61998CJ0036_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-36/98,
Βασίλειο της Ισπανίας, εκπροσωπούμενο από τον S. Ortiz Vaamonde, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
προσφεύγον,
κατά
Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ενώσεως, εκπροσωπουμένου από τους G. Houttuin και D. Canga Fano, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
καθού,
υποστηριζομένου από
τη Γαλλική Δημοκρατία, εκπροσωπούμενη από την K. Rispal-Bellanger και τον R. Nadal, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
την ορτογαλική Δημοκρατία, εκπροσωπουμένη από τον L. Fernandes, την Μ. Telles Romãο και τον P. Canelas de Castro, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
τη Δημοκρατία της Φινλανδίας, εκπροσωπουμένη από τον H. Rotkirch και την T. Pynnä, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
και
την Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπουμένη από τους R. Gosalbo Bono και F. de Sousa Fialho, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
παρεμβαίνουσες,
που έχει ως αντικείμενο την ακύρωση της αποφάσεως 97/825/ΕΚ του Συμβουλίου, της 24ης Νοεμβρίου 1997, σχετικά με την εξ ονόματος της Κοινότητας σύναψη της συμβάσεως συνεργασίας για την προστασία και τη βιώσιμη χρήση του Δούναβη (ΕΕ L 342, σ. 18),
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,
συγκείμενο από τους G. C. Rodríguez Iglesias, ρόεδρο, C. Gulmann, A. La Pergola, Μ. Wathelet και Β. Σκουρή, προέδρους τμήματος, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet, P. Jann, L. Sevón (εισηγητή), R. Schintgen και την F. Macken, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: P. Léger
γραμματέας: D. Louterman-Hubeau, προϊσταμένη τμήματος,
έχοντας υπόψη την έκθεση ακροατηρίου,
αφού άκουσε τις αγορεύσεις των διαδίκων κατά τη συνεδρίαση της 18ης Ιανουαρίου 2000, κατά τη διάρκεια της οποίας το Βασίλειο της Ισπανίας εκπροσώπησε ο S. Ortiz Vaamonde, το Συμβούλιο ο Ι. Díez Parra, την ορτογαλική Δημοκρατία οι L. Fernandes και P. Canelas de Castro, τη Δημοκρατία της Φινλανδίας ο H. Rotkirch και η T. Pynnä και την Επιτροπή ο G. Valero Jordana,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 16ης Μαΐου 2000,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 16 Φεβρουαρίου 1998, το Βασίλειο της Ισπανίας ζήτησε, δυνάμει του άρθρου 173, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρου 230, πρώτο εδάφιο, ΕΚ), την ακύρωση της αποφάσεως 97/825/ΕΚ του Συμβουλίου, της 24ης Νοεμβρίου 1997, σχετικά με την εξ ονόματος της Κοινότητας σύναψη της συμβάσεως συνεργασίας για την προστασία και τη βιώσιμη χρήση του Δούναβη (ΕΕ L 342, σ. 18, στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση).
2 Με διατάξεις της 9ης Ιουνίου, της 15ης Ιουλίου και της 24ης Αυγούστου 1998, ο ρόεδρος του Δικαστηρίου επέτρεψε στη Γαλλική Δημοκρατία, στην Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, στην ορτογαλική Δημοκρατία και στη Δημοκρατία της Φινλανδίας να παρέμβουν προς στήριξη των προτάσεων του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ενώσεως.
Το νομικό πλαίσιο
3 Το άρθρο 130 Ρ, παράγραφοι 1 και 2, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 174, παράγραφοι 1 και 2, πρώτο εδάφιο, ΕΚ) ορίζει:
«1. Η πολιτική της Κοινότητας στον τομέα του περιβάλλοντος συμβάλλει στην επιδίωξη των εξής στόχων:
- τη διατήρηση, προστασία και βελτίωση της ποιότητας του περιβάλλοντος,
- την προστασία της υγείας του ανθρώπου,
- τη συνετή και ορθολογική χρησιμοποίηση των φυσικών πόρων,
- την προώθηση, σε διεθνές επίπεδο, μέτρων για την αντιμετώπιση των περιφερειακών ή παγκόσμιων περιβαλλοντικών προβλημάτων.
2. Η πολιτική της Κοινότητας στον τομέα του περιβάλλοντος αποβλέπει σε υψηλό επίπεδο προστασίας και λαμβάνει υπόψη την ποικιλομορφία των καταστάσεων στις διάφορες περιοχές της Κοινότητας. Στηρίζεται στις αρχές της προφύλαξης και της προληπτικής δράσης, της επανόρθωσης των καταστροφών του περιβάλλοντος, κατά προτεραιότητα στην πηγή, καθώς και στην αρχή ο ρυπαίνων πληρώνει. Οι ανάγκες στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος πρέπει να λαμβάνονται υπόψη στον καθορισμό και την εφαρμογή των άλλων πολιτικών της Κοινότητας.
[...]»
4 Κατά δε το άρθρο 130 Ρ, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης, «στο πλαίσιο των αντιστοίχων δραστηριοτήτων τους, η Κοινότητα και τα κράτη μέλη συνεργάζονται με τις τρίτες χώρες και τους αρμόδιους διεθνείς οργανισμούς. Ο τρόπος της συνεργασίας της Κοινότητας μπορεί να αποτελεί αντικείμενο συμφωνιών μεταξύ της Κοινότητας και των ενδιαφερομένων τρίτων μερών. Η διαπραγμάτευση και η σύναψη των συμφωνιών αυτών γίνονται σύμφωνα με το άρθρο 228».
5 Κατά το άρθρο 130 Σ, παράγραφοι 1 και 2, της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 175, παράγραφοι 1 και 2, ΕΚ):
«1. Το Συμβούλιο, αποφασίζοντας με τη διαδικασία του άρθρου 189 Γ και μετά από διαβούλευση με την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, αποφασίζει τις δράσεις που πρέπει να αναλάβει η Κοινότητα για την υλοποίηση των στόχων που αναφέρονται στο άρθρο 130 Ρ.
2. Κατά παρέκκλιση από τη διαδικασία λήψεως αποφάσεως της παραγράφου 1 και υπό την επιφύλαξη του άρθρου 100 Α, το Συμβούλιο, αποφασίζοντας ομόφωνα προτάσει της Επιτροπής και μετά από διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, θεσπίζει:
- διατάξεις κυρίως φορολογικού χαρακτήρα,
- τα μέτρα που αφορούν τη χωροταξία, τις χρήσεις της γης, εξαιρουμένης της διαχειρίσεως των αποβλήτων και των μέτρων γενικού χαρακτήρα, καθώς και τη διαχείριση των υδάτινων πόρων,
- τα μέτρα που επηρεάζουν αισθητά την επιλογή ενός κράτους μέλους μεταξύ διαφορετικών πηγών ενεργείας και τη γενική διάρθρωση του ενεργειακού εφοδιασμού.
Το Συμβούλιο, αποφασίζοντας υπό τους όρους του πρώτου εδαφίου, μπορεί να καθορίζει τα θέματα της παρούσας παραγράφου, για τα οποία οι αποφάσεις πρέπει να λαμβάνονται με ειδική πλειοψηφία.»
6 Η σύναψη συμφωνιών μεταξύ της Κοινότητας και ενός ή περισσοτέρων κρατών ή διεθνών οργανισμών διέπεται από το άρθρο 228 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 300 ΕΚ), το οποίο ορίζει στις παραγράφους 2 και 3, πρώτο εδάφιο:
«2. Υπό την επιφύλαξη των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής στον τομέα αυτό, οι συμφωνίες συνάπτονται από το Συμβούλιο, το οποίο αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία μετά από πρόταση της Επιτροπής. Το Συμβούλιο αποφασίζει ομόφωνα όταν η συμφωνία αφορά τομέα για τον οποίο απαιτείται ομοφωνία για τη θέσπιση εσωτερικών κανόνων, καθώς και προκειμένου περί συμφωνιών του άρθρου 238.
3. Εκτός από τις συμφωνίες που προβλέπονται στο άρθρο 113, παράγραφος 3, το Συμβούλιο συνάπτει τις συμφωνίες μετά από διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, ακόμη και όταν η συμφωνία αφορά τομέα για τον οποίο απαιτείται η διαδικασία του άρθρου 189 Β ή του άρθρου 189 Γ για τη θέσπιση εσωτερικών κανόνων. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο διατυπώνει τη γνώμη του μέσα σε προθεσμία που μπορεί να ορίσει το Συμβούλιο ανάλογα με το επείγον του ζητήματος. Ελλείψει γνώμης μέσα στην προθεσμία αυτή, το Συμβούλιο δύναται να αποφασίζει.»
