Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
föredraget den 23 april 2026(1)
Mål C‑321/25 [Gidzhinov](i)
Brottmål
mot
А,
B,
V,
G,
D,
ytterligare deltagare i rättegången:
Sofiyska gradska prokuratura
(begäran om förhandsavgörande från Sofiyski gradski sad (Stadsdomstolen i Sofia, Bulgarien))
” Begäran om förhandsavgörande – Område med frihet, säkerhet och rättvisa – Straffrättsligt samarbete – Kampen mot organiserad brottslighet – Skydd av unionens ekonomiska intressen – Artikel 325.1 FEUF – PIF-konventionen – Rambeslut 2008/841/RIF – Skyldighet att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen genom avskräckande och effektiva åtgärder – Skyldighet att föreskriva straffrättsliga påföljder – Grovt mervärdesskattebedrägeri – Maximala straff – Proportionalitetsprincipen – Preskriptionstid ”
1.        I samband med ett brottmål mot personer som anklagas för att ha lett eller deltagit i en kriminell organisation som ägnat sig åt mervärdesskattebedrägeri, ställer Sofiyski gradski sad (Stadsdomstolen i Sofia, Bulgarien) två tolkningsfrågor av mycket olika karaktär till EU-domstolen, nämligen om den absoluta preskriptionstiden för åtal (fråga 1) och om förhållandet mellan påföljderna för överenskommelse om att begå brott och påföljderna för själva brottet (fråga 2).
2.        De unionsrättsliga bestämmelser som tolkningsfrågorna avser är artikel 325.1 FEUF, konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen(2) och rambeslut 2008/841/RIF.(3)
I.      Tillämpliga bestämmelser
A.      Unionsrätt
1.      PIF-konventionen
3.        I artikel 1 (”Allmänna bestämmelser”) föreskrivs följande:
”1.      I denna konvention förstås med bedrägeri som riktar sig mot [unionens] finansiella intressen
…
b)      i fråga om inkomster, varje uppsåtlig handling eller uppsåtlig underlåtenhet som är att hänföra till
–        användning eller presentation av falska, felaktiga eller ofullständiga uppgifter eller dokument, om detta leder till att medel från [unionens] allmänna budget eller från de budgetar som förvaltas av [unionen] eller för [dess] räkning minskas på ett olagligt sätt,
–        undanhållande av information som skall lämnas i enlighet med särskilda föreskrifter, om gärningen har samma effekt,
–        missbruk av en förmån som lagligen erhållits, om gärningen har samma effekt.
…”
4.        Artikel 2 (”Straffrättsliga påföljder”) har följande lydelse:
”1.      Varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att sådana förfaranden som avses i artikel 1, liksom medhjälp, anstiftan eller försök till de gärningar som avses i artikel 1.1, beläggs med effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder, däribland, åtminstone i allvarliga fall, frihetsberövande påföljder som kan medföra utlämning, varvid det står klart att med allvarliga fel menas de bedrägerier som rör minst det minimibelopp som varje medlemsstat fastställt. Detta minimibelopp får inte överstiga 50 000 [euro].
…”
2.      Rambeslut 2008/841
5.        Artikel 1 (”Definitioner”) har följande lydelse:
”I detta rambeslut avses med
1.      kriminell organisation: en strukturerad sammanslutning, som har inrättats under en tid, av mer än två personer som handlar i samförstånd för att begå brott som bestraffas med frihetsberövande eller en frihetsberövande säkerhetsåtgärd på maximalt minst fyra år eller en strängare sanktion, för att direkt eller indirekt erhålla ekonomiska eller materiella fördelar.
2.      strukturerad sammanslutning: en sammanslutning som inte tillkommit slumpartat i det omedelbara syftet att begå ett brott eller som inte nödvändigtvis har formellt fastställda roller för medlemmarna, kontinuitet i sammansättningen eller en utarbetad struktur.”
6.        Artikel 2 (”Brott som rör deltagande i en kriminell organisation”) har följande lydelse:
”Varje medlemsstat ska vidta nödvändiga åtgärder för att se till att den ena eller båda av följande typer av beteende som rör en kriminell organisation betraktas som brottsliga gärningar.
a)      Beteendet hos en person, som med avsikt och med kunskap om antingen den kriminella organisationens syfte och allmänna verksamhet eller organisationens avsikt att begå brotten i fråga, aktivt deltar i organisationens brottsliga verksamhet, vari inbegrips tillhandahållande av information eller materiellt stöd, rekrytering av nya medlemmar och alla former av finansiering av verksamheten, med vetskap om att deltagandet kommer att bidra till genomförandet av organisationens brottsliga verksamhet.
b)      Det beteende hos en person som utgörs av en överenskommelse med en eller flera personer om en verksamhet, som om den genomförs innebär att brott som avses i artikel 1 begås, även om personen i fråga inte deltar i det egentliga genomförandet av verksamheten.”
7.        Artikel 3 (”Sanktioner”) har följande lydelse:
”1.      Varje medlemsstat ska vidta de åtgärder som krävs för att se till att
a)      det brott som avses i artikel 2 a beläggs med ett maximalt fängelsestraff på minst 2–5 år, eller,
b)      att det brott som avses i artikel 2 b beläggs med samma maximala fängelsestraff som det brott som överenskommelsen avser[(4)] eller med ett maximalt fängelsestraff på minst 2–5 år.
2.      Varje medlemsstat ska vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att det faktum att brotten som avses i artikel 2, vilka fastställs av denna medlemsstat, har begåtts inom ramen för en kriminell organisation får betraktas som en försvårande omständighet.”
B.      Bulgarisk rätt
1.      Nakazatelen kodeks (strafflagen)
8.        I artikel 23.1 föreskrivs följande:
”Om flera brott begås genom samma handling eller om en person har begått flera olika brott innan denne dömts för ett av dem genom en lagakraftvunnen dom, ska domstolen, efter att ha fastställt ett straff för vart och ett av dessa brott för sig, utdöma det strängaste av dem.”
9.        Artikel 80 har följande lydelse:
”(1)      Ett brott preskriberas om åtal inte har väckts inom
…
2.      femton år, om det för brottet föreskrivs fängelse i mer
än tio år,
3.      tio år, om det för brottet föreskrivs fängelse i mer än tre år,
…
(3)      Preskriptionstiden börjar löpa från det att brottet begicks, vid försök eller förberedelse till brott från den dag då den sista handlingen begicks, och vid oavbrutna och fortlöpande brott från det att de upphörde.”
10.      I artikel 81 föreskrivs följande:
”(1)      Preskriptionstiden upphör att löpa om inledandet eller det fortsatta genomförandet av ett straffrättsligt förfarande är beroende av att en preliminär fråga avgörs genom ett lagakraftvunnet domstolsavgörande.
(2)      Preskription avbryts genom varje åtgärd som vidtas av behöriga myndigheter i syfte att väcka åtal och endast med avseende på den person mot vilken åtalet riktas. När den handling som medförde att preskriptionen avbröts har upphört, börjar en ny preskriptionstid att löpa.
(3)      Trots att preskriptionstiden har upphört att löpa eller preskription har avbrutits, ska åtal inte väckas om det har förflutit en tid som överstiger den tid som anges i föregående artikel med hälften.”
11.      Artikel 93 har följande lydelse:
”Följande ord och uttryck används i denna lag med följande betydelse:
…
20.      organiserad kriminell grupp: en varaktig och strukturerad sammanslutning av tre eller fler personer som handlar i samförstånd för att, inom landets gränser eller utomlands, begå brott som bestraffas med fängelse i mer än tre år. Sammanslutningen anses vara strukturerad även om det saknas en formell fördelning av uppgifter mellan deltagarna, ett varaktigt deltagande eller en utvecklad struktur.
…”
12.      I artikel 255 föreskrivs följande:
”(1)      Den som undviker fastställande eller betalning av skatteskulder av betydande storlek genom att
…
7.      utan rätt göra avdrag för
betalad skatt,
… döms till fängelse i ett till sex år och böter på upp till 2 000 [bulgariska leva (BGN)].
…
(3)      Om skatteskulden uppgår till ett särskilt högt belopp ska straffet vara fängelse i tre till åtta år och förverkande av samtliga eller vissa av den dömdes tillgångar.
…”
13.      I artikel 321 föreskrivs följande:
”(1)      Bildande eller ledande av en organiserad kriminell grupp bestraffas med fängelse i tre till tio år.
(2)      Deltagande i en sådan grupp bestraffas med fängelse i ett till sex år.
(3)      Om gruppen bildats … i vinningssyfte … ska följande straff tillämpas:
1.      För de brott som avses i punkt 1: fängelse i fem till femton år.
2.      För de brott som avses i punkt 2: fängelse i tre till tio år.
…”
2.      Nakazatelno protsesualen kodeks (straffprocesslagen)
14.      Artikel 24 har följande lydelse:
”(1)      Ett förfarande får inte inledas och ett förfarande som har inletts ska avskrivas om
…
3.      det straffrättsliga ansvaret har preskriberats på grund av att den lagstadgade preskriptionstiden har löpt ut.
…
(2)      I de fall som avses i punkt 1.2, 1.3 och 1.9 ska det straffrättsliga förfarandet inte avslutas om den misstänkte eller den som ställts inför en brottmålsdomstol yrkar detta. Amnesti eller preskription hindrar inte att ett brottmål återupptas om den dömde yrkar detta eller om åklagaren framställer ett yrkande om frikännande dom.
…”
15.      Artikel 258 har följande lydelse:
”(1)      Målet ska prövas av samma domstolssammansättning från början till slutet av huvudförhandlingen.
(2)      Om en ledamot av domstolen inte längre kan delta i prövningen av målet och måste ersättas, ska prövningen återupptas från början.”
16.      Artikel 289 har följande lydelse:
”(1)      Domstolen ska avsluta det straffrättsliga förfarandet i de fall som avses i artikel 24.1.2–24.1.10 och 24.5.
(2)      Om sådana skäl som avses i artikel 24.1.2 och 24.1.3 framkommer under förhandlingen och den tilltalade yrkar att förfarandet ska fortsätta, ska domstolen avgöra målet genom dom.
…”
II.    Faktiska omständigheter, det nationella målet och tolkningsfrågor
17.      År 2015 inleddes ett straffrättsligt förfarande i Bulgarien mot fem personer för flera brott som hade samband med mervärdesskatt. I det förfarandet skedde följande:
–        A. och B. åtalades för att ha lett en organiserad kriminell grupp, i den mening som avses i artikel 321.3 i strafflagen, mellan mars 2011 och november 2012. För detta brott föreskrivs fängelse i fem till femton år.
–        V., G. och D. åtalades för att under samma period ha deltagit i den organiserade kriminella grupp som leddes av A. och B. För detta brott föreskrivs fängelse i tre till tio år.
18.      Utöver detta fanns följande åtalspunkter, vilka omfattas av artikel 255.3 i strafflagen och för vilka fängelse i tre till åtta år samt förverkande av samtliga eller vissa av den dömdes tillgångar föreskrivs:
–        Tre fall av oriktig skattedeklaration avseende mervärdesskatt, till ett värde av 633 525 euro.
–        Fjorton fall av utfärdande av oriktig faktura, till ett värde av 1 130 568 euro.
–        Skattebedrägeri, till ett belopp av 1 022 583 euro.
–        Olagliga avdrag, till ett sammanlagt belopp av 1 244 274 euro.
19.      Målet tilldelades inledningsvis en domstol bestående av en domare och två jurymedlemmar, som höll 48 sammanträden för huvudförhandling mellan åren 2015 och 2021. År 2021 fick förfarandet tas om från början på grund av att en ny domare utsågs som ersättare för den första, som hade lämnat sin tjänst.
20.      Den nya domstolen, bestående av en andra domare och ytterligare två jurymedlemmar, höll 18 sammanträden för huvudförhandling mellan åren 2022 och 2025, varav de flesta sköts upp och utan att några åtgärder vidtogs för bevisupptagning.
21.      Förfarandet fick tas om på nytt en tredje gång på grund av att den andra domaren gick i pension. En tredje domare och två nya jurymedlemmar utsågs, vilka utgör den hänskjutande domstolen.
22.      Mot denna bakgrund har den hänskjutande domstolen gjort följande påpekanden:
–        ”… det [är] objektivt sett inte … möjligt att för de flesta av brotten (dock inte de som har samband med ledande av en kriminell organisation) genomföra det straffrättsliga förfarandet i tre instanser före de tidpunkter då den absoluta åtalspreskriptionen inträder. Även om den hänskjutande domstolen skulle lyckas att avgöra målet före dess, skulle den absoluta preskriptionen med säkerhet inträda innan den andra eller tredje instansen dömer i målen om överklagande.”(5)
–        Mot två av de tilltalade har åtal väckts för ledande av en kriminell organisation, för vilket föreskrivs ett maximistraff på femton års fängelse. Den absoluta preskriptionstiden är därför 22,5 år och löper ut den 14 maj 2035. Denna tidsfrist för att åtala de personer som pekats ut som ledare för den kriminella organisationen skulle vara tillräcklig för att kunna genomföra det straffrättsliga förfarandet, även i tre instanser.
–        När det gäller de straff som föreskrivs för de åtalade gärningarna skulle den regel enligt vilken ”… en överenskommelse om att begå ett brott ska bestraffas hårdare än att faktiskt begå brottet … strida mot proportionalitetsprincipen, eftersom överenskommelsens brottsliga karaktär … enbart härrör från de brott som överenskommelsen avser och som ska begås i framtiden”.(6)
23.      Mot denna bakgrund har Sofiyski gradski sad (Stadsdomstolen i Sofia) beslutat att ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1)      Utgör artikel 325 [FEUF] och artikel 2.1 i [PIF-konventionen] hinder för en nationell lagstiftning i vilken det föreskrivs åtalspreskription för brott som riktar sig mot unionens finansiella intressen, om denna preskriptionstid fastställs enbart på grundval av det maximala straff som föreskrivs för ett brott och inte med beaktande av målets faktiska och rättsliga komplexitet, och det inte tas hänsyn till att det kan inträffa en oförutsedd händelse som innebär att det straffrättsliga förfarandet måste inledas på nytt med följden att tillämpningen av den nationella lagstiftningen kan leda till straffrihet?
2)      Utgör artikel 3.1 b i rambeslut 2008/841 hinder för en nationell lagstiftning, enligt vilken det brott som avses i artikel 2 b i nämnda rambeslut är belagt med ett högre maximalt fängelsestraff än det maximala straff som föreskrivs för det brott som åsyftas med
den överenskommelse som avses i
artikel 2 b?”
III. Förfarandet vid EU-domstolen
24.      Begäran om förhandsavgörande inkom till EU-domstolens kansli den 8 maj 2025.
25.      V., den österrikiska regeringen och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden.
26.      EU-domstolen ansåg det inte nödvändigt att hålla förhandling.
IV.    Bedömning
27.      Den hänskjutande domstolen har ställt två fristående frågor:
–        Den första gäller de preskriptionsregler för åtal som den bulgariska lagstiftaren har föreskrivit och huruvida de är lämpliga för att säkerställa en effektiv bekämpning av mervärdesskattebedrägeri.
–        Den andra gäller huruvida en nationell lagstiftning som under vissa omständigheter straffar dem som kommer överens om att begå ett brott hårdare än dem som faktiskt begår det, är motiverad mot bakgrund av proportionalitetsprincipen.
A.      Den första tolkningsfrågan
28.      Den hänskjutande domstolen vill veta om artikel 325 FEUF och artikel 2.1 i PIF-konventionen utgör hinder för en nationell lagstiftning i vilken ”preskriptionstiden fastställs enbart på grundval av det maximala straff som föreskrivs för ett brott och inte med beaktande av målets faktiska och rättsliga komplexitet, och det inte tas hänsyn till att det kan inträffa en oförutsedd händelse som innebär att det straffrättsliga förfarandet måste göras om”. Den har tillagt att den nationella lagstiftningen kan ”leda till straffrihet”.
29.      Att skydda unionens ekonomiska intressen genom att föreskriva straffrättsliga påföljder är ett område där unionen och medlemsstaterna har delade befogenheter, i den mening som avses i artikel 4.2 FEUF, vilket kommissionen har erinrat om.(7) Eftersom preskriptionstiderna och reglerna om preskriptionsavbrott inte är föremål för någon detaljerad harmonisering på unionsnivå, ankommer det i princip på medlemsstaterna att reglera detta.(8)
30.      Artikel 325.1 FEUF ålägger medlemsstaterna att bekämpa bedrägerier och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen genom avskräckande och effektiva åtgärder.(9)
31.      Medlemsstaterna är bland annat skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder för att garantera en fullständig och effektiv uppbörd av unionens egna medel, bland annat i form av inkomster från tillämpningen av en enhetlig procentsats på de harmoniserade beräkningsunderlagen för mervärdesskatt.(10)
32.      Medlemsstaterna har frihet att själva välja vilka påföljder som ska tillämpas, i form av administrativa sanktioner, straffrättsliga påföljder eller en kombination av dem i syfte att säkerställa uppbörden av samtliga inkomster från mervärdesskatt och därigenom att värna unionens ekonomiska intressen. Straffrättsliga påföljder kan vara nödvändiga för att på ett effektivt och avskräckande sätt bekämpa vissa fall av grovt mervärdesskattebedrägeri.(11)
33.      De handlingar som är föremål för prövning i det nationella målet skulle kunna utgöra skattebedrägeri och kriminell organisation med avseende på mervärdesskatt. De mervärdesskattebelopp som målet avser uppgår sammanlagt till cirka 4 000 000 euro, vilket ligger långt över det minimibelopp som fastställs i artikel 2.1 i PIF-konventionen för att ett bedrägeri som skadar unionens finansiella intressen ska betraktas som ”allvarligt”.
