62010CC0150_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Con una serie di misure adottate nel 2006, l’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero è stata riformata in vista di una ristrutturazione dell’industria dello zucchero nell’Unione europea. Tali diverse misure hanno prodotto, tra l’altro, i seguenti effetti:
– l’inizio della campagna di commercializzazione è stato spostato dal 1° luglio al 1° ottobre a partire dal 2007, di sorta che la campagna 2006/2007 abbracciava, in via eccezionale, 15 mesi;
– al fine di tenere conto di siffatta situazione eccezionale, quote transitorie supplementari sono state assegnate alle imprese per la detta campagna;
– su ogni eccedenza prodotta oltre le quote assegnate viene percepito un prelievo;
– le imprese sono state stimolate a ristrutturarsi, rinunciando a (parte del) le loro quote di base e smantellando i loro impianti, ricevendo come contropartita un aiuto alla ristrutturazione;
– in caso di inosservanza degli impegni assunti per la ristrutturazione, da una parte, l’aiuto corrispondente deve essere recuperato e, dall’altra, deve essere imposta una sanzione, pari al 30% dell’importo da recuperare se l’inadempienza era intenzionale o risultante da una negligenza grave.
2. Alla Beneo-Orafti SA (in prosieguo: la «Beneo-Orafti»), una società belga, è stata assegnata una quota di base nonché una quota transitoria per la campagna 2006/2007. Essa si è impegnata a rinunciare alla quota di base e a smantellare parzialmente gli impianti interessati, in cambio di un aiuto alla ristrutturazione, che le è stato pagato. Considerando, tuttavia, che la sua quota transitoria non fosse interessata da detta rinunzia, essa produceva una quantità di sciroppo di inulina (2) leggermente inferiore a quest’ultima quota.
3. Con la presente domanda, il Bureau d’intervention et de restitution belge (in prosieguo: il BIRB) cerca in primo luogo di recuperare l’importo dell’aiuto alla ristrutturazione, pari a EUR 454,425 per tonnellata prodotta, in secondo luogo di imporre una sanzione finanziaria pari al 30% dell’importo da recuperare, e, in terzo luogo, di percepire un prelievo di EUR 500 per tonnellata prodotta, in quanto produzione in eccedenza. La Beneo-Orafti si oppone.
4. Il Tribunal de première instance de Bruxelles (Belgio), investito della controversia, presenta alla Corte sette questioni pregiudiziali, che vertono in sostanza su quanto segue:
– Se la Beneo-Orafti potesse considerare la sua quota transitoria come indipendente dalla sua quota di base, e pertanto come non interessata dalla sua rinuncia ad essa e dal pagamento del corrispondente aiuto alla ristrutturazione.
– In quale momento preciso gli impegni di ristrutturazione assunti dalla Beneo-Orafti siano divenuti per essa vincolanti.
– Se sia permesso procedere contemporaneamente al recupero dell’aiuto assegnato, insieme ad una sanzione finanziaria supplementare, e alla percezione di un prelievo per la produzione in eccedenza, in forza delle medesime quantità prodotte.
– Su quale base vadano calcolati gli importi eventualmente da recuperare.
I – La riforma del mercato dello zucchero (3)
5. L’organizzazione comune dei mercati dello zucchero è stata creata nel 1967 al fine di garantire un reddito equo ai produttori e di stabilizzare il mercato. Nell’ambito di siffatta organizzazione, lo zucchero beneficiava di prezzi d’intervento garantiti che, tra il 1996 e il 2006, sono stati sensibilmente più elevati rispetto al corso del mercato mondiale. Con il passare del tempo, l’Unione è divenuta il terzo produttore mondiale, con una produzione annua eccedente i 20 milioni di tonnellate, e ha pertanto subito pressioni volte a far cessare le esportazioni dell’eccedenza a prezzo sovvenzionato. Nel 2005, una decisione dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC) ha costretto l’Unione ad includere nel limite imposto alle esportazioni, in particolare, le esportazioni di zucchero fuori quota. Di conseguenza, dal 2006, l’Unione può esportare soltanto 1,37 milioni di tonnellate di zucchero bianco sovvenzionato, mentre la media annuale precedente raggiungeva i 6,5 milioni di tonnellate.
6. Si è dunque considerata necessaria una riforma per allineare l’organizzazione comune del mercato ai principi della nuova politica agricola comune, nonché per preservare l’equilibrio del mercato, nel rispetto dell’obbligo di limitare le esportazioni sovvenzionate. I principali obiettivi erano garantire la competitività dell’industria dello zucchero, riducendo la capacità di produzione non redditizia, di stabilizzare i mercati, garantendo la sicurezza dell’approvvigionamento e contribuire ad assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola, attenuando l’incidenza economica e sociale su questa popolazione nelle regioni interessate.
7. Le principali caratteristiche della riforma, attuata progressivamente, erano le seguenti:
– il mantenimento di quote di produzione ridotte, completate da quote supplementari che potevano essere acquistate dai produttori che si consideravano come concorrenziali nel nuovo ambiente;
– riduzioni progressive del prezzo per tonnellata di zucchero bianco;
– riduzioni progressive del prezzo minimo per tonnellata delle barbabietole da zucchero entro quota pagato ai coltivatori, attenuate da un meccanismo di compensazione parziale;
– la sospensione del meccanismo di restituzioni all’esportazione applicato alle esportazioni entro quota;
– un fondo di ristrutturazione temporaneo, finanziato da un contributo dovuto dai produttori sulla loro quota, e destinato essenzialmente a finanziare i diversi aiuti pagabili per l’abbandono volontario delle quote di produzione:
– aiuto alla ristrutturazione, versato ai produttori che abbandonano la produzione entro quota e liberano le relative quote;
– aiuto alla diversificazione, destinato ad incoraggiare la realizzazione di soluzioni alternative nelle regioni colpite dalla ristrutturazione dell’industria dello zucchero;
– aiuto transitorio, concesso alle raffinerie al fine di consentire loro di adeguarsi alla ristrutturazione.
II – Contesto normativo
A – Il regolamento (CE) n. 318/2006
8. Il regolamento (CE) n. 318/2006 (4) riforma in profondità l’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero, abrogando e sostituendo il regolamento di base precedente (5) .
9. L’art. 1, n. 2, del regolamento n. 318/2006 prevede che la campagna di commercializzazione dei prodotti oggetto dell’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero inizia il 1° ottobre e termina il 30 settembre dell'anno successivo, salvo la campagna 2006/2007, che inizia il 1° luglio 2006 e termina il 30 settembre 2007 (6) .
10. L’art. 7 di questo regolamento (compreso nel capo 2, intitolato «Produzione entro quota», del titolo II «Mercato interno») precisa, al suo n. 1, che le quote di produzione di zucchero, isoglucosio e sciroppo di inulina sono fissate a livello nazionale e regionale nell'allegato III del regolamento stesso e prevede al suo paragrafo 2, n. 1, che gli Stati membri assegnano una quota ad ogni impresa produttrice di zucchero, isoglucosio o sciroppo di inulina stabilita sul loro territorio e accreditata.
11. Nello stesso capo, l’art. 10 del regolamento n. 318/2006, intitolato «Gestione delle quote», prevede adeguamenti delle quote stabilite all’allegato III del regolamento per ciascuna campagna, con una percentuale comune di riduzione a partire dal 2010/2011.
12. Il capo 3 del titolo II del regolamento n. 318/2006 s’intitola «Produzione fuori quota» e contiene gli artt. 12-15. Ai sensi dell’art. 15, n.1, un prelievo di eccedenza è percepito sui quantitativi di zucchero, isoglucosio e sciroppo d’inulina prodotti in qualsiasi campagna di commercializzazione che sono in eccedenza rispetto alle quote attribuite e che non sono soggetti ad uno dei meccanismi previsti agli artt. 12-14 (ossia, essenzialmente, l’utilizzazione per la fabbricazione di alcuni prodotti industriali, il riporto alla campagna di commercializzazione successiva, l’approvvigionamento delle regioni ultraperiferiche o l’esportazione entro certi limiti quantitativi). Ai sensi del diciottesimo ‘considerando’ del regolamento, l’obiettivo del prelievo, per le quantità che non soddisfino detti meccanismi, è evitare l’«accumulo di scorte pregiudizievoli per il mercato».
13. L’art. 15, n. 2, del regolamento n. 318/2006 precisa che il prelievo sull’eccedenza è fissato «ad un livello sufficientemente elevato per evitare l'accumulo dei quantitativi di cui al paragrafo 1».
14. L’art. 15, n. 3, di questo regolamento precisa che detto prelievo è percepito dagli Stati membri. Anche se non sembra esserci alcuna disposizione, analoga a quella dell’art. 11, n. 3, del regolamento (CE) n. 320/2006 (7) (v. paragrafo 27 delle presenti conclusioni), che prevede una restituzione delle somme prelevate, il prelievo in questione fa parte delle risorse proprie dell’Unione (8) .
15. L’art. 44 del regolamento n. 318/2006 (annunciato al suo quarantatreesimo ‘considerando’) autorizza la Commissione ad adottare misure transitorie al fine, segnatamente, di agevolare la transizione dalla situazione di mercato della campagna di commercial izzazione 2005/2006 a quella della campagna 2006/2007, e, in modo più generale, la transizione dalla disciplina anteriore al nuovo regime.
16. Infine, l’art. 46 di questo regolamento precisa, in particolare, che il titolo II del regolamento si applica fino alla fine della campagna di commercializzazione 2014/2015.
B – Il regolamento
n. 320/2006
17. I ‘considerando’ del regolamento n. 320/2006, espongono, segnatamente, quanto segue:
«(1) (...) Per adeguare il sistema comunitario di produzione e commercio dello zucchero ai requisiti internazionali e garantirne la futura competitività, è necessario avviare un profondo processo di ristrutturazione in grado di ridurre drasticamente la capacità di produzione non redditizia esistente nella Comunità. A questo fine, e come premessa all’instaurazione di una nuova, efficiente organizzazione comune del mercato dello zucchero, occorrerebbe istituire un regime temporaneo, distinto e autonomo, per la ristrutturazione dell’industria saccarifera comunitaria. Questo regime comporterebbe una riduzione delle quote tale da rispettare gli interessi legittimi dell'industria saccarifera, dei coltivatori di barbabietola da zucchero, di canna da zucchero e di cicoria e dei consumatori della Comunità.
(2) Occorrerebbe creare un fondo di ristrutturazione temporaneo per finanziare le misure di ristrutturazione dell’industria saccarifera comunitaria. (…)
(4) Le misure di ristrutturazione previste dal presente regolamento dovrebbero essere finanziate mediante contributi temporanei riscossi dai produttori di zucchero, isoglucosio e sciroppo di inulina che beneficeranno in ultima analisi del processo di ristrutturazione. (…)
5)
Sarebbe necessario introdurre un incentivo economico sostanziale sotto forma di congruo aiuto alla ristrutturazione, per indurre le imprese meno produttive ad abbandonare la produzione entro quota. A questo scopo occorrerebbe istituire un aiuto alla ristrutturazione che costituisca un incentivo a cessare la produzione di zucchero entro quota e a rinunciare alle quote corrispondenti e che consenta nel contempo di tenere in debito conto gli impegni sociali ed ambientali connessi all’abbandono della produzione. L’aiuto dovrebbe essere erogato durante quattro campagne di commercializzazione al fine di ridurre la produzione nella misura necessaria a riequilibrare il mercato comunitario.
