62006TJ0310
SENTENZA DEL TRIBUNALE (Terza Sezione ampliata)
15 novembre 2007 (
*1
)
«Agricoltura — Organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali — Presa in consegna dei cereali da parte degli organismi d’intervento — Rafforzamento dei criteri di qualità del granturco — Introduzione di un nuovo criterio di peso specifico per il granturco — Violazione del legittimo affidamento — Errore manifesto di valutazione»
Nella causa T-310/06,
Repubblica di Ungheria, rappresentata dalle sigg. re J. Fazekas, R. Somssich e K Szíjjártó, in qualità di agenti,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dalla sig.ra F. Clotuche-Duvieusart e dal sig. Z. Pataki, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda d’annullamento di talune disposizioni del regolamento (CE) della Commissione 18 ottobre 2006, n. 1572, recante modifica del regolamento (CE) n. 824/2000 che stabilisce le procedure di presa in consegna dei cereali da parte degli organismi d’intervento nonché i metodi di analisi per la determinazione della qualità (GU L 290, pag. 29),
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Terza Sezione ampliata),
composto dal sig. M. Jaeger, presidente, dalla sig.ra V. Tiili, dal sig. J. Azizi, dalla sig.ra E. Cremona e dal sig. O. Czúcz, giudici,
cancelliere: sig.ra K. Andová, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 22 maggio 2007,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Ambito normativo
1
L’organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali è disciplinata dal regolamento (CE) del Consiglio 29 settembre 2003, n. 1784 (GU L 270, pag. 78; in prosieguo: il «regolamento OCM»).
2
L’art. 5 del regolamento OCM prevede che gli organismi d’intervento designati dagli Stati membri acquistano, in particolare, il granturco raccolto nella Comunità e loro offerto, purché le offerte rispondano alle condizioni previste, in particolare in termini qualitativi e quantitativi. Gli acquisti possono essere effettuati solamente nel periodo d’intervento, corrispondente, nel caso di specie, al periodo compreso tra il 1o novembre 2006 e il 31 marzo 2007 per l’Ungheria.
3
Le modalità di applicazione del regolamento OCM risultano dal regolamento (CE) della Commissione 19 aprile 2000, n. 824, che stabilisce le procedure di presa in consegna dei cereali da parte degli organismi d’intervento nonché i metodi di analisi per la determinazione della qualità (GU L 100, pag. 31). Tale regolamento stabilisce anche i criteri di qualità minima per l’acquisto all’intervento.
4
Il 18 ottobre 2006, la Commissione ha adottato il regolamento (CE) n. 1572/2006, che modifica il regolamento n. 824/2000 (GU L 290, pag. 29; in prosieguo: il «regolamento»), al fine di tenere conto della nuova situazione nel regime d’intervento connessa in particolare all’ammasso di lunga durata di determinati cereali e ai suoi effetti sulla qualità dei prodotti. Il regolamento adegua i criteri di qualità stabiliti dal regolamento n. 824/2000 e introduce un nuovo criterio di peso specifico per il granturco. Le modifiche così introdotte sono applicabili a decorrere dal 1o novembre 2006.
5
L’art. 3 del regolamento n. 824/2000, come modificato dal regolamento, precisa i metodi da utilizzare per determinare la qualità dei cereali offerti all’intervento. Tale articolo prevede, al punto 3.9, il metodo di riferimento per la determinazione del peso specifico, ossia il metodo ISO 7971/2:1995 e, nel caso del granturco, i «metodi tradizionali applicati».
6
Conformemente all’art. 8, n. 1, del regolamento n. 824/2000, il prezzo da pagare all’offerente è il prezzo d’intervento di cui all’art. 4, n. 1, del regolamento OCM, cioè EUR 101,31 a tonnellata. Tale prezzo viene adeguato tenendo conto delle maggiorazioni e delle detrazioni di cui all’art. 9 del regolamento n. 824/2000.
7
L’art. 9 del regolamento n. 824/2000, come modificato dal regolamento, precisa gli importi delle maggiorazioni e delle detrazioni da applicare al prezzo d’intervento. Esso dispone in particolare:
«Le maggiorazioni e detrazioni delle quali è aumentato o diminuito il prezzo da pagare all’offerente sono espresse in EUR/t e sono applicate congiuntamente in base agli importi sotto indicati:
(…)
b)
Qualora il peso specifico dei cereali offerti all’intervento differisca dal rapporto peso/volume (…) di 73 kg/hl per il granturco (…), le detrazioni da applicare sono indicate nella tabella III dell’allegato VII.
(…)».
8
L’allegato I del regolamento n. 824/2000, come modificato dal regolamento, stabilisce, al punto E, che il peso specifico minimo per il granturco è di 71 kg/hl.
9
La tabella III dell’allegato VII del regolamento n. 824/2000, come modificato dal regolamento, prevede le seguenti riduzioni di prezzo in funzione del peso specifico per il granturco: 0,5 EUR/t per un peso specifico inferiore a 73 kg/hl e fino a 72 kg/hl e 1 EUR/t per un peso specifico inferiore a 72 kg/hl e fino a 71 kg/hl.
Fatti all’origine della controversia
10
Con lettera 13 gennaio 2006, indirizzata al direttore generale della direzione generale «Agricoltura e sviluppo rurale» della Commissione, le autorità ungheresi facevano presenti le difficoltà incontrate nell’ammasso all’intervento per la conservazione dei chicchi di granturco ammassati per lunghi periodi, l’aumento della percentuale di chicchi spezzati e l’esigenza di una presa in carico da parte del Fondo europeo agricolo di garanzia dei costi connessi all’ammasso di lunga durata.
11
Dopo varie discussioni, il 27 luglio 2006 la Commissione presentava al gruppo di esperti del Comitato di gestione per i cereali (in prosieguo: il «gruppo di esperti per i cereali») un progetto di regolamento concernente il rafforzamento delle condizioni relative al tenore di umidità massima, ai chicchi spezzati e scaldati per essiccamento e l’introduzione di un nuovo criterio per il granturco relativo al peso specifico minimo (73 kg/hl). Si precisava che tali modifiche dovevano essere adottate prima del 1o novembre 2006, data in cui inizia il periodo d’intervento nella maggior parte degli Stati membri.
12
In seguito all’emanazione della proposta della Commissione, avevano luogo numerose discussioni e uno scambio di lettere tra i rappresentanti del governo ungherese e quelli della Commissione. Durante tali discussioni, il governo ungherese rendeva noto che riteneva che le proposte della Commissione relative ai chicchi spezzati o al peso specifico avrebbero colpito l’Ungheria in modo particolarmente grave e ingiustificato, dato che, in condizioni meteorologiche normali, il 90% della produzione ungherese di granturco annuale sarebbe stato escluso dall’intervento. Il governo ungherese osservava inoltre che una riduzione del prezzo di intervento al di sotto di 75 kg/hl avrebbe colpito la totalità della produzione ungherese.
13
Con lettera 8 agosto 2006, il sottosegretario di Stato ungherese per l’agricoltura e lo sviluppo rurale ribadiva la posizione del governo facendo riferimento a dati provenienti da istituti di analisi della qualità e chiedeva alla Commissione di riconsiderare il progetto di regolamento.
14
Il 31 agosto 2006, il progetto di regolamento veniva discusso una seconda volta dal gruppo di esperti per i cereali. Nel corso di tale riunione, diversi Stati membri manifestavano la loro contrarietà o le loro obiezioni in particolare all’introduzione del criterio di qualità del peso specifico minimo.
15
Con lettera indirizzata lo stesso giorno alla Commissione, il sottosegretario di Stato ungherese ribadiva la posizione del governo ungherese e chiedeva nuovamente alla Commissione di rivedere il proprio punto di vista.
16
Il 6 settembre 2006 il progetto di regolamento veniva introdotto nel sistema di informazione elettronico destinato alle amministrazioni nazionali degli Stati membri in vista di un voto del Comitato di gestione per i cereali prima della fine del mese di settembre 2006.
17
Il 7 settembre 2006 il gruppo di esperti per i cereali discuteva nuovamente il progetto di regolamento.
18
Il 18 settembre 2006, durante la sessione del Consiglio dei Ministri dell’Agricoltura, la Repubblica di Ungheria, la Repubblica slovacca e la Repubblica d’Austria si dichiaravano contrarie al progetto di regolamento e la Commissaria europea all’agricoltura e allo sviluppo rurale, sig.ra Fischer Boel, si impegnava ad apportare alcuni adeguamenti al progetto, pur precisando che la Commissione doveva vigilare sugli interessi finanziari della Comunità.
19
Il 21 settembre 2006, per tenere conto dei punti di vista della Repubblica di Ungheria, della Repubblica slovacca e della Repubblica d’Austria, nonché dell’impegno preso dalla Commissione, quest’ultima presentava al Comitato di gestione per i cereali un progetto di regolamento modificato in cui il requisito relativo al peso specifico per il granturco era ormai fissato in 71 kg/hl anziché in 73 kg/hl ed era prevista una riduzione di prezzo per tutti i valori compresi tra 71 e 73 kg/hl.
20
Il 28 settembre 2006, durante la riunione del Comitato di gestione per i cereali, il tenore di umidità massimo dei chicchi previsto dal regolamento veniva portato dal 13% al 13,5%.
21
Il 18 ottobre 2006 la Commissione ha adottato il regolamento, che è entrato in vigore il giorno della sua pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, il 20 ottobre 2006, ed è applicabile a decorrere dal 1o novembre 2006.
22
Il secondo e il terzo ‘considerando’ del regolamento sono così redatti:
«(2)
Non è opportuno accettare all’intervento cereali la cui qualità non consenta un’utilizzazione o un ammasso adeguati. A tal fine occorre tener conto della nuova situazione nell’ambito dell’intervento, connessa in particolare all’ammasso di lunga durata di determinati cereali, e dei suoi effetti sulla qualità dei prodotti.
(3)
Per proteggere i prodotti d’intervento dal deterioramento e mantenerli idonei a un successivo utilizzo, risulta pertanto necessario procedere a un rafforzamento dei criteri di qualità del granturco previsti all’allegato I del regolamento (…) n. 824/2000. A tal fine è opportuno ridurre il tenore massimo di umidità nonché la percentuale massima di chicchi spezzati e di chicchi scaldati per essiccamento. Tenuto conto delle somiglianze agronomiche tra il sorgo e il granturco, occorre prevedere per coerenza misure analoghe anche per il sorgo. Inoltre, per coerenza con gli altri cereali ammissibili al regime d’intervento, occorre altresì introdurre un nuovo criterio di peso specifico per il granturco».
Procedimento e conclusioni delle parti
23
Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 17 novembre 2006, la ricorrente ha proposto il ricorso in esame, diretto all’annullamento di talune disposizioni del regolamento (in prosieguo: le «disposizioni impugnate»), vale a dire:
—
all’art. 1, punto 1), le parole «e, nel caso del granturco, i metodi tradizionali applicati»;
—
all’art. 3, punto 3), lett. b), le parole «73 kg/hl per il granturco»;
—
alla riga «E. Peso specifico minimo (kg/hl)» della tabella del punto 1 dell’allegato, il valore «71», relativo al granturco;
—
nella tabella III del punto 2) dell’allegato, i valori di riduzione del prezzo d’intervento relativo al granturco.
24
La ricorrente ha chiesto al Tribunale di rinviare la causa dinanzi alla Grande Sezione ai sensi degli artt. 14, n. 1, e 51, n. 1, del regolamento di procedura del Tribunale.
