62012CC0237_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
Inhoud
I – Inleiding
II – Uniewetgeving
III – Procesverloop en conclusies
IV – Beoordeling
A – Toepasselijke regelgeving
B – In temporeel opzicht toepasselijke Franse regelgeving
C – Maatstaf voor de beoordeling van de omzetting van punten van de bijlagen bij de nitraatrichtlijn
D – Eerste middel: uitrijperiodes
1. Inhoudelijk niet betwiste onderdelen van het eerste middel
2. Uitrijden van meststoffen van type II op sinds meer dan zes maanden ingezaaid grasland
3. Uitrijden van meststoffen van type III op sinds meer dan zes maanden ingezaaid grasland
E – Tweede middel: opslagcapaciteiten voor mest
1. Ontbreken van nauwkeurige regels ter bepaling van de noodzakelijke opslagcapaciteiten
2. Duur van de langste periodes waarvoor in opslagcapaciteiten moet worden voorzien
3. Opslag op het veld
F – Derde middel: evenwichtige bemesting
G – Vierde middel: waarborging van de maximumhoeveelheid stikstof van 170 kg per hectare en jaar
1. Melkkoeien
2. Overige landbouwhuisdieren
H – Vijfde middel: uitrijden op hellingen
I – Zesde middel: Bevroren of met sneeuw bedekte grond
V – Kosten
VI – Conclusie
I – Inleiding
1. De nitraatrichtlijn(2) is van groot belang voor de waterkwaliteit in de Europese Unie. Zij bevat regels inzake het op of in de bodem brengen – dat wil zeggen het uitrijden – van stikstofhoudende meststoffen, met name mest van dierlijke oorsprong, in de landbouw. De richtlijn wil bereiken dat boeren niet meer stikstof uitrijden dan de gewassen op een bepaald tijdstip nodig hebben. Wordt die hoeveelheid overschreden, bestaat het risico dat de stikstof niet door de gewassen wordt verbruikt, maar in het milieu terechtkomt.
2. Het gaat hierbij niet om stikstof als zodanig, die immers in hoge concentraties in de lucht aanwezig is, maar om bepaalde stikstofverbindingen die gewassen nodig hebben om te groeien, vooral nitraat. Deze stikstofvormen worden „gemineraliseerd” genoemd. Dierlijke mest bevat naast gemineraliseerde stikstof ook hoge percentages organische stikstof, bijvoorbeeld in proteïnes en aminozuren. Die organische stikstof moet door micro-organismen worden „gemineraliseerd” voordat hij door de gewassen kan worden opgenomen.
3. Nitraat dat niet door gewassen wordt opgenomen, kan het water verontreinigen. Het lost op in water en kan dan door afvloeiing het grondwater of oppervlaktewateren bereiken. Oppervlaktewateren kunnen bovendien worden verontreinigd door aan de oppervlakte afvloeiend nitraat. Via die weg kan ook organische stikstof worden getransporteerd, die pas in het water wordt gemineraliseerd.
4. In oppervlaktewateren werkt nitraat als mest en bevordert daardoor met name de groei van bepaalde algen, die dan weer schadelijk kunnen zijn voor de waterkwaliteit en de aquatische biodiversiteit. Bovendien kunnen algensoorten tot ontwikkeling komen die gifstoffen afgeven. De nitraatbelasting van het grondwater kan met name afbreuk doen aan de kwaliteit van het drinkwater.
5. Alhoewel de Commissie onlangs heeft meegedeeld dat de kwaliteit van de oppervlaktewateren erop vooruit is gegaan, zijn er wat het grondwater betreft nauwelijks verbeteringen zichtbaar.(3) Dit geldt ook voor Frankrijk, waar sinds het jaar 2000 bij meer dan 10 % van de meetstations een nitraatconcentratie van meer dan 50 mg/l in het grondwater werd geconstateerd. Bij oppervlaktewateren is de situatie duidelijk beter en geven de problematische metingen bovendien een dalende trend te zien.(4) In elk geval moet nog veel worden gedaan om de nitraatbelasting van de wateren te verminderen.
6. Het is dan ook niet voor het eerst dat het Hof zich met de nitraatrichtlijn dient bezig te houden. De onderhavige procedure markeert echter een nieuwe fase in de handhaving ervan. Terwijl de door de Commissie op stapel gezette procedures tot dusver vooral tot doel hadden de lidstaten ertoe aan te zetten de vereiste maatregelen überhaupt te nemen, gaat het haar in casu met name om de kwaliteit van de omzettingsmaatregelen
7. In dit verband zijn ten dele ingewikkelde technische kwesties aan de orde, namelijk de periodes waarin het uitrijden van dierlijke mest moet worden verboden, de in dat verband noodzakelijke opslagcapaciteiten voor mest, de voorwaarden waaronder en de mate waarin dierlijke mest mag worden uitgereden en het uitrijden op hellend, bevroren of met sneeuw bedekt land.
II – Uniewetgeving
8. Het doel van de nitraatrichtlijn volgt uit artikel 1 ervan:
„Deze richtlijn heeft tot doel,
– de waterverontreiniging die wordt veroorzaakt of teweeggebracht door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen, en
– verdere verontreiniging van dien aard te voorkomen.”
9. Te dien einde stellen de lidstaten volgens artikel 4 van de nitraatrichtlijn vrijwillige codes van goede landbouwpraktijken op, waarin ten minste de bepalingen omtrent de in bijlage II A vermelde punten zijn opgenomen. Tevens wijzen zij uit hoofde van artikel 3 kwetsbare zones aan die behoefte hebben aan bijzondere bescherming, die in artikel 5 nader wordt omschreven:
„1. [...] de lidstaten [dienen] ter bereiking van de in artikel 1 genoemde doelstellingen actieprogramma’s op te stellen voor de aangewezen kwetsbare zones.
2. [...]
3. In de actieprogramma’s wordt rekening gehouden met:
a) de beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens, hoofdzakelijk wat betreft de respectieve bijdrage van stikstof uit agrarische en uit andere bronnen;
b) de milieuomstandigheden in de desbetreffende gebieden
van de betrokken lidstaat.
4. De actieprogramma’s worden binnen vier jaar na opstelling uitgevoerd en bestaan uit de volgende verplichte maatregelen:
a) de maatregelen van bijlage III;
b) de maatregelen die de lidstaten hebben voorgeschreven in de overeenkomstig artikel 4 opgestelde code(s) van goede landbouwpraktijken, met uitzondering van de maatregelen welke zijn vervangen door die van bijlage III.
[...]
7. De lidstaten bezien hun actieprogramma’s, met inbegrip van de eventueel krachtens lid 5 genomen aanvullende maatregelen, ten minste eens in de vier jaar opnieuw en herzien deze zo nodig. Zij stellen de Commissie in kennis van wijzigingen in de actieprogramma’s.”
10. De maatregelen van de bijlagen II en III zijn de volgende:
„Bijlage II
Code(s) van goede landbouwpraktijken
A. In een code of codes van goede landbouwpraktijken ter vermindering van verontreiniging door nitraten en waarin rekening wordt gehouden met de omstandigheden in de verschillende regio’s in de Gemeenschap behoren voorschriften te zijn opgenomen aangaande de volgende aspecten, voor zover zij relevant zijn:
1. de periodes die niet geschikt zijn voor het op of in de bodem brengen van een meststof;
2. het op of in de bodem brengen van een meststof op steile hellingen;
3. het op of in de bodem brengen van een meststof op drassig, ondergelopen, bevroren of met sneeuw bedekt land;
[...]
5. de capaciteit en bouw van opslagtanks voor dierlijke mest, inclusief maatregelen ter voorkoming van waterverontreiniging veroorzaakt door het wegstromen en weglekken in grond- en oppervlaktewater van vloeistoffen die dierlijke mest en afvalwater van opgeslagen plantaardig materiaal zoals kuilvoeder bevatten;
6. methoden voor het op of in de bodem brengen van zowel kunstmest als dierlijke mest, inclusief hoeveelheid en gelijkmatigheid van de verspreiding, waarmee de afvoer van nutriënten naar het water op een aanvaardbaar niveau wordt gehouden.
[...]
Bijlage III
Maatregelen die in actieprogramma’s als bedoeld in artikel 5, lid 4, onder a, moeten worden opgenomen
1. Deze maatregelen behelzen voorschriften betreffende:
1. de periodes waarin het op of in de bodem brengen van bepaalde soorten meststoffen verboden is;
2. de opslagcapaciteit van tanks voor dierlijke mest; deze moet groter zijn dan die welke vereist is voor de langste periode waarin het op of in de bodem brengen van mest in de betrokken kwetsbare zone verboden is, behalve wanneer ten genoegen van de bevoegde instantie kan worden aangetoond dat elke hoeveelheid mest boven de werkelijke opslagcapaciteit op een voor het milieu onschadelijke wijze zal worden verwijderd;
3. beperking van het op of in de bodem brengen van meststoffen overeenkomstig de goede landbouwpraktijken en rekening houdend met de kenmerken van de betrokken kwetsbare zone, met name:
a) bodemgesteldheid, grondsoort en schuinte van hellingen;
b) klimaatomstandigheden, neerslag en irrigatie;
c) landgebruik en landbouwpraktijken, waaronder vruchtwisselingssystemen,
en gebaseerd op een balans tussen
i) de te verwachten stikstofbehoeften van de gewassen, en
ii) de stikstoftoevoer naar de gewassen uit de bodem en uit bemesting die overeenkomt met
– de hoeveelheid stikstof die in de bodem aanwezig is op het moment dat het gewas begint het in significante mate te gebruiken (aanwezige hoeveelheden aan het eind van de winter);
– de toevoer van stikstof door de nettomineralisatie van de voorraden organische stikstof in de bodem;
– toevoeging van stikstofverbindingen uit dierlijke mest;
– toevoeging van stikstofverbindingen uit kunstmest en andere meststoffe n.
2. Deze maatregelen moeten waarborgen dat de elk jaar op of in de bodem gebrachte hoeveelheid dierlijke mest, met inbegrip van die welke door de dieren zelf wordt opgebracht, voor elk landbouw- of veehouderijbedrijf een bepaalde hoeveelheid per hectare niet overschrijdt.
Deze bepaalde hoeveelheid per hectare is de hoeveelheid mest die 170 kg N bevat. [...]
3. De lidstaten kunnen de in punt 2 genoemde hoeveelheden berekenen op basis van aantallen dieren.”
III – Procesverloop en conclusies
11. De Commissie heeft in 2009 een begin gemaakt met haar onderzoek van de Franse regelingen en heeft Frankrijk, na een uitnodiging om opmerkingen te maken, op 28 oktober 2011 een met redenen omkleed advies doen toekomen. Hierin werd die lidstaat opgeroepen om uiterlijk op 28 december 2011 definitief aan zijn unierechtelijke verplichtingen te voldoen. Aangezien het antwoord van Frankrijk haar bezwaren niet uit de weg kon ruimen, heeft de Commissie op 16 mei 2012 het onderhavige beroep ingesteld.
