62006CC0420
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
YVES BOT
fremsat den 27. november 2007 (
1
)
Sag C-420/06
Rüdiger Jager
mod
Amt für Landwirtschaft Bützow
»Fælles landbrugspolitik — forordning (EF) nr. 1254/1999 og (EF) nr. 1782/2003 — oksekød — integreret system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger — forordning (EØF) nr. 3887/92, (EF) nr. 2419/2001 og (EF) nr. 796/2004 — ansøgning om husdyrstøtte — ammekopræmie — uregelmæssighed — manglende iagttagelse af bestemmelserne om identifikation og registrering af kvæg, der ikke er anmeldt til støtte — forordning (EF) nr. 1760/2000 — udelukket fra at modtage støtte — artikel 2, stk. 2, i forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 — princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af den mildeste straf«
1.
Nærværende præjudicielle forelæggelse rejser problemet om grænsen for gennemførelsen af princippet om anvendelse af den mildeste straf med tilbagevirkende kraft, der findes i artikel 2, stk. 2, andet punktum, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (
2
), ved Domstolens praksis (
3
) efter den reform af den fælles landbrugspolitik, der fandt sted i 2003.
2.
Denne præjudicielle forelæggelse rejser nærmere bestemt spørgsmålet, om en landbruger kan gøre dette princip gældende med henblik på, at der på ham anvendes en sanktionsordning, der er vedtaget efter, at der er fastslået uregelmæssigheder, når denne ordning indgår i en ændret lovgivning udstedt i forbindelse med reformen af den fælles landbrugspolitik i 2003. Denne nye lovgivning fastsætter, at der fremover anvendes en ordning med støtte, ikke længere til produktionen, men til landbrugeren i form af en enkeltbetaling betinget af, at reglerne og kravene i den fællesskabslovgivning, der er fastsat på områder såsom miljø, folkesundhed samt dyrs og planters sundhed, overholdes.
3.
Domstolen er således blevet anmodet om at fortolke flere artikler i Kommissionens forordning (EF) nr. 796/2004 af 21. april 2004 om gennemførelsesbestemmelser vedrørende krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem som omhandlet i Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere (
4
) og artikel 2, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 2988/95.
4.
Forelæggelsen er foretaget i en tvist mellem Rüdiger Jager, der er landbruger, og Amt für Landwirtschaft Bützow (Bützows landbrugskontor, herefter »Amt«) vedrørende et afslag på en ansøgning om ammekopræmie i 2001. Afslaget blev begrundet med, at der var fastslået uregelmæssigheder ved identifikationen og registreringen af kvæg, der ikke var anmeldt til støtte.
5.
Jeg vil i det følgende vise, hvorfor artikel 2, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 2988/95 efter min opfattelse skal fortolkes således, at sanktionsordningen i artikel 66 og 67 i forordning nr. 796/2004 ikke finder anvendelse med tilbagevirkende kraft på en ansøgning om støtte, der er omfattet af det tidsmæssige anvendelsesområde for Kommissionens forordning (EØF) nr. 3898/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger (
5
).
I — Relevante retsforskrifter
A — Fællesskabsretten
1. Identifikation og registrering af kvæg
6.
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1760/2000 af 17. juli 2000 om indførelse af en ordning for identifikation og registrering af kvæg og om mærkning af oksekød og oksekødsprodukter og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 820/97 (
6
) indeholder, navnlig i artikel 4 og 7, bestemmelser om identifikation og registrering af kvæg. I henhold til artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 1760/2000 betragtes henvisninger til forordning nr. 820/97 som henvisninger til forordning nr. 1760/2000.
2. Kvægstøtteordningernes udvikling
7.
I henhold til artikel 6, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 1254/1999 af 17. maj 1999 om den fælles markedsordning for oksekød (
7
) kan producenter, der holder ammekøer på deres bedrift, efter ansøgning herom få udbetalt en præmie for ammekohold (ammekopræmie).
8.
Ifølge forordningens artikel 21 er betaling af denne præmie betinget af, at dyret er identificeret og registreret i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning nr. 820/97.
9.
Fra den 1. januar 2005 er disse bestemmelser i forordning nr. 1254/1999 blevet ophævet og erstattet af Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 af 29. september 2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere og om ændring af forordning (EØF) nr. 2019/93, (EF) nr. 1452/2001, (EF) nr. 1453/2001, (EF) nr. 1454/2001, (EF) nr. 1868/94, (EF) nr. 1251/1999, (EF) nr. 1254/1999, (EF) nr. 1673/2000, (EØF) nr. 2358/71 og (EF) nr. 2529/2001 (
8
).
10.
Betragtning 24 og 25 til forordning nr. 1782/2003 redegør for de væsentligste træk ved reformen af den fælles landbrugspolitik, som blev indført med forordningen. Betragtningerne har følgende ordlyd:
»En forøgelse af fællesskabslandbrugets konkurrenceevne og fremme af fødevarekvaliteten og miljønormer indebærer nødvendigvis en nedgang i de institutionelle priser for landbrugsvarer og en stigning i produktionsomkostningerne for landbrugsbedrifterne i Fællesskabet. For at nå disse mål og fremme et mere markedsorienteret og bæredygtigt landbrug er det nødvendigt at fuldføre overgangen fra produktionsstøtte til producentstøtte ved indførelse af et system med afkoblet indkomststøtte til hver bedrift. Mens afkoblingen ikke vil medføre nogen ændring af de beløb, der faktisk udbetales til landbrugerne, vil den gøre indkomststøtten betydeligt mere effektiv. Enkeltbetalingen til en bedrift bør derfor gøres betinget af krydsoverensstemmelse med kriterierne for miljø, fødevaresikkerhed, dyresundhed og dyrevelfærd og bevarelse af bedriften i god landbrugs- og miljømæssig stand.
Et sådant system bør samle en række eksisterende direkte betalinger, som en landbruger modtager under forskellige ordninger, i en enkeltbetaling, der fastlægges på grundlag af tidligere rettigheder inden for en referenceperiode og tilpasses under hensyntagen til den fuldstændige gennemførelse af foranstaltningerne indført i forbindelse med Agenda 2000 og ændringerne af støttebeløbene fastlagt ved denne forordning.«
11.
Afsnit III i forordning nr. 1782/2003 opregner reglerne for enkeltbetalingsordningen. I forbindelse med denne ordning ydes den direkte støtte til landbrugere fortrinsvis ved en årlig enkeltbetaling, som erstatter hovedparten af den tidligere eksisterende støtte.
12.
Med henblik på at fastsætte den enkeltbetalingsordning, der skal finde anvendelse, gør forordning nr. 1782/2003 det muligt for medlemsstaterne at vælge mellem flere muligheder, hvoraf de væsentligste er de følgende (
9
).
13.
