62021CJ0292
DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)
19. januar 2023 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2006/123/EF – tjenesteydelser på det indre marked – artikel 2, stk. 2, litra d) – materielt anvendelsesområde – tjenesteydelser på transportområdet – levering af kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring med henblik på at generhverve point til kørekort – koncession om offentlige tjenesteydelser – artikel 15 – krav – opdeling af det relevante geografiske område i fem dele – kvantitativ og territorial begrænsning for adgangen til at udøve den pågældende virksomhed – tvingende almene hensyn – berettigelse – trafiksikkerhed – proportionalitet – tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse«
I sag C-292/21,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien) ved afgørelse af 6. april 2021, indgået til Domstolen den 7. maj 2021, i sagen
Administración General del Estado,
Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE),
UTE CNAE-ITT-FORMASTER-ECT
mod
Asociación para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (Audica),
Ministerio Fiscal,
har
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, K. Jürimäe, og dommerne M. Safjan, N. Piçarra, N. Jääskinen (refererende dommer) og M. Gavalec,
generaladvokat: N. Emiliou
justitssekretær: ekspeditionssekretær M. Ferreira,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 1. juni 2022,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE) og UTE CNAE-ITT-FORMASTER-ECT ved abogados A. Jiménez-Blanco Carrillo de Albornoz og J. Machado Cólogan og procurador A.R. de Palma Villalón,
–
Asociación para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (Audica) ved abogados J. Cremades García, S. Rodríguez Bajón og A. Ruiz Ojeda,
–
den spanske regering ved I. Herranz Elizalde og S. Jiménez García, som befuldmægtigede,
–
den tjekkiske regering ved M. Smolek og J. Vláčil, som befuldmægtigede,
–
den nederlandske regering ved M.K. Bulterman, M.H.S. Gijzen og M.J. Langer, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved L. Armati, É. Gippini Fournier, M. Mataija og P. Němečková, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 15. september 2022,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked (EUT 2006, L 376, s. 36).
2
Denne anmodning er blevet indleveret i forbindelse med en tvist mellem på den ene side Administración General del Estado (statsadministrationen, Spanien) (herefter »statsadministrationen«) og på den anden side Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE) og den midlertidige virksomhedssammenslutning (UTE) bestående af CNAE-ITT-FORMASTER-ECT (herefter samlet »CNAE«), Ministerio fiscal (anklagemyndigheden, Spanien) og Asociacion para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (Audica) vedrørende den gældende retlige ordning for levering af kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring med henblik på at generhverve point til kørekort.
Retsforskrifter
EU-retten
Direktiv 2006/123
3
33., 40. og 70. betragtning til direktiv 2006/123 har følgende ordlyd:
»(33)
De tjenesteydelser, der er omfattet af dette direktiv, vedrører mange former for virksomhed i konstant udvikling […] Begrebet »tjenesteydelser« omfatter også ydelser til virksomheder og forbrugere som f.eks. […] arkitektrådgivning, handel og distribution, tilrettelæggelse af messer og udstillinger, biludlejning og rejsebureauer. […] Disse former for virksomhed kan være både tjenesteydelser, der kræver, at tjenesteyderen og tjenestemodtageren befinder sig i nærheden af hinanden, tjenesteydelser, der indebærer, at tjenestemodtageren eller tjenesteyderen begiver sig til et andet sted, og tjenesteydelser, der indgås på afstand, herunder via internettet.
[…]
(40)
Begrebet »tvingende almene hensyn«, der er nævnt i visse af dette direktivs bestemmelser, er blevet udviklet af Domstolen i dens praksis vedrørende […] artikel 43 [TEUF] og 49 [TEUF] og vil formentlig undergå en yderligere udvikling. Begrebet, således som det er blevet anerkendt ved Domstolens praksis, dækker mindst følgende områder: […] trafiksikkerhed […]
[…]
(70)
Ved anvendelsen af dette direktiv og med forbehold af […] artikel 16 [TEF], må tjenesteydelser kun betragtes som tjenesteydelser af [almindelig] økonomisk interesse, hvis de udføres for at varetage en særlig opgave af almen interesse, som tjenesteyderen har fået overdraget af den pågældende medlemsstat. Overdragelsen af en sådan opgave bør ske ved en eller flere retsakter, hvis udformning bør fastsættes af den pågældende medlemsstat, og hvori den særlige opgaves nøjagtige karakter er angivet.«
4
Dette direktivs artikel 2 fastsætter:
»1.   Dette direktiv finder anvendelse på tjenesteydelser, der udføres af tjenesteydere, som er etableret i en medlemsstat.
