62013CJ0687_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-687/13,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Finanzgericht München (Tyskland) ved afgørelse af 24. oktober 2013, indgået til Domstolen den 30. december 2013, i sagen:
Fliesen-Zentrum Deutschland GmbH
mod
Hauptzollamt Regensburg,
har
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, M. Ilešič, og dommerne A. Ó Caoimh (refererende dommer), C. Toader, E. Jarašiūnas og C.G. Fernlund,
generaladvokat: E. Sharpston
justitssekretær: fuldmægtig K. Malacek,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 3. december 2014,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Fliesen-Zentrum Deutschland GmbH ved Rechtsanwalt B. Enders
– Rådet for Den Europæiske Union ved S. Boelaert, som befuldmægtiget, bistået af Rechtsanwalt R. Bierwagen
– Europa-Kommissionen ved M. França, T. Maxian Rusche og R. Sauer, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 21. maj 2015,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører gyldigheden af Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 917/2011 af 12. september 2011 om indførelse af en endelig antidumpingtold og endelig opkrævning af den midlertidige told på importen af keramiske fliser med oprindelse i Folkerepublikken Kina (EUT L 238, s. 1).
2. Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Fliesen-Zentrum Deutschland GmbH (herefter »Fliesen-Zentrum«) og Hauptzollamt Regensburg (hovedtoldkontoret i Regensburg, herefter »Hauptzollamt«) vedrørende Hauptzollamts opkrævning af en antidumpingtold på Fliesen-Zentrums import af keramiske fliser med oprindelse i Kina.
EU retsforskrifter
Grundforordningen
3. Rådets forordning (EF) nr. 1225/2009 af 30. november 2009 om beskyttelse mod dumpingimport fra lande, der ikke er medlemmer af Det Europæiske Fællesskab (EUT L 343, s. 51, herefter »grundforordningen«) foreskriver i artikel 1, stk. 1, at »[e]n antidumpingtold kan opkræves for enhver dumpingvare, når en sådan vare ved overgang til fri omsætning i [Unionen] forvolder skade«.
4. Forordningens artikel 2 med overskriften »Konstatering af dumping« foreskriver i stk. 1-6 bestemmelser vedrørende en sådan konstatering i tilfælde af import med oprindelse i tredjelande med markedsøkonomi. Navnlig bestemmes i denne artikels stk. 1:
»Den normale værdi fastsættes normalt på grundlag af de priser, der er betalt eller skal betales i normal handel af uafhængige kunder i eksportlandet.
Når eksportøren i eksportlandet ikke fremstiller eller sælger samme vare, kan den normale værdi imidlertid fastsættes på grundlag af andre sælgeres eller producenters priser.
[…]«
5. Forordningens artikel 2, stk. 7, litra a), har følgende ordlyd:
»Ved indførsel fra lande uden markedsøkonomi […] fastsættes den normale værdi på grundlag af prisen eller den beregnede værdi i et tredjeland med markedsøkonomi eller prisen ved salg fra et sådant tredjeland til andre lande, herunder [Unionen], eller, hvis dette ikke er muligt, på ethvert andet rimeligt grundlag, herunder den pris, der faktisk er betalt eller skal betales i [Unionen] for samme vare, om nødvendigt justeret for at indregne en rimelig fortjenstmargen.
Et egnet tredjeland med markedsøkonomi udvælges på en ikke urimelig måde under skyldig hensyntagen til alle pålidelige oplysninger, der er fremlagt på tidspunktet for udvælgelsen. Der tages også hensyn til tidsfrister, og er det relevant, anvendes et tredjeland med markedsøkonomi, som er omfattet af samme undersøgelse.
[…]«
6. Grundforordningens artikel 2, stk. 10, er affattet som følger:
»Der foretages en rimelig sammenligning mellem eksportprisen og den normale værdi. Denne sammenligning foretages i samme handelsled for salg, der finder sted på tidspunkter, som ligger så tæt op ad hinanden som muligt og med behørig hensyntagen til andre forskelle, som berører sammenligneligheden af priser. Når den normale værdi og den konstaterede eksportpris ikke er umiddelbart sammenlignelige, tages der i hvert enkelt tilfælde i form af justeringer behørigt hensyn til forskelle i faktorer, der påstås og påvises at påvirke priserne og dermed prisernes sammenlignelighed. […]«
7. Grundforordningens artikel 3 har overskriften »Konstatering af skade« og bestemmer i stk. 2 og 3 følgende:
»2. En konstatering af, om der foreligger skade, baseres på positivt bevismateriale og indebærer en objektiv undersøgelse både af:
a) omfanget af dumpingimporten og dennes indvirkning på prisen på samme vare på markedet i [Unionen] og
b) denne indførsels følgevirkninger for den pågældende erhvervsgren i [Unionen].
3. Med hensyn til omfanget af dumpingimporten fastslås det, om der har været tale om en betydelig stigning i dumpingimporten enten absolut eller i forhold til produktion eller forbrug i [Unionen]. Hvad angår dumpingimportens virkning på priserne tages det i betragtning, om dumpingvarerne udbydes til en væsentlig lavere pris end prisen på samme vare fremstillet af erhvervsgrenen i [Unionen], eller om priserne som følge af en sådan indførsel er blevet trykket betydeligt, eller om prisstigninger, som ellers ville være indtruffet, i væsentlig grad hindres. Hverken en enkelt eller flere af disse faktorer er nødvendigvis udslagsgivende for afgørelsen.«
8. Grundforordningens artikel 9, stk. 4, er affattet som følger:
»Fremgår det af den endelige konstatering af de faktiske omstændigheder, at der finder dumping sted og forvoldes skade som følge heraf, og er det af hensyn til beskyttelsen af [Unionens] interesser påkrævet at gribe ind […], træffer Rådet […] afgørelse om indførelse af en endelig antidumpingtold […]. Antidumpingtolden må ikke være højere end den fastsatte dumpingmargen, og den bør være lavere end denne margen, hvis en sådan lavere told vil være tilstrækkelig til at afhjælpe den skade, der er påført den pågældende erhvervsgren i [Unionen].«
9. Grundforordningens artikel 17 med overskriften »Stikprøver« foreskriver i stk. 1, at »[i] tilfælde, hvor antallet af klagere, eksportører, importører, varetyper eller transaktioner er stort, kan undersøgelsen begrænses til at omfatte et rimeligt antal parter, varer eller transaktioner ved anvendelse af statistisk gyldige stikprøver baseret på oplysninger, der foreligger på tidspunktet for udvælgelsen, eller til den største producerede, solgte eller eksporterede mængde, der kan anses for repræsentativ, og som med rimelighed kan undersøges inden for den tid, der er til rådighed«.
10. Denne artikels stk. 2 foreskriver, at »[d]en endelige udvælgelse af parter, varetyper eller transaktioner i henhold til disse bestemmelser om stikprøver påhviler Kommissionen, idet udvælgelsen dog så vidt muligt foretages i samråd med de berørte parter og med disses samtykke, […]«
11. Grundforordningens artikel 18, stk. 1 og 5, har følgende ordlyd:
»1. I tilfælde, hvor en af de berørte parter nægter at give adgang til nødvendige oplysninger eller undlader at meddele dem inden for de frister, der er fastsat i denne forordning, eller lægger væsentlige hindringer i vejen for undersøgelsen, kan der træffes foreløbige eller endelige afgørelser, positive eller negative, på grundlag af de foreliggende faktiske oplysninger. Konstateres det, at en berørt part har meddelt urigtige eller vildledende oplysninger, ses der bort fra disse oplysninger, og der kan gøres brug af de foreliggende faktiske oplysninger. Berørte parter bør gøres bekendt med følgerne af manglende samarbejdsvilje.
[…]
5. Hvis afgørelser, herunder vedrørende den normale værdi, træffes på grundlag af stk. 1, herunder de oplysninger, der er meddelt i klagen, skal disse, hvor dette er praktisk muligt og under behørig hensyntagen til de tidsfrister, der er fastsat for undersøgelsen, kontrolleres på grundlag af oplysninger fra andre uafhængige kilder, der måtte være tilgængelige, såsom offentliggjorte prislister, officielle importstatistikker og toldindberetninger, og på grundlag af oplysninger, der er indhentet fra andre berørte parter som led i undersøgelsen.
Disse oplysninger kan i givet fald omfatte relevante oplysninger om verdensmarkedet eller andre repræsentative markeder.«
12. Forordningens artikel 20, stk. 4, vedrørende parternes anmodning om fremlæggelse af oplysninger foreskriver:
»Den endelige fremlæggelse af oplysninger finder sted skriftligt. Oplysningerne fremlægges snarest muligt under behørig hensyntagen til kravet om beskyttelse af fortrolige oplysninger og normalt ikke senere end en måned, før der træffes endelig afgørelse, eller Kommissionen fremlægger forslag om endelige foranstaltninger i henhold til artikel 9. Er Kommissionen ikke i stand til at fremlægge oplysninger om visse kendsgerninger eller betragtninger på det pågældende tidspunkt, skal de fremlægges snarest muligt derefter. Fremlæggelsen af oplysningerne foregriber ikke senere afgørelser, som Kommissionen eller Rådet måtte træffe, men træffes sådanne afgørelser på grundlag af oplysninger om andre kendsgerninger og betragtninger, skal disse fremlægges snarest muligt.«
Den midlertidige forordning
13. Den 16. marts 2011 vedtog Kommissionen forordning (EU) nr. 258/2011 om indførelse af en midlertidig antidumpingtold på importen af keramiske fliser med oprindelse i Folkerepublikken Kina (EUT L 70, s. 5, herefter »den midlertidige forordning«).
14. Forordningens del A indeholdt et punkt 2 vedrørende de parter, der er berørt af proceduren. Det anførtes i fjerde betragtning under dette punkt 2, at »[f]or at gøre det muligt for Europa-Kommissionen at fastslå, om det var nødvendigt at anvende stikprøver, og i givet fald at udtage stikprøver, blev alle kendte eksporterende producenter i Kina, importører og EU-producenter anmodet om at give sig til kende over for Europa-Kommissionen og som angivet i indledningsmeddelelsen fremlægge basisoplysninger om deres aktiviteter vedrørende den pågældende vare i perioden 1. april 2009 til 1. marts 2010«.
15. Denne dels punkt 2.1 vedrører stikprøveudtagning af eksporterende producenter i Kina. Punktet indeholdt sjette betragtning til forordningen, som havde følgende ordlyd:
»I overensstemmelse med grundforordningens artikel 17, stk. 1, udtog Kommissionen en stikprøve af eksporterende producenter ud fra den største repræsentative eksportmængde af den pågældende vare til Unionen, der med rimelighed kunne undersøges inden for den tid, der var til rådighed. Stikprøven bestod af tre grupper, som repræsenterede 10 individuelle producenter, der tegnede sig for 14,4% af den samlede eksportmængde fra Kina til Unionen og 31,3% af den samlede mængde fra de samarbejdsvillige eksportører i UP. De berørte parter og de kinesiske myndigheder blev i overensstemmelse med grundforordningens artikel 17, stk. 2, hørt i forbindelse med udtagelsen af stikprøven. Der blev indsendt en række bemærkninger til den foreslåede stikprøve. Bemærkninger, der blev fundet berettigede, blev, hvor det var muligt, taget i betragtning ved udtagelsen af den endelige stikprøve.«
16. Punkt 2.2, der er opført under denne del A, og som vedrører stikprøver af EU-producenter, indeholdt 7.-14. betragtning til den midlertidige forordning. 7.-9. betragtning og 11.-13. betragtning havde navnlig følgende ordlyd:
»(7) […] Kommissionen modtog oplysninger fra 73 EU-producenter.
(8) I stikprøveudtagningen blev der taget hensyn til den store fragmentation i sektoren for keramiske fliser. For at sikre, at resultaterne fra store virksomheder ikke dominerede skadesanalysen, og at situationen i mindre virksomheder, som tilsammen tegnede sig for den største del af EU-produktionen, blev korrekt afspejlet, blev det besluttet, at alle segmenter, altså små, mellemstore og store virksomheder, skulle repræsenteres i stikprøven.
(9) Stikprøven blev opdelt i tre segmenter baseret på den årlige produktion:
[…]
[…]
(11) Ti virksomheder blev udtaget til stikprøven. Der er tale om de største virksomheder i hvert af de tre segmenter, og der blev taget hensyn til salg, produktion og geografisk beliggenhed. En stikprøveudvalgt virksomhed hører til segmentet af store virksomheder, fire til segmentet af mellemstore virksomheder og fem til segmentet af små virksomheder. De udtagne virksomheder er beliggende i seks medlemsstater (Italien, Spanien, Polen, Portugal, Tyskland og Frankrig), som tilsammen tegner sig for over 90% af den samlede EU-produktion. Stikprøven repræsenterede 24% af de samarbejdsvillige producenters samlede produktion og 7% af den samlede EU-produktion.
(12) I løbet af undersøgelsen besluttede en stikprøvevirksomhed fra Polen at indstille samarbejdet i forbindelse med undersøgelsen. Kommissionen kunne ikke indhente samarbejde fra en anden producent i Polen.
(13) Uanset den polske producents tilbagetrækning af samarbejdet er stikprøven stadig repræsentativ i henhold til kriterierne i betragtning 8 og 10. Det blev således besluttet, at proceduren kunne fortsættes med en stikprøve på ni producenter fra fem medlemsstater.«
17. 46.-54. betragtning til den midlertidige forordning vedrørte valget af Amerikas Forenede Stater (herefter »USA«) som referenceland som omhandlet i grundforordningens artikel 2, stk. 7, og var affattet som følger:
»(46)	I indledningsmeddelelsen tilkendegav Kommissionen, at den påtænkte at anvende USA som referenceland med henblik på at fastsætte den normale værdi for Kina, og opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger hertil.
(47) Der blev indsendt en række bemærkninger, og en række andre lande blev foreslået som alternativ, nemlig Brasilien, Tyrkiet, Nigeria, Thailand og Indonesien.
(48) Kommissionen besluttede derfor at indhente samarbejde fra kendte producenter i disse lande, herunder også USA. Kun to producenter af den pågældende vare i USA besvarede dog spørgeskemaerne. En producent fra Thailand indsendte også en ufuldstændig spørgeskemabesvarelse, og virksomhedens varesortiment var under alle omstændigheder ikke fuldt ud sammenligneligt med de samarbejdsvillige kinesiske producenters.
(49) Undersøgelsen viste, at USA har et konkurrencepræget marked for den pågældende vare. Adskillige producenter var aktive på det amerikanske hjemmemarked, og der importer edes store mængder. Undersøgelsen viste desuden, at keramiske fliser med oprindelse i Kina og i USA grundlæggende har de samme fysiske egenskaber og anvendelsesformål, og at produktionsprocesserne var identiske.
(50) Det blev påstået, at da det amerikanske marked overvejende er kendetegnet ved import, dækker keramiske fliser produceret i USA og fliser produceret i Kina forskellige markedssegmenter. De varetyper, der produceres på hjemmemarkedet, som blev anvendt som grundlag for fastsættelse af den normale værdi, ville derfor ikke være sammenlignelige med de varetyper, der eksporteres fra Kina til Den Europæiske Union. Undersøgelsen har dog vist, at den amerikanske produktion dækker en lang række varetyper, der er sammenlignelige med de varetyper, der produceres i og eksporteres fra Kina, jf. betragtning 49 ovenfor.
(51) Det blev endvidere påstået, at USA skulle være en relativt lille aktør på verdensmarkedet for keramiske fliser. Der produceredes dog ca. 600 mio. m 2
på hjemmemarkedet i 2009, hvilket betragtes som væsentligt. Til sammenligning fremstillede Kina, verdens største producent, 2 mia. m 2
i samme periode.
(52) En part påstod, at USA havde strenge kvalitetsstandarder og effektivt skabte ikke-toldmæssige handelshindringer for importen fra Kina. Undersøgelsen viste dog, hvilket fremgår ovenfor, at importmængden fra Kina til USA var høj og udgjorde den væsentligste del af forbruget på det amerikanske hjemmemarked. Argumentet om, at ikke-toldmæssige handelshindringer i USA påvirkede importen og dermed konkurrencen, blev derfor afvist.
(53) De tal, som de to samarbejdsvillige amerikanske producenter indsendte i deres besvarelser, blev verificeret under et kontrolbesøg. Kun de verificerede data fra den ene producent blev i sidste ende taget i betragtning, da det blev konkluderet, at der var tale om pålidelige data, som den normale værdi kunne baseres på. Tallene fra den anden producent, hos hvem der blev aflagt kontrolbesøg, blev ikke fundet pålidelige og måtte forkastes, da denne producent kun angav en del af sit hjemmemarkedssalg, og da der ikke var fuld overensstemmelse mellem omkostningerne og regnskaberne.
(54) Kommissionen konkluderer derfor foreløbigt, at USA er et hensigtsmæssigt og rimeligt valg af referenceland i overensstemmelse med grundforordningens artikel 2, stk. 7.«
18. 61. betragtning til den midlertidige forordning, som vedrører justeringer af den normale værdi, havde følgende ordlyd:
»For at sikre en rimelig sammenligning mellem den normale værdi og eksportprisen blev der i form af justeringer taget behørigt hensyn til forskelle, der påvirkede priserne og prisernes sammenlignelighed, jf. grundforordningens artikel 2, stk. 10. Den normale værdi blev justeret for forskelle i egenskaber […] og for kvalitetsforskelle for visse varetyper, der ikke produceres af producenten i referencelandet for de lavere omkostninger til fliser, der ikke er af porcelæn. Der blev foretaget yderligere justeringer vedrørende søtransport, forsikrings- og håndteringsomkostninger og hermed forbundne omkostninger, emballerings- og kreditomkostninger, bankgebyrer og provisioner i alle tilfælde, hvor dette blev anset for at være berettiget, korrekt og kunne dokumenteres.«
19. Det anførtes i 144. betragtning til den midlertidige forordning, at »den [ved antidumpingundersøgelsen] undersøgte vare [blev] fremstille[t] i mange lande både i og uden for Unionen (Tyrkiet, De Forenede Arabiske Emirater, Egypten, Sydøstasien, Brasilien mv.)«.
