61973C0041(01)
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT J.-P. WARNER
FREMSAT DEN 15. FEBRUAR 1977 (
1
)
Høje Ret.
Jeg behøver næppe at minde Dem om indholdet af Domstolens dom i »sukkersagerne«, sagerne 40 etc./73 Suiker Unie m.fl. mod Kommissionen, Sml. 1975, s. 1663. De vil huske, at Domstolen i punkt 3, litra b) i domskonklusionen nedsatte de bøder, som Kommissionen havde pålagt nogle af sagsøgerne. For hvert enkelt tilfælde udtrykte Domstolen den nedsatte bøde i regningsenheder samt i parentes i den nationale valuta i den medlemsstat, hvor den pågældende sagsøger havde sit hovedsæde. Herved anvendte Domstolen den omregningskurs, der omhandles i artikel 10 og 27 i Rådets finansforordning af 25. april 1973»vedrørende De europæiske Fællesskabers almindelige budget« (73/91/EKSF, EØF, Euratom), dvs. den omregningskurs, der udledes af det vægtindhold fint guld, der svarer til en regningsenhed (0,88867088 gram), og det vægtindhold af fint guld, der svarer til pari for den pågældende valuta, som anmeldt over for Den internationale Valutafond. Vi ved selvfølgelig alle, om ikke andet så fra de sager, vi har haft for Domstolen om monetære udligningsbeløb, at disse omregningskurser nu er helt urealistiske.
De pågældende sagsøgere blev imidlertid vejledt om, at Domstolens dom ud fra den relevante fællesskabslovgivning skulle fortolkes således, at de nedsatte bøder var fastsat i regningsenheder, og at sagsøgernes forpligtelse til at betale disse bøder kunne opfyldes ved at betale i hvilken som helst medlemsstats valuta, omregnet til den kurs, der var fastsat i finansforordningen. På grundlag af disse oplysninger valgte alle sagsøgerne (undtagen en, som endnu ikke har betalt noget af sin bøde) at betale deres bøde i italienske lire, omregnet til den kurs, der er fastsat i finansforordningen, fordi den italienske lire på det tidspunkt var den svageste valuta inden for Fællesskabet. Kommissionen har regnet ud, at hvis virksomhederne var berettiget hertil, ville det betyde en besparelse på 33 % for de franske virksomheder blandt sagsøgerne, på 35 % for den belgiske virksomhed, på 40 % for de nederlandske virksomheder og på 43 % for de tyske virksomheder.
Kommissionen bestred naturligvis deres ret til at gøre noget sådant. Det meste eller meget af den relevante brevveksling har været fremlagt for Domstolen. Jeg tror ikke, det tjener noget nyttigt formål at jeg forsøger at analysere denne brevveksling, skønt den på kortfattet måde viser de stridspunkter, der er mellem sagsøgerne og Kommissionen. Resultatet blev, at Kommissionen gik ind på, at problemet blev løst ved et sagsanlæg for Domstolen i henhold til artikel 40 i statutten for Domstolen og artikel 2 i Domstolens procesreglement med henblik på at opnå en fortolkning af dommens punkt 3, litra b).
Sagsøgerne i sagerne 41, 43 og 44/73 indgav derfor et sådant søgsmål, og det er dette søgsmål, som nu skal behandles for Domstolen. For at være helt præcis er der to søgsmål, et i sagerne 43 og 44/73, idet de oprindelige sagsøgere i de to sa ger nu har sluttet sig sammen.
Ved den mundtlige forhandling rejste Kommissionen, temmelig sent og meget frygtsomt, et spørgsmål om søgsmålenes antagelse til realitetsforhandling.
