61979C0047
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL J.-P. WARNER
VAN 6 NOVEMBER 1979 (
1
)
Mijnbeer de President,
mijne heren Rechters,
Deze zaak is ter prejudiciële beslissing aan het Hof voorgelegd door het Oberverwaltungsgericht Bremen. In de verwijzingsbeschikking worden vragen gesteld over de uitlegging van verordening (EEG) nr. 543/69 van 25 maart 1969 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer. Het Hof heeft zich al in een aantal zaken met deze verordening beziggehouden, voor het laatst, meen ik, in zaak 97/78 (Schumalla, Jurispr. 1978, blz. 2311). Ik heb toen in mijn conclusie de daaraan voorafgegane zaken vermeld. De vragen die nu door het Oberverwaltungsgericht worden gesteld, zijn evenwel nieuw.
Appellante in het hoofdgeding is de firma Städtereinigung K. Nehlsen KG, die ik hierna „Nehlsen” zal noemen. De geïntimeerde is de stad Bremen.
Nehlsen is een particulier commercieel bedrijf dat krachtens overeenkomsten met de plaatselijke overheid in Bremen vuilnis ophaalt in de gebieden waarvoor die overheid bevoegd is.
In juni 1976 stelde het „Gewerbeaufsichtsamt” van Bremen vast dat Nehlsen zich niet hield aan sommige bepalingen van verordening (EEG) nr. 543/69, met name artikel 7 betreffende de rijtijden, en artikel 14 volgens hetwelk de bemanningsleden van voertuigen verplicht zijn een persoonlijk controleboekje bij zich te hebben. Bij beschikking („Verfügung”) van 29 maart 1977 gelastte het Gewerbeaufsichtsamt Nehlsen op straffe van dwangsommen zich naar die bepalingen te schikken.
Nehlsen diende een bezwaarschrift („Widerspruch”) in tegen die beschikking, waarin hij stelde dat ingevolge artikel 4, sub 4, van verordening (EEG) nr. 543/69 de bepalingen hiervan voor hem niet golden. Artikel 4, sub 4, luidde in die tijd als volgt:
„Deze verordening is niet van toepassing op vervoer met:
…
4.
dienstvoertuigen van politie, rijkswacht of marechaussee, strijdkrachten, brandweer, bescherming burgerbevolking, waterstaat, waterleiding-, gas- en elektriciteitsbedrijven, voor onderhoud van wegen, van telegraaf- en telefoondiensten, posterijen wanneer zij postzendingen vervoeren, radio- en televisiediensten;
…
Het wekt geen verwondering dat het bezwaar van Nehlsen afgewezen werd.
Nehlsen bracht het geschil vervolgens voor het Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen.
Terwijl de zaak bij deze rechtbank aanhangig was, werd verordening (EEG) nr. 2827/77 van kracht, waarbij verordening (EEG) nr. 543/69 en met name artikel 4, sub 4, werd gewijzigd. Ongelukkigerwijze bestaan er verschillen in de formulering van het gewijzigde artikel 4, sub 4, in de verschillende officiële talen van de Gemeenschap.”
In de Engelste tekst van verordening (EEG) nr. 2827/77 luidt het gewijzigde artikel 4, sub 4, als volgt:
„This Regulation shall not apply to carriage by:
…
4.
vehicles used by the police, gendarmerie, armed forces, fire brigades, civil defence, drainage or flood prevention authorities, water, gas or electricity services, highway authorities and refuse collection, telegraph or telephone services, by the postal authorities for the carriage of mail, by radio or television services or for the detection of radio or television transmitters or receivers, or vehicles which are used by other public authorities for public services and which are not in competition with professional road hauliers; (
2
)
…”
Het Verwaltungsgericht wees op 12 juli 1978 vonnis. Het was van oordeel dat, aangezien het aangevochten bevelschrift voortdurende werking had, de geldigheid ervan moest worden beoordeeld aan de hand van de gewijzigde tekst van artikel 4, sub 4, maar dat deze nieuwe tekst, evenmin als de oude, Nehlsen vrijstelde van de bepalingen van verordening (EEG) nr. 543/69. Beslissende betekenis had het feit dat Nehlsen zijn contracten met eigen vrachtwagens en chauffeurs uitvoerde, en niet door voertuigen en personeel ter beschikking van de betrokken instanties te stellen. Artikel 4, sub 4, is — ook in de gewijzigde formulering — alleen dan van toepassing als de overheid zelf bevoegd is inzake de arbeidsvoorwaarden van de vrachtrijders. Het Verwaltungsgericht was bovendien van oordeel dat Nehlsen „het beroepsverkeer concurrentie” aandeed: de firma was een commercieel bedrijf en geen overheidsinstantie, en diende met andere particuliere bedrijven te concurreren telkens wanneer een van haar contracten moest worden vernieuwd. Het Verwaltungsgericht wees daarom de eis af.
