Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NICHOLASA EMILIOU
przedstawiona w dniu 23 kwietnia 2026 r.(1)
Sprawa C‑414/25 [Sedrata](i)
Ministero dell’Interno,
Questura di Roma
przeciwko
S.H.,
A.H.,
przy udziale:
Procuratore generale della Repubblica presso la Corte Suprema di Cassazione
[Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Corte suprema di cassazione (sąd kasacyjny, Włochy)]
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Dyrektywa 2008/115/WE – Dyrektywa 2013/32/UE – Procedury powrotu – Rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej – Umowa dwustronna między państwem członkowskim a państwem trzecim – Zatrzymanie w ośrodkach położonych w państwach trzecich
I.      Wprowadzenie
1.        W 2023 r. rząd włoski zawarł z rządem albańskim umowę dwustronną umożliwiającą zasadniczo organom włoskim prowadzenie niektórych położonych na terytorium Albanii ośrodków, w których obywatele państw trzecich objęci procedurami granicznymi lub procedurami powrotu mogą być umieszczeni na okres niezbędny do zakończenia tych procedur. Zgodnie z rzeczoną umową ośrodki te podlegają jurysdykcji włoskiej, a w odniesieniu do obywateli państw trzecich objętych tymi procedurami nadal mają zastosowanie odpowiednie przepisy krajowe i przepisy prawa Unii.
2.        W przedstawionych pytaniach sąd odsyłający – Corte suprema di cassazione (sąd kasacyjny, Włochy) – zasadniczo zwraca się o wyjaśnienie, czy włoskie przepisy wykonawcze do tej umowy są zgodne z przepisami dyrektywy 2008/115/WE (zwanej również „dyrektywą powrotową”)(2) oraz z przepisami dyrektywy 2013/32/UE (zwanej również „dyrektywą w sprawie procedur azylowych”)(3).
II.    Ramy prawne
A.      Prawo Unii Europejskiej
1.      Dyrektywa 2008/115
3.        Artykuł 3 pkt 3 dyrektywy 2008/115 definiuje „powrót” jako „powrót obywatela państwa trzeciego – wynikający z dobrowolnego lub przymusowego wykonania zobowiązania do powrotu – do:
– jego/jej państwa pochodzenia, lub
– kraju tranzytu, zgodnie ze wspólnotowymi lub dwustronnymi umowami o readmisji lub z innymi porozumieniami, lub
– innego państwa trzeciego, do którego dany obywatel państwa trzeciego zdecyduje się dobrowolnie powrócić i przez które zostanie przyjęty”.
4.        Artykuł 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115 brzmi następująco:
„Bez uszczerbku dla wyjątków, o których mowa w ust. 2–5, państwa członkowskie wydają decyzję nakazującą powrót każdemu obywatelowi państwa trzeciego nielegalnie przebywającemu na ich terytorium”.
5.        Artykuł 8 ust. 1 dyrektywy 2008/115 przewiduje:
„Państwa członkowskie podejmują wszelkie środki niezbędne do wykonania decyzji nakazującej powrót, jeżeli żaden termin dobrowolnego wyjazdu nie został wyznaczony […] lub jeżeli zobowiązanie do powrotu nie zostało wykonane w terminie dobrowolnego wyjazdu […]”.
6.        Zgodnie z art. 15 dyrektywy 2008/115:
„1.      O ile w danej sprawie nie mogą zostać zastosowane wystarczające, lecz mniej represyjne środki, państwa członkowskie mogą umieścić w ośrodku detencyjnym obywatela państwa trzeciego podlegającego procedurze powrotu tylko w celu przygotowania powrotu lub przeprowadzenia procesu wydalenia […].
Jakikolwiek środek detencyjny stosowany jest przez możliwie najkrótszy [okres] i tylko dopóki trwają przygotowania do wydalenia oraz podlega wykonaniu z należytą starannością.
2.      […]
Jeżeli zastosowanie środka detencyjnego jest niezgodne z prawem, dany obywatel państwa trzeciego zostaje natychmiast zwolniony.
[…]
4.      Przesłanki zastosowania środka detencyjnego ustają, a dana osoba zostaje niezwłocznie zwolniona, jeżeli okaże się, że nie ma już rozsądnych perspektyw jej wydalenia ze względów natury prawnej lub innych, lub że warunki określone w ust. 1 nie są już spełniane.
[…]”.
7.        Artykuł 16 ust. 1 dyrektywy 2008/115 brzmi następująco:
„Przetrzymywanie odbywa się z reguły w specjalnych ośrodkach detencyjnych. Jeżeli państwo członkowskie nie może zapewnić obywatelom państw trzecich pobytu w specjalnym ośrodku detencyjnym i jest zmuszone do wykorzystania w tym celu zakładu karnego, obywatele państw trzecich, wobec których zastosowano środek detencyjny, przetrzymywani są oddzielnie od zwykłych więźniów.”
2.      Dyrektywa 2013/32
8.        Zgodnie z zawierającym definicje art. 2 lit. p) dyrektywy 2013/32 „»pozostawać w państwie członkowskim« oznacza pozostawać na terytorium, w tym na granicy lub w strefach tranzytowych, państwa członkowskiego, w którym wystąpiono z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej lub w którym wniosek ten jest rozpatrywany”.
9.        Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy 2013/32, dotyczący zakresu stosowania dyrektywy, stanowi, że:
„1.      Niniejszą dyrektywę stosuje się do wszystkich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, z którymi wystąpiono na terytorium, w tym na granicy, na wodach terytorialnych lub w strefach tranzytowych państw członkowskich, oraz do cofania ochrony międzynarodowej”.
10.      Artykuł 9 ust. 1 dyrektywy 2013/32, dotyczący prawa do pozostawania w państwie członkowskim do czasu rozpatrzenia wniosku, brzmi: „Wnioskodawcom zezwala się na pozostawanie w państwie członkowskim, wyłącznie na potrzeby procedury, do czasu podjęcia przez organ rozstrzygający decyzji zgodnie z procedurami obowiązującymi w pierwszej instancji określonymi w rozdziale III. To prawo do pozostawania nie oznacza uprawnienia do otrzymania zezwolenia na pobyt”.
B.      Prawo międzynarodowe i krajowe
11.      W przedstawionym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd odsyłający odwołuje się przede wszystkim(4) do, po pierwsze, Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria (protokołu między rządem Republiki Włoskiej a radą ministrów Republiki Albanii o wzmocnieniu współpracy w sprawach migracyjnych; zwanego dalej „protokołem”), sporządzonego w Rzymie w dniu 6 listopada 2023 r., oraz po drugie, do krajowej ustawy wdrażającej protokół (zwanej dalej „ustawą nr 14”), z późniejszymi zmianami(5).
1.      Protokół
12.      Zgodnie z art. 2 protokołu jego celem jest „wzmocnienie dwustronnej współpracy między stronami w zakresie zarządzania przepływami migracyjnymi z państw trzecich zgodnie z prawem międzynarodowym i prawem Unii”.
13.      Artykuł 4 protokołu przewiduje prawo Republiki Włoskiej do korzystania z niektórych obszarów terytorium Albanii (które to obszary zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. c) protokołu zostały wskazane w załączniku 1 do protokołu) w celu utworzenia ośrodków służących stosowaniu administracyjnych środków detencyjnych wobec migrantów. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ośrodki te muszą być zarządzane przez Republikę Włoską zgodnie z przepisami krajowymi i przepisami prawa Unii. Artykuł 4 ust. 3 wskazuje po pierwsze, że wjazd i pobyt na terytorium Albanii migrantów przyjętych w ośrodkach mają być dozwolone „wyłącznie w celu przeprowadzenia procedur granicznych lub procedur powrotu przewidzianych w przepisach prawa włoskiego i prawa Unii oraz przez czas ściśle niezbędny do tego celu” oraz po drugie, że „w przypadku gdy podstawa pobytu w ośrodkach zostaje uchylona z jakiegokolwiek powodu, Republika włoska niezwłocznie przenosi tych migrantów poza terytorium Albanii”. Zgodnie z art. 4 ust. 3 i 4 wjazd migrantów na albańskie wody terytorialne i na terytorium Albanii odbywa się wyłącznie za pomocą środków organów włoskich i jest dozwolony przez organy albańskie wyłącznie w celu przeprowadzenia procedur granicznych i procedur powrotu oraz przez czas ściśle niezbędny do tego celu.
14.      Artykuł 6 ust. 5 i 6 protokołu nakłada na Republikę Włoską obowiązek podjęcia „niezbędnych środków w celu zapewnienia pobytu migrantów w wyznaczonych obszarach i zapobieżenia ich nielegalnemu wjazdowi na terytorium Republiki Albanii”, a w przypadku takiego nielegalnego wjazdu przyznaje organom albańskim uprawnienie do odesłania migrantów z powrotem do ośrodków.
15.      Zgodnie z art. 9 ust. 1 protokołu okres pobytu migrantów na terytorium Republiki Albanii nie może przekraczać maksymalnego okresu umieszczenia w ośrodku detencyjnym dozwolonego przez obowiązujące przepisy prawa włoskiego. Artykuł 9 ust. 2 protokołu stanowi, że „strony zezwalają na dostęp do ośrodków, o których mowa w niniejszym protokole, adwokatom, ich pomocnikom oraz organizacjom międzynarodowym i agencjom Unii świadczącym doradztwo i udzielającym pomocy osobom ubiegającym się o udzielenie ochrony międzynarodowej w granicach określonych przez obowiązujące przepisy prawa włoskiego, prawa Unii i prawa albańskiego”.
2.      Ustawa nr 14
16.      Artykuł 3 ust. 3 ustawy nr 14 zrównuje obszary, o których mowa w art. 1 ust. 1 lit. c) protokołu, z obszarami przygranicznymi lub tranzytowymi wskazanymi w innych aktach prawa włoskiego. Artykuł 3 ust. 4 tej ustawy traktuje przeniesienie między ośrodkiem położonym na terytorium Włoch a ośrodkiem wskazanym w protokole na równi z przeniesieniem między dwoma ośrodkami położonymi na terytorium Włoch.
17.      Artykuł 4 ustawy nr 14 stanowi, że włoskie przepisy dotyczące imigracji oraz „przepisy prawa włoskiego i prawa Unii dotyczące wymogów i procedur związanych z przyjmowaniem i pobytem cudzoziemców na terytorium kraju” mają zastosowanie do migrantów przeniesionych do ośrodków położonych na terytorium Albanii „w zakresie, w jakim są one ze sobą zgodne”.