Dens begrundelse herfor var, at sagsøgernes argument i hovedspørgsmålet støttes på, at Kommissionen i henhold til de relevante bestemmelser i forordning nr. 17 ikke havde beføjelse, og at Domstolen efter sagsanlæg derfor heller ikke havde beføjelse til at fastsætte bøderne på anden måde end i regningsenheder. Kommissionen havde i sin beslutning også fastsat bøderne både i regningsenheder og i den nationale valuta for hver berørt virksomhed, men i stedet for at sætte sidstnævnte tal i parentes havde Kommissionen indledt disse tal med ordene »dvs.«. Kommissionens formulering var som følger:
»Der pålægges følgende bøder:«
a)
Raffinerie Tirlemontoise en bøde pa 1500000 (en million femhundrede) regningsenheder, dvs. 75000000 (femoghalvfjerds millioner) belgiske francs.
b)
Sucres & Denrées en bøde på 1000000 (en million) regningsenheder, dvs. 5554190 (fem millioner femhundredeogfireoghalvtredstusindeet-hundredeoghalvfems) franske francs.« (EFT L 140 af 25. 5. 1973)
og så videre. Kommissionen hævdede således, at indvendingen om, at forordning nr. 17 ikke tillod fastsættelse af en bøde i en national valuta, kunne have været fremført under selve de søgsmål, der blev anlagt for at få nævnte beslutning annulleret, og at den pågældende indvending ikke nu kunne tages under behandling i en sag om fortolkning af den dom, der blev afsagt i nævnte søgsmål. Dette punkt ville, ifølge Kommissionen — hvis man f.eks. antog, at Domstolen i stedet for at nedsætte bøderne simpelt hen havde afvist sagerne, givet ikke kunne rejses i sager som de nu anlagte.
Efter min mening har det virkelige spørgsmål, der rejses af de nuværende søgsmål, intet at gøre med formuleringen af Kommissionens beslutning. Med andre ord: hvad mente Domstolen, da den, efter at have fastsat hver bøde i regningsenheder, tilføjede det tilsvarende beløb i national valuta? Det er uden tvivl nødvendigt for at kunne besvare dette spørgsmål at fastslå omfanget af Kommissionens og dermed af Domstolens beføjelser, men dette er kun et skridt på vejen til en besvarelse af det virkelige spørgsmål. Jeg ville derfor forkaste Kommissionens påstand om, at disse søgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling.
De relevante bestemmelser i forordning nr. 17 (EFT specialudgave 1959-1962 s. 81; org.ref. JO L 204 af 21. 2. 1962) er artikel 15, stk. 2, artikel 17 og artikel 18.
Artikel 15, stk. 2 lyder, for så vidt det er væsentligt i denne sag, som følger:
»Ved en beslutning kan Kommissionen pålægge virksomheder og sammenslutninger af virksomheder bøder på mindst 1000 og højst 1000000 regningsenheder, idet sidstnævnte beløb dog kan forhøjes til 10 % af omsætningen i det sidste regnskabsår i hver af de virksomheder, som har medvirket ved overtrædelsen, såfremt de forsætligt eller uagtsomt … overtræder bestemmelserne i traktatens artikel 85, stk. 1), eller artikel 86 …
Ved fastsættelsen af bødens størrelse skal der tages hensyn til både overtrædelsens grovhed og dens varighed.«
Artikel 17, som har overskriften »Prøvelse ved Domstolen« lyder så vidt det her er relevant:
»Ved klager over beslutninger, hvorved Kommissionen har fastsat en bøde …, har Domstolen i overensstemmelse med bestemmelsen i traktatens artikel 172 fuld prøvelsesret; den kan ophæve, nedsætte eller forhøje den pålagte bøde …«
Artikel 18, som har overskriften »Regningsenhed«, lyder således:
»Ved anvendelse af bestemmelserne i artiklerne 15-17 gælder den regningsenhed, som er fastsat for opstillingen af Fællesskabets budget i medfør af bestemmelserne i traktatens artikler 207 og 209.«
Denne regningsenhed er naturligvis den regningsenhed, der er defineret i finansforordningen, som jeg allerede har henvist til.
Således lyder de bestemmelser, ud fra hvilke sagsøgerne hævder, at hverken Kommissionen eller Domstolen har beføjelse til at fastsætte bøder i national valuta.
Hvis man udelukkende ser på sætningen »bøder på mindst 1000 og højst 1000000 regningsenheder« i artikel 15, stk. 2, kan man naturligvis let nå til den konklusion. Men denne sætning bliver straks efterfulgt af en henvisning til et beløb, der ikke må overstige 10 % af omsætningen i hver af de pågældende virksomheder, et beløb som nødvendigvis, i det mindste i første omgang, må fastsættes i den valuta, som virksomhedens regnskaber udarbejdes i. Imidlertid er det efter min mening væsentligere, således som der er almindelig enighed om, at beslutninger fra Kommissionen, hvorved der pålægges bøder, kan fuldbyrdes i henhold til traktatens artikel 192, og at domme fra Domstolen, som nedsætter eller forhøjer disse bøder, kan fuldbyrdes i henhold til samme artikel, jf. artikel 187. Dette betyder, at sådanne beslutninger og domme kan fuldbyrdes i henhold til civil-procesreglerne i den medlemsstat, på hvis område gennemtvingelsen sker. Artikel 192 bestemmer: Fuldbyrdelsespåtegningen »skal efter en prøvelse, der kun omfatter ægtheden af det pågældende fuldbyrdelsesgrundlag, påføres af den nationale myndighed, som hver af Medlemsstaternes regeringer har udpeget…« og endvidere: »Når disse formkrav er opfyldt på rekvirentens begæring, kan denne lade tvangsfuldbyrdelsen udføre ved indbringelse direkte for den myndighed, der ifølge den nationale lovgivning er kompetent hertil«. Skønt der er lande i Fællesskabet, hvor fuldbyrdelse kan ske på grundlag af en dom i en fremmed valuta, f.eks. England, Tyskland og Italien (se Milliangos mod George Frank (Textiles) Ltd, 1976, A.C. 443, og Mann, The Legal Aspect of Money, 3. udgave, s. 351), er der så vidt jeg ved ingen medlemsstat, hvor en forpligtelse udtrykt i regningsenheder kan blive fuldbyrdet uden videre. En fortolkning af artiklerne 15, stk. 2, 17 og 18 i forordning nr. 17 på den måde, som sagsøgerne har hævdet, vil derfor lægge hindringer i vejen for det, som de ønsker at opnå. Sagsøgerne indrømmer faktisk, at en bøde, der pålægges i henhold til disse bestemmelser, med henblik på eksekutionsgrundlaget må angives i det lands valuta, hvor der ønskes fuldbyrdelse. Hvad de mener er, at bødens sande størrelse er dens størrelse, udtrykt i regningsenheder, og at den kan betales i en hvilken som helst medlemsstats valuta, omregnet til den kurs, der er foreskrevet i finansforordningen. De viger ikke tilbage fra den slutning, at dette kan føre til, at bødens faktiske beløb vil kunne være forskelligt, alt efter om den betales »frivilligt« eller som et resultat af en fuldbyrdelsesbeslutning. Efter min opfattelse kan det ikke være rigtigt.
Efter min mening skal henvisningen til »bøder på mindst 1000 og højst 1000000 regningsenheder« i artikel 15, stk. 2 fortolkes som et minimum og et maximum, der kan finde anvendelse i visse tilfælde, men ikke således, at den udelukker Kommissionen eller Domstolen fra at fastsætte bøder i nationale valutaer. Vi må ikke glemme, at flydende valutakurser var et ukendt begreb på den tid, da forordning nr. 17 blev vedtaget. Valutapariteterne indbyrdes og hver enkelt valutaparitet i forhold til regningsenheden blev fastsat således, at det — bortset fra det sjældne tilfælde, hvor en valuta blev devalueret eller revalueret — ikke ville gøre nogen væsentlig forskel, om et beløb blev udtrykt i regningsenheder eller i national valuta.
Til støtte for deres synspunkt har sagsøgerne henvist til den omstændighed, at traktatens artikel 207 bestemmer, at medlemsstaternes bidrag til Fællesskabets indtægtsbudget skal ske i deres nationale valutaer, og de har fremhævet, at der ikke er nogen tilsvarende bestemmelse for virksomheder, som bliver pålagt bøder; men efter min opfattelse er de to forhold for forskellige til at kunne sammenlignes.
Sagsøgerne har også henvist til Kommissionens svar på to spørgsmål, der blev rejst i Europa-Parlementet, det ene i 1970 og det andet i 1976, angående nogle tekniske noter, der var offentliggjort af Kommissionens informationstjeneste i 1974, og angående visse lærde forfatteres synspunkter. Om disse noter og om disse forfatteres synspunkter kan jeg kun sige, at de efter min mening var fejlagtige. Hvis man nærmere studerer de svar, der blev givet på de to parlamentariske spørgsmål, finder jeg ikke, at de støtter sagsøgernes synspunkt. De strejfer blot det punkt, som her er på tale.
Endelig hævdede sagsøgerne, at en anerkendelse af det standpunkt, som Kommissionen havde indtaget, ville føre til forskelsbehandling i to henseender.
Først sagde de, at det ville føre til forskelsbehandling mellem virksomheder i lande med svag valuta og virksomheder i lande med stærk valuta. En bøde på det samme beløb i regningsenheder ville f.eks. udgøre en lettere byrde for et italiensk selskab end for et tysk selskab. Den vildfarelse, som sagsøgerne gør sig skyldige i, er efter min mening, at de tror, at Kommissionen eller for den sags skyld Domstolen kun skal tænke i regningsenheder, når disse instanser fastsætter bødens størrelse. Efter min mening må Kommissionen tværtimod se på realiteterne. Den bør først beslutte sig til, i hvilken valuta den vil fastsætte bøden med henblik på fuldbyrdelsen, og derefter under hensyntagen til den virkelige værdi af denne valuta træffe beslutning om bødens størrelse. Omregningen til regningsenheder er kun nødvendig af to grunde, for det første for at efterprøve, om bøden holder sig inden for de grænser, der er opstillet i artikel 15, stk. 2, og for det andet for at den kan opføres på en konto under Fællesskabets budget.
Den anden form for forskelsbehandling, som sagsøgerne omtalte, var forskelsbehandling mellem en virksomhed, der befandt sig inden for Fællesskabet, og en virksomhed uden for Fællesskabet. Den fejltagelse, som de gør sig skyldige i, er efter min mening, at de antager, at en virksomhed uden for Fællesskabet ville være frit stillet til at vælge den valuta, virksomheden vil betale bøden i, og til at omregne bøden til regningsenheder til den paritet, der er foreskrevet i finansforordningen. Der kan selvfølgelig for så vidt angår en virksomhed, der ligger uden for Fællesskabet, være vanskeligheder med fuldbyrdelsen, men ellers vil en sådan virksomheds situation være den samme som for en virksomhed, der har sæde inden for Fællesskabet. Den institution, der pålægger bøden, må stadig angive bøden i en medlemsstats valuta med henblik på fuldbyrdelsen. Formodentlig vil dette blive valutaen i den medlemsstat, hvor fuldbyrdelsen efter omstændighederne vil blive anset for mindst vanskelig. Således bestemte Domstolen i sagerne 6 og 7/73, Commercial Solvents mod Kommissionen, Sml. 1974 s. 223, jf. s. 258, at en bøde, som Kommissionen havde pålagt et amerikansk selskab og dettes italienske datterselskab med solidarisk og fuldstændig hæftelse, skulle »nedsættes til 100000 regningsenheder, eller 62500000 lire«.
Tilbage står spørgsmålet, hvis jeg ikke har taget fejl med hensyn til det retlige aspekt, hvad Domstolen kan anses at have ment, da den i punkt 3, litra b) i dommen i »sukkersagerne« anførte hver enkelt bødes beløb i national valuta i parentes efter angivelsen i regningsenheder. Efter min opfattelse kan det kun have betydet én ting, nemlig at det skulle være bødens faktiske beløb, som Kommissionen om fornødent var berettiget til at kræve fuldbyrdet. Jeg kan ikke se noget, der skulle udelukke Kommissionen, såfremt den fandt det hensigtsmæssigt, fra at acceptere betaling i nogen anden valuta, men Kommissionen kan ikke være forpligtet til at acceptere en sådan betaling til nogen anden kurs end markedskursen på betalingsdagen.
Jeg finder derfor, at det spørgsmål, som sagsøgerne har rejst, skal besvares, som Kommissionen har foreslået; og at sagsøgerne forpligtes til at betale omkostningerne ved disse sager, eftersom Kommissionen har nedlagt påstand herom.
(
1
) – Oversat fra engelsk.