61992CJ0040_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-40/92,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch hoofdadviseur P. Gilsdorf en door C. Docksey, lid van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij G. Kremlis, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verzoekster,
tegen
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd door J. Collins van het Treasury Solicitor' s Department als gemachtigde, bijgestaan door S. Richards en R. Anderson, Barristers, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Britse ambassade, Boulevard Roosevelt 14,
verweerder,
betreffende een verzoek aan het Hof om vast te stellen, dat het Verenigd Koninkrijk, door niet de nodige maatregelen te treffen om de naleving van de gemeenschapsbepalingen betreffende de produktie en de verkoop van magere en halfvolle melk te verzekeren en evenmin sommige andere passende maatregelen te nemen, de krachtens het EEG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: O. Due, president, G. F. Mancini, M. Díez de Velasco (rapporteur), en D. A. O. Edward, kamerpresidenten, R. Joliet, F. A. Schockweiler, G. C. Rodríguez Iglesias, P. J. G. Kapteyn en J. L. Murray, rechters,
advocaat-generaal: C. Gulmann
griffier: H. von Holstein, adjunct-griffier
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 8 juni 1993,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 14 september 1993,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 13 februari 1992, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof krachtens artikel 169 EEG-Verdrag verzocht,
1. a) vast te stellen, dat het Verenigd Koninkrijk, door er niet voor te zorgen dat de Milk Marketing Boards de hun uitsluitend met betrekking tot volle melk verleende exclusieve rechten niet overschrijden, de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 25, lid 1, van verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten (PB 1968, L 148, blz. 13), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1421/78 van de Raad van 20 juni 1978 (PB 1978, L 171, blz. 12);
b) vast te stellen, dat het Verenigd Koninkrijk, door niet te voorkomen dat de Milk Marketing Boards de mogelijkheden voor producenten beperken om rechtmatig zuivelprodukten te produceren en te verkopen buiten de Milk Marketing Boards om, de krachtens verordening (EEG) nr. 804/68 op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen;
c) vast te stellen, dat het Verenigd Koninkrijk, door geen toezicht uit te oefenen op de Milk Marketing Boards, de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 10 van verordening (EEG) nr. 1422/78 van de Raad van 20 juni 1978 betreffende het verlenen van bepaalde bijzondere rechten aan organisaties van melkproducenten in het Verenigd Koninkrijk (PB 1978, L 171, blz. 14);
d) vast te stellen, dat het Verenigd Koninkrijk, door er niet voor te zorgen dat de concurrentie niet meer wordt aangetast dan strikt nodig is, zijn verplichtingen krachtens artikel 25, lid 3, van verordening (EEG) nr. 804/68 niet is nagekomen;
e) vast te stellen, dat het Verenigd Koninkrijk, door de Milk Marketing Schemes in Schotland uit te breiden tot vetarme melk, zijn verplichtingen krachtens artikel 25, lid 1, van verordening (EEG) nr. 804/68 niet is nagekomen;
f) vast te stellen, dat het Verenigd Koninkrijk, door de Commissie gedurende verschillende jaren niet in kennis te stellen van de wijzigingen in de Schotse regeling waarbij deze werd uitgebreid tot vetarme melk, zijn verplichtingen krachtens artikel 5 EEG-Verdrag niet is nagekomen;
2. ingeval het Hof van mening zou zijn, dat vetarme melk binnen de werkingssfeer van de exclusieve rechten van de Milk Marketing Boards valt, te verklaren, dat de producenten en/of fabrikanten die zijn afgegaan op de uitlegging van het gemeenschapsrecht die de regering van het Verenigd Koninkrijk aanvaardde tot zij in juni 1991 haar standpunt wijzigde, namelijk dat vetarme melk buiten de werkingssfeer van de betrokken Milk Marketing Schemes valt, rechtens mogen verwachten, dat zij gedurende een redelijke periode en in ieder geval tot de datum van de uitspraak van het Hof vetarme melk buiten de exclusieve aankooprechten van de Milk Marketing Boards van Engeland en Wales en van Noord-Ierland om mogen blijven verkopen.
De voorgeschiedenis van het geschil
2 Vóór zijn toetreding tot de Gemeenschap bezat het Verenigd Koninkrijk een nationale ordening van de melkmarkt, waarin de Milk Marketing Boards (hierna: "MMB' s") een essentiële rol speelden. Deze instellingen hadden tot taak, de produktie en de verkoop van zuivelprodukten te verbeteren. Daartoe verkochten alle producenten hun melk via de MMB' s. Deze laatste aanvaardden alle geleverde melk, verkochten die tegen de hoogst mogelijke prijs en betaalden aan de producenten een eenheidsprijs die werd berekend op basis van de totale winst.
3 De werking van de MMB' s wordt geregeld door Milk Marketing Schemes. Deze regelingen verplichten hen - behoudens uitzonderingen - alle door de producenten aangeboden melk van normale kwaliteit te kopen. Als correlatief verlenen zij de MMB' s de bevoegdheid om van de producenten te eisen, dat dezen de door hen geproduceerde melk aan de MMB' s verkopen, met dien verstande dat sommige categorieën producenten kunnen worden gemachtigd, hun melk voor eigen rekening in de handel te brengen. De MMB' s kopen de rauwe melk van de producenten tegen een eenheidsprijs en verkopen deze door tegen prijzen die verschillen naar gelang van de bestemming.
4 Na de toetreding van het Verenigd Koninkrijk tot de Gemeenschap zijn de MMB' s ingepast in de gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelprodukten, die is ingesteld bij verordening nr. 804/68 van de Raad. Artikel 25 van die verordening, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1421/78 van de Raad, regelt de werking van de MMB' s en bepaalt, dat hun exclusieve aankooprecht jegens de melkproducenten in het betrokken gebied betrekking heeft op de door die producenten geproduceerde en in ongewijzigde staat te koop aangeboden melk.
5 De algemene regels betreffende de uitoefening van de door het Verenigd Koninkrijk aan de MMB' s toegekende bijzondere rechten zijn vastgesteld bij verordening nr. 1422/78 van de Raad. Artikel 10, lid 1, van die verordening legt het Verenigd Koninkrijk de verplichting op, de nodige maatregelen te treffen om voortdurend te kunnen toezien op de naleving door de MMB' s van de communautaire beginselen en voorschriften alsmede van de bijzondere voorwaarden waarmee de machtiging gepaard gaat.
6 Met betrekking tot het te koop aanbieden van magere en halfvolle melk liep de praktijk van de verschillende MMB' s in het Verenigd Koninkrijk uiteen.
7 De Milk Marketing Board for Northern Ireland is er steeds van uitgegaan, dat magere en halfvolle melk onder haar exclusief aankooprecht viel. Zij heeft zich dan ook verzet tegen producenten die dergelijke melk zelf wilden verkopen zonder rekening te houden met haar exclusieve aankooprecht.
8 Wat de drie MMB' s in Schotland betreft, zijn de Milk Marketing Schemes die de activiteit van de Scottish Milk Marketing Board en van de North of Scotland Milk Marketing Board regelen, in 1982 gewijzigd om vetarme melk uitdrukkelijk te onderwerpen aan het exclusieve aankooprecht dat de MMB' s op grond van artikel 25, lid 1, van verordening nr. 804/68 bezitten. In 1984 is het Milk Marketing Scheme van de Aberdeen and District Milk Marketing Board in dezelfde zin gewijzigd.
9 Tot 1991 heeft de Milk Marketing Board of England and Wales zich niet op een exclusief aankooprecht beroepen jegens producenten die de volle melk afroomden en daarna de vetarme melk zelf op de markt brachten.
10 Bij brief van 22 februari 1991 vestigde de Commissie de aandacht van de Britse autoriteiten op het feit, dat de Milk Marketing Board of England and Wales had beslist, dat de door de producenten in vloeibare vorm te koop aangeboden melk, ongeacht het vetgehalte, onder haar exclusieve aankooprecht viel. Op 8 mei 1991 maande de Commissie het Verenigd Koninkrijk aan, overeenkomstig artikel 10 van verordening nr. 1422/78 de nodige maatregelen te treffen om voortdurend te kunnen toezien op de naleving van de communautaire voorschriften door de MMB' s.
11 Bij brief van 21 juni 1991 deelde de regering van het Verenigd Koninkrijk de Commissie mee, dat zij na een nieuw onderzoek van de rechtssituatie tot de conclusie was gekomen, dat de "geproduceerde en (...) in ongewijzigde staat te koop aangeboden melk" waarop het in artikel 25, lid 1, van verordening nr. 804/68 bedoelde exclusieve recht van de MMB' s betrekking heeft, alle voor rechtstreekse menselijke consumptie bestemde melk in vloeibare vorm is, een definitie die volgens die Lid-Staat ook magere en halfvolle melk omvat.
12 Op 1 oktober 1991 zond de Commissie het Verenigd Koninkrijk een met redenen omkleed advies, waarin zij haar standpunt inzake de omvang van het exclusieve aankooprecht van de MMB' s bevestigde. Zij verzocht deze Lid-Staat de nodige maatregelen te nemen om tot aan de uitspraak van het Hof de status quo te handhaven.
De primaire vordering
De in punt 1, sub a, b, d, en e, geformuleerde grieven
13 Tot staving van deze onderdelen van haar vordering betoogt de Commissie, dat volgens artikel 25, leden 1 en 3, van verordening nr. 804/68 het exclusieve aankooprecht van de MMB' s enkel geldt voor volle melk en niet voor magere of halfvolle melk, dat wil zeggen, melk waaruit een groot of klein deel van het vet is verwijderd. Afwijkingen van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten moeten immers restrictief worden uitgelegd. Bijgevolg moet onderscheid worden gemaakt tussen volle melk en verwerkte produkten, zoals magere en halfvolle melk.
14 Volgens de Britse regering omvat het begrip "geproduceerde en (...) in ongewijzigde staat te koop aangeboden melk" ook vetarme melk, daar de commerciële bestemming van dergelijke melk dezelfde is als die van volle melk. Indien het exclusieve aankooprecht van de MMB' s niet voor vetarme melk zou gelden, zouden de producenten hun melk rechtstreeks kunnen verkopen aan zuivelbedrijven, groot- of kleinhandelaars of consumenten. Daardoor zou de hoeveelheid melk die niet aan de MMB' s wordt verkocht, toenemen, hetgeen nadelig is voor alle producenten en vooral voor degenen die zich door hun geografische vestiging in een ongunstige situatie bevinden.
15 Dienaangaande moet eraan worden herinnerd, dat het Hof in zijn arrest van 27 maart 1990 (zaak C-372/88, Cricket St Thomas, Jurispr. 1990, blz. I-1345) heeft overwogen, dat de omvang van het exclusieve aankooprecht inzake "geproduceerde en (...) in ongewijzigde staat te koop aangeboden melk" in de zin van artikel 25, lid 1, sub a, van verordening nr. 804/68, door het gemeenschapsrecht wordt beperkt volgens een criterium dat is gelegen in de belangrijkste kenmerken en de commerciële bestemming van het betrokken produkt. Het Hof preciseerde, dat de kernvraag is, of het betrokken produkt nog als melk kan worden aangemerkt, dan wel of er sprake is van een ander, van melk afgeleid produkt.
16 In dat verband moet worden vastgesteld, dat magere en halfvolle melk nagenoeg dezelfde kenmerken hebben als volle melk. Vetarme melk heeft in wezen dezelfde commerciële bestemming als volle melk, namelijk rechtstreekse consumptie door de mens. Magere melk, halfvolle melk en volle melk wordt in dezelfde winkels in kartons of flessen in concurrentie met elkaar verkocht tegen identieke of bijna identieke prijzen.
17 Gestandaardiseerde volle melk, waarvoor een vast vetgehalte van 3,5 % is vastgesteld, ondergaat overigens een behandeling die vergelijkbaar is met die voor de produktie van magere en halfvolle melk. Net als vetarme melk wordt gestandaardiseerde volle melk verkregen door de basisbestanddelen van volle melk van elkaar te scheiden of door die melk te verdunnen met vetarme melk. Die wijziging van het vetgehalte kan dus niet als verwerking in de eigenlijke zin van het woord worden beschouwd.
18 Daarbij komt, dat een beperking van het exclusieve aankooprecht van de MMB' s tot volle melk de verwezenlijking van de doelstellingen van de betrokken afzetregeling, te weten de markten te stabiliseren en de betrokken landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren, in gevaar zou brengen. Volgens de eerste overweging van de considerans van verordening nr. 1421/78 heeft de Gemeenschap de MMB' s immers juist erkend, omdat deze het mogelijk maken die doelstellingen met minder communautaire interventie te verwezenlijken.
19 Een beperking van het exclusieve aankooprecht zou leiden tot het ontstaan van een tweede verkoopkanaal voor vetarme melk. Dat zou nadelige gevolgen hebben voor de effectiviteit van de betrokken afzetregeling, waarvan de handhaving in de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten in een aan het Toetredingsverdrag gehechte verklaring was aanvaard, en zou derhalve het bestaan zelf van de verschillende bij artikel 1, lid 2, van verordening nr. 1422/78 erkende MMB' s in gevaar brengen.
20 Uit een en ander volgt, dat de in punt 1, sub a, b, d, en e, van het verzoekschrift van de Commissie geformuleerde vorderingen ongegrond moeten worden verklaard.
De in punt 1, sub c geformuleerde grief
21 Met dit onderdeel van haar vordering verzoekt de Commissie het Hof, vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1422/78, volgens hetwelk het de nodige maatregelen moest treffen om voortdurend te kunnen toezien op de naleving door de MMB' s van de communautaire beginselen en voorschriften alsmede van de bijzondere voorwaarden waarmee de hun verleende machtiging gepaard gaat.
22 De Britse regering erkent, dat de MMB' s in het verleden uiteenlopende houdingen hebben aangenomen ten aanzien van producenten die hun produktie in de vorm van vetarme melk zelf op de markt brachten. Sinds de wijziging van de Milk Marketing Schemes in 1982 en 1984 maken de MMB' s in Schotland geen onderscheid meer tussen volle en vetarme melk. In Noord-Ierland was de MMB steeds van oordeel, dat vetarme melk onder haar exclusieve aankooprecht viel. In Engeland en Wales heeft de MMB haar standpunt in die zin gewijzigd, dat vetarme melk voortaan onder haar exclusieve aankooprecht valt. Alle MMB' s zijn thans dus van oordeel, dat vetarme melk onder hun exclusieve aankooprecht valt.
23 Het Verenigd Koninkrijk meent, dat de hem bij artikel 10 van verordening nr. 1422/78 opgelegde verplichtingen hem geen middelen aan de hand doen waarmee het zou kunnen beletten, dat particulieren, en met name de MMB' s, te goeder trouw rechten geldend maken die door het gemeenschapsrecht zijn verleend. Zijn toezichtsplicht dwingt hem niet, tussen te komen in binnenlandse gedingen tussen particulieren betreffende de omvang van die rechten, of deze of gene door de Commissie voorgestelde stap te ondernemen.
24 De Britse regering stelt tevens, dat deze grief niet was vermeld in het met redenen omkleed advies.
25 Dit argument moet worden verworpen. Uit vele opmerkingen in de precontentieuze memories van de Commissie blijkt immers, dat deze de Britse autoriteiten verweet, geen doeltreffend toezicht te houden op de toepassing van de Milk Marketing Schemes door de MMB' s.
26 Wat de grond van de zaak betreft, moet worden beklemtoond, dat het Verenigd Koninkrijk de verplichtingen die artikel 10 van verordening nr. 1422/78 hem als voorwaarde voor de erkenning van de betrokken afzetregeling oplegt, strikt moet nakomen, te meer daar die regeling een afwijking van de gemeenschappelijke marktordening vormt.
27 Zoals het Hof immers reeds overwoog, gaat de opzet van de gemeenschapsregeling inzake de toelating van de MMB' s uit van het beginsel, dat de activiteiten van de MMB' s aan strenge controle moeten worden onderworpen (zie arrest van 2 december 1986, zaak 23/84, Commissie/Verenigd Koninkrijk, Jurispr. 1986, blz. 3581, r.o. 40). Die controleplicht is vooral belangrijk waar er vijf verschillende instellingen die afzetregeling moeten toepassen.
28 Vaststaat, dat gedurende verschillende jaren de rechtssituatie noch de praktijk van de MMB' s voldeed aan het vereiste van uniforme toepassing van de betrokken regeling.
29 De bevoegde autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk stonden toe, dat de Milk Marketing Schemes op uiteenlopende wijze werden toegepast. Volgens de vierde overweging van haar considerans heeft verordening nr. 1422/78 evenwel onder meer tot doel, te garanderen dat de MMB' s de hun verleende rechten niet hanteren op een wijze die strijdig is met de algemene beginselen van het Verdrag en het gemeenschapsrecht, dat wil zeggen, met name met het non-discriminatiebeginsel van artikel 40, lid 3, tweede alinea, EEG-Verdrag.
30 Mitsdien moet worden vastgesteld, dat het Verenigd Koninkrijk, door toe te staan dat de MMB' s een verschillend beleid voeren inzake de verkoop van magere en halfvolle melk, de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1422/78.
De in punt 1, sub f geformuleerde grief
31 De Commissie is van oordeel, dat het Verenigd Koninkrijk, door haar niet in kennis te stellen van de wijzigingen in het beleid van de MMB' s, de krachtens artikel 5 EEG-Verdrag op hem rustende loyaliteitsplicht niet is nagekomen.
32 De regering van het Verenigd Koninkrijk betwist, dat zij haar verplichtingen niet is nagekomen. Zij stelt, dat zij werd geconfronteerd met een moeilijke situatie, waarin de MMB' s te goeder trouw op grond van de gemeenschapsregeling een exclusief aankooprecht voor vetarme melk opeisten.
33 Er dient aan te worden herinnerd, dat de Gemeenschap de van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten afwijkende regeling heeft erkend op verzoek van het Verenigd Koninkrijk, zodat deze Lid-Staat de Commissie in kennis moet stellen van elke wijziging van de Milk Marketing Schemes die de inhoud en de doeltreffendheid van die afzetregeling ongunstig kan beïnvloeden.
34 Vaststaat, dat de wijzigingen waarbij de drie Schotse Milk Marketing Schemes werden uitgebreid tot magere en halfvolle melk, niet bij de Commissie zijn aangemeld.
35 Welnu, gelet op het belang van de voorgenomen wijzigingen en ten einde de autoriteiten van de Gemeenschap in staat te stellen, na te gaan of die maatregelen verenigbaar waren met de toepasselijke regeling, had de regering van het Verenigd Koninkrijk de Commissie daarvan in kennis moeten stellen.
36 Mitsdien moet worden vastgesteld, dat het Verenigd Koninkrijk, door de voorstellen voor de in 1982 en 1984 aan de in Schotland toepasselijke Milk Marketing Schemes aangebrachte wijzigingen niet aan te melden, de krachtens artikel 5 EEG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
De subsidiaire vordering
37 Voor het geval het Hof van mening zou zijn, dat vetarme melk binnen de werkingssfeer van de exclusieve rechten van de Milk Marketing Boards valt, verzoekt de Commissie het Hof te verklaren, dat de producenten die zijn afgegaan op de tegengestelde uitlegging die de regering van het Verenigd Koninkrijk vóór de wijziging van haar standpunt aanvaardde, op grond van het beginsel van het gewettigd vertrouwen gedurende een redelijke periode en in ieder geval tot de datum van de uitspraak van het Hof hun vetarme melk buiten de exclusieve aankooprechten van de Milk Marketing Board of England and Wales en van de Milk Marketing Board for Northern Ireland om mogen blijven verkopen.
38 De Britse regering stelt, dat dit verzoek in de precontentieuze procedure niet ter sprake is gekomen.
39 Dit argument moet worden aanvaard. De Commissie heeft immers in de aanmaningsbrief noch in het met redenen omkleed advies om bescherming van het beginsel van het gewettigd vertrouwen verzocht.
40 Mitsdien moet de subsidiaire vordering van de Commissie niet-ontvankelijk worden verklaard.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
41 Ingevolge artikel 69, lid 3, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering kan het Hof de proceskosten over de partijen verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Nu elk der partijen op verschillende punten in het ongelijk is gesteld, moet worden beslist dat elk van hen de eigen kosten zal dragen, met inbegrip van die welke zijn gevallen op het door de Commissie in kort geding geformuleerde verzoek om voorlopige maatregelen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE
rechtdoende, verstaat:
1) Door de Milk Marketing Boards toe te staan, een verschillend beleid te voeren inzake het in de handel brengen van magere en halfvolle melk, is het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland de verplichtingen niet nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 10, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1422/78 van de Raad van 20 juni 1978 betreffende het verlenen van bepaalde bijzondere rechten aan organisaties van melkproducenten in het Verenigd Koninkrijk.
2) Door de voorstellen voor de in 1982 en 1984 aan de in Schotland toepasselijke Milk Marketing Schemes aangebrachte wijzigingen niet bij de Commissie aan te melden, is het Verenigd Koninkrijk de krachtens artikel 5 EEG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.
3) De andere onderdelen van de primaire vordering van de Commissie worden ongegrond verklaard.
4) De subsidiaire vordering van de Commissie wordt niet-ontvankelijk verklaard.
5) Elke partij zal haar eigen kosten dragen, met inbegrip van die welke op de procedure in kort geding zijn gevallen.