62011CC0241_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Wprowadzenie
1. W swej skardze Komisja Europejska zwraca się do Trybunału o stwierdzenie, że Republika Czeska, nie podjąwszy środków zapewniających wykonanie wyroku z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej(2) dotyczącego częściowego braku transpozycji dyrektywy 2003/41/WE(3) dotyczącej instytucji pracowniczych programów emerytalnych, uchybiła zobowiązaniom, jakie na niej ciążą na mocy art. 260 ust. 1 TFUE. Komisja wnosi także do Trybunału o zasądzenie od Republiki Czeskiej ryczałtu w wysokości 3 364 395,20 EUR.
2. Trybunał musi zatem wykonać istotne i powszechne zarówno w krajowych systemach prawnych, jak i w prawie Unii, zwłaszcza w dziedzinie konkurencji, zadanie, polegające na wymierzeniu kary.
3. Szczególny charakter niniejszej sprawy polega na tym, że naruszenie stwierdzone w wyroku Trybunału wydanym na mocy art. 258 TFUE, czyli w ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej, miało niewielki wpływ praktyczny na czeski porządek prawny ze względu na nieistnienie instytucji pracowniczych programów emerytalnych (zwanych dalej „IPPE”) na terytorium tego kraju.
4. Przypominam w tym względzie, że w dziedzinie kar pieniężnych w rozumieniu art. 260 TFUE Komisja opublikowała szereg komunikatów(4), których celem jest ujednolicenie nakładania wspomnianych kar przy jednoczesnym zapewnieniu równego traktowania państw członkowskich. Trybunał nie jest jednak związany propozycjami przedstawionymi przez Komisję w tychże komunikatach(5) .
5. Ze wspomnianych komunikatów wynika między innymi, że zdaniem Komisji każde naruszenie prawa Unii, a w szczególności niewykonanie wyroku Trybunału, jest poważne. Tymczasem takie podejście ma moim zdaniem charakter retoryczny, ponieważ zdaje się wykluczać jakiekolwiek badanie proporcjonalności kary oraz jej indywidualizację, niezależnie od zasad zwyczajowo przyjętych w dziedzinie nakładania kar.
6. Prawdą jest, że w odróżnieniu od krajowych systemów prawnych, w których często klasyfikuje się przestępstwa w oparciu o kryterium grożących kar, w prawie Unii takie rozróżnienie nie istnieje. Jednakże wspólną cechą zarówno krajowych systemów prawnych, jak i prawa Unii jest uwzględnianie stopnia bezprawności, rozumianego jako przekroczenie normy dokonywane z pewnym stopniem zamiaru lub przez niedbalstwo(6) .
7. I tak, w systemie przewidzianym w art. 260 TFUE przy nakładaniu ryczałtu charakter naruszenia określa się przede wszystkim w oparciu o jego wagę.
8. W konsekwencji w celu zagwarantowania odpowiedniego związku pomiędzy popełnionym naruszeniem a przewidywaną karą Trybunał może dokonać rozróżnienia pomiędzy naruszeniami prawa Unii i wyodrębnić uchybienia lekkie, średnie i poważne. Poza tym, ponieważ bezprawność nie zależy wyłącznie od uzewnętrznionego zachowania sprawcy oraz konsekwencji czynu, ale jest związana także z okolicznościami odnoszącymi się do osoby sprawcy, w szczególności jego zamiaru, przy wymierzaniu ryczałtu należy uwzględnić z jednej strony okoliczności łagodzące, takie jak lojalna współpraca, a z drugiej okoliczności obciążające, takie jak dokonanie przez dane państwo członkowskie ponownego naruszenia.
9. Wreszcie wyważenie wszystkich tych czynników wpisuje się w ramy wykonywania nieograniczonego prawa orzekania, z którego Trybunał korzysta w przypadku nakładania kar pieniężnych przewidzianych w art. 260 TFUE.
II – W przedmiocie właściwych przepisów prawa Unii
10. Wraz z wejściem w życie traktatu z Lizbony postępowanie poprzedzające wniesienie skargi, mające zastosowanie na mocy art. 260 TFUE w przypadku niewykonania wyroku Trybunału, zostało skrócone poprzez zniesienie wymogu uzyskania uzasadnionej opinii Komisji. Jak wynika z brzmienia tego artykułu, przed wniesieniem skargi do Trybunału Komisja zobowiązana jest do wysłania do danego państwa członkowskiego jedynie wezwania do usunięcia uchybienia.
11. Celem dyrektywy 2003/41, której częściowy brak transpozycji był przedmiotem uchybienia Republiki Czeskiej, jest ustanowienie zasad dotyczących działalności IPPE i nadzoru nam nimi. IPPE są instytucjami, których celem jest zapewnienie świadczeń emerytalnych w kontekście działalności zawodowej na mocy porozumienia lub umowy uzgodnionych indywidualnie lub zbiorowo między pracodawcami a ich pracownikami lub organizacjami reprezentującymi pracowników. Celem dyrektywy 2003/41 w tym względzie jest ustanowienie rynku wewnętrznego pracowniczych programów emerytalnych zorganizowanego na skalę europejską. Zgodnie z zasadą pomocniczości państwa członkowskie ponoszą jednakże pełną odpowiedzialność za organizację swoich systemów emerytalnych, jak również za rozdzielenie ról pomiędzy trzy „filary” systemu emerytalnego, tak że do nich należy w szczególności zdefiniowanie w ramach drugiego filaru roli i funkcji różnych typów IPPE.
12. Aby osiągnąć zamierzone cele, dyrektywa 2003/41 nakłada na państwa członkowskie poszczególne obowiązki dotyczące IPPE ustanowionych na ich terytorium, a w szczególności obowiązek prawnego rozdzielenia instytucji finansujących i IPPE (art. 8), przestrzegania warunków działania (art. 9), ich kontroli (art. 13) oraz ustanowienia rezerw technicznych (art. 15–18). Ponadto art. 20 ust. 1 wspomnianej dyrektywy przewiduje, że państwa członkowskie powinny zezwolić przedsiębiorstwom znajdującym się na ich terytorium na finansowanie IPPE uprawnionych w innych państwach członkowskich oraz powinny zezwalać uprawnionym na ich terytorium IPPE na akceptowanie finansowania przez przedsiębiorstwa znajdujące się na terytorium innych państw członkowskich. Artykuł 20 ust. 2–4 precyzuje w tym względzie zasady kontroli działalności transgranicznej IPPE.
13. Na mocy art. 22. ust. 1 dyrektywy 2003/41 państwa członkowskie powinny były przyjąć przepisy niezbędne do jej wykonania najpóźniej do dnia 23 września 2005 r.
III – Wyrok w sprawie C-343/08 Komisja przeciwko Republice Czeskiej
14. W ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej Trybunał orzekł, że nie przyjmując w wyznaczonym terminie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania art. 8, 9, 13, 15–18 i art. 20 ust. 2–4 dyrektywy 2003/41, Republika Czeska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 22 ust. 1 tej dyrektywy.
15. W odpowiedzi na argumentację Republiki Czeskiej, zgodnie z którą nieistnienie IPPE w tym państwie członkowskim uzasadnia brak transpozycji przepisów dyrektywy 2003/41, Trybunał przypomniał w pkt 37–52 swego wyroku, że zgodnie z orzecznictwem i z braku względów geograficznych, które mogłyby uczynić transpozycję rozpatrywanych przepisów bezprzedmiotową, ważne jest, by – zakładając, że Republika Czeska zdecydowałaby się uzupełnić swój system emerytalny pracowniczym programem emerytalnym objętym drugim filarem – wszystkie podmioty prawne w tym państwie członkowskim, tak jak inne podmioty prawne w Unii Europejskiej, wiedziały, jakie są ich prawa i obowiązki.
