61998CC0096_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 Na presente acção por incumprimento, a Comissão pretende obter a declaração de que a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.º da directiva aves (1), designadamente ao não classificar em zona de protecção especial (a seguir «ZPE») uma proporção suficientemente grande da superfície total do Marais poitevin (a seguir «Marais»), ao não adoptar um regime de protecção suficiente, ao permitir a deterioração dos habitats e ao desclassificar uma pequena parte de uma ZPE já notificada.
I - Matéria de facto e tramitação processual
2 É indiscutível que o Marais é uma região de interesse ornitológico excepcional, com uma área global de cerca de 80 000 hectares (2), situado nos departamentos franceses da Vendée, dos Deux-Sèvres e da Charente-Maritime. Possui prados naturais húmidos que fornecem a um grande número de espécies de aves selvagens migratórias e que procuram fazer ninho, zonas de nidificação, de alimentação e de repouso, bem como numerosos outros habitats convenientes à conservação das aves selvagens, como lagoas, dunas, pólderes, florestas, turfeiras, sebes e vegetação rasteira, cursos de água e outros meios aquáticos. O Marais abriga numerosas espécies de aves selvagens ameaçadas de extinção inscritas no Anexo I da directiva; serve igualmente de ponto de etapa na migração ou de zona de invernada a outras espécies de aves selvagens e contém zonas húmidas de importância única para a migração da avifauna de África para a Europa do Norte, que integram o âmbito da Convenção de Ramsar. O Marais é um local essencial para o descanso de mais de 28 espécies migratórias e, muito particularmente, de duas entre elas; os maçaricos-de-bico-direito e os abibes. A baie de l'Aiguillon, especialmente, é uma zona de invernada para milhares de anátidas (patos).
3 Na sequência de uma queixa apresentada em 1989 e de uma troca de correspondência, a Comissão interpelou a República Francesa em 23 de Dezembro de 1992. Na sua resposta de 27 de Setembro de 1993 (3), a República Francesa reconheceu o interesse ornitológico do Marais e declarou que tinha sido classificada em ZPE uma área de 28 693 hectares (corrigida para 26 250 hectares por ofício de 7 de Dezembro de 1993). Informou igualmente a Comissão de que tinham sido tomadas medidas para impedir quaisquer novas deteriorações da zona. Por carta de 28 de Junho de 1994, a República Francesa informou a Comissão de que à área da ZPE correspondente ao «Marais poitevin intérieur», que já fora previamente notificada à Comissão, tinha sido subtraída uma faixa de 300 metros, a fim de permitir a construção da auto-estrada A 83. Por ofício de 8 de Março de 1995, a República Francesa informou a Comissão da sua intenção de classificar em ZPE cerca de 3 500 hectares a oeste da estrada nacional n.º 137, sem especificar, todavia, a data em que teria lugar a classificação.
4 Em 28 de Novembro de 1995, a Comissão formulou um parecer fundamentado em que indicava que a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.º da directiva e a convidava a, num prazo de dois meses, tomar as medidas necessárias para dar cumprimento a esse parecer. Por carta de 11 de Junho de 1996, a República Francesa chamou a atenção para o facto de terem sido classificados em ZPE 3 540 novos hectares no departamento da Charente-Maritime e que, devido à drenagem e ao cultivo dos prados, já não era possível, salvo de forma marginal, proceder a novas classificações. Na sequência de uma reunião entre as autoridades francesas e os serviços da Comissão em Maio de 1997, a República Francesa transmitiu à Comissão uma decisão ministerial que criava o «Grand Site Naturel du Marais poitevin», um plano de acções em prol do Marais, bem como uma circular relativa à delimitação das zonas húmidas no Marais. A Comissão intentou o presente processo através de petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 3 de Abril de 1998.
II - As disposições do direito comunitário aplicáveis
5 O Tribunal de Justiça conhece bem as disposições da directiva, de modo que não é necessário reproduzi-las aqui na íntegra. As principais obrigações em causa são as impostas aos Estados-Membros, em primeiro lugar, pelo artigo 4.º, n.os 1 e 2, de «[classificar], nomeadamente, em zonas de protecção especial os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação [das espécies de aves ameaçadas de extinção e migratórias] na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente directiva» e, em segundo, pelo artigo 4.º, n.º 4, evitar a poluição e a deterioração dos habitats bem como as perturbações que afectam as aves, «desde que tenham um efeito significativo a propósito dos objectivos do presente artigo».