2.   Dette direktiv finder ikke anvendelse på følgende former for virksomhed:
a)
ikke-økonomiske tjenesteydelser af almen interesse
[…]
d)
tjenesteydelser på transportområdet, herunder havnetjenester, der falder ind under [EUF-]traktatens afsnit V
[…]«
5
Direktivets artikel 4 er affattet således:
»I dette direktiv forstås ved:
1)
»tjenesteydelse«: enhver selvstændig erhvervsvirksomhed, der normalt udføres mod betaling, jf. [EF-]traktatens artikel 50
[…]
5)
»etablering«: tjenesteyderens faktiske udøvelse af erhvervsvirksomhed som omhandlet i [EF-]traktatens artikel 43 i et ikke nærmere angivet tidsrum og ved hjælp af en fast infrastruktur, hvorfra aktiviteten med levering af tjenesteydelser rent faktisk udføres
[…]
8)
»tvingende almene hensyn«: hensyn, der er anerkendt som sådan i Domstolens praksis, herunder følgende: […] den offentlige sikkerhed […]
[…]«
6
Kapitel III i direktiv 2006/123 har overskriften »Etableringsfrihed for tjenesteydere«. Direktivets artikel 9-13 indgår i dette kapitels afdeling 1 med overskriften »Tilladelser«.
7
Nævnte direktivs artikel 9 med overskriften »Tilladelsesordninger« fastsætter:
»1.   Medlemsstaterne kan gøre adgangen til at optage og udøve servicevirksomhed afhængig af en tilladelsesordning, hvis følgende betingelser er opfyldt:
a)
[T]illadelsesordningen indebærer ikke en forskelsbehandling af den pågældende tjenesteyder.
b)
[B]ehovet for en tilladelsesordning er begrundet i et tvingende alment hensyn.
c)
[D]et tilsigtede mål kan ikke nås gennem en mindre restriktiv foranstaltning, navnlig fordi en efterfølgende kontrol ville blive udført for sent til at have nogen reel virkning.
[…]
3.   Denne afdeling finder ikke anvendelse på de aspekter af tilladelsesordningerne, der direkte eller indirekte reguleres af andre fællesskabsinstrumenter.«
8
Samme direktivs artikel 15 indgår i afdeling 2 med overskriften »Forbudte krav og krav, der skal evalueres«, i direktivets kapitel III. Denne artikel vedrører de krav, som medlemsstaterne skal evaluere, og bestemmer følgende:
»1.   Medlemsstaterne undersøger, om deres retssystem omfatter de i stk. 2 omhandlede krav, og påser, at disse krav er forenelige med betingelserne i stk. 3. De tilpasser deres love og administrative bestemmelser for at gøre dem forenelige med disse betingelser.
2.   Medlemsstaterne undersøger, om deres retssystem gør adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed betinget af, at et eller flere af følgende ikke-diskriminerende krav er opfyldt:
a)
kvantitative eller territoriale begrænsninger, navnlig i form af begrænsninger fastsat på grundlag af befolkningstallet eller af hensyn til en geografisk minimumsafstand mellem tjenesteyderne
[…]
3.   Medlemsstaterne sikrer sig, at de i stk. 2 omhandlede krav opfylder følgende betingelser:
a)
forbud mod forskelsbehandling: kravene er hverken direkte eller indirekte diskriminerende på grundlag af nationalitet eller – for selskabers vedkommende – det vedtægtsmæssige hjemsteds beliggenhed
b)
nødvendighed: kravene er begrundet i et tvingende alment hensyn
c)
proportionalitet: kravene sikrer opfyldelsen af det tilsigtede mål, de går ikke ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål, og dette mål kan ikke nås gennem andre, mindre indgribende foranstaltninger.
4.   Stk. 1, 2 og 3 finder kun anvendelse på lovgivningen om tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, hvis anvendelsen af disse stykker ikke retligt eller faktisk hindrer de berørte tjenesteydere i at udføre den særlige opgave, der er tillagt dem.
[…]«
Direktiv 2014/23/EU
9
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/23/EU af 26. februar 2014 om tildeling af koncessionskontrakter (EUT 2014, L 94, s. 1) fastsætter i overensstemmelse med artikel 1, stk. 1, heri de gældende regler for ordregivende myndigheders og ordregivende enheders udbudsprocedurer gennem en koncession, hvis værdi anslås ikke at være mindre end tærsklerne fastsat i direktivets artikel 8.
10
Direktivets artikel 5 har følgende ordlyd:
»I dette direktiv forstås ved:
1)
»koncessioner«: koncessioner på bygge- og anlægsarbejder eller på tjenesteydelser som defineret i litra a) og b)
[…]
b)
»koncession på tjenesteydelser«: en gensidigt bebyrdende kontrakt, der indgås skriftligt, hvorved en eller flere ordregivende myndigheder eller kontraherende enheder overdrager ansvaret for levering og forvaltning af tjenesteydelser, som ikke omfatter de i litra a) omhandlede bygge- og anlægsarbejder, til en eller flere økonomiske aktører, hvor vederlaget for denne overdragelse enten udelukkende består i retten til at udnytte de tjenesteydelser, der er omfattet af kontrakten, eller i denne ret sammen med betaling af en pris.
[…]«
11
Direktivets artikel 8 fastsætter tærskler og metoder til beregning af den anslåede koncessionsværdi. Det fremgår af denne artikel stk. 1, at direktivet finder anvendelse på koncessioner, hvis værdi er mindst 5186000 EUR.
12
I henhold til artikel 51, stk. 1, i direktiv 2014/23 skulle medlemsstaterne sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv senest den 18. april 2016.
13
Det fremgår af nævnte direktivs artikel 54, stk. 2, at direktivet ikke finder anvendelse på tildelingen af koncessioner, der er sendt i udbud eller tildelt før den 17. april 2014.
Spansk ret
14
Direktiv 2006/123 blev gennemført i spansk ret ved Ley 17/2009 sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (lov nr. 17/2009 om fri adgang til tjenesteydelser og udøvelse heraf) af 23. november 2009 (BOE nr. 283 af 24.11.2009, s. 99570). I denne lovs artikel 3 præciseres, at der ved »tjenesteydelser« forstås »enhver selvstændig erhvervsvirksomhed, der normalt udføres for vederlag, som omhandlet i [artikel 50 TEF]«. Det fremgår endvidere af lovens artikel 5, at adgang til en virksomhed med levering af tjenesteydelser kan kræve tilladelse, når tre betingelser er opfyldt: forbud mod forskelsbehandling, nødvendighed og proportionalitet.
15
I henhold til Ley 17/2005 por la que se regula el permiso y la licencia de conducción por puntos y se modifica el texto articulado de la ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial (lov nr. 17/2005 om kørekort og kørekort med klip og om ændring af lov om trafik, motorkøretøjstrafik og trafiksikkerhed) af 19. juli 2005 (BOE nr. 172 af 20.7.2005, s. 25781) skal kontrakten for levering af kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring med henblik på at generhverve point til kørekort tildeles som en koncession på offentlige tjenesteydelser.
16
Orden INT/2596/2005 por la que se regulan los cursos de sensibilización y réeducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción (bekendtgørelse INT/2596/2005 vedrørende kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring for indehavere af kørekort) af 28. juli 2005 (BOE nr. 190 af 10.8.2005, s. 28083) gennemfører den lov, der er nævnt i denne doms foregående præmis. Det bestemmes i denne bekendtgørelses punkt 12, at kontrol af og tilsyn med kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring skal udføres i henhold til de tekniske specifikationer beskrevet i den pågældende koncessionskontrakt om offentlige tjenesteydelser. Det præciseres imidlertid i dette punkt 12, at Dirección General de Tráfico (det spanske vejdirektorat) direkte eller gennem sine tjenestegrene kan undersøge kurserne om delvis generhvervelse af point til kørekort og om generhvervelse af kørekort samt føre tilsyn med de centre, hvor kurserne foregår.
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
17
Det spanske vejdirektorat offentliggjorde et udbud med titlen »Koncession til at udbyde kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring med henblik på at generhverve point til kørekort: 5 delkontrakter«. Udbuddet vedrørte de kurser, som førere skulle tage for at generhverve de point til deres kørekort, som de har mistet som følge af trafikforseelser.
18
Den af udbuddet omfattede kontrakt var oprettet som en koncessionskontrakt om offentlige tjenesteydelser. I denne forbindelse var hele det nationale område – med undtagelse af Catalonien og Baskerlandet – inddelt i fem områder, som de fem delkontrakter i udbuddet svarede til. Efter proceduren ville den tilbudsgiver, der blev tildelt hver enkelt delkontrakt, være den eneste enhed med beføjelse til at udbyde de nævnte kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring i det tilsvarende geografiske område.
19
Audica har anfægtet det pågældende udbud for Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (det centrale ankenævn i sager om offentlige kontrakter, Spanien) med den begrundelse, at tildelingen af disse kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring ved koncessionskontrakter om offentlige tjenesteydelser er i strid med den frie udveksling af tjenesteydelser.
20
Ved afgørelse af 23. januar 2015 gav det centrale ankenævn i sager om offentlige kontrakter afslag på Audicas klage. Denne sidstnævnte anlagde herefter et forvaltningsretligt søgsmål til prøvelse af denne afgørelse ved Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (domstol i visse straffe-, forvaltnings- og arbejdsretlige sager, afdelingen for forvaltningsretlige sager, Spanien).