25
Con decisione 11 dicembre 2006, il Tribunale, interpretando la domanda di rinvio dinanzi alla Grande Sezione nel senso che mirava, in subordine, a ottenere il rinvio della causa dinanzi a una sezione composta da cinque giudici, ha rinviato la causa, su proposta della Terza Sezione, alla Terza Sezione ampliata, in applicazione dell’art. 51, n. 1, secondo comma, del regolamento di procedura, secondo cui la causa dev’essere trattata da una Sezione composta di almeno cinque giudici quando lo richieda uno Stato membro o un’istituzione delle Comunità europee che è parte nel procedimento.
26
Con atto separato depositato lo stesso giorno, la ricorrente ha presentato al Tribunale una domanda di procedimento accelerato conformemente all’art. 76 bis del regolamento di procedura.
27
Con atto separato depositato lo stesso giorno, la ricorrente ha proposto una domanda di provvedimenti urgenti, ai sensi dell’art. 242 CE, diretta ad ottenere la sospensione dell’applicazione delle disposizioni impugnate.
28
Con lettera 4 dicembre 2006, la Commissione si è opposta alla domanda di procedimento accelerato.
29
Con decisione 13 dicembre 2006, il Tribunale ha accolto l’istanza di procedimento accelerato.
30
Con ordinanza 16 febbraio 2007, causa T-310/06 R, Ungheria/Commissione (non pubblicata nella Raccolta), il presidente del Tribunale ha respinto la domanda di sospensione dell’esecuzione e ha riservato le spese.
31
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Terza Sezione ampliata) ha deciso di aprire la fase orale del procedimento.
32
Le parti hanno svolto le loro difese orali e hanno risposto ai quesiti posti dal Tribunale all’udienza del 22 maggio 2007.
33
La ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
—
annullare le disposizioni impugnate;
—
condannare la Commissione alle spese.
34
La Commissione conclude che Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso;
—
statuire sulle spese secondo giustizia.
Sulla ricevibilità
Argomenti delle parti
35
La Commissione rileva che il ricorso è diretto solamente all’annullamento delle disposizioni del regolamento concernenti il requisito relativo al peso specifico minimo per il granturco e si domanda se esso sia ricevibile, dato che le disposizioni impugnate non sarebbero separabili dal resto del regolamento ai sensi della giurisprudenza della Corte. A suo parere, il peso specifico sarebbe un criterio fondamentale scelto dal legislatore per aumentare la qualità dei chicchi acquistati all’intervento e per garantire, di conseguenza, la vendita di chicchi di qualità dopo un ammasso di lunga durata.
36
La Commissione sostiene che il criterio del peso specifico è necessariamente connesso agli altri parametri di qualità rafforzati dal regolamento e che quest’ultimo costituisce quindi un insieme indissociabile. Infatti, una diminuzione del tenore di umidità comporterebbe inevitabilmente un aumento del peso specifico. Senza tale nuovo criterio del peso specifico, non sarebbe garantita la reale possibilità di rivendita dei chicchi e i criteri esistenti, ancorché rafforzati, sarebbero inoperanti. Tale nesso tra i diversi parametri di qualità sarebbe peraltro riconosciuto dalla ricorrente al punto 95 del ricorso.
37
La ricorrente sostiene che la domanda di annullamento parziale del regolamento è ricevibile. Infatti, il requisito relativo al peso specifico stabilito per il granturco costituirebbe un elemento separabile distinto dagli altri parametri d’intervento, il cui annullamento non modificherebbe oggettivamente la sostanza del regolamento (sentenze della Corte 10 dicembre 2002, causa C-29/99, Commissione/Consiglio, Racc. pag. I-11221, punti 45 e 46, e 30 settembre 2003, causa C-239/01, Germania/Commissione, Racc. pag. I-10333, punti 34 e 37). Secondo la ricorrente, l’annullamento di tale requisito non modificherebbe affatto il tenore fondamentale del regolamento, dato che la situazione tornerebbe ad essere quella che era prima dell’adozione dello stesso.
Giudizio del Tribunale
38
La Commissione contesta la ricevibilità del ricorso in quanto le disposizioni impugnate non sarebbero separabili dal resto del regolamento.
39
In proposito si deve rammentare che, come risulta da una giurisprudenza costante, l’annullamento parziale di un atto comunitario è possibile solo se gli elementi di cui è chiesto l’annullamento sono separabili dal resto dell’atto (sentenze della Corte Commissione/Consiglio, cit. al punto 37 supra, punti 45 e 46; 21 gennaio 2003, causa C-378/00, Commissione/Parlamento e Consiglio, Racc. pag. I-937, punto 30, e Germania/Commissione, cit. al punto 37 supra, punto 33). Parimenti, la Corte ha ripetutamente avuto modo di affermare che tale requisito della separabilità non è soddisfatto quando l’annullamento parziale di un atto produrrebbe l’effetto di modificare la sostanza dell’atto medesimo (sentenze della Corte 30 marzo 2006, causa C-36/04, Spagna/Consiglio, Racc. pag. I-2981, punti 13 e 14, e 27 giugno 2006, causa C-540/03, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I-5769, punto 28).
40
Nel caso di specie, risulta dal regolamento che la sua sostanza consiste nell’aumento della qualità del granturco ammesso all’intervento. A tale scopo, il regolamento prevede due diversi tipi di misure, vale a dire, da un lato, secondo la prima frase del terzo ‘considerando’ del regolamento, il rafforzamento dei criteri di qualità del granturco precedentemente previsti all’allegato I del regolamento n. 824/2000, di cui la ricorrente non chiede l’annullamento, e, dall’altro, secondo l’ultima frase del terzo ‘considerando’ del regolamento, l’introduzione di un nuovo criterio di peso specifico per il granturco, per coerenza con i regimi applicabili agli altri cereali ammissibili all’intervento.
41
Ne consegue che questi due tipi di misure non sono indissociabilmente connessi e che l’eventuale annullamento parziale del regolamento nella parte in cui introduce un nuovo criterio di peso specifico per il granturco non modificherebbe la sostanza stessa delle disposizioni che non sono oggetto di tale eventuale annullamento. In proposito è sufficiente constatare che, a differenza del nuovo criterio del peso specifico per il granturco, i criteri di qualità del granturco di cui il regolamento prevede il rafforzamento (vale a dire il tenore massimo di umidità del granturco, la percentuale massima di chicchi spezzati e la percentuale massima di chicchi scaldati per essiccamento) sono quelli che esistevano già in vigenza della normativa precedente, in mancanza del criterio del peso specifico.
42
L’argomento della Commissione secondo cui il peso specifico è un criterio fondamentale scelto dal legislatore per aumentare la qualità dei chicchi acquistati all’intervento dev’essere respinto. Da un lato, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, dal regolamento non risulta affatto che il peso specifico sia un criterio fondamentale per aumentare la qualità del granturco ammesso all’intervento. Dall’altro, si deve constatare che, anche ammettendo che ciò sia vero, la Commissione non ha saputo spiegare per quale motivo l’annullamento delle sole disposizioni che prevedono l’introduzione di tale nuovo criterio modificherebbe la sostanza del regolamento.
43
Per quanto riguarda l’argomento secondo cui il criterio del peso specifico è necessariamente connesso agli altri parametri rafforzati dal regolamento, in quanto una diminuzione del tenore di umidità produce un aumento del peso specifico, è sufficiente constatare che il regolamento non stabilisce alcun nesso tra questi due criteri e che il criterio del tenore di umidità esisteva già precedentemente in mancanza del criterio del peso specifico.
44
Inoltre, la Commissione ha espressamente sostenuto, nelle sue memorie, che il rafforzamento dei criteri di qualità preesistenti, e in particolare di quello relativo al tenore massimo di umidità del granturco, è diretto a consentire una migliore conservazione del granturco ammesso all’intervento, mentre l’introduzione del criterio del peso specifico per il granturco è diretta a costituire uno standard di qualità dei chicchi acquistati onde garantire che, anche dopo un ammasso di lunga durata che implica necessariamente un certo deterioramento, il prodotto sia ancora di qualità sufficiente per essere venduto sul mercato.
45
Risulta da quanto precede che le disposizioni impugnate sono separabili dal resto del regolamento, per cui la domanda di annullamento parziale è ricevibile.
Sul merito
46
A sostegno del suo ricorso di annullamento, la ricorrente deduce sei motivi. Il primo motivo si fonda sulla violazione del legittimo affidamento e dei principi della certezza del diritto e di proporzionalità. Il secondo motivo si fonda sull’incompetenza dell’autore del regolamento. Il terzo motivo si fonda su uno sviamento di potere. Il quarto motivo si fonda su un errore manifesto di valutazione. Il quinto motivo si fonda sulla violazione dell’obbligo di motivazione. Infine, il sesto motivo si fonda sulla violazione del regolamento di procedura del Comitato di gestione per i cereali.
Sul primo motivo, fondato sulla violazione del legittimo affidamento e dei principi della certezza del diritto e di proporzionalità
Sulla prima parte del motivo, relativa alla violazione del legittimo affidamento
— Argomenti delle parti
47
La ricorrente sostiene che la Commissione ha violato il legittimo affidamento dei produttori ungheresi, in quanto, introducendo un nuovo criterio di qualità basato sul peso specifico del granturco dodici giorni prima che il regolamento divenisse applicabile, ha modificato in maniera fondamentale e imprevedibile, anche per i produttori seri e ben informati, le condizioni d’intervento per il granturco.
48
La ricorrente ammette che nel settore delle organizzazioni comuni dei mercati, il cui scopo implica un costante adattamento in funzione dei mutamenti della situazione economica, gli operatori economici non possono fare legittimamente affidamento sulla conservazione di una situazione esistente che può essere modificata nell’ambito del potere discrezionale delle istituzioni comunitarie (sentenza della Corte 14 febbraio 1990, causa C-350/88, Delacre e a./Commissione, Racc. pag. I-395, punto 33). Nondimeno, essa ritiene che, nel caso di specie, la presenza di circostanze particolari consenta di invocare il principio di tutela del legittimo affidamento.
49
In proposito, la ricorrente fa valere che, nel caso di specie, i criteri elaborati dalla Corte in materia di tutela del legittimo affidamento nella sentenza 11 luglio 1991, causa C-368/89, Crispoltoni (Racc. pag. I-3695; in prosieguo: la «sentenza Crispoltoni I»), sono soddisfatti. In primo luogo, le modifiche relative alla qualità del prodotto acquistato all’intervento sarebbero intervenute dopo che i produttori ungheresi avevano già preso decisioni che implicavano investimenti importanti (acquisto di sementi, di materiale per la semina e l’aratura, ecc.). Il nuovo criterio del peso specifico minimo dipenderebbe principalmente dalla varietà di sementi utilizzata e sarebbe stato introdotto quando gli agricoltori non sarebbero più stati in grado di modificare le superfici arate e quindi i propri investimenti.
50
In secondo luogo, l’introduzione del criterio di qualità relativo al peso specifico minimo per il granturco sarebbe totalmente inedito e senza precedenti sia nel diritto comunitario che negli usi comunitari. In proposito, la ricorrente sottolinea che la modifica dei parametri di qualità del granturco offerto all’intervento è stata evocata per la prima volta il 27 luglio 2006, durante una riunione del gruppo di esperti per i cereali. Pertanto, in mancanza di informazioni previe, i produttori ungheresi, ancorché prudenti e avveduti, non avrebbero potuto legittimamente aspettarsi che la varietà di granturco seminata e la tecnologia utilizzata non avrebbero più consentito di produrre granturco rispondente ai criteri di qualità per l’acquisto all’intervento. Orbene, benché gli agricoltori producano per il libero mercato, le condizioni dell’acquisto all’intervento influirebbero comunque sulle loro decisioni economiche.
51
In terzo luogo, la data di entrata in vigore delle disposizioni impugnate avrebbe sorpreso i produttori, i quali si attendevano legittimamente di disporre di tempo per adeguarsi all’introduzione di un obbligo così nuovo.
52
Infine, la ricorrente asserisce che l’introduzione del nuovo criterio del peso specifico, che risponde a una preoccupazione di armonizzazione con gli altri cereali ammissibili all’intervento, non era prevedibile e non avrebbe potuto essere prevista in base a cambiamenti intervenuti sul mercato. La ricorrente, se pure ammette che i produttori seri e ben informati devono prevedere i rischi ragionevoli risultanti dai cambiamenti economici e le eventuali modifiche adottate dalla Commissione per porre rimedio allo squilibrio del mercato, nondimeno ritiene che essi non avrebbero potuto prevedere l’introduzione della condizione del peso specifico nella loro valutazione dei rischi connessi al prodotto. Essi non dovrebbero quindi essere tenuti, secondo la ricorrente, a sostenere l’onere finanziario connesso all’introduzione di questo nuovo criterio, che andrebbe al di là dei rischi economici inerenti alla loro attività di agricoltori.
53
La Commissione sostiene anzitutto che lo scopo perseguito con l’adozione del regolamento non è introdurre una misura di standardizzazione, bensì risolvere un problema nuovo sopravvenuto nel settore dell’intervento dopo la campagna 2004/2005, connesso all’ammasso di lunga durata del granturco e ai suoi effetti sulla qualità del prodotto. Infatti, poiché il granturco è un cereale che, per le sue stesse caratteristiche biologiche, tenderebbe a deteriorarsi molto facilmente, la buona gestione delle scorte imponeva, secondo la Commissione, di aumentare i criteri di qualità. Essa fa quindi valere, da un lato, che il rafforzamento dei criteri esistenti, ossia il tenore di umidità e la percentuale di chicchi spezzati e scaldati, deve consentire di evitare un deterioramento troppo rapido dei chicchi di granturco e garantire così una più lunga conservazione e, dall’altro, che l’introduzione del nuovo criterio del peso specifico minimo deve permettere di assicurare una certa qualità dei chicchi acquistati in modo da disporre, dopo un ammasso di lunga durata, di una qualità «vendibile».
54
La Commissione sottolinea che non occorre, per garantire un certo prezzo di mercato ai produttori di granturco, che la Comunità acquisti attraverso il regime di intervento l’intera produzione degli Stati membri e più in particolare i cereali di qualità inferiore. Infatti, quand’anche una quota rilevante del raccolto ungherese non rispondesse ai criteri d’intervento, l’organismo d’intervento svolgerebbe ugualmente il suo ruolo di garante del mercato, poiché consentirebbe di mantenere un certo livello di prezzo e l’unico cambiamento consisterebbe nel fatto che i chicchi acquistati all’intervento sarebbero di qualità migliore.
55
Inoltre la Commissione, pur ammettendo che la varietà dei chicchi può influire sul peso specifico finale del raccolto, contesta tuttavia l’affermazione della ricorrente secondo cui il peso specifico dipenderebbe principalmente dalla varietà di chicchi seminata.
56
La Commissione afferma in proposito che il peso specifico consente di misurare la densità di un chicco pesando un volume noto del chicco e confrontandolo con un uguale volume di acqua. Il criterio del peso specifico minimo costituirebbe un fattore di classificazione del chicco secondo cui la qualità superiore di quest’ultimo corrisponderebbe a un peso specifico elevato. Afferma che, generalmente, il peso specifico dipende dal tenore di acqua e di impurità, per cui il peso specifico aumenta quando il tenore di umidità del cereale diminuisce, e viceversa. Di conseguenza, quando la resa di un raccolto è elevata in ragione di condizioni climatiche ideali in termini di soleggiamento e soprattutto di apporto d’acqua, il peso specifico tenderebbe a essere scarso, e viceversa, nei periodi secchi. Ne consegue, secondo la Commissione, che il peso specifico del granturco raccolto sarebbe un parametro flessibile, variabile in funzione di molti fattori di cui il principale sarebbe il clima dell’annata presa in considerazione. Gli altri fattori di cui tenere conto sarebbero la varietà delle sementi, la qualità del suolo e la gestione delle colture.
57
La Commissione afferma che la varietà «dente di cavallo», che è coltivata principalmente in Ungheria, produce un chicco di granturco che può raggiungere, a seconda delle condizioni climatiche, pesi specifici molto diversi e che il peso specifico minimo stabilito per l’acquisto all’intervento (71 kg/hl) è ampiamente raggiunto a seconda delle campagne. La stessa ricorrente preciserebbe peraltro che tale varietà produce un chicco di granturco di peso specifico oscillante tra 68 e 74 kg/hl. La mancanza, nei cataloghi delle sementi di granturco, di specifiche relative al peso specifico di ciascuna delle sementi commercializzate costituirebbe un indizio del fatto che tale criterio non sarebbe collegato principalmente alla varietà scelta e si evolverebbe in proporzioni analoghe in tutte le varietà. Le variazioni constatate tra le campagne di raccolta del granturco in Ungheria tra il 2001 e il 2006, quali risultano dalla tabella figurante nell’allegato A.12 del ricorso, dimostrerebbero che il peso specifico medio di un raccolto dipende essenzialmente dai dati climatici.
58
Poiché il peso specifico non dipende principalmente dalla varietà del chicco di granturco seminato, l’adozione delle disposizioni impugnate non costituirebbe, secondo la Commissione, una misura avente ripercussioni sugli investimenti dei produttori.
59
La Commissione contesta inoltre l’analisi delle autorità ungheresi che adotta l’asserita normalità della campagna 2005/2006 quale punto di partenza per stabilire il peso specifico medio del raccolto del 2006/2007. Essa rileva in proposito che la campagna 2006/2007 ha prodotto un raccolto normale, se non buono, in termini di pioggia e di soleggiamento, che non può essere confrontata con la campagna precedente, che era stata eccezionale e aveva prodotto un raccolto di peso specifico medio leggermente al di sotto del peso specifico minimo di 71 kg/hl. La Commissione osserva inoltre che, tenuto conto delle condizioni climatiche favorevoli fino al mese di novembre 2006, i produttori ungheresi, consapevoli dei nuovi requisiti di qualità, sono stati in grado di mantenere il raccolto in fase vegetativa, il che ha consentito di ridurne il tenore di umidità. La Commissione ritiene pertanto che la ricorrente non abbia fornito elementi sufficienti a sostegno della sua affermazione secondo cui metà del raccolto ungherese non risponderebbe ai criteri dell’acquisto all’intervento.
60
Infine, la Commissione sottolinea che il rafforzamento dei criteri di qualità del granturco, inteso a garantire la possibilità di rivendere le scorte per tutelare gli interessi finanziari della Comunità, non ha comunque impedito che la maggior parte della produzione ungherese potesse essere offerta all’intervento, dato che, in seguito a discussioni nell’ambito del gruppo di esperti per i cereali e per tenere conto delle preoccupazioni delle autorità ungheresi, essa ha modificato il parametro del peso specifico minimo riducendolo da 73 a 71 kg/hl.
61
In proposito, essa osserva inoltre che l’attuale congiuntura sul mercato interno e su quello internazionale dei cereali è sostanzialmente diversa dalla situazione precedente. Infatti, il prezzo di mercato sarebbe attualmente molto elevato e generalmente superiore al prezzo d’intervento. Le offerte effettuate nel mese di novembre 2006 nel quadro dell’aggiudicazione del granturco detenuto dall’organismo d’intervento ungherese per la rivendita sul mercato interno avrebbero oscillato tra 123 e 103 EUR/t per l’acquisto di granturco d’intervento e le vendite sarebbero state effettuate, in base a un prezzo minimo fissato in 112 o 113 EUR/t a seconda delle settimane, a un prezzo compreso tra 112 e 123 EUR/t. La Commissione rileva peraltro che, in ragione delle condizioni del libero mercato più favorevoli ai produttori rispetto all’offerta all’intervento, nell’intera Comunità, le offerte di granturco all’intervento ricevute fino ad ora ammontano a 8355 tonnellate (tutte in Ungheria) e corrispondono a un quantitativo irrisorio rispetto ai quantitativi offerti nello stesso periodo del 2005 (1755825 tonnellate, di cui 1273106 tonnellate in Ungheria). Inoltre, la Commissione spiega che sul mercato mondiale si sarebbe verificata una diminuzione considerevole delle scorte dei paesi «esportatori netti» di granturco e che la produzione mondiale sarebbe inferiore al consumo.
— Giudizio del Tribunale
62
La ricorrente sostiene che, introducendo un nuovo criterio relativo al peso specifico del granturco dodici giorni prima che il regolamento divenisse applicabile, la Commissione ha violato il legittimo affidamento dei produttori ungheresi.
63
Secondo una giurisprudenza costante, gli operatori economici non possono fare legittimamente affidamento sulla conservazione di una situazione esistente che può essere modificata nell’ambito del potere discrezionale delle istituzioni comunitarie (sentenze della Corte 15 luglio 1982, causa 245/81, Edeka, Racc. pag. 2745, punto 27, e Delacre e a./Commissione, cit. al punto 48 supra, punto 33). Ciò vale in particolare in un settore come quello delle organizzazioni comuni di mercato, il cui scopo implica un costante adattamento in funzione dei mutamenti della situazione economica (sentenze della Corte 5 ottobre 1994, cause riunite C-133/93, C-300/93 e C-362/93, Crispoltoni e a., Racc. pag. I-4863, in prosieguo: la «sentenza Crispoltoni II», punto 57, e 14 ottobre 1999, causa C-104/97 P, Atlanta/Comunità europea, Racc. pag. I-6983, punto 52).
64
D’altro canto, come la Corte ha dichiarato nella sentenza Crispoltoni I, citata supra al punto 49 (punto 17), «occorre rilevare che, secondo una giurisprudenza costante della Corte (v., tra l’altro, sentenze 25 gennaio 1979, Racke, causa 98/78, punto 20 della motivazione, Racc. pag. 69, e Decker, causa 99/78, punto 8 della motivazione, Racc. pag. 101), benché, in linea di massima, il principio della certezza delle situazioni giuridiche osti a che l’efficacia nel tempo di un atto comunitario decorra da una data anteriore alla sua pubblicazione, una deroga è possibile, in via eccezionale, qualora lo esiga lo scopo da raggiungere e purché il legittimo affidamento degli interessati sia debitamente rispettato» e «[t]ale giurisprudenza si applica anche nel caso in cui la retroattività non sia espressamente stabilita dall’atto stesso ma risulti dal suo contenuto».