III. Okoliczności faktyczne, przebieg postępowania i pytania prejudycjalne
18.      Postępowanie główne wszczęto w związku z dwiema decyzjami, wydanymi odpowiednio przez Prefetto di Ancona (prefekta Ankony, Włochy) oraz Prefetto di Firenze (prefekta Florencji, Włochy), nakazującymi wydalenie dwóch obywateli państw trzecich, którzy przebywali w tym państwie członkowskim nielegalnie.
19.      W obu przypadkach, ponieważ nie udało się przeprowadzić wydalenia, właściwy questore (komendant policji) zarządził umieszczenie osób, których wydalenie nakazano, w ośrodku dla osób oczekujących na powrót w Bari (Włochy) w celu przeprowadzenia wydalenia. Środki detencyjne zostały następnie zatwierdzone przez Giudice di pace di Bari (sędziego pokoju w Bari, Włochy).
20.      W związku z tym Ministero dell’Interno (ministerstwo spraw wewnętrznych, Włochy) podjęło decyzję o przeniesieniu wspomnianych osób do ośrodka dla osób oczekujących na powrót w Gjadër – ośrodka utworzonego zgodnie z protokołem i położonego na terytorium Albanii. Po przybyciu do tego ośrodka obie te osoby złożyły do organów włoskich wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej. W każdym z tych przypadków decyzję o dalszym zatrzymaniu osób, wobec których zastosowano ów środek, w tym samym ośrodku wydał Questore di Roma (komendant policji w Rzymie, Włochy).
21.      W dwóch wyrokach z dnia 24 kwietnia 2025 r. Corte di appello di Roma (sąd apelacyjny w Rzymie, Włochy) odmówił utrzymania w mocy decyzji komendanta policji w Rzymie i stwierdził, że przedmiotowe przepisy krajowe są niezgodne z prawem Unii.
22.      Ponieważ Ministero dell’Interno (ministerstwo spraw wewnętrznych) nie zgodziło się z opinią sądu apelacyjnego, złożyło odwołanie od tych wyroków do Corte suprema di cassazione (sądu kasacyjnego). Sąd ten połączył oba postępowania i, żywiąc wątpliwości co do właściwej wykładni odpowiednich przepisów prawa Unii, postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      Czy dyrektywa [2008/115], a w szczególności [art. 3, 6, 8, 15 i 16 tej dyrektywy], stoją na przeszkodzie stosowaniu przepisów krajowych […], które zezwalają na przewiezienie na obszary, o których mowa w art. 1 ust. 1 lit. c) [protokołu], osób, wobec których zastosowano środek detencyjny potwierdzony lub przedłużony […], w przypadku braku jakiejkolwiek z góry określonej i możliwej do określenia perspektywy powrotu?
2)      W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na poprzednie pytanie, czy art. 9 ust. 1 dyrektywy [2013/32] stoi na przeszkodzie stosowaniu przepisów krajowych […], które ze względu na domniemany instrumentalny charakter wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, zezwalają na zastosowanie środka detencyjnego na jednym z obszarów, o których mowa w art. 1 ust. 1 lit. c) [protokołu], wobec migranta, [wobec którego wydano nakaz wydalenia i który] po przewiezieniu na wspomniane obszary złożył taki wniosek?”.
23.      Sąd odsyłający złożył również wniosek o zastosowanie pilnego trybu prejudycjalnego na podstawie art. 107 regulaminu postępowania przed Trybunałem. Trybunał zwrócił się do sądu odsyłającego o udzielenie wyjaśnień, a w następstwie odpowiedzi sądu odsyłającego – w której sąd ten wskazał, że osoby, których dotyczy sprawa, nie przebywają już w ośrodku detencyjnym – uznał, że nie ma potrzeby uwzględniania tego wniosku. Sprawa ta będzie jednak rozpoznana w pierwszej kolejności zgodnie z art. 53 § 3 regulaminu postępowania przed Trybunałem.
24.      Uwagi na piśmie przedłożyły rządy niderlandzki, włoski i polski, a także Komisja Europejska. Wspomniani uczestnicy postępowania, z wyjątkiem rządu polskiego, przedstawili również ustne argumenty podczas rozprawy w dniu 24 marca 2026 r.
IV.    Analiza
25.      W niniejszej opinii odniosę się najpierw do podniesionego przez rząd włoski zarzutu dotyczącego dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (sekcja A). Następnie przedstawię kilka uwag wstępnych, dotyczących, po pierwsze, stosowania dyrektywy 2008/115 i dyrektywy 2013/32 w sprawie przed sądem krajowym (sekcja B) oraz, po drugie, mojego rozumienia przepisów krajowych będących przedmiotem sporu w postępowaniu głównym (sekcja C). W następnej kolejności odniosę się do dwóch przedłożonych pytań (sekcje D i E).
A.      Dopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
26.      Rząd włoski twierdzi na wstępie, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niedopuszczalny. W jego opinii w postanowieniu odsyłającym nie wytłumaczono w sposób wystarczająco jasny, dlaczego sąd odsyłający ma wątpliwości co do zgodności przedmiotowych przepisów krajowych z prawem Unii.
27.      Moim zdaniem argument ten można bez trudu odrzucić. W postanowieniu odsyłającym przedstawiono w sposób wystarczająco jasny powody, które skłoniły sąd odsyłający do zwrócenia się o wskazówki dotyczące wykładni niektórych przepisów dyrektywy 2008/15 i dyrektywy 2013/32, a także ich związku z przepisami krajowymi mającymi zastosowanie w postępowaniu głównym.
28.      Jasne jest zatem, jakie kwestie prawne musi rozstrzygnąć sąd odsyłający w celu wydania orzeczenia oraz dlaczego uważa on, że wskazówki Trybunału byłyby w tym względzie przydatne. Warto zauważyć, że ani rząd włoski, ani inni zainteresowani, którzy przedłożyli uwagi, nie napotkali żadnych trudności w odniesieniu się do merytorycznych kwestii poruszonych we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
B.      Uwagi wstępne (I): zakres stosowania dyrektywy 2008/115 i dyrektywy 2013/32
29.      Przejdę teraz do zbadania owych kwestii. Przedtem jednak należy poczynić pewne uwagi wstępne, dotyczące związku między przedmiotowymi przepisami krajowymi a aktami prawa Unii, o których mowa w postanowieniu odsyłającym.
30.      Rozumiem, że zgodnie z prawem krajowym przepisy Unii regulujące procedury mające zastosowanie do osób umieszczonych w ośrodkach położonych w Republice Albanii – w tym dyrektywa 2008/115 i dyrektywa 2013/32 – mają zastosowanie do tych osób.
31.      W tym zakresie art. 4 ust. 2 i 3 protokołu odnosi się do odpowiednich „przepisów prawa włoskiego i prawa Unii”(6). Ponadto art. 4 ustawy nr 14 stanowi, że włoskie przepisy dotyczące imigracji oraz „przepisy prawa włoskiego i prawa Unii dotyczące wymogów i procedur związanych z przyjmowaniem i pobytem cudzoziemców na terytorium kraju” mają zastosowanie do migrantów przeniesionych do ośrodków położonych na terytorium Albanii „w zakresie, w jakim są one ze sobą zgodne”(7).
32.      Poproszony podczas rozprawy o wyjaśnienie znaczenia sformułowania „w zakresie, w jakim są one ze sobą zgodne”, rząd włoski wyjaśnił, że ma ono na celu jedynie zapewnienie, by niektóre terminy zawarte w odpowiednich przepisach krajowych i prawa Unii, które mogą nie obejmować w sposób wyraźny sytuacji takich jak te wynikające z protokołu i z ustawy nr 14, były interpretowane w sposób gwarantujący stosowanie przedmiotowych przepisów(8). Zatem rozumiem, że w sytuacjach takich jak te rozpatrywane w postępowaniu głównym dyrektywa 2008/115 i dyrektywa 2013/32 mają zastosowanie na mocy prawa krajowego i to w pełnym zakresie. W istocie, zapytany podczas rozprawy, czy zasada pierwszeństwa prawa Unii miałaby zastosowanie w przypadku sprzeczności między odpowiednim przepisem krajowym a przepisem dyrektywy 2008/115 lub dyrektywy 2013/32, rząd włoski udzielił odpowiedzi twierdzącej.
33.      Mając to na uwadze, należy również wyjaśnić, dlaczego moim zdaniem dyrektywy te mają zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy prawa Unii.
34.      W tym kontekście nie trzeba chyba przypominać, że państwo członkowskie nie może jednostronnie ograniczać zakresu ratione personae lub ratione materiae prawodawstwa Unii ani stosować jego przepisów wybiórczo, w zależności od tego, czy są one zgodne z przyjętym później ustawodawstwem krajowym. Takie postępowanie byłoby zwyczajnie niezgodne z zasadą pierwszeństwa prawa Unii.
35.      Jeśli chodzi o zakres stosowania dyrektywy 2008/115, Trybunał konsekwentnie orzekał, że „[zakres ten] jest zdefiniowany jedynie poprzez odniesienie do sytuacji nielegalnego pobytu obywatela państwa trzeciego – niezależnie od względów leżących u podstaw tej sytuacji lub środków, jakie mogą zostać przyjęte w odniesieniu do tego obywatela”(9). Trybunał wyjaśnił również, że dyrektywa ta „dokładnie określa procedurę, jaką ma stosować każde państwo członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, i ustala kolejność poszczególnych etapów tej procedury”(10).
36.      W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że osoby, których dotyczy postępowanie główne, „przebywały nielegalnie” na terytorium Włoch w rozumieniu art. 2 ust. 1 dyrektywy 2008/115. W związku z tym organy włoskie miały obowiązek, po pierwsze, wydać decyzję nakazującą powrót zgodnie z art. 6 ust. 1 tej dyrektywy, a po drugie, przeprowadzić kolejne etapy procedury określonej w art. 7–11 tej dyrektywy. Organy te nie mogły zmienić ani zawiesić tej procedury, ani też wyłączyć jej stosowania – w całości bądź w części(11) poprzez samo przeniesienie osób, których owa procedura dotyczy, do ośrodków detencyjnych położonych poza terytorium Włoch.
37.      To samo rozumowanie ma zastosowanie odpowiednio do dyrektywy 2013/32. Artykuły 18 i 19 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”) gwarantują zasadniczo każdemu prawo do ubiegania się o ochronę międzynarodową, jeżeli osoba ta obawia się prześladowania lub doznania poważnej krzywdy w swoim kraju pochodzenia. Prawo to przysługuje niezależnie od sposobu, w jaki osoba ta wjechała na terytorium danego państwa członkowskiego(12), oraz niezależnie od tego, czy jej pobyt na tym terytorium jest zgodny z prawem(13). Prawo do azylu obejmuje – zgodnie z terminologią art. 14 ust. 1 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka ONZ – możliwość zarówno ubiegania się o ochronę, jak i, w przypadku spełnienia odpowiednich warunków, korzystania z niej.
38.      Prawo to stanowi centralną część jednego z kluczowych obszarów polityki Unii. W traktatach i w prawodawstwie Unii przewidziano ustanowienie „wspólnej polityki w dziedzinie azylu, imigracji i kontroli granic zewnętrznych” jako „integralnego elementu wytyczonego przez Unię Europejskiej celu, polegającego na stopniowym ustanawianiu przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości”(14).
39.      Jak jasno wynika z motywu 8 dyrektywy 2013/32, dyrektywa ta została przyjęta w kontekście przyjęcia przez Radę Europejską w 2009 r. „programu sztokholmskiego”. Celem tego programu było stworzenie „wspólnej przestrzeni ochrony i solidarności, której podstawę stanowić będą wspólna procedura azylowa i jednolity status osób, którym przyznano ochronę międzynarodową; system opierać się miał na wysokich normach ochrony oraz sprawiedliwych i skutecznych procedurach”. Uznano, że „osobom potrzebującym ochrony międzynarodowej musi zostać zapewniony dostęp do bezpiecznych i skutecznych, z prawnego punktu widzenia, procedur azylowych” oraz że „osoby składające wniosek o ochronę międzynarodową, niezależnie od państwa członkowskiego, w którym wniosek ten jest złożony, powinny być jednakowo traktowane
pod względem ustaleń proceduralnych i określania statusu. Celem jest, aby podobne sprawy były podobnie traktowane i kończyły się takim samym wynikiem”(15).
40.      W tym kontekście ta sama logika, którą przedstawiono wyżej w odniesieniu do dyrektywy 2008/115, powinna mieć również zastosowanie do dyrektywy 2013/32. Organy państwa członkowskiego nie mogą podważać stosowania wspólnych przepisów dotyczących procedur azylowych poprzez przenoszenie obywateli państw trzecich, którzy wjechali na terytorium Unii, do ośrodków położonych poza ich terytorium. Nie mogą one również traktować niektórych obywateli państw trzecich inaczej niż traktują inne osoby znajdujące się w podobnej sytuacji, potencjalnie ograniczając lub osłabiając w ten sposób prawo owych obywateli państw trzecich do ubiegania się o ochronę międzynarodową – oraz, w stosownych przypadkach, do korzystania z niej – w ramach sprawiedliwej i skutecznej procedury.
41.      Trzeba przyznać, że na pierwszy rzut oka mogłoby wydawać się, że dyrektywa 2013/32 nie ma zastosowania do sprawy w postępowaniu głównym, ponieważ osoby, których postępowanie to dotyczy, złożyły wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej dopiero po przeniesieniu ich do ośrodka położonego na terytorium Albanii. Artykuł 3 ust. 1 tej dyrektywy stanowi, że ma ona zastosowanie „do wszystkich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, z którymi wystąpiono na terytorium, w tym na granicy, na wodach terytorialnych lub w strefach tranzytowych państw członkowskich, oraz do cofania ochrony międzynarodowej”.
42.      Jednak moim zdaniem art. 3 ust. 1 dyrektywy 2013/32 nie może być interpretowany ściśle i dosłownie w sytuacji takiej jak sytuacja w postępowaniu głównym, w której znajdujące się w niej osoby początkowo przebywały na terytorium państwa członkowskiego, a następnie zostały tymczasowo przeniesione, na mocy decyzji organów krajowych, do miejsca położonego poza tym terytorium. W takich okolicznościach samo działanie organów krajowych mogłoby hipotetycznie skutkować tym, że dyrektywa 2013/32 nie miałaby zastosowania(16). Skutek ten byłby sprzeczny z celem dyrektywy, jakim jest „zapewnienie skutecznego, czyli możliwie najłatwiejszego dostępu do procedury udzielania ochrony międzynarodowej”, jak podkreślił Trybunał w swoim orzecznictwie(17).
43.      Wniosku tego nie podważa również fakt, że osoby, których dotyczy postępowanie główne, mogły teoretycznie złożyć wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej przed ich przeniesieniem. Prawo Unii nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia lub ułatwienia dostępu do informacji i pomocy dla potencjalnych lub faktycznych wnioskodawców(18). Przepisy te – zgodne z międzynarodowymi zasadami i standardami(19) – wynikają ze świadomości, że osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową często znajdują się w trudnej sytuacji i muszą radzić sobie ze skomplikowanymi procedurami prawnymi w nieznanych im warunkach. Z tego powodu art. 10 ust. 1 dyrektywy 2013/32 stanowi, że państwa członkowskie nie mogą odrzucać wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej ani odmawiać ich rozpatrzenia „wyłącznie z powodu niewystąpienia z nimi w najkrótszym możliwym terminie”.
44.      Fakt, że prawo Unii zasadniczo nie może uniemożliwiać państwom członkowskim wykonywania niektórych zadań poza ich terytorium do celów procedur granicznych lub procedur powrotu – do czego powrócę niżej – nie oznacza bynajmniej, że są one zwolnione z obowiązku wypełniania zobowiązań wynikających z prawa Unii. Jak podkreśliłem w mojej opinii w sprawie Danané i in., państwa członkowskie dysponują pewnym zakresem uznania przy określaniu, które obszary uznają za granice lub strefy tranzytowe na potrzeby tych procedur.(20) Ten zakres uznania nie jest jednak nieograniczony i nie można z niego korzystać w sposób prowadzący do obejścia przepisów prawa Unii.
45.      Fakt, że państwo członkowskie podejmuje decyzję, że pewne działania, zwykle realizowane na jego terytorium, mają być wykonywane na obszarach położonych poza jego granicami, nad którymi to obszarami sprawuje ono pewną formę jurysdykcji, nie zwalnia tego państwa członkowskiego z odpowiedzialności za zapewnienie, by przestrzegane były wszystkie przepisy mające zastosowanie do tych działań(21). Wręcz przeciwnie, zachowuje ono tę odpowiedzialność, obejmującą siłą rzeczy zapewnienie, by przestrzegane były prawa podstawowe, których to ochronę przepisy te mają na celu(22).
46.      Sformułowanie art. 3 ust. 2 dyrektywy 2013/32 nie podważa mojego rozumienia zakresu stosowania tej dyrektywy, zgodnie z którym dyrektywy tej „nie stosuje się do wniosków o azyl dyplomatyczny lub terytorialny złożonych w przedstawicielstwach państw członkowskich”(23).
47.      Moim zdaniem ośrodki detencyjne, takie jak te prowadzone przez organy włoskie na terytorium Albanii, nie mogą być uznane za objęte pojęciem „przedstawicielstw państw członkowskich” w rozumieniu tego przepisu. Wyrażenie to należy rozumieć jako odnoszące się do podmiotów – takich jak ambasady, konsulaty lub stałe przedstawicielstwa – ustanowionych przez jedno państwo (państwo wysyłające) na terytorium innego państwa (państwa przyjmującego) w celu utrzymywania stosunków urzędowych, ochrony interesów narodowych oraz świadczenia usług swoim obywatelom przebywającym za granicą. Ich status, zadania i akredytacja podlegają ponadto ustalonym zasadom prawa międzynarodowego(24). Ośrodek taki jak ośrodek dla osób oczekujących na powrót w Gjadër w oczywisty sposób nie wykazuje tych cech. Nie dostrzegam również żadnego przekonującego powodu, by interpretować odstępstwo określone w art. 3 ust. 2 dyrektywy 2013/32 w sposób szeroki, tak aby rozszerzyć jego zakres na tego rodzaju ośrodki detencyjne.
48.      Uważam zatem, że dyrektywa 2008/115 i dyrektywa 2013/32 mają zastosowanie – i to w całości – do osób przekazanych do ośrodków detencyjnych położonych na terytorium Albanii. Wniosek ten wynika nie tylko z odesłań zawartych w przedmiotowych przepisach krajowych, ale także bezpośrednio z prawa Unii.
49.      Na koniec chciałbym zauważyć, że stosowanie dyrektywy 2013/32 w niniejszym kontekście pociąga za sobą również stosowanie „rozporządzenia Dublin III”(25). W szczególności art. 1 i 3 tego rozporządzenia należy koniecznie interpretować w sposób zgodny z odpowiednimi przepisami dyrektywy 2013/32.
C.      Uwagi wstępne (II): niektóre kluczowe aspekty przedmiotowych przepisów krajowych
50.      Moim zdaniem nie ulega wątpliwości, że jeżeli dyrektywa 2008/115 i dyrektywa 2013/32 mają zastosowanie do osób przeniesionych do ośrodków detencyjnych położonych na terytorium Albanii, zastosowanie ma również Karta. W związku z tym osoby te muszą mieć możliwość powoływania się przed organami włoskimi na zagwarantowane w niej prawa podstawowe. Zawarcie umowy dwustronnej z państwem trzecim nie może skutkować zwolnieniem państwa członkowskiego z obowiązku zapewnienia przestrzegania tych praw(26).
51.      W tym kontekście szczególne znaczenie w sytuacjach związanych z pozbawieniem wolności ma art. 47 Karty, który gwarantuje prawo do skutecznego środka prawnego oraz do rzetelnego procesu sądowego(27). Wynika z tego, że środki proceduralne przewidziane w prawie Unii, umożliwiające zainteresowanym osobom zaskarżanie przed organami administracyjnymi lub sądowymi aktów, które mają dla nich niekorzystne skutki, wciąż mają pełne zastosowanie. Kompetencje jurysdykcyjne nadal przysługują w tym względzie właściwym organom włoskim, zarówno administracyjnym, jak i sądowym. Dla kompletności wywodu dodam, że sądy włoskie zachowują również jurysdykcję w sprawach o odszkodowanie wnoszonych – na podstawie przepisów regulujących odpowiedzialność państwa – przez obywateli państw trzecich, którzy zarzucają naruszenie praw przyznanych im na mocy prawa Unii(28).
52.      Ponadto gwarantujący równość wobec prawa art. 20 Karty wymaga, aby osoby przeniesione do ośrodków detencyjnych położonych w Albanii nie były z mocy prawa traktowane inaczej niż osoby przetrzymywane na terytorium Włoch(29).
