62013FJ0100_ET
Pooled
Kohtuotsuse põhistus
Resolutiivosa
Pooled
Kohtuasjas F‑100/13,
mille ese on hagi, mis on esitatud ELTL artikli 270 alusel, mida vastavalt Euratomi asutamislepingu artiklile 106a kohaldatakse Euratomi asutamislepingule,
Bruno Julien-Malvy, Euroopa välisteenistuse ametnik, elukoht Tokyo (Jaapan), ja teised hagejad, kelle nimed on esitatud lisas, esindajad: advokaadid T. Bontinck ja A. Guillerme,
hagejad,
versus
Euroopa välisteenistus, esindajad: S. Marquardt ja M. Silva,
kostja,
AVALIKU TEENISTUSE KOHUS (kolmas koda),
koosseisus: president S. Van Raepenbusch (ettekandja), kohtunikud E. Perillo ja J. Svenningsen,
kohtusekretär: ametnik P. Cullen,
arvestades kirjalikus menetluses ja 12. mai 2014. aasta kohtuistungil esitatut,
on teinud järgmise
otsuse
Kohtuotsuse põhistus
1. Hagiavalduses, mis saabus Avaliku Teenistuse Kohtu kantseleisse 4. oktoobril 2013, paluvad B. Julien‑Malvy ja teised hagejad, kelle nimed on esitatud lisas, Avaliku Teenistuse Kohtul tühistada Euroopa välisteenistuse 19. detsembri 2012. aasta otsus osas, milles sellega lõpetati alates 1. jaanuarist 2014 elamistingimuste eest makstava toetuse maksmine nendele töötajatele, kes töötavad Argentinas, Hongkongis, Tšiilis, Jaapanis, Malaisias, Singapuris ja Taiwanis, ning seetõttu kohustada kostjat tasuma summad, mida hagejad on elamistingimuste eest makstava toetusena õigustatud saama.
Õiguslik raamistik
2. Nõukogu 26. juuli 2010. aasta otsuse 2010/427/EL, millega määratakse kindlaks Euroopa välisteenistuse korraldus ja toimimine (ELT L 201, lk 30), artiklis 1 on sätestatud, et Euroopa välisteenistus „on [Euroopa Liidu] [N]õukogu peasekretariaadist ja [Euroopa] [K]omisjonist eraldi seisev Euroopa Liidu funktsionaalselt sõltumatu organ, millel on oma ülesannete täitmiseks ja eesmärkide saavutamiseks vajalik õigusvõime”. Artikli 6 järgi kohaldatakse Euroopa välisteenistuse töötajate suhtes Euroopa Liidu ametnike personalieeskirju – käesolevas kohtuasjas on kohaldatav redaktsioon, mis kehtis enne, kui jõustus Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. oktoobri 2013. aasta määrus (EL, Euratom) nr 1023/2013, millega muudetakse Euroopa Liidu ametnike personalieeskirju ja Euroopa Liidu muude teenistujate teenistustingimusi (ELT L 287, lk 15), (edaspidi „personalieeskirjad”) – ja liidu muude teenistujate teenistustingimusi.
3. Personalieeskirjade artiklis 1b on muu hulgas sätestatud, et „[k]ui käesolevates personalieeskirjades ei ole sätestatud teisiti, käsitletakse […] Euroopa välisteenistust […] käesolevate personalieeskirjade kohaldamisel liidu institutsioonidena”.
4. Personalieeskirjade artikli 110 lõikes 1 on täpsustatud, et „[k]äesolevaid personalieeskirju jõustavad üldsätted võtab iga institutsioon vastu pärast nõupidamist oma personalikomitee ja personalieeskirjade komiteega”. Sama artikli lõikes 3 on sätestatud, et „[t]öötajaid teavitatakse” lõikes 1 osutatud üldistest rakendussätetest.
5. Kolmandates riikides töötavate ametnike suhtes kohaldatavaid eri- ja erandsätteid käsitleva X lisa 1. peatüki „Üldsätted” artikkel 1 sätestab:
„Käesolevas lisas sätestatakse kolmandates riikides töötavate Euroopa Liidu ametnike suhtes kohaldatavad eri‑ ja erandsätted.
Nendes riikides võib teenistusse võtta ainult liidu liikmesriikide kodanikke ning ametisse nimetav asutus või ametiisik ei või rakendada personalieeskirjade artikli 28 punktis a sätestatud erandit.
Üldised rakendussätted võetakse vastu vastavalt personalieeskirjade artiklile 110.”
6. Personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõikes 1 on sätestatud:
„Elamistingimuste eest makstav toetus määratakse vastavalt ametniku teenistuskohale kindlaks protsendimäärana võrdlussummast. […]
Seda toetust ei maksta, kui ametnik töötab riigis, mille elamistingimusi peetakse samaväärseks Euroopa Liidus tavaliselt valitsevate elamistingimustega.
Muude teenistuskohtade puhul määratakse elamistingimuste eest makstav toetus järgmiselt.
Elamistingimuste eest makstava toetuse määramisel võetakse arvesse järgmisi parameetreid:
– tervishoiu ja haiglate olukord,
– julgeolek,
– kliima,
ning nende kolme parameetri suhtes kohaldatakse paranduskoefitsienti 1;
– eraldatuse aste,
– muud kohalikud olud,
ning nende kahe parameetri suhtes kohaldatakse paranduskoefitsienti 0,5.
Parameetritele antakse järgmised väärtused:
0: kui tingimused on normaalsed, kuid mitte samaväärsed Euroopa Liidus tavaliselt valitsevate tingimustega,
2: kui tingimused on Euroopa Liidus tavaliselt valitsevate tingimustega võrreldes rasked,
4: kui tingimused on Euroopa Liidus tavaliselt valitsevate tingimustega võrreldes väga rasked.
[…]
Igal aastal vaatab ametisse nimetav asutus või ametiisik teenistuskohtade jaoks määratud elamistingimuste eest makstava toetuse uuesti läbi ning muudab seda vajaduse korral pärast personalikomiteelt arvamuse saamist.
[…]”
7. Liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja 17. detsembri 2013. aasta otsuse, mis käsitleb elamistingimuste eest makstavat toetust ja personalieeskirjade X lisa artikli 10 määruse nr 1023/2013 redaktsioonis osutatud täiendavat toetust (edaspidi
„sisejuhised”), artiklis 1 on sätestatud:
„Personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõikes 1 sätestatud parameetreid hindab ametisse nimetav asutus või ametiisik, kes võib tugineda muu hulgas teabele, mis on pärit usaldusväärsetest rahvusvahelistest era‑ või avaliku sektori allikatest, liikmesriikidest või liidu delegatsioonidest ja Euroopa Liidu institutsioonide ja organite talitustest.”
8. Sisejuhiste artiklis 2 on ette nähtud:
„Ametisse nimetav asutus määrab pärast Euroopa välisteenistuse ja komisjoni personalikomiteega konsulteerimist elamistingimuste eest makstava toetuse protsendimäära erinevatele teenistuskohtadele. […]
Niisugust toetust ei maksta, kui teenistuskohariigi tingimusi võib pidada samaväärseks tavapäraste elamistingimustega Euroopa Liidus […].
Ametisse nimetav asutus määrab kindlaks samaväärsuse, võttes aluseks asjaomaste kolmandate riikide arengutasemete võrdluse ja nende riikide võrdleva järjestuse ÜRO (elamistingimuste eest makstav hüvitis), ÜRO Arenguprogrammi (inimarenguindeks), Rahvusvahelise Valuutafondi (sisemajanduse kogutoodang), Majandusliku Koostöö ja Arengu Organisatsiooni (parema elu indeks) klassifitseerimissüsteemides ning vajadusel muu teabe, mis on pärit usaldusväärsetest rahvusvahelistest era‑ või avaliku sektori allikatest.”
Vaidluse taust
9. Euroopa välisteenistuse peadirektor, kes tegutseb ametisse nimetava ametiisikuna (edaspidi „ametisse nimetav ametiisik”), võttis personalieeskirjade X lisa artikli 10 alusel vastu otsuse, millega muudeti kolmandates riikides töötavatele teenistujatele makstavat elamistingimuste eest makstavat toetust. Muu hulgas kaasajastatakse otsuses nende kolmandate riikide loetelu, mille elamistingimusi peetakse samaväärseks tavapäraste elamistingimustega Euroopa Liidus (edaspidi „loetelu”), ja lõpetatakse sellest tulenevalt elamistingimuste eest makstava toetuse andmine teenistujatele, kes nagu hagejadki töötavad Argentinas, Hongkongis, Tšiilis, Jaapanis, Malaisias, Singapuris ja Taiwanis, ning nähakse ette, et toetuse maksmise lõpetamine jõustub 1. jaanuaril 2014.
10. Hagejad esitasid 12., 15, 17. ja 18. märtsil 2013 eelnimetatud otsuse peale kaebused osas, milles sellega lõpetatakse elamistingimuste eest makstava toetuse maksmine teenistujatele, kes töötavad vastavates riikides (edaspidi koos „kaebused”).
11. Ametisse nimetav ametiisik jättis kaebused 26. juuni ja 2. juuli 2013. aasta otsustega rahuldamata.
Menetlus ja poolte nõuded
12. Hagejad paluvad Avaliku Teenistuse Kohtul:
– tühistada Euroopa välisteenistuse peadirektori 19. detsembri 2012. aasta otsus osas, milles sellega lõpetatakse elamistingimuste eest makstava toetuse maksmine teenistujatele, kes töötavad Argentinas, Hongkongis, Tšiilis, Jaapanis, Malaisias, Singapuris ja Taiwanis (edaspidi „vaidlustatud otsus”);
– sellest tulenevalt kohustada alates 1. jaanuarist 2014 maksma elamistingimuste eest makstavat toetust määraga 15%;
– mõista kohtukulud välja Euroopa välisteenistuselt.
13. Euroopa välisteenistus palub Avaliku Teenistuse Kohtul:
– jätta hagi rahuldamata;
– otsustada kohtukulude jaotus.
Õiguslik käsitlus
Hagi vastuvõetavus
14. Tuleb meenutada, et ametnikel ja teenistujatel on õigus esitada hagi ametisse nimetava asutuse või ametiisiku üldist laadi meetme vastu, mis neid kahjustab, eeldusel et esiteks ei nõua see meede õiguslike tagajärgede tekitamiseks rakendamismeetmeid või ei jäta mingit kaalutlusruumi ametiasutustele, kelle ülesanne on võtta selle kohaldamiseks vajalikke meetmeid, ja teiseks puudutab see ametnike huve vahetult, tuues kaasa selge muudatuse nende õiguslikus seisundis (vt selle kohta ametisse nimetava asutuse või ametiisiku poolt personalikomitee valimiste seaduslikkuse kontrollimata jätmisega seoses kohtuotsus De Dapper jt vs . parlament, 54/75, EU:C:1976:127; personalikomitee valimiskorda käsitleva otsusega seoses kohtuotsus Diezler jt vs . EMSK, 146/85 ja 431/85, EU:C:1987:457, punktid 6 ja 7; ametisse nimetava asutuse või ametiisiku otsusega seoses, millega muudetakse nendele ametnikele makstava diferentseeritud hüvitise arvutamise korda, kes määratakse konkursi tulemusena kõrgemasse kategooriasse, kohtuotsus Brown vs . Euroopa Kohus, 125/87, EU:C:1988:136, punkt 16).
15. Käesoleval juhul toob vaidlustatud otsus, mille ametisse nimetav ametiisik tegi personalieeskirjade X lisa artikli 10 alusel, Argentinas, Hongkongis, Tšiilis, Jaapanis, Malaisias, Singapuris ja Taiwanis asuvates liidu delegatsioonides ja büroodes töötavate teenistujate jaoks kaasa elamistingimuste eest makstava toetuse lõppemise alates 1. jaanuarist 2014. Vaidlustatud otsus näib seega olevat piisavalt täpne ja tingimusteta, et tekitada ilma seda rakendavate erimeetmeteta õiguslikke tagajärgi teenistujatele, kes töötavad asjaomastes kolmandates riikides.
16. On tõsi, et vaidlustatud otsuse kohaldamine nõuab kuni nimetatud ajani eelmainitud kolmandates riikides töötavatele teenistujatele – sealhulgas hagejatele – antud elamistingimuste eest makstava toetuse maksmise lõpetamiseks halduslike üksikmeetmete võtmist. Niisuguste vahemeetmete võtmine, mille puhul haldusasutustel puudub kaalutlusruum, ei väära siiski vahetut mõju hagejate õiguslikule olukorrale, kuivõrd need ametnikud peavad paratamatult valmis olema elamistingimuste eest makstava toetuse kadumiseks alates 1. jaanuarist 2014.
17. Eeltoodust tulenevalt on hagi vastuvõetav.
Tühistamisnõuded
18. Hagejad esitavad kuus väidet, mis on järgmised: 1) personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmanda lõigu ja õiguskindluse ja läbipaistvuse põhimõtte rikkumine; 2) põhjendamiskohustuse rikkumine; 3) personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõike 1 eiramine, ilmse hindamisvea tegemine ja proportsionaalsuse põhimõtte rikkumine; 4) võimu ja menetluse kuritarvitamine; 5) õigusnormi rikkumine ja faktiliste asjaolude ebaõige hindamine, ning 6) õiguspärase ootuse põhimõtte rikkumine.
Esimene väide, et on rikutud personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmandat lõiku ning õiguskindluse ja läbipaistvuse põhimõtet
19. Hagejad väidavad sisuliselt, et Euroopa välisteenistus oli vastavalt personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmandale lõigule, milles on sätestatud, et „[ü]ldised rakendussätted võetakse vastu vastavalt personalieeskirjade artiklile 110”, kohustatud kehtestama nimetatud lisa artikli 10 üldised rakendussätted, et anda vaidlustatud otsusele „selge ja piisavalt ettenähtav õiguslik alus”. Kuna sellised üldised rakendussätted puuduvad, ei ole vaidlustatud otsus õiguskindluse ja läbipaistvuse põhimõttega kooskõlas.
20. Euroopa välisteenistus palub selle väite tagasi lükata. Ta väidab, et personalieeskirjade X lisa artiklis 1 sätestatud kohustus võtta vastu üldised rakendussätted ei puuduta vastavate selgete sätete puudumise korral kõiki kõnealuse lisa sätteid, sealhulgas ka mitte artiklit 10. Lisaks on see artikkel igal juhul piisavalt selge ja täpne, et seda ei kohaldataks meelevaldselt.
21. Kohtupraktikast tuleneb sellega seoses, et personalieeskirjade artiklis 110 sisalduva väljendiga „üldised rakendussätted” viidatakse esiteks personalieeskirjade teatud erisätetega sõnaselgelt ette nähtud rakendusmeetmetele ning sõnaselge sätte puudumise korral on ainult erandjuhul kohustus kehtestada rakendusmeetmed, millele kohaldatakse personalieeskirjade artikli 110 vorminõudeid, st siis, kui personalieeskirjade sätted on nii ebaselged ja ebatäpsed, et ei võimalda kohaldamist, mis ei oleks meelevaldne (kohtuotsus Behmer vs . parlament, F‑47/07, EU:F:2009:103, punkt 47).
22. Kuigi personalieeskirjade X lisa artikkel 10, mis eelnevalt öeldu kohaselt on vaidlustatud otsuse õiguslik alus, ei sisalda ühtegi konkreetset sätet, milles nähtaks ette üldiste rakendussätete vastuvõtmine personalieeskirjade artikli 110 kohaselt, siis personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmas lõik, mis kuulub nimetatud lisa esimese peatüki „Üldsätted” alla, näeb seevastu sellise kohustuse sõnaselgelt ette. Sellise kohustuse täitmine ei saa piirduda personalieeskirjade X lisa artikli 1 rakendamisega. Selle artikli esimeses lõigus üksnes täpsustatakse personalieeskirjade X lisa eesmärki, nimelt „sätesta[da] kolmandates riikides töötavate Euroopa Liidu ametnike suhtes kohaldatavad eri‑ ja erandsätted”. Personalieeskirjade X lisa artikli 1 teine lõik, mille kohaselt „võib teenistusse võtta ainult liidu liikmesriikide kodanikke ning ametisse nimetav asutus või ametiisik ei või rakendada personalieeskirjade artikli 28 punktis a sätestatud erandit”, on aga imperatiivne ja tingimusteta säte, mille rakendamiseks ei ole vaja ühtegi konkreetset rakendusmeedet võtta.
23. Seega on personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmanda lõigu sätted üldkohaldatavad ja üldised rakendussätted, mille vastuvõtmine on nendes ette nähtud, puudutavad personalieeskirjade X lisa tervikuna, sealhulgas elamistingimuste eest makstavat toetust käsitlevaid sätteid.
24. Personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmanda lõigu sätete üldkohaldatavust ei saa ümber lükata asjaoluga, et kõnealuse lisa artiklis 3, mis kuulub samuti X lisa esimese peatüki „Üldsätted” alla ja mis sätestab, et hiljuti kolmandasse riiki määratud ja Euroopa välisteenistuse asukohta või muusse teenistuskohta liidus ajutiselt ümber määratud ametnike suhtes võib jätkata personalieeskirjade X lisa teatavate sätete kohaldamist ametisse nimetava asutuse või ametiisiku vastu võetud „üldiste rakendussätete põhjal”. Olgu märgitud, et kõnesolev säte personalieeskirjade X lisa artiklis 3 on sõnaselgelt sätestatud „[e]randina [selle lisa] artikli 1 esimesest lõigust”.
25. Järelikult ei ole üldistele rakendussätetele, millele personalieeskirjade X lisa artiklis 3 viidatakse ja mis puudutavad liidus ajutiselt ümber määratud ametnikke, kohaldatavad „kolmandates riikides töötavate […] ametnike suhtes kohaldatavad eri‑ ja erandsätted, mis on sätestatud personalieeskirjade X lisa artikli 1 esimeses lõigus, ning need ei viita artikli 1 kolmandas lõigus ette nähtud üldistele rakendussätetele.
26. Euroopa välisteenistus märgib veel, et seoses institutsiooni õigusega nõuda sisse katseajal olevale ametnikule makstud summad, kui teda alaliselt ametisse ei nimetata, on personalieeskirjade X lisa artiklis 22 selle rakendamiseks sätestatud kohustus võtta vastu „ametisse nimetava asutuse või ametiisiku ette nähtud” sätted, kuid ei ole täpsustatud nende sätete laadi, ehk teisisõnu ei ole Euroopa välisteenistuse väitel nõutud üldiste rakendussätete vastuvõtmist. Isegi kui liidu seadusandja tahe ei olnud kohustada ametisse nimetavat asutust või ametiisikut võtma vastu üldiseid rakendussätteid, et rakendada personalieeskirjade X lisa artiklit 22, mis ei puuduta elamistingimuste eest makstavat toetust, vaid võimalust nõuda sisse teatavad summad, juhul kui katseajal olevat ametnikku alaliselt ametisse ei nimetata, ei saa see asjaolu vastava sõnaselge sätte puudumisel siiski vabastada ametisse nimetavat asutust või ametiisikut üldiste rakendussätete vastuvõtmisest personalieeskirjade X lisa artikli 10 rakendamiseks. Pealegi ei välista personalieeskirjade X lisa artiklis 22 esitatud viide „ametisse nimetava asutuse või ametiisiku ette nähtud sätete[le]” nende sätete vastuvõtmist üldiste rakendussätetena personalieeskirjade artikli 110 tähenduses.
27. Samamoodi ei saa asjaolust, mille tõstatas samuti Euroopa välisteenistus, et personalieeskirjade X lisa teatavad sätted on nii selged ja täpsed, et ei nõua üldiste rakendussätete vastuvõtmist, järeldada, et personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmandas lõigus toodud üldreegel ei ole personalieeskirjade X lisa artikli 10 sätetele kohaldatav. Käesolevas vaidluses ilmnevad konkreetselt raskused seoses sellega, kuidas tõlgendada personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõike 1 teist lõiku, milles välistatakse elamistingimuste eest makstava toetuse maksmine ametnikele, kui nad töötavad „riigis, mille elamistingimusi peetakse samaväärseks liidus tavaliselt valitsevate elamistingimustega”.
28. Lõpetuseks asjaolu, et personalieeskirjade X lisa artikkel 10 sätestab alates 1. jaanuarist 2014 jõustunud määruse nr 1023/2012 redaktsioonis, et „[k]äesoleva artikli kohaldamise üksikasjalikud sätted määrab kindlaks ametisse nimetav asutus või ametiisik”, ilma et oleks viidatud üldistele rakendussätetele personalieeskirjade artiklis 110, ei anna a posteriori tunnistust sellest, et liidu seadusandja eeldatav tahe kõnealuse artikli – käesolevas kohtuasjas kohaldatava – esialgse redaktsiooni vastuvõtmisel 1987. aasta oktoobris ei olnud muuta kõnealuse artikli üldiste rakendussätete vastuvõtmist kohustuslikuks. Lisaks sellele on personalieeskirjade X lisa artikkel 1 määruse nr 1023/2013 redaktsioonis identne käesolevas asjas kohaldatava redaktsiooniga ja selles on jätkuvalt ette nähtud kohustus võtta vastu üldised rakendussätted. Peale selle ei välista personalieeskirjade X lisa uues artiklis 10 sisalduv viide „üksikasjalikele sätetele”, et neid sätteid ei võiks võtta vastu üldiste rakendussätetena personalieeskirjade artikli 110 tähenduses.
29. Eeltoodust tulenevalt oli Euroopa välisteenistusel vastavalt personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmandale lõigule kohustus võtta vastu nimetatud lisa artikli 10 üldised rakendussätted.
30. Kohtutoimikust ei nähtu, et Euroopa välisteenistus, kes tegutseb oma töötajate suhtes institutsioonina personalieeskirjade tähenduses, oleks võtnud personalieeskirjade artikli 110 kohaselt vastu üldised rakendussätted personalieeskirjade X lisa artikli 10 rakendamiseks. Sisejuhised võeti vastu pärast vaidlustatud otsust ja seega ei saa Euroopa välisteenistus neile tulemuslikult tugineda. Pealegi võeti asjaomased sisejuhised vastu ilma personalikomiteega eelnevalt konsulteerimata. Järelikult ei saa neid pidada üldisteks rakendussäteteks personalieeskirjade artikli 110 mõttes, kuna need ei ole võetud vastu nimetatud artiklis sätestatud korras. Sama võib öelda ka komisjoni 10. oktoobri 1987. aasta sisejuhiste kohta, mis käsitlevad personalieeskirjade X lisa artiklis 10 ette nähtud elamistingimuste eest makstavat toetust ja täiendavat toetust, ja nagu Euroopa välisteenistus kohtuistungil märkis, kohaldas ta neid analoogia alusel oma töötajatele.
31. Tuleb siiski sedastada, et üldiste rakendussätete vastuvõtmiseks tuleb eelnevalt moodustada personalikomitee. Vastavalt personalieeskirjade artiklile 99 oli Euroopa välisteenistusel kuni 31. detsembrini 2011 aega oma töötajate hulgas selline komitee luua. Neil asjaoludel ja nii kahetsusväärne kui ka personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmanda lõigu rakendamisega viivitamine ei oleks, tuleb tõdeda, et Euroopa välisteenistusel oli vaidlustatud otsuse tegemise päeval selle sätte rakendamiseks veel kohanemisaeg (vt selle kohta personalieeskirjade artiklite 43 ja 45 rakendamiseks üldiste rakendussätete vastuvõtmise kohustusega seoses kohtuotsused Bernusset vs . komisjon, 94/63 ja 96/63, EU:C:1964:41, ja De Pascale vs . komisjon, 97/63, EU:C:1964:61). Järelikult ei saa Euroopa välisteenistuse tegevusetust iseenesest pidada vaidlustatud otsuse tühisuse aluseks, võttes eelkõige arvesse ametisse nimetava asutuse või ametiisiku kohustust personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõike 1 seitsmenda lõigu kohaselt teenistuskohtade jaoks määratud elamistingimuste eest makstav toetus igal aastal uuesti läbi vaadata.
32. Peale selle tuleb märkida, et personalieeskirjade X lisa üldiste rakendussätete puudumine ei jäta vaidlustatud otsust ilma õigusliku aluseta; vaidlustatud otsus võeti vastu nimetatud lisa artikli 10 lõike 1, eelkõige selle lõike teise lõigu alusel, milles on sätestatud, et „[s]ellist toetust ei maksta, kui ametnik töötab riigis, mille elamistingimusi peetakse samaväärseks liidus tavaliselt valitsevate elamistingimustega”.
33. Väitele, et personalieeskirjade X lisa üldised rakendussätted puuduvad, saavad hagejad tugineda igal juhul üksnes eeldusel, et väidetav rikkumine võib neid isiklikult puudutada (vt selle kohta kohtujuristi ettepanek, Warner, kohtuasi Deboeck vs . komisjon, 90/74, EU:C:1975:109). Sellega seoses tuleb rõhutada, et üldiste rakendussätete peamine eesmärk on määrata kindlaks kriteeriumid, millest administratsioon saab juhinduda oma kaalutlusõiguse teostamisel, või täpsustada personalieeskirjade niisuguste sätete ulatust, mis on sedavõrd ebaselged või ebatäpsed, et ei ole välistatud nende meelevaldne kohaldamine (vt selle kohta kohtuotsused Ianniello vs . komisjon, T‑308/04, EU:T:2007:347, punkt 38, ja Behmer vs . parlament, EU:F:2009:103, punkt 47). Kuna sätte ebatäpsus ei tingi iseenesest selle meelevaldset kohaldamist, on hagejatel õigus esitada see väide ainult juhul, kui Euroopa välisteenistuse tegevusetus üldiste rakendussätete vastuvõtmisel on neid isiklikult kahjustanud, tingides selle, et ametisse nimetav ametiisik kohaldas personalieeskirjade X lisa artikli 10 sätteid nende olukorrale erapoolikult ja meelevaldselt.
34. Hagejad ei ole esitanud ühtegi tõendit selle kohta, et ametisse nimetav ametiisik oleks üldiste rakendussätete puudumise tõttu kohaldanud personalieeskirjade X lisa artiklit 10 nende suhtes meelevaldselt. Nad väidavad vaid, ilma et nad oma väidete kinnituseks tõendeid oleksid esitanud, et Euroopa välisteenistus leidis „meelevaldselt, et elamistingimused [nende teenistuskohariigis] olid samaväärsed” tavapäraste elamistingimustega liidus, ning on seisukohal, et nad „ei pea tõendama, et [asjassepuutuvad] sätted on ebaselged ja ebatäpsed”. Iseäranis asjaolu, et ametisse nimetav ametiisik ei kasutanud elamistingimuste eest makstava toetuse summa kindlaksmääramiseks vastavalt teenistuskohale personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõike 1 neljandas lõigus ette nähtud parameetreid, ei ole piisav tõendamaks, et ametisse nimetav ametiisik „koostas nende teenistuskohtade loetelu, kus elamistingimusi võib pidada samaväärseks tavapäraste elamistingimustega liidus, meelevaldselt”. Lisaks nähtub toimikust, et ametisse nimetav ametiisik ei jätnud kaugeltki „ühestki kriteeriumist juhindumata”, vaid kehtestas sobivad kriteeriumid, millest elamistingimuste samaväärsuse hindamisel juhinduda. Sellest tulenevalt kirjeldas ametisse nimetav ametiisik vaidlustatud otsuses kasutatud meetodit, märkides, et elamistingimuste eest makstava toetuse igal aastal uuesti läbivaatamine hõlmab „teenistuskoha elamistingimuste analüüsi, et selgitada välja, kas vastava teenistuskoha elamistingimused on või on jäänud samaväärseks tavapäraste elamistingimustega liidus”, lisades, et „kui see on asjakohane, võib ametisse nimetav ametiisik uuesti läbivaatamise alusel otsustada, et elamistingimuste eest makstavat toetust ei maksta”, ning selgitades täiendavalt, et „on vaja arvesse võtta Euroopa Liidu pädevate talituste analüüse, ÜRO „rasketes töötingimustes töötamise hüvitise” („hardship allowance”) skeemi raames makstavaid tasusid ja muid talitustele kättesaadavaid andmeid”. Ametisse nimetava ametiisiku kasutatud kriteeriume on mainitud nii Euroopa välisteenistuse kostja vastuses kui ka hagejate kaebustele antud vastustes ning nende kriteeriumide arvessevõtmist iga hageja olukorra hindamisel ei ole vaidlustatud. Kuigi hagejad väidavad, et selliselt määratud meetod ei ole piisavalt täpne, ei ole nad tõendanud, mil viisil on see ebatäpne, ega igatahes tõendanud, et ametisse nimetav ametiisik kohtles neid niisuguse ebatäpsuse tõttu võrreldes muus teenistuskohas asuvate töötajatega meelevaldselt.
35. Hagejad väidavad teise võimalusena, et juhul, kui üldised rakendussätted peaksid olemas olema, rikkus Euroopa välisteenistus siiski läbipaistvuse põhimõtet, kuna ta ei teatanud nendest töötajatele ega edastanud neid personalikomiteele. Kuna aga toimikust ei nähtu, nagu eespool öeldud, et hagejate esitatud eeldus oleks tõendatud, tuleb see väide tagasi lükata.
36. Lõpetuseks asjaolu, et määruse nr 1023/2013 jõustumine muudab niisuguse teatavaks tegemise veelgi olulisemaks, kuna personalieeskirjade X lisa artikli 10 redaktsioonis, mis tuleneb nimetatud määrusest, ei ole enam viidatud „kaalutegurile”, ei mõjuta vaidlustatud otsuse õiguspärasust, kuivõrd vaidlustatud otsus ei ole võetud vastu kõnealuse määruse alusel.
37. Eeltoodut arvestades ei muuda personalieeskirjade X lisa üldiste rakendussätete puudumine vaidlustatud otsust tühiseks ja seega tuleb esimene väide tagasi lükata.
Teine väide, et otsust ei ole piisavalt põhjendatud
38. Hagejad väidavad, et vaidlustatud otsusega rikutakse huve kahjustava otsuse põhjendamise kohustust, mis on sätestatud personalieeskirjade artiklis 25. Vaidlustatud otsuses viidati üksnes vajadusele loetelu kaasajastada, kuid ei esitatud niisugust vajadust käsitleva väite kohta ühtegi põhjendust ega selgitust, eelkõige aluseks võetud meetodi kohta. Iseäranis ei tee kasutatud metodoloogiat arusaadavaks sisejuhistes ja kaebustele antud vastustes sisalduv pelk viide ÜRO töötajate puhul kohaldatavatele tasudele või ÜRO inimarenguindeksile või Ameerika Ühendriikide diplomaatilistele töötajatele kohaldavatele tasudele.
39. Euroopa välisteenistus palub selle väite tagasi lükata.
40. Siinkohal tuleb meenutada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt sõltub põhjendamiskohustuse ulatus asjaomase õigusakti laadist ning üldkohaldatava akti puhul – nagu käesolevas asjas – piisab, kui põhjendustes on osutatud esiteks üldisele olukorrale, mis tingis akti vastuvõtmise, ja teiseks üldistele eesmärkidele, mille saavutamiseks see on mõeldud (kohtuotsused Ühendkuningriik vs . nõukogu, C‑150/94, EU:C:1998:547, punktid 25 ja 26; Luksemburg vs . parlament ja nõukogu, C‑168/98, EU:C:2000:598, punkt 62; Kik vs . Siseturu Ühtlustamise Amet, C‑361/01 P, EU:C:2003:434, punkt 02, ja Hispaania vs . nõukogu, C‑342/03, EU:C:2005:151, punkt 55; vt samuti ametnike töötasustamist käsitlevate määrustega seoses kohtuotsused Abrias jt vs . komisjon, 3/83, EU:C:1985:283, punktid 30 ja 31, ja Rijnoudt ja Hocken vs . komisjon, T‑97/92 ja T‑111/92, EU:T:1994:69, punktid 49 jj).
41. Peale selle on liidu kohus korduvalt otsustanud, et kui üldkohaldatavast õigusaktist nähtub institutsiooni taotletava eesmärgi põhisisu, oleks kohatu nõuda, et erinevad tehnilised valikud oleks eraldi põhjendatud (vt eelkõige kohtuotsus Hispaania vs . nõukogu, C‑284/94, EU:C:1998:548, punkt 30), näiteks ametnike töötasude arvutamise tehnilised aspektid (kohtuotsus Abello jt vs . komisjon, T‑544/93 ja T‑566/93, EU:T:1995:202, punkt 89).
42. Kolmandaks ei ole nõutud, et asjaomase õigusakti laadist olenemata oleksid põhjenduses eraldi välja toodud kõik asjassepuutuvad faktilised ja õiguslikud asjaolud, kuna põhjenduste piisavust tuleb hinnata mitte üksnes lähtuvalt selle akti sõnastusest, vaid ka selle kontekstist ja asjaomase valdkonna õiguslikust regulatsioonist (kohtuotsus Madalmaad vs . komisjon, C‑26/00, EU:C:2005:450, punkt 113 ja seal viidatud kohtupraktika).
43. Käesolevas asjas puudutavad vaidlustatud otsuse põhjendused personalieeskirjade X lisa artiklit 10. Otsuses on märgitud, et elamistingimuste eest makstav toetus vaadatakse läbi igal aastal ja see hõlmab kõiki teenistuskohti, et arvestada muutunud asjaoludega. Otsuses selgitatakse, et uuesti läbivaatamise käigus analüüsitakse elamistingimusi teenistuskohas, et teha kindlaks, kas need on või on jäänud samaväärseks tavapäraste elamistingimustega liidus. Samas on märgitud, et kui see on asjakohane, võib ametisse nimetav ametiisik uuesti läbivaatamise alusel otsustada, et elamistingimuste eest makstavat toetust ei maksta. Otsuses öeldakse, et muu hulgas võetakse arvesse liidu pädevate talituste analüüse, ÜRO „rasketes töötingimustes töötamise hüvitise” skeemi raames makstavaid tasusid ning Euroopa välisteenistuse tehnilise töörühma 5. oktoobri ja 19. oktoobri 2012. aasta soovitusi elamistingimuste eest makstava toetuse uuesti läbivaatamise kohta. Lõpetuseks viidatakse vajadusele loetelu kaasajastada ja lisatakse teatavad kolmandad riigid, mis otsuses on nimetatud. Niisiis on vaidlustatud otsuse põhjendustes kirjeldatud nii üldist olukorda, mis tingis otsuse vastuvõtmise, kui ka üldisi eesmärke, mida selle otsusega soovitakse saavutada.
44. Lisaks tuleb märkida, et vaidlustatud otsus võeti vastu pärast seda, kui otsuse vastuvõtmise üle oli konsulteeritud personali keskkomitee liiduvälise sektsiooniga. Kuigi asjaomane sektsioon väljendas kahetsust, et tal puudus juurdepääs teatavatele andmebaasidele, ning andis talle esitatud otsuse projektile negatiivse arvamuse, tuleb siiski nentida, et vaidlustatud otsus võeti vastu asjaoludel, mis olid hagejatele teada, ja nad olid kursis komitee arvamusega, mistõttu neil oli võimalik mõista, milline oli meetme ulatus nende suhtes.
45. Olgu veel lisatud, et Euroopa välisteenistuse personalidirektoraadi 21. detsembri 2012. aasta asutusesisene teade edastati kõikidele delegatsioonides töötavatele teenistujatele. Teates oli muu hulgas märgitud, et vaidlustatud otsuse alus on personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõike 1 teine lõik, mis teates toodu kohaselt „annab ametisse nimetavale ametiisikule loetelu koostamiseks ulatusliku kaalutlusõiguse […]”. Ühtlasi seisis teates, et ametisse nimetava ametiisiku analüüs põhineb „asjassepuutuvate riikide elamistingimuste võrdlusel”, „kinnitusel, et asjassepuutuvate kolmandate riikide elamistingimused pidevalt paranevad”, „ÜRO poolt oma töötajatele makstavate tasude ning ÜRO Arenguprogrammi tasude ja inimarenguindeksi võrdlusel”.
46. Kõigele lisaks täiendas ametisse nimetav ametiisik vaidlustatud otsuse põhjendusi kaebustele antud vastuses, milles ta selgitas muu hulgas, et liidu majanduskriisi tõttu on elatustase kolmandates riikides, mis on loetelusse lisatud, märgatavalt lähenenud Euroopa riikide elatustasemele ja mõnes loetletud riikidest on viimaste aastate jooksul olnud kiire majanduskasv. Ametisse nimetav ametiisik püüdis kaebustele antud vastustes vastata ükshaaval ka hagejate esitatud faktilistele väidetele, et viimased saaksid hinnata vaidlustatud otsuse põhjendatust ja Avaliku Teenistuse Kohtule hagi esitamise võimalust.
47. Neil asjaoludel leiab Avaliku Teenistuse Kohus vastavalt kohtupraktikas kehtestatud põhimõtetele, et kuigi vaidlustatud otsuse põhjendused on lühikesed, on need siiski piisavad (vt selle kohta kohtuotsused Di Marzio ja Lebedef vs . komisjon, T‑98/92 ja T‑99/92, EU:T:1994:70, punktid 80 ja 81, ning Chassagne vs . komisjon, F‑43/05, EU:F:2007:14, punkt 108).
48. Seda järeldust ei väära asjaolu, et personalikomiteel ei olnud juurdepääsu „alusdokumentidele” või teatud „andmebaasidele” ega „küsimustikele”. Kuigi personalikomiteega konsulteerimine on personalieeskirjadest tulenev kohustus, ei ole hagejad tõendanud ega isegi väitnud, et nende dokumentide edastamine töötajate esindajatele, millele nad küll viitavad, kuid ei ole täpselt nimetanud, kujutab endast formaalsust, mille ametisse nimetav ametiisik või asutus peab vaidlustatud otsuse vastuvõtmise menetluses eelnevalt täitma (vt selle kohta kohtuotsus Dalmasso vs . komisjon, F‑112/11, EU:F:2013:43, punkt 29).
49. Eeltoodut arvestades tuleb teine väide tagasi lükata.
Kolmas väide, et on eiratud personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõiget 1, tehtud ilmne hindamisviga ja rikutud proportsionaalsuse põhimõtet
50. Kolmanda väite võib jagada kolmeks osaks, millest esimene osa puudutab õigusnormi rikkumist, teine osa ilmset hindamisviga ja kolmas osa proportsionaalsuse põhimõtte rikkumist.
51. Kõigepealt väidavad hagejad kolmanda väite esimese osa kohta, et ametisse nimetav ametiisik rikkus vaidlustatud otsuses õigusnormi, kui ta ei kohaldanud loetelu koostamiseks personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõike 1 neljandas lõigus nimetatud viit parameetrit. Ametisse nimetav ametiisik koostas loetelu meelevaldselt ning võttis asjaomaseid parameetreid arvesse üksnes muudes teenistuskohtades makstava elatustingimuste eest makstava toetuse summa määramiseks. Kriteeriumide puudumine annab ametisse nimetavale ametiisikule liiga laia kaalutlusruumi ega ole seega läbipaistvuse põhimõttega kooskõlas. Viited „Euroopa Liidu pädevate talituste analüüsidele”, „ÜRO „rasketes töötingimustes töötamise hüvitise” skeemi raames makstavatele tasudele” või siis ÜRO Arenguprogrammi või Ameerika Ühendriikide süsteemidele ei ole elamistingimuste samaväärsuse kindlakstegemiseks asjassepuutuvad. Selle asemel oleks ametisse nimetav ametiisik pidanud võtma arvesse delegatsioonide antud vastuseid elamistingimuste kohta koostatud küsimustikele. Lisaks oleks ametisse nimetav ametiisik saanud – vastupidi tema enda väidetele – võtta arvesse süsteemi, mida liikmesriigid oma välisriiki lähetatud diplomaatilistele töötajatele kohaldavad.
52. Sellega seoses tuleb meenutada, et kuna personalieeskirjade X lisa on erilist laadi ja sellega kehtestatakse erand, tuleb seda tõlgendada kitsalt (kohtumäärus Marcuccio vs . komisjon, C‑617/11 P, EU:C:2013:657, punkt 31).
53. Lisaks olgu märgitud, et kuigi personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõike 1 neljandas lõigus on ammendavalt loetletud parameetrid, et määrata kindlaks elamistingimuste eest makstava toetuse suurus teenistuskohariikides, kus elamistingimused ei ole samaväärsed tavapäraste elamistingimustega liidus, ei ole liidu seadusandja kehtestanud siiski ühtegi kriteeriumi liidu liikmesriikide ja kolmandate riikide elamistingimuste samaväärsuse kindlaksmääramiseks. Peale selle, nagu käesoleva kohtuotsuse punktis 31 öeldud, oli Euroopa välisteenistusel vaidlustatud otsuse tegemise päeval kohanemisaeg, mis võib olla õiguspärane selgitus sellele, miks sel kuupäeval puudusid veel üldised rakendussätted, millest nimetatud organ oleks saanud lähtuda oma kaalutlusõiguse teostamisel seoses personalieeskirjade X lisa artikli 10 kohaldamisega.
54. Eelöeldust lähtudes tuleb tõdeda, et kuna liidu seadusandja ei ole liidu liikmesriikide ja kolmandate riikide elamistingimuste samaväärsuse kindlaksmääramiseks määratlenud ühtegi kriteeriumi, soovis ta jätta ametisse nimetavale ametiisikule viimase poolt edaspidi võetavate üldiste rakendussätete raames laia kaalutlusruumi. Avaliku Teenistuse Kohus leiab, et neil asjaoludel võis Euroopa välisteenistus ilma õigusnormi rikkumata oma kaalutlusõiguse piires võtta vaidlustatud otsuse tegemise kuupäeval samaväärsuse hindamisel peale personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõike 1 neljandas lõigus sõnaselgelt loetletud parameetrite arvesse muid kriteeriume.
55. Järelikult, vastupidi hagejate väidetule, ei olnud ametisse nimetav ametiisik elamistingimuste hindamisel ja nende samaväärsuse kindlaksmääramisel liidu liikmesriikides ja kolmandates riikides seotud ega piiratud personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõikes 1 sätestatud parameetritega. Kuigi hagejad väidavad veel, et ametisse nimetav ametiisik oleks elamistingimuste samaväärsuse hindamisel pidanud võtma arvesse liikmesriikide hinnanguid seoses oma diplomaatiliste töötajatega, ei ole nad esitanud ühtegi õiguslikku asjaolu, mis tõendaks, et niisugused argumendid on põhjendatud. Neil asjaoludel võis ametisse nimetav ametiisik asjaomase valdkonna keerukust ja oma ulatuslikku kaalutlusõigust arvestades võtta arvesse – mida ta ka tegi – näitajaid ja andmeid asjassepuutuvate riikide majandusliku arengutaseme kohta ning teatavate rahvusvaheliste organisatsioonide või riikide koostatud hinnanguid, nagu ÜRO poolt ÜRO Arenguprogrammi raames koostatud hinnangud nende töötajatele makstavate tasude määramise kohta või Ameerika Ühendriikide koostatud hinnangud seoses nende välisriiki lähetatud diplomaatiliste töötajatega.
56. Toimikumaterjalidest lähtudes ei näi personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõikega 1 vastuolus olevat, kui liidu liikmesriikide ja kolmandate riikide elamistingimuste samaväärsuse kindlakstegemiseks kasutatakse neid andmeid ja eelkirjeldatud meetodit, mille puhul on rõhuasetus majandusarengu tasemete võrdlusest lähtuval igakülgsel majanduslikul lähenemisviisil, ja võetakse arvesse teiste rahvusvaheliste organisatsioonide või teatud riikide poolt oma diplomaatiliste töötajate tarbeks tehtud analüüsi.
57. Seda järeldust ei sea kahtluse alla asjaolu – mida ei ole pealegi tõendatud –, et elamistingimuste samaväärsuse kindlaksmääramiseks kasutatud meetod erineb varem kasutatud meetodist, kuna kasutatud meetod – nagu just eespool öeldud – kuulub ametisse nimetava ametiisiku kaalutlusõiguse raamesse ja ükski õigusnorm ei näe ette kohustust seda meetodit mitte muuta.
58. Lõpetuseks, kui vastavalt hagejate väidetule tõdeda, et elamistingimuste eest makstava toetuse uuesti läbivaatamine peab toimuma elamistingimuste eest makstava toetuse suuruse määramiseks kasutatavate parameetrite ja meetodi kohaselt, oleks sellega tagatud, et isegi kui elamistingimusi peetakse samaväärseks, makstakse asjassepuutuvatele teenistujatele aastast aastasse elamistingimuste eest makstavat toetust miinimummääras 10%, juhul kui kõikide parameetrite väärtus on 0. Selline lähenemine ei vasta ilmselgelt liidu seadusandja tahtele, mis oli mitte maksta elamistingimuste eest makstavat toetust teenistujatele, kes töötavad kolmandates riikides, kus elamistingimused on samaväärsed tavapäraste elamistingimustega liidus.
59. Edasi tuleb kolmanda väite teise osa kohta, mis käsitleb ilmset hindamisviga, esiteks meenutada, et väljakujunenud kohtupraktika järgi peab valdkondades, kus liidu seadusandjal on ulatuslik kaalutlusõigus, kohtu kontroll piirduma selle uurimisega, kas kõnealuse meetme puhul ei esine ilmselget viga või võimu kuritarvitamist või kas kõnealune ametiasutus ei ole ilmselgelt oma kaalutlusõiguse piire ületanud (kohtuotsused Jippes jt, C‑189/01, EU:C:2001:420, punkt 80 ja seal viidatud kohtupraktika; Hispaania vs . nõukogu, C‑310/04, EU:C:2006:521, punkt 96; Busacca jt vs . kontrollikoda, T‑164/97, EU:T:1998:233, punkt 48, ja Chassagne vs . komisjon, EU:F:2007:14, punkt 56).
60. Peale selle tuleb rõhutada, et väljakujunenud kohtupraktikas on samuti öeldud, et esiteks eeldatakse haldusakti puhul, et see on õiguspärane, ja teiseks lasub tõendamiskoormis üldjuhul väite esitanud isikul, mistõttu peavad hagejad esitama vähemalt piisavalt täpsed, objektiivsed ja ühtelangevad tõendid, mis nende väite põhjendamiseks esitatud faktiliste asjaolude õigsust või nende tõenäosust toetaksid (kohtuotsus Wiame vs . komisjon, F‑15/08, EU:F:2010:7, punkt 21 ja seal viidatud kohtupraktika).
61. Eeltoodud kohtupraktikast tulenevatest põhimõtetest lähtudes tuleb hinnata tõendeid, mis hagejad on iga asjassepuutuva teenistuskohariigi kohta kolmanda väite teise osa põhjendamiseks esitanud.
62. Hagejad väidavad sisuliselt, et personalieeskirjade X lisa artiklis 10 kehtestatud viie parameetri osas elamistingimuste eest makstava toetuse määramiseks ei ole asjassepuutuvates riikides viiteperioodil olukord paranenud ning mõne riigi puhul on see isegi halvenenud. Nii on see kliima puhul, näiteks Jaapanis, kus on suur maavärinate ja orkaanide oht, Malaisias, Hongkongis ja Singapuris, kus on suurenenud õhusaaste, või Argentinas, kus on suurenenud üleujutuste oht. Viimati nimetatud riigis on märkimisväärselt halvenenud ka sanitaartingimused, võttes arvesse dengue palaviku epideemiat, ning turvalisusega seotud tingimused, kui pidada silmas kõrget kuritegevuse taset. Oma väidete tõendamiseks tuginevad hagejad ajaleheartiklitele, internetis avaldatud artiklitele, Maailma Terviseorganisatsiooni uuringutele, mis puudutavad eeskätt õhu kvaliteeti Hongkongis ja Tšiilis, ning delegatsioonidele esitatud küsimustike tulemustele. Hagejad leiavad seega, et kaotades kaks punkti, mis eelmisel aastal kliimat arvestades anti, määrates kõnesoleval aastal Jaapanis, Hongkongis, Tšiilis, Taiwanis, Malaisias ja Singapuris elamistingimuste eest makstava toetuse suuruseks 15% võrdlussummast, ning kaotades kaks punkti, mis anti samuti eelmisel aastal seoses turvalisusega, määrates Argentinas makstava elamistingimuste eest makstava toetuse suuruse, tegi ametisse nimetav ametiisik nimetatud kolmandate riikide elamistingimuste hindamisel ilmse vea ning leidis seega ebaõigesti, et nende riikide elamistingimused on samaväärsed elamistingimustega liidus.
63. Avaliku Teenistuse Kohus leiab siiski, et niisugused kaalutlused ei mõjuta käesoleva vaidluse lõpptulemust, kuna nii nagu eespool öeldud, ei viidanud ametisse nimetav ametiisik elamistingimuste samaväärsuse hindamise alusena personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõike 1 neljandale lõigule. Kuigi kaebustele antud vastustes, eelkõige Malaisias töötavate hagejate kaebustele antud vastustes kummutas ametisse nimetav ametiisik eelmainitud parameetrite kohta esitatud hagejate argumentide põhjendatuse, ei oleks ta siiski mingil juhul saanud asendada otsuse põhjendusi üksnes põhjusel, et ta võttis parameetrite põhjendatuse osas seisukoha: ei ametisse nimetav ametiisik kaebustele antud vastustes ega Euroopa välisteenistus käesolevas asjas enda kaitseks esitatud vastuväidetes ei ole nendele parameetritele liidu liikmesriikide ja kolmandate riikide elamistingimuste samaväärsuse hindamisel tuginenud; seda asjaolu ei ole hagejad ka vaidlustanud.
64. Isegi kui oletada, et ametisse nimetav asutus hindas hagejate argumentidele antud vastustes faktilisi asjaolusid ebaõigesti või tegi eelnimetatud parameetritele asjaomastes riikides antud kaalu hindamisel ilmse vea, ei mõjuta see asjaolu vaidlustatud otsuse õiguspärasust. Nii kaebustele antud vastustes kui ka kostja vastuses Euroopa välisteenistuse esitatud tõendite põhjal ilmneb, et ametisse nimetav ametiisik tugines liidu liikmesriikide ja kolmandate riikide elamistingimuste samaväärsuse hindamisel peaasjalikult – nagu eespool öeldud – majanduslikele näitajatele ja andmetele.
65. Seega tugines ametisse nimetav ametiisik esimeses etapis asjassepuutuvate teenistuskohariikide arengutaseme hindamisel nii absoluutses kui ka suhtelises arvestuses sellistele näitajatele nagu Rahvusvahelise Valuutafondi sisemajanduse kogutoodang elaniku kohta või Majandusliku Koostöö ja Arengu Organisatsiooni parema elu indeks.
66. Ametisse nimetav ametiisik rõhutas, et esimeses etapis tehtud analüüs näitas, et elamistingimused liidus on majanduskriisi tõttu halvenenud, samas kui elamistingimused asjassepuutuvates teenistuskohariikides on mõnel juhul paranenud sellise tasemeni, et need on liidu tavapärastest elamistingimustest isegi paremad. Seejärel võrdles ametisse nimetav ametiisik teises etapis tulemusi, mis olid saadud muu hulgas ÜRO ja Ameerika Ühendriikide koostatud statistikaandmete alusel nende välisriiki lähetatud töötajate raskete töötingimuste kohta, ning leidis, et ÜRO ja Ameerika Ühendriikide süsteemid on mitmeski aspektis väga lähedased sellele süsteemile, mida rakendab liit oma teenistujatele, kes töötavad kolmandates riikides. Viimaseks täiendas ametisse nimetav ametiisik oma analüüsi sellega, et võttis arvesse teatavaid rahvusvahelisi näitajaid, täiendades analüüsi eelkõige ÜRO Arenguprogrammi inimarenguindeksiga, mis mõõdab üheaegselt oodatavat eluiga, haridustaset ja elatustaset.
67. Sellise hindamismeetodi vaidlustamiseks piirduvad hagejad sisuliselt üksnes väitega, et Euroopa välisteenistuse kasutatud andmed on „teatud määral asjassepuutumatud ja ebapiisavad”. Nad väidavad, et varem „ei ole Euroopa välisteenistus järginud ÜRO ja Ameerika Ühendriikide rasketes töötingimustes töötamise hüvitise skeemi” ning „on maksnud elamistingimuste eest makstavat toetust juhtudel, kui ÜRO sellist toetust ei maksa”. Lisaks viitavad nad elamistingimuste eest makstava toetuse tehnilise töörühma järeldustele, mille kohaselt „tuleks ÜRO analüüsi kasutamisel olla ettevaatlik, kuna „ÜRO hinnangus tuginetakse olukorrale kogu riigis”, samas kui komisjon tugineb oma analüüsis pealinnades valitsevale olukorrale”. Sellised ebatäpsed argumendid ei ole siiski piisavad, et tõendada, et ametisse nimetav ametiisik on elamistingimuste samaväärsuse hindamisel ilmse vea teinud. Kõigele lisaks, kuigi hagejad väidavad oma hagis, et personalikomitee märkis, et Jaapani ja Taiwanit „ÜRO rasketes töötingimustes töötamise hüvitise skeemi” raames ei hinnata, ei ole nad seda väidet tõendanud.
68. Avaliku Teenistuse Kohus leiab, et lähtudes toimikumaterjalidest, võttes arvesse ametisse nimetava ametiisiku ulatuslikku kaalutlusõigust asjaomases valdkonnas ja arvestades, et hagejad ei ole esitanud ühtegi tõendit, mis seaks ametisse nimetava ametiisiku kasutatud meetodi elamistingimuste samaväärsuse hindamiseks kahtluse alla, võis alates 2008. aastast finantskriisi kumulatiivsete tagajärgede negatiivne mõju elamistingimustele liidus ja sellega paralleelselt teenistuskohariikide sotsiaal‑ ja majandusnäitajate paranemine mõne viimase aasta jooksul viia selleni, et ametisse nimetav ametiisik asus teiste ulatuslike rahvusvaheliste statistikasüsteemide alusel saadud tulemuste võrdleva analüüsi alusel seisukohale, et elamistingimused asjassepuutuvates kolmandates riikides on samaväärsed tavapäraste elamistingimustega liidus, ilma et ta oleks oma hinnangus selles küsimuses ilmse vea teinud.
69. Lõpetuseks kolmanda väite kolmanda osa kohta väidavad hagejad, et vaidlustatud otsuses rikutakse proportsionaalsuse põhimõtet, kuna sellega tekitatud ebasoodsamad tingimused on asjaomastes riikides tegelikult valitsevat olukorda arvestades taotletud eesmärkide suhtes ebaproportsionaalsed. Vaidlustatud otsuse tagajärjed on eriti rasked ametnikele ja teenistujatele, kellel on madalam palgaaste ja kes kannavad seoses perekonnaga suuri kulutusi. Selle väiteosa põhjendamiseks näivad hagejad väitvat, et personalieeskirjade X lisa artiklis 10 on sätestatud elamistingimuste eest makstav toetus 10% võrdlussummast, isegi kui kõiki parameetreid hinnatakse väärtusega 0. Selle argumendiga ei saa mingil juhul nõustuda, kuna personalieeskirjade X lisa artikli 10 kohaselt antakse parameetrile väärtuseks 0, kui „tingimused on normaalsed, kuid mitte samaväärsed liidus tavaliselt valitsevate tingimustega”, ja järelikult kohaldatakse seda vaid olukordades, kus elamistingimusi peetakse normaalseks, aga mitte samaväärseks tavapäraste elamistingimustega liidus.
70. Eelöeldut arvestades tuleb meenutada, et proportsionaalsuse põhimõte nõuab, et liidu institutsioonide aktid ei läheks kaugemale sellest, mis on taotletud eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik (vt kohtuotsused National Farmers’ Union jt, C‑157/96, EU:C:1998:191, punkt 60, ja Verein für Konsumenteninformation vs . komisjon, T‑2/03, EU:T:2005:125, punkt 99).
71. Käesolevas asjas võeti vaidlustatud otsus vastu vastavalt personalieeskirjade X lisa artiklile 10 kolmandates riikides töötavatele teenistujatele makstava elamistingimuste eest makstava toetuse iga‑aastase hindamise raames, et võtta arvesse nende teenistujate konkreetseid elamistingimusi oma ametikohustuste täitmisel institutsioonide teenistuses liidust väljaspool. Kuna eespool on tõdetud, et ametisse nimetav ametiisik võis õigustatult asuda seisukohale, et kõnealused elamistingimused on samaväärsed tavapäraste elamistingimustega liidus ja seega ei olnud ühegi konkreetse elamistingimusega vaja arvestada, ei läinud vaidlustatud otsus, mille jõustumine oli ette nähtud rohkem kui aasta pärast selle vastuvõtmist just nimelt selleks, et võtta arvesse otsuse mõju makstud tasudele, kaugemale sellest, mis oli personalieeskirjade X lisa artiklis 10 taotletud eesmärgi saavutamiseks vajalik.
72. Eeltoodust järeldub, et kolmanda väite kõik kolm osa on tagasi lükatud, mistõttu tuleb kolmas väide tähelepanuta jätta.
Neljas väide võimu ja menetluse kuritarvitamise kohta
73. Hagejad väidavad, et vaidlustatud otsus võeti vastu mitte seetõttu, et hagejate teenistuskohariikide ja liidu liikmesriikide elamistingimused on samaväärsed, vaid seetõttu, et Euroopa välisteenistus saaks teha eelarvekärpeid, et „olla Euroopa Parlamendi ja maksumaksjate silmis usaldusväärne”, nagu Euroopa välisteenistuse peadirektori 7. juuni 2013. aasta kirjas on öeldud. Nad väidavad, et vaidlustatud otsus on „poliitiline” otsus, mitte haldusotsus, ja sellele ei ole kohaldatavad personalieeskirjade X lisa artiklis 10 sätestatud parameetrid, mida oleks ainsana tulnud vaidlustatud otsuse põhjendamiseks arvesse võtta. Niisiis tugines ametisse nimetav ametiisik meelevaldselt muudele kui personalieeskirjades toodud kriteeriumidele, mille ainus eesmärk oli hagejatele elamistingimuste eest makstavat toetust mitte maksta. Kuivõrd administratsioon ei ole viimaste aastate jooksul leidnud, et elamistingimused kõnealustes riikides on samaväärsed tavapäraste elamistingimustega liidus, oli kolmandate riikide elamistingimuste samaväärsuse hindamiseks kasutatud meetodi muutmise ainus eesmärk palgakulude vähendamine, milleks avaldasid survet liikmesriigid ja mis oli seotud personalieeskirjade 2013. aasta reformiga.
74. Sellega seoses tuleb meenutada, et menetluse kuritarvitamine on vaid üks võimu kuritarvitamise viise ja otsus on tehtud võimu kuritarvitades vaid siis, kui objektiivsete, asjakohaste ja ühtelangevate tõendite alusel näib, et otsus on tehtud muu kui kõnealustes eeskirjades taotletud eesmärgi saavutamiseks (kohtuotsused Lux vs . kontrollikoda, 69/83, EU:C:1984:225, punkt 30; Pitrone vs . komisjon, T‑46/89, EU:T:1990:62, punkt 70, ja Angelidis vs . parlament, F‑104/08, EU:F:2010:23, punkt 89).
75. Igal juhul piisab, kui meenutada, nagu eespool sedastatud, et ametisse nimetav ametiisik võttis vaidlustatud otsuse, mille alusel ei arvutata hagejatele enam elamistingimuste eest makstavat toetust, mida neil oli varem õigus saada, õiguspäraselt vastu muude tegurite kui personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõike 1 neljandas lõigus nimetatud parameetrite alusel, ning et ametisse nimetav ametiisik ei teinud hindamisel ilmset viga ega ületanud oma kaalutlusõiguse piire. Kuna toetuse maksmise lõpetamine oli õigustatud ja vastas institutsiooni õiguspärasele eesmärgile kohandada tasusid konkreetsete tingimuste tõttu, milles teenistuskohajärgses kolmandas riigis oma ametikohustusi täidetakse, ei esinenud sellise otsusega kaasneda võivates eelarvekärbetes võimu või menetluse kuritarvitamist.
76. Pelk asjaolu, et Euroopa välisteenistus võis vaidlustatud otsust määratleda asutusesiseses teates „poliitilise” otsusena, ei saa sellist hinnangut kahtluse alla seada, kuna nimetatud teatest ei ilmne, et vaidlustatud otsus oleks vastu võetud muul kui sel eesmärgil, milleks ta oli õiguspäraselt ette nähtud. Samuti ei ole asjaolu – kui oletada, et see on tõendanud –, et ametisse nimetav ametiisik muutis teenistuskohajärgse kolmanda riigi elamistingimuste ja liidu tavapäraste elamistingimuste samaväärsuse hindamise meetodit, samuti piisav, et tõendada võimu kuritarvitamise esinemist. Kuna kohaldatavates õigusnormides ei ole kehtestatud mingit korda, nagu eespool juba öeldud, võis ametisse nimetav ametiisik – nagu käesolevas asjas – valdkonnas, kus tal on lai kaalutlusruum, kohandada aastast aastasse oma hindamismeetodit, tingimusel et – nagu käesolevas asjas – selline lähenemine ei ületa tema kaalutlusõigust ega ole vastuolus ühegi sellise personalieeskirjade sätte või liidu õiguse põhimõttega avaliku teenistuse valdkonnas, millele hagejad võiksid tugineda.
77. Seega tuleb neljas väide tagasi lükata.
Viies väide, et on rikutud õigusnormi ja faktilisi asjaolusid on ebaõigesti hinnatud
78. Hagejad väidavad, et ametisse nimetav ametiisik rikkus õigusnormi, kui ta leidis kaebustele antud vastustes, et „kui administratsioon leiab, et riigis „võib elamistingimusi pidada liidu tavapäraste elamistingimustega samaväärseks”, ei ole iga‑aastane hindamine enam vajalik”.
79. Siinjuures tuleb märkida, et selline sõnastus võib olla segadust tekitav, nagu möönab Euroopa välisteenistus. Nagu kaitsja esitatud selgitustest nähtub, ei andnud Euroopa välisteenistus vastupidi hagejate väidetele siiski sugugi mõista, et elamistingimuste eest makstavat toetust, mille maksmine lõpetati, ei hakata mingil juhul uuesti maksma. Vastupidi, vaidlustatud otsuse preambulis on öeldud, et toetus vaadatakse igal aastal uuesti läbi, mis „hõlmab teenistuskohtades valitsevate elamistingimuste analüüsi, et teha kindlaks, kas nad on või on jäänud samaväärseks tavapäraste elamistingimustega liidus”, ning kui see on asjakohane, otsustab ametisse nimetav ametiisik sellise hinnangu alusel, „et elamistingimuste eest makstavat toetust ei ole vaja maksta või elamistingimuste eest makstavat toetust tuleb hakata uuesti maksma”. Vastupidi hagejate väidetele ei ole ametisse nimetava ametiisiku lähenemine mingil juhul vasturääkiv. Igal juhul, kui see ka oleks ebaõige, ei mõjuta hagejate vaidlustatud väide mingil viisil vaidlustatud otsuse õiguspärasust, võttes sealjuures arvesse, et see on nõuetekohaselt põhjendatud.
80. Viimaseks väidavad hagejad, et ametisse nimetav ametiisik hindas faktilisi asjaolusid ebaõigesti, kui ta leidis, nagu ilmneb Jaapanis töötavate hagejate esitatud kaebuse rahuldamata jätmise põhjendustes, et elamistingimused selles riigis on järk‑järgult paranenud, kuid märkides, et „absoluutarvestuses ei ole olukord Jaapanis paranenud”. Nagu Euroopa välisteenistus õigesti märgib, ei sisalda niisugune põhjendus faktiliste asjaolude ebaõiget hindamist ega vasturääkivusi, kuna majanduslik olukord ei pruugi olla paranenud absoluutses arvestuses, kuid võib olla paranenud suhtelises arvestuses võrreldes teiste riikidega, käesolevas asjas võrreldes liidu liikmesriikidega, kus elamistingimused on sama perioodi lõikes halvenenud.
81. Seetõttu tuleb viies väide tagasi lükata.
Kuues väide, et on rikutud õiguspärase ootuse põhimõtet
82. Hagejad väidavad, et kuna Euroopa välisteenistus ei ole majanduskriisist hoolimata alates 2007. aastast muutnud nendele teenistujatele elamistingimuste eest makstavat toetust, kes töötavad kolmandates riikides, kus kõnealust toetust enam ei maksta, on see tekitanud õiguspärase ootuse selle toetuse säilitamise suhtes, seda enam, et olukord on asjassepuutuvates riikides halvenenud, mille on tinginud eelkõige Fukushima õnnetus Jaapanis, halb õhukvaliteet Tšiilis ja Hiinas, halvad sanitaartingimused Singapuris ja kõrge kuritegevuse tase Argentinas.
83. Euroopa välisteenistus palub selle väite tagasi lükata.
84. Sellega seoses tuleb meenutada, et õigus nõuda õiguspärase ootuse kaitset laieneb kõigile isikutele, kes leiavad end olukorrast, millest ilmneb, et administratsioon on neile konkreetseid tagatisi andes tekitanud põhjendatud ootusi, edastades täpset teavet, mis on tingimu steta ja kooskõlaline ning pärineb pädevatest ja usaldusväärsetest allikatest (vt näiteks kohtuotsus Centeno Mediavilla jt vs . komisjon, T‑58/05, EU:T:2007:218, punkt 96).
85. Käesolevas asjas ei ole pelk asjaolu, et elamistingimuste eest makstav toetus on püsinud palju aastaid muutumatuna, mingil juhul piisav, et hagejad saaksid tugineda õiguspärase ootuse kaitse põhimõttele, kuna elamistingimuste eest makstava toetuse andmist käsitlevad sätted näevad sõnaselgelt ette, et see toetus vaadatakse igal aastal uuesti läbi ja niisiis võidakse seda aastast aastasse muuta või selle maksmine isegi lõpetada. Hagejad ei saa niisugustel asjaoludel tõsiselt väita, et olles jätnud elamistingimuste eest makstava toetuse majanduskriisist alates muutmata, andis administratsioon neile täpsed ja tingimusteta tagatised, mille alusel tekib neil õigus saada elamistingimuste eest makstavat toetust.
86. Peale selle, nagu käesoleva kohtuotsuse punktis 71 märgitud, nägi ametisse nimetav ametiisik ette vaidlustatud otsuse hilisema rakendamise, mis tagab ajaliselt sujuva ülemineku vanalt korralt uuele, et hagejate ootused olemasoleva õigusliku olukorra säilitamise suhtes oleksid piisavalt kaitstud.
87. Seega tuleb ka kuues väide tagasi lükata.
88. Kõigest eeltoodust järeldub, et tühistamisnõuded tuleb tagasi lükata.
Ettekirjutuse tegemise nõuded
89. Olgu meenutatud, et liidu kohus ei saa teha personalieeskirjade artiklile 91 tugineva õiguspärasuse kontrolli raames administratsioonile ettekirjutusi (kohtuotsus Di Marzio vs . komisjon, T‑14/03, EU:T:2004:59, punkt 63). Järelikult tuleb nõuded, milles hagejad paluvad Avaliku Teenistuse Kohtul anda korraldus elamistingimuste eest makstava toetuse maksmiseks, millele neil on väidetavalt õigus, vastuvõetamatuse tõttu tagasi lükata.
90. Kõigest eeltoodust järeldub, et käesolev hagi tuleb rahuldamata jätta.
Kohtukulud
91. Kodukorra artikli 87 lõike 1 alusel, ilma et see piiraks kodukorra teise osa kaheksanda peatüki teiste sätete kohaldamist, kannab kaotaja pool kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Sama artikli lõige 2 sätestab, et kui õiglus seda nõuab, võib Avaliku Teenistuse Kohus otsustada, et kaotaja pool kannab vaid osa kohtukuludest või et ta ei kanna neid üldse. Lisaks, kui vastavalt kodukorra artikli 89 lõikele 3 ei ole kohtukulude hüvitamise nõuet esitatud, kannavad pooled ise oma kohtukulud.
92. Käesolevas kohtuotsuses esitatud põhjendustest ilmneb, et hagejad on kohtuvaidluse kaotanud. Samas ei ole Euroopa välisteenistus oma nõuetes hagejatelt kohtukulude hüvitamist sõnaselgelt nõudnud, vaid palunud Avaliku Teenistuse Kohtul üksnes otsustada kohtukulude jaotus. Kuna kohtuasja asjaolud ei õigusta kodukorra artikli 87 lõike 2 sätete kohaldamist, tuleb hagejate ja Euroopa välisteenistuse kohtukulud jätta nende endi kanda.
Resolutiivosa
Esitatud põhjendustest lähtudes
AVALIKU TEENISTUSE KOHUS (kolmas koda)
otsustab:
1. Jätta hagi rahuldamata.
2. Jätta B. Julien‑Malvy ja teiste hagejate, kelle nimed on esitatud lisas, kohtukulud nende endi kanda.
3. Jätta Euroopa välisteenistuse kohtukulud tema enda kanda.