65
In detta sentenza, la Corte ha dichiarato che, istituendo nel corso dell’esercizio, dopo che erano state adottate le decisioni che comportavano investimenti (superfici da coltivare, impianti, ecc.), un sistema di quantità massima garantita di tabacco e avendo previsto una riduzione proporzionale del prezzo e del premio d’intervento in caso di eccedenza, i regolamenti controversi avevano leso il legittimo affidamento degli operatori economici interessati. Infatti, secondo la Corte, «se questi ultimi dovevano ritenere prevedibili provvedimenti diretti a limitare ogni aumento [della produzione di tabacco] della Comunità e a scoraggiare la produzione delle varietà che presentano difficoltà di smaltimento, essi potevano tuttavia attendersi che eventuali provvedimenti aventi ripercussioni sui loro investimenti fossero loro resi noti in tempo utile» (sentenza Crispoltoni I, cit. al punto 49 supra, punto 21).
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Nel caso di specie, la situazione è del tutto equiparabile a quella in discussione nella causa che ha dato origine alla sentenza Crispoltoni I, citata supra al punto 49.
67
Infatti, il regolamento è stato adottato il 18 ottobre 2006, pubblicato il 20 ottobre 2006 ed è applicabile dal 1o novembre 2006, ossia il primo giorno del periodo d’intervento in questione, per cui i nuovi criteri di qualità ivi stabiliti si applicano al granturco piantato nella primavera del 2006 e raccolto nell’autunno dello stesso anno.
68
Pertanto, introducendo un nuovo criterio relativo al peso specifico del granturco dodici giorni prima che il regolamento divenisse applicabile, ossia in un momento nel quale i produttori avevano già effettuato la semina e non potevano più influire sul peso specifico del raccolto, le disposizioni impugnate hanno ripercussioni sugli investimenti dei produttori interessati in quanto hanno modificato in modo sostanziale le condizioni d’intervento per il granturco.
69
Si deve inoltre constatare che le misure controverse non sono state annunciate in tempo utile agli agricoltori interessati. Peraltro la Commissione, nella sua argomentazione relativa alla violazione del legittimo affidamento, non ha dedotto alcun elemento atto a contraddire l’affermazione della ricorrente secondo cui anche i produttori seri e ben informati non potevano aspettarsi l’adozione del regolamento. Tutt’al più, la Commissione si è limitata a menzionare, nella parte introduttiva del controricorso, una lettera 13 gennaio 2006 delle autorità ungheresi indirizzata alla stessa Commissione, in cui erano esposte le difficoltà incontrate nell’ammasso all’intervento per la conservazione dei chicchi, la discussione tenutasi il 9 marzo 2006 nell’ambito del gruppo di esperti del Comitato di gestione per i cereali sulla questione dell’ammasso di lunga durata del granturco, una lettera della Commissione indirizzata alle autorità ungheresi e nuove discussioni che hanno avuto luogo nel giugno 2006. Appare tuttavia che nessuna di tali discussioni o di tali lettere evocava, in alcun modo, la questione dell’introduzione, ancorché eventuale, di un nuovo criterio di peso specifico.
70
Risulta invece dagli atti che solo il 27 luglio 2006, ossia molto dopo che gli agricoltori interessati avevano adottato le decisioni relative agli investimenti, la Commissione ha presentato al Comitato di gestione per i cereali il progetto di regolamento diretto a introdurre il nuovo criterio controverso del peso specifico.
71
Si deve inoltre sottolineare, da un lato, che le misure controverse non hanno semplicemente rafforzato criteri preesistenti, bensì hanno introdotto un nuovo criterio e, dall’altro, che il requisito relativo al peso specifico è totalmente inedito nel commercio del granturco nella Comunità. Orbene, come si precisa nella sentenza della Corte 26 marzo 1998, causa C-324/96, Petridi (Racc. pag. I-1333, punti 43-45), la Corte, nella sentenza Crispoltoni I, citata supra al punto 49, ha considerato che i regolamenti in questione avevano violato il legittimo affidamento degli operatori economici interessati, in quanto avevano introdotto un sistema di quantitativi massimi garantiti ignoti agli operatori economici interessati tanto in rapporto alla natura delle nuove misure di organizzazione del mercato del tabacco nella Comunità quanto in rapporto alla data della loro entrata in vigore.
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Risulta da quanto precede che le disposizioni impugnate, introducendo, senza che i produttori interessati fossero stati informati in tempo utile, un nuovo criterio di peso specifico minimo al di sotto del quale il granturco non può essere presentato all’organismo d’intervento o subisce una riduzione di prezzo, hanno violato il legittimo affidamento dei produttori interessati. Pertanto, la prima parte del primo motivo è fondata.
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Nessuno degli argomenti addotti dalla Commissione è atto a inficiare tale conclusione.
74
In primo luogo, l’argomento secondo cui la buona gestione delle scorte imponeva di aumentare i criteri di qualità e il peso specifico sarebbe un fattore di qualità è irrilevante nell’ambito dell’esame del presente motivo, fondato sulla violazione del legittimo affidamento. Infatti, la questione non è sapere se le misure contestate siano adeguate (questione che forma oggetto dei motivi concernenti lo sviamento di potere e l’errore manifesto di valutazione), ma se, supponendo che lo siano, la loro introduzione retroattiva non abbia determinato una violazione del legittimo affidamento dei produttori interessati.
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In secondo luogo, va parimenti respinto l’argomento secondo cui le misure controverse non costituiscono misure aventi ripercussioni sugli investimenti in ragione del fatto che il peso specifico non dipende principalmente dalla varietà seminata.
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Infatti, le decisioni sugli investimenti non possono essere ridotte alla sola scelta della varietà di sementi, ma comprendono tutte le fasi successive alla decisione stessa di piantare granturco e la determinazione dell’estensione delle piantagioni fino al raccolto. Per dimostrare che le misure contestate hanno arrecato danno agli investimenti dei produttori interessati, la ricorrente ha peraltro fatto valere che la Commissione aveva modificato le condizioni d’intervento per il granturco in un momento nel quale i produttori avevano già effettuato la semina. Se pure la ricorrente ha affermato che il peso specifico del prodotto raccolto dipende in gran parte dal tipo di sementi scelto, essa tuttavia ha definito in maniera più ampia gli investimenti e ha menzionato in proposito gli altri materiali e mezzi impiegati, la preparazione del terreno, le macchine impiegate per la semina, l’adattatore speciale per mietitrebbiatrice e, più in generale, la tecnologia impiegata.
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Peraltro, oltre che irrilevante, l’argomento della Commissione secondo cui il peso specifico non dipende dalla varietà non è persuasivo. Si deve osservare, anzitutto, che la Commissione si limita a formulare una semplice affermazione non dimostrata e che l’argomento non appare quindi atto a contraddire gli elementi e gli studi invocati dalla ricorrente. Infatti, è infondata l’affermazione della Commissione secondo cui dalla tabella prodotta dalla ricorrente (allegato A. 12 del ricorso), che indicava la media del peso specifico del granturco raccolto in Ungheria tra il 2001 e il 2006, dimostrerebbe che il peso specifico di un raccolto dipende essenzialmente dai dati climatici, poiché esso varierebbe da un anno all’altro senza che vi sia stata una rilevante modifica delle varietà di granturco seminate. Infatti, secondo detta tabella, il peso specifico medio è passato da 70,90 a 73,22 kg/hl e risulta dalla documentazione prodotta dalla ricorrente (allegato A.6 del ricorso) che la principale varietà coltivata in Ungheria, detta «dente di cavallo», produce un granturco di peso specifico compreso tra 68 e 74 kg/hl, mentre altre varietà raggiungono un peso specifico più elevato (tra 74 e 82 kg per la varietà Keményszemű e tra 72 e 79 kg per la varietà Puhaszemű). Inoltre, la Commissione ha ammesso, sia nelle sue memorie che in udienza, che la varietà può influenzare, in una certa misura, il peso specifico finale del raccolto. Infine, la Commissione sostiene che il peso specifico del granturco è un parametro flessibile che dipende da un gran numero di fattori, il principale dei quali è il clima dell’annata, e gli altri fattori sono la qualità del suolo e soprattutto la gestione delle colture (data della semina, qualità dell’impianto, cura dedicata all’irrigazione, data del raccolto, ecc.). Orbene, a parte il clima, tutti gli altri fattori menzionati avrebbero potuto essere presi in considerazione dai produttori interessati per produrre un granturco di peso specifico più elevato, se questi ultimi fossero stati informati in tempo utile delle misure progettate.
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Per quanto riguarda, in terzo luogo, l’argomento relativo al fatto che la ricorrente non ha dimostrato sufficientemente che oltre metà del raccolto ungherese non risponderebbe al criterio del peso specifico, è sufficiente osservare che, nella sentenza Crispoltoni I, citata al punto 49 supra, la Corte non ha subordinato ad alcuna condizione relativa alla gravità delle ripercussioni sugli investimenti la possibilità di dichiarare l’esistenza di una violazione del legittimo affidamento. Inoltre, la Commissione non spiega su quale base si fonderebbe tale condizione, né quale percentuale di incidenza sul raccolto sarebbe necessaria per ammettere l’esistenza di una violazione del legittimo affidamento.
79
Inoltre, dalla tabella (allegato A. 12 del ricorso) prodotta dalla ricorrente e non contestata dalla Commissione risulta che, anche nelle annate in cui il peso specifico medio del raccolto era più elevato, il 10% dello stesso non avrebbe soddisfatto il criterio stabilito dalle disposizioni impugnate per essere ammesso all’intervento e circa il 40% della produzione sarebbe stata soggetta a una riduzione del prezzo.
80
Peraltro, se gli agricoltori producono anzitutto per il libero mercato, ciò non toglie che le condizioni d’intervento influiscano sulle loro decisioni economiche e che essi possano ragionevolmente aspettarsi, nel momento in cui effettuano i loro investimenti (semina, coltivazione, ecc.), che le varietà e la tecnologia impiegate fino ad allora continueranno a soddisfare le condizioni comunitarie di qualità richieste affinché il granturco da essi prodotto possa essere presentato all’intervento. D’altro canto, nella sentenza Crispoltoni I, citata supra al punto 49, la Corte ha dichiarato invalido il regolamento controverso che prevedeva semplicemente la riduzione dell’1% dei prezzi d’intervento e dei premi relativi alle diverse varietà di tabacco per ogni volta che fosse stato superato dell’1% il quantitativo massimo garantito e il giudice del rinvio aveva fatto riferimento a un unico produttore interessato.
81
Risulta da quanto precede che le disposizioni impugnate devono essere annullate.
82
Inoltre, nell’ambito del motivo fondato sulla violazione dell’obbligo di motivazione, la ricorrente ha anche fatto valere che la Commissione non aveva indicato le specifiche ragioni per le quali i nuovi criteri, più rigorosi, dovessero applicarsi a decorrere dal periodo di apertura delle offerte all’intervento, il 1o novembre 2006, vale a dire dodici giorni dopo la pubblicazione del regolamento.
83
Secondo una giurisprudenza costante, la motivazione prescritta dall’art. 253 CE ha lo scopo di consentire agli interessati di conoscere i motivi del provvedimento adottato onde difendere i loro diritti ed alla Corte di esercitare il proprio sindacato. Essa deve quindi far risultare, in modo chiaro e non equivoco, il ragionamento dell’autorità comunitaria autrice dell’atto impugnato. In proposito, occorre ricordare che, nella sentenza 1o aprile 1993, cause riunite C-260/91 e C-261/91, Diversinte e Iberlacta (Racc. pag. I-1885, punto 13), la Corte ha dichiarato invalido il regolamento impugnato nella causa che ha dato luogo a tale sentenza considerando che la sua motivazione non permetteva alla Corte di controllare, in particolare, se fosse stato rispettato il legittimo affidamento degli operatori interessati.
84
Orbene, si deve rilevare che il regolamento non indica affatto le ragioni per le quali le nuove misure impugnate debbano applicarsi immediatamente al raccolto in corso, dato che il nono ‘considerando’ enuncia unicamente che «[l]e modifiche [ivi previste] devono essere applicate ai cereali offerti all’intervento a decorrere dal 1o novembre 2006» e che «[è] pertanto opportuno che il medesimo entri in vigore il giorno della [sua] pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea».
85
La Commissione si limita, nel controricorso, a indicare che la fissazione dell’entrata in vigore al 1o novembre 2006 si giustificava, come hanno affermato fin dall’inizio i servizi della Commissione, con l’apertura a detta data del periodo d’intervento nella maggior parte degli Stati membri. Inoltre, l’entrata in vigore dell’adesione all’Unione europea, il 1o gennaio 2007, della Romania e della Repubblica di Bulgaria, che producono congiuntamente tra 12 e 13 milioni di tonnellate di granturco, avrebbe giustificato un intervento urgente.
86
A parte il fatto che la totale assenza di motivazione, nel regolamento, della data della sua entrata in vigore non può essere compensata da indicazioni fornite durante il processo di elaborazione, la circostanza che l’apertura del periodo d’intervento sia il 1o novembre 2006 costituisce solo una constatazione di ordine generale che non può essere considerata una motivazione specifica da cui emerga l’effetto voluto e che consenta al giudice di verificare se sia stato rispettato il legittimo affidamento degli operatori interessati.
87
Quanto alla circostanza relativa all’importanza della produzione di granturco della Romania e della Bulgaria, per le quali la data di entrata in vigore dell’adesione era fissata per il 1o gennaio 2007, si deve rilevare che non solo la Commissione non afferma che tale data è stata menzionata in una qualsiasi fase del processo legislativo, ma altresì che non si potrebbe ragionevolmente sostenere che tale circostanza fosse imprevedibile e non potesse essere presa in considerazione dalla stessa Commissione in tempo utile per evitare di violare il legittimo affidamento degli interessati. Peraltro, siffatta motivazione tenderebbe a confermare la tesi della ricorrente secondo cui l’introduzione del criterio del peso specifico non mirava né al miglioramento delle condizioni di ammasso né all’armonizzazione dei regimi d’intervento, bensì a limitare i quantitativi di granturco ammissibili all’intervento.
88
Pertanto, le disposizioni impugnate vanno annullate anche in ragione del fatto che il regolamento è viziato da una violazione dell’obbligo di motivazione.
89
In udienza, il Tribunale ha interrogato le parti in merito all’efficacia nel tempo di un eventuale annullamento conseguente alla violazione del legittimo affidamento, dato che tale questione non è stata esaminata nelle memorie.
90
Come ha sostenuto giustamente la Commissione, poiché, nell’ambito del capo del ricorso in esame, è stata lamentata una violazione del diritto comunitario solo nella misura in cui le disposizioni impugnate stabiliscono un nuovo criterio di peso specifico minimo immediatamente applicabile al raccolto dell’autunno 2006 senza che i produttori interessati ne siano stati informati in tempo utile, l’annullamento per tale motivo potrebbe riguardare solo il granturco piantato e coltivato anteriormente all’adozione delle disposizioni impugnate.
91
Risulta dalle considerazioni che precedono che, in base al capo del ricorso in esame, le disposizioni impugnate devono essere annullate quanto meno nella misura in cui si applicano al raccolto di granturco 2006.
92
Occorre quindi esaminare gli altri motivi e argomenti della ricorrente.
Sulla seconda parte del motivo, relativa alla violazione dei principi della certezza del diritto e di proporzionalità
— Argomenti delle parti
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La ricorrente sostiene che la Commissione ha violato i principi della certezza del diritto e di proporzionalità in quanto, avendo essa pubblicato il regolamento solo dodici giorni prima dell’apertura del periodo d’intervento in Ungheria, la nuova disciplina comunitaria sarebbe stata totalmente imprevedibile per i produttori. Essa sarebbe stata imprevedibile a maggior ragione in quanto l’obiettivo perseguito non è un rapido adattamento a una nuova situazione economica sul mercato, bensì la standardizzazione di criteri di qualità dei cereali ammissibili all’intervento, che è un obiettivo a priori di natura tecnica e di lungo periodo.
94
La ricorrente sostiene che la Commissione avrebbe dovuto tenere conto della situazione particolare dei produttori ungheresi e adattare l’applicazione dei nuovi criteri di acquisto all’intervento, conformemente ai principi elaborati dalla Corte nelle sentenze 29 aprile 2004, cause riunite C-487/01 e C-7/02, Gemeente Leusden e Holin Groep (Racc. pag. I-5337), e 7 giugno 2005, causa C-17/03, Vereniging voor Energie e a. (Racc. pag. I-4983). La situazione degli agricoltori sarebbe caratterizzata dall’adattamento dell’attività agricola ai cicli biologici e di produzione del granturco che iniziano con l’adozione di decisioni seguite da operazioni esecutive (acquisto dei semi, semina, ecc.) e terminano con un raccolto dopo vari mesi.
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La ricorrente sostiene che, introducendo le disposizioni impugnate senza periodo transitorio o senza applicazione progressiva delle stesse, la Commissione ha violato il principio di proporzionalità e il principio sancito all’art. 33, n. 2, lett. b), CE, il quale impone di tenere conto dell’esigenza di operare gradualmente gli opportuni adeguamenti in materia agricola. La ricorrente sottolinea l’importanza della produzione ungherese nella Comunità (tra il 17% e il 18%) e dell’effetto di un nuovo criterio di qualità rigoroso che comporterà l’inammissibilità all’intervento di metà della produzione ungherese. Rileva che, tenuto conto dell’eccellente qualità del granturco ungherese, questo nuovo criterio comporterà parimenti l’inammissibilità di una parte significativa della produzione europea. Inoltre, l’obiettivo di standardizzazione perseguito dalla nuova normativa giustificherebbe ancor meno l’applicazione immediata del nuovo criterio del peso specifico minimo.
96
Infine, la ricorrente sostiene che questo nuovo parametro, che non viene utilizzato nelle prassi commerciali europee in relazione al granturco, non potrà essere applicato in quanto tale. Infatti, gli agricoltori non sarebbero in grado di stabilire la varietà che produce un chicco rispondente a tale nuovo criterio di qualità, considerato in particolare che i cataloghi delle sementi non indicano il peso specifico e che il peso specifico della varietà di granturco «dente di cavallo» coltivata in Ungheria oscilla tra 68 e 74 kg/hl. La ricorrente considera quindi che circa metà delle varietà di sementi non produrrà, indipendentemente dalla volontà degli agricoltori, un chicco di granturco ammissibile all’intervento. D’altro canto, l’introduzione di nuove varietà di sementi atte a produrre un chicco rispondente al criterio del peso specifico minimo richiederebbe molto tempo, ossia una dozzina di anni, per cui era quasi impossibile per i produttori ungheresi prepararsi a rispettare il regolamento.
97
La Commissione ricorda anzitutto che l’obiettivo perseguito dal rafforzamento dei criteri di qualità del granturco ammissibile all’intervento non può essere ridotto a una questione di standardizzazione. L’obiettivo reale consisterebbe nell’evitare il deterioramento delle scorte e nel consentire il loro futuro utilizzo.
98
La Commissione nega inoltre di avere violato il principio della certezza del diritto. Poiché il regolamento è stato pubblicato dodici giorni prima dell’apertura del periodo d’intervento per l’Ungheria, il 1o novembre 2006, la sua applicazione sarebbe stata prevedibile. Sostiene inoltre che essa non era retroattiva, dato il contenuto del regolamento (sentenza Crispoltoni I, cit. al punto 49 supra). Dal momento che il criterio del peso specifico non opera principalmente in funzione della varietà della semente di granturco, bensì in funzione delle condizioni climatiche verificatesi durante la campagna, non sarebbe effettivamente dimostrato che il rispetto di tale criterio avrebbe avuto un impatto sugli investimenti sostenuti dai produttori prima del raccolto. Di conseguenza, la situazione nel caso di specie, per quanto riguarda le conseguenze finanziarie per gli agricoltori, sarebbe diversa da quelle considerate dalla giurisprudenza in materia tributaria o in materia agricola invocata dalla ricorrente.
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La Commissione sottolinea che il principio della certezza del diritto non esige l’assenza di modifiche legislative. Orbene, la scelta della Commissione di rafforzare i criteri di qualità per l’acquisto all’intervento risponderebbe a un’esigenza precisa, imposta da una gestione delle scorte da buon padre di famiglia, e si giustificherebbe con considerazioni di ordine tecnico dirette a garantire una certa qualità dei cereali acquistati onde poterli ancora vendere dopo un ammasso di lunga durata.
100
La Commissione sostiene che il problema della qualità del granturco ammassato e della sua incidenza sul nuovo problema dell’ammasso di lunga durata era prevedibile per le parti interessate, dato che tale questione era già stata esaminata nel marzo 2006 e seguita da discussioni nell’ambito del gruppo di esperti per i cereali il 1o e il 29 giugno 2006, ossia tra un mese e un mese e mezzo dopo la semina delle superfici coltivate. Successivamente, il progetto relativo al rafforzamento dei criteri di qualità sarebbe stato formalmente discusso a più riprese nel corso delle riunioni del gruppo di esperti per i cereali.
101
Peraltro, l’introduzione tardiva delle disposizioni impugnate dipenderebbe sostanzialmente dal fatto che non sarebbe apparso immediatamente, in ragione delle deroghe accordate alle autorità ungheresi per l’acquisto all’intervento, che la campagna 2005/2006 sarebbe stata eccezionale e avrebbe comportato un aumento supplementare delle scorte che avrebbe giustificato un intervento urgente. Le discussioni sarebbero iniziate solo dopo che la Commissione era stata avvertita dagli Stati membri del rapido deterioramento delle loro scorte.
102
La Commissione sostiene inoltre di avere tenuto conto della situazione particolare dei produttori di granturco nell’Europa centrale, in quanto ha ridotto il peso specifico minimo richiesto da 73 a 71 kg/hl. Ritiene che tale criterio sia pertinente rispetto allo scopo legittimo perseguito e non sia pregiudizievole per gli agricoltori ungheresi. Infatti, l’introduzione del solo criterio del peso specifico minimo non avrebbe l’impatto descritto dalla ricorrente sui raccolti, dato che la riduzione del tenore di umidità massimo previsto dal regolamento, 13,5 anziché 14,5%, e non contestata nell’ambito del ricorso, comporterebbe un aumento da 0,5 a 1 kg/hl del peso specifico del granturco presentato all’intervento. L’introduzione di questo nuovo criterio di qualità non potrebbe quindi essere considerato sproporzionato rispetto all’obiettivo perseguito.
103
Infine, per quanto riguarda l’asserita difficoltà per gli agricoltori di valutare il peso specifico del raccolto di granturco, la Commissione rileva che i metodi tradizionali esistono in tutta la Comunità e che la scelta dell’Ungheria di utilizzare il metodo ISO, che viene impiegato per la segala, non solleva attualmente alcuna difficoltà per misurare il peso specifico. In ogni caso, il peso specifico del granturco non potrebbe essere previsto prima del raccolto.
