62015TJ0112
ARREST VAN HET GERECHT (Achtste kamer)
30 maart 2017 (
*1
)
„EOGFL — Afdeling Garantie — ELGF en Elfpo — Van financiering uitgesloten uitgaven — Verordening (EG) nr. 1782/2003 — Verordening (EG) nr. 796/2004 — Regeling inzake oppervlaktegebonden steun — Begrip blijvend grasland — Motiveringsplicht — Evenredigheid — Forfaitaire financiële correctie — Aftrek van eerdere correctie”
In zaak T‑112/15,
Helleense Republiek, aanvankelijk vertegenwoordigd door I. Chalkias, G. Kanellopoulos, E. Leftheriotou en A. Vasilopoulou, vervolgens door G. Kanellopoulos, E Leftheriotou en A. Vasilopoulou, als gemachtigden,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, aanvankelijk vertegenwoordigd door D. Triantafyllou en A. Marcoulli, vervolgens door D. Triantafyllou, als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU tot nietigverklaring van uitvoeringsbesluit 2014/950/EU van de Commissie van 19 december 2014 houdende onttrekking aan EU‑financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2014, L 369, blz. 71),
wijst HET GERECHT (Achtste kamer),
samengesteld als volgt: D. Gratsias, president, M. Kancheva en N. Półtorak (rapporteur), rechters,
griffier: S. Spyropoulos, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 15 september 2016,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1
Tussen 26 en 29 september 2008 en 23 en 27 februari 2009 heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen onderzoeken AA/2008/012/GR en AA/2009/031/GR uitgevoerd, die betrekking hadden op respectievelijk de uitgaven die de Helleense Republiek heeft verricht uit hoofde van oppervlaktegebonden steun en van de maatregelen voor plattelandsontwikkeling, in het kader van het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, en van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo).
2
Bij brieven van 21 november 2008 en 13 mei 2009 deed de Commissie haar opmerkingen toekomen aan de Helleense Republiek. De Helleense Republiek heeft daarop geantwoord op respectievelijk 21 januari 2009 en 13 juli 2009.
3
Op 8 april 2010 vond een bilaterale vergadering plaats. Op 2 juni 2010 deed de Commissie haar conclusies toekomen aan de Helleense Republiek, waarop deze laatste op 2 augustus 2010 heeft geantwoord.
4
Bij brief van 31 mei 2013 deelde de Commissie aan de Helleense Republiek mee dat zij bij haar standpunt bleef betreffende het nettobedrag van 104758550,31 EUR dat zij voornemens was aan laatstgenoemde op te leggen en bij de gronden voor haar correcties.
5
De Helleense Republiek heeft de zaak voorgelegd aan het bemiddelingsorgaan bij brief van 11 juli 2013, waarin zij met name het bedrag van de voorgestelde correcties betwiste.
6
In zijn rapport van 31 januari 2014 heeft het bemiddelingsorgaan, hoewel het had vastgesteld dat het niet mogelijk was gebleken de uiteenlopende standpunten van de partijen nader tot elkaar te brengen, de partijen uitgenodigd weer contact met elkaar op te nemen teneinde hun respectieve standpunten nader tot elkaar te brengen.
7
Op 26 maart 2014 heeft de Commissie naar aanleiding van het rapport van het bemiddelingsorgaan haar definitieve standpunt vastgesteld, waarin zij tekortkomingen constateerde in de werking van het systeem voor de identificatie van percelen landbouwgrond en van het geografisch informatiesysteem (hierna: „LPIS‑GIS”) die gevolgen hadden voor de kruiscontroles en de administratieve controles, tekortkomingen in de controles ter plaatse en onjuiste berekeningen van de betalingen en van de boetes. Voorts heeft de Commissie erop gewezen dat die constateringen een recurrent karakter hadden. Het uiteindelijke nettobedrag van de aan de Helleense Republiek opgelegde correctie bedroeg 86007771,11 EUR.
8
Op 19 december 2014 heeft de Commissie uitvoeringsbesluit 2014/950/EU houdende onttrekking aan EU‑financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het EOGFL, afdeling Garantie, het ELGF of het Elfpo (PB 2014, L 369, blz. 71; hierna: „bestreden besluit”) vastgesteld.
9
Met het bestreden besluit heeft de Commissie, wat de Helleense Republiek betreft, voor het aanvraagjaar 2008 forfaitaire correcties op het gebied van oppervlaktegebonden steun toegepast voor een totaalbedrag de 61012096,85 EUR, waarop zij het bedrag van 2135439,32 EUR in mindering heeft gebracht. De Commissie heeft voor het aanvraagjaar 2008 ook correcties op het gebied van plattelandsontwikkeling opgelegd voor een totaalbedrag van 10504391,90 EUR, waarop zij het bedrag van 2588231,20 EUR in mindering heeft gebracht. Daaruit volgt een financiële impact van respectievelijk 58876657,53 EUR en 7916160,70 EUR.
10
Ter rechtvaardiging van de oplegging van de forfaitaire correcties heeft de Commissie de volgende gronden aangevoerd, die zijn uiteengezet in het aan het bestreden besluit gehechte syntheseverslag (hierna: „syntheseverslag”):
—
wat het LPIS‑GIS betreft: de diensten van de Commissie waren van mening dat dit niet in overeenstemming was met de vereisten van artikel 20 van verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 (PB 2003, L 270, blz. 1), zoals gewijzigd, in het bijzonder
—
waren onjuistheden geconstateerd betreffende de grenzen van de referentiepercelen en de maximumoppervlakte ervan die voor steun in aanmerking kwam, waarbij die gegevens grotendeels onnauwkeurig waren; in het bijzonder waren onjuistheden geconstateerd in verband met de als grasland gebruikte oppervlakten die, volgens de verificaties, niet steeds konden worden geacht voor steun in aanmerking te komen op grond van artikel 2, eerste alinea, punten 2 en 2 bis, van verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem waarin is voorzien bij verordening nr. 1782/2003 (PB 2004, L 141, blz. 18), zoals gewijzigd; bijgevolg waren de landbouwers niet naar behoren geïnformeerd over de subsidiabiliteit van de percelen die zij voornemens waren aan te geven; voorts waren de kruiscontroles die beogen te voorkomen dat dezelfde steun ten onrechte meermaals voor hetzelfde perceel wordt toegekend niet sluitend, tenzij controles ter plaatse, waarmee de onjuiste lokalisatie van de percelen werd opgespoord en hun niet-subsidiabiliteit werd vastgesteld, hadden plaatsgevonden;
—
vanaf 2009 werd nieuwe informatie in het LPIS‑GIS gebruikt voor de aangiftes en de kruiscontroles; de resultaten van de kruiscontroles konden echter niet worden gebruikt voor de beoordeling van het risico voor het Fonds voor het jaar 2008; in 2008 gaven de landbouwers hun percelen immers aan op basis van het oude LPIS‑GIS; indien het systeem correct zou hebben gefunctioneerd in 2008, zou echter een gedeelte van die percelen niet-subsidiabel zijn verklaard, waaronder een aanzienlijk deel van het blijvend grasland dat volgens de Griekse autoriteiten subsidiabel was en met betrekking waartoe de Commissie in eerdere briefwisseling reeds had aangegeven dat het niet in aanmerking kwam wegens niet-naleving van de relevante wettelijke bepalingen;
—
de controles ter plaatse voldeden voor het aanvraagjaar 2008 niet aan de vereisten van de artikelen 23 en 30 van verordening nr. 796/2004; meer in het bijzonder:
—
wat grasland betreft: de niet-opmeting van grasland werd geacht bijzonder verontrustend te zijn; in een aantal gevallen was op de voor steun in aanmerking komende oppervlakten een vegetatie van houtachtige gewassen aanwezig en op andere percelen was op een deel van het perceel een vegetatie van kruidachtige voedergewassen aanwezig, waardoor zij niet voldeden aan de criteria voor blijvend grasland van artikel 2, eerste alinea, punt 2, van verordening nr. 796/2004; de aangegeven oppervlakten waren vaak gelegen in afgelegen gebieden, hadden geen zichtbare grenzen en waren moeilijk toegankelijk; geconstateerd werd dat de inspecteurs de oppervlakten niet hadden opgemeten conform de eisen van artikel 30 van verordening nr. 796/2004; terwijl de Helleense Republiek herhaaldelijk had gesteld dat de betwiste oppervlakten steeds als grasland waren gebruikt zonder dat de Commissie had betwist dat zij voor steun in aanmerking kwamen, kwamen die oppervlakten ook niet voor steun in aanmerking vanuit het oogpunt van de vóór 2006 geldende regels en ook het directoraat-generaal (DG) „Landbouw” had kritiek geuit op de subsidiabiliteit ervan (onderzoek AP/2001/06);
—
wat de controles ter plaatse door middel van teledetectie betreft: de toepasselijke procedure was niet in overeenstemming met de vereisten; bijgevolg werd steun betaald voor percelen die niet subsidiabel waren uit hoofde van artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 en artikel 2 van verordening nr. 796/2004;
—
wat de traditionele controles ter plaatse betreft: de „nieuwe meting” heeft verschillen aan het licht gebracht, maar daaruit bleek geen systematische tekortkoming in de werking van dit type controle, met uitzondering van die betreffende grasland; in 2008 heeft de Helleense Republiek met het oog op de invoering van een nieuw LPIS‑GIS, in dat systeem niet de coördinaten ingevoerd van de percelen waarvoor traditionele controles ter plaatse werden uitgevoerd; bijgevolg bestond er geen enkele grafische voorstelling waarmee meervoudige aangiften konden worden opgespoord;
—
de geconstateerde tekortkomingen vormden een voortdurend gebrek in de werking van de essentiële controles en de aanvullende controles en creëerden een risico voor het fonds wat de oppervlaktegebonden steun betreft; voorts hadden die vaststellingen een recurrent karakter;
—
de geconstateerde tekortkomingen hadden gevolgen voor de aanvullende aan de oppervlakte „gekoppelde” steun.
11
In het licht van de geconstateerde tekortkomingen in het LPIS‑GIS en in de controles ter plaatse heeft de Commissie de volgende types correcties toegepast:
—
aan landbouwers die uitsluitend grasland aangaven is een forfaitaire correctie van 10 % opgelegd wegens een problematische situatie in het LPIS en de controles ter plaatse, die indicatief waren voor een hoog percentage fouten, en bijgevolg voor belangrijke onregelmatigheden; hoewel volgens de Commissie ingevolge document nr. VI/5330/97 van de Commissie van 23 december 1997, met als titel „Richtsnoeren voor de berekening van de financiële consequenties bij de voorbereiding van de beschikking inzake de goedkeuring van de rekeningen in het kader van het EOGFL, afdeling Garantie” (hierna: „document VI/5330/97”), een correctie van 25 % gerechtvaardigd was, leek de toepassing van een forfaitaire correctie van 10 % meer gepast, gelet op het „buffereffect”;
—
aan landbouwers die geen grasland hadden aangegeven is een forfaitaire correctie van 2 % opgelegd, waarbij rekening werd gehouden met het „buffereffect”, de verbetering in de traditionele controles ter plaatse en met het feit dat bij die categorie landbouwers het niveau van vastgestelde onregelmatigheden lager lag en dat de traditionele controles ter plaatse een aanzienlijk deel van de controles uitmaakten;
—
voor aanvullende oppervlaktegebonden steun is een forfaitaire correctie van 5 % opgelegd wegens de negatieve gevolgen die deze steun ondervond door het te late starten met de controles ter plaatse en wegens het ontbreken van een „buffereffect”;
—
voor alle areaalgerelateerde maatregelen voor plattelandsontwikkeling werd een forfaitaire correctie van 5 % opgelegd.
Procedure en conclusies van partijen
12
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 2 maart 2015, heeft de Helleense Republiek het onderhavige beroep ingesteld.
13
Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Achtste kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan.
14
In het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang als bedoeld in artikel 89 van zijn Reglement voor de procesvoering heeft het Gerecht de Commissie verzocht om overlegging van twee documenten. Zij heeft binnen de gestelde termijn aan dit verzoek voldaan.
15
Partijen zijn ter terechtzitting van 15 september 2016 in hun pleidooien en hun antwoorden op de vragen van het Gerecht gehoord. Tijdens die terechtzitting heeft de Helleense Republiek een aantal documenten overgelegd die zich reeds in het dossier bevonden.
16
De Helleense Republiek verzoekt het Gerecht het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover daarbij van financiering door de Europese Unie zijn uitgesloten een aantal uitgaven die zijn gedaan op het gebied van areaalgerelateerde steun voor aanvraagjaar 2008 en die overeenkomen met 10 % van het totaalbedrag van de uitgaven gedaan voor grasland, 5 % van het totaalbedrag van de uitgaven die zijn gedaan voor aanvullende gekoppelde steun en 5 % van het totaalbedrag van uitgaven voor plattelandsontwikkeling.
17
De Commissie verzoekt het Gerecht:
—
het beroep ongegrond te verklaren;
—
de Helleense Republiek te verwijzen in de kosten.
