61999CC0118_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
II Introduzione
1. Il ricorso di annullamento in oggetto concerne la legittimità di una riduzione forfettaria disposta da una decisione della Commissione relativa alla liquidazione dei conti per le spese dell'esercizio finanziario 1995, finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (in prosieguo: il «FEAOG»), sezione «Garanzia».
II Fatti e procedimento
2. Con decisione 3 febbraio 1999, 1999/187/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1995, finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia, sezione «Garanzia», la Commissione ha escluso dal finanziamento comunitario la somma di FRF 567 733 352, dichiarata, tra altre, dal governo francese in relazione al raccolto del 1994. Tale decisione è stata preceduta dai seguenti contatti tra le rispettive amministrazioni.
3. Con lettera 18 maggio 1994 la Commissione contestava la decisione del governo francese di rinunciare, in occasione del versamento dei pagamenti compensativi di cui al regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992, n. 1765, che istituisce un regime di sostegno a favore dei coltivatori di taluni seminativi, alla presentazione di elementi probatori relativi alle superfici per le quali erano stati chiesti i pagamenti compensativi. La Commissione ravvisava in tale comportamento una violazione dell'art. 6, n. 2, del regolamento (CEE) della Commissione 23 dicembre 1992, n. 3887, recante modalità di applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti comunitari .
4. Dopo numerosi incontri e scambi di corrispondenza tra la Commissione e la Francia, la Commissione rilevava, con lettera 9 luglio 1997, che il disbrigo di domande incomplete era stato criticato già nel 1993, e che nel 1994 esso non era stato compensato dal raddoppio dei controlli, ancorché tale misura avesse contribuito a contenere il rischio di un danno per il FEAOG. Dal momento che le irregolarità accertate riguardavano solo taluni elementi del sistema di controllo e che pertanto il rischio di un danno per il FEAOG doveva considerarsi esiguo, la Commissione intendeva escludere dal finanziamento comunitario, nella liquidazione dei conti, una somma forfettaria del 2% delle spese dichiarate dalla Francia. La Commissione faceva tuttavia presente che tale riduzione sarebbe potuta risultare anche più elevata se fosse stata ravvisata un'infrazione riguardante elementi più importanti del sistema di controllo e se quindi il rischio di un danno dovesse ritenersi elevato. Avrebbe deposto in tal senso, tra l'altro, la scarsa qualità dei controlli effettuati in loco. Il personale non sarebbe stato sufficientemente addestrato, e le misure di controllo a distanza sarebbero state effettuate solamente in numero irrilevante.
5. Con lettera dell'11 maggio 1998, la Commissione comunicava formalmente alla Francia la propria conclusione, ai sensi della decisione della Commissione 1° luglio 1994, 94/442/CE, relativa all'istituzione di una procedura di conciliazione nel quadro della liquidazione dei conti del FEAOG, sezione garanzia . La Commissione accettava l'aumento del numero dei controlli in loco al 10%, invece del 5% previsto dall'art. 6, n. 3, del regolamento n. 3887/92, a titolo di compensazione della mancata indicazione delle superfici. Tuttavia criticava le carenze nei controlli effettuati in loco. Il personale non sarebbe stato sufficientemente addestrato e non sarebbero stati pertanto effettuati rilevamenti precisi delle superfici, le strade e i confini non sarebbero stati detratti dalla superficie ed i verbali relativi ai controlli sarebbero stati imprecisi ed incompleti. Non sarebbero state applicate neanche misure di telerilevamento. In considerazione dell'insufficienza dei controlli e della difficoltà di un'estrapolazione sulla base delle irregolarità accertate nel corso degli esercizi successivi, occorreva procedere ad un calcolo forfettario ai sensi del documento di lavoro VI/216/93 del 3 giugno 1993. In conclusione veniva comunicato che nella liquidazione dei conti non sarebbe stato riconosciuto un importo pari a FRF 567 733 352. (Tale importo corrisponde a una riduzione forfettaria del 2%).
6. In seguito a tale comunicazione, la Francia sottoponeva all'organo di conciliazione la posizione della Commissione. Nella sua relazione finale del 23 novembre 1998 l'organo di conciliazione perveniva alla conclusione che l'esame della questione era stato reso più difficile dal fatto che la Commissione aveva cambiato la motivazione iniziale. La carente qualità dei controlli in loco sarebbe stata censurata, tra il 1994 ed il 1997, solo in subordine, nonostante la Commissione si richiamasse a tal fine a controlli eseguiti nel 1994. Malgrado le carenze sistematicamente accertate, una trasposizione dei dati all'intero territorio francese sarebbe stata problematica, in quanto le carenze variavano da un'azienda all'altra e le verifiche sarebbero state effettuate solo in poche aziende. Successivi e più ampi controlli non avrebbero confermato le carenze accertate. Il caso in esame evidenzierebbe i limiti di un calcolo forfettario della riduzione. In tale sistema sarebbe sempre insito il rischio di una valutazione per eccesso o per difetto del danno causato dalle irregolarità accertate.
7. La decisione impugnata è stata notificata al governo francese il 12 febbraio 1999. Con atto introduttivo 5 aprile 1999, pervenuto alla Corte il 12 aprile 1999, la Francia ha proposto ricorso contro detta decisione.
8. Il governo francese deduce la violazione del principio di proporzionalità. La determinazione forfettaria dell'importo da detrarre operata dalla Commissione sarebbe sproporzionata rispetto alla gravità dell'irregolarità accertata. Alla maggior parte delle domande sarebbe stata comunque allegata l'indicazione delle superfici e, nei casi in cui la sua mancanza è stata accertata in sede di controllo, essa sarebbe stata sistematicamente richiesta.
9. La riduzione sarebbe sproporzionata anche in quanto la mancanza dell'indicazione delle superfici non avrebbe pregiudicato lo scopo perseguito dal regolamento n. 3887/92, consistente nell'introduzione di controlli efficaci. Inoltre tale mancanza non avrebbe ritardato l'introduzione del sistema integrato di gestione e di controllo. Infine, non sarebbe stata pregiudicata neanche l'efficacia dei controlli eseguiti nel 1994.
10. In fin dei conti la questione potrebbe però essere accantonata, dal momento che la decisione della Commissione impugnata si fonda solo sulla censura di carente qualità dei controlli eseguiti in loco. A tal riguardo il governo francese osserva anzitutto che nel 1994 i regolamenti del Consiglio n. 1765/92 e della Commissione n. 3887/92 sono stati applicati solo per la seconda volta. In questa fase iniziale sarebbero stati accertati controlli insufficienti anche in altri Stati membri. La Commissione ne avrebbe dovuto tenere conto nella determinazione della riduzione forfettaria conformemente a quanto considerato a pag. 12 del documento VI/5330/97 del 23 dicembre 1997, intitolato «Orientamenti relativi alla determinazione della riduzione nell'ambito della preparazione della decisione di liquidazione dei conti del FEAOG».
11. Il governo francese rimprovera inoltre alla Commissione di aver basato la censura relativa all'insufficienza dei controlli in loco solo su di un numero limitato di verifiche da essa effettuate. Nel 1994 sarebbero state sottoposte a tali verifiche solo otto aziende situate in due dipartimenti francesi, su di un totale di 11 656 aziende beneficiarie degli aiuti. Ciò corrisponderebbe solo al 2,28% delle domande di aiuti presentate in Francia ai sensi del regolamento n. 1756/92, all'1,79% delle superfici beneficiarie ed al 3,91% degli aiuti versati. Tali accertamenti non avrebbero potuto pertanto essere trasposti a tutta la Francia.
12. Dall'applicazione di un metodo di calcolo forfettario sarebbe derivata nel caso in esame una riduzione sproporzionatamente elevata. Essa corrisponderebbe all'accertamento di infrazioni della normativa comunitaria nel 12% delle superfici controllate. Negli anni successivi non sarebbero mai state accertate irregolarità in più dell'1% delle superfici controllate. Nel 1995 la percentuale sarebbe stata dello 0,54%, nel 1996 dello 0,93% e nel 1997 dello 0,61%.
13. Secondo il governo francese sarebbe possibile procedere alla determinazione effettiva del danno derivato dall'infrazione nel 1994 sulla base di una estrapolazione delle infrazioni accertate negli anni 1995, 1996 e 1997. Il governo francese calcola in tal modo la possibile riduzione nella misura di FRF 44,3 milioni. Anche per tale motivo esso ritiene inammissibile il calcolo forfettario operato dalla Commissione.
14. Con ordinanza 18 novembre 1999 è stato ammesso l'intervento della Finlandia a sostegno della Francia. Oltre alla violazione del principio di proporzionalità, il governo finlandese deduce anche il difetto di motivazione e la violazione del legittimo affidamento e del principio di efficacia. Un difetto di motivazione sussisterebbe sotto un duplice aspetto. Da un canto, dalla decisione impugnata non si desumerebbe per quali ragioni è stata operata la riduzione e, d'altro canto, non sarebbero spiegati i motivi per cui la Commissione ha eseguito un calcolo forfettario e non ha determinato il danno verificatosi effettivamente. Il principio del legittimo affidamento sarebbe stato violato poiché la Commissione, nel corso del procedimento, avrebbe motivato diversamente la riduzione; in un primo momento con l'incompletezza delle domande di aiuto trattate, poi con l'insufficienza dei controlli. La Finlandia deduce infine che, in base al principio di efficacia, il ricorso al metodo forfettario di calcolo sarebbe ammissibile solo in casi eccezionali, poiché potrebbe ostacolare, a lungo termine, la cooperazione tra Stati membri e Commissione, pregiudicando in tal modo l'efficace attuazione della normativa pertinente.
15. La Francia chiede l'annullamento della decisione 1999/187/CE nella parte in cui prevede una riduzione nella misura del 2% dalle spese da porre a carico della Comunità.
16. La Finlandia si associa alla domanda della Francia.
17. La Commissione chiede:
1) il rigetto del ricorso e
2) la condanna della Francia alle spese.
18. La Commissione ritiene che la decisione impugnata rispetti il principio di proporzionalità. In primo luogo sottolinea che l'individuazione dei terreni beneficiari dei pagamenti compensativi costituisce un obiettivo prioritario del sistema integrato di gestione e controllo. Pari importanza rivestirebbe l'efficace esecuzione dei controlli in loco.
19. Alla riduzione forfettaria dovrebbe sempre procedersi quando, come nella specie, non sia determinabile il danno effettivo provocato dalle irregolarità accertate. A causa degli insufficienti controlli nel corso del 1994 non sarebbe stato possibile accertare il danno effettivo per il bilancio comunitario. La Commissione sarebbe stata pertanto costretta ad operare una riduzione forfettaria. Con il 2% delle spese dichiarate, essa avrebbe applicato il più ridotto coefficiente ammissibile.
20. La Commissione esclude la possibilità di una estrapolazione basata sulle irregolarità accertate nei successivi anni compresi tra il 1995 e il 1997. Tale modus operandi sarebbe in contrasto con il principio dell'annualità della liquidazione dei conti, secondo cui ogni esercizio di bilancio dovrebbe essere computato indipendentemente da quello precedente e da quello successivo. Inoltre, gli accertamenti relativi alle irregolarità compiute durante il corso di un esercizio non potrebbero essere puramente e semplicemente trasposti ad altri esercizi.
21. La decisione non sarebbe inoltre viziata da difetto di motivazione. Secondo una costante giurisprudenza, nell'ambito della liquidazione dei conti del FEAOG sarebbe sufficiente che lo Stato membro sia stato associato all'elaborazione della decisione e ne conosca quindi la motivazione.
22. Nemmeno il principio del legittimo affidamento sarebbe stato violato. La lettera dell'11 maggio 1998, l'unica rilevante nel presente procedimento, avrebbe contenuto la censura di insufficiente qualità dei controlli in loco, sulla quale si fonderebbe la decisione impugnata. Tale censura sarebbe stata espressamente comunicata al governo francese già nella riunione del 24 ottobre 1997.
23. Il parere dell'organo di conciliazione (v. supra, paragrafo 6) non sarebbe vincolante per la Commissione, ai sensi dell'art. 1, n. 2, della già citata decisione n. 94/442 .
III Normativa pertinente
24. La liquidazione dei conti del FEAOG viene effettuata dalla Commissione per ciascun esercizio, ai sensi dell'art. 5, n. 2, lett. b), del regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune . In base all'art. 5, n. 2, lett. c), di detto regolamento, nella versione di cui al regolamento (CE) del Consiglio 22 maggio 1995, n. 1287, la Commissione valuta l'entità degli importi non ammessi al finanziamento comunitario tenendo conto, in particolare, della gravità della inosservanza rilevata. A tale riguardo essa prende in considerazione il tipo e la gravità dell'infrazione, nonché il danno finanziario che ne deriva per la Comunità. Ai sensi dell'art. 2, n. 2, del regolamento n. 1287/95, i dinieghi di finanziamento di cui all'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento (CEE) n. 729/70 non possono riguardare spese dichiarate per un esercizio anteriore al 16 ottobre 1992, lasciando tuttavia impregiudicate le decisioni di liquidazione relative a un esercizio anteriore all'entrata in vigore di detto regolamento, vale a dire anteriore al 16 ottobre 1995 (v. art. 2, n. 1). Conseguentemente, l'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 può applicarsi alla liquidazione dei conti del 1994, di cui trattasi nel presente procedimento.
