62004CC0251_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. No presente processo, a Comissão pretende que seja declarado, nos termos do artigo 226.° CE, que a República Helénica, ao estabelecer que só podem prestar serviços de reboque em alto mar nas suas águas territoriais (2) os navios que arvorem pavilhão grego, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 3577/92 do Conselho, de 7 de Dezembro de 1992, relativo à aplicação do princípio da livre prestação de serviços aos transportes marítimos internos nos Estados‑Membros (cabotagem marítima) (3) .
Direito comunitário relevante
2. No âmbito do título III da terceira parte do Tratado CE («A livre circulação de pessoas, de serviços e de capitais»), os artigos 49.° a 55.° dizem respeito aos serviços.
3. O artigo 49.°, primeiro parágrafo, CE estabelece que:
«No âmbito das disposições seguintes, as restrições à livre prestação de serviços na Comunidade serão proibidas em relação aos nacionais dos Estados‑Membros estabelecidos num Estado da Comunidade, que não seja o do destinatário da prestação.»
4. O artigo 51.°, n.° 1, CE dispõe que a livre prestação de serviços em matéria de transportes é regulada pelas disposições constantes do título relativo aos transportes.
5. O artigo 54.° CE estabelece que:
«Enquanto não forem suprimidas as restrições à livre prestação de serviços, cada Estado‑Membro aplicá‑las‑á, sem qualquer distinção em razão da nacionalidade ou da residência, a todos os prestadores de serviços referidos no primeiro parágrafo do artigo 49.°»
6. O artigo 80.°, n.° 2, CE, inserido no título V da terceira parte do Tratado («Os transportes»), estabelece que o Conselho, deliberando por maioria qualificada, pode decidir se, em que medida e por que processo podem ser adoptadas, para os transportes marítimos e aéreos, disposições adequadas.
7. Com base nesta disposição, na altura o artigo 84.°, n.° 2, do Tratado CEE, a Comissão apresentou inicialmente ao Conselho um único projecto de regulamento relativo à aplicação do princípio da livre prestação de serviços aos transportes marítimos no interior da Comunidade (4) . Com certas limitações, seria aplicável aos serviços de transportes marítimos no interior dos Estados‑Membros, entre Estados‑Membros e entre Estados‑Membros e países terceiros. Porém, este projecto de regulamento não foi adoptado.
8. Posteriormente, e com base na mesma disposição, o Conselho adoptou dois instrumentos em áreas relacionadas. O Regulamento n.° 4055/86 aplica o princípio da livre prestação de serviços aos transportes marítimos entre Estados‑Membros e entre Estados‑Membros e países terceiros (5) . O Regulamento n.° 3577/92 aplica o mesmo princípio aos transportes marítimos internos nos Estados‑Membros (cabotagem marítima).
9. Na parte que aqui interessa, os considerandos do Regulamento n.° 3577/92 têm a seguinte redacção:
«[...]
[2] Considerando que, nos termos do artigo 61.° do Tratado, a livre prestação de serviços em matéria de transportes marítimos é regulada pelas disposições constantes do título relativo aos transportes;
[3] Considerando que é necessário, para a realização do mercado interno, abolir as restrições à prestação de serviços de transportes marítimos; que o mercado interno compreende um espaço no qual a livre circulação das mercadorias, das pessoas, dos serviços e dos capitais é assegurada;
[...]
[8] Considerando que o estabelecimento desta liberdade deve ser gradual e não necessariamente uniforme para todos os serviços em causa, tendo em conta a natureza de certos serviços específicos e dada a importância dos esforços a suportar por certas economias da Comunidade que apresentam diferenças de desenvolvimento;
[...]
[11] Considerando que, dada a necessidade de assegurar o funcionamento adequado do mercado interno e a adopção de eventuais adaptações à luz da experiência, a Comissão deverá elaborar relatórios sobre a aplicação do presente regulamento e apresentar novas propostas, se necessário.»
10. O artigo 1.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3577/92 estatui que:
«Com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1993, a liberdade de prestação de serviços de transporte marítimo dentro de um Estado‑Membro (cabotagem marítima) aplicar‑se‑á aos armadores comunitários que tenham os seus navios registados num Estado‑Membro e arvorem pavilhão desse Estado‑Membro, desde que esses navios preencham todos os requisitos necessários à sua admissão à cabotagem nesse Estado‑Membro, incluindo os navios registados no Euros, logo que este registo seja aprovado pelo Conselho.» (6)
11. Para efeitos do Regulamento n.° 3577/92, de acordo com o seu artigo 2.°, n.° 1, entende‑se por:
«‘Serviços de transporte marítimo dentro de um Estado‑Membro (cabotagem marítima)’: os serviços normalmente prestados contra remuneração, neles se incluindo, em especial:
a) Cabotagem continental: o transporte por mar de passageiros ou mercadorias entre os portos do continente ou do território principal de um mesmo Estado‑Membro sem fazer escala em ilhas;
b) Serviços de abastecimento ‘off shore’: o transporte por mar de passageiros ou mercadorias entre qualquer porto de um Estado‑Membro e as instalações ou estruturas situadas na plataforma continental desse Estado‑Membro;
c) Cabotagem insular: o transporte por mar de passageiros ou mercadorias entre:
– portos do continente e de uma ou mais ilhas de um mesmo Estado‑Membro,
– portos situados nas ilhas de um mesmo Estado‑Membro.