— Giudizio del Tribunale
104
Pur ammettendo che i produttori devono adattarsi a un certo livello di imprevisti economici derivanti da eventuali modifiche legislative sopravvenute in corso di esercizio, la ricorrente sostiene che, nel caso di specie, la Commissione, rendendo immediatamente applicabile il nuovo criterio del peso specifico ed escludendo la maggior parte del granturco ungherese dalla possibilità di acquisto in intervento, ha violato i principi della certezza del diritto e di proporzionalità.
105
Poiché tale argomento mette in discussione la legittimità delle disposizioni impugnate nella parte in cui si applicano al raccolto in corso, non è più necessario esaminarlo, dal momento che si è già concluso nel senso che il regolamento va annullato su questo punto.
106
Dato che la ricorrente, pur deducendo, nell’ambito del presente motivo, in sostanza, argomenti relativi al raccolto 2006, intenderebbe nondimeno contestare la legittimità delle disposizioni impugnate per i periodi d’intervento delle annate successive, va ricordato che, secondo una costante giurisprudenza, il principio della certezza del diritto costituisce un principio fondamentale del diritto comunitario, il quale esige, segnatamente, che la normativa sia chiara e precisa, affinché i singoli possano conoscere senza ambiguità i propri diritti ed obblighi e regolarsi di conseguenza (sentenze della Corte 13 febbraio 1996, causa C-143/93, Van Es Douane Agenten, Racc. pag. I-431, punto 27, e 14 aprile 2005, causa C-110/03, Belgio/Commissione, Racc. pag. I-2801, punto 30), e che gli operatori economici non possono fare legittimamente affidamento sulla conservazione di una situazione esistente che può essere modificata nell’ambito del potere discrezionale delle istituzioni comunitarie. Ciò vale in particolare in un settore come quello delle organizzazioni comuni di mercato, il cui scopo implica un costante adattamento in funzione dei mutamenti della situazione economica (sentenza Crispoltoni II, cit. al punto 63 supra, punto 57).
107
Orbene, si deve rilevare che la ricorrente, da un lato, non spiega perché le disposizioni impugnate non sarebbero sufficientemente chiare per consentire ai produttori interessati di stabilire senza ambiguità le condizioni richieste per poter presentare il loro granturco all’intervento e, dall’altro, non espone i motivi per i quali questi ultimi non sarebbero in grado di prendere i provvedimenti necessari affinché il granturco che produrranno soddisfi il criterio del peso specifico imposto a partire dal prossimo raccolto. Oltre al fatto che l’argomento svolto dalla ricorrente sembra riguardare solo il raccolto in corso, si deve osservare che la ricorrente sostiene peraltro che il peso specifico dipende sostanzialmente dalla varietà di sementi utilizzata e che, secondo lo studio di cui all’allegato A.6 del ricorso, due varietà di sementi producono un granturco di peso specifico largamente superiore al minimo richiesto dalle disposizioni impugnate.
108
Inoltre, per quanto riguarda l’argomento secondo cui il regolamento viola il principio di proporzionalità, in quanto ha l’effetto di escludere la maggior parte della produzione ungherese dall’intervento, è sufficiente rilevare che tale affermazione è contestata dalla Commissione e non è sostenuta da alcun elemento di prova. Inoltre, risulta dai dati forniti dalla ricorrente che anche negli anni precedenti una quota considerevole della produzione ungherese raggiungeva già il peso specifico minimo richiesto dalle nuove disposizioni. Infine, come si è rilevato in precedenza, secondo lo studio fornito dalla ricorrente esistono varietà di sementi che consentono di produrre un granturco di peso specifico superiore al minimo richiesto.
109
Risulta dalle considerazioni che precedono che la seconda parte del primo motivo dev’essere respinta.
Sul secondo motivo, fondato sull’incompetenza dell’autore del regolamento
Argomenti delle parti
110
La ricorrente sostiene che la Commissione non era competente, tenuto conto dell’art. 5 del regolamento OCM, ad adottare il nuovo criterio di qualità relativo al peso specifico minimo per il granturco, in quanto tale criterio non costituisce un criterio di qualità adeguato.
111
Infatti, in primo luogo, la ricorrente sottolinea di avere fatto valere a più riprese durante l’elaborazione del regolamento che il criterio del peso specifico minimo non era pertinente rispetto all’obiettivo perseguito di conservazione di lunga durata delle scorte.
112
In secondo luogo, la ricorrente nega che il peso specifico sia un fattore di qualità. Risulterebbe da uno dei documenti forniti dalla Commissione a sostegno della sua proposta di adozione del nuovo criterio (allegato A.3c del ricorso, pag. 5) che il peso specifico del granturco non avrebbe alcuna incidenza sul valore nutrizionale del cereale, sia esso destinato all’alimentazione animale o a quella umana. Tale analisi sarebbe confermata da una pubblicazione figurante nell’allegato A.10 del ricorso, secondo cui il peso specifico e il tenore di umidità non influirebbero sulla qualità del granturco per l’alimentazione animale, tenuto conto della qualità della materia secca presente nel cereale.
113
In terzo luogo, la ricorrente sostiene che il criterio del peso specifico non si applica nelle prassi commerciali europee concernenti il granturco e che non esiste alcuna normativa in proposito. Pertanto, tale fattore non interverrebbe nella determinazione del prezzo del cereale e non potrebbe essere considerato una condizione di qualità pertinente ai sensi dell’art. 5 del regolamento OCM.
114
In quarto luogo, tale parametro sarebbe utilizzato negli Stati Uniti e in Canada, ma solo in quanto il granturco sarebbe destinato per lo più all’alimentazione umana. Orbene, in Europa il granturco sarebbe destinato soprattutto all’alimentazione del bestiame, come indica il secondo ‘considerando’ del regolamento (CE) della Commissione 6 luglio 2005, n. 1068, che modifica il regolamento n. 824/2000 (GU L 174, pag. 65).
115
La Commissione sostiene che l’adozione per il granturco, come è avvenuto per altri cereali, del criterio del peso specifico minimo al fine di garantire una certa qualità di tale cereale rientra perfettamente nella competenza delegatale dal Consiglio conformemente al regolamento OCM.
116
In primo luogo, la Commissione considera che questo nuovo fattore del peso specifico minimo è pertinente, tenuto conto dell’obiettivo consistente nel miglioramento della qualità del granturco in vista della conservazione di lunga durata e di un suo successivo utilizzo. Ritiene infatti che, poiché il tenore di acqua del chicco incide sul peso specifico di quest’ultimo e sulla sua conservazione, il criterio del peso specifico consentirà di migliorare la qualità del granturco.
117
In secondo luogo, la Commissione sostiene che il peso specifico è il criterio generalmente utilizzato per classificare i tipi di chicchi di granturco in funzione della loro qualità. Contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente, il criterio del peso specifico sarebbe un elemento che consente di distinguere negli Stati Uniti le cinque qualità americane di chicco. La Commissione rileva inoltre che il criterio del peso specifico minimo fissato dal regolamento in 71 kg/hl è leggermente inferiore a quello del chicco di prima qualità degli Stati Uniti (71,4 kg/hl), mentre quest’ultimo viene ammassato solo per periodi molto brevi, a differenza di quanto accade nella Comunità. Per contro, il nuovo criterio del peso specifico si collocherebbe al di sotto dello standard proposto in Francia dall’Istituto tecnico per i cereali e i foraggi, che sarebbe di almeno 75 kg/hl per il granturco di buona qualità.
118
La Commissione sottolinea di non avere trovato alcuna conferma dell’argomento della ricorrente secondo cui il granturco americano di prima qualità sarebbe destinato unicamente all’alimentazione umana. Nondimeno, anche supponendo che tale affermazione sia esatta, la Commissione sostiene che il fatto che il criterio del peso specifico adottato corrisponda al criterio di riferimento per l’alimentazione umana negli Stati Uniti è una garanzia di qualità del chicco di granturco.
119
In terzo luogo, la Commissione sostiene che la qualità nutrizionale del chicco di granturco dipende dal peso specifico. Infatti, dall’analisi di vari lotti di granturco di peso specifico diverso emergerebbero differenze sia nella composizione chimica che nel valore nutrizionale (energia e acidi aminati) dei diversi tipi di chicchi. La Commissione precisa in proposito che l’analisi invocata dalla ricorrente e figurante nell’allegato A. 10 del ricorso riguarda il valore nutrizionale «in termini di materia secca» e pertanto avrebbe solo un valore relativo, in quanto è il chicco completo (composto da materia secca e acqua) ciò che costituisce l’alimento per il bestiame.
120
Infine, il fatto che il criterio del peso specifico non venga utilizzato nelle prassi commerciali all’interno dell’Unione europea sarebbe irrilevante, dato che si tratterebbe di stabilire le condizioni dell’intervento per garantire un ammasso di lunga durata di un chicco di buona qualità e non di disciplinare il commercio del granturco nella Comunità. La Commissione osserva inoltre che l’organismo d’intervento non sa quale sarà il successivo utilizzo dei cereali nel momento in cui li acquista, per cui è legittimo assicurarsi di disporre di chicchi di buona qualità, a prescindere dalla circostanza che essi siano destinati all’alimentazione umana o a quella animale.
Giudizio del Tribunale
121
La ricorrente sostiene che la Commissione non era competente ai sensi dell’art. 5 del regolamento OCM ad adottare il nuovo criterio relativo al peso specifico minimo per il granturco, poiché esso non costituirebbe un criterio di qualità adeguato.
122
Si deve ricordare in proposito che, nel settore della politica agricola comune, il Consiglio può essere indotto ad attribuire alla Commissione stessa ampie facoltà d’azione, dato che solo quest’ultima è in grado di seguire costantemente ed attentamente l’andamento dei mercati agricoli e di agire con la necessaria tempestività (sentenza della Corte 30 ottobre 1975, causa 23/75, Rey Soda, Racc. pag. 1279, punto 11). Ad esempio, nella causa che ha dato origine alla sentenza 29 febbraio 1996, cause riunite C-296/93 e C-307/93, Francia e Irlanda/Commissione (Racc. pag. I-795), la Corte ha dichiarato che la limitazione del peso delle carcasse ammesse all’intervento fa parte delle misure di esecuzione che la Commissione è autorizzata ad emanare, benché essa possa determinare un nuovo indirizzo nella produzione della carne bovina e le ricorrenti avessero sostenuto che la disposizione in base alla quale era stata adottata detta limitazione conferiva alla Commissione solo la competenza a stabilire le categorie, il che avrebbe riguardato il sesso e l’età dell’animale, nonché le qualità della carne, che sarebbero definite dalla conformazione della carcassa e dal suo stato di ingrassamento, mentre la Commissione aveva modificato l’elenco dei prodotti ammissibili all’intervento.
123
Secondo l’art. 6, lett. b), del regolamento OCM, la Commissione è competente a stabilire, conformemente alla procedura del comitato di gestione, «le caratteristiche minime, in particolare in materia di qualità e quantità, richieste per ciascun cereale affinché esso possa fruire dell’intervento».
124
La ricorrente non contesta che, conformemente al secondo e al terzo ‘considerando’ del regolamento, il criterio del peso specifico è stato introdotto al fine di rafforzare la qualità del granturco o, quanto meno, per coerenza con le condizioni di qualità stabilite per gli altri cereali, ma si limita a sostenere che la Commissione non era competente in quanto il peso specifico non costituirebbe un criterio di qualità adeguato e sarebbe inteso in realtà a limitare i quantitativi ammissibili all’intervento. Orbene, tale circostanza, ammesso che risulti accertata, porterebbe a dichiarare che la Commissione ha commesso un errore manifesto di valutazione o uno sviamento di potere, ma non potrebbe comportare l’annullamento per difetto di competenza. Per definizione, lo sviamento di potere presuppone che l’istituzione che ne è responsabile disponesse della competenza ad adottare un atto, ma che l’abbia esercitata per conseguire scopi diversi da quelli dichiarati. Gli argomenti invocati dalla ricorrente rientrano quindi tra i motivi fondati sullo sviamento di potere e sull’errore manifesto di valutazione e saranno esaminati in quel contesto.
125
Ne consegue che occorre respingere il motivo fondato sul difetto di competenza.
126
Per quanto riguarda il terzo e il quarto motivo, fondati rispettivamente sullo sviamento di potere e sull’errore manifesto di valutazione, il Tribunale ritiene che, essendo strettamente connessi, occorra esaminarli congiuntamente.
Sui motivi terzo e quarto, fondati sullo sviamento di potere e sull’errore manifesto di valutazione
Argomenti delle parti
127
La ricorrente sostiene che la Commissione ha abusato della sua competenza esecutiva conferitale dal Consiglio conformemente al regolamento OCM, in quanto, dietro l’apparenza del rafforzamento dei criteri di qualità per l’acquisto del granturco all’intervento, essa avrebbe di fatto modificato la sostanza stessa del regime d’intervento di detto cerale.
128
La ricorrente mette in dubbio la credibilità del perseguimento dell’obiettivo di standardizzazione attraverso l’adozione del criterio del peso specifico minimo. L’adozione di tale nuovo parametro di qualità per il granturco sarebbe manifestamente inadeguato per conseguire l’obiettivo di standardizzazione, dato che esso non costituisce ancora un criterio di ammissibilità all’intervento per il sorgo.
129
Supponendo che l’introduzione della condizione del peso specifico sia stata necessaria ai fini dell’armonizzazione e poiché tale obiettivo lascia un ampio margine di valutazione discrezionale, la situazione dell’Ungheria, al pari di quella di altri Stati membri, avrebbe dovuto indurre la Commissione a fissare la condizione del peso specifico a un livello inferiore e ad applicare un riduzione più consistente di quella di due punti adottata in definitiva.
130
La ricorrente asserisce che le disposizioni impugnate non mirano a ottenere una standardizzazione, bensì ad escludere dall’intervento una parte considerevole della produzione di granturco ungherese e dell’Europa centrale in ragione del problema della gestione delle scorte. Ciò sarebbe confermato dal fatto che circa la metà delle varietà dette «dente di cavallo» coltivate dai produttori ungheresi non risponderebbe al criterio del peso specifico stabilito dalla Commissione.
131
La ricorrente si riferisce, a tale riguardo, a un discorso pronunciato dalla commissaria Fischer Boel l’11 maggio 2006 a Budapest, in cui quest’ultima ha sottolineato che il settore dei cereali era confrontato con un grave problema di aumento delle scorte, che dipenderebbe solo in parte dai raccolti abbondanti degli ultimi due anni, in quanto sarebbe dovuto in realtà a disfunzioni del mercato interno, ossia la difficoltà di esportare l’eccedenza delle scorte dalle regioni in cui il prezzo è inferiore al prezzo di intervento a quelle nelle quali i prezzi sono superiori. Durante tale conferenza, la Commissione avrebbe espresso l’intenzione di trovare una soluzione a lungo termine a questo nuovo problema.
132
Inoltre, la ricorrente sostiene che, se l’obiettivo realmente perseguito era la trasformazione del regime d’intervento, la Commissione, rafforzando i criteri di qualità previsti dal regolamento n. 824/2000, avrebbe oltrepassato le sue competenze esecutive e usurpato la competenza del Consiglio, cui spettava modificare il regolamento OCM.
133
La ricorrente sostiene che la Commissione ha commesso un errore manifesto di valutazione in quanto, fissando il peso specifico del granturco a un livello così elevato, non ha tenuto conto dell’utilizzo principale del granturco come alimento per il bestiame, né della qualità media dei cereali raccolti nella Comunità, come precisa il primo ‘considerando’ del regolamento n. 824/2000.
134
La ricorrente considera che l’utilizzo del granturco come alimento ad uso umano o animale influisce in ampia misura sul livello dei criteri che definiscono la qualità media del cereale, per cui, quando il granturco è destinato all’alimentazione umana, si giustifica un livello elevato dei criteri di qualità.
135
La ricorrente fa valere che, nella Comunità, il granturco è destinato principalmente all’alimentazione del bestiame e che, fino all’entrata in vigore del regolamento, il criterio del peso specifico non veniva utilizzato per detto cereale. I valori standard fissati negli Stati Uniti e in Canada sarebbero giustificati in quanto, a differenza di quello coltivato in Europa, il granturco nordamericano sarebbe destinato all’alimentazione umana. Il criterio del peso specifico di 71 kg/hl adottato dalla Commissione corrisponderebbe, secondo tali standard, a un granturco di qualità superiore destinato all’alimentazione umana, mentre, nei suddetti paesi, il granturco utilizzato come foraggio per il bestiame sarebbe di qualità inferiore rispetto a quello destinato all’alimentazione umana e avrebbe un peso specifico di 64,8 kg/hl per quanto riguarda il Canada e di 67,2 kg/hl per quanto riguarda gli Stati Uniti.
136
La ricorrente considera, di conseguenza, che il livello del peso specifico fissato dalla Commissione in 71 kg/hl è ingiustificato per il granturco destinato principalmente all’alimentazione animale, e che avrebbe dovuto essere adeguato alla qualità media del granturco utilizzato a tale scopo ed essere dell’ordine di 64,8 kg/hl-67,2 kg/hl, se non meno.
137
Infine, la ricorrente rileva che il peso specifico indicato dalla Commissione per gli altri tipi di cereali è dello stesso ordine dei valori americani.
138
La Commissione nega di avere voluto, dietro l’apparenza del rafforzamento dei criteri di qualità del granturco, modificare in modo sostanziale il regime d’intervento. Sostiene che la ricorrente non deduce alcun complesso di indizi a sostegno di questa tesi, la quale si baserebbe unicamente su un discorso pronunciato dalla commissaria Fischer Boel, nel maggio 2006. La Commissione sostiene che se pure, durante tale discorso, la commissaria ha effettivamente menzionato l’esigenza di elaborare soluzioni a lungo termine per risolvere il nuovo problema incidente sul regime d’intervento, essa pensava a una proposta di regolamento che modificasse l’organizzazione comune del mercato dei cereali prevista dal regolamento OCM escludendo il granturco dal regime d’intervento. La Commissione afferma a tale riguardo di avere adottato una proposta di regolamento in tal senso il 15 dicembre 2006.
139
La Commissione, pur ammettendo che l’introduzione delle disposizioni impugnate è connessa al problema dell’aumento delle scorte d’intervento risultante in particolare dalle campagne eccezionali 2004/2005 e 2005/2006, fa valere che dalla motivazione del regolamento emerge che l’obiettivo perseguito è assicurare che le attuali scorte di intervento siano costituite da cereali di buona qualità che ne consentano la conservazione e garantire un successivo utilizzo. Contesta che il regolamento si limiti a rispondere a un semplice obiettivo di standardizzazione, dato che per il sorgo non è stato stabilito alcun criterio di peso specifico, in quanto gli organismi d’intervento non si trovano confrontati con il problema dell’ammasso di lunga durata di questo cereale.
140
La Commissione contesta parimenti di avere commesso un errore manifesto di valutazione nel rafforzare i criteri di qualità per il granturco.
141
Tale istituzione sostiene che l’assenza del criterio del peso specifico per il granturco giustificava fino a quel momento il tenore del primo ‘considerando’ del regolamento n. 824/2000, che si riferisce a criteri di qualità «che corrispondono nella misura del possibile alle qualità medie» dei cereali raccolti nella Comunità. Tuttavia ha ritenuto necessario, come è avvenuto per gli altri cereali ammissibili all’intervento, aumentare la qualità del granturco presentato all’intervento al fine di evitare un deterioramento troppo rapido delle scorte e assicurarne una qualità successivamente «vendibile». La Commissione ritiene quindi che le attuali modifiche siano dettate dall’obiettivo perseguito dal regolamento e che essa non sia vincolata dal primo ‘considerando’ del regolamento n. 824/2000.
142
La Commissione sostiene che la scelta del peso specifico minimo fissato in 71 kg/hl corrisponde allo standard statunitense e consente alla maggior parte della produzione europea di soddisfare tale criterio, tenuto conto delle condizioni climatiche verificatesi durante la campagna 2006/2007.
143
La Commissione sottolinea che la ricorrente non dimostra che il granturco americano di qualità superiore è destinato unicamente all’alimentazione umana. Rileva che il granturco destinato all’alimentazione umana è costituito da varietà molto particolari che non sono contemplate dalle disposizioni impugnate (granturco «flint», mais dolce). Inoltre, la situazione americana e quella europea non sarebbero equiparabili, in quanto l’ammasso negli Stati Uniti sarebbe di breve durata e la commercializzazione del granturco sarebbe generalmente immediata.
Giudizio del Tribunale
144
In via principale, la ricorrente sostiene, in sostanza, che il peso specifico non sia un fattore di qualità, quanto meno quando, come nella Comunità, il granturco è destinato essenzialmente all’alimentazione animale. In subordine, essa fa valere che, in ogni caso, le disposizioni impugnate hanno fissato il peso specifico minimo a un livello troppo elevato.
145
Secondo una prima spiegazione addotta incidentalmente dalla Commissione, il peso specifico costituirebbe un criterio pertinente per il granturco in quanto esisterebbe un nesso tra il tenore di umidità e il peso specifico di questo cereale.
146
Tale argomento va subito respinto. Infatti, da un lato, non solo siffatta giustificazione non trova alcun sostegno nel testo del regolamento, ma la Commissione ha anche espressamente sostenuto che il rafforzamento dei criteri relativi al tenore di umidità e alle percentuali di chicchi spezzati e scaldati mirava a evitare un deterioramento troppo rapido dei chicchi di granturco, mentre il criterio del peso specifico riguardava la qualità intrinseca del granturco. D’altro canto, la Commissione non può giustificare la rilevanza del criterio del peso specifico in base all’eventuale incidenza indiretta del peso specifico sul tenore di umidità, quando il regolamento prevede già un criterio che fissa direttamente ed espressamente il tenore massimo di umidità ai fini dell’ammissibilità del granturco all’intervento.
147
Soprattutto, la Commissione sostiene che il peso specifico influisce sulla qualità del chicco e che il livello stabilito è adeguato. Precisa che, mentre i tre fattori preesistenti, umidità, percentuale di chicchi spezzati e percentuale di chicchi scaldati, consentono di evitare un deterioramento troppo rapido, il criterio del peso specifico consente di garantire una qualità intrinseca del granturco.
148
Si deve rilevare che il secondo ‘considerando’ del regolamento enuncia che è opportuno non accettare all’intervento cereali la cui qualità non consenta un’utilizzazione o un ammasso adeguati e tener conto a tal fine della nuova situazione connessa in particolare all’ammasso di lunga durata e dei suoi effetti sulla qualità dei prodotti. Il terzo ‘considerando’ enuncia inoltre:
«Per proteggere i prodotti d’intervento dal deterioramento e mantenerli idonei a un successivo utilizzo, risulta pertanto necessario procedere a un rafforzamento dei criteri di qualità del granturco previsti all’allegato I del regolamento (…) n. 824/2000. A tal fine è opportuno ridurre il tenore massimo di umidità nonché la percentuale massima di chicchi spezzati e di chicchi scaldati per essiccamento (…) Inoltre, per coerenza con gli altri cereali ammissibili al regime d’intervento, occorre altresì introdurre un nuovo criterio di peso specifico per il granturco».
149
Pertanto, se pure si deve constatare che, formalmente, l’introduzione di un nuovo criterio relativo al peso specifico per il granturco figura, nell’ambito del medesimo ‘considerando’, tra le misure introdotte per conseguire l’obiettivo generale dell’ammasso dei cereali menzionato al secondo ‘considerando’, nondimeno risulta dal testo del terzo ‘considerando’ che l’introduzione di detto criterio non viene espressamente giustificata con l’esigenza di proteggere i prodotti d’intervento dal deterioramento e di mantenerli idonei a un successivo utilizzo — e a tale riguardo vengono menzionati solo il rafforzamento dei criteri di qualità costituiti dal tenore massimo di umidità e dalla percentuale massima di chicchi spezzati e di chicchi scaldati per essiccazione —, ma è oggetto di una motivazione specifica, ossia l’esigenza di garantire la coerenza con i regimi applicabili agli altri cereali ammissibili al regime d’intervento.
150
Si deve quindi constatare che il regolamento non precisa chiaramente ed espressamente che l’introduzione del criterio del peso specifico per il granturco è diretta, oltre che a garantire la coerenza con i regimi applicabili agli altri cereali, a rafforzare i criteri di qualità del granturco.
151
Pertanto, il regolamento non enuncia che il peso specifico costituisce un criterio di qualità del granturco e, a fortiori, non spiega per quale motivo tale fattore possa essere considerato pertinente per valutare la qualità del granturco.
152
Ne consegue che le spiegazioni fornite dalla Commissione in corso di causa, secondo cui il peso specifico costituisce un criterio di qualità pertinente, non corrispondono alla ratio dell’introduzione di tale criterio risultante da un’interpretazione rigorosa del regolamento. Anche ammettendo che dette spiegazioni, ancorché di natura notevolmente diversa rispetto alla motivazione esposta nel regolamento, possano essere considerate complementari e non contraddittorie rispetto a detta motivazione, il Tribunale esaminerà se la Commissione non abbia commesso un errore manifesto di valutazione nel considerare che il peso specifico costituisce effettivamente un criterio di qualità pertinente per il granturco, il che è contestato dalla ricorrente.
153
A tale proposito, a sostegno della sua censura, la ricorrente ha prodotto due studi (allegato A.3c e allegato A.10 del ricorso), secondo i quali il peso specifico del granturco non incide sul valore nutrizionale del prodotto per l’alimentazione animale e umana.
154
In risposta a tali argomenti debitamente documentati, la Commissione si è limitata ad affermare a più riprese che il peso specifico incide sulla qualità del chicco di granturco. Ad eccezione di un solo passaggio del controricorso, essa non ha spiegato per quale motivo tale criterio sarebbe pertinente per valutare la qualità intrinseca del granturco né ha fornito alcuno studio o documento a sostegno di tale affermazione. Inoltre, in udienza, nonostante ripetuti quesiti del Tribunale, la Commissione non è stata in grado di fornire spiegazioni precise a tale riguardo.
155
Quanto all’unica indicazione, figurante nel controricorso (punto 90), diretta a spiegare perché il peso specifico sarebbe pertinente per valutare la qualità del granturco, si deve rilevare che, secondo tale indicazione, il peso specifico incide sul valore nutrizionale del granturco.
156
Orbene, come fa valere la ricorrente, si deve constatare che tale affermazione è espressamente contraddetta dall’unico studio fornito in proposito dalla stessa Commissione. Infatti, secondo i termini univoci del documento, figuranti nell’allegato B.20 del controricorso, intitolato «Guida pratica — Ammasso e conservazione dei chicchi nell’azienda — Principi generali», «[n]on esiste tuttavia alcun rapporto tra il valore nutrizionale per l’alimentazione animale e umana e il peso specifico di un chicco». Tale documento spiega peraltro che, un tempo, la conoscenza del peso specifico di un lotto di granturco era indispensabile in quanto, fino alla metà del XX secolo, dato che i cereali erano ancora spesso commercializzati a volume, occorreva misurarne il peso specifico per conoscere esattamente i quantitativi consegnati. Il peso specifico non sarebbe più utile ai giorni nostri, dato l’impiego diffuso delle pese a ponte.
157
Interrogata dal Tribunale in udienza su tale palese contraddizione tra le sue affermazioni e i documenti destinati a confermarle, la Commissione si è limitata a osservare che questo stesso documento indica che il peso specifico rispecchia una certa qualità fisica. Orbene, oltre al fatto che tale spiegazione non è attinente alla questione del nesso tra il peso specifico e il valore nutrizionale del granturco, da una lettura attenta del suddetto documento emerge che, se è vero che il peso specifico è stato conservato, ciò accade solo «nelle operazioni commerciali aventi per oggetto i cereali a paglia» e nella misura in cui ciò «riflette tutt’al più una certa qualità fisica dei chicchi».
158
La Commissione non è stata quindi in grado di risolvere la contraddizione constatata, di modo che la sua affermazione secondo cui il peso specifico riflette il valore nutrizionale del granturco non solo non è sostenuta da alcun elemento di prova, ma soprattutto costituisce un errore manifesto di valutazione alla luce dei soli elementi di cui dispone il Tribunale nell’ambito del ricorso in esame.
159
Pertanto, tenuto conto del fatto che non spetta al Tribunale sostituirsi alle parti nella gestione delle prove, il Tribunale non può che constatare che il regolamento è viziato da un errore manifesto di valutazione.
160
Gli argomenti invocati dalla Commissione in udienza, fondati su tre estratti di pubblicazioni di cui agli allegati A.3b, A.3d e A.11 del ricorso, non possono rimettere in discussione tale conclusione.
161
Per quanto riguarda il documento dell’Organizzazione delle Nazioni Unite per l’alimentazione e l’agricoltura intitolato «L’après-récolte des grains — organisation et techniques» («Le fasi successive alla raccolta dei chicchi — Organizzazione e tecniche») (figurante nell’allegato A.3b del ricorso), è sufficiente rilevare che esso non esamina affatto la questione del peso specifico del granturco.
162
Per quanto riguarda lo studio dell’Università del Minnesota intitolato «Drying, Handling, and Storing Wet, Immature, and Frost-Damaged Corn» («Essiccare, manipolare e stoccare granturco umido, immaturo o danneggiato dal gelo») (di cui all’allegato A.3d del ricorso), se pure, come ha sottolineato la Commissione, vi si rileva che un chicco di bassa qualità si conserva meno bene rispetto a un chicco di qualità superiore, tuttavia in detto studio non si dimostra alcun nesso tra la qualità del chicco e il suo peso specifico, che peraltro non è neppure menzionato.
163
Per quanto riguarda il documento della Canadian Grain Commission di cui all’allegato A.11 del ricorso, si deve rilevare che si tratta del formato cartaceo di una pagina Internet intitolata «Tabella di conversione del peso specifico», che raccoglie collegamenti a siti di conversione delle unità di misura, anglosassoni ed europee, del peso specifico di diversi cereali e che pertanto, nel caso di specie, è del tutto irrilevante.
164
Infine, in risposta ai quesiti del Tribunale, la Commissione ha fatto riferimento a uno studio che, per sua stessa ammissione, non figurava nel fascicolo, ma sarebbe allegato alle sue seconde osservazioni depositate nell’ambito del procedimento sommario. Orbene, poiché tale documento non figura nel fascicolo relativo al presente procedimento, il Tribunale non può valutarne la rilevanza. Si deve inoltre constatare che la Commissione non ha chiesto espressamente che tale documento sia acquisito agli atti. Quand’anche si dovesse interpretare la risposta della Commissione come una richiesta in tal senso, si deve ricordare che, conformemente all’art. 46 del regolamento di procedura, gli argomenti di fatto e di diritto e le offerte di prove devono, in linea di principio, essere formulati nel controricorso. Secondo l’art. 48, n. 1, di detto regolamento, le parti possono proporre nuovi mezzi di prova anche nella replica e nella controreplica, purché motivino il ritardo nella relativa presentazione, a pena del loro rigetto (sentenze del Tribunale 28 settembre 1993, causa T-84/92, Nielsen e Møller/CES, Racc. pag. II-949, punto 39; 14 luglio 1994, causa T-66/92, Herlitz/Commissione, Racc. pag. II-531, punto 41, e 6 marzo 2001, causa T-100/00, Campoli/Commissione, Racc. PI pagg. I-A-71 e II-347, punto 19). Si deve inoltre sottolineare che la rilevanza del peso specifico in quanto criterio di qualità del granturco costituiva la questione fondamentale sollevata dalla ricorrente nella fase del ricorso e che tale questione era già stata sollevata, dalla ricorrente e da altri Stati membri, all’epoca dell’elaborazione del progetto di regolamento. Pertanto, in mancanza di qualsiasi motivazione del ritardo nell’offerta di prove, quest’ultima sarebbe in ogni caso irricevibile.
165
Risulta da tutto quanto precede che le disposizioni del regolamento relative al criterio del peso specifico per il granturco devono essere annullate conformemente alle conclusioni della ricorrente.
166
Si deve peraltro osservare che la proposta di regolamento del 15 dicembre 2006, diretta ad escludere il granturco dal regime d’intervento a decorrere dalla campagna 2007/2008, indica, fra i criteri di qualità rafforzati dal regolamento, solo il tenore di umidità e la percentuale di chicchi spezzati e scaldati, senza neppure menzionare il criterio del peso specifico.
167
Pertanto, non occorre esaminare se il complesso degli indizi invocati dalla ricorrente sia atto a dimostrare uno sviamento di potere da parte della Commissione, né gli altri motivi fondati sulla violazione dell’obbligo di motivazione e sulla violazione del regolamento di procedura del Comitato di gestione per i cereali.
Sulle spese
168
Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la ricorrente ne ha fatto domanda, la Commissione, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese, comprese quelle relative al procedimento sommario.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1)
Sono annullate le disposizioni del regolamento (CE) della Commissione 18 ottobre 2006, n. 1572, recante modifica del regolamento (CE) n. 824/2000 che stabilisce le procedure di presa in consegna dei cereali da parte degli organismi d’intervento nonché i metodi di analisi per la determinazione della qualità, relative al criterio del peso specifico per il granturco, ossia:
—
all’art. 1, punto 1), le parole «e, nel caso del granturco, i metodi tradizionali applicati»;
—
all’art. 1, punto 3), lett. b), le parole «73 kg/hl per il granturco»;
—
alla riga «E. Peso specifico minimo (kg/hl)» del n. 1 dell’allegato, il valore «71», relativo al granturco;
—
nella tabella III del punto 2 dell’allegato, i valori di detrazione del prezzo d’intervento relativo al granturco.
2)
La Commissione sopporterà, oltre alle proprie spese, anche le spese della ricorrente, comprese quelle relative al procedimento sommario.
Jaeger
Tiili
Azizi
Cremona
Czúcz
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 15 novembre 2007.
Il cancelliere
E. Coulon
Il presidente
M. Jaeger
(
*1
)	Lingua processuale: l’ungherese.