25. Ai sensi dell'art. 1, n. 2, lett. b), del regolamento n. 729/70, la sezione garanzia del FEAOG finanzia gli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli. Fanno parte di questi interventi, a termini dell'art. 13 del regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992, n. 1765, che istituisce un regime di sostegno a favore dei coltivatori di taluni seminativi, anche i pagamenti compensativi versati ai sensi dell'art. 2 dello stesso regolamento. L'art. 10, n. 3, del regolamento esige che la domanda sia corredata di riferimenti che consentano di identificare le superfici di cui trattasi per le quali è stato richiesto il pagamento compensativo.
26. L'attuazione di questo regime di aiuti è disciplinata dal regolamento della Commissione n. 3887/92. A termini dell'art. 4, n. 1, di detto regolamento, «le domande di aiuto per superficie» devono contenere, in particolare, gli elementi atti a identificare tutte le parcelle agricole dell'azienda, nonché la superficie, la localizzazione e l'utilizzazione delle stesse. Ai sensi del successivo art. 6, n. 1, i controlli amministrativi e in loco sono effettuati in modo da consentire l'efficace verifica del rispetto delle condizioni per la concessione degli aiuti e dei premi. Il n. 2 di detto articolo prevede, in particolare, verifiche incrociate relative alle parcelle dichiarate, onde evitare che uno stesso aiuto venga concesso due volte per lo stesso anno civile. I controlli in loco, ai sensi del n. 3 dello stesso articolo, devono vertere, per quanto riguarda le domande di aiuto «per superficie», almeno sul 5% delle domande di aiuto.
IV Presa di posizione
27. In considerazione delle suesposte circostanze può in primo luogo osservarsi che è pacifico inter partes che i controlli in loco eseguiti dalle autorità francesi nel 1994 erano insufficienti e che sussiste pertanto violazione dell'art. 6 del regolamento n. 3887/92 sotto questo profilo. Il governo francese sottolinea che nel luglio del 1994 la Commissione ha assoggettato a controllo solo otto aziende in due dipartimenti. Non contesta però che in quell'occasione siano state accertate talune carenze relative ai controlli in loco eseguiti dalle autorità francesi. Il governo francese critica il numero relativamente basso di controlli eseguiti dalla Commissione solo in quanto, a suo avviso, quest'ultima ha calcolato la riduzione contestata sulla base di una estrapolazione dei risultati di tali verifiche. Contesta pertanto solo la misura della riduzione, ma non la sua legittimità sostanziale.
28. Il governo francese non ha nemmeno sostenuto che i controlli in loco in altri dipartimenti non presentassero le carenze accertate dalla Commissione. Secondo gli accertamenti della Commissione, non contestati dalla Francia, il personale incaricato di effettuare i controlli in loco non era stato sufficientemente addestrato per tale compito. Il governo francese non ha sostenuto che questa insufficienza strutturale non sussistesse in altre zone. Anche se i controlli eseguiti dalla Commissione riguardavano solo un numero limitato di aziende, si può pertanto ritenere che essi fossero rappresentativi per i controlli compiuti dalle autorità francesi.
29. E' pacifico inoltre che la Commissione dispone del potere di punire tale infrazione ai sensi dell'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 mediante una riduzione delle spese dichiarate dalla Francia. La contestazione riguarda solo la misura di questa riduzione, che la Francia ritiene sproporzionata.
30. Ai sensi dell'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70, la Commissione valuta l'entità dell'importo da detrarre tenendo conto della gravità dell'inosservanza constatata. A tal fine deve tener conto, da una parte, delle modalità e della gravità dell'infrazione, e, d'altro canto, del danno economico cagionato alla Comunità.
31. L'infrazione del diritto comunitario consiste in questo caso nella carente qualità dei controlli in loco eseguiti dalle autorità francesi. Le parti controvertono sul se, nella fattispecie, ciò costituisca o meno un'infrazione grave.
32. La corresponsione di pagamenti compensativi costituisce, ai sensi del regolamento n. 1765/92, una sovvenzione. Spese comunitarie di tal genere devono essere controllate debitamente per prevenire o mettere in luce eventuali abusi. In una delle sue prime lettere inviate nella fattispecie, datata 18 maggio 1994, la Commissione ha espressamente fatto notare al governo francese l'importanza dei controlli amministrativi, che presuppongono la produzione degli estremi delle superfici, nonché dei controlli in loco. L'infrazione accertata concerne pertanto un aspetto essenziale della concessione dei pagamenti compensativi.
33. E' inoltre importante, nel caso in esame, il fatto che la Commissione abbia accertato, nell'ambito dell'elaborazione della decisione impugnata, una violazione da parte della Francia dell'art. 10, n. 3, del regolamento n. 1765/92. La Francia ha infatti rinunciato ad esigere la produzione degli estremi delle superfici. Orbene, l'indicazione delle superfici beneficiarie degli aiuti è importante al fine di identificare le singole superfici ed evitare che lo stesso importo venga versato due volte. Le parti hanno concordato di compensare questa carenza, già accertata nel 1993, con una intensificazione dei controlli in loco. Anche se la decisione impugnata non è più motivata con tale irregolarità, questo elemento dovrebbe, però, essere tenuto sempre presente. Infatti, se già la documentazione che correda la domanda non consente l'individuazione delle superfici beneficiarie degli aiuti, rendendo in tal modo più difficili i controlli amministrativi, i controlli in loco assumono un'importanza ancor maggiore ai fini della repressione degli abusi in materia di sovvenzioni. In considerazione di tali circostanze, si giunge necessariamente alla conclusione che gli insufficienti controlli in loco costituiscono una grave violazione della normativa comunitaria.
34. Resta quindi da esaminare il secondo elemento di cui la Commissione deve tener conto ai fini della determinazione della riduzione, vale a dire il pregiudizio economico cagionato alla Comunità. Secondo il governo francese, la determinazione del danno avrebbe potuto e dovuto essere operata sulla base di un'estrapolazione delle infrazioni accertate con riguardo agli esercizi 1995, 1996 e 1997. La Commissione ribadisce, invece, che occorre attenersi al criterio consistente nel cercare, in linea di principio, di determinare il danno effettivo cagionato al FEAOG, ricorrendo alla determinazione forfettaria solo quando ciò risulti impossibile. La Commissione nega però che fosse possibile procedere, nella specie, alla determinazione effettiva del danno, in considerazione degli insufficienti controlli in loco. Occorre pertanto esaminare, anzitutto, se fosse possibile, nella specie, procedere alla determinazione del danno cagionato al FEAOG per effetto delle irregolarità accertate sulla base di un'estrapolazione delle infrazioni rilevate con riguardo agli esercizi 1995, 1996 e 1997.
35. Le infrazioni accertate nei successivi esercizi 1995, 1996 e 1997 possono fornire un'indicazione circa l'ordine di grandezza in cui si collocano le irregolarità rilevate in Francia. Tuttavia appare dubbio se tale elemento indiziario sia sufficiente per essere assunto a base di calcolo di una riduzione nell'ambito della liquidazione dei conti del FEAOG.
36. Alla luce della giurisprudenza relativa al potere della Commissione di rettificare le spese da rimborsare nonché alla ripartizione dell'onere della prova quanto alla determinazione del danno economico effettivamente cagionato alla Comunità, detto elemento indiziario deve essere però ritenuto insufficiente. Secondo la consolidata giurisprudenza della Corte, la Commissione può porre a carico del FEAOG, ai sensi degli artt. 2 e 3 del regolamento n. 729/70, solamente gli importi versati conformemente alla normativa pertinente. «Nei casi in cui la normativa comunitaria subordina la corresponsione dell'aiuto al fatto che siano state osservate talune formalità di prova o di controllo, l'aiuto corrisposto non tenendo conto di tale condizione non è conforme al diritto comunitario e la relativa spesa non può quindi essere posta a carico del FEAOG» . Sulla base di tale premessa la giurisprudenza è giunta alla conclusione che, in tale ipotesi, «la Commissione non può far altro che negare il finanziamento di tutte le spese in questione» .
37. Nella sentenza relativa alla causa 347/85 la Corte ha inoltre rilevato che la Commissione, laddove non ricusi per intero le spese coinvolte nell'infrazione, può cercare di accertare le conseguenze finanziarie dell'azione illegittima mediante calcoli basati sulla valutazione della situazione che si sarebbe prodotta sul mercato se non vi fosse stata infrazione. In questa ipotesi, l'onere di provare che detti calcoli sono errati incombe allo Stato che chieda l'annullamento del diniego di finanziamento . Tale giurisprudenza è stata successivamente confermata, anche a seguito dell'adozione degli «Orientamenti relativi alla determinazione della riduzione nell'ambito della preparazione della decisione di liquidazione dei conti del FEAOG», documenti di lavoro del 3 giugno 1993, n. VI/216/93, e del 23 dicembre 1997, n. VI/5330/97 (in prosieguo: le «linee-guida») .
