WYROK TRYBUNAŁUz dnia 12 marca 1987 r.(*)W sprawie 178/84Komisja Wspólnot Europejskich,
reprezentowana przez R. C. Bérauda i J. Sacka,
odpowiednio, głównego radcę i członka jej służby prawnej,
z adresem do doręczeń na nazwisko G. Kremlisa, członka służby
prawnej Komisji, budynek Jean Monnet, Kirchberg, Luksemburg_strona skarżąca_przeciwkoRepublice Federalnej Niemiec,
reprezentowanej przez M. Seidela, Ministerialrat w federalnym
ministerstwie gospodarki, J. Dietricha, Ministerialrat
w federalnym ministerstwie młodzieży, rodziny i zdrowia,
J. Sedemunda, adwokata w Kolonii, i R. Lukesa,
profesora prawa na Uniwersytecie w Münster, w charakterze
pełnomocników ad litem, z adresem do doręczeń w ambasadzie
Republiki Federalnej Niemiec, 20–22, avenue E. Reuter, Luksemburg_strona pozwana_mającej za przedmiot stosowanie „ustawy o czystości” do piwa importowanego z innych państw członkowskich_TRYBUNAŁ_w
składzie: A. J. Mackenzie Stuart, prezes, Y. Galmot,
C. Kakouris, T. F. O’Higgins i F. Schockweiler,
prezesi izb, G. Bosco, T. Koopmans, O. Due,
U. Everling, K. Bahlmann, R. Joliet,
J. C. Moitinho de Almeida i G. C. Rodgríguez
Iglesias, sędziowie_rzecznik generalny: Sir Gordon Slynn_sekretarz: H. A. Rühl, główny administrator_po zapoznaniu się ze sprawozdaniem na rozprawę, uzupełnionym po rozprawie w dniach 13 i 14 maja 1986 r._po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 18 września 1986 r._wydaje następującyWyrok1        Pismem
złożonym w sekretariacie Trybunału dnia 6 lipca 1984 r.
Komisja Wspólnot Europejskich wniosła, na podstawie art. 169
traktatu EWG, skargę o stwierdzenie, że zakazując wprowadzania do
obrotu piwa zgodnie z prawem wyprodukowanego i wprowadzonego
do obrotu w innym państwie członkowskim, jeżeli piwo to nie jest
zgodne z § 9 i 10 Biersteuergesetz (ustawy z dnia
14 marca 1952 r., BGBl. I, str. 149), Republika Federalna
Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy
art. 30 traktatu.2        W
odniesieniu do stanu faktycznego, przebiegu postępowania
i argumentów stron odsyła się do sprawozdania na rozprawę. Powyższe
elementy sprawy przytoczone zostały poniżej jedynie w zakresie
niezbędnym do przedstawienia rozumowania Trybunału. W przedmiocie właściwych przepisów krajowych3        W
trakcie postępowania przed Trybunałem rząd niemiecki przedstawił swoje
ustawodawstwo dotyczące piwa w następujący sposób, który nie został
zakwestionowany przez Komisję i który należy przyjąć dla celów
niniejszego postępowania.4        Biersteuergesetz
(ustawa o podatku od piwa) normuje, w zakresie istotnym dla
niniejszej sprawy, z jednej strony zasady produkcji, które znajdują
zastosowanie jedynie do browarów działających w Republice
Federalnej Niemiec, a z drugiej strony zasady używania nazwy „Bier”
(piwo), stosowane zarówno do piwa wyprodukowanego w Republice
Federalnej Niemiec, jak piwa z przywozu.5        Zasady
produkcji piwa zawarte są w § 9 Biersteuergesetz. Paragraf 9
ust. 1 przewiduje, że do produkcji piwa w drodze fermentacji
dolnej może być używany wyłącznie słód jęczmienny, chmiel, drożdże
i woda. Paragraf 9 ust. 2 poddaje tym samym wymogom produkcję
piwa w fermentacji górnej, ale pozwala w niektórych
przypadkach na używanie innych słodów oraz technicznie czystego cukru
trzcinowego, buraczanego i inwertowanego, jak również glukozy
i barwników uzyskanych z tych rodzajów cukru. Paragraf 9
ust. 3 dodaje, że przez słód rozumie się wszelkie zboża
doprowadzone do sztucznego kiełkowania. W związku z tym należy
zauważyć, że zgodnie z art. 17 ust. 4 rozporządzenia
wykonawczego do Biersteuergesetz (Durchführungsbestimmungen zum
Biersteuergesetz) z dnia 14 marca 1952 r. (BGBI. I,
str. 153) ryż, kukurydza i sorgo nie są zbożami
w rozumieniu § 9 ust. 3 Biersteuergesetz. Zgodnie
z § 9 ust. 7 Biersteuergesetz odstępstwa od zasad
produkcji ustanowione w § 9 ust. 1 i 2 mogą zostać
przyznane na wniosek w szczególnych przypadkach, w celu
przygotowania specjalnych rodzajów piwa, piwa przeznaczonego do wywozu
lub do celów eksperymentu naukowego. Ponadto zgodnie z ust. 8
tego paragrafu jego ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do
browarów, które produkują piwo jedynie na własny użytek (Hausbrauer).
Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 Biersteuergesetz za
naruszenie zasad produkcji ustanowionych w § 9 grożą sankcje
karne.6        Zasady
dotyczące stosowania w handlu nazwy „Bier” (piwo) zawarte są
w § 10 Biersteuergesetz. Zgodnie z tymi zasadami jedynie
napoje fermentowane zgodnie z przepisami § 9 ust. 1, 2
oraz 4‑6 Biersteuergesetz mogą być wprowadzane do obrotu pod nazwą
„Bier” (piwo) – samą lub występującą jako element nazwy złożonej – lub
też pod innymi nazwami, czy za pomocą przedstawienia wizualnego
stwarzającymi wrażenie, że chodzi o piwo. Zasada ta obejmuje
jedynie względny zakaz wprowadzania do obrotu, w takim sensie, że
napoje niewyprodukowane zgodnie z zasadami produkcji wspomnianymi
powyżej mogą być sprzedawane pod innymi nazwami, pod warunkiem że nazwy
te nie podlegają ograniczeniom nałożonym w § 10. Zgodnie
z § 18 ust. 1 pkt 4 Biersteuergesetz za naruszenie
zasad dotyczących oznaczeń grożą sankcje karne.7        Przywóz
do Republiki Federalnej Niemiec piwa zawierającego dodatki napotyka
ponadto na bezwzględny zakaz wprowadzania do obrotu na mocy innego
przepisu prawa, a mianowicie § 11 ust. 1 pkt 2
ustawy o obrocie artykułami spożywczymi, wyrobami tytoniowymi,
środkami kosmetycznymi oraz innymi produktami konsumpcyjnymi (Gesetz
über den Verkehr mit Lebensmitteln, Tabakerzeugnissen, kosmetischen
Mitteln und sonstigen Bedarfsgegenständen) [Lebensmittel‑ und
Bedarfsgegenständegesetz (zwana dalej „LMBG”) z dnia
15 sierpnia 1974 r. (BGBI. I, str. 1945)].8        Ustawa
ta, oparta na względach ochrony zdrowia, przewiduje co do zasady zakaz
stosowania wszelkich dodatków, z możliwością wydania zezwolenia.
Paragraf 2 tej ustawy definiuje dodatki jako „substancje, które dodawane
są do środków spożywczych w celu zmiany ich cech i uzyskania
określonych właściwości lub efektów”. Wyklucza ona z zakresu tej
definicji „substancje pochodzenia naturalnego lub pod względem
chemicznym identyczne z naturalnymi i które zwyczajowo używane
są głównie ze względu na ich wartość odżywczą, zapach, smak lub jako
przyprawy, jak również wodę pitną lub stołową”.9        Paragraf
11 ust. 1 pkt 1 LMBG wprowadza zakaz stosowania dodatków, na
które nie uzyskano zezwolenia, w stanie czystym lub
w połączeniu z innymi substancjami, do celów przemysłowego
wyrobu lub przetwarzania środków spożywczych przeznaczonych do
wprowadzenia do obrotu. Paragraf 11 ust. 2 i § 11
ust. 3 przewiduje, że nie podlegają temu zakazowi techniczne
substancje pomocnicze oraz enzymy. Przez techniczne substancje
pomocnicze ustawa rozumie, zgodnie z § 11 ust. 2
pkt 1 „dodatki, które zostają wydzielone ze środka spożywczego
całkowicie, lub w taki sposób, że przeznaczony do sprzedaży produkt
zawiera je jedynie w formie technicznie nieuniknionych
pozostałości, pozbawionych znaczenia z technologicznego punktu
widzenia, w ilościach bez znaczenia dla zdrowia, zapachu lub smaku
produktu”.10      Paragraf
11 ust. 1 pkt 2 LMBG zakazuje wprowadzania do obrotu
w celach handlowych produktów wytworzonych lub przetworzonych
z naruszeniem zakazu ustanowionego w § 11 ust. 1
pkt 1 lub produktów, które nie są zgodne z rozporządzeniem
wydanym na podstawie § 12 ust. 1 tej ustawy. Na mocy § 12
ust. 1 w drodze rozporządzenia ministra zatwierdzonego przez
Bundesrat zezwolić można na stosowanie niektórych dodatków generalnie,
dla określonych produktów spożywczych lub dla określonych zastosowań,
pod warunkiem, że zezwolenie takie jest zgodne z zasadami ochrony
konsumenta, z uwzględnieniem wymogów technologicznych, odżywczych
oraz dietetycznych. Zezwolenia takie znajdują się w załącznikach do
rozporządzenia w sprawie dopuszczenia stosowania dodatków do
produktów spożywczych (Verordnung über die Zulassung von Zusatzstoffen
zu Lebensmitteln z dnia 22 grudnia 1981 r., zwanego dalej
„ZzulV”) (BGBl. I, str. 1633).11      Jako
produkt spożywczy piwo podlega przepisom dotyczącym dodatków, ale
obowiązują w stosunku do niego szczególne zasady. Zasady produkcji
zawarte w § 9 Biersteuergesetz wykluczają użycie wszelkich
substancji, łącznie z dodatkami, innych niż wymienione w tym
artykule. Stanowią one zatem przepisy szczególne w sprawie dodatków
w rozumieniu § 1 ust. 3 ZzulV. Zgodnie z tym
ustępem bez uszczerbku pozostają przepisy, które zakazują, ograniczają
lub zezwalają na użycie dodatków do niektórych środków spożywczych na
warunkach innych niż przewidziane w ZzulV. Użycie dozwolonych
na zasadach ogólnych dodatków dla niektórych zastosowań przewidziane
w załącznikach do ZzulV jest w rezultacie wykluczone
w przypadku piwa. Wyjątek ten dotyczy jednakże jedynie substancji
będących dodatkami w rozumieniu LMBG, których użycie nie jest
objęte wyjątkiem ustanowionym w samej LMBG, jako ustawie
późniejszej od Biersteuergesetz. Zakaz stosowania dodatków nie obejmuje
więc stosowania ani technicznych substancji pomocniczych, ani enzymów.12      Z
powyższych uwag wynika, że § 11 ust. 1 pkt 2 LMBG
w związku z § 9 Biersteuergesetz mają taki skutek, że
przywóz piwa do Republiki Federalnej Niemiec jest zakazany,
w przypadku gdy zawiera ono substancje, które podlegają zakazowi
używania dodatków na mocy § 11 ust. 1 pkt 1 LMBG. Co do przedmiotu sporu13      Należy
ustalić, czy spór dotyczy jedynie zakazu wprowadzania do obrotu pod
nazwą „Bier” piwa wyprodukowanego w innych państwach członkowskich
zgodnie z normami nieodpowiadającymi § 9 Biersteuergesetz, czy
też jego zakres obejmuje również zakaz przywozu piwa zawierającego
dodatki dozwolone w państwie członkowskim pochodzenia, ale zakazane
w Republice Federalnej Niemiec.14      W
wezwaniu do usunięcia uchybienia Komisja podniosła zarzuty przeciwko
§ 9 i 10 Biersteuergesetz, z tego względu, że wykluczają
one możliwość przywozu do Republiki Federalnej Niemiec piwa, które
zostało wprawdzie wyprodukowane zgodnie z prawem w innych
państwach członkowskich, ale niezgodnie z przepisami obowiązującymi
w Republice Federalnej Niemiec. Zdaniem Komisji takiego zakazu
wprowadzania do obrotu nie można uzasadniać względami interesu
publicznego odnoszącymi się do ochrony konsumentów lub zdrowia
publicznego.15      W
odpowiedzi na to pismo rząd niemiecki stwierdził, że przepisy
w sprawie czystości piwa są niezbędne w celu ochrony zdrowia
publicznego, ponieważ produkcja piwa jedynie przy użyciu surowców
wymienionych w § 9 Biersteuergesetz pozwala uniknąć stosowania
dodatków. W piśmie uzupełniającym z dnia 15 grudnia
1982 r., skierowanym do jednego z członków Komisji, rząd
niemiecki powtórzył ten argument i wyjaśnił, że wymóg stosowania
jedynie surowców wskazanych w § 9 Biersteuergesetz zawiera
zakaz użycia dodatków służący ochronie zdrowia publicznego.16      W
uzasadnionej opinii Komisja podtrzymała swój pogląd. Zdaniem Komisji
okoliczność, że piwo produkowane zgodnie z niemiecką tradycyjną
zasadą czystości może być produkowane bez dodatków, nie pozwala
w sposób generalny wykluczyć technologicznej konieczności
stosowania dodatków w produkcji piwa zgodnie z inną tradycją
lub przy użyciu innych surowców. Kwestia technologicznej konieczności
użycia dodatków może być przesądzona tylko z uwzględnieniem
zastosowanych metod produkcji oraz w odniesieniu do konkretnego
dodatku.17      W
odpowiedzi na tę uzasadnioną opinię rząd niemiecki ponownie powołał się
na względy ochrony zdrowia, które, jego zdaniem, uzasadniają przepisy
§ 9 i 10 Biersteuergesetz. Jednakże nie wyjaśnił dokładnie
skutków tych przepisów ani ich związku z zasadami stosowania
dodatków.18      W
uzasadnieniu skargi Komisja wskazała na ograniczenia w przywozie
spowodowane przez stosowanie Biersteuergesetz do piwa wyprodukowanego
w innych państwach członkowskich z innych surowców lub przy
użyciu dodatków dozwolonych w tych państwach.19      Dopiero
w odpowiedzi na skargę rząd niemiecki wskazał, że zasady czystości
piwa opierają się na dwóch odrębnych, ale uzupełniających się aktach
prawnych, oraz przedstawił niemieckie przepisy w sposób opisany
powyżej.20      W
replice Komisja przedstawiła oddzielnie zarzuty wobec zasad oznaczania
zawartych w § 10 Biersteuergesetz i wobec bezwzględnego
zakazu stosowania dodatków do piwa. Zdaniem Komisji wyczerpujący opis
obowiązującego prawa dokonany przez rząd niemiecki nie zmienia istotnie
okoliczności niniejszego sporu. Komisja podkreśliła, że skarga nie jest
skierowana wyłącznie przeciwko § 9 i 10 Biersteuergesetz, ale
w ogóle przeciwko zakazowi wprowadzania do obrotu piwa pochodzącego
z innych państw członkowskich, które nie spełnia kryteriów
produkcji zawartych w tych przepisach. Dokładna podstawa prawna
tego zakazu pozostaje bez znaczenia.21      W
tych okolicznościach należy z dwóch powodów uznać, że skarga
skierowana jest zarówno przeciwko zakazowi wprowadzania do obrotu pod
nazwą „Bier” piwa wyprodukowanego w innych państwach członkowskich
według zasad innych niż sformułowane w § 9 Biersteuergesetz,
jak też przeciwko zakazowi przywozu piwa zawierającego dodatki, których
stosowanie dozwolone jest w kraju pochodzenia, a zabronione
w Republice Federalnej Niemiec.22      Po
pierwsze, od początku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi
Komisja wskazała istotę uchybienia, kwestionując zakaz wprowadzania do
obrotu piwa importowanego do Republiki Federalnej Niemiec z innych
państw członkowskich, które nie zostało wyprodukowane zgodnie
z zasadami obowiązującymi w Republice Federalnej Niemiec.
Komisja powołała się na § 9 Biersteuergesetz jedynie w celu
przybliżenia tych zasad. Zgodnie z tym, co stwierdził rząd
niemiecki, § 9 nie dotyczy jedynie surowców, ale obejmuje również
dodatki. Przedstawione przez Komisję w trakcie postępowania
poprzedzającego wniesienie skargi argumenty dotyczące niewłaściwości
bezwzględnego zakazu stosowania dodatków wskazują poza tym, że jej
zamiarem było włączenie tego zakazu w zakres skargi.23      Po
drugie, należy zauważyć, że sam rząd niemiecki od początku postępowania
podnosił w swojej obronie głównie argumenty dotyczące dodatków
i ochrony zdrowia publicznego, co z jednej strony wskazuje, że
zrozumiał on i uznał, że przedmiot sporu obejmuje również
bezwzględny zakaz stosowania dodatków, a z drugiej strony
wyklucza możliwość naruszenia jego prawa do obrony. W
przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu pod nazwą „Bier” piwa, które
nie odpowiada wymogom określonym w § 9 Biersteuergesetz24      Należy
przede wszystkim podkreślić, że przepis dotyczący produkcji piwa
zawarty w § 9 Biersteuergesetz nie stanowi jako taki środka
o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, niezgodnego
z art. 30 traktatu, ponieważ znajduje on zastosowanie jedynie
do browarów na terenie Republiki Federalnej Niemiec. Paragraf 9
Biersteuergesetz jest przedmiotem sprawy jedynie z tego względu, że
§ 10 Biersteuergesetz, który obejmuje zarówno produkty importowane
z innych państw członkowskich, jak i wyprodukowane na terenie
kraju, odnosi się do niego w celu określenia napojów, które mogą
być wprowadzane do obrotu pod nazwą „Bier”.25      W
odniesieniu do zasad dotyczących oznaczeń Komisja przyznaje, że do
czasu przeprowadzenia harmonizacji na poziomie wspólnotowym państwa
członkowskie mają, co do zasady, kompetencje do ustanawiania zasad
dotyczących produkcji, składu i wprowadzania do obrotu napojów.
Komisja podkreśla jednakże niezgodność z prawem wspólnotowym
przepisów, które, jak w przypadku § 10 Biersteuergesetz,
zakazują używania nazwy rodzajowej w obrocie produktami
wyprodukowanymi częściowo z surowców, jak ryż lub kukurydza, innych
niż wymagane na terenie kraju. Takie uregulowania wykraczają
w każdym razie poza zakres niezbędny w celu ochrony konsumenta
niemieckiego, ponieważ ten sam cel osiągnąć można za pomocą
etykietowania lub ostrzeżeń. Stanowią więc one ograniczenie zakazane
w art. 30 traktatu.26      Rząd
niemiecki starał się najpierw uzasadnić przepisy w tej kwestii
względami zdrowia publicznego. Jego zdaniem użycie surowców innych niż
przewidziane w § 9 Biersteuergesetz prowadziłoby nieuchronnie
do zastosowania dodatków. Podczas rozprawy rząd niemiecki przyznał
jednak, że celem § 10 Biersteuergesetz, który reguluje tylko
kwestię oznaczeń, jest wyłącznie ochrona konsumentów. Jego zdaniem
kojarzą oni nazwę „Bier” z napojem wyprodukowanym wyłącznie
z surowców wymienionych w § 9 Biersteuergesetz. Należy
więc zapobiegać wprowadzeniu ich w błąd co do charakteru produktu
poprzez doprowadzenie ich do przekonania, że napój o nazwie „Bier”
jest zgodny z ustawą o czystości piwa, kiedy tak
w istocie nie jest. Rząd niemiecki utrzymuje, że takie uregulowania
nie były podyktowane celami protekcjonistycznymi. Podkreślił w tej
kwestii, że surowce, których zastosowania wymaga § 9 ust. 1
i 2 Biersteuergesetz, niekoniecznie są pochodzenia krajowego
i że stosowanie nazwy „Bier” jest dozwolone dla wszystkich
podmiotów gospodarczych wprowadzających do obrotu produkty wytworzone
zgodnie z wymaganymi zasadami, których bez przeszkód można
przestrzegać poza terytorium Republiki Federalnej Niemiec.27      Należy
przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym
orzecznictwem Trybunału (przede wszystkim wyrok z dnia
11 lipca 1974 r. w sprawie 8/74 Procureur du roi
przeciwko Dassonville, Rec. str. 837) zakaz stosowania środków
o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych ustanowiony
w art. 30 traktatu obejmuje „wszelkie przepisy państw
członkowskich dotyczące obrotu handlowego mogące bezpośrednio lub
pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie utrudnić wewnątrzwspólnotową
wymianę handlową”.28      Następnie
trzeba podkreślić, że, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa
Trybunału (w szczególności wyrok z dnia 20 lutego 1979 r.
w sprawie 120/78 Rewe, Rec. str. 649, oraz wyrok z dnia
10 listopada 1982 r. w sprawie 261/81 Rau, Rec.
str. 3961), „w braku wspólnotowych przepisów dotyczących
wprowadzania do obrotu odnośnych produktów, przeszkody w swobodnym
przepływie wewnątrz Wspólnoty wynikające z różnic
w ustawodawstwie krajowym należy dopuścić, o ile przepisy te,
mające zastosowanie bez rozróżnienia do produktów krajowych
i importowanych, można uznać za uzasadnione jako niezbędne
w celu spełnienia bezwzględnych wymogów dotyczących między innymi
ochrony konsumentów. Przepisy takie muszą być również proporcjonalne do
zamierzonego celu. Państwo członkowskie, w sytuacji wyboru między
różnymi metodami osiągnięcia tego samego celu, winno wybrać metodę
w najmniejszym stopniu ograniczającą swobodę wymiany handlowej”.29      Nie
ulega wątpliwości, że stosowanie § 10 Biersteuergesetz do piwa
pochodzącego z innych państw członkowskich, do produkcji którego
użyto zgodnie z prawem surowców innych niż słód jęczmienny,
w szczególności ryżu lub kukurydzy, może stanowić przeszkodę
w jego przywozie do Republiki Federalnej Niemiec.30      Pozostaje
więc zbadać, czy stosowanie tego przepisu jest uzasadnione
bezwzględnymi wymogami ochrony konsumentów.31      Podnoszony
w tej kwestii argument rządu niemieckiego, zgodnie z którym
§ 10 Biersteuergesetz jest niezbędny w celu zapewnienia
ochrony konsumentów niemieckich, dla których nazwa „Bier” jest
nierozerwalnie związana z napojem wyprodukowanym wyłącznie
z użyciem składników określonych w § 9 Biersteuergesetz,
należy odrzucić.32      Po
pierwsze, wyobrażenia konsumentów, które mogą różnić się
w zależności od państwa członkowskiego, mogą również zmieniać się
w czasie w obrębie jednego państwa członkowskiego.
Ustanowienie wspólnego rynku jest przy tym jednym z istotnych
czynników, który może przyczynić się do takiego rozwoju. Podczas gdy
system ochrony konsumentów przed wprowadzeniem w błąd pozwala na
uwzględnienie takiego rozwoju, przepisy tego rodzaju, jak
w § 10 Biersteuergesetz, utrudniają go. Trybunał miał już
okazję podkreślić przy innej okazji (wyrok z dnia 27 lutego
1980 r. w sprawie 170/78 Komisja przeciwko Zjednoczonemu
Królestwu, Rec. str. 417), że nie jest wskazane, aby ustawodawstwo
państwa członkowskiego „służyło do utrwalenia określonych nawyków
konsumenckich i umocnienia przewagi uzyskanej przez producentów
krajowych, którzy dążą do ich zaspokajania”.33      Po
drugie, w innych państwach członkowskich Wspólnoty nazwy
odpowiadające niemieckiej nazwie „Bier” (piwo) są nazwami rodzajowymi
dla napoju poddanego fermentacji, produkowanego na bazie słodu
jęczmiennego, bez względu na to, czy używany jest tam wyłącznie słód
jęczmienny, czy również ryż lub kukurydza. Tak samo jest w prawie
wspólnotowym, co wynika z pozycji 22.03 wspólnej taryfy celnej.
Samo ustawodawstwo niemieckie stosuje nazwę „Bier” (piwo) w ten
sposób w § 9 ust. 7 i 8 Biersteuergesetz do napojów,
które nie odpowiadają zasadom produkcji ustanowionym w § 9
ust. 1 i 2.34      Niemiecka
nazwa „Bier” (piwo) i jego odpowiedniki w innych językach
państw członkowskich Wspólnoty nie mogą zatem oznaczać wyłącznie piwa
wyprodukowanego zgodnie z zasadami obowiązującymi w Republice
Federalnej Niemiec.35      Uzasadnione
jest wprawdzie, by konsumenci, którzy przypisują szczególne właściwości
piwu wyprodukowanemu z określonych surowców, mieli możliwość
dokonania wyboru z tego punktu widzenia. Jednakże, jak już
podkreślił Trybunał (wyrok z dnia 9 grudnia 1981 r.
w sprawie 193/80 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. 3019),
można to również osiągnąć metodami, które nie stanowią przeszkody
w przywozie towarów zgodnie z prawem wyprodukowanych
i wprowadzonych do obrotu w innych państwach członkowskich,
w szczególności przez „obowiązkowe umieszczenie odpowiednich
etykiet określających charakter sprzedawanego produktu”. Wskazanie
surowców użytych do produkcji piwa „pozwoliłoby konsumentowi na
dokonanie w pełni świadomego wyboru i zapewniłoby
przejrzystość zawieranych transakcji oraz oferty handlowej”. Należy
dodać, że taki system informacji obowiązkowej nie powinien zawierać
negatywnej oceny piwa niezgodnego z wymogami § 9
Biersteuergesetz.36      Wbrew
twierdzeniu rządu niemieckiego taki system informacji może doskonale
funkcjonować nawet w przypadku produktu, który, jak piwo,
niekoniecznie jest dostarczany konsumentowi w butelkach lub
puszkach opatrzonych odpowiednimi etykietami. Potwierdza to znowu
ustawodawstwo niemieckie. Artykuł 26 ust. 1 i 2 wyżej
przytoczonego rozporządzenia wykonawczego do Biersteuergesetz przewiduje
wprowadzenie systemu informowania konsumentów, obejmującego niektóre
rodzaje piwa, również beczkowego. Wymagane informacje muszą figurować na
beczce lub kraniku.37      Z
powyższych rozważań wynika, że stosowanie zasad nazewnictwa
ustanowionych w § 10 Biersteuergesetz do piwa importowanego
z innych państw członkowskich, które zostało w tych państwach
wyprodukowane i wprowadzone do obrotu zgodnie z prawem stanowi
uchybienie przez Republikę Federalną Niemiec zobowiązaniom, jakie ciążą
na niej na mocy art. 30 traktatu. W przedmiocie bezwzględnego zakazu wprowadzania do obrotu piwa zawierającego dodatki38      Zdaniem
Komisji bezwzględnego zakazu wprowadzania do obrotu piwa zawierającego
dodatki nie można uzasadnić względami ochrony zdrowia publicznego.
Skarżąca instytucja twierdzi, że inne państwa członkowskie bardzo ściśle
kontrolują używanie dodatków do środków spożywczych i nie
zezwalają na stosowanie jakiegokolwiek dodatku, dopóki wnikliwe badania
nie wykażą, że jest on nieszkodliwy. Piwo wyprodukowane w tych
państwach zawierające dozwolone przez nie dodatki należy, zdaniem
Komisji, uznać za nieszkodliwe dla zdrowia publicznego. Jeżeli Republika
Federalna Niemiec chce sprzeciwić się przywozowi takiego piwa, spoczywa
na niej ciężar udowodnienia jego szkodliwości dla zdrowia publicznego.
Komisja uznaje, że w tym przypadku nie dostarczono takiego dowodu.
Przepisy dotyczące dodatków stosowanych do piwa w Republice
Federalnej Niemiec są w każdym razie nieproporcjonalne, ponieważ
wykluczają całkowicie stosowanie dodatków, podczas gdy przepisy
odnoszące się do innych napojów, takich jak napoje orzeźwiające, jest
o wiele bardziej elastyczny.39      Rząd
niemiecki ze swojej strony twierdzi, że wobec niebezpieczeństwa
związanego ze stosowaniem dodatków, których długofalowe skutki nie są
jeszcze znane, a w szczególności ryzyka wynikającego
z nagromadzenia dodatków w organizmie oraz ich reakcji
z innymi substancjami, takimi jak alkohol, należy maksymalnie
ograniczyć ilość spożywanych dodatków. Ponieważ piwo jest produktem
spożywczym konsumowanym w Niemczech w dużych ilościach, rząd
niemiecki uznaje, że wykluczenie wszelkich dodatków z jego
produkcji jest szczególnie wskazane. Taka decyzja wynika również
z faktu, że w przypadku piwa stosowanie dodatków nie jest
niezbędne z technologicznego punktu widzenia, ponieważ użycie
wyłącznie składników określonych w Biersteuergesetz pozwala tego
uniknąć. Wobec tego niemieckie przepisy dotyczące dodatków
w produkcji piwa są całkowicie uzasadnione koniecznością ochrony
zdrowia publicznego i nie naruszają zasady proporcjonalności.40      Nie
ulega wątpliwości, że zakaz wprowadzania do obrotu piwa zawierającego
dodatki stanowi przeszkodę w imporcie z innych państw
członkowskich piwa, które zawiera dodatki dozwolone w tych
państwach, podlega więc unormowaniu art. 30 traktatu. Należy jednak
zbadać, czy stosowanie tego zakazu jest uzasadnione, zgodnie
z art. 36 traktatu, względami ochrony zdrowia ludzkiego.41      Jak
wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału (wyrok z dnia
14 lipca 1983 r. w sprawie 174/82 Sandoz, Rec.
str. 2445) „ponieważ na obecnym etapie badań naukowych wciąż
istnieją wątpliwości, do zadań państw członkowskich należy, w braku
harmonizacji, określenie poziomu, na jakim zamierzają zapewnić ochronę
zdrowia i życia ludzkiego, z uwzględnieniem wymogów swobodnego
przepływu towarów we Wspólnocie”.42      Z
orzecznictwa Trybunału wynika również (w szczególności z ww.
wyroku z dnia 14 lipca 1983 r. w sprawie Sandoz,
z wyroku z dnia 10 grudnia 1985 r. w sprawie
247/84 Motte, Rec. str. 3887, oraz z wyroku z dnia
6 maja 1986 r. w sprawie 304/84 Muller, Rec.
str. 1511), że w takich okolicznościach prawo wspólnotowe nie
wyklucza wprowadzenia przez państwa członkowskie przepisów poddających
używanie dodatków uprzedniemu zezwoleniu, udzielonemu w drodze aktu
o charakterze generalnym dla określonych dodatków, bądź to dla
wszystkich produktów, bądź jedynie dla niektórych z nich, bądź
tylko w przypadku niektórych zastosowań. Takie przepisy odpowiadają
uzasadnionemu celowi z zakresu polityki zdrowotnej w postaci
ograniczenia niekontrolowanego spożycia dodatków do żywności.43      Stosowanie
do produktów z przywozu zakazu wprowadzania do obrotu, jeżeli
zawierają dodatki dozwolone w państwie członkowskim produkcji, ale
zakazane w kraju przywozu jest dopuszczalne jedynie,
w przypadku gdy zakaz ten jest zgodny z wymogami art. 36
traktatu w rozumieniu nadanym mu przez Trybunał.44      Po
pierwsze, należy przypomnieć, że w ww. wyrokach w sprawach
Sandoz, Motte i Muller Trybunał orzekł na podstawie zasady
proporcjonalności, która stanowi ratio legis ostatniego zdania
art. 36 traktatu, że zakaz wprowadzania do obrotu produktów
zawierających dodatki dopuszczone w państwie produkcji, ale
zakazane w państwie przywozu powinien zostać ograniczony do
przypadków, gdy jest to faktycznie niezbędne dla ochrony zdrowia.
Trybunał stwierdził również, że użycie określonego dodatku dopuszczonego
w jednym z państw członkowskich powinno być dozwolone
w przypadku produktu importowanego z tego państwa
członkowskiego, jeżeli, uwzględniając, po pierwsze, wyniki
międzynarodowych badań naukowych, a szczególnie prace wspólnotowego
komitetu naukowego do spraw żywności oraz komisji Codex Alimentarius
(FAO) i Światowej Organizacji Zdrowia, a po drugie, zwyczaje
żywieniowe w państwie przywozu, określony dodatek nie przedstawia
niebezpieczeństwa dla ochrony zdrowia oraz jest rzeczywiście niezbędny,
szczególnie ze względów technologicznych.45      Po
drugie, należy przypomnieć, że, jak Trybunał stwierdził w ww.
wyroku w sprawie Muller, zasada proporcjonalności wymaga również
umożliwienia podmiotom gospodarczym domagania się, w drodze łatwo
dostępnej procedury, którą można doprowadzić do końca w rozsądnym
czasie, aby na mocy aktu o charakterze generalnym dozwolone było
stosowanie określonych dodatków.46      Należy
dodać, że powinna istnieć możliwość zakwestionowania przez podmioty
gospodarcze nieuzasadnionej odmowy zezwolenia na drodze sądowej.
Właściwe władze państwa członkowskiego mogą wprawdzie domagać się od
podmiotów gospodarczych dostarczenia będących w ich posiadaniu
informacji użytecznych do oceny okoliczności faktycznych, jednakże, jak
zostało już orzeczone w ww. wyroku w sprawie Muller,
wykazanie, że zakaz jest uzasadniony względami ochrony zdrowia ludności
tego państwa, stanowi obowiązek wspomnianych władz.47      Należy
zaznaczyć, że niemieckie przepisy dotyczące dodatków, mające
zastosowanie do produkcji piwa, prowadzą, po pierwsze, do zakazu użycia
wszelkich dodatków dopuszczonych w innych państwach członkowskich,
a nie tylko do wykluczenia niektórych z nich, uzasadnionego
zagrożeniem, jakie niosłyby w związku z nawykami żywieniowymi
społeczeństwa niemieckiego, a po drugie, nie przewidują żadnej
procedury, która pozwoliłaby podmiotom gospodarczym na uzyskanie
dopuszczenia w produkcji piwa określonego dodatku na mocy aktu
o charakterze generalnym.48      Jeżeli
chodzi o szkodliwość dodatków, rząd niemiecki przedstawił,
w oparciu o przeprowadzone ekspertyzy, niebezpieczeństwa
związane ze spożywaniem dodatków w ogólności. Wskazał on, że ze
względów prewencji ogólnej wskazane jest jak najdalej idące ograniczenie
spożycia dodatków oraz że jest szczególnie istotne, by całkowicie
wykluczyć stosowanie dodatków w produkcji piwa, które jest
produktem spożywanym przez konsumentów niemieckich w znacznych
ilościach.49      Jednakże
z przedstawionych przez sam rząd niemiecki wykazów dodatków
dopuszczonych dla różnych środków spożywczych wynika, że niektóre
dodatki dopuszczone do produkcji piwa w innych państwach
członkowskich, dopuszczone są również przez przepisy niemieckie,
w szczególności w ZzulV, do produkcji wszystkich lub prawie
wszystkich napojów. Powołanie się jedynie na potencjalne zagrożenie
wynikające ze spożycia dodatków w ogóle oraz na fakt, że piwo jest
produktem spożywanym w dużych ilościach, nie wystarczy, aby
uzasadnić wprowadzenie surowszych przepisów w jego przypadku.50      W
odniesieniu do potrzeby, w szczególności technologicznej,
stosowania dodatków rząd niemiecki podniósł, że potrzeba taka nie
istnieje, jeżeli piwo produkowane jest zgodnie z wymogami § 9
Biersteuergesetz.51      W
tej kwestii należy podkreślić, że nie wystarczy powołać się na brak
konieczności stosowania dodatków, jeżeli piwo produkowane jest ze
składników dopuszczonych w Republice Federalnej Niemiec, by
wykluczyć, iż stosowanie niektórych dodatków może wynikać z potrzeb
technologicznych. Taka interpretacja pojęcia potrzeb technologicznych,
prowadząca do faworyzowania krajowych metod produkcji, stanowi ukryty
sposób ograniczenia wymiany handlowej między państwami członkowskimi.52      Pojęcie
potrzeb technologicznych należy oceniać w zależności od używanych
składników oraz z uwzględnieniem opinii w tej kwestii władz
państwa członkowskiego, w którym produkt został zgodnie
z prawem wyprodukowany i wprowadzany do obrotu. Należy również
wziąć pod uwagę wyniki międzynarodowych badań naukowych,
a szczególnie prac wspólnotowego komitetu naukowego do spraw
żywności, komisji Codex Alimentarius (FAO) oraz Światowej Organizacji
Zdrowia.53      Stąd
stosowanie do piw importowanych z innych państw członkowskich
niemieckich przepisów dotyczących dodatków w odniesieniu do piwa,
które wprowadzają bezwzględny zakaz ich używania, jest niezgodny
z wymogami prawa wspólnotowego ustalonymi w orzecznictwie
Trybunału, ponieważ jest to sprzeczne z zasadą proporcjonalności
i nie wchodzi w związku z tym w zakres zastosowania
odstępstwa zawartego w art. 36 traktatu.54      Na
podstawie powyższych rozważań należy orzec, że zakazując wprowadzania
do obrotu piwa zgodnie z prawem wyprodukowanego
i wprowadzonego do obrotu w innym państwie członkowskim,
jeżeli nie jest ono zgodne z § 9 i 10 Biersteuergesetz,
Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom państwa
członkowskiego, jakie ciążą na niej na mocy art. 30 traktatu. W przedmiocie kosztów55      Zgodnie
z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na
żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ
Republika Federalna Niemiec przegrała sprawę, należy obciążyć ją
kosztami.Z powyższych względówTRYBUNAŁorzeka, co następuje:1)      Zakazując
wprowadzania do obrotu piwa zgodnie z prawem wyprodukowanego
i wprowadzonego do obrotu w innym państwie członkowskim,
jeżeli nie jest ono zgodne z § 9 i 10 Biersteuergesetz,
Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, jakie ciążą na niej
na mocy art. 30 traktatu.2)      Republika Federalna Niemiec zostaje obciążona kosztami.Mackenzie StuartGalmot            KakourisO’HigginsSchockweiler Bosco       Koopmans       Due EverlingBahlmann Joliet      Mointinho de AlmeidaRodgríguez IglesiasWyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 12 marca 1987 r.Sekretarz       PrezesP. Heim        A. J. Mackenzie Stuart* Język postępowania: niemiecki.