53.      W swoich uwagach na piśmie rząd włoski twierdzi, że miejsce stosowania środka detencyjnego nie ma wpływu ani na status prawny osób, których dotyczy ten środek, ani na zakres przysługujących im praw. Wskazuje ponadto, że zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi przeniesienie między ośrodkiem położonym we Włoszech a ośrodkiem położonym na terytorium Albanii jest traktowane pod względem prawnym na równi z przeniesieniem między ośrodkami położonymi wyłącznie na terytorium Włoch.
54.      Wreszcie z odpowiednich przepisów krajowych wynika, że przeniesienie do ośrodków położonych w Albanii nie wydłuża – ani w żaden inny sposób nie zmienia – okresu stosowania
środka detencyjnego(30). Po zakończeniu stosowania tego środka osoby, których on dotyczy, są – w zależności od sytuacji – albo odsyłane z powrotem do Włoch, albo kierowane do miejsc docelowych, dopuszczonych na mocy obowiązujących przepisów włoskich i przepisów prawa Unii; co do zasady osoby te nie są zwalniane na terytorium Albanii.
55.      W świetle powyższego na pierwszy rzut oka wydaje się, że przedmiotowe przepisy krajowe są zgodne z kluczowymi zasadami przedstawionymi wyżej. Gdyby tak nie było – czego ustalenie będzie należało do sądu odsyłającego – przedstawiona poniżej ocena zgodności musiałaby być inna. W związku z tym na tym etapie należy przejść do konkretnych kwestii poruszonych w obu pytaniach prejudycjalnych.
D.      Pierwsze pytanie prejudycjalne
56.      W pytaniu pierwszym sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy przepisy dyrektywy 2008/115 stoją na przeszkodzie przepisom krajowym zezwalającym na przeniesienie objętych procedurami powrotu obywateli państw trzecich do ośrodków detencyjnych położonych na terytorium państwa trzeciego (zwane dalej „przeniesieniem tymczasowym”), jeżeli ośrodki te pozostają pod jurysdykcją włoską, a przedmiotowe procedury nadal są regulowane przez stosowne przepisy włoskie i przepisy prawa Unii(31).
57.      Wyjaśnię, dlaczego moim zdaniem dyrektywa 2008/115 nie stoi co do zasady
na przeszkodzie takim przepisom (część 1), przy czym podkreślę jednocześnie, że należy jednak spełnić pewne warunki, aby zapewnić pełną zgodność z tą dyrektywą (część 2).
1.      Dyrektywa 2008/115 nie stoi co do zasady na przeszkodzie przepisom krajowym takim jak te będące przedmiotem  postępowania głównego
58.      Żaden przepis dyrektywy 2008/115 nie wyklucza w sposób wyraźny możliwości prowadzenia przez państwa członkowskie ośrodków detencyjnych położonych poza ich terytorium w celu umieszczania w nich osób objętych procedurami powrotu.
59.      W związku z tym należy w pierwszej kolejności przeanalizować przepisy dyrektywy 2008/115 dotyczące środka detencyjnego. Artykuł 16 ma tu szczególne znaczenie, ponieważ określa szereg wymogów mających zastosowanie do „specjalnych ośrodków detencyjnych” – pojęcia, które choć nie zostało zdefiniowane w dyrektywie, zostało dość szeroko zinterpretowane przez Trybunał(32). Żaden z tych wymogów nie dotyczy jednak położenia geograficznego takich ośrodków. Nie można również wnioskować o istnieniu jakiegokolwiek ograniczenia w tym zakresie – ani wyraźnego, ani dorozumianego – z pozostałych przepisów dyrektywy, które „ściśle ograniczają” zastosowanie środka detencyjnego(33). Przepisy te dotyczą między innymi celu zastosowania środka detencyjnego(34), czasu trwania tego środka(35) oraz warunków regulujących zarówno jego nakładanie(36), jak i wykonywanie(37). To samo dotyczy przenoszenia osób objętych środkiem detencyjnym między różnymi ośrodkami detencyjnymi: żaden przepis dyrektywy 2008/115 nie odnosi się, bezpośrednio czy pośrednio, do tej kwestii.
60.      W tym kontekście można dodać, że przeniesienie tymczasowe, takie jak będące przedmiotem postępowania głównego, nie może być uznane za „powrót” w rozumieniu art. 3 pkt 3 dyrektywy 2008/115. Osoba przenoszona nie jest odsyłana do państwa pochodzenia, do kraju tranzytu zgodnie z umowami o readmisji lub z podobnymi porozumieniami(38) ani do wybranego przez nią innego państwa trzeciego. Przeniesienie to nie oznacza również zakończenia postępowania w sprawie wydalenia – stanowi ono raczej etap pośredni w ramach toczącego się postępowania.
61.      Z podobnych powodów przeniesienia takiego nie można uznać za „wydalenie” w rozumieniu art. 3 pkt 5 dyrektywy 2008/115. Poprzez przeniesienie tych osób do ośrodków położonych w Albanii organy krajowe nie wykonują zobowiązania do powrotu. Wydalenie, w ramach wykonania decyzji nakazującej powrót, nastąpi dopiero na późniejszym etapie, pod warunkiem spełnienia odpowiednich przesłanek.
62.      Takiego przeniesienia nie można również utożsamiać z przymusową deportacją ani z bezprawnym wydaleniem, rozpatrywanymi przez Trybunał w wyroku Komisja/Węgry (Przyjmowanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową)(39). Osoby, wobec których zastosowano środek detencyjny, nie mogą opuszczać ośrodka detencyjnego ani swobodnie poruszać się po terytorium Albanii. Po zwolnieniu są one albo odsyłane z powrotem do Włoch, albo kierowane do jednego z państw lub krajów, o których mowa w art. 3 pkt 3 dyrektywy. Ponadto podczas pobytu w ośrodku dla osób oczekujących na powrót w Gjadër obywatele państw trzecich mają możliwość – jak pokazuje niniejsza sprawa – ubiegania się o ochronę międzynarodową(40).
63.      Jak twierdzi rząd niderlandzki, nie jest bynajmniej oczywiste, że prawodawca Unii miał na myśli sytuację taką jak ta przewidziana w przedmiotowych przepisach krajowych w momencie przyjmowania dyrektywy 2008/115. Ponadto materiały z prac przygotowawczych, do których miałem dostęp, potwierdzają ten pogląd.
64.      W takiej sytuacji należałoby wnioskować – zgodnie ze znaną maksymą „ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit”(41) – że kwestia ta nie podlega regulacji na szczeblu Unii i w związku z tym pozostaje w kompetencji państw członkowskich(42). Wniosek ten wydawałby się na pierwszy rzut oka zgodny z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, zgodnie z którym na mocy art. 288 ust. 3 TFUE kwestia wyboru formy i środków wdrożenia dyrektywy pozostaje w zakresie uznania państw członkowskich(43).
65.      W istocie, jak wynika zarówno z brzmienia dyrektywy 2008/115(44), jak i z orzecznictwa samego Trybunału(45), państwa członkowskie dysponują pod wieloma względami sporym zakresem uznania przy wdrażaniu przepisów tego aktu, z uwzględnieniem specyfiki ich krajowych porządków prawnych. Tym bardziej celem tej dyrektywy – jak wyraźnie stwierdził Trybunał – „nie jest pełna harmonizacja norm krajowych dotyczących pobytu cudzoziemców”(46).
66.      Jednakże ów zakres uznania nie jest nieograniczony. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że państwa członkowskie, korzystając z zakresu uznania w obszarach, które nie zostały w pełni zharmonizowane, nie mogą naruszać skuteczności (effet utile) procedur powrotu ustanowionych w dyrektywie(47) ani też nie mogą podważać praw i gwarancji przysługujących osobom objętym tymi procedurami(48). Jak jasno wynika z motywu 2 dyrektywy 2008/115, celem tego aktu prawnego jest ustanowienie skutecznej polityki wydalania i repatriacji, opartej na wspólnych normach, tak by osoby, które mają zostać wydalone, traktowane były w sposób ludzki oraz z pełnym poszanowaniem ich praw podstawowych i godności(49).
67.      W tym kontekście kluczową kwestią staje się to, czy przepisy krajowe takie jak te będące przedmiotem postępowania głównego mogą w praktyce albo osłabić skuteczność procedury powrotu, albo zagrozić ochronie praw i gwarancji przysługujących obywatelom państw trzecich.
68.      Zanim zbadam te dwie kwestie bardziej szczegółowo, warto poczynić pewną wstępną uwagę. Przedmiotowe przepisy krajowe stanowią wdrożenie umowy zawartej między Republiką Włoską a Republiką Albanii. Warto podkreślić, po pierwsze, że Albania jest krajem sąsiadującym z Włochami, ponieważ granice obu państw dzieli niecałe 100 km i oddzielają je od siebie jedynie wody Morza Adriatyckiego. Po drugie, Albania jest stroną EKPC oraz oficjalnie krajem kandydującym do Unii od 2014 r., a negocjacje akcesyjne rozpoczęły się oficjalnie w lipcu 2022 r.
69.      Analiza, którą przedstawię poniżej, mogłaby wyglądać inaczej, gdyby przedmiotowa umowa miała zostać zawarta z państwem trzecim, którego położenie, odleglejsze od Albanii, sprawiałoby, że skuteczne przeprowadzanie procedur powrotu byłoby raczej mało prawdopodobne. To samo dotyczy umów zawartych z państwami, które ze względu na swoją sytuację polityczną lub system prawny mogłyby nie zapewniać wszystkich niezbędnych gwarancji, że prawa podstawowe obywateli państw trzecich umieszczonych w ośrodku detencyjnym będą przestrzegane.
70.      Przechodząc teraz do dwóch kwestii, o których mowa w pkt 67 powyżej, muszę stwierdzić, w odniesieniu do pierwszej z nich, że nie jestem przekonany, by samo korzystanie z ośrodków detencyjnych położonych poza terytorium danego państwa członkowskiego mogło z natury rzeczy podważać skuteczność procedur powrotu określonych w dyrektywie 2008/115.
71.      W tym kontekście rząd włoski twierdzi, że celem przedmiotowych przepisów krajowych jest zwiększenie ogólnej liczby miejsc w ośrodkach przeznaczonych do przyjęcia obywateli państw trzecich objętych procedurami powrotu. Z tej perspektywy takie przepisy przyczyniałyby się pozytywnie do racjonalnego zarządzania przepływami migracyjnymi – zadaniem, które w związku ze wzrostem nielegalnej imigracji staje się w ostatnich latach, według wspomnianego rządu, coraz trudniejsze. W tym kontekście rząd włoski odwołuje się również do skierowanych do organów włoskich w następstwie przeprowadzonej w 2021 r. oceny dorobku Schengen w odniesieniu do tego kraju zaleceń, w których wezwano między innymi do poprawy infrastruktury, usług i warunków życia w ośrodkach detencyjnych (zalecenie nr 6), a także do dostosowania zdolności przyjmowania osób do rzeczywistych potrzeb (zalecenie nr 7).
72.      Żadna z informacji zawartych w aktach sprawy nie wydaje się podważać tych twierdzeń, które ponadto znajdują potwierdzenie w uwagach przedstawionych przez rząd polski.
73.      Druga kwestia wymaga jednak bardziej zniuansowanej oceny. Brak jakiejkolwiek widocznej niezgodności in abstracto nie wyklucza pojawienia się trudności w praktyce. Zgodność przepisów krajowych, takich jak te będące przedmiotem postępowania głównego, z dyrektywą 2008/115 może ostatecznie zależeć od sposobu, w jaki są one stosowane przez właściwe organy krajowe. Każda ocena, która ogranicza się wyłącznie do litery prawa, byłaby zatem niekompletna(50).
74.      Przejdę teraz do tej kwestii.
2.      Warunki, które muszą być spełniane, aby przepisy krajowe, takie jak te będące przedmiotem postępowania głównego, były zgodne z dyrektywą 2008/115
75.      W obecnym kontekście na szczególną uwagę zasługuje szereg przepisów dyrektywy 2008/115, w których zawarto prawa i gwarancje przysługujące obywatelom państw trzecich objętych procedurami powrotu.
76.      Na wstępie zauważam, że żaden z tych przepisów nie wydaje się sam w sobie wykluczać możliwości umieszczenia osób objętych tymi procedurami w ośrodkach położonych poza terytorium państwa członkowskiego odpowiedzialnego za procedurę powrotu. Jednocześnie wydaje się równie oczywiste, że przestrzeganie tych przepisów może w takich okolicznościach wymagać podjęcia konkretnych środków przez dane państwo członkowskie. Można racjonalnie założyć, że niektóre z tych środków mogą okazać się uciążliwe pod względem administracyjnym lub obciążające finansowo. Nie można zatem wykluczyć możliwości, że w odniesieniu do niektórych kategorii osób – a nawet konkretnych osób – umieszczenie w takich ośrodkach nie jest, realistycznie rzecz biorąc, wykonalne bez naruszenia jednego lub kilku przepisów dyrektywy 2008/115.
77.      Przedmiotowe przepisy dyrektywy 2008/115 można, na potrzeby niniejszej sprawy, podzielić na dwie kategorie – w zależności od ich zakresu ratione personae.
78.      Pierwsza kategoria obejmuje przepisy mające zastosowanie do wszystkich osób objętych procedurami powrotu lub, w ramach tych procedur, środkiem detencyjnym.
79.      Po pierwsze, art. 13 ust. 3 dyrektywy 2008/115 stanowi, że każda osoba objęta procedurą powrotu powinna mieć „możliwość uzyskania porady prawnej, reprezentacji prawnej oraz, w razie konieczności, pomocy tłumacza”. Ponadto art. 16 ust. 2 tej dyrektywy stanowi, że osobom umieszczonym w ośrodku detencyjnym „należy – na ich wniosek – umożliwić kontakt w odpowiednim czasie z ich pełnomocnikami prawnymi, członkami rodziny i właściwymi organami konsularnymi”.
80.      Sam fakt, że obywatele państw trzecich objęci tymi procedurami mogą być umieszczani w ośrodkach położonych poza terytorium państwa członkowskiego, nie wydaje się jako taki stanowić przeszkody nie do pokonania w przestrzeganiu tych przepisów. Niemniej jednak pojawić się mogą trudności praktyczne, wynikające z faktu, że ośrodki te mogą nie być łatwo dostępne dla osób innych niż upoważniony personel – nie tylko ze względu na odległość geograficzną, ale także dlatego, że wizyty na miejscu wiążą się z przekroczeniem granicy międzynarodowej. W związku z tym właściwe organy mogą być zmuszone do wprowadzenia konkretnych rozwiązań logistycznych w celu zapewnienia pełnego przestrzegania wymogów określonych w art. 13 ust. 3 i art. 16 ust. 2 dyrektywy 2008/115(51).
81.      Po drugie, art. 15 ust. 2 akapit czwarty dyrektywy 2008/115 stanowi, że „jeżeli zastosowanie środka detencyjnego jest niezgodne z prawem, dany obywatel państwa trzeciego zostaje natychmiast zwolniony”. Podobnie art. 15 ust. 4 dyrektywy 2008/115 stanowi, że „przesłanki zastosowania środka detencyjnego ustają, a dana osoba zostaje niezwłocznie zwolniona, jeżeli okaże się, że nie ma już rozsądnych perspektyw jej wydalenia […].”.
82.      W świetle tych przepisów nie można pominąć faktu, że zwolnienie osób, których dotyczy środek detencyjny, może wymagać przewiezienia ich z powrotem na terytorium państwa członkowskiego – co wiąże się na przykład z kilkugodzinną podróżą samolotem lub statkiem. Dla jasności należy zaznaczyć, że terminu „niezwłocznie” nie należy interpretować w sposób nadmiernie dosłowny lub sztywny, tak jakby dopuszczał on jedynie nieznaczny upływ czasu między wystąpieniem zdarzenia powodującego zwolnienie a samym zwolnieniem(52). Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że aby spełnić wymogi art. 15 ust. 2 i 4 dyrektywy 2008/115, właściwe organy muszą być w stanie zorganizować w krótkim czasie transport niezbędny do przeprowadzenia tego zwolnienia.
83.      Druga kategoria obejmuje przepisy, które mają zastosowanie w szczególności do niektórych kategorii osób, takich jak osoby małoletnie i inne osoby wymagające szczególnego traktowania (w tym przykładowo osoby w złym stanie zdrowia lub, w stosownych przypadkach, osoby starsze).
84.      W tym względzie art. 5 dyrektywy 2008/115 stanowi w ujęciu ogólnym, że „wprowadzając w życie niniejszą dyrektywę, państwa członkowskie należycie uwzględniają: a) dobro dziecka; b) życie rodzinne; [oraz] c) stan zdrowia danego obywatela państwa trzeciego”. W dodatkowych przepisach określono pewne konkretne obowiązki w tym zakresie.
85.      W związku z tym art. 17 ust. 3 dyrektywy 2008/115 stanowi, że „małoletni przebywający w ośrodku detencyjnym mają możliwość uczestniczenia w wolnym czasie w zajęciach, w tym w grach, zabawach i zajęciach rekreacyjnych odpowiednich do ich wieku oraz, w zależności od długości ich pobytu, mają dostęp do edukacji”. W art. 17 ust. 4 dodano, że „małoletnim bez opieki zapewnia się zakwaterowanie w placówkach dysponujących personelem i wyposażeniem przystosowanym do potrzeb osób w tym wieku”. Ponadto art. 17 ust. 5 stanowi, że „dobro dziecka jest kwestią nadrzędną w ramach pobytu małoletnich w ośrodku detencyjnym w oczekiwaniu na wydalenie”(53).
86.      Jeśli chodzi o inne osoby wymagające szczególnego traktowania, art. 16 ust. 3 dyrektywy 2008/115 nakłada na państwa członkowskie obowiązek zwracania „szczególnej uwagi” na warunki przetrzymywania tych osób oraz wskazuje, że powinna być im zapewniona „opieka zdrowotna w nagłych wypadkach oraz leczenie chorób w podstawowym zakresie”.
87.      Wydaje się, że przepisy te nakładają na państwa członkowskie wymóg zapewnienia w samych ośrodkach detencyjnych odpowiedniej infrastruktury, np. przykładowo w zakresie opieki medycznej lub edukacji, oraz umożliwienia dostępu do odpowiednio wykwalifikowanych specjalistów lub też, w razie potrzeby, zezwolenia osobom umieszczonym w ośrodku detencyjnym na tymczasowe opuszczenie ośrodka w celu skorzystania z takich usług w innych miejscach (na przykład w szkołach lub szpitalach).
88.      W tym przypadku odległość geograficzna między ośrodkami położonymi w państwie trzecim a terytorium państwa członkowskiego odpowiedzialnego za procedurę powrotu – w połączeniu z praktycznymi ograniczeniami związanymi z przenoszeniem osób – może powodować poważne trudności. W takich okolicznościach nie można wykluczyć, że umieszczanie w takich ośrodkach osób wymagających szczególnego traktowania – takich jak małoletni, osoby w złym stanie zdrowia lub, w niektórych przypadkach, osoby starsze – mogłoby w praktyce prowadzić do naruszenia wymogów dyrektywy 2008/115(54). Ocena ta mogłaby oczywiście wyglądać inaczej, gdyby odpowiednie udogodnienia i usługi były faktycznie dostępne na miejscu.
89.      W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał udzielił odpowiedzi na pierwsze pytanie prejudycjalne w ten sposób, że przepisy dyrektywy 2008/115 nie stoją co do zasady na przeszkodzie przepisom krajowym zezwalającym na przenoszenie obywateli państw trzecich objętych procedurami powrotu do ośrodków detencyjnych położonych na terytorium państwa trzeciego, pod warunkiem że ośrodki te pozostają pod jurysdykcją danego państwa członkowskiego oraz że przedmiotowe procedury nadal podlegają obowiązującym przepisom krajowym i przepisom prawa Unii. Jednak takie przepisy są zgodne z prawem Unii tylko w zakresie, w jakim są stosowane w sposób, który po pierwsze, zapewnia poszanowanie praw zagwarantowanych obywatelom państw trzecich na mocy art. 13 ust. 3 i art. 16 ust. 2 dyrektywy 2008/115, po drugie, umożliwia bez zbędnej zwłoki wypełnienie obowiązku natychmiastowego zwolnienia na mocy art. 15 ust. 2 i 4 tej dyrektywy oraz, po trzecie, gwarantuje przestrzeganie szczególnych środków ochrony przysługujących na mocy art. 16 ust. 3 oraz art. 17 ust. 3 i 4 wspomnianej dyrektywy małoletnim i innym osobom wymagającym szczególnego traktowania.
