62001CC0087_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Käsiteltävänä olevan valituksen on tehnyt Euroopan yhteisöjen komissio Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen 14.12.2000 antamasta tuomiosta, jossa kumottiin yksityistä yhteenliittymää koskeva komission päätös saatavien kuittauksesta.
2. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on katsonut, että komission oikeus kuitata saatavat edellyttää komission varmistuvan siitä, että kuittaaminen ei vaaranna yhteisön rahoittamien toimien toteuttamista. Komissio kiistää tämän edellytyksen laillisuuden.
3. Asia koskee oikeusriitaa, jossa ovat asianosaisina komissio ja Conseil des communes et régions d'Europe.
I Riidan perustana olevat tosiseikat
4. CCRE on Ranskan oikeuden mukaan perustettu yhteenliittymä, joka koostuu Euroopan paikallis- ja alueviranomaisten kansallisista yhdistyksistä.
5. Tämä yhteenliittymä teki 11.2.1994 ja 25.4.1995 kolme teknisen avun sopimusta komission kanssa. Näiden sopimusten 8 artiklassa määrätään, että niihin sovelletaan Belgian lainsäädäntöä. Lisäksi 9 artiklassa on lauseke, jonka mukaan siviilioikeudellisia asioita käsittelevillä Brysselin (Belgia) tuomioistuimilla on toimivalta sopimuspuolten välisessä riitatapauksessa.
6. Tammikuussa 1997 komissio tarkasti CCRE:n tilit MED-URBS-sopimusten täytäntöönpanon yhteydessä. Se katsoi, että CCRE oli sille velkaa 195 991 euroa näiden sopimusten perusteella, ja se laati tätä rahamäärää koskevan veloituslaskelman 30.1.1997. Komissio vaati 7.2.1997 päivätyssä kirjeessään CCRE:tä maksamaan takaisin kyseisen rahamäärän.
7. Useissa eri kirjeissään CCRE kiisti komission kannan ja kieltäytyi maksamasta vaadittua rahamäärää.
8. Komissio vaati 3.12.1998 päivätyssä kirjeessään CCRE:tä suorittamaan kyseisen rahamäärän. Lisäksi se toi esiin mahdollisuuden suorittaa maksu "kuittaamalla se niitä rahamääriä vastaan, jotka oli maksettava yhteisön avustuksina [CCRE:lle], tai oikeusteitse, sekä pääoman että korkojen osalta".
9. Vastauksessaan tähän kirjeeseen CCRE kiisti ehdottomasti komission saatavan riidattomuuden ja vastusti kuittausta.
10. Komissio ilmoitti 15.2.1999 päivätyssä kirjeessään, että sen mukaan kyseinen saatava oli luonteeltaan riidaton, määrältään tiedossa ja erääntynyt, mikä mahdollisti kuittauksen. Se ilmoitti näin ollen kantajalle päätöksestään "periä takaisin 195 991,00 euroa kuittaamalla sen sellaisia yhteisön avustuksia vastaan", jotka liittyivät tiettyihin toimiin [ja jotka oli maksettava CCRE:lle]. Komissio totesi lisäksi seuraavaa: "Maksuja - - [oli pidettävä] CCRE:n saamina niistä johtuvine velvoitteineen; maksu on ennakko, osittainen maksu tai lopullinen maksu".
11. CCRE nosti 20.4.1999 MED-URBS-sopimuksissa olevan oikeuspaikkalausekkeen nojalla kanteen Tribunal de première instance de Bruxellesissä. Tämän kanteen tarkoituksena oli riitauttaa komission saatava sekä osoittaa samalla se, etteivät Belgian lain mukaiset edellytykset lakkauttaa sopimusvelvoitteet kuittauksella täyttyneet.
II Asian käsittely yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa
12. CCRE saattoi 28.4.1999 jättämällään kannekirjelmällä asian myös ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen käsiteltäväksi. Kanteella pyrittiin riidanalaisen päätöksen kumoamiseen siltä osin, kuin siinä kuitataan komissiolla MED-URBS-sopimusten perusteella oleva 195 991 euron suuruinen saatava niitä rahamääriä vastaan, jotka se on velkaa seuraavien ohjelmien ja asiakirjojen nojalla:
- 39 447,39 euroa, jotka liittyivät "alueellisiin seminaareihin tavoite 2 -alueilla",
- 50 000,00 euroa, jotka liittyivät "vuoden 1998 tukiohjelmaan",
- 82 800,00 euroa, jotka liittyivät "ilmoitukseen B4-3040/98/208/jnb/d3" ja
- 23 743,61 euroa, jotka liittyivät "sopimukseen SOC 98 101185 05D05".
13. Kanteensa tueksi CCRE vetosi neljään kumoamisperusteeseen. Nämä perusteet koskivat 1) riidanalaisen päätöksen oikeusperustan puuttumista, 2) oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamista, 3) luottamuksensuojan periaatteen loukkaamista ja 4) EY:n perustamissopimuksen 190 artiklassa (josta on tullut EY 253 artikla) määrätyn perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä
III Valituksenalainen tuomio
14. Ensimmäisenä kanneperusteenaan CCRE väitti, että riidanalaiselta päätökseltä puuttui oikeusperusta. Se korosti erityisesti, että kuittausmenettely ei ollut yhteisön oikeuden yleinen oikeusperiaate ja että joka tapauksessa kuittauksen soveltamisedellytykset (eli että on olemassa saatava, joka on riidaton, määrältään tiedossa ja erääntynyt) eivät täyttyneet käsiteltävänä olevassa asiassa.
15. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hyväksyi tämän ensimmäisen kanneperusteen seuraavista syistä:
"54 On muistettava ensinnäkin, että esillä olevan kanteen tarkoituksena on saada kumotuksi komission 15.2.1999 päivätyn kirjeen sisältämä päätös, jolla komissio kuittasi [CCRE:ltä] olevan vastakkaisen saamisensa, ja toiseksi, että osapuolet ovat antaneet Brysselin siviilioikeudellisia asioita käsitteleville tuomioistuimille toimivallan käsitellä riitoja, joita MED-URBS-sopimusten osalta syntyy. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin voi näin ollen tutkia vain edellä mainitun päätöksen laillisuuden niiden vaikutusten osalta, jotka aiheutuvat siitä, ettei riidanalaisia summia ole todellisuudessa suoritettu [CCRE:lle].
55 Tämän jälkeen on todettava, ettei yhteisön oikeudessa nykytilassaan ole nimenomaisia säännöksiä komission oikeudesta EY:n perustamissopimuksen 205 artiklan (josta on tullut EY 274 artikla) mukaisena yhteisön talousarvion toimeenpanosta vastaavana toimielimenä suorittaa kuittaus sellaista yksikköä kohtaan, joka on toisaalta yhteisön varojen saaja ja toisaalta velallinen yhteisöä kohtaan siltä peräisin olevien summien osalta.
56 Yhteisön varoja koskeva kuittaus on kuitenkin sellainen oikeudellinen mekanismi, jonka soveltamista yhteisöjen tuomioistuin on pitänyt yhteisön oikeuden mukaisena edellä mainituissa asioissa DEKA vastaan ETY [asia 250/78, tuomio 1.3.1983, Kok. 1983, s. 421, jäljempänä asiassa DEKA vastaan ETY annettu tuomio], Continental Irish Meat [asia 125/84, tuomio 15.10.1985, Kok. 1985, s. 3441] ja Jensen [asia C-132/95, tuomio 19.5.1998, Kok. 1998, s. I-2975, jäljempänä asiassa Jensen annettu tuomio] antamissaan tuomioissa.
57 Tämä yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö ei silti sisällä kaikkia esillä olevan asian ratkaisemiseksi tarpeellisia elementtejä.
58 On lisäksi huomattava, että olisi suotavampaa, että kuittauksen mukanaan tuomat ongelmat ratkaistaisiin lainsäätäjän antamilla yleissäännöksillä eikä yhteisöjen lainkäyttöelinten niiden käsiteltäväksi tulevissa riidoissa antamilla yksittäispäätöksillä.
59 Nimenomaisten asiaa koskevien säännösten puuttuessa ja jotta voitaisiin määrittää, onko riidanalaisella päätöksellä oikeusperusta, on nojauduttava yhteisön säännöksiin, jotka koskevat komission toimintaa, sekä edellä mainittuun oikeuskäytäntöön. Tässä yhteydessä on erityisesti otettava huomioon yhteisön oikeuden tehokkuuden periaate, johon kyseisessä oikeuskäytännössä on viitattu (asiassa Jensen annetun tuomion 54 ja 67 kohta), sekä moitteettoman varainhoidon periaate.
60 Yhteisön oikeuden tehokkuuden periaate merkitsee sitä, että yhteisön varat on annettava käyttöön ja käytettävä niiden tarkoituksen mukaisesti.
61 Tämän vuoksi komission oli tässä tapauksessa ennen kuittausta tutkittava, voitiinko kuittauksesta huolimatta edelleen varmistaa kyseisten varojen käyttö tarkoituksiinsa ja niiden toimien toteutus, jotka olivat oikeuttaneet riidanalaisten summien myöntämiseen.
62 Tältä osin on muistettava, että kuittaus on tapa lakkauttaa kaksi vastakkaista velvoitetta. Tässä tapauksessa komission mukaan kuittauksen seurauksena lakkasi saatava, jota se vaati CCRE:ltä MED-URBS-sopimusten perusteella, sekä ainakin osittain CCRE:n komissiolta oleva saatava, joka perustui yhteisön tukiin, jotka sille oli maksettava riidanalaisten toimien osalta. Tämän lisäksi on huomattava, että kirjeessään 15.2.1999 komissio täsmensi, että kuittauksen kautta suoritettuja maksuja oli pidettävä CCRE:n saamina niistä johtuvine velvoitteineen. Näin tehdessään komissio ilmaisi vaatimuksensa siitä, että [CCRE:n] oli noudatettava velvoitettaan toteuttaa riidanalaiset toimet.
63 Viimeksi mainitun velvoitteen toteuttamiseen tarkoitettujen summien tosiasiallisen maksun puuttuessa on kuitenkin ilmeistä, ettei niitä käytetty tarkoituksensa mukaisesti ja että näin ollen vaarana oli, ettei riidanalaisia toimia toteutettaisi, mikä on yhteisön oikeuden tehokkuuden ja tarkemmin sanoen riidanalaisten summien myöntämispäätösten tehokkaan vaikutuksen vastaista.
64 Komission kanta tarkoitti sitä, että CCRE:llä oli edelleen käytössään MED-URBS-sopimusten mukaisesti myönnetyt ja komission takaisin vaatimat varat ja että kuittauksen tultua tehdyksi CCRE pystyisi edelleen käyttämään näitä varoja riidanalaisten toimien toteuttamiseen.
65 On kuitenkin aivan ilmeistä, että ellei CCRE:llä enää ollut käytössään mainittuja varoja, se ei voinut rahoittaa riidanalaisten toimien toteuttamista.