6 O artigo 7.º da directiva habitats de 1992 (4), que modifica em alguns aspectos as obrigações que incumbem aos Estados-Membros nos termos da directiva, prevê o seguinte:
«As obrigações decorrentes do artigo 6.º, n.os 2, 3 e 4 da presente directiva substituem as decorrentes do n.º 4, primeira frase, do artigo 4.º da Directiva 79/404/CEE no respeitante às zonas de protecção especial classificadas nos termos do n.º 1 do artigo 4.º ou analogamente reconhecidas nos termos do n.º 2 do artigo 4.º da presente directiva a partir da data da sua entrada em aplicação ou da data da classificação ou do reconhecimento pelo Estado-Membro nos termos da Directiva 79/409/CEE, se esta for posterior.»
7 O artigo 6.º, n.º 2, da directiva habitats obriga os Estados-Membros a tomar as medidas adequadas para evitar «nas zonas especiais de conservação a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objectivos da presente directiva.» O artigo 6.º, n.os 3 e 4, prevê um novo sistema de avaliação dos projectos cuja realização pode ser autorizada não obstante o seu efeito negativo sobre os habitats desde que justificados por «razões imperativas de reconhecido interesse público».
A Comissão informou o Tribunal de Justiça que, no presente processo, o prazo imposto à República Francesa para proceder à aplicação da directiva expirou em 10 de Junho de 1994. Pelos motivos adiante apresentados, pensamos que o caso em apreço não exige a análise do artigo 6.º, n.os 2, 3 e 4, da directiva habitats (5).
III - Análise
a) Insuficiência das zonas classificadas em ZPE
8 A primeira crítica da Comissão é a de que, no termo do prazo fixado para dar cumprimento ao parecer fundamentado, 28 de Janeiro de 1996, a área total do Marais classificada em ZPE era insuficiente na perspectiva das obrigações que incumbem à República Francesa nos termos do artigo 4.º, n.os 1 e 2, da directiva aves. A corroborar esta crítica, cita três estudos efectuados em 1987, 1989 e 1990, que são unânimes em avaliar em 57 830 hectares a área total do Marais que apresenta um interesse ornitológico significativo. Todavia, para a Comissão, a «referência mais pertinente» é o inventário de 1994 sobre as zonas importantes para a conservação das aves (a seguir «ZICA»), encomendado pelo Governo francês, e que avalia esse total em 77 900 hectares. A Comissão observa ainda que o ministro do Ambiente francês declarou em 1995 que o Marais era, por ordem de importância, a terceira ZICA de França. A Comissão alega que a República Francesa ultrapassou a sua margem de apreciação no que concerne à escolha dos locais a classificar em ZPE ao só classificar cerca de 26 250 hectares (número corrigido para 29 842 hectares na contestação da República Francesa e aceite pela Comissão) na data em que deu cumprimento ao parecer fundamentado.
9 Nas conclusões da sua contestação, a República Francesa admite expressamente que o alargamento da área total das ZPE existentes (33 742 hectares à data da redacção da contestação) para 49 000 hectares «podia ser desejável» e convida o Tribunal de Justiça a declarar que esta crítica é «parcialmente infundada», dado que «em larga medida» cumpriu as suas obrigações a este respeito. Alega ainda que a Comissão não identificou a localização nem a superfície dos locais que, segundo ela, deveriam ser classificados, que a directiva não lhe impõe a obrigação de classificar todos os locais identificados no inventário das ZICA ou nos estudos anteriores e que a Comissão não afirma que os territórios que foram classificados não são os mais apropriados para a conservação das aves selvagens.
10 Embora não admita explicitamente que, à data de 28 de Janeiro de 1996, não tinha classificado em ZPE uma área suficientemente vasta do Marais poitevin, a República Francesa não pretende ter cumprido integralmente as obrigações que, a este respeito, a directiva aves lhe impõe. Não negou a existência de uma diferença considerável entre a área total classificada e a área total reconhecida como de interesse ornitológico, independentemente de se tomar por base os números do inventário das ZICA ou de estudos precedentes. A República Francesa admite efectivamente que, durante um longo período, a área do Marais que constitui um habitat conveniente para as espécies de aves selvagens ameaçadas de extinção e as espécies migratórias sofreu uma forte redução. Chama a atenção para a introdução progressiva de uma actividade agrícola que implicava a drenagem e o cultivo de terras com vista à produção cerealífera, encorajada pela política agrícola comum da Comunidade, embora não pretenda considerar esse facto como um meio de se defender da crítica de não ter protegido o Marais. A redução da área efectiva do Marais parece ser da ordem dos 30% a 40 %. Em nossa opinião, estes factos bastam para justificar a procedência da crítica da Comissão.
11 O argumento da República Francesa segundo o qual a Comissão não localizou nem identificou a área dos sítios que deviam ser classificados não é, em nossa opinião, pertinente nem está bem fundamentado. É aos Estados-Membros que incumbe, em primeiro lugar, a tarefa de identificar concretamente os locais a classificar. Com esta crítica, a Comissão não sustenta que a República Francesa não classificou ou protegeu um ou vários locais específicos. No acórdão Comissão/Países Baixos, o Tribunal de Justiça afirmou que, «a partir do momento em que se verifique que um Estado-Membro classificou como ZPE locais cujo número e extensão total são manifestamente inferiores ao número e à extensão total dos locais considerados como os mais apropriados para a conservação das espécies em causa, pode declarar-se que este Estado-Membro não cumpriu a obrigação que lhe incumbe por força do disposto no n.º 1, do artigo 4.º, da directiva», e que a Comissão não está obrigada a «demonstrar, território por território, os incumprimentos específicos a esta disposição» (6). Embora esta conclusão se aplicasse à área total das ZPE num território de um determinado Estado-Membro, somos da opinião de que o mesmo raciocínio é válido quando, como no caso em apreço, a controvérsia é relativa ao número e à área total das ZPE classificadas numa zona contínua mais vasta de interesse ornitológico reconhecido. O Tribunal de Justiça não tem de se pronunciar sobre a questão de saber se a República Francesa era obrigada a classificar a totalidade da área das ZICA, tal como a Comissão efectivamente pretendia, ainda que esta questão possa vir a colocar-se em processos ulteriores. Basta que se declare que a República Francesa não classificou uma área suficiente à data de 28 de Janeiro de 1996.
b) Insuficiência do regime de protecção das ZPE
12 A segunda crítica da Comissão é a de que a República Francesa, em violação do artigo 4.º, n.º 4, da directiva aves, não adoptou um regime de protecção completo, eficaz e estável nas zonas classificadas em ZPE ou que o deviam ter sido. Em sua opinião, tal regime implica a adopção de normas legais vinculativas que especifiquem, nomeadamente, as actividades que podem ser desenvolvidas na zona em conformidade com os objectivos da directiva.
13 Esta crítica deve ser apreciada na perspectiva do facto, no essencial não controvertido, de a superfície total do Marais apropriada para habitats das aves, na acepção do artigo 4.º da directiva, ter sofrido ao longo dos anos uma redução progressiva. Entre 1973 e 1980, cerca de 28 700 hectares, ou seja, 30% dos prados permanentes do Marais, foram afectados à agricultura, o que implicou a sua drenagem e o enchimento de valas. Estas modificações desencadearam um grave declínio da população de certas espécies de aves: de 80 000 para 9 000 patos que invernam na baie de l'Aiguillon entre 1983 e 1995; de 48 000 para 8 300 maçaricos-de-bico-direito entre 1983 e 1994. É incontestável que estas tendências persistem mesmo após a entrada em vigor da directiva aves.
14 A República Francesa sustenta que a política agrícola comum da Comunidade está em contradição com a protecção do ambiente e dificulta-lhe a conciliação entre as ajudas comunitárias à produção e as ajudas agro-ambientais, que implicam uma contribuição significativa da República Francesa (7). Refere também uma série de medidas relativas à protecção dos biotópos, à criação de uma reserva natural na baie de l'Aiguillon e à lei de 3 de Janeiro de 1992 sobre a água. Por outro lado, alega na sua tréplica que a directiva de modo algum obriga os Estados-Membros a adoptarem medidas de protecção específicas para as ZPE.
15 Na sua contestação, a República Francesa não apresentou qualquer argumento decorrente da inexistência de uma qualquer obrigação de adoptar medidas de protecção específicas. Em consequência, este argumento é, em nossa opinião, inadmissível, por força do artigo 42.º, n.º 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, que proíbe a dedução de novos fundamentos no decurso da instância.
16 Para examinar o que sobeja desta crítica, é todavia útil recordar as obrigações que o artigo 4.º da directiva aves impõe aos Estados-Membros. Em especial, cabe examinar a relação existente entre o artigo 4.º, n.os 1 e 2, e o artigo 4.º, n.º 4, em que a Comissão se fundamenta. Com efeito, o Tribunal de Justiça declarou recentemente no acórdão Estuário do Sena que o artigo 4.º, n.os 1 e 2, «obriga os Estados-Membros dotar as ZPE de um estatuto jurídico de protecção susceptível de garantir, designadamente, a sobrevivência e a reprodução das espécies de aves referidas no seu Anexo I, bem com a reprodução, a muda e a invernada das espécies migratórias não referidas no Anexo I e cuja ocorrência é regular» (8). Parece-nos, pois, que estas disposições impõem aos Estados-Membros duas obrigações distintas mas indissociáveis, consistindo uma na determinação formal da localização e da extensão dos territórios mais apropriados a serem classificados em ZPE e outra na instituição, para essas zonas, do regime jurídico de protecção necessário para garantir os objectivos da directiva.
17 Nas circunstâncias do caso em apreço, é igualmente necessário indagar se as obrigações da República Francesa, pertinentes para efeitos desta crítica, são as que decorrem do artigo 4.º da directiva aves consideradas isoladamente ou se é necessário ter em conta a modificação que o artigo 7.º da directiva habitats operou a nível dessas obrigações. Dada a natureza da crítica da Comissão, atinente ao facto de, desde a entrada em vigor da directiva aves em Abril de 1981 até 28 de Janeiro de 1996, a República Francesa não ter omitido adoptado as medidas necessárias para conservar os habitats das aves no Marais, somos da opinião que a modificação das obrigações que cabem à República Francesa nos termos da primeira frase do artigo 4.º, n.º 4, não carece de análise. Em particular, a obrigação geral de aplicar um regime de protecção suficiente «de modo a garantir a sobrevivência e a reprodução» das espécies ameaçadas de extinção e migratórias, que decorre do artigo 4.º, n.os 1 e 2, não se alterou; este é o objectivo geral prosseguido igualmente pelo artigo 4.º, n.º 4, tanto antes como após a entrada em vigor da directiva habitats. Acresce que a República Francesa não tentou invocar o artigo 7.º da directiva habitats para demonstrar que, na última data, já tinha cumprido as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.º da directiva aves.
18 O artigo 4.º, n.º 4, decompõe-se em duas vertentes: uma quantitativa e outra qualitativa. Abordaremos, de imediato, a primeira.
19 O artigo 4.º, n.º 4, impõe aos Estados-Membros a tomada de certas medidas para evitar a poluição e a deterioração dos habitats «nas zonas de protecção referidas nos n.os 1 e 2». A Comissão sublinha, a justo título, que esta obrigação se aplica tanto às zonas já classificadas em ZPE como às que o deveriam ter sido. No acórdão Marismas de Santoña, o Tribunal de Justiça rejeitou um argumento apresentado pelo Reino de Espanha segundo o qual, como as medidas de protecção que pretendia aplicar não podiam ser adoptadas antes da classificação da zona, não podia ser acusado de, simultaneamente, ter infringido o artigo 4.º, n.os 1 e 2, e o artigo 4.º, n.º 4 (9). Tendo em conta o carácter geral da deterioração dos habitats no caso em apreço, é útil examinar a razão que conduziu a esta conclusão.
20 O Tribunal de Justiça citou, como em outros processos, o texto do nono considerando do preâmbulo da directiva, que dispõe o seguinte:
«Considerando que a preservação, a manutenção ou o restabelecimento de uma diversidade e de uma extensão suficientes de habitats são indispensáveis para a conservação de todas as espécies de aves; que certas espécies de aves devem ser alvo de medidas de conservação especial relativas ao seu habitat, de modo a garantir a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição; que essas medidas devem igualmente ter em conta as espécies migratórias e ser coordenadas com vista à constituição de uma rede coerente.»
O Tribunal de Justiça realçou que os objectivos de protecção formulados «não poderiam ser alcançados se os Estados-Membros só tivessem de cumprir as obrigações resultantes do artigo 4.º, n.º 4, da directiva apenas nos casos em que previamente tivesse sido criada uma zona de protecção especial» (10). A expressão «zonas de protecção» do artigo 4.º, n.º 4, não abrange portanto apenas as zonas classificadas ao abrigo do artigo 4.º, n.os 1 e 2. Isto torna-se claro não só em virtude de esta expressão não ser idêntica à utilizada no artigo 4.º, n.º 1, («zonas de protecção especial»), mas também em virtude de os objectivos de protecção mais abrangentes do artigo 4.º, n.os 1 e 2, não se limitarem, manifestamente, a estas zonas.
21 No caso em apreço, a segunda frase do artigo 4.º, n.º 2, é de particular importância:
«Com esta finalidade, os Estados-Membros atribuem uma importância especial à protecção das zonas húmidas e muito particularmente às de importância internacional.»
É incontestável que o Marais possui terras húmidas de importância internacional, que integram manifestamente, portanto, o âmbito do artigo 4.º, n.º 4.
22 Relativamente à vertente qualitativa do artigo 4.º, n.º 4, pensamos que do acórdão do Tribunal de Justiça no processo Marismas de Santoña resulta claramente que esta disposição deve ser interpretada tanto em conjugação com o artigo 4.º, n.os 1 e 2, como à luz do nono considerando. A obrigação de tomar «as medidas adequadas para evitar... a poluição ou a deterioração dos habitats bem como as perturbações que afectam as aves» não pode ser considerada isoladamente das «medidas de conservação especial respeitantes ao seu habitat [das aves], de modo a garantir a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição». Esta última frase indica o resultado a atingir na acepção do artigo 189.º, n.º 3, do Tratado CE (actual artigo 249.º, n.º 3, CE). A Comissão admite esta associação das duas disposições e declara que o artigo 4.º, n.º 4, tem um alcance mais vasto. Consequentemente, ao examinar a questão da forma de evitar «a poluição ou a deterioração dos habitats» é lícito, a nosso ver, examinar a adequação das «medidas de conservação» que deviam ter sido tomadas para «garantir a sua sobrevivência e a sua reprodução [das aves] na sua área de distribuição».
23 A Comissão realça, a justo título, que os regulamentos autárquicos respeitantes à protecção dos biotópos citados pela República Francesa, bem como a classificação da baie de l'Aiguillon em reserva natural, são todos posteriores ao termo do prazo de cumprimento fixado no parecer fundamentado, e, portanto, não devem ser tomados em consideração, de acordo com uma jurisprudência particularmente assente do Tribunal de Justiça (11).
24 Concordamos igualmente com a Comissão quando esta afirma que a lei sobre a água de 1992, enquanto aplicável ao Marais, está longe de providenciar o regime jurídico de protecção descrito pelo Tribunal de Justiça no acórdão Estuário do Sena (12). Em primeiro lugar, segundo a República Francesa, a lei, tal como foi interpretada pela Cour de Cassation francesa no seu acórdão de 25 de Março de 1998, submete a um processo de autorização todos os trabalhos nas terras húmidas ou nos pântanos que provoquem a secagem de uma área igual ou superior a 10 000 m2. Não vemos como seja possível defender que uma disposição de alcance tão limitado garante o nível necessário de protecção das espécies ameaçadas de extinção ou migratórias. Tal como a Comissão sublinha, esta disposição apresenta duas lacunas graves no que concerne à observância pela República Francesa do artigo 4.º, n.º 4, da directiva aves. Em primeiro lugar, não proíbe evoluções como as que ocorreram no Marais após a entrada em vigor desta directiva. Embora a República Francesa tenha defendido em audiência que essas evoluções podiam ser proibidas, designadamente ao abrigo da lei sobre a água, é evidente que, na melhor das hipóteses, os interesses ornitológicos mais não são do que um aspecto, entre outros, alguns dos quais de cariz social e económico, a considerar na apreciação de conjunto. Esta diligência é incompatível com a conclusão a que o Tribunal de Justiça chegou no processo RSPB (13), de que considerações deste tipo não podem ser levadas em linha de conta na aplicação do artigo 4.º Em segundo lugar, a lei apenas se aplica às terras húmidas e não afecta as parcelas do Marais que, como já referimos no n.º 2, contêm outros tipos de habitats.
25 A República Francesa afirma ter implementado, desde 1991, medidas agro-ambientais sobre a totalidade dos territórios mais importantes para a conservação dos habitats das aves. Em particular, a totalidade do Marais foi abrangida entre 1990 e 1995 por operações coordenadas de ordenamento do território (opérations groupées d'aménagement foncier (a seguir «medidas OGAF»), de carácter ecológico, seguidas por operações locais e mais de 85% dos prados foram objecto de contratos. Ao encorajar a manutenção das culturas extensivas, afirma ter conservado as terras húmidas e evitado a drenagem e as alterações hidráulicas. Afirma igualmente ter retardado, ou mesmo parado, novos aproveitamentos agrícolas nas zonas abrangidas por estas medidas.
26 Segundo a Comissão, as medidas OGAF são insuficientes tanto em função do seu estatuto jurídico inadequado como devido à ineficácia da protecção que pretendem garantir. Quanto ao primeiro ponto, sublinha o carácter voluntário e puramente incitativo destas medidas. Ora, tais medidas deviam ser legalmente vinculantes. Quanto ao segundo ponto, a República Francesa não adoptou medidas para prevenir a deterioração dos habitats naturais na totalidade dos locais de interesse ornitológico. É verdade que as medidas OGAF contribuem para a conservação do habitat das aves. Contudo, pelas duas razões invocadas pela Comissão, não constituem uma resposta adequada à obrigação de criar um regime de protecção para as espécies de aves selvagens e respectivos habitats.
27 As medidas OGAF não afectam, certamente, a baie de l'Aiguillon, que não está ameaçada pela agricultura intensiva e que se integra inteiramente no domínio público marítimo. Todavia, a República Francesa invoca a criação de uma reserva natural que abrange 2 300 hectares da baía. Mesmo que esta deva ser considerada uma medida de protecção suficientemente específica, o que duvidamos, não ocorreu antes de Julho de 1996, ou seja, alguns meses após o termo do prazo fixado pela Comissão para cumprimento do parecer fundamentado. Pelas razões já aduzidas, este facto não pode ser atendido. Da mesma forma, o facto as terras em causa serem propriedade do Estado também não constitui um regime de protecção adequado para efeitos da directiva aves. Apesar reconhecer que a ZPE do estuário do Sena pertencia ao Estado, o Tribunal de Justiça concluiu que a República Francesa, por «não incluir medidas concretas», não lhe conferiu um estatuto jurídico de protecção suficiente (14).
28 Consideramos portanto que a República Francesa não dotou as zonas do Marais classificadas em ZPE ou que o deviam ter sido de um estatuto de protecção suficiente.
c) Deterioração dos habitats e perturbação das aves
29 A terceira crítica é relativa à deterioração dos habitats das aves devido aos trabalhos de construção da auto-estrada. Em especial, a Comissão acusa a República Francesa de ter excluído do «Marais poitevin intérieur» uma faixa de 300 metros de largura onde deve passar o troço Sainte-Hermine-Oulmes da nova auto-estrada A 83 que liga Nantes a Niort. Isto conduziu ao isolamento de uma parcela da ZPE do resto da zona, a perturbações que afectam as aves devido aos trabalhos, bem como a uma redução da área da ZPE. Segundo o parecer da Comissão, a desclassificação desta faixa constitui uma violação das obrigações que incumbem à República Francesa nos termos do artigo 4.º, n.º 4, da directiva aves, na versão em vigor à época da execução dos trabalhos, ou seja, antes da substituição parcial das obrigações dos Estados-Membros pelas impostas por força do artigo 6.º, n.os 2, 3 e 4, da directiva habitats.
30 A República Francesa alega que foi erradamente que incluiu a faixa de 300 metros (a seguir «faixa controvertida») na ZPE notificada à Comissão e que as autoridades francesas já tinham aprovado o traçado do novo troço da A-83 antes da classificação da ZPE. Afirma, além disso, ter tomado inúmeras medidas para garantir a protecção do ambiente afectado. Defende igualmente que foi só no acórdão RSPB (15), ou seja, após a ocorrência dos factos que estão na origem desta crítica, que o Tribunal de Justiça fixou as obrigações dos Estados-Membros relativas ao critério de delimitação das ZPE.
31 É importante, embora não fácil, apurar a cronologia da classificação da zona incluindo a faixa controvertida, por um lado, e a sua designação formal como parte de uma auto-estrada, por outro. Este apuramento não é facilitado pelo facto, assaz surpreendente, de que o Tribunal de Justiça teve conhecimento na audiência durante as respostas às questões, de que em França a classificação de um sítio em ZPE considera-se efectuada através do envio de um ofício informando a Comissão da classificação, sem que seja necessária qualquer outra formalidade jurídica ou administrativa.
