Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Tiende kamer)
15 januari 2026 (*)
„ Prejudiciële verwijzing – Mededinging – Artikel 101 VWEU – Kartelverbod – Door de nationale mededingingsautoriteiten gevoerde procedures wegens inbreuk op het mededingingsrecht – Inachtneming van de redelijke termijn – Termijn voor de beëindiging van de onderzoeksfase van de inbreukprocedure – Nationale regeling op grond waarvan de nationale mededingingsautoriteit deze termijn eenzijdig kan verlengen wegens omstandigheden die leiden tot een uitbreiding van het voorwerp van deze procedure of van het aantal betrokken ondernemingen – Algemeen beginsel van het recht op behoorlijk bestuur – Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Beginsel van effectieve rechterlijke bescherming – Rechten van verdediging van ondernemingen – Doeltreffendheidsbeginsel ”
In zaak C‑588/24,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) bij beslissing van 26 augustus 2024, ingekomen bij het Hof op 10 september 2024, in de procedure
Imballaggi Piemontesi Srl
tegen
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM),
in tegenwoordigheid van:
DS Smith Holding Italia SpA,
Associazione Italiana Scatolifici (ACIS),
wijst
HET HOF (Tiende kamer),
samengesteld als volgt: J. Passer, kamerpresident, M. L. Arastey Sahún (rapporteur), president van de Vijfde kamer, en D. Gratsias, rechter,
advocaat-generaal: A. Rantos,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
–        Imballaggi Piemontesi Srl, vertegenwoordigd door E. R. Desana, E. Musumeci en T. S. Musumeci, avvocati,
–        Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), vertegenwoordigd door P. Gentili, avvocato dello Stato,
–        de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door S. Fiorentino als gemachtigde, bijgestaan door A. Jacoangeli en L. Reali, avvocati dello Stato,
–        de Griekse regering, vertegenwoordigd door K. Boskovits als gemachtigde,
–        de Portugese regering, vertegenwoordigd door C. Alves, P. Barros da Costa en A. Nogueira als gemachtigden,
–        de Europese Commissie, vertegenwoordigd door E. Rousseva en P. Tomassi als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 41 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en van artikel 6 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
2        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Imballaggi Piemontesi Srl en de Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) (mededingingsautoriteit, Italië) over de sancties die deze autoriteit aan Imballaggi Piemontesi heeft opgelegd wegens een mededingingsverstorende regeling.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
VWEU
3        Artikel 101, lid 1, VWEU luidt als volgt:
„Onverenigbaar met de interne markt en verboden zijn alle overeenkomsten tussen ondernemingen, alle besluiten van ondernemersverenigingen en alle onderling afgestemde feitelijke gedragingen welke de handel tussen lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden en ertoe strekken of ten gevolge hebben dat de mededinging binnen de interne markt wordt verhinderd, beperkt of vervalst [...].”
Handvest
4        Artikel 41 van het Handvest, met als opschrift „Recht op behoorlijk bestuur”, bepaalt:
„1.      Eenieder heeft er recht op dat zijn zaken onpartijdig, billijk en binnen een redelijke termijn door de instellingen, organen en instanties van de [Europese] Unie worden behandeld.
2.      Dit recht behelst met name:
a)      het recht van eenieder te worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen;
[...]
c)      de plicht van de betrokken diensten, hun beslissingen met redenen te omkleden.
[...]”
5        Artikel 47 van het Handvest („Recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht”) luidt als volgt:
„Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.
Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. [...]
[...]”
Italiaans recht
Wet nr. 287/90
6        Artikel 1 van legge n. 287 – Norme per la tutela della concorrenza e del mercato (wet nr. 287 houdende bepalingen ter bescherming van de mededinging en de markt) van 10 oktober 1990 (GURI nr. 240 van 13 oktober 1990, blz. 3), in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding (hierna: „wet nr. 287/90”), draagt het opschrift „Toepassingsgebied en verhouding met het Unierecht”, en bepaalt in lid 4:
„De in deze titel opgenomen bepalingen worden uitgelegd overeenkomstig de Unierechtelijke beginselen op het gebied van de mededinging.”
7        Artikel 12 van deze wet („Onderzoeksbevoegdheden”), bepaalt in lid 1 quater:
„De procedures betreffende inbreuken op de artikelen 101 of 102 VWEU of op de artikelen 2 of 3 van deze wet, met inbegrip van de uitoefening door de [AGCM] van de in dit hoofdstuk II bedoelde bevoegdheden, voldoen aan de algemene beginselen van het Unierecht en het [Handvest]”.
8        Artikel 14 van deze wet („Onderzoek”) bepaalt in lid 1:
„Indien een inbreuk op artikel 101 of artikel 102 VWEU dan wel artikel 2 of artikel 3 van de onderhavige wet wordt vermoed, stelt de [AGCM] binnen een redelijke termijn een onderzoek in en stelt zij de betrokken ondernemingen en entiteiten ervan in kennis dat een onderzoek is ingesteld. De eigenaren of wettelijke vertegenwoordigers van de ondernemingen en entiteiten hebben het recht om binnen de op het tijdstip van de kennisgeving vastgestelde termijn persoonlijk of via een speciale gemachtigde te worden gehoord en hebben de mogelijkheid om in elk stadium van het onderzoek opmerkingen en adviezen in te dienen en om vóór de beëindiging van het onderzoek opnieuw te worden gehoord.”
Presidentieel besluit nr. 217/98
9        Artikel 6 van decreto del Presidente della Repubblica n. 217 – Regolamento recante norme in materia di procedure istruttorie di competenza dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (besluit nr. 217 van de president van de Republiek houdende regeling van de onderzoeksprocedures die onder de bevoegdheid van de mededingingsautoriteit vallen) van 30 april 1998 (GURI nr. 158 van 9 juli 1998), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „presidentieel besluit nr. 217/98”), met als opschrift „Inleiding van het onderzoek”, bepaalt in lid 3:
„In het besluit tot inleiding van het onderzoek moeten de essentiële elementen van de vermeende inbreuken worden vermeld, alsmede de termijn voor de beëindiging van de procedure, de verantwoordelijke voor de procedure, de dienst waarbij de processtukken kunnen worden geraadpleegd, en de termijn waarbinnen de belanghebbende ondernemingen en entiteiten het in artikel 14, lid 1, van [wet nr. 287/90] bedoelde recht om te worden gehoord kunnen uitoefenen.”
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
10      Bij besluit van 22 maart 2017 heeft de AGCM de onderzoeksfase van een inbreukprocedure op grond van artikel 14 van wet nr. 287/90 ingeleid (hierna: „betrokken onderzoeksprocedure”) ten aanzien van negentien ondernemingen, waaronder Imballaggi Piemontesi, teneinde eventuele inbreuken op artikel 101 VWEU vast te stellen wegens hun deelname aan een vermeend kartel op de markt van golfkartonvellen, het zogenoemde „kartonkartel”. Bij dit besluit is de termijn voor de beëindiging van die onderzoeksprocedure vastgesteld op 31 mei 2018.
11      De betrokken onderzoeksprocedure is bij besluit van 5 juli 2017 uitgebreid tot drie andere ondernemingen wegens hun deelname aan dat vermeende kartonkartel, alsook tot vier ondernemingen, waaronder Imballaggi Piemontesi, wegens hun deelname aan een ander vermeend kartel op de markt voor verpakkingen, het zogenoemde „verpakkingskartel”. De deelname aan deze vermeende kartels was in strijd met artikel 101 VWEU.
12      Bij besluit van 5 december 2017 is de onderzoeksprocedure in kwestie verder uitgebreid tot twee andere ondernemingen wegens hun deelname aan het vermeende kartonkartel en tot acht andere ondernemingen wegens hun deelname aan het vermeende verpakkingskartel.
13      De termijn voor de beëindiging van deze onderzoeksprocedure was aanvankelijk vastgesteld op 31 mei 2018, maar werd bij besluit van 31 januari 2018 verlengd tot 31 december 2018.
14      Bij besluit van 9 mei 2018 is de betrokken onderzoeksprocedure uitgebreid tot vier andere ondernemingen wegens hun deelname aan het vermeende kartonkartel en tot twee andere ondernemingen wegens hun deelname aan het vermeende verpakkingskartel.
15      Deze onderzoeksprocedure is bij besluit van 31 oktober 2018 opnieuw uitgebreid tot drie andere ondernemingen wegens hun deelname aan het vermeende kartonkartel en tot zes andere ondernemingen wegens hun deelname aan het vermeende verpakkingskartel.
16      Voorts is bij dat besluit het voorwerp van de onderzoeksprocedure ook uitgebreid tot de vaststelling van, ten eerste, eventuele gedragingen die de productie van golfkartonvellen beperken of controleren, ten tweede, een onderling afgestemde prijslijst voor 2004, en ten derde, wat de markt voor verpakkingen betreft, een verdeling van de klanten in het kader van eventuele aanbestedingsprocedures van deze klanten, welke gedragingen en handelingen in strijd waren met artikel 101 VWEU.
17      Ten slotte is bij dit besluit van 31 oktober 2018 de termijn voor de beëindiging van diezelfde onderzoeksprocedure voor de tweede maal verlengd tot 19 juli 2019.
18      Het besluit tot beëindiging van de betrokken onderzoeksprocedure is vastgesteld op 17 juli 2019. Bij dat besluit heeft de AGCM vastgesteld dat Imballaggi Piemontesi had deelgenomen aan het kartonkartel en haar een geldboete van 6 147 746 EUR opgelegd.
19      Bij arrest van 24 mei 2021 heeft de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië) het beroep van Imballaggi Piemontesi tegen dat besluit verworpen.
20      Deze vennootschap heeft tegen dat arrest hoger beroep ingesteld bij de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië), die dit hoger beroep bij arrest van 1 maart 2023 gedeeltelijk heeft toegewezen en het beroep in eerste aanleg gegrond heeft verklaard, maar uitsluitend wat het bedrag van de geldboete betreft.
21      Imballaggi Piemontesi heeft bij diezelfde rechter beroep tot herziening van het arrest van 1 maart 2023 ingesteld. In het kader van dit beroep heeft de Consiglio di Stato, de verwijzende rechter, het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing ingediend.
22      Hij merkt op dat de betrokken onderzoeksprocedure buitengewoon ingewikkeld was, aangezien zij betrekking had op de vaststelling van twee met artikel 101 VWEU strijdige kartels, te weten het kartonkartel en het verpakkingskartel, en dat zowel het aantal ondernemingen waarop deze onderzoeksprocedure betrekking had als het voorwerp van de procedure mettertijd zijn uitgebreid. Bijgevolg moest de termijn voor beëindiging tweemaal worden verlengd om, ten eerste, de correcte en doeltreffende uitoefening van de wettelijke taken van de AGCM ter bescherming van de vrije mededinging krachtens de artikelen 101 en 102 VWEU te verzekeren en, ten tweede, de rechten van verdediging te waarborgen van zowel de ondernemingen waarop die onderzoeksprocedure oorspronkelijk betrekking had, als de ondernemingen tot welke die procedure werd uitgebreid.
23      De verwijzende rechter wijst erop dat geen enkele bepaling van Unierecht of nationaal recht voorziet in een dwingende termijn voor de beëindiging van administratieve procedures tot vaststelling van het bestaan van een mededingingsverstorende regeling.
24      De maximumduur van de onderzoeksprocedure is niet vastgelegd in het nationale recht. Artikel 6, lid 3, van presidentieel besluit nr. 217/98 bepaalt namelijk dat in het besluit tot inleiding van het onderzoek met name de termijn voor de beëindiging van de onderzoeksprocedure moet worden vermeld, waardoor de AGCM de discretionaire bevoegdheid wordt verleend om zelf een termijn vast te stellen, afhankelijk van de complexiteit van elke procedure.
25      De verwijzende rechter vraagt zich af of de in het besluit tot inleiding van het onderzoek vermelde beëindigingstermijn moet worden geacht dwingend te zijn dan wel of, zoals deze rechter geneigd is te oordelen, de AGCM deze termijn eenzijdig bij een met redenen omklede handeling moet kunnen verlengen wanneer zich omstandigheden voordoen die het onderzoek ingewikkelder maken dan oorspronkelijk door deze autoriteit was voorzien.
26      In dit verband merkt deze rechter ten eerste op dat artikel 6, lid 3, van presidentieel besluit nr. 217/98 de termijn voor de beëindiging van de procedure niet als dwingend aanmerkt.
27      Ten tweede moet de rechtspraak worden gevolgd die voortvloeit uit het arrest van de Consiglio di Stato van 29 mei 2018, volgens welke de AGCM niet alleen bevoegd is om per geval autonoom de termijn vast te stellen die nodig is om de onderzoeksprocedure te beëindigen, maar ook de duur van de onderzoeksprocedure tijdens het onderzoek mag herzien, op voorwaarde dat dit gebeurt vóór het verstrijken van de aanvankelijk vastgestelde termijn voor beëindiging en bij een naar behoren gemotiveerde handeling.
28      In een aantal arresten heeft de Consiglio di Stato met betrekking tot door andere nationale controle‑ en toezichthoudende autoriteiten gevoerde procedures vastgesteld dat de termijnen van de nationale regeling die op elk van deze autoriteiten van toepassing is, een dwingend karakter hebben. De verwijzende rechter benadrukt evenwel dat dit niet het geval is voor de mededingingsprocedures van de AGCM, waarvoor presidentieel besluit nr. 217/98 niet voorziet in een termijn waarbinnen de onderzoeksprocedure moet worden beëindigd, waardoor het aan de AGCM staat om die termijn op basis van de complexiteit van de betreffende zaak vast te stellen.
29      Ten derde verwijst de verwijzende rechter naar punt 28 van het arrest van 28 februari 2013, Heroverweging Arango Jaramillo e.a./EIB (C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134), waaruit blijkt dat wanneer de duur van de procedure niet in een bepaling van Unierecht is vermeld, de „redelijkheid” van de termijn waarbinnen de instelling de betrokken handeling heeft vastgesteld, moet worden beoordeeld met inachtneming van alle specifieke omstandigheden van de zaak, in het bijzonder het belang ervan voor de betrokkene, de ingewikkeldheid van de zaak en het gedrag van de betrokken partijen. Deze rechter merkt op dat het Hof in punt 29 van het aangehaalde arrest eveneens heeft geoordeeld dat de redelijkheid van een termijn niet kan worden bepaald aan de hand van een in abstracto vastgesteld nauwkeurig maximum, maar per geval moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van de zaak.
30      Voorts merkt de verwijzende rechter op dat uit punt 105 van het arrest van het Gerecht van 27 juni 2012, Bolloré/Commissie (T‑372/10, EU:T:2012:325), ten eerste blijkt dat de overschrijding van een redelijke termijn enkel een grond voor nietigverklaring van een besluit houdende vaststelling van inbreuken kan vormen wanneer is aangetoond dat de schending van dit beginsel de rechten van verdediging van de betrokken ondernemingen heeft aangetast, en ten tweede blijkt dat, buiten dit specifieke geval, niet-nakoming van de verplichting om binnen een redelijke termijn te beslissen, geen gevolgen heeft voor de geldigheid van de administratieve procedure.
31      In deze context moeten de betrokken ondernemingen voldoende nauwkeurig aantonen dat zij moeilijkheden hebben ondervonden om zich tegen de aantijgingen van de Europese Commissie te verdedigen, waarbij zij moeten aangeven welke documenten of getuigenissen zij niet meer kunnen opvragen en waarom dat hun verdediging in gevaar kan brengen.
