Affaire C-496/09
Commission européenne
contre
République italienne
«Manquement d’État — Arrêt de la Cour constatant un manquement — Inexécution — Article 228 CE — Sanctions pécuniaires»
Sommaire de l'arrêt
1.        Recours en manquement — Non-respect de l'obligation de récupérer les aides illégales — Moyens de défense — Impossibilité absolue d'exécution — Critères d'appréciation
(Art. 10 CE, 88, § 2, CE et 228, § 2, CE)
2.        Recours en manquement — Arrêt de la Cour constatant le manquement — Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt — Sanctions pécuniaires — Finalité — Choix de la sanction appropriée
(Art. 228, § 2, CE)
3.        Recours en manquement — Arrêt de la Cour constatant le manquement — Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt — Sanctions pécuniaires — Astreinte — Condamnation au paiement — Condition — Persistance du manquement jusqu'à l'examen des faits par la Cour
(Art. 228, § 2, CE; règlement du Conseil nº 659/1999, 13e considérant)
4.        Recours en manquement — Arrêt de la Cour constatant le manquement — Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt — Sanctions pécuniaires — Astreinte — Forme de l'astreinte — Détermination du montant — Critères
(Art. 228, § 2, CE)
5.        Recours en manquement — Arrêt de la Cour constatant le manquement — Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt — Sanctions pécuniaires — Astreinte — Détermination du montant — Preuve de l'état d'avancement de l'exécution à la charge de l'État membre concerné
(Art. 228, § 2, CE)
6.        Aides accordées par les États — Décision de la Commission constatant l'incompatibilité d'une aide avec le marché commun et ordonnant sa suppression — Détermination des obligations de l'État membre — Obligation de récupération — Portée
(Art. 88, § 2, CE; Art. 3, § 3, UE et 51 UE ; protocole nº 27 sur le marché intérieur et la concurrence)
7.        Recours en manquement — Arrêt de la Cour constatant le manquement — Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt — Aides accordées par les États — Sanctions pécuniaires — Astreinte — Modalités d’extinction de l’astreinte — Bénéficiaires en difficulté ou en faillite — Absence d'incidence
(Art. 228, § 2, CE)
8.        Recours en manquement — Arrêt de la Cour constatant le manquement — Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt — Aides accordées par les États — Sanctions pécuniaires — Astreinte — Modalités d’extinction de l’astreinte — Ordres de récupération faisant l'objet de contestations devant les juridictions nationales — Obligation pour les autorités nationales de contester les décisions nationales privant d'effet la décision de la Commission
(Art. 228, § 2, CE)
9.        Recours en manquement — Arrêt de la Cour constatant le manquement — Manquement à l'obligation d'exécuter l'arrêt — Sanctions pécuniaires — Astreinte — Somme forfaitaire — Cumul des deux sanctions — Admissibilité — Conditions
(Art. 228, § 2, CE)
10.      Aides accordées par les États — Récupération d'une aide illégale — Obligation — Devoir d'exécution immédiate et effective de la décision de la Commission
(Art. 88, § 2, CE)
1.        Dès lors qu'une décision de la Commission exigeant la suppression d’une aide d’État incompatible avec le marché commun n’a pas fait l’objet d’un recours direct ou qu’un tel recours a été rejeté, le seul moyen de défense susceptible d’être invoqué par un État membre contre le recours en manquement est celui tiré d’une impossibilité absolue d’exécuter correctement ladite décision. Ni la crainte de difficultés internes, même insurmontables, ni le fait que l’État membre en cause éprouve la nécessité de vérifier la situation individuelle de chaque entreprise concernée ne saurait justifier, à ce titre, que celui-ci ne respecte pas les obligations qui lui incombent en vertu du droit de l’Union.