A Ceuta e Melilha deve ser dado tratamento idêntico ao dos portos insulares.»
Direito nacional relevante
12. O artigo 11.°, n.° 1, alínea b), do Código do Direito Público Marítimo grego reserva as operações de reboque e assistência em águas nacionais a navios que arvorem pavilhão grego.
13. De acordo com o artigo 188.°, n.° 2, do mesmo código, as condições de emissão de uma licença de rebocador, o regulamento de reboque, as circunstâncias em que os serviços de reboque têm de ser prestados, os direitos de reboque nos portos e em zonas de ancoradouro «e todos os outros detalhes necessários» devem ser estabelecidos por regulamento portuário adoptado pela autoridade portuária.
14. O artigo 188.°, n.° 3, do código prevê que:
«A amplitude do direito de reboque, o reboque ocasional ou de emergência por outros navios, os direitos correspondentes dos rebocadores e outros navios que arvorem pavilhão de outros Estados que não a Grécia, bem como quaisquer outras regras neste âmbito serão estabelecidos por decreto presidencial.»
15. O artigo 1.°, n.° 1, do Decreto Presidencial n.° 45/83 relativo ao reboque de navios prevê, no essencial, que o exercício da actividade profissional de reboque entre dois pontos em águas nacionais e a prestação de todos os serviços directamente ligados a essa operação estão reservados a navios que arvorem pavilhão grego. Esses navios devem ser aprovados como rebocadores ao abrigo da legislação em vigor e licenciados pela autoridade portuária competente.
16. O artigo 4.°, n.° 2, do regulamento geral dos portos, adoptado pela autoridade competente no exercício da competência conferida pelo artigo 188.°, n.° 2, do código, exige que o proprietário de um navio que requeira uma licença de reboque portuário apresente à autoridade portuária a documentação, incluindo um certificado de nacionalidade (7) .
Tramitação processual
17. Nos termos do primeiro parágrafo do artigo 226.° CE, em 18 de Janeiro de 2001, a Comissão enviou à República Helénica uma notificação para cumprir, indicando que, na sua perspectiva, o artigo 11.°, n.° 1, alínea b), e o artigo 188.°, n. os  2 e 3, do Código do Direito Público Marítimo, bem como o artigo 1.°, n.° 1, do Decreto Presidencial n.° 45/83 violavam o artigo 1.° do Regulamento n.° 3577/92.
18. A República Helénica respondeu por carta de 27 de Março de 2001, alegando que o Regulamento n.° 3577/92 não se aplica aos serviços de reboque. O artigo 2.°, n.° 1, do regulamento não define serviços de reboque ou assistência marítima como serviços de transporte marítimo; assim, os serviços de reboque não entram no âmbito de aplicação do regulamento. A República Helénica acrescentou que, numa recente proposta de directiva relativa ao acesso ao mercado dos serviços portuários (8), o Conselho se referiu ao livro verde da Comissão relativo ao portos e infra‑estruturas marítimas de Dezembro de 1997 (9), no qual a Comissão, pela primeira vez, expressou a sua intenção de regulamentar os serviços portuários. Seria, portanto, contraditório que a Comissão se propusesse regulamentar a prestação desses serviços e ao mesmo tempo verificar se a legislação grega é ou não compatível com a actual legislação comunitária no sector. Finalmente, de acordo com a República Helénica, a Comissão também reconheceu que se verificavam noutros Estados‑Membros situações similares às resultantes da legislação grega contestada.
19. Em 22 de Julho de 2002, a Comissão enviou à República Helénica um parecer fundamentado nos termos do artigo 226.° CE. No mesmo, mantinha a posição que adoptara de notificação para cumprir, mas acrescentava outra crítica referente ao facto de também o artigo 4.°, n.° 2, do regulamento geral dos portos infringir o artigo 1.° do Regulamento n.° 3577/92.
20. A República Helénica respondeu ao parecer fundamentado por carta de 13 de Novembro de 2002, mantendo a sua posição de que os serviços de reboque não constituem serviços de transporte marítimo na acepção do Regulamento n.° 3577/92.