32      Volgens de verwijzende rechter lijdt het in casu geen twijfel dat Imballaggi Piemontesi niet heeft aangetoond in welk opzicht de verlenging van de termijn voor de beëindiging van de betrokken onderzoeksprocedure afbreuk heeft gedaan aan de uitoefening van haar rechten van verdediging. Integendeel, deze termijn werd verlengd om een debat op tegenspraak met de betrokken ondernemingen mogelijk te maken zodat zij onbeperkt hun rechten van verdediging konden uitoefenen in verband met de subjectieve en objectieve uitbreiding van deze procedure, te weten de nieuwe omstandigheden die tijdens die procedure aan het licht zijn gekomen. De verwijzende rechter sluit zich dus aan bij het standpunt van de AGCM, die van mening is dat het verbieden van verlenging van de oorspronkelijke termijn in dergelijke complexe zaken zou leiden tot het systemische risico dat de gedragingen die inbreuken op het mededingingsrecht van de Unie opleveren, ongestraft blijven, wat afbreuk zou doen aan het doeltreffendheidsbeginsel.
33      Tot slot benadrukt deze rechter dat zelfs indien zou worden aangenomen dat de door de AGCM in de mededeling van punten van bezwaar gestelde termijn voor de beëindiging van het onderzoek dwingend is, deze autoriteit slechts haar sanctiebevoegdheid zou verliezen, maar niet haar „handhavingsbevoegdheid”, te weten de bevoegdheid om het bestaan van het kartel vast te stellen en om de betrokken ondernemingen te verbieden zich in de toekomst op soortgelijke wijze te gedragen.
34      Tegen deze achtergrond heeft de Consiglio di Stato de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Staan de artikelen 41 en 47 van het [Handvest] en artikel [6 EVRM] in de weg aan een regeling als de Italiaanse regeling die, op het gebied van toezicht op mededingingsbeperkende afspraken – voor de uitoefening van sanctiebevoegdheden en onverminderd de uitoefening van de bevoegdheid om het bestaan van dergelijke afspraken vast te stellen en een bevel te geven om in de toekomst daarvan af te zien – niet uitdrukkelijk bepaalt dat de termijn voor de beëindiging van de procedure die de [AGCM] heeft vastgesteld in de mededeling van de punten van bezwaar een dwingend karakter heeft, en deze autoriteit aldus de mogelijkheid biedt om die termijn eenzijdig te verlengen bij met redenen omkleed besluit indien er zich omstandigheden voordoen waardoor het onderzoek in objectief en subjectief opzicht moet worden uitgebreid?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
35      Vooraf dient te worden opgemerkt dat het volgens vaste rechtspraak in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof, aan het Hof staat om de nationale rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan hij het bij hem aanhangige geding kan oplossen (arrest van 17 juli 1997, Krüger, C‑334/95, EU:C:1997:378, punt 22). Daartoe dient het Hof in voorkomend geval de voorgelegde vragen te herformuleren [zie arresten van 28 november 2000, Roquette Frères, C‑88/99, EU:C:2000:652, punt 18, en 4 september 2025, C.J. (Tenuitvoerlegging van een vonnis naar aanleiding van een EAB), C‑305/22, EU:C:2025:665, punt 88].
36      In de eerste plaats moet worden opgemerkt dat de verwijzende rechter in casu de artikelen 41 en 47 van het Handvest aanwijst als bepalingen van Unierecht die volgens hem moeten worden uitgelegd.
37      In dat verband dient eraan te worden herinnerd dat het toepassingsgebied van het Handvest, wat de handelingen van de lidstaten betreft, wordt omschreven in artikel 51, lid 1, daarvan, waarin is vastgesteld dat de bepalingen van het Handvest tot de lidstaten zijn gericht wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Die bepaling bevestigt de vaste rechtspraak volgens welke de in de rechtsorde van de Unie gewaarborgde grondrechten toepassing vinden in alle situaties die door het Unierecht worden beheerst, maar niet daarbuiten [zie arresten van 26 februari 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, punt 19, en 6 maart 2025, D. K. (Onttrekking van zaken aan een rechter), C‑647/21 en C‑648/21, EU:C:2025:143, punt 38].
38      Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat het hoofdgeding betrekking heeft op een nationale regeling betreffende de termijnen die gelden voor de onderzoeksfase van een door een nationale mededingingsautoriteit gevoerde procedure ter uitvoering van het mededingingsrecht van de Unie, en meer in het bijzonder van artikel 101 VWEU.
39      In deze omstandigheden vormt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling de uitvoering van het Unierecht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest. Het Handvest is dus van toepassing op het hoofdgeding.