38. Da tale giurisprudenza emerge anzitutto che, nella specie, la Commissione avrebbe potuto legittimamente persino negare l'accollo al FEAOG di tutte le spese relative ai pagamenti compensativi. L'onere della prova relativa alla legittimità delle spese incombe al governo francese. Ai fini della determinazione dell'entità delle spese causate dall'insufficienza dei controlli, la Francia ha presentato per l'esercizio 1994 le cifre emerse dai controlli operati. Tuttavia, poiché tali controlli sono risultati insufficienti, dette cifre non possono costituire una base di calcolo attendibile per la determinazione del pregiudizio economico arrecato alla Comunità.
39. Nemmeno il riferimento agli esercizi successivi costituisce una base di calcolo sicura perché non può che offrire un ordine di grandezza di massima delle infrazioni accertate, mentre non fornisce dati relativi all'esercizio 1994. Le irregolarità meno gravi accertate negli anni successivi non consentono un calcolo retrospettivo affidabile relativamente all'esercizio 1994, calcolo che sarebbe invece necessario per una determinazione concreta del danno. E' senz'altro possibile che negli anni successivi non si siano più verificate irregolarità o che quantomeno se ne siano verificate in misura inferiore, dal momento che la Francia, in seguito allo scambio di corrispondenza intercorso con la Commissione, era consapevole dell'insufficienza dei controlli. La Francia stessa riconosce che nel corso dell'introduzione del sistema integrato di gestione e controllo si sono verificate difficoltà iniziali. Questo, però, fa già pensare che il numero di irregolarità nell'esercizio 1994 possa essere stato senz'altro superiore a quello dei successivi esercizi 1995, 1996 e 1997. Pertanto, nemmeno il metodo di calcolo suggerito dal governo francese è più sicuro di quello forfettario utilizzato dalla Commissione, anch'esso fondato solo su di una stima del danno verificatosi, basata sul rischio di danno economico derivante per la Comunità dalle irregolarità accertate. Inoltre, il metodo adoperato dalla Commissione è conforme all'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70, dal momento che la Commissione si è basata sulla gravità dell'infrazione accertata. Il metodo proposto dalla Francia trascura del tutto tale aspetto ed è focalizzato solo sul risultato, vale a dire sulla somma delle violazioni accertate. Deve pertanto ritenersi che la Francia non abbia provato la necessità di procedere alla determinazione concreta del rischio di danno economico per il FEAOG.
40. Se, conseguentemente, la Commissione era legittimata a procedere ad una riduzione forfettaria, sorge allora l'ulteriore questione se la somma stimata nella misura del 2% delle spese dichiarate, vale a dire FRF 567,7 milioni, sia conforme al principio di proporzionalità.
41. Alla luce della giurisprudenza precedentemente richiamata, secondo cui la Commissione sarebbe legittimata a detrarre tutte le spese relativamente alle quali siano stati accertati controlli insufficienti, non potrà essere essenzialmente contestata alla Commissione stessa una mancanza di proporzionalità nella propria condotta, dal momento che ha negato solo il 2% delle spese complessive invece di escluderne l'intero importo. Nel caso di specie la Commissione ha applicato una misura essenzialmente più moderata di quella che avrebbe potuto legittimamente adottare.
42. Secondo la giurisprudenza, un limite all'esercizio di tale potere sussiste solo laddove lo Stato membro interessato dimostri che le linee-guida applicate siano arbitrarie o inique . Occorre pertanto esaminare se la Francia abbia dimostrato che a causa dei controlli insufficienti le spese per il FEAOG non siano aumentate, o lo siano in misura inferiore a quanto ritenuto dalla Commissione, ovvero abbia dimostrato l'arbitrarietà o l'iniquità delle linee-guida.
43. Come precedentemente esposto, la Francia non ha dimostrato che le spese siano effettivamente aumentate solo in misura inferiore a quanto ritiene la Commissione. Secondo una giurisprudenza consolidata, l'onere di dimostrare l'imputabilità delle spese al FEAOG incombe agli Stati membri. Ciò si spiega con il fatto che gli Stati membri effettuano le spese e procedono ai relativi conteggi e dispongono pertanto di tutti gli elementi per contestare il calcolo della Commissione . Tale ripartizione dell'onere della prova appare adeguata e non è messa in discussione neanche dal governo francese.
44. A questo proposito solo il governo finlandese lamenta una carenza di motivazione e ritiene che la Commissione avrebbe dovuto esporre le ragioni per le quali, invece di procedere ad una valutazione concreta, si è limitata a un calcolo forfettario.
