62021CC0162
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 8. rujna 2022. (
1
)
Predmet C‑162/21
Pesticide Action Network Europe i dr.
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija))
„Poljoprivreda – Unutarnje tržište – Zaštita zdravlja – Uredba (EZ) br. 1107/2009 – Sredstva za zaštitu bilja – Neonikotinoidi – Zaštita pčela – Aktivne tvari čije je određene uporabe zabranila Komisija – Članak 53. – Odobrenje za stavljanje na tržište koje je izdala država članica za ograničenu i kontroliranu uporabu zbog opasnosti koja se ne može obuzdati na neki drugi zadovoljavajući način – Proporcionalnost – Iznimni slučajevi”
I. Uvod
1.
Sud je nekoliko puta odlučivao o upotrebi takozvanih neonikotinoida u sredstvima za zaštitu bilja. S jedne strane, te tvari posebno su prikladne za određene uporabe, a s druge strane, opravdano se smatra da su osobito štetne za pčele. Stoga je Sud najprije ispitao nacionalnu zabranu tih tvari (
2
), a potom znatna ograničenja njihove uporabe koja je utvrdila Komisija (
3
). Povodom predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku valja prvi put utvrditi u kojoj mjeri država članica ipak može odstupiti od tih ograničenja takozvanim hitnim odobrenjem radi suzbijanja opasnosti za određene poljoprivredne kulture uporabom neonikotinoida.
2.
Pravna osnova za takvo hitno odobrenje jest članak 53. stavak 1. Uredbe o zaštiti bilja (
4
). Tom odredbom zahtijeva se ocjena proporcionalnosti, tako da je potrebno odvagnuti opasnosti od uporabe sredstva za zaštitu bilja i njegove prednosti, na što se odnosi jedno prethodno pitanje. Ostala pitanja odnose se na mogućnost tretiranja sjemena sredstvom za zaštitu bilja te njegovo stavljanje na tržište i sijanje, mogućnost odstupanja od ograničenja koja je Komisija izričito odredila prilikom odobrenja aktivne tvari kao i nužni kvalitativan aspekt opasnosti koja se hitnim odobrenjem želi suzbiti. U odgovorima na ta pitanja pojašnjeno je da se prilikom odvagivanja moraju poštovati određene granice.
II. Pravni okvir
3.
U uvodnoj izjavi 8. Uredbe o zaštiti bilja opisani su njezini temeljni ciljevi:
„Svrha ove Uredbe jest osigurati visoku razinu zaštite zdravlja ljudi i životinja, kao i okoliša, te istodobno zajamčiti konkurentnost poljoprivrede Zajednice. Posebna se pozornost treba posvetiti zaštiti ranjivih skupina stanovništva, uključujući trudnice, dojenčad i djecu. Potrebno je primjenjivati načelo predostrožnosti te se ovom Uredbom treba osigurati da industrija dokazuje da tvari ili sredstva proizvedena ili stavljena na tržište nemaju štetno djelovanje na zdravlje ljudi ili životinja ili bilo kakve neprihvatljive učinke na okoliš.”
4.
U uvodnoj izjavi 24. Uredbe o zaštiti bilja opisani su uvjeti za odobrenje sredstva za zaštitu bilja:
„Odredbama za izdavanje odobrenja mora se jamčiti visoka razina zaštite. Posebno, kod izdavanja odobrenja za sredstva za zaštitu bilja prednost mora imati cilj zaštite zdravlja ljudi i životinja te okoliša pred ciljem poboljšanja uzgoja bilja. Stoga se prije stavljanja na tržište sredstava za zaštitu bilja mora dokazati da ona predstavljaju izrazitu korist za uzgoj bilja te da nemaju nikakvih štetnih učinaka na zdravlje ljudi i životinja, uključujući i ranjive skupine, ili neprihvatljivih učinaka na okoliš.”
5.
U uvodnoj izjavi 32. Uredbe o zaštiti bilja navode se hitne ovlasti država članica na temelju njezina članka 53.:
„U iznimnim slučajevima potrebno je dopustiti državama članicama odobravanje sredstava za zaštitu bilja koja ne ispunjavaju uvjete predviđene ovom Uredbom, kad je to nužno zbog opasnosti ili ugroženosti uzgoja bilja ili ekosustava koja se ne može obuzdati na neki drugi primjereniji način. Takva privremena odobrenja potrebno je preispitati na razini Zajednice.”
6.
Članak 2. stavak 1. Uredbe o zaštiti bilja sadržava definiciju sredstava za zaštitu bilja:
„Ova se Uredba primjenjuje na sredstva, u obliku u kojem se isporučuju korisniku, koja se sastoje ili koja sadrže aktivne tvari, safenere ili sinergiste, i koja su namijenjena za neku od sljedećih uporaba:
(a)
zaštitu bilja ili biljnih proizvoda od svih štetnih organizama ili sprječavanje djelovanja takvih organizama, ako se kao glavna svrha ovih proizvoda smatraju higijenski ciljevi a ne zaštita bilja ili biljnih proizvoda;
[…]
Ti se proizvodi označuju kao ‚sredstva za zaštitu bilja’.”
7.
Osim toga, relevantne su definicije pojmova štetnih organizama i okoliša iz članka 3. Uredbe o zaštiti bilja:
„Za potrebe ove Uredbe primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
7.
‚štetni organizmi’ znači sve vrste, sojevi ili biotopi koji pripadaju životinjskom i biljnom carstvu ili patogeni uzročnici štetni za bilje ili biljne proizvode;
[…]
13.
‚okoliš’ znači vodne površine (uključujući podzemne, površinske, prijelazne, obalne i morske), sedimenti, tlo, zrak, zemljište, divlje vrste faune i flore, i bilo koja njihova međusobna povezanost, i bilo koji odnos s drugim živim organizmima”.
8.
Odobravanje aktivnih tvari uređeno je u poglavlju II. odjeljku 1. pododjeljcima 1. i 2. Uredbe o zaštiti bilja (članci 4. do 13.).
9.
Člankom 4. Uredbe o zaštiti bilja utvrđuju se mjerila za odobravanje aktivnih tvari. Konkretno, štetni učinci na zdravlje ljudi i životinja kao i neprihvatljivi učinci na okoliš isključeni su na temelju članka 4. stavaka 2. i 3.
10.
Člankom 4. stavkom 7. Uredbe o zaštiti bilja dopušta se odobravanje aktivnih tvari koje ne ispunjavaju opće zahtjeve pod određenim uvjetima:
„Odstupajući od stavka 1., kad je na temelju dokazne dokumentacije priložene zahtjevu aktivna tvar nužna za suzbijanje ozbiljne opasnosti za zdravlje bilja koja se ne može obuzdati bilo kojim drugim od sredstava na raspolaganju uključujući i nekemijske metode, takva se aktivna tvar smije odobriti na ograničeno vremensko razdoblje potrebno za suzbijanje te ozbiljne opasnosti, ali na najviše pet godina, čak ako i ne ispunjava mjerila iz točaka 3.6.3., 3.6.4., 3.6.5. ili 3.8.2. Priloga II., pod uvjetom da uporaba aktivne tvari podliježe mjerama smanjenja rizika kojima se izlaganje ljudi i okoliša svodi na najmanju moguću mjeru. […]
[…]
Države članice mogu odobriti sredstva za zaštitu bilja koja sadrže aktivne tvari odobrene u skladu s ovim stavkom samo onda kad je to prijeko potrebno za suzbijanje ozbiljne opasnosti za zdravlje bilja na njihovom području.