34.      De handlingar som prövas i det nationella målet omfattas därför av tillämpningsområdet för artikel 325.1 FEUF och artikel 2.1 i PIF-konventionen.
35.      EU-domstolen har slagit fast att den effektiva och avskräckande verkan av de åtgärder som medlemsstaterna vidtar för att säkerställa skyddet av unionens ekonomiska intressen inte enbart beror på straffets stränghet när det gäller att bestraffa handlingar som skadar dessa intressen, utan även på preskriptionsreglerna.
36.      Vad gäller den nationella lagstiftaren kan erinras om att ”[d]et ankommer … på nämnda lagstiftare att säkerställa att den nationella straffrättsliga preskriptionsordningen inte innebär straffrihet för ett betydande antal fall av grovt mervärdesskattebedrägeri”.(12)
37.      I förevarande mål bör följande betonas:
–        Det är oomtvistat (den hänskjutande domstolen har inte framfört några tvivel i detta avseende) att bulgarisk rätt föreskriver effektiva och avskräckande straffrättsliga påföljder för brott som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen.
–        Det är även oomtvistat att de preskriptionstider som föreskrivs i den bulgariska lagstiftningen för den här typen av brott generellt sett är lämpliga, det vill säga att de inte är oförenliga med kravet att påföljderna ska vara effektiva och avskräckande. Dessa preskriptionstider överstiger de minimikrav som föreskrivs
artikel 12 i direktiv (EU) 2017/1371,(13) även om detta direktiv av tidsmässiga skäl inte är tillämpligt på brott som begicks åren 2011 och 2012.
38.      Den hänskjutande domstolens tvivel avser en preskriptionsregel som utan undantag tillämpas efter det att ett visst antal år har förflutit sedan de aktuella gärningarna begicks. Denna absoluta preskriptionstid fastställs utifrån det maximala straff som föreskrivs för det motsvarande brottet och den kan inte under några omständigheter förlängas.
39.      EU-domstolen har uttalat sig om fastställandet av rimliga preskriptionstider när det gäller nationella myndigheters påförande av påföljder inom områden där unionsrätten är tillämplig.(14) Den har i detta sammanhang slagit fast följande:
–        ”… De nationella bestämmelserna om preskriptionstider ska … utformas så, att det görs en avvägning mellan, å ena sidan, målen att garantera rättssäkerheten och att säkerställa att ärendena handläggs inom rimlig tid, vilket är allmänna principer i unionsrätten, och, å andra sidan, ett effektivt och verksamt genomförande av [unionsrätten].”(15)
–        ”För att fastställa om en nationell preskriptionslagstiftning innebär en sådan avvägning ska … samtliga delar hos denna lagstiftning beaktas, bland vilka bland annat ingår tidpunkten för när preskriptionstiden börjar löpa, preskriptionstidens längd samt villkoren för att avbryta preskriptionen.”(16)
–        Det faktum att det i dessa mål vanligtvis krävs en komplicerad analys kan också anses vara en relevant faktor.(17)
40.      Utifrån dessa utgångspunkter måste det först och främst klargöras huruvida en absolut preskriptionstid i sig är giltig. En sådan preskriptionstid förekommer till exempel i förordning (EG, Euratom) nr 2988/95,(18) vilken rör skyddet av unionens finansiella intressen.
41.      I artikel 3.1 fjärde stycket i förordning nr 2988/95 föreskrivs en ”… [absolut] preskriptionsfrist [som] bidrar till att stärka rättssäkerheten för de ekonomiska aktörerna genom att förhindra att preskriptionen av möjligheten att vidta åtgärder mot en oegentlighet skjuts upp på obestämd tid …”.(19)
42.      Jag instämmer med kommissionen i att det, i avsaknad av en mer detaljerad harmonisering, inte strider mot unionsrätten att det i den nationella lagstiftningen saknas en bestämmelse som gör den absoluta preskriptionstiden för väckande av åtal beroende av rättsprocessens komplexitet.
43.      Naturligtvis måste denna preskriptionstid vara tillräckligt lång för att göra det möjligt att pröva gärningen i domstol, särskilt med hänsyn till den genomsnittliga längden på rättsliga förfaranden.(20)
44.      Enligt min mening är en absolut preskriptionstid på 15 år, som den som föreskrivs i bulgarisk rätt, rimlig och tillräcklig. Detta gäller även om preskriptionstiden räknas från det att det straffrättsliga förfarandet inleds till den slutgiltiga domen, det vill säga omfattar alla instanser.(21) På 15 år kan ett straffrättsligt förfarande avslutas för brott av det slag som är aktuellt här. Såsom kommissionen påpekar överskrider denna preskriptionstid avsevärt den motsvarande preskriptionstid som föreskrivs i direktiv 2017/1371.(22)
45.      Även om preskriptionstiden i teorin kan anses rimlig, måste man se till att dess tillämpning inte främjar straffrihet och därmed inte undergräver effektiviteten och den avskräckande effekten hos de åtgärder som ska säkerställa skyddet av unionens finansiella intressen.
46.      I detta sammanhang har domstolen prövat om tillämpningen av de nationella straffrättsliga bestämmelserna om preskription leder till att grova bedrägerier i ett betydande antal fall inte beivras straffrättsligt. Så kan bli fallet om preskription som regel har inträtt innan den straffrättsliga påföljd som föreskrivs i lag har påförts genom ett slutligt rättsligt avgörande. I det fallet är det inte säkert att de åtgärder som föreskrivs i nationell rätt för att bekämpa bedrägeri och all annan brottslig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen kan anses vara effektiva och avskräckande.(23)
47.      Det finns dock inget som tyder på att den preskriptionstid som är aktuell i förevarande mål generellt sett skulle leda till faktisk straffrihet i ett betydande antal brottmål som prövas vid bulgariska domstolar och som avser brott som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen.
48.      Allt tyder snarare på att åtalspreskriptionen i detta fall endast skulle beröra vissa av de handlingar som prövas av den hänskjutande domstolen(24) och att en eventuell straffrihet för (en del av) dessa handlingar hänger samman med särskilda faktorer, kopplade till omständighetsbetingade problem och svårigheter som berör den hänskjutande domstolen själv.
49.      Den kedja av händelser som beskrivs i begäran om förhandsavgörande och som jag tidigare har hänvisat till,(25) visar i själva verket att förseningen i handläggningen av detta brottmål beror på en viss ”systematisk ineffektivitet” hos själva domstolen, vilket kommissionen har påpekat.(26)
50.      Det finns inga uppgifter i målet som tyder på att åtminstone ett betydande antal bulgariska domstolar som prövar liknande brottmål anser att preskriptionsreglerna för åtal utgör ett systematiskt hinder för att slutgiltigt pröva handlingar som påverkar unionens ekonomiska intressen.
51.      Under dessa omständigheter anser jag att villkoren enligt EU-domstolens praxis för att det ska anses föreligga en systemrisk för straffrihet när det gäller grova bedrägeribrott som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen inte är uppfyllda. Den första tolkningsfrågan bör därför besvaras nekande.
B.      Den andra tolkningsfrågan
52.      Den hänskjutande domstolen hyser tvivel om huruvida artikel 3.1 b i rambeslut 2008/841 medger att den ”överenskommelse” som ingåtts för att begå ett brott, i den mening som avses i artikel 2 b i samma rambeslut, ska bestraffas strängare (upp till 15 års fängelse) än utförandet av det brott som är föremål för denna överenskommelse (upp till 8 års fängelse).
53.      Jag vill erinra om att i det aktuella brottmålet prövas det straffrättsliga ansvaret för
–        A. och B., som har åtalats för att ha lett en brottslig organisation som bildats i syfte att begå mervärdesskattebedrägerier, ett brott som bestraffas med fängelse i fem till femton år,
–        V., G. och D., som står åtalade för att ha deltagit i denna brottsliga organisation, ett brott som bestraffas med fängelse i tre till tio år.
54.      Alla fem har dessutom åtalats för skattebedrägeri, vilket bestraffas med fängelse i tre till åtta år.
55.      Artikel 2 i rambeslut 2008/841 ålägger medlemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder för att se till att den ena eller båda av följande typer av beteenden som rör en kriminell organisation betraktas som brottsliga gärningar:
–        Aktivt deltagande i organisationens brottsliga verksamhet.
–        En överenskommelse ”med en eller flera personer om en verksamhet, som om den genomförs innebär att brott som avses i artikel 1 [i rambeslutet] begås …”. Dessa brott är de som ”bestraffas med frihetsberövande … på maximalt minst fyra år eller en strängare sanktion …”.(27)
56.      Enligt artikel 3.1 i rambeslut 2008/841 ska varje medlemsstat vidta de åtgärder som krävs för att se till att
–        det brott som avses i artikel 2 a beläggs med ett maximalt fängelsestraff ”på minst 2–5 år”, eller
–        att det brott som avses i artikel 2 b beläggs ”med samma maximala fängelsestraff som det brott som överenskommelsen avser eller med ett maximalt fängelsestraff på minst 2–5 år”.
57.      Den bulgariska lagstiftaren har valt det andra av de alternativ som erbjuds i artikel 3.1 b: det maximala fängelsestraffet för mervärdesskattebedrägeri enligt strafflagen är åtta år, medan det maximala straffet för bildande eller ledning av en kriminell grupp som bildats för att begå mervärdesskattebedrägeri sträcker sig upp till femton års fängelse.
58.      Detta ger upphov till två frågor:
–        Dels huruvida artikel 3.1 b i rambeslut 2008/841 medger att överenskommelsen om att begå mervärdesskattebedrägeri bestraffas med ett straff (femton år) som är högre än det som föreskrivs för begåendet av detta skattebrott (åtta år).
–        Dels huruvida en nationell lagstiftning i vilket fall som helst kan bestraffa en sådan överenskommelse med ett maximalt straff som överstiger fem år, eftersom det andra av de alternativ som anges i artikel 3.1 b avser ett maximalt straff på ”minst 2–5 år”.
