62003CC0046_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Indhold
Indledning
I –	Relevante retsforskrifter
II –	Faktiske omstændigheder
III –	Retsforhandlinger
IV –	Stillingtagen
A –	Formalitetsspørgsmål, jf.
artikel 230 EF og 231 EF
B –	Realiteten
1.	Det første anbringende: urigtig retsanvendelse, urigtig fortolkning og urigtigt skøn i beslutningen af 22. november 2002
a)	Det Forenede Kongeriges argumenter
b)	Kommissionens argumenter
c)	Retlig vurdering
i)	Det indbyrdes forhold mellem forordningerne
ii)	Argumentet om den angiveligt rettidige indgivelse af en anmodning i henhold til artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999
Den endelige rapport
Udgiftsanmeldelsen
Foreløbigt resultat vedrørende dette anbringende
iii)	Den påståede manglende udøvelse af skønsretten
iv)	Den påståede tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
v)	Den påståede tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet
vi)	Den påståede tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik, fællesskabssolidaritet, regionalt partnerskab og loyalitet inden for Fællesskabet
2.	Det andet anbringende: Kommissionens handlemåde
a)	Hovedargumenter
b)	Retlig vurdering
i)	Anbringendets betydning
ii)	Kommissionens underretningspligt i henhold til artikel 31, stk. 2, fjerde afsnit, i forordning nr. 1260/1999
iii)	Særlige aspekter ved Kommissionens handlemåde
3.	Det tredje anbringende: manglende begrundelse for Kommissionens beslutning K(92) 1358/8
a)	Det Forenede Kongeriges argumenter
b)	Kommissionens argumenter
c)	Retlig vurdering
V –	Forslag til afgørelse
I – Indledning
1. I denne sag har Det Forenede Kongerige nedlagt påstand om annullation i henhold til artikel 230 EF og 231 EF af Kommissionens beslutning af 22. november 2002 om at frigøre de 11 632 600 EUR, der resterer af Den Europæiske Fond for Regionaludviklings forpligtelsesbevillinger til det operationelle program Manchester/Salford/Trafford 2 (herefter »MST 2-programmet«). Det Forenede Kongerige har i det væsentlige gjort gældende, at beslutningen er baseret på en urigtig fortolkning af artikel 52, stk. 5, i forordning (EF) nr. 1260/1999 (2) og artikel 10 i bilaget til beslutning K(92) 1358/8.
2. Hvis Kommissionens fortolkning af artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 og/eller artikel 10 i bilaget til beslutning K(92) 1358/8 skulle være korrekt, har Det Forenede Kongerige desuden nedlagt påstand om, at de ovennævnte retsakter i medfør af artikel 241 EF kendes uanvendelige på Det Forenede Kongerige. Det Forenede Kongerige har dog ved skrivelse af 23. marts 2005 frafaldet den sidste påstand.
II – Relevante retsforskrifter
3. Artikel 21 i Rådets forordning (EØF) nr. 4253/88 af 19. december 1988 – om gennemførelsesbestemmelser til forordning (EØF) nr. 2052/88 for så vidt angår samordningen af de forskellige strukturfondes interventioner indbyrdes såvel som med interventionerne fra Den Europæiske Investeringsbank og de øvrige eksisterende finansielle instrumenter (3) – har overskriften »Betalinger«. Stk. 4 bestemmer:
»Betalingen af restbeløbet for hver forpligtelse foretages, hvis
– den i stk. 1 omhandlede udpegede myndighed forelægger Kommissionen en betalingsanmodning inden seks måneder efter det pågældende års udgang eller aktionens faktiske afslutning
– de i artikel 25, stk. 4, omhandlede rapporter forelægges Kommissionen
– medlemsstaten til Kommissionen fremsender en erklæring til bekræftelse af rigtigheden af de oplysninger, der er indeholdt i betalingsanmodningen og rapporterne.«
4. Forordning nr. 4253/88 blev ophævet ved forordning nr. 1260/1999, som trådte i kraft den 1. januar 2000 (4) .
5. Artikel 52 i forordning nr. 1260/1999 har overskriften »Overgangsbestemmelser«. Stk. 5 fastsætter:
»Delbeløb, hvorover der er disponeret med henblik på operationer eller programmer, der er vedtaget af Kommissionen inden den 1. januar 1994, og for hvilke Kommissionen ikke har modtaget nogen anmodning om endelig udbetaling senest den 31. marts 2001, frigøres automatisk af Kommissionen senest den 30. september 2001 og giver anledning til tilbagebetaling af uretmæssigt udbetalte beløb, uden at dette berører de operationer eller programmer, som er suspenderet af retlige grunde.«
III – Faktiske omstændigheder
6. Efter anmodning fra Det Forenede Kongerige indgivet den 20. september 1991 vedtog Kommissionen den 6. juli 1992 beslutning K(92) 1358/8 om støtten fra Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (herefter »EFRU«) og Den Europæiske Socialfond (herefter »ESF«) til et integreret operationelt program for Manchester, Salford og Trafford, der er vedtaget på grundlag af den fællesskabsstøtteramme (mål 2), der den 18. december 1991 blev vedtaget for den nordvestlige del af Det Forenede Kongerige (herefter »MST 2-programmet«).
7. Ved denne beslutning godkendte Kommissionen MST 2-programmet for perioden fra den 1. januar 1992 til den 31. december 1993 og fastsatte i henhold til finansieringsplanen EFRU’s medfinansiering til 56,51 mio. ECU. Endvidere fastsatte Kommissionen fristen for Det Forenede Kongeriges betalinger til de endelige støttemodtagere, der på nationalt plan står for gennemførelsen af aktionerne, til den 31. december 1995, dog således, at Det Forenede Kongerige ved rettidigt at indgive en begrundet anmodning til Kommissionen kunne opnå en længere frist.
8. Det fremgår udtrykkeligt af beslutningens artikel 6, at medlemsstaten for at opnå strukturfondsstøtte skal opfylde de særlige betingelser i artikel 10 i bilaget til beslutningen, som er en integrerende del af beslutningen. Ifølge artikel 6 kan en tilsidesættelse af disse betingelser medføre suspension af støtten.
9. I artikel 10 i bilaget til beslutning K(92) 1358/8 hedder det:
»Følgende kumulative betingelser skal opfyldes for at få udbetalt restbeløbet for de enkelte forpligtelser:
– Den udpegede myndighed skal indgive betalingsanmodningen til Kommissionen senest seks måneder efter det pågældende års udgang eller den faktiske afslutning af den pågældende operation; anmodningen skal være baseret på de endelige støttemodtageres faktisk afholdte udgifter, for hvilke der skal foreligge dokumentation.
– Kommissionen skal have modtaget de relevante rapporter, der er nævnt i artikel 25, stk. 4, i forordning (EF) nr. 4253/88, i den aftalte gængse form.
– Medlemsstaten skal have forelagt Kommissionen en erklæring til bekræftelse af rigtigheden af de oplysninger, der er indeholdt i betalingsanmodningen og rapporterne.«
10. Ved beslutning K(93) 3804 af 17. december 1993 forhøjede Kommissionen EFRU’s bidrag til 58,163 mio. ECU og ændrede beslutning K(92) 1358/8 i overensstemmelse hermed.
11. Den 22. december 1993 sendte en ansat hos Government Office for the North West (herefter »GONW«) en skrivelse til medlemmerne af overvågningsudvalget samt til Kommissionen indeholdende de reviderede finansieringsoversigter, således som det var foreskrevet i Kommissionens nye beslutning. Ved en fejl var EFRU’s samlede bidrag i skrivelsen fastsat til 58,76 mio. ECU.
12. Den 14. februar 1994 sendte Kommissionen GONW en fax med en kopi af oversigten, hvor det samlede beløb i hånden var rettet til 58,163 mio. ECU, og anmodede GONW om at bekræfte beløbet. Den 21. februar 1994 sendte GONW en fax til Kommissionen og bekræftede heri rigtigheden af tallene i de finansieringsoversigter, som var indeholdt i Kommissionens fax af 14. februar 1994.
13. Ved beslutning K(96) 461 af 4. marts 1996 forlængede Kommissionen fristen for Det Forenede Kongeriges betalinger til de endelige modtagere fra den 31. december 1995 til den 31. december 1996 og ændrede på ny beslutning K(92) 1358/8 i overensstemmelse hermed.
14. Den 11. juni 1999 fremsendte GONW udkastet til endelig rapport om MST 2-programmet til Kommissionen. Den 31. juli 2000 sendte GONW en kopi af de ajourførte udkast til endelig rapport til Kommissionen.
15. Ved skrivelse af 26. februar 2001 meddelte GONW Kommissionen, at de endelige finansieringsoversigter for MST 2-programmet var ved at blive udarbejdet. Ifølge skrivelsen ville oversigterne blive tilsendt Kommissionen pr. e-mail, så snart de var færdige, men under alle omstændigheder før den 31. marts 2001, efter hvilken dato der ville ske automatisk frigørelse af forpligtelserne.