(…)».
18. Ai sensi dell’art. 2, punto 6, del regolamento n. 320/2006, si intende per «“quota”, qualsiasi quota per la produzione di zucchero, isoglucosio e sciroppo di inulina», assegnata ad un'impresa conformemente, in particolare, all'articolo 7, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 318/2006.
19. L’art. 3, n. 1, del regolamento n. 320/2006 prevede che ogni impresa produttrice di zucchero, isoglucosio o sciroppo di inulina alla quale sia stata assegnata una quota entro il 1° luglio 2006 può beneficiare di un aiuto alla ristrutturazione per tonnellata di quota rinunciata, a condizione che, in una delle campagne di commercializzazione 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009 o 2009/2010, rinunci alla sua quota o a una parte di essa, secondo le tre ipotesi di cui alle lettere a)-c). La condizione di cui alla lett. b), rilevante nella fattispecie di cui al procedimento principale, è che l’impresa rinunci alla quota che ha destinato ad uno o più dei suoi zuccherifici, smantelli parzialmente gli impianti di produzione degli zuccherifici interessati e non utilizzi i restanti impianti di produzione degli zuccherifici interessati per la produzione di prodotti che rientrano nell'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero [la condizione di cui alla lett. a) è che essa rinunci a detta quota e smantelli completamente gli impianti di produzione degli zuccherifici interessati, mentre quella menzionata alla lett. c) è che essa rinunci a una parte di detta quota e non utilizzi gli impianti di produzione degli zuccherifici interessati per la raffinazione di zucchero greggio, condizione che non implica pertanto lo smantellamento degli impianti].
20. L’art. 3, n. 2, del regolamento n. 320/2006 dispone, segnatamente, che l’aiuto alla ristrutturazione è concesso per la campagna nel corso della quale si è proceduto alla rinuncia delle quote a norma del paragrafo 1 del regolamento stesso e soltanto per la quantità di quote alla quale si è rinunciato e che non è stata riassegnata.
21. Ai sensi dell’art. 3, n. 4, di questo regolamento, lo smantellamento parziale degli impianti di produzione richiede, segnatamente, la cessazione completa e definitiva della produzione di zucchero, isoglucosio e sciroppo di inulina da parte degli impianti di produzione interessati e lo smantellamento degli impianti di produzione che non saranno più usati per la nuova produzione e che erano destinati alla produzione di siffatti prodotti.
22. Infine, l’art. 3, n. 5, del regolamento n. 320/2006 precisa che l’importo dell’aiuto alla ristrutturazione per tonnellata di quota rinunciata è, nel caso di cui al n. 1, lett. b), EUR 547,50 per la campagna di commercializzazione 2006/2007 o 2007/2008 [nel caso di cui al n. 1, lett. a), questo importo è di EUR 730 e nel caso di cui al n. 1, lett. c), di EUR 255,50 per le stesse campagne. Per le due campagne successive, gli importi sono progressivamente ridotti].
23. Ai sensi dell’art. 5, n. 1, del regolamento n. 320/2006, gli Stati membri adottano la decisione in merito alla concessione dell’aiuto alla ristrutturazione relativo alla campagna 2006/2007 entro il 30 settembre 2006 (mentre la regola generale per le campagne successive è che gli Stati membri decidono entro la fine del mese di febbraio precedente la campagna di commercializzazione).
24. L’art. 5, n. 2, di questo regolamento precisa che tale aiuto è concesso se lo Stato membro, previa accurata verifica, ha stabilito che la domanda e il piano di ristrutturazione contengono gli elementi prescritti, che le misure e le azioni descritte in questo piano sono conformi alla pertinente legislazione comunitaria e nazionale e che le risorse finanziarie necessarie sono disponibili nel fondo di ristrutturazione, sulla base delle informazioni ricevute dalla Commissione.
25. Ai sensi dell’art. 11, n. 1, di questo regolamento, un contributo temporaneo per la ristrutturazione è versato per campagna di commercializzazione per tonnellata di quota dalle imprese a cui è stata assegnata una quota. Tuttavia, le quote alle quali un’impresa ha rinunciato a partire da una data campagna di commercializzazione, a norma dell’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 320/2006, non sono soggette al pagamento di tale contributo né per tale campagna né per le campagne successive.
26. L’art. 11, n. 2, di questo regolamento precisa che, per lo zucchero e lo sciroppo di inulina, tale contributo è fissato a EUR 126,40 per tonnellata di quota per la campagna di commercializzazione 2006/2007.
27. Ai sensi dell’art. 11, n. 3, primo comma, di questo regolamento, gli Stati membri sono responsabili nei confronti dell’Unione della riscossione dell’importo del contributo temporaneo per la ristrutturazione sul loro territorio.
C – Il regolamento (CE
n. 493/2006
28. Il decimo ‘considerando’ del regolamento (CE) n. 493/2006 (9) spiega che, poiché è stato stabilito che la campagna di commercializzazione 2006/2007 va dal 1° luglio 2006 al 30 settembre 2007 e abbraccia pertanto 15 mesi, per tale campagna è necessario prevedere un aumento delle quote tenendo conto dei tre mesi supplementari, in modo da garantire un’attribuzione corrispondente a quella delle campagne precedenti e successive, per cui queste quote transitorie devono coprire la produzione di zucchero dall’inizio della campagna 2006/2007, ottenuta da barbabietole seminate anteriormente al 1° gennaio 2006.
29. Ai sensi dell’art. 9, n. 3 (10), del regolamento
n. 493/2006, per la campagna di commercializzazione 2006/2007 è attribuita agli Stati membri una quota transitoria di sciroppo di inulina pari a 80 180 tonnellate di materia secca, espresse in equivalente zucchero bianco/isoglucosio, ripartita come indicato nell’allegato II, parte C, del regolamento.
30. L’art. 9, n. 4, lett. a) e b), di questo regolamento prevede che tale quota transitoria non è soggetta al pagamento del contributo temporaneo per la ristrutturazione di cui all’art. 11, paragrafo 2, del regolamento n. 320/2006, e non può beneficiare del pagamento degli aiuti previsti da quest’ultimo regolamento.
31. In virtù dell’art. 9, n. 5, del regolamento n. 493/2006, gli Stati membri attribuiscono le quote transitorie, in base a criteri oggettivi e in modo da garantire la parità di trattamento tra i produttori e da evitare turbative del mercato e distorsioni della concorrenza, alle imprese accreditate produttrici di zucchero, di isoglucosio o di sciroppo di inulina stabilite sul loro territorio.
D – Il regolamento (CE)
n. 967/2006
32. Ai sensi dell’art. 1 del regolamento (CE) n. 967/2006 (11), il regolamento stesso definisce le condizioni per l’utilizzazione o il riporto dei quantitativi di zucchero, di isoglucosio e di sciroppo di inulina prodotti fuori quota, nonché le norme relative al prelievo sull’eccedenza, ai sensi del capo 3 del titolo II del regolamento n. 318/2006 (12) .
33. L’art. 3, n. 1, del regolamento n. 976/2006 fissa il prelievo di cui all’art. 15 del regolamento n. 318/2006 a EUR 500 per tonnellata. Questo livello è spiegato al terzo ‘considerando’ del regolamento n. 967/2006 come segue:
«È opportuno fissare l’importo di detto prelievo a un livello elevato, onde evitare l’accumulo dei quantitativi eccedenti la quota e che rischiano di perturbare il mercato. Sembra a tal fine appropriato un importo fisso di livello pari ai dazi pieni all’importazione dello zucchero bianco».
34. L’art 4, n. 1, dello stesso regolamento prevede che il prelievo è addebitato al fabbricante sull’eccedenza prodotta al di fuori della propria quota di produzione per una determinata campagna di commercializzazione, salvo talune eccezioni corrispondenti, essenzialmente, a quelle indicate all’art. 15 del regolamento n. 318/2006 (13), ma di cui è pacifico che non concernono la fattispecie in esame.
E – Il regolamento (CE) n. 968/2006.
35. Ai sensi dell’art. 1, n. 1, del regolamento (CE) n. 968/2006 (14), detto regolamento reca modalità di applicazione delle misure di cui agli artt. 3 e 6-9 del regolamento n. 320/2006. L’art. 1, n. 2, primo comma, del regolamento n. 968/2006 precisa che sono applicabili le definizioni di cui all’art. 2 del regolamento n. 320/2006.
36. In forza dell’art. 3 del regolamento n. 968/2006, a decorrere dalla campagna nel corso della quale ha luogo la rinuncia alla quota ai sensi dell’art. 3 del regolamento n. 320/2006, nessuna produzione di zucchero, isoglucosio o sciroppo di inulina può essere considerata come una produzione a titolo della quota rinunciata, per quanto riguarda gli zuccherifici interessati.
37. L’art. 10 del regolamento n. 968/2006 precisa la procedura di concessione dell’aiuto alla ristrutturazione indicando, segnatamente, che la Commissione deve valutare le risorse finanziarie disponibili e che gli Stati membri devono informare i richiedenti dell’esito della loro domanda, entro il termine di cui all’art. 5, paragrafo 1, del regolamento n. 320/2006, ossia, per la campagna 2006/2007, entro il 30 settembre 2006.
38. L’art. 11, n. 1, del regolamento n. 968/2006 prevede quanto segue:
«Il richiedente realizza tutte le misure previste dal piano di ristrutturazione approvato e adempie agli impegni contenuti nella sua domanda di aiuto alla ristrutturazione sin dal momento della concessione dell’aiuto stesso».
39. L’art. 26, n. 1, di questo regolamento dispone che, se un beneficiario non adempie, in tutto o in parte, agli impegni previsti, secondo i casi, nel piano di ristrutturazione, nel piano aziendale o nel programma di ristrutturazione nazionale, l’aiuto erogato è recuperato proporzionalmente all’impegno o agli impegni non rispettati, eccetto in caso di forza maggiore.
40. Ai sensi dell’art. 27 dello stesso regolamento:
«1. Se il beneficiario non adempie, in tutto o in parte, agli impegni previsti, secondo i casi, nel piano di ristrutturazione, nel piano aziendale o nel programma di ristrutturazione nazionale, egli deve pagare una penale pari al 10% dell’importo che è tenuto a rimborsare a norma dell’articolo 26.
2. La sanzione di cui al paragrafo 1 non è irrogata se il beneficiario dimostra con prove sufficienti che l’inadempienza è dovuta a forza maggiore (...).
3. Se l’inadempienza è stata commessa deliberatamente o per negligenza grave, la penale è pari al 30% dell’importo da rimborsare ai sensi dell’articolo 26».