21. Em consequência, a Comissão propôs a presente acção. Conclui pedindo (após os esclarecimentos prestados na audiência) que o Tribunal se digne:
– declarar que, ao estabelecer que só podem prestar serviços de reboque em alto mar os navios que arvorem pavilhão grego, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 1.° do Regulamento n.° 3577/92 do Conselho, de 7 de Dezembro de 1992, relativo à aplicação do princípio da livre prestação de serviços aos transportes marítimos internos nos Estados‑Membros (cabotagem marítima);
– condenar a República Helénica nas despesas.
22. A República Helénica conclui pedindo que o Tribunal julgue a acção improcedente e condene a Comissão nas despesas.
Apreciação
23. É jurisprudência assente que o objecto de uma acção nos termos do artigo 226.° CE é delimitado na fase pré‑contenciosa do processo (10) . A acção deve formular as críticas de forma coerente e precisa, de modo a permitir ao Tribunal de Justiça captar exactamente o alcance da violação do direito comunitário imputada, condição necessária para que o mesmo possa verificar a existência do alegado incumprimento (11) . Os pedidos devem ser formulados de forma inequívoca a fim de o Tribunal de Justiça não correr o risco de decidir ultra petita (12) .
24. Importa realçar que a Comissão bas eou a sua petição exclusivamente no Regulamento n.° 3577/92. Com efeito, não solicitou ao Tribunal de Justiça que declare, subsidiariamente, que a legislação grega impugnada, que claramente distingue os navios de acordo com a respectiva nacionalidade, regula serviços que não
são propriamente serviços de transporte
marítimo e, nessa medida, viola as disposições do Tratado relativas à livre prestação de serviços (em particular o artigo 49.°, primeiro parágrafo, CE e o artigo 54.° CE) e/ou qualquer outra norma de direito comunitário (como o artigo 12.° CE) conjugada com estas disposições. A única questão levantada na fase pré‑contenciosa do processo e na petição apresentada ao Tribunal de Justiça é a de saber se a legislação nacional contestada infringe o artigo 1.° do Regulamento n.° 3577/92. Assim, o Tribunal de Justiça deve restringir a sua apreciação a essa questão. Pelo que não vamos intencionalmente abordar no presente processo a questão de saber se os serviços de reboque prestados em alto mar, caso não sejam abrangidos pelo Regulamento n.° 3577/92, caem no âmbito de qualquer outra disposição de direito comunitário.
25. Constitui também jurisprudência assente que o artigo 1.° do Regulamento n.° 3577/92 estabelece o princípio da livre prestação de serviços de cabotagem marítima na Comunidade (13) ‑ desde que, como é óbvio, os serviços em questão entrem no âmbito de aplicação do regulamento. As condições que regem a aplicação desse princípio, consagrado nos artigos 49.° CE e 51.° CE, foram, portanto, definidas no sector da cabotagem marítima (14) . Da mesma forma, o Tribunal de Justiça já aplicou as regras resultantes do artigo 49.° CE tanto no contexto do Regulamento n.° 4055/86 (15) como no do Regulamento n.° 3577/92 (16) .
26. Parece‑nos claro – e, na verdade, a República Helénica não defende o contrário – que, se
os serviços de reboque em alto mar forem abrangidos pelo âmbito de aplicação do Regulamento n.° 3577/92, a aplicação desta jurisprudência conduzirá o Tribunal de Justiça a julgar a acção procedente.
27. O único aspecto que importa para a decisão no presente processo é, precisamente, o de saber se os serviços de reboque em alto mar entram no âmbito do Regulamento n.° 3577/92, conforme são definidos pelo seu artigo 2.°, n.° 1.
Relação entre o princípio geral da livre prestação de serviços e os «serviços em matéria de transportes»
28. A prestação de serviços em geral já se encontra liberalizada pelo artigo 49.° CE. O Tratado prevê a seguir uma excepção para os «serviços em matéria de transportes», referindo – no artigo 51.°, n.° 1, CE – que a livre prestação desses serviços «é regulada pelas disposições constantes do título relativo aos transportes». Uma vez que esta categoria de serviços constitui uma excepção à regra geral, a mesma deve ser, segundo as regras habituais, interpretada de forma restritiva. Isto implica que apenas os serviços que na sua essência constituam «transportes» beneficiem da excepção. Se tal for o caso, são necessárias disposições especiais adoptadas de acordo com aquele que é actualmente o artigo 80.°, n.° 2, CE para que, por exemplo, as regras «normais» sobre a livre prestação de serviços lhes sejam aplicáveis.
29. Parece‑nos possível afirmar que os serviços que, de forma incidental ou auxiliar (mas autónoma), estão relacionados com os transportes não necessitam de disposições específicas para serem abrangidos no âmbito de aplicação das regras normais sobre a livre prestação de serviços, uma vez que já se encontram cobertos por essas regras. Este argumento sai reforçado no que diz respeito aos serviços que apenas tangencialmente estão associados aos transportes. Talvez existam outros serviços que estejam tão intimamente ligados à «essência» dos serviços de transportes que também devam (e possam) ser liberalizados através de um regulamento adoptado com base no artigo 80.°, n.° 2, CE.
30. De qualquer forma, por razões de segurança jurídica, de correcto cumprimento das obrigações dos Estados‑Membros e de transparência (para que os cidadãos comunitários possam prontamente assegurar‑se do alcance dos seus direitos ao abrigo do direito comunitário), parece‑nos essencial que, numa legislação que expressamente pretende aplicar
o princípio da livre prestação de serviços «em matéria de transportes», as categorias de serviços em causa sejam definidas de modo claro e inequívoco.
31. Não é segredo que existem serviços de cabotagem. É, portanto, lamentável que o Regulamento n.° 3577/92 seja inteiramente omisso (de uma forma ou de outra) quanto aos mesmos.
Interpretação do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3577/92
32. O artigo 2.°, n.° 1, começa por estabelecer que a expressão «serviços de transporte marítimo dentro de um Estado‑Membro (cabotagem marítima)» significa «serviços normalmente prestados contra remuneração». É incontroverso que os serviços de cabotagem marítima em questão satisfazem esta condição. O artigo 2.°, n.° 1, prossegue estabelecendo que na cabotagem marítima se incluem «em especial» três categorias de actividade: cabotagem continental, serviços de abastecimento «off shore» e cabotagem insular (17) .
33. Segundo a República Helénica, tal constitui uma lista exaustiva dos serviços de transportes marítimos que integram o âmbito do regulamento. O termo usado naquela norma em língua grega (ειδικότερα) deve ser entendido como significando «mais precisamente» e não «em especial». Se se pretendesse que o artigo 2.°, n.° 1, fosse ilustrativo e não exaustivo, teriam sido usadas as palavras «tais como». Assim, o artigo 2.°, n.° 1, apenas visa os serviços de transportes marítimos de mercadorias ou de passageiros. O serviço de reboque não pode ser classificado como transporte de mercadorias ou de passageiros. Mais precisamente, trata‑se de um serviço auxiliar que se destina a evitar que ocorram danos no navio rebocado («o reboque»). Consiste em deslocar o reboque e não os passageiros ou as mercadorias do mesmo. O reboque também não é ele próprio uma mercadoria, mas sim um meio de transporte que necessita de assistência.
34. De acordo com a Comissão, as palavras «em especial» revelam que o artigo 2.°, n.° 1, é ilustrativo e que a definição de serviços de transporte marítimo deve ser interpretada de forma extensiva. Assim, deve ser entendida como incluindo os serviços de reboque marítimo, uma vez que esses serviços são realmente serviços de transporte marítimo normalmente prestados contra remuneração.
35. Estamos de acordo com a Comissão neste ponto: em nosso entender, as palavras «em especial» revelam que as três expressões, «cabotagem continental», «serviços de abastecimento ‘off shore’» e «cabotagem insular», tal como estão definidas, não devem ser, em princípio, entendidas como uma lista exaustiva dos serviços que devem ser considerados «serviços de transporte marítimo» para efeitos do Regulamento n.° 3577/92. Outras versões linguísticas do artigo 2.°, n.° 1, a cuja análise procedemos, contêm termos análogos a «em especial» (18), o que, do nosso ponto de vista, aponta mais para a intenção do legislador de indicar os tipos de serviços de transporte marítimo a que o Regulamento n.° 3577/92 se aplica do que de defini‑los exaustivamente.
36. Entendemos que o Tribunal de Justiça pode abordar a presente petição de duas formas. Pode identificar as características essenciais daquilo que está
claramente incluído na definição contida no artigo 2.°, n.° 1, e seguidamente questionar se os serviços de reboque, pela sua natureza, são ou não serviços que podem ser equiparados a esses serviços (ainda que não estejam expressamente abrangidos pelas definições de cabotagem continental, serviços de abastecimento «off shore» e cabotagem insular) de forma a subsumirem‑se à definição em virtude da expressão «em especial». Em alternativa, pode suprir a lacuna do texto – como a Comissão implicitamente pretende – e decidir que os serviços de reboque integram de forma tão óbvia o conceito de serviços de transporte marítimo que o legislador comunitário teve «necessariamente» a intenção de os incluir na definição do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3577/92, ainda que esses serviços não
apresentem as características essenciais das actividades expressamente previstas nas alíneas a), b) e c) do mesmo artigo.
37. As três formas de cabotagem expressamente previstas no artigo 2.°, n.° 1, indicam as principais actividades que o legislador comunitário considerou deverem ser classificadas como «serviços de transporte marítimo». Para além de serem serviços normalmente prestados contra remuneração, a cabotagem continental, os serviços de abastecimento «off shore» e a cabotagem insular têm ainda em comum o facto de consistirem em: i) «transporte por mar de passageiros ou mercadorias» e ii) entre dois pontos do mesmo Estado‑Membro – quer seja na sua parte continental, numa ilha ou numa instalação ou estrutura situada na plataforma continental do Estado‑Membro.
