62012CC0095
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
NILSE WAHLA
přednesené dne 29. května 2013 (
1
)
Věc C‑95/12
Evropská komise
proti
Spolkové republice Německo
„Žaloba na základě čl. 260 odst. 2 SFEU — Rozsudek Soudního dvora, kterým se určuje nesplnění povinnosti — Význam a dosah rozsudku — Peněžité sankce — Penále — Paušální částka — Údajná nejasnost rozsudku — Doba, která uplynula mezi skončením postupu před zahájením soudního řízení a zahájením řízení před Soudním dvorem — Žádost o výklad“
1.
Projednávanou žalobu podala Evropská komise proti Spolkové republice Německo na základě čl. 260 odst. 2 SFEU kvůli údajnému nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora ze dne 23. října 2007 ve věci C‑112/05, Komise v. Německo (
2
) (dále jen „rozsudek z roku 2007“).
2.
Soudní dvůr v uvedeném rozsudku konstatoval, že Spolková republika Německo tím, že ponechala v platnosti § 4 odst. 1, jakož i § 2 odst. 1 ve spojení s § 4 odst. 3 zákona ze dne 21. července 1960 o převodu práv z podílů na společnosti Volkswagenwerk GmbH do soukromých rukou (
3
) (dále jen „zákon VW“), nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 56 odst. 1 ES. Spolková republika Německo přijala novou právní úpravu, kterou byly zrušeny § 2 odst. 1 a § 4 odst. 1 zákona VW, a z tohoto důvodu se toto řízení týká splnění povinností pouze ve vztahu k § 4 odst. 3 zákona VW.
3.
Účastníci řízení zastávají protichůdné názory na výklad rozsudku z roku 2007, a proto v projednávané věci vyvstává předběžná otázka, zda Soudní dvůr konstatoval porušení samostatně ve vztahu k §4 odst. 3 zákona VW – který všem akcionářům držícím 20 % základního kapitálu poskytuje možnost disponovat blokační menšinou –, nebo zda naopak konstatoval, že toto ustanovení představuje omezení pohybu kapitálu ve smyslu čl. 56 odst. 1 ES pouze ve spojení s § 2 odst. 1 zákona VW. Podle § 2 odst. 1 jsou hlasovací práva jednotlivých akcionářů omezena na 20 % základního kapitálu společnosti Volkswagenwerk GmbH (dále jen „Volkswagen“).
4.
Vyhoví-li Soudní dvůr žalobě Komise ohledně nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku z roku 2007, vyvstanou v souvislosti s projednávanou věcí rovněž složité otázky týkající se správného způsobu výpočtu výše finančních sankcí. Podstata těchto otázek spočívá jednak v tom, jaký význam by měl být přiznán údajné nejasnosti rozsudku z roku 2007, pokud jde o uložení peněžitých sankcí, a jednak v tom, zda – a pokud ano, jak – by mělo být při výpočtu výše peněžitých sankcí přihlédnuto k neobvyklé délce doby, která uplynula mezi odpovědí Spolkové republiky Německo na odůvodněné stanovisko a předložením této věci Soudnímu dvoru.
I – Postup před zahájením soudního řízení
5.
Dopisem ze dne 24. prosince 2007 požádala Komise německou vládu, aby jí sdělila, jaká opatření přijala k vyhovění rozsudku z roku 2007.
6.
Německé orgány odpověděly dopisem ze dne 6. března 2008, ve kterém uvedly, že byly učiněny přípravy k provedení nezbytných změn ve stávajících právních předpisech za účelem splnění povinností vyplývajících z rozsudku z roku 2007.
7.
Vzhledem k tomu, že dopis neobsahoval žádný údaj, pokud jde o rozvrh legislativních prací, nebo obsah návrhu zmiňovaného textu, Komise dopisem ze dne 5. června 2008 vyzvala Spolkovou republiku Německo, aby jí ve lhůtě dvou měsíců předložila své vyjádření.
8.
Německá vláda odpověděla tentýž den a informovala Komisi o vývoji navrhované právní úpravy. Uvedla, že návrh legislativního textu, kterým se mění zákon VW, byl schválen spolkovou vládou, a že legislativní postup bude brzy zahájen.
9.
Německá vláda dne 1. srpna 2008 upřesnila časový plán pro přijetí legislativního textu a informovala Komisi o obsahu návrhu dotčené právní úpravy.
10.
Komise považovala odpovědi německé vlády za neuspokojivé, a proto dne 1. prosince 2008 vydala odůvodněné stanovisko, v němž Spolkovou republiku Německo žádala, aby přijala opatření nezbytná k vyhovění rozsudku z roku 2007 ve lhůtě dvou měsíců. K návrhu legislativního textu uvedla, že dotčeným textem nedošlo ke změně práv blokační menšiny stanovených v § 4 odst. 3 zákona VW. Dále uvedla, že neobdržela informace o záměrech německé vlády, pokud jde o změnu stanov společnosti Volkswagen, kterými byla provedena protiprávní ustanovení zákona VW, a konečně, že jí dosud nebyla oznámena změna samotného zákona VW.
11.
Dne 10. prosince 2008 byl přijat zákon ze dne 8. prosince 2008, kterým se mění zákon VW (
4
) (dále jen „zákon, kterým se mění zákon VW“), jenž byl v podstatě ponechán v té podobě, jakou měl návrh legislativního textu. Tímto zákonem, který vstoupil v platnost dne 11. prosince 2008, byly zrušeny § 4 odst. 1 a § 2 odst. 1 zákona VW, jakož i § 101 odst. 5 zákona o akciových společnostech (
5
). Nepřinesl však žádné změny § 4 odst. 3 zákona VW.
12.
Účastníci řízení nadále měli rozdílné názory týkající se výkladu rozsudku z roku 2007, a proto německá vláda dopisem ze dne 17. prosince 2008 navrhla, aby Soudnímu dvoru podali společnou žádost o výklad sporného rozsudku v souladu s článkem 43 statutu Soudního dvora Evropské unie a článku 102 jednacího řádu Soudního dvora (
6
). Komise odpověděla dopisem ze dne 15. ledna 2009, ve kterém uvedla, že nemá žádné pochybnosti, pokud jde o výklad nebo obsah rozsudku z roku 2007, a nemá tedy v úmyslu žádat Soudní dvůr o výklad.
13.
Německá vláda odpověděla na odůvodněné stanovisko dopisem ze dne 29. ledna 2009, ve kterém uvedla, že přijetím zákona, kterým se mění zákon VW, zcela vyhověla rozsudku z roku 2007.
14.
Komise byla toho názoru, že Spolková republika Německo vyhověla rozsudku z roku 2007 pouze částečně, a proto dne 21. února 2012 podala projednávanou žalobu.
II – Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání
15.
Komise ve své žalobě navrhuje, aby Soudní dvůr:
—
určil, že Spolková republika Německo tím, že nepřijala veškerá opatření nezbytná k vyhovění rozsudku z roku 2007, pokud jde o neslučitelnost ustanovení zákona VW s právem Evropské unie (dále jen „EU“), nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 260 odst. 2 SFEU;
—
uložil Spolkové republice Německo zaplatit denní penále ve výši 282725,10 eur, jakož i denní paušální částku ve výši 31114,72 eur, splatné na účet vlastních zdrojů Evropské unie;
—
uložil Spolkové republice Německo náhradu nákladů řízení.
16.
Spolková republika Německo navrhuje, aby Soudní dvůr:
—
zamítl žalobu, nebo podpůrně, v rámci vlastní posuzovací pravomoci, snížil penále a paušální částku požadovanou Komisí a stanovil v rozsudku v této věci datum, ke kterému tato možná platební povinnost nabude účinku;
—
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
17.
Německá vláda a Komise přednesly vyjádření na jednání konaném dne 12. března 2013. Poskytly rovněž odpovědi na otázky, které jim byly zaslány mým jménem za účelem přípravy na jednání (
7
).
III – Analýza
A – Nesplnila Spolková republika Německo své povinnosti?
1. Donucovací mechanismus podle článku 260 SFEU
18.
Postup stanovený v čl. 260 odst. 2 SFEU může být charakterizován jako hlavní nástroj Komise coby „strážkyně Smluv“ k zajištění prosazování unijního práva. Jedná se o zvláštní soudní řízení za účelem výkonu rozsudků, nebo jinými slovy způsob donucení zajišťující vyhovění rozsudku (
8
).
19.
V projednávané žalobě Komise uplatnila žalobní důvody týkající se nejen § 4 odst. 3 zákona VW, ale rovněž stanov společnosti Volkswagen. Německá vláda v reakci na tyto žalobní důvody uvádí, že stanovy nebyly v rozsudku Soudního dvora z roku 2007 zpochybněny. Tyto žalobní důvody by tudíž měly být odmítnuty jako nepřípustné.
20.
V této souvislosti stačí poznamenat, že – vzhledem ke zvláštní povaze vykonávacího řízení podle čl. 260 odst. 2 SFEU – Soudní dvůr konstatoval, že v rámci tohoto řízení může být projednáváno pouze nesplnění povinností, které Soudní dvůr považoval na základě článku 258 SFEU za opodstatněné (
9
). Vzhledem k tomu, že stanovy nebyly Soudním dvorem v rozsudku z roku 2007 zkoumány, považuji výše uvedené žalobní důvody za nepřípustné (
10
).
21.
V uvedeném kontextu není účelem tohoto řízení určit, zda § 4 odst. 3 zákona VW porušuje unijní právo tím, že vyžaduje více než 80% většinu zastoupeného kapitálu pro usnesení valné hromady. Tato žaloba se týká otázky, zda Spolková republika splnila či nesplnila povinnosti vyplývající z rozsudku z roku 2007.
22.
Po vydání deklaratorního rozsudku na základě článku 258 SFEU je dotčený členský stát povinen přijmout opatření vyplývající z rozsudku Soudního dvora, jak je uvedeno v čl. 260 odst. 1 SFEU. Pokud po skončení soudního řízení není rozsudku vyhověno, má Komise dříve, než je věc předložena Soudnímu dvoru podle čl. 260 odst. 2 SFEU, klíčovou roli při určování, do jaké míry členský stát přijal nezbytná opatření k vyhovění původnímu rozsudku Soudního dvora, kterým bylo konstatováno nesplnění povinností.
23.
V projednávané věci musí Soudní dvůr před rozhodnutím, zda byla přijata nezbytná opatření, nejprve zjistit, zda vůbec bylo konstatováno porušení ve vztahu k § 4 odst. 3 zákona VW, ze kterého měla následně vyplývat povinnost přijmout opatření ke splnění povinností.
24.
Účastníci řízení bohužel vyvodili z rozsudku z roku 2007 protichůdné závěry. I když neshoda ve významu a dosahu rozsudků je nevyhnutelnou součástí práva, domnívám se, že v rámci řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU může Soudní dvůr pomoci zabránit takové nejistotě tím, že zajistí, že je jeho odůvodnění transparentní, a tím, že pečlivě formuluje výrok. Ačkoli Komisi přísluší ve fázi po skončení soudního řízení posoudit, zda opatření přijatá ze strany členského státu lze považovat za dostatečná, ve skutečnosti provádění tohoto posouzení předpokládá jasné stanovisko Soudního dvora k existenci nesplnění povinností.
25.
Rozsudek z roku 2007 není podle mého názoru vůbec nejasný. Jak nicméně dokládá projednávaný případ, formulace použité v rozsudku ponechávají prostor pro diskuzi stran § 4 odst. 3 zákona VW.
26.
Na tomto místě je třeba zdůraznit, že mým cílem není zjistit, jaký je „subjektivní výklad“ rozsudku z roku 2007, nebo co Soudní dvůr měl nebo neměl v úmyslu. Místo toho se v tomto výkladu pokusím zjistit význam výrokové části tohoto rozsudku ve světle jeho odůvodnění. Jelikož členský stát v prodlení musí být na základě dotčeného rozsudku schopen zjistit, co je protiprávním jednáním, jsou v projednávané věci relevantní pouze informace, které lze získat z tohoto rozsudku. Jinými slovy, jelikož se věc týká peněžitých sankcí, nelze přijmout široký výklad rozsudku z roku 2007.
27.
Z výše uvedených důvodů se domnívám, že výkladu rozsudku z roku 2007 navržený Spolkovou republikou Německo by měl být upřednostněn před výkladem navrženým Komisí.
2. Rekonstrukce významu a dosahu rozsudku z roku 2007
28.
Soudní dvůr ve výroku rozsudku z roku 2007 konstatoval, že Spolková republika Německo tím, že ponechala v platnosti § 4 odst. 1, jakož i § 2 odst. 1 „ve spojení s“ (
11
) § 4 odst. 3 zákona VW, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 56 odst. 1 ES.
29.
Konstatování, že Spolková republika Německo nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 260 odst. 1 SFEU, bude záviset na tom, zda je rozsudek z roku 2007 vykládán buď i) jako určující nezákonnost tří samostatně posuzovaných ustanovení nebo ii) jako konstatující dvě samostatná porušení: první ve vztahu k § 4 odst. 1 zákona VW a druhé ve vztahu k § 2 odst. 1 zákona VW ve spojení s § 4 odst. 3 tohoto zákona. Výklad uvedený v bodě ii) je založen na vzájemném působení mezi spornými ustanoveními. Protiprávnost by tedy vyplývala ze spojeného účinku těchto ustanovení.
30.
Komise tvrdí, že skutečnost, že příslušná část výroku rozsudku z roku 2007 obsahuje slova „ve spojení s“, nevylučuje protiprávnost každého jednotlivého sporného ustanovení. Domnívá se, že ve skutečnosti je protiprávnost těchto ustanovení potvrzena odůvodněním tohoto rozsudku.
31.
Německá vláda tvrdí opak. Podle ní nemůže být výrok rozsudku z roku 2007 vykládán tak, že se týká tří samostatných protiprávních ustanovení. Tvrdí, že Soudní dvůr konstatoval dvě porušení čl. 56 odst. 1 ES: první ve vztahu k § 4 odst. 1 zákona VW a druhý ve vztahu k § 2 odst. 1 ve spojení s § 4 odst. 3 zákona VW. Německá vláda z tohoto důvodu tvrdí, že tím, že zrušila § 4 odst. 1 a § 2 odst. 1 zákona VW, splnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 260 odst. 1 SFEU.
32.
Domnívám se, že použití slov „ve spojení s“ ve výroku rozsudku samo o sobě vylučuje výklad navržený Komisí (
12
). Nicméně, vzhledem k významu, který je přikládán odůvodnění rozsudku při jeho výkladu (
13
), se jeví vhodným provést analýzu výroku rozsudku z roku 2007 ve světle odůvodnění, na nichž Soudní dvůr založil své rozhodnutí.
a) Jediné omezení týkající se § 2 odst. 1 a § 4 odst. 3 zákona VW
33.
Úvodem je nutno zdůraznit, že odůvodnění rozsudku z roku 2007 – zejména body 31 až 56 – podle mého názoru nepodporuje názor zastávaný Komisí.
34.
Zaprvé, s ohledem na argumentaci účastníků řízení týkající se jednotlivých skutečností vytýkaných Komisí ohledně § 2 odst. 1 a § 4 odst. 3 zákona VW, jakož i na kumulativní účinky obou těchto ustanovení, považoval Soudní dvůr za vhodné zkoumat tyto skutečnosti společně (
14
). Podle mého názoru by v tomto ohledu měla být zdůrazněna skutečnost, že Soudní dvůr výslovně poukázal na kumulativní účinky dotčených ustanovení (
15
).
35.
Zadruhé se Komise dovolává několika bodů rozsudku z roku 2007 (
16
), které – vykládány samostatně – by mohly být vykládány tak, že její názor podporují. Musím však zdůraznit důležitost přijetí komplexního přístupu k závěrům Soudního dvora ohledně dotčených ustanovení.
36.
Z mého výkladu rozsudku z roku 2007 vyplývá, že kumulativní účinek příslušných ustanovení je základem pro rozhodnutí Soudního dvora zabývat se žalobními důvody týkajícími se § 2 odst. 1 a § 4 odst. 3 zákona VW společně. Důkazem toho je, že Soudní dvůr se rozhodl zkoumat účinky omezení hlasovacích práv ve vztahu k právu blokační menšiny stanovenému v § 4 odst. 3 zákona VW (
17
) .
37.
Soudní dvůr v bodě 50 rozsudku z roku 2007 konstatoval, že § 4 odst. 3 zákona VW vytváří nástroj, který umožňuje veřejnoprávním subjektům ponechat si blokační menšinu, neboť spolková země Dolní Sasko drží podíl na kapitálu ve výši přibližně 20 %. To těmto subjektům umožňuje stavět se proti důležitým rozhodnutím, a to s menší investicí, než vyžaduje německé právo o akciových společnostech.
38.
Komise uvedený bod rozsudku z roku 2007 vykládá v tom smyslu, že potvrzuje existenci omezení týkajícího se samotného § 4 odst. 3 zákona VW. Byl bych však opatrný a nespoléhal se příliš pouze na toto samotné ustanovení.
39.
