ARREST VAN HET GERECHT (Negende kamer)
11 september 2019 (*)
„Openbare dienst – Ambtenaren – Bevordering – Bevorderingsronde 2017 – Besluit om verzoeker niet te bevorderen naar de rang AD 7 met ingang van 1 januari 2017 – Artikel 45 van het Statuut – Artikel 9, lid 3, van bijlage IX bij het Statuut – Misbruik van bevoegdheid – Tuchtmaatregel”
In zaak T‑545/18,
YL, ambtenaar van de Europese Commissie, vertegenwoordigd door P. Yon en B. de Lapasse, advocaten,
verzoeker,
tegen
Europese Commissie, aanvankelijk vertegenwoordigd door L. Radu Bouyon en R. Striani, vervolgens door Radu Bouyon en B. Mongin, als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek krachtens artikel 270 VWEU, strekkende tot ten eerste nietigverklaring van het besluit van de Commissie, zoals dat op 13 november 2017 is meegedeeld aan het personeel van die instelling, om verzoeker in het kader van de bevorderingsronde 2017 niet te bevorderen naar de rang AD 7, ten tweede bevordering van verzoeker naar de rang AD 7 met ingang van 1 januari 2017, en ten derde vergoeding van de schade die verzoeker stelt te hebben geleden,
wijst
HET GERECHT (Negende kamer),
samengesteld als volgt: S. Gervasoni, president, K. Kowalik-Bańczyk (rapporteur) en C. Mac Eochaidh, rechters,
griffier: M. Marescaux, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 3 juli 2019,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1        Verzoeker, YL, is een ambtenaar die sinds 16 mei 2010 in dienst is bij het directoraat-generaal (DG) [vertrouwelijk](1) van de Europese Commissie. Hij is sinds 1 januari 2012 ingedeeld in de rang AD 6.
2        Van 6 januari 2014 tot en met 15 januari 2016 heeft verzoeker verlof om redenen van persoonlijke aard gehad.
3        Bij besluit van 23 maart 2016 (hierna: „besluit van 23 maart 2016”) heeft het tot aanstelling bevoegd gezag (hierna: „TABG”) van de Commissie verzoeker bij wijze van sanctie in een lagere salaristrap geplaatst, en wel op de volgende gronden: ten eerste had hij onregelmatig een ziekteverlofdag gekregen op 18 juni 2013, toen hij had deelgenomen aan een politieke activiteit; ten tweede had hij op 6 februari 2014 op zijn persoonlijke website een „polemisch” artikel over de Europese Unie gepubliceerd zonder het TABG daarvan vooraf in kennis te hebben gesteld; ten derde had hij tussen 11 april en 1 mei 2014 ten overstaan van journalisten verklaringen afgelegd die de reputatie van de Commissie konden schaden; ten vierde had hij verzuimd om, ook al was hij met verlof om redenen van persoonlijke aard, het TABG ervan op de hoogte te brengen dat hij op 30 maart 2014 was verkozen voor een publieke functie, en ten vijfde had hij tussen 25 februari en 15 april 2014 een nevenactiviteit uitgeoefend zonder dat hij daartoe machtiging had gevraagd aan het TABG.
4        Verzoeker heeft het besluit van 23 maart 2016 niet aangevochten.
5        In november 2017 heeft de directeur-generaal van het DG [vertrouwelijk] verzoeker per brief laten weten dat hij conform de aanbevelingen van het paritair bevorderingscomité met terugwerkende kracht tot 1 januari 2017 zou worden bevorderd naar de rang AD 7.
6        Op 13 november 2017 heeft het TABG de lijst bekendgemaakt van de ambtenaren die in het kader van de bevorderingsronde 2017 werden bevorderd. Verzoekers naam kwam niet op die lijst voor.
7        Op 12 februari 2018 heeft verzoeker een klacht ingediend tegen het besluit van het TABG om hem niet te bevorderen. Hij heeft met name aangevoerd dat het TABG daarbij het besluit van 23 maart 2016 niet had mogen laten meewegen.