In rechte
18
Tot staving van haar beroep voert de Helleense Republiek drie middelen tot nietigverklaring aan. Met het eerste middel, betreffende de forfaitaire financiële correctie van 10 % voor oppervlaktegebonden steun, wordt aangevoerd dat artikel 2, eerste alinea, punt 2, van verordening nr. 796/2004 onjuist is uitgelegd en toegepast en dat er sprake is van ontoereikende motivering en schending van het evenredigheidsbeginsel en van de grenzen van de discretionaire bevoegdheid van de Commissie. Met het tweede middel, betreffende de forfaitaire financiële correctie van 5 % voor de aanvullende gekoppelde steun, wordt aangevoerd dat er sprake is van een feitelijke vergissing, een ontoereikende motivering en schending van het evenredigheidsbeginsel. Het derde middel, betreffende de financiële correctie van 5 % op steun van de tweede pijler van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB), die de plattelandsontwikkeling betreft, is ontleend aan een motiveringsgebrek, een feitelijke vergissing en schending van het evenredigheidsbeginsel.
19
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak uitsluitend de overeenkomstig de Unierechtelijke voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten verrichte interventies door de Europese landbouwfondsen worden gefinancierd (arrest van 27 februari 2013, Polen/Commissie, T‑241/10, niet gepubliceerd, EU:T:2013:96, punt 20).
20
Wanneer de Commissie weigert bepaalde uitgaven ten laste van het fonds te brengen wegens aan een lidstaat toe te rekenen schendingen van het Unierecht, behoeft de Commissie de ontoereikendheid van de door de nationale administraties verrichte controles of de onregelmatigheid van de door hen voorgelegde cijfers niet uitputtend aan te tonen, maar moet zij een bewijs leveren voor de ernstige en redelijke twijfel die zij omtrent die controles en cijfers koestert. Deze verlichting van de bewijslast voor de Commissie is te verklaren door het feit dat de lidstaat zelf het best in staat is de voor de goedkeuring van de rekeningen van de Europese landbouwfondsen benodigde gegevens te verzamelen en te verifiëren, zodat dus de lidstaat zeer gedetailleerd en volledig dient te bewijzen dat controles zijn verricht en dat zijn cijfers juist zijn en, in voorkomend geval, dat de beweringen van de Commissie onjuist zijn (arresten van 11 januari 2001, Griekenland/Commissie, C‑247/98, EU:C:2001:4, punten 7‑9, en van 17 mei 2013, Griekenland/Commissie, T‑294/11, niet gepubliceerd, EU:T:2013:261, punt 21).
21
Bijgevolg moet worden nagegaan of de betrokken lidstaat heeft aangetoond dat de beoordelingen van de Commissie onjuist zijn of dat er geen risico van verlies of onregelmatigheid voor het fonds bestaat door de toepassing van een betrouwbaar en doeltreffend controlesysteem (arrest van 17 mei 2013, Griekenland/Commissie, T‑294/11, niet gepubliceerd, EU:T:2013:261, punt 22; zie in die zin arrest van 24 februari 2005, Griekenland/Commissie, C‑300/02, EU:C:2005:103, punt 95).
22
In het licht van het voorgaande dienen de middelen te worden onderzocht die de Helleense Republiek heeft aangedragen ter ondersteuning van haar beroep dat is gericht tegen de drie categorieën financiële correcties zoals toegepast bij het bestreden besluit.
Het middel betreffende de financiële correctie van 10 % voor oppervlaktegebonden steun
23
Wat de forfaitaire correctie van 10 % voor oppervlaktegebonden steun betreft, voert de Helleense Republiek drie grieven aan: onjuiste uitlegging en toepassing van artikel 2, eerste alinea, punt 2, van verordening nr. 796/2004, waarin grasland wordt gedefinieerd, een motiveringsgebrek en schending van het evenredigheidsbeginsel.
Eerste grief: onjuiste uitlegging en toepassing van artikel 2, eerste alinea, punt 2, van verordening nr. 796/2004
24
De Helleense Republiek betoogt, in wezen, dat de definitie van „blijvend grasland”, in artikel 2, eerste alinea, punt 2, van verordening nr. 796/2004, aldus moet worden uitgelegd dat daaronder ook oppervlakten vallen met een vegetatie van kreupelhout en houtachtige gewassen, die kenmerkend zijn voor grasland van het mediterrane type.
25
Om te beginnen moet worden opgemerkt dat volgens artikel 31 van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB 2005, L 209, blz. 1), de Commissie uitgaven die niet overeenkomstig de voorschriften van de Unie zijn verricht aan financiering door de Unie onttrekt. Hieruit volgt dat de Commissie het doel van de wetgever dient na te streven binnen de door de betrokken verordeningen gestelde grenzen en dat de inkomenssteun voor landbouwers niet discretionair wordt toegekend, maar enkel wanneer hij voldoet aan de in de toepasselijke voorschriften vermelde voorwaarden.
26
Aangezien de partijen het oneens zijn over de uitlegging van de definitie van het „blijvend grasland” dat uit hoofde van de voor het aanvraagjaar 2008 geldende regelgeving voor steun in aanmerking komt, moet om te beginnen worden vastgesteld welke regels relevant zijn voor de definitie van „blijvend grasland” en hoe zij moeten worden uitgelegd, en moet vervolgens worden onderzocht of de Commissie geen vergissing heeft begaan door op basis van de gedane vaststellingen de litigieuze forfaitaire correctie op te leggen.
27
In de eerste plaats moet worden opgemerkt dat, ten behoeve van de vaststelling van de toeslagrechten, artikel 43 van verordening nr. 1782/2003, in de ten tijde van de feiten geldende versie ervan, voorzag in de toekenning van een toeslagrecht per hectare, waarbij het aantal hectare volgens lid 2, onder b), van dat artikel alle voederareaal in de referentieperiode omvatte. Het voederareaal werd gedefinieerd in lid 3 van artikel 43 van verordening nr. 1782/2003, volgens hetwelk het „de oppervlakte van het bedrijf die [...] voor de veehouderij beschikbaar was” omvatte, met uitsluiting van met name gebouwen, bossen, vijvers en wegen.
28
Volgens artikel 44, lid 1, van verordening nr. 1782/2003, in de ten tijde van de feiten geldende versie, gaf elk toeslagrecht dat gepaard ging met een subsidiabele hectare recht op de uitbetaling van steun. Volgens lid 2 van dat artikel diende onder subsidiabele hectare te worden verstaan „welke landbouwgrond ook van het bedrijf in de vorm van bouwland en blijvend grasland met uitzondering van [...] bosgrond of [grond die] voor niet-landbouwactiviteiten in gebruik is”.
29
Hieruit volgt dat de door verordening nr. 1782/2003 ingevoerde regeling, in de ten tijde van de feiten geldende versie ervan, de aan de oppervlakte gekoppelde steun uitsluitend voorbehield aan landbouwgrond, anders gezegd, aan elke oppervlakte met een vegetatie die wordt gebruikt voor de landbouwproductie, teneinde te voorkomen dat oppervlakten die niet daadwerkelijk voor een landbouwactiviteit werden gebruikt voor steun in aanmerking zouden komen.
30
In de tweede plaats was blijvend grasland in artikel 2, eerste alinea, punt 2, van verordening nr. 796/2004, in de versie ervan die in 2008 van toepassing was, omschreven als „grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die gedurende ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf werd opgenomen”.
31
Voorts werd ingevolge artikel 2, eerste alinea, punt 2 bis, van verordening nr. 796/2004, in de ten tijde van de feiten geldende versie ervan, onder „grassen of andere kruidachtige voedergewassen” verstaan „alle kruidachtige planten die in de lidstaat traditioneel in natuurlijk grasland voorkomen of normaliter in zaadmengsels voor grasland worden opgenomen (ongeacht of het betrokken grasland al dan niet voor het weiden van dieren wordt gebruikt)”.
32
Bovendien wordt volgens artikel 8, lid 1, van verordening nr. 796/2004, in de ten tijde van de feiten geldende versie ervan, „een perceel met bomen [...] voor de toepassing van de oppervlaktegebonden steunregelingen als een perceel landbouwgrond beschouwd mits het op dat perceel mogelijk is de in artikel 51 van verordening [...] nr. 1782/2003 bedoelde landbouwactiviteiten of, indien van toepassing, de voorgenomen productie op soortgelijke wijze te beoefenen als op percelen zonder bomen in dezelfde regio”.
33
Om te beginnen moet worden vastgesteld dat volgens de definitie van „blijvend grasland” in artikel 2, eerste alinea, punt 2, van verordening nr. 796/2004 slechts uitdrukkelijk sprake was van „blijvend grasland” bij gronden die werden gebruikt voor de productie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen.
34
Hoewel andere planten dan grassen en andere kruidachtige voedergewassen niet met zoveel woorden van die definitie zijn uitgesloten, wordt daarin dus een impliciet onderscheid gemaakt tussen, enerzijds, grassen en kruidachtige voedergewassen, en anderzijds, in tegenstelling tot die laatste, alle niet-kruidachtige planten, namelijk houtachtige planten. Uit de formulering van de termen „vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen” blijkt immers dat volgens die definitie in beginsel alleen grassen en kruidachtige voedergewassen voor steun in aanmerking mochten komen.
35
Wat de steun voor grasland betreft, was het in verordening nr. 796/2004 vastgestelde criterium om ervoor te zorgen dat geen steun werd uitbetaald voor grond waarop geen landbouwactiviteit werd verricht, dus het type vegetatie op de betrokken oppervlakte. Wanneer andere planten dan kruidachtige gewassen overheersten, was dit namelijk een aanwijzing dat de landbouwactiviteit op de betrokken oppervlakten, in casu grasland, was opgegeven. De beperking van de definitie van „blijvend grasland” tot uitsluitend de oppervlakten met een vegetatie van grassen of kruidachtige voedergewassen – een natuurlijk voeder –, beoogde bijgevolg het risico te voorkomen dat steun zou worden verleend voor oppervlakten die worden gebruikt voor niet-landbouwactiviteiten en niet werkelijk worden gebruikt voor de veehouderij. Houtelementen (bomen en struiken) konden hooguit worden getolereerd voor zover zij de ontwikkeling van kruidachtige voedergewassen en dus de doeltreffende benutting van de percelen als grasland niet belemmerden.
36
Derhalve blijkt zowel uit de bewoordingen van artikel 2, eerste alinea, punt 2, van verordening nr. 796/2004 als uit de doelstellingen en de context van deze verordening dat het begrip „blijvend grasland” in die zin moet worden uitgelegd dat in beginsel geen steun kon worden verleend voor bossen en voor percelen met een vegetatie van houtachtige gewassen.
37
Voorts blijkt uit het dossier dat het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek (JRC) van de Commissie een leidraad publiceert die beoogt de lidstaten richtsnoeren te verstrekken hoe zij het best kunnen voldoen aan de vigerende wettelijke voorschriften inzake het gemeenschappelijke landbouwbeleid (GLB).
38
In de in 2008 toegepaste versie van de leidraad, die de Commissie heeft overgelegd in antwoord op de maatregel tot organisatie van de procesgang staat het volgende te lezen:
„[D]e diensten van de Commissie [zijn] van mening dat ‚bossen’ moeten worden uitgelegd als oppervlakten binnen een perceel landbouwgrond met een vegetatie van bomen (en struiken, etc.) die de groei van een voor beweiding geschikte ondergroei verhindert; volgens artikel 8, lid 1, van verordening nr. 796/2004 moeten beboste oppervlakten van een perceel landbouwgrond waarop zich meer dan 50 bomen per hectare bevinden, in de regel als niet-subsidiabel worden beschouwd[;] uitzonderingen, die vooraf door de lidstaten worden gerechtvaardigd, zijn mogelijk voor categorieën bomen van gemengde teelten, zoals boomgaarden, en om ecologische/milieuredenen; [...] wat struikgewas, rotsen, etc. betreft, moeten de voorwaarden waaronder die elementen kunnen worden geacht deel uit te maken van een perceel landbouwgrond worden vastgesteld op basis van de normen die gebruikelijk zijn in de betrokken lidstaat of regio.”
39
Uit het uittreksel van voormelde leidraad blijkt dat de aanwezigheid van een beperkt aantal bomen, minder dan 50 per hectare, niet tot gevolg heeft dat de percelen landbouwgrond niet meer voor steun in aanmerking kwamen, aangezien een dergelijk marginale aanwezigheid niet in de weg stond aan het daadwerkelijke gebruik ervan voor de landbouw. Volgens de leidraad was het ook mogelijk te voorzien in andere uitzonderingen op de uitsluiting van bomen en andere houtachtige gewassen, mits deze vooraf vastgesteld en gerechtvaardigd werden.
