62008CJ0393_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa C‑393/08,
jossa on kyse EY 234 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Italia) on esittänyt 21.5.2008 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 10.9.2008, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Emanuela Sbarigia
vastaan
Azienda USL RM/A,
Comune di Roma,
Assiprofar – Associazione Sindacale Proprietari Farmacia ja
Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. Tizzano sekä tuomarit E. Levits (esittelevä tuomari), A. Borg Barthet, J.-J. Kasel ja M. Berger,
julkisasiamies: N. Jääskinen,
kirjaaja: hallintovirkamies R. Şereş,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 17.12.2009 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Emanuela Sbarigia, edustajinaan avvocato V. Cerulli Irelli ja avvocato M. Di Giandomenico,
– Comune di Roma, edustajanaan avvocato R. Murra,
– Assiprofar – Associazione Sindacale Proprietari Farmacia, edustajinaan avvocato M. Luciani ja avvocato I. Perego,
– Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma, edustajanaan avvocato S. Cicciotti,
– Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajanaan avvocato dello Stato M. Russo,
– Kreikan hallitus, asiamiehinään S. Spyropoulos, Z. Chatzipavlou ja V. Karra,
– Alankomaiden hallitus, asiamiehinään C. M. Wissels ja D. J. M. de Grave,
– Itävallan hallitus, asiamiehinään C. Pesendorfer ja T. Kröll,
– Euroopan komissio, asiamiehinään E. Traversa ja C. Cattabriga,
kuultuaan julkisasiamiehen 11.3.2010 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1. Ennakkoratkaisupyyntö koskee EY 49, EY 81–EY 86, EY 152 ja EY 153 artiklan tulkintaa.
2. Pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat apteekin omistaja Emanuela Sbarigia ja Rooman kunnan toimivaltainen viranomainen Azienda Unità Sanitaria Locale ”Roma A” (jäljempänä ASL RM/A) ja joka koskee ASL RM/A:n päätöstä hylätä Sbarigian lupahakemukset kiinnioloajoista ja -jaksoista ja etenkin vuosittaisesta kiinniolojaksosta poikkeamiseksi vuoden 2006 kesällä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
3. Pääasiassa sovelletaan yleisöä palvelevien apteekkien aukioloajoista, päivystysvuoroista ja lomista 30.7.2002 annettua Lazion alueellista lakia nro 26 (Legge Regionale Lazio n. 26 del 30 luglio 2002, Disciplina dell’orario, dei turni e delle ferie delle farmacie aperte al pubblico; Bollettino Ufficiale della Regione Lazio nro 23, Supplemento ordinario nro 5, 20.8.2002 ja GURI nro 24, Serie speciale nro 3, 14.6.2003; jäljempänä L.R. 26/02).
4. L.R. 26/02:n 2–8 §:ssä säädetään apteekkien aukioloajoista, vapaaehtoisesta päivystyksestä, viikoittaisesta kiinniolosta ja vuotuisista lomakausista. Näissä säännöksissä säädetään erityisesti enimmäisaukioloajoista, velvollisuudesta pitää liike kiinni sunnuntaisin, puolena työpäivänä viikossa ja juhlapäivinä sekä vähintään tietyn pituisesta vuotuisesta lomakaudesta.
5. L.R. 26/02:n 10 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1. Rooman kunnassa jokainen [terveyshallinnon paikallisyksikkö] toteuttaa tässä laissa säädetyt toimenpiteet, jotka kuuluvat sen toimivaltaan, yhteisymmärryksessä niiden muiden terveyshallinnon paikallisyksiköiden kanssa, joita asia koskee.
2. Kunnan erityisten alueiden osalta voidaan viikoittaisia aukioloaikoja, kaupunkiapteekkien lomakausia ja – – viikoittaista puolipäivävapaata muuttaa päätöksellä, jonka alueellisesti toimivaltainen terveyshallinnon paikallisyksikkö tekee yhteisymmärryksessä asianomaisen kunnan kunnanjohtajan, maakunnallisen apteekkariliiton sekä julkisten ja yksityisten apteekkien edustavimpien maakunnallisten etujärjestöjen kanssa.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
6. Sbarigia omistaa apteekin, joka sijaitsee Tridenteksi kutsutulla alueella Rooman historiallisessa keskustassa. Tämä pelkästään jalankulkijoille varattu kortteli on kaupungin keskeistä turistialuetta.
7. Apteekin sijainnin vuoksi ja siksi, että heinä–elokuun aikana asiakkaiden määrä kasvaa huomattavasti, pääasian kantaja haki 31.5.2006 L.R. 26/02:n 10 §:n 2 momentin nojalla alueellisesti toimivaltaiselta ASL RM/A:lta lupaa luopua kiinniolojaksosta vuoden 2006 kesälomien osalta. Hakemus hylättiin 22.6.2006 tehdyllä päätöksellä, josta Sbarigia nosti kanteen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa.
8. Odottaessaan kanteen ratkaisua Sbarigia vaati toisella, 18.10.2006 päivätyllä hakemuksella laajemmin vapautusta kiinniolovelvollisuudesta vuosilomien ja juhlapäivien osalta sekä lupaa noudattaa viikoittaisia aukioloaikoja kautta vuoden. Sbarigia vetosi tässä siihen, että samankaltainen lupa oli myönnetty 8.9.2006 toiselle apteekille, joka sijaitsee Termini-rautatieaseman lähistöllä ja jolla on samanlainen erityinen asiakaskunta kuin hänen apteekillaan.
9. ASL RM/A hylkäsi myös toisen hakemuksen 22.3.2007 tekemällään päätöksellä nro 119945/P, jota vastaan Sbarigia esitti täydentäviä kanneperusteita ja vaati täytäntöönpanoa lykkäävien toimenpiteiden toteuttamista.
10. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin hyväksyi 22.6.2007 antamallaan määräyksellä 22.3.2007 tehdyn päätöksen täytäntöönpanon lykkäämistä koskevan hakemuksen, jotta ASL RM/A voisi tarkastella kyseistä päätöstä uudelleen.
11. Tämän jälkeen ASL RM/A teki 1.8.2007 päätöksen nro 40249, jolla se hylkäsi uudelleen pääasian kantajan hakemuksen L.R. 26/02 10 §:n 2 momentin perusteella Comune di Roman ja Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roman (Rooman maakunnallinen apteekkariliitto) sekä Assiprofar – Associazione Sindacale Proprietari Farmacia- (jäljempänä Assiprofar) ja Confservizi -nimisten etujärjestöjen kielteisen lausunnon perusteella.
12. Sbarigia nosti jälkimmäisestä päätöksestä kanteen ja vetosi uusiin kanneperusteisiin ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olevassa oikeudenkäyntimenettelyssä.
13. Tribunale amministrativo regionale per il Lazion (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin) mukaan se, että apteekkipalveluja pidetään palvelujen käyttäjän terveyden suojelemiseksi tarvittavana julkisena palveluna, ei riitä oikeuttamaan apteekkien aukiolojärjestelyistä annettuja rajoittavia säännöksiä. Kaikkien apteekkiliikkeiden aukioloaikojen ja -jaksojen vapauttaminen – jota Autorità garante della concorrenza e del mercato (kilpailua ja markkinoiden toimintaa valvova kansallinen viranomainen) on sitä paitsi 1.2.2007 antamassaan lausunnossa puoltanut – mahdollistaisi tarjonnan yleisen lisäämisen asiakkaiden eduksi (sijoittumissuunnitelmien taatessa apteekkien tasapainoisen maantieteellisen jakauman).
14. L.R. 26/02:n säännökset näyttävät ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mielestä lisäksi liiallisilta ja perusteettomilta. Yleistä etua ja apteekkipalveluihin liittyviä vaatimuksia suojellaan epäilemättä paremmin apteekkien aukiolojärjestelyjä vapauttavilla toimenpiteillä, joilla edistetään kilpailun kehittymistä.
15. Ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella on siten epäilyjä siitä, ovatko pääasiassa kyseessä olevat rajoitukset yhteensoveltuvia yhtäältä yritysten vapaata kilpailua koskevien yhteisön oikeuden periaatteiden kanssa ja toisaalta terveyden parantamiseen ja suojeluun tähtäävän Euroopan unionin toiminnan kanssa. Se katsoo erityisesti, että kyseisen tavoitteen vastaisesti Lazion alueella tällä hetkellä voimassa oleva apteekkipalvelujen järjestämistä koskeva lainsäädäntö estää parantamasta tehokkaasti kansanterveyden suojelua.
16. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio päätti tässä tilanteessa lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat kaksi ennakkoratkaisukysymystä:
”1) Ovatko [L.R. 26/02:n] säännökset, joissa kielletään apteekkeja luopumasta vuosiloman pitämisestä, rajoitetaan niiden aukioloa ja asetetaan sen edellytykseksi, että näistä rajoituksista voitaisiin myöntää poikkeus (10 §:n 2 momentti) Rooman kunnassa sijaitsevien apteekkien osalta, että viranomainen harkintavaltaansa käyttäen (yhteisymmärryksessä kyseisessä pykälässä mainittujen yksiköiden ja elinten kanssa) katsoo kunnan erityistä aluetta koskevan arviointiperusteen täyttyvän, yhteensoveltuvia niiden vapaata kilpailua ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien yhteisön periaatteiden kanssa, joita tarkoitetaan muun muassa EY 49, EY 81, EY 82, EY 83, EY 84, EY 85 ja EY 86 artiklassa?
2) Ovatko rajoitukset, joita julkisina palveluina pidettävien apteekkipalvelujen harjoittamiselle asetetaan kansanterveyden suojaamiseksi – kuten rajoitukset, joista [L.R. 26/02:ssa] säädetään apteekkien päivittäistä, viikoittaista ja vuotuista aukioloa koskevien järjestelyjen osalta – yhteensoveltuvia [EY] 152 ja [EY] 153 artiklan kanssa?”
Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen
17. Italian ja Kreikan hallitukset kiistävät kirjallisissa huomautuksissaan käsiteltävänä olevan ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamista koskevien edellytysten täyttymisen. Assiprofar ja epäsuorasti Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma ovat suullisessa käsittelyssä esittäneet olevansa asiasta samaa mieltä.
18. Italian hallitus väittää erityisesti, ettei ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esitä mitään täsmennyksiä tosiseikoista ja oikeudellisista seikoista, jotka ovat johtaneet siihen, että se on pohtinut merkityksellisen kansallisen säännöksen yhteensoveltuvuutta mainitsemiensa EY:n perustamissopimuksen määräysten kanssa. Kreikan hallitus, Assiprofar ja Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma väittävät puolestaan, että koska rajat ylittävää tekijää ei ole, ennakkoratkaisukysymyksillä ei ole mitään liittymäkohtaa unionin oikeuteen.
19. Tässä yhteydessä on palautettava mieleen, että yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Kun esitetyt kysymykset koskevat unionin oikeuden tulkintaa, unionin tuomioistuimen on siis lähtökohtaisesti ratkaistava ne (ks. asia C-169/07, Hartlauer, tuomio 10.3.2009, Kok., s. I-1721, 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
20. Tästä seuraa, että unionin oikeutta koskevien kysymysten oletetaan olevan merkityksellisiä. Unionin tuomioistuin voi jättää tutkimatta kansallisen tuomioistuimen esittämän pyynnön ainoastaan, jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeussäännön tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen tai jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin (ks. vastaavasti yhdistetyt asiat C-94/04 ja C-202/04, Cipolla ym., tuomio 5.12.2006, Kok., s. I-11421, 25 kohta ja yhdistetyt asiat C-222/05–C-225/05, van der Weerd ym., tuomio 7.6.2007, Kok., s. I-4233, 22 kohta).
21. Italian hallituksen esittämästä oikeudenkäyntiväitteestä on kuitenkin todettava, että ennakkoratkaisupyynnössä kuvataan riittävästi pääasiaan liittyviä oikeussääntöjä ja tosiseikkoja ja että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämien tietojen perusteella voidaan määrittää, mitä esitetyt kysymykset koskevat. Ne, joita asiat koskevat, ovat siten voineet ennakkoratkaisupyynnön perusteella tosiasiallisesti esittää huomautuksensa unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklan mukaisesti, minkä unionin tuomioistuimelle esitettyjen huomautusten sisältö sitä paitsi osoittaa.
22. Tästä seuraa, ettei kyseistä väitettä voida hyväksyä.
23. Seuraavaksi on huomautettava Assiprofarin, Ordine dei Farmascisti della Provincia di Roman ja Kreikan hallituksen esittämistä väitteistä, joiden mukaan kaikki pääasiaan liittyvät seikat ovat tapahtuneet yhdessä ainoassa jäsenvaltiossa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee sen antaman vastauksen voivan tällaisissakin olosuhteissa olla ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle hyödyllinen erityisesti tilanteessa, jossa jäsenvaltion kansalaisella on kansallisen oikeuden nojalla oltava samat oikeudet kuin jonkin muun jäsenvaltion kansalaisella olisi unionin oikeuden perusteella samanlaisessa tilanteessa (ks. mm. asia C-451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, tuomio 30.3.2006, Kok., s. I-2941, 29 kohta; em. yhdistetyt asiat Cipolla ym., tuomion 30 kohta sekä yhdistetyt asiat C-570/07 ja C-571/07, Blanco Pérez ja Chao Gómez, tuomio 1.6.2010, 36 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
24. Tässä tapauksessa edellisessä kohdassa esitetyssä oikeuskäytännössä mainittu tilanne koskee pääasian asiayhteydessä oikeuksia, joita toisen jäsenvaltion kansalaisella voisi olla unionin oikeuden nojalla, jos hän olisi samanlaisessa tilanteessa kuin Sbarigia, jolla on apteekki Rooman kunnan erityisellä alueella ja jonka tapauksessa toimivaltainen kansallinen viranomainen on tehnyt päätöksen, jolla sovelletaan L.R. 26/02:n 10 §:n 2 momenttia hakemukseen, jolla ei kyseenalaisteta mitenkään kyseisellä lailla käyttöön otettua apteekkien aukioloaikoja ja lomia koskevaa yleistä sääntelyjärjestelmää vaan pyydetään poikkeuksena siihen ainoastaan lupaa luopua kaikista kiinniolojaksoista.
25. Pääasian erityisten olosuhteiden perusteella on siten selvää, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen välipäätöksessään pyytämällä EY 49 artiklan tulkinnalla ei ole merkitystä pääasian ratkaisemisen kannalta.
26. Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 72 ja 73 kohdassa huomauttanut, vakiintuneesta oikeuskäytännöstä seuraa, että jäsenvaltion kansalaiseen, joka harjoittaa pysyvästi ja jatkuvasti ammattitoimintaa toisessa jäsenvaltiossa, sovelletaan EY:n perustamissopimuksen sijoittautumisvapautta koskevan luvun eikä palveluja koskevan luvun määräyksiä (ks. mm. asia 2/74, Reyners, tuomio 21.6.1974, Kok., s. 631, Kok., Ep. II, s. 449, 21 kohta ja asia C-55/94, Gebhard, tuomio 30.11.1995, Kok., s. I-4165, 28 kohta).
27. Sijoittautumisvapaudesta on lisäksi todettava, että vaikka Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ei olekaan nimenomaisesti pyytänyt unionin tuomioistuinta tulkitsemaan EY 43 artiklaa, on selvää, ettei myöskään kyseisen artiklan tulkinnalla ole merkitystä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltävänä olevan oikeusriidan yhteydessä.
28. Kuten tämän tuomion 23 kohdassa on jo huomautettu, tässä tapauksessa asianomainen apteekki on näet kiinteä toimipaikka Rooman keskikaupungin jalankulkualueella ja sen omistaja, jonka edellä esitetyn oletetun tilanteen mukaan oletetaan olevan toisen jäsenvaltion kansalainen, on jo harjoittanut pysyvästi ammattitoimintaa. Pääasian oikeusriidassa siis EY 43 artiklassa vahvistetun sijoitta utumisoikeuden käyttäminen ei ole mitenkään riidanalaista.
29. Tämän tarkennuksen jälkeen on todettava, ettei myöskään muita, kilpailua koskevia yhteisön oikeuden määräyksiä, joita ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää tulkitsemaan ja joita ovat etenkin EY 81–EY 86 artikla, voida selvästikään soveltaa pääasian kaltaisessa asiayhteydessä.
30. Ensiksi on näet todettava, ettei EY 83–EY 85 artiklalla ole merkitystä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa, koska ne ovat joko puhtaasti menettelyä koskevia määräyksiä (EY 83 ja EY 85 artikla) tai siirtymämääräyksiä (EY 84 artikla).
31. Toiseksi EY 81 ja EY 82 artiklasta on huomautettava, että vaikka ne koskevat ainoastaan yritysten toimintaa eivätkä kohdistu jäsenvaltioiden antamiin lakeihin tai asetuksiin, niissä, luettuina yhdessä yhteistyövelvollisuutta koskevan EY 10 artiklan kanssa, asetetaan jäsenvaltioille kuitenkin velvollisuus olla toteuttamatta tai pitämättä voimassa toimenpiteitä – vaikka ne olisivat lakeja tai asetuksia – jotka ovat omiaan poistamaan yrityksiin sovellettavien kilpailusääntöjen tehokkaan vaikutuksen (ks. em. yhdistetyt asiat Cipolla ym., tuomion 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
32. Tältä osin on kuitenkin selvää, että pääasiassa kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö, joka koskee mahdollisen poikkeuksen myöntämistä Rooman kunnan erityisellä alueella sijaitsevan apteekin aukioloaikoihin, ei voi sellaisenaan tai sen soveltamisen johdosta vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan EY 81 ja EY 82 artiklassa tarkoitetulla tavalla (ks. vastakohtaispäätelmänä asia 8/72, Vereniging van Cementhandelaren v. komissio, tuomio 17.10.1972, Kok., s. 977, 29 kohta; asia C-179/90, Merci convenzionali porto di Genova, tuomio 10.12.1991, Kok., s. I-5889, 14 ja 15 kohta ja asia C-35/99, Arduino, tuomio 19.2.2002, Kok., s. I-1529, 33 kohta).
33. Tämän perusteella on todettava, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ensimmäinen kysymys on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se koskee EY 81 ja EY 82 artiklan määräyksiä.
34. Kolmanneksi siitä, että mainittuja kilpailua koskevia unionin oikeuden määräyksiä ei sovelleta pääasiassa, seuraa, ettei pääasiassa ole sovellettava myöskään EY 86 artiklaa.
35. EY 28 artiklasta, johon eräät huomautuksia unionin tuomioistuimessa esittäneet asianosaiset ovat vedonneet, on perinpohjaisuuden vuoksi todettava, että tämän tuomion 32 kohdassa esitetyistä syistä voidaan suoralta kädeltä katsoa, ettei kyse ole myöskään jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vaikuttamisesta eikä näin ollen mahdollisesta tavaroiden vapaan liikkuvuuden esteestä.
36. Tästä seuraa, ettei EY 28 artiklan tulkinnalla ole merkitystä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltävänä olevan oikeusriidan ratkaisemisen kannalta.
37. Lopuksi on riittävää todeta EY 152 ja EY 153 artiklasta, jotka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on maininnut toisessa kysymyksessään, kuten julkiasiamies on ratkaisuehdotuksensa 48–51 kohdassa huomauttanut ja kuten melkein kaikki huomautuksia nyt käsiteltävässä asiassa esittäneet asianosaiset ovat korostaneet, että mainitut artiklat on osoitettu unionin toimielimille ja jäsenvaltioille eikä niihin selvästikään voida vedota sen tutkituttamiseksi, ovatko kansalliset toimenpiteet yhteensoveltuvia unionin oikeuden kanssa.
38. Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että käsiteltävänä oleva ennakkoratkaisupyyntö on jätettävä tutkimatta.
Oikeudenkäyntikulut
39. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Tribunale amministrativo regionale per il Lazion 21.5.2008 tehdyllä välipäätöksellä esittämä ennakkoratkaisupyyntö jätetään tutkimatta.