WYROK TRYBUNAŁUz dnia 21 czerwca 1974 r.(*)Swoboda przedsiębiorczości[…]W sprawie 2/74mającej
za przedmiot skierowany do Trybunału, na podstawie art. 177
traktatu EWG, przez Conseil d’État (Belgia) wniosek o wydanie,
w ramach zawisłego przed tym sądem sporu międzyJeanem Reynersem, doktorem prawa, członkiem organów zarządzających spółek, zamieszkałym w Woluwé-Saint-Lambert (Bruksela)aÉtat belge, reprezentowanym przez minstra sprawiedliwości_przy udziale:Ordre national des avocats de Belgique_orzeczenia
w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 52
i 55 traktatu EWG, w związku z zarządzeniem królewskim
z dnia 24 sierpnia 1970 r. ustanawiającym odstępstwo od
cenzusu obywatelstwa przewidzianego w art. 428 Code
judiciaire, dotyczącym tytułu i wykonywania zawodu adwokata_TRYBUNAŁ_w
składzie: R. Lecourt, prezes, A. M. Donner
i M. Sørensen, prezesi izb, R. Monaco, J. Mertens de
Wilmars, P. Pescatore (sprawozdawca), H. Kutscher, C. Ó
Dálaigh i A. J. Mackenzie Stuart, sędziowie_rzecznik generalny: H. Mayras_sekretarz: A. Van Houtte_wydaje następującyWyrok[…]Co do prawa1        Zważywszy,
że wyrokiem z dnia 21 grudnia 1973 r., który wpłynął do
sekretariatu Trybunału w dniu 9 stycznia 1974 r., Conseil
d’État (Belgia) zwrócił się w trybie art. 177 traktatu EWG
z dwoma pytaniami w sprawie wykładni art. 52 i 55
traktatu EWG, dotyczących swobody wykonywania działalności gospodarczej,
w związku z wykonywaniem zawodu adwokata;2        że
pytania te zostały podniesione w ramach postępowania ze skargi
obywatela Niderlandów legitymującego się dyplomem ukończenia studiów
prawniczych pozwalającym w Belgii na wykonywanie zawodu adwokata,
któremu na podstawie arrêté royal relatif au titre et à l’exercice de la
profession d’avocat z dnia 24 sierpnia 1970 r.
(zarządzenia królewskiego w sprawie tytułu i wykonywania
zawodu adwokata) (Moniteur belge, 1970, str. 9060) uniemożliwiono wykonywanie zawodu adwokata ze względu na obywatelstwo; W przedmiocie wykładni art. 52 traktatu EWG3        Zważywszy,
że Conseil d’État stawia pytanie, czy art. 52 traktatu EWG
stanowi, od dnia zakończenia okresu przejściowego, „postanowienie
bezpośrednio stosowane”, niezależnie od braku dyrektyw, o których
mowa w art. 54 ust. 2 i art. 57 ust. 1
traktatu;4        zważywszy,
ze rządy belgijski i irlandzki twierdzą, na podstawie zbieżnych
w znacznej mierze argumentów, iż nie można uznać takiego charakteru
art. 52;5        iż
w kontekście rozdziału dotyczącego swobody wykonywania
działalności gospodarczej, do którego odsyła się wprost słowami
„w ramach poniższych postanowień”, i ze względu na złożoność
materii, artykuł ten stanowi jedynie wyraz pewnej zasady, której
wdrożenie wymaga wydania szeregu przepisów uzupełniających, zarówno
wspólnotowych, jak krajowych, o których mowa w art. 54
i 57;6        iż
forma, jaką przyjęto w traktacie dla tych aktów wykonawczych –
ustanowienie „programu ogólnego”, wdrażanego z kolei za pomocą
zespołu dyrektyw – potwierdza brak bezpośredniej skuteczności
art. 52;7        iż
wykonywanie uprawnień dyskrecjonalnych zastrzeżonych dla instytucji
prawodawczych Wspólnoty i państw członkowskich nie jest rolą sądu;8        że
argumentację tę poparły co do istoty rządy brytyjski
i luksemburski, a także Ordre national des avocats de
Belgique, interwenient w postępowaniu przed sądem krajowym;9        zważywszy,
że skarżący w sprawie przed sądem krajowym zauważa ze swej strony,
iż w jego przypadku chodzi wyłącznie o dyskryminację ze
względu na obywatelstwo, polegającą na zastosowaniu wobec niego warunków
dopuszczenia do zawodu adwokata niestosowanych wobec obywateli
belgijskich;10      iż
z tego punktu widzenia art. 52 jest postanowieniem jasnym
i zupełnym, któremu można przypisać bezpośrednią skuteczność;11      że
rząd niemiecki, popierany co do istoty przez rząd niderlandzki,
przywołując wyrok Trybunału z dnia 16 czerwca 1966 r.
