62007CC0142_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I – Einleitung
1. Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten(2) in der Fassung durch die Richtlinie 97/11/EG des Rates vom 3. März 1997(3) (im Folgenden: UVP-Richtlinie). Es geht um fünf Vorhaben zum Ausbau und zur Erneuerung einer Hauptverkehrsstraße in Madrid, die Teil des Vorhabens „Madrid calle 30“ sind.
2. Diese Straße wurde nach spanischem Recht als städtische Straße eingestuft. Städtische Straßenbauvorhaben fallen nicht in den Anwendungsbereich der spanischen Regelungen zur Umsetzung der UVP-Richtlinie. Daher stellt sich die Frage, ob die UVP-Richtlinie derartige Vorhaben erfasst.
II – Rechtlicher Rahmen
A – Die UVP-Richtlinie
3. Art. 2 Abs. 1 legt das Ziel der UVP-Richtlinie fest:
„Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit vor Erteilung der Genehmigung die Projekte, bei denen unter anderem aufgrund ihrer Art, ihrer Größe oder ihres Standortes mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist, einer Genehmigungspflicht unterworfen und einer Prüfung in Bezug auf ihre Auswirkungen unterzogen werden. Diese Projekte sind in Art. 4 definiert.“
4. Art. 3 beschreibt den Gegenstand der Umweltverträglichkeitsprüfung:
„Die Umweltverträglichkeitsprüfung identifiziert, beschreibt und bewertet in geeigneter Weise nach Maßgabe eines jeden Einzelfalls gemäß den Art. 4 bis 11 die unmittelbaren und mittelbaren Auswirkungen eines Projekts auf folgende Faktoren:
– Mensch, Fauna und Flora,
– Boden, Wasser, Luft, Klima und Landschaft,
– Sachgüter und kulturelles Erbe,
– die Wechselwirkung zwischen den unter dem ersten, dem zweiten und dem dritten Gedankenstrich genannten Faktoren.“
5. Art. 4 Abs. 1 und 2 definiert, welche Projekte zu prüfen sind:
„(1) Projekte des Anhangs I werden vorbehaltlich des Art. 2 Abs. 3 einer Prüfung gemäß den Art. 5 bis 10 unterzogen.
(2) Bei Projekten des Anhangs II bestimmen die Mitgliedstaaten vorbehaltlich des Art. 2 Abs. 3 anhand
a) einer Einzelfalluntersuchung
oder
b) der von den Mitgliedstaaten festgelegten Schwellenwerte bzw. Kriterien,
ob das Projekt einer Prüfung gemäß den Art. 5 bis 10 unterzogen werden muss.
Die Mitgliedstaaten können entscheiden, beide unter den Buchstaben a) und b) genannten Verfahren anzuwenden.“
6. Anhang I Nr. 7 Buchst. b enthält bestimmte Straßenbauvorhaben, nämlich den „Bau von Autobahnen und Schnellstraßen (2)“. Die Fußnote (2) definiert „Schnellstraßen“ als „Schnellstraßen gemäß den Begriffsbestimmungen des Europäischen Übereinkommens über die Hauptstraßen des internationalen Verkehrs vom 15. November 1975“.
7. Weitere Straßenbauvorhaben werden von Anhang I Nr. 7 Buchst. c erfasst:
„Bau von neuen vier- oder mehrspurigen Straßen oder Verlegung und/oder Ausbau von bestehenden ein- oder zweispurigen Straßen zu vier- oder mehrspurigen Straßen, wenn diese neue Straße oder dieser verlegte und/oder ausgebaute Straßenabschnitt eine durchgehende Länge von 10 km oder mehr aufweisen würde.“
8. Anhang II Nr. 10 Buchst. e erwähnt u. a. Straßen:
„Bau von Straßen, Häfen und Hafenanlagen, einschließlich Fischereihäfen (nicht durch Anhang I erfasste Projekte).“
9. Änderungen von Projekten werden durch Anhang II Nr. 13 erster Spiegelstrich erfasst:
„Die Änderung oder Erweiterung von bereits genehmigten, durchgeführten oder in der Durchführungsphase befindlichen Projekten des Anhangs I oder II, die erhebliche nachteilige Auswirkungen auf die Umwelt haben können.“
B – Das Europäische Übereinkommen über die Hauptstraßen des internationalen Verkehrs vom 15. November 1975
10. Das Übereinkommen wurde von zwanzig Mitgliedstaaten ratifiziert, nicht aber von Spanien, Estland, Irland, Malta, Österreich, dem Vereinigten Königreich und Zypern. Anlage II enthält die Bedingungen für die Hauptstraßen des internationalen Verkehrs.
11. In Abschnitt I.1 ist der sachliche Anwendungsbereich dieser Bedingungen festgelegt:
„Die nachfolgenden Bestimmungen beziehen sich auf die grundlegenden Merkmale für den Bau und Ausbau der im folgenden ‚internationale Strassen‘ genannten Hauptstraßen des internationalen Verkehrs, und entsprechen dem gegenwärtigen Stand der Straßenbautechnik. Diese Bestimmungen gelten nicht für bebaute Gebiete. Diese sind, wenn sie ein Hindernis oder eine Gefahr darstellen, zu umgehen.“
12. In Anlage II Abschnitte II.2 und II.3 sind die Begriffe Autobahn und Schnellstraße definiert:
„II. 2. Autobahnen
‚Autobahn‘ ist eine Straße, die für den Verkehr mit Kraftfahrzeugen besonders bestimmt und gebaut ist, zu der von den angrenzenden Grundstücken aus keine unmittelbare Zufahrt besteht und die:
i) außer an einzelnen Stellen oder vorübergehend für beide Verkehrsrichtungen besondere Fahrbahnen hat, die durch einen nicht für den Verkehr bestimmten Geländestreifen oder in Ausnahmefällen durch andere Mittel voneinander getrennt sind;
ii) keine höhengleiche Kreuzung mit Straßen, Eisenbahn- oder Straßenbahnschienen oder Gehwegen hat;
iii) als Autobahn besonders gekennzeichnet ist.
II. 3. Schnellstraßen [ (4) ]
Dem Kraftfahrzeugverkehr vorbehaltene, nur über Anschlussstellen oder besonders geregelte Kreuzungen erreichbare Straßen, auf denen insbesondere das Halten und das Parken verboten sind.“
III – Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen
13. Am 13. Mai 2004 veröffentlichte die Stadt Madrid eine Aufforderung, innerhalb einer Frist von 20 Tagen Stellungnahmen zu insgesamt fünf Vorhaben der Erneuerung und des Ausbaus der Straße M-30 innerhalb des Stadtgebiets abzugeben. Im Rahmen eines weiteren, wasserrechtlichen Genehmigungsverfahrens hatte die Öffentlichkeit nochmals während 45 Tagen Gelegenheit zur Stellungnahme. Am 24. Januar 2005 veröffentlichte die Stadt ihre Entscheidung vom 17. Januar 2005, mit der sie die Vorhaben genehmigt hatte. Gegen diese Genehmigung hat die Nichtregierungsorganisation Ecologistas en Acción-CODA Klage erhoben.
14. Das vorlegende Gericht beschreibt den Gegenstand dieses Verfahrens wie folgt:
„Es geht um die Anfechtung eines Verwaltungsakts, durch den zwar nur fünf Teilprojekte bzw. spezifische Maßnahmen für die Neugestaltung der Trasse und des Gebiets, durch das die M-30 verläuft, genehmigt werden, die aber in ihrer Gesamtheit ein gewaltiges und höchst komplexes Werk des Tiefbauwesens sind, das ein umfassendes und einheitliches Projekt zur Verbesserung und Erneuerung der fast ganzen Madrider Umgehungsautobahn darstellt, das als „Madrid calle 30“ bezeichnet und vorgestellt worden ist […] und das die kommunale Körperschaft aufgeteilt und in Form von 15 verschiedenen und unabhängigen Projekten behandelt hat. Dadurch wird bis auf eine Ausnahme bei keinem der verschiedenen Streckenabschnitte die Trasse über eine Länge von mehr als 5 Kilometern im Sinne von Rubrik 95 des Zweiten Anhangs des Gesetzes 2/2002 verändert oder erneuert, obschon das Projekt in seiner Gesamtheit diese Länge bei weitem überschreitet. Das vollständige Projekt zur Erneuerung und Erweiterung der M-30 wird nach Schätzungen zu einem Anstieg des Verkehrs auf dieser Straße um ca. 25 % führen und macht Maßnahmen unterschiedlichster Art in ihrem städtischen Umfeld erforderlich.“
15. Um die Klage beurteilen zu können, werden dem Gerichtshof die folgenden Fragen gestellt:
1. Gelten die Erfordernisse des förmlichen Verfahrens der Umweltverträglichkeitsprüfung gemäß der UVP-Richtlinie für städtische Straßenbauprojekte unter Berücksichtigung der Art und des Umfangs des Projekts sowie seiner Auswirkungen auf sehr dicht besiedelte Gebiete oder Landschaften von historischer, kultureller oder archäologischer Bedeutung?
2. Gelten die Erfordernisse des förmlichen Verfahrens der Umweltverträglichkeitsprüfung gemäß der UVP-Richtlinie für die Projekte, die Gegenstand der vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Klage sind, wenn man ihre Beschaffenheit und die Art der Straße, auf die sie sich beziehen, ihre Merkmale, Dimension, Auswirkungen auf die Umgebung, die Bevölkerungsdichte, das Budget und die eventuelle Aufteilung eines umfassenderen Projekts mit ähnlichen Arbeiten an ein und derselben Straße berücksichtigt?
3. Sind die im Urteil in der Rechtssache C-332/04(5), konkret die in den Randnrn. 69 bis 88 dieses Urteils genannten Kriterien auf die Projekte anwendbar, die Gegenstand dieses Verfahrens sind, wenn man ihre Beschaffenheit und die Art der Straße, auf die sie sich beziehen, ihre Merkmale, Dimension, Auswirkungen auf die Umgebung, das Budget und die eventuelle Aufteilung eines umfassenderen Projekts mit ähnlichen Arbeiten an ein und derselben Straße berücksichtigt, und waren die Projekte daher einem förmlichen Verfahren der Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen?
4. Wurden die Verpflichtungen gemäß der UVP-Richtlinie hinsichtlich der Umweltverträglichkeitsprüfung von den spanischen Behörden bei den Projekten, die Gegenstand dieses Verfahrens sind, unter Berücksichtigung der Verwaltungsakten, insbesondere der in ihnen enthaltenen Studien und Gutachten, in der Praxis erfüllt, obwohl das Projekt nicht dem in der Richtlinie vorgesehenen förmlichen Verfahren der Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen wurde?
16. Am schriftlichen Verfahren haben sich die im Ausgangsverfahren
klagende Nichtregierungsorganisation Ecologistas en Acción-CODA, die beklagte Stadtverwaltung von Madrid, Italien und die Kommission beteiligt, an der mündlichen Verhandlung vom 2. April 2008 dagegen nur die Stadtverwaltung und die Kommission.
IV – Rechtliche Würdigung
A – Zu den ersten drei Fragen – städtische Straßenbauprojekte
17. Die ersten drei Fragen sollte der Gerichtshof gemeinsam behandeln, da sie im Wesentlichen den gleichen Inhalt haben. Das vorlegende Gericht möchte herausfinden, unter welchen Bedingungen städtische Straßenbauvorhaben, insbesondere die von ihm zu prüfenden fünf Vorhaben, einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen sind. Dabei hebt es in Anlehnung an das Urteil in der Rechtssache C-332/04(6) einige Eigenschaften der Vorhaben besonders hervor:
– Art und Umfang des Projekts, insbesondere die Beschaffenheit und die Art der Straße, ihre Merkmale und ihre Dimension,
– die Auswirkungen auf sehr dicht besiedelte Gebiete oder Landschaften von historischer, kultureller oder archäologischer Bedeutung,
– das Budget sowie
– die eventuelle Aufteilung eines umfassenderen Projekts mit ähnlichen Arbeiten an ein und derselben Straße.
18. Wie die italienische Regierung zu Recht vorträgt, kann bei der Beantwortung dieser Fragen nicht die Vereinbarkeit des spanischen Rechts mit der UVP-Richtlinie untersucht werden. Der Gerichtshof kann dem vorlegenden Gericht jedoch alle Hinweise zur Auslegung des Gemeinschaftsrechts an die Hand geben, die dieses Gericht in die Lage versetzen, für die Entscheidung des bei ihm anhängigen Verfahrens die Vereinbarkeit einer nationalen Regelung mit dem Gemeinschaftsrecht zu beurteilen.(7)
1. Zum Ausschluss städtischer Straßen von der Umweltverträglichkeitsprüfung
19. Die Stadtverwaltung von Madrid vertritt die Auffassung, die UVP-Richtlinie erfasse die streitgegenständlichen Vorhaben nicht. Sie beträfen eine städtische Straße. Der spanische Gesetzgeber sowie die spanischen Behörden und Gerichte seien davon ausgegangen, dass städtische Straßen nicht in den Anwendungsbereich der UVP-Richtlinie fielen, weil sie in den Anhängen der Richtlinie nicht genannt wären.
20. Diese Auslegung der UVP-Richtlinie ist meiner Ansicht nach falsch. Es trifft zwar zu, dass die UVP-Richtlinie „städtische Straßen“ als solche nicht ausdrücklich nennt. In Anhang I Nr. 7 Buchst. b und c sowie in Anhang II Nr. 10 Buchst. e ist aber von Autobahnen, Schnellstraßen
und Straßen
die Rede. Wie insbesondere die Kommission betont, handelt es sich dabei um Begriffe des Gemeinschaftsrechts, die autonom interpretiert werden müssen. Aus gemeinschaftsrechtlicher Perspektive läge es fern, städtische Straßen aus den drei genannten Straßentypen auszuschließen. Grundsätzlich können nämlich alle genannten Straßen auch innerhalb von Städten vorkommen und dort erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben.
Zur Bedeutung des Europäischen Übereinkommens über die Hauptstraßen des internationalen Verkehrs vom 15. November 1975 für die Auslegung der UVP-Richtlinie
21. Autobahnen und Schnellstraßen werden gemäß Anhang I Nr. 7 Buchst. b der UVP-Richtlinie nicht definiert, doch kann man auf das Europäische Übereinkommen über die Hauptstraßen des internationalen Verkehrs vom 15. November 1975 zurückgreifen. Für Schnellstraßen ergibt sich die Anwendung des Übereinkommens aus einem ausdrücklichen Verweis in Anhang I Nr. 7 Buchst. b der UVP-Richtlinie.(8) Obwohl Anhang I Nr. 7 Buchst. b der UVP-Richtlinie für den Begriff der Autobahn nicht auf das Übereinkommen verweist, bietet es sich ebenfalls an, seine Definition heranzuziehen, um eine einheitliche Auslegung in allen Mitgliedstaaten zu gewährleisten.
22. Das Übereinkommen ist nach seinem Art. 17 Abs. 3 in den Gemeinschaftssprachen Englisch und Französisch sowie – was hier nicht weiter von Interesse ist – in Russisch verbindlich. Um den Verweis der UVP-Richtlinie in Bezug auf Schnellstraßen zu verstehen, ist auf die englische Fassung von Richtlinie und Übereinkommen zurückzugreifen, da beide übereinstimmend den Begriff „Express roads“ verwenden. Dagegen verwendet die französische Fassung der Richtlinie statt des Begriffs „Routes express“ aus dem Übereinkommen fälschlicherweise den Begriff „voies rapides“.
23. Da die Definition von Schnellstraßen zwischenzeitlich geändert wurde, stellt sich die Frage, ob man für die Auslegung der UVP-Richtlinie die geänderte oder die ursprüngliche Fassung der Definition heranziehen muss. Für die ursprüngliche Fassung spricht bereits der Wortlaut der Verweisung, der nicht erkennen lässt, dass spätere Änderungen berücksichtigt werden sollen. Darüber hinaus sind die Gemeinschaft und einige Mitgliedstaaten nicht an dem Übereinkommen beteiligt. Sie müssten bei einer Verweisung auf die jeweils geltende Fassung Änderungen hinnehmen, ohne sie direkt beeinflussen zu können. Daher ist nur die ursprüngliche und nicht die geänderte Fassung der Definition heranzuziehen.
24. Nach Auffassung der Stadtverwaltung von Madrid sind städtische Straßen keine Schnellstraßen oder Autobahnen im Sinne des Übereinkommens. Sie stützt sich auf die allgemeine Regelung des Abschnitts I.1 der Anlage II des Übereinkommens, wonach die Bestimmungen dieser Anlage nicht für bebaute Gebiete gelten. Dies betrifft insbesondere die Definitionen von Schnellstraßen und Autobahnen in den Abschnitten II.2 und II.3 dieser Anlage.
25. Sowohl die Formulierung des Verweises in Bezug auf Schnellstraßen als auch die Zielsetzung von UVP-Richtlinie und Übereinkommen sprechen allerdings dagegen, bei der Definition von Schnellstraßen und Autobahnen im Sinne der UVP-Richtlinie den Ausschluss bebauter Gebiete von der Geltung der Anlage II des Übereinkommens zu berücksichtigen.
26. Die Fußnote beim Begriff „Schnellstraßen“ in Anhang I Nr. 7 Buchst. b der UVP-Richtlinie verweist nicht allgemein auf Schnellstraßen im Sinne des Übereinkommens, sondern auf „Schnellstraßen gemäß den Begriffsbestimmungen“ des Übereinkommens. Es geht daher nicht darum, den Anwendungsbereich des Übereinkommens zu übertragen, sondern der Gemeinschaftsgesetzgeber hat sich nur einer Definition bedient, die in anderem Zusammenhang entwickelt wurde. Diese Definition schließt bebaute Gebiete nicht aus. Bei der nicht ausdrücklich vorgesehenen Übernahme der Definition von Autobahnen besteht erst recht kein Anlass, städtische Straßen auszunehmen.
27. Darüber hinaus ist bei der Auslegung des Verweises wie bei anderen Auslegungsfragen im Zusammenhang mit der UVP-Richtlinie ihre Zielsetzung zu berücksichtigen.(9) Nach Art. 2 Abs. 1 ist ihr Ziel, dass Projekte, bei denen insbesondere aufgrund ihrer Art, ihrer Größe oder ihres Standorts mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist, vor Erteilung der Genehmigung einer Prüfung in Bezug auf ihre Auswirkungen unterzogen werden.(10)
28. Viele Umweltauswirkungen von Straßen können sowohl innerhalb als auch außerhalb von Städten auftreten. Darüber hinaus sind Städte insbesondere wegen der Bevölkerungsdichte, wegen bestehender Umweltbelastungen, aber auch hinsichtlich etwaiger Stätten von historischer, kultureller oder archäologischer Bedeutung besonders sensible Orte für den Bau von Straßen. Daher entspricht es dem Ziel der UVP-Richtlinie, wenn sie städtische Straßen erfasst.(11)
29. Für dieses Ergebnis spricht auch die Parallelität der UVP-Richtlinie mit dem Übereinkommen über die Umweltverträglichkeitsprüfung im grenzüberschreitenden Rahmen (Espoo, 1991). Die Gemeinschaft ist Vertragspartei dieses Übereinkommens(12) und die UVP-Richtlinie dient seiner Umsetzung, wie insbesondere der 13. Erwägungsgrund der Richtlinie 97/11 zeigt. Das Übereinkommen von Espoo verwendet für die Definition von Schnellstraßen und Autobahnen die ursprünglichen Definitionen des Europäischen Übereinkommens über die Hauptstraßen des internationalen Verkehrs, ohne eine Anwendung auf städtische Straßen auszuschließen.
Zur Definition von Schnellstraßen und Autobahnen
30. Es handelt sich demnach bei Schnellstraßen
gemäß Anhang II Abschnitt II.3 des Übereinkommens um dem Kraftfahrzeugverkehr vorbehaltene, nur über Anschlussstellen oder besonders geregelte Kreuzungen erreichbare Straßen, auf denen insbesondere das Halten und das Parken verboten sind. Ob diese Straßen innerhalb von Städten verlaufen, ist unerheblich.
31. Anhang II Abschnitt II.3 des Übereinkommens definiert eine Autobahn
als eine Straße, die für den Verkehr mit Kraftfahrzeugen besonders bestimmt und gebaut ist und zu der von den angrenzenden Grundstücken aus keine unmittelbare Zufahrt besteht. Sie hat grundsätzlich für beide Verkehrsrichtungen besondere Fahrbahnen, die durch einen nicht für den Verkehr bestimmten Geländestreifen oder in Ausnahmefällen durch andere Mittel voneinander getrennt sind. Auch gibt es keine höhengleiche Kreuzung mit Straßen, Eisenbahn- oder Straßenbahnschienen oder Gehwegen.
32. Das Übereinkommen verlangt schließlich, dass die Straße besonders als Autobahn gekennzeichnet ist. Diese Voraussetzung sollte allerdings für die Ausfüllung des Begriffs der Autobahn nach der UVP-Richtlinie unberücksichtigt bleiben, da die Mitgliedstaaten andernfalls möglicherweise durch die Deklaration einer Straße die Verpflichtung zur Prüfung der Umweltverträglichkeit umgehen könnten.
33. Somit erfasst der Begriff der Autobahn im Sinne der UVP-Richtlinie auch Stadtautobahnen.
Zu den sonstigen Straßen
34. Einen Anhaltspunkt für einen Ausschluss städtischer Straßen aus dem Anwendungsbereich der UVP-Richtlinie bieten manche Übersetzungen des Begriffs „Straße“. So wird in der spanischen Fassung der UVP-Richtlinie für einfache Straßen der Begriff „carretera“ verwendet, der ähnlich wie etwa der im Französischen verwendete Begriff „route“ wohl vorwiegend als Landstraße zu verstehen ist. Wenn die UVP-Richtlinie nur Autobahnen, Schnellstraßen und Landstraßen erfassen würde, so wäre es nicht abwegig, alle drei Begriffe auf außerstädtische Straßen zu beziehen.
35. Es gibt allerdings auch Sprachfassungen der UVP-Richtlinie, in denen der Begriff der Straße unzweideutig auch innerstädtische Verkehrswege erfasst, so etwa der deutsche Begriff „Straße“ oder der englische Begriff „road“.
36. Die verschiedenen sprachlichen Fassungen einer Gemeinschaftsvorschrift müssen einheitlich ausgelegt werden. Falls die Fassungen voneinander abweichen, muss die Vorschrift daher anhand der allgemeinen Systematik und des Zwecks der Regelung ausgelegt werden, zu der sie gehört.(13)
37. Dies gilt insbesondere für die UVP-Richtlinie. Ihr Anwendungsbereich ist sehr ausgedehnt, und ihr Zweck reicht sehr weit.(14) Wie bereits gesagt,(15) sollen Projekte, bei denen insbesondere aufgrund ihrer Art, ihrer Größe oder ihres Standorts mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist, vor Erteilung der Genehmigung einer Prüfung in Bezug auf ihre Auswirkungen unterzogen werden. Umweltauswirkungen von Straßen können häufig auch oder gerade innerhalb von Städten eintreten. Somit ist auch in Bezug auf den Begriff „Straße“ eine Auslegung abzulehnen, die städtische Straßen vom Anwendungsbereich der UVP-Richtlinie ausnehmen würde.
Zwischenergebnis
38. Zusammenfassend ist festzustellen, dass städtische Straßenbauvorhaben in den Anwendungsbereich der UVP-Richtlinie fallen. Somit ist im Einzelnen zu prüfen, ob die Umweltverträglichkeit der streitgegenständlichen Vorhaben hätte untersucht werden müssen.
2. Zu den Straßenbauvorhaben nach Anhang I Nr. 7 Buchst. b und c der UVP-Richtlinie
39. Nach Art. 4 Abs. 1 und Anhang I Nr. 7 der UVP-Richtlinie ist die Umweltverträglichkeit zwingend zu prüfen, wenn eine Autobahn oder eine Schnellstraße gebaut wird (Buchst. b) sowie beim Bau einer neuen vier- oder mehrspurigen Straße oder Verlegung und/oder Ausbau einer bestehenden ein- oder zweispurigen Straße zu einer vier- oder mehrspurigen Straße, wenn diese neue Straße oder dieser verlegte und/oder ausgebaute Straßenabschnitt eine durchgehende Länge von 10 km oder mehr aufweisen würde (Buchst. c).
40. Wie bereits festgestellt, ergibt sich die Definition von Autobahnen und Schnellstraßen aus dem Übereinkommen über die Hauptstraßen des internationalen Verkehrs. Die Straßen nach Anhang I Nr. 7 Buchst. c der UVP-Richtlinie sind dort hinreichend definiert, insbesondere wenn man berücksichtigt, dass ein genereller Ausschluss städtischer Straßen von der Umweltverträglichkeitsprüfung unzulässig ist. Für die Anwendung der Regelungen über Straßen nach Anhang I Nr. 7 Buchst. b und c der UVP-Richtlinie kommt es somit weder auf ihre konkreten Umweltauswirkungen noch auf ihren Standort oder ihr Budget oder ihr Zusammenwirken mit anderen Vorhaben an.
41. Dementsprechend ist nicht auszuschließen, dass die verfahrensgegenständlichen Vorhaben Straßen betreffen, die unter eine der Definitionen des Anhangs I Nr. 7 Buchst. b oder c der UVP-Richtlinie fallen. Die Pflicht zur Prüfung der Umweltverträglichkeit nach Art. 4 Abs. 1 besteht allerdings nur, wenn die Vorhaben als Bau der jeweiligen Straße anzusehen sind.
42. Im vorliegenden Fall geht es zwar um die Erneuerung und den Ausbau bestehender Straßen, doch können auch solche Maßnahmen dem Bau von Straßen gleichgesetzt werden. Im Fall des Anhangs I Nr. 7 Buchst. c der UVP-Richtlinie ergibt sich dies bereits aus der Definition, die den Ausbau bestimmter Straßen einschließt.
43. Unter Umständen ist aber auch der Ausbau von Autobahnen und Schnellstraßen im Sinne von Anhang I Nr. 7 Buchst. b der UVP-Richtlinie als Bau anzusehen. In einem Urteil zu einem spanischen Eisenbahnprojekt stellte der Gerichtshof fest, der zweigleisige Ausbau einer bereits vorhandenen Eisenbahnstrecke sei nicht als eine bloße Änderung eines früheren Projekts im Sinne von Anhang II Nr. 12 der UVP-Richtlinie anzusehen, sondern als Bau einer Eisenbahn-Fernverkehrsstrecke nach Anhang I Nr. 7.(16) Dabei stützte er sich auf die möglicherweise erheblichen Umweltauswirkungen dieses Vorhabens.
44. Wie auch die Kommission vorträgt, kann dieser Gedanke grundsätzlich auf Straßenbauprojekte übertragen werden. Allerdings bedarf es einer Abgrenzung zur Änderung
von Straßenbauvorhaben gemäß Anhang II Nr. 13 erster Spiegelstrich. Maßnahmen im Zusammenhang mit bestehenden Straßen können daher nur als Bau angesehen werden, wenn sie im Hinblick auf ihre Umweltauswirkungen einem Neubau gleichstehen.(17) Einem Neubau dürfte insbesondere der Ausbau einer einfachen Straße zu einer der in Anhang I Nr. 7 Buchst. b und c der UVP-Richtlinie genannten Straßen gleichstehen.
3. Zu anderen Straßenbauvorhaben
45. Sofern die verfahrensgegenständlichen Vorhaben nach obigen Maßgaben nicht in den Anwendungsbereich von Anhang I der UVP-Richtlinie fallen, ist ihre Umweltverträglichkeit möglicherweise trotzdem zu prüfen. Nach Art. 4 Abs. 2 und Anhang II Nr. 10 Buchst. e der UVP-Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten anhand einer Einzelfalluntersuchung oder der von ihnen festgelegten Schwellenwerte bzw. Kriterien bestimmen, ob die Umweltverträglichkeit des Baus von in Anhang I nicht genannten Straßen zu prüfen ist. Das Gleiche gilt nach Anhang II Nr. 13 erster Spiegelstrich in Verbindung mit Anhang I Nr. 7 Buchst. b und c und Anhang II Nr. 10 Buchst. e für Änderungen an Straßenbauvorhaben.
46. Nach ständiger Rechtsprechung begründet Art. 4 Abs. 2 der UVP-Richtlinie einen Wertungsspielraum der Mitgliedstaaten, der durch die in Art. 2 Abs. 1 enthaltene Verpflichtung begrenzt wird, die Projekte, bei denen insbesondere aufgrund ihrer Art, ihrer Größe oder ihres Standorts mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist, einer Prüfung in Bezug auf ihre Auswirkungen zu unterziehen.(18) In diesem Zusammenhang sind die vom vorlegenden Gericht genannten Merkmale der Vorhaben von Bedeutung.
47. Die Mitgliedstaaten müssen die Art, die Größe und den Standort des Vorhabens berücksichtigen, um festzustellen, ob mit erheblichen Umweltauswirkungen zu rechnen ist.(19) Insofern knüpft die UVP-Richtlinie an eine Gesamtbewertung der Auswirkungen von Projekten oder deren Änderung auf die Umwelt an.(20) Im Einzelnen sind sowohl die unmittelbaren Wirkungen der geplanten Arbeiten selbst als auch die Auswirkungen auf die Umwelt, die durch die Benutzung und den Betrieb der aus diesen Arbeiten hervorgegangenen Anlagen hervorgerufen werden können, in Rechnung zu stellen.(21) Zu denken wäre insofern etwa an ein erhöhtes Verkehrsaufkommen.
48. Weiterhin gehören eine hohe Bevölkerungsdichte sowie die historische, kulturelle oder archäologische Bedeutung von Standorten zu den Kriterien, welche die Mitgliedstaaten nach Art. 4 Abs. 3 der UVP-Richtlinie bei der Einzelfalluntersuchung oder der Festlegung von Schwellenwerten bzw. Kriterien im Sinne des Abs. 2 dieser Bestimmung berücksichtigen müssen. Für Straßenbauvorhaben gilt insofern genau das Gleiche wie für Städtebauvorhaben, die Gegenstand des Urteils in der Sache C-332/04 waren.(22)
49. Das Budget eines Vorhabens ist zwar möglicherweise ein Indikator für seine Größe, doch erscheint es unwahrscheinlich, dass sein bloßer Umfang Rückschlüsse auf seine Umweltauswirkungen erlaubt. Sollte das Budget Angaben zu Umweltauswirkungen oder zu ihrer Minderung enthalten, dürften regelmäßig andere Planungsunterlagen existieren, die diese Auswirkungen bzw. ihre Minderung sehr viel besser beschreiben. Daher erscheint es eher fernliegend, das Budget eines Vorhabens als Anhaltspunkt dafür zu verwenden, ob eine Prüfung der Umweltverträglichkeit notwendig ist.
50. Günstige Umweltauswirkungen eines Vorhabens, wie sie die Stadtverwaltung von Madrid in der mündlichen Verhandlung vortrug, sind als solche grundsätzlich nicht erheblich im Sinne der UVP-Richtlinie. Die Ziele der Richtlinie – die Vermeidung von Umweltbelastungen (1. Erwägungsgrund) sowie der Schutz der Umwelt und der Lebensqualität (3. Erwägungsgrund) – verlangen nicht, eine Prüfung nur deshalb vorzunehmen, weil ein Vorhaben den Zustand der Umwelt erheblich verbessern kann. Im Rahmen der Prüfung, ob eine Umweltverträglichkeitsprüfung notwendig ist, kann die Erwartung günstiger Umweltauswirkungen allerdings erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen eines Vorhabens nicht dergestalt kompensieren, dass gar keine Prüfung stattfindet, weil das Vorhaben insgesamt per saldo
für die Umwelt vorteilhaft ist.
51. Schließlich darf das Ziel der UVP-Richtlinie nicht durch eine Aufsplitterung von Projekten umgange n werden.(23) Wenn mehrere Projekte zusammengenommen erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt im Sinne von Art. 2 Abs. 1 haben können, dann ist vielmehr ihre Umweltverträglichkeit insgesamt zu beurteilen.(24) Eine gemeinsame Betrachtung verschiedener Vorhaben ist insbesondere geboten, wenn sie zusammenhängen, aufeinander aufbauen oder sich ihre Umweltauswirkungen überlagern.
52. Im vorliegenden Fall sprechen insbesondere die räumliche Nähe der fünf Vorhaben, ihre Gleichartigkeit, ihr Zusammenwirken im Rahmen der städtischen Verkehrsabwicklung sowie ihre gemeinsame Behandlung bei der Anhörung und bei der Genehmigung dafür, sie gemeinsam zu behandeln. Da alle Teilprojekte einen begrenzten Sektor des städtischen Straßennetzes betreffen, werden ihre Umweltauswirkungen einander mit hoher Wahrscheinlichkeit überlagern und verstärken – sowohl beim Bau als auch bei der Nutzung der erneuerten und ausgebauten Straßen.
53. Weiterhin scheint Einigkeit darüber zu bestehen, dass die verfahrensgegenständlichen Vorhaben Teil des Gesamtprojekts „Madrid calle M-30“ sind, das die Erneuerung und den Ausbau städtischer Hauptverkehrsstrecken zum Gegenstand hat. Daher ist nicht auszuschließen, dass ihre Umweltverträglichkeit unter Berücksichtigung des Gesamtprojekts zu prüfen ist.
54. Die Stadtverwaltung von Madrid wirft in diesem Zusammenhang die zusätzliche Frage auf, ob die streitgegenständlichen Vorhaben als Städtebauprojekte gemäß Anhang II Nr. 10 Buchst. b anzusehen sind. Diese Frage bedarf allerdings vorliegend keiner Beantwortung, da es sich jedenfalls zumindest um Änderungen von Straßenbauvorhaben im Sinne von Nr. 10 Buchst. e und Nr. 13 erster Spiegelstrich handelt. Ob die Umweltverträglichkeit zu prüfen ist, weil die Vorhaben erhebliche Umweltauswirkungen haben können, hängt nicht von ihrer Einordnung in eine weitere Projektkategorie des gleichen Anhangs ab.
4. Zwischenergebnis
55. Die Erfordernisse des förmlichen Verfahrens der Umweltverträglichkeitsprüfung gemäß der UVP-Richtlinie gelten für städtische Straßenbauprojekte,
– wenn es sich um Vorhaben des Anhangs I Nr. 7 Buchst. b oder c handelt oder
– wenn es sich um Vorhaben des Anhangs II Nr. 10 Buchst. e oder Nr. 13 erster Spiegelstrich handelt, bei denen aufgrund ihrer Art, ihrer Größe oder ihres Standorts, gegebenenfalls aufgrund ihres Zusammenwirkens mit anderen Vorhaben, mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist.
56. Im Übrigen erlauben weder die Angaben noch die Natur des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens dem Gerichtshof zu prüfen, ob bestimmte Eigenschaften der streitgegenständlichen Vorhaben eine Umweltverträglichkeitsprüfung erfordern. Diese Prüfung obliegt daher dem vorlegenden Gericht.
B – Zur vierten Frage – Alternativen zur Umweltverträglichkeitsprüfung
57. Schließlich fragt das vorlegende Gericht, ob die Verpflichtungen gemäß der UVP-Richtlinie hinsichtlich der Umweltverträglichkeitsprüfung von den spanischen Behörden bei den Projekten, die Gegenstand dieses Verfahrens sind, unter Berücksichtigung der Verwaltungsakten, insbesondere der in ihnen enthaltenen Studien und Gutachten, in der Praxis erfüllt wurden, obwohl das Projekt nicht dem in der Richtlinie vorgesehenen förmlichen Verfahren der Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen wurde.
58. Insofern ist zunächst – entsprechend der Auffassung Italiens und der Kommission – festzustellen, dass der Gerichtshof nicht unter Berücksichtigung der Akten des innerstaatlichen Verwaltungsverfahrens, insbesondere der in ihnen enthaltenen Studien und Gutachten, prüfen kann, ob die Umweltverträglichkeit der gegenständlichen Vorhaben ausreichend untersucht wurde. Im Verfahren der Vorabentscheidung kann der Gerichtshof nur auf Grundlage der Angaben im Ersuchen des vorlegenden Gerichts die einschlägigen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts auslegen. Die Anwendung dieser Auslegung auf den Ausgangsfall bleibt dem vorlegenden Gericht überlassen.
59. Weiterhin ist zu berücksichtigen, dass der Gerichtshof sich nur auf der Grundlage des ihm vom nationalen Gericht unterbreiteten Sachverhalts zur Auslegung einer Gemeinschaftsvorschrift äußern kann, während es Sache des nationalen Gerichts ist, die dem Rechtsstreit zugrunde liegenden Tatsachen festzustellen und daraus die Folgerungen für seine Entscheidung zu ziehen.(25) Die Angaben in den Vorlageentscheidungen sollen nicht nur dem Gerichtshof sachdienliche Antworten ermöglichen, sondern auch den Regierungen der Mitgliedstaaten und den anderen Beteiligten die Möglichkeit geben, gemäß Art. 23 der Satzung des Gerichtshofs Erklärungen abzugeben.(26)
60. Im vorliegenden Fall enthält das Vorabentscheidungsersuchen keine Angaben darüber, welche Untersuchungen und Anhörungen die zuständigen Behörden vorgenommen haben. Somit verbietet sich trotz des relativ detaillierten Vorbringens der Parteien des Ausgangsverfahrens zu diesem Punkt jede Diskussion, inwieweit die spanischen Stellen den Anforderungen der UVP-Richtlinie tatsächlich genügten.
61. Unter Berücksichtigung dieser Einschränkungen ist der Gerichtshof allerdings gehalten, eine Antwort auf die vierte Frage zu geben.
62. Der Gerichtshof hat im Prinzip anerkannt, dass eine förmliche Umweltverträglichkeitsprüfung durch gleichwertige Maßnahmen ersetzt werden kann.(27) Um gleichwertig zu sein, müssen die Mindestanforderungen an eine Umweltverträglichkeitsprüfung gemäß Art. 3 sowie Art. 5 bis Art. 10 der UVP-Richtlinie erfüllt werden.(28) Maßnahmen, die erst im Anschluss an eine Genehmigung getroffen wurden, sind unbeachtlich, da die Umweltverträglichkeit nach Art. 2 Abs. 1 der UVP-Richtlinie vor Erteilung der Genehmigung zu prüfen ist.
63. Falls es zu dem Ergebnis kommt, die Umweltverträglichkeit der streitgegenständlichen Straßenbauvorhaben hätte untersucht werden müssen, wird das innerstaatliche Gericht dementsprechend insbesondere prüfen müssen, ob vor der Genehmigung der Vorhaben
– die Umweltauswirkungen ausreichend erforscht und dargestellt wurden (Art. 3 und Art. 5),
– diese Erkenntnisse der Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt wurden (Art. 6 und Art. 7),
– die Öffentlichkeit dazu Stellung nehmen konnte (Art. 6 und Art. 7) und
– die Angaben zu den Umweltauswirkungen und die Stellungnahmen der Öffentlichkeit berücksichtigt wurden (Art. 8).
64. Abschließend ist aufgrund des Vorbringens der Stadtverwaltung von Madrid darauf hinzuweisen, dass etwaige Aussagen der Kommission im Zusammenhang mit einem Vertragsverletzungsverfahren das vorlegende Gericht nicht von seiner Verantwortung entbinden können, selbst zu prüfen, ob die Anforderungen der UVP-Richtlinie beachtet wurden.
65. Auf die vierte Frage ist daher zu antworten, dass eine förmliche Umweltverträglichkeitsprüfung durch gleichwertige Maßnahmen ersetzt werden kann, wenn sie den Mindestanforderungen von Art. 3 sowie Art. 5 bis Art. 10 der UVP-Richtlinie genügen.
V – Ergebnis
66. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, das Vorabentscheidungsersuchen wie folgt zu beantworten:
1. Die Erfordernisse des förmlichen Verfahrens der Umweltverträglichkeitsprüfung gemäß der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten in der Fassung durch die Richtlinie 97/11/EG des Rates vom 3. März 1997 gelten für städtische Straßenbauprojekte,
– wenn es sich um Vorhaben des Anhangs I Nr. 7 Buchst. b oder c handelt oder
– wenn es sich um Vorhaben des Anhangs II Nr. 10 Buchst. e oder Nr. 13 erster Spiegelstrich handelt, bei denen aufgrund ihrer Art, ihrer Größe oder ihres Standorts, gegebenenfalls aufgrund ihres Zusammenwirkens mit anderen Vorhaben, mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist.
2. Eine förmliche Umweltverträglichkeitsprüfung kann durch gleichwertige Maßnahmen ersetzt werden, wenn sie den Mindestanforderungen von Art. 3 sowie Art. 5 bis 10 der Richtlinie 85/337 genügen.
(1) .
(2)  –	ABl. L 175, S. 40.
(3)  –	ABl. L 73, S. 5.
(4)  – Diese Definition lautet nach Änderung heute:
„Eine Schnellstraße ist eine dem Kraftfahrzeugverkehr vorbehaltene, nur über Anschlussstellen oder besonders geregelte Kreuzungen erreichbare Straße,
i) auf der das Halten und das Parken auf den Fahrbahnen verboten ist; und
ii) die keine höhengleiche Kreuzung mit Eisenbahn- oder Straßenbahnschienen oder Gehwegen hat.“
(5)  – Urteil vom 16. März 2006, Kommission/Spanien (Slg. 2006, I-40).
(6)  –	Zitiert in Fn. 5.
(7)  –	Siehe etwa das Urteil vom 18. Mai 2000, Rombi und Arkopharma (C‑107/97, Slg. 2000, I‑3367, Randnr. 29).
(8)  –	Siehe zu einem entsprechenden Verweis zur Definition von Flughäfen das Urteil vom 28. Februar 2008, Abraham u. a. (C‑2/07, Slg. 2008, I-0000, Randnr. 35).
(9)  –	Urteil vom 23. November 2006, Kommission/Italien (C‑486/04, Slg. 2006, I‑11025, Randnr. 36). Siehe zur Auslegung eines Verweises zur Definition von Flughäfen meine Schlussanträge vom 29. November 2007, Abraham u. a. (C‑2/07, Slg. 2008, I-0000, Nr. 45).
(10)  –	Urteil Kommission/Italien (zitiert in Fn. 9, Randnr. 36). Siehe auch das Urteil vom 19. September 2000, Linster (C‑287/98, Slg. 2000, I‑6917, Randnrn. 49 und 52).
(11)  –	Vgl. zu Städtebauvorhaben das Urteil Kommission/Spanien (zitiert in Fn. 5, Randnr. 81).
(12)  –	Beschluss des Rates vom 15. Oktober 1996 über den Abschluss des Übereinkommens über die Umweltverträglichkeitsprüfung im grenzüberschreitenden Rahmen im Namen der Gemeinschaft, nicht veröffentlicht.
(13)  –	Siehe für die UVP-Richtlinie das Urteil vom 24. Oktober 1996, Kraaijeveld u. a. (C‑72/95, Slg. 1996, I‑5403, Randnr. 28), sowie allgemeiner die Urteile vom 12. November 1969, Stauder (29/69, Slg. 1969, 419, Randnr. 3), vom 23. November 2006, ZVK (C‑300/05, Slg. 2006, I‑11169, Randnr. 16), und vom 14. Juni 2007, Euro Tex (C‑56/06, Slg. 2007; I-4859, Randnr. 27).
(14)  –	Urteile Kraaijeveld u. a. (zitiert in Fn. 13, Randnr. 31), vom 16. September 1999, WWF u. a. (C‑435/97, Slg. 1999, I‑5613, Randnr. 40), sowie Abraham u. a. (zitiert in Fn. 8, Randnr. 32).
(15)  –	Siehe oben, Nrn. 27 f.
(16)  –	Urteil vom 16. September 2004, Kommission/Spanien (C‑227/01, Slg. 2004, I‑8253, Randnrn. 46 ff.). Siehe bereits das Urteil vom 11. August 1995, Kommission/Deutschland (Großkrotzenburg) (C‑431/92, Slg. 1995, I‑2189, Randnr. 35), wo der Gerichtshof die Erweiterung eines Kraftwerks um einen neuen Block als eigenständiges Vorhaben ansah.
(17)  –	Siehe meine Schlussanträge Abraham u. a. (zitiert in Fn. 9, Nr. 47).
(18)  –	Urteile vom 8. September 2005, Kommission/Spanien (C‑121/03, Slg. 2005, I‑7569, Randnr. 87), und Kommission/Spanien (zitiert in Fn. 5, Randnr. 76). Siehe zur ursprünglichen Fassung der UVP-Richtlinie die Urteile Kraaijeveld u. a. (zitiert in Fn. 13, Randnr. 50), vom 21. September 1999, Kommission/Irland (C‑392/96, Slg. 1999, I‑5901, Randnr. 64), vom 29. April 2004, Kommission/Portugal (C‑117/02, Slg. 2004, I‑5517, Randnr. 82), vom 2. Juni 2005, Kommission/Italien (C‑83/03, Slg. 2005, I‑4747, Randnr. 19), sowie Abraham u. a. (zitiert in Fn. 8, Randnrn. 37 und 42).
(19)  –	Urteile Kommission/Spanien (zitiert in Fn. 5, Randnr. 77) und Abraham (zitiert in Fn. 8, Randnr. 38).
(20)  –	Urteil Abraham u. a. (zitiert in Fn. 8, Randnr. 42).
(21)  –	Urteil Abraham u. a. (zitiert in Fn. 8, Randnr. 43).
(22)  –	Zitiert in Fn. 5, Randnr. 79.
(23)  –	Urteile Kommission/Irland (zitiert in Fn. 18, Randnr. 76) und Abraham u. a. (zitiert in Fn. 8, Randnr. 27).
(24)  –	Urteile Kommission/Irland (zitiert in Fn. 18, Randnr. 76) und Abraham u. a. (zitiert in Fn. 8, Randnrn. 27 und 28).
(25)  –	Urteil WWF u. a. (zitiert in Fn. 14, Randnrn. 31 f.).
(26)  –	Urteile vom 3. Mai 2007, Advocaten voor de Wereld (C‑303/05, Slg. 2007, I‑3633, Randnr. 20), und vom 28. Juni 2007, Dell'Orto (C‑467/05, Slg. 2007, I‑5557, Randnr. 42).
(27)  –	Vgl. die Urteile Großkrotzenburg (zitiert in Fn. 16, Randnrn. 41 ff.) und Kommission/Spanien (zitiert in Fn. 16, Randnr. 56).
(28)  –	Vgl. zu diesen Anforderungen das Urteil Linster (zitiert in Fn. 10, Randnrn. 52 ff.).