62011FJ0130_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag F-130/11,
angående et søgsmål anlagt i medfør af artikel 270 TEUF, der finder anvendelse på Euratomtraktaten i henhold til denne traktats artikel 106a,
Marco Verile, tjenestemand ved Europa-Kommissionen, Cadrezzate (Italien),
Anduela Gjergji, kontraktansat ved Forvaltningsorganet for Det Transeuropæiske Transportnet, Bruxelles (Belgien),
ved advokaterne D. Abreu Caldas, A. Coolen, J.-N. Louis, É. Marchal og S. Orlandi,
sagsøgere,
mod
Europa-Kommissionen
ved D. Martin og J. Baquero Cruz, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
PERSONALERETTEN (plenum)
sammensat af præsidenten, S. Van Raepenbusch, afdelingsformanden M.I. Rofes i Pujol og dommerne E. Perillo (refererende dommer), R. Barents og K. Bradley,
justitssekretær: fuldmægtig J. Tomac,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 24. april 2013,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Ved stævning indgået til Personalerettens Justitskontor den 2. december 2011 har Marco Verile og Anduela Gjergji anlagt denne sag i det væsentlige med påstand om annullation af Europa-Kommissionens afgørelser af henholdsvis den 20. maj 2011 og den 19. maj 2011, hvorved Europa-Kommissionen tilbagekaldte det første forslag om fastsættelse, på sagsøgernes anmodning, af det antal pensionsgivende tjenesteår, der kunne godskrives dem i Unionens pensionsordning, og hvorved sagsøgerne fik meddelelse om en ny beregning af det antal pensionsgivende tjenesteår, der kunne godskrives som følge af en overførsel af de pensionsrettigheder, som de havde erhvervet i en national pensionsordning, inden de indtrådte i Kommissionens tjeneste.
Retsforskrifter
2. Artikel 83a i vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union (herefter »vedtægten«) har følgende ordlyd:
»1. Balancen i pensionsordningen sikres efter de nærmere regler i bilag XII [til vedtægten].
[…]
3. I forbindelse med den aktuarberegning, der hvert femte år foretages i henhold til bilag XII [til vedtægten], træffer Rådet [for Den Europæiske Union] afgørelse om bidragssatsen og en eventuel ændring af pensionsalderen med henblik på at sikre, at der er balance i [pensions]ordningen.
4. Kommissionen forelægger hvert år Rådet en ajourført aktuarberegning i overensstemmelse med bilag XII [til vedtægten], artikel 1, stk. 2. Hvis denne beregning viser en afvigelse på mindst 0,25 point mellem den gældende bidragssats og den, der er nødvendig for en opretholdelse af den aktuarmæssige balance, undersøger Rådet, om der er grund til at ændre satsen efter de nærmere regler, der er fastsat i bilag XII [til vedtægten].
[…]«
3. Vedtægtens artikel 84 bestemmer:
»De nærmere regler for ovennævnte pensionsordning er fastsat i bilag VIII [til vedtægten].«
4. I vedtægtens artikel 110, stk. 1, er fastsat følgende:
»De almindelige gennemførelsesbestemmelser til denne vedtægt vedtages af hver institution efter høring af Personaleudvalget og efter udtalelse fra Vedtægtsudvalget. […]«
5. Artikel 8 i bilag VIII til vedtægten havde inden ikrafttrædelsen af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1324/2008 af 18. december 2008 om tilpasning med virkning fra den 1. juli 2008 af bidraget fra De Europæiske Fællesskabers tjenestemænd og øvrige ansatte til pensionsordningen (EUT L 345, s. 17) følgende ordlyd:
»Den aktuarmæssige modværdi af pensionen defineres som kapitalværdien af den ydelse, der tilkommer tjenestemanden, udregnet i henhold til den dødelighedstabel, der er nævnt i artikel 9 i bilag XII [til vedtægten], og på grundlag af en rentesats på 3,5% pro anno, der kan revideres i overensstemmelse med artikel 10 i bilag XII [til vedtægten].«
6. Artikel 2 i forordning nr. 1324/2008 bestemmer i denne henseende:
»Den rentesats, der er omhandlet i artikel 4, stk. 1, og artikel 8 i bilag VIII til vedtægten, […] fastsættes med virkning fra den 1. januar 2009 til 3,1%.«
7. Artikel 11, stk. 1, i bilag VIII til vedtægten har følgende ordlyd:
»Tjenestemanden, der fratræder for
– at tiltræde en stilling i en administration eller en national eller international organisation, der har en aftale med Unionen, […]
[…]
er berettiget til at få overført den indtil datoen for den faktiske overførsel ajourførte aktuarmæssige modværdi af de pensionsrettigheder, han har erhvervet i Unionen, til denne administrations eller organisations pensionskasse […]«
8. Artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten bestemmer omvendt:
»Tjenestemanden, der indtræder i Unionens tjeneste efter:
– at have fratrådt en stilling i en administration eller en national eller international organisation
[…]
kan mellem tidspunktet for sin fastansættelse og det tidspunkt, hvor han opnår ret til alderspension […], foranledige, at der til Unionen indbetales en indtil den faktiske overførsel ajourført kapital, der repræsenterer de pensionsrettigheder, som han har erhvervet på grundlag af de ovenfor nævnte aktiviteter.
I sådanne tilfælde fastsætter den institution, hvor tjenestemanden er ansat efter almindelige gennemførelsesbestemmelser og under hensyntagen til grundløn, alder og valutakurs på datoen for anmodningen om overførsel, antallet af de pensionsgivende tjenesteår, den efter Unionens pensionsordning godskriver ham for den tidligere tjenestes varighed, på grundlag af den overførte kapital, fraregnet det beløb, der udgøres af revurderingen af kapitalen mellem datoen for anmodningen om overførsel og datoen for den faktiske overførsel.
Tjenestemanden kan kun benytte denne mulighed én gang pr. medlemsstat og pr. pensionsfond.«
9. Ved beslutning K(2004) 1588 af 28. april 2004, som blev offentliggjort i Administrative Oplysninger nr. 60 af 9. juni 2004, vedtog Kommissionen de almindelige gennemførelsesbestemmelser til artikel 11 og 12 i bilag VIII til vedtægten om overførsel af pensionsrettigheder (herefter »de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004«). De almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 indeholder en henvisning til to tabeller over aktuarmæssige værdier, der er vedlagt som to selvstændige bilag til disse gennemførelsesbestemmelser. Bilag 1 vedrører de aktuarmæssige værdier (V1), der er beregnet på grundlag af de parametre, der er fastsat i bilag XII til vedtægten, og som skal anvendes ved beregningen af den aktuarmæssige modværdi, der kan overføres i henhold til artikel 11, stk. 1, og artikel 12 i bilag VIII til vedtægten, og bilag 2 vedrører de aktuarmæssige værdier (V2), der er beregnet på grundlag af de parametre, der er fastsat i bilag XII til vedtægten, og som skal anvendes ved beregningen af det antal pensionsgivende tjenesteår, der kan godskrives i henhold til artikel 11, stk. 2 og 3, i bilag VIII til vedtægten.
10. De aktuarmæssige værdier V1 og V2, der beregnes ud fra alder på tidspunktet for indgivelsen af anmodningen og på grundlag af de parametre, der er fastsat i bilag XII til vedtægten, er ens.
11. Ved beslutning K(2011) 1278 af 3. marts 2011 vedrørende de almindelige gennemførelsesbestemmelser til artikel 11 og 12 i bilag VIII til vedtægten om overførsel af pensionsrettigheder, som blev offentliggjort i Administrative Oplysninger nr. 17 af 28. marts 2011, ophævede Kommissionen de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 og vedtog nye almindelige gennemførelsesbestemmelser til artikel 11 og 12 i bilag VIII til vedtægten (herefter »de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011«).
12. Artikel 9 i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011, der trådte i kraft den 1. april 2011, har følgende ordlyd:
»De almindelige gennemførelsesbestemmelser […] træder i kraft den første dag i måneden efter den dato, på hvilken de offentliggøres i [ Administrative Oplysninger ].
