ORDONNANCE DE LA COUR (huitième chambre)
3 juillet 2025 (*)
« Renvoi préjudiciel – Article 53, paragraphe 2, et article 94 du règlement de procédure de la Cour – Libre prestation de services – Augmentation de 200 % des redevances pour l’exploitation de licences d’exploitation de jeux de hasard – Situation purement interne – Exigence d’indication des raisons justifiant la nécessité d’une réponse par la Cour – Absence de précisions suffisantes – Irrecevabilité manifeste »
Dans les affaires jointes C‑687/24 et C‑688/24,
ayant pour objet deux demandes de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduites par l’Administrativen sad Sofia-grad (tribunal administratif de la ville de Sofia, Bulgarie), par décisions du 4 octobre 2024, parvenues à la Cour le 18 octobre 2024, dans les procédures
C.B.S.-2009 OOD
contre
Izpalnitelen direktor na Natsionalna agentsa za prihodite(NAP),
LA COUR (huitième chambre),
composée de M. S. Rodin (rapporteur), président de chambre, Mme O. Spineanu‑Matei et M. N. Fenger, juges,
avocat général : M. A. Biondi,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour,
rend la présente
Ordonnance
1        Les demandes de décision préjudicielle portent sur l’interprétation de l’article 56 TFUE.
2        Ces demandes ont été présentées dans le cadre de deux litiges opposant C.B.S.-2009 OOD à l’Izpalnitelen direktor na Natsionalna agentsa za prihodite (NAP) (directeur exécutif de l’Agence nationale des recettes, Bulgarie) au sujet du refus implicite de ce dernier d’adopter une décision de compensation et de remboursement de redevances étatiques pour des licences d’exploitation de jeux de hasard payées en application d’une modification législative.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3        L’article 94 du règlement de procédure de la Cour dispose :
« Outre le texte des questions posées à la Cour à titre préjudiciel, la demande de décision préjudicielle contient :
a)      un exposé sommaire de l’objet du litige ainsi que des faits pertinents, tels qu’ils ont été constatés par la juridiction de renvoi ou, à tout le moins, un exposé des données factuelles sur lesquelles les questions sont fondées ;
b)      la teneur des dispositions nationales susceptibles de s’appliquer en l’espèce et, le cas échéant, la jurisprudence nationale pertinente ;
c)      l’exposé des raisons qui ont conduit la juridiction de renvoi à s’interroger sur l’interprétation ou la validité de certaines dispositions du droit de l’Union, ainsi que le lien qu’elle établit entre ces dispositions et la législation nationale applicable au litige au principal. »
Le droit bulgare
4        L’article 30, paragraphe 6, du zakon za hazarta (loi sur les jeux de hasard) (DV no 26, du 30 mars 2012), dans sa version applicable jusqu’au 1er janvier 2024, prévoyait qu’une redevance étatique forfaitaire de 100 000 leva bulgares (BGN) (environ 50 000 euros) était due pour l’octroi et le maintien d’une licence d’une durée de dix ans permettant l’organisation de jeux de hasard au moyen de machines à sous.
5        Cette disposition de la loi sur les jeux de hasard a été modifiée par le paragraphe 18 des dispositions transitoires et finales du zakon za darzhavnya byudzhet na Republika Bulgaria za 2024 g. (loi budgétaire de la République de Bulgarie pour 2024) (DV no 108, du 30 décembre 2023) (ci-après la « loi modificative »), avec effet au 1er janvier 2024. Depuis l’entrée en vigueur de cette modification, le montant de la redevance étatique forfaitaire précitée a été porté à 150 000 BGN (environ 75 000 euros) lorsque ces jeux sont organisés dans des localités de moins de 500 000 habitants et à 300 000 BGN (environ 150 000 euros) lorsque lesdits jeux sont organisés dans des localités de plus de 500 000 habitants. Par ailleurs, en application des paragraphes 19 à 22 des dispositions transitoires et finales de cette loi modificative, les modifications apportées à l’article 30 de la loi sur les jeux de hasard ont été dotées d’un effet rétroactif. Aux termes des paragraphes précités, les montants majorés des redevances étatiques forfaitaires dues pour l’octroi et le maintien d’une licence s’appliquent également aux organisateurs de jeux de hasard, que ces derniers soient pratiqués au moyen de machines à sous ou en ligne, dont les licences avaient été octroyées avant le 1er janvier 2024.
Les litiges au principal, les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour
6        C.B.S.-2009 est une société de droit bulgare organisatrice de jeux de hasard, qui est titulaire de 56 licences octroyées par les autorités bulgares l’autorisant à organiser, notamment, des jeux pratiqués au moyen de machines à sous dans des salles de jeux et des casinos. Deux des licences pour l’organisation de jeux pratiqués au moyen de machines à sous, valables pour dix ans, ont été délivrées pour deux salles, l’une située à Sofia (Bulgarie), dans l’affaire C‑687/24, et l’autre à Kazichene (Bulgarie), dans l’affaire C‑688/24. Elles sont valables, respectivement, jusqu’au 30 septembre 2026 et jusqu’au 12 décembre 2033. Lors de l’octroi de ces licences, C.B.S.-2009 a acquitté les redevances étatiques dues en vertu de la loi sur les jeux de hasard en une seule fois, pour toute la durée de la validité de ces licences.
7        Au 1er janvier 2024, la loi sur les jeux de hasard a été modifiée en ce sens que le montant de la redevance étatique forfaitaire due pour l’exploitation de licences de jeux pratiqués au moyen de machines à sous, valables dix ans, a été porté, à partir de cette date, de 100 000 BGN à 150 000 BGN lorsque les jeux sont organisés dans des localités de moins de 500 000 habitants et à 300 000 BGN lorsque les jeux sont organisés dans des localités de plus de 500 000 habitants.
8        En vertu de la loi modificative, les montants majorés des redevances étatiques forfaitaires s’appliquent également aux organisateurs de jeux de hasard dont les licences avaient été octroyées avant le 1er janvier 2024.
9        Afin de ne pas subir de sanctions et de pouvoir poursuivre son activité sous licence, C.B.S.-2009 a payé les suppléments de redevances dus à
l’augmentation rétroactive de celles-ci. Cependant, estimant que la modification législative à l’origine de cette augmentation est incompatible avec le droit de l’Union, cette société a, le 7 mars 2024, saisi le directeur exécutif de l’Agence nationale des recettes d’une demande de compensation et de remboursement des suppléments de redevances versés pour un montant de 82 500 BGN (environ 41 250 euros) dans l’affaire C‑687/24 et pour un montant de 148 750 BGN (environ 74 375 euros) dans l’affaire C‑688/24.
10      En l’absence de réponse du directeur exécutif de l’Agence nationale des recettes dans le délai prévu par la loi, C.B.S.-2009 a saisi l’Administrativen sad Sofia-grad (tribunal administratif de la ville de Sofia, Bulgarie), qui est la juridiction de renvoi, de deux recours dirigés contre les décisions implicites de
rejet
adoptées par cette autorité.
11      Or, d’une part, cette juridiction s’interroge sur la compatibilité de la réglementation nationale en cause avec la libre prestation de services, garantie par l’article 56 TFUE. Elle estime que, bien qu’aucune discrimination n’ait été introduite par la loi modificative entre les sociétés bulgares et les sociétés étrangères opérant dans le secteur des jeux de hasard, l’augmentation rétroactive massive des redevances étatiques dues pour organiser ces jeux est susceptible d’entraver l’activité des organisateurs desdits jeux et de constituer notamment une barrière extrêmement élevée à l’entrée de nouveaux arrivants sur le marché. Selon elle, pour qu’une telle mesure législative restrictive soit admissible, elle doit satisfaire aux conditions ressortant de la jurisprudence de la Cour, à savoir être justifiée par des raisons impérieuses d’intérêt général et proportionnée, ce dont elle doute en l’occurrence.
12      D’autre part, la juridiction de renvoi indique qu’il pourrait y avoir, en l’occurrence, une violation des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime. Elle rappelle que le principe de sécurité juridique, qui a pour corollaire celui de la protection de la confiance légitime, exige notamment que les règles de droit soient claires, précises et prévisibles dans leurs effets, en particulier lorsqu’elles peuvent avoir des conséquences défavorables sur les individus et les entreprises.
13      Dans ces conditions, l’Administrativen sad Sofia-grad (tribunal administratif de la ville de Sofia) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes, rédigées de manière identique dans les affaires C‑687/24 et C‑688/24 :
« 1)      Une règle de droit d’un État membre – constituée des [paragraphes] 18 à 22 des dispositions transitoires et finales de la loi budgétaire de la République de Bulgarie pour 2024 – qui augmente de 200 %, tant pour les opérateurs en ligne que pour les opérateurs physiques, la partie forfaitaire fixe de la redevance payée à l’État pour l’octroi et le maintien d’une licence de longue durée dans le secteur des jeux de hasard, restreignant ainsi l’activité des organisateurs de jeux de hasard, est‑elle compatible avec l’article 56 TFUE ?
2)      Est-il compatible avec les principes de sécurité juridique et de confiance légitime qu’un État membre adopte une réglementation – constituée des [paragraphes] 18 à 22 des dispositions transitoires et finales de la loi budgétaire de la République de Bulgarie pour 2024 – qui augmente de 200 %, tant pour les opérateurs en ligne que pour les opérateurs physiques, la partie forfaitaire fixe de la redevance payée à l’État pour l’octroi et le maintien d’une licence de longue durée dans le secteur des jeux de hasard, cette augmentation de la redevance payée à l’État s’appliquant également, de manière rétroactive, aux opérateurs existants qui doivent payer le nouveau montant de la redevance au prorata, sur la base d’une formule fondée sur la durée restante de leur licence ? »
14      Par décision du président de la Cour du 2 décembre 2024, les affaires C‑687/24 et C‑688/24 ont été jointes aux fins des phases écrite et orale de la procédure ainsi que de la décision à intervenir.
Sur la recevabilité des demandes de décision préjudicielle
15      En vertu de l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure, lorsqu’une demande de décision préjudicielle est manifestement irrecevable, la Cour, l’avocat général entendu, peut à tout moment décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
16      Il y a lieu de faire application de cette disposition dans les présentes affaires.
17      Selon une jurisprudence constante, la procédure instituée à l’article 267 TFUE est un instrument de coopération entre la Cour et les juridictions nationales, grâce auquel la première fournit aux secondes les éléments d’interprétation du droit de l’Union qui leur sont nécessaires pour la solution du litige qu’elles sont appelées à trancher (arrêt du 26 mars 2020, Miasto Łowicz et Prokurator Generalny, C‑558/18 et C‑563/18, EU:C:2020:234, point 44 ainsi que jurisprudence citée).
18      Dès lors que la décision de renvoi sert de fondement à cette procédure, la juridiction nationale est tenue d’expliciter, dans la décision de renvoi elle-même, le cadre factuel et réglementaire du litige au principal et de fournir les explications nécessaires sur les raisons du choix des dispositions du droit de l’Union dont elle demande l’interprétation ainsi que sur le lien qu’elle établit entre ces dispositions et la législation nationale applicable au litige qui lui est soumis. Ces exigences cumulatives concernant le contenu d’une demande de décision préjudicielle figurent de manière explicite à l’article 94 du règlement de procédure [arrêt du 4 juin 2020, C. F. (Contrôle fiscal), C‑430/19, EU:C:2020:429, point 23 et jurisprudence citée].
19      À cet égard, il importe de souligner également que les informations contenues dans les décisions de renvoi doivent permettre, d’une part, à la Cour d’apporter des réponses utiles aux questions posées par la juridiction nationale et, d’autre part, aux gouvernements des États membres ainsi qu’aux autres intéressés d’exercer le droit qui leur est conféré par l’article 23 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne de présenter des observations. Il incombe à la Cour de veiller à ce que ce droit soit sauvegardé, compte tenu du fait que, en vertu de cette disposition, seules les décisions de renvoi sont notifiées aux intéressés (voir, en ce sens, arrêt du 2 septembre 2021, Irish Ferries, C‑570/19, EU:C:2021:664, point 134 et jurisprudence citée).
20      Ces exigences cumulatives concernant le contenu d’une décision de renvoi figurent de manière explicite à l’article 94 du règlement de procédure, dont la juridiction de renvoi est censée, dans le cadre de la coopération instaurée à l’article 267 TFUE, avoir connaissance et qu’elle est tenue de respecter scrupuleusement (ordonnance du 3 juillet 2014, Talasca, C‑19/14, EU:C:2014:2049, point 21, et arrêt du 9 septembre 2021, Toplofikatsia Sofia e.a., C‑208/20 et C‑256/20, EU:C:2021:719, point 20 ainsi que jurisprudence citée). Elles sont, en outre, rappelées aux points 13, 15 et 16 des recommandations de la Cour de justice de l’Union européenne à l’attention des juridictions nationales, relatives à l’introduction de procédures préjudicielles (JO C, C/2024/6008).
21      Par ailleurs, conformément à une jurisprudence
constante de la Cour, les dispositions du traité FUE relatives aux libertés fondamentales
ne trouvent pas à s’appliquer à une situation dont tous les éléments se cantonnent à l’intérieur d’un seul État membre (arrêts du 15 novembre 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, point 47 et jurisprudence citée, ainsi que du 2 mars 2023, Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, point 48).
22      En outre, concernant les hypothèses visées aux points 50 à 53 de l’arrêt du 15 novembre 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874), permettant à la Cour de procéder à l’interprétation des libertés fondamentales, en dépit du fait que tous les éléments du litige au principal sont cantonnés à l’intérieur d’un seul État membre, celle-ci, saisie par une juridiction nationale dans le contexte d’une telle situation, ne saurait, sans indication de cette juridiction autre que le fait que la réglementation nationale en cause est indistinctement applicable aux ressortissants de l’État membre concerné et aux ressortissants d’autres États membres, considérer que la demande d’interprétation préjudicielle portant sur les dispositions du traité FUE relatives aux libertés fondamentales est nécessaire à la solution du litige pendant devant ladite juridiction. En effet, les éléments concrets permettant d’établir un lien entre l’objet ou les circonstances d’un litige au principal, dont tous les éléments se cantonnent à l’intérieur de l’État membre concerné, et les articles 49, 56 ou 63 TFUE doivent ressortir de la décision de renvoi (voir, en ce sens, arrêts du 15 novembre 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, point 54, et du 2 mars 2023, Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, point 50).
23      Par conséquent, dans le contexte d’une situation telle que celle en cause au principal, dont tous les éléments se cantonnent à l’intérieur d’un seul État membre, il appartient à la juridiction de renvoi d’indiquer à la Cour, conformément à ce qu’exige l’article 94 du règlement de procédure, les raisons pour lesquelles, en dépit de son caractère purement interne, le litige pendant devant cette juridiction présente avec les dispositions du droit de l’Union relatives aux libertés fondamentales un élément de rattachement qui rend l’interprétation préjudicielle sollicitée nécessaire à la solution de ce litige (arrêts du 15 novembre 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, point 55, et du 18 janvier 2022, Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, point 53).
24      Il résulte de cette exigence que, pour considérer qu’il existe un tel élément de rattachement, la décision de renvoi doit faire ressortir les éléments concrets, à savoir des indices non pas hypothétiques, mais certains, permettant d’établir, de manière positive, l’existence de celui‑ci, la juridiction de renvoi ne pouvant pas se contenter de soumettre à la Cour des éléments qui pourraient permettre de ne pas exclure l’existence d’un tel lien ou qui, considérés de manière abstraite, pourraient constituer des indices en ce sens, mais devant, au contraire, fournir des éléments objectifs et concordants permettant à la Cour de vérifier l’existence de ce lien (arrêts du 2 mars 2023, Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, point 52 et jurisprudence citée, ainsi que du 22 février 2024, Ente Cambiano società cooperativa per azioni, C‑660/22, EU:C:2024:152, point 28).
25      En l’occurrence, les décisions de renvoi ne répondent manifestement pas à l’exigence posée à l’article 94, sous c), du règlement de procédure, telle qu’explicitée par la jurisprudence rappelée aux points 21 à 24 de la présente ordonnance.
26      En effet, si la première question posée porte sur l’interprétation de l’article 56 TFUE, les éléments des litiges au principal apparaissent tous, ainsi qu’il ressort des demandes de décision préjudicielle, comme se cantonnant à l’intérieur de la Bulgarie. Effectivement, ces litiges sont nés d’actions en compensation et en remboursement de suppléments de redevances étatiques, qui opposent une autorité administrative bulgare à une société de droit bulgare, concernant des licences délivrées pour l’exploitation de machines à sous dans des salles de jeux qui sont situées en Bulgarie. Dès lors, la référence à des opérateurs en ligne, dans les questions préjudicielles, ne correspond à
aucun élément de fait exposé par la juridiction de renvoi relativement auxdits litiges. Par ailleurs, il ne ressort pas des décisions de renvoi qu’une partie de la clientèle de la requérante au principal proviendrait d’un autre État membre et aucun élément concret n’est apporté à cet égard.
27      Ainsi, il convient de souligner que l’existence d’une situation transfrontalière ne peut être présumée au seul motif que des citoyens de l’Union provenant d’autres États membres pourraient potentiellement faire appel aux possibilités de services ainsi offertes. La Cour a déjà dit pour droit qu’une simple allégation d’un prestataire de services selon laquelle une partie de sa clientèle provient d’un État membre autre que celui dans lequel il est établi ne suffit pas à établir l’existence d’une situation transfrontalière, susceptible de relever du champ d’application de l’article 56 TFUE. Pour saisir la Cour d’une demande de décision préjudicielle relative à la situation de ce prestataire, une juridiction nationale doit attester du bien‑fondé de cette allégation dans la décision de renvoi (voir, en ce sens, arrêt du 3 décembre 2020, BONVER WIN, C‑311/19, EU:C:2020:981, points 24 et 25).
28      Toutefois, tant dans ses décisions de renvoi que dans sa réponse à une demande d’informations de la Cour l’invitant à fournir ces éléments, parvenue le 11 février 2025, la juridiction de renvoi s’est bornée à indiquer, de manière abstraite, que la modification de la réglementation nationale en cause est de nature à prohiber, à gêner ou à rendre moins attrayant l’exercice de la libre prestation des services d’exploitation de machines à sous dans les salles de jeux en Bulgarie, sans indiquer l’existence d’un élément transfrontalier qui rendrait l’article 56 TFUE applicable.
29      Ainsi, les décisions de renvoi ne comportent aucun élément concret permettant d’établir un rattachement des litiges au principal à l’article 56 TFUE, au sens de la jurisprudence rappelée aux points 19 à 24 de la présente ordonnance.
30      S’agissant de la seconde question soulevée dans les deux affaires, relative aux principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime, il résulte d’une jurisprudence constante que les principes généraux du droit de l’Union doivent être respectés par une réglementation nationale qui entre dans le champ d’application du droit de l’Union ou met en œuvre ce dernier (arrêt du 13 janvier 2022, Marcas MC, C‑363/20, EU:C:2022:21, point 36).
31      Or, pour les raisons exposées aux points 26 à 29 de la présente ordonnance, les litiges au principal apparaissent concerner
une situation dont tous les éléments se cantonnent à l’intérieur d’un seul État membre et qui ne présente aucun lien de rattachement avec l’article 56 TFUE. En outre, les décisions de renvoi ne contiennent pas d’indications permettant de considérer que ces litiges portent sur une réglementation nationale mettant en œuvre le droit de l’Union, ni une quelconque indication sur l’acte normatif de l’Union qui aurait pu être mis en œuvre par le droit national.
32      Eu égard à ce qui précède, il y a lieu de constater que les présentes demandes de décision préjudicielle sont manifestement irrecevables.
Sur les dépens
33      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) ordonne :
Les demandes de décision préjudicielle introduites par l’Administrativen sad Sofia-grad (tribunal administratif de la ville de Sofia, Bulgarie), par décisions du 4 octobre 2024, sont manifestement irrecevables.
Signatures
*      Langue de procédure : le bulgare.