SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
PEDRA CRUZA VILLALÓNA,
predstavljeni 8. decembra 2011(1)
Zadeva C­533/10
Compagnie internationale pour la vente à distance CIVAD SA
proti
Receveur des douanes de Roubaix
Directeur régional des douanes et droits indirects de Lille
Administration des douanes
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,
ki ga je vložilo Tribunal d’instance de Roubaix (Francija))
„Carinski zakonik Skupnosti – Uredba o uvedbi protidampinških dajatev – Vračilo dajatev, plačanih na podlagi uredbe, ki je bila pozneje razglašena za neveljavno – Višja sila – Trenutek nastanka obveznosti povračila dajatev po uradni dolžnosti – Retroaktivni učinki nezakonitosti, razglašene s sodbo Sodišča“
1.        Po prvem od dveh vprašanj, ki tvorita obravnavani predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki je v končni fazi prošnja za razlago pojma „višja sila“ v smislu člena 236(2) Uredbe Sveta (EGS) št. 2913/92 z dne 12. oktobra 1992 o carinskem zakoniku Skupnosti(2), menim – iz spodaj navedenih razlogov –, da se postavlja širše vprašanje o določitvi mogočega obsega triletnega roka, ki je v tej določbi carinskega zakonika določen za povračilo ali odpust protidampinških dajatev, za katere se ugotovi, da niso bile zakonsko dolgovane, v primeru, kakršen je ta, na katerem temelji obravnavani predlog za sprejetje predhodne odločbe. V vsakem primeru pa je v ozadju te zadeve vprašanje o učinkih razglasitve neveljavnosti Uredbe Sveta (ES) št. 2398/97 z dne 28. novembra 1997 o uvedbi dokončnih protidampinških dajatev na uvoz bombažnega posteljnega perila s poreklom iz Egipta, Indije in Pakistana(3), kot jo je v sodbi z dne 27. septembra 2007 v zadevi Ikea Wholesale(4) presodilo Sodišče.
I –    Pravni okvir
A –    Mednarodna ureditev
2.        Evropska skupnost je 15. aprila 1994 podpisala Sklepno listino, s katero so se sklenila večstranska trgovinska pogajanja Urugvajskega kroga, Sporazum o ustanovitvi Svetovne trgovinske organizacije (v nadaljevanju: STO) ter sporazume in dogovore, navedene v prilogah od 1 do 4. Med temi prilogami sta predvsem Splošni sporazum o carinah in trgovini 1994 (v nadaljevanju: GATT 1994) ter Dogovor o pravilih in postopkih za reševanje sporov (v nadaljevanju: Dogovor)(5).
3.        Kot izhaja iz preambule Sporazuma o ustanovitvi STO, so pogodbenice sklenile „vzajemn[e] in medsebojno koristn[e] dogovor[e], ki so usmerjeni k bistvenemu zmanjšanju carin in drugih ovir v trgovini ter k odpravi diskriminacijskega obravnavanja v mednarodnih trgovinskih odnosih“.
4.        V skladu s členom III(2) navedenega sporazuma je STO „forum za pogajanja med članicami v zvezi z njihovimi mnogostranskimi trgovinskimi odnosi […]“.
5.        Člen II(2) tega sporazuma določa, da so „sporazumi in z njimi povezani pravni instrumenti, zajeti v [p]rilogah 1, 2 in 3 […], sestavni del tega sporazuma in zavezujejo vse članice“.
6.        Člen XVI(4) Sporazuma pa določa, da „[v]saka članica zagotavlja usklajenost svojih zakonov, predpisov in upravnih postopkov s svojimi obveznostmi, kot so določene v priloženih sporazumih“.
7.        V skladu s členom VI(1) GATT 1994 mora biti damping, „na podlagi katerega se proizvodi ene države vnašajo v gospodarstvo druge države po nižji vrednosti od normalne vrednosti teh proizvodov, obsojen, če povzroča ali grozi s povzročitvijo materialne škode uveljavljeni industriji na območju pogodbenice ali materialno zavira uveljavitev domače proizvodnje“.
8.        V tej zvezi se lahko uvedejo protidampinški ukrepi ob upoštevanju pogojev in okoliščin, ki so določeni v Protidampinškem sporazumu, katerega člen 18(4) nalaga vsaki državi članici, da „naredi vse potrebno, splošno in posebno, da […] zagotovi skladnost svojih zakonov, predpisov in upravnih postopkov z določbami tega sporazuma […]“.
9.        V skladu s členom 3(2) Dogovora je ta namenjen „ohranjanju pravic in obveznosti članic po zajetih sporazumih in pojasnjevanju obstoječih določb teh sporazumov v skladu z običajnimi pravili razlage mednarodnega javnega prava“.
10.      Člen 3(7) tega dogovora določa, da če medsebojno dogovorjene rešitve ni, je cilj mehanizma za reševanje sporov „zagotoviti umik določenih ukrepov, če se ugotovi, da niso v skladu z določbami katerega koli od zajetih sporazumov“.
11.      Če takojšen umik neskladnih ukrepov ni mogoč, se v skladu s členom 21(3) Dogovora članici za izvedbo tega določi razumno obdobje. Če tega ne stori, lahko v skladu s členom 22(2) Dogovora v določenem roku začne pogajanja z vsako stranjo, ki je zainteresirana za rešitev spora, zato da se doseže medsebojno sprejemljiva kompenzacija. Če dogovor o tem ni dosežen, lahko vsaka stran zahteva, da ji Organ za reševanje sporov (v nadaljevanju: ORS) dovoli začasno prekinitev uporabe koncesij ali drugih obveznosti v razmerju do zadevne članice.
B –    Pravo Skupnosti
1.      Carinski zakonik Skupnosti
12.      Člen 236 carinskega zakonika Skupnosti določa:
„1.      Uvozne ali izvozne dajatve se povrnejo, kolikor se ugotovi, da v trenutku plačila znesek teh dajatev ni bil zakonsko dolgovan ali da je bil vknjižen v nasprotju s členom 220(2).
Uvozne ali izvozne dajatve se odpustijo, kolikor se ugotovi, da v trenutku vknjižbe znesek teh dajatev ni bil zakonsko dolgovan ali da je bil vknjižen v nasprotju s členom 220(2).
