62004CJ0456_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-456/04,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Italien) ved afgørelse af 20. juli 2004, indgået til Domstolen den 29. oktober 2004, i sagen:
Agip Petroli SpA
mod
Capitaneria di porto di Siracusa
Capitaneria di porto di Siracusa – Sezione staccata di Santa Panagia
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, C.W.A. Timmermans, og dommerne J. Makarczyk, R. Schintgen, P. Kūris og J. Klučka (refererende dommer),
generaladvokat: J. Kokott
justitssekretær: assisterende justitssekretær H. von Holstein,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 10. november 2005,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Agip Petroli SpA ved avvocati R. Longanesi Cattani, G. Pitruzzella og A. Cariola
– den italienske regering ved I.M. Braguglia, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato G. Albenzio
– den græske regering ved E.-M. Mamouna, som befuldmægtiget
– den franske regering ved A. Hare, som befuldmægtiget
– den norske regering ved A. Eide, som befuldmægtiget, bistået af attorney general for civil affairs C. Galtung
– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved K. Simonsson, som befuldmægtiget, bistået af avvocati G. Conte og E. Boglione,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 8. december 2005,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 3, stk. 3, i Rådets forordning (EØF) nr. 3577/92 af 7. december 1992 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne (cabotagesejlads) (EFT L 364, s. 7, herefter »forordningen«).
2. Anmodningen er blevet forelagt under en sag mellem Agip Petroli SpA (herefter »Agip Petroli«) og Capitaneria di porto di Siracusa, Capitaneria di porto di Siracusa – Sezione staccata di Santa Panagia (herefter »havnekontoret«) og Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti angående en beslutning, hvorved havnekontoret afviste at give et tankskib, der fører græsk flag, tilladelse til at udføre ø-cabotagesejlads mellem Magnisi og Gela.
Retsforskrifter
3. Tredje, fjerde, syvende og ottende betragtning til forordningen har følgende ordlyd:
»I forbindelse med oprettelsen af det indre marked er det nødvendigt at afskaffe restriktioner, der hindrer fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne; det indre marked indebærer et område med fri bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital.
Retten til fri udveksling af tjenesteydelser bør derfor gælde for søtransport inden for medlemsstaterne.
[…]
For at hindre konkurrenceforvridning skal EF-redere, der benytter retten til fri udveksling af tjenesteydelser inden for cabotage, opfylde alle de nødvendige betingelser for at få adgang til cabotage i den medlemsstat, hvor deres skibe er registreret; EF-redere, hvis skibe er registreret i en medlemsstat, hvor disse redere ikke har ret til at udføre cabotage, bør alligevel være omfattet af denne forordning i en overgangsperiode.
Denne ret skal indføres gradvis og ikke nødvendigvis på en ensartet måde for alle de berørte tjenesteydelser, idet der skal tages hensyn til visse tjenesteydelsers særlige karakter og til omfanget af den indsats, der må gøres inden for økonomier på forskellige udviklingstrin.«
4. Forordningens artikel 1, stk. 1, bestemmer:
»Fra den 1. januar 1993 gælder princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i en medlemsstat (cabotagesejlads) for EF-redere, hvis skibe er registreret i en medlemsstat og fører dennes flag, forudsat at skibene opfylder alle betingelserne for at få adgang til cabotage i denne medlemsstat [...]«
5. Forordningens artikel 2 bestemmer:
I denne forordning forstås ved:
»1) »Tjenesteydelser inden for søtransport i en medlemsstat (cabotagesejlads)«, tjenesteydelser, der sædvanligvis udføres mod betaling, herunder især:
[...]
c) ø-cabotage: søtransport af passagerer eller gods mellem:
– havne på en enkelt medlemsstats fastland eller hovedområde og havne på en eller flere af dens øer
– havne på en enkelt medlemsstats øer.
[...]«
6. Forordningens artikel 3 har følgende ordlyd:
»1. For så vidt angår skibe, som udfører fastlandscabotage, og krydstogtskibe skal alle anliggender vedrørende bemanding henhøre under registreringsstatens (flagstatens) kompetence; dette gælder ikke skibe på under 650 BT, som kan underlægges værtsstatens betingelser.
2. For så vidt angår skibe, som udfører ø-cabotage, skal alle anliggender vedrørende bemanding henhøre under den stat, i hvilken skibet udfører en tjenesteydelse inden for søtransport (værtsstaten).
3. For så vidt angår fragtskibe på over 650 BT, som udfører ø-cabotage, skal alle anliggender vedrørende bemanding fra den 1. januar 1999 imidlertid henhøre under registreringsstaten (flagstaten), hvis den pågældende søtransport følger efter eller går forud for en søtransport til eller fra en anden stat.
[...]«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
7. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Agip Petroli har lejet tankskibet Theodoros IV (herefter »Theodoros IV«), som fører græsk flag, for at fragte en last råolie fra Magnisi til Gela, der begge ligger på Sicilien. Agip Petroli har til støtte for undtagelsen fra lovgivningen i værtsstaten, dvs. Den Italienske Republik, og følgelig for anvendelse af lovgivningen i flagstaten, dvs. Den Hellenske Republik, henvist til forordningens artikel 3, stk. 3. I anmodningen om tilladelse til at udføre denne ø-cabotagesejlads anførte selskabet, at skibet efterfølgende ville foretage en direkte rejse til udlandet uden last (sejlads i ballast).
8. Havnekontoret afviste ved beslutning af 6. december 2001 at give Theodoros IV den nævnte tilladelse med den begrundelse, at skibets bemanding i strid med artikel 318 i den italienske søfartslov omfattede søfolk fra Filippinerne.
9. I beslutningen begrundede havnekontoret anvendelsen af italiensk ret med henvisning til transport- og søfartsministeriets cirkulære nr. TMA3/CA/0230 af 31. januar 2000, hvorefter forordningens artikel 3, stk. 3, idet den foreskriver en undtagelsesregel om anvendelse af flagstatens lovgivning, alene gælder i det tilfælde, hvor »den søtransport, der følger efter eller går forud for en cabotage, er funktionelt og erhvervsmæssigt uafhængig, hvilket betyder, at der er en last om bord, hvis endelige eller oprindelige bestemmelsessted er en udenlandsk havn«. Denne bestemmelse vil derfor ikke kunne påberåbes, når skibet »før eller efter en ø-cabotagesejlads har gennemført eller gennemfører en søtransport i ballast eller med en last af varer, der på grund af varernes mængde eller art ikke kan fragtes ved en selvstændig søtransport«.
10. Agip Petroli har anlagt sag til prøvelse af denne beslutning ved den forelæggende ret, der finder, at der er to fortolkninger af forordningens artikel 3, stk. 3, som er mulige. Den forelæggende ret har anført, at forsøg på at undgå, at man ved efterfølgende fiktive cabotagesejladser kan unddrage sig anvendelsen af forordningens artikel 3, stk. 2, taler for en restriktiv fortolkning. Der er imidlertid ikke i bestemmelsernes ordlyd nogen indikationer, der begrænser deres rækkevidde til sejladser, der foretages med en last om bord.
11. Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia har derfor besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»[...] [omfatter] begrebet »søtransport, der følger efter eller går forud for en cabotage« i forordningens artikel 3, stk. 3, [...] alene [...] søtransporter, der er »funktionelt og erhvervsmæssigt uafhængige, hvilket betyder, at der er en last om bord, hvis endelige eller oprindelige bestemmelsessted er en udenlandsk havn«, således som det er anført i de anfægtede beslutninger i [hovedsagen], eller [omfatter] dette begreb ligeledes [...] søtransporter uden en last om bord (dvs. »sejlads i ballast«)?«
Om det præjudicielle spørgsmål
12. Den forelæggende ret ønsker med sit spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om begrebet »søtransport, der følger efter eller går forud for« en cabotage (herefter »international søtransport«) som omhandlet i forordningens artikel 3, stk. 3, på området for søtransport af gods i medlemsstaterne, kun dækker en transport med en last om bord, eller om den også kan dække i tilfælde af en sejlads i ballast.
13. Det bemærkes indledningsvis, at formålet med den liberalisering, der tilsigtes med forordningen, således som det bl.a. fremgår af tredje og fjerde betragtning til forordningen, og som tilsigter at afskaffe restriktioner, der hindrer fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne, endnu ikke er opfyldt fuldt ud. En af begrænsningerne for den liberalisering, der er foreskrevet i forordningen, vedrører ø-cabotage. Mens forordningens artikel 1 og artikel 3, stk. 1, bestemmer, at det i princippet er flagstatens lovgivning, der er gældende, foreskriver forordningens artikel 3, stk. 2, en undtagelse med hensyn til ø-cabotage, idet den bestemmer, at alle anliggender vedrørende bemanding for så vidt angår skibe, som udfører denne type transport, henhører under værtsstatens lovgivning. Princippet om anvendelse af flagstatens lovgivning på bemandingens sammensætning er imidlertid foreskrevet i forordningens artikel 3, stk. 3, når ø-cabotagen går forud for eller følger efter en international søtransport, der udføres af et skib på over 650 BT.
14. Hvad angår begrebet »international søtransport« skal det indledningsvis bemærkes, at forordningens artikel 3, stk. 2, blot kræver, at cabotagen går forud for eller følger efter en international søtransport, uden at give nogen indikationer for begrebet »søtransport« eller for, om der eventuelt skal være en last om bord på skibe på over 650 BT.
15. Under disse omstændigheder, og da forordningen ikke indeholder nogen definition af begrebet »søtransport« eller noget element, der giver anledning til at formode, at fællesskabslovgiver har haft til hensigt at tillade, at der blev taget hensyn til supplerende kriterier, såsom om der er en last om bord, eller tilstedeværelsen af en funktionel eller erhvervsmæssig uafhængighed af den internationale søtransport, må dette begreb forstås således, at det i princippet omfatter enhver søtransport, uanset om der er en last om bord.
16. Denne fortolkning er desuden i overensstemmelse med formålet med forordningen, dvs. at gennemføre fri udveksling af tjenesteydelser i cabotagesejlads på de i forordningen fastlagte vilkår og med forbehold af de deri fastlagte undtagelser (jf. bl.a. dom af 20.2.2001, sag C-205/99, Analir m.fl., Sml. I, s. 1271, præmis 19). Denne fortolkning tillader fuld anvendelse af forordningens artikel 3, stk. 3, som, idet den foreskriver anvendelse af flagstatens lovgivning, indgår i den direkte forlængelse af dette formål.
17. Denne fortolkning støttes også af søtransportens praksis, hvori det forekommer at være sædvane, at søtransport undertiden udføres i ballast.
18. Det kan uanset denne konstatering imidlertid ikke tillades, at søtransport i ballast misbruges til at omgå de regler, der er fastsat i forordningens artikel 3, og det formål, der forfølges ved selve forordningen, således som det er nævnt i denne doms præmis 13.
19. Herved bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at fællesskabsbestemmelser ikke kan gøres gældende af borgerne med henblik på at muliggøre svig eller misbrug (jf. bl.a. dom af 12.5.1998, sag C-367/96, Kefalas m.fl., Sml. I, s. 2843, præmis 20, af 23.3.2000, sag C-373/97, Diamantis, Sml. I, s. 1705, præmis 33, og af 21.2.2006, sag C-255/02, Halifax m.fl., endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 68).
20. Således kan anvendelsen af fællesskabsbestemmelserne ikke udvides til at dække erhvervsdrivendes retsstridige transaktioner, dvs. transaktioner, som ikke har fundet sted som led i almindelige kommercielle transaktioner, men alene har haft til formål at omgå de regler, der er fastsat i fællesskabsretten (jf. i denne retning bl.a. dom af 11.10.1977, sag 125/76, Cremer, Sml. s. 1593, præmis 21, og af 3.3.1993, sag C-8/92, General Milk Products, Sml. I, s. 779, præmis 21, samt dommen i sagen Halifax m.fl., præmis 69).
21. Således kan de nationale domstole på grundlag af objektive elementer tage misbrug i betragtning som grundlag for i givet fald at afvise, at vedkommende kan drage fordel af de påberåbte fællesskabsretlige forskrifter. I den forbindelse skal de dog ved vurderingen af en sådan adfærd tage hensyn til de formål, der forfølges med de pågældende forskrifter (jf. Diamantis-dommen, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
22. Det kan således ikke tillades, at rederen kunstigt har opfyldt betingelserne for en international søtransport i ballast, for at forordningens artikel 3, stk. 3, og dermed flagstatens lovgivning skulle finde anvendelse på ham i stedet for forordningens artikel 3, stk. 2, dvs. værtsstatens lovgivning.
23. Konstatering af et sådant misbrug kræver for det første, at den internationale søtransport i ballast – selv om de betingelser, der er fastsat i forordningens artikel 3, stk. 3, formelt er overholdt – ville indebære, at rederen for alle anliggender vedrørende bemanding er berettiget til anvendelse af flagstatens lovgivning i strid med formålet med forordningens artikel 3, stk. 2, som er at tillade anvendelse af værtsstatens lovgivning på alle anliggender vedrørende bemanding i tilfælde af ø-cabotage. For det andet skal det tillige fremgå af en samlet række objektive omstændigheder, at hovedformålet med denne internationale søtransport i ballast er at undgå anvendelse af forordningens artikel 3, stk. 2, til fordel for stk. 3 i samme artikel (jf. i denne retning dommen i sagen Halifax m.fl., præmis 86).
24. Det påhviler den forelæggende ret at efterprøve, hvorvidt der i tvisten i hovedsagen foreligger faktiske omstændigheder, der udgør et misbrug, hvilket skal ske i henhold til de nationale bevisregler, hvorved anvendelsen af national ret imidlertid ikke må begrænse fællesskabsrettens rækkevidde og virkning (jf. dom af 21.7.2005, sag C-515/03, Eichsfelder Schlachtbetrieb, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 40, og dommen i sagen Halifax m.fl., præmis 76).
25. Det forelagte spørgsmål skal herefter besvares med, at begrebet international søtransport, der er omhandlet i forordningens artikel 3, stk. 3, i princippet omfatter enhver søtransport fra eller til en anden stat, uanset om der er en last om bord. Det kan imidlertid ikke tillades, at søtransport uden last om bord misbruges til at omgå de regler, der er fastsat i forordningen. Konstatering af et misbrug kræver for det første, at den internationale søtransport i ballast – selv om de betingelser, der er fastsat i forordningens artikel 3, stk. 3, formelt er overholdt – ville indebære, at rederen for alle anliggender vedrørende bemanding er beretti get til anvendelse af flagstatens lovgivning i strid med formålet med forordningens artikel 3, stk. 2, som er at tillade anvendelse af værtsstatens lovgivning på alle anliggender vedrørende bemanding i tilfælde af ø-cabotage. For det andet skal det tillige fremgå af en samlet række objektive omstændigheder, at hovedformålet med denne internationale søtransport i ballast er at undgå anvendelse af forordningens artikel 3, stk. 2, til fordel for stk. 3 i samme artikel.
Sagens omkostninger
26. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:
Begrebet »søtransport, der følger efter eller går forud for« en cabotage, der er omhandlet i artikel 3, stk. 3, i Rådets forordning (EØF) nr. 3577/92 af 7. december 1992 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne (cabotagesejlads), omfatter i princippet enhver søtransport fra eller til en anden stat, uanset om der er en last om bord. Det kan imidlertid ikke tillades, at søtransport uden last om bord misbruges til at omgå de regler, der er fastsat i forordning nr. 3577/92. Konstatering af et misbrug kræver for det første, at den internationale søtransport i ballast – selv om de betingelser, der er fastsat i forordningens artikel 3, stk. 3, formelt er overholdt – ville indebære, at rederen for alle anliggender vedrørende bemanding er berettiget til anvendelse af flagstatens lovgivning i strid med formålet med forordningens artikel 3, stk. 2, som er at tillade anvendelse af værtsstatens lovgivning på alle anliggender vedrørende bemanding i tilfælde af ø-cabotage. For det andet skal det tillige fremgå af en samlet række objektive omstændigheder, at hovedformålet med denne internationale søtransport i ballast er at undgå anvendelse af artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 3577/92 til fordel for stk. 3 i samme artikel.