62009CC0307_RO
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Cererile de pronunțare a unor hotărâri preliminare adresate Curții de Raad van State (Țările de Jos) se referă la interpretarea articolelor 49 CE și 50 CE, precum și a articolului 1 alineatul (3) litera (c) din Directiva 96/71/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 1996 privind detașarea lucrătorilor în cadrul prestării de servicii(2) .
2. Aceste cereri au fost prezentate în cadrul litigiilor dintre Vicoplus SC PUH (denumită în continuare „Vicoplus”), BAM Vermeer Contracting sp. zoo (denumită în continuare „BAM Vermeer”) și Olbek Industrial Services sp. zoo (denumită în continare „Olbek”), pe de o parte, și Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ministrul afacerilor sociale și ocupării forței de muncă), pe de altă parte, cu privire la amenzile care le‑au fost aplicate pentru detașarea de muncitori polonezi care nu dispuneau de permis de muncă în Țările de Jos(3) .
3. În prezentele concluzii, propunem Curții să își canalizeze analiza asupra interpretării dispoziției tranzitorii din capitolul 2 alineatul (2) din anexa XII la Actul privind condițiile de aderare a Republicii Cehe, a Republicii Estonia, a Republicii Cipru, a Republicii Letonia, a Republicii Lituania, a Republicii Ungare, a Republicii Malta, a Republicii Polone, a Republicii Slovenia și a Republicii Slovace la Uniunea Europeană și adaptările tratatelor care stau la baza Uniunii Europene(4) . Această dispoziție tranzitorie permitea Regatului Țărilor de Jos, la momentul faptelor din litigiile principale, să deroge, în raporturile sale cu Republica Polonă, de la articolele 1-6 din Regulamentul (CEE) nr. 1612/68 al Consiliului din 15 octombrie 1968 privind libera circulație a lucrătorilor în cadrul Comunității(5) .
4. Având în vedere finalitatea sa și pentru a menține efectul său util, vom susține că dispoziția tranzitorie menționată trebuie interpretată în sensul că include în domeniul său de aplicare punerea la dispoziție de forță de muncă.
5. Vom expune, în continuare, criteriile care permit, în opinia noastră, identificarea unei puneri la dispoziție de forță de muncă în scopul aplicării dispoziției tranzitorii din capitolul 2 alineatul (2) din anexa XII la Actul de aderare din 2003. Vom explica astfel că o punere la dispoziție de forță de muncă se caracterizează, în primul rând, prin menținerea raportului de muncă dintre întreprinderea care pune lucrătorul la dispoziție și acesta din urmă, în al doilea rând, prin împrejurarea că lucrătorul pus la dispoziția întreprinderii utilizatoare își execută sarcinile sub supravegherea și conducerea acesteia și, în al treilea rând, prin faptul că deplasarea lucrătorilor constituie singurul obiect al prestării de servicii.
I – Cadrul juridic
A – Dreptul Uniunii
6. Articolul 24 din Actul de aderare din 2003 prevede, în ceea ce privește Republica Polonă, o listă de măsuri tranzitorii care figurează în anexa XII la acest act.
7. Capitolul 2 al acestei anexe, denumit „Libera circulație a persoanelor”, prevede:
„[…]
1. Articolul 39 și primul paragraf al articolului 49 din Tratatul CE se aplică integral numai sub rezerva dispozițiilor tranzitorii stabilite la alineatele (2)-(14) în legătură cu libera circulație a lucrătorilor și libertatea de a presta servicii care implică circulația temporară a lucrătorilor conform articolului 1 din Directiva 96/71 […] între Polonia, pe de o parte, și Belgia, Republica Cehă, Danemarca, Germania, Estonia, Grecia, Spania, Franța, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburg, Ungaria, Țările de Jos, Austria, Portugalia, Slovenia, Slovacia, Finlanda, Suedia și Regatul Unit, pe de altă parte.
2. Prin derogare de la articolele 1-6 din Regulamentul […] nr. 1612/68 și până la sfârșitul perioadei de doi ani care urmează datei aderării, statele membre actuale vor aplica măsuri naționale sau măsuri care decurg din acordurile bilaterale, reglementând accesul resortisanților polonezi pe piața forței de muncă a acestor state. Statele membre actuale pot continua să aplice aceste măsuri până la sfârșitul perioadei de cinci ani care urmează datei aderării.
[…]
13. Pentru a face față unor perturbări grave sau pericolului ca acestea să se producă în anumite sectoare sensibile ale serviciilor pe piața forței de muncă, susceptibile să apară în anumite regiuni în urma prestării transnaționale de servicii, conform articolului 1 din Directiva 96/71 […], și pe perioada în care aplică liberei circulații a lucrătorilor polonezi, în temeiul dispozițiilor tranzitorii sus‑menționate, măsuri naționale sau măsuri care decurg din acorduri bilaterale, Germania și Austria pot deroga, notificând în prealabil Comisia, de la primul paragraf al articolului 49 din Tratatul CE pentru a limita, în contextul prestării de servicii de către companii stabilite în Polonia, circulația temporară a lucrătorilor al căror drept de a lucra în Germania și Austria este supus măsurilor naționale.
[…]”
8. Articolul 1 din Directiva 96/71, intitulat „Domeniu de aplicare”, prevede la alineatul (3):
„Prezenta directivă se aplică în măsura în care întreprinderile menționate la alineatul (1) iau una dintre următoarele măsuri cu caracter transnațional:
(a) detașarea unui lucrător, în numele întreprinderii sau sub coordonarea acesteia, pe teritoriul unui stat membru, în cadrul unui contract încheiat între întreprinderea care face detașările și destinatarul prestării de servicii care își desfășoară activitatea în statul membru respectiv, dacă există un raport de muncă între întreprinderea care face detașarea și lucrător pe perioada detașării sau
[…]
(c) detașarea, în calitate de întreprindere cu încadrare în muncă temporară sau întreprindere care a pus la dispoziție un lucrător, a unui lucrător la o întreprindere utilizatoare înființată sau care își desfășoară activitatea pe teritoriul unui stat membru, dacă există un raport de muncă între întreprinderea cu încadrare în muncă temporară sau întreprinderea care a pus la dispoziție lucrătorul și lucrător pe perioada detașării.”
B – Dreptul național
9. Potrivit articolului 2 alineatul 1 din Legea privind angajarea străinilor (Wet arbeid vreemdelingen)(6), este interzisă angajarea străinilor fără permis de muncă în Țările de Jos.
10. Articolul 1e alineatul 1 din Decretul de aplicare a Wav (Besluit uitvoering Wav)(7), astfel cum a fost modificat prin Decretul din 10 noiembrie 2005(8), este redactat după cum urmează:
„Interdicția prevăzută la articolul 2 alineatul 1 din Wav nu se aplică în privința străinului care, în cadrul unei prestări de servicii transnaționale, realizează temporar o sarcină de lucru în Țările de Jos, în serviciul unui angajator stabilit într‑un alt stat membru al Uniunii Europene, cu condiția ca:
a) persoana străină să aibă dreptul să presteze munca în calitate de lucrător salariat al acestui angajator în statul în care este stabilit angajatorul,
b) angajatorul să declare de la bun început prestarea muncii la Centrale Organisatie voor werk en inkomen [Organizația Centrală a Muncii și a Venitului] și
c) să nu fie vorba despre o prestare de servicii care să constea în punerea la dispoziție de forță de muncă.”
II – Litigiile principale și întrebările preliminare
A – Cauza C‑307/09
11. Cu ocazia unui control efectuat de inspecția muncii, s‑a constatat că trei resortisanți polonezi care deserveau Vicoplus lucrau la Maris, societate olandeză care are ca activitate revizia pompelor pentru alte întreprinderi. Potrivit contractului încheiat de Maris cu o altă societate, munca acestora din urmă trebuia să fie efectuată în perioada cuprinsă între 15 august și 30 noiembrie 2005.
B – Cauza C‑308/09
12. Potrivit unui raport întocmit de inspecția muncii la 31 iulie 2006, doi resortisanți polonezi lucrau din 10 ianuarie 2006 în calitate de montori în garajul societății Flevoservice en Flevowash BV. Fuseseră angajați de BAM Vermeer, care încheiase un contract cu această întreprindere olandeză pentru repararea și adaptarea de camioane și remorci.
C – Cauza C‑309/09
13. La 15 noiembrie 2005, societatea predecesoare a societății Olbek a încheiat un contract cu HTG Nederveen BV pentru a furniza acesteia din urmă personal pentru realizarea serviciilor de tratare a deșeurilor pe perioada mai multor luni. Un control la birourile HTG Nederveen BV a evidențiat prezența a 20 de resortisanți polonezi care efectuau această muncă. Potrivit registrelor poloneze, societatea predecesoare respectivă era activă atât în domeniul construcțiilor metalice, cât și ca agenție de muncă temporară.
14. Ca urmare a descoperirii resortisanților polonezi sus‑menționați, cele trei reclamante din litigiile principale au fost amendate pentru încălcarea articolului 2 alineatul 1 din Wav, pentru că au angajat în Țările de Jos resortisanți polonezi fără permis de muncă.
15. Respingând reclamațiile introduse împotriva amenzilor, Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [iar în cauza C‑307/09, Staatsecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (secretarul de stat al afacerilor sociale și ocupării forței de muncă)] a apreciat că prestarea de servicii efectuată de către Vicoplus, BAM Vermeer și, respectiv, Olbek a constat în punerea la dispoziție a forței de muncă potrivit dispozițiilor articolului 1e alineatul 1 litera c) din decretul de aplicare. Pentru a ajunge la această concluzie, acesta a considerat, printre altele, că munca resortisanților menționați a fost efectuată sub supravegherea și responsabilitatea societății olandeze în cauză, prin utilizarea mijloacelor și materialelor acesteia, și că această muncă nu era caracteristică activităților principale ale societăților poloneze menționate.
16. Întrucât Rechtbank’s‑Gravenhage a respins acțiunile introduse împotriva acestor decizii, toate reclamantele din litigiile principale au introdus apel în fața instanței de trimitere.
17. Aceasta consideră că rezultă din Hotărârea din 27 martie 1990, Rush Portuguesa(9), din Hotărârea din 9 august 1994, Vander Elst(10), din Hotărârea din 21 octombrie 2004, Comisia/Luxemburg(11), din Hotărârea din 19 ianuarie 2006, Comisia/Germania(12), precum și din Hotărârea din 21 septembrie 2006, Comisia/Austria(13), că o restricție privind libera prestare a serviciilor, precum cea în discuție în litigiile principale, poate fi justificată în special prin obiectivul de interes general care constă în protecția pieței naționale a forței de muncă, atunci când o detașare urmărește pătrunderea lucrătorului în cauză pe piața forței de muncă a statului membru gazdă dincolo de ceea ce este necesar detașării temporare sau pentru a eluda restricțiile privind libera circulație a lucrătorilor. În general, acest lucru nu se întâmplă atunci când lucrătorul detașat este în serviciul autorului prestației, când lucrătorul exercită activitatea sa principală în statul membru de origine și când se întoarce în acest stat membru după prestarea serviciilor.