Ainsi, le retard pris, à la suite d’un premier arrêt de manquement, par l'État membre concerné dans la mise en œuvre de la décision de la Commission, imputable, pour l’essentiel, à la tardivité de l’intervention de celui-ci pour remédier aux difficultés d'identification et de recouvrement des montants des aides illégales, ne saurait constituer une justification valable au titre d’une impossibilité absolue temporaire d’exécution. À cet égard, est dépourvu de pertinence le fait que l’État membre concerné ait informé la Commission des difficultés rencontrées pour la récupération desdites aides et des solutions retenues pour y remédier.
(cf. points 30-31)
2.        Dans le cadre de la procédure prévue à l’article 228, paragraphe 2, CE, il appartient à la Cour, dans chaque affaire et en fonction des circonstances de l’espèce dont elle se trouve saisie ainsi que du niveau de persuasion et de dissuasion qui lui paraît requis, d’arrêter les sanctions pécuniaires appropriées pour assurer l’exécution la plus rapide possible de l’arrêt ayant précédemment constaté un manquement et prévenir la répétition d’infractions analogues au droit de l’Union. À cet effet, les propositions de la Commission ne sauraient lier la Cour et ne constituent qu’une base de référence utile. De même, des lignes directrices telles que celles contenues dans les communications de la Commission ne lient pas la Cour, mais contribuent à garantir la transparence, la prévisibilité et la sécurité juridique de l’action menée par cette institution.
En outre, le contexte juridique et factuel du manquement constaté peut constituer un indicateur de ce que la prévention effective de la répétition future d’infractions analogues au droit de l’Union est de nature à requérir l’adoption d’une mesure dissuasive.
(cf. points 35-37, 89)
3.        L'imposition d’une astreinte ne se justifie en principe que pour autant que perdure le manquement tiré de l’inexécution d’un précédent arrêt jusqu’à l’examen des faits par la Cour.
Tel est le cas, dans le cadre d'une procédure visant à l'exécution d'une décision de la Commission imposant la récupération d'aides illégales, lorsque, à la date de clôture de la procédure orale, l'État membre dispensateur desdites aides n'en a pas encore récupéré une partie substantielle, faisant ainsi obstacle au rétablissement d’une concurrence effective tel qu’envisagé par le treizième considérant du règlement nº 659/1999, relatif à l'application de l'article 88 CE.
La condamnation de cet État membre au paiement d’une astreinte constitue alors un moyen financier approprié afin d’inciter ce dernier à prendre les mesures nécessaires pour mettre fin au manquement constaté et pour assurer l’exécution complète de la décision de la Commission ainsi que du précédent arrêt en manquement rendu à son encontre.
(cf. points 42, 44-45)
4.        Dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation en la matière, il incombe à la Cour de fixer l’astreinte de telle sorte que celle-ci soit, d’une part, adaptée aux circonstances et, d’autre part, proportionnée au manquement constaté ainsi qu’à la capacité de paiement de l’État membre concerné.
Dans le cadre de l’appréciation de la Cour, les critères de base devant être pris en considération afin d’assurer la nature coercitive de l’astreinte en vue de l’application uniforme et effective du droit de l’Union sont, en principe, la durée de l’infraction, son degré de gravité et la capacité de paiement de l’État membre en cause. Pour l’application de ces critères, la Cour est appelée à tenir compte, en particulier, des conséquences du défaut d’exécution sur les intérêts publics et privés ainsi que de l’urgence pour que l’État membre concerné se conforme à ses obligations.
S'agissant d'un litige relatif à l'inexécution d'une décision de la Commission prescrivant la récupération d’aides versées en exécution d'un régime d'aides illégales, il y a lieu, en vue de déterminer la forme de l’astreinte, de tenir compte de la spécificité des opérations de récupération desdites aides, invoquée par l'État membre dispensateur.
S'il apparaît qu’il sera particulièrement difficile pour cet État membre de parvenir dans un bref délai à une exécution complète de la décision de la Commission et, partant, du précédent arrêt en manquement rendu à son encontre, compte tenu de ce que les opérations qui en relèvent portent sur un nombre considérable d’entreprises, la fixation d'une astreinte non pas constante mais tenant compte des progrès éventuellement réalisés par l’État membre dans l’exécution de ses obligations paraît adaptée aux circonstances spécifiques du cas d’espèce et, partant, proportionnée au manquement constaté.
Dès lors, le paiement périodique d'une somme calculée en multipliant un montant de base par le pourcentage des aides illégales dont la récupération n'a pas encore été effectuée ou n'a pas été prouvée par rapport à la totalité des montants non encore récupérés à la date du prononcé de l'arrêt doit être considéré comme approprié.
(cf. points 47-49, 52-53, 56-57, 93)
5.        Pour le calcul d'une astreinte imposée à un État membre n'ayant pas exécuté un arrêt de la Cour lui imposant la récupération d'aides illégalement versées, ladite récupération ne saurait être prise en compte qu’à la seule condition que la Commission en soit informée et puisse apprécier le caractère approprié de la preuve communiquée à cet égard.
En effet, en matière de récupération d'aides illégales, il appartient à l’État membre concerné d’apporter à la Commission la preuve de la récupération desdites aides, ainsi que cela découle du principe de coopération loyale, afin d’assurer le plein respect des dispositions du traité.
Par ailleurs, en dehors des hypothèses dans lesquelles les aides illégales sont remboursées par l'entreprise bénéficiaire, il convient d'adapter la nature de la preuve requise aux spécificités des situations factuelles auxquelles est confronté l'État membre en cause dans ses opérations de récupération.
(cf. points 50, 53, 71)
6.        Les dispositions du traité en matière de concurrence et tout particulièrement celles relatives aux aides d’État, lesquelles constituent l’expression de l’une des missions essentielles conférées à l’Union européenne, ont un caractère fondamental ainsi que cela ressort de l’article 3, paragraphe 3, TUE, à savoir l’établissement d’un marché intérieur, ainsi que du protocole nº 27 sur le marché intérieur et la concurrence, lequel, en application de l’article 51 TUE, fait partie intégrante des traités, et aux termes duquel le marché intérieur comprend un système garantissant que la concurrence n’est pas faussée.
À cet égard, la récupération d’aides incompatibles avec le marché commun vise à éliminer la distorsion de concurrence causée par l’avantage concurrentiel dont le bénéficiaire de cette aide a profité sur le marché par rapport à ses concurrents, rétablissant ainsi la situation antérieure au versement de ladite aide.
En outre, la récupération sanctionne non seulement le caractère incompatible de l’aide en cause, mais également le manquement de l’État membre à la double obligation visée à l’article 108, paragraphe 3, TFUE, en application duquel cet État, d’une part, doit informer la Commission des projets tendant à instituer ou à modifier des aides et, d’autre part, ne peut mettre à exécution les mesures projetées avant que cette procédure ait abouti à une décision finale.
(cf. points 60-62)
7.        Aux fins du calcul de l'astreinte, en matière de récupération d'aides illégales, il convient d'adapter la nature de la preuve requise aux spécificités des situations factuelles auxquelles est confronté l'État membre en cause dans ses opérations de récupération.
S’agissant des hypothèses dans lesquelles les aides en cause doivent être récupérées auprès d’entreprises en état de faillite ou soumises à une procédure de faillite dont l’objet est de procéder à la réalisation de l’actif et à l’apurement du passif, le fait que des entreprises soient en difficulté ou en faillite n’affecte pas l’obligation de récupération. En effet, le rétablissement de la situation antérieure et l’élimination de la distorsion de concurrence résultant des aides illégalement versées peuvent, en principe, être poursuivis par l’inscription au tableau des créances de celle relative à la restitution des aides concernées.
À cet égard, il incombe à l'État membre en cause d’apporter à la Commission la preuve de l’enregistrement des créances en cause dans le cadre de la procédure de faillite. À défaut de pouvoir y parvenir, il appartient à cet État membre de faire état de tout élément de nature à établir qu’il a effectué toute diligence nécessaire à cet effet. En particulier, dans le cas où la demande d’enregistrement d’une créance aurait été rejetée, il lui revient d’apporter la preuve qu’il a engagé, en application du droit national, toute procédure de nature à contester ledit refus.
S'agissant des hypothèses dans lesquelles les aides illégales en cause doivent être récupérées auprès d’entreprises contre lesquelles des mesures conservatoires et d’exécution individuelles ont été adoptées sans succès, il appartient à l’État membre concerné de prendre, puis de communiquer à la Commission, toutes mesures permettant d’obtenir le remboursement des aides illégales ainsi que, au besoin, celles tendant à provoquer leur liquidation judiciaire, de telle sorte que celui-ci puisse faire valoir ses créances sur les actifs de telles entreprises. En conséquence, il revient à l’État membre d’apporter la preuve, en premier lieu, de l’engagement d’une procédure de faillite à l’encontre des entreprises concernées et, en second lieu, de l’inscription des créances au passif de celles-ci.
S'agissant des hypothèses dans lesquelles les aides illégales en cause doivent être récupérées auprès d’entreprises ayant disparu, la preuve de la radiation de celles-ci des registres suffit à prouver leur inexistence et, partant, l’impossibilité de récupérer ces aides.
(cf. points 71-74, 76-77)
8.        Aux fins du calcul de l'astreinte, en matière de récupération d'aides illégales, lorsque des ordres de récupération des aides illégalement versées par un État membre font l’objet de contestations devant les juridictions nationales, il appartient à l’État membre concerné, conformément à l’exigence de recouvrement effectif des aides incompatibles avec le marché commun, de contester toute décision nationale privant d’effet la décision de la Commission, tout particulièrement pour des raisons tenant à l’application des règles de prescription ou de preuve.
(cf. point 78)
9.        Eu égard aux objectifs de la procédure prévue à l’article 228, paragraphe 2, CE, la Cour est habilitée, dans l’exercice du pouvoir d’appréciation qui lui est conféré dans le cadre dudit article, à imposer, de façon cumulative, une astreinte et une somme forfaitaire.
La décision d’imposer ou non une somme forfaitaire doit, dans chaque cas d’espèce, demeurer fonction de l’ensemble des éléments pertinents ayant trait tant aux caractéristiques du manquement constaté qu’à l’attitude propre à l’État membre concerné par la procédure initiée sur le fondement de l’article 228 CE. À cet égard, ladite disposition investit la Cour d’un large pouvoir d’appréciation afin de décider de l’imposition ou non d’une telle sanction.
Lorsque la Cour décide de l’imposition d’une telle somme forfaitaire, il lui appartient, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, de fixer celle-ci de sorte qu’elle soit, d’une part, adaptée aux circonstances et, d’autre part, proportionnée au manquement constaté ainsi qu’à la capacité de paiement de l’État membre concerné. Figurent notamment au rang des facteurs pertinents à cet égard des éléments tels que la durée de persistance du manquement depuis l’arrêt l’ayant constaté et la gravité de l’infraction. En outre, la prévention effective de la répétition future d’infractions analogues au droit de l’Union est de nature à requérir l’adoption d’une mesure dissuasive.
(cf. points 82-83, 89, 93-94)
10.      En matière de récupération d'aides illégales, l’État membre doit parvenir à une récupération effective des sommes dues, une récupération tardive, postérieure aux délais impartis, ne satisfaisant pas aux exigences du traité. Dans ce contexte, un État membre ne saurait exciper de dispositions, pratiques ou situations de son ordre juridique interne pour justifier l’inobservation des obligations résultant du droit de l’Union.
À cet égard, les justifications invoquées par cet État membre, tirées de difficultés internes, liées à la complexité des mesures à mettre en œuvre pour identifier les bénéficiaires des aides illégales en cause et pour récupérer ces aides auprès de ceux-ci ne sauraient être accueillies.
(cf. points 86-87)