90.      Mając na uwadze proponowaną odpowiedź, należy przejść do drugiego pytania prejudycjalnego.
E.      Drugie pytanie prejudycjalne
91.      W pytaniu drugim sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy art. 9 ust. 1 dyrektywy 2013/32 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym, które zezwalają na zatrzymanie obywatela państwa trzeciego objętego procedurą powrotu w ośrodku położonym w państwie trzecim, jeżeli osoba ta złożyła wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej podczas pobytu w tym ośrodku.
92.      Moim zdaniem art. 9 ust. 1 dyrektywy 2013/32 nie stoi co do zasady na przeszkodzie tego rodzaju przepisom. Jednak podobnie jak w przypadku dyrektywy 2008/115, wniosek ten ma zastosowanie wyłącznie pod warunkiem spełnienia określonych warunków, gwarantujących pełną zgodność z systemem i celami dyrektywy 2013/32.
1.      Dyrektywa 2013/32 nie stoi co do zasady na przeszkodzie przepisom krajowym takim jak te będące przedmiotem postępowania głównego
93.      Trzeba przyznać, że odczytanie art. 9 ust. 1 dyrektywy 2013/32 w sposób dosłowny mogłoby sugerować, że w sytuacji takiej jak ta będąca przedmiotem postępowania głównego organy krajowe mają obowiązek sprowadzić z powrotem na terytorium kraju obywateli państw trzecich, którzy złożyli wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej podczas pobytu w ośrodku detencyjnym za granicą.
94.      W istocie art. 9 ust. 1 dyrektywy 2013/32 – który gwarantuje „pozostawanie w państwie członkowskim do czasu rozpatrzenia wniosku” – stanowi, że „wnioskodawcom zezwala się na pozostawanie w państwie członkowskim do czasu podjęcia przez organ rozstrzygający decyzji zgodnie z procedurami obowiązującymi w pierwszej instancji określonymi w rozdziale III”.
95.      Jednak moim zdaniem nie można przyjąć takiej wykładni, jeśli przepis ten rozpatruje się w odpowiednim kontekście oraz w świetle jego celu i przeznaczenia.
96.      Po pierwsze, art. 9 ust. 1 dyrektywy 2013/32 należy interpretować w związku z art. 2 lit. p) tej dyrektywy, który definiuje pojęcie „pozostawania w państwie członkowskim” jako „pozostawanie na terytorium, w tym na granicy lub w strefach tranzytowych państwa członkowskiego, w którym wystąpiono z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej lub w którym wniosek jest rozpatrywany”(55).
97.      Definicja ta przemawia za szerszą wykładnią art. 9 ust. 1 dyrektywy 2013/32. Prawdą jest, że art. 2 lit. p) tej dyrektywy, pomimo pewnego stopnia niejasności – widocznego częściowo w niektórych wersjach językowych(56) – wydaje się odnosić do „stref tranzytowych” położonych na terytorium danego państwa członkowskiego.
98.      Jednak kilka elementów wskazuje na coś innego. Jak wyjaśniłem wyżej, po pierwsze, ani prawo Unii, ani – o ile mi wiadomo – prawo międzynarodowe nie wymagają od państwa członkowskiego przeprowadzania procedur granicznych lub procedur powrotu wyłącznie na ich terytorium. Po drugie, zarówno Trybunał, jak i ETPC opowiedziały się za stosunkowo szeroką definicją stref przygranicznych i tranzytowych. Po trzecie, wydaje się prawdopodobne, że prawodawca Unii, gdy przyjmował dyrektywy 2008/115 i 2013/32, nie przewidział sytuacji takich jak ta, o której mowa w przedmiotowych przepisach krajowych. Po czwarte, co ma kluczowe znaczenie, państwa członkowskie nie mogą uchylać się od obowiązków wynikających z prawa Unii poprzez faktyczne „przenoszenie” ośrodków detencyjnych do państw trzecich.
99.      W tych okolicznościach wydaje się zarówno logiczne, jak i konieczne, aby interpretować art. 9 ust. 1 dyrektywy 2013/32 w ten sposób, że obejmuje on każdą strefę graniczną lub tranzytową podlegającą jurysdykcji danego państwa członkowskiego, niezależnie od jej fizycznego położenia.
100. Co więcej, wykładnię tę potwierdza ratio legis tego przepisu. Jak słusznie zauważa rząd włoski, art. 9 ust. 1 dyrektywy 2013/32 ma na celu zapewnienie, by osoba ubiegająca się o ochronę międzynarodową nie została wydalona przed rozpatrzeniem jej wniosku przez organ administracyjny i, w stosownych przypadkach, przed rozpatrzeniem go przez sąd krajowy. Gdyby było inaczej, prawa przyznane wnioskodawcom stałyby się w wielu przypadkach bezskuteczne.
101. Takie rozumienie owego przepisu znajduje również pośrednie potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału. W sprawie Słowacja i Węgry/Rada(57) pojawiło się pytanie, czy konkretny fragment „Podręcznika i wytycznych dotyczących procedur i kryteriów nadawania statusu uchodźcy na mocy Konwencji dotyczącej statusu uchodźców z 1951 r. oraz Protokołu do niej z 1967 r.”(58) należy rozumieć w ten sposób, że osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową powinno przysługiwać prawo do przebywania na terytorium państwa członkowskiego, w którym złożyły wniosek, do czasu wydania decyzji przez właściwe organy.
102. Trybunał zauważył po pierwsze, że przedmiotowego fragmentu nie można interpretować jako oznaczającego, iż „konwencja genewska przyznaje wnioskodawcy ubiegającemu się o ochronę międzynarodową prawo do pozostania w państwie członkowskim złożenia wniosku o udzielenie ochrony aż do czasu jego rozpoznania”. Następnie Trybunał wyjaśnił, że fragment ten „należy […] postrzegać jako szczególny wyraz zasady non-refoulement, która zakazuje wydalania wnioskodawcy ubiegającego się o ochronę międzynarodową do państwa trzeciego do czasu rozpatrzenia jego wniosku”(59).
103. Moim zdaniem ta sama logika ma zastosowanie do dyrektywy 2013/32. Wymóg, aby wnioskodawcy mogli „pozostać w państwach członkowskich”, nie może być w żadnym wypadku utożsamiany z prawem pozostawania na terytorium tego państwa członkowskiego lub powrotu na jego terytorium. Taka wykładnia wykraczałaby poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu realizowanego przez art. 9 ust. 1 dyrektywy 2013/32. W tym kontekście znaczące jest to, że przepis ten stanowi, iż „prawo do pozostawania nie oznacza uprawnienia do otrzymania zezwolenia na pobyt”. W sytuacji takiej jak ta będąca przedmiotem postępowania głównego, do której przepisy dyrektywy 2013/32 mają pełne zastosowanie, a przepisy krajowe nie wydają się stwarzać żadnego ryzyka wydalenia, cel ten pozostaje zachowany.
104. W związku z tym stwierdzam, że art. 9 ust. 1 dyrektywy 2013/32 nie stoi co do zasady na przeszkodzie przepisom krajowym takim jak te będące przedmiotem postępowania głównego.
2.      Warunki, które muszą zostać spełnione, aby przepisy krajowe, takie jak te będące przedmiotem postępowania głównego, były zgodne z dyrektywą 2013/32
105. Należy jednak dodać, że analiza pozostałych przepisów dyrektywy 2013/32 wskazuje, iż – z powodów omówionych powyżej – dane państwo członkowskie może być zobowiązane do wprowadzenia pewnych środków organizacyjnych lub logistycznych w celu zapewnienia, by przepisy krajowe nie były stosowane w sposób niezgodny z prawem Unii.
106. W szczególności art. 8 („Informowanie i doradztwo w ośrodkach zatrzymań i na przejściach granicznych”), art. 12 („Gwarancje dla wnioskodawców”), art. 20 („Bezpłatna pomoc i reprezentacja prawna w postępowaniach odwoławczych”), art. 22 („Prawo do pomocy i reprezentacji prawnej na wszystkich etapach postępowania”), art. 23 („Zakres pomocy i reprezentacji prawnej”), art. 24 („Wnioskodawcy potrzebujący szczególnych gwarancji proceduralnych”) oraz art. 25 („Gwarancje dla małoletnich bez opieki”) dyrektywy 2013/32 określają szereg praw i gwarancji przysługujących wszystkim wnioskodawcom, osobom umieszczonym w ośrodkach detencyjnych lub określonym kategoriom wnioskodawców, takim jak małoletni i inne osoby wymagające szczególnego traktowania.
107. Przepisy te nie mają na celu jedynie ustrukturyzowania procedury zgodnej z art. 18 i 19 Karty z jednej strony oraz z art. 47 Karty z drugiej strony. Stanowią one konkretny wyraz wartości i zasad zapisanych między innymi w art. 6 („Prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego”), art. 7 („Poszanowanie życia prywatnego i rodzinnego”), art. 21 („Niedyskryminacja”) oraz art. 24 („Prawa dziecka”) Karty.
108. Wynika z tego, że przepisy krajowe, takie jak te będące przedmiotem postępowania głównego, nie mogą być stosowane w sposób, który mógłby utrudniać skuteczne korzystanie z tych praw lub podważać ochronę przez nie zapewnianą. Jak wskazano powyżej, może to wymagać wprowadzenia odpowiednich rozwiązań praktycznych(60).
109. Dodatkowo niektóre przepisy dyrektywy 2013/32 wymagają od wnioskodawców lub dają im możliwość stawienia się – osobiście lub zdalnie – przed właściwymi organami administracyjnymi lub sądowymi(61). Gdyby osobom zatrzymanym w ośrodkach detencyjnych położonych na terytorium państwa trzeciego uniemożliwiono takie stawiennictwo – lub uniemożliwiono im skuteczne(62) skorzystanie z tego prawa – naruszałoby to nie tylko prawa tych osób, ale także zagroziłoby skuteczności procedur ustanowionych w dyrektywie 2013/32. W takich okolicznościach, aby zapewnić zgodność z dyrektywą 2013/32, może zaistnieć konieczność wprowadzenia rozwiązań, dzięki którym stawiennictwo takie będzie nie tylko możliwe, ale także nie będzie nadmiernie uciążliwe lub nieskuteczne.
110. Na koniec chciałbym dodać, w ramach krótkiego post scriptum, że art. 26 ust. 1 dyrektywy 2013/32 stanowi, iż „państwa członkowskie nie zatrzymują żadnej osoby wyłącznie na podstawie faktu, że jest ona wnioskodawcą. Podstawy i warunki zatrzymania oraz gwarancje dostępne dla zatrzymanych wnioskodawców muszą być zgodne z dyrektywą 2013/33/UE”. Artykuł 26 ust. 2 dyrektywy 2013/32 stanowi ponadto, że „w przypadku gdy wnioskodawca zostanie zatrzymany, państwa członkowskie zapewniają możliwość szybkiej kontroli sądowej zgodnie z dyrektywą [2013/33]”. Przepisy te ustanawiają zatem wyraźny związek między dyrektywą 2013/32 a dyrektywą 2013/33 w odniesieniu do zatrzymania osób ubiegających się o azyl(63).