Povračilo ali odpust se ne odobri, če so dejstva, ki so povzročila plačilo ali vknjižbo zneska, ki ni bil zakonsko dolgovan, posledica goljufivega dejanja udeleženega.
2.      Povračilo ali odpust uvoznih ali izvoznih dajatev se odobri na podlagi zahtevka, vloženega pri pristojnem carinskem uradu pred potekom roka treh let, ki se šteje od dneva posredovanja sporočila o teh dajatvah dolžniku.
Ta rok se podaljša, če udeleženi dokaže, da zahtevka v tem roku ni mogel vložiti zaradi nepredvidljivega dogodka ali višje sile.
Carinski organi po službeni dolžnosti povrnejo ali odpustijo dajatve, če v tem roku sami ugotovijo, da gre za enega od primerov iz prvega in drugega pododstavka odstavka 1.“
2.      Zlasti o Uredbi št. 2398/97 in njenih posledicah
13.      Z Uredbo št. 2398/97 je bila dokončno uvedena protidampinška dajatev na uvoz bombažnega posteljnega perila s poreklom iz Egipta, Indije in Pakistana.
14.      Nekaj mesecev pozneje se je na podlagi pritožbe, ki jo je 3. avgusta 1998 Indija vložila pri ORS, v zvezi z Uredbo št. 2398/97 začelo več posvetovanj s Skupnostjo.
15.      Ker medsebojno dogovorjena rešitev ni bila dosežena, je Indija 7. septembra 1999 od ORS zahtevala ustanovitev ugotovitvenega sveta, ki bi preučil združljivost uredbe št. 2398/97 z določbami STO.
16.      Ta ugotovitveni svet, ustanovljen 27. oktobra 1999, je izdal poročilo z dne 30. oktobra 2000(6), v katerem je ugotovil, koliko je tu upoštevno, da je Skupnost ravnala v nasprotju z obveznostmi, ki jih ima na podlagi Protidampinškega sporazuma. Opozorjeno je bilo zlasti, po eni strani, da je Skupnost ravnala v nasprotju s členom 2.4.2 Protidampinškega sporazuma, ko je uporabila metodo „nastavitev na ničlo“ negativnih stopenj dampinga pri ugotavljanju tehtane povprečne stopnje dampinga, in po drugi strani, da je Skupnost ravnala v nasprotju s členom 3.4 tega sporazuma, ko je pri določanju škode, povzročene industriji Skupnosti, upoštevala podatke o proizvajalcih, ki niso del nacionalne proizvodnje, kot so jo opredelili organi, zadolženi za preiskavo, in ni ocenila vseh upoštevnih dejavnikov, ki vplivajo na položaj te proizvodnje.
17.      Pritožbeni organ STO je v poročilu z dne 1. marca 2001(7) potrdil sklep ugotovitvenega sveta. To potočilo je ORS sprejel 12. marca 2001.
18.      ORS je na podlagi člena 19(1) Dogovora od Skupnosti zahteval, naj svoje ukrepe uskladi s Protidampinškim sporazumom.
19.      Skupnost in Republika Indija sta se v skladu s členom 21(3)(b) Dogovora 26. aprila 2001 dogovorili, da je rok za izvedbo priporočil in sklepov ORS pet mesecev in dva dni. Ta rok se je iztekel 14. avgusta 2001.
3.      Ukrepi, ki jih je Skupnost sprejela po poročilu ORS
20.      Uredba Sveta (ES) št. 1515/2001 o ukrepih, ki jih Skupnost lahko uvede na podlagi poročila, ki ga sprejme Organ STO za reševanje sporov v zvezi s protidampinškimi in protisubvencijskimi zadevami(8) je bila sprejeta 23. julija 2001. Uvedba takih ukrepov v skladu s členom 1(1) te uredbe pomeni, da lahko Svet „razveljavi ali spremeni sporni ukrep“ (točka (a)) ali „sprejme druge posebne ukrepe, za katere meni, da so v danih okoliščinah primerni“ (točka (b)), dopustna pa je tudi možnost, da se hkrati sprejmeta oba tipa ukrepov.
21.      V skladu s členom 3 Uredbe št. 1515/2001 „[v]sak ukrep, sprejet v skladu s to uredbo, velja od datuma začetka njegove veljavnosti in ni podlaga za povračilo dajatev, ki so bile pobrane pred tem datumom, razen kadar je določeno drugače.“
22.      V zvezi z uvozi iz Indije je Svet sprejel Uredbo (ES) št. 1644/2001 z dne 7. avgusta 2001(9), s katero je bila odložena uporaba protidampinških dajatev za uvoz s poreklom iz Indije.
23.      Protidampinški postopek v zvezi z uvozi iz Pakistana je bil na podlagi Uredbe Sveta (ES) št. 160/2002 z dne 28. januarja 2002(10) ustavljen, ker je popravljen izračun pokazal, da pri izvozu zadevnega izdelka katere koli pakistanske družbe ni prišlo do nikakršnega dampinga.
24.      Pet let pozneje je Sodišče v sodbi z dne 27. septembra 2007 v zgoraj navedeni zadevi Ikea ugotovilo, da člen 1 Uredbe št. 2398/97 ni veljaven, ker je Svet uporabil metodo „nastavitev na ničlo“, in da ima uvoznik, ki je pri nacionalnem sodišču vložil tožbo proti odločbam, s katerimi se od njega zahteva plačilo protidampinških dajatev v skladu z Uredbo št. 2398/97, načeloma pravico sklicevati se na razglasitev neveljavnosti te uredbe, da bi se mu povrnile te dajatve v skladu s členom 236(1) carinskega zakonika Skupnosti.
II – Dejansko stanje. Ravnanje družbe CIVAD
25.      Delniška družba CIVAD s sedežem v Franciji, katere poslovna dejavnost je prodaja blaga po pošti, trži bombažno posteljno perilo s poreklom iz Pakistana. Od 15. decembra 1997 je plačevala protidampinške dajatve, določene na podlagi Uredbe št. 2398/97.
