62001CC0296_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I ─ Introduzione
1. Con l ' obiettivo di assicurare la tutela della salute umana e dell ' ambiente, la direttiva 23 aprile 1990, 90/220/CEE, sull ' emissione deliberata nell ' ambiente di organismi geneticamente modificati (2) (in prosieguo: la
" direttiva" ), stabilisce procedure e criteri armonizzati, allo scopo di controllare i rischi che possono derivare da tali emissioni deliberate. In sostanza, chiunque intenda effettuare un ' emissione deliberata di organismi geneticamente modificati (in prosieguo:
" OGM" ) deve notificarlo all ' autorità nazionale competente ed ottenere da quest ' ultima un ' autorizzazione. In particolare, la direttiva definisce il contenuto del fascicolo di notifica, la procedura che deve essere seguita dalle autorità nazionali in materia di autorizzazione, nonché l ' obbligo di informare la Commissione e gli altri Stati membri, e reca inoltre misure specifiche per le emissioni effettuate a scopi di ricerca e sviluppo (e per qualsiasi scopo diverso dall ' immissione in commercio), ovvero per le emissioni effettuate in vista di un ' immissione in commercio.
2. La Commissione asserisce che le autorità francesi hanno scelto di procedere ad una trasposizione della direttiva per settori di attività o di prodotto. Il governo francese precisa che alla data del 6 ottobre 2001 erano stati adottati ottantotto provvedimenti in materia di OGM. Tuttavia, la Commissione sostiene tuttavia che, sotto numerosi aspetti, l ' attuazione della direttiva da parte delle autorità francesi risulta inadeguata e incompleta.
3. La Commissione, avendo considerato non soddisfacenti le risposte fornite dal governo francese in seguito alla lettera di diffida del 16 marzo 1998 ed al parere motivato del 5 aprile 2000, con atto introduttivo del 24 luglio 2001 ha proposto un ricorso per inadempimento nei confronti della Repubblica francese, a norma dell ' art. 226 CE.
4. La Commissione conclude che la Corte voglia:
─
dichiarare che, non avendo trasposto né correttamente, né completamente gli artt. 5, nn. 1, 2, 3 e 4, 6, nn. 2 e 5, 9, n. 3, 11, nn. 1, 2, 3 e 6, 12, nn. 3 e 4, nonché 19, nn. 2, 3 e 4, della direttiva, la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza di tale direttiva e dell ' art. 249 CE;
─ condannare la Repubblica francese alle spese.
5. La Repubblica francese conclude che la Corte voglia:
─
respingere integralmente il ricorso;
─
condannare la Commissione alle spese.
II ─ In diritto
6. In via preliminare, vorrei porre in rilievo gli obiettivi perseguiti dalla direttiva quali risultano dal preambolo, ed in particolare:
─
la predisposizione di un ' azione preventiva mirata a garantire un elevato livello di tutela della salute umana e dell ' ambiente, a motivo dei rischi che possono derivare dall ' emissione di organismi geneticamente modificati (OGM) (primo, terzo e quinto
" considerando" );
─
il ravvicinamento delle disposizioni legislative degli Stati membri che disciplinano l ' emissione deliberata di OGM nell ' ambiente, in considerazione del fatto che le disparità esistenti possono provocare disuguaglianze nelle condizioni di concorrenza ed ostacolare il commercio dei prodotti contenenti organismi di tal genere (quarto
" considerando" );
─
la messa in atto di procedure e di criteri armonizzati ai fini della valutazione, caso per caso, dei rischi potenziali connessi con l ' emissione deliberata di OGM nell ' ambiente (ottavo
""
─
l ' istituzione di una procedura comunitaria di autorizzazione per l ' immissione in commercio di prodotti contenenti OGM o costituiti da essi, qualora l ' uso previsto di tali prodotti comporti l ' emissione deliberata dei detti organismi nell ' ambiente (tredicesimo
" considerando" ).
7. Metterò in luce come la direttiva, attraverso l ' instaurazione di tali procedure, si sforzi di assicurare un ' informazione per quanto possibile completa e l ' effettiva diffusione di quest ' ultima tra le autorità responsabili a livello comunitario e nazionale.
8. Mi sembra necessario che, nel prendere in esame l ' attuazione delle disposizioni della direttiva da parte della Repubblica francese, si tenga conto di tali obiettivi.
A ─ Sull ' ambito di applicazione della direttiva
9. La Commissione contesta alla Repubblica francese la mancata trasposizione della direttiva con riguardo ai reagenti a base di OGM. Secondo tale istituzione, l ' attuazione settoriale della direttiva risulterebbe quindi incompleta.
10. Sembra tuttavia che tale censura non sia stata riformulata nelle conclusioni del ricorso. Propongo pertanto alla Corte di non prenderla in esame.
B ─ L ' art. 5, nn. 1 e 2, della direttiva
11. In sostanza, l ' art. 5, n. 1, della direttiva dispone che qualsiasi persona, prima di effettuare un ' emissione deliberata di un OGM, presenti una notifica all ' autorità competente. Ai sensi dell ' art. 5, n. 2, tale notifica comprende un fascicolo tecnico contenente tutte le informazioni specificate nell ' allegato II e nello stesso art. 5, n. 2, nonché una valutazione dell ' impatto e dei rischi per la salute umana derivanti dall ' uso degli OGM.
12. La Commissione contesta alla Repubblica francese la trasposizione incompleta dell ' art. 5, nn. 1 e 2, della direttiva. Essa sostiene che i vari decreti di trasposizione settoriali disciplinano solo parzialmente il contenuto del fascicolo tecnico. Tali decreti prevedono che le rimanenti informazioni vengano indicate con decreto ministeriale. Tuttavia, in proposito, sarebbero stati adottati soltanto tre decreti ministeriali, rispettivamente in data 21 settembre 1994, 18 luglio 1995 e 18 ottobre 2000.