Podle mého názoru musí být bod 50 rozsudku vykládán ve spojení s bodem 51, ve kterém Soudní dvůr uvádí, že omezením hlasovacího práva ve stejné výši 20 % doplňuje § 2 odst. 1 zákona VW právní rámec, který dává uvedeným veřejnoprávním subjektům možnost vykonávat podstatný vliv s takovou nižší investicí. Právě tento právní rámec – vyplývající ze vztahu mezi napadenými ustanoveními – je jádrem analýzy provedené Soudním dvorem, pokud jde o existenci omezení pohybu kapitálu a konkrétně přímých investic.
40.
Zde je třeba připomenout, že pohyb kapitálu ve smyslu čl. 56 odst. 1 ES zahrnuje přímé investice, to znamená investice, které slouží k tomu, aby vytvořily nebo udržely dlouhodobé a přímé vztahy mezi osobou, která poskytla kapitál, a podnikem, kterému je tento kapitál určen za účelem výkonu hospodářské činnosti (
18
). Cíl vytvořit nebo udržet dlouhodobé hospodářské vztahy předpokládá, že akcie vlastněné akcionářem mu dávají možnost skutečně se účastnit řízení této společnosti nebo její kontroly (
19
).
41.
Pokud jde o přímé investice, podle čl. 56 odst. 1 ES musejí být vnitrostátní opatření, která mohou zabránit nebo omezit nabytí akcií v dotčených podnicích nebo mohou odradit investory jiných členských států od investování do kapitálu těchto podniků (
20
), kvalifikována jako „omezení“.
42.
Komise se dále dovolává první věty bodu 54 rozsudku z roku 2007. Konkrétně tvrdí, že užití slova „omezení“ v množném čísle v této souvislosti svědčí ve prospěch zjištění, že v případě § 2 odst. 1 a § 4 odst. 3 zákona VW se jedná o dvě samostatná porušení.
43.
Musím zdůraznit, že Soudní dvůr v daném bodě uvedl, že „omezení volného pohybu kapitálu, na nichž se zakládá tato žaloba, se týkají přímých investic do kapitálu společnosti Volkswagen, a nikoli portfoliových investic, (omissis) a tato žaloba se jich netýká (
21
)“. Pokud jde o přímé investice – o nichž bylo v první větě konstatováno, že se na nich zakládá žaloba – Soudní dvůr dospěl k závěru, že „§ 2 odst. 1 a § 4 odst. 3 zákona VW v rozsahu, v němž vytvářejí nástroj způsobilý omezit jejich [přímých investorů] možnost skutečně se účastnit řízení společnosti s cílem vytvořit nebo udržet dlouhodobé a přímé hospodářské vztahy s touto společností umožňující skutečně se účastnit jejího řízení nebo její kontroly, činí získání podílu na základním kapitálu společnosti Volkswagen méně zajímavým (
22
)“.
44.
Podle mého názoru z použití slova „omezení“ v množném čísle a z absence výrazu „ve spojení s“ v uvedeném odstavci nelze vyvozovat závěry. První věta v tomto ohledu pouze omezuje posouzení údajných omezení na přímé investice a vylučuje analýzu portfoliových investic, neboť jsou irelevantní. Druhá věta na projednávanou věc uplatňuje judikaturu Soudního dvora týkající se přímých investic. Podle Soudního dvora, § 2 odst. 1 ve spojení s § 4 odst. 3 zákona VW společně činí získání podílu na základním kapitálu společnosti Volkswagen méně zajímavým, neboť vytváří rámec – nebo nástroj – způsobilý omezit možnost přímých investorů účastnit se na řízení společnosti s cílem vytvořit nebo udržet dlouhodobé a přímé hospodářské vztahy s touto společností (
23
). Jinými slovy, vzájemné působení mezi uvedenými ustanoveními je jádrem tohoto omezení.
45.
Jiný výklad by podle mého názoru nezohledňoval bod 56 rozsudku z roku 2007, ve kterém Soudní dvůr konstatoval, že § 2 odst. 1 ve spojení s § 4 odst. 3 zákona VW představuje omezení pohybu kapitálu ve smyslu čl. 56 odst. 1 ES.
46.
Zdálo by se tudíž, že spolu se zrušením § 2 odst. 1 zákona VW zanikne rovněž příslušný právní rámec, a tím skončí nežádoucí účinek vzájemného působení mezi § 2 odst. 1 a § 4 odst. 3 zákona VW, to znamená, omezení přímých investic do společnosti Volkswagen, které – jak je zřejmé z rozsudku z roku 2007 – tvořilo podstatu Komisí vytýkaných skutečností. Ačkoliv nejsem přesvědčen, že stejného výsledku mohlo být dosaženo zrušením § 4 odst. 3 namísto § 2 odst. 1 zákona VW, zdá se, že odůvodnění i výrok rozsudku z roku 2007 připouští i toto řešení.
47.
Kromě toho se nedomnívám, že zbývající posouzení napadených ustanovení zákona VW Soudním dvorem lze vykládat tak, že takový závěr vyvracejí.
b) Další úvahy týkající se rozsudku z roku 2007
48.
Soudní dvůr poté, co konstatoval existenci omezení, zkoumal, zda napadená ustanovení byla odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu. Po zjištění, že zájmy, kterých se dovolává Spolková republika Německo, konkrétně ochrana zájmů pracovníků a menšinových akcionářů, nemohou odůvodnit dotčená omezení, rozhodl, že „vytýkané skutečnosti uvedené Komisí a vycházející z porušení čl. 56 odst. 1 ES musejí být přijaty (
24
)“.
49.
Pokud by byl tento bod opět posuzován samostatně, mohl by být vykládán tak, že potvrzuje výklad rozsudku z roku 2007 poskytnutý Komisí. S ohledem na předběžný závěr, který Soudní dvůr učinil v bodě 56 rozsudku z roku 2007 ohledně existence omezení, jeví se formulace bodu 81 nešťastnou (
25
). Nicméně rozpor mezi oběma ustanoveními je zmírněn tím, že Soudní dvůr v bodě 82 dospěl k závěru své analýzy a znovu potvrdil, že „Spolková republika Německo tím, že ponechala v platnosti § 4 odst. 1, jakož i § 2 odst. 1 ve spojení s § 4 odst. 3 zákona VW, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 56 odst. 1 ES“.
50.
Skutečnost, že Soudní dvůr Spolkové republice Německo uložil náhradu nákladů řízení v souladu s návrhovými žádáními Komise, neboť Německo „nemělo ve věci úspěch“ (
26
), není v rozporu s mým výkladem rozsudku z roku 2007. V tomto ohledu je skutečně irelevantní, zda Spolková republika Německo byla či nebyla úspěšná ohledně všech skutečností vytýkaných Komisí ve vztahu k zákonu VW v souvislosti s čl. 56 odst. 1 ES, nebo pouze ve dvou třetinách těchto skutečností (
27
).
51.
Konečně, Komise podle mého názoru nepředložila přesvědčivé argumenty týkající se relevance „judikatury o zlatých akciích“ (
28
) při výkladu rozsudku z roku 2007. Judikatura sice tvoří základ pro analýzu, pokud jde o existenci omezení pohybu kapitálu a o jeho případné odůvodnění, jak vyplývá z odůvodnění Soudního dvora (
29
). Nelze ji však uplatňovat pro účely širokého výkladu rozsudku z roku 2007.
52.
V tomto ohledu by měl být přiznán zvláštní význam kontextu. Jak jsem uvedl, rozsudek z roku 2007 byl vydán v rámci stanoveném článkem 258 SFEU (bývalý článek 226 ES). Ačkoliv Komise disponuje při hodnocení, do jaké míry jsou opatření přijatá členským státem v souladu s rozsudkem, značnou posuzovací pravomocí, nedoporučoval bych uznat, že Komise má pravomoc jednostranně rozšířit působnost deklaratorní rozsudku Soudního dvora ex post na základě jiných obdobných, nikoliv však totožných případů (
30
).
53.
Podle mého názoru by stejná pozornost měla být věnována argumentaci Komise, že rozsudek z roku 2007 musí být vykládán ve světle stanoviska generálního advokáta Ruiz-Jaraba Colomera předneseného ve věci, v níž byl vydán uvedený rozsudek (
31
). Je třeba připomenout, že generální advokát, poté co odmítl argumenty německé vlády, navrhl, aby Soudní dvůr určil, že tři napadená ustanovení jsou protiprávní. Ačkoliv stanovisko generálního advokáta jistě nabízí hloubkovou analýzu právních a politických otázek, které jsou základem rozsudku Soudního dvora, dostatečnou pozornost je třeba věnovat odlišné formulaci použité ve výrokové části rozsudku a ve stanovisku týkající se existence protiprávních omezení.
54.