w sprawie 57/65 Lütticke, Rec. str. 293, uznaje, iż
postanowienie nakładające na państwa członkowskie zobowiązanie wraz
z terminem jego wykonania staje się bezpośrednio stosowane
w razie niewykonania tego zobowiązania z upływem terminu;12      iż
z końcem okresu przejściowego państwa członkowskie nie mają już
prawa utrzymywać ograniczeń w swobodzie wykonywania działalności
gospodarczej, gdyż art. 52 staje się z tym dniem sam
w sobie postanowieniem prawnie zupełnym;13      iż
w związku z tym „program ogólny” i dyrektywy,
o których mowa w art. 54, mają istotne znaczenie jedynie
w okresie przejściowym, ponieważ z jego końcem swoboda
wykonywania działalności gospodarczej zostaje w pełni zrealizowana;14      że
Komisja, mimo wątpliwości co do bezpośredniej skuteczności
postanowienia poddanego wykładni – zarówno z racji zawartego
w traktacie odwołania do „programu ogólnego” i dyrektyw
wykonawczych, jak ze względu na treść niektórych wydanych już dyrektyw
liberalizacyjnych, które nie prowadzą do całkowitej równości traktowania
w pełnym zakresie – uznaje jednakże, iż art. 52 jest
przynajmniej w części bezpośrednio skuteczny, szczególnie
w zakresie zakazu dyskryminacji ze względu na obywatelstwo;15      zważywszy,
że zgodnie z art. 7 traktatu, będącym jedną z „zasad”
Wspólnoty, w zakresie zastosowania traktatu i bez uszczerbku
dla przepisów szczególnych, jakie on przewiduje, „zakazana jest wszelka
dyskryminacja ze względu na przynależność państwową”;16      że
art. 52 zapewnia wdrożenie tej ogólnej zasady w dziedzinie
swobody wykonywania działalności gospodarczej;17      że
w słowach „w ramach poniższych postanowień” odsyła on do
całości rozdziału dotyczącego swobody wykonywania działalności
gospodarczej, w związku z czym należy go interpretować
z uwzględnieniem tego szerszego kontekstu;18      że
po stwierdzeniu, iż „ograniczenia w swobodzie przedsiębiorczości
[wykonywania działalności gospodarczej] obywateli jednego państwa
członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego są stopniowo
znoszone […] w okresie przejściowym”, art. 52 ustanawia zasadę
podstawową w tej dziedzinie, zgodnie z którą swoboda
wykonywania działalności gospodarczej obejmuje podejmowanie
i wykonywanie działalności na własny rachunek „na warunkach
określonych przez państwo przyjmujące dla własnych obywateli”;19      że
w celu stopniowej realizacji tego celu w okresie przejściowym
art. 54 przewiduje ustanowienie przez Radę „programu ogólnego”,
a w celu wdrożenia tego programu wydanie dyrektyw
wprowadzających swobodę wykonywania poszczególnych rodzajów działalności
gospodarczej;20      że
poza przepisami liberalizacyjnymi art. 57 przewiduje wydanie
dyrektyw mających na celu zapewnienie wzajemnego uznawania dyplomów,
świadectw i innych dokumentów potwierdzających kwalifikacje oraz
ogólnie koordynację ustawodawstwa w zakresie wykonywania
działalności gospodarczej i na własny rachunek;21      że,
jak wynika z powyższych uwag, w ramach systemu utworzonego
w rozdziale poświęconym swobodzie wykonywania działalności
gospodarczej „program ogólny” i dyrektywy, o których mowa
w traktacie, mają do spełnienia dwa zadania, po pierwsze, usunięcie
w okresie przejściowym ograniczeń w swobodzie wykonywania
działalności gospodarczej, a po drugie, wprowadzenie
w ustawodawstwie państw członkowskich zespołu przepisów służących
ułatwianiu rzeczywistego korzystania z tej swobody, celem
wspierania powiązań gospodarczych i społecznych we Wspólnocie
w zakresie działalności na własny rachunek;22      że
drugie z tych zadań spełniają niektóre postanowienia art. 54