Forordning nr. 917/2011
20. I 9.-33. betragtning til forordning nr. 917/2011 angives de parter, som er berørt af proceduren, der førte til vedtagelsen af den i hovedsagen omhandlede antidumpingtold. Betragtningerne indeholder overvejelser vedrørende sammensætningen af stikprøven for kinesiske eksporterende producenter og stikprøven for Unionens producenter. Navnlig har 18., 23. og 31. betragtning til denne forordning følgende ordlyd:
»(18)	Det er korrekt, at én polsk producent besluttede ikke længere at samarbejde og derfor måtte udelukkes fra stikprøverne. Stikprøver behøver dog ikke nødvendigvis at afspejle den præcise geografiske spredning og de producerende medlemsstaters vægt for at være repræsentativ. Eftersom geografisk spredning kun er en af de faktorer, der skal tages med i betragtning for at sikre, at stikprøver er repræsentative, ville en sådan tilgang ikke have været praktisk mulig administrativt set. Det er snarere tilstrækkeligt, at stikprøven i store træk afspejler, hvor store andele de største producentlande har. På baggrund af dette kriterium blev det konstateret, at tilbagetrækningen af den polske virksomhed ikke påvirkede stikprøvens generelle repræsentativitet. På dette grundlag bekræftes det, at stikprøven af EU-producenter var tilstrækkelig repræsentativ i henhold til artikel 17 i grundforordningen.
[…]
(23) Hvad angår de forskellige metoder, der blev anvendt til udtagelse af en stikprøve af EU-producenter på den ene side og kinesiske eksporterende producenter på den anden side, skal det bemærkes, at metoderne blev anvendt i overensstemmelse med formålene med stikprøveudtagningen. Når det gælder EU-erhvervsgrenen, skulle Kommissionen vurdere situationen for hele erhvervsgrenen, og derfor valgte den de kriterier, der ville sikre det mest repræsentative billede af hele sektoren. Med hensyn til de kinesiske eksportører ansås det for hensigtsmæssigt at udtage en stikprøve baseret på den største eksportmængde af den pågældende vare, og derfor blev de største eksportører udtaget. Det skal også bemærkes, at grundforordningens artikel 17 ikke indeholder noget krav om, at begge stikprøver skal udtages på basis af samme kriterier. I denne sag forholder det sig endvidere således, at før den endelige sammensætning af stikprøven af kinesiske eksporterende producenter fik de samarbejdsvillige parter i Kina samt de kinesiske myndigheder lejlighed til at fremsætte bemærkninger til den foreslåede stikprøve. Der indkom bemærkninger vedrørende stikprøvens sammensætning, men ikke vedrørende dens repræsentativitet.
[…]
(31) Med hensyn til påstanden om anvendelse af kriteriet om geografisk spredning bemærkes det, at dette er en fragmenteret erhvervsgren, og med henblik på at vurdere de udvalgte virksomheders repræsentativitet tages producenternes geografiske spredning blandt medlemsstaterne med i betragtning for derved at afspejle de forskellige situationer, der kan optræde i Unionen. Stikprøven dækker medlemsstater, hvor ca. 90% af EU-produktionen finder sted; efter tilbagetrækningen af den polske virksomhed var denne procentdel fortsat høj, nemlig ca. 80%. Det betyder, at den metode, som Kommissionen benyttede, sikrede, at stikprøven var repræsentativ for EU-produktionen som helhed og i overensstemmelse med grundforordningens artikel 17, stk. 1. Påstanden blev derfor afvist.«
21. 55., 58.-63., 67., 68., 70.-72. og 74.-77. betragtning til forordning nr. 917/2011 vedrørende valget af USA som referenceland og fastsættelsen af den normale værdi under undersøgelsesproceduren i henhold til grundforordningens artikel 2, stk. 7, har følgende ordlyd:
»(55)	To importører indgav bemærkninger for at tilkendegive deres modstand mod valget af [USA] som referenceland, idet de fandt USA uhensigtsmæssigt som referenceland på grund af landets ubetydelige egenproduktion og manglende konkurrenceevne på verdensmarkedet. De hævdede endvidere, at USA var blevet valgt på urimelig vis, fordi manglen på alternative referencelande skyldtes, at producentorganisationerne i Unionen havde sat producenter fra andre potentielle referencelande under et urimeligt hårdt pres for at afskrække dem fra at samarbejde. To importører hævdede, at Kommissionen havde set bort fra oplysninger fra en række potentielt samarbejdsvillige lande, og at offentligt tilgængelige data fra nationale eller tværnationale producentorganisationer i tredjelande ikke var blevet taget med i betragtning.
[…]
(58) Disse importører hævdede endvidere, at der årligt blev produceret omkring 60 mio. m 2
keramiske fliser i USA og ikke 600 mio. m 2
som angivet i betragtning 51 i forordningen om midlertidig told. Dette blev verificeret og viste sig at være korrekt.
(59) Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt valget af USA som referenceland er passende, når henses til det væsentligt lavere produktionsniveau, skal det understreges, at det amerikanske marked er stærkt konkurrencepræget, idet der findes adskillige lokale produktionsvirksomheder, og importen er stor. Som nævnt i betragtning 52 i forordningen om midlertidig told er der desuden intet, der tyder på, at ikke-toldmæssige handelshindringer vil begrænse konkurrencen på markedet i væsentlig grad. Derfor må det fortsat konkluderes, at USA, trods den lavere produktionsmængde, er et passende referenceland.
(60) To importører hævdede, at enhedssalgspriserne på amerikansk producerede fliser på det amerikanske hjemmemarked var langt højere end på EU-markedet, og når de blev sammenlignet med eksportpriserne, måtte der opstå mistanke om dumping. Dette argument blev fundet irrelevant for denne procedure, eftersom sådanne påstande, hvis det antages, at der findes umiddelbare beviser for dem, kun vil kunne undersøges til bunds i en særskilt antidumpingprocedure vedrørende USA. Der blev derfor set bort herfra.
(61) [To importører] hævdede endvidere, at den samarbejdsvillige amerikanske producent var ejet af eller tilknyttet EU-producenter, hvorfor undersøgelsen var mangelfuld, da dataene ikke stammede fra uafhængige kilder.
(62) Der erindres om, at dataene fra den samarbejdsvillige amerikanske producent blev verificeret på stedet. Derfor blev denne påstand fundet irrelevant, og der blev set bort herfra.
(63) Disse importører hævdede desuden, at de amerikanske eksportmængder var begrænsede. Dette argument blev betragtet som irrelevant for valget af referenceland, da referencelandets data benyttes til beregne den normale værdi og ikke eksportpriser. Det blev derfor afvist.
[…]
(67) Efter den endelige fremlæggelse af oplysninger fremførte en sammenslutning af importører flere påstande. For det første hævdede de, at de amerikanske producenters angiveligt lave salgsmængde på deres hjemmemarked sammenlignet med den kinesiske eksport til Unionen betød, at USA var et uegnet referencelandsmarked. I den forbindelse skal det nævnes, at ved undersøgelsen af mulige referencelande er konkurrenceniveauet i disse lande blandt andet et af de elementer, der bliver undersøgt. Den indenlandske erhvervsgrens indenlandske salg og importen fra det undersøgte land skal ikke nødvendigvis ligge på samme niveau, for at et land kan betragtes som et passende referenceland. Hvad angår disse påstande og med henblik på denne undersøgelse blev det amerikanske marked som nævnt i betragtning 59 anset for at være tilstrækkelig konkurrencepræget til at være et passende valg. Derfor afvises denne påstand.
(68) Importørsammenslutningen fremførte også, at den ikke anså den kendsgerning, at der var en betydelig import til det amerikanske marked, som værende relevant for valget af USA som referenceland. Hertil skal det bemærkes, at importniveauet rent faktisk er en af de vigtige faktorer, der bliver undersøgt i forbindelse med valget af et passende referenceland. Kombinationen af en indenlandsk produktion og en betydelige importmængder bidrager til at skabe konkurrence på et marked, som nævnt i betragtning 59. Derfor afvises denne påstand.
[…]
(70) Sammenslutningen hævdede også, at eftersom den gennemsnitlige indenlandske salgspris i USA på de indenlandsk producerede keramiske fliser angiveligt var adskillige gange højere end prisen på EU-importen fra Kina, var den amerikanske vare ikke den »samme vare« som den vare, der importeres fra Kina. Selv om der er forskel på de to priser, er der ingen grund til at anse den amerikanske vare for ikke at være identisk med den pågældende vare. Som nævnt i betragtning 32 i forordningen om midlertidig told blev det konkluderet, at den pågældende vare og bl.a. den vare, der fremstilles og sælges på det indenlandske marked i USA, har de samme grundlæggende fysiske og tekniske egenskaber og samme grundlæggende anvendelsesformål. Derfor betragtes de som identiske varer, jf. grundforordningens artikel 1, stk. 4. Sammenslutningens påstand afvises derfor.
(71) Sammenslutningen ønskede endelig at vide, hvorfor Unionen ikke blev betragtet som et passende referenceland, når ingen andre tredjelande end USA havde været samarbejdsvillige. I den forbindelse skal det siges, at eftersom USA blev betragtet som et passende referenceland, jf. betragtning 59, var der ikke behov for at undersøge eventuelle andre egnede markeder. Derfor afvises sammenslutningens påstand.
(72) Der blev ikke fremsat yderligere bemærkninger, og det bekræftes derfor, at valget af USA som referenceland var hensigtsmæssigt og rimeligt i overensstemmelse med grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra a), og betragtning 45-54 i forordningen om midlertidig told bekræftes hermed.
[…]
(74) [To] importører påpegede, at eftersom det i artikel 2, stk. 1, andet afsnit, i grundforordningen er fastsat, at den normale værdi skal fastsættes på grundlag af »andre sælgeres eller producenters« priser, var det ukorrekt at fastsætte den normale værdi på grundlag af en enkelt virksomheds data.
(75) I den forbindelse erindres der om, at denne procedure vedrører import fra et land uden markedsøkonomi, hvor den normale værdi fastsættes i overensstemmelse med grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra a). Påstanden blev derfor afvist.
(76) Efter den endelige fremlæggelse af oplysninger fremførte en importørsammenslutning, at den ikke mente, at den normale værdi i et referenceland kunne baseres på data fra en enkelt virksomhed. Af de årsager, der er beskrevet i betragtning 75, blev denne påstand dog afvist.
(77) Endelig hævdede disse importører, at referenceproducentens vare ikke var repræsentativ, da den udelukkende var rettet mod den dyre ende af markedet. Eftersom referenceproducentens anmodning om fortrolighed er blevet imødekommet, kan denne påstand hverken be- eller afkræftes. Selv om denne påstand var korrekt, blev der som forklaret i betragtning 61 i forordningen om midlertidig told under alle omstændigheder foretaget de nødvendige justeringer af den beregnede normale værdi for at tage hensyn til alle typer fliser, herunder fliser beregnet til videresalg under et andet navn (re-sale branding). Denne påstand blev derfor ikke fundet berettiget og blev derfor afvist.«
22. I 86. og 87. betragtning til forordning nr. 917/2011 vedrørende justeringerne af den normale værdi anføres:
»(86)	Efter den endelige fremlæggelse af oplysninger hævdede en af de eksporterende producenter, at eftersom den normale værdi var baseret på data fra en enkelt producent i referencelandet, og der derfor af fortrolighedshensyn ikke kunne oplyses præcise data, var det meget vigtigt at foretage de fornødne justeringer for at sikre varesammenlignelighed med henblik på dumpingberegningerne. Som nævnt i betragtning 61 i forordningen om midlertidig told blev der således foretaget de nødvendige justeringer for at sikre en rimelig sammenligning mellem den normale værdi og eksportprisen.
(87) Efter den endelige fremlæggelse af oplysninger hævdede to importører, at den samarbejdsvillige amerikanske producent udelukkende betjener den dyre ende af markedet for keramiske fliser, mens de kinesiske eksporterende producenter betjener den billige ende af markedet. Med hensyn til at sikre en rimelig sammenligning mellem den normale værdi og eksportprisen hævdede disse importører, at de ikke havde modtaget oplysninger om de nødvendige justeringer i henhold til grundforordningens artikel 2, stk. 10. I den forbindelse skal det bemærkes, at betragtning 61 i forordningen om midlertidig told giver en forklaring på de justeringer, der blev foretaget for at sikre en rimelig sammenligning.«
23. Del D i forordning nr. 917/2911 om konstatering af den skade, som EU-erhvervsgrenen har lidt, omfatter 99.-137. betragtning til forordningen. 113. betragtning til forordningen, som forefindes i del D’s punkt 3, vedrørende prisunderbud, har følgende ordlyd:
»I forbindelse med undersøgelsen blev der afsløret underbudsniveauer på mellem 43,2% og 55,7%, hvilket afviger en anelse fra den første beregning […].«
24. Artikel 1 i forordning nr. 917/2011 bestemmer:
»Der indføres hermed en endelig antidumpingtold på importen af glaserede eller uglaserede keramiske sten og fliser til brolægning, gulvbelægning eller beklædning af vægge, kaminer o.l.; samt glaserede og uglaserede keramiske terninger og lignende varer til mosaikarbejder, også på underlag, som for øjeblikket tariferes under [følgende kode i den kombinerede nomenklatur, som er indeholdt i bilag I til Rådets forordning (EØF) nr. 2658/87 af 23. juli 1987 om told- og statistiknomenklaturen og den fælles toldtarif (EFT L 256, s. 1), med senere ændringer (herefter »KN«):] 6907 10 00, 6907 90 20, 6907 90 80, 6908 10 00, 6908 90 11, 6908 90 20, 6908 90 31, 6908 90 51, 6908 90 91, 6908 90 93 og 6908 90 99, med oprindelse i Folkerepublikken Kina.«
25. I henhold til denne artikels stk. 2 fastsættes den endelige antidumpingtold til mellem 26,3% og 69,7% af nettoprisen, frit Unionens grænse, ufortoldet, for den i stk. 1 omhandlede vare, alt efter det producerende selskab.
26. I henhold til artikel 2 i forordning nr. 917/2011 opkræves beløb, der er stillet som sikkerhed i form af midlertidig antidumpingtold på importen af keramiske fliser med oprindelse i Kina i henhold til den midlertidige forordning, endeligt.
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
27. Den 7. maj 2010 modtog Kommissionen en klage om, at keramiske fliser med oprindelse i Kina var genstand for dumping og dermed forvoldte den pågældende EU-erhvervsgren væsentlig skade.
28. Som følge deraf offentliggjorde Kommissionen den 19. juni 2010 en meddelelse om indledning af en antidumpingprocedure vedrørende importen af keramiske fliser med oprindelse i Folkerepublikken Kina (EUT C 160, s. 20). Undersøgelsen omfattede alle importerede keramiske fliser henhørende under pos. 6907 og 6908 i KN.
29. Den 16. marts 2011 udstedte Kommissionen den midlertidige forordning.
30. I juli 2011 importerede Fliesen-Zentrum uglaserede fliser, der henhørte under toldtarifkoden 6907 9020 i KN, og som var fremstillet i Kina, til Unionens toldområde. Den 15. juli 2011 anmodede Fliesen-Zentrum ved forskellige forenklede toldangivelser, indgivet til Hauptzollamt og suppleret den 18. juli 2011, om flisernes overgang til fri omsætning. Ved importafgiftsafgørelse af 2. august 2011 pålagde Hauptzollamt foruden told og importmoms en sikkerhed for foreløbig antidumpingtold med en afgiftssats på 32,3% på i alt 9 479,09 EUR, som Fliesen-Zentrum betalte.
31. Fliesen-Zentrum indledte ved skrivelse af 5. august 2011 en administrativ rekurs ved Hauptzollamt mod denne afgørelse, som blev forkastet ved afgørelse af 19. oktober 2011.
32. Den 12. september 2011 vedtog Rådet forordning nr. 917/2011.
33. Ved importafgiftsafgørelse af 4. november 2011 fastsatte Hauptzollamt endeligt beløbet for antidumpingtolden til 9 479,09 EUR og modregnede den sikkerhed, der var stillet for den foreløbige antidumpingtold, med det fulde beløb. Fliesen-Zentrum indgav ligeledes klage over denne afgørelse, som Hauptzollamt forkastede ved en ny afgørelse af 3. februar 2012.
34. Fliesen-Zentrum har anlagt sag med påstand om annullation af disse importafgiftsafgørelser ved den forelæggende ret, idet selskabet har gjort gældende, at forordning nr. 917/2011 er ugyldig. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at fire af de af Fliesen-Zentrum til støtte for søgsmålet fremførte anbringender kan være begrundede.
35. I den sammenhæng har den forelæggende ret udtrykt tvivl med hensyn til gyldigheden af forordning nr. 917/2011. Den forelæggende ret har for det første navnlig forespurgt, om den omstændighed, at Rådet i denne forordning valgte at anvende USA som referenceland med henblik på at fastsætte den normale værdi for produkter svarende til de i hovedsagen omhandlede fliser, er i strid med grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra a), a ndet afsnit, og artikel 18. Den forelæggende ret har, idet den har henholdt sig til Domstolens praksis vedrørende valget af et egnet tredjeland med markedsøkonomi med henblik på at fastsætte den normale værdi af produkter importeret fra et land, der ikke har en sådan økonomi, anført, at Unionens institutioner er forpligtede til at tage hensyn til omstændigheder, der er væsentlige for at fastslå, om det valgte land er egnet, og at undersøge disse omstændigheder med den fornødne omhu. I den foreliggende sag har den forelæggende ret forespurgt, om valget af USA som referenceland var rimeligt som omhandlet i den midlertidige forordning og forordning nr. 917/2011, for så vidt som de amerikanske og kinesiske markeder for keramiske fliser er ekstremt forskellige. Den forelæggende ret har i den henseende præciseret, at de i den administrative antidumpingprocedure involverede parter foreslog Unionens institutioner andre mulige referencelande. Derudover kunne Kommissionen have valgt et sådant referenceland og beregnet den normale værdi på grundlag af offentligt tilgængelige data.
36. For det andet har den forelæggende ret forespurgt, om Kommissionen ved at anvende data fra én enkelt tilsvarende producent ved beregningen af de importerede produkters normale værdi har tilsidesat bestemmelserne i grundforordningens artikel 2, stk. 1, sammenholdt med denne forordnings artikel 2, stk. 7, litra a), ifølge hvilke denne beregning skal foretages på grundlag af data fra flere producenter, navnlig når der er tale om at foretage denne beregning med henvisning til et referenceland. Ifølge den forelæggende ret sikrer anvendelsen af data fra én enkelt tilsvarende producent ikke disse oplysningers repræsentativitet.
37. For det tredje har den forelæggende ret rejst spørgsmål, om beregningen af denne værdi er pålidelig, og som følge deraf om en mulig tilsidesættelse af grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra a), og stk. 10 i denne henseende. Derudover har den forelæggende ret forespurgt, om Unionens institutioner har tilsidesat begrundelsespligten og således tilsidesat sagsøgeren i hovedsagens ret til forsvar, idet de vage oplysninger, Kommissionen har fremlagt vedrørende den nøjagtige beregning af den normale værdi, gør det umuligt at indgive underbyggede bemærkninger.
38. For det fjerde har den forelæggende ret forespurgt, om Kommissionen har tilsidesat grundforordningens artikel 3, sammenholdt med denne forordnings artikel 17, ved udvælgelsen af stikprøverne for de kinesiske eksporterende producenter og EU-producenterne. Det fremgår i den henseende dels, at små og mellemstore kinesiske virksomheder ikke eller kun i ganske ringe omfang kunne være repræsenterede i stikprøven. Dette står imidlertid ifølge den forelæggende ret i et modsætningsforhold til, at den kinesiske erhvervsgren, der producerer keramiske fliser, er særdeles fragmenteret og hovedsagelig består af små og mellemstore virksomheder, som det fremgår af 73. betragtning til forordning nr. 917/2011. Dels tog Kommissionen ved udvælgelsen af stikprøverne for EU-producenterne hensyn til den stærke fragmentering af den EU-erhvervsgren, der producerer keramiske fliser, og Kommissionen inkluderede alle segmenter, dvs. både små, mellemstore og store virksomheder. Derudover var det kun producenter fra landene i Vesteuropa, der blev udvalgt til stikprøven for EU-producenterne, idet producenterne i de medlemslande, hvor prisniveauet er lavere, ikke blev medtaget i stikprøven. Derfor førte udvælgelsen af disse to stikprøver ifølge den forelæggende ret til en sammenligning af stikprøver for kinesiske producenter og for EU-producenter, som ikke var sammenlignelige.
39. Under disse omstændigheder har Finanzgericht München besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er [forordning nr. 917/2011] gyldig?«
Om det præjudicielle spørgsmål
Indledende bemærkninger
40. Det bemærkes for det første, at Fliesen-Zentrum i selskabets skriftlige indlæg subsidiært har påberåbt sig to grunde til, at forordning nr. 917/2011 er ugyldig, ud over de fire anbringender, som selskabet har gjort gældende for den forelæggende ret, og som denne har anført i sin anmodning om præjudiciel afgørelse. Disse grunde vedrører manglende begrundelse og tilsidesættelse af retten til forsvar grundet manglende meddelelse af væsentlige relevante oplysninger og navnlig tilsidesættelse af grundforordningens artikel 19-21.
41. Det bemærkes i den henseende, at proceduren i henhold til artikel 267 TEUF ifølge fast retspraksis er baseret på en klar adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens funktioner, således at det udelukkende tilkommer den nationale ret, for hvilken en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen (jf. bl.a. dom Hoesch Metals and Alloys, C-373/08, EU:C:2010:68, præmis 59).
42. Det fremgår ligeledes af fast retspraksis, at artikel 267 TEUF ikke udgør et retsmiddel, der står til rådighed for parterne ved den nationale ret, således at Domstolen ikke er forpligtet til at vurdere gyldigheden af EU-retten alene af den grund, at dette spørgsmål er blevet påberåbt for den af en af disse parter i vedkommendes skriftlige indlæg (jf. dom MSD Sharp & Dohme, C-316/09, EU:C:2011:275, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis).
43. På denne baggrund er der ikke anledning til at lade prøvelsen af gyldigheden af forordning nr. 917/2011 omfatte en prøvelse i relation til ugyldighedsgrunde, som ikke er nævnt af den forelæggende ret (jf. analogt dom Hoesch Metals and Alloys, C-373/08, EU:C:2010:68, præmis 60).
44. For det andet har Unionens institutioner ifølge fast retspraksis et vidt skøn inden for den fælles handelspolitik og ganske særligt med hensyn til handelsmæssige beskyttelsesforanstaltninger som følge af kompleksiteten af de økonomiske, politiske og retlige situationer, de skal undersøge. Domstolsprøvelsen af institutionernes skøn skal således begrænses til en kontrol af, at formforskrifterne er overholdt, at de faktiske omstændigheder, på grundlag af hvilke det anfægtede valg er foretaget, er materielt rigtige, at der ikke er foretaget en åbenbart urigtig bedømmelse af de faktiske omstændigheder, og at der ikke foreligger magtfordrejning (jf. dom Simon, Evers & Co., C-21/13, EU:C:2014:2154, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis).
Om valget af USA som referenceland
45. Den forelæggende ret ønsker med sit spørgsmål oplyst, om Unionens institutioners valg af USA som egnet tredjeland med markedsøkonomi med henblik på beregningen af den normale værdi af de i hovedsagen omhandlede importerede produkter udgør en tilsidesættelse af grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra a), andet afsnit, og artikel 18.
46. Den forelæggende ret har navnlig forespurgt, om dette valg er egnet, henset til for det første den omstændighed, at de amerikanske og kinesiske markeder for keramiske fliser udviser væsentlige forskelle. Det kan anfægtes, at valget er egnet, fordi, for det andet, de amerikanske eksportører eksporterer ganske lidt og kun leverer et begrænset segment af fliser af høj kvalitet til det nationale marked, idet tre fjerdedele af dette marked i det væsentlige dækkes af import. Valget kan for det tredje ligeledes anfægtes, for så vidt som det ikke er sikkert, at Kommissionen har ført bevis for den fornødne omhu, på udtømmende måde har undersøgt andre mulige referencelande og har taget andre offentligt tilgængelige statistiske data i betragtning for at forklare sit valg.
47. Fliesen-Zentrum er af den opfattelse, at valget af USA som referenceland ikke er egnet. Selskabet har, idet det har støttet sig til dom Nölle (C-16/90, EU:C:1991:402, præmis 35), fremhævet, at Unionens institutioner ved valget af referenceland med den fornødne omhu skal undersøge om dette land er egnet. I den foreliggende sag blev Kommissionen under den procedure, der førte til vedtagelsen af forordning nr. 917/2011, underrettet om, at de kinesiske og amerikanske markeder efter deres karakter ikke var sammenlignelige, og om den omstændighed, at USA ikke var et egnet referenceland i forbindelse med antidumpingundersøgelsen. Fliesen-Zentrum har navnlig gjort gældende, at Kommissionen ligeledes kunne have anvendt andre tredjelande som referencelande, såsom De Forenede Arabiske Emirater, Den Arabiske Republik Egypten, Malaysia og Den Tunesiske Republik.
48. Grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra a), bestemmer i den henseende, at den normale værdi ved indførsel fra lande uden markedsøkonomi som en undtagelse fra de bestemmelser, som er fastsat i samme artikels stk. 1-6, i princippet fastsættes på grundlag af prisen eller den beregnede værdi i et tredjeland med markedsøkonomi. Denne bestemmelse tilsigter at undgå, at der tages hensyn til priser og omkostninger i lande uden markedsøkonomi, hvor priser og omkostninger sædvanligvis ikke fremstår som et normalt resultat af markedskræfternes spil (jf. domme Rotexchemie, C-26/96, EU:C:1997:261, præmis 9, og GLS, C-338/10, EU:C:2012:158, præmis 20).
49. Ifølge grundforordningen artikel 2, stk. 7, litra a), andet afsnit, udvælges et egnet tredjeland med markedsøkonomi på en ikke urimelig måde under skyldig hensyntagen til alle pålidelige oplysninger, der er fremlagt på tidspunktet for udvælgelsen. Det tilkommer EU-institutionerne under hensyntagen til de foreliggende alternativer at forsøge at finde et tredjeland, hvor priserne for en tilsvarende vare fastsættes under betingelser, der er så sammenlignelige som muligt med dem, der gælder i eksportlandet, under forudsætning af, at det drejer sig om et land med markedsøkonomi (dom GLS, C-338/10, EU:C:2012:158, præmis 21).
50. Domstolen har allerede fastslået, at det fremgår af den pågældende bestemmelses ordlyd og opbygning, at formålet med at give prioritet til den vigtigste metode, der er fastsat i bestemmelsen, nemlig fastsættelse af den normale værdi ved indførsel fra lande uden markedsøkonomi med udgangspunkt i »prisen eller den beregnede værdi i et tredjeland med markedsøkonomi« eller »prisen ved salg fra et sådant tredjeland til andre lande, herunder [Unionen]«, er at opnå en rimelig fastsættelse af den normale værdi i eksportlandet ved at vælge et tredjeland, hvor prisen for et tilsvarende produkt fastsættes under betingelser, der er så sammenlignelige som muligt med dem, der gælder i eksportlandet, under forudsætning af, at det drejer sig om et land med markedsøkonomi (dom GLS, C-338/10, EU:C:2012:158, præmis 24 og 25).
51. Derudover gælder det i overensstemmelse med den i denne doms præmis 44 nævnte retspraksis, at EU-institutionernes skøn ved valget af et tredjeland som referenceland er underlagt domstolskontrol. Det må særligt undersøges, om disse institutioner har undladt at tage hensyn til omstændigheder, som er væsentlige for at fastslå, om det valgte land er egnet, og om oplysningerne i sagen er blevet bedømt med den omhu, som kræves, for at normalværdien for det pågældende produkt kan anses for fastsat på en hensigtsmæssig og ikke-urimelig måde (jf. i denne retning domme Nölle, C-16/90, EU:C:1991:402, præmis 12 og 13, og GLS, C-338/10, EU:C:2012:158, præmis 22).
52. I den foreliggende sag fremgår det for så vidt for det første angår søgningen af referenceland af de for Domstolen fremlagte beviser, at den part, der indgav den klage, der ligger til grund for antidumpingproceduren, i overensstemmelse med den mulighed, klageren indrømmes i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra a), foreslog USA som referenceland. Kommissionen agtede således i meddelelsen om indledning af en antidumpingprocedure af 19. juni 2010 at vælge USA som egnet tredjeland med markedsøkonomi og opfordrede derefter parterne i undersøgelsen til at fremsætte deres bemærkninger vedrørende dette spørgsmål. Det fremgår af 47. betragtning til den midlertidige forordning, at »en række andre lande blev foreslået som alternativ, nemlig Brasilien, Tyrkiet, Nigeria, Thailand og Indonesien«. Kommissionen anmodede efterfølgende de producenter af en vis betydning, som var etablerede i disse lande og i USA, om at besvare et spørgeskema, som Kommissionen tilsendte dem. Som det fremgår af 48. betragtning til den midlertidige forordning, besvarede kun to i USA etablerede producenter af det omhandlede produkt dette spørgeskema fuldstændigt.
53. I øvrigt fremgår det af de for Domstolen fremlagte beviser, at Den Russiske Føderation ligeledes var blevet foreslået som muligt tredjeland under undersøgelsesproceduren, ligesom det fremgår af 144. betragtning til den midlertidige forordning, at den ved antidumpingundersøgelsen undersøgte vare fremstilles i mange lande både i og uden for Unionen, såsom De Forenede Arabiske Emirater, Den Arabiske Republik Egypten og landene i Sydøstasien.
54. Kommissionen angav imidlertid for det første – inden den i 54. betragtning til den midlertidige forordning fastslog, at »USA er et hensigtsmæssigt og rimeligt valg af referenceland i overensstemmelse med grundforordningens artikel 2, stk. 7« – i 49.-53. betragtning til den midlertidige forordning alle de forhold ved antidumpingundersøgelsen, som førte den til denne konklusion, idet den ligeledes fremhævede, at de tal, som de amerikanske producenter, der samarbejdede under antidumpingundersøgelsen, havde indsendt, var blevet verificeret under et kontrolbesøg.
55. For det andet fremgår det af de beviser, der er blevet forelagt Domstolen, at Kommissionen havde til hensigt at tage andre tredjelande i betragtning som referencelande, og at den uden held forsøgte at kontakte producenter, der var etablerede i disse tredjelande. Det bemærkes derudover, at for så vidt som producenterne i disse påtænkte referencelande ikke er forpligtede til at samarbejde, kan den omstændighed, at de ikke fulgte op på den opfordring til samarbejde, som Kommissionen udsendte, ikke udgøre en tilsidesættelse af den pligt til at udvise omhu, som påhviler Kommission. Det må derfor fastslås, at Unionens institutioner er gået frem med den fornødne omhu i deres søgen efter et egnet referenceland.
56. Hvad nærmere angår påstanden om, at Kommissionen ikke tog hensyn til visse offentligt tilgængelige statistiske data ved denne undersøgelse, har Domstolen ganske vist i dom GLS (C-338/10, EU:C:2012:158, præmis 30) fastslået, at det påhviler EU-institutionerne med den nødvendige omhu at undersøge de oplysninger, de råder over, herunder særligt statistikker fra Eurostat, med henblik på at undersøge, om der kan findes et referenceland som omhandlet i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra a). Det bemærkes imidlertid, at disse overvejelser vedrørte de forpligtelser, der påhviler Kommissionen, når ingen af de kontaktede virksomheder ønsker at samarbejde, og når den anvender den subsidiære fremgangsmåde, der er foreskrevet i denne bestemmelse, og som består i at fastsætte den normale værdi for det pågældende produkt »på ethvert andet rimeligt grundlag«. Det er imidlertid uomtvistet, at en amerikansk virksomhed var villig til at samarbejde med Kommissionen i den foreliggende antidumpingprocedure, og at Kommissionen af den grund anvendte den principale foregangsmåde, som er foreskrevet ved denne bestemmelse, hvilket fritager den fra at skulle undersøge disse statistikker.
57. Det fremgår endvidere af 59., 67. og 68. betragtning til forordning nr. 917/2011, at Unionens institutioner har undersøgt forskellene mellem de kinesiske og amerikanske markeder for keramiske fliser. Det bemærkes i den henseende, at institutionerne fastslog, at det amerikanske marked er stærkt konkurrencepræget, og at der ikke er noget, der tyder på, at ikke-toldmæssige handelshindringer begrænser konkurrencen på markedet i væsentlig grad. Det bemærkes ligeledes, at produktionen i USA dækker en lang række varetyper, der er sammenlignelige med de varetyper, der produceres i og eksporteres fra Kina.
58. Som generaladvokaten har anført i punkt 71 i forslaget til afgørelse, gælder det navnlig for så vidt for det første angår konkurrencens indvirkning på markedet, at et højt konkurrenceniveau i princippet vil presse priserne i nedadgående retning, således at data fra et meget konkurrencepræget marked ikke nødvendigvis vil resultere i en højere dumpingmargen end data fra et land, hvor omkostningerne er lavere, men hvor der også er mindre konkurrence. For så vidt for det andet angår forskellen mellem disse to markeder med hensyn til det teknologiske udviklingsniveau vil et højere teknologisk udviklingsniveau ofte medføre lavere lønomkostninger, således at højere lønomkostninger ikke nødvendigvis peger i retning af højere priser og en højere normal værdi.
59. Unionens institutioner kunne således på trods af denne forskel med rette begrunde deres valg af USA som egnet tredjeland med markedsøkonomi med den stærke konkurrence på markedet for keramiske fliser i dette land.
60. Det følger heraf, at det må fastslås, at Unionens institutioner undersøgte forskellene mellem de kinesiske og amerikanske markeder for keramiske fliser med den fornødne omhu, og at de med rette kunne anse USA for referenceland i henhold til grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra a).
61. Hvad endelig angår det anførte om, at de amerikanske eksportører eksporterer ganske lidt og kun leverer et begrænset segment af keramiske fliser af høj kvalitet på det amerikanske marked, bemærkes det, at antidumpingundersøgelsen, som det fremgår af 49. og 50. betragtning til den midlertidige forordning, viste, at keramiske fliser med oprindelse i Kina og i USA grundlæggende har de samme fysiske egenskaber og anvendelsesformål, og at de blev fremstillet ved identiske produktionsprocesser.
62. Under disse omstændigheder må det fastslås, at Unionens institutioner på en ikke urimelig måde og i overensstemmelse med grundforordningens bestemmelser har udvalgt USA som referenceland ved beregningen af den normale værdi i dets egenskab af egnet tredjeland med markedsøkonomi.
Om fastsættelse af den normale værdi på grundlag af oplysninger meddelt af én enkelt producent
63. Den forelæggende ret har for det andet med sit spørgsmål udtrykt tvivl om, hvorvidt den normale værdi, som blev fastsat på grundlag af oplysninger fra én enkelt producent, er repræsentativ.
64. Den forelæggende ret ønsker som et første punkt navnlig oplyst, om det fremgår af ordlyden af grundforordningens artikel 2, stk. 1 og 6, at den normale værdi skal fastsættes på grundlag af de priser, der anvendes af flere producenter. Den forelæggende ret ønsker dernæst oplyst, om anvendelsen af data fra én enkelt producent ikke desto mindre giver mulighed for at fastsætte denne værdi på en præcis og objektiv måde, bl.a. når der – som det er tilfældet i hovedsagen – er risiko for, at den producent, der har videregivet sine data, kontrolleres af en EU-producent, og at vedkommende således ikke er økonomisk uafhængig. Endelig ønsker den forelæggende ret, idet de data, der hidrører fra én enkelt producent, er betingede af denne virksomheds konkrete virksomhedspolitiske valg, oplyst, om det ikke påhviler Kommissionen at gøre brug af eksterne eksperter.
65. Hvad for det første angår ordlyden af grundforordningens artikel 2, stk. 1 og 6, er det den forelæggende rets og Fliesen-Zentrums opfattelse, at den normale værdi skal fastsættes på grundlag af flere producenters priser, for så vidt som denne bestemmelse henviser til »priserne« og til »andre eksportører eller producenter« ved fastsættelsen af denne værdi. Det bemærkes imidlertid, at ved indførsel fra lande uden markedsøkonomi foreskriver grundforordningen i artikel 2, stk. 7, en særlig fremgangsmåde for fastsættelsen af den normale værdi, som er anderledes end den i artiklens stk. 1-6 foreskrevne, således at disse stykkers ordlyd ikke er relevant for afgørelsen af, om den i hovedsagen omhandlede normale værdi skal beregnes på grundlag af én eller flere producenters priser.
66. Hvad endvidere angår fastsættelsen af den normale værdi i henhold til grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra a), har Kommissionen ganske vist i sine skriftlige indlæg medgivet, at anvendelse af data fra flere producenter, der er etableret i referencelandet, i stedet for fra én enkelt, principielt set er at foretrække. Domstolen har imidlertid allerede fastslået, at den omstændighed alene, at der kun findes én producent i referencelandet, ikke i sig selv udelukker, at priserne fremkommer som resultat af en reel konkurrence, når en sådan konkurrence lige vel kan være et resultat af en betydelig import fra andre lande, når der ikke er priskontrol (dom Rotexchemie, C-26/96, EU:C:1997:261, præmis 15).
67. Det må derfor fastslås, at det afgørende forhold ved valget af en eller flere producenter i referencelandet er, om priserne på tredjelandets indre marked fremkommer som resultat af en reel konkurrence. Som det allerede nævnes i denne doms præmis 57, har Unionens institutioner undersøgt dette spørgsmål under antidumpingundersøgelsen og fastslået, at det amerikanske marked er konkurrencepræget, og at der ligeledes ikke er noget, der tyder på, at ikke-toldmæssige handelshindringer begrænser konkurrencen på markedet i væsentlig grad.
68. Hvad nærmere angår den angivelige risiko for, at den producent, der har meddelt sine data i forbindelse med en antidumpingprocedure, skulle være kontrolleret af en EU-producent og derfor ikke skulle være økonomisk uafhængig, bemærkes det, at det, som generaladvokaten har fremhævet i punkt 97 i forslaget til afgørelse, er usandsynligt, at der blev taget hensyn til data fra en producent, der solgte til tilknyttede kunder, når det foreholdes Unionens institutioner at have beregnet en kunstigt forhøjet normal værdi. Under alle omstændigheder må det fastslås, at disse data, som det fremgår af 62. betragtning til forordning nr. 917/2011, er blevet kontrolleret på stedet af Kommissionens tjenestegrene.
69. Hvad endelig angår Kommissionens anvendelse af eksterne eksperter må det fremhæves, at dette ikke er begrundet, når, som i hovedsagen, en producents data er repræsentative. Som generaladvokaten har fremhævet i punkt 88 i forslaget til afgørelse, må Unionens institutioner, medmindre der er konkret grund til at tro andet, i princippet formodes selv at være i stand til at bedømme dataene på passende vis.
70. Under disse omstændigheder må det fastslås, at Unionens institutioner med rette kunne fastsætte den normale værdi på grundlag af oplysninger meddelt af én enkelt producent.
Om begrundelsespligten og retten til forsvar for så vidt angår fastsættelsen af den beregnede normale værdi
71. For det tredje ønsker den forelæggende ret med sit spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om det påhviler Unionens institutioner, når de foretager justeringer af den normale værdi som fastsat på grundlag af producentpriserne i referencelandet, at lægge beviser til grund, eller i det mindste indicier, som gør det muligt at fastslå eksistensen af den faktor, der udløser justeringen, og at fastslå denne faktors indvirkning på sammenligneligheden af eksportprisen og den normale værdi. Den forelæggende ret har således forespurgt, om disse institutioner har tilsidesat deres begrundelsespligt og derved tilsidesat Fliesen-Zentrums ret til forsvar, idet de har givet uklare oplysninger om den nøjagtige beregning af den normale værdi og derved har gjort det umuligt at indgive tilstrækkeligt begrundede bemærkninger.
72. Fliesen-Zentrum har anført, at der i henhold til grundforordningens artikel 2, stk. 10, skal foretages justeringer af den normale værdi for at tage hensyn til konstaterede forskelle i faktorer, der påvises at påvirke priserne og dermed prisernes sammenlignelighed, såsom bl.a. forskelle i kvalitet. Idet selskabet bl.a. har støttet sig til Den Europæiske Unions Rets dom Kundan og Tata mod Rådet (T-88/98, EU:T:2002:280, præmis 95 og 96), har Fliesen-Zentrum gjort gældende, at det påhviler Unionens institutioner at lægge disse beviser eller indicier til grund. I hovedsagen er den af Kommissionen fastsatte normale værdi så vag, at den ikke kan tjene som grundlag for konstateringen af en mulig dumping. Fliesen-Zentrum har i den henseende anført, at Kommissionen ikke har påvist, hvorledes denne værdi er blevet beregnet.
73. Hvad først angår Fliesen-Zentrum må det fremhæves, at det er uomtvistet, at selskabet ikke har deltaget i antidumpingundersøgelsesproceduren, og at det ikke er forbundet med nogen kinesisk producent. Selskabet kan således ikke påberåbe sig retten til forsvar under en procedure, det ikke har deltaget i.
74. Under disse omstændigheder må det dernæst undersøges, om begrundelserne vedrørende justeringerne af den normale værdi som fastsat på grundlag af producentpriserne i referencelandet opfylder de krav, der følger af den begrundelsespligt, som er fastsat i artikel 296 TEUF.
75. Det bemærkes i den henseende, at Domstolen allerede har fastslået, at den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 296 TEUF, skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret (jf. dom Italien mod Kommissionen, C-138/03, C-324/03 og C-431/03, EU:C:2005:714, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).
76. Begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af retsakten, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter traktatens artikel 296 TEUF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. dom Italien mod Kommissionen, C-138/03, C-324/03 og C-431/03, EU:C:2005:714, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).
77. Tilsvarende kan begrundelsen i en forordning begrænses til en angivelse af den samlede situation, der har ført til dens vedtagelse, og de almene formål, der søges opnået (domme Abrias m.fl. mod Kommissionen, 3/83, EU:C:1985:283, præmis 30, og Spanien mod Rådet, C-342/03, EU:C:2005:151, præmis 55). Det kan altså ikke kræves af Unionens institutioner, at de i enkeltheder angiver de ofte talrige og komplicerede omstændigheder, der har givet anledning til forordningens vedtagelse, og så meget desto mindre, at den giver en mere eller mindre fuldstændig bedømmelse af disse omstændigheder (jf. i denne retning dom Beus, 5/67, EU:C:1968:13, præmis 4).
78. Det følger heraf, at hvis det af institutionen forfulgte mål i det væsentlige fremgår af den omhandlede generelle retsakt, er det ikke påkrævet, at retsakten indeholder en konkret begrundelse for hver enkelt justering af den normale værdi for det omhandlede produkt.
79. For så vidt angår hovedsagen må det fastslås, at grundene til, at den normale værdi blev justeret, er anført i 61. betragtning til den midlertidige forordning, hvor det anføres, at der var tale om »[at tage hensyn til] forskelle i egenskaber […] og […] kvalitetsforskelle for visse varetyper, der ikke produceres af producenten i referencelandet […]. Der blev foretaget yderligere justeringer vedrørende søtransport, forsikrings- og håndteringsomkostninger og hermed forbundne omkostninger, emballerings- og kreditomkostninger, bankgebyrer og provisioner i alle tilfælde, hvor dette blev anset for at være berettiget, korrekt og kunne dokumenteres«. Det tilføjes i forordning nr. 917/2011, som i 86. og 87. betragtning gentager de begrundelser for justeringerne af den normale værdi, der er anført i denne 61. betragtning, at disse justeringer blev foretaget for om fornødent at sikre en rimelig sammenligning af den normale værdi og eksportprisen.
80. Det må derfor fastslås, at begrundelserne vedrørende justeringerne af den normale værdi fastsat på grundlag af producentpriserne i referencelandet opfylder de krav, der følger af begrundelsespligten.
Om anvendelsen af stikprøver
81. Den forelæggende ret har for det fjerde med sit spørgsmål forespurgt om, hvorvidt stikprøverne for de kinesiske eksporterende producenter og EU-producenterne og ‑importørerne med henblik på at fastslå niveauet af underbud blev udvalgt korrekt, eller om Unionens institutioner i den henseende har tilsidesat bestemmelserne i grundforordningens artikel 3, sammenholdt med artikel 17.
82. Den forelæggende ret har navnlig forespurgt, om det i 113. betragtning til forordning nr. 917/2011 konstaterede niveau af underbud blev fastlagt på præcis og objektiv vis. Den har anført, at da Unionens institutioner anvendte stikprøveudtagning ved fastsættelsen af EU-producenternes priser, begrænsede de sig i henhold til grundforordningens artikel 17 til et rimeligt antal parter, varer eller transaktioner ved anvendelse af statistisk gyldige stikprøver baseret på oplysninger, der forelå på tidspunktet for udvælgelsen. Til gengæld lagde disse institutioner ved fastlæggelsen af de kinesiske producenters priser vægt på den største producerede, solgte eller eksporterede mængde af de omhandlede produkter, som kan undersøges. Den forelæggende ret har forespurgt, om en sådan fremgangsmåde er gyldig, eftersom stikprøven for EU-producenterne i det væsentlige bestod af et stort antal små og mellemstore virksomheder, og at stikprøven for de kinesiske producenter omfattede et lille antal store producenter, selv om de to markeder er stærkt fragmenterede og for en stor del består af små og mellemstore virksomheder. Derudover blev kun producenter fra landene i Vesteuropa udvalgt til stikprøven for EU-producenterne, mens producenterne i de medlemslande, hvor prisniveauet er lavere, ikke blev medtaget.
83. Fliesen-Zentrum har tilføjet, at den omstændighed, at de store kinesiske producenters priser sammenlignes med de priser, små og mellemstore virksomheder i Unionen anvender, udgør en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og grundforordningens artikel 3, stk. 2, og artikel 9, stk. 4. Hvad angår repræsentativiteten af stikprøven for EU-producenterne har Fliesen-Zentrum anført, at den bør omfatte mindst 25% af Unionens samlede produktion. Hvad navnlig angår grundforordningens artikel 9, stk. 4, som indeholder reglen om »den lavere told«, har Unionens institutioner angiveligt fastsat underbudsmargenerne på ukorrekt vis.
84. Det bemærkes, at i henhold til ordlyden af grundforordningens artikel 3, stk. 2, indebærer konstateringen af skade en »objektiv undersøgelse« af omfanget af dumpingimporten, dens indvirkning på de anvendte priser på Unionens marked og dens følgevirkninger for den pågældende erhvervsgren i Unionen. Grundforordningens artikel 3, stk. 3, foreskriver, at det hvad angår dumpingimportens virkning på priserne tages i betragtning, om de kinesiske produkter udbydes til en væsentlig lavere pris end prisen på en tilsvarende vare fremstillet af erhvervsgrenen i Unionen.
85. Under disse omstændigheder påhviler det Domstolen under sin undersøgelse af gyldigheden af forordning nr. 917/2011 at efterprøve, om Unionens institutioner kunne fastslå et sådant underbud.
86. Det bemærkes i den henseende, at i henhold til grundforordningens artikel 17, stk. 1, skal stikprøverne af parter, varer eller transaktioner være statistisk gyldige baseret på oplysninger, der foreligger på tidspunktet for udvælgelsen, eller omfatte den største producerede, solgte eller eksporterede mængde, der kan anses for repræsentativ, og som med rimelighed kan undersøges inden for den tid, der er til rådighed.
87. Det bemærkes, at hverken denne bestemmelse, grundforordningens artikel 3 eller ligebehandlingsprincippet kræver, at den samme fremgangsmåde anvendes ved sammensætningen af stikprøven for de kinesiske producenter og stikprøven for EU-producenterne. Tværtimod fremgår det af grundforordningens artikel 17, stk. 2, at den endelige udvælgelse af parter, varetyper eller transaktioner påhviler Kommissionen i henhold til bestemmelserne om stikprøver.
88. I den foreliggende sag er anvendelsen af to forskellige fremgangsmåder ved fastsættelsen af sammensætningen af stikprøverne for dels EU-producenterne, dels de kinesiske eksporterende producenter, som det fremgår af 23. betragtning til forordning nr. 917/2011, og som Kommissionen har fremhævet i sine skriftlige indlæg, begrundet ved den omstændighed, at disse stikprøver har forskellige formål. Således er formålet med stikprøven for de kinesiske eksporterende producenter at inkludere den størst mulige importmængde, således at de fastslåede gennemsnitsimportpriser for hver produkttype ligger så tæt som muligt på det faktiske gennemsnit og så nøjagtigt som muligt afspejler det pristryk, som Unionens erhvervsgren har lidt. Hvad angår stikprøven for EU-producenterne tjener denne til at efterprøve, om de fastslåede gennemsnitlige importpriser for hver produkttype har tilsvarende virkninger på alle Unionens producenter, eller om der findes en given kategori af producenter i Unionen, som er særligt påvirkede.
89. Hvad endvidere navnlig angår stikprøven for EU-producenterne bemærkes det, at det fremgik af 11. betragtning til den midlertidige forordning, at denne stikprøve repræsenterede 24% af de samarbejdsvillige producenters samlede produktion og 7% af den samlede EU-produktion. Derudover fremgik det af 13. betragtning til denne forordning, at stikprøven uanset den polske producents tilbagetrækning af samarbejdet stadig var repræsentativ i henhold til de samlede kriterier for sammensætningen af denne stikprøve.
90. Det fremgår derudover af 18. betragtning til forordning nr. 917/2011, at stikprøver ikke nødvendigvis skal afspejle den præcise geografiske spredning og de producerende medlemsstaters vægt for at være repræsentativ, idet denne spredning kun er en af de faktorer, der skal tages med i betragtning for at sikre, at stikprøver er repræsentative. Det kan derfor ikke antages, at Unionens institutioner var forpligtede til at inkludere en virksomhed fra Centraleuropa eller Østeuropa for at sikre, at denne stikprøve var repræsentativ.
91. Under alle omstændigheder repræsenterer EU-stikprøven, som det anføres i 31. betragtning til forordning nr. 917/2011, og som Kommissionen har fremhævet i sine skriftlige indlæg, næsten 80% af produktionen i Unionen, og efterprøvelsen på grundlag af offentligt tilgængelige data godtgjorde, at inklusion af en producent fra disse medlemsstater ikke mærkbart ville have påvirket fastsættelsen af skaden.
92. Hvad endelig angår den tvivl, som den forelæggende ret har ytret med udgangspunkt i den omstændighed, at en lavere told kunne være pålagt, hvis underbudsmargenen var blevet fastsat på et andet grundlag, bemærkes det, at denne margen og dumpingmargenen er to forskellige begreber. Navnlig skal antidumpingtolden i henhold til grundforordningens artikel 9, stk. 4, være lavere end dumpingmargenen, hvis en sådan lavere told er tilstrækkelig til at afhjælpe den skade, der er påført den pågældende erhvervsgren i Unionen. Som det præciseres i 198. betragtning til forordning nr. 917/2011, skal dumpingmargenen lægges til grund for fastlæggelsen af toldens niveau i henhold til reglen om den lavest mulige told. Det følger deraf, at underbudsmargenen er uden betydning ved anvendelsen af den i dette stk. 4 omhandlede regel om den lavest mulige told.
93. Det må derfor fastslås, at Unionens institutioner ved anvendelsen af stikprøver ikke, henset til de vide skønsbeføjelser, de råder over, har tilsidesat bestemmelserne i grundforordningens artikel 3, sammenholdt med denne forordnings artikel 17, eller ligebehandlingsprincippet.
94. Henset til samtlige ovenstående bemærkninger skal det forelagte præjudicielle spørgsmål besvares med, at gennemgangen heraf intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af forordning nr. 917/2011.
Sagens omkostninger
95. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:
Undersøgelsen af det præjudicielle spørgsmål har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 917/2011 af 12. september 2011 om indførelse af en endelig antidumpingtold og endelig opkrævning af den midlertidige told på importen af keramiske fliser med oprindelse i Folkerepublikken Kina.