Den grundlæggende fremgangsmåde er historisk i den forstand, at den enkeltbetaling, som en landbruger tildeles hvert år, beregnes på grundlag af et referencebeløb, der i henhold til forordningens artikel 37, stk. 1, er et treårigt gennemsnit af det samlede beløb af de betalinger, landbrugeren har modtaget i henhold til de i bilag VI til forordningen (
10
) anførte støtteordninger, beregnet og tilpasset ifølge bilag VII til forordningen, i hvert kalenderår i en referenceperiode. I henhold til artikel 38 i forordning nr. 1782/2003 omfatter denne periode kalenderårene 2000, 2001 og 2002. Landbrugeren modtager derefter betalingsrettigheder. Hver rettighed beregnes som udgangspunkt ved at dividere referencebeløbet med det samlede antal hektar, der i referenceårene har givet ret til betalinger (
11
).
14.
Medlemsstaterne kan vælge en regional fremgangsmåde med en fast sats (
12
). Referencebeløbene beregnes i så fald ikke for hver landbruger individuelt, men regionalt. Beløbene svarer således til de betalinger, som landbrugere i den pågældende region har modtaget i referenceperioden. De regionale referencebeløb divideres således med antallet af mulige hektarer, som landbrugerne i den pågældende region har anmeldt i det år, hvor enkeltbetalingsordningen blev indført, for at fastlægge værdien af en betalingsrettighed i denne region. Hver landbruger modtager et vist antal rettigheder (fast sats), der svarer til antallet af mulige hektarer, der er anmeldt i enkeltbetalingsordningens første år. Denne fremgangsmåde medfører en vis omfordeling af betalingerne mellem landbrugerne.
15.
Endelig kan medlemsstaterne i visse tilfælde vedtage en kombi-model, der kombinerer fremgangsmåden med det historiske grundlag og den regionale fremgangsmåde med en fast sats.
16.
Enkeltbetalingsordningen er kendetegnet ved, at der er tale om en betaling, som er uafhængig af produktionen. Dette kaldes »afkoblet støtte«. Afkoblingen kan være fuldstændig eller delvis.
17.
I tilfælde af delvis afkobling vælger medlemsstaterne kun delvist at gennemføre enkeltbetalingsordningen ved at opretholde en vis direkte støtte, der er knyttet til produktionen (
13
).
18.
For så vidt angår betalinger i forbindelse med oksekød giver artikel 68, stk. 2, litra a), nr. i), første afsnit, i forordning nr. 1782/2003 f.eks. medlemsstaterne mulighed for at tilbageholde op til 100% af den del af de nationale lofter, jf. artikel 41, der svarer til ammekopræmien.
19.
Disse støtteordninger, der er koblet til produktionen, er genstand for forordningens afsnit IV med overskriften »Andre støtteordninger«. Artikel 125 i forordning nr. 1782/2003, der findes i afsnit IV, fastsætter betingelserne for tildeling af ammekopræmien. Endvidere bestemmer forordningens artikel 138, der findes i samme afsnit, at direkte betalinger, såsom ammekopræmien, er betinget af, at dyret er identificeret og registreret i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning nr. 1760/2000.
20.
Ud over denne enkeltbetaling består det andet grundlæggende kendetegn ved reformen i 2003 i, at fællesskabslovgiver har opstillet »krydsoverensstemmelse« for støtte.
21.
Afsnit II i forordning nr. 1782/2003 med overskriften »Almindelige bestemmelser« indeholder således et kapitel 1 med overskriften »Krydsoverensstemmelse«, hvori artikel 3, stk. 1, bestemmer, at den landbruger, der modtager direkte betalinger, skal overholde de lovgivningsbestemte forvaltningskrav, der er omhandlet i bilag III til forordningen, og betingelserne for god landbrugs- og miljømæssig stand som fastlagt i henhold til forordningens artikel 5.
22.
De lovgivningsbestemte forvaltningskrav omfatter i alt 18 forordninger og direktiver vedrørende miljøet, folkesundheden samt dyrs og planters sundhed.
23.
Blandt de lovgivningsbestemte krav, der skal overholdes, nævner punkt A, nr. 8, i bilag III til forordning nr. 1782/2003 artikel 4 og 7 i forordning nr. 1760/2000.
24.
Endvidere skal medlemsstaterne i henhold til artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 1782/2003 sikre, at alle landbrugsarealer, især arealer, der ikke længere anvendes til produktionsformål, bevares i god landbrugs- og miljømæssig stand. Medlemsstaterne skal således på nationalt eller regionalt plan fastlægge minimumskrav for god landbrugs- og miljømæssig stand på grundlag af de rammer, der er opstillet i bilag IV til forordningen. Disse minimumskrav skal f.eks. beskytte jorden gennem passende foranstaltninger for at undgå erosion eller opretholde jordens organiske stofsystem gennem passende foranstaltninger.
3. Udviklingen i reglerne om nedsættelse og udelukkelse i tilfælde af uregelmæssigheder
25.
Rådets forordning (EØF) nr. 3508/92 af 27. november 1992 om et integreret system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger (
14
) finder i henhold til artikel 1, stk. 1, litra b), nr. i), anvendelse på ordningen med ammekopræmier.
26.
Forordning nr. 3887/92 indeholder bestemmelserne til gennemførelse af det integrerede system for forvaltning og kontrol.
27.
Denne forordnings artikel 10c fastsætter regler, der finder anvendelse i forbindelse med nedsættelse af støtten ved manglende overholdelse af fællesskabskravene om identifikation og registrering af kvæg, der ikke er anmeldt til støtte. Artiklen har følgende ordlyd:
»1.   For andet kvæg end det, der er omfattet af artikel 10b, gælder det, at hvis det ved en kontrol på stedet viser sig, at antallet af EF-støtteberettigede eller -støtterelevante dyr på bedriften ikke svarer til:
a)
de dyr, der er indberettet til den elektroniske database i henhold til artikel 7 i forordning (EF) nr. 820/97
b)
de dyr, der er opført i landbrugerens liste i henhold til artikel 7 i forordning (EF) nr. 820/97
c)
passene for dyr, der holdes på bedriften, i henhold til artikel 6 i forordning (EF) nr. 820/97
foretages der en forholdsmæssigt tilsvarende nedsættelse af det samlede støttebeløb til ansøgeren under den pågældende støtteordning for de 12 måneder forud for den kontrol på stedet, hvor forholdet er konstateret, medmindre der foreligger force majeure.
Nedsættelsen beregnes på grundlag af antallet af alle tilstedeværende dyr under den pågældende støtteordning eller oplysningerne i den elektroniske database i henhold til artikel 5 i forordning (EF) nr. 820/97 eller passene eller optegnelserne i landbrugerens liste, idet det laveste tal lægges til grund.
[…]
3.   Hvis den forskel, der konstateres ved kontrol på stedet, er på over 20% af det konstaterede antal støtteberettigede dyr, ydes der ingen præmie for de 12 måneder forud for kontrollen på stedet.«
28.