III – La controversia nel procedimento principale e le questioni pregiudiziali
41. Il 27 luglio 2006, la Beneo-Orafti otteneva dalle competenti autorità belghe, per la campagna 2006/2007, una quota di base periodica di 131 330 tonnellate ed una quota transitoria di 32 833 tonnellate di sciroppo di inulina (15) . La lettera d’informazione di queste due attribuzioni precisava, segnatamente, che la quota transitoria era pari ai 3/12 della quota di base e serviva come «compensazione» per la proroga di tre mesi della durata della campagna di commercializzazione 2006/2007 (16) .
42. Lo stesso giorno la Beneo-Orafti presentava dinanzi alle stesse autorità una domanda di aiuto alla ristrutturazione, rinunciando, in cambio, alla sua quota di base (ma non, secondo le sue affermazioni, alla sua quota transitoria). Il 18 agosto 2006, le autorità belghe rispondevano che la domanda era considerata completa. Il 18 settembre 2006, esse informavano la Beneo-Orafti della ricevibilità della sua domanda e ne informavano la Commissione.
43. Il 29 settembre 2006, la Commissione informava gli Stati membri del fatto che le risorse finanziarie ritenute disponibili nel fondo di ristrutturazione provvisoria erano sufficienti per erogare l’aiuto alla ristrutturazione a tutte le domande relative alla campagna di commercializzazione 2006/2007 e giudicate ricevibili dagli Stati membri (17) .
44. Dalle conclusioni depositate dalla Beneo-Orafti dinanzi al Tribunale di primo grado di Bruxelles emerge che, il 20 ottobre 2006, ci sono state discussioni tra la Beneo-Orafti e le autorità belghe nel corso delle quali la Beneo-Orafti ha informato queste ultime della sua «ferma intenzione di utilizzare la sua quota transitoria, senza tenere conto della sua domanda di aiuto alla ristrutturazione relativa alla sua quota di base regolare», e le autorità belghe hanno sottolineato l’esistenza di rischi «non specificati» in caso di attuazione di detta intenzione.
45. La Beneo-Orafti avviava una produzione di sciroppo di inulina il 21 novembre 2006.
46. Con lettera 23 novembre 2006, il competente ministro belga informava la Beneo-Orafti di non poter esprimere una valutazione giuridica incontestabile in merito alla compatibilità di siffatta produzione con le condizioni per ottenere l’aiuto alla ristrutturazione. Il ministro proponeva di attivarsi presso la Commissione al fine di chiarire la questione o di assistere la Beneo-Orafti ai fini di tale indagine, informandola che, se non desiderava interrogare la Commissione, si sarebbe ritenuto che essa non avesse l’intenzione di produrre il volume corrispondente alla quota transitoria. Con la stessa lettera, il ministro metteva in guardia la Beneo-Orafti contro il rischio che essa avrebbe corso di dover rimborsare gli importi percepiti indebitamente se avesse nondimeno prodotto siffatto volume senza aver ottenuto un previo parere favorevole dalla Commissione.
47. Tra il 21 novembre e il 13 dicembre 2006, la Beneo-Orafti produceva 27 756,986 tonnellate di sciroppo di inulina.
48. Il 18 gennaio 2007, le autorità belghe informavano la Beneo-Orafti che le era stato concesso un aiuto di EUR 59 679 771,50 (18) .
49. Interrogata dalle autorità belghe a seguito delle questioni poste dal BIRB il 19 febbraio 2007, la Commissione rispondeva, il 20 marzo 2007, che le quote transitorie rappresentavano solo un’estensione delle quote di base. A suo avviso, un’impresa che avesse rinunciato alla propria quota di base nell’ambito del regime di ristrutturazione non poteva continuare a produrre in funzione della quota transitoria. Questa informazione veniva comunicata al BIRB il 3 aprile 2007.
50. Il 9 luglio 2007, il BIRB inviava alla Beneo-Orafti una lettera, precisando che non si trattava né di una messa in mora né di una decisione, in cui ribadiva la posizione della Commissione ed indicava che la Beneo-Orafti era debitrice di un prelievo sulla produzione di zucchero fuori quota pari a EUR 13 878 493, fatta salva la possibilità per l’impresa di giustificare di aver rispettato i suoi obblighi.
51. Il 13 agosto 2007, il BIRB intimava alla Beneo-Orafti il rimborso di un importo di EUR 16 397 508,87, importo di cui EUR 12 613 468,36 corrispondevano all’aiuto percepito rapportato alla quantità prodotta nell’ambito della quota transitoria, aumentato del 30% a titolo di sanzione applicabile ai sensi dell’art. 27, n. 3, del regolamento n. 968/2006.
52. Il 13 dicembre 2007, il BIRB intimava alla Beneo-Orafti di versare la somma di EUR 13 878 493, corrispondente al prelievo sulla produzione fuori quota menzionata nella sua lettera del 9 luglio 2007.
53. Gli importi summenzionati e le loro modalità di calcolo possono riassumersi in forma di tabella:
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54. Atteso che la Beneo-Orafti si oppone al versamento delle somme reclamate (13 878 493 EUR e 16 397 508,87 EUR), il BIRB ha investito della questione il Tribunale di primo grado di Bruxelles.
55. Il Tribunale di primo grado di Bruxelles ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
« 1) Se le quote transitorie assegnate a un’impresa produttrice di zucchero in base all’art. 9 del regolamento [...] n. 493/2006 (…) siano esentate dal regime temporaneo di ristrutturazione instituito dal regolamento n. 320/2006 (…) e dal regolamento n. 968/2006, (…) dato che tali quote:
a) non sono soggette al contributo temporaneo a titolo di ristrutturazione;
b) non beneficiano dell’aiuto alla ristrutturazione e
c) non costituiscono quote ai sensi del regolamento n. 320/2006, (…) quali definite all’art. 2, punto 6, del medesimo regolamento.
2) Anche in caso di soluzione in senso negativo della questione precedente, se le quote transitorie siano quote a parte intera, a prescindere dalle quote di base regolari, dato che:
a) le quote transitorie vengono assegnate sul fondamento dell’art. 9 del regolamento n. 493/2006 (…), e non su quello dell’art. 7 del regolamento n. 318/2006 (…);
b) i criteri di assegnazione delle quote transitorie sono diversi dai criteri di assegnazione delle quote di base regolari e
c) le quote transitorie sono misure transitorie destinate a facilitare la transizione dal precedente regime del mercato dello zucchero al nuovo regime del mercato comunitario dello zucchero e, pertanto, si applicano, in linea di principio, solo nel corso della campagna di commercializzazione 2006/2007.
3) In caso di soluzione affermativa di una delle due questioni precedenti (o di entrambe), se un’impresa produttrice di zucchero che ha chiesto l’aiuto alla ristrutturazione per la campagna 2006/2007 conformemente all’art. 3 del regolamento n. 320/2006 (…) possa beneficiare di una quota transitoria attribuita per la campagna di commercializzazione 2006/2007 conformemente all’art. 9 del regolamento n. 493/2006.
4) In caso di soluzione in senso negativo della questione precedente, se la sanzione applicata possa consistere nel recupero della parte dell’aiuto alla ristrutturazione concessa e nel recupero della quota transitoria ((19) ).
Come si debbano calcolare l’importo del recupero ai sensi dell’art. 26, n. 1, (del regolamento n. 968/2006) e la sanzione di cui all’art. 27 (di questo regolamento), nel caso in cui un’impresa produttrice di zucchero abbia percepito un aiuto alla ristrutturazione (a titolo della campagna di commercializzazione 2006/2007) e abbia utilizzato la sua quota transitoria (per la quale non è stato concesso alcun aiuto alla ristrutturazione).
Se nel calcolo del suddetto importo e della suddetta sanzione si debba tenere conto in tutto o in parte dei seguenti elementi:
a) i costi sostenuti dall’impresa produttrice di zucchero in questione per lo smantellamento degli impianti di produzione;
b) le perdite subite dall’impresa produttrice di zucchero in questione a seguito della rinuncia alla propria quota di base regolare;
c) il fatto che la quota transitoria è una misura speciale e transitoria che autorizza la produzione soltanto per la campagna di commercializzazione 2006/2007, ma non si applica alle altre campagne di commercializzazione (tranne nel caso della quota transitoria di zucchero);
d) se il calcolo di un importo di recupero che non tiene conto degli elementi summenzionati nei precedenti punti a)-c) costituisca una violazione del principio di proporzionalità.
5) Nonostante le questioni precedenti, quando divengano effettivi, ovvero vincolanti per il richiedente, gli impegni assunti sul fondamento di un piano di ristrutturazione:
a) all’inizio della campagna di commercializzazione per la quale il richiedente ha presentato domanda di aiuto alla ristrutturazione;
b) all’atto della presentazione della domanda alla competente autorità nazionale;
c) quando la competente autorità nazionale comunica che la domanda è considerata completa;
d) quando la competente autorità nazionale comunica che la domanda è considerata ricevibile per un aiuto alla ristrutturazione;
e) quando la competente autorità nazionale comunica la propria decisione di concedere un aiuto alla ristrutturazione.
6) In caso di soluzione in senso affermativo di una delle questioni [sub 1) e 2)] (o di entrambe), se un’impresa produttrice di zucchero cui è stata assegnata una quota transitoria per la campagna 2006/2007 possa utilizzare tale quota nel corso della campagna di commercializzazione anche nel caso in cui a detta impresa sia stato concesso un aiuto alla ristrutturazione rapportato alla sua quota di base regolare, a partire dalla campagna 2006/2007.
7) In caso di soluzione in senso negativo della prima, seconda e sesta questione, se una competente autorità nazionale di uno Stato membro, in caso di inosservanza degli impegni assunti nell’ambito del piano di ristrutturazione, possa cumulare il recupero dell’aiuto alla ristrutturazione e la sanzione ai sensi degli artt. 26 e 27 del regolamento n. 968/2006 (…) con l’imposizione di un prelievo sulle eccedenze ai sensi dell’art. 4 del regolamento della Commissione, n. 967/2006 (…), oppure se tale cumulo di sanzioni leda i principi del “ne bis in idem”, di proporzionalità e di “non discriminazione».
56. La Beneo-Orafti, il governo belga e la Commissione hanno presentato osservazioni scritte e orali alla Corte.
IV – Analisi
57. Come indicato nell’introduzione delle presenti conclusioni, le sette questioni pregiudiziali, formulate in modo molto dettagliato, concernono quattro aspetti della controversia, che intendo affrontare nell’ordine che segue: in primo luogo, la questione della relazione tra le quote transitorie e le quote di base oggetto di rinuncia (di cui diversi aspetti sono sollevati nelle questioni dalla prima alla terza e sesta); in secondo luogo, la questione del momento in cui un’impresa che richiede un aiuto alla ristrutturazione viene vincolata dai suo impegni a questo riguardo (quinta questione); in terzo luogo, la questione se sia consentito il cumulo di misure di recupero, di sanzione e di prelievi richiesti dal BIRB (prima parte della quarta questione e settima questione), e, in quarto luogo, la questione delle modalità di calcolo dell’importo eventualmente da recuperare (seconda parte della quarta questione).
58. Esaminando tali questioni, occorre osservare che i problemi sollevati derivano da circostanze eccezionali che hanno caratterizzato la campagna di commercializzazione 2006/2007, ossia, da una parte, l’esistenza di quote transitorie e, dall’altra, l’adozione di decisioni di concessione dell’aiuto alla ristrutturazione dopo l’inizio della campagna. Data l’assenza di tali elementi nelle altre campagne, l’interpretazione che la Corte darà nella presente causa avrà probabilmente una scarsa incidenza diretta sulle procedure relative alle altre campagne di commercializzazione.