32 Dado que todas as informações relativas tanto à classificação do local como à sua extensão e à designação dos terrenos para fins públicos dependem em primeiro lugar dos Estados-Membros, consideramos apropriado alterar, em certa medida, as regras relativas ao ónus da prova. A Comissão deveria ser compelida a demonstrar prima facie que o terreno tinha sido classificado e posteriormente desclassificado. Este aligeirar do ónus da prova pode justificar-se por motivos análogos àqueles que levaram o Tribunal de Justiça a decidir, nos acórdãos relativos ao apuramento das contas do FEOGA, que, como é «... o Estado que está melhor colocado para recolher e verificar os dados necessários ao apuramento das contas do FEOGA... [cabe-lhe], consequentemente, apresentar a prova mais detalhada e completa possível da veracidade dos seus números e, se necessário for, da inexactidão dos cálculos da Comissão» (16).
33 A Comissão afirma ter sido informada pela República Francesa, por carta de 6 de Julho de 1993, que esta tinha designado 25 625 hectares do Marais em ZPE. Na sua resposta de 27 de Setembro de 1993 à interpelação da Comissão, a República Francesa confirmou ter recentemente designado 25 625 hectares, incluindo «as zonas de prado visadas pelas OGAF ambientais Nord des îles, Maillezais e o sector central na Vendée que perfazem 21 917 hectares». Embora não seja possível a partir de uma análise dos mapas ou das descrições fornecidas nas peças processuais identificar com precisão essas áreas ou descrições incluindo a faixa controvertida, parece-nos que a República Francesa não contesta seriamente que a faixa se situa numa delas. Caso contrário, a República Francesa tê-lo-ia afirmado claramente e prestado a respectiva prova.
34 De qualquer forma, a República Francesa alegou que os seus procedimentos administrativos para efeitos da determinação da faixa controvertida da auto-estrada eram anteriores à sua classificação em ZPE. Ora, na sua contestação, fica-se pela afirmação vaga de que a classificação em ZPE teve lugar na sequência de «estudos destinados à execução do projecto de auto-estrada» e que «o traçado escolhido evitava todas as zonas que o Governo francês se preparava para classificar em ZPE». A Comissão afirma na sua petição, baseando-se provavelmente numa passagem da resposta do Governo francês ao parecer fundamentado, que o troço da auto-estrada que liga Saint-Hermine a Oulmes, incluindo a faixa controvertida, tinha sido declarado de interesse público (17) em Outubro de 1993. A República Francesa não refutou directamente esta afirmação. Se a data for exacta, a designação é posterior a, pelo menos, duas das notificações à Comissão, que, segundo a República Francesa, constituem a classificação formal em ZPE. Em nossa opinião, as afirmações vagas e genéricas acima reproduzidas e extraídas da contestação da República Francesa são absolutamente insuficientes para demonstrar que esta tinha designado o local controvertido como se destinando a ser utilizado como um troço da A-83 antes da classificação em ZPE.
35 Os termos da carta de 19 de Abril de 1994 do ministro do Ambiente francês tendem a confirmar esta leitura. Refere-se aí uma «possível incompatibilidade» entre a passagem da auto-estrada e a ZPE, atenuada, todavia, pela declaração de que a primeira, contrariamente à sua afirmação precedente, tinha sido declarada de interesse público em Agosto de 1993, e que a ZPE tinha sido notificada à Comissão em 22 de Novembro de 1993. A carta conclui que a faixa controvertida deve considerar-se excluída da ZPE. Uma mirada ao plano que acompanha a carta mostra essa faixa como um sulco rodoviário que atravessa a área da ZPE. Além do mais, a declaração do ministro segundo a qual a incerteza relativa ao traçado da auto-estrada programado «impediu que se tivesse em consideração esta infra-estrutura na delimitação da ZPE» revela claramente que esta estava subordinada aos interesses da construção da auto-estrada, e não que a zona deveria ter sido excluída da ZPE por motivos ornitológicos, como no caso da instalação de gesso de titânio de La Hode, no processo Estuário do Sena (18).
36 Dado que tanto a classificação da ZPE como a posterior notificação da sua exclusão à Comissão são anteriores à data de entrada em vigor do artigo 7.º da directiva habitats, consideramos que as obrigações da República Francesa são as que decorrem do artigo 4.º, n.º 4, da directiva aves, consideradas separadamente, o que a República Francesa não contesta.
37 A inclusão da faixa controvertida na ZPE do «Marais poitevin intérieur» constitui a priori uma prova sólida da sua pertença aos «territórios mais apropriados» à conservação de espécies ameaçadas e migratórias de aves selvagens. O facto de a zona controvertida ser limítrofe, de ambos os lados, de zonas classificadas em ZPE, também é indiciador de que é possível que se trate de um território que merece ser classificado, e a República Francesa não apresentou prova científica do contrário, como o fez no acórdão Estuário do Sena (19). Por último, embora isto não seja decisivo de per si, é revelador de que a faixa controvertida continua a figurar na ZPE correspondente no mapa de 25 de Agosto de 1998 elaborado pela Direcção-Geral do Ambiente Poitou-Charentes, incluindo no anexo II da tréplica da República Francesa.
