62015TJ0381(02)_RES
Causa T-381/15 RENV II
International Management Group (IMG)
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Nona Sezione ampliata) del 4 settembre 2024
«Responsabilità extracontrattuale – Normativa finanziaria dell'Unione – Esecuzione del bilancio dell'Unione in gestione indiretta da parte di un'organizzazione internazionale – Decisione che nega a una persona giuridica il riconoscimento dello status di organizzazione internazionale – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Obbligo di diligenza – Danno materiale – Perdita dell’opportunità di concludere con la Commissione contratti di gestione indiretta in qualità di organizzazione internazionale e di percepire le corrispondenti spese amministrative – Nesso causale – Requisito di un nesso causale diretto e certo – Assenza di incidenza dell’illegittimità constatata sulla qualità di organizzazione internazionale necessaria al risarcimento – Sopravvenienza di un evento successivo all’atto illegittimo che può essere preso in considerazione dal giudice dell’Unione – Decisione retroattiva che constata l’assenza della qualità di organizzazione internazionale necessaria al risarcimento durante il periodo considerato»
Procedimento giurisdizionale – Sentenza della Corte che vincola il Tribunale – Presupposti – Rinvio conseguente a un’impugnazione – Punti di diritto definitivamente decisi dalla Corte nell’ambito dell’impugnazione – Autorità di cosa giudicata – Portata
(Statuto della Corte di giustizia, art. 61, comma 2; regolamento di procedura del Tribunale, art. 215)
(v. punti 27, 28)
Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illegittimità – Violazione sufficientemente qualificata del diritto dell'Unione – Violazione da parte della Commissione dell’obbligo di diligenza nell’ambito dell’esame dello status di organizzazione internazionale – Adozione di una decisione manifestamente priva di giustificazione giuridica e fattuale
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 37-43)
Bilancio dell’Unione europea – Regolamento finanziario – Esecuzione del bilancio – Esecuzione in gestione indiretta – Procedura speciale riservata alle organizzazioni internazionali – Decisione illegittima della Commissione che nega ad un’entità di concludere accordi di gestione indiretta a causa di dubbi riguardanti il suo status di organizzazione internazionale – Perdita dell’opportunità di concludere tali accordi e di percepire una compensazione finanziaria dei costi indiretti – Ammissibilità
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 966/2012, artt. 58, § 1, c), ii), e 60, § 2]
(v. punti 47-50)
Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illegittimità – Danno – Nesso causale – Decisione illegittima della Commissione che nega ad un’entità di concludere accordi di gestione indiretta a causa di dubbi riguardanti il suo status di organizzazione internazionale – Violazione dell'obbligo di diligenza – Assenza di incidenza dell’illegittimità constatata sulla qualità di organizzazione internazionale necessaria al risarcimento – Assenza di un nesso causale diretto e certo tra tale illegittimità e il danno asserito – Rigetto integrale del ricorso per risarcimento danni
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 58-66, 84)
Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illegittimità – Danno – Nesso causale – Decisione illegittima della Commissione che nega ad un’entità di concludere accordi di gestione indiretta a causa di dubbi riguardanti il suo status di organizzazione internazionale – Decisione retroattiva che constata l’assenza della qualità di organizzazione internazionale durante il periodo in questione – Assenza di danno reale e certo – Rigetto integrale del ricorso per risarcimento danni
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 67-69, 84)
Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illegittimità – Valutazione dell’illegittimità dell’atto o del comportamento dell’istituzione – Obbligo di tener conto degli elementi di diritto e di fatto esistenti al momento dell’adozione di detto atto o comportamento
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 74, 75)
Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illegittimità – Danno – Nesso causale – Valutazione – Possibilità per il giudice dell’Unione di tener conto di elementi di diritto o di fatto successivi all’adozione dell’atto o del comportamento illegittimo
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 76-79)
Sintesi
Statuendo in composizione ampliata, il Tribunale respinge in quanto infondato il ricorso per risarcimento danni proposto dall'International Management Group (IMG) e diretto al risarcimento del danno che avrebbe subito a causa della decisione della Commissione europea dell'8 maggio 2015 di non concludere più con esso un nuovo accordo di delega secondo la modalità della gestione indiretta prevista dalla normativa finanziaria dell'Unione europea (
1
), allora in vigore, a favore delle organizzazioni internazionali, fino a quando il suo status giuridico non sia definitivamente chiarito (in prosieguo: la «decisione dell'8 maggio 2015»). Con la sua sentenza, il Tribunale riconosce, per la prima volta, la possibilità per un'organizzazione internazionale che si scontra con un illegittimo rifiuto della Commissione di concludere un accordo di gestione di delega del bilancio dell'Unione secondo la modalità della gestione indiretta di chiedere il risarcimento della perdita di opportunità di concludere un siffatto accordo.
Il ricorrente, l’International Management Group (IMG), è stato creato il 25 novembre 1994 allo scopo di consentire agli Stati e alle organizzazioni internazionali che partecipano alla ricostruzione della Bosnia-Erzegovina di disporre a tal fine di un'entità dedicata.
Il 7 novembre 2013 la Commissione ha adottato la decisione di esecuzione relativa al programma d’azione annuale 2013 a favore del Myanmar/Birmania (
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) finanziato dal bilancio generale dell’Unione, sulla base del regolamento n. 966/2012 (
3
). Tale decisione prevedeva, in particolare, un programma di sviluppo del commercio il cui costo doveva essere finanziato dall’Unione e la cui attuazione doveva essere garantita in gestione congiunta con il ricorrente.
Il 17 febbraio 2014 l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) ha informato la Commissione di aver avviato un’indagine sullo status del ricorrente. Nella sua relazione finale, l’OLAF ha considerato, in sostanza, che il ricorrente non costituiva un’organizzazione internazionale, ai sensi dei regolamenti n. 1605/2002 (
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) e n. 966/2012.
Infine, la Commissione ha adottato la decisione dell'8 maggio 2015 con la quale ha deciso che, fino a quando non vi fosse una certezza assoluta quanto allo status di organizzazione internazionale del ricorrente, i suoi servizi non avrebbero più concluso con esso un nuovo accordo di delega secondo la modalità della gestione indiretta prevista dal regolamento n. 966/2012.
Il ricorrente ha proposto un ricorso dinanzi al Tribunale diretto all’annullamento della decisione dell’8 maggio 2015 e al risarcimento dei danni da essa causati. A seguito del rigetto di tale ricorso, con sentenza del 2 febbraio 2017, IMG/Commissione (
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), il ricorrente ha proposto impugnazione dinanzi alla Corte. Con sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (
6
), la Corte ha annullato tale sentenza del Tribunale nonché la decisione dell'8 maggio 2015 della Commissione e ha rinviato la causa T-381/15 dinanzi al Tribunale affinché statuisse sulla domanda di risarcimento del ricorrente relativa ai danni asseritamente causati da tale decisione.
Con sentenza del 9 settembre 2020, IMG/Commissione (
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), il Tribunale ha respinto la domanda di risarcimento del ricorrente. Quest'ultimo ha proposto impugnazione dinanzi alla Corte.
L’8 giugno 2021 la Commissione ha adottato una decisione che rifiutava di riconoscere al ricorrente, con effetto retroattivo al 16 dicembre 2014 (
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), lo status di organizzazione internazionale previsto dalla normativa finanziaria dell'Unione per l'attuazione dei fondi dell'Unione secondo le modalità della gestione indiretta (in prosieguo: la «decisione dell'8 giugno 2021»).
Con sentenza del 22 settembre 2022, IMG/Commissione (
9
), la Corte ha annullato parzialmente la sentenza iniziale e ha rinviato la causa T-381/15 RENV dinanzi al Tribunale affinché statuisse sulla domanda del ricorrente diretta al risarcimento del danno materiale asseritamente causato dalla decisione dell'8 maggio 2015.
Giudizio del Tribunale
In via preliminare il Tribunale ricorda che, a seguito dell’annullamento di una decisione del Tribunale da parte della Corte e del rinvio della causa dinanzi al Tribunale, quest’ultimo è investito della causa con la sentenza della Corte (
10
) e deve pronunciarsi su tutte le conclusioni presentate dal ricorrente, ad esclusione di quelle alle quali rispondono gli elementi del dispositivo della decisione iniziale del Tribunale che non sono stati annullati dalla Corte e dei punti della motivazione che costituiscono il necessario fondamento di detti elementi, essendo questi ultimi passati in giudicato (
11
).
Il Tribunale ricorda anzitutto che la sussistenza di una responsabilità extracontrattuale dell’Unione richiede la compresenza di varie condizioni, ossia l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica intesa a conferire diritti ai singoli, la realtà effettiva del danno e l’esistenza di un nesso di causalità tra la violazione dell’obbligo incombente all’autore dell’atto e il danno subìto dai soggetti lesi.
In primo luogo, per quanto riguarda la condizione relativa all’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli, il Tribunale precisa che la Commissione gode di un ampio potere discrezionale quando esercita la responsabilità, ad essa incombente, di eseguire il bilancio dell’Unione secondo le modalità della gestione indiretta, che consente a tale istituzione di affidare compiti di esecuzione del bilancio a organizzazioni internazionali (
12
). Peraltro, il Tribunale sottolinea altresì che l’obbligo di diligenza, che è inerente al principio di buona amministrazione (
13
) e che si applica, in via generale, all’azione dell’amministrazione dell’Unione nei suoi rapporti con il pubblico, impone alle istituzioni dell’Unione di agire con cura e prudenza esaminando tutti gli elementi rilevanti del caso di specie.
Orbene, nel caso di specie, dalla sentenza su impugnazione (
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)risulta che la Corte ha constatato l'esistenza di una violazione sufficientemente qualificata dell'obbligo di diligenza che gravava sulla Commissione al momento dell'adozione della decisione dell'8 maggio 2015. Di conseguenza, il Tribunale constata che la Commissione, adottando la decisione dell'8 maggio 2015, ha violato l'obbligo di diligenza ad essa incombente e, così facendo, ha commesso una violazione sufficientemente qualificata del diritto dell'Unione tale da far sorgere la sua responsabilità.
In secondo luogo, qualsiasi danno di cui si chiede il risarcimento nell'ambito di un ricorso per responsabilità extracontrattuale dell'Unione ai sensi dell'articolo 340, secondo comma, TFUE, deve essere reale e certo. Inoltre, affinché possa sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione, il danno deve derivare in maniera sufficientemente diretta dal comportamento illegittimo delle istituzioni.
In ogni caso, spetta alla parte che adduce la responsabilità extracontrattuale dell’Unione fornire prove concludenti tanto dell’esistenza quanto dell’entità del danno da essa fatto valere nonché dell’esistenza di un nesso sufficientemente diretto di causa ed effetto tra il comportamento dell’istituzione in questione e il danno asserito. Inoltre, l’esistenza di un danno reale e certo non può essere considerata in maniera astratta dal giudice dell’Unione, bensì deve essere valutata in funzione delle precise circostanze di fatto che caratterizzano ciascun caso di specie sottoposto a detto giudice.
In particolare, il Tribunale constata che, qualora la Commissione rifiuti illegittimamente di concludere un accordo di delega secondo le modalità della gestione indiretta con un’organizzazione internazionale, è possibile che l’organizzazione interessata subisca, per tale motivo, un danno corrispondente all’occasione perduta di ottenere l’attribuzione di tale delega. Orbene, l’esclusione totale, a titolo di danno risarcibile, della perdita di opportunità di concludere un accordo di delega secondo le modalità della gestione indiretta non può essere ammessa in caso di violazione del diritto dell’Unione, poiché, trattandosi in particolare di una controversia di natura economica, una siffatta esclusione totale di tale perdita di opportunità si presta a rendere di fatto impossibile il risarcimento del danno.
Pertanto, dalle considerazioni che precedono risulta che, in circostanze come quelle del caso di specie, qualora la Commissione rifiuti illegittimamente di concludere un accordo di delega secondo le modalità della gestione indiretta con un'organizzazione internazionale, l'organizzazione interessata può chiedere il risarcimento del danno corrispondente non alla compensazione finanziaria dei costi indiretti che l'attuazione di un siffatto accordo avrebbe comportato, bensì alla perdita dell’opportunità di ottenere una siffatta compensazione.
Al riguardo, per quanto riguarda, in primo luogo, la questione dell'esistenza di un nesso di causalità sufficientemente diretto tra l'illegittimità che vizia la decisione dell'8 maggio 2015 e la perdita di opportunità invocata dal ricorrente, il Tribunale ricorda che tale illegittimità consiste nella violazione dell'obbligo di diligenza che incombeva alla Commissione nell'esercizio del suo potere discrezionale. Orbene, l'illegittimità derivante, in sede di adozione di una decisione da parte di un'istituzione dell'Unione, dalla violazione dell'obbligo di diligenza non incide necessariamente sulla fondatezza della decisione di cui trattasi. È quanto avviene nel caso dell’illegittimità che inficia la decisione dell’8 maggio 2015.
Infatti, dalla sentenza su impugnazione (
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) risulta che la constatazione dell'illegittimità che vizia la decisione dell'8 maggio 2015 non comportava alcun obbligo per la Commissione di riconoscere al ricorrente lo status di organizzazione internazionale che esso rivendicava, mentre tale riconoscimento costituiva, ai sensi della normativa finanziaria dell'Unione e nel caso del ricorrente, una condizione obbligatoria affinché esso potesse proseguire l'esecuzione del bilancio dell'Unione secondo le modalità della gestione indiretta e, pertanto, affinché il Tribunale fosse in grado di constatare, nell'ambito della presente azione risarcitoria, che esso giustifica una perdita di opportunità di concludere nuovi accordi di gestione con tale modalità con la Commissione.
Di conseguenza, la violazione dell'obbligo di diligenza che vizia la decisione dell'8 maggio 2015 non può essere considerata la causa diretta e certa del danno finanziario che esso invoca, vale a dire la perdita di opportunità di concludere, dopo tale data, in qualità di organizzazione internazionale, nuovi accordi di delega di gestione del bilancio dell'Unione secondo le modalità della gestione indiretta e di percepire le somme previste a titolo di compensazione dei costi indiretti.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, la questione se il danno lamentato dal ricorrente rivesta un carattere reale e certo, dalla decisione dell'8 giugno 2021, di cui il Tribunale ha confermato la legittimità con sentenza del 4 settembre 2024, IMG/Commissione (
16
), respingendo in quanto infondato il ricorso di annullamento proposto dal ricorrente e diretto contro tale decisione, risulta che quest'ultimo non può rivendicare lo status di organizzazione internazionale dal 16 dicembre 2014.
Pertanto, poiché, conformemente alla decisione dell'8 giugno 2021, il ricorrente non soddisfaceva, alla data di adozione della decisione dell'8 maggio 2015 e successivamente, la condizione di possesso dello status di organizzazione internazionale prevista dalla normativa finanziaria dell'Unione, esso non disponeva della minima opportunità di proseguire l'esecuzione del bilancio dell'Unione secondo le modalità della gestione indiretta e di percepire, di conseguenza, le somme previste a titolo di compensazione dei costi indiretti.
Alla luce delle considerazioni che precedono, la presente azione risarcitoria, fondata sulla premessa secondo cui il ricorrente costituiva un'organizzazione internazionale ai sensi della normativa finanziaria dell'Unione e, a tale titolo, disponeva di una seria opportunità di proseguire l'esecuzione del bilancio dell'Unione secondo le modalità della gestione indiretta, non può essere accolta.
L'annullamento di una decisione da parte del giudice dell'Unione non implica un diritto al risarcimento del danno finanziario fatto valere dal destinatario di tale decisione, se, successivamente alla sentenza di annullamento, l'istituzione interessata adotta una decisione retroattiva il cui dispositivo è identico e il giudice dell'Unione ritiene che il dispositivo di tale nuova decisione sia legittimo.
(
1
)	Regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione e che abroga il regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio (GU 2012, L 298, pag. 1).
(
2
)	Decisione di esecuzione C (2013) 7682 final.
(
3
)	Articolo 84 del regolamento n. 966/2012.
(
4
)	Regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU 2002, L 248, pag. 1).
(
5
)	Sentenza del 2 febbraio 2017, IMG/Commissione (T-381/15, non pubblicata, EU:T:2017:57).
(
6
)	Sentenza del 31 gennaio 2019, International Management Group/Commissione (C-183/17 P e C-184/17 P, EU:C:2019:78).
(
7
)	Sentenza del 9 settembre 2020, IMG/Commissione (T-381/15 RENV; in prosieguo: la «sentenza iniziale, EU:T:2020:406).
(
8
)	In tale data, il 16 dicembre 2014, la Commissione ha deciso di affidare l'attuazione, in gestione indiretta, del programma di sviluppo del commercio previsto dalla decisione di esecuzione summenzionata ad un'organizzazione diversa dal ricorrente.
(
9
)	Sentenza del 22 settembre 2022, IMG/Commissione (C-619/20 P e C-620/20 P; in prosieguo: la «sentenza su impugnazione, EU:C:2022:722).
(
10
)	Ai sensi dell’articolo 215 del regolamento di procedura del Tribunale.
(
11
)	Conformemente all’articolo 61, secondo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, in caso di rinvio, il Tribunale è vincolato alla decisione emessa dalla Corte sui punti di diritto.
(
12
)	Conformemente all’articolo 58, paragrafo 1, lettera c), del regolamento n. 966/2012 e all’articolo 62 del regolamento finanziario (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 luglio 2018, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione, che modifica i regolamenti (UE) n. 1296/2013, (UE) n. 1301/2013, (UE) n. 1303/2013, (UE) n. 1304/2013, (UE) n. 1309/2013, (UE) n. 1316/2013, (UE) n. 223/2014, (UE) n. 283/2014 e la decisione n. 541/2014/UE e abroga il regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 (GU 2018, L 193, pag. 1).
(
13
)	Sancito all'articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea.
(
14
)	Punti da 189 a 194 della sentenza su impugnazione.
(
15
)	In particolare, i punti 113 e 156 della sentenza su impugnazione.
(
16
)	Sentenza del 4 settembre 2024, IMG/Commissione (T-509/21, EU:C:2024:xxx).