7 Με την προσβαλλόμενη απόφαση, το Συμβούλιο ενέκρινε εξ ονόματος της Επιτροπής τη σύμβαση συνεργασίας για την προστασία και τη βιώσιμη χρήση του Δούναβη που υπογράφηκε στη Σόφια (Βουλγαρία) στις 29 Ιουνίου 1994 (ΕΕ 1997, L 342, σ. 19, στο εξής: σύμβαση). Η προσβαλλόμενη απόφαση διευκρινίζει ότι θεμελιώνεται στη Συνθήκη ΕΚ και ιδίως στο άρθρο 130 Σ, παράγραφος 1, αυτής, σε συνδυασμό με το άρθρο 228, παράγραφος 2, πρώτη περίοδος, και 3, πρώτο εδάφιο.
Επί της ουσίας
Επιχειρήματα των διαδίκων
8 ρος στήριξη της προσφυγής του, το Βασίλειο της Ισπανίας επικαλείται έναν και μόνο λόγο αντλούμενο από την αλυσιτέλεια της επιλεγείσας νομικής βάσεως. Κατ' αυτό, η απόφαση έπρεπε να στηρίζεται αποκλειστικά στο άρθρο 130 Σ, παράγραφος 2, της Συνθήκης, σε συνδυασμό με το άρθρο 228, παράγραφοι 2, δεύτερη περίοδος, και 3, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης.
9 Επισημαίνει συναφώς ότι το άρθρο 130 Σ, παράγραφος 2, της Συνθήκης απαριθμεί σειρά δράσεων σε θέματα περιβάλλοντος, μεταξύ των οποίων η «διαχείριση των υδάτινων πόρων», για τις οποίες οποιαδήποτε απόφαση πρέπει να λαμβάνεται σύμφωνα με ειδική διαδικασία. Η ως άνω διάταξη αποτελεί ειδικό νομικό κανόνα και όχι κανόνα εισάγοντα παρέκκλιση σε σχέση με τον γενικό κανόνα του άρθρου 130 Σ, παράγραφος 1, της Συνθήκης. Επομένως, τυγχάνει προτιμησιακής εφαρμογής και επιδέχεται διασταλτική ερμηνεία οσάκις το πνεύμα του καθιστά ευκταία παρόμοια ερμηνεία.
10 Τα μέτρα διαχειρίσεως των υδάτινων πόρων αποσκοπούν στη διαχείριση και στον εξορθολογισμό της χρήσεως των υδάτων από τον άνθρωπο για συγκεκριμένους σκοπούς, εξαρτώντας τη χρήση αυτή από τις επιταγές της κοινοτικής πολιτικής περιβάλλοντος. Η χρήση των υδάτων περιλαμβάνει τόσο την ποτάμια μεταφορά εμπορευμάτων όσο και την έκχυση καταλοίπων ουσιών σε ποταμό με σκοπό την εκεί απόρριψή τους. Σχετικά με μέτρα όπως η διανομή των υδάτων ή η εκτέλεση υδραυλικών έργων, η Κοινότητα είναι αρμόδια μόνον εφόσον τα ως άνω μέτρα υπαγορεύονται από επιτακτικό λόγο περιβαλλοντικής πολιτικής.
11 Λόγω της ιδιότητάς του ως φυσικού πόρου απολύτως βασικού για την ανθρώπινη ζωή, το ύδωρ χρήζει ιδιαίτερης προσοχής. Για τον λόγο αυτό, αφ' ης στιγμής κοινοτική δράση αποσκοπεί στη διευθέτηση, αμέσως ή εμμέσως, των πτυχών που αφορούν τη χρήση του ύδατος από τον άνθρωπο, τυγχάνει εφαρμογής η κατά το άρθρο 130 Σ, παράγραφος 2, της Συνθήκης διαδικασία, έστω και αν οι γενικοί στόχοι της κοινοτικής πολιτικής περιβάλλοντος καταλέγονται μεταξύ των στόχων αυτών. Συγκεκριμένα, είναι αδιανόητη η λήψη μέτρων διαχειρίσεως του ύδατος χωρίς να λαμβάνονται υπόψη οι αφορώσες την προστασία και την ποιότητα των υδάτινων πόρων πτυχές. Επιπλέον, κατά τη Συνθήκη, οι δράσεις σε θέματα διαχειρίσεως των υδάτων περιλαμβάνονται στον αφορώντα το περιβάλλον τίτλο.
12 Το άρθρο 130 Σ, παράγραφοι 1 και 2, της Συνθήκης δεν διακρίνει ανάλογα με το αν η κοινοτική δράση έχει ως αντικείμενο την «ποιότητα» ή την «ποσότητα» των φυσικών πόρων, αλλά με γνώμονα το ζήτημα που αφορά η δράση. Αν η δράση αφορά τα ειδικώς προβλεπόμενα στο άρθρο 130 Σ, παράγραφος 2, της Συνθήκης ζητήματα πρέπει να τηρεί τις διατάξεις του άρθρου αυτού.
13 Αναλύοντας τη σύμβαση, η Ισπανική Κυβέρνηση διευκρινίζει ότι το προοίμιό της, εξαγγέλλοντας τους στόχους των συμβαλλομένων μερών, μνημονεύει, στο πρώτο εδάφιό του, τη «συνεργασία σε θέματα διαχειρίσεως των υδάτινων πόρων προς καλύτερη προστασία και χρήση των υδάτων» και, στο έκτο εδάφιό του, τη «σταθερή προστασία του Δούναβη και των υδάτων στη λεκάνη ροής του», τη «βιώσιμη διαχείριση των υδάτινων πόρων» και τη «χρήση τους». Επιπλέον, το άρθρο 2 της συμβάσεως, το οποίο απαριθμεί τους στόχους της συνεργασίας, μνημονεύει στην παράγραφο 1 την ορθολογική χρήση των υδάτων, στην παράγραφο 2 τη συνεργασία επί των βασικών ζητημάτων διαχειρίσεως των υδάτων και στην παράγραφο 3 την ορθολογική και βιώσιμη χρήση των υδάτων καθώς και τη βιώσιμη χρήση των υδατικών πόρων για αστικούς, βιομηχανικούς και γεωργικούς σκοπούς.
14 Ομοίως, το περιεχόμενο της συμβάσεως εντάσσεται πλήρως στην έννοια της διαχειρίσεως των υδάτινων πόρων. Συναφώς, η Ισπανική Κυβέρνηση αναφέρει το άρθρο 3, το οποίο αφορά τη διευθέτηση των υδατορρευμάτων, τον έλεγχο της στάθμης τους, τη χρήση των υδάτων και τις υδραυλικές εγκαταστάσεις, το άρθρο 5, παράγραφοι 1 και 2, στοιχείο α__ που αφορά τη συνεργασία για τη βιώσιμη χρήση των υδάτων και τις ενιαίες μεθόδους καταγραφής της καταστάσεως των υδάτινων πόρων, το άρθρο 6, το οποίο αφορά τα κατάλληλα μέτρα για τη διασφάλιση της βιώσιμης χρήσεως και της διατηρήσεως των πόρων αυτών, το άρθρο 7, παράγραφοι 1 και 5, στοιχείο β__ το οποίο αφορά τους περιορισμούς στη βιομηχανική χρήση των υδάτων και στην έκχυση λυμάτων, το άρθρο 9, παράγραφοι 1 και 3, σχετικά με την παρακολούθηση των ποταμίων συνθηκών της λεκάνης ροής του Δούναβη και τις εναρμονισμένες μεθόδους για την κατάρτιση των υδατικών ισοζυγίων, το άρθρο 10, στοιχεία β, και γ__ σχετικά με την αμοιβαία υποχρέωση παροχής πληροφοριών επί των διεθνών συμφωνιών ή των εσωτερικών ρυθμίσεων που αφορούν την προστασία και διαχείριση των υδάτων, και το άρθρο 18, παράγραφος 5, της συμβάσεως, το οποίο αναφέρεται στη συνεργασία με σκοπό την επεξεργασία νέων ρυθμίσεων αφορωσών την προστασία και τη διαχείριση των υδάτων του Δούναβη.
15 Η Ισπανική Κυβέρνηση καταλήγει ότι η εγκριθείσα με την προσβαλλόμενη απόφαση σύμβαση αφορά αποκλειστικά τη διαχείριση των υδάτινων πόρων της λεκάνης ροής του Δούναβη και θεσπίζει μέτρα σκοπούντα στην ορθολογική και μη ρυπαίνουσα χρήση του. Αν μία από τις διατάξεις εξέφευγε του πεδίου της διαχειρίσεως των υδάτων θα είχε παρεπόμενο χαρακτήρα έναντι του κυρίου στόχου.
16 Επιπλέον, η προσβαλλόμενη απόφαση εκδόθηκε σε εκτέλεση της κοινοτικής πολιτικής στον τομέα του περιβάλλοντος στην οποία αναφέρονται τόσον η παράγραφος 1 όσο και η παράγραφος 2 του άρθρου 130 Σ της Συνθήκης, και όχι στο πλαίσιο δύο ή περισσοτέρων διαφορετικών κοινοτικών πολιτικών. Επομένως, δεν τίθεται κανένα ζήτημα σωρεύσεως νομικών βάσεων. Η μόνη προς επίλυση δυσχέρεια έγκειται στην επιλογή μεταξύ γενικών και ειδικών κανόνων εντός ενός και του αυτού τίτλου της Συνθήκης.
17 Κατά το Συμβούλιο, επιβάλλεται σαφής διάκριση μεταξύ αυτού που αποκαλείται κοινώς «διαχείριση των υδάτων», αφενός, και «διαχείριση των υδάτινων πόρων», κατά το άρθρο 130 Σ, παράγραφος 2, της Συνθήκης, αφετέρου. Στην πρώτη έννοια εμπίπτει η θέσπιση μέτρων σκοπούντων στη βελτίωση της ποιότητας των υδάτων. Στη δεύτερη εμπίπτει η θέσπιση μέτρων ποσοτικής διαχειρίσεως των υδάτινων πόρων. Δεχόμενο ότι οι διάφορες γλωσσικές αποδόσεις της Συνθήκης δεν έρχονται ως αρωγοί στην ερμηνεία της εννοίας «διαχείριση των υδάτινων πόρων», το Συμβούλιο εκτιμά, πάντως, ότι η αναφορά στους «πόρους» συνηγορεί υπέρ της ερμηνείας που αυτό προτείνει.
18 Εξάλλου, η διαχείριση των υδάτινων πόρων εμπεριέχει προφανώς ένα κοινό στοιχείο με τη χωροταξία και τις χρήσεις της γης, δύο άλλα ζητήματα στα οποία αναφέρεται το άρθρο 130 Σ, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, δεύτερη περίπτωση, της Συνθήκης, ήτοι την ιδέα των «έργων» για τη βελτίωση του περιβάλλοντος.
19 Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι η σύμβαση αποσκοπεί στην προώθηση, σε διεθνές επίπεδο, μέτρων προς αντιμετώπιση ενός πολύ συγκεκριμένου περιφερειακού προβλήματος περιβαλλοντικής φύσεως, ήτοι της ρυπάνσεως ενός από τους μακρύτερους ποταμούς της Ευρώπης ο οποίος διασχίζει δύο κράτη μέλη και περισσότερες τρίτες χώρες. Η σύμβαση φιλοδοξεί επίσης να συμβάλει στη διατήρηση, προστασία και βελτίωση της ποιότητας του περιβάλλοντος καθώς και στην ενθάρρυνση της συνετής και ορθολογικής χρήσεως των πόρων του Δούναβη, δοθέντος ότι τα συμβαλλόμενα μέρη είχαν κατά νου ότι, ιδίως στο τμήμα εγγύς των εκβολών του, ο Δούναβης χαρακτηρίζεται από υψηλή ρύπανση και συντείνει αισθητά στη ρύπανση του Εύξεινου όντου. Με τη σύμβαση επιδιώκεται επίσης η προστασία της υγείας των προσώπων.
20 Από ολοκληρωμένη ανάγνωση της συμβάσεως συνάγεται ότι ο σκοπός και το περιεχόμενό της υπερβαίνουν κατά πολύ την απλή διαχείριση των διαθεσίμων υδάτινων πόρων του ποταμού. Ασφαλώς, κατά το Συμβούλιο, οσάκις ένα παρόμοιο όργανο επιδιώκει ευρείς στόχους, περιλαμβάνει αναπόφευκτα και μία πτυχή αφορώσα τη διαχείριση των πόρων. άντως, το αποτέλεσμα της διαχειρίσεως των υδάτινων πόρων του Δούναβη είναι παρεπόμενο σε σχέση με τον σκοπό και το περιεχόμενο της συμβάσεως.
21 Αναφερόμενο στο μέρος Ι της συμβάσεως, τιτλοφορούμενο «Γενικές Διατάξεις», το Συμβούλιο επισημαίνει ιδίως ότι, με το άρθρο 2, η βιώσιμη και δίκαιη διαχείριση των υδάτων αναφέρεται επανειλημμένα μεταξύ των στόχων και αρχών συνεργασίας, παράλληλα όμως με άλλους στόχους και αρχές.
22 Αναλύοντας το μέρος ΙΙ της συμβάσεως, τιτλοφορούμενο «ολυμερής συνεργασία», το Συμβούλιο ισχυρίζεται ότι αποσκοπεί στη διασφάλιση αποτελεσματικής προστασίας της ποιότητας και βιώσιμης χρήσεως των υδάτων, οπότε τα συμβαλλόμενα μέρη συμβάλλουν έτσι στην πρόληψη, στον έλεγχο και στη μείωση των διασυνοριακών επιπτώσεων. ρος τούτο, αναφέρει, το άρθρο 5, παράγραφος 2, το οποίο ορίζει ότι τα συμβαλλόμενα μέρη λαμβάνουν μέτρα αφορώντα ιδίως την έκχυση λυμάτων, τον χειρισμό επικίνδυνων για τα ύδατα ουσιών και τη μείωση της εισροής θρεπτικών ουσιών και ζιζανιοκτόνων ή μέτρα για την αποτροπή των διασυνοριακών επιπτώσεων των αποβλήτων, και το άρθρο 6 της συμβάσεως σχετικά με τα ειδικά μέτρα προστασίας των των υδατικών πόρων. Αναφέρει επίσης το άρθρο 7, το οποίο εξαγγέλλει τους στόχους και τα ποιοτικά κριτήρια των υδάτων για τη μείωση των εκπομπών, το παράρτημα ΙΙ, το οποίο περιέχει κατάλογο των βιομηχανικών τομέων και βιομηχανικών κλάδων καθώς και κατάλογο των επικίνδυνων ουσιών και ομάδων ουσιών, και το παράρτημα ΙΙΙ της συμβάσεως, το οποίο εξαγγέλλει κατευθυντήριες γραμμές για τη θέσπιση ποιοτικών στόχων και κριτηρίων των υδάτων.
23 Όσον αφορά το μέρος ΙΙΙ της συμβάσεως, τιτλοφορούμενο «Διεθνής Επιτροπή», το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι, όπως προκύπτει από τις διατάξεις του, η Διεθνής Επιτροπή για την ροστασία του Δούναβη (στο εξής: Διεθνής Επιτροπή), η οποία ιδρύθηκε με το άρθρο 18, παράγραφος 1, της συμβάσεως, δεν είναι αρμόδια να διαχειρίζεται τους υδάτινους πόρους του Δούναβη. Οι αρμοδιότητές της είναι εκείνες ενός οργανισμού που αποτελεί τμήμα συμβάσεως με στόχο τη βελτίωση της ποιότητας των υδάτων μιας ποτάμιας λεκάνης.
24 Το Συμβούλιο καταλήγει ότι ο σκοπός της συμβάσεως, όπως αυτός περιγράφεται με την τρίτη αιτιολογική σκέψη της προσβαλλόμενης αποφάσεως, είναι ευρύτερος από την απλή διαχείριση των υδάτινων πόρων του Δούναβη και ότι το περιεχόμενό της επιδιώκει τον στόχο αυτό. Τα προβλεπόμενα με τη σύμβαση μέτρα προορίζονται κατ' ουσία για τη βελτίωση της ποιότητας των υδάτων του Δούναβη και οι αρμοδιότητες της συσταθείσας με την ως άνω σύμβαση Διεθνούς Επιτροπής τής επιτρέπουν απλώς να συμβάλλει στη βελτίωση αυτή. Επομένως, η επίπτωση της συμβάσεως επί της ποσοτικής διαχειρίσεως των υδατικών πόρων είναι εντελώς παρεπόμενη.
25 Η Γαλλική Κυβέρνηση, στηριζόμενη στην ανάλυση της εννοίας της εκφράσεως «gestion des ressources hydrauliques» [«διαχείριση των υδάτινων πόρων»] στη γαλλική γλώσσα, από τη σκοπιά του κοινοτικού και του διεθνές δικαίου, ισχυρίζεται ότι αφορά τον έλεγχο της κινήσεως, της ενεργείας ή της στάθμης των υδάτων, οπότε καλύπτει τη διευθέτηση των ποταμών, τον έλεγχο και τη ρύθμιση των ροών, τη χρήση των ποσοτήτων ύδατος, την εκμετάλλευση των υδάτινων πόρων για την άρδευση ή την ενέργεια. Άρα, κοινοτική ρύθμιση θίγουσα ευθέως τις εξουσίες λήψεως αποφάσεων των κρατών μελών σχετικά με τη χωροταξία και την εκμετάλλευση των υδάτινων πόρων εμπίπτει στο άρθρο 130 Σ, παράγραφος 2, της Συνθήκης, ενώ όλα τα αφορώντα τα θαλάσσια ύδατα, αφενός, την ποιότητα των γλυκέων υδάτων, την καταπολέμηση της ρυπάνσεως και την προστασία των υδάτινων οικοσυστημάτων, αφετέρου, μέτρα ανάγονται απ' ευθείας στην προστασία των φυσικών πόρων και του περιβάλλοντος, περίπτωση διεπόμενη από την προβλεπόμενη στο άρθρο 130 Σ, παράγραφος 1, της Συνθήκης διαδικασία.
26 Με τη σύμβαση επιδιώκεται η εγκαθίδρυση διακυβερνητικής συνεργασίας, κυρίως για την προστασία των υδάτων του Δούναβη και του υδάτινου οικοσυστήματός του από τη ρύπανση. Συναφώς, όπως προκύπτει ήδη και από τον τίτλο της, η σύμβαση έχει ως σκοπό την πρόληψη και τον έλεγχο της ρυπάνσεως του Δούναβη με προοπτική τη βιώσιμη χρήση των υδάτων του ποταμού αυτού, όπως επιβεβαιώνει η τρίτη αιτιολογική σκέψη της προσβαλλόμενης αποφάσεως.
27 Ασφαλώς, η οικολογική διαχείριση των υδάτων ενός ποταμού απαιτεί τον συνδυασμό ποιοτικών και ποσοτικών μέτρων, στοιχείων που αλληλοεπηρεάζονται. άντως, οι όποιες διατάξεις της συμβάσεως που αφορούν τους υδάτινους πόρους και τη στάθμη των υδάτων έχουν παρεπόμενο χαρακτήρα και δεν συνιστούν το κύριο αντικείμενό της.
28 Η ορτογαλική Κυβέρνηση παρατηρεί, εν πρώτοις, ότι δεν υφίσταται απόλυτη αντιστοιχία μεταξύ των διαφόρων γλωσσικών αποδόσεων του άρθρου 130 Σ, παράγραφος 2, της Συνθήκης, όσον αφορά την έκφραση «διαχείριση των υδάτινων πόρων».
29 Ακολούθως, υποστηρίζει ότι, από απόψεως διεθνούς δικαίου, παρατηρείται η τάση να αποδίδεται ολοένα και περισσότερο περιορισμένο νόημα στην ως άνω έκφραση, ειδικότερα λόγω του ότι, στην παρούσα συγκυρία, οι περιβαλλοντικές ανησυχίες αποκτούν ευρύτερη σημασία. Η τάση αυτή ενισχύεται από τη θεωρία η οποία επιφυλάσσει κατά προτίμηση τον όρο «ύδωρ» σε καταστάσεις εμπλέκουσες δραστηριότητες προστασίας ή δραστηριότητες κατά κύριο λόγο προστασίας και κάνει λόγο για «υδάτινους πόρους» μόνον για τις χρήσεις των υδάτων ή για δραστηριότητες οικονομικής εκμεταλλεύσεως των υδάτων.
30 Η ορτογαλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι, σε επίπεδο κοινοτικού δικαίου, η Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση προέβλεψε ότι οι δράσεις και τα μέτρα εφαρμογής της κοινοτικής πολιτικής στον τομέα του περιβάλλοντος πρέπει εφεξής να θεσπίζονται κατά κανόνα σύμφωνα με την προβλεπόμενη στο άρθρο 130 Σ, παράγραφος 1, της Συνθήκης απλοποιημένη διαδικασία. Το άρθρο 130 Σ, παράγραφος 2, της Συνθήκης, εκφράζει επιπλέον τη βούληση για την επίτευξη κανονιστικής ισορροπίας στα πλαίσια της εν δυνάμει διαλεκτικής σχέσεως μεταξύ των κοινοτικών αρμοδιοτήτων και εκείνων που ανήκουν κατ' αρχήν στα κράτη μέλη. Η «διαχείριση των υδάτων», ήτοι όλες οι παράμετροι, οι δράσεις ή τα μέτρα που αποσκοπούν στην προστασία του περιβάλλοντος ή στην επιβράδυνση της υποβαθμίσεώς του ή στην προστασία και βελτίωση της ποιότητας των υδάτων, συνιστά από μακρού χρόνου αρμοδιότητα της Κοινότητας, ενώ η «διαχείριση των υδάτινων πόρων» δεν αποτελεί τμήμα του ως άνω τομέα και δεν συνιστά κοινοτικό ζήτημα, αλλ' αφέθηκε στην ευθύνη των κρατών μελών. άντως, ουδεμία διάθεση υφίσταται υφαρπάσεως οποιασδήποτε δράσεως στον τομέα των υδάτων από το επιβεβαιωμένο στο άρθρο 130 Σ, παράγραφος 1, της Συνθήκης κοινοτικό πρόγραμμα προασπίσεως και προαγωγής του περιβάλλοντος, πρόκειται δε για κατανομή των αρμοδιοτήτων. Η λύση αυτή σε θέματα διαχειρίσεως των υδάτινων πόρων, καθώς και σε θέματα χωροταξίας ή χρήσεων γης, στα οποία επίσης αναφέρεται το άρθρο 130 Σ, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, δεύτερη περίπτωση, της Συνθήκης, εκφράζει και υπονοεί την ιδέα μιας κυριαρχίας που εμπεριέχει τις ανωτέρω αρμοδιότητες που επιβεβαιώνονται και δικαιολογούνται από τη σύνδεσή τους με ένα έδαφος.
31 Η ορτογαλική Κυβέρνηση εκτιμά ότι, αν μια κοινοτική πράξη εντάσσεται πρωταρχικώς στα πλαίσια της μέριμνας για το περιβάλλον και της αποδιδόμενης στα ζητήματα ποιότητας προσοχής, έστω και αν έχει ορισμένες επιπτώσεις ή περιλαμβάνει διατάξεις ποσοτικής φύσεως, η εν λόγω πράξη πρέπει να στηρίζεται στο άρθρο 130 Σ, παράγραφος 1, της Συνθήκης και όχι στο άρθρο 130 Σ, παράγραφος 2, αυτής, το οποίο τυγχάνει εφαρμογής σε περίπτωση αντιμετωπίσεως ως πρωταρχικών ζητημάτων ποσοτικής φύσεως.
32 Όσον αφορά το αντικείμενο και το περιεχόμενο της συμβάσεως, η ορτογαλική Κυβέρνηση υπογραμμίζει ότι τα συμβαλλόμενα μέρη κάνουν λόγο για προστασία και ότι, έστω και αν εγκύπτουν στο ζήτημα της χρήσεως των υδάτων, στο οποίο μπορεί ενδεχομένως να ενταχθεί η δραστηριότητα της διαχειρίσεως των υδάτινων πόρων, το πράττουν με όλως διάφορη προοπτική από τη φυσική, η οποία εμπνέεται από φιλοσοφία απεριόριστης χρήσεως των υδάτινων πόρων που αντανακλάται στο άρθρο 130 Σ, παράγραφος 2, της Συνθήκης. Συγκεκριμένα, οι αφορώντες τη χρήση των υδάτων κανόνες της συμβάσεως αντιμετωπίζονται με γνώμονα συνολική περιβαλλοντική προοπτική, γεγονός που απηχεί η εξάρτηση της χρήσεως των υδάτων από την αρχή της βιωσιμότητας, όπως άλλωστε εκφράζεται και στον τίτλο της συμβάσεως.
33 Η Φινλανδική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι το άρθρο 130 Σ, παράγραφος 1, της Συνθήκης πρέπει να λαμβάνεται ως νομική βάση κοινοτικής πράξεως εφόσον το περιεχόμενο και οι στόχοι της πράξεως ανάγονται στην προστασία των επιφανειακών ή υπογείων υδάτων της Κοινότητας και η ρύθμιση της ποσότητας και των χρήσεων των υδάτων στοχεύει στην προάσπιση των ποιοτικών στόχων των υδάτων.
34 Οι αφορώσες τα διεθνή ύδατα συμβάσεις είθισται να διαιρούνται κατά τρόπον αυστηρό μεταξύ των συμβάσεων που αφορούν τη διαχείριση των υδάτινων πόρων και εκείνων που αφορούν την προστασία των υδάτων. ρόσφατα, ο νομοθέτης διήλθε από τη φάση της βιώσιμης αναπτύξεως, η οποία χαρακτηρίζεται από την απόπειρα συγκερασμού των συμφερόντων προστασίας των υδάτων και εκείνων των χρηστών, ώστε η χρήση των υδάτων να τέμνεται με τη μέριμνα της βιώσιμης αναπτύξεως.
35 Εν προκειμένω, η σύμβαση στοχεύει σε βιώσιμη χρήση, όπως καταδεικνύει άλλωστε και ο ίδιος ο τίτλος της. Το προοίμιο και το άρθρο 2 της συμβάσεως θέτουν ως στόχο της τη συνολική διαχείριση των υδάτων με γνώμονα την αρχή της βιώσιμης αναπτύξεως. Οι κανόνες διαχειρίσεως των υδάτινων πόρων είναι, πάντως, δευτερεύουσας σημασίας στα πλαίσια της συμβάσεως, εφόσον αυτή αφορά ουσιαστικά την προστασία των υδάτων.
36 Κατά τη Φινλανδική Κυβέρνηση, επομένως, η σύμβαση έχει ως στόχο τόσο την προστασία των υδάτων όσο και τη βιώσιμη χρήση τους, αναλυόμενη, όμως, υπό το φως του άρθρου 130 Σ, παράγραφοι 1 και 2, της Συνθήκης, αφορά κατ' ουσίαν και έχει ως σκοπό την προστασία των υδάτων του Δούναβη και όχι τη διαχείριση των υδάτινων πόρων του.
37 Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η έκφραση «διαχείριση των υδάτινων πόρων» αναφέρεται αποκλειστικά στις ποσοτικές πτυχές της διαχειρίσεως των υδάτων, κατ' αναλογία προς άλλους όρους μνημονευόμενους στο άρθρο 130 Σ, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, δεύτερη περίπτωση, της Συνθήκης, ήτοι «χωροταξία» και «χρήσεις της γης», οι οποίοι, κατ' αυτήν, αφορούν ευθέως τον τρόπο με τον οποίο τα κράτη κάνουν χρήση του εδάφους τους για σχέδια υποδομής. Η έκφραση «διαχείριση των υδάτινων πόρων» πρέπει, συνακόλουθα, να εκληφθεί ως καλύπτουσα τη διανομή και χρήση των υδάτων από ποσοτικής απόψεως.
38 Όσον αφορά το αντικείμενο και το περιεχόμενο της προσβαλλόμενης αποφάσεως, η Επιτροπή εκτιμά ότι οι διατάξεις της συμβάσεως αντικατοπτρίζουν σαφώς τις προτεραιότητες των διαπραγματευτών, και συγκεκριμένα την πρόληψη της ρυπάνσεως των υδάτων του Δούναβη που προκαλεί η βιομηχανική ανάπτυξη των παρόχθιων κρατών με την αποκατάσταση της σχετικής ζημίας μέσω της συνεργασίας, της ανταλλαγής πληροφοριών και της αμοιβαίας αρωγής μεταξύ των ως άνω κρατών.
39 Κατά την Επιτροπή, από την εξέταση της συμβάσεως αποδεικνύεται ότι η προστασία της ποιότητας των υδάτων του Δούναβη αποτελεί συνιστώσα τόσο στο προοίμιο όσο και στην πλειονότητα των διατάξεών της. Μολονότι η σύμβαση περιλαμβάνει και ορισμένες αναφορές σε ποσοτικά κριτήρια αφορώντα τη λεκάνη ροής του Δούναβη, τα κριτήρια αυτά είναι στην πλειονότητά τους αλληλένδετα με ποιοτικά κριτήρια και μέτρα.
40 Η Επιτροπή συνάγει ότι το κέντρο βάρους της συμβάσεως εντοπίζεται στην προστασία του περιβάλλοντος του Δούναβη και ειδικότερα της ποιότητας των υδάτων του και ότι μόνο δευτερευόντως η σύμβαση περιλαμβάνει ποσοτικά κριτήρια διαχειρίσεως των υδάτων, γεγονός που εξηγείται στην πλειονότητα των περιπτώσεων από το ότι τα ως άνω κριτήρια είναι αλληλένδετα με την προστασία του περιβάλλοντος και της ποιότητας του ποταμού.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
41 ρωταρχικώς, επιβάλλεται η υπόμνηση ότι, όπως προβλέπει το άρθρο 130 Ρ, παράγραφος 4, της Συνθήκης, το Συμβούλιο ενέκρινε με την προσβαλλόμενη απόφαση, σύμφωνα με το άρθρο 228 της Συνθήκης, συμφωνία συναφθείσα μεταξύ της Κοινότητας και τρίτων χωρών.
42 Όσον αφορά την εφαρμοστέα επί της συνάψεως παρόμοιας συμφωνίας διαδικασία, όπως προκύπτει από το άρθρο 228, παράγραφος 2, της Συνθήκης, αν η συμφωνία άπτεται ενός τομέα για τον οποίο απαιτείται ομοφωνία προς θέσπιση εσωτερικών κανόνων ή αν πρόκειται για συμφωνία προβλεπόμενη από το άρθρο 238 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 310 ΕΚ), το Συμβούλιο αποφαίνεται ομοφώνως. Στις λοιπές περιπτώσεις, αποφαίνεται με ειδική πλειοψηφία.
43 Επομένως, πρέπει να εξεταστεί αν εσωτερικοί κοινοτικοί κανόνες αντιστοιχούντες στις διατάξεις της συμβάσεως θεσπίζονται με βάση το άρθρο 130 Σ, παράγραφος 1, της Συνθήκης, σύμφωνα με το οποίο το Συμβούλιο αποφαίνεται βάσει της προβλεπόμενης στο άρθρο 189 Γ της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 252 ΕΚ) διαδικασία, ήτοι με ειδική πλειοψηφία, ή με βάση το άρθρο 130 Σ, παράγραφος 2, της Συνθήκης, σύμφωνα με το οποίο το Συμβούλιο αποφαίνεται ομοφώνως.
44 Συναφώς, επιβάλλεται, πρώτον, να προσδιοριστεί το αντίστοιχο πεδίο εφαρμογής των παραγράφων 1 και 2 του άρθρου 130 Σ της Συνθήκης και, δεύτερον, να εξεταστεί το νομικό θεμέλιο βάσει του οποίου εγκρίθηκε η σύμβαση.
Επί του αντίστοιχου πεδίου εφαρμογής των παραγράφων 1 και 2 του άρθρου 130 Σ της Συνθήκης
45 Δυνάμει του άρθρου 130 Σ, παράγραφος 1, της Συνθήκης ΕΚ, το Συμβούλιο αποφαίνεται σύμφωνα με την προβλεπόμενη εκεί διαδικασία οσάκις αποφασίζει δράσεις που πρέπει να αναλάβει η Κοινότητα για την υλοποίηση των στόχων της κοινοτικής πολιτικής στον τομέα του περιβάλλοντος, όπως αυτοί διευκρινίζονται στο άρθρο 130 Ρ της Συνθήκης. Σύμφωνα με το άρθρο 130 Σ, παράγραφος 2, της Συνθήκης, η εκεί προβλεπόμενη διαδικασία λήψεως αποφάσεως εφαρμόζεται, κατά παρέκκλιση από την προβλεπόμενη στην παράγραφο 1 διαδικασία, οσάκις το Συμβούλιο θεσπίζει τις διατάξεις και τα μέτρα που απαριθμούνται σ' αυτό.
46 Επομένως, όπως προκύπτει από την ίδια τη διατύπωση των δύο αυτών διατάξεων, το άρθρο 130 Σ, παράγραφος 1, της Συνθήκης συνιστά κατ' αρχήν τη νομική βάση των πράξεων που εκδίδει το Συμβούλιο για την υλοποίηση των κατά το άρθρο 130 Ρ της Συνθήκης στόχων. Αντιθέτως, το άρθρο 130 Σ, παράγραφος 2, της Συνθήκης, είναι συντεταγμένο κατά τρόπον ώστε να τυγχάνει εφαρμογής οσάκις τα προς θέσπιση μέτρα αφορούν τα εκεί αναφερόμενα ζητήματα, όπως είναι η διαχείριση των υδάτινων πόρων.
47 Όσον αφορά την έννοια της «διαχειρίσεως των υδάτινων πόρων», όπως προκύπτει από πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η ερμηνεία μιας διατάξεως του κοινοτικού δικαίου συνεπάγεται σύγκριση των γλωσσικών αποδόσεών της (βλ. απόφαση της 24ης Οκτωβρίου 1996, C-72/95, Kraaijeveld κ.λπ., Συλλογή 1996, σ. Ι-5403, σκέψη 28).
48 Στην προκειμένη περίπτωση πρέπει να υπογραμμιστεί ότι η χρήση, στη γαλλική γλώσσα, του όρου «hydrauliques» [«υδάτινοι»], ο οποίος σημαίνει «αφορώντες την κυκλοφορία και τη διανομή του ύδατος», συνεπάγεται ότι το άρθρο 130 Σ, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, δεύτερη περίπτωση, της Συνθήκης αναφέρεται στη διαχείριση των υδατικών πόρων στη φυσική διάστασή τους και συνηγορεί υπέρ της ερμηνείας που υποστήριξαν το Συμβούλιο και οι παρεμβαίνοντες διάδικοι. Η ολλανδική απόδοση («kwantitatief waterbeheer») τείνει προς την αυτή κατεύθυνση, υπό την έννοια ότι γίνεται χρήση όρων που συνεπάγονται τη διαχείριση των υδάτων από ποσοτικής απόψεως, σε αντίθεση με τις ποιοτικές πτυχές του. Οι γερμανικοί («der Bewirtschaftung der Wasserressourcen»), οι ισπανικοί («la gestión de los recursos hídricos»), οι ιταλικοί («la gestione delle risorse idriche»), οι πορτογαλικοί («gestãο dos recursos hídricos»), οι φινλανδικοί («vesivarojen hoitoa»), οι σουηδικοί («förvaltning av vattenresurser»), οι δανικοί («forvaltning af vandressourcerne»), οι αγγλικοί («management of water resources»), οι ιρλανδικοί («bainisteoireacht acmhainní uísce») και οι ελληνικοί («τη διαχείριση των υδάτινων πόρων») όροι μπορούν να καλύπτουν όχι μόνο τις ποσοτικές αλλά και τις ποιοτικές πτυχές της διαχειρίσεως των υδάτων.
49 Οσάκις οι γλωσσικές αποδόσεις ενός κοινοτικού κειμένου αποκλίνουν μεταξύ τους, η επίδικη διάταξη πρέπει να ερμηνεύεται με γνώμονα τη γενική οικονομία και τον σκοπό της ρυθμίσεως της οποίας αποτελεί μέρος (βλ., προς την κατεύθυνση αυτή, ιδίως, απόφαση της 13ης Απριλίου 2000, C-420/98, W. N., Συλλογή 2000, σ. Ι-2847, σκέψη 21).
50 Συναφώς, πρέπει, ευθύς εξαρχής, να υπογραμμιστεί ότι, όπως προκύπτει από τους στόχους της κοινοτικής πολιτικής περιβάλλοντος και από την ανάγνωση του άρθρου 130 Ρ σε συνδυασμό με το άρθρο 130 Σ, παράγραφοι 1 και 2, της Συνθήκης, το ότι η «διαχείριση των υδάτινων πόρων» εμπίπτει στο άρθρο 130 Σ, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης, δεν αποσκοπεί στον αποκλεισμό από την εφαρμογή του άρθρου 130 Σ, παράγραφος 1, της Συνθήκης οποιουδήποτε μέτρου που αφορά τη χρήση των υδάτων από τον άνθρωπο.
51 Ακολούθως, πέραν των μέτρων διαχειρίσεως των υδάτινων πόρων, στο άρθρο 130 Σ, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, δεύτερη περίπτωση, της Συνθήκης εμπίπτουν και εκείνα που αφορούν τη χωροταξία και τις χρήσεις της γης, εξαιρουμένης της διαχειρίσεως των αποβλήτων και των μέτρων γενικού χαρακτήρα. ρόκειται για μέτρα τα οποία, όπως και τα στηριζόμενα στο άρθρο 130 Σ, παράγραφος 1, της Συνθήκης, έχουν ως αντικείμενο την υλοποίηση των κατά το άρθρο 130 Ρ της Συνθήκης στόχων, τα οποία, όμως, ρυθμίζουν τις χρήσεις του εδάφους των κρατών μελών, όπως είναι τα μέτρα σχετικά με προγράμματα χωροταξίας σε περιφερειακό, αστικό ή αγροτικό επίπεδο ή με τον προγραμματισμό διαφόρων σχεδίων αφορώντων την υποδομή κράτους μέλους.
52 Η επικράτεια και τα εδάφη των κρατών μελών, καθώς και οι υδάτινοι πόροι τους, αποτελούν περιορισμένους πόρους και το άρθρο 130 Σ, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, δεύτερη παύλα, της Συνθήκης αναφέρεται, συνακόλουθα, στα αφορώντα αυτούς μέτρα, ήτοι εκείνα που ρυθμίζουν τις ποσοτικές πτυχές της χρήσεως των ως άνω πόρων ή, με άλλους λόγους, τα μέτρα που ανάγονται στη διαχείριση των περιορισμένων πόρων από ποσοτικής απόψεως και όχι εκείνα που άπτονται της βελτιώσεως και προστασίας της ποιότητας αυτών.
53 Η ως άνω ερμηνεία ενισχύεται από το γεγονός ότι δεν εμπίπτουν στην εφαρμογή του άρθρου 130 Σ, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, δεύτερη περίπτωση, της Συνθήκης η διαχείριση των αποβλήτων και τα μέτρα γενικού χαρακτήρα. Επί παραδείγματι, μέτρα γενικού χαρακτήρα είναι εκείνα που αφορούν εν γένει τη χωροταξία και τις χρήσεις της γης των κρατών μελών, δεν διέπουν την υλοποίηση ειδικών σχεδίων σε θέματα υποδομής ή, μολονότι επιβάλλουν ορισμένα όρια ως προς τον τρόπο χρήσεως των εδαφών των κρατών μελών, δεν ρυθμίζουν τη χρήση για την οποία προορίζονται.
54 Επιπλέον, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι τα απαριθμούμενα στις τρεις περιπτώσεις του άρθρου 130 Σ, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης μέτρα εξυπονοούν άπαντα παρέμβαση των κοινοτικών θεσμικών οργάνων σε τομείς όπως είναι η φορολογική, η ενεργειακή πολιτική ή η πολιτική χωροταξίας, στα πλαίσια των οποίων, εκτός της κοινοτικής πολιτικής περιβάλλοντος, είτε η Κοινότητα δεν διαθέτει νομοθετική αρμοδιότητα, είτε απαιτείται ομοφωνία εντός του Συμβουλίου.
55 Όπως προκύπτει από την εξέταση των διαφόρων αυτών στοιχείων στο σύνολό τους, η έννοια της «διαχειρίσεως των υδάτινων πόρων» δεν καλύπτει κάθε μέτρο που συνδέεται με το ύδωρ, αλλά αφορά μόνον τα μέτρα σχετικά με τη διευθέτηση των χρήσεων των υδάτων και την από ποσοτικής απόψεως διαχείρισή τους.
56 Ως προς το επιχείρημα σύμφωνα με το οποίο το ύδωρ είναι φυσικός πόρος τόσο βασικός για τη ζωή ώστε να χρήζει ιδιαίτερης προσοχής, αρκεί η διαπίστωση ότι ο λόγος αυτός δεν αρκεί αφ' εαυτού για να δικαιολογήσει τον αποκλεισμό των υδάτων από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 130 Σ, παράγραφος 1, της Συνθήκης. Εν πάση περιπτώσει, το άρθρο 130 Ρ, παράγραφοι 2 και 3, της Συνθήκης προβλέπει ότι η πολιτική της Κοινότητας στον τομέα του περιβάλλοντος αποβλέπει σε υψηλό επίπεδο προστασίας, λαμβανομένης υπόψη της ποικιλομορφίας των καταστάσεων στις διάφορες περιοχές της Κοινότητας, της οικονομικής και κοινωνικής αναπτύξεως της Κοινότητας στο σύνολό της και της ισόρροπης αναπτύξεως των περιφερειών της. Επιπλέον, δυνάμει του άρθρου 130 Σ, παράγραφος 5, της Συνθήκης, οσάκις μέτρο στηριζόμενο στο άρθρο 130 Σ, παράγραφος 1, της Συνθήκης συνεπάγεται δυσανάλογο κόστος για τις δημόσιες αρχές κράτους μέλους, το Συμβούλιο προβλέπει, στην πράξη με την οποία θεσπίζεται το μέτρο αυτό, τις κατάλληλες διατάξεις υπό μορφή προσωρινών παρεκκλίσεων και/ή οικονομικής στηρίξεως από το Ταμείο Συνοχής.
57 Επομένως, μεταξύ των μέτρων για το ύδωρ που αποσκοπούν στην υλοποίηση των κατά το άρθρο 130 Ρ της Συνθήκης στόχων, μόνον τα αφορώντα τη διευθέτηση των χρήσεων των υδάτων και την από ποσοτικής απόψεως διαχείρισή τους πρέπει να θεσπίζονται με βάση το άρθρο 130 Σ, παράγραφος 2, της Συνθήκης.
Επί του νομικού θεμελίου βάσει του οποίου εγκρίθηκε η σύμβαση
58 Όπως προκύπτει από πάγια νομολογία, στο πλαίσιο του συστήματος αρμοδιοτήτων της Κοινότητας, η επιλογή της νομικής βάσεως μιας πράξεως πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά στοιχεία δεκτικά δικαστικού ελέγχου. Μεταξύ των στοιχείων αυτών καταλέγονται, ιδίως, ο σκοπός και το περιεχόμενο της πράξεως (βλ., ιδίως, απόφαση της 4ης Απριλίου 2000, C-269/97, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2000, σ. Ι-2257, σκέψη 43).
59 Αν από την εξέταση κοινοτικής πράξεως προκύπτει ότι επιδιώκεται διπλός σκοπός και εφόσον ο ένας από αυτούς μπορεί να χαρακτηριστεί ως κύριος ή δεσπόζων, ενώ ο άλλος ως παρεπόμενος, η πράξη πρέπει να στηρίζεται σε μία και μόνο νομική βάση, ήτοι εκείνη που απαιτεί ο κύριος ή δεσπόζων σκοπός ή συνιστώσα (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση της 23ης Φεβρουαρίου 1999, C-42/97, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1999, σ. Ι-869, σκέψεις 39 και 40).
60 Όσον αφορά τον σκοπό της προσβαλλόμενης αποφάσεως, μολονότι η σύμβαση την οποία αυτή εγκρίνει αποσκοπεί επίσης στη ρύθμιση της χρήσεως των υδάτων της λεκάνης ροής του Δούναβη και της ποσοτικής διαχειρίσεως αυτών, όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις της προσβαλλόμενης αποφάσεως και από το προοίμιο της συμβάσεως, η τελευταία έχει ως κύριο αντικείμενο την προστασία και τη βελτίωση της ποιότητας των υδάτων αυτών.
61 ράγματι, όπως προκύπτει από την τρίτη αιτιολογική σκέψη της προσβαλλόμενης αποφάσεως, η σύμβαση αποσκοπεί «στην προστασία του υδάτινου περιβάλλοντος», στην «πρόληψη και στον έλεγχο της ρυπάνσεως του Δούναβη» και στην «εξασφάλιση της βιώσιμης χρήσεως των υδατικών πόρων των παρόχθιων χωρών». Ενώ, σύμφωνα με το πρώτο εδάφιο του προοιμίου της συμβάσεως, τα συμβαλλόμενα μέρη εμφανίζονται «αποφασισμένα να εντείνουν τη συνεργασία τους σε θέματα διαχειρίσεως των υδάτινων πόρων προς καλύτερη προστασία και χρήση των υδάτων», σύμφωνα με το δεύτερο και τρίτο εδάφιο, ανησυχούν από τις «μεταβολές της καταστάσεως των υδάτων της λεκάνης ροής του Δούναβη» και υπογραμμίζουν την ανάγκη για «πρόληψη, έλεγχο και μείωση των σημαντικών δυσμενών διασυνοριακών επιπτώσεων από την έκχυση επικίνδυνων ουσιών και θρεπτικών συστατικών στο υδατικό περιβάλλον της λεκάνης ροής του Δούναβη καθώς και στον Εύξεινο όντο». Το τέταρτο εδάφιο αναφέρεται στα ήδη ληφθέντα μέτρα με σκοπό την ενθάρρυνση «της προλήψεως και του ελέγχου της διασυνοριακής ρυπάνσεως, της βιώσιμης διαχειρίσεως των υδάτων, της ορθολογικής χρήσεως και της διατηρήσεως των υδατικών πόρων». Κατά το έκτο εδάφιο, τα συμβαλλόμενα μέρη επιδιώκουν «τη σταθερή βελτίωση και προστασία του Δούναβη και των υδάτων στη λεκάνη ροής του [...] και τη βιώσιμη διαχείριση των υδάτων αυτών, λαμβάνοντας δεόντως υπόψη τα συμφέροντα των παραδουνάβιων κρατών όσον αφορά τη χρήση των υδάτων και συμβάλλοντας παράλληλα στην προστασία του θαλασσίου περιβάλλοντος του Ευξείνου όντου».
62 Η διαπίστωση ότι η σύμβαση αποβλέπει κυρίως στην προστασία και βελτίωση της ποιότητας των υδάτων της λεκάνης ροής του Δούναβη ενισχύεται από το άρθρο 2, παράγραφοι 1 έως 3, αυτής, το οποίο ορίζει τους στόχους των συμβαλλομένων μερών.
63 Όσον αφορά το περιεχόμενο της συμβάσεως, οι διατάξεις της ρυθμίζουν δευτερευόντως τις χρήσεις των υδάτων της λεκάνης ροής του Δούναβη και την ποσοτική διαχειρισή τους.
64 Συναφώς, το άρθρο 3 της συμβάσεως, το οποίο ορίζει το πεδίο εφαρμογής της, αναφέρει τις προγραμματισμένες δραστηριότητες και τα μόνιμα μέτρα που εμπίπτουν ειδικότερα στις διατάξεις της συμβάσεως, ήτοι «την απόρριψη λυμάτων, την εισροή θρεπτικών και επικίνδυνων ουσιών [...] και τη θερμική ρύπανση», «τις σχεδιαζόμενες δραστηριότητες και τα μέτρα στον τομέα των υδραυλικών έργων», «άλλες σχεδιαζόμενες δραστηριότητες και μέτρα για τη χρήση των υδάτων, όπως είναι η υδροηλεκτρική ενέργεια, η μεταφορά και η απόληψη νερού», «τη λειτουργία υδραυλικών εγκαταστάσεων που ήδη υπάρχουν, όπως π.χ., ταμιευτήρων, υδροηλεκτρικών σταθμών· τα μέτρα για την αποφυγή περιβαλλοντικών επιπτώσεων, μεταξύ των οποίων η επιδείνωση των υδρολογικών συνθηκών, η διάβρωση, οι πλημμύρες και η μεταφορά ιζημάτων· τα μέτρα για την προστασία των οικοσυστημάτων» και «τον χειρισμό ουσιών επικίνδυνων για το περιβάλλον και την αποφυγή ατυχημάτων».
65 Εντούτοις, οι ως άνω δραστηριότητες και μέτρα εμπίπτουν στις διατάξεις της συμβάσεως μόνο «στον βαθμό που αναμένεται ότι θα έχουν διασυνοριακές επιπτώσεις». Σύμφωνα με το άρθρο 1, στοιχείο γ__ της συμβάσεως, «η έκφραση "διασυνοριακή επίπτωση" σημαίνει κάθε δυσμενή επίπτωση στο υδάτινο περιβάλλον, η οποία είναι αποτέλεσμα μεταβολής των συνθηκών ενός υδάτινου συστήματος οφειλόμενης σε ανθρώπινη δραστηριότητα, η οποία επηρεάζει περιοχή εκτεινόμενη πέρα από την επικράτεια ενός από τα συμβαλλόμενα μέρη». Ομοίως, το άρθρο 3, παράγραφος 3, της συμβάσεως διευκρινίζει ότι η σύμβαση εφαρμόζεται και σε θέματα που αφορούν την αλιεία και την ποτάμια ναυσιπλο_α «στον βαθμό που πρόκειται για θέματα που αφορούν τη ρύπανση εξαιτίας των δραστηριοτήτων αυτών».
66 Ασφαλώς, τα προβλεπόμενα στο άρθρο 5, παράγραφος 2, της συμβάσεως μέτρα για τους σκοπούς της προλήψεως, του ελέγχου και της μειώσεως των διασυνοριακών επιπτώσεων περιλαμβάνουν «την καταγραφή της καταστάσεως των φυσικών και υδάτινων πόρων στην λεκάνη ροής του Δούναβη με την εφαρμογή ποσοτικών και ποιοτικών παραμέτρων», πλην όμως τα λοιπά προβλεπόμενα στην ως άνω παράγραφο μέτρα αφορούν αποκλειστικά την προστασία και βελτίωση της ποιότητας των υδάτων του Δούναβη, όπως είναι η θέσπιση νομοθετικών διατάξεων «σχετικά με τις απαιτήσεις [...] προς τις οποίες πρέπει να συμμορφώνονται οι εκχύσεις λυμάτων», «σχετικά με τον χειρισμό επικίνδυνων για τα ύδατα ουσιών» καθώς και τα μέτρα που σκοπούν «στη μείωση της εισροής θρεπτικών και επικινδύνων ουσιών από διάχυτες πηγές» και η λήψη των «καταλλήλων μέτρων ώστε να αποφεύγονται οι διασυνοριακές επιπτώσεις από απόβλητα και επικίνδυνες ουσίες».
67 Ομοίως, τα άρθρα 6, 7 και 8 της συμβάσεως αφορούν κατά κύριο λόγο την προστασία και βελτίωση της ποιότητας των υδάτων του Δούναβη.
68 ράγματι, το άρθρο 6, το οποίο εξαγγέλλει ειδικά μέτρα προστασίας των υδατικών πόρων, διευκρινίζει ότι «Τα συμβαλλόμενα μέρη λαμβάνουν τα κατάλληλα μέτρα με σκοπό την πρόληψη ή μείωση των διασυνοριακών επιπτώσεων, τη διασφάλιση της βιώσιμης και δίκαιης χρήσεως των υδατικών πόρων και τη συμβολή στη διατήρηση των οικολογικών πόρων». Η διάταξη διευκρινίζει ότι τα μέτρα αυτά σκοπούν ειδικότερα στην «καταγραφή των υπόγειων υδατικών πόρων, οι οποίοι πρέπει να προστατευθούν μακροπρόθεσμα, καθώς και των ζωνών που χρήζουν προστασίας για την κάλυψη των σημερινών και των μελλοντικών αναγκών σε πόσιμο ύδωρ» στην «αποφυγή της ρυπάνσεως των υπόγειων υδατικών πόρων», στην «ελαχιστοποίηση των κινδύνων ρυπάνσεως λόγω ατυχήματος», στον «συνυπολογισμό των πιθανών επιδράσεων των προγραμματισμένων δραστηριοτήτων και των μονίμων μέτρων που εφαρμόζονται σχετικά με την ποιότητα των υδάτων κατά το άρθρο 3, παράγραφος 2» και στην «εκτίμηση της σπουδαιότητας των διαφόρων βιοτοπικών στοιχείων για την ποτάμια οικολογία και πρόταση μέτρων για τη βελτίωση των υδατικών και των παρόχθιων οικολογικών συνθηκών».
69 Κατά το άρθρο 7 της συμβάσεως, «τα συμβαλλόμενα μέρη θέτουν όρια εκπομπών για επιμέρους βιομηχανικούς κλάδους ή επιχειρήσεις, εκφραζόμενα σε ρυπαντικά φορτία και συγκεντρώσεις, και θεσπίζουν συμπληρωματικές διατάξεις με σκοπό την πρόληψη ή μείωση της εκχύσεως επικίνδυνων και θρεπτικών ουσιών από διάχυτες ουσίες. Τα συμβαλλόμενα μέρη καθορίζουν, κατά περίπτωση, ποιοτικούς στόχους για τα ύδατα και εφαρμόζουν ποιοτικά κριτήρια με σκοπό την πρόληψη, τον έλεγχο και τη μείωση των διασυνοριακών επιπτώσεων».
70 Δυνάμει του άρθρου 8 της συμβάσεως, τα συμβαλλόμενα μέρη «πραγματοποιούν περιοδικές απογραφές των σημαντικών σημειακών και διάχυτων πηγών ρυπάνσεως» και «καταρτίζουν σταδιακά κατάλογο νέων μέτρων προλήψεως και μειώσεως», η δε σχετική απογραφή και ο οικείος κατάλογος συνιστούν από κοινού τη βάση για την κατάρτιση προγραμμάτων κοινής δράσεως. Τα ως άνω προγράμματα αποσκοπούν ειδικότερα στη «μείωση του ρυπαντικού φορτίου και των συγκεντρώσεων των ρύπων».
71 Ως προς το άρθρο 9 της συμβάσεως, καίτοι οι μέθοδοι και τα προγράμματα παρακολουθήσεως στα οποία αναφέρεται η παράγραφος 1 αυτού αφορούν την πρόγνωση των πλημμυρών, το υδατικό ισοζύγιο και την ποσότητα υδάτων, γεγονός παραμένει ότι αφορούν και την ποιότητα των υδατορρευμάτων, τον έλεγχο των εκπομπών, τα ιζήματα και τα ποτάμια οικοσυστήματα. Επιπλέον, γίνεται αναφορά στην ανάπτυξη μεθόδων για την «παρακολούθηση και εκτίμηση των εκχύσεων λυμάτων» στην «απογραφή των σημαντικών σημειακών πηγών, περιλαμβανομένων των εκχυομένων ρυπογόνων ουσιών (κατάλογοι εκπομπών)» και στην εκτίμηση της «ρυπάνσεως των υδάτων από διάχυτες πηγές».
72 Αληθεύει επίσης ότι το άρθρο 9, παράγραφος 3, επιβάλλει την κατάρτιση εθνικών υδατικών ισοζυγίων, καθώς και γενικού υδατικού ισοζυγίου της λεκάνης ροής του Δούναβη, όπως δε προκύπτει από το άρθρο 1, στοιχείο η__ της συμβάσεως ως «υδατικό ισοζύγιο» νοείται «η σχέση που χαρακτηρίζει το φυσικό υδατικό περιβάλλον του συνόλου της λεκάνης ροής ενός ποταμού με τα συστατικά στοιχεία της (κατακρημνίσματα, εξάτμιση, επιφανειακή και υπόγεια ροή)». Γεγονός, πάντως, παραμένει ότι το άρθρο 9, παράγραφος 2, της συμβάσεως δίδει έμφαση στην υποχρέωση των συμβαλλομένων μερών να συμφωνούν σε τακτά χρονικά διαστήματα «ως προς τα σημεία των μετρήσεων, τα ποιοτικά χαρακτηριστικά και τις παραμέτρους για τη ρύπανση του Δούναβη που πρέπει να προσδιορίζονται με επαρκή συχνότητα, λαμβάνοντας υπόψη τον οικολογικό και υδρολογικό χαρακτήρα του οικείου τμήματος του ποταμού, καθώς και τον τύπο των εκχυομένων στην αντίστοιχη λεκάνη ροής ρύπων».
73 Όσον αφορά την υποχρέωση των συμβαλλομένων μερών να ενημερώνουν τη Διεθνή Επιτροπή για τις διεθνείς συμφωνίες και τις εθνικές κανονιστικές ρυθμίσεις που αφορούν την προστασία και διαχείριση των υδάτων του Δούναβη και των υδρολογικών συστημάτων της λεκάνης ροής του, δυνάμει του άρθρου 10, στοιχεία β, και γ__ καθώς και την επεξεργασία από την εν λόγω Διεθνή Επιτροπή των βάσεων νέων κανονιστικών ρυθμίσεων, δυνάμει του άρθρου 18, παράγραφος 5, της συμβάσεως, στην οποία αναφέρθηκε η Ισπανική Κυβέρνηση, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, όπως διευκρινίζει η εν λόγω Κυβέρνηση, οι συμφωνίες και οι κανονιστικές ρυθμίσεις για τις οποίες γίνεται λόγος στις σχετικές διατάξεις αφορούν τόσο την προστασία όσο και τη διαχείριση των υδάτων του Δούναβη.
74 Όπως προκύπτει από την ανωτέρω εξέταση, ως εκ του σκοπού και του περιεχομένου της, η σύμβαση έχει ως κύριο αντικείμενο την προστασία και βελτίωση της ποιότητας των υδάτων της λεκάνης ροής του Δούναβη, μολονότι σκοπεί επίσης, πλην όμως δευτερευόντως, στις χρήσεις των υδάτων αυτών και στην ποσοτική διαχείρισή τους.
75 Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι το άρθρο 130 Σ, παράγραφος 1, της Συνθήκης αποτελεί το θεμέλιο για τη θέσπιση εσωτερικών κοινοτικών κανόνων αντιστοιχούντων στις διατάξεις της συμβάσεως. Επομένως, ορθώς το Συμβούλιο στηρίχθηκε στο άρθρο 228, παράγραφος 2, πρώτη περίοδος, και 3, πρώτο εδάφιο, της Συνθήκης προκειμένου να εγκρίνει τη σύμβαση.
76 Η παρούσα προσφυγή είναι ως εκ τούτου απορριπτέα.
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Επί των δικαστικών εξόδων
77 Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρξε σχετικό αίτημα του αντιδίκου. Δεδομένου ότι το Συμβούλιο ζήτησε την καταδίκη του Βασιλείου της Ισπανίας στα δικαστικά έξοδα, αυτό δε ηττήθηκε, πρέπει να καταδικασθεί στα δικαστικά έξοδα. Δυνάμει του άρθρου 69, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, του ίδιου κανονισμού, η Γαλλική Δημοκρατία, η ορτογαλική Δημοκρατία, η Δημοκρατία της Φινλανδίας και η Επιτροπή, παρεμβαίνοντες στη δίκη διάδικοι, φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
αποφασίζει:
1) Απορρίπτει την προσφυγή.
2) Καταδικάζει το Βασίλειο της Ισπανίας στα δικαστικά έξοδα.
3) Η Γαλλική Δημοκρατία, η ορτογαλική Δημοκρατία, η Δημοκρατία της Φινλανδίας και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους.