61984C0304
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
MARCO DARMON
del 25 febbraio 1986 (
*1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
In seguito ad un prelievo effettuato su una partita di « preparato speciale base » per pasticceria, chiamato « Phénix », importato dalla Germania dalla SARL Kampfmeyer-France, l'ufficio francese incaricato della repressione delle frodi accertava la presenza di un emulsionante, « E 475 », non nominato sull'imballaggio sul quale figurava tuttavia la dicitura « conforme alle norme francesi », seguita dalla composizione della merce.
Dato che l'uso di questo emulsionante nelle derrate alimentari non è autorizzato in Francia, la SARL Kampfmeyer-France, in persona del direttore, sig. C. Muller, veniva processata dinanzi al tribunal correctionnel di Strasburgo, il quale, fra l'altro, la condannava ad un'ammenda. Contro la sentenza l'importatore interponeva appello, invocando tanto la direttiva del Consiglio 18 giugno 1974, n. 329, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti gli emulsionanti, gli stabilizzanti, gli addensanti e i gelificanti che possono essere usati nei prodotti alimentari (GU L 189, pag. 1, in prosieguo: direttiva « emulsionanti »), quanto l'art. 30 del trattato CEE.
La cour d'appel di Colmar si chiede se queste disposizioni possono applicarsi, dato il divieto in Francia di usare l'additivo E 475. Essa ha quindi sollevato le due seguenti questioni:
« 1.
Se la direttiva 74/329 del Consiglio, del 18 giugno 1974, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti gli emulsionanti, gli stabilizzanti, gli addensanti e i gelificanti che possono essere impiegati nei prodotti alimentari, abbia l'effetto di impedire ad uno Stato membro di vietare l'impiego di una delle sostanze elencate nell'allegato I e, in caso di soluzione negativa, quali siano le condizioni in base alle quali tale divieto potrebbe essere ammesso con riguardo al diritto comunitario.
2.
Se uno Stato membro che abbia legittimamente vietato l'impiego di una delle sostanze di cui all'allegato I possa opporsi all'importazione e alla messa in vendita nel suo territorio nazionale di un prodotto contenente detta sostanza, fabbricato in conformità alla normativa comunitaria in un altro Stato membro, per un motivo diverso da quelli elencati nell'art. 8, n. 4, della direttiva 18 giugno 1974, senza trasgredire l'art. 30 del trattato di Roma ».
2.
L'art. 1 del decreto francese 15 aprile 1912 (GURF 29.6.1912) vieta lo smercio. delle derrate alimentari « cui siano stati aggiunti (...) prodotti chimici (...) diversi da quelli il cui uso è dichiarato lecito » da decreti interministeriali, « su parere del Conseil supérieur d'hygiène publique de France et de l'Académie de médecine ». Questo sistema veniva esteso alle merci importate.
Una circolare 8 agosto 1980 (GURF 25.9.1980, NC pag. 8544) stabilisce il modo in cui devono essere presentate le « domande di autorizzazione ad usare sostanze destinate ad essere aggiunte intenzionalmente agli alimenti (additivi ed ausiliari tecnici) », indicando il contenuto delle domande, con riguardo in particolare al bisogno cui esse rispondono tanto per gli utilizzatori, quanto per i consumatori, alle loro caratteristiche specifiche ed alla loro innocuità.
La normativa francese si basa quindi sulla costituzione di elenchi positivi di additivi autorizzati, mentre il principio rimane quello del divieto. Il sistema così concepito va accostato a quello esistente nel Belgio, che ha costituito oggetto della vostra recente sentenza Motte (causa 247/84, 10 dicembre 1985, Race. 1985, pag. 3887, in particolare punto 6). Come in detta causa, va rilevato che il problema d'interpretazione sollevato dal presente rinvio pregiudiziale riguarda, non già il divieto in sé di usare l'additivo E 475 nelle derrate alimentari, ma la compatibilità col diritto comunitario della normativa nazionale basata, salvo previa autorizzazione, sul principio del divieto di usare gli additivi.