De almindelige gennemførelsesbestemmelser ophæver og erstatter [de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004].
De almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 gælder imidlertid fortsat for overførsler i henhold til artikel 11, stk. 1, og artikel 12 i bilag VIII til vedtægten, for så vidt angår de tilfælde, hvor fratrædelsen er sket før den [1. januar] 2009. De almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 finder endvidere fortsat anvendelse i forhold til de ansatte, der har indgivet en anmodning om overførsel i henhold til artikel 11, stk. 2 og 3, i bilag VIII til vedtægten, som er registreret før den [1. januar] 2009.
De omregningskoefficienter […], der er fastsat i bilag 1, finder anvendelse med virkning fra den [1. januar] 2009. Disse omregningskoefficienter skal automatisk ændres, når der foretages en tilpasning af den rentesats, der er nævnt i artikel 8 i bilag VIII til vedtægten.«
13. I modsætning til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 indeholder bilag 1 til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 kun en enkelt tabel med aktuarmæssige værdier, som herefter benævnes »omregningskoefficienter«, og som både finder anvendelse ved beregning af den aktuarmæssige modværdi, der kan overføres, og ved beregningen af antallet af pensionsgivende tjenesteår, der kan godskrives. Disse omregningskoefficienter, der ligeledes beregnes ud fra alderen på tidspunktet for indgivelsen af anmodningen og på grundlag af de parametre, der er fastsat i bilag XII til vedtægten, er større end de aktuarmæssige værdier V1 og V2, der fremgår af bilag 1 og 2 til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004.
Sagens faktiske omstændigheder
Marco Veriles situation
14. Marco Verile, der er ansat som tjenestemand ved Kommissionens Fælles Forskningscenter i Ispra (Italien), anmodede den 17. november 2009 om overførsel af de pensionsrettigheder, som han havde erhvervet i Luxembourg, inden han indtrådte i Kommissionens tjeneste, og som svarede til de nationale bidrag, der var indbetalt i perioden fra den 1. juli 1999 til den 31. marts 2007.
15. Ved skrivelse af 5. maj 2010 fremsendte den kompetente tjeneste hos Kommissionen, nemlig sektionen »Overførsler« under enheden »Pensioner« i Kontoret for »Forvaltning og Fastsættelse af Individuelle Rettigheder« (PMO) (herefter »PMO 4«), et forslag til Marco Verile om godskrivning af det antal pensionsgivende tjenesteår, der ifølge vedtægten skulle godskrives på grundlag af overførsel af de pensionsrettigheder, som han havde erhvervet i Luxembourg, til syv år og ni måneder. Da et overskydende kapitalbeløb på 58 557,18 EUR ikke kunne omregnes til pensionsgivende tjenesteår i henhold til vedtægten, skulle dette beløb udbetales til Marco Verile i forbindelse med den endelige overførsel af hans pensionsrettigheder.
16. Den 7. maj 2010 accepterede og underskrev Marco Verile det forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, der var udfærdiget den 5. maj 2010. PMO 4 modtog det underskrevne forslag den 18. maj 2010.
17. Den 20. maj 2011 fremsendte PMO 4 efter ikrafttrædelsen af de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 et nyt forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår til Marco Verile. Forslaget var vedlagt en skrivelse, hvoraf fremgik, at det nye forslag »tilbagekaldte og erstattede« det tidligere forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår. Det fremgik af det nye forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, at de omregningskoefficienter, der var anvendt i det første forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, var »forældede« og »manglede hjemmel fra den 1. januar 2009«, idet den rentesats, der er fastsat i forordning nr. 1324/2008, trådte i kraft på den nævnte dato. Denne rentesats udgjorde nemlig et af de elementer, som indgik i beregningen af de omregningskoefficienter, der skulle anvendes ved omregningen af de tidligere erhvervede pensionsrettigheder til det antal pensionsgivende tjenesteår, der skulle godskrives i henhold til vedtægten. Det første forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår måtte derfor »anses for tilbagekaldt«. Det antal pensionsgivende tjenesteår, der kunne godskrives som følge af anvendelsen af de omregningskoefficienter, der var fastsat i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011, blev ikke ændret, men den overskydende kapital, der skulle udbetales, blev nedsat fra 58 557,18 EUR til 9 200,77 EUR.
18. Den 17. juni 2011 accepterede og underskrev Marco Verile det andet forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår. PMO 4 modtog det andet underskrevne forslag den 24. juni 2011.
19. Den 26. juli 2011 indgav Marco Verile imidlertid en klage i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2, hvorved han anmodede ansættelsesmyndigheden om at tilbagekalde det andet forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår og om at overføre hans pensionsrettigheder i henhold til de almindelige gennemførelsesbestemmelser, der gjaldt på det tidspunkt, hvor han indgav anmodningen om overførsel, dvs. de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004, og ikke i henhold til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011.
20. Ved afgørelse af 19. august 2011, som Marco Verile modtog den 29. august 2011, afslog ansættelsesmyndigheden den nævnte klage.
Anduela Gjergjis situation
21. Anduela Gjergji er kontraktansat ved Forvaltningsorganet for Det Transeuropæiske Transportnet, der har hovedsæde i Bruxelles (Belgien). Den 1. juli 2009 anmodede hun om at få overført de pensionsrettigheder, som hun havde erhvervet i Belgien, inden hun indtrådte i det nævnte organs tjeneste, og som svarede til de nationale bidrag, der var betalt fra 1998 til 2004.
22. Ved skrivelse af 30. juli 2010 fremsendte den kompetente tjeneste ved Kommissionen, dvs. PMO 4, et forslag til Anduela Gjergji om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, der fastsatte det antal pensionsgivende tjenesteår, der i henhold til vedtægten kunne godskrives hende ved overførslen af de pensionsrettigheder, som hun havde erhvervet i Belgien, til fem år, fem måneder og to dage. Den overskydende kapital på 13 143,08 EUR, som ikke kunne omregnes til pensionsgivende tjenesteår i henhold til vedtægten, skulle udbetales til Anduela Gjergji i forbindelse med den endelige overførsel af hendes pensionsrettigheder.
23. Den 7. september 2010 accepterede og underskrev Anduela Gjergji forslaget om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår af 30. juli 2010. PMO 4 modtog det underskrevne forslag den 16. september 2010.
24. Den 19. maj 2011 fremsendte PMO 4 efter ikrafttrædelsen af de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 et nyt forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår. Forslaget var vedlagt en skrivelse, der havde samme indhold som den skrivelse, der var fremsendt til Marco Verile, og hvoraf fremgik, at det antal pensionsgivende tjenesteår, der kunne godskrives i henhold til vedtægten, blev nedsat fra fem år, fem måneder og to dage til fire år, ti måneder og sytten dage, og at der ikke længere skulle udbetales et overskydende beløb.
25. Den 23. september 2011 accepterede og underskrev Anduela Gjergji det andet forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår.
26. Anduela Gjergji havde imidlertid i mellemtiden, den 27. juli 2011, indgivet en klage over det andet forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2. Anduela Gjergji anmodede endvidere i klagen med henvisning til vedtægtens artikel 90, stk. 1, om at få overført de pensionsrettigheder, som hun havde erhvervet i Belgien, på grundlag af det første forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, hvori var anvendt de parametre, der var fastsat i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004.
27. Ved afgørelse af 22. august 2011 afslog ansættelsesmyndigheden Anduela Gjergjis klage samt hendes anmodning i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 1.
Parternes påstande og retsforhandlingerne
28. Sagsøgerne har hver især nedlagt følgende påstande:
– Det andet forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår annulleres.
– Afgørelsen om afslag på klagen annulleres.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
29. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Sagen afvises og under alle omstændigheder frifindelse.
– Sagsøgerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
30. Ved skrivelse af 28. januar 2013 anmodede Personaleretten parterne om som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse at præcisere visse punkter i deres skriftlige indlæg og at fremlægge forskellige dokumenter. Parterne efterkom disse foranstaltninger, som anordnet af Personaleretten.
31. Sagen, der oprindeligt blev tildelt Personalerettens Tredje Afdeling, blev henvist til Personalerettens plenum, hvilket parterne fik meddelelse om ved skrivelse af 8. februar 2013 fra Justitskontoret, som endvidere indeholdt indkaldelse til retsmødet samt var vedlagt den forberedende rapport til retsmødet.
Retlige bemærkninger
Søgsmålets genstand
32. Det bemærkes, at påstande om annullation, der formelt er rettet mod en afgørelse om afslag på en klage, har den virkning retligt at få prøvet den akt, der har været genstand for klagen, når denne afgørelse som sådan er uden selvstændigt indhold (Domstolens dom af 17.1.1989, sag 293/87, Vainker mod Parlamentet, præmis 8).
33. I det foreliggende tilfælde bekræfter afgørelserne om afslag på klagerne således blot det andet forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, der blev fremsat henholdsvis den 20. maj 2011 for Anduela Gjergjis vedkommende og den 19. maj 2011 for Marco Veriles vedkommende (herefter »det andet forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår«). Søgsmålet skal derfor anses for alene at være rettet mod forslagene om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår.
Formaliteten
Parternes argumenter
34. Kommissionen har anført, at sagen ikke kan antages til realitetsbehandling, da den i forhold til begge sagsøgere vedrører det andet forslag om pensionsgivende tjenesteår, der ikke udgør en bebyrdende retsakt.
35. Ifølge Kommissionen omfatter den administrative procedure vedrørende behandlingen af anmodninger om overførsel af pensionsrettigheder, der er erhvervet i en national pensionsordning, fem faser. Den første fase består i, at den pågældende tjenestemand eller ansatte indgiver en anmodning om overførsel. Den anden fase består i, at Kommissionen til den pågældende fremsender et forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, der fastsætter det antal pensionsgivende tjenesteår, som kan anerkendes i Unionens pensionsordning. Den tredje fase består i, at den pågældende accepterer eller afslår det nævnte forslag. Den fjerde fase består i, at Kommissionen, i tilfælde af at den pågældende accepterer forslaget, fremsender en anmodning om overførsel af et kapitalbeløb svarende til de pensionsrettigheder, der er erhvervet i den nationale pensionsordning, til den kompetente nationale myndighed. Den femte fase består i vedtagelsen af den afgørelse, hvorved det antal pensionsgivende tjenesteår, som tjenestemanden eller den ansatte kan godskrives i henhold til vedtægten, fastsættes endeligt, og som først meddeles den pågældende, når Kommissionen faktisk har modtaget det kapitalbeløb, der svarer til de tidligere erhvervede pensionsrettigheder, fra de berørte nationale eller internationale pensionskasser.
36. Når der henses til den ovenfor nævnte beskrivelse af den administrative procedure vedrørende behandlingen af anmodninger om overførsel af pensionsrettigheder, som sagsøgerne ikke har bestridt, er det Kommissionens opfattelse, at det antal pensionsgivende tjenesteår, der fremgår af det forslag, som den berørte har modtaget, først kan anses for endeligt, når de berørte nationale eller internationale pensionskasser faktisk har indsat det beløb, der svarer til den ajourførte kapitalværdi af de tidligere erhvervede pensionsrettigheder, på Kommissionens bankkonto. Det er således kun den afgørelse, der træffes i den femte fase af den ovenfor nævnte administrative procedure, der udgør en bebyrdende retsakt for den tjenestemand eller ansatte, der har indgivet en anmodning om overførsel af de pensionsrettigheder, som den pågældende har erhvervet før sin indtræden i Unionens tjeneste. Kommissionen har heraf udledt, at forslaget om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, der fremsættes i den anden fase af den omhandlede administrative procedure, er en forberedende retsakt, hvis formål alene er at forberede den endelige afgørelse om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår. Dette er tilfældet i den foreliggende sag for så vidt angår det andet forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, som er genstand for tvisten.
Personalerettens bemærkninger
37. Det bemærkes indledningsvis, at den i artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten fastsatte ordning med overførsel af pensionsrettigheder, der muliggør en koordinering mellem de nationale pensionsordninger og Unionens pensionsordning, har til formål at lette nationalt, offentligt eller privat ansattes overgang til Unionens administration og således sikre Unionen de bedste muligheder for at ansætte kvalificeret personale, der allerede har en passende faglig erfaring (Domstolens kendelse af 9.7.2010, forenede sager C-286/09 og C-287/09, Ricci, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).
38. De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans har i den sammenhæng bl.a. fastslået, at de forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, der fremsendes til en tjenestemand med henblik på dennes accept, er »afgørelser«, der har dobbelt virkning. Dels bevarer de til den berørte tjenestemands fordel og i den oprindelige retsorden værdien af de pensionsrettigheder, han har erhvervet efter en national pensionsordning, dels sikrer de med det forbehold, at bestemte yderligere betingelser opfyldes, at der tages hensyn til disse rettigheder i Unionens pensionsordning (dom afsagt af Retten i Første Instans den 18.12.2008, forenede sager T-90/07 P og T-99/07 P, Belgien mod Kommissionen og Genette, præmis 91 og den deri nævnte retspraksis).
39. Personaleretten har ligeledes allerede fastslået, at et forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår udgør en ensidig forvaltningsakt, der ikke kræver andre foranstaltninger fra den kompetente institutions side, og som er bebyrdende for den berørte part. I modsat fald ville det ikke som sådan være muligt at anfægte sådanne akter eller i hvert fald ville det først være muligt at indgive en klage eller at anlægge et søgsmål vedrørende en sådan afgørelse, efter at der er vedtaget en senere afgørelse på et ikke nærmere fastsat tidspunkt og af en anden myndighed end ansættelsesmyndigheden. Denne forståelse tager hverken hensyn til tjenestemændenes ret til en effektiv domstolsbeskyttelse eller de krav om retssikkerhed, der er forbundet med de frister, der er fastsat i vedtægten (Personalerettens kendelse af 10.10.2007, sag F-17/07, Pouzol mod Revisionsretten, præmis 52 og 53).
40. Endelig er denne retspraksis også blevet bekræftet ved Personalerettens dom af 11. december 2012 i sagen Cocchi og Falcione mod Kommissionen (sag F-122/10, der i øjeblikket verserer som appelsag ved Den Europæiske Unions Ret under sagsnummer T-103/13 P, præmis 37-39), hvorved Personaleretten fastslog, at et forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår udgør en akt, der indeholder et klagepunkt mod den berørte tjenestemand.
41. Sammenfattende følger det af den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 38-40, at et forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, som den kompetente tjeneste hos Kommissionen fremsender med henblik på tjenestemandens accept inden for rammerne af en administrativ procedure om overførsel af pensionsrettigheder, der består af flere faser, som beskrevet i denne doms præmis 35, udgør en ensidig forvaltningsakt, der ikke vedrører de proceduremæssige rammer, som den nævnte akt indgår i, og som er vedtaget i henhold til en bunden kompetence, der er tildelt institutionen ved lov, idet den følger direkte af den individuelle ret, som artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten udtrykkeligt tildeler tjenestemænd og ansatte fra det tidspunkt, hvor de indtræder i Unionens tjeneste.
42. Udøvelsen af denne bundne kompetence forpligter nemlig Kommissionen til at udarbejde et forslag om godskrivning, der er baseret på samtlige de relevante oplysninger, som den har pligt til at indhente hos de berørte nationale eller internationale myndigheder, i tæt koordinering med og i form af loyalt samarbejde mellem disse myndigheder og Kommissionens tjenester. Et sådant forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår kan derfor ikke opfattes således, at institutionens tjenester »blot ønsker« at underrette den berørte tjenestemand, mens det afventes, at den pågældende faktisk tilkendegiver sin accept samt derefter modtager den kapital, der gør det muligt at foretage godskrivningen. Et sådant forslag udgør derimod den nødvendige forpligtelse fra institutionens side i forhold til at sikre, at tjenestemandens ret til at få overført sine pensionsrettigheder, som han udøver ved at indgive en anmodning om overførelse, faktisk gennemføres korrekt. Overførslen af den ajourførte kapital til Unionens pensionsordning udgør gennemførelsen af en særskilt forpligtelse, der påhviler de nationale og internationale myndigheder, og som er nødvendig for at afslutte proceduren om overførelse af pensionsrettigheder til Unionens pensionsordning.
