Asunto C‑146/14 PPU
Bashir Mohamed Ali Mahdi
(Petición de decisión prejudicial
planteada por el Administrativen sad Sofia-grad)
«Visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas — Directiva 2008/115/CE — Retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular — Artículo 15 — Internamiento — Prórroga del internamiento — Obligaciones de la autoridad administrativa o judicial — Control jurisdiccional — Falta de documentos de identidad de un nacional de un tercer país — Obstáculos a la ejecución de la resolución de expulsión — Negativa de la embajada del tercer país a expedir un documento de identidad que permita el retorno del nacional de ese país — Riesgo de fuga — Perspectiva razonable de expulsión — Falta de cooperación — Obligación eventual del Estado miembro de expedir un documento provisional sobre el estatuto del interesado»
Sumario — Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Tercera)
de 5 de junio de 2014
1.        Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de inmigración — Retorno de nacionales de países terceros en situación irregular — Directiva 2008/115/CE — Internamiento a efectos de expulsión — Posible prórroga del internamiento — Decisión adoptada al término del período máximo de internamiento inicial — Decisión que debe adoptarse mediante un acto escrito en el que se indicarán los fundamentos de hecho y de Derecho
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 6 y 47; Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 15, aps. 2, 3, 5 y 6)
2.        Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de inmigración — Retorno de nacionales de países terceros en situación irregular — Directiva 2008/115/CE — Internamiento a efectos de expulsión — Revisión a intervalos razonables de las condiciones del internamiento — Modalidades procedimentales no previstas por el Derecho de la Unión — Competencia de los Estados miembros
(Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 15, ap. 3)
3.        Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de inmigración — Retorno de nacionales de países terceros en situación irregular — Directiva 2008/115/CE — Internamiento a efectos de expulsión — Posible prórroga del internamiento — Alcance del control jurisdiccional de la autoridad judicial que decida sobre una solicitud de prórroga del internamiento
(Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 15, aps. 3 y 6)
4.        Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de inmigración — Retorno de nacionales de países terceros en situación irregular — Directiva 2008/115/CE — Internamiento a efectos de expulsión — Normativa nacional que establece la prórroga del internamiento por la mera falta de documentos de identidad — Improcedencia
(Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 15, aps. 1 y 6)
5.        Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de inmigración — Retorno de nacionales de países terceros en situación irregular — Directiva 2008/115/CE — Internamiento a efectos de expulsión — Posible prórroga del internamiento — Falta de cooperación — Concepto
[Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 15, ap. 6, letra a)]
6.        Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de inmigración — Retorno de nacionales de países terceros en situación irregular — Directiva 2008/115/CE — Internamiento a efectos de expulsión — Nacional de un tercer país que carezca de documentos de identidad y sea puesto en libertad por el juez nacional al no existir una perspectiva razonable de expulsión — Obligación de conceder un permiso de residencia o una autorización que otorgue un derecho de estancia — Inexistencia — Obligación de proporcionar una confirmación escrita de la situación del nacional
(Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 15, ap. 4)
1.        El artículo 15, apartados 3 y 6, de la Directiva 2008/115, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, en relación con los artículos 6 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, debe interpretarse en el sentido de que toda decisión adoptada por una autoridad competente, al término del período máximo de internamiento inicial de un nacional de un tercer país, sobre la continuidad de dicho internamiento debe adoptarse mediante un acto escrito en el que se indicarán los fundamentos de hecho y de Derecho que justifican esa decisión.
En efecto, la única exigencia expresamente prevista en el artículo 15 de la Directiva 2008/115 en lo que respecta a la adopción de un acto escrito es la establecida en el apartado 2 de dicho artículo, a saber, que el internamiento sea ordenado por escrito indicando los fundamentos de hecho y de Derecho. Debe entenderse que esta exigencia de adoptar una decisión escrita se refiere también necesariamente a cualquier decisión sobre la prórroga del internamiento. Sin embargo, el artículo 15 de esta Directiva no exige la adopción de un acto escrito sobre las revisiones periódicas. Por lo tanto, las autoridades que efectúen la revisión del internamiento de un nacional de un tercer país a intervalos razonables, con arreglo al artículo 15, apartado 3, primera frase, de dicha Directiva, no están obligadas a adoptar, en cada revisión, un acto expreso por escrito que contenga una exposición de las razones de hecho y de Derecho en las que se basa dicho acto.
Ahora bien, si la autoridad que conoce de un procedimiento de revisión al término del período máximo de internamiento inicial autorizado por el artículo 15, apartado 5, de dicha Directiva se pronuncia sobre la continuidad de dicho internamiento, estará obligada a adoptar su decisión mediante acto escrito motivado. En efecto, en ese caso, la revisión del internamiento y la adopción de la decisión sobre la continuidad del mismo se producen en la misma etapa procesal. En consecuencia, esa decisión debe cumplir las exigencias establecidas en el artículo 15, apartado 2, de la Directiva 2008/115. Además, debe someterse en todo caso a la supervisión de una autoridad judicial, con arreglo al artículo 15, apartado 3, de la Directiva.
(véanse los apartados 44, 47 a 49 y 52 y el punto 1 del fallo)
2.        El Derecho de la Unión no se opone a que una normativa nacional establezca, garantizando el respeto de los derechos fundamentales y la plena efectividad de las disposiciones del Derecho de la Unión, la obligación de que la autoridad que revise a intervalos razonables el internamiento de un nacional de un tercer país en virtud del artículo 15, apartado 3, primera frase, de la Directiva 2008/115, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, adopte, al término de cada revisión, un acto expreso en el que deberán indicarse los fundamentos de hecho y de Derecho en los que se basa. Una obligación de este tipo se derivaría únicamente del Derecho nacional.
(véanse los apartados 50 y 51)
3.        El artículo 15, apartados 3 y 6, de la Directiva 2008/115, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, debe interpretarse en el sentido de que el control que debe efectuar la autoridad judicial que decide sobre una solicitud de prórroga del internamiento de un nacional de un tercer país debe permitir a dicha autoridad pronunciarse en cuanto al fondo en cada caso acerca de la prórroga del internamiento del nacional, de la posibilidad de sustituir el internamiento por una medida menos coercitiva o de la puesta en libertad del nacional, de modo que dicha autoridad está facultada para basarse en los hechos y pruebas presentados por la autoridad administrativa que formule la solicitud, así como en los hechos, pruebas y observaciones que se le presenten, en su caso, en ese procedimiento.
En efecto, una autoridad judicial que decida sobre una solicitud de prórroga de internamiento debe poder pronunciarse sobre cualquier elemento de hecho y de Derecho pertinente para determinar si la prórroga del internamiento está justificada, atendiendo a las exigencias que se derivan del artículo 15 de la Directiva 2008/115, lo que requiere un examen exhaustivo de los hechos del caso concreto. Cuando el internamiento ordenado inicialmente ya no esté justificado con arreglo a esas exigencias, la autoridad judicial competente debe poder sustituir por su propia decisión la de la autoridad administrativa o, en su caso, la de la autoridad judicial que ordenó el internamiento inicial, y pronunciarse sobre la posibilidad de ordenar una medida alternativa o la puesta en libertad del nacional del país tercero. Para ello, la autoridad judicial que decida sobre una solicitud de prórroga de internamiento debe poder tomar en consideración tanto los hechos y pruebas invocados por la autoridad administrativa que ordenó el internamiento inicial como cualquier posible observación del nacional del tercer país. Además, debe poder investigar cualquier otro elemento pertinente para su decisión en el supuesto de que lo considere necesario. Así pues, las facultades de las que goza la autoridad judicial para llevar a cabo ese control no pueden circunscribirse únicamente, en ningún caso, a los elementos presentados por la autoridad administrativa.
(véanse los apartados 62 y 64 y el punto 2 del fallo)
4.        El artículo 15, apartados 1 y 6, de la Directiva 2008/115, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, en virtud de la cual un período inicial de internamiento de seis meses puede prorrogarse por el mero hecho de que el nacional del tercer país carezca de documentos de identidad. Corresponde exclusivamente al tribunal remitente llevar a cabo una apreciación en cada caso de las circunstancias fácticas del asunto para determinar si puede aplicarse con eficacia a dicho nacional una medida menos coercitiva o si existe riesgo de fuga.
(véanse el apartado 74 y el punto 3 del fallo)
5.        El artículo 15, apartado 6, letra a), de la Directiva 2008/115, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, debe interpretarse en el sentido de que cabe considerar que un nacional de un tercer país que no ha obtenido un documento de identidad que habría permitido su expulsión del Estado miembro en cuestión ha incurrido en falta de cooperación en el sentido de dicha disposición únicamente si del examen del comportamiento de ese nacional durante el período de internamiento resulta que no ha cooperado en la ejecución de la operación de expulsión y que es probable que dicha operación dure más de lo previsto debido a ese comportamiento.
Además, el artículo 15, apartado 6, de la Directiva 2008/115 exige que, antes de examinar si ha habido falta de cooperación por parte del nacional de un tercer país, la autoridad de que se trate pueda demostrar que la operación de expulsión dura más de lo previsto a pesar de todos los esfuerzos razonables por su parte, lo que requiere que el Estado miembro en cuestión despliegue activamente esfuerzos para conseguir que se expidan a ese nacional documentos de identidad.
Así pues, para considerar que el Estado miembro de que se trate ha desplegado esfuerzos razonables para llevar a cabo la operación de expulsión y que existe falta de cooperación del nacional del tercer país, es necesario un examen detallado de los hechos relativos a todo el período de internamiento inicial. Un examen de este tipo constituye una cuestión fáctica, que queda fuera de la competencia del Tribunal de Justicia en un procedimiento incoado al amparo del artículo 267 TFUE y corresponde al juez nacional.
(véanse los apartados 83 a 85 y el punto 4 del fallo)
6.        La Directiva 2008/115, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, debe interpretarse en el sentido de que no puede obligarse a un Estado miembro a conceder un permiso de residencia autónomo u otra autorización que confiera un derecho de estancia a un nacional de un tercer país que carezca de documentos de identidad y no haya obtenido tales documentos de su país de origen, después de que un juez nacional haya puesto en libertad a ese nacional por haber desaparecido la perspectiva razonable de expulsión en el sentido del artículo 15, apartado 4, de esa Directiva. Sin embargo, en ese caso, el Estado miembro deberá proporcionar a dicho nacional una confirmación escrita de su situación.
(véanse el apartado 89 y el punto 5 del fallo)