8        Het TABG heeft op 8 juni 2018 verzoekers klacht afgewezen op grond dat artikel 45 van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie (hierna: „Statuut”) geen uitputtende opsomming bevat van de criteria die bij de door deze bepaling voorgeschreven vergelijkende beoordeling van de verdiensten in aanmerking moeten worden genomen, zodat bij die beoordeling rekening kon worden gehouden met het besluit van 23 maart 2016. Het TABG heeft bovendien te kennen gegeven dat ook het „gedrag in de dienst” als criterium kon worden gehanteerd.
Procedure en conclusies van partijen
9        Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 11 september 2018, heeft verzoeker het onderhavige beroep ingesteld. De Commissie heeft het verweerschrift op 14 december 2018 ter griffie van het Gerecht neergelegd.
10      Verzoeker verzoekt het Gerecht:
–        het besluit om hem in het kader van de bevorderingsronde 2017 niet te bevorderen naar de rang AD 7 nietig te verklaren;
–        het besluit tot afwijzing van zijn klacht nietig te verklaren;
–        hem met ingang van 1 januari 2017 te bevorderen naar de rang AD 7;
–        hem de schade, geraamd op 100 000 EUR, te vergoeden die hij stelt te hebben geleden als gevolg van het besluit om hem in het kader van de bevorderingsronde 2017 niet te bevorderen naar de rang AD 7;
–        de Commissie te verwijzen in de kosten, geraamd op 10 000 EUR.
11      De Commissie verzoekt het Gerecht:
–        het beroep te verwerpen;
–        verzoeker te verwijzen in de kosten.
In rechte
12      Vooraf zij eraan herinnerd dat de klacht van een personeelslid en de afwijzing daarvan door het bevoegde gezag volgens vaste rechtspraak onlosmakelijk deel uitmaken van een complexe procedure, zodat het beroep, ook al is het formeel tegen de afwijzing van de klacht van het personeelslid gericht, tot gevolg heeft dat het bezwarend besluit waartegen de klacht was gericht, aan het Gerecht wordt voorgelegd (arresten van 17 januari 1989, Vainker/Parlement, 293/87, EU:C:1989:8, punt 8, en 25 oktober 2018, KF/Satcen, T‑286/15, EU:T:2018:718, punt 115).
13      Hieruit volgt dat de vordering tot nietigverklaring van het besluit waarbij het TABG verzoekers klacht heeft afgewezen, moet worden aangemerkt als strekkende tot nietigverklaring van het besluit om verzoeker in het kader van de bevorderingsronde 2017 niet te bevorderen naar de rang AD 7 (hierna: „bestreden besluit”).
14      Hoewel verzoeker formeel twee afzonderlijke middelen aanvoert, waarvan het eerste kennelijke schending van de rechtsregel en het tweede misbruik van bevoegdheid en van procedure betreft, moeten deze middelen in wezen als één enkel middel worden beschouwd, waarmee verzoeker stelt dat het feit dat bij de door artikel 45 van het Statuut voorgeschreven vergelijkende beoordeling van de verdiensten rekening is gehouden met het besluit van 23 maart 2016, ertoe heeft geleid dat hij tweemaal voor hetzelfde feit is bestraft. Verzoeker betoogt dus dat het TABG zowel artikel 45 van het Statuut als artikel 9, lid 3, van bijlage IX bij het Statuut en het ne-bis-in-idembeginsel heeft geschonden, en zich schuldig heeft gemaakt aan misbruik van bevoegdheid en van procedure.
15      De Commissie bestrijdt de argumenten van verzoeker.
16      Volgens artikel 9, lid 3, van bijlage IX bij het Statuut, waarin het algemene Unierechtelijke ne-bis-in-idembeginsel is geformuleerd, kan een en dezelfde fout aanleiding geven tot slechts één enkele tuchtmaatregel.