40      Gezien het feit dat de prejudiciële vraag ook betrekking heeft op artikel 6 EVRM, moet er in de tweede plaats aan worden herinnerd dat, hoewel de door het EVRM gewaarborgde grondrechten, zoals artikel 6, lid 3, VEU bevestigt, als algemene beginselen deel uitmaken van het recht van de Unie en hoewel artikel 52, lid 3, van het Handvest bepaalt dat rechten uit het Handvest die corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd door het EVRM, dezelfde inhoud en reikwijdte hebben als die welke er door dit Verdrag aan worden toegekend, het EVRM, zolang de Unie er geen partij bij is, geen formeel in de rechtsorde van de Unie opgenomen rechtsinstrument is (arrest van 18 april 2024, Préfet du Gers en Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
41      Tegen deze achtergrond heeft het Hof geoordeeld dat de uitlegging van het Unierecht en het onderzoek van de geldigheid van de Uniehandelingen dienen plaats te vinden aan de hand van de door het Handvest gewaarborgde grondrechten (arrest van 18 april 2024, Préfet du Gers en Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
42      Het recht op effectieve rechterlijke bescherming is een algemeen beginsel van het recht van de Unie dat thans tot uitdrukking komt in artikel 47 van het Handvest. Dat artikel 47 geeft in het Unierecht uitvoering aan de bescherming die wordt verleend door artikel 6, lid 1, en artikel 13 EVRM. Bijgevolg dient enkel naar dat artikel 47 verwezen te worden (arrest van 16 mei 2017, Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
43      Wat in de derde plaats artikel 41 van het Handvest betreft, dient in herinnering te worden gebracht dat uit de bewoordingen van dat artikel duidelijk blijkt dat het niet is gericht tot de lidstaten, maar uitsluitend tot de instellingen, organen en instanties van de Unie (arrest van 22 september 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a., C‑159/21, EU:C:2022:708, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
44      Voor zover de verwijzende rechter zich afvraagt of de redelijke termijn in acht wordt genomen in het kader van de door de nationale mededingingsautoriteiten gevoerde procedures op het gebied van het mededingingsrecht van de Unie, zij er echter ook aan herinnerd dat het in artikel 41 van het Handvest vastgelegde recht op behoorlijk bestuur een afspiegeling vormt van een algemeen beginsel van het Unierecht, dat van toepassing is op de lidstaten wanneer zij dit recht ten uitvoer brengen (zie in die zin arrest van 22 september 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság e.a., C‑159/21, EU:C:2022:708, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
45      Uit de rechtspraak van het Hof volgt ook dat de inachtneming van een redelijke termijn tijdens administratieve procedures op het gebied van het mededingingsbeleid een algemeen beginsel van Unierecht vormt (zie in die zin arrest van 21 september 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Commissie, C‑105/04 P, EU:C:2006:592, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak), dat overigens in artikel 41, lid 1, van het Handvest als onderdeel van het recht op behoorlijk bestuur is opgenomen.
46      In de vierde plaats en ten slotte wordt in het verzoek om een prejudiciële beslissing ook verwezen naar het doeltreffendheidsbeginsel.
47      In die omstandigheden moet worden geoordeeld dat de verwijzende rechter met zijn vraag in essentie wenst te vernemen of artikel 101 VWEU, gelezen in het licht van het algemene beginsel van het recht op behoorlijk bestuur, artikel 47 van het Handvest en het doeltreffendheidsbeginsel, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die in het kader van een door een nationale mededingingsautoriteit gevoerde procedure tot vaststelling van een mededingingsverstorende praktijk niet uitdrukkelijk bepaalt dat de door deze autoriteit in de mededeling van punten van bezwaar vastgestelde termijn voor de beëindiging van de onderzoeksfase van die procedure een dwingend karakter heeft, zodat die autoriteit deze termijn eenzijdig bij met redenen omklede handelingen kan verlengen wanneer zich omstandigheden voordoen die leiden tot een uitbreiding van het voorwerp van die procedure of van het aantal ondernemingen waarop die procedure betrekking heeft.
48      Bij gebreke van specifieke Unieregelgeving inzake de procedurele termijnen voor de vaststelling van inbreuken op het mededingingsrecht van de Unie en de oplegging van sancties voor die inbreuken door de nationale mededingingsautoriteiten, staat het in dit verband aan de lidstaten om ter zake nationale procedureregels vast te stellen en toe te passen (zie in die zin arrest van 30 januari 2025, Caronte & Tourist, C‑511/23, EU:C:2025:42, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak; hierna: „arrest Caronte & Tourist”).
49      De lidstaten moeten bij de uitoefening van deze bevoegdheid evenwel het Unierecht in acht nemen. Gelet op het doeltreffendheidsbeginsel mogen zij de handhaving van het Unierecht niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken, en moeten zij, specifiek op het gebied van het mededingingsrecht, ervoor zorgen dat de regels die zij vaststellen en toepassen, de doeltreffende toepassing van de artikelen 101 en 102 VWEU onverlet laten (arrest Caronte & Tourist, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
50      De nationale regels tot vaststelling van de procedurele termijnen voor de vaststelling van inbreuken en de oplegging van sancties door de nationale mededingingsautoriteiten moeten zodanig worden opgesteld dat er een evenwicht tot stand wordt gebracht tussen, enerzijds, het doel om de rechtszekerheid en de behandeling van zaken binnen een redelijke termijn als algemene beginselen van het Unierecht te waarborgen en, anderzijds, de daadwerkelijke en doeltreffende uitvoering van de artikelen 101 en 102 VWEU, teneinde het openbaar belang te beschermen door te voorkomen dat de werking van de interne markt wordt verstoord door overeenkomsten of praktijken die schadelijk zijn voor de mededinging (zie in die zin arrest van 21 januari 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, punt 49).
51      Bij de beoordeling van de vraag of een nationale termijnregeling een dergelijk evenwicht in acht neemt, moet met name rekening worden gehouden met de duur van de betrokken termijn en met alle toepassingsbepalingen ervan, zoals de datum waarop de termijn ingaat, de wijze waarop deze termijn ingaat, en de wijze waarop die termijn kan worden geschorst of gestuit (arrest Caronte & Tourist, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
52      Tevens dient rekening te worden gehouden met het specifieke karakter van mededingingszaken en meer in het bijzonder met de omstandigheid dat die zaken in beginsel een complexe feitelijke en economische analyse vereisen (arrest Caronte & Tourist, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
53      Opdat redelijke termijnen zouden worden vastgesteld voor procedures die door de nationale mededingingsautoriteiten worden gevoerd om mededingingsverstorende praktijken te bestraffen, verplicht het rechtszekerheidsbeginsel de lidstaten bovendien om een termijnregeling in te voeren die voldoende nauwkeurig, duidelijk en voorzienbaar is, zodat alle betrokken marktdeelnemers de omvang van hun verplichtingen uit hoofde van de betrokken regels nauwkeurig kunnen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen (arrest Caronte & Tourist, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
54      Bovendien kunnen de lidstaten bij de vaststelling van de procedurele termijnen voor de vaststelling van inbreuken en de oplegging van sancties door de nationale mededingingsautoriteiten niet alleen algemene verjaringsregels vaststellen die van toepassing zijn op de inbreukprocedure in haar geheel, maar kunnen zij in voorkomend geval ook termijnen vaststellen voor het verloop van bepaalde fasen van die procedure (zie in die zin arrest Caronte & Tourist, punt 51).
55      Wat die termijnen betreft, kunnen de lidstaten bepalen dat deze niet op abstracte en algemene wijze worden vastgesteld, maar door de nationale mededingingsautoriteiten per geval worden vastgesteld op basis van de complexiteit van elke inbreukprocedure, voor zover de nationale regels inzake die termijnen voldoen aan de in de punten 50 tot en met 53 van het onderhavige arrest genoemde vereisten (zie naar analogie arrest Caronte & Tourist, punt 51).
56      Wat de mogelijkheid betreft om de door de nationale mededingingsautoriteit in de mededeling van punten van bezwaar vastgestelde termijn te verlengen, zij er ten eerste aan herinnerd dat het Hof heeft geoordeeld dat de nationale mededingingsautoriteiten aan de bij hen ingediende klachten verschillende prioriteiten moeten kunnen toekennen waarvoor zij over een ruime beoordelingsmarge moeten kunnen beschikken, teneinde doeltreffend te voldoen aan hun verplichting om het mededingingsrecht van de Unie ten uitvoer te brengen (arrest Caronte & Tourist, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
57      Het valt niet uit te sluiten dat een nationale mededingingsautoriteit, afhankelijk van de prioriteit die moet worden toegekend aan een of meer lopende inbreukprocedures, zich genoodzaakt ziet het onderzoek van een andere inbreukprocedure tijdelijk uit te stellen, en dus de termijn voor de beëindiging van de onderzoeksfase van die procedure te verlengen.
58      Ten tweede vereisen Unierechtelijke mededingingszaken, zoals blijkt uit punt 52 van het onderhavige arrest, in beginsel een complexe feitelijke en economische analyse. In een aanzienlijk aantal gevallen met een hoge mate van complexiteit kan het dus onontbeerlijk blijken om voor de uitvoering van een dergelijke analyse talrijke handelingen en onderzoeksmaatregelen te nemen die noodzakelijkerwijs de duur van de inbreukprocedure verlengen (zie in die zin arrest van 21 januari 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, punt 56).
59      Ten derde heeft het Hof geoordeeld dat een nationale verjaringsregeling die, om redenen die eigen zijn aan die regeling, systematisch verhindert dat doeltreffende en afschrikkende sancties worden opgelegd wegens inbreuken op het mededingingsrecht van de Unie, de toepassing van de mededingingsregels in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk kan maken. Bijgevolg heeft het Hof geoordeeld dat een nationale regeling die voorziet in een verjaringstermijn waarvan de toepassing, gelet op de hoge complexiteit van mededingingszaken, een stelselmatig risico van straffeloosheid van inbreuken op dat recht kan doen ontstaan, niet in overeenstemming is met het doeltreffendheidsbeginsel (arrest Caronte & Tourist, punt 73 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
60      In die optiek zou het verbod voor een nationale mededingingsautoriteit om de termijn voor de beëindiging van de onderzoeksfase van een inbreukprocedure te verlengen, kunnen verhinderen dat doeltreffende en afschrikkende sancties worden opgelegd wegens inbreuken op artikel 101 of artikel 102 VWEU.
61      Een dergelijk verbod zou deze autoriteit namelijk kunnen beletten een onderzoek in te stellen dat betrekking heeft op alle aspecten van een mededingingsverstorende praktijk, doordat zij gedwongen wordt een besluit te nemen op basis van mogelijk onvolledige gegevens, teneinde te voorkomen dat zij de mogelijkheid verliest om sancties op te leggen aan de ondernemingen waaraan de termijn voor de beëindiging van de procedure aanvankelijk was meegedeeld. Het gevolg daarvan zou zijn dat bepaalde feiten die inbreuken op die artikelen vormen, onbestraft blijven en/of dat de gedragingen van bepaalde andere ondernemingen die eveneens aan die inbreuken hebben deelgenomen, maar niet vanaf het begin van de inbreukprocedure in die procedure zijn betrokken, onbestraft blijven.
62      Hieruit volgt dat de nationale mededingingsautoriteiten de termijn voor de beëindiging van de onderzoeksfase van die procedure moeten kunnen verlengen wanneer dat nodig is om doeltreffende en afschrikkende sancties op te leggen voor inbreuken op het mededingingsrecht van de Unie.
63      Een dergelijk verlenging van de termijn voor de beëindiging van de procedure mag echter in beginsel niet tot gevolg hebben dat de redelijke termijn waarbinnen die fase van de inbreukprocedure moet worden afgerond, wordt overschreden.