40
Tevens moet worden opgemerkt dat in casu, wat de forfaitaire correctie voor graslandsteun betreft, de Commissie haar besluit heeft gebaseerd op de volgende vaststellingen. In de eerste brief aan de Helleense Republiek, gedateerd op 21 november 2008, heeft de Commissie opgemerkt dat naar aanleiding van de tijdens de betrokken verificaties uitgevoerde controles ter plaatse was gebleken dat bepaalde oppervlakten waarvoor steun was verleend niet voldeden aan de subsidiabiliteitscriteria van artikel 44, lid 2, van verordening nr. 1782/2003 en artikel 2 van verordening nr. 796/2004. De Commissie heeft de volgende voorbeelden gegeven:
—
642‑526‑7231‑031B: van de 18 aangegeven en aanvaarde hectare kon slechts 10 % worden geacht subsidiabel te zijn; de ligging van het op de kaart getekende perceel kon niet worden vastgesteld op het gemeentelijke grasland;
—
665‑522‑0095‑039B: 35 hectare aangegeven en aanvaard; een gedeelte van het door de landbouwer aangegeven perceel was een zanderige kuststrook met een beetje gras, die gedeeltelijk was ingericht als testbaan; de Griekse autoriteiten hadden de oppervlakte als grasland aanvaard omdat de dieren over deze grond liepen, hetgeen niet is beschouwd als een aanvaardbaar criterium;
—
585‑559‑2915‑001B: aangegeven en aanvaard voor 3,1 hectare; het blokperceel was 38,4 hectare groot, waarvan 37,7 hectare door de gemeente als subsidiabel grasland werd beschouwd; de ligging van het perceel, gemeentelijk grasland, kon niet worden vastgesteld; op basis van een aan het einde van het bezoek overgelegde foto, was minstens de helft van het blokperceel bedekt met dicht struikgewas of bos;
—
522‑528‑2317‑401B: aangegeven en aanvaard voor 20 hectare; het blokperceel was 33,69 hectare groot waarvan 32,75 hectare door de gemeente als subsidiabel grasland werd beschouwd; het blokperceel was volledig bedekt met bomen en vormde feitelijk een bos; de autoriteiten stelden dat de dieren er toegang toe hadden; in het nieuwe LPIS‑GIS word het blokperceel op basis van orthobeelden als bos aangemerkt;
—
513‑526‑3201‑401B: aangegeven en aanvaard voor 7 hectare; het blokperceel is 9,3 hectare groot, waarvan 8,8 hectare door de gemeente als subsidiabel grasland werd beschouwd; het blokperceel was in feite een bergflank die voor 80 % bedekt was met een dichte vegetatie van struiken en bomen; in het nieuwe LPIS‑GIS wordt het blokperceel op basis van orthobeelden als 100 % subsidiabel aangemerkt, hetgeen als onjuist is aangemerkt; naast het blokperceel bevindt zich grasland en de landbouwer die dat blokperceel heeft aangegeven laat zijn dieren grazen op het echte grasland buiten het blokperceel;
—
512‑526‑9460‑402B: aangegeven en aanvaard voor 18 hectare; het blokperceel was 42 hectare groot, waarvan 41,2 hectare door de gemeente als subsidiabel grasland werd beschouwd; het blokperceel bevond zich op een steile berghelling met een vegetatie van bomen, struiken en struikgewas; in het nieuwe LPIS‑GIS word het blokperceel op basis van orthobeelden als bos aangemerkt.
41
Uit de latere contacten tussen de Commissie en de Helleense Republiek blijkt dat de door de Commissie geconstateerde gebreken niet konden worden gerechtvaardigd door de Griekse autoriteiten. Bijgevolg heeft de Commissie in het syntheseverslag vastgesteld, dat, „wat landbouwers betreft die uitsluitend grasland [aangaven][,] de situatie indicatief [was] voor het hoge percentage fouten, en bijgevolg voor belangrijke onregelmatigheden”. In het syntheseverslag wordt bovendien opgemerkt dat in een aantal gevallen op de voor steun in aanmerking komende percelen geen vegetatie aanwezig was van kruidachtige gewassen, maar een vegetatie van houtachtige gewassen, en dat percelen soms gedeeltelijk waren bedekt met kruidachtige gewassen, waardoor zij niet voldeden aan de uit artikel 2, eerste alinea, punt 2, van verordening nr. 796/2004 voortvloeiende criteria voor blijvend grasland. Bovendien kwam het volgens het syntheseverslag betrekkelijk vaak voor dat de aangegeven oppervlakten zich bevonden in afgelegen (openbare/gemeenschappelijke) plekken, die niet steeds zichtbaar afgebakend en gemakkelijk toegankelijk waren. Aldus werd vastgesteld dat de inspecteurs de oppervlakte van de aangegeven percelen landbouwgrond niet hadden opgemeten in overeenstemming met artikel 30 van verordening nr. 796/2004, aangezien soms slechts een referentiepunt was bepaald zonder enige werkelijke vaststelling van de oppervlakte.
42
Uit het voorgaande blijkt dat de door de diensten van de Commissie vastgestelde onregelmatigheden – in overeenstemming met de in punt 20 supra aangehaalde rechtspraak – een bewijs konden vormen van de ernstige en redelijke twijfel die zij koesterde met betrekking tot de voor grasland uitbetaalde steun.
43
De Helleense Republiek voert niets aan waaruit blijkt dat de beoordelingen van de Commissie onjuist zijn en op grond waarvan vraagtekens kunnen worden geplaatst bij haar beslissing om voor blijvend grasland een forfaitaire correctie op te leggen, overeenkomstig de in punt 21 supra aangehaalde rechtspraak.
44
De Helleense Republiek betoogt immers in wezen dat het logisch noch terecht zou zijn om grasland „van het mediterrane type” uit te sluiten van steun in het kader van het GLB en voert ter ondersteuning van haar bewering een reeks argumenten aan die ertoe strekken aan te tonen dat de Commissie zich heeft vergist door de litigieuze forfaitaire correctie op te leggen, aangezien oppervlakten met een vegetatie van houtachtige gewassen die dienen als traditioneel voeder voor dieren in het middellandse zeegebied, als grasland voor steun in aanmerking hadden moeten komen.
45
Meteen moet worden opgemerkt dat de Helleense Republiek met die grief de wettigheid van de in artikel 2, eerste alinea, punt 2, van verordening nr. 796/2004 opgenomen definitie van „blijvend grasland” niet beoogt te betwisten.
46
Bovendien betoogt de Helleense Republiek ten eerste dat het GLB steeds de ondersteuning heeft beoogd van grasland van het mediterrane type, dat voorkomt op een aanzienlijk deel van het Griekse, het Franse, het Italiaanse, het Spaanse en het Portugese grondgebied. Volgens de Helleense Republiek zou de uitsluiting van mediterraans grasland uit de definitie van „blijvend grasland” daarenboven indruisen tegen de voorschriften van de Unie inzake milieubescherming.
47
Dienaangaande moet worden vastgesteld dat de Helleense Republiek enkel op abstracte wijze stelt dat het GLB steeds als doelstelling heeft gehad steun te bieden aan blijvend grasland van het mediterrane type, waarbij zij tot staving van haar bewering alleen abstract verwijst naar het arrest van 6 november 2014, Griekenland/Commissie (T‑632/11, niet gepubliceerd, EU:T:2014:934), zonder de relevantie ervan toe te lichten.
48
Wat betreft de vermeende doelstelling van het GLB om steun te bieden aan blijvend grasland van het mediterrane type, moet om te beginnen worden opgemerkt dat een dergelijke doelstelling niet is vermeld als een van de in artikel 39 VWEU vermelde doelstellingen van het GLB en evenmin voortvloeit uit verordening nr. 1782/2003, die enkel bepaalde, in overweging 4, dat „[a]angezien blijvend grasland een positief milieueffect heeft, [...] het dienstig [is] maatregelen ter bevordering van de instandhouding van bestaand blijvend grasland vast te stellen om een massale omzetting in bouwland te voorkomen”.
49
Bovendien moet worden vastgesteld dat, voor zover de Helleense Republiek aanvoert dat het bestreden besluit in overeenstemming moet zijn met de voorschriften van de Unie inzake milieubescherming, zij niet nader aangeeft welke bepalingen volgens haar geschonden zijn.
50
Ten tweede voert de Helleense Republiek aan dat in de mediterrane landen het begrip „blijvend grasland” verwijst naar oppervlakten met een natuurlijke vegetatie van houtachtige gewassen of bossen, die bestemd zijn voor het weiden van landbouwdieren. De Helleense Republiek beroept zich tevens op de telkens terugkerende roep van de Zuid-Europese veehouders om erkenning van de subsidiabiliteit van grasland van het mediterrane type in het kader van het GLB, ongeacht de erop aanwezig vegetatie.
51
Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de Helleense Republiek zich niet met succes kan beroepen op een intern begrip van grasland dat ook betrekking zou hebben op oppervlakten waarop vooral houtachtige gewassen als voedselbron aanwezig zijn, aangezien volgens de definitie van de Unie ten tijde van de feiten alleen een marginale aanwezigheid van houtachtige gewassen werd getolereerd (zie in die zin arrest van 5 juli 2012, Griekenland/Commissie, T‑86/08, EU:T:2012:345, punt 68).
52
Vervolgens, ter onderbouwing van haar argument inzake de telkens terugkerende roep om erkenning van de subsidiabiliteit van grasland van het mediterrane type in het kader van het GLB, verwijst de Helleense Republiek alleen naar een reeks bijlagen die, wat de oudste ervan betreft, dateren van 2011, zonder deze toe te lichten of de relevante passages ervan aan te geven.
53
Uit artikel 44, lid 1, onder c), van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht volgt dat de elementen feitelijk en rechtens van het beroep althans summier uit het verzoekschrift zelf moeten blijken, en dat het dus niet volstaat dat in het verzoekschrift wordt verwezen naar dergelijke elementen in een bijlage daarbij. Het is evenmin de taak van het Gerecht om in de bijlagen de middelen te zoeken en te ontdekken die het als grondslag voor het beroep zou kunnen beschouwen, daar de bijlagen slechts als bewijsmiddel dienen (zie in die zin arrest van 28 juni 2005, Dansk Rørindustri e.a./Commissie, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P en C‑213/02 P, EU:C:2005:408, punten 94, 97 en 100). Hieruit volgt dat de algemene verwijzing naar de door de Helleense Republiek aangevoerde bijlagen niet-ontvankelijk moeten worden verklaard.
54
Niettemin moet worden opgemerkt dat de werkzaamheden voor de hervorming van het GLB 2014‑2020 zijn gestart in april 2010 door het op gang brengen van een publiek debat over de toekomst van het GLB, de doelstellingen en de beginselen ervan. Vervolgens heeft de Commissie in oktober 2011 een reeks wetgevingsvoorstellen gedaan die hebben geleid tot de vaststelling van onder meer verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 608). Die verordening heeft de definitie van „blijvend grasland” uitgebreid tot de oppervlakten met een vegetatie van houtachtige gewassen. Uit de inhoud van de documenten waarop de Helleense Republiek zich probeert te beroepen, blijkt dus dat zij zijn opgesteld en verspreid in het kader van een campagne die tot doel had invloed uit te oefenen op de keuzes van de wetgever in verband met de litigieuze bepaling betreffende blijvend grasland. Gesteld al dat de door de Helleense Republiek aangevoerde bijlagen relevant zouden kunnen zijn in het kader van een – in casu niet aan de orde zijnde – betwisting van de wettigheid van verordening nr. 796/2004 op grond dat deze verordening grasland van het mediterrane type zou uitsluiten van de definitie van blijvend grasland, betekent dit nog niet dat in casu daarop een ruime uitlegging van de litigieuze bepaling kan worden gebaseerd.
55
Ten derde stelt de Helleense Republiek dat de litigieuze oppervlakten steeds als grasland zijn gebruikt zonder dat de Commissie de subsidiabiliteit ervan heeft betwist.
56
In dat verband zij opgemerkt dat de Commissie de uitgaven die een lidstaat verricht op basis van een toepassing van het Unierecht die objectief onjuist is maar gebaseerd is op een uitlegging te goeder trouw ervan, niet op zich dient te nemen voor de Europese landbouwfondsen, tenzij de onjuiste uitlegging van het Unierecht aan een instelling van de Unie kan worden toegerekend (zie in die zin arrest van 19 juni 2009, Spanje/Commissie, T‑369/05, niet gepubliceerd, EU:T:2009:213, punt 67).
57
Vastgesteld moet echter worden dat de Helleense Republiek niets heeft aangevoerd waaruit kan worden opgemaakt dat in 2008 haar uitlegging van het begrip grasland kon worden toegerekend aan een gedraging van de Commissie. Zij herhaalt alleen het door de Commissie betwiste en reeds tijdens de precontentieuze procedure aangevoerde argument dat de subsidiabiliteit van de traditionele weidegronden niet was betwist, maar voert geen bewijselementen tot staving ervan aan. Dienaangaande blijkt uit het syntheseverslag dat die oppervlakten volgens de vóór 2006 geldende regels als niet-subsidiabel werden beschouwd en dat de Commissie de subsidiabiliteit ervan betwistte. Bijgevolg moet dit argument worden afgewezen.