26.      Družba CIVAD je zaradi sprejetja Uredbe št. 160/2002 z dopisoma z dne 26. julija 2002 in 28. oktobra 2002 zahtevala povračilo protidampinških dajatev, ki jih je plačala na uvoze bombažnega posteljnega perila s poreklom iz Pakistana od 15. decembra 1997 do 23. julija 1999.
27.      Šest let pozneje in po sodbi Ikea je Direction régionale des douanes et droits indirects de Lille z dopisom z dne 17. marca 2008 zavrnila zahtevi družbe CIVAD za povračilo protidampinških dajatev, plačanih po uvoznih deklaracijah za uvoze od decembra 1997 do januarja 1999 in, pozneje, od februarja 1999 do januarja 2002. Direction régionale je menila, da se triletni rok za povračilo, določen v členu 236(2) carinskega zakonika Skupnosti, lahko podaljša le, če udeleženec zahtevka v tem roku ni mogel vložiti zaradi nepredvidljivega dogodka ali višje sile, pri čemer pa razveljavitev uredbe Skupnosti, ki je podlaga za plačilo davka, v teh primerih ni zajeta.
28.      Zahtevo za ponovno preučitev, ki jo je družba CIVAD predložila 24. aprila 2008 in v kateri je utemeljevala, da zahtevkov za povračilo ni mogla vložiti pred objavo o ustavitvi protidampinškega postopka v Uradnem listu Evropskih skupnosti, je carinska uprava zavrnila z dopisom z dne 14. avgusta 2008.
29.      Družba CIVAD je 2. julija 2009 pri Tribunal d'instance de Roubaix vložila tožbo za povračilo protidampinških dajatev na podlagi člena 243 carinskega zakonika Skupnosti proti Receveur des douanes de Roubaix C.R.D., Directeur régional des douanes et droits indirects de Lille in Administration des douanes.
III – Vprašanja za predhodno odločanje
30.      Na podlagi teh dejstev je predložitveno sodišče prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
Prvo vprašanje:
„Ali pomeni nezakonitost uredbe Skupnosti, proti kateri gospodarski subjekt niti dejansko niti pravno ne more vložiti individualne ničnostne tožbe, zanj višjo silo, ki mu dovoljuje prekoračitev roka iz člena 236(2) [, drugi pododstavek,] carinskega zakonika Skupnosti?“
Drugo vprašanje:
„Če je odgovor na prvo vprašanje nikalen, ali določbe člena 236 [(2), tretji pododstavek,] carinskega zakonika Skupnosti carinskim organom nalagajo, da morajo po uradni dolžnosti vrniti protidampinške dajatve, če je bilo z izpodbijanjem zakonitosti njihovega plačila s strani države članice Svetovne trgovinske organizacije (STO) ugotovljeno, da so nezakonite:
(1)      od prvega sporočila zadevne države, ki izpodbija zakonitost protidampinške uredbe;
(2)      od poročila posebne skupine, ki je ugotovila nezakonitost protidampinške uredbe;
(3)      od poročila pritožbenega organa STO, zaradi katerega je Evropska skupnost priznala nezakonitost protidampinške uredbe?“
IV – Postopek pred Sodiščem
31.      Predlog za sprejetje predhodne odločbe je bil pri Sodišču vložen 17. novembra 2010.
32.      Stališča so predložile družba CIVAD, Komisija ter vladi Češke republike in Republike Francije.
33.      Na obravnavi 6. oktobra 2011 so ustna stališča podali zastopniki družbe CIVAD, Republike Francije in Komisije. Na obravnavi je zastopnik družbe CIVAD kot dokument predložil dopis Komisije z dne 28. septembra 2011 o povračilu dajatev, plačanih na podlagi uporabe Uredbe Sveta (ES) št. 261/2008 z dne 17. marca 2008 o uvedbi dokončnih protidampinških dajatev na uvoz nekaterih kompresorjev s poreklom iz Ljudske republike Kitajske(11). Preostale stranke niso nasprotovale vključitvi tega dokumenta v obravnavo.
V –    Trditve
34.      Družba CIVAD v bistvenem trdi, da razglasitev nezakonitosti neke uredbe pomeni primer višje sile v smislu člena 236(2) carinskega zakonika Skupnosti, ker gre za neobičajno okoliščino, ki je nepredvidljiva in zunaj okvira odgovornosti gospodarskih subjektov. O nezakonitosti, ki je sicer posledica postopka, v katerem posamezniki ne morejo sodelovati, so ti lahko izvedeli šele ob objavi poznejše uredbe (Uredba št. 160/2002) in le od takrat so lahko vložili zahtevek za povračilo. V vsakem primeru pa družba CIVAD meni, da bi morala Komisija – enako kot v drugih primerih – po objavi nezakonitosti Uredbe št. 2398/97 omogočiti rok za vložitev zahtevkov za povračilo. Nazadnje trdi, da imajo države v skladu s členom 236(2) carinskega zakonika Skupnosti obveznost, da po uradni dolžnosti povrnejo protidampinške dajatve od datuma prvega poročila ugotovitvenega sveta STO (30. oktober 2000).
35.      Češka republika, Republika Francija in Komisija zagovarjajo stališče, da nezakonitost Uredbe št. 2398/97 ne pomeni primera višje sile, saj v skupnosti prava, kakršna je Unija, dejstvo, da se uredba lahko razglasi za neveljavno, ne pomeni nič neobičajnega. Kar zadeva ravnanje družbe CIVAD, pa naj ta v zvezi z morebitno nezakonitostjo navedene uredbe ne bi sprejela ustreznih ukrepov, saj bi lahko ob primernem času zahtevala povračilo dajatev s tem, da bi se na to nezakonitost sklicevala pred nacionalnimi organi in po potrebi od francoskih sodišč zahtevala, naj se Sodišču predloži vprašanje za predhodno odločanje.
36.      V zvezi z drugim vprašanjem pa obe vladi in Komisija trdijo, da poročilo ORS ni naslov, na podlagi katerega lahko nacionalni organi prenehajo uporabljati neko uredbo, povračilo po uradni dolžnosti pa ni mogoče, ker Uredba št. 160/2002 ne vsebuje nobene določbe o povračilu že plačanih dajatev.
VI – Presoja
37.      Predložitveno sodišče nas s prvim vprašanjem postavi pred zapleten položaj subjekta, ki neke uredbe Skupnosti, ki ga neposredno zadeva, prvič, ob ustreznem času ni mogel izpodbijati s tožbo za razveljavitev, in drugič, je po tem, ko je bila leta pozneje razglašena za nezakonito, to lahko izkoristil le delno, ker je uprava uporabila rok iz člena 236(2) carinskega zakonika Skupnosti. Predložitveno sodišče tako izrecno sprašuje Sodišče, ali lahko ta položaj pomeni primer višje sile v smislu izjeme, ki je glede uporabe tega roka določena v odstavku 2.
38.      Menim, da je na tako izražen smisel prvega vprašanja predložitvenega sodišča mogoče odgovoriti le nikalno. Vendar pa so glede na to, kako se ta odgovor utemelji, njegove posledice zelo različne in si celo nasprotujejo. V nadaljevanju se bom posvetil obravnavi teh različnih utemeljitev.
A –    Triletni rok iz člena 236(2) carinskega zakonika Skupnosti se ne nanaša na primer razglasitve nezakonitosti neke uredbe
39.      Menim, da predložitveno sodišče izhaja iz napačne premise, namreč, da se člen 236 carinskega zakonika Skupnosti nanaša tudi na primer razglasitve nezakonitosti Uredbe št. 2398/97, zaradi česar bi bilo zanj mogoče uporabiti triletni rok iz tega člena in morda izjemo višje sile. Vendar mislim, da je ta premisa napačna, zaradi česar izjema višje sile ni podana.
40.      V tem smislu bi rad Sodišče pozval, naj ponovno preuči razlago člena 236 carinskega zakonika Skupnosti na podlagi dveh vrst razlogov, ki so po eni strani povezani z ustreznim izvajanjem sodne oblasti Sodišča, po drugi strani pa z zahtevami, ki izhajajo iz pravice do učinkovitega pravnega sredstva, ki je zdaj določena v členu 47 LEUTP [Listina Evropske unije o temeljnih pravicah](12).
41.      V zvezi s prvim je treba spomniti, da sodbe Sodišča o razglasitvi neveljavnosti niso oblikovalne, tako da njihove posledice načeloma nastanejo na dan, na katerega je začela veljati izpodbijana določba (sodba [Sodišča] z dne 8. septembra 2001 v zadevi Q-Beef in Bosschaert).(13)
42.      Izjema od tega pravila pa je mogoča, če bi njegova uporaba v konkretnem primeru lahko povzročila tveganje hudih gospodarskih posledic.(14)
43.      Vendar lahko izjemo od retroaktivnosti ugotovitve neveljavnosti uporabi le sodni organ, ki jo razglasi. Tako je nedvomno v primeru neposrednih ničnostnih tožb, v skladu s sodno prakso in na podlagi analogne uporabe člena 264 PDEU pa tudi v primeru razglasitve neveljavnosti v okviru predloga za sprejetje predhodne odločbe.(15) To pomeni, da ima Sodišče izključno pristojnost, da opredeli splošen obseg učinkov, ki jih ima ugoditev utemeljeni tožbi, torej razglasitev zadevnega akta za „ničnega“.
44.      Ob preučitvi člena 236 carinskega zakonika Skupnosti pa je popolnoma jasno razvidno, da ta v odstavku 1 določa povračilo ali odpust uvoznih ali izvoznih dajatev, če se ugotovi, da znesek „ni bil zakonsko dolgovan“.
45.      Menim, da se ta „neobstoj pravne podlage“ brez dvoma nanaša tudi na tiste primere, v katerih je bila uporaba uvoznih ali izvoznih dajatev – ob predpostavki, da je predpis, na podlagi katerega se te zaračunajo, veljaven – nepravilna; torej, da je bila „nezakonita“ glede na predpis, ki se uporabi. Drugačna pa mora biti ugotovitev v zvezi z nezakonitostjo predpisa, ki je bil uporabljen.
46.      Razglasitev neveljavnosti Uredbe št. 2398/97 je seveda pomenila, da dajatve, ki so bile zahtevane na njeni podlagi, niso bile „zakonsko dolgovane“. Vendar pa to ni kakršna koli nezakonitost, primerljiva s prejšnjo, ampak izhaja prav iz neveljavnosti Uredbe št. 2398/97, ki temelji na pravilih, ki se zanjo uporabljajo in od katerih je odvisna njena veljavnost, pa naj bosta to pogodbi ali drugi predpisi sekundarnega prava. Učinki razglasitve neveljavnosti nekega predpisa sekundarnega prava pa so, kot sem že opozoril, urejeni s členom 264 PDEU in sodno prakso, v skladu s katerima se razširijo na neveljavnost, razglašeno v okviru postopka za predhodno odločanje.
47.      Zato menim, da imajo primeri iz člena 236 carinskega zakonika Skupnosti, zlasti pa njegovega odstavka 2, smisel le, če so omejeni na primere, v katerih neobstoj pravne podlage za zaračunavanje dajatev izhaja iz nepravilne uporabe pravnega predpisa, ki je temelj za obremenitev. Vedno se torej izhaja iz predpostavke, da je uporabljen predpis veljaven in da je vprašljiva le zakonitost njegove uporabe.
48.      Táko razumevanje določbe – s tem prehajam na drugi razlog iz točke 40 –se vsiljuje tudi z vidika pravic posameznikov.
49.      Če je „nezakonitost“ iz člena 236 carinskega zakonika Skupnosti izključno ta, ki je posledica nezdružljivosti konkretnega akta, s katerim se zahteva plačilo uvozne ali izvozne dajatve, s pravnim predpisom, ki se uporabi, gre za nezakonitost, ki je očitna od začetka in jo je zato mogoče uveljavljati s takojšnjim izpodbijanjem izvedbenega akta. V takih okoliščinah se triletni rok iz odstavka 3 tega člena nanaša na popolnoma drugo razsežnost, saj ga je treba razumeti kot omejitev – zaradi zagotovitve davčnih pričakovanj uprave – pravice, ki je bila „izvršljiva“ od začetka.
50.      V nasprotnem primeru, torej, če se šteje, da se določba nanaša tudi na razglasitev neveljavnosti pravnega predpisa, ki je podlaga za obremenitev, ima triletni zastaralni rok škodljive učinke za varnost in pravice državljanov, saj morebitno povračilo dajatve, ki ni bila dolgovana, postane odvisno od nastopa okoliščine, ki je lahko nezaznavna, zlasti pa je zunaj okvira dispozitivnosti prizadetih subjektov.
51.      Ob taki razlagi postane člen 236 carinskega zakonika Skupnosti dejansko predpis, s katerim se za pravico do povračila a priori določi največ triletni rok, neodvisno od tega, kdaj je ta pravica nastala. V položaju, v katerem lahko postopek razglasitve nezakonitosti zaradi, med drugim, težav, ki so, kot je znano, povezane z merilom posamične zadevnosti, kot to zahtevo razlaga Sodišče(16), traja veliko dlje, je očitno, da bi lahko uporaba člena 236 carinskega zakonika Skupnosti za časovne učinke sodne razglasitve neveljavnosti neke uredbe v določenih okoliščinah povzročila položaje, ki bi bili nezdružljivi z osnovnimi načeli pravne države. V teh okoliščinah je razumljivo zatekanje k tako prisiljenim rešitvam, kot je poskus, da se dejstvo, da je sodišče pravni predpis razglasilo za neveljaven, opredeli kot višjo silo.
52.      Poleg tega je treba upoštevati, da se zdi, da tudi Komisija izhaja iz istega razumevanja, saj prizadete subjekte, kot je razvidno iz točke 33, vsaj občasno pozove, naj – brez časovne omejitve – zahtevajo povračilo dajatev, zahtevanih na podlagi uredb, ki so bile sodno razglašene za nezakonite.(17)
53.      Glede na navedeno menim, da bi moralo Sodišče preučiti možnost ugotovitve, da se triletni rok iz člena 236(2) carinskega zakonika Skupnosti ne uporabi za primere, v katerih je neobstoj pravne podlage za zaračunavanje uvoznih ali izvoznih dajatev posledica nezakonitosti predpisa, na podlagi katerega se je zadevna dajatev zaračunala.
54.      Iz tega nujno sledi, da okoliščine zadeve ne pomenijo primera višje sile v smislu člena 236(2) carinskega zakonika Skupnosti, ker je treba premiso, iz katere je izhajalo predložitveno sodišče – torej, da se zadevna določba nanaša tudi na nezakonitost Uredbe št. 2398/97 –, označiti za nepravilno. Če pa ta premisa v zvezi s pravilom ni pravilna, obseg izjeme – v obravnavanem primeru je to višja sila – od tega pravila v predloženi zadevi ni upošteven.
B –    Alternativna možnost: razglasitev nezakonitosti uredbe ni primer višje sile v smislu člena 236(2) carinskega zakonika Skupnosti
55.      Čeprav bi se štelo, da se člen 236 carinskega zakonika Skupnosti nanaša tudi na primere razglasitve nezakonitosti uredbe in da se zato za njih uporabi triletni rok, pa menim, da vsekakor ne bi bila podana izjema od tega roka v obliki primera višje sile iz odstavka 2 tega člena. Razlog je mogoče razložiti razmeroma preprosto.
56.      Očitno je, kot trdi Komisija, da se možnost neveljavnosti, ki jo razglasi Sodišče, ne glede na večjo ali manjšo težavnost vložitve pravnega sredstva, na podlagi katerega bi do nje lahko prišlo, v pravnem redu, ki kot pravni red Unije, temelji na pravni državi ter zato črpa iz načel zakonitosti in jamstva nadzora nad njo s strani sodnih organov, ne more šteti za neobičajno, izjemno ali nepričakovano okoliščino. V naravi stvari prava Unije je torej, da se predpise, ki ga sestavljajo, lahko razglasi za neveljavne.
57.      Zdi se, da predložitveno sodišče, ne da bi se o tem opredelilo popolnoma jasno, meni, da „višja sila“ izhaja iz omejitev, na katere so naleteli posamezniki pri ukrepanju proti uredbi, ki jih neposredno zadeva. Čeprav tega dejstva ni mogoče zanikati, pa je prav tako jasno, da ustroj pravnega reda, zlasti pa procesne ureditve, zaradi predvidljivosti, ki je njegova bistvena značilnost, ne more biti zajet v pojmu „višje sile“. Čeprav bi bili učinki posledic tega reda v nekaterih pogledih problematični, pa bi jih bilo le stežka mogoče nasloviti z navedenim pojmom višje sile. Zato se ne more šteti, da gre za primer višje sile.
58.      Če Sodišče sprejme ta pristop, pa menim, da pri njem ne bi smelo ostati. Dvomim namreč, da bi se s takim odgovorom lahko dovolj jasno, zlasti pa pravilno nakazala smer, ki naj ji sledi tribunal d’instance pri sprejemanju odločitve. Z drugimi besedami, menim, da bi se Sodišče moralo izogniti – nekako z opustitvenim pristopom – potrditvi takega razumevanja zadevne določbe, v skladu s katerim se v primeru neobstoja višje sile rok iz člena 236(2) carinskega zakonika Skupnosti nujno uporabi. Dejansko je iz poteka obravnave očitno, da vprašanje, ki izhaja iz postopka v glavni stvari, presega strogo opredelitev, ali gre za primer višje sile ali ne.
C –    Druga alternativna možnost: mogoča razlaga določitve učinkov sodbe Ikea
59.      V tem smislu je treba izhajati iz sodbe Sodišča, s katero je bila razveljavljena Uredba št. 2398/97, torej iz sodbe z dne 27. septembra 2007 v zadevi Ikea Wholesale, in, natančneje, iz tega, kako se je Sodišče v njej opredelilo glede njenih učinkov.
60.      Kot sem opozoril v točki 24 teh sklepnih predlogov, je Sodišče ugotovilo, po eni strani, da člen 1 Uredbe št. 2398/97 ni veljaven, ker je Svet uporabil metodo „nastavitev na ničlo“, in po drugi strani, da – s čimer je določilo učinke svoje ugotovitve – ima uvoznik, ki je pri nacionalnem sodišču vložil tožbo proti odločbam, s katerimi se od njega zahteva plačilo protidampinških dajatev v skladu z Uredbo št. 2398/97, načeloma pravico sklicevati se na razglasitev neveljavnosti te uredbe, da bi se mu povrnile te dajatve v skladu s členom 236(1) carinskega zakonika Skupnosti.
61.      Kot je Komisija poudarila v točki 36 svojih trditev, je iz sodbe Ikea na prvi pogled zlasti razvidno, da iz posledic neveljavnosti Uredbe št. 2398/97 ne izhaja izjema od pogojev, ki so v členu 236(2) carinskega zakonika Skupnosti določeni za povračilo zneskov, ki ob plačilu niso bili zakonsko dolgovani.
62.      Sodišče je v točki 67 te sodbe dejansko potrdilo, da „[morajo nacionalni organi] določiti posledice, ki jih ima glede na njihov pravni red neveljavnost, ugotovljena v okviru predloga za sprejetje predhodne odločbe v zvezi s presojo veljavnosti (sodba z dne 30. oktobra 1975 v zadevi Rey Soda, 23/75, Recueil, str. 1279, točka 51), posledica tega pa bi lahko bila, da naj protidampinške dajatve, ki so bile plačane na podlagi Uredbe št. 2398/97, ne bi bile zakonsko dolgovane v smislu člena 236(1) Uredbe št. 2913/92 in bi jih carinski organi načeloma morali povrniti v skladu s to določbo, če so izpolnjeni pogoji, ki jim je podvržena taka povrnitev, kot so ti iz odstavka 2 omenjenega člena[(18)], kar pa mora preveriti predložitveno sodišče“.
63.      Vendar je treba upoštevati, da je v izreku sodbe omenjen izključno odstavek 1 člena 236 Uredbe št. 2913/92, odstavek 2 pa ne. Kar je v izreku Sodišča rečeno glede odstavka 2 je, da „[ima u]voznik, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki je pri nacionalnem sodišču vložil tožbo proti odločbam, s katerimi se od njega zahteva plačilo protidampinških dajatev v skladu z Uredbo št. 2398/97, ki je bila s to sodbo razglašena za neveljavno, […] načeloma pravico sklicevati se na to neveljavnost v okviru spora o glavni stvari[(19)], da bi se mu povrnile te dajatve v skladu s členom 236(1) Uredbe Sveta (ES) št. 2913/92 […]“.
64.      Izraz „v okviru spora o glavni stvari“ sem poudaril, ker menim, da je Sodišče s tema različnima navedbama tu hotelo razlikovati med položajema, ki sta glede določitve obsega ugotovitve neveljavnosti za nazaj prav tako različna. Na eni strani je položaj tistih, ki so se po plačilu dajatev, zaračunanih na podlagi Uredbe, ki je bila razglašena za nezakonito, s tem sprijaznili in pred nacionalnimi organi niso izpodbijali njenih izvedbenih aktov. Na drugi strani pa je položaj tistih, ki so – kot družba Ikea, in kot bo razvidno, tudi družba CIVAD – ukrepali proti uporabi Uredbe in nazadnje dosegli, da jo je Sodišče razglasilo za neveljavno. Če bi za prve morala veljati omejitev, določena v členu 236(2) carinskega zakonika Skupnosti, pa za druge zaradi retroaktivnosti, ki je bistvena lastnost sodnih ugotovitev neveljavnosti, ne bi smelo biti nikakršnih omejitev.
65.      Časovna omejitev iz člena 236(2) carinskega zakonika Skupnosti nedvomno izključuje vsakršno zahtevo za povračilo zneskov, ki niso bili dolgovani, po preteku triletnega roka od dneva posredovanja sporočila o njih, pri čemer so edina izjema primeri višje sile.
66.      Vendar je tak pristop lahko dopusten le glede tistih, ki proti uredbi, ki je bila nazadnje razglašena za nezakonito, niso ukrepali s sredstvi, ki so jim bila na voljo. Ni pa ga mogoče uporabiti v razmerju do tistih, ki so to razglasitev omogočili, torej tistih, ki so z izpodbijanjem izvedbenih aktov Uredbe omogočili posredovanje Sodišča. Za slednje mora namreč veljati – razen v primeru izjemne in ustrezno utemeljene odločbe Sodišča – načelo retroaktivnosti sodnih razglasitev ničnosti.(20)
67.      Alternativna hipoteza, torej, časovna omejitev učinkov te razglasitve z uporabo roka od dies a quo, kakršen je ta iz člena 236(2) carinskega zakonika Skupnosti, bi v tem primeru imela posledice, ki bi bile komaj združljive s pravico do učinkovitega pravnega sredstva (člen 47 LEUTP). Težavam, s katerimi se je moral soočati subjekt, kakršen je zadevni uvoznik, da bi dosegel sodni nadzor nad uredbo, kot je Uredba št. 2398/97(21), se je po sprevrženi logiki pridružila še frustracija zaradi nezmožnosti izkoristiti materialne in praktične posledice te razglasitve ničnosti.
68.      Moja razlaga je zato taka, da je bila za opustitvijo v izreku sodbe Ikea vsakršne omembe člena 236(2) carinskega zakonika Skupnosti misel, da je „v okviru spora o glavni stvari“ družba Ikea lahko zahtevala običajen časovni obseg učinkov neveljavnosti, razglašene v vmesnem postopku, v katerem je odločilo Sodišče.
69.      To pa ne velja za tiste, ki niso začeli nobenega postopka proti izvedbenim aktom Uredbe št. 2398/97 in za katere se v skladu s točko 67 sodbe Ikea v celoti uporabi časovna omejitev iz večkrat navedenega člena 236(2).
70.      Quid pa glede družbe CIVAD? Menim, da če bo v postopku v glavni stvari potrjeno, da je ravnanje družbe CIVAD v postopku, kar zadeva skrbnost glede ukrepanja proti Uredbi št. 2398/97, primerljivo z ravnanjem družbe Ikea, potem se učinki razglasitve ničnosti te uredbe v obeh primerih ne bi smeli razlikovati.(22) Le okoliščina, da v njenem primeru nacionalno sodišče ni omogočilo vmesne odločbe Sodišča o veljavnosti uporabljene uredbe(23), ji ne more škoditi do te mere, da se njen položaj izenači s praktičnimi posledicami položaja tistih, ki so se sprijaznili z uporabo predpisa, katerega nezakonitost je družba CIVAD ob uporabi sredstev, ki so ji bila v skladu z zakonodajo na voljo, uveljavljala, odkar je za to imela možnost.
71.      Glede na navedeno menim, da bi moral biti alternativni odgovor na prvo vprašanje predložitvenega sodišča tak, da obravnavana zadeva ne pomeni primera višje sile, vendar pa razglasitev nezakonitosti uredbe, kakršno je Sodišče opravilo v sodbi Ikea v zvezi z Uredbo št. 2398/97, kljub temu ne pomeni primera, v katerem nastane pravica do povračila ali odpusta, za katero velja časovna omejitev iz člena 236(2), prvi pododstavek, carinskega zakonika Skupnosti, če gre za uvoznika – kot je to v primeru zadevne stranke iz spora o glavni stvari –, ki je ukrepal z uveljavljanjem nezakonitosti te uredbe, o čemer pa presodi predložitveno sodišče.
D –    Drugo vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je tribunal d’instance postavilo podredno
72.      Nadaljeval bom obravnavo drugega vprašanja za predhodno odločanje, ki je bilo postavljeno podredno, če bi Sodišče na prvo vprašanje odgovorilo v smislu, da predložena zadeva ne pomeni primera višje sile: ali bi morala carinska uprava ukrepati takoj, ko je STO razglasila nezdružljivost Uredbe št. 2398/97 s Protidampinškim sporazumom?(24)
73.      Menim, da se francoska uprava ne bi mogla odzvati s povračilom že plačanih dajatev le na tej podlagi. In sicer preprosto zato, ker je bilo z Uredbo št. 1515/2001 sprejetje ukrepov, ki jih je treba uvesti na podlagi poročila, ki ga sprejme ORS v zvezi s protidampinškimi in protisubvencijskimi zadevami, naloženo Skupnosti. Uvedba takih ukrepov v skladu s členom 1(1) te uredbe pomeni, da lahko Svet „razveljavi ali spremeni sporni ukrep“ (točka (a)) ali „sprejme druge posebne ukrepe, za katere meni, da so v danih okoliščinah primerni“ (točka (b)), dopustna pa je tudi možnost, da se hkrati sprejmeta oba tipa ukrepov.
74.      Za morebitno ukrepanje v zvezi z razglasitvijo nezdružljivosti Uredbe Unije s Protidampinškim sporazumom so zato pristojne institucije Unije, tako da bi nacionalni organ, ki bi se odločil sprejeti kak ukrep v zvezi s tem, neizogibno posegel v pristojnost Skupnosti. Dovolj je, če pomislimo, da bi bilo povračilo, ki bi ga nacionalna uprava priznala motu proprio, v nasprotju z Uredbo, ki je iz zgoraj navedenega razloga in ne glede na nezdružljivost s Protidampinškim sporazumom za namene prava Unije popolnoma veljavna.
75.      Navedeno pa ne vpliva na to, da ustrezen odziv Unije ni nujno povračilo plačanih dajatev. Prvič, ker nezdružljivost s Protidampinškim sporazumom v okviru STO pomeni, kot sem že poudaril, le obveznost posvetovanja in pogajanja, kar pa ne omogoči izključitve hipoteze, da se bo pogajalski proces končal z rešitvami, iz katerih ne bo nujno izhajalo povračilo teh dajatev. Drugič, ker glede na to, da možnosti, določene v Uredbi št. 1515/2001, temeljijo na tem, da Svet razveljavi ali spremeni sporni ukrep oziroma „sprejme druge posebne ukrepe, za katere meni, da so v danih okoliščinah primerni“, prav tako ni izključeno, da se po ponovni preučitvi položaja ob upoštevanju poročila ORS dajatve, ki iz razlogov, navedenih v tem poročilu, morda niso bile dolgovane, lahko terjajo na drugačni podlagi od te, ki jo je grajala STO.
VII – Predlog
76.      Zato Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje odgovori tako:
1.      (a)       Triletni rok iz člena 236(2) carinskega zakonika Skupnosti se ne nanaša na primere, v katerih je neobstoj pravne podlage za zaračunanje uvozne ali izvozne dajatve posledica nezakonitosti predpisa, na podlagi katerega se je zadevna dajatev zaračunala.
(b)       Ker se ta rok ne uporabi, se prav tako ne more uporabiti njegova izjema, torej višja sila.
2.       Alternativni predlog:
V primeru uvoznika, ki je ravnal z razumno skrbnostjo, na pravico do povračila ali odpusta, ki je posledica razglasitve nezakonitosti uredbe, kakršno je Sodišče opravilo v sodbi z dne 27. septembra 2007 v zadevi Ikea Wholesale (C‑351/04) v zvezi z Uredbo št. 2398/97, ne vpliva časovna omejitev iz člena 236(2), prvi pododstavek, carinskega zakonika Skupnosti. O tem, ali je družba CIVAD v tem smislu ravnala z dolžno skrbnostjo, presodi predložitveno sodišče.
3.       Alternativni predlog:
(a)      Razglasitev nezakonitosti uredbe Skupnosti ne pomeni primera „višje sile“ v smislu člena 236(2), drugi pododstavek, carinskega zakonika Skupnosti.
(b)      Člen 236(2), tretji pododstavek, carinskega zakonika Skupnosti carinskim organom ne nalaga, da morajo po uradni dolžnosti povrniti protidampinške dajatve le na podlagi razglasitve nezdružljivosti s predpisi STO.
1–      Jezik izvirnika: španščina.
2–      UL L 302, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 2, zvezek 4, str. 307; v nadaljevanju: carinski zakonik Skupnosti.
3–      UL L 332, str. 1.
4–      C‑351/04, ZOdl., str. I‑7723; v nadaljevanju: sodba Ikea.
5–      UL L336, str. 234.
6–      WT/DS 141/R Communautés européennes – Droit antidumping sur les importations de linge de lit en coton en provenance d’Inde, rapport du Groupe spécial du 30 octobre 2000.
7–      WT/DS 141/AB/R Communautés européennes – Droit antidumping sur les importations de linge de lit en coton en provenance d’Inde, rapport de l’Organe d’appel du 1er mars 2001.
8–      UL L 201, str. 10.
9–      Uredba o spremembi Uredbe št. 2398/97 in odložitvi njene uporabe za uvoz s poreklom iz Indije (UL L 219, str. 1).
10–      Uredba o spremembi Uredbe št. 2398/97 in ustavitvi postopka za uvoz s poreklom iz Pakistana (UL L 26, str. 1).
11–      UL L 81, str. 1.
12–      Gre za razlago, ki je bila sprejeta prav v zadevi Ikea in tudi, na primer, v sodbi z dne 10. maja 2001 v zadevi Cabletron (C‑463/98, Recueil, str. I‑3495, točka 26).
13–      V združenih zadevah C‑89/10 in C‑96/10, ZOdl., str. I‑7819, točka 48.
14–      V tem smislu sodba z dne 21. oktobra 2010 v zadevi Albron Catering (C‑242/09, ZOdl., str. I‑10309, točke od 35 do 37).
15–      V tem smislu glej med drugim sodbi z dne 27. februarja 1985 v zadevi Produits de Maïs (112/83, Recueil, str. 719, točke od 16 do 18) in z dne 26. aprila 1994 v zadevi Roquette Frères (C‑228/92, Recueil, str. I‑1445, točke od 17 do 20 in od 25 do 30). V zvezi s tem Cremer, W., „Art. 231, Rn. 6“, v Callies/Ruffert, EUV. EGV Kommentar, C. H. Beck, München, tretja izdaja, 2007; in Wegener, W. B., „Art. 234, Rn. 39–42“, v Callies/Ruffert, EUV. EGV Kommentar, C. H. Beck, München, tretja izdaja, 2007.
16–      V zvezi s tem glej med drugim Haltern, U., Europarecht. Dogmatik im Kontext, druga izdaja, Mohr Siebeck, 2007, opombe od 509 do 543.
17–      Tako ob sodbi Splošnega sodišča z dne 17. novembra 2009 v zadevi MTZ Polyfilms pri Svetu (T‑143/06, ZOdl., str. II‑4133), na podlagi katere je bila za nično razglašena Uredba Sveta (ES) št. 366/2006 z dne 27. februarja 2006 o spremembi Uredbe (ES) št. 1676/2001 o uvedbi dokončne protidampinške dajatve na uvoz folije iz polietilen tereftalata (PET) s poreklom, med drugim, iz Indije (UL L 68, str. 6). Dejansko je takrat Komisija med drugim z Obvestilom št. 2010/C 131/03 (UL C 131, 20.5.2010) pozvala prizadete subjekte, naj v najkrajšem mogočem roku zahtevajo ustrezna povračila, pri čemer je izrecno navedla, da se rok, določen v carinski zakonodaji, ne uporabi. Podobno je Komisija v zvezi z Uredbo št. 261/2008, ki jo je družba CIVAD predložila na obravnavi in je bila omenjena zgoraj v točki 33, dovolila povračilo, ne da bi bila k temu obvezana na podlagi sodne razglasitve neveljavnosti.
18–      Moj poudarek.
19–      Moj poudarek.
20–      Zaradi izčrpnosti moram vseeno opozoriti, da je bila, kot opozarja Komisija, v prejšnji sodbi (zgoraj navedena zadeva Cabletron) izrecno sprejeta rešitev, ki jo je predlagal generalni pravobranilec Jacobs, ki je v točki 115 sklepnih predlogov navedel, da ne najde „nobenega razloga za omejitev učinka ex tunc ugotovitve neveljavnosti, ki jo predlagam. V vsakem primeru je treba opozoriti, da njeni dejanski učinki zadevajo le obdobje pred 1. januarjem 2000 in da člen 236(2) carinskega zakonika Skupnosti določa triletni rok za povračilo ali odpust carinskih dajatev, ki niso bile zakonsko dolgovane“.
21–      Zdi se, da mu ni bilo lahko dokazati, da ga navedena uredba zadeva „posamično“ v smislu sodne prakse. V zvezi s tem med drugim Lenaerts, K., „Le traité de Lisbonne et la protection juridictionnelle des particuliers en droit de l’Union“, Cahiers de droit européen, 2009, št. 5–6, str. od 711 do 745.
22–      Nekatere elemente presoje v tej zadevi je mogoče prenesti na ta postopek. Družba CIVAD je skupaj z drugimi družbami dejansko že 2. marca 1998 ukrepala proti Uredbi št. 2398/97 s tem, da je pri Splošnem sodišču vložila tožbo za razveljavitev, ki pa je bila s sklepom Splošnega sodišča z dne 24. februarja 2000 v zadevi FTA in drugi proti Svetu (T‑37/98, Recueil, str. II‑373) zavrnjena zaradi pomanjkljivosti v zvezi z zastopanjem. Ta tožba ni bila utemeljena z istimi razlogi, na podlagi katerih je bila pozneje sprejeta sodba Ikea, saj se ob njeni vložitvi (marec 1998) posvetovanja v STO, začeta na podlagi pritožbe Indije (avgust 1998), sploh še niso začela. Kljub neuspehu tega prvega poskusa izpodbijanja (o katerem sta Komisija in Svet trdila, da je zaradi pomanjkljive legitimacije nedopusten) pa bi nanj rad opozoril kot na izraz interesa in skrbnosti družbe CIVAD, da po sodni poti ukrepa proti Uredbi št. 2398/97.
23–      Opozoriti je treba, da je družba CIVAD sama opozorila nacionalne organe, da bi bilo primerno počakati na odločbo Sodišča o tem vprašanju.
24–      Predložitveno sodišče v vprašanju navaja tri upoštevne trenutke v postopku, ki ga je STO uporabila za ugotovitev združljivosti Uredbe št. 2398/97 s Protidampinškim sporazumom. Kot bom pojasnil v nadaljevanju, nista v skladu s pravom Unije niti izvedba tega postopka niti njegov sklep zadostna podlaga za ukrepanje nacionalnih organov, kakršno je zahtevala družba CIVAD. Zato menim, da je razlikovanje med tremi trenutki v postopku, ki jih je navedlo predložitveno sodišče, neupoštevno.