16. Natomiast w pkt 53–62 swego wyroku Trybunał orzekł, że transpozycja rozpatrywanych przepisów w niczym nie zobowiązuje Republiki Czeskiej do zmiany jej krajowego systemu emerytalnego. W szczególności dyrektywa 2003/41 nie może zdaniem Trybunału być interpretowana jako zobowiązująca dane państwo członkowskie, które zakazuje podejmowania działalności na swoim terytorium przez IPPE z uwagi na brak drugiego filaru, do uchylenia tego zakazu.
IV – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi do Trybunału, skarga do Trybunału w sprawie C-241/11 oraz rozwój wydarzeń w toku niniejszego postępowania
17. Pismem z dnia 19 lutego 2010 r. Komisja wezwała Republikę Czeską do poinformowania tej instytucji o środkach, jakie rząd czeski zamierza przyjąć w celu wykonania ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej, oraz o dokładnych datach ich przyjęcia. W odpowiedzi to państwo członkowskie wskazało, że niezbędne środki zostaną przyjęte najpóźniej w czerwcu 2012 r. Pismem z dnia 17 czerwca 2010 r. minister finansów Republiki Czeskiej poinformował Komisję, że decyzja w sprawie sposobu transpozycji dyrektywy 2003/41 zostanie podjęta przez rząd powstały w wyniku wyborów parlamentarnych, które odbyły się w dniach 28 i 29 maja 2010 r. Następnie, pismem z dnia 1 października 2010 r., zapowiedział, że dokument roboczy dotyczący transpozycji wspomnianej dyrektywy zostanie wkrótce przedłożony rządowi.
18. Pismem z dnia 29 października 2010 r. Komisja skierowała do Republiki Czeskiej wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym wezwała ją do przedłożenia uwag w terminie dwóch miesięcy od doręczenia tego pisma. Na wniosek Republiki Czeskiej Komisja przedłużyła ów termin do dnia 28 stycznia 2011 r.
19. W odpowiedzi na wspomniane wezwanie do usunięcia uchybienia Republika Czeska wskazała, że przygotowuje projekt ustawy, który zostanie przedłożony rządowi w pierwszym kwartale 2011 r., a parlamentowi w kwietniu 2011 r., tak że ustawa wejdzie w życie w trzecim kwartale.
20. W dniu 19 maja 2011 r. Komisja wniosła obecnie rozpatrywaną skargę, w której wnosi do Trybunału o:
– stwierdzenie, że to państwo członkowskie nie podjęło środków niezbędnych do wykonania ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej, a także
– zasądzenie od Republiki Czeskiej okresowej kary pieniężnej w wysokości 22 364,16 EUR za każdy dzień zwłoki w przyjęciu środków zapewniających wykonanie wspomnianego wyroku, licząc od dnia ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie do dnia przyjęcia wspomnianych środków wykonawczych, oraz
– zasądzenie od Republiki Czeskiej także ryczałtu w wysokości 5644,80 EUR za każdy dzień zwłoki w przyjęciu tychże środków, licząc od dnia ogłoszenia rozpatrywanego wyroku do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie lub do dnia przyjęcia środków wykonawczych.
21. W dniu 2 września 2011 r. Republika Czeska poinformowała Komisję o ogłoszeniu i wejściu życie w dniu 31 sierpnia 2011 r. ustawy nr 260/2011(7) (zwanej dalej „ustawą nr 260/11”), która zdaniem tego państwa członkowskiego zapewnia pełne wykonanie ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej. Po zbadaniu treści ustawy nr 260/11 Komisja w replice uznała, że jej zdaniem Republika Czeska doprowadziła do zgodności prawa czeskiego z tym wyrokiem. W rezultacie Komisja odstąpiła od żądania ustalenia okresowej kary pieniężnej. Jednakże podtrzymała ona swoje żądanie dotyczące zapłaty ryczałtu.
V – W przedmiocie skargi i argumentacji stron
A – W przedmiocie istnienia uchybienia
22. Na wstępie należy podnieść, że wraz z wejściem w życie traktatu z Lizbony datą odniesienia dla oceny istnienia uchybienia na mocy art. 260 TFUE jest data upływu terminu wyznaczonego w wezwaniu do usunięcia uchybienia wydanym na podstawie ust. 2 akapit pierwszy tego artykułu(8) .
23. O ile Republika Czeska nie podważa istnienia zarzucanego uchybienia, ale jedynie wagę naruszenia, jaka wynika z interpretacji Komisji, o tyle jednak w momencie upływu terminu określonego w wezwaniu Komisji do usunięcia uchybienia, który to termin został przedłużony, Republika Czeska nie przyjęła wszystkich środków niezbędnych do wypełnienia w całości zobowiązań wynikających z ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej. W konsekwencji należy stwierdzić, że Republika Czeska naruszyła swoje zobowiązanie wynikające z art. 260 ust. 1 TFUE.
B – W przedmiocie żądania nałożenia ryczałtu
24. Ponieważ środki niezbędne do wykonania ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej zostały przyjęte w trakcie niniejszego postępowania, zgodnie z orzecznictwem żądanie nałożenia kary pieniężnej stało się bezprzedmiotowe(9) .
25. Natomiast Komisja podtrzymała swe żądanie nałożenia ryczałtu obliczonego zgodnie ze wspomnianym komunikatem Komisji z 2005 r. Z komunikatu tego wynika, że ryczałt jest iloczynem kwoty dziennej oraz liczby dni trwania naruszenia. Z kolei kwota dzienna jest iloczynem podstawowej kwoty ryczałtu(10) oraz współczynnika wagi naruszenia (w skali od 1 do 20) i współczynnika „n”, który odzwierciedla produkt krajowy brutto państwa członkowskiego oraz liczbę głosów, jakimi dysponuje ono w Radzie Unii Europejskiej.
26. Komisja podkreśla ciążący na każdym państwie członkowskim obowiązek pełnej transpozycji dyrektywy 2003/41, nawet gdyby w niniejszym przypadku brak transpozycji nie miał w praktyce żadnego konkretnego znaczenia ze względu na nieistnienie drugiego filaru w czeskim systemie emerytalnym. Przypomina, że przyjmując dyrektywę 2003/41, prawodawca Unii dążył do tego, aby wszystkie państwa członkowskie zdefiniowały warunki koniecznie do działania IPPE na ich terytoriach. Poza tym zdaniem Komisji zarówno dane normy dyrektywy 2003/41, jak i treść ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej zostały sformułowane wyraźnie i nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do szczegółowych zasad ich wykonania.
27. W odniesieniu do szczegółów obliczenia ryczałtu Komisja proponuje uwzględnienie współczynnika wagi naruszenia wynoszącego 8, ponieważ normy dyrektywy 2003/41 mają jej zdaniem zasadnicze znaczenie dla świadczenia usług transgranicznych przez IPPE, a bez ich pełnej transpozycji do wewnętrznego porządku prawnego warunki funkcjonowania rynku wewnętrznego pracowniczych programów emerytalnych nie są stworzone. Komisja podkreśla, że brak transpozycji stanowi naruszenie zasady pewności prawa, którego waga jest jeszcze większa, gdy dane przepisy dotyczą zasad ostrożnościowych i zasad nadzoru mających na celu zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa dla przyszłych emerytów.
28. Ponadto w odpowiedzi na argument Republiki Czeskiej dotyczący częściowej transpozycji dyrektywy 2003/41 w wyznaczonym terminie Komisja podnosi, że okoliczność ta nie zmienia w żaden sposób zaistniałej sytuacji. Częściowa transpozycja dotyczy bowiem wyłącznie IPPE świadczących usługi transgraniczne w Republice Czeskiej. Nie można by zatem wywieść z niej warunków działania IPPE podlegających kontroli organów czeskich ani zasad ostrożnościowych mających zastosowanie do tych instytucji.
29. Republika Czeska ze swej strony podważa zasadniczo wagę utrzymywania się uchybienia stwierdzonego w ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej, która to waga jej zdaniem jest bardzo nieznaczna, a nawet żadna. Wspomniane państwo członkowskie twierdzi, że nie należy na nie nakładać ryczałtu lub że jego wysokość należy znacznie obniżyć ze względu na szczególne okoliczności niniejszego przypadku.
30. Z jednej strony Republika Czeska podnosi, że przeprowadzona przez Komisję ocena wagi uchybienia opiera się na błędnym założeniu, ponieważ Komisja myli tę kwestię z kwestią naruszenia prawa Unii. Z drugiej strony Republika Czeska przypomina, że w celu dokonania oceny wagi naruszenia należy uwzględnić konsekwencje uchybienia dla interesów prywatnych i interesu publicznego, a także pilny charakter skłonienia danego państwa członkowskiego do wypełnienia swych zobowiązań, znaczenie przepisu prawnego, którego naruszenia zostało stwierdzone, oraz postawę danego państwa członkowskiego.
VI – Ogólna ocena
A – W przedmiocie charakteru ryczałtu
31. Z orzecznictwa, w szczególności rozwiniętego w następstwie wyroku z dnia 12 lipca 2005 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji(11), wynika, że dwa rodzaje kar pieniężnych przewidziane w art. 260 ust. 2 TFUE nie spełniają tej samej funkcji. O ile bowiem nałożenie okresowej kary pieniężnej wydaje się właściwe, by skłonić państwo członkowskie do usunięcia w jak najkrótszym czasie zarzucanego naruszenia, o tyle nałożenie ryczałtu opiera się w większym stopniu na ocenie skutków niewykonania zobowiązań danego państwa członkowskiego dla interesów prywatnych i interesu publicznego(12) .
32. Ryczałt stanowi zatem karę w ścisłym tego słowa znaczeniu. W przeciwieństwie do okresowej kary pieniężnej, która posiada zasadniczo charakter przymuszający, celem ryczałtu jest ukaranie bezczynności danego państwa członkowskiego w przeszłości.
33. A zatem Trybunał nakreślił kontury ryczałtu, podkreślając jego odstraszający charakter oraz funkcję zapobiegania powtarzaniu się naruszeń w przyszłości(13) . Zdaniem Komisji groźba jego nałożenia ma w szczególności skłonić państwo członkowskie do wykonania jak najszybciej pierwszego wyroku stwierdzającego uchybienie zobowiązaniom, a w szczególności przed wniesieniem po raz drugi sprawy do Trybunału(14) .
34. Poza tym karny charakter ryczałtu oznacza, że posiada on funkcję wyrównawczą, zgodnie z zasadą, że każde naruszenie powinno być ukarane proporcjonalną sankcją, aby przywrócić rządy prawa.
35. O ile bowiem naruszenie jest wystąpieniem przeciwko ustalonemu porządkowi prawnemu, o tyle kara stanowi sprawiedliwą reakcję na ten czyn. Słuszność reakcji wymaga jednakże moim zdaniem, aby ryczałt nałożony za uchybienie, którego waga okazuje się szczególnie niewielka, był tak niski, jak to możliwe.
36. W tym względzie z orzecznictwa wynika, że Trybunał w ramach przysługującej mu swobody oceny musi wyznaczyć wysokość ryczałtu w taki sposób, aby po pierwsze, był on stosowny do okoliczności, i po drugie, był proporcjonalny do stwierdzonego uchybienia, jak również do możliwości finansowych danego państwa członkowskiego(15) . Ryczałt powinien w każdym razie być nakładany na podstawie całokształtu istotnych elementów związanych z naturą stwierdzonego uchybienia oraz postawą danego państwa członkowskiego(16) .
37. Odstraszający charakter ryczałtu został potwierdzony w szczególności w ww. wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji, w którym Trybunał postanowił nałożyć ryczałt pomimo pełnego wykonania pierwszego wyroku przed zakończeniem postępowania wszczętego na podstawie art. 260 TFUE (dawniej art. 228 WE). W konsekwencji, podkreśliwszy, że nie chodzi o sankcję automatyczną, Trybunał potwierdził przysługującą mu swobodę oceny w zakresie konieczności nałożenia ryczałtu w świetle okoliczności danego przypadku.
B – W przedmiocie roli komunikatów Komisji dotyczących stosowania art. 260 TFUE
38. Jest oczywiste, że wytyczne takie jak zawarte w ww. komunikatach Komisji, dotyczące stosowania art. 260 TFUE, przyczyniają się do zagwarantowania przejrzystości, przewidywalności i pewności prawa w zakresie działań podejmowanych przez tę instytucję(17) .
39. W przeciwieństwie bowiem do krajowych porządków prawnych, w których najczęściej do ustawodawcy, przedstawicieli prokuratury generalnej lub ewentualnie sądów odwoławczych lub najwyższych należy ustanawianie zasad lub praktyki dotyczących wymiaru kary, w dziedzinie stosowania art. 260 TFUE opublikowanie takiego narzędzia odniesienia jest zadaniem Komisji.
40. Uważam, podobnie jak rzecznik generalny D. Ruiz-Jarabo Colomer, iż mimo że komunikaty te nie są tekstami normatywnymi w ścisłym tego słowa znaczeniu, wiążą one instytucję, która je wydała, co najmniej w tym znaczeniu, że może ona od nich odejść tylko wtedy, gdy przedstawi odpowiednie uzasadnienie, gdyż w przeciwnym wypadku doszłoby do naruszenia zasady równego traktowania(18) .
41. Zauważam ponadto, że w innych dziedzinach prawa Unii, a w szczególności w prawie konkurencji, Komisja, przyjmując takie normy postępowania i ogłaszając poprzez publikację, że będzie je stosować od tej pory do przypadków w nich przewidzianych, sama sobie wyznacza granice uznania(19) . W konsekwencji Komisja jest związana komunikatami, które wydaje, o ile nie są one rozbieżne z postanowieniami traktatu(20) .
42. Należy podkreślić, że komunikaty Komisji dotyczące stosowania art. 260 TFUE są dla Trybunału narzędziem koniecznym do przyjęcia słusznej i spójnej praktyki, przyczyniającej się do zapewnienia przewidywalności wymiaru sprawiedliwości. Komunikaty odgrywają bowiem rolę przy opracowywaniu przez Trybunał metodycznego i ścisłego podejścia w zakresie nakładania kar pieniężnych. Celem propozycji Komisji jest zasadniczo umożliwienie Trybunałowi wyboru kategorii kar, która odpowiada charakterowi zarzucanego naruszenia. Stanowią one zatem dla Trybunału punkt wyjścia do całościowej oceny zarzucanego uchybienia i tworzą narzędzie gwarantujące, aby wymiar kary nie był arbitralny ani subiektywny, mimo że wymiar kary nigdy nie uzyskuje matematycznie obiektywnego charakteru.
43. Przypominam jednakże, że Trybunał może odwołać się do wspomnianych komunikatów tylko jako do ram dla analizy i wyłącznie tytułem odniesienia metodologicznego. W konsekwencji Trybunał, korzystając z przysługującej mu swobody oceny, zwolniony jest między innymi z obowiązku przedstawienia szczegółów obliczenia ryczałtu, jaki nakłada na dane państwo członkowskie.
VII – W przedmiocie metodologii nakładania ryczałtu
A – Stosowanie kryterium wagi naruszenia w praktyce Komisji
44. Zgodnie z komunikatem z 2005 r.(21) Komisja, obliczając wysokość ryczałtu, opiera się na trzech kryteriach, czyli na wadze naruszenia, czasie trwania naruszenia oraz możliwościach finansowych państwa członkowskiego. Moim zdaniem największą trudność przy stosowaniu wspomnianych kryteriów stanowi ryzyko nakładania się między innymi kryteriów wagi i czasu trwania naruszenia. O ile bowiem rozłożenie naruszenia w czasie stanowi parametr o charakterze obiektywnym, o tyle może ono zasadnie przyczynić się do zwiększenia wagi zarzucanego uchybienia.
45. W tym względzie, o ile przyznaję, że istnieje wielka różnorodność zarzucanych uchybień, o tyle jednak zauważam, iż stosowanie przez Komisję współczynnika wagi naruszenia w celu nałożenia kar pieniężnych charakteryzuje się pewnym brakiem spójności(22) .
46. Zadziwiające jest bowiem, że w zakresie okresowych kar pieniężnych w jednej z najbardziej złożonych spośród dotychczas rozpatrywanych spraw dotyczących stosowania kar pieniężnych w przypadku uchybienia o charakterze ogólnym i strukturalnym Komisja zaproponowała współczynnik wagi naruszenia wynoszący 10. Natomiast w późniejszej sprawie dotyczącej uchybienia o charakterze wyłącznie ustawodawczym współczynnik został ustalony na 11(23) . Poza tym w jedynej sprawie, w której ze względu na brak dowodów nie zostało stwierdzone uchybienie, Komisja zaproponowała współczynnik wynoszący 14(24) . Wreszcie Komisja zaproponowała współczynnik wynoszący tylko 1 w sprawie dotyczącej braku transpozycji dyrektywy(25) .
47. W szczególności co do żądań dotyczących nałożenia ryczałtu w sprawach odnoszących się do braku transpozycji dyrektyw Komisja zaproponowała współczynniki wynoszące 11(26) i 12(27) . Natomiast w sprawach dotyczących nieodzyskania pomocy państwa, które charakteryzują się większą złożonością, zaproponowany współczynnik wahał się pomiędzy 5(28), 8(29) a 12(30) .
48. Tytułem porównania i w celu przypomnienia zaznaczam, że w niniejszej sprawie Komisja oceniła, iż waga naruszenia uzasadnia zastosowanie współczynnika wynoszącego 8 w skali od 1 do 20.
B – Analiza wagi naruszenia do celów nałożenia ryczałtu
49. Przede wszystkim przypominam, że w odróżnieniu od wyroku deklaratoryjnego wydanego na mocy art. 258 TFUE, który odzwierciedla obiektywny stan prawa Unii(31), wyrok wydany na mocy art. 260 ust. 2 TFUE, nakładający kary pieniężne, posiada aspekt subiektywny, ponieważ wiąże się z oceną zawinienia państwa członkowskiego. Ponadto ten drugi wyrok posiada skutek konstytutywny w przypadku, gdy Trybunał postanawia nałożyć wspomniane kary.
50. Moim zdaniem ocena wagi naruszenia polegającego na niewykonaniu wyroku Trybunału obejmuje, po pierwsze, aspekty o charakterze subiektywnym, które odnoszą się między innymi do zawinienia państwa członkowskiego, a po drugie, określenie wagi naruszenia, które opiera się na elementach obiektywnych związanych z zasięgiem naruszenia i jego konsekwencjami.
1. W przedmiocie subiektywnego wymiaru wagi naruszenia
51. Z subiektywnego punktu widzenia w odniesieniu do wymiaru ryczałtu pojawia się kwestia, czy od ogłoszenia pierwszego wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego państwo członkowskie działało w dobrej wierze. Sytuacja ta oceniana jest w odniesieniu do środków przyjętych przez to państwo członkowskie w celu wykonania wyroku wydanego na mocy art. 258 TFUE.
52. W tym względzie do istotnych parametrów analizy należy ocena starannego działania oraz lojalnej współpracy państwa członkowskiego. A zatem Trybunał może określić, czy rozpatrywane niewykonanie wyroku wynika z działania umyślnego, czy też ze zwykłego niedbalstwa, a w stosownym wypadku określić także stopień tego niedbalstwa. Moim zdaniem najważniejsze jest, aby na lojalne państwo członkowskie nie nałożono ryczałtu równoważnego z tym, jaki nałożono na państwo członkowskie, które nie wykazało w żadnym stopniu dobrej woli.
53. Jeżeli chodzi konkretnie o postawę przyjętą w niniejszym przypadku przez Republikę Czeską, z akt sprawy wynika, że wspomniane państwo członkowskie w pełni wykonało ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej, przyjmując ustawodawstwo transponujące dyrektywę 2003/41 dziewiętnaście miesięcy po ogłoszeniu wspomnianego wyroku, czyli sześć miesięcy po wniesieniu niniejszej sprawy do Trybunału.
54. Republika Czeska uzasadnia tę zwłokę sytuacją wewnętrzną, czyli zmianą rządu w związku z wyborami parlamentarnymi, debatą dotyczącą reformy krajowego systemu ubezpieczeń społecznych, a także niestabilnością gospodarczą związaną ze światowym kryzysem finansowym.
55. Prawdą jest, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem państwo członkowskie nie może powoływać się na przepisy, praktyki lub sytuacje w jego wewnętrznym porządku prawnym dla uzasadnienia uchybienia zobowiązaniom wynikającym z prawa Unii(32) .
56. Jednakże, uwzględniając zasadę impossibilium nulla obligatio est, Trybunał w ramach oceny wagi naruszenia do celów ewentualnego nałożenia kar pieniężnych może uwzględnić rzeczywiste trudności, jakich państwo członkowskie może doświadczać w procesie wykonania wyroku na mocy art. 258 TFUE(33) . W odróżnieniu bowiem od postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na mocy art. 258 TFUE podejście oparte na obiektywnej odpowiedzialności nie może być zastosowane w ramach postępowania, o którym mowa w art. 260 TFUE.
57. W swych pismach Republika Czeska podkreśla, że rozpoczęła proces wykonania wyroku w miesiącu następującym po ogłoszeniu wyroku oraz że poza tym przestrzegała obowiązku lojalnej współpracy z Komisją, odpowiadając zawsze w szczegółowy sposób na jej żądania. Ponadto Republika Czeska podnosi, że dyrektywa 2003/41 została już częściowo transponowana w wyznaczonym terminie, a zatem nawet przed ogłoszeniem pierwszego wyroku Trybunału(34) . Ponadto pełna transpozycja została zakończona w trakcie niniejszego postępowania.
58. W tym względzie wydaje mi się oczywiste, że Republika Czeska rzeczywiście dowiodła w ramach wymiany korespondencji lojalnej współpracy ze służbami Komisji.
59. Ponadto jest moim zdaniem niepodważalne, że częściowa lub ostateczna transpozycja dokonana w trakcie postępowania przed Trybunałem na mocy art. 260 TFUE jest elementem przemawiającym na korzyść danego państwa członkowskiego. W rzeczywistości Trybunał uwzględnia ten aspekt w ramach swej oceny wagi uchybienia, chociaż nie zwalania to państwa członkowskiego z ponoszenia konsekwencji uchybienia w postaci zapłaty ryczałtu(35) .
60. Jednakże dostrzegam w postawie Republiki Czeskiej czynnik obciążający wynikający z pewnego niedbalstwa, a także z braku spójności na poziomie postępowań krajowych, co w sposób nieuzasadniony opóźniło wykonanie wyroku Trybunału. W istocie od ogłoszenia ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej zakres prac ustawodawczych, jakie należało wykonać w celu wykonania wspomnianego wyroku, był wyraźnie określony. Tymczasem w mojej opinii wysiłki, jakie można byłoby podjąć w tym celu, nie były zbyt intensywne, nawet przy uwzględnieniu politycznego kontekstu wyborów parlamentarnych.
61. Wreszcie uważam, że biorąc pod uwagę taką, silnie charakteryzującą się niedbalstwem, postawę, Trybunał powinien nałożyć na Republikę Czeską ryczałt.
2. W przedmiocie obiektywnego wymiaru wagi naruszenia
62. Obiektywny aspekt kryterium wagi naruszenia został zdefiniowany w orzecznictwie Trybunału zasadniczo poprzez odesłanie do charakteru naruszenia. Wśród istotnych czynników w tym względzie znajdują się czas trwania uchybienia od momentu wydania wyroku stwierdzającego uchybienie, a także rozpatrywane interesy prywatne i interes publiczny(36) . Ponadto jest zaskakujące, że Trybunał często obniża wysokość ryczałtu w stosunku do kwoty zaproponowanej przez Komisję(37) .
63. Przyznając, że kryteria czasu trwania i wagi naruszenia nakładają się na siebie, proponuję, aby w niniejszej analizie skoncentrować się na obiektywnym aspekcie wagi zarzucanego uchybienia, a następnie zająć się problematyką upływu czasu.
64. W odniesieniu do wpływu rozpatrywanego braku transpozycji na interesy prywatne i interes publiczny należy przypomnieć, że celem dyrektywy 2003/41 jest ustanowienie rynku wewnętrznego pracowniczych programów emerytalnych, w ramach których IPPE powinny korzystać ze swobody świadczenia usług i swobody inwestowania(38) .
65. Pragnę podkreślić przede wszystkim, że moim zdaniem zarzucane w niniejszym przypadku Republice Czeskiej przez Komisję uchybienie posiada wagę mniejszą niż ta, jaka wynika z interpretacji Komisji. Uważam bowiem, że na rzecz Republiki Czeskiej należy uwzględnić okoliczności łagodzące.
66. A zatem, po pierwsze, ponieważ zgodnie z wyrokiem Trybunału dyrektywa 2003/41 nie nakłada na państwo członkowskie obowiązku ani utworzenia drugiego filaru, ani zniesienia zakazu ustanawiania IPPE na jego terytorium, rzeczywisty skutek braku transpozycji danych przepisów jest niemalże nieistniejący. Ponieważ zasadniczym celem transpozycji byłoby bowiem poinformowanie podmiotów prawa, których ewentualnie dotyczyłaby działalność IPPE, brak wspomnianej transpozycji do czeskiego porządku krajowego, w którym nie istnieje drugi filar krajowego systemu emerytalnego, nie może być uznany za szczególnie poważne naruszenie. W konsekwencji wpływ zarzucanego naruszenia na interesy prywatne i interes publiczny jest bardzo ograniczony.
67. Po drugie, uwzględniając szczególną sytuację panującą w Republice Czeskiej, bardzo szeroka wykładnia dyrektywy 2003/41, jakiej broni Komisja w ramach pierwszej skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, mogła w rzeczywistości prowadzić do niejasności(39) . W konsekwencji, nawet gdyby Republika Czeska wykazała się szczególną starannością, nie byłaby ona w każdym razie w stanie w czasie trwania pierwszego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przyjąć skutecznych środków w celu zakończenia zarzucanego uchybienia.
68. Nawet gdyby środki krajowe, które powinny zostać przyjęte, były pozbawione konkretnego zastosowania, sytuacja ta trwałaby jednak jedynie do wprowadzenia drugiego filaru przez ustawodawcę krajowego do krajowego systemu emerytalnego. Należy zauważyć w tym względzie, że w takim przypadku ustawodawca mógł zmienić w ten sposób ustanowione ramy prawne w granicach wynikających z dyrektywy 2003/41.
C – Analiza czasu trwania naruszenia do celów nałożenia ryczałtu
69. Niniejsze postępowanie uwydatnia dwa aspekty odnoszące się do uwzględnienia upływu czasu. Po pierwsze, wymaga ono przeprowadzenia oceny czasu, który był konieczny do wykonania ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej. Po drugie, dotyczy ono kwestii szybkości, z jaką Komisja wszczęła postępowanie na mocy art. 260 TFUE.
70. Przede wszystkim uważam, że w odniesieniu do pierwszego aspektu jest oczywiste, iż kryterium czasu trwania naruszenia w kontekście wykonania wyroku Trybunału jest elementem, który w pełni pozostaje w gestii danego państwa członkowskiego. Państwo członkowskie może postanowić albo o rozpoczęciu wykonania wyroku w momencie, który uzna za stosowny, albo, w przypadku gdyby zachodziła wątpliwość co do zakresu jego obowiązków, o zwróceniu się o wykładnię wyroku wydanego na mocy art. 258 TFUE zgodnie z art. 43 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w związku z art. 158 regulaminu postępowania przed Trybunałem(40) .
71. Z tego względu czas trwania naruszenia przyczynia się do wzmocnienia obiektywnej wagi uchybienia polegającego na niewykonaniu wyroku Trybunału, a zatem może być wykorzystany jako wytyczna dla analizy wymiaru kary, czyli w niniejszym przypadku ryczałtu.
72. W swych pismach Republika Czeska podnosi, że bezzwłocznie przystąpiła do usunięcia uchybienia stwierdzonego przez Trybunał w jego wyroku. Ponadto, ponieważ celem transpozycji było wyłącznie poinformowanie w wystarczający sposób podmiotów prawnych, których potencjalnie dotyczyłaby decyzja o wprowadzeniu drugiego filaru na terytorium Republiki Czeskiej, w przypadku podjęcia takiej decyzji, to państwo członkowskie relatywizuje pilny charakter przyjęcia środków zapewniających wykonanie ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej.
73. Komisja z kolei powtarza, że wyrok w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego powinien zostać wykonany w jak najkrótszym możliwym terminie. W niniejszym przypadku ustawa nr 260/11 została zaś przyjęta dopiero dziewiętnaście miesięcy po ogłoszeniu ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej. Poza tym upłynęło dwanaście miesięcy od daty ogłoszenia ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej do daty upływu terminu wyznaczonego w wezwaniu do usunięcia uchybienia, wysłanego w ramach postępowania przewidzianego w art. 260 TFUE. Wreszcie upłynęło pięć lat i cztery miesiące pomiędzy tą ostatnią datą a datą wyznaczoną w art. 22 ust. 1 dyrektywy 2003/41 na jej transpozycję.
74. W tym względzie przypominam, że kryterium obiektywnej odpowiedzialności państwa członkowskiego, na którym opiera się skarga na mocy art. 258 TFUE, nie może być stosowane w kontekście postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych na mocy art. 260 TFUE.
75. Z pewnością orzecznictwo wymaga, aby proces wykonywania wyroku został rozpoczęty bezzwłocznie i zakończył się w jak najkrótszym możliwym czasie(41), co oznacza, że państwo członkowskie powinno podjąć działania mające na celu wykonanie wyroku tak szybko, jak to możliwe po jego ogłoszeniu. Jednakże nie ulega wątpliwości, że w zależności od szczególnych okoliczności politycznych i administracyjnych w danym kraju, a także od stopnia złożoności stwierdzonego uchybienia wyrok zostanie wykonany w pełni w późniejszym terminie. W ramach określenia ryczałtu należy zatem uwzględnić takie okoliczności.
76. Poza tym zwykły fakt rozpoczęcia wykonania wyroku nie gwarantuje oczywiście jego skutecznego i pełnego wykonania, jeśli państwo członkowskie nie widzi w wykonaniu tego wyroku w danym momencie żadnego interesu. Nie jest bowiem wykluczone przyjęcie przez państwo członkowskie środka tymczasowego i powiadomienie o nim Komisji w celu odroczenia przeprowadzenia przez nią analizy stanu wykonania, przy czym jednak państwo to nie planuje pełnego wykonania wyroku Trybunału(42) . Określenie ryczałtu powinno także obejmować elementy prowadzące do zniechęcenia państw członkowskich do podejmowania takich kroków odciągających w czasie wykonanie wyroku.
77. W niniejszym przypadku, uwzględniając wyraźny charakter zarzucanego uchybienia, nie można moim zdaniem uzasadnić utrzymywania się uchybienia podczas dziewiętnastu miesięcy od ogłoszenia ww. wyroku z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej.
78. W odniesieniu do drugiego aspektu, czyli szybkości, z jaką Komisja powinna wszcząć postępowanie na mocy art. 260 TFUE, z akt sprawy wynika, że Komisja wysłała pierwsze żądanie udzielenia informacji dotyczące stanu wykonania ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej miesiąc po ogłoszeniu tegoż wyroku, przed wysłaniem wezwania do usunięcia uchybienia dziewięć miesięcy później. Pomiędzy datą ogłoszenia wyroku a upływem terminu wyznaczonego w wezwaniu do usunięcia uchybienia upłynął niemalże rok.
79. W tym względzie należy podnieść, że z wyjątkiem bardzo złożonych uchybień praktykę Komisji charakteryzuje stopniowe skracanie terminu, jaki przyznaje ona państwu członkowskiemu pomiędzy datą ogłoszenia pierwszego wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego a upływem terminu, który wcześniej wyznaczany był w uzasadnionej opinii, a obecnie wyznaczany jest w wezwaniu do usunięcia uchybienia. Tak więc w pierwszych sprawach wniesionych na podstawie dawnego art. 228 WE termin ten wynosił dwa i pół roku(43), cztery i pół roku(44), a nawet dziewięć lat(45) . W ostatnich sprawach termin ów wahał się od roku do dwóch lat(46) .
80. Tymczasem przyznanie dłuższego terminu przez Komisję może mieć wpływ na obliczenie ryczałtu. Zakończenie bowiem zarówno postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, jak i postępowania przed Trybunałem przyczynia się do zwiększenia ryczałtu, w szczególności w przypadku, gdy pierwszy wyrok nie został w pełni wykonany w dniu ogłoszenia drugiego wyroku, wydanego na mocy art. 260 TFUE(47) .
81. W konsekwencji, przyznając, że Komisja wysłała stosunkowo wcześnie pierwsze pismo, uważam, że termin wskazany w wezwaniu do usunięcia uchybienia, na mocy którego Republika Czeska dysponowała rocznym terminem na wykonanie wyroku Trybunału, nie jest nierozsądny, zważywszy na zakres modyfikacji ustawodawczych koniecznych do zakończenia zarzucanego uchybienia. Termin ten wpisuje się ponadto w wyżej opisaną praktykę Komisji.
82. Pomocniczo zauważam, że Komisja wydaje się wskazywać w swych uwagach, iż do celów nałożenia kary na mocy art. 260 TFUE Trybunał powinien także uwzględnić czas trwania naruszenia od momentu upływu terminu transpozycji dyrektywy 2003/41. Takie podejście jest jednakże błędne. W każdym razie taki sposób obliczania obowiązuje od wejścia w życie traktatu z Lizbony wobec skarg wnoszonych na mocy art. 260 ust. 3 TFUE dotyczących uchybień odnoszących się do niepoinformowania o środka ch zapewniających transpozycję podczas wnoszenia pierwszej skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego(48) .
83. Wreszcie twierdzę, że zmiana wprowadzona do art. 260 TFUE przez traktat z Lizbony, polegająca na zniesieniu etapu uzasadnionej opinii w celu skrócenia etapu poprzedzającego wniesienie skargi, przemawia na rzecz wprowadzenia surowszych wymogów co do terminu wykonania wyroku przez państwo członkowskie.
VIII – W przedmiocie wysokości ryczałtu, jaki należy nałożyć w niniejszej sprawie
84. W skardze Komisja wnosi do Trybunału o nałożenie na Republikę Czeską ryczałtu w wysokości 3 364 395,20 EUR. Kwota ta jest wynikiem pomnożenia kwoty dziennej wynoszącej 5644,80 EUR oraz liczby dni naruszenia, czyli 594 dni od ogłoszenia ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej, czyli od dnia 14 stycznia 2010 r., do daty przyjęcia środków zapewniających transpozycję dyrektywy 2003/41, czyli do dnia 31 sierpnia 2011 r. Kwota dzienna zaproponowana przez Komisję jest wynikiem pomnożenia jednolitej kwoty podstawowej wynoszącej 210 EUR oraz współczynnika wagi naruszenia wynoszącego 8 i współczynnika „n” dla Republiki Czeskiej, który wynosi 3,36(49) .
85. Przed rozpatrzeniem kwestii orientacyjnego obliczenia kwoty ryczałtu pragnę przypomnieć, że w odpowiedzi na obawy państw członkowskich Trybunał wypowiedział się na rzecz uwzględnienia możliwości finansowych państwa członkowskiego w świetle ostatnich danych ekonomicznych przedłożonych do jego oceny(50) . W konsekwencji bierze on pod uwagę ostatnią zmianę stopy inflacji i produktu krajowego brutto tego państwa członkowskiego według stanu na moment przeprowadzania przez Trybunał analizy okoliczności faktycznych sprawy(51) .
86. Z punktu widzenia upływu czasu takie dostosowanie danych ekonomicznych z przyjęciem za punkt wyjścia momentu analizy przez Trybunał okoliczności faktycznych sprawy stanowi wyraz wspomnianych zasad, zgodnie z którymi ryczałt powinien być stosowny do okoliczności i proporcjonalny do stwierdzonego uchybienia, jak również do możliwości finansowych danego państwa członkowskiego(52) .
87. W niniejszej sprawie, ponieważ strony postępowania nie zaktualizowały właściwych danych ekonomicznych, należy odwołać się do ostatniego komunikatu Komisji z 2012 r. dotyczącego uaktualnienia danych wykorzystywanych do obliczenia kar pieniężnych(53) . W szczególności z komunikatu tego wynika, że minimalna wysokość ryczałtu dla Republiki Czeskiej zwiększyła się i wynosi obecnie 1 768 000 EUR. Ponadto kwota podstawowa dla ryczałtu nadal wynosi 210 EUR, ale specjalny współczynnik „n” dla Republiki Czeskiej został ustalony na 3,34.
88. Wreszcie w odniesieniu do obliczenia kwoty, jaką należy zastosować w niniejszej sprawie, przede wszystkim proponuję Trybunałowi zastosowanie współczynnika wagi naruszenia mniejszego od tego, który zaproponowała Komisja, czyli 8.
89. W niniejszym przypadku w świetle z jednej strony postawy władz czeskich, która charakteryzowała się niedbalstwem, ale z drugiej strony faktu, że niewykonanie wyroku stwierdzającego uchybienie nie wywierało niemalże żadnych rzeczywistych skutków, moim zdaniem właściwsze byłoby zastosowanie współczynnika zawartego w przedziale od 1 do 2.
90. W tym względzie zauważam, że współczynnik wagi naruszenia wynoszący 1 został już raz zaproponowany przez Komisję, chociaż w ramach żądania nałożenia okresowej kary pieniężnej. Trybunał uwzględnił to żądanie, przy czym uznano, że odzwierciedla ono we właściwy sposób wagę naruszenia trwającego do dnia, w którym Trybunał przeprowadził analizę okoliczności faktycznych i ostatecznie nałożył na dane państwo członkowskie okresową karę pieniężną(54) .
91. A zatem przy zastosowaniu wspomnianych zaktualizowanych danych oraz współczynnika wagi naruszenia wynoszącego 1 kwota dzienna wyniosłaby 701,40 EUR, czyli 210 EUR pomnożone przez współczynnik „n” wynoszący 3,34. Kwota dzienna pomnożona przez liczbę dni naruszenia wynoszącą 594 dałaby w rezultacie ryczałt, jaki należy nałożyć, w wysokości 416 631,60 EUR. Natomiast przy zastosowaniu współczynnika wagi naruszenia wynoszącego 2 kwota dzienna wyniosłaby 1402,80 EUR, pomnożona przez liczbę dni naruszenia dałaby ryczałt w wysokości 833 263,20 EUR.
92. Jednakże gdyby Trybunał postanowił uwzględnić tak niskie współczynniki, napotkałby na trudności związane z faktem, że zaproponowany ryczałt byłby niższy od minimalnej kwoty wynoszącej 1 768 000 EUR, obliczonej przez Komisję dla Republiki Czeskiej w komunikacie z 2005 r., zaktualizowanym ostatnio wspomnianym komunikatem z 2012 r.
93. W istocie zdaniem Komisji, w przypadku gdy kwota obliczona na podstawie stawki dziennej jest niższa od minimalnej kwoty ryczałtu, powinna być nałożona co do zasady ta ostatnia kwota. Ten minimalny stały próg odzwierciedla według Komisji zasadę, zgodnie z którą każdy przypadek trwającego niewykonania wyroku Trybunału przez państwo członkowskie stanowi sam w sobie naruszenie zasady legalności we wspólnocie prawa, które wymaga nałożenia rzeczywistej sankcji. Taka minimalna stała kwota pozwala poza tym na uniknięcie proponowania kwot czysto symbolicznych, pozbawionych jakiegokolwiek odstraszającego skutku, które mogłyby prowadzić raczej do podważenia zamiast do wzmocnienia autorytetu wyroków Trybunału(55) .
94. W tym względzie zauważam, że zaproponowanie minimalnego ryczałtu w formie, w jakiej jest on pojmowany przez Komisję, prowadzi do wykluczenia stosowania najniższych współczynników w większości przypadków, z wyjątkiem przypadków bardzo długotrwałych naruszeń. Ponadto ścisła zasada minimalnej kwoty ryczałtu wykracza moim zdaniem poza to, co jest konieczne do uniknięcia nakładania sum czysto symbolicznych, zważywszy, że z budżetowego punktu widzenia nieprzewidziana strata kwoty, która może być uznana za „niepotrzebną”, posiada pewny skutek odstraszający wobec państw członkowskich.
95. Ponieważ, jak już przypomniałem, komunikat Komisji stanowi dla Trybunału jedynie ramy odniesienia dla przeprowadzenia analizy, Trybunał może przeprowadzić swą słuszną ocenę w całościowym kontekście zarzucanego naruszenia w sposób metodyczny, stosując jednocześnie kryteria określone w komunikacie Komisji.
96. W konsekwencji, w świetle wszystkich okoliczności niniejszego postępowania oraz w celu zapewnienia poszanowania odstraszającej i karnej funkcji ryczałtu, proponuję Trybunałowi, aby nałożył na Republikę Czeską ryczałt w wysokości 1 mln EUR.
IX – Wnioski
97. Z powyższych względów proponuję Trybunałowi, aby:
– stwierdził, że nie podjąwszy środków koniecznych do wykonania wyroku z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie C-343/08 Komisja przeciwko Republice Czeskiej, Republika Czeska uchybiła zobowiązaniom, jakie na niej ciążą na mocy art. 260 TFUE;
– zasądził od Republiki Czeskiej na rzecz Komisji, na rachunek „Dochody własne Unii Europejskiej”, ryczałt w kwocie 1 mln EUR; oraz
– obciążył Republikę Czeską kosztami postępowania.
(1) .
(2)
– Wyrok w sprawie C-343/08, Zb.Orz. s. I-275.
(3)
– Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie działalności instytucji pracowniczych programów emerytalnych oraz nadzoru nad takimi instytucjami (Dz.U. L 235, s. 10).
(4)
– Zobacz w szczególności komunikat w sprawie stosowania art. 171 traktatu (Dz.U. 1996, C 242, s. 6); metoda obliczania okresowej kary pieniężnej przewidzianej w art. 171 traktatu WE (Dz.U. 1997, C 63, s. 2); komunikat SEC(2005) 1658 z dnia 12 grudnia 2005 r. zatytułowany „Stosowanie art. 228 WE” (Dz.U. 2007, C 126, s. 12), uaktualniony komunikatem SEC(2010) 923 z dnia 20 lipca 2010 r. zatytułowanym „Stosowanie art. 260 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Aktualizacja danych stosowanych do obliczeń ryczałtu i okresowych kar pieniężnych, które Komisja zaproponuje Trybunałowi Sprawiedliwości w ramach procedury w sprawie naruszenia prawa wspólnotowego”.
(5)
– Wyrok z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie C-387/97 Komisja przeciwko Grecji, Rec. s. I-5047, pkt 86, 89.
(6)
– Zobacz w odniesieniu do prawa karnego J. Darbellay, Théorie générale de l’illicéité, s. 124.
(7)
– Czeski zbiór ustaw z dnia 31 sierpnia 2011 r., t. 92.
(8)
– Zobacz wyroki: z dnia 11 grudnia 2012 r. w sprawie C-610/10 Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 67; z dnia 19 grudnia 2012 r.: w sprawie C-279/11 Komisja przeciwko Irlandii, pkt 19; w sprawie C-374/11 Komisja przeciwko Irlandii, pkt 19.
(9)
– Zobacz wyrok z dnia 9 grudnia 2008 r. w sprawie C-121/07 Komisja przeciwko Francji, Zb.Orz. s. I-9159, pkt 26–28.
(10)
– Zobacz komunikat Komisji C(2012) 6106 final, zatytułowany „Aktualizacja danych stosowanych do obliczeń ryczałtu i okresowych kar pieniężnych, które Komisja zaproponuje Trybunałowi Sprawiedliwości w ramach procedury w sprawie naruszenia prawa wspólnotowego”, określający wspomniany ryczałt standardowy na 210 EUR.
(11)
– Wyrok w sprawie C-304/02, Zb.Orz. s. I-6263.
(12)
– Zobacz ww. wyrok z dnia 12 lipca 2005 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 81.
(13)
– Wyrok z dnia 7 lipca 2009 r. w sprawie C-369/07 Komisja przeciwko Grecji, Zb.Orz. s. I-5703, pkt 145; ww. wyroki: z dnia 11 grudnia 2012 r. w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 142; z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie C-374/11 Komisja przeciwko Irlandii, pkt 48.
(14)
– Wyżej wymieniony wyrok z dnia 9 grudnia 2008 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 33.
(15)
– Wyżej wymienione wyroki: z dnia 7 lipca 2009 r. w sprawie Komisja przeciwko Grecji, pkt 146; z dnia 11 grudnia 2012 r. w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 143.
(16)
– Wyżej wymieniony wyrok z dnia 11 grudnia 2012 r. w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 141.
(17)
– Zobacz wyrok z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie C-70/06 Komisja przeciwko Portugalii, Zb.Orz. s. I-1, pkt 34; ww. wyroki: z dnia 7 lipca 2009 r. w sprawie Komisja przeciwko Grecji, pkt 112; z dnia 11 grudnia 2012 r. w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 116.
(18)
– Opinia wydana w postępowaniu, w którym zapadł ww. wyrok z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie Komisja przeciwko Grecji, pkt 12, 100.
(19)
– Wyrok z dnia 28 czerwca 2005 r. w sprawach połączonych C-189/02 P, C-202/02 P, od C-205/02 P do C-208/02 P i C-213/02 P Dansk Rørindustri i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-5425, pkt 211–213.
(20)
– Zobacz przykładowo wyrok z dnia 2 grudnia 2010 r. w sprawie C-464/09 P Holland Malt przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-12443, pkt 47.
(21)
– Wspomniany komunikat SEC(2005) 1658.
(22)
– Co do analizy stosowania współczynnika wagi naruszenia zob. w szczególności I. Kilbey, The interpretation of Article 260 TFEU (ex 228 EC), European Law Review, 2010, vol. 35, n° 3, s. 370. Analiza w świetle w szczególności znaczenia przepisów prawa Unii zob. T. van Rijn, Non-exécution des arrêts de la Cour de justice par les États membres, Cahier de droit européen, 2008, n os  1, 2, s. 105 i nast.
(23)
– Wyżej wymieniony wyrok z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie Komisja przeciwko Portugalii.
(24)
– Wyrok z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie C-119/04 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. s. I-6885.
(25)
– Wyrok z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie C-177/04 Komisja przeciwko Francji, Zb.Orz. s. I-2461.
(26)
– Wyrok z dnia 4 czerwca 2009 r. w sprawie C-109/08 Komisja przeciwko Grecji, Zb.Orz. s. I-4657.
(27)
– Wyrok z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie C-407/09 Komisja przeciwko Grecji, Zb.Orz. s. I-2467.
(28)
– Wyżej wymieniony wyrok z dnia 11 grudnia 2012 r. w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii.
(29)
– Wyrok z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie C-496/09 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. s. I-11483.
(30)
– Wyżej wymieniony wyrok z dnia 7 lipca 2009 r. w sprawie Komisja przeciwko Grecji.
(31)
– Zobacz wyrok z dnia 10 maja 2012 r. w sprawie C-39/10 Komisja przeciwko Estonii, pkt 63.
(32)
– Zobacz przykładowo wydany ostatnio ww. wyrok z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie C-374/11 Komisja przeciwko Irlandii, pkt 39. Zobacz także ww. wyrok z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie Komisja przeciwko Grecji.
(33)
– Zobacz w tej kwestii ww. wyrok z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie C-374/11 Komisja przeciwko Irlandii, pkt 40.
(34)
– Republika Czeska podkreśla, że dyrektywa 2003/41 została już częściowo transponowana przed wszczęciem przez Komisję postępowania na mocy art. 260 TFUE w odniesieniu do części dotyczącej przyznanej IPPE możliwości świadczenia usług na terytorium krajowym w formie usług transgranicznych.
(35)
– Wyżej wymieniony wyrok z dnia 9 grudnia 2008 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 60, 84. Co do przypadków uwzględnienia wysiłków podjętych przez władze krajowe zob. ww. wyroki: z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie Komisja przeciwko Grecji, pkt 36; z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie C-374/11 Komisja przeciwko Irlandii, pkt 40, 41.
(36)
– Wyżej wymienione wyroki: z dnia 9 grudnia 2008 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie C-374/11 Komisja przeciwko Irlandii, pkt 51.
(37)
– I tak, w postępowaniu, w którym zapadł ww. wyrok z dnia 9 grudnia 2008 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji, Trybunał, uwzględniwszy przyjęcie środków mających na celu zapewnienie bezzwłocznego wykonania wyroku oraz przestrzeganie zasady lojalnej współpracy, obniżył kwotę z niemalże 43 mln do 10 mln EUR. W sprawie Komisja przeciwko Grecji (wyrok z dnia 4 czerwca 2009 r. w sprawie C-568/07, Zb.Orz. s. I-4505) ryczałt został obniżony przez Trybunał z 5 mln do 1 mln EUR ze względu na fakt, że uchybienie zostało częściowo zakończone jeszcze przed ogłoszeniem pierwszego wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom. W postępowaniu, w którym zapadł ww. wyrok z dnia 7 lipca 2009 r. w sprawie Komisja przeciwko Grecji, Trybunał zasądził od państwa członkowskiego ryczałt w wysokości 2 mln EUR zamiast zaproponowanej kwoty wynoszącej 15 mln EUR. Podobnie w postępowaniu, w którym zapadł ww. wyrok z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie Komisja przeciwko Grecji, ryczałt został obniżony o jedną trzecią i ostatecznie wyniósł 3 mln EUR. W postępowaniu, w którym zapadł ww. wyrok z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie Komisja przeciwko Włochom, Trybunał zasądził od państwa członkowskiego ryczałt w wysokości 30 mln EUR zamiast 68 mln żądanych przez Komisję. W postępowaniu, w którym zapadł ww. wyrok z dnia 11 grudnia 2012 r. w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, Trybunał, wyjaśniwszy, że wykonanie wyroku nie wymagało podjęcia znacznych wysiłków, określił kwotę ryczałtu na 20 mln EUR zamiast 50 mln EUR żądanych przez Komisję.
(38)
– Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej, pkt 43, 44. Zobacz również omówienie wspomnianej dyrektywy w pkt 11–13 niniejszej opinii.
(39)
– Zdaniem Republiki Czeskiej Komisja wprowadziła niepewność, twierdząc, że dyrektywa 2003/41 nakłada na Republikę Czeską obowiązek zniesienia zakazu ustanawiania IPPE na jej terytorium. Dopiero na etapie ogłoszenia ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej Trybunał odrzucił to twierdzenie, rozwiewając wątpliwości co do znaczenia wspomnianej dyrektywy.
(40)
– Przypominam jednak, że Trybunał już orzekł, iż ponieważ kwestia środków zapewniających wykonanie wyroku stwierdzającego uchybienie w rozumieniu art. 258 TFUE nie jest przedmiotem tego wyroku, nie może stanowić ona przedmiotu wniosku o wykładnię tego wyroku. Zobacz w tej kwestii wyrok z dnia 18 lipca 2007 r. w sprawie C-503/04 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I-6153, pkt 15; a także opinia rzecznika generalnego L.A. Geelhoeda wydana w postępowaniu, w którym zapadł ww. wyrok z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 43.
(41)
– Wyrok z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie C-278/01 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. s. I-14141, pkt 27.
(42)
– Zobacz ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Portugalii.
(43)
– Wyżej wymieniony wyrok z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii.
(44)
– Wyżej wymieniony wyrok z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie Komisja przeciwko Grecji.
(45)
– Wyżej wymieniony wyrok z dnia 12 lipca 2005 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji.
(46)
– W sprawie C-119/04 termin wynosił dwa lata; w sprawie C-177/04 termin wynosił półtora roku; w sprawie C-503/04 termin wynosił rok i dwa miesiące; w sprawie C-70/06 termin wynosił rok i jedenaście miesięcy; w sprawie C-121/07 termin wynosił rok i osiem miesięcy; w sprawach C-369/07 i C-457/07 termin wynosił rok i dwa miesiące, ale tylko dziewięć miesięcy w sprawie C-109/08. Wreszcie w sprawie C-496/09 termin wynosił cztery lata.
(47)
– Należy uwzględnić upływ czasu od dnia ogłoszenia pierwszego wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wydanego na mocy art. 258 TFUE do dnia pełnego wykonania wspomnianego wyroku lub, w przypadku jego niewykonania, do dnia ogłoszenia wyroku wydanego na mocy art. 260 TFUE.
(48)
– Zobacz komunikat Komisji SEC(2010) 1371 „Stosowanie art. 260 ust. 3 TFUE”.
(49)
– Zgodnie z komunikatem SEC(2010) 923 zmieniającym komunikat SEC(2005) 1658.
(50)
– Wyżej wymieniony wyrok z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie C-279/11 Komisja przeciwko Irlandii, pkt 78, 79. Trybunał nie podzielił w tym zakresie stanowiska Komisji, zgodnie z którym należało uwzględnić współczynnik „n”, jaki został obliczony w momencie wnoszenia skargi do Trybunału na mocy art. 260 TFUE.
(51)
– Wyżej wymieniony wyrok z dnia 11 grudnia 2012 r. w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 131.
(52)
– Wyżej wymieniony wyrok z dnia 4 czerwca 2009 r. w sprawie C-568/07 Komisja przeciwko Grecji, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo.
(53)
– Zobacz wspomniany komunikat C(2012) 6106 final.
(54)
– Zobacz postępowanie, w którym zapadł ww. wyrok z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie C-177/04 Komisja przeciwko Francji. Trybunał nałożył okresową karę pieniężną w wysokości 31 650 EUR za każdy dzień zwłoki we wprowadzaniu w życie środków niezbędnych do zapewnienia pełnego wykonania wyroku, licząc od dnia ogłoszenia wyroku na mocy dawnego art. 228 WE do dnia pełnego wykonania pierwszego wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
(55)
– Zobacz wspomniany komunikat SEC(2005) 1658.