38. Isto não constitui surpresa. Em nosso entender, as palavras «transporte marítimo» têm naturalmente a conotação de transporte de passageiros e/ou de mercadorias por mar, entre um ponto de partida e um ponto de destino. Esta percepção do significado de serviços de transporte marítimo também resulta da natureza dos serviços de transporte marítimo expressamente referida no Regulamento n.° 4055/86 (19) e no primeiro projecto de regulamento (que não foi adoptado) de aplicação do princípio da livre prestação de serviços aos de transportes marítimos (20) .
39. Outras situações que satisfazem esses critérios (por exemplo, o transporte por mar de passageiros ou de mercadorias entre dois pontos no mesmo Estado‑Membro) devem, em nosso entender, subsumir‑se legitimamente à definição do artigo 2.°, n.° 1, do regulamento, atendendo à expressão «em especial». Mas isso é o mais longe que vai o alcance material da definição, conforme está redigida.
40. Na réplica, a Comissão invoca a sua própria comunicação sobre a interpretação do Regulamento n.° 3577/92 (21) para demonstrar que os serviços de reboque em alto mar entram no âmbito deste regulamento. Porém, em si mesma, a comunicação não fornece qualquer argumento para que o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3577/92 deva ser lido dessa forma. Limita‑se a referir que esta disposição deve ser lida assim. Não vai mais longe do que isto.
41. É possível pensar que a abordagem mais restritiva que aqui fazemos está em oposição com a seguida pelo Tribunal de Justiça nos quatro acórdãos nos quais, até ao momento, analisou o Regulamento n.° 3577/92, ou seja, os acórdãos Analir, Comissão/República Helénica, Comissão/Espanha (22) e Agip Petroli (23) . Porém, parece‑nos existir uma diferença fundamental.
42. Em todos aqueles processos, os serviços em questão incluíam‑se, inquestionavelmente, na definição de «cabotagem marítima» contida no artigo 2.°, n.° 1, sendo, portanto, serviços aos quais, em princípio, o regulamento se aplicava. As questões colocadas ao Tribunal de Justiça diziam respeito ao alcance preciso do regulamento. A disposição relativa à cabotagem insular admitia que esta fosse objecto de uma autorização administrativa prévia e, em caso afirmativo, em que circunstâncias (Analir)? A República Helénica podia considerar o Peloponeso uma «ilha» e aplicar as normas nacionais em matéria de equipagem aos navios de passageiros comunitários com mais de 650 toneladas brutas, que efectuassem cabotagem insular (Comissão/República Helénica)? O estuário de Vigo devia ser considerado «mar» e Vigo, Cangas, Moaña e as ilhas Cies «portos» para efeitos do Regulamento n.° 3577/92, de forma a que os serviços de transporte marítimo no estuário, operados por uma concessão de serviço público, fossem abrangidos pelo do regulamento (Comissão/Espanha)? Para evitar abusos, podia um Estado‑Membro exigir que, para beneficiar do regime do artigo 3.° do Regulamento n.° 3577/92 (normas nacionais do Estado do pavilhão), uma viagem internacional que se seguisse ou precedesse uma viagem de cabotagem nas suas águas não se efectuasse em lastro (Agip Petroli)?
43. Ao invés, no presente caso, a questão é a de saber se os serviços em causa são ou não abrangidos pelo âmbito do Regulamento n.° 3577/92. Parece‑nos que esta questão tem uma natureza diversa, tanto em relação a questões respeitantes à interpretação de termos concretos (não definidos), como a questões relacionadas com o âmbito dos poderes que os Estados‑Membros conservam para regulamentar matérias abrangidas pelo regulamento (por exemplo, para evitar abusos ou prosseguir legítimos objectivos de segurança).
44. Nessa medida, analisaremos se os serviços de reboque cumprem ou não o duplo critério que consiste em: i) «transporte por mar de passageiros ou mercadorias» e ii) entre dois pontos do mesmo Estado‑Membro.
Natureza dos serviços de reboque
45. Geralmente, a actividade de reboque não implica o transporte directo por mar de mercadorias ou passageiros. Implica, sim, a assistência na deslocação de um navio, instalação, plataforma ou bóia (24) . Regra geral, o objecto dos serviços de reboque é diferente do das diferentes formas de cabotagem marítima expressamente referidas e definidas no artigo 2.°, n.° 1.