111. W niniejszej sprawie sąd odsyłający nie podniósł jakiejkolwiek kwestii dotyczącej dyrektywy 2013/33 ani też żadna ze stron zainteresowanych, które przedstawiły uwagi, nie odniosła się w istocie do tej dyrektywy. Ponadto w dwóch odrębnych wnioskach o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożonych wkrótce po złożeniu niniejszego wniosku, zwrócono się do Trybunału w szczególności o zbadanie zgodności przepisów krajowych, takich jak te będące przedmiotem postępowania głównego, z przepisami dyrektywy 2013/33(64). W tych okolicznościach wydaje mi się, że te ostatnie sprawy – które Trybunał bada równolegle – stanowią bardziej odpowiednią płaszczyznę do rozpatrzenia wszelkich kwestii pojawiających się w tym względzie.
112. W świetle powyższej analizy uważam, że Trybunał powinien udzielić odpowiedzi na drugie pytanie prejudycjalne w ten sposób, że art. 9 ust. 1 dyrektywy 2013/32 nie stoi co do zasady na przeszkodzie przepisom krajowym zezwalającym na zatrzymanie obywatela państwa trzeciego objętego procedurą powrotu w ośrodku położonym w państwie trzecim, w sytuacji gdy osoba ta złożyła wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej podczas pobytu w takim ośrodku. Jest tak jednak pod warunkiem, że przepisy krajowe są stosowane w sposób, który po pierwsze, zapewnia poszanowanie praw i gwarancji przysługujących osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową na mocy art. 8, 12, 20 oraz 22–25 dyrektywy 2013/32, po drugie, umożliwia tym osobom, w razie konieczności lub gdy jest to dozwolone, osobiste stawiennictwo przed właściwymi organami administracyjnymi lub sądowymi oraz, po trzecie, jest zgodne z wymogami określonymi w art. 26 ust. 1 i 2 dyrektywy 2013/32.
V.      Wnioski
113. Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe rozważania, proponuję, aby na pytania przedłożone przez Corte suprema di cassazione (sąd kasacyjny, Włochy) Trybunał udzielił następującej odpowiedzi:
–        przepisy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich nie stoją co do zasady na przeszkodzie przepisom krajowym pozwalającym na przenoszenie obywateli państw trzecich objętych procedurami powrotu do ośrodków detencyjnych położonych na terytorium państwa trzeciego, pod warunkiem że ośrodki te pozostają pod jurysdykcją danego państwa członkowskiego oraz że przedmiotowe procedury nadal są regulowane odpowiednimi przepisami prawa krajowego i prawa Unii. Takie przepisy są jednak zgodne z prawem Unii wyłącznie w zakresie, w jakim są stosowane w sposób, który po pierwsze, zapewnia poszanowanie praw zagwarantowanych obywatelom państw trzecich na mocy art. 13 ust. 3 i art. 16 ust. 2 dyrektywy 2008/115, po drugie, umożliwia ich natychmiastowe zwolnienie, jeżeli warunki określone w art. 15 ust. 2 i 4 dyrektywy 2008/115 nie są już spełniane oraz, po trzecie, gwarantuje przestrzeganie szczególnych środków ochrony przyznanych na mocy art. 16 ust. 3 oraz art. 17 ust. 3 i 4 tej dyrektywy małoletnim i innym osobom wymagającym szczególnego traktowania;
–        artykuł 9 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej nie stoi co do zasady na przeszkodzie przepisom krajowym zezwalającym na zatrzymanie obywatela państwa trzeciego objętego procedurą powrotu w ośrodku położonym w państwie trzecim, w sytuacji gdy osoba ta złożyła wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w trakcie pobytu w takim ośrodku. Jest tak jednak pod warunkiem, że przepisy krajowe są stosowane w sposób, który po pierwsze, zapewnia poszanowanie praw i gwarancji przysługujących osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową na mocy art. 8, 12, 20 i 22–25 dyrektywy 2013/32, po drugie, umożliwia tym osobom, w razie konieczności lub gdy jest to dozwolone, osobiste stawiennictwo przed właściwymi organami administracyjnymi lub sądowymi oraz, po trzecie, jest zgodne z wymogami określonymi w art. 26 ust. 1 i 2 dyrektywy 2013/32.
1      Język oryginału: angielski.
i      Niniejszej sprawie została nadana fikcyjna nazwa. Nie odpowiada ona rzeczywistej nazwie ani rzeczywistemu nazwisku żadnej ze stron postępowania.
2      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. 2008, L 348, s. 98). Warto zauważyć, że w dniu 11 marca 2025 r. Komisja Europejska przedstawiła wniosek dotyczący rozporządzenia, które uchyliłoby dyrektywę 2008/115 (wniosek Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczący rozporządzenia ustanawiającego wspólny system powrotów obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających w Unii oraz uchylającego dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE, dyrektywę Rady 2001/40/WE i decyzję Rady 2004/191/WE [COM(2025) 101 final]).
3      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.U. 2013, L 180, s. 60). Dyrektywa 2013/32 została uchylona rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1348 z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ustanowienia wspólnej procedury ubiegania się o ochronę międzynarodową w Unii (Dz.U. L, 2024/1348). Rozporządzenie 2024/1348 zacznie jednak obowiązywać dopiero od dnia 12 czerwca 2026 r.
4      Sąd odsyłający powołuje się również na inne przepisy krajowe mające zastosowanie w niniejszej sprawie, jednak ich znaczenie dla oceny, jakiej ma dokonać Trybunał w niniejszej sprawie, wydaje się bardziej ograniczone. Od tej pory mające znacznie przepisy krajowe będą dalej określane łącznie jako „przedmiotowe prawo krajowe”.
5      Legge 21 febbraio 2024, n. 14, Ratifica ed esecuzione del Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria, fatto a Roma il 6 novembre 2023, nonché norme di coordinamento con l’ordinamento interno (ustawa o ratyfikacji i wejściu w życie protokołu między rządem Republiki Włoskiej a radą ministrów Republiki Albanii o wzmocnieniu współpracy w sprawach migracyjnych, sporządzonego w Rzymie w dniu 6 listopada 2023 r., oraz ustanawiająca przepisy dostosowujące do przepisów krajowych) (GURO nr 44 z dnia 22 lutego 2024 r.).
6      Kursywa moja.
7      Kursywa moja.
8      Rząd włoski podał przykład przepisów dotyczących terytorium Włoch, które – do celów ustawy nr 14 – należy obecnie interpretować jako obejmujące również terytoria podlegające włoskiej jurysdykcji.
9      Zobacz przykładowo wyrok z dnia 17 października 2024 r., Ararat, C‑156/23, EU:C:2024:892, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo. Kursywa moja.
10      Zobacz wyrok z dnia 1 sierpnia 2025 r., Al Hoceima i Boghni, C‑636/23 i C‑637/23, EU:C:2025:603, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo. Kursywa moja.
11      Zobacz podobnie wyrok z dnia 7 czerwca 2016 r., Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, pkt 88.
12      Zobacz podobnie wyrok z dnia 14 maja 2020 r., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,
C‑924/19 PPU i C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, zwany dalej „wyrokiem FMS i in.”, pkt 165.
13      Zobacz wyrok z dnia 16 listopada 2021 r., Komisja/Węgry
(Karalność pomocy udzielanej
osobom ubiegającym się o azyl), C‑821/19, EU:C:2021:930, pkt 136.
14      Zobacz podobnie art. 67 i 78 TFUE oraz motyw 2 dyrektywy 2013/32.
15      Kursywa moja.
16      Zobacz podobnie i analogicznie wyrok z dnia 27 kwietnia 2023 r., M.D. (Zakaz wjazdu na Węgry), C‑528/21, EU:C:2023:341, pkt 83, 84.
17      Wyrok z dnia 25 czerwca 2020 r., Ministerio Fiscal (Organ, który może otrzymać
wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, pkt 63. Kursywa moja.
18      Zobacz m.in. motywy 22, 23, 25, 26 i 28 oraz art. 12 i art. 19–25 dyrektywy 2013/32. Zobacz również wyrok z dnia 16 listopada 2021 r., Komisja/Węgry (Karalność pomocy udzielanej osobom ubiegającym się o azyl), C‑821/19, EU:C:2021:930, pkt 80, 95, 96 i 119.
19      Zobacz przykładowo Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców, „Procedural Standards for Refugee Status Determination under UNHCR’s Mandate”
(Standardy proceduralne dotyczące ustalania statusu uchodźcy w ramach mandatu UNHCR), sierpień 2020 r.
20      Sprawy połączone od C‑50/24 do C‑56/24, EU:C:2025:493, pkt 42–46. Wydaje mi się, że wniosek ten można również wyciągnąć z wyroku FMS i in., pkt 215–248. Zobacz również odpowiednio wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zwanego dalej „ETPC”) z dnia 21 listopada 2019 r. w sprawie Ilias i Ahmed przeciwko Węgrom (CE:ECHR:2019:1121JUD004728715), pkt 236. Co ciekawe, Komisja zapytana podczas rozprawy, czy znane jej są jakiekolwiek zasady prawa międzynarodowego dotyczące w sposób szczególny pojęcia „stref tranzytowych”, udzieliła odpowiedzi przeczącej.
21      Zauważam przykładowo, że żadna z zasad ani żadna z przesłanek regulujących odpowiedzialność państw za działania niezgodne z prawem międzynarodowym, zgodnie z projektem przepisów ONZ z 2001 r. dotyczących odpowiedzialności państw za działania niezgodne z prawem międzynarodowym, nie odnosi się do terytorium, na którym dochodzi do działania niezgodnego z prawem.