21
Under proceduren var statsadministrationen og CNAE indklagede, idet det præciseres, at CNAE havde deltaget i den pågældende udbudsprocedure, og anklagemyndigheden intervenerede til støtte for Audica.
22
Ved dom af 28. november 2018 gav denne retsinstans Aurica medhold og annullerede afgørelsen truffet af det centrale ankenævn i sager om offentlige kontrakter den 23. januar 2015 samt det i hovedsagen omhandlede udbud. Denne retsinstans fastslog, at selv om kurserne om trafikkendskab og ‑genoplæring med henblik på at generhverve point til kørekort udgør en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse som omhandlet i artikel 14 TEUF, er pligten til at give koncession på en offentlig tjenesteydelse uforholdsmæssig og kan ikke begrundes. Der findes bl.a. andre midler, hvormed det er muligt at nå samme resultat, uden at konkurrencen mellem de leverandører af tjenesteydelser, der kan udøve den pågældende aktivitet, bringes i fare.
23
Statsadministrationen og CNAE har iværksat kassationsappel til prøvelse af denne dom ved Tribunal Supremo (øverste domstol, Spanien), som er den forelæggende ret.
24
Den forelæggende ret deler den tvivl, som anklagemyndigheden har givet udtryk for ved denne ret, med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt tildelingen af kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring med henblik på at generhverve point til kørekort som en koncession om offentlige tjenesteydelser er forenelig med bl.a. direktiv 2006/123. Den forelæggende ret har imidlertid anført, at statsadministrationens argumentation om, at der ikke kan foretages en hensigtsmæssig sammenligning af den indledende undervisning, som tilbydes af køreskoler, og kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring, er uden betydning. Der er en kvalitativ forskel mellem de to typer kurser. I modsætning til nævnte kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring henvender den indledende undervisning sig ikke til personer, der har overtrådt færdselsreglerne. For at få et kørekort skal man endvidere bestå en test, som ikke forvaltes af køreskolerne selv.
25
Den forelæggende ret har præciseret, at det følger af gældende spansk lovgivning, at køreskolerne er underlagt en simpel administrativ tilladelse. Det forhold, at køreskolerne er underlagt administrationens tilsyn, begrænser imidlertid hverken adgangen til at udøve den pågældende virksomhed eller antallet af køreskoler. Selv om der kan anerkendes en lighed mellem den indledende undervisning og kurserne om trafikkendskab og ‑genoplæring, kan man således undre sig over, hvorfor den spanske lovgiver ikke blot underlagde udbuddet heraf en ordning om administrativ tilladelse for i stedet for at kvalificere dette som en offentlig tjenesteydelse, der skal udføres gennem en koncession.
26
På denne baggrund har Tribunal Supremo (øverste domstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er den nationale bestemmelse, hvorefter tildelingen af kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring med henblik på at [generhverve] point til [kørekort] skal ske gennem en koncessionskontrakt om offentlige tjenesteydelser, forenelig med direktiv [2006/123] – eller eventuelt med andre bestemmelser eller principper i EU-retten?«
Om det præjudicielle spørgsmål
27
Med spørgsmålet ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om EU-retten, og navnlig artikel 15 i direktiv 2006/123, skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national ordning, hvorefter kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring med henblik på at generhverve point til kørekort skal ske som en koncessionskontrakt om offentlige tjenesteydelser.
28
I første række skal det for at give en hensigtsmæssig besvarelse af dette spørgsmål kontrolleres, om leveringen af kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring med henblik på at generhverve point til kørekort henhører under det materielle anvendelsesområde for direktiv 2006/123.
29
Det skal i denne henseende indledningsvis bemærkes, at direktiv 2006/123 finder anvendelse på tjenesteydelser, der udføres af tjenesteydere, som er etableret i en medlemsstat. Det præciseres i dette direktivs artikel 4, nr. 1), at der ved »tjenesteydelse« i direktivet forstås enhver selvstændig erhvervsvirksomhed, der normalt udføres mod betaling.
30
I det foreliggende tilfælde skal det i lighed med, hvad den forelæggende ret har anført, fastslås, at leveringen af kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring med henblik på at generhverve point til kørekort som en koncession henhører under begrebet »tjenesteydelse«, eftersom en koncessionskontrakt giver koncessionshaveren mulighed for at levere de pågældende kurser mod vederlag. Denne virksomhed vedrører i øvrigt en fast infrastruktur, hvorfra leveringen af tjenesteydelser rent faktisk udføres.
31
I overensstemmelse med definitionen af begrebet »etablering« i artikel 4, nr. 5), i direktiv 2006/123, og som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 23 i forslaget til afgørelse, er nævnte virksomhed således omfattet af anvendelsesområdet for dette direktivs bestemmelser om etableringsfriheden.
32
Det følger dernæst af artikel 2, stk. 2, litra d), i direktiv 2006/123, at tjenesteydelser på transportområdet er udelukket fra direktivets materielle anvendelsesområde, idet det præciseres, at det fremgår af artikel 58, stk. 1, TEUF, at den frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet er udtrykkeligt reguleret ved EUF-traktatens afsnit VI.
33
Det fremgår af fast retspraksis, at begrebet »tjenesteydelser på transportområdet« omfatter, men ikke er begrænset til enhver fysisk handling, der involverer at flytte personer eller varer fra ét sted til et andet ved brug af et køretøj, luftfartøj eller søfartøj, men også enhver tjenesteydelse, som er snævert forbundet hermed (jf. i denne retning dom af 20.12.2017, Asociación Profesional Elite Taxi, C-434/15, EU:C:2017:981, præmis 41, og af 15.10.2015, Grupo Itevelesa m.fl., C-168/14, EU:C:2015:685, præmis 46).
34
I denne forbindelse skal der dermed, således som generaladvokaten har anført i punkt 31 i forslaget til afgørelse, sondres mellem på den ene side tjenesteydelser, som er snævert forbundet med en fysisk handling, der involverer at flytte personer eller varer fra ét sted til et andet ved brug af et transportmiddel, og på den anden side tjenesteydelser, som er omfattet af anvendelsesområdet for dette direktiv, idet deres hovedformål ikke er at flytte personer eller varer.
35
For at foretage denne sondring skal der tages hensyn til hovedformålet med den pågældende tjenesteydelse (jf. i denne retning dom af 1.10.2015, Trijber og Harmsen, C-340/14 og C-341/14, EU:C:2015:641, præmis 51).
36
Det følger således af 33. betragtning til direktiv 2006/123, at dette direktiv bl.a. omfatter biludlejning, rejsebureauer og forbrugertjenester som f.eks. turisttjenester, herunder turistguider.
37
Det fremgår endvidere af punkt 2.1.2 i håndbog i gennemførelsen af tjenesteydelsesdirektivet eller »servicedirektivet«, at undtagelsen i artikel 2, stk. 2, litra d), i direktiv 2006/123 bl.a. ikke skal udvides til køreskoletjenester.
38
Som generaladvokaten har anført i punkt 34 i forslaget til afgørelse, er hovedformålet med kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring med henblik på at generhverve point til kørekort, ganske som de køreskoletjenester, der er nævnt denne doms foregående præmis, at lære modtageren at køre sikkert og forsvarligt og ikke at transportere vedkommende.
39
Som bl.a. den nederlandske regering har anført, har Domstolen ganske vist fastslået, at undtagelsen i artikel 2, stk. 2, litra d), i direktiv 2006/123 omfatter virksomhed, der består i teknisk kontrol (dom af 15.10.2015, Grupo Itevelesa m.fl., C-168/14, EU:C:2015:685, præmis 54).
40
Denne virksomhed er imidlertid en ufravigelig forudsætning for at udøve hovedbeskæftigelsen, som er transport. Til forskel fra denne virksomhed, som udøves direkte på et køretøj som transportmiddel, fastlægger retsreglerne for opnåelse og bevarelse af et kørekort betingelserne for, at en person kan føre en bestemt type transportmiddel, og er således i sig selv knyttet til personen frem for selve køretøjet.
41
Det skal følgelig fastslås, at leveringen af kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring med henblik på at generhverve point til kørekort ikke kan henhøre under undtagelsen i artikel 2, stk. 2, litra d), i direktiv 2006/123.
42
I anden række skal det efterprøves, om et andet EU-instrument, såsom direktiv 2014/23, hvis mulige anvendelse parterne i hovedsagen har drøftet i retsmødet, har indvirkning på anvendeligheden af direktiv 2006/123 på omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede.
43
Det følger nemlig af artikel 9, stk. 3, i direktiv 2006/123, at direktivets artikel 9-13 ikke finder anvendelse på de aspekter af de tilladelsesordninger, der direkte eller indirekte reguleres af andre EU-instrumenter, herunder direktiv 2014/23.
44
Anvendeligheden af sidstnævnte direktiv forudsætter, at flere kumulative betingelser er opfyldt.
45
Hvad indledningsvis angår det materielle anvendelsesområde for direktiv 2014/23 skal den pågældende tjenesteydelse i overensstemmelse med dette direktivs artikel 1, stk. 1, antage form af en koncession, idet »koncession på tjenesteydelser« i direktivets artikel 5, nr. 1), litra b), defineres som en »gensidigt bebyrdende kontrakt, der indgås skriftligt, hvorved en eller flere ordregivende myndigheder eller kontraherende enheder overdrager ansvaret for levering og forvaltning af tjenesteydelser […] til en eller flere økonomiske aktører, hvor vederlaget for denne overdragelse enten udelukkende består i retten til at udnytte de tjenesteydelser, der er omfattet af kontrakten, eller i denne ret sammen med betaling af en pris«.
46
I det foreliggende tilfælde fremgår det af sagsakterne for Domstolen, at kurserne om trafikkendskab og ‑genoplæring med henblik på at generhverve point til kørekort skal leveres i medfør af en koncession om offentlige tjenesteydelser, som vedrører et geografisk område og angår leveringen af en bestemt tjenesteydelse i dette område. En sådan koncession tilsigter i øvrigt at overføre retten til at levere de pågældende kurser fra den ordregivende myndighed til den enkelte koncessionshaver. Det skal således fastslås, at de i hovedsagen omhandlede koncessioner om offentlige tjenesteydelser henhører under det materielle anvendelsesområde for direktiv 2014/23.
47
Hvad dernæst angår anvendelsen af direktiv 2014/23 ratione temporis fremgår det af dette direktivs artikel 54, stk. 2, at den pågældende koncession skal være sendt i udbud eller tildelt efter den 17. april 2014.
48
Det skal bemærkes, at CNAE og den spanske regering har anført, at der blev fremsat tilbud på i hovedsagen omhandlede koncessioner inden den 18. april 2016, og at denne dato i henhold til artikel 51, stk. 1, i direktiv 2014/23 er datoen for udløbet af fristen for gennemførelse heraf i national ret. Dette tilbud blev følgelig fremsat på et tidspunkt, hvor den tidligere gældende nationale lovgivning fortsat gjaldt, og hvor direktivet ikke var blevet gennemført i denne ret.
49
I denne henseende har Domstolen i en sag, hvori et tilbud var blevet udelukket fra en udbudsprocedure inden udløbet af fristen for gennemførelsen af det relevante direktiv, og inden dette direktiv var blevet gennemført i national ret, fastslået, at det ville være i strid med retssikkerhedsprincippet at anvende dette direktiv, da den beslutning, som angiveligt skulle udgøre en tilsidesættelse af EU-retten, blev truffet før dette tidspunkt (dom af 15.10.2009, Hochtief og Linde-Kca-Dresden, C-138/08, EU:C:2009:627, præmis 28 og 29 og den deri nævnte retspraksis).
50
På denne baggrund og med forbehold for den efterprøvelse, der skal foretages af den forelæggende ret, ses direktiv 2014/23 ikke at finde anvendelse ratione temporis på tvisten i hovedsagen, idet de i hovedsagen omhandlede koncessioner synes at være blevet sendt i udbud inden udløbet af fristen for gennemførelse af dette direktiv, og idet direktivet endnu ikke var blevet gennemført i spansk ret.
51
Endelig skal det præciseres, at selv hvis det antages, at direktiv 2014/23 finder anvendelse ratione temporis på tvisten i hovedsagen, skal den pågældende koncessionskontrakt i overensstemmelse med direktivets artikel 8, stk. 1, også have en værdi på mindst 5186000 EUR.
52
Selv om det i sidste ende tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om denne betingelse er opfyldt i det foreliggende tilfælde, skal det på grundlag af de oplysninger, som CNAE, den spanske regering og Europa-Kommissionen har fremlagt i retsmødet, bemærkes, at værdien af den i hovedsagen omhandlede kontrakt synes at være lavere end dette beløb.
53
Der skal følgelig tages udgangspunkt i forudsætningen om, at direktiv 2014/23 ikke finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen. Det følger heraf, at kapitel III i direktiv 2006/123 finder anvendelse, selv om der som i det foreliggende tilfælde er tale om en rent intern situation, dvs. en situation, hvor alle relevante elementer findes inden for en enkelt medlemsstat (jf. i denne retning dom af 22.9.2020, Cali Apartments, C-724/18 og C-727/18, EU:C:2020:743, præmis 55 og 56).
54
I tredje række skal det således undersøges, om en national ordning, hvorefter tildelingen af kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring med henblik på at generhverve point til kørekort skal ske gennem en koncessionskontrakt om offentlige tjenesteydelser, er forenelig med artikel 15 i direktiv 2006/123.
55
Denne artikel, der fremgår af direktivets kapitel III, vedrører de krav, der er pålagt ved en medlemsstats retsorden, som denne skal evaluere. Det skal følgelig indledningsvis afgøres, om en sådan ordning henhører under en af de kategorier af »krav«, der er omhandlet i nævnte artikel.
56
I det foreliggende tilfælde fremgår det af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at en enkelt koncessionshaver i henhold til den i hovedsagen omhandlede ordning får tilladelse til at levere kurserne om trafikkendskab og ‑genoplæring med henblik på at generhverve point til kørekort i hver enkelt af de på forhånd afgrænsede fem geografiske områder på hele det pågældende nationale område, med undtagelse af Catalonien og Baskerlandet. Når kontrakten er blevet tildelt, udøver koncessionshaveren enekontrol i det område, hvor den pågældende har en koncession om offentlige tjenesteydelser, idet ingen anden tjenesteyder må levere sådanne tjenesteydelser i dette område.
57
Det fremgår af artikel 15, stk. 1, og artikel 15, stk. 2, litra a), i direktiv 2006/123, at kvantitative eller territoriale begrænsninger for at udøve servicevirksomhed udgør krav som omhandlet i dette direktiv, når disse bl.a. pålægger begrænsninger med hensyn til det antal tjenesteydere, der har tilladelse til at etablere sig i en bestemt medlemsstat, eller en begrænsning med hensyn til overholdelsen af geografisk minimumsafstand mellem tjenesteyderne.
58
Henset til beskrivelsen af den pågældende nationale ordning i denne doms præmis 56 skal det fastslås, at denne lovgivning både udgør en kvantitativ og en territorial begrænsning som omhandlet i artikel 15, stk. 2, litra a), i direktiv 2006/123.
59
En sådan begrænsning af etableringsfriheden er kun tilladt, såfremt den er forenelig med de betingelser, der er fastsat i direktivets artikel 15, stk. 3. Den må ikke udgøre forskelsbehandling og skal være nødvendig og forholdsmæssig.
60
Hvad for det første angår overholdelsen af den betingelse om ikke at udgøre »forskelsbehandling«, som er fastsat i artikel 15, stk. 3, litra a), i direktiv 2006/123, er det, således som samtlige parter, der har afgivet indlæg, har anført, tilstrækkeligt at bemærke, at den pågældende nationale ordning finder anvendelse uden forskelsbehandling på alle tjenesteydere, der ønsker at levere den i hovedsagen omhandlede tjenesteydelse.
61
Hvad for det andet angår spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningen er begrundet i et tvingende alment hensyn som omhandlet i artikel 15, stk. 3, litra b), i direktiv 2006/123, fremgår det af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at denne foranstaltning er indført for at forbedre trafiksikkerheden ved at lette adgangen til træningscentre for førere, der har mistet point til deres kørekort. Det følger af artikel 4, nr. 8), i direktiv 2006/123, sammenholdt med 40. betragtning hertil, og af Domstolens faste praksis, at tvingende almene hensyn kan begrunde begrænsninger i etableringsfriheden (jf. i denne retning dom af 15.10.2015, Grupo Itevelesa m.fl., C-168/14, EU:C:2015:685, præmis 74 og den deri nævnte retspraksis).
62
Hvad for det tredje angår spørgsmålet om, hvorvidt en sådan foranstaltning står i et rimeligt forhold til den tilsigtede almene interesse som omhandlet i artikel 15, stk. 3, litra c), i direktiv 2006/123, skal det bemærkes, at en national foranstaltning, som begrænser etableringsfriheden, og som forfølger et mål af almen interesse, kun kan tillades, såfremt den er egnet til at sikre virkeliggørelsen af dette og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå dette mål (jf. analogt dom af 1.10.2015, Trijber og Harmsen, C-340/14 og C-341/14, EU:C:2015:641, præmis 70).
63
Det tilkommer i sidste ende den nationale ret, som er den eneste, der har kompetence til at vurdere de faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen, at fastslå, om en foranstaltning opfylder disse to krav. Med henblik på at give den forelæggende ret et fyldestgørende svar, er Domstolen imidlertid kompetent til på grundlag af det i hovedsagen oplyste samt de for Domstolen indgivne skriftlige og mundtlige indlæg at vejlede denne ret på en sådan måde, at denne kan træffe afgørelse (jf. i denne retning dom af 1.10.2015, Trijber og Harmsen, C-340/14 og C-341/14, EU:C:2015:641, præmis 71 og den deri nævnte retspraksis).
64
Med hensyn til foranstaltningens egnethed til at nå formålet om at forbedre trafiksikkerheden fremgår det af oplysningerne for Domstolen, at den i hovedsagen omhandlede foranstaltning tilsigter at sikre, at der er mindst en aktør, der har ansvar for at udøve den pågældende virksomhed i hvert af de fem områder på hele det relevante territorium.
65
En sådan foranstaltning ses at nå de forfulgte mål, eftersom den tilsigter at sikre førernes adgang til træningscentre på hele det relevante geografiske område, herunder geografisk isolerede eller mindre attraktive områder (jf. analogt dom af 10.3.2009, Hartlauer, C-169/07, EU:C:2009:141, præmis 51 og 52, og af 1.6.2010, Blanco Pérez og Chao Gómez, C-570/07 og C-571/07, EU:C:2010:300, præmis 70).
66
Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt den i hovedsagen omhandlede foranstaltning går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det forfulgte mål, skal det desuden bemærkes, at foranstaltningen udgør en væsentlig begrænsning af etableringsfriheden, eftersom den pålægger en opdeling af det relevante geografiske område i fem store områder, hvor kun én tjenesteyder på hvert enkelt af disse områder må levere den pågældende tjenesteydelse.
67
Som generaladvokaten har anført i punkt 84-86 i forslaget til afgørelse, synes der at findes mindre indgribende foranstaltninger end den omhandlede foranstaltning, der gør det muligt at nå det forfulgte mål. Som det er anført for den forelæggende ret, er det endvidere heller ikke udelukket, at dette mål kan nås med en ordning med administrativ tilladelse i stedet for at benytte en offentlig tjenesteydelse, der skal leveres som koncession.
68
I fjerde række kan det ikke udelukkes, at den forelæggende ret efter sin undersøgelse fastslår, at kurserne om trafikkendskab og ‑genoplæring med henblik på at generhverve point til kørekort udgør en opgave, der er forbundet med en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Dette er i medfør af ordlyden af 70. betragtning til direktiv 2006/123 tilfældet, såfremt den i hovedsagen omhandlede tjenesteydelse udføres for at varetage en særlig opgave af almen interesse, som tjenesteyderen har fået overdraget af den pågældende medlemsstat.
69
I et sådant tilfælde henhører denne tjenesteydelse dermed under anvendelsen af direktivets artikel 15, stk. 4. Følgelig skal spørgsmålet om, hvorvidt den i hovedsagen omhandlede foranstaltning er forenelig med EU-retten, bedømmes i lyset af den særlige regel i denne bestemmelse.
70
Ifølge denne særlige regel finder artikel 15, stk. 1-3, i direktiv 2006/123 kun anvendelse på den pågældende nationale lovgivning på området for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, hvis anvendelsen af disse stykker ikke retligt eller faktisk hindrer de berørte tjenesteydere i at udføre den særlige opgave, der er tillagt dem.
71
Domstolen har i denne henseende præciseret, at direktivets artikel 15, stk. 4, ikke er til hinder for en national foranstaltning, der fastsætter en territorial begrænsning, for så vidt som denne begrænsning er nødvendig for tjenesteydernes udførelse af deres opgaver af den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse under økonomisk rentable vilkår og står i et rimeligt forhold til denne udførelse (jf. i denne retning dom af 23.12.2015, Hiebler, C-293/14, EU:C:2015:843, præmis 73).
72
Som generaladvokaten har anført i punkt 100 i forslaget til afgørelse, er det imidlertid ikke udelukket, at det kan godtgøres, at en opdeling af det relevante geografiske område i et større antal geografiske områder end de fem eksisterende områder kan lette leveringen af de i hovedsagen omhandlede tjenesteydelser i mindre attraktive områder. På denne baggrund ses den opdeling af territoriet og den kvantitative begrænsning, der følger af en foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede, ikke at være nødvendig for at udføre den pågældende bestemte opgave i denne sag under økonomisk rentable vilkår.
73
Det tilkommer imidlertid den forelæggende ret at undersøge og tage hensyn til den præcise rækkevidde af de forpligtelser til offentlig tjeneste, der i givet fald er pålagt koncessionshaverne for kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring med henblik på at generhverve point til kørekort, og at overveje, om en mindre indgribende ordning kan hindre, at den pågældende offentlige tjeneste tilbydes under økonomisk rentable vilkår.
74
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 15 i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en national ordning, hvorefter kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring med henblik på at generhverve point til kørekort skal ske som en koncessionskontrakt om offentlige tjenesteydelser, for så vidt som denne ordning går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det forfulgte mål af offentlig interesse, nemlig forbedring af trafiksikkerheden.
Sagsomkostninger
75
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:
Artikel 15 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked
skal fortolkes således, at
denne bestemmelse er til hinder for en national ordning, hvorefter kurser om trafikkendskab og ‑genoplæring med henblik på at generhverve point til kørekort skal ske som en koncessionskontrakt om offentlige tjenesteydelser, for så vidt som denne ordning går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det forfulgte mål af offentlig interesse, nemlig forbedring af trafiksikkerheden.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: spansk.