Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
TAMARA ĆAPETA
föredraget den 16 april 2026(1)
Mål C‑555/24 P
Magistrats européens pour la démocratie et les libertés (Medel),
International Association of Judges,
Association of European Administrative Judges,
Stichting Rechters voor Rechters
mot
Europeiska unionens råd
” Överklagande – Faciliteten för återhämtning och resiliens – Förordning (EU) 2021/241 – Rådets genomförandebeslut om godkännande av bedömningen av Polens återhämtnings- och resiliensplan – Delmål – Rättsstatsprincipen – Domstolsväsendets oberoende – Talan om ogiltigförklaring – Sammanslutning som företräder domare – Talerätt – Artikel 263 fjärde stycket FEUF – Direkt berörd – Personligen berörd – Sammanslutning som väcker talan för sina medlemmars räkning – Sammanslutning som väcker talan i eget namn – Effektivt domstolsskydd ”
Innehållsförteckning
I.
Inledning
II.
Bakgrund
A.
Faciliteten för återhämtning och resiliens
B.
Händelser som ledde till förfarandet vid tribunalen
1.
Det omtvistade beslutet
2.
Efterdyningar
III.
Förfarandet vid tribunalen och det överklagade beslutet
IV.
Förfarandet vid domstolen
V.
Bedömning
A.
Huruvida yrkandena avseende delmålen F2G och F3G kan tas upp till prövning
1.
Den första grunden för överklagandet (de polska domare som berördes av disciplinavdelningens beslut var direkt berörda)
a)
Sammanfattning av parternas argument
b)
Bedömning
1)
Det första villkoret för direkt berörd
2)
Det andra villkoret för direkt berörd
2.
Den andra grundens första del (de polska domare som inte berörs av disciplinavdelningens beslut är direkt berörda)
a)
Sammanfattning av parternas argument
b)
Bedömning
B.
Huruvida yrkandena avseende delmål F1G kan tas upp till prövning
1.
Den andra grundens andra del (alla polska domare samt domare i andra medlemsstater och i EES är direkt berörda)
a)
Alla polska domare
b)
Domare i andra medlemsstater och i EES
2.
Den tredje grunden för överklagandet (sammanslutningarnas rätt att väcka talan i eget namn under omständigheterna i förevarande fall)
a)
Sammanfattning av parternas argument
b)
Bedömning
C.
Sammanslutningars talerätt i eget namn
1.
Argument avseende brister i det polska domstolsväsendet
2.
Föreningars betydelse för deltagandedemokrati
3.
Argument som grundar sig på privilegierade sökandes talerätt
4.
Betydelsen av domen KlimaSeniorinnen
5.
Vad är sammanslutningars egna intressen?
6.
Vad är direkt respektive personligen berörd när det gäller en sammanslutning?
VI.
Följder
A.
Talerätt för sammanslutningar som väcker talan för sina medlemmars räkning
B.
Talerätt för sammanslutningar som väcker talan i eget namn
VII.
Rättegångskostnader
VIII.
Förslag till avgörande
I.      Inledning
1.        När kan en sammanslutning som företräder kollektiva intressen väcka talan direkt vid unionsdomstolen?
2.        Detta är den fråga som står i centrum för förevarande överklagande.
3.        Fyra sammanslutningar som företräder domare väckte talan om ogiltigförklaring vid tribunalen med avseende på ett beslut av Europeiska unionens råd om godkännande av återhämtnings- och resiliensplanen för Republiken Polen, vilken innehåller delmål som kräver vissa förändringar i den medlemsstatens domstolsväsende.
4.        Tribunalen ogillade talan på grund av att de sammanslutningarna inte hade talerätt enligt unionsrätten.
II.    Bakgrund
A.      Faciliteten för återhämtning och resiliens
5.        Förevarande mål om överklagande avser endast frågan huruvida det föreligger en rätt att väcka talan om ogiltigförklaring och således huruvida den talan kan tas upp till prövning. Talan i sak rör däremot Europeiska unionens finansiering inom ramen för ett av dess finansieringsinstrument, nämligen faciliteten för återhämtning och resiliens (nedan kallad faciliteten). För att förstå och pröva förevarande mål krävs en kortfattad förklaring av det instrumentet.
6.        Faciliteten, som inrättades genom förordning (EU) 2021/241 (nedan kallad förordningen),(2) är det största finansieringsinstrumentet inom programmet NextGenerationEU,(3) som antogs i efterdyningarna av covid-19-pandemin.(4) Faciliteten är ett tillfälligt finansieringsinstrument, som endast används under den fleråriga budgetramen för 2021–2027.(5) Genom faciliteten finansieras reformer och investeringar i medlemsstaterna fram till den 31 december 2026.(6) En av nyheterna med den är att den finansieras med medel som Europeiska kommissionen har lånat upp på kapitalmarknaderna för Europeiska unionens räkning. Den skuld som härigenom har uppkommit för EU ska återbetalas senast år 2058 med EU:s egna medel.
7.        Utgifterna inom faciliteten består av bidrag och lån(7) som ges till medlemsstaterna på grundval av deras återhämtnings- och resiliensplaner.(8) Detta innebär att de reformer och investeringar som ska finansieras väljs ut och föreslås av medlemsstaterna, beroende på deras särskilda behov. Dessa reformer och investeringar måste dock eftersträva något av de sex mål som omfattas av förordningens tillämpningsområde. Enligt artikel 3 i den förordningen är dessa följande: 1) grön omställning, 2) digital omställning, 3) smart och hållbar tillväxt för alla, 4) social och territoriell sammanhållning, 5) hälsa samt ekonomisk, social och institutionell resiliens och 6) strategier för nästa generation, barn och ungdomar, såsom utbildning och kompetens. Det framgår tydligt av den listan att finansiering från faciliteten inte bara syftar till återhämtning från covid-19-pandemin.
8.        Faciliteten är dessutom ett resultatbaserat instrument,(9) genom vilket utbetalningar görs till medlemsstaterna endast utifrån de framsteg som har gjorts i genomförandet av reformerna och investeringarna i deras återhämtnings- och resiliensplaner.(10) I det syftet föreslår medlemsstaterna delmål och mål,(11) som om de uppfylls innebär att medel utbetalas.(12)
9.        Vissa delmål, som måste uppfyllas vid äventyr av att ingen utbetalning från faciliteten kan göras, kallas allmänt för superdelmål. Tre sådana superdelmål, som avser det polska domstolsväsendet, är i fråga i förevarande mål.
10.      Utgifter från faciliteten är således förenade med villkor, däribland rättsstatsvillkoret, precis som är fallet med EU:s andra budgetramar.(13) Detta innebär överlag att det uppställs villkor för utbetalning från unionsbudgeten vilka syftar till att andra EU-politiska mål än det primära utgiftsmålet ska uppnås.(14)
11.      Förfarandet för att tillhandahålla ekonomiskt stöd enligt förordningen kan sammanfattas enligt nedan.
12.      För det första ska en medlemsstat som önskar få ekonomiskt stöd från faciliteten lämna in en återhämtnings- och resiliensplan till kommissionen.(15) Den planen ska innehålla ett antal delar, däribland en förklaring av hur den bidrar till att ta itu med utmaningarna i rådets landsspecifika rekommendationer inom ramen för den europeiska planeringsterminen(16) och de planerade delmålen och målen samt en preliminär tidsplan för genomförandet av reformerna och investeringarna och den effektiva övervakningen av dem.(17)
13.      För det andra ska kommissionen, i nära samarbete med medlemsstaten, bedöma återhämtnings- och resiliensplanen (inom två månader), i enlighet med de kriterier som fastställs i förordningen,(18) och lägga fram ett förslag till rådets genomförandebeslut.(19)
14.      I artikel 20.2 i förordningen föreskrivs följande i det avseendet: ”Om kommissionen gör en positiv bedömning av en plan för återhämtning och resiliens ska kommissionens förslag till rådets genomförandebeslut fastställa de reformer och investeringsprojekt som ska genomföras av medlemsstaten, inklusive delmål och mål och de ekonomiska bidrag som har beräknats i enlighet med artikel 11.”(20)
15.      Enligt artikel 20.5 e i förordningen ska kommissionens förslag till rådet också fastställa de åtgärder som krävs för att skydda unionens ekonomiska intressen.
16.      I den bestämmelsen hänvisas det till artikel 22 i förordningen, där det föreskrivs att medlemsstaterna, vid genomförandet av faciliteten, i egenskap av mottagare eller låntagare av medel ska vidta alla lämpliga åtgärder för att skydda unionens ekonomiska intressen och för att säkerställa att användningen av medel i samband med åtgärder som stöds av den faciliteten är förenlig med tillämplig unionsrätt och nationell rätt. För detta ändamål ska de tillhandahålla ett effektivt och ändamålsenligt system för intern kontroll.(21)
17.      För det tredje ska rådet, på förslag från kommissionen, godkänna bedömningen av den återhämtnings- och resiliensplan som medlemsstaten har lämnat in, genom ett genomförandebeslut (inom fyra veckor).(22)
18.      För det fjärde kan den berörda medlemsstaten, när den har uppnått de relevanta delmålen och målen, lämna in en vederbörligen motiverad begäran om utbetalning till kommissionen.(23)
19.      När kommissionen, efter att ha mottagit ett yttrande från Ekonomiska och finansiella kommittén,(24) gör en positiv bedömning, ska den anta ett beslut om godkännande av utbetalningen.(25) När kommissionen däremot konstaterar att delmålen och målen inte har uppnåtts på ett tillfredsställande sätt, ska utbetalningen av hela eller delar av det ekonomiska bidraget hållas inne.(26)
20.      Talan om ogiltigförklaring i förevarande mål om överklagande avser ett genomförandebeslut från rådet och således stegen före godkännandet av den faktiska utbetalningen av medel.
B.      Händelser som ledde till förfarandet vid tribunalen
21.      Polen lämnade in sin återhämtnings- och resiliensplan till kommissionen den 3 maj 2021.(27)
22.      Kommissionen gjorde en positiv bedömning av Polens återhämtnings- och resiliensplan den 1 juni 2022.
23.      Den 17 juni 2022 antog rådet, på grundval av kommissionens förslag,(28) ett genomförandebeslut om godkännande av bedömningen av Polens återhämtnings- och resiliensplan (nedan kallat det omtvistade beslutet).(29)
1.      Det omtvistade beslutet
24.      Genom det beslutet, vilket är riktat till Polen,(30) har rådet godkänt den återhämtnings- och resiliensplan som Polen har föreslagit, inbegripet de relevanta delmålen och målen.(31) I det beslutet fastställs beloppen för de icke återbetalningspliktiga bidrag som finns tillgängliga för Polen(32) samt de belopp som finns tillgängliga i form av lån.(33)
25.      I ingressen till det beslutet anges att Polens återhämtnings- och resiliensplan bland annat syftar till att hantera utmaningar i de landsspecifika rekommendationerna inom ramen för den europeiska planeringsterminen vad gäller investeringsklimatet och särskilt det polska rättsväsendet.(34)
26.      Det framgår av skäl 45 i beslutet att det för att skydda unionens ekonomiska intressen ”fastställs delmål för en reform för att stärka domstolarnas oberoende och opartiskhet, en reform för att åtgärda situationen för de domare som påverkats av beslut från avdelningen för disciplinmål vid högsta domstolen vad gäller disciplinära förfaranden och mål om rättslig immunitet, i syfte att efter ett positivt prövningsförfarande, som ska genomföras omgående av den nya avdelningen, kunna återanställa de personer som felaktigt drabbats, samt en reform för att säkerställa en effektiv revision och kontroll av Polens återhämtnings- och resiliensplan, däribland skydd av unionens ekonomiska intressen”. Polen ska uppnå dessa delmål innan den första betalningsansökan lämnas in, och inga utbetalningar kan göras förrän delmålen har uppnåtts.
27.      I skäl 45 i beslutet anges dessutom att kravet på att de delmålen ska ha uppnåtts ”[inte] påverkar … Polens skyldighet att alltid efterleva sina skyldigheter i enlighet med unionsrätten, särskilt artikel 19.1 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget), såsom den tolkats av domstolen, vilken utgör en viktig del av unionens regelverk”.
28.      I skäl 50 i beslutet klargörs dessutom följande: ”Detta beslut, som godkänner kommissionens positiva bedömning av Polens återhämtnings- och resiliensplan, särskilt vad gäller tillhörande delmål för reformen av domstolsväsendet, påverkar inte eventuella pågående och framtida överträdelseförfaranden, eller rent allmänt Polens skyldighet att följa unionsrätten, i synnerhet domar från Europeiska unionens domstol.”
29.      Delmålen för domstolsväsendet fastställs i bilagan som delmål F1G, F2G och F3G. I den bilagan förklaras följande: ”Huvudsyftet med reformerna är att höja kvaliteten på det rättsliga skyddet och förbättra investeringsklimatet i Polen samt att stödja det interna kontrollsystem som avses i artikel 22 i [förordningen] genom att stärka garantierna för domstolarnas oberoende och opartiskhet. Reformen ska leda till en förstärkning av oavhängigheten och opartiskheten hos de domstolar och domare som inrättats genom lag i enlighet med artikel 19 [FEU] och EU:s relevanta regelverk. I enlighet med artikel 24.3 i [förordningen] ska andra reformer genomföras utan att detta resultat försvagas och nedanstående delar påverkas negativt.”(35)
30.      Delmål F1G avser ”F1.1 Reform som stärker domstolarnas oberoende och opartiskhet”. Det delmålet beskrivs på följande sätt:
”Reformen ska
a)      i samtliga mål som rör domare, inbegripet disciplinåtgärder och upphävande av domarnas immunitet, fastställa omfattningen av behörigheten för Högsta domstolens avdelning, med undantag för den befintliga avdelningen för disciplinära mål, som uppfyller de krav som följer av artikel 19.1 FEU. Detta ska säkerställa att de ovannämnda målen prövas av en oavhängig och opartisk domstol som inrättats genom lag, samtidigt som befogenheten att utse den disciplinära domstol som är behörig i första instans i mål som rör domare vid allmänna domstolar ska begränsas.
b)      klargöra omfattningen av domares disciplinära ansvar genom att säkerställa att polska domstolars rätt att begära förhandsavgöranden till EU-domstolen inte begränsas. En sådan begäran ska inte utgöra grund för att inleda ett disciplinärt förfarande mot en domare.
c)      även om domarna fortfarande kan hållas ansvariga för fel i yrkesutövningen, inbegripet uppenbara och grova lagöverträdelser, fastställa att innehållet i rättsliga avgöranden inte klassificeras som en disciplinär överträdelse,
d)      säkerställa att det är möjligt för en behörig domstol att inom ramen för domstolsförfarandet inleda en kontroll av huruvida en domare uppfyller kraven på att vara oavhängig, opartisk och ’ha inrättats enligt lag’, i enlighet med artikel [19] i EU-fördraget, om det föreligger allvarliga tvivel på denna punkt och att en sådan kontroll inte klassificeras som en disciplinär överträdelse,
e)      stärka parternas rättssäkerhetsgarantier och befogenheter i disciplinära förfaranden som rör domare, genom [att]
i) se till att disciplinära förfaranden mot domare vid allmänna domstolar prövas inom skälig tid,
ii) göra mer exakta bestämmelser om territoriell behörighet för de domstolar som prövar disciplinära mål för att säkerställa att den relevanta domstolen kan avgöras direkt i enlighet med lagstiftningsakten, och
iii) se till att utnämningen av en försvarare i disciplinära förfaranden som rör en domare sker inom rimlig tid, samt ge försvararen tid att i sak förbereda sig för att utföra sina uppgifter i det aktuella förfarandet. Samtidigt ska domstolen avbryta förfarandet om den tilltalade eller dennes försvarare har en vederbörligen motiverad frånvaro.
Reformen ska träda i kraft i slutet av andra kvartalet 2022.”
31.      Delmål F2G avser ”F1.2 Reform för att komma till rätta med situationen för domare som påverkas av besluten från Högsta domstolens avdelning för disciplinära mål och mål om rättslig immunitet”. Det delmålet beskrivs på följande sätt:
”Reformen ska säkerställa att domare som berörs av beslut från avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen har tillgång till prövning av sina mål. Sådana mål som redan avgjorts av avdelningen för disciplinära mål ska omprövas av en domstol som uppfyller kraven i artikel [19.1 FEU], i enlighet med de regler som ska antas på grundval av ovannämnda reform. I lagstiftningsakten ska det anges att den första domstolsförhandlingen för att avgöra dessa mål ska äga rum inom tre månader från mottagandet av domarens begäran om omprövning och att målen ska avgöras inom tolv månader från mottagandet av en sådan begäran. De mål som för närvarande är anhängiga vid avdelningen för disciplinära mål ska hänskjutas till domstolen för vidare handläggning i enlighet med de regler som fastställts inom ramen för [ovannämnda] förfaranden.
Reformen ska träda i kraft i slutet av andra kvartalet 2022.
Båda de reformer som förtecknas ovan med ett slutdatum för [andra kvartalet 2022] ska vara uppfyllda innan den första betalningsansökan lämnas in till kommissionen och ska vara en förutsättning för alla utbetalningar enligt artikel 24 i förordningen om faciliteten för återhämtning och resiliens.”
32.      Delmål F3G avser ”F1.2 Reform för att komma till rätta med situationen för domare som påverkas av besluten från Högsta domstolens avdelning för disciplinära mål och mål om rättslig immunitet”. Det delmålet beskrivs på följande sätt:
”Alla översynsfall som inleds i enlighet med Milestone F2G ska avgöras, utom i vederbörligen motiverade undantagsfall.”
33.      Det delmålet
skulle ha uppnåtts senast under fjärde kvartalet år 2023.
2.      Efterdyningar
34.      Den 15 december 2023 ingav Polen en begäran om utbetalning av den första delbetalningen av bidrag och lånestöd från faciliteten.
35.      Den 29 februari 2024 gjorde kommissionen positiv preliminär bedömning, eftersom den ansåg att Polen hade uppnått delmålen F1G och F2G på ett tillfredsställande sätt.(36) Den bedömningen grundades i synnerhet på bestämmelserna i den polska lagstiftning som hade antagits den 9 juni 2022 (nedan kallad lagen av den 9 juni 2022)(37) kort efter det att rådet hade antagit det omtvistade beslutet den 17 juni 2022.
36.      Den 5 april 2024 antog kommissionen ett genomförandebeslut om godkännande av utbetalning, där den bekräftade att delmålen F1G och F2G hade uppnåtts på ett tillfredsställande sätt.(38)
37.      Senare begärde Polen, den 27 december 2024, utbetalning av ytterligare delbetalningar. Efter att kommissionen hade gjort en positiv preliminär bedömning där den konstaterade att Polen hade uppnått delmål F3G på ett tillfredsställande sätt,(39) antog kommissionen, den 19 november 2025, ett genomförandebeslut om godkännande av utbetalningen av de delbetalningarna.(40)
III. Förfarandet vid tribunalen och det överklagade beslutet
38.      Under mellantiden väckte fyra sammanslutningar som företräder domare, den 28 augusti 2022, var och en talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet i dess helhet och åberopade fem grunder till stöd för sin talan.(41)
39.      Enligt handlingarna i målet vid tribunalen är den första sammanslutningen, Magistrats
européens
pour la
démocratieet les
libertés (Medel), en sammanslutning
som är grundad i Frankrike och som består av föreningar av domare och åklagare. Även om enbart sådana föreningar får vara medlemmar, betraktas varje enskild medlem i en medlemsförening i kraft av själva sakförhållandet (ipso facto) som en medlem av Medel. Bland medlemmarna finns den polska domarföreningen Iustitia, som består av ett antal polska domare som är föremål för disciplinära förfaranden.(42) Medel har bland annat till syfte att försvara domstolsväsendets oberoende och värna om respekten för rättsstatsprincipen.
40.      Den andra sammanslutningen, International Association of Judges (IAJ), är en internationell organisation som är grundad i Österrike och vars medlemmar är nationella föreningar eller grupper som företräder domare från fem kontinenter. Även om endast en företrädande förening per land får vara medlem, betraktas varje enskild medlem i en medlemsförening i kraft av själva sakförhållandet (ipso facto) som en medlem av IAJ. Bland medlemmarna finns, precis som i Medel, den polska domarföreningen Iustitia, som består av ett antal polska domare som är föremål för disciplinära förfaranden. IAJ:s främsta syfte är att skydda domstolsväsendets oberoende.
41.       Den tredje sammanslutningen, Association of European Administrative Judges (AEAJ), är en sammanslutning som är grundad i Tyskland och vars medlemmar består av nationella föreningar av förvaltningsdomare, som företräder förvaltningsdomare i hela Europa, inbegripet Polen, samt personer som är förvaltningsdomare i länder som inte har någon förening som är medlem i den sammanslutningen. Den har bland annat till syfte att göra det möjligt för enskilda att väcka talan mot offentliga myndigheter i Europa samt främja frihet och rättvisa.
42.      Den fjärde sammanslutningen, Rechters voor Rechters (”Domare för domare”), är en stiftelse som är grundad i Nederländerna. Två domare grundade den för att hjälpa domarkollegor, i synnerhet sådana vars oberoende har påverkats. Den försvarar polska domares intressen, inbegripet domare som är föremål för disciplinära förfaranden.
43.      Huvudargumentet för deras talan var att rådet gjorde fel när den godkände bedömningen av Polens återhämtnings- och resiliensplan, eftersom delmålen F1G, F2G och F3G stred mot unionsrätten i flera avseenden. De gjorde därvidlag gällande att delmålen F2G och F3G stred mot EU-domstolens praxis(43) om avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen i Polen (nedan kallad disciplinavdelningen) och att de således försämrade situationen för polska domare som hade blivit föremål för rättsstridiga påföljder och dessutom undergrävde domstolsväsendets oberoende, medan delmål F1G var otillräckligt för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd i Polen och därför inte uppfyllde de unionsrättsliga kraven.
44.      Polen, Ungern och kommissionen tilläts intervenera till stöd för rådet.
45.      Genom beslut av den 4 juni 2024, Medel m.fl./rådet  (nedan kallat det överklagade beslutet),(44) som meddelades efter skyndsam handläggning,(45) avvisade tribunalen (stora avdelningen) talan och slog fast att de fyra sammanslutningarna inte hade rätt att väcka talan enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF.(46)
46.      Tribunalen konstaterade inledningsvis, i punkt 40 i det överklagade beslutet, att ”[e]nligt fast rättspraxis kan talan om ogiltigförklaring som väcks av sammanslutningar tas upp till sakprövning i tre typer av situationer: för det första när en lagbestämmelse uttryckligen ger yrkessammanslutningar ett antal processuella rättigheter, för det andra när sammanslutningen företräder intressen hos medlemmar som själva har rätt att väcka talan och, för det tredje, när sammanslutningen individualiseras på grund av att dess egna intressen i egenskap av sammanslutning berörs, exempelvis när dess ställning som förhandlingspartner har påverkats av den rättsakt som begärs ogiltigförklarad”.(47)
47.      Tribunalen bedömde sedan huruvida de fyra sammanslutningarnas talan i deras eget namn och för deras medlemmars räkning kunde tas upp till prövning. Det förefaller som om tribunalen ansåg att den första och den tredje situation som beskrivs i föregående punkt hänförde sig till sammanslutningar som väcker talan i eget namn och att den andra situationen hänförde sig till sammanslutningar som väcker talan för sina medlemmars räkning.
48.      Tribunalen fann, för det första, att talan skulle avvisas eftersom klagandena väckte talan i eget namn. Vad gäller den första situationen ansåg tribunalen att det inte fanns några rättsliga bestämmelser som ger klagandena processuella befogenheter inom ramen för faciliteten (punkterna 42–45 i det överklagade beslutet). Vad gäller den tredje situationen ansåg tribunalen att klagandena inte hade visat att deras egna intressen som sammanslutningar berördes, eftersom bland annat den omständigheten att de var samtalspartner till EU‑institutionerna inom ramen för rättsstatsprincipen eller att de hade observatörsstatus i organ inom Europarådet inte var tillräcklig (punkterna 46–51 i det överklagade beslutet).
49.      För det andra ansåg tribunalen att talan skulle avvisas, i enlighet med den andra situationen, eftersom klagandena väckte talan för sina medlemmars räkning.(48) Tribunalen tog först upp villkoret direkt berörd och delade in sin bedömning i tre grupper av domare (punkterna 59 och 60 i det överklagade beslutet).
50.      Enligt tribunalens uppfattning hade delmålen F1G, F2G och F3G karaktären av budgetvillkor, eftersom uppfyllandet av dem var en förutsättning för att medel från faciliteten skulle betalas ut. Rådet försökte inte, genom fastställandet av de delmålen, att ersätta bestämmelserna om rättsstatens värde eller om ett effektivt domstolsskydd eller ge Polen rätt att inte följa EU-domstolens domar (punkterna 65–80 i det överklagade beslutet).
51.      Mot denna bakgrund konstaterade tribunalen att delmålen F2G och F3G inte hade någon direkt inverkan på den rättsliga ställningen för de polska domare som berördes av disciplinavdelningens beslut (punkterna 81–93 i det överklagade beslutet. Tribunalen konstaterade dessutom i den mån delmålen F2G och F3G inte direkt påverkade den rättsliga situationen för de polska domare som berördes av disciplinavdelningens beslut, gällde detta i ännu högre grad för de polska domare som inte berördes av sådana beslut (punkt 96 i det överklagade beslutet).
52.      För att övergå till delmål F1G ansåg inte tribunalen att alla polska domare och domare från andra medlemsstater och Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) var direkt berörda. Klagandena hade enbart gjort generella påståenden om vad det delmålet, enligt deras mening, borde ha innehållit, utan att ange exakt vilka delar som direkt påverkade de polska domarna. Avsaknaden av bestämmelser i det omtvistade beslutet som klagandena ansåg var nödvändiga utgjorde i vilket fall som helst inte ett direkt ingrepp i de polska domarnas rättigheter vilket direkt påverkade deras rättsliga ställning (punkterna 97–101 i det överklagade beslutet).
53.      Tribunalen ansåg dessutom att, även om brister i en medlemsstats rättsordning kan få återverkningar på utövandet av den dömande makten i andra medlemsstater, så innebär detta emellertid inte att det omtvistade beslutet var ägnat att direkt påverka den rättsliga ställningen för domare i andra medlemsstater och i EES. Tribunalen ansåg inte heller att risken för en eventuell spridningseffekt mellan medlemsstaterna, eftersom man kan tänka sig att lagstiftaren i en medlemsstat låter sig inspireras av andra medlemsstaters reformer, visar att det omtvistade beslutet direkt påverkade situationen för de domarna (punkterna 102–107 i det överklagade beslutet).
54.      För det tredje underkände tribunalen klagandenas argument, vilka tribunalen beskrev som en anmodan till den om att mjuka upp villkoren för upptagande till prövning i förevarande fall. Eftersom klagandena inte kunde hävda att de var direkt berörda av det omtvistade beslutet, skulle detta innebära att tribunalen skulle kringgå villkoret direkt berörd i artikel 263 FEUF, i strid med EU-domstolens praxis. Systemfel i det polska domstolsväsendet kunde inte motivera ett kringgående av det villkoret. Tribunalen betonade emellertid att dess slutsatser inte påverkade Polens skyldigheter att avhjälpa de överträdelser som EU‑domstolen har konstaterat föreligga vad gäller rättsstatsprincipen, att medlemsstaterna och EU-institutionerna, enligt artikel 263 FEUF, kan väcka talan mot unionsrättsakter och att det ankom på kommissionen, i egenskap av fördragens väktare, att vidta åtgärder för att säkerställa att Polen iakttar artikel 19.1 andra stycket FEU (punkterna 113–118 i det överklagade beslutet).
IV.    Förfarandet vid domstolen
55.      Genom överklagande som ingavs den 14 augusti 2024 har de fyra sammanslutningarna, i egenskap av klagande, yrkat att EU‑domstolen ska upphäva det överklagade beslutet, fastställa att talan kan tas upp till prövning och återförvisa målet till tribunalen för ett avgörande i sak. De har även yrkat att EU-domstolen ska förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
56.      Genom beslut av EU-domstolens ordförande den 4 februari 2025(49) avslogs den ansökan som sammanslutningarna RECLAIM och The Good Lobby, tillsammans med stiftelsen Fundación Hay Derecho, hade ingett om att få intervenera till stöd för klagandenas yrkanden.
57.      I sin svarsskrivelse, som ingavs den 14 november 2025, har rådet yrkat att EU-domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta klagandena att ersätta rättegångskostnaderna.
58.      I sin svarsskrivelse, som ingavs den 12 november 2025, har Polen yrkat att EU-domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta klagandena att ersätta rättegångskostnaderna.
59.      I sin svarsskrivelse, som ingavs den 14 november 2025, har Ungern yrkat att EU-domstolen ska ogilla överklagandet.
60.      I sin svarsskrivelse, som ingavs den 7 november 2025, har kommissionen yrkat att EU-domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta klagandena att ersätta rättegångskostnaderna.
61.      Klagandena ingav även en replik den 25 februari 2025. Rådet och kommissionen ingav en duplik vardera den 4 april 2025, vilket även Polen respektive Ungern gjorde den 7 april 2025.
62.      En förhandling hölls den 2 december 2025, vid vilken klagandena, rådet, Polen, Ungern och kommissionen yttrade sig muntligen.
V.      Bedömning
63.      Huvudfrågan i förevarande mål om överklagande är huruvida tribunalen gjorde fel när den avvisade de fyra klagandesammanslutningarnas talan om ogiltigförklaring på grund av att de inte hade talerätt enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF.
64.      Det framgår av EU-domstolen praxis att sammanslutningar kan väcka talan om ogiltigförklaring antingen för sina medlemmars räkning eller i eget namn.(50)
65.      I förevarande mål ges EU-domstolen tillfälle att förtydliga hur kraven för talerätt skiljer sig åt när det gäller dessa två olika processuella möjligheter som sammanslutningar har. EU-domstolen har framför allt att tolka kraven direkt och personligen berörd i situationer där sammanslutningar agerar i eget namn, vilket är en fråga som ännu inte har utretts i tillräcklig grad i rättspraxis.
66.      Klagandesammanslutningarnas tre grunder för överklagandet bygger på dessa två processuella möjligheter. Genom de första två grunderna har de gjort gällande att tribunalen gjorde fel när den inte fann att olika kategorier av domare, som är medlemmar i de sammanslutningarna, inte hade talerätt. Den tredje grunden avser klagandesammanslutningarnas rätt att väcka talan i eget namn.
67.      Samtidigt ska det inledningsvis påpekas att påståendena skiljer sig åt eftersom de avser delmål F1G respektive delmålen F2G och F3G, såsom framgår av punkt 43 i förevarande förslag till avgörande.
68.      När det gäller de båda sistnämnda delmålen hävdade klagandena i första instans, i huvudsak, att kravet på att inleda ett prövningsförfarande för disciplinära beslut som har fattats av disciplinavdelningen strider mot unionsrätten såsom den har tolkats av EU-domstolen, eftersom sådana beslut ska anses vara en nullitet i sig utan att något sådant förfarande behöver genomföras.
69.      När det gäller delmål F1G har klagandena gjort gällande att detta är otillräckligt för att säkerställa domstolsväsendets oberoende i Polen.(51) Det är således det otillräckliga i, snarare än konflikten mellan, befintliga krav som enligt klagandena är skälet till att det i det omtvistade beslutet inte har säkerställts ett internt kontrollsystem som är nödvändigt för att skydda unionens ekonomiska intressen, i strid med artiklarna 20.5 e och 22 i förordningen.
70.      Den omständigheten att påståendena skiljer sig åt är relevant för bedömningen av huruvida ett av kraven för talerätt, nämligen direkt berörd, är uppfyllt, eftersom den bedömningen grundar sig på de verkningar som den angripna rättsakten har för en sökandes ställning.
71.      Min bedömning är därför strukturerad på följande sätt: I del A kommer jag att bedöma huruvida påståendena gällande delmålen F2G och F3G kan godtas. De relevanta grunderna för överklagandet är i det avseendet den första grunden och den andra grundens första del. De avser den omständigheten att tribunalen underkände klagandesammanslutningarnas påståenden på grund av att två olika grupper av polska domare, som är medlemmar i de sammanslutningarna, inte var direkt berörda. De avser således klagandesammanslutningarnas rätt att väcka talan för sina medlemmars räkning.
72.      I del B kommer jag att bedöma huruvida påståendena gällande delmål F1G kan godtas. De relevanta grunderna för överklagandet är i det avseendet den andra grundens andra del och den tredje grunden. De avser för det första den omständigheten att tribunalen underkände klagandesammanslutningarnas påståenden på grund av att villkoret direkt berörd inte var uppfyllt med avseende på alla polska domare samt domare från andra medlemsstater och EES och rör således klagandesammanslutningarnas rätt att väcka talan för sina medlemmars räkning. För det andra avser de även den omständigheten att tribunalen underkände klagandesammanslutningarnas påståenden på grund av att de inte hade talerätt i eget namn.
73.      I del C kommer jag att bedöma de frågor som tribunalen inte har besvarat när det gäller sammanslutningars rätt att väcka talan i eget namn för att avgöra frågan om talerätt i förevarande mål.
A.      Huruvida yrkandena avseende delmålen F2G och F3G kan tas upp till prövning
1.      Den första grunden för överklagandet (de polska domare som berördes av disciplinavdelningens beslut var direkt berörda)
a)      Sammanfattning av parternas argument
74.      Genom den första grunden för överklagandet har klagandena gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning, i punkterna 65–93 i det överklagade beslutet, när den ansåg att delmålen F2G och F3G inte direkt påverkar den rättsliga situationen för de polska domare som berörs av disciplinavdelningens beslut.
75.      Den grunden är indelad i tre delar, som jag kommer att behandla tillsammans. För det första har klagandena gjort gällande att tribunalen gjorde fel när den inte fokuserade på delmålens verkningar för medlemmarna, utan i stället fokuserade på delmålens syfte. För det andra har klagandena gjort gällande att tribunalen felaktigt ansåg att de delmålen endast tjänade som budgetvillkor. För det tredje har klagandena gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till fel vid tolkningen och tillämpningen av kravet på ett direkt samband när det gäller direkt berörd.
76.      Rådet har, med stöd av Polen, Ungern och kommissionen, gjort gällande att tribunalen gjorde en riktig bedömning när den slog fast att delmålen F2G och F3G endast är budgetvillkor som en medlemsstat måste uppnå och att de inte ger upphov till något direkt samband mellan kravet på prövningsförfaranden och de polska domare som berörs av disciplinavdelningens beslut. Tribunalen gjorde således en riktig bedömning när den ansåg att de delmålen inte direkt berör klagandena i egenskap av företrädare för de domarna.
b)      Bedömning
77.      Genom den första grunden för överklagandet anmodas EU‑domstolen att slå fast huruvida de polska domare som berörs av disciplinavdelningens beslut är direkt berörda av delmålen F2G och F3G.
78.      Såsom tribunalen med rätta har påpekat,(52) följer det av fast rättspraxis att det för att en person ska vara direkt berörd av en unionsåtgärd krävs att två villkor är uppfyllda samtidigt: ”För det första måste den omtvistade åtgärden ha direkt inverkan på dennes rättsliga ställning. För det andra får den inte lämna något utrymme för skönsmässig bedömning för dem till vilka den riktar sig, och som ska genomföra den, vilket innebär att genomförandet ska ha en rent automatisk karaktär och följa enbart av unionslagstiftningen, utan att några mellankommande regler tillämpas.”(53)
1)      Det första villkoret för direkt berörd
79.      Enligt det första villkoret för direkt berörd krävs det att sökandens rättsliga ställning kommer att förändras på grund av den angripna åtgärden. Det måste med andra ord finnas ett direkt samband mellan åtgärden och sökandens rättsliga ställning.(54)
80.      Klagandena har gjort gällande att tribunalen, när den bedömde huruvida ett sådant samband fanns, felaktigt bortsåg från verkningarna av delmålen F2G och F3G för de polska domare som var föremål för disciplinära påföljder och endast beaktade syftet med de delmålen, vilket var fel.
81.      Såsom tribunalen påpekade i punkt 64 i den överklagade domen,(55) förklaras det i EU-domstolens praxis vad som ska beaktas för att fastställa huruvida det finns ett direkt samband mellan den angripna åtgärden och sökandens rättsliga ställning. I det avseendet ”måste det bedömas huruvida den angripna rättsakten ger upphov till en klar förändring av den fysiska eller juridiska personens rättsliga ställning. Vid denna bedömning ska rättsaktens materiella innehåll beaktas och dess verkningar bedömas mot bakgrund av objektiva kriterier, såsom rättsaktens innehåll, i förekommande fall med beaktande av det sammanhang i vilket den antogs och den antagande institutionens, organets eller byråns befogenheter.”(56)
82.      Delmålens innehåll, sammanhang och syfte är således relevanta för att fastställa vilka verkningar delmålen har för ställningen för de polska domare som berörs av disciplinavdelningens beslut.
83.      Även om klagandena med rätta har gjort gällande att EU-domstolen måste fokusera på verkningarna av den rättsakten, var det därför inte fel av tribunalen att beakta rättsaktens innehåll, sammanhang och syfte, eftersom de är faktorer som ska beaktas vid fastställandet av rättsaktens verkningar för klagandena.
84.      Tribunalen ansåg emellertid inte, med beaktande av syftet med delmål F2G, att det finns ett direkt samband mellan det delmålets innehåll och de berörda domarnas rättsliga ställning. Tribunalen drog i det avseendet paralleller till domen Nord Stream 2 och angav att i det målet ”kunde EU-domstolen till exempel konstatera att det fanns ett direkt samband mellan den angripna rättsakten, som var ett direktiv, och dess verkningar, eftersom de omtvistade bestämmelserna hade medfört särskilda skyldigheter för klaganden”.(57)
85.      Tribunalen förklarade sedan att i förevarande fall hade Polen inte ålagts någon särskild skyldighet(58) och att ”situationen för de domare som berörs av disciplinavdelningens beslut, även efter antagandet av det [aktuella] beslutet, fortfarande [regleras] av de relevanta bestämmelser[na] i polsk rätt”.(59)
86.      Jag anser att tribunalen gjorde en felaktig tolkning av EU‑domstolens praxis. Genom delmål F2G ålades Polen en särskild skyldighet att inleda prövningsförfaranden, på samma sätt som ett direktiv inför en skyldighet för medlemsstater att uppnå ett visst resultat. Det prövningsförfarandet har en direkt inverkan på de aktuella domarnas rättsliga ställning.
87.      Klagandena har gjort gällande att det är behovet av att inleda sådana prövningsförfaranden som förändrar de domarnas rättsliga ställning, eftersom relevanta domar från EU-domstolen(60) medför att sådana disciplinära påföljder blir en nullitet. Om deras argument är korrekt, vilket ska avgöras genom ett avgörande i sak, skulle det i själva verket innebära en försämring av den rättsliga ställningen för de polska domare som är föremål för disciplinära påföljder för det fall det insisteras på prövningsförfaranden av något som helst slag för att undanröja sådana påföljder.
88.      Tribunalens slutsats i punkt 89 i det överklagade beslutet att de domarnas situation fortfarande kommer att regleras av polsk rätt är irrelevant, eftersom det är delmål F2G i sig som kräver att prövningsförfaranden ska inledas vilka direkt påverkar domarnas rättsliga ställning.
89.      EU-domstolens konstateranden i domen Nord Stream 2 är just vad som leder till slutsatsen att, även om det enligt delmål F2G krävs att Polen ska inleda prövningsförfaranden och att domare som är föremål för påföljder ska ha tillgång till sådana förfaranden enligt polsk rätt, är det icke desto mindre delmålet i sig som förändrar domarnas ställning, eftersom det krävs att ett prövningsförfarande ska införas på samma sätt som direktiv ålägger en skyldighet att uppnå ett visst resultat.
90.      Jag instämmer därför med klagandena i att tribunalen drog fel slutsatser utifrån EU-domstolens praxis.
91.      De argument som rådet har lagt fram, med stöd av Polen, Ungern och kommissionen, att det ankommer på Polen att välja formen och de konkreta bestämmelserna för prövningsförfarandena, är inte heller relevanta. Det är kravet på att ha prövningsförfaranden i någon form som är relevant. Det är det kravet som har ett direkt samband med de berörda domarnas rättsliga ställning.
92.      Jag anser följaktligen att tribunalen gjorde fel, i punkt 88 i det överklagade beslutet, när den fann att det första villkoret för direkt berörd inte var uppfyllt.
2)      Det andra villkoret för direkt berörd
93.      En mer komplicerad fråga, som tribunalen inte har besvarat,(61) rör det andra villkoret för direkt berörd, enligt vilket det i allt väsentligt krävs att det inte finns något utrymme för skönsmässig bedömning vid genomförandet av den angripna åtgärden, om det är nödvändigt att genomföra den (se punkt 78 i förevarande förslag till avgörande).
94.      Precis som i fallet med det första villkoret har EU-domstolen även slagit fast att ”frågan huruvida en rättsakt lämnar ett utrymme för skönsmässig bedömning för dem till vilka den riktar sig, och som ska genomföra den, ska prövas med beaktande av rättsaktens innebörd”.(62)
95.      Delmålens karaktär är således också relevant i den mån den avgör vilket utrymme för skönsmässig bedömning Polen har när det gäller att inleda prövningsförfaranden.
96.      Om en unionsåtgärd kräver genomförandeåtgärder finns det i allmänhet inget direkt samband mellan den angripna åtgärden och den rättsliga ställningen för den person som bestrider den, om den myndighet som genomför den har att välja att antingen inte genomföra åtgärden eller att ändra dess verkningar för den person som bestrider den.
97.      Om det hela bedöms utifrån den persons perspektiv vars rättsliga ställning kan komma att förändras genom den angripna åtgärden, är det följaktligen avgörande att den som ansvarar för att genomföra åtgärden (i förevarande fall Polen) inte kan ändra åtgärdens verkningar för den person som bestrider den.(63)
98.      I förevarande fall kräver delmål F2G genomförandeåtgärder. De åtgärderna ska antas av Polen. Den relevanta frågan är därför huruvida Polen kunde besluta att inte inleda prövningsförfaranden.
99.      Delmålens karaktär blir relevant i det avseendet. Rådet har, med stöd av Polen, Ungern och kommissionen, anfört att tribunalen gjorde en riktig bedömning när den fann att delmål F2G inte medförde någon rättslig skyldighet för Polen att inleda ett prövningsförfarande. Inledandet av ett sådant förfarande är snarare enbart ett budgetvillkor för att Polen ska erhålla utbetalning från faciliteten. Nämnda parter har dessutom angett att kvalificeringen av delmålen som superdelmål inte ändrar deras rättsliga karaktär, eftersom bristande efterlevnad av dem endast innebär att finansiering inte kan erhållas.
100. Klagandena har däremot betonat att Polens möjlighet att inte följa delmålen är rent teoretisk.
101. Enligt min mening är det visserligen riktigt att Polen inte har någon skyldighet att begära utbetalning av medel från faciliteten.(64) I den bemärkelsen skulle delmålen enbart kunna förstås som budgetvillkor, och Polen skulle kunna besluta att inte använda de medel som finns tillgängliga inom ramen för faciliteten.(65) I det fallet skulle Polen faktiskt inte ha någon ”skyldighet” att inleda prövningsförfaranden.
102. EU-domstolen har emellertid godtagit att det, för att det ska anses att kravet direkt berörd är uppfyllt, kan anses att den angripna rättsakten inte lämnar något utrymme för skönsmässig bedömning ”när mottagarnas möjlighet att inte följa en unionsakt är rent teoretisk, och det inte råder något tvivel om att de har för avsikt att agera i överensstämmelse med akten”.(66)
103. Målet Bock/kommissionen(67) avsåg till exempel en talan om ogiltigförklaring som ett tyskt bolag hade väckt med avseende på ett kommissionsbeslut om att låta Tyskland få undanta vissa varor med ursprung i tredjeländer vilka dock redan var i omsättning i medlemsstaterna (i det fallet svamp från Kina) från EU-behandling. Kommissionen hade gjort gällande att klaganden inte var direkt berörd av ett tillstånd som Tyskland hade beviljats, eftersom det stod den medlemsstaten fritt att använda sig av det. EU-domstolen konstaterade att de tyska myndigheterna emellertid redan hade informerat klaganden om att de skulle avslå dennes ansökan så snart kommissionen hade beviljat tillståndet och att de hade ansökt om det tillståndet med särskild hänvisning till de ansökningar som redan hade lämnats in till dem vid den tidpunkten. EU-domstolen fann att klaganden var direkt berörd av beslutet.
104. Ett annat välkänt exempel är målet Piraiki-Piraiki m.fl./kommissionen,(68) som avsåg en talan om ogiltigförklaring som vissa grekiska bolag hade väckt med avseende på ett kommissionsbeslut genom vilket Frankrike tilläts vidta skyddsåtgärder som begränsade importen av bomullsgarn från Grekland. Kommissionen och Frankrike hävdade att klagandena inte var direkt berörda av det beslutet, eftersom det endast innebar att Frankrike fick införa ett system med importkvoter och att det således stod den medlemsstaten fritt att utnyttja detta eller inte. Beslutet innebar således inte i sig att det inrättades ett system för importbegränsning, utan de franska myndigheterna var tvungna att vidta genomförandeåtgärder för att beslutet skulle få ändamålsenlig verkan. EU-domstolen ansåg emellertid att den omständigheten inte i sig utgjorde hinder för att klagandena var direkt berörda av beslutet, eftersom Frankrike tillämpade ett mycket restriktivt system med importlicenser för bomullsgarn från Grekland även innan Frankrike fick kommissionens tillstånd att göra detta, och att det var Frankrike själv som ansökte om tillstånd för striktare åtgärder. Under dessa omständigheter fanns det endast en teoretisk möjlighet att Frankrike skulle besluta att inte utnyttja det tillstånd som följde av kommissionens beslut, eftersom det inte kunde råda något tvivel om att de franska myndigheterna var villiga att tillämpa det beslutet.(69)
105. Även om dessa exempel avser handelsrättsliga ärenden, visar de att även om mottagaren formellt sett har att välja huruvida den ska genomföra den angripna åtgärden, kan det hända att mottagaren inte har något utrymme för skönsmässig bedömning eftersom detta är rent teoretiskt under omständigheterna i ett visst fall. Det är uppenbart att en sådan slutsats kräver en granskning från fall till fall.(70)
106. För att bedöma huruvida Polens utrymme för skönsmässig bedömning kan anses vara rent teoretiskt i förevarande fall, måste hänsyn tas till arten av förfarandet för att enas om delmål och mål enligt förordningen.
107. Såsom jag har förklarat i punkterna 5–20 ovan tyder det förfarande som föreskrivs i förordningen på att det var Polen som föreslog delmålen för kommissionen, som ansåg att delmålen var godtagbara och föreslog dem för rådet, som i slutändan också godtog dem.(71) Klagandena har därför med rätta påpekat att det inte förefaller finnas något skäl till att Polen inte skulle genomföra delmålen, eftersom det var Polen som föreslog dem.
108. Det är viktigt att notera att den reform som krävs enligt delmål F2G redan hade antagits av Polen på grundval av lagen av den 9 juni 2022 när det omtvistade beslutet antogs (se punkt 35 i förevarande förslag till avgörande). Rådets genomförandebeslut var i själva verket därför en bekräftelse på det val som Polen redan hade gjort. Om ett sådant val är rättsstridigt, såsom klagandena har gjort gällande, förefaller det nödvändigt att EU-institutionernas godkännande av det kan bestridas vid unionsdomstolen.(72)
109. Under omständigheterna i förevarande
mål skulle det följaktligen, enligt min mening, utgöra en överdriven formalism att anse att Polen genom delmål F2G gavs ett utrymme för skönsmässig bedömning att inte tillämpa det, för att använda generaladvokaten Dutheillet de Lamothes ord.(73)
110. Slutligen ansåg tribunalen att endast delmål F2G är relevant för att bedöma huruvida de domare som berörs av disciplinavdelningens beslut är direkt berörda, eftersom det i delmål F3G endast fastställs en tidsfrist inom vilken prövningsförfarandena ska genomföras.(74)
111. Jag måste invända även mot denna slutsats, eftersom de domarnas rättsliga ställning också direkt påverkas av att deras rättsliga situation fick avhjälpas fram till slutet av år 2023 på grundval av delmål F3G. Det delmålet ger konkret form åt delmål F2G och förstärker dess verkningar för domare som är föremål för disciplinära påföljder, vilket innebär att domarna är direkt berörda av det, så som klagandena har gjort gällande.
112. Sammanfattningsvis delar jag klagandenas uppfattning att tribunalen tillämpade rättspraxis på ett felaktigt sätt och underlät att göra en riktig bedömning av verkningarna av delmålen F2G och F3G i det omtvistade beslutet för den rättsliga ställningen för de polska domare som berörs av disciplinavdelningens beslut. Delmålen F2G och F3G har ett direkt samband med de domarnas särskilda rättsliga ställning, och Polen har endast ett teoretiskt utrymme för skönsmässig bedömning att inte genomföra de delmålen. Tribunalen gjorde följaktligen en felaktig bedömning när den fann att de domarna inte var direkt berörda av delmålen F2G och F3G och avvisade den talan om ogiltigförklaring som hade väckts av de sammanslutningar som företräder dem.
2.      Den andra grundens första del (de polska domare som inte berörs av disciplinavdelningens beslut är direkt berörda)
a)      Sammanfattning av parternas argument
113. Genom den andra grundens första del har klagandena gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i punkterna 95 och 96 i det överklagade beslutet, när den ansåg att delmålen F2G och F3G inte förändrade den rättsliga ställningen för de polska domare som inte berördes av disciplinavdelningens beslut.
114. Vad gäller delmålen F2G och F3G har klagandena gjort gällande att det finns en grundläggande skillnad i verkningarna för de polska domare som berörs av disciplinavdelningens beslut respektive verkningarna för de domare som kvarstår i tjänst och måste fortsätta att fullgöra sina uppgifter utan sina kollegor. Tribunalen underlät således att pröva deras argument avseende den avskräckande verkan och den större arbetsbördan för de domarna.
115. Rådet har, med stöd av Polen, Ungern och kommissionen, gjort gällande att det inte finns någon skyldighet för medlemsstaterna att genomföra delmålen, vilket inte påverkas av vilken kategori av domare det rör sig om, och att det omtvistade beslutet därför inte kan få rättsverkningar för domarna.
b)      Bedömning
116. Vad gäller frågan huruvida andra polska domare än de som berörs av disciplinavdelningens beslut är direkt berörda av delmålen F2G och F3G, instämmer jag med klagandena i att tribunalen inte beaktade deras argument att de domarna påverkas på ett annat sätt än de domare som avses i den första grunden för överklagandet. Tribunalen underlät därför att bedöma huruvida det finns ett direkt samband mellan delmålen F2G och F3G och dessa andra polska domare.
117. Även om tribunalen gjorde fel genom att inte bemöta klagandenas argument i första instans, anser jag icke desto mindre att det inte finns något direkt samband mellan delmålen F2G och F3G och den rättsliga ställningen för de andra polska domarna. Enligt min mening har klagandena inte visat att det finns en avskräckande verkan som direkt skulle påverka de domarnas rättsliga ställning. Vad gäller den större arbetsbörda som kan ha uppstått för vissa polska domare, vilket jag uppfattar som en konsekvens av att de domare som blev föremål för påföljder stängdes av från arbetet till dess att prövningsförfarandena hade avslutats, anser jag att klaganden inte har styrkt en sådan större arbetsbörda och att den inte heller kan anses påverka de domarnas rättsliga ställning.(75)
118. Jag anser följaktligen att tribunalen med rätta slog fast att delmålen F2G och F3G inte direkt berör de polska domare som inte var föremål för disciplinavdelningens disciplinära påföljder.
B.      Huruvida yrkandena avseende delmål F1G kan tas upp till prövning
119. De grunder för överklagandet som hittills har behandlats avsåg delmålen F2G och F3G. De återstående grunderna avser delmål F1G.
120. Jag vill erinra om att Polen genom delmål F1G uppmanades att inleda reformer för att stärka domstolarnas oberoende och opartiskhet. Klagandenas påstående i sak i första instans var att de konkreta reformer som krävdes enligt delmål F1G inte var tillräckligt för att uppnå det målet, vilket är nödvändigt för att skydda unionens ekonomiska intressen.
121. Tribunalen underkände de påståendena på grund av att de klagandesammanslutningar som väckte talan för sina medlemmars räkning inte var direkt berörda, och den andra grundens andra del riktar sig mot det avslaget. Jag kommer att bedöma denna i punkt 1. Tribunalen underkände även de påståenden om att delmål F1G var otillräckligt som klagandesammanslutningarna hade framställt i eget namn, och klagandena har bestritt detta underkännande i den tredje grunden för överklagandet, vilken jag kommer att bedöma i del 2.
1.      Den andra grundens andra del (alla polska domare samt domare i andra medlemsstater och i EES är direkt berörda)
122. Genom den andra grundens andra del har klagandena gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i punkterna 97–107 i det överklagade beslutet, genom att inte bevilja klagandena rätt att bestrida den otillräckliga karaktären av delmål F1G för sina medlemmars räkning.
123. Denna del av den grunden för överklagandet avser enbart de klagandesammanslutningar som väcker talan till förmån för alla polska domare, å ena sidan, och till förmån för domare i de andra medlemsstaterna och i EES, å andra sidan. Jag kommer att börja med det påstående som avser alla polska domare.
a)      Alla polska domare
124. Klagandena har gjort gällande att alla polska domare direkt påverkas av att delmål F1G är otillräckligt. Tribunalen slog felaktigt fast att deras argument enbart var generella påståenden om att delmålet är otillräckligt på grundval av vilka det inte kan fastställas att villkoret direkt berörd är uppfyllt. De har snarare utförligt redogjort för de krav som följer av EU-domstolens praxis och för bristerna i domstolsskyddet.
125. I punkt 100 i det överklagade beslutet ansåg tribunalen att klagandena enbart hade gjort generella påståenden och att de inte angav exakt vilka delar av själva texten till det delmålet som direkt påverkade polska domare.
126. Klagandena gjorde i första instans gällande att delmål F1G direkt påverkade de polska domarnas rättsliga ställning. På grund av att delmål F1G är otillräckligt för att återinföra ett effektivt domstolsskydd i Polen, kommer de domarna att vara tvingade att avgöra mål under oacceptabla yrkesmässiga omständigheter eftersom de fortfarande kommer att utsättas för olagliga påtryckningar och intrång i deras oberoende och opartiskhet. De polska domarna är tvingade att utföra sina uppgifter under tveksamma förhållanden när det gäller deras möjlighet att begära förhandsavgöranden, tillämpa unionsrätten fullt ut och fatta beslut som strider mot intressena hos regeringen eller det makthavande politiska partiet.(76)
127. Även om detta kan vara riktigt, kan EU-domstolen inte härav dra slutsatsen huruvida och på vilket sätt dessa brister skulle vara orsaken till att den
individuella rättsliga ställningen har förändrats för alla eller vissa av de polska domare som är ledamöter av klagandesammanslutningarna, vilket är det kriterium som har utvecklats i rättspraxis för att fastställa huruvida fysiska och juridiska personer är direkt berörda (se punkt 81 i förevarande förslag till avgörande). Det är med andra ord oklart hur de skulle påverka vissa rättigheter och skyldigheter som vissa eller samtliga domare i Polen har.
128. Jag anser därför inte att tribunalen gjorde fel när den underkände klagandenas påståenden på grund av att polska domare inte direkt berördes av att delmål F1G var otillräckligt.
b)      Domare i andra medlemsstater och i EES
129. Klagandena har gjort gällande att tribunalen underlät att motivera sitt underkännande av deras argument att bristerna i delmål F1G direkt påverkar den rättsliga ställningen för alla domare i medlemsstaterna och i EES, eftersom de påverkar deras dagliga arbete, till exempel att erkänna och verkställa domar från polska domstolar, och även på grund av spridningseffekterna från en rättsordning till en annan.
130. Jag anser visserligen att en försämring av respekten för rättsstatsprincipen i en medlemsstat kan få vissa effekter på det gränsöverskridande rättsliga samarbetet. Jag kan dock inte se hur det kan finnas ett direkt samband mellan otillräckliga åtgärder och deras inverkan på rättigheterna och skyldigheterna för domare i andra medlemsstater och i EES.
131. Tribunalen gjorde således inget fel i det avseendet heller.
2.      Den tredje grunden för överklagandet (sammanslutningarnas rätt att väcka talan i eget namn under omständigheterna i förevarande fall)
a)      Sammanfattning av parternas argument
132. Genom den tredje grunden för överklagandet har klagandena gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning, i punkterna 41–51 och 110–119 i det överklagade beslutet, genom att inte bevilja klagandena rätt att väcka talan i eget namn enligt de aktuella bestämmelserna.
133. Klagandena har i detta hänseende delat upp sin grund i tre delar. För det första har klagandena gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig tolkning av artikel 263 fjärde stycket FEUF, eftersom bristerna i det polska domstolsväsendet borde ha beaktats vid den tolkningen. För det andra har klagandena gjort gällande att tribunalen, när det gäller sammanslutningar som agerar i eget namn, borde ha tolkat artikel 263 fjärde stycket FEUF mot bakgrund av domen i målet KlimaSeniorinnen från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen).(77) För det tredje anser klagandena att tribunalen felaktigt ansåg att medlemsstaternas och EU-institutionernas privilegierade rätt att väcka talan motiverade att klagandena skulle nekas talerätt.
134. Rådet har, med stöd av Polen, Ungern och kommissionen, gjort gällande att tribunalen gjorde en riktig bedömning när den fann att klagandena inte hade talerätt och att bristerna i det polska domstolsväsendet inte motiverar ett åsidosättande av de krav om direkt och personligen berörd som fastställs i fördragen. Ungern och kommissionen har dessutom angett att klagandena saknar grund för sina påståenden om att det saknas effektiva rättsmedel vid de polska domstolarna. De parterna har gjort gällande att
domen i målet KlimaSeniorinnen grundar sig på specifika överväganden om klimatförändringar och att den inte kan överföras på förevarande mål.
135. Vid förhandlingen betonade rådet i synnerhet att de villkor som fastställs i artikel 263 fjärde stycket FEUF i sig utgör en viktig del av rättsstatsprincipen och ingår i det fullständiga system av rättsmedel som föreskrivs i fördragen, vilket är en hörnsten i unionens system för domstolsskydd. Att tillämpa ett flexibelt synsätt på talerätten riskerar att skapa osäkerhet, och om klagandena tillerkänns talerätt i förevarande fall skulle detta i själva verket innebära att det införs en allmän talerätt (actio popularis).
136. Klagandena har replikerat att de inte begär att EU-domstolen ska införa en allmän talerätt (actio popularis), utan att den ska tolka artikel 263 fjärde stycket FEUF, såsom den tillämpas på sammanslutningar som väcker talan i eget namn, mot bakgrund av principen om ett effektivt domstolsskydd i artikel 19.1 FEU och artikel 47 i stadgan.
b)      Bedömning
137. I den tredje grunden för överklagandet har klagandena i första hand gjort gällande att deras talan borde ha tagits upp till prövning med stöd av den ”tredje typen av situation” där sammanslutningar kan ha talerätt i egen rätt. I andra hand har de gjort gällande att de ”tre typerna av situationer”, vilka tribunalen erinrade om i punkt 40 i det överklagade beslutet, inte är uttömmande, och att tribunalen borde ha tagit upp deras talan till prövning även utanför dessa situationer.
138. Så som framgår av punkt 46 ovan inledde tribunalen sin bedömning med att konstatera att det finns fast rättspraxis som innebär att sammanslutningar kan väcka direkt talan i tre typer av situationer.
139. Enligt min uppfattning kan sammanslutningar, vilket jag nämnde i punkt 64 ovan, ha talerätt antingen å sina medlemmars vägnar eller i eget namn. Dessa tre situationer är endast en beskrivning av de fall som hittills erkänts i rättspraxis där sammanslutningar har ansetts kunna väcka talan om ogiltigförklaring.(78) De utgör inte en uttömmande förteckning.(79)
140. Till skillnad från tribunalen har domstolen inte hänvisat till dessa tre typer av situationer som en vedertagen tolkning av artikel 263 fjärde stycket i FEUF när det gäller sammanslutningar. Domstolen har endast hänvisat till dessa situationer i samband med bedömningen av tribunalens slutsatser inom ramen för mål om överklagande.(80)
141. Vad gäller den ”tredje typen av situation” bedömde tribunalen, i punkterna 46–50 i det överklagade beslutet, huruvida klagandenas ställning som förhandlingspart var relevant i det aktuella målet, och kom fram till att så inte var fallet.(81) Det stämmer att EU-domstolen hittills har gjort en snäv tolkning av situationen att en sammanslutning har talerätt i eget namn på grundval av sin förhandlingsställning. I själva verket finns det i domstolens praxis endast två mål där talerätt har erkänts på grundval av förhandlingsställning,(82) och tolkningen av dessa två mål har begränsats i senare domar, där talerätt som förhandlare inte har erkänts.(83) I den meningen gjorde tribunalen inte fel när den tillämpade gällande rättspraxis.
142. Tribunalen tolkade emellertid inte resten av den ”tredje typen av situation”, enligt vilken talerätt kan tillerkännas sammanslutningar i andra situationer där de försvarar sina egna intressen, och inte endast då de har varit förhandlingsparter.(84) Tribunalen prövade inte heller påståendet att klagandena skulle kunna ha talerätt utanför de ”tre typerna av situationer”.
143. I punkt 116 i det överklagade beslutet drog tribunalen slutsatsen att klagandena inte kunde göra gällande att de var direkt berörda, och hänvisade därvid till sina slutsatser rörande dessa sammanslutningars talerätt å sina medlemmars vägnar. Tribunalen prövade därför inte alls hur kravet direkt berörd ska tolkas när det gäller sammanslutningars talerätt i eget namn.
144. Jag anser därför att tribunalen underlät att pröva klagandenas påstående att kravet direkt och personligen berörd för sammanslutningar som väcker talan i eget namn bör tolkas mot bakgrund av principen om ett effektivt domstolsskydd.
145. Enligt min mening är denna brist på motivering avseende klagandenas argument tillräcklig för att godta den tredje grunden för överklagandet och upphäva det överklagade beslutet på grund av bristande motivering vad gäller sammanslutningarnas talerätt i eget namn.
146. Med detta sagt anser jag att det för att kunna avgöra frågan om talerätt i förevarande målet är nödvändigt att för domstolen redogöra för de frågor som lämnades obesvarade i det överklagade beslutet.
C.      Sammanslutningars talerätt i eget namn
147. Klagandena har framfört flera argument till stöd för att artikel 263 fjärde stycket i FEUF ska tolkas så, att de i förevarande mål har talerätt i eget namn. Jag kommer först att bedöma argumenten avseende det bristfälliga rättssystemet i Polen, innan jag beaktar andra argument av mer allmän karaktär.
1.      Argument avseende brister i det polska domstolsväsendet
148. Klagandena har gjort gällande att EU-domstolens tolkning av artikel 263 fjärde stycket FEUF grundar sig på antagandet att rättsstatsprincipen iakttas och upprätthålls i hela EU och att de nationella rättsväsendena erbjuder effektiva rättsmedel. De har gjort gällande att så inte längre är fallet i Polen, vilket motiverar en utvidgning av kraven för sammanslutningars talerätt när det gäller att väcka direkt talan i eget namn.
149. Det är riktigt att tolkningen att unionen grundar sig på ett fullständigt system med talemöjligheter innebär att personer som anser att deras unionsrättsliga rättigheter har kränkts i princip kan vända sig till en domstol för att ansöka om skydd.(85) Om talan inte längre kan väckas direkt vid unionsdomstolen måste det finnas möjlighet att väcka talan vid en nationell domstol, vilken därefter kan eller ska hänskjuta frågor om unionsrätten till EU-domstolen för förhandsavgörande.(86) Funktionella rättsväsenden i medlemsstaterna som säkerställer rättsväsendets
oberoende, utgör en oumbärlig del av ett sådant system i det avseendet.
150. Klagandenas argument är således att om den nationella vägen är stängd på grund av systemrelaterade problem, så måste EU-vägen vara öppen. I annat fall skulle rätten till ett effektivt domstolsskydd åsidosättas.
151. Det finns två skäl, ett rättsligt och ett faktiskt, som talar för att det argumentet ska underkännas.
152. Det rättsliga argumentet, som även rådet framförde vid förhandlingen och som EU-domstolen har framhållit vid flera tillfällen, är att kraven om direkt och personligen berörd som fastställs i artikel 263 fjärde stycket FEUF inte kan ändras av EU-domstolen, inte ens för att säkerställa ett verksamt rättsligt skydd. Det är endast medlemsstaterna som får besluta att ändra det system för rättsligt skydd som föreskrivs i fördragen.(87)
153. Det faktiska argumentet rör domstolsväsendet i Polen. Även om det finns allvarliga problem med det polska domstolsväsendets funktion, förefaller det systemet inte vara så bristfälligt att mål rörande användningen av medel från faciliteten i Polen inte kan prövas av behöriga domstolar och därefter även av EU-domstolen, om så krävs.(88) Det är därför överdrivet att anse att det inte går att räkna med det polska domstolsväsendet för ”ett fullständigt system med talemöjligheter”.(89) Detta innebär dock inte att förbättringar inte behövs. Reformer, inbegripet reformer inom ramen för faciliteten, bidrar till att förbättra domstolsväsendets oberoende, även om detta inte är tillräckligt enligt klagandenas mening. Så som alla parter i förevarande mål är eniga om har Polen dessutom en skyldighet att genomföra alla domar i vilka EU‑domstolen har konstaterat särskilda problem rörande rättsstatsprincipen i Polen, och delmålen kan inte påverka den skyldigheten.
154. Jag anser följaktligen inte att det försämrade oberoendet i det polska domstolsväsendet är ett tillräckligt skäl för att motivera förändringar i det system för rättsligt skydd som föreskrivs i fördragen i förevarande fall. Det argumentet från klagandenas sida ska underkännas.
155. Detta innebär emellertid inte talerätten för sammanslutningar som väcker talan i eget namn, inbegripet sammanslutningar av domare, inte kan tolkas på ett sätt som innebär att de har möjlighet att vända sig till unionsdomstolen för att försvara sina egna intressen, inom ramen för det befintliga systemet för domstolsskydd i unionen.
156. EU-domstolens konstaterande att fördragen inte kan ändras genom rättspraxis innebär inte att kraven för talerätt inte får, eftersom de i själva verket måste,(90) tolkas mot bakgrund av grundläggande principer, däribland principen om ett effektivt domstolsskydd.(91) det följande kommer jag därför att undersöka hur begreppen direkt och personligen berörd kan tolkas med avseende på sammanslutningar som väcker talan i eget namn, med beaktande av parternas argument
2.      Föreningars betydelse för deltagandedemokrati
157. Klagandena betonar vikten av sammanslutningar, särskilt av domare, för upprätthållandet av rättsväsendets oberoende och därmed värnandet om eller återupprättandet av rättsstatsprincipen i medlemsstaterna.
158. Vikten av sådana sammanslutningar, som finns till för att upprätthålla rättsväsendets oberoende, erkänns i olika europeiska källor(92) och i den vetenskapliga litteraturen, där man särskilt framhåller föreningarnas roll i samband med omorganiseringen av domstolsväsendet i Polen.(93)
159. Erkännandet av sammanslutningars, och i synnerhet domarsammanslutningars, betydelse för upprätthållandet av rättsväsendets oberoende och iakttagandet av rättsstatsprincipen är dock inte i sig ett tillräckligt skäl för att ge sådana sammanslutningar rätt att väcka direkt talan vid EU-domstolarna.
160. När det gäller domarsammanslutningars tillgång till nationella domstolar har EU-domstolen, efter att ha erkänt betydelsen av sådana sammanslutningar, slagit fast att det inte krävs enligt EU-rätten, inbegripet artikel 19.1 FEU och artikel 47 i stadgan, att medlemsstaterna föreskriver rättsmedel genom vilka domarsammanslutningar kan väcka talan vid nationella domstolar.(94) Detsamma skulle kunna gälla när det gäller att öppna upp för nya rättsmedel för domarsammanslutningar vid EU-domstolarna.(95)
161. På EU-nivå erkänns sammanslutningarnas värdefulla roll i fördragen i avdelning II i EU-fördraget, vilken innehåller bestämmelser om demokratiska principer. Medan det i artikel 10.1 FEU anges att Europeiska unionens sätt att fungera ska bygga på representativ demokrati, erkänns i artikel 11.1 FEU också vikten av deltagandedemokrati. I den bestämmelsen föreskrivs följande: ”Institutionerna ska på lämpligt sätt ge medborgarna och de representativa sammanslutningarna möjlighet att ge uttryck för och offentligt diskutera sina åsikter på alla unionens åtgärdsområden”.(96)
162. Deltagandedemokratin räknar i princip med sammanslutningar som samtalspartner i politiska debatter om hur samhället lämpligen ska organiseras eller regleras. Därför betonar den deras roll i en demokratisk, politisk process. Deltagarna i den politiska processen kämpar för att få igenom en lösning som de anser vara att föredra. Domstolarna är dock inte institutioner vid vilka sådana politiska frågor ska avgöras.
163. Betyder det att sammanslutningar endast bör ha tillgång till politiska processer?
164. Om en rättsakt som antagits som resultatet av EU:s politiska process är rättsligt ogiltig enligt en sammanslutning, finns det enligt min mening ingen anledning till att sammanslutningen inte skulle ha tillgång till EU-domstolen för att försvara sina egna intressen genom rättsliga anspråk avseende ogiltigheten av en sådan rättsakt som berör den direkt och personligen. Det skulle också kunna vara ett av sätten att förverkliga deltagandedemokrati på EU-nivå. Det är dock viktigt att argumenten inför dessa domstolar inte är politiska, i den meningen att en viss lösning är ”fel”, utan snarare rättsliga, i den meningen att en viss lösning är ”rättsstridig”.
165. Med andra ord bör det inte vara en fortsättning med rättsliga medel på en politisk kamp att väcka talan vid EU-domstolen i ett ärende som rör skydd av kollektiva intressen, eftersom domstolar inte har legitimitet i fråga om politiskt beslutsfattande.
166. Ett påstående, så som det som avser delmål F1G i förevarande mål, enligt vilket en institution inte har reglerat vissa frågor i tillräcklig utsträckning, utgör endast ett rättsligt yrkande om lagen ålägger den institutionen en tillräckligt tydlig skyldighet. Huruvida så är fallet är dock en sakfråga och inte en fråga om tillgång till EU-domstolen.
167. I förevarande mål verkar klagandesammanslutningarna framföra rättsliga argument inför EU-domstolen om att rådet har underlåtit att fullgöra sina rättsliga skyldigheter enligt artiklarna 20.5 e och 22 i förordningen. Om domstolen finner att en sådan rättslig skyldighet inte föreligger kommer den att ogilla talan. Det är inte nödvändigt att ”skydda” EU-domstolen från eventuella politiska frågor på nivån för tillgång till domstolar.
168. Med andra ord, om en rättsakt som potentiellt är rättsligt ogiltig direkt berör det kollektiva intresse som en sammanslutning företräder, vilket kan individualiseras eftersom ett sådant kollektivt intresse är dess eget intresse, finns det ingen anledning att neka den sammanslutningen tillgång till EU-domstolen.
169. Att tillåta sammanslutningar att vända sig till EU-domstolen för att skydda kollektiva intressen skulle inte heller innebära att en allmän talerätt (actio popularis) infördes i EU-rätten, eftersom detta fortfarande är villkorat av det direkta och personliga intresset hos den sammanslutning som väckt talan.
3.      Argument som grundar sig på privilegierade sökandes talerätt
170. Klagandena har riktat kritik mot punkt 118 i det överklagade beslutet och har gjort gällande att möjligheten att bevilja sammanslutningar talerätt i eget namn för att skydda kollektiva intressen inte utesluts av det faktum att artikel 263 andra stycket FEUF ger privilegierade sökande möjlighet att väcka talan vid domstolen i allmänhetens intresse.
171. I den punkten i det överklagade beslutet verkar tribunalen antyda att det inte var nödvändigt att mjuka upp villkoren för talerätt, eftersom privilegierade sökande, det vill säga medlemsstaterna och EU-institutionerna, har möjlighet att väcka talan mot unionsrättsakter närhelst de anser det nödvändigt.
172. Enligt min mening är den möjligheten irrelevant för frågan om hur kraven för sammanslutningars talerätt ska tolkas.
173. För det första har privilegierade sökandes talerätt inget att göra med den separata frågan om på vilka villkor icke-privilegierade sökande har talerätt enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF. Den bestämmelsen kopplar inte samman talerätten för icke-privilegierade sökande med talerätten för andra kategorier av sökande
174. För det andra framgår det av omständigheterna i förevarande mål att det rättsmedel som finns tillgängligt för privilegierade sökande ofta inte kan ersätta det som står icke-privilegierade sökande till buds. Det finns ingen anledning för rådet eller kommissionen att bestrida sitt eget beslut vid EU-domstolen. Det är också högst osannolikt att Polen skulle ifrågasätta delmål som Polen själv har föreslagit. Europaparlamentet(97) eller andra medlemsstater skulle kunna väcka talan för att ifrågasätta delmål.(98) Detta innebär emellertid inte i sig en inskränkning av den roll som sammanslutningar kan spela, utöver privilegierade sökande, när det gäller att få till stånd domstolsprövning av huruvida unionsrättsakter är förenliga med rättsstatsprincipen, så som klagandena har gjort gällande.
175. Även om tribunalens resonemang i punkt 118 i det överklagade beslutet förefaller ha tagits med endast för fullständighetens skull, instämmer jag följaktligen med klagandena i att det resonemanget är felaktigt.
4.      Betydelsen av domen KlimaSeniorinnen
176. Enligt klagandena har det genom domen i målet KlimaSeniorinnen införts en ny skyddsstandard för sammanslutningars processuella rättigheter i rättsliga förfaranden som syftar till att skydda rättigheter mot hot som härrör från utvecklingar av avgörande samhällelig betydelse, vilket i det målet gällde klimatförändringar, men som även kan tillämpas på rättsstatsprincipen och sammanslutningar som klagandena, vilka företräder rättsväsendets intressen i syfte att främja rättsstatsprincipen. Klagandena har gjort gällande att ett liknande synsätt bör anläggas vid tolkningen av artikel 263 fjärde stycket FEUF, mot bakgrund av artikel 52.3 i stadgan.
177. Jag anser, i motsats till klagandenas argument, att det är svårt att dra paralleller mellan domen i målet KlimaSeniorinnen och kraven för talerätt i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
178. För det första verkar den domen, så som framgår av senare rättspraxis från Europadomstolen,(99) i princip vara begränsad till kontexten med klimatförändringar.
179. För det andra behandlade den domen frågan om ställning som kränkt enligt artikel 34 i Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europakonventionen), vilket inte är detsamma som villkoren för talerätt i artikel 263 fjärde stycket FEUF.(100)
180. I detta avseende måste man ha i åtanke att Europadomstolens uppgift och den funktion som EU-domstolen har när de granskar EU-rättsakter på grundval av artikel 263 FEUF inte är desamma. Medan Europadomstolens roll är att skydda individuella rättigheter, är den rättsliga prövningen enligt artikel 263 FEUF objektiv. Den syftar till att säkerställa att EU:s institutioner och organ iakttar den rätt som är bindande för dem, och därigenom till att skydda EU:s rättsordning.(101) Följaktligen kan bestämmelserna om tillgång till Europadomstolen och EU-domstolen med rätta skilja sig åt.
181. Jag finner därför inte klagandenas argument övertygande om att domstolen, på grundval av artikel 52.3 i stadgan, är bunden att följa Europadomstolens rättspraxis om sammanslutningars talerätt. De två förfarandena är olika, och artikel 52.3 i stadgan avser hursomhelst inte godtagandet av förfaranden enligt Europakonventionen, utan snarare iakttagandet av, åtminstone, innebörden och räckvidden av de rättigheter som garanteras genom Europakonventionen. I detta avseende är domen i målet KlimaSeniorinnen, så som rådet har gjort gällande och i vilket Polen, Ungern och kommissionen har instämt, i själva verket irrelevant för att avgöra om klagandesammanslutningarna ska tillerkännas talerätt.
182. Den underliggande logik som fick Europadomstolen att tillerkänna sammanslutningar talerätt i klimatmål kan dock beaktas vid tolkningen av villkoren i artikel 263 fjärde stycket FEUF i syfte att besvara frågan om när en sammanslutning har talerätt i eget namn.
183. Även om den domen förstås som att den öppnar upp för sammanslutningar att vända sig till Europadomstolen, har den samtidigt, så som påpekats i kommentarerna,(102) gjort det svårare för enskilda personer att göra det. Jag tolkar domen i målet KlimaSeniorinnen så, att Europadomstolen i själva verket fastställde mycket höga krav för enskildas talerätt att angripa generell klimatlagstiftning, på grundval av det faktum att varje enskild person är ett potentiellt offer för klimatförändringar, vilket i sig är tillräckligt för att fastställa ställning som kränkt och därmed talerätt inför Europadomstolen. Det senare skulle i själva verket göra det möjligt för vilken enskild person som helst att väcka talan vid Europadomstolen. Det skulle emellertid inte i sig stå i strid med logiken bakom den allmänna talerätten (actio popularis), eftersom dessa personer skulle försvara sina egna rättigheter samtidigt som de försvarade allmänna intressen. Av den anledningen verkar det som om Europadomstolen lade till villkor för den potentiella ställningen som kränkt genom att kräva att en viss nivå och allvarlighetsgrad av risken för negativa följder visas, vilket skiljer en enskild person från alla andra.(103) På ett sätt införde Europadomstolen därmed ett krav som liknar kravet om direkt berörd i artikel 263 fjärde stycket FEUF, så som det tolkas av domstolen. I ett ytterligare steg, och för att inte helt stänga av tillgången till Europadomstolen, utvidgade EU-domstolen tillgången för sammanslutningar som företräder samma kollektiva intressen och frikopplade deras rätt att väcka talan från den talerätt som gäller för de enskilda personer vars rättigheter de försvarar.(104)
184. I det avseendet kan skälen till att ge föreningar tillträde till Europadomstolen vara relevanta för att belysa varför föreningar som värnar om kollektiva intressen bör ges tillträde till EU-domstolarna i en situation där en enskild person, på grund av den höga tröskel som kravet på personlig beröring innebär, inte kan vända sig till EU-domstolarna för att försvara kollektiva intressen, även om dessa samtidigt direkt berör den enskilde personen.
185. I det avseendet är den kritik som generaladvokat Jacobs framförde i sitt förslag till avgörande i målet som gav upphov till domen UPA(105) – enligt vilken kravet personligen berörd, så som det tolkats av domstolen leder till situationer där chansen att de som berörs av en EU- åtgärd har talerätt när det gäller att bestrida den är desto mindre ju viktigare det är att åtgärda en eventuell rättsstridighet i en sådan åtgärd (eftersom skadan kan vara större) – enligt min mening fortfarande giltig. Domstolen godtog inte hans förslag att domstolen skulle ändra sin tolkning av kravet personligen berörd.(106) Att sammanslutningar ges tillgång till EU-domstolen i eget namn kan emellertid kompensera för denna ologiska följd av den nuvarande tolkningen av kraven för talerätt, utan att det är nödvändigt att ändra den tolkningen.
5.      Vad är sammanslutningars egna intressen?
186. Av ovanstående resonemang framgår att det kan finnas skäl att göra en annan tolkning av villkoren för sammanslutningars rätt att väcka talan vid EU-domstolen för att tillvarata sina egna intressen än den tolkning som görs av samma villkor när de tillämpas på sammanslutningarnas medlemmar.
187. Det är därför nödvändigt att klargöra vilka intressen en sammanslutning har och hur direkt och personligen berörd ska tolkas mot denna bakgrund.
188. I domen Carvalho(107) framförde sammanslutningen Sáminuorra ett argument vid EU-domstolen om att den borde ha beviljats talerätt eftersom den väckte en ”talan för ett kollektiv som försvarar ett allmänintresse”. EU-domstolen kunde emellertid inte beakta det argumentet, eftersom det framfördes för första gången i målet om överklagande. EU-domstolen har således inte besvarat frågan huruvida ett ”allmänintresse” är vad som menas med en sammanslutnings ”eget intresse”.
189. Sammanslutningar finns i princip för att försvara ett visst kollektivt intresse, det vill säga ett intresse som är gemensamt för en större grupp enskilda rättssubjekt.(108) Det intresset kan vara av olika slag, till exempel handelsrelaterade eller kommersiella intressen (som oftast behandlas i mål vid unionsdomstolen), intressen hos olika marknadsaktörer (till exempel arbetsgivare och arbetstagare) eller intressen hos en viss yrkesgrupp (läkare, byggarbetare, yrkesförare och så vidare). Sådana sammanslutningars egna intressen motsvarar medlemmarnas intressen. De sammanslutningar som försvarar sådana kollektiva intressen skulle inte ens existera om det inte vore för deras medlemmar.
190. Sammanslutningar kan även finnas för att försvara intressen som de uppfattar som allmänna samhälleliga intressen. Här tänker jag exempelvis på organisationer som arbetar för demokratiska val, försvarar vissa mänskliga rättigheter, så som jämlikhet eller yttrandefrihet, eller sådana som arbetar med att skydda miljön eller vissa delar därav, till exempel biologisk mångfald eller klimatförändringar. Sådana sammanslutningar skulle ha ett existensberättigande även om de inte hade några medlemmar. De fyra sammanslutningarna i förevarande mål skulle kunna inordnas i denna grupp, eftersom de skyddar det samhälleliga intresset av att ha oberoende domstolsväsenden.
191. De intressen som skyddas av sammanslutningar i den gruppen hänför sig visserligen också till deras medlemmar, men är dock inte bara summan av dessa enskilda intressen. De företräder även de sammanslutningarnas egna intressen, som de kan besluta att söka uppnå på ett annat sätt än sina medlemmar. Samtidigt är dessa intressen skälen till deras existens och utgör i den bemärkelsen deras identitet, som inte bara gör det möjligt att skilja en sammanslutning från en annan, utan även att skilja sammanslutningen från dess medlemmar.
192. En sammanslutnings egna intressen kan i princip fastställas utifrån dess stadgar eller någon annan grundläggande handling och den sammanslutningens tidigare verksamhet, vilka skulle kunna användas för att bevisa att sammanslutningen verkligen existerar för att eftersträva ett visst intresse.(109)
193. Det finns rättspraxis enligt vilken en sammanslutning inte kan försvara sina medlemmars kollektiva intressen vid unionsdomstolen om de medlemmarna inte kan väcka talan vid dem.(110) EU-domstolen ansåg således att ”en sammanslutning eller organisation som företräder en kategori av fysiska eller juridiska personer inte kan anses vara personligen berörd av en rättsakt som påverkar denna grupps allmänna intressen”.(111) EU-domstolen verkade befara följande. Att tillerkänna en sammanslutning talerätt även om dess medlemmar inte kan ha talerätt ”skulle strida mot fördragets ordning” och ”[ha] till följd att särintressena hos medlemmarna i en grupp … koncentreras till ett enda rättssubjekt”, vilka emellertid inte har rätt att väcka direkt talan vid EU‑domstolen i eget namn.(112) Denna rättspraxis skulle kunna tillämpas på den kategori av sammanslutningar vars intressen motsvarar summan av deras medlemmars intressen och som av den anledningen inte har några ”egna intressen” att försvara.
194.  Om en sammanslutning har ett intresse som är mer än summan av sina medlemmars intressen, vilket innebär att det intresset kan erkännas som sammanslutningens eget intresse, skulle den systematik som har införts genom fördragen emellertid inte kringgås om sammanslutningen kan väcka talan vid unionsdomstolen i eget namn för att skydda sina intressen, även om dess medlemmar inte kan göra det.
195. Sammanslutningarna i förevarande mål skyddar domares intressen, inte som en yrkesgrupp, utan som en nödvändig del av ett liberalt demokratiskt samhälle som kräver oberoende domare för att säkerställa rättsstatsprincipen. Sådana intressen är eller bör vara varje domares intressen, men kan även tillskrivas medborgare som är parter i rättsliga förfaranden eller företag eller andra marknadsaktörer som vill försvara sina rättigheter i domstol. De fyra klagandesammanslutningarnas egna intressen går i det avseendet utöver deras medlemmars intressen. Det rör sig om de sammanslutningarnas separata och enskilda intressen. De är skälen till att de finns och är med andra ord deras identitet.
196. Jag tolkar den rättspraxis enligt vilken sammanslutningar kan ha rätt att väcka talan i eget namn vid unionsdomstolen så, att den avser den typ av intressen som utgör de sammanslutningarnas ”identitet”. Generaladvokaten Emiliou har på samma sätt nyligen hävdat att en sammanslutning bör tillerkännas talerätt om ”den angripna rättsakten kan få betydande konsekvenser för [dess] kärnverksamhet, i enlighet med dess stadgar”.(113)
197. Jag anser följaktligen att kraven direkt och personligen berörd i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF kan bedömas med avseende på en sammanslutnings identitet. En sådan bedömning innebär att sammanslutningen måste betraktas separat från de personer vars kollektiva intressen den företräder.
6.      Vad är direkt respektive personligen berörd när det gäller en sammanslutning?
198. Vad gäller talerätten för de klagandesammanslutningar som har väckt talan i eget namn är det inte helt klart huruvida tribunalen fann att de inte var direkt berörda eller personligen berörda eller bådadera.(114)
199. Denna sammanblandning av de två kraven bör inte godtas. Tolkningen av artikel 263 fjärde stycket FEUF kräver att de båda kraven ges olika innebörd.(115)
200. EU-domstolen bör med andra ord göra en separat tolkning av direkt respektive personligen berörd när det gäller sammanslutningar som väcker talan i eget namn.
201. Vid tolkningen av dessa båda krav när det gäller sammanslutningar måste EU-domstolen dessutom beakta syftet till att FEUF ger enskilda direkt tillgång för att bestrida unionsrättsakter vid unionsdomstolen, vilket inte bara är att skydda deras unionsrättsliga rättigheter, utan även allmänintresset av att upprätthålla lagenligheten i unionens rättsordning genom rättslig prövning av unionsrättsakter. Det sistnämnda syftet förefaller vara själva anledningen till att sammanslutningar, så som de i förevarande fall, söker väcka talan om ogiltigförklaring vid unionsdomstolen.
202. Jag vill emellertid påpeka att sökande delas in i två huvudkategorier i artikel 263 FEUF – privilegierade sökande (i andra stycket) och icke-privilegierade sökande (i fjärde stycket). Det är uppenbart att sammanslutningar inte är privilegierade sökande och att de endast kan väcka talan på de villkor som föreskrivs i fjärde stycket. EU-domstolen kan inte skapa en tredje kategori utanför lagen (extra legem), så som generaladvokaten Cosmas har påpekat.(116)
203. Innebär detta att EU-domstolen inte kan erkänna skillnaden i karaktär hos enskilda eller företag, å ena sidan, och sammanslutningar som väcker talan i eget namn,
å andra sidan, artikel vilket skulle kunna motivera en annan tolkning av begreppen direkt och personligen berörd i artikel 263 fjärde stycket FEUF, utan att frångå de kraven?
204. Tolkningen av de begreppen i rättspraxis var knuten till sökande som skyddar sina enskilda intressen, vanligtvis enskilda eller företag. En sammanslutnings ”enskilda” intressen är emellertid till sin natur kollektiva, vilket redan har behandlats. Så hur skulle de begreppen kunna tolkas när de tillämpas på ett ”kollektiv som försvarar ett allmänintresse”?
205. Frågan huruvida den angripna rättsakten direkt påverkar en sammanslutnings intresse (direkt berörd) och en sammanslutnings individuella särskiljningsförmåga i förhållande till andra rättssubjekt när det gäller föremålet för talan (personligen berörd) kan endast besvaras genom att sammanslutningens eget intresse, som är kollektivt, beaktas.
206. Mot denna bakgrund föreslår jag att EU-domstolens tolkning av direkt berörd även ska göras på grundval två villkor.
207. Det finns ett krav på ett direkt samband. När det gäller enskilda kräver ett direkt samband, såsom det har utvecklats i rättspraxis, att det visas att den angripna rättsakten är en direkt orsak till att den enskildes rättsliga ställning har förändrats. Om detta vanliga kriterium för direkt berörd skulle tillämpas på sammanslutningar på samma sätt som på enskilda sökande, skulle sammanslutningar emellertid praktiskt taget aldrig kunna hävda talerätt än för att bestrida bestämmelser som påverkar sammanslutningarnas rättsliga ställning. Rättsakter som påverkar de kollektiva intressen som de försvarar skulle inte påverka deras rättsliga ställning. För att sammanslutningar ska kunna få ett effektivt domstolsskydd för sina egna intressen, måste begreppet direkt berörd därför anpassas till deras särskilda karaktär som är att skydda kollektiva intressen. För att kravet på ett direkt samband ska vara uppfyllt i fråga om en sammanslutning, skulle kriteriet således kunna vara huruvida den angripna rättsakten är en direkt orsak till verkningarna för de kollektiva intressen som sammanslutningen försvarar.
208. När det gäller det andra villkoret får den angripna rättsakten, precis som när det gäller enskilda personer, inte lämna något utrymme för skönsmässig bedömning för den till vilken den riktar sig, och som ska genomföra den, om en sådan mellanhand finns.
209. När det gäller frågan huruvida en sammanslutning är personligen berörd skulle kriteriet kunna vara huruvida sammanslutningens huvudsakliga intressen och kärnverksamhet gör att sammanslutningen skiljer sig från andra sammanslutningar och från sina medlemmar när det gäller den angripna rättsakten. I detta hänseende saknar det betydelse att den aktuella sammanslutningen inte är den enda som skyddar de kollektiva intressena i fråga. Den måste bara kunna identifieras utifrån de kollektiva intressen som är aktuella i ett visst mål.
210. Plaumann-kriterierna(117) innebär att sökande ska individualiseras på samma sätt som den som rättsakten är riktad till. Vad gäller det kollektiva intresse som utgör kärnan i deras identitet skulle sammanslutningarna själva inte vara ett direkt eller underordnat ”mål” för en lagstiftare eller tillsynsmyndighet. Den rättsakt som de bestrider skulle alltid vara ”tillämplig på grundval av en objektiv, rättslig eller faktisk, situation som fastställts i den aktuella rättsakten”, och en sammanslutning kan sannolikt aldrig vara, såsom exempelvis en enskild aktieägare skulle vara, personligen berörd ”med stöd av gruppmedlemmarnas egna kriterier”.(118)
211. Om sammanslutningar ska ha talerätt i egen rätt måste det följaktligen vara möjligt att särskilja dem utifrån deras enskilda intressen, vilka i själva verket är kollektiva intressen och vilka påverkas av objektivt fastställda situationer. En sammanslutning kan till exempel vara personligen berörd av delmål som rör det polska domstolsväsendets oberoende om sammanslutningen finns till för att försvara det oberoendet, men inte om dess kärnverksamhet är miljö- eller djurskydd.
212. Jag anser inte att en sådan tolkning av direkt och personligen berörd skulle ändra fördragen, eftersom EU-domstolen ännu inte har klargjort de begreppen med avseende på sammanslutningar som väcker talan i eget namn. Texten i fördragen ger tillräckligt utrymme för en sådan tolkning.
213. Det är mot denna bakgrund som jag i nästa avsnitt kommer att bedöma huruvida klagandesammanslutningarna bör anses vara direkt och personligen berörda under omständigheterna i förevarande fall.
VI.    Följder
214. Överklagandet är välgrundat såvitt avser den första och den tredje grunden. Punkt 1 i avgörandet i det överklagade beslutet bör följaktligen upphävas.
215. I enlighet med artikel 61 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol kan EU-domstolen, när den har upphävt tribunalens avgörande, återförvisa målet till tribunalen för avgörande eller själv slutligt avgöra målet, om detta är färdigt för avgörande.
216. I förevarande fall anser jag att domstolen, även om den i detta skede av handläggningen inte kan pröva talan som väckts vid tribunalen i sak, har de upplysningar som krävs för att slutligt pröva huruvida talan kan tas upp till prövning.(119)
A.      Talerätt för sammanslutningar som väcker talan för sina medlemmars räkning
217. Svaret på frågan huruvida en sammanslutning har rätt att väcka talan om ogiltigförklaring vid unionsdomstolen för sina medlemmars räkning beror på huruvida alla eller vissa av sammanslutningens medlemmar är direkt och personligen berörda och därför skulle kunna väcka talan själva.
218. I förevarande fall kan klagandesammanslutningarnas påståenden i huvudsak delas in i två olika grupper. Inom den ena hävdas det att delmålen F2G och F3G är rättsstridiga eftersom de strider mot de verkningar som följer av EU-domstolens domar avseende disciplinavdelningen. Inom den andra, som avser delmål F1G, hävdas det att det delmålet är otillräckligt för att återupprätta det polska domstolsväsendets oberoende. Det är därför nödvändigt att göra en separat bedömning av huruvida de sammanslutningarna har rätt att framställa dessa respektive typer av påståenden.
219. Vad gäller talan om ogiltigförklaring av delmålen F2G och F3G har jag, som svar på den första grunden för överklagandet, dragit slutsatsen att de polska domare som påverkas av disciplinavdelningens beslut är direkt berörda av de delmålen. Det återstår att bedöma huruvida de domarna är personligen berörda.
220. Det är tydligt att de polska domare som blev föremål för disciplinära påföljder uppfyller Plaumann-kriterierna.(120) De ingår i den slutna grupp som kunde identifieras när delmålen F2G och F3G antogs, och de delmålen avsåg i själva verket de domarna.(121)
221. Eftersom denna grupp av medlemmar är direkt och personligen berörd av delmålen F2G och F3G, har de sammanslutningar som företräder dem också rätt att väcka talan mot de delmålen för deras räkning.
222. Det framgår av inlagorna i första instans att tre av de fyra sammanslutningarna (alla förutom AEAJ)(122) har polska domare som har påverkats av disciplinavdelningens beslut i egenskap av medlemmar i dem. Även om AEAJ inte tycks ha sådana medlemmar följer det emellertid av rättspraxis att det saknas anledning att bedöma huruvida de andra sökandena i första instans har talerätt när det är fråga om en och samma talan.(123)
223. Vad gäller den andra grunden för överklagandet har jag dragit slutsatsen att polska domare som inte påverkas av disciplinavdelningens beslut inte är direkt berörda av delmålen F2G och F3G. Klagandesammanslutningarna kan således inte hävda talerätt i egenskap av deras företrädare, och det finns ingen anledning att bedöma huruvida de är personligen berörda eller huruvida det omtvistade beslutet utgör en regleringsakt som inte medför genomförandeåtgärder.
224. Vad gäller påståendet om att delmål F1G är otillräckligt har jag kommit fram till att alla polska domare och domare i andra medlemsstater och i EES inte direkt påverkas av att det delmålet är otillräckligt. Klagandesammanslutningarna kan således inte hävda talerätt som deras företrädare, och det saknas anledning att bedöma huruvida de är personligen berörda eller huruvida det omtvistade beslutet utgör en regleringsakt som inte medför genomförandeåtgärder.
225. Min slutsats är att klagandesammanslutningarna har rätt att väcka talan för sina medlemmars räkning när det gäller delmålen F2G och F3G, men inte när det gäller delmål F1G.
B.      Talerätt för sammanslutningar som väcker talan i eget namn
226. Det återstår att fastställa huruvida klagandesammanslutningarna har talerätt i eget namn för att väcka en talan som grundar sig på att delmål F1G är otillräckligt.
227. Så som jag har föreslagit i punkterna 205–212 i förevarande förslag till avgörande, bör det vid prövningen av huruvida sammanslutningar i eget namn är direkt och personligen berörda beaktas huruvida den angripna rättsakten har anknytning till den sammanslutningens identitet, som ska uppfattas som dess kollektiva intresse.
228. Klagandesammanslutningarnas kärnverksamhet är att försvara det kollektiva intresset av ett oberoende domstolsväsende och rättsstatsprincipen, inbegripet i Polen.(124)
229. För att sammanslutningen ska anses vara direkt berörd måste den angripna rättsakten vara en direkt orsak till verkningarna för de kollektiva intressen som sammanslutningen försvarar, och rättsakten får inte lämna något utrymme för skönsmässig bedömning för den till vilken den riktar sig, och som ska genomföra den.
230. Vad gäller det första villkoret handlar delmål F1G om att stärka de polska domstolarnas oberoende och opartiskhet. Detta är just det kollektiva intresse som utgör klagandesammanslutningarnas kärnverksamhet. Det delmålet är således en direkt orsak till inverkan på klagandesammanslutningarnas kollektiva intresse.
231. Vad gäller det andra villkoret för direkt berörd har jag, med hänsyn till delmålen F2G och F3G, dragit slutsatsen att Polen endast har ett teoretiskt utrymme för skönsmässig bedömning att inte tillämpa de delmålen. Jag ser ingen anledning till att de slutsatserna inte skulle vara tillämpliga på delmål F1G.
232. Dessutom måste jag fråga mig själv huruvida det är relevant för beslutet om huruvida villkoret direkt berörd är uppfyllt att det primära syftet med delmålen för domstolsväsendet är att skydda unionens ekonomiska intressen genom att kräva att ett oberoende domstolsväsende fungerar på en viss nivå för att det ska säkerställas en korrekt användning av de medel som beviljas genom faciliteten. Är det med andra ord relevant att deras syfte inte i allmänhet är att återupprätta domstolsväsendets oberoende i Polen för att åstadkomma iakttagande av det värde som rättsstatsprincipen utgör och artikel 19.1 FEU i Polen?
233. Den omständigheten att delmålen antas för att skydda unionens ekonomiska intressen kan, enligt min mening, vara relevant för det beslut som ska fattas i sak,(125) men den är inte relevant för att fastställa att klagandesammanslutningarna är direkt berörda, för vilket det räcker att konstatera att det finns ett direkt samband mellan delmålens innehåll och deras kollektiva intressen.
234. Klagandesammanslutningarna uppfyller även villkoret personligen berörd. Deras huvudsakliga intressen gör att de sammanslutningarna, när det gäller delmål F1G, skiljer sig från andra sammanslutningar, inbegripet sådana vars främsta intresse är att försvara rättsstatsprincipen i allmänhet, men som inte specifikt har att göra med Polen.
235. Jag anser därför att klagandesammanslutningarna är direkt och personligen berörda så att de kan väcka talan för att angripa delmål F1G på grund av att det delmålet är otillräckligt för att återupprätta domstolsväsendets oberoende i Polen.
236. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen slår fast att klagandesammanslutningarnas talan kan tas upp till prövning och återförvisar målet till tribunalen för avgörande i sak.
VII. Rättegångskostnader
237. Eftersom jag har bedömt att målet ska återförvisas till tribunalen för avgörande i sak, ska frågan om rättegångskostnader anstå, i enlighet med artikel 137 i domstolens rättegångsregler, vilken gäller i mål om överklagande enligt artikel 184.1 i de rättegångsreglerna.
VIII. Förslag till avgörande
238. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska
–        bifalla överklagandet på den första och den tredje grunden,
–        upphäva beslutet av den 4 juni 2024, Medel m.fl./rådet  (T‑530/22–T‑533/22, EU:T:2024:363),
–        slå fast att förevarande talan om ogiltigförklaring kan tas upp till prövning,
–        återförvisa målet till tribunalen för avgörande i sak, och
–        besluta att frågan om rättegångskostnader ska anstå.
1      Originalspråk: engelska.
2      Europaparlamentets och rådets förordning av den 12 februari 2021 om inrättande av faciliteten för återhämtning och resiliens (EUT L 57, 2021, s. 17).
3      För mer information, se Europeiska kommissionens webbplats, https://reforms‑investments.ec.europa.eu/recovery-and-resilience-facility-1_sv.
4      För en översikt över den institutionella och rättsliga bakgrunden, se de Witte, B., ”The European Union’s COVID-19 recovery plan: The legal engineering of an economic policy shift”, Common Market Law Review, vol. 58, 2021, s. 635.
5      Det ska noteras att även nya finansieringsinstrument på grund av det nuvarande geopolitiska läget kan komma att användas i nästa fleråriga budgetram för 2028–2034. I det avseendet har en överenskommelse nåtts i rådet om att anskaffa upp till 150 miljarder euro på kapitalmarknaderna inom ramen för instrumentet Säkerhetsaktion för Europa för att finansiera medlemsstaternas ökade
försvarsinvesteringar (nedan kallat Safe‑instrumentet). Se https://defence-industry-space.ec.europa.eu/eu-defence-industry/safe-security-action-europe_sv.
6      Se artikel 24.1 och skäl 53 i förordningen.
7      Enligt planen ska upp till 338 miljarder euro betalas ut som bidrag och upp till 385,8 miljarder euro betalas ut i form av lån.
8      Se artikel 4.2 och skäl 30 i förordningen.
9      Se, till exempel, Rubio, E. m.fl., The tools for protecting the EU budget from breaches of the rule of law: the Conditionality Regulation in context, Europaparlamentet, utredningsavdelningen för budgetfrågor, generaldirektoratet för intern politik, april 2023, s. 50, och Zeitlin, J., Bokhorst, D. och Eihmanis, E., ”National recovery and resilience plans”, i Fabbrini, F. och Petit, C.A (utg.), Research Handbook on Post-Pandemic EU Economic Governance and NGEU Law, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, 2024, s. 144.
10      Se skälen 51 och 52 i förordningen.
11      I artikel 2 led 4 i förordningen definieras delmål och mål som ”mått på framsteg när det gäller att genomföra en reform eller en investering, med delmål som kvalitativa resultat och mål som kvantitativa resultat”.
12      Se, exempelvis, kommissionens meddelande till Europaparlamentet och rådet, Två år av faciliteten för återhämtning och resiliens – Ett unikt verktyg i centrum för EU:s gröna och digitala omställning, COM(2023) 99 final av den 21 februari 2023.
13      Se förslag till avgörande av generaladvokaten Campos Sánchez-Bordona i målet Ungern/parlamentet och rådet (C‑156/21, EU:C:2021:974, punkterna 96‑115), där bestämmelser om villkorlighet i samband med mottagandet av ekonomiska medel i unionsrätten behandlas. Se, även, mitt förslag till avgörande i målet parlamentet/kommissionen (C‑225/24, EU:C:2026:88, särskilt punkterna 5‑29).
14      Se, exempelvis, Viţă, V., ”Revisiting the Dominant Discourse on Conditionality in the EU: The Case of EU Spending Conditionality”, Cambridge Yearbook of European Legal Studies, vol. 19, 2017, s. 116.
15      Se artikel 18 och skäl 39 i förordningen.
16      Se artikel 18.4 b och skäl 32 i förordningen. Den europeiska planeringsterminen utgör en del av EU:s ram för ekonomisk styrning. Den är en årlig process för samordning av EU:s ekonomiska och sociala politik, genom vilken medlemsstaterna anpassar sin budgetpolitik och sin ekonomiska politik till överenskomna målsättningar och regler på EU-nivå.
17      Se artikel 18.4 i och p i förordningen.
18      Se artikel 19.3 och skäl 41 i, samt bilaga V till, förordningen.
19      Se artikel 19.1 i förordningen.
20      Min kursivering.
21      Se artikel 22.1 och skäl 54 i förordningen.
22      Se artikel 20.1 och skäl 45 i förordningen.
23      Se artikel 24.2 i förordningen.
24      Se artikel 24.4 i förordningen.
25      Se artikel 24.5 i förordningen.
26      Ett sådant innehållande kan upphävas först när den berörda medlemsstaten har vidtagit de åtgärder som krävs för att säkerställa att de delmål och mål som anges i rådets genomförandebeslut uppnås på ett tillfredsställande sätt. Se artikel 24.6 och skälen 52 och 53 i förordningen.
27      På den landsspecifika sidan för Polen på kommissionens webbplats, vilken finns tillgänglig på https://reforms-investments.ec.europa.eu/polands-recovery-and-resilience-plan_sv, finns det en länk till Polens återhämtnings- och resiliensplan från juni 2022. Enligt ett kommissionsdokument innehöll Polens återhämtnings- och resiliensplan totalt 49 reformer och 53 investeringsprojekt, med 283 delmål och mål. Se arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar, Analysis of the recovery and resilience plan for Poland accompanying the proposal for a Council implementing decision on the approval of the assessment of the recovery and resilience plan of Poland, SWD(2022) 161 final av den 1 juni 2022, s. 61.
28      Se COM(2022) 268 final av den 1 juni 2022.
29      Se rådets dokument 9728/22 av den 14 juni 2022. Det beslutet ändrades senare genom rådets genomförandebeslut av den 8 december 2023, vilket inte innebar någon ändring av delmålen F1G, F2G och F3G. Se rådets dokument 15835/1/23 REV 1 av den 7 december 2023 och, när det gäller bilagan, rådets dokument 15835/23 ADD 1 av den 24 november 2023. Det verkar inte finnas några slutliga, allmänt tillgängliga versioner antagna den 17 juni 2022 och den 8 december 2023.
30      Se artikel 4 i det omtvistade beslutet.
31      Se artikel 1 i det omtvistade beslutet.
32      Se artikel 2 i det omtvistade beslutet. Det framgår tydligt av den tredje punkten att delbetalningarna verkställs på villkor att kommissionen fattar ett beslut om att Polen på ett tillfredsställande sätt har uppnått de relevanta delmål och mål som har fastställts för genomförandet av återhämtnings- och resiliensplanen.
33      Se artikel 3 i det omtvistade beslutet.
34      Se skälen 2, 9 och 19 i det omtvistade beslutet. I det avseende utfärdade rådet en landsspecifik rekommendation till Polen inom ramen för den europeiska planeringsterminen år 2020, bland annat för att förbättra investeringsklimatet, i synnerhet genom att säkra rättsväsendets oberoende. Se rådets rekommendation av den 20 juli 2020 om Polens nationella reformprogram 2020 med avgivande av rådets yttrande om Polens konvergensprogram 2020 (EUT C 282, 2020, s. 35), punkt 4. Den punkten upprepades i senare rekommendationer från rådet, till exempel i den rekommendation som utfärdades den 12 juli 2022 (EUT C 334, 2022, s. 171), punkt 5.
35      Se rådets dokument 9728/22 ADD 1 av den 13 juni 2022, avsnitt 1, del F, s. 195. Det verkar inte finnas någon slutlig, allmänt tillgänglig version antagen den 17 juni 2022.
36      Se kommissionen, Positive preliminary assessment of the satisfactory fulfilment of milestones and targets related to the first payment request submitted by Poland on 15 December 2023, transmitted to the Economic and Financial Committee by the European Commission, den 29 februari 2024, s. 79–96.
37      Den lagen trädde i kraft den 15 juli 2022.
38      Se Commission Implementing Decision of 5 April 2024 on the authorisation of the disbursement of the first instalment of the non-repayable support and the first instalment of the loan support for Poland, C(2024) 2369, den 5 april 2024, skälen 27 och 28.
39      Se kommissionen, Positive preliminary assessment of the satisfactory fulfilment of milestones and targets related to the third payment request submitted by Poland on 27 December 2024, transmitted to the Economic and Financial Committee by the European Commission, den 29 oktober 2025, s. 66–68. Kommissionen angav att på grundval av den information som Polen hade lämnat hade sju prövningsärenden inletts, varav fem hade avgjorts, ett lagts ned och ett ännu inte avgjorts på grund av att vederbörligen motiverade undantagsfall förelåg.
40      Se Commission Implementing Decision of 19 November 2025 on the authorising of the disbursement of the fourth and fifth instalments of the non-repayable support and the fourth and fifth instalments of the loan support for Poland, C(2025) 7998 final, 19 november 2025, skäl 33.
41      De ansökningarna avsåg ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet i dess helhet på grund av att delmålen för domstolsväsendet inte kunde avskiljas från det beslutet och innehöll fem grunder där följande gjordes gällande: 1) underlåtenhet att ta vederbörlig hänsyn till EU-domstolens domar och ett åsidosättande av artiklarna 2 och 13.2 FEUF och/eller bristande behörighet, 2) åsidosättande av artiklarna 2 och 19.1 FEU, tolkade i överensstämmelse med artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), 3) otillräckliga kontroller i avsaknad av ett effektivt rättsligt skydd, 4) felaktig rättstillämpning/uppenbart oriktig bedömning vid tillämpningen av artikel 19.3 i förordningen om faciliteten och 5) bristande motivering.
42      Bland Medels styrelsemedlemmar finns också en polsk domare som är föremål för disciplinära förfaranden.
43      I det avseendet hänvisade de i synnerhet till domen av den 19 november 2019, A.K. m.fl. (Oavhängigheten hos avdelningen för disciplinära mål vid högsta domstolen) (C‑585/18, C‑624/18 och C‑625/18, EU:C:2019:982), dom av den 15 juli 2021, kommissionen/Polen (Disciplinära förfaranden gentemot domare) (C‑791/19, EU:C:2021:596), dom av den 6 oktober 2021, W.Ż. (Högsta domstolens avdelning för extraordinär kontroll och offentliga angelägenheter – Tillsättning) (C‑487/19, EU:C:2021:798), och dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv) (C‑204/21, EU:C:2023:442).
44      T‑530/22–T‑533/22, EU:T:2024:363.
45      Tribunalen beslutade att målet skulle handläggas skyndsamt genom beslut av den 19 december 2022.
46      Rådet hade ingett en invändning om rättegångshinder, men tribunalen beslutade, genom beslut av den 31 mars 2023, att den invändningen skulle prövas i samband med avgörandet av målet i sak. Se punkt 35 i det överklagade beslutet.
47      Med hänvisning till sitt beslut av den 8 maj 2019, Carvalho m.fl./parlamentet och rådet (T‑330/18, EU:T:2019:324, punkt 51 och där angiven rättspraxis).
48      Tribunalen slog därvidlag fast, i punkterna 54–57 i det överklagade beslutet, att klagandena kunde åberopa sin rätt att väcka talan i den andra situationen trots att tre av klagandena var sammanslutningar som företräder domare på internationell nivå och vars medlemmar i allmänhet var nationella yrkessammanslutningar, inbegripet polska domarföreningar, och att den fjärde klaganden var en stiftelse och inte hade några medlemmar, men väckte talan för domares räkning vilkas intressen den försvarade. Tribunalen ansåg därför att det var nödvändigt att pröva talerätten för de domare som var medlemmar i föreningarna, som i sin tur var klagandenas medlemmar, Eftersom dessa punkter i det överklagade beslutet inte har bestritts i målet vid EU-domstolen, kommer jag inte att undersöka dem ytterligare.
49      Se beslut av domstolens ordförande av den 4 februari 2015 i målet Medel m.fl./rådet (C‑555/24 P, EU:C:2025:73).
50      Se, exempelvis, dom av den 22 juni 2006, Belgien och Forum 187/kommissionen (C‑182/03 och C‑217/03, EU:C:2006:416, punkt 56), dom av den 13 mars 2018, European Union Copper Task Force/kommissionen  (C‑384/16 P, EU:C:2018:176, punkterna 87 och 88), dom av den 20 juni 2024, Euranimi/kommissionen  (C‑252/23 P, EU:C:2024:538, punkt 31), och förslag till avgörande av generaladvokaten Léger i de förenade målen  Belgien och Forum 187/kommissionen (C‑182/03 och C‑217/03, EU:C:2006:89, punkt 153).
51      Klagandena har ibland endast hänvisat till delmål F1G och ibland till alla tre delmål tillsammans som otillräckliga. Det påståendet handlar i grund och botten om att delmålen för det polska domstolsväsendet är otillräckliga för att återupprätta domstolarnas oberoende i den medlemsstaten. För enkelhetens skull kommer jag att hänvisa till det påståendet som att det avser delmål F1G.
52      Se punkt 62 i det överklagade beslutet.
53      Mer nyligen, exempelvis domen av den 10 februari 2026, WhatsApp Ireland/EDPB (C‑97/23 P, EU:C:2026:81, punkt 94 och där angiven rättspraxis).
54      Se, exempelvis, dom av den 12 juli 2022, Nord Stream 2/parlamentet och rådet (C‑348/20 P, EU:C:2022:548, punkt 105) (nedan kallad domen Nord Stream 2), och dom av den 10 februari 2026, WhatsApp Ireland/EDPB (C‑97/23 P, EU:C:2026:81, punkt 98).
55      Tribunalen hänvisade till punkterna 63 och 75 i domen Nord Stream 2 i det avseendet.
56      Dom av den 10 februari 2026, WhatsApp Ireland/EDPB (C‑97/23 P, EU:C:2026:81, punkt 97).
57      Punkt 86 i det överklagade beslutet.
58      Se punkt 87 i det överklagade beslutet.
59      Punkt 89 i det överklagade beslutet.
60      Se fotnot 43 ovan.
61      Det är troligt att tribunalen inte ansåg att det var nödvändigt att pröva det andra villkoret för direkt berörd, eftersom den ansåg att det första villkoret inte var uppfyllt. Det har dock gjorts flera uttalanden om arten av finansieringen från faciliteten som tyder på att tribunalen ansåg att Polen inte var skyldig att inleda prövningsförfaranden. Se, i det avseendet, punkt 72 i det överklagade beslutet, där tribunalen förklarade att delmålen endast avser förfarandet för att frigöra medel, och punkt 74, där tribunalen konstaterade att delmålen har karaktären av budgetvillkor, vilket innebär att Polen endast måste uppnå dem om Polen önskar få finansiering från faciliteten.
62      Nord Stream 2 (punkt 95).
63      Se, exempelvis, dom av den 10 februari 2026, WhatsApp Ireland/EDPB  (C‑97/23 P, EU:C:2026:81, punkt 101).
64      Rådet och kommissionen har i det avseendet hävdat att praxis vid genomförandet av faciliteten är att inte alla medlemsstater har lämnat in en begäran om utbetalning från den. Det kan dock finnas flera skäl till detta. Det kan till exempel vara att de inte har uppfyllt vissa delmål eller att medlemsstaterna har fått bättre villkor på marknaden, framför allt vad gäller lån, snarare än bidrag, från faciliteten.
65      För eventuella jämförelser av budgetvillkor i EU med instrument som används i andra federala system, framför allt i Förenta staterna och Kanada, se, exempelvis, Viţă, V., ”The Rise of Spending Conditionality in the EU: What Can EU Learn from the U.S. Conditional Spending Doctrine and Policies?”, EUI Department of Law Research Paper No 2017/16, och Baraggia, A., La Condizionalità come Strumento di Governo negli Stati Compositi: Una Comparazione tra Stati Uniti, Canada e Unione Europea, G. Giappichelli Editore, Turin, 2023.
66      Se, exempelvis, dom av den 5 maj 1998, Compagnie Continentale (France)/kommissionen (C‑391/96 P, EU:C:1998:194, punkt 42), dom av den 10 september 2009, kommissionen/Ente
per
le
Ville vesuviane och Ente per le Ville vesuviane/kommissionen  (C‑445/07 P och C‑455/07 P, EU:C:2009:529, punkt 46), och domen Nord Stream 2, punkt 44 (min kursivering).
67      Se dom av den 23 november 1971 (62/70, EU:C:1971:108, punkterna 6–8).
68      Se dom av den 17 januari 1985 (11/82, EU:C:1985:18, punkterna 7–10).
69      För ännu ett exempel, se dom av den 5 maj 1998, Dreyfus/kommissionen  (C‑386/96 P, EU:C:1998:193, punkterna 44–54).
70      Se, exempelvis, dom av den 10 september 2009, kommissionen/Ente per le Ville vesuviane och Ente
per
le
Ville
vesuviane/kommissionen  (C‑445/07 P och C‑455/07 P, EU:C:2009:529, punkterna 58–60), och dom av den 4 december 2019, PGNiG Supply & Trading/kommissionen (C‑117/18 P, EU:C:2019:1042, punkt 50).
71      Såsom har påpekats i litteraturen är det inte helt klart vem som upprättar återhämtnings- och resiliensplanerna. Se, exempelvis Dawson, M., ”Europe’s expanding coordination space”, European Law Open, vol. 3, 2024, s. 746, särskilt s. 759, och Dermine, P., ”The planning method: An inquiry into the constitutional ramifications of a new EU governance technique”, Common Market Law Review, vol. 61, 2024, s. 959, särskilt s. 978–982.
72      I det avseendet kan det även göras en jämförelse med rättspraxis inom området för sammansatta förfaranden, särskilt med domen av den 18 juni 2024, kommissionen/SRB  (C‑551/22 P, EU:C:2024:520, särskilt punkterna 83–88), och mitt förslag till avgörande i det målet (C‑551/22 P, EU:C:2023:846, särskilt punkterna 33–71), även om det målet avsåg begreppet akt mot vilken talan kan väckas, och inte direkt berörd. EU-domstolen ansåg i den domen att kommissionens godkännande av Gemensamma resolutionsnämndens (SRB) resolutionsbeslut, inom ramen för bankunionens gemensamma resolutionsmekanism, var ett godkännande av beslutets innehåll och utformning, vilket innebar att det var genom kommissionens och inte genom SRB:s godkännandebeslut som resolutionsåtgärden slutgiltigt har fastställts och således har fått bindande rättsverkningar.
73      Se förslag till avgörande av generaladvokaten Dutheillet de Lamothe i målet
Bock/kommissionen  (62/70, EU:C:1971:95, 1971 ECR 911, särskilt s. 915).
74      Se punkt 82 i det överklagade beslutet.
75      Se, exempelvis, dom av den 21 oktober 2021, Lípidos Santiga/kommissionen  (C‑402/20 P, EU:C:2021:872, punkt 45).
76      Se punkterna 63 och 64 i den ansökan som Medel ingav i första instans. I den del av den ansökan där grunderna anges, och i synnerhet i punkterna 169 och 190 i den ansökan, påtalade klagandena ett antal brister dock utan att precisera vilka konkreta krav som ska ställas på Polen genom delmål F1G.
77      Europadomstolen, 9 april 2024, Verein KlimaSeniorinnen Schweiz m.fl. mot Schweiz (CE:ECHR:2024:0409JUD005360020 (nedan kallad domen KlimaSeniorinnen).
78      Vad gäller den första situationen fastställde domstolen för första gången i domen av den 4 oktober 1983, Fediol/kommissionen (191/82, EU:C:1983:259, punkterna 28 och 29), att en sammanslutning, i det fallet en branschorganisation, har talerätt på grundval av processuella rättigheter som följer av EU:s sekundärrätt. Se även, exempelvis, beslut av den 8 december 2006, Polyelectrolyte Producers Group/kommissionen och rådet (C‑368/05 P, EU:C:2006:771, punkt 58). Vad gäller den andra situationen har domstolen i ett antal mål slagit fast att en sammanslutning har talerätt om de medlemmar som den företräder skulle ha talerätt. Se, till exempel, dom av den 22 december 2008, British Aggregates/kommissionen (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punkt 39), och dom av den 21 september 2023, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products m.fl./kommissionen  (C‑478/21 P, EU:C:2023:685, punkterna 80–86). Vad gäller den tredje situationen var det första målet där domstolen erkände en sammanslutnings talerätt på grund av att dess förhandlingsposition påverkades domen av den 2 februari 1988, Kwekerij van der Kooy m.fl./kommissionen (67/85, 68/85 och 70/85, EU:C:1988:38, punkterna 21–24). Se även dom av den 24 mars 1993, CIRFS m.fl./kommissionen (C‑313/90, EU:C:1993:111, punkterna 29 och 30).
79      Tribunalens slutsatser avseende dessa tre typer av situationer varierar, till exempel genom uttalanden om att talan om ogiltigförklaring som väcks av sammanslutningar kan tas upp till prövning i ”åtminstone tre typer av situationer” (se, till exempel, beslut av den 30 september 1997, Federolio/kommissionen (T‑122/96, EU:T:1997:142, punkt 61), eller i ”tre väldefinierade situationer” (se, till exempel, dom av den 15 september 2016, Molinos Río de la Plata m.fl./rådet (T‑112/14–T‑116/14 och T‑119/14, EU:T:2016:509, punkt 33). Se, för ett liknande resonemang, Bruno, W., Strategic Litigation before the CJEU: A Procedural Law Approach, doktorsavhandling, Luxemburgs universitet, 2026, s. 334.
80      Se, exempelvis, dom av den 25 juli 2002, Unión de Pequeños Agricultores/rådet (C‑50/00 P, EU:C:2002:462, punkt 8) (nedan kallad domen UPA), och dom av den 25 mars 2021, Carvahlo m.fl./parlamentet och rådet, (C‑565/19 P, EU:C:2021:252, punkt 85) (nedan kallad domen Carvahlo).
81      I punkterna 42–45 i det överklagade beslutet slog tribunalen fast att den första situationen inte var relevant i det aktuella fallet.
82      Se dom av den 2 februari 1988, Kwekerij van der Kooy m.fl./kommissionen  (67/85, 68/85 och 70/85, EU:C:1988:38, punkterna 21–24), och dom av den 24 mars 1993, CIRFS m.fl./kommissionen (C‑313/90, EU:C:1993:111, punkterna 29 och 30).
83      Se, till exempel, dom av den 23 maj 2000, Comité d’entreprise de la Société française de production m.fl./kommissionen (C‑106/98 P, EU:C:2000:277, punkt 45), dom av den 9 juli 2009, 3F/kommissionen (C‑319/07 P, EU:C:2009:435, punkterna 87 och 92), och dom av den 26 september 2024, ATPN/kommissionen (C‑340/23 P, EU:C:2024:806, punkt 40), där domstolen slog fast att de två fall där den erkände en sammanslutnings förhandlingsposition avsåg särskilda situationer där sökanden hade en tydligt begränsad position som förhandlingspart, vilken var tätt kopplad till det faktiska föremålet för beslutet och således placerade sökanden i en faktisk situation som särskilde den från alla andra personer.
84      Under förhandlingen gav kommissionen också uttryck för ståndpunkten att den omständigheten att förhandlingspositionen påverkas bara är ett exempel på den tredje situationen, vilket innebär att den tredje situationen skulle kunna utvecklas och att det skulle kunna finnas andra exempel.
85      Detta har stått klart ända sedan domen av den 23 april 1986, Les Verts/parlamentet  (294/83, EU:C:1986:166, punkt 23). För ett senare exempel, se dom av den 14 juli 2022, Italien och Comune di Milano/rådet (Europeiska läkemedelsmyndighetens säte) (C‑59/18 och C‑182/18, EU:C:2022:567, punkt 59).
86      Se domen UPA (punkterna 40–42), och dom av den 1 april 2004, kommissionen/Jégo-Quéré (C‑263/02 P, EU:C:2004:210, punkterna 30–32).
87      Se domen UPA (punkt 44). Se även, exempelvis, dom av den 1 april 2004, kommissionen/Jégo-Quéré (C‑263/02 P, EU:C:2004:210, punkt 36), och domen Carvalho (punkterna 69 och 78).
88      Enligt EU-domstolens statistik framställde polska domstolar 39 begäranden om förhandsavgöranden till EU-domstolen år 2022, då förevarande mål inleddes vid tribunalen. Det antalet ökade till 48 år 2023 och låg på 47 år 2024. Se domstolens verksamhetsstatistik – 2022, s. 5, domstolens verksamhetsstatistik – 2023, s. 11, och domstolens verksamhetsstatistik – 2024, s. 10, på https://curia.europa.eu/site/jcms/d2_5146/sv/cour-de-justice.
89      Om det skulle föreligga allvarliga och ihållande brister i säkerställandet av domstolsväsendets oberoende, skulle detta motivera att det inleds ett förfarande enligt artikel 7.1 FEU. Ett sådant förfarande avbröts i fråga om Polen den 29 maj 2024, när kommissionen drog tillbaka sitt motiverade yttrande.
90      Se, exempelvis, dom av den 17 juli 2008, Athinaïki Techniki/kommissionen  (C‑521/06 P, EU:C:2008:422, punkt 45), dom av den 22 juni 2021, Venezuela/rådet  (Berört tredjeland) (C‑872/19 P, EU:C:2021:507, punkterna 48–50), och dom av den 4 oktober 2024, kommissionen och rådet/Front Polisario (C‑778/21 P och C‑798/21 P, EU:C:2024:833, punkt 117).
91      Generaladvokaten Bobek gav vältaligt uttryck för en sådan ståndpunkt i sitt förslag till avgörande i målet SatCen/KF (C‑14/19 P, EU:C:2020:220, punkt 69), där han konstaterade följande: ”Artikel 47 i stadgan innebär med andra ord inte en möjlighet för domstolen att skriva om fördragen, utan ålägger domstolen att tolka befintliga bestämmelser så att den kan tillhandahålla domstolsskydd för var och en som berörs av rättsakter som antagits av unionens institutioner eller organ.” Se, även, mitt förslag till avgörande i de förenade målen KS och KD/rådet m.fl.  och kommissionen/KS och KD (C‑29/22 P och C‑44/22 P, EU:C:2023:901, punkt 100).
92      Se, i detta hänseende, Europarådets rådgivande råd med europeiska domare (CCJE), yttrande nr 23 av den 6 november 2020 om domarsammanslutningars roll i främjandet av domstolsväsendets oberoende.
93      Se, exempelvis, Bojarski, L., Civil Society Organizations for and with the Courts and Judges – Struggle for the Rule of Law and Judicial Independence: The Case of Poland 1976–2020, German Law Journal, Vol. 22, 2021, s. 1344, Grabowska-Moroz, B. och Śniadach, O., The Role of Civil Society in Protecting Judicial Independence in Times of Rule of Law Backsliding in Poland, Utrecht Law Review, Vol. 17, 2021, s. 56.
94      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 maj 2024, Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” (Sammanslutningar för domare och åklagare) (C‑53/23, EU:C:2024:388, i synnerhet punkterna 43, 44, 60 och 64).
95      Jag måste dock påpeka att hinder för sådana sammanslutningar att väcka talan i vissa typer av mål både vid nationella domstolar och vid EU-domstolen kan leda till att deras rätt till ett effektivt domstolsskydd kränks.
96      Min kursivering.
97      Parlamentet har faktiskt väckt en talan om ogiltigförklaring mot kommissionen i samband med en annan budgetram, om än med avseende på ett beslut i vilket det har slagits fast att villkoren för utbetalning av medel var uppfyllda. Se mitt förslag till avgörande i målet parlamentet/kommissionen (C‑225/24, EU:C:2026:88), vilket för närvarande är anhängigt vid EU-domstolen.
98      Jag noterar att ingen medlemsstat har intervenerat till stöd för klagandena i förevarande mål.
99      Se, i detta hänseende, Europadomstolen, 30 januari 2025, Cannavacciuolo m.fl. mot Italien (CE:ECHR:2025:0130JUD005156714, §§ 220–222) (som fastställde att sammanslutningarna inte hade talerätt i ett mål rörande ett föroreningsfenomen orsakat av olaglig dumpning av avfall, eftersom domen i målet KlimaSeniorinnen var begränsad till klimatförändringar och det inte förelåg några särskilda omständigheter i det förfarandet).
100      Se i detta avseende domen av den 15 juli 2025, ECB och kommissionen/Corneli (C‑777/22 P och C‑789/22 P, EU:C:2025:580, punkt 73) (där det fastställdes att viss rättspraxis från Europadomstolen som avsåg kriterierna för att åberopa offerstatus enligt artikel 34 i Europakonventionen var ”irrelevant” för att avgöra om sökanden i dessa förfaranden var direkt berörd av de aktuella besluten).
101      Om skillnaden mellan begreppen skydd av subjektiva rättigheter och objektiv rättsordning, särskilt inom tysk förvaltningsrätt, se Hohnerlein, J., Who is afraid of actio popularis?: On Separating Rights and Remedies in the ECtHR’s Climate Judgment, Verfassungsblog, 26 april 2024.
102      Se, exempelvis, Letsas, G., The European Court’s Legitimacy After KlimaSeniorinnen, European Convention on Human Rights Law Review, Vol. 5, 2024, s. 444, I synnerhet s. 448–453, Rocha, A. och Fragoso Martins, P., Standing for the environment? Locus standi of associations before the ECtHR and the CJE’, European Human Rights Law Review, Vol. 5, 2025, s. 591, I synnerhet s. 593 och 594. Se även Eckes, C., Strategic Climate Litigation before National Courts: Can European Union Law Be Used As A Shield?, German Law Journal, Vol. 25, 2024, s. 1022.
103      Se domen i målet KlimaSeniorinnen (§§ 486–488).
104      På detta sätt har Europadomstolen också sänt ut signalen att den inte anser att det inte bör vara domstolarnas sak att avgöra om klimatlagstiftningen är (o)tillräcklig. Den ändrade endast det sätt på vilket sådana frågor kan prövas av den. Frågan om i vilken utsträckning domare faktiskt legitimt kan skapa klimatlagstiftning avgjordes dock inte genom den domen. Det var snarare tvärtom så att den gav upphov till ytterligare frågor i detta avseende. Se, exempelvis, Kingston, S., A Story Part Told: The Role of Courts in Climate Governance, Yearbook of International Environmental Law, vol. 35, 2025, s. 1.
105      Se förslag till avgörande av generaladvokaten Jacobs i mål Unión de Pequeños Agricultores/rådet (C‑50/00 P, EU:C:2002:197, punkt 59).
106      Se domen UPA (i synnerhet punkterna 45 och 46).
107      Se domen Carvalho  (punkt 91).
108      Det kan hävdas att vissa sammanslutningar försvarar allmänintressen, det vill säga intressen som är gemensamma för hela befolkningen. Jag är dock tveksam till att kalla några intressen som allmänintressen, eftersom till och med vissa intressen som vanligtvis uppfattas som allmänna, till exempel en ren miljö eller en omvändning av klimatförändringarna, inte alltid är gemensamma för alla, framför allt inte för företag vars affärsmöjligheter kan begränsas av sådana målsättningar. Jag föredrar därför att tala om kollektiva intressen, oaktat hur många enskilda rättssubjekt som delar dem.
109      I domen KlimaSeniorinnen redogjorde Europadomstolen för vissa faktorer som avgör huruvida sammanslutningar har talerätt i detta sammanhang, nämligen att sammanslutningen måste 1) vara lagligen upprättad i den berörda jurisdiktionen eller ha talerätt där, 2) kunna visa att den eftersträvar ett specifikt ändamål när den försvarar sina medlemmars eller andra berörda personers rättigheter inom den berörda jurisdiktionen, oberoende av om det enbart sker genom en kollektiv talan för att skydda de rättigheterna mot hot som uppstår till följd av klimatförändringarna, och 3) vara verkligt kvalificerad och representativ för att agera på uppdrag av medlemmarna eller andra berörda personen i jurisdiktionen som är föremål för specifika hot eller negativa effekter av klimatförändringarna och som skyddas enligt Europakonventionen. Se domen KlimaSeniorinnen (§ 502). För en tillämpning av dessa kriterier, se Europadomstolen, 28 oktober 2025, Greenpeace Nordic m.fl. mot Norge (CE:ECHR:2025:1028JUD003406821, §§ 308–312).
110      Se, exempelvis, dom av den 14 december 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits and légumes m.fl./rådet (16/62 och 17/62, EU:C:1962:47, 1962 ECR 471, särskilt s. 479), dom av den 14 december 1962, Fédération
nationale
de
la
boucherie
en
gros
et
du
commerce
en
gros des viandes m.fl./rådet (19/62–22/62, EU:C:1962:48, 1962 ECR 491, särskilt s. 499), dom av den 18 mars 1975, Union
syndicale – Service
public
européen
m.fl./rådet (72/74, EU:C:1975:43, punkt 17), och dom av den 2 april 1998, Greenpeace
Council
m.fl./kommissionen (C‑321/95 P, EU:C:1998:153, punkt 14).
111      Dom av den 14 december 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits and légumes m.fl./rådet (16/62 och 17/62, EU:C:1962:47, 1962 ECR 471, i synnerhet punkt 479), och dom av den 14 december 1962, Fédération nationale de la boucherie en gros et du commerce en gros des viandes m.fl/rådet (19/62–22/62, EU:C:1962:48, 1962 ECR 491, i synnerhet punkt 499).
112      Dom av den 14 december 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits and légumes m.fl./rådet (16/62 och 17/62, EU:C:1962:47, 1962 ECR 471, i synnerhet punkt 480), och dom av den 14 december 1962, Fédération nationale de la boucherie en gros et du commerce en gros des viandes m.fl/rådet (19/62–22/62, EU:C:1962:48, 1962 ECR 49, i synnerhet punkt 499).
113      Förslag till avgörande av generaladvokaten Emiliou i målet Nicoventures Trading m.fl./kommissionen (C‑731/23 P, EU:C:2025:435, punkt 120).
114      Se punkt 51 i det överklagade beslutet.
115      I domen i målet Jégo-Quéré ansåg EU-domstolen således att tribunalens tolkning av personligen berörd skulle förändra det krav som föreskrivs i artikel 263 fjärde stycket FEUF (då artikel 230 EG). Se dom av den 1 april 2004, kommissionen/Jégo-Quéré (C‑263/02 P, EU:C:2004:210, punkt 38).
116      Förslag till avgörande av generaladvokaten Cosmas i målet Greenpeace Council m.fl./kommissionen (C‑321/95 P, EU:C:1997:421, punkt 118).
117      Såsom EU-domstolen konsekvent har förklarat, följer det av fast rättspraxis att andra personer än dem som ett beslut är riktat till kan göra anspråk på att vara personligen berörda, i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF, endast om den rättsakt som begärs ogiltigförklarad påverkar dem på grund av vissa egenskaper som är utmärkande för dem eller på grund av faktiska omständigheter som särskiljer dem från alla andra personer, och rättsakten därigenom medför att de särskiljs på motsvarande sätt som den som rättsakten är riktad till. Se dom av den 15 juli 1963, Plaumann/kommissionen (25/62, EU:C:1963:17, 1963 ECR 95, särskilt s. 107), vilken har bekräftats vid flera tillfällen, senast i domen av den 18 december 2025, Nicoventures Trading m.fl./kommissionen (C‑731/23 P, EU:C:2025:982, punkt 57).
118      Se dom av den 15 juli 2025, ECB/kommissionen/Corneli  (C‑777/22 P och C‑789/22 P, EU:C:2025:580, punkterna 75 och 76).
119      I förfarandet vid tribunalen blev frågan huruvida talan kunde tas upp till prövning föremål för skriftväxling mellan parterna, inbegripet en invändning om rättegångshinder från rådet, ett svar från sökandena på den invändningen, skriftliga frågor som tribunalen ställde till sökandena den 16 juni 2023, interventionsinlagor från Polen, Ungern och kommissionen och svar från sökandena på de inlagorna.
120      Se fotnot 137 ovan.
121      Se, exempelvis, dom av den 18 december 2025, Nicoventures Trading m.fl./kommissionen (C‑731/23 P, EU:C:2025:982, punkterna 59 och 60)
122      Se, särskilt, punkterna 44–48 och 53 i den ansökan som AEAJ ingav i första instans, samt klagandenas svar på frågorna 3 och 4 från tribunalen, vilka ingavs den 16 januari 2023.
123      Se, exempelvis, dom av den 24 mars 1993, CIRFS m.fl./kommissionen  (C‑313/90, EU:C:1993:111, punkt 31), och dom av den 9 juni 2011, Comitato ”Venezia vuole vivere” m.fl./kommissionen (C‑71/09 P, C‑73/09 P och C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punkterna 36 och 37). Se, även, dom av den 7 maj 2009, NVV m.fl./kommissionen (T‑151/05, EU:T:2009:144, punkterna 45–48).
124      Se punkterna 39–42, 190 och 195 ovan.
125      EU-domstolen har bekräftat att för att principen om tilldelade befogenheter ska iakttas, kan rättsstatsvillkoret endast åläggas om det har en tillräcklig direkt koppling till skyddet av unionens ekonomiska intressen. Se dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet (C‑156/21, EU:C:2022:97, punkterna 144 och 145), och dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet (C‑157/21, EU:C:2022:98, punkterna 162 och 163).