Forordning nr. 3887/92 blev ophævet ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2419/2001 af 11. december 2001 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger, der indførtes ved Rådets forordning (EØF) nr. 3508/92 (
15
). Ifølge artikel 53, stk. 1, andet punktum, i forordning nr. 2419/2001 finder forordning nr. 3887/92 dog fortsat anvendelse for støtteansøgninger vedrørende produktionsår eller præmieperioder, der udløber inden den 1. januar 2002.
29.
Artikel 36-43 i forordning nr. 2419/2001, der findes i afsnit IV med overskriften »Grundlaget for beregning af støtte, nedsættelser og udelukkelser«, fastsætter de regler, der finder anvendelse på konstateringer vedrørende ansøgninger om støtte til »husdyr«. Forordningens artikel 38 indeholder i denne henseende bestemmelser om nedsættelser og udelukkelser for kvæg anmeldt til støtte. Forordningens artikel 39, der har overskriften »Overtrædelse af bestemmelserne om identifikation og registrering af kvæg, der ikke er anmeldt til støtte«, bestemmer i stk. 1, første afsnit, følgende:
»Hvis der ved kontrol på stedet for dyr, der ikke er anmeldt til støtte, konstateres overtrædelser af bestemmelserne om ordningen for identifikation og registrering af kvæg, nedsættes det samlede støttebeløb, som landbrugeren i henhold til artikel 36, stk. 3, har ret til under kvægstøtteordningerne for den pågældende præmieperiode, i givet fald efter anvendelse af nedsættelser ifølge artikel 38, og medmindre der foreligger force majeure eller usædvanlige omstændigheder som omhandlet i artikel 48, med et beløb, som beregnes ved hjælp af formlen i stk. 2.«
30.
Kommissionens forordning (EF) nr. 118/2004 af 23. januar 2004 (
16
) ændrede forordning nr. 2419/2001, bl.a. ved at tilføje følgende sætning til slutningen af sidstnævnte forordnings artikel 39, stk. 1, første afsnit:
»Det støttebeløb, der skal nedsættes, må dog ikke udgøre mere end 20% af det samlede beløb, som landbrugeren har ret til.«
31.
Forordning nr. 2419/2001 blev ophævet ved forordning nr. 796/2004, der som anført indeholder bestemmelserne til gennemførelse af krydsoverensstemmelsen, graduering og det integrerede system for forvaltning og kontrol som indført ved forordning nr. 1782/2003.
32.
Artikel 81, stk. 2, i forordning nr. 796/2004 bestemmer, at forordningen anvendes for støtteansøgninger vedrørende produktionsår eller præmieperioder, der begynder den 1. januar 2005, idet forordning nr. 2419/2001 fortsat finder anvendelse på støtteansøgninger vedrørende produktionsår eller præmieperioder, som begynder inden denne dato, i henhold til artikel 80, stk. 1, andet punktum, i forordning nr. 796/2004.
33.
Afsnit IV i forordning nr. 796/2004 indeholder de regler, der finder anvendelse for beregningen, nedsættelserne og udelukkelserne.
34.
Artikel 57-63 i denne forordning, der henhører under afsnit IV, kapital I, med overskriften »Konstateringer vedrørende kriterierne for støtteberettigelse«, opstiller de regler, der finder anvendelse på præmier for »dyr«. I denne forbindelse fastsætter forordningens artikel 59 de nedsættelser og udelukkelser, som gælder for kvæg anmeldt til støtte.
35.
Artikel 66 og 67 i forordning nr. 796/2004, der er omfattet af afsnit IV, kapitel II, med overskriften »Kontrolresultater vedrørende krydsoverensstemmelse«, opregner de regler, der finder anvendelse i tilfælde, hvor de krav eller normer, som er en del af krydsoverensstemmelsen, ikke er overholdt.
36.
Disse to artikler iværksætter således artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1782/2003, der bestemmer, at såfremt de lovgivningsbestemte forvaltningskrav eller betingelserne for god landbrugs- og miljømæssig stand ikke er overholdt som følge af en handling eller undladelse, der direkte kan tilskrives den enkelte landbruger, nedsættes eller annulleres de samlede direkte betalinger, der skal ydes i det kalenderår, hvor den manglende overholdelse finder sted, efter anvendelse af samme forordnings artikel 10 og 11, dvs. efter anvendelsen dels af gradueringen af direkte betalinger, dels af en eventuel justering af direkte betalinger på grund af finansiel disciplin.
37.
Artikel 66 og 67 i forordning nr. 796/2004 har følgende ordlyd:
»Artikel 66
Nedsættelser i tilfælde af uagtsomhed
1.   Uden at dette berører artikel 71, foretages der, når en fastslået manglende overholdelse skyldes landbrugerens uagtsomhed, en nedsættelse af de samlede direkte betalinger jf. artikel 2, litra d), i forordning (EF) nr. 1782/2003 [ (
17
)], der er ydet eller skal ydes til den pågældende landbruger ifølge de støtteansøgninger, han har indgivet eller vil indgive i løbet af det kalenderår, hvor forholdet konstateres. Denne nedsættelse er normalt på 3% af det samlede beløb.
Betalingsorganet kan dog på grundlag af den kompetente kontrolmyndigheds vurdering i kontrolrapporten i overensstemmelse med artikel 48, stk. 1, litra c), beslutte enten at nedsætte procentsatsen til 1% eller forøge den til 5% af det samlede beløb eller i tilfælde som omhandlet i artikel 48, stk. 1, litra c), andet afsnit, slet ikke at foretage nogen nedsættelse.
2.   Er der fastslået mere end et tilfælde af manglende overholdelse med hensyn til forskellige retsakter eller normer inden for samme krydsoverensstemmelsesområde, anses disse tilfælde for at udgøre en enkelt manglende overholdelse ved fastsættelsen af nedsættelsen i overensstemmelse med stk. 1.
3.   Er der fastslået mere end én manglende overholdelse inden for forskellige krydsoverensstemmelsesområder, anvendes proceduren for fastsættelse af nedsættelsen som fastsat i stk. 1 særskilt for hver manglende overholdelse.
En manglende overholdelse af en norm, som også udgør et krav, skal dog betragtes som én manglende overholdelse.
De heraf følgende nedsættelsesprocenter adderes. Maksimumsnedsættelsen må dog ikke overstige 5% af det i stk. 1 omhandlede samlede beløb.
4.   Når der er fastslået gentagen manglende overholdelse, og der ikke er tale om forsætlig manglende overholdelse som omhandlet i artikel 67, multipliceres den procentsats, der ifølge stk. 1 er fastsat for den første manglende overholdelse, med faktoren tre ved den første gentagelse. I den forbindelse skal betalingsorganet i tilfælde, hvor den første procentsats er fastsat i henhold til stk. 2, fastlægge den procentsats, der ville være blevet anvendt for den første manglende overholdelse af det pågældende krav eller den pågældende norm.
I tilfælde af yderligere gentagelser anvendes multiplikationsfaktoren tre hver gang på resultatet af den nedsættelse, der er fastsat for den foregående gentagne manglende overholdelse. Maksimumsnedsættelsen må dog ikke overstige 15% af det i stk. 1 omhandlede samlede beløb.
