62009CC0335_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Soudnímu dvoru je v projednávané věci předložen kasační opravný prostředek proti rozsudku, kterým Soud prvního stupně Evropských společenství (nyní Tribunál)(2) prohlásil žalobu na neplatnost podanou Polskou republikou za zčásti nepřípustnou z důvodu opožděnosti a zčásti neopodstatněnou.
2. Vzhledem k tomu, že otázka přípustnosti, jež vyvstává v této věci, je totožná s otázkou, která byla Soudnímu dvoru položena v rámci jiného kasačního opravného prostředku, který souběžně Polská republika podala ve věci Polsko v. Komise (C-336/09 P), projednávané před Soudním dvorem(3), vyzývám Soudní dvůr, aby o této otázce rozhodl s odvoláním se na analýzu provedenou v mém stanovisku ve výše uvedené věci.
3. K věci samé je naproti tomu třeba úvodem upřesnit, že tentokrát jde o dvě nařízení. Polská republika se žalobou podanou k Tribunálu domáhala zrušení nařízení Komise (ES) č. 1972/2003 ze dne 10. listopadu 2003(4), ve znění nařízení Komise (ES) č. 230/2004 ze dne 10. února 2004(5), a nařízení Komise (ES) č. 735/2004 ze dne 20. dubna 2004(6) . Jak bude uvedeno dále, Tribunál v napadeném rozsudku prohlásil žalobu za nepřípustnou v rozsahu, v němž se týkala nařízení 1972/2003. Naproti tomu v rozsahu, v němž se žaloba týkala nařízení č. 735/2004, kterým se mění nařízení č. 1972/2003, prohlásil žalobu za přípustnou.
4. Tribunál tímto věcně přezkoumal nejen legalitu nařízení č. 735/2004, ale též uplatněním judikatury Soudního dvora(7) legalitu hlavních ustanovení nařízení č. 1972/2003, neboť ustanovení prvně zmíněného nařízení mohou být považována za tvořící jeden celek s ustanoveními druhého nařízení.
5. Projednávaná věc tak Soudnímu dvoru nabízí příležitost obohatit již dosti pestrou judikaturu ve snaze vyřešit problémy plynoucí z přistoupení nových členských států k Evropské unii obecně, a konkrétně z uplatňování přechodných právních ustanovení vůči těmto státům(8) .
I – Právní rámec
6. Základ projednávané věci spočívá v tom, že Evropská komise přijala na základě smlouvy(9) a aktu o přistoupení(10) deseti nových členských států z roku 2004 přechodná opatření v oblasti společné zemědělské politiky, která se vztahují zejména na hospodářské subjekty nových členských států, v daném případě nařízení č. 1972/2003.
7. Přijetí takovýchto přechodných opatření unijními orgány není samo o sobě nijak výjimečné. Ustanovení obdobná ustanovením nařízení č. 1972/2003 byla totiž přijata, byla-li upravena jednotlivými smlouvami nebo akty o přistoupení, i v souvislosti s jinými rozšířeními(11) .
8. Nařízení č. 1972/2003 bylo přijato a zveřejněno před vstupem v platnost smlouvy o přistoupení a aktu o přistoupení, na základě čl. 2 odst. 3 uvedené smlouvy a čl. 41 prvního pododstavce aktu o přistoupení.
9. Článek 2 odst. 3 smlouvy o přistoupení totiž stanoví, že orgány Unie mohou odchylně od čl. 2 odst. 2 této smlouvy(12) před přistoupením přijmout opatření uvedená v několika výslovně uvedených ustanoveních, včetně článku 41 aktu o přistoupení, s upřesněním, že tato opatření vstoupí v platnost pouze s výhradou a dnem vstupu této smlouvy v platnost. Zní následovně:
„Odchylně od odstavce 2 mohou před přistoupením orgány Unie přijmout opatření uvedená v čl. 6 odst. 2 druhém pododstavci, odst. 6 druhém pododstavci, odst. 7 druhém a třetím pododstavci, odst. 8 druhém a třetím pododstavci, odst. 9 třetím pododstavci, článcích 21 a 23, čl. 28 odst. 1, čl. 32 odst. 5, čl. 33 odst. 1, odst. 4 a odst. 5, článcích 38, 39, 41, 42 a 55 až 57 aktu o přistoupení, v přílohách III až XIV uvedeného aktu a v protokolu 2, v článku 6 protokolu 3, v čl. 2 odst. 2 protokolu 4, v protokolu 8 a v článcích 1, 2 a 4 protokolu 10 k tomuto aktu připojených. Tato opatření vstoupí v platnost pouze s výhradou a dnem vstupu této smlouvy v platnost.“
10. Článek 41 aktu o přistoupení, na který výslovně odkazuje čl. 2 odst. 3 smlouvy o přistoupení, tak ve svém prvním pododstavci zmocňuje Komisi k přijímání přechodných opatření při dodržení určitých procesních pravidel „nezbytných k usnadnění přechodu ze stávajícího režimu v nových členských státech na režim vyplývající z uplatňování společné zemědělské politiky“ za podmínek stanovených v aktu o přistoupení. Tato přechodná opatření mohou být přijímána po dobu tří let ode dne přistoupení a jejich uplatňování se omezí na toto období s upřesněním, že Rada Evropské unie může toto období na návrh Komise po konzultaci s Evropským parlamentem jednomyslným rozhodnutím prodloužit. Zní následovně:
„Budou-li k usnadnění přechodu ze stávajícího režimu v nových členských státech na režim vyplývající z uplatňování společné zemědělské politiky za podmínek stanovených v tomto aktu nezbytná přechodná opatření, přijme je Komise postupem podle čl. 42 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 1260/2001 [ze dne 19. června 2001] o společné organizaci trhů v odvětví cukru [Úř. věst. L 178, s. 1; Zvl. vyd. 03/33, s. 17)] nebo podle odpovídajících článků ostatních nařízení o společné organizaci zemědělských trhů, anebo odpovídajícím postupem projednávání ve výboru stanoveným příslušným právním předpisem. Přechodná opatření uvedená v tomto článku mohou být přijímána po dobu tří let ode dne přistoupení a jejich uplatňování se omezí na toto období. Rada může toto období na návrh Komise po konzultaci s Evropským parlamentem jednomyslným rozhodnutím prodloužit.“
11. Právě na základě těchto dvou ustanovení bylo přijato nařízení č. 1972/2003(13), které bylo předmětem žaloby na neplatnost podané k Tribunálu, a platnost jeho hlavních ustanovení byla nepřímo přezkoumána prostřednictvím přezkumu platnosti nařízení č. 735/2004.
12. Třetí bod odůvodnění nařízení č. 1972/2003 uvádí:
„Odklony obchodu, které mohou narušit společné organizace trhů, se často týkají produktů, které jsou uměle přemísťovány vzhledem k rozšíření a které nejsou součástí obvyklých zásob dotyčného státu. Přebytečné zásoby mohou rovněž pocházet z národní produkce. Je tedy třeba stanovit odstrašující poplatky za přebytečné zásoby nacházející se v nových členských státech.“
13. Podle čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1972/2003 jsou nové členské státy povinny vybírat poplatky od držitelů přebytečných zásob zemědělských produktů ve volném oběhu k 1. květnu 2004, což je datum vstupu v platnost smlouvy o přistoupení a aktu o přistoupení.
14. Článek 4 odst. 3 uvedeného nařízení stanoví, že výše tohoto poplatku je stanovena na základě dovozního cla erga omnes
platného ke dni 1. května 2004.
15. Článek 4 odst. 1 až 3 téhož nařízení zní takto:
„1. Aniž je dotčena příloha IV kapitola 4 aktu o přistoupení a pokud nejsou na vnitrostátní úrovni používány přísnější právní předpisy, nové členské státy vybírají poplatky od držitelů přebytečných zásob produktů ve volném oběhu k 1. lednu 2004.
2. Ke stanovení přebytečných zásob každého držitele vezmou členské státy zejména v úvahu:
a) průměr zásob, které byly k dispozici během let předcházejících přistoupení;
b) obchodní toky existující během let předcházejících přistoupení;
c) okolnosti, za nichž došlo k vytvoření zásob.
Pojem ‚přebytečné zásoby‘ se vztahuje na produkty dovezené do nových členských států nebo pocházející z těchto států. Pojem ‚přebytečné zásoby‘ se rovněž vztahuje na produkty určené na trh nových členských států.
Inventura zásob musí být provedena na základě kombinované nomenklatury platné ke dni 1. května 2004.
3. Výše poplatku uvedeného v odstavci 1 je stanovena na základě dovozního cla erga omnes
platného ke dni 1. května 2004. Výnos z poplatku vybraného vnitrostátními orgány se převede do národního rozpočtu nového členského státu.“
16. Článek 4 odst. 5 nařízení č. 1972/2003 obsahuje pro každý jednotlivý členský stát výčet kódů kombinované nomenklatury jednotlivých dotčených zemědělských produktů.
17. Konečně, článek 3 nařízení č. 1972/2003, jehož odstavec 1 stanoví, že se použije odchylně od přílohy IV kapitoly 5 aktu o přistoupení, zejména stanoví, že tomuto poplatku podléhají rovněž zemědělské produkty, které k datu přistoupení byly propuštěny do režimu s podmíněným osvobozením od cla, byly propuštěny do volného oběhu před tímto datem v Evropském společenství patnácti nebo v novém členském státě (čl. 3 odst. 2) nebo jsou dovezeny ze třetích zemí (čl. 3 odst. 3). Zní následovně:
„1. Tento článek se použije odchylně od přílohy IV kapitoly 5 aktu o přistoupení a od článků 20 a 214 nařízení Rady (EHS) č. 2913/92 ze dne 12. října 1992, kterým se vydává celní kodex Společenství [(14) ] .
2. Produkty uvedené v čl. 4 odst. 5, které byly propuštěny do volného oběhu do 1. května 2004 ve Společenství patnácti nebo v novém členském státě a které jsou dne 1. května 2004 dočasně uskladněny nebo se na ně vztahuje jedno z celně schválených určení nebo jeden z celních režimů uvedených v čl. 4 odst. 15 písm. b) a odst. 16 písm. b) až g) nařízení (EHS) č. 2913/92 v rozšířeném Společenství nebo které jsou přepravovány uvnitř rozšířeného Společenství poté, co splnily vývozní formality, podléhají dovoznímu clu erga omnes
platnému v den propuštění do volného oběhu.
První pododstavec se nepoužije na produkty vyvážené ze Společenství patnácti, jestliže dovozce prokáže, že nebylo požádáno o žádnou vývozní náhradu pro produkty z vyvážejícího členského státu. Na žádost dovozce dbá vývozce na to, aby příslušný orgán učinil na vývozním prohlášení poznámku, která potvrzuje, že nebylo požádáno o žádnou vývozní náhradu pro produkty z vyvážejícího členského státu.
3. Produkty uvedené v čl. 4 odst. 5, dovezené ze třetích zemí, propuštěné do režimu aktivního zušlechťovacího styku podle čl. 4 odst. 16 písm. d) nebo do režimu dočasného použití podle čl. 4 odst. 16 písm. f) nařízení (EHS) č. 2913/92 v novém členském státě dne 1. května 2004 a které jsou propuštěny do volného oběhu k uvedenému dni nebo po uvedeném dni, podléhají dovoznímu clu platnému v den propuštění do volného oběhu produktů dovezených ze třetích zemí.“
18. Svým článkem 1 mění nařízení č. 735/2004 zejména čl. 4 odst. 5 osmou odrážku nařízení č. 1972/2003 týkající se Polské republiky, když na jedné straně vyjímá a na druhé straně doplňuje některé produkty uvedené na seznamu produktů, na které se vztahuje posledně zmíněné nařízení.
II – Řízení před Tribunálem a napadený rozsudek
19. Polská republika se žalobou podanou k Tribunálu dne 28. června 2004 domáhala zrušení článku 3 a čl. 4 odst. 3 a 5 osmé odrážky nařízení č. 1972/2003 ve znění nařízení č. 735/2004.