17      Voorts volgt uit de artikelen 44 en 45 van het Statuut dat – anders dan de overgang naar de volgende salaristrap, die in beginsel automatisch plaatsvindt na een bepaalde periode – bevordering slechts wordt toegekend na een vergelijkende beoordeling van de verdiensten van de ambtenaren die voor bevordering in aanmerking komen.
18      Hieruit volgt dat tijdelijke opschorting van de plaatsing in een hogere salaristrap, evenals, a fortiori, plaatsing in een lagere salaristrap, overeenkomstig artikel 9, lid 1, van bijlage IX bij het Statuut een sanctie vormt. De weigering van bevordering, die overigens in die bepaling niet wordt genoemd, kan daarentegen in beginsel niet als een sanctie worden beschouwd, daar zij gebaseerd is op een vergelijkende beoordeling van de verdiensten van de voor de betrokken bevordering in aanmerking komende ambtenaren.
19      In dit verband moet worden opgemerkt dat het TABG volgens artikel 45 van het Statuut bij de vergelijkende beoordeling van de verdiensten „in het bijzonder rekening [houdt] met de beoordelingsrapporten van de ambtenaren, met het gebruik, in de uitoefening van hun ambt, van andere talen dan de taal waarvoor zij [...] van een grondige kennis blijk hebben gegeven, en met de door hen gedragen verantwoordelijkheden”.
20      Door het gebruik van de woorden „in het bijzonder” maakt artikel 45 van het Statuut duidelijk wat de drie belangrijkste criteria zijn die bij de vergelijkende beoordeling van de verdiensten hoe dan ook in aanmerking moeten worden genomen. Die bepaling sluit daarmee echter niet uit dat rekening wordt gehouden met andere criteria die eveneens een aanwijzing kunnen vormen voor de verdiensten van de ambtenaren die voor bevordering in aanmerking komen (arresten van 28 september 2011, AC/Raad, F‑9/10, EU:F:2011:160, punt 25, en 14 november 2012, Bouillez/Raad, F‑75/11, EU:F:2012:152, punt 57).
21      Wanneer een ambtenaar zich schuldig heeft gemaakt aan ongeoorloofd gedrag en dus de hem door het Statuut opgelegde verplichtingen niet is nagekomen, kan het TABG deze fout dus eventueel laten meewegen bij zijn beslissing om die ambtenaar van bevordering uit te sluiten (zie, in die zin en naar analogie, arrest van 23 februari 2001, De Nicola/EIB, T‑7/98, T‑208/98 en T‑109/99, EU:T:2001:69, punt 220). Het is immers in het belang van de instelling dat uitsluitend personen met een onberispelijke staat van dienst worden aangesteld in verantwoordelijke functies (arrest van 2 april 1998, Apostolidis/Hof van Justitie, T‑86/97, EU:T:1998:71, punt 58).
22      Tot slot moet in herinnering worden gebracht dat, hoewel volgens artikel 5, lid 7, van besluit C(2013) 8968 final van de Commissie van 16 december 2013 houdende algemene uitvoeringsbepalingen van artikel 45 van het Statuut, het paritair bevorderingscomité aan het TABG de lijst van ambtenaren voorlegt wier bevordering het aanbeveelt, het TABG als enige verantwoordelijk is voor de bevorderingsbesluiten en de door artikel 45 van het Statuut voorgeschreven vergelijkende beoordeling van de verdiensten (zie in die zin arrest van 14 november 2017, HL/Commissie, T‑668/16 P, niet gepubliceerd, EU:T:2017:802, punt 30).
23      In deze omstandigheden moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat het TABG niet aan de aanbevelingen van het paritair bevorderingscomité gebonden was en dat het voor zijn weigering om verzoeker te bevorderen, bij de door artikel 45 van het Statuut voorgeschreven vergelijkende beoordeling van de verdiensten rekening mocht houden met het besluit van 23 maart 2016.