Når maksimumsprocentsatsen på 15% er nået, underretter den kompetente myndighed den pågældende landbruger om, at hvis den samme manglende overholdelse fastslås igen, anses han for at have handlet forsætligt i den i artikel 67 omhandlede betydning. Fastslås der herefter en yderligere manglende overholdelse, fastsættes nedsættelsesprocenten ved at multiplicere resultatet af den foregående multiplikation, hvor det er relevant, inden begrænsningen til 15% i henhold til andet afsnit, sidste punktum, med faktoren tre.
5.   Hvis der fastslås en gentagen manglende overholdelse sammen med en anden manglende overholdelse eller en anden gentagen manglende overholdelse, adderes de deraf følgende nedsættelsesprocenter. Uden at stk. 4, tredje afsnit, derved tilsidesættes, må maksimumsnedsættelsen dog ikke overstige 15% af det samlede beløb, der er nævnt i stk. 1.
Artikel 67
Nedsættelser og udelukkelser i tilfælde af forsætlig manglende overholdelse
1.   Uden at dette berører artikel 71, skal nedsættelsen af det det i artikel 66, stk. 1, første afsnit, omhandlede samlede beløb normalt være på 20% af nævnte samlede beløb, når landbrugerens fastslåede manglende overholdelse er forsætlig.
Betalingsorganet kan dog på grundlag af den kompetente kontrolmyndigheds vurdering i kontrolrapporten i overensstemmelse med artikel 48, stk. 1, litra c), beslutte at nedsætte nævnte procentsats til ikke under 15% eller, hvis det er relevant, forøge nævnte procentsats til op til 100% af nævnte samlede beløb.
2.   Vedrører den forsætlige manglende overholdelse en bestemt støtteordning, udelukkes landbrugeren fra denne støtteordning i det pågældende kalenderår.
I tilfælde af meget alvorlig, omfattende, varig eller hyppig forsætlig manglende overholdelse udelukkes landbrugeren desuden fra støtteordningen i det følgende kalenderår.«
4. Den tidsmæssige anvendelse af de administrative sanktioner, der er fastsat i fællesskabsakterne
38.
Artikel 1 i forordning nr. 2988/95 har følgende ordlyd:
»1.   Med henblik på beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser vedtages der generelle regler for ensartet kontrol og for administrative foranstaltninger og sanktioner i forbindelse med uregelmæssigheder vedrørende fællesskabsretten.
2.   Som uregelmæssighed betragtes enhver overtrædelse af en fællesskabsbestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade De Europæiske Fællesskabers almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af De Europæiske Fællesskaber, enten ved formindskelse eller bortfald af indtægter, der stammer fra de egne indtægter, der opkræves direkte for Fællesskabernes regning, eller ved afholdelse af en uretmæssig udgift.«
39.
Samme forordnings artikel 2, stk. 2, bestemmer følgende:
»Der kan ikke pålægges en administrativ sanktion, som ikke var indført ved en fællesskabsretsakt, inden uregelmæssigheden fandt sted. Ændres bestemmelserne om administrative sanktioner i en fællesskabsretsakt efterfølgende, anvendes de mindst strenge bestemmelser med tilbagevirkende kraft.«
B — National ret
40.
I Tyskland bestemmer den lov, der gennemfører reformen af den fælles landbrugspolitik (Gesetz zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik) af 21. juli 2004 (
18
), at ammekopræmien fra den 1. januar 2005 skal udbetales som en del af den afkoblede enkeltbetaling omhandlet i afsnit III i forordning nr. 1782/2003. Denne lov indfører i øvrigt en kombi-model, der kombinerer den historiske og den regionale fremgangsmåde.
II — Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
41.
I maj 2001 ansøgte Rüdiger Jager, der er landbruger, Amt om tildeling af ammekopræmier for 71 stykker kvæg for år 2001.
42.
Ved afgørelse af 24. januar 2001 afslog Amt ansøgningen med den begrundelse, at der ved et kontrolbesøg på stedet var fastslået uregelmæssigheder i den i artikel 10c, stk. 1, i forordning nr. 3887/92 omhandlede forstand, idet den fastslåede overskridelse var på over 20% af det støtteberettigede antal dyr.
43.
Da Rüdiger Jager ikke fik medhold i en klage, anlagde han den 25. juli 2002 sag ved Verwaltungsgericht Schwerin (forvaltningsdomstol i Schwerin) (Tyskland).
44.
Denne ret har i forelæggelsesafgørelsen bemærket, at henset til Gerken-dommen og artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2988/92, der knæsætter princippet om anvendelse af den mildeste straf med tilbagevirkende kraft, er forordning nr. 118/2004 i hvert fald relevant for tvisten i hovedsagen, eftersom den indfører en maksimalsanktion i artikel 39 i forordning nr. 2419/2001, nemlig at nedsættelsen af støtten ikke kan overstige 20% af det samlede beløb, som landbrugeren har ret til.
45.
Den forelæggende ret er imidlertid af den opfattelse, at forordning nr. 796/2004, der finder anvendelse på støtteansøgninger vedrørende produktionsår eller præmieperioder, som begynder den 1. januar 2005, er endnu mere fordelagtig for Rüdiger Jager. Bestemmelserne i denne forordnings artikel 57-63, som i vidt omfang gentager bestemmelserne i artikel 36-43 i forordning nr. 2419/2001, indeholder nemlig ikke længere en bestemmelse, der er analog med denne sidstnævnte forordnings artikel 39. Ingen sanktion er dermed den mildeste straf, man kan forestille sig for Rüdiger Jager.
46.
Verwaltungsgericht Schwerin har imidlertid spurgt, om denne mere fordelagtige sanktion kan finde anvendelse i det foreliggende tilfælde, når ammekopræmien i Tyskland siden den 1. januar 2005 er tildelt som enkeltbetaling, således at bestemmelserne om præmier for »dyr« i artikel 57-63 i forordning nr. 796/2004 ikke længere finder anvendelse i denne medlemsstat.
47.
Retten har derfor besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål med henblik på at få oplyst, »hvorvidt en mere fordelagtig sanktionsbestemmelse (vedrørende husdyrpræmier) også skal anvendes med tilbagevirkende kraft, når denne bestemmelse i princippet først er gældende for en periode, hvor husdyrpræmier ikke længere tildeles i den berørte medlemsstat, eller snarere, hvor der er indført en ordning for direkte støtte«.
III — Analyse
48.
Domstolen har for nyligt understreget, at princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af mildere straffe udgør en del af de fælles forfatningsmæssige traditioner i medlemsstaterne, således at princippet skal anses for at høre til de almindelige fællesskabsretlige grundsætninger, som Domstolen skal sikre overholdelsen af, og som den nationale ret skal overholde (
19
).
49.
Princippet kommer nærmere bestemt til udtryk i artikel 2, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 2988/95 (
20
).