58
Ten vierde voert de Helleense Republiek aan dat de door haar voorgestane uitlegging van het litigieuze begrip steun vindt in de aanbevelingen van de Commissie die aan de basis lagen van de opstelling, in 2012, van een Grieks actieplan voor de beoordeling van de subsidiabiliteit van grasland door interpretatie van satellietfoto’s van landbouwpercelen, alsook in de wijziging van de betrokken definitie door verordening nr. 1307/2013.
59
Wat de wijziging van de definitie van „blijvend grasland” door verordening nr. 1307/2013 betreft, moet worden vastgesteld dat de Helleense Republiek met haar argument een latere wetgeving aanvoert ter ondersteuning van haar uitlegging van de in casu toepasselijke wetgeving.
60
Het staat echter vast dat de relevante bepalingen van de nieuwe verordening nr. 1307/2013 van toepassing zijn sinds 1 januari 2015, zonder dat was voorzien in enige toepassing met terugwerkende kracht. Aangezien het aan de Uniewetgever, die in de uitoefening van zijn bevoegdheden over een ruime beoordelingsmarge beschikt, stond om de situatie te beoordelen en in voorkomend geval te beslissen of het opportuun was de geldende bepaling te wijzigen, volgt uit de enkele latere wijziging van de litigieuze definitie niet dat artikel 2, eerste alinea, punt 2, van verordening nr. 796/2004 moet worden uitgelegd in de zin van de wijziging (zie in die zin arrest van 5 april 2006, Deutsche Bahn/Commissie, T‑351/02, EU:T:2006:104, punt 112). Die grief dient dus ongegrond te worden verklaard.
61
Wat de aanbevelingen en het actieplan van 2012 betreft, blijkt uit een door de Helleense Republiek overgelegd uittreksel uit die aanbevelingen dat indien er per hectare grasland minder dan 50 bomen waren, het perceel in zijn geheel louter als grasland werd beschouwd. Indien daarentegen per hectare van het referentieperceel meer dan 50 bomen aanwezig waren, was voor het hele perceel geen sprake van grasland. Percelen met verspreide struiken werden als volgt ingedeeld:
—
wanneer de als grasland subsidiabele oppervlakte via foto-interpretatie werd vastgesteld op 0 % tot 25 %, moest worden aangenomen dat 0 % van de totale oppervlakte subsidiabel was;
—
wanneer de als grasland subsidiabele oppervlakte via foto-interpretatie werd vastgesteld op 25 % tot 50 %, moest worden aangenomen dat 37,5 % van de totale oppervlakte subsidiabel was;
—
wanneer de als grasland subsidiabele oppervlakte via foto-interpretatie werd vastgesteld op 50 % tot 75 %, moest worden aangenomen dat 62,5 % van de totale oppervlakte subsidiabel was,
—
wanneer de als grasland subsidiabele oppervlakte via foto-interpretatie werd vastgesteld op 75 % tot 100 %, moest worden aangenomen dat 100 % van de totale oppervlakte subsidiabel was.
62
Die aanbevelingen waren gebaseerd op de in 2012 toegepaste versie van de leidraad van het JRC, die beoogt de lidstaten richtsnoeren te verstrekken hoe zij het best kunnen voldoen aan de vigerende wettelijke voorschriften inzake het GLB (zie de punten 37‑39 supra). In het aan voormelde aanbevelingen gehechte uittreksel uit die leidraad, dat identiek is aan de in 2008 geldende tekst staat het volgende te lezen:
„[d]e Commissie [is] van mening dat ‚bossen’ moeten worden uitgelegd als oppervlakten binnen een perceel landbouwgrond met een vegetatie van bomen (en struiken, etc.) die de groei van een voor beweiding geschikte ondergroei verhindert[; w]at percelen met bomen betreft, zijn de diensten van de Commissie van mening dat bijgevolg beboste oppervlakten van een perceel landbouwgrond waarop zich meer dan 50 bomen per hectare bevinden, in de regel als niet-subsidiabel [moeten] worden beschouwd[;] uitzonderingen, die vooraf door de lidstaten worden gerechtvaardigd, zijn mogelijk voor categorieën bomen van gemengde teelten, zoals boomgaarden, en om ecologische/milieuredenen; [...] wat struikgewas, rotsen, etc. betreft, moeten de voorwaarden waaronder die elementen kunnen worden geacht deel uit te maken van een perceel landbouwgrond worden vastgesteld op basis van de normen die gebruikelijk zijn in de betrokken lidstaat of regio.”
63
Ten slotte preciseerde de versie van 2012, anders dan het geval was in de in 2008 geldende versie, dat om de subsidiabele oppervlakte van een perceel landbouwgrond met blijvend grasland vast te stellen, de lidstaten gebruik konden maken van een verlagingscoëfficiënt die een van de volgende vormen kon aannemen: „– een proratasysteem [...]”.
64
Uit het dossier en uit de door de Commissie ter terechtzitting verstrekte inlichtingen blijkt dat het op de aanbevelingen van de Commissie gebaseerde actieplan, waarnaar de Helleense Republiek verwijst, in 2012 in voorbereiding was, in het vooruitzicht van de inwerkingtreding van verordening nr. 1307/2013, waarbij de definitie van „blijvend grasland” is gewijzigd. Uit het dossier blijkt evenwel niet dat voormeld actieplan en de aanbevelingen waarop het is gebaseerd, van toepassing waren vóór het jaar waarin het plan werd opgesteld, namelijk 2012. Gesteld al dat aan het actieplan en de aanbevelingen argumenten zouden kunnen worden ontleend voor een ruimere uitlegging van het begrip grasland, waarbij oppervlakten met een vegetatie van houtachtige gewassen waarop meer dan 50 bomen per hectare aanwezig zijn voor steun in aanmerking zouden komen, kan de Helleense Republiek zich bijgevolg niet beroepen op de opstelling van dat actieplan en van die aanbevelingen om op te komen tegen de oplegging van de litigieuze forfaitaire correctie, die is gebaseerd op de vaststellingen die voor het aanvraagjaar 2008 waren gedaan.
65
Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de Helleense Republiek niet heeft aangetoond dat de beoordelingen van de Commissie onjuist zijn.
66
Ten slotte moet ten overvloede worden vastgesteld dat, gelet op de gebreken die met betrekking tot de toepassing van de regels betreffende grasland en tot de werking van het controlesysteem van het LPIS‑GIS zijn geconstateerd, waarnaar in de punten 40 en 41 supra wordt verwezen, de litigieuze oppervlakten niet subsidiabel zouden zijn geweest, ongeacht of de toegepaste definitie in overeenstemming was met de bewoordingen van artikel 2, eerste alinea, punt 2, van verordening nr. 796/2004 of dat de Commissie de uitlegging toepaste van het actieplan 2012 of zelfs die welke in verordening nr. 1307/2013 is vastgesteld.
67
Gelet op een en ander moet de eerste grief van de Helleense Republiek, waarmee wordt aangevoerd dat de definitie van „blijvend grasland” in artikel 2, eerste alinea, punt 2, van verordening nr. 796/2004 onjuist is uitgelegd, worden verworpen.
Tweede grief: motiveringsgebrek
68
De Helleense Republiek betoogt dat de Commissie haar besluit gebrekkig heeft gemotiveerd door geen rekening te houden met de elementen die zij had aangevoerd ter ondersteuning van de grief inzake de onjuiste uitlegging en toepassing van de definitie van grasland, gelezen in de ruimere context van de doelstellingen van het GLB.
69
Om te beginnen moet worden opgemerkt dat uit het enkele feit dat de Commissie de Helleense Republiek geen gelijk geeft, niet volgt dat het bestreden besluit een motiveringsgebrek vertoont.
70
Bovendien zij eraan herinnerd dat de motiveringsplicht een wezenlijk vormvoorschrift is dat moet worden onderscheiden van de vraag van de gegrondheid van de motivering, die de inhoudelijke wettigheid van de omstreden handeling betreft. Volgens vaste rechtspraak moet de door artikel 296 VWEU geëiste motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen (arrest van 29 april 2004, Nederland/Commissie, C‑159/01, EU:C:2004:246, punt 65).
71
De besluiten van de Commissie inzake de goedkeuring van de rekeningen van de fondsen worden genomen op basis van een syntheseverslag en van een briefwisseling tussen de Commissie en de betrokken lidstaat (arrest van 14 maart 2002, Nederland/Commissie, C‑132/99, EU:C:2002:168, punt 39). In die omstandigheden is de motivering van een beschikking waarbij wordt geweigerd een gedeelte van de uitgaven ten laste van het Fonds te brengen, als voldoende te beschouwen wanneer de betrokken lidstaat nauw betrokken is geweest bij de voorbereiding ervan en dus bekend was met de redenen waarom de Commissie meende het litigieuze bedrag niet ten laste van het fonds te moeten brengen (arresten van 20 september 2001, België/Commissie, C‑263/98, EU:C:2001:455, punt 98, en van 17 mei 2013, Griekenland/Commissie, T‑294/11, niet gepubliceerd, EU:T:2013:261, punt 94).
72
In casu blijkt uit de processtukken dat de Helleense Republiek betrokken is geweest bij de voorbereiding van het bestreden besluit en dat de kwestie – dat aangegeven oppervlakten niet voor steun in aanmerking kwamen omdat niet was voldaan aan de definitie van „blijvend grasland” van artikel 2, eerste alinea, punt 2, van verordening nr. 796/2004 – uitdrukkelijk ter sprake was gebracht in de aanvankelijke briefwisseling, in het kader van de bemiddelingsprocedure en in het door de Commissie vastgestelde definitieve standpunt, zoals blijkt uit de briefwisseling tussen de Commissie en de Helleense Republiek, het rapport van het bemiddelingsorgaan en het syntheseverslag.
73
Zo blijkt uit de brieven van de Commissie van 21 november 2008 en 31 mei 2013, uit het rapport van het bemiddelingsorgaan en uit het aan het bestreden besluit gehechte syntheseverslag duidelijk dat de Helleense Republiek op de hoogte was van de onregelmatigheden naar aanleiding waarvan de correcties waren opgelegd. De diensten van de Commissie hebben namelijk – aan de hand van voorbeelden van onregelmatigheden – uitdrukkelijk geprotesteerd tegen de wijze waarop de Griekse autoriteiten de voor steun in aanmerking komende oppervlakten grasland bepaalden, en zij hebben de gebreken in de werking van het LPIS‑GIS en in de controles ter plaatse geconstateerd en daarvan een lijst gemaakt.
74
Ten slotte is de Commissie in het syntheseverslag tot de volgende conclusie gekomen:
„Ten aanzien van de landbouwers die uitsluitend grasland aangaven[,] [was] de situatie indicatief voor het hoge percentage fouten, en bijgevolg voor belangrijke onregelmatigheden; [...] bijgevolg is overeenkomstig het bepaalde op blz. 11 en 12 van document nr. VI/5330/97 een correctie van 25 % gerechtvaardigd; gelet op het feit dat een groot aantal landbouwers veel meer grond dan rechten heeft (‚buffereffect’) [slechts een deel van het aangegeven blijvend grasland wordt gebruikt om toeslagrechten te activeren] lijkt de toepassing van een forfaitaire correctie de 10 % meer gepast.”
75
Hieruit volgt dat de Helleense Republiek nauw werd betrokken bij de opstelling van het bestreden besluit, dat zij redenen kende waarom de Commissie van mening was dat zij het litigieuze bedrag niet ten laste van het fonds diende te brengen, en dat de Commissie in de loop van de procedure uitdrukkelijk de redenen heeft aangegeven voor de toerekening van de forfaitaire correctie van 10 % van de in 2008 aan de Helleense Republiek betaalde bedragen voor oppervlaktegeboden steun voor blijvend grasland.
76
Uit het voorgaande volgt dat de motivering van het bestreden besluit voldoet aan de vereisten van artikel 296 VWEU. De onderhavige grief dient dan ook te worden afgewezen.
Derde grief: schending van het evenredigheidsbeginsel
77
De Helleense Republiek betoogt in wezen dat het in het bestreden besluit opgelegde correctiepercentage van 10 % onevenredig is en niet hoger zou mogen zijn dan 5 %.
78
Volgens de rechtspraak beoogt een correctie die de Commissie conform de door haar opgestelde richtsnoeren ter zake heeft vastgesteld, te voorkomen dat bedragen die niet voor de financiering van een door de betrokken Unieregeling nagestreefd doel zijn gebruikt, ten laste van de fondsen komen en vormt zij geen sanctie (zie arrest van 31 maart 2011, Griekenland/Commissie, T‑214/07, niet gepubliceerd, EU:T:2011:130, punt 136en aldaar aangehaalde rechtspraak). De rechtspraak heeft aldus erkend dat de in de richtsnoeren vastgestelde forfaitaire correcties het zowel mogelijk maken het Unierecht in acht te nemen en de middelen van de Unie goed te beheren als te voorkomen dat de Commissie gebruik maakt van haar discretionaire bevoegdheid door aan de lidstaten buitensporige en onevenredige correcties op te leggen (arrest van 10 september 2008, Italië/Commissie, T‑181/06, niet gepubliceerd, EU:T:2008:331, punt 234).
