62006TJ0402_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa T‑402/06,
Espanjan kuningaskunta, asiamiehenään aluksi abogado del estado J. M. Rodríguez Cárcamo, sittemmin abogado del estado A. Rubio González,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehenään aluksi A. Steiblytė ja L. Escobar Guerrero, sittemmin A. Steiblytė ja S. Pardo Quintillán,
vastaajana,
jossa vaaditaan kumottavaksi 20.10.2006 tehty komission päätös K(2006) 5105, jolla alennettiin kahdeksalle Katalonian itsehallintoalueella (Espanja) toteutetulle hankkeelle koheesiorahastosta annettua taloudellista tukea,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja J. Azizi (esittelevä tuomari) sekä tuomarit S. Frimodt Nielsen ja M. Kancheva,
kirjaaja: johtava hallintovirkamies J. Palacio González,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä sekä 12. ja 13.11.2012 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Koheesiorahastoa koskevat oikeussäännöt
1. EY:n perustamissopimuksen 158 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Edistääkseen koko yhteisön sopusointuista kehitystä yhteisö kehittää ja harjoittaa toimintaansa taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden lujittamiseksi.
Yhteisö pyrkii erityisesti vähentämään alueiden välisiä kehityseroja sekä muita heikommassa asemassa olevien alueiden tai saarien jälkeenjääneisyyttä, maaseutu mukaan luettuna.”
2. EY:n perustamissopimuksen 161 artiklan toisen alakohdan mukaan:
”perust[ettava] koheesiorahasto osallistuu ympäristöalan hankkeiden rahoittamiseen sekä Euroopan laajuisten verkkohankkeiden rahoittamiseen liikenteen infrastruktuurin alalla.”
3. Koheesiorahasto perustettiin koheesiorahastosta 16.5.1994 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1164/94 (EYVL L 130, s. 1, jäljempänä koheesiorahastosta annettu asetus N:o 1164/94).
4. Koheesiorahastosta annetun asetuksen N:o 1164/94, sellaisena kuin se on muutettuna, 4 artiklassa vahvistetaan niiden varojen kokonaismäärä, jotka voidaan käyttää koheesiorahaston tukiin oikeutettuihin hankkeisiin kaudella 2000–2006.
5. Koheesiorahastosta annetun asetuksen N:o 1164/94, sellaisena kuin se on muutettuna, 7 artiklan 1 kohdassa säädetään, että koheesiorahastosta annettavan yhteisön tuen määrä on 80–85 prosenttia julkisista tai niitä vastaavista menoista.
6. Koheesiorahastosta annetun asetuksen N:o 1164/94, sellaisena kuin se on muutettuna, 8 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”[Koheesio]rahastosta rahoitettujen hankkeiden on oltava perustamissopimusten määräysten ja näiden nojalla annettujen säädösten ja yhteisön politiikkojen mukaisia, mukaan lukien ympäristönsuojelua, liikennettä, Euroopan laajuisia verkkoja, kilpailua ja julkisien hankkeiden sopimuksia koskeva politiikka.”
7. Koheesiorahastosta annetun asetuksen N:o 1164/94, sellaisena kuin se on muutettuna, 12 artiklan 1 kohdassa säädetään muun muassa seuraavaa:
”Jäsenvaltiot vastaavat ensi sijassa hankkeiden varainhoidon valvonnasta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta komissiolle kuuluvaa vastuuta toteuttaa yhteisön talousarviota. Tätä varten jäsenvaltioiden toteuttamiin toimenpiteisiin on sisällyttävä:
a) on tarkastettava, että hallinto- ja valvontajärjestelmät on otettu käyttöön ja pantu täytäntöön tavalla, jolla varmistetaan yhteisön varojen tehokas ja moitteeton käyttö;
‐ ‐
c) sen varmistaminen, että hankkeiden hallinnassa noudatetaan sovellettavia yhteisön sääntöjä ja että hankkeille myönnetyt varat käytetään moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti;
d) on todistettava, että komissiolle esitetyt ilmoitukset menoista ovat asianmukaisia, ja huolehdittava, että ne on laadittu todennettavissa oleviin tositteisiin perustuvan kirjanpitojärjestelmän mukaan;
e) ehkäisevät, tutkivat ja korjaavat sääntöjenvastaisuudet; ilmoittavat niistä sekä hallinnollisten ja oikeudellisten menettelyjen kulusta komissiolle voimassa olevien säännösten mukaisesti; ‐ ‐
‐ ‐
g) on tehtävä yhteistyötä komission kanssa sen varmistamiseksi, että yhteisön varoja käytetään moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti;
h) on perittävä takaisin varat, jotka on menetetty todetun väärinkäytöksen vuoksi, ja perittävä tarvittaessa viivästyskorkoa.”
8. Koheesiorahastosta annetun asetuksen N:o 1164/94, sellaisena kuin se on muutettuna, liitteessä II esitetään koheesiorahaston hallinnointia koskevat yksityiskohtaiset säännöt.
9. Koheesiorahastosta annetun asetuksen N:o 1164/94, sellaisena kuin se on muutettuna, liitteessä II olevassa H artiklassa säädetään seuraavaa:
”Rahoitusoikaisut
1. Jos komissio sen jälkeen kun tarvittavat tarkastukset on saatettu päätökseen, toteaa, että
a) hankkeen toteuttaminen ei oikeuta sille myönnettyyn tukeen joko osittain tai kokonaisuudessaan, mukaan lukien jonkin tukipäätöksessä olevan ehdon noudattamatta jättäminen ja erityisesti merkittävät muutokset, jotka vaikuttavat hankkeen toteuttamistapaan tai edellytyksiin ja joita varten komission hyväksyntää ei ole pyydetty, tai
b) [koheesio]rahaston tukeen liittyy väärinkäytöksiä eikä asianomainen jäsenvaltio ole toteuttanut tarvittavia oikaisutoimenpiteitä,
komissio keskeyttää kyseistä hanketta koskevan tuen ja pyytää perustelunsa ilmoittaen jäsenvaltiota toimittamaan kommenttinsa määräajassa.
Jos jäsenvaltio vastustaa komission esittämiä huomautuksia, komissio kutsuu jäsenvaltion kuultavaksi, jolloin kummatkin osapuolet pyrkivät pääsemään yhteisymmärrykseen huomautuksista ja niiden perusteella tehtävistä päätelmistä.
2. Jos asiasta ei ole päästy yhteisymmärrykseen kolmen kuukauden kuluessa, komissio päättää asettamansa määräajan päätyttyä, ottaen huomioon jäsenvaltion esittämät kommentit, ja edellyttäen, että on noudatettu asianmukaista menettelyä
a) vähentää D artiklan 2 kohdassa tarkoitettua ennakkomaksua tai
b) toteuttaa tarvittavat rahoitusoikaisut. Tämä tarkoittaa kyseiselle hankkeelle myönnetyn tuen peruuttamista kokonaisuudessaan tai osittain.
Kyseisissä päätöksissä noudatetaan suhteellisuusperiaatetta. Komissio ottaa huomioon korjausten määrästä päättäessään väärinkäytöksen tai muutoksen luonteen ja hallinto- tai valvontajärjestelmissä esiintyvien puutteiden mahdollisten rahoitusvaikutusten laajuuden. Ennakkomaksun vähentäminen tai peruuttaminen johtaa maksettujen määrien takaisinperimiseen.
3. Jokainen aiheettomasti vastaanotettu rahasumma on palautettava komissiolle. Rahasummiin, joita ei palauteta, voidaan lisätä viivästyskorko niiden yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, jotka komissio antaa.
4. Komissio antaa 1‐3 kohdan täytäntöönpanoa koskevat yksityiskohtaiset säännöt ja toimittaa ne tiedoksi jäsenvaltioille ja Euroopan parlamentille.”
10. Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1164/94 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä koheesiorahastosta myönnettävään tukeen liittyvien hallinto- ja valvontajärjestelmien ja rahoitusoikaisumenettelyn osalta 29.7.2002 annetun komission asetuksen (EY) 1386/2002 (EYVL L 201, s. 5; jäljempänä soveltamisasetus N:o 1386/2002) 17‐21 artiklassa täsmennetään koheesiorahastosta annetun asetuksen N:o 1164/94 tavoite ja soveltamisala, ja siihen sisältyy yksityiskohtaisia säännöksiä koheesiorahastosta saatuja tukia koskevien rahoitusoikaisujen yhteydessä sovellettavasta menettelystä 1.1.2000 alkaen.
11. Soveltamisasetuksen N:o 1386/2002 17 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Päätettäessä yksittäisiin tai järjestelmällisiin väärinkäytöksiin liittyvästä, [koheesiorahastosta annetun asetuksen N:o 1164/94] liitteessä II olevan H artiklan 2 kohdan mukaisten komission suorittamien rahoitusoikaisujen määrästä oikaisujen määrä arvioidaan, jos se on mahdollista ja toteutettavissa, yksittäisten tositeaineistojen perusteella, samansuuruisina kuin [koheesio]rahastosta väärin perustein korvatut menot, suhteellisuusperiaate huomioon ottaen.
2. Jos väärinkäytöksen aiheuttamien taloudellisten seuraamusten täsmällinen määrittely ei ole mahdollista tai toteutettavissa tai jos olisi kohtuutonta peruuttaa kyseessä olevat menot kokonaan ja komissio sen vuoksi perustaa rahoitusoikaisunsa ekstrapolaatioon tai kiinteään määrään:
a) ekstrapolaation tapauksessa se käyttää edustavaa otosta suoritteita, joilla on samankaltaiset ominaisuudet;
b) kiinteän määrän tapauksessa se arvioi sääntöjen rikkomisen oleellisuuden sekä todettuun väärinkäytökseen johtaneiden hallinto- ja valvontajärjestelmissä ilmenneiden puutteiden laajuuden ja taloudelliset seuraukset.
‐ ‐”
12. Soveltamisasetuksen N:o1386/2002 18 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Määräaika, jonka kuluessa asianomainen jäsenvaltio voi vastata asetuksen (EY) N:o 1164/94 liitteessä II olevan H artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaiseen pyyntöön toimittaa huomautukset, on kaksi kuukautta, lukuun ottamatta asianmukaisesti perusteltuja tapauksia, joissa voidaan sopia komission kanssa pitemmästä määräajasta.
2. Kun komissio ehdottaa rahoitusoikaisua ekstrapolaation tai kiinteän määrän perusteella, jäsenvaltiolle on annettava tilaisuus kyseisiä tositeaineistoja tutkimalla osoittaa, että väärinkäytös ei tosiasiassa ollut niin laaja kuin komissio arvioi. Sovittuaan asiasta komission kanssa jäsenvaltio voi rajoittaa tämän tutkimuksen laajuutta asianmukaiseen tositeaineiston osaan tai otokseen.
Ainoastaan asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa tämä tutkinta voi kestää kauemmin kuin kaksi kuukautta 1 kohdassa tarkoitetun kahden kuukauden ajanjakson jälkeen. Tämän tutkimuksen tulokset tutkitaan asetuksen (EY) N:o 1164/94 liitteessä II olevan H artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa määritellyllä tavalla. Komissio ottaa huomioon kaikki jäsenvaltion määräaikojen kuluessa toimittamat todisteet.
3. Jos jäsenvaltio ei hyväksy komission huomioita ja asetuksen (EY) N:o 1164/94 liitteessä II olevan H artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukainen tapaaminen toteutuu, kolmen kuukauden määräaika, jonka kuluessa komissio voi tehdä päätöksen H artiklan 2 kohdan mukaisesti, alkaa tapaamisen päivästä.”
13. Soveltamisasetus N:o 1386/2002 on sen 23 artiklan mukaan tullut voimaan 7.8.2002.
14. Periaatteita, arviointiperusteita ja viitteellisiä asteikkoja, joita komission yksiköt käyttävät määrittäessään koheesiorahastosta annetun asetuksen N:o 1164/94 liitteessä II olevassa H artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja rahoitusoikaisuja, koskevissa suuntaviivoissa (K (2002) 2871; jäljempänä vuoden 2002 suuntaviivat) esitetään ne perusteet ja yleiset periaatteet, joita Euroopan yhteisöjen komissio käyttää kyseisiä rahoitusoikaisuja määritellessään.
Julkisia hankintoja koskevat merkitykselliset säännökset
15. Julkisia hankintoja koskeva, koheesiorahastosta annetun asetuksen N:o 1164/94 (ks. edellä 6 kohta) 8 artiklan 1 kohdan perusteella merkityksellinen oikeussäännöstö koostuu yhtäältä julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 14.6.1993 annetusta neuvoston direktiivistä 93/37/ETY (EYVL L 199, s. 54, jäljempänä julkisia rakennusurakoita koskeva direktiivi 93/37) ja toisaalta julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 18.6.1992 annetusta neuvoston direktiivistä 92/50/ETY (EYVL L 209, s. 1, jäljempänä julkisia palveluhankintoja koskeva direktiivi 92/50).
16. Julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 1 artiklan b alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä:
‐ ‐
b) ’hankintaviranomaisilla’ tarkoitetaan valtiota, alueellisia tai paikallisia viranomaisia, julkisoikeudellisia laitoksia, yhden tai useamman edellä tarkoitetun viranomaisen tai julkisoikeudellisen laitoksen muodostamia yhteenliittymiä.
’Julkisoikeudellisella laitoksella’ tarkoitetaan laitosta:
– joka on nimenomaisesti perustettu tyydyttämään yleisen edun mukaisia tarpeita, joilla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta,
ja
– joka on oikeushenkilö
ja
– jonka rahoituksesta suurin osa on peräisin valtiolta, alueellisilta tai paikallisilta viranomaisilta taikka muilta julkisoikeudellisilta laitoksilta tai jonka johto on näiden laitosten valvonnan alainen taikka jonka hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäsenistä valtio, alueellinen tai paikallinen viranomainen taikka muu julkisoikeudellinen laitos nimittää enemmän kuin puolet.
‐ ‐”
17. Julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artiklassa, jossa säädetään rakennusurakoita koskevien sopimusten tekemisen perusteista, säädetään seuraavaa:
”1. Hankintaviranomaisen on sopimuksia tehdessään käytettävä perusteena:
a) pelkästään alinta hintaa;
b) kun sopimus tehdään taloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella, eri perusteita sopimuksen mukaan: es imerkiksi hintaa, suoritusaikaa, käyttökustannuksia, kannattavuutta, teknisiä ansioita.
2. Edellä 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetussa tapauksessa hankintaviranomaisen on ilmoitettava sopimusasiakirjoissa tai sopimusta koskevassa ilmoituksessa ne sopimuksen tekemisen perusteet, joita se aikoo soveltaa, mahdollisuuksien mukaan alenevassa järjestyksessä.
‐ ‐
4. Jos tiettyä sopimusta varten jätetyt tarjoukset vaikuttavat toimitettavaan suoritteeseen nähden poikkeuksellisen alhaisilta, hankintaviranomaisen on, ennen kuin se voi hylätä tarjoukset, pyydettävä kirjallisesti asianmukaisina pitämänsä täsmennykset tarjouksen eri osista ja tarkastettava nämä osat ottaen huomioon asiasta saadut selvitykset.
‐ ‐”
18. Palveluhankintoja koskevien sopimusten tekemisen merkitykselliset perusteet määritellään julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 36 ja 37 artiklassa.
19. Julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 36 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäljempänä säädetyn kuitenkaan rajoittamatta tietyistä palveluista maksettavia korvauksia koskevien kansallisten lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten soveltamista hankintaviranomaisen on sopimuksia tehdessään käytettävä perusteena:
a) kun sopimus tehdään taloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella, eri perusteita sopimuksen mukaan: esimerkiksi laatua, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, toimitusajankohtaa, toimitusaikaa ja suoritusaikaa, hintaa, tai;
b) pelkästään alinta hintaa.
2. Silloin kun hankinta on tehtävä taloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella, hankintaviranomaisen on ilmoitettava sopimusasiakirjoissa tai hankintaa koskevassa ilmoituksessa ne sopimuksen tekemisen perusteet, joita se aikoo soveltaa, mahdollisuuksien mukaan alenevassa tärkeysjärjestyksessä.”
20. Julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 37 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Jos tiettyä sopimusta varten jätetyt tarjoukset vaikuttavat suoritettavaan palveluun nähden poikkeuksellisen alhaisilta, hankintaviranomaisen on, ennen kuin se voi hylätä tarjoukset, pyydettävä kirjallisesti asianmukaisina pitämänsä täsmennykset tarjouksen eri osista ja tarkastettava nämä osat ottaen huomioon asiasta saadut selvitykset.
Hankintaviranomainen voi ottaa huomioon selvitykset, jotka perustuvat palvelun suorittamisen taloudellisuuteen, valittuihin teknisiin ratkaisuihin, tarjoajaa suosiviin poikkeuksellisen edullisiin palvelun suorittamisen edellytyksiin tai tarjoajan hankkeen omintakeisuuteen.
Jos sopimukseen liittyvissä asiakirjoissa edellytetään sopimuksen tekemistä alimman hinnan perusteella, hankintaviranomaisen on ilmoitettava komissiolle liian alhaisina pitämiensä tarjousten hylkäämisestä.”
Asian tausta
Kyseessä olevat hankkeet
21. Komissio on useilla vuosina 2002–2004 tehdyillä päätöksillä myöntänyt koheesiorahastosta tukea kahdeksalle hankkeelle, jotka on toteutettu Katalonian itsehallintoalueella (Espanja).
22. Hanke, jonka viitenumero on 2001.ES.16.C.PE.058, koskee käytettyjen vesien toissijaista biologista käsittelyä ja Barcelonan alueelta peräisin olevan lietteen käsittelyä hoitavan Besosin puhdistamon laajentamista, (6.8.2002 tehdyllä päätöksellä K(2002) 1767 myönnetty tuki; jäljempänä tukipäätös), jonka hallinnointi annettiin Depuradora del Baix Llobregat SA:lle (jäljempänä Depurbaix).
23. Agencia Catalana del Agua (Katalonian vesilaitos, jäljempänä ACA) ja Agencia de Residuos de Cataluña (Katalonian jätelaitos, jäljempänä ARC), jotka molemmat ovat Comunidad Autónoma de Cataluñan valvonnan alaisia, hallinnoivat seitsemää muuta hanketta. Kyseessä ovat seuraavat hankkeet:
– hanke, jonka viitenumero on 2003.ES.16.C.PE.005, koskee Katalonian pienten taajamien puhtaanapitoinfrastruktuureita (19.11.2003 tehdyllä päätöksellä K(2003) 4384 myönnetty tuki)
– hanke, jonka viitenumero on 2001.ES.16.C.PE.054, koskee puhdistamista, lietteen käsittelyä ja kaupunkien jätevesien uudelleen käyttöä Kataloniassa (29.11.2002 tehdyllä päätöksellä K(2002) 3519, sellaisena kuin se on muutettuna 17.5.2005 tehdyllä päätöksellä K(2005) 1523, myönnetty tuki)
– hanke, jonka viitenumero on 2000.ES.16.C.PE.112, koskee Ebron valuma-alueen eli Monzón, Caspen ja Sisä-Katalonian valuma-alueen jäteveden käsittelyä ja puhdistamista (päätöksellä K(2000) 4325, sellaisena kuin se on muutettuna 20.2.2004 tehdyllä päätöksellä K(2004) 597, myönnetty tuki)
– hanke, jonka viitenumero on 2002.ES.16.C.PE.006, koskee meriveden suolanpoistoa Torderan suistoalueella (6.5.2003 tehdyllä päätöksellä K(2003) 1543 myönnetty tuki)
– hanke, jonka viitenumero on 2001.ES.16.C.PE.055, koskee yhdyskuntajätteiden käsittelyyn liittyvän infrastruktuurin rakentamista ja kunnostamista Kataloniassa (6.8.2002 tehdyllä päätöksellä K(2002) 1766 myönnetty tuki)
– hanke, jonka viitenumero on 2001.ES.16.C.PE.057, koskee yhdyskuntajätteiden käsittelyä Urgellin, Palars Jussàn ja Conca de Barberàn alueilla Kataloniassa (29.4.2003 tehdyllä päätöksellä K(2003) 1478 myönnetty tuki)
– hanke, jonka viitenumero on 2002.ES.16.C.PE.041, koskee yhdyskuntajätteiden käsittelyinfrastruktuuriverkoston perustamista ja kehittämistä Kataloniassa (20.12.2002 tehdyllä päätöksellä K (2002) 4660 myönnetty tuki).
Hallinnollinen menettely
24. Komission edustajat tekivät 6.‐10.10.2003 Espanjaan tarkastusmatkan, jonka tarkoituksena oli Depurbaixin hallinnoiman Besos-joen puhdistamon laajennushankkeen valvonta sekä hallinto- ja valvontajärjestelmien tarkastaminen sellaisina kuin Katalonian viranomaiset olivat koheesiorahaston yhteydessä ottaneet ne käyttöön.
25. Komissio esitti 27.1.2004 Espanjan viranomaisille raportin, jossa yksilöitiin komission tarkastusmatkan yhteydessä toteamat, kyseessä oleviin hankkeisiin liittyvät sääntöjenvastaisuudet. Näissä sääntöjenvastaisuuksissa oli yhtäältä kyse siitä, että ne menot, jotka Depurbaix oli menoja koskevissa todistuksissa laskuttanut ”töiden johtamismaksuna”, eivät olleet tukikelpoisia, ja toisaalta siitä, että Katalonian viranomaiset eivät olleet noudattaneet edellä 23 kohdassa mainitun seitsemän hankkeen yhteydessä eräitä julkisia hankintoja koskevia Euroopan unionin oikeussääntöjä.
26. Komissio ehdotti Espanjan viranomaisten kanssa käymänsä monivaiheisen kirjeenvaihdon päätteeksi rahoitusoikaisun tekemistä kunkin asianomaisen hankkeen osalta ja kutsui Espanjan viranomaiset kuultaviksi. Espanjan viranomaiset pyysivät 27.‐28.6.2006 pidetyn kuulemistilaisuuden yhteydessä kolmen viikon määräaikaa lisätodisteiden toimittamista varten. Komissio vahvisti tämän määräajan päättyväksi 21.7.2006. Komissio vastaanotti kyseiset todisteet 25.7.2006.
Riidanalainen päätös
27. Komissio teki 20.10.2006 päätöksen K(2006) 5105 (jäljempänä riidanalainen päätös), jolla se alensi koheesiorahastosta edellä 22 ja 23 kohdassa mainittuihin kahdeksaan hankkeeseen myönnettyä taloudellista tukea ja joka annettiin tiedoksi Espanjan kuningaskunnalle 23.10.2006.
28. Komissio väitti riidanalaisessa päätöksessä havainneensa tarkastusmatkansa yhteydessä sääntöjenvastaisuuksia, jotka liittyvät yhtäältä tiettyjen menojen tukikelvottomuuteen ja toisaalta siihen, että Espanjan viranomaiset eivät olleet noudattaneet eräitä julkisia hankintoja koskevia unionin oikeussääntöjä (riidanalaisen päätöksen 15 perustelukappale).
29. Komissio totesi havainneensa viitenumerolla 2001.ES.16.C.PE.058 yksilöidyn hankkeen osalta Espanjan valtion keskushallinnon ja Depurbaixin välisten sopimusten yhteydessä tukikelvottomia menoja, joita kutsuttiin ”töiden johtamismaksuksi” ja jotka muodostuivat siten, että rakennusurakasta aiheutuviin kustannuksiin lisättiin 4 %:n suuruinen kiinteämääräinen summa. Komission mukaan tämän kiinteämääräisen summan oli katsottava olevan yleisiä tai hallinnollisia kuluja, jotka tukipäätöksen liitteessä IV olevan IV luvun 2 kohdan toiseksi viimeisen luetelmakohdan mukaan eivät ole tukikelpoisia (riidanalaisen päätöksen 17 perustelukappale).
30. Muiden seitsemän hankkeen osalta komissio totesi sääntöjenvastaisuuksia, jotka johtuivat siitä, että ACA ja ARC eivät olleet noudattaneet julkisia hankintoja koskevia unionin oikeussääntöjä. Nämä elimet olivat soveltaneet kaikkien kyseessä olevien rakennusurakoiden yhteydessä sellaisia sopimusten tekemisen perusteita, jotka eivät olleet julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artiklan mukaisia. Myös kaikki palveluhankintoja koskevat sopimukset on tehty julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 36 artiklan vastaisesti (riidanalaisen päätöksen18 perustelukappale).
31. Komission mukaan ensinnäkin se, että ACA sovelsi kyseessä olevia hankkeita koskevien tarjouskilpailujen yhteydessä aiemmista rakennusurakoista saadulla kokemuksella osoitettavaa soveltuvuutta koskevaa perustetta, ei ollut edellä mainittujen oikeussääntöjen mukaista, koska tämä peruste ei liittynyt kyseessä olevan hankintasopimuksen kohteeseen. Komissio täsmentää tältä osin, että soveltuvuutta koskevat perusteet, jotka ovat merkityksellisiä tarjoajien valinnassa, on erotettava selkeästi hankintasopimusten tekemisen perusteista, joiden tarkoituksena on määritellä taloudellisesti edullisin tarjous. Komissio katsoo, että vaikka aiemmista rakennusurakoista saatua kokemusta voidaan pitää asianmukaisena laadullisena valintaperusteena, sitä ei sitä vastoin voida käyttää perusteena, jolla avulla taloudellisesti edullisin tarjous määritellään, sillä muutoin yhdenvertaisen kohtelun periaatetta loukattaisiin (riidanalaisen päätöksen 18 perustelukappale ja 24 perustelukappaleen b alakohta).
32. Toiseksi komission mukaan se, että sekä ACA että ARC käyttivät keskihintamenetelmää sopimuksen tekemisen perusteena taloudellisesti edullisinta tarjousta määriteltäessä, oli rakennusurakoiden osalta julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artiklan vastaista ja palveluhankintojen osalta julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 36 artiklan vastaista. Tämä järjestelmä on omiaan asettamaan halvemmat tarjoukset huonompaan asemaan kuin laskettua keskiarvoa lähempänä olevat muut tarjoukset, jos kaikki muut perusteet täyttyvät yhtäläisesti, joten sen soveltamisella loukataan yhdenvertaisen kohtelun periaatetta (riidanalaisen päätöksen 18 perustelukappale ja 24 kohdan c alakohta).
33. Kolmanneksi komissio katsoo, että julkisia hankintoja koskevissa direktiiveissä edellytetään, että poikkeuksellisen alhaisten tarjousten yhteydessä käytössä on tarjoajia varten kontradiktatorinen menettely, jotta tarjoajat voivat perustella tarjouksensa ”toteuttamiskelpoisuuden”. ACA sen paremmin kuin ARC eivät ole noudattaneet tällaista menettelyä, mikä rakennusurakoiden osalta on julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artiklan 4 kohdan vastaista ja palveluhankintojen osalta julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 37 artiklan vastaista (riidanalaisen päätöksen 24 perustelukappaleen d alakohta).
34. Komissio katsoi, että rahoitusoikaisut olivat perusteltuja ja asianmukaisia, koska Espanjan viranomaisten menoilmoituksiin sisältyi tukikelvottomia menoja ja koska nämä viranomaiset olivat laiminlyöneet valvonnan (riidanalaisen päätöksen 25 perustelukappale).
35. Komissio ilmoitti tältä osin, että se pitää yleisesti ottaen asianmukaisena soveltaa kaikkiin tietyn hankkeen yhteydessä ilmoitettuihin menoihin kiinteämääräistä oikaisua silloin, kun se on havainnut hallinto- ja valvontajärjestelmissä vakavia laiminlyöntejä, joista aiheutuu voimassa olevien oikeussääntöjen laajamittaista rikkomista, tai kun se on todennut yksittäisiä rikkomisia. Toteutettavan oikaisun suuruus riippuu havaitun laiminlyönnin vakavuudesta, ja sitä voidaan korottaa, jos laiminlyönnit uusiutuvat. Komissio katsoi kuitenkin, että kaikkiin hankkeisiin sovellettava kiinteämääräinen oikaisu ei nyt esillä olevassa asiassa olisi oikeasuhtainen seuraamus (riidanalaisen päätöksen 26 perustelukappale).
36. Komissio totesi Depurbaixin ”töiden johtamismaksuna” laskuttamien, tukikelvottomien ”välillisten menojen” osalta, että näitä menoja oli laskutettu kolmessa Depurbaixin hallinnoimassa hankkeessa ja että tarkastusmatkan ajankohtana lokakuussa 2003 niiden kokonaismäärä oli yhteensä 9 298 055 euroa. Komission mukaan tämä seikka osoittaa, että Espanjan ympäristöministeriön käyttöön ottamissa hallinto- ja valvontajärjestelmissä esiintyi laiminlyöntejä. Komissio päätti siten suhteellisuusperiaatteen perusteella 2 prosentin suuruisesta rahoitusoikaisusta viitenumerolla 2001.ES.16.C.PE.058 yksilöidylle hankkeelle myönnettyyn (85 %:n suuruiseen) yhteisrahoitukseen, ja se vahvisti tämän oikaisun määräksi 2 324 414 euroa (riidanalaisen päätöksen 27 perustelukappale).
37. Komissio totesi ACA:n ja ARC:n hallinnoimien projektien osalta, että aiemmista rakennusurakoista saatua kokemusta koskeva peruste ja keskihintamenetelmä oli sisällytetty kyseessä olleisiin sopimuksiin johdonmukaisesti. Niinpä se pyysi Katalonian viranomaisia tekemään tarjoajista sopimuskohtaiset arvioinnit, ja nämä viranomaiset toimivat näin. Sopimuksissa, joiden arvo ylitti direktiivien 92/50 ja 93/37 mukaiset kynnysarvot, keskihintamenetelmä korvattiin hintojen lineaarisen arvioinnin järjestelmällä, jossa hinnaltaan kaikkein alin tarjous sai enimmäispisteet ja kaikkein korkein tarjous vähimmäispisteet. Aiemmista rakennusurakoista saatua kokemusta koskeva peruste poistettiin teknisen arvioinnin yhteydestä, ja käyttöön otettiin teknisten ja taloudellisten perusteiden uusi keskinäinen painotus. Arvoltaan mainittujen direktiivien mukaisten kynnysarvojen alapuolelle jääneiden sopimusten osalta uusi arviointi perustui suoraan hintoihin, ja aiemmista rakennusurakoista saatua kokemusta koskevaa perustetta sovellettiin edelleen teknisen arvioinnin yhteydessä (riidanalaisen päätöksen 28 perustelukappale).
38. Komissio päätti Katalonian viranomaisten suorittamien uusien arviointien perusteella hankekohtaisista rahoitusoikaisuista, jotka unionin yhteisrahoituksen osalta olivat suuruudeltaan 100 prosenttia hyväksyttyjen tarjousten ja sopimuskohtaisesti uudelleen laskettujen tarjousten välisestä erotuksesta. Komissio vahvisti kyseistä seitsemää hanketta koskevien rahoitusoikaisujen yhteismääräksi 4 490 021 euroa (riidanalaisen päätöksen 28 perustelukappale).
39. Komissio katsoi siten, että 6 814 435 euron summan oli katsottava olleen virheellisesti ilmoitettu ja että Espanjan kuningaskunnan täytyi siten palauttaa se (riidanalaisen päätöksen 32 perustelukappale).
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
40. Espanjan kuningaskunta nosti nyt käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 27.12.2006 jättämällään kannekirjelmällä.
41. Kantaja vaatii unionin yleistä tuomioistuinta
– kumoamaan riidanalaisen päätöksen
– velvoittamaan komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
42. Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen
– velvoittaa Espanjan kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
43. Unionin yleinen tuomioistuin pyysi 5.1.2012 päivätyllä kirjeellä unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 64 artiklan mukaisina prosessinjohtotoimina Espanjan kuningaskuntaa toimittamaan tiettyjä asiakirjoja ja esitti Espanjan kuningaskunnalle ja komissiolle kirjallisia kysymyksiä, joihin se kehotti näitä vastaamaan kirjallisesti. Asianosaiset vastasivat näihin pyyntöihin asetetuissa määräajoissa.
44. Koska esittelevä tuomari ei voinut osallistua asian käsittelyyn, unionin yleisen tuomioistuimen presidentti siirsi asian 22.3.2012 toiselle esittelevälle tuomarille ja nimesi työjärjestyksen 32 artiklan 3 kohdan mukaisesti toisen tuomarin täydentämään jaostoa.
45. Unionin yleinen tuomioistuin esitti 18.7.2012 päivätyllä kirjeellä työjärjestyksen 64 artiklan mukaisina prosessinjohtotoimina Espanjan kuningaskunnalle ja komissiolle kirjallisia kysymyksiä, joihin se kehotti näitä vastaamaan kirjallisesti. Asianosaiset vastasivat näihin pyyntöihin asetetuissa määräajoissa.
46. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella päättänyt aloittaa suullisen käsittelyn.
47. Asianosaisten lausumat ja vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin suullisiin kysymyksiin kuultiin 12.‐13.11.2012 pidetyssä istunnossa. Unionin yleinen tuomioistuin päätti istunnossa jättää suullisen käsittelyn avoimeksi ja kehottaa työjärjestyksen 64 artiklan mukaisina prosessinjohtotoimina asianosaisia toimittamaan kolmen viikon määräajassa tietyt asiakirjat ja tiedot, joiden osalta näitä kehotettiin esittämään huomautuksia, mistä istunnon pöytäkirjassa on maininta.
48. Kun kyseiset asiakirjat ja tiedot sekä kyseiset huomautukset oli vastaanotettu asetetuissa määräajoissa, unionin yleinen tuomioistuin määräsi 28.1.2013 suullisen käsittelyn päättyneeksi.
Oikeudellinen arviointi
Lyhennelmä kumoamisperusteista
49. Espanjan kuningaskunta vetoaa kanteensa tueksi neljään kanneperusteeseen, joista toinen ja kolmas kanneperuste on esitetty toissijaisesti.
50. Espanjan kuningaskunta väittää ensimmäisessä kanneperusteessaan, joka on jaettu kolmeen osaan, että julkisia rakennusurakoita koskevaa direktiiviä 93/37 ja julkisia palveluhankintoja koskevaa direktiiviä 92/50 on riidanalaisessa päätöksessä tulkittu virheellisesti ja sovellettu väärin niiden tarjouspyyntömenettelyjen osalta, joiden kohteena oli ACA:n ja ARC:n hallinnoimat seitsemän hanketta.
51. Espanjan kuningaskunta vetoaa toisessa, toissijaisesti esittämässään kanneperusteessa siihen, että koheesiorahastosta annetun asetuksen N:o 1164/94 liitteessä II olevan H artiklan 2 kohdan mukaista suhteellisuusperiaatetta on kyseisiä hankkeita koskevaa rahoitusoikaisua määriteltäessä loukattu.
52. Espanjan kuningaskunta vetoaa kolmannessa, toissijaisesti esittämässään kanneperusteessa siihen, että puolustautumisoikeuksia, olennaisia menettelymääräyksiä ja hyvän hallinnon periaatetta on loukattu.
53. Espanjan kuningaskunta väittää neljännessä kanneperusteessaan, että soveltamisasetuksen N:o 1386/2002 17 artiklaa on rikottu, koska todellisia sääntöjenvastaisuuksia ei ole ollut, ja toissijaisesti että suhteellisuusperiaatetta on loukattu määriteltäessä viitenumerolla 2001.ES.16.C.PE.058 yksilöityä Depurbaix’n hallinnoimaa hanketta koskevaa rahoitusoikaisua.
Ensimmäinen kanneperuste, joka perustuu julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 ja julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 rikkomiseen
Alustavat huomautukset
54. Espanjan kuningaskunta kiistää ensimmäisessä kanneperusteessaan riidanalaiseen päätökseen sisältyvän johtopäätöksen, jonka mukaan ACA:n ja ARC:n edellä 23 kohdassa mainittua seitsemää hanketta koskevia sopimuksia tehdessä soveltamat perusteet eivät olleet julkisia hankintoja koskevien unionin oikeussääntöjen ja erityisesti julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artiklan ja julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 36 artiklan mukaisia. Espanjan kuningaskunta väittää kanneperusteen ensimmäisessä osassa, että riidanalainen päätös on virheellinen, koska siinä on katsottu, että keskihintamenetelmän soveltaminen oli edellä mainittujen oikeussääntöjen ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastaista. Kanneperusteen toisessa osassa se väittää, että kyseinen päätös perustuu julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artiklan 4 kohdan ja julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 37 artiklan virheelliseen tulkintaan siltä osin kuin kyse on poikkeuksellisen alhaisten tarjousten käsittelystä. Kanneperusteen kolmannessa osassa Espanjan kuningaskunta väittää, että kyseinen päätös perustuu julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artiklan 1 ja 2 kohdan ja julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 36 artiklan 1 ja 2 kohdan virheelliseen tulkintaan siltä osin kuin kyse on aiemmista rakennusurakoista saatua kokemusta koskevan perusteen soveltamisesta taloudellisesti edullisinta tarjousta määriteltäessä.
55. Ennen näiden eri väitteiden arvioimista on syytä palauttaa mieleen ACA:n ja ARC:n hallinnoimien niiden tarjouspyyntömenettelyjen keskeiset ominaispiirteet, joita kyseessä olevaa seitsemää hanketta koskevien sopimusten tekemisen yhteydessä noudatettiin.
56. ACA ja ARC olivat päättäneet soveltaa näissä tarjouspyyntömenettelyissä taloudellisesti edullisimman tarjouksen perustetta alimman hinnan perusteen sijaan (ks. julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artiklan1 kohdan a ja b alakohta ja julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 36 artiklan 1 kohdan a ja b alakohta). ACA:n ja ARC:n laatimien tarjouspyyntöasiakirjojen ehtojen mukaan kyseessä olevat hankintasopimukset oli tehtävä taloudellisesti edullisimman tarjouksen perustetta soveltaen, ja tämän perusteen täyttymistä oli arvioitava tiettyä menetelmää noudattaen sekä eräiden taloudellisten ja teknisten parametrien avulla, joille kullekin oli annettu sen painoarvoa kuvaava kerroin.
57. Merkityksellisten menetelmien ja taloudellisten parametrien joukossa mainittiin keskihintamenetelmä, jota hankintaviranomainen sovelsi kolmessa eri vaiheessa. Ensimmäisessä vaiheessa jokaista tarjousta verrattiin hankintaviranomaisella kyseiseen hankintasopimukseen käytettävissä olevaan kustannusarvioon, jota nimitettiin perushinnaksi ja joka oli riippumattoman insinööritoimiston markkinatutkimuksen pohjalta aiemmin määrittelemä. Keskihintamenetelmän soveltaminen käsitti tässä vaiheessa ”alituksen” (Bi) laskemisen alennusprosenttina kunkin tarjoajan tekemästä tarjouksesta perushintaan suhteutettuna seuraavan yhtälön mukaisesti: ”Bi = (perushinta – tarjous) / perushinta”. Jos tarjous oli perushintaa alempi, tarjoajan katsottiin tehneen ”positiivisen alituksen” (Bi > 0). Jos tarjous oli sitä vastoin perushintaa korkeampi (Bi < 0), tarjoajan katsottiin tehneen ”ylityksen”. Toisessa vaiheessa laskettiin kaikkien tarjoajien tekemien alitusten keskiarvo, jota nimitettiin ”keskimääräiseksi alitukseksi” (Bm). Vastaavalla tavalla määriteltiin ”uskalias alitus” (Bt), jolla kuvattiin sitä alennusprosenttia, josta alkaen tarjouksen katsottiin olevan epäuskottava joko siksi, että ei ollut mahdollista olettaa järkevästi, että hanke voitiin tällaisella hinnalla toteuttaa, tai siksi, että hinta oli niin alhainen, että esitetyt suoritukset eivät voineet olla vähimmäisvaatimusten mukaisia tekniseltä laadultaan. Kolmannessa vaiheessa sovellettiin matemaattista kaavaa, jonka avulla eri tarjoukset pisteytettiin.
58. Suurimmassa osassa ACA:n hankintasopimuksia kunkin tarjouksen sisältämää ”alitusta” (Bi) verrattiin joko ”keskimääräiseen alitukseen” (Bm) tai ”korjattuun alitukseen”. ”Korjattu alitus” käsitti yleensä sen, että ”keskimääräiseen alitukseen” sovellettiin korjaavaa tekijää korottaen ”keskimääräistä alitusta” viidellä pisteellä prosenttiyksikköä kohti. Espanjan kuningaskunnan mukaan tämän korjauksen tarkoituksena oli välttää se, että tarjoukset, joihin sisältyi ”keskimääräistä alitusta” suurempi ”alitus” mutta jotka vastasivat perushintaa ja olivat teknisesti laadukkaita, joutuisivat huonompaan asemaan sen vuoksi, että muut tarjoajat olivat tehneet liian korkeita tarjouksia. Tarjoajat, jotka olivat tehneet perushintaa korkeampia tarjouksia ja joiden ”alitus” oli siten negatiivinen, eivät saaneet lainkaan pisteitä. Sitä vastoin tarjoajia, jotka olivat tehneet perushintaa vastaavia tai sitä alempia tarjouksia ja joiden ”alitus” oli siten ”positiivinen”, käsiteltiin seuraavasti: Ensinnäkin ne tarjoukset, joiden sisältämä ”alitus” oli ”uskaliasta alitusta” alempi ‐ eli erittäin alhaiset ja erittäin merkittävän ”positiivisen alituksen” sisältämät tarjoukset ‐ eivät saaneet taloudellisesta laadustaan lainkaan pisteitä. Toiseksi tarjoukset, joiden alitus” oli (mahdollisesti korjattua) ”keskimääräistä alitusta” alempi, saivat pisteitä, joiden määrä kasvoi sitä mukaa kuin tarjoukset lähestyivät ”keskimääräistä alitusta”. Kolmanneksi tarjouksille, joiden alitus” oli (mahdollisesti korjattua) ”keskimääräistä alitusta” korkeampi mutta ”uskaliasta alitusta” vähäisempi ‐ eli perushintaa alempia ja ”keskimääräistä alitusta” korkeampia muttei liian alhaisia ‐ annettiin pisteitä, joiden määrä kasvoi sitä mukaa kuin tarjoukset lähestyivät ”keskimääräistä alitusta” ja etääntyivät ”uskaliaasta alituksesta”. Toisin sanottuna näille tarjouksille annettiin pisteitä, joiden määrä väheni sitä mukaa kuin ne etääntyivät ”keskimääräisestä alituksesta” ja lähestyivät ”uskaliasta alitusta”.
59. Vastaavasti ARC:n hankintasopimusten yhteydessä jokaista tarjousta verrattiin aluksi perushintaan kunkin tarjoajan tekemän ”alituksen” määrittelemiseksi. Perushinnan ylittävät tarjoukset hylättiin. Tarjoukset, jotka vastasivat perushintaa tai olivat sitä alempia ‐ eli joihin sisältyi ”positiivinen alitus”, ”keskimääräinen alitus” tai ”uskalias alitus” ‐ laskettiin tämän jälkeen yhdenmukaisella tavalla ACA:n noudattamien menettelyjen kanssa eri tarjousten pisteyttämiseksi seuraavan kaavan mukaisesti: Aluksi tarjouksille, joihin sisältyi ”nolla-alitus” eli joiden hinta vastasi perushintaa (Bi=0), annettiin 15 pistettä. Toiseksi tarjoukset, joihin sisältyi ”positiivinen alitus”, joka oli ”uskaliasta alitusta” vähäisempi, saivat 15‐30 pistettä; pisteiden määrä kasvoi sitä mukaa kuin tarjoukset lähestyivät ”uskaliasta alitusta” ja etääntyivät ”nolla-alituksesta”. Kolmanneksi alitukset, jotka olivat ”uskaliasta alitusta” korkeampia, saivat pisteitä, joiden määrä väheni 30:stä 0:aan sitä mukaan kuin tarjoukset etääntyivät ”uskaliaasta alituksesta”. Näin ollen tarjous, jonka hinta oli 90 % tai vähemmän ”uskaliasta alitusta” vastaavasta tarjouksesta, oli liian alhainen, eikä se saanut tästä kynnyksestä alkaen lainkaan pisteitä. Espanjan kuningaskunnan mukaan ”pisteiden menetys” tämän kynnyksen alapuolella oli suurempi kuin pisteiden menetys, joka vastasi nollan ja ”uskaliaan alituksen” välille sijoittuvia ”alituksia”, jotta liian alhaista tarjousta kyettiin rankaisemaan.
Ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa, joka perustuu yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamiseen sekä julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artiklan ja julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 36 artiklan rikkomiseen
60. Espanjan kuningaskunta kiistää ensimmäisen kanneperusteen ensimmäisessä osassa sen, että keskihintamenetelmän soveltaminen olisi vastoin yhdenvertaisen kohtelun periaatetta sekä julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artiklaa ja julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 36 artiklaa.
61. Kaikkia tarjoajia on kohdeltu samalla tavalla. Tarjoajille oli ilmoitettu etukäteen kelpoisuutta koskevista perusteista ja kyseisten hankintasopimuksen tekemisen perusteista keskihintamenetelmän soveltaminen mukaan lukien, ja tarjoajia oli tarjouksia arvioitaessa kohdeltu yhdenmukaisella tavalla. Espanjan kuningaskunta katsoo, että vaikka tarjoajat eivät tarjouksia tehdessään tietäneet keskihintaa, ne olivat silti tietoisia tarjouspyyntöasiakirjoissa ja hankintailmoituksessa eritellystä perushinnasta, joka on määritelty julkiseksi tehdyn ja siten tässä vaiheessa tarjoajien saatavilla olleen markkinatutkimuksen perusteella. Keskihintamenetelmää on lisäksi sovellettu samalla tavalla kaikkiin tarjouksiin niiden alkuperästä riippumatta. Espanjan kuningaskunta tarkentaa yksilöineensä 173 hankintasopimuksen joukosta 25 sopimusta, jotka oli tehty halvimman tarjouksen perusteella eli alle sen tarjouksen, jonka hyväksyminen olisi seurannut komission edellyttämän hintojen lineaarisen vertailun menetelmän soveltamisesta. Hyväksytty tarjous on 78 tapauksessa ollut sama kuin se, johon lineaarisen vertailun menetelmää sovellettaessa olisi päädytty. Näistä esimerkeistä käy erityisesti ilmi, että komission väite, jonka mukaan keskihintamenetelmä ei takaa hankintasopimuksen tekemistä parasta hinta-laatusuhdetta tarjonneen tarjoajan kanssa vaan pelkästään parasta keskihinta-laatusuhdetta tarjonneen kanssa, on virheellinen. Espanjan kuningaskunnan mukaan oikeuskäytännössä on hyväksytty se, että hankintaviranomainen soveltaa matemaattista perustetta, kuten ”uskaliaan alituksen” kaltaista, saatujen tarjousten keskiarvoon perustuvaa poikkeuksellista tarjousta koskevaa kynnystä. Tällaisen kynnyksen määrittelemisellä halutaan ”painottaa” sitä, että tarjous on keskihintamenetelmän ja siten epäsuorasti niiden perusteiden mukainen, joilla hankkeen laatu ja tekninen toteutettavuus taataan.
62. Espanjan kuningaskunta väittää toissijaisesti, että vaikka oletettaisiin, ettei kohtelu ole yhdenvertaista – mistä tässä tapauksessa ei ole kyse – tällaista kohtelua voitaisiin perustella objektiivisilla syillä. Sillä, että hankintaviranomaiset ovat antaneet hinnaltaan alhaisille tarjouksille pisteitä vaihtelevasti tai ei lainkaan, pyritään nimenomaan yleisen edun suojelemiseen ja kyseessä olevien hankkeiden teknisen toteutettavuuden varmistamiseen, sillä hinnaltaan liian alhaiset tarjoukset saattavat vaarantaa rakennusurakoiden asianmukaisen toteuttamisen. Kun kyse on sellaisista hinnaltaan korkeista tarjouksista, joihin sisältyy muiden tarjoajien pyytämiä hintoja korkeampia hintoja ja jotka sijoittuvat siten ”keskimääräisen alituksen” yläpuolelle, pisteitä vähennetään vähittäin pyrkien unionin taloudellisten etujen suojelemiseen. Espanjan kuningaskunta riitauttaa lopuksi komission edellyttämän hintojen lineaarisen arvioinnin järjestelmän asianmukaisuuden; se ei ole tehokkaampi eikä suojele unionin taloudellisia etuja keskihintamenetelmää paremmin. Sen soveltaminen johtaa päinvastoin siihen, että hyväksytyksi tulee kalliimpia tarjouksia kuin ARC:n ja ACA:n keskihintamenetelmää soveltaen hyväksymät tarjoukset, minkä komissio on 27.‐28.6.2006 järjestetyn kuulemistilaisuuden yhteydessä itsekin myöntänyt.
63. Komissio kiistää Espanjan kuningaskunnan väitteet ja vaatii ensimmäisen kanneperusteen ensimmäisen osan hylkäämistä.
64. Unionin yleinen tuomioistuin toteaa aluksi vakiintuneessa oikeuskäytännössä katsotun, että julkisia palveluhankintoja koskevalla direktiivillä 92/50 ja julkisia rakennusurakoita koskevalla direktiivillä 93/37 pyritään lähinnä suojaamaan sellaisten jäsenvaltioon sijoittautuneiden taloudellisten toimijoiden etuja, jotka haluavat tarjota tavaroita tai palveluja toisessa jäsenvaltiossa oleville hankintaviranomaisille, ja tätä tarkoitusta varten pyritään sulkemaan pois se vaara, että hankintasopimuksesta päätettäessä etusija annetaan kansallisille tarjoajille, sekä se mahdollisuus, että hankintaviranomaisen päätöksentekoa ohjaavat muut kuin taloudelliset perusteet. Näiden direktiivien olennaisena tavoitteena on siten, että julkiset rakennusurakat ja julkiset palveluhankinnat avataan kilpailulle. Juuri näissä direktiiveissä säädettyjen menettelyjen mukainen kilpailulle avautuminen unionissa takaa sen, ettei julkisten viranomaisten soveltaman suosikkijärjestelmän vaaraa ole (ks. vastaavasti yhdistetyt asiat C‑285/99 ja C‑286/99, Lombardini ja Mantovani, tuomio 27.11.2001, Kok., s. I‑9233, 35 ja 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
65. Sekä julkisia rakennusurakoita että palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyissä hankintaviranomaisen on noudatettava tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, kuten nimenomaisesti ilmenee julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 3 artiklan 2 kohdasta, 27 artiklan 4 kohdasta ja 37 artiklasta (ks. vastaavasti asia C‑532/06, Lianakis ym., tuomio 24.1.2008, Kok., s. I‑251, 33 kohta) sekä julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 22 artiklan 4 kohdasta, 30 artiklan 4 kohdan neljännestä alakohdasta ja 31 artiklan 1 kohdasta (ks. edellä 64 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Lombardini ja Mantovani, tuomion 37 kohta).
66. Erityisesti tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun periaate, joka on vain yksi erityinen yhdenvertaisen kohtelun periaatteen ilmaus (ks. vastaavasti asia C‑458/03, Parking Brixen, tuomio 13.10.2005, Kok., s. I‑8585, 46 ja 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja asia T-332/03, European Service Network v. komissio, tuomio 12.3.2008, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa, 72 kohta) ja jonka tavoitteena on julkiseen hankintaan osallistuvien yritysten välisen terveen ja toimivan kilpailun kehittymisen edistäminen, edellyttää sitä, että kaikilla tarjoajilla on samat mahdollisuudet tarjoustensa ehtojen laatimisessa, ja näin ollen sitä, että tarjouksille on asetettu samat ehdot kaikkien kilpailijoiden osalta (ks. asia C‑496/99 P, komissio v. CAS Succhi di Frutta, tuomio 29.4.2004, Kok., s. I‑3801, 110 kohta). Niinpä hankintaviranomaisen on kaikissa tarjouspyyntömenettelyn vaiheissa noudatettava tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun periaatetta (asia T‑203/96, Embassy Limousines & Services v. parlamentti, tuomio 17.12.1998, Kok., s. II‑4239, 85 kohta), ja tarjoajilla on oltava yhdenvertaiset mahdollisuudet sekä silloin, kun ne laativat tarjouksiaan, että silloin, kun hankintaviranomainen arvioi niiden tekemiä tarjouksia (ks. vastaavasti asia C‑213/07, Michaniki, tuomio 16.12.2008, Kok., s. I‑9999, 45 kohta ja asia C‑251/09, komissio v. Kypros, tuomio 17.2.2011, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
67. Lisäksi yhdenvertaisen kohtelun periaate edellyttää muun muassa avoimuutta, jotta hankintaviranomainen voi varmistua periaatteen noudattamisesta (ks. edellä 64 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Lombardini ja Mantovani, tuomion 38 kohta, ja edellä 66 kohdassa mainittu asia komissio v. Kypros, tuomion 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Yhdenvertaisen kohtelun periaatteesta välittömästi seuraavan avoimuusperiaatteen pääasiallisena tarkoituksena on taata, ettei hankintaviranomainen harjoita suosintaa tai käytä mielivaltaa (ks. edellä 66 kohdassa mainittu asia komissio v. CAS Succhi di Frutta, tuomion 111 kohta) ja että sopimuksia koskevien tekomenettelyiden puolueettomuutta voidaan valvoa (ks. edellä 66 kohdassa mainittu asia Parking Brixen, tuomion 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Se edellyttää, että kaikki sopimuksen tekomenettelyn ehdot ja yksityiskohtaiset säännöt esitetään selvästi, täsmällisesti ja yksiselitteisesti tarjouskilpailuilmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa siten, että yhtäältä mahdollistetaan kaikille kohtuullisen valistuneille ja tavanomaisen huolellisille tarjoajille niiden täsmällisen laajuuden ymmärtäminen ja niiden tulkitseminen samalla tavalla ja että toisaalta mahdollistetaan hankintaviranomaiselle sen tarkistaminen, vastaavatko tarjoajien tarjoukset kyseessä olevaa hankintaa säänteleviä arviointiperusteita (ks. edellä 66 kohdassa mainittu asia komissio v. CAS Succhi di Frutta, tuomion 111 kohta). Yhdenvertaisen kohtelun periaate ja avoimuusperiaate nimittäin muodostavat julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyistä annettujen direktiivien perustan. Hankintaviranomaisten velvollisuus varmistaa näiden periaatteiden noudattaminen vastaa kyseisten direktiivien ydinsisältöä (ks. edellä 66 kohdassa mainittu asia Michaniki, tuomion 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
68. Espanjan kuningaskunnan ensimmäisen kanneperusteen ensimmäisen osan väitteitä on arvioitava seuraavaksi näiden periaatteiden valossa.
69. Katalonian viranomaiset ovat valinneet taloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteen soveltamisen edellä 23 kohdassa mainittua seitsemää hanketta koskevien sopimusten tekemiseksi julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 36 artiklan 1 kohdan a alakohdan ja julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti, ja huomioon on otettu sekä taloudellisia että teknisiä perusteita. Riidanalaisessa päätöksessä komissio on edellä mainittujen säännösten ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteen näkökulmasta kuitenkin riitauttanut sen lainmukaisuuden, että keskihintamenetelmää, jonka toimintaa on kuvattu edellä 57‐59 kohdassa, voitaisiin soveltaa taloudellisesti edullisimman tarjouksen määrittelemisen yhteydessä; riitauttaminen perustuu siihen, että kyseisen menetelmän soveltaminen johtaa siihen, että halvemmat tarjoukset asetetaan laskettua keskiarvoa lähempänä oleviin muihin tarjouksiin nähden huonompaan asemaan, jos kaikki muut perusteet täyttyvät yhtäläisesti (riidanalaisen päätöksen 24 perustelukappaleen c alakohta).
70. Yhdenvertaisen kohtelun periaatteen väitetyn loukkaamisen osalta on syytä aluksi muistaa olevan riidatonta, että tarjoajille on ennen tarjousten tekemistä ilmoitettu sekä keskihintamenetelmän soveltamisesta että kunkin hankkeen perushinnasta, sellaisena kuin se on eritelty tarjouspyyntöasiakirjoissa ja hankintailmoituksessa. On kuitenkin niin, että tarjoajat eivät tässä tarjouspyyntömenettelyn vaiheessa ole voineet tietää keskihintaa, koska se voitiin laskea suhteuttamalla kaikkien mukaan otettujen tarjousten ”alitus”-prosenttien keskiarvo perushintaan vasta kyseessä olevaa hankintasopimusta koskevien tarjousten vastaanottamisen jälkeen.
71. Tältä osin on muistettava, että hankintaviranomaisten on noudatettava avoimuusperiaatetta, jonka pääasiallisena tarkoituksena on taata, ettei hankintaviranomainen harjoita suosintaa tai käytä mielivaltaa. Erityisesti silloin, kun hankintasopimuksen tekeminen riippuu julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artiklan 2 kohdan ja julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 36 artiklan 2 kohdan mukaisesta taloudellisesti edullisimman tarjouksen määrittelemisestä, hankintaviranomaisen on tarjouspyyntöasiakirjoissa määriteltävä ja yksilöitävä sopimuksen tekomenettelyssä sovellettavat arviointiperusteet. Näillä säännöksillä pyritään siten takaamaan se, että yhdenvertaisen kohtelun ja avoimuuden periaatetta noudatetaan siinä vaiheessa, jossa tarjouksia arvioidaan tarkoituksena sopimuksen tekeminen (ks. analogisesti asia C‑252/10 P, Evropaïki Dynamiki v. EMSA, tuomio 21.7.2011, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa, 29 kohta).
72. Vaikka hankintaviranomaista ei oikeuskäytännössä ole kielletty täysin ja ehdottomasti määrittelemästä tarjousten tekemiselle asetetun määräajan päättymisen jälkeen yksityiskohtaisemmin jotakin sopimuksenteossa käytettävää arviointiperustetta, joka on jo aiemmin annettu tarjoajille tiedoksi, on kuitenkin niin, että tällainen jälkikäteismäärittely on mahdollista vain silloin, kun kolmea kumulatiivista edellytystä noudatetaan tarkasti. Ensinnäkin tämä a posteriori ‑määrittely ei saa muuttaa tarjouspyyntöasiakirjoissa tai hankintailmoituksessa määriteltyjä sopimuksen tekemisen perusteita; toiseksi tällainen menettelytapa ei saa sisältää tekijöitä, jotka olisivat voineet vaikuttaa tarjousten valmisteluun, jos niistä olisi tiedetty tarjouksia valmisteltaessa; ja kolmanneksi tällaista menettelytapaa noudatettaessa ei ole otettu huomioon tekijöitä, jotka saattaisivat vaikuttaa syrjivästi johonkin tarjoajista (ks. vastaavasti edellä 65 kohdassa mainittu asia Lianakis ym., tuomion 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja edellä 71 kohdassa mainittu asia Evropaïki Dynamiki v.EMSA, tuomion 32 ja 33 kohta).
73. Tässä asiassa on todettava, että keskihintamenetelmän soveltaminen edellytti sitä, että sopimuksen tekemistä koskevan päätöksen kannalta olennainen, ellei jopa ratkaiseva tekijä eli keskihinta, johon kaikkia tarjouksia oli niiden hankintaviranomaiselle saapumisen jälkeen verrattava, oli määriteltävä a posteriori. Koska tarjoajat eivät tarjouksia tehdessään tienneet keskihintaa, tarjoajilta oli edellä 72 kohdassa mainitun toisen edellytyksen tarkoittamalla tavalla salattu tekijä, joka olisi erityisesti voinut vaikuttaa tarjousten valmisteluun, jos siitä olisi tiedetty tarjouksia valmisteltaessa; tämän tiedon avulla ne olisivat näet voineet kasvattaa mahdollisuuksiaan saada enimmäismäärä pisteitä edellä 58 ja 59 kohdassa esitettyjen perusteiden mukaan. Se, että ne eivät tienneet tästä tekijästä, es ti niitä sitä vastoin mukauttamasta tarjouksiaan kyseisten tarjousten arviointia silmällä pitäen. Avoimuuden puute keskihinnan osalta päinvastoin johti ”irrationaaliseen” kilpailutilanteeseen kaikkein kilpailukykyisimpien tarjoajien kannalta, jotka halutessaan säilyttää mahdollisuutensa saada hankintasopimus joutuivat tekemään hinnaltaan korkeamman tarjouksen kuin se, minkä ne olisivat kyenneet tekemään, eli tarjouksen, joka vastasi hinnaltaan kaikkien tarjousten oletettua keskihintaa eikä alinta hintaa. Komissio on näin ollen katsonut riidanalaisessa päätöksessä perustellusti, että keskihintamenetelmän soveltaminen oli julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artiklan 1 ja 2 kohdan ja julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 36 artiklan vastaista.
74. Espanjan kuningaskunta ei voi riitauttaa tätä arviota vetoamalla yhdistetyissä asioissa Lombardini ja Mantovani (ks. edellä 64 kohta) annetun tuomion 70 kohtaan, sillä tämän asian tosiseikat ja oikeudelliset seikat eivät ole verrattavissa nyt esillä oleviin. Mainitun tuomion mukaan se, että yritykset eivät tarjoukset tehdessään tiedä poikkeuksellista tarjousta koskevaa kynnystä, joka perustuu pääasiallisesti kyseistä urakkaa koskevien tarjousten keskiarvoon, koska tämä kynnys määritetään vasta sen jälkeen, kun kaikki tarjoukset on jätetty, ei kuitenkaan vaikuta siihen, onko tämä kynnys julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 mukainen (edellä 64 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Lombardini ja Mantovani, tuomion 68‐70 kohta). Tällä poikkeuksellista tarjousta koskevalla kynnyksellä pyrittiin määrittelemään ja torjumaan julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artiklan 4 kohdan mukaiset poikkeuksellisen alhaiset tarjoukset – jolloin kyse on ehdottomasta tarjouksen hylkäämisperusteesta – mutta nyt esillä olevassa asiassa keskihintamenetelmä sisälsi olennaisen, ellei jopa ratkaisevan tekijän, jonka avulla taloudellisesti edullisin tarjous otettiin käyttöön merkityksellisenä hankintasopimuksen tekemisen perusteena; tarjoajat eivät olleet siitä tietoisia tarjouksia valmistellessaan ja niitä tehdessään. Lisäksi on syytä täsmentää, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden vastaista on yhtäältä sulkea automaattisesti julkisia rakennusurakoita koskevien hankintamenettelyjen ulkopuolelle tiettyjä matemaattisin perustein määriteltyjä tarjouksia ja toisaalta unionin oikeuden vastaisena ei ole periaatteessa pidettävä sitä, että poikkeuksellisen alhaisia tarjouksia määritettäessä käytetään matemaattista perustetta, edellyttäen kuitenkin, ettei tämän perusteen soveltaminen johda ehdottomaan tulokseen ja että hankintaviranomainen noudattaa direktiivin 30 artiklan 4 kohdan mukaista kontradiktorista menettelyä tarjouksia tarkastaessaan (ks. vastaavasti edellä 64 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Lombardini ja Mantovani, tuomion 73 kohta).
75. Lisäksi on riidatonta, että keskihintamenetelmän soveltaminen voi johtaa tilanteeseen, jossa muiden, erityisesti teknisten edellytysten täyttyessä yhtäläisesti hinnaltaan korkeampi tarjous saattaa saada taloudellisen laatunsa perusteella enemmän pisteitä kuin hinnaltaan halvempi tarjous, erityisesti silloin, kun ensiksi mainittu tarjous on lähempänä keskihintaa tai ARC:n hallinnoimissa hankintasopimuksissa lähempänä ”uskaliasta alitusta” vastaavaa hintaa.
76. Tältä osin on syytä muistaa, että vaikka julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50/ETY 36 artiklan 1 kohdan a alakohdassa – ja vastaavasti julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artiklan 1 kohdan b alakohdassa ‐ annetaan hankintaviranomaiselle mahdollisuus valita ne sopimuksen tekemistä koskevat arviointiperusteet, joita se haluaa soveltaa, tämä mahdollisuus koskee ainoastaan niitä arviointiperusteita, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin (ks. vastaavasti asia C‑513/99, Concordia Bus Finland, tuomio 17.9.2002, Kok., s. I‑7213, 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Taloudellisesti edullisin tarjous voidaan määritellä siten, että se on jätettyjen eri tarjousten joukosta se, jonka hinta-laatusuhde on paras, kun otetaan huomioon hankinnan kohteen mukaan määritellyt perusteet (ks. vastaavasti ja analogisesti asia T‑148/04, TQ3 Travel Solutions Belgium v. komissio, tuomio 6.7.2005, Kok., s. II‑2627, 48 kohta). Niinpä silloin kun hankintaviranomaiset päättävät tehdä hankintasopimuksen taloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella, niiden täytyy arvioida tarjouksia määritelläkseen niistä sen, joka hinta-laatusuhteeltaan on paras (ks. analogisesti asia C‑368/10, komissio v. Alankomaat, tuomio 10.5.2012, 86 kohta; tässä kohdassa kyse oli julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 3.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY (EUVL L 134, s. 114) johdanto-osan 46 perustelukappaleen kolmannesta alakohdasta).
77. Vaikka taloudellisesti edullisin tarjous ei ole aina se, jonka hinta on alin, on todettava, että tilanteessa, jossa kaikki tarjoukset ovat täysin tasavertaisia, kun huomion otetaan kaikki muut merkitykselliset perusteet mukaan lukien tekniset, kaikkein halvinta tarjousta on pidettävä välttämättä taloudelliselta kannalta edullisempana kuin kalliimpaa tarjousta. Keskihintamenetelmän soveltamista ei tällaisessa tilanteessa voida pitää yhteensopivana taloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteen kanssa, koska keskihintamenetelmän soveltaminen johtaa siihen, että sopimus tehdään toista tarjousta kalliimman tarjouksen perusteella.
78. Espanjan kuningaskunnan esittämät muut väitteet eivät kykene horjuttamaan tätä arviointia.
79. Ensinnäkin väite, jonka mukaan hankintaviranomaiset olisivat painottaneet taloudellisia perusteita, keskihintamenetelmä mukaan lukien, ja teknisiä perusteita yhtäläisesti, on hylättävä tehottomana. Tällä väitteellä ei näet kiistetä sitä, että keskihintamenetelmä on tässä asiassa olennainen, ellei jopa ratkaiseva peruste, jonka avulla taloudellisesti edullisin tarjous määritellään. Tämä voi johtaa siihen, että tilanteessa, jossa kaikki tarjoukset ovat täysin tasavertaisia, kun huomion otetaan kaikki muut perusteet, sopimus tehdään toista tarjousta kalliimman tarjouksen perusteella (ks. edellä 75‐77 kohta).
80. Toiseksi on hylättävä tehottomana myös se väite, jonka mukaan keskihintamenetelmää sovellettiin kansallisuudesta riippumatta kaikkiin tarjoajiin, koska tällä väitteellä ei ole vaikutusta toteamukseen, jonka mukaan sanotun järjestelmän soveltamista ei voida pitää yhteensopivana taloudellisesti edullisinta tarjousta koskevan perusteen kanssa (ks. edellä 73‐77 kohta).
81. Kolmanneksi keskihintamenetelmän soveltamista ei voida perustella sillä, että käytettävissä on ”keskimääräisen alituksen korjaamisen” väline, jonka käyttämisestä seuraa viiden lisäpisteen antaminen teknisesti hyvin korkeatasoisille tarjouksille (ks. edellä 58 kohta). Espanjan kuningaskunta väittää tältä osin ainoastaan, että kyse on yksipuolisesta korjauksesta, jonka hankintaviranomainen voi tehdä arvioidessaan sellaisia tarjouksia, joiden se katsoo olevan teknisesti hyvin korkeatasoisia; korjausten soveltamisen ulkopuolelle jätetään kuitenkin muun muassa liian alhaisiksi katsotut tarjoukset. Tällaista perustelua ei voida kuitenkaan hyväksyä, koska perusteita, joiden pohjalta tällainen korjaus voidaan tehdä, ei ole yksilöity, mikä itsessään on vastoin avoimuusperiaatetta ja kieltoa, jonka mukaan hankintaviranomaiselle ei saa antaa ehdotonta valinnanvapautta sopimuksen tekemisessä tarjoajan kanssa (ks. edellä 76 kohdassa mainittu asia Concordia Bus Finland, tuomion 61 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
82. Neljänneksi tehottamana on hylättävä myös väite, jonka mukaan hankintasopimus on useiden tarjouspyyntömenettelyjen yhteydessä tehty kuitenkin sellaisen tarjoajan kanssa, joka on tehnyt edullisimman tarjouksen, sillä tällä seikalla yksinään ei voida osoittaa, että keskihintamenetelmä olisi yhteensopiva julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artikla 1 ja 2 kohdan ja julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 36 artiklan kanssa.
83. Viidenneksi on hylättävä myös toissijaisesti esitetty väite, jonka mukaan mahdollista epäyhdenvertaista kohtelua voitaisiin perustella objektiivisilla syillä, jotka liittyvät yleisen edun ja unionin taloudellisten etujen suojelemisen tavoitteeseen sekä tarpeeseen taata hankkeiden tekninen toteutettavuus. Tältä osin riittää todeta, että hankintasopimuksen tekeminen sellaisen tarjoajan kanssa, joka on tehnyt toista tarjousta kalliimman tarjouksen, joka kuitenkin on muilta osin tasavertainen, on itsessään yleisen edun vastaista ja unionin taloudellisten etujen suojelemiseen soveltumatonta.
84. Kuudenneksi väitteellä, jonka mukaan komission edellyttämä hintojen lineaarisen arvioinnin menetelmä on riittämätön, ei ole myöskään vaikutusta keskihintamenetelmän yhteensoveltumattomuuteen avoimuusperiaatteen sekä julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artikla 1 ja 2 kohdan ja julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 36 artiklan kanssa, ja ‐ tämän kuitenkaan rajoittamatta jäljempänä 122 ja 123 kohdassa esitettävää ‐ se on siten tehottamana hylättävä.
85. Edellä esitetyn perusteella on siten syytä todeta, että keskihintamenetelmän soveltamisella loukataan avoimuusperiaatetta ja rikotaan julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artiklan 1 ja 2 kohtaa ja julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 36 artiklaa ja että tämän kanneperusteen ensimmäinen osa on hylättävä.
Ensimmäisen kanneperusteen toinen osa, joka perustuu julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artiklan 4 kohdan ja julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 37 artiklan virheelliseen tulkintaan poikkeuksellisten alhaisten tarjousten osalta
86. Espanjan kuningaskunta väittää, että riidanalainen päätös on lainvastainen, koska sen 24 kohdan d alakohdassa todetaan, että ACA:n ja ARC:n käyttämä hankintajärjestelmä ei ole yhteensopiva julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artiklan 4 kohdan ja julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 37 artiklan kanssa. Vaikka julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artiklan 4 kohdassa säädetään niiden tarjousten tarkastamisesta kontradiktorisessa menettelyssä, jotka hankintaviranomainen aikoo hylätä poikkeuksellisen alhaisina, tätä säännöstä ei sovelleta nyt esillä olevassa asiassa, koska keskihintamenetelmää sovellettaessa poikkeuksellisen alhaisia tarjouksia ei edes de facto hylätä. Näin ollen ACA:n ja ARC:n ei taloudellisesti edullisinta tarjousta tutkiessaan ole tarvinnut noudattaa kontradiktorista menettelyä, josta säädetään rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artiklan 4 kohdassa ja julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 37 artiklan ensimmäisessä ja toisessa alakohdassa.
87. Komissio vaatii, että Espanjan kuningaskunnan väitteet ja siten ensimmäisen kanneperusteen tämä osa on hylättävä.
88. Unionin yleinen tuomioistuin toteaa aluksi, että julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään: ”Jos tiettyä sopimusta varten jätetyt tarjoukset vaikuttavat toimitettavaan suoritteeseen nähden poikkeuksellisen alhaisilta, hankintaviranomaisen on, ennen kuin se voi hylätä tarjoukset, pyydettävä kirjallisesti asianmukaisina pitämänsä täsmennykset tarjouksen eri osista ja tarkastettava nämä osat ottaen huomioon asiasta saadut selvitykset.” Saman artiklan toisen alakohdan mukaan ”[h]ankintaviranomainen voi ottaa huomioon selvitykset, jotka perustuvat rakennusmenetelmän taloudellisuuteen, valittuihin teknisiin ratkaisuihin, tarjoajaa suosiviin poikkeuksellisen edullisiin urakan toteuttamisen edellytyksiin tai tarjoajan hankkeen omintakeisuuteen”. Julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 37 artiklan ensimmäisen ja toisen alakohdan sanamuoto on lähes samanlainen, erona on vain se, että siinä viitataan palvelujen suorittamiseen.
89. Tältä osin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan neuvosto on säätänyt, että poikkeuksellisen edullisilta vaikuttavat tarjoukset on tarkastettava täsmällisesti ja yksityiskohtaisesti, jotta erityisen edullisen tarjouksen esittäneillä tarjouksen tekijöillä olisi mahdollisuus todistaa tarjoustensa asianmukaisuus ja jotta näin varmistettaisiin julkisten rakennusurakoiden avautuminen (ks. edellä 64 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Lombardini ja Mantovani, tuomion 48 kohta).
90. Näin ollen julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 30 artiklan 4 kohdassa edellytetään välttämättä, että hankintaviranomainen tarkastaa poikkeuksellisen alhaiset tarjoukset kontradiktorisessa menettelyssä, koska siinä hankintaviranomaiselle asetetaan velvollisuus pyytää — saatuaan kaikki tarjoukset ja ennen tarjouskilpailun ratkaisemista — kirjallisesti täsmennyksiä sellaisen tarjouksen eri osista, jota se konkreettisesti epäilee poikkeuksellisen alhaiseksi, ja tämän jälkeen arvioida tätä tarjousta niiden selvitysten perusteella, jotka kyseinen tarjoaja on toimittanut vastauksena tähän pyyntöön. On nimittäin olennaisen tärkeää, että kullakin tarjoajalla, jonka epäillään tehneen poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, on mahdollisuus esittää asianmukaisesti kantansa tältä osin ja toimittaa kaikki selvitykset tarjouksensa eri osista sellaisena ajankohtana, joka ajoittuu välttämättä kaikkien kirjekuorten avaamisen jälkeiseen aikaan ja jolloin tarjoaja tietää paitsi kyseisessä urakassa sovellettavan poikkeuksellista tarjousta koskevan kynnyksen ja sen, että sen tarjous on osoittautunut poikkeuksellisen alhaiseksi, myös sen, mistä erityisistä kohdista hankintaviranomainen haluaa selvityksiä (ks. edellä 64 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Lombardini ja Mantovani, tuomion 51 ja 53 kohta).
91. Edellä esitetty tulkinta on ainoa, joka on sekä julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artiklan 4 kohdan sanamuodon että tarkoituksen mukainen. Jo kyseisen ehdottomaksi laaditun säännöksen sanamuodosta ilmenee, että hankintaviranomaisen on ensinnäkin yksilöitävä epäilyksenalaiset tarjoukset ja toiseksi annettava asianomaisille yrityksille mahdollisuus osoittaa tarjoustensa asiallisuus pyytämällä näiltä tarpeellisiksi katsomansa täsmennykset ja kolmanneksi arvioitava asianomaisten yritysten toimittamien selvitysten merkityksellisyys ja neljänneksi tehtävä päätös näiden tarjousten hyväksymisestä tai hylkäämisestä. Näin ollen voidaan katsoa, että julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artiklan 4 kohdassa tarkoitettujen poikkeuksellisen alhaisten tarjousten kontradiktorista tarkastusmenettelyä koskevat edellytykset täyttyvät ainoastaan, jos kaikki edellä kuvaillut vaiheet suoritetaan peräkkäin. Toisaalta se, että hankintaviranomainen ja tarjoaja vaihtavat näkemyksensä todellisessa kontradiktorisessa menettelyssä asianmukaisena ajankohtana tarjouksia tutkittaessa, on eräs direktiivin perustavanlaatuinen edellytys, jolla pyritään välttämään hankintaviranomaisen mielivaltaisuus ja takaamaan yritysten välinen terve kilpailu (ks. edellä 64 kohdassa mainitut yhdistetyt asiat Lombardini ja Mantovani, tuomion 54‐57 kohta).
92. Nyt esillä olevasta, Espanjan kuningaskunnan itsensä toimittamasta kyseisen hankintajärjestelmän kuvauksesta ilmenee, että sekä ACA:n että ARC:n hankintasopimusten yhteydessä määriteltiin ”uskaliaaksi alitukseksi” kutsuttu kynnys, jonka avulla kuvattiin sitä hinnan alennuksen prosenttia, josta alkaen tarjouksen ei katsottu olevan enää uskottava (ks. edellä 57 kohta). Siitä ilmenee myös, että ACA:n hankintasopimusten yhteydessä tarjoat, jota olivat tehneet ”uskaliaan alituksen” alittavan tarjouksen, eivät saaneet lainkaan pisteitä taloudellisen laadun perusteella. Samoin ARC:n hankintasopimusten yhteydessä tarjousta, joka oli suuruudeltaan yhtä suuri tai alempi kuin noin 90 ‑prosenttisesti ”uskaliasta alitusta” vastaava tarjous, pidettiin liian alhaisena, joten se ei saanut tästä kynnyksestä alkaen lainkaan pisteitä.
93. Samoin on myös riidatonta, että kyseessä oleviin hankintajärjestelmiin ei sisältynyt menettelyä, jota noudattaen tarjoaja, joka oli tehnyt ”uskaliaan alituksen” alittavan tarjouksen, saattoi esittää asianmukaisesti kantansa ja toimittaa selvitykset tarjouksensa eri osista.
94. Edellä mainittu huomioon ottaen Espanjan kuningaskunnan väitettä, jonka mukaan julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artiklan 4 kohdan ja julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 37 artiklan ensimmäisen ja toisen alakohdan säännöksiä ei tässä asiassa sovellettaisi, ei voida hyväksyä. Vaikka näihin hankintajärjestelmiin ei sisälly hinnaltaan ”uskaliasta alitusta” alempien tarjousten automaattista hylkäämistä, on kuitenkin niin, että liian alhaisina pidetyt tarjoukset eivät saa lainkaan pisteitä taloudellisen laatunsa perusteella. Kuten asianosaiset ovat istunnossa vahvistaneet ja kuten Espanjan kuningaskunnan toimittamista asiakirjoista ilmenee, taloudellisesti edullisimman tarjouksen määritteleminen tapahtui kahden pääasiallisen perusteen eli taloudellisen ja teknisen laadun pohjalta, joiden tarkka keskinäinen painotus toki vaihteli hankkeen ja hankintasopimuksen mukaan. Ottaen lisäksi huomioon taloudelliselle laadulle annettu suhteellinen painoarvo, joka oli suuruudeltaan usein 50 %, pisteittä jääminen tämän laatukriteerin osalta johti välttämättä kyseisen tarjouksen hylkäämiseen, sillä vaikka tarjous olisi teknisen laadun osalta (myös 50 % painotus) oikeuttanut enimmäispisteisiin, tarjoaja ei voinut koskaan saada sellaista kokonaispistemäärää, jonka perusteella hankintasopimus tehtäisiin sen kanssa. Tästä seuraa, että tällaisen tarjouksen jääminen pisteittä johtaa samaan tulokseen kuin tarjouksen hylkääminen poikkeuksellisen alhaisena. Kuten Espanjan kuningaskunta itsekin myöntää kyseisiä hankintajärjestelmiä koskevassa kuvauksessaan, tätä ”uskaliaan alituksen” kynnykselle perustuvaa järjestelmää ohjaa sama tarkoitus kuin julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artiklan 4 kohtaa ja julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 37 artiklan ensimmäistä ja toista alakohtaa eli tarkoitus välttää se, että hankintasopimus tehdään sellaisen tarjoajan kanssa, jonka tarjoama hinta on suhteettoman alhainen tarjottuun suoritteeseen nähden, eikä omiaan varmistamaan suoritteen asianmukaista täytäntöönpanoa tai edellytetyn teknisen vähimmäislaadun saavuttamista (ks. edellä 57 kohta).
95. Näin ollen ja ottaen lisäksi huomioon, että Katalonian viranomaisten hankintajärjestelmiin ei sisältynyt kontradiktatorista tarkastusmenettelyä sellaisia tarjouksia varten, joiden katsottiin olevan niin alhaisia, ettei niille annettu taloudellisen laadun perusteella lainkaan pisteitä, ja että näissä järjestelmissä ei asianomaisille tarjoajille annettu siten tilaisuutta esittää asianmukaisesti kantaansa ja toimittaa selvityksiä tarjouksensa eri osista, on todettava komission katsoneen perustellusti, että näillä järjestelmillä rikottiin julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artiklan 4 kohdan ensimmäistä ja toista alakohtaa ja julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 37 artiklan ensimmäistä ja toista alakohtaa.
96. Niinpä on todettava, että komissio ei ole tehnyt riidanalaisen päätöksen 24 perustelukappaleen d alakohdassa virhettä ja että ensimmäisen kanneperusteen toinen osa on hylättävä.
Ensimmäisen kanneperusteen kolmas osa, joka koskee aiemmista rakennusurakoista saatua kokemusta koskevan perusteen soveltamista taloudellisesti edullisinta tarjousta määriteltäessä
97. Espanjan kuningaskunta riitauttaa ensimmäisen kanneperusteen kolmannessa osassa riidanalaisen päätöksen 18 perustelukappaleessa ja 24 kohdan b alakohdassa esitetyn komission arvion, jonka mukaan aiemmista rakennusurakoista saatua kokemusta koskevaa perustetta ei voida hyväksyä perusteeksi, jonka nojalla taloudellisesti edullisin tarjous valitaan; tällä perusteella rikotaan julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artiklaa ja julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 36 artiklaa. Espanjan kuningaskunta katsoo, että ennen vuotta 2002 ei tosiasiassa ollut vielä vakiintunutta oikeuskäytäntöä, jonka mukaan kyseisen perusteen käyttäminen olisi unionin oikeuden vastaista, joten sitä ei ole voitu pitää sääntöjenvastaisena ennen kyseistä ajankohtaa. Tämän oikeuskäytännön selvennyksen jälkeen ACA itse asiassa lopetti perusteen soveltamisen.
98. Komissio kiistää Espanjan kuningaskunnan väitteet ja vaatii, että tämän kanneperusteen kolmas osa hylätään.
99. Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 23 artiklassa säädetään, että sopimukset on tehtävä kyseisen direktiivin 36 ja 37 artiklassa säädetyin perustein ottaen huomioon direktiivin 24 artiklan säännökset sen jälkeen, kun hankintaviranomaiset ovat direktiivin 31 ja 32 artiklassa tarkoitetuin perustein tarkastaneet niiden palvelujen suorittajien soveltuvuuden, joita ei ole direktiivin 29 artiklan mukaisesti jätetty sopimuksentekomenettelyn ulkopuolelle. Samoin julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 18 artiklassa säädetään, että sopimukset on tehtävä kyseisen direktiivin 30‐32 artiklassa säädetyin perustein ottaen huomioon direktiivin 19 artiklan säännökset sen jälkeen, kun hankintaviranomaiset ovat direktiivin 26 ja 27 artiklassa tarkoitetuin taloudellista tilannetta, luottokelpoisuutta ja teknistä suorituskykyä koskevien perusteiden mukaisesti tarkastaneet niiden palvelujen suorittajien soveltuvuuden, joita ei ole direktiivin 24 artiklan mukaisesti jätetty sopimuksentekomenettelyn ulkopuolelle.
100. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että vaikka teoriassa näiden direktiivien vastaista ei ole se, että tarjoajien soveltuvuuden tarkistaminen ja tarjouskilpailun ratkaiseminen voisi tapahtua samanaikaisesti, nämä kaksi toimenpidettä ovat kuitenkin kaksi erillistä toimenpidettä, joihin sovelletaan eri oikeussääntöjä (ks. vastaavasti julkisten rakennusurakoiden osalta asia 31/87, Beentjes, tuomio 20.9.1988, Kok., s. 4635, 15 ja 16 kohta, ja palveluhankintojen osalta edellä 65 kohdassa mainittu asia Lianakis ym., tuomion 26 kohta).
101. Hankintaviranomaiset nimittäin tarkistavat tarjoajien soveltuvuuden julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 31 ja 32 artiklassa ja julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 26 ja 27 artiklassa tarkoitettujen taloudellista tilannetta, luottokelpoisuutta ja teknistä suorituskykyä koskevien perusteiden (ns. laadulliset valintaperusteet) nojalla. Tarjouskilpailu sen sijaan ratkaistaan julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 36 artiklan 1 kohdassa ja julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artiklassa lueteltujen perusteiden nojalla eli joko alimman hinnan tai taloudellisesti edullisimman tarjouksen perusteella (ks. julkisten rakennusurakoiden osalta edellä 100 kohdassa mainittu asia Beentjes, tuomion 17 ja 18 kohta ja julkisten palveluhankintojen osalta edellä 65 kohdassa mainittu asia Lianakis ym., tuomion 27 ja 28 kohta).
102. Vaikka on totta, että perusteita, joita hankintaviranomaiset voivat taloudellisesti edullisinta tarjousta valitessaan soveltaa, ei luetella tyhjentävästi julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 36 artiklan 1 kohdassa ja julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artiklan 1 kohdassa ja vaikka tässä säännöksessä näin ollen annetaan hankintaviranomaisille mahdollisuus valita ne sopimuksen tekemisen perusteet, joita ne aikovat soveltaa, tämä mahdollisuus kuitenkin koskee ainoastaan niitä perusteita, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Niinpä sopimuksen tekemisen perusteita eivät voi olla perusteet, joiden nojalla ei voida selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin, vaan jotka lähinnä liittyvät sen arvioimiseen, kykenevätkö tarjoajat täyttämään kyseisen sopimuksen (ks. edellä 65 kohdassa mainittu asia Lianakis ym., tuomion 29 ja 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
103. On todettava, että aiemmista rakennusurakoista saatua kokemusta koskeva peruste, sellaisena kuin ACA on sitä sopimuksen tekemisen perusteena soveltanut, on peruste, jotka koskee tarjoajien kykyä täyttää tämä sopimus ja joka ei siis ole julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 36 artiklan 1 kohdassa ja julkisia rakennusurakoita koskevan direktiivin 93/37 30 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu sopimuksen tekemisen peruste (ks. vastaavasti edellä 65 kohdassa mainittu asia Lianakis ym., tuomion 31 kohta). Tästä seuraa, että komissio on katsonut perustellusti riidanalaisen päätöksen 18 perustelukappaleessa ja 24 kohdan b alakohdassa, että tätä perustetta ei voitu käyttää sopimuksen tekemisen perusteena tässä asiassa kyseessä olleiden tarjouspyyntömenettelyjen yhteydessä, mitä Espanjan kuningaskunta ei myöskään kiistä.
104. Sen Espanjan kuningaskunnan esittämän väitteen osalta, jonka mukaan komissiolla ei olisi oikeutta todeta tällaisen sääntöjenvastaisuuden olemassaoloa ennen kuin edellä 102 kohdassa mainittu oikeuskysymys oli oikeuskäytännössä selvitetty, riittää todeta, että unionin tuomioistuimen union oikeuden säännölle antamalla tulkinnalla ainoastaan valaistaan tietyn säännön merkitystä ja ulottuvuutta ja täsmennetään, miten se olisi täytynyt ymmärtää ja miten sitä olisi pitänyt soveltaa sen voimaantulosta lähtien. Tästä seuraa, että näin tulkittua sääntöä voidaan ja täytyy soveltaa myös oikeussuhteisiin, jotka ovat syntyneet ja jotka on perustettu ennen tulkintapyynnön johdosta annettua tuomiota, ja että unionin tuomioistuin voi vain poikkeustapauksissa, unionin oikeusjärjestykseen erottamattomasti kuuluvaa yleistä oikeusvarmuuden periaatetta soveltaen, ryhtyä rajoittamaan kaikilla asianomaisilla henkilöillä olevaa mahdollisuutta vedota unionin tuomioistuimen tulkitsemaan oikeussääntöön vilpittömässä mielessä perustettujen oikeussuhteiden pätevyyden kyseenalaistamiseksi. Näitä perusteluja sovelletaan unionin toimielimiin, kun niiden on vuorostaan pantava toimeen ne unionin oikeuden säännökset, joita unionin tuomioistuin on sittemmin tulkinnut (asia T‑289/03, BUPA ym. v. komissio, tuomio 12.2.2008, Kok., s. II‑81, 159 kohta).
105. Espanjan kuningaskunta ei näin ollen voi väittää, että siitä, ettei ennen vuotta 2002 mahdollisesti vielä ollut kokemusta koskevan perusteen käytön kieltämiseen sopimuksen tekemisen perusteena liittyvää vakiintunutta oikeuskäytäntöä, seuraisi se, että kyseisen perusteen käyttämistä voitaisiin pitää sääntöjenmukaisena tähän ajankohtaan saakka.
106. Lisäksi ja joka tapauksessa on syytä hylätä Espanjan kuningaskunnan väite, jonka mukaan aiemman oikeuskäytännön perusteella ei ollut mahdollista ymmärtää, että kokemusta koskevan perusteen käyttö sopimuksen tekemisen perusteena olisi julkisia hankintoja koskevien merkityksellisten oikeussääntöjen vastaista. Laadullisten valintaperusteiden ja sopimuksen tekemisen perusteiden välillä tehtävä ero seuraa nimittäin suoraan julkisia palveluhankintoja koskevasta direktiivistä 92/50 ja julkisia rakennusurakoita koskevasta direktiivistä 93/37 (ks. erityisesti IV osaston 2 ja 3 luku). Lisäksi periaate, jonka mukaan tarjoajien soveltuvuuden tarkastaminen ja tarjouskilpailun ratkaiseminen ovat kaksi erillistä toimenpidettä, joihin sovelletaan eri oikeussääntöjä, oli vahvistettu jo vuonna 1988 edellä 100 kohdassa mainitussa asiassa Beentjes (tuomion 16 kohta). Kyseisessä asiassa annetussa tuomiossa myös täsmennettiin, että suoritettavaa urakkaa koskevaa erityistä kokemusta koskeva peruste oli sääntöjenmukainen teknistä suorituskykyä koskeva peruste urakoitsijoiden soveltuvuutta tarkastettaessa (tuomion 37 kohta).
107. Edellä 76 kohdassa mainitussa asiassa Concordia Bus Finland annetussa tuomiossa (59 kohta) on lisäksi täsmennetty, että koska tarjous liittyy ilman muuta hankinnan kohteeseen, sopimuksen tekemisen perusteiden, joita mainitun säännöksen mukaan saadaan käyttää, on myös liityttävä hankinnan kohteeseen. Tästä seuraa, että hankintaviranomaisten käyttämien sopimuksen tekemisen perusteiden on oltava objektiivisia perusteita, jotka liittyvät suoraan ja yksinomaisesti tarjouksen ominaispiireisiin ja tuotteen tai palvelujen laadullisiin ominaispiirteisiin, eikä tarjoajien kapasiteettiin. Asiassa T‑169/00, Esedra v. komissio, 26.2.2002, annetussa tuomiossa (Kok., s. II‑609, 158 kohta) on katsottu erityisesti aiempaa kokemusta koskevan perusteen osalta, että tarjousten laatua on arvioitava itse tarjousten perusteella eikä tarjoajien hankintaviranomaisen tekemistä aiemmista sopimuksista saaman kokemuksen tai sellaisten valintaperusteiden, kuten ehdokkaiden teknisen kapasiteetin, perusteella, jotka on tarkastettu jo hakemusten valintavaiheessa, eikä niitä voida ottaa enää uudelleen huomioon tarjousten vertailemiseksi (edellä 76 kohdassa mainittu asia TQ3 Travel Solutions Belgium v. komissio, tuomion 86 kohta). Lisäksi asiassa C-315/01, GAT, 19.6.2003 annetussa tuomiossa (Kok., s. I‑6351, 66 kohta) on katsottu, että tarjoajan kokemusta koskeva seikka kuten referenssiluettelo, josta ilmenevät ainoastaan tarjoajan aiempien asiakkaiden nimet ja näiden lukumäärä, ei sisällä seikkoja, joiden avulla taloudellisesti edullisin tarjous voitaisiin yksilöidä, eikä se siten voi olla sopimuksen tekemisen peruste. Näin ollen Espanjan kuningaskunta ei voi vedota vain asioissa T‑183/00, Strabag Benelux v. neuvosto (Kok., s. II‑135, 75‐79 kohta) ja asiassa T‑4/01, Renco v. neuvosto (Kok., s. II‑171, 68 kohta) 25.2.2003 annettuihin tuomioihin, joiden perusteella voitaisiin päätyä toisenlaiseen tulkintaan.
108. Muilla Espanjan kuningaskunnan esittämillä väitteillä ei ole vaikutusta edellä esitettyyn arvioon.
109. Ensinnäkin Espanjan kuningaskunta arvostelee komissiota ristiriitaisesta toiminnasta sen vuoksi, että komissio itse on jopa vuoden 2002 jälkeen julkaissut hankintailmoituksia, joissa tarjoajan kokemus on sisällytetty sopimuksen tekemisen perusteisiin. Tämä väite, jota ei kuitenkaan ole perusteltu, on hylättävä tehottomana, koska tällaisella mahdollisella lainvastaisuudella ei voida perustella ACA:n hallinnoimissa hankinnoissa nyt esillä olevassa asiassa ilmenneitä lainvastaisuuksia.
110. Tehottomana on toiseksi hylättävä myös Espanjan kuningaskunnan väite, jonka mukaan aiemmista rakennusurakoista saatua kokemusta koskevan perusteen käyttämisellä ei olisi ollut vaikutusta tarjouskilpailujen voittajien valintaan, sillä tällaisella mahdollisella seikalla ei ole vaikutusta edellä esitettyyn arviointiin, joka koskee komission toteaman lainvastaisuuden olemassaoloa. Sen seikan toteaminen, että kyseiset direktiivit on pantu täytäntöön tai niitä sovelletaan lainvastaisesti, ei riipu tällaisen lainvastaisen toiminnan mahdollisista tosiasiallisista seurauksista.
111. Kolmanneksi luottamuksensuojan periaatteen loukkaamista koskevasta väitteestä on todettava, että Espanjan kuningaskunta on esittänyt tämän väitteen vasta vastauksessaan ja että koska Espanjan kuningaskunta ei ole perustellut sitä ja riitauttanut asiaa istunnossa, väite on jätettävä työjärjestyksen 48 artiklan 2 kohdan nojalla tutkimatta liian myöhään esitettynä. Joka tapauksessa Espanjan kuningaskunta ei ole väitteensä tukemiseksi vedonnut oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla täsmällisiin, ehdottomiin ja yhtäpitäviin takeisiin (asia T‑145/06, Omya v. komissio, tuomio 4.2.2009, Kok., s. II‑145, 117 kohta), joilla voitaisiin perustella toteamusta, jonka mukaan luottamuksensuojan periaatetta olisi sen osalta loukattu.
112. Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, että Espanjan kuningaskunta ei ole osoittanut riidanalaisen päätöksen olleen virheellisen siltä osin, kuin komissio on siinä todennut, että ACA:n tekemät hankintasopimukset eivät olleet julkisia hankintoja koskevien merkityksellisten unionin oikeussääntöjen mukaisia, koska niissä käytettiin sopimuksen tekemisen perusteena aiemmista rakennusurakoista saadun kokemuksen perustetta.
113. Näin ollen ensimmäisen kanneperusteen kolmas osa ja siten kyseinen kanneperuste kokonaisuudessaan on hylättävä.
Toinen kanneperuste, joka on esitetty toissijaisesti ja joka perustuu koheesiorahastosta annetun asetuksen N:o 1164/94 liitteessä II olevan H artiklan 2 kohdassa tarkoitetun suhteellisuusperiaatteen loukkaamiseen
114. Toisessa toissijaisesti esittämässään kanneperusteessa Espanjan kuningaskunta väittää, että suhteellisuusperiaatetta sellaisena, kuin se on vahvistettu EY:n perustamissopimuksen 5 artiklan kolmannessa kohdassa ja koheesiorahastosta annetun asetuksen N:o 1164/94 liitteessä II olevan H artiklan 2 kohdassa, on loukattu. Espanjan kuningaskunta riitauttaa erityisesti riidanalaisen päätöksen 32 perustelukappaleen siltä osin, kuin siinä vaaditaan ACA:n ja ARC:n hankkeiden osalta ”perusteettomasti ilmoitetun” 4 490 021 euron suuruisen summan maksamista takaisin, sekä kyseisen päätöksen 28 kohdan, jonka mukaan komissio päätti ”hankekohtaisista rahoitusoikaisuista, jotka yhteisön rahoituksen osalta olivat suuruudeltaan 100 % hyväksyttyjen tarjousten ja sopimuskohtaisesti uudelleen laskettujen tarjousten välisestä erotuksesta” .
115. Espanjan kuningaskunta väittää ensisijaisesti, että komission edellyttämä hintojen lineaarisen arvioinnin menetelmä ei ole tarkoituksenmukaisempi, unionin taloudellisia etuja paremmin suojaava tai enemmän julkisia hankintoja koskevien merkityksellisten oikeussääntöjen mukainen kuin keskihintamenetelmä. Kyseisen lineaarisen menetelmän soveltaminen olisi joissakin tapauksissa johtanut siihen, että valituksi olisi tullut hinnaltaan korkeampi tarjous tai hinnaltaan sitä tarjousta vastaava tarjous, jonka ACA ja ARC olivat keskihintamenetelmää soveltaen hyväksyneet. Väitetyn lainvastaisuuden taloudellisen vaikutuksen asianmukaiseksi arvioimiseksi huomioon olisi pitänyt ottaa kaikki asianomaiset hankintasopimukset mukaan lukien ne, joiden kohdalla ACA:n ja ARC:n päätös soveltaa keskihintamenetelmää oli tuonut unionille säästöjä. Niinpä nettomääräinen rahoitusoikaisu, jossa huomioon otetaan sekä positiiviset että negatiiviset seuraukset, olisi ACA:n osalta 2 895 884,80 euroa ja ARC:n osalta 112 900,52 euroa. Vaatimuksella palauttaa ”perusteettomasti ilmoitettuna” summana 4 0490 021 euroa loukataan siten suhteellisuusperiaatetta.
116. Espanjan kuningaskunta katsoo toiseksi, että komission olisi hintojen lineaarisen arvioinnin menetelmää soveltaessaan pitänyt korjata teknisistä ja taloudellisista perusteista satavien pisteiden uutta keskinäistä painotusta. Riidanalaisen päätöksen 28 perustelukappaleen mukaisessa uudessa painotuksessa otetaan huomioon ainoastaan kokemusta koskevan perusteen poistaminen. Espanjan kuningaskunta katsoo, että jos ACA ja ARC olisivat päättäneet antaa taloudellisen laadun perusteella korkeimman pistemäärän kaikkein halvimmille tarjouksille, ne eivät olisi noudattaneet teknisten ja taloudellisten perusteiden keskinäistä painotusta, vaan olisivat antaneet väistämättä enemmän painoarvoa tekniselle perusteelle. Koska keskihintamenetelmällä pyrittiin nimenomaan takaamaan tehtyjen tarjousten tekninen toteutettavuus, uusi painotus olisi välttämätön. Alkuperäisessä painotuksessa pysyttäytyminen sitä vastoin olisi johtanut ”tekniseen vääristymään”, eikä sillä olisi voitu taata sitä, että valittu tarjous oli tosiasiassa tekniseltä kannalta paras ja siten taloudellisesti edullisin tarjous.
117. Espanjan kuningaskunta katsoo kolmanneksi, että unionin taloudellisten etujen suojelemiseen on käytettävissä vähemmän rajoittavia keinoja kuin 100 %:n suuruisen rahoitusoikaisun toteuttaminen. Komissio ei ole noudattanut vuoden 2002 suuntaviivojen 2.3 kohtaa, jonka mukaan tällainen oikaisu voidaan tehdä vain silloin, kun hallinto- ja valvontajärjestelmässä havaitut puutteet tai kyseiset sääntöjenvastaisuudet ovat ”niin vakavia, että ne johtavat siihen, että [jäsenvaltio] laiminlyö [unionin] oikeuden säännösten noudattamisen täydellisesti”, minkä johdosta kaikki maksut ovat lainvastaisia. Nyt esillä olevassa asiassa ei ole kyse tällaisesta ”täydellisestä” laiminlyönnistä, kun otetaan erityisesti huomioon ACA:n ja ARC:n soveltamasta keskihintamenetelmästä aiheutuvan vääristymän vähäisyys. Tästä seuraa, että komissio on loukannut suhteellisuusperiaatetta, sillä asianmukainen rahoituskorjaus, jossa huomioon otetaan teknisten ja taloudellisten perusteiden uusi keskinäinen painotus, olisi suuruudeltaan 976 000 euroa.
118. Komissio kiistää Espanjan kuningaskunnan väitteet ja vaatii, että tämä kanneperuste hylätään.
119. Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että suhteellisuusperiaate, sellaisena kun se on vahvistettu EY:n perustamissopimuksen 5 artiklassa, kuuluu unionin oikeuden yleisiin oikeusperiaatteisiin ja että sen mukaan unionin toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimenpiteillä ei saa ylittää niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista niillä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa, eli silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden (ks. asia T‑308/05, Italia v. komissio, tuomio 12.12.2007, Kok., s. II‑5089, 153 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Suhteellisuusperiaatteen kannalta erityisesti niiden velvoitteiden täyttämättä jättämisestä, joiden noudattamisella on keskeinen merkitys unionin oikeuden järjestelmän moitteettomalle toiminnalle, voidaan määrätä seuraamukseksi unionin lainsäädännön perusteella myönnettävän oikeuden, kuten oikeuden taloudelliseen tukeen, menettäminen (asia T‑199/99, Sgaravatti Mediterranea v. komissio, tuomio 26.9.2002, Kok., s. II‑3731, 134 ja 135 kohta ja asia T‑404/05, Kreikka v. komissio, tuomio 19.11.2008, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa, 89 kohta).
120. Soveltamisasetuksen N:o 1386/2002 17 artiklan 1 kohdan mukaan päätettäessä yksittäisiin tai järjestelmällisiin väärinkäytöksiin liittyvästä, koheesiorahastosta annetun asetuksen N:o 1164/94 liitteessä II olevan H artiklan 2 kohdan mukaisten komission suorittamien rahoitusoikaisujen määrästä oikaisujen määrä arvioidaan, jos se on mahdollista ja toteutettavissa, yksittäisten tositeaineistojen perusteella, samansuuruisina kuin koheesiorahastosta väärin perustein korvatut menot, suhteellisuusperiaate huomioon ottaen. Saman asetuksen 17 artiklan 2 kohdassa säädetään, että jos sääntöjenvastaisuuksien aiheuttamien taloudellisten seuraamusten täsmällinen määrittely ei ole mahdollista tai toteutettavissa tai jos olisi kohtuutonta peruuttaa kyseessä olevat menot kokonaan, komissio voi perustaa rahoitusoikaisunsa ekstrapolaatioon tai kiinteään määrään.
121. On syytä lisäksi muistaa, että riidanalaisen päätöksen 28 perustelukappaleen mukaan komissio on ACA:n ja ARC:n hallinnoimaa seitsemää hanketta koskevia rahoitusoikaisuja määritellessään päättänyt yhtäältä korvata keskihintamenetelmän hintojen lineaarisen arvioinnin menetelmällä, jossa hinnaltaan alin tarjous saa korkeimman pistemäärän, ja toisaalta poistaa kokemusta koskeva peruste teknisen arvioinnin yhteydestä. Komissio päätti tämän jälkeen Katalonian viranomaisten suorittamien uusien arviointien perusteella hankekohtaisista rahoitusoikaisuista, jotka unionin rahoituksen osalta olivat suuruudeltaan 100 prosenttia hyväksyttyjen tarjousten ja sopimuskohtaisesti uudelleen laskettujen tarjousten välisestä erotuksesta.
122. Näin ollen on todettava, että rahoitusoikaisun kokonaismäärä on tässä asiassa laskettu soveltamisasetuksen N:o 1386/2002 17 artiklan 1 kohdan mukaisesti erikseen kunkin kyseessä olleen hankintasopimuksen osalta ottaen huomioon hintojen lineaarisen arvioinnin menetelmä ja kokemusta koskevan perusteen poistaminen teknisen arvioinnin yhteydestä ja että komissio ei ole perustanut päätöstään ekstrapolaatioon tai kiinteään määrään. Asianosaisten unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kirjallisiin ja suullisiin kysymyksiin antamista vastauksista ilmenee lisäksi, että komissio ei ole teknisten ja taloudellisten perusteiden uudessa keskinäisessä painotuksessa muuttanut näiden perusteiden välistä painoarvoa siitä, mikä se kyseisissä hankintasopimuksissa alun perin oli.
123. Espanjan kuningaskunnan ensimmäisen väitteen osalta, jonka mukaan komission edellyttämä hintojen lineaarisen arvioinnin menetelmä ei ole tarkoituksenmukaisempi, unionin taloudellisia etuja paremmin suojaava tai enemmän julkisia hankintoja koskevien merkityksellisten oikeussääntöjen mukainen kuin keskihintamenetelmä, on muistutettava, että Espanjan kuningaskunta perustaa väitteensä muun muassa todistamattomalle väitteelle siitä, että kyseisen lineaarisen arvioinnin menetelmän soveltaminen olisi joissakin tapauksissa johtanut siihen, että valituksi olisi tullut hinnaltaan korkeampia tarjouksia kuin keskihintamenetelmää soveltaen tosiasiassa hyväksytyt tarjoukset. Komissio on tältä osin kuitenkin todennut näiden tulosten johtuvan siitä, että tarjousten uuden arvioinnin yhteydessä oli luovuttu aiempaa kokemusta koskevasta teknisestä perusteesta, eikä Espanjan kuningaskunta ole tätä nimenomaisesti kiistänyt. On todettava lisäksi, ettei Espanjan kuningaskunta ole osoittanut, miten hintojen lineaarisen arvioinnin menetelmä olisi julkisia hankintoja koskevien unionin oikeuden säännösten vastainen tai miksi sen soveltaminen johtaisi siihen, että komissio toteuttaa suhteellisuusperiaatetta loukkaavia rahoitusoikaisuja. Ottaen huomioon erityisesti sen, että hintojen lineaarisen arvioinnin menetelmää sovellettaessa kaikkien alin tarjous saa parhaan pistemäärän, Espanjan kuningaskunta ei ole kyennyt uskottavasti selittämään, voiko tämän menetelmän seurauksena olla se, että kaikkien muiden perusteiden täyttyessä yhtäläisesti valituksi tulee hinnaltaan korkeampi tarjous kuin se, joka olisi saman hankintasopimuksen osalta valittu keskihintamenetelmää soveltaen, ja missä olosuhteissa näin voisi tapahtua.
124. Siltä osin, kuin Espanjan kuningaskunta arvostelee tässä samassa yhteydessä komissiota siitä, ettei se ole ottanut huomioon väitettyjä unionin talousarvion hyväksi koituneita säästöjä, jotka ovat syntyneet sen vuoksi, että ACA ja ARC ovat eräiden hankintasopimusten yhteydessä valinneet halvempia tarjouksia kuin ne, jotka olisivat tulleet valituiksi komission edellyttämää hintojen lineaarisen arvioinnin menetelmää soveltaen, riittää sen toteaminen, että rahoitusoikaisujen laskemisen yhteydessä ei ole mahdollista ottaa huomioon tällaisia keskihintamenetelmän soveltamisen johdosta väitetysti syntyneitä säästöjä. Vaikka tällaisia säästöjä tosiasiassa olisikin, ne ovat syntyneet julkisia hankintoja koskevien unionin oikeuden merkityksellisten säännösten rikkomisen vuoksi (ks. edellä 71‐77 kohta). Jäsenvaltio, jonka viranomaiset ovat ottaneet käyttöön sääntöjenvastaisen hankintajärjestelmän, ei voi vedota tällaiseen lainvastaiseen menettelyyn omaksi edukseen.
125. Tältä osin on vielä täsmennettävä, että kuten vuoden 2002 suuntaviivojen 1 kohdasta ilmenee, rahoitusoikaisujen tarkoituksena on palauttaa tilanne, jossa 100 prosenttia koheesiorahastosta korvattaviksi ilmoitetuista menoista ovat asiassa sovellettavien kansallisten ja unionin sääntöjen mukaisia. Koheesiorahastosta annetun asetuksen N:o 1164/94 8 artiklan 1 kohdassa vahvistetun yhdenmukaisuusperiaatteen mukaan ainoastaan ne menot, jotka on suoritettu asiaan vaikuttavien säännösten mukaisesti, maksetaan unionin talousarviosta. Tämän vuoksi heti, kun komissio havaitsee jäsenvaltion suorittamissa maksuissa unionin oikeuden säännösten rikkomisia – kuten tässä asiassa keskihintamenetelmän soveltamisesta johtuvia ‐ sen velvollisuutena on oikaista jäsenvaltion esittämät tilit (ks. vastaavasti asia T‑81/09, Kreikka v. komissio, tuomio 13.7.2011, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa, 63 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
126. Edellä esitetyn perusteella ensimmäinen väite on hylättävä.
127. Espanjan kuningaskunta ei ole perustellut myöskään toista väitettään, jonka mukaan komission olisi pitänyt korjata teknisten ja taloudellisten perusteiden nojalla saatavien pisteiden uutta keskinäistä painotusta erityisesti sen vuoksi, että keskihintamenetelmän avulla pyrittiin takaamaan tehtyjen tarjousten tekninen toteutettavuus ja hyväksymään tekniseltä kannalta paras ja siten taloudellisesti edullisin tarjous. Yhtäältä ei ole käynyt ilmi, että keskihintamenetelmän soveltaminen ‐ joka itsessään on julkisia hankintoja koskevien unionin oikeuden merkityksellisten säännösten vastaista (ks. edellä 70‐76 kohta) ‐ olisi tapa, jolla voitaisiin taata erityisesti kyseessä olevien hankkeiden tekninen toteutettavuus, mikä tekisi teknisten ja taloudellisten perusteiden uuden keskinäisen painotuksen välttämättömäksi. Espanjan kuningaskunta ei ole toisaalta osoittanut, että teknisessä laadussa saavutetulla väitetyllä voitolla olisi mahdollista kompensoida keskihintamenetelmän soveltamisesta unionin taloudellisille eduille aiheutunutta vahinkoa, joka johtuu siitä, että jos kaikki muut perusteet täyttyivät tehdyissä tarjouksissa yhtäläisesti, keskihintamenetelmän perusteella oli mahdollista tehdä hankintasopimus toista tarjousta korkeamman tarjouksen perusteella.
128. Jäsenvaltion asiana on valvoa etujaan ja osoittaa, että unionin oikeuden säännösten mukaan lainvastaisten perusteiden poistamisen tai korvaamisen ‐ eli tässä asiassa aiemmista rakennusurakoista saatua kokemusta koskevan perusteen poistamisen ja keskihintamenetelmän hintojen lineaarisen arvioinnin menetelmällä korvaamisen – lisäksi asianomaisiin perusteisiin on tarpeen tehdä tarjousten uuden arvioinnin tai rahoitusoikaisujen määräämisen yhteydessä muitakin muutoksia, ja että nämä myös muutokset ovat kyseisten säännösten mukaisia. Nyt esillä olevassa asiassa on riidatonta, että komissio on noudattanut teknisten ja taloudellisten perusteiden alkuperäistä keskinäistä painotusta kaikkien kyseessä olleiden hankintasopimusten yhteydessä ja että Espanjan kuningaskunta ei ole kyennyt osoittamaan, että rahoitusoikaisuja määriteltäessä olisi pitänyt tai olisi voitu lainmukaisesti soveltaa toisenlaista painotusta.
129. Siten myös toinen väite on hylättävä.
130. Kolmannen väitteen osalta, jonka mukaan komissio ei ole noudattanut vuoden 2002 suuntaviivoja ja on päättänyt kohtuuttomista rahoitusoikaisuista, on todettava, että kun toimielin antaa suuntaviivojen kaltaisia käytännesääntöjä, joilla on tarkoitettu olevan vaikutuksia hallinnon ulkopuolella, ja julkaisemalla ne ‐ tässä tapauksessa internetissä ‐ ilmoittaa, että niitä sovelletaan tuosta hetkestä lähtien niissä tarkoitettuihin tilanteisiin, se rajoittaa oman harkintavaltansa käyttämistä eikä voi poiketa näistä säännöistä sillä uhalla, että sen mahdollisesti katsottaisiin loukanneen yleisiä oikeusperiaatteita, kuten yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, oikeusvarmuuden periaatetta tai luottamuksensuojan periaatetta. Näin ollen ei voi olla suljettu pois, että tietyin edellytyksin ja aina käytännesääntöjen sisällön mukaan tällaisilla yleisesti sovellettavilla käytännesäännöillä voi olla oikeusvaikutuksia, eikä hallinto voi poiketa niistä yksittäisessä tapauksessa perustelematta tätä syillä, joiden on oltava yhteensopivia yleisten oikeusperiaatteiden, kuten yhdenvertaisen kohtelun periaatteen tai luottamuksensuojan periaatteen kanssa, sillä edellytyksellä, että tällainen lähestymistapa ei ole ristiriidassa muiden unionin oikeuden ylemmäntasoisten sääntöjen kanssa (ks. vastaavasti ja analogisesti yhdistetyt asiat C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P ‐ C‑208/02 P ja C‑213/02 P, Dansk Rørindustri ym. v. komissio, tuomio 28.6.2005, Kok., s. I‑5425, 209‐211 kohta ja asia T‑374/04, Saksa v. komissio, tuomio 7.11.2007, Kok., s. II‑4431, 111 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
131. On kuitenkin todettava, että vuoden 2002 suuntaviivojen 2.3. kohta, jonka mukaan 100 prosentin suuruinen rahoitusoikaisu voidaan tehdä vain silloin, kun hallinto- ja valvontajärjestelmässä havaitut puutteet tai kyseiset sääntöjenvastaisuudet ovat ”niin vakavia, että ne johtavat siihen, että [kyseinen jäsenvaltio] laiminlyö [unionin] oikeuden säännösten noudattamisen täydellisesti”, minkä johdosta kaikki maksut ovat lainvastaisia, koskee vain kiinteämääräisiä oikaisuja. Kuten riidanalaisen päätöksen 28 perustelukappaleesta nimenomaisesti ilmenee, komissio ei ole toteuttanut tässä asiassa kiinteämääräistä oikaisua, vaan se on laskenut rahoitusoikaisun kunkin kyseessä olleen hankintasopimuksen erillisen tarkastelun perusteella määriteltyjen konkreettisten rahasummien perusteella (ks. edellä 122 kohta). Soveltamisasetuksen N:o 1386/2002 17 artiklan 1 kohdan mukaan ”[komission rahoitus]oikaisujen määrä arvioidaan ‐ ‐ samansuuruisina kuin [koheesio]rahastosta väärin perustein korvatut menot”, mutta koska riidanalaisessa päätöksessä viitataan rahoitusoikaisuun, joka on suuruudeltaan ”100 % hyväksyttyjen tarjousten ja sopimuskohtaisesti uudelleen laskettujen tarjousten välisestä erotuksesta”, eikä kiinteämääräiseen oikaisuun, Espanjan kuningaskunnan kolmas väite on hylättävä tehottomana.
132. Näin ollen kolmas väite ja siten toinen kanneperuste kokonaisuudessaan on hylättävä.
Kolmas kanneperuste, joka on esitetty toissijaisesti ja joka perustuu puolustautumisoikeuksien ja olennaisten menettelymääräysten loukkaamiseen sekä koheesiorahastosta annetun asetuksen N:o 1164/94 liitteessä II olevan H artiklan rikkomiseen hyvän hallinnon periaatteen loukkaamisen vuoksi
133. Espanjan kuningaskunta väittää toissijaisesti esitetyssä kolmannessa kanneperusteessa, että riidanalaisella päätöksellä loukataan puolustautumisoikeuksia, olennaisia menettelymääräyksiä ja hyvän hallinnon periaatetta, koska komissio ei ole ottanut huomioon 27.‐28.6.2006 pidetyn kuulemistilaisuuden sisältöä eikä niitä huomautuksia, joita Katalonian viranomaisten edustajat olivat tässä tilaisuudessa esittäneet. Komissio itse oli kuulemistilaisuudessa kuitenkin myöntänyt hintojen lineaarisen arvioinnin menetelmän aiheuttavan vääristymiä, koska joissakin tapauksissa sen soveltaminen johtaa siihen, että valituksi tulee ACA:n ja ARC:n todellisuudessa hyväksymiä tarjouksia kalliimpia tarjouksia, ja komissio oli lisäksi ilmoittanut, että se oli tämän vuoksi valmis toteuttamaan ”nettomääräisen” rahoitusoikaisun. Komissio ei voi tältä osin väittää, että Katalonian viranomaisten niin kirjalliset kuin suullisetkin huomautukset oli esitetty liian myöhään, sillä muutoin kuulemiselta viedään sen olennainen asiasisältö ja tarkoitus. Näin ollen komissio on loukannut koheesiorahastosta annetun asetuksen N:o 1164/94 liitteessä II olevan H artiklan mukaisia olennaisia menettelymääräyksiä. Komissio on myös loukannut Katalonian viranomaisten puolustautumisoikeuksia, kun otetaan huomioon, että 27.‐28.6.2006 pidetyssä kuulemistilaisuudessa esitetty komission kanta ja riidanalaisessa päätöksessä omaksuttu lopullinen kanta olivat ristiriidassa keskenään. Jos riidanalaisessa päätöksessä olisi otettu huomioon näiden viranomaisten kuulemistilaisuudessa esittämät perustelut, jotka komissio oli myöntänyt perustelluiksi, komissio olisi päätynyt suotuisampaan ratkaisuun eli ”nettomääräisen” rahoitusoikaisuun. Komissio on näin toimien loukannut myös hyvän hallinnon periaatetta, jota se unionin oikeuden noudattamisen valvojan ominaisuudessaan on velvollinen noudattamaan.
134. Komissio kiistää Espanjan kuningaskunnan väitteet ja vaatii, että tämä kanneperuste hylätään.
135. Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että koheesiorahastosta annetun asetuksen N:o 1164/94 liitteessä II olevassa H artiklassa, yhdessä soveltamisasetuksen N:o 1386/2002 18 artiklan kanssa luettuna, säädetään komission ja jäsenvaltion välisestä kontradiktatorisesta menettelystä, joka koskee niitä sääntöjenvastaisuuksia, joita komissio on koheesiorahastosta yhteisrahoitusta saavia hankkeita tarkastaessaan havainnut. Tämän menettelyn osalta H artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että ”jos jäsenvaltio vastustaa komission esittämiä huomautuksia, komissio kutsuu jäsenvaltion kuultavaksi, jolloin kummatkin osapuolet pyrkivät pääsemään yhteisymmärrykseen huomautuksista ja niiden perusteella tehtävistä päätelmistä”. Lisäksi H artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohdassa säädetään seuraavaa: ”Jos asiasta ei ole päästy yhteisymmärrykseen kolmen kuukauden kuluessa, komissio päättää asettamansa määräajan päätyttyä, ottaen huomioon jäsenvaltion esittämät kommentit, ja edellyttäen, että on noudatettu asianmukaista menettelyä ‐ ‐ toteuttaa tarvittavat rahoitusoikaisut. Tämä tarkoittaa kyseiselle hankkeelle myönnetyn tuen peruuttamista kokonaisuudessaan tai osittain.” Jotta komission suunnittelemia rahoituskorjauksia koskeva kuuleminen ei jäisi merkitykseltään tyhjäksi, kuulemisen on lisäksi mahdollistettava kontradiktorinen näkemystenvaihto kaikista riidanalaisista seikoista ja se, että komissio ottaa kaikki kokouksen aikana keskustellut seikat huomioon (ks. vastaavasti ja analogisesti asia C‑346/00, Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio, tuomio 18.9.2003, Kok., s. I‑9293, 70 kohta).
136. On todettava, että 27.‐28.6.2006 pidetyssä kuulemistilaisuudessa, jossa käsiteltiin komission kyseessä olevien hankkeiden yhteydessä havaitsemia sääntöjenvastaisuuksia, Katalonian viranomaisten edustajilla oli tilaisuus esittää huomautuksia väitetyistä sääntöjenvastaisuuksista ja komission esittämistä rahoitusoikaisuista kaikkien kyseessä olleiden hankkeiden osalta, mukaan lukien käsitys siitä, että ”nettomääräisen” rahoitusoikaisun tekeminen oli väitetysti tarpeen. Tästä on mainittu komission virkamiesten tekemässä raportissa, joka on tämän jälkeen toimitettu 8.9.2006 päivätyllä kirjeellä Espanjan kuningaskunnan pysyvään edustustoon. Tästä raportista ilmenee myös, että Katalonian viranomaisten edustajien esittämät perustelut arvioituaan komissio totesi, ettei sen aiempaa kantaa ollut syytä muuttaa. Näin ollen komissio on tässä kuulemisessa tehnyt mahdolliseksi kontradiktorisen näkemystenvaihdon kaikista riidanalaisista seikoista ‐ mitä Espanjan kuningaskunta ei sitä paitsi kiistä ‐ ja se on ottanut huomioon Katalonian viranomaisten tässä tilaisuudessa esittämät huomautukset.
137. Näin ollen syytä hylätä Espanjan kuningaskunnan väite, jonka mukaan komissio on loukannut olennaisia menettelymääräyksiä siten, että se on tehnyt merkityksettömäksi koheesiorahastosta annetun asetuksen N:o 1164/94 liitteessä II olevassa H artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohdassa yhdessä soveltamisasetuksen N:o 1386/2002 18 artiklan kanssa luettuna, säädetyn kuulemisen.
138. Espanjan kuningaskunta ei voi vedota myöskään puolustautumisoikeuksien loukkaamiseen sillä perusteella, että komission kuulemistilaisuudessa esittämä kanta ja riidanalaisessa päätöksessä omaksuma lopullinen kanta olivat ristiriidassa keskenään, sillä mikään näyttö ei tue tätä väitettä eikä sille ei löydy tukea edellä mainitusta raportista. Asiakirja-aineistosta tai riidanalaisesta päätöksestä ei myöskään ilmene, että komissio olisi hylännyt liian myöhään esitettyinä Espanjan viranomaisten kirjalliset huomautukset, jotka oli esitetty 27.‐28.6.2006 pidetyn kuulemistilaisuuden jälkeen. Espanjan kuningaskunta myöntää kuitenkin itsekin, että näihin huomautuksiin ei sisältynyt uusia seikkoja vaan että niissä vain vahvistettiin kirjallisesti kuulemisessa esitetyt seikat. Näin ollen myös puolustautumisoikeuksien loukkaamista koskeva väite on hylättävä.
139. Hyvän hallinnon periaatteen ‐ jolle Espanjan kuningaskunnan antama sisältö jää epämääräiseksi ‐ väitettyä loukkaamista koskevassa väitteessä viitataan vain yleisesti muihin tämän kanneperusteen yhteydessä esitettyihin väitteisiin, joten myös se on hylättävä.
140. Kolmas kanneperuste on näin ollen hylättävä kokonaisuudessaan.
Neljäs kanneperuste, joka perustuu soveltamisasetuksen N:o 1386/2002 17 artiklan rikkomiseen, koska todellisia sääntöjenvastaisuuksia ei ole tapahtunut, ja toissijaisesti suhteellisuusperiaatteen loukkaamiseen Depurbaix’n hallinnoimaa hanketta koskevaa rahoitusoikaisua määriteltäessä
Alustava toteamus
141. Espanjan kuningaskunta riitauttaa neljännessä kanneperusteessaan viitenumerolla 2001.ES.16.C.PE.058 yksilöityä, Depurbaix’n hallinnoimaa hanketta koskevan rahoitusoikaisun. Ensimmäisessä osassa se riitauttaa sellaisen sääntöjenvastaisuuden olemassaolon, joka koskee niin sanottuun ”töiden johtamismaksuun” liittyvien menojen tukikelvottomuutta. Espanjan kuningaskunta vetoaa toissijaisesti esitetyssä toisessa osassa suhteellisuusperiaatteen loukkaamiseen rahoitusoikaisua määriteltäessä.
Neljännen kanneperusteen ensimmäinen osa, joka perustuu soveltamisasetuksen N:o 1386/2002 17 artiklan rikkomiseen
‐ Muistutus asianosaisten väitteistä
142. Espanjan kuningaskunta kiistää väitetyt järjestelmälliset sääntöjenvastaisuudet, jotka komission mukaan perustuvat siihen, että ”töiden johtamismaksulla” olla katettu tukipäätöksen mukaan tukikelvottomia Depurbaix’n yleisiä tai hallinnollisia kuluja.
143. Espanjan kuningaskunta väittää, että tukipäätöksessä erotetaan asiallisesti neljä eri tyyppitapausta sen mukaan suorittavatko rakennusurakan kolmannet tahot, hallinnon toimihenkilöt, hankkeen toteuttamisesta vastaava elin vai julkishallinto. Jos julkishallinnosta erillinen hankkeen toteuttamisesta vastaava elin ‐ kuten tässä asiassa Depurbaix ‐ suorittaa urakan, julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen noudattaminen ei ole pakollista. Siltä osin kuin kyse on hankkeiden suunnittelua ja alullepanoa sekä hallinnointia ja valvontaa koskevista töistä sekä rakennuspaikan maapohjan valmistelemisesta, tukipäätöksessä erotetaan selkeästi tilanne, jossa vastuullinen elin ryhtyy toteuttamiseen omia voimavarojaan käyttäen hallinnon toimihenkilöiden siihen osallistumatta, tilanteesta, jossa tällaiset toimihenkilöt osallistuvat toteuttamiseen. Depurbaix’n kaltaisen kauppaoikeudellisen osakeyhtiön, jonka ainoana tavoitteena on panna täytäntöön taloudellista tukea saanut hanke ja jolla kyseessä olevan hankkeen toteuttamisen ohella ei ole muuta toimintaa, ei tarvitse noudattaa julkisia hankintoja koskevaa sopimusten tekomenettelyä siltä osin, kuin se suorittaa edellä mainitun rakennusurakan omia voimavarojaan käyttäen, ja siltä osin, kuin se itse hoitaa talousvalvontaa, talousseurantaa ja fyysistä seurantaa sekä sääntöjenvastaisuuksien torjuntaa koskevia tehtäviä, vaikka hallinnollista henkilökuntaa onkin mukana viimeksi mainitun tehtävän osalta. Espanjan kuningaskunta täsmentää laskuihin tukeutuen, että 4 %:a urakkakustannuksista vastaava kiinteämääräinen summa on vastinetta Depurbaix’n suorittamista urakkatöiden johtamistoimista samoin kuin pakollisista valvonta-, seuranta- ja torjuntatoimista, joten tätä summaa ei voida pitää tukikelvottomina hallinnollisina tai yleisinä kuluina. Depurbaix’n tukikelpoiset toimet kuuluvat johonkin seuraavista luokista: ”palkkio rakentamisen valvonnasta”, ”korvaus talousvalvonnasta, talousseurannasta ja fyysisestä seurannasta sekä sääntöjenvastaisuuksien torjunnasta aiheutuneista menoista”, ”korvaus hankkeiden hallinnoinnista ja valvonnasta aiheutuneista kuluista” tai ”korvaus tiedotuksesta ja mainonnasta aiheutuneista menoista”.
144. Komissio kiistää Espanjan kuningaskunnan väitteet ja vaatii, että tämä kanneperuste hylätään.
‐ Muistutus riidanalaisen päätöksen ja tukipäätöksen sisällöstä
145. Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että riidanalaisen päätöksen 17 perustelukappaleessa todetaan viitenumerolla 2001.ES.16.C.PE.058 yksilöidyn ja Depurbaix’n hallinnoiman hankkeen osalta, että komissio oli havainnut ”töiden johtamismaksuksi” kutsuttuja menoja, jotka muodostuivat siten, että urakkatöistä aiheutuviin kustannuksiin on lisätty 4 prosentin suurunen kiinteämääräinen summa, ja että näitä menoja oli pidettävä tukikelvottomina sen vuoksi, että kyse oli tukipäätöksen liitteessä IV olevan IV luvun 2 kohdan toiseksi viimeisen luetelmakohdan mukaisista yleisistä tai hallinnollisista kuluista. Asiakirja-aineistosta ilmenee, että Reglamento de contratación del consejo de aministración de Depurbaix’n (Depurbaix’n hallintoneuvoston julkisia hankintasopimuksia koskeva sääntö, jäljempänä julkisia hankintasopimuksia koskeva sääntö) mukaan Depurbaix’lla oli urakan suorittamista koskevien sopimusten täytäntöönpanon yhteydessä oikeus laskuttaa tarjouskilpailun voittaneelta yritykseltä 4:ää prosenttia urakkatöiden arvonlisäverottomista kokonaiskustannuksista vastaava kiinteä summa osuutena sille aiheutuneista kunnossapitoon ja rakenteisiin liittyvistä menoista.
146. Lisäksi tukipäätöksen liitteessä IV olevan IV luvun, jonka otsikko on ”Julkishallinnon osallistuminen”, 2 kohdassa todetaan muun muassa seuraavaa:
”Kun julkishallinnon toimihenkilöt osallistuvat tämän luvun 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettuihin toimiin, komissio voi pitää tukikelpoisina menoja ‐ ‐, joiden osalta on noudatettava seuraavia perusteita:
‐ ‐
– tämän sopimuksen mukaan toteutettaviin toimiin ei saa sisältyä sellaisia yleisiä hallinnollisia tehtäviä, jotka on määritelty IX luvun 1 kohdassa;
‐ ‐”.
147. Tukipäätöksen liitteessä IV olevan II luvun, jonka otsikko on ”Määritelmät ja peruskäsitteet”, 1 kohdassa määritellään hankkeen toteuttamisesta vastaava elin. Tämän 1 kohdan a alakohdan mukaan erityisesti ”koheesiorahastosta rahoitettavissa hankkeissa toteuttamisesta vastaavalla elimellä tarkoitetaan julkista tai yksityistä elintä, joka vastaa hankkeisiin liittyvien hankintasopimusten organisoimisesta”. Kyseisen 1 kohdan b alakohdan mukaan ”tämä elin määritellään koheesiorahastosta saatavan taloudellisen tuen lopulliseksi edunsaajaksi”. Lisäksi asianomaisen II luvun 2 kohdassa määritellään ”julkishallinnon” käsite, joka kattaa kolme eri tasoa eli keskushallinnon (kansallinen taso), aluehallinnon ja paikallishallinnon.
148. Tukipäätöksen liitteessä IV olevan II luvun 5 kohdan a alakohdan ensimmäiseen alakohtaan sisältyy ”menojen” käsitteen määritelmä, jonka mukaan menojen on ”vastattava todennettuja ja hankkeen toteuttamisesta vastaavan elimen todella suorittamia maksuja, joita maksetut laskut tai vastaavasti todistusvoimaiset kirjanpitotositteet tukevat”. Lisäksi tukipäätöksen liitteessä IV olevan II luvun 5 kohdan b alakohdasta ilmenee, että jos hankkeesta syntyy tuloja, menot voivat vain poikkeuksellisesti vastata todennettuja laskuja, ja että tässä tapauksessa komissiolta on saatava suostumus etukäteen.
149. Tukipäätöksen liitteessä IV olevassa III luvussa vahvistetaan ”tukikelpoisten menojen pääluokat” eli muun muassa luokat, joissa kyse on suunnittelusta ja alullepanosta, maapohjan hankkimisesta ja sen valmistelemisesta urakan toteuttamista varten, rakentamisesta, hankkeen yhteyteen pysyvästi asennetuista koneista ja laitteista sekä hankkeen hallinnointiin liittyvistä toimista. Lisäksi tukipäätöksen liitteessä IV olevan IV luvun, jonka otsikko on ”Hankkeiden suunnittelu ja alullepano”, 1 kohdan a alakohdan mukaan ”menot, jotka aiheutuvat hankkeiden suunnittelusta, asiantuntemuksen hankkimisesta ja hankkeiden alullepanosta, ovat pääsääntöisesti tukikelpoisia ‐ ‐ edellyttäen, että ne liittyvät hankkeeseen”.
150. Tukipäätöksen liitteessä IV olevan IX luvun, jonka otsikko on ”Hallinnolliset menot”, 1 kohdan a alakohdan mukaan ”julkishallinnolle aiheutuviin menoihin, kansallisen ja alueellisen tason sekä paikallistason virkamiehille maksettavat palkat mukaan lukien, ei pääsääntöisesti ole mahdollista saada tukea lukuun ottamatta asianmukaisesti todennettuja menoja, jotka on suoritettu talousvalvonnasta, talousseurannan ja fyysisen seurannan toimista sekä sääntöjenvastaisuuksien torjunnasta huolehtimista koskevan velvoitteen perusteella”.
151. Tukipäätöksen liitteessä IV olevan X luvun, jonka otsikko on ”Muut menoluokat”, mukaan ”hankkeiden hallinnoinnista ja valvonnasta aiheutuvat menot ovat pääsääntöisesti tukikelpoisia ‐ ‐, ja niihin sovelletaan IV luvun 1 ja 2 kohdan sääntöjä”.
152. Edellä esitettyjen seikkojen valossa on syytä arvioida aluksi, onko Depurbaix tukipäätöksen liitteessä IV olevan I luvun 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla osa ”julkishallintoa” vai ei; toiseksi onko ”töiden johtamismaksua”, joka muodostuu siten, että urakkatöistä aiheutuviin kustannuksiin on lisätty 4 prosentin suuruinen kiinteämääräinen summa, pidettävä ”julkishallinnolle aiheutuneina menoina” vai ei; ja jos näin on, kolmanneksi onko kyse kuitenkin tukipäätöksen liitteessä IV olevan IX luvun 1 kohdassa tarkoitetuista asianmukaisesti todennetuista menoista, ”jotka on suoritettu talousvalvonnasta, talousseurannan ja fyysisen seurannan toimista sekä sääntöjenvastaisuuksien torjunnasta huolehtimista koskevan velvoitteen perusteella”.
‐Depurbaix’n asema julkishallinnossa
153. Asiakirja-aineistosta ilmenee, että Depurbaix on sociedad mercantil estatal (julkinen kauppaoikeudellinen yhtiö), jonka pääomasta Espanjan valtio omistaa 85 prosenttia ja ACA 15 prosenttia ja johon merkityksellisen Espanjan lainsäädännön mukaan sovelletaan yksityisoikeudellisia säännöksiä. Lisäksi tukipäätöksen liitteessä I olevan 3 kohdan mukaan Depurbaix on elin, joka vastaa käytettyjen vesien toissijaista biologista käsittelyä ja Barcelonan alueelta peräisin olevan lietteen käsittelyä hoitavan Besosin puhdistamon laajentamista (viitenumerolla 2001.ES.16.C.PE.058 yksilöity hanke) koskevan hankkeen toteuttamisesta, ja se on siten koheesiorahastosta saatavan taloudellisen tuen lopullinen edunsaaja.
154. Kuten komissio toteaa perustellusti unionin yleisen tuomioistuimen kirjallisiin ja suullisiin kysymyksiin antamissaan vastauksissa, Depurbaix’ta ei pidä luonnehtia pelkästään julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 1 artiklan b alakohdassa tarkoitetuksi julkisoikeudelliseksi laitokseksi, vaan se on tukipäätökseen sisältyvien tukikelpoisuutta koskevien perusteiden nojalla rinnastettava julkishallintoon.
155. Jotta laitoksen voidaan katsoa olevan julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 1 artiklan b alakohdassa ‐ sellaisena kuin sitä on oikeuskäytännössä tulkittu ‐ tarkoitettu julkisoikeudellinen laitos, kolmen kumulatiivisen edellytyksen on täytyttävä. Se on ensinnäkin pitänyt nimenomaisesti perustaa tyydyttämään yleisen edun mukaisia muita kuin teollisia tai kaupallisia tarpeita; toiseksi sen on oltava oikeushenkilö ja kolmanneksi se on oltava läheisesti riippuvainen valtiosta, alueellisista tai paikallisista viranomaisista taikka muista julkisoikeudellisista laitoksista (ks. vastaavasti asia C‑44/96, Mannesmann Anlagenbau Austria ym., tuomio 15.1.1998, Kok., s. I‑73, 20 ja 21 kohta ja asia C‑237/99, komissio v. Ranska, tuomio 1.2.2001, Kok., s. I‑939, 40 ja 41 kohta). Oikeuskäytännössä on lisäksi täsmennetty, että ”hankintaviranomaisen” käsitettä, ”julkisoikeudellisen laitoksen” käsite mukaan lukien, on tulkittava toiminnallisesti (asia C-337/06, Bayerischer Rundfunk ym., tuomio 13.12.2007, Kok., s. I-11173, 37 kohta).
156. On todettava, että Depurbaix täyttää kolme edellä mainittua kumulatiivista edellytystä. Espanjan ympäristöministeriön ja Depurbaix’n 11.12.2001 tekemän suoraa hallinnointia koskevan sopimuksen N:o 2 mukaan Depurbaix on julkinen yritys, jonka Espanjan ministerineuvosto on perustanut tarkoituksenaan ”varmistaa eräiden julkisten vesirakennusurakoiden rakentamisen ja/tai käytön suora hallinnointi” Bas Llobregat’n alueen jätevesien puhdistamiseen liittyen. Tämän sopimuksen toisesta perustelukappaleesta ilmenee, että 26.2.1993 annetussa asetuksessa N:o 3 näiden urakoiden on julistettu olevan yleisen edun edellyttämiä. Tämän perusteella on todettava, että Depurbaix on nimenomaisesti perustettu tyydyttämään yleisen edun mukaisia muita kuin teollisia tai kaupallisia tarpeita, eli tässä asiassa ympäristönsuojelullisia tarpeita, edellä 155 kohdassa mainituista edellytyksistä ensimmäisessä tarkoitetulla tavalla. Lisäksi Depurbaix on riidatta oikeushenkilö, koska se on osakeyht iö, jonka pääoma on yksinomaan julkishallinnon omistuksessa ‐ Espanjan valtio omistaa siitä 85 prosenttia ja Comunidad Autónoma de Cataluñan hallinnosta riippuvainen ACA 15 prosenttia ‐ mikä toisaalta osoittaa samalla sen läheisen riippuvuuden Espanjan valtiosta ja yhdestä sen itsehallinnollisista alueista. Niinpä 155 kohdassa mainittu toinen ja kolmas edellytys täyttyvät myös.
157. Näin ollen ja toisin kuin Espanjan kuningaskunta katsoo, koska Depurbaix on julkisia palveluhankintoja koskevan direktiivin 92/50 1 artiklan b alakohdassa tarkoitettu julkisoikeudellinen laitos, sen on katsottava olevan samassa direktiivissä tarkoitettu ”hankintaviranomainen”, mistä seuraa, että se on velvollinen noudattamaan tässä direktiivissä säädettyjä julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjä.
158. Tästä seuraa myös, että Depurbaix’n on katsottava olevan tukipäätöksen liitteessä IV olevan IX luvun 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla olennainen osa ”julkishallintoa”. Tämän arvion vahvistaa suoraa hallinnointia koskevan sopimuksen N:o 2 sopimusehto n:o 5.2.c, jonka mukaan Depurbaix’n on sille kyseisessä sopimuksessa annettua tehtävää hoitaessaan tehtävä rakennusurakoiden suorittamista koskevia sopimuksia kolmansien tahojen kanssa noudattaen ”julkishallinnon tekemiä hankintasopimuksia koskevan lain” säännöksiä. Lisäksi kyseessä olevaa hanketta koskevan, 14.6.2002 tehdyn toteuttamista koskevan sopimuksen ensimmäisestä ja toisesta perustelukappaleesta käy ilmi, että kyseisellä sopimuksella ”formalisoitiin mandaatti”, jonka Espanjan valtio oli antanut Depurbaix’lle 30.11.2001 ja joka koski käytettyjen vesien toissijaista biologista käsittelyä hoitavan Besosin puhdistamon laajentamisurakan toteuttamista.
159. Näin ollen ei voida hyväksyä Espanjan kuningaskunnan väitettä, jonka mukaan Depurbaix, joka on kyseessä olevasta hankkeesta vastaava elin, olisi julkishallinnosta erillinen.
160. Tästä seuraa lisäksi, että tukipäätöksen liitteessä IV olevan IX luvun 1 kohdan a alakohdan mukaisesti Depurbaix ei ”julkishallintoon kuuluvana elimenä” voi vaatia koheesiorahastolta yhteisrahoitusta ”hallinnollisista menoistaan” paitsi silloin, kun kyse on asianmukaisesti todennetuista menoista, ”jotka on suoritettu talousvalvonnasta, talousseurannan ja fyysisen seurannan toimista sekä sääntöjenvastaisuuksien torjunnasta huolehtimista koskevan velvoitteen perusteella”.
‐Depurbaix’lle julkishallintoon kuuluvana elimenä aiheutuneiden menojen tukikelpoisuus
161. Sen osalta onko ”töiden johtamismaksua”, joka muodostuu siten, että urakkatöistä aiheutuviin kustannuksiin lisätään 4 prosentin suurunen kiinteämääräinen summa, pidettävä ”julkishallinnolle aiheutuneena menona” vai ei, on syytä muistaa Espanjan kuningaskunnan väittävän lähtökohtaisesti, että kyseinen ”maksu” ei vastaa Depurbaix’lle aiheutuneita yleisiä tai hallinnollisia kuluja, vaan on palkkio, jonka Depurbaix on saanut vastikkeena palveluista, jotka se on väitetysti suorittanut tarjouskilpailun voittaneelle, kyseessä olevaan hankkeeseen liittyvän urakan toteuttaneelle yritykselle. Espanjan kuningaskunta on unionin yleisen tuomioistuimen kirjalliseen kysymykseen antamassaan vastauksessa täsmentänyt Depurbaix’n tätä koskeviin laskuihin tukeutuen, että kyse on ”urakkaan liittyvään suunnitteluun, johtamiseen, tarkastuksiin, lähettämiseen, vastaanottamiseen ja likvidointiin liittyvien vapaavalintaisten tehtävien suorittamisesta perittävästä palkkiosta sekä laadunvalvonnan tarkkailusta ja tutkimuksista aiheutuneista menoista”.
162. Tämä väitteen paikkansapitävyys joutuu kuitenkin kyseenalaiseksi yhtäältä julkisia hankintasopimuksia koskevan säännön (ks. edellä 145 kohta) VII kohdan vuoksi, jonka mukaan Depurbaix’lla oli oikeus laskuttaa tarjouskilpailun voittaneelta yritykseltä urakkatöiden arvonlisäverottomista kokonaiskustannuksista 4:ää prosenttia vastaava kiinteä summa osuutena sille aiheutuneista kunnossapitoon ja rakenteisiin liittyvistä menoista, ja toisaalta kyseisen hankkeen täytäntöönpanoa koskevan 14.6.2002 tehdyn sopimuksen 2.4.c kohdan vuoksi, jossa Depurbaix kytketään tarjouskilpailun voittaneeseen yritykseen ja jonka mukaan maksuissa on kyse laadunvalvonnan tarkkailusta ja tutkimuksista aiheutuvien kaltaisiin Depurbaix’n yleisiin menoihin osallistumisesta eikä sellaisten täsmällisten kustannusten korvaamisesta, jotka aiheutuvat tämän tyyppisistä erityisistä palveluista. Espanjan kuningaskunnan toimittamista laskuista ilmenee lisäksi, että Depurbaix on laskuttanut tämän ”maksun” tarjouskilpailun voittaneelta yritykseltä yhdenmukaisella ja yleisluontoisella tavalla ‐ maksun määrän toki vaihdellessa 3 prosentin ja 4 prosentin välillä ‐ ilmoittaen aina vakiolauseketta käyttäen maksussa olevan kyse ”urakkaan liittyvään suunnitteluun, johtamiseen, tarkastuksiin, lähettämiseen, vastaanottamiseen ja likvidointiin liittyvien vapaavalintaisten tehtävien suorittamisesta perittävästä palkkiosta sekä laadunvalvonnan tarkkailusta ja tutkimuksista aiheutuneista menoista” yksilöimättä näitä palveluja tai niiden suorittamisen ajankohtaa tarkemmin. Espanjan kuningaskunta ei näin ollen voi kiistää ”töiden johtamismaksun” yleisluontoista ja yhdenmukaista soveltamisalaa, sillä maksun kohteeseen on Depurbaix’n laskuissa viitattu puhtaasti yleisesti ja abstraktisti väittäen kyseen olleen tarjouskilpailun voittaneelle yritykselle suoritettujen erityisten palvelujen korvaamisesta.
163. Näin ollen on hylättävä Espanjan kuningaskunnan väite, jonka mukaan ”töiden johtamismaksuna” peritty 4 prosentin suuruinen kiinteämääräinen summa olisi erityisistä palveluista maksettava palkkio.
164. Vaikka oletettaisiinkin, että tämä kiinteämääräinen summa olisi palvelujen konkreettisesta luonteesta riippumatta palkkiota Depurbaix’n suorittamista erityisistä palveluista, tarjouskilpailun voittaneen yrityksen ”töiden johtamismaksuna” suorittamia maksuja ei voida pitää tukipäätöksen liitteessä IV olevan IX luvun 1 kohdan a alakohdan mukaan julkishallinnolle aiheutuneina tukikelpoisina menoina. Kun otetaan huomioon tukipäätöksen liitteessä IV olevan II luvun 5 kohdan a alakohdan ensimmäisen luetelmakohdan mukainen menojen käsitteen määritelmä, jonka mukaan menojen on ”vastattava todennettuja ja hankkeen toteuttamisesta vastaavan elimen todella suorittamia sellaisia maksuja, joita maksetut laskut tai vastaavasti todistusvoimaiset kirjanpitotositteet tukevat”, tukikelpoisten menojen on välttämättä perustuttava tällaisiin ”maksuihin”. Sitä vastoin on todettava, että Depurbaix’n ”töiden johtamismaksuna” laskuttamien ja saamien tulojen kaltaiset tulot eivät kuulu tämän ”menoja” koskevan määritelmän piriin, minkä vuoksi komissio on riidanalaisen päätöksen 27 perustelukappaleessa todennut niiden olevan ”Depurbaix’n laskuttamia välillisiä menoja”. Sitä vastoin tukipäätöksen liitteessä IV olevan II luvun 5 kohdan b alakohdassa todetaan, että jos hankkeesta syntyy tuloja, menot voivat vain poikkeuksellisesti vastata todennettuja laskuja, ja tässä tapauksessa komissiolta on saatava suostumus etukäteen, mitä tässä asiassa ei ole saatu. Depurbaix’n ”töiden johtamismaksuna” saamien tulojen hyväksyminen tukikelpoisiksi menoiksi sellaisenaan johtaisi siihen, että väitetyistä palveluista väitetysti aiheutuneista kustannuksista saataisiin kaksinkertainen palkkio; yhtäältä tarjouskilpailun voittaneen yrityksen Depurbaix’lle hankintaviranomaisena ja tukipäätöksen liitteessä IV olevan IX luvun 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettuna julkishallinnon edustajana suorittamina maksuina ja toisaalta koheesiorahastosta saatavana taloudellisena tukena. Espanjan kuningaskunta ei ole kyennyt istunnossa selittämään, miksi ja minkä oikeudellisen perusteen nojalla se voisi vaatia tällaisiin palveluin liittyvistä kuluista kaksinkertaista korvausta.
165. Kaikesta edellä esitystä seuraa komission katsoneen riidanalaisen päätöksen 17 perustelukappaleessa perustellusti, että menoille, jotka on peritty ”töiden johtamismaksuna”, joka muodostuu siten, että urakkatöistä aiheutuviin kustannuksiin lisätään 4 %:n suurunen kiinteämääräinen summa, ei voitu myöntää koheesiorahastosta yhteisrahoitusta. Näin ollen ei ole tarvetta lausua enempää Depurbaix’n väitetysti suorittamien eri palvelujen sisällöstä eikä siitä, olivatko nämä palvelut mahdollisesti tukipäätöksen liitteessä IV olevassa III luvussa tarkoitetulla tavalla tukikelpoisia, sillä tätä määräystä ei sovelleta tässä asiassa.
166. Näin ollen on hylättävä neljännen kanneperusteen ensimmäinen osa, jonka mukaan soveltamisasetuksen N:o 1386/2002 17 artiklaa on rikottu, koska sääntöjenvastaisuuksia ei ollut tapahtunut.
Neljännen kanneperusteen toinen osa, joka on esitetty toissijaisesti ja perustuu suhteellisuusperiaatteen loukkaamiseen
167. Espanjan kuningaskunta väittää toissijaisesti, että numerolla 2001.ES.16.C.PE.058 yksilöityä hanketta koskevalla kiinteämääräisellä rahoitusoikaisulla rikotaan soveltamisasetuksen N:o 1386/2002 17 artiklaa ja loukataan suhteellisuusperiaatetta. Komissio on hallinnollisen menettelyn aikana mitään perustetta esittämättä muuttanut mieltään ja päättänyt soveltaa kiinteämääräistä rahoitusoikaisua. Summat olisi nyt esillä olevassa asiassa ollut kuitenkin mahdollista määritellä täsmällisesti ja toteuttaa oikaisu tällä tavoin määritellyn määrän perusteella. Rahoitusoikaisu olisi pitänyt toteuttaa Espanjan kuningaskunnan tekemän ja kannekirjelmään liittämän ehdotuksen mukaisesti eli tarkastuksen tekemisen ajankohtaan mennessä todennettujen summien kokonaismäärän perusteella, ei kiinteän määrän perusteella.
168. Komissio kiistää Espanjan kuningaskunnan väitteet ja vaatii, että tämän kanneperusteen toinen osa hylätään.
169. Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että komissio on riidanalaisen päätöksen 27 perustelukappaleessa lähtökohtaisesti todennut, että Depurbaix’n ”töiden johtamismaksuna” perimiä tukikelvottomia ”välillisiä menoja” oli korvattu kolmen Depurbaix’n hallinnoiman hankkeen yhteydessä ja että niiden kokonaismäärä oli lokakuussa 2003 suoritetun tarkastuksen ajankohtana yhteensä 9 298 055 euroa. Komission mukaan tämä seikka osoittaa, että Espanjan ympäristöministeriön käyttöön ottamaan hallinto- ja valvontajärjestelmään sisältyy laiminlyöntejä. Komissio päätti suhteellisuusperiaatteen perusteella tämän vuoksi 2 prosentin suuruisesta (kiinteämääräisestä) rahoitusoikaisusta viitenumerolla 2001.ES.16.C.PE.058 yksilöityyn hankkeeseen myönnettyyn (85 % suuruiseen) yhteisrahoitukseen, eli 2 324 414 euron summasta.
170. Soveltamisasetuksen N:o 1386/2002 17 artiklan 2 kohdan mukaan komissio voi perustaa rahoitusoikaisun kiinteään määrään vain silloin, jos sääntöjenvastaisuuksien aiheuttamien menojen täsmällinen määrittely ei ole mahdollista tai toteutettavissa tai jos olisi kohtuutonta peruuttaa kyseessä olevat menot kokonaan.
171. Tältä osin on syytä muistaa myös, että vuoden 2002 suuntaviivat vahvistamalla komissio ottanut käyttöön hallinnollista menettelyä koskevat säännöt, joilla on tarkoitettu olevan vaikutuksia hallinnon ulkopuolella, ja on ne julkaisemalla ilmoittanut, että niitä sovelletaan kyseisestä hetkestä lähtien niissä tarkoitettuihin tilanteisiin, ja on siten rajoittanut oman harkintavaltansa käyttämistä myös suhteellisuusperiaatteen soveltamisen osalta (ks. edellä 130 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö).
172. Vuoden 2002 suuntaviivojen 2.3. kohdan mukaan komissio katsoo voivansa toteuttaa (kiinteämääräisen) enintään 100 prosentin suuruisen rahoitusoikaisun silloin, jos hallinto- ja valvontajärjestelmässä havaitut puutteet tai kyseiset sääntöjenvastaisuudet ovat ”niin vakavia, että ne johtavat siihen, että [kyseinen jäsenvaltio] laiminlyö [unionin] oikeuden säännösten noudattamisen täydellisesti”, minkä johdosta kaikki maksut ovat lainvastaisia. Koheesiorahastolle aiheutuvan tappion vähäisempi riski ja puutteen vähemmän vakava luonne huomioon ottaen komissio on soveltanut kuitenkin vain 2 prosentin suuruista (kiinteämääräistä) vähimmäisrahoitusoikaisua, koska järjestelmän toiminta on kyseisissä tapauksissa ollut sen avaintekijöiden osalta asianmukaista mutta yhden tai useamman liitännäisen tekijän hallinnoinnissa on esiintynyt täydellisiä puutteita.
173. Vuoden 2002 suuntaviivojen 2.5 kohdan toisessa alakohdassa täsmennetään lisäksi muun muassa, että ”korjauskerrointa on [yleensä] sovellettava niihin menoihin, joiden osalta riski on olemassa”, ja että ”jos puute aiheutuu siitä, että asianomaiset viranomaiset eivät ole ottaneet käyttöön asianmukaista valvontajärjestelmää, oikaisua on sovellettava kaikkiin niihin menoihin, joiden osalta kyseistä valvontajärjestelmää on edellytetty”. Saman alakohdan mukaan ”oikaisua sovelletaan yleensä tutkinnan kohteena olevan ajanjakson, esimerkiksi tilikauden aikana aiheutuneisiin menoihin [mutta] jos sääntöjenvastaisuus aiheutuu järjestelmällisistä puutteista, jotka ovat selvästi pitkäaikaisia ja vaikuttavat menoihin useiden vuosien aikana, korjaus on määrättävä kaikille jäsenvaltion sinä aikana ilmoittamille menoille, jona järjestelmään liittyvä puute oli olemassa, siihen kuukauteen asti, jonka aikana puute korjattiin”.
174. On todettava, että komissio on tässä asiassa niin riidanalaisessa päätöksessä kuin unionin yleiselle tuomioistuimelle osoittamissaan kirjallisissa kommenteissakin väittänyt ‐ Espanjan kuningaskunnan tätä kiistämättä ‐ Espanjan viranomaisten itsensä antamista tiedoista ilmenevän, että Depurbaix’n kaikista sen hallinnoimista hankkeista ”töiden johtamismaksuna” perimä kokonaissumma oli tarkastuksen suorittamisen ajankohtana yli 9 miljoonaan euroa. Riidanalaisen päätöksen 27 perustelukappaleessa todetaan erityisesti, että komissio on suhteellisuusperiaatteen perusteella soveltanut rahoitusoikaisussa kaikkein alinta eli 2 prosentin kerrointa, sellaisena kuin siitä on määrätty vuoden 2002 suuntaviivojen 2.3 kohdassa; näin on menetelty ainoastaan viitenumerolla 2001.ES.16.C.PE.058 yksilöidyn hankkeen osalta. Komission kirjallisissa huomautuksissaan esittämien selitysten mukaan tässä lähestymistavassa huomioon otettiin yhtäältä se, että kyseessä oli ensimmäinen soveltamisasetuksen N:o 1386/2002 voimaantulon jälkeen kyseisellä alueella suoritettu tarkastus, ja toisaalta se, että Espanjan viranomaiset olivat peruuttaneet kaikkia niitä menoja koskevat todistukset, jotka vastasivat Depurbaix’n hallinnoimissa eri hankkeissa ”töiden johtamismaksua”. Espanjan kuningaskunta ei ole kiistänyt näitä selityksiä tässä oikeudenkäynnissä.
175. Espanjan kuningaskunta ei ole myöskään vedonnut mihinkään sellaiseen seikkaan, jonka perusteella voitaisiin osoittaa, että komissio on tässä asiassa loukannut suhteellisuusperiaatetta tai rikkonut niitä menettelysääntöjä, jotka se on itsellensä asettanut kyseisen periaatteen noudattamiseksi. Edellä mainittujen sääntöjen mukaan kiinteämääräisen oikaisun määrääminen 2 prosentin vähimmäistason mukaiseksi ja sen soveltaminen rajoitetusti vain yhteen Depurbaix’n hankkeeseen oli, todettuun sääntöjenvastaisuuteen nähden, komission käytettävissä olleista seuraamuksista kaikkein lievin. Näin ollen Espanjan kuningaskunta ei voi vedota suhteellisuusperiaatteen loukkaamiseen. Se ei ole myöskään esittänyt mitään perustetta, jolla pyrittäisiin riitauttamaan vuoden 2002 suuntaviivojen merkityksellisten sääntöjen lainmukaisuus suhteessa tähän periaatteeseen, eikä kiistänyt sitä, että riidanalaisen päätöksen 27 perustelukappaleessa todettu hallinto- ja valvontajärjestelmän heikkous oli vuoden 2002 suuntaviivojen 2.3 kohdan mukaisesti ”yhden tai useamman liitännäisen tekijän hallinnoinnissa esiintynyt” täydellinen puute.
176. Mitä tulee Espanjan kuningaskunnan väitteeseen, jonka mukaan rahoitusoikaisun pitäisi perustua komission suorittaman tarkastuksen tekemisen ajankohtaan mennessä todennettujen summien kokonaismäärään eikä kiinteään määrään, riittää todeta, että Espanjan kuningaskunta ei ole esittänyt mitään seikkaa, jolla tätä väitettä voitaisiin tukea. Komissiolla oli sitä vastoin soveltamisasetuksen N:o 1386/2002 17 artiklan 2 kohdan nojalla oikeus tehdä – kuten se tässä asiassa on tehnyt ‐ kiinteämääräinen oikaisu, jota sovellettiin vain yhteen, viitenumerolla 2001.ES.16.C.PE.058 yksilöityyn hankkeeseen, sillä perusteella, että olisi ollut kohtuutonta peruuttaa kokonaan kyseessä olevat menot Depurbaix’n hallinnoimiin muihin hankkeisiin liittyvät menot mukaan lukien. Vuoden 2002 suuntaviivojen 2.5 kohdan toisesta alakohdasta ilmenee lisäksi, että siihen sisältyviä kertoimia, joita sovelletaan kiinteämääräisiä oikaisuja tietyn tyyppisistä sääntöjenvastaisuuksista vahvistettaessa, sovelletaan yleensä ”niihin menoihin, joiden osalta riski on olemassa”, eikä tarkastuksen yhteydessä todennettuihin määriin. Tässä säännöksessä todetaan ajoituksellisesta näkökulmasta katsoen vielä, että rahoitusoikaisua sovelletaan yleensä tutkinnan kohteena olevan ajanjakson, esimerkiksi tilikauden aikana aiheutuneisiin menoihin; niinpä komission toimia ei ollut rajoitettu siten, että se olisi saanut ottaa huomioon vain suorittamansa tarkastuksen ajankohtaan saakka jatkuneen ajanjakson, kuten Espanjan kuningaskunta väittää.
177. Näin ollen Espanjan kuningaskunta ei voi arvostella komissiota siitä, että se olisi loukannut suhteellisuusperiaatetta siksi, että se ei ole laskenut riidanalaista kiinteämääräistä oikaisua tarkastuksen suorittamisen ajankohtaan mennessä todennetun kokonaismäärän perusteella.
178. Tämän vuoksi myös neljännen kanneperusteen toinen osa ja tämä kanneperuste kokonaisuudessaan on hylättävä.
179. Kun otetaan huomioon kaikki edellä esitetty, nyt esillä oleva kanne on hylättävä kokonaisuudessaan.
Oikeudenkäyntikulut
180. Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
181. Koska Espanjan kuningaskunta on hävinnyt asian ja komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, Espanjan kuningaskunnan on vastattava omista kuluistaan, ja se on velvoitettava korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Espanjan kuningaskunta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut.