62011FJ0063_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci F‑63/11,
jejímž předmětem je žaloba podaná na základě článku 270 SFEU, jenž je použitelný na Smlouvu o ESAE na základě jejího článku 106a,
Luigi Macchia, bývalý dočasný zaměstnanec Evropské komise, s bydlištěm ve Woluwé-Saint‑Lambert (Belgie), zastoupený S. Rodriguesem, A. Blotem a C. Bernard‑Glanzem, advokáty,
žalobce,
proti
Evropské komisi,
zastoupené J. Currallem a D. Martinem, jako zmocněnci,
žalované,
SOUD PRO VEŘEJNOU SLUŽBU (třetí senát),
ve složení S. Van Raepenbusch (zpravodaj), předseda, I. Boruta a E. Perillo, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: G. Ruiz Plaza, asistentka,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 14. března 2012,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Žalobou došlou kanceláři Soudu dne 1. června 2011 se L. Macchia domáhá zejména zrušení implicitního rozhodnutí generálního ředitele Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) ze dne 12. srpna 2010, kterým se zamítá jeho žádost o prodloužení pracovní smlouvy dočasného zaměstnance.
Právní rámec
2. Pokud jde o základní právo na řádnou správu, článek 41 Listiny základních práv Evropské unie stanoví:
„1. Každý má právo na to, aby jeho záležitosti byly orgány, institucemi a jinými subjekty Unie řešeny nestranně, spravedlivě a v přiměřené lhůtě.
2. Toto právo zahrnuje především:
[…]
c) povinnost správních orgánů odůvodňovat svá rozhodnutí.“
3. Článek 2 pracovního řádu ostatních zaměstnanců Evropské unie (dále jen „PŘOZ“) zní:
„Pro účely tohoto pracovního řádu se ‚dočasnými zaměstnanci‘ rozumí:
a) [z]aměstnanci přijatí za účelem obsazení pracovních míst, která jsou uvedena na seznamu pracovních míst přiloženém k oddílu rozpočtu každého orgánu a která rozpočtový orgán označil za dočasná;
[…]“
4. Pokud jde o délku smluv dočasného zaměstnance ve smyslu čl. 2 písm. a) PŘOZ, článek 8 první pododstavec PŘOZ stanoví:
„Dočasní zaměstnanci, na které se vztahuje čl. 2 písm. a), mohou být přijati na dobu určitou nebo neurčitou. Smlouvy uvedených zaměstnanců, kteří jsou přijati na dobu určitou, nemohou být obnoveny více než jednou na dobu určitou. Každé další obnovení musí být na dobu neurčitou.“
5. Podle čl. 11 prvního pododstavce PŘOZ se ustanovení článků 11 až 26 Služebního řádu úředníků Evropské unie (dále jen „služební řád“) týkající se práv a povinností úředníků použijí obdobně.
6. Článek 47 PŘOZ stanoví:
„Kromě případu úmrtí končí pracovní poměr dočasných zaměstnanců:
[…]
b) pokud je smlouva uzavřena na dobu určitou:
i) k datu stanovenému ve smlouvě;
ii) na konci výpovědní doby sjednané ve smlouvě, která umožňuje zaměstnanci či orgánu její předčasné ukončení. […]“
7. Kromě toho dne 28. dubna 2004 přijala Evropská komise rozhodnutí C(2004) 1597 o maximální délce zaměstnávání dočasných zaměstnanců ve službách Komise (zveřejněné v Administrativních informacích č. 75-2004 ze dne 24. června 2004, dále jen „rozhodnutí Komise ze dne 28. dubna 2004“). Podle jeho čl. 1 odst. 2 písm. a) se rozhodnutí Komise ze dne 28. dubna 2004 uplatňuje především na dočasné zaměstnance zaměstnané podle čl. 2 písm. a) PŘOZ.
8. Článek 3 odst. 1 rozhodnutí Komise ze dne 28. dubna 2004 stanoví, že „celková kumulovaná doba zaměstnání dočasného zaměstnance činí během období dvanácti let nanejvýš šest let, bez ohledu na druh smluv či pracovních přidělení“. ( neoficiální překlad )
9. Pokud jde o dočasné zaměstnance přijímané OLAF, článek 4 rozhodnutí generálního ředitele OLAF ze dne 30. června 2005, o nové politice v oblasti přijímání a zaměstnávání dočasných zaměstnanců OLAF stanoví odchylně, že „maximální doba uvedená v čl. 3 odst. 1 rozhodnutí Komise [ze dne 28. dubna 2004] použitelná na dočasné zaměstnance OLAF je [osm] let během období [šestnácti] let“ (dále jen „pravidlo osmi let“). ( neoficiální překlad )
Skutkový základ sporu
10. Žalobce pracoval ve služebním poměru u Komise jako přidělený národní odborník po dobu čtyř let, a to ode dne 16. června 2003.
11. V roce 2005 zahájil OLAF výběrové řízení na přijetí dočasných zaměstnanců specializovaných především na oblast vyšetřování a analýzy informací. Výzva k podávání přihlášek uváděla, že úspěšní účastníci budou přijati do zaměstnání na dobu čtyř let s možností prodloužení, přičemž celková doba smlouvy nesmí v souladu s rozhodnutím ze dne 30. června 2005 přesáhnout osm let. Žalobce, který uspěl při zkouškách výběrového řízení, podepsal smlouvu dočasného zaměstnance ve smyslu čl. 2 písm. a) PŘOZ na dobu čtyř let s účinností od 1. května 2007, tedy až do 30. dubna 2011.
12. V roce 2009 se žalobce přihlásil do vnitřního výběrového řízení organizovaného Komisí pro přijetí administrátorů v platové třídě AD 8 specializovaných na boj proti podvodům, avšak jeho žádost o pracovní místo byla odmítnuta z důvodu, že neodpracoval jako úředník nebo dočasný zaměstnanec Komise minimálně tři roky.
13. Dne 12. dubna 2010 zaslal žalobce a čtyři další dočasní zaměstnanci pověřenému generálnímu řediteli OLAF žádost o obnovení smluv.
14. Vzhledem k tomu, že žalobce neobdržel žádnou odpověď, stala se tato žádost dne 12. srpna 2010 předmětem implicitního zamítavého rozhodnutí, proti kterému žalobce podal dne 10. listopadu 2010 stížnost v souladu s čl. 90 odst. 2 služebního řádu. Tuto stížnost zamítl generální ředitel OLAF jednající jako orgán oprávněný k uzavírání pracovních smluv (dále jen „OOUS“) rozhodnutím ze dne 22. února 2011. V tomto rozhodnutí OOUS, poté co zejména zmínil širokou posuzovací pravomoc správy v oblasti obnovování smluv s dočasným zaměstnancem uzavřených na dobu určitou, uvedl, že s „ohledem na rozpočtové možnosti, zájem služby a zásluhy a schopnosti [žalobce] […] nemůže vyhovět [jeho] žádosti o obnovení smlouvy“. OOUS pokračoval takto:
„Po skončení smlouvy [žalobce] bude totiž pracovní místo ‚podpora a dozor‘, na které je v rámci OLAF přidělen, přesunuto do oblasti vyšetřování.
Přesun tohoto rozpočtového místa se řadí k sérii opatření přijatých na základě opakovaných doporučení Účetního dvora [Evropské unie] obsažených ve zvláštní zprávě z roku 2005 o OLAF a prvních závěrech o auditu uskutečněném v roce 2010, ale i na základě doporučení dozorčího výboru OLAF obsažených v jeho výročních zprávách o činnostech a v jeho stanoviscích k rozpočtu, která se vyslovují pro soustředění činností OLAF na vyšetřování.
[…]
Dozorčí výbor OLAF ve svém stanovisku k rozpočtu pro rok 2010 zdůraznil, že OLAF musí hierarchicky uspořádat všechny své činnosti, aby zlepšil využívání lidských a finančních zdrojů, a zejména soustředit své zdroje na činnosti vyšetřování (jeho hlavní úloha) a nepřidělovat nové zaměstnance na administrativní podporu a koordinaci.
Právě v tomto kontextu bude rozpočtové místo, které zaujímá stěžovatel, přesunuto do oblasti vyšetřování, jakmile bude na základě strategických směrů OLAF definován požadovaný profil pro nový popis pracovního místa.“
Návrhová žádání účastníků řízení
15. Žalobce navrhuje, aby Soud:
– prohlásil projednávanou žalobu za přípustnou;
– „primárně:
– zrušil implicitní rozhodnutí přijaté dne 12. srpna 2010 generálním ředitelem OLAF jakožto OOUS neobnovit žalobcovu smlouvu [...];
– v rozsahu, v jakém je to třeba, zrušil rozhodnutí přijaté dne 22. února 2011 OOUS, kterým se zamítá stížnost podaná žalobcem [...];
v důsledku toho:
– žalobce byl opětovně přijat do pracovního poměru, který v OLAF zastával, v rámci prodloužení jeho smlouvy v souladu s požadavky služebního řádu;
– podpůrně a v případě, že by nebylo vyhověno výše formulovanému návrhu na opětovné přijetí do služebního poměru, uložil žalované povinnost k náhradě hmotné újmy, která žalobci vznikla, která se předběžně odhaduje ex aequo et bono
na rozdíl mezi platem, který pobíral jako dočasný zaměstnanec v rámci OLAF, a [platem, který pobírá] na místě, které v současnosti zastává, (tedy přibližně 3000 eur měsíčně), a to přinejmenším po dobu obdobnou době platnosti jeho původní smlouvy (4 roky), a nad rámec této doby za předpokladu, že by dotčená smlouva byla obnovena potřetí, což by mu založilo nárok na smlouvu na dobu neurčitou;
– [v] každém případě uložil žalované povinnost zaplatit částku stanovenou předběžně ex aequo et bono
na 5000 [eur] jako náhradu za nemajetkovou újmu, navýšenou o úroky z prodlení v zákonné výši od data vydání rozsudku;
– uložil žalované náhradu nákladů řízení.“
16. Komise navrhuje, aby Soud:
– zčásti žalobu odmítl jako nepřípustnou a zčásti ji zamítl jako neopodstatněnou;
– uložil žalobci náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
17. Úvodem je třeba poznamenat, že se žalobce domáhá zejména zrušení rozhodnutí OOUS ze dne 22. února 2011, které zamítá jeho stížnost. V tomto ohledu je třeba připomenout, že návrhová žádání, která formálně směřují ke zrušení rozhodnutí o zamítnutí stížnosti, mají v případě, kdy jako taková nemají samostatný obsah, ten účinek, že se Soudu předkládá akt, proti němuž byla podána stížnost (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 17. ledna 1989, Vainker v. Parlament, C‑293/87, bod 8; rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 6. dubna 2006, Camόs Grau v. Komise, T‑309/03, bod 43).
18. Jak vyplývá z bodu 14 výše, v projednávaném případě obsahuje rozhodnutí OOUS o zamítnutí stížnosti odůvodnění, které zjevně chybělo v implicitním zamítavém rozhodnutí, proti němuž směřovala stížnost. S ohledem na evolutivní povahu postupu před zahájením soudního řízení, musí být pro účely přezkumu legality původního aktu, který nepříznivě zasahuje do právního postavení, zohledněno odůvodnění obsažené v rozhodnutí o zamítnutí stížnosti, jelikož se na toto odůvodnění pohlíží tak, že uvedený akt doplňuje (v tomto smyslu viz rozsudek Tribunálu Evropské unie ze dne 9. prosince 2009, Komise v. Birkhoff, T‑377/08 P, body 58 a 59 a citovaná judikatura). Nicméně zkoumána je legalita původního aktu nepříznivě zasahujícího do právního postavení, a to s přihlédnutím k odůvodnění obsaženému v rozhodnutí o zamítnutí stížnosti. Vzhledem k tomu, že v projednávaném případě nemají návrhová žádání směřující ke zrušení rozhodnutí o zamítnutí stížnosti ze dne 22. února 2011 samostatný obsah, je třeba mít za to, že žaloba formálně směřuje proti implicitnímu rozhodnutí OOUS ze dne 12. srpna 2010, kterým byla zamítnuta žádost žalobce o obnovení smlouvy dočasného zaměstnance (dále jen „napadené rozhodnutí“).
K návrhovému žádáním směřujícímu ke zrušení
19. Žalobce uplatňuje na podporu své žaloby dva žalobní důvody, z nichž první vychází ze zjevně nesprávného posouzení a zneužití pravomoci a druhý z porušení zásady řádné správy a povinnosti jednat s náležitou péčí.
20. Oba žalobní důvody uplatněné žalobcem je třeba přezkoumat společně.
Argumenty účastníků řízení
– K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu ze zjevně nesprávného posouzení a ze zneužití pravomoci
21. Žalobce uvádí, že k odůvodnění neobnovení jeho smlouvy OOUS v prvé řadě uplatnil na jedné straně rozhodnutí Komise ze dne 28. dubna 2004, rozhodnutí generálního ředitele OLAF ze dne 30. června 2005, a zejména pravidlo osmi let, a na druhé straně technickou dohodu, ke které došlo dne 9. února 2007 mezi zástupci zaměstnanců, generálním ředitelstvím (GŘ) Komise „pro personál a administrativu“ a OLAF, kterou se generální ředitel OLAF zavázal k přizpůsobení pravidel týkajících se zaměstnávání dočasných zaměstnanců pravidlům platným v Komisi, přičemž se jednalo o technickou dohodu, která se měla uplatnit pouze na zaměstnance přijaté před 1. únorem 2006. Žalobce se v tomto smyslu opírá o různou neformální komunikaci, kterou vedl se svými nadřízenými, a o přípis pověřeného generálního ředitele OLAF ze dne 8. října 2010, zaslaný předsedovi místního výboru zaměstnanců, který upozornil vedení OLAF na situaci pěti dočasných zaměstnanců, včetně žalobce, kteří spolupodepsali žádost o obnovení smlouvy. Odmítnutí obnovit smlouvu žalobce tedy skutečně vyplývalo z automatického použití pravidla osmi let.
22. Interní správní rozhodnutí, jako je rozhodnutí generálního ředitele OLAF ze dne 30. června 2005, však nemohou vést k omezení působnosti norem vyšší právní síly, v projednávaném případě článku 8 PŘOZ, který nestanoví žádné časové omezení pro obnovení smlouvy zaměstnanců ve smyslu čl. 2 písm. a) PŘOZ. Takto rozhodl Tribunál Evropské unie v rozsudku ze dne 16. prosince 2010, Komise v. Petrilli (T‑143/09 P, body 31 a 35, dále jen „rozsudek Komise v. Petrilli“).
23. Žalobce zadruhé uvádí, že v rozhodnutí ze dne 22. února 2011, kterým byla zamítnuta stížnost, odůvodnil OOUS neobnovení jeho smlouvy služebním zájmem. Tato nová argumentace, která byla rovněž uplatněna v případě čtyř dalších dočasných zaměstnanců, kteří spolupodepsali žádost ze dne 12. dubna 2010, však byla uplatněna účelově.
24. Argumentace obsažená v zamítnutí stížnosti je podle tvrzení žalobce každopádně chybná, jelikož se OOUS již nemohl zprostit závazku přijatého generálním ředitelem OLAF v rámci technické dohody ze dne 9. února 2007, že se „v rozsahu, v němž je to možné“ politika OLAF v oblasti dočasných zaměstnanců přizpůsobí politice Komise, zejména tím, že se maximální doba služby dočasných zaměstnanců sníží na šest let.
25. Dále se před rozhodnutím o zamítnutí stížnosti nikdy neuvažovalo o přesunu činností OLAF směrem k vyšetřovací činnosti. Taková vůle k přesunům se objevila až po vyhlášení rozsudku Komise v. Petrilli, přičemž je pro žalobce navíc překvapivé, že doporučení Účetního dvora z roku 2005, která nebyla nikdy zmíněna během komunikace, kterou vedl žalobce se svými nadřízenými po podání své žádosti o obnovení smlouvy, byla náhle o šest let později zohledněna.
26. V každém případě přesun pracovního místa, které žalobce zastával, směrem k činnosti vyšetřování, nemůže odůvodnit neobnovení jeho smlouvy, protože sám by byl plně kompetentní v oblasti vyšetřování. Žalobce se v tomto ohledu odvolává na to, že byl úspěšným uchazečem otevřeného výběrového řízení OLAF pro přijetí dočasných zaměstnanců v roce 2005, dále požadavků vyžadovaných pro jeho poslední zaměstnání v rámci OLAF, jakož i zkušenosti, kterou nabyl v Itálii při finanční inspekci a v rámci evropské správy konkrétně v oblasti dozoru a vyšetřovací analýzy v oblasti boje proti podvodům a korupci. Konečně údajný přesun rozpočtového místa zastávaného žalobcem byl pouze hypotetický, neboť k němu mělo podle samotného znění rozhodnutí o zamítnutí jeho stížnosti dojít až tehdy, když „bude na základě strategických směrů OLAF definován požadovaný profil pro nový popis pracovního místa“; avšak profil pracovního místa dosud nebyl vytvořen ani nebyly definovány strategické směry OLAF.
27. Komise odpovídá, že odůvodnění použité OOUS k ospravedlnění neobnovení smlouvy žalobce může být v projednávaném případě jen odůvodněním obsaženým v rozhodnutí o zamítnutí stížnosti. Skutečnost, že v roce 2007 došlo k technické dohodě, tedy několik let před tím, než žalobce požádal o obnovení své smlouvy, a před samotným podpisem této smlouvy, je pro projednávaný spor zjevně bezvýznamná.
28. Konečně Komise připomíná širokou posuzovací pravomoc, kterou disponují unijní orgány při organizaci vlastních útvarů v závislosti na úlohách, které jsou jim svěřeny, a při přidělování personálu, který mají k dispozici s ohledem na tyto úlohy, pod podmínkou, že k tomuto přidělování dochází v zájmu služby, což vysvětluje, že obnovení smlouvy dočasného zaměstnance nepředstavuje právo, ale pouhou možnost ponechanou na posouzení příslušného orgánu: Komise v tomto ohledu cituje rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 15. října 2008, Potamianos v. Komise (T‑160/04, bod 30) a rozsudek Soudu ze dne 7. července 2009, Bernard v. Europol (F‑54/08, bod 46). Komise má za to, že OOUS v projednávaném případě plně odůvodnil napadené rozhodnutí s ohledem na zájem služby, který je dynamickým konceptem, jehož definice, která ponechává správě širokou posuzovací pravomoc, se v průběhu času liší.
29. Komise uvádí, že jak Účetní dvůr, tak dozorčí výbor OLAF vydaly doporučení za účelem přesunu určitých druhů pracovních míst, včetně pracovního místa zastávaného žalobcem, do oblasti vyšetřování. Komise dodává, že nebyla zpochybněna kvalita práce vykonávané žalobcem po dobu trvání jeho smlouvy, ale že v kontextu zamýšlených přesunů personálu nebylo obnovení jeho smlouvy nezbytné ani nebylo odůvodněno zájmem nadřazeným zájmu služby, který by nebylo možno postavit na roveň osobnímu zájmu žalobce na obnovení jeho smlouvy.
30. Nemůže jít ani o zneužití pravomoci. Jedinou skutečností vznesenou žalobcem na podporu této výtky je tvrzení, že se argumentace obsažená v rozhodnutí o zamítnutí stížnosti objevila až po vyhlášení rozsudku Komise v. Petrilli. Nejedná se však o dostatečný nepřímý důkaz, který by mohl prokázat, že OOUS odmítl obnovit smlouvu žalobce, aby dosáhl jiných cílů než uvedených. Navíc Komise uvádí, že z judikatury nevyplývá, že nemá v rámci své široké posuzovací pravomoci ohledně služebního zájmu možnost přijímat interní rozhodnutí s obecnou působností, kterými si sama omezí výkon posuzovací pravomoci v oblasti obnovování smluv na dobu určitou. Unijní soud jí zakazuje jen úplné vzdání se využití posuzovací pravomoci v individuálních případech.
31. Komise dodává, že se rozsudek Komise v. Petrilli týkal případu smluvního zaměstnance ve smyslu článku 3b PŘOZ a byl odůvodněn čl. 88 prvním pododstavcem písm. b) PŘOZ použitelným na tuto kategorii zaměstnanců. Pro dočasné zaměstnance ve smyslu čl. 2 písm. a) PŘOZ, kterým je žalobce, srovnatelné ustanovení neexistuje.
32. Komise rovněž poznamenává, že pracovní místo „legal officer“ (zaměstnanec odpovědný za administrativní podporu a koordinaci) zastávané žalobcem bylo po jeho odchodu přeměněno na pracovní místo „policy officer“ (zaměstnanec odpovědný za oblast politik), který je pověřen konkrétně předcházením podvodům v souladu s novými strategickými směry OLAF, jak jsou definovány ve sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru, Výboru regionů a Účetnímu dvoru o strategii Komise proti podvodům [SEC(2011) 791 final], které předcházení podvodům považuje za prioritní. Komise v tomto ohledu zdůrazňuje, že pro OLAF je nezbytné využít „osvěžení“ znalostí jeho zaměstnanců prostřednictvím náboru osob, které mají nedávné zkušenosti získané v členských státech, zejména v současném kontextu ekonomické krize, který zvyšuje riziko podvodu.
33. Ve výsledku žalobce podle tvrzení Komise neprokázal, že se OOUS v projednávaném případě zcela vzdal své posuzovací pravomoci ani že odmítnutí obnovit smlouvu žalobce bylo zjevně v rozporu se služebním zájmem.
34. Na jednání Komise upřesnila, že pracovní místo zastávané žalobcem, které bylo po jeho odchodu přeměněno na pracovní místo „policy officer“, bylo mezitím přiděleno dočasnému zaměstnanci ve smyslu čl. 2 písm. a) PŘOZ. Rovněž poznamenala, že i za předpokladu, že by se jí Soud, který k tomu nemá pravomoc, na toto téma dotázal, není povinna přesně uvést důvody, které ji vedly k odmítnutí obnovit smlouvu na dobu určitou nebo uzavřít novou smlouvu s dočasným zaměstnancem, jehož původní smlouva skončila.
– K druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení zásady řádné správy a povinnosti jednat s náležitou péčí
35. Žalobce OOUS vytýká, že nedodržel požadavky řádné správy a povinnosti jednat s náležitou péčí, jejichž dodržení měl žalobce právo od něj očekávat. Podle článku 8 PŘOZ může totiž odmítnutí obnovit smlouvu s dočasným zaměstnancem vyplývat jen z individuálního přezkumu konkrétní situace dotčeného zaměstnance, jeho schopností a služby, kterou je schopen poskytnout orgánu. V projednávaném případě však nebylo zohledněno posouzení vedoucího odboru žalobce, podle kterého by jeho odchod vedl k narušení kontinuity služby, ani kladná hodnocení obsažená v hodnotící zprávě žalobce za rok 2009 ani odbornost žalobce, zejména v oblasti strukturálních fondů, která ho činila zvláště nezbytným pro řádné fungování služby. Žalobce se na jednání odvolával na příručku, kterou v roce 2011, před skončením své smlouvy, vypracoval pro vyšetřovatele OLAF a ve které je sestaven seznam varovných signálů nezbytných pro odhalení případů podvodu.
36. V každém případě měl OOUS přezkoumat možnost prodloužit smlouvu žalobce až do okamžiku, kdy skutečně dojde k údajnému přesunu jeho pracovního místa, nebo dále možnost přidělit žalobce na místo vyšetřovatele, které bude třeba po tomto přesunu obsadit. Žalobce se v tomto ohledu opírá o rozsudky Soudu ze dne 9. prosince 2010, Schuerings v. ETF (F‑87/08, bod 59, který je předmětem kasačního opravného prostředku u Tribunálu Evropské unie, věc T‑107/11 P) a Vandeuren v. ETF (F‑88/08, bod 60, který je předmětem kasačního opravného prostředku u Tribunálu Evropské unie, věc T‑108/11 P).
37. Komise sice nepopírá skutečnost, že hodnotící zpráva žalobce za rok 2009 vyzněla kladně, avšak odpovídá, že tato skutečnost není sama o sobě relevantní k prokázání toho, že služební zájem vyžadoval prodloužení smlouvy žalobce. Takový názor by vedl k záměně služebního zájmu a osobního zájmu každého dočasného zaměstnance, který je v hodnotící zprávě hodnocen příznivě, takže by v tomto případě měla dotčená osoba právo na obnovení smlouvy na dobu určitou, či dokonce na uzavření smlouvy na dobu neurčitou. Navíc, jak Soud rozhodl v rozsudku ze dne 27. listopadu 2008, Klug v. EMEA (F‑35/07, bod 79), osobní zájem dotyčného zaměstnance nemůže být nikdy pro orgán určující, i když musí být zohledněn při posouzení služebního zájmu. OOUS disponuje širokou pravomocí pro posouzení služebního zájmu a toto posouzení může být sankcionováno jen tehdy, když se zjevně prokáže, že odmítnutí obnovit smlouvu s dočasným zaměstnancem nemělo racionální vazbu s tímto zájmem anebo že toto odůvodnění bylo ve skutečnosti založeno na nepřípustném důvodu, což nebylo v projednávaném případě prokázáno.
38. Komise má rovněž za to, že podle judikatury nese důkazní břemeno ohledně zásahu do obecného zájmu žalobce, a to proto, aby byla zajištěna presumpce legality, která se váže ke správním rozhodnutím.
39. Konečně, pokud jde o povinnost jednat s náležitou péčí, Komise zpochybňuje opodstatněnost řešení přijatého Soudem ve výše uvedených rozsudcích Schuerings v. ETF a Vandeuren v. ETF a uvádí, že oba tyto rozsudky jsou předmětem kasačních opravných prostředků podaných žalovanými k Tribunálu Evropské unie. Komise má za to, že se tato judikatura, která se týká zaměstnanců zaměstnaných v režimu smluv na dobu neurčitou, každopádně nemůže použít na osoby, které mají smlouvy na dobu určitou, jejichž platnost skončila.
Závěry Soudu
40. Úvodem je nutno konstatovat, že v rozhodnutí o zamítnutí stížnosti, které bylo přijato po vyhlášení rozsudku Komise v. Petrilli, který zamítl kasační opravný prostředek podaný Komisí proti rozsudku Soudu ze dne 29. ledna 2009, Petrilli v. Komise (F‑98/07), OOUS neodkazoval na pravidlo osmi let k odůvodnění neobnovení smlouvy žalobce, ale opřel se o širokou posuzovací pravomoc, kterou má v oblasti prodlužování smluv s dočasným zaměstnancem uzavřených na dobu určitou, přičemž uvedl, že s „ohledem na rozpočtové možnosti, zájem služby a zásluhy a schopnosti [žalobce] […] nemůže vyhovět [jeho] žádosti o obnovení smlouvy“.
41. Okolnost, že se tímto OOUS při zamítnutí stížnosti odchýlil od dřívějších úvah, zejména od úvah obsažených v přípisu generálního ředitele OLAF ze dne 8. října 2010 o dosahu pravidla osmi let, a použil jiné důvody související s „rozpočtovými možnostmi“, zájmem služby a zásluhami a schopnostmi žalobce, nemůže sama o sobě vést k protiprávnosti rozhodnutí neobnovit smlouvu, jelikož cílem řízení o stížnosti je právě umožnit OOUS, aby znovu přezkoumal napadené rozhodnutí, v projednávané věci implicitní rozhodnutí, s ohledem na výtky vznesené stěžovatelem, a to případně tak, že změní odůvodnění, které mohlo vyplynout z kontextu, do kterého toto rozhodnutí zapadalo. Jak bylo připomenuto v rámci přezkumu předmětu návrhového žádání směřujícího ke zrušení (bod 18 výše), musí být tedy legalita napadeného rozhodnutí přezkoumána s přihlédnutím k odůvodnění obsaženému v rozhodnutí o zamítnutí stížnosti.
42. Za těchto okolností není třeba zkoumat výtku směřující proti odůvodnění, které není uvedeno v rozhodnutí o zamítnutí stížnosti, a vychází z pravidla osmi let, o kterém navíc spis neuvádí, že bylo nakonec v projednávaném případě skutečně použito. Taková výtka tedy musí být považována za irelevantní.
43. Pokud jde o žalobní důvod vycházející ze zjevně nesprávného posouzení, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury nemá dočasný zaměstnanec, který má smlouvu na dobu určitou, v zásadě právo na obnovu své smlouvy, jelikož toto obnovení je pouhou možností, která podléhá podmínce, že je v souladu se zájmem služby (v tomto smyslu viz rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 6. února 2003, Pyres v. Komise, T‑7/01, bod 64, a výše uvedený rozsudek Bernard v. Europol, bod 44).
44. Na rozdíl od úředníků, kterým služební řád zaručuje stálost zaměstnání, se totiž na dočasné zaměstnance vztahuje jiný režim, jehož základem je pracovní smlouva uzavřená s dotčeným orgánem. Z článku 47 odst. 1 písm. b) PŘOZ vyplývá, že se doba pracovního poměru mezi orgánem a dočasným zaměstnancem přijatým na dobu určitou řídí právě podmínkami stanovenými ve smlouvě uzavřené stranami.
45. Dále rovněž ustálená judikatura přiznává s ohledem na příslušná ustanovení PŘOZ správě širokou posuzovací pravomoc v oblasti obnovování smluv (v tomto smyslu viz rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 17. října 2002, Cocchi a Hainz v. Komise, T‑330/00 a T‑114/01, bod 82; rozsudek Soudu ze dne 23. listopadu 2010, Gheysens v. Rada, F‑8/10, bod 75). Přezkum soudu se rovněž musí omezit na posouzení otázky, zda se s ohledem na způsoby a prostředky, na jejichž základě správa učinila své posouzení, držela správa v nenapadnutelných mezích a neužila svou pravomoc zjevně nesprávným způsobem.
46. Komise na jednání z předcházejících úvah vyvodila, že Soud nemůže vykonat žádný přezkum odůvodnění napadeného rozhodnutí, které spadá do diskreční pravomoci správy.
47. Na to je třeba Komisi odpovědět, že i když má správa širokou posuzovací pravomoc, vykonává přesto Soud, k němuž byla podána žaloba na neplatnost aktu přijatého v rámci výkonu takové pravomoci, přezkum legality tohoto aktu, který se projevuje v různých ohledech, nezávisle na tom, zda existuje formální povinnost odůvodnění, či nikoliv.
48. Soud tak může být požádán o přezkum, zda správa nezaložila své rozhodnutí na nepřesných nebo neúplných skutkových okolnostech (v tomto smyslu viz rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 26. října 2004, Brendel v. Komise, T‑55/03, bod 60). Za tímto účelem musí Soud ověřit, zda správa efektivně vykonala své pravomoci, kterými je nadána za účelem zjištění skutečností, na kterých se zakládá její rozhodnutí, tak že vzala v úvahu všechny relevantní skutečnosti (v tomto smyslu viz rozsudky Soudního dvora ze dne 15. února 2005, Komise v. Tetra Laval, C‑12/03 P, bod 39, a ze dne 10. července 2008, Bertelsmann a Sony Corporation of America v. Impala, C‑413/06 P, bod 145; rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 27. září 2006, Dresdner Bank v. Komise, T‑44/02 OP, T‑54/02 OP, T‑56/02 OP, T‑60/02 OP a T‑61/02 OP, bod 67). Soud může též považovat za nezbytné přezkoumat, zda správa provedla podrobný či konkrétní přezkum relevantních skutečností projednávaného případu tak, aby byl tento přezkum pečlivý a nezávislý (ohledně srovnávacího přezkumu zásluh úředníků, kteří jsou kandidáty na povýšení, viz rozsudky Soudu prvního stupně ze dne 30. listopadu 1993, Perakis v. Parlament, T‑78/92, bod 16, a ze dne 8. května 2001, Caravelis v. Parlament, T‑182/99, bod 32; rovněž viz rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 13. července 2006, Shandong Reipu Biochemicals v. Rada, T‑413/03, bod 63).
49. Soudu tedy přísluší, aby v rámci žalobních důvodů uplatněných žalobcem ověřil, zda se správa nedopustila zjevného pochybení při posouzení skutečností, které použila pro účely přijetí napadeného rozhodnutí. Přitom v takovém kontextu, jako je kontext tohoto sporu, kdy je správě přiznaná široká posuzovací pravomoc, určení, že se tato správa dopustila zjevně nesprávného posouzení skutkového stavu, které může odůvodnit zrušení rozhodnutí přijatého na základě tohoto posouzení, předpokládá, že důkazy, které musí předložit žalobce, jsou dostatečné k tomu, aby se posouzení správy stalo nepřijatelným (v tomto smyslu viz rozsudky Soudu prvního stupně ze dne 12. prosince 1996, AIUFFASS a AKT v. Komise, T‑380/94, bod 59, a ze dne 12. února 2008, BUPA a další v. Komise, T‑289/03, bod 221).
50. Ještě je třeba dodat, že podle ustálené judikatury povinnost jednat s náležitou péčí, jakož i zásada řádné správy implikují zejména to, že pokud příslušný orgán rozhoduje o situaci úředníka nebo zaměstnance, a to i v rámci výkonu široké posuzovací pravomoci, vezme v úvahu veškeré skutečnosti, které mohou ovlivnit jeho rozhodnutí, tedy nejen služební zájem, ale i zájem dotyčného úředníka či zaměstnance (ohledně organizace služby viz rozsudky Soudního dvora ze dne 28. května 1980, Kuhner v. Komise, 33/79 a 75/79, bod 22, a ze dne 29. října 1981, Arning v. Komise, 125/80, bod 19). Přezkum unijního soudu se nicméně s ohledem konkrétně na rozsah posuzovací pravomoci, kterou jsou nadány orgány při posuzování služebního zájmu, musí omezit na otázku, zda příslušný orgán jednal v rozumných mezích a nepoužil svou posuzovací pravomoc nesprávným způsobem (například viz rozsudky Soudu prvního stupně ze dne 6. července 1999, Séché v. Komise, T‑112/96 a T‑115/96, body 147 až 149, a ze dne 2. března 2004, Di Marzio v. Komise, T‑14/03, body 99 a 100).
51. S ohledem na předcházející úvahy je nyní třeba přezkoumat argumenty uplatněné žalobcem na podporu žalobních důvodů vycházejících ze zjevně nesprávného posouzení a porušení zásady řádné správy a povinnosti jednat s náležitou péčí.
52. Z rozhodnutí o zamítnutí stížnosti vyplývá, že OOUS nemohl vyhovět žádosti žalobce o obnovení jeho smlouvy „s ohledem na rozpočtové možnosti, zájem služby a zásluhy a schopnosti [žalobce]“. V tomto rozhodnutí upřesnil, že pracovní místo zastávané žalobcem bude „přesunuto do oblasti vyšetřování“, že tento přesun je součástí řady reorganizačních opatření OLAF přijatých na základě doporučení zejména Účetního dvora a dozorčího výboru OLAF, ve prospěch „soustředění“ činností OLAF na „činnosti vyšetřování“, které jsou jeho „hlavní úlohou“, a že „v tomto kontextu bude rozpočtové místo, které zastává stěžovatel, přesunuto do oblasti vyšetřování, jakmile bude na základě strategických směrů OLAF definován požadovaný profil pro nový popis pracovního místa“.
53. Zaprvé je jasné, že „rozpočtové možnosti“, na které odkazuje rozhodnutí o zamítnutí stížnosti, nemohly být bez dalšího vysvětlení na překážku uzavření nové smlouvy se žalobcem, neboť ze samotného tohoto rozhodnutí vyplývá, že pracovní místo žalobce mělo být „přeměněno“ na pracovní místo spojené s funkcemi vyšetřování. Jak totiž vyplývá z vysvětlení poskytnutých Komisí na jednání, pracovní místo zastávané žalobcem bylo přeměněno na místo „policy officer“ odpovědného zvláště za předcházení podvodům a nyní jej zastává dočasný zaměstnanec ve smyslu čl. 2 písm. a) PŘOZ, což přesně odpovídá povaze rozpočtového místa, jež zastával žalobce.
54. Je zřejmé, že žalobce ve své žádosti ze dne 12. dubna 2010 výslovně požadoval jen „obnovení své smlouvy“. Nicméně OOUS příslušelo na základě jeho povinnosti jednat s náležitou péčí, aby tuto žádost, kterou se žalobce v zásadě snažil dosáhnout pokračování svého pracovního poměru v rámci OLAF, pojal v plném rozsahu tím, že měl zejména přezkoumat, zda neexistuje jiné pracovní místo dočasného zaměstnance ve smyslu čl. 2 písm. a) PŘOZ, na jehož obsazení by mohla být smlouva žalobce ve služebním zájmu platně obnovena (výše uvedené rozsudky Schuerings v. ETF, body 58 a 60, a Vandeuren v. ETF, body 59 a 60). Komise, aniž popřela existenci takových pracovních míst, však na jednání uvedla, že OOUS tento přezkum neprovedl, jelikož se domníval, že takovou povinnost neměl.
55. Zadruhé se Komisi nepodařilo Tribunálu vysvětlit, v jaké míře OOUS skutečně zohlednil „zásluhy a schopnosti“ žalobce zmíněné v rozhodnutí o zamítnutí stížnosti, k odůvodnění zamítnutí žádosti o obnovení smlouvy, a to s ohledem na velmi kladná hodnocení vyjádřená přímým nadřízeným žalobce, zejména v jeho posledních hodnotících zprávách, na které se žalobce odvolával jak ve svých písemných podáních, tak na jednání. Komise navíc nezpochybnila zásluhy a schopnosti žalobce. Naopak na jednání uvedla, že i když je pravda, že zásluhy a schopnosti žalobce nemohou jako takové odůvodnit ukončení pracovního poměru, nestačí k tomu, aby odůvodnily obnovení smlouvy nebo uzavření nové smlouvy se žalobcem. Takové obecně formulované tvrzení, které na jednání nedoprovázelo sebemenší upřesnění či komentář alespoň o odborné kvalifikaci žalobce související s činnosti vyšetřování, již OLAF považuje za prioritní, nemůže Soud zohlednit jako dostatečně vážný důvod, který by z pohledu zásluh a schopností žalobce odůvodnil rozhodnutí neobnovit jeho smlouvu. Za těchto podmínek musí být odkaz na zásluhy a schopnosti žalobce obsažený v napadeném rozhodnutí o zamítnutí stížnosti považován za formulaci, která nemá pro posouzení opodstatněnosti napadeného rozhodnutí reálný význam.
56. Zatřetí a nakonec odkázala Komise na služební zájem. Rozhodnutí o zamítnutí stížnosti v tomto ohledu uvádí, že došlo k přesunutí pracovního místa na činnosti vyšetřování, které spadají pod hlavní úlohu OLAF.
57. V tomto ohledu je s ohledem na hodnotící zprávy žalobce a jeho odbornou kvalifikaci nutno konstatovat, že má dlouhodobé zkušenosti v oblasti boje proti podvodům a že jeho zásluhy při výkonu funkce „legal officer“, kterou naposledy zastával v rámci OLAF, byly náležitě oceněny jeho přímým nadřízeným, právě z důvodu jeho odborných schopností a znalostí. Komise bez jakéhokoliv upřesnění ve vztahu k tomuto zjištění tvrdí, že žalobce nebyl kvalifikován zastávat nové pracovní místo „policy officer“, na které bylo přeměněno jeho bývalé pracovní místo, ačkoliv se popis tohoto nového místa zásadně neliší od popisu jeho bývalého pracovního místa.
58. Ze spisu sice nevyplývá, že služební zájem vyžadoval konkrétně to, aby byl na toto nové místo „policy officer“ jmenován žalobce, ani to, že odmítnutí zachovat pracovní poměř mezi žalobcem a OLAF bylo jako takové v rozporu se služebním zájmem, jelikož správa může být ve služebním zájmu a v rámci své politiky zaměstnanosti nucena v případě reorganizace svých činností rozvázat spolupráci se zaměstnanci, byť zasloužilými.
59. Nicméně ze spisu a z vysvětlení poskytnutých Komisí na jednání vyplývá, že se správa v rámci své politiky obnovování smluv se zaměstnanci především snažila jednat ve prospěch „osvěžení“ znalostí zaměstnanců, což jí umožňovalo vyhnout se jakémukoliv prodloužení smlouvy nebo zachování pracovních poměrů, které by nakonec mohlo vést k uzavření smluv na dobu neurčitou. Tato vůle bránila v projednávaném případě tomu, aby se správa snažila konkrétně najít možnost zachovat pracovní poměr se žalobcem na jiném pracovním místě dočasného zaměstnance v rámci OLAF.
60. Nicméně Soud, ačkoli mu nepřísluší, aby přezkoumával volbu zaměstnanecké politiky, pro kterou se orgán rozhodl, aby úspěšně provedl úkoly, které jsou mu svěřeny, může v případě, že je k němu jako v projednávané věci podán návrh na zrušení aktu, kterým se zamítá obnovení smlouvy s dočasným zaměstnancem, platně ověřit, zda důvody zohledněné správou nemohou zpochybnit základní kritéria a podmínky stanovené zákonodárcem ve služebním řádu, které mají smluvním zaměstnancům zajistit možnost požívat, případně na dohlednou dobu, určité kontinuity zaměstnání. Tak je třeba chápat čl. 8 první pododstavec PŘOZ, který stanoví, že smlouvy dočasných zaměstnanců ve smyslu čl. 2 písm. a) PŘOZ nemohou být obnoveny více než jednou na dobu určitou a každé další obnovení musí být na dobu neurčitou, což může být právě považováno za preventivní opatření určené k boji proti nejistotě zaměstnání (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 8. března 2012, Huet, C‑251/11, bod 37). Tento výklad je podpořen povinností jednat s náležitou péčí, ze které bylo zejména vyvozeno, že je věcí příslušného orgánu, aby přezkoumal, zda neexistuje pracovní místo, na které by mohl být dočasný zaměstnanec přijat nebo převeden ve služebním zájmu a s ohledem na přednostní požadavky daného případu.
61. Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že OOUS v rámci své široké posuzovací pravomoci ohledně žádosti o obnovení žalobcovy smlouvy s dočasným zaměstnancem porušil svou povinnost jednat s náležitou péčí a článek 8 PŘOZ tím, že abstraktně odkázal na „rozpočtové možnosti“ a „zásluhy a schopnosti žalobce“, přičemž opomenul v rámci individuálního přezkumu konkrétní situace žalobce a služeb, které je schopen poskytnout orgánu, zjistit, zda nelze nalézt rovnováhu mezi služebním zájmem, který sledoval, a přidělením žalobci nových úkolů a funkcí, a tedy možností obnovit jeho smlouvu nebo uzavřít novou smlouvu dočasného zaměstnance. Tímto postupem OOUS obecně a neosobně omezil možnosti nabízené čl. 8 prvním pododstavcem PŘOZ obnovovat smlouvy s dočasným zaměstnancem ve smyslu čl. 2 písm. a) PŘOZ, aby se dotyčným smluvním zaměstnancům zajistila určitá kontinuita zaměstnávání.
62. V důsledku toho je třeba z tohoto důvodu zrušit napadené rozhodnutí. Rovněž s ohledem na okolnost, že Komise nezohlednila všechny relevantní okolnosti dotčeného případu, nelze rozhodnout o otázce, zda se Komise při posouzení těchto okolností dopustila zjevně nesprávného posouzení.
K návrhovému žádání směřujícímu k opětovnému dosazení žalobce do funkce a k uložení Komisi náhrady vzniklé majetkové újmy
63. Žalobce se domáhá toho, aby byl v důsledku zrušení rozhodnutí OOUS neobnovit jeho smlouvu dočasného zaměstnance znovu dosazen do funkce, kterou zastával v rámci OLAF, nebo v případě, že by jeho žádosti o opětovné dosazení do funkce nebylo vyhověno, aby mu byl zaplacen rozdíl mezi odměnou, kterou dříve pobíral jako dočasný zaměstnanec OLAF, a odměnou, kterou pobírá v současnosti, a to po dobu čtyř let, či dokonce déle v případě, že by jeho smlouva byla prodloužena potřetí, na dobu neurčitou.
64. Pokud jde o žádost žalobce o opětovné dosazení do funkce v rámci OLAF, je třeba připomenout, že zrušení určitého aktu soudem má za následek, že tento akt je se zpětnou účinností odstraněn z právního řádu, a pokud byl zrušený akt již vykonán, odstranění jeho účinku vyžaduje, aby byl obnoven právní stav, v jakém se žalobce nacházel před přijetím tohoto aktu (rozsudek Soudu ze dne 26. října 2006, Landgren v. ETF, F‑1/05, bod 92, a ze dne 26. května 2011, Kalmár v. Europol, F‑83/09, bod 88, který je předmětem kasačního opravného prostředku projednávaného Tribunálem Evropské unie, věc T‑455/11 P). Dále v souladu s článkem 266 SFEU je orgán, jehož akt byl prohlášen za neplatný, povinen „přijmout opatření vyplývající z rozsudku, který je mu určen“.
65. V tomto ohledu je třeba dále zdůraznit, že napadené rozhodnutí bylo zrušeno, neboť OOUS nepřezkoumal, zejména s ohledem na jeho povinnost jednat s náležitou péčí, úplně a podrobně skutečnosti s ohledem na služební zájem a zásluhy a schopnosti žalobce.
66. V tomto kontextu nelze každopádně vyloučit, že OOUS bude mít za to, že může po novém úplném a podrobném přezkumu spisu, při kterém zohlední odůvodnění tohoto rozsudku, přijmout znovu rozhodnutí o neobnovení žalobcovy smlouvy dočasného zaměstnance.
67. V důsledku toho nemůže Soud Komisi uložit povinnost, aby žalobci vyplatila plat od data, kdy OOUS protiprávně rozhodl, že žalobcovu smlouvu neobnoví. Z toho vyplývá, že návrhovému žádání žalobce nelze v tomto směru vyhovět.
K návrhovému žádání směřujícímu k tomu, aby byla Komisi uložena náhrada vzniklé nemajetkové újmy
68. Žalobce se v zásadě domáhá náhrady nemajetkové újmy, kterou údajně utrpěl jak z důvodu protiprávností vytýkaných OOUS v rámci jeho návrhového žádání směřujícího ke zrušení rozhodnutí, tak z důvodu nedostatku řádné péče, či dokonce nedbalosti, se kterou OOUS zacházel s jeho případem. Svou nemajetkovou újmu předběžně odhaduje na 5 000 eur.
69. Je však nutno konstatovat, že žaloba neobsahuje sebemenší poznatek k otázce, zda nelze tvrzenou nemajetkovou újmu plně nahradit zrušením napadeného rozhodnutí, které bylo příčinou vzniku této újmy.
70. V důsledku toho je třeba zamítnout návrh na náhradu nemajetkové újmy.
K nákladům řízení
71. Podle čl. 87 odst. 1 jednacího řádu, s výhradou ostatních ustanovení osmé kapitoly druhé hlavy uvedeného řádu, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Podle druhého odstavce tohoto článku může Soud v souladu s požadavky ekvity rozhodnout, že se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží pouze částečná náhrada nákladů řízení nebo se mu náhrada nákladů řízení neuloží.
72. Z důvodů uvedených v tomto rozsudku vyplývá, že žalobce měl úspěch ve svých hlavních návrhových žádáních, a sice zrušení napadeného rozhodnutí. Dále v návrhových žádáních výslovně požadoval, aby byla Komisi uložena náhrada nákladů řízení. Vzhledem k tomu, že okolnosti projednávaného případu neodůvodňují použití ustanovení čl. 87 odst. 2 jednacího řádu, je tedy třeba rozhodnout, že Komise ponese vlastní náklady řízení a ukládá se jí náhrada nákladů vynaložených žalobcem.
Výrok
Z těchto důvodů
SOUD PRO VEŘEJNOU SLUŽBU
(třetí senát)
rozhodl takto:
1) Rozhodnutí generálního ředitele Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) ze dne 12. srpna 2010, kterým se zamítá žádost o prodloužení smlouvy dočasného zaměstnance L. Macchii, se zrušuje.
2) Ve zbývající části se žaloba zamítá.
3) Komise ponese vlastní náklady řízení a ukládá se jí náhrada nákladů L. Macchii.