79
Er zij aan herinnerd dat, wat het bedrag van de financiële correctie betreft, de Commissie alle uitgaven mag uitsluiten van financiering door de Europese landbouwfondsen wanneer zij vaststelt dat er geen toereikende controlemechanismen bestaan (arrest van 11 juni 2009, Griekenland/Commissie, T‑33/07, niet gepubliceerd, EU:T:2009:195, punt 140). De Commissie moet zich evenwel houden aan het evenredigheidsbeginsel, dat verlangt dat handelingen van de instellingen niet verder gaan dan wat passend en noodzakelijk is ter bereiking van het beoogde doel (arresten van 17 mei 1984, Denkavit Nederland, 15/83, EU:C:1984:183, punt 25, en van 19 juni 1997, Air Inter/Commissie, T‑260/94, EU:T:1997:89, punt 144).
80
Volgens vaste rechtspraak staat het aan de Commissie om schending van voorschriften van de Unie te bewijzen, en moet de lidstaat – wanneer die schending eenmaal vaststaat – in voorkomend geval bewijzen dat de Commissie een vergissing heeft begaan wat de eraan te verbinden financiële gevolgen betreft (arresten van 14 februari 2008, Spanje/Commissie, T‑266/04, niet gepubliceerd, EU:T:2008:37, punt 105, en van 5 juli 2012, Griekenland/Commissie, T‑86/08, EU:T:2012:345, punt 196).
81
Wat het in casu toegepaste type correctie betreft, zij eraan herinnerd dat volgens de in document nr. VI/5330/97 neergelegde richtsnoeren van de Commissie een forfaitaire correctie kan worden overwogen wanneer het onmogelijk is het door de Unie geleden verlies nauwkeurig te ramen (zie in die zin arrest van 18 september 2003, Verenigd Koninkrijk/Commissie, C‑346/00, EU:C:2003:474, punt 53).
82
Volgens document nr. VI/5330/97 dient er een correctie van 25 % van de uitgaven te worden toegepast wanneer een controlesysteem helemaal niet of slechts zeer gebrekkig wordt toegepast en er aanwijzingen zijn van onregelmatigheden op grote schaal en nalatigheid bij het bestrijden van onregelmatige of frauduleuze praktijken, aangezien het risico bestaat dat het fonds bijzonder grote verliezen lijdt.
83
Wanneer een of meer essentiële controles niet zijn uitgevoerd, dan wel zo gebrekkig of sporadisch zijn uitgevoerd dat aan de hand daarvan niet kan worden nagegaan of een aanvraag in aanmerking komt, of een onregelmatigheid kan worden voorkomen, dient een correctie van 10 % te worden toegepast, aangezien het risico van grote verliezen voor de Europese landbouwfondsen hoog is.
84
Wat de door de Commissie geconstateerde gebreken betreft, zij om te beginnen opgemerkt dat de Helleense Republiek niet het bestaan daarvan betwist, maar enkel de hoogte van de opgelegde correctie, namelijk 10 %.
85
In casu staat vast dat het niet zo is dat het controlesysteem helemaal niet werd toegepast. In overeenstemming met de in punt 82 supra bedoelde criteria moet dus worden nagegaan of de Commissie terecht van mening was dat, gelet op de geconstateerde gebreken, het controlesysteem zeer gebrekkig werd toegepast.
86
Blijkens het syntheseverslag had de Commissie tekortkomingen vastgesteld in het LPIS‑GIS, bestaande in materiële onjuistheden van de grenzen en van de maximumoppervlakte van de referentiepercelen die voor steun in aanmerking kwam. Bijgevolg waren de kruiscontroles die beogen te voorkomen dat dezelfde steun ten onrechte meermaals voor hetzelfde perceel wordt toegekend niet sluitend, tenzij controles ter plaatse, waarmee de onjuiste lokalisatie van de percelen werd opgespoord en hun niet-subsidiabiliteit werd vastgesteld, hadden plaatsgevonden.
87
Meer in het bijzonder heeft de Commissie grote problemen vastgesteld met betrekking de oppervlakten die als blijvend grasland waren aangegeven en volgens de Helleense Republiek voor steun in aanmerking kwamen, maar die de Commissie herhaaldelijk heeft afgewezen omdat zij niet voldeden aan de relevante bepalingen.
88
De partijen zijn het erover oneens hoe moet worden vastgesteld welk „grasland voor steun in aanmerking komt”. Niettemin blijkt uit de analyse in het kader van de eerste grief van het onderhavige middel dat ongeacht de reikwijdte van de in casu toegepaste definitie van „blijvend grasland”, de geconstateerde onregelmatigheden de Commissie er toch toe zouden hebben gebracht de toegepaste forfaitaire correctie op te leggen.
89
Meer in het bijzonder heeft de Commissie in het syntheseverslag opgemerkt dat naar aanleiding van de bijwerking van het LPIS‑GIS, een gedeelte van de in 2008 aangegeven oppervlakten met ingang van het jaar 2009 uit het systeem verdwenen was. Zou het LPIS‑GIS in 2008 correct hebben gefunctioneerd, dan zou dat gedeelte van de oppervlakten dan evenwel niet als subsidiabel zijn beschouwd. Die tekortkoming betrof een hoog percentage van de oppervlakten die op basis van een onjuiste definitie ten onrechte werden geacht als blijvend grasland voor steun in aanmerking te komen.
90
Bovendien heeft de Commissie in 2008 vastgesteld dat het LPIS‑GIS niet juist functioneerde aangezien de Helleense Republiek met het oog op de invoering van een nieuw LPIS‑GIS in 2009, de coördinaten van de percelen waarvoor traditionele controles ter plaatse waren uitgevoerd niet in dat systeem had opgenomen. Bijgevolg bestond er geen enkele grafische voorstelling waarmee meervoudige aangiften konden worden opgespoord. Ingevolge de regels van het Unierecht betreffende de fondsen, dienen de lidstaten echter een doeltreffend controle‑ en toezichtsysteem op te zetten. Een dergelijk vereiste impliceert dat de grenzen van de referentiepercelen en hun voor steun in aanmerking komende maximumoppervlakte nauwkeurig en accuraat worden vastgesteld. Die informatie is immers essentieel om de betrouwbaarheid van de administratieve kruiscontroles te waarborgen, om de controles ter plaatse te kunnen uitvoeren en om de landbouwers correcte informatie ter beschikking te stellen, zodat zij juiste aangiftes kunnen indienen (zie in die zin arrest van 17 mei 2013, Bulgarije/Commissie, T‑335/11, niet gepubliceerd, EU:T:2013:262, punt 29).
91
Wat vervolgens de controles ter plaatse betreft, heeft de Commissie in het syntheseverslag vastgesteld dat deze niet conform de in 2008 geldende normen waren uitgevoerd.
92
In de eerste plaats heeft de Commissie ter zake van de kwaliteit van de controles ter plaatse vastgesteld dat de niet-opmeting van grasland bijzonder verontrustend was. De oppervlakten voldeden immers niet alleen niet aan de definitie van „blijvend grasland” van artikel 2, eerste alinea, punt 2, van verordening nr. 796/2004, maar de aangegeven oppervlakten waren ook vaak gelegen in afgelegen gebieden, hadden geen zichtbare grenzen, en waren moeilijk toegankelijk; geconstateerd werd dat de inspecteurs de oppervlakten niet hadden opgemeten conform de eisen van artikel 30 van verordening nr. 796/2004 en dat soms slechts een referentiepunt was bepaald, zonder enige werkelijke vaststelling van de oppervlakte.
93
In de tweede plaats was, wat de controles door middel van teledetectie betreft, de toegepaste procedure niet in overeenstemming met de vereisten. Uit de audits was namelijk gebleken dat de code T‑4 (met wolken bedekt perceel) te vaak werd toegekend aan percelen waarvan de subsidiabiliteit twijfelachtig was. In dat verband heeft de Commissie de aandacht gevestigd op de technische voorschriften die bepalen dat die codes niet mogen worden toegekend aan percelen waarvan de subsidiabiliteit twijfelachtig is op grond van de geïnformatiseerde foto-interpretatie.
94
In de derde plaats heeft de Commissie met betrekking tot de gewone controles ter plaatse in het syntheseverslag opgemerkt dat in 2008 voor alle percelen de coördinaten die het voorwerp vormden van die controles, niet waren geregistreerd, waardoor de opsporing van meervoudige aangiftes onmogelijk was.
95
Uit hetgeen voorafgaat volgt dat, wat de uitgaven voor grasland betreft, de Commissie tekortkomingen heeft vastgesteld in het controlesysteem die verband houden met de verlening door de Griekse autoriteiten van graslandsteun voor oppervlakten die niet voldeden aan de geldende regels. Die vaststelling van de Commissie kan niet op losse schroeven komen te staan, zelfs wanneer rekening wordt gehouden met een ruime uitlegging van artikel 2, eerste alinea, punt 2, van verordening nr. 796/2004. Aldus vormen die tekortkomingen in het controlesysteem, tezamen met alle andere – door de Helleense Republiek niet-betwiste – geconstateerde gebreken, een zeer gebrekkige uitvoering van het controlesysteem, die gepaard gaat met een hoog percentage fouten, waaruit blijkt dat er sprake is van wijdverspreide onregelmatigheden, en die waarschijnlijk zeer grote verliezen voor het fonds tot gevolg heeft gehad (zie in die zin arrest van 27 oktober 2005, Griekenland/Commissie, C‑175/03, niet gepubliceerd, EU:C:2005:643, punt 79). Desalniettemin heeft de Commissie rekening gehouden met een geringer risico van verliezen voor het fonds als gevolg van het „buffereffect”, op grond waarvan slechts een deel van de aangegeven oppervlakten in aanmerking wordt genomen om toeslagrechten te activeren.
96
In het licht van bovenstaande overwegingen moet worden vastgesteld dat de Commissie geen fout heeft gemaakt door een forfaitaire correctie van 10 % op die uitgaven toe te passen.
97
Geen enkel argument van de Helleense Republiek doet af aan die conclusie.
98
In de eerste plaats beroept de Helleense Republiek zich op verbeteringen die zouden zijn aangebracht aan de traditionele controles, maar zij staaft haar argument niet en evenmin geeft zij nader aan om welke verbeteringen het zou gaan.
99
Dienaangaande blijkt, wat de controles ter plaatse betreft, uit het syntheseverslag dat de Commissie inderdaad een aanhoudend hoog niveau van de controles ter plaatse (meer dan 10 %) van de landbouwers in de aanvraagjaren 2007 en 2008 heeft vastgesteld, waarmee zij rekening heeft gehouden bij de berekening van de forfaitaire correcties. Voorts moet worden vastgesteld dat, wat de kwaliteit van het systeem voor de controles ter plaatse betreft, de Commissie in het syntheseverslag de Helleense Republiek tekortkomingen en gebreken heeft verweten, maar voor grasland geen verbeteringen heeft vastgesteld.
100
Bij gebreke van elementen die het mogelijk maken de bewering van de Helleense Republiek na te gaan, moet het argument betreffende de geconstateerde verbeteringen worden afgewezen.
101
In de tweede plaats moet wat betreft het uitvoeringsbesluit van de Commissie van 15 april 2011 houdende onttrekking aan EU‑financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten in het kader van het EOGFL, afdeling Garantie, het ELGF of het Elfpo hebben verricht (PB 2011, L 102, blz. 33), waarbij de Commissie aan de Helleense Republiek voor het jaar 2007 een correctie van 5 % heeft opgelegd op basis van dezelfde vaststellingen als die in het bestreden besluit, worden opgemerkt dat de vaststellingen van de Commissie betreffende een eerder aanvraagjaar niet kunnen volstaan om de vaststellingen van de Commissie betreffende het aan de orde zijnde aanvraagjaar te ontkrachten, aangezien die laatste de conclusies en de opgelegde forfaitaire correctie kunnen rechtvaardigen. Bovendien heeft de Commissie in het syntheseverslag erop gewezen de door haar vastgestelde gebreken een recurrent karakter hadden.
102
Ten slotte moet, in navolging van de Commissie, worden opgemerkt dat de oppervlakten blijvend grasland zijn gedaald tot 1,5 miljoen hectare, niettegenstaande de toepassing vanaf 2012 van de ruimere definitie van „blijvend grasland”, die ook betrekking heeft op houtachtige vegetatie. De Commissie betoogt terecht dat een dergelijke verlaging met 50 % van de subsidiabele oppervlakten, in plaats van een te verwachten verhoging ervan na de verruiming van de litigieuze definitie, getuigt van de omvang van het aanvankelijke probleem met de aangiftes betreffende oppervlakten die hoe dan ook niet voldeden aan de – zelfs verruimde – definitie van grasland.