38 Os Estados-Membros «não podem dispor da mesma margem de apreciação, no âmbito do artigo 4.º, n.º 4, da directiva, quando modificam ou reduzem a superfície» de zonas já classificadas senão quando procedem à selecção inicial das zonas mais apropriadas à classificação (20). Dado que, em nossa opinião, o local tinha sido classificado antes de ser designado de interesse público e antes da posterior construção da secção da A 83, a República Francesa não o podia desclassificar excepto se os critérios estabelecidos pelo Tribunal de Justiça no acórdão Diques da Leybucht tivessem sido respeitados. A desclassificação só é possível por motivos que «[correspondam] a um interesse geral superior ao protegido pelo objectivo ecológico visado pela directiva. Neste contexto... as exigência económicas e de recreio... não podem entrar em linha de conta» (21). A República Francesa não procurou demonstrar que era possível justificar a desclassificação da faixa controvertida através dos tais motivos de interesse geral superior.
39 Como muito provavelmente o sítio não devia ter sido desclassificado, também deve ser acolhido o pedido da Comissão relativo à questão da deterioração substancial dos habitats e das perturbações que afectam as aves na acepção do artigo 4.º, n.º 4, primeira frase, da directiva aves.
IV - Conclusão
40 À luz do que precede, sugerimos ao Tribunal de Justiça:
«1) Declarar que, ao não classificar como zona de protecção especial uma superfície suficientemente vasta do Marais poitevin, ao não tomar as medidas destinadas a dotar a zona de protecção especial classificada de um estatuto de protecção suficiente, ao desclassificar uma faixa de terreno anteriormente classificada em zona de protecção especial para aí permitir a realização de trabalhos de construção de uma auto-estrada, e ao permitir que as aves selvagens fossem afectadas nessa zona por perturbações importantes, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.º da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens.
2) Condenar a República Francesa nas despesas.»
(1) - Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 125).
(2) - A superfície total varia, em função das fontes, entre 91 000, 95 000 e 110 000 hectares; o número 80 000 é o que figura no parecer fundamentado da Comissão.
(3) - Parece que fornecera informações análogas à Comissão em Julho de 1993, v. n.º 33 a seguir.
(4) - Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO L 206, p. 7).
(5) - V. n.os 18 e 38 infra.
(6) - Acórdão de 19 de Maio de 1998 (C-3/96, Colect., p. I-3031, n.os 63 e 64).
(7) - V. Regulamento (CEE) n.º 2078/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, relativo a métodos de produção agrícola compatíveis com as exigências da protecção do ambiente e à preservação do espaço natural (JO L 215, p. 85).
(8) - Acórdão de 18 de Março de 1999, Comissão/França (C-166/97, Colect., p. I-1719, n.º 21, a seguir «acórdão Estuário do Sena»).
(9) - Acórdão de 2 de Agosto de 1993, Comissão/Espanha (C-355/90, Colect., p. I-4221, a seguir «acórdão Marismas de Santoña».
(10) - Acórdão já referido na nota 9, n.º 22.
(11) - V., a título exemplificativo, o acórdão Estuário do Sena, já referido na nota 8, n.º 18.
(12) - Já referido, n.º 21.
(13) - Acórdão de 11 de Julho de 1996, Royal Society for the Protection of Birds (C-44/95, Colect., p. I-3805).
(14) - Processo já referido na nota 8, n.os 25 e 26.
(15) - Acórdão já referido na nota 13.
(16) - Acórdão de 10 de Novembro de 1993, Países Baixos/Comissão (C-48/91, Colect., p. I-5611, n.º 17).
(17) - Designação administrativa formal de terreno destinado a utilização pública, na sequência de inquérito público e do parecer do Conseil d'État.
(18) - Acórdão já referido na nota 8, n.os 39 a 47.
(19) - Acórdão já referido na nota 8, n.os 44 a 46.
(20) - Acórdão de 28 de Fevereiro de 1991, Comissão/Alemanha (C-57/89, Colect., p. I-883, n.º 20, a seguir «acórdão Diques da Leybucht»).
(21) - Acórdão já referido na nota 20, n.º 22.