16. Ved skrivelse af 15. marts 2001 sendte GONW den endelige rapport om MST 2-programmet til Kommissionen og oplyste, at dokumentationen for de faktisk afholdte udgifter ville blive sendt pr. e-mail, så snart de udestående spørgsmål var blevet afklaret med Manchester City Council, dog senest inden udløbet af frigørelsesfristen.
17. GONW sendte den 21. marts 2001 pr. e-mail fire finansieringsoversigter til Kommissionen og anførte, at Kommissionen således ville kunne afslutte MST 2-programmet. Sagsbehandleren bad samtidig Kommissionen om at ringe, hvis den havde spørgsmål, da han var klar over, at fristerne var meget korte.
Følgende finansieringsoversigter i Excel-format blev fremsendt:
projekter godkendt af Det Forenede Kongerige (bilag 3)
godkendte projekter efter prioriteret felt (bilag 4)
finansieringslofter for de enkelte aktioner (bilag 5, oversigt 1A, 1B, 1C samt 3A og 3B, hvor 1C og 3A er identiske)
støtteberettigede udgifter pr. prioriteret felt og pr. kalenderår (bilag 5, oversigt 2A og 2B)
oversigt over støtte, der er godkendt, disponeret over og bevilget, pr. aktion (ligeledes bilag 3)
oversigt over de årlige trancher, der er disponeret over (bilag 5, oversigt 4).
18. Oversigterne i bilag 3 (projekter godkendt af Det Forenede Kongerige) og bilag 4 viser tilsammen, at de støtteberettigede udgifter for samtlige projekter beløber sig til i alt 111 735 335 GBP. Derimod viser oversigt 2A i bilag 5 et samlet beløb på 107 746 599 GBP; beløbet er fordelt på prioriterede felter. Det bemærkes, at oversigten mangler oplysninger for 1996 om de prioriterede felter 3 og 5.
19. I bilag 5, oversigt 1A og 1B, er EFRU’s samlede finansielle bidrag fastsat til 56,51 mio. ECU, mens beløbet i oversigt 1C og 3A er fastsat til 58,76 mio. ECU.
20. Også i bilag 3 er det samlede beløb fastsat til 58,76 mio. ECU. Bilag 3 henviser udtrykkeligt til Kommissionens beslutning af december 1993.
21. Uoverensstemmelsen mellem oversigternes oplysninger om den samlede EFRU-finansiering skabte på begge sider usikkerhed med hensyn til, hvor meget EFRU egentlig bidrog med. GONW har dog åbenbart altid regnet med, at finansieringsoversigten i bilaget til beslutning K(93) 3804 var den rigtige.
22. Ved e-mail af 8. maj 2001 krævede Kommissionen at få de redigerede bilag til MST 2-programmet tilsendt. Det gav anledning til en udveksling af e-mails mellem parterne i hele juli og august 2001. Således sendte GONW korrigerede tal til Kommissionen den 14. juni, 19. juli, 6. august og 13. august 2001. På intet tidspunkt under denne udveksling påberåbte Kommissionen sig udløbet af fristen den 31. marts 2001. Tværtimod anmodede Kommissionen den 5. september 2001 pr. e-mail om at få tilsendt to dokumenter, herunder »en kopi af den endelige udgiftsanmeldelse for MST 2-programmet«, som efter den ansvarlige tjenestegrens opfattelse allerede var blevet fremsendt i 1997.
23. Kommissionen gentog sin anmodning i en e-mail af 24. oktober 2001, hvorefter Kommissionen og GONW udvekslede e-mails den 20. december 2001 og den 15. januar 2002.
24. Endelig meddelte Kommissionen den 18. januar 2002 pr. e-mail GONW, at det først og fremmest skulle afgøres, om den havde modtaget en underskrevet udgiftsanmeldelse inden den 31. marts 2001. Kommissionen ville skaffe sig et eksemplar af den seneste finansieringsplan, som den endnu ikke havde modtaget. Ifølge Kommissionens optegnelser var den seneste finansieringsplan den, der var vedlagt beslutning K(93) 3804. GONW svarede pr. e-mail den 25. januar 2002, at GONW endnu ikke havde udarbejdet nogen endelig udgiftsanmeldelse vedrørende MST 2-programmet, idet GONW afventede modtagelsen af den kommissionsbeslutning, der skulle udgøre grundlaget for anmeldelsen.
25. Uafhængigt heraf anmodede generaldirektøren for GD for Regionalpolitik ved skrivelse af 24. januar 2002 Det Forenede Kongeriges faste repræsentant ved EU om at bekræfte, at Kommissionen ikke inden den 31. marts 2001 havde fået tilsendt hverken den endelige erklæring til bekræftelse af rigtigheden af de anførte udgifter eller anmodningen om endelig udbetaling. Kommissionen fastsatte fristen for GONW’s fremsættelse af bemærkninger til den 7. februar 2002.
26. Den 4. februar 2002 oplyste GONW pr. e-mail og under henvisning til skrivelsen af 24. januar 2002 Kommissionen om, at man ventede på bekræftelsen af tallene i de finansieringsoversigter, der var blevet fremsendt den 13. august 2001. Når bekræftelsen var modtaget, ville GONW fremlægge den endelige erklæring til bekræftelse af rigtigheden af de anførte udgifter og anmodningen om endelig udbetaling.
27. Kommissionen påpegede, at dette ikke var en besvarelse af spørgsmålet af 24. januar 2002, og GONW svarede samme dag og i en skrivelse af 6. februar 2002, at ulempen ved de tidligere programmer var, at det var vanskeligt at finde de originale dokumenter, hvorfor GONW som sædvanligt havde arbejdet tæt sammen med Kommissionen. Så længe Kommissionen ikke erklærede sig tilfreds med tallene, var det umuligt for GONW at fremlægge den endelige erklæring til bekræftelse af rigtigheden af de anførte udgifter.
28. Kommissionen meddelte i en e-mail af 6. februar 2002, at den ikke kunne fremlægge noget tal uden at kende størrelsen af de afholdte udgifter. Kommissionen anmodede derfor om snarest at få tilsendt de originale underskrevne formularer.
29. Samme dag underskrev GONW Kommissionens formular indeholdende dokumentationen for de afholdte udgifter, som GONW ønskede betalt, og sendte formularen til Kommissionen. Det fremgik heraf, at udgifterne udgjorde i alt 111 735 335 GBP. Den vedlagte udgiftsoversigt viste for perioden 1992-1995 de samme beløb pr. prioriteret felt som dem, der var angivet i bilag 5, oversigt 2A, i e-mailen af 21. marts 2001. Dog udarbejdes udgiftsanmeldelsen pr. prioriteret felt for 1996 nu på en anden måde, således at den ikke blot indeholder de manglende oplysninger om de prioriterede felter 3 og 5 (5) .
30. Ved skrivelse af 18. april 2002 til Det Forenede Kongeriges faste repræsentant ved EU meddelte generaldirektøren for GD for Regionalpolitik bl.a., at dokumentet af 6. februar 2002 ikke kunne godkendes som betalingsanmodning, idet fristen for at indgive en sådan betalingsanmodning i henhold til artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 var den 31. marts 2001. Ifølge samme bestemmelse skulle restbeløbet efter generaldirektørens opfattelse frigøres automatisk. Kommissionen havde endvidere givet GONW en frist på to måneder fra modtagelsen af skrivelsen til at fremsætte sine bemærkninger og havde suspenderet betalingsproceduren indtil udløbet af denne frist. Hvis Kommissionen ikke havde modtaget noget svar ved udløbet af fristen, ville den som oprindelig meddelt afslutte programmet og træffe de relevante forholdsregler.
31. I en skrivelse af 12. juni 2002 svarede Det Forenede Kongeriges faste repræsentant, at de relevante oplysninger var blevet fremsendt inden den 31. marts 2001, og at man havde ment, at de finansieringsoversigter, der var fremsendt den 21. marts 2001, kunne gøre det ud for en udgiftsanmeldelse, så længe man ikke sammen med Kommissionen havde afgjort spørgsmålet om, hvilken finansieringsplan der var den seneste. GONW havde altid fastholdt, at beslutning K(93) 3804 var den endelige beslutning, men dette var først blevet bekræftet af Kommissionen den 18. januar 2002. Det kunne således ikke undgås, at betalingsanmodningen blev forsinket. Hertil kommer, at det ikke gav nogen mening at indgive en anmodning baseret på tal, som Kommissionen ikke havde godkendt med henblik på udbetaling af restbeløbet.
32. Ved skrivelse af 22. november 2002, som samtidig er genstanden for tvisten i den foreliggende sag (herefter »den anfægtede beslutning«), bestred Kommissionen, at forsinkelsen var uundgåelig som hævdet af Det Forenede Kongerige. Anmodningen om endelig udbetaling og udgiftsanmeldelsen bygger ifølge Kommissionen på forpligtelser, der er indgået på nationalt plan. Disse forpligtelser kan heller ikke senere ændres. Argumentet om finansieringsplanen kan ikke tages til følge. GONW har ved fortsat at hævde, at beslutning K(93) 3804 er den endelige beslutning, selv modsagt den holdning, det har forfægtet i bilag 5, oversigt 3A, i den endelige rapport. Ingen af de fremførte argumenter er således egnede til at forhindre, at den i artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 foreskrevne konsekvens af for sen indgivelse af betalingsanmodningen indtræder. Den kompetente enhed i generaldirektoratet havde fået instrukser om at frigøre restbeløbet på 11 632 600 EUR. Enheden var desuden forpligtet til at kræve tilbagebetaling af de 9 272 767,82 EUR.
33. Ved skrivelse af 6. december 2002 meddelte GONW Kommissionen, bl.a. at denne ifølge artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 i så fald burde have frigjort beløbet inden den 30. september 2001. Ifølge GONW har Kommissionen således selv optrådt inkonsekvent.
IV – Retsforhandlinger
34. Den 31. januar 2003 blev sagen indført i Domstolens register. Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 25. marts 2003 fik Rådet tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande.
35. Det Forenede Kongerige har nedlagt følgende påstande:
1) Følgende foranstaltninger annulleres i henhold til artikel 230 EF og 231 EF:
a) Kommissionens beslutning i skrivelse af 22. november 2002 om at frigøre et beløb på 11 632 600 EUR
b) en senere beslutning af ukendt dato, rettet til Det Forenede Kongerige i december 2002 eller januar 2003, om at frigøre beløbet
c) ethvert tiltag i forbindelse med disse beslutninger, herunder frigørelsen af beløbet
d) Kommissionens beslutning i skrivelse af 22. november 2002 om at udstede et betalingspålæg på 9 272 767 EUR af det beløb, der allerede var blevet udbetalt til Det Forenede Kongerige for MST 2-programmet
e) ethvert tiltag i forbindelse med denne beslutning.
2) De nævnte foranstaltninger kendes ugyldige i henhold til artikel 231 EF.
3) Det fastslås, at de nævnte foranstaltninger i medfør af artikel 241 EF ikke finder anvendelse på Det Forenede Kongerige i tilfælde af, at Kommissionens fortolkning af artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 og/eller artikel 10 i bilaget til Kommissionens beslutning K(92) 1358/8 er korrekt.
4) Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
36. Efter at Kommissionen den 13. marts 2003 har angivet at ville frafalde kravet om tilbagebetaling af beløbet på 9 272 767,82 EUR, har Det Forenede Kongerige trukket påstandene om dette punkt tilbage [påstand nr. 1, d) og e)]. Ved skrivelse af 23. marts 2005, som ved en fejl er dateret den 23. marts 2004, har Det Forenede Kongerige frafaldet påstand nr. 3.
37. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Sagen afvises til dels, og i øvrigt frifindes Kommissionen.
– Subsidiært tages ingen af sagsøgerens påstande til følge.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
38. Rådet har nedlagt følgende påstande:
– Det Forenede Kongeriges påstand i medfør af artikel 241 EF afvises. Subsidiært tages påstanden ikke til følge.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
39. Da Det Forenede Kongerige ved skrivelse af 23. marts 2005 har frafaldet sin påstand i medfør af artikel 241 EF, tjener det ikke noget formål at behandle formalitetsspørgsmålet. Jeg vil derfor heller ikke komme ind på Rådets og Kommissionens argumenter desangående. Deres påstande på dette punkt må anses for irrelevante.
V – Stillingtagen
A – Formalitetsspørgsmål, jf.
artikel 230 EF og 231 EF
40. Kommissionen har krævet de påstande afvist, hvorved Det Forenede Kongerige kræver fastslået, at alle beslutninger og retsakter, herunder frigørelsen af beløbet, der er vedtaget efter skrivelsen af 22. november 2002, skal annulleres. Kommissionen begrunder kravet med, at der blot er tale om uundgåelige følger af skrivelsen af 22. november 2002.
41. Med hensyn til formaliteten er det således nødvendigt først at fastlægge tvistens genstand. Ifølge artikel 230 EF kan Domstolen prøve lovligheden af alle retsakter vedtaget af Kommissionen, bortset fra henstillinger og udtalelser. En retsakt kan således alene gøres til genstand for et annullationssøgsmål, hvis den har retsvirkninger, dvs. hvis den ved sit indhold fastsætter bindende regler for løsning af konkrete situationer (6) .
42. Spørgsmålet i den foreliggende sag er, om selve frigørelsen i form af en intern instruks – ud over meddelelsen til medlemsstaten om, at betingelserne for ikke automatisk at frigøre beløbet i medfør af artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 ikke er opfyldt – kan tillades at være genstand for en sag, der kan antages til realitetsbehandling.
43. Det skal herved erindres, at frigørelsen er det »modsatte« af en budgetforpligtelse. En budgetforpligtelse er en beslutning om at finansiere et bestemt program eller projekt. Denne beslutning er grundlaget for budgetgennemførelsen, idet der dog må sondres mellem en – intern – budgetforpligtelse (7) og en beslutning – rettet til tredjemand – om en betalingsanmodning. En frigørelse fjerner muligheden for at udbetale penge uden en ny budgetforpligtelse. Det er i den forbindelse ubestridt, at en kommissionsbeslutning, hvorefter betingelserne for en automatisk frigørelse er opfyldt, er en retsakt rettet til tredjemand, mens selve frigørelsen er en intern procedure og således ikke kan påklages.
44. Ved skrivelse af 18. april 2002 meddelte Kommissionen for første gang, at restbeløbet fra den godkendte EFRU-støtte skulle frigøres. Ved at give Det Forenede Kongerige to måneders frist til at fremsætte bemærkninger og lade forstå, at proceduren var suspenderet indtil fristens udløb, har Kommissionen dog klart vist, at der endnu ikke var tale om nogen bindende beslutning.
45. Ved skrivelse af 22. november 2002 bekræftede Kommissionen, at den havde til hensigt at frigøre beløbet den 18. april 2002, og oplyste, at den kompetente tjenestegren allerede havde fået instruks om at frigøre restbeløbet.
46. Beslutningen har således retsvirkninger over for tredjemand, idet Det Forenede Kongerige har fået bindende meddelelse om, at restbeløbet på 11 632 600 EUR ikke vil blive udbetalt.
47. Den nævnte kommissionsbeslutning er således genstand for tvisten. Derfor er alle efterfølgende retsakter og beslutninger, som bekræfter beslutningen, blot at anse for faktiske konsekvenser uden eget normativt indhold (8) .
48. Påstandene i punkt 1, litra b) og c), må således afvises.
49. De øvrige påstande kan antages til realitetsbehandling.
B – Realiteten
50. Det Forenede Kongeriges sag til prøvelse af beslutningen af 22. november 2002 bygger på tre anbringender. Ved det første anbringende kritiseres Kommissionen for at have foretaget en urigtig retsanvendelse, anlagt en urigtig fortolkning og anlagt et urigtigt skøn i den anfægtede beslutning. Ved det andet anbringende har Det Forenede Kongerige kritiseret Kommissionens handlemåde og gjort gældende, at Kommissionen ved sin passivitet har skabt en forventning hos sagsøgeren om, at anmodningen var indgivet efter reglerne. Ved det tredje anbringende har Det Forenede Kongerige gjort gældende, at den anfægtede beslutning mangler en begrundelse.
1. Det første anbringende: urigtig retsanvendelse, urigtig fortolkning og urigtigt skøn i beslutningen af 22. november 2002
a) Det Forenede Kongeriges argumenter
51. Det Forenede Kongerige har ved sit første anbringende gjort gældende, at Kommissionen ved at fastslå, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat betingelserne i artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999, har handlet ulovligt som følge af urigtig retsanvendelse, urigtig fortolkning og urigtigt skøn.
52. Det Forenede Kongeriges begrundelse herfor er, at artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 ikke kræver, at anmodningen skal opfylde særlige formkrav. Bestemmelsen kræver især ikke, at medlemsstaterne skal bekræfte oplysningerne. Betingelserne i henhold til artikel 10 i bilaget til beslutning K(92) 1358/8 kan ikke gøres gældende i dette tilfælde, idet alene bestemmelserne i forordning nr. 1260/1999 er relevante, således at der heller ikke er noget krav om at anvende EFRU’s standardformular.
53. Ifølge Det Forenede Kongerige ophævede artikel 54 i forordning nr. 1260/1999 forordning nr. 4253/88 med virkning fra den 1. januar 2000, således at sidstnævnte forordning ikke længere var i kraft i det for sagen relevante tidsrum. Samtidig var artikel 10 i bilaget til beslutning K(92) 1358/8 blevet ophævet. Ifølge Det Forenede Kongerige er der ved forordning nr. 1260/1999 indført en helt ny retlig ordning.
Det Forenede Kongeriges regering har i retsmødet påpeget, at Kommissionen og Rådet tilsyneladende modsiger hinanden. Mens Kommissionen bl.a. har henvist til artikel 21, stk. 4, i forordning nr. 4253/88, har Rådet ifølge Det Forenede Kongeriges regering fundet, at bestemmelserne i artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 skal sammenholdes med samme forordnings artikel 32, stk. 4.
54. At Det Forenede Kongeriges regering har haft til hensigt at indgive en anmodning om udbetaling af restbeløbet, selv om den ikke har anvendt standardformularen, fremgår ifølge Det Forenede Kongerige klart af brevvekslingen mellem GONW og Kommissionen. I øvrigt har Kommissionen fået forelagt alle oplysninger, som krævet i standardformularen.
55. Kommissionen modtog anmodningen inden den 31. marts 2001. Anmodningen fremgår af de dokumenter, der blev forelagt Kommissionen den 26. februar, den 15. marts og den 21. marts 2001, og som samtidig indeholdt alle de oplysninger, Kommissionen havde brug for, for at træffe endelig beslutning om MST 2-programmet. Den endelige rapport blev fremsendt den 15. marts 2001 og krævede ikke medlemsstatens samtykke, idet den regionale myndighed havde kompetence til selv at fremlægge bindende oplysninger. Udgiftsanmeldelsen blev fremsendt rettidigt pr. e-mail, nemlig den 21. marts 2001.
56. At der ved en fejl er angivet et beløb på 107 766 705 GBP som samlede udgifter i stedet for 111 735 335 GBP, er ifølge Det Forenede Kongerige uden betydning, da det rigtige beløb fremgår af bilag 4. Imidlertid er Det Forenede Kongerige, selv om der er anført et forkert beløb, berettiget til at få udbetalt restbeløbet, idet dette kunne udbetales selv på grundlag af det forkerte beløb.
57. Hertil kommer, at Kommissionens fortolkning tilsidesætter retssikkerhedsprincippet, idet artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 efter sin ordlyd ikke stiller noget krav til anmodningens udformning. Den voldsomme sanktion, som nævnte artikel giver mulighed for, kan alene iværksættes, såfremt der ubestrideligt er sket en tilsidesættelse af et klart og utvetydigt krav.
58. Sanktionens voldsomme karakter bevirker endelig, at proportionalitetsprincippet i henhold til artikel 5 EF ligeledes er blevet tilsidesat. Strukturfondenes gnidningsløse funktion har nemlig aldrig været i fare.
59. Under alle omstændigheder er betingelserne i bilagets artikel 10 ikke bindende. Kommissionen råder over et vidt skøn, jf. tillige artikel 6 i beslutning K(92) 1358/8. Ifølge denne regel udløser en manglende opfyldelse af formforskrifterne ikke automatisk en bestemt sanktion.
60. Endvidere hedder det i bilagets artikel 10, at der skal være enighed om rapporternes udformning. Der er således tale om fleksible procedurebestemmelser. Kommissionen har således foretaget en urigtig retsanvendelse ved i skrivelsen af 22. november 2002 at meddele, at den ikke råder over noget skøn for så vidt angår den påståede tilsidesættelse af betingelserne i artikel 10 i bilaget til beslutning K(92) 1358/8.
61. Kommissionen har desuden tilsidesat princippet om god forvaltningsskik, fællesskabssolidaritet og regionalt partnerskab samt det princip om loyalitet inden for Fællesskabet, der er nævnt i artikel 10 EF.
b) Kommissionens argumenter
62. Kommissionen finder derimod, at ånden i og formålet med artikel 52, stk. 5, er, at Kommissionen inden den 31. marts 2001 skulle have modtaget samtlige dokumenter, der var nødvendige for at træffe beslutning om et programs afslutning. Kommissionen skulle således inden denne dato have modtaget alle nødvendige dokumenter i et brugbart format. Ifølge Kommissionen er en ikke-attesteret opgørelse over udgifter, som er sendt pr. e-mail i Excel-format, et dokument, der under ingen omstændigheder kan anses for en gyldig betalingsanmodning, ikke alene fordi den sædvanlige formular ikke er anvendt, men også fordi et sådant dokument skal være underskrevet og attesteret i henhold til artikel 21, stk. 4, i forordning nr. 4253/88.
63. Hvis Kommissionen anerkender, at sådanne dokumenter er bindende, tilsidesætter den artikel 274 EF, hvorefter Kommissionen skal overholde princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning.
64. Selv om forordning nr. 4253/88 blev ophævet ved artikel 54 i forordning nr. 1260/1999, påvirker dette ikke anvendelsen af artikel 52, stk. 1, i forordning nr. 1260/1999, hvorefter de bestemmelser, der gjaldt den 31. december 1999, fortsat gælder for programmer, som er vedtaget i programmeringsperioderne 1989-1993 og 1994-1999. Artikel 21, stk. 4, i forordning nr. 4253/88 finder således fortsat anvendelse på MST 2-programmet.
65. Den fortolkning, Kommissionen har anlagt, tilsidesætter ifølge Kommissionen ej heller retssikkerhedsprincippet. Betingelserne for udbetaling af restbeløbet fremgår klart af artikel 10 i bilaget til Kommissionens beslutning K(92) 1358/8. Artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 fastsætter fristen for, hvornår der skal være indgivet betalingsanmodning for programmer vedtaget før den 1. januar 1994. Den retlige konsekvens i form af automatisk frigørelse er endvidere nøje fastlagt i denne bestemmelse.
66. Ifølge Kommissionen er proportionalitetsprincippet heller ikke tilsidesat. Kravet om rettidig indgivelse af anmodninger er en forudsætning for strukturfondenes gnidningsløse funktion. Ved ikke at håndhæve fristen ville Kommissionen tilsidesætte sine forpligtelser i henhold til artikel 274 EF. Artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 tillægger ej heller Kommissionen noget skøn, idet den deri beskrevne retlige konsekvens ikke kan omgås.
67. Ifølge artikel 6 i beslutning K(92) 1358/8 kan Kommissionen ganske vist skønsmæssigt ændre beslutningen, men samme bestemmelse giver ikke samtidig Kommissionen mulighed for skønsmæssigt at ændre en højere rangerende retsforskrift.
68. Klagepunktet om, at Kommissionen ved sin fortolkning har tilsidesat princippet om god forvaltningsskik, fællesskabssolidaritet og regionalt partnerskab samt det princip om loyalitet inden for Fællesskabet, der er nævnt i artikel 5 EF, opfylder ikke betingelserne i artikel 21 i Domstolens statut eller i artikel 38, stk. 1, litra c), i Domstolens procesreglement, da Det Forenede Kongerige blot anfører principperne uden at forklare, hvorledes de er blevet tilsidesat.
c) Retlig vurdering
69. Det retlige spørgsmål, der først skal afgøres, er, om og i hvilket omfang artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 skal fortolkes således, at den træder i stedet for artikel 21, stk. 4, i forordning nr. 4253/88 samt beslutning K(92) 1358/8, som er vedtaget med hjemmel i forordningen, herunder beslutningens bilag vedrørende MST 2-programmet, for så vidt angår dels den i den foreliggende sag anfægtede udformning af en anmodning om udbetaling af restbeløbet for en økonomisk støtte ydet af Fællesskabet, dels anmodningens indhold.
70. Hvis denne fortolkning forkastes, skal det undersøges, om de af Det Forenede Kongerige fremlagte dokumenter kan forhindre den automatiske frigørelse som omhandlet i artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999, uanset om de formelle og materielle krav i artikel 21, stk. 4, i forordning nr. 4253/88 samt artikel 10 i bilaget til beslutning K(92) 1358/8 – der i så fald fortsat finder anvendelse – er opfyldt.
i) Det indbyrdes forhold mellem forordningerne
71. Ifølge artikel 54 i forordning nr. 1260/1999 ophævede denne forordning ved sin ikrafttræden forordning nr. 2052/88 og nr. 4253/88. Dette gælder imidlertid udtrykkeligt uanset artikel 52, stk. 1, i forordning nr. 1260/1999.
72. Artikel 52 indeholder, som det fremgår af overskriften, »overgangsbestemmelser« og fastsætter, jf. stk. 1, at en intervention, som er godkendt på grundlag af de således ophævede forordninger, videreføres uanset forordning nr. 1260/1999. Artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1260/1999 giver f.eks. mulighed for at godkende ny støtte på grundlag af de ophævede forordninger, såfremt ansøgningerne om støtte er blevet indgivet i henhold til de ophævede forordninger.
73. Ved disse overgangsbestemmelser har fællesskabslovgiver fastsat, at allerede godkendte interventioner videreføres med hjemmel i det oprindelige retsgrundlag, samt at nye interventioner i visse tilfælde kan behandles og godkendes efter de tidligere forordninger. Med hensyn til MST 2-programmet, som den foreliggende sag vedrører, udgør forordning nr. 2052/88, gennemførelsesforordningen nr. 4253/88 samt beslutning K(92) 1358/8, som ændret ved beslutning K(93) 3804 og K(96) 461, det relevante retsgrundlag.
74. Det Forenede Kongeriges synspunkt, hvorefter forordning nr. 1260/1999 er trådt i stedet for disse bestemmelser, kan således klart ikke være korrekt. Det er imidlertid nødvendigt at undersøge det indbyrdes forhold mellem forordning nr. 1260/1999 og det oprindelige retsgrundlag for MST 2-programmet. At allerede godkendte interventioner videreføres i medfør af det oprindelige retsgrundlag, er nemlig principielt ikke til hinder for en automatisk frigørelse i henhold til artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999, som ubestrideligt også finder anvendelse på MST 2-programmet. Det er således et spørgsmål, hvilke betingelser den konsekvens, der er foreskrevet i denne bestemmelse, især skal være undergivet.
75. Den mekanisme, som er indført ved artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999, nemlig den automatiske frigørelse, er en nyskabelse i forhold til forordning nr. 4253/88. Sidstnævnte forordning bestemmer alene, at Kommissionen kan nedsætte, suspendere eller ophæve en støtte, hvis den efter en undersøgelse konstaterer en uregelmæssighed eller en betydelig ændring, der berører aktionens eller foranstaltningens art eller gennemførelsesvilkår, og som ikke har været forelagt Kommissionen til godkendelse (9) . Under alle omstændigheder er det ubestridt, at denne konsekvens i sidste instans straffer den endelige modtager af Fællesskabets støtte (10), mens den frigørelse, der er genstand for den foreliggende sag, (alene) vedrører medlemsstatens handlemåde.
76. Ved at indføre den automatiske frigørelse har lovgiver ønsket at sikre en forsvarlig forvaltning af Fællesskabets ressourcer ved at forbedre overslagene over og gennemførelsen af udgifterne (11) .
77. For det første forlænger artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 den frist på seks måneder fra udgangen af det pågældende år eller afslutningen af aktionen, der er fastsat i artikel 21, stk. 4, i forordning nr. 4253/88 for at indgive anmodning om endelig udbetaling, til den 31. marts 2001. For det andet indføres der for første gang en bestemmelse om automatisk frigørelse som en retlig konsekvens af en overskridelse af fristen.
78. Spørgsmålet er nu, om den retlige konsekvens, der er indført ved artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 – i forbindelse med fristen for at indgive »anmodning om endelig udbetaling« – kan iværksættes som sanktion ved manglende opfyldelse af kravene i artikel 21, stk. 4, i forordning nr. 4253/88 og den på dette punkt enslydende artikel 10 i bilaget til beslutning K(92) 1358/8 (12) .
79. Imod en sådan antagelse taler uden tvivl, at der i artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 ikke udtrykkeligt henvises til kravene i artikel 21, stk. 4, i forordning nr. 4253/88. Det Forenede Kongerige har i denne forbindelse påberåbt sig Domstolens dom af 26. maj 1982 i sagen Tyskland mod Kommissionen (13), hvorefter »retssikkerhedsprincippet [imidlertid kræver], at en bestemmelse, hvorved der indføres en præklusiv frist, navnlig når fristen kan føre til, at en medlemsstat fortaber en økonomisk støtte, som allerede er bevilget, og på grundlag af hvilken staten allerede har afholdt betydelige udgifter, udformes klart og præcist, for at medlemsstaterne med fuld klarhed over retstilstanden kan vurdere betydningen af, at de overholder fristen«. Denne retspraksis synes at være relevant, idet fristen i artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 er udformet som en præklusiv frist for, hvornår den retlige konsekvens, nemlig den automatiske frigørelse, skal indtræde, og idet en overskridelse af fristen medfører et økonomisk tab for den pågældende medlemsstat.
80. Den automatiske frigørelse i henhold til artikel 52, stk. 5, udgør faktisk en ikke ubetydelig skærpelse af sanktionen i forhold til den tidligere retstilstand (14), således at det på baggrund af den nævnte retspraksis formentlig er udelukket at fortolke artikel 21, stk. 4, i forordning nr. 4253/88 således, at artiklen er blevet ændret ved artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 – ved tilføjelsen af et nyt instrument som sanktion for overskridelse af en bindende frist.
81. Heraf kan imidlertid ikke udledes, at der ikke må stilles nogen krav til de oplysninger, medlemsstaten skal fremsende, når den indgiver anmodning om endelig udbetaling i medfør af artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999. Det fremgår allerede af det ovennævnte formål med denne overgangsbestemmelse (15) . Selv om Kommissionen ikke i henhold til artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 kan kræve opfyldelse af de forskellige betingelser i artikel 21, stk. 4, i forordning nr. 4253/88 og artikel 10 i bilaget til beslutning K(92) 1358/8, kan man dog ikke fratage Kommissionen muligheden for at stille krav til nøjagtigheden og pålideligheden af de oplysninger, Det Forenede Kongerige har skullet fremsende inden udløbet af fristen den 31. marts 2001 (16) . Der er så meget desto mere grund til at give Kommissionen denne mulighed, som det åbenbare mål for den automatiske frigørelse, når alt kommer til alt, omsætter det primærretlige princip om forsvarlig økonomisk forvaltning, jf. artikel 274 EF, til sekundær ret.
Den omstændighed, at det normative indhold af artikel 21, stk. 4, i forordning nr. 4253/88 i det væsentlige går igen i artikel 32, stk. 4, i forordning nr. 1260/1999, er ligeledes til hinder for, at begrebet anmodning om endelig udbetaling, jf. artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999, fortolkes uafhængigt af de øvrige bestemmelser i forordning nr. 1260/1999 og nr. 4253/88. Uafhængigt af spørgsmålet om de to bestemmelsers temporale anvendelsesområde viser denne overtagelse af bestemmelserne klart, at forordning nr. 1260/1999 ikke har berørt betalingsanmodningens form, indhold og funktion, således at artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 i modsætning til, hvad den befuldmægtigede for Det Forenede Kongeriges regering har hævdet i retsmødet, under ingen omstændigheder kan fortolkes uden at tage hensyn til andre bestemmelser, det være sig bestemmelser i forordning nr. 4253/88 eller i forordning nr. 1260/1999.
Det tjener i denne forbindelse ikke noget formål at undersøge, om Rådets holdning, nemlig at artikel 52, stk. 5, og artikel 32, stk. 4, i forordning nr. 1260/1999 skal fortolkes under ét, eventuelt er i overensstemmelse med Kommissionens holdning.
82. Det fremgår således af det anførte, at artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 skal fortolkes således, at en manglende opfyldelse af kravene i artikel 21, stk. 4, i forordning nr. 4253/88 ikke i sig selv medfører en automatisk frigørelse, dog således, at Kommissionen hvad angår de uformelt fremlagte oplysninger om afholdte udgifter sandsynligvis er beføjet til at undersøge, om oplysningerne kan anses for en anmodning om endelig udbetaling som omhandlet i artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999.
83. Kommissionen har således baseret den anfægtede beslutning på en urigtig fortolkning af artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999, idet den har kædet den i denne bestemmelse fastsatte sanktion, nemlig den automatiske frigørelse, sammen med manglende opfyldelse af de betingelser, der er fastsat i artikel 21, stk. 4, i forordning nr. 4253/88 og artikel 10 i bilaget til Kommissionens beslutning K(92) 1358/8.
84. I den foreliggende sag findes det i modsætning til, hvad Kommissionen har hævdet, at være uden betydning, at Det Forenede Kongerige ikke har anvendt Kommissionens formular, som normalt anvendes ved indgivelse af ansøgning om strukturfondsstøtte og ved udarbejdelsen af erklæringen til bekræftelse af rigtigheden af de anførte udgifter.
85. Denne fejlfortolkning af artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 ville dog være uden konsekvenser, hvis Kommissionen efter omstændighederne i den foreliggende sag havde ret til at antage, at Det Forenede Kongerige ikke rettidigt havde indgivet en anmodning i henhold til artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999.
ii) Argumentet om den angiveligt rettidige indgivelse af en anmodning i henhold til artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999
Den endelige rapport
86. Den 15. marts 2001 sendte GONW pr. e-mail Kommissionen den endelige rapport om MST 2-programmet i Excel-format. Rapportens oplysninger blev imidlertid ikke bekræftet af Det Forenede Kongerige inden den 31. marts 2001.
87. Jeg kan ikke tiltræde Det Forenede Kongeriges synspunkt, hvorefter medlemsstaten ikke behøvede at bekræfte oplysningerne, da GONW på nationalt plan havde fået bemyndigelse til selv at forelægge Kommissionen oplysninger.
88. Såvel i artikel 21, stk. 4, tredje led, i forordning nr. 4253/88 som i den tilsvarende bestemmelse i artikel 10 i bilaget til beslutning K(92) 1358/8, tredje led, kræves udtrykkeligt en erklæring fra medlemsstaten til bekræftelse af rigtigheden af oplysningerne. Derimod skal de i første og andet led fastsatte betingelser opfyldes af den udpegede myndighed (17) .
89. Sondringen er ligeledes i overensstemmelse med ånden i og formålet med bestemmelsen. I programmeringsfasen er det medlemsstaten og Kommissionen, der handler, mens medlemsstaten i den næste fase, dvs. når der er vedtaget en fællesskabsstøtteramme, overlader gennemførelsen af programmerne til en myndighed (18) . Fordelen herved er, at myndighederne får lettere ved at styre programmerne på stedet. Medlemsstaten forbliver dog ansvarlig for tilsynet med programgennemførelsen (19) .
90. Selv om jeg således ikke mener, at en manglende opfyldelse af kravene i artikel 21, stk. 4, tredje led, i forordning nr. 4253/88 og i beslutning K(92) 1358/8, bilagets artikel 10, tredje led, i sig selv kan få den konsekvens, der er omhandlet i artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999, er det dog ubestridt, at en lokal myndigheds fremlæggelse af en ikke-attesteret endelig rapport ikke er en tilstrækkelig garanti for pålidelighed. Bl.a. fremgår det ikke af en sådan rapport, at medlemsstaten påtager sig ansvaret for den saglige og matematiske rigtighed af oplysningerne. Ud fra denne synsvinkel mangler der således en attest fra medlemsstaten, der er retligt bindende for denne, og som her forekommer absolut nødvendig trods de ovennævnte krav, der ikke er umiddelbart anvendelige (20) .
91. At medlemsstaten angiveligt har givet fuldmagt til myndigheden, ændrer ikke herved. En national retsforskrift kan ikke ensidigt ændre eller ophæve en fællesskabsretlig forpligtelse.
Udgiftsanmeldelsen
92. GONW har ligeledes, nemlig den 21. marts 2001, dvs. før udløbet af fristen, fremsendt en anmeldelse i form af en udgiftsoversigt. Det fremgår imidlertid af sagens akter, at oplysningerne om de faktiske udgifter i sig selv var inkonsekvente og fejlbehæftede.
93. Nogle steder er de samlede udgifter opgjort til 111 735 335 GBP, og andre steder til 107 746 599 GBP. Det sandsynligvis rigtige beløb på 111 735 335 GBP fremgår ganske vist af bilag 4 til GONW’s e-mail af 21. marts 2001, men svarer ikke til beløbet i bilag 5, oversigt 2A, hvilket skaber usikkerhed.
94. Selv om begge beløb – som hævdet af sagsøgeren – kan berettige til en udbetaling, er det fortsat usikkert, om de modstridende tal har bindende karakter. Erklæringen om, at udgifterne i det mindste holder sig inden for en bestemt ramme, er ikke tilstrækkelig til, at oplysningerne kan kontrolleres, evt. ved hjælp af de bilag, der skal fremlægges.
95. I øvrigt skal Kommissionen i henhold til artikel 274 EF sikre en forsvarlig økonomisk forvaltning. For at forhindre misbrug indebærer dette en så nøjagtig kontrol som muligt af oplysningerne, når Kommissionen tager stilling til udbetalingen af strukturfondsstøtte. Kommissionen kan imidlertid ikke udøve denne kontrol på grundlag af usikre beløbsangivelser, som ikke engang kan henføres til en bestemt intervention.
96. Det er endelig ubestridt, at de pågældende oplysninger først blev rettet efter udløbet af fristen, nemlig den 14. juni, 19. juli, 6. og 13. august 2001, dvs. under alle omstændigheder med forsinkelse. Meningen og formålet med forældelsesfristen i artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 er, at alle de oplysninger, der er nødvendige, for at Kommissionen kan træffe beslutning, fremlægges inden fristens udløb. Den mulighed for senere at foretage korrektioner, som Det Forenede Kongerige går ind for, må klart være uforenelig med bestemmelsens formål.
Foreløbigt resultat vedrørende dette anbringende
97. Det fremgår af det ovenfor anførte, at Kommissionen ikke åbenbart har misbrugt sin ret til at kontrollere oplysningerne, når den behandler betalingsanmodninger i henhold til artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999.
98. Selv om Det Forenede Kongerige skulle have ret i, at fremsendelsen af delvis unøjagtige tal og erklæringer ikke i sig selv kan medføre den retlige konsekvens, der fremgår af artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 – især fordi man med henblik på en hurtig og forsvarlig afslutning af interventionen kan udbetale et eventuelt restbeløb uden længere at tage hensyn til afvigende, men korrekte, beløb, der først foreligger efter
fristens udløb, såfremt dette ville belaste Fællesskabets budget – må det dog konstateres, at fremsendelsen af sådanne unøjagtige oplysninger i den foreliggende sag desuden har gjort det umuligt at bekræfte den endelige rapport. Med en sådan sammenhobning af risikofaktorer kunne Kommissionen ikke blot lade sagen hvile.
99. I denne forbindelse var Kommissionen berettiget til at drage den konklusion, at en medlemsstat ikke rettidigt har indgivet en anmodning om endelig udbetaling i henhold til artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999, såfremt oplysningerne i anmodningen ikke opfylder de – implicitte, men bindende – krav til deres pålidelighed, og hvis oplysningerne ikke bekræftes inden udløbet af den fastsatte frist. Den anfægtede beslutning findes således i hvert fald på dette punkt at være retligt begrundet (21) .
iii) Den påståede manglende udøvelse af skønsretten
100. Artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 er bindende og tillægger ikke Kommissionen noget skøn. Det er en bestemmelse om, at beløbet automatisk skal frigøres, hvis Kommissionen ikke inden den 31. marts 2001 har modtaget nogen anmodning om endelig udbetaling. Kommissionens beslutning, hvorved denne retlige konsekvens konkretiseres, kan således ikke på grund af et urigtigt skøn anses for ulovlig (22) .
101. Det Forenede Kongerige har ganske vist – og ikke med urette – påpeget, at Kommissionen tillægges et vist skøn på dette punkt ved artikel 6 i beslutning K(92) 1358/8, hvorefter en manglende opfyldelse af betingelserne for at fremlægge en betalingsanmodning kan medføre suspension af støtten.
102. Som allerede nævnt (23) er den automatiske frigørelse en ny mekanisme, der er indført ved artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999. Da der er tale om en ret voldsom retlig konsekvens, bør der foretages en selvstændig fortolkning af bestemmelsen. Det er således her uden betydning, om Kommissionen i en anden sammenhæng har fået tillagt et skøn i medfør af forordning nr. 4253/88 eller beslutning K(92) 1358/8, der har hjemmel i forordningen.
103. Det er således ubestridt, at den automatiske frigørelse i henhold til artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 ikke beroede på noget skøn, idet Kommissionen efter en gennemgang af de fremlagte dokumenter havde konstateret, at der manglede en anmodning om endelig udbetaling.
iv) Den påståede tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
104. Kommissionens beslutning indebærer ikke nogen tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet som omhandlet i artikel 5 EF, hvorefter de foranstaltninger, der træffes i henhold til retsakter fra Fællesskabets institutioner, ifølge retspraksis skal være egnet til at gennemføre det tilsigtede mål og ikke må gå videre end nødvendigt i dette øjemed (24) .
105. Det er nødvendigt at kræve streng overholdelse af fristen i artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 for at sikre strukturfondenes funktion og forsvarlige forvaltning i henhold til artikel 274 EF. Da ansvaret for strukturfondenes aktiviteter er uddelegeret til medlemsstaterne, er det kun på grundlag af rettidigt indgivne betalingsanmodninger, at Kommissionen overhovedet kan forstå de afholdte udgifter og foretage de udbetalinger, der følger af budgetforpligtelserne.
106. Hensynet til fondenes tilfredsstillende funktion kræver ligeledes, at man ikke længere ved for sent fremsendte væsentlige tilføjelser eller ændringer til betalingsanmodninger i henhold til artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 kan forhindre en frigørelse af beløbet. En sådan mulighed ville nemlig i høj grad vanskeliggøre den økonomiske forvaltning på grund af vanskeligt gennemskuelige betalingsanmodninger.
v) Den påståede tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet
107. Det Forenede Kongeriges hævdelse af, at Kommissionens fortolkning af artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 tilsidesætter retssikkerhedsprincippet, kan ikke tages til følge.
108. Artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 fastsætter helt utvetydigt fristen for at indgive anmodning om endelig udbetaling til den 31. marts 2001 og bestemmer, at den automatiske frigørelse af beløbene skal være den retlige konsekvens af en overskridelse af denne frist.
109. Det fremgår af sagens akter, at Det Forenede Kongerige – også nede på GONW-niveau – vidste, hvilke oplysninger der skulle ledsage en anmodning om endelig udbetaling. GONW har selv flere gange åbent erklæret sig bekendt med fristen. Hertil kommer, at GONW helt åbenlyst har søgt at udarbejde en endelig rapport og de nødvendige erklæringer inden fristens udløb. I denne forbindelse henvises til skrivelserne af 26. februar samt 15. og 21. marts 2001, hvori GONW udtrykkeligt nævner fristens udløb den 31. marts 2001 og erklærer sig bekendt med forpligtelsen til at overholde meget korte frister.
vi) Den påståede tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik, fællesskabssolidaritet, regionalt partnerskab og loyalitet inden for Fællesskabet
110. Det Forenede Kongeriges argument om, at Kommissionens fortolkning og gennemførelse af bestemmelserne tilsidesætter princippet om god forvaltningsskik, fællesskabssolidaritet og regionalt partnerskab samt det princip om loyalitet inden for Fællesskabet, der er nævnt i artikel 10 EF, må forkastes som ubegrundet. Det Forenede Kongerige har forsømt at gøre nærmere rede for de påståede tilsidesættelser. Ifølge artikel 21 i Domstolens statut samt artikel 38, stk. 1, litra c), i Domstolens procesreglement skal stævningen imidlertid indeholde en kort fremstilling af søgsmålsgrundene. Dette indebærer, at der tillige skal redegøres på en klar og kontrollerbar måde for de påståede tilsidesættelser.
111. Det første anbringende kan således ikke tages til følge.
2. Det andet anbringende: Kommissionens handlemåde
a) Hovedargumenter
112. Det Forenede Kongerige har med sit andet anbringende i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen ikke længere kunne rejse indsigelse mod den måde, hvorpå anmodningen var indgivet, fordi den ikke inden fristens udløb havde meddelt Det Forenede Kongerige, at anmodningen ikke opfyldte betingelserne i artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999.
113. Kommissionen var endvidere forpligtet til at oplyse Det Forenede Kongerige om, at den ikke fandt, at anmodningen opfyldte formkravene.
114. Da Kommissionen i sommeren 2001 endnu ikke havde reageret på de dokumenter, der var fremsendt den 15. og den 21. marts 2001, kunne sagsøgeren have en begrundet forventning om, at samtlige betingelser for at indgive anmodningen om udbetaling af restbeløbet var opfyldt.
115. Kommissionen har heroverfor gjort gældende, at Kommissionens tjenestegrene på intet tidspunkt har ladet forstå, at de dokumenter, der var fremlagt før fristens udløb, var tilstrækkelige til at afslutte programmet. I øvrigt finder Kommissionen, at dens handlemåde er uden relevans for spørgsmålet om automatisk frigørelse.
b) Retlig vurdering
i) Anbringendets betydning
116. Anbringendet bør forkastes som værende uden betydning. Selv om anbringendet skulle være begrundet, kan det nemlig ikke medføre annullation af den anfægtede beslutning.
117. Domstolen bemærkede således i sin dom af 21. september 2000 (sag C-46/98 P) (25), at i et annullationssøgsmål drejer det sig om spørgsmålet, når et anbringende betegnes som værende uden betydning, hvorvidt anbringendet, selv hvis det bygger på et rigtigt grundlag, kan medføre den annullation, som sagsøgeren har nedlagt påstand om.
118. Selv om der består en sådan underretningspligt, og selv om Kommissionen ikke har opfyldt pligten, betyder det ikke nødvendigvis, at Det Forenede Kongerige rettidigt har indgivet en anmodning om endelig udbetaling.
ii) Kommissionens underretningspligt i henhold til artikel 31, stk. 2, fjerde afsnit, i forordning nr. 1260/1999
119. For fuldstændighedens skyld vil jeg tillige berøre spørgsmålet om Kommissionens underretningspligt, en pligt, der udtrykkeligt fremgår af artikel 31, stk. 2, fjerde afsnit, i forordning nr. 1260/1999, hvorefter Kommissionen under alle omstændigheder i god tid underretter medlemsstaten og betalingsmyndigheden, hver gang der er risiko for ex officio-frigørelse efter andet afsnit.
120. Det program, der er tale om i den foreliggende sag, er ikke omfattet af denne bestemmelse. Ifølge overgangsbestemmelserne i artikel 52 i forordning nr. 1260/1999 berøres interventioner, som er godkendt på grundlag af forordning nr. 2052/88 og gennemførelsesforordningen hertil nr. 4253/88, ikke af forordning nr. 1260/1999. Den pligt, der i henhold til artikel 31, stk. 2, fjerde afsnit, i forordning nr. 1260/1999 påhviler Kommissionen til at oplyse om risikoen for en snarlig frigørelse, gælder således alene for fremtidige programmer.
121. Men dette betyder ikke, at Det Forenede Kongerige behandles mindre gunstigt af overgangsreglen i artikel 52 i forordning nr. 1260/1999, idet artikel 52, stk. 5, indebærer en væsentlig forlængelse af fristen for at indgive anmodninger om endelig udbetaling i forhold til den oprindelige frist i artikel 21, stk. 4, i forordning nr. 4253/88.
iii) Særlige aspekter ved Kommissionens handlemåde
122. For fuldstændighedens skyld vil jeg tillige gennemgå klagepunkterne om Kommissionens handlemåde.
123. Selv om Kommissionens handlemåde ikke er lysende klar, idet Kommissionen også efter fristens udløb har stillet spørgsmål vedrørende de modstridende oplysninger, der er fremsendt af medlemsstaten og GONW, og selv om Kommissionen selv helt åbenbart var i tvivl om, hvilken finansieringsplan der var den endelige, ændrer dette ikke ved, at Det Forenede Kongerige principielt havde ansvaret for, at Kommissionen ved fristens udløb rådede over alle nødvendige pålidelige oplysninger om udgifterne til at kunne vedtage sin endelige beslutning.
124. Endvidere har Kommissionen aldrig bagatelliseret eller svigagtigt fortiet konsekvenserne af den automatiske frigørelse. Allerede den 31. juli 2000 gjorde Kommissionen det klart, at den ville afslutte MST 2-programmet. Dermed opfordrede Kommissionen for første gang indirekte Det Forenede Kongerige til at handle.
125. Endelig viser intet i retsgrundlaget, at Kommissionen er forpligtet til individuelt at bekræfte fristens udløb. Artikel 10 EF, hvorefter Fællesskabets institutioner er forpligtet til loyalt samarbejde med medlemsstaterne (26), peger i samme retning. Kommissionens undladelse af at oplyse om en frists udløb kan ikke anses for en illoyal adfærd, hvis den pågældende medlemsstat klart vidste, at den var forpligtet til at overholde fristen (27) .
126. Med hensyn til skabelsen af en eventuel berettiget forventning skal der desuden tages hensyn til, at den anfægtede kommissionsbeslutning har hjemmel i en rådsforordning, således at Kommissionens handlemåde under ingen omstændigheder kan anses for en opgivelse af et formkrav, som Kommissionen selv har opstillet.
3. Det tredje anbringende: manglende begrundelse for Kommissionens beslutning K(92) 1358/8
a) Det Forenede Kongeriges argumenter
127. Det Forenede Kongerige har med sit tredje anbringende gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat begrundelsespligten som fastsat i artikel 253 EF, idet beslutningen af 22. november 2002 ifølge Det Forenede Kongerige ikke angiver de retlige og faktiske grunde, der er nødvendige for at forstå begrundelsen.
128. Især mangler der en begrundelse for, at de oplysninger, som blev fremsendt i februar og marts 2001 som grundlag for en anmodning i henhold til artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999, ikke var tilstrækkelige. Ifølge Det Forenede Kongerige har Kommissionen endvidere ikke forklaret, hvorfor den påståede manglende opfyldelse af de betingelser, der skulle opfyldes inden fristens udløb, gjorde det umuligt at afslutte programmet. Kommissionens påstand om, at »de kompetente sagsbehandlere ikke godtager argumentet om den endelige finansieringsplan«, er ifølge Det Forenede Kongerige ganske utilstrækkelig og uforståelig.
b) Kommissionens argumenter
129. Kommissionen finder derimod beslutningen velbegrundet, idet den opfylder betingelserne i artikel 253 EF. Skrivelsen af 22. november 2002 skal sammenholdes med korrespondancen mellem Kommissionen og Det Forenede Kongerige, især skrivelserne af 24. januar, 18. april og 12. juni 2002. I samtlige disse skrivelser har Kommissionen gjort gældende, at der efter dens opfattelse ikke var indgivet anmodning om udbetaling af restbeløbet inden den 31. marts 2001.
130. Ifølge Kommissionen bekræftede Det Forenede Kongerige da også endeligt i sin skrivelse af 12. juni 2002, at der ikke var indgivet nogen formel anmodning inden den 31. marts 2001. Det Forenede Kongerige var således bekendt med begrundelsen, selv om der herskede uenighed herom.
c) Retlig vurdering
131. Ifølge fast retspraksis skal den begrundelse, der kræves i henhold til artikel 253 EF, klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den fællesskabsmyndighed, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, dels således at de berørte personer kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, for at de kan forsvare deres rettigheder, dels således at Fællesskabets retsinstanser kan udøve deres prøvelsesret. Begrundelsespligtens omfang afhænger af den pågældende retsakts karakter, de betingelser, hvorunder retsakten bliver til, samt alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (28) .
132. Særlig skal det af begrundelsen for en beslutning om nedsættelse af et fællesskabstilskud klart fremgå, hvilke grunde der berettiger til beslutningen, idet en sådan beslutning har alvorlige konsekvenser for modtageren af tilskuddet (29) .
133. Selv om det i den foreliggende sag ikke drejer sig om bortfald af et fællesskabstilskud, er der dog også her tale om en efterfølgende nægtelse af at yde en lovet støtte, nemlig udbetalingen af resten af EFRU-støtten til MST 2-programmet.
134. Kommissionen har i den anfægtede skrivelse af 22. november 2002 i det væsentlige gjort gældende, at den var forpligtet til at vedtage frigørelsesbeslutningen, idet der ikke inden den 31. marts 2001 var indgivet nogen anmodning om udbetaling i henhold til artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999.
135. Omstændighederne omkring vedtagelsen af beslutningen bekræfter, at denne begrundelse er tilstrækkelig. Der stilles ikke samme krav til begrundelsen, når adressaten for beslutningen allerede er bekendt med retsgrundlaget og forudsætningerne herfor (30) . Som nævnt (31) har Det Forenede Kongerige allerede før fristens udløb i hvert fald klart tilkendegivet, at man var bekendt med de korte frister, der var fastsat i artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999. Det må således antages, at Det Forenede Kongerige, uanset det mellem parterne omstridte spørgsmål om betingelserne i artikel 10 i bilaget til beslutning K(92) 1358/8, var bekendt med, at en overskridelse af fristen i artikel 52, stk. 5, i forordning nr. 1260/1999 ville medføre en frigørelse af beløbet.
136. Endelig behandles de modstridende synspunkter i den lange korrespondance mellem parterne, særlig i skrivelserne af 24. januar, 18. april og 12. juni 2002, hvori frigørelsesgrundene også blev forklaret for Det Forenede Kongerige.
137. Det fremgår af det anførte, at Kommissionen under hensyn til de konkrete omstændigheder i sagen har givet en tilstrækkelig begrundelse for sin beslutning af 22. november 2002.
138. Det tredje anbringende kan således ikke tages til følge.
VI – Forslag til afgørelse
139. I betragtning af det ovenfor anførte foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»– Ingen af Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands påstande tages til følge.
– Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland tilpligtes at betale sagens omkostninger.«
(1) .
(2)
–	Rådets forordning af 21.6.1999 om vedtagelse af generelle bestemmelser for strukturfondene (EFT L 161, s. 1, herefter »forordning nr. 1260/1999«).
(3)
–	EFT L 374, s. 1 (herefter »forordning nr. 4253/88«).
(4)
–	Jf. artikel 54 i forordning nr. 1260/1999.
(5)
–	Jf. punkt 18 ovenfor.
(6)
–	Jf. tillige Domstolens dom af 9.12.2004, sag C-123/06 P, Kommissionen mod Greencore, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 44: »[Der foreligger] retsakter eller beslutninger, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål i medfør af artikel 230 EF, når foranstaltningerne har bindende retsvirkninger, som kan berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af hans retsstilling.«
(7)
–	Jf. Domstolens dom af 25.2.1988, sag 190/84, Les Verts mod Parlamentet, Sml. s. 1017, præmis 7 f.: »[nærværende sag] er anlagt til prøvelse af […] retsakter, som vedrører indgåelse af forpligtelse […]. Sådanne retsakter fremkalder kun retsvirkninger inden for [den interne administration] og skaber således ikke rettigheder eller forpligtelser for tredjemand. Der er derfor ikke tale om beslutninger, der indeholder et klagepunkt«.
(8)
–	Dom af 10.12.1980, sag 23/80, Grasselli mod Kommissionen, Sml. s. 3709, samt dommen i sagen Kommissionen mod Greencore, nævnt i fodnote 6, præmis 39.
(9)
–	Jf. artikel 24, stk. 2, i forordning nr. 4253/88.
(10)
–	Angående de retsstatsproblemer, der kan være forbundet med dette spørgsmål, se H.P. Nehl, Europäisches Verwaltungsverfahren und Gemeinschaftsverfassung, Berlin 2002.
(11)
–	Ifølge 44. betragtning skal forsinkelser i den finansielle gennemførelse med henblik herpå medføre automatiske frigørelser.
(12)
–	Rettidig indgivelse af en anmodning om udbetaling af restbeløb, fremlæggelse af en nærmere beskrevet rapport, fremlæggelse af en erklæring til bekræftelse af rigtigheden af oplysningerne.
(13)
–	Sag 44/81, Sml. s. 1855, præmis 16.
(14)
–	Jf. punkt 75 ovenfor.
(15)
–	Jf. punkt 76 ovenfor.
(16)
–	Domstolen fortolkede allerede i sin dom af 5.10.1999, sag C-84/96, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 6547, præmis 57, begrebet anmodning om endelig udbetaling – ganske vist i forbindelse med et andet retsgrundlag – og fastslog herom, at uafhængigt af spørgsmålet om en eventuel bekræftelse af oplysningerne i sagen »[skal] medlemsstaternes anmodninger om endelige betaling i det mindste […] indeholde de oplysninger, der gør det muligt for Kommissionen endeligt at afslutte de pågældende projekter og udbetale de beløb, der gøres krav på«.
(17)
–	I bestemmelsen sondres der således mellem de betingelser, der skal opfyldes af myndigheden, og de betingelser, der skal opfyldes af medlemsstaten.
(18)
–	Artikel 10 og 14 i forordning nr. 4253/88.
(19)
–	Artikel 23 i forordning nr. 4253/88.
(20)
–	Jf. tillige 43. betragtning til forordning nr. 1260/1999 derhen, at »der bør stilles garantier for en korrekt finansiel forvaltning ved at sikre, at udgifterne er berettigede og attesterede […]«.
(21)
–	Det må her påpeges, at ifølge Domstolens retspraksis (dom af 6.11.1990, sag C-86/89, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3891, præmis 20) har en beslutning retsgyldighed, når blot den væsentlige begrundelse for beslutningen kan tiltrædes. De eventuelle mangler ved den anden begrundelse for beslutningen kan ikke påvirke beslutningens lovlighed.
(22)
–	Med hensyn til manglende udøvelse af skøn i forbindelse med automatiske frigørelser jf. tillige bl.a. dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen, nævnt i fodnote 16.
(23)
–	Jf. punkt 75 ovenfor.
(24)
–	Jf. bl.a. dom af 18.9.1986, sag 116/82, Kommissionen mod Tyskland, »kvalitetsvin«, Sml. s. 2519, præmis 21.
(25)
–	EFMA mod Rådet og Kommissionen, Sml. I, s. 7079, præmis 38.
(26)
–	Jf. dom af 10.2.1983, sag 230/81, Luxembourg mod Parlamentet, Sml. s. 255, samt Domstolens kendelse af 13.7.1990, sag C-2/88, Zwartveld m.fl., Sml. I, s. 3365.
(27)
–	Jf. i denne forbindelse punkt 109 ovenfor.
(28)
–	Dom af 14.2.1990, sag C-350/88, Delacre m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 395, præmis 15 f.
(29)
–	Jf. i denne retning Rettens dom af 3.2.2000, forenede sager T-46/98 og T-151/98, CCRE mod Kommissionen, Sml. II, s. 167, præmis 48.
(30)
–	Jeg henviser her til Domstolens praksis vedrørende afslutning af EUGFL-regnskaber, hvorefter begrundelsespligtens omfang afhænger af, i hvor høj grad en medlemsstat har deltaget i udarbejdelsen af en beslutning. Jf. f.eks. Domstolens dom af 14.1.1981, sag 819/79, Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 21, præmis 19-21.
(31)
–	Jf. punkt 109 ovenfor.