45. Tale obiezione deve essere respinta, in primo luogo perché la Commissione, nella lettera dell'11 maggio 1998, ha esposto per quale ragione non riteneva possibile procedere al calcolo nel modo proposto dal governo francese, con conseguente determinazione forfettaria della riduzione. La portata dell'obbligo di motivazione sancito dall'art. 190 del Trattato CE (divenuto art. 253 CE) dipende dalla natura dell'atto e dal contesto nel quale esso è stato adottato . Secondo una consolidata giurisprudenza, «(...) nel particolare contesto dell'elaborazione delle decisioni relative alla liquidazione dei conti, la motivazione della decisione deve essere considerata sufficiente qualora lo Stato destinatario sia stato strettamente associato al procedimento di elaborazione di tale decisione e conoscesse i motivi per i quali la Commissione riteneva di non dover imputare al FEAOG l'importo controverso» . La lettera della Commissione dell'11 maggio 1998 risponde a tali requisiti.
46. In base a tale giurisprudenza, la censura di generico difetto di motivazione dedotta dal governo finlandese con riguardo alla decisione impugnata deve essere parimenti respinta. Lo scambio di corrispondenza intercorso tra la Francia e la Commissione negli anni compresi tra il 1994 ed il 1998 comprova come la Francia sia stata strettamente associata al processo di elaborazione della decisione impugnata. In particolare nella lettera dell'11 maggio 1998 la Commissione adduce a motivo della riduzione l'insufficienza dei controlli. Tale motivazione era nota alla Francia ed è persino pacifica inter partes la successiva desistenza dalla censura inizialmente formulata, relativa al disbrigo di domande incomplete. Atteso che nella specie non si ravvisano circostanze in considerazione delle quali occorra discostarsi dalla menzionata giurisprudenza, si deve ritenere che la decisione impugnata sia sufficientemente motivata. Nella giurisprudenza non si esige che la decisione debba consentire ai terzi di ripercorrerne l'iter logico.
47. In conclusione, la tesi del governo finlandese secondo cui la Commissione sarebbe tenuta a spiegare le ragioni del ricorso alla riduzione forfettaria dev'essere respinta anche perché determinerebbe un'inversione dell'onere della prova. Considerato, infatti, che i dati contabili sono in possesso degli Stati membri e che la Commissione, nel procedere alla liquidazione dei conti del FEAOG, non può che attenersi a quanto comunicato dagli Stati medesimi, non sarebbe corretto trasferire l'onere della prova sulla Commissione.
48. Per quanto riguarda le linee-guida, la Francia, richiamandosi alla relazione dell'organo di conciliazione, sostiene che il caso di specie evidenzierebbe i limiti di una determinazione forfettaria della riduzione. Il governo francese non spiega però sotto quale profilo ciò costituirebbe espressione di una carenza fondamentale delle linee-guida. In realtà, la censura non va al di là del singolo caso e non dimostra che le linee-guida siano sostanzialmente arbitrarie o inique. Alla luce della giurisprudenza, tale censura deve essere dunque parimenti respinta.
49. La determinazione forfettaria della riduzione ha luogo nei casi in cui risulti impossibile la determinazione del danno effettivo per il bilancio comunitario. Inizialmente la Commissione operava rettifiche percentuali caso per caso; successivamente, a seguito di talune critiche da parte del controllore finanziario, che ha ritenuto tale procedura incompatibile con il principio di parità di trattamento, nel 1993 è passata ad un metodo che prevede tre categorie di riduzioni forfettarie, nella misura, rispettivamente, del 2%, 5% e 10% . Su richiesta del Parlamento Europeo è stata aggiunta anche la categoria del 25%. Se ora, nel caso in esame, la Francia ritiene l'applicazione dell'aliquota più ridotta del 2% contraria al principio di proporzionalità ed afferma che si evidenzierebbero, nella specie, i limiti del metodo della riduzione forfettaria, ciò significa che la Repubblica francese è convinta della necessità di procedere ad una revisione degli scaglioni previsti nelle linee-guida VI/216/93 e VI/5330/97. Tale opera di revisione deve essere però effettuata mediante strumenti politici e non nell'ambito del sindacato di legittimità relativo ad una decisione della Commissione.
50. Va osservato, inoltre, che la Corte, nella sua costante giurisprudenza, ha ritenuto la determinazione forfettaria delle riduzioni conforme al diritto comunitario . Nel caso in esame non si ravvisano elementi che possano dar motivo di discostarsi da tale orientamento. Si deve ritenere, in conclusione, che la riduzione in ragione del 2% delle spese dichiarate è conforme al principio di proporzionalità.
51. Occorre passare, infine, all'esame delle censure formulate dal governo finlandese relativamente alla tutela del legittimo affidamento ed al principio di efficacia. La decisione impugnata non viola il principio della tutela del legittimo affidamento. E' pur vero che la Commissione aveva minacciato inizialmente di procedere ad una riduzione in considerazione del disbrigo di domande incomplete. Ma già nella lettera del 9 luglio 1997 indicava l'insufficiente qualità dei controlli in loco quale possibile motivo per applicare una riduzione superiore a quella minacciata. Dopo che la Francia si è dichiarata disponibile ad aumentare il numero dei controlli in loco, la Commissione ha desistito dalla censura relativa all'incompletezza delle domande, richiamandosi poi solamente all'insufficienza dei controlli. La decisione impugnata è fondata unicamente su tale censura, come risulta dalla lettera dell'11 maggio 1998, che costituisce una comunicazione formale ai sensi dell'art. 1, n. 1, lett. a), della decisione della Commissione n. 94/442. La censura relativa alla violazione della tutela del legittimo affidamento deve essere pertanto respinta, poiché l'attenzione del governo francese è stata richiamata, oralmente e con comunicazioni scritte, sulle diverse contestazioni e non sussisteva pertanto alcun legittimo affidamento meritevole di tutela che potesse essere violato.
52. Parimenti infondate sono le censure sollevate dal governo finlandese relativamente al principio di efficacia. La Corte ha osservato in più occasioni che il diniego di rimborso dell'intero ammontare delle spese di cui trattasi è compatibile con il diritto comunitario. Pertanto, una riduzione nella misura dal 2 al 10% di tale somma, come prevista dalle linee-guida, non può essere in contrasto con l'efficacia della cooperazione tra autorità nazionali e Commissione, ancorché la riduzione sia calcolata forfettariamente. Si tratta pur sempre di una misura meno incisiva di quanto non sia il diniego, anch'esso ammissibile secondo la normativa comunitaria, del rimborso dell'intera somma. Tale misura risulta pertanto conforme, in linea di principio, al principio di proporzionalità.
53. Solo in subordine può essere quindi presa in esame la seconda obiezione della Commissione, secondo cui il calcolo della riduzione effettuato sulla base delle infrazioni accertate negli esercizi successivi è in contrasto con il principio della annualità del bilancio. Ai sensi dell'art. 1, n. 1, del regolamento n. 729/70, il FEAOG è una parte del bilancio. Trovano pertanto applicazione le regole generali relative al bilancio, tra cui il principio dell'annualità.
54. Il principio della annualità del bilancio si fonda sugli artt. 199 e 202 del Trattato CE (divenuti artt. 268 e 271 CE). Esso significa che la previsione di bilancio deve essere approvata annualmente . Conformemente a tale principio, l'art. 5, n. 1, del regolamento n. 729/70 prevede che gli Stati membri trasmettano alla Commissione i conti annui corredati dei documenti giustificativi necessari per la loro liquidazione. Il fatto che, nella specie, siano state prese in considerazione le infrazioni accertate negli esercizi 1995, 1996 e 1997 per determinare il danno economico cagionato alla Comunità dalle irregolarità rilevate, e quindi l'entità della riduzione, non sembra essere in contrasto con il principio dell'annualità. Non si tratta, infatti, di applicare all'esercizio 1994 le carenze accertate nei detti esercizi successivi e le conseguenze che ne sono derivate per il FEAOG, ma semplicemente, come suggerisce il governo francese, di assumere tali risultanze quale ordine di grandezza nel cui ambito operare, anche per l'esercizio 1994, la riduzione relativa alle irregolarità accertate nell'esercizio medesimo. Tale criterio riguarda le spese effettuate e le irregolarità accertate nel 1994 e non viola, pertanto, il principio dell'annualità del bilancio.
55. Si deve ciò nonostante ritenere, in conclusione, che la decisione della Commissione 1999/187, nella parte in cui prevede una riduzione in ragione del 2% delle spese - pari ad una somma di FRF 567 733 352 - dichiarate dalla Francia a titolo di aiuti erogati nell'ambito dell'attuazione del regolamento n. 1756/92, sia conforme al principio di proporzionalità.
V Sulle spese
56. A termini dell'art. 69 del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Considerato che il ricorso della Repubblica francese deve essere respinto e che la Commissione ha chiesto la condanna della controparte alle spese, la Repubblica francese deve essere condannata alle spese del giudizio.
VI Conclusione
57. Alla luce delle considerazioni sopra esposte, suggerisco di:
1) respingere il ricorso;
2) condannare la Repubblica francese alle spese.