Nehlsen ging van dit vonnis in beroep bij het Oberverwaltungsgericht, dat de zaak naar dit Hof verwees met het oog op een prejudiciële beslissing over „de uitlegging van artikel 4, sub 4, laatste alternatief, van verordening (EEG) nr. 543/69, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2827/77.” Het Oberverwaltungsgericht legde het Hof de volgende vragen voor:
„a)
aa)
Dienen onder de, door andere overheidsinstanties voor openbare diensten gebruikte voertuigen' in de zin van genoemde bepaling alleen die voertuigen te worden verstaan welke eigendom zijn of ter beschikking staan van de overheidsinstantie,
bb)
of ook voertuigen van particuliere personen of ondernemingen, die door deze op grond van een privaatrechtelijke overeenkomst (aannemingsovereenkomst) voor openbare diensten en ten behoeve van de overheidsinstanties worden gebruikt?
b)
Indien de vraag sub bb) bevestigend wordt beantwoord:
Doen de voertuigen van een particuliere ondernemer, aan wie de overheidsinstantie de werkzaamheden voor openbare diensten bij uitsluiting heeft opgedragen, in de zin van genoemde bepaling deswege, het beroepsvervoer concurrentie aan', omdat de overheidsinstantie de met de betrokken particuliere ondernemer gesloten overeenkomst kan opzeggen, wanneer een andere onderneming het gebruik van haar voertuigen onder gunstiger voorwaarden aanbiedt?”
Er kan naar mijn overtuiging geen twijfel over bestaan dat, zo men de vraag sub a) uitsluitend aan de hand van de Engelse tekst van artikel 4, sub 4, zou beantwoorden, dit antwoord zou luiden dat de uitzondering zich niet uitstrekt tot voertuigen die door een particuliere onderneming worden gebruikt om krachtens een overeenkomst met de overheid en in opdracht van die overheid vuilnis op te halen.
Het zal u niet zijn ontgaan dat artikel 4, sub 4, uit twee zinsneden bestaat. In de Engelse tekst is in de eerste zinsnede sprake van „vehicles used by” bepaalde, met name genoemde overheidsinstanties, waaronder uitdrukkelijk „refuse collection” wordt vermeld. De tweede zinsnede betreft „vehicles used by other public authorities for public services”, voorzover zij niet „in competition with professional road hauliers” zijn. De tweede zinsnede kan dus geen betrekking hebben op voertuigen die huisvuil ophalen, aangezien die al in de eerste zinsnede worden vermeld. Bovendien heeft geen van beide zinsneden betrekking op voertuigen die gebruikt worden door particuliere bedrijven.
Zou men zich enkel van de Franse of Nederlandse tekst bedienen, dan moet men, geloof ik, tot dezelfde conclusie komen.
Waar in de Engelse tekst van de eerste zinsnede staat „vehicles used by police …” enz., luidt de Franse tekst „véhicules affectés au service de la police …” enz., terwijl de Nederlandse tekst eenvoudig van „dienstvoertuigen van politie …” enz. spreekt. De Franse formulering van het Engelse „highway authorities and refuse collection … services” luidt kortweg „la voirie”; daarmee worden beide functies bedoeld. De Nederlandse tekst noemt uitdrukkelijk de „ophaaldiensten voor huisvuil”. In de tweede zinsnede vermeldt de Franse tekst: „véhicules utilisés par d'autres autorités publiques pour des services publics” waar in de Engelse staat „vehicles used by other public authorities for public services”; de Nederlandse tekst luidt „door andere overheidsinstanties voor openbare diensten gebruikte voertuigen”. Ik geloof niet dat aan het verschil in formulering tussen de eerste en de tweede zinsnede in de Franse en de Nederlandse tekst „affectés au service de” tegenover „utilisés par …”; „van” tegenover „voor”) enig belang moet gehecht worden. Ik heb de indruk dat de wijziging in de formulering is ingegeven door stilistische overwegingen die voor het Engels niet gelden.
De Deense en de Italiaanse tekst verschillen in één opzicht van de drie eerder genoemde: zij vermelden geen van beide uitdrukkelijk het ophalen van huisvuil in de eerste zinsnede. In de Deense tekst wordt het woord „vejvæsenet” gebruikt, dat, zo heb ik begrepen, betrekking heeft op het sneeuwruimen en het schoonvegen van wegen, niet op het ophalen van huisvuil. De Italiaanse tekst luidt „manutenzione della rete stradale”. Daarin is eigenlijk niet het ophalen van huisvuil begrepen, maar het kan er wel onder worden gebracht als men de term ruim uitlegt. Afgezien daarvan wijken de Deense en de Italiaanse tekst niet wezenlijk af van de Engelse, de Franse of de Nederlandse. Het Deense equivalent van „vehicles used by the police …” enz. in de eerste alinea luidt: „tjenestekøretøjer, der benyttes af politiet, …”; in de Italiaanse tekst staat „veicoli delle forze di polizia …”. Waar in de Engelse tekst staat „vehicles used by other public authorities for public services”, zegt de Deense „køretøjer, der anvendes af andre offentlige myndigheder til offentlige tjenesteydelser”, en de Italiaanse „veicoli utilizzati da altre autorità pubbliche per servizi pubblici”.
Ik geloof dan ook dat een ontleding van de Deense of de Italiaanse tekst niet tot een andere conclusie mag leiden dan uit de Engelse, de Franse of de Nederlandse tekst zou voortvloeien.
Ik kom thans tot de Duitse tekst, die minder duidelijk lijkt. Het equivalent van „vehicles used by the police …” in de eerste zinsnede luidt „Fahrzeugen der Polizei …”, dat wil zeggen een genitief zoals in de Nederlandse en in de Italiaanse tekst. Verder maakt de eerste zinsnede in de Duitse tekst geen melding van het ophalen van huisvuil; zij spreekt in dit verband van „Straßenbauämter”, waarmee, naar men mij vertelde, overheidsinstanties voor wegenbouw worden bedoeld. In de tweede zinsnede staat als equivalent van het Engelse „vehicles used by other public authorities for public services” in de Duitse tekst „Fahrzeugen die von anderen Trägern öffentlicher Gewalt zu öffentlichen Zwecken eingesetzt … werden”, letterlijk vertaald: „voertuigen die door andere dragers van openbaar gezag worden bestemd voor openbare doeleinden.”
Het juiste Duitse equivalent van „used”, „utilisés”, „gebruikte”, „anvendes”, „utilizzati”, zou, zo is mij meegedeeld, „gebraucht” zijn. De betekenis van „eingesetzt” is iets ruimer en minder precies. De Duitse tekst is ook de enige die de woorden „dragers van openbaar gezag” gebruikt („Trägern öffentlicher Gewalt”) Ik ben plaats van „overheidsinstanties”, en „openbare doeleinden” („öffentlichen Zwecken”) in plaats van „openbare diensten”.
Er bestaat echter geen twijfel over dat deze lichte onduidelijkheid in de Duitse tekst er in geen geval toe mag leiden dat artikel 4, sub 4, een uitlegging krijgt die strijdig is met de tekst ervan in de vijf andere talen, en strijdig bovendien met de duidelijk blijkende bedoeling ervan, die het Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen mijns inziens zeer juist heeft begrepen. Het verbaast mij dan ook dat de Commissie, die over alle zes teksten beschikte, voor het Hof een andere zienswijze heeft verdedigd. De regering van de Bondsrepubliek Duitsland en de stad Bremen daarentegen steunden de uitlegging van het Verwaltungsgericht.
Ik ben derhalve van mening dat het antwoord op de eerste vraag van het Oberverwaltungsgericht moet luiden dat onder „door andere overheidsinstanties voor openbare diensten gebruikte voertuigen” in verordening (EEG) nr. 543/69, artikel 4, sub 4, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2827/77, geen voertuigen worden verstaan die door een particulier bedrijf worden gebruikt voor het ophalen van huisvuil krachtens een overeenkomst tussen het bedrijf en een openbaar lichaam dat die dienst moet verrichten.
Als dit juist is, dan komt de tweede vraag van het Oberverwaltungsgericht niet meer aan de orde. Ik wens hierbij evenwel aan te stippen dat, indien een bedrijf zoals Nehlsen binnen de werkingssfeer van artikel 4, sub 4, zou vallen, ieder ander particulier bedrijf dat bij de openbare aanbesteding zou meedingen, eveneens daarbinnen valt. Ik dat geval zouden mijns inziens de laatste woorden van artikel 4, sub 4, niet in de weg staan aan de toepasselijkheid van de vrijstelling.
(
1
)	Vertaald uit het Engels
(
2
)	De Nederlandse tekst van artikel 4, sub 4 (nieuw), luidt als volgt: „dienstvoertuigen van politie, rijkswacht of marechaussee, strijdkrachten, brandweer, bescherming burgerbevolking, waterstaat, waterleiding-, gas- en elektriciteitsbedrijven, voor onderhoud van wegen en ophaaldiensten voor huisvuil, van telegraaf- en telefoondiensten, posterijen wanneer zij postzendingen vervoeren, radio- en televisiediensten, diensten voor opsporing van radio- of televisiezenders of -ontvangers, dan wel door andere overheidsinstanties voor openbare diensten gebruikte voertuigen die het beroepsvervoer geen concurrentie aandoen;” (N.v.d.V.)