61964C0045(01)
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL J. GAND
VAN 23 OCTOBER 1969 (
1
)
Mijnheer de President,
Mijne heren Rechters,
I
1.
Gedurende bijna 10 jaar is de zaak waarin wij heden hebben te concluderen tussen de Commissie van de E.E.G. (nadien haar rechtsopvolgster, de Commissie der Europese Gemeenschappen) en de Italiaanse Republiek aanhangig. Deze heeft bij wet van 10 maart 1955, vervangen door de Wet no. 639 van 5 juli 1964, voor bepaalde produkten van de mechanische industrie bij de uitvoer naar Lid-Staten of derde landen volgens een globaal systeem de teruggave van een aantal rechten en belastingen voorzien. Na uitvoerige gedachtenwisselingen, die evenwel zonder resultaat bleven, over de vraag in hoeverre deze regeling, waar het de uitvoer van die produkten naar de Lid-Staten betrof, met artikel 96 van het Verdrag verenigbaar was, heeft de Commissie van de E.E.G. op 13 oktober 1964 bij U de procedure ex artikel 169 aangevangen.
In Uw arrest van 1 december 1965 werd op één punt definitief uitspraak gedaan. Uw Hof besliste dat het een schending van artikel 96 betekent teruggave te verlenen voor een aantal in het arrest genoemde rechten, te weten het registratie- en zegelrecht, het hypotheekrecht, alsmede de rechten geheven op vergunningen en concessies, op automobielen en reclame. Immers de teruggave van binnenlandse belastingen is slechts toegestaan voor zover zij de belasting welke rechtstreeks of indirect op de produkten wordt geheven niet te boven gaat. In de zin van genoemd artikel nu zien deze beide termen op de belastingen die het afgewerkte produkt treffen en voorts, in de verschillende produktiefasen, op de belastingen op de grondstoffen of halffabrikaten die bij de vervaardiging van het produkt werden gebruikt. Dit geldt niet voor de hierboven genoemde rechten en heffingen die de producerende onderneming zelf treffen.
Op het andere door de Commissie betwiste rechtspunt, heeft Uw Hof de Italiaanse Republiek niet de mogelijkheid willen ontzeggen om een globale methode toe te passen, maar onder de voorwaarde dat men in alle gevallen binnen de dwingend voorgeschreven grenzen van artikel 96 blijft. Zo werd haar dan ook opgedragen binnen drie maanden het bewijs te leveren „dat het bedrag van de globale teruggave der binnenlandse belastingen welke de naar het grondgebied van andere Lid-Staten uitgevoerde produkten van de machinale industrie werkelijk treffen, het bedrag van bedoelde belastingen niet overschrijdt”, met bepaling dat na afloop van deze termijn de mondelinge behandeling van het tweede middel van het beroep op verzoek van de meest gerede partij zal worden heropend.
2.
Niet drie maanden, maar meer dan drie jaar verstreken voordat de Commissie om bedoelde heropening verzocht; uit dit tijdsverloop blijkt voldoende welke moeilijkheden de volledige uitvoering van Uw interlocutoir arrest ontmoette; om welke moeilijkheden het hier gaat moge blijken uit een overzicht van het door partijen vóór de hervatting van het geding ingestelde onderzoek.
—
Het initiatief moest van de Italiaanse Republiek uitgaan. De produkten ten aanzien waarvan krachtens de wet teruggave plaatsvond waren 473 in getal. Hieruit koos zij er 58, bestemd voor export naar de andere Lid-Staten, die zij bijzonder significant achtte. Voor ieder dezer produkten stelde zij een lijst op waarin het bedrag aan douanerechten, heffingen en verbruiksbelasting in de verschillende stadia werd opgenomen, welk bedrag vervolgens werd vergeleken met de op 1 januari 1966 voor de uitvoer van dat produkt naar de andere Lid-Staten toegekende globale teruggave. In ieder afzonderlijk geval nam zij als grondslag de industriële boekhouding over 1965 (het jaar dus waarin Uw arrest werd gewezen) van de meest representatieve onderneming die als eindproducent beschouwd mocht worden.
Hiertoe nam zij de hoeveelheden hulpstoffen die in het produkt waren verwerkt, dan wel bij de vervaardiging gebruikt of verbruikt. Voor de in het buitenland gekochte hulpstoffen werden de betaalde douanerechten in aanmerking genomen; voor de in het binnenland gekochte hulpstoffen, onderverdeeld naar de sectoren van herkomst (non-ferrometalen, chemische produkten, textiel, etc…), werd het bedrag van de verbruiksbelasting aangenomen alsmede het bedrag van de douanerechten die ten laste van de leverancier van de eindproducent waren gekomen en als zodanig in de prijzen opgenomen. Op deze wijze verkreeg men het totaal van de al of niet rechtstreeks op het betreffende produkt drukkende lasten en, aldus de Italiaanse Republiek, bij vergelijking van deze lasten met de teruggaven, blijkt dat deze laatste steeds lager zijn gebleven.
—
De Commissie, hoewel erkennende dat de analyse beperkt moest blijven tot een gedeelte van de produkten waarvoor de teruggave werd verleend, betwistte niettemin de verwijzing naar de meest representatieve eindproducent, alsmede de bewijskracht van de overgelegde stukken inzake de fiscale lasten op de hulpstoffen in de verschillende industriële sectoren. Zij stelde dan ook voor de economische en fiscale positie van zeven produkten aan een diepgaand ondezoek te onderwerpen en wel met name: twee typen pannen — twee typen ijskasten — twee typen auto's, en de berekening opnieuw op te zetten bij door haar aangewezen ondernemingen. Het is in verband met de uitslag van dit onderzoek, hetwelk met medewerking van de Italiaanse Republiek werd verricht, dat zij heropening der mondelinge behandeling verzocht en verkreeg.
II
Allereerst werd uitvoerig door partijen gedebatteerd over een vraag die de verdere gedachtenwisseling beheerste, namelijk die van de bewijslast.
In afwijking van hetgeen de Commissie U verzocht — en eveneens van hetgeen wij U eertijds hebben voorgesteld — werd in Uw arrest van 1965 in beginsel het bezigen van globale tarieven weliswaar niet uitgesloten, doch aan zo strikte grenzen gebonden dat de aldus toegekende bevoegdheid vrijwel illusoir voorkomt. Daar blijkens artikel 96 het bedrag van de teruggave lager dan, of hoogstens gelijk moet zjjn aan dat van de belastingen, moest, aldus Uw arrest, het bewijs worden bijgebracht dat aan deze voorwaarde inderdaad was voldaan wilde de toepassing van een globaal tarief gerechtvaardigd zijn. En het stond aan de Italiaanse Republiek, die uit eigen beweging een globale methode verkoos, om aan te tonen dat zij in alle gevallen binnen de dwingend voorgeschreven grenzen van artikel 96 is gebleven. In de laatste overweging van Uw arrest wordt hieraan nog toegevoegd dat de nadere gegevens van de nodige berekeningen ten aanzien van de verschillende litigieuze produkten vergezeld moeten gaan.
Onder deze omstandigheden is het begrijpelijk dat de Commissie ontkent dat zij gehouden is het tegendeel te bewijzen van hetgeen aan de Italiaanse Republiek te bewijzen was opgedragen, dat wil zeggen dat zij zou moeten aantonen dat de teruggaven het bedrag aan geheven belastingen te boven gingen. Naar de mening van de Commissie beperkt haar taak zich tot een kritische analyse van de door verweerster overgelegde stukken. Toegegeven zij dat het beperken van het door haar in 1967 ingestelde onderzoek tot zeven produkten geen erkenning harerzijds impliceert van de wettigheid der teruggaven voor alle andere produkten. Niettemin is het zo, dat na de aanvankelijk door de Italiaanse Republiek geproduceerde tabellen het debat zich uiteraard op deze zeven, door de Commissie gekozen en door haar wederpartij aanvaarde, produkten toespitst; zij mogen te gereder als test dienen daar zij werden gekozen nadat verweerster bij het verschaffen van gegevens over 58 produkten zich bereid verklaarde iedere door de wederpartij nodig geoordeelde nadere toelichting of aanvullende verklaring te verschaffen.
III
Wij komen aldus tot het geschil te gronde, dat wil zeggen de achtereenvolgens door de Italiaanse Republiek (betreffende 58 produkten) en door de Commissie (7 produkten, waarvan één als voorbeeld in details werd behandeld) overgelegde tabellen. Er kan geen sprake van zijn — en het is evenmin de taak van de rechter — deze tabellen een voor een te bezien noch ook om alle daarin opgestelde berekeningen te verifiëren, doch uitsluitend om hun structuur te analyseren, slechts bij de karakteristieke punten stil te staan en daaruit de conclusies te trekken.
1.
Eerste vaststelling: in elk van de U voorgelegde tabellen vindt men naast het bedrag van de verbruiks- en produktiebelasting dat van de douanerechten, geheven hetzij op de in het buitenland door de ondernemer gekochte produkten, hetzij op de hem door haar binnenlandse leveranciers geleverde produkten. Bij de beoordeling der wettigheid der restitutie werd rekening gehouden met het beloop van deze duanerechten, hetwelk in het algemeen hoger is dan dat van de verbruiksbelastingen.
Het geding betreft echter de vraag of de Italiaanse wetgeving en praktijk verenigbaar zijn met artikel 96 van het Verdrag, hetwelk slechts op de teruggave van binnenlandse belastingen ziet en, indien één ding zeker is, dan is het wel dat douanerechten geen belasting in de zin van het Verdrag zijn en dus ook niet krachtens voornoemd artikel kunnen worden teruggegeven. Dit betekent overigens niet dat zij niet, althans gedeeltelijk, krachtens artikel 10 voor restitutie in aanmerking komen. Hoewel de Commissie zowel bij de schriftelijke als de mondelinge behandeling het door de Italiaanse Republiek aangenomen quantum besprak, heeft zij, noch in haar advies, noch bij haar beroep, het beginsel van deze teruggave betwist, hoewel het in de titel van beide litigieuze wetten werd vermeld.
In werkelijkheid schijnt het dat partijen gedurende de uitvoerige gedachtenwisseling die sedert 1960 werd voortgezet beiden van oordeel waren dat de douanerechtelijke component niet door artikel 96 wordt beheerst, doch zonder hieruit expliciet alle consequenties te trekken. Twee stukken uit het dossier schijnen dit te bevestigen. In haar brief van 14 april 1962 aan de minister voor de Industrie van de Italiaanse Republiek neemt de Commissie akte van een besluit waarbij ingevolge de toepassing van artikel 10 van het Verdrag de toen van kracht zijnde tarieven voor de teruggave globaal met 35 % werden verlaagd, en meende zij daaruit te mogen afleiden, dat het gehandhaafde deel der teruggave overeenkwam met het bedrag der indirecte belastingen, hetwelk gecontroleerd diende te worden „naar de fiscale bepalingen van het Verdrag, en met name artikel 96”. Harerzijds verklaarde de Italiaanse Regering in een nota van 4 maart 1963 dat de fiscale teruggaven, alsmede de teruggaven van de douanerechten op de hulpstoffen welke in de geëxporteerde produkten waren verwerkt, naar haar mening beoordeeld moesten worden volgens de specifieke verdragsbepalingen, dat wil zeggen de artikelen 10 en 96.
Wat hiervan ook zij, de vraag kwam in het geding niet aan de orde en in de overwegingen van Uw arrest wordt van de douanerechten in het geheel niet gesproken. De bewijsopdracht aan de Italiaanse Republiek betrof echter de teruggave van de binnenlandse belastingen.
Aldus rijst het volgende probleem. Mag men bij de beoordeling van de vraag of deze teruggave het bedrag der werkelijk geheven belastingen niet overtreft — noodzakelijke voorwaarde voor de wettigheid, naar artikel 96, van een globaal tarief — de douanerechten opnemen onder de belastingen waarmede rekening mag worden gehouden? Hoewel, gelijk gezegd, dit punt nimmer werd opgeworpen, menen wij toch, gezien de in Uw arrest van 1965 gevolgde gedachtengang, dat het antwoord ontkennend moet zijn. Immers, betrekt men deze rechten bij de grondslagen van de berekening voor de equivalentie tussen belasting en teruggave en oordeelt men vervolgens dat deze praktijk niet met artikel 96 in strijd is, hoewel dit artikel slechts de teruggave van de binnenlandse belastingen voorziet, dan komt men rechtstreeks met de tekst van deze bepaling in strijd.
Nog eens, dit sluit niet noodzakelijkerwijs iedere teruggave van douanerechten uit, doch deze kan niet krachtens artikel 96 geschieden, gelijk de Italiaanse Republiek ten onrechte meent, wier misslag juist hierin bestaat dat zij bij wege van één enkele legislatieve handeling globaal restitutie wil verlenen van heterogene belastingen. Deze handelwijze, hoewel op nationaal niveau begrijpelijk, kan gezien de eisen van het Verdrag niet meer worden gevolgd.
Verenigt Uw Hof zich met onze opvatting, dan zal het onderzoek van de 7 tabellen in kaartvorm met betrekking tot produkten die in het bijzonder werden onderzocht, U ertoe moeten leiden slechts de binnenlandse belastingen in de zin van artikel 96 met de tarieven der globale teruggave te vergelijken. Men zal ons ten goede houden dat wij de gemaakte berekeningen niet in bijzonder behandelen, doch ons tot het resultaat daarvan beperken en eveneens dat wij, ingevolge het verlangen van de Italiaanse Regering, de namen der ondernemingen waarvan die produkten afkomstig zijn niet vermelden. De hier te trekken conclusies zijn vrij eenvoudig. Gelijk bekend, heeft de Commissie vrij stellig enkele op de kaarten vermelde elementen van binnenlandse beastingen betwist; ook indien men deze bezwaren verwerpt, indien men het juist acht, dat het totaal dier belastingen in aanmerking wordt genomen, is het resultaat het volgende: het globale tarief voor de teruggave (X lire per kg) blijft lager dan het totaal der binnenlandse belastingen op de beide types van automobielen (9 lire per kg, tegenover respectievelijk 12.03 en 10.22); het overschrijdt evenwel het totaal voor koelkasten (teruggave eveneens van 9 lire per kg, tegenover respectievelijk 5-40 en 5.75); het is eveneens hoger voor de pannen (teruggave van 44 lire per kg tegenover 24.57 en 26.36 te restitueren binnenlandse belastingen).
Wij menen dan ook op grond van Uw arrest van 1 december 1965 het volgende te moeten concluderen: daar de Italiaanse Republiek niet is geslaagd in het haar opgelegde bewijs dat de door haar gekozen globale methode in alle gevallen binnen de dwingend voorgeschreven grenzen van artikel 96 blijft, levert het aanwenden van die methode een schending harerzijds van bedoeld artikel op.
Anderzijds betreft het hier een wellicht vergeeflijke misslag en met de door U te geven beslissing wordt het debat stellig niet gesloten. Niet geheel ten onrechte merkte de gemachtigde van verweerster bij pleidooi op dat artikel 96 voor de berekening der teruggaven geen enkele methode definieert en dat de Commissie, die de Italiaanse Republiek de bevoegdheid ontzegt een globale methode toe te passen, geen enkel initiatief heeft genomen om de te volgen weg aan te geven: noch verordening, noch richtlijn (zoals bij voorbeeld die welke zij krachtens artikel 122 aan de Raad voorstelde voor de bij dezelfde wet verleende teruggaven bij uitvoer naar derde landen). Het zal aan partijen staan om gezamenlijk de consequenties uit Uw arrest te trekken en tot overeenstemming te geraken over een methode die aan de eisen zowel van artikel 96 als van de praktijk voldoet.
2.
Weliswaar schijnt de zojuist voorgestelde oplossing die te zijn welke logisch uit Uw arrest van 1 december 1965 voortvloeit, doch het ontgaat ons niet, dat zij tot kritiek aanleiding kan geven in zoverre daarbij een verzuim wordt vastgesteld op grond van een element hetwelk noch in het met redenen omklede advies, noch bij het beroep duidelijk werd gesteld. De Commissie heeft principieel de toepassing afgekeurd van een globale methode en het in aanmerking nemen van bepaalde belastingen, doch niet van de douanerechten, waarvan zij toch op de hoogte was, en op dit punt heeft zij de Italiaanse Republiek nimmer in gebreke gesteld. Daarentegen heeft zij, toen partijen krachtens Uw arrest van 1965 de cijfers moesten bestuderen, aan de hand van aanwijzingen haar door haar wederpartij verstrekt, bepaalde door verweerster als juist aangenomen elementen van douanerechten in het debat betrokken op gelijke voet als zulks met elementen der binnenlandse belastingen geschiedde.
Indien Uw Hof meent het verzuim niet te mogen vaststellen op grond van een punt dat tussen partijen geen voorwerp van discussie heeft gevormd, dan blijft U — gezien de huidige stand van het geding — nauwelijks een andere mogelijkheid over dan — althans impliciet — het beginsel van het in aanmerking nemen der douanerechten te erkennen, gelijk verzoekster doet, waarbij het uit dien hoofde aan te nemen bedrag dan nog nader moet worden vastgesteld. Wij achten deze oplossing weliswaar, principieel gezien, niet bijzonder elegant, doch zij sluit beter aan bij de rechtsstrijd gelijk die zich bij geschrift en pleidooi ontwikkelde. Wij stellen ons nu op dit plan en willen daartoe de door de Commissie geformuleerde bezwaren en de daaruit te maken gevolgtrekkingen samenvatten.
Deze kretiek richt zich allereerst (post 111) tegen het bij de berekening der teruggaven integraal in aanmerking nemen van alle douanerechten welke bij de invoer uit derde landen werden voldaan over halffabrikaten of grondstoffen die bij de vervaardiging der voor export bestemde produkten werden gebruikt. Volgens de regelingen gegeven ter uitvoering van artikel 10 van het Verdrag met betrekking tot het veredelingsverkeer is teruggave van die rechten slechts toegestaan tot maximaal het beloop van het verschil tussen het bedrag van de belasting en dat van de compenserende heffing. In 1966, het jaar waarin de goederen
vervaardigd gedurende het boekjaar waarop de verschafte documentatie ziet — mochten worden uitgevoerd, bedroeg die heffing 75 % van de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief; de bedragen, in de tabellen bij post 111 vermeld, moeten derhalve — voor wat de gehele invoer uit derde landen betreft
met het excedent van bedoeld verschil worden verlaagd.
De Commissie neemt als voorbeeld het produkt hetwelk zij meer in het bijzonder in haar memorie van 28 mei 1969 heeft onderzocht — een nadere aanduiding moge hier achterwege blijven — en brengt dan in de cijfers de nodige rectificaties aan. Zij voegt hieraan toe dat het belangrijkste element van het in het buitenland gekochte materiaal (post 111) betrekking heeft op produkten die onder de tijdelijke invoerregeling werden geïmporteerd en in het uitgevoerde produkt zijn opgegaan. Van teruggave kan in dit geval derhalve geen sprake zijn.
Niettegenstaande de door verweerster aangevoerde bedenkingen, achten wij deze kritiek in haar geheel gegrond: het is niet voldoende te stellen, dat, nu de teruggaven beduidend geringer bleven dan het bedrag aan rechten, de compenserende heffing door dit verschil werd geabsorbeerd; het feit blijft dat blijkens de tabellen het totaal der douanerechten wordt gerestitueerd.
Hierbij valt voorts te bedenken, dat de gehele post 111 sedert 1 juli 1968 iedere betekenis heeft verloren, daar de douanerechten geheel uit het goederenverkeer binnen de Gemeenschap zijn verdwenen en de compenserende heffing thans gelijk is aan het douanerecht voor de invoer uit derde landen. Weliswaar is deze situatie van latere datum dan die waarop het contradictoir door partijen ingestelde onderzoek betrekking had, doch het is niet gebleken, dat zij tot enige wijziging in het stelsel van restitutie heeft geleid.
Een tweede kritiek betreft eveneens de douanerechten (post 112) : de hier vermelde bedragen betreffen duurzame produktiemiddelen, zoals machines voor de vervaardiging van de betrokken produkten of hulpstoffen.
Wij zijn echter, met de Commissie, van oordeel dat zodanige rechten niet voor teruggave in aanmerking komen, dar zij noch het eindprodukt, noch de grondstoffen of de bij de produktie gebruikte halffabrikaten treffen.
Daarentegen zullen wij niet stilstaan bij de bezwaren betreffende het in aanmerking nemen van de belastingen, voldaan door de leveranciers der finale producenten (post 129). Eigenlijk gaat het hier minder om kritiek dan wel om een principieel voorbehoud verband houdende hetzij met het feit dat deze elementen, in het stadium van de eindproduktie, zich aan iedere verificatie onttrekken, dan wel met de omstandigheid dat hun bedrag naar gelang het gebruik waartoe zij bestemd zijn kan variëren.
Doch ook indien men de door de Commissie in de douanerechten aangebrachte verlagingen — die wij gerechtvaardigd achtten — aanvaardt, zo schijnt het ons toch, wat het op de gedetailleerde kaart behandeld produkt betreft, dat het met voldoende zekerheid vastgestelde, voor restitutie in aanmerking komende bedrag aan belasting gelegen blijft beneden de werkelijk verleende teruggaven, namelijk 9 lire per kg.
Weliswaar betreft het hier slechts één enkel produkt, doch juist dit werd het nauwkeurigste onderzocht. Voorts — en met name — zij ten slotte, gelijk bij de mondelinge behandeling geschiedde, gewezen op de wel zeer bijzondere aard van een stelsel waarbij belastingen die, naar gelang van het produkr, minstens tussen 16 en 50 variëren, uniform tot een teruggave van 4 lire per kg aanleiding geven. Niet alles kan uit economische of fiscale overwegingen worden verklaard. Ook op dit tweede plan zouden wij U zonder aarzelen willen voorstellen te beslissen dat verweerster in het haar opgedragen bewijs niet is geslaagd en het verzuim vast te stellen. Niettemin is het, primair, met een beroep op de eerder aangevoerde gronden dat wij U verzoeken tot deze vaststelling over te gaan.
Erkend moet worden — en hiermede eindigen wij — dat deze procedure niet bijster bevredigend is. Voor meer dan 10 jaar aangevangen op het administratieve plan, verlangde zij na het arrest van 1965, nog vier jaren van contradictoir onderzoek alvorens het tot een uitspraak komt die stellig nog geen einde aan het debat zal maken. Wij kunnen dit slechts betreuren en concluderen dat het Hof zal beslissen dat de Italiaanse Republiek door het invoeren van een globaal stelsel voor de teruggave der in artikel 96 van het Verdrag bedoelde belastingen, een der op haar krachtens dat Verdrag rustende verplichtingen niet is nagekomen, met veroordeling van verweerster in de kosten.
(
1
)	Vertaald uit het Frans.