Si tratterà quindi di accertare se, tenuto conto della direttiva 74/329 oppure, se questa non si potesse applicare, degli articoli 30 e 36 del trattato CEE, uno Stato membro possa mantenere in vigore un divieto di questo tipo qualora non abbia dovuto pronunziarsi su una domanda di autorizzazione di usare l'additivo di cui trattasi.
3.
È fuori dubbio che la direttiva 74/329 lascia agli Stati membri il potere sia di conservare in vigore il divieto, sia di respingere la domanda d'autorizzazione.
Come le tre altre direttive-base in fatto di additivi — direttiva « coloranti » del Consiglio 23 ottobre 1962 (GU 11.11.1962, pag. 2645), direttiva « conservanti » del Consiglio 5 novembre 1963, n. 54 (GU 27.1.1964, pag. 161), direttiva « antiossidanti » del Consiglio 13 luglio 1970, n. 357 (GU L 157, pag. 31) — la direttiva «emulsionanti» mira a favorire il ravvicinamento delle normative nazionali le cui divergenze possono ostacolare la libera circolazione delle derrate alimentari e le condizioni di concorrenza. Quest'armonizzazione dev'essere effettuata tenendo conto, anzitutto « delle esigenze di protezione della sanità pubblica », indi di quelle relative alla tutela dei « consumatori contro le adulterazioni », nonché « delle necessità economiche e tecnologiche, nei limiti imposti dalla protezione sanitaria » (considerando 3).
A tale scopo, la direttiva contempla due fasi:
—
« in una prima fase, l'elaborazione di un elenco unico degli emulsionanti, degli stabilizzanti, degli addensanti e dei geli-ficanti che possono essere consentiti dagli Stati membri per il trattamento dei prodotti alimentari (...) » (considerando 4);
—
« in una seconda fase », la determinazione, da parte del Consiglio, delle modalità d'uso di ciascuna di dette sostanze, in altre parole dei prodotti alimentari cui possono essere aggiunte e dei casi in cui questa aggiunta può essere effettuata (considerando 6 e art. 4).
Nella prima fase, la direttiva vieta agli Stati membri di autorizzare l'uso degli additivi non espressamente enumerati nell'allegato I. Viceversa, essa non li obbliga affatto ad autorizzare l'uso di ciascuno degli additivi ivi contemplati. A questo proposito, lo stesso titolo della direttiva, la lettera del quarto considerando e dell'allegato I sono inequivocabili: si tratta unicamente di stendere l'elenco delle sostanze « che possono essere impiegate nei prodotti alimentari ». Quest'interpretazione letterale è confermata da quella dell'art. 2, n. 1, a norma del quale « per il trattamento dei prodotti alimentari con emulsionanti, stabilizzanti, addensanti e gelificanti, gli Stati membri autorizzano solo l'impiego delle sostanze elencate nell'allegato I (...) ». Lo scopo iniziale della direttiva è quindi unicamente quello di imporre agli Stati membri un obbligo di non fare.
D'altro canto, dato che il Consiglio non ha tuttora adottato i provvedimenti che consen-. tono di passare alla seconda fase dell'armonizzazione, spetta agli Stati membri, in via provvisoria, il determinare non solo i prodotti alimentari cui gli additivi possono essere aggiunti, ma anche le modalità di questa aggiunta.
Quest'ampio potere di cui dispongono consente tuttavia di conservare in vigore un divieto d'uso? Contrariamente alle altre tre direttive in fatto di additivi le quali, pure ammettendo quest'ampio potere, vietano agli Stati membri di escludere completamente l'uso di uno degli additivi enumerati nell'allegato (rispettivamente art. 1, n. 2, art. 2, n. 2 e art. 9), la direttiva « emulsionanti » non contiene alcuna disposizione di questo genere.
Secondo la Kampfmeyer-France, la mancanza di questa riserva non può essere interpretata nel senso che essa lascia agli Stati membri un potere di divieto generale ed assoluto, se non si vuole togliere con ciò stesso alla direttiva qualsiasi efficacia pratica.
Essa adduce a sostegno il procedimento di cui all'art. 5 la cui osservanza sarebbe obbligatoria per gli Stati membri tutte le volte che intendono vietare l'uso di un additivo contemplato dall'allegato I. Si dovrebbe ritenere infatti che, per tutti gli additivi enumerati nell'allegato I, la direttiva ha posto il principio dell'autorizzazione all'uso. Di conseguenza, la sola possibilità di divieto totale d'uso, che rimane agli Stati membri, sarebbe quella contemplata e disciplinata dall'art. 5 onde tutelare la sanità pubblica.
Questo assunto va disatteso. Nelle sentenze 88/79, Grunert (Race. 1980, pag. 1827) e 108/80, Kugelmann (Race. 1981, pag. 433), avete fissato, per il potere spettante agli Stati membri di disciplinare l'uso degli additivi, un limite simbolico, basato sull'espressa riserva contenuta negli articoli 2, n. 2 e 9 delle direttive « conservanti » e « antiossidanti ». Di conseguenza, si deve ammettere che, in mancanza di una disposizione dello stesso genere nella direttiva 74/329, nulla vieta ad uno Stato membro di mantenere in vigore il divieto assoluto di usare uno degli additivi enumerati nell'allegato I, come quello dovuto alla normativa nazionale di cui trattasi. Per questi additivi, infatti, la riserva non può essere desunta implicitamente dalle disposizioni o dallo spirito della direttiva, al contrario della competenza transitoria generale degli Stati membri nella prima fase dell'armonizzazione, dovuta all'inattività del Consiglio.
Quanto all'efficacia pratica della direttiva nella prima fase del ravvicinamento delle legislazioni che essa persegue, essa risulta già dal divieto fatto agli Stati membri di utilizzare gli additivi non nominati nell'allegato I. Per il resto, gli Stati membri sono vincolati dalla direttiva ogni volta che, in seguito ad una domanda in tal senso, ad esempio, autorizzano l'uso di uno degli additivi contemplati nell'allegato I. In questo caso l'armonizzazione, sia pure embrionale, effettuata dalla direttiva, ha in particolare il seguente duplice effetto.
In primo luogo, essa obbliga lo Stato membro che intenda revocare l'autorizzazione concessa ad attenersi al procedimento comunitario di sospensione provvisoria a tale scopo prescritta, mentre il divieto definitivo deriva dalla deliberazione unanime del Consiglio (art. 5 della direttiva). Lo Stato membro deve irreversibilmente servirsi di questa procedura comunitaria per vietare l'uso di un additivo in precedenza autorizzato.
In secondo luogo, la direttiva stabilisce che gli Stati membri non possono vietare l'importazione di un additivo contemplato nell'allegato I « per il solo motivo » che considerano « l'etichettatura insufficiente », qualora questa sia conforme a quanto prescritto dalla stessa direttiva (art. 8, n. 4).
Ovviamente, queste disposizioni, ricordiamolo, valgono solo per gli additivi compresi nell'elenco di cui all'allegato I, il cui uso è stato autorizzato da uno Stato membro, mentre la direttiva, nella fase attuale della sua applicazione, lo lascia libero di mantenere in vigore il divieto preesistente.
4.
Nello stato attuale del diritto comunitario, si deve quindi ammettere che la direttiva 74/329 lascia intatto il potere degli Stati membri di mantenere in vigore nel loro territorio un divieto d'uso, salvo il caso dell'autorizzazione previa.
Qualora questo si estenda ai prodotti alimentari importati da un altro Stato membro in cui l'uso dell'additivo è legalmente autorizzato, il loro margine discrezionale è tuttavia limitato dalle norme che disciplinano la libera circolazione delle merci in generale.