50.
I Gerken-dommen har Domstolen underlagt anvendelsen af denne sidstnævnte bestemmelse af, at fire følgende betingelser er overholdt (
21
):
—
Der skal foreligge en uregelmæssighed i den i artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 omhandlede forstand.
—
Denne uregelmæssighed skal give anledning til en administrativ sanktion i den i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 omhandlede forstand.
—
De fællesskabsbestemmelser, der indførte denne sanktion, skal være genstand for en senere ændring.
—
Den sanktion, der følger af de nye bestemmelser, skal være mildere end den oprindeligt fastsatte.
51.
Jeg kan indledningsvis vedrørende disse fire betingelser allerede bemærke — i lighed med Rüdiger Jager, Amt, den græske regering og Kommissionen samt den forelæggende ret — at sanktionsordningen i artikel 39 i forordning nr. 2419/2001, som ændret ved forordning nr. 118/2004, under alle omstændigheder finder anvendelse på tvisten i hovedsagen.
52.
Amt fastslog nemlig uregelmæssigheder for så vidt angår det i artikel 10c, stk. 1, i forordning nr. 3887/92 fastsatte vedrørende identifikation og registrering af kvæg, der ikke er anmeldt til støtte. Der er tale om »uregelmæssigheder« i den i artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 omhandlede forstand.
53.
Forekomsten af disse uregelmæssigheder førte til anvendelsen af artikel 10c, stk. 3, i forordning nr. 3887/92, der som anført bestemmer, at hvis den fastslåede forskel er på over 20% af det støtteberettigede antal dyr, ydes der ingen præmie for de 12 måneder forud for kontrollen på stedet. Nedsættelsen af støttebeløbet til »dyr«, og endog inddragelse af støtte, udgør en »administrativ sanktion« i den i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 omhandlede forstand (
22
).
54.
Artikel 39 i forordning nr. 2419/2001 foretog derefter en ændring af fællesskabsbestemmelserne om administrative sanktioner og indførte i den udgave, der blev ændret ved artikel 1, nr. 11, litra a), i forordning nr. 118/2004, en maksimumsgrænse for den nedsættelse, der kan finde sted i tilfælde af manglende overholdelse af fællesskabsbestemmelserne om identifikation og registrering af kvæg, der ikke er anmeldt til støtte, nemlig 20% af det samlede støttebeløb, som landbrugeren har ret til for den relevante referenceperiode i henhold til støtteordningerne for kvæg.
55.
Denne bestemmelse har klart til formål at ændre bestemmelserne om administrative sanktioner med henblik på at mindske den sanktion, der finder anvendelse i tilfælde af manglende overholdelse af fællesskabsbestemmelserne om identifikation og registrering af kvæg, der ikke er anmeldt til støtte (
23
).
56.
I medfør af artikel 2, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 2988/95 skal loftet på 20% dermed under alle omstændigheder finde anvendelse på Rüdiger Jagers sanktion for hans ansøgning om støtte til »husdyr«, selv om den er omfattet af det tidsmæssige anvendelsesområde for forordning nr. 3887/92.
57.
De parter, der har afgivet indlæg for Domstolen, er derimod uenige om spørgsmålet, om forordning nr. 796/2004 ligeledes skal tages i betragtning ved fastsættelsen af de nedsættelser og udelukkelser, der finder anvendelse på Rüdiger Jager, idet den kan indebære, at han pålægges en endnu mildere sanktion.
58.
Det skal først understreges, at den græske regering og Kommissionen i deres indlæg har anført, at den forelæggende ret har begået en fejl, idet den har udtalt, at artikel 57-63 i forordning nr. 796/2004 ikke indeholder bestemmelser svarende til artikel 39 i forordning nr. 2419/2001, og at den på dette grundlag har konkluderet, at forordning nr. 796/2004 ikke fastsætter nogen sanktion, når kravene om identifikation og registrering af kvæg, der ikke er anmeldt til støtte, ikke er overholdt, hvilket dermed er mere fordelagtigt for landbrugeren.
59.
Det er ligeledes min opfattelse, at det er forkert at antage, at den manglende overholdelse af kravene om identifikation og registrering af kvæg, der ikke er anmeldt til støtte, ikke kan pålægges sanktion på grundlag af forordning nr. 796/2004.
60.
Disse krav er nemlig ikke desto mindre omfattet af den krydsoverensstemmelse, som alle landbrugere, der modtager en direkte betaling, i overensstemmelse med artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1782/2003 skal overholde. Jeg skal i denne henseende bemærke, at punkt A, nr. 8, i bilag III til denne forordning nævner artikel 4-7 i forordning nr. 1760/2000 som en del af de »[l]ovgivningsbestemte forvaltningskrav«, der selv er en del af de regler, der skal overholdes inden for området for krydsoverensstemmelse.
61.
Det følger heraf, at den relevante sanktionsordning i tilfælde af manglende overholdelse af disse regler om identifikation og registrering af kvæg — i en sammenhæng som den, der foreligger i tvisten i hovedsagen, hvor den manglende overholdelse af disse regler blev fastslået for dyr, der ikke var anmeldt til støtte — er ordningen i artikel 66 og 67 i forordning nr. 796/2004 (
24
).
62.
Det præjudicielle spørgsmål skal derfor, som Kommissionen har foreslået, omformuleres for at give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den (
25
), således at Domstolen tager stilling til problemet, hvorvidt artikel 2, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at sanktionsordningen i artikel 66 og 67 i forordning nr. 796/2004 finder anvendelse med tilbagevirkende kraft på en støtteansøgning, der er omfattet af det tidsmæssige anvendelsesområde for forordning nr. 3887/92 (
26
).
63.
Henset til dette således omformulerede spørgsmål har Rüdiger Jagers repræsentant under retsmødet anført, at forordning nr. 796/2004 i videst muligt omfang skal tages i betragtning ved afgørelsen af, hvilken er den mildeste straf for Rüdiger Jager, idet der skal foretages en sammenlignende beregning i forhold til den nedsættelse, som følger af artikel 39 i forordning nr. 2419/2001, som ændret ved forordning nr. 118/2004.
64.
Amt er derimod af den opfattelse, at anvendelsen af sanktionerne i forordning nr. 796/2004 er objektiv umulig, eftersom enkeltbetalingen ikke blev tildelt i ansøgningsåret, nemlig i 2001.
65.
Kommissionen er ligeledes af den opfattelse, at en anvendelse af sanktionerne i denne forordning med tilbagevirkende kraft er umulig i denne sag.
66.
Kommissionen har i denne henseende støttet sig til generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse i den sag, der gav anledning til dommen i sagen Berlusconi m.fl. (
27
) for at anføre, at en anvendelse af en mildere straf med tilbagevirkende kraft kun kan ske, når den afspejler, at lovgiver har ændret vurdering i forhold til den pågældende uregelmæssighed.
67.
