62022CJ0726_RES
Asunto C‑726/22 P
Comisión Europea
contra
Pollinis France
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Quinta) de 16 de enero de 2025
«Recurso de casación — Acceso a los documentos — Reglamento (CE) n.o 1049/2001 — Artículo 4, apartado 3, párrafo primero — Protección del proceso de toma de decisiones — Reglamento (UE) n.o 182/2011 — Comitología — Posiciones expresadas por los Estados miembros y otros miembros de los comités — Denegación de acceso»
Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.o 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del proceso de toma de decisiones — Requisitos — Interpretación y aplicación estrictas
[Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando 11 y art. 4, ap. 3, párr. 1]
(véanse los apartados 62 y 65)
Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.o 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Obligación de motivación — Alcance
[Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4]
(véase el apartado 63)
Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.o 1049/2001 — Ámbito de aplicación — Actividad administrativa de la Comisión — Inclusión
[Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 2, ap. 3]
(véase el apartado 66)
Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.o 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del proceso de toma de decisiones — Toma de decisiones — Concepto — Existencia del objeto de un proceso de toma de decisiones determinado — Inclusión
[Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 3, párr. 1]
(véase el apartado 73)
Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.o 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del proceso de toma de decisiones — Requisitos — Perjuicio concreto, efectivo y grave para dicho proceso — Alcance — Intención de una Institución de tomar una decisión — Exclusión
[Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 3, párr. 1]
(véanse los apartados 74, 77 y 78)
Resumen
El Tribunal de Justicia, que desestima un recurso de casación del que conoce, interpuesto por la Comisión Europea contra la sentencia del Tribunal General en el asunto Pollinis France/Comisión, (
1
) mediante la cual el Tribunal General anuló las dos decisiones de la Comisión (
2
) por las que se denegaba el acceso a documentos relativos al documento de orientación de la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA) de 2013, (
3
) precisa el alcance de la excepción relativa a la existencia de un proceso de toma de decisiones en curso, (
4
) en el marco de un procedimiento de comitología, y se pronuncia sobre el concepto de «asunto sobre el que [una] institución no haya tomado todavía una decisión».
Pollinis France es una organización no gubernamental francesa de defensa del medio ambiente que tiene el objetivo de proteger a las abejas silvestres y comunes y promover la agricultura sostenible con el fin de ayudar a preservar los polinizadores. En 2020, dirigió a la Comisión dos solicitudes de acceso (
5
) a determinados documentos relativos al documento de orientación adoptado por la EFSA en 2013. La primera solicitud versaba, en esencia, sobre documentos que recogían la posición de los Estados miembros, de los miembros del Comité Permanente de Vegetales, Animales, Alimentos y Piensos (
6
) y de la Comisión acerca de ese documento de orientación, así como a cualquier proyecto relativo a esta materia recibido o redactado por la Comisión desde el mes de octubre de 2018. La segunda solicitud cubría determinados documentos relativos al documento de orientación adoptado por la EFSA en 2013 y tenía por objeto, en esencia, la correspondencia, los órdenes del día, las actas y los informes de las reuniones entre los miembros del Scopaff y determinados funcionarios y miembros de la Comisión entre julio de 2013 y septiembre de 2018.
En respuesta a solicitudes confirmatorias de acceso, la Comisión concedió, mediante dos decisiones del año 2020, un acceso parcial a determinados documentos y denegó el acceso a otros, sobre la base de las excepciones relativas, respectivamente, a la protección de la intimidad y la integridad de la persona (
7
) y a la existencia de un proceso de toma de decisiones en curso.
En efecto, el documento de orientación adoptado por la EFSA en 2013 había sido debatido en el seno del Scopaff durante varios años, en los que no se alcanzó un acuerdo sobre su tenor debido a desacuerdos entre los Estados miembros, sin que la Comisión hubiera adoptado ese documento. En 2019, la Comisión había solicitado a la EFSA que revisara su documento de orientación adoptado en 2013 para tener en cuenta la evolución científica más reciente.
Este es el contexto en el que el Tribunal General señaló, en la sentencia recurrida, sobre la que pesan dos solicitudes de anulación, que, mediante las Decisiones controvertidas adoptadas en 2020, la Comisión había indicado que, a la espera de que finalizara la revisión de tal documento, su examen en el seno del Scopaff estaba «parado» y que ello significaba que el proceso de toma de decisiones podía considerarse «en curso», puesto que únicamente podría reanudarse después de que tal revisión hubiera finalizado.
Sin embargo, según el Tribunal General, en el momento en que las Decisiones controvertidas fueron adoptadas ya no existía ningún proceso de toma de decisiones que tuviera por objeto aplicar el documento de orientación adoptado por la EFSA en 2013. A su juicio, por el contrario, la Comisión había decidido, implícita pero necesariamente, dejar de aplicar ese documento. El hecho mismo de que una revisión de este último estuviera en curso en el momento en que las Decisiones controvertidas fueron adoptadas implicaba, según el Tribunal General, la imposibilidad de determinar el contenido del eventual documento de orientación revisado, la forma en que sería eventualmente adoptado y el procedimiento que eventualmente se seguiría a tal efecto y, por ello, la carencia misma del objeto de un proceso de toma de decisiones de la Comisión. En consecuencia, consideró que la Comisión no podía invocar válidamente la excepción relativa a la protección de un proceso de toma de decisiones en curso.
Apreciación del Tribunal de Justicia
El Tribunal de Justicia, que conoce de un recurso de casación interpuesto por la Comisión, en apoyo del cual esta invoca dos motivos, examina, en el marco del primer motivo, si el Tribunal General consideró acertadamente, en la sentencia recurrida, que el proceso de toma de decisiones de la Comisión que tenía por objeto el documento de orientación adoptado por la EFSA en 2013 había concluido en el momento en que se adoptaron las Decisiones controvertidas.
