61975C0039
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL J.-P. WARNER
VAN 19 NOVEMBER 1975 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
Op 18 januari 1952 kwam in Nederland de Wet Assurantiebemiddeling tot stand, die betrekking heeft op assurantiemakelaars en anderen die optreden als tussenpersoon bij het sluiten van verzekeringsovereenkomsten. In de onderhavige zaak verzoekt het College van beroep voor het bedrijfsleven (hierna te noemen het College) om een prejudiciële beslissing over de verenigbaarheid van een bepaling van die wet met het Gemeenschapsrecht, met name de artikelen 59 en 60 EEG-Verdrag. De litigieuze bepaling schrijft voor dat men in Nederland gevestigd moet zijn om als tussenpersoon bij het sluiten van verzekeringsovereenkomsten te kunnen optreden.
Behoudens hier niet ter zake doende uitzonderingen, is het ingevolge artikel 4 van de Wet Assurantiebemiddeling verboden in bedoelde hoedanigheid op te treden, tenzij men is ingeschreven in een der in dat artikel genoemde registers. Deze registers worden aangeduid met de letters A, B, C en D en elk ervan is bestemd voor een bepaalde categorie van tussenpersonen. Zij worden gehouden door de Sociaal-Economische Raad, de verweerder in het hoofdgeding.
Artikel 5, lid 1, bepaalt dat inschrijving niet geschiedt, dan nadat ten genoegen van de Sociaal-Economische Raad is gebleken;
a)
dat de aanvrager geen beroep of bedrijf uitoefent, dat onverenigbaar is met, het beroep van tussenpersoon;
b)
dat er geen gegronde vrees bestaat, dat de aanvrager het aanzien van de stand der tussenpersonen zal schaden;
c), d) en e)
dat hij meerderjarig is, niet onder curatele gesteld en niet failliet verklaard;
f)
dat hij metterwoon in Nederland is gevestigd.
In zijn verwijzingsuitspraak overweegt het College dat artikel 5, lid 1, sub f, gelezen in verband met de overige bepalingen der Wet Assurantiebemiddeling, aldus moet worden uitgelegd, dat de betrokkene in Nederland gevestigd moet zijn, dat wil zeggen daar kantoor moet houden en er tevens moet wonen.
Artikel 5, lid 5, van de Wet Assurantiebemiddeling bepaalt aan welke eisen moet zijn voldaan indien degene die als tussenpersoon wil optreden, niet is een natuurlijke persoon. Hiertoe behoort de eis dat degene die belast is met de feitelijke leiding van het bedrijf, voldoet aan de voorwaarden van artikel 5, lid 1, met uitzondering van de eis dat hij niet in staat van faillissement verkeert.
Artikel 9 bepaalt, globaal weergegeven, dat de namen van de tussenpersonen die niet meer voldoen aan de in artikel 5 gestelde eisen, worden doorgehaald.
Artikel 12, lid 1, verplicht diegenen die in één der registers zijn ingeschreven, alsmede de verzekeraars tot het verstrekken van alle, voor de richtige naleving van de wet, door de Sociaal-Economische Raad verlangde gegevens, en artikel 12, lid 2, verplicht 'ingeschreven tussenpersonen en verzekeraars op eerste verzoek van daartoe door de minister van Financiën bevoegd verklaarde personen inzage te verstrekken van alle tot hun administratie behorende boeken en bescheiden, waarvan de Sociaal-Economische Raad de inzage wenselijk oordeelt voor de controle en de richtige naleving van de bepalingen der wet.
De artikelen 13, 14, 15 en 16 bevatten een aantal beperkingen voor diegenen, die in de registers zijn ingeschreven, onder meer betreffende het voeren van een andere titel dan die waaronder zij zijn ingeschreven, de aard en de omvang van hun beloning en de aan verzekeringnemers toe te kennen voordelen. Overtredingen van deze bepalingen kunnen worden vervolgd op grond van de Wet op de economische delicten.
De eerste verzoeker in het hoofdgeding, de heer Coenen, bezit de Nederlandse nationaliteit. Hij is assurantiemakelaar, of juister gezegd directeur van twee — in het hoofdgeding naast hem als verzoekende partij optredende — Nederlandse vennootschappen die hun bedrijf maken van het sluiten van verzekeringsovereenkomsten. In de verwijzingsuitspraak staat dat beide vennootschappen afzonderlijke kantoren in Nederland hebben, doch de heer Coenen deelde ter zitting mede dat zij thans één daarvan, een klein kantoor in een voorstad van 's-Gravenhage, delen. Hij vertelde voorts ook directeur van een Belgische vennootschap te zijn.
Coenen en de beide als verzoekende partij optredende vennootschappen zijn ingeschreven in het bij de Wet Assurantiebemiddeling ingestelde register B.
Tot 1973 woonde de heer Coenen in Nederland, doch dat jaar verhuisde hij naar Brasschaat in België. Daarop berichtte de Sociaal-Economische Raad hem en de beide vennootschappen dat hun namen in het register zouden worden doorgehaald, aangezien enerzijds de heer Coenen niet meer voldeed aan de vereisten van artikel 5, lid 1, sub f, van de Wet Assurantiebemiddeling, en anderzijds de vennootschappen dientengevolge niet meer voldeden aan de voorwaarden van artikel 5, lid 6. Tegen deze beschikking kwamen de heer Coenen en de beide vennootschappen in beroep bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven.
Uit de verwijzingsuitspraak blijkt vooreerst dat het College betwijfelt of artikel 5, lid 1, sub f, verenigbaar is met de artikelen 59 en 60 EEG-Verdrag, en voorts dat naar het oordeel van het College het vereiste inzake het in Nederland wonen uitsluitend is gesteld met het oog op de mogelijkheid van een effectieve controle op de ingeschreven tussenpersonen als voorzien in artikel 12 van die wet, in het bijzonder middels het inzage nemen van hun boeken en bescheiden. Volgens het College is de wetgever hierbij kennelijk uitgegaan van de veronderstelling dat een tussenpersoon die een natuurlijk persoon is, in het algemeen zijn bedrijf in zijn woning uitoefent, en heeft de wetgever tevens rekening gehouden met de omstandigheid dat de bevoegdheid der in artikel 12, lid 2, bedoelde, door de minister van Financiën bevoegd verklaarde personen beperkt is tot het Nederlandse grondgebied. Het College verwerpt het standpunt van de Sociaal-Economische Raad dat dit vereiste ook gerechtvaardigd is met het oog op een strafrechtelijke vervolging wegens handelingen in strijd met de artikelen 13 en 16 van de Wet Assurantiebemiddeling of passende maatregelen bij gedragingen die het aanzien van de stand van de tussenpersonen kunnen schaden.
De door het College aan het Hof voorgelegde prejudiciële vraag luidt als volgt:
„Moeten de bepalingen van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap, met name de artikelen 59 en 60, aldus worden uitgelegd, dat met die bepalingen niet verenigbaar is een eis als die, gesteld in artikel 5, lid 1, sub f, der Wet Assurantiebemiddeling, inhoudende dat een natuurlijke persoon, wil hij gerechtigd zijn als tussenpersoon in de zin dier wet op te treden, in Nederland moet wonen?”
Zoals U ziet, heeft de vraag van het College slechts een beperkte strekking. Zij heeft uitsluitend betrekking op de verenigbaarheid met het Gemeenschapsrecht van een bepaling als artikel 5, lid 1, sub f, van de Wet Assurantiebemiddeling, betreffende de woonplaats van natuurlijke personen die in een Lid-Staat als tussenpersoon bij het sluiten van verzekeringsovereenkomsten op willen treden, en niet op de verenigbaarheid met het Gemeenschapsrecht van een bepaling als artikel 5, lid 5, van die wet, betreffende de woonplaats van degenen, die belast zijn met de feitelijke leiding van een bedrijf dat in die Staat als tussenpersoon wil optreden. Niettemin hebben zowel de heer Coenen als de Commissie er bij het Hof op aangedrongen ook deze verdere vraag te behandelen, die volgens hen in deze zaak rijst en waarbij het aankomt op de uidegging van andere Verdragsartikelen dan de artikelen 59 en 60 — in het bijzonder artikel 48, dat relevant zou kunnen zijn indien degenen die belast zijn met de feitelijke leiding van een bedrijf, als werknemers van dat bedrijf moeten worden beschouwd, en artikel 52, dat relevant zou kunnen zijn voor zover een beperking met betrekking tot de woonplaats van de betrokkenen ook de vrijheid van vestiging van het bedrijf zou beperken.
Mijns inziens is het Hof in de gegeven omstandigheden niet bevoegd op deze verdere vragen in te gaan. Ingevolge artikel 177 EEG-Verdrag dient het zich te beperken tot beantwoording van de vraag die door de nationale rechterlijke instantie is gesteld. Hierbij ben ik mij er wel van bewust dat het College — zoals dit trouwens zelf in zijn verwijzingsuitspraak zegt — een instantie is waarvan de beslissingen, althans in de onderhavige zaak, naar Nederlands recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep, zodat het ingevolge artikel 177 gehouden was alle in casu gerezen vragen van Gemeenschapsrecht aan het Hof voor te leggen. Maar wellicht had het College redenen — ontleend aan het Nederlandse proces-of handelsrecht, of zelfs verband houdend met de uitlegging van de Wet Assurantiebemiddeling, en waarop het Hof niet kan ingaan — om die vragen niet te stellen ondanks het feit dat de zaak daartoe op het eerste gezicht aanleiding schijnt te geven, zoals de heer Coenen en de Commissie betogen.
Ik wil mij daarom beperken tot de werkelijk door het College voorgelegde vraag.
Mijns inziens is het 's Hofs uitspraak in zaak 33-74 (Van Binsbergen, Jurispr. 1974, blz. 1299) die zonder rechtstreeks antwoord op deze vraag te geven, wel duidelijke aanwijzingen bevat voor de beantwoording ervan.
De Commissie betoogt dat het Hof — zowel op grond van dat arrest als principieel — in de onderhavige zaak zonder enig voorbehoud dient te verklaren dat elk vereiste, inhoudende dat iemand woonplaats moeten hebben op het grondgebied van de Lid-Staat waar hij diensten verricht, onverenigbaar is met de artikelen 59 en 60. Versta ik de Commissie goed, dan beweert zij dat de enige restrictie op deze algemene regel, die het Hof in de zaak Van Binsbergen heeft toegelaten, het vereiste betreft dat wie als raadsman optreedt voor een bepaalde rechterlijke instantie, binnen het rechtsgebied van die instantie een gekozen domicilie moet hebben. Doch, aldus de Commissie, het Hof verwierp de geldigheid van een woonplaatsvereiste dat betrekking heeft op het grondgebied van een Lid-Staat als zodanig.
Het komt mij voor dat deze uitlegging van het arrest-Van Binsbergen niet juist is.
In de 12e en 13e overweging van dit arrest worden enkele algemene beginselen geformuleerd: in de eerste plaats dat, in verband met de bijzondere aard van sommige diensten, niet als onverenigbaar met het Verdrag kunnen worden beschouwd specifieke eisen welke aan de dienstverrichter worden gesteld wegens de toepasselijkheid van beroepsregels die hun grond vinden in het algemeen belang — met name regels betreffende organisatie, bekwaamheid, beroepsethiek, toezicht en aansprakelijkheid — en die voor iedereen gelden die gevestigd is op het grondgebied van de Staat waar de dienst wordt verricht, voor zover zulke eisen nodig zijn om te voorkomen dat de dienstverrichter door zijn vestiging in een andere Lid-Staat aan de greep van die regels zou ontsnappen; in de tweede plaats dat een Lid-Staat evenmin het recht kan worden ontzegd voorschriften te geven om te verhinderen dat de door artikel 59 gewaarborgde vrijheid door een dienstverrichter wiens werkzaamheid geheel en voornamelijk op zijn grondgebied is gericht, wordt gebruikt om zich te onttrekken aan de beroepsregels, die, ware hij op het grondgebied van die Lid-Staat gevestigd, op hem van toepassing zouden zijn, daar op zodanige situatie het hoofdstuk betreffende het recht van vestiging en niet dat betreffende de dienstverrichting van toepassing zou kunnen zijn.
Het Hof formuleerde deze beginselen kennelijk omdat het, evenals de opstellers van het Verdrag bij artikel 57, van mening was dat vele beroepen het publiek — cliënten, patiënten, afnemers — grote schade kunnen berokkenen als er geen regelingen worden getroffen en toegepast om te waarborgen dat degenen die deze beroepen uitoefenen, over de nodige integriteit en vakbekwaamheid beschikken en passende normen in acht nemen. Zeker, het Verdrag beoogt de coördinatie van de regels die op die punten in de verschillende Lid-Staten gelden, doch niet dat zij worden afgeschaft of onwerkzaam gemaakt. In zijn conclusie in de zaak-Van Binsbergen (Jurispr. 1974, blz. 1316) merkte Advocaat-Generaal Mayras op dat de artikelen 59 en 60 evenzeer als de artikelen 7, 48 en 52 EEG-Verdrag, zijn bedoeld om discriminatie op te heffen. Zij hebben niet ten doel regelingen af te schaffen die noodzakelijk zijn ter bescherming van het publiek.
In de 14e tot 17e overweging van het arrest-Van Binsbergen paste het Hof, zoals uit de eerste woorden van deze passage blijkt de in de 12e en 13e overweging neergelegde algemene beginselen toe op het concrete geval. Zoals bekend, ging het om een Nederlandse wettelijke bepaling, op grond waarvan iemand die, zonder daartoe enige specifieke kwalificatie te bezitten of aan bepaalde beroepsregels onderworpen te zijn, voor de Centrale raad van beroep als raadsman optreedt, een vaste woonplaats in Nederland moet hebben. Het Hof overwoog dat in overeenstemming met deze beginselen niet als onverenigbaar met de artikelen 59 en 60 kan worden beschouwd de aan de hulporganen van de justitie gestelde eis van vaste beroepshalve vestiging binnen het rechtsgebied van bepaalde rechterlijke instanties, ingeval die eis objectief noodzakelijk is ter waarborging van de nakoming van beroepsregels die met name verband houden met de rechtsbedeling en de inachtneming van de beroepsethiek. Maar volgens het Hof gold dit niet voor het geval iemand die als raadsman optreedt, geen enkele bijzondere hoedanigheid behoeft te bezitten, noch aan beroepstucht is onderworpen. In dat geval kan het vereiste van vestiging in de betrokken Lid-Staat niet gerechtvaardigd zijn, wanneer in een goede rechtsbedeling kan worden voorzien door minder stringente maatregelen, zoals de keuze van een domicilie waarheen gerechtelijke stukken kunnen worden gezonden.
Ongetwijfeld behoren tot de beroepen waarvoor ter bescherming van het publiek regelingen moeten worden getroffen, ook die van verzekeraar en van tussenpersoon bij verzekeringsovereenkomsten. Ter illustratie hiervan hoeft slechts te worden gewezen op de beruchte gevallen uit de jaren zestig in het Verenigd Koninkrijk, voordat de Britse wetgeving op dit gebied was verscherpt, waarbij oneerlijke, roekeloze of onoordeelkundige bestuurspraktijken leidden tot de ineenstorting van een aantal verzekeringsmaatschappijen. Dit bracht duizenden verzekerden in moeilijkheden en zelfs mensen die in de waan waren gebracht dat zij verzekerd waren, om maar te zwijgen van derden-slachtoffers van ongevallen. Deze verzekeringsmaatschappijen hadden maar al te vaak onder een hoedje gespeeld met gewetenloze assurantiemakelaars.
Daarom geef ik de voorkeur aan de benadering van de Franse Regering in haar opmerkingen, die ik hier niet behoef te herhalen.
Mitsdien concludeer ik dat op de vraag van het College van beroep voor het bedrijfsleven worde geantwoord, dat het vereiste dat degene die in een Lid-Staat diensten wil verrichten 'als tussenpersoon bij het sluiten van verzekeringsovereenkomsten, aldaar zijn woonplaats moet hebben, niet verenigbaar is met de artikelen 59 en 60 EEG-Verdrag, tenzij dit vereiste is gesteld en ook noodzakelijk is om te waarborgen dat de betrokkene zich houdt aan de voor zodanige tussenpersonen geldende beroepsregels, die ter bescherming van het publiek zijn vastgesteld.
Zowel de heer Coenen als de Commissie en de Franse Regering vragen het Hof — waarbij de een verder gaat dan de ander — het hierbij niet te laten, doch met name ook uitspraak te doen over de vraag of dit vereiste in casu is gesteld en noodzakelijk is met het oog op de naleving van de toepasselijke voorschriften — dat wil zeggen, op basis van de feitelijke vaststellingen van het College te verklaren of het vereiste is gesteld en noodzakelijk is om de naleving van artikel 12 van de Wet Assurantiebemiddeling te waarborgen. Naar mijn mening evenwel moet dit door het College worden beslist. Dit blijkt, dunkt mij, duidelijk uit het feit dat de Commissie haar betoog over het eigenlijke doel en de noodzaak van het vereiste doet steunen op een analyse van wat voor het College door een deskundige is verklaard en door verweerder is erkend. Ik meen dat het op de weg ligt van het College — en niet van het Hof in het kader van een procedure overeenkomstig artikel 177 EEG-Verdrag — om uit deze verklaringen en erkenningen conclusies te trekken.
Ten slotte heeft de heer Coenen ter zitting verzocht om vergoeding van door hem gemaakte kosten. Waar het hier evenwel een prejudiciële procedure betreft, moet het Hof de beslissing omtrent de kosten aan het College overlaten.
(
1
)	Vertaald uit het Engels.