ust. 3, dotyczące w szczególności współpracy właściwych
organów państw członkowskich i dostosowania procedur
i praktyki administracyjnej, oraz całość art. 57;23      że skuteczność postanowień art. 52 należy ustalić w ramach tego systemu;24      zważywszy,
że zasada traktowania krajowego stanowi jedną z podstawowych norm
prawnych Wspólnoty;25      że
na zasadę tę, rozumianą jako odesłanie do całości prawa rzeczywiście
stosowanego w państwie członkowskim do jego własnych obywateli,
mogą, co wynika z samej jej istoty, powoływać się bezpośrednio
obywatele pozostałych państw członkowskich;26      że
nakazując realizację na zakończenie okresu przejściowego swobody
wykonywania działalności gospodarczej, art. 52 ustanawia konkretne
zobowiązanie rezultatu, którego osiągnięcie ma ułatwiać, lecz nie
warunkować, wdrożenie programu opartego na działaniach stopniowych;27      że
mimo braku tych działań stopniowych samo zobowiązanie pozostaje
w całości w mocy z upływem terminu jego wykonania;28      że
wykładnia taka jest zgodna z art. 8 ust. 7 traktatu,
zgodnie z którym zakończenie okresu przejściowego stanowi
ostateczny termin wejścia w życie wszelkich przepisów
i podjęcia wszelkich działań, jakich wymaga ustanowienie wspólnego
rynku;29      zważywszy,
że wniosku tego nie podważa zaniechanie przez Radę wydania dyrektyw,
o których mowa w art. 54 i 57, ani okoliczność, iż
niektóre z wydanych dyrektyw nie prowadzą do osiągnięcia
w pełni celu w postaci niedyskryminacji, wskazanego
w art. 52;30      bowiem
po zakończeniu okresu przejściowego dyrektywy, o których mowa
w rozdziale poświęconym swobodzie wykonywania działalności
gospodarczej, stały się zbędne z punktu widzenia wdrożenia zasady
traktowania krajowego, gdyż została ona wprowadzona, jako bezpośrednio
skuteczna, w samym traktacie;31      że
dyrektywy te jednakże nie stały się bezcelowe, ponieważ znajdą one
zastosowanie w zakresie przepisów ułatwiających korzystanie
w praktyce ze swobody wykonywania działalności gospodarczej;32      zważywszy,
że na postawione pytanie należy odpowiedzieć w ten sposób, iż
z końcem okresu przejściowego art. 52 jest postanowieniem
bezpośrednio stosowanym, niezależnie od ewentualnego braku
w określonej dziedzinie dyrektyw, o których mowa
w art. 54 ust. 2 i art. 57 ust. 1
traktatu; W przedmiocie wykładni art. 55 akapit pierwszy traktatu EWG33      Zważywszy,
że Conseil d’État stawia ponadto pytanie o sposób rozumienia
pojęcia „działalności, która w jednym z państw członkowskich
jest związana, choćby przejściowo, z wykonywaniem władzy
publicznej”;34      że
konkretnie chodzi o kwestię, czy w ramach zawodu tego
rodzaju, jak zawód adwokata, z zakresu zastosowania rozdziału
dotyczącego swobody wykonywania działalności gospodarczej wyłączone są,
dokonywane w ramach tego zawodu, czynności związane
z wykonywaniem władzy publicznej, czy też wyłączenie dotyczy zawodu
w całości, z tego względu, że w jego ramach dokonuje się
czynności związanych z wykonywaniem władzy publicznej;35      zważywszy,
że rząd luksemburski oraz Ordre national des avocats de Belgique
uznają, iż zawód adwokata podlega w całości wyłączeniu
z zakresu zastosowania postanowień traktatu dotyczących swobody
wykonywania działalności gospodarczej, z tego względu, że jego
wykonywanie jest nierozerwalnie związane z funkcjonowaniem wymiaru
sprawiedliwości;36      iż
sytuacja ta wynika zarówno z ustawowej organizacji adwokatury,
opartej na szeregu warunków przyjęcia do zawodu oraz ścisłej
dyscyplinie, jak i z roli, jaką w postępowaniu sądowym pełni
adwokat, którego udział jest tam w znacznym zakresie obowiązkowy;37      iż
czynności te, z powodu których adwokat staje się niezbędnym
pomocnikiem wymiaru sprawiedliwości, stanowią spójną całość, której
części składowych nie można rozdzielać;38      zważywszy,
że skarżący w sprawie przed sądem krajowym twierdzi z kolei,
iż co najwyżej niektóre czynności dokonywane w ramach zawodu
adwokata związane są z wykonywaniem władzy publicznej
i podlegają w związku z tym odstępstwu od zasady swobody
wykonywania działalności gospodarczej ustanowionemu w art. 55;39      że
zdaniem rządów niemieckiego, belgijskiego, brytyjskiego, irlandzkiego
i niderlandzkiego oraz Komisji odstępstwo ustanowione
w art. 55 znajduje zastosowanie, w ramach poszczególnych
zawodów, wyłącznie do czynności rzeczywiście związanych
z wykonywaniem władzy publicznej, pod warunkiem iż można je
oddzielić od zwykłego wykonywania zawodu;40      że
ze względu na zróżnicowane uregulowanie zawodu adwokata
w poszczególnych państwach członkowskich istnieją jednakże różnice
między stanowiskiem wspomnianych rządów w kwestii charakteru
czynności podlegających wyłączeniu z zakresu zastosowania zasady
swobody wykonywania działalności gospodarczej;41      w
szczególności, zdaniem rządu niemieckiego ze względu na obowiązkowy
udział adwokata w niektórych rodzajach postępowań sądowych,
zwłaszcza w zakresie prawa karnego i publicznego, związek
zawodu adwokata z wymiarem sprawiedliwości jest tak silny, iż
należy wyłączyć z liberalizacji co najmniej znaczne dziedziny tej
działalności;42      zważywszy,
że zgodnie z art. 55 akapit pierwszy z zakresu
zastosowania postanowień rozdziału dotyczącego swobody wykonywania
działalności gospodarczej wyłączona jest „działalność, która
w jednym z państw członkowskich jest związana, choćby
przejściowo, z wykonywaniem władzy publicznej”;43      że
biorąc pod uwagę podstawowe znaczenie swobody wykonywania działalności
gospodarczej oraz zasady traktowania krajowego dla systemu ustanowionego
w traktacie, odstępstw dopuszczonych w art. 55 akapit
pierwszy nie można rozumieć w sposób wykraczający poza cel,
w jakim klauzule te zostały tam zawarte;44      że
art. 55 akapit pierwszy ma na celu umożliwić państwom członkowskim
zamknięcie obcokrajowcom dostępu do działalności na własny rachunek,
o której mowa w art. 52, jeżeli jest ona związana
z wykonywaniem zadań z zakresu władztwa publicznego;45      że
potrzebę tę zaspokoi w pełni zamknięcie obcokrajowcom dostępu do
czynności, które same w sobie stanowią bezpośredni
i rzeczywisty udział w wykonywaniu władzy publicznej;46      że
zastosowanie odstępstwa ustanowionego w art. 55 do całego
zawodu byłoby dopuszczalne jedynie w przypadku, gdyby związek
powyżej określonych czynności z wykonywaniem tego zawodu powodował,
iż państwo członkowskie, w razie liberalizacji dostępu do
działalności gospodarczej, byłoby zmuszone dopuścić wykonywanie, choćby
przejściowo, zadań z zakresu władzy publicznej przez obcokrajowców;47      że
nie można natomiast zastosować tego odstępstwa, jeżeli w ramach
wolnego zawodu czynności związane ewentualnie z wykonywaniem władzy
publicznej stanowią oddzielny składnik całego zawodu;48      zważywszy,
że w braku dyrektyw, o których mowa w art. 57,
mających na celu harmonizację przepisów krajowych dotyczących zawodu
adwokata, jego wykonywanie podlega prawu państw członkowskich;49      że
stosowanie ewentualnych ograniczeń w swobodzie wykonywania
działalności gospodarczej ustanowionych w art. 55 akapit pierwszy
należy wobec tego oceniać osobno dla każdego państwa członkowskiego,
w zależności od krajowych przepisów normujących organizację
i wykonywanie tego zawodu;50      że
przy ocenie tej należy jednak brać pod uwagę wspólnotowy charakter
granic, jakie w art. 55 nałożono na dopuszczalne odstępstwa od
swobody wykonywania działalności gospodarczej, by wskutek jednostronnie
ustanawianych przez państwa członkowskie przepisów nie pozbawić
traktatu skuteczności („effet utile”);51      że
wykonywanie zawodu wymagające kontaktów, nawet regularnych
i ścisłych, z sądami, a także współudział, nawet
obowiązkowy, w ich funkcjonowaniu, nie stanowi jeszcze udziału
w wykonywaniu władzy publicznej;52      że
nie można w szczególności uznać za udział w wykonywaniu
władzy publicznej najbardziej typowych czynności adwokata, jak doradztwo
i pomoc prawna, podobnie jak reprezentowanie i obrona stron
przed sądem, nawet jeżeli udział lub pomoc adwokata są obowiązkowe lub
adwokaci mają w tej mierze wyłączność z mocy prawa;53      bowiem
czynności te nie mają wpływu na rozstrzygnięcie dokonywane przez
sędziego i swobodne wykonywanie władzy sądowniczej;54      zważywszy,
że na postawione pytanie należy wobec tego odpowiedzieć w ten
sposób, iż dopuszczalność odstępstwa od swobody wykonywania działalności
gospodarczej ustanowionego w art. 55 akapit pierwszy
ogranicza się do tych czynności objętych art. 52, które stanowią
udział w wykonywaniu władzy publicznej;55      w
żadnym razie nie można za takie uznać, w ramach wolnego zawodu,
jakim jest zawód adwokata, tego rodzaju czynności, jak doradztwo
i pomoc prawna lub reprezentowanie i obrona stron przed sądem,
nawet jeżeli udział lub pomoc adwokata są obowiązkowe lub adwokaci mają
w tej mierze wyłączność z mocy prawa; W przedmiocie kosztów56      Zważywszy,
że koszty poniesione przez rząd Królestwa Belgii, rząd Republiki
Federalnej Niemiec, rząd Irlandii, rząd Wielkiego Księstwa Luksemburga,
rząd Królestwa Niderlandów, rząd Zjednoczonego Królestwa Wielkiej
Brytanii i Irlandii Północnej oraz Komisję Wspólnot Europejskich,
które przedstawiły Trybunałowi uwagi, nie podlegają zwrotowi;57      że
dla stron postępowania przed Conseil d’État niniejsze postępowanie ma
charakter incydentalny w stosunku do postępowania przed tym sądem,
zatem rozstrzygnięcie o kosztach należy do niego;z powyższych względówTRYBUNAŁ_rozstrzygając
w przedmiocie pytań postawionych mu przez Conseil d’État (Belgia),
trzecia izba administracyjna, wyrokiem z dnia 21 grudnia
1973 r., orzeka, co następuje:1)      Z
końcem okresu przejściowego art. 52 traktatu EWG jest
postanowieniem bezpośrednio skutecznym, niezależnie od ewentualnego
braku w określonej dziedzinie dyrektyw, o których mowa
w art. 54 ust. 2 i art. 57 ust. 1
traktatu.2)      Dopuszczalność
odstępstwa od swobody wykonywania działalności gospodarczej
ustanowionego w art. 55 akapit pierwszy traktatu EWG ogranicza
się do tych czynności objętych art. 52, które stanowią udział
w wykonywaniu władzy publicznej; w żadnym razie nie można za
takie uznać, w ramach wolnego zawodu, jakim jest zawód adwokata,
tego rodzaju czynności, jak doradztwo i pomoc prawna lub
reprezentowanie i obrona stron przed sądem, nawet jeżeli udział lub
pomoc adwokata jest obowiązkowa lub adwokaci mają w tej mierze
wyłączność z mocy prawa.LecourtDonner      Sørensen            MonacoMertens de WilmarsPescatoreKutscher      Ó DálaighMackenzie StuartWyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 21 czerwca 1974 r.Sekretarz       PrezesA. Van Houtte       R. Lecourt* Język postępowania: francuski.