Con carácter preliminar, el Tribunal de Justicia recuerda que el Reglamento n.o 1049/2001, que se basa en los principios de apertura y de transparencia, tiene por objeto garantizar al público el derecho de acceso más amplio posible a los documentos de las instituciones. Aunque este derecho de acceso está sujeto a ciertos límites basados en razones de interés público o privado, las excepciones al derecho de acceso establecidas en el Reglamento n.o 1049/2001 deben interpretarse y aplicarse de forma estricta. Además, cuando la institución correspondiente decide denegar el acceso a un documento cuya divulgación se le solicitó, le corresponderá, en principio, explicar de qué manera el acceso a ese documento puede menoscabar concreta y efectivamente el interés protegido por una excepción prevista en el artículo 4 del Reglamento n.o 1049/2001 que dicha institución invoca. Para acabar, el riesgo de dicho menoscabo debe ser razonablemente previsible y no meramente hipotético.
A título principal, más concretamente, sobre la excepción establecida en cuanto al proceso de toma de decisiones, el Tribunal de Justicia subraya, en primer lugar, que, en virtud del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1049/2001, se denegará el acceso a un documento elaborado por una institución para su uso interno o recibido por ella, relacionado con un asunto sobre el que tal institución no haya tomado todavía una decisión, cuando su divulgación perjudique gravemente el proceso de toma de decisiones de dicha institución, salvo que la divulgación del documento en cuestión revista un interés público superior.
Sobre este punto, el Tribunal de Justicia recuerda que el concepto de «proceso de toma de decisiones» debe entenderse directamente referido a la adopción de la decisión, sin cubrir la totalidad del procedimiento administrativo que condujo a aquella. Pues bien, la adopción de una decisión presupone la existencia de un objeto determinado al que se referirá la decisión que vaya a adoptarse, y ello con independencia del carácter inminente de la adopción de un proyecto de acto específico e identificable. Además, al contrario de lo que sostuvo la Comisión, el Tribunal General no consideró que, a falta de tal carácter inminente, no hubiera actividades decisorias efectivas.
Por otra parte, admitir que aún no se ha adoptado una decisión y que, por tanto, existe un «proceso de toma de decisiones» en curso en el sentido del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1049/2001, cuando el objeto de tal proceso no está determinado sería contrario tanto al sistema de dicha disposición como a la jurisprudencia. Así, hasta tanto no se haya determinado el objeto exacto de una futura decisión, cualquier riesgo de perjuicio para el proceso de toma de decisiones dirigido a la adopción de esa decisión como consecuencia de la divulgación de un documento solicitado en virtud del Reglamento n.o 1049/2001 es, por definición, hipotético, dado que, en realidad, sería imposible comprobar si el contenido de ese documento se refiere realmente a ese proceso de toma de decisiones.
Por último, el Tribunal General tampoco incurrió en error de Derecho al no considerar decisivo para apreciar la existencia de un «asunto sobre el que [aquella] institución no haya tomado todavía una decisión», en el sentido del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1049/2001, la alegación de la Comisión de que seguía teniendo «el objetivo» de aplicar un documento de orientación sobre las abejas. En efecto, admitir que la mera intención de una institución de adoptar una decisión en una materia comprendida en el ámbito de su competencia le permite invocar esta disposición, sin que se exija la existencia de un proceso de toma de decisiones dirigido a la adopción de una decisión sobre un objeto determinado, equivaldría, en realidad, a reconocer a dicha institución la posibilidad de denegar la divulgación de cualquier documento relacionado con esta materia. Pues bien, el concepto de «cuestión sobre la que [una] institución no haya tomado todavía una decisión» no puede ser objeto de una interpretación tan amplia que abarque cualquier documento relacionado con una cuestión determinada.
Por consiguiente, a juicio del Tribunal de Justicia, el Tribunal General consideró acertadamente que el hecho de que la Comisión siempre haya perseguido el objetivo de poner en práctica un documento de orientación sobre las abejas con el fin de facilitar a las autoridades de los Estados miembros un documento que recopile los «conocimientos científicos y técnicos actuales», no bastaba, por sí solo, para concluir que seguía existiendo un «asunto sobre el que [esta] institución no ha[bía] tomado todavía una decisión», en el sentido del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1049/2001. Por todo ello, desestima el primer motivo de recurso y, consecutivamente, el segundo, por inoperante y, en consecuencia, desestima el recurso de casación en su totalidad.
(
1
)	Sentencia de 14 de septiembre de 2022, Pollinis France/Comisión (T‑371/20 y T‑554/20, EU:T:2022:556; en lo sucesivo, «sentencia recurrida»).
(
2
)	Decisiones de la Comisión C(2020) 4231 final, de 19 de junio de 2020, en el asunto T‑371/20, y C(2020) 5120 final, de 21 de julio de 2020, en el asunto T‑554/20 (en lo sucesivo, «Decisiones controvertidas»).
(
3
)	Documento de orientación relativo a la evaluación de los riesgos de los productos fitosanitarios para las abejas, adoptado por la EFSA el 27 de junio de 2013 (en lo sucesivo, «documento de orientación adoptado por la EFSA en 2013»).
(
4
)	Sobre la base del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO 2001, L 145, p. 43).
(
5
)	En virtud del Reglamento n.o 1049/2001 y del Reglamento (CE) n.o 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (DO 2006, L 264, p. 13).
(
6
)	Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feeds (en lo sucesivo, «Scopaff»).
(
7
)	En el sentido del artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento n.o 1049/2001.