62016CC0572
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
H. SAUGMANDSGAARD ØE
van 23 november 2017 (
1
)
Zaak C‑572/16
INEOS Köln GmbH
tegen
Bundesrepublik Deutschland
[verzoek van het Verwaltungsgericht Berlin (bestuursrechter in eerste aanleg Berlijn, Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Richtlijn 2003/87/EG – Milieu – Regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Europese Unie – Artikel 10 bis – Besluit 2011/278/EU – Overgangsregels voor kosteloze toewijzing van emissierechten – Regeling van een lidstaat die voorziet in een vervaltermijn voor de toewijzingsaanvraag – Onmogelijkheid om de aanvraag na afloop van die termijn aan te vullen of te corrigeren – Geen volledige harmonisatie – Procesautonomie – Gelijkwaardigheidsbeginsel en doeltreffendheidsbeginsel”
I. Inleiding
1.
Bij beslissing van 3 november 2016, ingekomen bij het Hof op 14 november 2016, heeft het Verwaltungsgericht Berlin (bestuursrechter in eerste aanleg Berlijn, Duitsland) het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van artikel 10 bis van richtlijn 2003/87/EG (
2
) en van besluit 2011/278/EU (
3
).
2.
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen INEOS Köln GmbH (hierna: „INEOS”) en de Bundesrepublik Deutschland (Bondsrepubliek Duitsland), vertegenwoordigd door het Umweltbundesamt (federale dienst voor het milieu, Duitsland), over de weigering om deze vennootschap in de gelegenheid te stellen haar aanvraag voor kosteloze toewijzing van broeikasgasemissierechten voor de derde handelsperiode (2013‑2020) te corrigeren, op grond dat de in de nationale regeling gestelde vervaltermijn voor indiening van dergelijke aanvragen was verstreken.
3.
De verwijzende rechter wenst van het Hof te vernemen of een dergelijke vervaltermijn verenigbaar is met artikel 10 bis van richtlijn 2003/87 en met besluit 2011/278.
4.
Ik zal het Hof in overweging geven op deze vraag te antwoorden dat die bepalingen, gelezen in samenhang met het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een regeling van een lidstaat die voorziet in een dergelijke vervaltermijn en daarbij uitsluit dat een exploitant zijn aanvraag voor kosteloze toewijzing van emissierechten na het verstrijken van die termijn kan corrigeren of aanvullen, mits dit procedurevoorschrift niet ongunstiger is dan de voorschriften die voor soortgelijke vorderingen naar nationaal recht gelden.
II. Toepasselijke bepalingen
A.
Unierecht
1. Richtlijn 2003/87
5.
Artikel 1 van richtlijn 2003/87, met als opschrift „Onderwerp”, luidt:
„Bij deze richtlijn wordt een gemeenschapsregeling vastgesteld voor de handel in broeikasgasemissierechten [binnen de Unie], teneinde de emissies van broeikasgassen op een kosteneffectieve en economisch efficiënte wijze te verminderen.
[…]”
6.
Artikel 10 bis van richtlijn 2003/87, met als opschrift „Overgangsregels voor de hele Gemeenschap voor een geharmoniseerde kosteloze toewijzing”, bepaalt:
„1.   De Commissie stelt uiterlijk op 31 december 2010 volledig geharmoniseerde uitvoeringsmaatregelen voor de hele Gemeenschap vast voor het toewijzen van […] emissierechten […].
[…]
5.   De maximale jaarlijkse hoeveelheid emissierechten die de basis vormt voor de berekening van toewijzingen aan installaties die niet onder lid 3 vallen en die geen nieuwkomers zijn is niet hoger dan de som van:
a)
de jaarlijkse totale hoeveelheid voor de hele [Unie] als vastgesteld overeenkomstig artikel 9 vermenigvuldigd met het aandeel van de emissies van installaties die niet onder lid 3 vallen in het totaal van de gemiddelde geverifieerde emissies in de periode van 2005 tot en met 2007 afkomstig van installaties die in de periode van 2008 tot en met 2012 onder de Gemeenschapsregeling vallen, en
b)
het totaal van de gemiddelde jaarlijkse geverifieerde emissies in de periode van 2005 tot en met 2007 van de installaties die pas vanaf 2013 in de Gemeenschapsregeling worden opgenomen en die niet onder lid 3 vallen, aangepast met de in artikel 9 bedoelde lineaire factor.
Waar nodig wordt een uniforme correctiefactor voor alle bedrijfstakken toegepast.
[…]”
7.
Artikel 11 van deze richtlijn, met als opschrift „Nationale uitvoeringsmaatregelen”, bepaalt:
„1.   Elke lidstaat publiceert en verstrekt de Commissie uiterlijk op 30 september 2011 de lijst met installaties op zijn grondgebied die onder deze richtlijn vallen en alle kosteloze toewijzingen aan elke installatie op zijn grondgebied, berekend overeenkomstig de in artikel 10 bis, lid 1, en artikel 10 quater bedoelde regels.
[…]”
2. Besluit 2011/278
8.
Besluit 2011/278 stelt volgens artikel 1 ervan de voor de hele Unie geldende overgangsregeling vast voor de geharmoniseerde kosteloze toewijzing van emissierechten krachtens richtlijn 2003/87 vanaf 2013.
9.
Artikel 7 van dit besluit („Verzamelen van referentiegegevens”) bepaalt:
„1.   Voor elke voor de kosteloze toewijzing van emissierechten krachtens artikel 10 bis van richtlijn [2003/87] in aanmerking komende gevestigde installatie […] vragen de lidstaten, voor alle jaren van de periode van 1 januari 2005 tot en met 31 december 2008 of waar toepasselijk van 1 januari 2009 tot en met 31 december 2010 dat de installatie in werking was, bij de exploitant alle relevante informatie en gegevens op voor elke in bijlage IV genoemde parameter.
[…]
7.   De lidstaten verlangen van de exploitanten dat zij volledige en consistente gegevens indienen en dat zij ervoor zorgen dat er geen overlappingen tussen de subinstallaties en geen dubbeltellingen zijn. De lidstaten zien er met name op toe dat exploitanten de nodige zorgvuldigheid aan de dag leggen en zo nauwkeurig mogelijke gegevens verstrekken om een redelijke mate van zekerheid ten aanzien van de integriteit van de gegevens mogelijk te maken.
Te dien einde zien de lidstaten erop toe dat elke exploitant ook een methodologieverslag indient waarin met name een beschrijving van de installatie, de toegepaste compilatiemethodologie, verschillende gegevensbronnen, de berekeningsstappen en, indien van toepassing, de gemaakte veronderstellingen en de toegepaste methodologie zijn opgenomen om emissies toe te wijzen aan de betrokken subinstallaties in overeenstemming met lid 6. De lidstaten mogen van de exploitant verlangen dat hij de nauwkeurigheid en volledigheid van de verstrekte gegevens aantoont.
8.   Bij ontbrekende gegevens verlangen de lidstaten van de exploitant dat hij het ontbreken van de gegevens verantwoordt.
De lidstaten verlangen van de exploitant dat hij de ontbrekende gegevens vóór of uiterlijk tijdens de verificatie door de verificateur aanvult op grond van voorzichtige schattingen, met name op basis van de beste industriële praktijken en recente wetenschappelijke en technische kennis.
[…]”
10.
Artikel 8 van dit besluit („Verificatie”) luidt:
„1.   Tijdens het verzamelproces van de gegevens overeenkomstig artikel 7, aanvaarden de lidstaten enkel gegevens die door een verificateur zijn geverifieerd en bevredigend zijn bevonden. Het verificatieproces heeft betrekking op het methodologierapport en de gerapporteerde parameters bedoeld in artikel 7 en bijlage IV. De verificatie heeft betrekking op de betrouwbaarheid, geloofwaardigheid en nauwkeurigheid van de door de exploitant verstrekte gegevens en resulteert in een verificatieadvies dat met een redelijke mate van zekerheid aangeeft of de overgelegde gegevens vrij zijn van beduidende onjuiste opgaven.
[…]
4.   De lidstaten wijzen niet kosteloos emissierechten toe aan een installatie waarvan de gegevens niet door een verificateur werden geverifieerd en bevredigend werden bevonden.
[…]”
11.
Artikel 10 van besluit 2011/278, met als opschrift „Toewijzing op niveau van de installatie”, luidt:
„1.   Op basis van de overeenkomstig artikel 7 verzamelde gegevens berekenen de lidstaten overeenkomstig de leden 2 tot en met 8 voor ieder jaar het aantal emissierechten dat met ingang van 2013 kosteloos wordt toegewezen aan elke gevestigde installatie op hun grondgebied.
2.   Voor deze berekening bepalen de lidstaten eerst […] het voorlopige jaarlijkse aantal kosteloos toegewezen emissierechten per subinstallatie afzonderlijk.
[…]
4.   Voor de uitvoering van artikel 10 bis, lid 11, van richtlijn [2003/87] worden de in bijlage VI vastgestelde factoren toegepast op het voorlopige jaarlijkse aantal kosteloos toegewezen emissierechten bepaald per subinstallatie krachtens lid 2 van dit artikel voor het betrokken jaar waarin de processen in deze subinstallatie in dienst staan van bedrijfstakken en deeltakken die niet worden geacht te zijn blootgesteld aan een significant CO2‑weglekrisico als bepaald in besluit 2010/2/EU.
[…]
9.   De definitieve totale jaarlijkse hoeveelheid kosteloos toegewezen emissierechten voor elke gevestigde installatie, behalve voor installaties die vallen onder artikel 10 bis, lid 3, van richtlijn [2003/87], is gelijk aan de voorlopige totale jaarlijkse hoeveelheid kosteloos toegewezen emissierechten voor elke installatie zoals bepaald overeenkomstig lid 7, vermenigvuldigd met de transsectorale correctiefactor als bepaald overeenkomstig artikel 15, lid 3.
[…]”
12.
Artikel 15 van dit besluit, met als opschrift „Nationale uitvoeringsbepalingen”, bepaalt:
„1.   Overeenkomstig artikel 11, lid 1, van richtlijn [2003/87] dienen de lidstaten tegen 30 september 2011 bij de Commissie een lijst in van onder richtlijn [2003/87] vallende installaties op hun grondgebied, met inbegrip van overeenkomstig artikel 5 geïdentificeerde installaties; zij maken daartoe gebruik van een door de Commissie verstrekt elektronisch sjabloon.
[…]
3.   Na ontvangst van de in lid 1 bedoelde lijst beoordeelt de Commissie de opneming van elke installatie in de lijst en de overeenkomstige voorlopige totale jaarlijkse hoeveelheden kosteloos toegewezen emissierechten.
Na de kennisgeving door alle lidstaten van de voorlopige totale jaarlijkse hoeveelheden kosteloos toegewezen emissierechten over de periode 2013 tot 2020, bepaalt de Commissie de in artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn [2003/87] bedoelde uniforme transsectorale correctiefactor. […]
4.   Als de Commissie de opneming van de installatie in de lijst, met inbegrip van de overeenkomstige voorlopige totale jaarlijkse hoeveelheid kosteloos toegewezen emissierechten voor deze installatie, niet verwerpt, gaat de betrokken lidstaat over tot de bepaling van de definitieve jaarlijkse hoeveelheid kosteloos toegewezen emissierechten per jaar tijdens de periode 2013 tot 2020 overeenkomstig artikel 10, lid 9.
[…]”
B.
Duits recht
13.
§ 9, leden 1 tot en met 4, van de Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (Treihausgas-Emissionshandelgesetz – TEHG) (wet inzake de handel in broeikasgasemissierechten) van 21 juli 2011 (BGBl. I S. 1475; hierna: „TEHG”) luidt:
„(1)   Exploitanten van installaties krijgen kosteloze rechten toegewezen overeenkomstig de beginselen van artikel 10 bis […] van richtlijn 2003/87 […] in de laatst bijgewerkte versie, en van besluit 2011/278 […].
(2)   Voor de toewijzing moet een aanvraag worden ingediend bij de bevoegde autoriteit. De aanvraag voor toewijzing van kosteloze rechten dient te worden gedaan binnen een termijn die door de bevoegde autoriteit minstens drie maanden voor afloop ervan wordt bekendgemaakt in de Bundesanzeiger. De bekendmaking van de termijn vindt op zijn vroegst plaats na de inwerkingtreding van de algemene maatregel van bestuur inzake toewijzingsregels overeenkomstig § 10. Bij een te late aanvraag bestaat er geen recht op kosteloze toewijzing. De aanvraag dient vergezeld te gaan van de voor het onderzoek van het recht benodigde documenten. Voor zover in de algemene maatregel van bestuur overeenkomstig § 10 niet anders is bepaald, moeten de feitelijke gegevens in de toewijzingsaanvraag ingevolge § 21 door een controlebureau zijn geverifieerd.
(3)   De bevoegde autoriteit berekent de voorlopig toe te wijzen hoeveelheden, maakt in de Bundesanzeiger een lijst bekend met alle binnen de werkingssfeer van deze wet vallende installaties en met de voorlopig toe te wijzen hoeveelheden en zendt de lijst aan de Europese Commissie. Bij de berekening van de voorlopig toe te wijzen hoeveelheden worden alleen gegevens in aanmerking genomen waarvan de juistheid voldoende is gewaarborgd. […]
(4)   De bevoegde autoriteit beslist vóór het begin van de handelsperiode over de toewijzing van kosteloze rechten voor een installatie aan exploitanten van installaties die binnen de ingevolge lid 2, tweede zin, bekendgemaakte termijn een aanvraag hebben ingediend. Voor het overige gelden voor de toewijzingsprocedure de bepalingen van de Verwaltungsverfahrensgesetz (wet inzake de bestuursrechtelijke rechtspleging).”
14.
Door middel van bekendmaking in de elektronische Bundesanzeiger (eBAnz AT118 2011 B1, 20 oktober 2011) heeft de Deutsche Emissionshandelsstelle (Duitse emissie-autoriteit; hierna: „DEHSt”) bepaald dat de vervaltermijn van § 9, lid 2, TEHG op 23 januari 2012 zou verstrijken.
15.
§ 5 van de Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (Zuteilungsverordnung 2020 – ZuV 2020) (algemene maatregel van bestuur inzake de toewijzing van broeikasgasemissierechten over de handelsperiode 2013‑2020) van 26 september 2011 (BGBl. I 2011, blz. 1921), met als opschrift „Verzamelen van referentiegegevens”, bepaalt ingevolge lid 1 dat de exploitant van de installatie verplicht is om in de aanvraag voor kosteloze toewijzing voor bestaande installaties met name de volgende gegevens te verstrekken: algemene gegevens over de installatie, aanvullende gegevens over de installatie, algemene gegevens over elk toewijzingselement en in bijzondere gevallen aanvullende gegevens over toewijzingselementen.
III. Hoofdgeding en prejudiciële vraag
16.
INEOS exploiteert een kraakinstallatie voor de productie van chemische producten door middel van stoomkraken van nafta bij hoge temperaturen. Deze installatie is sinds 1 januari 2008 emissiehandelplichtig.
17.
Op 23 januari 2012 heeft INEOS bij de DEHSt op grond van § 9, lid 1, TEHG voor die installatie een aanvraag ingediend voor kosteloze toewijzing van emissierechten voor de handelsperiode 2013‑2020 op basis van de referentieperiode 2005‑2008. De termijn voor indiening van die aanvraag liep overeenkomstig lid 2 van dat artikel op diezelfde dag af. De aanvraag is door een controlebureau geverifieerd. INEOS heeft in de aanvraag onder andere aangegeven uit te gaan van een jaarlijkse voorlopig toe te wijzen hoeveelheid van 547635 emissierechten.
18.
Bij beslissing van 17 februari 2014 heeft de DEHSt voor die handelsperiode aan INEOS 3867032 rechten voor de betrokken installatie toegewezen, met de vermelding dat de toewijzing was gebaseerd op de door INEOS in haar toewijzingsaanvraag verstrekte gegevens.
19.
Op 11 maart 2014 heeft INEOS bij de DEHSt bezwaar aangetekend tegen die beslissing, waarbij zij met name betoogde dat die autoriteit bepaalde aanvullende gegevens met betrekking tot de berekening van de directe emissies over de jaren 2006 en 2007 in aanmerking had moeten nemen.
20.
Op 3 september 2015 heeft de DEHSt dat bezwaar afgewezen, met name op grond dat de nieuwe gegevens niet bij de toewijzingsbeslissing in aanmerking konden worden genomen, aangezien INEOS ze pas in april 2015 in de loop van de bezwaarprocedure had overgelegd, dat wil zeggen meer dan drie jaar nadat de vervaltermijn voor indiening van de aanvraag op 23 januari 2012 was verstreken. De DEHSt heeft erop gewezen dat niet alleen § 9, lid 2, TEHG in een wettelijke vervaltermijn voorzag, maar ook dat de nauwe verwevenheid van de nationale procedure met de Europese toewijzingsprocedure zich ertegen verzette dat de gegevens in de aanvraag werden gewijzigd.
21.
Op 29 september 2015 heeft INEOS bij het Verwaltungsgericht Berlin beroep tegen die beslissing ingesteld, waarbij zij met name heeft aangevoerd dat zij per vergissing had verzuimd bepaalde gegevens over de directe emissies over de jaren 2006 en 2007 te verstrekken, omdat zij ten onrechte veronderstelde dat de DEHSt reeds over die gegevens beschikte terwijl de betrokken installatie pas vanaf 1 januari 2008 emissiehandelplichtig was. Volgens INEOS had de DEHSt haar moeten verzoeken de in de toewijzingsaanvraag verstrekte gegevens aan te vullen of te corrigeren.
22.
Aangezien het Unierecht niet uitdrukkelijk bepaalt wat de rechtsgevolgen zijn van inlichtingen die een exploitant verstrekt na het verstrijken van de termijn die naar nationaal recht is gesteld voor indiening van de toewijzingsaanvraag, dient volgens de verwijzende rechter te worden verduidelijkt of § 9, lid 2, TEHG, op grond waarvan in geval van een te late aanvraag geen recht op kosteloze toewijzing bestaat, verenigbaar is met het bepaalde in richtlijn 2003/87 en besluit 2011/278.
23.
Daarom heeft het Verwaltungsgericht Berlin de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een beslissing over de volgende prejudiciële vraag:
„Verzetten de bepalingen van artikel 10 bis van richtlijn [2003/87] en de bepalingen van besluit [2011/278] zich tegen een wettelijke regeling van een lidstaat die voor de handelsperiode 2013‑2020 voorziet in een materieelrechtelijke vervaltermijn voor niet-tijdig ingediende aanvragen voor toewijzing van kosteloze emissierechten aan bestaande installaties en daarbij een correctie van fouten of een aanvulling van (onvolledige) gegevens in de toewijzingsaanvraag die pas na het verstrijken van de door de lidstaat gestelde termijn worden vastgesteld, uitsluit?”
IV. Procedure bij het Hof
24.
Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 14 november 2016 ingeschreven ter griffie van het Hof.
25.
INEOS, de Duitse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
26.
Ter terechtzitting van 14 september 2017 hebben INEOS, het Umweltbundesamt, de Duitse regering en de Commissie pleidooi gehouden.
V. Analyse
27.
Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of artikel 10 bis van richtlijn 2003/87 en besluit 2011/278 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling van een lidstaat die aan de indiening van aanvragen voor kosteloze toewijzing van emissierechten voor de handelsperiode 2013‑2020 een vervaltermijn verbindt en daarbij uitsluit dat een exploitant die aanvraag na het verstrijken van die termijn kan corrigeren of aanvullen.
28.
Vooraf wens ik te benadrukken dat deze vraag wordt gesteld in een context die wordt gekenmerkt ten eerste door het feit dat de exploitant zich heeft vergist bij de indiening van zijn aanvraag voor kosteloze toewijzing, en ten tweede door de wens van de exploitant zijn vergissing te herstellen om een hoger aantal kosteloze emissierechten te krijgen. (
4
)
29.
Ik beperk mijn verdere uiteenzetting tot deze situatie. Bijgevolg ga ik niet in op het denkbeeldige geval dat de bevoegde autoriteit een vergissing heeft begaan of sprake is van een correctie om het aantal kosteloos toegewezen emissierechten te verminderen. Hoewel die andere gevallen interessant zijn, vallen zij buiten het bestek van het hoofdgeding.
30.
In het vervolg van mijn betoog zal ik onderzoeken of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde vervaltermijn strijdig is met het beginsel van doeltreffendheid van de op grond van artikel 10 bis van richtlijn 2003/87 verleende rechten. (
5
) Daartoe is het mijns inziens zinvol vooraf het bij richtlijn 2003/87 ingevoerde stelsel in grote lijnen te beschrijven.
A.
Stelsel van richtlijn 2003/87
31.
Het bij richtlijn 2003/87 ingevoerde stelsel kan worden beschreven aan de hand van de doelstellingen ervan, de drie voornaamste verplichtingen die het exploitanten oplegt en de drie manieren waarop emissierechten kunnen worden verkregen.
1. Doelstellingen van richtlijn 2003/87
32.
Ofschoon de doelstellingen van richtlijn 2003/87 van fundamenteel belang zijn, is het mijns inziens niet nodig om daarover uit te weiden aangezien die doelstellingen duidelijk blijken uit de wetgeving en de rechtspraak van de Unie.
33.
Uit de overwegingen 3 tot en met 5 van richtlijn 2003/87 blijkt dat deze richtlijn tot doel heeft, een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten in te voeren waarmee een bijdrage wordt geleverd aan de nakoming door de Unie van de verplichtingen die zijn aangegaan in de context van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (
6
), dat beoogt deze emissies in de atmosfeer te verminderen tot een niveau waarbij een gevaarlijke ontregeling van het klimaatsysteem door de mens wordt voorkomen. (
7
)
34.
Deze reductiedoelstelling van de antropogene broeikasgasemissies is een belangrijk aspect van de bestrijding van de klimaatverandering, die in artikel 191, lid 1, VWEU uitdrukkelijk wordt genoemd als een van de doelstellingen van het beleid van de Unie op milieugebied.
35.
Zoals blijkt uit met name de overwegingen 3 en 5 van richtlijn 2009/29 (
8
), zou richtlijn 2003/87 eraan moeten bijdragen de algehele emissie van broeikasgassen door de Unie tegen 2020 met ten minste 20 % ten opzichte van 1990 te verlagen op een „economisch efficiënte” wijze. (
9
)
36.
Economische efficiency is namelijk een ander doel van richtlijn 2003/87, zoals ook blijkt uit artikel 1 ervan. Daaraan ontleent het „cap and trade-systeem” dat deze richtlijn heeft ingevoerd, zijn bestaansrecht. De mogelijkheid om emissierechten – waarvan het aantal voor alle onder de regeling vallende exploitanten gezamenlijk is gemaximeerd („cap”) – te verkopen („trade”) moet namelijk emissiereducties bevorderen bij installaties waar ze tegen de laagste kosten kunnen worden gerealiseerd. (
10
)
37.
Dus bestaat de economische logica achter de regeling voor de handel in emissierechten erin, ervoor te zorgen dat de voor het bereiken van vooraf bepaalde milieuwinst noodzakelijke reducties van broeikasgasemissies plaatsvinden tegen de laagste kostprijs. Met name door de mogelijkheid te bieden om de toegewezen emissierechten te verkopen, beoogt die regeling elke deelnemer ertoe aan te sporen minder broeikasgassen uit te stoten dan de emissierechten die hem aanvankelijk zijn toegewezen, teneinde het overschot te kunnen verkopen aan een andere deelnemer die meer heeft uitgestoten dan op basis van de hem toegewezen emissierechten mogelijk was. (
11
)
2. Drie voornaamste verplichtingen die richtlijn 2003/87 exploitanten heeft opgelegd
38.
Om goed te begrijpen hoe het bij richtlijn 2003/87 ingevoerde stelsel in de praktijk functioneert, is het zinvol stil te staan bij de drie voornaamste verplichtingen die worden opgelegd aan de binnen het toepassingsgebied van richtlijn 2003/87 (zoals afgebakend in artikel 2, lid 1, ervan) vallende exploitanten.
39.
In de eerste plaats dienen exploitanten van vaste installaties krachtens artikel 4 van richtlijn 2003/87 in het bezit te zijn van een vergunning voor broeikasgasemissies, die met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 5 tot en met 8 van die richtlijn is verleend. (
12
)
40.
In de tweede plaats rust op de exploitanten de verplichting hun emissies te bewaken en te rapporteren overeenkomstig artikel 14 van richtlijn 2003/87. (
13
) Ik merk in dit verband op dat de vergunningsaanvraag een beschrijving van de geplande maatregelen voor de bewaking en rapportage van emissies moet bevatten (
14
), en dat de bevoegde autoriteit de vergunning alleen verleent indien zij ervan overtuigd is dat de exploitant in staat is zijn emissies te bewaken en te rapporteren. (
15
)
41.
Op grond van artikel 15 van die richtlijn dienen de verslagen van de exploitanten bovendien te worden geverifieerd door een onafhankelijke verificateur. (
16
)
42.
In de derde plaats dienen de exploitanten op grond van artikel 12, leden 2 bis en 3, van richtlijn 2003/87 uiterlijk op 30 april van elk jaar een hoeveelheid emissierechten „in te leveren” die gelijk is aan het overeenkomstig artikel 15 van die richtlijn geverifieerde totaal aan emissies gedurende het voorgaande kalenderjaar. De ingeleverde emissierechten worden vervolgens door de lidstaten geannuleerd.
43.
Deze verplichting vormt de sluitsteen van het bij richtlijn 2003/87 ingevoerde stelsel. (
17
) De inlevering van emissierechten door de exploitant is terecht de concrete „voldoening van een milieuschuld” genoemd (
18
), namelijk de voldoening van de milieuschuld die de exploitant in het afgelopen kalenderjaar heeft opgebouwd. Om preciezer te zijn: de exploitant dient voor elke ton kooldioxide-equivalent die hij in de loop van die periode heeft uitgestoten, één emissierecht in te leveren. (
19
)
44.
Thans licht ik toe hoe een exploitant in de praktijk de emissierechten kan verwerven die hij nodig heeft om zijn jaarlijkse inleververplichting na te komen.
3. Drie manieren voor de verwerving van emissierechten om de jaarlijkse verplichting tot inlevering na te komen
45.
Terwijl de hierboven beschreven jaarlijkse verplichting tot inlevering bij de exploitanten op wie het stelsel van richtlijn 2003/87 (
20
) van toepassing is, de vraag naar emissierechten creëert, zijn er drie te onderscheiden bronnen voor het aanbod van emissierechten. Emissierechten kunnen namelijk op drie manieren worden verkregen, waarvan de eerste twee openstaan voor alle exploitanten en de derde slechts voor sommige.
46.
De eerste wijze van verwerving is de aankoop van emissierechten van enig ander persoon die dergelijke emissierechten in bezit heeft. (
21
) Hypothetisch gesproken kunnen dergelijke transacties enkel emissierechten betreffen die eerder door de lidstaten zijn verleend. In die zin vormen die transacties de „secundaire markt” voor emissierechten.
47.
Beide andere verwervingswijzen betreffen daarentegen de twee methoden voor verlening van emissierechten door de lidstaten op grond van richtlijn 2003/87, namelijk de toewijzingsmethode door middel van veiling (die kan worden gekwalificeerd als de „primaire markt”) en de kosteloze toewijzing. Beide toewijzingsmethoden worden in de richtlijn en in de uitvoeringshandelingen daarvan gedetailleerd en zeer technisch geregeld. In grote lijnen kan die regeling als volgt worden samengevat.
48.
In de eerste plaats wordt voor de hele Unie een maximumhoeveelheid te verlenen emissierechten berekend. (
22
) Dit is één van de wezenlijke aspecten van het „cap
and trade-systeem” van richtlijn 2003/87. In de praktijk is voor elke exploitant die onder dit stelsel valt, de sterkte van de prikkel om de broeikasgasemissies te verminderen afhankelijk van de hoogte van dat plafond. (
23
)
49.
Op grond van artikel 9 van richtlijn 2003/87 is het plafond voor de emissies door vaste installaties voor het jaar 2013 vastgesteld op iets meer dan twee miljard emissierechten. (
24
) Die hoeveelheid wordt jaarlijks verlaagd met een lineaire factor 1,74 %, die zodanig is berekend dat de Unie haar verplichting om haar algehele emissie tegen 2020 te verminderen met minimaal 20 % ten opzichte van de niveaus in 2005 kan nakomen. (
25
)
50.
In de tweede plaats dient het aldus gemaximeerde aantal emissierechten dat jaarlijks kan worden uitgestoten, te worden verdeeld onder te veilen emissierechten en kosteloos toegewezen emissierechten. Op grond van artikel 10, lid 1, van richtlijn 2003/87 veilen de lidstaten met ingang van 2013 alle emissierechten die niet kosteloos worden toegewezen. Het aantal te veilen emissierechten hangt derhalve af van het aantal kosteloos toegewezen emissierechten. (
26
)
51.
In de derde plaats moet ik nog de „algemene” regeling (
27
) voor de kosteloze toewijzing van emissierechten van artikel 10 bis van richtlijn 2003/87 beschrijven, waarschijnlijk het meest complexe aspect van het bij deze richtlijn ingevoerde stelsel. Zelfs de meest doorgewinterde juristen kunnen immers door dit artikel uit het veld worden geslagen.
52.
Het Hof heeft er de aandacht op gevestigd dat de kosteloze toewijzing van emissierechten niet tot doel had de betrokken producenten subsidies toe te kennen, maar ertoe strekte de economische impact van de onmiddellijke en unilaterale invoering door de Europese Unie van een markt voor emissierechten te verzachten door een verlies aan concurrentievermogen van bepaalde onder deze richtlijn vallende productiesectoren te voorkomen. (
28
)
53.
Overigens neemt de kosteloze toewijzing van emissierechten de prikkel om emissies te verminderen bij de begunstigden ervan niet helemaal weg. Het Hof heeft er in dit verband op gewezen dat de stimulans om de uitstoot van alle installaties te verminderen wordt geboden door de winst die kan worden gehaald uit de daling van de behoefte aan emissierechten, die een economische waarde hebben die door hun verkoop kan worden gerealiseerd, ongeacht of zij al dan niet kosteloos zijn toegewezen. (
29
)
54.
Dit neemt niet weg dat de kosteloze toewijzing de prikkel vermindert om maatregelen te treffen teneinde de uitstoot te reduceren, aangezien de begunstigde exploitanten de emissierechten die zij jaarlijks moeten inleveren niet geheel of gedeeltelijk hoeven te kopen. Derhalve stimuleert de verlaging van de hoeveelheid kosteloos toegewezen emissierechten, zoals advocaat-generaal Kokott heeft verduidelijkt, de beperking van de uitstoot en draagt zij bijgevolg bij tot de bescherming van het milieu en tot de bestrijding van de klimaatverandering, zoals in artikel 191 VWEU wordt verlangd. (
30
)
55.
Artikel 10 bis, lid 11, van richtlijn 2003/87 bepaalt dat in 2027 de kosteloze toewijzingen zullen zijn afgeschaft, aangezien dan alle emissierechten voor vaste installaties moeten worden geveild. Evenwel blijkt de Commissie deze in richtlijn 2009/29 neergelegde lovenswaardige ambitie te hebben laten varen, aangezien het voorstel voor een richtlijn voor de vierde handelsperiode (2021‑2030) het aandeel van te veilen emissierechten bepaalt op 57 % van het totale aantal. (
31
)
56.
Overigens sluit artikel 10 bis, lid 3, van richtlijn 2003/87 – los van de eventuele afschaffing van de kosteloze toewijzingen op termijn – in elk geval bepaalde vaste installaties uit van die kosteloze toewijzingen, met name de elektriciteitsopwekkers. Die installaties moeten derhalve alle emissierechten die zij nodig hebben om aan hun jaarlijkse inleververplichting te voldoen, op de primaire of de secundaire markt kopen. (
32
)
57.
Voor de installaties die op grond van artikel 10 bis van richtlijn 2003/87 in aanmerking komen voor kosteloze toewijzingen, kan de procedure waarmee de hoogte van die toewijzingen wordt vastgesteld, worden onderverdeeld in drie fasen, die leiden tot vaststelling van respectievelijk de basistoewijzing, de voorlopige toewijzing en de definitieve toewijzing. (
33
)
58.
Ten eerste is de basistoewijzing niet afhankelijk van de daadwerkelijke uitstoot door de begunstigde (zoals dat geldt voor de inleververplichting (
34
)) maar van theoretische „benchmarks” die de Commissie overeenkomstig artikel 10 bis, lid 2, van richtlijn 2003/87 heeft berekend aan de hand van de emissies van de 10 % meest efficiënte installaties. (
35
) Zo is voor elke installatie of subinstallatie de basistoewijzing gelijk aan het product van de toepasselijke benchmark vermenigvuldigd met het historische activiteitsniveau, dat wordt bepaald op basis van de referentiegegevens die de exploitanten op grond van de artikelen 7 en 9 van besluit 2011/278 hebben verstrekt. Die berekening moet ingevolge artikel 10, leden 1 en 2, van dat besluit door de lidstaten worden gemaakt. (
36
)
59.
Ten tweede wordt de voorlopige toewijzing berekend door overeenkomstig artikel 10 bis, lid 11, van richtlijn 2003/87 een reductiefactor toe te passen op de basistoewijzing. Die reductiefactor, die voor 2013 0,8 bedraagt (een reductie van 20 %), neemt elk jaar in gelijke hoeveelheden af tot een waarde van 0,3 (reductie van 70 %) in 2020. (
37
)
60.
Ik moet er evenwel op wijzen dat deze reductie niet geldt voor alle installaties die voor kosteloze toewijzingen in aanmerking komen. Op grond van artikel 10 bis, lid 12, van richtlijn 2003/87 geldt de reductie van de kosteloze toewijzingen namelijk niet voor bedrijfstakken die vanwege de milieueisen die deze richtlijn oplegt, zijn blootgesteld aan een significant risico van verplaatsing naar derde landen. Die bedrijfstakken zijn met andere woorden onderworpen aan lagere milieueisen vanwege het bestaan van wat eufemistisch als een „CO2‑weglekrisico” wordt gekwalificeerd. Op grond van artikel 10 bis, leden 13 tot en met 18, van deze richtlijn heeft de Commissie een lange lijst bedrijfstakken en deeltakken vastgesteld die zijn blootgesteld aan een dergelijk verplaatsingsrisico. (
38
)
61.
Artikel 11, lid 1, van richtlijn 2003/87 en artikel 15, leden 1 en 2, van besluit 2011/278 verplichten elke lidstaat ertoe, de lijst met installaties en subinstallaties op zijn grondgebied die onder deze richtlijn vallen en alle kosteloze basistoewijzingen en voorlopige toewijzingen (
39
) aan elk van hen, voor de gehele derde handelsperiode (2013‑2020) te publiceren en aan de Commissie te verstrekken.
62.
De derde en laatste stap in de berekening bestaat in de eventuele toepassing van het tweede reductiemechanisme van artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn 2003/87. Derhalve komt de definitieve toewijzing overeen met ofwel de voorlopige toewijzing (indien dit mechanisme niet behoeft te worden toegepast) ofwel de gereduceerde voorlopige toewijzing (in het tegenovergestelde geval).
63.
De Commissie dient zich namelijk op basis van de door de lidstaten verstrekte lijsten ervan te vergewissen of de som van alle basistoewijzingen – en niet van de voorlopige toewijzingen (
40
) – berekend voor alle op het grondgebied van de Unie aanwezige installaties, niet meer bedraagt dan het submaximum van artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn 2003/87 (
41
), hetgeen overeenkomt met een deel van het totale aantal van artikel 9 van die richtlijn (
42
).
64.
Indien dit plafond daadwerkelijk wordt overschreden, dient de Commissie de toewijzingen door de lidstaten evenredig te verlagen door toepassing van een „transsectorale correctiefactor”, die overeenkomt met de verhouding tussen dat plafond en de som van de basistoewijzingen. (
43
)
65.
De Commissie heeft inderdaad voor de derde handelsperiode (2013‑2020) een transsectorale correctiefactor moeten vaststellen. (
44
) Na dit besluit hebben de lidstaten de definitieve toewijzingen kunnen vaststellen onder toepassing van deze correctiefactor, of liever reductiefactor, op de niet door de Commissie geweigerde voorlopige toewijzingen. (
45
)
B.
Prejudiciële vraag
66.
Vooraf wens ik te benadrukken dat de aan het Hof gestelde vraag (
46
) niet ziet op de verplichting die krachtens artikel 14 van richtlijn 2003/87 op de exploitanten rust om de jaarlijkse emissies te rapporteren (
47
), maar op het verzamelen door de lidstaten van de referentiegegevens bij de exploitanten op grond van artikel 7 van besluit 2011/278 voor de vaststelling van het historische activiteitsniveau, zoals bedoeld in artikel 9 van dit besluit, aan de hand waarvan de basistoewijzing wordt berekend (
48
).
67.
Zo is het probleem waarmee INEOS in het hoofdgeding is geconfronteerd ontstaan doordat zij niet de volledige referentiegegevens over 2006 en 2007 heeft verstrekt met als gevolg dat de bevoegde autoriteit de basistoewijzing – en dientengevolge het aantal aan INEOS kosteloos toegewezen emissierechten – te laag heeft berekend. (
49
)
68.
Bij de beantwoording van de prejudiciële vraag zal ik eerst de aandacht erop vestigen dat richtlijn 2003/87 en besluit 2011/278 de procedurevoorschriften voor de aanvragen voor kosteloze toewijzing van emissierechten niet volledig hebben geharmoniseerd. Vervolgens zal ik uiteenzetten waarom de vervaltermijn en de onmogelijkheid om na afloop daarvan nog correcties aan te brengen, waarover het gaat in het hoofdgeding, naar mijn mening niet strijdig zijn met het doeltreffendheidsbeginsel, zoals uitgelegd in de vaste rechtspraak van het Hof.
1. Geen volledige harmonisatie van de procedurevoorschriften voor aanvragen voor kosteloze toewijzing van emissierechten
69.
INEOS heeft betoogd dat de Uniewetgeving alle aspecten – met inbegrip van de procedurele aspecten – met betrekking tot de aanvragen voor kosteloze toewijzing van emissierechten volledig heeft geharmoniseerd, zodat de lidstaten volgens haar in dit opzicht geen beoordelingsmarge hebben. De Duitse regering en de Commissie hebben dit standpunt betwist.
70.
Ik ben het met de Duitse regering en de Commissie eens. Het is inderdaad zo dat de Commissie volgens de bewoordingen van artikel 10 bis, lid 1, van richtlijn 2003/87, „volledig geharmoniseerde uitvoeringsmaatregelen voor de hele Gemeenschap [vaststelt] voor het toewijzen van de in de leden 4, 5, 7 en 12 bedoelde emissierechten” (cursivering van mij). Op grond daarvan heeft de Commissie besluit 2011/278 vastgesteld en het lijdt mijns inziens geen twijfel dat dit besluit, gelezen in samenhang met artikel 10 bis van deze richtlijn, een volledige harmonisatie vormt van de materiële aspecten van de kosteloze toewijzing van emissierechten (
50
), waarvan ik in deze conclusie (
51
) de grote lijnen heb geschetst.
71.
Evenwel bevatten deze instrumenten geen enkele bepaling die expliciet de procedurele aspecten van die toewijzing regelt, zoals met name de termijn waarbinnen de aanvraag voor kosteloze toewijzing moet zijn ingediend, of ook de mogelijkheid om na afloop van een dergelijke termijn correcties in de aanvraag aan te brengen.
72.
Met name in artikel 7 van besluit 2011/278, dat betrekking heeft op het verzamelen van referentiegegevens door de lidstaten, wordt daarover met geen woord gerept. Artikel 7, lid 8, van dit besluit bepaalt dat de exploitant „het ontbreken van gegevens” moet verantwoorden en „gedeeltelijk beschikba[re gegevens]” moet aanvullen met voorzichtige schattingen, zonder evenwel een procedure vast te stellen waarmee de verzamelde gegevens kunnen worden gecorrigeerd of aangevuld. Evenzo verbiedt artikel 8 van dit besluit de lidstaten gegevens te aanvaarden die niet door een verificateur bevredigend zijn bevonden, zonder evenwel een termijn of procedure vast te stellen voor de correctie van niet bevredigend bevonden gegevens.
73.
Volgens vaste rechtspraak zijn bij ontstentenis van een volledige harmonisatie de toepasselijke procedurevoorschriften krachtens het beginsel van procesautonomie van de lidstaten zaak van de interne rechtsorde van elke lidstaat, mits evenwel die regels niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke nationale situaties gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel). (
52
)
74.
Wat het gelijkwaardigheidsbeginsel betreft, blijkt uit niets in het aan het Hof overgelegde dossier – en is evenmin voor het Hof aangevoerd – dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde vervaltermijn strijdig zou zijn met dit beginsel. In elk geval staat het aan de verwijzende rechter om zich hierover uit te spreken, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt. (
53
)
75.
Bijgevolg zal ik in het vervolg van mijn analyse mijn aandacht richten op de verenigbaarheid van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde vervaltermijn met het doeltreffendheidsbeginsel.
76.
Ik wijs er in dit verband op dat mijns inziens niet de door INEOS voorgestelde benadering kan worden gevolgd om de verenigbaarheid van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde vervaltermijn met sommige bepalingen van richtlijn 2003/87 of besluit 2011/278 „direct” te beoordelen.
77.
Uit de hierboven aangehaalde rechtspraak volgt namelijk dat de verenigbaarheid met het Unierecht van procedurele bepalingen die de lidstaten hebben vastgesteld, dient te worden getoetst aan het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel. Derhalve dient bij het onderzoek naar de verenigbaarheid van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde vervaltermijn met het doeltreffendheidsbeginsel de inhoud van de bepalingen van richtlijn 2003/87 of besluit 2011/278 in aanmerking te worden genomen. (
54
)
2. Verenigbaarheid van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde vervaltermijn
78.
Vooraf merk ik op dat de Commissie heeft voorgesteld een apart onderzoek te voeren naar enerzijds de mogelijkheid voor de lidstaten om een vervaltermijn te verbinden aan de indiening van aanvragen voor kosteloze toewijzing op grond van artikel 10 bis van richtlijn 2003/87 en anderzijds de onmogelijkheid voor exploitanten om na afloop van die termijn correcties in hun aanvraag aan te brengen.
79.
Mijns inziens zijn deze twee aspecten evenwel onlosmakelijk met elkaar verbonden, zoals uit de bewoordingen van de prejudiciële vraag blijkt. (
55
) De oorzaak van het feit dat INEOS in het hoofdgeding haar aanvraag voor kosteloze toewijzing niet kan aanvullen of corrigeren, ligt namelijk in het gegeven dat in de nationale regeling een vervaltermijn – en niet een indicatieve termijn – is vastgesteld voor indiening van dergelijke aanvragen. Bijgevolg zal ik die twee aspecten hieronder samen onderzoeken.
80.
Volgens vaste rechtspraak moet ieder geval waarin de vraag rijst of een nationaal procedurevoorschrift de toepassing van het Unierecht onmogelijk of uiterst moeilijk maakt, worden onderzocht met inaanmerkingneming van de plaats van die bepaling in de gehele procedure, en van het verloop en de bijzondere kenmerken daarvan voor de verschillende nationale instanties. In voorkomend geval moet met name rekening worden gehouden met de bescherming van de rechten van de verdediging, het rechtszekerheidsbeginsel en het goede verloop van de procedure. (
56
)
81.
Wat meer in het bijzonder de vaststelling door een lidstaat van vervaltermijnen betreft, heeft het Hof al lang geleden uitgemaakt dat het doeltreffendheidsbeginsel zich niet tegen dergelijke termijnen verzet mits zij „redelijk” zijn. (
57
)
82.
Het Hof heeft inzake de redelijkheid van vervaltermijnen tevens geoordeeld dat het aan de lidstaten staat om voor de nationale regelingen die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, termijnen vast te stellen die met name in verhouding staan tot het belang dat de belanghebbenden bij de te nemen besluiten hebben, de complexiteit van de toe te passen procedures en wettelijke regeling, het aantal personen dat door het besluit kan worden geraakt en de overige in aanmerking te nemen publieke of particuliere belangen. (
58
)
83.
In overeenstemming met deze beginselen is het Hof geneigd een relatief kort onderzoek te besteden aan relatief lange termijnen (
59
) en een relatief lang onderzoek aan relatief korte termijnen (
60
). In de regel kunnen alleen korte termijnen de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken in de zin van de in punt 73 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak, hetgeen een uitgebreider onderzoek naar de redelijkheid ervan rechtvaardigt.
84.
Uit de informatie die de verwijzende rechter heeft verstrekt, blijkt dat 23 januari 2012 de in het hoofdgeding aan de orde zijnde uiterste datum was voor indiening van aanvragen voor kosteloze toewijzing en dat die datum op 20 oktober 2011 officieel is gepubliceerd. (
61
) Bovendien blijkt uit de opmerkingen van de Duitse regering dat die datum ook via e‑mail aan de exploitanten van installaties is meegedeeld alsmede in een persbericht, beide gedagtekend 20 oktober 2011. Uit het voorgaande volgt dat de termijn die de exploitanten is opgelegd voor indiening van hun aanvragen voor kosteloze toewijzing, iets meer dan drie maanden bedroeg.
85.
Een termijn van drie maanden is een relatief korte termijn in de zin van de hierboven aangehaalde rechtspraak (
62
) en derhalve dient de redelijkheid ervan uitgebreider te worden onderzocht.
86.
In de eerste plaats is het door het Unierecht verleende recht dat in het hoofdgeding aan de orde is, het recht om op grond van artikel 10 bis van richtlijn 2003/87 en besluit 2011/278 in aanmerking te komen voor kosteloze toewijzing van emissierechten. Derhalve dient te worden onderzocht of een vervaltermijn van drie maanden, zoals aan de orde in het hoofdgeding, de uitoefening van dit recht in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maakt.
87.
Het aan het Hof overgelegde dossier bevat geen enkele aanwijzing dat een dergelijke termijn, met name vanwege de korte duur, de uitoefening van het recht om in aanmerking te komen voor een kosteloze toewijzing in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maakt. Ik breng in herinnering dat exploitanten als INEOS bij indiening van een dergelijke aanvraag de in artikel 7 van besluit 2011/278 bedoelde referentiegegevens moeten verstrekken en dat die gegevens op grond van artikel 8 van dat besluit bovendien moeten worden geverifieerd. (
63
)
88.
Zoals de Duitse regering terecht heeft opgemerkt, heeft INEOS zelfs niet aangevoerd dat die termijn te kort was om haar aanvraag in te dienen. Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt immers dat zij bij vergissing had verzuimd bepaalde gegevens over de jaren 2006 en 2007 te verstrekken, omdat zij ten onrechte in de veronderstelling verkeerde dat de DEHSt reeds over die gegevens beschikte. (
64
) INEOS bekritiseert derhalve niet de duur van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde termijn, maar wel het feit dat zij na afloop van die termijn geen correcties kon aanbrengen in de referentiegegevens die zij in de oorspronkelijke aanvraag had verstrekt.
89.
In dit verband heeft het Hof bij herhaling benadrukt dat een vervaltermijn in beginsel verenigbaar is met het doeltreffendheidsbeginsel, ondanks het feit dat het verstrijken van een dergelijke termijn naar zijn aard kan verhinderen dat de betrokken personen hun rechten geheel of gedeeltelijk kunnen doen gelden. (
65
) In de context van het hoofdgeding merk ik nog op dat wanneer de exploitanten de gelegenheid zouden krijgen om hun aanvraag na het verstrijken van de vervaltermijn te corrigeren of te wijzigen, dit hun de mogelijkheid zou bieden om het verval van recht na afloop van die termijn te omzeilen.
90.
In de tweede plaats heeft INEOS aangevoerd dat de lidstaten op grond van richtlijn 2003/87 en besluit 2011/278 verplicht zijn zich te baseren op de meest precieze en volledige referentiegegevens. Volgens INEOS brengt die verplichting met zich dat de bevoegde autoriteiten ertoe gehouden zijn alle procedurevoorschriften te schrappen die de correctie van onjuiste gegevens of de aanvulling van ontbrekende gegevens verhinderen, zoals de in het hoofdgeding aan de orde zijnde vervaltermijn, zulks om de daadwerkelijke uitvoering van het Unierecht te waarborgen.
91.
Artikel 7, lid 7, van besluit 2011/278 verplicht de lidstaten inderdaad ertoe, „volledige en consistente” en „zo nauwkeurig mogelijke” referentiegegevens te verzamelen. Bovendien leggen artikel 7, lid 8, en artikel 8, leden 1 en 4, van dit besluit verschillende verplichtingen op die de eis dat de voor de berekening van de kosteloze toewijzingen gebruikte gegevens kloppen, aanscherpen.
92.
Ik herinner er evenwel aan dat de beoordeling van de verenigbaarheid met het doeltreffendheidsbeginsel in de zin van de in punt 73 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak erin bestaat dat wordt vastgesteld of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde vervaltermijn de uitoefening van een recht dat aan een exploitant als INEOS is verleend, onmogelijk of uiterst moeilijk maakt.
93.
Particulieren kunnen echter niet aan alle verplichtingen die het Unierecht de lidstaten oplegt, rechten ontlenen. (
66
) Dit is mijns inziens met name niet het geval voor de aan de lidstaten opgelegde verplichting om zo nauwkeurig mogelijke referentiegegevens te verzamelen. Integendeel, mijns inziens blijkt uit de bewoordingen van de hierboven aangehaalde bepalingen van besluit 2011/278 dat de eis dat de referentiegegevens nauwkeurig zijn, een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de lidstaten en de exploitanten vormt.
94.
Bijgevolg kan een exploitant als INEOS zich niet jegens de bevoegde nationale autoriteiten beroepen op een vermeend recht op de juistheid van de referentiegegevens om het verstrijken van een vervaltermijn ongedaan te maken. Nu dat recht niet bestaat, kan niet worden ingestemd met het betoog van INEOS dat de onmogelijkheid om de oorspronkelijke aanvraag te corrigeren na het verstrijken van de vervaltermijn onverenigbaar is met het doeltreffendheidsbeginsel.
95.
In de derde plaats ben ik van mening dat, wanneer exploitanten in de gelegenheid worden gesteld de referentiegegevens aan te vullen of te corrigeren teneinde een aanvullende kosteloze toewijzing van emissierechten te verkrijgen, dit in feite de uitoefening van het recht om in aanmerking te komen voor dergelijke toewijzingen uiterst moeilijk zou maken vanwege de rechtsonzekerheid die in die situatie zou ontstaan.
96.
Zoals ik in deze conclusie heb uiteengezet (
67
), vereist de overgang van de voorlopige toewijzing naar de definitieve toewijzing een verificatie door de Commissie om te waarborgen dat de hoeveelheid kosteloos toegewezen emissierechten niet meer bedraagt dan het in artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn 2003/87 gedefinieerde plafond. Indien dit plafond wordt overschreden, dient de Commissie een transsectorale correctiefactor vast te stellen waarmee alle voorlopige toewijzingen door de lidstaten kunnen worden gereduceerd en waarmee aldus de hoeveelheid definitieve toewijzingen voor elke in aanmerking komende installatie binnen de Unie kan worden vastgesteld.
97.
Indien het Hof het standpunt van INEOS zou volgen, zou elke aanvullende toewijzing als gevolg van een correctie die een exploitant in zijn referentiegegevens heeft aangebracht, een nieuwe verificatie door de Commissie vereisen alsmede in voorkomend geval een aanpassing van de correctiefactor. (
68
) Afgezien van het feit dat de relevante bepalingen van richtlijn 2003/87 en besluit 2011/278 niet in een dergelijke aanpassing voorzien, zou deze aanpassing een reductie van de definitieve toewijzing voor elke begunstigde met zich brengen. Met andere woorden, wie recht heeft op een kosteloze toewijzing zou het aantal aan hem toegewezen emissierechten nooit als definitief kunnen beschouwen.
98.
Zoals de Duitse regering en de Commissie terecht hebben opgemerkt, zou een dergelijke situatie moeilijk verenigbaar zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. Alsdan zou de uitoefening van het recht om in aanmerking te komen voor een kosteloze toewijzing uiterst moeilijk worden. In een dergelijke context bestaat het rechtsgevolg van een vervaltermijn als die in het hoofdgeding juist erin dat voor alle betrokkenen de rechtszekerheid wordt gewaarborgd. Zoals het Hof bij herhaling heeft benadrukt, voldoet de vaststelling van vervaltermijnen in beginsel aan het doeltreffendheidsvereiste voor zover zij een toepassing vormt van het fundamentele rechtszekerheidsvereiste, dat zowel de belanghebbende als het betrokken bestuursorgaan beschermt. (
69
)
99.
In de vierde plaats valt, wanneer exploitanten in de gelegenheid worden gesteld een aanvraag voor kosteloze toewijzing van emissierechten te wijzigen, dit mijns inziens niet te verzoenen met de procedure van artikel 10 bis van richtlijn 2003/87 en besluit 2011/278 voor de vaststelling van het bestaan en de omvang van het recht op een dergelijke toewijzing.
100.
Zoals ik in deze conclusie heb uiteengezet (
70
), verloopt deze procedure stapsgewijs, aangezien elke fase van de berekening moet worden afgesloten voordat kan worden overgegaan naar de volgende fase. De door INEOS voorgestelde benadering die exploitanten de mogelijkheid zou bieden hun referentiegegevens te corrigeren of aan te passen zonder rekening te houden met enige termijn, zou in wezen erop neerkomen dat de eerste berekeningsfase, namelijk de vaststelling van de basistoewijzing op basis van het historische activiteitsniveau en de toepasselijke benchmark (
71
), tot in het oneindige open blijft. Op die manier zouden de voorlopige toewijzing (tweede fase) en de definitieve toewijzing (derde fase) bij elke correctie van referentiegegevens moeten worden herberekend.
101.
Mijns inziens is een dergelijke benadering niet verenigbaar met een goed verloop van die procedure, aangezien zij een onevenredige administratieve last voor de lidstaten en de Commissie met zich zou brengen. (
72
)
102.
In de vijfde plaats – en voor zover nodig – wijs ik erop dat de door mij voorgestelde uitlegging in overeenstemming is met het belangrijkste doel van het bij richtlijn 2003/87 ingevoerde stelsel, namelijk de bescherming van het milieu door een reductie van de broeikasgasemissies.
103.
Volgens deze uitlegging wordt exploitanten immers de mogelijkheid ontzegd om hun referentiegegevens te corrigeren of aan te vullen teneinde een aanvullende toewijzing van emissierechten te verkrijgen. In de praktijk zal deze uitlegging leiden tot „onder-toewijzingen” aan exploitanten die een hoger aantal kosteloze emissierechten hadden kunnen verkrijgen indien zij hun aanvraag correct hadden opgesteld. Die exploitanten zullen een groter aantal emissierechten moeten kopen om aan hun inleververplichting te voldoen, hetgeen voor hen een grotere stimulans is om hun emissies te beperken. (
73
)
VI. Conclusie
104.
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de vraag van het Verwaltungsgericht Berlin te beantwoorden als volgt:
„Artikel 10 bis van richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad, zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009, en besluit 2011/278/EU van de Commissie van 27 april 2011 tot vaststelling van een voor de hele Unie geldende overgangsregeling voor de geharmoniseerde kosteloze toewijzing van emissierechten overeenkomstig artikel 10 bis van richtlijn 2003/87, zoals gewijzigd bij besluit 2012/498/EU van de Commissie van 17 augustus 2012, gelezen in samenhang met het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel, moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een regeling van een lidstaat die voor de handelsperiode 2013‑2020 voorziet in een vervaltermijn voor indiening van aanvragen voor kosteloze toewijzing van emissierechten en daarbij uitsluit dat een exploitant die aanvraag na het verstrijken van die termijn kan corrigeren of aanvullen, mits dit procedurevoorschrift niet ongunstiger is dan de voorschriften die gelden voor soortgelijke vorderingen naar nationaal recht.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Frans.
(
2
)	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad (PB 2003, L 275, blz. 32), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 (PB 2009, L 140, blz. 63) (hierna: „richtlijn 2003/87”).
(
3
)	Besluit van de Commissie van 27 april 2011 tot vaststelling van een voor de hele Unie geldende overgangsregeling voor de geharmoniseerde kosteloze toewijzing van emissierechten overeenkomstig artikel 10 bis van richtlijn 2003/87 (PB 2011, L 130, blz. 1), zoals gewijzigd bij besluit 2012/498/EU van de Commissie van 17 augustus 2012 (PB 2012, L 241, blz. 52) (hierna: „besluit 2011/278”).
(
4
)	Zie de punten 19‑21 van deze conclusie.
(
5
)	Zie de punten 78‑103 van deze conclusie.
(
6
)	Besluit 94/69/EG van de Raad van 15 december 1993 betreffende de sluiting van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (PB 1994, L 33, blz. 11). Het Protocol van Kyoto had volgens artikel 3 ervan slechts betrekking op de periode 2008‑2012. Zie beschikking 2002/358/EG van de Raad van 25 april 2002 betreffende de goedkeuring, namens de Europese Gemeenschap, van het Protocol van Kyoto bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering en de gezamenlijke nakoming van de in dat kader aangegane verplichtingen (PB 2002, L 130, blz. 1).
(
7
)	Zie in die zin arrest van 19 januari 2017, Schaefer Kalk (C‑460/15, EU:C:2017:29, punt 28).
(
8
)	Richtlijn 2009/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 tot wijziging van richtlijn 2003/87/EG teneinde de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten van de Gemeenschap te verbeteren en uit te breiden (PB 2009, L 140, blz. 63).
(
9
)	Arrest van 28 april 2016, Borealis Polyolefine e.a. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 en C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311, punt 81).
(
10
)	Zie arrest van 17 oktober 2013, Iberdrola e.a. (C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 en C‑640/11, EU:C:2013:660, punt 49): „Overeenkomstig artikel 1 van die richtlijn zijn de voorwaarden om de vermindering van de uitstoot te stimuleren kosteneffectief en economisch efficiënt, aangezien de producent ervoor kan kiezen om te investeren in efficiëntere technologieën waarbij minder broeikasgassen worden uitgestoten dan wel om meer emissierechten te gebruiken of zijn productie te verminderen, en daarbij de economisch voordeligste keuze kan maken.”
(
11
)	Arresten van 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, punt 32); 19 januari 2017, Schaefer Kalk (C‑460/15, EU:C:2017:29, punt 29), en 8 maart 2017, ArcelorMittal Rodange et Schifflange (C‑321/15, EU:C:2017:179, punt 22).
(
12
)	Zie in dit verband arrest van 28 juli 2016, Vattenfall Europe Generation (C‑457/15, EU:C:2016:613, punt 29). Volgens artikel 3 nonies van richtlijn 2003/87 is hoofdstuk III van deze richtlijn niet van toepassing op luchtvaartactiviteiten. Die in hoofdstuk III opgelegde vergunningsplicht heeft derhalve geen betrekking op die activiteiten.
(
13
)	Artikel 14 van richtlijn 2003/87 bepaalt dat de Commissie een verordening dient vast te stellen over de bewaking en rapportage van emissies. De Commissie heeft daarop verordening (EU) nr. 601/2012 van 21 juni 2012 inzake de monitoring en rapportage van de emissies van broeikasgassen overeenkomstig richtlijn 2003/87 (PB 2012, L 181, blz. 30) vastgesteld, die volgens artikel 77 ervan van toepassing is met ingang van 1 januari 2013.
(
14
)	Artikel 5, eerste alinea, onder d), van richtlijn 2003/87.
(
15
)	Artikel 6, lid 1, van richtlijn 2003/87.
(
16
)	Op grond van artikel 15 van richtlijn 2003/87 heeft de Commissie verordening (EU) nr. 600/2012 van 21 juni 2012 inzake de verificatie van broeikasgasemissie‑ en tonkilometerverslagen en de accreditatie van verificateurs krachtens richtlijn 2003/87 (PB 2012, L 181, blz. 1) vastgesteld, die volgens artikel 78 ervan van toepassing is met ingang van 1 januari 2013. Het Hof heeft erop gewezen dat de verificatie van de emissieverslagen een noodzakelijke voorwaarde is voor de inlevering van emissierechten. Een exploitant wiens verslag niet is geverifieerd en als bevredigend is beoordeeld, mag namelijk geen emissierechten meer overdragen totdat een verslag van zijn kant als bevredigend is beoordeeld (zie arrest van 29 april 2015, Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, punt 32).
(
17
)	Zie in die zin arresten van 17 oktober 2013, Billerud Karlsborg en Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, punt 25); 29 april 2015, Nordzucker (C‑148/14, EU:C:2015:287, punt 29), en 19 januari 2017, Schaefer Kalk (C‑460/15, EU:C:2017:29, punt 30).
(
18
)	C. Cheneviere, „Le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre: lutter contre les changements climatiques sans sacrifier l’égalité et la libre concurrence dans le marché intérieur”, proefschrift, Université Catholique de Louvain, Louvain-la-Neuve, 2017, blz. 24.
(
19
)	Zie de definitie van het begrip „emissierecht” in artikel 3, onder a), juncto artikel 12, leden 2 bis en 3, van richtlijn 2003/87.
(
20
)	Die vraag groeit ook door toedoen van ieder ander persoon die wenst te investeren via de aankoop van dergelijke emissierechten.
(
21
)	Op grond van artikel 12, lid 1, van richtlijn 2003/87 moeten emissierechten met name tussen personen binnen de Unie kunnen worden overgedragen.
(
22
)	De artikelen 3 quater en 9 van richtlijn 2003/87 voorzien in twee verschillende emissieplafonds voor luchtvaartactiviteiten en vaste installaties. Duidelijkheidshalve beperk ik me in het vervolg van mijn uiteenzetting tot de vaste installaties, aangezien in het hoofdgeding geen luchtvaartactiviteiten aan de orde zijn.
(
23
)	De stimulans om de emissies te verminderen is des te sterker wanneer het aantal beschikbare rechten gering is. Bij een constant emissieniveau zal een verlaging van het aantal beschikbare emissierechten leiden tot een hogere prijs per emissierecht, hetgeen een grotere prikkel voor de exploitanten met zich brengt om hun emissies te reduceren. Het Hof heeft in dit verband benadrukt dat de impact van de handel in emissierechten voor de bescherming van het milieu afhangt van de strengheid waarmee het totale aantal toegewezen emissierechten wordt vastgesteld, dat de globale grens vormt voor de volgens deze regeling toelaatbare emissies (arrest van 17 oktober 2013, Billerud Karlsborg en Billerud Skärblacka, C‑203/12, EU:C:2013:664, punt 26).
(
24
)	Besluit 2010/634/EU van de Commissie van 22 oktober 2010 tot aanpassing van de hoeveelheid emissierechten voor de hele Unie die in het kader van de EU‑regeling voor de handel in emissierechten voor 2013 moet worden verleend en tot intrekking van besluit 2010/384/EU (PB 2010, L 279, blz. 34), zoals gewijzigd bij besluit 2013/448/EU van de Commissie van 5 september 2013 (PB 2013, L 240, blz. 27).
(
25
)	Zie de overwegingen 13 en 14 van richtlijn 2009/29. In absolute getallen bedraagt de jaarlijkse vermindering 38264246 emissierechten, zodat het plafond in 2020 1816452135 emissierechten zal zijn. Zie verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de werking van de Europese koolstofmarkt, 1 februari 2017, COM(2017) 48 final, blz. 10.
(
26
)	Wanneer het aantal te veilen emissierechten is bepaald, wordt het aan de hand van de drie criteria van artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/87 verdeeld over de lidstaten. De lidstaten bepalen hoe de inkomsten van die veilingen worden bestemd, maar in dit verband wordt hun beslissingsmarge beperkt door artikel 10, lid 3, van de richtlijn. In 2015 zijn 632725500 emissierechten in de Unie geveild voor een totaalbedrag van 4,9 miljard EUR. Zie verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de werking van de Europese koolstofmarkt, 1 februari 2017, COM(2017) 48 final, blz. 16 en 17.
(
27
)	Aangezien ze in het hoofdgeding niet aan de orde zijn, ga ik niet verder in op de „bijzondere” regelingen voor kosteloze toewijzing van emissierechten van richtlijn 2003/87, zoals die voor nieuwkomers (artikel 10 bis, lid 7), voor demonstratieprojecten (artikel 10 bis, lid 8) of voor de modernisering van de elektriciteitsopwekking (artikel 10 quater).
(
28
)	Arrest van 17 oktober 2013, Iberdrola e.a. (C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 en C‑640/11, EU:C:2013:660, punten 39 en 45).
(
29
)	Arrest van 17 oktober 2013, Iberdrola e.a. (C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 en C‑640/11, EU:C:2013:660, punt 55). Enerzijds kan het aantal emissierechten dat een exploitant kosteloos krijgt, onvoldoende zijn om te voldoen aan zijn jaarlijkse inleververplichting, zodat hij verplicht is om het resterende aantal emissierechten te kopen op de primaire of de secundaire markt; anderzijds heeft de exploitant de mogelijkheid om zijn overtollige emissierechten – met inbegrip van de kosteloos toegewezen rechten – op de secundaire markt te verkopen.
(
30
)	Conclusie van advocaat-generaal Kokott in de gevoegde zaken Borealis Polyolefine e.a. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 en C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2015:754, punt 63).
(
31
)	Zie voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van richtlijn 2003/87 ter bevordering van kosteneffectieve emissiereducties en koolstofarme investeringen, 15 juli 2015, COM(2015) 337 final. Voorgesteld wordt de volgende alinea toe te voegen aan artikel 10, lid 1, van richtlijn 2003/87: „Met ingang van 2021 bedraagt het aandeel van de door de lidstaten te veilen emissierechten 57 %.” (blz. 20). Bovendien wordt voorgesteld in artikel 10 bis, lid 11, van die richtlijn de zinsnede „met als doel geen kosteloze toewijzing meer in 2027” te schrappen (blz. 23). Zie in dit verband de toelichting in overweging 6 (blz. 15).
(
32
)	Overweging 19 van richtlijn 2009/29 verduidelijkt dat deze uitsluiting gerechtvaardigd is doordat elektriciteitsopwekkers de kosten voor de emissierechten kunnen doorberekenen aan de consumenten, zelfs indien die emissierechten kosteloos zijn toegewezen. Het Hof heeft er in dit verband op gewezen dat de concurrentiedruk onvoldoende groot was om de doorberekening van de waarde van emissierechten in de elektriciteitsprijzen te beperken, zodat de elektriciteitsproducenten overwinst hebben kunnen behalen (arrest van 17 oktober 2013, Iberdrola e.a., C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 en C‑640/11, EU:C:2013:660, punt 40). Artikel 10 quater van richtlijn 2003/87 maakt evenwel een uitzondering op die regel door kosteloze toewijzing mogelijk te maken voor de modernisering van de elektriciteitsopwekking.
(
33
)	Deze terminologie gebruikt de Commissie met name in het „Guidance Document no 2 on the harmonized free allocation methodology for the EU‑ETS post 2012 – Guidance on allocation methodologies”, 29 juni 2011, blz. 23, dat kan worden geraadpleegd op het webadres: https://ec.europa.eu/clima/sites/clima/files/ets/allowances/docs/gd2_allocation_methodologies_en.pdf
(
34
)	Zie de punten 42 en 43 van deze conclusie.
(
35
)	In wezen „[gaat het] bij de benchmarks […] om een bepaalde hoeveelheid […] emissies waarvan de Commissie de noodzaak voor de productie van een bepaalde hoeveelheid van het betrokken product erkent”: zie de conclusie van advocaat-generaal Kokott in de gevoegde zaken Borealis Polyolefine e.a. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 en C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2015:754, punt 40). Zie, wat het gebruik van die benchmarks betreft, arrest van 8 september 2016, Borealis e.a. (C‑180/15, EU:C:2016:647, punten 61‑71).
(
36
)	Zie arresten van 8 september 2016, Borealis e.a. (C‑180/15, EU:C:2016:647, punt 61), en 8 september 2016, E.ON Kraftwerke (C‑461/15, EU:C:2016:648, punt 26).
(
37
)	Deze reductiefactoren staan vermeld in bijlage VI bij besluit 2011/278, overeenkomstig artikel 10, lid 4, van dit besluit.
(
38
)	Besluit 2010/2/EU van de Commissie van 24 december 2009 tot vaststelling, overeenkomstig richtlijn 2003/87, van een lijst van bedrijfstakken en deeltakken die worden geacht te zijn blootgesteld aan een significant CO2‑weglekrisico (PB 2010, L 1, blz. 10). Dit besluit is met ingang van 1 januari 2015 ingetrokken bij besluit 2014/746/EU van de Commissie van 27 oktober 2014 tot vaststelling, overeenkomstig richtlijn 2003/87, van een lijst van bedrijfstakken en deeltakken die worden geacht te zijn blootgesteld aan een significant CO2‑weglekrisico, voor de periode 2015‑2019 (PB 2014, L 308, blz. 114).
(
39
)	Zie artikel 15, lid 2, onder e) en f), van besluit 2011/278.
(
40
)	Zie artikel 15, lid 3, tweede alinea, van besluit 2011/278 („zonder toepassing van de factoren bedoeld in bijlage VI”). Zie bovendien „Guidance Document no 2 on the harmonized free allocation methodology for the EU‑ETS post 2012 – Guidance on allocation methodologies”, blz. 23: „Although [the basic allocation] does not necessarily reflect the preliminary amount allocated to installations, it should be included in the [national implementation measures] as it will be used for the determination of the cross-sectoral reduction factor.” Deze verduidelijking is rekenkundig van belang, want de som van de voorlopige toewijzingen is per definitie lager dan de som van de basistoewijzingen.
(
41
)	Zie artikel 10, lid 9, eerste alinea, en artikel 15, lid 3, van besluit 2011/278. Zie ook conclusie van advocaat-generaal Kokott in de gevoegde zaken Borealis Polyolefine e.a. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 en C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2015:754, met name punten 44‑60), en arrest van 28 april 2016, Borealis Polyolefine e.a. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 en C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311).
(
42
)	Zie punt 49 van deze conclusie.
(
43
)	Bij wijze van eenvoudig rekenvoorbeeld: stel de som van de basistoewijzingen is 100 en het plafond is 90, dan dient de Commissie een transsectorale correctiefactor van 0,9 toe te passen op de door de lidstaten voorgestelde voorlopige toewijzingen.
(
44
)	Die factor werd voor het eerst vastgesteld in besluit 2013/448/EU van de Commissie van 5 september 2013 betreffende nationale uitvoeringsmaatregelen voor de voorlopige kosteloze toewijzing van broeikasgasemissierechten overeenkomstig artikel 11, lid 3, van richtlijn 2003/87 (PB 2013, L 240, blz. 27). Deze eerste factor werd door het Hof evenwel nietig verklaard in het arrest van 28 april 2016, Borealis Polyolefine e.a. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 en C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311). Naar aanleiding van dit arrest heeft de Commissie een nieuwe correctiefactor vastgesteld bij besluit (EU) 2017/126 van de Commissie van 24 januari 2017 tot wijziging van besluit 2013/448 wat betreft de vaststelling van een uniforme transsectorale correctiefactor overeenkomstig artikel 10 bis van richtlijn 2003/87 (PB 2017, L 19, blz. 93). Die factor is 89,207101 % voor het jaar 2013. Hij wordt vervolgens elk jaar verlaagd – hetgeen een sterkere reductie van de voorlopige toewijzingen impliceert – tot een waarde van 78,009186 % in 2020.
(
45
)	Zie in dit verband de artikelen 1 en 2 van en bijlage I bij besluit 2013/448.
(
46
)	Zie punt 27 van deze conclusie.
(
47
)	Zie de punten 40‑42 van deze conclusie. Een geval van een te lage emissie-opgave heeft het Hof onderzocht in het arrest van 29 april 2015, Nordzucker, (C‑148/14, EU:C:2015:287, punten 27e.v.).
(
48
)	Zie punt 58 van deze conclusie.
(
49
)	Zie de punten 19‑21 van deze conclusie. Door deze te lage toewijzing wordt INEOS financiële schade toegebracht hetzij omdat zij meer emissierechten moet kopen om haar jaarlijkse inleververplichting na te komen, hetzij omdat zij overtollige emissierechten die zij kosteloos had kunnen krijgen, niet op de secundaire markt kan verkopen.
(
50
)	Zie arrest van 22 juni 2016, DK Recycling und Roheisen/Commissie (C‑540/14 P, EU:C:2016:469, punten 52‑55).
(
51
)	Zie de punten 51‑65 van deze conclusie.
(
52
)	Zie met name arresten van 7 januari 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, punt 67); 26 november 2015, MedEval (C‑166/14, EU:C:2015:779, punt 37), en 20 oktober 2016, Danqua (C‑429/15, EU:C:2016:789, punt 29).
(
53
)	Zie in die zin arresten van 10 juli 1997, Palmisani (C‑261/95, EU:C:1997:351, punten 33 en 40), en 8 september 2011, Rosado Santana (C‑177/10, EU:C:2011:557, punten 90 en 91).
(
54
)	Zie de punten 90‑103 van deze conclusie.
(
55
)	Zie punt 23 van deze conclusie (in het bijzonder de zinsnede „en daarbij […] uitsluit”).
(
56
)	Zie met name arresten van 14 december 1995, Peterbroeck (C‑312/93, EU:C:1995:437, punt 14); 20 oktober 2016, Danqua (C‑429/15, EU:C:2016:789, punt 42), en 21 december 2016, TDC (C‑327/15, EU:C:2016:974, punt 97).
(
57
)	Zie met name arresten van 16 december 1976, Rewe-Zentralfinanz en Rewe-Zentral (33/76, EU:C:1976:188, punt 5); 16 december 1976, Comet (45/76, EU:C:1976:191, punt 17), en 29 oktober 2015, BBVA (C‑8/14, EU:C:2015:731, punt 28).
(
58
)	Arresten van 29 oktober 2009, Pontin (C‑63/08, EU:C:2009:666, punt 48); 8 juli 2010, Bulicke (C‑246/09, EU:C:2010:418, punt 36), en 21 december 2016, TDC (C‑327/15, EU:C:2016:974, punt 98).
(
59
)	Zie met name arresten van 10 juli 1997, Palmisani (C‑261/95, EU:C:1997:351, punt 29), termijn van een jaar; 15 september 1998, Edis (C‑231/96, EU:C:1998:401, punt 35), termijn van drie jaar; 28 november 2000, Roquette Frères (C‑88/99, EU:C:2000:652, punt 24), termijn van vier tot vijf jaar; 24 september 2002, Grundig Italiana (C‑255/00, EU:C:2002:525, punt 34), termijn van drie jaar; 8 mei 2008, Ecotrade (C‑95/07 en C‑96/07, EU:C:2008:267, punt 48), termijn van twee jaar; 15 april 2010, Barth (C‑542/08, EU:C:2010:193, punt 29), termijn van drie jaar; 8 september 2011, Q‑Beef en Bosschaert (C‑89/10 en C‑96/10, EU:C:2011:555, punt 37), termijn van vijf jaar, en 28 juli 2016, Astone (C‑332/15, EU:C:2016:614, punt 38), termijn van twee jaar.
(
60
)	Zie met name arresten van 14 december 1995, Peterbroeck (C‑312/93, EU:C:1995:437, punten 16‑21), termijn van 60 dagen; 27 februari 2003, Santex (C‑327/00, EU:C:2003:109, punten 54‑61), termijn van 60 dagen; 17 juni 2004, Recheio – Cash & Carry (C‑30/02, EU:C:2004:373, punten 19‑22), termijn van 90 dagen; 29 oktober 2009, Pontin (C‑63/08, EU:C:2009:666, punten 60‑67), termijn van vijftien dagen; 8 juli 2010, Bulicke (C‑246/09, EU:C:2010:418, punten 37‑42), termijn van twee maanden; 12 juli 2012, EMS‑Bulgaria Transport (C‑284/11, EU:C:2012:458, punten 52‑64), termijn van drie tot vier maanden; 20 oktober 2016, Danqua (C‑429/15, EU:C:2016:789, punten 43‑49), termijn van vijftien dagen, en 21 december 2016, TDC (C‑327/15, EU:C:2016:974, punten 99‑106), termijn van drie maanden.
(
61
)	Zie punt 14 van deze conclusie.
(
62
)	Zie de in voetnoot 60 aangehaalde rechtspraak.
(
63
)	De door de verificateur bevredigend bevonden referentiegegevens worden vervolgens vermenigvuldigd met de toepasselijke benchmark voor de berekening van de basistoewijzing. Zie punt 58 van deze conclusie.
(
64
)	Zie punt 21 van deze conclusie.
(
65
)	Zie in die zin arresten van 16 mei 2000, Preston e.a. (C‑78/98, EU:C:2000:247, punt 34); 28 november 2000, Roquette Frères (C‑88/99, EU:C:2000:652, punt 25); 18 september 2003, Pflücke (C‑125/01, EU:C:2003:477, punt 35), en 8 september 2011, Q‑Beef en Bosschaert (C‑89/10 en C‑96/10, EU:C:2011:555, punt 36).
(
66
)	Zie in die zin en wat de plicht tot loyale samenwerking van artikel 4, lid 3, VEU betreft, arrest van 15 januari 1986, Hurd (44/84, EU:C:1986:2, punten 46‑49).
(
67
)	Zie de punten 62‑65 van deze conclusie.
(
68
)	Ik benadruk dat het gelet op de bewoordingen van artikel 10 bis, lid 5, van richtlijn 2003/87 mijns inziens onmogelijk is over te gaan tot een dergelijke aanvullende toewijzing zonder dat de Commissie nagaat of het plafond van die bepaling is overschreden en in voorkomend geval de transsectorale correctiefactor aanpast.
(
69
)	Zie met name arresten van 10 juli 1997, Palmisani (C‑261/95, EU:C:1997:351, punt 28); 17 juni 2004, Recheio – Cash & Carry (C‑30/02, EU:C:2004:373, punt 18); 8 september 2011, Q‑Beef en Bosschaert (C‑89/10 en C‑96/10, EU:C:2011:555, punt 36), en 21 december 2016, TDC (C‑327/15, EU:C:2016:974, punt 98).
(
70
)	Zie de punten 57‑65 van deze conclusie.
(
71
)	Zie punt 58 van deze conclusie.
(
72
)	Ter illustratie en volgens cijfers die de Duitse regering heeft verstrekt: elke aanpassing van de transsectorale correctiefactor zou de aanpassing van 9000 toewijzingsbeslissingen vergen. In dezelfde gedachtegang heeft het Hof in het arrest van 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, punten 64‑69), geoordeeld dat de verschillende behandeling van enerzijds de ijzer‑ en staalsector – die vanaf de invoering ervan onder het stelsel van richtlijn 2003/87 viel – en anderzijds de chemische sector – die er aanvankelijk niet onder viel – gerechtvaardigd was gelet op de administratieve last en het risico voor de goede werking van die regeling mocht laatstgenoemde sector onmiddellijk onder die regeling gevallen zijn.
(
73
)	Zie punt 54 van deze conclusie.