62010CJ0556_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-556/10,
με αντικείμενο προσφυγή του άρθρου 258 ΣΛΕΕ λόγω παράβασης κράτους μέλους, η οποία ασκήθηκε στις 26 Νοεμβρίου 2010,
Ευρωπαϊκή Επιτροπή,
εκπροσωπούμενη από τους G. Braun και H. Støvlbæk, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
προσφεύγουσα,
κατά
Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας,
εκπροσωπούμενης από τους T. Henze, J. Möller και N. Graf Vitzthum, επικουρούμενους από τον R. Van der Hout, advocaat,
καθής,
υποστηριζόμενης από
την Τσεχική Δημοκρατία,
εκπροσωπούμενη από τον M. Smolek, την J. Očková και τον T. Müller,
την Ιταλική Δημοκρατία,
εκπροσωπούμενη από την G. Palmieri, επικουρούμενη από τον S. Fiorentino, avvocato dello Stato, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
παρεμβαίνουσες,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο τμήμα),
συγκείμενο από τους A. Tizzano, πρόεδρο τμήματος, και τους A. Borg Barthet (εισηγητή), E. Levits, J.-J. Kasel και M. Berger, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: N. Jääskinen
γραμματέας: C. Strömholm, υπάλληλος διοίκησης,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζήτησης της 23ης Μαΐου 2012,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 6ης Σεπτεμβρίου 2012,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητεί με την προσφυγή της από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας:
– μη θεσπίζοντας τα αναγκαία μέτρα για να διασφαλίσει ότι ο φορέας στον οποίο έχει ανατεθεί η άσκηση των βασικών καθηκόντων που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 91/440/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 29ης Ιουλίου 1991, για την ανάπτυξη των κοινοτικών σιδηροδρόμων (ΕΕ L 237, σ. 25), όπως έχει τροποποιηθεί με την οδηγία 2001/12/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2001 (ΕΕ L 75, σ. 1, στο εξής: οδηγία 91/440), θα είναι ανεξάρτητος από την επιχείρηση που παρέχει τις υπηρεσίες σιδηροδρομικών μεταφορών,
– μη θεσπίζοντας μέτρα για την παροχή κινήτρων για τη μείωση του κόστους,
– μη μεταφέροντας ορθά στην εσωτερική έννομη τάξη τις διατάξεις σχετικά με τις χρεώσεις για τη χρήση σιδηροδρομικής υποδομής που περιλαμβάνονται στην οδηγία 2001/14/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2001, σχετικά με την κατανομή της χωρητικότητας των σιδηροδρομικών υποδομών και τις χρεώσεις για τη χρήση σιδηροδρομικής υποδομής (ΕΕ L 75, σ. 29), όπως έχει τροποποιηθεί με την οδηγία 2007/58/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 2007 (ΕΕ L 315, σ. 44, στο εξής: οδηγία 2001/14), και
– μη απονέμοντας στον προβλεπόμενο στο άρθρο 30 της οδηγίας 2001/14 ρυθμιστικό φορέα ορισμένες αρμοδιότητες ως προς τη συλλογή πληροφοριών και την επιβολή κυρώσεων,
παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 6, παράγραφος 3, και το παράρτημα II της οδηγίας 91/440, από τα άρθρα 4, παράγραφος 2, και 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14, από τα άρθρα 6, παράγραφος 2, 7, παράγραφος 3, και 8, παράγραφος 1, της τελευταίας αυτής οδηγίας, καθώς και από το άρθρο 30, παράγραφος 4, της οδηγίας 2001/14, σε συνδυασμό με το άρθρο 10, παράγραφος 7, της οδηγίας 91/440.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Η οδηγία 91/440
2. Η τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 91/440 έχει ως εξής:
«[…] η μελλοντική ανάπτυξη και η αποτελεσματική εκμετάλλευση του σιδηροδρομικού δικτύου μπορούν να διευκολυνθούν αν καθιερωθεί η διάκριση μεταξύ της εκμετάλλευσης των υπηρεσιών μεταφοράς και της διαχείρισης της υποδομής· […] υπ’ αυτές τις συνθήκες, είναι ανάγκη οι δύο αυτές δραστηριότητες να έχουν υποχρεωτικά ξεχωριστή λογιστική και να μπορούν να τίθενται υπό χωριστή διαχείριση.»
3. Το άρθρο 6, παράγραφοι 1 έως 3, της οδηγίας αυτής προβλέπει τα εξής:
«1. Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίζουν ότι τηρούνται και δημοσιεύονται χωριστοί λογαριασμοί αποτελεσμάτων χρήσεως και χωριστοί ισολογισμοί, αφενός, για τις δραστηριότητες που αφορούν την παροχή υπηρεσιών μεταφορών από σιδηροδρομικές επιχειρήσεις και, αφετέρου, για τις δραστηριότητες που αφορούν τη διαχείριση της σιδηροδρομικής υποδομής. [Οι] κρατικές ενισχύσεις που χορηγούνται σε μια από τις δύο αυτές δραστηριότητες δεν επιτρέπεται να μεταφέρονται στην άλλη.
Οι λογαριασμοί που αφορούν τις δύο δραστηριότητες τηρούνται κατά τρόπο ώστε να αντικατοπτρίζεται η απαγόρευση αυτή.
2. Τα κράτη μέλη μπορούν, εξάλλου, να προβλέψουν ότι ο διαχωρισμός αυτός περιλαμβάνει χωριστά οργανικά τμήματα στα πλαίσια της ίδιας επιχείρησης ή ότι η διαχείριση της υποδομής εξασφαλίζεται από ξεχωριστό φορέα.
3. Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίζουν ότι τα απαριθμούμενα στο παράρτημα ΙΙ καθήκοντα, που είναι καθοριστικά για μία δίκαιη και χωρίς διακρίσεις πρόσβαση στην υποδομή, ανατίθενται σε φορείς ή επιχειρήσεις που δεν παρέχουν οι ίδιες καμία υπηρεσία σιδηροδρομικών μεταφορών. Ανεξάρτητα από τις οργανωτικές δομές, ο στόχος αυτός πρέπει να αποδειχθεί ότι επιτεύχθηκε.
Τα κράτη μέλη μπορούν πάντως να αναθέτουν σε σιδηροδρομικές επιχειρήσεις ή σε οποιοδήποτε άλλο φορέα την είσπραξη των τελών και την ευθύνη της διαχείρισης της σιδηροδρομικής υποδομής, όπως επενδύσεις, συντήρηση και χρηματοδότηση.»
4. Το άρθρο 10, παράγραφος 7, της εν λόγω οδηγίας ορίζει τα εξής:
«Με την επιφύλαξη των κοινοτικών και εθνικών ρυθμίσεων σχετικά με την πολιτική του ανταγωνισμού και των αρμόδιων για το θέμα αυτό οργάνων, ο ρυθμιστικός φορέας που συγκροτείται σύμφωνα με το άρθρο 30 της οδηγίας 2001/14/ΕΚ ή κάθε άλλος φορέας που διαθέτει τον ίδιο βαθμό αυτονομίας παρακολουθεί τον ανταγωνισμό στις αγορές όπου παρέχονται σιδηροδρομικές υπηρεσίες, συμπεριλαμβανομένης της αγοράς σιδηροδρομικών εμπορευματικών μεταφορών.
Ο φορέας αυτός συγκροτείται σύμφωνα με τους κανόνες που προβλέπονται από το άρθρο 30, παράγραφος 1, της προαναφερόμενης οδηγίας. Κάθε αιτών ή κάθε ενδιαφερόμενο μέρος μπορεί να καταθέτει ένσταση στον φορέα αυτόν, εφόσον εκτιμά ότι υπέστη άδικη ή διακριτική μεταχείριση ή ότι ζημιώθηκε καθ’ οιονδήποτε τρόπο. Ο ρυθμιστικός φορέας αποφασίζει, το ταχύτερο δυνατό, βάσει της ένστασης και ανάλογα με την περίπτωση αυτοδικαίως, σχετικά με τα κατάλληλα μέτρα για την εξάλειψη των δυσμενών εξελίξεων στις αγορές αυτές. Προκειμένου να εξασφαλίζεται η αναγκαία δυνατότητα δικαστικού ελέγχου και η απαιτούμενη συνεργασία μεταξύ των εθνικών ρυθμιστικών φορέων, εφαρμόζονται εν προκειμένω το άρθρο 30, παράγραφος 6, και το άρθρο 31 της προαναφερόμενης οδηγίας.»
5. Το παράρτημα II της οδηγίας 91/440 περιλαμβάνει τον κατάλογο των καθοριστικών ή βασικών καθηκόντων (στο εξής: βασικά καθήκοντα) που αναφέρονται στο άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας αυτής:
«– προετοιμασία και λήψη αποφάσεων σχετικά με τη χορήγηση αδειών στις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις, [περιλαμβανομένης] και της χορήγησης ατομικών αδειών,
– λήψη αποφάσεων σχετικά με την κατανομή των διαδρομών, συμπεριλαμβανομένου τόσο του ορισμού όσο και της εκτίμησης της διαθεσιμότητας, καθώς και της κατανομής των επιμέρους διαδρομών των συρμών,
– λήψη αποφάσεων σχετικά με τη χρέωση για την υποδομή,
– έλεγχος της τήρησης των υποχρεώσεων καθολικής υπηρεσίας που συνεπάγεται η παροχή ορισμένων υπηρεσιών».
Η οδηγία 2001/14
6. Στις αιτιολογικές σκέψεις 12, 16, 20, 40 και 46 της οδηγίας 2001/14 διακηρύσσονται οι σκοποί της οδηγίας αυτής ως εξής:
«(12)	Εντός του πλαισίου που θέτουν τα κράτη μέλη, τα συστήματα χρέωσης τελών και κατανομής της χωρητικότητας θα πρέπει να ενθαρρύνουν τους διαχειριστές σιδηροδρομικής υποδομής να βελτιστοποιούν τη χρήση της υποδομής τους.
[...]
(16) Τα συστήματα χρέωσης τελών και κατανομής της χωρητικότητας θα πρέπει να επιτρέπουν τον θεμιτό ανταγωνισμό κατά την παροχή σιδηροδρομικών υπηρεσιών.
[...]
(20) Είναι σκόπιμο να αφεθεί κάποιος βαθμός ευελιξίας στους διαχειριστές υποδομών για να επιτραπεί η αποτελεσματικότερη χρησιμοποίηση του δικτύου υποδομής.
[...]
(40) Η σιδηρoδρoμική υπoδομή αποτελεί φυσικό μονοπώλιο. Είναι συνεπώς αναγκαίο να παρέχονται στους διαχειριστές υποδομής κίνητρα ελάττωσης του κόστους και αποδοτικής διαχείρισης της υποδομής τους.
[...]
(46) Η αποτελεσματική διαχείριση και η δίκαιη και χωρίς διακρίσεις χρησιμοποίηση της [σιδηροδρομικής υποδομής] απαιτούν την εγκαθίδρυση ρυθμιστικού φορέα που να εποπτεύει την εφαρμογή των εν λόγω κοινοτικών κανόνων και να ενεργεί ως δεύτερη βαθμίδα προσφυγής, ανεξάρτητα από τη δυνατότητα δικαστικής προσφυγής.»
7. Το άρθρο 1, πρώτο εδάφιο, της εν λόγω οδηγίας έχει ως εξής:
«Η παρούσα οδηγία αφορά τις αρχές και τις διαδικασίες που εφαρμόζο νται για τον καθορισμό και τη χρέωση τελών σιδηροδρομικής υποδομής καθώς και την κατανομή της χωρητικότητας σιδηροδρομικής υποδομής.»
8. Το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της ίδιας αυτής οδηγίας ορίζει τα ακόλουθα:
«1. Τα κράτη μέλη καθιερώνουν πλαίσιο χρέωσης σεβόμενα τη διαχειριστική ανεξαρτησία που αναφέρεται στο άρθρο 4 της οδηγίας 91/440/ΕΟΚ.
Υπό την επιφύλαξη του εν λόγω όρου περί διαχειριστικής ανεξαρτησίας, τα κράτη μέλη καθορίζουν επίσης συγκεκριμένους κανόνες χρέωσης ή αναθέτουν την αρμοδιότητα αυτή στον διαχειριστή υποδομής. Ο καθορισμός του τέλους για τη χρήση υποδομής και η είσπραξη αυτού του τέλους διενεργούνται από τον διαχειριστή υποδομής.
2. Όταν ο διαχειριστής υποδομής δεν είναι ανεξάρτητος, ως προς τη νομική του μορφή, την οργάνωση ή τη λήψη αποφάσεων, από οποιαδήποτε σιδηροδρομική επιχείρηση, τότε το έργο το οποίο περιγράφεται στο παρόν κεφάλαιο, πλην της είσπραξης των τελών, εκτελείται από φορέα χρέωσης που είναι ανεξάρτητος ως προς τη νομική του μορφή, την οργάνωση και τη λήψη αποφάσεων από οποιαδήποτε σιδηροδρομική επιχείρηση.»
9. Το άρθρο 6 της οδηγίας 2001/14 προβλέπει τα εξής:
«1. Τα κράτη μέλη θέτουν προϋποθέσεις, συμπεριλαμβανομένων κατά περίπτωση και προκαταβολών, ώστε να εξασφαλίζεται ότι, υπό κανονικές επιχειρηματικές συνθήκες και για εύλογο χρονικό διάστημα, οι λογαριασμοί ενός διαχειριστή υποδομής […] τουλάχιστον […] ισοσκελίζουν τα έσοδα από τα τέλη υποδομής, τα πλεονάσματα από άλλες εμπορικές δραστηριότητες και την κρατική χρηματοδότηση έναντι των δαπανών υποδομής.
Με την επιφύλαξη του ενδεχόμενου μακροπρόθεσμου στόχου κάλυψης, από τους χρήστες, του κόστους υποδομής όλων των τρόπων μεταφοράς, βάσει δικαίου και αμερόληπτου διατροπικού ανταγωνισμού, όταν οι σιδηροδρομικές μεταφορές είναι σε θέση να ανταγωνίζονται άλλους τρόπους μεταφοράς, εντός του πλαισίου χρέωσης που προβλέπεται στα άρθρα 7 και 8, ένα κράτος μέλος μπορεί να ζητάει από τον διαχειριστή υποδομής να ισοσκελίσει τους λογαριασμούς του χωρίς κρατική χρηματοδότηση.
2. Στους διαχειριστές υποδομής, με τη δέουσα προσοχή σε θέματα ασφάλειας και συντήρησης και βελτίωσης της ποιότητας εξυπηρέτησης της υποδομής, παρέχονται κίνητρα για τη μείωση του κόστους παροχής της υποδομής και του επιπέδου τελών πρόσβασης.
3. Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι η διάταξη της παραγράφου 2 εφαρμόζεται, είτε μέσω συμβατικής συμφωνίας μεταξύ της αρμόδιας αρχής και του διαχειριστή υποδομής που να καλύπτει περίοδο τουλάχιστον τριών ετών και να προβλέπει την κρατική χρηματοδότηση, είτε μέσω της θέσπισης κατάλληλων ρυθμιστικών μέτρων με τις δέουσες εξουσίες.
[...]
5. Καθορίζεται μέθοδος για τον επιμερισμό του κόστους. Τα κράτη μέλη μπορούν να απαιτούν προηγούμενη έγκριση. Η μέθοδος αυτή θα πρέπει να αναπροσαρμόζεται από καιρού εις καιρόν σύμφωνα προς την καλύτερη διεθνή πρακτική.»
10. Το άρθρο 7, παράγραφοι 3 έως 5, της οδηγίας αυτής ορίζει τα εξής:
«3. Με την επιφύλαξη των παραγράφων 4 ή 5 ή του άρθρου 8, το τέλος για την ελάχιστη δέσμη πρόσβασης και [την] τροχαία πρόσβαση σε εγκαταστάσεις υπηρεσιών ορίζεται ίσο με το κόστος που προκύπτει άμεσα ως αποτέλεσμα της εκτέλεσης των σιδηροδρομικών υπηρεσιών.
4. Το τέλος υποδομής μπορεί να περιλαμβάνει τέλος που να εκφράζει την ανεπάρκεια χωρητικότητας συγκεκριμένου τμήματος της υποδομής κατά τις περιόδους συμφόρησης.
5. Το τέλος υποδομής μπορεί να τροποποιείται ώστε να λαμβάνεται υπόψη το κόστος των επιπτώσεων στο περιβάλλον που οφείλονται στη λειτουργία του συρμού. Μια τέτοια τροποποίηση πρέπει να διαφοροποιείται σύμφωνα με το μέγεθος της προκαλούμενης επίπτωσης.»
11. Το άρθρο 8, παράγραφοι 1 και 2, της εν λόγω οδηγίας έχει ως εξής:
«1. Ένα κράτος μέλος, προκειμένου να εξασφαλίσει την πλήρη [κάλυψη] του κόστους που προκύπτει για τον διαχειριστή υποδομής, δύναται, εφόσον η αγορά μπορεί να το ανεχθεί, να εισπράττει υψηλότερα τέλη με βάση αποτελεσματικές, διαφανείς και χωρίς διακρίσεις αρχές, εξασφαλίζοντας ταυτόχρονα τη βέλτιστη ανταγωνιστικότητα, ιδίως όσον αφορά τις διεθνείς σιδηροδρομικές μεταφορές φορτίου. Το σύστημα χρέωσης πρέπει να σέβεται τις αυξήσεις της παραγωγικότητας που επιτυγχάνουν οι σιδηροδρομικές επιχειρήσεις.
Οι χρεώσεις δεν πρέπει, ωστόσο, να είναι τόσο υψηλές ώστε να αποκλείονται από τη χρήση της υποδομής τομείς της αγοράς οι οποίοι μπορούν να καταβάλλουν τουλάχιστον τη δαπάνη που προκύπτει άμεσα, λόγω της εκμετάλλευσης των σιδηροδρομικών υπηρεσιών, συν ένα ποσοστό απόδοσης που μπορεί να ανεχθεί η αγορά.
2. Για συγκεκριμένα επενδυτικά προγράμματα στο μέλλον ή τα οποία ολοκληρώθηκαν το πολύ δεκαπέντε έτη πριν από την έναρξη ισχύος της παρούσας οδηγίας, ο διαχειριστής υποδομής μπορεί να καθορίζει ή να εξακολουθεί να καθορίζει υψηλότερα τέλη, βάσει του μακροπρόθεσμου κόστους των σχεδίων αυτών, εάν τα σχέδια αυτά αυξάνουν την αποτελεσματικότητα και/ή την οικονομική αποδοτικότητα και δεν θα μπορούσαν να [εκτελεστούν] ή δεν θα μπορούσαν να έχουν [εκτελεστεί] διαφορετικά. Η ρύθμιση αυτή της χρέωσης μπορεί να περιλαμβάνει και συμφωνίες για τον επιμερισμό του κινδύνου που συνδέεται με τις νέες επενδύσεις.»
12. Το άρθρο 9, παράγραφος 1, της ίδιας οδηγίας προβλέπει τα εξής:
«Με την επιφύλαξη των άρθρων 81, 82, 86 και 87 της Συνθήκης και παρά το άρθρο 7, παράγραφος 3, της παρούσας οδηγίας, οποιαδήποτε έκπτωση στα τέλη που επιβάλλονται σε σιδηροδρομική επιχείρηση από τον διαχειριστή υποδομής, για οποιαδήποτε υπηρεσία, είναι σύμφωνη με τα κριτήρια που καθορίζονται στο παρόν άρθρο.»
13. Το άρθρο 14, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 2001/14 προβλέπει τα εξής:
«1. Τα κράτη μέλη μπορούν να καθιερώνουν πλαίσιο για την κατανομή της χωρητικότητας υποδομής, σεβόμενα τη διαχειριστική ανεξαρτησία, όπως ορίζεται στο άρθρο 4 της οδηγίας 91/440/ΕΟΚ. Πρέπει να ορίζονται οι εκάστοτε κανόνες κατανομής χωρητικότητας. Ο διαχειριστής της υποδομής εκτελεί τις διαδικασίες κατανομής χωρητικότητας. Ειδικότερα, ο διαχειριστής υποδομής εξασφαλίζει ότι η χωρητικότητα υποδομής κατανέμεται σε δίκαιη και χωρίς διακρίσεις βάση και σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο.
2. Όταν ο διαχειριστής υποδομής, ως προς τη νομική του μορφή, την οργάνωση ή τη διαδικασία λήψης αποφάσεων, δεν είναι ανεξάρτητος από οποιαδήποτε σιδηροδρομική επιχείρηση, τότε το έργο που αναφέρεται στην παράγραφο 1 και περιγράφεται στο παρόν κεφάλαιο εκτελείται από φορέα κατανομής ο οποίος είναι ανεξάρτητος από οποιαδήποτε σιδηροδρομική επιχείρηση ως προς τη νομική του μορφή, την οργάνωση και τη λήψη αποφάσεων.»
14. Το άρθρο 30 της οδηγίας αυτής επιγράφεται «Ρυθμιστικός φορέας» και προβλέπει τα εξής:
«1. [...] τα κράτη μέλη ορίζουν ρυθμιστικό φορέα. [...] Ο φορέας λειτουργεί σύμφωνα με τις αρχές που αναφέρονται στο παρόν άρθρο, κατά το οποίο οι προσφυγές και το ρυθμιστικό έργο είναι δυνατό να ανατίθενται σε χωριστά όργανα.
2. Ένας αιτών έχει το δικαίωμα άσκησης προσφυγής στον ρυθμιστικό φορέα, εάν πιστεύει ότι δεν έχει υποστεί δίκαιη μεταχείριση, ότι έχει υποστεί διακρίσεις ή ότι έχει με άλλο τρόπο αδικηθεί, ιδιαίτερα εναντίον αποφάσεων του διαχειριστή υποδομής ή, αν συντρέχει η περίπτωση, της σιδηροδρομικής επιχείρησης, σχετικά με:
[...]
3. Ο ρυθμιστικός φορέας εξασφαλίζει ότι τα τέλη που επιβάλλονται από τον διαχειριστή υποδομής συμφωνούν με το κεφάλαιο ΙΙ και δεν εισάγουν διακρίσεις. [...]
4. Ο ρυθμιστικός φορέας έχει την εξουσία να ζητεί σχετικές πληροφορίες από τον διαχειριστή υποδομής, τους αιτούντες και τυχόν τρίτα μέρη που εμπλέκονται εντός του συγκεκριμένου κράτους μέλους, οι οποίες πρέπει να παρέχονται χωρίς άσκοπη καθυστέρηση.
5. Ο ρυθμιστικός φορέας είναι υποχρεωμένος να αποφασίζει για τις καταγγελίες και να λαμβάνει μέτρα ώστε να διορθωθεί η κατάσταση εντός, το πολύ, δύο μηνών από τη λήψη όλων των πληροφοριών.
Παρά την παράγραφο 6, [η] απόφαση του ρυθμιστικού φορέα είναι δεσμευτική για όλα τα μέρη που καλύπτει.
[...]»
Το γερμανικό δίκαιο
15. Το άρθρο 5a, παράγραφος 2, του γενικού νόμου περί σιδηροδρόμων (Allgemeines Eisenbahngesetz), της 27ης Δεκεμβρίου 1993 ( BGBl.
I, σ. 2378, σ. 2396), όπως τροποποιήθηκε με τον νόμο της 29ης Ιουλίου 2009 ( BGBl. I, σ. 2542, στο εξής: γενικός νόμος περί σιδηροδρόμων), προβλέπει τα εξής:
«Οι εποπτικές αρχές των σιδηροδρόμων μπορούν, κατά την άσκηση των καθηκόντων τους, να λαμβάνουν έναντι όσων δεσμεύονται από τις διατάξεις που παρατίθενται στο άρθρο 5, παράγραφος 1, τα μέτρα που είναι αναγκαία για την εξάλειψη των παραβάσεων που έχουν διαπιστωθεί και για την αποφυγή μελλοντικών παραβάσεων των διατάξεων που παρατίθενται στο άρθρο 5, παράγραφος 1.»
16. Το άρθρο 9a, παράγραφος 1, του γενικού νόμου περί σιδηροδρόμων ορίζει τα εξής:
«1) Οι δημόσιοι διαχειριστές της σιδηροδρομικής υποδομής πρέπει να είναι ανεξάρτητοι ως προς τη νομική τους μορφή, την οργάνωση ή τη λήψη αποφάσεων από οποιαδήποτε επιχείρηση σιδηροδρομικών μεταφορών, εφόσον πρόκειται για αποφάσεις που αφορούν την κατανομή των διαδρομών των συρμών και τη χρέωση. Για την επίτευξη των σκοπών που αναφέρονται στο πρώτο εδάφιο πρέπει
1. στην περίπτωση των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων που είναι συγχρόνως επιχειρήσεις σιδηροδρομικών μεταφορών και διαχειριστές σιδηροδρομικής υποδομής, να διαχωριστούν οι δύο αυτοί τομείς δραστηριοτήτων και έκαστος να ανατεθεί σε μία ή περισσότερες αυτοτελείς εταιρίες,
2. να διαμορφωθούν οι συμβάσεις που συνάπτει ο διαχειριστής της σιδηροδρομικής υποδομής με τους τρίτους κατά τρόπο ώστε να διασφαλίζεται η οργανωτική ανεξαρτησία του,
3. να επιτρέπεται η λήψη των αποφάσεων σχετικά με τον πίνακα δρομολογίων, την κατανομή των διαδρομών των συρμών και τη χρέωση μόνο από μέλη του προσωπικού του διαχειριστή της σιδηροδρομικής υποδομής που δεν ασκούν καθήκοντα σε επιχειρήσεις σιδηροδρομικών μεταφορών ή σε επιχειρήσεις που να συνδέονται με αυτές,
4. να θεωρούνται ανεπίτρεπτες οι εντολές τρίτων προς τον διαχειριστή της σιδηροδρομικής υποδομής ή το προσωπικό του, εφόσον αφορούν τον πίνακα δρομολογίων, την κατανομή των διαδρομών των συρμών και τη χρέωση,
5. να καταρτιστούν, να τεθούν σε ισχύ και να δημοσιευθούν στις επιχειρήσεις που αφορά το άρθρο 9, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, σημεία 2 και 3, εσωτερικοί κανονισμοί που να καθιστούν αδύνατη την άσκηση επιρροής από τρίτους, εκτός του διαχειριστή της σιδηροδρομικής υποδομής, επί των αποφάσεων σχετικά με τον πίνακα δρομολογίων, την κατανομή των διαδρομών των συρμών και τη χρέωση: οι εσωτερικοί αυτοί κανονισμοί πρέπει ιδίως να αναφέρουν τις συγκεκριμένες υποχρεώσεις που επιβάλλονται στα μέλη του προσωπικού με σκοπό την αποφυγή του ενδεχομένου άσκησης τέτοιας επιρροής. Οι διαχειριστές της σιδηροδρομικής υποδομής έχουν επιπλέον την υποχρέωση να ανακοινώνουν στην αρμόδια εποπτική αρχή, εφόσον κληθούν προς τούτο, το όνομα του προσώπου στο οποίο έχει ανατεθεί η επίβλεψη της τήρησης των κανονισμών αυτών: το πρόσωπο αυτό οφείλει να υποβάλλει κατ’ έτος στην αρμόδια εποπτική αρχή έκθεση για τα προβλήματα που έχουν διαπιστωθεί και για τα μέτρα που έχουν ληφθεί για την επίλυσή τους.
6. να διορίζονται διαφορετικά πρόσωπα στα εποπτικά συμβούλια των επιχειρήσεων που αφορά το άρθρο 9, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, σημεία 2 και 3: επομένως, στο εποπτικό συμβούλιο του διαχειριστή της σιδηροδρομικής υποδομής δεν επιτρέπεται να ανήκουν άτομα που είναι μέλη των εποπτικών συμβουλίων επιχειρήσεων κατά την έννοια του άρθρου 9, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, σημεία 2 και 3, ή συγγενείς τους· αυτό ισχύει και για τις λοιπές συμμετοχές της μητρικής εταιρίας.»