20. Usnesením ze dne 11. července 2006 předseda třetího senátu Tribunálu rozhodl přerušit řízení v této věci v souladu s čl. 54 třetím pododstavcem statutu Soudního dvora a s čl. 77 písm. a) a článkem 78 jednacího řádu Tribunálu v očekávání vyhlášení rozsudku Soudního dvora ve věci C-273/04.
21. Soudní dvůr vydal rozsudek ve věci C-273/04 dne 23. října 2007(15), když přezkoumal věc pouze po meritorní stránce, aniž rozhodl o přípustnosti žaloby. Napadeným rozsudkem Tribunál odmítl žalobu Polské republiky jako zčásti nepřípustnou z důvodu uplynutí propadné lhůty k podání žaloby a zčásti ji zamítl jako neopodstatněnou.
A – K přípustnosti
22. Tribunál shledal, že nařízení č. 1972/2003 bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie
ze dne 11. listopadu 2003, a že lhůta pro podání žaloby proti výše uvedenému nařízení tudíž uplynula dne 4. února 2004. Vzhledem k tomu, že žaloba Polské republiky došla kanceláři Tribunálu dne 28. června 2004, Tribunál shledal, že tato žaloba byla v rozsahu, v němž se týkala nařízení č. 1972/2003(16), podána opožděně.
23. Tribunál vyhověl stejně jako ve věci, v níž bylo vydáno výše uvedené usnesení Polsko v. Komise, námitce nepřípustnosti vznesené Komisí na základě striktního uplatnění ustanovení čl. 230 pátého pododstavce ES.
24. Tribunál totiž shledal, že žaloba proti nařízení č. 1972/2003 byla podána po lhůtě dvou měsíců stanovené tímto ustanovením, jejíž běh plyne od data zveřejnění uvedeného nařízení, a vyvodil z toho závěr, že právo Polské republiky na podání žaloby zaniklo uplynutím propadné lhůty k podání žaloby(17), avšak následně odmítl jednotlivé argumenty předložené členským státem.
25. Takto byly z důvodu, že nejsou s to zpochybnit tento závěr, odmítnuty argumenty vycházející z toho, že uvedené nařízení nebylo zveřejněno ve všech dvaceti úředních jazycích Unie(18), že jeho vstup v platnost byl podmíněn vstupem v platnost smlouvy o přistoupení(19) a že bylo určeno všem členským státům, včetně budoucích členských států(20) .
26. Tribunál se dále snažil prokázat, že toto striktní uplatnění procesních lhůt jako plynoucích od data zveřejnění nařízení č. 1972/2003 nebránilo Polské republice uplatnit své právo na účinnou soudní ochranu(21) .
27. V rámci tohoto přezkumu přípustnosti žaloby Tribunál rovněž připomněl, že od striktního použití právní úpravy Společenství týkající se procesních lhůt se lze odchýlit pouze za zcela mimořádných okolností, při působení náhody nebo vyšší moci(22) . Dospěl však v tomto ohledu k názoru, že Polská republika nevysvětlila, v čem jsou uvedené okolnosti ve vztahu k ní natolik zcela mimořádné, aby odůvodňovaly odchýlení se od zásady striktního použití procesních lhůt v rozporu se zásadou právní jistoty.
28. V bodě 63 napadeného rozsudku z toho Tribunál vyvodil závěr, že pokud jde o nařízení č. 1972/2003 jako takové, žaloba byla opožděná a musí být odmítnuta jako nepřípustná.
29. Tribunál byl přesto odhodlán posoudit argument uplatněný podpůrně Polskou republikou, podle něhož byla žaloba každopádně přípustná v rozsahu, v němž se týkala produktů doplněných nařízením č. 735/2004 do seznamu produktů vyjmenovaných v čl. 4 odst. 5 osmé odrážce nařízení č. 1972/2003 (body 64 až 73 napadeného rozsudku).
30. S odvoláním na judikaturu Soudního dvora(23) dospěl Tribunál k závěru, že žaloba Polské republiky byla přípustná „v rozsahu, [ve kterém ji lze] vykládat jako návrh na zrušení nařízení č. 735/2004“(24), a že žalobní důvody a argumenty směřující proti napadeným ustanovením nařízení č. 1972/2003 musejí být vykládány v tomto smyslu.
B – K věci samé
31. Tribunál meritorně přezkoumal jednotlivé žalobní důvody a argumenty uplatněné Polskou republikou, které ač byly formálně namířeny proti ustanovením nařízení č. 735/2004, zpochybňovaly legalitu článku 3 (první část, body 161 až 249 napadeného rozsudku) a článku 4 (druhá a třetí část, body 80 až 136 a 137 až 160 napadeného rozsudku) nařízení č. 1972/2003 a dále poukazovaly na zneužití pravomoci (čtvrtá část, body 250 až 254 napadeného rozsudku).
1. K článku 4 nařízení č. 1972/2003
32. Zaprvé, Polská republika vznesla dva žalobní důvody směřující ke zrušení nařízení č. 735/2004 v rozsahu, v němž podrobovalo sedm nových produktů opatření uvedenému v čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1972/2003, z nichž první vycházel z porušení článku 41 aktu o přistoupení a zásady proporcionality a druhý vycházel z porušení zásady zákazu diskriminace.
33. V napadeném rozsudku Tribunál nejprve postupně přezkoumal, při jejich pečlivém odlišení (bod 95 napadeného rozsudku), argumenty poukazující na to, že čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1972/2003 porušil článek 41 aktu o přistoupení a zásadu proporcionality.
34. Nejprve tak shledal (body 96 až 102 napadeného rozsudku), obdobně jako to učinil Soudní dvůr v rozsudku Weidacher(25), že jak předcházení vzniku zásob ke spekulativním účelům, tak neutralizace hospodářských výhod hospodářských subjektů, které si za nízké ceny vytvořily přebytečné zásoby, mohou odůvodňovat, aby Komise přijala opatření podle čl. 41 prvního pododstavce aktu o přistoupení.
35. Dále poté, co Tribunál dospěl k závěru, že Polská republika nenapadala zásadu uložení poplatku, ale pouze výši sporného poplatku (bod 103 napadeného rozsudku), přezkoumal přiměřenost této výše (body 104 až 121), aby dospěl k závěru, že se Polské republice nepodařilo prokázat zjevnou nevhodnost a nepřiměřenost určení výše tohoto poplatku.
36. Tribunál v tomto ohledu shledal (bod 111 napadeného rozsudku), když odkázal na třetí bod odůvodnění nařízení č. 1972/2003, že „cílem, který Komise sporným poplatkem zamýšl[ela] sledovat, není pouze předcházení vzniku zásob dotčených produktů ke spekulativním obchodním účelům, ale zkrátka předcházení vzniku přebytečných zásob, to znamená zásob, které netvoří obvyklé rezervy nacházející se v nových členských státech“.
37. Následně přezkoumal, zda se Polské republice podařilo prokázat, že určení výše sporného poplatku „zjevně přesahuje to, co je nezbytné k vyloučení vzniku přebytečných zásob nezávisle na jejich původu“.
38. Měl za to, že i když poplatek, jehož výše je stanovena na základě cla odpovídajícího rozdílu mezi polskými dovozními cly a dovozními cly Společenství, „může být užitečný pro vyloučení vzniku přebytečných zásob na základě dovozu, zdaleka není zjevné, že by byl rovněž dostačující pro vyloučení vzniku přebytečných zásob pocházejících z národní produkce“ (bod 114 napadeného rozsudku). Dodal, že takovýto poplatek nemůže mít za určitých podmínek žádný odstrašující účinek na vznik přebytečných zásob pocházejících z národní produkce.
39. Tribunál dále odmítl (body 117 až 120 napadeného rozsudku) argument vycházející z nezpůsobilosti nařízení č. 735/2004 dosáhnout cílů sledovaných nařízením č. 1972/2003, s ohledem na produkční cykly v případě produktů, na které se vztahuje, aniž přezkoumal jeho podloženost. V této souvislosti zdůraznil, že Polská republika nijak neprokázala, že přebytečné zásoby produktů, na které se vztahuje nařízení č. 735/2004, nebyly vytvořeny před přijetím tohoto nařízení. Rovněž poukázal na to, že čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1972/2003 ponechává novým členským státům určitý prostor pro uvážení při určování, zda dotčené zásoby produktů jsou výsledkem činnosti odůvodněné běžným tržním chováním, a omezení vybírání poplatků od držitelů zásob pouze na případy, kdy jejich vytvoření představuje nebezpečí narušení trhů, čímž se posiluje přiměřenost opatření uvedeného v čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1972/2003.
40. Zadruhé Tribunál též zamítl jako neopodstatněný žalobní důvod vycházející z porušení zásady zákazu diskriminace (body 127 až 136 napadeného rozsudku). V tomto ohledu shledal, že situace polských hospodářských subjektů nemůže být považována za srovnatelnou se situací hospodářských subjektů usazených ve Společenství před 1. květnem 2004 (body 129 a 130 tohoto rozsudku). Kromě toho vyjádřil názor, že nelze mít za to, že Polské republice se dostalo rozdílného zacházení oproti členským státům, které přistoupily k Unii v roce 1995 (body 131 až 134 uvedeného rozsudku).
41. Zadruhé, Polská republika uplatnila jediný žalobní důvod směřující ke zrušení nařízení č. 735/2004 v rozsahu, v němž toto nařízení doplnilo sedm nových produktů do seznamu produktů obsaženého v čl. 4 odst. 5 osmé odrážce nařízení č. 1972/2003, který zahrnoval tři hlavní výtky, jež Tribunál zamítl jako neopodstatněné (body 143 až 160 napadeného rozsudku).
2. K článku 3 nařízení č. 1972/2003
42. Polská republika vznesla pět žalobních důvodů směřujících proti článku 3 nařízení č. 1972/2003, z nichž první vycházel z porušení zásady volného pohybu zboží, druhý z nedostatku pravomoci Komise a z porušení článků 22 a 41 aktu o přistoupení, třetí z porušení zásady zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti, čtvrtý z chybějícího nebo nedostatečného odůvodnění a konečně pátý z porušení zásady ochrany legitimního očekávání.
43. Tribunál zamítl všechny žalobní důvody a argumenty uplatněné Polskou republikou.
44. Tribunál zamítl první žalobní důvod vycházející z porušení zásady volného pohybu zboží, když předně zdůraznil, že vybírání poplatku uloženého článkem 3 nařízení č. 1972/2003 není v rozporu se zákazem cel a poplatků s rovnocenným účinkem uvedeným v článku 25 ES, jelikož uvedený poplatek nepředstavuje poplatek, o kterém by jednostranně rozhodl členský stát, ale opatření Společenství přechodně přijaté k čelení určitým problémům vyplývajícím pro společnou zemědělskou politiku z přistoupení deseti nových členských států k Unii (bod 179 napadeného rozsudku).
45. V odpovědi na druhý žalobní důvod uplatněný Polskou republikou, který formálně vychází z nedostatku pravomoci Komise k přijetí ustanovení článku 3 nařízení č. 1972/2003 a z porušení článků 22 a 41 přílohy IV kapitoly 5 aktu o přistoupení, měl Tribunál v podstatě za to (body 186 až 194 napadeného rozsudku), že systém poplatků za přebytečné zásoby produktů ve volném oběhu k 1. květnu 2004 stanovený článkem 4 nařízení č. 1972/2003 je jedním z přechodných opatření, která mohla být přijata na základě čl. 41 prvního pododstavce aktu o přistoupení (bod 187 tohoto rozsudku), a že toto ustanovení se musí vztahovat i na opatření nezbytná k ochraně užitečného účinku tohoto systému poplatků (bod 188 uvedeného rozsudku). Poté přezkoumal, zda lze mít za to, že ustanovení článku 3 nařízení č. 1972/2003, která podrobují produkty podléhající režimu s podmíněným osvobozením od cla nebo přepravované produkty témuž poplatku, jsou nezbytná pro zajištění užitečného účinku článku 4 téhož nařízení (body 189 až 193 téhož rozsudku).
46. Dospěl k závěru, že tomu tak je. Kdyby totiž neexistovala opatření uvedená v článku 3 nařízení č. 1972/2003, hospodářské subjekty usazené v nových členských státech by mohly uměle snižovat své přebytečné zásoby tím, že by je zařadily do režimu s podmíněným osvobozením od cla v jednom či několika starých nebo nových členských státech (bod 191 napadeného rozsudku), a mohly by tak uvedené produkty propustit do volného oběhu v rozšířeném Společenství po 1. květnu 2004, aniž by musely zaplatit sporný poplatek, čímž by byl článek 4 nařízení č. 1972/2003 zbaven svého významu.
47. V rámci třetího žalobního důvodu, vycházejícího z porušení zásady zákazu diskriminace, Polská republika především tvrdila, že na rozdíl od produktů vyvážených z Polska mohou být produkty vyvážené ze Společenství patnácti na základě čl. 3 odst. 2 nařízení č. 1972/2003 osvobozeny od dovozního cla erga omnes, jestliže se prokáže, že pro tyto produkty nebylo požádáno o žádnou vývozní náhradu.
48. Tribunál tento žalobní důvod zamítl jako neopodstatněný (body 199 až 207 napadeného rozsudku), když vycházel ze zásady, že z pouhého použití odlišných norem na hospodářské subjekty z nových členských států a na hospodářské subjekty ze starých členských států nemůže vyplývat žádná diskriminace (bod 200 tohoto rozsudku). Měl za to, že se cíle sledované ustanoveními čl. 3 odst. 2 nařízení č. 1972/2003 lišily podle toho, zda se tato ustanovení uplatňovala na produkty pocházející z nových členských států, nebo na produkty ze starých členských států. Pokud jde o produkty dovezené ze starých členských států, které nepodléhaly poplatku uvedenému v článku 4 nařízení č. 1972/2003, v podstatě cílem těchto ustanovení bylo zabránit zejména tomu, aby na produkty, na něž byly vyplaceny vývozní náhrady do 1. května 2004, byla vyplacena druhá náhrada, pokud jsou vyvezeny do třetích zemí po 30. dubnu 2004, jak vyplývá ze čtvrtého bodu odůvodnění uvedeného nařízení (bod 203 uvedeného rozsudku). Naproti tomu cílem těchto ustanovení stran produktů pocházejících z nových členských států bylo zabránit tomu, aby hospodářské subjekty mohly prostřednictvím jednoho z typů režimu s podmíněným osvobozením od cla uměle snižovat své přebytečné zásoby vytvořené před 1. květnem 2004 a poté je po tomto dni propustit do volného oběhu jako produkty nepodléhající dovozním clům (bod 201 téhož rozsudku).
49. Tribunál rovněž zamítl jako neopodstatněný čtvrtý žalobní důvod, vycházející z porušení článku 253 ES. Po připomenutí relevantní judikatury týkající se odůvodnění aktů orgánů (body 214 až 218 napadeného rozsudku) nejprve shledal, že hlavní důvody nařízení 1972/2003 byly obsaženy v prvním až šestém bodě odůvodnění tohoto nařízení. Po přezkumu těchto bodů odůvodnění (body 220 až 223 tohoto rozsudku) shledal (bod 224 uvedeného rozsudku), že žádný z výše uvedených bodů odůvodnění výslovně nevysvětluje zvláštní důvody, které Komisi vedly k přijetí článku 3 zmíněného nařízení. Přesto vyjádřil názor, že nařízení č. 1972/2003 nebylo stiženo vadou spočívající v nedostatečném odůvodnění. Po zasazení tohoto ustanovení do kontextu a po posouzení hlavních cílů uvedeného nařízení Tribunál v podstatě shledal, že jeho článek 3 představuje technické řešení zvolené Komisí určené k doplnění systému ukládání poplatků zavedeného jeho článkem 4 k zajištění užitečného účinku posledně zmíněného článku. Vzhledem k tomu, že „nezbytnost opatření uvedených v článku 3 nařízení č. 1972/2003 k doplnění systému poplatků“ je „zřejmá“ (bod 232 téhož rozsudku), Komise nebyla povinna „specifičtěji odůvodnit jejich nezbytnost“ (bod 234 napadeného rozsudku).
50. Tribunál konečně zamítl jako neopodstatněný pátý žalobní důvod, vycházející z porušení zásady ochrany legitimního očekávání, když zdůraznil, zaprvé že Společenství nijak nedalo v dotyčných kruzích najevo, že nepřijme taková přechodná opatření, jaká jsou obsažena v článku 3 nařízení č. 1972/2003, a zadruhé že každý hospodářský subjekt postupující s řádnou péčí musel od zveřejnění aktu o přistoupení věd ět, že Komise je zmocněna přijmout takováto opatření na základě článku 41 uvedeného aktu.
3. Ke zneužití pravomoci
51. Svým posledním žalobním důvodem Polská republika namítala, že podrobení sedmi nových produktů jednotlivým opatřením stanoveným nařízením č. 1972/2003, k němuž došlo na základě nařízení č. 735/2004, představuje zneužití pravomoci, neboť tato opatření nesloužila k usnadnění přechodu Polské republiky na režim vyplývající z uplatňování společné zemědělské politiky, ale k ochraně Společenství patnácti před konkurencí spojenou s přílivem zemědělských produktů pocházejících z nových členských států.
52. Tribunál tento poslední žalobní důvod zamítl s tím, že není samostatným důvodem ve vztahu k tvrzením zkoumaným v rámci ostatních žalobních důvodů.
53. Tribunál tudíž zamítl žalobu Polské republiky v plném rozsahu.
III – Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastníků řízení
54.
Polská republika podala tento kasační opravný prostředek v kanceláři Soudního dvora dne 24. srpna 2009. Ve svých písemných podáních navrhovala, aby její kasační opravný prostředek projednal velký senát.
55. Vzhledem k tomu, že žádný z účastníků řízení nepředložil žádost o nařízení jednání, Soudní dvůr rozhodl, že kasační opravný prostředek projedná bez ústní části řízení.
56. Polská republika navrhuje, aby Soudní dvůr:
– zrušil napadený rozsudek;
– zrušil článek 3 a čl. 4 odst. 3 a 5 osmou odrážku nařízení č. 1972/2003, ve znění nařízení č. 230/2004 a nařízení č. 735/2004, a
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
57. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
– zamítl kasační opravný prostředek jako neopodstatněný a
– uložil Polské republice náhradu nákladů řízení.
IV – Ke kasačnímu opravnému prostředku
58. Polská republika zpochybňuje v rámci svého kasačního opravného prostředku jednak přezkum přípustnosti své žaloby proti nařízení č. 1972/2003(26) provedený Tribunálem a jednak meritorní přezkum své žaloby v rozsahu, v němž směřovala proti nařízení č. 735/2004, kterým se mění nařízení č. 1972/2003(27) .
A – K posouzení přípustnosti Tribunálem
59. Všechny důvody kasačního opravného prostředku a argumenty, kterými Polská republika zpochybňuje posouzení přípustnosti své žaloby proti nařízení č. 1972/2003 Tribunálem, jsou v zásadě totožné s těmi, které uplatnila ve věci C-336/09 P.
60. Tato totožnost samozřejmě vychází z toho, že důvody, na jejichž základě Tribunál odmítl jako nepřípustnou žalobu proti nařízení Komise (ES) č. 60/2004 ze dne 14. ledna 2004, kterým se stanoví přechodná opatření v odvětví cukru z důvodu přistoupení České republiky, Estonska, Kypru, Lotyšska, Litvy, Maďarska, Malty, Polska, Slovinska a Slovenska k Evropské unii(28), ve výše uvedeném usnesení Polsko v. Komise a žalobu proti nařízení č. 1972/2003 v napadeném rozsudku, který je předmětem projednávaného kasačního opravného prostředku, jsou v zásadě totožné.
61. Za těchto okolností si dovoluji odkázat na analýzu těchto jednotlivých důvodů a argumentů, kterou jsem provedl v bodech 19 až 43 svého stanoviska ve věci C-336/09 P, která mě vedla k učinění závěru, že výklad článku 230 ES, podle něhož by žaloba Polské republiky měla být shledána nepřípustnou jen proto, že byla podána po lhůtě dvou měsíců od data zveřejnění sporného nařízení, musí být považován za odporující hodnotám právního státu a zásadě rovnosti členských států před smlouvami.
62. Navrhuji tudíž, aby Soudní dvůr přijal(29) argumentaci Polské republiky ohledně přípustnosti její žaloby a zrušil napadený rozsudek v rozsahu, v němž odmítá jako nepřípustný návrh na zrušení nařízení č. 1972/2003.
63. Je třeba dodat, že má-li Soudní dvůr, jak navrhuji níže, dospět k závěru, že žaloba proti nařízení č. 1972/2003 je jako taková přípustná, a rozhodnout, že s konečnou platností rozhodne ve věci, bude muset přezkoumat žalobní důvody a argumenty uplatněné Polskou republikou proti nařízení č. 1972/2003 v řízení v prvním stupni, přestože je Tribunál nepřezkoumal v řízení v prvním stupni. Tato zvláštnost nemá však žádný dopad na projednávanou věc, neboť Tribunál provedl důkladný přezkum uvedených důvodů a argumentů prostřednictvím přezkumu platnosti nařízení č. 735/2004.
B – K posouzení věci samé Tribunálem
64. Pokud jde o věc samou, Polská republika uplatňuje celkem osm důvodů kasačního opravného prostředku, které vyjadřuje v rámci výtek formálně směřujících proti posouzení Tribunálem jejích žalobních důvodů a argumentů týkajících se platnosti předně čl. 4 odst. 3(30), dále čl. 4 odst. 5 osmé odrážky(31) a konečně článku 3(32) nařízení č. 1972/2003.
65. Nejprve přezkoumám posouzení Tribunálu ohledně legality čl. 4 odst. 3 a 5 nařízení č. 1972/2003 a poté ohledně jeho článku 3.
1. K výtkám směřujícím proti článku 4 nařízení č. 1972/2003
66. Článek 4 nařízení č. 1972/2003 stanoví poplatek vybíraný od držitelů přebytečných zásob produktů ve volném oběhu k 1. květnu 2004, s cílem zabránit nebezpečí odklonu obchodu ke škodě společné organizace zemědělských trhů, vyplývajícímu z přistoupení deseti nových členských států, jehož výše se stanovuje na základě dovozního cla erga omnes
platného ke dni 1. května 2004. Výčet kódů kombinované nomenklatury produktů podléhajících tomuto poplatku je, pokud jde konkrétně o Polskou republiku, obsažen v čl. 4 odst. 5 osmé odrážce nařízení č. 1972/2003.
67. Polská republika uplatňuje dva důvody kasačního opravného prostředku, kterými zpochybňuje posouzení Tribunálu ohledně platnosti poplatku takto zavedeného čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1972/2003, z nichž první vychází z porušení článku 41 aktu o přistoupení a zásady proporcionality a druhý vychází z porušení zásady zákazu diskriminace. Uplatňuje též důvod, který zpochybňuje posouzení Tribunálu ohledně platnosti čl. 4 odst. 5 osmé odrážky nařízení č. 1972/2003, ve znění nařízení č. 735/2004.
a) K prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu z porušení článku 41 aktu o přistoupení a zásady proporcionality
i) Argumenty účastníků řízení
68. Polská republika namítá, že Tribunál v rozporu s článkem 41 aktu o přistoupení a zásadou proporcionality rozhodl, že výše poplatku zavedeného čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1972/2003 byla nezbytná a přiměřená uskutečnění cílů ochrany před vytvářením zásob pro spekulativní účely sledovaných výše uvedeným nařízením.
69. V tomto ohledu vznáší tři různé výtky.
70. Zaprvé má za to, že Tribunál(33) bezdůvodně nezohlednil výslovně stanovené podmínky, za jakých může být výše takovéhoto poplatku stanovena, které byly podle jejího tvrzení stanoveny v jeho rozsudku Weidacher(34) . Je v podstatě názoru, že pouze poplatek, jehož výše je stanovena tak, že neutralizuje spekulativní zisky, to znamená jako rovnající se rozdílu mezi dovozním clem uplatňovaným ve Společenství a dovozním clem uplatňovaným v novém členském státu ke dni přistoupení, může umožnit uskutečnění sledovaného cíle v souladu se zásadou proporcionality. Vzhledem ke své výši se sporný poplatek vyznačuje oproti judikatuře Weidacher dodatečným sankčním prvkem, který by hospodářské subjekty, jež jsou jím zatíženy, uvedl do méně výhodného konkurenčního postavení oproti hospodářským subjektům Společenství patnácti států.
71. Zadruhé Polská republika tvrdí, že Tribunál nezohlednil její zásadní argumenty, které prokazovaly, že poplatek, jehož výše neutralizuje spekulativní zisky, naprosto stačí k dosažení sledovaného prevenčního cíle. V této souvislosti zdůrazňuje, že Tribunál měl za to, že hlavním důvodem ospravedlňujícím výši poplatku byla nezbytnost předcházet vzniku a odrazovat od vytváření přebytečných zásob pocházejících z národní produkce (body 114 až 118 napadeného rozsudku). Výběr poplatku za produkty uvedené v nařízení č. 735/2004 však nemohl být vzhledem k datu přijetí uvedeného nařízení, tj. jen několik dnů před vstupem v platnost smlouvy o přistoupení a aktu o přistoupení, považován za způsobilý předcházet vytváření přebytečných zásob, zejména pak přebytečných zásob pocházejících z národní produkce, a nemohl tudíž přispět k uskutečnění prevenčních a odrazujících cílů sledovaných nařízeními č. 1972/2003 a č. 735/2004. Potřeba předcházet a odrazovat od vytváření přebytečných zásob tedy nemohla za okolností projednávané věci odůvodnit výši sporného poplatku.
72. Zatřetí má Polská republika za to, že i kdyby se mohlo připustit, že tento poplatek může mít odstrašující účinek, je každopádně třeba, aby mezi jeho výší a spekulačním rizikem, které má potlačovat, existovala určitá spojitost, která v projednávané věci není dána. Tribunál tím, že přijal přístup vyjádřený v čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1972/2003, aniž zohlednil neexistenci spojitosti, porušil zásadu proporcionality.
73. Komise zdůrazňuje, že se Polská republika podle všeho snaží dosáhnout nového přezkumu žaloby, avšak tyto argumenty každopádně považuje za zcela nepodložené.
ii) Analýza
74. Výše uvedené tři výtky Polské republiky zpochybňují různé aspekty posouzení Tribunálu ohledně přiměřenosti výše poplatku stanoveného v čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1972/2003, zejména pro produkty uvedené v nařízení č. 735/2004, jakož i ohledně jeho legality z hlediska článku 41 aktu o přistoupení. Podpůrně má též za to, že Tribunál porušil svoji povinnost uvést odůvodnění, když neuvedl důvody, proč se odchýlil od judikatury Weidacher.
75. Předně nelze mít za to, na rozdíl od toho, co patrně tvrdí Komise, že tato argumentace pouze přebírá argumentaci uplatněnou v řízení v prvním stupni a zároveň Soudní dvůr vyzývá, aby svým posouzením nahradil posouzení Tribunálu. Polská republika naopak vyzývá Soudní dvůr, aby provedl přezkum podmínek, za kterých Tribunál vyložil a uplatnil v projednávané věci zásadu proporcionality.
76. V tomto ohledu Soudní dvůr opakovaně judikoval, jak Tribunál připomněl v napadeném rozsudku (body 104 až 106), že podle zásady proporcionality je legalita opatření, na základě kterých vznikají subjektům finanční náklady, podřízena podmínce, že tato opatření budou přiměřená a nezbytná k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou, přičemž se rozumí, že pokud se nabízí volba mezi několika přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit opatření nejméně omezující a dbát na to, aby uložené povinnosti nebyly nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům(35) .
77. Při soudním přezkumu dodržení těchto podmínek je však třeba přihlédnout k tomu, že Komise může být při výkonu svých pravomocí, které jí Rada, případně autoři aktu o přistoupení, svěří v oblasti společné zemědělské politiky pro provedení pravidel, která tento akt zavádí, nucena využít svoji širokou posuzovací pravomoc, takže pouze zjevně nepřiměřená povaha opatření přijatého v této oblasti ve vztahu k cíli, který příslušný orgán zamýšlí sledovat, může ovlivnit legalitu takového opatření(36) .
78. V projednávané věci Tribunál v bodě 111 napadeného rozsudku jednoznačně označil cíl, o jehož dosažení Komise přijetím nařízení č. 1972/2003 usilovala.
79. Jak je výslovně uvedeno v jeho třetím bodu odůvodnění, účelem nařízení č. 1972/2003 bylo zejména stanovit odstrašující poplatky za přebytečné zásoby produktů uvedených v tomto nařízení nacházející se v nových členských státech. Jak totiž vyplývá z tohoto bodu odůvodnění, společné organizace trhů s produkty uvedenými v tomto nařízení mohou být narušeny propuštěním do volného oběhu přebytečných zásob produktů, tj. zásob produktů, které nejsou součástí obvyklých zásob vytvořených v nových členských státech, ať tyto zásoby pocházejí z umělého přemísťování produktů vzhledem k rozšíření, které představuje odklon obchodu, nebo z národní produkce.
80. Tribunál tedy z toho mohl právem vyvodit závěr, že cílem tohoto nařízení nebylo pouze předcházet vzniku zásob předmětných produktů pocházejících z obchodu ke spekulativním účelům, ale prostě předcházet vytváření přebytečných zásob, které jsou definovány jako netvořící součást obvyklých zásob vytvořených v nových členských státech, které mohou narušit společné organizace trhů ke dni vstupu v platnost aktu o přistoupení.
81. Tribunál mimoto správně v tomto ohledu poznamenal (bod 112 napadeného rozsudku), že přístup zvolený Komisí je v souladu s pojetím přebytečných zásob, které zamýšleli autoři aktu o přistoupení, neboť příloha IV kapitola 4 uvedeného aktu ukládá novým členským státům povinnost odstranit přebytečné zásoby na jejich náklady(37) .
82. Přiměřenost poplatku zavedeného čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1972/2003 a doplnění nových produktů do seznamu produktů podléhajících tomuto poplatku nařízením č. 735/2004 musí být tudíž posouzeny s ohledem na takto vymezený cíl předcházení a odrazení od vytváření přebytečných zásob.
83. Lze-li v projednávané věci bez potíží dospět k závěru, že Tribunál mohl – aniž by se tím dopustil zjevného pochybení v tomto směru – učinit závěr, že se Polské republice nepodařilo prokázat, že stanovení výše sporného poplatku v závislosti na dovozním clu platném erga omnes
ke dni 1. května 2004 zjevně překračovalo rámec toho, co bylo nezbytné pro zamezení vytváření přebytečných zásob jakéhokoli původu (body 113 až 116 napadeného rozsudku), situace je o něco složitější tam, kde jde o doplnění nových produktů nařízením č. 735/2004.
84. Tribunál měl totiž podle mého názoru správně v bodě 114 napadeného rozsudku za to, že ačkoli poplatek, jehož výše je stanovena na základě cla odpovídajícího rozdílu mezi polskými dovozními cly a dovozními cly Společenství ke 30. dubnu 2004, mohl být užitečný pro vyloučení vzniku přebytečných zásob na základě dovozu, zdaleka nebylo zjevné, že by byl rovněž dostačující pro vyloučení vzniku přebytečných zásob pocházejících z národní produkce.
85. Tribunál dodal, že čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1972/2003 ponechával novým členským státům určitý prostor pro uvážení při určování přebytečných zásob, což jim umožňovalo omezit vybírání poplatků od držitelů přebytečných zásob pouze na případy, kdy jejich vytvoření představovalo nebezpečí narušení trhů, a posilovalo tak přiměřenost daného opatření (bod 120 napadeného rozsudku). Ačkoli je třeba argumentaci jemněji rozlišit, je třeba shledat, že jednotlivé prvky, které musely členské státy zohlednit podle čl. 4 odst. 2 písm. a) až c) nařízení č. 1972/2003 při určování přebytečných zásob, zejména pak okolnosti předcházející vytvoření uvedených zásob, byly nepochybně způsobilé umožnit přesné, a tudíž přiměřené, individuální určení poplatků vybíraných od držitelů přebytečných zásob.
86. Srovnání se situací přezkoumávanou Soudním dvorem v jeho výše citovaném rozsudku Weidacher nemůže vést ke zpochybnění tohoto závěru, neboť nařízení dotčené v posledně zmíněné věci sledovalo celkově podobné, avšak zjevně omezenější cíle. Na rozdíl od nařízení č. 1972/2003 nesledovalo totiž nařízení č. 3108/94, které bylo předmětem věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek Weidacher, žádný odrazující cíl.
87. Je sice pravda, že body odůvodnění nařízení č. 1972/2003 jasně a přesně neuvádějí sledované odrazující cíle, nelze však mít za to, že povinnost orgánů uvést odůvodnění ukládala Komisi, aby konkrétně uvedla, jak a proč měla v úmyslu odchýlit se od praxe, kterou uplatnila při dřívějším přistoupení.
88. Úvahy, které vedly Tribunál k tomu, aby odmítl argument Polské republiky, podle něhož nařízení č. 735/2004 nebylo vzhledem k datu jeho přijetí s to umožnit dosažení prevenčního a odrazujícího cíle sledovaného nařízením č. 1972/2003 (body 118 a 119 napadeného rozsudku), bez posouzení jeho opodstatněnosti, mohou naopak vyvolat určité pochybnosti.
89. Je totiž poměrně jasné, že na nařízení č. 735/2004 nemohlo být důvodně nahlíženo s ohledem na produkční cykly zemědělských produktů jako na nařízení umožňující dosažení cíle spočívajícího v zabránění nebo odrazení od vytváření přebytečných zásob pocházejících z národní produkce sledovaného nařízením č. 1972/2003.
90. Platí však, že výše uvedené nařízení, jehož první bod odůvodnění uvádí, že v souvislosti s trvajícím přezkoumáváním rizik, která jsou spojena s produkty uvedenými v seznamu stanoveném v čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1972/2003, bylo nezbytné provést některé změny uvedeného seznamu doplněním některých produktů(38), se nemělo uplatňovat pouze na přebytečné zásoby pocházející z národní produkce, ale mělo se obecně uplatňovat na všechny přebytečné zásoby bez ohledu na jejich původ.
91. Kromě toho Tribunál v bodě 118 napadeného rozsudku zdůraznil, že hospodářské subjekty usazené v nových členských státech mohou mít zájem omezit, jakmile bude znám datum přistoupení, své prodeje, a tudíž vytvořit zásoby určitých produktů, které budou moci následně umístit na rozšířený trh Společenství.
92. Je proto třeba dospět k závěru, že první důvod kasačního opravného prostředku, jejž Polská republika uplatnila po meritorní stránce proti napadenému rozsudku, vycházející z porušení článku 41 aktu o přistoupení a zásady proporcionality, musí být zamítnut jako neopodstatněný.
b) Ke druhému důvodu kasačního opravného prostředku, vycházejícímu z porušení zásady zákazu diskriminace
i) Argumenty účastníků řízení
93. Polská republika Tribunálu vytýká, že v rozporu se zásadou zákazu diskriminace shledal, že poplatek zavedený čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1972/2003 byl stanoven na základě objektivních rozlišovacích kritérií.
94. Polská republika uvádí, že nezpochybňuje závěr učiněný Tribunálem v bodě 129 napadeného rozsudku, podle něhož „situace zemědělství v nových členských státech byla radikálně odlišná od situace ve starých členských státech“, avšak má za to, že pouhé zjištění existence odlišné situace nezbavuje Komisi její povinnosti přijmout opatření založená na objektivních rozlišovacích kritériích. Tvrdí přitom, že rozdílná situace zemědělství nových členských států a zemědělství starých členských států nemohla objektivně odůvodnit samotnou existenci poplatku, ale mohla odůvodnit jeho výši, což je argument, který Tribunál opomněl přezkoumat.