Kommissionen har imidlertid bemærket, at de bestemmelser, der fastsætter sanktioner, med forordning nr. 796/2004 er blevet helt omstruktureret og tilpasset de ændrede krav i enkeltbetalingsordningen og krydsoverensstemmelsen, således som de er indeholdt i forordning nr. 1782/2003. Hverken betragtningerne til forordning nr. 796/2004 eller denne forordnings generelle sammenhæng gør det muligt at konkludere, at sanktionerne i forordningens artikel 66 og 67 er blevet vedtaget med det formål fremover at straffe visse uregelmæssigheder mildere, såsom uregelmæssighederne i tvisten i hovedsagen.
68.
Kommissionen har i øvrigt under retsmødet anført, at det efter dens opfattelse ikke længere er muligt at vurdere grundlaget for forordning nr. 796/2004 på ny i dag, fordi det er umuligt at efterprøve — med henblik på at vurdere grovheden af den af landbrugeren begåede overtrædelse — om han har overholdt alle de andre regler om krydsoverensstemmelse, navnlig kravene til miljøet og dyrebeskyttelse.
69.
Den græske regering har tilsluttet sig Kommissionens synspunkt, idet det er dens opfattelse, at princippet om tilbagevirkende kraft, der er knæsat i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2988/95, ikke kan finde anvendelse, når de fællesskabsbestemmelser, der definerer sanktionerne, er blevet helt omstruktureret ved en ny forordning, således som det er tilfældet i denne sag med forordning nr. 796/2004. Der er nemlig således ikke tale om en ændring af eller en erstatning for tilsvarende ældre bestemmelser, men i det væsentlige om en ny ordning med en anden filosofi og andre formål.
70.
Det er min opfattelse — i lighed med Amt, den græske regering og Kommissionen — at artikel 2, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at sanktionsordningen i artikel 66 og 67 i forordning nr. 796/2004 ikke finder anvendelse med tilbagevirkende kraft på en støtteansøgning, der er omfattet af det tidsmæssige anvendelsesområde for forordning nr. 3887/92.
71.
Efter min opfattelse omhandler betingelsen om, at »bestemmelserne om administrative sanktioner […] efterfølgende [ændres]«, der findes i artikel 2, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 2988/95, vedtagelsen af en ny bestemmelse, som ændrer sanktionens art og/eller styrke, i forbindelse med en lovgivning, hvis væsentligste kendetegn er bibeholdt.
72.
Eftersom den lovgivning, hvori den nye sanktion indføres, har gennemgået en væsentlig reform, og eftersom den nye sanktionsordning af denne årsag er iværksat, kan denne artikel derfor ikke efter min opfattelse finde anvendelse.
73.
I et sådant tilfælde er de ændringer i sanktionsordningen nemlig udelukkende begrundet i behovet for at vedtage ordningen i den nye lovgivning, hvor den garanterer den rette iværksættelse, og de skal ikke forstås som en ændring af fællesskabslovgivers vurdering af sanktionens hensigtsmæssige karakter i forhold til uregelmæssighedens grovhed.
74.
Forbindelsen mellem den nye sanktionsordning og den reformerede lovgivning, som den er en del af, gør det dermed efter min opfattelse umuligt at anvende denne nye sanktionsordning med tilbagevirkende kraft på forhold, der er omfattet af ældre lovgivning.
75.
Det er i denne henseende min opfattelse, at artikel 66 og 67 i forordning nr. 796/2004 går videre end blot, at »bestemmelserne om administrative sanktioner […] efterfølgende [ændres]« i den i artikel 2, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 2988/95 omhandlede forstand, hvilket efter min opfattelse er til hinder for, at de anvendes med tilbagevirkende kraft på støtteansøgninger, der er omfattet af det tidsmæssige anvendelsesområde for forordning nr. 3887/92 (
28
).
76.
Artikel 66 og 67 i forordning nr. 796/2004 indfører nemlig en ny sanktionsordning, der er nært forbundet med den nye ordning med direkte støtte, som følger af reformen af den fælles landbrugspolitik i 2003.
77.
Denne snævre forbindelse mellem den nye sanktionsordning og den reformerede lovgivning, som den er en del af, kommer til udtryk i et vist antal særegne kendetegn ved denne nye ordning, som gør det umuligt blot at overføre den på en støtteansøgning, der er omfattet af det tidsmæssige anvendelsesområde for forordning nr. 3887/92, idet det vil indebære en ændring af den reformerede lovgivnings art og sammenhæng, således som de er fastsat af fællesskabslovgiver.
78.
Disse særegne kendetegn ved den nye sanktionsordning vedrører i det væsentlige dels det forfulgte formål, dels fremgangsmåden ved sanktionens fastsættelse.
79.
Det er tidligere fremgået, at en af hjørnestenene i 2003-reformen er støttens krydsoverensstemmelse, og at den i henhold til artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1782/2003 finder anvendelse på alle landbrugere, der modtager direkte betalinger, enten som enkeltbetalinger eller i henhold til andre støtteordninger, der er opregnet i bilag I til denne forordning (
29
).
80.
Når en landbruger ikke overholder de regler, der er en del af krydsoverensstemmelsen, kan de samlede direkte betalinger, som han har ret til, nedsættes eller inddrages i henhold til fremgangsmåden i artikel 66 og 67 i forordning nr. 796/2004.
81.
Det fremgår klart af betragtning 56 til forordning nr. 796/2004, at ordningen med nedsættelser og udelukkelser i forbindelse med krydsoverensstemmelsesforpligtelserne forfølger et særligt formål, der fuldt ud er omfattet af den nye ordnings logik, nemlig at tilskynde landbrugerne til at overholde allerede gældende lovgivning på de forskellige områder med hensyn til krydsoverensstemmelse.
82.
Disse forskellige områder, der er underlagt krydsoverensstemmelsen, er af forskellig art. De består af de i bilag III til forordning nr. 1782/2003 omhandlede lovgivningsmæssige forvaltningskrav, 18 forordninger og direktiver på området for miljø, folkesundhed samt dyrs og planters sundhed og den gode landbrugs- og miljømæssige stand, som medlemsstaterne skal definere.
83.
Ordningen med nedsættelser og udelukkelser i artikel 66 og 67 i forordning nr. 796/2004 adskiller sig således fra ordningen i artikel 10c i forordning nr. 3887/92 og artikel 39 i forordning nr. 2419/2001 ved dens formål, som er meget bredere end den blotte sanktion for den manglende overholdelse af fællesskabsreglerne om identifikation og registrering af kvæg.
84.
Arten af de regler, der er en del af krydsoverensstemmelsen, har eftervirkninger både på kontrolordningen og på fremgangsmåden ved sanktionens fastsættelse.
85.
Artikel 9 i forordning nr. 796/2004, der pålægger medlemsstaterne at indføre en ordning, der sikrer en effektiv kontrol med, at krydsoverensstemmelsen overholdes, bestemmer navnlig i litra d), at denne ordning skal omfatte kontrolrapporter med oplysning om de konstaterede tilfælde af manglende overholdelse og en vurdering af, hvor alvorlige, omfattende, varige og hyppige de er.
86.
Samme forordnings artikel 48, stk. 1, litra b), præciserer, at en kontrolrapport skal indeholde en del, der særskilt oplyser om den kontrol, der er foretaget for hvert af kravene eller normerne om krydsoverensstemmelse. Forordningens artikel 48, stk. 1, litra c), første afsnit, bestemmer, at rapporten indeholder en »evalueringsdel med en vurdering af betydningen af den manglende overensstemmelse for hver retsakt og/eller norm ud fra kriterierne »alvorlighed«, »omfang«, »varighed« og »gentagelse«, jf. artikel 7, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1782/2003, og angivelse af eventuelle forhold, der bør medføre en forhøjelse eller reduktion af den nedsættelse, der skal anvendes«.
87.
Denne kontrolordning er sammenhængende med den nye sanktionsordning, der i henhold til artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1782/2003 tager hensyn til alvorligheden, omfanget, varigheden og gentagelsen for den fastslåede overtrædelse.
88.
Det er på grundlag af disse kontrolrapporter, der er tilpasset kravene til krydsoverensstemmelse, at sanktionsordningen i artikel 66 og 67 i forordning nr. 796/2004 skal anvendes. Den betalende organisme kan således, henset til evalueringen i disse rapporter, beslutte at nedsætte eller øge nedsættelsesprocenten og endog inddrage det samlede støttebeløb.
89.
Henset til den snævre forbindelse mellem kontrolordningen og den krydsoverensstemmende sanktionsordning er det efter min opfattelse vanskeligt, hvis ikke umuligt, at anvende artikel 66 og 67 i forordning nr. 796/2004 strengt på en støtteansøgning, der er genstand for en kontrol på stedet, som gennemføres med et snævrere formål end formålet med kontrollen med krydsoverensstemmelsen (
30
), og i henhold til forskellige fremgangsmåder, nemlig for så vidt angår nærværende sag de fremgangsmåder, der tidligere regulerede udførelsen af kontrol på stedet, og som henholder sig til en ansøgning om støtte til »husdyr«, der er omfattet af det tidsmæssige anvendelsesområde for forordning nr. 3887/92 (
31
).
90.
Det skal i øvrigt understreges, at henset til den generelle rækkevidde af krydsoverensstemmelsen i den nye lovgivningsordning finder sanktionsordningen i artikel 66 og 67 i forordning nr. 796/2004 ikke anvendelse på en enkelt kategori af enkeltbetalinger, hvilket adskiller den fra den ældre ordning, som specifikt omhandlede beløb modtaget i henhold til kvægstøtteordninger.
91.
Nedsættelserne og udelukkelserne i disse artikler finder således anvendelse på de direkte betalingers samlede beløb, således som de er defineret i artikel 2, litra d), i forordning nr. 1782/2003, dvs. betalinger direkte tildelt landbrugerne i forbindelse med de støtteordninger, der er opregnet i bilag I til denne forordning.
92.
Det grundlag, på hvilket nedsættelserne og udelukkelserne finder anvendelse, er dermed et andet og meget mere udstrakt. Nedsættelsesprocenterne i artikel 66 og 67 i forordning nr. 796/2004 tager hensyn til dette kendetegn.
93.
Det er endvidere vigtigt at anføre, at de direkte betalingers samlede beløb, som fremover udgør det grundlag, hvorpå nedsættelserne og udelukkelserne i denne artikel finder anvendelse, ikke kan sammenfattes med en simpel sammenlægning af de direkte betalinger, der fandtes tidligere.
94.
Øverst på listen over disse støtteordninger findes nemlig enkeltbetalingsordningen, som medlemsstaterne burde have gennemført — efter en valgfri overgangsperiode — senest den 1. januar 2007 (
32
).
95.
Det er fremgået, at i forbindelse med denne ordning tildeles den direkte støtte til landbrugere hovedsageligt ved en årlig enkeltbetaling, som erstatter den overvejende del af den direkte støtte, der fandtes tidligere, og at forordning nr. 1782/2003 giver medlemsstaterne mulighed for at vælge mellem flere fremgangsmåder, nemlig en historisk, en regional og en kombineret fremgangsmåde, med henblik på at fastlægge den enkeltbetalingsordning, der finder anvendelse.
96.
Hvis nedsættelserne og udelukkelserne i artikel 66 og 67 i forordning nr. 796/2004 anvendes med tilbagevirkende kraft på en støtteansøgning, der er omfattet af det tidsmæssige anvendelsesområde for forordning nr. 3887/92, indebærer det, at det, der på daværende tidspunkt var en landbrugers, såsom Rüdiger Jager, ret til betaling, efterfølgende fastlægges, hvilket — ud over øvelsens praktiske vanskelighed og dens kunstige art — efter min opfattelse går videre end det, der er fastsat i artikel 2, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 2988/95.
97.
Endelig gør et sidste forhold det efter min opfattelse umuligt, uden at ændre den af fællesskabslovgiver ønskede ordning, at anvende sanktionsordningen i artikel 66 og 67 i forordning nr. 796/2004 med tilbagevirkende kraft på støtteansøgninger, der ikke er omfattet af det tidsmæssige anvendelsesområde for denne forordning, dvs. støtteansøgninger for produktionsår eller præmieperioder, der begyndte før den 1. januar 2005.
98.
To andre kendetegn ved den nye lovgivningsordning består nemlig i den obligatoriske graduering af direkte betalinger og i den finansielle disciplin.
99.
I henhold til artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1782/2003 nedsættes alle direkte betalinger, der i et kalenderår tildeles en landbruger i en given medlemsstat hvert år for perioden fra 2005 til 2012, med en bestemt procentsats (
33
). Endvidere kan de direkte betalinger i medfør af samme forordnings artikel 11 hvert år være genstand for en af Rådet for Den Europæiske Union fastsat tilpasning på grund af den finansielle disciplin.
100.
Det beløb, som de i artikel 66 og 67 i forordning nr. 796/2004 omhandlede nedsættelser og udelukkelser finder anvendelse på, omfatter imidlertid de nedsættelser, som følger af gradueringen og den finansielle disciplin. Artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1782/2003 bestemmer nemlig, at de samlede direkte betalinger, der skal ydes, nedsættes eller annulleres efter anvendelse af sidstnævnte forordnings artikel 10 og 11 i tilfælde af manglende overholdelse af krydsoverensstemmelsesreglerne.
101.
Det er efter min opfattelse i strid med fællesskabslovgivers ordning at anvende de nedsættelser, der følger af gradueringen og den finansielle disciplin, med tilbagevirkende kraft på støtteansøgninger, som ikke er omfattet af det tidsmæssige anvendelsesområde for forordning nr. 796/2004. På den anden side vil en anvendelse af sanktionsordningen i artikel 66 og 67 i forordning nr. 796/2004 på de samlede direkte betalinger, der tildeles en landbruger, uden hensyntagen til gradueringen og eventuelle tilpasninger på grund af den finansielle disciplin, have den virkning, at den af denne lovgiver ønskede lovgivning ændres, hvilket efter min opfattelse udgør en begrænsning for anvendelsen af artikel 2, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 2988/95.