24      Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het argument waarmee verzoeker het TABG verwijt zich in het besluit houdende afwijzing van zijn klacht op het standpunt te hebben gesteld dat het besluit van 23 maart 2016 of de door dit besluit bestrafte feiten onder het begrip „gedrag in de dienst” konden worden geschaard.
25      Om te beginnen moet namelijk worden opgemerkt dat, voor zover dat argument zou kunnen worden gebaseerd op het begrip „gedrag in de dienst” in artikel 43 van het Statuut, dit begrip verband houdt met de inhoud van de beoordelingsrapporten van de ambtenaren, die – zoals in punt 20 hierboven in herinnering is gebracht – slechts een van de criteria vormen die bij de door artikel 45 van het Statuut voorgeschreven vergelijkende beoordeling van de verdiensten in aanmerking moeten worden genomen.
26      Bovendien kan ondanks de door verzoeker aangevoerde omstandigheid dat de door het besluit van 23 maart 2016 bestrafte feiten volgens de bewoordingen van dit besluit „geen verband hielden met zijn taken en verantwoordelijkheden binnen het DG [vertrouwelijk]” of zelfs hadden plaatsgevonden tijdens zijn verlof om redenen van persoonlijke aard, worden volstaan met vast te stellen dat die feiten niettemin ambtelijk plichtsverzuim opleverden en dus een aanwijzing vormden voor verzoekers verdiensten in de zin van de in punt 20 hierboven aangehaalde rechtspraak. Zelfs de omstandigheid dat een deel van de genoemde feiten heeft plaatsgevonden tijdens verzoekers verlof om redenen van persoonlijke aard, vormde dus op zich geen beletsel om met die feiten rekening te houden bij de door artikel 45 van het Statuut voorgeschreven vergelijkende beoordeling van de verdiensten.
27      In de tweede plaats moet worden vastgesteld dat verzoeker niets aanvoert waaruit blijkt dat het bestreden besluit niet is genomen op basis van de door artikel 45 van het Statuut voorgeschreven vergelijkende beoordeling van de verdiensten, maar met het oogmerk hem nogmaals te bestraffen voor de feiten die hebben geleid tot het besluit van 23 maart 2016.
28      Verzoeker voert in dit verband namelijk slechts aan dat, ten eerste, het TABG heeft geweigerd hem te bevorderen zonder het DG [vertrouwelijk] daarvan vooraf in kennis te hebben gesteld, en, ten tweede, het DG Personele Middelen als beleid heeft om de bevordering van ambtenaren die een sanctie opgelegd hebben gekregen, te weigeren, niettegenstaande de door het paritair bevorderingscomité geformuleerde aanbevelingen.
29      Met betrekking tot het eerste argument dient echter te worden opgemerkt dat het feit dat het DG [vertrouwelijk] verwachtte dat verzoeker zou worden bevorderd, zodat de directeur-generaal van dit directoraat-generaal ten onrechte aan verzoeker had meegedeeld dat hij in het kader van de bevorderingsronde 2017 zou worden bevorderd, niet aantoont dat het bestreden besluit niet is genomen op basis van de door artikel 45 van het Statuut voorgeschreven vergelijkende beoordeling van de verdiensten, maar met het oogmerk verzoeker te bestraffen.
30      Aangaande het tweede argument moet worden opgemerkt dat verzoeker als bewijs voor het beleid dat erin zou bestaan de bevordering van eerder bestrafte ambtenaren te weigeren, slechts een ontwerpverslag overlegt van een bijeenkomst tussen onder meer vertegenwoordigers van vakorganisaties en de directeur-generaal van het DG Personele Middelen, alsmede een nota van enkele van die vakorganisaties aan de genoemde directeur-generaal. Uit die documenten blijkt echter dat sommige vakorganisaties zich op het standpunt stellen dat het besluit om ambtenaren die een sanctie opgelegd hebben gekregen, niet te bevorderen, „ertoe kan leiden” dat die ambtenaren dubbel worden gestraft, wat onderhandelingen tussen die organisaties en de Commissie over een „duidelijk rechtskader” noodzakelijk zou maken. De omstandigheid dat het TABG heeft geweigerd om andere ambtenaren die eerder een sanctie opgelegd hadden gekregen, te bevorderen, en dat de genoemde vakorganisaties zonder nadere verduidelijking stellen dat de bepalingen inzake de beoordeling van de verdiensten van dergelijke ambtenaren onvoldoende duidelijk zijn, kan echter op zich niet aantonen dat het bestreden besluit is genomen met het oogmerk verzoeker te straffen in plaats van op basis van de door artikel 45 van het Statuut voorgeschreven vergelijkende beoordeling van de verdiensten.