43. Udøvelsen af den bundne kompetence ved anvendelsen af artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten indebærer således en pligt for Kommissionen til at udvise den nødvendige omhu, for at en tjenestemand, der har anmodet om, at artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten skal finde anvendelse, får mulighed for at acceptere et forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår på et kvalificeret grundlag både hvad angår de oplysninger, der er nødvendige for at beregne antallet af de pensionsgivende tjenesteår, der skal godskrives i henhold til vedtægten, og hvad angår de bestemmelser, der »på datoen for anmodningen om overførsel« fastsætter fremgangsmåden ved denne beregning, som det fremgår af ordlyden af artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten, hvorefter den institution, hvor tjenestemanden er ansat, efter almindelige gennemførelsesbestemmelser og under hensyntagen til grundløn, alder og valutakurs på datoen for anmodningen om overførsel »fastsætter […] antallet af de pensionsgivende tjenesteår«, som institutionen godskriver.
44. Det fremgår af samtlige ovenstående betragtninger, at et forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår udgør en akt, der indeholder et klagepunkt mod den tjenestemand, der har anmodet om overførsel af sine pensionsrettigheder.
45. Denne konklusion bekræftes også af de betragtninger, der er anført herunder.
46. For det første fremgår det nu udtrykkeligt af artikel 8 i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011, der bekræfter den tidligere praksis, som kom til udtryk i de klausuler, der blev anvendt i forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, at når en tjenestemand er blevet opfordret til at acceptere et forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, anses en sådan accept for »uigenkaldelig«. Den omstændighed, at tjenestemandens accept anses for uigenkaldelig, når den er afgivet, kan kun begrundes, såfremt Kommissionen over for den berørte har fremsat et forslag, hvis indhold er beregnet og fremsat med den nødvendige omhu, og som er bindende for Kommissionen, idet den er forpligtet til på dette grundlag at fortsætte overførselsproceduren, hvis den berørte tilkendegiver sin accept.
47. For det andet fremsættes forslaget om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår i princippet på grundlag af en beregningsmetode, der er den samme som den metode, der anvendes på det tidspunkt, hvor Unionens pensionsordning modtager hele det endelige beløb, der overføres fra de oprindelige nationale eller internationale pensionskasser.
48. Det, der i givet fald højst kan ændre sig mellem det tidspunkt, hvor forslaget om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår fremsættes, og det tidspunkt, hvor kapitalen endeligt overføres, er størrelsen af det beløb, der er tale om, idet størrelsen af den kapital, der kan overføres, og som ajourføres på datoen for anmodningen om overførelse, kan adskille sig fra størrelsen af kapitalen på den dato, hvor den rent faktisk overføres, hvilket f.eks. kan afhænge af udviklingen i valutakurser. Selv i dette sidstnævnte tilfælde, der i øvrigt kun kan vedrøre de kapitaloverførsler, der er angivet i en anden valuta end EUR, er den beregningsmetode, der anvendes på de to sidstnævnte værdier, den samme.
49. For det tredje er Kommissionens argument om, at det kun er den afgørelse om godskrivning, der er truffet, efter at den pågældende kapital er overført, som udgør et klagepunkt imod den berørte tjenestemand, klart i strid med formålet med den administrative procedure vedrørende overførsel af pensionsrettigheder. Denne procedure har netop til formål at give den berørte tjenestemand mulighed for på et fuldt oplyst grundlag, og inden et beløb svarende til samtlige den pågældende tjenestemands bidrag endeligt bliver overført til Unionens pensionsordning, at beslutte, om det er mere fordelagtigt for ham at kumulere tidligere pensionsrettigheder med de rettigheder, som han har erhvervet som tjenestemand i Unionen, eller derimod at bevare værdien af disse rettigheder i den nationale retsorden (jf. dommen i sagen Belgien og Kommissionen mod Genette, præmis 91). Kommissionens argumentation pålægger nemlig den berørte tjenestemand først at anfægte den måde, hvorpå Kommissionens tjenester har beregnet det antal pensionsgivende tjenesteår, som den pågældende har krav på, efter at de oprindelige nationale og internationale pensionskasser endeligt har overført kapitalen til Kommissionen, hvilket i praksis indebærer, at selve den ret, som tjenestemanden er tillagt i artikel 11, stk. 2, bilag VIII til vedtægten, til at vælge at få overført sine pensionsrettigheder eller at bevare disse i den oprindelige nationale eller internationale pensionskasse, bliver indholdsløs.
50. Endelig og for det fjerde kan det ikke hævdes, som anført af Kommissionen, at forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår kun udgør forberedende retsakter med den begrundelse, at artikel 11, stk. 2, bilag VIII til vedtægten indebærer, at antallet af pensionsgivende tjenesteår skal beregnes »på grundlag af den overførte kapital«.
51. Det bemærkes i denne henseende indledningsvis, at det fremgår af ordlyden af artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten, at den berørte institution »fastsætter« antallet af pensionsgivende tjenesteår »efter almindelige gennemførelsesbestemmelser og under hensyntagen til grundløn, alder og valutakurs på datoen for anmodningen om overførsel«, og at den derefter i Unionens pensionsordning godskriver det således fastsatte antal pensionsgivende tjenesteår »på grundlag af den overførte kapital«.
52. Denne ordlyd bekræftes af ordlyden af artikel 7 i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 og artikel 7 i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011. Det fremgår nemlig af begge bestemmelsers stk. 1, at antallet af pensionsgivende tjenesteår, der skal godskrives, beregnes »på grundlag af det beløb, som kan overføres, der repræsenterer de erhvervede pensionsrettigheder […] fraregnet det beløb, der udgøres af revurderingen af kapitalen mellem datoen for anmodningen om overførsel og datoen for den faktiske overførsel«.
53. Det fremgår af artikel 7, stk. 2, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 samt af samme bestemmelse i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011, at antallet af pensionsgivende tjenesteår »derefter beregnes […] på grundlag af det overførte beløb« ifølge den matematiske formel, der er nævnt i samme stykkes første led.
54. Det følger således af de nævnte bestemmelser, at forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår skal beregnes på grundlag af det beløb, der kan overføres på datoen for anmodningen, som de kompetente nationale eller internationale myndigheder har oplyst over for Kommissionens tjenester, i givet fald fraregnet det beløb, der udgøres af revurderingen af kapitalen mellem datoen for anmodningen om overførsel og datoen for den faktiske overførsel, idet denne beløbsmæssige forskel nemlig ikke skal betales af Unionens pensionsordning.
55. Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at det andet forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår udgør en akt, der indeholder et klagepunkt, og at annullationspåstanden derfor kan antages til realitetsbehandling.
Om realiteten
56. Til støtte for den påstand, der er rettet mod det andet forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår (herefter »de anfægtede afgørelser«), har sagsøgerne fremsat tre anbringender:
– Det første anbringende vedrører en retlig fejl og tilsidesættelse af artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten samt i det væsentlige tilsidesættelse af velerhvervede rettigheder.
– Det andet anbringende vedrører tilsidesættelse af en rimelig frist, retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
– Det tredje anbringende vedrører tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet, princippet om forbud mod forskelsbehandling og proportionalitetsprincippet.
57. Det første og andet anbringende behandles samlet.
Parternes argumenter
58. Sagsøgerne har for det første anført, at artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten indebærer en pligt for Kommissionen til at vedtage nye almindelige gennemførelsesbestemmelser, hvis den ønsker at ændre de aktuarmæssige værdier, der finder anvendelse på anmodninger om overførsler af de pensionsrettigheder, der er erhvervet i en medlemsstat, til Unionens pensionsordning (herefter »»indgående« overførsel«). Kommissionen vedtog imidlertid først nye almindelige gennemførelsesbestemmelser den 3. marts 2011. De almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004, der gjaldt før dette tidspunkt, er således de eneste bestemmelser, der finder anvendelse på deres respektive anmodninger om overførsel.
59. Den omstændighed, at forordning nr. 1324/2008 trådte i kraft den 1. januar 2009, har under alle omstændigheder ikke betydning for den rentesats, der skal anvendes ved beregningen af antallet af de pensionsgivende tjenesteår, der skal godskrives. Ved denne forordning blev der nemlig foretaget en ændring af den rentesats, der er fastsat i artikel 8 i bilag VIII til vedtægten, og som udelukkende anvendes i de tilfælde, hvor den aktuarmæssige modværdi i henhold til vedtægten overføres til en national pensionsordning, dvs. kapitalværdien af de pensionsrettigheder, som en tjenestemand har erhvervet i Unionen (herefter »»udgående« overførsel«), og finder således ikke anvendelse, når der er tale om »indgående« overførsler.
60. Selv om det i øvrigt antages, at den rentesats, der ligger til grund for de omregningskoefficienter, der finder anvendelse på »indgående« overførsler, blev ændret »analogt« ved forordning nr. 1324/2008, har de almindelige gennemførelsesbestemmelser til artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten ifølge sagsøgerne forrang for den nævnte forordning i deres egenskab af lex specialis. Det følger nemlig af formodningen om, at administrationens retsakter er lovlige, at en EU-forordning ikke kan berøve de almindelige gennemførelsesbestemmelser, som er specifikt vedtaget på grundlag af vedtægten af de enkelte berørte institutioner, deres retsgrundlag. Da de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 først blev ophævet ved de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 den 3. marts 2011, fandt de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 således anvendelse på det tidspunkt, hvor de første forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, som de fik meddelelse om, blev vedtaget, og hvor de accepterede de nævnte forslag for deres vedkommende.
61. Kommissionen tilsidesatte derfor artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten ved at anse det for muligt gennem forordning nr. 1324/2008 at foretage en »indirekte og stiltiende« ændring af et af de beregningsparametre, der anvendes i forbindelse med »indgående« overførsler. Kommissionen begik endvidere en retlig fejl, da den fandt, at den i medfør af forordning nr. 1324/2008 var tvunget til at anvende de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 fra det tidspunkt, hvor den nye rentesats trådte i kraft, og dermed også tvunget til at anvende de nævnte gennemførelsesbestemmelser med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2009.
62. Sagsøgerne har således i modsætning til det af Kommissionen hævdede anført, at overførsel af de pensionsrettigheder, der er erhvervet, inden den pågældende indtræder i Unionens tjeneste, bliver endelig, når den berørte tjenestemand har tilkendegivet sin accept af forslaget om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår. Kun i det tilfælde, hvor den nationale myndighed helt undlader at udbetale kapitalen, vil den aftale, der er indgået mellem tjenestemanden og den berørte institution, være uden virkning. I det foreliggende tilfælde blev de første forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår således endelige, da de blev accepteret, selv om kapitalbeløbet endnu ikke var blevet udbetalt.
63. Sagsøgerne har for det andet anført, at de første forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår ikke var behæftet med en ulovlighed. Kommissionen tog således ikke hensyn til deres velerhvervede rettigheder, da den tilbagekaldte de nævnte forslag, og tilsidesatte dermed princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Sagsøgerne modtog endvidere gentagne gange forsikringer om, at de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 ville blive anvendt på deres anmodninger om overførsler.
64. Sagsøgerne har for det tredje anført, at Kommissionen i strid med princippet om en rimelig frist og retssikkerhedsprincippet tilbagekaldte det første forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, som blev fremsendt til Marco Verile, et år efter, at han havde accepteret det nævnte forslag, og i Anduela Gjergjis tilfælde blev det første forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår tilbagekaldt mere end seks måneder efter, at hun havde accepteret det nævnte forslag.
65. Som svar på foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse har sagsøgerne endvidere anført, at Kommissionen først den 17. september 2010 henledte personalets opmærksomhed på dette punkt gennem en skrivelse, der blev udsendt på Kommissionens intranet, og at Kommissionen først den 3. marts 2011 vedtog de nye almindelige gennemførelsesbestemmelser, selv om Kommissionen, som det fremgår af de anfægtede afgørelser, var af den opfattelse, at ikrafttrædelsen den 1. januar 2009 af den nye rentesats, der var fastsat i forordning nr. 1324/2008, havde berøvet de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 deres hjemmel.
66. Hvad angår det første anbringende har Kommissionen anført, at forudsætningen for sagsøgernes argumentation, nemlig at den rentesats, der er fastsat i artikel 8 i bilag VIII til vedtægten, udelukkende vedrører den metode, der skal anvendes til at beregne den aktuarmæssige modværdi, når der er tale om »udgående« overførsler, og ikke den metode, der skal anvendes ved beregningen af den ajourførte kapital eller det antal af pensionsgivende tjenesteår, der skal godskrives, når der er tale om »indgående« overførsler, er urigtig. Sagsøgernes første anbringende er derfor ugrundet.
67. Som svar på foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse har Kommissionen anført, at eftersom de omregningskoefficienter, der er fastsat i de almindelige gennemførelsesbestemmelser til artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten, »påvirkes direkte« af den rentesats, der er fastsat i artikel 8 i bilag VIII til vedtægten, indebar den ændring af den sidstnævnte rentesats, der skete den 1. januar 2009 som følge af ikrafttrædelsen af forordning nr. 1342/2008, »nødvendigvis« en ændring af de nævnte omregningskoefficienter på samme tidspunkt. De omregningskoefficienter, der var fastsat i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004, var således blevet »forældede« og havde fra den 1. januar 2009 ikke længere noget »retligt grundlag«, uanset om de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 formelt blev ophævet.
68. Kommissionen har for det andet anført, at sagsøgerne ikke formelt har fremsat et anbringende om tilsidesættelse af reglerne vedrørende tilbagekaldelse af forvaltningsakter, og at de første forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår under alle omstændigheder efter ikrafttrædelsen af forordning nr. 1324/2008 ikke havde noget retligt grundlag og kunne derfor ikke give anledning til at skabe velerhvervede rettigheder for sagsøgerne eller en berettiget forventning.
69. Kommissionen har i øvrigt anført, at den meddelelse af 17. september 2010, som den udsendte på Kommissionens intranet, henledte personalets opmærksomhed på, at de nye aktuarmæssige værdier var trådt i kraft, og at de faglige organisationer havde fået kendskab til den kommende rentesats i 2008 og de kommende omregningskoefficienter i november 2009. Det var endvidere ikke faktisk muligt at give de tjenestemænd og ansatte, hvis anmodninger om overførsel var blevet registreret før den 1. januar 2009, en individuel underretning inden for en rimelig tid som følge af det meget store antal (mere end 10 000) berørte tjenestemænd og ansatte.
70. Selv om det antages, at de omregningskoefficienter, der er fastsat i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011, blev anvendt med tilbagevirkende kraft, må en sådan anvendelse endelig anses for berettiget, fordi der foreligger en »afgørende interesse«. Omkostningen ved at anvende de aktuarmæssige værdier, der er fastsat i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004, indtil det tidspunkt, hvor de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 trådte i kraft, ville nemlig bringe balancen i Unionens pensionsordning i fare som følge af antallet af berørte sager.
71. Kommissionen har for det tredje anført, at anbringendet om tilsidesættelse af en rimelig frist ikke er tilstrækkeligt underbygget, og at et sådant anbringende, såfremt det måtte anses for berettiget, ikke kan indebære, at de anfægtede afgørelser annulleres. Under alle omstændigheder blev de første forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår tilbagekaldt inden for en rimelig frist, når der henses til de i sagen foreliggende omstændigheder.
Personalerettens bemærkninger
72. Sagsøgerne har med deres første og andet anbringende i det væsentlige fremsat en ulovlighedsindsigelse vedrørende artikel 9, stk. 3, sidste punktum, samt artikel 9, stk. 4, første punktum, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011. Ifølge sagsøgerne indebærer disse bestemmelser i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011, at de omregningskoefficienter, der er nævnt i bilag 1 til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011, som er udarbejdet i overensstemmelse med forordning nr. 1324/2008, finder anvendelse fra og med den 1. januar 2009, som er den nævnte forordnings ikrafttrædelsestidspunkt, eftersom bilag 2 til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004, der fastsatte andre omregningskoefficienter, som fandt anvendelse fra den 1. maj 2004, på dette tidspunkt ikke formelt set var blevet ændret. Sagsøgerne har anført, at en sådan formel ændring var nødvendig i henhold til artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten, og at en anvendelse med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2009 af de nye omregningskoefficienter, der er fastsat i bilag 1 til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011, herunder i forhold til de sager, der vedrører tjenestemænd og ansatte, hvis anmodninger om »indgående« overførsler var blevet indgivet før dette tidspunkt, udgør en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
73. Kommissionen har som begrundelse for at anse artikel 9, stk. 3 og 4, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 for retligt begrundet i det væsentlige anført, at artikel 2 i forordning nr. 1324/2008 har gjort de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 overflødige og automatisk frataget dem deres lovhjemmel for så vidt angår den metode, der anvendes til at beregne det antal pensionsgivende tjenesteår, der skal godskrives.
– Indvirkningen af forordning nr. 1324/2008 på de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004
74. Det fremgår af ordlyden af artikel 2 i forordning nr. 1324/2008, at forordningen hvad angår tjenestemænd og andre ansatte i Unionen kun omhandler to situationer.
75. Den første situation vedrører fastsættelsen i henhold til artikel 4, stk. 1, i bilag VIII til vedtægten af den rentesats, der skal anvendes ved beregningen af de pensionsrettigheder, der tilkommer en tjenestemand, som genoptager sin tjeneste i Unionen efter at have tilbagelagt en forudgående periode i Unionen. Denne situation synes umiddelbart ikke at være relevant i det foreliggende tilfælde.
76. Den anden situation vedrører fastsættelsen af den rentesats, der skal anvendes ved beregningen af alderspensionens »aktuarmæssige modværdi«. Det bemærkes imidlertid, at dette begreb anvendes i artikel 11, stk. 1, i bilag VIII til vedtægten, der vedrører »udgående« overførsler, og ikke i samme bilags artikel 11, stk. 2, der vedrører »indgående« overførsler.
77. Det bemærkes nemlig, at artikel 11 i bilag VIII til vedtægten indeholder en klar sondring mellem »udgående« overførsler i stk. 1 og »indgående« overførsler i stk. 2.
78. Hvad angår »udgående« overførsler fremgår det af artikel 11, stk. 1, i bilag VIII til vedtægten, at den berørte tjenestemand er »berettiget til at få overført den indtil datoen for den faktiske overførsel ajourførte aktuarmæssige modværdi af de pensionsrettigheder, han har erhvervet i Unionen«. Hvad angår »indgående« overførsler fremgår det af samme bestemmelses stk. 2, at den berørte tjenestemand kan foranledige, at der til Unionen indbetales »en indtil den faktiske overførsel ajourført kapital, der repræsenterer de pensionsrettigheder, som han har erhvervet [efter den nationale eller internationale ordning, som han hidtil har været tilsluttet]«. Når der er tale om en »udgående« overførsel, svarer det overførte beløb til den »aktuarmæssige modværdi«. Når der er tale om en »indgående« overførsel, svarer det overførte beløb til den »ajourførte kapital«, dvs. et beløb, der materielt repræsenterer de pensionsrettigheder, som den berørte tjenestemand har erhvervet på grundlag af sine tidligere aktiviteter, efter den relevante nationale eller internationale pensionsordning, og ajourført indtil den faktiske overførsel i henhold til artikel 11, stk. 2, første led, i bilag VIII til vedtægten (jf. i denne retning Domstolens dom af 5.12.2013, sag C-166/12, Časta, præmis 26).
79. Den »aktuarmæssige modværdi«, der er nævnt i artikel 11, stk. 1, i bilag VIII til vedtægten, og den »ajourførte kapital«, der er nævnt i samme artikels stk. 2, udgør to forskellige retlige begreber, der anvendes inden for to selvstændige ordninger.
80. Den »aktuarmæssige modværdi« udgør nemlig inden for vedtægtens bestemmelser et selvstændigt begreb, der kun anvendes i forbindelse med Unionens pensionsordning. Begrebet defineres i artikel 8 i bilag VIII til vedtægten som »kapitalværdien af den [pensions]ydelse, der tilkommer tjenestemanden, udregnet i henhold til den dødelighedstabel, der er nævnt i artikel 9 i bilag XII [til vedtægten], og på grundlag af en rentesats på 3,1% pro anno, der kan revideres i overensstemmelse med artikel 10 i bilag XII [til vedtægten]«. Den i artikel 8 i bilag VIII til vedtægten nævnte rentesats blev senest ændret i henhold til artikel 10 i bilag XII til vedtægten netop ved forordning nr. 1324/2008, hvorved rentesatsen blev nedsat fra 3,5% til 3,1%.
81. Den »ajourførte kapital« er derimod ikke defineret i vedtægten, og vedtægten angiver ikke, hvorledes denne kapital skal beregnes, idet beregningen af den ajourførte kapital og proceduren for udøvelse af kontrol med denne beregning udelukkende henhører under de berørte nationale og internationale myndigheders beføjelser, som det fremgår af fast retspraksis (dommen i sagen Belgien og Kommissionen mod Genette, præmis 56 og 57 og den deri nævnte retspraksis).
82. Kommissionen har imidlertid anført, at den aktuarmæssige modværdi er en »beregningsmetode«, der som sådan skal anvendes, ikke blot når der er tale om »udgående« overførsler, hvor beløb overføres fra Unionens pensionskasseordning til en pensionskasseordning i en medlemsstat eller en international organisation, men også når der er tale om »indgående« overførsler, hvor der omvendt sker overførsel af et beløb til Unionens pensionskasseordning.
83. Ifølge Kommissionen skal den aktuarmæssige modværdi derfor anvendes som beregningsmetode i begge de situationer, hvor der sker overførsler af pensionsrettigheder. Kommissionen har i denne henseende anført, at artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten siden vedtægtsreformen i 2004 har indeholdt en ny betingelse, der påhviler de berørte nationale myndigheder, nemlig at der skal indbetales en »indtil den faktiske overførsel ajourførte kapital«, der svarer til de samlede bidrag, som den tjenestemand, der indtræder i Unionens tjeneste, har betalt. Det er Kommissionens opfattelse, at eftersom denne nye betingelse fremgår af vedtægten, indebærer den en pligt for de berørte nationale myndigheder til at ajourføre kapitalen i overensstemmelse med de parametre, der er angivet i vedtægten, herunder den rentesats, som senest er ændret ved forordning nr. 1324/2008.
84. Kommissionens argumentation er imidlertid ikke retligt begrundet.
85. Det fremgår nemlig af fast retspraksis, at ordningen med »indgående« overførsler består af to forskellige administrative faser. Den første fase består i, at den nationale eller internationale myndighed, der administrerer den pensionsordning, som den pågældende var tilsluttet før dennes tiltrædelse af tjenesten ved Unionen, fastsætter den ajourførte kapital. Hele denne fase henhører under de kompetente nationale eller internationale myndigheders enekompetence. Den anden fase består i, at den pågældende EU-institution omregner den ajourførte kapital, således som denne er fastsat af den oprindelige nationale eller internationale myndighed, til det antal pensionsgivende tjenesteår, der skal godskrives i forbindelse med Unionens pensionsordning, og dette sker i henhold til de regler, der gælder for Unionens pensionsordning, herunder de regler, der fremgår af de almindelige gennemførelsesbestemmelser, som hver institution har pligt til at vedtage for så vidt angår »indgående« overførsler (jf. i denne retning dommen i sagen Belgien og Kommissionen mod Genette, præmis 56 og 57).
86. De to afgørelser, dels vedrørende fastsættelsen af den ajourførte kapital, dels vedrørende omregningen af den ajourførte kapital til pensionsgivende tjenesteår i henhold til vedtægten, er omfattet af to forskellige retsordener og således også undergivet to af hinanden uafhængige former for domstolskontrol i disse retsordener.
87. Den omstændighed, at artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten siden vedtægtsreformen i 2004 har pålagt den berørte nationale eller internationale myndighed at indbetale en »indtil den faktiske overførsel ajourførte kapital«, der svarer til de samlede bidrag, som den tjenestemand eller ansatte, der indtræder i Unionens tjeneste, har betalt, indebærer ganske vist en forpligtelse for de nævnte myndigheder, men medfører imidlertid ikke i mangel af udtrykkelige bestemmelser herom, at beløbet skal ajourføres ifølge den metode, der anvendes ved »udgående« overførsler. Som Domstolen fastslog i Časta-dommen, præmis 25 og 26, står det derimod medlemsstaterne frit at anvende enten den såkaldte metode med »aktuarmæssig modværdi« eller den såkaldte metode med »tilbagekøbsværdi« eller en helt anden metode.
88. Hvad for det første angår de kompetente nationale og internationale myndigheders beregning af den ajourførte kapital i forbindelse med »indgående« overførsler fastsættes denne kapital således på grundlag af de gældende nationale bestemmelser og ifølge de procedurer, der er fastsat i disse bestemmelser, eller når der er tale om internationale organisationer af disse organisationers interne bestemmelser, og ikke på grundlag af artikel 8 i bilag VIII til vedtægten og ifølge den rentesats, der er fastsat i denne bestemmelse. Dette er i øvrigt netop, hvad Retten i Første Instans fastslog i præmis 57 i dommen i sagen Belgien og Kommissionen mod Genette, idet den udtalte, at når der er tale om »indgående« overførsler, henhører afgørelsen om beregningen af de pensionsrettigheder, der skal overføres, under den kompetente nationale retsorden og den nationale domstolskontrol (jf. i denne retning Časta-dommen, præmis 24).
89. Det følger heraf, at der ikke skal tages hensyn til artikel 2 i forordning nr. 1324/2008 ved beregningen af den kapitalværdi, der svarer til de pensionsrettigheder, som en tjenestemand eller en ansat har erhvervet før sin tiltrædelse af tjenesten ved Unionen, og at de berørte nationale eller internationale myndigheder ikke automatisk skal tage hensyn til denne bestemmelse, når de skal ajourføre den nævnte kapital, som de har pligt til at overføre.
90. Hvad for det andet angår beregningen af det antal pensionsgivende tjenesteår, der skal godskrives i Unionens pensionsordning, og som udgør en anden beregning end beregningen af den ajourførte kapital, som det fremgår af denne doms præmis 85-87, bemærkes, at hverken artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten, der omhandler »indgående« overførsler, eller andre vedtægtsbestemmelser fastsætter en udtrykkelig pligt til at anvende den rentesats, der er nævnt i samme bilags artikel 8, i forbindelse med beregningen af det antal pensionsgivende tjenesteår, der skal godskrives i Unionens pensionsordning. Det følger heraf, at Kommissionens påstand om, at de omregningskoefficienter, der anvendes i tilfælde af »indgående« overførsler, »direkte påvirkes« af den rentesats, der fremgår af artikel 8 i bilag VIII til vedtægten, ikke kan støttes på nogen vedtægtsbestemmelse.
91. Rådet kan endvidere ikke ved en gennemførelsesforordning, der er vedtaget i henhold til vedtægtens artikel 83a, begrænse rækkevidden af artikel 11, stk. 2, andet led, i bilag VIII til vedtægten ved at rejse tvivl om den selvstændighed, som EU-lovgiver i denne bestemmelse har tillagt institutionerne ved at tildele dem beføjelse til at fastsætte det antal pensionsgivende tjenesteår, der skal godskrives i forbindelse med »indgående« overførsler i henhold til almindelige gennemførelsesbestemmelser.
92. Artikel 7, stk. 2 i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 indeholder ganske vist vedrørende beregningen af det antal pensionsgivende tjenesteår, der skal godskrives på grundlag af kapitalværdien af de bidrag, som faktisk er blevet overført til Unionens pensionsordning, en henvisning til de aktuarmæssige værdier V2, der fremgår af tabellen i bilag 2 til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004, der ifølge det nævnte bilag 2 selv »beregnes på grundlag af de parametre, der fremgår af bilag XII til vedtægten«. Blandt disse parametre fremgår bl.a. den rentesats, der er fastsat i artikel 8 i bilag VIII til vedtægten.
93. Bilag 2 til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 nævner imidlertid de aktuarmæssige værdier, der beregnes på grundlag af bl.a. den sats på 3,5%, der var fastsat i artikel 8 i bilag VIII til vedtægten, før den blev ændret ved forordning nr. 1324/2008. Det er netop disse værdier, som Kommissionen anvendte, da den udarbejdede de første forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, som sagsøgerne modtog, selv om artikel 8 i bilag VIII til vedtægten var blevet ændret i mellemtiden ved forordning nr. 1324/2008.
94. I forbindelse med anvendelsen af artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten, og navnlig ændringen af de omregningskoefficienter, der skal anvendes i forbindelse med »indgående« overførsler som følge af den nye rentesats på 3,1% i artikel 8 i bilag VIII til vedtægten efter ikrafttrædelsen af forordning nr. 1324/2008, påhvilede det under alle omstændigheder Kommissionen i henhold til den nævnte artikel 11, stk. 2, der for så vidt angår denne bestemmelses anvendelse henviser til de almindelige gennemførelsesbestemmelser, og ligeledes i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet, at ændre de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 og udfærdige en ny tabel over de aktuarmæssige værdier. Kommissionen fulgte netop denne fremgangsmåde, da den vedtog de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011, der indeholder et bilag med oplysninger om de nye aktuarmæssige værdier, der i de sidstnævnte almindelige gennemførelsesbestemmelser benævnes »omregningskoefficienter«, der skal anvendes ved beregningen af pensionsgivende tjenesteår.
95. Det bemærkes, at artikel 8 i bilag VIII til vedtægten i den affattelse, der var gældende efter ikrafttrædelsen af forordning nr. 1324/2008, kun kunne finde anvendelse på »indgående« overførsler i henhold til de almindelige gennemførelsesbestemmelser, som det påhviler institutionen at vedtage i overensstemmelse med artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten. Anvendelsen af den nævnte artikel 8 i det foreliggende tilfælde følger af henvisningen til de »parametre, der er fastsat i bilag XII til vedtægten«, som fremgår af overskriften til bilag 2 til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004, og dette for så vidt som artikel 1, stk. 2, artikel 10, stk. 2, og artikel 12 i det nævnte bilag XII henviser til den sats, der er nævnt i artikel 8 i bilag VIII til vedtægten. Overskriften til bilag 2 til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 giver en præciserende forklaring på den beregningsmetode, som Kommissionen har indført på grundlag af de gennemførelsesbeføjelser, der tilkommer den i medfør af artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten, og kan alene anvendes ved fortolkningen af den retsregel, der kommer til udtryk i tabellen over aktuarmæssige værdier (jf. hvad angår den normative virkning af overskriften til en artikel i et direktiv Domstolens dom af 3.4.2003, sag C-144/00, Hoffmann, præmis 37-40). Dertil kommer, at en sådan lang række af henvisninger, der i vidt omfang er cirkulære, ikke kan tillægges større vægt end de udtrykkelige oplysninger, der fremgår af tabellen over de omhandlede aktuarmæssige værdier, uden at retssikkerhedsprincippet derved tilsidesættes.
96. Sammenfattende må det konkluderes, at Kommissionens argument om, at den metode til beregning af den aktuarmæssige modværdi, der er fastsat i artikel 8 i bilag VIII til vedtægten, nødvendigvis også skal anvendes ved fastsættelsen af den ajourførte kapital samt antallet af pensionsgivende tjenesteår i henhold til artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten, er i strid med ordlyden af den sidstnævnte bestemmelse samt EU-lovgivers ønske, idet EU-lovgiver nemlig har ønsket, at der i vedtægten klart sondres mellem de to situationer, hvori der kan ske overførsel af pensionsrettigheder, dvs. »indgående« og »udgående« overførsler, og dermed også mellem begreberne ajourført kapital og aktuarmæssig modværdi.
97. På baggrund af det ovenstående må Kommissionens argument om, at forordning nr. 1324/2008 er blevet overflødig og ikke længere har hjemmel i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 for så vidt angår den metode, der anvendes til at beregne det antal pensionsgivende tjenesteår, der skal godskrives, anses for retligt urigtigt, idet anerkendelsen af et sådant argument vil tilsidesætte både rækkevidden af den nævnte forordning samt artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten.
98. Det skal derfor undersøges, om Kommissionen med føje kunne anvende de nye omregningskoefficienter i bilag 1 til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 på de anmodninger om overførsler, der blev indgivet før de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 trådte i kraft den 1. april 2011.
– Anvendelsen af de omregningskoefficienter, der fremgår af bilag 1 til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011, med tilbagevirkende kraft
99. Det bemærkes indledningsvis, at ifølge et almindeligt anerkendt princip finder en ny regel, for så vidt ikke andet er bestemt, øjeblikkelig anvendelse på situationer, der opstår, samt på fremtidige virkninger af situationer, der er opstået, uden imidlertid at være fuldstændigt konstituerede, under den tidligere regel (Personalerettens dom af 13.6.2012, sag F-31/10, Guittet mod Kommissionen, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
100. Det skal derfor undersøges, om sagsøgerne på det tidspunkt, hvor de nye omregningskoefficienter i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 trådte i kraft, dvs. den 1. april 2011, befandt sig i en situation, der var fuldstændigt konstitueret i henhold til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004. Det er kun i dette tilfælde, at det rent faktisk vil kunne anerkendes, at omregningskoefficienterne i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 blev anvendt med tilbagevirkende kraft på sagsøgerne. I dette tilfælde skal der foretages en undersøgelse af den af sagsøgerne rejste ulovlighedsindsigelse og nærmere bestemt lovligheden af anvendelsen med tilbagevirkende kraft af omregningskoefficienterne i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 i lyset af retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (jf. i denne retning dommen i sagen Guittet mod Kommissionen, præmis 48).
101. For at situationen for en tjenestemand eller en ansat, der har indgivet en anmodning om »indgående« overførsel, er fuldstændigt konstitueret i henhold til de aktuarmæssige værdier V2, der fremgår som bilag til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004, skal det godtgøres, at den pågældende senest dagen før datoen for ikrafttrædelsen af de nye omregningskoefficienter i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 havde accepteret det forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, som han havde modtaget i henhold til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004.
102. I det foreliggende tilfælde accepterede sagsøgerne det første forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår. Sagsøgernes ret til »indgående« overførsel opstod således, mens de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 var i kraft, og deres situation var derfor fuldstændig konstitueret på det tidspunkt, hvor de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 trådte i kraft, og de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004 fandt derfor anvendelse på deres situation.
103. På baggrund af ovenstående betragtninger må det konstateres, at hvad angår tjenestemænd og ansatte, der har accepteret et forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår før den 31. marts 2011, omhandler artikel 9 i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011, for så vidt som det af bestemmelsens stk. 4, første punktum, fremgår, at de omregningskoefficienter, der er fastsat i bilag 1 til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011, finder anvendelse med virkning fra den 1. januar 2009, situationer, der er fuldt konstitueret i henhold til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004.
104. Som nævnt i denne doms præmis 99 og 100 forbyder retssikkerhedsprincippet imidlertid, at en EU-retsakt gives gyldighed fra et tidspunkt, der ligger før aktens ikrafttræden. Dette kan rent undtagelsesvis tillades, når det tilstræbte formål fordrer det, og når de berørtes berettigede forventning respekteres behørigt (dommen i sagen Guittet mod Kommissionen, præmis 63 og 64 og den deri nævnte retspraksis).
105. Kommissionen har i det foreliggende tilfælde ikke bevist, at det forfulgte formål gjorde det nødvendigt at tillægge de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 tilbagevirkende kraft. Selv om Kommissionen har anført, at det fulgte af anvendelsen af forordning nr. 1324/2008, at omregningskoefficienterne trådte i kraft den 1. januar 2009, fremgår det derimod af denne doms præmis 91-97, at forordning nr. 1324/2008 ikke indebar, at de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 var »forældede«, eller at de automatisk ikke længere havde noget retligt grundlag for så vidt angår metoden til at beregne antallet af pensionsgivende tjenesteår.
106. Det må endvidere konstateres, at Kommissionen ikke har godtgjort, at der forelå almene og afgørende hensyn, som gjorde det nødvendigt at anvende de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 fra det tidspunkt, hvor forordning nr. 1324/2008 trådte i kraft. Det bemærkes nemlig, at det følger af vedtægtens artikel 83a, at ansvaret for at opretholde en balance i Unionens pensionsordning påhviler Rådet, der på grundlag af en aktuarberegning, som Kommissionen hvert år forelægger Rådet, og efter forslag fra Kommissionen vedtager den tilsvarende forordning med kvalificeret flertal, der, som det i øvrigt for så vidt angår forordning nr. 1324/2008 var tilfældet i den foreliggende sag, finder anvendelse på alle Unionens institutioner og organer. Det påhviler således ikke Kommissionen alene at sikre, at der er balance i Unionens pensionsordning, og det påhviler den endnu mindre at gøre dette gennem sine egne almindelige gennemførelsesbestemmelser.
107. Endelig har anvendelsen af de omregningskoefficienter, der er fastsat i bilag 1 til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011, før de nævnte gennemførelsesbestemmelser trådte i kraft den 1. april 2011, på de tjenestemænd eller ansatte, der havde accepteret et forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår før den 1. april 2011, nødvendigvis tilsidesat disse tjenestemænds eller ansattes berettigede forventning (jf. i denne retning dommen i sagen Guittet mod Kommissionen, præmis 66).
108. Det følger af det ovenstående, at artikel 9, stk. 3, sidste punktum, og artikel 9, stk. 4, første punktum, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011 må anses for ulovlige, for så vidt som det derved foreskrives, at de omregningskoefficienter, der er fastsat i bilag 1 til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011, skal finde anvendelse på de tjenestemænd og ansatte, der har accepteret et forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår før ikrafttrædelsen af de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011.
109. De første forslag om godskrivning af pensionsgivende tjenesteår, som blev udfærdiget på grundlag af den almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004, var i denne henseende ikke behæftet med en ulovlighed, og kunne derfor ikke tilbagekaldes (jf. i denne retning dom afsagt af Den Europæiske Unions Ret den 12.5.2010, sag T-491/08 P, Bui Van mod Kommissionen, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).
110. Det var under alle omstændigheder de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2004, der skulle finde anvendelse på det tidspunkt, hvor sagsøgernes anmodninger om »indgående« overførsler blev registeret henholdsvis den 17. november 2009 og den 1. juli 2009, og ikke de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011. Da det i de anfægtede afgørelser var de omregningskoefficienter, der er fastsat i bilag 1 til de almindelige gennemførelsesbestemmelser af 2011, som blev anvendt, må det første og andet anbringende efter en samlet gennemgang tages til følge, og de anfægtede afgørelser må derfor annulleres, uden at det er nødvendigt at tage stilling til det tredje anbringende i søgsmålet.
Sagens omkostninger
111. I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 1, pålægges det, medmindre andet følger af dette reglements andet afsnit, kapitel 8, den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. I medfør af denne artikels stk. 2 kan Personaleretten, såfremt dette findes rimeligt, træffe bestemmelse om, at den tabende part kun pålægges at betale en del af sagens omkostninger eller slet ikke pålægges at betale sagsomkostninger.
112. Det følger af denne doms præmisser, at Kommissionen har tabt sagen. Sagsøgerne har endvidere udtrykkeligt nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne. De foreliggende omstændigheder kan ikke begrunde anvendelsen af procesreglementets artikel 87, stk. 2, hvorfor Kommissionen pålægges at bære sine egne omkostninger og at betale sagsøgernes sagsomkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
PERSONALERETTEN (plenum):
1) Europa-Kommissionens afgørelser af 20. maj 2011 og af 19. maj 2011 stilet til henholdsvis Marco Verile og Anduela Gjergji annulleres.
2) Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler de af Marco Verile og Anduela Gjergji afholdte omkostninger.