95. Polská republika dodává, že důležitost její výtky vycházející z náhodné, a nikoli objektivně odůvodněné výše poplatku je posílena dvěma skutečnostmi, které Tribunál uvedl v bodech 132 a 133 a v bodě 134 napadeného rozsudku. S Polskou republikou bylo nepochybně zacházeno jinak než se státy přistoupivšími k Unii dříve či později, které sice rovněž podléhaly poplatkům za přebytečné zásoby, které však byly počítány na základě rozdílu mezi dovozními cly, a nikoli na pouhém základě dovozního cla Společenství. Kromě toho se měla rozdílnost situací zemědělství nových členských států, která odůvodňuje to, že se seznam produktů podléhajících poplatku liší podle konkrétních členských států, promítnout na výši poplatku.
96. Komise zdůrazňuje, že argument Polské republiky patrně směšuje porušení zásady zákazu diskriminace s porušením zásady proporcionality, a současně má za to, že se Tribunál správně omezil na zjištění odlišnosti existující mezi zemědělstvím starých členských států a zemědělstvím nových členských států, aby odmítl argument vycházející z porušení zásady zákazu diskriminace.
ii) Analýza
97. Hlavní výtka vznesená Polskou republikou, podle níž Tribunál nerozhodl o jejím žalobním důvodu vycházejícím z porušení zásady zákazu diskriminace, není opodstatněná.
98. V bodě 129 napadeného rozsudku totiž Tribunál shledal, že situace zemědělství v nových členských státech byla radikálně odlišná od situace ve starých členských státech, přičemž v tomto ohledu odkázal na totožný závěr, k němuž Soudní dvůr dospěl ve výše citovaném rozsudku Polsko v. Rada(39) . Soudní dvůr v tomto rozsudku shledal, že je nesporné, že situace zemědělství v nových členských státech byla radikálně odlišná od situace ve starých členských státech, což mu umožnilo zamítnout výtku vycházející z porušení zásady zákazu diskriminace. Tribunál z toho v bodě 130 napadeného rozsudku vyvodil, podle Komise správně, závěr, že tyto dvě situace nebyly srovnatelné.
99. Vzhledem k tomu, že doplňující argumenty předložené Polskou republikou jsou předloženy jako posilující tuto hlavní výtku, musí být v důsledku toho odmítnuty.
100. Druhý důvod kasačního opravného prostředku uplatněný Polskou republikou po meritorní stránce proti napadenému rozsudku, vycházející z porušení zásady zákazu diskriminace, musí být tudíž rovněž zamítnut jako neopodstatněný.
c) K výtkám směřujícím proti čl. 4 odst. 5 osmé odrážce nařízení č. 1972/2003
101. Polská republika v rámci jediného důvodu Tribunálu vytýká, že v rozporu s článkem 41 aktu o přistoupení a se zásadou proporcionality shledal, že doplnění na základě čl. 1 bodu 8 nařízení č. 735/2004 sedmi nových produktů do seznamu produktů podléhajících poplatku stanoveného v čl. 4 odst. 5 osmé odrážce nařízení č. 1972/2003 bylo nezbytné pro dosažení cílů sledovaných nařízením č. 1972/2003.
102. Polská republika konkrétně namítá, že jelikož cílem nařízení č. 1972/2003 bylo zabránit vytváření přebytečných zásob pocházejících z národní produkce, nebylo potřeba uplatnit poplatek na produkty, na které bylo v Polsku uvaleno vyšší dovozní clo, než bylo dovozní clo Společenství. Kromě toho s ohledem na datum jeho přijetí, tj. jedenáct dní před datem vstupu v platnost smlouvy o přistoupení, nařízení č. 735/2004 nemohlo umožnit dosažení cíle sledovaného nařízením č. 1972/2003, kterým bylo předcházet vytváření přebytečných zásob pocházejících z národní produkce.
103. Polská republika tak výslovně zpochybňuje odpověď, kterou Tribunál podal v bodech 158 a 159 napadeného rozsudku na její argument, podle něhož některé produkty podléhaly spornému poplatku, přestože polské dovozní clo platné pro tyto produkty ke dni 30. dubna 2004 bylo vyšší než dovozní cla Společenství.
104. Tribunál měl za to (bod 158 napadeného rozsudku), že Polská republika neuvedla žádný důvod, který by umožnil dojít k závěru, že hlavním důvodem pro spekulativní skladování zemědělských produktů byl případný rozdíl mezi dovozními cly ve Společenství patnácti a v nových členských státech. Dodal (bod 159 tohoto rozsudku), že cílem nařízení č. 1972/2003 každopádně nebylo pouze předcházet vzniku zásob ke spekulativním účelům, ale též předcházet vzniku přebytečných zásob pocházejících z národní produkce.
105. Vzhledem k tomu, že se argumentace Polské republiky v široké míře shoduje s argumentací uplatněnou v rámci prvního důvodu kasačního opravného prostředku směřujícího proti čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1972/2003, musí být ze stejných důvodů odmítnuta jako neopodstatněná.
2. K výtkám směřujícím proti článku 3 nařízení č. 1972/2003
106. Článek 3 nařízení č. 1972/2003, nadepsaný „Režim s podmíněným osvobozením od cla“, jehož odstavec 1 uvádí, že se tento článek použije odchylně od přílohy IV kapitoly 5 aktu o přistoupení a od článků 20 a 214 nařízení č. 2913/92, ve svém odstavci 2 stanoví, že produkty uvedené v čl. 4 odst. 5 výše zmíněného nařízení, které byly propuštěny do volného oběhu do 1. května 2004, avšak dne 1. května 2004 se na ně vztahuje jiné určení nebo celní režim, než je propuštění do volného oběhu, podléhají dovoznímu clu erga omnes platnému v den propuštění do volného oběhu.
a) Shrnutí důvodů Polské republiky
107. Polská republika Tribunálu vytýká, že odmítl její argumenty směřující proti článku 3 nařízení č. 1972/2003, přičemž znovu předkládá pět důvodů.
i) K prvnímu důvodu, vycházejícímu z nesprávného výkladu článku 3 nařízení č. 1972/2003
108. V rámci tohoto důvodu Polská republika namítá, že Tribunál neprávem shledal, že článek 3 nařízení č. 1972/2003 byl nezbytný k ochraně užitečného účinku článku 4 uvedeného nařízení, a že tudíž mohl být přijat na základě článku 41 aktu o přistoupení. Konkrétně předkládá tři samostatné řady argumentů.
109. Zaprvé Tribunálu vytýká, že v bodě 194 napadeného rozsudku shledal, že Polská republika zpochybnila pouze „pravomoc Komise uložit členským státům povinnost vybírat poplatky za produkty zařazené do režimu s podmíněným osvobozením od cla nacházející se dne 1. května 2004 na jejich území“, a nikoli „podmínky nebo přiměřenost těchto poplatků“, přestože její žalobní důvod formálně vycházel z nedostatku pravomoci Komise a z porušení článků 22 a 41 aktu o přistoupení. Tribunál tak opomněl přezkoumat přiměřenost poplatku zavedeného článkem 3 nařízení č. 1972/2003 a zvláštní pravidla, která jej upravují. V této souvislosti Polská republika tvrdí, že článek 41 aktu o přistoupení podmiňuje přijetí přechodných opatření tím, že budou „nezbytná k usnadnění přechodu ze stávajícího režimu v nových členských státech na režim vyplývající z uplatňování společné zemědělské politiky“. Opatření, které nesplňuje tyto požadavky, tudíž není slučitelné s článkem 41 aktu o přistoupení, ani se zásadou proporcionality zakotvenou v tomto ustanovení, takže nebylo třeba se zvláště dovolávat porušení zásady proporcionality.
110. Zadruhé, Polská republika tvrdí, že Tribunál dospěl v bodech 189 až 193 napadeného rozsudku neprávem k závěru, že článek 3 nařízení č. 1972/2003 byl nezbytný k zajištění užitečného účinku článku 4 uvedeného nařízení. V této souvislosti připomíná, že ve své replice předložené v řízení v prvním stupni zdůraznila, že by cla stanovená v článku 3 nařízení č. 1972/2003 mohla zabránit spekulaci se zemědělskými produkty, a tudíž doplnit ustanovení uvedeného článku 4, která se vztahují na přebytečné zásoby zemědělských produktů sloužící ke spekulaci, kdyby se vztahovala i na přebytečné množství. Vzhledem k tomu, že se cla stanovená článkem 3 vztahují na každé množství produktů, neexistuje tedy žádná logická spojitost mezi uvedenými cly a sledovanými cíli boje proti spekulaci.
111. Konečně zatřetí Polská republika namítá, že Tribunál v bodě 186 napadeného rozsudku shledal, čímž porušil hierarchii právních norem, že článek 3 nařízení č. 1972/2003 mohl být přijat na základě článku 41 aktu o přistoupení. Článek 3 nařízení č. 1972/2003, který se odchyluje od přílohy IV kapitoly 5 aktu o přistoupení, představuje totiž jednostrannou a protiprávní změnu podmínek přistoupení. Článek 41 aktu o přistoupení sice zmocňuje Komisi k přijetí všech opatření nezbytných k usnadnění přechodu ze stávajícího režimu v nových členských státech na režim vyplývající z uplatňování společné zemědělské politiky, avšak nezmocňuje ji k provedení změny obsahu aktu o přistoupení.
ii) Ke druhému důvodu, vycházejícímu z porušení článku 253 ES
112. Polská republika tvrdí, že zamítnutím jejího žalobního důvodu vycházejícího z nedostatečného odůvodnění článku 3 nařízení č. 1972/2003 Tribunál porušil jak ustanovení článku 253 ES, tak judikaturu Soudního dvora vykládající toto ustanovení. V této souvislosti zdůrazňuje, že Tribunál v bodě 224 napadeného rozsudku uznal, že žádný z bodů odůvodnění nařízení č. 1972/2003 výslovně nevysvětluje specifické důvody, které Komisi vedly k přijetí ustanovení článku 3 nařízení, a že se tudíž snažil toto nedostatečné odůvodnění dovodit (body 229 až 234 napadeného rozsudku). Tribunál, který vycházel z nesprávné domněnky, že úlohou článku 3 nařízení č. 1972/2003 bylo pouze doplnit ustanovení článku 4 uvedeného nařízení a zajistit jeho užitečný účinek (body 231 až 233 tohoto rozsudku), z toho nesprávně vyvodil závěr, že se na tento článek 3 vztahovalo odůvodnění uvedeného článku 4 a nebylo třeba jej samostatně odůvodnit (bod 234 téhož rozsudku).
113. Polská republika dodává, že povinnost odůvodnění článku 3 nařízení č. 1972/2003 měla být rovněž posouzena s přihlédnutím k zájmu hospodářských subjektů, které měly nést finanční zátěž, již ukládal. V tomto ohledu upřesňuje s odkazem na bod 235 napadeného rozsudku, že výměna korespondence mezi polskou vládou a Komisí, která se ostatně netýkala důvodů, jež vedly k přijetí tohoto ustanovení, nemůže tuto povinnost nahradit.
iii) Ke třetímu důvodu, vycházejícímu z porušení zásady volného pohybu zboží (článek 25 ES)
114. Polská republika má za to, že Tribunál porušil zásadu volného pohybu zboží, když rozhodl, že přechodná opatření přijatá na základě článku 41 aktu o přistoupení nepodléhala článku 25 ES (body 179 až 181 napadeného rozsudku).
115. Rovněž zdůrazňuje, že s ohledem na judikaturu Soudního dvora, podle níž jsou orgány Unie stejně jako členské státy povinny dodržovat zákaz cel a poplatků s rovnocenným účinkem ve smyslu článku 25 ES, nemohl Tribunál dospět k závěru, jak to učinil v bodě 181 napadeného rozsudku, že „Polská republika nemůže pro zpochybnění legality cel zavedených článkem 3 nařízení č. 1972/2003 užitečně uplatňovat porušení zásady volného pohybu zboží zejména článku 25 ES“.
iv) Ke čtvrtému důvodu, vycházejícímu z porušení zásady zákazu diskriminace
116. Polská republika poukazuje na to, že Tribunál porušil zásadu zákazu diskriminace, když shledal rozdílné zacházení s hospodářskými subjekty v Polské republice a hospodářskými subjekty starých členských států objektivně odůvodněným. Toto rozdílné zacházení spočívá v tom, že dovozní clo erga omnes se vybírá z produktů, které byly v Polsku propuštěny do volného oběhu před přistoupením, na které se však vztahoval režim s podmíněným osvobozením od cla ke dni přistoupení, zatímco se nevybíralo z týchž produktů, které byly propuštěny do volného oběhu ve Společenství patnácti před přistoupením a pro které nebylo požádáno o žádnou vývozní náhradu.
117. Upřesňuje, že nenapadá použití rozdílných norem na hospodářské subjekty starých členských států a na hospodářské subjekty nových členských států jako takové, ale napadá použití rozdílných norem při neexistenci důvodů, které by takovýto rozdíl objektivně odůvodňovaly. Komise nijak neprokázala, že riziko spekulace vyplývalo především z pohybu zboží pocházejícího z Polska. Dále, i kdyby toto riziko existovalo, k jeho vyloučení by bylo stačilo zachovat po přechodnou dobu cla vyplývající z preferenčního režimu, který se na Polskou republiku uplatňoval před přistoupením spíše než uložit vyšší cla erga omnes .
v) K pátému důvodu, vycházejícímu z porušení zásady ochrany legitimního očekávání
118. Polská republika poukazuje na to, že Tribunál tím, že v bodě 246 napadeného rozsudku shledal, že Společenství nevytvořilo situaci, která mohla vyvolat legitimní očekávání Polské republiky nebo polských hospodářských subjektů, porušil zásadu ochrany legitimního očekávání. Má za to, že ustanovení odchylující se od ustanovení přílohy IV kapitoly 5 aktu o přistoupení, která představovala zdroj legitimního očekávání, nebylo možné přijmout na základě článku 41 aktu o přistoupení. Běžně obezřetné hospodářské subjekty tudíž nebyly s to předvídat, že by článek 41 aktu o přistoupení mohl být základem pro přijetí takovýchto odchylných ustanovení.
b) Analýza
119. Pro podání náležité odpovědi na tento soubor důvodů a výtek, které Polská republika uplatňuje proti posouzení Tribunálu ohledně legality článku 3 nařízení č. 1972/2003, je třeba mít na paměti, že tyto důvody a výtky obecně souvisejí s otázkou, jaký je dosah zmocnění obsaženého v článku 41 aktu o přistoupení. Polská republika v rámci své argumentace totiž formálně tvrdí, že Tribunál tím, že dospěl k závěru o legalitě uvedeného článku 3, porušil „hierarchii právních norem“. Pro plné pochopení této argumentace je však třeba nejprve připomenout obsah dotčených ustanovení.
120. Článek 3 odst. 1 a 2 nařízení č. 1972/2003 v podstatě rozšiřuje působnost poplatku zavedeného článkem 4 uvedeného nařízení na zemědělské produkty, které byly propuštěny do volného oběhu ve Společenství patnácti nebo v některém novém členském státě před datem přistoupení a na které se ke dni přistoupení vztahuje režim s podmíněným osvobozením od cla, a to mimo jiné odchylně od přílohy IV kapitoly 5 aktu o přistoupení. Článek 41 aktu o přistoupení zmocňuje Komisi k přijímání, po dobu tří let ode dne přistoupení, opatření nezbytných k usnadnění přechodu ze stávajícího režimu v nových členských státech na režim vyplývající z uplatňování společné zemědělské politiky.
121. Polská republika v důsledku toho napadá zejména posouzení Tribunálu ohledně dosahu zmocnění obsaženého v článku 41 aktu o přistoupení. Přijetím článku 3 nařízení č. 1972/2003 Komise podle jejího tvrzení překročila rámec zmocnění obsaženého v uvedeném článku 41(40), a porušila tak toto ustanovení (hierarchie právních norem). Tribunál proto neprávem dospěl k závěru, že posledně zmíněné ustanovení povolovalo odchylku od ustanovení aktu o přistoupení stanovenou v uvedeném článku 3.
122. Právě v této souvislosti předkládá Polská republika další důvody, zejména důvody vycházející z chyb, kterých se Tribunál dopustil při posouzení jejích argumentů vycházejících z toho, že Komise porušila své pravomoci(41), a z porušení zásady volného pohybu zboží. Komise totiž tím, že jednala nad rámec zmocnění obsaženého v článku 41 aktu o přistoupení, překročila podle tvrzení Polské republiky své pravomoci. Kromě toho uvedený článek 41 nezmocňoval Komisi k přijímání ustanovení, která by porušovala zásadu volného pohybu zboží.
123. Výtky takto směřující proti článku 3 nařízení č. 1972/2003 a proti posouzení platnosti tohoto článku Tribunálem jsou konečně doplněny důvodem vycházejícím z nedostatku odůvodnění, v rozporu s článkem 253 ES, přímo souvisejícím s těmito výtkami. Polská republika totiž poukazuje v podstatě na to, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když shledal, že nařízení č. 1972/2003 je dostatečně odůvodněné, přestože žádný z bodů jeho odůvodnění neuvádí důvody, proč jeho článek 3, navzdory ustanovením přílohy IV kapitoly 5 aktu o přistoupení, mohl být přijat.
124. Jsem proto názoru, že k podání odpovědi na důvody a argumenty, které Polská republika uplatnila v rámci projednávaného kasačního opravného prostředku, je nejprve třeba přezkoumat slučitelnost článku 3 nařízení č. 1972/2003 s ustanoveními článku 41 aktu o přistoupení a následky tohoto přezkumu na ostatní výtky, přičemž se zároveň přezkoumá výtka vycházející z porušení povinnosti odůvodnění.
125. Argumentace Polské republiky vyvolává v této souvislosti dvě hlavní otázky, které je třeba přezkoumat postupně. Zaprvé vyvstává otázka, zda článek 3 nařízení č. 1972/2003 skutečně představuje odchylku od aktu o přistoupení, a případně do jaké míry? Dále za předpokladu, že tomu tak skutečně je, byla Komise zmocněna k přijetí ustanovení sekundárního práva, které se odchyluje od ustanovení primárního práva? Konkrétně, mohlo být na přijetí článku 3 nařízení č. 1972/2003 skutečně nahlíženo jako na spadající pod článek 41 aktu o přistoupení? Přezkum těchto dvou otázek mě přirozeně přivede k přezkumu druhého důvodu, vycházejícího z porušení povinnosti uvést odůvodnění.
i) Odchyluje se článek 3 nařízení č. 1972/2003 od primárního práva?
126. Je nejprve třeba konstatovat, že článek 3 nařízení č. 1972/2003 sám výslovně ve svém odstavci 1 uvádí, že se použije „odchylně“ od přílohy IV kapitoly 5 aktu o přistoupení a od článků 20 a 214 nařízení č. 2913/92.
127. Dále je nutno podotknout, že Komise ani zdaleka nepopírá toto zjištění, avšak hájí názor, že článek 41 aktu o přistoupení ji zmocňoval k přijetí takovéhoto odchylného ustanovení.
128. Konečně je příhodné zdůraznit, že z analýzy dotčených ustanovení plyne stejný závěr. Příloha IV kapitola 5 aktu o přistoupení totiž stanovila, že veškeré zboží pocházející ze starých členských států(42) nebo dovezené a propuštěné do volného oběhu v těchto členských státech před přistoupením, které však spadá ke dni přistoupení pod některý ze čtyř vyjmenovaných případů, a sice dočasné uskladnění, umístění zboží do svobodného pásma nebo svobodného skladu, uplatnění některého z režimů s podmíněným osvobozením od cla uvedených v čl. 4 odst. 16 písm. b) až g) nařízení č. 2913/92 nebo přeprava, nepodléhá při propouštění do volného oběhu žádnému clu. Článek 3 odst. 2 nařízení č. 1972/2003 naopak pro řadu produktů vyjmenovaných v čl. 4 odst. 5 tohoto nařízení stanoví uplatnění dovozního cla erga omnes
v den jejich propuštění do volného oběhu. Toto ustanovení se vztahuje na produkty, které byly propuštěny do volného oběhu přede dnem přistoupení ve starých a nových členských státech a na které se ke dni přistoupení vztahuje některý ze čtyř výše uvedených případů(43) .
129. Z výše uvedeného je proto třeba vyvodit závěr, že se článek 3 nařízení č. 1972/2003 skutečně odchyluje od ustanovení přílohy IV kapitoly 5 aktu o přistoupení(44) .
130. Tribunál však shledal, když přijal argumentaci Komise uplatněnou v tomto ohledu, že článek 41 aktu o přistoupení je vhodným a dostatečným právním základem zmocňujícím Komisi k přijetí sporného ustanovení, tedy v projednávané věci ustanovení sekundárního práva, jež je v přímém rozporu s ustanovením aktu primárního práva.
ii) Představuje článek 41 aktu o přistoupení dostatečný právní základ k odchýlení se od primárního práva?
131. Komise zcela jistě nemůže prostřednictvím aktu sekundárního práva(45) zpochybnit to, co rozhodli autoři aktu o přistoupení, vyjma případu, kdy ji k tomu zmocňuje ustanovení, jež je samo součástí uvedeného aktu. Vzhledem k tomu, že nařízení č. 1972/2003 bylo přijato na dvojím základě čl. 2 odst. 3 smlouvy o přistoupení a článku 41 aktu o přistoupení, je třeba přezkoumat, zda tato ustanovení vskutku zmocňovala Komisi k přijetí takových opatření, která jsou stanovena v článku 3 uvedeného nařízení.
132. Článek 41 aktu o přistoupení je součástí souboru ustanovení výslovně uvedených v čl. 2 odst. 3 smlouvy o přistoupení, který stanoví možnost orgánů Unie přijmout odchylně od čl. 2 odst. 2 uvedené smlouvy, a tedy před jejím vstupem v platnost, opatření uvedená v těchto ustanoveních.
133. Komise byla tudíž vskutku zmocněna přijmout před přistoupením opatření uvedená v článku 41 aktu o přistoupení. Otázka, která bezprostředně vyvstává, je, o jaká opatření se jedná.
134. Článek 41 aktu o přistoupení stanoví, že Komise může po dobu tří let ode dne přistoupení přijímat „přechodná opatření, [která] jsou nezbytná k usnadnění přechodu ze stávajícího režimu v nových členských státech na režim vyplývající z uplatňování společné zemědělské politiky“, „za podmínek stanovených v [aktu o přistoupení]“, tedy včetně podmínek stanovených v jeho příloze IV kapitole 5.
135. Toto ustanovení tak velmi obecně zmocňuje Komisi k přijímání opatření, jež jsou vymezena především svým účelem, aniž by byla jinak upřesněna („opatření […] nezbytná“). Lze toto zmocnění považovat za natolik široké, aby zahrnovalo přijetí opatření odchylujících se od primárního práva?
136. Nejprve je třeba zdůraznit výjimečnost, v materiálním smyslu slova, obecného ustanovení, které zmocňuje orgán k přijímání nespecifikovaných ustanovení odchylujících se od primárního práva. Z tohoto hlediska tedy vyvstává legitimní otázka, zda ustanovení formulované tak jako článek 41 aktu o přistoupení lze vykládat jako zakotvující takovéto zmocnění. Jsem však názoru, že na tuto otázku není třeba podat radikální a konečnou odpověď. K vyřešení problému vystávajícího v projednávané věci stačí uvést, že jakákoli odchylka od primárního práva, která se jako v projednávané věci zakládá na nespecifickém zmocnění, jaké stanoví článek 41 aktu o přistoupení, musí být v souladu s judikaturou Soudního dvora vykládána restriktivně, s přihlédnutím ke znění, cíli a kontextu, do kterého zapadají ustanovení, která takovouto odchylku stanoví(46) .
137. Právě v tomto stadiu je obzvláště významné zvláštní odůvodnění předložené orgánem k odůvodnění přijetí opatření, která jsou obsažena v aktu přijatém na základě článku 41 aktu o přistoupení, to znamená důvodů uvádějících jejich účel, zvláště pak jejich nutnost a konečně jejich přiměřenost.
138. Jak bylo právě připomenuto, vzhledem k tomu, že článek 41 aktu o přistoupení neobsahuje žádné obecné ustanovení, jež by jasně a výslovně Komisi zmocňovalo k přijímání ustanovení sekundárního práva, která se odchylují od ustanovení primárního práva, bylo přinejmenším nezbytné, aby takové opatření odchylující se od primárního práva, jako je opatření stanovené v článku 3 nařízení č. 1972/2003, bylo doprovázeno výslovným a přesvědčivým odůvodněním, které by s určitostí dokládalo, že uvedená odchylka byla nejen nezbytná, ale též nevyhnutelná k dosažení cíle stanoveného uvedeným ustanovením.
139. Soudní dvůr může vykonávat přezkum, zda jsou ustanovení aktu, jejž Komise přijala na základě článku 41 aktu o přistoupení, vhodná k dosažení cíle sledovaného tímto aktem pouze za podmínky, že uvedený orgán v odůvodnění zmíněného aktu uvedl důvody ospravedlňující tato ustanovení(47) . Pouze Komisi, s možností přezkumu Soudním dvorem, totiž přísluší určit, zda a do jaké míry bylo přijetí takových přechodných opatření, o jaká se jedná v projednávané věci, nezbytné pro usnadnění přechodu.
iii) Bylo přijetí článku 3 nařízení č. 1972/2003 právně dostačujícím způsobem odůvodněno?
140. Z ustálené judikatury, kterou Tribunál ostatně dokonale shrnul v bodech 214 až 217 napadeného rozsudku, vyplývá, že odůvodnění vyžadované článkem 253 ES musí být přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a musejí z něho jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak, aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a soud Společenství mohl vykonávat svůj přezkum. Není požadováno, aby odůvodnění upřesňovalo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky článku 253 ES, musí být posuzována s ohledem nejen na znění tohoto aktu, ale také s ohledem na jeho celkový kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla, jež upravují dotyčnou oblast. Jedná-li se o akt s obecnou působností, odůvodnění se může omezit na uvedení celkové situace, jež vedla k jeho přijetí, a dále obecných cílů, o jejichž dosažení usiluje. Pokud z aktu s obecnou působností dále vyplývá základní cíl, který orgán sledoval, bylo by příliš vyžadovat zvláštní odůvodnění pro jednotlivá technická řešení provedená orgánem(48) .
141. Jak správně poukázala Polská republika, Tribunál v projednávané věci shledal, že Komise nebyla povinna „zvláště“ odůvodnit nezbytnost opatření uvedených v článku 3 nařízení č. 1972/2003, neboť tato opatření jsou pouze „technickým řešením“ určeným k zajištění užitečného účinku článku 4 tohoto nařízení, jelikož body odůvodnění uvedeného nařízení „výslovně“ popisují celkový stav, který vedl k přijetí uvedeného nařízení, a dále cíl zabránění vytváření přebytečných zásob a nutnost zavést systém uložení poplatku za uvedené zásoby.
142. Argumentace Polské republiky vyvolává dvě otázky, z nichž první se týká kvalifikace opatření uvedených v článku 3 nařízení č. 1972/2003 a druhá, jež úzce souvisí s první otázkou, se týká rozsahu povinnosti Komise uvést odůvodnění. Jak uvedla Polská republika, nedostatek zvláštního odůvodnění je totiž s ohledem na judikaturu Soudního dvora přípustný pouze tehdy, když přijetí opatření uvedených v článku 3 nařízení č. 1972/2003 skutečně vyplynulo z určitého technického řešení(49) .
143. Jen stěží lze však připustit, že by se na ustanovení aktu sekundárního práva, která se odchylují od ustanovení primárního práva, mohlo nahlížet jako na pouhé technické řešení. Je naopak třeba shledat, že za předpokladu, že takovýto případ může spadat pod jiné ustanovení primárního práva, musí být zvláště, konkrétně a podrobně odůvodněn.
144. Komise byla tedy povinna přesně uvést důvody, na základě kterých měla za to, že bylo třeba vybírat clo erga omnes
za zboží, pro které se v aktu o přistoupení stanovilo, že bude propuštěno do volného oběhu, za určitých podmínek důkazu jeho původu, bez cla. To platilo tím spíše, že takto přijatá ustanovení se značně odchylovala od praxe, kterou se až doposud řídily orgány v obdobných případech(50), a dále byla přijata a zveřejněna, přestože byla určena hlavně hospodářským subjektům států, které ještě nebyly členskými státy Unie.
145. Je třeba připomenout, že Soudní dvůr měl již příležitost rozhodnout, byť ve velmi odlišném kontextu, že rozhodnutí obsahující první nástin nové a důležité politiky, které se podstatně odchyluje od dřívější rozhodovací praxe, musí být výslovně odůvodněno(51) .
146. V projednávané věci však body odůvodnění nařízení č. 1972/2003 neobsahují sebemenší údaj v tomto směru, neboť pouze přebírají odůvodnění, které, ač není striktně totožné s odůvodněním obsaženým v obdobných nařízeních přijatých v souvislosti s výše zmíněnými dřívějšími rozšířeními, obsahuje stejné poznatky, přestože posledně zmíněná nařízení neobsahovala ustanovení, jež by byla obdobná článku 3 nařízení č. 1972/2003.
147. Je obzvláště třeba zdůraznit, že třetí bod odůvodnění uvedeného nařízení nijak nezmiňuje nutnost zajistit užitečný účinek poplatku stanoveného v článku 4 téhož nařízení, což je skutečnost, kterou Tribunál považoval za rozhodující pro zamítnutí žalobního důvodu vycházejícího z nedostatečného odůvodnění, který Polská republika uplatnila v rámci své žaloby v prvním stupni.
148. Z předcházející analýzy vyplývá, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když shledal, že článek 3 nařízení č. 1972/2003 není neplatný, přestože se odchyluje od ustanovení přílohy IV kapitoly 5 aktu o přistoupení, aniž jsou v odůvodnění výše uvedeného nařízení výslovně uvedeny důvody zvláště ospravedlňující nutnost této odchylky.
149. Za těchto podmínek Soudní dvůr nemůže vykonat svůj přezkum slučitelnosti takto přijatých opatření s ustanoveními článku 41 aktu o přistoupení, a tudíž toho, zda byly při jejich přijetí dodrženy pravomoci svěřené Komisi tímto ustanovením(52) .
150. Je rovněž třeba dodat, že na posouzení argumentů Polské republiky Tribunálem, podle něhož článek 3 nařízení č. 1972/2003 neporušoval zásadu volného pohybu zboží, lze vztáhnout stejné výtky.
151. V posledně zmíněné souvislosti je totiž třeba upřesnit, že podle ustálené judikatury jsou orgány Unie stejně jako členské státy povinny dodržovat ustanovení Smlouvy o volném pohybu zboží, zejména článek 25 ES(53) . Pokud by přitom článek 41 aktu o přistoupení mohl být vykládán tak, že Komisi zmocňuje k přijímání ustanovení, jež porušují zásadu volného pohybu zboží, takováto ustanovení by každopádně nebylo možné přijmout bez výslovného odůvodnění.
152. Za těchto podmínek není třeba zkoumat čtvrtý a pátý důvod uplatněný Polskou republikou, které vycházejí z porušení zásady zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti a zásady ochrany legitimního očekávání.
V – K přezkumu žaloby v prvním stupni
153. Z článku 61 prvního pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že je-li kasační opravný prostředek opodstatněný, Soudní dvůr může vydat sám konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje, nebo věc vrátit zpět Tribunálu k rozhodnutí.
154. Soudní dvůr má, jak bude vidno, k dispozici údaje nezbytné k tomu, aby s konečnou platností rozhodl jak o námitce nepřípustnosti vznesené Komisí během řízení před Tribunálem(54), tak o meritu žaloby Polské republiky, navzdory procesní zvláštnosti, na kterou bylo poukázáno v úvodu tohoto stanoviska.
A – K přípustnosti žaloby proti nařízení č. 1972/2003
155. Z předcházejících úvah vyplývá, že žaloba Polské republiky, která kanceláři Tribunálu došla dne 28. června 2004, nebyla opožděná, že tedy námitka nepřípustnosti vznesená Komisí, v níž se Komise dovolávala pouze zániku práva na podání žaloby uplynutím propadné lhůty, musí být zamítnuta, a že žaloba Polské republiky musí být tudíž v rozsahu, v němž směřuje proti nařízení č. 1972/2003, shledána přípustnou.
B – K meritu žaloby proti nařízení č. 1972/2003 ve znění nařízení č. 735/2004
156. Polská republika žádá Soudní dvůr, aby s konečnou platností rozhodl ve věci samé, v souladu s článkem 61 statutu Soudního dvora, a navrhuje zrušení článku 3 a čl. 4 odst. 3 a 5 osmé odrážky nařízení č. 1972/2003 ve znění nařízení č. 735/2004. Upřesňuje, že pro případ, že by se Soudní dvůr rozhodl vydat konečné rozhodnutí, trvá na svých výtkách a argumentech předložených ve své žalobě a replice v prvním stupni.
157. Jak jsem zdůraznil v úvodu tohoto stanoviska, projednávaná věc se vyznačuje určitou zvláštností, která Soudní dvůr staví před zcela nový případ v rámci kasačního opravného prostředku, neboť ač Tribunál odmítl žalobu v rozsahu, v němž směřovala proti nařízení č. 1972/2003, jako nepřípustnou, přesto přezkoumal platnost jeho hlavních ustanovení, prostřednictvím a pod záštitou přezkumu výtek vznesených proti nařízení č. 735/2004, které mění výše uvedené nařízení.
158. Může tedy Soudní dvůr vydat konečné rozhodnutí o jednotlivých výtkách vznesených Polskou republikou proti nařízení č. 1972/2003 v rámci její žaloby v prvním stupni?
159. Tato otázka by ve skutečnosti vyvstala, kdyby v rámci přezkumu platnosti nařízení č. 735/2004 byla přezkoumána pouze část výtek směřujících proti nařízení č. 1972/2003, a to pouze pro tu část výtek, která přezkoumána nebyla.
160. Z napadeného rozsudku však vyplývá, že Tribunál přezkoumal všechny výtky vznesené proti nařízení č. 1972/2003. Za těchto podmínek je třeba shledat, že soudní řízení dovoluje vydat konečné rozhodnutí ve věci.
161. V projednávané věci z analýzy důvodů kasačního opravného prostředku vyplývá, že článek 3 nařízení č. 1972/2003 musí být zrušen, neboť byl přijat coby odchylka od ustanovení přílohy IV kapitoly 5 aktu o přistoupení, aniž byly v odůvodnění výše zmíněného nařízení výslovně uvedeny důvody zvláště ospravedlňující tuto odchylku.
162. Za těchto podmínek není nutné přezkoumávat ostatní důvody směřující proti článku 3 nařízení č. 1972/2003 uplatněné Polskou republikou v rámci její žaloby v prvním stupni, které vycházejí z porušení zásad zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti a ochrany legitimního očekávání. Není nutné zkoumat ani důvod vycházející ze zneužití pravomoci, o němž Polská republika výslovně prohlásila, že jej neuplatňuje v rámci kasačního opravného prostředku, avšak setrvala na něm, stejně jako na ostatních důvodech předložených v rámci své žaloby před Tribunálem(55) .
VI – Závěry
163. Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr rozhodl takto:
„1) Rozsudek Soudu prvního stupně Evropských společenství ze dne 10. června 2009, Polsko v. Komise (T-257/04), se zrušuje.
2) Námitka nepřípustnosti vznesená Evropskou komisí před Soudem prvního stupně Evropských společenství se zamítá.
3) Článek 3 nařízení Komise (ES) č. 1972/2003 ze dne 10. listopadu 2003 o přechodných opatřeních, která mají být přijata, pokud jde o obchod se zemědělskými produkty v důsledku přistoupení České republiky, Estonska, Kypru, Lotyšska, Litvy, Maďarska, Malty, Polska, Slovinska a Slovenska, se zrušuje.
4) Žaloba směřující ke zrušení nařízení č. 1972/2003 se ve zbývající části zamítá.“
(1) .
(2)  –
Rozsudek Tribunálu ze dne 10. června 2009, Polsko v. Komise (T-257/04, Sb. rozh. s. II-1545), dále jen „napadený rozsudek“.
(3)  – Kasační opravný prostředek podaný proti usnesení Tribunálu ze dne 10. června 2009, Polsko v. Komise, T-258/04 (Sb. rozh. s. II-69*).
(4)  – Nařízení o přechodných opatřeních, která mají být přijata, pokud jde o obchod se zemědělskými produkty v důsledku přistoupení České republiky, Estonska, Kypru, Lotyšska, Litvy, Maďarska, Malty, Polska, Slovinska a Slovenska k Evropské unii (Úř. věst. L 293, s. 3; Zvl. vyd. 03/40, s. 474), dále jen „nařízení č. 1972/2003“.
(5)  – Úř. věst. L 39, s. 13; Zvl. vyd. 03/42, s. 443.
(6)  – Úř. věst. L 114, s. 13; Zvl. vyd. 03/44, s. 111.
(7)  – Rozsudek ze dne 18. října 2007, Komise v. Parlament a Rada (C-299/05, Sb. rozh. s. I-8695, body 29 a 30).
(8)  – Viz například rozsudky ze dne 2. října 1997, Parlament v. Rada (C-259/95, Recueil, s. I-5303); ze dne 27. listopadu 1997, Danisco Sugar (C-27/96, Recueil, s. I-6653); ze dne 15. ledna 2002, Weidacher, (C-179/00, Recueil, s. I-501); ze dne 28. listopadu 2006, Parlament v. Rada (C-413/04, Sb. rozh. s. I-11221); ze dne 11. prosince 2007, Skoma-Lux (C-161/06, Sb. rozh. s. I-10841); ze dne 4. června 2009, Balbiino (C-560/07, Sb. rozh. s. I-4447); ze dne 29. října 2009, Rakvere Lihakombinaat (C-140/08, Sb. rozh. s. I-10533), a ze dne 29. července 2010, Pakora Pluss, C-248/09 (Sb. rozh. s. I-7701).
(9)  – Smlouva mezi Belgickým královstvím, Dánským královstvím, Spolkovou republikou Německo, Řeckou republikou, Španělským královstvím, Francouzskou republikou, Irskem, Italskou republikou, Lucemburským velkovévodstvím, Nizozemským královstvím, Rakouskou republikou, Portugalskou republikou, Finskou republikou, Švédským královstvím, Spojeným královstvím Velké Británie a Severního Irska (členskými státy Evropské unie) a Českou republikou, Estonskou republikou, Kyperskou republikou, Lotyšskou republikou, Litevskou republikou, Maďarskou republikou, Republikou Malta, Polskou republikou, Republikou Slovinsko, Slovenskou republikou o přistoupení České republiky, Estonské republiky, Kyperské republiky, Lotyšské republiky, Litevské republiky, Maďarské republiky, Republiky Malta, Polské republiky, Republiky Slovinsko a Slovenské republiky k Evropské unii (Úř. věst. L 236_23.9.2003, s. 17, dále jen „smlouva o přistoupení“).
(10)  – Akt o podmínkách přistoupení České republiky, Estonské republiky, Kyperské republiky, Lotyšské republiky, Litevské republiky, Maďarské republiky, Republiky Malta, Polské republiky, Republiky Slovinsko a Slovenské republiky a o úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie (Úř. věst. 2003, L 236, 23.9.2003, s. 33), dále jen „akt o přistoupení“.
(11)  – Viz například nařízení Komise (EHS) č. 57/81 ze dne 1. ledna 1981 o přechodných opatřeních, která mají být přijata, pokud jde o obchod se zemědělskými produkty v důsledku přistoupení Řecka (Úř. věst. L 4 ‚s. 43), které bylo předmětem rozsudku ze dne 9. ledna 1990, SAFA (C-337/88, Recueil, s. I-1); nařízení Komise (EHS) č. 410/86 ze dne 24. února 1986 o přechodných opatřeních, která mají být přijata, pokud jde o obchod se zemědělskými produkty v důsledku přistoupení Španělska a Portugalska (Úř. věst. L 46, s. 13); nařízení Komise (ES) č. 3108/94 ze dne 19. prosince 1994 o přechodných opatřeních, která mají být přijata, pokud jde o obchod se zemědělskými produkty v důsledku přistoupení Rakouska, Finska a Švédska (Úř. věst. L 328, s. 42), které bylo předmětem výše uvedeného rozsudku Weidacher.
(12)  – Článek 2 odst. 2 první pododstavec smlouvy o přistoupení stanoví, že tato smlouva „vstupuje v platnost dnem 1. května 2004 za podmínky, že všechny ratifikační listiny budou uloženy před uvedeným dnem“.
(13)  – Článek 10 tohoto nařízení uvádí, že vstoupí v platnost, podle čl. 2 odst. 3 smlouvy o přistoupení, dnem vstupu a s výhradou vstupu v platnost smlouvy o přistoupení a že jeho použitelnost končí, podle článku 41 aktu o přistoupení, dne 30. dubna 2007.
(14)  – Úř. věst. L 302, 19.6.1992, s. 1; Zvl. vyd. 02/04, s. 307.
(15)  – Rozsudek Polsko v. Rada (Sb. rozh. s. I-8925).
(16)  – Body 34 až 38 napadeného rozsudku.
(17)  – Body 38, 62 a 63 napadeného rozsudku.
(18)  – Body 40 až 42 napadeného rozsudku.
(19)  – Body 43 a 44 napadeného rozsudku.
(20)  – Body 45 až 48 napadeného rozsudku.
(21)  – Body 49 až 62 napadeného rozsudku.
(22)  – Bod 47 napadeného rozsudku.
(23)  – Výše uvedený rozsudek Komise v. Parlament a Rada.
(24)  – Bod 73 napadeného rozsudku.
(25)  – Uvedený výše (bod 89).
(26)  – Body 32 až 63 napadeného rozsudku.
(27)  – Body 80 až 136, 137 až 162 a 161 až 249 napadeného rozsudku.
(28)  – Úř. věst. L 9, s. 8; Zvl. vyd. 03/42, s. 125.
(29)  – Rovněž si dovoluji v tomto ohledu odkázat na analýzu provedenou v bodech 44 až 52 mého stanoviska ve věci C-336/09 P.
(30)  – Body 80 až 136 napadeného rozsudku.
(31)  –
Body 137 až 160 napadeného rozsudku.
(32)  – Body 161 až 249 napadeného rozsudku.
(33)  – Body 108 až 110 napadeného rozsudku.
(34)  – Uvedený výše.
(35)  – Rozsudek ze dne 11. července 1989, Schräder HS Kraftfutter (265/87, Recueil, s. 2237, bod 21).
(36)  – V tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Schräder HS Kraftfutter (bod 22); rozsudek ze dne 5. května 1998, National Farmers’ Union a další (C-157/96, Recueil, s. I-2211, bod 61), a výše uvedený rozsudek Weidacher (bod 26).
(37)  – V tomto ohledu je třeba zdůraznit, jak činí generální advokát Mischo ve svém stanovisku ve věci, ve které byl vydán rozsudek Weidacher (uveden ý výše, body 53 a 54), doplňkový charakter jednak uložení poplatku za přebytečné zásoby provedeného nařízením č. 1972/2003, a jednak povinnosti odstranění abnormálních zásob stanovené v příloze IV kapitole 4 aktu o přistoupení. Rozdíl mezi oběma mechanismy spočívá, jak Polská republika a Komise zdůraznily ve svých písemných podáních v rámci řízení před Tribunálem, v jejich příslušných oblastech působnosti. Abnormální zásoby, které mají být odstraněny, se totiž posuzují na úrovni členských států, na makroekonomické úrovni, zatímco přebytečné zásoby, ze kterých se má vybírat poplatek, se počítají u jejich držitelů na úrovni mikroekonomické.
(38)  – Je třeba připomenout, že čl. 1 odst. 8 písm. a) nařízení č. 735/2004 stanovil též vynětí některých produktů.
(39)  – C-273/04, bod 87.
(40)  – Polská republika se též formálně dovolává porušení článku 22 aktu o přistoupení, aniž v tomto směru uplatňuje samostatnou argumentaci. S ohledem na znění tohoto ustanovení, které stanoví, že „[o]patření uvedená v seznamu v příloze IV [aktu o přistoupení] se uplatňují za podmínek stanovených v této příloze“, spočívá argumentace Polské republiky v tvrzení, že porušení článku 41 aktu o přistoupení má ipso facto
za následek porušení článku 22 uvedeného aktu.
(41)  – Je třeba upřesnit, že Polská republika ve svém kasačním opravném prostředku výslovně zdůraznila, že se nehodlá znovu zabývat poslední částí napadeného rozsudku (body 250 až 255) týkající se otázky zneužití pravomoci Komise.
(42)  – Viz v tomto ohledu definice „zboží Společenství “ obsažená v bodě 2 přílohy IV kapitoly 5 aktu o přistoupení.
(43)  – Článek 3 odst. 3 nařízení č. 1972/2003 stanoví, že produkty dovezené ze třetích zemí, propuštěné do režimu aktivního zušlechťovacího styku [čl. 4 odst. 16 písm. d) nařízení č. 2913/92] nebo do režimu dočasného použití [čl. 4 odst. 16 písm. f) nařízení č. 2913/92], podléhají dovoznímu clu platnému v den propuštění do volného oběhu produktů dovezených ze třetích zemí.
(44)  – Soudní dvůr měl ostatně příležitost shledat stran zboží převáženého do rozšířeného Společenství ke dni přistoupení, že jsou-li splněny podmínky pro použití této přílohy IV kapitoly 5 aktu o přistoupení, uplatní se režim, který tato příloha stanoví, přičemž jiné celní režimy jsou vyloučeny. Viz výše uvedený rozsudek Pakora Pluss (body 28 až 32).
(45)  – Rozsudek ze dne 11. září 2003, Rakousko v. Rada (C-445/00, Recueil, s. I-8549, bod 62).
(46)  – Viz zejména rozsudek ze dne 20. května 2010, Zwijnenburg (C-352/08, Sb. rozh. s. I-4303, bod 46).
(47)  – Viz např. rozsudek ze dne 1. dubna 1993, Diversinte a Iberlacta (C-260/91 a C-261/91, Recueil, s. I-1885, body 12 a 13).
(48)  – Viz zejména rozsudek ze dne 7. září 2006, Španělsko v. Rada (C-310/04, Sb. rozh. s. I-7285, body 57 až 59).
(49)  – Rozsudek ze dne 28. července 2011, Agrana Zucker, C-309/10 (Sb. rozh. s. I-7333, body 37 až 39).
(50)  – Viz v tomto ohledu výše uvedená nařízení č. 57/81, č. 410/86 a č. 3108/94, jež sama Komise zmínila v odpovědi na žádost Tribunálu, aby mu sdělila opatření obdobná opatřením uvedeným v článku 3 nařízení č. 1972/2003.
(51)  – Rozsudek ze dne 11. prosince 2008, Komise v. Département du Loiret, C-295/07 P (Sb. rozh. s. I-9363, body 44 až 49); a contrario, rozsudek ze dne 30. září 2003, Freistaat Sachsen a další v. Komise (C-57/00 P a C-61/00 P, Recueil, s. I-9975).
(52)  – Viz zejména rozsudek Diversinte a Iberlacta (uvedený výše, bod 13).
(53)  – Viz rozsudky ze dne 20. dubna 1978, Les Commissionnaires Réunis a Les Fils de Henri Ramel (80/77 a 81/77, Recueil, s. 927); ze dne 13. prosince 1983, Komise v. Rada (218/82, Recueil, s. 4063); ze dne 29. února 1984, Rewe-Zentrale (37/83, Recueil, s. 1229, bod 18); ze dne 17. května 1984, Denkavit Nederland (15/83, Recueil, s. 2171, bod 15).
(54)  – Viz zejména rozsudky ze dne 15. května 2003, Pitsiorlas v. Rada a ECB (C-193/01 P, Recueil, s. I-4837, bod 32); ze dne 17. července 2008, Athinaïki Techniki v. Komise (C-521/06 P, Sb. rozh. s. I-5829, bod 66); ze dne 9. července 2009, 3F v. Komise (C-319/07 P, Sb. rozh. s. I-5963, bod 99), a ze dne 18. listopadu 2010, NDSHT v. Komise (C-322/09 P, Sb. rozh. s. I-11911, body 65 a 66).
(55)  – Viz poznámka pod čarou 41 tohoto stanoviska.