13. Il governo francese cita il decreto ministeriale 23 dicembre 1999, che definisce il contenuto del fascicolo tecnico da allegare alla domanda di autorizzazione all ' emissione volontaria di OGM nell ' ambito della sperimentazione relativa ai medicinali veterinari, il decreto 18 ottobre 2000, che definisce il contenuto del fascicolo tecnico da allegare alla domanda di autorizzazione all ' emissione deliberata di OGM nell ' ambito di ricerche biomediche relative a medicinali per uso umano e il decreto 30 novembre 2001, che definisce il contenuto del fascicolo tecnico da allegare alla domanda di autorizzazione all ' emissione deliberata di OGM nell ' ambito di ricerche biomediche riguardanti i frammenti e i prodotti del corpo umano geneticamente modificati dopo essere stati prelevati o raccolti. Esso aggiunge che altri decreti sarebbero in corso di elaborazione.
14. Credo che le memorie del governo francese e la cronologia dei provvedimenti summenzionati dimostrino con sufficiente chiarezza che, alla scadenza del termine impartito nel parere motivato, il 5 giugno 2000, la Repubblica francese non aveva dato né completa né soddisfacente attuazione alle disposizioni dell ' art. 5, nn. 1 e 2, della direttiva. Di conseguenza, sotto questo profilo, l ' inadempimento sussiste.
C ─ L ' art. 5, n. 3, della direttiva
15. A tenore dell ' art. 5, n. 3, della direttiva, l ' autorità competente può accettare che emissioni di una combinazione di OGM effettuate nello stesso luogo, o emissioni dello stesso OGM, effettuate in luoghi diversi allo stesso scopo e per un periodo limitato, formino oggetto di un ' unica notifica.
16. La Commissione sostiene che il dispositivo dell ' art. 5, n. 3, della direttiva non è stato recepito nei decreti 93-1177 (piante, sementi e piante da semina), 94-359 (prodotti fitofarmaceutici composti del tutto o in parte da OGM) e 95-487 (organismi animali geneticamente modificati).
17. Il governo francese ribatte che l ' art. 5, n. 3, della direttiva apre semplicemente una possibilità di cui gli Stati membri possono liberamente avvalersi o meno.
18. Del resto, come osserva il governo francese, nei limiti in cui l ' art. 11 della legge 92-654 dispone che
" qualsiasi emissione deliberata, o qualsiasi programma coordinato di tali emissioni, comporta il previo rilascio di un ' autorizzazione", non è affatto esclusa la possibilità di ricorrere ad una notifica unica.
19. Al contrario, la Commissione ritiene che l ' art. 11 della legge 92-654 non sia sufficientemente preciso da costituire, di per sé e senza disposizioni attuative, una trasposizione precisa, chiara e trasparente dell ' art. 5, n. 3, della direttiva. Pertanto, in base all ' art. 11 della legge 92/654 non si potrebbe legittimamente considerare prevista la possibilità di effettuare un ' unica notifica, a fortiori se, nelle circostanze indicate all ' art. 5, n. 3, della direttiva, ossia per il caso di un ' emissione effettuata in località differenti, allo stesso scopo e per un periodo limitato.
20. Ritengo inaccettabile la tesi secondo cui l ' art. 11 della legge 92-654 darebbe completa attuazione all ' art. 5, n. 3, della direttiva. Infatti, l ' ambito di applicazione della procedura con notifica unica prevista dalla legge francese non coincide con l ' ambito di applicazione della notifica unica prevista dalla direttiva: ai sensi della direttiva, un programma di emissione scaglionato nel tempo non potrebbe formare oggetto di un ' unica notifica e di un ' unica autorizzazione, qualora non venisse realizzato con uno stesso scopo e per un periodo limitato.
21. Pertanto, sotto tale aspetto l ' attuazione delle disposizioni della direttiva risulta incompleta e l ' inadempimento sussiste.
D ─ L ' art. 5, n. 4, della direttiva
22. L ' art. 5, n. 4, della direttiva, prevede che la notifica del richiedente debba includere informazioni sui dati o sui risultati di emissioni degli stessi OGM o della stessa combinazione di OGM, che l ' interessato abbia precedentemente notificato o la cui notifica sia in corso, e/o effettuate o da effettuarsi nella Comunità o al di fuori di questa.
23. Le parti concordano sul fatto che tutti i decreti di applicazione della legge 92-654 riferiscono dell ' obbligo del notificante di fornire
" tutti"
gli elementi che consentano di valutare l ' impatto dei test sulla salute o sull ' ambiente.
24. Tuttavia, la Commissione ritiene che il termine
" tutti"
utilizzato nei suddetti decreti non traduca con la necessaria precisione gli elementi prescritti dall ' art. 5, n. 4, della direttiva.
25. La Commissione considera che, con l ' eccezione dei decreti 18 luglio 1995 e 18 ottobre 2000, le disposizioni del diritto francese non traspongono l ' art. 5, n. 4, della direttiva. A tale proposito essa aggiunge che, avendo menzionato i decreti in corso di elaborazione, le stesse autorità francesi avrebbero ammesso il fatto che la trasposizione si presenta incompleta.
26. Il governo francese asserisce che la disposizione dell ' art. 5, n. 4, della direttiva compare anche nel decreto 23 dicembre 1999.
27. Esso sostiene inoltre che l ' uso del termine
" tutti"
nei decreti di applicazione della legge n. 92-654 è finalizzato a coprire tutti gli elementi rilevanti in tale contesto, che includono le informazioni sui dati o i risultati relativi ad emissioni degli stessi OGM o della stessa combinazione di OGM notificate in precedenza, per cui l ' aggiunta di una precisazione in tal senso nei decreti ministeriali avrebbe valore fondamentalmente pedagogico.
28. Il governo francese aggiunge che anche l ' espressione
" qualsiasi emissione"
utilizzata dall ' art. 11 della legge 92/654, e rafforzata dall ' espressione
" ogni programma coordinato", sta ad indicare che gli elementi di notifica forniti a sostegno della domanda di autorizzazione includono automaticamente il riferimento ai dati e ai risultati relativi a emissioni e a combinazioni di OGM precedentemente notificate.
29. A tal riguardo, osserverò che le disposizioni di attuazione dell ' art. 5, n. 3, della direttiva non sono di certo tanto precise quanto la medesima disposizione della direttiva. Orbene, è evidente che, nel caso di una direttiva, l ' articolazione del diritto comunitario presuppone che le disposizioni nazionali di attuazione siano altrettanto precise delle disposizioni della direttiva o, per lo meno, deve risultare chiaramente che la portata delle prime copre almeno la portata delle disposizioni della direttiva.
