62018CC0089
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
GIOVANNIJA PITRUZZELLE,
predstavljeni 14. marca 2019 (
1
)
Zadeva C‑89/18
A
proti
Udlændinge‑ og Integrationsministeriet
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Østre Landsret (pritožbeno sodišče za vzhodno regijo, Danska))
„Predhodno odločanje – Pridružitveni sporazum EGS/Turčija – Nacionalna zakonodaja, s katero so zaostreni pogoji za prvi sprejem na ozemlje zadevne države članice za zakonce državljanov tretjih držav, ki v tej državi članici prebivajo kot delavci – Združitev družine – Zahteva po močnejši povezanosti z državo članico gostiteljico kot s tretjo državo izvora – Člen 13 Sklepa št. 1/80 – Klavzula ‚standstill‘ – Nova omejitev – Nujni razlog v splošnem interesu – Cilj uspešne vključitve – Nujnost in sorazmernost nove omejitve“
1.
Dogaja se, da pravice posameznikov, zagotovljene s pravom Unije, pridejo v morebitno navzkrižje z nacionalno identiteto držav članic, ki se jo je prav ta Unija obvezala spoštovati, kot to izhaja iz člena 4(2) PEU. V takem primeru mora Sodišče opraviti nujno, a kočljivo, tehtanje teh dveh interesov, ki sta a priori različna, z uporabo načela sorazmernosti. Taka naloga mu je znova zaupana v okviru tega predhodnega odločanja, v katerem se bo izreklo o vprašanju, ali se lahko za izdajo dovoljenja za prebivanje za namene združitve družine z možem, turškim delavcem, ki je zakonito vključen na trg dela države članice gostiteljice, od žene navedenega delavca zakonito zahteva, da dokaže, da je par močneje povezan z državo članico gostiteljico kot s svojo državo izvora, ne da bi bile pri tem kršene pravice navedenega delavca na ozemlju Unije.
I. Uvod
2.
Tožeča stranka v postopku v glavni stvari, oseba A, je turška državljanka, rojena Turčiji, ki je 24. maja 1983 sklenila zakonsko zvezo z osebo B, ki je prav tako turški državljan. Paru so se v Turčiji rodili štirje otroci, 24. junija 1998 pa se je razvezal. Oseba B je 7. januarja 1999 sklenila zakonsko zvezo z nemško državljanko, ki je prebivala na Danskem. Oseba B je kot zakonec državljanke Unije 6. julija 1999 pridobila dovoljenje za prebivanje na Danskem. Leta 2006 ji je bilo na podlagi danskih določb, s katerimi je bila prenesena Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC, (
2
) izdano dovoljenje za stalno prebivanje. Dovoljenje za prebivanje na Danskem na podlagi združitve družine z osebo B so dobili tudi štirje otroci iz zakona med osebama A in B.
3.
Razveza zakonske zveze med osebo B in njegovo ženo nemškega državljanstva je bila razglašena 25. junija 2009. Oseba B je 28. avgusta 2009 na Danskem znova sklenila zakonsko zvezo z osebo A. Oseba A je 3. septembra 2009 pri Udlændingeservice (služba za tujce) vložila prošnjo za dovoljenje za prebivanje na Danskem na podlagi zakonske zveze z osebo B, za katero ni sporno, da je zaposlena oseba.
4.
Služba za tujce je 26. maja 2010 to prošnjo zavrnila na podlagi člena 9(1), točka 1, in (7) udlænedingeloven (zakon o tujcih), (
3
) veljavnega na datum sprejetja odločbe iz postopka v glavni stvari, ki se glasi:
„(1)   Dovoljenje za prebivanje se lahko na zahtevo izda:
1.
vsakemu tujcu, starejšemu od 24 let, ki živi v zakonski zvezi ali trajni zunajzakonski skupnosti z osebo s stalnim prebivališčem na Danskem, starejšo od 24 let,
[…]
(d)
ki ima že več kot tri leta dovoljenje za stalno prebivanje na Danskem
[…]
(7)   Razen če obstajajo posebni razlogi, se lahko dovoljenje za prebivanje […] na podlagi odstavka 1, točka 1, od (b) do (d), izda samo, če je povezanost zakoncev ali zunajzakonskih partnerjev z Dansko močnejša od njune povezanosti z drugo državo.“
5.
Ministrstvo je z odločbo z dne 30. septembra 2010 zavrnilo pritožbo, ki jo je oseba A vložila zoper odločbo z dne 26. maja 2010, z obrazložitvijo, da osebi A in B ne izpolnjujeta pogoja v zvezi s povezanostjo, v skladu s katerim mora biti na podlagi celovite presoje povezanost zakoncev z Dansko močnejša od njune morebitne povezanosti s tretjo državo. Ministrstvo je po tem, ko je opozorilo na veljavno pravo ter pogoje za uporabo in presojo te povezanosti, preverilo, ali sta zakonca A in B močneje povezana z Dansko kot s Turčijo, pri čemer je tehtalo povezanost osebe B z Dansko in njeno državo izvora ter povezanost osebe A z njeno državo izvora. Ker poleg tega iz prošnje osebe A nista bila razvidna niti poseben osebni razlog niti posebna zdravstvena okoliščina, na podlagi katerih bi bila lahko utemeljena izdaja dovoljenja za prebivanje kljub neobstoju povezanosti z Dansko, je ministrstvo prošnjo osebe A zavrnilo ter jo pozvalo, naj skupaj s svojima najmlajšima otrokoma družinsko življenje živi in nadaljuje v Turčiji.
6.
Oseba A je 10. marca 2014 pri Retten i Aalborg (sodišče prve stopnje v Aalborgu, Danska) zoper to odločbo vložila ničnostno tožbo, s katero je predlagala, naj se njena prošnja za združitev družine ponovno preuči. Zadeva je bila 26. maja 2014 dodeljena Københavns byret (občinsko sodišče v Københavnu, Danska), to pa jo je 14. decembra 2016 preneslo na predložitveno sodišče, saj je z nacionalnim pravom sodiščem prve stopnje dovoljeno, da na pritožbena sodišča prenesejo zadeve o načelnih vprašanjih, da bi ta odločila na prvi stopnji. Oseba A predlaga razglasitev ničnosti odločbe z dne 30. septembra 2010 (
4
) in novo preučitev njene prošnje za združitev družine.
7.
Predložitveno sodišče navaja, da se uporablja člen 13 Sklepa Pridružitvenega Sveta št. 1/80 z dne 19. septembra 1980 o razvoju pridružitve (v nadaljevanju: Sklep št. 1/80), priloženega Sporazumu o pridružitvi med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo, ki so ga Republika Turčija na eni strani ter države članice EGS in Skupnosti na drugi strani podpisale 12. septembra 1963 v Ankari in ki je bil v imenu Skupnosti sklenjen, odobren in potrjen s Sklepom Sveta 64/732/EGS z dne 23. decembra 1963 (
5
) (v nadaljevanju: Pridružitveni sporazum EGS‑Turčija), ker ni sporno, da je oseba B turški delavec. S tem členom pa je državam članicam prepovedano, da „[uvedejo] nov[e] omejit[ve] v zvezi s pogoji dostopa do zaposlitve za delavce in njihove družinske člane, katerih prebivanje in zaposlitev na njihovem ozemlju sta zakonita“. Po navedbah predložitvenega sodišča se ob začetku veljavnosti Sklepa št. 1/80 ni uporabljalo nobeno pravilo, primerljivo s pravilom iz člena 9(7) zakona o tujcih, tako da ta določba pomeni novo omejitev v smislu člena 13 Sklepa št. 1/80.
8.
Predložitveno sodišče opozarja na sodno prakso Sodišča, v skladu s katero je nova omejitev v smislu člena 13 Sklepa št. 1/80 prepovedana, „razen če spada med omejitve iz člena 14 tega sklepa ali če je upravičena z nujnim razlogom v splošnem interesu, če je primerna za zagotavljanje uresničitve želenega legitimnega cilja in ne presega tega, kar je nujno za dosego tega cilja“. (
6
) Iz obrazložitve osnutkov zakona iz leta 2000 in iz leta 2002 (
7
) izhaja, da je zastavljeni cilj pogoja v zvezi s povezanostjo uspešna vključitev. Predložitveno sodišče ugotavlja, da je Sodišče že razsodilo, (
8
) da lahko tak cilj pomeni nujni razlog v splošnem interesu. Ugotoviti bi bilo torej treba predvsem še, ali je zahteva po močnejši povezanosti z Dansko kot z državo izvora primerna za zagotovitev uresničitve želenega legitimnega cilja in ne presega tega, kar je nujno za dosego tega cilja.
9.
V teh okoliščinah je Østre Landsret (pritožbeno sodišče za vzhodno regijo, Danska) prekinilo odločanje in s predložitveno odločbo, ki je v sodno tajništvo Sodišča prispela 8. februarja 2018, Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
Ali je v zadevi, v kateri so bile uvedene ‚nove omejitve‘ za združitev družine med zakoncema, ki prima facie kršijo klavzulo ‚standstill‘ iz [člena 13 Sklepa št. 1/80], in so te omejitve utemeljene na osnovi preudarkov o ‚uspešni integraciji‘, ki jih je Sodišče Evropske unije priznalo v sodbah z dne 12. aprila 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247), in z dne 29. marca 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239), pravilo, kot je člen 9(7) [danskega zakona o tujcih] – v skladu s katerim je, med drugim, splošni pogoj za združitev družine med osebo, ki je državljan tretje države in ima dovoljenje za prebivanje na Danskem, in zakoncem te osebe, da je povezanost para z Dansko močnejša kot s Turčijo – mogoče šteti za ‚upravičeno z nujnim razlogom v splošnem interesu, primerno za uresničitev želenega legitimnega cilja in [da] ne presega tistega, kar je nujno za dosego tega cilja‘?
2.
Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, iz česar sledi, da se zahteva po povezanosti na splošno šteje kot primerna za zagotovitev doseganja cilja vključitve, ali je nato mogoče brez kršitve preizkusa omejitve in zahteve po sorazmernosti:
(i)
uporabiti pristop, v skladu s katerim se, kadar je zakonec z dovoljenjem za prebivanje v državi članici (sponzor) prvič prišel na Dansko v starosti 12–13 let ali kasneje, pri presoji povezanosti te osebe z državo članico pomembna teža pripiše naslednjemu:
–
ali je oseba bodisi zakonito prebivala v državi članici daljše obdobje približno 12 let;
–
bodisi je v državi članici neko obdobje prebivala in imela stabilno zaposlitev, ki je vključevala znaten obseg stikov in sporazumevanja s sodelavci ali naročniki v jeziku države članice in je brez večjih prekinitev trajala vsaj od štiri do pet let;
–
ali pa je v državi članici prebivala in imela stabilno zaposlitev brez veliko stikov in sporazumevanja s sodelavci ali naročniki v jeziku države članice, ki je brez večjih prekinitev trajala vsaj od sedem do osem let;
(ii)
uporabiti pristop, v skladu s katerim to, da je sponzor ohranjal močno povezanost s svojo izvorno državo s pogostimi ali daljšimi obiski te države, kaže na neizpolnjevanje zahteve po povezanosti, medtem ko se kratke počitnice ali bivanja z namenom izobraževanja ne štejejo za razlog proti izdaji dovoljenja;
(iii)
uporabiti pristop, v skladu s katerim obstoj tako imenovanega položaja ‚poroka, ločitev in ponovna poroka‘ močno kaže na to, da zahteva po povezanosti ni izpolnjena?“
10.
V obravnavani zadevi so pisna stališča predložile oseba A, danska vlada in Evropska komisija.
11.
Na obravnavi, ki je 13. decembra 2018 potekala pred Sodiščem, so ustna stališča predstavile oseba A, danska vlada in Komisija.
II. Analiza
12.
Predložitveno sodišče z vprašanjema za predhodno odločanje, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali nacionalni ukrep, kot je ukrep iz postopka v glavni stvari, s katerim je združitev družine med turškim delavcem, ki zakonito prebiva v zadevni državi članici, in njegovo ženo turškega državljanstva pogojena s tem, da je povezanost zakoncev z Dansko močnejša od povezanosti z drugo državo, pomeni novo omejitev v smislu člena 13 Sklepa št. 1/80.
13.
Naj uvodoma navedem, da ta zadeva pomeni nadaljevanje zadeve Genc. (
9
) Sodišče je moralo v navedeni zadevi presoditi, ali je s členom 13 Sklepa št. 1/80 združljiva druga določba istega zakona o tujcih, s katero je za združitev družine med turškim delavcem, ki zakonito prebiva v zadevni državi članici, in njegovim mladoletnim otrokom določen pogoj, da ta ima ali ima možnost ustvariti zadostne vezi s to državo članico, da obstaja podlaga za uspešno integracijo, kadar zadevni otrok in drugi od staršev prebivata v državi izvora ali drugi državi ter je prošnja za združitev družine vložena v dveh letih od dne, ko je tisti od staršev, ki prebiva v zadevni državi članici, pridobil dovoljenje za stalno prebivanje. Iz sodbe Genc (
10
) bo mogoče izpeljati več ugotovitev, koristnih za to zadevo. Poleg tega iz predloga za sprejetje predhodne odločbe izhaja, da je danska uprava izpeljala posledice iz te sodbe, kar zadeva konkretno, tedaj obravnavano določbo zakona o tujcih, vendar da ni bilo nič navedeno glede pogojev, ki morajo biti izpolnjeni v primeru združitve družine, za katero zaprosi zakonec turškega delavca, zlasti glede zahteve v zvezi s povezanostjo z Dansko. Čeprav se zdi danska uprava prepričana, da je člen 9(7) zakona o tujcih ne glede na to, da pomeni novo omejitev v smislu člena 13 Sklepa št. 1/80, zakonit, ker je upravičen z nujnim razlogom v splošnem interesu in primeren za zagotavljanje uresničitve želenega legitimnega cilja ter ne presega tega, kar je nujno za dosego tega cilja, ima predložitveno sodišče več pomislekov.
A.
Obstoj nove omejitve, upravičene z nujnim razlogom v splošnem interesu
14.
Kot je opozorilo predložitveno sodišče, klavzula „standstill“, določena v členu 13 Sklepa št. 1/80, na splošno prepoveduje uvedbo kakršnih koli novih ukrepov, katerih cilj ali posledica bi bila, da se za turškega državljana pri uresničevanju gospodarske svobode na ozemlju zadevne države članice določijo strožji pogoji od tistih, ki so se zanj uporabljali na datum začetka veljavnosti navedenega sklepa. (
11
)
15.
Iz spisa izhaja, da je bil člen 9(7) zakona o tujcih uveden po tem, ko je na Danskem začel veljati Sklep št. 1/80, in da so z njim zaostreni pogoji za sprejem zakonca turškega državljana, ki se mu želi pridružiti na danskem ozemlju. Prav tako ni sporno, da je oseba B redno zaposleni delavec na danskem trgu dela. Oseba A je zaprosila za dovoljenje za prebivanje, da bi se mu pridružila. V teh okoliščinah bi bilo treba uporabo nacionalne določbe, obravnavane v postopku v glavni stvari, zavrniti, če lahko nova omejitev vpliva na svobodo osebe B do opravljanja dejavnosti zaposlene osebe na Danskem. (
12
) Na odločitev osebe B, da se naseli in predvsem da ostane na Danskem kot turški delavec, bi namreč lahko negativno vplivala nacionalna zakonodaja, ki otežuje ali onemogoča združitev družine, saj bi tako oseba B morda morala izbirati med svojo dejavnostjo na Danskem in družinskim življenjem v Turčiji. (
13
) Nacionalna zakonodaja iz postopka v glavni stvari, ki otežuje združitev družine z zaostritvijo pogojev, pod katerimi se lahko turškemu delavcu na ozemlju države članice gostiteljice pridruži njegova žena, v primerjavi s pogoji, ki so se uporabljali ob začetku veljavnosti Sklepa št. 1/80, in ki zato lahko vpliva na opravljanje gospodarske dejavnosti navedenega delavca, torej za turške državljane v tej državi članici dejansko pomeni „novo omejitev“ – v smislu člena 13 Sklepa št. 1/80 – za uresničevanje prostega gibanja delavcev.
16.
Kot opozarja predložitveno sodišče, je taka omejitev prepovedana, razen če spada med omejitve iz člena 14 Sklepa št. 1/80 (
14
) – kar se v okviru spora o glavni stvari ne navaja – ali če je upravičena z nujnim razlogom v splošnem interesu, če je primerna za zagotavljanje uresničitve želenega legitimnega cilja in ne presega tega, kar je nujno za dosego tega cilja. (
15
)
17.
Sodišče je v zvezi z zahtevo po nujnem razlogu v splošnem interesu že razsodilo, da „lahko cilj zagotavljanja uspešne integracije državljanov tretjih držav v zadevni državi članici […] pomeni [tak] razlog“, (
16
) potem ko je opozorilo na „pomen, ki je v okviru prava Unije priznan ukrepom za integracijo, kot je razvidno iz člena 79(4) PDEU […] in iz številnih direktiv […], ki določa[jo], da je integracija državljanov tretjih držav ključni element pri pospeševanju gospodarske in družbene kohezije in temeljni, v Pogodbi naveden cilj Unije“. (
17
)
18.
Danska vlada kot nujni razlog v splošnem interesu navaja tudi učinkovito upravljanje migracijskih tokov, ki ga pojmuje kot prednostno skrb in povezano z zgoraj navedenim nujnim razlogom, pri čemer je navedeno upravljanje nujno za zagotovitev vključevanja oseb, ki imajo ali bi lahko pridobile dovoljenje za prebivanje v državi članici. Danska vlada meni, da delež tujcev v celotnem prebivalstvu vpliva na uspešnost vključevanja. Ne da bi bilo treba Sodišču sprejeti stališče glede te povezanosti in tega deleža, naj spomnim, da je Sodišče že razsodilo, da „cilj preprečiti nezakonit vstop in nezakonito prebivanje pomeni nujni razlog v splošnem interesu za namene člena 13 Sklepa št. 1/80“ (
18
) ter da „cilj učinkovitega upravljanja migracijskih tokov lahko pomeni [tak] razlog“, (
19
) ki utemeljuje novo omejitev v smislu navedene določbe.
19.
Težko si torej predstavljam, da bo Sodišče preklicalo te trditve, še zlasti ker ugotovitev obstoja nujnega razloga v splošnem interesu nikakor ne zadostuje za to, da se nova omejitev šteje za dovoljeno s členom 13 Sklepa št. 1/80, saj se mora izkazati tudi za nujno in sorazmerno, kar pa je pravo bistvo težave v tem postopku predhodnega odločanja.
B.
Nujnost in sorazmernost nove omejitve
1. Opis nacionalne zakonodaje in prakse
20.
Z nacionalno zakonodajo je določeno, da lahko vsak tujec, starejši od 24 let, ki je v stalni in trajni zvezi z osebo, ki je prav tako starejša od 24 let ter prebiva na Danskem in ima dovoljenje za stalno prebivanje že več kot 3 leta, zaprosi za dovoljenje za prebivanje. Vendar če sponzor ni pridobil danskega državljanstva pred svojim 28. letom, se lahko tako dovoljenje za prebivanje njegovemu zakoncu izda, samo če je povezanost zakoncev z Dansko močnejša od njune morebitne povezanosti s tretjo državo.
21.
Za pravilno in celovito razumevanje obsega tega nacionalnega ukrepa pa je treba iti dlje od samega besedila in preučiti, kot se zahteva s sodno prakso, (
20
) podrobna pravila za njegovo izvajanje, kot v obravnavani zadevi izhajajo iz pripravljalnega gradiva za zakona iz let 2000 in 2002 (
21
) ter okrožnice iz leta 2005 (
22
).
22.
Tako morajo organi, kadar morajo ugotoviti, ali je par, ki je zaprosil za združitev, močneje povezan z Dansko kot s svojo državo ali svojima državama izvora, opraviti celovito presojo z upoštevanjem vseh elementov, ki so jim na voljo. Pretehtati morajo torej, po eni strani, koliko je z Dansko povezan sponzor – v tem primeru turški delavec – in, po drugi strani, koliko je s svojo državo izvora povezan njegov zakonec. Upoštevati morajo tudi povezanost sponzorja z državo izvora njegovega zakonca. Pri tem se bodo med drugim upoštevali kraj rojstva zakoncev, kraj, kjer sta preživela otroštvo ali kjer sta se šolala, pogostost in trajanje obiskov v državi izvora. Upoštevati je treba tudi družinske vezi zakoncev z Dansko v primerjavi z družinskimi vezmi, ki jih ohranjata v državi izvora, zlasti če eden ali oba od staršev sponzorja izvirata iz iste države kot zakonec. Preučeno bo tudi vprašanje, kdo izvaja starševsko skrb ali kdo ima pravico do stikov z mladoletnimi otroki, ki prebivajo na Danskem, vendar pa to ne bo odločilno. Upoštevala se bosta tudi znanje jezika in jezik komunikacije med zakoncema. Poleg tega bodo preučeni izobraževalne in poklicne vezi zakoncev z Dansko, pa tudi čas prisotnosti na danskem ozemlju ter pogostost in trajanje obiskov sponzorja in/ali zakonca v državi izvora. (
23
) Analiziran ne bo samo čas prisotnosti delavca na trgu dela, ampak sta pomembna tudi narava zaposlitve in vprašanje, ali je bilo mogoče zadevno zaposlitev pridobiti zaradi kvalifikacij, pridobljenih na Danskem. Če torej sponzor štiri ali pet let opravlja zaposlitev, ki prispeva k njegovemu vključevanju v dansko družbo zaradi stikov z javnostjo, ki ji je izpostavljen, ali potrebe po sporazumevanju s sodelavci ali strankami v danščini, se bo zanj lahko štelo, da je močno povezan z Dansko, čeprav njegovo prebivanje traja samo „štiri ali pet let“. (
24
) Nasprotno pa se za stabilno zaposlitev, ki traja enako dolgo, vendar ne omogoča veliko stikov z javnostjo, ki govori dansko, ne bo štelo, da je omogočila nastanek take povezanosti. V takem primeru morata prebivanja in opravljanje zaposlitve trajati „sedem ali osem let“. (
25
)
23.
Dejstvo, da sta bila sponzor in prosilec predhodno v zakonski zvezi ali sta skupaj živela v državi izvora pred prihodom sponzorja na Dansko ter da nato ta par prosi za združitev družine na podlagi ponovne sklenitve zakonske zveze po vstopu sponzorja na Dansko in pridobitvi dovoljenja za stalno prebivanje (položaj „poroka, ločitev in ponovna poroka“), bo močno govorilo proti obstoju take močnejše povezanosti z Dansko. Dejstvo, da je sponzor ponovno sklenil zakonsko zvezo, po mnenju danskih organov kaže na to, da je ohranil močno povezanost s prosilcem in državo izvora.
24.
V nekaterih primerih bodo lahko obstajali posebni razlogi v prid odobritvi dovoljenja za prebivanje zakoncu kljub neobstoju močne povezanosti z Dansko. Tako bo na primer, kadar bi morala zakonca zaradi zavrnitve takega dovoljenja svoje družinsko življenje živeti v državi, v katero sponzor ne sme vstopiti ali v kateri ne sme prebivati, ali v primeru hude bolezni ali visoke starosti sponzorja. Posebni razlog se lahko uporabi tudi, kadar sponzor izvaja starševsko skrb ali ima pravico do stikov z mladoletnimi otroki, ki živijo na Danskem. (
26
) Nazadnje, pogoj v zvezi z močnejšo povezanostjo z Dansko ne velja v primeru sklenitve zakonske zveze med osebama s stalnim prebivališčem, ki sta bili rojeni in sta odraščali na Danskem ali ki sta na Dansko prišli kot otroka ter sta tam odraščali in zakonito prebivali 28 let.
25.
Iz odločbe, obravnavane v postopku v glavni stvari, je razvidno, da je ministrstvo celovito presodilo položaj osebe A in njenega zakonca ter je sledilo smernicam, ki sem jih opisal. Zlasti je upoštevalo, da je bila oseba A rojena in je odraščala v Turčiji, kjer se je tudi šolala; da se z zakoncem pogovarjata v turškem ali kurdskem jeziku; da z redkimi obiski osebe A na Danskem ni mogla nastati močna povezanost z Dansko. Kar zadeva položaj osebe B, je ministrstvo ugotovilo, da je bil rojen in je odraščal v Turčiji; da je na Dansko prišel pozno, saj je vanjo prvič vstopil leta 1999; da je pred tem datumom dolgo živel skupaj z osebo A v Turčiji in da je od tega datuma pogosto obiskoval svojo državo izvora, pri čemer so ti obiski lahko trajali tudi do treh mesecev; da so njegovi ožji družinski člani (njegovi starši in dva od njegovih sorojencev) še vedno v Turčiji; da so drugi štirje sorojenci na Danskem; da sicer obstaja povezanost z danskim trgom dela, vendar ta glede na naravo in trajanje različnih zaposlitev, ki jih je oseba B opravljala ali jih trenutno opravlja na Danskem, ni taka, da bi oslabila njeno močno povezanost s Turčijo; da položaj para, ki je bil predhodno v zakonski zvezi, nato se je razvezal in nato znova sklenil zakonsko zvezo po tem, ko je oseba B pridobila dovoljenje za stalno prebivanje, močno govori proti obstoju močnejše povezanosti z Dansko, (
27
) saj ponovna sklenitev zakonske zveze s prvo ženo kaže na to, da je oseba B ohranila povezanost z osebo A in svojo državo izvora. Kar zadeva otroke para, je ministrstvo upoštevalo, da so bili vsi rojeni v Turčiji, kjer so začeli svoje življenje, nato pa so se pridružili svojemu očetu na Danskem; da sta dva zdaj polnoletna; v teh okoliščinah je mogoče predpostavljati, da so ohranili jezikovne, kulturne in družinske vezi s Turčijo; ker so otroci para že živeli ločeno od svoje matere, sta se zakonca sama odločila, da bosta tako razdelila družinsko celico, tako da bi se lahko oseba A vrnila v Turčijo s svojima najmlajšima otrokoma, ne da bi bil tak položaj v nasprotju s členom 8 Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane 4. novembra 1950 v Rimu.
2. Analiza glede na načelo sorazmernosti
26.
V skladu s sodno prakso Sodišča mora presoja nacionalnih organov v primeru nacionalne zakonodaje, s katero je urejena združitev družine in ki se uporabi za družinskega člana turškega delavca, temeljiti na „dovolj natančnih, objektivnih in nediskriminatornih meril[ih], ki jih je treba preveriti v vsakem posameznem primeru, tako da bi bilo mogoče sprejetje obrazložene odločbe, zoper katero je mogoče vložiti učinkovito pravno sredstvo, da bi se preprečila upravna praksa sistematične zavrnitve“. (
28
) Očitno je, da je ministrstvo obširno obrazložilo svojo odločbo o zavrnitvi, ki jo je tožeča stranka lahko izpodbijala pred predložitvenim sodiščem. Kar se mi zdi bolj problematično, so številna različna merila, zaradi česar se poraja občutek nepredvidljivosti. (
29
)
27.
Naj najprej pripomnim, da je ocena, ki jo opravijo organi, celovita ocena, ki se nanaša tako na zakonca, že prisotnega na danskem ozemlju – že skoraj 20 let, kar zadeva osebo B – kot tudi na tožečo stranko v postopku v glavni stvari. Sprašujem se, ali ni glede na naravo prošnje – ki se nanaša na dovoljenje za prebivanje za namene združitve družine – nekoliko kontradiktorno zahtevati, da je tudi tožeča stranka močneje povezana z Dansko kot s svojo državo izvora. Za združitev družine se namreč po opredelitvi zaprosi takrat, kadar je bilo treba skupno življenje prekiniti ali skupno življenje ni mogoče in kadar par živi ločeno. Prav tako ni mogoče zanikati, da se precejšen del združitev družin nanaša na položaje, v katerih imata oba člana para enako državljanstvo ali izvirata iz iste države, na katere ozemlju sta začela svoje skupno življenje. To velja tudi v zvezi s turškimi delavci. Kot sam razumem Pridružitveni sporazum EGS‑Turčija in Sklep št. 1/80, so imeli avtorji teh dveh besedil, ko so določili pravni položaj družinskih članov turških delavcev, v mislih predvsem – čeprav ne izključno – (
30
) družinske člane s turškim državljanstvom. Zato se v okviru prošnje za združitev družine, za katero se na splošno predpostavlja, da se je v državi izvora oblikovalo družinsko razmerje in da se na ozemlju države gostiteljice poskuša ponovno vzpostaviti družinska celica, sprašujem, v kolikšnem obsegu naložitev bremena zakoncema, da dokažeta, da sta močneje povezana z Dansko kot s svojo državo izvora, ne pomeni, da se od njiju zahteva predložitev neke vrste probatio diabolica, še zlasti ker iz opisa nacionalne prakse ni razvidno posebno tehtanje meril, ki jih ne bi izpolnjevala oseba, ki prosi za izdajo dovoljenja za prebivanje za namene združitve družine.
28.
Drugače povedano, očitno je, da bodo imeli pari, ki jih sestavljajo osebe z enakim državljanstvom, kot sta osebi A in B, več težav pri izpolnjevanju pogoja v zvezi z močnejšo povezanostjo z Dansko, saj bodo merila, povezana s krajem rojstva, otroštvom in šolanjem, znanjem jezika in družinskimi vezmi, težje izpolnjena, kadar sta mož ali žena še vedno v svoji državi izvora, kjer sta živela vse svoje življenje, in jih bo turški delavec sam težko kompenziral, če je navedeno državo zapustil šele kot odrasla oseba. Danski organi tudi ne morejo računati na to, da sta navedena žena ali mož dolgo prebivala na Danskem, da bi tam oblikovala vezi z družbo, ker je prav to predmet prošnje in ker je bilo tako zakonito prebivanje do zdaj preprečeno ali omejeno na kratka obdobja. (
31
) Redni in povprečno dolgi obiski turškega delavca v njegovi državi izvora se razlagajo kot znaki še vedno (preveč) pomembne navezanosti na navedeno državo, vendar ker skupno življenje na Danskem še ni mogoče, je mogoče zakonsko ali celo družinsko življenje ohranjati, čeprav samo občasno, le s temi pogostimi obiski v mejah njihove združljivosti z zahtevami, povezanimi s poklicnim življenjem turškega delavca na Danskem.
29.
Dalje, merila, ki so jih upoštevali upravni organi, po besedah danskih organov niso niti absolutna niti kumulativna. Nobeno merilo ni samo po sebi odločilno. Ta merila se lahko izkažejo tudi za nenatančna. Tako se v primeru „poznega“ prihoda na dansko ozemlje, to je pri starosti „12 ali 13 let“, (
32
) zahteva najmanj 12‑letno prebivanje delavca, vendar pa se lahko to obdobje skrajša v primeru usposabljanja ali dela na Danskem, vendar le če je to delo določene narave, tako da bi lahko delavec, zaposlen štiri ali pet let, izpolnjeval pogoj v zvezi s povezanostjo. Ta čas zaposlitve na delovnem mestu je podaljšan na sedem ali osem let, če se za zaposlitev ne šteje, da prispeva k vključevanju delavca na Danskem. Vtis, ki pri tem nastane, je, da je to za prosilca težko razumljivo, zaradi česar je nazadnje upravnim organom prepuščena velika diskrecijska pravica. Zahteva, ki jo je postavilo Sodišče in je navedena zgoraj ter v skladu s katero morajo organi odločati na podlagi natančnih meril, se ne zdi izpolnjena.
30.
Kar zadeva položaj „poroka/ločitev/ponovna poroka“, predložitveno sodišče trdi, da je to neizpodbojna domneva, ki izključuje kakršno koli upoštevanje osebnih razmer zakoncev in njune zmožnosti vključitve ter vodi do prakse skoraj sistematične zavrnitve dovoljenja za prebivanje za namene združitve družine. Če to drži, bi bila ta domneva sama po sebi v nasprotju s sodno prakso Sodišča. (
33
) Vendar naj bi se po besedah danske vlade razlagala samo kot znak, ki močno govori proti obstoju močne povezanosti z Dansko. Tudi če bi se praksa izkazala za manj drastično, kot jo prikazuje predložitveno sodišče, težko vidim dejansko povezavo med takim položajem „poroka/ločitev/ponovna poroka“ in možnostjo uspešne vključitve in/ali učinkovitega upravljanja migracijskih tokov. Če danski organi v takem primeru sumijo, da gre zlorabo zakona, saj zaradi ponovne sklenitve zakonske zveze dvomijo o iskrenosti zakonske zveze, ki je turškemu delavcu omogočila pridobitev dovoljenja za prebivanje, bi morali take sume podpreti s konkretnimi elementi zoper osebo B. Vendar pa iz spisa nikakor ne izhaja, da je danska vlada na splošno ali konkretno, kar zadeva par, ki ga tvorita osebi A in B, dokazala povezavo med položajem „poroka/ločitev/ponovna poroka“ in izkazano zlorabo. Zato je mogoče ponovno razpravljati o smislu take domneve, čeprav je to samo preprosta domneva.
31.
Nazadnje – in morda predvsem – večina upoštevanih meril sama po sebi ni ravno povezana z vprašanjem uspešne vključitve zakonca turškega delavca ali para, ki ga sestavlja z navedenim delavcem, v dansko družbo, ki je prvi od navedenih nujnih razlogov v splošnem interesu. Ne vidim namreč nujno protislovja med ohranitvijo močne povezanosti s svojo državo izvora in zmožnostjo vključitve v državo gostiteljico. Poleg tega merila, uporabljena pri presoji danskih organov, večinoma temeljijo na elementih, na katere zakonec ni mogel vplivati (kot so kraj rojstva, kraj šolanja, družinske vezi itd.). Ta merila ne omogočajo ugotovitve neobstoja vključenosti, prav tako kot ne omogočajo napovedi uspešne vključitve. Dejansko so s tega vidika precej nevtralna. Po mojem mnenju bi bilo ob upoštevanju zastavljenega cilja primerneje prosilcem naložiti prihodnje pozitivne pogoje, kot so na primer obveznost doseganja določene ravni znanja jezika ali poznavanja danske družbe v predpisanem razumnem roku po odobritvi združitve družine.
32.
Kar zadeva drugi navedeni nujni razlog v splošnem interesu, to je učinkovito upravljanje migracijskih tokov, tudi tu težko vzpostavim kakršno koli logično povezavo med različnimi upoštevanimi merili in zastavljenim ciljem. Zlasti, kaj naj bi o upravljanju migracijskih tokov povedali kraj rojstva tožeče stranke, jezik, v katerem se pogovarja s svojim možem, ali kraj, v katerem živijo njeni starši?
33.
V skladu s členom 13 Sklepa št. 1/80 morajo države članice upoštevati poseben status turških delavcev, ki jih niti ni mogoče popolnoma izenačiti z državljani Unije niti niso zgolj državljani tretjih držav kot drugi, in zdi se mi, da so glede na ta posebni status z nacionalno zakonodajo iz postopka v glavni stvari okrepljeni – hkrati čezmerno in včasih nedosledno – pogoji, ki morajo biti izpolnjeni, da bi lahko zadevni turški delavec nadaljeval ali ponovno začel svoje zakonsko življenje na ozemlju države gostiteljice. Poleg tega segajo posledice izvajanja nacionalne zakonodaje v zvezi z osebo B in njegovo žene veliko globlje kot le do njegovega zakonskega položaja, saj so danski organi osebo A in njena sinova, ki že živita na Danskem in imata dovoljenje za prebivanje na podlagi združitve družine, pozvali, naj „svoje družinsko življenje živijo in nadaljujejo v Turčiji“. (
34
) Očitno je torej, da nacionalni ukrep iz postopka v glavni stvari vpliva na svobodo osebe B, da opravlja dejavnost zaposlene osebe, s tem, da ga – po moje neupravičeno – primora, da izbere med svojo dejavnostjo na Danskem in svojim družinskim življenjem v Turčiji.
34.
V teh okoliščinah in iz vseh zgoraj navedenih razlogov je povsem jasno, da člen 9(7) zakona o tujcih ni primeren za uresničitev želenega legitimnega cilja in presega to, kar je potrebno za njegovo dosego.
35.
Posledično iz moje analize izhaja, da nacionalni ukrep, kot je ukrep iz postopka v glavni stvari, s katerim je združitev družine med turškim delavcem, ki zakonito prebiva v državi članici gostiteljici, in njegovim zakoncem pogojena s tem, da je povezanost para z državo članico gostiteljico močnejša od povezanosti s tretjo državo ali državama izvora, pomeni novo omejitev v smislu člena 13 Sklepa št. 1/80 in da taka omejitev ni upravičena.
III. Predlog
36.
Glede na vse zgornje preudarke Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je postavilo Østre Landsret (pritožbeno sodišče za vzhodno regijo, Danska), odgovori:
Nacionalni ukrep, kot je ukrep iz postopka v glavni stvari, s katerim je združitev družine med turškim delavcem, ki zakonito prebiva v državi članici gostiteljici, in njegovo ženo pogojena s tem, da je povezanost para z državo članico gostiteljico močnejša od povezanosti s tretjo državo ali državama izvora, pomeni novo omejitev v smislu člena 13 Sklepa Pridružitvenega Sveta št. 1/80 z dne 19. septembra 1980 o razvoju pridružitve, priloženega Sporazumu o pridružitvi med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo, ki so ga Republika Turčija na eni strani ter države članice EGS in Skupnosti na drugi strani podpisale 12. septembra 1963 v Ankari ter ki je bil v imenu Skupnosti sklenjen, odobren in potrjen s Sklepom Sveta 64/732/EGS z dne 23. decembra 1963. Taka omejitev ni upravičena.
(
1
)	Jezik izvirnika: francoščina.
(
2
)	UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46.
(
3
)	Te določbe so bile v zakon o tujcih vstavljene z lov nr. 365 af 6. juni 2002 om ændring af udlændingeloven og ægteskabsloven med flere love (zakon št. 365 z dne 6. junija 2002 o spremembi zakona o tujcih, zakona o zakonski zvezi itd.), s katerim je bil razširjen in zaostren pogoj glede povezanosti, uveden z lov nr. 424 af 31. maj 2000 (zakon št. 424 z dne 31. maja 2000). Ta zaostritev pogoja glede povezanosti, uvedena z zakonodajno spremembo iz leta 2002, je med drugim privedla do zahteve, da je povezanost zakoncev z Dansko močnejša od njune morebitne povezanosti z drugo državo. Z okrožnico Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (ministrstvo za begunce, priseljence in vključevanje; v nadaljevanju: ministrstvo) z dne 1. decembra 2005 je bil podrobno določen postopek, ki ga je treba uporabiti v zvezi s členom 9(7) zakona o tujcih. Pogoj v zvezi z močno povezanostjo z Dansko je bil še dodatno zaostren ob zakonodajni spremembi iz leta 2011, nato pa se je zakonodajalec odločil, da se vrne k besedilu člena 9(7) zakona o tujcih iz leta 2003. Danska vlada je na obravnavi pred Sodiščem pojasnila, da je bil člen 9(7) zakona o tujcih leta 2018 razveljavljen in nadomeščen z zahtevo po vključenosti. V nadaljevanju analize bo preučena različica člena 9(7) zakona o tujcih iz leta 2003, saj je to bilo upoštevno stanje prava ob sprejetju odločbe iz postopka v glavni stvari leta 2010.
(
4
)	V predlogu za sprejetje predhodne odločbe je navedena tudi odločba ministrstva z dne 24. avgusta 2017, s katero je to potrdilo zavrnitev nove prošnje za združitev družine, ki jo je vložila oseba A in o kateri je 1. decembra 2014 odločil Udlændingestyrelsen (urad za priseljevanje, Danska). Vendar pa iz predloga za sprejetje predhodne odločbe izhaja, da je ta osredotočen na tožbo pri predložitvenem sodišču, kot je usmerjena zoper odločbo ministrstva z dne 30. septembra 2010.
(
5
)	UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 11, str. 10.
(
6
)	Sodba z dne 12. aprila 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, točka 51 in navedena sodna praksa).
(
7
)	Glej opombo 3 teh sklepnih predlogov.
(
8
)	Sodbi z dne 12. aprila 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247), in z dne 29. marca 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239).
(
9
)	Sodba z dne 12. aprila 2016 (C‑561/14, EU:C:2016:247).
(
10
)	Sodba z dne 12. aprila 2016 (C‑561/14, EU:C:2016:247).
(
11
)	Glej sodbo z dne 12. aprila 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, točka 33 in navedena sodna praksa).
(
12
)	Glej po analogiji sodbo z dne 12. aprila 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, točka 37).
(
13
)	Glej po analogiji sodbi z dne 12. aprila 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, točka 40), in z dne 7. avgusta 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, točka 61 in navedena sodna praksa).
(
14
)	To je zaradi preudarkov v zvezi z javnim redom, javno varnostjo ali javnim zdravjem.
(
15
)	Glej med drugim sodbo z dne 12. aprila 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, točka 51 in navedena sodna praksa).
(
16
)	Sodba z dne 12. aprila 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, točka 56).
(
17
)	Sodba z dne 12. aprila 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, točka 55). Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Mengozzija v zadevi Genc (C‑561/14, EU:C:2016:28, točka 31 in naslednje).
(
18
)	Sodba z dne 29. marca 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, točka 38).
(
19
)	Sodba z dne 29. marca 2017, Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, točka 39). Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Mengozzija v zadevi Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2016:960, točka 17) in sodbo z dne 7. avgusta 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, točka 77).
(
20
)	Sodba z dne 7. avgusta 2018, Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, točka 81 in navedena sodna praksa).
(
21
)	Glej opombo 3 teh sklepnih predlogov.
(
22
)	Glej opombo 3 teh sklepnih predlogov.
(
23
)	Razen če je treba prebivanje sponzorja v državi izvora zakonca pripisati selitvi iz države iz poklicnih razlogov pri danskem organu, mednarodni ali enakovredni organizaciji ali danskem podjetju v tujini.
(
24
)	Glej besedilo vprašanj za predhodno odločanje.
(
25
)	Glej besedilo vprašanj za predhodno odločanje.
(
26
)	Zdi se, da je tudi to merilo upoštevano v okviru analize obstoja močnejše povezanosti z Dansko: glej točko 21 teh sklepnih predlogov.
(
27
)	Kot izhaja iz okrožnice z dne 1. decembra 2005 o izvajanju merila povezanosti v okviru prošnje za združitev družine.
(
28
)	Sodba z dne 12. aprila 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, točka 66).
(
29
)	Tožeča stranka ima zaradi te nepredvidljivosti pomisleke glede zmožnosti nacionalnih sodišč, da opravijo celovit nadzor nad odločbami nacionalne uprave.
(
30
)	Vprašanje, ali je pojem „družinski člani“ turškega delavca v smislu člena 7, prvi odstavek, Sklepa št. 1/80 omejen na navedene člane s turškim državljanstvom, je bilo Sodišču predloženo v okviru zadeve, v kateri je bila izrečena sodba z dne 19. julija 2012, Dülger (C‑451/11, EU:C:2012:504), Sodišče pa je nanj odgovorilo nikalno.
(
31
)	Včasih tudi iz ekonomskih razlogov. V zvezi s tem se strinjam s stališčem generalnega pravobranilca P. Mengozzija v njegovih sklepnih predlogih v zadevi Genc (C‑561/14, EU:C:2016:28, točka 49).
(
32
)	Glej besedilo vprašanj za predhodno odločanje.
(
33
)	Glej sodbo z dne 10. julija 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, točka 38).
(
34
)	Glej točko 5 teh sklepnih predlogov.