103
Dat met het door de Helleense Republiek aangevoerde verschil tussen de oppervlakten grasland die aanspraak verlenen op toeslagrechten en de daadwerkelijk aangegeven oppervlakten grasland, naar behoren rekening is gehouden en dat dit het mogelijk heeft gemaakt de toegepaste forfaitaire correctie te verlagen tot 10 % door de inaanmerkingneming van het „buffereffect”, neemt niet weg dat bedoeld verschil losstaat van het in 2008 vastgestelde probleem met de aanvankelijke verklaringen. De Helleense Republiek kan immers niet met succes betogen dat dit – zelfs indien rekening zou worden gehouden met de verlaging van de subsidiabele oppervlakten tot 1,5 miljoen hectare – geen enkel risico meebrengt voor het fonds. De omstandigheid dat de oppervlakten grasland die recht doen ontstaan op oppervlaktegebonden betalingen slechts een deel vormen van de aangegeven oppervlakten grasland doet niet af aan de onnauwkeurigheden die in de werking van het LPIS‑GIS en in de essentiële controles waren vastgesteld en die inhielden dat die oppervlakten waarvoor steun was verleend, niet steeds volledig in aanmerking kwamen voor de steun, aangezien zij niet voldeden aan de vereisten van artikel 2, eerste alinea, punt 2, van verordening nr. 796/2004 (zie in die zin arrest van 17 mei 2013, Griekenland/Commissie, T‑294/11, niet gepubliceerd, EU:T:2013:261, punt 204).
104
Bijgevolg heeft de Helleense Republiek niet weten aan te tonen dat de beoordelingen van de Commissie onjuist zijn of dat het Fonds geen risico van verlies of onregelmatigheid liep, gelet op de ernstige en redelijke twijfel van de Commissie ten aanzien van de werking van het LPIS‑GIS en de controles.
105
Hieruit volgt dat de Commissie zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de gebreken van het LPIS‑GIS en de tekortkomingen in de essentiële controles het resultaat waren van een zeer gebrekkige uitvoering van het controlesysteem, die gepaard ging met een hoog percentage fouten waaruit blijkt dat er sprake is van wijdverspreide onregelmatigheden. Rekening houdend met het lagere risico voor het fonds als gevolg van het „buffereffect”, heeft zij terecht een financiële correctie van 10 % toegepast.
106
Gelet op het voorgaande moet de onderhavige grief en bijgevolg het middel betreffende de forfaitaire correctie van 10 % voor grasland in zijn geheel worden afgewezen.
Het middel betreffende de financiële correctie van 5 % voor aanvullende oppervlaktegebonden steun
107
In het kader van het middel betreffende de financiële correctie van 5 % voor aanvullende oppervlaktegebonden steun voert de Helleense Republiek grieven aan die zijn ontleend aan, respectievelijk, een feitelijke vergissing, een ontoereikende motivering en schending van het evenredigheidsbeginsel.
108
In dit verband moet worden opgemerkt dat in het kader van het onderhavige middel de Helleense Republiek zich in de formulering van het middel beperkt tot een opsomming van die grieven, gevolgd door een verwarrend en deels niet-onderbouwd betoog aangaande de beginselen die zouden zijn geschonden. Uit de schrifturen van de Helleense Republiek blijkt echter dat zij in wezen schending stelt van de procedurele waarborgen in het kader van de precontentieuze procedure en schending van het evenredigheidsbeginsel.
Eerste grief: schending van de procedurele waarborgen in het kader van de precontentieuze procedure
109
In het kader van die grief beoogt de Helleense Republiek te laten vaststellen dat haar de procedurele waarborg is ontnomen van artikel 31 van verordening nr. 1290/2005 en artikel 11 van verordening (EG) nr. 885/2006 van de Commissie van 21 juni 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad met betrekking tot de erkenning van de betaalorganen en andere instanties en de goedkeuring van de rekeningen inzake het ELGF en het Elfpo (PB 2006, L 171, blz. 90), aangezien de Commissie haar niet tijdig had tegengeworpen dat haar controles te laat waren.
110
Er zij aan herinnerd dat de definitieve eindbeslissing betreffende de goedkeuring van de rekeningen worden genomen na een bijzondere procedure op tegenspraak in de loop waarvan de lidstaten moeten beschikken over alle nodige waarborgen om hun standpunt kenbaar te maken (arrest van 14 december 2000, Duitsland/Commissie, C‑245/97, EU:C:2000:687, punt 47).
111
Bovendien is volgens vaste rechtspraak de Commissie gehouden om in haar relaties met de lidstaten de voorwaarden na te leven die zij zichzelf in uitvoeringsverordeningen heeft opgelegd. Naargelang van het belang van de niet-naleving van die voorwaarden kan daardoor immers de procedurele waarborg worden uitgehold, die artikel 31 van verordening nr. 1290/2005 aan de lidstaten toekent (zie naar analogie arrest van 17 juni 2009, Portugal/Commissie, T‑50/07, niet gepubliceerd, EU:T:2009:206, punt 27).
112
Bovendien doelen artikel 31 van verordening nr. 1290/2005, enerzijds, en artikel 11 van verordening nr. 885/2006, anderzijds, op dezelfde fase van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen, te weten de toezending van de eerste mededeling door de Commissie aan de lidstaat na afloop van de door haar uitgevoerde controles (zie arrest van 30 april 2015, Frankrijk/Commissie, T‑259/13, niet gepubliceerd, hogere voorziening hangende, EU:T:2015:250, punt 100en aldaar aangehaalde rechtspraak).
113
Artikel 11 van verordening nr. 885/2006 beschrijft de verschillende fasen die bij de procedure tot goedkeuring van de rekeningen moeten worden doorlopen. In het bijzonder bepaalt artikel 11, lid 1, eerste alinea, van die verordening de inhoud van de eerste schriftelijke mededeling, waarmee de Commissie het resultaat van haar verificaties aan de lidstaten meedeelt vóór de organisatie van de bilaterale bespreking. Volgens deze bepaling moet de eerste mededeling de betrokken lidstaat wijzen op het resultaat van de verificaties van de Commissie en aangeven welke correctiemaatregelen moeten worden genomen om naleving van de betrokken Unievoorschriften in de toekomst te garanderen (arrest van 24 maart 2011, Griekenland/Commissie, T‑184/09, niet gepubliceerd, EU:T:2011:120, punt 40).
114
Daarenboven zij eraan herinnerd dat reeds werd geoordeeld dat de schriftelijke mededeling in de zin van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 885/2006 de lidstaat volledig moet inlichten omtrent de bezwaren van de Commissie, zodat zij de waarschuwende functie kan vervullen die een dergelijke mededeling moet hebben (zie in die zin arrest van 17 juni 2009, Portugal/Commissie, T‑50/07, niet gepubliceerd, EU:T:2009:206, punt 39).
115
Hieruit volgt dat de Commissie in de eerste mededeling in de zin van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 885/2006 het voorwerp van het door haar diensten gevoerde onderzoek alsook de tijdens dat onderzoek vastgestelde tekortkomingen voldoende nauwkeurig moet aangeven, aangezien deze tekortkomingen later kunnen worden aangevoerd als een bewijs voor de ernstige en redelijke twijfel die zij koestert omtrent de door de nationale autoriteiten uitgevoerde controles of de door hen overgelegde cijfers, en aldus de financiële correcties kunnen rechtvaardigen waarin is voorzien bij de eindbeslissing houdende onttrekking aan Uniefinanciering van bepaalde uitgaven die de betrokken lidstaat in het kader van het fonds heeft verricht (arrest van 17 juni 2009, Portugal/Commissie, T‑50/07, niet gepubliceerd, EU:T:2009:206, punt 40).
116
Om haar waarschuwende functie te vervullen moet de in artikel 11 van verordening nr. 885/2006 bedoelde mededeling, met name gelet op artikel 31 van verordening nr. 1290/2005, derhalve van meet af aan voldoende nauwkeurig melding maken van alle onregelmatigheden die aan de betrokken lidstaat worden verweten en die uiteindelijk de grondslag vormden voor de toegepaste financiële sanctie. Slechts een dergelijke mededeling kan waarborgen dat de bezwaren van de Commissie volledig bekend zijn en het referentiepunt vormen voor de berekening van de termijn van 24 maanden waarin is voorzien bij artikel 31 van verordening nr. 1290/2005 (arresten van 3 mei 2012, Spanje/Commissie, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, punt 31, en van 30 april 2015, Frankrijk/Commissie, T‑259/13, niet gepubliceerd, hogere voorziening hangende, EU:T:2015:250, punt 106).
117
Conform de hierboven aangehaalde rechtspraak moet worden onderzocht of de mededeling van de resultaten voldoet aan de vereisten van artikel 11 van verordening nr. 885/2006 en dus een regelmatige mededeling vormt voor de toepassing van die bepaling.
118
Vastgesteld moet worden dat dit het geval is. Zoals de Commissie betoogt, heeft zij immers bij de mededeling van de resultaten van de onderzoeken in de brief van 21 november 2008 en in de op grond van artikel 16, lid 1, van verordening nr. 885/2006 opgestelde brief van 31 mei 2013 uitdrukkelijk gewezen op het probleem van de vertragingen bij de uitvoering van de controles ter plaatse, waarbij zij aangaf dat de vertragingen negatieve gevolgen hadden gehad voor de kwaliteit van de controles ter plaatse betreffende de oppervlaktegebonden steun. Nadien zijn de tekortkomingen ten gevolge van de negatieve beïnvloeding van de kwaliteit van de controles ter plaatse door de te late uitvoering ervan duidelijk vermeld in het definitieve standpunt van de Commissie (zie de brief van 26 maart 2014).
119
Bijgevolg dient te worden vastgesteld dat zowel de mededeling van de resultaten als de mededeling aan de Helleense Republiek in het kader van de bemiddelingsprocedure in de zin van voormelde rechtspraak melding maken van de aan de lidstaat verweten tardiviteit van de controles die in casu mede aan de basis lag van de financiële correctie voor de aanvullende oppervlaktegebonden steun.
120
Gelet op het feit dat de grief dat de controles te laat werden uitgevoerd, met negatieve gevolgen voor de kwaliteit ervan, hetgeen kon resulteren in verliezen voor het fonds en de oplegging van een financiële correctie kon rechtvaardigen, tijdens de precontentieuze procedure op zijn minst twee maal is meegedeeld aan de Helleense Republiek, kan zij dus niet stellen dat de Commissie inbreuk zou hebben gemaakt op haar verplichting om elk resultaat van de controle dat grond kan opleveren voor een verhoogde correctie, bilateraal te bespreken.
121
Hieruit volgt dat de eerste grief van de Helleense Republiek moet worden afgewezen.
Tweede grief: schending van het evenredigheidsbeginsel
122
In het kader van die grief voert de Helleense Republiek aan dat, gelet op de vaststellingen in verband met andere oppervlakten dan grasland en de verbeteringen die ten opzichte van het vorige jaar waren vastgesteld, de correctie ten hoogste 2 % mocht bedragen.
123
Om te beginnen dient te worden opgemerkt dat de Helleense Republiek niet betwist dat de traditionele controles ter plaatse met vertraging zijn uitgevoerd.
124
Uit bijlage 2 bij het reeds vermelde document nr. VI/5330/97 blijkt dat de tekortkomingen in de werking van het LPIS‑GIS en de gebreken betreffende de controles ter plaatse, de essentiële controles betreffen (zie in die zin arrest van 17 mei 2013, Bulgarije/Commissie, T‑335/11, niet gepubliceerd, EU:T:2013:262, punt 92).
125
Uit document nr. VI/5330/97 blijkt voorts dat, wanneer alle essentiële controles zijn uitgevoerd, maar zij qua aantal, frequentie of grondigheid niet voldeden aan de voorschriften van de verordeningen, zodat redelijkerwijs kan worden geconcludeerd dat zij onvoldoende garanties bieden inzake de rechtmatigheid van de aanvragen, er een correctie van 5 % dient te worden toegepast, aangezien er voor het fonds een aanzienlijk risico op grote verliezen bestaat.
126
Zoals reeds is opgemerkt in het kader van het onderzoek van de derde grief van het eerste middel en van de eerste grief van het tweede middel, heeft de Commissie in het syntheseverslag gebreken geconstateerd betreffende het LPIS‑GIS, dat materieel onjuiste informatie bevatte betreffende de grenzen en de subsidiabele maximumoppervlakte van de percelen. Hoewel die gebreken in het bijzonder grasland betreffen, werden zij niettemin voor elke soort percelen geconstateerd.
127
Wat vervolgens de controles ter plaatse betreft, heeft de Commissie in het syntheseverslag vastgesteld dat deze niet werden uitgevoerd conform de in 2008 geldende normen, hoewel dat essentieel was om de subsidiabiliteit van de aangegeven oppervlakte correct te verifiëren en aldus de naleving van de artikelen 23 en 30 van verordening nr. 796/2004 te verzekeren. Wat de controles door middel van teledetectie betreft, was de toegepaste procedure niet in overeenstemming met de vereisten. Uit de audits was namelijk gebleken dat de code T‑4 (met wolken bedekt perceel) te vaak werd toegekend aan percelen waarvan de subsidiabiliteit twijfelachtig was. Met betrekking tot de gewone controles ter plaatse heeft de Commissie opgemerkt dat in 2008 voor alle percelen de coördinaten die het voorwerp vormden van die controles, niet waren geregistreerd, waardoor de opsporing van meervoudige aangiftes onmogelijk was.