One će istodobno razraditi plan za postupno zabranjivanje te suzbijanje ozbiljne opasnosti drugim sredstvima uključujući nekemijska sredstva, te će plan odmah dostaviti Komisiji.”
11.
Člankom 6. Uredbe o zaštiti bilja predviđaju se uvjeti i ograničenja odobrenja:
„Odobrenje može biti podložno uvjetima i ograničenjima, uključujući:
[…]
(c)
ograničenja na temelju ocjenjivanja informacija iz članka 8., vodeći računa o poljoprivrednim prilikama, zdravlju bilja i o okolišu, uključujući dotične klimatske prilike;
[…]
(e)
način i uvjete uporabe;
[…]
(h)
određivanje područja na kojima se uporaba sredstava za zaštitu bilja, uključujući sredstava za tretiranje tla koja sadržavaju aktivnu tvar, ne smije dopustiti ili kad se uporaba može dopustiti pod posebnim okolnostima;
[…]
(j)
sve druge posebne uvjete koji proizlaze iz ocjenjivanja informacija koje su dobivene u okviru ove Uredbe.”
12.
Sadržaj odobrenja aktivnih tvari proizlazi iz članka 13. stavka 2. Uredbe o zaštiti bilja:
„Na temelju izvještaja o procjeni, drugih faktora koje treba uzeti u obzir u odnosu na sadržaj koji se razmatra te načela predostrožnosti, kad su uvjeti utvrđeni u članku 7. stavku 1. Uredbe (EZ) br. 178/2002 relevantni, donijet će se Uredba u skladu s regulacijskim postupkom iz članka 79. stavka 3., kojom se predviđa da:
(a)
je aktivna tvar odobrena, prema uvjetima i ograničenjima navedenima u članku 6., ako je potrebno;
(b)
aktivna tvar nije odobrena; ili
(c)
uvjeti odobrenja se izmjenjuju.”
13.
Na temelju članka 28. stavka 1. Uredbe o zaštiti bilja dotična država članica mora odobriti sredstvo za zaštitu bilja:
„Sredstvo za zaštitu bilja ne smije se staviti na tržište ili upotrebljavati ako nije odobreno u dotičnoj državi članici u skladu s ovom Uredbom.”
14.
Zahtjevi za odobrenje proizlaze iz članka 29. Uredbe o zaštiti bilja:
„(1)   Ne dovodeći u pitanje članak 50., sredstvo za zaštitu bilja odobrava se samo kad ono zadovoljava sljedeća jedinstvena načela iz stavka 6. i ispunjava sljedeće zahtjeve:
(a)
njegove aktivne tvari, safeneri i sinergisti su odobreni;
b)
[…]”
15.
U skladu s člankom 49. stavkom 1. Uredbe o zaštiti bilja, države članice ne zabranjuju stavljanje na tržište i uporabu sjemena tretiranog sredstvom za zaštitu bilja odobrenim za uporabu u najmanje jednoj državi članici. Člankom 49. stavkom 2. predviđa se donošenje mjera za otklanjanje opravdanih razloga zbog kojih se smatra da tretirano sjeme može predstavljati ozbiljan rizik za zdravlje ljudi ili životinja odnosno za okoliš.
16.
Člankom 53. Uredbe o zaštiti bilja, naslovljenim „Hitne situacije u zaštiti bilja”, dopušta se državama članicama da iznimno odobre sredstva za zaštitu bilja koja ne ispunjavaju opće zahtjeve:
„(1)   Odstupajući od članka 28., u posebnim okolnostima pojedina država članica može odobriti za razdoblje od najviše 120 dana stavljanje na tržište sredstava za zaštitu bilja za ograničenu i kontroliranu uporabu, ako se takve mjere pokažu nužnima zbog opasnosti koja se ne može obuzdati na neki drugi zadovoljavajući način.
Dotična država članica odmah obavještava druge države članice i Komisiju o poduzetim mjerama, podnoseći pojedinosti o stanju i poduzetim mjerama za sigurnost potrošača.
(2)   Komisija može zatražiti od Agencije mišljenje, odnosno znanstvenu ili tehničku potporu.
Agencija dostavlja Komisiji svoje mišljenje ili rezultate svog rada u roku od 1 mjeseca od dana kad je to zatraženo.
(3)   Ako je potrebno, donosi se odluka u skladu s regulacijskim postupkom prema članku 79. stavku 3. kada i pod kojim uvjetima država članica:
(a)
smije, odnosno ne smije produljiti trajanje mjera ili ih ponavljati; ili
(b)
mora mjere povući ili ih izmijeniti.
(4)   […]”
III. Činjenično stanje i zahtjev za prethodnu odluku
17.
Tiametoksam i klotianidin insekticidi su iz skupine neonikotinoida koji se upotrebljavaju u poljoprivredi za tretiranje sjemena. Prvotno su bili odobreni u Uniji. Komisija je 2018. iznova uredila odobravanja klotianidina (
5
) i tiametoksama (
6
) propisujući vrlo stroga ograničenja zbog rizikâ za pčele. Tim propisima je od 19. prosinca 2018. zabranjena uporaba sredstava za zaštitu bilja koja sadržavaju te aktivne tvari, osim u trajnim staklenicima. Sjeme tretirano tim tvarima također se može upotrebljavati isključivo u takvim staklenicima. Koliko se može opaziti, ta su ograničena odobrenja istekla 2019., a nisu zamijenjena novima (
7
). Stoga se sredstva za zaštitu bilja na osnovi tih aktivnih tvari više ne mogu odobriti u Uniji u skladu s općim postupkom odobravanja.
18.
Belgija je u jesen 2018. ipak izdala šest odobrenja za uporabu sredstava za zaštitu bilja na osnovi klotianidina i tiametoksama u svrhu tretiranja sjemena određenih usjeva, uključujući usjeve šećerne repe, kao i njihova sijanja na otvorenom polju. Razdoblje odobrenja trajalo je u biti do kraja proljeća 2019. Međutim, predmetna sredstva odobrena su i upotrebljavaju se u Belgiji već mnogo godina.
19.
Konkretno, iz argumentacije društva SESVanderhave S. A., intervenijenta na strani Belgijske Države u glavnom postupku, proizlazi da dopuštena uporaba sredstava za zaštitu bilja služi suzbijanju lisnih uši kojima se prenose virusi koji uzrokuju štetu na predmetnim usjevima, osobito onima šećerne repe.
20.
Dva udruženja koja se bore protiv pesticida i promiču bioraznolikost te jedan pčelar (u daljnjem tekstu: tužitelji) podnijeli su Conseilu d'État (Državno vijeće, Belgija) tužbu protiv tih odobrenja. Tvrde da su brojne znanstvene studije dokazale da uporaba tih neonikotinoida predstavlja velik rizik za pčele, bumbare i druge kukce oprašivače. Ističu da odobrenje za stavljanje na tržište i uporabu tretiranog sjemena na otvorenom polju nije u skladu s pravom Unije.
21.
Nasuprot tomu, Belgija smatra da uvjeti uporabe omogućuju da se izbjegne neprihvatljiv rizik za pčele. Napominje da budući da se predmetni usjevi žanju prije cvjetanja, može se izbjeći svaki kontakt između biljke i pčela. Različiti poduzetnici i zastupnici interesa uzgajivača šećerne repe i proizvođača šećera intervenirali su u potporu Belgiji.
22.