Za těchto okolností a vzhledem k tomu, že účelem tohoto řízení není určit, zda § 4 odst. 3 zákona VW, posuzován samostatně, představuje porušení unijního práva, není nutné nadále zkoumat, zda menšinové blokační právo stanovené v § 4 odst. 3 zákona VW představuje porušení unijního práva. O této otázce by podle mého názoru mělo být rozhodnuto v řízení podle článku 258 SFEU (
32
).
55.
Na základě výše uvedených skutečností navrhuji, aby žaloba Komise byla zamítnuta a Komisi byla uložena náhrada nákladů řízení.
56.
Pro případ, že by Soudní dvůr nesouhlasil s mým výkladem rozsudku z roku 2007, budu se dále zabývat otázkou peněžitých sankcí.
B – Peněžité sankce
1. Úvodní otázky
57.
Pokud by Soudní dvůr shledal, že Spolková republika Německo nesplnila povinnosti vyplývající z rozsudku z roku 2007, může jí uložit povinnost zaplatit penále a/nebo paušální částku v souladu s druhým pododstavcem čl. 260 odst. 2 SFEU (
33
). Je ustálenou judikaturou, že ačkoliv jsou návrhy Komise ohledně peněžitých sankcí užitečným referenčním základem, Soudní dvůr jimi není vázán. Soudnímu dvoru tak přísluší, aby výši peněžité sankce, která má být uložena, posoudil vždy v jednotlivém případě s ohledem na konkrétní okolnosti (
34
).
58.
S odvoláním na metodu výpočtu peněžitých sankcí uvedenou ve sdělení Komise o uplatňování článku 228 Smlouvy o ES (
35
) Komise navrhuje, aby Soudní dvůr Spolkové republice Německo uložil penále ve výši 282725,10 eur za každý den prodlení s plněním povinností vyplývajících z rozsudku z roku 2007. Komise svůj návrh založila na spojení základní paušální sazby ve výši 630 eur zvýšené o koeficient závažnosti 7, koeficient doby trvání 3 a zvláštní faktor „n“ o hodnotě 21,37 (
36
).
59.
Komise, s ohledem na uložení paušální částky a na všechny právní a skutkové okolnosti týkající se dotčeného protiprávního jednání, navrhuje, aby denní částka ve výši 31114,72 eur (což je součin základní paušální částky ve výši 208 eur, koeficientu závažnosti 7 a zvláštního faktoru „n“ o hodnotě 21,37) byla vynásobena počtem dní, které uplynou mezi dnem vyhlášení rozsudku z roku 2007, a dnem, ke kterému Spolková republika Německo splní své povinnosti, či dnem vyhlášení tohoto rozsudku, nesplní-li je.
60.
Soudní dvůr vychází z pokynů, jejichž návrh vypracovala Komise, a systematicky zkoumá tři základní kritéria, tj. stupeň závažnosti protiprávního jednání, dobu jeho trvání a platební schopnost členského státu (
37
). Konkrétně Soudní dvůr hodnotí důsledky nesplnění povinností pro soukromé a veřejné zájmy a naléhavost, s níž je třeba přivést dotyčný členský stát k tomu, aby dostál svým povinnostem (
38
). V tomto ohledu ustálená judikatura stanoví, že uložené peněžité sankce musí být stanoveny takovým způsobem, aby byly jednak přizpůsobené okolnostem a jednak přiměřené zjištěnému nesplnění povinností, jakož i platební schopnosti dotyčného členského státu (
39
) .
61.
Na tomto místě bych chtěl zdůraznit, že hospodářské údaje, ze kterých Komise vychází ve svých návrzích, byly aktualizovány poté, co byla projednávaná věc postoupena Soudnímu dvoru. V tomto ohledu se zdá být vhodné vzít v úvahu případné změny údajů. To se týká zejména potřeby zohlednit nedávný vývoj inflace a HDP v dotčeném členském státě, a to ke dni posouzení skutkového stavu Soudním dvorem (
40
).
62.
Domnívám se, že spoléhání se na aktualizované hospodářské údaje náležitě odráží zásady vhodnosti a proporcionality uplatňované v oblasti peněžitých sankcí (
41
). Proto tedy hodlám vycházet z nejaktuálnějších údajů, tj. údajů, které Komise poskytla ve svém sdělení z roku 2012 (
42
). Standardní paušální sazba pro výpočet penále je v tomto sdělení stanovena na 640 eur za den, standardní paušální sazba pro paušální částku je stanovena na 210 eur a zvláštní faktor „n“ byl pro Spolkovou republiku Německo stanoven na 21,12 (
43
).
2. Zvláštní okolnosti projednávané věci
63.
Projednávaná věc vyvolává několik zásadních otázek. Konkrétně otázku, zda – a pokud ano, jak – má být při výpočtu výše peněžitých sankcí, které mají být uloženy, přihlíženo k údajné nejasnosti rozsudku z roku 2007, tříletému časovému intervalu mezi dnem, kdy byl skončen postup před zahájením soudního řízení, a dnem, kdy bylo zahájeno řízení před Soudním dvorem, a konečně k tomu, že Spolková republika Německo navrhla, aby byla Soudnímu dvoru podána společná žádost o výklad.
64.
Nejdříve budou zkoumat uvedená hlediska, poté se budu podrobně zabývat výpočtem peněžitých sankcí.
a) Měla by mít údajná nejasnost rozsudku z roku 2007 vliv na uložení peněžitých sankcí?
65.
Německá vláda ve všech svých vyjádřeních tvrdila, že Soudní dvůr by měl od uložení peněžitých sankcí upustit vzhledem k neexistenci jasného a jednoznačného právního základu pro povinnosti vyplývající z rozsudku z roku 2007.
66.
Tento argument nemohu přijmout. Jiný postup by podle mého názoru neodpovídal účelu článku 260 SFEU, kterým je potřeba zajistit účinné prosazování unijního práva.
67.
Je třeba připomenout, že zvláštní systém zřízený vzájemně se doplňujícími články 258 a 260 SFEU, jehož cílem je zajistit soulad s unijním právem, navrhly samotné členské státy. Jako řízení sui generis, specifické pro unijní právo, poskytuje vykonávací řízení upravené článkem 260 SFEU hlavní mechanismus pro ukládání sankcí proti členským státům v prodlení a musí být odlišováno od občanského soudního řízení (
44
) .
68.
Proto jsou v judikatuře Soudního dvora práva přiznávaná členskému státu v prodlení ve vztahu k předpokládaným peněžitým sankcím vykládána restriktivně. Přesněji řečeno, musí být vykládána ve světle cíle sledovaného článkem 260 SFEU, kterým je zaručit dodržování souladu s příslušnými právními předpisy (
45
). V této souvislosti členskému státu přísluší, aby vyvodil důsledky, jež podle jeho názoru vyplývají z rozsudku, který určil nesplnění povinnosti, a jejich opodstatněnost odůvodnil, pokud je to nutné, před Soudním dvorem v řízení podle článku 260 SFEU (
46
).
69.
Ke splnění minimálních požadavků, pokud jde o tato práva, dostačuje, byla-li členskému státu dána možnost předložit vyjádření ke všem právním i skutkovým okolnostem nezbytným k určení trvání a závažnosti neplnění povinností, které mu je vytýkáno, jakož i opatření, která lze přijmout k jeho ukončení (
47
). Za předpokladu, že taková možnost byla poskytnuta, může Soudní dvůr uložit peněžité sankce, které považuje za vhodné k zajištění co možná nejrychlejšího vyhovění původnímu rozsudku a k zabránění tomu, aby se obdobná porušení unijního práva opakovala (
48
).
70.
Jinými slovy, pokud by argument týkající se údajné nejasnosti rozsudku Soudního dvora mohl být úspěšně uplatněn proti potřebě uložit peněžité sankce, ztratil by donucovací mechanismus upravený článkem 260 SFEU důraz. Takové řešení by navíc vyžadovalo, aby Soudní dvůr systematicky zkoumal, zda jeho rozsudky podle článku 258 SFEU neobsahují nejasnost, která by mohla vést k osvobození členských států od peněžitých sankcí. To by bylo ve zřejmém rozporu s účelem článku 260 SFEU, kterým je co možná nejrychlejší ukončení porušení unijního práva. Hrozba uložení peněžitých sankcí v tomto ohledu představuje silný podnět pro všechny členské státy, aby neprodleně zjednaly nápravu.
71.
Lze však namítat, že údajnou nejasnost rozsudku z roku 2007 je třeba považovat za polehčující okolnost při určování závažnosti porušení. To je opodstatněné, neboť obsah povinností členského státu je s konečnou platností stanoven pouze v samotném rozsudku, který ukládá povinnost zaplatit penále (
49
).
72.