128
Wat meer in het bijzonder de traditionele controles ter plaatse betreft, heeft de Commissie in het syntheseverslag opgemerkt dat de „nieuwe meting” weliswaar verschillen aan het licht zou hebben gebracht, maar dat deze niet van dien aard waren dat zij de conclusie staafden dat er sprake was van een systematische gebrek in de werking van die controles.
129
Ten slotte heeft de Commissie aangegeven dat, wat de aanvullende oppervlaktegebonden steun betreft, de controles ter plaatse negatief waren beïnvloed door de vertragingen bij de uitvoering ervan.
130
De Commissie is tot de slotsom gekomen dat de geconstateerde tekortkomingen een voortdurende gebrek vormden in de werking van de essentiële controles en de aanvullende controles. Meer in het bijzonder heeft zij vastgesteld dat, voor het betrokken jaar, de gebreken in het LPIS‑GIS niet waren gecorrigeerd ten opzichte van het vorige aanvraagjaar (2007).
131
Uit wat voorafgaat volgt dat de Commissie geen fout heeft gemaakt door conform het bepaalde in document nr. VI/5330/97 een forfaitaire correctie van 5 % toe te passen voor oppervlaktegebonden steun.
132
De Helleense Republiek voert aan dat de verbeteringen die waren aangebracht aan de traditionele controles ter plaatse en een voortdurende verbetering van het LPIS‑GIS in tegenspraak waren met de door de Commissie geuite ernstige en redelijke twijfel, die volgens laatstgenoemde grond oplevert voor de oplegging van een correctie van 5 % voor de aanvullende oppervlaktegebonden steun. Bovendien had de Commissie volgens de Helleense Republiek een correctie moeten toepassen van 2 %, welke geldt voor steun voor andere oppervlakten dan grasland.
133
Het argument dat er geen grond bestaat om vast te houden aan een redelijke en ernstige twijfel in weerwil van de verbeteringen die aan het LPIS‑GIS werden aangebracht, moet worden afgewezen. Uit punt 4 van en bijlage 4 bij het verzoekschrift blijkt immers dat de verbeteringen die aan het LPIS‑GIS waren aangebracht en waarop de Helleense Republiek zich beroept, niet van toepassing waren tijdens het aanvraagjaar 2008. Verbeteringen die later in het LPIS‑GIS zijn aangebracht kunnen dus niet afdoen aan de vastgestelde gebreken tijdens het aan de orde zijnde tijdvak (zie naar analogie arrest van 17 mei 2013, Griekenland/Commissie, T‑294/11, niet gepubliceerd, EU:T:2013:261, punt 206).
134
Bovendien volstaan de in het systeem van traditionele controles ter plaatse vastgestelde verbeteringen op zich niet om vraagtekens te plaatsen bij de beoordeling van het risico voor het fonds, welke beoordeling is uitgevoerd op basis van alle gebreken die voor het betrokken jaar zijn geconstateerd en hierboven zijn vermeld.
135
Ten slotte moet worden afgewezen het argument van de Helleense Republiek dat de Commissie bij de beoordeling van het risico voor het fonds had moeten verwijzen naar het type van de aanvullende oppervlaktegebonden steun en daarop een correctie van 2 % had moeten toepassen, die zij had toegepast op de steun voor andere oppervlakten dan grasland.
136
Naast het feit dat de Helleense Republiek ter ondersteuning van haar argument alleen verwijst naar het accessoire karakter van de oppervlaktegebonden steun, blijkt uit het syntheseverslag immers dat de verlaging van de correctie van 5 % tot 2 %, welke correctiepercentage geldt in het kader van steun voor andere oppervlakten dan grasland (bouwland), voortvloeit uit de toepassing van het „buffereffect”. Zoals de Commissie betoogt, mag eenzelfde verlaging vanwege het „buffereffect” geen toepassing vinden op aanvullende oppervlaktegebonden steun, waarvoor het „buffereffect” geen enkele rol speelt. Voor dat type steun, die is gekoppeld aan de productie, wordt immers niet uitgegaan van toeslagrechten, die worden geactiveerd door subsidiabele oppervlakten, waarvan het aantal lager kan zijn dan de totale door een landbouwer aangegeven oppervlakten. In het geval van aanvullende oppervlaktegebonden steun, dient alleen de daadwerkelijk bebouwde oppervlakte die is aangegeven als basis voor de betrokken steun.
137
Gelet op het voorgaande, moet de onderhavige gerief en bijgevolg het middel betreffende de correctie van 5 % voor de aanvullende oppervlaktegebonden steun in zijn geheel worden afgewezen.
Het middel betreffende de financiële correctie van 5 % voor de steun voor plattelandsontwikkeling
138
In het kader van het middel betreffende de financiële correctie van 5 % voor de steun voor plattelandsontwikkeling voert de Helleense Republiek grieven aan die zijn ontleend aan respectievelijk een motiveringsgebrek, een feitelijke vergissing en schending van het evenredigheidsbeginsel. Bovendien voert zij aan dat tweemaal een correctie om dezelfde reden is opgelegd.
139
In dat verband moet worden opgemerkt dat in het kader van het onderhavige middel de Helleense Republiek zich in de formulering van het middel opnieuw beperkt tot een vermelding van die grieven, gevolgd door een verwarrend en ten dele niet-onderbouwd betoog met betrekking tot de beginselen die zouden zijn geschonden. Hoe betreurenswaardig die onduidelijkheid ook moge zijn, zij staat er niet aan in de weg dat de Commissie bij wijze van verweer argumenten aanvoert, en evenmin dat het Gerecht uitspraak doet op het beroep (zie in die zin arrest van 16 november 2011, Sachsa Verpackung/Commissie, T‑79/06, niet gepubliceerd, EU:T:2011:674, punt 21). Uit de schrifturen van de Helleense Republiek blijkt immers dat zij in wezen een grief inzake een motiveringsgebrek aanvoert, alsook een grief die inhoudt dat, wat maatregel nr. 214 van het programma voor plattelandsontwikkeling betreft, de correctie tweemaal om dezelfde reden is opgelegd.
Eerste grief: ontoereikende motivering
140
In de eerste plaats, zoals reeds is opgemerkt, worden de beslissingen van de Commissie inzake de goedkeuring van rekeningen van de fondsen vastgesteld op grond van een syntheseverslag en van een briefwisseling tussen de Commissie en de betrokken lidstaat (arrest van 14 maart 2002, Nederland/Commissie, C‑132/99, EU:C:2002:168, punt 39). In die omstandigheden moet de motivering van een beslissing waarbij wordt geweigerd een gedeelte van de aangegeven uitgaven ten laste van het fonds te brengen, als voldoende worden beschouwd wanneer de betrokken lidstaat nauw betrokken is geweest bij de voorbereiding ervan en dus bekend was met de redenen waarom de Commissie meende het litigieuze bedrag niet ten laste van het fonds te moeten brengen (arresten van 20 september 2001, België/Commissie, C‑263/98, EU:C:2001:455, punt 98, en van 17 mei 2013, Griekenland/Commissie, T‑294/11, niet gepubliceerd, EU:T:2013:261, punt 94).
141
In de tweede plaats voert de Commissie overeenkomstig artikel 73 van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Elfpo (PB 2005, L 277, blz. 1) de in artikel 9, lid 2, van verordening nr. 1290/2005 genoemde werkzaamheden en controles uit teneinde in het kader van het gedeelde beheer voor een goed financieel beheer als bedoeld in artikel 274 EG te zorgen.
142
Volgens artikel 9, lid 2, van verordening nr. 1290/2005 gaat de Commissie met name na of in de lidstaten beheers-, toezicht‑ en controlesystemen bestaan en of deze goed functioneren.
143
Bovendien moet worden opgemerkt, zoals de Commissie terecht stelt zonder door de Helleense Republiek te zijn weersproken, dat de aan de orde zijnde steun voor plattelandsontwikkeling steun is die gebonden is aan het aangegeven landbouwareaal.
144
Hieruit volgt dat het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem van toepassing is op directe steunregelingen en op de maatregelen voor plattelandsontwikkeling die worden verleend op basis van het aantal hectare.
145
In dit verband zij gememoreerd aan het reeds in herinnering gebrachte belang van de invoering van het LPIS‑GIS voor de werking van de oppervlaktegebonden steunregeling. De identificatie van de percelen landbouwgrond vormt namelijk een essentieel bestanddeel van de correcte toepassing van een aan de oppervlakte gekoppelde regeling. Het ontbreken van een betrouwbaar identificatiesysteem voor de percelen houdt als zodanig een groot risico van schade voor de begroting van de Unie in (zie in die zin arresten van 31 maart 2011, Griekenland/Commissie, T‑214/07, niet gepubliceerd, EU:T:2011:130, punt 57, en van 5 juli 2012, Griekenland/Commissie, T‑86/08, EU:T:2012:345, punt 122).
146
In casu blijkt uit de processtukken dat de Helleense Republiek betrokken is geweest bij de opstelling van het bestreden besluit en dat de Commissie heeft gewezen op de gebreken in de werking van het LPIS‑GIS en in de controles ter plaatse in de aanvankelijke correspondentie, in het kader van de bemiddelingsprocedure en in het definitieve standpunt, zoals blijkt uit briefwisseling tussen de Commissie en de Helleense Republiek, het rapport van het bemiddelingsorgaan en het syntheseverslag. De geconstateerde gebreken hadden negatieve gevolgen voor alle types oppervlaktegebonden steun.
147
Zo blijkt uit de brieven van de Commissie van 21 november 2008 en 31 mei 2013, alsook uit haar definitieve standpunt, duidelijk dat de Helleense Republiek op de hoogte was van de onregelmatigheden naar aanleiding waarvan de correcties zijn opgelegd. De diensten van de Commissie hebben namelijk de Griekse autoriteiten uitdrukkelijk gewezen op de gebreken in de werking van het LPIS‑GIS in de controles ter plaatse.
148
Ten slotte is de Commissie in het syntheseverslag tot de slotsom gekomen dat „[v]oor alle oppervlaktegerelateerde maatregelen van de tweede pijler, [...]gelet op de combinatie van de constateringen en in overeenstemming met het bepaalde in document [nr.] VI/5330/97, een forfaitaire correctie van 5 % [wordt] voorgesteld”.
149
Hieruit volgt dat de Helleense Republiek nauw betrokken is geweest bij de opstelling van het bestreden besluit, dat zij de redenen kende waarom de Commissie van mening was dat zij het litigieuze bedrag niet ten laste van het fonds diende te brengen, en dat de Commissie in de loop van de administratieve procedure uitdrukkelijk de redenen heeft aangegeven voor de toerekening van de forfaitaire correctie in kwestie.
150
Dienaangaande is de – overigens niet onderbouwde – bewering van de Helleense Republiek, dat de Commissie bij de beoordeling van het risico dat voortvloeit uit de geconstateerde tekortkomingen, geen rekening heeft gehouden met de verhoging van het aantal controles ter plaatse welke is voorgeschreven in het kader van de uitvoering van de betrokken maatregel voor plattelandsontwikkeling. Zo zij al zou vaststaan, kan een verhoging van het aantal controles ter plaatse de geconstateerde tekortkomingen bij de uitvoering ervan niet compenseren (zie in die zin arrest van 17 mei 2013, Griekenland/Commissie, T‑294/11, niet gepubliceerd, EU:T:2013:261, punt 205).
151
Bovendien, zoals is opgemerkt in punt 133 supra, zij opgemerkt dat gesteld al dat de Helleense Republiek met haar betoog betreffende de voortdurende verbetering van het LPIS‑GIS, verwijst naar de verbeteringen die vanaf het jaar 2009 zijn aangebracht naar aanleiding van een daartoe strekkend actieplan, verbeteringen die na 2008 zijn aangebracht, gesteld al dat zij zouden vaststaan, niet kunnen afdoen aan bovenstaande overwegingen. Bijgevolg moet de eerste grief, waarmee een ontoereikende motivering wordt aangevoerd, ongegrond worden verklaard.
Tweede grief: vermeende dubbele oplegging van een correctie om dezelfde reden
152
De Helleense Republiek betoogt, in wezen, dat de correctie betreffende de steun voor plattelandsontwikkeling nietig moet worden verklaard omdat zij voor de tweede maal zou zijn toegepast op de maatregel voor plattelandsontwikkeling nr. 214.
153
Meer in het bijzonder voert de Helleense Republiek om te beginnen aan dat volgens de door de Commissie toegepaste richtsnoeren, die zijn neergelegd in document nr. VI/5330/97, de forfaitaire correcties, wanneer meerdere tekortkomingen worden vastgesteld in hetzelfde systeem, niet cumulatief worden toegepast, maar dat alleen rekening wordt gehouden met de meest ernstige tekortkoming in termen van risico gelopen door het controlesysteem in zijn geheel.
154
Zoals in de repliek en ter terechtzitting is opgemerkt, betwist de Helleense Republiek de wijze waarop de in casu opgelegde correctie is berekend.
155
De Helleense Republiek voert namelijk aan dat de Commissie, niettegenstaande de verlaging met 2318055,75 EUR, een dubbele correctie zou hebben opgelegd op dezelfde grond als een eerder opgelegde correctie. In het bijzonder meent de Helleense Republiek dat de verlaging in kwestie geen rekening houdt met de hele correctie die is opgelegd bij uitvoeringsbesluit 2013/214/EU van de Commissie van 2 mei 2013 houdende onttrekking aan EU‑financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het EOGFL, afdeling Garantie, het ELGF en het Elfpo (PB 2013, L 123, blz. 11). De Helleense Republiek betoogt dat zij niet inziet hoe het bedrag van 2318055,75 EUR is berekend, waarmee als enige rekening is gehouden uit hoofde van de correctie die op grond van uitvoeringsbesluit 2013/214 is opgelegd, terwijl die correctie 3328030,09 EUR bedroeg.
156
Om te beginnen blijkt uit het syntheseverslag waarnaar uitvoeringsbesluit 2013/214 verwijst, dat de door de Commissie geconstateerde tekortkomingen in de controles verband hielden met de naleving van de opgelegde verbintenissen, en met de volledigheid van de controleverslagen en de traceerbaarheid, met betrekking tot met name een steunmaatregel voor plattelandsontwikkeling nr. 214 voor het aanvraagjaar 2008. De geconstateerde tekortkomingen hielden daarentegen geen verband met de oppervlakten (de grenzen en de subsidiabele maximumoppervlakten) van de percelen, die zijn vastgesteld in het kader van het onderzoek dat heeft geleid tot het in casu bestreden besluit, dat onder meer betrekking heeft op dezelfde steunmaatregel voor plattelandsontwikkeling nr. 214.
157
Bijgevolg dient te worden vastgesteld dat de twee opeenvolgende forfaitaire correcties zijn opgelegd voor verschillende tekortkomingen en gebreken die in de twee opeenvolgende onderzoeken van de Commissie van dezelfde steunmaatregel voor plattelandsontwikkeling zijn vastgesteld. In dat verband heeft de Commissie zowel in haar schriftelijke antwoord op de maatregel tot organisatie van de procesgang als ter terechtzitting verklaard dat zij verplicht was geweest het bedrag van de litigieuze correctie te verlagen ter voorkoming van een cumulatie van correcties, maar zij voert aan dat de verlaging met 2318055,75 EUR daartoe volstond.
158
Wat uitvoeringsbesluit 2013/214 betreft, blijkt uit het gedeelte van de bijlage bij dat besluit waarin het gaat over begrotingspost 6711 dat de Commissie enerzijds een forfaitaire correctie heeft opgelegd van 2 % voor het jaar 2009 wegens tekortkomingen in de controles ter plaatse wat de tweede pijler van het GLB betreft, ten bedrage van 959020,82 EUR, en anderzijds een forfaitaire correctie van 5 % voor het jaar 2009 wegens tekortkomingen in de controles ter plaatse wat de tweede pijler van het GLB betreft, ten bedrage van 2369009,27 EUR. Het totaalbedrag van de voor het jaar 2009 opgelegde correctie wegens tekortkomingen in de controles ter plaatse wat de plattelandsontwikkeling (tweede pijler van het GLB) betreft, bedroeg 3328030,09 EUR.
159
Wat vervolgens de bedragen van de in het bestreden besluit opgelegde correcties betreft, blijkt uit het gedeelte van de bijlage bij dat besluit betreffende begrotingspost 6711, dat de Commissie een forfaitaire correctie van 5 % heeft opgelegd wegens tekortkomingen in het LPIS en in de controles ter plaatse wat de plattelandsontwikkeling (tweede pijler van het GLB) betreft. Volgens die bijlage bedroeg het aanvankelijke bedrag van die correctie 5007867,36 EUR, waarop de Commissie 2318055,75 EUR in mindering heeft gebracht uit hoofde van de correctie die reeds was opgelegd bij uitvoeringsbesluit 2013/214. Rekening houdend met die verlaging bedraagt de financiële impact van de litigieuze correctie 2689811,61 EUR.
160
Wat voormelde verlaging met 2318055,75 EUR betreft, blijkt uit de door de Commissie in haar verweerschrift en dupliek gegeven uitleg, dat het bedrag van 2318055,75 EUR, dat overeenkomt met het bedrag van de eerdere correctie dat is afgetrokken van de in casu in geding zijnde correctie, voor het aanvraagjaar 2008 was opgenomen in het bedrag van de forfaitaire correctie van 2369009,27 EUR, dat betrekking had op de twee aanvraagjaren, namelijk 2008 en 2009.
161
Nadat haar was gevraagd hoe het van de litigieuze correctie afgetrokken bedrag van 2318055,75 EUR was berekend, heeft de Commissie in haar antwoord op de maatregel tot organisatie van de procesgang, en vervolgens ter terechtzitting uitgelegd dat de eerdere correctie, die in het jaar 2009 ten laste was gebracht voor het jaar 2008, 3745694,27 EUR bedroeg op een totaalbedrag van uitgaven van 134518285,02 EUR. Volgens de uitleg van de Commissie had die correctie echter betrekking op alle maatregelen voor plattelandsontwikkeling (aangegeven met een code die eindigt op 001). Voor dezelfde periode bedroegen de rechtstreekse betalingen volgens de Commissie 83247820,42 EUR. Daaruit volgt volgens de Commissie dat de verhouding tussen de oppervlaktegebonden rechtstreekse betalingen en alle uitgaven voor agromilieumaatregelen ongeveer 61 % bedroeg.
162
De Commissie voert vervolgens aan dat zij ter voorkoming van een dubbele correctie alleen het bedrag van de eerdere correctie in verband met de steun voor plattelandsontwikkeling in mindering moest brengen dat overeenkwam met het percentage van die oppervlaktegebonden steun, en dat zij dus op de eerdere correctie het percentage van 61 % heeft toegepast conform de in punt 161 supra vermelde verhouding. Zo kwam zij tot het bedrag van 2318055,75 EUR dat zij in mindering heeft gebracht.
163
Evenwel moet worden vastgesteld dat de schrifturen die de Commissie ter ondersteuning van haar berekeningswijze van de verlaging met 2318055,75 EUR heeft overgelegd, die berekeningswijze hoe dan ook niet onderbouwen. De bedragen in de tabellen die de Commissie in bijlage VI bis bij haar verweerschrift heeft opgenomen, komen immers niet overeen met de bedragen in de tabellen die de Commissie in de bijlage bij haar antwoord op de maatregel tot organisatie van de procesgang heeft opgenomen. Meer bepaald komen de grondslagen voor de berekening van de opgelegde correcties niet overeen in de door de Commissie overgelegde documenten, en voorts verklaart zij niet hoe zij komt tot het bedrag van 134518285,02 EUR en het bedrag van 3745694,27 EUR van de eerdere verlaging die in 2009 ten laste is gebracht voor het aanvraagjaar 2008, welke bedragen in geen enkel ander document van het dossier zijn vermeld. Evenmin legt de Commissie uit hoe die cijfers relevant zijn om de litigieuze verlaging te berekenen en om een dubbele correctie tussen uitvoeringsbesluit 2013/214 en het bestreden besluit te voorkomen.
164
Bovendien moet worden opgemerkt dat de „directe steun” waarnaar de Commissie verwijst in haar antwoord op de maatregel tot organisatie van de procesgang behoort tot de eerste pijler van het GLB. Zowel de litigieuze correctie als de bij uitvoeringsbesluit 2013/214 opgelegde eerdere correctie, die in mindering zou moeten zijn gebracht, hebben echter betrekking op de plattelandsontwikkeling (tweede pijler van het GLB). Hieruit volgt dat het antwoord van de Commissie op de maatregel tot organisatie van de procesgang onduidelijk en verwarrend is, aangezien zij stelt dat de onjuiste berekening van de oppervlakten gevolgen heeft voor zowel de rechtstreekse betalingen als de steun voor plattelandsontwikkeling, maar niet uitlegt hoe dat de daaropvolgende uitleg rechtvaardigt.
165
Er zij aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de door artikel 296 VWEU vereiste motivering de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen (zie arrest van 12 mei 2016, Italië/Commissie, T‑384/14, EU:T:2016:298, punt 43en aldaar aangehaalde rechtspraak).
166
Evenwel moet worden vastgesteld dat het bestreden besluit alleen de bedragen van de opgelegde correctie en van de verlaging vermeld, maar niets bevat dat de berekening ervan kan verduidelijken. Bovendien, zoals is uiteengezet in punt 163 supra, blijft de redenering op grond waarvan de Commissie van mening was dat de verlaging met 2318055,75 EUR voldoende was om rekening te houden met de bij uitvoeringsbesluit 2013/214 opgelegde eerdere correctie, onduidelijk en onvolledig.
167
In het licht van de in punt 165 supra in herinnering gebrachte rechtspraak, volgt hieruit dat het bestreden besluit een motiveringsgebrek vertoont wat de afwezigheid van cumulatie van correcties betreft. Bijgevolg moet het derde middel van de Helleense Republiek worden aanvaard en moet het bestreden besluit nietig worden verklaard wat de berekening betreft van het bedrag van de correctie van 5007867,36 EUR, van de verlaging van 2318055,75 EUR en van de financiële impact van 2689811,61 EUR betreffende de uitgaven voor de steun voor plattelandsontwikkeling (tweede pijler), die ten laste van het begrotingsjaar 2009 zijn opgelegd voor tekortkomingen in het LPIS en in de controles ter plaatse voor het aanvraagjaar 2008.
168
Uit een en ander volgt enerzijds dat het bestreden besluit wegens een motiveringsgebrek nietig moet worden verklaard voor zover daarbij uitgaven aan financiering door de Unie worden onttrokken die door de Helleense Republiek zijn verricht in de sector plattelandsontwikkeling Elfpo As 2 (2007‑2013, areaalgerelateerde maatregelen), voor het begrotingsjaar 2009, wegens tekortkomingen in het LPIS en in de controles ter plaatse (tweede pijler, aanvraagjaar 2008), en anderzijds dat het beroep moet worden verworpen voor het overige.
Kosten
169
Volgens artikel 134, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering draagt elke partij haar eigen kosten indien partijen onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Indien dit gelet op de omstandigheden van de zaak gerechtvaardigd voorkomt, kan het Gerecht evenwel beslissen dat een partij behalve in haar eigen kosten ook in een deel van de kosten van de andere partij wordt verwezen.
170
In casu moet worden vastgesteld dat de Helleense Republiek niet heeft gevorderd dat de Commissie in de kosten wordt verwezen.
171
Aangezien de Helleense Republiek niet heeft gevorderd dat de Commissie in de kosten wordt verwezen en het beroep slechts ten dele is toegewezen, dient de Helleense Republiek te worden verwezen in haar eigen kosten en in de kosten van de Commissie, overeenkomstig de vordering van laatstgenoemde.
HET GERECHT (Achtste kamer),
rechtdoende, verklaart:
1)
Uitvoeringsbesluit 2014/950/EU van de Commissie van 19 december 2014 houdende onttrekking aan EU‑financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo), wordt nietig verklaard voor zover het de correctie van 5007867,36 EUR, de verlaging van2318055_75 EUR en de financiële impact van 2689811,61 EUR betreft, welke bedragen zien op uitgaven die door de Helleense Republiek zijn verricht in de sector plattelandsontwikkeling Elfpo As 2 (2007‑2013, areaalgerelateerde maatregelen) voor het begrotingsjaar 2009, wegens tekortkomingen in het systeem voor de identificatie van percelen landbouwgrond (LPIS) en in de controles ter plaatse (tweede pijler, aanvraagjaar 2008).
2)
Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3)
De Helleense Republiek zal haar eigen kosten en die van de Europese Commissie dragen.
Gratsias
Kancheva
Półtorak
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 30 maart 2017.
ondertekeningen
Inhoud
Voorgeschiedenis van het geding
Procedure en conclusies van partijen
In rechte
Het middel betreffende de financiële correctie van 10 % voor oppervlaktegebonden steun
Eerste grief: onjuiste uitlegging en toepassing van artikel 2, eerste alinea, punt 2, van verordening nr. 796/2004
Tweede grief: motiveringsgebrek
Derde grief: schending van het evenredigheidsbeginsel
Het middel betreffende de financiële correctie van 5 % voor aanvullende oppervlaktegebonden steun
Eerste grief: schending van de procedurele waarborgen in het kader van de precontentieuze procedure
Tweede grief: schending van het evenredigheidsbeginsel
Het middel betreffende de financiële correctie van 5 % voor de steun voor plattelandsontwikkeling
Eerste grief: ontoereikende motivering
Tweede grief: vermeende dubbele oplegging van een correctie om dezelfde reden
Kosten
(
*1
)	Procestaal: Grieks.