12. De Commissie verzoekt het Hof:
1) vast te stellen dat de Franse Republiek de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 5, lid 4, en de bijlagen II (A.1, A.2, A.3 en A.5), en III (punten 1.1, 1.2, 1.3 en 2) bij richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen, door niet te zorgen voor een juiste en volledige uitvoering van alle in de bijlagen II en III van deze richtlijn opgenomen vereisten;
2) de Franse Republiek te verwijzen in de kosten.
13. De Franse Republiek verzoekt het Hof:
1) het beroep van de Commissie te verwerpen, en
2) de Commissie te verwijzen in de kosten.
14. Partijen hebben schriftelijke opmerkingen ingediend en hun standpunten ter terechtzitting van 7 november 2013 mondeling toegelicht.
IV – Beoordeling
A – Toepasselijke regelgeving
15. De nitraatrichtlijn heeft volgens artikel 1 ervan tot doel de door nitraten uit agrarische bronnen veroorzaakte of teweeggebrachte waterverontreiniging te verminderen en verdere waterverontreiniging van die aard te voorkomen.
16. Met het oog hierop dienen de lidstaten onder andere kwetsbare zones aan te wijzen die door nitraat zijn verontreinigd of dreigen te worden verontreinigd indien geen beschermingsmaatregelen worden genomen. Met betrekking tot die zones dienen de lidstaten volgens artikel 5, lid 1, actieprogramma’s vast te stellen.
17. Om die actieprogramma’s gaat het in de onderhavige procedure. Zij zijn vastgesteld voor ongeveer de helft van het Franse grondgebied.(5)
18. Volgens artikel 5, lid 4, sub a en b, van de nitraatrichtlijn bestaan de actieprogramma’s uit de verplichte maatregelen die zijn opgenomen in bijlage III en in de code(s) van goede landbouwpraktijken. De codes van goede landbouwpraktijken dienen volgens artikel 4, lid 1, sub a, ten minste bepalingen omtrent de in bijlage II A vermelde punten te omvatten.
B – In temporeel opzicht toepasselijke Franse regelgeving
19. De Commissie maakt in de precontentieuze procedure en in haar beroep in het bijzonder bezwaar tegen decreet nr. 2001/34 van 10 januari 2001(6) en een besluit van 6 maart 2001(7), die beide betrekking hadden op de nationale actieprogramma’s ter bescherming van het water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen, alsmede tegen de actieprogramma’s van verschillende departementen.
20. Frankrijk verwijst echter uitsluitend naar recentere regelingen, met name een besluit van 19 december 2011(8), waarop ook de Commissie ingaat.
21. Ik herinner eraan dat volgens vaste rechtspraak het bestaan van een niet-nakoming wordt beoordeeld aan de hand van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn. Met later opgetreden wijzigingen kan het Hof geen rekening houden.(9)
22. De Commissie stelde Frankrijk in haar met redenen omklede advies van 28 oktober een laatste termijn tot 28 december 2011.
23. Het besluit van 19 december 2011 is vóór de afloop van die termijn in werking getreden en dient derhalve in casu in beginsel in aanmerking te worden genomen.(10) Artikel 2, tweede alinea, van dat besluit vermeldt echter verschillende bepalingen die pas van kracht werden op 1 september 2012, dat wil zeggen na afloop van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn. Een aantal regelingen wordt bovendien zelfs nog later van kracht, namelijk op 1 juli 2016. Beide groepen bepalingen zijn in casu dan ook niet relevant.
24. Verder moet worden nagegaan of de Commissie kan opkomen tegen de overige regelingen van het besluit van 19 december 2011. Alhoewel die regelingen geen voorwerp zijn geweest van de precontentieuze procedure, kan niet worden geëist dat de nationale bepalingen die in het met redenen omklede advies worden genoemd, in elk geval volledig overeenstemmen met de bepalingen die in het verzoekschrift aan de orde worden gesteld. Wanneer tussen deze twee fasen van de procedure een wetswijziging heeft plaatsgevonden, is het voldoende dat het stelsel dat met de in de precontentieuze procedure gewraakte wetgeving was ingevoerd, in zijn geheel bezien in stand is gelaten door de nieuwe wettelijke maatregelen die de betrokken lidstaat na het uitbrengen van het met redenen omkleed advies heeft ingevoerd en die in het kader van het beroep in geding worden gebracht.(11)
25. Het Hof heeft voorts geoordeeld dat een beroep ontvankelijk is dat betrekking heeft op nieuwe nationale maatregelen waarbij uitzonderingen worden ingevoerd op het stelsel waartegen het met redenen omklede advies is gericht, waardoor het bezwaar aldus gedeeltelijk wordt verholpen. Indien in een dergelijk geval de ontvankelijkheid van het beroep niet werd aanvaard, dan zou een lidstaat een niet-nakomingsprocedure kunnen blokkeren door bij elke kennisgeving van een met redenen omkleed advies zijn wetgeving licht te wijzigen, maar de regeling waartegen bezwaar wordt gemaakt voor het overige te handhaven.(12)
26. Dit geldt echter niet voor nieuwe bezwaren ten opzichte van die in het met redenen omkleed advies, die worden aangevoerd tegen nationale maatregelen die na het uitbrengen van dat advies zijn vastgesteld om de hierin geformuleerde bezwaren te verhelpen.(13)
27. Dit betekent dat met het oog op de ontvankelijkheid van elke in het verzoekschrift aangevoerde grief moet worden onderzocht in hoeverre het Hof deze in aanmerking kan nemen.
C – Maatstaf voor de beoordeling van de omzetting van punten van de bijlagen bij de nitraatrichtlijn
28. Met betrekking tot verschillende grieven stelt Frankrijk dat de nitraatrichtlijn de keuze van de bepalingen tot omzetting van de afzonderlijke punten van de bijlagen II en III overlaat aan de lidstaten en dat de Commissie derhalve alleen maar bezwaar kan maken tegen regelingen die duidelijk ongeschikt zijn.
29. Het is een feit dat de litigieuze punten van de bijlagen vrij ruim zijn geformuleerd. De lidstaten dienen ten aanzien van bepaalde kwesties bepalingen of voorschriften vast te stellen, maar louter op grond van de tekst is niet altijd duidelijk welke inhoud de omzettingsmaatregelen precies moeten hebben. De nitraatrichtlijn laat de lidstaten derhalve een zekere speelruimte.(14)
30. Die speelruimte wordt echter wel beperkt, en dat vooral door het in artikel 1 neergelegde doel van de nitraatrichtlijn om de bestaande waterverontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen en verdere waterverontreiniging van die aard te voorkomen.(15) De richtlijn heeft dus tot doel de milieukwaliteit te verbeteren overeenkomstig artikel 191, lid 1, eerste gedachtestreepje, VWEU en toepassing te geven aan het preventiebeginsel van artikel 191, lid 2, VWEU.
31. Bij de vastlegging van de vereiste maatregelen in de actieprogramma’s dienen de lidstaten volgens artikel 5, lid 3, van de nitraatrichtlijn – net als uit hoofde van artikel 191, lid 3, VWEU – rekening te houden met de beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens.(16)
32. Dat betekent dat de Commissie bezwaar kan maken tegen alle gebreken van nationale actieprogramma’s die in de weg staan aan een doeltreffende vermindering en preventie van waterverontreiniging door nitraten uit agrarische bron. Daarbij dient zij zich in het bijzonder te laten leiden door de best beschikbare wetenschappelijke inzichten.
33. In het onderhavige geval zijn met name drie studies van belang. De Commissie verwijst uitdrukkelijk naar een door haar in opdracht gegeven studie uit 2001(17) en een wetenschappelijk artikel uit 2007(18), die zij weliswaar niet overlegt, maar waarbij Frankrijk inhoudelijk ook geen vraagtekens plaatst. De Commissie heeft bovendien een recentere studie uit 2011 op internet gepubliceerd(19), die eveneens namens haar is opgesteld. Die laatstgenoemde studie kan niet tegen Frankrijk worden aangevoerd, daar partijen hiernaar niet verwijzen. Aangezien de Commissie die studie echter kennelijk als doorslaggevend beschouwt, moet ervan worden uitgegaan dat zij ten opzichte van de studie uit 2001 geactualiseerde wetenschappelijke inzichten bevat. Dat betekent dat zij in beginsel geschikt is om de wetenschappelijk gemotiveerde argumenten van de Commissie te ontzenuwen of althans te relativeren.
34. Overigens kan Frankrijk dergelijke bezwaren met name ontzenuwen door recentere of betere wetenschappelijke gegevens aan te voeren. Met het oog daarop legt die lidstaat meerdere documenten voor.
35. Van belang is ten slotte dat de nitraatrichtlijn zodanig moet worden omgezet dat zij door de landbouwers in de praktijk kan worden uitgevoerd. In verband met de habitatrichtlijn(20) heeft het Hof geoordeeld dat de lidstaten er in het bijzonder op moeten toezien dat hun wetgeving ter omzetting ervan duidelijk en nauwkeurig is, omdat die richtlijn ingewikkelde en technische regels vaststelt op het gebied van het milieurecht.(21) Zoals blijkt uit de onderhavige procedure, zijn de regels van de nitraatrichtlijn eveneens ingewikkeld en technisch. Bovendien wordt zij in de praktijk niet toegepast door de autoriteiten, die over de nodige vakkennis dienen te beschikken, maar door landbouwers. Dat betekent dat de nitraatrichtlijn zo duidelijk en nauwkeurig moet worden omgezet dat zij ook kan worden uitgevoerd door personen die geen opleiding tot milieuwetenschapper hebben genoten.(22)
D – Eerste middel: uitrijperiodes
36. Het eerste middel omvat vijf onderdelen die betrekking hebben op de uitrijperiodes voor meststoffen. Volgens bijlage II (A.1) van de nitraatrichtlijn dienen de codes van goede landbouwpraktijken bepalingen te bevatten betreffende periodes waarin meststoffen niet mogen worden uitgereden, voor zover zij relevant zijn. Volgens bijlage III ( 1.1) van de nitraatrichtlijn dienen ook de actieprogramma’s bepalingen te bevatten inzake periodes waarin het uitrijden van bepaalde soorten meststoffen is verboden.
37. Frankrijk verwijst in dit verband uitsluitend naar bijlage I, punt 1, bij het besluit van 19 december 2011, dat met betrekking tot de meeste onderdelen van het eerste middel nieuwe regelingen bevat. Dat besluit is weliswaar vóór 28 december 2011 in werking getreden, maar de relevante bepalingen waren – zoals Frankrijk erkent – volgens artikel 2, tweede alinea, ervan pas vanaf 1 september 2012 van toepassing. Zij waren daarom niet bepalend voor de rechtssituatie op het in casu relevante tijdstip.
38. Doorslaggevend is dan ook de eerder geldende regeling, dat wil zeggen het besluit van 6 maart 2001. Net als de nieuwe regels maakt die regeling een onderscheid naar enerzijds de verschillende gewassen en anderzijds de verschillende soorten meststoffen. Bij de gewassen wordt een onderscheid gemaakt naar in de lente en de herfst verbouwde akkerbouwgewassen en sinds meer dan zes maanden ingezaaid grasland. Tot type I van de meststofclassificatie wordt vaste mest gerekend, tot type II daarentegen vloeibare mest, dat wil zeggen drijfmest of gier. Type III omvat bijvoorbeeld minerale kunstmest.
1. Inhoudelijk niet betwiste onderdelen van het eerste middel
39. De Commissie stelt dat Frankrijk haar desbetreffende verplichtingen niet is nagekomen door
– met betrekking tot herfstgewassen en sinds meer dan zes maanden ingezaaid grasland geen uitrijverbod te hebben vastgesteld voor meststoffen van type 1,
– met betrekking tot lentegewassen alleen voor de maanden juli en augustus een uitrijverbod te hebben vastgesteld voor meststoffen van type I,
– met betrekking tot herfstgewassen een uitrijverbod voor meststoffen van type II alleen voor de periode van 1 november tot en met 15 januari te hebben vastgesteld en in het geheel geen uitrijverbod voor meststoffen van type III voor de periode na 15 januari, en
– met betrekking tot lentegewassen een uitrijverbod voor meststoffen van type II alleen te hebben vastgesteld voor de periode tot en met 15 januari.
40. Wat de gevallen betreft waarin geheel geen verboden zijn vastgesteld, wijst de Commissie erop dat de lidstaten volgens bijlage II (A. 1) en bijlage III (1.1) van de nitraatrichtlijn in beginsel verplicht zijn dergelijke verboden uit te vaardigen. Doen zij dit niet, moeten zij dit rechtvaardigen.
41. Ten aanzien van de bestaande verboden die de Commissie ontoereikend acht, wijst zij erop dat na het einde van respectievelijk voor het begin van de groeiperiode geen meststoffen meer mogen worden uitgereden.
42. Frankrijk probeert echter niet het ontbreken van verboden te rechtvaardigen of de duur van de bekritiseerde verboden te motiveren, maar beperkt zich ertoe de bij bijlage I, deel I, bij het besluit van 19 december 2011 ingevoerde minimumverboden toe te lichten respectievelijk te verdedigen.
43. Frankrijk reageert dus niet op het verwijt dat de vóór 2011 geldende regels ontoereikend waren. Aangezien de nieuwe regelgeving op het relevante tijdstip echter nog niet van kracht was, zijn deze onderdelen van het eerste middel gegrond.
44. Zoals Frankrijk terecht opmerkt, moeten de grieven van de Commissie die betrekking hebben op de nieuwe regelgeving(23), echter reeds worden afgewezen op grond van het feit dat deze niet, zoals vereist volgens artikel 21, lid 1, van het Statuut en artikel 38, lid 1, sub c, van het bij het instellen van het beroep vigerende Reglement voor de procesvoering (thans artikel 120, sub c, van het Reglement voor de procesvoering), in het verzoekschrift voorkomen, maar in een bijlage bij het met redenen omklede advies.(24)
45. Dit is in casu des te belangrijker aangezien de Commissie zich er in het verzoekschrift toe beperkt bepaalde verbodsperiodes als ontoereikend te bekritiseren en alleen in die bijlage uiteenzet welke periodes in haar visie adequaat zijn. Aangezien die laatste argumenten echter het voorwerp van het beroep zouden wijzigen, hadden zij reeds in het verzoekschrift (en in de precontentieuze procedure) duidelijk moeten worden uiteengezet. De desbetreffende opmerkingen in de repliek zijn volgens artikel 42, tweede alinea, van het bij het instellen van de repliek vigerende Reglement voor de procesvoering (thans artikel 127, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering) te laat aangevoerd.
46. Dat betekent echter niet dat bijlage I, deel I, bij het besluit van 19 december 2011 door het onderhavige middel niet wordt geraakt. Frankrijk geeft namelijk een slechts onvolledige beschrijving van de nieuwe regels voor het uitrijden van mest op grasland. Deze bevatten een uitzondering voor het uitrijden van weinig belaste mest van type I op grasland tot een maximum van 20 kg stikstof per hectare voor de verbodsperiode van 15 december tot 15 januari.(25) Indien landbouwers echter iedere maand een dergelijke hoeveelheid stikstof zouden uitrijden, zou dat neerkomen op 240 kg stikstof per jaar, hetgeen duidelijk meer is dan bijlage III (2) van de nitraatrichtlijn toestaat. In het licht van die zeer ruime uitzonderingen moet bijlage I, deel I, bij het besluit van 19 december 2011 wat het uitrijden van mest van type I op grasland betreft derhalve worden beschouwd als een slechts lichte wijziging van de bestaande wetgeving. De regeling is dan ook voorwerp van de onderhavige procedure voor zover zij het uitrijden van mest van type I op grasland gedurende het hele jaar toestaat.(26)
47. Frankrijk heeft derhalve artikel 5, lid 4, van en bijlage II (A.1) en bijlage III (1.1) bij de nitraatrichtlijn geschonden voor zover:
– het besluit van 6 maart 2001 geen verbod op het uitrijden van meststoffen van type I voor herfstgewassen bevatte en
– bijlage I, deel I, bij het besluit van 19 december 2011 slechts geringe beperkingen stelt aan het uitrijden van meststoffen van type I op sinds meer dan zes maanden ingezaaid grasland,
– het besluit van 6 maart 2001 het uitrijden van meststoffen van type I voor lentegewassen slechts verbood van 1 juli tot en met 31 augustus,
– het besluit van 6 maart 2001 het uitrijden van meststoffen van type II voor herfstgewassen slechts verbood van 1 november tot en met 15 januari, en voor zover
– het besluit van 6 maart 2001 het uitrijden van meststoffen van type III voor herfstgewassen en van meststoffen van type II voor lentegewassen slechts verbood tot en met 15 januari.
2. Uitrijden van meststoffen van type II op sinds meer dan zes maanden ingezaaid grasland
48. De Commissie stelt dat Frankrijk het uitrijden van mest van type II op grasland uiterlijk vanaf 15 september moet verbieden, en niet pas vanaf 15 november zoals in de besluiten van 6 maart 2001 en 19 december 2011 is vastgelegd. Zij wijst erop dat gewassen pas vanaf een buitentemperatuur van 5º Celsius gaan groeien en dus stikstof opnemen. Bovendien wordt organische stikstof ook bij lagere temperaturen gemineraliseerd, dat wil zeggen zodanig omgevormd dat zij ook voor gewassen beschikbaar is. Gezien het risico van uitloging van die stikstof mag tot uiterlijk 15 dagen voor het einde van de groeiperiode mest worden toegediend. In de repliek voert de Commissie bovendien aan dat meststoffen van type II uitermate hoge concentraties minerale stikstof bevatten zodat het risico van waterverontreiniging bijzonder groot is.
49. Frankrijk is van mening dat ook andere aspecten in aanmerking moeten worden genomen. De door Frankrijk aangevoerde argumenten hebben echter vooral betrekking op meststoffen van type I, die hier niet aan de orde zijn.
50. Met betrekking tot meststoffen van type II betoogt Frankrijk in vrij algemene termen dat de hierin aanwezige organische stikstof minder snel wordt gemineraliseerd dan de Commissie aanneemt. Om te waarborgen dat aan het begin van de groeiperiode voldoende gemineraliseerde stikstof beschikbaar is, is het volgens Frankrijk zinvol de mest reeds in de late herfst van het voorafgaande jaar uit te rijden.
51. Frankrijk brengt evenwel niets in tegen het overtuigende argument van de Commissie dat het aandeel reeds gemineraliseerde stikstof in die meststoffen vrij hoog is. Wanneer die meststoffen in de herfst worden uitgereden, bestaat dus een groter risico dat gemineraliseerde stikstof gedurende de winter uitloogt en zodoende het water verontreinigt in plaats van door de gewassen te worden verbruikt.
52. Ook het argument van een stikstofgebrek („faim d’azote”) als gevolg van een immobilisering van stikstof door micro-organismen kan geen rechtvaardiging bieden voor het uitrijden in de herfst. Er moet veeleer worden gevreesd dat een groot deel van de in de herfst toegediende stikstof vóór het begin van de lente wordt geïmmobiliseerd, ofwel wordt uitgeloogd. Het risico van immobilisering kan alleen maar worden voorkomen door het uitrijden van de mest zo goed mogelijk te laten aansluiten op de groeiperiode.
53. Dit betekent dat Frankrijk artikel 5, lid 4, van en de bijlagen II (A.1) en III (1.1) bij de nitraatrichtlijn heeft geschonden voor zover bijlage I, deel I, bij het besluit van 19 december 2011 het uitrijden van meststoffen van type II op sinds meer dan zes maanden ingezaaid grasland niet reeds vanaf 15 september verbiedt.
3. Uitrijden van meststoffen van type III op sinds meer dan zes maanden ingezaaid grasland
54. De Commissie is van mening dat het uitrijden van meststoffen van type III op grasland in bergachtige regio’s ook in februari moet worden verboden, aangezien de temperaturen daar gedurende die periode beneden de 5º Celsius blijven. Dit wordt noch in het besluit van 6 maart 2001, noch in het besluit van 19 december 2011 in aanmerking genomen.
55. Dit argument is overtuigend, aangezien gewassen bij lagere temperaturen niet groeien en dus geen stikstof opnemen. Bovendien heeft het Hof reeds vastgesteld dat de relevantie van de in bijlage II.A van de nitraatrichtlijn bedoelde voorschriften moet worden beoordeeld op basis van objectieve criteria zoals de geologische en klimatologische kenmerken van elke regio.(27) Wat de vereisten van bijlage III (1.1) betreft, volgt dit reeds uit artikel 5, lid 3, sub b. Het feit dat de temperaturen in bergachtige regio’s langer laag blijven, moet derhalve bij de uitrijverboden in aanmerking worden genomen.
56. Frankrijk betwist dit overtuigende argument van de Commissie niet.
57. Dit betekent dat Frankrijk artikel 5, lid 4, van en bijlage II (A.1) en bijlage III (1.1) bij de nitraatrichtlijn heeft geschonden voor zover bijlage I, deel I, bij het besluit van 19 december 2011 geen verbod bevat op het uitrijden van meststoffen van type III op sinds meer dan zes maanden ingezaaid grasland in bergachtige regio’s in februari bij temperaturen beneden 5° Celsius.
E – Tweede middel: opslagcapaciteiten voor mest
58. Met haar tweede middel komt de Commissie op tegen de Franse regelgeving inzake de opslag van mest.
59. Volgens bijlage II (A. 5) bij de nitraatrichtlijn dienen de codes van goede landbouwpraktijken voorschriften te bevatten inzake de capaciteit en bouw van opslagtanks voor dierlijke mest, inclusief maatregelen ter voorkoming van waterverontreiniging die wordt veroorzaakt door het wegstromen en weglekken in grond- en oppervlaktewater van vloeistoffen die dierlijke mest en afvalwater van opgeslagen plantaardig materiaal zoals kuilvoeder bevatten, voor zover zij relevant zijn. Ook volgens bijlage III (1.2) dienen de actieprogramma’s voorschriften te bevatten inzake de capaciteit van mestopslagtanks. Die capaciteit moet groter zijn dan vereist is voor de langste periode waarin het uitrijden van mest in de betrokken kwetsbare zone verboden is, behalve wanneer ten genoegen van de bevoegde instantie kan worden aangetoond dat elke hoeveelheid mest boven de werkelijke opslagcapaciteit op een voor het milieu onschadelijke wijze zal worden verwijderd.
60. De Commissie verwijt Frankrijk dat er geen nauwkeurige regels zijn die een verifieerbare berekening van de noodzakelijke capaciteiten mogelijk maken. Voor zover voor de berekening bepaalde periodes worden aangegeven, zijn deze te kort, en de opslag van vaste mest op het veld mag niet worden toegestaan.
1. Ontbreken van nauwkeurige regels ter bepaling van de noodzakelijke opslagcapaciteiten
61. De Commissie bekritiseert dat het Franse recht de doelstellingen van de regelgeving inzake de noodzakelijke opslagcapaciteiten enkel op abstracte wijze vermeldt en geen concrete regels bevat om de vereiste opslagcapaciteiten van de afzonderlijke bedrijven te berekenen. De landbouwers noch de toezichthoudende autoriteiten kunnen haars inziens vaststellen hoeveel opslagcapaciteit noodzakelijk is.
62. Frankrijk bestrijdt de noodzaak van een concrete regeling niet, maar stelt dat bijlage II, deel II, punt 1, bij het besluit van 19 december 2011 de noodzakelijke criteria bevat. De opslagcapaciteiten dienen te zijn afgestemd op de periodes waarin geen mest mag worden uitgereden en moeten worden berekend aan de hand van de DEXEL-methode (Diagnostic Environnement de l'Exploitation d'Elevage – milieudiagnose veehouderij).
63. Die bepaling werd formeel van kracht bij de publicatie van het besluit. Frankrijk stelt, zonder hierin te worden tegengesproken, dat zij op basis van de bestaande verbodsperiodes voor het uitrijden met onmiddellijke ingang van toepassing was. Dit betekent dat de bepaling reeds gold bij de afloop van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn, 28 december 2011, en dat zij in casu in aanmerking moet worden genomen.
64. Volgens de Commissie is echter ook de DEXEL-methode niet duidelijk genoeg, aangezien zij geen eenvoudige criteria bevat ter bepaling van de te verwachten hoeveelheid mest. Veeleer omvat deze een ingewikkeld systeem van regels dat door erkende deskundigen op ieder individueel bedrijf moet worden toegepast.
65. Niets duidt evenwel erop dat de inschakeling van deskundigen ter bepaling van de vereiste opslagcapaciteiten niet adequaat zou zijn of door de nitraatrichtlijn zou worden uitgesloten. Integendeel, ook uit een studie van de Commissie blijkt dat de precieze bepaling van de vereiste opslagcapaciteiten een zeer ingewikkelde zaak is(28), waarbij het zeker ook noodzakelijk kan zijn deskundige hulp in te roepen.
66. De Commissie heeft bovendien reeds in de precontentieuze procedure gekritiseerd dat de DEXEL-methode tot te lage opslagcapaciteiten leidt. Die kritiek onderbouwt zij in repliek op ontvankelijke wijze met het argument dat niet is voorzien in een veiligheidsmarge en dat bij de vaststelling van de opslagcapaciteiten in de methode ook rekening wordt gehouden met de druk waaraan het bedrijf in economisch en landbouwkundig opzicht blootstaat.
67. Dat een veiligheidsmarge noodzakelijk is, volgt uit bijlage III (1.2) bij de nitraatrichtlijn, waarin is bepaald dat de capaciteit van de mestopslagtanks groter moet zijn dan vereist is voor de langste periode waarin mest moet worden opgeslagen.
68. Frankrijk wijst evenwel terecht erop dat bijlage I, deel II, punt 1, lid 3, bij het besluit van 19 december 2011 voorziet in een minimumveiligheidsmarge. Volgens die bepaling dient namelijk rekening te worden gehouden met de klimaatrisico’s, dat wil zeggen het risico dat de mest langer dan verwacht niet mag worden uitgereden, bijvoorbeeld omdat het land bevroren is. Bijgevolg is dit onderdeel van het tweede middel van de Commissie ongegrond.
69. Wat de economische en landbouwkundige druk betreft, volgt nergens uit de nitraatrichtlijn dat op grond van dergelijke overwegingen van haar bepalingen mag worden afgeweken. Indien een bedrijf de noodzakelijke opslagcapaciteiten niet beschikbaar kan stellen en ook niet kan aantonen dat de mest op een andere, voor het milieu onschadelijke wijze wordt verwijderd, dient het veeleer zijn veestapel naar verhouding te verkleinen.
70. Uit de door de Commissie genoemde passages van het document inzake de DEXEL-methode(29) kan echter niet worden afgeleid dat in deze methode economische of landbouwkundige overwegingen een rol spelen bij het bepalen van de noodzakelijke opslagcapaciteiten. Integendeel, er wordt naar gestreefd zonder onnodige rompslomp te voldoen aan de eisen van de nitraatrichtlijn.
71. Er zou hooguit kunnen worden bekritiseerd dat de methode voorziet in overgangsmaatregelen voorafgaande aan de bouw van de noodzakelijke opslagcapaciteiten en in strijd met de nitraatrichtlijn gedoogt dat mest wordt uitgereden zolang er nog niet voldoende capaciteiten zijn. Feitelijk lijkt het weinig realistisch te eisen dat landbouwers geen mest uitrijden alhoewel hun opslagcapaciteiten reeds volledig zijn benut, maar als lidstaten dergelijk gedrag gedogen, maken zij inbreuk op de nitraatrichtlijn. Zij dienen veeleer ervoor te zorgen dat de landbouwers overtollige mest desnoods op andere wijze opslaan of volgens de regels laten verwijderen. Dit vraagstuk is echter niet voorwerp van het beroep.
72. Bijgevolg is dit onderdeel van het tweede middel ongegrond.
2. Duur van de langste periodes waarvoor in opslagcapaciteiten moet worden voorzien
73. De Commissie stelt in het tweede onderdeel van het tweede middel uitdrukkelijk dat de capaciteitsberekening in te korte maximumopslagperiodes resulteert.
74. Dat deze grief gegrond is, volgt reeds uit het simpele feit dat volgens artikel 2, lid I, punt 2, bij het besluit van 19 december 2011 de nieuwe uitrijverboden pas drie jaar na de vaststelling van de vijfde actieprogramma’s en uiterlijk op 1 juli 2016 ten grondslag zullen worden gelegd aan de berekening van de noodzakelijke opslagcapaciteiten. Aangezien de duur van de uitrijverboden tot dusver niet toereikend is(30), kunnen de bestaande opslagcapaciteiten gewoonweg niet overeenstemmen met de behoefte.
75. Maar de Commissie gaat nog verder: in haar visie moet worden uitgegaan van periodes van ten minste zes maanden in alle departementen in de regio’s Bretagne, Basse-Normandie, Haute-Normandie, Picardie, Champagne-Ardenne, Lorraine, Alsace, Poitou-Charentes, Franche-Comté, Ile-de-France, Rhône-Alpes, Auvergne, Bourgogne, Pays de la Loire, Nord-Pas-de-Calais en Centre en van periodes van ten minste vijf maanden in de departementen in de regio’s Languedoc-Roussillon, Aquitaine, Midi-Pyrénées en Côte d’Azur. Ter motivering verwijst de Commissie naar de studie van 2001.(31)
76. Volgens Frankrijk is dit te ongedifferentieerd en moeten tal van factoren in aanmerking worden genomen, die tot de vastlegging van andere periodes kunnen leiden.
77. Twee van die factoren verdienen de aandacht: enerzijds de omgang met vaste mest respectievelijk compacte stromest („fumier compact pailleux”), die in Frankrijk als meststof van type I is geclassificeerd, anderzijds het belang van grasland.
78. Frankrijk legt een door de Commissie inhoudelijk niet betwiste samenvatting van een studie voor waaruit volgt dat bepaalde meststoffen, met name compacte stromest, in eerste instantie meer minerale stikstof binden dan afgeven.(32) Ook wanneer dergelijke meststoffen geruime tijd vóór de vegetatieperiode worden uitgereden, is het risico van waterverontreiniging derhalve beperkt. Een recentere studie die door de Commissie is gepubliceerd, komt tot een soortgelijke conclusie.(33)
79. Bovendien kan grasland blijkbaar gedurende duidelijk langere periodes stikstof opnemen dan grond met andere gewassen. De door de Commissie gepubliceerde studie uit 2011 vermeldt derhalve voor grasland duidelijk kortere periodes waarin voor opslagcapaciteiten moet worden gezorgd dan voor andere gewassen. Deze liggen voor Frankrijk al naargelang van de regio tussen de twee en de zes maanden.(34) Die studie is in casu doorslaggevend, aangezien hierin de wetenschappelijke inzichten uit de door de Commissie aangevoerde studie uit 2001 worden geactualiseerd.
80. Zonder gedetailleerd in te gaan op de overige opmerkingen van Frankrijk, kan derhalve worden vastgesteld dat de algemene periodes van zes of vijf maanden die de Commissie noodzakelijk acht, niet voor heel Frankrijk zijn gerechtvaardigd.
81. Zo zullen dergelijke periodes voor een bedrijf dat zich bezighoudt met extensieve weideveeteelt in Zuid-Frankrijk waarschijnlijk te lang zijn. Daarentegen zal een Noord-Franse intensieve mesterij die haar grond volledig gebruikt voor de voederproductie, wellicht juist moeten uitgaan van langere periodes bij de berekening van de noodzakelijke opslagcapaciteiten.
82. Ik stel derhalve vast dat Frankrijk artikel 5, lid 4, van en bijlage II (A. 5) en bijlage III (1.2) van de nitraatrichtlijn heeft geschonden voor zover de opslagcapaciteiten voor mest volgens artikel 2, lid 1, punten 1 en 2, en bijlage I, deel II, bij het besluit van 19 december 2011 worden berekend op basis van uitrijverboden van te korte duur. Voor het overige is dit onderdeel van het tweede middel ongegrond.
3. Opslag op het veld
83. Met het laatste onderdeel van het tweede middel kritiseert de Commissie dat vrijwel alle Franse actieprogramma’s toestaan om compacte stromest voor een duur van tien maanden op te slaan op het veld zonder dat hoeft te worden gezorgd voor afdichting naar de bodem of voor afdekking. Daardoor kan nitraat in het grondwater en bij sterke regen ook in oppervlaktewateren terechtkomen. In repliek stelt de Commissie voorts voor het eerst dat de door het Franse recht voorgeschreven opslagmodaliteiten moeilijk controleerbaar zijn.
84. Frankrijk merkt om te beginnen terecht op dat de Commissie in het met redenen omklede advies een voorlopige opslag van enkele weken nog geoorloofd achtte.(35) Deze grief is derhalve slechts ontvankelijk voor zover zij betrekking heeft op de opslag van meer dan enkele weken.
85. Ook wat de controleerbaarheid van de naleving van de voorwaarden betreft, verruimt de kritiek van de Commissie in repliek het voorwerp van het geding. Die kritiek betreft namelijk niet rechtstreeks de verontreinigingsrisico’s die gepaard gaan met de toegestane vorm van opslag, maar het risico van een verboden opslag van mest op het veld, dat nog niet eerder aan de orde was gesteld.
86. Voor zover de Commissie in het verzoekschrift kritiek oefent op de modaliteiten van de opslag, namelijk het ontbreken van een verplichting tot afdichting naar de bodem en van afdekking, was haar grief echter in tegenstelling tot de opvatting van Frankrijk althans impliciet vervat in de reeds in de precontentieuze procedure aangevoerde grief van te lange opslag op het veld. De genoemde modaliteiten zijn namelijk kenmerkend voor het met die wijze van opslag verbonden risico van waterverontreiniging. De grief is dan ook ontvankelijk.
87. Frankrijk verwijst weliswaar naar een regeling die volgens artikel 2, lid II, bij het besluit van 19 december 2011 pas na afloop van de termijn van het met redenen omklede advies in werking is getreden, namelijk bijlage I, deel II, punt 2. Maar volgens de onbetwiste opmerkingen van Frankrijk stemmen die regelingen overeen met de reeds vroeger geldende vierde actieprogramma’s. Dit impliceert dat zij in casu in aanmerking kunnen worden genomen.
88. De betrokken regelingen verminderen het risico van waterverontreiniging, aangezien de compacte stromest eerst twee maanden moet worden opgeslagen zodat eventuele nitraathoudende vloeistoffen kunnen afvloeien. In de resterende, vrij droge mest ontstaat dan in eerste instantie vrijwel geen nitraatoverschot, aangezien de gemineraliseerde stikstof weer wordt opgenomen door micro-organismen.(36)
89. Frankrijk erkent evenwel dat de micro-organismen slechts in bepaalde periodes, vooral gedurende de herfst en de winter, gemineraliseerde stikstof opnemen.(37) Aangezien de mest echter wel tien maanden mag worden opgeslagen, moet ervan worden uitgegaan dat in warmere jaargetijden toch weer een overschot aan gemineraliseerde stikstof ontstaat. Uiterlijk op dat tijdstip speelt dan een rol dat de mestopslag niet naar de bodem toe behoeft te worden afgedicht of te worden afgedekt. In de open lucht opgeslagen compacte stromest kan namelijk door regen weer worden verrijkt met water dat de gemineraliseerde stikstof opneemt en vervolgens afvloeit naar het grondwater of oppervlaktewateren.
90. Dit betekent dat Frankrijk artikel 5, lid 4, van en bijlage II (A.5) en bijlage III (1.2) bij de nitraatrichtlijn heeft geschonden voor zover bijlage I, deel II, punt 2, bij het besluit van 19 december 2011 de opslag van compacte stromest op het veld tot maximaal tien maanden toestaat zonder te bepalen dat voor afdichting naar de bodem en afdekking moet worden gezorgd.
F – Derde middel: evenwichtige bemesting
91. Het Hof heeft reeds vastgesteld dat de maatregelen van de actieprogramma’s volgens artikel 5, lid 4, sub a, juncto bijlage III, punt 1.3, van de nitraatrichtlijn voorschriften dienen te omvatten ter beperking van het op of in de bodem brengen van meststoffen teneinde een balans tot stand te brengen tussen de te verwachten stikstofbehoeften van de gewassen en de stikstoftoevoer naar de gewassen uit de bodem en uit bemesting.(38) Die uitlegging van bijlage III, punt 1.3, wordt ook bevestigd door het doel van de richtlijn, namelijk de noodzakelijke instrumenten ter beschikking te stellen om de bescherming van het water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen in de Gemeenschap te waarborgen.(39)
92. De Commissie laakt dat de Franse regelingen die beginselen weliswaar herhalen, maar niet omzetten in rechtstreeks toepasbare bepalingen. Vereist is een betrouwbare berekeningsmethode en de vastlegging van de noodzakelijke parameters aan de hand waarvan de landbouwers kunnen berekenen hoeveel mest zij mogen uitrijden. Die parameters dienen met name rekening te houden met de verschillende betrokken gewassen, de activiteit van de stikstof in de betrokken soort mest en de stikstof die reeds in de bodem aanwezig is.
93. Tegen die grief voert Frankrijk in wezen twee argumenten aan: ten eerste verlangt de nitraatrichtlijn geen zo nauwkeurige regeling en ten tweede is bijlage I, deel III, punt 1, bij het besluit van 19 december 2011 zelfs beter geschikt om een evenwichtige bemesting te waarborgen dan de door de Commissie geformuleerde eisen.
94. Wat het eerste argument betreft, heeft het Hof reeds erop gewezen dat bijlage III, punt 1.3, van de nitraatrichtlijn nauwkeurig moet worden omgezet.(40) De mate van nauwkeurigheid moet zijn afgestemd op de adressaten van de regeling. Zij moeten kunnen onderkennen welke verplichtingen op hen rusten. Indien de betrokken regels gericht zijn tot landbouwers, moeten zij met de middelen waarover zij beschikken op betrouwbare wijze kunnen beoordelen hoeveel mest zij mogen uitrijden.
95. Hier kan in het midden blijven of aan die eisen uitsluitend op basis van het stelsel van de Commissie kan worden voldaan.
96. Dat de door Frankrijk aangevoerde bepalingen hieraan niet voldeden, volgt al uit het feit dat zij bij de afloop van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn nog helemaal niet toepasselijk waren voor de landbouwers. Bijlage I, deel III, punt 1, sub c, bij het besluit van 19 december 2011, dat de verplichtingen van de landbouwers bevat, was volgens artikel 2, lid II, van dat besluit namelijk pas van toepassing vanaf 1 september 2012.
97. Het in bijlage I, deel III, punt 1, sub a en b, bij het besluit van 19 december 2011 vastgelegde stelsel was op het relevante tijdstip weliswaar van kracht, maar kon evenmin worden toegepast. Volgens punt 1, sub a moeten namelijk uitvoeringsbepalingen worden vastgesteld, wat een door parameters te concretiseren operationele uitwerking vereist. Volgens punt 1, sub b dienen de regio’s dergelijke uitvoeringsbepalingen voor ieder gewas en voor grasland vast te leggen. De Commissie wijst erop dat die regelingen pas na afloop van de relevante termijn van kracht zijn geworden, namelijk per 1 september 2012.
98. Voor zover de Commissie voor het eerst in repliek inhoudelijke gebreken in die regionale regelingen aanvoert en kritiek oefent op bepaalde detailregelingen van het besluit van 19 december 2011, tracht zij het voorwerp van de onderhavige procedure uit te breiden. Dit argument is dus ongegrond.
99. Wat ten slotte de oude regelingen van punt 2.3 van de bijlage bij het besluit van 6 maart 2001 betreft, die op het relevante tijdstip nog lijken te hebben gegolden voor de landbouwers, deze beperken zich ertoe de landbouwers te verplichten zorg te dragen voor een evenwichtige bemesting in de zin van bijlage III (1.3) bij de nitraatrichtlijn.
100. De argumentatie van Frankrijk met betrekking tot die regels begrijp ik aldus dat de landbouwers voor ieder perceel zelf dienen te bepalen welke bemesting is toegestaan. Die oplossing is in de ogen van Frankrijk kennelijk beter dan het vastleggen van vaste parameters, aangezien zo ten volle rekening kan worden gehouden met de plaatselijke omstandigheden.
101. Theoretisch houdt die benadering de belofte in van een optimale bemesting. Uit de onderhavige zaak blijkt echter dat het bepalen van de toegestane bemesting een uitermate gecompliceerde aangelegenheid is. Niet iedere landbouwer zal zich zonder concretere aanknopingspunten van die taak kunnen kwijten.(41) Bovendien bestaat zonder eenvoudig controleerbare criteria een groot gevaar van misbruik. Overigens heeft Frankrijk in de nieuwe regelgeving afstand genomen van die benadering en deze vervangen door regionale uitvoeringsregels.
102. Dit betekent dat Frankrijk artikel 5, lid 4, van en bijlage III (1.3) bij de nitraatrichtlijn heeft geschonden voor zover het besluit van 6 maart 2001 geen voldoende nauwkeurige regels inzake een evenwichtige bemesting bevat.
G – Vierde middel: waarborging van de maximumhoeveelheid stikstof van 170 kg per hectare en jaar
103. Dit middel heeft betrekking op de methode die Frankrijk hanteert om te waarborgen dat de maximumhoeveelheid van 170 kg stikstof per hectare en per jaar in de zin van bijlage III (2) bij de nitraatrichtlijn niet wordt overschreden. Volgens bijlage III (3) mag die hoeveelheid worden bepaald op basis van aantallen dieren. Dit is de door Frankrijk gehanteerde methode, waarbij voor de verschillende diersoorten wordt uitgegaan van de hoeveelheid stikstof die aanwezig is in de in de loop van een jaar uitgereden mest van één dier.
104. Door de toegestane hoeveelheid stikstof te bepalen aan de hand van het aantal dieren wil men kennelijk de eerbiediging van de maximumgrens vergemakkelijken. De landbouwers behoeven niet na te gaan hoeveel stikstof zij daadwerkelijk uitbrengen. Zolang hun veestapel niet groter is dan het opnamevermogen van het bemeste land, het voldoende de mest gelijkmatig te verdelen om aan de relevante eisen te voldoen.
105. Volgens de Commissie gaat Frankrijk echter uit van een te laag stikstofgehalte in de uitgereden mest van de verschillende diersoorten.
106. Ook ten aanzien van dit middel verwijst Frankrijk ten onrechte naar de nieuwe regeling van het besluit van 19 december 2011, namelijk bijlage II, die volgens bijlage I, deel V, juncto artikel 2, lid II, van dat besluit pas vanaf de herfst van 2012 toepasbaar is. Dit is echter alleen relevant voor de beoordeling van de emissiewaarden van melkkoeien, aangezien de waarden voor de overige dieren niet zijn gewijzigd.
1. Melkkoeien
107. De Commissie schraagt haar kritiek op de emissiewaarden voor melkkoeien met twee wetenschappelijk onderbouwde argumenten: ten eerste wordt de melkproductie van de koeien niet in aanmerking genomen. Bij een stijgende melkproductie wordt namelijk ook meer stikstof uitgestoten. Ten tweede wijst zij erop dat Frankrijk een te hoge zogenoemde vervluchtigingscoëfficiënt hanteert.
108. Frankrijk bestrijdt het met de melkproductie verband houdende argument van de Commissie niet en met name ook niet de wetenschappelijke grondslagen ervan. Bijlage II, sub b, bij het besluit van 19 december 2011 bevestigt veeleer het standpunt van de Commissie. In plaats van een enkele emissiewaarde worden daarin meerdere waarden vastgelegd naargelang de melkproductie. Dit onderdeel van het vierde middel is derhalve gegrond.
109. Ten aanzien van het tweede argument, dat betrekking heeft op de zogenoemde vervluchtigingscoëfficiënt, is een toelichting op zijn plaats. Aan de hand van die coëfficiënt is het mogelijk de uitgestoten hoeveelheid stikstof te verminderen met het aandeel dat vóór het uitrijden van de mest in de lucht vervluchtigt. Die mogelijkheid van aftrek wordt afgeleid uit een arrest van het Hof, waarin het had vastgesteld dat voor de toepassing van het jaarlijkse maximum van 170 kg de stikstof relevant is die de mest op het tijdstip van uitrijden bevat. De vervluchtiging gedurende het uitrijden mag daarom niet in aftrek worden gebracht.(42) De Commissie betwist echter niet dat in dit verband de stikstof in aanmerking kan worden genomen die vóór het uitrijden is vervluchtigd, dat wil zeggen in de stal en tijdens de mestopslag.
110. Met het oog op de voornoemde aftrek past Frankrijk een vervluchtigingscoëfficiënt toe. Voorafgaand aan het besluit van 19 december 2011 lag die coëfficiënt voor melkkoeien bij 30 %. Frankrijk ging er dus van uit dat 30 % van de in de stal uitgestoten stikstof in de stal zelf of tijdens de mestopslag in de lucht vervluchtigde. De Commissie verwijst echter naar een wetenschappelijke studie uit 2007(43), die tot de conclusie kwam dat die coëfficiënt bij slechts 24 % ligt.
111. De door Frankrijk voorgelegde analyse van de literatuur bevestigt die waarde.(44) Derhalve is in het besluit van 19 december 2011 in plaats van een coëfficiënt van 30 % een coëfficiënt van 25 % vastgelegd.
112. Dit betekent dat Frankrijk artikel 5, lid 4, juncto bijlage III (2 en 3) van de nitraatrichtlijn heeft geschonden voor zover het besluit van 6 maart 2001 bij het bepalen van de emissiewaarden voor melkkoeien niet op adequate wijze rekening hield met de schommelingen in de melkproductie en gebaseerd was op een te hoge vervluchtigingscoëfficiënt.
113. Voor zover de Commissie opkomt tegen een overgangsregeling voor de periode van 1 september 2012 tot en met 31 augustus 2013, stel ik vast dat die regeling geen voorwerp is van het geding. Die grief is derhalve niet-ontvankelijk.
2. Overige landbouwhuisdieren
114. Wat de overige landbouwhuisdieren betreft, beperkt de kritiek van de Commissie zich tot de respectieve vervluchtigingscoëfficiënten, die bij het besluit van 19 december 2011 niet zijn gewijzigd. Ten aanzien van varkens heeft de Commissie haar grief echter ingetrokken.
115. De Commissie aanvaardt in dit verband met betrekking tot runderen, uitgezonderd melkkoeien, het eerste bezwaar van Frankrijk, dat zij bij de concretisering van de betrokken grieven in het verzoekschrift een rekenfout heeft gemaakt, die ertoe heeft geleid dat de gevolgen van de gelaakte coëfficiënt verkeerd zijn weergegeven. Zij bestrijdt evenmin het argument van Frankrijk dat dezelfde fout ook een vertekend beeld geeft van de gevolgen bij andere diersoorten. Die rekenfout betekent echter niet dat de grief inzake hantering van te hoge coëfficiënten op zich op losse schroeven komt te staan.
116. Overigens wil ik erop wijzen dat de Commissie in een tabel betreffende de overige rundersoorten ten onrechte aangeeft een coëfficiënt van 30 % te gebruiken, terwijl zij eigenlijk een coëfficiënt van 21 % hanteert.(45) Dit leidt mogelijkerwijs tot de misvatting van Frankrijk dat de Commissie de Franse coëfficiënten niet meer bekritiseert.(46) Het gaat hier duidelijk om een schrijffout waaruit geen dergelijke conclusie kan worden getrokken, aangezien uit de context en de concreet vermelde waarden wel degelijk blijkt dat de Commissie nog steeds van een lagere coëfficiënt uitgaat.
117. Frankrijk voert bovendien aan dat voor het bepalen van de gelaakte coëfficiënten een betere methode is gehanteerd dan voor het bepalen van de waarden waarop de Commissie zich baseert. Volgens Frankrijk worden de waarden van de Commissie afgeleid uit de stikstofhoeveelheden die uit de stallen en mestopslagtanks aan de omgevingslucht worden afgegeven. De Franse waarden zijn daarentegen gebaseerd op een vergelijking tussen de uitgestoten stikstof en de stikstof die nog in de mest aanwezig is op het tijdstip dat deze de stal of de tank verlaat om te worden uitgereden.
118. De Commissie bestrijdt dit op het eerste gezicht plausibele argument weliswaar niet uitdrukkelijk, maar wel impliciet, voor zover zij vasthoudt aan haar waarden.
119. Twijfel omtrent het Franse standpunt is op zijn plaats aangezien uit het door Frankrijk voorgelegde literatuuroverzicht geen methodologische preferentie valt op te maken, maar alleen maar blijkt dat alle waarden in de literatuur berusten op experimenten die uitsluitend de in het concrete geval onderzochte omstandigheden in de veehouderij in aanmerking nemen.(47) Voorts wordt in de literatuur benadrukt dat de vastgestelde waarden sterke schommelingen vertonen, en wordt erop gewezen dat de Franse coëfficiënten zeer dicht bij de in de literatuur vermelde waarden liggen.(48) Ten slotte wordt ook de door de Commissie aangevoerde studie vermeld, die niet in twijfel wordt getrokken.
120. Bovendien leert een blik op de Franse documenten waarin de nog steeds gehanteerde vervluchtigingscoëfficiënten voor runderen voor het eerst werden bepaald, dat destijds eenvoudigweg is uitgegaan van de gemiddelde waarde die werd aangenomen in de beschikbare literatuur over de vervluchtiging van door melkkoeien uitgestoten stikstof.(49) Van een methodologische discussie is kennelijk geen sprake geweest.
121. Tegen die achtergrond kan ervan worden uitgegaan dat eventuele methodologische verschillen bij de vaststelling van de coëfficiënten geen afbreuk doen aan de wetenschappelijke onderbouwing van dit middel van de Commissie.
122. Zwaarder zou het argument van Frankrijk kunnen wegen, dat de wetenschappelijk vastgestelde gegevens sterk van elkaar verschillen waar het gaat om de vervluchtiging van nitraat in de stal en tijdens de opslag. Gezien die schommelingen lijkt het niet adequaat een bepaalde waarde als enig juiste vervluchtigingscoëfficiënt te nemen. Dit zou aldus kunnen worden opgevat dat de lidstaten in beginsel zelf een vervluchtigingscoëfficiënt kunnen bepalen die ligt binnen het kader dat gevormd wordt door de in de wetenschappelijke studies vastgestelde uiteenlopende uitkomsten.
123. Een dergelijke speelruimte op het vlak van de regelgeving zou echter haaks staan op het preventiebeginsel, dat bij de uitvoering van de nitraatrichtlijn(50) en dus ook bij de omzetting van bijlage III (2 en 3) ervan moet worden geëerbiedigd. De per dier bepaalde emissiewaarde moet per se waarborgen dat het maximum van 170 kg niet wordt overschreden. Dat doel kan alleen maar worden bereikt indien de waarde per dier zo laag wordt gesteld dat los van de schommelingen van de daadwerkelijke vervluchtigingswaarden in geen geval meer dan 170 kg nitraat wordt uitgereden.
124. Gebeurt dit niet, dan bestaat het risico dat op grond van de klimaatomstandigheden of de gebruikelijke praktijken in bepaalde regio’s continu minder stikstof vóór het uitrijden in de lucht vervluchtigt dan op basis van de vervluchtigingscoëfficiënt wordt aangenomen. Dat zou betekenen dat daar meer dan 170 kg stikstof per jaar en hectare wordt uitgereden, hetgeen wederom tot waterverontreiniging zou kunnen leiden, die door de actieprogramma’s juist moet worden voorkomen.
125. Ik meen derhalve dat bij het bepalen van emissiehoeveelheden met het oog op de eerbiediging van de maximumhoeveelheid op basis van aantallen dieren volgens bijlage III (2 en 3) bij de nitraatrichtlijn de vervluchtigingscoëfficiënten alleen maar op de laagste
wetenschappelijk aantoonbare vervluchtiging mogen worden bepaald.
126. Indien lidstaten de landbouwers niettemin de mogelijkheid willen bieden om de toegestane maximumhoeveelheid altijd volledig te benutten, kunnen zij er niet mee volstaan de toegestane hoeveelheden uit te rijden mest gewoonweg per diersoort te bepalen aan de hand van aantallen dieren. De bepaling van de per diersoort toegestane hoeveelheid moet namelijk een toereikende veiligheidsmarge omvatten om te voorkomen dat de maximumhoeveelheid in bepaalde gevallen wordt overschreden.
127. Aangezien de door de Commissie verlangde lage vervluchtigingscoëfficiënten in wezen gebaseerd zijn op een wetenschappelijk artikel uit 2007(51), die door Frankrijk niet door betere gegevens wordt ontzenuwd, zijn zij doorslaggevend voor het onderhavige middel.
128. Frankrijk gebruikt echter voor de overige diersoorten duidelijk hogere vervluchtigingscoëfficiënten dan volgens de gegevens van de Commissie toelaatbaar zijn, namelijk 30 % in plaats van 21 % voor de overige runderen, 60 % in plaats van 30 % voor pluimvee, 30 % in plaats van 9,5 % voor schapen respectievelijk geiten, 30 % in plaats van 13 % voor paarden en 60 % in plaats van 45 % voor konijnen.
129. Ik stel derhalve vast dat Frankrijk artikel 5, lid 4, juncto bijlage III (2 en 3) van de nitraatrichtlijn heeft geschonden voor zover de emissiewaarden voor runderen, uitgezonderd melkkoeien, alsmede voor pluimvee, schapen, geiten, paarden en konijnen in bijlage II bij het besluit van 19 december 2011 zijn gebaseerd op te hoge vervluchtigingscoëfficiënten.
H – Vijfde middel: uitrijden op hellingen
130. Volgens bijlage II (A. 2) bij de nitraatrichtlijn dienen de codes van goede landbouwpraktijken voorschriften te bevatten aangaande het op of in de bodem brengen van meststoffen op steile hellingen, voor zover zij relevant zijn. Ook volgens bijlage III (3, sub a) moet rekening worden met de schuinte van hellingen.
131. Met haar vijfde middel kritiseert de Commissie dat Frankrijk weliswaar het uitrijden op dergelijke hellingen verbiedt, maar de toegestane hellingsgraad niet heeft vastgelegd. Op akkers moet het uitrijden volgens de Commissie vanaf een hellingsgraad van 8 % worden verboden, op grasland vanaf een hellingsgraad van 15 %.
132. Frankrijk is daarentegen van opvatting dat de hellingsgraad niet behoeft te worden geregeld. Ook tal van andere factoren spelen een rol met betrekking tot het risico van waterverontreiniging. Volgens Frankrijk kan derhalve worden volstaan met een algemeen verbod in het kader waarvan de landbouwers de verschillende factoren kunnen afwegen.
133. De Commissie betwijfelt het belang van andere factoren niet, maar beroept zich op een studie waaruit blijkt dat reeds vanaf een hellingsgraad van 5 % aanzienlijke risico’s bestaan en waarin wordt aanbevolen slechts tot een hellingsgraad van 7 % mest toe te dienen. Bij gebruik van geschikt materiaal of in bergachtige gebieden kan tot een hellingsgraad van 10 % mest worden uitgereden. Gier, dat wil zeggen vloeibare mest, mag echter in elk geval alleen maar tot een hellingsgraad van 7 % worden uitgereden.(52)
134. Frankrijk voert geen wetenschappelijke argumenten aan om die aanbevelingen te betwisten. Dit zou aldus kunnen worden geïnterpreteerd dat dit argument van de Commissie niet is ontzenuwd. Aangezien de actieprogramma’s moeten worden gebaseerd op de best beschikbare wetenschappelijke inzichten, zou moeten worden geconcludeerd dat Frankrijk geen toereikende regels inzake het uitrijden van meststoffen op steile hellingen heeft vastgesteld.
135. Anderzijds wordt in een recentere studie die de Commissie op internet heeft gepubliceerd, alleen met betrekking tot braakliggende grond met een hellingsgraad van meer dan 8 % afgeraden van oppervlakkige bemesting. met name bij een hellingslengte van meer dan 100 meter. Pas vanaf een hellingsgraad van 15 % wordt voor een volledig bemestingsverbod gepleit. Beide aanbevelingen gelden vooral voor grond in de nabijheid van oppervlaktewater.(53)
136. De hellingslengte van meer dan 100 meter dient bij gronden met een hellingsgraad van meer dan 8 % alleen ter illustratie van bijzondere risico’s. Het gaat hierbij dus niet om een noodzakelijke voorwaarde voor een verbodsplicht.
137. Op het eerste gezicht zou kunnen worden aangenomen dat voor de nabijheid van oppervlaktewateren hetzelfde geldt als voor de hellingslengte. In de studie wordt echter alleen maar aandacht besteed aan de risico’s van het uitrijden op steile hellingen voor de verontreiniging van oppervlaktewateren. Het uitrijden van mest op hellingen wordt problematisch geacht omdat mest, of reeds in het water opgeloste stikstofverbindingen, met afvloeiend water dalwaarts kunnen worden getransporteerd. Indien zich daar oppervlaktewater bevindt, kan dit rechtstreeks worden verontreinigd.
138. Het is weliswaar denkbaar dat het uitrijden van mest op hellingen specifieke risico’s oplevert voor het grondwater, maar dergelijke risico’s worden in de studie, noch in de argumentatie van de Commissie aan de orde gesteld. De Commissie heeft derhalve niet aangetoond dat uitrijverboden voor hellingen vereist zijn wanneer zich in de nabijheid geen oppervlaktewater bevindt.
139. Desalniettemin volstaat de Franse regeling voor het uitrijden van mest in de nabijheid van oppervlaktewater die is neergelegd in bijlage I, deel VI, bij het besluit van 19 december 2011 niet om dit middel te ontzenuwen. Ten eerste is ook die regeling volgens artikel 2, lid II, van voornoemd besluit pas op 1 september 2012 en dus na afloop van de relevante termijn van kracht geworden en derhalve in casu niet relevant. Ten tweede zijn de daarin vastgelegde afstanden kennelijk niet geschikt om het risico van bodemverontreiniging op steile hellingen te voorkomen. De veiligheidsafstanden gelden namelijk los van de hellingsgraad van de belendende percelen en zijn daarom ook objectief gezien veel te krap bemeten. Zij bedragen namelijk slechts tussen de twee en de vijfendertig meter. Bij water aan de voet van hellingen kan bij dergelijke afstanden de rechtstreekse toevoer van nitraat niet worden uitgesloten.
140. Dit betekent dat Frankrijk artikel 5, lid 4, juncto bijlage II (A. 2) en bijlage III (3, sub a) van de nitraatrichtlijn heeft geschonden voor zover het in het geval gronden in de nabijheid van oppervlaktewater geen verbod heeft gesteld op het uitrijden van mest op hellingen met een hellingsgraad van meer dan 15 %, alsmede op het oppervlakkig uitrijden van mest op braakliggende grond met een hellingsgraad van 8 % à 15 %. Voor het overige dient dit middel te worden afgewezen.
I – Zesde middel: Bevroren of met sneeuw bedekte grond
141. Volgens bijlage II (A. 3) bij de nitraatrichtlijn dienen de actieprogramma’s bepalingen te bevatten inzake het uitrijden van meststoffen op bevroren of met sneeuw bedekt land. Bijlage III (1.3, sub b) bepaalt dat rekening moet worden gehouden met de klimaatomstandigheden.
142. Met haar zesde middel komt de Commissie op tegen het feit dat landbouwers volgens deel 2.5, punt 3, van de bijlage bij het besluit van 6 maart 2001 meststoffen van de types I en III onder bepaalde omstandigheden mogen uitrijden op bevroren land. Hetzelfde geldt voor het uitrijden van meststoffen van type I op met sneeuw bedekt land. Indien de grond binnen 24 uur afwisselend dooit en weer bevriest, mogen alle meststoffen worden uitgereden.
143. Frankrijk stelt in dit verband dat de nitraatrichtlijn niet voorziet in een absoluut verbod op het uitrijden van meststoffen op bevroren of met sneeuw bedekt land.
144. Maar ook in dit opzicht wordt de speelruimte die de lidstaten bij de omzetting genieten, beperkt door de doelstellingen van de nitraatrichtlijn en de stand van de wetenschap.(54) Uit de door de Commissie voorgelegde studie volgt dat het uitrijden van mest op bevroren of met sneeuw bedekte grond in geen enkel geval mag worden toegestaan, aangezien hiermee aanzienlijke risico’s gepaard gaan voor het grond- en oppervlaktewater.(55) In die studie wordt ook benadrukt dat juist door het opeenvolgende bevriezen en ontdooien van de grond de mineralisatie van de stikstof wordt bevorderd. De stikstofverbindingen die hierbij ontstaan, zijn oplosbaar in water en kunnen daardoor bijdragen tot de verontreiniging van met name het grondwater, aangezien de gewassen bij de lage temperaturen die in die omstandigheden heersen, nog geen stikstof opnemen.(56)
145. Frankrijk bestrijdt die wetenschappelijk onderbouwde argumentatie niet.
146. De recentere studie van de Commissie bevat plannen voor een versoepeling van het uitrijverbod op droge, bevroren grond waar een bijzonder groot risico van verdichting door berijding bestaat.(57) De Franse uitzonderingen hebben echter geen betrekking op die omstandigheid.
147. Dit betekent dat Frankrijk artikel 5, lid 4, juncto bijlage II (A.3) en bijlage III (1.3, sub b) van de nitraatrichtlijn heeft geschonden voor zover het in punt 2.5, punt 3, van de bijlage bij het besluit van 6 maart 2001 is toegestaan meststoffen uit te rijden op grond die binnen 24 uur afwisselend dooit en bevriest, en het tevens is toegestaan om onder bepaalde voorwaarden meststoffen van de typen I en III op bevroren grond en meststoffen van type I op met sneeuw bedekte grond uit te rijden.
V – Kosten
148. Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Franse Republiek in wezen in het ongelijk is gesteld – ook bij inaanmerkingneming van het ingetrokken onderdeel van een middel en de niet-ontvankelijkheid van enkele grieven van de Commissie – dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten te worden verwezen.
VI – Conclusie
149. Derhalve geef ik het Hof in overweging als volgt te beslissen:
„1) De Franse Republiek is de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 5, lid 4, juncto bijlage II (A. 1, 2, 3 en 5) en bijlage III (1.1, 1.2, 1.3, 2 en 3) van richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen, voor zover
– het besluit van 6 maart 2001 inzake het in de kwetsbare zones toepasselijke nationale actieprogramma ter vermindering van waterverontreiniging door nitraten uit agrarische bron geen verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen van type I voor herfstgewassen bevatte,
– bijlage I, deel I, bij het besluit van 19 december 2011 inzake het in de kwetsbare zones toepasselijke nationale actieprogramma ter vermindering van waterverontreiniging door nitraten uit agrarische bron slechts geringe beperkingen stelt aan het op of in de bodem brengen van meststoffen van type I op sinds meer dan zes maanden ingezaaid grasland,
– het besluit van 6 maart 2001 het op of in de bodem brengen van meststoffen van type I voor lentegewassen slechts verbood van 1 juli tot en met 31 augustus,
– het besluit van 6 maart 2001 het op of in de bodem brengen van meststoffen van type II voor herfstgewassen slechts verbood van 1 november tot en met 15 januari,
– het besluit van 6 maart 2001 het op of in de bodem brengen van meststoffen van type III voor herfstgewassen en van meststoffen van type II voor lentegewassen slechts verbood tot en met 15 januari,
– bijlage I, deel I, bij het besluit van 19 december 2011 het op of in de bodem brengen van meststoffen van type II op sinds meer dan zes maanden ingezaaid grasland niet reeds verbiedt vanaf 15 september,
– bijlage I, deel I, bij het besluit van 19 december 2011 geen verbod bevat op het op of in de bodem brengen van meststoffen van type III op sinds meer dan zes maanden ingezaaid grasland in bergachtige regio’s in februari, wanneer de temperaturen daar beneden 5º graden Celsius blijven,
– de opslagcapaciteiten voor mest volgens artikel 2, lid 1, punten 1 en 2, en bijlage I, deel II, bij het besluit van 19 december 2011 worden berekend op basis van verboden op het op of in de bodem brengen van te korte duur,
– bijlage I, deel II, punt 2, bij het besluit van 19 december 2011 de opslag van compacte stromest op het veld tot maximaal tien maanden toestaat zonder te bepalen dat voor afdichting naar de bodem en afdekking moet worden gezorgd,
– het besluit van 6 maart 2001 geen voldoende nauwkeurige regels inzake een evenwichtige bemesting bevat,
– het besluit van 6 maart 2001 bij het bepalen van de emissiewaarden voor melkkoeien niet op adequate wijze rekening hield met de schommelingen in de melkproductie en gebaseerd was op een te hoge vervluchtigingscoëfficiënt,
– de emissiewaarden voor runderen, uitgezonderd melkkoeien, alsmede voor pluimvee, schapen, geiten, paarden en konijnen in bijlage II bij het besluit van 19 december 2011 zijn gebaseerd op te hoge vervluchtigingscoëfficiënten,
– zij in het geval van gronden in de nabijheid van oppervlaktewater geen verbod heeft gesteld op het of in de bodem brengen van mest op hellingen met een hellingsgraad van meer dan 15 %, alsmede op het oppervlakkig op de bodem brengen van mest op braakliggende grond met een hellingsgraad van 8 % à 15 %, en voor zover
– het in punt 2.5, punt 3, van de bijlage bij het besluit van 6 maart 2001 wordt togestaan meststoffen op of in de bodem te brengen op grond die binnen 24 uur afwisselend dooit en bevriest, en tevens wordt toegestaan om onder bepaalde voorwaarden meststoffen van de typen I en III op bevroren grond en meststoffen van type I op met sneeuw bedekte grond op of in de bodem te brengen.
2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3) De Franse Republiek wordt verwezen in de kosten.”
(1) .
(2)  –	Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375, blz. 1) in de versie van verordening (EG) nr. 1137/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2008 tot aanpassing aan besluit 1999/468/EG van de Raad van een aantal besluiten waarop de procedure van artikel 251 van het Verdrag van toepassing is, wat de regelgevingsprocedure met toetsing betreft (PB L 311, blz. 1).
(3)  –	Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de uitvoering van richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen, op basis van verslagen van de lidstaten over de periode 2008–2011 (COM(2013) 683 final).
(4)  –	Commission staff working document accompanying the Report on the implementation of Council Directive 91/676/EEC concerning the protection of waters against pollution caused by nitrates from agricultural sources based on Member State reports for the period 2008‑2011, SWD(2013) 405 final, Deel ¾, blz. 41.
(5)  –	Commissiedocument SWD(2013) 405 final (aangehaald in voetnoot 4, blz. 17).
(6)  –	JORF van 13 januari 2001, blz. 655.
(7)  –	JORF van 25 maart 2001, blz. 4712.
(8)  –	JORF van 21 december 2011, blz. 21556.
(9)  –	Arresten van 28 juni 2007, Commissie/Spanje (C‑235/04, Jurispr. blz. I‑5415, punt 52); 6 september 2012, Commissie/België (C‑150/11, punt 43), en 6 november 2012, Commissie/Hongarije (C‑286/12, punt 41).
(10)  –	In soortgelijke zin arrest van 22 september 2005, Commissie/België (C‑221/03, Jurispr. blz. I‑8307, punten 24 e.v.).
(11)  –	Arresten van 1 december 1965, Commissie/Italië (45/64, Jurispr. blz. 1057, 1068 e.v.), en 17 november 1992, Commissie/Griekenland (C‑105/91, Jurispr. blz. I‑5871, punt 13), en arrest Commissie/België, aangehaald in voetnoot 10, punt 39).
(12)  –	Arrest van 1 februari 2005, Commissie/Oostenrijk (C‑203/03, Jurispr. blz. I‑935, punt 30), en arrest Commissie/België (aangehaald in voetnoot 10, punt 40).
(13)  –	Arrest Commissie/België (aangehaald in voetnoot 10, punt 41).
(14)  –	Arrest van 2 oktober 2003, Commissie/Nederland (C‑322/00, Jurispr. blz. I‑11267, punt 46). Zie ook, over de aanwijzing van kwetsbare zones, arrest van 29 april 1999, Standley e.a. (C‑293/97, Jurispr blz. 2603, punten 37 en 39).
(15)  –	Arrest Commissie/Nederland (aangehaald in voetnoot 14, punt 46).
(16)  –	Zie arresten van 8 juni 2006, WWF Italia e.a. (C‑60/05, Jurispr. blz. I‑5083, punt 27); 25 oktober 2007, Commissie/Griekenland (C‑334/04, Jurispr. blz. I‑9215, punt 32), en 13 december 2007, Commissie/Ierland (C‑418/04, Jurispr. blz. I‑10947, punt 63).
(17)  –	Environmental Resources Management, Evaluation des programmes d’action élaborés par les États membres (2001), bijlage A-10 bij het verzoekschrift.
(18)  –	Gac, A., Béline, F., Bioteau, T., en Maguet, K., (2007) „A French inventory of gaseous emissions (CH4, N20, NH3) from livestock manure management using a mass-flow approach”, Livestock Science
112 (2007), 252‑260.
(19)  –	DLO-Alterra Wageningen UR e.a., Recommendations for establishing Action Programmes under Directive 91/676/EEC concerning the protection of waters against pollution caused by nitrates from agricultural sources (http://ec.europa.eu/environment/water/water-nitrates/pdf/study4.zip).
(20)  –	Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 206, blz. 7).
(21)  –	Arresten van 20 oktober 2005, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑6/04, Jurispr. blz. I‑9017, punt 26), en 10 mei 2007, Commissie/Oostenrijk (C‑508/04, Jurispr. blz. I‑3787, punt 73), en arrest Commissie/Ierland (aangehaald in voetnoot 16, punt 219).
(22)  –	Zie mijn conclusie van 28 januari 2010, Commissie/Luxemburg (C‑526/08, Jurispr. blz. I‑6151, punt 99).
(23)  –	Punt 108, laatste volzin, van het verzoekschrift.
(24)  –	Blz. 446 van de bijlagen bij het verzoekschrift.
(25)  –	Zie voetnoot 7 bij bijlage I, deel I, bij het besluit van 19 december 2011.
(26)  –	Zie boven, punt 25.
(27)  –	Arrest Commissie/Nederland (aangehaald in voetnoot 14, punt 136).
(28)  –	Zie studie van 2011 (aangehaald in voetnoot 19, Deel B, Farming practices in relation to water pollution risks, blz. 46).
(29)  –	http://www.inst-elevage.asso.fr/IMG/pdf/Dexel_Methode_et_referentiel.pdf, blz. 63.
(30)  – Zie punten 36 e.v. van deze conclusie.
(31)  –	Aangehaald in voetnoot 17.
(32)  –	Bijlage 3 bij het verweerschrift, blz. 93.
(33)  –	Zie de studie van 2011 (aangehaald in voetnoot 19, Deel B, Farming practices in relation to water pollution risks, blz. 43).
(34)  –	Aangehaald in voetnoot 19, Deel D, Recommendations for Measures, blz. 47.
(35)  –	Blz. 392 en 394 van de bijlagen bij het verzoekschrift.
(36)  –	Zie boven, punt 78.
(37)  –	Zie bijlage 3 bij het verweerschrift, blz. 97.
(38)  –	Arrest Commissie/Nederland (aangehaald in voetnoot 14, punt 71).
(39)  –	Arrest Commissie/Nederland (aangehaald in voetnoot 14, punt 73).
(40)  –	Arrest van 8 maart 2001, Commissie/Luxemburg (C‑266/00, Jurispr. blz. I‑2073, punt 30).
(41)  –	Zie punt 35 van deze conclusie.
(42)  –	Arrest van 14 maart 2002, Commissie/Duitsland (C‑161/00, Jurispr. blz. I‑2753, punt 46).
(43)  –	Aangehaald in voetnoot 18.
(44)  –	Bijlage 5 bij het verweerschrift, blz. 101 e.v.
(45)  –	Punt 132 van de repliek.
(46)  –	Punt 171 van de dupliek.
(47)  –	Bijlage 5 bij het verweerschrift, blz. 103.
(48)  –	Bijlage 5 bij het verweerschrift, blz. 103 e.v.
(49)  –	CORPEN, Estimation des flux d’azote, de phosphore et de potassium associés aux bovins allaitants et aux bovins en croissance et à l’engrais, issus des troupeaux allaitants et laitiers et à leur système fourrager (2001), blz. 6, onder verwijzing naar de waarden voor melkkoeien, CORPEN, Estimation des flux d’azote, de phosphore et de potassium associés aux vaches laitières et à leur système fourrager (1999), blz. 5.
(50)  –	Zie punt 30 van deze conclusie.
(51)  –	Aangehaald in voetnoot 18.
(52)  –	Studie van 2001 (aangehaald in voetnoot 17, blz. 18).
(53)  –	Studie van 2011 (aangehaald in voetnoot 19, Deel D, Recommendations for Measures, blz. 54 en 55).
(54)  –	Zie boven, punten 30 en 31.
(55)  –	Studie van 2001 (aangehaald in voetnoot 17, blz. 16).
(56)  –	Studie van 2001 (aangehaald in voetnoot 17, blz. 17).
(57)  –	Studie van 2011 (aangehaald in voetnoot 19, Deel D, Recommendations for Measures, blz. 55 en 56).