18. Cu toate acestea, instanța de trimitere remarcă faptul că, în hotărârile ulterioare menționate, Curtea nu a reafirmat punctul 16 din Hotărârea Rush Portuguesa, citată anterior. Aceasta își pune, astfel, problema dacă dreptul Uniunii se opune în prezent subordonării punerii la dispoziție de forță de muncă obținerii unui permis de muncă în împrejurările cauzelor principale, arătând de asemenea că, în aceste din urmă hotărâri, natura prestărilor în cauză nu este precizată și că este vorba nu despre resortisanți ai unui nou stat membru în cursul perioadei tranzitorii, ci de cei ai unui stat terț. În plus, domeniul de aplicare al conceptului de „punere la dispoziție” din Hotărârea Rush Portuguesa, citată anterior, nu ar fi clar.
19. În consecință, instanța de trimitere se întreabă dacă, pentru protejarea pieței naționale a muncii, permisul de muncă solicitat la articolul 2 alineatul 1 din Wav pentru o prestare de servicii constând în punerea la dispoziție de forță de muncă este o măsură proporțională în lumina articolelor 49 CE și 50 CE, având în vedere de asemenea rezerva formulată la capitolul 2 alineatul (2) din anexa XII la Actul de aderare din 2003.
20. În caz afirmativ, instanța de trimitere își pune problema domeniului de aplicare al noțiunii de punere la dispoziție de forță de muncă și, în special, a importanței care trebuie atribuite naturii activității principale pe care prestatorul de servicii în cauză o exercită în statul său de stabilire.
21. În aceste condiții, Raad van State a hotărât să suspende judecata și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare, care sunt redactate în termeni identici în cele trei cauze C‑307/09-C‑309/09:
„1) Articolele 49 [CE] și 50 CE trebuie interpretate în sensul că se opun unei norme de drept intern precum cea care figurează în dispozițiile articolului 2 din [Wav] coroborate cu dispozițiile articolului 1e alineatul 1 litera c) din decretul său de aplicare, în conformitate cu care detașarea lucrătorilor în înțelesul articolului 1 alineatul (3) litera (c) din Directiva 96/71 […] necesită [un permis de muncă]?
2) Potrivit căror criterii trebuie să se stabilească dacă există detașare a lucrătorilor în sensul articolului 1 alineatul (3) litera (c) din Directiva 96/71 […]?”
22. Au fost depuse observații scrise de către Vicoplus, BAM Vermeer și Olbek, guvernele olandez, ceh, german, austriac, polonez, precum și de către Comisie. Aceiași intervenienți, cu excepția Vicoplus, dar cărora li s‑a alăturat guvernul danez, și‑au prezentat observațiile orale în cadrul ședinței din 8 iulie 2010.
III – Analiză
23. În prezentele cauze, problema principală este determinarea condițiilor în care activitatea de punere la dispoziție de forță de muncă, chiar dacă constituie o prestare de servicii în sensul articolelor 49 CE și 50 CE, ar putea, în cadrul dispozițiilor tranzitorii din Actul de aderare din 2003, să privească și libera circulație a lucrătorilor.
24. Particularitatea prezentelor cauze rezidă în faptul că, la momentul faptelor din litigiile principale, erau aplicabile dispozițiile tranzitorii din Actul de aderare din 2003 care, în privința lucrătorilor polonezi, conțineau o derogare de la libera circulație a lucrătorilor, dar nu, în ceea ce privește Regatul Țărilor de Jos, de la libera prestare a serviciilor implicând o circulație temporară a lucrătorilor, astfel cum este definită la articolul 1 din Directiva 96/71.
25. În acest context, credem că prima întrebare adresată de instanța de trimitere ar trebui reformulată pentru a canaliza interpretarea pe dispozițiile tranzitorii ale Actului de aderare din 2003. În consecință, în opinia noastră, Curtea ar trebui să examineze dacă punerea la dispoziție de forță de muncă se încadrează în domeniul de aplicare al derogării prevăzute în capitolul 2 alineatul (2) din anexa XII la Actul de aderare din 2003. Doar în cazul unui răspuns negativ la această întrebare va fi necesar să se examineze dacă măsurile cuprinse în dreptul olandez constituie o restricție privind libera prestare a serviciilor care ar putea fi justificată.
26. Pentru a răspunde la prima întrebare astfel cum tocmai am reformulat‑o, vom explica că, dacă punerea la dispoziție de forță de muncă constituie o prestare de servicii în sensul articolelor 49 CE și 50 CE, natura specifică a acestei prestări de servicii implică în mod necesar interacțiuni cu normele privind libera circulație a lucrătorilor.
A – Punerea la dispoziție de forță de muncă, o prestare de servicii în sensul articolelor 49 CE și 50 CE
27. Potrivit articolului 50 primul paragraf CE sunt considerate servicii prestațiile furnizate în mod obișnuit în schimbul unei remunerații, în măsura în care nu sunt reglementate de dispozițiile privind libera circulație a mărfurilor, a capitalurilor și a persoanelor. Articolul 50 al doilea paragraf CE enumeră, cu titlu de exemplu, unele activități care se încadrează în noțiunea de servicii.
28. În această privință, Curtea a arătat, în Hotărârea Webb(14), că activitatea unei întreprinderi constând în punerea la dispoziție, în schimbul unei remunerații, de forță de muncă care rămâne în serviciul acelei întreprinderi fără ca vreun contract de muncă să fie încheiat cu utilizatorul constituie o activitate profesională care întrunește condițiile stabilite la articolul 50 primul paragraf CE. Prin urmare, această activitate trebuie considerată un serviciu în sensul acestei dispoziții(15) .
29. Prin aceasta se explică, de exemplu, că tocmai în raport cu normele din Tratatul CE privind libera prestare a serviciilor a fost declarată contrară o dispoziție din dreptul german care impunea întreprinderilor cu încadrare în muncă temporară stabilite în alte state membre să comunice în scris autorităților germane competente nu numai începutul și sfârșitul punerii la dispoziție a unui lucrător în favoarea unei întreprinderi utilizatoare în Germania, ci și locul de repartizare a acelui lucrător, precum și orice modificare referitoare la acel loc, în timp ce întreprinderile de același tip stabilite în Germania nu erau supuse acestei obligații suplimentare care le revenea întotdeauna întreprinderilor utilizatoare(16) .
30. Cu toate acestea, Curtea a subliniat în mod repetat natura specifică a acestui tip de prestare de servicii.
B – Punerea la dispoziție de forță de muncă, o prestare de servicii de natură specială
31. Am văzut că, în Hotărârea Webb, citată anterior, Curtea a inclus punerea la dispoziție de forță de muncă în domeniul de aplicare al normelor din tratat privind libera prestare a serviciilor. Curtea a recunoscut totuși în două rânduri, în aceeași hotărâre, natura specifică a acestui tip de prestări de servicii.
32. În primul rând, Curtea admite că lucrătorilor angajați de întreprinderile care pun la dispoziție forță de muncă pot, după caz, să le fie aplicabile normele din tratat privind libera circulație a lucrătorilor și din regulamentele de aplicare a acestora(17) .
33. În al doilea rând, în stadiul examinării justificării unei măsuri naționale adoptate de un stat membru și care constă în a pretinde unei întreprinderi stabilite într‑un alt stat membru o autorizație pentru punerea la dispoziție de forță de muncă pe teritoriul său, Curtea precizează că este necesar a se recunoaște că punerea la dispoziție de forță de muncă constituie un domeniu deosebit de sensibil din punct de vedere profesional și social. Curtea explică faptul că, din cauza naturii speciale a raporturilor de muncă inerente acestui tip de activitate, exercitarea acesteia afectează în mod direct atât relațiile pe piața forței de muncă, cât și interesele legitime ale lucrătorilor în cauză(18) .
34. În Hotărârea Rush Portuguesa, citată anterior, Curtea a pus accentul de asemenea pe natura specifică a punerii la dispoziție de forță de muncă. Această cauză punea problema raportului dintre libera prestare a serviciilor, astfel cum este garantată prin articolele 49 CE și 50 CE, și derogările de la libera circulație a lucrătorilor prevăzute la articolele 215 și următoarele din Actul privind condițiile de aderare a Regatului Spaniei și a Republicii Portugheze și adaptările tratatului(19), în privința detașării unor lucrători portughezi efectuată în cadrul unei prestări de servicii executată în Franța de o întreprindere stabilită în Portugalia, și anume executarea lucrărilor de construcție a unei linii de cale ferată în vestul Franței.
35. Prin această hotărâre, Curtea a statuat că articolele 49 CE și 50 CE se opun ca un stat membru să interzică unui prestator de servicii stabilit într‑un alt stat membru să se deplaseze liber pe teritoriul său cu întreg personalul său ori ca acest stat membru să impună condiții mai restrictive pentru deplasarea personalului în cauză precum o condiție de angajare la fața locului sau o obligație de obținere a unei autorizații de muncă.
36. În măsura în care articolul 216 din Actul de aderare din 1985 înlătura, până la 1 ianuarie 1993, aplicarea articolelor 1-6 din Regulamentul nr. 1612/68, Curtea trebuia să precizeze impactul acestei dispoziții tranzitorii în această cauză. Curtea indică, în această privință, că articolul 216 din Actul de aderare din 1985 are ca obiectiv evitarea producerii de perturbări pe piața forței de muncă, atât în Portugalia, cât și în celelalte state membre, ca urmare a aderării Republicii Portugheze, cauzate de migrarea imediată și importantă a lucrătorilor, și că, în acest scop, se instituie o derogare de la principiul liberei circulații a lucrătorilor consacrat de articolul 39 CE. Curtea adaugă că derogarea respectivă trebuie interpretată în funcție de acest scop(20) .
37. Curtea precizează că derogarea menționată se aplică atunci când sunt în discuție accesul lucrătorilor portughezi pe piața forței de muncă a altor state membre și regimul de intrare și ședere al lucrătorilor portughezi care solicită un asemenea acces, precum și al membrilor familiilor acestora. Potrivit Curții, această aplicare este astfel justificată, din moment ce, în asemenea împrejurări, piața forței de muncă a statului membru gazdă riscă să fie perturbată(21) .
38. Curtea continuă arătând că situația este diferită în cazul deplasării temporare a lucrătorilor care sunt trimiși într‑un alt stat membru pentru a efectua acolo lucrări de construcții sau lucrări publice în cadrul unei prestări de servicii a angajatorului lor. Astfel, Curtea precizează că acești lucrători se întorc în statul de origine după îndeplinirea misiunii lor, fără a pătrunde niciun moment pe piața forței de muncă din statul membru gazdă(22) .
39. În acest stadiu al raționamentului său, Curtea va emite o rezervă datorită specificității activității de punere la dispoziție de forță de muncă.
40. Curtea precizează astfel că, în măsura în care noțiunea „prestare de servicii” astfel cum este definită la articolul 50 CE acoperă activități de natură foarte diferită, nu în toate cazurile se impun aceleași concluzii. Potrivit Curții, este necesar, în special, să se recunoască că o întreprindere care pune la dispoziție forță de muncă, deși este prestatoare de servicii în sensul tratatului, exercită activități care au ca obiect tocmai pătrunderea lucrătorilor pe piața forței de muncă a statului membru gazdă. În opinia Curții, într‑un asemenea caz, articolul 216 din Actul de aderare din 1985 s‑ar opune punerii la dispoziție de forță de muncă care provine din Portugalia de către o întreprindere prestatoare de servicii(23) .
41. Astfel, Curtea face distincție între situația în care deplasarea lucrătorilor constituie accesoriul unei prestări de servicii și cea în care obiectul însuși al prestării de servicii este pătrunderea lucrătorilor pe piața forței de muncă a statului membru gazdă. Doar în acest din urmă caz dispoziția tranzitorie care suspendă aplicarea normelor privind libera circulație a lucrătorilor poate fi invocată.
42. Într‑un mod mai general și, prin urmare, chiar în afara oricărei dispoziții tranzitorii, Curtea continuă să individualizeze punerea la dispoziție a lucrătorilor în raport cu alte prestări de servicii. Astfel, Curtea admite că, sub rezerva respectării principiului proporționalității, un stat membru poate verifica dacă o întreprindere stabilită într‑un alt stat membru, care detașează pe teritoriul său lucrători ai unui stat terț, nu se servește de libertatea de a presta servicii în alt scop decât realizarea serviciului respectiv, de exemplu acela de a deplasa personalul său în scop de plasare sau de punere la dispoziție a lucrătorilor(24) .
43. Aceste elemente extrase din jurisprudență ne permit să tragem concluzia că punerea la dispoziție de forță de muncă constituie o prestare de servicii de o natură specială, pentru că ea se distinge prin scopul său care este pătrunderea lucrătorilor pe piața forței de muncă a statului membru gazdă. Din această perspectivă, punerea la dispoziție de lucrători, chiar dacă constituie o activitate economică care este inclusă, în primul rând, în domeniul de aplicare al normelor din tratat privind libera prestare a serviciilor, nu poate fi izolată total de problematica legată de libera circulație a lucrătorilor în cadrul Uniunii(25) .
44. În acest moment, este necesar să se verifice dacă, având în vedere natura sa specifică și prin analogie cu rezerva emisă de Curte la punctul 16 din Hotărârea Rush Portuguesa, citată anterior, punerea la dispoziție a lucrătorilor poate fi considerată ca intrând în domeniul de aplicare al capitolului 2 alineatul (2) din anexa XII la Actul de aderare din 2003.
45. În opinia noastră, luarea în considerare a scopului acestei dispoziții tranzitorii și necesitatea de a menține efectul util al acesteia impun un răspuns pozitiv.
C – Luarea în considerare a scopului dispoziției tranzitorii privind libera circulație a lucrătorilor și necesitatea menținerii efectului util al acesteia
46. Rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că o dispoziție tranzitorie, fiind o derogare de la aplicarea imediată și integrală a dispozițiilor dreptului Uniunii în privința noilor state membre, trebuie să fie interpretată strict și într‑un mod care să faciliteze realizarea obiectivelor tratatului și o aplicare integrală a normelor sale(26) .
47. Cu toate acestea, în prezența unei dispoziții tranzitorii care suspendă, pentru o anumită perioadă, aplicarea articolelor 1-6 din Regulamentul nr. 1612/68 și care permite temporar statelor membre să reglementeze accesul resortisanților polonezi pe piața lor de forță de muncă, este indispensabil, în opinia noastră, să examinăm care este scopul acestei dispoziții tranzitorii pentru a putea determina domeniul său de aplicare.
48. În acest sens, rezultă din Hotărârea Rush Portuguesa, citată anterior, că o dispoziție tranzitorie care suspendă aplicarea normelor dreptului Uniunii privind libera circulație a lucrătorilor are ca scop evitarea producerii de perturbări pe piața forței de muncă, ca urmare a aderării unui nou stat membru, atât în noul stat membru, cât și în celelalte state membre, din cauza migrării imediate și importante a lucrătorilor.
49. În opinia Curții, o astfel de derogare trebuie interpretată în funcție de acest scop(27) .
50. După cum arată Curtea, din moment ce punerea la dispoziție a forței de muncă urmărește pătrunderea lucrătorilor pe piața forței de muncă a statului membru gazdă, o interpretare teleologică a capitolului 2 alineatul (2) din anexa XII la Actul de aderare din 2003 implică în mod necesar integrarea acestei activități în domeniul de aplicare al acestei dispoziții tranzitorii.
51. Având în vedere finalitatea acesteia din urmă, în opinia noastră, este artificială distincția dintre un lucrător care pătrunde direct și autonom pe piața forței de muncă a statului membru gazdă și un lucrător care pătrunde prin intermediul unei întreprinderi care are ca obiect de activitate punerea la dispoziție de forță de muncă. Astfel, în ambele cazuri este vorba despre deplasări de lucrători potențial importante și care riscă să perturbe piața forței de muncă a statelor membre, ca urmare a unor noi aderări. Prin urmare, a exclude din domeniul de aplicare al capitolului 2 alineatul (2) din anexa XII la Actul de aderare din 2003 punerea la dispoziție de forță de muncă, în opinia noastră, ar fi împotriva scopului urmărit de această dispoziție tranzitorie și ar duce la lipsirea acesteia de o mare parte din efectul său util.
52. Propunem, așadar, Curții să rețină o interpretare a capitolului 2 alineatul (2) din anexa XII la Actul de aderare din 2003 care să corespundă scopului său, dar în aceeași măsură să mențină efectul său util, declarând că această dispoziție tranzitorie include în domeniul său de aplicare punerea la dispoziție de forță de muncă.
53. Nu împărtășim îndoielile exprimate de instanța de trimitere în privința răspunsului la întrebarea dacă raționamentul Curții de la punctul 16 din Hotărârea Rush Portuguesa, citată anterior, a fost confirmat ulterior în Hotărârile Curții
citate anterior Comisia/Luxemburg, din 19 ianuarie 2006, Comisia/Germania, și Comisia/Austria, în măsura în care absența unei trimiteri exprese la punctul vizat se explică prin împrejurările specifice acestor acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, și anume că era vorba despre resortisanți ai statelor terțe și că nicio măsură tranzitorie privind libera circulație a lucrătorilor nu era incidentă în cauză. Astfel, nimic nu indică faptul că Curtea ar fi abandonat jurisprudența sa potrivit căreia activitatea exercitată de o întreprindere care pune la dispoziție forță de muncă urmărește pătrunderea lucrătorilor pe piața forței de muncă a statului membru gazdă.
54. Pe de altă parte, nu credem că, prin adoptarea Directivei 96/71, în special a articolului 1 din aceasta, legiuitorul comunitar a înțeles să compromită posibilitatea statelor deja membre ale Uniunii de a controla sau de a limita accesul lucrătorilor din noile state membre pe piața lor de forță de muncă cu scopul de a evita perturbări ale acesteia din cauza deplasărilor imediate și importante de lucrători.
55. Este adevărat că Directiva 96/71, adoptată după Hotărârea Rush Portuguesa, citată anterior, și al cărei temei juridic îl constituie normele din tratat privind libera prestare a serviciilor, pare să se refere, la articolul 1 alineatul (3) litera (c), la această formă specifică de detașare pe care o reprezintă punerea la dispoziție de forță de muncă. Totuși, ni se pare conform cu unul dintre obiectivele urmărite de această directivă, și anume protecția lucrătorilor, faptul ca legiuitorul comunitar să fi dorit integrarea în domeniul de aplicare al directivei menționate a unei palete cât mai largi posibil de situații caracteristice unei detașări a lucrătorilor în cadrul unei prestări de servicii, astfel încât un număr maxim de lucrători să beneficieze de normele prevăzute de Directiva 96/71. Includerea punerii la dispoziție de forță de muncă în domeniul de aplicare al acesteia nu se opune așadar, în opinia noastră, faptului ca un asemenea tip de activitate să țină și de dispoziția tranzitorie din capitolul 2 alineatul (2) din anexa XII la Actul de aderare din 2003, având în vedere scopurile diferite care sunt urmărite de fiecare dintre aceste două acte.
56. Mai mulți intervenienți au arătat de asemenea că anexa XII la Actul de aderare din 2003 face trimitere la articolul 1 din Directiva 96/71 și nu prevede nicio derogare expresă, în ceea ce privește prestările de servicii menționate acolo, decât pentru Republica Federală Germania și Republica Austria. În opinia lor, s‑ar putea deduce că, dacă articolul 1 din directivă este vizat în totalitatea sa de capitolul 2 alineatul (13) din anexa XII la Actul de aderare din 2003, alineat ce privește doar Republica Federală Germania și Republica Austria, aceasta înseamnă că punerea la dispoziție de lucrători în sensul articolului 1 alineatul (3) litera (c) din respectiva directivă nu poate intra în domeniul de aplicare al capitolului 2 alineatul (2) din anexa XII la Actul de aderare din 2003 care privește libera circulație a lucrătorilor.
57. Nu împărtășim această analiză. În opinia noastră, trimiterea la articolul 1 din Directiva 69/71 în dispoziția tranzitorie din capitolul 2 alineatul (13) din anexa XII la Actul de aderare din 2003 are ca scop să sublinieze că Republica Federală Germania și Republica Austria au negociat nu doar suspendarea normelor privind libera circulație a lucrătorilor, ci și a celor privind libera prestare a serviciilor în unele domenii sensibile pentru toate tipurile de prestări de servicii care implică o circulație a lucrătorilor . În opinia noastră, o asemenea trimitere nu are ca scop, în absența unei excepții expres prevăzute în capitolul 2 alineatul (2) din anexa XII la Actul de aderare din 2003, excluderea posibilității statelor membre de a supune unei autorizări punerea la dispoziție de forță de muncă pe teritoriul lor pentru o perioadă tranzitorie.
58. În măsura în care considerăm că punerea la dispoziție de forță de muncă intră în domeniul de aplicare al dispoziției tranzitorii din capitolul 2 alineatul (2) din anexa XII la Actul de aderare din 2003, este necesar, în acest moment, pentru a da instanței de trimitere un răspuns util în vederea soluționării litigiilor pendinte, să se determine care sunt principalele criterii care permit identificarea acestei categorii specifice de prestare de servicii.
D – Principalele criterii care permit identificarea unei puneri la dispoziție de forță de muncă
59. Dreptul derivat ne oferă indicații pentru definirea a ceea ce este punerea la dispoziție de forță de muncă.
60. Am făcut anterior referire la articolul 1 alineatul (3) litera (c) din Directiva 96/71 care privește cazul în care întreprinderile decid „detașarea, în calitate de întreprindere cu încadrare în muncă temporară sau întreprindere care a pus la dispoziție un lucrător, a unui lucrător la o întreprindere utilizatoare înființată sau care își desfășoară activitatea pe teritoriul unui stat membru, dacă există un raport de muncă între întreprinderea cu încadrare în muncă temporară sau întreprinderea care a pus la dispoziție lucrătorul și lucrător pe perioada detașării”.
61. Un prim criteriu rezultă din această definiție, și anume faptul că în cadrul unei puneri la dispoziție de forță de muncă, raportul de muncă dintre întreprinderea care pune lucrătorul la dispoziție și acesta din urmă este menținut. Altfel spus, punerea la dispoziție de forță de muncă unei întreprinderi utilizatoare nu implică încheierea unui contract de muncă între aceasta și lucrătorul pus la dispoziție.
62. Cu toate acestea, lipsa mențiunii care figurează la articolul 1 alineatul (3) litera (a) din Directiva 96/71, potrivit căreia detașarea unui lucrător se face în numele sau sub coordonarea întreprinderii care face detașarea lucrătorului respectiv, lasă să se înțeleagă că întreprinderea care pune la dispoziție un lucrător nu își exercită autoritatea asupra modului în care lucrătorul execută sarcinile care îi sunt încredințate.
63. Este vorba aici despre al doilea criteriu care permite identificarea unei puneri la dispoziție de forță de muncă, și anume existența unei subordonări de facto
a lucrătorului față de întreprinderea utilizatoare, în ceea ce privește organizarea, executarea și condițiile de muncă. Altfel spus, situația în care angajatorul încheie un contract cu întreprinderea utilizatoare prin care primul deleagă celei de a doua autoritatea care ține de calitatea sa de angajator în vederea executării sarcinilor care sunt încredințate lucrătorului caracterizează, în opinia noastră, punerea la dispoziție de forță de muncă.
64. Directiva 2008/104/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 19 noiembrie 2008 privind munca prin agent de muncă temporară(28) confirmă această analiză. Astfel, rezultă din articolul 1 alineatul (1) din această directivă că ea se aplică „lucrătorilor care au încheiat un contract de muncă sau se află într‑un raport de muncă cu un agent de muncă temporară și care sunt puși la dispoziția unor întreprinderi utilizatoare pentru a lucra temporar sub supravegherea și conducerea acestora”(29) . Această din urmă caracteristică permite să se distingă punerea la dispoziție de forță de muncă de subcontractare. Astfel, în raporturile de subcontractare, ambele întreprinderi mențin supravegherea personalului lor, nu există un transfer de autoritate în ceea ce privește executarea sarcinilor atribuite lucrătorilor.
65. Al treilea criteriu constă în obiectul prestației. Pentru a identifica existența unei puneri la dispoziție de forță de muncă, este astfel necesar să se verifice dacă obiectul prestării de servicii este exclusiv punerea lucrătorilor la dispoziția unei întreprinderi utilizatoare sau dacă deplasarea lucrătorilor constituie accesoriul unei prestări de servicii pe care o întreprindere stabilită într‑un stat A s‑a obligat să o furnizeze unei întreprinderi stabilite într‑un stat B. În opinia noastră, de exemplu, situația în care o întreprindere specializată în instalarea de programe informatice se obligă prin contract să trimită inginerii săi într‑o întreprindere cu scopul de a dezvolta sistemul informatic al acesteia din urmă nu constituie o simplă punere la dispoziție de forță de muncă. Elementul principal în acest caz este prestarea de servicii informatice de către lucrătorii unei întreprinderi specializate în domeniul informatic, acești lucrători executând sarcinile lor sub supravegherea acestei întreprinderi. În această situație, deplasarea lucrătorilor nu este decât consecința necesară a punerii în aplicare a know‑how‑lui, specialitate proprie întreprinderii prestatoare de servicii.
66. Deducem, așadar, din aceste elemente că, în scopul aplicării dispoziției tranzitorii din capitolul 2 alineatul (2) din anexa XII la Actul de aderare din 2003, o punere la dispoziție de forță de muncă se caracterizează, în primul rând, prin menținerea raportului de muncă dintre întreprinderea care pune la dispoziție lucrătorul și acesta din urmă, în al doilea rând, prin împrejurarea că lucrătorul pus la dispoziția întreprinderii utilizatoare își execută sarcinile sub supravegherea și conducerea acesteia și, în al treilea rând, prin faptul că deplasarea de lucrători constituie singurul obiect al prestării de servicii. Este de competența instanței de trimitere să verifice dacă aceste criterii sunt întrunite în fiecare dintre litigiile cu care este sesizată.
67. În schimb, alte elemente nu constituie, în opinia noastră, criterii fiabile ale unei puneri la dispoziție de lucrători.
68. Astfel, în ceea ce privește importanța acordată naturii activității principale pe care prestatorul de servicii o exercită în statul său de stabilire, apreciem că aceasta constituie doar un indiciu pentru a determina dacă al treilea criteriu este îndeplinit, și anume dacă obiectul prestării de servicii este exclusiv de a pune lucrători la dispoziția unei întreprinderi utilizatoare sau dacă deplasarea de lucrători constituie accesoriul unei prestări de servicii de o altă natură, care corespunde de exemplu domeniului de activitate al întreprinderii care trimite lucrătorii.
69. Pe de altă parte, considerăm că împrejurarea că lucrătorii se întorc în statul membru de origine la sfârșitul misiunii lor nu este pertinentă pentru a caracteriza o punere la dispoziție de forță de muncă. În opinia noastră, ceea ce contează este faptul că ei au fost afectați chiar și temporar unor locuri de muncă oferite efectiv de o întreprindere situată în statul membru gazdă și, prin urmare, au pătruns pentru o anumită perioadă pe piața forței de muncă a acestui stat.
70. În cadrul ședinței, Comisia a explicat că, în opinia sa, un lucrător pus la dispoziție nu pătrunde pe piața forței de muncă a statului membru gazdă pentru că nu se încheie niciun contract de muncă între acest lucrător și întreprinderea utilizatoare. Nu putem subscrie la acest raționament, în măsura în care acesta nu ține cont nici de caracterul special al punerii la dispoziție de forță de muncă, nici de impactul pe care aceasta poate să îl aibă pe piața forței de muncă în statul membru gazdă.
71. O punere la dispoziție de forță de muncă implică o dedublare a raportului de muncă. După cum am arătat anterior, lucrătorul continuă să fie legat de angajatorul său inițial, dar, în același timp, munca materială este furnizată de angajatorul situat în statul membru gazdă pentru nevoile întreprinderii acestuia, și este efectuată sub supravegherea și conducerea acestuia din urmă. Lucrătorul pus la dispoziție este recrutat ca și cum ar fi un lucrător local și, în consecință, intră în concurență directă cu lucrătorii locali pe piața forței de muncă a statului membru gazdă, ceea ce are în mod necesar un impact asupra acesteia din urmă. Afluxul brutal de lucrători puși la dispoziție pe care îl poate implica aderarea unui nou stat membru nu poate, așadar, decât să riște să destabilizeze piața muncii din statul membru gazdă, împrejurare pe care tocmai dispoziții tranzitorii precum cea în discuție în prezenta cauză urmăresc să o evite.
IV – Concluzie
72. Având în vedere considerațiile ce precedă, propunem Curții să răspundă după cum urmează întrebărilor preliminare adresate de Raad van State:
„1) Capitolul 2 alineatul (2) din anexa XII la Actul privind condițiile de aderare a Republicii Cehe, a Republicii Estonia, a Republicii Cipru, a Republicii Letonia, a Republicii Lituania, a Republicii Ungare, a Republicii Malta, a Republicii Polone, a Republicii Slovenia și a Republicii Slovace la Uniunea europeană și adaptările tratatelor care stau la baza Uniunii Europene trebuie interpretat în sensul că această dispoziție tranzitorie include în domeniul său de aplicare punerea la dispoziție de forță de muncă.
2) În scopul aplicării respectivei dispoziții tranzitorii, o punere la dispoziție de forță de muncă se caracterizează, în primul rând, prin menținerea raportului de muncă dintre întreprinderea care pune la dispoziție lucrătorul și acesta din urmă, în al doilea rând, prin împrejurarea că lucrătorul pus la dispoziția întreprinderii utilizatoare își execută sarcinile sub supravegherea și conducerea acesteia și, în al treilea rând, prin faptul că deplasarea de lucrători constituie singurul obiect al prestării de servicii.
Este de competența instanței de trimitere să verifice dacă aceste criterii sunt întrunite în fiecare dintre litigiile cu care este sesizată.”
(1) .
(2)
–	JO 1997, L 18, p. 1, Ediție specială, 05/vol. 4, p. 29.
(3)
–	Trebuie indicat faptul că există alte două cauze pendinte în fața Curții și care au fost suspendate în așteptarea hotărârii care urmează să fie pronunțată în prezentele cauze, și anume: Johan van Leendert Holding (C‑158/10), precum și Jung și Hellweger (C‑241/10).
(4)
–	JO 2003, L 236, p. 33, denumit în continuare „Actul de aderare din 2003”.
(5)
–	JO L 257, p. 2, Ediție specială, 05/vol. 1, p. 11.
(6)
–	Stb. 1994, nr. 959, denumită în continuare „Wav”.
(7)
–	Stb. 1995, nr. 406.
(8)
–	Stb. 2005, nr. 577, denumit în continuare „decretul de aplicare”.
(9)
–	C‑113/89, Rec., p. I‑1417.
(10)
–	C‑43/93, Rec., p. I‑3803.
(11)
–	C‑445/03, Rec., p. I‑10191.
(12)
–	C‑244/04, Rec., p. I‑885.
(13)
–	C‑168/04, Rec., p. I‑9041.
(14)
–	Hotărârea din 17 decembrie 1981 (279/80, Rec., p. 3305).
(15)
–	A se vedea de asemenea, privind activitatea de plasare de forță de muncă, Hotărârea din 18 ianuarie 1979, van Wesemael și alții (110/78 și 111/78, Rec., p. 35, punctul 7), precum și Hotărârea din 11 ianuarie 2007, ITC (C‑208/05, Rep., p. I‑181, punctul 54).
(16)
–	Hotărârea din 18 iulie 2007, Comisia/Germania (C‑490/04, Rep., p. I‑6095, punctele 83-89).
(17)
–	Hotărârea Webb, citată anterior (punctul 10).
(18)
–	Ibidem
(punctul 18).
(19)
–	JO 1985, L 302, p. 23, denumit în continuare „Actul de aderare din 1985”.
(20)
–	Hotărârea Rush Portuguesa, citată anterior (punctul 13 și jurisprudența citată).
(21)
–	Ibidem
(punctul 14).
(22)
–	Ibidem
(punctul 15).
(23)
–	Ibidem
(punctul 16).
(24)
–	A se vedea printre altele Hotărârea Comisia/Austria, citată anterior (punctul 56 și jurisprudența citată).
(25)
–	Pentru un alt exemplu de interacțiune între libera prestare a serviciilor și libera circulație a lucrătorilor, a se vedea Hotărârea ITC, citată anterior, în care Curtea examinează conformitatea unei reglementări naționale referitoare la plasarea de forță de muncă în raport cu aceste două libertăți.
(26)
–	A se vedea printre altele Hotărârea din 3 decembrie 1998, KappAhl (C‑233/97, Rec., p. I‑8069, punctul 18 și jurisprudența citată).
(27)
–	Hotărârea Rush Portuguesa, citată anterior (punctul 13 și jurisprudența citată).
(28)
–	JO L 327, p. 9.
(29)
–	Putem cita de asemenea Directiva 91/383/CEE a Consiliului din 25 iunie 1991 de completare a măsurilor destinate să promoveze îmbunătățirea securității și sănătății la locul de muncă în cazul lucrătorilor care au un raport de muncă pe durată determinată sau un raport de muncă temporară (JO L 206, p. 19, Ediție specială, 05/vol. 2, p. 148), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2007/30/CE a Parlamentului European și Consiliului din 20 iunie 2007 (JO L 165, p. 21), care prevede, la articolul 1 punctul 2, că se aplică „raporturilor de muncă temporară dintre un agent de muncă temporară, care este angajatorul, și lucrător, când acesta din urmă este desemnat să lucreze pentru o întreprindere sau o unitate care apelează la serviciile sale și/sau care exercită controlul asupra sa”.