U tim je okolnostima Conseil d’État (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
1.
Treba li članak 53. Uredbe o zaštiti bilja tumačiti na način da omogućuje da država članica u određenim uvjetima izda odobrenje za tretiranje, prodaju ili sijanje sjemena tretiranog sredstvima za zaštitu bilja?
2.
U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje može li se prethodno navedeni članak 53. u određenim uvjetima primijeniti na sredstva za zaštitu bilja koja sadržavaju aktivne tvari čije su stavljanje na tržište ili uporaba ograničeni ili zabranjeni na području Europske unije?
3.
Obuhvaćaju li „posebne okolnosti” koje se zahtijevaju prethodno navedenim člankom 53. Uredbe situacije u kojima nastanak opasnosti nije siguran, nego samo vjerojatan?
4.
Obuhvaćaju li „posebne okolnosti” koje se zahtijevaju prethodno navedenim člankom 53. Uredbe situacije u kojima je nastanak opasnosti predvidiv, uobičajen i čak periodičan?
5.
Treba li izraz „koja se ne može obuzdati na neki drugi zadovoljavajući način” koji se upotrebljava u članku 53. Uredbe tumačiti na način da se njime, s obzirom na tekst uvodne izjave 8. Uredbe, jednaka važnost pridaje, s jedne strane, jamstvu visoke razine zaštite zdravlja ljudi, životinja i okoliša te, s druge strane, očuvanju konkurentnosti poljoprivrede u Zajednici?
23.
Tužitelji, Kraljevina Belgija i SESVanderhave S. A., intervenijent u glavnom postupku, kao i Finska, Francuska Republika, Helenska Republika, Mađarska i Europska komisija podnijeli su svoja pisana očitovanja o tim prethodnim pitanjima. Tužitelji, Belgija, Grčka, Francuska i Komisija sudjelovali su na raspravi održanoj 17. ožujka 2022.
IV. Pravna ocjena
24.
Na temelju članka 28. stavka 1. Uredbe o zaštiti bilja dotična država članica mora odobriti sredstvo za zaštitu bilja. Uvjet za to odobrenje je na temelju članka 29., među ostalim, to da je Komisija u skladu s člancima 4. do 13. odobrila njegove aktivne tvari, safenere i sinergiste.
25.
Međutim, člankom 53. stavkom 1. Uredbe o zaštiti bilja dopušta se državama članicama da u hitnom slučaju odobre druga sredstva za zaštitu bilja.
26.
Pet pitanja upućenih zahtjevom za prethodnu odluku odnose se na različite elemente koje treba uzeti u obzir prilikom izdavanja takvog hitnog odobrenja. Najprije ću razmotriti peto pitanje, čijim se odgovorom osobito pojašnjava funkcioniranje te odredbe. Zatim ću ispitati drugo, treće i četvrto pitanje te naposljetku prvo pitanje.
A.
Peto pitanje: odvagivanje interesâ
27.
Petim pitanjem nastoji se utvrditi način na koji u okviru primjene članka 53. stavka 1. Uredbe o zaštiti bilja treba odvagnuti dva cilja iz uvodne izjave 8., odnosno, s jedne strane, osigurati visoku razinu zaštite zdravlja ljudi i životinja kao i okoliša te, s druge strane, zajamčiti konkurentnost poljoprivrede Zajednice.
28.
To pitanje povezano je s činjenicom da je na temelju članka 53. stavka 1. Uredbe o zaštiti bilja hitno odobrenje dopušteno isključivo ako se pokaže nužnim zbog opasnosti koja se ne može obuzdati na neki drugi zadovoljavajući način. U skladu s uvodnom izjavom 32., države članice mogu u iznimnim slučajevima odobriti sredstva za zaštitu bilja kad je to nužno zbog opasnosti ili ugroženosti uzgoja bilja ili ekosustava koje se ne može obuzdati na neki drugi primjereniji način.
29.
Tako je zakonodavac Unije izvršavanje ovlasti na temelju članka 53. stavka 1. Uredbe o zaštiti bilja uvjetovao ocjenom proporcionalnosti.
30.
U skladu s načelom proporcionalnosti, ograničavajuće mjere zakonite su isključivo ako su prikladne i nužne za ostvarenje legitimnih ciljeva koji se žele postići. Pritom, kada postoji izbor između više (jednako (
8
)) prikladnih mjera, potrebno je odabrati onu koja je najmanje ograničavajuća; osim toga, nametnuta ograničenja ne smiju biti nerazmjerna ciljevima o kojima je riječ (
9
).
31.
„Teret” se u okviru članka 53. stavka 1. Uredbe o zaštiti bilja ne sastoji u ograničavanju slobode ili jednakosti nositelja temeljnih prava, nego smanjenju opsega zaštite okoliša i zdravlja zajamčene općim odredbama te uredbe. Iako su ti ciljevi utvrđeni u člancima 35. i 37. Povelje o temeljnim pravima te iako je Sud, barem u vezi s člankom 37., već presudio da postoji „pravo” predviđeno Ugovorima u smislu članka 52. stavka 2. Povelje (
10
), uvjeti za hitno odobrenje zapravo ne mogu predstavljati konkretizaciju ograničenja temeljnih prava u smislu članka 52. stavka 1. druge rečenice Povelje. Međutim, faze ispitivanja načela proporcionalnosti olakšavaju odvagivanje suprotstavljenih interesa o kojima je riječ u predmetnom slučaju.
32.
U okviru primjene članka 53. stavka 1. Uredbe o zaštiti bilja najprije je potrebno utvrditi opasnost ili ugroženost uzgoja bilja ili ekosustava koju treba obuzdati. To je cilj navedene mjere.
33.
Zatim valja utvrditi može li se uopće ta opasnost obuzdati uporabom sredstva za zaštitu bilja koje se treba odobriti.
34.
Ako se utvrdi prikladnost, može se ispitati nužnost odobrenja za sredstvo za zaštitu bilja. Pritom se u skladu s tekstom članka 53. stavka 1. Uredbe o zaštiti bilja treba ispitati može li se opasnost obuzdati na neki drugi zadovoljavajući način. U tom pogledu mogli bi se uzeti u obzir, primjerice, druga sredstva za zaštitu bilja na osnovi aktivnih tvari čiju je odgovarajuću uporabu odobrila Komisija, upotreba biljnih sorti otpornih na opasnost ili preorijentacija proizvodnje na druge proizvode.
35.
Već pri toj procjeni različitih mjera može biti potrebno međusobno odvagivanje različitih pravno zaštićenih interesa. To je u uvodnoj izjavi 32. Uredbe o zaštiti bilja izraženo time da je odobrenje moguće isključivo ako se opasnost ne može obuzdati na neki drugi primjereniji način. Naime, ako učinkovitost drugih načina nije očito jednaka ili bolja, valja odvagnuti treba li se manja učinkovitost prihvatiti s obzirom na opasnosti od sredstva za zaštitu bilja koje se odobrava.
36.
Ako iz toga proizlazi da ne postoje drugi primjereniji načini obuzdavanja opasnosti, valja naposljetku odvagnuti jesu li rizici povezani sa sredstvom za zaštitu bilja razmjerni zaštiti usjeva od opasnosti. Naime, teško je opravdati da je upotreba određenog sredstva „nužna” u smislu članka 53. stavka 1. ili „primjerena” u smislu uvodne izjave 32. ako su opasnosti od njega veće od prednosti.
37.