22      W tym kontekście warto przypomnieć, że zgodnie z art. 1 europejskiej konwencji praw człowieka (zwanej dalej „EKPC”), zatytułowanym „Obowiązek przestrzegania praw człowieka”, umawiające się strony „zapewniają każdemu człowiekowi, podlegającemu ich jurysdykcji, prawa i wolności” określone w tej konwencji (kursywa moja). Jak konsekwentnie stwierdza ETPC, „chociaż kompetencje jurysdykcyjne państwa mają przede wszystkim charakter terytorialny, pojęcie jurysdykcji w rozumieniu art. 1 konwencji nie ogranicza się do terytorium krajowego wysokich układających się stron” [zob. m.in. wyrok z dnia 16 czerwca 2015 r. w sprawie Chiragov i inni przeciwko Armenii (CE:ECHR:2015: 0616JUD001321605), pkt 167]. Zobacz również odpowiednio orzeczenia United States Supreme Court (sądu najwyższego Stanów Zjednoczonych), w których sąd ten zasadniczo uznał, że osoby umieszczone w ośrodku detencyjnym w Zatoce Guantanamo (więzieniu wojskowym zarządzanym przez armię Stanów Zjednoczonych na Kubie) miały konstytucyjne prawo do zaskarżenia owego umieszczenia przed sądami Stanów Zjednoczonych oraz że sądy te były właściwe do rozpatrywania spraw wniesionych w imieniu tych osób [zob. w szczególności sprawy Rasul przeciwko Bushowi
(542 U.S. 466) (2004) oraz Boumediene przeciwko Bushowi (553 U.S. 723) (2008)].
23      Kursywa moja.
24      Na przykład Konwencja wiedeńska o stosunkach dyplomatycznych z 1961 r. (Zbiór traktatów ONZ, t. 500, s. 95) oraz Konwencja wiedeńska o stosunkach konsularnych z 1963 r. (Zbiór traktatów ONZ, t. 596, s. 261).
25      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (Dz.U. 2013, L 180, s. 31).
26      Zobacz analogicznie wyrok ETPC z dnia 23 lutego 2012 r. w sprawie Hirsi Jamaa i inni przeciwko Włochom (CE:ECHR:2012:0223JUD002776509), pkt 129.
27      Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 8 listopada 2022 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Badanie z urzędu
środka detencyjnego), C‑704/20 i C‑39/21, EU:C:2022:858, pkt 81–87. Zobacz również wyrok FMS i in., pkt 289, 290.
28      W tym kontekście należy dodać, że Komisja lub inne państwa członkowskie Unii mogą wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, na podstawie art. 258–260 TFUE, w przypadkach naruszenia prawa Unii dotyczących osób umieszczonych w ośrodkach położonych na terytorium Albanii.
29      Zobacz pkt 40 niniejszej opinii. Zobacz również motyw 21 dyrektywy 2008/115, dotyczący zasady niedyskryminacji.
30      Zgodnie z art. 15 ust. 5 i 6 dyrektywy 2008/115. Jeśli chodzi o wagę tego aspektu, zob. analogicznie wyrok ETPC z dnia 21 listopada 2019 r. w sprawie Ilias i Ahmed przeciwko Węgrom (CE:ECHR:2019:1121JUD004728715), pkt 227.
31      Wydaje się, że warto poświęcić chwilę na krótką uwagę dotyczącą przeformułowania pierwszego pytania. Zgodnie z ujęciem sądu odsyłającego pytanie to dotyczy sytuacji, w których środek detencyjny jest utrzymywany pomimo „braku jakiejkolwiek z góry określonej i możliwej do określenia perspektywy powrotu” osób, których ten środek dotyczy. Na pierwszy rzut oka założenie to jest trudne do pogodzenia z brzmieniem art. 15 ust. 4 dyrektywy 2008/115, zgodnie z którym „przesłanki zastosowania środka detencyjnego ustają, a dana osoba zostaje niezwłocznie zwolniona, jeżeli okaże się, że nie ma już rozsądnych perspektyw jej wydalenia […]”. Wynika z tego, że w sytuacji takiej jak opisana przez sąd odsyłający utrzymywanie środka detencyjnego musiałoby tak czy inaczej zostać zakończone, niezależnie od tego, czy dana osoba przebywa w ośrodku położonym we Włoszech, czy w Albanii. W tych okolicznościach element ten nie wydaje się mieć jakiegokolwiek znaczenia dla głównej kwestii poruszonej w pytaniu pierwszym. Nie uwzględnię tego zatem w poniższej analizie.
32      Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 10 marca 2022 r., Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, pkt 33–36.
33      Zobacz w tym względzie wyrok FMS i in., pkt 274.
34      Zobacz w szczególności motyw 16 oraz art. 16 ust. 1 dyrektywy 2008/115.
35      Zobacz w szczególności art. 15 ust. 4–6 dyrektywy 2008/115.
36      Zobacz w szczególności art. 15 ust. 2 dyrektywy 2008/115.
37      Zobacz w szczególności motyw 17, art. 15 ust. 3 oraz art. 16 i 17 dyrektywy 2008/115.
38      W tej kwestii nie przekonuje mnie argument przedstawiony przez rząd niderlandzki, zgodnie z którym na mocy protokołu Albanię można by uznać za „kraj tranzytu” w rozumieniu art. 3 pkt 3 dyrektywy 2008/115. Wystarczy zauważyć, że niektórzy obywatele państw trzecich umieszczeni w ośrodkach na terenie Albanii mogą ostatecznie nie zostać „wydaleni” do państwa trzeciego, lecz zamiast tego zostać przeniesieni z powrotem do Włoch. W takich okolicznościach uznanie Albanii za „kraj tranzytu” wydaje się co najmniej wątpliwe. Niemniej jednak kwestia ta nie ma decydującego znaczenia dla niniejszej sprawy. W istocie zgadzam się z rządem niderlandzkim, że dyrektywa 2008/115 co do zasady nie stoi na przeszkodzie przepisom krajowym takim jak te będące przedmiotem postępowania głównego.
39      Wyrok z dnia 17 grudnia 2020 r. (C‑808/18, EU:C:2020:1029), pkt 255.
40      Zobacz ibidem, pkt 257, 258.
41      Gdzie ustawa chciała (coś powiedzieć), powiedziała, gdzie nie chciała, milczała.
42      Zobacz w tym względzie przykładowo wyrok z dnia 2 września 2021 r., État belge (Prawo pobytu w przypadku przemocy domowej), C‑930/19, EU:C:2021:657, pkt 76.
43      Zobacz m.in. wyrok z dnia 1 sierpnia 2025 r., Alace i Canpelli, C‑758/24 i C‑759/24, EU:C:2025:591, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo.
44      Zobacz w szczególności motywy 11, 12, 15 i 17 oraz art. 7, 8, 12, 13 i 14 dyrektywy 2008/115.
45      Zobacz wyrok z dnia 5 czerwca 2014 r., Mahdi, C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, pkt 39. Zobacz również wyrok z dnia 5 listopada 2014 r., Mukarubega, C‑166/13, EU:C:2014:2336, pkt 41, 51.
46      Zobacz wyrok z dnia 6 grudnia 2011 r., Achughbabian, C‑329/11, EU:C:2011:807, pkt 28.
47      Zobacz w tym zakresie wyroki: z dnia 28 kwietnia 2011 r., El Dridi, C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, pkt 55, 59; z dnia 6 grudnia 2012 r., Sagor, C‑430/11, EU:C:2012:777, pkt 45, 46; oraz z dnia 7 czerwca 2016 r., Affum, C‑47/15, EU:C:2016:408, pkt 63, 68.
48      Zobacz m.in. wyroki: z dnia 18 grudnia 2014 r., Abdida, C‑562/13, EU:C:2014:2453, pkt 42, 45; oraz z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Węgry (Przyjmowanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową), C‑808/18, EU:C:2020:1029, pkt 256.
49      Jak podkreślił Trybunał np. w wyroku z dnia 28 kwietnia 2011 r., El Dridi, C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, pkt 32.
50      Podobnie, z dalszymi odniesieniami, opinia rzecznika generalnego N. Wahla w sprawie Austria/Niemcy, C‑591/17, EU:C:2019:99, pkt 104.
51      Przykładowo w niniejszej sprawie zauważam, że konkretne postanowienie protokołu, a mianowicie jego art. 9 ust. 2, gwarantuje adwokatom i ich współpracownikom dostęp do ośrodków detencyjnych. Zastanawiam się jednak, czy protokół nie powinien zawierać podobnego postanowienia dotyczącego członków rodzin osób umieszczonych w ośrodku detencyjnym. Rozumiem, że zgodnie z aktualnym stanem prawnym zarówno w prawie włoskim, jak i w prawie albańskim istnieją konkretne przepisy dotyczące tej kwestii. Jednakże ze względu na brak jakiejkolwiek wzmianki na ten temat w protokole nie ma gwarancji, że organy albańskie nie mogłyby jednostronnie zmienić tej sytuacji.
52      W rzeczywistości przed faktycznym zwolnieniem należy zazwyczaj dopełnić szeregu formalności. Ogólnie na ten temat, wraz z dalszymi odniesieniami, zob. opinia rzecznika generalnego A. Rantosa w sprawie Bouskoura, C‑387/24 PPU, EU:C:2024:703, pkt 68, 69.
53      Zobacz również motyw 22 dyrektywy 2008/115.
54      Zobacz w tym względzie analogicznie wyrok z dnia 18 grudnia 2014 r., Abdida, C‑562/13, EU:C:2014:2453, pkt 49.
55      Kursywa moja.
56      Porównaj przykładowo brzmienie art. 2 lit. p) dyrektywy 2013/32 w wersjach językowych angielskiej, francuskiej lub włoskiej z brzmieniem tych samych przepisów w językowych wersjach greckiej i hiszpańskiej.
57      Wyrok z dnia 6 września 2017 r., C‑643/15 i C‑647/15, EU:C:2017:631, pkt 316.
58      Opublikowane przez Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców w maju 1992 r.
59      Wyrok z dnia 6 września, Słowacja i Węgry/Rada, C‑643/15 i C‑647/15, EU:C:2017:631, pkt 340, 341. Kursywa moja.
60      Zobacz w szczególności art. 23 ust. 2, art. 24 ust. 3 oraz art. 25 ust. 3 dyrektywy 2013/32.
61      A mianowicie art. 13 ust. 2 lit. a), art. 14, art. 23 ust. 4 oraz art. 25 ust. 1 dyrektywy 2013/32.
62      Zobacz w szczególności art. 15 ust. 3 i art. 16 dyrektywy 2013/32. Wyobraźmy sobie hipotetycznie, że obywatel państwa trzeciego musi stawić się osobiście przed organem administracyjnym lub sądowym i może to zrobić dopiero po długiej i wyczerpującej podróży.
63      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową („dyrektywa w sprawie warunków przyjmowania”) (Dz.U. 2013, L 180, s. 96).
64      Zobacz sprawy połączone C‑706/25, Comeri i C‑707/25, Sidilli.