61997CC0319_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 Naar aanleiding van het prejudiciële verzoek van de Zweedse rechter dient het Hof andermaal artikel 100 A van het Verdrag, inzonderheid lid 4 van dit artikel, uit te leggen. De zaak betreft de verhouding tussen een harmonisatiemaatregel van de Gemeenschap die ertoe bestemd is de interne markt tot stand te brengen, en nationale voorschriften die daarvan afwijken. Deze problematiek was ook aan de orde in het arrest(1) en in mijn conclusie in de zaak Burstein.(2)
Nationaal rechtskader
2 Krachtens de Zweedse wetgeving, meer bepaald de livsmedelslag (1971:511) (Zweedse warenwet), mogen in levensmiddelen alleen additieven worden gebruikt die voor het betrokken product uitdrukkelijk zijn toegelaten, tenzij de bevoegde instantie anders bepaalt. Overtreding van die regel is strafbaar en gebruik van verboden additieven in grote hoeveelheden leidt tot strafverzwaring.
3 De uitvoeringsbepalingen van de Livsmedelslag, inzonderheid Statens livsmedelsverks kungörelse om livsmedelstillsatser (SLV FS 1993:33) (Zweedse warenwetregeling) die op 1 januari 1994 in werking zijn getreden, verbieden elk gebruik van kleurstof E 124 of cochenillerood in andere levensmiddelen dan alcoholische dranken. Hetzelfde verbod gold onder de vorige warenwetregeling SLV FS 1993:1, die als overgangsmaatregel tot en met juni 1995 van toepassing was.
Op 1 december 1995 stelde de bevoegde instantie warenwetregeling (SLV FS 1995:31) inzake levensmiddelenadditieven vast, die strekte tot omzetting van richtlijn 94/36/EG van het Europees Parlement en van de Raad van 30 juni 1994 inzake kleurstoffen die in levensmiddelen mogen worden gebruikt(3) (hierna: "richtlijn"). Daarbij werd het gebruiksverbod op kleurstof E 124 in zoetwaren bevestigd.
Het gemeenschapsrecht
4 De richtlijn strekt tot harmonisatie van de nationale wettelijke voorschriften betreffende de voorwaarden voor het gebruik van kleurstoffen in levensmiddelen. De verschillen in deze wetgevingen belemmeren het vrije verkeer van levensmiddelen en kunnen aanleiding geven tot oneerlijke mededinging. De rechtsgrondslag van de richtlijn is derhalve artikel 100 A, lid 1, van het Verdrag krachtens hetwelk de Raad volgens de procedure van artikel 189 B "de maatregelen [vaststelt] inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen".
5 De ratio legis van de bij de richtlijn ingevoerde regelgeving is de consument te beschermen en voor te lichten, door het gebruik van een levensmiddelenadditief slechts toe te laten, indien het technisch gezien nodig is en de gezondheid niet schaadt.(4) Deze grondgedachte vindt haar weerslag in de bepalingen van de richtlijn, doordat een "beperkt aantal" stoffen wordt vastgesteld dat als kleurstof in levensmiddelen kan worden gebruikt. Artikel 2, lid 1, van de richtlijn bepaalt namelijk: "Slechts de in bijlage I genoemde stoffen mogen als kleurstoffen in levensmiddelen worden gebruikt." Bij de toegestane stoffen noemt bijlage I kleurstof E 124, gebruikelijk "Ponceau 4R, cochenille rood A" genaamd.
De regeling noemt niet alleen de toegelaten kleurstoffen, doch is ook zeer gedetailleerd. De toegelaten kleurstoffen (bijlage I) mogen slechts worden gebruikt in de in de bijlagen III, IV en V genoemde levensmiddelen en onder de daarin genoemde voorwaarden. In de in bijlage II genoemde levensmiddelen is het gebruik van kleurstoffen verboden, behoudens bijzondere bepalingen in de andere bijlagen. Voorts worden de slechts voor bepaald gebruik toegelaten kleurstoffen in bijlage IV opgesomd. Kleurstoffen die gewoonlijk zijn toegelaten of in alle andere niet in de bijlagen II en III genoemde levensmiddelen ad quantum satis kunnen worden gebruikt(5), worden opgesomd in bijlage V, deel 1: kleurstof E 124 wordt daar niet genoemd. Deze kleurstof mag daarentegen slechts tot een maximumconcentratie in de in bijlage V, deel 2, opgesomde levensmiddelen worden gebruikt.
6 Krachtens artikel 10 is de richtlijn in werking getreden op 10 september 1994, de dag van haar bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen. De lidstaten moesten uiterlijk op 31 december 1995 de nodige omzettingsmaatregelen hebben genomen om: a) op die datum de handel in en het gebruik van de aan deze richtlijn beantwoordende producten toe te staan; b) uiterlijk op 30 juni 1996 de handel in en het gebruik van de niet aan deze richtlijn beantwoordende producten te verbieden.(6) Met andere woorden moest, voor zover hier relevant, het nationaal recht het gebruik van en de handel in producten met de bij de richtlijn toegelaten kleurstoffen uiterlijk op 31 december 1995 toestaan.
