62013TJ0462_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie T‑462/13
Comunidad Autónoma del País Vasco (Hiszpania),
Itelazpi, SA, z siedzibą w Zamudio (Hiszpania),
reprezentowane początkowo przez adwokatów N. Ruiza Garcíę, J. Buendíę Sierrę, A. Lamadrida de Pabla i M. Muñoza de Juana, a następnie J. Buendíę Sierrę i A. Lamadrida de Pabla,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez É. Gippiniego Fourniera, B. Stromskiego i P. Němečkovą, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
wspieranej przez
SES Astra, z siedzibą w Betzdorf (Luksemburg), reprezentowaną przez adwokatów F. Gonzáleza Díaza, F. Salerna i V. Romero Algarrę,
interwenient,
mającej za przedmiot wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji 2014/489/UE z dnia 19 czerwca 2013 r. w sprawie pomocy państwa SA.28599 [C 23/10 (ex NN 36/10, ex CP 163/09)] wdrożonej przez Królestwo Hiszpanii na rzecz rozwinięcia [wdrożenia] naziemnej telewizji cyfrowej na obszarach oddalonych i mniej zurbanizowanych (poza regionem Kastylia‑La Mancha) (Dz.U. L 217, s. 52),
SĄD (piąta izba)
w składzie: A. Dittrich (sprawozdawca), prezes, J. Schwarcz i V. Tomljenović, sędziowie,
sekretarz: J. Palacio González, główny administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 12 marca 2015 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
Okoliczności powstania sporu
1. Niniejsza sprawa dotyczy środków wprowadzonych przez władze hiszpańskie w ramach przejścia z nadawania analogowego na nadawanie cyfrowe w Hiszpanii w odniesieniu do całego terytorium Hiszpanii z wyjątkiem wspólnoty autonomicznej Kastylia‑La Mancha (Hiszpania). Cyfryzacja ta, która technicznie może zostać przeprowadzona za pośrednictwem platform naziemnych, satelitarnych, kablowych lub szerokopasmowego dostępu do Internetu, umożliwia bardziej wydajne wykorzystanie zakresu częstotliwości radiowych. W wypadku nadawania cyfrowego sygnał telewizyjny jest bardziej odporny na zakłócenia i może mu towarzyszyć szereg usług uzupełniających, które stanowią wartość dodaną programu. Ponadto proces cyfryzacji pozwala uzyskać tak zwaną dywidendę cyfrową, to znaczy zwolnione widmo, gdyż technologie telewizji cyfrowej zajmują dużo węższe widmo niż technologie analogowe. Z powodu tych właśnie korzyści Komisja Europejska od 2002 r. promowała cyfryzację w Unii Europejskiej.
2. Królestwo Hiszpanii ustanowiło ramy prawne konieczne do wsparcia procesu przejścia z nadawania analogowego na nadawanie cyfrowe, przyjmując między innymi Ley 10/2005 de Medidas Urgentes para el Impulso de la Televisión Digital Terrestre, de Liberalización de la Televisión por Cable y de Fomento del Pluralismo (ustawę 10/2005 o środkach nadzwyczajnych mających na celu promowanie naziemnej telewizji cyfrowej, liberalizację telewizji kablowej i wspieranie pluralizmu) z dnia 14 czerwca 2005 r. (BOE nr 142 z dnia 15 czerwca 2005 r., s. 20562, zwaną dalej „ustawą 10/2005”) i Real Decreto 944/2005 por el que se aprueba el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre (dekret królewski 944/2005 zatwierdzający narodowy plan techniczny dla naziemnej telewizji cyfrowej) z dnia 29 lipca 2005 r. (BOE nr 181 z dnia 30 lipca 2005 r., s. 27006, zwany dalej „dekretem królewskim 944/2005”). Dekret królewski 944/2005 nałożył na nadawców krajowych obowiązek objęcia zasięgiem 96% ludności w przypadku sektora prywatnego, a 98% ludności w przypadku sektora publicznego na obszarze działania każdego z nich.
3. W celu przejścia z nadawania analogowego na nadawanie cyfrowe władze hiszpańskie podzieliły terytorium Hiszpanii na trzy odrębne obszary:
– na obszarze I, obejmującym 96% ludności Hiszpanii i uznanym za opłacalny handlowo, koszt przejścia na nadawanie cyfrowe został poniesiony przez nadawców publicznych i prywatnych;
– na obszarze II, obejmującym regiony mniej zurbanizowane i oddalone odpowiadające 2,5% populacji Hiszpanii, nadawcy – wobec braku interesu handlowego – nie inwestowali w cyfryzację, co skłoniło władze hiszpańskie do wdrożenia finansowania publicznego;
– na obszarze III, obejmującym 1,5% ludności Hiszpanii, topografia terenu wyklucza naziemną transmisję cyfrową, dlatego zdecydowano się na platformę satelitarną.
4. Decyzją z dnia 7 września 2007 r. hiszpańska rada ministrów przyjęła narodowy plan przejścia na naziemną telewizję cyfrową (zwaną dalej „NTC”), wdrażający narodowy plan techniczny przewidziany w dekrecie królewskim 944/2005. W programie tym podzielono terytorium Hiszpanii na 90 projektów przejścia technicznego i ustalono termin wyłączenia nadawania analogowego dla każdego z tych projektów. Celem określonym w tym programie było osiągnięcie stanu, w którym ludność Hiszpanii byłaby objęta zasięgiem usług NTC w stopniu podobnym do zasięgu telewizji analogowej w 2007 r., to znaczy w zakresie ponad 98% tej ludności i 100% ludności Kraju Basków (Hiszpania).
5. Ponieważ zachodziło ryzyko, że określone dla NTC obowiązki w zakresie zapewnienia zasięgu (zob. pkt 2 powyżej) będą prowadzić do objęcia ludności hiszpańskiej zasięgiem w stopniu mniejszym niż zasięg istniejącego uprzednio nadawania analogowego, konieczne było zapewnienie zasięgu telewizyjnego na obszarze II. Niniejsza sprawa dotyczy tylko finansowania publicznego udzielanego przez władze hiszpańskie na wsparcie procesu cyfryzacji naziemnej na tym obszarze, a konkretnie finansowania tego procesu w regionach Kraju Basków mieszczących się na tym obszarze. W Kraju Basków odsetek ludności przebywającej na tym obszarze wynosi 9,5%.
6. W dniu 29 lutego 2008 r. hiszpańskie ministerstwo przemysłu, turystyki i handlu (zwane dalej „MPTH”) przyjęło decyzję mającą na celu udoskonalenie infrastruktury komunikacyjnej oraz ustalenie kryteriów i podziału finansowania działań prowadzonych na rzecz rozwoju społeczeństwa informacyjnego w ramach planu pod tytułem „Plan Avanza”. Budżet zatwierdzony na mocy tej decyzji został przeznaczony w części na cyfryzację telewizji na obszarze II.
7. Między lipcem a listopadem 2008 r. cyfryzacja na obszarze II została przeprowadzona w drodze różnych addendów do obowiązujących konwencji ramowych z 2006 r. podpisanych przez MPTH i wspólnoty autonomiczne Królestwa Hiszpanii w ramach Planu Avanza. W następstwie zawarcia tych addendów MPTH przekazało środki finansowe wspólnotom autonomicznym, które zobowiązały się pokryć pozostałe koszty operacji z własnych środków budżetowych.
8. W dniu 17 października 2008 r. hiszpańska rada ministrów postanowiła przydzielić dodatkowe środki finansowe na rozszerzenie i uzupełnienie NTC w ramach projektów przejścia, które miały zostać zakończone w pierwszej połowie 2009 r. Środki finansowe zostały przyznane po podpisaniu w grudniu 2008 r. między MPTH i wspólnotami autonomicznymi nowych umów ramowych na rozwijanie narodowego planu przejścia na NTC. W dniu 29 maja 2009 r. rada ministrów zatwierdziła kryteria rozdziału środków finansowych przyznanych na finansowanie inicjatyw na rzecz przejścia na NTC.
9. Po podpisaniu addendów do umów ramowych z 2008 r. odnoszących się do rozszerzenia NTC oraz po publikacji tych umów ramowych i addendów do nich w Boletín oficial del Estado
wspólnoty autonomiczne podjęły proces rozszerzenia. W tym celu zajęły się samodzielnie organizacją przetargów lub powierzały ich przeprowadzanie przedsiębiorstwom prywatnym. W niektórych przypadkach wspólnoty autonomiczne zobowiązały do przeprowadzenia rozszerzenia gminy.
10. Ogólnie w Hiszpanii rozpisano dwa rodzaje przetargów. Z jednej strony ogłoszono przetargi na rozszerzenie zasięgu, co oznaczało, że wygrywającemu przedsiębiorstwu powierzano zadanie zapewnienia działającej sieci NTC. Zadania, które miały zostać wykonane, obejmowały projektowanie i inżynierię sieci, transmisję sygnału, wdrożenie sieci i dostawę niezbędnego sprzętu. Drugim rodzajem przetargów były przetargi na dostawę sprzętu telekomunikacyjnego.
11. W sumie w latach 2008–2009 w rozszerzenie na obszar II zainwestowano prawie 163 mln EUR z budżetu centralnego (częściowo jako pożyczki uprzywilejowane przyznane przez MPTH wspólnotom autonomicznym) i ok. 60 mln EUR z budżetów 16 wspólnot autonomicznych, których dotyczyło to rozszerzenie. Ponadto gminy sfinansowały rozszerzenie na kwotę ok. 3,5 mln EUR.
12. W ramach drugiego kroku po rozszerzeniu NTC na obszar II, począwszy od 2009 r. niektóre ze wspólnot autonomicznych przeprowadzały dodatkowe przetargi lub zawierały bez przetargów odpowiednie umowy na eksploatację i konserwację sprzętu poddanego cyfryzacji i wdrożonego podczas rozszerzenia. Łączna kwota środków finansowych przyznanych w drodze przetargów na eksploatację i konserwację w latach 2009–2011 wyniosła co najmniej 32,7 mln EUR.
13. W Kraju Basków pierwsza ze skarżących, wspólnota autonomiczna Kraju Basków (Hiszpania), wykonuje swe kompetencje, korzystając z autonomii prawodawczej i finansowej wobec państwa hiszpańskiego, zgodnie z postanowieniami hiszpańskiej konstytucji i swojego statutu autonomii. Kompetencje te dotyczą w szczególności dziedzin nadawania oraz publicznych usług i infrastruktury na zasadach określonych w konstytucji i statucie autonomii. Wdrożenie, konserwacja i eksploatacja sieci telewizyjnej zostały powierzone drugiej skarżącej, Itelazpi, SA, przedsiębiorstwu publicznemu, w którym 100% udziałów posiada rząd baskijski, który przydzielił tej skarżącej środki na wsparcie procesu cyfryzacji naziemnej.
14. W dniu 18 maja 2009 r. Komisja otrzymała skargę od europejskiego operatora satelitarnego, to znaczy interwenienta, SES Astra, której przedmiotem był domniemany program pomocy państwa przyjęty przez władze hiszpańskie na rzecz przejścia z telewizji analogowej na telewizję cyfrową na obszarze II. Zdaniem tego operatora środek ów stanowił niezgłoszoną pomoc skutkującą zakłóceniem konkurencji między platformą nadawania naziemnego a platformą nadawania satelitarnego.
15. Pismem z dnia 29 września 2010 r. Komisja zawiadomiła Królestwo Hiszpanii, że wydała decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 108 ust. 2 TFUE, w sprawie przedmiotowej pomocy dla całego terytorium Hiszpanii z wyjątkiem wspólnoty autonomicznej Kastylia‑La Mancha, w odniesieniu do której wszczęto odrębne postępowanie (zwaną dalej „decyzją o wszczęciu postępowania”). Publikując decyzję o wszczęciu postępowania w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
(Dz.U. C 337, s. 17) w dniu 14 grudnia 2010 r., Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag.
16. Po otrzymaniu uwag władz hiszpańskich oraz innych zainteresowanych stron Komisja wydała w dniu 19 czerwca 2013 r. decyzję 2014/489/UE w sprawie pomocy państwa SA.28599 [C 23/10 (ex NN 36/10, ex CP 163/09)] wdrożonej przez Królestwo Hiszpanii na rzecz rozwinięcia [wdrożenia] naziemnej telewizji cyfrowej na obszarach oddalonych i mniej zurbanizowanych (poza regionem Kastylia‑La Mancha) (Dz.U. L 217, s. 52, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”), której sentencja przewiduje, co następuje:
„Artykuł 1
Pomoc państwa przyznana na rzecz operatorów platformy telewizji naziemnej na rozwinięcie, utrzymanie i obsługę [wdrożenie, konserwację i eksploatację] sieci naziemnej telewizji cyfrowej na obszarze II, która została w sposób niezgodny z prawem i z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE przyznana przez [Królestwo Hiszpanii], jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym, z wyjątkiem pomocy, która została przyznana zgodnie z kryterium neutralności pod względem technologicznym.
Artykuł 2
Pomoc indywidualna przyznana w ramach programu, o którym mowa w art. 1, nie stanowi pomocy [państwa], pod warunkiem że w momencie jej przyznania spełniała warunki ustanowione w rozporządzeniu przyjętym na podstawie art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 994/98, które miało zastosowanie w momencie przyznania pomocy.
Artykuł 3
1. [Królestwo Hiszpanii] odzyskuje [powinno odzyskać] od operatorów naziemnej telewizji cyfrowej pomoc niezgodną z rynkiem wewnętrznym przyznaną w ramach programu, o którym mowa w art. 1, niezależnie od tego, czy wspomniani operatorzy uzyskali pomoc bezpośrednio, czy pośrednio.
2. Do kwot podlegających zwrotowi dolicza się odsetki za cały okres począwszy od dnia, w którym pomoc została przekazana do dyspozycji beneficjenta, do dnia jej faktycznego odzyskania.
3. Odsetki nalicza się narastająco zgodnie z przepisami rozdziału V rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004.
4. [Królestwo Hiszpanii] anuluje wszystkie dotychczas niezrealizowane wypłaty pomocy w ramach programu, o którym mowa w art. 1, ze skutkiem od daty notyfikacji niniejszej decyzji.
Artykuł 4
1. Odzyskanie pomocy przyznanej na podstawie programu, o którym mowa w art. 1, odbywa się w sposób bezzwłoczny i skuteczny.
2. [Królestwo Hiszpanii] zapewnia wykonanie niniejszej decyzji w terminie czterech miesięcy od daty jej notyfikacji.
3. W terminie dwóch miesięcy od daty notyfikacji niniejszej decyzji [Królestwo Hiszpanii] przekazuje Komisji następujące informacje:
a) listę beneficjentów, którzy otrzymali pomoc w ramach programu, o którym mowa w art. 1, oraz łączną kwotę pomocy otrzymanej przez każdego z powyższych beneficjentów w ramach programu według kategorii wskazanych w sekcji 6.2 powyżej;
b) łączną kwotę (kwota główna i odsetki od zwracanej pomocy), do odzyskania od każdego beneficjenta;
[…]
Artykuł 5
Niniejsza decyzja jest skierowana do Królestwa Hiszpanii”.
17. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komisja w pierwszej kolejności uznała, że różne akty prawne przyjęte na poziomie centralnym oraz umowy zawarte między MPTH i wspólnotami autonomicznymi wraz ze zmianami stanowią podstawę programu pomocy przeznaczonej na rozszerzenie zasięgu NTC na obszarze II. W praktyce wspólnoty autonomiczne stosowały wytyczne rządu hiszpańskiego dotyczące rozszerzenia NTC (motyw 91 tej decyzji).
18. W drugiej kolejności Komisja stwierdziła, że sporny środek należy uznać za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Ponieważ środek ten był finansowany z budżetu państwa i z budżetów poszczególnych wspólnot autonomicznych i gmin, stanowi on interwencję przy wykorzystaniu zasobów państwowych. Zdaniem Komisji rozszerzenie telewizyjnej sieci nadawczej stanowiło działalność gospodarczą i nie wchodziło w zakres prerogatyw władzy publicznej. Operatorzy NTC są bezpośrednimi beneficjentami pomocy, a operatorzy sieci, którzy uczestniczyli w przetargach na rozszerzenie zasięgu, są jej beneficjentami pośrednimi. Korzyść z tego środka dla tych drugich operatorów ma charakter selektywny, ponieważ środek ów ma zastosowanie wyłącznie do sektora nadawczego, a w obrębie tego sektora przedmiotowa korzyść dotyczy wyłącznie przedsiębiorstw działających na rynku platform naziemnych. Według zaskarżonej decyzji na poparcie twierdzenia o braku pomocy państwa zgodnie z kryteriami określonymi przez Trybunał w wyroku z dnia 24 lipca 2003 r., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, Rec, EU:C:2003:415), władze hiszpańskie podały – jako najlepszy i jedyny – przykład wspólnoty autonomicznej Kraju Basków (Hiszpania). Niemniej zdaniem Komisji niespełnione zostało pierwsze kryterium z tego wyroku, zgodnie z którym przedsiębiorstwo będące beneficjentem powinno być rzeczywiście obciążone zobowiązaniami do wykonania usług publicznych, a zobowiązania te powinny być jasno określone. Ponadto, w braku gwarancji najniższego kosztu w ogólnym interesie wspomnianej wspólnoty autonomicznej, czwarte kryterium z tego wyroku nie zostało spełnione. Zdaniem Komisji, ponieważ platformy nadawania satelitarnego i naziemnego konkurowały ze sobą, środek przeznaczony na wdrożenie, eksploatację i konserwację NTC na obszarze II zakłócał konkurencję między tymi dwiema platformami. Sporny środek mógł mieć także wpływ na handel w ramach Unii (motywy 94–141 tej decyzji).
19. W trzeciej kolejności Komisja stwierdziła, że spornego środka nie można uznać za pomoc państwa zgodną z rynkiem wewnętrznym na mocy art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE – pomimo faktu, że środek ten ukierunkowany był na jasno określony cel będący przedmiotem wspólnego zainteresowania i że Komisja uznała zawodność rynku. Jej zdaniem środek ten, przez to, że naruszał zasadę neutralności technologicznej, nie był proporcjonalny i nie stanowił instrumentu właściwego dla zapewnienia mieszkańcom obszaru II odbioru niekodowanych kanałów (motywy 148–171 zaskarżonej decyzji).
20. W czwartej kolejności Komisja uznała, że w braku zdefiniowania eksploatacji platformy naziemnej jako usługi publicznej sporny środek nie może być uzasadniony w świetle art. 106 ust. 2 TFUE (motyw 172 zaskarżonej decyzji).
21. W piątej kolejności Komisja wskazała, że sporny środek nie stanowił pomocy istniejącej, ponieważ środek ten należało uznać za zmianę oddziałującą na istotę pierwotnego programu. Władze hiszpańskie powinny były zatem notyfikować ten środek (motywy 173–175 zaskarżonej decyzji).
22. W szóstej kolejności Komisja wskazała różne przypadki, w których władze hiszpańskie powinny odzyskać sporną pomoc od beneficjentów bezpośrednich i pośrednich (motywy 179–197 zaskarżonej decyzji).
Postępowanie i żądania stron
23. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 30 sierpnia 2013 r. skarżące wniosły niniejszą skargę.
24. Odrębnym pismem, złożonym w sekretariacie Sądu również w dniu 30 listopada 2011 r., skarżące przedłożyły wniosek o zastosowanie środka tymczasowego, w którym w istocie zwróciły się do prezesa Sądu o zawieszenie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 16 października 2013 r., Comunidad Autónoma del País Vasco i Itelazpi/Komisja (T‑462/13 R, EU:T:2013:546), wniosek ten został oddalony i postanowiono, że rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
25. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 20 września 2013 r. interwenient wniósł o dopuszczenie do sprawy na poparcie żądań Komisji. Wniosek ten został uwzględniony w drodze postanowienia z dnia 10 lutego 2014 r., Comunidad Autónoma del País Vasco i Itelazpi/Komisja (T‑462/13, EU:T:2014:81).
26. Interwenient złożył swoje uwagi w dniu 24 marca 2014 r. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 24 kwietnia 2014 r. skarżące przedstawiły swoje uwagi dotyczące uwag interwenienta. Komisja nie przedstawiła uwag dotyczących uwag interwenienta.
27. Po zapoznaniu się ze sprawozdaniem sędziego sprawozdawcy Sąd (piąta izba) postanowił o otwarciu ustnego etapu postępowania.
28. W ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 regulaminu postępowania z dnia 2 maja 1991 r. Sąd wezwał Komisję do przedstawienia dokumentów. Komisja spełniła to żądanie w wyznaczonym terminie.
29. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 25 lutego 2015 r. skarżące przedstawiły uwagi w kwestii sprawozdania na rozprawę.
30. Na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. wysłuchano wystąpień stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
31. Skarżące wnoszą do Sądu o:
– stwierdzenie, że podnoszone zarzuty są dopuszczalne i zasadne;
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
32. Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie skarżących kosztami postępowania.
33. Interwenient wnosi do Trybunału o:
– uwzględnienie żądań Komisji;
– obciążenie skarżących kosztami interwencji.
Co do prawa
34. Na wstępie należy stwierdzić, że skarga jest dopuszczalna, chociaż skarżące nie są adresatami zaskarżonej decyzji, czego zresztą Komisja nie kwestionuje. Bezsporne jest bowiem, że to pierwsza ze skarżących postanowiła przyznać część spornej pomocy w Kraju Basków. Zaskarżona decyzja, uniemożliwiająca pierwszej skarżącej skorzystanie zgodnie z jej zamiarem z jej kompetencji własnych, które przysługują jej bezpośrednio na podstawie prawa hiszpańskiego, ma więc bezpośredni i indywidualny wpływ na jej sytuację prawną (wyroki: z dnia 8 marca 1988 r., Exécutif régional wallon i Glaverbel/Komisja, 62/87 i 72/87, Rec, EU:C:1988:132, pkt 6, 8; z dnia 30 kwietnia 1998 r., Vlaamse Gewest/Komisja, T‑214/95, Rec, EU:T:1998:77, pkt 29; z dnia 9 września 2009 r., Diputación Foral de Álava i in./Komisja, od T‑227/01 do T‑229/01, T‑265/01, T‑266/01, T‑270/01, Zb.Orz., EU:T:2009:315, pkt 76). Skoro wykazana została legitymacja procesowa wspólnoty autonomicznej Kraju Basków, a chodzi o jedną i tę samą skargę, nie ma potrzeby badania legitymacji procesowej drugiej skarżącej (zob. podobnie wyrok z dnia 24 marca 1993 r., CIRFS i in./Komisja, C‑313/90, Rec, EU:C:1993:111, pkt 31).
35. Na poparcie skargi skarżące podnoszą trzy zarzuty. Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE z uwagi na to, że Komisja błędnie stwierdziła istnienie pomocy państwa. Zarzut drugi oparty jest na naruszeniu prawa przy analizie zgodności spornego środka z rynkiem wewnętrznym. W zarzucie trzecim skarżące podnoszą naruszenie prawa polegające na tym, że Komisja stwierdziła istnienie nowej pomocy.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE
36. Zarzut ten składa się z dwóch części. Skarżące zarzucają Komisji, że stwierdzając istnienie pomocy państwa, naruszyła ona art. 107 ust. 1 TFUE. Pierwsza część zarzutu dotyczy braku korzyści gospodarczej. W drugiej części zarzutu skarżące podnoszą, że druga ze skarżących nie uzyskała żadnej selektywnej korzyści.
W przedmiocie części pierwszej, dotyczącej braku korzyści gospodarczej
37. Skarżące podnoszą, że Komisja naruszyła art. 107 ust. 1 TFUE, ponieważ stwierdziła, że druga ze skarżących odniosła korzyść gospodarczą. Ich zdaniem taka korzyść nie zaistniała, ponieważ kryteria określone przez Trybunał w ww. w pkt 18 wyroku Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (EU:C:2003:415) zostały spełnione.
38. Na wstępie należy przypomnieć, że uznanie za pomoc w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE wymaga spełnienia wszystkich przewidzianych w tym postanowieniu przesłanek. Po pierwsze, musi to być interwencja państwa lub za pośrednictwem zasobów państwa. Po drugie, musi istnieć możliwość, że interwencja ta wpłynie na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Po trzecie, musi ona przyznawać beneficjentowi korzyść poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów. Po czwarte, musi zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem (zob. wyrok z dnia 17 grudnia 2008 r., Ryanair/Komisja, T‑196/04, Zb.Orz., EU:T:2008:585, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).
39. Niniejsza część zarzutu dotyczy w szczególności trzeciej z tych przesłanek, zgodnie z którą za pomoc państwa uznaje się interwencje, które, niezależnie od ich formy, mogą uprzywilejować przedsiębiorstwa w bezpośredni lub pośredni sposób lub które winny być uznane za korzyść gospodarczą, jakiej przedsiębiorstwo będące beneficjentem nie uzyskałoby w normalnych warunkach rynkowych (zob. wyrok z dnia 2 września 2010 r., Komisja/Deutsche Post, C‑399/08, Zb.Orz., EU:C:2010:481, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).
40. Należy przypomnieć, że w ww. w pkt 18 wyroku Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (EU:C:2003:415) Trybunał wskazał, iż w zakresie, w jakim interwencję państwa należy uznać za wynagrodzenie stanowiące świadczenie wzajemne za usługi zrealizowane przez przedsiębiorstwa będące beneficjentami w celu wykonania zobowiązań do świadczenia usług publicznych, tak że przedsiębiorstwa te w rzeczywistości nie uzyskują z tego tytułu korzyści finansowych, a zatem interwencja taka nie skutkuje uprzywilejowaniem tych przedsiębiorstw względem przedsiębiorstw konkurencyjnych, interwencja ta nie mieści się w zakresie stosowania art. 107 ust. 1 TFUE. Jednak aby w konkretnym przypadku można było uniknąć zakwalifikowania takiego wynagrodzenia jako pomocy państwa, muszą zostać spełnione łącznie cztery kryteria (ww. w pkt 18 wyrok Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg, EU:C:2003:415, pkt 87, 88).
41. Z motywów 114–128 zaskarżonej decyzji wynika, że zdaniem Komisji kryteria pierwsze i czwarte określone w ww. w pkt 18 wyroku Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (EU:C:2003:415) nie zostały w niniejszej sprawie spełnione.
– W przedmiocie pierwszego kryterium określonego w ww. w pkt 18 wyroku Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (EU:C:2003:415), dotyczącego wykonania zobowiązań do świadczenia usług publicznych
42. Według tego kryterium przedsiębiorstwo będące beneficjentem powinno być rzeczywiście obciążone wykonaniem zobowiązań do świadczenia usług publicznych, a zobowiązania te powinny być jasno określone (ww. w pkt 18 wyrok Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg, EU:C:2003:415, pkt 89).
43. Należy wskazać, że w motywach 119–126 zaskarżonej decyzji Komisja oceniła jako niespełnione pierwsze kryterium z ww. w pkt 18 wyroku Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (EU:C:2003:415).
44. Zgodnie z motywem 119 zaskarżonej decyzji eksploatacji sieci naziemnej nie uznaje się w prawie hiszpańskim za usługę publiczną. Ley 11/1998, General de Telecomunicaciones (ustawa 11/1998 prawo telekomunikacyjne) z dnia 24 kwietnia 1998 r. (BOE nr 99 z dnia 25 kwietnia 1998 r., s. 13909, zwana dalej „ustawą 11/1998”) przewiduje, że usługi telekomunikacyjne, w tym eksploatacja radiowo-telewizyjnych sieci nadawczych, stanowią usługi w ogólnym interesie gospodarczym (zwane dalej „UOIG”), jednak nie mają one statusu usług publicznych, zastrzeżonego wyłącznie dla ograniczonej liczby usług telekomunikacyjnych, w tym zwłaszcza związanych z obroną powszechną i cywilną oraz eksploatacją sieci telefonicznej. W Ley 32/2003, General de Telecomunicaciones (ustawie 32/2003 prawo telekomunikacyjne) z dnia 3 listopada 2003 r. (BOE nr 264 z dnia 4 listopada 2003 r., s. 38890, zwanej dalej „ustawą 32/2003”) zachowano tę samą kwalifikację. Usługi transmisji do celów nadawania programów telewizyjnych, to jest transmisji sygnałów poprzez sieci telekomunikacyjne, uznaje się za usługi telekomunikacyjne i jako takie stanowią one UOIG, które nie są usługą publiczną.
45. Zgodnie z motywem 120 zaskarżonej decyzji przepisy prawa hiszpańskiego są w każdym razie neutralne pod względem technologicznym. We wskazanej ustawie telekomunikację określa się jako wykorzystanie sieci i świadczenie usług komunikacji elektronicznej oraz zapewnienie powiązanej infrastruktury. Telekomunikacja to transmisja sygnałów poprzez dowolną sieć telekomunikacyjną, a nie w szczególności poprzez sieć naziemną. Ponadto jako jeden ze swych celów ustawa wskazuje wspieranie w regulacji, w największym możliwym stopniu, neutralności pod względem technologicznym.
46. W świetle motywu 121 zaskarżonej decyzji, chociaż w prawie obowiązującym i mającym zastosowanie w czasie, gdy przekazywane były środki finansowe, nadawanie publiczne zdefiniowano jako usługę publiczną, definicji tej zdaniem Komisji nie można rozszerzyć na eksploatację konkretnej platformy wspierającej. Ponadto w przypadku istnienia kilku platform nadawczych nie można uznać jednej konkretnej platformy za niezbędną do transmisji sygnałów nadawczych. Oczywistym błędem było zatem zdaniem Komisji uznanie w prawie hiszpańskim, że korzystanie z konkretnej platformy do celów transmisji sygnałów nadawczych stanowi usługę publiczną.
47. Ponadto w motywach 123 i 124 zaskarżonej decyzji Komisja odrzuciła argumentację, zgodnie z którą eksploatacja sieci naziemnych została zdefiniowana jako usługa publiczna w umowach międzyinstytucjonalnych zawartych między rządem baskijskim, stowarzyszeniem baskijskich gmin miejskich oraz trzema baskijskimi radami regionalnymi.
48. W motywie 172 zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła – przez odesłanie do motywów 119–122 tej decyzji – że ani Królestwo Hiszpanii, ani władze baskijskie nie zdefiniowały wyraźnie eksploatacji platformy naziemnej jako usługi publicznej.
49. Należy wskazać, że w odniesieniu do pojęcia usługi publicznej w rozumieniu ww. w pkt 18 wyroku Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (EU:C:2003:415) strony nie kwestionują, iż pojęcie to odpowiada pojęciu UOIG w rozumieniu art. 106 ust. 2 TFUE (zob. podobnie wyroki: z dnia 12 lutego 2008 r., BUPA i in./Komisja, T‑289/03, Zb.Orz., EU:T:2008:29, pkt 162; z dnia 16 lipca 2014 r., Zweckverband Tierkörperbeseitigung/Komisja, T‑309/12, EU:T:2014:676, pkt 132).
50. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem państwa członkowskie mają szerokie uprawnienia dyskrecjonalne w kwestii definicji tego, co uważają za UOIG, a w konsekwencji definicja tych usług może zostać podana w wątpliwość przez Komisję jedynie w przypadku oczywistego błędu (zob. wyroki: z dnia 15 czerwca 2005 r., Olsen/Komisja, T‑17/02, Zb.Orz., EU:T:2005:218, pkt 216; z dnia 22 października 2008 r., TV2/Danmark i in./Komisja, T‑309/04, T‑317/04, T‑329/04 i T‑336/04, Zb.Orz., EU:T:2008:457, pkt 101; z dnia 6 października 2009 r., FAB/Komisja, T‑8/06, EU:T:2009:386, pkt 63). Wobec braku zharmonizowanych przepisów prawa Unii w tej materii Komisja nie jest bowiem uprawniona do zajęcia stanowiska w kwestii zakresu zadań z dziedziny usług publicznych spoczywających na przedsiębiorstwie publicznym, mianowicie na temat poziomu kosztów związanych z tymi usługami, ani w kwestii stosowności wyborów politycznych dokonanych w tym względzie przez władze krajowe, ani w kwestii efektywności ekonomicznej przedsiębiorstwa publicznego (zob. podobnie wyroki: z dnia 27 lutego 1997 r., FFSA i in./Komisja, T‑106/95, Rec, EU:T:1997:23, pkt 108; z dnia 1 lipca 2010 r., M6/Komisja, T‑568/08 i T‑573/08, Zb.Orz., EU:T:2010:272, pkt 139 i przytoczone tam orzecznictwo). Z art. 1 tiret pierwsze protokołu nr 26 w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym, uzupełniającego traktaty UE i FUE, wynika, że wspólne wartości Unii w odniesieniu do UOIG w rozumieniu art. 14 TFUE obejmują w szczególności zasadniczą rolę i szeroki zakres uprawnień dyskrecjonalnych organów krajowych, regionalnych i lokalnych w zakresie świadczenia, zlecania i organizowania UOIG w sposób możliwie najbardziej odpowiadający potrzebom odbiorców.
51. Jednakże przysługujące państwu członkowskiemu uprawnienie do określania UOIG nie jest nieograniczone i nie może być ono wykonywane w arbitralny sposób jedynie w celu wyłączenia szczególnego sektora z zakresu stosowania reguł konkurencji (ww. w pkt 49 wyrok BUPA i in./Komisja, EU:T:2008:29, pkt 168). Aby sporną usługę można było uznać za UOIG, musi ona wiązać się z ogólnym interesem gospodarczym, który wykazuje szczególne cechy w porównaniu z interesem leżącym w innych rodzajach działalności w ramach życia gospodarczego (wyroki: z dnia 10 grudnia 1991 r., Merci convenzionali porto di Genova, C‑179/90, Rec, EU:C:1991:464, pkt 27; z dnia 17 lipca 1997 r., GT-Link, C‑242/95, Rec, EU:C:1997:376, pkt 53).
52. Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w odniesieniu do oceny Komisji musi koniecznie uwzględniać fakt, że zdefiniowanie przez państwo członkowskie usługi jako UOIG można kwestionować tylko w razie oczywistego błędu. Kontrola ta musi jednak zapewniać poszanowanie pewnych minimalnych kryteriów dotyczących między innymi istnienia aktu władzy publicznej powierzającego danym podmiotom gospodarczym zadanie świadczenia UOIG, a także powszechnego i obowiązkowego charakteru tego zadania (zob. wyrok z dnia 7 listopada 2012 r., CBI/Komisja, T‑137/10, Zb.Orz., EU:T:2012:584, pkt 100, 101 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto na mocy art. 4 decyzji 2005/842/WE z dnia 28 listopada 2005 r. w sprawie stosowania art. [106 ust. 2 TFUE] do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do zarządzania [UOIG] (Dz.U. L 312, s. 67), zobowiązanie do zarządzania UOIG powinno być powierzane danemu przedsiębiorstwu poprzez jeden lub kilka aktów, których forma może zostać określona przez każde państwo członkowskie, przy czym akty te powinny w szczególności określać charakter i czas trwania zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych oraz przedsiębiorstwa i terytoria, których dotyczy zobowiązanie. Punkt 12 wspólnotowych ram dotyczących pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych (Dz.U. 2005, C 297, s. 4) zawiera te same wymogi.
53. W pierwszej kolejności skarżące podnoszą, że pierwsze kryterium z ww. w pkt 18 wyroku Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (EU:C:2003:415) zostało spełnione, ponieważ ich zdaniem eksploatacja radiowo-telewizyjnych sieci nadawczych została zdefiniowana jako UOIG na szczeblu krajowym zgodnie z hiszpańską ustawą, a na szczeblu wspólnoty autonomicznej w umowach międzyinstytucjonalnych zawartych w Kraju Basków, co w szczególności wynika z motywu 119 zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżące wyjaśniły, że ustawa 32/2003 stanowiła ramy upoważnienia umożliwiające hiszpańskim władzom zdefiniowanie UOIG. Bezsporne jest, że typowe cechy wymagane dla zdefiniowania UOIG, a w szczególności zawodność rynku, były w niniejszym przypadku obecne. Zdaniem skarżących Komisja uznała, że pierwsze kryterium z ww. w pkt 18 wyroku Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (EU:C:2003:415) nie jest spełnione na podstawie błędnej interpretacji pojęć usługi publicznej i UOIG w prawie hiszpańskim i w prawie Unii.
54. Argumentacja ta nie wykazuje, że Komisja błędnie uznała, iż wobec braku jasnego zdefiniowania usługi eksploatacji sieci naziemnej jako usługi publicznej niespełnione było pierwsze kryterium z ww. w pkt 18 wyroku Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (EU:C:2003:415).
55. Po pierwsze bowiem, eksploatacja sieci NTC na obszarze II nie została przez państwo hiszpańskie zdefiniowana jako UOIG w rozumieniu prawa Unii na szczeblu krajowym.
56. Wprawdzie, jak wynika z motywu 119 zaskarżonej decyzji, usługa eksploatacji radiowo-telewizyjnych sieci nadawczych została uznana przez państwo hiszpańskie za usługę świadczoną w interesie ogólnym na mocy art. 2 w związku z art. 1 ustaw 11/1998 i 32/2003, przedłożonych przez Komisję w ramach środków organizacji postępowania zarządzonych przez Sąd (zob. pkt 28 powyżej).
57. Jednak z art. 2 us taw 11/1998 i 32/2003 wynika, że kwalifikacja ta dotyczy wszystkich usług telekomunikacyjnych, w tym usług radiowo-telewizyjnych sieci nadawczych. Tymczasem fakt, że w prawie krajowym usługa została określona jako wykonywana w interesie ogólnym, sam przez się nie oznacza, że na każdym wykonującym ją podmiocie ciążą jasno określone zobowiązania do świadczenia usług publicznych w rozumieniu ww. w pkt 18 wyroku Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (EU:C:2003:415). W takim wypadku wszystkie usługi telekomunikacyjne w Hiszpanii wykazywałyby charakter UOIG w rozumieniu tego wyroku, co w żaden sposób z ustaw tych nie wynika. W tym względzie należy także stwierdzić, że art. 2 ust. 1 ustawy 32/2003 stanowi wyraźnie, iż usługi świadczone w interesie ogólnym w rozumieniu tej ustawy powinny być wykonywane w warunkach wolnej konkurencji. Tymczasem uznanie usługi za UOIG w rozumieniu ww. w pkt 18 wyroku Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (EU:C:2003:415) wymaga, by zobowiązanie w zakresie zarządzania nią zostało powierzone określonym przedsiębiorstwom.
58. Należy także stwierdzić, że Komisja nie popełniła żadnego błędu w ocenie, badając w motywach 119–125 zaskarżonej decyzji, czy pierwsze kryterium z ww. w pkt 18 wyroku Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (EU:C:2003:415) zostało spełnione w odniesieniu do usługi eksploatacji sieci naziemnych, a nie w odniesieniu do usługi eksploatacji radiowo-telewizyjnych sieci nadawczych, jak twierdzą skarżące. W tym względzie z motywu 120 tej decyzji wynika, że przepisy ustawy 32/2003 charakteryzowała neutralność technologiczna i że telekomunikacja to transmisja sygnału przez całą sieć nadawczą, a nie w szczególności przez naziemną sieć – czego skarżące nie kwestionują. W świetle tych wyjaśnień na temat treści hiszpańskiej ustawy nie można uznać, że w motywach 119 i 122 tej decyzji Komisja błędnie oceniła, iż w omawianej ustawie eksploatacja sieci naziemnej nie została zdefiniowana jako usługa publiczna w rozumieniu ww. w pkt 18 wyroku Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (EU:C:2003:415).
59. Wbrew temu, co twierdzą skarżące, ograniczenie usługi eksploatacji radiowo-telewizyjnych sieci nadawczych do konkretnej platformy nie stanowi jedynie konkretnego sposobu świadczenia tej usługi. Zważywszy na zasadę neutralności technologicznej, takie ograniczenie nie było bowiem niezbędne według ustawy 32/2003, a wręcz było bezpośrednio sprzeczne z jej przepisami.
60. W zakresie, w jakim skarżące podnoszą, że uznanie przysługujące hiszpańskim władzom w sprawie ustalenia, za pomocą jakiego środka ma być świadczone UOIG, znajduje potwierdzenie w art. 2 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/WE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji (Dz.U. L 94, s. 1), wystarczy wskazać, że dyrektywa ta ma, zgodnie ze swym art. 1 ust. 2, zastosowanie do udzielania podmiotom gospodarczym koncesji na roboty budowlane lub usługi, na co nie rzutuje fakt, że art. 2 i 3 tej dyrektywy podkreślają wagę zasad swobodnego administrowania przez organy władzy publicznej, równego traktowania, niedyskryminacji i przejrzystości.
61. Co do ewentualnego zastosowania przepisów prawa konkurencji, przypadek, w którym państwo działa, wykonując władzę publiczną, należy odróżnić od przypadku, w którym wykonuje ono działalność gospodarczą o charakterze przemysłowym lub handlowym polegającą na oferowaniu towarów i usług na danym rynku. W tym względzie nie ma znaczenia, czy państwo działa bezpośrednio przez organ wchodzący w skład administracji publicznej, czy też za pośrednictwem podmiotu, któremu udzieliło specjalnych lub wyłącznych praw (zob. wyroki: z dnia 18 marca 1997 r., Diego Calì & Figli, C‑343/95, EU:C:1997:160, pkt 16, 17 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 12 lipca 2012 r., Compass-Datenbank, C‑138/11, Zb.Orz., EU:C:2012:449, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo). Kwestia, czy organ wykonujący działalność gospodarczą wyposażony jest w odrębną od państwa osobowość prawną przyznaną przez prawo krajowe, nie ma wpływu na istnienie relacji finansowych między państwem a tym organem, a tym samym na możliwość korzystania przez ten organ z pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE (zob. wyrok z dnia 24 marca 2011 r., Freistaat Sachsen i Land Sachsen-Anhalt/Komisja, T‑443/08 i T‑455/08, Zb.Orz., EU:T:2011:117, pkt 129 i przytoczone tam orzecznictwo).
62. Po drugie, eksploatacja sieci NTC nie została też zdefiniowana jako UOIG w rozumieniu prawa Unii na szczeblu wspólnoty autonomicznej w umowach międzyinstytucjonalnych zawartych w Kraju Basków.
63. W tym względzie należy wskazać, iż wprawdzie w omawianych umowach międzyinstytucjonalnych baskijskie władze przyznają, że waga powszechnego dostępu do informacji i pluralizmu informacji wymaga upowszechnienia usługi niekodowanej telewizji i że uznały one, przypominając jednocześnie, że obywatele baskijscy koniecznie muszą mieć dostęp do pełnej oferty NTC, iż w takich okolicznościach podejmą się dokonania rozszerzenia zasięgu multipleksów państwowych na jednakowych warunkach, jednakże, jak wskazała Komisja w motywie 124 zaskarżonej decyzji, żadne z postanowień tych umów międzyinstytucjonalnych nie wskazuje, że eksploatacja sieci naziemnej uznawana jest za usługę publiczną. Ponadto skarżące podkreślają wprost, że pierwsza ze skarżących nigdy nie twierdziła, iż UOIG stanowi świadczenie usług nadawczych za pośrednictwem platformy naziemnej, a nie świadczenie usługi za pośrednictwem innych platform.
64. Należy też przypomnieć, że ustawa 32/2003, która zdaniem skarżących stanowi ramy upoważnienia umożliwiające hiszpańskim władzom zdefiniowanie UOIG, cechuje się poszanowaniem zasady neutralności technologicznej (zob. pkt 58 powyżej). Wobec tego nie można uznać, że baskijskie władze określiły w omawianych umowach eksploatację sieci NTC jako UOIG, z pominięciem korzystania z jakichkolwiek innych technologii służących przekazywaniu sygnału telewizyjnego na obszarze II.
65. W drugiej kolejności skarżące twierdzą, że Komisja popełniła błąd, rozróżniając świadczenie usługi nadawania od eksploatacji sieci nadawczych. Ich zdaniem jest bezsporne, że usługa nadawania jest usługą publiczną, zapewnienie i finansowanie sieci umożliwiającej świadczenie tej usługi również ma zasadnicze znaczenie i leży w interesie ogólnym. Powołują się one w tym względzie na Ley 31/1987 de Ordenación de las Telecomunicaciones (ustawę 31/1987 o organizacji telekomunikacji) z dnia 18 grudnia 1987 r. (BOE nr 303 z dnia 19 grudnia 1987 r., s. 37409, zwaną dalej „ustawą 31/1987”), zgodnie z którą usługi nadawania radiowego i telewizyjnego na falach naziemnych są usługami publicznymi.
66. W tym względzie należy wskazać, że rzeczywiście przekaz jest niezbędny dla nadawania. Choć bowiem zgodnie z orzecznictwem technika przekazu nie jest decydującym elementem przy ocenie pojęcia nadawania (wyroki: z dnia 2 czerwca 2005 r., Mediakabel, C‑89/04, Zb.Orz., EU:C:2005:348, pkt 33; z dnia 22 grudnia 2008 r., Kabel Deutschland Vertrieb und Service, C‑336/07, Zb.Orz., EU:C:2008:765, pkt 64), niemniej między tymi dwiema usługami istnieje zależność.
67. Jednakże, jak twierdzi Komisja, usługę nadawania należy odróżnić od eksploatacji sieci nadawczych. Chodzi bowiem o dwa odrębne rodzaje działalności, wykonywanej przez różne przedsiębiorstwa, które działają na różnych rynkach. Usługa nadawania świadczona jest bowiem przez nadawców, czyli operatorów telewizyjnych, podczas gdy usługa eksploatacji sieci nadawczych świadczona jest przez operatorów platform emisji sygnału, czyli platform naziemnej, satelitarnej, kablowej lub poprzez szerokopasmowy dostęp do Internetu.
68. Jak twierdzi interwenient, takie rozróżnienie obowiązuje również w sektorze komunikacji. Z motywu 5 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy ramowej) (Dz.U. L 108, s. 33) wynika, że konieczne jest oddzielenie unormowań dotyczących sposobów przekazywania informacji od unormowań dotyczących ich treści.
69. Skarżące powołują się także na okoliczność, że protokół nr 29 w sprawie systemu publicznej radiofonii i telewizji w państwach członkowskich, uzupełniający traktaty UE i FUE, zwraca uwagę na kompetencje państw członkowskich dotyczące zadań z zakresu publicznych usług nadawczych w kształcie, w jakim zostały one powierzone, określone i zorganizowane przez poszczególne państwa członkowskie. W tym względzie należy stwierdzić, że protokół ten ma zastosowanie do sektora nadawczego (wyrok z dnia 10 lipca 2012 r., TF1 i in./Komisja, T‑520/09, EU:T:2012:352, pkt 94), a konkretniej do finansowania publicznych usług nadawczych udzielanego nadawcom, czyli w niniejszym przypadku operatorom telewizyjnym. Natomiast finansowanie operatorów platform emisji sygnału nie jest objęte tym protokołem.
70. Ponadto państwa członkowskie, oznajmiając w protokole nr 29 w sprawie systemu publicznej radiofonii i telewizji w państwach członkowskich, uzupełniającym traktaty UE i FUE, że system publicznego nadawania w państwach członkowskich jest bezpośrednio związany z demokratycznymi, społecznymi i kulturalnymi potrzebami każdego społeczeństwa oraz z potrzebą zachowania pluralizmu mediów, powołały się bezpośrednio na ustanowione przez nie systemy publicznego nadawania, którym powierzone zostało nadawanie, dla dobra wszystkich mieszkańców tych państw, programów telewizyjnych o profilu ogólnym (wyrok z dnia 26 czerwca 2008 r., SIC/Komisja, T‑442/03, Zb.Orz., EU:T:2008:228, pkt 198). Tymczasem w niniejszym przypadku, ponieważ dekret królewski 944/2005 nakazał krajowym nadawcom objęcie 96% ludności w przypadku sektora prywatnego, a 98% ludności w przypadku sektora publicznego na ich odpowiednich obszarach (zob. pkt 2 powyżej) i ponieważ dla praktycznie całego obszaru II ten obowiązek gwarantował dostęp do kanałów publicznych, zaś topografia obszaru III wykluczała naziemny przekaz cyfrowy (zob. pkt 3 powyżej), sporny środek miał w istocie na celu sfinansowanie objęcia zasięgiem ludności przez operatorów telewizyjnych należących do sektora prywatnego. Ponadto należy wskazać, że cele tego protokołu, zmierzające do zaspokojenia potrzeb demokratycznych, społecznych i kulturowych społeczeństwa oraz zachowania pluralizmu w mediach, nie mają żadnego związku z wyborem technologii nadawania programów.
71. Argumentację dotyczącą ustawy 31/1987 należy odrzucić. Po pierwsze bowiem, ustawa ta nie została przedłożona Sądowi. Należy zaś przypomnieć, że w ramach wydania decyzji z dziedziny pomocy państwa stwierdzenie dotyczące prawa krajowego jest kwestią faktyczną (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., A2A/Komisja, C‑318/09 P, EU:C:2011:856, pkt 125 i przytoczone tam orzecznictwo). Kwestia, czy i w jakim zakresie przepis prawa krajowego jest stosowany w danym przypadku, jest objęta oceną stanu faktycznego dokonywaną przez sąd i podlega regułom dotyczącym postępowania dowodowego i rozkładu ciężaru dowodu (wyrok z dnia 20 września 2012 r., Francja/Komisja, T‑154/10, Zb.Orz., EU:T:2012:452, pkt 65). Po drugie, argument skarżących, że na mocy tej ustawy usługi radiofonii i telewizji drogą naziemną są usługami publicznymi, i tak w każdym razie nie pozawala uznać, że ta sama ustawa definiuje, poza usługami nadawczymi, także inne usługi jako usługi publiczne.
72. Ponadto należy stwierdzić, że władze hiszpańskie nie były w żadnym momencie w stanie określić, jakie zobowiązania do świadczenia usług publicznych zostały powierzone podmiotom eksploatującym sieć NTC czy to przez prawo hiszpańskie, czy też przez umowy o eksploatację, a tym bardziej nie przedstawiły one w tym względzie żadnego dowodu.
73. W trzeciej kolejności, w zakresie, w jakim skarżące podnoszą, że działanie Komisji było wewnętrznie sprzeczne ze względu na to, że uznała już, iż wdrożenie sieci szerokopasmowych można uznać za UOIG, ich argumentacji nie można uwzględnić. Należy bowiem zbadać dla każdej usługi oddzielnie, czy wymogi pierwszego kryterium z ww. w pkt 18 wyroku Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (EU:C:2003:415), czyli to, czy przedsiębiorstwo będące beneficjentem jest faktycznie obciążone wykonaniem zobowiązań do świadczenia usług publicznych i czy zobowiązania te są jasno określone, zostały spełnione. Należy przypomnieć, że pojęcie pomocy państwa jest pojęciem obiektywnym i zależy wyłącznie od tego, czy środek państwowy przyznaje korzyść jednemu przedsiębiorstwu lub niektórym przedsiębiorstwom. Praktyka decyzyjna Komisji w tej dziedzinie, co do której strony się zresztą nie zgadzają, nie jest więc rozstrzygająca (zob. wyrok z dnia 4 marca 2009 r., Associazione italiana del risparmio gestito i Fineco Asset Management/Komisja, T‑445/05, Zb.Orz., EU:T:2009:50, pkt 145 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto należy wskazać, że przestrzeganie zasady neutralności technologicznej ma również rozstrzygające znaczenie w zakresie określenia usługi budowy i eksploatacji sieci ultraszerokopasmowej łączności elektronicznej, jak UOIG (wyrok z dnia 16 września 2013 r., Iliad i in./Komisja, T‑325/10, EU:T:2013:472, pkt 142–145).
74. W odniesieniu do argumentu skarżących, że działanie Komisji było wewnętrznie sprzeczne, bo zaakceptowała ona wybór wyłącznie technologii satelitarnej w celu świadczenia usługi nadawania na obszarze III, wystarczy stwierdzić, że usługa eksploatacji na tym obszarze nie wchodzi w skład przedmiotu niniejszej sprawy i że obszar ten został określony jako obszar, na którym z racji panujących tam warunków topograficznych odbiór naziemny jest niemożliwy lub wyjątkowo utrudniony. Ponadto zaakceptowanie przez Komisję wyboru jednej technologii na danym obszarze nie stanowi uzasadnienia dla wyboru innej technologii na innym obszarze.
75. Ponadto skarżące twierdzą, że Komisja błędnie uzasadniła swoje stanowisko poprzez odniesienie do sprawy dotyczącej pomocy państwa wdrożonej przez Republikę Federalną Niemiec na rzecz wprowadzenia NTC (DVB-T) w regionie Berlin-Brandenburgia (Niemcy), rozstrzygniętej wyrokiem z dnia 6 października 2009 r., Niemcy/Komisja (T‑21/06, EU:T:2009:387), i wyrokiem z dnia 15 września 2011 r., Niemcy/Komisja (C‑544/09 P, EU:C:2011:584). W tym względzie należy wskazać, że w tych wyrokach sąd Unii nie badał, czy usługa eksploatacji sieci naziemnej została w sposób ważny zdefiniowana jako UOIG, zgodnie z wymogami pierwszego kryterium z ww. w pkt 18 wyroku Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (EU:C:2003:415). Analiza sądu dotyczyła raczej tego, czy sporna pomoc jest zgodna z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. W tym też kontekście Komisja odniosła się do tej pomocy, co wynika w szczególności z przypisu 77 do zaskarżonej decyzji.
76. W czwartej kolejności, co do stwierdzenia Komisji zawartego pomocniczo w motywie 121 zaskarżonej decyzji, iż zdefiniowanie jako usługi publicznej eksploatacji danej platformy, w niniejszym przypadku platformy naziemnej, stanowiło oczywisty błąd ze strony władz hiszpańskich, skarżące twierdzą, że Komisja nie miała prawa ograniczyć się do uznania, że z powodu zdecydowania się na określony rodzaj technologii władze te popełniły oczywisty błąd. Zdaniem skarżących zasada neutralności technologicznej nie jest zasadą bezwzględną. Powołując się na dwie ekspertyzy, podnoszą one, że Komisja powinna była zbadać, czy dokonana przez hiszpańskie władze analiza dotycząca wyboru zastosowanej technologii była oczywiście błędna.
77. Z ogólnej systematyki traktatu wynika rzeczywiście, że określone w art. 108 TFUE postępowanie nie może w żadnym razie doprowadzić do rezultatu niezgodnego ze szczególnymi postanowieniami traktatu (zob. wyroki: z dnia 15 kwietnia 2008 r., Nuova Agricast, C‑390/06, Zb.Orz., EU:C:2008:224, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 16 października 2013 r., TF1/Komisja, T‑275/11, EU:T:2013:535, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo). Państwa członkowskie nie mogą korzystać z uznania w zakresie kształtowania UOIG w sposób powodujący naruszenie zasady równego traktowania, zapewnianego w przypadku usługi eksploatacji sieci w szczególności dzięki zasadzie neutralności technologicznej. Toteż w razie istnienia kilku platform nadawczych, tak jak w niniejszym przypadku, nie można uznać jednej konkretnej platformy za niezbędną do transmisji sygnałów nadawczych bez uwzględnienia zasady neutralności technologicznej. Definiując usługę sieci NTC jako UOIG, hiszpańskie władze nie powinny więc dyskryminować innych platform. System niezakłóconej konkurencji, taki, jaki został przewidziany w traktacie FUE, może zostać zagwarantowany jedynie w sytuacji, w której zapewni się równość szans poszczególnych podmiotów gospodarczych (zob. wyrok z dnia 28 lutego 2013 r., Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, Zb.Orz., EU:C:2013:127, pkt 88 i przytoczone tam orzecznictwo).
78. Jednakże przestrzeganie zasady neutralności technologicznej nie oznacza, że każdy przypadek ustalenia określonej platformy do celów eksploatacji sieci nadawczych stanowi oczywisty błąd. W motywie 121 zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła, że hiszpańskie władze popełniły oczywisty błąd z racji samego ustalenia konkretnej platformy. Nie zbadała więc, czy w niniejszym przypadku wybór ten był obiektywnie uzasadniony, biorąc pod uwagę szeroki zakres uznania hiszpańskich władz przy definiowaniu tego, co uznają za UOIG. Wprawdzie w ramach analizy na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE Komisja zbadała, czy wybór danej technologii może zostać zaakceptowany, jednak względów tych nie można brać pod uwagę dla rozstrzygnięcia, czy Komisja słusznie uznała, że władze hiszpańskie popełniły oczywisty błąd dotyczący zdefiniowania UOIG, gdyż badanie zgodności z prawem zdefiniowania UOIG na podstawie art. 107 ust. 1 TFUE różni się od badania zgodności pomocy na podstawie art. 107 ust. 3 TFUE. O ile bowiem państwom członkowskim przysługuje szeroki zakres uznania w zakresie zdefiniowania UOIG, o tyle to Komisji przysługuje dyskrecja w sprawie uznania danej pomocy za zgodną z rynkiem wewnętrznym. Tak więc skoro Komisja nie przeprowadziła dokładnego badania wyboru dokonanego przez państwo członkowskie, niesłusznie stwierdziła, że hiszpańskie władze popełniły oczywisty błąd w ustaleniu konkretnej platformy dla tej eksploatacji.
79. Wobec powyższego, choć Komisja niesłusznie uznała, że ustalenie konkretnej platformy eksploatacji sieci nadawczych stanowi oczywisty błąd ze strony hiszpańskich władz, to pierwsze kryterium z ww. w pkt 18 wyroku Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (EU:C:2003:415) nie było spełnione w braku jasnego i dokładnego zdefiniowania danej usługi jako usługi publicznej, jak stwierdziła Komisja w motywach 119–125 zaskarżonej decyzji.
– W przedmiocie czwartego kryterium określonego w ww. w pkt 18 wyroku Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (EU:C:2003:415), dotyczącego gwarancji najniższego kosztu dla społeczności
80. Zgodnie z tym kryterium, jeżeli wybór przedsiębiorstwa, któremu ma zostać powierzona realizacja zobowiązań do świadczenia usług publicznych, nie został w danym przypadku dokonany w ramach procedury udzielania zamówień publicznych, pozwalającej na wyłonienie kandydata zdolnego do świadczenia tych usług po najniższym koszcie dla danej społeczności, poziom koniecznej rekompensaty powinien zostać ustalony na podstawie analizy kosztów, jakie przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i wyposażone w środki odpowiednie do tego, by móc uczynić zadość wymogom stawianym usługom publicznym, poniosłoby na wykonanie takich zobowiązań, przy uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku osiąganego przy wypełnianiu tych zobowiązań (ww. w pkt 18 wyrok Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg, EU:C:2003:415, pkt 93).
81. W motywie 128 zaskarżonej decyzji Komisja wskazała, że zważywszy na to, iż nie ogłoszono żadnego przetargu, władze baskijskie twierdzą, że przedmiotowe kryterium zostało spełnione ze względu na fakt, że przedsiębiorstwo publiczne rządu baskijskiego, które świadczyło usługi dostarczania sygnału i objęcia zasięgiem radiowym i telewizyjnym, jest prawidłowo zarządzane i odpowiednio wyposażone, aby uczynić zadość stawianym wymogom. Władze baskijskie, na podstawie porównania kosztów, którego nie przekazały Komisji, stwierdziły, że infrastruktura satelitarna byłaby bardziej kosztowna niż modernizacja sieci naziemnej tego przedsiębiorstwa publicznego. Jednak zdaniem Komisji do celów spełnienia rozpatrywanego kryterium porównanie z technologią satelitarną nie wystarczyło do ustalenia, że wskazane przedsiębiorstwo publiczne było wydajne, zważywszy, że inni operatorzy naziemni mogliby świadczyć tę usługę po niższych kosztach. Komisja stwierdziła więc, że czwarte kryterium z ww. w pkt 18 wyroku Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (EU:C:2003:415) nie zostało w przypadku wspólnoty autonomicznej Kraju Basków spełnione.
82. Skarżące kwestionują te stwierdzenia i podnoszą, że druga ze skarżących była prawidłowo zarządzanym przedsiębiorstwem z sektora operatorów sieci naziemnych i że koszty były zgodne z prawami rynku. W umowach międzyinstytucjonalnych zawartych w tym względzie przez baskijskie organy administracji wzięto pod uwagę parametry rynkowe w cel ustalenia wysokości rekompensaty. Zdaniem skarżących rekompensata dla drugiej ze skarżących odpowiadała więc cenie rynkowej i gwarantowała świadczenie usługi po najniższym koszcie. Ponadto gdy nabywała ona wyposażenie, sprzęt i inne usługi, czyniła to zawsze w trybie postępowania przetargowego. Co więcej, zdaniem skarżących druga ze skarżących posiadała już fizyczną infrastrukturę niezbędną do przeniesienia sieci, w odróżnieniu od innych przedsiębiorstw. Proces cyfryzacji polegał na zwykłym dostosowaniu istniejących sieci w drodze przejścia z technologii analogowej na technologię cyfrową. Wybór innego podmiotu spowodowałby zdublowanie infrastruktury, co zostało w szczególności zabronione przez Komisję w kontekście wdrażania sieci szerokopasmowych. Druga ze skarżących była więc jedynym operatorem sieci naziemnych, który mógł świadczyć sporną usługę. Zdaniem skarżących ich ocena znajduje potwierdzenie w praktyce Komisji dotyczącej programu pomocy państwa realizowanego przez Republikę Słowenii w oparciu o krajowe ustawodawstwo dotyczące kwalifikowanych producentów energii elektrycznej. Wreszcie, koszty opcji naziemnej były niższe niż koszty opcji satelitarnej, co potwierdza sprawozdanie opracowane przez pierwszą ze skarżących. Komisja, wbrew temu, co wskazała w przypisie 69 do zaskarżonej decyzji, otrzymała to sprawozdanie.
83. W tym względzie, po pierwsze, należy wskazać, że w motywie 128 zaskarżonej decyzji Komisja uznała w istocie, iż czwarte kryterium z ww. w pkt 18 wyroku Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (EU:C:2003:415) nie jest spełnione, ponieważ baskijskie władze nie wykazały, że druga ze skarżących była wydajnym przedsiębiorstwem, skoro inni operatorzy sieci naziemnych także mogli świad czyć dana usługę po niższych kosztach. W związku z tym to, czy koszty opcji naziemnej były niższe niż koszty opcji satelitarnej, nie jest istotne w ramach badania spełnienia niniejszego kryterium. Sprawozdanie baskijskich władz, o którym mowa w przypisie 69 do omawianej decyzji, odnosi się do tej kwestii, a więc rozstrzyganie, czy owo sprawozdanie faktycznie przekazano Komisji, nie jest istotne do celów ustalenia, czy Komisja miała prawo uznać, że czwarte kryterium z ww. w pkt 18 wyrok Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (EU:C:2003:415) nie zostało spełnione.
84. Po drugie, należy odrzucić argumentację, że druga ze skarżących jest prawidłowo zarządzanym przedsiębiorstwem, gdyż otrzymała ona rekompensatę jedynie za koszty poniesione faktycznie w celu zakupu niezbędnego sprzętu, ponieważ w umowach międzyinstytucjonalnych zawartych w tym względzie między baskijskimi organami administracji uwzględniono rynkowe parametry w celu ustalania jej wynagrodzenia. Z jednej strony bowiem należy stwierdzić, że działalność drugiej ze skarżących nie ograniczała się do zakupu sprzętu i że wspólnota autonomiczna Kraju Basków powierzyła jej wdrożenie, konserwację i eksploatację sieci telewizyjnej w Kraju Basków (zob. pkt 13 powyżej). Z drugiej strony, jak twierdzi Komisja, wskazanie szacunkowego kosztu inwestycji i powtarzających się wydatków w umowach nie zastąpi analizy kosztów, które przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i wyposażone odpowiednio do tego, by uczynić zadość stawianym wymogom usługi publicznej, poniosłoby w celu realizacji tych zobowiązań, przy uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku osiąganego przy wypełnianiu tych zobowiązań.
85. Po trzecie, należy odrzucić argument, że druga ze skarżących posiadała już fizyczną infrastrukturę niezbędną do przeniesienia sieci, w odróżnieniu od innych przedsiębiorstw, i że proces cyfryzacji polegał na zwykłym dostosowaniu istniejących sieci, przez co wybór innego podmiotu spowodowałby zdublowanie infrastruktury. Argument ten w niczym bowiem nie wykazuje, że druga ze skarżących została wybrana na podstawie analizy kosztów, jakie poniosłoby przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i wyposażone odpowiednio do tego, by uczynić zadość stawianym wymogom usługi publicznej. Skarżące nie wykazały, że powierzenie realizacji spornej usługi innemu podmiotowi sieci naziemnych spowodowałoby zdublowanie infrastruktury. Niewykluczone, że jak twierdzi Komisja, wdrożenie sieci naziemnej mogło zostać powierzone innym podmiotom, bez konieczności wdrażania przez te przedsiębiorstwa nowej infrastruktury.
86. Po czwarte, gdy chodzi o argument, iż ocena skarżących znajduje potwierdzenie w decyzji Komisji C 7/2005 z dnia 24 kwietnia 2007 r. w sprawie programu pomocy państwa realizowanego przez Republikę Słowenii w oparciu o krajowe ustawodawstwo dotyczące kwalifikowanych producentów energii elektrycznej, należy stwierdzić z jednej strony, że skarżące nie wykazały, iż sektor energii i sektor nadawczy są porównywalne na tyle, by ocena Komisji w jednym przypadku dała się przenieść na grunt drugiego. Z drugiej strony, jak już przypomniano (zob. pkt 73 powyżej), pojęcie pomocy państwa jest pojęciem obiektywnym i zależy wyłącznie od tego, czy środek państwowy przyznaje korzyść jednemu przedsiębiorstwu lub niektórym przedsiębiorstwom. Praktyka decyzyjna Komisji w omawianym zakresie, co do której strony nie są zresztą zgodne, nie ma zatem decydującego znaczenia.
87. Po piąte, należy odrzucić argumentację, że baskijska administracja mogła powierzyć sporną usługę drugiej ze skarżących bez przetargu ze względu na jej charakter własnej jednostki organizacyjnej omawianej administracji. Sam fakt, że dana usługa świadczona jest przez dany organ administracji przy pomocy własnych jednostek organizacyjnych, nie stanowi bowiem gwarancji najniższego kosztu dla społeczności.
88. Wynika z tego, że skarżące nie wykazały, iż Komisja była w błędzie, stwierdzając, że nie zostały spełnione wymogi czwartego kryterium z ww. w pkt 18 wyroku Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (EU:C:2003:415).
89. W związku z powyższym należy uznać, że w żadnej chwili wszystkie kryteria z ww. w pkt 18 wyroku Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (EU:C:2003:415) nie były spełnione łącznie. Komisja nie popełniła więc błędu, stwierdzając, że druga ze skarżących odniosła korzyść gospodarczą.
90. Część pierwszą zarzutu pierwszego należy zatem oddalić.
W przedmiocie części drugiej, dotyczącej braku korzyści selektywnej
91. Skarżące podnoszą, że druga ze skarżących nie odniosła korzyści selektywnej w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, gdyż poprzestała ona na świadczeniu usług uznanych za UOIG z poszanowaniem kryteriów określonych w ww. w pkt 18 wyroku Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (EU:C:2003:415). W zaskarżonej decyzji kryterium selektywności pokrywa się z podnoszonym naruszeniem zasady neutralności technologicznej.
92. Argument ten należy oddalić.
93. Po pierwsze bowiem, wbrew temu, co twierdzą skarżące, w zaskarżonej decyzji kryterium selektywności nie „pokrywa się” z naruszeniem zasady neutralności technologicznej. Z motywu 113 zaskarżonej decyzji wynika, że zdaniem Komisji korzyść ma charakter selektywny, ponieważ sporny środek ma zastosowanie wyłącznie do sektora nadawczego, a w obrębie tego sektora dotyczy wyłącznie przedsiębiorstw działających na rynku platform naziemnych.
94. Po drugie, należy wskazać, że kryterium selektywności w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE wymaga, by dany środek sprzyjał niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów. Kryterium to stanowi kryterium właściwe pojęciu pomocy państwa (zob. pkt 38 powyżej). W związku z tym, nawet gdyby druga ze skarżących świadczyła UOIG z poszanowaniem kryteriów określonych w ww. w pkt 18 wyroku Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (EU:C:2003:415), nie świadczyłoby to o tym, że Komisja niesłusznie uznała w motywie 113 zaskarżonej decyzji, iż sporny środek ma selektywny charakter.
95. Ponadto należy wskazać, że środek taki jak ten będący przedmiotem sporu nie ma zastosowania jednakowo do wszystkich podmiotów gospodarczych. Nie może więc zostać uznany za ogólny środek polityki podatkowej lub gospodarczej niestanowiący pomocy państwa w rozumieniu art. 107 TFUE (zob. podobnie wyroki: z dnia 10 stycznia 2006 r., Cassa di Risparmio di Firenze i in., C‑222/04, Zb.Orz., EU:C:2006:8, pkt 135; z dnia 18 lipca 2013 r., P, C‑6/12, Zb.Orz., EU:C:2013:525, pkt 18 i przytoczone tam orzecznictwo).
96. Wobec tego należy oddalić drugą część zarzutu pierwszego, a co za tym idzie – zarzut pierwszy w całości.
W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na naruszeniu prawa przy analizie zgodności spornego środka z rynkiem wewnętrznym
97. Zarzut ten składa się z dwóch części. Część pierwsza dotyczy popełnienia przez Komisję błędu przy stosowaniu decyzji 2005/842. W ramach części drugiej skarżące podnoszą, że Komisja błędnie nie uznała spornego środka za zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
W przedmiocie części pierwszej, opartej na błędnym zastosowaniu decyzji 2005/842
98. Skarżące podnoszą, że Komisja niesłusznie nie uznała, iż sporny środek jest zgodny z rynkiem wewnętrznym zgodnie z art. 106 ust. 2 TFUE i z decyzją 2005/842, która obowiązywała w chwili podpisania umów w sprawie koncesji dla drugiej ze skarżących. Ich zdaniem hiszpańskie władze zdefiniowały sporną usługę jako UOIG, a baskijskie władze powierzyły drugiej ze skarżących świadczenie tej usługi w Kraju Basków. Ponadto omawiana decyzja zwolniła hiszpańskie władze z obowiązku zgłoszenia Komisji, jako że roczna kwota rekompensaty za sporną usługę była niższa niż 30 mln EUR. Co więcej, inne przesłanki zastosowania tej decyzji zostały spełnione, gdyż rekompensata dla drugiej ze skarżących nie wykraczała poza to, co niezbędne do pokrycia kosztów usługi.
99. Argument ten należy oddalić. Artykuł 1 decyzji 2005/842 stanowi bowiem, iż decyzja ta określa warunki, przy których spełnieniu pomoc państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych przyznaną niektórym przedsiębiorstwom zobowiązanym do zarządzania UOIG należy uznać za zgodną ze wspólnym rynkiem i zwolnić z obowiązku zgłoszenia określonego w art. 108 ust. 3 TFUE. Zważywszy, że już zostało stwierdzone, iż Komisja miała prawo uznać, że operatorom sieci naziemnych w Kraju Basków nie powierzono realizacji UOIG (zob. pkt 42–79 powyżej), wspomniana decyzja nie miała zastosowania w niniejszej sprawie, a Komisja nie popełniła błędu, uznając w motywie 172 zaskarżonej decyzji, że nie można powołać się na wyjątek z art. 106 ust. 2 TFUE.
100. Część pierwsza niniejszego zarzutu powinna zatem zostać oddalona.
W przedmiocie części drugiej, dotyczącej naruszenia art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE
101. Skarżące zarzucają Komisji naruszenie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE ze względu na to, że zaprzeczyła ona, po pierwsze, temu, iż sporny środek jest neutralny technologicznie, odpowiedni i proporcjonalny, a po drugie, temu, że środek ten stanowi minimalny środek niezbędny do osiągnięcia zamierzonego celu przy jednoczesnym uniknięciu niepotrzebnych zakłóceń konkurencji.
– W przedmiocie zastrzeżenia pierwszego, dotyczącego błędów w kwestii neutralności technologicznej oraz odpowiedniego i proporcjonalnego charakteru spornego środka
102. Skarżące podnoszą, że Komisja błędnie uznała, iż sporny środek nie jest zgodny z zasadą neutralności technologicznej, nie jest proporcjonalny i nie stanowi odpowiedniego instrumentu.
103. Z motywów 153–167 zaskarżonej decyzji wynika, że Komisja uznała, iż spornej pomocy nie można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, ponieważ sporny środek nie respektował jej zdaniem zasady neutralności technologicznej, nie był proporcjonalny i nie stanowił instrumentu właściwego do zapewnienia mieszkańcom obszaru II dostępu do kanałów niekodowanych. W tym względzie stwierdziła ona w motywie 155 tej decyzji, że większość przetargów nie była neutralna pod względem technologicznym, ponieważ odnosiły się one do technologii naziemnej oraz NTC. Zgodnie z treścią motywów 156 i 157 decyzji w żadnej ekspertyzie nie wykazano w wystarczającym stopniu przewagi platformy naziemnej nad satelitarną. Odnosząc się do proporcjonalności spornego środka, Komisja uznała w motywie 166 tej decyzji, że rząd hiszpański mógł przynajmniej zachęcić wspólnoty autonomiczne do uwzględnienia w ich przetargach ewentualnych korzyści z tytułu oszczędności w ramach poszczególnych platform.
104. Należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem odstępstwa od przewidzianej w art. 107 ust. 1 TFUE ogólnej zasady, iż pomoc państwa jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym, powinny być przedmiotem wykładni ścisłej (zob. wyroki: z dnia 29 kwietnia 2004 r., Niemcy/Komisja, C‑277/00, Rec, EU:C:2004:238, pkt 20 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 14 października 2010 r., Nuova Agricast i Cofra/Komisja, C‑67/09 P, Zb.Orz., EU:C:2010:607, pkt 74 i przytoczone tam orzecznictwo).
105. Należy także przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem do celów zastosowania art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE Komisja korzysta z szerokich uprawnień dyskrecjonalnych, których wykonywanie wymaga dokonywania złożonych ocen ekonomicznych i społecznych. Sprawowana przez sąd kontrola wykorzystania tego zakresu uznania ogranicza się do weryfikacji, czy przestrzegane były reguły proceduralne oraz zasady dotyczące obowiązku uzasadnienia aktu, a także czy nie wystąpił błąd co do okoliczności faktycznych, czy nie naruszono prawa oraz czy nie wystąpił oczywisty błąd w ocenie i czy nie doszło do nadużycia władzy (wyroki: z dnia 26 września 2002 r., Hiszpania/Komisja, C‑351/98, Rec, EU:C:2002:530, pkt 74; z dnia 29 kwietnia 2004 r., Włochy/Komisja, C‑372/97, Rec, EU:C:2004:234, pkt 83).
106. Należy również przypomnieć, że chociaż w dziedzinie ekonomicznej Komisji przysługują pewne uprawnienia dyskrecjonalne, nie oznacza to, że sąd Unii powinien powstrzymać się od kontroli dokonanej przez Komisję interpretacji danych ekonomicznych. Sąd Unii powinien bowiem nie tylko zbadać materialną prawdziwość przytoczonych dowodów, ich wiarygodność i spójność, ale także sprawdzić, czy dowody te stanowią zbiór istotnych danych, które należy wziąć pod uwagę w celu oceny złożonej sytuacji, i czy mogą one służyć do poparcia wniosków wyciągniętych na ich podstawie. Jednakże w ramach tej kontroli Sąd nie może zastąpić oceny Komisji własną oceną ekonomiczną. Należy ponadto podkreślić, że w przypadku gdy instytucji przysługuje szeroki zakres swobodnego uznania, podstawowego znaczenia nabiera kontrola przestrzegania pewnych gwarancji proceduralnych. Zgodnie z orzecznictwem wśród tych gwarancji znajduje się obowiązek starannego i bezstronnego zbadania przez właściwą instytucję wszystkich istotnych elementów danego przypadku oraz uzasadnienie w wystarczający sposób swojej decyzji (zob. wyrok z dnia 22 listopada 2007 r., Hiszpania/Lenzing, C‑525/04 P, Zb.Orz., EU:C:2007:698, pkt 56–58 i przytoczone tam orzecznictwo).
107. W pierwszej kolejności skarżące podnoszą, że wbrew temu, co uczyniła Komisja w zaskarżonej decyzji, stosowanie zasady neutralności technologicznej zależy od danego przypadku i od okoliczności faktycznych na poszczególnych obszarach Unii. Ich zdaniem zarówno z komunikatu Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów z dnia 17 września 2003 r. w sprawie przejścia z nadawania analogowego na cyfrowe (od przełączenia cyfrowego do analogowego wyłączenia) [COM(2003) 541 final] (zwanego dalej „komunikatem w sprawie przejścia na nadawanie cyfrowe z 2003 r.”), jak i z komunikatu Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów z dnia 24 maja 2005 r. w sprawie przyspieszenia przejścia z nadawania analogowego na cyfrowe [COM(2005) 204 final] wynika, że zasada neutralności technologicznej nie jest bezwzględnie obowiązująca. W hiszpańskiej ustawie mowa jest o niej jedynie jako o zasadzie, którą należy brać pod uwagę tak dalece, jak to możliwe.
108. Argument ten nie dowodzi jednak popełnienia przez Komisję oczywistego błędu. Z motywu 154 zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że Komisja nie uznała, iż zasada neutralności technologicznej jest zasadą bezwzględną, lecz iż wyboru technologii należy zazwyczaj dokonać w drodze przetargu neutralnego pod względem technologicznym, jak miało to miejsce w innych państwach członkowskich. Zdaniem Komisji w przypadku nieprzeprowadzenia takiego przetargu wybór konkretnej technologii mógł zostać zaakceptowany, jeżeli zostałby on uzasadniony na podstawie ustaleń badania ex ante, stwierdzających, że pod względem jakości i kosztu można było wybrać tylko jedno rozwiązanie technologiczne. Ciężar dowodu spoczywa na państwie członkowskim, które powinno wykazać, że tego rodzaju badanie ma wystarczająco solidne podstawy i zostało przeprowadzone w sposób w pełni niezależny. Wynika z tego, że wbrew temu, co twierdzą skarżące, Komisja nie wykluczyła, iż w danym przypadku okoliczności faktyczne mogą pozwolić na wybór jednej konkretnej technologii.
109. Waga zasady neutralności technologicznej w tej dziedzinie została podkreślona przez Komisję w pkt 2.1.3 komunikatu w sprawie przejścia na nadawanie cyfrowe z 2003 r., co wynika z motywu 144 zaskarżonej decyzji. Warunek neutralności technologicznej w rozumieniu tego komunikatu stanowi w szczególności, że odejście od nadawania analogowego na danym obszarze może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy prawie wszystkie gospodarstwa domowe odbierają usługi cyfrowe, i że w celu osiągnięcia tego celu należy brać pod uwagę wszystkie metody przekazywania sygnału (ww. w pkt 75 wyrok Niemcy/Komisja, EU:T:2009:387, pkt 69). W sytuacji gdy Komisja przyjęła tego rodzaju akty prawne, mające na celu doprecyzowanie, z poszanowaniem postanowień traktatu, kryteriów, które zamierza stosować w ramach przysługującego jej uznania, oznacza to, że samodzielnie ograniczyła swoje uznanie, gdyż winna ona stosować się do wytycznych, które sama sobie narzuciła (wyrok z dnia 28 listopada 2008 r., Hotel Cipriani i in./Komisja, T‑254/00, T‑270/00, T‑277/00, Zb.Orz., EU:T:2008:537, pkt 292).
110. Ponadto w zakresie, w jakim skarżące oświadczyły na rozprawie, odnosząc się do komunikatu w sprawie przejścia na nadawanie cyfrowe z 2003 r., że wybór konkretnej technologii przez państwo członkowskie nie wymaga ekspertyzy ex ante, należy wskazać, że według pkt 2.1.3 tego komunikatu wsparcie przez organy publiczne danej opcji powinno być uzasadnione dokładnie określonymi celami leżącymi w interesie ogólnym i wdrażane w sposób proporcjonalny.
111. W drugiej kolejności skarżące podnoszą, że wybór platformy naziemnej był według szeregu sprawozdań uzasadniony. Ich zdaniem ze studium kosztów referencyjnych procesu upowszechnienia NTC w Hiszpanii z lipca 2007 r., opracowanego przez hiszpańskie władze, wynika, że teoretyczne pojęcie neutralności technologicznej nie miało zastosowania do zmiany technologicznej telewizji naziemnej w szczególnych warunkach rynku telewizji w Hiszpanii. W studium tym przedstawiono wniosek, że cyfryzacja za pomocą innej niż naziemna technologii spowodowałaby znacznie wyższe koszty ekonomiczne, że platforma satelitarna nie jest odpowiednio pewna, ponieważ wymagane od operatorów telewizyjnych zezwolenia nie zostaną uzyskane, a zastosowanie technologii innej niż naziemna spowoduje poważne opóźnienia procesu cyfryzacji. Wniosek ten został wskazany w analizie pierwszej ze skarżących, potwierdzającej, że technologia naziemna jest preferowana ze względów ekonomicznych i technicznych. Ponadto wybór opcji satelitarnej na obszarze III, którego to wyboru Komisja nie podważyła, dowodzi zdaniem skarżących, że hiszpańskie władze dokonały obiektywnego wyboru najbardziej odpowiedniej technologii w każdym poszczególnym przypadku. Potwierdza to także ekspertyza przedstawiona przez operatora infrastruktury telekomunikacyjnej i dostawcę sprzętu sieciowego, którą zdaniem skarżących Komisja powinna była poddać ocenie. Jednakże Komisja nadała w motywach 158–164 zaskarżonej decyzji wagę dowodową ekspertyzie interwenienta, nie odniosła się natomiast konkretnie do poszczególnych sprawozdań wspólnot autonomicznych. Pomocniczo, Komisja naruszyła obowiązek uzasadnienia.
112. Należy przypomnieć, że aby stwierdzić, iż Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie faktów, uzasadniający stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, dowody przedłożone przez skarżącego muszą być wystarczające do pozbawienia wiarygodności przyjętych w decyzji ustaleń faktycznych (wyrok z dnia 12 grudnia 1996 r., AIUFFASS i AKT/Komisja, T‑380/94, Rec, EU:T:1996:195, pkt 59; ww. w pkt 50 wyrok AIUFFASS i AKT/Komisja, EU:T:2009:386, pkt 78).
113. Po pierwsze, należy stwierdzić, że zgodnie z motywem 156 zaskarżonej decyzji sprawozdanie, o którym mowa w pkt 111 powyżej, nie dostarczyło wystarczających dowodów przewagi platformy naziemnej nad satelitarną. Stwierdzono w nim, że wybór konkretnego rozwiązania technologicznego do celów rozszerzenia zasięgu należy zbadać dla poszczególnych regionów oddzielnie, uwzględniając topograficzną i demograficzną charakterystykę każdego z nich. Taki wniosek stanowi raczej argument na poparcie konieczności przeprowadzenia przetargu neutralnego pod względem technologicznym w celu ustalenia, która platforma jest najodpowiedniejsza.
114. Wnioski te nie są obarczone oczywistym błędem. Z pkt 6 sprawozdania, o którym mowa w pkt 111 powyżej, wynika, że władze hiszpańskie analizowały dwa możliwe scenariusze, to znaczy rozszerzenie zasięgu z 98% ludności do 100% i z 96% ludności do 100%. Żaden z tych dwóch scenariuszy nie odpowiada rozszerzeniu zasięgu z 96% ludności do 98,5%. Ponadto zgodnie z wnioskami tego studium dotyczącymi tych dwóch scenariuszy było prawdopodobne, że ostatecznie najbardziej odpowiednie rozwiązanie wynikałoby z wzięcia pod uwagę obu alternatyw – to znaczy platform naziemnej i satelitarnej – oraz przyjęcia jednego lub drugiego z tych rozwiązań w zależności od warunków i fizycznego rozmieszczenia ludności, na którą rozszerza się zasięg. Nie można przewidzieć wielości udziału każdej z alternatyw w przyjętym ostatecznie rozwiązaniu, nie przeprowadziwszy szczegółowego badania dla każdej ze wspólnot autonomicznych oddzielnie, z uwzględnieniem topografii terenu, rozmieszczenia terytorialnego ludności, a także usytuowania istniejącej telewizyjnej sieci nadawczej. Z powyższego wynika, że dokonana w tym sprawozdaniu analiza nie uzasadniła braku przestrzegania zasady neutralności technologicznej. Ponadto, choć rzeczywiście, jak twierdzą skarżące, zgodnie z tym samym spraw ozdaniem przy objęciu zasięgiem powyżej około 90 lokali mieszkalnych nadawanie naziemne byłoby najbardziej ekonomicznym rozwiązaniem, niemniej wniosek ten został dodany wyraźnie orientacyjnie, nie podważając przy tym pozostałych wniosków omawianego sprawozdania.
115. Po drugie, w odniesieniu do analizy pierwszej ze skarżących, z motywu 157 zaskarżonej decyzji wynika, że w toku postępowania administracyjnego niektóre wspólnoty autonomiczne przedstawiły wewnętrzne kalkulacje, w których porównano koszty skorzystania z obu technologii w celu rozszerzenia zasięgu. Jednak, pomijając brak pewności co do daty tych obliczeń, żadne z nich nie były na tyle szczegółowe i solidne, aby na ich podstawie można było uzasadnić wybór technologii naziemnej do celów rozszerzenia zasięgu. Ponadto zdaniem Komisji żadne z tych obliczeń nie zostały przeprowadzone przez niezależnego eksperta.
116. Analizy pierwszej ze skarżących dotyczy rozumowanie zawarte w motywie 157 zaskarżonej decyzji, co potwierdziła Komisja na rozprawie, w związku z czym odrzucenie tej analizy przez Komisję nie jest obarczone oczywistym błędem. Należy bowiem wskazać, że analiza ta nie zawiera żadnej daty, a z uwag baskijskich władz z dnia 24 lutego 2011 r., przedstawionych w toku postępowania administracyjnego, wynika, że rozpatrywana analiza potwierdzała ekspertyzę podmiotu będącego operatorem infrastruktury telekomunikacyjnej i dostawcą sprzętu sieciowego z 2010 r. Rzeczona analiza jest więc znacznie późniejsza niż sporne środki, czyli nie może uzasadniać naruszenia zasady neutralności technologicznej poprzez wybór platformy naziemnej. Zgodnie z orzecznictwem kwestia, czy środek stanowi pomoc państwa, powinna być bowiem rozstrzygnięta w świetle sytuacji istniejącej w chwili, w której środek ten został przyjęty (zob. wyrok z dnia 12 maja 2011 r., Région Nord-Pas-de-Calais i Communauté d’Agglomération du Douaisis/Komisja, T‑267/08 i T‑279/08, Zb.Orz., EU:T:2011:209, pkt 143 i przytoczone tam orzecznictwo).
117. W zakresie, w jakim skarżące podnoszą w tym względzie, że Komisja błędnie uznała w przypisie 69 do zaskarżonej decyzji, iż nie przekazano jej analizy pierwszej ze skarżących, wystarczy wskazać, że w przypisie tym Komisja stwierdziła, iż nie przekazano jej ekspertyzy dotyczącej szacunków władz baskijskich, zgodnie z którą infrastruktura satelitarna byłaby bardziej kosztowna niż modernizacja sieci naziemnej przez drugą ze skarżących. Tymczasem z korespondencji władz hiszpańskich z Komisją wynika, że Komisja zwróciła się o dodatkowe informacje na temat przeprowadzonej przez baskijskie władze oceny kosztów. Informacje te nie zostały przekazane Komisji. Dlatego też wskazała ona w motywie 157 omawianej decyzji, że analiza baskijskich władz nie była wystarczająco szczegółowa, by uzasadnić wybór technologii naziemnej w celu rozszerzenia zasięgu.
118. Po trzecie, w zakresie, w jakim skarżące twierdzą, że wybór rozwiązania satelitarnego na obszarze III, którego to wyboru Komisja nie podważyła, dowodzi, iż hiszpańskie władze dokonały obiektywnego wyboru najbardziej odpowiedniej technologii w każdym konkretnym przypadku, należy stwierdzić, że argumentacja ta została już odrzucona w ramach pierwszej części zarzutu pierwszego (zob. pkt 74 powyżej).
119. Po czwarte, skarżące podnoszą, że ich punkt widzenia potwierdziły również ekspertyzy operatora infrastruktury telekomunikacyjnej i dostawcy sprzętu sieciowego, które Komisja powinna była ocenić. W tym względzie Komisja uznała w motywie 158 zaskarżonej decyzji, że były to ekspertyzy z 2010 r., czyli znacznie późniejsze niż wdrożenie spornych środków. Zdaniem Komisji, niezależnie od kwestii, czy ekspertyzy te można uznać za wystarczająco niezależne i wiarygodne, fakt przeprowadzenia ich następczo względem spornych środków oznacza, że nie można powoływać się na nie w celu uzasadnienia faktu, iż rząd Hiszpanii nie uznał za stosowane przeprowadzić przetargu neutralnego pod względem technologicznym. Komisja dodała, że szacunki kosztów przedstawione przez interwenienta, wykazujące, iż technologia satelitarna jest bardziej rentowna, są sprzeczne z wynikami tych analiz.
120. Żadne z informacji przedstawionych przez skarżące nie wykazują, że spostrzeżenia te są oczywiście błędne. Po pierwsze bowiem, z przypisów 37 i 38 do zaskarżonej decyzji, zawierających streszczenie ekspertyz operatora infrastruktury telekomunikacyjnej i dostawcy sprzętu sieciowego przedstawionych przez Komisję w następstwie zastosowania środków organizacji postępowania zarządzonych przez Sąd (zob. pkt 28 powyżej), a także z motywu 158 tej decyzji, zawierającego dotyczącą niniejszej sprawy ocenę tych ekspertyz przez Komisję, wynika, że Komisja zbadała owe ekspertyzy. Po drugie, należy wskazać, że są to ekspertyzy z 2010 r., a ich punktem odniesienia jest rok 2009. Komisja słusznie mogła więc stwierdzić, że ekspertyzy te są późniejsze w stosunku do spornych środków. Jak przypomniano powyżej, kwestię, czy środek stanowi pomoc państwa, należy rozstrzygać w świetle sytuacji istniejącej w chwili, gdy środek ten został przyjęty (zob. pkt 116 powyżej). Jak wynika z porównania rozpatrywanych ekspertyz z szacunkowymi kosztami przedstawionymi przez interwenienta, przedłożonymi przez Komisję w następstwie zastosowania środków organizacji postępowania zarządzonych przez Sąd (zob. pkt 28 powyżej), Komisja słusznie mogła stwierdzić, że szacunki interwenienta są sprzeczne z wynikami tych ekspertyz. Ponadto skarżące same podkreślają, że decyzja w sprawie wyboru platformy została podjęta nie przez tego operatora, lecz przez hiszpańskie władze, którym jednak w chwili podejmowania przez nie decyzji nie były znane rzeczone ekspertyzy.
121. W zakresie, w jakim skarżące podniosły w tym względzie na rozprawie, powołując się na wyrok z dnia 3 lipca 2014 r., Hiszpania i in./Komisja (T‑319/12 i T‑321/12, EU:T:2014:604), że Komisja powinna również przyjąć sprawozdania dostarczone a posteriori, ich argumentacji nie można uwzględnić. Należy bowiem wskazać, że w sprawie zakończonej tym wyrokiem chodziło o to, czy państwo członkowskie działało w sposób, w jaki uczyniłby to inwestor prywatny, a nie o zgodność środka z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. W tym względzie Sąd uznał w pkt 134 owego wyroku, że dodatkowe analizy ekonomiczne dostarczone przez państwo członkowskie w toku postępowania administracyjnego mogą służyć wyjaśnieniu elementów stanu istniejącego w chwili decyzji inwestycyjnej i Komisja powinna je uwzględnić. Wniosek taki w niczym nie podważa jednak orzecznictwa, zgodnie z którym kwestię, czy środek stanowi pomoc państwa, należy rozstrzygać w świetle sytuacji istniejącej w chwili, gdy środek ten został przyjęty, zważywszy, że gdyby Komisja uwzględniała późniejsze dowody, stawiałaby ona w rezultacie w korzystniejszej sytuacji państwa członkowskie, które uchybiają spoczywającemu na nich obowiązkowi zgłoszenia na etapie projektu pomocy państwa, którą zamierzają przyznać (zob. ww. w pkt 116 wyrok Région Nord-Pas-de-Calais i Communauté d’Agglomération du Douaisis/Komisja, EU:T:2011:209, pkt 143 i przytoczone tam orzecznictwo).
122. Po piąte, skarżące podnoszą, że Komisja zakwestionowała ekspertyzy operatora infrastruktury telekomunikacyjnej i dostawcy sprzętu sieciowego, a jednocześnie bez żadnego wyjaśnienia nadała w motywach 158 i 164 zaskarżonej decyzji wyższą wartość dowodową kalkulacjom kosztów sporządzonych przez interwenienta.
123. Nie można uwzględnić tej argumentacji. Z jednej strony bowiem, w odniesieniu do motywu 158 zaskarżonej decyzji, stwierdzono już powyżej (zob. pkt 119 powyżej), że Komisja uznała, iż niezależnie od kwestii, czy ekspertyzy te można uznać za wystarczająco niezależne i wiarygodne, fakt przeprowadzenia ich następczo względem spornych środków nie pozwala powoływać się na nie w celu uzasadnienia tego, iż rząd Hiszpanii nie uznał za stosowne przeprowadzenie przetargu neutralnego pod względem technologicznym. Komisja dodała, że szacunki kosztów przedstawione przez interwenienta, wykazujące, iż technologia satelitarna jest bardziej rentowna, są sprzeczne z wynikami tych ekspertyz.
124. Z motywu 158 zaskarżonej decyzji wynika, że Komisja odrzuciła ekspertyzy przedstawione przez podmiot będący operatorem infrastruktury telekomunikacyjnej i dostawcą sprzętu sieciowego, nie wypowiadając się na temat ich niezależności i wiarygodności, ze względu na fakt, że były one następcze względem spornych środków i sprzeczne z szacunkami kosztów przedstawionymi przez interwenienta. Przeciwnie niż twierdzą władze hiszpańskie, Komisja nie uprzywilejowała analizy przedstawionej przez interwenienta względem ekspertyz przedstawionych przez wskazanego operatora. Ograniczyła się ona raczej do przedstawienia zawartości analizy interwenienta, zgodnie z którą technologia satelitarna była bardziej rentowna, co przeczyło wynikom ekspertyz przedstawionych przez tego operatora. Wniosek ów został potwierdzony przez fakt wynikający z motywu 154 tej decyzji, iż zdaniem Komisji wybór konkretnej technologii może zostać zaakceptowany, jeżeli zostałby on uzasadniony na podstawie ustaleń badania ex ante, stwierdzających, że ze względu na jakość i koszt można było wybrać tylko jedno rozwiązanie technologiczne. Wbrew twierdzeniom skarżących Komisja nie uznała zatem, że analiza tego interwenienta była poprawna czy też że wykazano w niej, iż rozwiązanie satelitarne jest lepsze. Jej celem było zbadanie, czy ze względu na nieprzestrzeganie zasady neutralności technologicznej sporne środki mogły zostać uzasadnione przez badanie ex ante przemawiające za jednym tylko rozwiązaniem technologicznym.
125. Z drugiej strony w motywie 164 zaskarżonej decyzji Komisja wskazała, że zdaniem interwenienta podana przez hiszpańskie władze liczba 1380 regionalnych kanałów była mocno przesadzona. Nie stwierdziła natomiast, że szacowana przez interwenienta liczba kanałów regionalnych, to znaczy 415 (według przypisu 93 do tej decyzji), była ścisła. Oceniając w tym motywie, że władze hiszpańskie nie poparły niczym swojego argumentu, zgodnie z którym technologia satelitarna nie byłaby odpowiednio wyposażona do nadawania dużej liczby kanałów regionalnych, Komisja zastosowała jedynie regułę odnoszącą się do ciężaru dowodu wyrażoną w motywie 154 tej decyzji, z którego to motywu wynika, że do Królestwa Hiszpanii należało wykazanie, iż ze względu na jakość i koszt można było wybrać tylko jedno rozwiązanie technologiczne.
126. Po szóste, skarżące twierdzą, że Komisja nie odniosła się konkretnie do różnych sprawozdań wspólnot autonomicznych. Również i ten argument należy odrzucić. Z jednej strony, co się tyczy Kraju Basków, stwierdzono już, że ocena Komisji nie była obarczona oczywistym błędem (zob. pkt 115 i 116 powyżej). Z drugiej strony, w braku jakichkolwiek wyjaśnień, czy sprawozdania innych wspólnot autonomicznych mają istotne znaczenie dla sytuacji w Kraju Basków, nie można uznać, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie stanu faktycznego dotyczącego Kraju Basków.
127. Wreszcie należy też odrzucić argument skarżących, że Komisja naruszyła obowiązek uzasadnienia przy ocenie analizy pierwszej ze skarżących. Względy, dla których zdaniem Komisji analiza baskijskich władz nie była wystarczająca do tego, by uzasadnić wybór technologii naziemnej w celu rozszerzenia zasięgu, wynikają bowiem dostatecznie z prawnego punktu widzenia z motywu 157 zaskarżonej decyzji (zob. pkt 116 powyżej).
128. W trzeciej kolejności, w zakresie, w jakim skarżące twierdzą, że Komisja popełniła błąd ze względu na to, że w trzech poprzednich przypadkach zezwoliła na pomoc niespełniającą wymogów zasady neutralności technologicznej, ich argumentację także należy odrzucić.
129. Należy bowiem wskazać, że skarżące powołują się na wcześniejszą praktykę decyzyjną Komisji, której istnienia nie wykazały. Co się tyczy decyzji Komisji N 103/2007 z dnia 25 września 2007 r. w sprawie pomocy przeznaczonej na zakup dekoderów cyfrowych i dostosowania anten w prowincji Soria (Hiszpania), zostało już orzeczone, że Komisja stwierdziła wyraźnie, iż rozpatrywane w tej decyzji przepisy umożliwiały konsumentom zakup dowolnego rodzaju dekodera dzięki dotacji, która nie była zależna od tego, z jakiej platformy technologicznej konsument postanowił skorzystać, i uznała wprost, że przepisy te są zgodne z zasadą neutralności technologicznej (wyrok z dnia 15 czerwca 2010 r., Mediaset/Komisja, T‑177/07, Zb.Orz., EU:T:2010:233, pkt 103). W decyzjach N 222/2006 z dnia 22 listopada 2006 r. dotyczącej pomocy na rzecz pokonania przepaści cyfrowej na Sardynii (Dz.U. 2007, C 68, s. 5) i SA.33980 z dnia 5 grudnia 2013 r. dotyczącej telewizji lokalnej w Zjednoczonym Królestwie wyboru władz dokonano na podstawie wstępnych ekspertyz, jak wynika z przypisów 85 i 86 do zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach nie można uznać, że wykazane zostało istnienie praktyki decyzyjnej. W każdym razie zgodność z prawem decyzji Komisji stwierdzającej, że pomoc nie spełnia warunków zastosowania odstępstwa przewidzianego w art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, powinna być oceniana jedynie w ramach tego postanowienia, a nie z punktu widzenia podnoszonej wcześniejszej praktyki decyzyjnej (wyrok z dnia 21 lipca 2011 r., Freistaat Sachsen i Land Sachsen-Anhalt/Komisja, C‑459/10 P, EU:T:2011:515, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).
130. W czwartej kolejności skarżące podnoszą, że Komisja nie zbadała, czy decyzje poszczególnych wspólnot autonomicznych zostały podjęte w świetle okoliczności faktycznych panujących na ich odpowiednich obszarach, przez co jej uzasadnienie jest wadliwe. Argumentację tę należy odrzucić.
131. Należy bowiem wskazać, że w motywach 90–93 zaskarżonej decyzji, odwołujących się do motywów 23–31 tej decyzji, Komisja opisała podstawę prawną spornej pomocy. Stwierdziła ona, że ramy prawne przejścia na nadawanie cyfrowe w Hiszpanii są złożoną siatką różnych aktów prawnych wydanych zarówno przez rząd centralny i wspólnoty autonomiczne, jak i przez władze lokalne w ciągu czterech lat. Jej zdaniem narodowy plan techniczny na rzecz NTC z 2005 r. i narodowy plan przejścia na NTC z 2007 r. regulują przede wszystkim przejście na NTC w obszarze I, ale ustalają również podstawę środków na rzecz dalszego rozszerzenia na obszarze II. Narodowy plan techniczny na rzecz NTC udziela również władzom lokalnym mandatu na tworzenie we współpracy z wspólnotami autonomicznymi dodatkowych ośrodków transmisji niezbędnych do zapewnienia odbioru NTC na obszarze II. Rozszerzanie zasięgu zostało wdrożone przez władze regionalne po zawarciu szeregu umów ramowych z rządem hiszpańskim oraz addendów do tych umów ramowych. Zdaniem Komisji w praktyce wspólnoty autonomiczne stosowały wytyczne tego rządu dotyczące rozszerzenia NTC. Moment, w którym faktycznie wypłacono pomoc państwa na rozszerzenie NTC na obszarze II, cechował się przeniesieniem funduszy na rzecz beneficjentów przez władze centralne i regionalne.
132. Z różnych aktów ustawowych i administracyjnych hiszpańskich władz wynika, że plan przejścia na telewizję naziemną na całym terytorium Królestwa Hiszpanii przede wszystkim za pomocą technologii naziemnej był podporządkowany inicjatywie podjętej i koordynowanej przez administrację centralną. Jest bezsporne, jak wynika to z motywu 24 zaskarżonej decyzji, że ustawa 10/2005, która zapoczątkowała uregulowanie przejścia na NTC, wskazywała na konieczność promowania przejścia z technologii analogowej na NTC. Jak wynika z motywu 26 tej decyzji, władze hiszpańskie przewidziały w dodatkowym przepisie do narodowego programu technicznego na rzecz NTC możliwość rozszerzenia zasięgu za pomocą technologii naziemnej na słabo zaludnionych obszarach, pod warunkiem że instalacja lokalna będzie zgodna z tym planem. W motywach 28–32 tej decyzji, których treści skarżące nie kwestionują, opisano współpracę między MPTH a wspólnotami autonomicznymi w drodze umów ramowych i addendów do tych umów w celu przystąpienia do cyfryzacji na obszarze II. Akty te dotyczyły w szczególności współfinansowania przez rząd hiszpański rozszerzenia zasięgu NTC na tym obszarze.
133. W świetle powyższego nie można zarzucać Komisji, że zbadała hiszpańskie środki na rzecz wdrożenia NTC na obszarze II w jednym i tym samym kontekście. Ponieważ bowiem różne interwencje państwa na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym powinno się badać na podstawie ich skutków, w niniejszym przypadku były one ze sobą tak ściśle powiązane, że Komisja mogła uznać je za jeden system pomocy przyznawanej przez władze publiczne w Hiszpanii. Jest tak w szczególności dlatego, że kolejne interwencje w Hiszpanii miały, w szczególności z punktu widzenia chronologii, celu i sytuacji w danej strefie, ze sobą tak bliski związek, że Komisji nie można czynić zarzutu, iż ich nie rozdzieliła (zob. podobnie wyrok z dnia 19 marca 2013 r., Bouygues i in./Komisja i in., C‑399/10 P i C‑401/10 P, Zb.Orz., EU:C:2013:175, pkt 103, 104).
134. Ponadto w przypadku systemu pomocy Komisja może ograniczyć się do zbadania cech danego systemu, aby ocenić w uzasadnieniu decyzji, czy system ten ma charakter niezbędny do realizacji jednego z celów określonych w art. 107 ust. 3 TFUE. Zatem w decyzji dotyczącej takiego systemu Komisja nie jest zobowiązana przeprowadzać analizy pomocy przyznanej w każdym indywidualnym przypadku na podstawie tego systemu. Zbadanie indywidualnej sytuacji każdego z przedsiębiorstw, których dana pomoc dotyczy, będzie konieczne dopiero na etapie jej odzyskiwania (wyroki: z dnia 7 marca 2002 r., Włochy/Komisja, C‑310/99, Rec, EU:C:2002:143, pkt 89, 91; z dnia 9 czerwca 2011 r., Comitato „Venezia vuole vivere” i in./Komisja, C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P, Zb.Orz., EU:C:2011:368, pkt 63; z dnia 13 czerwca 2013 r., HGA i in./Komisja, od C‑630/11 P do C‑633/11 P, Zb.Orz., EU:C:2013:387, pkt 114).
135. Ponadto z motywu 114 zaskarżonej decyzji wynika, że Komisja zbadała w szczególności przypadek wspólnoty autonomicznej Kraju Basków, który władze hiszpańskie przedstawiły jako najlepszy i jedyny przykład na poparcie twierdzenia o braku pomocy państwa zgodnie z kryteriami określonymi przez Trybunał w ww. w pkt 18 wyroku Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (EU:C:2003:415).
136. W piątej kolejności skarżące zarzucają Komisji pominięcie w badaniu proporcjonalności spornego środka podziału kompetencji między organami administracji publicznej poprzez wymóg, by rząd hiszpański organizował przetargi publiczne dla całego terytorium.
137. W tym względzie należy wskazać, że Komisja uznała w motywie 166 zaskarżonej decyzji, iż jeśli chodzi o proporcjonalność, rząd hiszpański, opracowując interwencję dla obszaru II, powinien był w pierwszej kolejności przeprowadzić porównanie kosztów lub przetarg na szczeblu krajowym. Jej zdaniem, gdyby rozpisano przetarg na szczeblu krajowym, uzyskano by większą obniżkę cen. Komisja wskazała, że o ile decyzję w sprawie organizacji administracyjnej podejmują władze hiszpańskie, zapewniając finansowanie ze strony tego rządu, o tyle rząd hiszpański, zamiast forsować korzystanie z NTC, mógł przynajmniej zachęcić wspólnoty autonomiczne do uwzględnienia w ich przetargach ewentualnych korzyści z tytułu oszczędności w ramach poszczególnych platform.
138. Rozważania te nie są obarczone żadnym oczywistym błędem. Komisja była bowiem jak najdalsza od nieuwzględnienia podziału kompetencji między hiszpańskimi organami administracji publicznej, podkreśliła jedynie fakt, że rząd hiszpański mógł zachęcić wspólnoty autonomiczne do wzięcia pod uwagę ewentualnej obniżki cen, którą można by uzyskać dzięki skoordynowanemu działaniu. Wbrew temu, co twierdzą skarżące, Komisja nie wymagała rozpisania tylko jednego przetargu dla całego hiszpańskiego terytorium. Przejście na NTC było przedmiotem rozmaitych przepisów ustawowych i administracyjnych władz hiszpańskich na szczeblu krajowym i było w części sfinansowane z budżetu tego rządu (zob. pkt 2–8 powyżej), nie można więc uznać, że zachęcanie wspólnot autonomicznych do ogłaszania przetargów z uwzględnieniem ewentualnych oszczędności, które można by uzyskać dzięki określonym platformom, narusza podział kompetencji między hiszpańskimi organami administracji publicznej.
139. Zastrzeżenie pierwsze należy zatem oddalić.
– W przedmiocie zastrzeżenia drugiego, dotyczącego niezaistnienia niepotrzebnych zakłóceń konkurencji
140. Skarżące podnoszą, że sporny środek stanowił minimalny środek niezbędny do osiągnięcia zamierzonego celu przy jednoczesnym uniknięciu niepotrzebnych zakłóceń konkurencji. Ich zdaniem Komisja, przez to, że poczyniła w motywie 170 zaskarżonej decyzji krótką wzmiankę o istnieniu niepotrzebnych zakłóceń konkurencji, naruszyła obowiązek uzasadnienia i popełniła błąd.
141. W tym względzie wystarczy wskazać, po pierwsze, że z motywów 153–169 zaskarżonej decyzji w wystarczający z prawnego punktu widzenia sposób wynika, iż zdaniem Komisji niepotrzebne zakłócenia konkurencji istniały z racji nieprzestrzegania zasady neutralności technologicznej, jak zresztą przyznały skarżące w swojej skardze. Komisja nie uchybiła więc spoczywającemu na niej obowiązkowi uzasadnienia. Po drugie, argument skarżących mający wykazać błędy w ocenie Komisji dotyczące nieprzestrzegania zasady neutralności technologicznej został już odrzucony (zob. pkt 102–139 powyżej).
142. Zastrzeżenie drugie należy zatem oddalić.
143. Wobec tego należy oddalić część drugą zarzutu drugiego, a co za tym idzie – zarzut drugi w całości.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na braku stwierdzenia nowej pomocy
144. Skarżące podnoszą, że Komisja naruszyła prawo, gdyż uznała, że sporny środek stanowi nową pomoc. Ich zdaniem cyfryzacja sieci analogowej polegająca po prostu na zwiększeniu jej wydajności technicznej stanowiła nieistotną zmianę ewentualnej istniejącej pomocy, nie zaś nową pomoc, ponieważ początkowe wdrożenie datuje się na 1982 r., czyli przed przystąpieniem Królestwa Hiszpanii do Unii.
145. Należy stwierdzić, że Komisja uznała w motywach 173–175 zaskarżonej decyzji, iż sporny środek stanowił nową pomoc, którą Królestwo Hiszpanii powinno było zgłosić.
146. Należy przypomnieć, że art. 108 TFUE ustanawia odmienne procedury w zależności od tego, czy mamy do czynienia z pomocą istniejącą, czy nową. O ile pomoc nowa podlega – zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE – obowiązkowi uprzedniego zgłoszenia Komisji i nie może zostać wprowadzona w życie przed zakończeniem postępowania poprzez wydanie decyzji końcowej, o tyle zgodnie z art. 108 ust. 1 TFUE istniejąca pomoc może być zgodnie z prawem realizowana tak długo, jak Komisja nie stwierdzi jej niezgodności ze wspólnym rynkiem (zob. ww. w pkt 95 wyrok P, EU:C:2013:525, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo). Istniejącą pomoc należy uznawać za zgodną z prawem tak długo, jak Komisja nie stwierdzi jej niezgodności ze wspólnym rynkiem (zob. ww. w pkt 95 wyrok P, EU:C:2013:525, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).
147. Artykuł 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [108 TFUE] (Dz.U. L 83, s. 1) stanowi, że pojęcie istniejącej pomocy oznacza każdą pomoc, jaka istniała przed wejściem w życie traktatu w odpowiednich państwach członkowskich, to znaczy programy pomocowe i pomoc indywidualną, jakie zostały wprowadzone w życie przed wejściem w życie traktatu i nadal stosowane są po jego wejściu w życie. Zgodnie z art. 1 lit. c) tego rozporządzenia nowa pomoc oznacza każdą pomoc, czyli programy pomocowe i pomoc indywidualną, która nie jest pomocą istniejącą, włącznie ze zmianami istniejącej pomocy. W tym względzie art. 4 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady nr 659/1999 (Dz.U. L 140, s. 1) stanowi, że zmiana pomocy istniejącej dla celów art. 1 lit. c) rozporządzenia nr 659/1999 oznacza jakąkolwiek zmianę inną niż modyfikacje o czysto administracyjnym lub formalnym charakterze, które nie mogą wpłynąć na ocenę zgodności danego środka pomocowego ze wspólnym rynkiem.
148. Środki zmierzające do przyznania pomocy lub zmiany pomocy istniejącej stanowią zasadniczo nową pomoc. W szczególności gdy zmiana ma wpływ na istotę pierwotnego systemu, system ten przekształca się w system nowej pomocy (zob. wyroki: z dnia 30 kwietnia 2002 r., Government of Gibraltar/Komisja, T‑195/01 i T‑207/01, Rec, EU:T:2002:111, pkt 109–111; z dnia 11 czerwca 2009 r., AEM/Komisja, T‑301/02, Zb.Orz., EU:T:2009:191, pkt 121; z dnia 11 lipca 2014 r., Telefónica de España i Telefónica Móviles España/Komisja, T‑151/11, Zb.Orz., EU:T:2014:631, pkt 63).
149. W niniejszym przypadku Komisja nie popełniła błędu, uznając, że sporna pomoc stanowi nową pomoc ze względu na to, że środek ten w istotny sposób zmienił pierwotny system pomocy. Jest bowiem bezsporne, jak wskazała Komisja w motywie 174 zaskarżonej decyzji, że na początku lat osiemdziesiątych, gdy rozpoczęto finansowanie rozszerzenia sieci naziemnej, na rynku nie działali nadawcy prywatni, że rozszerzona infrastruktura była zatem wykorzystywana jedynie na potrzeby nadawcy publicznego i że telewizja naziemna była jedyną platformą transmisji sygnału telewizyjnego w Hiszpanii, w związku z czym nie powodowała zakłócenia konkurencji z innymi platformami.
150. W stosunku do tego pierwotnego systemu pomocy Komisja słusznie mogła uznać w motywie 175 zaskarżonej decyzji, że znacznie zmienił się beneficjent, a także znacznie zmieniły się ogólne okoliczności finansowania publicznego, przez co środka objętego postępowaniem nie można uznać za zmianę o czysto formalnym lub administracyjnym charakterze, lecz jest to zmiana dotycząca samej istoty pierwotnego programu. W tym względzie słusznie wskazała ona, że nastąpiła zmiana przepisów i technologii, w rezultacie czego pojawiły się nowe platformy nadawcze i nowi uczestnicy rynku, w szczególności nadawcy prywatni. Jak Komisja wskazała w tymże motywie 175, należy także wziąć pod uwagę, że przejście z telewizji analogowej na cyfrową jest możliwe wyłącznie dzięki postępowi technologicznemu, który nastąpił po przystąpieniu Królestwa Hiszpanii do Unii. Wbrew temu, co twierdzą skarżące, rozpatrywana zmiana pierwotnego systemu nie ograniczała się zatem do ulepszenia wydajności technicznej istniejącej sieci czy tylko uzupełnienia pierwotnego systemu, lecz mogła mieć wpływ na ocenę zgodności spornej pomocy z rynkiem wewnętrznym.
151. Co za tym idzie, zarzut trzeci, a w konsekwencji skargę w całości, należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
152. Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, zgodnie z żądaniem Komisji i interwenienta należy obciążyć ją własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję i interwenienta. Koszty postępowania w przedmiocie środka tymczasowego pokrywają, zgodnie z żądaniem Komisji, skarżące.
Sentencja
Z powyższych względów
SĄD (piąta izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Comunidad Autónoma del País Vasco (Hiszpania) i Itelazpi, SA pokrywają własne koszty oraz koszty postępowania głównego poniesione przez Komisję Europejską i SES Astra.
3) Comunidad Autónoma del País Vasco i Itelazpi pokrywają koszty postępowania w przedmiocie środków tymczasowych.