Secondo la costante giurisprudenza, il divieto d'uso di questo tipo può infatti ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza il commercio intracomunitário, costituendo quindi una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa, misura vietata dall'art. 30 del trattato CEE. Tuttavia, se è basata sulla necessità di garantire la tutela della salute umana, essa può essere giustificata dalle deroghe di cui all'art. 36 del trattato CEE, qualora ne faccia salve le esigenze (53/80, Kaasfabriek Eyssen, Race. 1981, pag. 409; 174/82, Sandoz, Race. 1983, pag. 2445; 227/82, van Bennekom, Race. 1983, pag. 3883; 247/84, Motte, già ricordata).
È pacifico che l'applicazione ai prodotti alimentari importati da un altro Stato membro, in cui l'additivo di cui trattasi ha potuto essere legalmente autorizzato, di una normativa basata sul principio del divieto, salvo in caso di autorizzazione previa, come quella in esame, costituisce un ostacolo per gli scambi, in contrasto col principio posto dall'art. 30 del trattato. Dato che l'armonizzazione effettuata dalla direttiva, come già detto, è incompleta, la valutazione della compatibilità, rispetto al diritto comunitario, di detta normativa dipenderà, in ultima analisi, unicamente dalla portata attribuita alla deroga di cui all'art. 36 del trattato (247/84, Motte, punti 16 e 17). La vostra giurisprudenza ha trattato dei limiti precisi entro i quali il divieto deve rientrare per essere legittimo.
Rilevato che l'armonizzazione in fatto di additivi è « solo molto parziale e dimostra che il legislatore comunitario è stato molto prudente per quanto riguarda la nocività potenziale di queste sostanze », tenuto conto in particolare delle incertezze che possono tuttora sussistere « nello stato attuale della ricerca scientifica », avete deciso, in modo costante, che.
« Spetta agli Stati membri, in mancanza d'armonizzazione, decidere fino a qual punto essi intendano garantire la tutela della salute e della vita delle persone, pur tenendo conto delle esigenze della libera circolazione delle merci nell'ambito della Comunità » (247/84, Motte, già ricordata, punti 18 e 19; la sottolineatura è mia).
Per quanto legittimo, possa infatti essere l'intento di uno Stato membro di garantire, per ovviare alla mancanza di normativa uniforme, la « tutela della salute e della vita delle persone » contemplata dall'art. 36 CEE, esso deve osservare « il principio di proporzionalità che costituisce il fondamento dell'ultimo inciso dell'art. 36 del trattato » (174/82, Sandoz, già ricordata, punto 18), secondo il quale i divieti o le restrizioni di importazione « non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitrario, né una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri ».
In concreto, il divieto d'uso, salvo in caso d'autorizzazione previa, per essere giustificato a norma dell'art. 36 dev'essere basato sulla valutazione dell'esigenza alla quale l'aggiunta dell'additivo risponde, in particolare di natura tecnica, economica, organolettica oppure psicologica, nonché sulla valutazione « scientifica del rischio (...) per la salute umana » inerente all'uso dell'additivo. Esso deve inoltre essere « limitato a ciò che è necessario per conseguire gli scopi di tutela della salute legittimamente perseguiti », di guisa che « le autorizzazioni di vendita siano concesse ogni volta che siano compatibili con detti scopi » (247/84, Motte, punti da 21 a 23).
Infine, avete del pari precisato, per il caso di presentazione di una domanda d'autorizzazione previa, che spetta allo Stato membro dimostrare, « di volta in volta », che sono soddisfatte tutte le sopradescritte condizioni per l'applicazione dell'art. 36 (174/82, Sandoz, punti 21 e seguenti; 227/82, van Bennekom, punto 40).
Così delimitato dalla vostra giurisprudenza il divieto, per essere conforme a quanto stabilisce l'art. 36, deve secondo me, in primo luogo, essere accompagnato dalla possibilità per gli operatori economici di ottenere l'autorizzazione alla vendita. Se infatti il divieto non potesse essere attenuato mediante un procedimento d'autorizzazione, lo Stato membro si sottrarrebbe all'obbligo di fornire la prova, per ciascun prodotto alimentare, che il tenore dell'additivo è pericoloso o che esso è del tutto inutile, la quale costituisce il presupposto per l'applicazione dell'art. 36 CEE. In secondo luogo, qualunque sia l'esigenza, tecnica o d'altro genere, cui l'additivo risponde, esso dev'essere basato sull'esistenza di un rischio per la salute umana. Viceversa, l'autorizzazione deve sempre essere concessa se l'uso dell'additivo risponde al duplice criterio cumulativo di utilità e di innocuità (247/84, Motte, punto 24).
Di peso disuguale, queste due condizioni devono manifestamente essere gerarchizzate. La tutela della salute delle persone costituisce l'esigenza principale da soddisfare. La logica dell'art. 36 come pure il terzo considerando della direttiva lo impongono. Quanto al resto, voi avete interpretato ampiamente la nozione di « bisogna », comprendendovi non solo l'esigenza tecnica od organolettica, ma anche quella economica o psicologica. In verità, mentre l'esistenza di un « reale bisogno » basta (247/84, Motte, punto 24), il margine di sicurezza che si deve esigere, dato l'eventuale rischio per la salute umana, dev'essere la « summa conditio » di qualsiasi decisione relativa all'importazione.
5.
Passiamo ora alle circostanze concrete della presente causa, per confrontarle con l'apporto fornito dalla vostra giurisprudenza.
Com'è noto, l'additivo E 475 non può essere usato nel territorio francese né, di conseguenza, importato, come tale o aggiunto ad un prodotto alimentare, dato che il suo uso non ha dato luogo ad autorizzazione previa, la cui concessione dipende dall'esistenza di un bisogno reale di aggiunta e dalla mancanza di rischio per la salute.
L'applicazione di questo duplice criterio deve tuttavia tener conto, per quanto riguarda questo emulsionante, dei lavori del comitato scientifico per l'alimentazione umana (in prosieguo: «CSAU»), istituito con decisione della Commissione 16 aprile 1974, n. 234 (GU L 136, pag. 1).
In proposito, la Commissione e l'imputato nella causa principale espongono che, nella relazione sugli emulsionanti, stabilizzanti, addensanti e gelificanti (parere del 30 novembre 1978, pag. 30), il CSAU ha descritto i vantaggi tecnici dell'E 475, in particolare per i panettieri. Appunto queste esigenze spiegherebbero l'autorizzazione all'uso nella Repubblica federale di Germania, per i pasticcieri.
La stessa relazione contiene la valutazione tossicologica dell'emulsionante E 475. Se ne desume che la dose giornaliera ammessa per l'uomo, oltre la quale potrebbe determinarsi un rischio per la salute, non dovrebbe superare 25 mg per chilogrammo di peso corporeo. Il grado di nocività così determinato corrisponderebbe del resto ai risultati della ricerca scientifica presso le organizzazioni internazionali. La normativa tedesca avrebbe appunto adottato questo limite.
Questi accertamenti possono forse — come sembrano suggerire l'imputato nella causa principale e la Commissione — creare una duplice presunzione incontestabile di utilità e di innocuità dell'additivo E 475? Non credo. Qualunque sia il loro valore, i lavori del CSAU non eliminano tutte le incertezze in proposito. Ciò deriva non solo dalla natura consultiva di quest'organo, ma anche — e si tratta di una conseguenza diretta — dall'esistenza di normative nazionali diverse, che si spiegano con le differenze fra le abitudini alimentari negli Stati membri (247/84, Motte, sopramenzionata, punto 24).
Ricordiamolo: solo l'adozione di una normativa comunitaria che definisca in modo uniforme, in primo luogo, i prodotti alimentari per i quali l'aggiunta dell'E 475 risponde ad un'esigenza effettiva, in secondo luogo, il tenore massimo da non superare, sarebbe atta a togliere agli Stati membri ogni responsabilità in materia. Ecco perché, contrariamente alla Commissione, ritengo che l'inclusione dell'additivo E 475 nell'allegato I della direttiva « emulsionanti » vieti unicamente agli Stati membri di opporsi all'importazione di alimenti per la sola ragione che contengono l'additivo.