De toetreding van het Koninkrijk Zweden
7 Het Verdrag betreffende de toetredingsvoorwaarden voor het Koninkrijk Noorwegen, de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond, is op 1 januari 1995 in werking getreden.(7) Vanaf die datum zijn het Verdrag en het afgeleid gemeenschapsrecht, behoudens de bij deze toetredingsakte voorgeschreven aanpassingen, in beginsel ook op de nieuwe lidstaten en onder dezelfde voorwaarden van toepassing. Volgens artikel 151 van het Toetredingsverdrag kunnen de nieuwe lidstaten verzoeken om bepaalde afwijkingen van de besluiten van de instellingen die tussen 1 januari 1994 en de datum van ondertekening van het Toetredingsverdrag zijn vastgesteld. De Raad beslist over deze verzoeken, op voorstel van de Commissie en met eenparigheid van stemmen. Overeenkomstig voormeld artikel 151 verzocht het Koninkrijk Zweden op 26 juli 1994 om een afwijking op de richtlijn. Blijkens de opmerkingen van de Commissie en de Zweedse regering werd Zweden er informeel van op de hoogte gebracht, dat het verzoek zou worden afgewezen, waarna het land meedeelde geen formele beslissing over zijn verzoek om afwijking te verlangen.
Zweden zou dus impliciet hebben afgezien van het verzoek om afwijking van de richtlijn krachtens de bepalingen van het Toetredingsverdrag, met het gevolg dat Zweden de richtlijn uiterlijk op 31 december 1995 in zijn interne rechtsorde moest omzetten, zodat uiterlijk op die datum de handel in en het gebruik van de aan de richtlijn beantwoordende producten was toegestaan.
Artikel 100 A, lid 4, van het Verdrag
8 Artikel 100 A, lid 4, van het Verdrag luidt: "Wanneer een lidstaat, nadat de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen een harmonisatiemaatregel heeft genomen, het noodzakelijk acht nationale bepalingen toe te passen die hun rechtvaardiging vinden in gewichtige eisen als bedoeld in artikel 36 of verband houdend met de bescherming van het arbeidsmilieu of het milieu, geeft hij daarvan kennis aan de Commissie.
De Commissie bevestigt de betrokken bepalingen nadat zij heeft nagegaan dat zij geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen."
9 Zweden heeft op 5 november 1995 de zijns inziens ter bescherming van de volksgezondheid noodzakelijke bepalingen betreffende levensmiddelenadditieven (volgens welke kleurstof E 124 is verboden) aangemeld. Daarop kwam geen enkele reactie van de Commissie.
De feiten en de prejudiciële vragen
10 Blijkens de verwijzingsbeschikking vond de bevoegde nationale instantie naar aanleiding van een controle op 15 september 1995 in een aan A. Kortas toebehorende winkel een grote hoeveelheid zoetwaren met kleurstof E 124. Tegen Kortas werd bijgevolg een strafprocedure ingeleid wegens de verkoop van levensmiddelen met een naar Zweeds recht verboden kleurstof. Als verweer voerde Kortas aan, dat kleurstof E 124 mag worden gebruikt en in andere lidstaten van de Europese Gemeenschap, bijvoorbeeld Duitsland, wordt gebruikt, zulks in overeenstemming met de gemeenschapsbepalingen die het gebruik ervan toestaan.
11 Gelet op de gemeenschapsrichtlijn, de aanmelding overeenkomstig artikel 100 A van het Verdrag van de strengere Zweedse wet en de omstandigheid dat de Commissie geen antwoord had gegeven, heeft de nationale rechter het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
"1) Kan een op basis van artikel 100 A EG-Verdrag vastgestelde richtlijn rechtstreekse werking hebben?
2) Zo ja, kan deze richtlijn ook dan rechtstreekse werking hebben, wanneer van de lidstaat een kennisgeving in de zin van artikel 100 A, lid 4, EG-Verdrag is uitgegaan?
3) Bij een bevestigend antwoord op de tweede vraag, wat is de invloed van deze kennisgeving van de lidstaat op de rechtstreekse werking gedurende de volgende perioden:
a) tussen kennisgeving en antwoord?
b) na het antwoord?"
De toepasselijkheid van de gemeenschapsregeling
12 Ofschoon de nationale rechter daarop in de verwijzingsbeschikking niet ingaat, dient om te beginnen te worden onderzocht in hoever de gemeenschapsrichtlijn ten tijde van de feiten (ratione temporis) van toepassing was. Het strafdelict werd namelijk begaan op 15 september 1995, op welke dag het door de bevoegde Zweedse instantie is vastgesteld. Op dat tijdstip was de omzettingstermijn voor de richtlijn nog niet afgelopen, aangezien de lidstaten daarvoor tot 31 december 1995 tijd hadden. Uit de rechtspraak van het Hof kan niet worden afgeleid, dat de lidstaten, zolang de voorgeschreven termijn niet is verstreken, rekening moeten houden met de bepalingen van een richtlijn.(8) Slechts onlangs leidde het Hof uit artikel 5 juncto artikel 189 van het Verdrag de verplichting voor de lidstaten af tijdens de periode tussen de inwerkingtreding van de richtlijn en de voor de uitvoering ervan gegeven termijn zich te onthouden van maatregelen die het door de richtlijn beoogde resultaat ernstig in gevaar kunnen brengen.(9) In casu heeft Zweden evenwel geen enkele nieuwe regeling vastgesteld die afbreuk doet aan de doelstellingen van de richtlijn, doch alleen de vooraf bestaande regeling toegepast.
13 Dat de gemeenschapsregel hier een rol speelt, komt doordat de Zweedse rechtsorde zoals nagenoeg alle rechtsordes van de lidstaten, het beginsel huldigt, dat een feit dat volgens latere bepalingen geen strafdelict is, niet strafbaar is.(10) Indien de richtlijn toepasselijk wordt geacht nadat de termijn voor de omzetting ervan in het interne recht van de lidstaten is verstreken, zal de nationale rechter de strafrechtelijke aansprakelijkheid van Kortas dienovereenkomstig moeten beoordelen, en de feiten, in aanmerking genomen de gunstigere bepaling, anders moeten kwalificeren.
De eerste prejudiciële vraag
14 De richtlijn is op onjuiste wijze in de Zweedse rechtsorde omgezet. Zelfs warenwetregeling 1995:31 inzake levensmiddelenadditieven, hoewel zij strekt tot omzetting van de richtlijn, bevat namelijk een gebruiksverbod op kleurstof E 124. Het eventuele belang van de andersluidende gemeenschapsbepaling ligt dus in haar rechtstreekse werking in de interne rechtsorde. De nationale rechter heeft het Hof echter niet gevraagd, of de richtlijn gelet op haar specifieke inhoud rechtstreekse invloed in de nationale rechtsordes kan hebben. De nationale rechter stelt de meer algemene vraag, of een op basis van artikel 100 A van het Verdrag vastgestelde richtlijn rechtstreekse werking kan hebben.
Ter bepaling of een richtlijnbepaling rechtstreekse werking in de nationale rechtsorde kan hebben, is het Hof nooit uitgegaan van de rechtsgrondslag op basis waarvan een instelling volgens het Verdrag de betrokken bepaling kan vaststellen. De rechtstreekse werking ervan hangt uitsluitend af van de vraag, of zij inhoudelijk voldoet aan in vaste rechtspraak gestelde vereisten. Meer bepaald moet het gaan om een bepaling die duidelijk en nauwkeurig is en rechtstreeks kan worden toegepast en waarvoor de nationale overheid dus geen enkele formele uitvoeringsmaatregel hoeft te treffen.(11) Bovendien moet het gaan om een "verstreken" richtlijn, dat wil zeggen waarvan de omzettingstermijn is afgelopen. De rechtsgrondslag op basis waarvan de richtlijn is vastgesteld, is daarentegen volledig irrelevant. Dat een harmonisatierichtlijn op basis van artikel 100 A duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke bepalingen kan bevatten, wordt overigens bevestigd door de tekst zelf van deze bepaling, waarin geen sprake is van door de gemeenschapswetgever vast te stellen richtlijnen, maar meer in het algemeen van "maatregelen inzake (...) onderlinge aanpassing". Handelingen zoals verordeningen of zogenaamde gedetailleerde richtlijnen die de nationale autoriteiten geen enkele vrijheid laten bij de vaststelling van de nodige modaliteiten en termijnen ter bereiking van het voorgeschreven resultaat, kunnen dus niet worden uitgesloten. Hoewel de rechtmatigheid van de handelingen theoretisch kan worden betwijfeld, wanneer volgens het Verdrag, zoals het geval is in artikel 100, richtlijnen moeten worden vastgesteld, kan niet worden betwijfeld, dat een gedetailleerde richtlijn volstrekt rechtmatig is, wanneer de primaire rechtsregel zelf de gemeenschapswetgever vrijlaat in de keuze van de vast te stellen handeling, zoals precies het geval is met artikel 100 A.
Een op basis van artikel 100 A van het Verdrag vastgestelde richtlijn kan dus ongetwijfeld rechtstreekse werking hebben in de nationale rechtsordes, voor zover aan voormelde voorwaarden is voldaan.
15 De hier aan de orde zijnde richtlijn regelt onbetwist duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk welke kleurstoffen in levensmiddelen worden toegelaten. Typisch in dit verband is voormeld artikel 2 van de richtlijn volgens hetwelk "slechts de in bijlage I genoemde stoffen (...) als kleurstoffen in levensmiddelen [mogen] worden gebruikt". De bepaling verbiedt het gebruik van andere stoffen en staat dat van de uitdrukkelijk aangegeven stoffen onder de beschreven voorwaarden (soorten, producten en hoeveelheden) toe. Evenmin kan worden gesteld, dat het de lidstaten, nu deze bepaling de niet genoemde stoffen verbiedt, vrijstaat een ruimer verbod te stellen. Dat gaat namelijk regelrecht in tegen de doelstelling van harmonisatie en van vrij verkeer van goederen.
Krachtens deze richtlijn kan een particulier dus onder de voorwaarden van de gemeenschapsregeling kleurstof E 124 gebruiken en zich op dit recht beroepen voor de nationale rechter die een daarmee strijdige nationale bepaling buiten toepassing moet laten.
De tweede en de derde vraag
16 De tweede en de derde vraag, althans de twee onderdelen van deze laatste vraag, betreffen de algemene problematiek van de verhouding tussen de harmonisatiemaatregel die rechtstreekse werking kan hebben, en de daarmee strijdige nationale maatregel waarop de lidstaat zich wil beroepen op basis van de vrijwaringsclausule van artikel 100 A, lid 4, van het Verdrag.
De ontvankelijkheid van de vragen
17 Ik acht de door de Franse regering opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid van de vragen ongegrond. Haars inziens kunnen alleen de lidstaten die in de Raad aan de onderhandelingen met het oog op de vaststelling van de harmonisatiemaatregel hebben deelgenomen en niet die welke zich daar achteraf bij aansloten, zich beroepen op de procedure van artikel 100 A, lid 4, van het Verdrag. Om te beginnen is voor deze stelling geen steun te vinden in de tekst van deze bepaling. Artikel 100 A, lid 4, vormt eigenlijk een soort compensatie voor de quotumregel volgens welke besluiten met gekwalificeerde meerderheid van stemmen worden vastgesteld. Deze regel maakte de besluitvorming met het oog op de verwezenlijking van de interne markt weliswaar een stuk doeltreffender, doch kon ook ten koste gaan van nationale belangen die bescherming verdienden. Derhalve stelt 100 A, lid 4, een lidstaat die, nadat de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen een harmonisatiemaatregel heeft genomen, het noodzakelijk acht nationale bepalingen toe te passen die hun rechtvaardiging vinden in gewichtige (niet-economische) eisen als bedoeld in artikel 36 of verband houdend met de bescherming van het arbeidsmilieu of het milieu, in staat die toe te passen, mits een bepaalde procedure wordt gevolgd, en onder een tweevoudige controle, een (aan de Commissie opgedragen) administratieve en eventueel een rechterlijke controle.
18 Uiteraard geldt dit vereiste zowel voor de lidstaten die aan de onderhandelingen over de maatregel hebben deelgenomen als voor die welke daaraan niet hebben deelgenomen, omdat zij toentertijd nog derde landen waren, doch achteraf tot de Gemeenschap zijn toegetreden. Deze laatste krijgen hoe dan ook onvermijdelijk te maken met een harmonisatiemaatregel die hen in bepaalde wezenlijke belangen kan raken. Wellicht is dit zelfs nog meer het geval met deze laatste dan met de staten die reeds lid waren en die in de loop van de besluitvorming zeker hebben kunnen wijzen op eigenheden van hun nationale rechtsorde die bescherming verdienen.
19 Volgens de heersende rechtsleer kunnen zelfs de landen die de harmonisatiemaatregel hebben goedgekeurd, zich beroepen op artikel 100 A, lid 4, zodat zulks bezwaarlijk kan worden ontzegd aan een derde land die generlei aandeel aan de vaststelling van deze maatregel had. In het geval van Zweden zij ook opgemerkt, dat deze staat in het kader van de Toetredingsakte tevergeefs heeft geprobeerd een afwijking te verkrijgen met gebruikmaking van artikel 151 van het Toetredingsverdrag. De afwijzende houding van de gemeenschapsinstellingen kan evenwel niet verhinderen, dat de nieuwe lidstaat de gemeenschapsinstellingen in een meer "geïnstitutionaliseerde" context attendeert op dezelfde eisen met gebruikmaking van de procedure van artikel 100 A, lid 4.
Ten gronde
20 Met de tweede en de derde vraag wenst de nationale rechter eigenlijk te vernemen, hoe van een harmonisatiemaatregel afwijkende nationale maatregelen te behandelen die de lidstaat wenst toe te passen ter bescherming van relevante nationale belangen. Meer bepaald wordt het Hof verzocht te preciseren, of deze bepalingen, na door de staat bij de Commissie te zijn aangemeld, in de nationale rechtsorde rechtstreeks toepasselijk zijn dan wel of hun toepasselijkheid afhangt van de goedkeuring door de Commissie. In casu wordt het Hof ook gevraagd, of het tweede op de vorige vraag eventueel overwogen antwoord geldt, wanneer de Commissie, zoals in casu, vertraging heeft om de aangemelde nationale maatregelen al dan niet goed te keuren.
21 Zoals in de zaak Burstein kan alleen een oplossing worden gevonden door de ratio van artikel 100 A, en met name zijn lid 4, tegen de achtergrond van de andere verdragsbepalingen te onderzoeken.
Deze bepaling geeft de gemeenschapsinstellingen een middel "voor de verwezenlijking van de doeleinden van artikel 7 A" en dus voor de totstandbrenging van de interne markt als een ruimte van door het gemeenschapsrecht beheerste fundamentele vrijheden. Eigenlijk is artikel 100 A een probaat middel gebleken voor het bereiken van de doelstellingen van de artikelen 3, sub c, en 7 A van het Verdrag, zodat menigeen het jammer vindt, dat het geen toepassing vindt op andere gebieden, zoals de directe belastingen, welk gebied met de voortschrijdende integratie aan belang heeft gewonnen(12), doch moet aanzien hoe de desbetreffende regeling met behulp van de minder deugdelijke procedure van artikel 100 van het Verdrag moet worden geharmoniseerd.
22 Kenmerkend voor de bepalingen "die de instelling en de werking van de interne markt betreffen" (artikel 100 A, lid 1) is hun grensoverschrijdende werking, in die zin dat een harmonisatiemaatregel toevallige of neveneffecten kan hebben op andere gebieden, zoals het milieu, waarop een bijzonder gemeenschapsbeleid wordt gevoerd. Precies omdat het tot stand brengen van een interne markt centraal staat, laat deze overweging de keuze van de rechtsgrondslag die ook in dit geval artikel 100 A van het Verdrag is, onverlet.(13)
23 In deze context moet de "compensatie" van artikel 100 A, lid 4, worden beschouwd als een afwijking van het door de andere bepalingen van dit artikel nagestreefde doel de nationale wetgevingen onderling aan te passen. Zoals elke afwijking van basisbeginselen van het communautaire integratieproces(14), moet ook artikel 100 A, lid 4, eng worden uitgelegd en kan het alleen worden toegepast mits is voldaan aan strenge voorwaarden, zowel wat de rechtvaardigingsgronden als de procedure van "toepassing" van de vrijwaringsclausule betreft, waarbij de Commissie niet alleen "registrerend" optreedt, doch ook de belangrijke opdracht heeft ervoor te zorgen, dat de voorwaarden waaraan met het oog op de afwijking moet worden voldaan, kunnen worden gecontroleerd.
24 De totstandbrenging en de handhaving van een interne markt die vooral een homogene juridische ruimte is, hangt in de eerste plaats af van de uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht. Het is dus uitgesloten de lidstaten toe te staan om buiten de controleprocedure van artikel 100 A, lid 4, eenzijdig van de harmonisatiemaatregel af te wijken. Gelet op de ratio legis van artikel 100 A, lid 4, moet de "bevestiging" door de Commissie nadat zij is nagegaan of de nationale maatregelen "geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen", constitutief werken, hetgeen een conditio sine qua non is om strengere nationale bepalingen dan de gemeenschapsmaatregel te kunnen toepassen. Artikel 100 A, lid 4, beantwoordt weliswaar aan de behoefte tegengestelde belangen, namelijk de harmonisatie van nationale wetgevingen die een rechtstreekse invloed op de werking van de interne markt hebben, en de bescherming van waarden waaraan de lidstaten belang hechten, tegen elkaar af te wegen, doch met een groot deel van deze (gezondheid, milieubescherming, consumentenbescherming) moet reeds bij het ontwerp van de harmonisatiemaatregel rekening worden gehouden, aangezien de Commissie op deze gebieden moet uitgaan van een "hoog beschermingsniveau" (artikel 100 A, lid 3).(15) De restrictieve uitlegging van de vrijwaringsclausule lijkt derhalve ook verantwoord om de volgende reden: wanneer de harmonisatiemaatregel reeds een hoog beschermingsniveau garandeert, behoeft het belang van de staat geen nadere bescherming.
25 Een en ander strookt volledig met de plaats van de betrokken bepaling in het Verdrag. De bepalingen betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen komen na die betreffende de mededinging en meer bepaald na die betreffende overheidssteun waarbij een soortgelijke problematiek kan rijzen. Steunverlening geldt als een uitzondering op de werking van de mededingingsregels en is toegestaan, mits de steun voldoet aan bepaalde voorwaarden (artikel 92, leden 2 en 3, van het Verdrag) en de Commissie controle kan uitoefenen. Artikel 93, lid 3, stelt voor nieuwe steunmaatregelen een soortgelijke procedure in als die van artikel 100 A, lid 4. De staat moet de Commissie tijdig van het steunvoornemen op de hoogte brengen, zodat zij haar opmerkingen kan maken. Indien de Commissie het voornemen onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt acht, moet zij "onverwijld" de procedure van artikel 93, lid 2, inleiden. De betrokken lidstaat mag de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen, voordat de procedure tot een eindbeslissing heeft geleid. Het uitdrukkelijke verbod de voorgenomen steunmaatregel inmiddels tot uitvoering te brengen dient geen ander doel dan dat van de procedure van artikel 100 A, zodat de restrictievere oplossing bezwaarlijk ook tot dit laatste geval kan worden uitgebreid.
26 Mijn opmerkingen over de voorkeur voor een restrictieve uitlegging van de vrijwaringsclausules gelden uiteraard alleen in de logica van de interne markt waarin het harmonisatievereiste voorrang moet hebben. Daarbuiten kunnen de vrijwaringsclausules anders werken, wat impliciet bevestigt, dat eenzijdige afwijkingen op harmonisatiemaatregelen ingevolge artikel 100 A, lid 4, uiterst strikt moeten worden behandeld.
Dat is het geval met de door de Raad vastgestelde beschermende maatregelen om de doelstellingen inzake milieubeleid van artikel 130 S van het Verdrag te verwezenlijken, in welk geval de lidstaten ondanks een eventuele harmonisatiemaatregel verder gaande beschermingsmaatregelen krachtens artikel 130 T kunnen handhaven en treffen. Van deze maatregelen hoeft de staat de Commissie alleen in kennis te stellen, waarmee de gemeenschapsinstellingen moeten volstaan. Anders dan op het gebied van de interne markt beogen de harmonisatiemaatregel en de strengere nationale bepaling in dit geval eenzelfde doel, namelijk de milieubescherming. Dat rechtvaardigt de toepassing van een andere regeling en verschaft tegelijk een bijkomend criterium van onderscheid tussen deze regeling en de maatregelen die tot doel hebben de interne markt tot stand te brengen.
27 Volgens de rechtspraak van het Hof zijn nationale bepalingen overigens niet toepasselijk, zolang deze niet door de Commissie zijn bevestigd. In het arrest Frankrijk/Commissie(16) preciseerde het Hof, dat "een lidstaat (...) dus slechts gerechtigd [is] de medegedeelde nationale bepalingen toe te passen, nadat hij een beslissing van de Commissie heeft gekregen, waarbij deze worden bevestigd". Deze overweging gaat precies uit van het vereiste te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan de harmonisatiemaatregelen en dus aan de totstandbrenging van de interne markt.
Mijns inziens dient deze oplossing hier te worden gevolgd, ook al is in de tekst van artikel 100 A, lid 4, niets te vinden tot staving ervan. Deze bepaling bezigt weliswaar het werkwoord "bevestigen" om de beslissing van de Commissie inhoudelijk te omschrijven, doch voor deze bevestiging moeten de aangemelde bepalingen voorafgaandelijk worden "getoetst" en hun gevolgen voor de handel tussen de lidstaten worden nagegaan. De toetsing omvat noodzakelijkerwijs de beoordeling van deze gevolgen voor de werking van de interne markt en slechts nadat deze controle positief is uitgevallen, kunnen de betrokken nationale bepalingen worden toegepast. Zo niet, had de lidstaat het laatste woord over de vrijwaringsclausule, aangezien hij zijn nationale bepalingen na aanmelding steeds zou kunnen toepassen, met als gevolg dat de interne markt en vooral het vrij verkeer lam zou worden gelegd, doordat unilaterale keuzes worden gemaakt die pas achteraf kunnen worden gecontroleerd. Dit gaat duidelijk in tegen de verwachtingen van de marktdeelnemers die het nadeel ondervinden van de uiteenlopende keuzes in de nationale rechtsordes. Stel dat een lidstaat de aanmelding van de strengere bepalingen die hij wil toepassen, uitstelt tot de allerlaatste dag voor de omzetting van de richtlijn(17), dan zouden, indien de oplossing wordt gevolgd van de lidstaten die in casu opmerkingen hebben ingediend, de nationale ten koste van de geharmoniseerde maatregelen moeten worden toegepast, waardoor de juridische homogeniteit wordt verbroken die de richtlijn beoogt.
Naar de letter laat artikel 100 A, lid 4, weliswaar die oplossing toe, doch deze bepaling maakt niet te vergeten deel uit van een gecoördineerd rechtskader met harmonisatie als hoofddoel (artikel 100 A, lid 1), doch zonder enige garantie voor de lidstaten afwijkende bepalingen te kunnen toepassen.
In het antwoord op de tweede vraag van de nationale rechter moet dus worden gewezen op de constitutieve werking van de beschikking van de Commissie, zodat niet kan worden volstaan met gewone aanmelding van de nationale maatregel om deze na het verstrijken van de termijn voor omzetting van de richtlijn te kunnen toepassen. Wanneer de richtlijn rechtstreekse gevolgen in de nationale rechtsorde kan hebben, gelden deze dus ook na de aanmelding van de afwijkende nationale maatregelen.
Vertraging bij de vaststelling van de bevestigingsbeschikking door de Commissie
28 Centraal in de onderhavige zaak staat de problematiek van de deugdelijkheid van de net uiteengezette oplossing, wanneer de Commissie aanzienlijke vertraging heeft om een beschikking over aangemelde nationale maatregelen te geven. Die problematiek ligt aan de grondslag van de derde vraag van de nationale rechter en is ook een hoofdbekommernis in de bij het Hof ingediende opmerkingen. Volgens alle lidstaten die opmerkingen hebben ingediend, moeten, wanneer de Commissie niet binnen een redelijke termijn antwoordt, de afwijkende nationale maatregelen kunnen worden toegepast, aangezien de Commissie dan moet worden geacht stilzwijgend te hebben bevestigd.
Ter rechtvaardiging van deze stelling wordt vooral gewezen op het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel die niet toestaan dat de Commissie onredelijk lang talmt met het geven van een beschikking, vooral wanneer gewichtige eisen in de zin van artikel 100 A, lid 4, op het spel staan.
29 Er zijn sterk uiteenlopende voorstellen gedaan over de redelijke termijn waarbinnen de Commissie een beschikking hoort te geven, gaande van twee maanden in de rechtspraak van het Hof, zoals die waarbinnen de Commissie zich in het kader van de procedure van artikel 93 van het Verdrag(18) moet uitspreken over de verenigbaarheid van steun met de gemeenschappelijke markt, tot het algemene begrip "korte termijn" in de zin van richtlijn 89/107/EEG van de Raad van 21 december 1988 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake levensmiddelenadditieven die in voor menselijke voeding bestemde waren mogen worden gebruikt(19) of nog de termijn van zes maanden in de zin van de nieuwe tekst van artikel 100 A, zoals gewijzigd bij het Verdrag van Amsterdam, waarvan het verstrijken zonder dat de Commissie een besluit heeft genomen, meebrengt dat "de in lid 4 en lid 5 bedoelde nationale bepalingen geacht [worden] te zijn goedgekeurd".(20)
Naar blijkt uit deze uitgesproken verschillen is via allerlei interpretaties gepoogd te komen tot een regel die eigenlijk niet bestaat. Artikel 100 A, lid 4, van het Verdrag geeft de Commissie geen enkele duidelijke termijn waarbinnen zij de aangemelde nationale bepalingen moet onderzoeken. Uiteraard dient de Commissie bij haar onderzoek van de nationale bepalingen de nodige voortvarendheid te betrachten, net zoals de lidstaat de nationale bepalingen die hij wil toepassen, zo vroeg mogelijk moet aanmelden.(21) In deze welhaast natuurlijke verhouding tussen de lidstaat en de Commissie bij de toepassing van een krachtens artikel 100 A vastgestelde richtlijn zou de Commissie zich redelijkerwijs uiterlijk op de dag waarop een richtlijn moet zijn omgezet, over aangemelde maatregelen dienen te hebben uitgesproken; aldus ontstaat geen onzekerheid, aangezien de staat tot die datum zijn nationale bepalingen rechtmatig kan toepassen. Vanaf die datum moet de staat bij een negatief besluit van de Commissie de geharmoniseerde bepalingen of bij een bevestigingsbeschikking daarentegen de aangemelde nationale bepalingen toepassen.
30 Wanneer de Commissie geen besluit neemt binnen die termijn of de omzettingstermijn van de richtlijn aanzienlijk overschrijdt, kan er schending zijn van het Verdrag, meer bepaald van de uit de artikelen 5 en 100 A, lid 4, van het Verdrag voortvloeiende redelijke termijn. De niet-nakoming van de verdragsverplichtingen kan niet worden verholpen door de verhouding tussen de lidstaten en de instellingen te veranderen of door de instellingen een door het Verdrag verleende bevoegdheid te ontzeggen, wat het geval zou zijn indien de aangemelde nationale bepaling impliciet bevestigd werd geacht.
Het systeem biedt de mogelijkheid de situatie correct "aan te pakken": het verzuim van de Commissie vormt een nalaten dat het Hof op verzoek van een lidstaat krachtens artikel 175 kan beoordelen en veroordelen. Doordat dit ter toetsing van het Hof staat, heeft het systeem een bepaalde "soepelheid", aangezien het Hof kan beoordelen, of de tijd die de Commissie heeft laten verstrijken zonder een besluit te nemen, de uit de artikelen 5 en 100 A, lid 4, voortvloeiende redelijke termijn overschrijdt, zodat er sprake is van een in een beroep wegens nalaten te veroordelen verzuim. Door de ruime beoordelingsvrijheid waarover het Hof in dit geval noodzakelijkerwijs beschikt om te bepalen wat een redelijke termijn is, kan de gemeenschapsrechter rekening houden met de omstandigheden van de zaak en met name met die of de lidstaat tijdig kennis heeft gegeven, wars van elk rigide automatisme met alle niet steeds rechtvaardigbare beperkingen van dien voor het harmonisatievereiste waaraan door een correcte toepassing van de richtlijn moet worden voldaan.
31 Weliswaar zijn de eisen die volgens artikel 100 A, lid 4, een afwijking van een harmonisatiemaatregel kunnen rechtvaardigen, van zeer groot belang, en dulden zij in theorie generlei inbreuk. In dat geval kan de lidstaat binnen de termijnen van het beroep wegens nalaten verzoeken dat ter vrijwaring van deze waarden overeenkomstig het daartoe bij de artikelen 185 en 186 van het Verdrag ingestelde systeem voorlopige maatregelen worden gelast. Aldus zou de toepasselijkheid van de richtlijn ten aanzien van deze bijzondere lidstaat kunnen worden geschorst.
Om te beoordelen of er gevaar dreigt, wat het prealabele vereiste is voor elke voorlopige maatregel, moeten tegengestelde belangen tegen elkaar worden afgewogen, waarbij het door de richtlijn reeds verleende beschermingsniveau in acht is te nemen. In gevallen zoals het onderhavige waarin de richtlijn zelf zorgt voor een harmonisatie ter bescherming van de volksgezondheid, hoeft het belang van de lidstaat niet noodzakelijkerwijs te worden gevrijwaard ten koste van de homogeniteit van de markt. Het probleem dat juist ontstaat doordat het systeem "abnormaal werkt", lijkt dus het best op te lossen via rechterlijke toetsing, zonder evenwel dat dit als regel mag gelden bij de toepassing van de betrokken vrijwaringsclausule.
32 Wellicht veroorzaakt de hier voorgestelde oplossing een bepaalde discontinuïteit in de betrokken nationale rechtsregeling. Zolang de omzettingstermijn van de richtlijn niet is verstreken, zijn namelijk de nationale bepalingen en vervolgens de naar behoren omgezette richtlijn van toepassing. Ingeval de Commissie tardief bevestigt, is de nationale regeling opnieuw toepasselijk. Met de voorgestane rechterlijke toetsing kan deze situatie evenwel tot op zekere hoogte worden voorkomen. Bovendien levert het tegendeel geen andere situatie op. Al kan er slechts sprake zijn van stilzwijgende bevestiging van de nationale bepalingen nadat een redelijke termijn na de uiterste datum voor de omzetting van de richtlijn is verstreken, ligt het namelijk in de lijn, dat de lidstaat tijdens die termijn de richtlijn ten uitvoer moet leggen, tenzij de aangemelde nationale bepalingen bij het verstrijken van de omzettingstermijn, doch dit gaat om voormelde redenen in tegen de logica van het systeem, automatisch toepasselijk worden geacht.
Bijgevolg, doordat de richtlijn in de tijd na de aanmelding van de strengere nationale maatregelen toepasselijk is, heeft deze richtlijn rechtstreekse werking, voor zover aan de desbetreffende voorwaarden is voldaan, zodat de particulier tegen wie een strafprocedure is ingeleid, zich daarop kan beroepen. Door een eventueel later bevestigingsbesluit van de Commissie verliest de richtlijn uiteraard haar gelding en worden de nationale bepalingen toepasselijk.
Conclusie
33 Mitsdien stel ik voor, de vragen van Landskrona tingsrätt te beantwoorden als volgt:
"1) Een op basis van artikel 100 A van het Verdrag vastgestelde richtlijn kan rechtstreekse werking in de nationale rechtsorde hebben, wanneer de bepalingen van deze richtlijn voldoen aan de algemene voorwaarden van duidelijkheid, nauwkeurigheid en onvoorwaardelijkheid, en de termijn voor omzetting van de richtlijn in intern recht is verstreken.
2) Bij aanmelding door de lidstaat overeenkomstig artikel 100 A, lid 4, van het Verdrag van nationale bepalingen die hij wenst te blijven toepassen, verliest de op basis van artikel 100 A vastgestelde richtlijn niet haar rechtstreekse werking, indien is voldaan aan de in het vorige punt genoemde voorwaarden.
3) De richtlijn van de Gemeenschap behoudt haar rechtstreekse werking in de periode tussen de aanmelding door de staat en het besluit van de Commissie, voor zover het Hof ten gronde of in kort geding niet anders beslist (vraag a). Na het besluit van de Commissie verliest de richtlijn slechts haar rechtstreekse werking, indien de Commissie de aangemelde nationale bepalingen heeft bevestigd (vraag b)."
(1) - Arrest van 17 mei 1994, Frankrijk/Commissie (C-41/93, Jurispr. blz. I-1829).
(2) - Arrest van 1 oktober 1998 (C-127/97, Jurispr. blz. I-6005). In dit arrest was het Hof niet in de gelegenheid in te gaan op de problematiek van artikel 100 A, lid 4, van het Verdrag, aangezien het zoals ik zelf primair had voorgesteld, van oordeel was, dat de nationale bepaling niet binnen de werkingssfeer van de harmonisatierichtlijn viel.
(3) - PB L 237, blz. 13.
(4) - Tweede en derde overweging van de considerans van de richtlijn.
(5) - Volgens artikel 2, lid 7, betekent de uitdrukking "quantum satis", dat de richtlijn geen maximumconcentratie vaststelt. Kleurstoffen moeten echter overeenkomstig de goede praktijken bij het vervaardigen worden gebruikt in een concentratie die niet hoger is dan noodzakelijk is om het beoogde doel te bereiken, en mits de consument niet wordt misleid.
(6) - Artikel 9, lid 1, van de richtlijn.
(7) - De twee instrumenten zijn ondertekend te Korfoe op 24 juni 1994 (PB 1994, C 241) en vervolgens gewijzigd bij besluit van de Raad van 1 januari 1995 (PB L 1, blz. 1). Het Koninkrijk Noorwegen heeft niet tijdig, namelijk op 31 december 1994, zijn ratificatie-instrumenten neergelegd.
(8) - In dit opzicht blijft het arrest van 5 april 1979, Ratti (148/78, Jurispr. blz. 1629), actueel, aangezien een particulier zich volgens het Hof vóór het verstrijken van de termijn voor de tenuitvoerlegging van de richtlijn niet op het vertrouwensbeginsel kan beroepen (punt 46).
(9) - Zie arrest van 18 december 1997, Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, Jurispr. blz. I-7411), dat op dit punt het volkenrechtelijk beginsel in herinnering lijkt te brengen dat de staat zich in de periode die aan de inwerkingtreding van een verdrag voorafgaat, moet onthouden van handelingen die dit verdrag zijn voorwerp en zijn doel zouden ontnemen (artikel 18 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 23 mei 1969).
(10) - § 5 van de Zweedse wet nr. 163 van 1964 houdende tenuitvoerlegging van het Wetboek van Strafrecht [Lag (1964:163) om införande av brottsbalken], net zoals bijvoorbeeld artikel 2, lid 2, van het Italiaanse Wetboek van Strafrecht, gaat uit van dit beginsel. Op internationaal niveau, zie artikel 15 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten van 15 december 1966. Als grondslag van dit beginsel geldt, dat het onredelijk en tegenstrijdig is de dader van een voortaan wettelijk toegelaten feit te straffen.
(11) - In de overvloedige rechtspraak, zie arrest van 19 november 1991, Francovich e.a. (C-6/90 en C-9/90, Jurispr. blz. I-5357).
(12) - Steeds meer wordt gewezen op de betekenis van de belastingen voor de tenuitvoerlegging van de fundamentele vrijheden ook in de gemeenschapsrechtspraak: zie met name arresten van 28 januari 1992, Bachmann (C-204/90, Jurispr. blz. I-249), en Commissie/België (C-300/90, Jurispr. blz. I-305); 14 februari 1995, Schumacker (C-279/93, Jurispr. blz. I-225); 11 augustus 1995, Wielockx (C-80/94, Jurispr. blz. I-2493). Arrest van 16 juli 1998, ICI (C-264/96, Jurispr. blz. I-4695).
(13) - Zie arresten van 4 oktober 1991, Parlement/Raad (C-70/88, Jurispr. blz. I-4529, punt 17), en 17 maart 1993, Commissie/Raad (C-155/91, Jurispr. blz. I-939, punt 19).
(14) - Ook de afwijkingen op het vrij verkeer van goederen van artikel 36 van het Verdrag moeten strikt worden uitgelegd (zie arresten van 25 januari 1977, Bauhuis, 46/76, Jurispr. blz. 5, punten 5-12, en 5 juni 1986, Commissie/Italië, 103/84, Jurispr. blz. 1759, punten 21 en 22). Soortgelijke overwegingen gelden voor de afwijkingen van het vrij verkeer van werknemers krachtens artikel 48, lid 3, van het Verdrag of van zelfstandigen krachtens artikel 56, waarnaar artikel 66 verwijst voor de vrijheid van dienstverrichting.
(15) - In casu is bescherming van de volksgezondheid juist een belangrijk streefdoel van de richtlijn die dus reeds rekening houdt met de waarde die aan het verzoek om afwijking krachtens artikel 100 A, lid 4, ten grondslag ligt.
(16) - Arrest aangehaald in voetnoot 1, in het bijzonder punten 29 en 30.
(17) - In casu meldde Zweden op 2 november 1995 de bepalingen bij de Commissie aan, terwijl de omzettingstermijn van de richtlijn verstreek op 31 december daaraanvolgend.
(18) - Zie arrest van 20 maart 1984, Duitsland/Commissie (84/82, Jurispr. blz. 1451, punt 11).
(19) - PB 1989, L 40, blz. 27.
(20) - Duidelijkheidshalve geef ik de volledige tekst van de toepasselijke bepaling van artikel 95 (ex artikel 100 A) in de versie van het Verdrag van Amsterdam: "Binnen zes maanden na de in de leden 4 en 5 bedoelde kennisgevingen keurt de Commissie de betrokken nationale bepalingen goed of wijst die af, nadat zij heeft nagegaan of zij al dan niet een middel tot willekeurige discriminatie, noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten, of een hinderpaal voor de werking van de interne markt vormen. Indien de Commissie binnen deze termijn geen besluit neemt, worden de in lid 4 en lid 5 bedoelde nationale bepalingen geacht te zijn goedgekeurd." Of het besluit van de Commissie constitutief dan wel declaratief is, blijkt evenmin uit de nieuwe versie. Onder het nieuwe Verdrag blijven voormelde opmerkingen dus gelden.
(21) - De verplichting tijdig te handelen vloeit voort uit de verplichting loyaal samen te werken bij de nakoming van de verplichtingen krachtens het Verdrag, zoals bepaald bij artikel 5 ervan. Over de toepasselijkheid van artikel 5 op de instellingen, zie beschikking van 13 juli 1990, Zwartveld e.a. (C-2/88 Imm., Jurispr. blz. I-3365); arrest van 23 februari 1995, Commissie/Italië (C-349/93, Jurispr. blz. I-343), en onder de uitspraken van het Gerecht, zie arrest van 11 februari 1992, Panagiotopoulou/Parlement (T-16/90, Jurispr. blz. II-89, punt 51).