A – La relazione tra le quote transitorie e le quote di base rinunciate
59. Le questioni della prima alla terza e sesta poste dal giudice del rinvio si possono riassumere come segue. In primo luogo, ci si chiede se le quote transitorie siano indipendenti dalle quote di base, vuoi in quanto sono esentate dal regime provvisorio di ristrutturazione vuoi per un altro motivo. In secondo luogo, nell’ipotesi che siano indipendenti dalle quote di base, se ad un’impresa a cui è stata assegnata una quota transitoria possa essere impedito di utilizzare detta quota, vuoi perché ha chiesto un aiuto alla ristrutturazione, vuoi perché siffatto aiuto le è stato erogato.
60. Per quanto concerne la prima parte di questa domanda, alla Corte sono stati presentati argomenti contrastanti. La Beneo-Orafti, dal canto suo, invoca il disposto di talune delle disposizioni pertinenti per affermare che le quote transitorie non sono soggette alle norme del regime temporaneo di ristrutturazione e sono autonome rispetto alle quote di base. Il governo belga e la Commissione, per contro, si fondano sull’obiettivo della riforma e sulla ratio delle quote transitorie per difendere la posizione opposta.
61. Mi sembra che, effettivamente, siffatti obiettivi e ratio depongano chiaramente in favore di un’analisi ai sensi della quale le quote transitorie dovrebbero essere considerate come un’estensione delle quote di base, senza che possano essere utilizzate indipendentemente da quelle, anche se la loro natura implica, sotto certi aspetti, un trattamento specifico nei dettagli.
62. In primo luogo, emerge chiaramente dalla normativa che la quota transitoria è stata istituita al fine di evitare che il volume della quota di base, calcolato in funzione di una campagna di commercializzazione normale di dodici mesi, si riveli insufficiente per una campagna che doveva durare, in via eccezionale, quindici mesi (20) . Si tratta dunque, per come è concepito, di un aumento del 25% della quota di base (21), corrispondente alla proroga del 25% della durata della campagna di commercializzazione.
63. In secondo luogo, dalla normativa emerge anche che l’obiettivo del meccanismo adottato per garantire la ristrutturazione dell’industria dello zucchero era quello di stimolare le imprese ad abbandonare definitivamente e totalmente la produzione e a smantellare i corrispondenti impianti (22) . L’abbandono doveva essere effettivo «[a] decorrere dalla campagna nel corso della quale ha luogo la rinuncia alla quota» (23) . Sembrerebbe poco coerente con questo obiettivo consentire alle imprese di dichiarare l’abbandono della loro quota per la campagna 2006/2007 e di ricevere gli aiuti corrispondenti, continuando ad utilizzare il 20% di questa quota cumulata (quota di base più quota transitoria) nel corso della stessa campagna.
64. Se la finalità della quota transitoria e quella del meccanismo di incentivo alla ristrutturazione depongono tanto chiaramente in favore di un’assimilazione di questa quota alla quota di base, in quanto estensione indissociabile della medesima, occorre, nondimeno, verificare se gli argomenti dedotti dalla Beneo-Orafti, fondati sul disposto di talune disposizioni della normativa, non impongano un’analisi diversa.
65. La Beneo-Orafti fa valere, per cominciare, l’art. 9, n. 4, del regolamento n. 493/2006, secondo il quale le quote transitorie non sono soggette al pagamento del contributo temporaneo per la ristrutturazione previsto all’art.11, n. 2, del regolamento n. 320/2006, e non possono beneficiare del pagamento degli aiuti previsti da questo regolamento. Essa ne deduce che siffatte quote esulano dal regime di ristrutturazione. Tale interpretazione sarebbe confermata dal fatto che le quote interessate da questo regime, a sua volta disciplinato dal regolamento n. 320/2006 e dal suo regolamento di attuazione n. 968/2006, sono espressamente limitate (24) a quelle assegnate in conformità al regolamento n. 318/2006, mentre le quote transitorie sono assegnate in virtù del regolamento n. 493/2006. Di conseguenza, l’art. 3 del regolamento n. 968/2006, che vieta qualsiasi produzione a decorrere dal l’abbandono della quota liberata, non si applicherebbe alle quote transitorie.
66. La Beneo-Orafti sottolinea anche che l’art. 9, n. 5, del regolamento n. 493/2006 prevede che le quote transitorie sono «assegnate» dagli Stati membri (e non che le quote di base sono «aumentate» di una determinata percentuale), e che questa stessa disposizione impone che siffatta assegnazione si compia «in base a criteri oggettivi e in modo da garantire la parità di trattamento tra i produttori e da evitare turbative del mercato e distorsioni della concorrenza», esigenze che non si applicano, ai sensi dell’art. 7, n. 2, del regolamento n. 318/2006, all’assegnazione delle quote di base. Ne conseguirebbe che le due assegnazioni sarebbero indipendenti l’una dall’altra (peraltro, a giudizio della Beneo-Orafti, la quota transitoria dello zucchero nel Sud dell’Italia non sarebbe stata assegnata proporzionalmente all’assegnazione della quota di base). Infine, le quote transitorie avrebbero una finalità diversa da quella delle quote di base, ossia quella di agevolare la transizione tra il regime precedente e il regime riformato.
67. Si deve convenire sul fatto che gli argomenti della Beneo-Orafti non sembrano totalmente privi di pertinenza. Infatti, se il legislatore (nella fattispecie la Commissione, perché le quote transitorie rientrano totalmente nelle misure da essa adottate in virtù dei poteri conferiti dai regolamenti nn. 318/2006 e 320/2006) aveva l’intenzione di far subire alle quote transitorie la stessa sorte, per quanto concerne l’abbandono della produzione, della quota di base, avrebbe dovuto precisarlo. Orbene, non soltanto siffatta precisazione manca, ma la normativa contiene un certo numero di indicazioni in senso contrario, rilevate dalla Beneo-Orafti nella sua argomentazione.
68. Tuttavia, pur ammettendo il ragionamento sostenuto da questa impresa, non vedo come la sua tesi possa essere accolta.
69. Se si considera, infatti, che la quota transitoria è indipendente dalla quota di base, essa deve quindi esserlo sia sotto il profilo del volume assegnato sia sotto il profilo del periodo per cui è stata assegnata.
70. Orbene, dal decimo ‘considerando’ del regolamento n. 493/2006 discende che la quota transitoria doveva coprire la produzione di zucchero dell’inizio della campagna 2006/2007. Alla luce dei rapporti tra le quantità e le durate previste, in questo caso può trattarsi solo dei primi tre mesi di questa campagna, ovvero i mesi dal luglio al settembre 2006 compreso, che hanno costituito il periodo transitorio necessario per garantire la continuità tra le campagne annuali precedenti (che andavano dal 1° luglio al 30 giugno dell’anno successivo) e le campagne annuali successive (che andavano dal 1° ottobre al 30 settembre dell’anno successivo), e colmare così lo scarto risultante dalle nuove date delle campagne.
71. In questa ipotesi, l’intenzione sarebbe stata quella di far applicare il meccanismo degli aiuti alla ristrutturazione e del loro finanziamento mediante contributi temporanei sulla base delle quantità prodotte in forza della quota di base, teoricamente corrispondenti al periodo di dodici mesi a partire dal 1° ottobre 2006, ed escludendo da detto meccanismo i quantitativi prodotti in forza della quota transitoria, corrispondente al periodo transitorio dal 1° luglio al 30 settembre 2006. Siffatta interpretazione, che sembra essere la sola che consente di conciliare il testo delle disposizioni menzionate con la finalità della riforma e degli incentivi alla ristrutturazione, è ulteriormente corroborata dall’art. 5, n. 1, del regolamento n. 320/2006, ai sensi del quale la decisione di concedere l’aiuto alla ristrutturazione per la campagna 2006/2007 doveva essere adottata entro il 30 settembre (ed è anche confermata dal fatto che, nella fattispecie, è il 29 settembre 2006 che la Commissione ha informato gli Stati membri della disponibilità di fondi sufficienti, dando loro anche il nulla osta alla concessione dell’aiuto per tutte le domande giudicate ricevibili).
72. Orbene, nell’ambito della controversia in esame, lo sciroppo d’inulina litigioso è stato prodotto dalla Beneo-Orafti tra il 21 novembre e il 13 dicembre 2006, periodo in cui la quota transitoria, se avesse potuto così avere un’esistenza indipendente, sarebbe dunque venuta a scadere (25) .
73. Se, per contro, l’interpretazione sostenuta dalla Beneo-Orafti fosse accolta senza riserve, ne conseguirebbe che, per il periodo di quindici mesi compreso tra il 1° luglio 2006 e il 30 settembre 2007, le imprese produttrici avrebbero avuto a disposizione due quote distinte. Da una parte, esse avrebbero potuto abbandonare, all’inizio della campagna, la loro quota di base, ricevendo come corrispettivo un aiuto alla ristrutturazione per un importo considerevole, ma che le avrebbe obbligate a smantellare i loro impianti corrispondenti e a rinunciare totalmente e definitivamente ad ogni futura produzione di zucchero con i detti impianti. D’altra parte, esse avrebbero nondimeno potuto utilizzare, sino all’ultimo momento della campagna, la loro quota transitoria. Siffatto risultato pare non soltanto incoerente di per sé, ma anche in totale contraddizione con gli obiettivi perseguiti dalla normativa.
74. Da ciò desumo che, se la normativa nel suo insieme non è priva di equivoci ed una formulazione più attenta avrebbe potuto offrire la chiarezza che manca, l’interpretazione più ragionevole, che concilia in larga misura il testo delle disposizioni con la finalità sia della riforma sia dell’assegnazione delle quote transitorie, consiste nel considerare che queste ultime potevano avere una loro esistenza indipendente da quella delle quote di base soltanto se servivano effettivamente a coprire la produzione dall’inizio della campagna 2006/2007. Solo siffatta utilizzazione poteva giustificare la loro esclusione dal regime temporaneo di ristrutturazione. Per contro, le quote transitorie non potevano sostituirsi alle quote di base cui si era rinunciato per consentire alle imprese interessate di continuare a produrre nel corso del periodo corrispondente alla campagna annuale ormai fissata dal 1° ottobre al 30 settembre, quando avevano rinunciato alla loro quota di base.
75.
Ne consegue che un’impresa che aveva rinunciato alla sua quota di base avrebbe potuto produrre, senza incorrere in penali, sino alla sua quota transitoria nel corso dei tre primi mesi della campagna prorogata di quindici mesi, ma non nei dodici mesi rimanenti. In questa situazione, la sua produzione nell’ambito della quota transitoria sarebbe stata esentata dal pagamento del contributo temporaneo per la ristrutturazione, e l’impresa avrebbe ricevuto l’aiuto alla ristrutturazione per tutta la quantità oggetto di rinuncia nell’ambito della sua quota di base, a condizione, beninteso, di cessare definitivamente e totalmente la sua produzione dopo aver prodotto la sua quota transitoria nel corso dei primi tre mesi della campagna e di smantellare, se del caso, i corrispondenti impianti.
76. Evidentemente, un’impresa che, per contro, non aveva rinunciato alla sua quota di base poteva cumulare le due quote al fine della ripartizione della sua produzione sui quindici mesi. Siffatta impresa non avrebbe ovviamente ricevuto alcun aiuto alla ristrutturazione, ma sarebbe stata debitrice del contributo temporaneo, in virtù dell’art. 11 del regolamento n. 320/2006, sulle quantità prodotte entro la quota di base nel corso della campagna 2006/2007 nonché nel corso delle campagne successive, salvo che non vi avesse successivamente rinunciato.
77. Con riguardo a questo primo aspetto delle questioni sollevate dal giudice del rinvio, concludo dunque che un’impresa che beneficia di una quota di base e di una quota transitoria per la campagna di commercializzazione 2006/2007, rinunciando alla sua quota di base, aveva il diritto di produrre sino al livello della quota transitoria entro il 30 settembre 2006, senza rimettere in discussione le condizioni della sua rinuncia alla quota di base e il conseguente aiuto alla ristrutturazione, ma che ogni produzione a decorrere dal 1° ottobre 2006 doveva essere considerata come una violazione degli impegni presi in forza della rinuncia alla quota di base.
B – Il momento nel quale un’impresa che richiede l’aiuto alla ristrutturazione è vincolata dai suoi impegni
78. La quinta questione verte, sostanzialmente, sul momento a partire dal quale un’impresa, che ha fatto richiesta di un aiuto alla ristrutturazione in cambio di un impegno ad abbandonare la sua quota di produzione e di smantellare i corrispondenti impianti, divenga vincolata da tale impegno.
79. Tale questione si pone, nella fattispecie, nel contesto del termine di quasi sei mesi che è decorso tra la presentazione della domanda della Beneo-Orafti, il 27 luglio 2006, e la notifica alla medesima dell’accoglimento della sua domanda, il 18 gennaio 2007. Quali misure potrebbe o dovrebbe adottare siffatta impresa durante questo periodo di incertezza? Infatti, se essa non produce alcuna parte della sua quota prima di ricevere una risposta definitiva e se tale risposta si rivela negativa, essa dovrà concentrare la sua produzione dell’intera campagna nel corso di un periodo più breve. Se, per contro, essa inizia la sua produzione e la risposta è positiva, essa si espone a penali e/o a prelievi. Il dilemma è ulteriormente complicato dal fatto che la produzione di zucchero dipende da attività agricole che devono essere programmate su periodi di almeno diversi mesi e che dipendono dalle stagioni (26) .
80. A giudizio della Beneo-Orafti, gli impegni in questione divengono vincolanti nel momento in cui essa riceve la notificazione, da parte dell’autorità nazionale competente, della concessione dell’aiuto alla ristrutturazione (dunque, nel caso della Beneo-Orafti, il 18 gennaio 2007) (27) . Per il governo belga, è dall’inizio della campagna di commercializzazione in questione (nella fattispecie il 1° luglio 2006) che l’impresa è vincolata dai suoi impegni (28) . La Commissione, dal canto suo, sembra esitare tra queste due date, ma fa anche notare che, sin dalla pubblicazione della comunicazione della Commissione 29 settembre 2006, la Beneo-Orafti disponeva di tutti gli elementi necessari per concludere che la sua domanda sarebbe stata accolta. In udienza, la Commissione ha suggerito che l’impegno di rinunciare alla quota e quello di smantellare i corrispondenti impianti, essendo di natura diversa, potrebbero divenire vincolanti in momenti diversi.
81. Da una parte, mi sembra che l’ipotesi di un obbligo vincolante a partire dal primo giorno della campagna di commercializzazione 2006/2007 debba essere scartata. Contrariamente all’argomento avanzato dal governo belga nel corso dell’udienza, l’impegno di cessare la produzione e di smantellare gli impianti interessati non può essere considerato come un impegno unilaterale. Si tratta infatti, nell’economia della normativa, del corrispettivo dell’aiuto alla ristrutturazione, concepito come «incentivo economico sostanziale» all’abbandono della produzione (29) . Perché l’impegno possa divenire vincolante fin dall’inizio della campagna (o fin dalla presentazione della domanda d’aiuto alla ristrutturazione (30) ), sarebbe stato necessario che la concessione dell’aiuto sia garantita dal semplice fatto del deposito della domanda, cosa che non avviene. In ogni caso, è giocoforza constatare che né il governo belga né la Commissione hanno avanzato alcun argomento per sostenere questa tesi.
82. D’altra parte, sembra incontestabile che l’impresa debba considerarsi vincolata dai propri impegni al più tardi a partire dal momento in cui riceve la notifica ufficiale della concessione dell’aiuto richiesto. In quel momento tutti gli elementi del «contratto» di ristrutturazione sono verificati e definitivamente convalidati per iscritto. L’aiuto non può essere revocato se gli impegni sono rispettati e gli impegni devono essere rispettati a pena non solo di vedersi revocare l’aiuto, ma anche di incorrere nelle penali previste.
83. Mi sembra, nondimeno, seguendo la stessa logica, che un’impresa che ha domandato un aiuto non possa considerarsi in diritto di non rispettare (ancora) i propri impegni se, in quanto operatore economico accorto, era in grado di sapere che l’aiuto richiesto le sarebbe stato concesso. Nella fattispecie, si tratta della data in cui la Commissione ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea la comunicazione che informava gli Stati membri (e, contemporaneamente, le imprese interessate – l’argomento della Beneo-Orafti secondo il quale la comunicazione era indirizzata esclusivamente agli Stati membri non mi sembra pertinente con riguardo a siffatto documento pubblico) del fatto che le risorse finanziarie disponibili erano sufficienti per soddisfare tutte le domande giudicate ricevibili, ovvero il 29 settembre 2006. A partire da quel momento, il diritto della Beneo-Orafti a ricevere l’aiuto richiesto era acquisito, essendo soddisfatte tutte le condizioni di cui all’art. 5, n. 2, del regolamento n. 320/2006, anche se le autorità belghe, per motivi inesplicati, hanno tardato ancora più di tre mesi e mezzo prima di avvertire ufficialmente la Beneo-Orafti. A partire da quel momento, dunque, anche la Beneo-Orafti doveva rispettare gli impegni presi come contropartita dalla concessione dell’aiuto, a pena di perdere i suoi vantaggi ed incorrere in penali.
84. Certamente non si può escludere che la Beneo-Orafti avrebbe potuto invocare il ritardo nella notifica della decisione delle autorità belghe, se detto ritardo avesse suscitato presso di essa dubbi reali quanto al contenuto della decisione. In tal caso, l’incertezza causata avrebbe potuto essere invocata dalla Beneo-Orafti al fine di vedersi quanto meno esonerata dalla sanzione per inadempienza commessa deliberatamente o per negligenza grave (31) . Orbene, nessun elemento nel fascicolo induce a pensare che la Beneo-Orafti abbia fatto valere siffatto argomento, che, tenuto conto della pubblicazione della comunicazione della Commissione nella Gazzetta ufficiale che un operatore accorto non poteva ignorare, non sembra manifestamente avere probabilità di essere accolto.
85. Ritengo dunque, per quanto concerne questo aspetto delle domande sollevate nella presente
causa,
che un impegno di abbandono della quota, assunto da un’impresa che ha fatto richiesta di un aiuto alla ristrutturazione per la campagna 2006/2007, ha vincolato detta impresa in quanto essa doveva sapere, come operatore sufficientemente accorto, che l’aiuto corrispondente a tale impegno gli sarebbe stato versato.
C – La possibilità di cumulare le misure di recupero, di sanzione e di prelievo
86. Se accade che un’impresa abbia effettivamente prodotto quantitativi che ritiene coperti da
una quota autorizzata, mentre si tratta in realtà di una quota alla quale si era impegnata a rinunciare, si pone la questione di quali saranno le conseguenze finanziarie per l’impresa. Nella fattispecie, il BIRB cerca di recuperare l’importo dell’aiuto versato in rapporto alla quantità prodotta, di imporre una sanzione per il mancato rispetto degli impegni assunti e di percepire un prelievo su detta quantità in quanto prodotta in eccedenza. Il giudice del rinvio desidera sapere, con la quarta questione, (prima parte) e la settima questione, se queste tre misure possano cumularsi. Segnatamente, con la settima questione, esso si domanda se siffatto cumulo non leda i principi del ne bis in idem, di proporzionalità e di non discriminazione.
87. Si deve notare che, atteso che si pongono solo nel caso di risposta negativa alle questioni da uno a tre e sei, dette questioni si fondano sull’ipotesi che l’impresa di cui trattasi non abbia il diritto di avvalersi della sua quota temporanea, ipotesi che corrisponde, nella fattispecie, alla nostra analisi di tali questioni. Si tratta dunque di un’impresa che abbia rinunciato ad un certo volume di produzione, che si è vista concedere un aiuto alla ristrutturazione corrispondente a questo volume, ma che, nondimeno, ha prodotto una quantità equivalente alla totalità o a una parte del volume in questione.
88. Innanzitutto, mi sembra incontestabilmente giustificato, in queste circostanze, recuperare la parte dell’aiuto corrispondente alla quantità che è stata prodotta (32), ma a cui l’impresa aveva nondimeno rinunciato. Infatti, detto aiuto costituisce il corrispettivo della rinuncia alla produzione. Se la produzione avviene lo stesso, la concessione dell’aiuto non è più giustificata e si impone il suo recupero, in virtù dell’art. 26, n. 1, del regolamento n. 968/2006.
89. Inoltre, il fatto che le sanzioni previste all’art. 27 dello stesso regolamento si aggiungano al recupero della parte di aiuto in questione non mi sembra per nulla contrario al principio del ne bis in idem, e neppure a quelli di proporzionalità e di non discriminazione. Si tratta, ripeto, di una penale corrispondente, nell’ipotesi normale, al 10% dell’importo dell’aiuto da recuperare, o, in caso di comportamento intenzionale o di negligenza grave, al 30% dell’importo del medesimo, mentre la sanzione non si applica in caso di forza maggiore.
90. Per quanto concerne il principio del ne bis in idem, è chiaro che il recupero di una somma che non avrebbe dovuto essere versata (il che costituisce una semplice ripetizione d’indebito) è una misura di natura del tutto diversa dall’irrogazione di una sanzione. L’attuazione concorrente delle due misure non può dunque in alcun caso violare il principio in causa, che, sostanzialmente, vieta di sanzionare lo stesso soggetto più di una volta per un medesimo comportamento illecito, al fine di tutelare lo stesso bene giuridico (33) . In mancanza di una seconda sanzione, l’invocazione di questo principio è inoperante.
91. Per quanto riguarda il principio di proporzionalità, l’imposizione di una sanzione corrispondente al 10% dell’importo da recuperare, in caso di negligenza semplice (mentre l’ipotesi di forza maggiore sfugge ad ogni penalizzazione), non sembra affatto fuori misura. Siffatta sanzione serve, da un lato, a stimolare le imprese a prendere sul serio i loro impegni e a verificare accuratamente la conformità dei loro comportamenti a detti impegni. Essa può anche servire, dall’altro lato, a compensare le spese amministrative necessariamente, ma inutilmente, sopportate nell’esame dei fascicoli e per il versamento e il recupero delle somme non dovute. Quanto alla sanzione del 30% in caso di atto intenzionale o di negligenza grave, neppure questa pare eccessiva in quanto si tratta di penalizzare un comportamento riprensibile che avrebbe potuto arrecare un pregiudizio considerevole al regime di ristrutturazione e all’organizzazione comune del mercato, in quanto l’esistenza della sanzione produce, a priori, un effetto dissuasivo per coloro che sarebbero tentati da siffatto comportamento (34) . Evidentemente, la qualificazione di un caso di negligenza come grave o lieve deve essere effettuata in ogni fattispecie dall’autorità responsabile, ed un errore di qualificazione potrebbe dar luogo ad una sanzione sproporzionata, ma si tratta di un aspetto dell’applicazione della sanzione che può essere corretto in occasione di un controllo giurisdizionale del tipo esercitato nella fattispecie dal giudice del rinvio (35), e non di una caratteristica del sistema di sanzioni previsto dal regolamento n. 968/2006.
92. Per quanto concerne, infine, il principio di non discriminazione, le ragioni che hanno indotto il giudice nazionale ad interrogare la Corte su un’eventuale violazione di questo principio non sono chiaramente desumibili dalla decisione di rinvio. Neppure la Beneo-Orafti ha precisato meglio questo aspetto nelle sue osservazioni. Come ha fatto osservare il governo belga, nulla mi sembra indicare una disparità di trattamento tra situazioni analoghe o un trattamento identico di situazioni diverse (36), che si tratti della normativa in causa o del trattamento concreto della fattispecie della Beneo-Orafti ad opera del BIRB.
93. Se il cumulo del recupero dell’aiuto e della sanzione finanziaria, previsti, rispettivamente, agli artt. 26 e 27 del regolamento n. 968/2006, non pone alcun problema con riguardo al diritto dell’Unione, ciò vale anche se, per la stessa quantità prodotta, si cerca di applicare in aggiunta il prelievo sull’eccedenza, previsto all’art. 15 del regolamento n. 318/2006, il cui importo è fissato all’art. 3, n. 1, del regolamento n. 967/2006?
94. In primo luogo, il cumulo di questo prelievo e della sanzione finanziaria prevista all’art. 27 del regolamento n. 968/2006 costituisce una duplice sanzione di uno stesso comportamento volta a tutelare uno stesso bene giuridico, vietata, di per sé, dal principio di ne bis in idem?
95. A questo riguardo, mi sembra, innanzitutto, che il prelievo sull’eccedenza costituisca una sanzione. Contrariamente al contributo temporaneo per le quantità prodotte sotto quota, previsto all’art. 11 del regolamento n. 320/2006 e il cui obiettivo esplicito è quello di finanziare le misure di ristrutturazione (37), il prelievo sull’eccedenza è versato nel bilancio generale dell’Unione e ha come obiettivo quello di evitare l’accumulo di scorte pregiudizievoli per il mercato, in quanto deve essere fissato ad un livello sufficientemente elevato per essere dissuasivo(38) . Siffatte caratteristiche fanno del prelievo una sanzione, avente lo scopo di penalizzare la produzione fuori quota, come la penale prevista all’art. 27 del regolamento n. 968/2006 penalizza l’inosservanza degli impegni presi al fine di ottenere l’aiuto alla ristrutturazione.
96. È vero che non si tratta di sanzioni penali, ma di sanzioni amministrative. Orbene, siffatte sanzioni amministrative rientrano, in generale, nella portata del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 (39), ed in particolare nell’art. 5 di detto regolamento, che, ai sensi del suo decimo ‘considerando’, tiene giustamente conto del principio ne bis in idem, principio che, in aggiunta, è «riconosciuto come principio fondamentale di diritto comunitario dalla giurisprudenza» (40) .
97. Inoltre, questa duplice sanzione non solo riguarda la stessa persona, ma anche lo stesso comportamento. Anche se questo è colpito in modi diversi (innanzitutto, come violazione all’impegno di rinuncia alla quota, quindi come produzione in eccedenza), in entrambi i casi il comportamento di base è il medesimo e consiste nella produzione di un quantitativo non rientrante in una quota autorizzata. In aggiunta,
l’interesse giuridico tutelato nei due casi (41) è quello perseguito dalla nuova normativa e consistente nel limitare la produzione che rientra nei mercati del settore dello zucchero.
98. Concludo che il cumulo del prelievo sull’eccedenza, previsto all’art. 15 del regolamento n. 318/2006, e della penale, prevista all’art. 27 del regolamento n. 968/2006, lede il principio del ne bis in idem.
99. Si deve inoltre precisare che, dei due aspetti di questo principio, ovvero il divieto del duplice procedimento(42) e il divieto della doppia pena (43), è il secondo che è pertinente nella presente causa. Infatti, anche se il BIRB ha avviato due procedimenti avverso la Beneo-Orafti, ciò che conta è il divieto del cumulo di due sanzioni del diritto dell’Unione, indipendentemente dalle questioni di procedura. Orbene, il divieto della doppia pena, in virtù del quale il livello di una prima sanzione deve essere preso in considerazione se può essere irrogata anche una seconda sanzione per i medesimi fatti, nella giurisprudenza della Corte (44) rientra anche nel principio di proporzionalità, del pari invocato dalla Beneo-Orafti.
100. La penale irrogata alla Beneo-Orafti dal BIRB in virtù dell’art. 27 del regolamento n. 968/2006 è di EUR 136,33 per tonnellata prodotta (45) . Il prelievo per l’eccedenza è di EUR 500 per tonnellata prodotta. Il divieto della doppia pena esige dunque che sull’eccedenza si applichi solo il prelievo, la sanzione più severa delle due, che prevale sulla più lieve.
101. Resta da verificare se il livello del prelievo sull’eccedenza non leda di per sé il principio di proporzionalità.
102. Non sono di questa opinione. Lo scopo della riforma del settore dello zucchero è imporre quote di produzione rigide e ridotte, al fine di mantenere l’equilibrio e la stabilità del mercato in seno all’Unione e di rispettare gli impegni di quest’ultima a livello internazionale. Occorre pertanto evitare la produzione di quantità fuori quota che potrebbero perturbare il mercato. Il prelievo (che, come è stato sottolineato in udienza, in particolare dalla Commissione, non è dovuto se la quantità in causa è destinata a talune precise utilizzazioni (46) ) è stabilito allo stesso livello dei dazi all’importazione dello zucchero di origine esterna. Siffatto livello produce un effetto dissuasivo molto netto, mentre consente al produttore di beneficiare del prezzo sul mercato mondiale, ciò che non sembra costituire una sanzione sproporzionata, tanto meno se si tiene conto del fatto che il suo impatto reale è inferiore a EUR 500, poiché si sostituisce al contributo temporaneo di EUR 126,40 per tonnellata prelevato sulla produzione entro quota (47) . Che la produzione si trovi fuori quota perché il produttore ha superato la sua quota, o non ha mai avuto una quota o vi ha rinunciato, non mi sembra pertinente per questa analisi.
103. Concludo dunque, a questo riguardo, che, se un’impresa, per il mancato rispetto di un impegno di rinuncia alla sua quota, ha prodotto una quantità fuori quota, il recupero dell’aiuto alla ristrutturazione concesso come corrispettivo della rinuncia costituisce una ripetizione d’indebito il cui cumulo con una sanzione finanziaria non è vietato da alcun principio del diritto dell’Unione. Per contro, l’imposizione di due sanzioni concorrenti che penalizzano la stessa produzione è vietata dal principio del ne bis in idem, che impone di applicare soltanto la più severa tra le due.
D – Il calcolo dell’importo da recuperare
104. Resta da risolvere l’interrogativo sollevato dal giudice del rinvio nella seconda parte della quarta questione. Si tratta di sapere come calcolare l’importo da recuperare (eventualmente aumentato del 10% o del 30%, a seconda dei casi) quando un’impresa non ha rispettato uno o più impegni che essa ha assunto come corrispettivo dell’aiuto ricevuto. Segnatamente, se l’impresa interessata ha prodotto una determinata quantità, avendo liberato la sua quota di base, si pone la questione se detto calcolo debba tenere conto dei costi di smantellamento degli impianti di produzione, delle perdite derivanti dall’abbandono della quota di base e/o del fatto che la quota transitoria concerne solo la campagna 2006/2007. E, se detti elementi non vengono presi in considerazione, ci si chiede se si configuri una violazione del principio di proporzionalità.
105. Se la prima parte della quarta questione, che ho esaminato sopra, si pone esplicitamente nell’ipotesi di una risposta negativa alla terza questione (ossia, nell’ipotesi, che ho accolto, in cui l’impresa in questione non possa beneficiare di una quota transitoria qualora abbia domandato un aiuto alla ristrutturazione), la seconda parte della quarta questione sembra prendere come punto di partenza una situazione in cui l’impresa ha ricevuto l’aiuto in questione e ha utilizzato la sua quota transitoria.
106. Tuttavia, se si conclude, come ho proposto, che una produzione successiva al 1° ottobre 2006 non poteva rientrare nella quota transitoria in quanto, come avviene nella fattispecie in esame, l’impresa in questione aveva interamente rinunciato alla sua quota di base, ne consegue che siffatta produzione doveva rientrare in quest’ultima quota e non nella quota transitoria.
107. In tale situazione, l’approccio seguito dal BIRB, e approvato dal governo belga nelle sue osservazioni scritte, sembra a prima vista logico. L’art. 26, n. 1, del regolamento n. 968/2006 impone il recupero dell’«aiuto erogato proporzionalmente all’impegno o agli impegni non rispettati» assunti dall’impresa conformemente, in particolare, al piano di ristrutturazione, ma che non sono stati rispettati. Il BIRB ha ritenuto, in sostanza, che l’importo da recuperare corrispondesse all’importo dell’aiuto erogato alla Beneo-Orafti per ogni tonnellata a cui essa aveva rinunciato, moltiplicato per il numero delle tonnellate effettivamente prodotte nel corso della campagna 2006/2007.
108. La Beneo-Orafti, tuttavia, rileva che l’ammontare dell’aiuto erogato come corrispettivo di una rinuncia alla produzione è differenziato, in applicazione dell’art. 3, nn. 1 e 5, del regolamento n. 320/2006, in funzione degli impegni assunti con riguardo agli impianti di produzione e connessi alla rinuncia (smantellamento totale, smantellamento parziale o semplice non utilizzazione di questi impianti). In caso di una rinuncia senza smantellamento, l’aiuto è di EUR 255,50 per tonnellata. In caso di rinuncia con smantellamento parziale, questo importo è aumentato di EUR 292 per tonnellata, per raggiungere EUR 547,50 per tonnellata, al fine di compensare i costi di smantellamento; e, in caso di rinuncia con smantellamento totale degli impianti, l’importo è ulteriormente aumentato di EUR 182,50 per tonnellata, raggiungendo un totale di EUR 730 per tonnellata, per riflettere la spesa maggiore di uno smantellamento totale. In questa logica, a giudizio della Beneo-Orafti, se un’impresa non rispetta il suo impegno di rinuncia alla produzione, ma rispetta il suo obbligo di smantellamento, l’importo da recuperare dovrebbe essere solo di EUR 255,50 alla tonnellata e non dovrebbe tenere conto della parte dell’aiuto destinata a compensare i costi dello smantellamento.