102.
Henset til alle disse forhold foreslår jeg Domstolen at svare den forelæggende ret, at artikel 2, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at sanktionsordningen i artikel 66 og 67 i forordning nr. 796/2004 ikke finder anvendelse med tilbagevirkende kraft på en støtteansøgning, der er omfattet af det tidsmæssige anvendelsesområde for forordning nr. 3887/92.
IV — Forslag til afgørelse
103.
På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det af Verwaltungsgericht Schwerin stillede præjudicielle spørgsmål således:
»Artikel 2, stk. 2, andet punktum, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser skal fortolkes således, at sanktionsordningen i artikel 66 og 67 i Kommissionens forordning (EF) nr. 796/2004 af 21. april 2004 om gennemførelsesbestemmelser vedrørende krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem som omhandlet i Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 239/2005 af 11. februar 2005, ikke finder anvendelse med tilbagevirkende kraft på en støtteansøgning, der er omfattet af det tidsmæssige anvendelsesområde for Kommissionens forordning (EØF) nr. 3887/92 af 23. december 1992 om gennemførelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-støtteordninger, som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2801/1999 af 21. december 1999.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – EFT L 312, s. 1.
(
3
) – Dom af 17.7.1997, sag C-354/95, National Farmers’ Union m.fl., Sml. I, s. 4559, præmis 41, af 1.7.2004, sag C-295/02, Gerken, Sml. I, s. 6369, præmis 61, af 3.5.2005, forenede sager C-387/02, C-391/02 og C-403/02, Berlusconi m.fl., Sml. I, s. 3565, præmis 67-69, af 4.5.2006, sag C-286/05, Haug, Sml. I, s. 4121, præmis 23, af 8.3.2007, sag C-45/06, Campina, Sml. I, s. 2089, præmis 32 og 33, og af 24.5.2007, sag C-45/05, Maatschap Schonewille-Prins, Sml. I, s. 3997, præmis 55.
(
4
) – EUT L 141, s. 18, som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 239/2005 af 11.2.2005 (EUT L 42, s. 3, herefter »forordning nr. 796/2004«).
(
5
) – EFT L 391, s. 36, som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2801/1999 af 21.12.1999 (EFT L 340, s. 29, herefter »forordning nr. 3887/92«).
(
6
) – EFT L 204, s. 1.
(
7
) – EFT L 160, s. 21.
(
8
) – EUT L 270, s. 1.
(
9
) – Jf. Kommissionen for De Europæiske Fællesskabers dokument med titlen »Régime de paiement unique — le concept«, der findes på internettet (http://ec.europa.eu/agriculture/capreform/infosheets/pay_fr.pdf).
(
10
) – Blandt de i bilag VI til forordningen nævnte støtteordninger findes ammekopræmien.
(
11
) – Jf. afsnit III, kapitel 3, i forordning nr. 1782/2003 med overskriften »Betalingsrettigheder«.
(
12
) – Jf. afsnit III, kapitel 5, afdeling 1, i forordning nr. 1782/2003 med overskriften »Regional gennemførelse«.
(
13
) – Jf. afsnit III, kapitel 5, afdeling 2, i forordning nr. 1782/2003 med overskriften »Delvis gennemførelse«. Man taler ligeledes i dette tilfælde om »omkobling af støtte«.
(
14
) – EFT L 355, s. 1. Forordningen som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1593/2000 af 17.7.2000 (EFT L 182, s. 4).
(
15
) – EFT L 327, s. 11.
(
16
) – EUT L 17, s. 7.
(
17
) – I henhold til artikel 2, litra d), i forordning nr. 1782/2003 er en direkte betaling en betaling ydet direkte til landbrugerne under en af de i bilag I anførte indkomststøtteordninger. Blandt disse ordninger findes enkeltbetalingen og ammekopræmien.
(
18
) – BGBl. 2004 I, s. 1763.
(
19
) – Jf. i denne retning dommen i sagen Berlusconi m.fl. (præmis 67-69) og Campina-dommen (præmis 32).
(
20
) – Campina-dommen (præmis 33).
(
21
) – Præmis 47-52. Jf. ligeledes punkt 27 i generaladvokat Légers forslag til afgørelse i samme sag, der blev fremsat den 11.12.2003.
(
22
) – Gerken-dommen (præmis 50).
(
23
) – Dette ønske fra fællesskabslovgivers side fremgår ligeledes af sjette betragtning, andet punktum, til forordning nr. 118/2004, hvorefter »[n]ogle af […] bestemmelser[ne i forordning nr. 2419/2001] bør ændres for at sikre, at nedsættelserne og udelukkelserne i hvert tilfælde er tilpasset efter uregelmæssighedens alvor«.
(
24
) – Denne analyse underbygges af betragtning 68, andet punktum, til forordning nr. 796/2004.
(
25
) – Haug-dommen (præmis 17) og Campina-dommen (præmis 30).
(
26
) – Det er min opfattelse, at det i det tilfælde, hvor den relevante sanktionsordning i tidsmæssig henseende er ordningen i artikel 59 i forordning nr. 796/2004, skal fastslås, at den under alle omstændigheder ikke nu finder anvendelse i Tyskland, idet denne medlemsstat har valgt at afkoble præmierne til »husdyr«, og idet den dermed så meget desto mere ikke kan finde anvendelse med tilbagevirkende kraft. Således som den græske regering har anført, følger denne konklusion klart af 12. betragtning til forordning nr. 796/2004, hvoraf det kan udledes, at denne forordnings artikel 59 kun kan finde anvendelse i det omfang Tyskland har valgt at bevare visse husdyrpræmier, såsom ammekopræmien koblet til produktionen.
(
27
) – Kommissionen har navnlig henvist til punkt 159-161 i det nævnte forslag til afgørelse.
(
28
) – På det formelle plan er det i øvrigt interessant at bemærke, at i henhold til sammenligningstabellen i bilag III til forordning nr. 796/2004 finder artikel 39 i forordning nr. 2419/2001 ikke tilsvarende anvendelse inden for den førstnævnte forordning.
(
29
) – Jf. i denne retning ligeledes betragtning 49 til forordning nr. 796/2004.
(
30
) – Ud over den omstændighed, at kontrollen med krydsoverensstemmelsen potentielt omfatter 18 forordninger og direktiver, vedrører den ligeledes den gode landbrugs- og miljømæssige stand, der først som sådan fandtes i 2001.
(
31
) – Jf. i denne henseende artikel 6 ff. i forordning nr. 3887/92.
(
32
) – Jf. artikel 71, stk. 1, i forordning nr. 1782/2003.
(
33
) – Dvs. 3% i 2005, 4% i 2006 og 5% i hvert år for perioden fra 2007 til 2012.