1.      Uttrycket ”maximalt straff på minst 2–5 år” i artikel 3.1 b i rambeslut 2008/841
59.      Rambeslut 2008/841 ingår bland de rättsakter som har antagits på grundval av artikel 31.1 EU, vars bestämmelser återges i artikel 83.1 första stycket FEUF. Rambeslutet innehåller minimibestämmelser om påföljder för brott inom området organiserad brottslighet.(28)
60.      På unionsrättens nuvarande stadium är medlemsstaternas straffrätt inte föremål för allmänna harmoniseringsåtgärder. Närmare bestämt ska bedömningen av ett brotts allvarlighetsgrad ”… göras med beaktande av de val som gjorts inom ramen för den berörda medlemsstatens straffrättsliga system, med avseende på vilka brott som anses undergräva samhällets rättsordning mest allvarligt”.(29)
61.      Den österrikiska regeringen har tagit upp de svårigheter som skillnaderna mellan de nationella rättstraditionerna och straffrättssystemen har medfört i de diskussioner som förts i rådet om ett stort antal unionsrättsakter på området för materiell straffrätt.(30) Dessa svårigheter ligger till grund för den principiella ståndpunkt som rådet intog i sina ”Slutsatser om den metod som skall tillämpas vid tillnärmning av påföljder”.(31)
62.      Enligt detta dokument, vilket formaliserar den strategi som rådet antagit i olika rambeslut före Lissabonfördraget, skulle följande gälla:
–        Tillnärmningen av påföljder borde inte hindra medlemsstaterna från att bevara konsekvensen i sina nationella system.(32)
–        Om förslagen till (framtida) rättsakter innehöll bestämmelser som fastställde minimirekvisit för brott, skulle man överväga möjligheten att fastställa en miniminivå för de maximala påföljderna för de aktuella brotten i nationell rätt.(33)
63.      I detta syfte införde rådet ett system med straffnivåer(34) och preciserade att det rörde sig om miniminivåer och att ingenting hindrade medlemsstaterna från att gå längre än dessa nivåer i sin nationella lagstiftning.(35)
64.      Detta system med lägsta maximala straff, vilket enligt kommissionen överensstämmer med principen om minimitillnärmning i enlighet med artikel 83.1 FEUF,(36) har regelbundet använts av rådet i ett flertal rambeslut.(37) Av dess anda och tillämpning framgår att medlemsstaterna är fria att i sina respektive nationella system fastställa högre maximala straff än de som föreskrivs i rambeslut 2008/841.
65.      Jag kan dock inte avhålla mig från att påpeka att den språkliga formulering som lagstiftaren använt inte är särskilt lyckad.
66.      Uttrycket ”maximalt fängelsestraff på minst 2–5 år”,(38) som används i artikel 3.1 i rambeslut 2008/841, håller faktiskt inte riktigt för en logisk granskning, vilket den hänskjutande domstolens bryderier visar.(39)
67.      Ett ”maximalt straff” som villkoras av ett ”minst” lämnar dess övre gräns så öppen att det inte kan vara ett maximalt straff. Följaktligen skulle medlemsstaterna kunna föreskriva ett längre straff.
68.      Om villkoret ”minst” omedelbart nyanseras på så sätt att det inte syftar på en konkret tidsperiod, utan på ett tidsintervall inom vilket straffets omfattning ska ligga, skulle detta inte kunna utvidgas bortom intervallets övre gräns, som då skulle utgöra den (för straffet) högsta tillåtna nivån. Medlemsstaterna skulle därmed endast kunna fastställa straffets omfattning inom intervallets gränser, utan att överskrida den övre gränsen.
69.      Det kan emellertid uppfattas så, vilket den österrikiska regeringen har föreslagit,(40) att den lägsta gränsen för det maximala straffet ligger inom intervallet (”2–5 år”) och att straffet därför kan sträcka sig bortom denna tidsram. Medlemsstaterna skulle därmed kunna utvidga det maximala straffet genom att lägga till högre intervall.
70.      Denna tolkning, som visserligen är invecklad, är den som bäst överensstämmer med principen om minimitillnärmning av unionsrätten på det straffrättsliga området. Den är också, på sätt och vis, den som bäst gör rättvisa åt den befogenhet som medlemsstaterna har att i sista hand besluta om den övre gränsen för de straff som de önskar fastställa.
71.      Unionsrätten tillåter att medlemsstaterna fullgör sin skyldighet att fastställa ett maximalt straff genom att erbjuda dem möjligheten att, i ett sådant fall som det nu aktuella, låta detta maximala straff vara endast två år eller någon annan tidslängd upp till fem år. Detta naturligtvis utan att begränsa deras möjlighet att välja någon annan tidslängd som överstiger den som avgränsas av intervallet ”2–5 år”.
72.      Följaktligen utgör artikel 3.1 b i rambeslut 2008/841 enligt min mening inte hinder för en nationell lagstiftning som bestraffar den överenskommelse som avses i artikel 2 b i samma rambeslut med ett maximalt fängelsestraff som är längre än det som föreskrivs för det brott som är föremål för den aktuella överenskommelsen.
73.      Under alla förhållanden bör EU-domstolens praxis beaktas: den nationella domstolen är inte skyldig att underlåta att tillämpa en bestämmelse i nationell rätt som är oförenlig med bestämmelserna i ett rambeslut som saknar direkt effekt.(41)
2.      Skillnaden mellan påföljden för att ingå en överenskommelse om att begå brott och påföljden för begåendet av det överenskomna brottet. Proportionalitet
74.      Det återstår avslutningsvis att avgöra huruvida artikel 3.1 b i rambeslut 2008/841 medger att överenskommelsen om att begå mervärdesskattebedrägeri i bulgarisk rätt bestraffas med ett straff (femton år) som är högre än det som föreskrivs för begåendet av detta skattebrott (åtta år).
75.      Den hänskjutande domstolen anser att ett jakande svar skulle strida mot proportionalitetsprincipen.(42)
76.      Jag är av en annan uppfattning.
77.      Vid första anblicken kan det visserligen förefalla oproportionerligt att överenskommelsen om att begå ett brott (uppfattat som en förberedande handling inför det senare brottet) bestraffas strängare än det faktiska utförandet av det senare brottet.(43)
78.      Artikel 2 b i rambeslut 2008/841, som behandlar fenomenet organiserad brottslighet, avser dock fallet med ”en överenskommelse … om en verksamhet som, om den genomförs, innebär att brott
… begås”.(44)
79.      I samband med kampen mot organiserad brottslighet, vilket jag vill betona är syftet med rambeslut 2008/841, är det rimligt att upprättandet av organisatoriska strukturer som syftar till ett systematiskt utövande av brottslig verksamhet bestraffas med största stränghet.
80.      En tillfällig överenskommelse om att begå ett enda brott är inte detsamma som en överenskommelse om att på ett stadigvarande och organiserat sätt, genom en strukturerad sammanslutning av flera personer under en viss tidsperiod, begå brottsliga handlingar.
81.      Utan att det krävs att personen ”deltar i det egentliga genomförandet av verksamheten”, enligt artikel 2 b i rambeslut 2008/841, kan den som kommer överens med andra om att bilda en kriminell organisation
–        vara ansvarig för de brott som begås av andra med stöd av denna organisation, antingen indirekt eller i egenskap av anstiftare till dessa.
–        Denne är under alla förhållanden direkt och huvudsakligen ansvarig för det brott som består i att skapa en struktur som syftar till att underlätta det faktiska begåendet av brottsliga handlingar som kanske inte hade kunnat genomföras om de faktiska gärningsmännen inte hade haft stöd av den kriminella organisationen.
82.      Generellt sett anser jag alltså att överenskommelsen om att bilda en kriminell organisation kan förtjäna ett straffrättsligt ansvar som är större än det som är förbehållet begåendet av konkreta brott inom ramen för denna organisation.
83.      Att avgöra vilken räckvidd detta straffrättsliga ansvar ska ha är en fråga som omfattas av den nationella lagstiftarens befogenhet, inom de ovan bedömda ramarna. Dess bedömning av proportionaliteten mellan brott och straff bör ha företräde, såvida den inte uppenbart överskrider gränserna för vad som är rimligt.
84.      Under alla förhållanden instämmer jag med kommissionen i att bedömningen av proportionaliteten hos ett konkret straff måste göras med beaktande av de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall.(45)
85.      Det ankommer på den hänskjutande domstolen att – med beaktande av dels de särdrag som kännetecknar den kriminella organisation som bildades till följd av överenskommelsen mellan A. och B., dels i vilken utsträckning förekomsten av denna organisation har varit en nödvändig förutsättning för att de brott som V., G. och D. anklagas för skulle kunna begås – avgöra om A:s och B:s agerande förtjänar ett strängare straff än det som föreskrivs för de övriga tre åtalade. Vid denna bedömning kan man för övrigt inte bortse från att A och B även har åtalats för att ha lett den kriminella organisation som bildades till följd av den överenskommelse som ingicks mellan dem.
V.      Förslag till avgörande
86.      Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen ska besvara de tolkningsfrågor som Sofiyski gradski sad (Stadsdomstolen i Sofia, Bulgarien) har ställt på följande sätt:
1)      Artikel 325 FEUF och artikel 2.1 i konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen
ska tolkas på så sätt,
att de inte utgör hinder för en nationell lag som fastställer en absolut preskriptionstid för åtal för brott som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen, vilken enbart bestäms av det maximala straff som föreskrivs för det aktuella brottet, vilket innebär att den är 15 år för handlingar som kan bestraffas med fängelse i mer än 10 år och 10 år för handlingar som kan bestraffas med fängelse i mer än 3 år.
2)      Artikel 3.1 b i rådets rambeslut 2008/841/RIF av den 24 oktober 2008 om kampen mot organiserad brottslighet
ska tolkas på så sätt,
att den inte utgör hinder för en nationell lag enligt vilken en persons handling som består i en överenskommelse om att utföra en verksamhet som, om den genomförs, innebär att flera brott som avses i artikel 1 i nämnda rambeslut begås, bestraffas med ett högsta fängelsestraff som är strängare än det som föreskrivs för begåendet av något av dessa brott.
1      Originalspråk: spanska.
i      Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.
2      Utarbetad genom rådets akt av den 26 juli 1995 på grundval av artikel K.3 i fördraget om Europeiska unionen (EGT C 316, 1995, s. 48) (nedan kallad PIF-konventionen).
3      Rådets rambeslut 2008/841/RIF av den 24 oktober 2008 om kampen mot organiserad brottslighet (EUT L 300, 2008, s. 42).
4      Användningen av ordet ”conspiración” (stämpling) i den spanska versionen överensstämmer inte med de övriga språkversioner som jag har granskat. Där används orden ”accord” (franska), ”agreement” (engelska), ”intesa” (italienska), ”acordo” (portugisiska), ”acordul” (rumänska), ”Vereinbarung” (tyska), ”overeengekomen” (nederländska). Ordet ”conspiración” i den spanska versionen bör således uppfattas som ”acuerdo” (överenskommelse), vilket är det ord som används i artikel 2 b i rambeslut 2008/841.
5      Punkt 29 i begäran om förhandsavgörande.
6      Punkt 52 i begäran om förhandsavgörande.
7      Punkt 9 i kommissionens skriftliga yttrande.
8      Vid utövandet av denna befogenhet är medlemsstaterna skyldiga att iaktta de skyldigheter som åligger dem enligt unionsrätten. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 februari 2019, Rimšēvičs och ECB/Lettland (C‑202/18 och C‑238/18, EU:C:2019:139, punkt 57).
9      Dom av den 21 december 2021, Euro Box Promotion m.fl., (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 och C‑840/19, EU:C:2021:1034, punkt 181 och där angiven rättspraxis).
10      Dom av den 5 december 2017, M.A.S. och M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, punkterna 31 och 32 samt där angiven rättspraxis) (nedan kallad domen M.A.S. och M.B.).
11      Dom av den 8 september 2015, Taricco m.fl. (C‑105/14; EU:C:2015:555, punkt 39 och där angiven rättspraxis) (nedan kallad domen Taricco).
12      Dom av den 5 december 2017, M.A.S. och M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936)., punkt 41.
13      Europaparlamentets och rådets direktiv av den 5 juli 2017 om bekämpande genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen (EUT L 198, 2017, s. 29).
14      Dom av den 21 januari 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, punkt 48) (nedan kallad domen Whiteland Import Export). I det målet handlade det om överträdelse av konkurrensreglerna.
15      Domen Whiteland Import Export, punkt 49.
16      Domen Whiteland Import Export,
punkt 50.
17      Domen Whiteland Import Export, punkt 51.
18      Rådets förordning av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT L 312, 1995, s. 1).
19      Dom av den 6 februari 2025, Emporiki Serron – Emporias kai Diathesis Agrotikon Proionton (C‑42/24, EU:C:2025:56, punkt 40 och där angiven rättspraxis).
20      Punkt 17 i kommissionens skriftliga yttrande.
21      Punkt 18 i kommissionens skriftliga yttrande.
22      Punkt 19 i kommissionens skriftliga yttrande.
23      Dom av den 8 september 2015, Taricco
m.fl. (C‑105/14, EU:C:2015:555, punkt 47).
24      Enligt den hänskjutande domstolen skulle den återstående tiden (fram till 2035) vara tillräcklig för att i tre instanser pröva målet mot de tilltalade i deras egenskap av ledare för den kriminella organisationen.
25      Punkterna 19–21 i detta förslag till avgörande.
26      Kommissionens skriftliga yttrande, punkt 20.
27      I motsats till den hänskjutande domstolens synsätt (punkterna 47 och 48 i begäran om förhandsavgörande) anser kommissionen att syftet med en sådan ”överenskommelse” som avses i artikel 2 b i är att begå brott och inte nödvändigtvis att bilda en kriminell organisation (punkt 30 i kommissionens skriftliga yttrande). Om så vore fallet skulle A:s och B:s agerande snarare omfattas av artikel 2 a i rambeslut 2008/841, varvid tillämpningen av artikel 3.1 b i samma rambeslut, vars tolkning är föremål för den andra tolkningsfrågan, skulle vara irrelevant. Enligt min mening är det som är relevant i detta sammanhang – oavsett om ”överenskommelsen”, såsom kommissionen medgett, även kan avse bildandet av en kriminell organisation – att
artikel 3.1 a och b, jämförd med antingen led a eller led b i artikel 2 i rambeslut 2008/841, tillåter en strängare bestraffning av överenskommelsen om att bilda en kriminell organisation eller om att begå ett brott än av själva utförandet av det överenskomna brottet.
28      Dom av den 28 november 2024, PT (Uppgörelse mellan åklagaren och gärningsmannen) (C‑432/22, EU:C:2024:987, punkt 38).
29      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 juli 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Synnerligen allvarligt brott) (C‑402/22, EU:C:2023:543, punkt 38).
30      Punkt 24 i den österrikiska regeringens skriftliga yttrande.
31      Rådets dokument nr 9141/02 av den 27 maj 2002
(nedan kallat rådets slutsatser).
32      Rådets slutsatser punkt 3 fjärde stycket:
”När man överväger hur straffrättsliga påföljder inom vissa områden skall tillnärmas, är det nödvändigt att hålla i minnet att de rättsliga traditionerna varierar i medlemsstaterna. För att medlemsstaterna skall kunna bevara konsekvensen i sina nationella straffsystem behövs det en viss flexibilitet vid tillnärmningen av straffrättsliga påföljder.”
33      Rådets slutsatser punkt 3 femte stycket: ”Om förslag till rättsakter som skall antas i enlighet med avdelning VI i FEU innehåller bestämmelser om minimirekvisit för brott, skall ett eventuellt behov av att fastställa en miniminivå för de maximala påföljderna för de aktuella brotten enligt nationell lag beaktas.”
34      Detta system, som återfinns i punkt 3 åttonde stycket i rådets slutsatser, är uppdelat i fyra nivåer:
Nivå 1: maximalt straff på minst 1–3 års fängelse.
Nivå 2: maximalt straff på minst 2–5 års fängelse.
Nivå 3: maximalt straff på minst 5–10 års fängelse.
Nivå 4: maximalt straff på minst tio års fängelse (fall där det krävs mycket stränga påföljder).
35      Rådets slutsatser punkt 3 nionde stycket: ”… Det noteras att de angivna nivåerna är miniminivåer och att det inte finns något hinder för att medlemsstaterna överskrider dessa nivåer i sin nationella lagstiftning.”
36      Punkt 34 i kommissionens skriftliga yttrande.
37      Bland de många bestämmelser som den österrikiska regeringen nämnt i fotnot nr 37 i sitt skriftliga yttrande kan nämnas artikel 4.2 i rådets rambeslut 2003/568/RIF av den 22 juli 2003 om kampen mot korruption inom den privata sektorn (EUT L 192, 2003, s. 54) samt artikel 3.2 i rådets rambeslut 2008/913/RIF av den 28 november 2008 om bekämpande av vissa former av och uttryck för rasism och främlingsfientlighet enligt strafflagstiftningen (EUT L 328, 2008, s. 55).
38      En formulering som, även om den är fullt meningsfull när det gäller att fastställa minimala straff, enligt min mening inte är den lämpligaste när det gäller maximala straff.
39      Punkterna 56–74 i begäran om förhandsavgörande.
40      Punkt 32 i den österrikiska regeringens skriftliga yttrande.
41      Dom av den 24 juni 2019, Poplawski (C‑573/17, EU:C:2019:530, punkt 2 i domslutet).
42      Punkt 52 i begäran om förhandsavgörande, vilken återges i punkt 22 i detta förslag till avgörande.
43      En överenskommelse om att begå ett brott bestraffas i allmänhet med ett straff som är lägre än straffet för själva brottet. Man måste dock skilja mellan en överenskommelse om att begå ett specifikt brott och det brott som består i att bilda eller leda en kriminell organisation, som har en viss stadga och varaktighet.
44      Min kursivering.
45      Punkt 39 i kommissionens skriftliga yttrande.