109. Dal canto suo, la Commissione ritiene che i due approcci siano consentiti (48), insieme ad altri, ma che, in ultima analisi, spetti alle autorità nazionali competenti determinare la modalità di calcolo precisa, sempre che questa sia fondata su criteri oggettivi e non violi nessuno dei principi generali del diritto dell’Unione, segnatamente i principi di efficienza e di equivalenza nonché quello di proporzionalità.
110. Dal canto mio, considero pertinenti le obiezioni sollevate dalla Beneo-Orafti a questo proposito. La differenziazione dell’importo dell’aiuto erogato in funzione della natura dell’impegno preso per quanto concerne gli impianti di produzione tende a dimostrare che siffatto importo corrisponde solo in parte alla rinuncia alla quota in quanto tale. Dall’art. 26, n. 1, del regolamento n. 967/2006, emerge chiaramente che l’importo viene «recuperato proporzionalmente ((49) ) all’impegno o agli impegni non rispettati». Se l’impegno che non è stato rispettato concerne soltanto la produzione, e non lo smantellamento degli impianti, sembra imporsi un recupero che rispetti la ripartizione dell’aiuto tra questi due elementi. Si può desumere dall’art. 3, nn. 1 e 5, del regolamento n. 320/2006 che, nel caso di una rinuncia alla produzione accompagnata da un impegno di smantellamento parziale degli impianti in questione, la parte di aiuto erogato in forza della rinuncia equivale a 255,50 EUR per tonnellata (50), eventualmente aumentati del 10% o del 30%, a seconda dei casi. Se gli impegni presi con riguardo agli impianti vengono rispettati, sembrerebbe contrario al principio di proporzionalità, che è non solo un principio generale di diritto dell’Unione, ma che è contenuto anche, almeno in maniera implicita, nell’art. 26, n. 1, del regolamento n. 967/2006, recuperare la parte dell’aiuto che corrisponde a questi impegni.
111. In aggiunta, siffatto approccio osterebbe al principio della parità di trattamento, in quanto implicherebbe un trattamento identico di due gruppi di operatori (quelli che non hanno rispettato alcuno degli impegni presi e quelli che hanno violato soltanto il loro impegno di non produrre nel corso della campagna in questione) che si differenziano in modo oggettivo. Da ciò potrebbe addirittura conseguire un incentivo a non rispettare tutti gli impegni, quando non ne è stato rispettato uno.
112. A mio avviso, da ciò consegue che, quando si deve procedere al recupero di un aiuto alla ristrutturazione a causa dell’inosservanza di solo un parte degli impegni assunti come corrispettivo della concessione del detto aiuto, deve essere recuperata solo la parte dell’aiuto corrispondente agli impegni non rispettati. In una fattispecie come quella in esame, che verte solo sull’impegno di abbandono della produzione, le spese di smantellamento menzionate dal giudice del rinvio non sono pertinenti per il calcolo. A questo riguardo, si può osservare, in aggiunta, che l’importo dell’aiuto erogato è forfettario e dunque indipendente dai detti costi.
113. Per quanto concerne l’approccio della Commissione, non mi sembra potersi prendere in considerazione di lasciare alle sole autorità nazionali il compito di decidere in merito al calcolo degli importi che fanno parte di aiuti che provengono dal bilancio dell’Unione, che devono essere recuperati o prelevati in forza del diritto dell’Unione e restituiti nel bilancio di quest’ultima, tanto più che, rispondendo ad un quesito scritto della Corte, la Commissione cita, «tra le numerose formule possibili», quattro calcoli che danno quattro risultati molto diversi, che vanno da 8 103 292 EUR a 59 679 771 EUR, ovvero con un rapporto da 1 a 7,36. La semplice possibilità che importi tanto diversi possano essere richiesti, nei vari Stati membri, ai produttori che si trovano in situazioni oggettivamente analoghe appare come una flagrante violazione del principio della parità di trattamento.
114. Quanto agli altri argomenti della Beneo-Orafti, concernenti la perdita derivante dalla rinuncia alle quote di base e la specificità delle quote transitorie, questi mi convincono meno.
115. In primo luogo, la Beneo-Orafti fa valere che la quota a cui essa ha rinunciato concerne la produzione non soltanto della campagna 2006/2007, ma anche quelle di otto campagne successive, sino alla campagna 2014/2015 (51) . Dunque, la parte dell’aiuto corrispondente alla quota di base relativa alla campagna 2006/2007 rappresenterebbe soltanto un nono del totale, e sarebbe soltanto questa nona parte che si dovrebbe recuperare se l’inosservanza dell’impegno di rinuncia concernesse soltanto questa campagna. Mi sembra tuttavia inesatto ragionare in questo modo. L’aiuto non viene erogato ogni anno, come corrispettivo degli impegni presi nel corso della campagna in questione, ma viene erogato una volta per tutte in cambio di un impegno di abbandono della produzione (accompagnato, eventualmente, dallo smantellamento degli impianti), che vale per tutte le campagne successive a quella nel corso della quale prende effetto (52) . Ogni produzione che non rispetta l’impegno dà luogo ad un recupero del relativo aiuto. Peraltro, dall’art. 10 del regolamento n. 318/2006 si evince chiaramente che non esiste alcuna garanzia che la quota assegnata per la campagna 2006/2007, se non è liberata, resterà costante nel corso delle campagne successive. Per contro, essa deve per forza essere ridotta a partire dalla campagna 2010/2011.
116. In secondo luogo, la Beneo-Orafti ricava alcuni argomenti dal fatto che le quote transitorie concernono solo una campagna, mentre le quote di base (se non sono liberate) concernono tutte le campagne alle quali si applica il regolamento n. 318/2006. Questi argomenti non mi sembrano pertinenti, in quanto ritengo che la produzione litigiosa, che ha luogo dopo il 1° ottobre 2006, non può rientrare in una quota transitoria.
117. Ritengo dunque che, se si deve recuperare un aiuto alla ristrutturazione a causa dell’inosservanza di solo una parte degli impegni assunti come corrispettivo dell’erogazione del detto aiuto, debba essere recuperata solo la parte dell’aiuto corrispondente agli impegni non rispettati.
V – Conclusione
118. Alla luce di quanto precede, propongo di risolvere le questioni poste dal Tribunal de première instance di Bruxelles nel modo seguente:
«Le disposizioni pertinenti del regolamento (CE) del Consiglio 20 febbraio 2006, n. 318, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero, del regolamento (CE) 20 febbraio 2006, n. 320, relativo ad un regime temporaneo per la ristrutturazione dell’industria dello zucchero nella Comunità e che modifica il regolamento (CE) n. 1290/2005 relativo al finanziamento della politica agricola comune, del regolamento (CE) della Commissione 27 marzo 2006, n. 493, recante misure transitorie nell’ambito della riforma dell’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero e recante modifica dei regolamenti (CE) n. 1265/2001 e (CE) n. 314/2002, del regolamento (CE) della Commissione 29 giugno 2006, n. 967, recante modalità d’applicazione del regolamento (CE) n. 318/2006 del Consiglio riguardo alla produzione fuori quota nel settore dello zucchero, e del regolamento (CE) della Commissione 27 giugno 2006, n. 968, recante modalità d’applicazione del regolamento (CE) n. 320/2006 del Consiglio relativo a un regime temporaneo per la ristrutturazione dell’industria dello zucchero nella Comunità, devono essere interpretati nel senso che:
– un’impresa che beneficia di una quota di base e di una quota transitoria per la campagna di commercializzazione 2006/2007, e che rinuncia alla sua quota di base, aveva il diritto di produrre sino al livello della quota transitoria entro il 30 settembre 2006, senza rimettere in discussione le condizioni della sua rinuncia alla quota di base e l’aiuto alla ristrutturazione conseguente a questa rinuncia; tuttavia, ogni produzione a decorrere dal 1° ottobre 2006 doveva essere considerata come una violazione degli impegni assunti in forza della rinuncia alla quota di base;
– un impegno di abbandonare la sua quota, assunto da un’impresa richiedente un aiuto alla ristrutturazione per la campagna 2006/2007, ha vincolato siffatta impresa dal momento in cui essa doveva sapere, in quanto operatore normalmente accorto, che l’aiuto corrispondente a detto impegno le sarebbe stato erogato;
– se un’impresa, per il mancato rispetto di un impegno alla rinuncia alla sua quota, ha prodotto una quantità fuori quota, il recupero dell’aiuto alla ristrutturazione concesso come corrispettivo della rinuncia costituisce una ripetizione d’indebito il cui cumulo con una sanzione pecuniaria non è vietato da alcun principio del diritto dell’Unione. Per contro, l’imposizione di due sanzioni concorrenti che penalizzano la medesima produzione è vietata dal principio del ne bis in idem, che impone di applicare soltanto la più severa tra le due;
– se si deve recuperare un aiuto alla ristrutturazione a causa dell’inosservanza di solo una parte degli impegni assunti come corrispettivo del detto aiuto, deve essere recuperata soltanto la parte dell’aiuto corrispondente agli impegni non rispettati».
(1) .
(2)  –	L’inulina è una fibra (costituita da una catena di molecole di fruttosio) presente in un certo numero di piante. Essa viene estratta dalla radice di cicoria. L’idrolisi dell’inulina consente di ottenere fruttosio e il risultato di questo processo, un dolcificante chiamato sciroppo di inulina e oggetto dell’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero, viene utilizzato, in particolare, nell’industria agro-alimentare.
(3)  –	V. la parte introduttiva del rapporto speciale n. 6 della Corte dei conti dell’Unione europea intitolato «La riforma del mercato dello zucchero ha raggiunto i suoi obiettivi principali?», disponibile sul sito Internet http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/5986725.PDF.
(4)  –	Regolamento del Consiglio 20 febbraio 2006, n. 318, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (GU L 58, pag. 1). Questo regolamento è stato abrogato, successivamente al periodo pertinente per i fatti in causa nel procedimento principale, dal regolamento (CE) del Consiglio 22 ottobre 2007, n. 1234, recante organizzazione comune dei mercati agricoli e disposizioni specifiche per taluni prodotti agricoli (regolamento «unico OCM») (GU L 299, pag. 1), che ne riprende peraltro numerose disposizioni (v. tabella di corrispondenza all’allegato XXII di quest’ultimo regolamento, punto 40).
(5)  –	Ossia, il regolamento (CE) del Consiglio 19 giugno 2001, n. 1260, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (GU L 178, pag. 1), ai sensi del quale la campagna di commercializzazione comincia il 1° luglio e termina il 30 giugno dell’anno successivo [art. 1, n. 2, lett. m)] (v. secondo e terzo ‘considerando’ del regolamento n. 318/2006).
(6)  –	Ai sensi della motivazione della proposta di regolamento presentata al Consiglio dell’Unione europea dalla Commissione europea [COM(2005) 263 def.], la posticipazione della data di inizio della campagna saccarifera dal 1º luglio al 1º ottobre aveva lo scopo di «agevolare l’attuazione delle riduzioni» (v. punto 2.2).
(7)
–	Regolamento (CE) del Consiglio 20 febbraio 2006, n. 320, relativo a un regime temporaneo per la ristrutturazione dell'industria dello zucchero nella Comunità e che modifica il regolamento (CE) n. 1290/2005 relativo al funzionamento della politica agricola comune (GU L 58, pag. 42)
(8)  –	V., per il periodo in questione, l’art. 2, n. 1, lett. a), rispettivamente, della decisione del Consiglio 29 settembre 2000, 2000/597/CE, Euratom, relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità europee (GU L 253, pag. 42) e della decisione del Consiglio 7 giugno 2007, 2007/436/CE, Euratom, relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità europee (GU L 163, pag. 17).
(9)  –	Regolamento della Commissione 27 marzo 2006, recante misure transitorie nell’ambito della riforma dell’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero e recante modifica dei regolamenti (CE) n. 1265/2001 e (CE) n. 314/2002 (GU L 89, pag. 11).
(10)  –	I paragrafi 1 e 2 di questo articolo prevedono, rispettivamente, quote transitorie di zucchero, prodotto con barbabietole seminate anteriormente al 1° gennaio 2006, e di isoglucosio.
(11)  –	Regolamento della Commissione 29 giugno 2006, recante modalità d’applicazione del regolamento (CE) n. 318/2006 del Consiglio riguardo la produzione fuori quota nel settore dello zucchero (GU L 176, pag. 22).
(12)  –	V. paragrafo 12 delle presenti conclusioni.
(13)  –	Idem.
(14)  –	Regolamento della Commissione 27 giugno 2006, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 320/2006 (GU L 176, pag. 32).
(15)  –	In entrambi i casi, la cifra rappresenta circa il 61% o della quota di base o della quota transitoria dello sciroppo di inulina assegnate al Regno del Belgio ai sensi, rispettivamente, dell’allegato III del regolamento n. 318/2006 (ovvero 215 247 tonnellate) e dell’allegato II, parte C, del regolamento n. 493/2006 (53 812 tonnellate). La quota transitoria, che si tratti di quella assegnata al Regno del Belgio o di quella assegnata da questo Stato membro alla Beneo-Orafti, rappresenta il 25% della quota di base pertinente, corrispondente dunque alla proroga del 25% della durata della campagna di commercializzazione 2006/2007 rispetto alle campagne precedenti e successive.
(16)  –	V. punto 2 dell’allegato 8 delle osservazioni della Beneo-Orafti (pag. 2).
(17)  –	GU C 234, pag. 9. Può essere interessante osservare che, secondo il rapporto della Corte dei conti citato alla nota 3, in questa stessa campagna si è rinunciato a tutte le quote di base di sciroppo di inulina inizialmente assegnate in seno all’Unione per la campagna 2006/2007 (che concernono, di fatto, soltanto il Regno del Belgio e, in misura minore, il Regno dei Paesi Bassi e la Repubblica francese), di sorta che nessuna quota di sciroppo di inulina sussisteva o era stata assegnata per una qualsiasi delle campagne successive (v. allegato II, lett. B).
(18)  –	Per il calcolo di questo importo, e di quelli seguenti, v. tabella al paragrafo 53 delle presenti conclusioni.
(19)  – La nozione di recupero della quota transitoria, formulazione apparentemente proposta dalla Beneo-Orafti, non è affatto evidente. Essa sembra riguardare, in modo alquanto impreciso, il fatto che le quantità prodotte dalla Beneo-Orafti e da essa considerate come coperte dalla sua quota transitoria, non sono state trattate come rientranti in una quota autorizzata, di sorta che esse costituiscono l’oggetto di un prelievo sull’eccedenza.
(20)  –	V. decimo ‘considerando’ del regolamento n. 493/2006.
(21)  –	V. i numeri di cui al paragrafo 41 delle presenti conclusioni e alla nota 16.
(22)  –	V., segnatamente, art. 3, n. 4, del regolamento n. 320/2006.
(23)  –	Art. 3 del regolamento n. 968/2006.
(24)  –	V. art. 2, punto 6, del regolamento n. 320/2006 e art. 1, n. 2, primo comma, del regolamento n. 968/2006.
(25)  –	Si può osservare che la Beneo-Orafti ha affermato, nel corso dell’udienza, che la produzione in causa non poteva avere inizio dopo il 21 novembre 2006, in quanto la cicoria non poteva essere tenuta in deposito per più di tre mesi, il che sembrerebbe indicare che questa cicoria era già disponibile in un momento precedente il 30 settembre 2006.
(26)  –	Si deve nondimeno ricordare che il problema si pone, in linea di principio, soltanto per la campagna di commercializzazione 2006/2007 (v. paragrafo 58 delle presenti conclusioni). Infatti, l’art. 5, n. 1, del regolamento n. 320/2006 prevede che, per le campagne successive, la decisione relativa alla concessione dell’aiuto è adottata al più tardi entro la fine del mese di febbraio precedente
la campagna.
(27)  –	V. art. 11, n. 1, del regolamento n. 968/2006.
(28)  –	V. art. 3 del regolamento n. 968/2006. Si deve tuttavia notare che questa disposizione comincia con le parole «[a] decorrere dalla campagna nel corso della quale ha luogo la rinuncia alla quota (…) e non «[a] decorrere dall’inizio della campagna (…)».
(29)
–	V. quinto ‘considerando’ del regolamento n. 320/2006.
(30)  –	Che è avvenuta, nella fattispecie, quasi un mese dopo l’inizio della campagna. Sembra del tutto escluso che un’impresa possa trovarsi vincolata da un impegno a decorrere da una data alla quale non aveva nemmeno proposto di assumerlo.
(31)  –	Art. 27, nn. 2 e 3, del regolamento n. 968/2006.
(32)  –	Per quanto riguarda il calcolo dell’importo di questa parte dell’aiuto, v. paragrafi 104 e segg., e soprattutto paragrafi 110 e segg. delle presenti conclusioni.
(33)  –	V. sentenza 7 gennaio 2004, cause riunite C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P e C‑219/00 P, Aalborg Portland e a./Commissione (Racc. pag. I‑123, punto 338).
(34)  –	La sanzione non risulta, di fatto, nemmeno troppo pesante, arrivando solo a EUR 164,25 (il 30% di EUR 547,50) al massimo, mentre la produzione fuori quota di per sé comporta un contributo temporaneo di EUR 126,40 per tonnellata in forza dell’art. 11, n. 2, del regolamento n. 320/2006.
(35)  –	Si deve osservare che detto giudice non interroga la Corte sulla qualificazione del comportamento della Beneo-Orafti nella fattispecie. Non affronto dunque nelle presenti conclusioni questo aspetto, che rientra nella valutazione dei fatti ad opera del giudice nazionale.
(36)  –	V., segnatamente, sentenza 30 settembre 2010, causa C‑133/09, Uzonyi (Racc. pag. I‑8747, punto 31 e giurisprudenza citata).
(37)  –	V. quarto ‘considerando’ di questo regolamento.
(38)  –	V. diciottesimo ‘considerando’ e art. 15, n. 2, del regolamento n. 318/2006, nonché terzo ‘considerando’ del regolamento n. 967/2006.
(39)  –	Regolamento 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (GU L 312, pag. 1).
(40)  –	Sentenza 9 marzo 2006, causa C‑436/04,
Van Esbroeck (Racc. pag. I‑2333, punto 40 e giurisprudenza citata). V. anche paragrafi 80 e 81 delle conclusioni presentate dall’avvocato generale Sharpston nella causa Gasparini e a. (sentenza 28 settembre 2006, causa C‑467/04, Racc. pag. I‑9199).
(41)  –	Si deve osservare che, in materia penale, la Corte, a partire dalla sua sentenza 11 febbraio 2003, cause riunite C‑187/01 e C‑385/01, Gözütok e Brügge (Racc. pag. I‑1345), ha abbandonato l’esigenza della tutela di uno stesso interesse giuridico per l’applicazione del principio del ne bis in idem, e che un approccio analogo è stato adottato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo nella sentenza Sergueï Zolotoukhine c. Russia, 10 febbraio 2009.
(42)  –	Espresso più precisamente dall’adagio «nemo debet bis vexari» o «bis de eadem re ne sit actio» e conosciuto in diritto germanico con il nome di «Erledigungsprinzip», termine che pone l’accento sull’esaurimento dei procedimenti con il primo procedimento portato a termine.
(43)  –	Espresso più precisamente dall’adagio «nemo debet bis puniri pro uno delicto» e conosciuto in diritto germanico con il nome di «Anrechnungsprinzip», termine che rinvia piuttosto all’idea di «contabilizzazione» delle pene, ovvero la presa in considerazione di una pena più lieve in occasione dell’imposizione di una pena più severa per gli stessi fatti.
(44)  –	V. sentenza 18 novembre 1987, causa 137/85, Maizena (Racc. pag. 4587, punti 19 e segg.). V. anche sentenza 18 maggio 2006, causa C‑397/03 P, Archer Daniels Midland e Archer Daniels Midland Ingredients/Commissione (Racc. pag. I‑4429, punti 37 e segg.).
(45)  –	V. tabella al paragrafo 53 delle presenti conclusioni. Si tratta di un importo equivalente al 30% dell’aiuto percepito dalla Beneo-Orafti, che rappresentava l’83% dell’importo totale di EUR 547,50 a tonnellata. Tuttavia, ritengo che un calcolo corretto darebbe una somma ancora meno rilevante (v. paragrafi 110 e segg. delle presenti conclusioni).
(46)  –	V. artt. 12‑15 del regolamento n. 318/2006 e art. 4, n. 1, del regolamento n. 967/92006.
(47)  –	Art. 11, n. 2, del regolamento n. 320/2006.
(48)  –	Nonostante il fatto che, nella sua risposta scritta ad una quesito presentato dalla Corte, essa, senza spiegare il suo ragionamento, sembri ritenere che il calcolo proposto dalla Beneo-Orafti darebbe luogo ad un recupero di 292 EUR per tonnellata invece che di EUR 255,55 per tonnellata.
(49)  –	Se i termini «conformément à», considerati nel loro contesto, possono sembrare in qualche modo ambigui in lingua francese, il loro senso è reso più chiaramente in altre versioni linguistiche, ad esempio in lingua inglese («the part of the aid granted in respect of
the commitment(s) concerned») o in lingua spagnola («la parte de la ayuda concedida correspondiente al
compromiso o compromisos en cuestión») (in entrambi i casi il corsivo è mio).
(50)  –	Importo che nella fattispecie sembra opportuno adeguare riducendolo, tenendo conto del fatto che la Beneo-Orafti si è vista concedere solo l’83% dell’importo totale dell’aiuto.
(51)  –	V. art. 46 del regolamento n. 318/2006.
(52)  –	V. art. 3, n. 2, del regolamento n. 320/2006.