64      In dit verband volgt uit de rechtspraak van het Hof dat de redelijkheid van de termijn waarbinnen een handeling moet worden vastgesteld, moet worden beoordeeld met inachtneming van alle specifieke omstandigheden van de zaak, in het bijzonder het belang ervan voor de betrokkene, de ingewikkeldheid van de zaak en het gedrag van de betrokken partijen (zie in die zin arrest van 28 februari 2013, Heroverweging Arango Jaramillo e.a./EIB, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
65      De lijst van deze criteria is echter niet uitputtend en een beoordeling van de redelijkheid van de termijn vereist niet dat de zaak stelselmatig aan al deze criteria wordt getoetst, wanneer de duur van de procedure volgens een van de criteria gerechtvaardigd lijkt. Zo kan de complexiteit van de zaak worden gezien als rechtvaardiging van een termijn die op het eerste gezicht te lang is (arrest van 25 januari 2007, Sumitomo Metal Industries en Nippon Steel/Commissie, C‑403/04 P en C‑405/04 P, EU:C:2007:52, punt 117 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
66      Het Hof heeft eveneens verklaard dat de redelijkheid van een termijn niet kan worden bepaald aan de hand van een in abstracto vastgesteld nauwkeurig maximum, maar per geval moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van de zaak (arrest van 28 februari 2013, Heroverweging Arango Jaramillo e.a./EIB, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
67      Meer in het algemeen mag een verlenging van de termijn voor de beëindiging van de onderzoeksfase van de inbreukprocedure niet leiden tot schending van de grondrechten van de betrokken ondernemingen. Een lidstaat moet in het kader van zijn procedurele autonomie namelijk niet alleen de doeltreffendheid van het mededingingsrecht van de Unie alsmede de vervolging en bestraffing van inbreuken daarop ten volle waarborgen, maar ook de eerbiediging van de grondrechten, waaronder de rechten van verdediging van de ondernemingen waarop de inbreukprocedures betrekking hebben (zie in die zin arrest Caronte & Tourist, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
68      In dat verband zij eraan herinnerd dat het recht op behoorlijk bestuur voor de overheid de plicht behelst om haar beslissingen met redenen te omkleden (arrest van 24 november 2020, Minister van Buitenlandse Zaken, C‑225/19 en C‑226/19, EU:C:2020:951, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak), aangezien deze verplichting, voor zover zij ertoe strekt de betrokkene in staat te stellen te begrijpen waarom de voor hem bezwarende individuele maatregel is opgelegd, ook het uitvloeisel van het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging vormt (zie in die zin arrest van 8 mei 2019, PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
69      Bijgevolg moet, in de eerste plaats, het feit dat de termijn voor de beëindiging van de onderzoeksfase van een inbreukprocedure wordt verlengd, zo spoedig mogelijk en in elk geval vóór het verstrijken van de verlengde beëindigingstermijn aan de betrokken onderneming worden meegedeeld, overeenkomstig het in punt 53 van het onderhavige arrest bedoelde rechtszekerheidsbeginsel en het daaruit voortvloeiende vereiste van voorzienbaarheid. Bovendien moet in het besluit tot verlenging de nieuwe termijn voor de beëindiging van deze onderzoeksfase worden vastgesteld.
70      Dienaangaande blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat het rechtszekerheidsbeginsel, waarvan het vertrouwensbeginsel het rechtstreekse uitvloeisel is, met name vereist dat rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn, in het bijzonder wanneer die regels nadelige gevolgen kunnen hebben voor particulieren en ondernemingen. Bovendien komt het recht om zich op het vertrouwensbeginsel te beroepen toe aan iedere particulier die zich in een situatie bevindt waaruit blijkt dat de bevoegde autoriteit, door hem nauwkeurige toezeggingen te doen, bij hem gegronde verwachtingen heeft gewekt (arrest van 17 oktober 2018, Klohn, C‑167/17, EU:C:2018:833, punten 50 en 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
71      In haar schriftelijke opmerkingen beroept Imballaggi Piemontesi zich op het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen om te betogen dat de AGCM de termijn voor de beëindiging van de betrokken onderzoeksprocedure niet mocht verlengen. Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt echter niet dat die vennootschap van deze autoriteit toezeggingen heeft gekregen dat de in de mededeling van punten van bezwaar vastgestelde beëindigingstermijn niet kon worden verlengd.
72      In de tweede plaats moet de verlenging van de termijn voor de beëindiging van de onderzoeksfase van een inbreukprocedure naar behoren worden gemotiveerd door omstandigheden die het onderzoek ingewikkelder hebben gemaakt dan de nationale mededingingsautoriteit ten tijde van de vaststelling van die termijn had voorzien.
73      In dit verband wijst de verwijzende rechter erop dat de betrokken onderzoeksprocedure buitengewoon ingewikkeld was en dat zowel het aantal bij deze procedure betrokken ondernemingen als het voorwerp ervan mettertijd zijn uitgebreid. Dit verklaart waarom de termijn voor de beëindiging van die procedure tweemaal is verlengd om, ten eerste, de doeltreffende uitoefening van de taken van de AGCM te waarborgen en, ten tweede, de rechten van verdediging te waarborgen van zowel de ondernemingen waarop die procedure oorspronkelijk betrekking had, als de ondernemingen tot welke die procedure werd uitgebreid. Het staat aan deze rechter om na te gaan of de besluiten tot verlenging van de termijn voor beëindiging van de betrokken onderzoeksprocedure naar behoren zijn gemotiveerd door dergelijke omstandigheden.
74      In de derde plaats ten slotte moet het uitstel van de termijn voor de beëindiging van de onderzoeksfase van een inbreukprocedure overeenkomstig het in artikel 47 van het Handvest vastgelegde beginsel van doeltreffende rechterlijke bescherming aan rechterlijke toetsing kunnen worden onderworpen om na te gaan of het besluit tot verlenging van die termijn en tot vaststelling van een nieuwe beëindigingstermijn is vastgesteld met inachtneming van het beginsel van de redelijke termijn en de rechten van verdediging van de betrokken onderneming, wat in het bijzonder impliceert dat dit besluit tijdig aan die onderneming is meegedeeld en naar behoren is gemotiveerd door omstandigheden die het onderzoek ingewikkelder hebben gemaakt dan de nationale mededingingsautoriteit bij de vaststelling van de verlengde termijn had voorzien.
75      In casu lijkt vast te staan dat er een dergelijke rechterlijke toetsing heeft plaatsgevonden, zoals blijkt uit zowel de verwijzingsbeslissing als de schriftelijke opmerkingen van Imballaggi Piemontesi, die aangeeft dat zij voor de Italiaanse rechterlijke instanties is opgekomen tegen de twee verlengingen van de termijn voor de beëindiging van de betrokken onderzoeksprocedure.
76      Hieraan moet nog worden toegevoegd dat zelfs indien een dergelijke verlenging in een bepaald geval in strijd zou zijn met het beginsel van inachtneming van een redelijke termijn, uit vaste rechtspraak volgt dat schending van dit beginsel slechts nietigverklaring van een besluit dat is genomen na afloop van een administratieve procedure op grond van artikel 101 of artikel 102 VWEU kan rechtvaardigen wanneer er tevens sprake is van schending van het recht van verdediging van de betrokken onderneming (arrest van 4 oktober 2024, Ferriere Nord/Commissie, C‑31/23 P, EU:C:2024:851, punt 150 en aldaar aangehaalde rechtspraak) en dat in deze context op deze onderneming de last rust om rechtens genoegzaam aan te tonen dat zij wegens de buitensporig lange duur van de administratieve procedure moeilijkheden heeft ondervonden om zich tegen de aantijgingen van de mededingingsautoriteit te verdedigen (zie naar analogie arrest van 29 maart 2011, ArcelorMittal Luxembourg/Commissie en Commissie/ArcelorMittal Luxembourg e.a., C‑201/09 P en C‑216/09 P, EU:C:2011:190, punt 118 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
77      De verwijzende rechter geeft aan dat Imballaggi Piemontesi in het hoofdgeding niet heeft aangetoond dat de verlenging van de termijn voor de beëindiging van de betrokken onderzoeksprocedure afbreuk heeft gedaan aan de uitoefening van haar rechten van verdediging.
78      Ten slotte moet worden gepreciseerd dat de mogelijkheid tot verlenging van de termijn voor de beëindiging van de door de nationale mededingingsautoriteiten gevoerde procedures wegens inbreuk op de artikelen 101 en 102 VWEU hoe dan ook onderworpen blijft aan de absolute maximumtermijn die, met eerbiediging van het gelijkwaardigheids‑ en het doeltreffendheidsbeginsel, door de lidstaten moet worden vastgesteld (zie in die zin arrest van 21 januari 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, punt 37).
79      Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 101 VWEU, gelezen in het licht van het algemene beginsel van het recht op behoorlijk bestuur, artikel 47 van het Handvest en het doeltreffendheidsbeginsel, aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling die in het kader van een door een nationale mededingingsautoriteit gevoerde procedure tot vaststelling van een mededingingsverstorende praktijk niet uitdrukkelijk bepaalt dat de door deze autoriteit in de mededeling van punten van bezwaar vastgestelde termijn voor de beëindiging van de onderzoeksfase van die procedure een dwingend karakter heeft, zodat die autoriteit deze termijn eenzijdig kan verlengen bij met redenen omklede handelingen die aan rechterlijke toetsing zijn onderworpen, wanneer zich omstandigheden voordoen die leiden tot een uitbreiding van het voorwerp van die procedure of van het aantal ondernemingen waarop die procedure betrekking heeft, mits een dergelijke verlenging niet tot gevolg heeft dat de redelijke termijn waarbinnen deze onderzoeksfase moet worden afgerond, wordt overschreden.
Kosten
80      Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Tiende kamer) verklaart voor recht:
Artikel 101 VWEU, gelezen in het licht van het algemene beginsel van recht op behoorlijk bestuur, artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en het beginsel van doeltreffendheid,
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich niet verzet tegen een nationale regeling die in het kader van een door een nationale mededingingsautoriteit gevoerde procedure tot vaststelling van een mededingingsverstorende praktijk niet uitdrukkelijk bepaalt dat de door deze autoriteit in de mededeling van punten van bezwaar vastgestelde termijn voor de beëindiging van de onderzoeksfase van die procedure een dwingend karakter heeft, zodat die autoriteit deze termijn eenzijdig kan verlengen bij met redenen omklede handelingen die aan rechterlijke toetsing zijn onderworpen, wanneer zich omstandigheden voordoen die leiden tot een uitbreiding van het voorwerp van die procedure of van het aantal ondernemingen waarop die procedure betrekking heeft, mits een dergelijke verlenging niet tot gevolg heeft dat de redelijke termijn waarbinnen deze onderzoeksfase moet worden afgerond, wordt overschreden.
ondertekeningen
*      Procestaal: Italiaans.