62006CJ0362
DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen)
den 23 april 2004 (
*1
)
”Överklagande — Skydd av livsmiljöer — Förteckning över områden av gemenskapsintresse i den boreala biogeografiska regionen, som kommissionen har antagit genom beslut — Huruvida en talan om ogiltigförklaring av detta beslut som väckts av fysiska eller juridiska personer kan tas upp till sakprövning”
I mål C-362/06 P,
angående ett överklagande enligt artikel 56 i domstolens stadga, som ingavs den 4 september 2006,
Markku Sahlstedt m.fl., företrädd av K. Marttinen, asianajaja,
klagande,
i vilket de andra parterna är:
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av M. Huttunen och M. van Beek, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande i första instans,
med stöd av
Konungariket Spanien, företrädd av F. Díez Moreno, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
intervenient i överklagandet,
Republiken Finland,
intervenient i första instans,
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av K. Schiemann, tillförordnad ordförande på andra avdelningen, samt domarna J. Makarczyk, P. Kūris, L. Bay Larsen (referent) och C. Toader,
generaladvokat: Y. Bot,
justitiesekreterare: handläggaren K. Sztranc-Sławiczek,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 28 februari 2008,
och efter att den 23 oktober 2008 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Markku Sahlstedt m.fl. har överklagat det beslut som Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt meddelade den 22 juni 2006 i mål T-150/05, Sahlstedt m.fl. mot kommissionen (REG 2006, s. II-1851) (nedan kallat det överklagade beslutet), genom vilket förstainstansrätten avvisade deras talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 2005/101/EG av den 13 januari 2005 om antagande, enligt rådets direktiv 92/43/EEG, av en förteckning över områden av gemenskapsintresse i den boreala biogeografiska regionen (EUT L 40, s. 1) (nedan kallat det omtvistade beslutet).
Tillämpliga bestämmelser
2
Enligt sjätte skälet i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114) (nedan kallat livsmiljödirektivet) är det, för att säkerställa att en gynnsam bevarandestatus återställs eller upprätthålls hos livsmiljöer och arter av gemenskapsintresse, nödvändigt att utse särskilda bevarandeområden för att kunna skapa ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät enligt en fastställd tidsplan.
3
I artikel 4 i livsmiljödirektivet föreskrivs följande:
”1.   På grundval av de kriterier som anges i bilaga 3 (etapp 1) och relevant vetenskaplig information skall varje medlemsstat föreslå en lista över områden och ange vilka livsmiljötyper i bilaga 1 och vilka på dess territorium inhemska arter i bilaga 2 som finns inom dessa områden. Vad gäller djurarter som har stor utbredning skall områdena på listan motsvara de platser inom dessa arters naturliga utbredningsområde som innehåller de fysiska eller biologiska faktorer som är avgörande för arternas liv och fortplantning. …
Listan skall tillsammans med upplysningar om varje område överlämnas till kommissionen inom tre år efter anmälan av detta direktiv. Upplysningarna skall omfatta en karta över området, dess namn, läge och avgränsning samt de uppgifter som framkommit genom tillämpning av de kriterier som anges i bilaga 3 (etapp 1), och de skall lämnas på ett formulär som utarbetats av kommissionen i enlighet med det förfarande som fastställs i artikel 21.
2.   På grundval av de kriterier som anges i bilaga 3 (etapp 2) skall kommissionen, i samförstånd med varje medlemsstat, för var och en av de fem biogeografiska regioner som anges i artikel 1 c iii och för hela det område som avses i artikel 2.1 med utgångspunkt i medlemsstaternas listor upprätta ett utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse där det finns en eller flera prioriterade livsmiljötyper eller prioriterade arter.
…
Listan över de områden som valts ut som områden av gemenskapsintresse och som anger på vilka av dessa det finns en eller flera prioriterade livsmiljötyper eller prioriterade arter, skall antas av kommissionen i enlighet med förfarandet i artikel 21.
3.   Den lista som avses i punkt 2 skall upprättas inom sex år efter anmälan av detta direktiv.
4.   När ett område av gemenskapsintresse har valts ut i enlighet med förfarandet i punkt 2 skall den berörda medlemsstaten så snart som möjligt och senast inom sex år utse området till särskilt bevarandeområde, varvid prioriteringar skall fastställas mot bakgrund av den betydelse området har för att möjliggöra att en gynnsam bevarandestatus hos en livsmiljötyp i bilaga 1 eller en art i bilaga 2 bibehålls eller återställs, och för att Natura 2000 skall bli sammanhängande, och mot bakgrund av den risk för försämring eller förstörelse som området är utsatt för.