Odvagivanje treba provesti s obzirom na načelo opreznosti jer se odredbe Uredbe o zaštiti bilja u skladu s uvodnom izjavom 8. i člankom 1. stavkom 4. temelje u cijelosti na tom načelu (
11
). To zahtijeva, kao prvo, utvrđivanje potencijalno negativnih učinaka uporabe aktivnih tvari i sredstava za zaštitu bilja na zdravlje i okoliš (
12
) te, kao drugo, sveobuhvatnu procjenu rizika na temelju najpouzdanijih dostupnih znanstvenih podataka i najnovijih rezultata međunarodnih istraživanja (
13
).
38.
U tom pogledu se, nasuprot onomu što tvrde tužitelji, od dotičnog podnositelja zahtjeva u načelu ne može zahtijevati da dostavi informacije i stručna mišljenja potrebna za hitno odobrenje jer je takav pristup također propisan u pogledu drugih postupaka predviđenih Uredbom o zaštiti bilja (
14
).
39.
Međutim, u skladu s načelom dobre uprave, koje države članice moraju poštovati primjenjujući pravo Unije, nadležna tijela dužna su s dužnom pažnjom i nepristrano ispitati sve relevantne detalje te uvjeriti se da raspolažu najpotpunijim i najpouzdanijim informacijama potrebnima za donošenje odluke (
15
). To konkretno znači da ne mogu samo prihvatiti neispitane informacije koje je pružio podnositelj zahtjeva, nego ih moraju kritički ocijeniti te uzeti u obzir i relevantne informacije iz drugih izvora.
40.
U okviru odvagivanja nadležna tijela moraju usporediti tako utvrđene rizike s prednostima predmetne uporabe koje su također utvrđene na temelju najboljih znanstvenih spoznaja.
41.
Što se tiče tog odvagivanja, iz uvodne izjave 8. Uredbe o zaštiti bilja već na prvi pogled proizlazi da je osiguravanje visoke razine zaštite zdravlja ljudi i životinja i okoliša, s jedne strane, apstraktno izjednačeno sa, s druge strane, jamčenjem konkurentnosti poljoprivrede prilikom primjene te uredbe i, stoga, osobito prilikom odvagivanja na temelju članka 53. stavka 1. Naime, ta dva cilja trebaju se ostvariti „istodobno”.
42.
Međutim, u uvodnoj izjavi 8. također se navodi da tvari i proizvodi koji se odobravaju radi ostvarenja tih ciljeva ne smiju imati štetno djelovanje na zdravlje ljudi ili životinja ni neprihvatljive učinke na okoliš. To mora dokazati industrija, to jest poduzetnik koji podnosi predmetni zahtjev za odobrenje.
43.
Isto proizlazi iz uvodne izjave 24. Uredbe o zaštiti bilja, koja se razmatra u ovom postupku. U skladu s njom, kod izdavanja odobrenja za sredstva za zaštitu bilja prednost mora imati cilj zaštite zdravlja ljudi i životinja te okoliša pred ciljem poboljšanja uzgoja bilja. Stoga se prije stavljanja na tržište sredstava za zaštitu bilja mora dokazati da ona predstavljaju izrazitu korist za uzgoj bilja te da nemaju nikakvih štetnih učinaka na zdravlje ljudi i životinja, uključujući i ranjive skupine, ili neprihvatljivih (
16
) učinaka na okoliš.
44.
Isti cilj isključivanja štetnog djelovanja na zdravlje ljudi ili životinja i neprihvatljivih učinaka na okoliš također proizlazi iz uvodne izjave 10. i članka 4. stavaka 2. i 3., članka 23. stavka 2., članka 27. stavka 1., članka 54. stavka 1. te članka 56. stavka 1. Uredbe o zaštiti bilja.
45.
Iz toga proizlazi, kao prvo, da osiguravanje visoke razine zaštite zdravlja ljudi i životinja i okoliša, s jedne strane, te jamčenje konkurentnosti poljoprivrede, s druge strane, nisu apstraktno izjednačeni u okviru odvagivanja prilikom primjene članka 53. stavka 1. Uredbe o zaštiti bilja. Naprotiv, to odvagivanje sprečavanja štetnih djelovanja na zdravlje ljudi ili životinja ili neprihvatljivih učinaka na okoliš mora u načelu imati prednost pred gospodarskim razlozima. To također proizlazi iz naslova članka 53., s obzirom na to da se njime upućuje na hitnu situaciju, kao i iz uvodne izjave 32., kojom se primjena ograničava na iznimne slučajeve.
46.
Kao drugo, sprečavanje štetnih djelovanja na zdravlje ljudi ili životinja je u okviru odvagivanja prilikom primjene Uredbe o zaštiti bilja znatno važnije od sprečavanja štetnih učinaka na okoliš. Naime, cilj Uredbe nije isključiti samo neprihvatljive učinke na okoliš, nego sva štetna djelovanja na zdravlje ljudi ili životinja. Zakonodavac smatra da je, stoga, također moguće zamisliti postojanje štetnih učinaka na okoliš, koji se mogu prihvatiti prilikom odobravanja sredstava za zaštitu bilja.
47.
Stoga, ako uporaba sredstva za zaštitu bilja ima štetne učinke na zdravlje ljudi i životinja, hitno odobrenje može se u skladu s člankom 53. stavkom 1. Uredbe o zaštiti bilja izdati isključivo ako je to nužno za suzbijanje osobito ozbiljnih opasnosti. Na primjer, moguće su konkretne opasnosti za sigurnost opskrbe stanovništva hranom koje se žele suzbiti hitnim odobrenjem. Naprotiv, sâmi gospodarski razlozi ne bi trebali biti dovoljni.
48.
Nasuprot tomu, ako postoje „samo” štetni učinci na okoliš, veća je diskrecijska ovlast za odvagivanje. Važni gospodarski interesi stoga mogu u određenim okolnostima prevladati nad manjim štetnim učincima na okoliš.
49.
Razlika između zaštite zdravlja životinja i zaštite okoliša može se neizravno izvesti iz definicije okoliša u članku 3. točki 13. Uredbe o zaštiti bilja. Dio okoliša su u skladu s njom, među ostalim, divlje životinjske vrste. Budući da određene divlje životinjske vrste mogu u skladu s člankom 3. točkom 7. biti štetni organizmi, koje na temelju članka 2. stavka 1. točke (a) treba suzbiti sredstvima za zaštitu bilja, kao na primjer lisne uši koje se suzbija u ovom predmetu, također bi bilo proturječno isključiti sve štetne učinke na njihovo zdravlje.
50.
Zabrinutost u pogledu neonikotinoida odnosi se na učinke na pčele, uključujući pčele medarice koje se upotrebljavaju u pčelarstvu (
17
). Potonje, za razliku od divljih pčela ili bumbara, nisu divlje životinjske vrste, tako da je, barem u tom pogledu, riječ o višem cilju zaštite zdravlja životinja.
51.
Na peto pitanje stoga valja odgovoriti tako da primjena članka 53. stavka 1. Uredbe o zaštiti bilja zahtijeva da se s obzirom na načelo opreznosti konkretno odvagne prevladavaju li prednosti uporabe predmetnog sredstva za zaštitu bilja za osiguranje konkurentnosti poljoprivrede nad rizicima od uporabe tog sredstva. Ako uporaba sredstva za zaštitu bilja ima štetne učinke na zdravlje ljudi i životinja, hitno odobrenje može se izdati isključivo ako je to nužno za suzbijanje osobito ozbiljnih opasnosti. Nasuprot tomu, ako postoje „samo” štetni učinci na okoliš, veća je diskrecijska ovlast za odvagivanje.
B.
Drugo pitanje: aktivne tvari čije su stavljanje na tržište ili uporaba ograničeni ili zabranjeni
52.
Drugim pitanjem želi se utvrditi mogu li države članice na temelju članka 53. stavka 1. Uredbe o zaštiti bilja odobriti sredstva za zaštitu bilja koja sadržavaju aktivne tvari čije su stavljanje na tržište ili uporaba ograničeni ili zabranjeni. Iako ga Državno vijeće postavlja isključivo u slučaju da Sud potvrdno odgovori na prvo pitanje, čini mi se razumnim razmotriti ga neovisno o tome.
53.
U kontekstu glavnog postupka treba ga preoblikovati u pitanje mogu li države članice odobriti sredstva za zaštitu bilja za uporabe koje su u suprotnosti s ograničenjima koja je Komisija utvrdila u pogledu odobravanja upotrijebljenih aktivnih tvari.
54.
Mjera na temelju članka 53. stavka 1. Uredbe o zaštiti bilja može se donijeti odstupajući od njezina članka 28. Dotična država članica mora prema toj odredbi odobriti sredstvo za zaštitu bilja. To odobrenje je u skladu s člankom 29. stavkom 1. točkom (a) uvjetovano, među ostalim, odobrenjem njegovih aktivnih tvari. U skladu s člancima 13. i 79., Komisija to odobrenje pak izdaje u suradnji sa Stalnim odborom za prehrambeni lanac i zdravlje životinja.
55.
Iz toga slijedi da se člankom 53. stavkom 1. Uredbe o zaštiti bilja upravo dopušta državama članicama da odobre sredstva za zaštitu bilja čije aktivne tvari Komisija nije odobrila.
56.
Međutim, to prema mišljenju tužitelja vrijedi isključivo za aktivne tvari o kojima Komisija još nije odlučila. Nasuprot tomu, države članice ne mogu na temelju te odredbe odobriti sredstva za zaštitu bilja koja sadržavaju aktivne tvari čije je stavljanje na tržište ili uporabu Komisija ograničila ili zabranila. Sporna belgijska odobrenja ne bi bila u skladu s tim. Naime, Komisijinim odobrenjima za dva sporna neonikotinoida izričito se zabranjuje uporaba tretiranog sjemena izvan staklenika, dok se belgijskim odobrenjima upravo dopušta uporaba tretiranog sjemena na otvorenom polju.
57.
Iako iz teksta članka 53. stavka 1. i članka 28. Uredbe o zaštiti bilja nužno ne proizlazi tumačenje koje zastupaju tužitelji, njime se ono barem dopušta. U skladu s tim tumačenjem, ovlast država članica na temelju članka 53. stavka 1. ograničena je na aktivne tvari koje nisu odobrene, dok time nisu obuhvaćene aktivne tvari koje je Komisija odobrila pod ograničenim uvjetima. Ta se ograničenja ne mogu zaobići na temelju članka 53. stavka 1.
58.
U prilog tom tumačenju govori to da je Komisija već ocijenila rizike aktivne tvari kad ju je odobrila i u skladu s člankom 6. Uredbe o zaštiti bilja utvrdila uvjete i ograničenja koji su u suprotnosti s određenim uporabama.
59.
Međutim, iz uvodne izjave 32. Uredbe o zaštiti bilja proizlazi znatno širi doseg članka 53. stavka 1. Naime, u skladu s njom državama članicama potrebno je dopustiti odobravanje sredstava za zaštitu bilja koja ne ispunjavaju uvjete predviđene Uredbom. To se ne odnosi samo na aktivne tvari koje Komisija nije odobrila, nego i na uporabu odobrenih aktivnih tvari koju je Komisija isključila ograničenjem ili uvjetovanjem odobrenja (
18
).
60.
Iz toga slijedi da je na temelju članka 53. stavka 1. Uredbe o zaštiti bilja na državama članicama da odluče prevladavaju li iznimno potrebe za zaštitom bilja koje konkretno postoje na licu mjesta nad rizicima sredstva za zaštitu bilja zbog kojih je Komisija utvrdila uvjete ili ograničenja i opravdavaju li, stoga, hitno odobrenje.
61.
Točno je da se prema tom tumačenju člankom 53. stavkom 1. Uredbe o zaštiti bilja dopušta državama članicama da prihvate određene rizike zbog kojih je Komisija isključila spornu uporabu. Međutim, države članice moraju razmotriti te rizike prilikom izdavanja hitnog odobrenja jer, kao što je prethodno navedeno, svoju odluku moraju temeljiti na najpotpunijim i najpouzdanijim informacijama (
19
).
62.
Rizik od zanemarivanja Komisijinih zabrinutosti uostalom je ograničen Komisijim nadzorom kojem su države članice podvrgnute prilikom izdavanja hitnog odobrenja. Naime, dotična država članica dužna je u skladu s člankom 53. stavkom 1. drugim podstavkom Uredbe o zaštiti bilja obavijestiti Komisiju i druge države članice. Komisija može na temelju članka 53. stavaka 2. i 3. ispitati i, ako je potrebno, ograničiti ili čak zabraniti hitno odobrenje.
63.
Tužitelji tvrde da, iako Komisija vrlo suzdržano izvršava tu ovlast nadzora, to prije govori protiv toga da države članice prekoračuju svoje ovlasti na temelju članka 53. stavka 1. Uredbe o zaštiti bilja, barem prema mišljenju Komisije. Osim toga, ako bi Komisija pritom povrijedila Uredbu o zaštiti bilja i, posebice, članak 53., udruženja za zaštitu okoliša mogla bi nakon posljednjih izmjena Aarhuške uredbe (
20
) dodatno ili umjesto postupaka poput predmetnog zatražiti preispitivanje i, prema potrebi, pokrenuti postupak pred sudovima Unije.
64.
Prema tome, na drugo pitanje valja odgovoriti tako da države članice moraju prilikom primjene članka 53. stavka 1. Uredbe o zaštiti bilja osobito odvagnuti prevladavaju li iznimno potrebe za zaštitom bilja koje konkretno postoje na licu mjesta nad rizicima koje sredstvo za zaštitu bilja predstavlja za zdravlje ljudi ili životinja ili za okoliš i dopuštaju li, stoga, hitno odobrenje uporabe koju je Komisija zabranila prilikom odobravanja predmetnih aktivnih tvari.
C.
Treće i četvrto pitanje: tumačenje pojma „posebne okolnosti”
65.
Treće i četvrto pitanje odnose se na to da država članica može prema gotovo svim jezičnim verzijama članka 53. stavka 1. Uredbe o zaštiti bilja poduzeti mjere u „posebnim” okolnostima, pod uvjetom da se takva mjera pokaže nužnom zbog opasnosti koja se ne može obuzdati na neki drugi zadovoljavajući način. Samo se u njemačkoj verziji u tom pogledu upotrebljava pojam „određenih” okolnosti.
66.
Državno vijeće želi utvrditi jesu li tim okolnostima obuhvaćene situacije u kojima nastanak opasnosti nije izvjestan, nego samo vjerojatan (treće pitanje) ili u kojima je nastanak opasnosti predvidiv, uobičajen i čak periodičan (četvrto pitanje).
1. Treće pitanje: vjerojatnost ili izvjesnost opasnosti
67.
Trećim pitanjem nastoji se pojasniti vjerojatnost opasnosti koja je potrebna za opravdanje hitnog odobrenja na temelju članka 53. stavka 1. Uredbe o zaštiti bilja.
68.
To pitanje može se objasniti činjenicom da se u trenutku uporabe sredstva za zaštitu bilja za tretiranje sjemena u jesen i zimu teško može procijeniti stvarna veličina negativnog utjecaja na usjeve tijekom razdoblja uzgoja u proljeće i ljeto sljedeće godine. Mjera u kojoj će se pojaviti lisne uši, koje prenose relevantne viruse, ne može se sa sigurnošću predvidjeti ni prilikom tretiranja sjemena ni prilikom sijanja.
69.
Ni tekst članka 53. stavka 1. Uredbe o zaštiti bilja ni, posebice, izraz „posebne okolnosti”, koji se navodi u pitanju, nisu stvarno korisni za odgovor na to pitanje.
70.
Iako iz uvodne izjave 32. i naslova članka 53. proizlazi da su tim okolnostima obuhvaćene samo iznimke, odnosno hitne situacije, opasnost ne mora biti „izvjesna” da bi bila riječ o takvom slučaju. Isto tako, nasuprot stajalištu tužiteljâ, za zaključak o postojanju takvog slučaja nije potrebna posebna hitnost ili neposredna opasnost.
71.
Umjesto toga, odgovor se temelji na prethodno navedenoj zadaći članka 53. stavka 1. Uredbe o zaštiti bilja, a to je promicanje razmjerne ravnoteže između suprotstavljenih interesa u hitnim slučajevima, odnosno u posebnim okolnostima (
21
).
72.
U tom smislu suzbijanje opasnosti koja je samo vjerojatna može također biti proporcionalno ako ne postoji neki drugi primjereniji način. Nasuprot tomu, čekajući da opasnost bude izvjesna, moglo bi se, kao što to tvrdi više stranaka u postupku, spriječiti da se opasnost uopće može još uvijek suzbiti predmetnim sredstvom za zaštitu bilja. U tom slučaju se hitnom dozvolom više ne bi mogao, ili barem ne u jednakoj mjeri, postići njezin cilj. U takvoj situaciji zakašnjelo hitno odobrenje ne bi bilo manje ograničavajuće alternativno rješenje u smislu faze ispitivanja nužnosti (
22
).
73.
Međutim, iz upućivanja tužiteljâ na praksu u Ujedinjenoj Kraljevini (
23
) proizlazi da se hitno odobrenje može rano izdati uz dodavanje prikladnih uvjeta kojima se povećava vjerojatnost da će se sredstvo za zaštitu bilja upotrebljavati isključivo ako je to stvarno nužno. Iako se u navedenom slučaju na jesen izdala hitna dozvola za neonikotinoide, pratio se daljnji razvoj situacije te se na proljeće odustalo od uporabe s obzirom na to da se činilo da je u tom trenutku opasnost manje ozbiljna nego što se prvotno očekivalo.
74.
Ipak, u pravilu je ključno odvagivanje konkretnih prednosti i nedostataka: dakako, vjerojatna opasnost manje je relevantna od opasnosti koja sigurno postoji. Međutim, opasnost od osobito velike štete koja je samo vjerojatna može biti jednako relevantna kao sigurna opasnost od manje štete. Stoga se obje mogućnosti ne mogu apstraktno uključiti ili isključiti primjenom članka 53. stavka 1. Uredbe o zaštiti bilja. Naime, odgovor na pitanje je li opasnost koja je samo vjerojatna dovoljna za opravdanje hitnog odobrenja ovisi o tome prevladava li ona nad opasnostima koje uporaba sredstva za zaštitu bilja predstavlja za zdravlje ljudi i životinja kao i za okoliš.
75.
Uostalom, isto se pitanje može postaviti u pogledu potonjih opasnosti jer i one mogu biti vjerojatne ili izvjesne. Mjera u kojoj se trebaju uzeti u obzir proizlazi iz sudske prakse koja se odnosi na načelo opreznosti. Ono opravdava donošenje ograničavajućih mjera kada se pokaže nemogućim sa sigurnošću utvrditi postojanje ili doseg navodnog rizika zbog neuvjerljivih rezultata provedenih studija, ali u slučaju njegova ostvarenja postoji vjerojatnost stvarne štete za okoliš (
24
). Riječ je o opasnostima koje su, iako nisu sigurne, dostatno dokumentirane, odnosno postoje ozbiljne i uvjerljive indicije (
25
).
76.
Uostalom, kako bi se tako definirane opasnosti za zdravlje ljudi ili životinja ili za okoliš mogle usporediti s opasnosti za poljoprivredu koja se nastoji suzbiti hitnim odobrenjem, mora se prilikom utvrđenja obaju opasnosti primijeniti ista metoda procjene. To u praksi znači da se opasnost za poljoprivredu također treba ocijeniti na temelju postojećih studija i da se hitno odobrenje može dopustiti isključivo ako postoje ozbiljne i uvjerljive indicije.
77.
Na treće pitanje stoga valja odgovoriti tako da odobrenje uporabe sredstva za zaštitu bilja na temelju članka 53. stavka 1. Uredbe o zaštiti bilja ne ovisi o tome je li nastanak opasnosti koja se nastoji suzbiti izvjestan ili vjerojatan, nego o tome prevladavaju li prednosti te uporabe nad njezinim nedostacima. Prednosti i nedostaci predmetne uporabe, uključujući stupanj vjerojatnosti predmetne opasnosti, moraju u tom pogledu biti dostatno dokumentirani i, prema tome, proizlaziti iz ozbiljnih i uvjerljivih indicija.
2. Četvrto pitanje: predvidiva, uobičajena i periodična opasnost
78.
Četvrto pitanje također se odnosi na opasnost kojom bi se opravdalo hitno odobrenje. Naime, Državno vijeće želi utvrditi je li u tu svrhu također dovoljno da je nastanak opasnosti predvidiv, uobičajen i čak periodičan.
79.
U pozadini tog pitanja je okolnost da se, osobito prema tvrdnjama društva SESVanderHave, čini da je u Belgiji opasnost od lisnih uši i virusnih oboljenja predvidiva i uobičajena. Stoga su se prethodno već izdala slična odobrenja radi suzbijanja istih opasnosti, što se očekuje i ubuduće.
80.
Sa sâmog stajališta odvagivanja prednosti i nedostataka uporabe predmetnih aktivnih tvari moglo bi se zaključiti da nije relevantno pitanje je li nastanak opasnosti predvidiv, uobičajen i čak periodičan. Naime, takve opasnosti mogu također prevladavati nad opasnostima od uporabe predmetnog sredstva za zaštitu bilja. One bi stoga mogle predstavljati određene ili posebne okolnosti u smislu članka 53. stavka 1. Uredbe o zaštiti bilja.
81.
Tu ocjenu već na prvi pogled potkrepljuje povijest nastanka članka 53. stavka 1. Uredbe o zaštiti bilja, na koju upućuje Komisija. Naime, nije prihvaćen prijedlog Odbora Parlamenta za okoliš, javno zdravlje i sigurnost hrane da se ta ovlast, kao u skladu s člankom 8. stavkom 4. i uvodnom izjavom 18. Direktive o zaštiti bilja (
26
), koja je prethodno bila na snazi, uvjetuje nepredvidivom opasnosti ili drugim hitnim slučajevima (
27
).
82.
Međutim, u tom pogledu uvodna izjava 32. Uredbe o zaštiti bilja sadržava pojašnjenje kojim se ograničava diskrecijska ovlast za odvagivanje. Naime, u skladu s njom su područjem primjene članka 53. stavka 1. obuhvaćeni isključivo „iznimni slučajevi”. Predvidive ili periodične opasnosti također mogu predstavljati iznimne slučajeve ako nastaju rijetko, dakle samo iznimno. Nasuprot tomu, uobičajena opasnost, koja, dakle, često nastaje, već prema svojem značenju ne predstavlja izniman slučaj. Isto tako, ona nije ni „hitna situacija” navedena u naslovu članka 53.
83.
Osim toga, ograničenje na rijetke iznimne odnosno hitne slučajeve u skladu je s odredbom članka 53. stavka 1. Uredbe o zaštiti bilja, na temelju koje se odobrava „ograničena” uporaba. Nasuprot tomu, ako se uporabom nastoji suzbiti uobičajena opasnost, ona se u praksi mora odobriti trajno, odnosno neograničeno.
84.
Usporedbom s Direktivom o zaštiti bilja naglašava se važnost pojmova iznimke i hitne situacije jer u toj direktivi još nisu navedeni. Njihovu upotrebu u Uredbi o zaštiti bilja stoga treba smatrati namjernim ograničenjem ovlasti odobravanja na temelju članka 53.
85.
Iz tog tumačenja ne proizlazi da se uobičajene opasnosti trebaju nužno prihvatiti. Ako ni pomnim traženjem nije utvrđen drugi način suzbijanja opasnosti, Komisija mora uzeti u obzir takve opasnosti pri odlučivanju o odobravanju aktivnih tvari i, prema potrebi, odrediti u skladu s člankom 6. Uredbe o zaštiti bilja područja u kojima se aktivne tvari mogu zbog opasnosti koje u njima nastaju upotrebljavati u većoj mjeri nego u drugim područjima Unije. Iz članka 6. točke (h) proizlazi da su moguća takva prostorna ograničenja odobrenja za aktivne tvari. Ako je to u suprotnosti s općim uvjetima odobrenja, mogao bi se u najmanju ruku moći primijeniti članak 4. stavak 7. Uredbe o zaštiti bilja.
86.
Na četvrto pitanje stoga valja odgovoriti tako da se hitno odobrenje na temelju članka 53. stavka 1. Uredbe o zaštiti bilja može izdati isključivo u iznimnim slučajevima. Uobičajena opasnost, koja često nastaje, ne predstavlja izniman slučaj i prema tome nije dostatna.
D.
Prvo pitanje: sjeme tretirano sredstvima za zaštitu bilja
87.
Prvim pitanjem želi se utvrditi omogućuje li se člankom 53. stavkom 1. Uredbe o zaštiti bilja to da država članica u određenim uvjetima izda odobrenje za tretiranje, prodaju ili sijanje sjemena tretiranog sredstvima za zaštitu bilja.
88.
Budući da se člankom 53. stavkom 1. Uredbe o zaštiti bilja omogućuje da države članice odobre uporabu sredstva za zaštitu bilja, ta ovlast u skladu sa svojim tekstom uključuje tretiranje sjemena odobrenim sredstvom za zaštitu bilja jer to predstavlja uporabu tog sredstva.
89.
Osim toga, Uredba o zaštiti bilja temelji se na pretpostavci da se sredstva za zaštitu bilja upotrebljavaju na taj način jer se na različitim mjestima u njoj upućuje na tretiranje sjemena te se njegovo stavljanje na tržište čak uređuje člankom 49.
90.
Nasuprot mišljenju tužiteljâ, cilj članka 53. stavka 1. Uredbe o zaštiti bilja nije u suprotnosti s primjenom na tretiranje sjemena, koje prema svojoj prirodi znatno prethodi eventualnoj naknadnoj zarazi štetnim organizmima. Naime, kao što je već navedeno (
28
), cilj tog propisa nije isključivo suzbiti neposredne opasnosti.
91.
Iako se odobrenje za stavljanje na tržište ili sijanje sjemena tretiranog sredstvima za zaštitu bilja ne navodi izričito u članku 53. stavku 1. Uredbe o zaštiti bilja, u konačnici je također neizravno riječ o uporabi sredstva za zaštitu bilja. Naime, tek sijanjem tretiranog sjemena sredstvo može ispuniti svoju funkciju. Cilj stavljanja na tržište, odnosno ustupanja poljoprivrednicima, jest omogućiti to sijanje.
92.
Taj zaključak potkrepljuje argument Francuske i Belgije prema kojem se sâmo tretirano sjeme može smatrati sredstvom za zaštitu bilja u smislu članka 2. stavka 1. Uredbe o zaštiti bilja.
93.
Međutim, država članica mora i stavljanje na tržište i sijanje ograničiti na regiju u okviru njezina državnog područja u kojoj nastane opasnost koju treba suzbiti. Naime, šira uporaba tretiranog sjemena ne može se opravdati tom opasnosti. Naprotiv, već se tekstom članka 53. stavka 1. Uredbe o zaštiti bilja omogućuje isključivo odobrenje za ograničenu i kontroliranu uporabu. Tim nužnim ograničenjem mora se također odrediti područje moguće uporabe.
94.
Iz navedenog također slijedi da odobrenje za stavljanje na tržište tretiranog sjemena na temelju članka 53. stavka 1. Uredbe o zaštiti bilja nema učinak propisa Unije o stavljanju na tržište tretiranog sjemena u skladu s člankom 49. Naime, člankom 49. dopušta se u cijeloj Uniji slobodna trgovina sjemenom tretiranim sredstvom za zaštitu koje je odobreno na temelju članka 28. Međutim, to upravo ne predstavlja ograničenu i kontroliranu uporabu.
95.
Na prvo pitanje stoga valja odgovoriti tako da hitno odobrenje sredstva za zaštitu bilja na temelju članka 53. stavka 1. Uredbe o zaštiti bilja može uključivati tretiranje, prodaju ili sijanje sjemena tretiranog sredstvom za zaštitu bilja na području obuhvaćenom odobrenjem.
V. Zaključak
96.
S obzirom na prethodno navedeno predlažem Sudu da na zahtjev za prethodnu odluku odgovori kako slijedi:
1.
Na peto pitanje valja odgovoriti tako da primjena članka 53. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 1107/2009 o stavljanju na tržište sredstava za zaštitu bilja zahtijeva da se s obzirom na načelo opreznosti konkretno odvagne prevladavaju li prednosti uporabe predmetnog sredstva za zaštitu bilja za osiguranje konkurentnosti poljoprivrede nad rizicima od uporabe tog sredstva. Ako uporaba sredstva za zaštitu bilja ima štetne učinke na zdravlje ljudi i životinja, hitno odobrenje može se izdati isključivo ako je to nužno za suzbijanje osobito ozbiljnih opasnosti. Nasuprot tomu, ako postoje „samo” štetni učinci na okoliš, veća je diskrecijska ovlast za odvagivanje.
2.
Na drugo pitanje valja odgovoriti tako da države članice moraju prilikom primjene članka 53. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 1107/2009 osobito odvagnuti prevladavaju li iznimno potrebe za zaštitom bilja koje konkretno postoje na licu mjesta nad rizicima koje sredstvo za zaštitu bilja predstavlja za zdravlje ljudi ili životinja ili za okoliš zbog kojih je Komisija utvrdila uvjete ili ograničenja i dopuštaju li, stoga, hitno odobrenje uporabe koju je Komisija zabranila prilikom odobravanja predmetnih aktivnih tvari.
3.
Na treće pitanje valja odgovoriti tako da hitno odobrenje uporabe sredstva za zaštitu bilja na temelju članka 53. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 1107/2009 ne ovisi o tome je li nastanak opasnosti koja se nastoji suzbiti izvjestan ili vjerojatan, nego o tome prevladavaju li prednosti te uporabe nad njezinim nedostacima. Prednosti i nedostaci predmetne uporabe, uključujući stupanj vjerojatnosti predmetne opasnosti, moraju u tom pogledu biti dostatno dokumentirani i, prema tome, proizlaziti iz ozbiljnih i uvjerljivih indicija.
4.
Na četvrto pitanje valja odgovoriti tako da se hitno odobrenje na temelju članka 53. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 1107/2009 može izdati isključivo u iznimnim slučajevima. Uobičajena opasnost, koja često nastaje, ne predstavlja izniman slučaj i prema tome nije dostatna.
5.
Na prvo pitanje valja odgovoriti tako da hitno odobrenje sredstva za zaštitu bilja na temelju članka 53. stavka 1. Uredbe (EZ) br. 1107/2009 može uključivati tretiranje, prodaju ili sijanje sjemena tretiranog sredstvom za zaštitu bilja na području obuhvaćenom odobrenjem.
(
1
)	Izvorni jezik: njemački
(
2
)	Presuda od 8. listopada 2020., Union des industries de protection des plants (C‑514/19, EU:C:2020:803)
(
3
)	Presuda od 6. svibnja 2021., Bayer CropScience i Bayer/Komisija (C‑499/18 P, EU:C:2021:367)
(
4
)	Uredba (EZ) br. 1107/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. o stavljanju na tržište sredstava za zaštitu bilja i stavljanju izvan snage direktiva Vijeća 79/117/EEZ i 91/414 (SL 2009., L 309, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 61., str. 52.)
(
5
)	Provedbena uredba Komisije (EU) 2018/784 od 29. svibnja 2018. o izmjeni Provedbene uredbe (EU) br. 540/2011 u pogledu uvjeta za odobrenje aktivne tvari tiametoksam (SL 2018., L 132, str. 35.)
(
6
)	Provedbena uredba Komisije (EU) 2018/785 od 29. svibnja 2018. o izmjeni Provedbene uredbe (EU) br. 540/2011 u pogledu uvjeta za odobrenje aktivne tvari tiametoksama (SL 2018., L 132, str. 40.)
(
7
)	Točke 121. i 140. Priloga Provedbenoj uredbi Komisije (EU) br. 540/2011 od 25. svibnja 2011. o provedbi [Uredbe o zaštiti bilja] u pogledu popisa odobrenih aktivnih tvari (SL 2011., L 153, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 6., str. 133.), kako je izmijenjena Provedbenom uredbom (EU) 2021/2081 (SL 2021., L 426, str. 28.)
(
8
)	Vidjeti presude od 23. prosinca 2015., Scotch Whisky Association i dr. (C‑333/14, EU:C:2015:845, t. 49.), od 26. rujna 2018., Van Gennip i dr. (C‑137/17, EU:C:2018:771, t. 64.) te od 26. travnja 2022., Poljska/Parlament i Vijeće (Uploadfilter) (C‑401/19, EU:C:2022:297, t. 83.).
(
9
)	Presude od 11. srpnja 1989., Schräder HS Kraftfutter (265/87, EU:C:1989:303, t. 21.), od 9. ožujka 2010., ERG i dr. (C‑379/08 i C‑380/08, EU:C:2010:127, t. 86.) te od 4. lipnja 2020., Mađarska/Komisija (C‑456/18P, EU:C:2020:421, t. 41.)
(
10
)	Presude od 21. prosinca 2016., Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, t. 62.) te od 13. ožujka 2019., Poljska/Parlament i Vijeće (C‑128/17, EU:C:2019:194, t. 130.)
(
11
)	Presuda od 1. listopada 2019., Blaise i dr. (C‑616/17, EU:C:2019:800, t. 44.)
(
12
)	Presude od 28. ožujka 2019., Verlezza i dr. (C‑487/17 do C‑489/17, EU:C:2019:270, t. 57.) te od 6. svibnja 2021., Bayer CropScience i Bayer/Komisija (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, t. 80.)
(
13
)	Presuda od 1. listopada 2019., Blaise i dr. (C‑616/17, EU:C:2019:800, t. 46.)
(
14
)	Vidjeti presudu od 1. listopada 2019., Blaise i dr. (C‑616/17, EU:C:2019:800, t. 77. i slj.).
(
15
)	Presude od 14. svibnja 2020., Agrobet CZ (C‑446/18, EU:C:2020:369, t. 44.) i od 21. listopada 2021., CHEP Equipment Pooling (C‑396/20, EU:C:2021:867, t. 48.)
(
16
)	Iako se u njemačkoj verziji u tom pogledu upotrebljava pojam „nedopušteno”, čini se da je riječ o pogrešci u prijevodu.
(
17
)	Uvodne izjave Provedbenih uredbi (EU) 2018/784 i 2018/785
(
18
)	Tako u biti i u presudi Općeg suda od 17. svibnja 2018., Bayer i dr./Komisija (T‑429/13 i T‑451/13, EU:T:2018:280, t. 463.) i u mojem mišljenju u predmetu Bayer CropScience i Bayer/Komisija (C‑499/18 P, EU:C:2020:735, t. 183.). Vidjeti također presudu od 17. listopada 2013., Sumitomo Chemical (C‑210/12, EU:C:2013:665, t. 36.) u pogledu propisa koji je prethodno bio na snazi.
(
19
)	Vidjeti točku 39. ovog mišljenja.
(
20
)	Uredba (EZ) br. 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice (SL 2006., L 264, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 20., str. 29.), kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2021/1767 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. listopada 2021. (SL 2021., L 356, str. 1.)
(
21
)	Vidjeti razmatranja koja se odnose na peto pitanje, t. 31. i sljedeće ovog mišljenja.
(
22
)	Vidjeti t. 34. i 35. ovog mišljenja.
(
23
)	Točka 53. tužbe
(
24
)	Presude od 23. rujna 2003., Komisija/Danska (C‑192/01, EU:C:2003:492, t. 52.), od 28. siječnja 2010., Komisija/Francuska (C‑333/08, EU:C:2010:44, t. 93.), od 1. listopada 2019., Blaise i dr. (C‑616/17, EU:C:2019:800, t. 43.) te od 6. svibnja 2021., Bayer CropScience i Bayer/Komisija (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, t. 80.)
(
25
)	Presuda od 6. svibnja 2021., Bayer CropScience i Bayer/Komisija (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, t. 130.). Vidjeti također presudu od 9. rujna 2003., Monsanto Agricoltura Italia i dr. (C‑236/01, EU:C:2003:431, t. 113.).
(
26
)	Direktiva Vijeća 91/414/EEZ od 15. srpnja 1991. o stavljanju sredstava za zaštitu bilja na tržište (SL 1991., L 230, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 55., str. 32.)
(
27
)	Izvješće A6-0359/2007 od 5. prosinca 2007. o prijedlogu Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o stavljanju na tržište sredstava za zaštitu bilja, amandman 182. (https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-6-2007‑0359_DE.html)
(
28
)	Vidjeti točke 70. i 72. ovog mišljenja.