66 Riidanalainen päätös johtaa näin ollen komission väitetyn, MED-URBS-sopimusten toimeenpanoon liittyvän saatavan perimisen ongelman siirtämiseen riidanalaisten, yhteisön edun mukaisten toimien toteuttamiseen, jonka kuittaus nyt vaarantaa.
67 Riidanalaisia summia ei kuitenkaan ollut tarkoitettu CCRE:n velkojen maksamiseen, vaan niiden toimien toteuttamiseen, joihin ne oli varattu. Tältä osin on korostettava, että esillä olevassa asiassa, toisin kuin asiassa Jensen annettuun tuomioon johtaneessa tapauksessa (tuomion 38 ja 59 kohta), jossa asianomaisen asetuksen tarkoituksena oli taata viljelijöille tietynsuuruiset tulot, riidanalaisia summia voitiin käyttää vain niiden toimien toteuttamiseen, joita varten summat oli tarkoitettu.
68 Tältä osin on todettava, että komissio ei asiamiehensä istunnossa toteamasta huolimatta ole kyennyt osoittamaan edes tutkineensa ennen kuittausta sitä riskiä, jonka riidanalaisten summien tosiasiallisen maksun suorittamatta jättäminen aiheuttaisi vastaavien toimien toteuttamiselle.
69 Moitteettoman varainhoidon periaate tarkoittaa, että komission on toteutettava talousarviota perustamissopimuksen 205 artiklan mukaisesti, ja tämän periaatteen soveltaminen tähän tapaukseen osoittaa edellä olevan tarkastelun oikeaksi.
70 Sen velan perimisen osalta, joka [CCRE:llä] väitetään olevan komissiota kohtaan, on todettava, että koska CCRE ei ole maksukyvytön, komissio olisi voinut vaatia siltä maksua toimivaltaisessa belgialaisessa tuomioistuimessa.
71 Varmistaakseen riidanalaisten summien asianmukaisen käytön siinä tapauksessa, että sillä oli epäilyjä sen suhteen, miten CCRE hoitaisi yhteisön varoja, komissio olisi voinut harkita näiden summien maksun lykkäämistä ennaltaestävässä tarkoituksessa siten kuin se oli tehnyt niiden muiden varojen osalta, jotka CCRE:lle oli suoritettava.
72 Tällä tavoin komissio olisi voinut yhtäältä saada MED-URBS-sopimuksiin liittyvän CCRE:n velan perityksi ja toisaalta varmistaa sen, että CCRE:lle maksettavat riidanalaiset summat todella käytettiin riidanalaisten toimien toteuttamiseen.
73 Moitteettoman varainhoidon periaatetta ei voida määritellä vain puhtaasti kirjanpidolliselta pohjalta, jolloin olisi keskeisesti kyse sen arvioinnista, onko jokin velka muodollisesti maksettu. Päinvastoin periaatteen oikea tulkinta edellyttää huolta varainhoitotoimien käytännön seurauksista, jolloin on viitattava erityisesti yhteisön oikeuden tehokkuuden periaatteeseen.
74 Kaikesta edellä todetusta seuraa, ettei komissiolla ollut oikeutta tehdä riidanalaista päätöstä varmistautumatta etukäteen siitä, että päätöksestä ei aiheudu vaaraa kyseisten varojen käytölle siihen, mihin ne on tarkoitettu, ja riidanalaisten toimien toteuttamiselle, kun se olisi voinut toimia toisin kantajan maksettavaksi väittämänsä velan perintää ja riidanalaisten summien asianmukaista käyttöä vaarantamatta."
16. Tämän vuoksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin kumosi riidanalaisen päätöksen tutkimatta muita CCRE:n esittämiä kanneperusteita.
IV Valitus
17. Komissio teki käsiteltävä olevan valituksen yhteisöjen tuomioistuimeen 21.2.2001 jättämällään valituskirjelmällä. Se vaati yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan valituksenalaisen tuomion ja CCRE:n velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut molemmissa oikeusasteissa.
18. Vaatimustensa tueksi komissio vetosi kolmeen seuraavaan valitusperusteeseen:
- kuittauksen sallivan yhteisön oikeuden yleisen oikeusperiaatteen rikkominen
- yhteisön oikeuden tehokkuusperiaatteen rikkominen
- moitteettoman varainhoidon periaatteen ja hyvän lainkäyttötavan periaatteen rikkominen.
19. Ennen näiden eri perusteiden tarkastelemista (C kohta), on ensin käsiteltävä asianosaisten väitteet, jotka koskevat riitaan sovellettavaa oikeutta (A kohta). Lisäksi on tarpeen todeta, mihin yhteisön oikeuden sääntöön yhteisöjen tuomioistuimen on perustettava valituksen arviointi (B kohta).
A Riitaan sovellettava oikeus
20. Käsiteltävänä olevassa asiassa riidanalainen kuittaus koskee saatavia, jotka kuuluvat kahden eri oikeusjärjestyksen soveltamisalaan. Komission saatava perustuu MED-URBS-sopimuksiin, joihin sovelletaan Belgian oikeutta. Sitä vastoin CCRE:n saatava perustuu neljään komission päätökseen, joissa sille myönnetään yhteisön rahoitusta tiettyjen toimien toteuttamiseen sosiaalipolitiikan sekä taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden alalla. Vaikka asiaan liittyviin asiakirjoihin sisältyy vain vähän tietoja tältä osin, on selvää, että rahoituksen edellytyksiin sovelletaan yhteisön oikeutta.
21. Ottaen huomioon tämän erityispiirteen, oikeudenkäynnin asianosaiset ovat tarkastelleet kysymystä riitaan sovellettavasta oikeudesta. Asianosaiset ovat esittäneet eri perusteita sen ratkaisemiseksi, onko riidanalaisen päätöksen pätevyyttä arvioitava yhteisön oikeuden vai Belgian oikeuden perusteella.
22. CCRE väittää, että yhteisöjen tuomioistuimen on sovellettava samanaikaisesti Belgian oikeutta ja yhteisön oikeutta. CCRE:n mukaan kuittaus on tapa lakkauttaa vastakkaiset velvoitteet. Tämä tarkoittaa sitä, että jos toiseen velvoitteeseen sovelletaan kansallista oikeutta ja toiseen yhteisön oikeutta, kuittauksen on täytettävä kummassakin sovellettavassa oikeusjärjestyksessä asetetut edellytykset. Käsiteltävänä olevassa asiassa riidanalainen kuittaus on näin ollen sallittu ainoastaan, jos sekä Belgian oikeudessa että yhteisön oikeudessa säädetyt soveltamisedellytykset täyttyvät.
23. Komission kanta on moniselitteisempi. Komissio esittää, että sekä yhteisön oikeudessa että Belgian oikeudessa tunnetaan kuittausmekanismi ja että niissä kuittauksen soveltamisedellytykset ovat samanlaisia. Tämän vuoksi riidanalaiselle toimenpiteelle ei ole mitään estettä. Komissio kuitenkin täsmentää, että se on soveltanut käsiteltävänä olevassa asiassa Belgian oikeudessa säädettyjä edellytyksiä. Siten komissio vaikuttaa olevan sitä mieltä, että riidanalaisen päätöksen laillisuutta on arvioitava sekä yhteisön oikeuden että Belgian oikeuden perusteella.
24. Mielestäni nämä eri väitteet ovat perusteettomia.
25. On syytä muistuttaa, että EY:n perustamissopimuksen 173 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 230 artikla) nojalla kumoamiskanne voidaan nostaa kaikkia toimielinten säädöksiä vastaan, suosituksia ja lausuntoja lukuun ottamatta. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti toimia, jotka voivat olla kumoamiskanteen kohteena, ovat kaikki sellaiset toimenpiteet, joilla on sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa kantajan etuihin. Toimen muodolla ei sitä vastoin periaatteessa ole merkitystä, kun kyse on siitä, voivatko ne olla kumoamiskanteen kohteena.
26. Käsiteltävänä olevassa asiassa riidanalainen päätös on mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettu toimi, joka voi olla kumoamiskanteen kohteena. Kyseistä päätöstä ei nimittäin voida erottaa komission aikaisemmista päätöksistä, joilla se on hyväksynyt yhteisön rahoituksen antamisen CCRE:lle.
Riidanalaisella päätöksellä komissio on valinnut erityisen tavan lakkauttaa velvoitteensa. Komissio toteaa, että rahoituspäätöksiin perustuva komission velka on lakannut kuittauksella, joten se ei suorita tosiasiallisesti ja materiaalisesti niitä rahamääriä, jotka on maksettava CCRE:lle. Sitä vastoin ne velvoitteet, jotka perustuvat näiden rahamäärien saamiseen, on pantava asianmukaisesti täytäntöön. Riidanalaisella päätöksellä rajoitetaan näin ollen CCRE:n mahdollisuutta käyttää vapaasti niitä rahamääriä, jotka on maksettava yhteisön avustuksina, mutta sillä kuitenkin pidetään voimassa ne velvoitteet, jotka perustuvat näiden rahamäärien saamiseen. Näin ollen riidanalaisella päätöksellä on sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa CCRE:n etuihin. Se on siten toimi, joka voi olla kumoamiskanteen kohteena yhteisöjen tuomioistuimessa tai yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa.
27. Kuitenkin on mielestäni ilmeistä, että kumoamiskanteen yhteydessä yhteisöjen tuomioistuimet eivät voi soveltaa jäsenvaltion sisäistä oikeutta. Kumoamisperusteet on lueteltu tyhjentävästi perustamissopimuksen 173 artiklassa, ja ne kaikki kuuluvat yhteisön oikeuden soveltamisalaan. Tältä osin voidaan sitä paitsi muistuttaa, että kieltäytyminen arvioimasta yhteisön oikeuden pätevyyttä kansallisen oikeuden perusteella on yksi perusoikeuksia koskevan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteista.
28. Tiedämme nimittäin, että asiassa Stork vastaan Korkea viranomainen ja asiassa Sgarlata ym. vastaan komissio annetuista tuomioista seurasi, että yhteisöjen tuomioistuimen piti vastata väitteisiin, joiden mukaan toimielinten toimet ovat laittomia, jos niissä ei oteta huomioon kansallisissa oikeusjärjestyksissä taattuja perusoikeuksia. Asiassa Internationale Handelsgesellschaft yhteisöjen tuomioistuin on hylännyt nämä väitteet seuraavin perustein:
"Kansallisen oikeuden sääntöjen tai oikeudellisten käsitteiden käytöllä yhteisön toimielinten antamien säädösten, niiden tekemien päätösten tai niiden toteuttamien muiden toimien pätevyyden arvioimisessa olisi yhteisön oikeuden yhtenäisyyttä ja tehokkuutta heikentävä vaikutus.
Toimielinten toteuttamien toimenpiteiden pätevyyttä voidaan arvioida ainoastaan yhteisön oikeuden perusteella.
Perustamissopimukseen, joka on itsenäinen oikeuslähde, perustuvaa oikeutta vastaan ei voida sen perusluonteen vuoksi vedota kansallisessa tuomioistuimessa minkään kansallisen oikeuden sääntöjen perusteella, koska muutoin perustamissopimuksen nojalla annettu lainsäädäntö menettäisi yhteisöä koskevan luonteensa ja itse yhteisön oikeudellinen perusta saatettaisiin kyseenalaiseksi.
Tämän vuoksi vetoaminen perusoikeuksien loukkauksiin, sellaisina kuin nämä oikeudet on kirjattu jäsenvaltion perustuslakiin, tai jäsenvaltion valtiosääntörakenteeseen sisältyviin periaatteisiin ei voi vaikuttaa yhteisön toimenpiteen pätevyyteen tai sen oikeusvaikutukseen kyseisen valtion alueella.
On kuitenkin aiheellista tutkia, ovatko jotkut yhteisön oikeudessa annetut vastaavat takeet jääneet huomioon ottamatta.
Perusoikeuksien kunnioittaminen on olennainen osa niitä yleisiä oikeusperiaatteita, joiden noudattamista yhteisöjen tuomioistuin valvoo."
29. Olen sitä mieltä, että samaa päättelyä voidaan soveltaa käsiteltävänä olevassa asiassa. Jos riidanalaisen päätöksen pätevyyttä pitäisi tarkastella Belgian oikeuden perusteella, yhteisön oikeuden yhdenmukaisuutta ja tehokkuutta vaarannettaisiin vakavasti. Tällaisella ratkaisulla myös loukattaisiin kansalaisten yhdenvertaisuutta lain edessä, koska se, voiko komissio suorittaa saatavien kuittauksen - ja millä edellytyksillä -, vaihtelisi sen mukaan, mihin kansalliseen oikeuteen toinen kyseisistä veloista liittyisi.
30. Näin ollen olen sitä mieltä, että riidanalaisen päätöksen laillisuutta on arvioitava yksinomaan yhteisön oikeuden perusteella. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin (kumoamiskannetta arvioidessaan) ja yhteisöjen tuomioistuin (käsiteltävänä olevaa valitusta arvioidessaan) eivät voi mielestäni soveltaa Belgian oikeutta riidanalaisen kuittauksen laillisuutta arvioidessaan.
31. Tämä päätelmä merkitsee kuitenkin sitä, että on selvitettävä, minkä yhteisön oikeuden säännön perusteella yhteisöjen tuomioistuimen on arvioitava valitusta.
B Yhteisön oikeuden sääntö, jonka perusteella valitusta on arvioitava
32. Alustavasti muistutan siitä, että kuittaus on tapa lakkauttaa velvoitteet. Sen vaikutuksesta kahden toisiinsa nähden velkojan asemassa olevan henkilön keskinäiset erilliset velvoitteet lakkaavat samanaikaisesti pienemmän velan määrään saakka. Kyseisen oikeusjärjestyksen mukaan kuittaus voi olla lakisääteinen (kun se tapahtuu suoraan lain nojalla), sopimusperusteinen (kun se suoritetaan osapuolten tahdon mukaisesti) tai tuomioistuimen päätökseen perustuva (kun siitä määrää tuomioistuin).
33. Yhteisön oikeudessa ei sen nykytilassa säädetä nimenomaisesti kuittauksesta. Siinä ei ole nimenomaisia sääntöjä komission oikeudesta budjetin täytäntöönpanosta vastuussa olevana toimielimenä vedota kuittaukseen sellaisia henkilöitä (luonnollisia tai oikeushenkilöitä) vastaan, joilla on saatava yhteisön varoista, mutta jotka ovat myös velallisia yhteisöä kohtaan.
34. Siten on määritettävä, onko olemassa sellainen yhteisön oikeuden yleinen oikeusperiaate, jonka mukaan saatavien kuittaus on sallittua. Tältä osin oikeudenkäynnin asianosaiset esittävät toisistaan eroavia väitteitä.
35. CCRE katsoo, että yhteisön oikeudessa ei ole mitään yleistä oikeusperiaatetta, jonka mukaan saatavien kuittaaminen on sallittua. CCRE perustaa näkemyksensä oikeuskäytännön - eli edellä mainituissa asioissa DEKA vastaan ETY ja Continental Irish meat ja asiassa Jensen annettujen tuomioiden - arviointiin päätelläkseen, että yhteisöjen tuomioistuin ei ole koskaan tunnustanut tällaisen periaatteen olemassaoloa.
36. Komissio esittää päinvastaisen väitteen. Se esittää, että suurimmassa osassa kansallisia oikeusjärjestyksiä tunnetaan kuittausmekanismi ja että niissä kuittausta koskevat samanlaiset soveltamisedellytykset. Lisäksi komissio katsoo, että edellä mainituissa asioissa DEKA vastaan ETY, Continental Irish Meat ja asiassa Jensen annetuissa tuomioissa on nimenomaan tunnustettu saatavien kuittauksen olemassaolo ja hyödyt yhteisön oikeudessa. Periaate olisi siten yksi yleisistä oikeusperiaatteista, joita sovelletaan, vaikka nimenomaista säännöstä ei ole.
37. Omalta osaltani olen sillä kannalla, että nykyisen oikeuskäytännön perusteella ei voida katsoa, että yhteisöjen tuomioistuin olisi jo tunnustanut nimenomaisesti sellaisen yleisen oikeusperiaatteen olemassaolon, jonka mukaan saatavien kuittaus on sallittua. Nimittäin ainoa tuomio, joka koskee komission oikeutta vedota kuittaukseen yksityishenkilöä vastaan, on asiassa DEKA vastaan ETY annettu tuomio. Edellä mainitut asiassa Continental Irish Meat ja asiassa Jensen annetut tuomiot eivät koske suoraan tätä kysymystä, vaikka niissä onkin käsiteltävänä olevan riidan kannalta hyödyllisiä mainintoja.
38. Asia DEKA vastaan ETY perustuu riitaan, joka aiheutui tiettyjen maissisuurimoiden tuotantotukien poistamisen vuoksi. Yhteisöjen tuomioistuin oli velvoittanut huomiossaan 4.10.1979 Euroopan talousyhteisön korvaamaan vahingon, joka oli aiheutunut DEKA-nimiselle yritykselle (aikaisemmin Firma Contifex Getreideprodukte GmbH & Co. KG) panimokäyttöön tarkoitettujen maissisuurimoiden tuotantotukien poistamisen vuoksi. Samanaikaisesti DEKA:n oli palautettava Saksan viranomaisille tiettyjä vientitukia, jotka se oli saanut aiheettomasti yhteisön oikeuden nojalla. Saksan viranomaiset siirsivät saatavansa komissiolle, jotta se voisi suorittaa kuittauksen sen korvausvelkaa vastaan. DEKA vastusti kuittausta ja korosti, että se oli siirtänyt oman saatavansa ulkopuoliselle yritykselle, ja nosti vahingonkorvauskanteen.
Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että "tuotanto- ja vientitukia koskevan yhteisön sääntelyn perusteella voi syntyä paitsi saatavia, joihin taloudelliset toimijat voivat vedota järjestelmän hallinnosta huolehtivia viranomaisia vastaan, myös taloudellisille toimijoille esitettyjä vaatimuksia palauttaa aiheettomasti maksetut rahamäärät - - . Mainitun sääntelyn perusteella voi myös syntyä viranomaisten ja taloudellisten toimijoiden kesken vastakkaisia tai jopa liitännäisiä saatavia, jotka voidaan kuitata".
Käsiteltävänä olleen asian olosuhteet huomioon ottaen yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että saatavan siirto, johon DEKA oli suostunut, oli luonteeltaan vilpillinen, eikä siihen voitu vedota komissiota vastaan. Tämän vuoksi komissio totesi, että [DEKA:n] korvaussaatava oli lakannut kuittauksella komission palautussaatavaa vastaan. Yhteisöjen tuomioistuin hylkäsi näin ollen DEKA:n nostaman vahingonkorvauskanteen.
39. Tästä tuomiosta johtuu, että vaikka yhteisöjen tuomioistuin on tunnustanut komissiolla olevan oikeuden vedota saatavien kuittaukseen yksityishenkilöä vastaan, se ei ole silti nimenomaisesti vahvistanut sellaisen yhteisön oikeuden yleisen oikeusperiaatteen olemassaoloa, jonka mukaan saatavien kuittaus on sallittua. Yhteisöjen tuomioistuin ei ole varsinkaan vahvistanut, missä olosuhteissa ja millä edellytyksillä tällainen kuittaus voitaisiin suorittaa.
40. Näin ollen katson, että asiassa DEKA vastaan ETY annetussa tuomiossa asetettu lähtökohta on vahvistettava kansallisia oikeuksia tarkastelemalla.
1. Sellaisen yhteisön oikeuden periaatteen olemassaolo, jonka mukaan saatavien kuittaus on sallittua
41. Yleisille oikeusperiaatteille kuuluva tehtävä on hyvin tunnettu. Näiden periaatteiden olemassaolon vahvistaa tuomari, ikään kuin muinaisroomalainen preetori, oikeusjärjestyksen mahdollisten aukkojen kattamiseksi ja kirjoittamattomien, mutta joskus olennaisten arvojen vahvistamiseksi. Näin muodostetuilla periaatteilla voi olla erilainen asema normihierarkiassa, koska joidenkin niistä katsotaan olevan perustuslain tasoisia, kun taas toiset ovat lainsäädännön tasolla tai jopa lainsäädännön alapuolella olevia.
42. Yhteisön oikeusjärjestyksessä yhteisöjen tuomioistuin soveltaa yleisiä oikeusperiaatteita yhteisön oikeuden täydentämiseksi, kun yhteisön oikeudessa ei säädetä mitään tietyistä ongelmista, jotka ovat syntyneet ja jotka on ratkottu kansallisissa oikeusjärjestyksissä jo kauan sitten. Siten asiassa Algera ym. vastaan Yhteinen edustajakokous yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että yksittäisten hallintopäätösten peruuttaminen oli ongelma - -, joka oli hyvin tunnettu kaikkien yhteisön jäsenvaltioiden oikeuskäytännössä ja oikeuskirjallisuudessa, mutta jonka ratkaisuun perustamissopimuksessa ei ole sääntöjä. Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että se oli "velvollinen" ratkaisemaan tämän ongelman, jottei se olisi syyllistynyt oikeussuojan epäämiseen.
43. Menetelmä, jota käytetään yleisen oikeusperiaatteen olemassaolon vahvistamiseen, on myös vakiintunut. Yhteisöjen tuomioistuin tekee vertailevaan oikeustieteeseen perustuvan arvioinnin. Se vertailee eri jäsenvaltioiden oikeutta ja tarkistaa, ovatko kansalliset ratkaisut keskenään kohtuullisen lähellä toisiaan. Yhteisöjen tuomioistuin voi myös viitata periaatteen historiaan korostaakseen, että "sen alkuperä voidaan jäljittää roomalaiseen oikeuteen asti". Pääsääntöisesti yhteisöjen tuomioistuin omaksuu edistyksellisen ratkaisun ja sitä innoittaa se kehityssuunta, johon jäsenvaltioissa ollaan menossa. Kun yhteisöjen tuomioistuin vahvistaa yleisen oikeusperiaatteen olemassaolon, on tämän periaatteen noudattamatta jättämisessä kyse perustamissopimuksen 173 artiklassa tarkoitetusta perustamissopimuksen rikkomisesta tai perustamissopimuksen soveltamista koskevan oikeussäännön rikkomisesta.
44. Asiassa Danvaern Production minulla on ollut tilaisuus tarkastella vertailevasti kansallisia oikeuksia käsitteen kuittaus osalta. Tein tämän tarkastelun perusteella sen päätelmän, että yleisesti tämän käsitteen osalta voidaan erottaa kolme kansallisen oikeuden "perhettä". Kyse on seuraavanlaisista oikeusjärjestyksistä:
- Oikeusjärjestykset, joiden kuittauksen käsite perustuu lainsäädännölliseen kuittaukseen. Näissä järjestelmissä saatavat kuittautuvat lainsäädännön perusteella itsestään, kun tietyt edellytykset täyttyvät: saatavien on oltava vastakkaisia, samanlajisia, maksettavaksi erääntyneitä ja määrältään tiedossa. Jos joku tällaisen kuittauksen edellytyksistä ei täyty, saatavat voidaan silti kuitata, jos osapuolet ovat sopineet kuittauksesta (sopimukseen perustuva kuittaus) tai jos tuomioistuin päättää kuittaamisesta (tuomioistuimen päätökseen perustuva kuittaus).
- Oikeusjärjestykset, joissa kuittaus suoritetaan yhden osapuolen vaatimuksesta. Näissä oikeusjärjestelmissä saatavien kuittaus tapahtuu siten, että yksi velallisista vaatii toiselta velalliselta kuittausta. Tämä edellyttää, että saatavat ovat vastakkaisia, samanlajisia ja maksettavaksi erääntyneitä. Saatavien ei tällöin tarvitse olla määrältään tiedossa, kuten lainsäädännöllisessä kuittauksessa.
- Oikeusjärjestykset, joissa kuittauksen suorittaa tuomioistuin. Näissä oikeusjärjestyksissä tunnetaan varsinaisen kuittauksen (saamisten vastakkainen lakkaaminen niiltä osin, kuin ne kattavat toisensa) lisäksi periaate, jonka mukaan vastaaja voi lykätä velan maksua, kunnes tuomioistuin on tehnyt päätöksen vastaajan saatavasta.
45. Näistä seikoista johtuu, että kaikissa jäsenvaltioissa tunnetaan kuittausmekanismi. Lisäksi 13:ssa näistä jäsenvaltioista hyväksytään se, että kuittaus voidaan suorittaa ilman tuomioistuimen puuttumista asiaan. Saatavat kuittautuvat suoraan lainsäädännön tai osapuolten tahdon perusteella. Näissä 13 jäsenvaltiossa kuittauksen soveltamisedellytykset ovat myös samanlaisia, eli saatavien on oltava vastakkaisia, samanlajisia ja maksettaviksi erääntyneitä. Näistä jäsenvaltioista seitsemässä kuittauksen käsite perustuu lainsäädännölliseen kuittaukseen, ja niissä asetetaan lisäedellytykseksi, että saatavat ovat määrältään tiedossa.
46. Nämä seikat eivät kuitenkaan riitä ratkaisemaan käsiteltävänä olevassa asiassa esiin tulleita ongelmia. Edellä oleva kokoava esitys koskee ainoastaan yksityisoikeudellisten henkilöiden välisen kuittauksen soveltamisedellytyksiä. Käsiteltävänä oleva riita kuitenkin koskee edellytyksiä, joilla julkisen vallan käyttäjä (komissio) voi vedota saatavien kuittaukseen yksityistä oikeussubjektia (CCRE) vastaan. Tämän vuoksi on tarpeen jatkaa kansallisten oikeuksien tarkastelemista tämän jälkimmäisen kysymyksen osalta.
47. Minulla olevien tietojen mukaan kaikissa jäsenvaltioissa, Irlantia ja Yhdistynyttä kuningaskuntaa lukuun ottamatta, hyväksytään periaate, jonka mukaan julkisen vallan käyttäjä voi vedota saatavien kuittaukseen yksityisoikeudellista henkilöä vastaan. Kansallisissa lainsäädännöissä omaksuttu lähestymistapa vaihtelee kuitenkin huomattavasti jäsenvaltiosta toiseen.
48. Joissakin jäsenvaltioissa sovelletaan siviilioikeuden säännöksiä ja niiden ohella joitakin erityisiä lisäedellytyksiä. Yhdessä jäsenvaltiossa siviilioikeuden säännökset ovat täydentäviä, ja niitä sovelletaan ainoastaan, jos tiettyyn alaan liittyviä erityissäännöksiä ei ole. Toisissa jäsenvaltioissa taas siviilioikeuden säännöksiä ei voida soveltaa, joten kuittaus ei ole mahdollinen, ellei sitä erityissäännöksissä nimenomaisesti sallita. Tässä tapauksessa erityissäännöksissä lainataan laajalti yleisesti sovellettavan siviilioikeuden edellytyksiä tai niihin viitataan.
49. Usein kuittaukseen sovelletaan tiukempia edellytyksiä, kun kyse on julkisoikeudellisesta oikeushenkilöstä. Pääsääntöisesti useimmissa kansallisissa oikeusjärjestyksissä vaaditaan, että saatava on riidaton (se on olemassa kyseisellä hetkellä, ja se on kiistaton), määrältään tiedossa (rahassa arvioitava) ja maksettavaksi erääntynyt (sitä ei koske lykkäävä ehto). Tietyt jäsenvaltiot asettavat kuitenkin lisäedellytyksiä. Huolimatta periaatteesta, jonka mukaan valtion oikeushenkilöllisyys on jakamaton, Belgian, Ranskan ja Luxemburgin oikeudessa vaaditaan, että saatava ja velka kuuluvat samalle hallinnonhaaralle tai samalle ministeriölle. Tällaista edellytystä ei sen sijaan aseteta Saksan, Itävallan, Suomen eikä Kreikan oikeusjärjestyksissä, joissa kahden erillisen hallinnonhaaran mukanaolo ei ole este kuittaukselle. Ranskan ja Luxemburgin oikeudessa asetetaan lisäksi edellytys, jonka mukaan kyseisten saatavien on oltava oikeudelliselta luonteeltaan samanlaisia, kun taas saatavien perustana olevien oikeudellisten suhteiden luonteella ei ole Kreikan oikeudessa merkitystä. Joissakin niistä valtioissa, joissa kuittaus on sallittu, se ei ole mahdollista verotuksen alalla tai siinä tapauksessa, että yksityishenkilön saatava ei ole ulosmittauskelpoinen.
50. Tämän tarkastelun perusteella voidaan todeta, että vaikka melkein kaikki jäsenvaltiot hyväksyvät sen, että julkisen vallan käyttäjä voi vedota kuittaukseen yksityishenkilöä vastaan, tämän mekanismin soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt eroavat jäsenvaltioiden välillä.
51. Olen kuitenkin sitä mieltä, että nämä erot eivät estä yhteisöjen tuomioistuinta tunnustamasta yhteisön oikeuden yleisen oikeusperiaatteen olemassaoloa.
52. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä nimittäin johtuu, että yleisen oikeusperiaatteen olemassaolon tunnustamiseksi yhteisöjen tuomioistuin ei vaadi, että sääntö on voimassa kaikissa kansallisissa oikeusjärjestyksissä. Näin ollen asiassa Kampffmeyer ym. vastaan komissio ja neuvosto annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin on hyväksynyt mahdollisuuden nostaa vahingonkorvauskanteen tulevasta vahingosta, vaikka tällainen kanne oli olemassa vain tietyissä jäsenvaltioissa. Yhteisöjen tuomioistuin tyytyi toteamaan, että tämä mahdollisuus oli vahvistettu "useimmissa, jollei peräti kaikissa" jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksissä. Merkitystä ei myöskään ole sillä seikalla, että säännön ulottuvuus ja soveltamisedellytykset eroavat jäsenvaltioiden välillä. Asiassa AM & S Europe vastaan komissio antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin on tunnustanut asianajajien ja näiden asiakkaiden välisen kirjeenvaihdon luottamuksellisuuden suojaa koskevan periaatteen olemassaolon, vaikka tämän suojan "ulottuvuus ja soveltamisedellytykset" vaihtelevat huomattavasti eri jäsenvaltioissa. Yhteisöjen tuomioistuin totesi, että periaate on "yleisesti tunnustettu" ja kansallisista oikeusjärjestyksistä oli löydettävissä "yhteisiä arviointiperusteita".
53. Käsiteltävänä olevassa asiassa olen sitä mieltä, että nämä eri edellytykset täyttyvät. Olen nimittäin todennut, että 13 jäsenvaltiossa 15:stä hyväksytään periaate, jonka mukaan julkisen vallan käyttäjä voi vedota saatavien kuittaukseen yksityisoikeudellista henkilöä vastaan. Lisäksi kymmenessä näistä jäsenvaltioista kuittausoikeus edellyttää samojen vähimmäisedellytysten täyttymistä, eli saatavat ovat riidattomia, määrältään tiedossa ja maksettavaksi erääntyneitä. Vertailevan tutkimuksen perusteella voidaan siis todeta oikeuskäytännön mukaisesti, että periaate on "yleisesti tunnustettu" ja että "eroista huolimatta jäsenvaltioiden kansallisista oikeusjärjestyksistä on - - löydettävissä yhteisiä arviointiperusteita".
54. Tämän päätelmän vahvistaa väite, jonka ovat esittäneet asiassa Jensen väliintulijoina olleet jäsenvaltiot. Mainitussa asiassa, joka koski nimenomaan (kansallisen) julkisen vallan käyttäjän oikeutta vedota kuittaukseen, seitsemän väliintulijoina ollutta hallitusta puolsivat sitä, että "jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksiin sisältyvää yleistä kuittausoikeutta - - olisi pidettävä perusteena sille, että on olemassa kuittausta puoltava yhteisön yleinen oikeusperiaate".
55. Tämän vuoksi olen sitä mieltä, että yhteisön oikeuden yleisen oikeusperiaatteen tunnustamiseen vaadittavat edellytykset täyttyvät käsiteltävänä olevassa asiassa.
56. Lisäksi sellaisen yleisen oikeusperiaatteen tunnustaminen, jonka mukaan kuittaus on sallittua, tekisi mahdolliseksi sen, että komissio voi hyödyntää tähän mekanismiin liittyviä etuja. Kuittaukseen liittyisi erityisesti kolmenlaisia etuja.