30. L ' attuazione di una direttiva deve essere coerente con la finalità di quest ' ultima, tenuto conto del settore particolare che essa intende disciplinare. Riguardo alla direttiva su cui verte il caso di specie, l ' imperativo della coerenza impone di non isolare un ' operazione di emissione di OGM dal contesto in cui si colloca, dai suoi precedenti e dalle conseguenze che ne deriveranno.
31. Orbene, mi sembra che, da questo punto di vista, le disposizioni nazionali non traducano con sufficiente precisione la detta esigenza di collocare ogni operazione nel suo contesto, nella prospettiva in cui si profila, e giungo pertanto alla conclusione che, anche sotto questo aspetto, l ' inadempimento sussiste.
E ─ L ' art. 6, n. 2, della direttiva
32. L ' art. 6, n. 2, della direttiva dispone che la risposta scritta dell ' autorità competente ─ sia essa positiva (in cui cioè si dichiari che l ' emissione può avere luogo) o negativa (in cui si dichiari che la notifica non è conforme alle condizioni imposte dalla detta direttiva ed è quindi respinta) ─ venga trasmessa al notificante entro novanta giorni dal ricevimento della notifica.
33. La Commissione ammette che i decreti di trasposizione emanati per i singoli settori formulano un obbligo dell ' autorità competente di notificare la propria decisione entro il termine di novanta giorni e dispongono che il rifiuto di autorizzazione venga motivato. Tuttavia, tali decreti prevedrebbero che, allo scadere del termine di novanta giorni, una mancata decisione da parte dell ' autorità competente equivalga al diniego dell ' autorizzazione. In tale ipotesi, il rifiuto da parte dell ' autorità competente sarebbe evidentemente sprovvisto di motivazione. Anche ipotizzando che la motivazione di tale rifiuto venisse comunicata al notificante in un momento successivo, il termine di novanta giorni previsto dalla direttiva non potrebbe comunque essere rispettato.
34. Così, secondo la Commissione, l ' art. 6, n. 2, della direttiva non sarebbe stato trasposto correttamente. Poiché dichiarano espressamente che il silenzio equivale ad un rifiuto ─ rifiuto di cui, pertanto, il richiedente non conosce il motivo ─ le disposizioni francesi rischiano, a parere della Commissione, di insinuare dubbi nel richiedente circa l ' esatta portata dei diritti che gli derivano in proposito dalla direttiva in parola.
35. D ' altronde, come prosegue la Commissione, la circostanza che,
" in pratica", ai richiedenti verrebbe sempre comunicata una risposta scritta entro il termine stabilito, così come il fatto che ai notificanti venga offerta la possibilità di far valere i propri diritti in sede contenziosa, non possono sostituire la trasposizione delle disposizioni della direttiva.
36. Infine, la Commissione fa riferimento alla sentenza 14 giugno 2001
(3), conformemente alla quale una decisione tacita non è compatibile con una direttiva che prevede la concessione di un ' autorizzazione.
37. Il governo francese sostiene che, con riguardo al termine per la notifica ed all ' obbligo di motivare la decisione di rigetto, l ' osservanza delle disposizioni dell ' art. 6, n. 2, della direttiva è assicurata attraverso l ' art. 4 dei decreti 95-1172 e 95-1173 e l ' art. 5 del decreto 96-317 .
38. Il governo francese tiene a precisare che l ' inserimento di un obbligo di motivazione delle decisioni di rifiuto nei decreti di trasposizione della direttiva non appare necessario sul piano giuridico, in quanto, in forza dell ' art. 1 della legge 79-587, le decisioni amministrative individuali di esito sfavorevole devono, in via di principio e salvo disposizione contraria, essere provviste di motivazione. Ai sensi dell ' art. 3 di questa legge, la prescritta motivazione
" deve essere posta per iscritto e deve esporre le considerazioni di diritto e di fatto che stanno a fondamento della decisione" . In base all ' art. 5 della stessa legge, una decisione implicita, formatasi nell ' ipotesi in cui una decisione espressa avrebbe dovuto essere motivata, non è illegittima per il solo fatto di essere sprovvista di motivazione. Tuttavia, la suddetta disposizione prevedrebbe che, su richiesta dell ' interessato, i motivi di qualsivoglia decisione implicita di rigetto debbano essere comunicati a quest ' ultimo entro il mese successivo all ' inoltro della richiesta. La stessa direttiva non conterrebbe prescrizioni al riguardo.
39. Il governo francese rileva che, come risulta dalle disposizioni della legge 2000-321, secondo il diritto comune applicabile in Francia si considera formata una decisione implicita di rigetto qualora non venga data una risposta da parte dell ' autorità amministrativa competente entro il termine di dieci mesi. Pertanto, non sorgerebbero equivoci circa la situazione del notificante.
40. Tale governo sostiene che l ' istituzione di un regime di autorizzazione tacita sarebbe stato contrario allo spirito della direttiva, che ha inteso contornare con una serie di garanzie l ' emissione deliberata di OGM, tenuto conto, precisamente, delle incertezze che permangono circa gli effetti di questi organismi sulla salute e sull ' ambiente. Proprio per questo, secondo quanto asserisce il detto governo, i decreti di trasposizione prevedono che, nell ' ipotesi in cui l ' autorità competente non si sia pronunciata sulla domanda di autorizzazione entro il termine stabilito, l ' assenza di decisione equivale ad un rifiuto. A fronte degli imperativi legati alla tutela della salute e dell ' ambiente, non sarebbe accettabile mantenere uno stato di incertezza circa le conseguenze di una mancata risposta dell ' autorità competente entro il termine indicato.
41. A questo proposito, condivido pienamente il parere della Commissione. Infatti, la direttiva obbliga effettivamente lo Stato membro ad adottare una decisione esplicita e motivata entro novanta giorni dalla presentazione della domanda; pertanto, la Repubblica francese non può validamente eccepire che nel diritto comune nazionale l ' assenza di decisione è assimilata ad una decisione implicita di rigetto, al fine di giustificare una manifesta divergenza rispetto alle disposizioni dettate dalla direttiva. Perciò, ritengo che, anche in merito a questo punto, l ' inadempimento sia fondato.
F ─ L ' art. 6, n. 5, della direttiva
42. L ' art. 6, n. 5, della direttiva dispone:
" Se l ' autorità competente ritiene che si sia tratta sufficiente esperienza dalle emissioni di taluni OGM, essa può chiedere alla Commissione di applicare procedure semplificate per emissioni di tali tipi di OGM. La Commissione, in conformità delle procedure di cui all ' articolo 21, stabilisce opportuni criteri e decide conseguentemente in merito a ciascun caso. I criteri sono basati sulla tutela della salute umana e dell ' ambiente e sulle prove disponibili al riguardo" .
43. La Commissione sostiene che l ' art. 6, n. 5, della direttiva non è stato recepito all ' interno del decreto 5 gennaio 1994, 94-96, che fissa le condizioni per l ' emissione deliberata di OGM destinati all ' alimentazione umana diversi da piante, sementi, piante da semina e animali o che rientrano nella composizione di prodotti di pulizia di materiali e oggetti destinati ad entrare in contatto con derrate alimentari, prodotti o bevande per l ' alimentazione umana e animale. Per di più, essa rileva che i decreti 93-1177, 94-359 e 95-487, che istituiscono una procedura con fascicolo semplificato, non prevedono la presentazione di tale fascicolo alla Commissione.
44. A parere della Commissione, affinché l ' autorità competente possa avvalersi della facoltà offertale dall ' art. 6, n. 5, della direttiva, tale disposizione deve essere necessariamente recepita dal diritto nazionale. La detta norma non sarebbe finalizzata a regolare i rapporti tra gli Stati membri e la Comunità, bensì a precisare le modalità di una procedura parzialmente centralizzata a livello comunitario, in base alla quale gli organi amministrativi nazionali sono direttamente autorizzati a comunicare con la Commissione.
45. Da parte sua, il governo francese sottolinea il fatto che la direttiva si riferisce ad una possibilità e non ad un obbligo. Esso asserisce che tale possibilità è subordinata ad una condizione e ad un atto di valutazione, ossia, nel caso di specie, al fatto che l ' autorità competente ritenga che le emissioni abbiano permesso di acquisire una sufficiente esperienza in materia.
46. Quanto al decreto 94-96, il detto governo sostiene che finora non sarebbe stato presentato alcun fascicolo e quindi non sarebbe stata acquisita nessuna esperienza in proposito. Non appena gli elementi e l ' esperienza acquisiti permetteranno di stabilire che si rende necessaria una procedura semplificata, la Repubblica francese potrà presentare una domanda in tal senso alla Commissione, senza che occorra specificarlo nel testo.
47. Da parte mia, ritengo che abbia ragione la Commissione quando asserisce che l ' autorità competente deve avere la possibilità di rendersi conto, dalla lettura dei provvedimenti nazionali di trasposizione della direttiva, che dispone di una determinata facoltà e che può presentare alla Commissione una domanda per l ' applicazione di procedure semplificate, anche se poi un caso del genere non dovesse mai verificarsi.
48. Più g enericamente, il governo francese ripete che non occorre incorporare nel diritto nazionale le disposizioni della direttiva regolanti i rapporti tra Stati membri e tra questi e la Commissione.
49. A tal riguardo, condivido ancora una volta il punto di vista della Commissione: non soltanto è indispensabile che disposizioni formali di diritto nazionale designino le autorità competenti ai fini delle azioni previste dalla direttiva, ma anche che tali autorità trovino nelle disposizioni nazionali una definizione chiara dei loro diritti ed obblighi in materia.
50. Orbene, l ' art. 6, n. 5, della direttiva conferisce all ' autorità competente il diritto di rivolgere direttamente alla Commissione una domanda per l ' applicazione di una procedura semplificata e di suscitare in tal modo una presa di decisione da parte di questa istituzione. Come ha asserito la Commissione, questa disposizione non regola in senso stretto i rapporti tra gli Stati e la Comunità, bensì precisa le modalità di una procedura, che è in parte centralizzata a livello comunitario, in base alla quale gli organi amministrativi nazionali sono direttamente autorizzati a comunicare con la Commissione. E ' importante che questo diritto venga espressamente riportato negli atti di recepimento della direttiva. Anche sotto questo profilo, pertanto, l ' inadempimento sussiste.
G ─ L ' art. 9, n. 3, della direttiva
51. L ' art. 9 della direttiva dispone:
" 1. La Commissione istituisce un sistema di scambio delle informazioni contenute nelle notifiche. Le autorità competenti inviano alla Commissione una sintesi di ogni notifica entro 30 giorni dal suo ricevimento. La struttura della sintesi è stabilita dalla Commissione conformemente alla procedura di cui all ' articolo 21.
2. La Commissione invia immediatamente tali sintesi agli altri Stati membri che possono chiedere ulteriori informazioni o presentare osservazioni direttamente o tramite la Commissione entro 30 giorni.
3. L ' autorità competente informa gli altri Stati membri e la Commissione delle decisioni definitive prese conformemente all ' articolo 6, paragrafo 2
" .
52. Il governo francese ritiene che le disposizioni dell ' art. 9, n. 3, della direttiva non costituiscano oggetto di misure di trasposizione, in quanto regolerebbero i rapporti tra le rispettive autorità degli Stati membri e tra queste autorità e la Commissione. Esso evidenzia che, in relazione ad altre direttive (in particolare, la direttiva del Consiglio 29 giugno 1992, 92/59/CE, relativa alla sicurezza generale dei prodotti (4), la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 22 giugno 1998, 98/34/CE, che prevede una procedura di informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche (5), e la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 20 luglio 1998, 98/48/CE, relativa a una modifica della direttiva 98/34 (6) ), la Commissione si sarebbe accontentata di semplici pratiche amministrative, eventualmente riprese da circolari interministeriali, come nel caso della Francia.
53. La Commissione sostiene che questo argomento è irrilevante. Non si può trarre alcuna conclusione dall ' eventuale mancata azione della Commissione riguardo alla trasposizione di direttive diverse da quella di cui trattasi nella causa in esame. Per esempio, le disposizioni della direttiva 92/59 ─ in particolare, quelle di cui all ' art. 8 di tale direttiva ─ non sarebbero assimilabili alle disposizioni dell ' art. 9, n. 3, della direttiva 90/220. Secondo la Commissione si tratta, nel primo caso, di obblighi incombenti agli Stati membri in situazioni di urgenza che sfuggono all ' applicazione del diritto comune e che devono, a priori, rimanere di carattere eccezionale, mentre nel caso disciplinato dall ' art. 9, n. 3, della direttiva 90/220 si tratta di un obbligo incombente all ' autorità dello Stato membro interessato, alla quale deve essere imposto un determinato comportamento, nell ' ambito di una procedura destinata ad essere applicata con regolarità.
54. Propongo di accogliere la tesi della Commissione. L ' art. 9, n. 3, della direttiva pone a carico dell ' autorità competente degli Stati membri un obbligo chiaro e preciso, che consiste nell ' informare la Commissione e gli altri Stati membri ─ e può trattarsi, nel caso di specie, soltanto delle corrispondenti autorità designate da questi ultimi ─ della decisione presa in esito ad uno scambio di informazioni. Tale decisione finale è di estremo interesse per gli altri soggetti che prendono parte a questo sistema poiché si tratta precisamente di sapere se, alla fine dei conti, l ' emissione di un determinato OGM sia stata autorizzata o respinta (art. 6, n. 2).
55. E ' quindi necessario che le autorità competenti di ciascuno Stato membro vengano debitamente informate in merito a questo obbligo importante dalle disposizioni di diritto interno, senza che si renda necessario consultare parallelamente la direttiva per verificare se abbiano adempiuto tutti gli obblighi a loro carico.
H ─ L ' art. 11, n. 1, e gli allegati II e III della direttiva
56. L ' art. 11, n. 1, della direttiva precisa il contenuto della notifica che un fabbricante o un importatore nella Comunità deve presentare all ' autorità competente dello Stato membro dove il prodotto di cui trattasi verrà immesso sul mercato per la prima volta. Gli allegati II e III elencano le informazioni e le specifiche da riportare nella notifica.
57. La Commissione sostiene che le suddette disposizioni della direttiva hanno formato oggetto di una trasposizione solo parziale da parte delle autorità francesi. Essa fa valere che i vari decreti di trasposizione settoriali riportano solamente una descrizione del contenuto del fascicolo tecnico, limitata agli elementi che riguardano la valutazione dell ' impatto dei test sulla salute e sull ' ambiente, il fascicolo-tipo da trasmettere alla Commissione per sua informazione e la scheda informativa per il pubblico. Tali decreti prevedono che gli ulteriori elementi di informazione debbano essere specificati con decreto ministeriale. Orbene, soltanto tre decreti sarebbero stati adottati in materia (decreto 21 settembre 1994, relativo al settore delle piante, sementi e piante da semina; decreto 18 luglio 1995, relativo ad altri settori dell ' alimentazione umana e ai prodotti di pulizia di materiali e oggetti destinati ad entrare in contatto con derrate alimentari, prodotti o bevande per l ' alimentazione umana o animale, e il decreto 18 ottobre 2000, relativo alle ricerche biomediche). Secondo la Commissione, questi tre decreti non assicurano la trasposizione né dei requisiti enunciati all ' art. 11, n. 1, secondo trattino, né delle informazioni di minima elencate negli allegati della direttiva, che, peraltro, non sarebbero state oggetto di alcuna misura di trasposizione.
58. Il governo francese sostiene che l ' art. 15 della legge 92-654, che subordina a previa autorizzazione l ' immissione in commercio di prodotti composti in tutto o in parte da OGM, ha recepito gli obblighi derivanti dall ' art. 11, n. 1, e dagli allegati II e III della direttiva.
59. Riguardo alle categorie di prodotti soggetti a procedure specifiche di autorizzazione previa alla loro immissione sul mercato, l ' art. 17 della suddetta legge prevedrebbe il rilascio di un ' unica autorizzazione, a titolo delle tre procedure specifiche e della procedura definita dalla legge 92-654, secondo le modalità stabilite da regolamento.
60. Quanto ai medicinali per uso umano e veterinario composti da OGM, il governo francese fa notare che la loro immissione in commercio è subordinata ad un ' autorizzazione rilasciata a livello comunitario. Poiché i medicinali di alta tecnologia sono soggetti ad un ' autorizzazione europea di immissione in commercio (AIC), le autorità francesi ritengono che, in proposito, non sia richiesta l ' adozione di misure di trasposizione.
61. Con riferimento ai medicinali per uso umano, generatori, kits e precursori composti da OGM che non costituiscono oggetto di autorizzazione all ' immissione sul mercato comunitario, l ' art. 18 del decreto 95-1172 indica che l ' autorizzazione nazionale di immissione in commercio, o un ' autorizzazione temporanea all ' utilizzo, valgono come autorizzazioni ai sensi dell ' art. 15 della legge. In questo caso, l ' art. 20-I del decreto 95-1172 precisa che la domanda di autorizzazione è accompagnata da un fascicolo tecnico in cui vengono riportati tutti gli elementi che consentono di valutare l ' impatto del medicinale o del prodotto sulla salute pubblica e sull ' ambiente e il cui contenuto viene definito con decreto del ministro della sanità.
62. Il decreto previsto dall ' art. 20-I non è stato emanato dalle autorità francesi, poiché tali medicinali e prodotti sono tuttora impiegati nel campo della ricerca clinica, ma la situazione verrà riesaminata dalle dette autorità nell ' ambito della trasposizione della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 12 marzo 2001, 2001/18/CE, sull ' immissione deliberata nell ' ambiente di organismi geneticamente modificati e che abroga la direttiva 90/220/CEE del Consiglio (7) .
63. Infine, riguardo agli altri prodotti sanitari figuranti nel decreto 20 settembre 1996, 96-850, che non sono contemplati da disposizioni settoriali, il progetto di decreto in corso di elaborazione stabilirà il contenuto del fascicolo tecnico.
64. La Commissione riconosce che l ' art. 11 della direttiva non è d ' applicazione ─ e non deve pertanto essere recepito ─ con riguardo ai medicinali per uso umano o veterinario composti da OGM e soggetti ad AIC comunitaria.
65. Per contro, la Commissione rileva che:
─
i vari decreti di trasposizione settoriali non riportano integralmente gli elementi che devono comparire nel fascicolo tecnico, e l ' adozione delle disposizioni attuative dei detti fascicoli mediante decreto ministeriale risulta tuttora incompleta.
─
i tre decreti ministeriali citati dal governo francese non garantiscono la trasposizione delle condizioni prescritte per l ' immissione del prodotto sul mercato, tra le quali figurano le condizioni specifiche di uso e manipolazione e l ' etichettatura proposta, che deve comprendere almeno le informazioni specifiche elencate nell ' allegato III.
66. Concordo con la Commissione: le misure di attuazione dell ' art. 11, n. 1, e degli allegati II e III della direttiva sono incomplete; l ' unica disposizione generale richiamata dalla Repubblica francese, ossia l ' art. 15 della legge 92-654, si limita infatti a indicare la necessità di ottenere una previa autorizzazione, che viene rilasciata
" dopo un esame dei rischi per la salute pubblica e per l ' ambiente provocati dall ' immissione sul mercato", essendo quindi lungi dal menzionare tutte le informazioni previste dalle suddette disposizioni della direttiva. Giungo pertanto alla conclusione che, anche in merito a questo punto, l ' inadempimento sussiste.
I ─ L ' art. 11, nn. 2 e 3, della direttiva
67. L ' art. 11, n. 2, della direttiva specifica le informazioni che il notificante deve includere nella notifica previa, e che riguardano i dati e i risultati di emissioni degli stessi OGM o della stessa combinazione di OGM precedentemente o presentemente notificate, e/o effettuate o da effettuarsi all ' interno della Comunità o al di fuori di questa. L ' art. 11, n. 3, prevede che la notifica possa ugualmente riferirsi ai dati e ai risultati forniti con notifiche presentate precedentemente da altri notificanti, purché questi ultimi abbiano espresso il loro accordo per iscritto.
68. La Commissione osserva che questo dispositivo non compare in alcun testo, ad eccezione del decreto 18 luglio 1995, relativo ad altri settori dell ' alimentazione umana e ai prodotti di pulizia di materiali e oggetti destinati a entrare in contatto con derrate alimentari, prodotti o bevande per l ' alimentazione umana e animale, e del decreto 18 ottobre 2000, relativo alle ricerche biomediche.
69. Il governo francese fa osservare che per i medicinali veterinari non occorrono misure di trasposizione, in quanto l ' autorizzazione viene concessa a livello comunitario, come ammesso dalla stessa Commissione.
70. Quanto al resto, il governo francese rileva che l ' attuazione di queste disposizioni rientra nel campo materiale dei decreti ministeriali previsti dagli artt. 20-I del decreto 95-1172 (medicinali per uso umano) e 21-II del decreto 96/850 (altri prodotti).
71. Orbene, come osserva la Commissione, tutti i decreti di applicazione della legge 92-654 riferiscono di un obbligo del richiedente di fornire, nell ' ambito della sua domanda,
" gli elementi che consentono di valutare l ' impatto dei test sulla salute pubblica e sull ' ambiente" . Così facendo, secondo la Commissione, le disposizioni citate dalle autorità francesi non riportano con la necessaria precisione gli elementi che il notificante è tenuto a includere nel fascicolo di notifica.
72. Secondo la Commissione, il governo francese invoca inutilmente l ' art. 8 della direttiva (relativo alle notifiche a posteriori), dato che l ' art. 11, nn. 2 e 3, stabilisce un obbligo chiaro e incondizionato, che deve essere adempiuto al momento della notifica.
73. Concordo con la Commissione nel ritenere che le disposizioni francesi non diano attuazione all ' art. 11, nn. 2 e 3, della direttiva con il grado di completezza e di precisione attesi e concludo pertanto che, anche sotto questo profilo, l ' inadempimento sussiste.
J ─ L ' art. 11, n. 6, della direttiva
74. L ' art. 11, n. 6, della direttiva precisa che, qualora siano disponibili nuove informazioni sui rischi del prodotto per la salute umana o per l ' ambiente, prima o dopo il consenso scritto, il notificante deve, senza indugio
─
rivedere le informazioni e le condizioni specificate al n.1,
─
informarne l ' autorità competente, e
─
prendere le misure necessarie per proteggere la salute umana e l ' ambiente.
75. Il governo francese ritiene che le formule legislative impiegate dall ' art. 19 della legge 92-654 assicurino la trasposizione dell ' art. 11, n. 6, della direttiva, in quanto il detto articolo indica che ogni persona interessata
" è tenuta a informare l ' amministrazione di qualsiasi nuovo elemento"
e a
" prendere le misure necessarie per proteggere la salute umana e l ' ambiente" .
76. Il governo francese adduce che l ' obbligo enunciato all ' art. 11, n. 6, primo trattino, della direttiva viene necessariamente soddisfatto nel momento in cui la persona interessata informa l ' autorità competente e prende le misure necessarie per proteggere la salute e l ' ambiente.
77. Questa osservazione sembra, a prima vista, ispirata dal buon senso. Da un ' altra parte, tuttavia, è giocoforza ammettere che la Commissione può validamente far leva sul testo della disposizione, allorché sottolinea che i tre obblighi di cui all ' art. 11, n. 6, della direttiva sono complementari e diversi tra loro, e dovrebbero essere trasposti singolarmente. Poiché, per di più, la Commissione rileva che il primo dei tre obblighi incombenti al notificante (cioè l ' obbligo di rivedere senza indugio le informazioni e le condizioni) non è riportato in alcuno dei decreti settoriali, ritengo di dover concludere che anche riguardo a questo punto è presente un inadempimento.
K ─ L ' art. 12, nn. 3 e 4, della direttiva
78. L ' art. 12, n. 3, della direttiva prevede che, nel caso in cui l ' autorità competente trasmetta il fascicolo alla Commissione con parere favorevole, il fascicolo deve comprendere una sintesi della notifica e una dichiarazione delle condizioni in cui l ' autorità competente propone di consentire l ' immissione sul mercato del prodotto.
79. L ' art. 12, n. 4, della direttiva pone l ' obbligo per l ' autorità competente che entri in possesso di informazioni complementari ai sensi dell ' art. 11, n. 6, della direttiva di comunicare alla Commissione e agli altri Stati membri le nuove informazioni sui rischi del prodotto trasmesse dal notificante.
80. La Commissione rileva che l ' art. 12, n. 3, della direttiva non ha ricevuto completa trasposizione, in quanto solo due decreti riferiscono di una sintesi del fascicolo da allegare alla domanda di autorizzazione all ' immissione sul mercato. Inoltre, in nessuno degli atti volti ad assicurare la trasposizione della direttiva verrebbe fatta menzione di un obbligo dell ' autorità competente di compilare una dichiarazione delle condizioni in cui essa propone di acconsentire all ' immissione del prodotto sul mercato, con il proposito di trasmetterla alla Commissione. La Commissione aggiunge che l ' art. 12, n. 4, è stato recepito unicamente nei decreti 94-359, 95-1172 e 96-850. Inoltre, tale disposizione non sarebbe stata recepita con riguardo ai settori non coperti da misure di trasposizione.
81. Secondo la Commissione, l ' art. 12, nn. 3 e 4, della direttiva precisa le modalità inerenti ad una procedura in conformità della quale gli organi amministrativi nazionali sono tenuti a trasmettere determinate informazioni alla Commissione e agli altri Stati membri. Sarebbe dunque necessario che le autorità nazionali trovassero indicato nel diritto nazionale il contesto normativo nel quale conducono le loro attività.
82. La Repubblica francese ribadisce che le disposizioni riguardanti la trasmissione di informazioni agli altri Stati membri e alla Commissione non costituiscono oggetto di provvedimenti di trasposizione.
83. Su questo punto, non posso fare altro che confermare quanto già esposto poc ' anzi, in merito alla necessità che ciascuno Stato membro specifichi negli atti di trasposizione gli obblighi che incombono alle autorità competenti.
84. Con riguardo alla trasmissione della dichiarazione delle condizioni cui è subordinata la concessione dell ' AIC, il governo francese cita gli artt. 20-VI del decreto 95-1172 e 22 del decreto 96/850, in cui è previsto che l ' autorità competente trasmetta il fascicolo alla Commissione integrato, se del caso, da condizioni particolari. Del resto, il contenuto dell ' art. 12, n. 4, della direttiva sarebbe precisato, rispettivamente, negli artt. 21 e 25 dei decreti 95-1172 e 96-850.
85. La Commissione replica che le condizioni particolari cui si riferisce l ' art. 20-VI del decreto 95-1172 sono elencate in numero limitato, ciò che non è previsto dall ' art. 12, n. 3, della direttiva. Quanto al decreto 96-850, la Commissione ricorda che ha un ambito di applicazione limitato.
86. Risulta da quanto precede che, anche in merito a questo punto, sussiste, quindi, un inadempimento.
L ─ L ' art. 13, nn. 2 e 4, della direttiva
87. Tra i motivi del ricorso, la Commissione rileva la mancata attuazione dell ' art. 13, nn. 2 e 4, della direttiva. Tuttavia, dal momento che la Commissione non menziona tali disposizioni nelle conclusioni del ricorso, ritengo che la Corte possa prescindere dall ' esame di questo punto.
M ─ L ' art. 19, nn. 2 e 3, della direttiva
88. In conformità dell ' art. 19, n. 2, della direttiva, il notificante può indicare quali sono le informazioni contenute nelle notifiche effettuate ai sensi della direttiva la cui divulgazione potrebbe pregiudicare la sua posizione competitiva e che dovrebbero ricevere trattamento riservato. In tali casi deve essere fornita una giustificazione verificabile. L ' art. 19, n. 3, prevede che l ' autorità competente decida, previa consultazione del notificante, quali informazioni debbano essere considerate riservate ed informi il notificante della sua decisione.
89. La Commissione osserva che, ai sensi dell ' art. 21, n. 1, della legge 92-654, il richiedente di un ' autorizzazione all ' emissione o all ' immissione in commercio può indicare all ' amministrazione le informazioni fornite a sostegno della sua domanda, la cui divulgazione potrebbe nuocere ai suoi interessi, ovvero le informazioni che riguardano segreti tutelati dalla legge. Tuttavia, la Commissione sostiene che tale legge non impone al notificante l ' obbligo di fornire una giustificazione verificabile. Con l ' eccezione del decreto 94-359, in nessun decreto settoriale sarebbe previsto un obbligo del notificante di fornire una giustificazione verificabile.
90. Quanto all ' art. 19, n. 3, della direttiva, né la legge 92-654, né i decreti di trasposizione settoriali (con l ' eccezione del decreto 94-359 relativo ai prodotti fitofarmaceutici) stabilirebbero, secondo la Commissione, un obbligo di consultare il notificante e un obbligo di informarlo dopo che sia stata presa la decisione.
91. Il governo francese fa valere che la trasposizione dell ' art. 19, nn. 2 e 3, è assicurata, per quanto riguarda il merito di questa disposizione, dall ' art. 21 della legge 92-654 e da disposizioni regolamentari settoriali.
92. A detta del governo francese, la Commissione parrebbe ignorare il fatto che, secondo il diritto amministrativo francese, ricade generalmente su chi invoca la riservatezza l ' onere di provarla.
93. Rispetto all ' art. 19, n. 3, della direttiva, il governo francese ritiene che il diritto amministrativo basti ad assicurare una corretta trasposizione di questa disposizione, in quanto prevede
─
che le decisioni, in particolare quelle di rigetto, debbano essere motivate (art. 1 della legge 79-587);
─
che le decisioni amministrative individuali siano adottate a conclusione di un procedimento in contraddittorio durante il quale la persona interessata è messa in condizione di presentare osservazioni (art. 24 della legge 2000-321).
94. Riguardo alla trasposizione dell ' art. 19, n. 2, propongo di accogliere la tesi della Commissione. In considerazione degli interessi che la direttiva intende proteggere, mi pare che la richiesta di riservatezza debba fondarsi su una giustificazione verificabile, le cui modalità devono essere fissate con disposizioni di trasposizione esplicite.
95. Per contro, con riferimento alla trasposizione dell ' art. 19, n. 3, è legittimo chiedersi se i principi generali del diritto amministrativo francese non forniscano le necessarie garanzie procedurali. Propongo di concedere alla Francia il beneficio del dubbio.
N ─ L ' art. 19, n. 4, della direttiva
96. L ' art. 19, n. 4, è così formulato:
" In nessun caso si possono considerare riservate le seguenti informazioni, se fornite conformemente agli articoli 5 e 11:
─
descrizione dell ' OGM (degli OGM), nome e indirizzo del notificante, scopo dell ' emissione e località dell ' emissione;
─ metodi e piani per la sorveglianza dell ' OGM (degli OGM) e per gli interventi di emergenza;
─ valutazione degli effetti prevedibili, in particolare effetti patogeni e/o perturbatori per l ' ambiente
" .
97. La Commissione sostiene che tutti i decreti settoriali di applicazione della legge 92-654 contengono una disposizione-tipo che impone al richiedente di un ' autorizzazione all ' emissione di aggiungere al fascicolo allegato alla domanda di autorizzazione una scheda informativa per il pubblico. In questo elenco di dati non compare alcun riferimento alle informazioni relative alla località di emissione, né al nome ed all ' indirizzo del notificante. Dal momento che le autorità francesi avrebbero inteso dare attuazione alle prescrizioni dell ' art. 19, n. 4, della direttiva attraverso una
" scheda informativa per il pubblico", tale scheda dovrebbe obbligatoriamente includere tutti gli elementi cui il detto articolo si riferisce come informazioni che non possono rimanere riservate. La Commissione peraltro rileva che il decreto 21 settembre 1994, il cui allegato specifica il contenuto della scheda di informazione per il pubblico, non menziona l ' informazione relativa ai piani di intervento in caso di emergenza, contrariamente a quanto prevede il decreto 93-1177, di cui, eppure, si presume che il primo costituisca un provvedimento di esecuzione.
98. Il governo francese asserisce che l ' art. 19, n. 4, della direttiva è stato trasposto dall ' art. L 513.3-II del codice ambientale (originariamente art. 21 della legge 92-654), che sarebbe direttamente applicabile, al pari dell ' art. 19, n. 4, della direttiva. La legge francese opererebbe una distinzione tra il caso in cui le informazioni non riservate siano presentate nell ' ambito di una domanda di emissione deliberata a fini di ricerca e i casi che riguardano una domanda di immissione in commercio. Infatti, l ' allegato II della direttiva 90/220 indicherebbe che talune informazioni da fornire con la notifica presentata a norma dell ' art. 5 della detta direttiva in caso di emissione a fini di ricerca non sono richieste nel caso delle notifiche presentate ai sensi dell ' art. 11 della stessa direttiva ai fini dell ' immissione in commercio. Quindi, a torto la Commissione cercherebbe di individuare all ' interno dei decreti settoriali le disposizioni di trasposizione dell ' art. 19, n. 4, della direttiva.
99. Il governo francese osserva poi, che l ' assenza, nella scheda informativa prevista dalla disposizione-tipo della legge 92/654, di alcune informazioni che non fanno parte delle informazioni catalogate dalla direttiva come riservate, ossia la località dell ' emissione e il nome e l ' indirizzo del notificante, non pregiudicherebbe in alcun modo il carattere non riservato di tali informazioni. Esso fa valere che tali informazioni sono comunicabili d ' ufficio al pubblico, su richiesta degli interessati, in applicazione degli artt. 1 e 6 della legge 17 luglio 1978, 78/753, recante svariate misure per il miglioramento dei rapporti tra l ' amministrazione ed il pubblico (8) .
100. Infine, riguardo alle ricerche biomediche, il governo francese aggiunge di avere ritenuto che fosse inopportuno dare eccessiva pubblicità al nome e all ' indirizzo del luogo delle ricerche, con l ' intento di preservare il buon andamento di queste ultime.
101. Da parte mia, non condivido la posizione della Commissione secondo cui, dal momento che le autorità francesi hanno voluto dare attuazione alle prescrizioni dell ' art. 19, n. 4, attraverso una
" scheda informativa per il pubblico", questa scheda dovrebbe obbligatoriamente contenere tutti gli elementi figuranti in tale articolo come informazioni che non possono rimanere riservate.
102. L ' art. 19, n. 4, si riferisce alle informazioni
" fornite conformemente agli articoli 5 e 11" . Orbene, queste disposizioni riguardano le notifiche da presentare all ' autorità competente.
103. Non discende assolutamente dalla direttiva la considerazione che uno Stato membro che decida di diffondere una
" scheda informativa per il pubblico"
sia obbligato a inserirvi tutte le informazioni non riservate che il notificante è tenuto a trasmettere all ' autorità competente.
104. Il carattere non riservato, ai sensi della direttiva, di determinate informazioni deve essere tenuto distinto da un obbligo di rendere pubbliche tali informazioni. Di conseguenza, credo che la Repubblica francese abbia il diritto di considerare sufficiente un obbligo di rispondere alla richiesta di informazioni sancito dal diritto amministrativo al fine di conformarsi alle dette disposizioni della direttiva in parola. La situazione sarebbe diversa solamente se, nella pratica, le autorità francesi rifiutassero di rispondere alle richieste di informazione, ciò che peraltro non viene asserito dalla Commissione.
105. Ne discende che, sotto questo profilo, l ' inadempimento non sussiste.
III ─ Conclusione
106. Propongo pertanto alla Corte di
─
dichiarare che, non avendo trasposto né correttamente né completamente gli artt. 5, nn. 1, 2, 3 e 4, 6, nn. 2 e 5, 9, n. 3, 11, nn. 1, 2, 3 e 6, 12, nn. 3 e 4, nonché 19, nn. 2 e 3, della direttiva 23 aprile 1990, 90/220/CEE, sull ' emissione deliberata nell ' ambiente di organismi geneticamente modificati, la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza di tale direttiva e dell ' art. 249 CE;
─
respingere il ricorso per il resto;
─
condannare la Repubblica francese alle spese.
(1) .
(2) GU L 117, pag. 15.
(3) Causa C-230/00, Commissione/Belgio (Racc. pag. I-4591).
(4) GU L 228, pag. 24.
(5) GU L 204, pag. 37.
(6) GU L 217, pag, 18.
(7) GU L 106, pag. 1.
(8) GURF del 18 luglio 1978, pag. 2851.