Resta il fatto che le ricerche effettuate tanto dalle organizzazioni internazionali, quanto dal comitato scientifico per l'alimentazione umana, potrebbero costituire un solido fondamento per le domande di autorizzazione a smerciare l'additivo E 475, domande che lo Stato membro potrebbe respingere unicamente fornendo la prova che, tenuto conto delle abitudini alimentari francesi, la sua aggiunta non risponde ad alcuna effettiva esigenza e costituisce, anche se la dose giornaliera ammessa non è superata, un rischio per la salute umana (247/84, Motte, sopramenzionata, punto 24).
La Commissione ha del pari suggerito che lo Stato membro disporrebbe di un mezzo più idoneo per garantire la tutela della salute delle persone: obbligare l'importatore a dichiarare anticipatamente l'importazione, in modo da consentire alle autorità nazionali di ovviare tempestivamente a qualsiasi rischio emerso in occasione del controllo. Per motivi analoghi a quelli già esposti dall'avvocato generale Mancini nella causa Motte, questo assunto va disatteso. Un sistema del genere è opportuno solo in apparenza, giacché la legittima cura di tutelare la salute delle persone non può che indurre le autorità nazionali ad esaminare a fondo i prodotti alimentari la cui importazione è stata dichiarata a causa della presenza dell'additivo vietato.
Infine, tenuto conto di quanto si è detto sopra, l'argomento della Commissione relativo alla direttiva 79/112, mirante ad armonizzare le normative degli Stati membri riguardanti l'etichettatura dei prodotti alimentari (GU L 33 dell'8.2.1979, pag. 1) non è pertinente. L'art. 15, n. 2 di essa, infatti, eccettua espressamente il caso in cui le disposizioni nazionali non armonizzate siano giustificate da motivi riguardanti in particolare la tutela della sanità pubblica.
6.
Qual è, per il giudice nazionale, la portata di questo esame?
Sono possibili due ipotesi: quella dell'impugnazione del rifiuto, da parte dello Stato membro, di concedere l'autorizzazione richiesta da un operatore economico e quella della causa penale promossa, come nel caso in esame, per importazione in frode. Qualunque sia la situazione processuale considerata, lo Stato membro ha l'obbligo, sotto il controllo del giudice nazionale, di fornire di volta in volta la prova che il divieto di vendere le merci importate è conforme al disposto dell'art. 36 del trattato, quale l'avete interpretato.
7.
Vi propongo di risolvere come segue le questioni sottopostevi dalla cour d'appel di Colmar:
1)
Nello stato attuale della sua applicazione, la direttiva 74/329 lascia intatto il potere degli Stati membri di conservare in vigore la normativa che vieti, salvo il caso di autorizzazione previa, l'uso nei prodotti alimentari di un additivo compreso nell'allegato I.
2)
La direttiva 74/329, in particolare i suoi articoli 5 e 8, è vincolante per tutti gli Stati membri per quanto riguarda gli additivi di cui all'allegato I il cui uso sia stato previamente autorizzato.
3)
La normativa nazionale che vieti, salvo il caso di autorizzazione previa, l'uso nei prodotti alimentari di un emulsionante enumerato nell'allegato I della direttiva, come 1Έ 475,
—
è, in linea di principio, incompatibile con l'art. 30 CEE, qualora comprenda le merci importate,
—
può tuttavia essere giustificata, a norma dell'art. 36 CEE, qualora lo Stato membro dimostri, di volta in volta che, alla luce delle abitudini alimentari nazionali nonché dei risultati della ricerca scientifica internazionale e comunitaria, la sostanza vietata, anche se risponde ad una determinata esigenza, costituisce un rischio per la salute delle persone.
4)
Spetta al giudice nazionale accertare, tenuto conto dei criteri che hanno determinato il divieto, che questa condizione sia soddisfatta.
(
*1
)	Traduzione da! francese.