46. Para que se torne mais claro, vamos recorrer a um exemplo. Pense‑se num petroleiro com uma avaria no motor, a cinco milhas náuticas a sudoeste de Lizard (25), com um vento sul de força 4, vagas de sudoeste e a maré a subir no Canal. Sem dúvida que o capitão do petroleiro iria solicitar via rádio, com carácter de urgência, os serviços de reboque de, pelo menos, um rebocador de alto mar no sentido de evitar pôr em risco as vidas dos tripulantes, perder a carga, danificar o casco e os consequentes danos ambientais. Esse reboque seria certamente necessário para permitir que o navio completasse a sua viagem de forma segura e transportasse o carregamento de petróleo até ao seu destino. Porém, normalmente, não seria considerado um «transporte», nem do petróleo nem do petroleiro. Um navio de reboque que presta assistência à manobra de outro navio, dá apoio à força motriz desse navio ou a substitui em caso de falha ou avaria, presta assistência ao navio no qual os passageiros ou mercadorias são transportados. Não é ele próprio o navio transportador.
47. É possível que em certas situações – por exemplo, a de um rebocador de alto mar que reboca uma instalação, plataforma ou bóia para um determinado destino – apresentem características idênticas às do transporte normal de mercadorias (26) . Porém, na sua petição e na decisão que procura obter, a Comissão nem sequer tenta distinguir entre as diferentes actividades que podem ser levadas a cabo por navios que prestam serviços de reboque. Em consequência, consideramos que o Tribunal de Justiça deve ter em conta, na apreciação da petição, a generalidade dos serviços de reboque.
48. Se for correcto o pressuposto de que os «serviços de transporte marítimo», na acepção do artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3577/92, implicam o transporte por mar de passageiros e/ou de mercadorias entre um ponto de partida e um ponto de destino, forçoso será concluir que os serviços de reboque, em regra, não se incluem nessa definição.
49. Entendemos que o Tribunal de Justiça não deve ler o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3577/92 como englobando qualquer serviço que, de qualquer forma, esteja relacionado, incidental ou acessoriamente, com a prestação de serviços de transporte marítimo nos Estados‑Membros, apresente ou não esse serviço as características essenciais dos serviços expressamente definidos no artigo 2.°, n.° 1.
50. Em primeiro lugar, não existe, nem no preâmbulo nem no corpo do Regulamento n.° 3577/92, qualquer base para essa interpretação.
51. Resulta claramente do respectivo preâmbulo que o Regulamento n.° 3577/92 não teve a intenção de liberalizar de uma só vez o mercado dos serviços relacionados com o transporte marítimo. O oitavo considerando refere que o estabelecimento da livre prestação de serviços «deve ser gradual e não necessariamente uniforme para todos os serviços em causa». O artigo 10.° obriga a Comissão a apresentar ao Conselho relatórios bienais quanto à implementação do regulamento e, se for o caso, a apresentar qualquer proposta necessária. Acresce que o Tribunal de Justiça reiterou recentemente que «há que recordar que o objectivo de liberalização prosseguido pelo regulamento [...] que tende à abolição das restrições à prestação dos serviços de transporte marítimo no interior dos Estados‑Membros, ainda não está plenamente concretizado» (27) . Ao que tudo indica, a Comissão não apresentou qualquer proposta suplementar no sentido de que o princípio da liberdade de prestação de serviços seja especificamente aplicado aos serviços de reboque prestados em alto mar (28) .
52. Em segundo lugar, se o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3577/92 for lido como englobando qualquer serviço que, de qualquer forma, esteja relacionado, incidental ou acessoriamente, com a prestação de serviços de transporte marítimo nos Estados‑Membros, quer esse serviço apresente ou não as características da cabotagem marítima aí expressamente definidas, torna‑se muito difícil, senão impossível, determinar, com base no texto, o real alcance da definição de serviços de transporte marítimo (desta forma contrariando o objecto do artigo 2.°, n.° 1, enquanto definição). Esta interpretação opõe‑se ao princípio da segurança jurídica, o que se pode verificar pelo seguinte exemplo.
53. Suponhamos que se opta por entender o artigo 2.°, n.° 1, como englobando qualquer serviço que, de qualquer forma, esteja «relacionado», «incidental» ou «acessoriamente» com a prestação de serviços de transporte marítimo. Nessa perspectiva, será difícil excluir do âmbito do Regulamento n.° 3577/92 todas ou algumas das operações seguintes (por exemplo): navios hidrográficos (que fornecem os dados necessários à correcção e actualização de mapas), dragas (que mantêm os canais desimpedidos para determinados calados), navios‑piloto (a pilotagem é, por vezes, opcional, outras vezes, obrigatória), navios‑farol e navios que colocam sinais de navegação e bóias nos respectivos locais (todos essenciais à navegação), navios ou estações automatizadas de informação que fornecem dados para as previsões meteorológicas para a navegação (sendo a meteorologia um elemento essencial para a segurança marítima) e barcos salva‑vidas (fundamentais em situações de emergência). Todas estas actividades prestam serviços que contribuem, de uma forma ou de outra, para o transporte marítimo. Assim, onde é que deve ser traçada a linha de distinção? Resulta claro que uma abordagem deste tipo daria ao artigo 2.°, n.° 1, um alcance quase ilimitado e ignoraria que o seu objecto fundamental é o de definir os serviços de transporte marítimo que integram o âmbito de aplicação do Regulamento n.° 3577/92.
54. Em face do exposto, consideramos que a República Helénica não infringiu o artigo 1.° do Regulamento n.° 3577/92 ao permitir que apenas os navios que arvorem pavilhão grego prestem serviços de reboque em alto mar, nas suas águas territoriais, uma vez que os serviços de reboque não são abrangidos pelo âmbito de aplicação do Regulamento n.° 3577/92, na sua actual redacção. A Comissão não pediu ao Tribunal de Justiça que declare que a legislação nacional contestada – cujos efeitos variam manifestamente de acordo com a nacionalidade – infringe qualquer outro aspecto do direito comunitário. Assim, a acção da Comissão deve ser julgada improcedente.
Quanto às despesas
55. Nos seus articulados, a República Helénica requereu a condenação da Comissão nas despesas. Não vemos qualquer razão para não se seguir a prática normal do Tribunal de Justiça. Assim, nos termos do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a Comissão deve ser condenada nas despesas.
Conclusão
56. Em face das considerações que antecedem, propomos ao Tribunal de Justiça que:
– julgue a acção improcedente;
– condene a Comissão nas despesas.
(1) .
(2)  –	Nas suas observações escritas, a Comissão declarou que a sua petição dizia respeito a serviços de reboque em «alto mar». Porém, na audiência, esclareceu que a zona designada, de acordo com o direito internacional, como «alto mar» [v., por exemplo, artigo 37.° da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar de 10 de Dezembro de 1982 (Convenção de Montego Bay)] não correspondia à zona a que se refere a sua petição. Em resposta a uma questão posterior do Tribunal de Justiça, a Comissão informou que a petição dizia respeito a serviços de reboque prestados nas áreas marítimas fora dos limites dos portos, mas dentro das águas territoriais gregas, incluindo, implicitamente, as águas costeiras. Com base neste entendimento, referir‑nos‑emos a essas áreas como «alto mar em águas territoriais gregas» e aos serviços em questão como «serviços de reboque em alto mar nas águas territoriais gregas».
(3)  –	JO L 364, p. 7.
(4)  –	Projecto de Regulamento do Conselho relativo à aplicação do princípio da livre prestação de serviços aos transportes marítimos [COM(1985) 90 final] (JO 1985, C 212, p. 4).
(5)  –	Regulamento (CEE) n.° 4055/86 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1986, que aplica o princípio da livre prestação de serviços aos transportes marítimos entre Estados‑Membros e Estados‑Membros para países terceiros (JO 1986, L 378, p. 1).
(6)  – Euros seria o nome do registo comunitário de navios: v. proposta de regulamento do Conselho que estabelece um registo comunitário de navios e prevê a arvoragem do pavilhão comunitário em navios de mar [COM(1989) 266 final]. A proposta foi retirada em 1997 (JO 1997, C 2, p. 2) e o registo Euros nunca foi por isso implementado.
(7)  –	Em virtude do artigo 1.°, n.° 1, do Decreto Presidencial n.° 45/83, o certificado de nacionalidade em questão presume‑se relacionado com o Estado em que o navio se encontra registado.
(8)  –	Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao acesso ao mercado dos serviços portuários [COM(2001) 35 final; JO 2001, C 154, p. 290).
(9)  –	COM(1997) 678 final.
(10)  –	Acórdãos do Tribunal de Justiça de 28 de Março de 1985, Comissão/Itália (C‑274/83, Recueil, p. 1077, n.° 19), e de 29 de Setembro de 1998, Comissão/Alemanha (C‑191/95, Colect., p. I‑5449, n.° 55).
(11)  –	Acórdão de 4 de Maio de 2006, Comissão/Reino Unido (C‑98/04, Colect., p. I‑4003, n.° 18).
(12)  –	Acórdão de 15 de Junho de 2006, Comissão/França (C‑255/04, Colect., p. I‑0000, n.° 24).
(13)  –	Acórdão de 21 de Outubro de 2004, Comissão/República Helénica (C‑288/02, Colect., p. I‑10071, n.° 29). Considerando o objectivo do regulamento, a liberdade assim estabelecida deve ser entendida como referindo‑se aos serviços de cabotagem marítima no interior de um Estado‑Membro.
(14)  –	Acórdão de 20 de Fevereiro de 2001, Analir e o. (C‑205/99, Colect., p. I‑1271, n.° 20).
(15)  –	V., por exemplo, acórdão de 13 de Junho de 2002, Sea‑Land Service e Nedlloyd Lijnen (C‑430/99 e C‑431/99, Colect., p. I‑5235, n. os  30 a 32).
(16)  –	V., por exemplo, acórdão de 9 de Março de 2006, Comissão/Espanha (C‑323/03, Colect., p. I‑2161, n. os  44 e 45 e a análise que se segue). Importa realçar a distinção entre a aplicação das regras da livre prestação de serviços previstas no artigo 49.° CE no contexto dos Regulamentos n.° 4055/86 e n.° 3577/92 e a aplicação do artigo 49.° CE em si mesmo. Esta distinção é claramente traçada no acórdão de 17 de Maio de 1994, Corsica Ferrries Italia (C‑18/93, Colect., p. I‑1783). Neste processo perguntava‑se se as regras nacionais que o Tribunal de Justiça considerou serem abrangidas pelo âmbito do Regulamento n.° 4055/86 eram compatíveis com o artigo 49.° CE (então artigo 59.° do Tratado CE). O Tribunal de Justiça aplicou o princípio da não discriminação previsto nesse artigo, mas não sem deixar bem claro que o fazia com base no artigo 51.°, n.° 1, CE (então artigo 61.°, n.° 1, do Tratado CE), no artigo 80.°, n.° 2, CE (então artigo 84.°, n.° 2, do Tratado CE) e no artigo 1.° do Regulamento n.° 4055/86 (v. n. os  22 a 37 do acórdão).
(17)  –	V. n.° 11 supra .
(18)  –	Assim, por exemplo, «en particular» em espanhol, «insbesondere» em alemão, «notamment» em francês, «in particolare» em italiano, «omvatten» em neerlandês e «i synnerhet» em sueco.
(19)  –	Já referido na nota 5: v. artigo 1.°, n.° 4, alíneas a) e b).
(20)  –	Já referido na nota 4. O artigo 2.°, alíneas a) a d), do projecto de regulamento refere: «o transporte por mar de passageiros ou de mercadorias entre portos situados em qualquer Estado‑Membro, incluindo os dos territórios insulares desse Estado»; «o transporte por mar de passageiros ou de mercadorias entre qualquer porto de um Estado‑Membro e instalações ou estruturas situadas na plataforma continental desse Estado‑Membro»; «o transporte por mar de passageiros ou de mercadorias entre qualquer porto de um Estado‑Membro e qualquer porto de outro Estado‑Membro»; «o transporte por mar de passageiros ou de mercadorias por uma companhia de transportes marítimos estabelecida num Estado‑Membro entre portos de outro Estado‑Membro e portos de um país terceiro».
(21)  –	Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre a interpretação pela Comissão do Regulamento (CEE) n.° 3577/92 do Conselho relativo à aplicação do princípio da livre prestação de serviços aos transportes marítimos internos nos Estados‑Membros (cabotagem marítima), COM(2003) 595 final. V., em especial, o ponto 3.3.
(22)  –	Já referidos, respectivamente, nas notas 14, 13 e 16.
(23)  –	Acórdão de 6 de Abril de 2006, Agip Petroli (C‑456/04, Colect., p. I‑3395).
(24)  –	Tanto quanto pudemos apurar, a posição adoptada pelo direito nacional dos Estados‑Membros varia. Por exemplo, os comentadores franceses têm discutido se um contrato de reboque é um contrato de prestação de serviços (por força do qual a tripulação do rebocador está ao serviço do reboque) ou um contrato de «transporte», nos termos do qual o reboque depende de um «transportador» (o rebocador) para a sua deslocação (v. Pestel‑Debord – «Le remorquage maritime: controverses et contentieux» in Le Droit Maritime Français,
2003, pp. 324 a 327). Porém, mesmo de acordo com esta última definição, os serviços de reboque não satisfazem i) o transporte de mercadorias ou passageiros (porque o que está a ser «transportado» é o próprio reboque, não o que está a bordo) nem ii) o transporte de um ponto de partida para um destino determinado. De acordo com a lei inglesa, tem sido sugerido que o rebocador não pode ser entendido como um transportador em relação ao reboque [Davison e Snelson, The Law of Towage, 1990, p. 2]. A definição convencional de reboque de acordo com a lei inglesa refere que o reboque nada mais pede do rebocador que «acelerar a progressão da sua viagem» ( ibidem,
p. 1).
(25)  –	Lizard Point, Cornualha.
(26)  –	Mas os acordos contratuais que regem esses reboques tendem a ser significativamente mais complexos do que os referentes ao transporte normal de mercadorias ou de passageiros por mar (v. Pestel‑Debord, pp. 327 a 335 e Davison e Snelson, pp. 15 a 30, ambos já referidos na nota 24).
(27)  –	Acórdão Agip Petroli, já referido na nota 23, n.° 13.
(28)  –	Partindo do princípio de que uma proposta desse tipo seria de facto necessária para tornar as disposições do Tratado relativas à livre prestação de serviços aplicáveis aos serviços de reboque (v. desenvolvimentos nos n. os  29 e 30 supra ).