57. Ensinnäkin yhteisön budjetin täytäntöönpanosta vastaava toimielin saisi kuittauksella vahvan maksutakeen. Silloin kun komissio on samanaikaisesti yksityisoikeudellisen toimijan velallinen ja velkoja, kuittaus mahdollistaisi komission saatavan kattamisen (kokonaan tai osittain) niin, että sen taloudelliset edut eivät vaarannu, jos sen velallinen on maksukyvytön. Asiassa DEKA vastaan ETY annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin on sitä paitsi tunnustanut, että jos toimija on maksukyvytön, tällainen kuittaus voi todellakin olla ainoa käyttökelpoinen keino, jolla viranomaiset voivat saada takaisin aiheettomasti yhteisön oikeuden nojalla maksetut rahamäärät.
58. Toiseksi kuittauksella voitaisiin välttää yhteisön saatavien pakkoperinnästä aiheutuvia kuluja. Nykyisin, jos komissio haluaa ulosmittauttaa saatavansa yksityiseltä toimijalta, sen on välttämättä vietävä asia kansallisen viranomaisen käsiteltäväksi, jotta saatava voitaisiin periä pakkotäytäntöönpanon keinoin. Tästä menettelystä aiheutuu runsaasti kuluja, koska se edellyttää siihen toimivaltaisten henkilöiden puuttumista asiaan (asianajajat, kansallinen tuomioistuin, haastemiehet jne.). Nämä kulut saattaisivat olla huomattavasti pienemmät, jos komissio voisi vedota saatavien kuittaukseen velallistaan vastaan.
59. Kolmanneksi kuittaus jo luonteensa vuoksi helpottaa ja lyhentää maksutoimia. Sillä vältetään varojen siirto kahteen suuntaan, ja sillä vähennetään näin toimeen liittyviä rasituksia (muodollisuudet, pankkikulut, riskit jne.). Voidaan myös korostaa, että euron käyttöönoton jälkeen kuittauksen käyttö on helpottunut huomattavasti yhteisön sisäisissä oikeussuhteissa, koska aikaisemmin osapuolten, jotka halusivat kuitata eri valuutoissa ilmaistut velat, oli määritettävä toimenpiteeseen sovellettava vaihtokurssi.
60. Näiden eri seikkojen perusteella olen sitä mieltä, että on yhteisön edun mukaista sallia komission kuitata saatavansa budjetin täytäntöönpanosta vastuussa olevana toimielimenä. Kuittauksella olisi mahdollista periä yhteisön saatavat tehokkaasti, ja se edistäisi näin osaltaan yhteisön julkisten varojen entistä parempaa hallintoa.
61. Toisin kuin CCRE esittää, tällaisella yhteisön oikeuden oikeusperiaatteella ei luotaisi perustamissopimuksen sääntöjä ylemmän tasoista tai niiden kanssa saman tasoista oikeussääntöä. Käsittelemättä teoriaa yhteisön oikeuden oikeussääntöjen hierarkiasta voidaan todeta, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on eri ryhmiin kuuluvia yleisiä oikeusperiaatteita. Jotkut periaatteet ovat todellakin perustuslain tasoisia (kuten periaatteet, joilla vahvistetaan perusoikeuksia), kun taas toiset ovat luonteeltaan pelkästään lainsäädännöllisiä tai "hallinnollisia" (kuten periaate, joka koskee hallinnollisten päätösten peruuttamista).
62. On ilmeistä, että saatavien kuittaamista koskeva yleinen periaate kuuluisi toiseen periaatteiden ryhmään. Sillä ei muutettaisi mitenkään kuittausta koskevaa kansallista oikeutta, vaan sillä ainoastaan säänneltäisiin yhteisön oikeuksia ja velvollisuuksia jäsenvaltioihin ja yksityisoikeudellisiin henkilöihin nähden. Edellytyksistä, joilla kuittaus voidaan suorittaa yksityisoikeudellisten henkilöiden välillä tai kansallisen julkisen vallan käyttäjän ja yksityisoikeudellisen henkilön välillä, säädettäisiin edelleen yksinomaan jäsenvaltioiden sisäisessä oikeudessa.
63. Koska ehdotan yhteisöjen tuomioistuinta vahvistamaan sellaisen yhteisön oikeuden yleisen oikeusperiaatteen olemassaolon, jonka mukaan saatavien kuittaus on sallittua, on vielä määriteltävä ne edellytykset, joilla tätä mekanismia sovelletaan.
2. Kuittauksen soveltamisedellytykset yhteisön oikeudessa
64. Tiedämme, että todetakseen yhteisön oikeuden yleisen oikeusperiaatteen olemassaolon yhteisöjen tuomioistuin vertailee jäsenvaltioiden sisäisiä oikeuksia. Tältä osin ollaan yksimielisiä siitä, että yhteisöjen tuomioistuin ei pyri toteuttamaan kansallisten oikeuksien matemaattista keskiarvoa tai mukautumaan pienimpään yhteiseen nimittäjään. Päinvastoin yhteisöjen tuomioistuin menettelee kriittisellä tavalla ja vahvistaa ratkaisun, joka soveltuu mahdollisimman hyvin yhteisön rakenteisiin ja tavoitteisiin.
65. Olen sitä mieltä, että käsiteltävänä olevassa asiassa yhteisöjen tuomioistuin ei voi päätyä tuomioistuinratkaisua aina edellyttävään käsitteeseen kuittauksesta. Voidaan nimittäin olettaa, että useissa tilanteissa osapuolet sopivat itse siitä, että niiden saatavat voidaan kuitata. Näin on erityisesti silloin, kun vastakkaiset velat ovat riidattomia, samanlajisia ja maksettavaksi erääntyneitä. Jos vaadittaisiin, että osapuolten on kaikissa tapauksissa saatettava asia yhteisöjen tuomioistuimien käsiteltäväksi kuittauksesta määräämiseksi, suurin osa tämän mekanismin hyödyistä otettaisiin pois. Jos tällainen vaatimus asetettaisiin, ei olisi enää mahdollista välttää tuomioistuinkäsittelyä - ja siitä johtuvia kuluja - saatavan perimiseksi.
66. Samalla tavoin pelkästään lakisääteinen kuittauksen käsite ei vaikuta yhteisön rakenteen erityispiirteisiin täysin soveltuvalta. Kansallisissa oikeusjärjestyksissä, joissa tämä käsite hyväksytään, saatavat kuittautuvat lainsäädännön perusteella itsestään. Tämä tarkoittaa sitä, että kun lainmukaiset edellytykset täyttyvät, velat lakkaavat automaattisesti, myös velallisten siitä tietämättä.
Kuitenkin yhteisön budjetin laajuus ja monimuotoisuus samoin kuin komission rahoitusvelvoitteiden laajuus huomioon ottaen on mielestäni mahdotonta ajatella, että kuittaus tapahtuisi osapuolten siitä tietämättä. Mielestäni oikeussuhteita koskevan oikeusvarmuuden ja avoimuuden vuoksi päinvastoin velalliselle on annettavasti selvästi tieto komission aikomuksesta käyttää kuittausmekanismia.
67. Näin ollen olen sitä mieltä, että yhteisöjen tuomioistuin voisi ottaa lähtökohdakseen "ilmoituksella" tapahtuvaa kuittausta koskevan käsitteen, joka on vallalla useissa jäsenvaltioissa. Tämän järjestelmän mukaan komission pitäisi luonnollisesti antaa velalliselleen tieto tahdostaan kuitata saatavat. Komission ilmoituksen pitäisi olla selvä (toisin sanoen se ei saa olla epäselvä siltä osin kuin on kyse tahdosta suorittaa kuittaus ja sen kohteena olevista veloista), kirjallinen ja lähetettävä kirjatulla kirjeellä kyseiselle velalliselle. Kuittauksen vaikutukset alkaisivat sinä hetkenä, jona komission ilmoituksen vastaanottaja saa ilmoituksen. Tämän järjestelmän etuna on se, että tuomioistuinkäsittelyn ulkopuolinen kuittaus on sallittua, mutta kuitenkin samalla siinä varmistetaan toimenpiteen avoimuus ja oikeussuhteita koskeva oikeusvarmuus. Se soveltuisi myös yhteisön muutoksenhakujärjestelmään, koska komission ilmoitusta voitaisiin pitää EY:n perustamissopimuksen 189 artiklassa (josta on tullut EY 249 artikla) tarkoitettuna päätöksenä. Tällainen ilmoitus, jolla kuittaus suoritetaan, voisi olla kumoamiskanteen kohteena yhteisöjen tuomioistuimissa perustamissopimuksen 173 artiklan nojalla.
68. Kuittauksen soveltamisedellytysten osalta yhteisöjen tuomioistuin voisi ottaa lähtökohdakseen jäsenvaltioiden yleisesti sovellettavan siviilioikeuden. Kaikissa jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksissä, joissa tuomioistuinkäsittelyn ulkopuolinen kuittaus hyväksytään, asetetaan samanlaiset soveltamisedellytykset, eli sellaisten vastakkaisten velkojen olemassaolo, jotka ovat samanlajisia ja maksettavaksi erääntyneitä. Nämä edellytykset eivät koske ainoastaan yksityishenkilöiden välistä kuittausta, vaan ne ovat vähimmäisedellytyksiä, joilla julkisen vallan käyttäjän sallitaan vedota saatavien kuittaukseen. Lisäksi tarpeen vahvistaa selviä ja yksinkertaisia sääntöjä pitäisi johtaa siihen, että ylläpidetään vaatimus siitä, että velan on oltava määrältään tiedossa, mitä edellytetään lakisääteisen kuittauksen käsitteen omaksuneissa järjestelmissä. Komission oikeus vedota saatavien kuittaukseen voisi edellyttää seuraavien neljän vähimmäisedellytyksen täyttymistä:
- velkojen vastakkaisuus: komission ja oikeushenkilön ja luonnollisen henkilön on oltava samanaikaisesti sekä toistensa velkojia että velallisia
- rahamääräisten velkojen olemassaolo: selvyyden ja yksinkertaisuuden vuoksi samanlajisuuden vaatimus, joka on yleisesti hyväksytty, muunnettaisiin vaatimukseksi, jonka mukaan velkojen on oltava ehdottomasti rahamääräisiä
- maksettavaksi erääntyneet velat: kuittaushetkellä velkojen pitäisi olla sellaisia, että ne voidaan heti periä; tämä edellytys sulkisi pois ne velat, joita koskee määräaika tai muu ehto
- velkojen riidattomuus niiden olemassaolon ja määrän osalta: tämä edellytys sulkisi pois tulevat ja epäselvät saatavat samoin kuin ne saatavat, joiden määrä ei ole vielä tiedossa. Kuten kansallisissa oikeuksissa, tämä edellytys ei sulkisi pois kuittauksen mahdollisuutta silloin, kun toinen veloista vain kiistetään (mikä sallisi osapuolten estää kuittauksen perusteilla, joissa on kyse pelkästään viivyttelemisestä tai jotka ovat pelkästään epätodellisia). Kiistämisen on oltava vakavasti otettava, eli sillä on oltava riittävät perusteet. Erimielisyystilanteissa tuomioistuin yksinomaisesti toimivaltaisena arvioi kiistämisen perusteltavuuden.
69. Edellä mainitut neljä edellytystä voisivat näin ollen olla vähimmäisedellytyksiä, joilla komission olisi sallittua vedota saatavien kuittaukseen yksityisoikeudellista henkilöä vastaan. On selvitettävä, ovatko nämä edellytykset riittäviä. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on vastannut kielteisesti tähän kysymyksen valituksenalaisessa tuomiossa perustaen ratkaisunsa yhteisön oikeuden tehokkuuden periaatteeseen. Se katsoo, että "komission oli - - ennen kuittausta tutkittava, voitiinko kuittauksesta huolimatta edelleen varmistaa [yhteisön] varojen käyttö tarkoituksiinsa ja niiden toimien toteutus, jotka olivat oikeuttaneet - - summien myöntämiseen". Valituksessaan komissio kiistää tämän lisävaatimuksen laillisuuden.
70. Ennen tämän kysymyksen käsittelyä, on mielestäni tarpeen esittää joitakin täydentäviä huomautuksia siitä, millainen järjestelmä kuittaus voisi olla yhteisön oikeudessa.
3. Loppuhuomautukset kuittausjärjestelmästä yhteisön oikeudessa
71. On muistutettava, että käsiteltävänä oleva valitus koskee ainoastaan komission oikeutta vedota saatavien kuittaukseen yksityisoikeudellista henkilöä vastaan. Riidan ratkaisemiseksi ei siten ole tarpeen, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee, voiko komissio vedota tähän mekanismiin muita yksiköitä (jäsenvaltioita) vastaan tai voivatko muut yksiköt (jäsenvaltiot ja yksityisoikeudelliset henkilöt) vedota siihen komissiota vastaan. Nämä eri kysymykset, kuten muut seikat, voidaan ratkaista myöhempien oikeusriitojen yhteydessä.
72. Kuitenkin omaksumani kanta huomioon ottaen on mielestäni perusteltua täydentää lyhyesti esitystäni muutamalla huomautuksella. Nämä huomautukset rajoittuvat tiukasti edellä esitettyihin kysymyksiin ja siihen, mikä on niiden suhde yhteisön muutoksenhakukeinoihin.
73. Päättelyni tässä vaiheessa olen taipuvainen hyväksymään sen, että kuittaus voidaan suorittaa komission ja jäsenvaltioiden välillä. Käyttämällä kuittausta komissio voisi budjetin täytäntöönpanosta vastuussa olevana toimielimenä hyödyntää nopeaa tapaa periä yhteisön velat jäsenvaltioilta. Tässä tapauksessa kuittausta koskevasta komission päätöksestä voitaisiin nostaa kumoamiskanne perustamissopimuksen 173 artiklan toisen kohdan nojalla.
Käänteisesti ei ole ensi näkemältä olemassa syitä, jotka estäisivät jäsenvaltiota vetoamasta saatavien kuittaukseen komissiota vastaan. Tämän mekanismin käyttäminen voisi helpottaa maksutoimia ja varojen siirtoa komission ja jäsenvaltioiden hallitusten välillä. Tällaiseen kuittaukseen sovellettaisiin myös yhteisöjen tuomioistuimen harjoittamaa tuomioistuinvalvontaa, koska kansallinen päätös, jolla kuittaus suoritetaan, voisi olla EY:n perustamissopimuksen 169 artiklan (josta on tullut EY 226 artikla) mukaisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen kohteena.
74. Sitä vastoin vaikeampi on kysymys siitä, voiko kuittaukseen vedota yksityishenkilö komissiota vastaan. Vaikka tutkimukseni on tuonut esiin vähän tietoja tältä osin, vaikuttaa siltä, että kansallisissa oikeuksissa on omaksuttu hyvin vaihtelevia ratkaisuja. Joissakin niistä tämä mahdollisuus vaikuttaa poissuljetulta, kun taas toisissa kuittaus hyväksytään tietyillä muita tapauksia tiukemmilla edellytyksillä. Kaikissa tapauksissa kuitenkin kansallisessa oikeudessa hyväksytään se, että julkisen vallan käyttäjään ja hallinnon kohteena olevaan henkilöön sovellettavat järjestelmät eivät ole tasapainossa keskenään. Tämän vuoksi voitaisiin harkita useita ratkaisuja yhteisön tasolla.
75. Ensimmäinen ratkaisu olisi se, että yksinkertaisesti vain poissuljettaisiin yksityishenkilön oikeus vedota kuittaukseen komissiota vastaan. Kuitenkin muistutan, että komissio on ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa nimenomaisesti hyväksynyt ajatuksen siitä, että sitä vastaan voitaisiin vedota kuittaukseen, eikä se rajoittanut lausumaansa ainoastaan sellaiseen oletettuun tapaukseen, jossa kuittaukseen sitä vastaan vetoaisi jäsenvaltio.
Toinen ratkaisu olisi se, että yksityishenkilön sallittaisiin vedota kuittaukseen samoin edellytyksin kuin komission. Tässä tapauksessa luovuttaisiin kansallisissa oikeuksissa yleensä hyväksytystä epätasapainosta. Lisäksi riita-asioiden osalta tämä ratkaisu merkitsisi sitä, että komissio saattaa asian kansallisen tuomioistuimen käsiteltäväksi kuittauksen riitauttamiseksi ja että kyseinen tuomioistuin tarkastaa kuittauksen laillisuuden yhteisön oikeuden perusteella ja tarvittaessa käyttäen EY:n perustamissopimuksen 177 artiklassa (josta on tullut EY 234 artikla) vahvistettua ennakkoratkaisumenettelyä.
Kolmas ratkaisu voisi perustua Itävallan oikeuteen. Sen mukaisesti vaadittaisiin, että yksityishenkilö vaatii nimenomaisesti komissiota kuittaamaan saatavansa. Komission kieltäytyminen voisi olla perustamissopimuksen 173 artiklan nojalla ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa nostetun kumoamiskanteen kohteena, ja jos komissio ei vastaa yksityishenkilön vaatimukseen, tämä voisi nostaa laiminlyöntikanteen EY:n perustamissopimuksen 175 artiklan (josta on tullut EY 232 artikla) nojalla.
76. Ei kuitenkaan ole tarpeen ottaa lopullista kantaa näihin eri kysymyksiin. Kuten olen jo todennut, valitus koskee ainoastaan komission oikeutta vedota kuittaukseen yksityishenkilöä vastaan ja nämä eri kysymykset voidaan ratkaista myöhempien oikeusriitojen yhteydessä. Sitä vastoin on ratkaistava, onko komission oikeuteen sovellettava edellytystä, että se tutkii, voidaanko, kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on katsonut, "kuittauksesta huolimatta edelleen varmistaa [yhteisön] varojen käyttö tarkoituksiinsa ja niiden toimien toteutus, jotka olivat oikeuttaneet riidanalaisten summien myöntämiseen".
C Kumoamisperusteiden tarkastelu
77. Valituksessaan komissio katsoo, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen asettaessaan riidanalaisen edellytyksen. Komissio kehittelee pääasiassa kolmenlaisia väitteitä.
Ensinnäkin komissio katsoo, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei ole tuntenut saatavien kuittausta koskevaa yhteisön oikeuden yleistä oikeusperiaatetta. Erottamalla kuittauksen vaikutukset ja yhteisön varojen tosiasiallisen maksamisen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on soveltanut kuittausmekanismille vierasta logiikkaa. Itse asiassa kuittaus on komission mukaan maksutapa, joka vastaa tosiasiallista maksua, joten tehty erottelu on virheellinen.
Toiseksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei ole komission mukaan tuntenut yhteisön oikeuden tehokkuuden periaatetta. Komission mukaan tällä periaatteella on merkitystä ainoastaan arvioitaessa, millä edellytyksillä yhteisön rahoitusta on myönnettävä. Sitä vastoin, toisin kuin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on katsonut, sillä ei olisi merkitystä selvitettäessä, voiko komissio täyttää velvoitteensa saatavien kuittaamisella pikemmin kuin maksamalla rahamäärät tosiasiallisesti.
Kolmanneksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei ole komission mukaan ottanut huomioon moitteettoman varainhoidon periaatetta. Asettamalla riidanalaisen edellytyksen, se oli estänyt komissiota käyttämästä tarkoituksenmukaista ja tehokasta keinoa periä yhteisön saatavat.
78. On muistutettava, että valituksenalaisessa tuomiossa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on ottanut lähtökohdakseen periaatteen, jonka mukaan yhteisön oikeuden tehokkuus edellyttäisi riidanalaisten rahamäärien tosiasiallista maksamista. Sen mukaan "yhteisön oikeuden tehokkuuden periaate merkitsee sitä, että yhteisön varat [annetaan] käyttöön ja [käytetään] niiden tarkoituksen mukaisesti". Kuitenkin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin arvioi, että "[riidanalaisten] summien tosiasiallisen maksun puuttuessa on kuitenkin ilmeistä, ettei niitä käytetty tarkoituksensa mukaisesti ja että näin ollen vaarana oli, ettei riidanalaisia toimia toteutettaisi, mikä on yhteisön oikeuden tehokkuuden - - vastaista". Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on päätellyt tämän perusteella, että riidanalainen edellytys oli tarpeen. Se arvioi, että komission oli " - - ennen kuittausta tutkittava, voitiinko kuittauksesta huolimatta edelleen varmistaa kyseisten varojen käyttö tarkoituksiinsa ja niiden toimien toteutus, jotka olivat oikeuttaneet riidanalaisten summien myöntämiseen".
79. Olen komission tavoin sitä mieltä, että asettamalla riidanalaisen edellytyksen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on monelta osin tehnyt oikeudellisen virheen.
80. Ensinnäkin olen sitä mieltä, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei ole arvioinut oikein saatavien kuittausmekanismin soveltamisalaa.
81. On muistutettava, että kuittaus on tapa lakkauttaa vastakkaiset velvoitteet. Toisin kuin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on katsonut, tämän mekanismin synnyttämät vaikutukset vastaavat tosiasiallisen maksun tai tosiasiallisen osittaisen maksun vaikutuksia.
82. Juridisesti kuittaus lakkauttaa kaksi velkaa pienemmän velan määrään saakka. Tämä merkitsee sitä, että velalliset vapautuvat velvoitteistaan samalla tavalla kuin siinä tapauksessa, että velalliset olisivat suorittaneet maksun (kokonaan tai osittain). Myöskään taloudellisesti kuittaus ei aiheuta mitään vahinkoa osapuolille. Koska kuittaus suoritetaan osapuolten ollessa toistensa velallisia, omaisuustilanne on täysin sama kuin siinä tapauksessa, että kumpikin osapuolista olisi suorittanut rahamäärät. Mitään eroa ei ole kuittauksen vaikutusten ja sen oletetun tapauksen välillä, että kumpikin osapuoli maksaa toiselle osapuolelle rahamäärän, jonka se on velkaa.
83. Siten on yksimielisesti hyväksytty, että siviilioikeudessa kuittauksen vaikutukset ovat täysin samat kuin rahamäärien tosiasiallisen maksamisen. Kuten Domat on korostanut "kuittaus ei ole muuta kuin kaksi vastakkaisesti tapahtuvaa maksua, jotka suoritetaan samaan aikaan niin, että velkojat eivät anna toisilleen muuta - - kuin vain maksukuitit".
84. Asiassa Jensen annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin on sitä paitsi omaksunut samanlaisen käsityksen saatavien kuittauksesta.
85. Mainittu asia koski Tanskan valtion oikeutta kuitata saatavansa asetuksen N:o 1765/92 mukaisesti yksityishenkilölle maksettavaa tukea vastaan. Mainitulla asetuksella perustettiin uusi järjestelmä, jolla tuettiin tiettyjen peltokasvien tuottajia maksamalla korvaus virallisten hintojen laskun aiheuttaman tulonmenetyksen korvaamiseksi. Asetuksen 15 artiklan 3 kohdassa vaadittiin nimenomaisesti, että korvaukset "on kokonaisuudessaan maksettava edunsaajille". Kansallinen tuomioistuin pohti, että saattoiko Tanskan hallinto kyseinen vaatimus huomioon ottaen käyttää kuittausmekanismia.
86. Komission oikeudellinen yksikkö esitti, että kuittaus ei täytä tätä vaatimusta sen vuoksi, että sen "ei voida katsoa vastaavan maksua". Sitä vastoin huomautuksia esittäneet jäsenvaltiot olivat katsoneet, että "kuittaus merkitsee tuen maksamista täysimääräisenä kyseiselle viljelijälle: koska hänen velkaantumisensa vähenee koko summan arvosta, hän rikastuu". Julkisasiamies Fennellyn ratkaisuehdotuksen mukaan kuittaus ei ole asetuksen N:o 1765/92 15 artiklan 3 kohdan vastaista, koska "kuittaustilanteessa edunsaaja saa tuen rahallisen arvon täysimääräisenä, vaikka hän ei saa sitä täysin vapaasti käyttöönsä".
87. Yhteisöjen tuomioistuin omaksui saman kannan kuin julkisasiamies. Se aloitti mainitsemalla, että yhteisön oikeus ei sisällä yleisiä sääntöjä kansallisten viranomaisten oikeudesta kuitata saatavia ja yhteisön oikeuden nojalla maksettuja summia. Soveltaen prosessuaalista itsenäisyyttä koskevaa oikeuskäytäntöään se katsoi, että riidanalainen kuittaus ei ollut yhteisön oikeuden vastaista, edellyttäen erityisesti, että kansalliset viranomaiset toimivat tavalla, jolla vältetään yhteisön oikeuden tehokkuuden vaarantuminen. Yhteisöjen tuomioistuin kuitenkin katsoi, että kansallinen toimenpide, jolla sallittiin kuittaaminen yhteisön tukea vastaan, ei rikkonut tätä periaatetta. Asetuksen N:o 1765/92 15 artiklan 3 kohdan osalta yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että riidanalainen kuittaus ei ollut tämän säännöksen vastainen. Sen mukaan "riidanalaisen asetuksen mukaisesti maksettujen korvausten ja jäsenvaltion erääntyneiden saatavien kuittauksella ei alenneta tuen määrää".
88. Tästä seuraa, että yhteisön oikeudessa, kuten kansallisessa siviilioikeudessakin, kuittaus on velvoitteiden lakkauttamistapa, jonka vaikutukset ovat täysin samat kuin tosiasiallisen maksun.
89. Tästä täysin vakuuttuakseen riittää, että pohditaan erittäin yksinkertaista esimerkkiä. Kuvitelkaamme, että komissio on velkaa 10 000 euroa yksityiselle toimijalle, ja vastavuoroisesti tämä toimija itse on komissiolle velkaa saman rahamäärän. Tässä tapauksessa kuittauksella lakkautetaan kummankin osapuolen velat. Tilanne on aivan sama kuin siinä tapauksessa, että komissio olisi maksanut 10 000 euroa velalliselleen ja velallinen olisi käyttänyt tämän rahamäärän oman velkansa maksamiseen. Ainoa ero on siinä, että kuittaus vähentää toimijan mahdollisuutta käyttää vapaasti kyseistä rahamäärää.
Kuitenkin, kuten julkisasiamies Fennelly korostaa, "tilanne olisi sama, jos tuki ulosmitattaisiin - - tai jos edunsaajaa kohtaan - - haettaisiin mitä tahansa pakkotäytäntöönpanoa". Kuten julkisasiamies on asian esittänyt, sitä, onko tuki maksettu kokonaisuudessaan, ei asetettaisi kyseenalaiseksi, jos komissio ulosmittauttaisi varat heti niiden tosiasiallisen maksamisen jälkeen sen saatavan perimiseksi, joka sillä on edunsaajalta. Nimittäin täytäntöönpano ennen tuen tosiasiallista maksamista "eroaa hyvin vähän mistä tahansa maksun jälkeen tapahtuvasta täytäntöönpanosta, kun tarkastellaan edunsaajan toimintavapautta".
90. Näin ollen olen sitä mieltä, että erottamalla kuittauksen ja rahamäärien tosiasiallisen maksamisen toisistaan, yhteisöjen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen. Mielestäni se ei ole arvioinut oikein kuittausmekanismin ulottuvuutta.
91. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen päättelyssä ei oteta huomioon myöskään toista yleisesti hyväksyttyä oikeudellista käsitettä, eli rahan samanlajisuutta. On selvää, että kun henkilö saa rahamäärän, tämä rahamäärä sekoittuu niiden muiden rahavarojen kanssa, josta hänen omaisuutensa koostuu. Kuten komissio on esittänyt, on vaikea hahmottaa sellaista "jäljitysmekanismia", jonka avulla saatu rahamäärä voitaisiin yhdistää tiettyyn toimeen.
Lisäksi on selvää, että edunsaajan omaisuus on "yleisvakuutena" sen omille velkojille. Tämä tarkoittaa sitä, että kun yhteisön varoja maksetaan edunsaajalle, sen velkojat voivat ulosmittauttaa tämän omaisuutta ja erityisesti yhteisön oikeuden mukaisesti maksetut rahamäärät. Näin ollen ei ole syitä, jotka estäisivät komissiota kuittaamasta saatavat. Olisi nimittäin paradoksaalista kieltää komissiolta oikeus kattaa yhteisön saatava kuittauksella, mutta hyväksyä se, että kolmannet voisivat ulosmittauttaa yhteisön oikeuden perusteella maksettuja rahamääriä.
92. Toiseksi olen sitä mieltä, että riidanalainen edellytys on moitteettoman varainhoidon periaatteen vastainen. Muistutan siitä, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on katsonut, että komission on ennen kuittausta tutkittava, ettei kuittaus vaarantanut "varojen käyttö[ä] tarkoituksiinsa ja niiden toimien toteutus[ta], jotka olivat oikeuttaneet riidanalaisten summien myöntämiseen".
93. Tämä vaatimus voi vaikuttaa huomattavasti yhteisön saatavien perintään. Jos ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen päättelytapaa noudatetaan, kaikkiin oikeudellisiin tai tuomioistuimissa toteutettaviin mekanismeihin, jotka voivat vaarantaa yhteisön toimen toteuttamisen, olisi nimittäin sovellettava riidanalaista edellytystä. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että joka kerta, kun komissio haluaa ulosmittauttaa velallisensa omaisuutta, sen on tarkastettava, ettei tämä täytäntöönpanotapa vaaranna yhteisön toimen toteuttamista. Samoin komissio voitaisiin velvoittaa selvittämään toimenpiteensä vaikutukset joka kerta, kun se haluaa nostaa kanteen velan takaisin maksamiseksi yhteisön rahoituksen saajaa vastaan.
94. Mielestäni tällainen vaatimus on yhteisön edun ja moitteettoman varainhoidon periaatteen vastainen. Se voisi lamaannuttaa yhteisön varojen perintää, jota komissio suorittaa yhteisön budjetin täytäntöönpanosta vastuussa olevana toimielimenä. Lisäksi on vaarana, että tällä edellytyksellä luodaan vakava epätasapaino komission ja edunsaajan muiden velkojien välille. Siltä osin kuin yhteisön oikeuden mukaisesti maksettavat rahamäärät eivät ole etuoikeutettuja saatavia tai ulosmittaamiskelvottomia jäsenvaltioiden kansallisessa oikeudessa, komission olisi nimittäin alistuttava (tarkastamista tai jopa perinnästä pidättymistä koskevaan) edellytykseen, jota muilla velkojilla ei ole.
95. Asiassa Jensen jäsenvaltiot olivat muuten kiinnittäneet yhteisöjen tuomioistuimen huomion tällaisen päättelytavan seuraamuksiin. Ne esittivät, että komission kanta (joka oli vastaava kuin ensimmäisen oikeusasteen päättely) voisi lamaannuttaa kaikenlaiset yhteisön tuen saajien omaisuuden ulosmittaukset myös yksityisten velkojien osalta.
96. Kolmanneksi olen sitä mieltä, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen päättelyssä sekoitetaan jossain määrin saatavien kuittauksen vaikutukset ja yhteisön varojen saajan maksukykyyn liittyvät ongelmat.
97. Valituksenalaisesta tuomiosta ilmenee, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen pääasiallinen huolenaihe oli varmistaa niiden "toimien toteutus, jotka olivat oikeuttaneet riidanalaisten summien myöntämiseen". Sen mukaan "[riidanalaisten] summien tosiasiallisen maksun puuttuessa on kuitenkin ilmeistä, - -, että - - vaarana oli, ettei riidanalaisia toimia toteutettaisi, mikä on yhteisön oikeuden tehokkuuden - - vastaista".
98. Kuittausmekanismi ei kuitenkaan sinänsä ole luonteeltaan sellainen, että se vaarantaisi yhteisön toimien toteuttamisen. Kuten olemme todenneet, saatavien kuittauksella on samat vaikutukset kuin yhteisön varojen tosiasiallisella maksamisella. Tosiasiassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen hahmottamat ongelmat liittyvät olennaisesti yhteisön varojen saajan maksukykyyn.
99. Jos nimittäin komissio myöntää rahavaroja maksukykyiselle yksikölle, se voi olla melko varma siitä, että yhteisön toiminta toteutetaan. Toisin kuin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on katsonut, varojen tosiasiallinen maksaminen ei takaa yhteisön toiminnan toteutumista. Sen takaa se, että edunsaaja antaa kaikki takeet maksukykyisyydestään. Se, että komissio kuittaa saatavansa sillä maksukykyiselle edunsaajalle olevaa velkaa vastaan, ei sinänsä vaaranna yhteisön toiminnan toteuttamista.
Sitä vastoin jos komissio luovuttaa rahavaroja maksukyvyttömälle edunsaajalle, on lähes varmaa, että yhteisön toimintaa ei toteuteta. Tässä tapauksessa ei myöskään tosiasiallinen maksu voisi taata kyseisen toiminnan toteuttamista, koska yhteisön varat olisivat todennäköisesti edunsaajan velkojien hakeman ulosmittauksen kohteena. Sitä vastoin kuittauksella komissio voisi periä saatavansa, koska sen avulla vältettäisiin (kokonaan tai osittain) kilpailu edunsaajan muiden velkojien kanssa.
100. Tämän vuoksi olen sitä mieltä, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on katsonut virheellisesti, että kuittausmekanismilla on yhteisön oikeuden vastaisia vaikutuksia, kun sen vaikutukset liittyvät tosiasiassa oleellisesti yhteisön varojen saajan maksukykyyn. Se on näin ollen tehnyt oikeudellisen virheen myös tältä osin.
101. Vielä on tarkasteltava yhtä kysymystä. Suullisen käsittelyn aikana yhteisöjen tuomioistuin on kysynyt asianosaisilta, onko niiden mielestä kolmanteen kohdistuvaa ulosmittausta koskevaa oikeuskäytäntöä sovellettava saatavien kuittausmekanismiin.
102. Tiedämme, että Euroopan yhteisöjen erioikeuksista ja vapauksista tehdyn pöytäkirjan 1 artiklan mukaisesti "yhteisöjen omaisuus ja varat eivät voi olla minkään hallinnollisen tai oikeudellisen pakkotoimenpiteen kohteena ilman yhteisön tuomioistuimen lupaa". Tämän määräyksen tarkoituksena on estää se, että yhteisöjen toimintaa ja vapautta vaikeutetaan perusteettomasti.
103. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan päätös, jolla koskemattomuus poistetaan, vaaditaan ainoastaan, jos yhteisön toimielin on vastustanut pakkotoimenpidettä. Jos toimielin antaa suostumuksensa tällaiseen toimenpiteeseen, lupahakemus on perusteeton eikä sitä tarvitse tutkia.
104. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että kolmanteen kohdistuva ulosmittaus voi vaikeuttaa yhteisöjen toimintaa silloin, kun se vaikuttaa jonkin yhteisen politiikan rahoitukseen tai yhteisön toimintaohjelman täytäntöönpanoon. Siten yhteisöjen tuomioistuin poistaa koskemattomuuden, jos kolmanteen kohdistuva ulosmittaus koskee rahamääriä, jotka yhteisöjen on maksettava yksityisoikeudellisessa vuokrasopimuksessa vahvistettuina vuokrina. Sitä vastoin se ei anna lupaa, jos kolmanteen kohdistuva ulosmittaus koskee rahamääriä, jotka on yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikan mukaisesti osoitettu tiettyjen ohjelmien toteuttamiseen kolmannen maan hyväksi. Yhteisöjen tuomioistuin on nimittäin katsonut tällaisessa tapauksessa, että kolmanteen kohdistuvan ulosmittauksen salliminen merkitsisi sitä, että varoja, jotka yhteisö on nimenomaisesti tarkoittanut käytettäviksi tähän yhteiseen politiikkaan, osoitettaisiin erityisten intressien hyväksi.
105. Tätä oikeuskäytäntöä ei voida kuitenkaan soveltaa saatavien kuittausmekanismiin.
106. On muistutettava, että kolmanteen kohdistuva ulosmittaus on täytäntöönpanokeino. Pääsääntöisesti sitä käyttää henkilö (ulosmittausvelkoja) kolmatta kohtaan (ulosmittauksen kohde), joka on ensiksi mainitun henkilön velallisen velallinen. Sen tavoitteena tai vaikutuksena on estää kolmatta, johon ulosmittaus kohdistuu, suorittamasta velkaansa ulosmittausvelkojan velalliselle ja pakottaa tämä maksamaan suoraan ulosmittausvelkojalle.
107. Saatavien kuittauksen vaikutuksia ei siis voida samaistaa kolmanteen kohdistuvaan ulosmittaukseen, jonka kohteena on komissio. Kuten olemme todenneet kuittaus on velvoitteiden lakkauttamistapa, jolla on samat vaikutukset kuin rahamäärien tosiasiallisella maksamisella. Kyse on "neutraalista" toimenpiteestä, koska se ei aiheuta mitään tappiota osapuolille. Sitä vastoin kolmanteen kohdistuvalla ulosmittauksella komissiota kielletään suorittamasta velkaansa, joka sillä on yhteisön varojen saajalle. Toimenpiteestä aiheutuu siten tosiasiallinen tappio edunsaajalle, koska komissio suorittaa varat suoraan ulosmittausvelkojalle.
108. Tästä seuraa, että toisin kuin kolmanteen kohdistuva ulosmittaus, kuittaus ei ole omiaan vaikuttamaan jonkin yhteisen politiikan rahoitukseen tai yhteisön toimintaohjelman täytäntöönpanoon. Kyseistä oikeuskäytäntöä ei siis voida pätevästi soveltaa saatavien kuittausmekanismiin.
109. Näiden eri seikkojen perusteella olen sitä mieltä, että riidanalaisessa tuomiossa on oikeudellinen virhe. Riidanalainen edellytys on vastoin yhteisön oikeuden yleistä oikeusperiaatetta, jonka mukaan saatavien kuittaus on sallittua, samoin kuin moitteettoman varainhoidon periaatteen vastaista.
110. Tämän vuoksi ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin kumoaa valituksenalaisen tuomion.
V Riidan uudelleenkäsittely kumoamisen jälkeen
111. EY:n tuomioistuimen perussäännön 54 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään, että jos muutoksenhaku todetaan aiheelliseksi, yhteisöjen tuomioistuin julistaa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen päätöksen mitättömäksi. Tässä tapauksessa yhteisöjen tuomioistuin voi joko itse ratkaista asian, jos asia on ratkaisukelpoinen, tai palauttaa asian ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ratkaistavaksi.
112. Käsiteltävänä oleva asia on mielestäni ratkaisukelpoinen. Ehdotan siten yhteisöjen tuomioistuimelle, että se käsittelee asian uudestaan ja ratkaisee sen lopullisesti.
VI Riidan asiakysymys
113. CCRE vaatii riidanalaisen päätöksen kumoamista siltä osin, kuin siinä kuitataan riidanalaiset rahamäärät ja 195 991 euron rahamäärä, jonka velkoja komissio on MED-URBS-sopimusten perusteella.
114. Kanteensa tueksi CCRE vetoaa neljään kumoamisperusteeseen. Nämä perusteet koskevat 1) riidanalaisen päätöksen oikeusperustan puuttumista, 2) oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamista, 3) luottamuksensuojan periaatteen loukkaamista ja 4) perustamissopimuksen 190 artiklassa määrätyn perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä.
115. Ensimmäisellä kanneperusteellaan CCRE väittää, että riidanalaiselta päätökseltä puuttuu oikeusperusta. Se kehittelee pääasiassa kahdenlaisia väitteitä. Ensinnäkin se viittaa oikeuskäytäntöön päätelläkseen, että kuittausmenettely ei ole yhteisön oikeuden yleinen oikeusperiaate, jonka noudattamista yhteisöjen tuomioistuin valvoo. Toiseksi se väittää, että vaikka oletettaisiinkin, että näin on, kyseisen mekanismin soveltamisedellytykset eivät täyty käsiteltävänä olevassa asiassa. MED-URBS-sopimusten mukainen komission saatava ei nimittäin olisi riidaton saatava.
116. Tämän ratkaisuehdotuksen 47-60 kohdassa olen esittänyt syyt, joiden vuoksi saatavien kuittauksen on katsottava olevan yhteisön oikeuden yleinen oikeusperiaate. Mielestäni yhteisön oikeudessa sallitaan komission vedota saatavien kuittaukseen yksityisoikeudellista henkilöä vastaan. Näin ollen CCRE:n ensimmäinen väite, jonka mukaan tällaista periaatetta ei ole olemassa, on hylättävä.
117. Sitä vastoin kantajan toinen väite on hyväksyttävä.
118. Olen nimittäin todennut, että komission oikeus vedota saatavien kuittaukseen edellyttää neljän kumulatiivisen edellytyksen täyttymistä. Kuittauksen suorittamiseksi osapuolten velkojen on oltava rahamääräisiä, vastakkaisia, maksettavaksi erääntyneitä ja riidattomia.
119. Käsiteltävänä olevassa asiassa on muistutettava, että asian erityisominaisuudet huomioon ottaen yhteisöjen tuomioistuin ei ole toimivaltainen ratkaisemaan, onko komissiolla MED-URBS-sopimuksiin perustuva saatava. Näiden sopimusten 9 artiklassa on lauseke, jonka mukaan Brysselin siviilioikeusasioita käsittelevillä tuomioistuimilla on yksinomainen toimivalta. Komission saatavan olemassaolon ja riidattomuuden arviointi kuuluu Brysselin tuomioistuinten yksinomaiseen toimivaltaan.
120. Tribunal de première instance de Bruxelles on nimenomaan ratkaissut tämän seikan 16.11.2001 antamassaan tuomiossa. Kyseinen tuomioistuin katsoi, että "Euroopan yhteisöllä ei ole kantajalta [CCRE] mitään takaisinmaksusaatavaa Med Urbs 1994, Med Urbs 1995 ja Med Urbs Migration 1995 -sopimusten perusteella".
121. Näin ollen yhteisöjen tuomioistuin voi todeta, että kuittauksen soveltamisedellytykset eivät täyty käsiteltävänä olevassa asiassa. Toimivaltaisen tuomioistuimen mukaan nimittäin komissiolla ei ole mitään saatavaa CCRE:ltä. Siten osapuolilla ei ole vastakkaisia saatavia, jotka voisivat olla kuittauksen kohteena.
122. Tämän vuoksi riidanalainen päätös on kumottava.
VII Oikeudenkäyntikulut
123. Työjärjestyksen 122 artiklan mukaisesti jos valitus on perusteltu ja yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee itse riidan lopullisesti, se päättää oikeudenkäyntikuluista. Työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaisesti asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
124. Käsiteltävänä olevassa asiassa olen todennut, että ne perusteet, jotka komissio on esittänyt kanteensa tueksi, ovat perusteltuja. Sen sijaan ensimmäisessä oikeusasteessa esitettyjen perusteiden tarkastelu on tuonut esiin syitä kumota riidanalainen päätös. Siten on kohtuullista päättää, että CCRE vastaa asianosaisille valituksen käsittelystä aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista ja komissio asianosaisille asian käsittelystä ensimmäisessä oikeusasteessa aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista.
VII Ratkaisuehdotus
125. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin antaisi seuraavan tuomiolauselman:
1) Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen 14.12.2000 asiassa T-105/99, CCRE vastaan komissio, antama tuomio kumotaan.
2) Komission päätös, joka sisältyy 15.2.1999 päivättyyn kirjeeseen ja jossa kuitataan Conseil des communes et région d'Europen saatava, kumotaan.
3) Conseil des communes et région d'Europe vastaa asianosaisille valituksen käsittelystä aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista ja komissio asianosaisille asian käsittelystä yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista.