62020CJ0340
DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
11. november 2021 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Den Islamiske Republik Iran – forordning (EF) nr. 423/2007 – indefrysning af pengemidler, der tilhører personer, enheder eller organer, som Rådet for Den Europæiske Union anser for at være involveret i nuklear spredning – begreberne »indefrysning af pengemidler« og »indefrysning af økonomiske ressourcer« – mulighed for at anvende en retssikrende foranstaltning på indefrosne pengemidler og økonomiske ressourcer – fordring, der er opstået forud for indefrysningen af pengemidler, og som ikke har noget at gøre med Irans atom- og ballistiske program«
I sag C-340/20,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Cour de cassation (kassationsdomstol, Frankrig) ved afgørelse af 10. juli 2020, indgået til Domstolen den 24. juli 2020, i sagen
Bank Sepah
mod
Overseas Financial Limited,
Oaktree Finance Limited,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),
sammensat af Domstolens vicepræsident, L. Bay Larsen, som fungerende formand for Første Afdeling, og dommerne J.-C. Bonichot og M. Safjan (refererende dommer),
generaladvokat: G. Pitruzzella,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Bank Sepah ved avocats L. Vidal og J.-M. Thouvenin,
–
Overseas Financial Limited og Oaktree Finance Limited ved avocat P. Spinosi,
–
den franske regering ved J.-L. Carré, E. de Moustier og A. Daniel, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved A. Bouquet og J. Roberti di Sarsina, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 17. juni 2021,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 1, litra h) og j), og artikel 7, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 423/2007 af 19. april 2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran (EUT 2007, L 103, s. 1), artikel 1, litra h) og i), artikel 16, stk. 1, i Rådets forordning (EU) nr. 961/2010 af 25. oktober 2010 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af forordning nr. 423/2007 (EUT 2010, L 281, s. 1) samt artikel 1, litra j) og k), og artikel 23, stk. 1, i Rådets forordning (EU) nr. 267/2012 af 23. marts 2012 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af forordning nr. 961/2010 (EUT 2012, L 88, s. 1).
2
Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Bank Sepah, et selskab med hjemsted i Teheran (Iran), og Overseas Financial Limited og Oaktree Finance Limited, med hjemsted i delstaten Delaware (De Forenede Stater), vedrørende muligheden for uden forudgående tilladelse fra den kompetente nationale myndighed at anvende retssikrende foranstaltninger over for indefrosne pengemidler og økonomiske ressourcer inden for rammerne af restriktive foranstaltninger, der er vedtaget over for Den Islamiske Republik Iran.
Retsforskrifter
Folkeretten
3
For at lægge pres på Den Islamiske Republik Iran med henblik på at få denne til at ophøre med spredningsfølsomme nukleare aktiviteter og udvikling af fremføringssystemer til kernevåben vedtog De Forenede Nationers Sikkerhedsråd (herefter »Sikkerhedsrådet«) den 23. december 2006 i medfør af De Forenede Nationers pagts kapitel VII, artikel 41, resolution 1737 (2006), der indfører en række restriktive foranstaltninger over for denne stat.
4
Resolutionens punkt 2 og 12 bestemmer, at Sikkerhedsrådet:
»2. Decides, in this context, that Iran shall without further delay suspend the following proliferation sensitive nuclear activities […]
[…]
12. Decides that all States shall freeze the funds, other financial assets and economic resources which are on their territories at the date of adoption of this resolution or at any time thereafter, that are owned or controlled by the persons or entities designated in the Annex, as well as those of additional persons or entities designated by the Security Council or by the [Sanctions] Committee as being engaged in, directly associated with or providing support for Iran’s proliferation sensitive nuclear activities or the development of nuclear weapon delivery systems, or by persons or entities acting on their behalf or at their direction, or by entities owned or controlled by them, including through illicit means […], and decides further that all States shall ensure that any funds, financial assets or economic resources are prevented from being made available by their nationals or by any persons or entities within their territories, to or for the benefit of these persons and entities«.
5
Ved resolution 1747 (2007) af 24. marts 2007 opførte Sikkerhedsrådet Bank Sepah på listen over enheder, der var involveret i nukleare aktiviteter eller i aktiviteter vedrørende ballistiske missiler, hvis aktiver skulle indefryses.
EU-retten
Fælles holdning 2007/140/FUSP
6
For at gennemføre resolution 1737 (2006) vedtog Rådet for Den Europæiske Union fælles holdning 2007/140/FUSP af 27. februar 2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran (EUT 2007, L 61, s. 49).
7
Følgende fremgik af første og niende betragtning til denne fælles holdning:
»(1)
Den 23. december 2006 vedtog […] Sikkerhedsråd[et] resolution 1737 (2006) […], hvori det indtrængende opfordrede Iran til øjeblikkelig at suspendere visse spredningsfølsomme nukleare aktiviteter, og hvorved der blev indført visse restriktive foranstaltninger over for Iran.
[…]
(9)
[Resolution] 1737 (2006) indfører desuden indefrysning af midler, andre finansielle aktiver og økonomiske ressourcer, der direkte eller indirekte tilhører, ejes, indehaves eller kontrolleres af personer eller enheder, som ifølge Sikkerhedsrådet eller [Sanktionskomitéen] er involveret i, har direkte tilknytning til eller yder støtte til Irans spredningsfølsomme nukleare aktiviteter, eller til udvikling af atomvåbenfremføringsmidler, eller af personer eller enheder, der handler på deres vegne eller efter deres anvisninger, eller enheder, der ejes eller kontrolleres af dem, herunder med ulovlige midler; desuden må ingen midler, finansielle aktiver eller økonomiske ressourcer stilles til rådighed for eller ydes til gavn for sådanne personer eller enheder.«
8
Artikel 5, stk. 1, i den fælles holdning bestemte:
»Alle midler og økonomiske ressourcer, der direkte eller indirekte tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af
a)
de personer eller enheder, som er opført i bilaget til [resolution 1737 (2006)] samt af andre personer eller enheder, som er udpeget af Sikkerhedsrådet eller [Sanktionskomitéen] i overensstemmelse med punkt 12 i [resolution] 1737 (2006)]; sådanne personer eller enheder er opført i bilag I,
[…]«
Forordning nr. 423/2007
9
I medfør af fælles holdning 2007/140 vedtog Rådet forordning nr. 423/2007, der trådte i kraft den 20. april 2007.
10
Tredje betragtning til den nævnte forordning har følgende ordlyd
»[De ved fælles holdning 2007/140 fastsatte] foranstaltninger falder ind under anvendelsesområdet for traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, og for at sikre, at de økonomiske operatører i alle medlemsstaterne anvender dem på samme måde, er det derfor nødvendigt at indføre fællesskabslovgivning til at gennemføre dem, for så vidt angår Fællesskabet.«
11
Den nævnte forordnings artikel 1, litra h) og j), fastsatte følgende:
»I denne forordning forstås ved:
[…]
h)
»indefrysning af pengemidler«: hindring af enhver form for flytning, overførsel, ændring, brug af, adgang til eller håndtering af pengemidler, som ville resultere i en ændring af omfang, beløb, anbringelsessted, ejerforhold, besiddelse, art eller formål, eller andre ændringer, som ville gøre det muligt at bruge de pågældende midler, herunder porteføljeforvaltning
[…]
j)
»indefrysning af økonomiske ressourcer«: hindring af, at sådanne aktiver på nogen måde anvendes til at opnå pengemidler, produkter eller tjenesteydelser, herunder også ved salg, leje eller pantsætning.«
12
Samme forordnings artikel 7 bestemte:
»1.   Alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af de personer, enheder eller organer, der er opført i bilag IV, indefryses. Bilag IV indeholder en liste over personer, enheder og organer, som er fastlagt af [Sikkerhedsrådet] eller Sanktionskomitéen i overensstemmelse med punkt 12 i […] resolution 1737 (2006) […]
[…]
3.   Ingen pengemidler eller økonomiske ressourcer må direkte eller indirekte stilles til rådighed for eller være til fordel for de fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der er opført i bilag IV og V.
4.   Bevidst og forsætlig deltagelse i aktiviteter, der direkte eller indirekte har til formål eller til følge at omgå de i stk. 1, 2 og 3 omhandlede foranstaltninger, er forbudt.«
13
Artikel 8 i forordning nr. 423/2007 var affattet således:
»Uanset artikel 7 kan medlemsstaternes kompetente myndigheder, jf. de websteder, der er nævnt i bilag III, give tilladelse til frigivelse af visse indefrosne pengemidler eller økonomiske ressourcer, hvis følgende betingelser er opfyldt:
a)
pengemidlerne eller de økonomiske ressourcer skal være genstand for en retslig, administrativ eller voldgiftsmæssig tilbageholdelsesret, der er fastslået før den 23. december 2006
[…]«
14
Denne forordnings artikel 9 fastsatte:
»Uanset artikel 7 kan medlemsstaternes kompetente myndigheder, jf. de websteder, der er nævnt i bilag III, forudsat at en person, en enhed eller et organ som omhandlet i bilag IV og V skal betale forfaldne beløb i henhold til kontrakter, aftaler eller forpligtelser, der er indgået eller opstået for nævnte person, enhed eller organ, forud for det tidspunkt, hvor nævnte person, enhed eller organ blev udpeget af Sanktionskomitéen, Sikkerhedsrådet eller Rådet, på betingelser, som de skønner hensigtsmæssige, tillade frigivelse af visse indefrosne pengemidler eller økonomiske ressourcer, forudsat:
a)
at den kompetente myndighed har fastslået:
i)
at pengemidlerne eller de økonomiske ressourcer skal anvendes til en betaling foretaget af en person, en enhed eller et organ, som er omhandlet i bilag IV og V
ii)
at kontrakten, aftalen eller forpligtelserne ikke vil bidrage til fremstilling, salg, køb, overførsel, eksport, import, transport eller brug af de produkter og den teknologi, der er omhandlet i bilag I og II, og
iii)
at betalingen ikke er i strid med artikel 7, stk. 3
b)
at den pågældende medlemsstat – hvis artikel 7, stk. 1, finder anvendelse – har underrettet Sanktionskomitéen om sin beslutning om at give en tilladelse, og at Sanktionskomitéen ikke har gjort indsigelse mod beslutningen senest ti arbejdsdage efter underretningen, og
c)
at den pågældende medlemsstat – hvis artikel 7, stk. 2, finder anvendelse –har meddelt de andre medlemsstater og Kommissionen, at dens kompetente myndighed har besluttet at give en tilladelse, mindst to uger før tilladelsen gives.«
15
Den nævnte forordnings artikel 10 bestemte:
»1.   Uanset artikel 7 kan medlemsstaternes kompetente myndigheder, jf. de websteder, der er nævnt i bilag III, på betingelser, som de skønner hensigtsmæssige, tillade frigivelse af visse indefrosne pengemidler eller økonomiske ressourcer eller stille visse indefrosne pengemidler eller økonomiske ressourcer til rådighed, forudsat:
a)
at den kompetente myndighed har fastslået, at pengemidlerne eller de økonomiske ressourcer:
i)
er nødvendige for at dække de vitale behov for de personer, der er opført i bilag IV og V, samt for de familiemedlemmer, de skal forsørge, herunder betaling af fødevarer, husleje eller renter og afdrag på [hypoteklån], medicin og lægebehandling, skatter, forsikringspræmier og offentlige forbrugsafgifter
ii)
udelukkende er bestemt til betaling af rimelige honorarer og refusion af udgifter i forbindelse med juridisk bistand, eller
iii)
udelukkende er bestemt til betaling af afgifter eller administrationsgebyrer for opbevaring eller forvaltning af indefrosne pengemidler eller økonomiske ressourcer, og
[…]
2.   Uanset artikel 7 kan medlemsstaternes kompetente myndigheder, jf. de websteder, der er nævnt i bilag III, tillade, at visse indefrosne pengemidler eller økonomiske ressourcer frigives eller visse indefrosne pengemidler eller økonomiske ressourcer stilles til rådighed, efter at have konstateret, at pengemidlerne eller de økonomiske ressourcer er nødvendige til at dække ekstraordinære udgifter, forudsat:
a)
at den pågældende medlemsstat, hvis tilladelsen vedrører en person, en enhed eller et organ, som er anført i bilag IV, har meddelt Sanktionskomitéen sin beslutning, og at Sanktionskomitéen har givet sin godkendelse af beslutningen
b)
at den kompetente myndighed, hvis tilladelsen vedrører en person, en enhed eller et organ, som er anført i bilag V, meddeler de andre medlemsstaters kompetente myndigheder og Kommissionen, hvorfor den skønner, at der bør gives særlig tilladelse, mindst to uger før tilladelsen gives.
[…]«
16
I forlængelse af vedtagelsen af resolution 1747 (2007) vedtog Rådet fælles holdning 2007/246/FUSP 23. april 2007 om ændring af fælles holdning 2007/140/FUSP (EUT 2007, L 106, s. 67).
17
Europa-Kommissionen vedtog forordning (EF) nr. 441/2007 af 20. april 2007 om ændring af forordning nr. 423/2007 (EUT 2007, L 104, s. 28). Ved forordning nr. 441/2007 blev Bank Sepah opført på listen i bilag IV til forordning nr. 423/2007.
18
Rådet vedtog den 25. oktober 2010 forordning nr. 961/2010, hvorved forordning nr. 423/2007 blev ophævet. Herefter blev forordning nr. 961/2010 ophævet ved forordning nr. 267/2012.
19
Artikel 1, litra h) og i), og artikel 16 i forordning nr. 961/2010 samt artikel 1, litra j) og k), og artikel 23 i forordning nr. 267/2012 er i det væsentlige identiske med artikel 1, litra h) og j), og artikel 7 i forordning nr. 423/2007. Bank Sepah blev opført på listen i bilag VII til forordning nr. 961/2010 og i bilag VIII til forordning nr. 267/2012.
Fransk ret
Lov om civilretlige fuldbyrdelsesprocedurer
20
Følgende fremgår af artikel L. 521-1 i code des procédures civiles d’exécution (lov om civilretlige fuldbyrdelsesprocedurer):
»En sikringsforanstaltning kan vedrøre alle materielle eller immaterielle løsøregenstande, der tilhører debitor. Den gør dem utilgængelige. […]«
21
Denne lovs artikel L. 522-1 fastsætter:
»En kreditor, som har opnået eller er i besiddelse af et fuldbyrdelsesgrundlag, hvorved der konstateres en likvid og forfalden fordring, kan få de aktiver, der er blevet gjort utilgængelige, solgt op til et beløb svarende til fordringens størrelse.«
22
Den nævnte lovs artikel L. 523-1 bestemmer følgende:
»Når en sikringsforanstaltning vedrører en fordring, hvis genstand er et pengebeløb, gør afgørelsen om sikringsforanstaltningen fordringen utilgængelig til et beløb, der er godkendt af retten, eller, hvis denne tilladelse ikke er nødvendig, til det beløb, for hvilket der foretages udlæg. En sikringsforanstaltning har den i artikel 2350 i code civil [(den civile lovbog)] fastsatte virkning som en pantsætning.«
23
Artikel L. 531-1 i lov om civilretlige fuldbyrdelsesprocedurer er affattet således:
»Der kan som en retssikrende foranstaltning stilles retslig sikkerhed i fast ejendom, forretninger, aktier, anparter og værdipapirer.«
24
Denne lovs artikel L. 531-2 har følgende ordlyd:
»Aktiver, der har fået stillet en retslig sikkerhed, forbliver afhændelige. Prisen betales og fordeles på de betingelser, der er fastsat ved dekret af Conseil d’État.
Ved salg af værdipapirer, der er opført på en konto, som indehaves og forvaltes af en formidler, kan prisen dog anvendes til at erhverve andre værdipapirer, der i så fald indtræder i de solgte værdipapirer.«
Den civile lovbog
25
Artikel 2333 i den civile lovbog fastsætter:
»En panterettighed er en aftale, hvorved pantsætteren giver en kreditor ret til at blive betalt med fortrinsret for pantsætterens andre kreditorer i forhold til en løsøregenstand eller en helhed af nuværende eller fremtidige løsøregenstande.
[…]«
26
Denne lovs artikel 2350 bestemmer:
»Deponering af beløb, effekter eller værdier som sikkerhed eller som en retssikrende foranstaltning ved en retsafgørelse, indebærer en særlig øremærkning og fortrinsret i henhold til artikel 2333.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
27
Cour d’appel de Paris (appeldomstolen i Paris, Frankrig) afsagde den 26. april 2007 dom, hvorved Bank Sepah blev dømt til at betale Overseas Financial og Oaktree Finance henholdsvis 2500000 USD (ca. 1800000 EUR) og 1500000 USD (ca. 1100000 EUR) med tillæg af lovbestemte renter fra denne dato.
28
Efter at have opnået delvise betalinger, som blev foretaget mellem 2007 og 2011, anmodede Overseas Financial og Oaktree Finance den 2. december 2011 i henhold til artikel 8 i forordning nr. 423/2007 den franske økonomiminister om tilladelse til frigivelse af det resterende beløb. Overseas Financial og Oaktree Finance anlagde et annullationssøgsmål til prøvelse af det stiltiende afslag på deres anmodning ved tribunal administratif de Paris (forvaltningsdomstolen i Paris, Frankrig). Denne ret forkastede søgsmålet ved dom af 21. oktober 2013.
29
Den 17. maj 2016 blev der på Overseas Financial og Oaktree Finances foranledning fremsendt betalingsopfordringer med henblik på udlæg i Bank Sepah, hvorefter de den 5. juli 2016 foretog udlæg i aktionærrettigheder og værdipapirer. Ved dom af 9. januar 2017 stadfæstede fogedretten ved tribunal de grande instance de Paris (retten i første instans i Paris, Frankrig) disse udlæg samt deres størrelse, inklusive de renter, der var fastsat i dommen fra cour d’appel de Paris (appeldomstolen i Paris) af 26. april 2007. Selv om Bank Sepah var af den opfattelse, at den var forpligtet til at betale hovedstolen af de beløb, som banken var blevet dømt til at betale, fandt den derimod, at den ikke skulle betale renter, og anfægtede derfor tvangsforanstaltningerne ved denne fogedret. Bank Sepah gjorde bl.a. gældende, at den ikke kunne pålægges at betale renter, idet den var af den opfattelse, at den var ude af stand til at betale sin gæld på grund af force majeure som følge af indefrysningen af bankens aktiver i medfør af forordning nr. 423/2007, hvilket medførte, at renteforpligtelsen var blevet suspenderet.
30
Da denne argumentation blev forkastet af den nævnte fogedret, iværksatte Bank Sepah appel. Ved dom af 8. marts 2018 forkastede cour d’appel de Paris (appeldomstolen i Paris) denne appel med den begrundelse, at den midlertidige ikke-tilgængelighed af Bank Sepahs pengemidler og økonomiske ressourcer ikke havde haft nogen betydning for pligten til at betale renter.
31
Denne ret bemærkede endvidere dels, at det var en forældelsesfrist på fem år, der fandt anvendelse på de omhandlede omstændigheder, dels, at der ikke var noget, der forbød Overseas Financial og Oaktree Finance at anmode om iværksættelse af retssikrende tvangsforanstaltninger, som kunne have afbrudt denne forældelse. Da sådanne foranstaltninger ikke var blevet iværksat før betalingspålæggene af 17. maj 2016, skulle de renter, som Overseas Financial og Oaktree Finance kunne gøre krav på, følgelig begrænses til de renter, som påløb fra og med den 17. maj 2011, dvs. fem år før disse pålæg.
32
Såvel Bank Sepah som Overseas Financial og Oaktree Finance har iværksat kassationsanke ved Cour de cassation (kassationsdomstol, Frankrig). Overseas Financial og Oaktree Finance har navnlig anfægtet den del af appeldommen, der vedrører forældelsesfristen på fem år for renterne.
33
I denne henseende er den forelæggende ret af den opfattelse, at løsningen af tvisten i hovedsagen afhænger af, hvorvidt Overseas Financial og Oaktree Finance kunne have afbrudt forældelsen ved anvendelse af en retssikrende foranstaltning eller tvangsfuldbyrdelsesforanstaltning i forhold til Bank Sepahs indefrosne aktiver.
34
Denne ret har anført, at hverken forordning nr. 423/2007 eller forordning nr. 961/2010 og nr. 267/2012 indeholder et udtrykkeligt forbud mod, at en kreditor anvender en retssikrende foranstaltning eller tvangsfuldbyrdelsesforanstaltning. I betragtning af definitionen af begreberne »indefrysning af midler« og »indefrysning af økonomiske ressourcer« i disse retsakter kan det ikke udelukkes, at foranstaltninger, som ikke er omfattet af nogen af de i disse definitioner omhandlede forbud, kan anvendes på indefrosne aktiver.
35
Den forelæggende ret har nærmere bestemt rejst spørgsmålet om muligheden for uden forudgående tilladelse at iværksætte foranstaltninger, der ikke indebærer ejendomsrettens overgang, såsom retslig sikkerhedsstillelse og sikringsforanstaltninger. For det første indebærer retslig sikkerhedsstillelse, uanset om den stilles i fast ejendom, en forretning eller i anparter og værdipapirer, dvs. pant, ikke nogen forpligtelse for indehaveren af de pågældende aktiver eller rettigheder til at overdrage dem og påvirker ikke dennes ret til at vælge, hvilken person de afhændes til. Den bevirker blot, at i tilfælde af overdragelse af de aktiver eller rettigheder, som den er baseret på, skal den fordring, som tilkommer den, der har stillet sikkerheden, betales med fortrinsret gennem prisen på denne overdragelse. For det andet i forhold til sikringsforanstaltninger indebærer disse heller ikke ejendomsrettens overgang som følge af, at aktiverne, fordringerne og de rettigheder, der er gjort udlæg i, forbliver en del af debitors formue, og de har virkning som en pantsætning, som medfører en særlig henførelse og en fortrinsret i henhold til den civile lovbog.
36
Den forelæggende ret ønsker imidlertid oplyst, om sådanne foranstaltninger og retslige sikkerhedsstillelser medfører en ændring af »formålet« for de aktiver, der er genstand herfor som omhandlet i definitionen af »indefrysning af pengemidler«, eller mere generelt, om de kan muliggøre en »anvendelse« af de indefrosne pengemidler og økonomiske ressourcer som omhandlet i forordning nr. 423/2007, nr. 961/2010 og nr. 267/2012. Den forelæggende ret ønsker endvidere oplyst, om den omstændighed, at grundlaget for fordringen ikke har noget at gøre med Irans nukleare aktiviteter og aktiviteter vedrørende ballistiske missiler og ligger forud for indefrysningen af Bank Sepahs aktiver, er relevant for besvarelsen af dette spørgsmål.
37
På denne baggrund har Cour de cassation (kassationsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 1, litra h) og j), og artikel 7, stk. 1, i forordning [nr. 423/2007], artikel 1, litra i) og h), og artikel 16, stk. 1, i forordning [nr. 961/2010] samt artikel 1, litra k) og j), og artikel 23, stk. 1. i forordning [nr. 267/2012] fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for, at der uden forudgående tilladelse fra den kompetente nationale myndighed iværksættes en foranstaltning[, der ikke indebærer ejendomsrettens overgang], såsom retslig sikkerhedsstillelse eller en sikringsforanstaltning som fastsat i [lov] om civilretlige fuldbyrdelsesprocedurer, på indefrosne aktiver?
2)
Er den omstændighed, at grundlaget for den fordring, som skal inddrives hos den person eller enhed, hvis aktiver indefryses, er et andet end Irans nukleare aktiviteter og aktiviteter vedrørende ballistiske missiler, og som ligger forud for [resolution 1737 (2006)], relevant med henblik på besvarelsen af det første spørgsmål?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
38
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 423/2007, sammenholdt med denne forordnings artikel 1, litra h) og j), artikel 16, stk. 1, i forordning nr. 961/2010, sammenholdt med sidstnævnte forordnings artikel 1, litra h) og i), og artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 267/2012, sammenholdt med sidstnævnte forordnings artikel 1, litra j) og k), skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for, at der på pengemidler eller økonomiske ressourcer, der er indefrosset inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, træffes retssikrende foranstaltninger uden forudgående tilladelse fra den kompetente nationale myndighed, som til fordel for den pågældende kreditor indfører en ret til at opnå betaling forud for andre kreditorer, selv om sådanne foranstaltninger ikke har den virkning, at goder udgår af skyldnerens formue.
39
Det skal indledningsvis bemærkes, at eftersom de i den foregående præmis nævnte bestemmelser i forordning nr. 961/2010 og nr. 267/2012 i det væsentlige er identiske med artikel 1, litra h) og j), og artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 423/2007, finder betragtningerne vedrørende bestemmelserne i sidstnævnte forordning ligeledes anvendelse på bestemmelserne i de to førstnævnte forordninger.
40
Det skal bemærkes, at artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 423/2007 fastsætter, at alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører, ejes, besiddes eller kontrolleres af de personer, enheder eller organer, der er opført i denne forordnings bilag IV, indefryses.
41
Begreberne »indefrysning af pengemidler« og »indefrysning af økonomiske ressourcer« er defineret i henholdsvis artikel 1, litra h), og artikel 1, litra j) i denne forordning.
42
Artikel 1, litra h), i forordning nr. 423/2007 definerer begrebet »indefrysning af pengemidler« som »hindring af enhver form for flytning, overførsel, ændring, brug af, adgang til eller håndtering af pengemidler, som ville resultere i en ændring af omfang, beløb, anbringelsessted, ejerforhold, besiddelse, art eller formål, eller andre ændringer, som ville gøre det muligt at bruge de pågældende midler, herunder porteføljeforvaltning«.
43
Det fremgår af denne definition, at indefrysning af pengemidler har til formål i videst muligt omfang at begrænse de transaktioner, der kan iværksættes over for indefrosne midler, hvilket fremgår af det store antal omhandlede situationer og anvendelsen af ordet »enhver«. Med hensyn til midlerne for at nå frem til en begrænsning af disse transaktioner er disse ligeledes defineret bredt af EU-lovgiver.
44
De ovenstående betragtninger gør sig tilsvarende gældende i forhold til begrebet »indefrysning af økonomiske ressourcer«. Dette begreb er således defineret i artikel 1, litra j), i forordning nr. 423/2007 som »hindring af, at sådanne aktiver på nogen måde anvendes til at opnå pengemidler, produkter eller tjenesteydelser, herunder også ved salg, leje eller pantsætning«.
45
Det følger heraf, at begreberne »indefrysning af pengemidler« og »indefrysning af økonomiske ressourcer« i forordning nr. 423/2007 er defineret meget bredt.
46
Hvad angår foranstaltninger som de i hovedsagen omhandlede, som til fordel for den pågældende kreditor indfører en ret til at opnå betaling forud for andre kreditorer, skal det fastslås, således som generaladvokaten har anført i punkt 55-61 i forslaget til afgørelse, at sådanne foranstaltninger medfører en ændring af formålet med de indefrosne pengemidler og gør det muligt at anvende de indefrosne økonomiske ressourcer til at opnå pengemidler, produkter eller tjenesteydelser.
47
Det følger heraf, at sådanne foranstaltninger er omfattet af begreberne »indefrysning af pengemidler« og »indefrysning af økonomiske ressourcer« som omhandlet i artikel 1, litra h) og j), og artikel 7, stk. 1), i forordning nr. 423/2007.
48
Den omstændighed, at sådanne foranstaltninger ikke har den virkning, at goder udgår af skyldnerens formue, kan ikke rejse tvivl om denne konklusion.
49
Begrebet »indefrysning af pengemidler« omfatter nemlig for det første enhver anvendelse af midler, der navnlig medfører en ændring af formålet med disse pengemidler, selv om en sådan anvendelse af pengemidlerne ikke har den virkning, at goder udgår af skyldnerens formue.
50
Hvad angår definitionen af begrebet »indefrysning af økonomiske ressourcer« nævner denne for det andet eksempelvis anvendelsen af økonomiske ressourcer ved pantsætning. En sådan foranstaltning har imidlertid ikke den virkning, at goder udgår af skyldnerens formue.
51
Det skal følgelig fastslås, at selve definitionerne af begreberne »indefrysning af midler« og »indefrysning af økonomiske ressourcer« bl.a. omfatter foranstaltninger, som ikke har den virkning, at goder udgår af skyldnerens formue.
52
Denne fortolkning bekræftes af de formål, som forfølges med forordning nr. 423/2007, der gennemfører restriktive foranstaltninger over for Den Islamiske Republik Iran.
53
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at forordning nr. 423/2007 i henhold til dens tredje betragtning sikrer gennemførelsen af fælles holdning 2007/140/FUSP, som blev vedtaget for at opnå målene i resolution 1737 (2006) i Den Europæiske Union, og forordningen har således til formål at iværksætte den sidstnævnte resolution. Følgelig skal der ved fortolkningen af forordningen tages hensyn til ordlyden af og formålet med resolutionen (dom af 21.12.2011, Afrasiabi m.fl., C-72/11, EU:C:2011:874, præmis 43).
54
Det fremgår af affattelsen af resolution 1737 (2006), navnlig punkt 2 og 12, såvel som af den fælles holdning 2007/140/FUSP, navnlig første og niende betragtning hertil, at de restriktive foranstaltninger, som er vedtaget mod Den Islamiske Republik Iran, er af præventiv karakter i den forstand, at de skal forhindre spredningsfølsomme nukleare aktiviteter i denne stat (jf. i denne retning dom af 21.12.2011, Afrasiabi m.fl., C-72/11, EU:C:2011:874, præmis 44).
55
Foranstaltninger til indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer har således til formål at undgå, at det aktiv, der er indefrosset, kan anvendes til at anskaffe pengemidler, aktiver eller tjenesteydelser, der kan bidrage til den nukleare spredning i Iran, og som resolution 1737 (2006), fælles holdning 2007/140 og forordning nr. 423/2007 har til formål at bekæmpe (jf. i denne retning dom af 21.12.2011, Afrasiabi m.fl., C-72/11, EU:C:2011:874, præmis 46).
56
Som generaladvokaten har anført i punkt 50 i forslaget til afgørelse, er det for at nå disse mål ikke blot legitimt, men også absolut nødvendigt, at definitionerne af begreberne »indefrysning af pengemidler« og »indefrysning af økonomiske ressourcer« fortolkes udvidende, fordi der er tale om at forhindre enhver anvendelse af indefrosne aktiver, som gør det muligt at omgå de omhandlede forordninger og udnytte manglerne ved systemet.
57
Henset til ovenstående betragtninger skal det fastslås, at den i artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 423/2007, sammenholdt med denne forordnings artikel 1, litra h) og j), fastsatte indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer er til hinder for, at der i forhold til indefrosne aktiver træffes retssikrende foranstaltninger, som til fordel for den pågældende kreditor indfører en ret til at opnå betaling forud for andre kreditorer, selv om sådanne foranstaltninger ikke har den virkning, at goder udgår af skyldnerens formue.
58
Desuden skal det præciseres, at selv om artikel 7 i forordning nr. 423/2007 opstiller princippet om indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer tilhørende personer og enheder, der ligeledes er udpeget for så vidt angår disse foranstaltninger, kan den kompetente nationale myndighed ikke desto mindre udstede en forudgående tilladelse i overensstemmelse med de i denne forordnings artikel 8-10 fastsatte undtagelser, forudsat at de betingelser, som kræves i medfør af disse undtagelser, er opfyldt.
59
Henset til ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 423/2007, sammenholdt med denne forordnings artikel 1, litra h) og j), artikel 16, stk. 1, i forordning nr. 961/2010, sammenholdt med sidstnævnte forordnings artikel 1, litra h) og i), og artikel 23, stk. 1, i forordning nr. 267/2012, sammenholdt med sidstnævnte forordnings artikel 1, litra j) og k), skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for, at der i forhold til pengemidler eller økonomiske ressourcer, der er indefrosset inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, træffes retssikrende foranstaltninger uden forudgående tilladelse fra den kompetente nationale myndighed, som til fordel for den pågældende kreditor indfører en ret til at opnå betaling forud for andre kreditorer, selv om sådanne foranstaltninger ikke har den virkning, at goder udgår af skyldnerens formue.
Det andet spørgsmål
60
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om den omstændighed, at grundlaget for den fordring, som skal inddrives hos den person eller enhed, hvis aktiver indefryses, ikke har noget at gøre med Irans nukleare aktiviteter og aktiviteter vedrørende ballistiske missiler, og ligger forud for resolution 1737 (2006), er relevant med henblik på besvarelsen af det første spørgsmål.
61
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at de definitioner af begreberne »indefrysning af pengemidler« og »indefrysning af økonomiske ressourcer«, der er indeholdt i artikel 1, litra h) og j), i forordning nr. 423/2007 og de tilsvarende bestemmelser i forordning nr. 961/2010 og nr. 267/2012, ikke sondrer efter grundlaget for den fordring, som skal inddrives hos den person eller enhed, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger.
62
Desuden sondrer artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 423/2007 og de tilsvarende bestemmelser i forordning nr. 961/2010 og nr. 267/2012 i tilfælde af indefrysning af pengemidler eller økonomiske ressourcer heller ikke efter grundlaget for denne fordring.
63
Således som generaladvokaten har anført i punkt 68 i forslaget til afgørelse, skal muligheden for at gennemføre en foranstaltning i forhold til indefrosne aktiver under disse omstændigheder alene vurderes i forhold til de retsvirkninger, som denne foranstaltning har, og ikke på baggrund af grundlaget for fordringen vedrørende denne foranstaltning.
64
Det skal tilføjes, at artikel 8-10 i forordning nr. 423/2007, som fastsætter og beskriver de udtømmende betingelser, hvorunder visse foranstaltninger, hvis virkning er i strid med indefrysningen af pengemidler og økonomiske ressourcer, kan tillades af de kompetente nationale myndigheder, ikke henviser til situationer, hvor grundlaget for den fordring, som skal inddrives, ikke har noget at gøre med Irans atom- og ballistiske program før resolution 1737 (2006).
65
Såfremt der skulle tages hensyn til den omstændighed, at grundlaget for fordringen ikke har noget at gøre med dette program og før resolution 1737 (2006), ville det i øvrigt i hvert enkelt tilfælde skulle fastslås, at der foreligger en sådan omstændighed, hvilket ville indebære en reel risiko for omgåelse af indefrysningen af pengemidler og økonomiske ressourcer og give medlemsstaterne vanskelige gennemførelsesproblemer (jf. analogt dom af 11.10.2007, Möllendorf og Möllendorf-Niehuus, C-117/06, EU:C:2007:596, præmis 58).
66
Domstolen har desuden allerede fastslået, at en EU-retsakt om indførelse af en ordning med restriktive foranstaltninger tjener så vægtige formål, at det kan begrunde selv betydelige negative følger for visse erhvervsdrivende, herunder for dem, der på ingen måde er ansvarlige for den situation, der har ført til vedtagelsen af de omhandlede restriktioner, men som bliver berørt bl.a. med hensyn til deres ejendomsret (jf. analogt dom af 3.9.2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, C-402/05 P og C-415/05 P, EU:C:2008:461, præmis 361 og den deri nævnte retspraksis).
67
Henset til det ovenstående skal det andet spørgsmål besvares med, at den omstændighed, at grundlaget for den fordring, som skal inddrives hos den person eller enhed, hvis aktiver indefryses, ikke har noget at gøre med Irans nukleare aktiviteter og aktiviteter vedrørende ballistiske missiler, og ligger forud for resolution 1737 (2006), ikke er relevant med henblik på besvarelsen af det første spørgsmål.
Sagsomkostninger
68
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
1)
Artikel 7, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 423/2007 af 19. april 2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran, sammenholdt med artikel 1, litra h) og j), i forordning nr. 423/2007, artikel 16, stk. 1, i Rådets forordning (EU) nr. 961/2010 af 25. oktober 2010 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af forordning nr. 423/2007, sammenholdt med artikel 1, litra h) og j), i forordning nr. 961/2010 og artikel 23, stk. 1, i Rådets forordning (EU) nr. 267/2012 af 23. marts 2012 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af forordning nr. 961/2010, sammenholdt med artikel 1, litra j) og k), i forordning nr. 267/2012, skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for, at der i forhold til pengemidler eller økonomiske ressourcer, der er indefrosset inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, træffes retssikrende foranstaltninger uden forudgående tilladelse fra den kompetente nationale myndighed, som til fordel for den pågældende kreditor indfører en ret til at opnå betaling forud for andre kreditorer, selv om sådanne foranstaltninger ikke har den virkning, at goder udgår af skyldnerens formue.
2)
Den omstændighed, at grundlaget for den fordring, som skal inddrives hos den person eller enhed, hvis aktiver indefryses, ikke har noget at gøre med Irans nukleare aktiviteter og aktiviteter vedrørende ballistiske missiler, og ligger forud for De Forenede Nationers Sikkerhedsråds resolution 1737 (2006) af 23. december 2006, er ikke relevant med henblik på besvarelsen af det første præjudicielle spørgsmål.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.