31      In de derde plaats mag verzoeker dan beweren „voldoende relevante en onderling overeenstemmende aanwijzingen” te hebben verstrekt om aan te tonen dat het TABG bij de door artikel 45 van het Statuut voorgeschreven beoordeling van de verdiensten een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt, het volstaat op te merken dat hij voor deze bewering niets heeft aangevoerd aan de hand waarvan de gegrondheid ervan kan worden beoordeeld.
32      Uit een en ander volgt dat in casu noch schending van artikel 45 van het Statuut, noch schending van artikel 9, lid 3, van bijlage IX bij het Statuut en van het ne-bis-in-idembeginsel, noch misbruik van bevoegdheid – waarvan misbruik van procedure slechts een vorm is (arrest van 2 april 1998, Apostolidis/Hof van Justitie, T‑86/97, EU:T:1998:71, punt 84) – is aangetoond.
33      Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door de overige argumenten van verzoeker. Verzoeker stelt namelijk dat de sanctie die het TABG hem in de vorm van de weigering van zijn bevordering heeft opgelegd, ten eerste het TABG in staat stelt om in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel „[zijn] loopbaan voor onbepaalde tijd te blokkeren”, en ten tweede hem het recht op een doeltreffende voorziening in rechte heeft ontnomen voor zover hij geen bezwaar heeft kunnen maken tegen „de volle werking die het [TABG] van plan was toe te kennen” aan het besluit van 23 maart 2016.
34      In dit verband volstaat echter de vaststelling dat de in het voorgaande punt genoemde argumenten op een onjuist uitgangspunt zijn gebaseerd, namelijk dat het bestreden besluit het karakter heeft van een sanctie, terwijl dit, zoals in punt 27 hierboven is opgemerkt, in casu niet is komen vast te staan.
35      Bovendien kan niet worden aangenomen dat het bestreden besluit tot gevolg heeft dat verzoekers loopbaan in strijd met het rechtzekerheidsbeginsel voor onbepaalde tijd en op willekeurige wijze wordt geblokkeerd. Om te beginnen heeft het TABG immers rekening gehouden met een sanctiebesluit dat was genomen op 23 maart 2016, dat wil zeggen in het jaar onmiddellijk voorafgaand aan de bevorderingsronde 2017. Voorts vormt het bestreden besluit geen beletsel om verzoeker te bevorderen in het kader van een latere bevorderingsronde, wat overigens is gebeurd bij de bevorderingsronde van 2018.
36      Het enige middel moet derhalve ongegrond worden verklaard. Bijgevolg moet verzoekers vordering tot nietigverklaring van het bestreden besluit worden afgewezen, wat betekent dat ook zijn vorderingen moeten worden afgewezen die ertoe strekken dat hij met ingang van 1 januari 2017 wordt bevorderd naar de rang AD 7 en dat hem de schade wordt vergoed die hij als gevolg van dat besluit stelt te hebben geleden.
Kosten
37      Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoeker in het ongelijk is gesteld, dient hij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Negende kamer),
rechtdoende, verklaart:
1)      Het beroep wordt verworpen.
2)      YL wordt verwezen in de kosten.
Gervasoni
Kowalik-Bańczyk
Mac Eochaidh
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 11 september 2019.
ondertekeningen
*      Procestaal: Frans.
1 Weggelaten vertrouwelijke gegevens.