17. Το άρθρο 14, παράγραφος 4, του νόμου αυτού προβλέπει τα εξής
«Οι διαχειριστές της σιδηροδρομικής υποδομής υποχρεούνται να καθορίζουν τα τιμολόγιά τους σύμφωνα με την κανονιστική πράξη που εκδίδεται δυνάμει του άρθρου 26, παράγραφος 1, σημεία 6 και 7, κατά τρόπο ώστε να καλύπτουν το συνολικό κόστος που τους βαρύνει για την παροχή των υποχρεωτικών υπηρεσιών, κατά την έννοια της παραγράφου 1, πρώτο εδάφιο, και να πραγματοποιούν ορισμένο κέρδος, ανάλογα με τις συνθήκες της αγοράς. Στο πλαίσιο αυτό, μπορούν να επιβάλλουν προσαυξήσεις επί του κόστους που οφείλεται άμεσα στην εκμετάλλευση των σιδηροδρομικών υπηρεσιών και να προβαίνουν συναφώς σε διαφοροποιήσεις είτε ανάλογα με τις υπηρεσίες σιδηροδρομικής μεταφοράς επιβατών για μεγάλες αποστάσεις, σιδηροδρομικής μεταφοράς επιβατών για μικρές αποστάσεις ή σιδηροδρομικής μεταφοράς εμπορευμάτων είτε ανάλογα με τις επιμέρους αγορές που υπάρχουν εντός αυτών των υπηρεσιών μεταφοράς, διασφαλίζοντας παράλληλα τον ανταγωνισμό, ιδίως όσον αφορά τις διεθνείς σιδηροδρομικές μεταφορές εμπορευμάτων. Το ύψος των τελών δεν επιτρέπεται πάντως να υπερβαίνει για κάθε επιμέρους αγορά, στην περίπτωση του δεύτερου εδαφίου, το κόστος που οφείλεται άμεσα στην εκμετάλλευση των σιδηροδρομικών υπηρεσιών συν ορισμένο κέρδος, ανάλογα με τις συνθήκες της αγοράς. Με την κανονιστική πράξη που εκδίδεται δυνάμει του άρθρου 26, παράγραφος 1, σημεία 6 και 7,
1. μπορεί να επιτρέπονται παρεκκλίσεις από τον καθορισμό του ύψους των τελών που προβλέπεται στο πρώτο εδάφιο, αν το κόστος καλύπτεται με άλλο τρόπο, ή
2. μπορεί να επιτραπεί στην αρμόδια εποπτική αρχή να απαλλάσσει γενικά, με γενικής ισχύος απόφαση που εκδίδει κατόπιν διαβούλευσης με τον Ομοσπονδιακό Οργανισμό Ηλεκτρισμού, Φυσικού Αερίου, Τηλεπικοινωνιών, Ταχυδρομείων και Σιδηροδρόμων (τον ρυθμιστικό φορέα), όλους τους διαχειριστές σιδηροδρομικής υποδομής από την τήρηση των απαιτήσεων του πρώτου εδαφίου.»
18. Το άρθρο 14c του εν λόγω νόμου ορίζει τα εξής:
«(1) Ο ρυθμιστικός φορέας μπορεί, κατά την άσκηση των καθηκόντων του, να λαμβάνει έναντι των δημόσιων επιχειρήσεων σιδηροδρομικής υποδομής τα μέτρα που είναι αναγκαία για την εξάλειψη των παραβάσεων που έχουν διαπιστωθεί και για την αποφυγή μελλοντικών παραβάσεων των νομοθετικών διατάξεων που διέπουν την πρόσβαση στη σιδηροδρομική υποδομή.
(2) Οι έχοντες δικαίωμα πρόσβασης στην υποδομή, οι δημόσιες επιχειρήσεις σιδηροδρομικής υποδομής και το προσωπικό τους έχουν την υποχρέωση να επιτρέπουν στον ρυθμιστικό φορέα και στα εξουσιοδοτημένα από τον φορέα αυτό άτομα, κατά την εκτέλεση των καθηκόντων τους,
1. να εισέρχονται στους χώρους και στις εγκαταστάσεις της επιχείρησης κατά τη διάρκεια των συνήθων ωρών λειτουργίας και
2. να έχουν πρόσβαση στα βιβλία, στα εμπορικής φύσης έγγραφα, στα αρχεία και στα λοιπά έγγραφα και να τα αντιγράφουν σε κατάλληλα ηλεκτρονικά υποθέματα.
(3) Οι έχοντες δικαίωμα πρόσβασης στην υποδομή, οι δημόσιες επιχειρήσεις σιδηροδρομικής υποδομής και το προσωπικό τους έχουν την υποχρέωση να παρέχουν στον ρυθμιστικό φορέα και στα εξουσιοδοτημένα από τον φορέα αυτό άτομα
1. όλες τις πληροφορίες,
2. όλα τα αποδεικτικά στοιχεία,
3. όλα τα βοηθητικά μέσα και τις βοηθητικές υπηρεσίες που είναι αναγκαία για την εκτέλεση των καθηκόντων τους.
Τούτο ισχύει και για τις διαπραγματεύσεις που βρίσκονται σε εξέλιξη ή έχουν ολοκληρωθεί και αφορούν το ύψος των τελών χρήσης της υποδομής ή άλλων τελών. Οι πληροφορίες πρέπει να είναι ακριβείς και να παρέχονται καλόπιστα. Ο έχων την υποχρέωση παροχής των πληροφοριών μπορεί να αρνηθεί να απαντήσει σε ερωτήσεις, αν η απάντησή του θα εξέθετε αυτόν τον ίδιο ή ένα από τα συγγενικά του πρόσωπα που αναφέρονται στο άρθρο 383, παράγραφος 1, σημεία 1 έως 3, του Κώδικα Πολιτικής Δικονομίας στον κίνδυνο να κινηθεί κατ’ αυτού ποινική δίωξη ή διαδικασία λόγω διοικητικής παράβασης.
(4) Η εκτέλεση των εντολών που δίδει ο ρυθμιστικός φορέας κατά τον παρόντα νόμο μπορεί να πραγματοποιείται σύμφωνα με τις διατάξεις που διέπουν την εκτέλεση των διοικητικών μέτρων. Το ποσό του προστίμου μπορεί να φθάνει μέχρι 500 000 ευρώ.»
19. Το άρθρο 1 της σύμβασης για την ανάληψη του ελέγχου και τη μεταφορά των κερδών, την οποία συνήψαν την 1η Ιουνίου 1999 η Deutsche Bahn AG (στο εξής: DB AG) και η Deutsche Bahn Netz AG (στο εξής: DB Netz), επιγράφεται «Διοίκηση της [DB Netz]» και προβλέπει, όπως διαμορφώθηκε κατόπιν της τροποποιητικής συμφωνίας της 2ας Μαΐου 2005, τα εξής:
«Δεν επέρχεται καμία μεταβολή στη νομική και οργανωτική ανεξαρτησία της [DB Netz], όσον αφορά τις αποφάσεις σχετικά με τον πίνακα δρομολογίων, την κατανομή των διαδρομών των συρμών και τη χρέωση. Η [DB AG] δεν θα δίδει καμία εντολή που ενδέχεται να θίγει την ανεξαρτησία αυτή.»
20. Το άρθρο 4 του κανονισμού λειτουργίας του διοικητικού συμβουλίου της DB Netz, όπως τροποποιήθηκε στις 9 Μαΐου 2005, επιγράφεται «Λήψη αποφάσεων» και προβλέπει τα εξής:
«[...]
3. Τα μέλη του διοικητικού συμβουλίου που ασκούν καθήκοντα σε επιχειρήσεις σιδηροδρομικών μεταφορών που είναι συνδεδεμένες με την [DB Netz] ή σε επιχειρήσεις συνδεδεμένες με τις εν λόγω επιχειρήσεις δεν έχουν δικαίωμα ψήφου κατά τη λήψη αποφάσεων σχετικά με τον πίνακα δρομολογίων, την κατανομή των διαδρομών των συρμών και τη χρέωση. Τα πρόσωπα αυτά δεν μπορούν να μετέχουν ούτε στις προπαρασκευαστικές εργασίες για τη λήψη τέτοιων αποφάσεων.»
H διαδικασία πριν από την άσκηση της προσφυγής και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
21. Τον Μάιο του 2007 η Επιτροπή απέστειλε ερωτηματολόγιο στις γερμανικές αρχές, προκειμένου να ελέγξει αν η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας είχε μεταφέρει στο εσωτερικό της δίκαιο τις οδηγίες 2001/12, 2001/13/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2001, για τροποποίηση της οδηγίας 95/18/ΕΚ του Συμβουλίου σχετικά με την παροχή αδειών σε σιδηροδρομικές επιχειρήσεις (EE L 75, σ. 26), και 2001/14. Το κράτος μέλος αυτό απάντησε με έγγραφο της 25ης Σεπτεμβρίου 2007 και με συμπληρωματικό έγγραφο της 14ης Δεκεμβρίου 2007.
22. Με έγγραφο όχλησης της 26ης Ιουνίου 2008, η Επιτροπή επισήμανε τις αποκλίσεις της γερμανικής νομοθεσίας περί σιδηροδρόμων από την οδηγία 91/440, από την οδηγία 95/18/ΕΚ του Συμβουλίου, της 19ης Ιουνίου 1995, σχετικά με τις άδειες σε σιδηροδρομικές επιχειρήσεις (ΕΕ L 143, σ. 70), και από την οδηγία 2001/14 και κάλεσε την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας να συμμορφωθεί με τις εν λόγω οδηγίες.
23. Το εν λόγω κράτος μέλος απάντησε στο έγγραφο όχλησης αυτό με έγγραφο της 22ας Οκτωβρίου 2008.
24. Με έγγραφο της 24ης Φεβρουαρίου 2009, η Επιτροπή απηύθυνε στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας συμπληρωματικό έγγραφο όχλησης, με το οποίο της καταλόγιζε, στηριζόμενη σε συνδυασμένη ερμηνεία των οδηγιών 2001/14 και 91/440, νέες παραβάσεις, και συγκεκριμένα ως προς τη χρέωση της υποδομής και τις αρμοδιότητες του γερμανικού ρυθμιστικού φορέα.
25. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας απάντησε στο συμπληρωματικό έγγραφο όχλησης με έγγραφο της 17ης Απριλίου 2009.
26. Με έγγραφο της 9ης Οκτωβρίου 2009, η Επιτροπή απηύθυνε στο εν λόγω κράτος μέλος αιτιολογημένη γνώμη, με την οποία το κάλεσε να λάβει τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να συμμορφωθεί με την αιτιολογημένη αυτή γνώμη εντός προθεσμίας δύο μηνών από την παραλαβή της.
27. Με έγγραφο της 3ης Δεκεμβρίου 2009, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας απάντησε στην αιτιολογημένη αυτή γνώμη και αμφισβήτησε την ύπαρξη της παράβασης που της καταλόγιζε η Επιτροπή.
28. Η Επιτροπή, επειδή δεν έκρινε ικανοποιητική την απάντηση της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, αποφάσισε να ασκήσει την υπό κρίση προσφυγή.
29.
Με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 19ης Μαΐου 2011, επιτράπηκε στην Τσεχική Δημοκρατία και στην Ιταλική Δημοκρατία να παρέμβουν υπέρ της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας.
Επί της προσφυγής
Επί της αιτίασης που αφορά την ανεξαρτησία του φορέα στον οποίο έχει ανατεθεί η άσκηση των βασικών καθηκόντων που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 91/440
Επιχειρήματα των διαδίκων
30. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι ο φορέας στον οποίο έχει ανατεθεί η άσκηση των βασικών καθηκόντων που απαριθμούνται στο παράρτημα II της οδηγίας 91/440 πρέπει να είναι ανεξάρτητος από την επιχείρηση παροχής υπηρεσιών σιδηροδρομικών μεταφορών όχι μόνο από νομική, αλλά και από οικονομική άποψη.
31. Συναφώς η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι, αν και το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 91/440 δεν προβλέπει ρητά ότι ο φορέας στον οποίο ανατίθεται η άσκηση των βασικών αυτών καθηκόντων πρέπει οπωσδήποτε να είναι «ανεξάρτητος» από τις εταιρίες που παρέχουν υπηρεσίες σιδηροδρομικών μεταφορών, ο όρος «επιχείρηση» που χρησιμοποιείται στην εν λόγω διάταξη πρέπει πάντως να ερμηνεύεται, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, υπό την έννοια ότι καλύπτει όλους τους φορείς που, ακόμη και αν έχουν νομική αυτοτέλεια, ενεργούν εντούτοις ως «ενιαία οικονομική μονάδα».
32. Κατά την Επιτροπή, το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 91/440 έχει την έννοια ότι τα βασικά καθήκοντα που ασκεί ο διαχειριστής της υποδομής πρέπει να ασκούνται από φορέα που να έχει έναντι των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων όχι μόνο νομική αυτοτέλεια, αλλά και ανεξαρτησία στο επίπεδο της οργάνωσης και της λήψης των αποφάσεων.
33. Η Επιτροπή ισχυρίζεται στη συνέχεια ότι, όταν τα βασικά καθήκοντα ασκούνται από εταιρία που εξαρτάται από εταιρία χαρτοφυλακίου του σιδηροδρομικού τομέα, όπως συμβαίνει με την DB Netz, πρέπει να εξακριβώνεται σε ποιο βαθμό και υπό ποιες προϋποθέσεις η εταιρία αυτή, που είναι επιπλέον ο διαχειριστής της σιδηροδρομικής υποδομής στον οποίο έχει ανατεθεί η άσκηση των βασικών αυτών καθηκόντων, μπορεί να θεωρηθεί «ανεξάρτητη» έναντι της επιχείρησης που παρέχει τις υπηρεσίες σιδηροδρομικών μεταφορών, έναντι δηλαδή της εταιρίας χαρτοφυλακίου και των εταιριών που εξαρτώνται από αυτή και παρέχουν τις υπηρεσίες μεταφοράς επιβατών και εμπορευμάτων, παρά το γεγονός ότι οι εν λόγω εταιρίες ανήκουν στον ίδιο όμιλο.
