61998CC0058_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einleitung
1 Mit dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen nach Artikel 177 EG-Vertrag (jetzt Artikel 234 EG) ersucht das Amtsgericht Heinsberg (Deutschland) den Gerichtshof um Vorabentscheidung über die Auslegung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über den freien Dienstleistungsverkehr. Der Gerichtshof wird insbesondere gefragt, ob ein Mitgliedstaat die Erbringung handwerklicher Dienstleistungen (Estricharbeiten) in seinem Hoheitsgebiet durch ein Unternehmen, das in dem Mitgliedstaat, in dem es niedergelassen ist, einer gewerblichen Tätigkeit nachgehen darf, von der Eintragung in die nationale Handwerksrolle abhängig machen darf.
II - Rechtlicher Rahmen
A - Gemeinschaftsrecht
2 Artikel 59 Absatz 1 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 49 Absatz 1 EG) bestimmt:
"Die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Gemeinschaft für Angehörige der Mitgliedstaaten, die in einem anderen Staat der Gemeinschaft als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind, werden während der Übergangszeit nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen schrittweise aufgehoben."
3 Artikel 60 EG-Vertrag (jetzt Artikel 50 EG) bestimmt:
"Dienstleistungen im Sinne dieses Vertrags sind Leistungen, die in der Regel gegen Entgelt erbracht werden, soweit sie nicht den Vorschriften über den freien Waren- und Kapitalverkehr und über die Freizügigkeit der Personen unterliegen.
Als Dienstleistungen gelten insbesondere:
...
c) handwerkliche Tätigkeiten,
...
Unbeschadet des Kapitels über die Niederlassungsfreiheit kann der Leistende zwecks Erbringung seiner Leistungen seine Tätigkeit vorübergehend in dem Staat ausüben, in dem die Leistung erbracht wird, und zwar unter den Voraussetzungen, welche dieser Staat für seine eigenen Angehörigen vorschreibt."
4 Nach Artikel 66 EG-Vertrag (jetzt Artikel 55 EG) finden die Artikel 55 bis 58 EG-Vertrag (jetzt Artikel 45 EG bis 48 EG) auf das in diesem Kapitel geregelte Sachgebiet Anwendung.
5 Artikel 56 Absatz 1 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 46 Absatz 1 EG) lautet:
"Dieses Kapitel und die aufgrund desselben getroffenen Maßnahmen beeinträchtigen nicht die Anwendbarkeit der Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die eine Sonderregelung für Ausländer vorsehen und aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind."
6 Am 18. Dezember 1961 verabschiedete der Rat auf der Grundlage der Artikel 54 und 63 EG-Vertrag zwei allgemeine Programme zur Aufhebung der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit(1) und des freien Dienstleistungsverkehrs(2). Zu deren Umsetzung und mangels der erforderlichen Koordinierung der nationalen Regelungen erließ der Rat die Durchführungsrichtlinie 64/427/EWG vom 7. Juli 1964 über die Einzelheiten der Übergangsmaßnahmen auf dem Gebiet der selbständigen Tätigkeiten der be- und verarbeitenden Gewerbe der CITI-Hauptgruppen 23 - 40 (Industrie und Handwerk)(3). Diese Richtlinie, die kürzlich durch die Richtlinie 1999/42/EG aufgehoben wurde(4), sah im Wesentlichen ein System der gegenseitigen Anerkennung der im Herkunftsland erworbenen Berufserfahrung vor und galt sowohl bei der Niederlassung als auch bei der Erbringung von Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat.
7 Artikel 3 der Richtlinie 64/427 bestimmte:
"Wird in einem Mitgliedstaat die Aufnahme einer der in Artikel 1 Absatz (2) genannten Tätigkeiten oder die Ausübung dieser Tätigkeit von dem Besitz allgemeiner, kaufmännischer oder fachlicher Kenntnisse und Fertigkeiten abhängig gemacht, so erkennt der betreffende Mitgliedstaat als ausreichenden Nachweis für diese Kenntnisse und Fertigkeiten die tatsächliche Ausübung der betreffenden Tätigkeit in einem anderen Mitgliedstaat in folgenden Fällen an:
a) bei ununterbrochener sechsjähriger Tätigkeit als Selbständiger oder als Betriebsleiter;
b) bei ununterbrochener dreijähriger Tätigkeit als Selbständiger oder als Betriebsleiter, wenn der Begünstigte für den betreffenden Beruf eine mindestens dreijährige vorherige Ausbildung nachweisen kann, die durch ein staatlich anerkanntes Zeugnis bestätigt oder von einer zuständigen Berufsinstitution als vollwertig anerkannt ist;
c) bei ununterbrochener dreijähriger Tätigkeit als Selbständiger, wenn der Begünstigte in dem betreffenden Beruf eine mindestens fünfjährige Tätigkeit als Unselbständiger nachweisen kann;
d) bei ununterbrochener fünfjähriger Tätigkeit in leitender Stellung, einschließlich einer mindestens dreijährigen Tätigkeit mit technischen Aufgaben und mit der Verantwortung für mindestens eine Abteilung des Unternehmens, wenn der Begünstigte für den betreffenden Beruf eine mindestens dreijährige vorherige Ausbildung nachweisen kann, die durch ein staatlich anerkanntes Zeugnis bestätigt oder von einer zuständigen Berufsinstitution als vollwertig anerkannt ist.
In den Fällen der Buchstaben a) und c) darf diese Tätigkeit vom Zeitpunkt der Antragstellung gemäß Artikel 4 Absatz (3) an gerechnet nicht vor mehr als 10 Jahren beendet worden sein."
8 Artikel 4 der Richtlinie 64/427 bestimmte weiter:
"Für die Anwendung von Artikel 3 gilt Folgendes:
(1) Die Mitgliedstaaten, in denen die Aufnahme einer der in Artikel 1 Absatz (2) genannten Tätigkeiten oder die Ausübung dieser Tätigkeit von dem Besitz allgemeiner, kaufmännischer oder fachlicher Kenntnisse und Fertigkeiten abhängig gemacht wird, unterrichten mit Hilfe der Kommission die übrigen Mitgliedstaaten über die wesentlichen Berufsmerkmale (Tätigkeitsbeschreibung dieser Berufe).
(2) Die vom Herkunftsland zu diesem Zweck bezeichnete zuständige Stelle bestätigt, welche Berufstätigkeiten der Begünstigte tatsächlich ausgeübt hat und wie lange er sie ausgeübt hat. Diese Bestätigung ist auf das Berufsbild abgestellt, das von dem Mitgliedstaat, in dem der Begünstigte den Beruf ständig oder vorübergehend ausüben will, mitgeteilt worden ist.
(3) Das Aufnahmeland erteilt auf Antrag die Erlaubnis zur Ausübung der betreffenden Tätigkeit, wenn die nachgewiesene Tätigkeit mit den wesentlichen Punkten des nach Absatz (1) mitgeteilten Berufsbildes übereinstimmt und etwaige sonstige, in den Vorschriften des Aufnahmelandes vorgesehene Bedingungen erfuellt sind."
B - Nationales Recht
9 Dem Vorlagebeschluss zufolge ist, wer in Deutschland gewerbsmäßig ein Handwerk ausübt, verpflichtet, sich in die Handwerksrolle eintragen zu lassen (§ 1 Absatz 1 Satz 1 Handwerksordnung; im Folgenden: HandwO).
10 Gemäß § 7 HandwO wird in die Handwerksrolle eingetragen, wer in dem von ihm zu betreibenden Handwerk oder in einem diesem verwandten Handwerk die Meisterprüfung bestanden hat oder eine Ausnahmebewilligung nach § 8 oder § 9 HandwO besitzt.
11 Nach § 8 HandwO ist in Ausnahmefällen eine Bewilligung zur Eintragung in die Handwerksrolle (Ausnahmebewilligung) zu erteilen, wenn die zur selbständigen Ausübung des von dem Antragsteller zu betreibenden Handwerks notwendigen Kenntnisse und Fertigkeiten nachgewiesen sind.
12 § 9 HandwO ermächtigt den Bundeswirtschaftsminister, zur Durchführung der Richtlinien der Europäischen Gemeinschaft betreffend die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr festzulegen, unter welchen Voraussetzungen Staatsangehörigen der anderen Mitgliedstaaten eine Ausnahmebewilligung zur Eintragung in die Handwerksrolle außer in den Fällen des § 8 Absatz 1 HandwO zu erteilen ist.
13 Aufgrund von § 9 HandwO wurde am 4. August 1966 eine Verordnung erlassen, durch die die Vorschriften der Artikel 3 und 4 Absätze 2 und 3 der Richtlinie 64/427 in das deutsche Recht umgesetzt wurden (im Folgenden: EWG-Handwerk-Verordnung).
14 Wie sich aus dem Vorlagebeschluss ergibt, sieht diese Verordnung vor, dass für ausländische Unternehmen aus Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft folgende Voraussetzungen für die Eintragung in die Handwerksrolle gelten:
Falls der ausländische Unternehmer eine qualifizierte Berufsausbildung absolviert hat, die entweder mit einer Meisterprüfung oder einem Fachdiplom abgeschlossen wurde, muss er nachweisen, dass er entweder drei Jahre selbständig oder fünf Jahre als Betriebsleiter in seinem Herkunftsland tätig war. Falls der ausländische Unternehmer für seine gewerbliche Tätigkeit in seinem Herkunftsland keinen Fachkundenachweis oder keine Prüfung benötigt, muss er nachweisen, dass er seine gewerbliche Tätigkeit in seinem Herkunftsland mindestens sechs Jahre ununterbrochen ausgeübt hat. In keinem Fall darf das Ende der gewerblichen Tätigkeit länger als zehn Jahre zurückliegen.
15 Wie sich aus dem Vorlagebeschluss weiter ergibt, läuft das Verfahren für ein ausländisches Unternehmen, das sich aufgrund dieser Voraussetzungen in die deutsche Handwerksrolle eintragen lassen will, folgendermaßen ab:
Die Dauer der gewerblichen Tätigkeit und die erworbenen Qualifikationen müssen durch eine bestimmte Stelle des Herkunftslands (für die Niederlande: Hoofdbedrijfschap Ambachten) bescheinigt werden. Diese Bescheinigung ist der zuständigen Handwerkskammer in Deutschland durch den Unternehmer persönlich vorzulegen und gegebenenfalls ins Deutsche zu übersetzen. Die Handwerkskammer prüft, ob die in der EWG-Handwerk-Verordnung enthaltenen Bestimmungen erfuellt sind, und leitet die Bescheinigung zusammen mit einem vom Unternehmer ausgefuellten Antrag auf Erteilung einer Ausnahmebewilligung an den Regierungspräsidenten weiter. Für die Ausnahmebewilligung ist eine Gebühr zwischen 300 DM und 500 DM zu entrichten. Wenn die Ausnahmebewilligung erteilt wird, wird sie nach Zahlung der Gebühr an die private Adresse des Unternehmers übermittelt. Dieser muss unter Vorlage dieser Ausnahmebewilligung bei der für ihn zuständigen Handwerkskammer die Eintragung in die Handwerksrolle beantragen. Zusätzlich muss er dafür einen Handelsregisterauszug jüngeren Datums vorlegen und eine Antragsgebühr entrichten. Daraufhin wird für den ausländischen Unternehmer eine deutsche Handwerkskarte an dessen Firmenadresse übermittelt. Von diesem Zeitpunkt an ist der ausländische Unternehmer berechtigt, in Deutschland handwerkliche Tätigkeiten auszuüben.
Wie die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen ausführt, findet das besagte Verfahren offenbar unabhängig davon Anwendung, ob der Handwerksbetrieb seine Tätigkeiten in Deutschland dauerhaft oder bloß vorübergehend ausüben möchte.
III - Sachverhalt
16 Herr Corsten, ein selbständiger Architekt, beauftragte ein in den Niederlanden ansässiges Unternehmen mit Estricharbeiten im Rahmen eines Bauvorhabens in Deutschland; dieses Unternehmen führt in den Niederlanden zulässigerweise gewerblich Estricharbeiten aus, ist aber in Deutschland nicht in die Handwerksrolle eingetragen.
17 Der von diesem niederländischen Unternehmen für seine Arbeiten verlangte Quadratmeterpreis liegt deutlich unter dem Preis, den deutsche Handwerksbetriebe für diese Arbeiten berechnen.
18 Mit Bescheid vom 2. Januar 1996 verhängte die zuständige deutsche Behörde gegen Herrn Corsten wegen Verstoßes gegen das Gesetz zur Bekämpfung der Schwarzarbeit (im Folgenden: SchwArbG) ein Bußgeld in Höhe von 2 000 DM(5).
23 Somit ist davon auszugehen, dass es in der Vorabentscheidungsfrage des Amtsgerichts Heinsberg darum geht, ob die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts betreffend den freien Dienstleistungsverkehr, insbesondere die Artikel 59 ff. EG-Vertrag und die Richtlinie 64/427, einer nationalen Rechtsvorschrift eines Mitgliedstaats (Aufnahmemitgliedstaat) entgegenstehen, nach der ein Unternehmen, das in dem Mitgliedstaat, in dem es niedergelassen ist, alle Voraussetzungen für eine gewerbliche Tätigkeit erfuellt, weitergehende - wenn auch nur formale - Voraussetzungen erfuellen muss (hier: Eintragung in die Handwerksrolle), um diese Tätigkeit im Aufnahmemitgliedstaat auszuüben. B - Zur Sache
24 Zur Beantwortung der Vorabentscheidungsfrage ist zunächst einmal die Pflicht zur Eintragung in die Handwerksrolle zu prüfen, die durch die streitigen Rechtsvorschriften aufgestellt wird (a). Diese Prüfung legt die Grenzen fest, innerhalb deren sodann die erbetene Auslegung der einschlägigen Gemeinschaftsrechtsvorschriften zu erfolgen hat, denen der freie Dienstleistungsverkehr unterliegt, d. h. die Richtlinie 64/427 (b) und die Artikel 59 ff. EG-Vertrag (c). a) Pflicht zur Eintragung in die Handwerksrolle nach deutschem Recht
25 Zur Prüfung, ob die erbetene Auslegung des Gemeinschaftsrechts angebracht und nützlich ist, müssen der Inhalt, der Umfang und ganz allgemein die Schwere der Verpflichtung eines Unternehmens zur Eintragung in die Handwerksrolle des Aufnahmemitgliedstaats, wie sie sich anhand der rechtlichen Gegebenheiten des Ausgangsfalls darstellt, genau festgelegt werden. Entgegen dem Eindruck, der sich auf den ersten Blick ergeben könnte, ist diese Festlegung nicht mit dem Umstand unvereinbar, dass der Gerichtshof zur Auslegung der nationalen Vorschriften nicht befugt ist(7), da sie aus teleologischer Sicht nicht eine objektiv richtige und für das nationale Gericht verbindliche Auslegung dieser Vorschriften im Hinblick auf ihre Anwendung im Rahmen des Ausgangsrechtsstreits bezweckt, sondern lediglich die unerlässliche Bestimmung des rechtlichen und tatsächlichen Rahmens, im Hinblick auf den - als Beispielsfall - um die Auslegung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften ersucht wird.
26 Die Pflicht zur Eintragung in die fragliche deutsche Handwerksrolle für Unternehmen anderer Mitgliedstaaten, die ihre Tätigkeit in Deutschland ausüben wollen, ist innerhalb des Rahmens auszulegen, der durch das allgemeine System der Handwerksordnung und der EWG-Handwerk-Verordnung vorgegeben wird, die das Verfahren für die Anerkennung der in anderen Mitgliedstaaten erworbenen Berufserfahrung festlegen.
27 Dieses System, wie es im Vorlagebeschluss beschrieben wird(8), sieht ein Verfahren vor, das in zwei Phasen abläuft. In der ersten Phase prüfen die zuständigen deutschen Behörden (die betreffende Handelskammer und der Regierungspräsident), ob die materiellen Voraussetzungen der EWG-Handwerk-Verordnung, die den materiellen Voraussetzungen des Artikels 3 der Richtlinie 64/427 entsprechen, erfuellt sind, so dass dem betreffenden Unternehmer die Ausnahmebewilligung erteilt werden kann. Die etwaige Erteilung dieser Genehmigung durch den Regierungspräsidenten gewährt aber nicht das Recht zur Ausübung der fraglichen Tätigkeiten. In einer zweiten Phase des Verfahrens muss der betreffende Unternehmer bei der für ihn zuständigen Handelskammer einen neuen Antrag auf Eintragung in die Handwerksrolle stellen; hierzu muss er die Ausnahmebewilligung sowie einen Handelsregisterauszug jüngeren Datums vorlegen und eine neue Antragsgebühr entrichten(9). Erst nach Abschluss dieser zweiten Phase, d. h. der Eintragung in die Handwerksrolle und der Übermittlung einer deutschen Handwerkskarte an den ausländischen Unternehmer, ist dieser berechtigt, in Deutschland handwerkliche Tätigkeiten auszuüben.
28 Daraus ergibt sich, dass die Eintragung in die Handwerksrolle, die dem Vorlagebeschluss zufolge nach deutschem Recht vorgesehen ist und im Hinblick auf die der Gerichtshof um Auslegung der Gemeinschaftsvorschriften betreffend den freien Dienstleistungsverkehr ersucht wird, die beiden folgenden Merkmale aufweist: Erstens stellt diese Eintragung ein konstitutives Formerfordernis für das Recht auf Ausübung eines Handwerks in einem Mitgliedstaat wie Deutschland dar. Zweitens ist diese Eintragung nicht die automatische Folge der Erteilung einer Ausnahmebewilligung für die Ausübung eines Handwerks, da die Behörde, die die Ausnahmebewilligung erteilt, der zuständigen Handwerkskammer nicht unmittelbar die Angaben über den Inhaber der Genehmigung übermittelt, so dass dieser ohne Weiteres in die Handwerksrolle eingetragen würde; hierzu bedarf es vielmehr eines eigenen Verfahrens auf Antrag des ausländischen Unternehmers(10). b) Richtlinie 64/427
29 Die Richtlinie 64/427 sollte "die Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs für ein breites Spektrum von Berufstätigkeiten in Industrie und Handwerk bis zur Harmonisierung der Bedingungen für die Aufnahme der betreffenden Tätigkeiten in den verschiedenen Mitgliedstaaten, die eine unerlässliche Voraussetzung für eine vollständige Liberalisierung in diesem Bereich ist, erleichtern"(11).
30 Zu diesem Zweck führte die Richtlinie 64/427 eine Regelung für die Anerkennung der Ausübung einer beruflichen Tätigkeit in einem bestimmten Mitgliedstaat durch einen anderen Mitgliedstaat im Rahmen des freien Dienstleistungsverkehrs ein. Im Einzelnen galten nach Artikel 4 der Richtlinie für das Verfahren zur Anerkennung der im Ausland erworbenen Berufserfahrung folgende Grundsätze: Erstens konnte der Aufnahmemitgliedstaat die Erlaubnis zur Ausübung der fraglichen Tätigkeit durch Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten von einer vorherigen Erlaubnis abhängig machen. Zweitens musste der Aufnahmemitgliedstaat diese Erlaubnis erteilen, wenn die Voraussetzungen des Artikels 3 der Richtlinie und die sonstigen in den Vorschriften des Aufnahmestaats vorgesehenen Bedingungen erfuellt waren. Bei der Prüfung, ob diese Voraussetzungen erfuellt waren, war der Aufnahmemitgliedstaat an die Feststellungen in der vom Herkunftsmitgliedstaat erteilten Bescheinigung gebunden(12). Drittens unterrichteten die Mitgliedstaaten einander durch eine Tätigkeitsbeschreibung über die wesentlichen Berufsmerkmale. Der Aufnahmemitgliedstaat teilte dem Herkunftsmitgliedstaat das Berufsbild mit, auf das der letztgenannte Staat bei der Erteilung der Bestätigung abstellen sollte. Der Aufnahmemitgliedstaat hatte die Erlaubnis zur Erbringung von Dienstleistungen zu erteilen, wenn die nachgewiesene Tätigkeit mit den wesentlichen Merkmalen des Berufsbildes übereinstimmte und die übrigen in den Vorschriften dieses Staates vorgesehenen Bedingungen erfuellt waren.
31 An dieser Stelle ist zu betonen, dass sich aus der dargestellten Regelung über das Verfahren der Anerkennung der in anderen Mitgliedstaaten erworbenen Berufserfahrung offensichtlich kein Anhaltspunkt dafür ergibt, dass diese Regelung Probleme der Vereinbarkeit mit den Vorschriften des primären Gemeinschaftsrechts aufwerfen würde, die den freien Dienstleistungsverkehr gewährleisten. Im Übrigen traten auch in den wenigen Urteilen, in denen sich der Gerichtshof mit der Auslegung der Richtlinie 64/427 befasste(13), keine derartigen Probleme auf.
32 Ein Vergleich des Verfahrens für die Anerkennung der in einem anderen Mitgliedstaat erworbenen Berufserfahrung, wie es in Deutschland gilt, mit dem entsprechenden Verfahren der Anerkennung, wie es die Richtlinie 64/427 festlegte, führt zu dem Schluss, dass sich im Hinblick auf die materiellen Elemente der ersten Phase des Verfahrens nach deutschem Recht die Frage der Vereinbarkeit offensichtlich nicht stellt. Aus der Darstellung des deutschen Rechts durch das vorlegende Gericht ergibt sich kein Anhaltspunkt dafür, dass die Handwerksordnung in Verbindung mit der EWG-Handwerk-Verordnung von den drei erwähnten Grundsätzen der Richtlinie, die den verfahrensrechtlichen Rahmen für die Anerkennung der materiellen Voraussetzungen für die Ausübung eines Handwerks im Aufnahmemitgliedstaat festlegten, abwiche. Insbesondere scheint es, dass die deutschen Rechtsvorschriften die fragliche Anerkennung tatsächlich auf die Erteilung einer behördlichen Erlaubnis stützen, die auf eine spezielle Bestätigung der Berufserfahrung und der erworbenen Fachkenntnisse durch den Herkunftsmitgliedstaat als Beweismittel abstellt.
33 Was dagegen die formalen Elemente der ersten Phase des Verfahrens angeht, lassen sich meiner Auffassung nach einige problematische Punkte feststellen. So scheint mir für eine auf die Bestätigung des Herkunftsstaats gestützte formale Prüfung, wie auch die Kommission hervorhebt, weder das Erfordernis einer persönlichen Antragstellung noch die doppelte Prüfung dieser Bestätigung durch die zuständige Handelskammer und durch den Regierungspräsidenten gerechtfertigt zu sein(14). All dies erschwert das gesamte Verfahren und könnte gegebenenfalls die praktische Wirksamkeit der Richtlinie gefährden, wie auch noch im Zusammenhang mit der Analyse der zweiten Phase des Verfahrens nach deutschem Recht festzustellen sein wird, das unmittelbar die streitige Pflicht zur Eintragung in die Handwerksrolle betrifft.
34 Was diese zweite Phase angeht, ist die Frage der Vereinbarkeit mit der Richtlinie 64/427 komplexer.
35 Zunächst ist anzumerken, dass die Richtlinie 64/427 die grundlegenden Prinzipien des Verfahrens der Anerkennung der in einem anderen Mitgliedstaat erworbenen Berufserfahrung festlegte und es hierbei dem Aufnahmemitgliedstaat grundsätzlich nicht verbot, die Erteilung der Erlaubnis zur Ausübung der streitigen Tätigkeit auch von anderen als den in der Richtlinie selbst genannten Bedingungen abhängig zu machen. Artikel 4 Absatz 3 der Richtlinie 64/427 sah vielmehr ausdrücklich vor, dass der Aufnahmemitgliedstaat derartige Bedingungen aufstellen kann.
36 An dieser Stelle sollte hervorgehoben werden, dass die Richtlinie es dem Mitgliedstaat jedenfalls nicht grundsätzlich verwehren könnte, weitere Bedingungen für die Erteilung der Erlaubnis zur Ausübung der betreffenden Tätigkeiten aufzustellen, seien es materielle Voraussetzungen für die Anerkennung des Rechts zur Ausübung der fraglichen Tätigkeiten oder Voraussetzungen betreffend das Verfahren dieser Anerkennung. Was die materiellen Voraussetzungen angeht, vertrat der Gerichtshof diese Auffassung bereits in seinem Urteil De Castro Freitas und Escallier(15), als er feststellte, dass die Mitgliedstaaten in Ermangelung einer Harmonisierung der Bedingungen für die Aufnahme der betreffenden Tätigkeiten und ihre Ausübung "grundsätzlich befugt [bleiben], die für die Ausübung der betreffenden Tätigkeiten erforderlichen allgemeinen kaufmännischen oder fachlichen Kenntnisse und Fertigkeiten festzulegen und die Vorlage eines Diploms, Zeugnisses oder anderen Befähigungsnachweises als Bestätigung dafür zu verlangen, dass die Betroffenen diese Kenntnisse und Fertigkeiten besitzen"(16). Entsprechend meine ich, was die Bedingungen für das Verfahren der Anerkennung des Vorliegens der erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten für die Ausübung der betreffenden Tätigkeiten - wie im vorliegenden Fall der Bedingung der Eintragung in die Handwerksrolle - angeht, dass eine derartige Auffassung umso eher vertretbar sein müsste, d. h., dass in Anbetracht des Übergangscharakters der Richtlinie 64/427 und der fehlenden Harmonisierung hinsichtlich der Aufnahme und der Ausübung der verschiedenen Tätigkeiten in den Mitgliedstaaten diese grundsätzlich für die Regelung der verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis zur Ausübung der fraglichen Tätigkeiten zuständig waren, auch dann, wenn diese Voraussetzungen nicht in den Anwendungsbereich des Artikels 56 des Vertrages betreffend den Schutz der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit fielen(17).
37 Indessen steht außer Zweifel, dass die Mitgliedstaaten von ihrer Befugnis nicht unkontrolliert, d. h. ohne Einschränkung durch das Gemeinschaftsrecht, Gebrauch machen könnten. Wie der Gerichtshof im Urteil De Castro Freitas und Escallier(18) im Zusammenhang mit den materiellen Voraussetzungen für die Anerkennung des Rechts auf die Erbringung von Dienstleistungen in den Aufnahmemitgliedstaaten ausgeführt hat, mussten diese ihre Befugnisse in diesem Bereich "unter Beachtung der durch die Artikel 52 und 59 EG-Vertrag garantierten Grundfreiheiten wie auch der praktischen Wirksamkeit der Bestimmungen einer Richtlinie, die Übergangsmaßnahmen enthält, ausüben"(19).
38 Demnach ist davon auszugehen, dass die grundsätzlich bestehende Befugnis eines Mitgliedstaats wie Deutschland, ein Unternehmen, das in diesem Staat eine Handwerkstätigkeit ausüben möchte, zur Eintragung in die nationale Handwerksrolle zu verpflichten, in der Weise ausgeübt werden muss, dass sie sowohl mit den in den Artikeln 59 ff. des Vertrages aufgestellten Grundsätzen des freien Dienstleistungsverkehrs als auch mit der praktischen Wirksamkeit der Richtlinie 64/427 zu vereinbaren ist. Die Vereinbarkeit der Ausübung dieser Befugnis mit den Artikeln 59 ff. des Vertrages werde ich später prüfen. An dieser Stelle beschränke ich mich auf die Prüfung ihrer Vereinbarkeit mit der praktischen Wirksamkeit der Richtlinie 64/427, und zwar insbesondere des in Artikel 4 dieser Richtlinie festgelegten Verfahrens der Anerkennung der Berufserfahrung.
39 Insofern, als die Verpflichtung zur Eintragung in die Handwerksrolle eine eigenständige Phase des Verfahrens der Anerkennung des Rechts zur Ausübung handwerklicher Tätigkeiten in Deutschland darstellt, die verfahrensmäßig eine von der Phase der Feststellung der materiellen Voraussetzungen für die Anerkennung dieses Rechts unabhängige und dieser nachfolgende Phase darstellt, sieht es auf den ersten Blick nicht so aus, als hätte sie negative Auswirkungen auf die Anwendung der Verfahrensgrundsätze des Artikels 4 der Richtlinie im Allgemeinen, die in der ersten Phase des Verfahrens nach der HandwO und der EWG-Handwerk-Verordnung offensichtlich befolgt werden(20). Gleichwohl kann die praktische Wirksamkeit dieser Grundsätze in Anbetracht der besonderen Merkmale der Eintragung in die Handwerksrolle, wie sie nach deutschem Recht vorgesehen ist, gefährdet werden. Insbesondere erschwert diese Pflicht zur Eintragung, die ein konstitutives Formerfordernis des Rechts auf Ausübung der Handwerkstätigkeit in Deutschland darstellt und nur durch einen erneuten Antrag des betreffenden Unternehmens erfuellt werden kann, auch wenn zuvor festgestellt wurde, dass dieses alle wesentlichen Voraussetzungen für die rechtmäßige Ausübung der Handwerkstätigkeit erfuellt und somit keine weitere Prüfung nach der in Artikel 4 der Richtlinie 64/427 aufgestellten Regelung erforderlich ist, offensichtlich das bereits durch die erste Phase(21) erschwerte Verfahren der Erteilung der erforderlichen Erlaubnis - in zeitlicher und finanzieller Hinsicht - erheblich. Diese gesamte Erschwerung kann die praktische Wirksamkeit der Verfahrensgrundsätze des Artikels 4 der Richtlinie verringern - und fördert sie jedenfalls nicht -, da es keine praktische Bedeutung hätte, wenn diese Grundsätze formal eingehalten würden, aber die Erteilung der betreffenden Erlaubnis aufgrund des zeitaufwendigen, womöglich kostspieligen und insgesamt aufwendigen Verfahrens als Ganzem schließlich nicht mehr von Interesse wäre, insbesondere für Unternehmen, die im Aufnahmestaat lediglich einzelne oder vorübergehende Tätigkeiten ausüben wollen. Wie ich noch im Einzelnen darlegen werde, steht diese Erschwerung darüber hinaus offensichtlich außer Verhältnis zu jeglichem übergeordneten Allgemeininteresse, das die Pflicht zur Eintragung in die Handwerksrolle rechtfertigen könnte.
40 Aus alledem ergibt sich, dass das Erfordernis der Wahrung der praktischen Wirksamkeit der Vorschriften der Richtlinie 64/427 einer nationalen Rechtsvorschrift eines Mitgliedstaats entgegensteht, die die Erbringung handwerklicher Dienstleistungen in dem betreffenden Mitgliedstaat durch ein Unternehmen, das in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen ist, von der Eintragung dieses Unternehmens in die Handwerksrolle des Aufnahmemitgliedstaats abhängig macht, wenn die Ausnahmebewilligung, im Zusammenhang mit der geprüft wird, ob dieses Unternehmen alle in den nationalen Vorschriften zur Durchführung des Artikels 3 der Richtlinie 64/427 aufgestellten materiellen Voraussetzungen erfuellt, bereits erteilt ist und das erforderliche Verfahren der Eintragung in die Handwerksrolle das betreffende Unternehmen mit zusätzlichen Verpflichtungen und Kosten belastet. c) Artikel 59 ff. des Vertrages
41 Wie die Kommission in ihren Erklärungen zutreffend ausführt, hat der Aufnahmemitgliedstaat bei der Ausgestaltung des Verfahrens zur Erteilung der Erlaubnis nach Artikel 4 Absatz 3 der Richtlinie 64/427 die allgemeinen Grundsätze zu beachten, die der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung zu den Artikeln 59 ff. des Vertrages entwickelt hat, die die Dienstleistungsfreiheit regeln, unter die auch handwerkliche Tätigkeiten fallen(22).
42 Nach dieser Rechtsprechung verlangt Artikel 59, der nach Ablauf des Übergangszeitraums unmittelbare Wirkung hat(23), "nicht nur die Beseitigung jeder Diskriminierung des in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Dienstleistungserbringers aufgrund seiner Staatsangehörigkeit, sondern auch die Aufhebung aller Beschränkungen - selbst wenn sie unterschiedslos für einheimische Dienstleistungserbringer wie für Dienstleistungserbringer anderer Mitgliedstaaten gelten -, wenn sie geeignet sind, die Tätigkeit des Dienstleistungserbringers, der in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist und dort rechtmäßig ähnliche Dienstleistungen erbringt, zu unterbinden, zu behindern oder weniger attraktiv zu machen"(24).
43 Ferner darf nach ständiger Rechtsprechung "der freie Dienstleistungsverkehr als fundamentaler Grundsatz des EWG-Vertrags nur durch Regelungen, die durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind und die für alle im Hoheitsgebiet des Bestimmungsstaats tätigen Personen oder Unternehmen gelten, und nur insoweit beschränkt werden, als dem Allgemeininteresse nicht bereits durch die Rechtsvorschriften Rechnung getragen ist, denen der Dienstleistende in dem Staat unterliegt, in dem er ansässig ist"(25).
44 Schließlich müssen die genannten einschränkenden Regelungen nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wahren; "die Anwendung von innerstaatlichen Vorschriften auf in anderen Mitgliedstaaten ansässige Erbringer von Dienstleistungen [muss] nach ständiger Rechtsprechung geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihnen angestrebten Ziels zu gewährleisten, und darf nicht über das zur Erreichung dieses Ziels Erforderliche hinausgehen; das gleiche Ergebnis darf mit anderen Worten nicht durch weniger einschneidende Regelungen erreichbar sein"(26). Entsprechend hat der Gerichtshof mehrfach festgestellt, dass "ein Mitgliedstaat ... für die Erbringung von Dienstleistungen in seinem Gebiet nicht die Erfuellung aller Bedingungen einer Niederlassung verlangen [kann], weil den Bestimmungen, die den freien Dienstleistungsverkehr gewährleisten sollen, andernfalls ihre praktische Wirksamkeit völlig genommen würde"(27).
45 Unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Gerichtshofes stellt die einem Unternehmen eines Mitgliedstaats, das in Deutschland eine handwerkliche Tätigkeit ausüben möchte, auferlegte Verpflichtung zur Eintragung in die Handwerksrolle dieses Staates offensichtlich eine Beschränkung dar, die geeignet ist, die Tätigkeit des Dienstleistungserbringers im Aufnahmemitgliedstaat zu unterbinden, zu behindern oder weniger attraktiv zu machen, ungeachtet dessen, dass diese Verpflichtung unterschiedslos für einheimische Dienstleistungserbringer wie für solche aus anderen Mitgliedstaaten gilt(28). Zu diesem Schluss komme ich unter Berücksichtigung der für die Pflicht zur Eintragung in die Handwerksrolle in Deutschland charakteristischen Merkmale, insbesondere des Umstandes, dass das deutsche Recht nicht nur die Eintragung jedes Unternehmens in diese Rolle verlangt, sondern von dieser Eintragung auch den Zugang zur freien Erbringung handwerklicher Dienstleistungen abhängig macht. Wenn man - abgesehen vom konstitutiven Charakter der Eintragung - auch die mit dem neuen Antrag, der zwecks Durchführung dieser Eintragung gestellt werden muss, verbundene Erschwerung in zeitlicher und finanzieller Hinsicht berücksichtigt, wird offenbar, dass die Pflicht zur Eintragung in die Handwerksrolle, wie sie in Deutschland besteht, bewirken kann, dass die Ausübung der Tätigkeit in diesem Aufnahmemitgliedstaat weniger attraktiv ist. Wie die Kommission zutreffend vorträgt, tritt dieser einschränkende Charakter der fraglichen Verpflichtung noch stärker zutage bei Unternehmen, die in Deutschland nur vorübergehend oder sogar nur ein einziges Mal tätig werden wollen. In diesem Fall ist die Pflicht zur Stellung eines neuen Antrags und zur Entrichtung weiterer Gebühren geeignet, den angestrebten Vorteil, zumindest bei kleinen Projekten, derartig zu verringern, dass das Tätigwerden von Unternehmen, die in anderen Mitgliedstaaten niedergelassen sind, in Deutschland noch unattraktiver erscheint.
46 Obwohl die Eintragungspflicht offensichtlich eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs darstellt, muss zwecks Feststellung, ob sie gegen Artikel 59 des Vertrages verstößt, gleichwohl untersucht werden: Erstens, ob diese Verpflichtung erforderlich ist, d. h. ob sie durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses, die durch die Vorschriften des Staates der Niederlassung des Unternehmens nicht berücksichtigt werden, gerechtfertigt ist; zweitens, ob sie geeignet ist, d. h., ob sie tatsächlich dem Allgemeininteresse dienen kann, und drittens, ob sie sachgerecht (stricto sensu verhältnismäßig) ist, d. h., ob sie sich auf das beschränkt, was zur Erreichung des genannten Zweckes tatsächlich erforderlich ist, und ob die mit dieser Verpflichtung verbundenen Vorteile die Nachteile übersteigen oder zumindest genauso groß sind.
47 Obwohl es dem nationalen Gericht, das das nationale Recht und die Tatsachenfragen des Ausgangsfalls besser kennt, obliegt, die Erfuellung dieser drei Kriterien des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes lato sensu zu prüfen(29), ist meiner Auffassung nach auf verschiedene Gesichtspunkte hinzuweisen, die beim Vergleich der in der Rechtsprechung aufgestellten Kriterien mit den für die Verpflichtung zur Eintragung in die Handwerksrolle in Deutschland, wie sie im Vorabentscheidungsersuchen beschrieben wird, charakteristischen Merkmalen deutlich zutage treten.
48 Was die Erforderlichkeit der Eintragung der Unternehmen, die im Aufnahmemitgliedstaat eine handwerkliche Tätigkeit ausüben wollen, in die Handwerksrolle angeht, gibt es unzweifelhaft, auch wenn das nationale Gericht hierzu nichts ausführt, offensichtliche legitime Gründe des übergeordneten Allgemeininteresses, die die fragliche Beschränkung des Zugangs zum freien Dienstleistungsverkehr rechtfertigen können. Insbesondere die Eintragung der Angaben über jedes Unternehmen, das im Gebiet eines Mitgliedstaats tätig wird, ist unstreitig eine zwingende Voraussetzung sowohl für den Schutz der Empfänger der betreffenden Dienstleistungen dadurch, dass sie Informationen über dieses Unternehmen erhalten(30), als auch für die sachdienliche Anwendung anderer Vorschriften des Aufnahmemitgliedstaats (z. B. verordnungs-, berufsrechtlicher oder anderer Vorschriften wie der Vorschriften des im Ausgangsverfahren angewandten Gesetzes zur Bekämpfung der Schwarzarbeit(31)). Aus diesem Grund ist es verständlich, dass in vielen Mitgliedstaaten die Pflicht zur Eintragung der Angaben über die dort tätig werdenden Unternehmen in ein Register besteht, wie der Kreis Heinsberg in seinen schriftlichen Erklärungen ausführt(32). Im Übrigen tragen der Schutz der Dienstleistungsempfänger und die Gewährleistung einer sachgerechten Regelung der Ausübung der betreffenden Tätigkeiten mittelbar zur allgemeinen Verbesserung der Qualität der im Aufnahmemitgliedstaat ausgeführten handwerklichen Arbeiten bei(33).
49 Das Erfordernis, den genannten Gründen des Allgemeininteresses zu dienen, besteht meiner Auffassung nach nicht nur im Fall der Niederlassung eines Unternehmens im Aufnahmemitgliedstaat, sondern auch im Fall der bloßen Erbringung von Dienstleistungen, die nicht mit einer Niederlassung in diesem Mitgliedstaat verbunden ist. Entgegen dem Vorbringen der österreichischen Regierung kann meiner Auffassung nach nicht daran gezweifelt werden, dass sowohl der Schutz der Dienstleistungsempfänger durch die Sammlung, Eintragung und Bereitstellung der Angaben über das die Leistungen erbringende Unternehmen als auch die Möglichkeit zur Kontrolle der Erbringung dieser Dienstleistungen auch für Dienstleistungen sichergestellt werden müssen, die vorübergehend oder auch nur einmalig erbracht werden. Insbesondere ist zu berücksichtigen, dass auch nur ein Fall von Dienstleistungen schlechter Qualität genügt, um den berechtigten Interessen der Empfänger dieser Dienstleistungen erheblichen Schaden zuzufügen.
50 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass den genannten Gründen des Allgemeininteresses nicht durch etwaige Vorschriften des Mitgliedstaats der Niederlassung des betreffenden Unternehmens Rechnung getragen werden könnte, zum einen, weil diese Gründe sich ihrer Natur nach auf spezielle rechtliche und tatsächliche Umstände beziehen, die gegebenenfalls im Aufnahmemitgliedstaat im Hinblick auf den Zugang zu bestimmten Tätigkeiten und auf ihre Ausübung in Verbindung mit den Besonderheiten dieses Staates auf den Gebieten der öffentlichen Sicherheit, Ordnung und Gesundheit vorliegen, und zum anderen, weil es einem Mitgliedstaat mangels Harmonisierung der Bedingungen für den Zugang zu den genannten Tätigkeiten und zu ihrer Ausübung sowie mangels eines gemeinschaftlichen Unternehmensregisters nicht möglich wäre, den fraglichen Gründen des Allgemeininteresses durch die etwaige Anwendung der Vorschriften eines anderen Mitgliedstaats Rechnung zu tragen.
51 Was die Geeignetheit der Pflicht zur Eintragung in die bei der zuständigen deutschen Handelskammer geführte Handwerksrolle angeht, bin ich der Auffassung, dass eine solche Eintragung tatsächlich geeignet ist, den besonderen Zielen einer Gewährleistung der Information, einer Kontrolle der Ausübung und vor allem eines Schutzes der Empfänger der handwerklichen Dienstleistungen, die von in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen erbracht werden, zu dienen. Diese Eintragungspflicht stellt offensichtlich eine sachgerechte Maßnahme zur Erreichung der genannten Ziele dar, da es schwierig ist, sich vorzustellen, auf welche andere Art und Weise die erforderlichen Angaben über ein Unternehmen zentral zur Verfügung gestellt werden könnten.
52 Was indessen die Verhältnismäßigkeit stricto sensu der Pflicht zur Eintragung in die Handwerksrolle, wie sie nach deutschem Recht vorgesehen ist, angeht, steht wohl eindeutig fest, dass diese nicht die sachgerechteste Wahl unter den zur Verfügung stehenden Möglichkeiten darstellt.
53 Insbesondere beschränkt das Eintragungsverfahren nach deutschem Recht offensichtlich - insoweit, als es sie weniger attraktiv macht - die Erbringung von Dienstleistungen in einem Maß, das nicht wirklich erforderlich ist, um das übergeordnete Allgemeininteresse an einer Regelung der Erbringung handwerklicher Dienstleistungen und am Schutz der Empfänger dieser Dienstleistungen zu erfuellen. Es ist nämlich nicht ersichtlich, warum die erforderliche Eintragung in die Handwerksrolle nur durch Einleitung eines neuen Verfahrens unter Stellung eines Antrags, Vorlage von Nachweisen und Entrichtung von Gebühren zu erreichen sein soll. Dieses neue Verfahren dient offensichtlich in keiner Weise dem genannten übergeordneten Allgemeininteresse, während es gleichzeitig das gesamte Verfahren der Gewährleistung des Rechts auf Ausübung handwerklicher Tätigkeiten im Aufnahmemitgliedstaat erschwert. Dem genannten Allgemeininteresse wäre besser mit einer Eintragung gedient, die automatisch auf dem Verwaltungsweg aufgrund der Angaben erfolgt, die in der Phase der Erteilung der Ausnahmebewilligung eingeholt wurden, ohne dass die Möglichkeit zur Erbringung von Dienstleistungen verzögert und erschwert würde und ohne dass der Dienstleistungserbringer mit zusätzlichen Pflichten und Kosten belastet würde(34).
54 Im Zusammenhang damit trägt der Kreis Heinsberg unter Hinweis auf Lücken in der Darstellung des nationalen Rechts im Vorlagebeschluss vor, aus in der Person des Antragstellers liegenden Gründen oder wegen besonderer Schwierigkeiten (z. B. größere räumliche Entfernung zwischen Betriebssitz und Handwerkskammer) könnten die Handwerksrolleneintragung und die Ausstellung der hiermit verbunden Handwerkskarte bei Vorlage der Ausnahmebewilligungsbescheinigung noch am selben Tag erfolgen.
55 Hierzu ist natürlich darauf hinzuweisen, dass die Auslegung und die genaue Bestimmung des nationalen rechtlichen Rahmens in Deutschland Sache des vorlegenden Gerichts ist und dass der Gerichtshof über die vom Kreis Heinsberg erhobenen Rügen betreffend die Darstellung der nationalen Vorschriften für die Eintragung in die Handwerksrolle nicht entscheiden kann. Gleichwohl bin ich, da im Kern nicht bestritten wird, dass die Eintragung in die Handwerksrolle nicht automatisch erfolgt, weil ein neuer Antrag des betreffenden Unternehmens verlangt wird, der Auffassung, dass die Unverhältnismäßigkeit des Verfahrens weder dadurch geheilt werden kann, dass ausnahmsweise - d. h. unter besonderen Bedingungen - schnellere Verfahren vorgesehen werden, noch dadurch, dass gegebenenfalls bestimmte Bescheinigungen oder Antragsgebühren gesenkt oder abgeschafft werden. Da die Eintragung für das Recht zur Erbringung von Dienstleistungen konstitutiv ist, sind in jedem Fall der nicht automatisch erfolgenden Eintragung die damit verbundenen Nachteile offenbar grundsätzlich nicht durch die mit der Berücksichtigung der betreffenden übergeordneten Gründe des Allgemeininteresses verbundenen Vorteile gerechtfertigt; aus diesem Grund verstößt die Verpflichtung zur Eintragung in die Handwerksrolle, wie sie nach deutschem Recht vorgesehen ist, gegen die Artikel 59 ff. des Vertrages, die den freien Dienstleistungsverkehr gewährleisten.
VI - Ergebnis
56 Aufgrund all dessen schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Amtsgericht Heinsberg vorgelegte Vorabentscheidungsfrage wie folgt zu beantworten: "Artikel 59 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 49 EG) und Artikel 4 der Richtlinie 64/427/EWG des Rates vom 7. Juli 1964 über die Einzelheiten der Übergangsmaßnahmen auf dem Gebiet der selbständigen Tätigkeiten der be- und verarbeitenden Gewerbe der CITI-Hauptgruppen 23 - 40 (Industrie und Handwerk) sind dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Rechtsvorschrift eines Mitgliedstaats entgegenstehen, die die Erbringung handwerklicher Dienstleistungen in dem betreffenden Mitgliedstaat durch ein Unternehmen, das in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen ist, von der Eintragung dieses Unternehmens in die Handwerksrolle des Aufnahmemitgliedstaats abhängig macht, wenn ihm bereits eine Ausnahmebewilligung erteilt wurde, im Zusammenhang mit der festgestellt wurde, dass dieses Unternehmen alle in den nationalen Vorschriften, durch die Artikel 3 der Richtlinie 64/427 umgesetzt wurde, aufgestellten materiellen Voraussetzungen erfuellt, und wenn das erforderliche Verfahren zur Eintragung in die Handwerksrolle nicht automatisch ist, sondern das betreffende Unternehmen mit zusätzlichen Pflichten und Kosten belastet und die Erbringung von Dienstleistungen jedenfalls verzögert oder erschwert."
(1) - ABl. 1962, Nr. 2, S. 36.
(2) - ABl. 1962, Nr. 2, S. 32.
(3) - ABl. 1964, Nr. 117, S. 1863.
(4) - Vgl. Artikel 11 Absatz 1 und Anhang B der Richtlinie 1999/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. Juni 1999 über ein Verfahren zur Anerkennung der Befähigungsnachweise für die unter die Liberalisierungs- und Übergangsrichtlinien fallenden Berufstätigkeiten in Ergänzung der allgemeinen Regelung zur Anerkennung der Befähigungsnachweise (ABl. L 201, S. 7). Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Auslegung der Richtlinie 64/427 im vorliegenden Fall nicht durch ihre Aufhebung gegenstandslos geworden ist, da die fragliche Richtlinie ungeachtet ihres Übergangscharakters im streiterheblichen Zeitraum gültig war. Genauer gesagt blieb sie nach ihrem Artikel 6 bis zum Inkrafttreten der Vorschriften über die Koordinierung der einzelstaatlichen Bestimmungen für die Aufnahme der Tätigkeiten, auf die sich die Richtlinie bezieht (siehe hierzu Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie), und ihre Ausübung gültig. Wie die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen ausführt, war die Richtlinie 64/427 weder durch die Richtlinie 89/48/EWG des Rates vom 21. Dezember 1988 über eine allgemeine Regelung zur Anerkennung der Hochschuldiplome, die eine mindestens dreijährige Berufsausbildung abschließen (ABl. L 19, S. 16), noch durch die Richtlinie 92/51/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über eine zweite allgemeine Regelung zur Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise in Ergänzung zur Richtlinie 89/48/EWG (ABl. L 209, S. 25) ersetzt worden.
(5) - Mit Verfügung vom 9. Oktober 1995 war dem niederländischen Unternehmen bereits die Fortsetzung der Estricharbeiten in Deutschland untersagt worden. Mit Bescheid vom selben der ein Unternehmen, das nicht in die Handwerksrolle eingetragen ist, mit Handwerksarbeiten beauftragt (§ 2 Absatz 1 Nummer 1 in Verbindung mit § 1 Absatz 1 Nummer 3). Zu solchen Handwerksarbeiten gehören in Deutschland auch Estricharbeiten.
19 Herr Corsten legte gegen den Bußgeldbescheid Einspruch beim Amtsgericht Heinsberg ein.
IV - Vorabentscheidungsfrage
20 Da das Amtsgericht Heinsberg Zweifel hatte, ob die angeführten deutschen Vorschriften mit dem Gemeinschaftsrecht betreffend den freien Dienstleistungsverkehr vereinbar sind, setzte es das bei ihm anhängige Verfahren mit Beschluss vom 13. Februar 1998, der am 22. Juni 1998 ergänzt wurde, aus und legte dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vor: Ist es mit dem EG-Recht über den freien Dienstleistungsverkehr vereinbar, wenn ein niederländisches Unternehmen, das in den Niederlanden alle Voraussetzungen für eine gewerbliche Tätigkeit erfuellt, weitergehende - wenn auch nur formale - Voraussetzungen erfuellen muss (hier: Eintragung in die Handwerksrolle), um diese Tätigkeit in Deutschland auszuüben? V - Beantwortung der Vorabentscheidungsfrage
21 Ich werde die Vorabentscheidungsfrage inhaltlich prüfen (B), nachdem ich zunächst einige Ausführungen zur Formulierung dieser Frage gemacht habe (A). A - Zur Formulierung der Vorabentscheidungsfrage
22 Im Hinblick auf die Formulierung der Vorabentscheidungsfrage möchte ich darauf hinweisen, dass der Gerichtshof im Rahmen von Artikel 177 EG-Vertrag weder über die Auslegung oder die Gültigkeit nationaler Rechtsvorschriften noch über die Vereinbarkeit dieser Vorschriften mit dem Gemeinschaftsrecht entscheidet; er kann aber dem vorlegenden Gericht alle erforderlichen Kriterien für die Auslegung des Gemeinschaftsrechts an die Hand geben, die es diesem ermöglichen, selbst darüber zu befinden, ob eine nationale Rechtsvorschrift mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist(6)
(6) - Vgl. insbesondere die Urteile vom 22. Oktober 1974 in der Rechtssache 27/74 (Demag, Slg. 1974, 1037, Randnr. 8), vom 29. Oktober 1980 in der Rechtssache 22/80 (Boussac/Gerstenmeier, Slg. 1980, 3427, Randnr. 5), vom 7. März 1990 in der Rechtssache C-69/88 (Krantz, Slg. 1990, I-583, Randnr. 7) und vom 28. Januar 1992 in der Rechtssache C-204/90 (Bachmann, Slg. 1992, I-249, Randnr. 6).
(7) - Siehe oben Nr. 22.
(8) - Siehe oben, Nr. 15. In seinen schriftlichen Erklärungen und insbesondere in der mündlichen Verhandlung stellt der Kreis Heinsberg die Richtigkeit der Angaben des nationalen Gerichts über den deutschen rechtlichen Rahmen in Frage. Hierzu ist anzumerken, dass die Auslegung und die genaue Bestimmung des nationalen rechtlichen Rahmens in Deutschland in die Zuständigkeit des vorlegenden Gerichts fällt und dass es dem Gerichtshof daher nicht möglich ist, über die vom Kreis Heinsberg erhobenen Rügen zu entscheiden. Überdies ist, wie ich noch im Zusammenhang mit der Prüfung der einzelnen Fragen ausführen werde, das vom Kreis Heinsberg durch die von ihm erhobenen Rügen gezeichnete neue Bild des nationalen Rechts in keiner Weise klar und erscheint in vielfacher Hinsicht als nicht hilfreich für die Lösung der in der vorliegenden Rechtssache gestellten Fragen der Auslegung des Gemeinschaftsrechts. Die Antwort des Gerichtshofes auf die Vorabentscheidungsfrage kann daher nicht auf andere Informationen als diejenigen des nationalen Gerichts gestützt werden. In jedem Fall fällt es in die Zuständigkeit dieses Gerichts, seine Auffassung derjenigen des Kreises Heinsberg gegenüberzustellen und im Falle einer Änderung seiner Auffassung die Auslegungsergebnisse des Gerichtshofes entsprechend anzupassen, wozu es dem Gerichtshof, sofern es dies für erforderlich hält, eine neue Vorabentscheidungsfrage vorlegen kann.
(9) - Dem Kreis Heinsberg zufolge wird weder die Vorlage eines Handelsregisterauszugs jüngeren Datums noch die Entrichtung einer Gebühr für die Ausstellung dieses Auszugs verlangt. Es ist Sache des nationalen Gerichts, die Richtigkeit dieser Angaben zu prüfen.
(10) - In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass der Kreis Heinsberg in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, die Darstellung des Verfahrens der Anerkennung der Berufspraxis nach deutschem Recht durch das vorlegende Gericht sei insofern falsch, als angenommen werde, der betreffende Unternehmer, der die Ausnahmebewilligung vorlege, beantrage bei der zuständigen Handwerkskammer die Eintragung in die Handwerksrolle. Der Kreis Heinsberg führte zunächst aus, es bestehe ein Rechtsanspruch auf Eintragung ohne weitere Prüfung, sofern die Unterlagen vorgelegt worden seien. Wenn somit die zuständige Verwaltungsbehörde die Ausnahmebewilligung erteilt habe, übermittele sie dieses Dokument an die Handwerkskammer, und diese führe von Amts wegen aufgrund der Ausnahmebewilligung die Eintragung durch. Auch wenn die Ausnahmebewilligung und die Eintragung in die Handwerksrolle zwei eigenständige Verwaltungsakte darstellten und auch wenn es zutreffe, dass für beide Verwaltungsakte bei der Antragstellung eine Gebühr zu entrichten sei, sei das Verfahren als einstufiges Verfahren anzusehen. Entscheidend sei, dass die zuständige Verwaltungsbehörde die Entscheidung über die Bewilligung nach Anhörung der Handwerkskammer, die die Eintragung in die Handwerksrolle vornehme, treffe. Im Übrigen werde jeder, der die Ausnahmebewilligung für die Eintragung beantrage, auch eingetragen, da dies nach den nationalen Rechtsvorschriften so vorgesehen sei. Soweit ich das Verfahren, wie es der Kreis Heinsberg beschreibt, verstehen kann, scheint mir, dass dieser im Wesentlichen nicht bestreitet, dass für die Eintragung in die Handwerksrolle, die einen eigenständigen Verwaltungsakt darstellt, ein eigener Antrag des ausländischen Unternehmers erforderlich ist. Wenn der Kreis Heinsberg von der automatischen oder von Amts wegen erfolgenden Eintragung spricht, meint er damit offensichtlich, dass bei Vorlage der Ausnahmebewilligung durch den Unternehmer eine Verpflichtung zur Eintragung in die Handwerksrolle besteht, d. h., dass die Verwaltung insoweit gebunden ist. Das Bestehen einer materiellen Eintragungspflicht berührt jedoch nicht die Pflicht zur Stellung eines neuen, zweiten Antrags und hebt dadurch den "automatischen" Charakter der Eintragung auf.
(11) - Vgl. Urteil vom 29. Oktober 1998 in den Rechtssachen C-193/97 und C-194/97 (De Castro Freitas und Escallier, Slg. 1998, I-6747, Randnr. 19).
(12) - Vgl. hierzu das zitierte Urteil De Castro Freitas und Escallier, Randnr. 29. Gaben jedoch, wie es in diesem Urteil heißt, objektive Umstände dem Aufnahmestaat Grund zu der Annahme, dass die vorgelegte Bescheinigung offensichtliche Unrichtigkeiten enthält, so stand es ihm frei, sich wegen zusätzlicher Auskünfte an den Herkunftsmitgliedstaat zu wenden (Randnr. 30).
(13) - Abgesehen von dem zitierten Urteil De Castro Freitas und Escallier die Urteile vom 7. Februar 1979 in der Rechtssache 115/78 (Knoors, Slg. 1979, 399) und vom 27. September 1989 in der Rechtssache 130/88 (Van de Bijl, Slg. 1989, 3039).
(14) - Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass der Kreis Heinsberg in der mündlichen Verhandlung zwar einräumte, dass die Bescheinigungen auf Deutsch vorgelegt werden müssen, jedoch bestritt, dass der Antrag persönlich gestellt werden muss, und darauf hinwies, dass er auch schriftlich bei der Handelskammer und bei der zuständigen Verwaltungsbehörde gestellt werden kann. Er führte weiter aus, der Regierungspräsident sei nach Anhörung der jeweiligen Handelskammer allein für die Erteilung der Ausnahmebewilligung zuständig. Zum ersten Punkt ist daran zu erinnern, dass der Gerichtshof nicht beurteilen kann, ob tatsächlich eine persönliche Antragstellung verlangt wird. Was jedoch den zweiten Punkt angeht, bestreitet der Kreis Heinsberg im Wesentlichen nicht, dass es eine doppelte Prüfung - beratender oder entscheidender Natur - der Bestätigung des Herkunftsstaats durch die zuständige Handelskammer und durch die zuständige Verwaltungsbehörde gibt, ungeachtet dessen, dass diese Prüfung im Kern formaler Natur ist, wie dies auch der Kreis Heinsberg einräumt. Schließlich ist anzumerken, dass die dem Unternehmer eingeräumte Möglichkeit, sich entweder an die Kammer oder an die Verwaltungsbehörde zu wenden, nichts daran ändert, dass diese beiden in dem Verfahren tätig werden.
(15) - Zitiert in Fußnote 11.
(16) - Randnr. 21.
(17) - Entsprechend hat der Gerichtshof zum einen bestätigt, dass "sich innerstaatliche Vorschriften, die nicht unterschiedslos auf alle Dienstleistungen ohne Rücksicht auf deren Ursprung anwendbar sind, mit dem Gemeinschaftsrecht nur dann vereinbaren [lassen], wenn sie unter eine ausdrücklich abweichende Bestimmung, wie zum Beispiel Artikel 56 EWG-Vertrag, fallen", und dass, "solange die für Dienstleistungen geltenden Vorschriften nicht harmonisiert sind und noch nicht einmal eine Gleichwertigkeitsregelung erlassen worden ist, Behinderungen der vom EWG-Vertrag in diesem Bereich garantierten Freiheit zweitens daher rühren [können], dass innerstaatliche Vorschriften, die alle im Inland ansässigen Personen erfassen, auf im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats ansässige Erbringer von Dienstleistungen angewandt werden, die bereits den Rechtsvorschriften dieses Mitgliedstaats genügen müssen" (siehe Urteil vom 25. Juli 1991 in der Rechtssache C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda, Slg. 1991, É-4007, Randnrn. 11 und 12).
(18) - Zitiert in Fußnote 11.
(19) - Randnr. 23.
(20) - Siehe oben, Nr. 32.
(21) - Siehe oben, Nr. 33.
(22) - Hierzu ist der Hinweis angebracht, dass die Anwendbarkeit von Artikel 59 EG-Vertrag auf das fragliche Verfahren im vorliegenden Fall nicht durch analoge Anwendung des Urteils Keck und Mithouard (Urteil vom 24. November 1993 in den verbundenen Rechtssachen C-267/91 und C-268/91, Slg. 1993, I-6097, Randnr. 16) in Frage gestellt werden kann, wonach eine Maßnahme, die keine Diskriminierung mit sich bringt und die die Verkaufsmodalitäten betrifft, nicht in den Anwendungsbereich von Artikel 30 EWG-Vertrag fällt. Es steht außer Zweifel, dass die Maßnahmen zur Regelung des Verfahrens der Erteilung der Erlaubnis zur Erbringung handwerklicher Dienstleistungen in Deutschland, zu denen auch die im Ausgangsverfahren streitige Verpflichtung zur Eintragung in die Handwerksrolle gehört, unmittelbar den Zugang zum Markt für handwerkliche Dienstleistungen in den Mitgliedstaaten betreffen und somit förmliche Beschränkungen des innergemeinschaftlichen Dienstleistungsverkehrs darstellen (siehe unten, Nr. 45). Nach dem Urteil des Gerichtshofes vom 10. Mai 1995 in der Rechtssache C-384/93 (Alpine Investments, Slg. 1995, I-1141, Randnrn. 28 und 33 bis 38) ist in einem solchen Fall daher die analoge Anwendung des Urteils Keck und Mithouard nicht möglich.
(23) - Vgl. z. B. Urteil vom 4. Dezember 1986 in der Rechtssache 205/84 (Kommission/Deutschland, Slg. 1986, 3755, Randnr. 25).
(24) - Siehe Urteil vom 12. Dezember 1996 in der Rechtssache C-3/95 (Reisebüro Broede, Slg. 1996, I-6511, Randnr. 25).
(25) - Siehe Urteil vom 9. August 1994 in der Rechtssache C-43/93 (Vander Elst, Slg. 1994, I-3803, Randnr. 16).
(26) - Siehe das in Fußnote 17 zitierte Urteil Collectieve Antennevoorziening Gouda, Randnr. 15.
(27) - Siehe u. a. das in Fußnote 25 zitierte Urteil Vander Elst, Randnr. 17.
(28) - Es ließe sich auch die Auffassung vertreten, dass die Verpflichtung zur Eintragung in die Handwerksrolle allein deswegen eine Beschränkung darstellt, weil sie eine förmliche Voraussetzung für den Zugang zum Dienstleistungsmarkt ist, ohne dass geprüft werden muss, ob diese Verpflichtung leicht zu erfuellen ist (dies ist ein Punkt, auf den es bei der Prüfung der Frage ankommt, ob die Beschränkung gerechtfertigt ist). Siehe hierzu die Schlussanträge des Generalanwalts Fennelly vom 16. September 1999 in der Rechtssache C-190/98 (Graf, Slg. 2000, I-493, I-495, Nrn. 30 f.).
(29) - In der vorliegenden Rechtssache ist die Erinnerung an die Zuständigkeit des nationalen Gerichts für die Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes umso gebotener, als der Kreis Heinsberg Zweifel hinsichtlich des zu prüfenden nationalen rechtlichen Rahmens in Deutschland geltend macht.
(30) - Zum Gesichtspunkt des Schutzes der Empfänger von Dienstleistungen als zwingender Grund des Allgemeininteresses, der Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen kann, vgl. Urteil vom 18. Januar 1979 in den Rechtssachen 110/78 und 111/78 (Van Wesemael, Slg. 1979, 35, Randnrn. 26 f.) und das in Fußnote 17 zitierte Urteil Collectieve Antennevoorziening Gouda (Randnr. 14).
(31) - Zum Gesichtspunkt des Schutzes der Arbeitnehmer als zwingender Grund des Allgemeininteresses, der Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen kann, vgl. u. a. das Urteil vom 17. Dezember 1981 in der Rechtssache 279/80 (Webb, Slg. 1981, 3305, Randnr. 19) und das bereits in Fußnote 17 zitierte Urteil Collectieve Antennevoorziening Gouda (Randnr. 14).
(32) - Zur Pflicht ausländischer Unternehmen zur Eintragung in nationale Register legt der Kreis Heinsberg Angaben zu den Rechtsordnungen in Belgien, Frankreich, Griechenland, Italien, Luxemburg und Österreich vor. Dem Kreis Heinsberg zufolge kommt der Handwerksrolle die Funktion eines öffentlichen Registers zu, das Auskunft über die im Bezirk der jeweiligen Handwerkskammer selbständig tätigen handwerklichen Gewerbetreibenden gibt. Es besitze insoweit Ordnungsfunktion und diene dazu, Behörden und Verbrauchern Auskunft über den Personenkreis zu erteilen, der in erlaubter Weise handwerkliche Tätigkeiten selbständig im Bezirk der jeweiligen Handwerkskammer ausübe.
(33) - Wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung zutreffend ausgeführt hat, könnte die Sicherung der Qualität der erbrachten handwerklichen Leistungen allein die Pflicht zur Eintragung in die Handwerksrolle nicht unmittelbar rechtfertigen, da diese Qualität ausreichend durch die Ausnahmebewilligung zur Ausübung der betreffenden Tätigkeiten gewährleistet wird, die vor der Eintragung in die Handwerksrolle erteilt wird. In diesem Zusammenhang ist ferner anzumerken, dass die Eintragung in die Handwerksrolle der deutschen Regierung zufolge die Pflichtmitgliedschaft in der Handwerkskammer bewirkt, die der Erhaltung des Leistungsstands und der Leistungsfähigkeit des Handwerks sowie der Sicherung des Nachwuchses über eine duale Ausbildung (praktisch und theoretisch) für die gesamte gewerbliche Wirtschaft diene. Hierzu ist festzustellen, dass es zunächst einmal Sache des nationalen Gerichts ist, zu untersuchen, ob die Pflichtmitgliedschaft in der Handwerkskammer tatsächlich nach deutschem Recht die Pflicht zur Eintragung in die Handwerksrolle rechtfertigen kann und ob sie den von der deutschen Regierung angeführten Zwecken dienen kann. Ich glaube jedoch, dass diese Gesichtspunkte - ungeachtet dessen, dass sie Gründe des Allgemeininteresses im engen Rahmen der deutschen Rechtsordnung darstellen - Unternehmern aus anderen Staaten der Gemeinschaft, die vorübergehend oder einmalig eine Tätigkeit in Deutschland ausüben wollen und die offensichtlich nicht in den Ausbildungseinrichtungen dieses Mitgliedstaats mitarbeiten, nicht entgegengehalten werden können. Wenn dies jedoch geschieht und wenn die Pflichtmitgliedschaft in der Handwerkskammer die regelmäßige Zahlung von Beiträgen erforderlich macht, wird das nationale Gericht unter Berücksichtigung der zitierten Rechtsprechung des Gerichtshofes zu prüfen haben, ob diese durch die Pflicht zur Eintragung in die Handwerksrolle begründete Pflichtmitgliedschaft nicht eine spezielle Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs darstellt, die gegebenenfalls gegen das Gemeinschaftsrecht verstößt. In einem solchen Fall kann das nationale Gericht, wenn es dies für erforderlich hält, den Gerichtshof erneut um Vorabentscheidung ersuchen.
(34) - Vgl. z. B. die Regelung des Artikels 22 Absatz 1 der Richtlinie 85/384/EWG des Rates vom 10. Juni 1985 für die gegenseitige Anerkennung der Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise auf dem Gebiet der Architektur und für Maßnahmen zur Erleichterung der tatsächlichen Ausübung des Niederlassungsrechts und des Rechts auf freien Dienstleistungsverkehr (ABl. L 223, S. 15). Dort heißt es u. a.: "Wird in einem Mitgliedstaat von den eigenen Staatsangehörigen für eine Aufnahme oder Ausübung einer Tätigkeit im Sinne des Artikels 1 eine Genehmigung oder die Eintragung oder Mitgliedschaft bei einem Berufsverband oder einer Berufskörperschaft verlangt, so befreit dieser Mitgliedstaat im Falle der Erbringung von Dienstleistungen die Staatsangehörigen der anderen Mitgliedstaaten von dieser Auflage. Der Begünstigte hat beim Erbringen von Dienstleistungen die gleichen Rechte und Pflichten wie die Staatsangehörigen des Aufnahmemitgliedstaats; insbesondere unterliegt er den beruflichen und administrativen Disziplinarvorschriften dieses Mitgliedstaats. Zu diesem Zweck und zusätzlich zu der in Absatz 2 vorgesehenen Anzeige über die Dienstleistung können die Mitgliedstaaten, um die in ihrem Hoheitsgebiet geltenden Disziplinarvorschriften anwenden zu können, eine vorübergehende, automatisch eintretende Eintragung oder Pro-forma-Mitgliedschaft bei einem Berufsverband, einer Berufskörperschaft oder eine Eintragung in einem Register vorsehen, sofern dadurch die Dienstleistung in keiner Weise verzögert oder erschwert und für den Dienstleistungserbringer durch keine zusätzlichen Kosten verteuert wird." [Hervorhebung durch den Verfasser] Eine entsprechende Regelung findet sich im Übrigen in Artikel 17 Absatz 1 der Richtlinie 93/16/EWG des Rates vom 5. April 1993 zur Erleichterung der Freizügigkeit für Ärzte und zur gegenseitigen Anerkennung ihrer Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise (ABl. L 165, S. 1).