I když má Soudní dvůr plnou pravomoc přihlédnout ke všem okolnostem, jež považuje za relevantní, nedoporučoval bych takový přístup. V rámci řízení o nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU je totiž Soudní dvůr povinen pouze určit, že bylo porušeno ustanovení unijního práva (
50
). Nezaujímá však stanovisko k opatřením, která má dotčený členský stát přijmout k ukončení porušení. V tomto ohledu není neobvyklé, že rozsudek konstatující nesplnění povinnosti ponechává prostor pro argumentaci ohledně nezbytných opatření, která mají být přijata.
73.
Kromě toho, nesplnění povinností, které vedlo k vydání původního rozsudku podle článku 258 SFEU, pramení z toho, že členský stát nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají ze Smluv. Příslušná právní ustanovení, ze kterých tyto povinnosti vyplývají, ve skutečnosti nejsou dotčena způsobem, kterým je formulován rozsudek potvrzující dané nesplnění povinnosti. Proto se domnívám, že jasnost relevantních unijních předpisů může za určitých okolností představovat vhodnější měřítko pro analýzu závažnosti než jasnost rozsudků konstatujících nesplnění povinnosti (
51
).
74.
Z důvodů uvedených výše se domnívám, že Spolková republika Německo se ve své žalobní odpovědi nemůže úspěšně dovolávat nejasnosti rozsudku z roku 2007, pokud jde o uložení peněžitých sankcí.
b) Kdo má jednat, přetrvává-li neshoda ohledně splnění povinností?
75.
Účastníci řízení byli na jednání vyzváni, aby se vyjádřili k otázce, zda za okolností projednávané věci měl jeden z nich povinnost konat v určité lhůtě, a pokud ano, jak by mělo být opomenutí konat zohledněno při výpočtu peněžitých sankcí. Podstatou otázky je, kdo by měl nést riziko vyplývající z opomenutí konat, je-li jasné, že účastníci řízení mají protichůdné názory stran vyhovění původnímu rozsudku.
76.
Úvodem je třeba připomenout, že na základě článku 258 SFEU Komise disponuje při rozhodování o zahájení řízení a při stanovení přiměřeného časového rámce pro podání žaloby pro nesplnění povinnosti Soudnímu dvoru širokou posuzovací pravomocí (
52
). V kontextu s článkem 260 SFEU však Soudnímu dvoru přísluší, aby stanovil přesný rozsah této pravomoci.
77.
Mezi těmito dvěma ustanoveními lze nalézt paralelu. Obdobně jako čl. 258 odst. 2 SFEU, ani čl. 260 odst. 2 SFEU nestanoví lhůtu pro zahájení řízení před Soudním dvorem. Zdá se, že uvedená ustanovení v tomto ohledu Komisi poskytují široký prostor pro uvážení (
53
). Domnívám se, že absence imperativního znění v případě obou ustanovení patrně opravňuje k obdobnému použití judikatury Soudního dvora v kontextu s článkem 258 SFEU, zejména s ohledem na posuzovací pravomoc, kterou Komise disponuje v souvislosti s vhodnou dobou k předložení věci Soudnímu dvoru (
54
).
78.
V tomto ohledu je posuzovací pravomoc, kterou disponuje Komise při zahájení řízení pro nesplnění povinnosti, omezena pouze tehdy, pokud porušuje právo na obhajobu dotyčného členského státu (
55
). Pokud neobvyklá délka řízení znesnadňuje členskému státu obhajobu, může mít za následek nepřípustnost žaloby podané na základě článku 258 SFEU (
56
).
79.
V projednávané věci nebylo prokázáno, že by postup Komise stejně jako doba, která uplynula od skončení postupu před zahájením soudního řízení, měly nějaký dopad na způsob, jakým Spolková republika Německo vedla svou obhajobu, .
80.
Mám za to, že podle článku 260 SFEU přichází omezující účinek práva na obhajobu do úvahy pouze za velmi výjimečných okolností a že Komise v zásadě nemá povinnost postoupit věc Soudnímu dvoru v určité lhůtě (
57
). To však vyvolává následující otázku: mělo by mít prodlení s podáním žaloby k Soudnímu dvoru vliv na uložení peněžitých sankcí, i když jím není dotčena přípustnost žaloby?
81.
Na první pohled se jeví vhodným vzít v úvahu, tím či oním způsobem, postup Komise, neboť čím delší je prodleva s podáním žaloby k Soudnímu dvoru, tím déle přetrvává porušení. Ve skutečnosti by prodlení s postoupením věci Soudnímu dvoru po skončení postupu před zahájením soudního řízení v některých případech mohlo ohrozit zajištění splnění povinností „v co nejkratší možné lhůtě“ (
58
) a v konečném důsledku i zajištění účinného prosazování unijního práva.
82.
Tato nesrovnalost však nemůže být považována za dostačující k tomu, aby byl článek 260 SFEU vykládán tak, že stanoví konkrétní lhůtu, ve které má být věc předložena Soudnímu dvoru.
83.
Požadavek, aby Komise předložila věc Soudnímu dvoru v určité lhůtě – a v případě, že tak neučiní, její sankcionování prostřednictvím osvobození členského státu od peněžitých sankcí nebo snížení výše těchto sankcí, – by podle mého názoru byl v rozporu se základním účelem donucovacího mechanismu (
59
). Takový požadavek by totiž Komisi připravil o nástroje, kterými disponuje při přesvědčování dotčeného členského státu, aby v co nejkratší možné lhůtě přijal opatření ke splnění povinností, včetně hospodářského tlaku peněžitých sankcí.
84.
Z výše uvedeného vyplývá, že skutečnost, že v projednávané věci mezi skončením postupu před zahájením soudního řízení a předložením věci Soudnímu dvoru uplynuly tři roky, není zcela v souladu s cílem rychlého a efektivního řešení nesplnění povinností (
60
). V tomto ohledu by měl být postup Komise podroben kritice.
85.
Bez ohledu na postup Komise zůstává faktem, že dotyčný členský stát je povinen přijmout všechna opatření, která jsou nezbytná ke splnění povinností, které pro něj vyplývají z unijního práva. Ačkoli článek 260 SFEU neupřesňuje lhůtu, v níž musí být původnímu rozsudku, kterým se určuje nesplnění povinností, vyhověno, je ustálenou judikaturou, že naléhavý zájem na okamžitém a jednotném uplatňování unijního práva vyžaduje, aby toto „plnění povinností vyplývajících z rozsudku bylo započato okamžitě a bylo završeno v co nejkratší možné lhůtě (
61
)“.
86.
Za nápravu zůstává odpovědný výhradně dotčený členský stát. Vzhledem k tomu, že článek 260 SFEU stanoví donucovací prostředek k výkonu rozhodnutí, a že účelem možnosti uložit peněžité sankce je odradit členské státy od prodlužování porušení, nepovažuji za vhodné osvobodit Spolkovou republiku Německo od peněžitých sankcí nebo snížit jejich výši z důvodu postupu Komise v projednávané věci. V obecné rovině by tento přístup oslabil donucovací sílu článku 260 SFEU a splnění povinností by se stalo méně atraktivní alternativou (
62
).
87.
A konečně, vzhledem k požadavku, který je výslovně uvedený v čl. 260 odst. 1 SFEU, totiž, aby členský stát přijal opatření, která vyplývají z rozsudku, nevidím žádný důvod, proč by Spolková republika Německo nemohla z vlastní iniciativy Soudnímu dvoru podat žádost o výklad, aby snížila související finanční rizika (
63
). Podání této žádosti však není v rámci vykonávacího řízení povinné a skutečnost, že se Spolková republika Německo rozhodla této možnosti nevyužít, by neměla mít žádný vliv na stanovení vhodných peněžitých sankcí (
64
).
88.
Nyní přejdu k posouzení výpočtu výše peněžitých sankcí, a to nejdříve penále.
3. Penále
89.
Účelem penále je přimět členský stát v prodlení, aby ustal v přetrvávajícím neplnění povinností (
65
). Při určování, zda má být uloženo penále je rozhodujícím hlediskem, zda nesplnění povinností stále trvá v době, kdy věc zkoumá Soudní dvůr.
90.
V případě, že Soudní dvůr vyhoví žalobě Komise, pokud jde o existenci porušení, se zdá, že mezi účastnicemi panuje shoda, že jeho důvodem je to, že § 4 odst. 3 zákona VW zůstává v platnosti a Spolková republika Německo tak neustala v neplnění povinností.
91.
Za těchto okolností a v případě, že by Soudní dvůr nesouhlasil s mým výkladem rozsudku z roku 2007, by podle mého názoru mělo být Spolkové republice Německo uloženo penále.
a) Závažnost protiprávního jednání
92.
Pokud jde o závažnost protiprávního jednání, je třeba poznamenat, že článek 56 ES stanoví základní zásadu, která představuje jeden ze základních pilířů vnitřního trhu. K zajištění fungování vnitřního trhu je nutné, aby byla zakázána všechna omezení pohybu kapitálu mezi členskými státy a mezi členskými státy a třetími zeměmi (
66
).
93.
Z analýzy provedené Komisí vyplývá, že vytýkané nesplnění povinností vede k situaci, kdy orgány mají možnost vykonávat vliv v podniku, který přesahuje jejich investice. Konkrétně jsou opatření přijatá veřejnoprávními subjekty v soukromém podniku prostředky stanovenými v právních předpisech (tj. stanovením práva blokační menšiny uvedeného v § 4 odst. 3 zákona VW) způsobilá omezit možnost jiných akcionářů účastnit se na společnosti s cílem vytvořit nebo udržet dlouhodobé a přímé hospodářské vztahy s touto společností.
94.
I když porušení základních zásad Smlouvy musí být považováno za zvlášť závažné (
67
), je třeba poznamenat, že Spolková republika Německo zajistila částečné splnění povinností vyplývajících z rozsudku z roku 2007 tím, že zrušila § 2 odst. 1 a § 4 odst. 1 zákona VW. Tato skutečnost by podle mého názoru měla zmírnit závažnost tohoto protiprávního jednání.
95.
Kloním se k tvrzení, že bez rámce stanoveného omezením hlasovacích práv v § 2 odst. 1 zákona VW má právo blokační menšiny obsažené v § 4 odst. 3 zákona VW jen velmi omezený dopad na pohyb kapitálu. Je nesporné, že právo blokační menšiny se liší od obecné prahové hodnoty ve výši 25 % stanovené v zákoně o akciových společnostech a že se jedná o zvláštní povinnost, která je uložena akcionářům na základě právních předpisů. Nicméně, pro posouzení závažnosti vytýkaného protiprávního jednání je významné, že z blokačního práva mají prospěch bez rozdílu všichni akcionáři, velcí i malí. Nejsem proto přesvědčen, že takové blokační právo – i s přihlédnutím k tomu, že veřejnoprávní subjekty (konkrétně spolková země Dolní Sasko) drží podíl na kapitálu společnosti Volkswagen ve výši přibližně 20 % – může významně omezit pohyb kapitálu.
96.
S ohledem na předcházející úvahy jsem toho názoru, že koeficient 2 vhodně odráží závažnost protiprávního jednání.
b) Doba trvání protiprávního jednání a platební schopnost členského státu
97.
Doba trvání protiprávního jednání podle čl. 260 odst. 1 SFEU, která se počítá od dne, kdy Soudní dvůr vyhlásil rozsudek z roku 2007, činí k dnešnímu dni pět let a sedm měsíců. Jelikož uvedené ustanovení neuvádí lhůtu, ve které musí být rozsudku vyhověno, je ustálenou judikaturou, že plnění povinností vyplývajících z rozsudku musí být započato okamžitě a završeno v co nejkratší možné lhůtě (
68
).
98.
Pokud by měl Soudní dvůr za to, že Spolková republika Německo i nadále porušuje rozsudek z roku 2007, je toto nesplnění povinností zvlášť hodno kritiky, neboť opatření nezbytná k vyhovění rozsudku z roku 2007 jsou naprosto zřejmá. Žádné závažné překážky nebránily tomu, aby bylo rozsudku z roku 2007 vyhověno v celém rozsahu, jak ukazuje přijetí zákona, kterým se mění zákon VW.
99.
Za těchto podmínek se zdá být koeficient 3 vhodný pro zohlednění délky porušení.
100.
Soudní dvůr ohledně platební schopnosti dotčeného členského státu konstatoval, že součin základní částky s konkrétním koeficientem platným pro daný členský stát představuje vhodný způsob, jak promítnout platební schopnost tohoto státu a zachovat přitom přiměřený odstup mezi jednotlivými členskými státy (
69
). Z toho vyplývá, že v projednávané věci je pro Spolkovou republiku Německo vhodné použít faktor „n“ o hodnotě 21,12 (
70
).
101.
V poslední řadě nesouhlasím s žádostí německé vlády o poskytnutí dodatečné lhůty, která by jí umožnila splnit povinnosti. Německá vláda tuto žádost odůvodňuje neexistencí jasného a jednoznačného právního základu, ze kterého její závazky vyplývají (
71
).
102.
Jak jsem se pokusil nastínit výše, údajná nejasnost rozsudku nemůže být považována za relevantní hledisko při hodnocení závažnosti. Vzhledem k tomu, že rozsudkem z roku 2007 nedošlo ke změně obsahu závazků členských států vyplývajících z článku 56 ES, není namístě, aby Spolkové republice Německo byla poskytnuta dodatečná odkladná lhůta.
103.
Z výše uvedených důvodů navrhuji, aby Spolkové republice Německo bylo uloženo denní penále ve výši 81100,8 eur (= 640 x 2 x 3 x 21.12), a to ode dne vyhlášení rozsudku v projednávané věci až do dne, kdy bude rozsudku z roku 2007 vyhověno v celém rozsahu.
4. Paušální částka
104.
K vyvíjení dostatečného finančního tlaku na členský stát, který neplní povinnosti, za účelem přimět ho ukončit porušení zjištěné v původním rozsudku podle článku 258 SFEU, může Soudní dvůr rozhodnout o uložení platby paušální částky vedle penále (
72
).
105.
Funkcí penále je přimět členský stát k co nejrychlejšímu ukončení porušení po vyhlášení rozsudku v rámci řízení zahájeného na základě článku 260 SFEU. Uložení paušální částky naproti tomu představuje odrazující prostředek, jehož účelem je zaručit, že členské státy nebudou považovat za vhodnější vyčkat na zahájení takového řízení, než přijmou opatření k ukončení porušení zjištěného Soudním dvorem v rámci řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU (
73
) .
106.
Je ustálenou judikaturou, že článek 260 SFEU Soudnímu dvoru přiznává širokou posuzovací pravomoc při rozhodování o tom, zda má být uložena povinnost zaplatit paušální částku, či nikoli, a to s ohledem na relevantní faktory související s povahou zjištěného porušení a s přístupem dotyčného členského státu (
74
). Konkrétně mezi tyto faktory patří délka doby, po kterou přetrvávalo neplnění povinností od vydání rozsudku, kterým bylo toto neplnění povinností určeno, a závažnost protiprávního jednání (
75
).
107.
V projednávané věci, je to právě doba trvání protiprávního jednání, která podle mého názoru hovoří ve prospěch uložení paušální částky. Od vyhlášení rozsudku z roku 2007 uplynulo více než pět let, což je značná doba. Dotčené porušení existuje bez ohledu na dílčí splnění povinností, jehož bylo dosaženo přijetím zákona, kterým se mění zákon VW.
108.
Pokud jde o konkrétně o paušální částku, Soudní dvůr zřídka objasňuje kritéria uplatňovaná při výpočtu částky, kterou považuje za přiměřenou okolnostem dotčeného případu. Považuji za mimořádně důležité, aby z důvodu větší transparentnosti, a tím i posílení odrazujícího účinku paušální částky, byla příslušná kritéria jednoznačně objasněna (
76
).
109.
Nevidím důvod, proč by v projednávané věci nemohly být jako měřítko použity pokyny Komise (
77
). S ohledem na výše uvedenou analýzu závažnosti a platební schopnosti členského státu, se jeví vhodným použít denní paušální částku ve výši 8870,40 eur – tj. součin základní paušální částky ve výši 210 eur, koeficientu závažnosti 2 a zvláštního faktoru „n“ o hodnotě 21,12 – za každý dne trvání porušení.
110.
Ke dni přednesení tohoto stanoviska trvalo porušení 2045 dní. Výsledek součinu denní částky ve výši 8870,40 a počtu dní 2045 činí celkem 18139968 eur. Tato částka přesahuje minimum stanovené Komisí pro Spolkovou republiku Německo (11192000 eur (
78
)), a proto navrhovaná paušální částka podle mého názoru také správně vyjadřuje odrazující a sankční charakter této peněžité sankce.
111.
Proto navrhuji, aby Spolkové republice Německo bylo uloženo zaplacení denní paušální částky ve výši 8870,40 eur vynásobené počtem dní, které uplynou mezi dnem vyhlášení rozsudku z roku 2007 a dnem vyhlášení rozsudku v projednávané věci.
IV – Závěry
112.
S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby:
—
zamítl žalobu Komise,
—
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Podpůrně, pokud Soudní dvůr rozhodne, že Spolková republika Německo nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 260 odst. 1 SFEU, navrhuji, aby:
—
uložil Spolkové republice Německo, aby zaplatila denní penále ve výši 81100,80 eur, a to ode dne vyhlášení rozsudku v projednávané věci až do dne splnění povinností vyplývajících z rozsudku z roku 2007, jakož i denní paušální částku ve výši 8870,40 eur vynásobenou počtem dní, které uplynou mezi dnem vyhlášení rozsudku z roku 2007 a dnem vyhlášení rozsudku v projednávané věci,
—
uložil Spolkové republice Německo náhradu nákladů řízení.
(
1
) – Původní jazyk: angličtina.
(
2
) – Věc C‑112/05 Komise v. Německo, Sb. rozh. 2007, s. I‑8995.
(
3
) – Gesetz über die Überführung der Anteilsrechte an der Volkswagenwerk Gesellschaft mit beschränkter Haftung in private Hand (zákon ze dne 21. července 1960 o převodu práv z podílů na společnosti s ručením omezeným Volkswagenwerk do soukromých rukou), BGBl. 1960 I č. 39, s. 585, a BGBl. 1960 III, s. 641 – 1- 1.
(
4
) – Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Überführung der Anteilsrechte an der Volkswagenwerk Gesellschaft mit beschränkter Haftung in private Hand (zákon, kterým se mění zákon o převodu práv z podílů na společnosti s ručením omezeným Volkswagenwerk do soukromých rukou), BGBl 2008 I č. 56, s. 2369.
(
5
) – Aktiengesetz (zákon o akciových společnostech), BGBl. 1965 I č. 48, s. 1089.
(
6
) – Po změně jednacího řádu je toto ustanovení nyní obsaženo v článku 158.
(
7
) – Viz bod 75 a násl. tohoto stanoviska.
(
8
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. července 2005, Komise v. Francie (C-304/02, Sb. rozh. 2005, s. I-6263, bod 92).
(
9
) – Rozsudek ze dne 10. září 2009, Komise v. Portugalsko (C-457/07, Sb. rozh. s. I-8091, bod 47). Viz také, ohledně požadavku na ucelenost a přesnost žaloby, kterou Komise zahajuje řízení o nesplnění povinnosti, rozsudek ze dne 19. prosince 2012, Komise v. Itálie (C‑68/11, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, body 50 a 51 a citovaná judikatura).
(
10
) – Komise byla na jednání požádána, aby objasnila své stanovisko k této otázce. Vzhledem k vágnosti její odpovědi musím předpokládat, že Komise nezamýšlela omezit své žalobní důvody pouze na § 4 odst. 3 zákona VW. Jinými slovy, mám, za to, že její argumenty týkající se stanov nesměřovaly k objasnění kontextu diskuze.
(
11
) – Původní znění rozsudku z roku 2007 v německém jazyce v této souvislosti používá výraz „in Verbindung mit“.
(
12
) – Jak Spolková republika Německo správně uvedla v ústních vyjádřeních, Soudní dvůr mohl upřesnit, jak učinil například v rozsudku ze dne 6. prosince 2007, Federconsumatori a další (ve spojených věcech C-463/04 a C-464/04, Sb. rozh. 2007, s. I-10419, bod 43), že napadená ustanovení představují nezákonné omezení sama, i ve spojení s dalšími relevantními ustanoveními.
(
13
) – Rozsudek ze dne 29. června 2010, Komise v. Lucembursko (C-526/08, Sb. rozh. s. I-6151, bod 29); viz také rozsudek ze dne 16. března 1978, Bosch (135/77, Recueil, s. 855, bod 4).
(
14
) – Bod 30 rozsudku z roku 2007.
(
15
) – Na rozdíl od Komise se domnívám, že obsah původní žaloby ve věci C‑112/05 není relevantní pro účely výkladu rozsudku z roku 2007 v rozsahu, ve kterém podrobnosti tohoto obsahu nelze zjistit z tohoto rozsudku.
(
16
) – Viz zejména body 40, 50 a 91 rozsudku z roku 2007.
(
17
) – Bod 43 rozsudku z roku 2007.
(
18
) – Rozsudek ze dne 20. května 2008, Orange European Smallcap Fund (C – 194/06, Sb. rozh. s. I-3747, bod 100 a citovaná judikatura).
(
19
) – Tamtéž, bod 101. Viz také bod 18 rozsudku z roku 2007 a citovanou judikaturu.
(
20
) – Rozsudek ze dne 20. listopadu 2010, Komise v. Portugalsko (C-543/08, Sb. rozh. s. I-11241, bod 47 a citovaná judikatura).
(
21
) – První věta bodu 54 rozsudku z roku 2007.
(
22
) – Druhá věta bodu 54 rozsudku z roku 2007.
(
23
) – Viz zejména body 52 a 54 in fine rozsudku z roku 2007.
(
24
) – Bod 81 rozsudku z roku 2007.
(
25
) – Viz výše bod 45.
(
26
) – Bod 83 rozsudku z roku 2007.
(
27
) – To platí bez ohledu na skutečnost, že Soudní dvůr žalobu Komise zamítl v rozsahu, v němž byla založena na porušení článku 43 ES, neboť dvě ze tří napadených ustanovení byla v tomto řízení shledána jako protiprávní.
(
28
) – Viz stanovisko generálního advokáta Ruiz-Jarabo Colomera ze dne 13. února 2005, Komise v. Německo (C-112/05, Sb. rozh. s. I-08995, bod 40 a následující).
(
29
) – Viz zejména body 18 a 72 a 73 rozsudku z roku 2007.
(
30
) – K rozdílům mezi okolnostmi, které vedly k rozsudku z roku 2007, a okolnostmi, které tvoří základ judikatury Soudního dvora o zlatých akciích, viz stanovisko generálního advokáta Ruiz-Jarabo Colomera ze dne 13. února 2005, Komise v. Německo, bod.
(
31
) – Viz zejména body 103 a 107 stanoviska.
(
32
) – V této souvislosti je třeba přihlédnout k zásadě překážky věci rozsouzené, která je rovněž použitelná na řízení o nesplnění povinnosti. Uvedená zásada se však váže pouze ke skutkovým a právním otázkám, které byly skutečně nebo nutně rozhodnuty rozsudkem Soudního dvora vydaným na základě článku 258 SFEU. Členské státy se tak nemohou platně dovolávat překážky věci rozsouzené ve světle dřívějšího rozsudku, pokud v projednávané věci neexistuje mezi oběma případy v podstatě žádná totožnost z hlediska skutkového a právního, s ohledem na obsah žalobních důvodů předložených Komisí. Viz výše uvedený rozsudek Komise v. Lucembursko (C‑526/08, body 27 a 34 a citovaná judikatura).
(
33
) – Viz výše uvedený rozsudek ze dne 12. července 2005, Komise v. Francie, bod 86.
(
34
) – Rozsudek ze dne 8. dubna 2008, Komise v. Portugalsko (C-70/06, Sb. rozh. s. I-1, body 34 a 38 a citovaná judikatura).
(
35
) – SEK(2005) 1658.
(
36
) – V žalobě Komise vychází z údajů založených na sdělení Komise „Aktualizace údajů použitých pro výpočet paušální částky nebo penále v řízení o nesplnění povinnosti“, SEK (2011) 1024.
(
37
) – Rozsudek ze dne 11. prosince 2010, Komise v. Španělsko (C‑610/10, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 119 a citovaná judikatura). Viz také rozsudek ze dne 4. července 2000, Komise v. Řecko (C-387/97, Recueil, s. I-5047, bod 92), a rozsudek ze dne 25. listopadu 2003, Komise v. Španělsko, (C-278/01, Recueil, 2003, s. I-14141, bod 52).
(
38
) – Výše uvedený rozsudek ze dne 12. července 2005, Komise v. Francie, bod 104. Rovněž viz výše uvedený rozsudek ze dne 16. března 2006, Komise v. Řecko, bod 92.
(
39
) – Ohledně platby penále viz výše uvedený rozsudek ze dne 25. listopadu 2003, Komise v. Španělsko, bod 118 a citovanou judikaturu. Stejná zásada se uplatní i souvislosti s platbou paušální částky. V této souvislosti viz rozsudek ze dne 4. června 2009, Komise v. Řecko (C-568/07, Sb. rozh. s. 4505, bod 47 a citovanou judikaturu).
(
40
) – Rozsudek ze dne 31. března 2011, Komise v. Řecko (C-407/09, Sb. rozh. s I-2467, bod 42), výše uvedený rozsudek ze dne 11. prosince 2010, Komise v. Španělsko, bod 131, rozsudek ze dne 19. prosince 2012, Komise v. Irsko ( C‑279/11, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, body 78 a 79).
(
41
) – Obdobně viz stanovisko generálního advokáta Jääskinena ze dne 21. března 2013, Komise v. Česká republika (C‑241/11, dosud nezveřejněné ve Sbírce rozhodnutí, bod 86).
(
42
) – Sdělení Komise „Aktualizace údajů používaných pro výpočet paušálních částek a penále, která bude navrhovat Komise Soudnímu dvoru v řízení o nesplnění povinnosti“, C(2012) 6106 v konečné verzi.
(
43
) – Tamtéž, s. 3 a 4.
(
44
) – Viz zejména výše uvedený rozsudek ze dne 12. července 2005, Komise v. Francie, bod 91.
(
45
) – Ohledně zásady právní jistoty a práv obhajoby viz výše uvedený rozsudek Komise v. Francie, body 85 až 97.
(
46
) – Rozsudek ze dne 18. července 2007, Komise v. Německo (C-503/04, Sb. rozh. s. I-06153, bod 16).
(
47
) – Viz výše uvedený rozsudek ze dne 12. července 2005, Komise v. Francie, bod 97.
(
48
) – Tamtéž.
(
49
) – Obdobně viz stanovisko generálního advokáta Geelhoeda ze dne 24. listopadu 2005, Komise v. Francie (C-177/04, Sb. rozh. s. I-2461, bod 70). V uvedené věci se však Soudní dvůr návrhem generálního advokáta neřídil.
(
50
) – Výše uvedený rozsudek ze dne 18. července 2007, Komise v. Německo, bod 15. Ve skutečnosti, jakmile dojde k uplatnění článku 260 SFEU, porušení se již neomezuje na základní porušení povinností vyplývajících ze Smlouvy podle článku 258 SFEU, ale tvoří „kombinaci porušení“, jež zahrnuje nejen původní porušení, ale také porušení povinností vyplývající z čl. 260 odst. 1 SFEU. Viz stanovisko generálního advokáta Fenellyho ze dne 9. prosince 1999, Komise v. Řecko (C-197/98, Sb. rozh. s. I-8609, bod 19).
(
51
) – Soudní dvůr při svém hodnocení zohlednil míru, do jaké byly povinnosti členského státu jasně vymezeny v příslušných ustanoveních. V tomto ohledu viz rozsudek ze dne 14. března 2006, Komise v. Francie (C-177/04, Sb. rozh. s. I-02461, bod 72).
(
52
) – Viz mimo jiné rozsudek ze dne 21. ledna 2010, Komise v. Německo (C-546/07, Sb. rozh. s. I-439, body 21 a 22 a citovaná judikatura). V rámci postupu upraveného článkem 258 SFEU není Komise povinna dodržet určitou lhůtu, s výhradou případů, ve kterých nadměrná délka postupu před zahájením soudního řízení stanoveného tímto ustanovením může znesnadnit dotčenému členskému státu vyvrácení argumentů Komise a porušit tak právo na obhajobu.
(
53
) – První věta čl. 260 odst. 2 SFEU zní: „Má-li Komise za to, že dotyčný členský stát nepřijal opatření, která vyplývají z rozsudku Soudního dvora Evropské unie, může předložit věc Soudnímu dvoru Evropské unie poté, co poskytla tomuto státu příležitost se vyjádřit.“ Viz také výše uvedené stanovisko generálního advokáta Fenellyho ve věci C‑197/98, Komise v. Řecko, bod 19.
(
54
) – To patrně odráží převažující názor v právní teorii, viz mimo jiné Bonnie, A., „Commission discretion under Art. 171(2) EC“, European Law Review, 1998, 23(6), s. 544 a Masson, B., „L’obscure clarté de l’article 228, par. 2, CE“, Revue trimestrielle du droit européen, 2004, 4(4), s. 639 až 668.
(
55
) – Viz bod 76 výše.
(
56
) – Rozsudek ze dne 24. dubna 2007, Komise v. Nizozemsko (C-523/04, Recueil, s. I-3267, bod 27). Viz též rozsudek ze dne 16. května 1991, Komise v. Nizozemsko (C-96/89, Recueil, s. I-2461, bod 16).
(
57
) – Ohledně kritérií uplatňovaných při posuzování práva na obhajobu viz výše uvedený rozsudek ze dne 12. července 2005, Komise v. Francie, bod 97.
(
58
) – V této souvislosti viz rozsudek ze dne 19. prosince 2012, Komise v. Irsko (C‑374/11, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 21 a citovaná judikatura).
(
59
) – Takový požadavek by rovněž zahrnoval komplexní a podrobné posouzení toho, co tvoří přiměřený časový rámec v konkrétní věci.
(
60
) – Tento cíl má zvláštní význam s ohledem na změnu provedenou v článku 260 SFEU na základě Lisabonské smlouvy, která umožňuje, aby Komise přivedla dotyčný členský stát před Soudní dvůr, aniž by vydala odůvodněné stanovisko. I když v projednávané věci postup před zahájením soudního řízení skončil před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost, takže došlo k vydání odůvodněného stanoviska, pozměňovací návrh znovu zdůrazňuje, že cílem tohoto postupu je zajistit, aby došlo k rychlé a efektivní nápravě porušení. Viz také: Sekretariát Evropského konventu, „Závěrečná zpráva pracovní skupiny zabývající se fungováním Soudního dvora“, dokument CONV 636/03, bod 28.
(
61
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. prosince 2012, Komise v. Irsko, citovaný výše, bod 21 a citovaná judikatura.
(
62
) – Je tomu tak zejména proto, že členské státy mohou oddálit postoupení věci Soudnímu dvoru tím, že protahují jednání s Komisí. V takových případech by opožděným podáním žaloby byl neoprávněně zvýhodněn členský stát v prodlení.
(
63
) – Obdobně viz výše uvedené stanovisko generálního advokáta Jääskinena ve věci Komise v. Česká republika, bod 70.
(
64
) – Naopak, pokud by Spolková republika Německo podala žádost v tomto smyslu a Soudní dvůr by dospěl k závěru, že rozsudek z roku 2007 ve skutečnosti konstatoval nesplnění povinností ve vztahu k § 4 odst. 3 zákona VW, bylo by nutné vyvodit jiný závěr. Podle této hypotézy by postup členského státu jasně ukazoval jeho záměr co nejrychleji ustat v neplnění povinností.
(
65
) – Viz výše uvedený rozsudek ze dne 12. července 2005, Komise v. Francie, bod 103.
(
66
) – Článek 56 odst. 1 ES.
(
67
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. června 2009, Komise v. Řecko (C-109/08, Sb. rozh. s. I-4657, bod 33) a výše uvedený rozsudek ze dne 12. července 2005, Komise v. Francie, body 105 a 107.
(
68
) – Rozsudek ze dne 25. listopadu 2003, Komise v. Španělsko (C-278/01, Sb. rozh. s. I-14141, bod 27 a citovaná judikatura).
(
69
) – Rozsudek ze dne 17. listopadu 2011, Komise v. Itálie (C‑496/09, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí S b. rozh. s. I‑11483, bod 65 a citovaná judikatura).
(
70
) – Sdělení Komise K (2012) 6106, konečné znění, s. 5.
(
71
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 2. července 1996, Komise v. Lucembursko (C‑473/93, Receuil, s. I‑3207, body 51 a 52).
(
72
) – Stanovisko generálního advokáta Poiarese Madura ze dne 26. ledna 2006 ve věci Komise v. Itálie (C-119/04, Sb. rozh. s. I-6885, bod 46). Ohledně role paušální částky viz také rozsudek z dne 7. července 2009, Komise v. Řecko (C-369/07, Sb. rozh. s. I-5703, bod 140 a citovaná judikatura).
(
73
) – Rozsudek ze dne 9. prosince 2008, Komise v. Francie C-121/07, Sb. rozh. s. I-9159, bod 58) a výše uvedené stanovisko generálního advokáta Poiarese Madura ze dne 26. ledna 2006 ve věci Komise v. Itálie, bod 46. Viz také výše uvedené stanovisko generálního advokáta Jääskinena ze dne 21. března 2013, Komise v. Česká republika, body 34 a 35, ohledně represivní povahy paušální částky.
(
74
) – Viz zejména výše uvedený rozsudek ze dne 19. prosince 2012, Komise v. Irsko (bod 67 a citovaná judikatura).
(
75
) – Viz výše uvedený rozsudek ze dne 11. prosince 2010, Komise v. Španělsko, bod 144 a citovaná judikatura.
(
76
) – Nedostatek transparentnosti může podle mého názoru zesílit odrazující účinek pouze v případě, kdy je výše pokuty dotčenými osobami nadhodnocená. Nezdá se, že by tomu tak bylo v případě řízení podle článku 260 SFEU, neboť není neobvyklé, že Soudní dvůr na základě volné úvahy sníží částku navrhovanou Komisí, aniž nutně uvede jasná kritéria, na jejichž základě tak učinil.
(
77
) – Sdělení Komise C (2012)6106.
(
78
) – Sdělení Komise C (2012) 6106 final, s. 5.