34. Κατά την Επιτροπή, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν έχει προβλέψει αποτελεσματικούς μηχανισμούς ούτε για τη διασφάλιση της ανεξαρτησίας του διαχειριστή της σιδηροδρομικής υποδομής, δηλαδή της DB Netz, στο επίπεδο της οργάνωσης και της λήψης των αποφάσεων ούτε για την ανεξάρτητη άσκηση από τον φορέα αυτό των βασικών καθηκόντων που απαριθμούνται στο παράρτημα II της οδηγίας 91/440. Η Επιτροπή συνάγει το συμπέρασμα ότι το εν λόγω κράτος μέλος έχει επομένως παραβεί τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 6, παράγραφος 3, και το παράρτημα II της οδηγίας 91/440 και από τα άρθρα 4, παράγραφος 2, και 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14.
35. Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι, για να εξακριβώσει αν τα κράτη μέλη ήσαν σε θέση να αποδείξουν ότι οι εθνικές σιδηροδρομικές εταιρίες χαρτοφυλακίου ή οι άλλοι εθνικοί ρυθμιστικοί φορείς διασφαλίζουν την αναγκαία ανεξαρτησία κατά την άσκηση των εν λόγω βασικών καθηκόντων και ότι αποφεύγεται το ενδεχόμενο συγκρούσεων συμφερόντων, έχει γνωστοποιήσει από το 2006 τα κριτήρια εξέτασης της απαιτούμενης κατά την οδηγία 2001/14 ανεξαρτησίας και των μέτρων που προβλέπονται για τη διασφάλιση της ανεξαρτησίας αυτής. Πρόκειται για τα κριτήρια που διατυπώνονται στο παράρτημα 5 του εγγράφου εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής, το οποίο συνόδευε την έκθεση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή Περιφερειών, της 3ης Μαΐου 2006, για την εφαρμογή της πρώτης δέσμης μέτρων για τους σιδηροδρόμους [COM(2006) 189] (στο εξής: παράρτημα 5).
36. Συναφώς η Επιτροπή ισχυρίζεται, πρώτον, ότι η τήρηση των υποχρεώσεων ανεξαρτησίας πρέπει να ελέγχεται από ανεξάρτητη αρχή, όπως είναι π.χ. η ρυθμιστική αρχή για τον σιδηροδρομικό τομέα, ή από τρίτο πρόσωπο. Οι ανταγωνιστές θα πρέπει να έχουν τη δυνατότητα υποβολής καταγγελίας σε περίπτωση μη τήρησης της απαίτησης ανεξαρτησίας. Η Επιτροπή εκτιμά ότι καμία από τις δύο αυτές διατάξεις δεν τηρείται στη Γερμανία.
37. Συγκεκριμένα, κατά την Επιτροπή, από το άρθρο 5a του γενικού νόμου περί σιδηροδρόμων προκύπτει ότι η Eisenbahn-Bundesamt (Ομοσπονδιακή Υπηρεσία Σιδηροδρόμων) μπορεί να εφαρμόζει μόνο όσες από τις διατάξεις διασφάλισης της ανεξαρτησίας έχουν περιληφθεί στη γερμανική νομοθεσία, όπως είναι οι διατάξεις του άρθρου 9a του νόμου αυτού. Η Eisenbahn-Bundesamt δεν έχει καμία αρμοδιότητα για τη λήψη διαρθρωτικών μέτρων, όπως είναι π.χ. η τροποποίηση της οργανωτικής δομής της εταιρίας χαρτοφυλακίου, ή αποφάσεων σχετικά με την οργανωτική δομή του διαχειριστή της υποδομής έναντι της εταιρίας χαρτοφυλακίου ή σχετικά με την αντικατάσταση των μελών των οργάνων διοίκησης τα οποία δεν ανταποκρίνονται στο κριτήριο ανεξαρτησίας ή μάλιστα σχετικά με την αλλαγή των οργανωτικών μεθόδων διαχείρισης των βασικών καθηκόντων που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 91/440.
38. Δεύτερον, η Επιτροπή φρονεί ότι πρέπει να υπάρχουν νομοθετικές ή τουλάχιστον συμβατικής φύσης διατάξεις σχετικά με την ανεξαρτησία, όσον αφορά τη σχέση μεταξύ της εταιρίας χαρτοφυλακίου και του φορέα στον οποίο έχουν ανατεθεί τα βασικά αυτά καθήκοντα, μεταξύ του φορέα αυτού και άλλων επιχειρήσεων του ομίλου που παρέχει σιδηροδρομικές υπηρεσίες ή των άλλων φορέων ή οργάνων που ελέγχει η εταιρία χαρτοφυλακίου, και κυρίως της γενικής συνέλευσης των μετόχων του φορέα στον οποίο έχουν ανατεθεί τα βασικά αυτά καθήκοντα.
39. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το άρθρο 9a του γενικού νόμου περί σιδηροδρόμων, το οποίο περιλαμβάνει διατάξεις σχετικά με την ανεξαρτησία, καθώς και οι διατάξεις του κανονισμού λειτουργίας της σιδηροδρομικής εταιρίας χαρτοφυλακίου, όπως είναι το άρθρο 1, παράγραφος 3, της σύμβασης για την ανάληψη του ελέγχου και τη μεταφορά των κερδών, οι οποίες απαγορεύουν στην DB AG να δίδει εντολές που ενδέχεται να θίγουν τη νομική ή οργανωτική ανεξαρτησία της DB Netz, όσον αφορά τις αποφάσεις σχετικά με τον πίνακα δρομολογίων, την κατανομή των διαδρομών των συρμών και τη χρέωση, αποτελούν μέτρα διασφάλισης, τα οποία όμως δεν επαρκούν ούτε ως εγγύηση της ανεξαρτησίας των βασικών καθηκόντων που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 91/440 ούτε για την αποφυγή των συγκρούσεων συμφερόντων ούτε για την απαλλαγή του φορέα άσκησης των βασικών αυτών καθηκόντων από τον έλεγχο της εταιρίας χαρτοφυλακίου.
40. Τρίτον, η Επιτροπή φρονεί ότι τα μέλη του διοικητικού συμβουλίου της εταιρίας χαρτοφυλακίου και άλλων επιχειρήσεων που ελέγχονται από την εταιρία αυτή δεν πρέπει να είναι μέλη του οργάνου διοίκησης του φορέα στον οποίο έχουν ανατεθεί βασικά καθήκοντα που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 91/440.
41. Συγκεκριμένα, κατά την Επιτροπή, θα ήταν δύσκολο να υποστηριχθεί ότι το όργανο διοίκησης του φορέα στον οποίο έχουν ανατεθεί τα εν λόγω βασικά καθήκοντα είναι ανεξάρτητο, όσον αφορά τη λήψη των αποφάσεών του, από το διοικητικό συμβούλιο της εταιρίας χαρτοφυλακίου, αν τα δύο αυτά όργανα απαρτίζονται από τα ίδια άτομα. Η Επιτροπή παρατηρεί ότι καμία νομική διάταξη δεν αποτελεί εμπόδιο για τη δημιουργία μιας τέτοιας κατάστασης.
42. Τέταρτον, καμία διάταξη δεν απαγορεύει στα μέλη του οργάνου διοίκησης του φορέα στον οποίο έχουν ανατεθεί βασικά καθήκοντα που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 91/440 και στα ανώτατα στελέχη που ασκούν τα βασικά αυτά καθήκοντα να αποδέχονται, επί ορισμένο εύλογο αριθμό ετών μετά την αποχώρησή τους από τον εν λόγω φορέα, θέση ανώτατου στελέχους στην εταιρία χαρτοφυλακίου ή σε κάποιον άλλο από τους φορείς που ελέγχει η εταιρία α υτή.
43. Πράγματι, στο γερμανικό δίκαιο δεν υπάρχουν τέτοιες διατάξεις και η πείρα δείχνει ότι πολλά από τα μέλη της διοίκησης της DB Netz έχουν μεταπηδήσει από τον φορέα αυτό στην εταιρία χαρτοφυλακίου ή σε άλλες θυγατρικές εταιρίες.
44. Πέμπτον, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι για τον διορισμό των μελών του διοικητικού συμβουλίου του φορέα στον οποίο έχουν ανατεθεί βασικά καθήκοντα που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 91/440 πρέπει να ισχύουν σαφώς καθορισμένες προϋποθέσεις καθώς και νομικές δεσμεύσεις που να εγγυώνται την πλήρη ανεξαρτησία του διοικητικού αυτού συμβουλίου κατά τη λήψη των αποφάσεών του. Ο διορισμός και η ανάκληση των μελών του πρέπει να γίνονται υπό τον έλεγχο μιας ανεξάρτητης αρχής.
45. Έκτον, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι ο φορέας στον οποίο έχουν ανατεθεί τα βασικά αυτά καθήκοντα πρέπει να έχει δικό του προσωπικό και δικούς του χώρους ή χώρους στους οποίους η πρόσβαση να ελέγχεται πλήρως από τον φορέα αυτό. Ο κανονισμός λειτουργίας του φορέα αυτού ή οι συμβάσεις εργασίας θα πρέπει να αναφέρουν σαφώς ότι οι επαφές με την εταιρία χαρτοφυλακίου και τις άλλες εταιρίες που ελέγχονται από αυτή περιορίζονται μόνο στις επίσημες ανακοινώσεις που αφορούν την άσκηση των εν λόγω βασικών καθηκόντων. Η πρόσβαση στα συστήματα πληροφορικής θα πρέπει να προστατεύεται κατά τρόπο που να διασφαλίζει την ανεξαρτησία των ίδιων αυτών βασικών καθηκόντων.
46. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ισχυρίζεται ότι τα άρθρα 4, παράγραφος 2, και 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14 δεν απαιτούν πλήρη οικονομική ανεξαρτησία, αλλά απλώς την ανεξαρτησία του διαχειριστή της υποδομής ως προς τη νομική του μορφή, την οργάνωση ή τη λήψη αποφάσεων, και συγκεκριμένα κατά τη λήψη ορισμένων σαφώς προβλεπόμενων αποφάσεων, όπως είναι οι αποφάσεις για την κατανομή των χρονοδιαδρόμων και για τη χρέωση της υποδομής, σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 91/440, σε συνδυασμό με το παράρτημα II της οδηγίας αυτής.
47. Το εν λόγω κράτος μέλος υποστηρίζει ότι τα κριτήρια εξέτασης των αποδεικτικών στοιχείων της ανεξαρτησίας τα οποία προβλέπει το παράρτημα 5 δεν συμπίπτουν με τις δεσμευτικές διατάξεις που έχουν εφαρμογή εν προκειμένω και οι οποίες περιλαμβάνονται στο άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 91/440, στο παράρτημα II της οδηγίας 91/440 και στα άρθρα 4, παράγραφος 2, και 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14. Επιπλέον, το έγγραφο στο οποίο περιλαμβάνεται το εν λόγω παράρτημα 5 δεν έχει δημοσιευθεί στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης και δεν συνιστά νομικά δεσμευτική πράξη. Επομένως, δεν είναι δυνατή η επίκληση του εν λόγω παραρτήματος 5 στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας.
48. Η Ιταλική Δημοκρατία παρεμβαίνει στην παρούσα υπόθεση υπέρ της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας μόνο σε σχέση με την απάντησή της στην υπό εξέταση αιτίαση της Επιτροπής.
49. Η Ιταλική Δημοκρατία υπενθυμίζει ότι η υποχρέωση διαχωρισμού των καθηκόντων σιδηροδρομικής μεταφοράς από τα καθήκοντα διαχείρισης της υποδομής, την οποία επέβαλε ο νομοθέτης της Ένωσης, είναι λογιστικής φύσης.
50. Το κράτος μέλος αυτό τονίζει ότι η άποψη που υποστηρίζει η Επιτροπή ως προς τη νομική μορφή της εταιρίας χαρτοφυλακίου είναι αντιφατική, διότι καταλήγει στο τεκμήριο ότι υπάρχει ασυμβίβαστο, αφού η νομική μορφή αυτή αναγνωρίζεται μεν από τον νόμο, αλλά δεν συμβιβάζεται με τις οδηγίες 91/440 και 2001/14 παρά μόνο στην περίπτωση που η εταιρία χαρτοφυλακίου δεν έχει ή δεν ασκεί καμία από τις προνομίες που προσιδιάζουν σε μια τέτοια εταιρία.
51. Κατά την Ιταλική Δημοκρατία, ο σκοπός του νομοθέτη της Ένωσης δεν ήταν η επιβολή της υποχρέωσης διαχωρισμού των ιδιοκτησιακών δομών ή των οργανωτικών ρυθμίσεων που παράγουν ισοδύναμα αποτελέσματα από την άποψη της διαχειριστικής αυτοτέλειας, αλλά η τήρηση και διασφάλιση της διακριτικής ευχέρειας των κρατών μελών και των ενδιαφερόμενων επιχειρήσεων να εφαρμόζουν οργανωτικά συστήματα διαφόρων τύπων.
52. Η Ιταλική Δημοκρατία, λαμβάνοντας υπόψη το γράμμα και τον σκοπό της εν λόγω ρύθμισης, αμφισβητεί την ορθότητα της ερμηνείας της Επιτροπής ότι τα βασικά καθήκοντα που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 91/440 πρέπει να ανατίθενται σε φορείς που να μην ανήκουν στον όμιλο στον οποίο ανήκει μια σιδηροδρομική επιχείρηση.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
53. Η αιτίαση που διατυπώνει η Επιτροπή κατά της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας είναι ότι το κράτος μέλος αυτό δεν έχει θεσπίσει συγκεκριμένα μέτρα για τη διασφάλιση της ανεξαρτησίας του διαχειριστή της σιδηροδρομικής υποδομής, της DB Netz, στην οποία έχουν ανατεθεί ορισμένα από τα βασικά καθήκοντα που απαριθμούνται στο παράρτημα II της οδηγίας 91/440, μολονότι η DB Netz ανήκει σε μια εταιρία χαρτοφυλακίου, την DB AG, η οποία ελέγχει επιχειρήσεις σιδηροδρομικών μεταφορών.
54. Η Επιτροπή φρονεί συγκεκριμένα ότι, για να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία του εν λόγω διαχειριστή ως προς τη νομική του μορφή, την οργάνωση ή τη λήψη των αποφάσεών του, κατά την έννοια των άρθρων 4, παράγραφος 2, και 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14, πρέπει οπωσδήποτε το κράτος μέλος να θεσπίζει ειδικούς και λεπτομερείς κανόνες, όπως είναι οι προβλεπόμενοι από το παράρτημα 5.
55. Συναφώς υπενθυμίζεται ότι το άρθρο 6, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 91/440 απαιτεί μόνο την τήρηση χωριστών λογαριασμών αφενός για τις δραστηριότητες που αφορούν την παροχή υπηρεσιών μεταφορών από σιδηροδρομικές επιχειρήσεις και αφετέρου για τις δραστηριότητες που αφορούν τη διαχείριση της σιδηροδρομικής υποδομής, αλλά ο διαχωρισμός των δραστηριοτήτων που αφορούν την παροχή υπηρεσιών μεταφορών από σιδηροδρομικές επιχειρήσεις από τις δραστηριότητες που αφορούν τη διαχείριση της σιδηροδρομικής υποδομής μπορεί να επιτυγχάνεται με τη δημιουργία αυτοτελών οργανικών μονάδων εντός της ίδιας επιχείρησης, όπως συμβαίνει στην περίπτωση των εταιριών χαρτοφυλακίου.
56. Το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 91/440 προβλέπει πάντως ότι, για να διασφαλίζεται η δίκαιη και χωρίς διακρίσεις πρόσβαση στη σιδηροδρομική υποδομή, τα κράτη μέλη οφείλουν να λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε τα βασικά καθήκοντα που απαριθμούνται στο παράρτημα II της οδηγίας αυτής να ανατίθενται σε φορείς ή επιχειρήσεις που δεν παρέχουν οι ίδιες καμία υπηρεσία σιδηροδρομικών μεταφορών, και μάλιστα ο στόχος αυτός πρέπει να αποδεικνύεται ότι επιτεύχθηκε, ανεξάρτητα από τις οργανωτικές δομές.
57. Εν πάση περιπτώσει, τα άρθρα 4, παράγραφος 2, και 14, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14 προβλέπουν ότι οι φορείς στους οποίους έχουν ανατεθεί τα καθήκοντα της χρέωσης των τελών και της κατανομής της χωρητικότητας είναι ανεξάρτητοι ως προς τη νομική τους μορφή, την οργάνωση και τη λήψη των αποφάσεων.
58. Εν προκειμένω η DB Netz είναι ενταγμένη, ως διαχειριστής της σιδηροδρομικής υποδομής, στην επιχείρηση DB AG, η οποία, ως εταιρία χαρτοφυλακίου, επιβλέπει επίσης σιδηροδρομικές επιχειρήσεις. Επομένως, η DB Netz, για να μπορεί να ασκεί τα καθήκοντα χρέωσης και κατανομής, πρέπει να είναι ανεξάρτητη από την DB AG ως προς τη νομική της μορφή, την οργάνωση και τη λήψη των αποφάσεών της.
59. Συναφώς δεν αμφισβητείται ότι η DB Netz έχει αφενός αυτοτελή νομική προσωπικότητα έναντι της DB AG και αφετέρου δικά της όργανα και δικούς της πόρους, που δεν συμπίπτουν με τα όργανα και τους πόρους της DB AG.
60. Κατά τα λοιπά, η Επιτροπή ισχυρίζεται με την προσφυγή της ότι, προκειμένου να εξακριβώνεται κατά πόσον ο διαχειριστής της υποδομής ο οποίος, όπως η DB Netz, είναι ενταγμένος σε μια επιχείρηση της οποίας ορισμένες μονάδες αποτελούν σιδηροδρομικές επιχειρήσεις είναι ανεξάρτητος ως προς τη λήψη των αποφάσεών του, πρέπει να εφαρμόζεται το παράρτημα 5.
61. Το εν λόγω παράρτημα προβλέπει συγκεκριμένα ότι η τήρηση των υποχρεώσεων ανεξαρτησίας πρέπει να ελέγχεται από ανεξάρτητη αρχή ή από τρίτο πρόσωπο, ότι πρέπει να υπάρχουν νομοθετικές ή τουλάχιστον συμβατικής φύσης διατάξεις σχετικά με την ανεξαρτησία, ότι πρέπει να προβλέπεται ότι το ίδιο άτομο δεν επιτρέπεται να μετέχει στα όργανα διοίκησης δύο ή περισσότερων εταιριών της εταιρίας χαρτοφυλακίου, ότι πρέπει να προβλέπεται ένα χρονικό διάστημα κατά το οποίο να μην επιτρέπεται η μετακίνηση των διαχειριστών ή ανώτατων στελεχών του φορέα στον οποίο έχουν ανατεθεί βασικά καθήκοντα απαριθμούμενα στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 91/440 προς οποιαδήποτε άλλη μονάδα της εταιρίας χαρτοφυλακίου και αντίστροφα, ότι o διορισμός και η ανάκληση των μελών του διοικητικού συμβουλίου του διαχειριστή της σιδηροδρομικής υποδομής πρέπει να γίνεται υπό τον έλεγχο μιας ανεξάρτητης αρχής και ότι ο φορέας στον οποίο έχουν ανατεθεί τα βασικά αυτά καθήκοντα πρέπει να έχει δικό του προσωπικό και δικούς του χώρους.
62. Πρώτον, πρέπει να τονιστεί ότι το παράρτημα 5 δεν έχει δεσμευτική νομική ισχύ. Πράγματι, δεν έχει δημοσιευθεί στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης και δημοσιοποιήθηκε πέντε έτη μετά από την έναρξη της ισχύος της οδηγίας 2001/14, δηλαδή τρία έτη μετά από τη λήξη της προθεσμίας για τη μεταφορά της οδηγίας αυτής στα εθνικά δίκαια. Επομένως, κατά τον χρόνο της έναρξης της εφαρμογής των οδηγιών 91/440 και 2001/14, δεν υπήρχαν τα κριτήρια που απαριθμούνται στο παράρτημα αυτό. Επιπλέον, ανεξάρτητα από τη χρονική αυτή απόσταση, το εν λόγω παράρτημα και τα κριτήρια που προβλέπει δεν περιελήφθησαν ούτε στο κείμενο της οδηγίας 91/440 ούτε στο κείμενο της οδηγίας 2001/14 ούτε σε κανένα άλλο νομοθετικό κείμενο. Επομένως, δεν επιτρέπεται να διατυπώνεται κατά οποιουδήποτε κράτους μέλους η αιτίαση ότι δεν έχει ενσωματώσει τα κριτήρια αυτά στις νομοθετικές ή κανονιστικές διατάξεις με τις οποίες έχει μεταφέρει στην εσωτερική έννομη τάξη τις οδηγίες 91/440 και 2001/14.
63. Δεύτερον, η σύγκριση που κάνει η Επιτροπή με τις διατάξεις που διέπουν την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας και την εσωτερική αγορά φυσικού αερίου δεν μπορεί να θεωρηθεί λυσιτελής. Συγκεκριμένα, η οδηγία 2009/72/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 2009, σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενεργείας και για την κατάργηση της οδηγίας 2003/54/ΕΚ (ΕΕ L 211, σ. 55), και η οδηγία 2009/73/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 2009, σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά φυσικού αερίου και την κατάργηση της οδηγίας 2003/55/ΕΚ (ΕΕ L 211, σ. 94), παρέχουν στη ρυθμιστική αρχή ευρείες εποπτικές εξουσίες, όσον αφορά την ανεξαρτησία του διαχειριστή του συστήματος μεταφοράς. Σύμφωνα με το άρθρο 19, παράγραφος 2, καθεμιάς από τις οδηγίες αυτές, η ρυθμιστική αρχή μπορεί να εγείρει αντιρρήσεις σε σχέση με τον διορισμό ή την ανάκληση των υπευθύνων για τη διαχείριση ή των μελών των διοικητικών οργάνων του διαχειριστή του συστήματος μεταφοράς. Η παράγραφος 3 του εν λόγω άρθρου 19 προβλέπει ότι οι υπεύθυνοι για τη διαχείριση ή/και τα μέλη των διοικητικών οργάνων του διαχειριστή συστήματος μεταφοράς δεν επιτρέπεται, για διάστημα τριών ετών πριν από τον διορισμό τους, να έχουν καμία επαγγελματική θέση ή ευθύνη, συμφέρον ή επιχειρηματική σχέση, άμεσα ή έμμεσα, που να συνδέεται με την κάθετα ολοκληρωμένη επιχείρηση ή οποιοδήποτε μέρος της ή τους μετόχους που ασκούν τον έλεγχό της, πέραν του διαχειριστή συστήματος μεταφοράς. Σύμφωνα με την παράγραφο 4 του εν λόγω άρθρου 19, οι υπάλληλοι του διαχειριστή συστήματος μεταφοράς δεν πρέπει να ασκούν άλλη δραστηριότητα που να συνδέεται με οποιοδήποτε άλλο μέρος της εταιρίας χαρτοφυλακίου στον τομέα της ενέργειας. Η παράγραφος 7 του ίδιου αυτού άρθρου 19 προβλέπει μια περίοδο κατά την οποία η άσκηση καθηκόντων εντός του φορέα διαχείρισης συστήματος μεταφοράς δημιουργεί ασυμβίβαστο για την άσκηση δραστηριότητας που να συνδέεται με άλλο μέρος της κάθετα ολοκληρωμένης επιχείρησης.
64. Επομένως, οι δύο αυτές οδηγίες περιλαμβάνουν διατάξεις που προβλέπουν ρητά αφενός τους όρους άσκησης δραστηριοτήτων εντός της εταιρίας που διαχειρίζεται το σύστημα μεταφοράς και αφετέρου τις περιόδους ασυμβιβάστου, πράγμα που δεν συμβαίνει στην περίπτωση της οδηγίας 2001/14, η οποία δεν διασαφηνίζει τα κριτήρια εξακρίβωσης της ανεξαρτησίας που πρέπει να έχει έναντι των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων ο διαχειριστής της υποδομής στον οποίο έχουν ανατεθεί βασικά καθήκοντα απαριθμούμενα στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 91/440, οπότε τα κριτήρια αυτά δεν μπορούν να συναχθούν από τις οδηγίες 91/440 και 2001/14 και η τήρησή τους δεν μπορεί να επιβληθεί στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας.
65. Υπό τις συνθήκες αυτές, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η μη μεταφορά στη γερμανική έννομη τάξη των κριτηρίων που προκύπτουν από το παράρτημα 5 δεν αρκεί για να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η DB Netz, ως διαχειριστής της υποδομής, δεν είναι ανεξάρτητη από την DB AG.
66. Κατά πάγια νομολογία, στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 258 ΣΛΕΕ λόγω παράβασης κράτους μέλους, εναπόκειται στην Επιτροπή να αποδείξει την ύπαρξη της παράβασης. Η Επιτροπή είναι επομένως αυτή που οφείλει να προσκομίσει στο Δικαστήριο τα στοιχεία εκείνα που είναι αναγκαία για να εξακριβώσει το Δικαστήριο την ύπαρξη της παράβασης, χωρίς να μπορεί συναφώς να στηριχθεί σε οποιοδήποτε τεκμήριο (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 26ης Απριλίου 2005, C-494/01, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας, Συλλογή 2005, σ. I-3331, σκέψη 41, της 6ης Οκτωβρίου 2009, C-335/07, Επιτροπή κατά Φινλανδίας, Συλλογή 2009, σ. I-9459, σκέψη 46, και της 10ης Δεκεμβρίου 2009, C-390/07, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου, σκέψη 43).
67. Η Επιτροπή όμως δεν έχει προσκομίσει κανένα συγκεκριμένο στοιχείο που να αποδεικνύει ότι η DB Netz δεν είναι ανεξάρτητη από την DB AG, όσον αφορά τις συνθήκες λήψης των αποφάσεων.
68. Συγκεκριμένα, από το άρθρο 1 της σύμβασης για την ανάληψη του ελέγχου και τη μεταφορά των κερδών, την οποία συνήψε την 1η Ιουνίου 1999 η DB AG με την DB Netz, και από το άρθρο 4 του κανονισμού λειτουργίας του διοικητικού συμβουλίου της DB Netz προκύπτει ότι σκοπός ορισμένων από τις διατάξεις αυτών των πράξεων ιδιωτικού δικαίου είναι ακριβώς η διασφάλιση, στην πράξη, της ανεξαρτησίας της DB Netz έναντι της DB AG, όσον αφορά τη λήψη των αποφ άσεών της.
69. Επομένως, η Επιτροπή όφειλε, λαμβάνοντας υπόψη όχι μόνο τους σκοπούς των οδηγιών 91/440 και 2001/14, αλλά και όλα τα στοιχεία που δημιουργούν το πλαίσιο των σχέσεων μεταξύ της DB Netz και της DB AG, ακόμη και τα στοιχεία που ανάγονται στο ιδιωτικό δίκαιο, να αποδείξει ότι η DB Netz δεν είναι, στην πράξη, ανεξάρτητη από την DB AG ως προς τη λήψη των αποφάσεών της.
70. Από τις παραπάνω σκέψεις προκύπτει ότι πρέπει να απορριφθεί η αιτίαση της Επιτροπής που αφορά την ανεξαρτησία του φορέα στον οποίο έχει ανατεθεί η άσκηση των βασικών καθηκόντων που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 91/440.
Επί της αιτίασης που αφορά τη χρέωση
Επιχειρήματα των διαδίκων
71. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν έχει εκπληρώσει τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 7, παράγραφος 3, και 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14.
72. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το άρθρο 14, παράγραφος 4, του γενικού νόμου περί σιδηροδρόμων, με το οποίο η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας μετέφερε τις διατάξεις αυτές στην εσωτερική νομοθεσία της, εμφανίζει κενά. Η διάταξη αυτή δηλαδή δεν παρέχει πάντοτε τη δυνατότητα αφενός να εξακριβώνεται με βεβαιότητα αν εφαρμόζεται η αρχή του άμεσου κόστους, την οποία προβλέπει το άρθρο 7, παράγραφος 3, της οδηγίας 2001/14, ή η αρχή του συνολικού κόστους, την οποία προβλέπει το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής και αφετέρου να προσδιορίζονται με βεβαιότητα οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες πρέπει να εφαρμόζεται η πρώτη ή η δεύτερη από τις αρχές αυτές.
73. Επιπλέον, κατά την Επιτροπή, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας έχει επιλέξει προφανώς την αρχή του συνολικού κόστους, Εντούτοις, δεν έχει τηρήσει πλήρως τις απαραίτητες προϋποθέσεις εφαρμογής του άρθρου 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14, και συγκεκριμένα δεν έχει καθορίσει σαφώς τις περιστάσεις υπό τις οποίες πρέπει να εξετάζεται η ικανότητα της αγοράς να αντιμετωπίσει το κόστος, μολονότι η εξέταση αυτή είναι απαραίτητη για να εξακριβώνεται αν όλα τα επιμέρους τμήματα της αγοράς μπορούν να αντιμετωπίσουν το κόστος αυτό.
74. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας φρονεί ότι οι διατάξεις της γερμανικής νομοθεσίας ανταποκρίνονται πλήρως στις απαιτήσεις του άρθρου 8, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, της οδηγίας 2001/14 σχετικά με την υποχρέωση να λαμβάνεται υπόψη η ανταγωνιστικότητα. Συγκεκριμένα, η οδηγία 2001/14 δεν απαιτεί να πραγματοποιείται η εκτίμηση της ανταγωνιστικότητας, όσον αφορά την ικανότητα της αγοράς να αντιμετωπίσει το κόστος, για κάθε επιμέρους τμήμα της αγοράς. Το άρθρο 14, παράγραφος 4, του γενικού νόμου περί σιδηροδρόμων, με το οποίο μεταφέρθηκε στο γερμανικό δίκαιο το εν λόγω άρθρο της οδηγίας αυτής, υποχρεώνει απλώς τους αποδέκτες της διάταξης αυτής, σύμφωνα με το γράμμα και τον σκοπό της εν λόγω οδηγίας, να διασφαλίζουν την ανταγωνιστικότητα, ιδίως όσον αφορά τις διεθνείς σιδηροδρομικές μεταφορές εμπορευμάτων. Επομένως, το εθνικό δίκαιο ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις και στους σκοπούς της εν λόγω οδηγίας 2001/14.
75. Κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, το κόστος μπορεί να λαμβάνεται πλήρως υπόψη κατά τον καθορισμό του ύψους του τέλους. Η DB Netz έχει συνεπώς τη δυνατότητα να επιβάλλει χρέωση που να αντισταθμίζει το κόστος της υποδομής που δεν καλύπτουν οι κρατικές επιδοτήσεις.
76. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αντικρούει τον ισχυρισμό της Επιτροπής ότι η γερμανική νομοθεσία δεν ορίζει τα τμήματα της αγοράς τα οποία αφορά το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14. Το εν λόγω κράτος μέλος αντιτείνει ότι το άρθρο 14, παράγραφος 4, τρίτη περίοδος, του γενικού νόμου περί σιδηροδρόμων διασφαλίζει πλήρως την πρακτική αποτελεσματικότητα του νομοθετικού αυτού στόχου. Επιπλέον, από τις διατάξεις που ρυθμίζουν την ανεξαρτησία κατά τον καθορισμό των τιμών προκύπτει ότι, κατά τη νομοθεσία της Ένωσης, η εκτίμηση της ικανότητας της ζήτησης να καλύπτει το κόστος επαφίεται στις επιχειρήσεις που δρουν στην αγορά. Το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 δεν θέτει ρητά καμία απαίτηση μεγαλύτερης εμβέλειας, όσον αφορά π.χ. την ενημέρωση των μεταφορικών επιχειρήσεων σχετικά με τις διαδικασίες και τον έλεγχο.
77. Η Τσεχική Δημοκρατία συμφωνεί με τα επιχειρήματα που αναπτύσσει η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας για να αποδείξει την ορθή εφαρμογή των διατάξεων που παραθέτει η Επιτροπή, και μάλιστα σε σχέση τόσο με το σύνολο των αιτιάσεων που αφορούν την εσφαλμένη, κατά την Επιτροπή, μεταφορά των επίμαχων διατάξεων του δικαίου της Ένωσης στη γερμανική νομοθεσία, όσο και με την αιτίαση περί παραβάσεως των συνδυασμένων διατάξεων του άρθρου 7, παράγραφος 3, και του άρθρου 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14.
78. Ειδικότερα, όσον αφορά την παράβαση του άρθρου 7, παράγραφος 3, της οδηγίας 2001/14, η Τσεχική Δημοκρατία θεωρεί ότι πρέπει να διασαφηνιστεί η έννοια της φράσης «κόστος που προκύπτει άμεσα ως αποτέλεσμα της εκτέλεσης των σιδηροδρομικών υπηρεσιών», προκειμένου να εξακριβωθεί αν συντρέχει παράβαση των παραπάνω διατάξεων.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
79. Με την υπό εξέταση αιτίαση η Επιτροπή ισχυρίζεται κατ’ ουσία ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν έχει θεσπίσει νομοθετική ρύθμιση που αφενός να προβλέπει σαφώς αν εφαρμόζεται η αρχή του άμεσου κόστους, την οποία προβλέπει το άρθρο 7, παράγραφος 3, της οδηγίας 2001/14, ή η αρχή του συνολικού κόστους, την οποία προβλέπει το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής, και αφετέρου να προσδιορίζει με βεβαιότητα τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες πρέπει να εφαρμόζεται η πρώτη ή η δεύτερη από τις αρχές αυτές.
80. Κατά το άρθρο 7, παράγραφος 3, της οδηγίας 2001/14, το τέλος για την ελάχιστη δέσμη πρόσβασης και την τροχαία πρόσβαση σε εγκαταστάσεις υπηρεσιών πρέπει, με την επιφύλαξη των παραγράφων 4 ή 5 του άρθρου αυτού ή του άρθρου 8 της ίδιας οδηγίας, να είναι ίσο με το κόστος που προκύπτει άμεσα ως αποτέλεσμα της εκτέλεσης των σιδηροδρομικών υπηρεσιών.
81. Το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 προβλέπει ότι τα κράτη μέλη μπορούν, προκειμένου να εξασφαλίζουν την πλήρη κάλυψη του κόστους που προκύπτει για τον διαχειριστή της υποδομής, να εισπράττουν, εφόσον η αγορά μπορεί να το ανεχθεί, υψηλότερα τέλη.
82. Υπενθυμίζεται ότι ένας από τους σκοπούς του συστήματος χρέωσης που έχει καθιερώσει η οδηγία 2001/14 είναι η διασφάλιση της διαχειριστικής ανεξαρτησίας του διαχειριστή της υποδομής. Με άλλα λόγια, ο διαχειριστής αυτός πρέπει, όπως άλλωστε τόνισε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 80 των προτάσεών του, να χρησιμοποιεί το σύστημα χρέωσης ως μέσο διαχείρισης. Από την αιτιολογική σκέψη 12 της εν λόγω οδηγίας προκύπτει πράγματι ότι, εντός του πλαισίου που θέτουν τα κράτη μέλη, τα συστήματα χρέωσης τελών και κατανομής της χωρητικότητας πρέπει να ενθαρρύνουν τους διαχειριστές σιδηροδρομικής υποδομής να βελτιστοποιούν τη χρήση της υποδομής τους. Για να υπάρχει όμως η δυνατότητα τέτοιας βελτιστοποίησης, οι διαχειριστές αυτοί πρέπει να διαθέτουν «κάποιο βαθμό ευελιξίας», όπως αναφέρει η αιτιολογική σκέψη 20 της εν λόγω οδηγίας.
83. Ομοίως, η εφαρμογή και άλλων διατάξεων της οδηγίας 2001/14 καθιστά επίσης αναγκαία την ύπαρξη κάποιων περιθωρίων διακριτικής ευχέρειας των διαχειριστών υποδομής, ώστε να τους παρέχονται κίνητρα για τη βελτιστοποίηση της χρήσης της υποδομής τους. Συγκεκριμένα, το άρθρο 8, παράγραφος 2, της οδηγίας αυτής προβλέπει ότι ο διαχειριστής της υποδομής μπορεί να καθορίζει ή να διατηρεί σε ισχύ υψηλότερα τέλη, ανάλογα με το μακροπρόθεσμο κόστος ορισμένων επενδυτικών προγραμμάτων. Το άρθρο 9 της εν λόγω οδηγίας επιτρέπει στον διαχειριστή αυτό να προβλέπει συστήματα εκπτώσεων σχετικά με τα τέλη που εισπράττει από τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις.
84. Επισημαίνεται επίσης ότι το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 προβλέπει την κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ των κρατών μελών και του διαχειριστή της υποδομής, όσον αφορά τα συστήματα χρέωσης. Συγκεκριμένα, το κράτος μέλος είναι αρμόδιο να θέτει το πλαίσιο της χρέωσης, ενώ για τον προσδιορισμό του ύψους του τέλους και για την είσπραξή του αρμόδιος είναι ο διαχειριστής της υποδομής. Το κράτος πάντως μπορεί, όπως τόνισε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 78 των προτάσεών του, να προβαίνει στην είσπραξη ολόκληρου του κόστους της υποδομής, επιβάλλοντας προσαυξήσεις, αν το επιτρέπει η αγορά και αν αυτό δεν αποκλείει τη χρήση της υποδομής από τα επιμέρους τμήματα της αγοράς τα οποία μπορούν να καταβάλλουν τουλάχιστον τη δαπάνη που προκύπτει άμεσα, λόγω της εκμετάλλευσης των σιδηροδρομικών υπηρεσιών, συν ένα ποσοστό απόδοσης.
85. Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, προκειμένου να επιτευχθούν οι σκοποί της οδηγίας 2001/14, το τέλος για τη χρήση της υποδομής αποτελεί, όπως τόνισε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 77 των προτάσεών του, ένα κατώτατο ποσό, το οποίο αντιστοιχεί στο κόστος που προκύπτει άμεσα ως αποτέλεσμα της εκμετάλλευσης της υποδομής κατά το άρθρο 7, παράγραφος 3, της οδηγίας αυτής, και ένα ανώτατο ποσό, το οποίο ισούται με το συνολικό κόστος που βαρύνει τον διαχειριστή της υποδομής, όπως προβλέπει το άρθρο 8, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας.
86. Μεταξύ των δύο αυτών ακραίων ποσών η οδηγία 2001/14 προβλέπει ότι το τέλος μπορεί να ποικίλλει ανάλογα με την ανεπάρκεια χωρητικότητας, όπως προβλέπει το άρθρο 7, παράγραφος 4, της οδηγίας αυτής, ή με το κόστος των περιβαλλοντικών επιπτώσεων, για το οποίο γίνεται λόγος στην παράγραφο 5 του ίδιου αυτού άρθρου 7, ή μάλιστα με τα συγκεκριμένα επενδυτικά προγράμματα τα οποία αναφέρει το άρθρο 8, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας, καθώς και ανάλογα με τις εκπτώσεις που προβλέπει το άρθρο 9 της οδηγίας αυτής.
87. Επομένως, όσον αφορά το επιχείρημα της Επιτροπής ότι με βάση το άρθρο 14, παράγραφος 4, του γενικού νόμου περί σιδηροδρόμων δεν είναι δυνατό να εξακριβώνεται αν έχει εφαρμογή η αρχή του άμεσου κόστους, την οποία προβλέπει το άρθρο 7, παράγραφος 3, της οδηγίας 2001/14, ή η αρχή του συνολικού κόστους, την οποία προβλέπει το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής, επισημαίνεται ότι, όπως τονίστηκε παραπάνω στις σκέψεις 84 και 85, οι δύο αυτές αρχές δεν είναι αμοιβαία αντικαταστατές. Το προβλεπόμενο στο άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 σύστημα δεν μπορεί δηλαδή να χρησιμοποιείται παρά μόνο αν το επιτρέπει η αγορά και, για να εξακριβωθεί αν αυτό συμβαίνει πράγματι, είναι αναγκαία η διεξαγωγή μελέτης της αγοράς.
88. Εν προκειμένω η σχετική διάταξη του εθνικού δικαίου επιτρέπει την πλήρη κάλυψη του κόστους και παρέχει στον διαχειριστή της υποδομής τη δυνατότητα διαφοροποιήσεων, ανάλογα με το αν πρόκειται για υπηρεσίες σιδηροδρομικής μεταφοράς επιβατών για μεγάλες αποστάσεις, για υπηρεσίες σιδηροδρομικής μεταφοράς επιβατών για μικρές αποστάσεις ή για υπηρεσίες σιδηροδρομικής μεταφοράς εμπορευμάτων, καθώς και ανάλογα με τις επιμέρους αγορές που υπάρχουν εντός αυτών των υπηρεσιών μεταφοράς. Όπως πάντως τόνισε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 85 των προτάσεών του, η οδηγία 2001/14 δεν επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να προβλέψουν λεπτομερέστερους κανόνες χρέωσης.
89. Όσον αφορά το επιχείρημα της Επιτροπής ότι πρέπει να εξετάζεται η ικανότητα της αγοράς να αντιμετωπίσει το κόστος, προκειμένου να εξακριβώνεται αν όλα τα επιμέρους τμήματα της αγοράς μπορούν να αντιμετωπίσουν το κόστος αυτό, πρέπει να γίνει δεκτό ότι ο διαχειριστής της υποδομής είναι υποχρεωμένος να προβαίνει στην εξέταση αυτή μόνο όταν επιθυμεί να εισπράττει υψηλότερα τέλη σε συνάρτηση ειδικότερα με τα επιμέρους τμήματα της αγοράς.·Όπως επισημαίνεται ανωτέρω στη σκέψη 84, το κράτος μέλος είναι υποχρεωμένο μόνο να θέτει το πλαίσιο της χρέωσης, ενώ για την ίδια τη χρέωση αρμόδιος είναι ο διαχειριστής της υποδομής. Κατά συνέπεια, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν έχει την υποχρέωση, δυνάμει της οδηγίας 2001/14, να προβλέπει με την εθνική νομοθεσία της αφενός τους όρους υπό τους οποίους ο διαχειριστής της υποδομής οφείλει να εξακριβώνει αν τα επιμέρους τμήματα της αγοράς μπορούν να επιβαρύνονται με ενδεχόμενες προσαυξήσεις του κόστους και αφετέρου τις περιστάσεις υπό τις οποίες οφείλει να το πράττει.
90. Κατόπιν των παραπάνω σκέψεων, η αιτίαση της Επιτροπής σχετικά με τη χρέωση πρέπει να απορριφθεί.
Επί της αιτίασης που αφορά τα κίνητρα για τη μείωση του κόστους
Επιχειρήματα των διαδίκων
91. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14 δεν έχει μεταφερθεί στη γερμανική νομοθεσία. Κατά την Επιτροπή, κανείς από τους μηχανισμούς που αναφέρει η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν αποτελεί κίνητρο για να μειώνει ο διαχειριστής της υποδομής το κόστος της υπηρεσίας υποδομής ή το ύψος των τελών πρόσβασης. Επιπλέον, οι συμβάσεις παροχής υπηρεσιών και χρηματοδότησης που έχουν συναφθεί μεταξύ του Γερμανικού Δημοσίου, των επιχειρήσεων υποδομής της DB AG και της ίδιας της εταιρίας αυτής δεν περιλαμβάνουν καμία διάταξη που να προβλέπει τη μείωση των δαπανών υποδομής και του ύψους των τελών.
92. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ισχυρίζεται ότι το άρθρο 6, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14 στηρίζεται στην αρχή ότι πρέπει να επιτευχθεί ισορροπία μεταξύ των εσόδων από τα τέλη χρήσης της υποδομής και την κρατική χρηματοδότηση αφενός και των δαπανών για την υποδομή αφετέρου. Κατά το εν λόγω κράτος μέλος, το μέγεθος των δαπανών που οφείλονται στην παροχή υπηρεσιών υποδομής, το ύψος των τελών πρόσβασης και το ύψος της κρατικής χρηματοδότησης τελούν σε μια οικονομικής φύσης σχέση που αποκλείει οποιεσδήποτε μονομερείς νομικές απαιτήσεις. Επομένως, από τις διατάξεις της οδηγίας δεν μπορεί να συναχθεί ότι υπάρχει μονομερής υποχρέωση μείωσης των δαπανών ή του ύψους των τελών. Ο σκοπός μείωσης των δαπανών και του ύψους των τελών πρόσ βασης, τον οποίο προβλέπει το άρθρο 6, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας, πρέπει να επιδιώκεται υπό τον όρο της τήρησης των απαιτήσεων σε σχέση με την ασφάλεια και τη βελτίωση της ποιότητας εξυπηρέτησης της υποδομής.
93. Το εν λόγω κράτος μέλος υποστηρίζει επίσης ότι η οδηγία 2001/14 δεν απαιτεί οπωσδήποτε τη μείωση του κόστους ή των τελών πρόσβασης. Η υποχρέωση αυτή πρέπει, αντίθετα, να σταθμίζεται προς τις άλλες απαιτήσεις ως προς τη διάρθρωση της χρέωσης. Η συνολική στάθμιση πρέπει συνεπώς να ρυθμίζεται κατά τρόπο ώστε να διασφαλίζεται η μακροπρόθεσμη επίτευξη του σκοπού της εξισορρόπησης των εσόδων προς τις δαπάνες υποδομής.
94. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας φρονεί επίσης ότι, σύμφωνα με το γράμμα του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 2001/14, ο εθνικός νομοθέτης μπορεί να αποφασίσει ποιο μέσο θα χρησιμοποιήσει για τη μεταφορά της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο, δηλαδή σύμβαση μεταξύ της αρμόδιας αρχής και του διαχειριστή υποδομής ή τα κατάλληλα κανονιστικά μέτρα.
95. Το εν λόγω κράτος μέλος υποστηρίζει ότι έχει μεταφέρει πλήρως στην εσωτερική έννομη τάξη του τον μηχανισμό κινήτρων που προβλέπεται στο άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14. Η σύμβαση παροχής υπηρεσιών και χρηματοδότησης (Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung, στο εξής: LuFV) ανταποκρίνεται στις προϋποθέσεις που τίθενται για τις «συμβατικές συμφωνίες», κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας αυτής, και συνιστά συνεπώς ένα αποτελεσματικό σύστημα κινήτρων για τη μείωση του κόστους και των τελών πρόσβασης, σύμφωνα με τα προβλεπόμενα από το άρθρο 6, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας.
96. Συγκεκριμένα, κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, η LuFV επιβάλλει στους διαχειριστές υποδομής, μεταξύ άλλων, διάφορες υποχρεώσεις ως προς τη διασφάλιση της ποιότητας και της ενημέρωσης. Οι επιβαλλόμενες ποιοτικές απαιτήσεις είναι δομημένες κατά τρόπο που να διασφαλίζεται η προοδευτική βελτίωση της ποιότητας της σιδηροδρομικής υποδομής. Η εν λόγω σύμβαση περιορίζει τις επιδοτήσεις της Ομοσπονδίας για τις επενδύσεις αντικατάστασης υλικού σε 2,5 δισεκατομμύρια ευρώ ετησίως και υποχρεώνει τους διαχειριστές υποδομής να διαθέτουν δικούς τους οικονομικούς πόρους για τη συντήρηση των σιδηροτροχιών.
97. Επιπλέον, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει ότι στον τομέα των σιδηροδρόμων υπάρχουν πολλά συστημικά στοιχεία που λειτουργούν ως κίνητρο για τη μείωση του κόστους, καθόσον οι εταιρίες που διαχειρίζονται τις υποδομές πρέπει να λειτουργούν ως εμπορικές επιχειρήσεις, οι οποίες οφείλουν να τηρούν τις αρχές που διέπουν την ιδιωτική οικονομία και να λειτουργούν ανταγωνιστικά, με σκοπό τη μεγιστοποίηση των κερδών, πράγμα που αποτελεί ισχυρό κίνητρο για την DB Netz, προκειμένου να μειώνει τις δαπάνες της.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
98. Με την υπό εξέταση αιτίαση η Επιτροπή ισχυρίζεται κατ’ ουσία ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν έχει προβλέψει μηχανισμούς που να παρέχουν στον διαχειριστή της υποδομής κίνητρα για τη μείωση του κόστους παροχής υπηρεσιών υποδομής ή για τη μείωση του ύψους των τελών πρόσβασης.
99. Η Επιτροπή και η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας διαφωνούν επί του ζητήματος αν στον διαχειριστή της υποδομής πρέπει να παρέχονται τόσο κίνητρα για τη μείωση του κόστους παροχής της υποδομής όσο και κίνητρα –ανεξάρτητα από τα πρώτα– για τη μείωση των τελών πρόσβασης.
100. Υπενθυμίζεται ότι, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 1, της οδηγίας 2001/14, τα κράτη μέλη πρέπει να καθορίζουν τις κατάλληλες προϋποθέσεις, ώστε να εξασφαλίζεται ότι, υπό κανονικές επιχειρηματικές συνθήκες και για εύλογο χρονικό διάστημα, οι λογαριασμοί του εν λόγω διαχειριστή τουλάχιστον θα ισοσκελίζουν τα έσοδα από τα τέλη χρήσης της υποδομής, τα πλεονάσματα από άλλες εμπορικές δραστηριότητες και την κρατική χρηματοδότηση αφενός προς τις δαπάνες υποδομής αφετέρου. Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 2, της ίδιας οδηγίας, στους διαχειριστές υποδομής παρέχονται κίνητρα για τη μείωση του κόστους παροχής της υποδομής και του ύψους των τελών πρόσβασης.
101. Συναφώς το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 2001/14 προβλέπει ότι η υποχρέωση που απορρέει από την παράγραφο 2 του εν λόγω άρθρου 6 πρέπει να εκπληρώνεται είτε μέσω πολυετούς σύμβασης που να έχει συναφθεί μεταξύ του διαχειριστή της υποδομής και της αρμόδιας αρχής και να προβλέπει την κρατική χρηματοδότηση είτε μέσω της θέσπισης κατάλληλων κανονιστικών μέτρων, τα οποία να παρέχουν τις δέουσες εξουσίες. Τα κράτη μέλη έχουν συνεπώς τη δυνατότητα να εφαρμόζουν τα μέτρα για την παροχή κινήτρων είτε στο πλαίσιο πολυετούς σύμβασης είτε με κανονιστικές διατάξεις.
102. Εν προκειμένω η LuFV έχει συναφθεί μεταξύ του Γερμανικού Δημοσίου, της DB AG και των επιχειρήσεων σιδηροδρομικής υποδομής που ελέγχει η εταιρία αυτή και συνιστά μηχανισμό κινήτρων, δηλαδή πολυετή «συμβατική συμφωνία» κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 2001/14.
103. Πράγματι, οι όροι στους οποίους υπόκειται η κρατική χρηματοδότηση, όπως προβλέπονται στην LuFV, μπορούν να λειτουργήσουν ως κίνητρο για τη μείωση του κόστους από τον διαχειριστή της υποδομής, καθόσον περιορίζουν τις επιδοτήσεις της Ομοσπονδίας για τις επενδύσεις αντικατάστασης υλικού σε 2,5 δισεκατομμύρια ευρώ ετησίως, παρά τον πληθωρισμό, πράγμα που υποχρεώνει τον εν λόγω διαχειριστή, ο οποίος είναι υποχρεωμένος να τηρεί ένα σταθερό ποιοτικό επίπεδο, να μειώνει το κόστος. Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο επειδή ο διαχειριστής της υποδομής είναι υποχρεωμένος να συμβάλλει, με τους δικούς του πόρους, στην πραγματοποίηση των επενδύσεων αντικατάστασης υλικού.
104. Ομοίως, η LuFV επιβάλλει στον διαχειριστή της υποδομής διάφορες υποχρεώσεις ως προς τη διασφάλιση της ποιότητας και της ενημέρωσης, σε περίπτωση μη εκπλήρωσης των οποίων ο διαχειριστής αυτός υπόκειται σε κυρώσεις.
105. Επομένως, τα μέτρα αυτά αποτελούν κίνητρο για τη μείωση από τον διαχειριστή της υποδομής του κόστους και, έμμεσα, του ύψους των τελών.
106. Όσον αφορά το επιχείρημα της Επιτροπής ότι το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14 επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να προβλέπουν κίνητρα για τη μείωση των τελών πρόσβασης ανεξάρτητα από τα κίνητρα για τη μείωση του κόστους, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, κατά την αιτιολογική σκέψη 40 της εν λόγω οδηγίας, η σιδηρoδρoμική υπoδομή αποτελεί φυσικό μονοπώλιο και συνεπώς είναι αναγκαίο να παρέχονται στους διαχειριστές της υποδομής κίνητρα ελάττωσης του κόστους και αποδοτικής διαχείρισης της υποδομής τους. Στην αιτιολογική σκέψη αυτή δεν γίνεται όμως λόγος για τα τέλη, αλλά μόνο για το κόστος.
107. Το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14 προβλέπει βέβαια ότι πρέπει να παρέχονται κίνητρα για τη μείωση του κόστους και των τελών πρόσβασης. Η διάταξη αυτή όμως δεν προβλέπει ότι τα μέτρα για την παροχή κινήτρων για τη μείωση του κόστους πρέπει να θεσπίζονται ανεξάρτητα από τα μέτρα για την παροχή κινήτρων για τη μείωση των τελών πρόσβασης.
108. Πράγματι, αν γινόταν δεκτή η άποψη της Επιτροπής, το αποτέλεσμα θα ήταν να επιβάλλεται στα κράτη μέλη η υποχρέωση να παρέχουν κίνητρα ώστε ο διαχειριστής της υποδομής να μετακυλίει στους χρήστες του δικτύου, μειώνοντας τα τέλη, ένα μέρος του οφέλους που αποκομίζει από την αύξηση της αποδοτικότητάς του, έστω και αν δεν είναι πιθανώς σε θέση να καλύψει όλο το κόστος παροχής της υποδομής. Η ερμηνεία αυτή θα υποχρέωνε τα κράτη μέλη να χρηματοδοτούν την υποδομή ως αντιστάθμισμα της μετακύλισης αυτής. Είναι προφανές ότι η ερμηνεία αυτή θα αντέβαινε στο άρθρο 6, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2001/14, που προβλέπει ότι ένα κράτος μέλος μπορεί, εντός του πλαισίου χρέωσης που προβλέπεται στα άρθρα 7 και 8 της οδηγίας αυτής, να απαιτεί από τον διαχειριστή της υποδομής να ισοσκελίζει τους λογαριασμούς του χωρίς κρατική χρηματοδότηση.
109. Κατά συνέπεια, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η υποχρέωση παροχής κινήτρων στους διαχειριστές της υποδομής, με σκοπό τη μείωση του κόστους παροχής της υποδομής και του επιπέδου των τελών πρόσβασης, εκπληρώνεται εν προκειμένω χάρη στα μέτρα που αποσκοπούν στη μείωση του κόστους παροχής της υποδομής και τα οποία, όπως αναφέρθηκε παραπάνω στις σκέψεις 102 έως 105, έχουν επίσης επιπτώσεις στη μείωση των τελών.
110. Επιπλέον, επιβάλλεται επίσης η διαπίστωση ότι τα μέτρα για την παροχή κινήτρων για τη μείωση του κόστους παροχής της υποδομής συνεπάγονται κατ’ ανάγκη τη μείωση του επιπέδου των τελών πρόσβασης, ανεξάρτητα από το αν τα τέλη αυτά καθορίζονται με βάση το άρθρο 7, παράγραφος 3, της οδηγίας 2001/14 ή το άρθρο 8, παράγραφος 1, της ίδιας αυτής οδηγίας.
111. Από τις παραπάνω σκέψεις προκύπτει ότι πρέπει να απορριφθεί η αιτίαση της Επιτροπής που αφορά τα μέτρα για την παροχή κινήτρων για τη μείωση του κόστους.
Επί της αιτίασης που αφορά τις αρμοδιότητες του ρυθμιστικού φορέα
Επιχειρήματα των διαδίκων
112. Η Επιτροπή υποστηρίζει καταρχάς ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας έχει παραβεί τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 30, παράγραφος 4, της οδηγίας 2001/14, σε συνδυασμό με το άρθρο 10, παράγραφος 7, της οδηγίας 91/440.
113. Κατά την Επιτροπή, ο ρυθμιστικός φορέας δεν μπορεί να εκπληρώνει την προβλεπόμενη από το άρθρο 10, παράγραφος 7, της οδηγίας 91/440 υποχρέωσή του να παρακολουθεί κατά τακτά διαστήματα τον ανταγωνισμό στην αγορά σιδηροδρομικών υπηρεσιών και να παρεμβαίνει διορθωτικά στις αρνητικές εξελίξεις που σημειώνονται στις αγορές αυτές, αν δεν έχει τη δυνατότητα να ζητεί πληροφορίες από τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις και τους διαχειριστές υποδομής, ανεξάρτητα από την ύπαρξη καταγγελιών ή συγκεκριμένης υποψίας για παράβαση των εν λόγω οδηγιών, και αν δεν έχει το δικαίωμα να τους απειλεί με την επιβολή κυρώσεων, για να τους εξαναγκάζει να απαντήσουν. Ο ρυθμιστικός φορέας, αν δεν έχει λάβει στοιχεία που να έχει ζητήσει με τον τρόπο αυτό, δεν θα είναι σε θέση να κινήσει καμία διαδικασία εξ ιδίας πρωτοβουλίας, αφού θα είναι πάντα αναγκασμένος να στηρίζεται στα στοιχεία που του έχουν διαβιβάσει οι καταγγέλλοντες.
114. Η Επιτροπή εκτιμά επίσης ότι η μεταφορά του άρθρου 30, παράγραφος 4, της οδηγίας 2001/14 στη γερμανική νομοθεσία δεν είναι πλήρης, διότι το άρθρο αυτό δεν κάνει διάκριση μεταξύ διαχειριστών υποδομής και μεταφορικών επιχειρήσεων.
115. Τέλος, αν ο ρυθμιστικός φορέας δεν έχει τη δυνατότητα να επιβάλει την ικανοποίηση του αιτήματός του για παροχή πληροφοριών, δεν θα μπορεί να βασίζεται παρά μόνο στις πληροφορίες που θα επιλέγουν να του διαβιβάζουν οι σιδηροδρομικές επιχειρήσεις, πράγμα που, κατά την Επιτροπή πάντα, δεν ανταποκρίνεται στους σκοπούς της οδηγίας 2001/14.
116. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ισχυρίζεται ότι το άρθρο 30, παράγραφος 4, της οδηγίας 2001/14 δεν απαιτεί να έχει ο ρυθμιστικός φορέας την εξουσία να ζητεί πληροφορίες, όταν δεν υπάρχει κανείς ιδιαίτερος λόγος ή οποιαδήποτε υποψία για παράβαση. Η διάταξη αυτή πρέπει αντίθετα να ερμηνεύεται σε συνάρτηση με το πεδίο εφαρμογής και τον νομοθετικό σκοπό της οδηγίας αυτής, δηλαδή την κατανομή της χωρητικότητας της σιδηροδρομικής υποδομής και τη σχετική χρέωση. Με βάση το δεδομένο αυτό, ο ρυθμιστικός φορέας επιτελεί μάλλον τη λειτουργία ενός οργάνου επίλυσης διαφορών, το οποίο επιβλέπει και εγγυάται τη χωρίς διακρίσεις πρόσβαση στη σιδηροδρομική υποδομή στο πλαίσιο της κατανομής της χωρητικότητας και της χρέωσης. Η εν λόγω διάταξη προβλέπει απλώς το ουσιαστικό και όχι απλώς τυπικό δικαίωμα αίτησης πληροφοριών και την αντίστοιχη υποχρέωση παροχής των πληροφοριών, χωρίς να εξετάζεται στην οδηγία το ζήτημα της επιβολής σχετικών κυρώσεων.
117. Ομοίως, το άρθρο 10, παράγραφος 7, της οδηγίας 91/440 δεν παρέχει στον ρυθμιστικό φορέα, κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, δικαίωμα να λαμβάνει πληροφορίες ή να επιβάλλει κυρώσεις στο πλαίσιο της εποπτείας του ανταγωνισμού.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
118. Με την υπό εξέταση αιτίαση η Επιτροπή ισχυρίζεται κατ’ ουσία ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας έχει παραβεί τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 10, παράγραφος 7, της οδηγίας 91/440 και από το άρθρο 30, παράγραφος 4, της οδηγίας 2001/14, διότι δεν έχει προβλέψει ότι ο προβλεπόμενος από το εν λόγω άρθρο 30 ρυθμιστικός φορέας θα έχει τη δυνατότητα, ανεξάρτητα από την ύπαρξη καταγγελιών ή συγκεκριμένης υποψίας για παράβαση των εν λόγω οδηγιών, να ζητεί πληροφορίες από τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις και τους διαχειριστές υποδομής και να επιβάλλει κυρώσεις στους διαχειριστές αυτούς.
119. Κατά το άρθρο 30, παράγραφος 4, της οδηγίας 2001/14, ο ρυθμιστικός φορέας έχει την εξουσία να ζητεί σχετικές πληροφορίες από τον διαχειριστή υποδομής, τους αιτούντες και τυχόν τρίτα ενδιαφερόμενα μέρη εντός του συγκεκριμένου κράτους μέλους και οι πληροφορίες αυτές πρέπει να παρέχονται χωρίς άσκοπη καθυστέρηση.
120. Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το άρθρο 30, παράγραφος 4, της οδηγίας 2001/14 δεν απαιτεί να έχει ο ρυθμιστικός φορέας την αρμοδιότητα να ζητεί πληροφορίες, όταν δεν υπάρχει κανείς ιδιαίτερος λόγος ή οποιαδήποτε υποψία για παράβαση.
121. Επ’ αυτού επισημαίνεται ότι το άρθρο 30, παράγρ αφος 4, της οδηγίας 2001/14 πρέπει να ερμηνεύεται σε συνάρτηση με το πεδίο εφαρμογής του και με τον σκοπό που επιδιώκεται με την οδηγία αυτή.
122. Όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 16 της οδηγίας 2001/14, τα συστήματα χρέωσης τελών και κατανομής της χωρητικότητας πρέπει να επιτρέπουν τον θεμιτό ανταγωνισμό κατά την παροχή σιδηροδρομικών υπηρεσιών. Επιπλέον, κατά την αιτιολογική σκέψη 46 της ίδιας αυτής οδηγίας, η αποτελεσματική διαχείριση και η δίκαιη και χωρίς διακρίσεις χρησιμοποίηση της σιδηροδρομικής υποδομής απαιτούν την εγκαθίδρυση ρυθμιστικού φορέα που να εποπτεύει την εφαρμογή των εν λόγω κανόνων της Ένωσης και να ενεργεί ως δεύτερη βαθμίδα προσφυγής, ανεξάρτητα από τη δυνατότητα δικαστικής προσφυγής.
123. Η ορθότητα της ερμηνείας αυτής επιβεβαιώνεται επίσης από τον σκοπό της οδηγίας 2001/14, ο οποίος αναφέρεται στο άρθρο 1 της οδηγίας αυτής. Κατά τη διάταξη αυτή, η εν λόγω οδηγία αφορά τις αρχές και τις διαδικασίες που εφαρμόζονται για τον καθορισμό και τη χρέωση τελών σιδηροδρομικής υποδομής καθώς και για την κατανομή της χωρητικότητας της υποδομής αυτής.
124. Από τα στοιχεία αυτά και από το κανονιστικό πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται το άρθρο 30, παράγραφος 4, της οδηγίας 2001/14 συνάγεται ότι ο ρυθμιστικός φορέας τον οποίο προβλέπει η διάταξη αυτή έχει ως αποστολή να επιβλέπει και να εγγυάται τη χωρίς διακρίσεις πρόσβαση στη σιδηροδρομική υποδομή στο πλαίσιο της κατανομής της χωρητικότητας και της χρέωσης. Επομένως, η δυνατότητα του φορέα αυτού να ζητεί πληροφορίες συνάγεται από το άρθρο 30, παράγραφος 2, της οδηγίας 2001/14, που προβλέπει ότι ένας αιτών έχει το δικαίωμα άσκησης προσφυγής στον ρυθμιστικό φορέα, αν πιστεύει ότι δεν έχει υποστεί δίκαιη μεταχείριση, ότι έχει υποστεί διακρίσεις ή ότι έχει αδικηθεί με οποιοδήποτε άλλο τρόπο.
125. Όσον αφορά το ζήτημα αν το άρθρο 10, παράγραφος 7, της οδηγίας 91/440, σε συνδυασμό με το άρθρο 30, παράγραφος 4, της οδηγίας 2001/14, επιτρέπει στον ρυθμιστικό φορέα να διεξάγει αυτεπαγγέλτως έρευνες, χωρίς να έχει υποβληθεί καμία καταγγελία και χωρίς να υπάρχει κανείς ιδιαίτερος λόγος ή οποιαδήποτε υποψία παράβασης, υπενθυμίζεται ότι το άρθρο 10, παράγραφος 7, της οδηγίας 91/440 προβλέπει ότι ο ρυθμιστικός φορέας που συγκροτείται σύμφωνα με το άρθρο 30 της οδηγίας 2001/14, ή κάθε άλλος φορέας που διαθέτει τον ίδιο βαθμό αυτονομίας, παρακολουθεί τον ανταγωνισμό στις αγορές όπου παρέχονται σιδηροδρομικές υπηρεσίες, συμπεριλαμβανομένης της αγοράς σιδηροδρομικών εμπορευματικών μεταφορών.
126. Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το άρθρο 10, παράγραφος 7, της οδηγίας 91/440 δεν αναφέρει τη δυνατότητα του κράτους μέλους ούτε βέβαια την υποχρέωσή του να απαιτεί από τον ρυθμιστικό φορέα να ζητεί πληροφορίες, στο πλαίσιο της επίβλεψης που ασκεί επί του ανταγωνισμού, όταν δεν υπάρχει κανείς ιδιαίτερος λόγος ή οποιαδήποτε υποψία για παράβαση, ή να επιβάλλει κυρώσεις.
127. Το άρθρο 10, παράγραφος 7, δεύτερο εδάφιο, τρίτη περίοδος, της οδηγίας 91/440 προβλέπει βέβαια ότι ο ρυθμιστικός φορέας αποφασίζει το ταχύτερο δυνατό, βάσει της ένστασης και ανάλογα με την περίπτωση αυτοδικαίως, σχετικά με τα κατάλληλα μέτρα για την εξάλειψη των δυσμενών εξελίξεων στις αγορές αυτές. Από την όλη οικονομία της διάταξης αυτής, η οποία παραπέμπει στο άρθρο 30 της οδηγίας 2001/14, το περιεχόμενο του οποίου αναλύεται παραπάνω στις σκέψεις 121 έως 125, προκύπτει όμως ότι η θέση που κατέχει η τρίτη αυτή περίοδος εντός του άρθρου 10, παράγραφος 7, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 91/440 και η αρμοδιότητα του ρυθμιστικού φορέα να αποφασίζει αυτοδικαίως σχετικά με τα κατάλληλα μέτρα για την εξάλειψη των δυσμενών εξελίξεων στις αγορές σιδηροδρομικών υπηρεσιών πρέπει να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι ο φορέας αυτός μπορεί να ενεργεί, ακόμη και αν δεν έχει υποβληθεί καμία καταγγελία, βάσει των πληροφοριών που περιέρχονται σε γνώση του, κυρίως δε όταν υπάρχει συγκεκριμένη υποψία ότι έχει τελεστεί παράβαση, και όχι υπό την έννοια ότι έχει την εξουσία να διεξάγει δικές του έρευνες και να αναγκάζει τις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις να απαντούν στα ερωτήματα που τους θέτει.
128. Κατά συνέπεια, το άρθρο 10, παράγραφος 7, της οδηγίας 91/440 και το άρθρο 30, παράγραφος 4, της οδηγίας 2001/14 δεν προβλέπουν ρητά ότι τα κράτη μέλη είναι υποχρεωμένα να εφαρμόζουν μέτρα που να παρέχουν στον ρυθμιστικό φορέα τη δυνατότητα να συλλέγει πληροφορίες, αν δεν υπάρχει καταγγελία ή υποψία για παράβαση των εν λόγω οδηγιών, και να επιβάλλει κυρώσεις για τις παραβάσεις αυτές. Επομένως, δεν επιτρέπεται να διατυπώνεται κατά της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας η αιτίαση ότι δεν έχει προβλέψει τέτοια μέτρα με τη νομοθεσία της.
129. Κατά συνέπεια, η αιτίαση της Επιτροπής σχετικά με τις αρμοδιότητες του ρυθμιστικού φορέα πρέπει να απορριφθεί. Επομένως, από το σύνολο των παραπάνω σκέψεων προκύπτει ότι η προσφυγή της Επιτροπής πρέπει να απορριφθεί.
Επί των δικαστικών εξόδων
130. Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ζήτησε να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα η Επιτροπή, η οποία ηττήθηκε, το θεσμικό αυτό όργανο πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
131. Κατ’ εφαρμογή του άρθρου 140, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, η Τσεχική Δημοκρατία και η Ιταλική Δημοκρατία θα φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πρώτο τμήμα) αποφασίζει:
1) Απορρίπτει την προσφυγή.
2) Καταδικάζει την Ευρωπαϊκή Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
3) Η Τσεχική Δημοκρατία και η Ιταλική Δημοκρατία φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα.