Affaire C‑219/17
Silvio Berlusconi
et
Finanziaria d’investimento Fininvest SpA (Fininvest)
contre
Banca d’Italia
et
Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (IVASS)
(demande de décision préjudicielle, introduite par le Consiglio di Stato)
« Renvoi préjudiciel – Rapprochement des législations – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Acquisition d’une participation qualifiée dans un établissement de crédit – Procédure régie par la directive 2013/36/UE ainsi que par les règlements (UE) nos 1024/2013 et 468/2014 – Procédure administrative composite – Pouvoir décisionnel exclusif de la Banque centrale européenne (BCE) – Recours introduit contre des actes préparatoires adoptés par l’autorité nationale compétente – Allégation de violation de l’autorité de la chose jugée s’attachant à une décision nationale »
Sommaire – Arrêt de la Cour (grande chambre) du 19 décembre 2018
1.        Recours en annulation – Compétence du juge de l’Union – Examen de la légalité d’un acte national s’insérant dans une procédure administrative composite – Prise en compte de la marge d’appréciation de l’institution de l’Union lors de l’adoption de l’acte de l’Union résultant du processus
(Art. 263 TFUE)
2.        Politique économique et monétaire – Politique économique – Surveillance du secteur financier de l’Union – Mécanisme de surveillance unique – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Acquisition d’une participation qualifiée dans un établissement de crédit – Évaluation par les autorités nationales – Décision de la Banque centrale européenne adoptée sur la base d’une proposition nationale – Compétence du juge national pour contrôler la légalité de la proposition – Absence – Invocation d’une violation alléguée de l’autorité de chose jugée s’attachant à une décision nationale – Absence d’incidence
(Art. 263 TFUE ; règlement du Conseil no 1024/2013, art. 15 ; règlement de la Banque centrale européenne no 468/2014, art. 85 à 87 ; directive du Parlement européen et du Conseil 2013/36, art. 22 et 23)
1.      Voir le texte de la décision.
(voir points 43-46)
2.      L’article 263 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il fait obstacle à ce que les juridictions nationales exercent un contrôle de légalité sur les actes d’ouverture, préparatoires ou de proposition non contraignante adoptés par les autorités compétentes nationales dans le cadre de la procédure prévue aux articles 22 et 23 de la directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement, modifiant la directive 2002/87/CE et abrogeant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE, à l’article 4, paragraphe 1, sous c), et à l’article 15 du règlement (UE) no 1024/2013 du Conseil, du 15 octobre 2013, confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit, ainsi qu’aux articles 85 à 87 du règlement (UE) no 468/2014 de la Banque centrale européenne, du 16 avril 2014, établissant le cadre de la coopération au sein du mécanisme de surveillance unique entre la Banque centrale européenne, les autorités compétentes nationales et les autorités désignées nationales (le « règlement-cadre MSU »). Est à cet égard indifférente la circonstance qu’une juridiction nationale a été saisie par la voie d’une action spécifique en nullité pour violation alléguée de l’autorité de la chose jugée s’attachant à une décision de justice nationale.
Il convient, à cet égard, de souligner que lorsque le législateur de l’Union opte pour une procédure administrative qui prévoit l’adoption par les autorités nationales d’actes préparatoires à une décision finale d’une institution de l’Union produisant des effets de droit et susceptible de faire grief, il entend établir, entre cette institution et ces autorités nationales, un mécanisme particulier de collaboration qui repose sur la compétence décisionnelle exclusive de l’institution de l’Union. Or, l’efficacité d’un tel processus décisionnel suppose nécessairement un contrôle juridictionnel unique, qui ne soit exercé, par les seules juridictions de l’Union, qu’une fois prise la décision de l’institution de l’Union mettant fin à la procédure administrative, décision qui est seule susceptible de produire des effets de droit obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant, en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique.
En conséquence, il y a lieu de considérer que le juge de l’Union est seul compétent pour apprécier, à titre incident, si la légalité de la décision de la BCE du 25 octobre 2016 est affectée par d’éventuels vices entachant celle des actes préparatoires à cette décision adoptés par la Banque d’Italie. Cette compétence est exclusive de toute compétence juridictionnelle nationale contre lesdits actes, sans qu’ait d’incidence, à cet égard, la circonstance qu’une juridiction nationale a été saisie par la voie d’une action telle que l’azione di ottemperanza. À ce dernier égard, ainsi que l’a relevé la Commission, la compétence exclusive de la BCE pour décider d’approuver, ou non, l’acquisition d’une participation qualifiée dans un établissement de crédit et la compétence exclusive corrélative des juridictions de l’Union pour contrôler la validité d’une telle décision, et, incidemment, pour apprécier si les actes nationaux préparatoires sont entachés de vices de nature à affecter la validité de la décision de la BCE, s’opposent à ce qu’une juridiction nationale puisse connaître d’une action visant à contester la conformité d’un tel acte avec une disposition nationale relative au principe de l’autorité de la chose jugée (voir, par analogie, arrêt du 18 juillet 2007, Lucchini, C‑119/05, EU:C:2007:434, points 62 et 63).
(voir points 48, 49, 57-59 et disp.)