5.   Så snart ett område har förts upp på den lista som avses i punkt 2 tredje stycket skall det omfattas av bestämmelserna i artikel 6.2–[6.]4. ”
4
Artikel 6 i det nämnda direktivet har följande lydelse:
”…
2.   Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.
3.   Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.
4.   Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Medlemsstaten skall underrätta kommissionen om de kompensationsåtgärder som vidtagits.
Om det berörda området innehåller en prioriterad livsmiljötyp eller en prioriterad art, är de enda faktorer som får beaktas sådana som berör människors hälsa eller den allmänna säkerheten, betydelsefulla konsekvenser för miljön eller, efter ett yttrande från kommissionen, andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse.”
Bakgrund till tvisten
5
Genom det omtvistade beslutet antog kommissionen förteckningen över områden av gemenskapsintresse i den boreala biogeografiska regionen.
6
Genom beslutet upptogs bland de nämnda områdena vissa marker som tillhörde privatpersoner, bland andra samtliga klagande, med undantag för Maa- ja metsätaloustuottajain keskusliitto MTK ry (nedan kallad MTK ry). Den sistnämnda är en sammanslutning som omfattar ungefär 163000 jord- och skogsbrukare.
Förfarandet vid förstainstansrätten och det överklagade beslutet
7
Genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 18 april 2005 väckte Markku Sahlstedt m.fl. den talan som gav upphov till det överklagade beslutet.
8
Genom skrivelse som inkom till förstainstansrättens kansli den 5 juli 2005 framställde kommissionen i enlighet med artikel 114.1 i förstainstansrättens rättegångsregler en invändning om rättegångshinder.
9
Förstainstansrätten avvisade nämnda talan genom det överklagade beslutet med motiveringen att det omtvistade beslutet inte är riktat till Markku Sahlstedt m.fl., och att dessa inte är direkt berörda av det.
10
Förstainstansrätten fann i punkt 54 i det överklagade beslutet att det omtvistade beslutet, i vilket områden i Finland betecknas som områden av gemenskapsintresse, inte i sig ger upphov till rättsverkningar för klagandena, vilka är ägare till marker som är belägna inom dessa områden. Enligt förstainstansrätten innehåller beslutet inte några som helst bestämmelser om skydd av områden av gemenskapsintresse, såsom åtgärder för bevarande eller förfaranden för beviljande av tillstånd som ska iakttas. Det påverkar följaktligen varken jordägarnas rättigheter och skyldigheter eller utövandet av dessa rättigheter. Förstainstansrätten fann, i motsats till vad Markku Sahlstedt m.fl. påstod, att upptagandet av dessa områden i förteckningen över områden av gemenskapsintresse inte medför några skyldigheter för ekonomiska aktörer och privatpersoner.
11
Det framgår av punkt 59 i det överklagade beslutet att enligt förstainstansrätten är inte någon av de skyldigheter som avses i artikel 6.1–6.4 i livsmiljödirektivet direkt tillämplig på Markku Sahlstedt m.fl. Alla dessa skyldigheter kräver nämligen att den berörda medlemsstaten antar en rättsakt i syfte att precisera på vilket sätt den avser att verkställa var och en av de nämnda skyldigheterna, oavsett om det rör sig om nödvändiga åtgärder för bevarande (artikel 6.1 i livsmiljödirektivet), lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av området (artikel 6.2 i det direktivet) eller ett godkännande från de behöriga nationella myndigheternas sida av en plan eller ett projekt som kan påverka ett berört område på ett betydande sätt (artikel 6.3 och 6.4 i det nämnda direktivet).
12
Förstainstansrätten fann därefter i punkt 61 i det överklagade beslutet dels att medlemmarna i MTK ry, på samma sätt som de enskilda klagandena, inte kan anses vara direkt berörda av det omtvistade beslutet, dels att sammanslutningen inte har visat att den har ett eget intresse av att fullfölja talan såsom en förhandlingsposition som påverkas av det nämnda beslutet.
13
Förstainstansrätten ansåg slutligen i punkt 62 i det överklagade beslutet att eftersom klagandena inte var direkt berörda av det omtvistade beslutet saknades det anledning att pröva huruvida de var personligen berörda av detta.
14
Förstainstansrätten påpekade emellertid i punkt 63 i beslutet att klagandena, i avsaknad av en rätt att begära att det ifrågasatta beslutet skulle ogiltigförklaras, kunde invända mot åtgärder som vidtagits med tillämpning av artikel 6 i livsmiljödirektivet och som berör dem, och inom den ramen ha kvar möjligheten att åberopa beslutets ogiltighet vid en nationell domstol som i sin tur ska iaktta artikel 234 EG.
Parternas yrkanden
15
Markku Sahlstedt m.fl. har yrkat att domstolen ska upphäva det överklagade beslutet samt ogiltigförklara det omtvistade beslutet och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
16
Kommissionen har yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet i dess helhet och förplikta klagandena att ersätta rättegångskostnaderna.
17
Även Konungariket Spanien har yrkat att överklagandet ska ogillas.
Prövning av överklagandet
18
Markku Sahlstedt m.fl. har åberopat tre grunder till stöd för sitt överklagande, nämligen att motiveringen i det överklagade beslutet är bristande, att förstainstansrätten gjort en felaktig rättstillämpning genom att slå fast att klagandena inte var direkt berörda av det omtvistade beslutet och att rätten till ett effektivt domstolsskydd har åsidosatts.
Domstolens bedömning
19
Domstolen erinrar inledningsvis om att varje fysisk och juridisk person enligt artikel 230 fjärde stycket EG har rätt att föra talan mot ett beslut som är riktat till honom och mot ett beslut som, även om det utfärdats i form av en förordning eller ett beslut riktat till en annan person, ”direkt och personligen berör honom”.
20
Det är i förevarande fall utrett att det omtvistade beslutet inte var riktat till klagandena.
21
Trots att kommissionen även gjorde gällande att klagandena inte var personligen berörda av detta beslut, prövade förstainstansrätten enbart huruvida de var direkt berörda av detta.
22
Enligt artikel 230 fjärde stycket EG krävs det för att en fysisk eller juridisk person ska kunna väcka talan mot ett beslut som inte riktar sig till denne att beslutet direkt och personligen berör denna person, och om detta villkor inte är uppfyllt föreligger därför ett rättegångshinder som inte kan avhjälpas och som gemenskapens domstolar kan pröva när som helst och även ex officio (se, för ett liknande resonemang, bland annat beslut av den 5 juli 2001 i mål C-341/00 P, Conseil national des professions de l’automobile m.fl. mot kommissionen, REG 2001, s. I-5263, punkt 32, och dom av den 29 november 2007 i mål C-176/06 P, Stadtwerke Schwäbisch Hall m.fl. mot kommissionen, punkt 18).
23
Även om det skulle anses att Markku Sahlstedt m.fl. är direkt berörda av det omtvistade beslutet måste de således även vara personligen berörda av det för att deras talan mot beslutet ska kunna tas upp till prövning.
24
Såsom förstainstansrätten nämnde i punkt 46 i det överklagade beslutet har klagandena gjort gällande att det omtvistade beslutet personligen berör särskilt alla jordägare som äger mark som är belägen inom de områden som har upptagits i den av kommissionen godkända förteckningen och med avseende på vilka ett förbud mot förstörelse av området är tillämpligt.
25
Det följer av punkterna 25, 31, 33 och 34 i det överklagade beslutet att kommissionen vid förstainstansrätten bestred att klagandena var personligen berörda. Kommissionen gjorde bland annat gällande att de områden som var upptagna i den förteckning som antogs genom det omtvistade beslutet enbart definierats med hjälp av biologiska kriterier, att det på grundval av det beslutet, eller åtminstone de uppgifter som kommissionen lagt till grund för detta, inte var möjligt att identifiera ägarna till dessa områden och att dessa områden även angick andra samhällsgrupper än markägarna såsom byggnadsföretag, icke-statliga organisationer och andra medborgare.
26
Domstolen påminner i detta hänseende om att enligt fast rättspraxis kan andra personer än dem till vilka ett beslut riktar sig göra anspråk på att vara personligen berörda endast om beslutet angår dem på grund av vissa egenskaper som är utmärkande för dem eller på grund av en faktisk situation som särskiljer dem från alla andra personer och därigenom försätter dem i en ställning som motsvarar den som gäller för en person som ett sådant beslut riktar sig till (se, bland annat, dom av den 15 juli 1963 i mål 25/62, Plaumann mot kommissionen, REG 1963, s. 197 och s. 223; svensk specialutgåva, volym 1, s. 181, och av den 13 december 2005 i mål C-78/03 P, kommissionen mot Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, REG 2005, s. I-10737, punkt 33).
27
Ett beslut såsom det omtvistade beslutet omfattas av artikel 4 i livsmiljödirektivet, i vilken det föreskrivs ett förfarande för klassificering av naturområden som särskilda bevarandeområden. Förfarandet ska enligt artikel 3.2 i samma direktiv särskilt göra det möjligt att genomföra ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden med beteckningen ”Natura 2000”, ett nät som ska bestå av områden med de livsmiljötyper och habitat för de arter som finns förtecknade i bilaga 1 respektive i bilaga 2 till direktivet och som ska göra det möjligt att bibehålla eller, i förekommande fall, återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda livsmiljötyperna och arterna i deras utbredningsområde (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 november 2000 i mål C-371/98, First Corporate Shipping, REG 2000, s. I-9235, punkterna 19 och 20).
28
Det omtvistade beslutet, som avser en rad områden som har klassificerats som områden av gemenskapsintresse för att möjliggöra ett genomförande av det nämnda nätet ”Natura 2000”, har, med avseende på varje intressent, en allmän räckvidd i den bemärkelsen att det är tillämpligt på alla aktörer som, oavsett i vilken egenskap, på de avsedda områdena utövar eller kan utöva verksamhet som kan äventyra de bevarandesyften som eftersträvas med livsmiljödirektivet.
29
Domstolen erinrar emellertid om att den vid upprepade tillfällen slagit fast att det inte är uteslutet att en bestämmelse, som genom sin art och sin räckvidd är allmän eftersom den är generellt tillämplig på samtliga berörda ekonomiska aktörer, kan beröra vissa av dem personligen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 maj 1994 i mål C-309/89, Codorniu, REG 1994, s. I-1853, punkt 19; svensk specialutgåva, volym 15, s. I-141, och av den 22 juni 2006 i de förenade målen C-182/03 och C-217/03, Belgien och Forum 187 mot kommissionen, REG 2006, s. I-5479, punkt 58).
30
Domstolen har i detta hänseende funnit att när ett beslut berör en grupp av personer som med stöd av gruppmedlemmarnas egna kriterier kunde identifieras eller skulle ha kunnat identifieras när rättsakten antogs, kan dessa personer vara personligen berörda av rättsakten i den mån de ingår i en begränsad krets av ekonomiska aktörer (se dom av den 13 mars 2008 i mål C-125/06 P, kommissionen mot Infront WM, REG 2008, s. I-1451, punkt 71 och där angiven rättspraxis).
31
Möjligheten att mer eller mindre exakt fastställa antalet rättssubjekt som berörs av en rättsakt, eller till och med deras identitet, innebär emellertid inte att dessa rättssubjekt ska anses personligen berörda av rättsakten, när det framgår att den är tillämplig i objektiva rättsliga eller faktiska situationer som anges i rättsakten i fråga (se, bland annat dom av den 22 november 2001 i mål C-451/98, Antillean Rice Mills mot rådet, REG 2001, s. I-8949, punkt 52, samt beslut av den 25 april 2002 i mål C-96/01 P, Galileo och Galileo International mot rådet, REG 2002, s. I-4025, punkt 38, och av den 8 april 2008 i mål C-503/07 P, Saint-Gobain Glass Deutschland mot kommissionen, REG 2008, s. I-2217, punkt 70 och där angiven rättspraxis).
32
Det framgår emellertid i förevarande fall att det omtvistade beslutet, med undantag för MTK ry, berör klagandena enbart i den mån de är innehavare av rättigheter avseende mark som är belägen inom vissa av de områden av gemenskapsintresse som kommissionen har valt ut för att genomföra ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden, det vill säga enligt de objektiva faktiska och rättsliga omständigheter som anges i den ifrågavarande rättsakten, och inte enligt villkor som enbart avser gruppen markägare.
33
Det omtvistade beslutet fattades för övrigt inte med avseende på markägarnas särskilda situation och kan därför inte anses utgöra ett antal individuella beslut som är riktade till varje markägare.
34
Av detta följer att klagandena, med undantag för MTK ry, inte kan anses vara personligen berörda av det omtvistade beslutet, i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG.
35
Domstolen påminner, med avseende på MTK ry, om att den omständigheten att en grupp rättssubjekts allmänna och kollektiva intressen tillvaratas inte är tillräckligt för att fastställa att en talan om ogiltigförklaring som har väckts av en sammanslutning kan tas upp till prövning. Förutom då det föreligger särskilda omständigheter, såsom den roll sammanslutningen spelat inom ramen för ett förfarande som lett till antagandet av ifrågavarande rättsakt, kan en sammanslutning inte väcka talan om ogiltigförklaring då dess medlemmar inte kan göra detta var för sig (se, bland annat, beslut av den 18 december 1997 i mål C-409/96 P, Sveriges Betodlares Centralförening och Henrikson mot kommissionen, REG 1997, s. I-7531, punkt 45).
36
Såsom domstolen har konstaterat i punkt 34 ovan i förevarande dom är de fysiska och juridiska personer som är ägare till mark som är belägen inom de områden av gemenskapsintresse som har valts ut i det omtvistade beslutet inte personligen berörda av det beslutet. Även om det kan antas att MTK ry har sådana personer som medlemmar, kan denna sammanslutning följaktligen inte i sig anses vara personligen berörd av det nämnda beslutet.
37
Det följer av ovanstående överväganden att Markku Sahlstedt m.fl. inte är personligen berörda av det omtvistade beslutet.
38
Av detta följer att talan inte kan vinna bifall på de två första grunderna, vilka avser att motiveringen i det överklagade beslutet är bristande respektive att förstainstansrätten gjorde en felaktig rättstillämpning genom att fastställa att klagandena inte är direkt berörda av det omtvistade beslutet, eftersom dessa grunder saknar betydelse för utgången i målet.
39
Den tredje grunden, avseende ett åsidosättande av rätten till ett effektivt domstolsskydd, ska således prövas.
Parternas argument
40
Klagandena har som tredje grund gjort gällande att om de inte beviljas talerätt har de inte någon möjlighet att ifrågasätta beslutet att uppta det markområde där deras markegendomar är belägna i nätet Natura 2000 och att ålägga dem restriktioner i form av förbud mot försämring och skyldighet att vidta bedömningar.
41
Konungariket Spanien har hävdat att klagandena inte är förhindrade att försvara sig. Beslutet att utse ett särskilt bevarandeområde kan nämligen överklagas i nationell domstol.
Domstolens bedömning
42
I motsats till vad klagandena har gjort gällande innebär inte förstainstansrättens slutsats att klagandenas yrkanden om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet inte kunde tas upp till prövning att klagandena vägras domstolsprövning (déni de justice).
43
I det avseendet räcker det att påpeka, såsom framgår av punkt 63 i det överklagade beslutet, att enskilda ska ha tillgång till ett effektivt domstolsskydd för sina rättigheter enligt gemenskapsrätten. Domstolsskyddet för fysiska eller juridiska personer, vilka på grund av de villkor för talerätt som föreskrivs i artikel 230 fjärde stycket EG inte kan väcka en direkt talan angående lagenligheten av en sådan gemenskapsrättsakt som det omtvistade beslutet, ska säkerställas på ett effektivt sätt genom möjligheterna att väcka talan vid nationell domstol. Det åligger i enlighet med principen om lojalt samarbete i artikel 10 EG de nationella domstolarna att, så långt det är möjligt, tolka och tillämpa nationella bestämmelser om talerätt så, att det är möjligt för dessa personer att få till stånd en prövning vid domstol av lagenligheten av varje beslut eller annan åtgärd på nationell nivå som rör tillämpningen, i förhållande till dem, av en sådan gemenskapsrättsakt som den som är aktuell i förevarande mål, genom att åberopa att denna rättsakt är ogiltig och därigenom förmå den nationella domstolen att begära förhandsavgörande från domstolen angående denna fråga (dom av den 22 mars 2007 i mål C-15/06 P, Regione Siciliana mot kommissionen, REG 2007, s. I-2591, punkt 39).
44
Talan kan följaktligen inte heller vinna bifall såvitt avser den tredje grunden.
45
Av vad som anförts följer att överklagandet ska ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
46
Enligt artikel 69.2 första stycket i rättegångsreglerna, som är tillämplig på mål om överklagande enligt artikel 118 i dessa regler, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
47
Kommissionen har yrkat att klagandena ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom klagandena har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
48
Enligt artikel 69.4 första stycket i rättegångsreglerna, som också är tillämplig på mål om överklagande enligt den ovannämnda artikel 118, ska medlemsstater som intervenerat bära sina rättegångskostnader. Således ska Konungariket Spanien och Republiken Finland bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
1)
Överklagandet ogillas.
2)
Markku Sahlstedt m.fl. ska ersätta rättegångskostnaderna.
3)
Konungariket Spanien och Republiken Finland ska bära sina rättegångskostnader.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: finska.