Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATA GENERALE
ĆAPETA
presentate il 16 aprile 2026 (1)
Causa C-555/24 P
Magistrats européens pour la démocratie et les libertés (Medel),
International Association of Judges,
Association of European Administrative Judges,
Stichting Rechters voor Rechters
contro
Consiglio dell’Unione europea
(Impugnazione – Dispositivo per la ripresa e la resilienza – Regolamento (UE) 2021/241 – Decisione di esecuzione del Consiglio relativa all'approvazione della valutazione del piano per la ripresa e la resilienza della Polonia – Traguardi – Stato di diritto – Indipendenza dei giudici – Ricorso di annullamento – Associazione rappresentativa dei giudici – Legittimazione attiva – Articolo 263, quarto comma, TFUE – Incidenza diretta – Incidenza individuale – Associazione che agisce per conto dei suoi membri – Associazione che agisce in nome proprio – Tutela giurisdizionale effettiva)
Indice
I.
Introduzione
II.
Antefatti
A.
Dispositivo per la ripresa e la resilienza
B.
Fatti che hanno condotto al procedimento dinanzi al Tribunale
1.
Decisione controversa
2.
Conseguenze
III.
Procedimenti dinanzi al Tribunale e ordinanza impugnata
IV.
Procedimento dinanzi alla Corte di giustizia
V.
Analisi
A.
Sulla ricevibilità delle censure relative ai traguardi F2G e F3G
1.
Primo motivo di impugnazione (incidenza diretta nei confronti dei giudici polacchi interessati dalle decisioni della Sezione disciplinare)
a)
Sintesi delle principali argomentazioni delle parti
b)
Valutazione
1)
Prima condizione ai fini dell'incidenza diretta
2)
Seconda condizione ai fini dell'incidenza diretta
2.
Prima parte del secondo motivo di impugnazione (incidenza diretta nei confronti dei giudici polacchi che non sono stati interessati da decisioni della Sezione disciplinare)
a)
Sintesi delle principali argomentazioni delle parti
b)
Valutazione
B.
Sulla ricevibilità delle domande relative al traguardo F1G
1.
Sulla seconda parte del secondo motivo di impugnazione (incidenza diretta nei confronti di tutti i giudici polacchi nonché dei giudici degli altri Stati membri e del SEE)
a)
Tutti i giudici polacchi
b)
Giudici di altri Stati membri e del SEE
2.
Terzo motivo di impugnazione (legittimazione ad agire delle associazioni in nome proprio nelle circostanze del caso di specie)
a)
Sintesi delle principali argomentazioni delle parti
b)
Valutazione
C.
Legittimazione ad agire delle associazioni in nome proprio
1.
Argomenti relativi al sistema giudiziario disfunzionale in Polonia
2.
Importanza delle associazioni per la democrazia partecipativa
3.
Argomenti relativi alla legittimazione ad agire dei ricorrenti privilegiati
4.
Sulla rilevanza della sentenza KlimaSeniorinnen
5.
Quali sono gli interessi propri delle associazioni?
6.
Che cosa si intende per incidenza diretta e che cosa si intende per incidenza individuale con riferimento ad un'associazione?
VI.
Conseguenze
A.
Legittimazione ad agire delle associazioni che agiscono per conto dei propri membri
B.
Legittimazione delle associazioni ad agire in nome proprio
VII.
Sulle spese
VIII.
Conclusione
I.      Introduzione
1.        Quando un'associazione che rappresenta interessi collettivi può adire direttamente i giudici dell'Unione?
2.        Tale questione è al centro della presente impugnazione.
3.        Quattro associazioni che rappresentano giudici hanno proposto dinanzi al Tribunale taluni ricorsi di annullamento avverso una decisione del Consiglio dell’Unione europea che approva il piano per la ripresa e la resilienza della Repubblica di Polonia, che contiene traguardi che richiedono alcune modifiche nel sistema giudiziario di tale Stato membro.
4.        Tali ricorsi sono stati respinti dal Tribunale con la motivazione che dette associazioni non erano legittimate a presentarli in base al diritto dell'Unione.
II.    Antefatti
A.      Dispositivo per la ripresa e la resilienza
5.        Sebbene la presente impugnazione verta unicamente sulla questione della legittimazione ad agire per promuovere un ricorso di annullamento e, pertanto, sulla ricevibilità dello stesso, il merito del ricorso riguarda il finanziamento dell'Unione a titolo di uno dei suoi strumenti finanziari, ossia il dispositivo per la ripresa e la resilienza (in prosieguo: il «dispositivo»). Per comprendere e trattare la presente causa è necessaria una breve spiegazione di detto strumento.
6.        Il dispositivo, istituito dal regolamento (UE) 2021/241 (il «regolamento sul dispositivo»), (2) è il principale strumento di finanziamento del programma Next Generation EU
(3), concordato a seguito della pandemia di Covid -19 (4) . Il dispositivo è uno strumento di finanziamento temporaneo, utilizzato solo nel quadro pluriennale 2021-2027 (5). Il dispositivo finanzia le riforme e gli investimenti negli Stati membri entro il 31 dicembre 2026 (6). Una delle sue novità è che esso è finanziato con fondi presi in prestito dalla Commissione europea per conto dell'Unione europea sui mercati dei capitali. Il debito dell'Unione così contratto deve essere rimborsato entro il 2058 attingendo alle risorse proprie dell'Unione.
7.        La spesa a titolo del dispositivo consiste in sovvenzioni e prestiti  (7) concessi agli Stati membri sulla base dei rispettivi piani per la ripresa e la resilienza («PRR») (8). Ciò significa che le riforme e gli investimenti da finanziare sono scelti e proposti dagli Stati membri in funzione delle loro specifiche esigenze. Tuttavia, tali riforme e investimenti devono perseguire uno dei sei obiettivi che rientrano nell'ambito di applicazione del regolamento sul dispositivo. Ai sensi del suo articolo 3, tali obiettivi sono: (1) transizione verde; (2) trasformazione digitale; (3) crescita intelligente, sostenibile e inclusiva; (4) coesione sociale e territoriale; (5) salute, resilienza economica, sociale e istituzionale; e (6) politiche per la prossima generazione, l’infanzia e i giovani, come l'istruzione e le competenze. Da tale elenco emerge chiaramente che i finanziamenti del dispositivo mirano a qualcosa che va oltre la semplice ripresa dalla pandemia di Covid-19.
8.        Inoltre, il dispositivo è uno strumento basato sulla performance
(9), in cui i pagamenti agli Stati membri sono effettuati solo sulla base dei progressi compiuti nella realizzazione delle riforme e degli investimenti nei rispettivi PRR (10). A tal fine, gli Stati membri propongono traguardi e obiettivi (11) la cui realizzazione determina l'erogazione dei fondi (12).
9.        Alcuni traguardi, che devono essere rispettati pena la mancata erogazione dei pagamenti a titolo del dispositivo, sono comunemente denominati «super traguardi». Tre di tali super traguardi, relativi al sistema giudiziario polacco, sono oggetto della presente causa.
10.      La spesa a titolo del dispositivo è pertanto soggetta alla condizionalità, compresa la condizionalità dello Stato di diritto, come avviene per altri quadri finanziari dell'Unione (13). Ciò implica generalmente che i pagamenti provenienti dal bilancio dell'Unione siano subordinati a condizioni che perseguono obiettivi politici dell'Unione che vanno al di là della finalità principale della spesa (14).
11.      La procedura per la concessione del sostegno finanziario a norma del regolamento sul dispositivo può essere sintetizzata come segue.
12.      In primo luogo, uno Stato membro che intenda ricevere sostegno finanziario a titolo del dispositivo presenta un PRR alla Commissione  (15). Il piano contiene una serie di elementi, tra cui, inter alia, una spiegazione di come esso contribuisca ad affrontare con efficacia le pertinenti sfide nelle raccomandazioni specifiche per paese (in prosieguo: le «RSP») del Consiglio, nell'ambito del semestre europeo (16), nonché i traguardi e gli obiettivi previsti, oltre che un calendario indicativo per l'attuazione delle riforme e degli investimenti e il loro monitoraggio efficace (17).
13.      In secondo luogo, la Commissione, in stretta cooperazione con lo Stato membro, valuta il PRR (entro due mesi), conformemente ai criteri stabiliti nel regolamento stesso  (18) e presenta una proposta di decisione di esecuzione del Consiglio (19).
14.      A tale riguardo, l'articolo 20, paragrafo 2, del regolamento sul dispositivo stabilisce quanto segue: «[q]ualora la Commissione valuti positivamente il piano per la ripresa e la resilienza, la proposta della Commissione di decisione di esecuzione del Consiglio stabilisce le riforme e i progetti di investimento che dovranno essere attuati dallo Stato membro, compresi i traguardi e gli obiettivi e i contributi finanziari calcolati conformemente all'articolo 11» (20).
15.      A norma dell'articolo 20, paragrafo 5, lettera e), del regolamento sul dispositivo, la proposta della Commissione al Consiglio deve anche stabilire le misure necessarie per tutelare gli interessi finanziari dell'Unione europea.
16.      Tale disposizione fa riferimento all'articolo 22 del regolamento sul dispositivo, ai sensi del quale, nell'attuare il dispositivo gli Stati membri, in qualità di beneficiari o mutuatari di fondi a titolo dello stesso, adottano tutte le opportune misure per tutelare gli interessi finanziari dell'Unione e per garantire che l'utilizzo dei fondi in relazione alle misure sostenute dal dispositivo sia conforme al diritto dell'Unione e nazionale applicabile. A tal fine, essi devono prevedere un sistema di controllo interno efficace ed efficiente (21).
17.      In terzo luogo, il Consiglio, su proposta della Commissione, approva (entro quattro settimane), mediante una decisione di esecuzione, la valutazione del PRR presentata dallo Stato membro (22).
18.      In quarto luogo, una volta conseguiti i pertinenti traguardi e obiettivi, lo Stato membro interessato può presentare alla Commissione una richiesta di pagamento debitamente motivata (23).
19.      Se la Commissione, previo parere del comitato economico e finanziario (24), effettua una valutazione positiva, adotta una decisione che autorizza l'erogazione. (25) Se, al contrario, la Commissione accerta che i traguardi e gli obiettivi non sono stati conseguiti in misura soddisfacente, il pagamento della totalità o di parte del contributo finanziario è sospeso (26).
20.      Il ricorso di annullamento nell'ambito della presente impugnazione verte su una decisione di esecuzione del Consiglio e precede quindi le fasi che consentono di autorizzare l'effettiva erogazione dei fondi.
B.      Fatti che hanno condotto al procedimento dinanzi al Tribunale
21.      Il 3 maggio 2021 la Polonia ha presentato alla Commissione il proprio PRR (27).
22.      Il 1º giugno 2022 la Commissione ha pubblicato una valutazione positiva del PRR della Polonia.
23.      Il 17 giugno 2022, sulla base della proposta della Commissione(28), il Consiglio ha adottato una decisione di esecuzione relativa all'approvazione della valutazione del PRR della Polonia (in prosieguo: la «decisione controversa») (29).
1.      Decisione controversa
24.      Con la citata decisione indirizzata alla Polonia (30), il Consiglio ha approvato il PRR proposto da tale Stato membro, compresi i pertinenti traguardi e obiettivi (31). La decisione stabilisce gli importi delle sovvenzioni non rimborsabili a disposizione della Polonia (32) nonché gli importi disponibili sotto forma di prestiti (33).
25.      Dal preambolo di tale decisione risulta che il PRR della Polonia mira, tra l'altro, ad affrontare le sfide poste dalla RSP nell'ambito del semestre europeo per quanto riguarda le condizioni degli investimenti, ed in particolare riguardo al sistema giudiziario polacco (34).
26.      Ai sensi del considerando 45 della citata decisione, al fine di tutelare gli interessi finanziari dell'Unione, «[s]ono disposti traguardi per una riforma che rafforzi l'indipendenza e l'imparzialità degli organi giurisdizionali, una riforma che ponga rimedio alla situazione dei giudici oggetto di decisioni della Camera disciplinare della Corte suprema polacca nelle cause disciplinari e in quelle relative all'immunità giudiziaria ai fini della loro reintegrazione in esito a procedimenti di revisione della nuova Camera, da tenersi in tempi brevi, e per una riforma che garantisca un audit e un controllo effettivi del PRR della Polonia, compresa la tutela degli interessi finanziari dell'Unione».
La Polonia dovrebbe rispettare tali traguardi prima della presentazione della prima richiesta di pagamento e nessun pagamento nell'ambito del dispositivo può essere effettuato prima di averli conseguiti.
27.      Inoltre, il considerando 45 della decisione in parola stabilisce che l'obbligo di conseguire tali traguardi «non pregiudica l'obbligo della Polonia di conformarsi in ogni momento agli obblighi che le incombono in virtù del diritto dell'Unione, in particolare dell'articolo 19, paragrafo 1, del trattato sull'Unione europea (TUE), secondo l'interpretazione della Corte di giustizia dell'Unione europea, che costituisce una componente fondamentale dell'acquis dell'Unione».
28.      Il considerando 50 di tale decisione precisa inoltre che: «la presente decisione, che approva la valutazione positiva del PRR della Polonia da parte della Commissione, in particolare per quanto riguarda i corrispondenti traguardi della riforma del sistema giudiziario, lascia impregiudicate tutte le procedure di infrazione in corso e future e, più in generale, l'obbligo della Polonia di rispettare il diritto dell'Unione, in particolare le sentenze della Corte di giustizia dell'Unione europea».
29.      I traguardi afferenti al sistema giudiziario figurano nell'allegato come traguardi F1G, F2G e F3G. L'allegato spiega che «l'obiettivo principale delle riforme è innalzare il livello di tutela giurisdizionale e migliorare il clima degli investimenti in Polonia, nonché sostenere il sistema di controllo interno di cui all'articolo 22 del regolamento [sul dispositivo], rafforzando le garanzie di indipendenza e imparzialità degli organi giurisdizionali. La riforma si traduce in un rafforzamento dell'indipendenza e dell'imparzialità degli organi giurisdizionali e dei giudici istituiti per legge conformemente all'articolo 19 del TUE e al pertinente acquis dell'UE. A norma dell'articolo 24, paragrafo 3, del regolamento [sul dispositivo], qualsiasi altra riforma è intrapresa senza indebolire tale risultato e avere un impatto negativo sugli elementi indicati di seguito» (35).
30.      Il traguardo F1G riguarda la «Riforma F1.1 per rafforzare l'indipendenza e l'imparzialità dei tribunali» ed è descritto come segue:
«Entrata in vigore di una riforma che:
a)      in tutte le cause relative ai giudici, compresa la sanzione e la revoca dell'immunità giudiziaria, determin[i] la portata della competenza della sezione della Corte suprema, diversa dalla sezione disciplinare esistente, conformemente ai requisiti derivanti dall'articolo 19, paragrafo 1, TUE. Ciò garantisce che le cause di cui sopra siano esaminate da un organo giurisdizionale indipendente e imparziale istituito per legge, mentre il potere discrezionale di designare il tribunale disciplinare competente in primo grado nelle cause riguardanti i giudici degli organi giurisdizionali ordinari è circoscritto,
b)      chiarire la portata della responsabilità disciplinare dei giudici, garantendo che il diritto dei tribunali polacchi di presentare domande di pronuncia pregiudiziale alla [Corte di giustizia dell'Unione europea] non sia limitato. Tale richiesta non costituisce motivo per avviare un procedimento disciplinare nei confronti di un giudice,
c)      sebbene i giudici possano ancora essere ritenuti responsabili di illeciti professionali, comprese violazioni palesi e gravi della legge, stabilire che il contenuto delle decisioni giudiziarie non è qualificato come illecito disciplinare,
d)      garantire che l'avvio della verifica, nell'ambito del procedimento giudiziario, della conformità di un giudice ai requisiti di indipendenza, imparzialità e “istituzione legale”, ai sensi dell'articolo 19 TUE, sia possibile per un organo giurisdizionale competente qualora sorgano seri dubbi al riguardo e tale verifica non sia qualificata come illecito disciplinare;
e)      rafforzare le garanzie procedurali e i poteri delle parti nei procedimenti disciplinari riguardanti i giudici,
i) assicurando che le cause disciplinari nei confronti dei giudici dei tribunali ordinari siano esaminate entro un termine ragionevole,
ii) una regolamentazione più precisa della competenza territoriale dei giudici che esaminano le cause disciplinari, al fine di garantire che il giudice competente possa essere direttamente determinato conformemente all'atto legislativo; e
iii) garantire che la nomina di un difensore in un procedimento disciplinare riguardante un giudice avvenga entro un termine ragionevole, nonché prevedere un termine per la preparazione nel merito del difensore affinché possa svolgere le proprie funzioni in un determinato procedimento. Contemporaneamente, l'organo giurisdizionale sospende lo svolgimento del procedimento in caso di assenza debitamente giustificata del giudice accusato o del suo difensore
La riforma entra in vigore entro la fine del secondo trimestre del 2022».
31.      Il traguardo F2G riguarda la «Riforma F1.2 per porre rimedio alla situazione dei giudici interessati dalle decisioni della Sezione disciplinare della Corte suprema nelle cause disciplinari e nelle cause di immunità giudiziaria». Esso è descritto come segue:
«La riforma garantisce che i giudici interessati dalle decisioni della sezione disciplinare della Corte suprema abbiano accesso ai procedimenti di riesame delle loro cause. Tali casi già decisi dalla Sezione disciplinare sono esaminati da un organo giurisdizionale che soddisfa i requisiti di cui all'articolo 19, paragrafo 1, TUE, conformemente alle norme da adottare sulla base della riforma di cui sopra. L'atto legislativo stabilisce che la prima udienza del tribunale per pronunciarsi su tali cause ha luogo entro tre mesi dalla ricezione della proposta del giudice che chiede il riesame e che le cause sono giudicate entro dodici mesi dal ricevimento di tale istanza. Le cause attualmente pendenti dinanzi alla Sezione disciplinare sono rinviate per ulteriore esame al giudice e secondo le modalità stabilite nell'ambito del procedimento di cui sopra.
La riforma entra in vigore entro la fine del secondo trimestre del 2022.
Entrambe le riforme di cui sopra con una data di completamento del T2 2022 devono essere attuate prima della presentazione della prima domanda di pagamento alla Commissione e costituiscono una condizione preliminare per qualsiasi pagamento a norma dell'articolo 24 del regolamento [sul dispositivo]».
32.      Il traguardo F3G riguarda la «Riforma F1.2 per porre rimedio alla situazione dei giudici interessati dalle decisioni della Sezione disciplinare della Corte suprema nelle cause disciplinari e nelle cause di immunità giudiziaria». Esso è descritto come segue:
«Tutti i casi di riesame avviati conformemente al traguardo F2G sono giudicati, salvo in circostanze eccezionali debitamente giustificate».
33.      Il citato traguardo deve essere completato entro il quarto trimestre del 2023.
2.      Conseguenze
34.      Il 15 dicembre 2023 la Polonia ha presentato una domanda di pagamento della prima rata del sostegno sotto forma di sovvenzioni e prestiti a titolo del dispositivo.
35.      Il 29 febbraio 2024 la Commissione ha espresso una valutazione preliminare positiva, concludendo che la Polonia aveva conseguito in modo soddisfacente i traguardi F1G e F2G (36). Tale valutazione era fondata, in particolare, sulle disposizioni della normativa polacca adottata il 9 giugno 2022 (in prosieguo: la «legge del 9 giugno 2022») (37), poco tempo prima dell'adozione da parte del Consiglio, il 17 giugno 2022, della decisione controversa.
36.      Il 5 aprile 2024 la Commissione ha adottato una decisione di esecuzione che autorizza l'erogazione, affermando che i traguardi F1G e F2G erano stati conseguiti in misura soddisfacente (38).
37.      Successivamente, il 27 dicembre 2024, la Polonia ha chiesto il pagamento di ulteriori rate. A seguito di una valutazione preliminare positiva che ha concluso che la Polonia aveva conseguito in modo soddisfacente il traguardo F3G (39), il 19 novembre 2025 la Commissione ha adottato una decisione di esecuzione che autorizzava l'erogazione di tali rate (40).
III. Procedimenti dinanzi al Tribunale e ordinanza impugnata
38.      Nel frattempo, il 28 agosto 2022, quattro associazioni rappresentative di giudici hanno proposto ciascuna un ricorso diretto all'annullamento integrale della decisione controversa, deducendo cinque motivi (41).
39.      Dal fascicolo di cui dispone il Tribunale risulta che la prima associazione, Magistrats européens pour la démocratie et les libertés (Medel), è un'associazione fondata in Francia, i cui membri sono associazioni di magistrati giudicanti e inquirenti. Sebbene l’adesione sia limitata a tali associazioni, ogni singolo membro di un’associazione aderente è considerato ipso facto membro della Medel. Tra i suoi membri figura l'associazione giudiziaria polacca Iustitia, composta da diversi giudici polacchi sottoposti a procedimenti disciplinari (42). Gli obiettivi della Medel comprendono, in particolare, la difesa dell'indipendenza del potere giudiziario e il rispetto dello Stato di diritto.
40.      La seconda associazione, l’International Association of Judges (IAJ), è un'organizzazione internazionale fondata in Austria, i cui membri sono associazioni nazionali o gruppi rappresentativi di giudici di cinque continenti. Sebbene l’adesione sia limitata a un’associazione rappresentativa per paese, ogni singolo membro di un’associazione aderente è considerato ipso facto membro della IAJ. Tra i suoi membri, come nel caso della Medel, figura l'associazione giudiziaria polacca Iustitia, composta da diversi giudici polacchi sottoposti a procedimenti disciplinari. L'obiettivo principale della IAJ è salvaguardare l'indipendenza della magistratura.
41.       La terza associazione, l’Association of European Administrative Judges (AEAJ), è un'associazione fondata in Germania, i cui membri comprendono associazioni nazionali di giudici amministrativi, che rappresentano giudici amministrativi in tutta Europa, compresa la Polonia, nonché singoli giudici amministrativi di paesi di cui nessuna associazione nazionale è membro. Tra i suoi obiettivi figurano, tra l'altro, il miglioramento dei mezzi di ricorso in favore dei singoli nei confronti dell'autorità pubblica in Europa e la promozione della libertà e della giustizia.
42.      La quarta associazione, Rechters voor Rechters (giudici per i giudici), è una fondazione istituita nei Paesi Bassi. Essa è stata istituita da giudici per sostenere gli altri giudici, in particolare quelli che hanno subito un'ingerenza sotto il profilo della loro indipendenza. Essa difende gli interessi dei giudici polacchi, compresi quelli sottoposti a procedimenti disciplinari.
43.      Il fulcro delle loro azioni era incentrato sulla tesi secondo cui il Consiglio aveva erroneamente approvato la valutazione del PRR della Polonia in quanto i traguardi F1G, F2G e F3G violavano in vari modi il diritto dell'Unione. A tale riguardo, essi hanno sostenuto che i traguardi F2G e F3G erano incompatibili con la giurisprudenza della Corte (43) relativa alla Sezione disciplinare della Corte suprema della Polonia (in prosieguo: la «Sezione disciplinare»), aggravando in tal modo la posizione dei giudici polacchi soggetti a sanzioni illegittime e compromettendo ulteriormente l'indipendenza della magistratura, mentre il traguardo F1G era insufficiente a garantire una tutela giurisdizionale effettiva in Polonia e non soddisfaceva quindi gli standard pertinenti richiesti dal diritto dell'Unione.
44.      La Polonia, l'Ungheria e la Commissione sono state ammesse ad intervenire a sostegno delle conclusioni del Consiglio.
45.      Con ordinanza del 4 giugno 2024, Medel e a./Consiglio (in prosieguo: l'«ordinanza impugnata»)
(44), il Tribunale, statuendo in Grande Sezione nell'ambito di un procedimento accelerato (45), ha respinto i ricorsi in quanto irricevibili, dichiarando che tali quattro associazioni non erano legittimate a proporre i ricorsi ai sensi dell'articolo 263, quarto comma, TFUE (46).
46.      Il Tribunale ha anzitutto ricordato, al punto 40 dell'ordinanza impugnata, che, «[c]onformemente ad una giurisprudenza costante, i ricorsi di annullamento proposti da associazioni sono giudicati ricevibili in tre tipi di situazioni: in primo luogo, quando una disposizione di natura normativa riconosca espressamente alle associazioni professionali una serie di facoltà di carattere processuale; in secondo luogo, quando l’associazione rappresenti gli interessi dei suoi membri che, a loro volta, siano legittimati ad agire e, in terzo luogo, quando l’associazione sia identificata per il pregiudizio arrecato ai propri interessi in quanto associazione, in particolare in quanto la sua posizione di negoziatrice sia stata pregiudicata dall’atto di cui è richiesto l’annullamento» (47).
47.      Il Tribunale ha poi valutato la ricevibilità dei ricorsi proposti da queste quattro associazioni che agivano in nome proprio e per conto dei loro membri. Sembra che il Tribunale abbia ritenuto che la prima e la terza situazione descritte al paragrafo precedente riguardassero le associazioni che agivano in nome proprio e la seconda situazione riguardasse le associazioni che agivano per conto dei loro membri.
48.      In primo luogo, il Tribunale ha concluso per l'irricevibilità dei ricorsi laddove le ricorrenti agivano in nome proprio. Per quanto riguarda la prima situazione, il Tribunale ha ritenuto che non esistesse alcuna disposizione giuridica che conferisse alle ricorrenti facoltà di carattere procedurale nel contesto del dispositivo (punti da 42 a 45 dell'ordinanza impugnata). Per quanto riguarda la terza situazione, il Tribunale ha considerato che le ricorrenti non avessero dimostrato l'incidenza sui propri interessi in quanto associazioni, dal momento che il fatto, in particolare, che esse siano state interlocutrici delle istituzioni dell’Unione, come esse affermano, nel contesto generale delle questioni relative allo Stato di diritto o che avessero lo status di osservatore in seno agli organi del Consiglio d'Europa non era sufficiente (punti da 46 a 51 dell'ordinanza impugnata).
49.      In secondo luogo, il Tribunale ha dichiarato che i ricorsi erano irricevibili, conformemente alla seconda situazione, laddove le ricorrenti agivano per conto dei loro membri (48). Esso ha iniziato valutando il presupposto dell'incidenza diretta e ha suddiviso la sua valutazione in tre gruppi di giudici (punti 59 e 60 dell'ordinanza impugnata).
50.      Secondo il Tribunale, i traguardi F1G, F2G e F3G avevano carattere di condizionalità di bilancio, nel senso che la loro realizzazione era una condizione per ottenere finanziamenti a titolo del dispositivo. Nel fissare tali traguardi, il Consiglio non ha cercato di sostituire le norme relative al valore dello Stato di diritto o alla tutela giurisdizionale effettiva, né di autorizzare la Polonia a non conformarsi alle sentenze della Corte (punti da 65 a 80 dell'ordinanza impugnata).
51.      In tali circostanze, il Tribunale ha constatato che i traguardi F2G e F3G non riguardavano direttamente la situazione giuridica dei giudici polacchi interessati dalle decisioni della Sezione disciplinare (punti da 81 a 93 dell'ordinanza impugnata). Esso ha altresì dichiarato che, poiché i traguardi F2G e F3G non riguardavano direttamente la situazione giuridica dei giudici polacchi interessati dalle decisioni della Sezione disciplinare, lo stesso valeva per i giudici polacchi che non erano interessati da tali decisioni (punto 96 dell'ordinanza impugnata).
52.      Per quanto riguarda il traguardo F1G, il Tribunale ha ritenuto che né i giudici polacchi, né i giudici degli altri Stati membri e dello Spazio economico europeo (SEE) fossero direttamente interessati. A tal riguardo, le ricorrenti si sono limitate ad affermazioni di natura generale, relative a ciò che, a loro avviso, il traguardo stesso avrebbe dovuto contenere, senza indicare elementi concreti che arrecherebbero direttamente pregiudizio ai giudici polacchi. In ogni caso, l'assenza, nella decisione controversa, di norme che le ricorrenti ritenevano necessarie non costituiva un'ingerenza diretta nei diritti dei giudici polacchi che incidesse direttamente sulla loro situazione giuridica (punti da 97 a 101 dell'ordinanza impugnata).
53.      Analogamente, il Tribunale ha considerato che, anche se carenze nell'ordinamento giuridico di uno Stato membro possono avere ripercussioni sull'esercizio del potere giurisdizionale in altri Stati membri, ciò non significava che la decisione controversa potesse incidere direttamente sulla situazione giuridica dei giudici degli altri Stati membri e del SEE. Neppure il rischio di eventuali effetti di ricaduta tra gli Stati membri, in quanto il legislatore di uno Stato membro si ispirerebbe a riforme intervenute in altri Stati membri, era tale da dimostrare che la decisione controversa incidesse direttamente sulla situazione di tali giudici (punti da 102 a 107 dell'ordinanza impugnata).
54.      In terzo luogo, il Tribunale ha respinto gli argomenti delle ricorrenti, da esso descritti come un invito ad attenuare le condizioni di ricevibilità nella fattispecie. Poiché le ricorrenti non possono sostenere di essere direttamente interessate dalla decisione controversa, ciò avrebbe significato, per il Tribunale, ignorare la condizione dell'incidenza diretta prevista all'articolo 263 TFUE, in violazione della giurisprudenza della Corte. Le carenze sistemiche dell’apparato giudiziario polacco non potrebbero giustificare una deroga a tale condizione. Tuttavia, il Tribunale ha sottolineato che le sue conclusioni non pregiudicavano gli obblighi della Polonia di porre rimedio alle violazioni del diritto dell'Unione constatate dalla Corte per quanto riguarda lo Stato di diritto, che l'articolo 263 TFUE consente agli Stati membri e alle istituzioni dell'Unione di proporre ricorsi contro gli atti dell'Unione e che spetta alla Commissione agire, in quanto custode dei trattati, per garantire il rispetto da parte della Polonia dell'articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE (punti da 113 a 118 dell'ordinanza impugnata).
IV.    Procedimento dinanzi alla Corte di giustizia
55.      Con la loro impugnazione proposta il 14 agosto 2024, le quattro associazioni ricorrenti chiedono alla Corte di annullare l'ordinanza impugnata, di dichiarare i ricorsi ricevibili e di rinviare la causa dinanzi al Tribunale affinché statuisca nel merito. Esse chiedono altresì alla Corte di condannare il Consiglio alle spese.
56.      Con ordinanza del presidente della Corte del 4 febbraio 2025 (49), le domande di intervento presentate dalle associazioni RECLAIM e The Good Lobby, nonché dalla fondazione Fundación Hay Derecho, a sostegno delle conclusioni delle ricorrenti, sono state respinte.
57.      Nella sua comparsa di risposta depositata il 14 novembre 2025, il Consiglio chiede alla Corte di respingere l'impugnazione e di condannare le ricorrenti alle spese.
58.      Nella sua comparsa di risposta depositata il 12 novembre 2025, la Polonia chiede alla Corte di respingere l'impugnazione e di condannare le ricorrenti alle spese.
59.      Nella sua comparsa di risposta depositata il 14 novembre 2025, l'Ungheria chiede alla Corte di respingere l'impugnazione.
60.      Nella sua comparsa di risposta depositata il 7 novembre 2025, la Commissione chiede alla Corte di respingere l'impugnazione e di condannare le ricorrenti alle spese.
61.      Le ricorrenti hanno altresì depositato una replica il 25 febbraio 2025, mentre il Consiglio e la Commissione hanno ciascuno depositato una controreplica il 4 aprile 2025, mentre la Polonia e l'Ungheria hanno ciascuna depositato una controreplica il 7 aprile 2025.
62.      Il 2 dicembre 2025 si è tenuta un'udienza, nel corso della quale le ricorrenti, il Consiglio, la Polonia, l'Ungheria e la Commissione hanno presentato osservazioni orali.
V.      Analisi
63.      La questione principale sollevata dalla presente impugnazione è se il Tribunale abbia commesso un errore nel respingere i ricorsi di annullamento delle quattro associazioni ricorrenti, basandosi sulla mancanza di legittimazione ad agire ai sensi dell'articolo 263, quarto comma, TFUE.
64.      Dalla giurisprudenza della Corte di giustizia si evince che le associazioni possono proporre ricorsi di annullamento sia per conto dei propri membri sia a proprio nome (50).
65.      La presente causa offre alla Corte l'opportunità di chiarire le differenze nei requisiti relativi alla legittimazione ad agire per quanto riguarda le due diverse possibilità procedurali di cui beneficiano le associazioni. È importante osservare che la Corte è chiamata ad interpretare le condizioni dell'incidenza diretta e individuale in situazioni in cui le associazioni agiscono in nome proprio, questione che non è stata ancora sufficientemente affrontata nella giurisprudenza.
66.      I tre motivi di impugnazione delle associazioni ricorrenti seguono queste due possibilità procedurali. Con i primi due motivi di impugnazione, esse affermano che il Tribunale ha commesso un errore nel concludere che diverse categorie di giudici, membri di tali associazioni, non erano legittimate ad agire. Il terzo motivo di impugnazione riguarda la legittimazione delle associazioni ricorrenti ad agire in nome proprio.
67.      Nel contempo, occorre anzitutto rilevare che, come si è visto al paragrafo 43 delle presenti conclusioni, le affermazioni relative al traguardo F1G e quelle relative ai traguardi F2G e F3G sono di natura diversa.
68.      Per quanto riguarda gli ultimi due traguardi, le ricorrenti hanno asserito in primo grado, in sostanza, che l'obbligo di avviare un procedimento di riesame delle decisioni disciplinari imposte dalla Sezione disciplinare è contrario al diritto dell'Unione come interpretato dalla Corte, dal momento che siffatte decisioni dovrebbero essere considerate di per sé inesistenti, senza necessità di un simile procedimento.
69.      Per quanto attiene al traguardo F1G, le ricorrenti hanno affermato che esso non è sufficiente a garantire l'indipendenza della magistratura in Polonia
(51). Pertanto, è l'insufficienza dei requisiti esistenti, piuttosto che il conflitto tra di essi, la ragione per cui, secondo le ricorrenti, la decisione controversa non ha garantito un sistema di controllo interno necessario alla tutela degli interessi finanziari dell'Unione, in violazione degli articoli 20, paragrafo 5, lettera e), e 22 del regolamento sul dispositivo.
70.      La diversa natura di tali argomenti è rilevante ai fini della valutazione del ricorrere dell'incidenza diretta, che rappresenta una delle condizioni relative alla legittimazione ad agire, dato che tale valutazione si basa sugli effetti che l'atto impugnato produce sulla situazione di un ricorrente.
71.      Per tale motivo, la mia analisi è strutturata come segue. Sub A, esaminerò la ricevibilità delle censure relative ai traguardi F2G e F3G. I motivi d’impugnazione rilevanti al riguardo sono il primo motivo e la prima parte del secondo motivo. Essi affrontano il rigetto da parte del Tribunale delle affermazioni delle associazioni ricorrenti fondato sull'assenza di incidenza diretta nei confronti di due diversi gruppi di giudici polacchi, membri di tali associazioni. Essi riguardano quindi la legittimazione ad agire delle associazioni ricorrenti per conto dei loro membri.
72.      Sub B, esaminerò la ricevibilità delle domande relative al traguardo F1G. I motivi d’impugnazione pertinenti al riguardo sono la seconda parte del secondo motivo e il terzo motivo. Da un lato, essi affrontano il rigetto da parte del Tribunale delle censure
delle associazioni ricorrenti sulla base dell'assenza di incidenza diretta nei confronti di tutti i giudici polacchi e dei giudici degli altri Stati membri, nonché del SEE, e riguardano quindi la legittimazione ad agire delle associazioni ricorrenti per conto dei loro membri. Dall'altro, essi affrontano anche il rigetto, da parte del Tribunale, delle censure delle associazioni ricorrenti sulla base dell'assenza di legittimazione ad agire in nome proprio.
73.      Sub C, esaminerò le questioni alle quali il Tribunale non ha risposto per quanto attiene alla legittimazione ad agire delle associazioni in nome proprio al fine di risolvere la questione della legittimazione ad agire nella presente causa.
A.      Sulla ricevibilità delle censure relative ai traguardi F2G e F3G
1.      Primo motivo di impugnazione (incidenza diretta nei confronti dei giudici polacchi interessati dalle decisioni della Sezione disciplinare)
a)      Sintesi delle principali argomentazioni delle parti
74.      Con il primo motivo di impugnazione, le ricorrenti deducono che il Tribunale ha commesso un errore di diritto, ai punti da 65 a 93 dell'ordinanza impugnata, nel ritenere che i traguardi F2G e F3G non riguardassero direttamente la situazione giuridica dei giudici polacchi interessati dalle decisioni della Sezione disciplinare.
75.      Tale motivo è suddiviso in tre parti, che esaminerò congiuntamente. In primo luogo, le ricorrenti asseriscono che il Tribunale ha commesso un errore non concentrandosi sugli effetti di tali traguardi sui loro membri e concentrandosi piuttosto sulla loro finalità. In secondo luogo, le ricorrenti contestano al Tribunale di aver erroneamente identificato l'obiettivo di tali traguardi come semplicemente riguardante la condizionalità di bilancio. In terzo luogo, le ricorrenti affermano che il Tribunale ha commesso un errore nell'interpretazione e nell'applicazione del requisito del nesso diretto ai fini dell'incidenza diretta.
76.      Il Consiglio, sostenuto dalla Polonia, dall'Ungheria e dalla Commissione, asserisce che il Tribunale ha correttamente constatato che i traguardi F2G e F3G sono mere condizioni di bilancio che uno Stato membro deve soddisfare e non creano alcun nesso diretto tra il requisito attinente al procedimento di riesame e i giudici polacchi interessati dalle decisioni della Sezione disciplinare. Il Tribunale avrebbe quindi correttamente ritenuto che tali traguardi non riguardino direttamente le ricorrenti in quanto rappresentanti di tali giudici.
b)      Valutazione
77.      Con il primo motivo di impugnazione la Corte è invitata a stabilire se i giudici polacchi interessati dalle decisioni della Sezione disciplinare siano direttamente interessati dai traguardi F2G e F3G.
78.      Come correttamente rilevato dal Tribunale (52), secondo una giurisprudenza costante, affinché una persona sia direttamente interessata da un atto dell'Unione, devono essere soddisfatte due condizioni cumulative: «che tale atto, da un lato, produca direttamente effetti sulla situazione giuridica di tale persona e, dall’altro, non lasci alcun potere discrezionale ai destinatari incaricati della sua attuazione, la quale deve avere carattere meramente automatico e derivare dalla sola normativa dell’Unione, senza intervento di altre norme intermedie»  (53).
1)      Prima condizione ai fini dell'incidenza diretta
79.      La prima condizione affinché sussista l’incidenza diretta esige che la situazione giuridica del ricorrente sia modificata a causa dell'atto impugnato. In altri termini, deve sussistere un nesso diretto tra l'atto e la situazione giuridica del ricorrente  (54).
80.      Le ricorrenti rilevano che, in sede di valutazione dell'esistenza di un siffatto nesso, il Tribunale ha erroneamente ignorato gli effetti dei traguardi F2G e F3G sui giudici polacchi oggetto di sanzioni disciplinari e ha preso in considerazione, erroneamente, solo l'obiettivo dei citati traguardi.
81.      Come rilevato dal Tribunale al punto 64 dell'ordinanza impugnata
(55), la giurisprudenza della Corte chiarisce quali elementi debbano essere presi in considerazione per stabilire se sussista un nesso diretto tra l'atto impugnato e la situazione giuridica del ricorrente. A tal riguardo, «occorre valutare se l’atto impugnato modifichi in modo qualificato la situazione giuridica della persona fisica o giuridica di cui trattasi, riferendosi alla sostanza di tale atto e valutando gli effetti in funzione di criteri obiettivi, come il contenuto di detto atto, tenendo conto, eventualmente, del contesto in cui quest’ultimo è stato adottato nonché dell’istituzione, dell’organo o dell’organismo da cui esso promana»  (56).
82.      Di conseguenza, il contenuto, il contesto e la finalità dei traguardi sono rilevanti per determinare gli effetti che essi producono sulla posizione dei giudici polacchi interessati dalle decisioni della Sezione disciplinare.
83.      Per tale ragione, anche se le ricorrenti hanno ragione nell’affermare che la Corte di giustizia deve concentrarsi sugli effetti dell’atto, il Tribunale non ha commesso alcun errore nel prenderne in considerazione il contenuto, il contesto e lo scopo, in quanto si tratta di fattori da tenere in considerazione per determinare gli effetti dell’atto stesso sulle ricorrenti.
84.      Tuttavia, tenuto conto della sua finalità, il Tribunale non ha ritenuto che esistesse un nesso diretto tra il contenuto del traguardo F2G e la situazione giuridica dei giudici interessati. A tal riguardo, esso ha tracciato un parallelo con la sentenza Nord Stream 2, indicando che, in tale causa: «la Corte ha potuto concludere per l’esistenza di un nesso diretto tra l’atto impugnato, che era una direttiva, e i suoi effetti, poiché le disposizioni in questione avevano reso applicabili alla ricorrente obblighi specifici»  (57).
85.      Il Tribunale ha poi spiegato che, nel caso di specie, non era stato imposto alcun obbligo specifico alla Polonia (58) e che, «anche dopo l’adozione della decisione impugnata, la situazione dei giudici interessati dalle decisioni della Sezione disciplinare è rimasta disciplinata dalle pertinenti disposizioni del diritto polacco»  (59).
86.      A mio avviso, il Tribunale ha interpretato erroneamente la giurisprudenza della Corte. Il traguardo F2G imponeva alla Polonia l'obbligo specifico di introdurre procedimenti di riesame, così come una direttiva introduce un obbligo di risultato per gli Stati membri. Tali procedimenti di riesame producono effetti diretti sulla situazione giuridica dei giudici di cui trattasi.
87.      Le ricorrenti sostengono che la necessità di avviare siffatti procedimenti di riesame è ciò che modifica la situazione giuridica di detti giudici, dato che le pertinenti sentenze della Corte di giustizia  (60) producono l'effetto di rendere inesistenti tali sanzioni disciplinari. Se il loro argomento è corretto, il che rientra in una decisione nel merito, il fatto di insistere su procedimenti di riesame di qualsiasi natura per eliminare le sanzioni disciplinari aggraverebbe effettivamente la situazione giuridica dei giudici polacchi che sono stati sottoposti a sanzioni di tal genere.
88.      La constatazione del Tribunale, effettuata al punto 89 dell'ordinanza impugnata, secondo cui la situazione di tali giudici rimarrà disciplinata dal diritto polacco è irrilevante, poiché è lo stesso traguardo F2G che, richiedendo l'avvio di un procedimento di riesame, incide direttamente sulla loro situazione giuridica.
89.      Le conclusioni della Corte nella sentenza Nord Stream 2 portano precisamente alla conclusione che, nonostante il fatto che il traguardo F2G obblighi la Polonia ad avviare procedimenti di riesame e i giudici sanzionati debbano ricorrere a tali procedimenti sulla base del diritto polacco, il traguardo stesso è comunque all'origine del cambiamento di posizione dei giudici, in quanto richiede l'istituzione di procedimenti di riesame allo stesso modo in cui le direttive impongono un obbligo di risultato.
90.      Di conseguenza, concordo con le ricorrenti sul fatto che il Tribunale ha tratto conclusioni errate sulla base della giurisprudenza della Corte di giustizia.
91.      Sono parimenti irrilevanti gli argomenti addotti dal Consiglio, sostenuto dalla Polonia, dall'Ungheria e dalla Commissione, secondo cui alla Polonia è lasciata la scelta della forma e delle norme concrete del procedimento di riesame. Ciò che rileva è il requisito di un procedimento di riesame in qualsiasi forma. È tale requisito che presenta un nesso diretto con la situazione giuridica dei giudici interessati.
92.      Di conseguenza, ritengo che il Tribunale abbia commesso un errore, al punto 88 dell'ordinanza impugnata, nel ritenere che la prima condizione ai fini dell'incidenza diretta non fosse soddisfatta.
2)      Seconda condizione ai fini dell'incidenza diretta
93.      La questione più complessa, alla quale il Tribunale non ha risposto (61), riguarda la seconda condizione per il sussistere dell'incidenza diretta, che richiede, in sostanza, che non sia lasciato alcun margine di discrezionalità nell'attuazione dell'atto impugnato, se tale attuazione è necessaria (v. paragrafo 78 delle presenti conclusioni).
94.      Al pari della prima condizione, la Corte ha altresì dichiarato che «la questione se un atto lasci un potere discrezionale ai destinatari responsabili della sua attuazione deve essere esaminata con riferimento alla sostanza stessa dell’atto in esame» (62).
95.      Di conseguenza, la natura dei traguardi è pertinente anche nei limiti in cui determina il margine di discrezionalità di cui dispone la Polonia per quanto riguarda l'introduzione di un procedimento di riesame.
96.      In generale, se un atto dell'Unione richiede misure di attuazione, il nesso diretto tra l'atto impugnato e la situazione giuridica della persona che lo impugna non sussiste se all'autorità incaricata dell’attuazione è lasciata la scelta di non attuare l'atto o di modificarne gli effetti nei confronti di chi lo impugna.
97.      Di conseguenza, se valutato dal punto di vista della persona la cui situazione giuridica può essere modificata dall'atto impugnato, ciò che rileva è che il soggetto responsabile dell'attuazione dell’atto stesso (nel caso di specie, la Polonia) non possa modificare i suoi effetti con riferimento alla persona che lo impugna
(63).
98.      Nel caso di specie, il traguardo F2G richiede misure di esecuzione. Tali misure devono essere adottate dalla Polonia. La questione rilevante è quindi se la Polonia potesse decidere di non introdurre un procedimento di riesame.
99.      A tale riguardo, acquisisce rilevanza la natura dei traguardi. Il Consiglio, sostenuto dalla Polonia, dall'Ungheria e dalla Commissione, sostiene che il Tribunale ha correttamente constatato che il traguardo F2G non creava un obbligo giuridico per la Polonia di introdurre un procedimento di riesame. L’introduzione di tale procedimento costituisce piuttosto una mera condizione di bilancio affinché la Polonia possa ottenere il pagamento nell’ambito del dispositivo. Dette parti aggiungono che la qualificazione dei traguardi come super traguardi non modifica la loro natura giuridica, in quanto il mancato raggiungimento degli stessi significa semplicemente che il finanziamento non può essere ottenuto.
100. Le ricorrenti sottolineano, al contrario, che la possibilità per la Polonia di non dare attuazione ai traguardi è meramente teorica.
101. A mio avviso, da un lato, è vero che la Polonia non è tenuta a chiedere l'erogazione di fondi a titolo del dispositivo (64). In tal senso, i traguardi potrebbero essere intesi semplicemente come condizionalità del meccanismo di spesa e la Polonia potrebbe decidere di non utilizzare i fondi disponibili a titolo del dispositivo (65). In tal caso, infatti, la Polonia non sarebbe «vincolata» dall'obbligo di introdurre un procedimento di riesame.
102. D'altro lato, la Corte ha tuttavia ammesso che, ai fini dell'accertamento dell'incidenza diretta, si può ritenere che l'atto impugnato non lasci alcun potere discrezionale «quando la possibilità per i destinatari di non dare seguito all’atto dell’Unione sia puramente teorica, in quanto la loro volontà di trarre conseguenze conformi a quest’ultimo sia fuori dubbio» (66).
103. Ad esempio, la causa Bock/Commissione (67) riguardava un ricorso di annullamento presentato da una società tedesca contro una decisione della Commissione che autorizzava la Germania ad escludere dal trattamento dell'Unione taluni prodotti originari di paesi terzi ma già in circolazione negli Stati membri (nel caso di specie, funghi provenienti dalla Cina). La Commissione aveva sostenuto che un'autorizzazione concessa alla Germania non riguardava direttamente la ricorrente, poiché tale Stato membro restava libero di farne uso. La Corte ha constatato che le autorità tedesche avevano tuttavia già informato il ricorrente del fatto che avrebbero respinto la sua domanda non appena la Commissione avesse concesso loro l'autorizzazione e che avevano chiesto tale autorizzazione facendo riferimento, in particolare, alle domande che erano già state loro presentate in quel momento. La Corte ha dichiarato che la ricorrente era direttamente interessata dalla decisione.
104. Un altro esempio ben noto è la sentenza Piraiki-Piraiki e a./Commissione (68), che riguardava un ricorso di annullamento proposto da talune società greche contro una decisione della Commissione che autorizzava la Francia ad adottare misure di salvaguardia che limitavano le importazioni di filati di cotone provenienti dalla Grecia. La Commissione e la Francia hanno sostenuto che le ricorrenti non erano direttamente interessate da tale decisione, in quanto essa si limitava ad autorizzare la Francia ad istituire un regime di contingentamento all'importazione e lasciava così a tale Stato membro la libertà di farne uso o meno. La decisione non istituiva quindi di per sé un sistema di limitazione delle importazioni, ma, per avere efficacia pratica, richiedeva l'adozione di misure di esecuzione da parte delle autorità francesi. La Corte ha tuttavia ritenuto che tale circostanza non impedisse di per sé che le ricorrenti fossero direttamente interessate dalla decisione, poiché, anche prima di essere autorizzata dalla Commissione, la Francia applicava un regime molto restrittivo di licenze per le importazioni di filati di cotone di origine greca ed era stata la stessa Francia a chiedere l’autorizzazione per applicare misure più rigorose. In tali circostanze, la possibilità che la Francia decidesse di non avvalersi della facoltà che le era stata offerta dalla decisione della Commissione era puramente teorica, giacché la volontà delle autorità francesi di mettere in atto la decisione era fuor di dubbio (69).
105. Questi esempi, sebbene riguardino casi commerciali, dimostrano che, benché formalmente il destinatario abbia la facoltà di scegliere se attuare la misura contestata, tale discrezionalità potrebbe non sussistere in quanto puramente teorica nelle circostanze di un caso specifico. È evidente che tale conclusione richiede un esame caso per caso
(70).
106. Nel caso di specie, per decidere se il potere discrezionale della Polonia possa essere inteso come puramente teorico, è necessario tenere conto della natura della procedura di approvazione dei traguardi e degli obiettivi a norma del regolamento sul dispositivo.
107. Come ho spiegato ai paragrafi da 5 a 20 delle presenti conclusioni, la procedura prevista dal regolamento sul dispositivo suggerisce che la Polonia abbia proposto i traguardi alla Commissione, che quest'ultima li abbia ritenuti accettabili e li abbia proposti al Consiglio, che li abbia infine a sua volta accettati
(71).
Di conseguenza, come correttamente sottolineato dalle ricorrenti, poiché la Polonia ha proposto i traguardi, non sembra esservi alcuna ragione per cui essa non dovrebbe attuarli.
108. È importante osservare che la riforma richiesta nell'ambito del traguardo F2G era già stata adottata dalla Polonia sulla base della legge del 9 giugno 2022 al momento dell'adozione della decisione controversa (v. paragrafo 35 delle presenti conclusioni). Di conseguenza, in realtà, la decisione di esecuzione del Consiglio ha confermato la scelta già operata dalla Polonia. Se tale scelta è giuridicamente errata, come sostengono le ricorrenti, sembra necessario consentire che la sua approvazione da parte delle istituzioni dell'Unione sia impugnata dinanzi ai giudici dell'Unione (72).
109. Di conseguenza, nelle circostanze della presente causa, per parafrasare l'avvocato generale Dutheillet de Lamothe, ritenere che il traguardo F2G lasciasse alla Polonia il potere discrezionale di non applicarlo costituirebbe, a mio avviso, un formalismo eccessivo
(73).
110. Infine, il Tribunale ha ritenuto che solo il traguardo F2G fosse rilevante ai fini della valutazione dell'incidenza diretta sui giudici interessati dalle decisioni della Sezione disciplinare, in quanto il traguardo F3G si limita a fissare un termine entro il quale il procedimento di riesame deve essere avviato (74).
111. Devo dissentire anche da tale conclusione, poiché anche il fatto di consentire che la risoluzione della situazione giuridica di tali giudici si estenda fino alla fine del 2023 sulla base del traguardo F3G incide direttamente sulla posizione giuridica di detti giudici. Come sostengono le ricorrenti, tale traguardo concretizza il traguardo F2G e ne rafforza gli effetti sui giudici oggetto di sanzioni disciplinari e li riguarda quindi direttamente.
112. In sintesi, concordo con le ricorrenti sul fatto che il Tribunale ha applicato erroneamente la giurisprudenza e non ha valutato correttamente gli effetti dei traguardi F2G e F3G di cui alla decisione controversa sulla situazione giuridica dei giudici polacchi interessati dalle decisioni della Sezione disciplinare. I traguardi F2G e F3G presentano un nesso diretto con la specifica situazione giuridica di tali giudici, atto a modificare tale situazione, e il potere discrezionale della Polonia di non attuarli è meramente teorico. Pertanto, il Tribunale ha commesso un errore nel ritenere che i traguardi F2G e F3G non riguardassero direttamente tali giudici e nel respingere in quanto irricevibili i ricorsi di annullamento proposti da associazioni che li rappresentano.
2.      Prima parte del secondo motivo di impugnazione (incidenza diretta nei confronti dei giudici polacchi che non sono stati interessati da decisioni della Sezione disciplinare)
a)      Sintesi delle principali argomentazioni delle parti
113. Con la prima parte del secondo motivo di impugnazione, le ricorrenti deducono che il Tribunale ha commesso un errore di diritto, ai punti 95 e 96 dell'ordinanza impugnata, nel ritenere che i traguardi F2G e F3G non modificassero la situazione giuridica dei giudici polacchi che non sono stati interessati da decisioni della Sezione disciplinare.
114. Per quanto riguarda i traguardi F2G e F3G, le ricorrenti sostengono che esiste una differenza fondamentale, quanto agli effetti, tra i giudici polacchi interessati dalle decisioni della Sezione disciplinare e i giudici polacchi che restano in carica e sono tenuti a continuare ad esercitare le loro funzioni in assenza dei loro colleghi. Il Tribunale avrebbe quindi omesso di rispondere ai loro argomenti relativi agli effetti dissuasivi e all'aumento del carico di lavoro di tali giudici.
115. Il Consiglio, sostenuto dalla Polonia, dall'Ungheria e dalla Commissione, rileva che non esiste alcun obbligo per gli Stati membri di attuare traguardi, il che non cambia in funzione delle categorie di giudici, cosicché la decisione controversa non è idonea a produrre effetti giuridici nei confronti dei giudici di cui trattasi.
b)      Valutazione
116. Per quanto riguarda l'incidenza diretta dei traguardi F2G e F3G nei confronti dei giudici polacchi diversi da quelli interessati dalle decisioni della Sezione disciplinare, posso condividere il parere delle ricorrenti, secondo cui il Tribunale non ha preso in considerazione i loro argomenti alla luce dei quali essi incidono su tali giudici in modo diverso da come essi incidano sui giudici che sono oggetto del primo motivo di impugnazione. Per tale ragione, il Tribunale avrebbe omesso di valutare se esista un nesso diretto tra i traguardi F2G e F3G e tali altri giudici polacchi.
117. Sebbene il Tribunale abbia errato nel non rispondere agli argomenti delle ricorrenti in primo grado, ritengo tuttavia che non esista un nesso diretto tra i traguardi F2G e F3G e la situazione giuridica di tali altri giudici polacchi. A mio avviso, le ricorrenti non hanno dimostrato l'esistenza di effetti dissuasivi che inciderebbero direttamente sulla situazione giuridica di tali giudici. Per quanto riguarda l'eventuale aumento del carico di lavoro di taluni giudici polacchi, che, mi sembra di capire, sarebbe una conseguenza della sospensione dal lavoro dei giudici sanzionati fino alla fine del procedimento di riesame, un siffatto aumento del carico di lavoro non era suffragato dalle ricorrenti e non poteva neppure essere qualificato come tale da incidere sulla situazione giuridica dei giudici stessi (75).
118. Di conseguenza, ritengo che il Tribunale abbia correttamente concluso che i traguardi F2G e F3G non riguardano direttamente i giudici polacchi che non sono stati sottoposti a sanzioni disciplinari imposte dalla Sezione disciplinare.
B.      Sulla ricevibilità delle domande relative al traguardo F1G
119. I motivi di impugnazione esaminati finora riguardavano i traguardi F2G e F3G. Gli altri motivi di impugnazione riguardano il traguardo F1G.
120. Si ricorda che il traguardo F1G chiedeva alla Polonia di introdurre riforme volte a rafforzare l'indipendenza e l'imparzialità dei tribunali. L'argomento sostanziale dedotto dalle ricorrenti in primo grado era che il traguardo F1G non era sufficiente a conseguire tale obiettivo, in quanto necessario alla tutela degli interessi finanziari dell'Unione.
121. Il Tribunale ha respinto tali argomenti per mancanza di incidenza diretta nei confronti delle associazioni ricorrenti che agiscono per conto dei loro membri e la seconda parte del secondo motivo è diretta contro tale rigetto. Analizzerò la questione sub 1. Il Tribunale ha altresì respinto le affermazioni relative all'insufficienza del traguardo F1G formulate dalle associazioni ricorrenti in nome proprio e le ricorrenti hanno contestato tale rigetto nell'ambito del terzo motivo di impugnazione, che esaminerò sub 2.
1.      Sulla seconda parte del secondo motivo di impugnazione (incidenza diretta nei confronti di tutti i giudici polacchi nonché dei giudici degli altri Stati membri e del SEE)
122. Con la seconda parte del secondo motivo, le ricorrenti deducono che il Tribunale ha commesso un errore di diritto, ai punti da 97 a 107 dell'ordinanza impugnata, non riconoscendo loro la legittimazione ad agire per contestare, per conto dei loro membri, l'insufficienza del traguardo F1G.
123. Tale parte del motivo di impugnazione riguarda, separatamente, le associazioni ricorrenti che agiscono in nome di tutti i giudici polacchi, da un lato, e i giudici degli altri Stati membri e del SEE, dall'altro. Inizierò con l’argomento relativo a tutti i giudici polacchi.
a)      Tutti i giudici polacchi
124. Le ricorrenti rilevano che tutti i giudici polacchi sono direttamente interessati dall'insufficienza del traguardo F1G. Il Tribunale avrebbe erroneamente ritenuto che i loro argomenti costituissero solo affermazioni generiche relative all’insufficienza, sulla base delle quali l'incidenza diretta non potesse essere dimostrata. Al contrario, esse avrebbero esposto in dettaglio i requisiti derivanti dalla giurisprudenza della Corte e le insufficienze della tutela giurisdizionale.
125. Al punto 100 dell'ordinanza impugnata, il Tribunale ha considerato che le ricorrenti avevano formulato solo affermazioni di natura generale e che esse non indicavano, nel testo stesso di tale traguardo, elementi concreti che incidessero direttamente sui giudici polacchi.
126. In primo grado, le ricorrenti hanno sostenuto che il traguardo F1G incideva direttamente sulla situazione giuridica dei giudici polacchi in quanto, a causa dell'insufficienza del traguardo F1G al fine di ripristinare una tutela giurisdizionale effettiva in Polonia, tali giudici sarebbero costretti a pronunciarsi su cause in circostanze professionali impossibili, nelle quali continuerebbero a subire pressioni illegittime e una limitazione della loro indipendenza e imparzialità. I giudici polacchi sarebbero costretti ad esercitare le loro funzioni in circostanze in cui sussisterebbero dubbi quanto alla loro capacità di effettuare rinvii pregiudiziali, di dare piena efficacia al diritto dell'Unione e di adottare decisioni contrarie agli interessi del governo o del partito politico al potere (76).
127. Anche se ciò fosse vero, ciò non consentirebbe alla Corte di stabilire se e come tali carenze sarebbero all'origine delle modifiche della situazione giuridica individuale di tutti o di alcuni giudici polacchi che sono membri delle associazioni ricorrenti, il che costituisce il criterio sviluppato dalla giurisprudenza per stabilire l'incidenza diretta nei confronti delle persone fisiche e giuridiche (v. paragrafo 81 delle presenti conclusioni). In altri termini, non è chiaro in che modo ciò influirebbe su diritti e obblighi specifici di taluni o di tutti i giudici polacchi.
128. Ritengo pertanto che il Tribunale non sia incorso in errore, nel respingere le affermazioni delle ricorrenti, basandosi sull'assenza di incidenza diretta nei confronti dei giudici polacchi a causa dell'insufficienza del traguardo F1G.
b)      Giudici di altri Stati membri e del SEE
129. Le ricorrenti affermano che il Tribunale non ha motivato il rigetto dei loro argomenti secondo cui l'insufficienza del traguardo F1G incide direttamente sulla situazione giuridica di tutti i giudici degli Stati membri e del SEE in quanto interferisce con il loro lavoro quotidiano, come il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni dei giudici polacchi, nonché a causa delle ricadute che un ordinamento giuridico ha sugli altri.
130. A mio avviso, benché il deterioramento del rispetto dello Stato di diritto in uno Stato membro possa avere determinati effetti sulla cooperazione giudiziaria transfrontaliera, non vedo come possa essere stabilito un nesso diretto tra le misure insufficienti e il loro effetto sui diritti e sugli obblighi dei giudici degli altri Stati membri e del SEE.
131. Pertanto, il Tribunale non ha commesso alcun errore neppure sotto tale profilo.
2.      Terzo motivo di impugnazione (legittimazione ad agire delle associazioni in nome proprio nelle circostanze del caso di specie)
a)      Sintesi delle principali argomentazioni delle parti
132. Con il terzo motivo, le ricorrenti deducono che il Tribunale ha commesso un errore di diritto, ai punti da 41 a 51 e da 110 a 119 dell'ordinanza impugnata, non riconoscendo loro la legittimazione ad agire in nome proprio secondo le attuali norme.
133. A tal proposito le ricorrenti suddividono i loro argomenti in tre parti. In primo luogo, le ricorrenti sostengono che il Tribunale ha interpretato erroneamente l'articolo 263, quarto comma, TFUE, in quanto tale interpretazione avrebbe dovuto tener conto del carattere disfunzionale del sistema giudiziario polacco. In secondo luogo, le ricorrenti sostengono che il Tribunale avrebbe dovuto interpretare l'articolo 263, quarto comma, TFUE, laddove applicato alle associazioni che agiscono in nome proprio, alla luce della sentenza KlimaSeniorinnen della Corte europea dei diritti dell'uomo (in prosieguo: la «Corte EDU») (77). In terzo luogo, secondo le ricorrenti, il Tribunale ha erroneamente ritenuto che la legittimazione ad agire privilegiata degli Stati membri e delle istituzioni dell'Unione giustificasse il diniego della legittimazione ad agire.
134. Il Consiglio, sostenuto dalla Polonia, dall'Ungheria e dalla Commissione, osserva che il Tribunale ha correttamente concluso che le ricorrenti non erano legittimate ad agire e che le carenze del sistema giudiziario polacco non giustificano l'inosservanza dei requisiti attinenti all'incidenza diretta e individuale previsti dai Trattati. L'Ungheria e la Commissione aggiungono che le affermazioni delle ricorrenti relative all'assenza di rimedi efficaci dinanzi ai giudici polacchi non sono suffragate. Per quanto riguarda la sentenza KlimaSeniorinnen, tali parti sostengono che essa si basa su considerazioni specifiche relative ai cambiamenti climatici e che essa non è trasponibile alla presente causa.
135. In particolare, in udienza, il Consiglio ha sottolineato che le condizioni enunciate all'articolo 263, quarto comma, TFUE costituiscono esse stesse un elemento essenziale dello Stato di diritto e fanno parte del sistema completo di rimedi giurisdizionali previsto dai Trattati, che costituisce la pietra miliare del sistema di tutela giurisdizionale dell'Unione. L'applicazione di un approccio flessibile per quanto riguarda la legittimazione ad agire rischierebbe di creare incertezza e il riconoscimento della legittimazione ad agire delle ricorrenti porterebbe nel caso di specie, di fatto, a introdurre un'actio popularis.
136. Le ricorrenti hanno risposto che non chiedevano alla Corte di introdurre un'actio popularis, bensì di interpretare l'articolo 263, quarto comma, TFUE nel senso che esso si applica alle associazioni che agiscono in nome proprio alla luce del principio della tutela giurisdizionale effettiva quale sancito all'articolo 19, paragrafo 1, TUE e all'articolo 47 della Carta.
b)      Valutazione
137. Con il terzo motivo di impugnazione le ricorrenti sostengono che i loro ricorsi avrebbero dovuto essere considerati ricevibili sulla base del «terzo tipo di situazione» in forza del quale le associazioni possono essere legittimate ad agire in nome proprio. In subordine, esse rilevano che i «tre tipi di situazioni», che il Tribunale ha ricordato al punto 40 dell'ordinanza impugnata, non sono esaustivi e che il Tribunale avrebbe dovuto ammettere i loro ricorsi al di fuori di tali situazioni.
138. Come indicato al paragrafo 46 delle presenti conclusioni, il Tribunale ha iniziato la sua valutazione affermando che esiste una giurisprudenza costante secondo la quale le associazioni possono proporre ricorsi diretti in tre tipi di situazioni.
139. A mio avviso, come menzionato al paragrafo 64 delle presenti conclusioni, le associazioni possono essere legittimate ad agire per conto dei loro membri o in nome proprio. Le tre ipotesi citate costituiscono una mera descrizione delle situazioni finora riconosciute dalla giurisprudenza in cui la legittimazione ad agire ai fini dell'annullamento è stata riconosciuta alle associazioni
(78). Esse non rappresentano un elenco esaustivo (79).
140. Contrariamente al Tribunale, la Corte non ha fatto riferimento a tre tipi di situazioni come interpretazione ammissibile dell'articolo 263, quarto comma, TFUE per quanto riguarda le associazioni. Essa si è limitata a fare riferimento a tali situazioni nel valutare le conclusioni del Tribunale, nell'ambito di un'impugnazione (80).
141.  Per quanto riguarda il «terzo tipo di situazione», ai punti da 46 a 50 dell'ordinanza impugnata il Tribunale ha esaminato se, nel caso di specie, sussistesse la posizione delle ricorrenti in quanto negoziatrici, e ha concluso che così non era (81). È vero che, nella giurisprudenza sinora esistente, i giudici dell'Unione hanno interpretato restrittivamente la situazione che consente la legittimazione ad agire di un'associazione in nome proprio sulla base della sua posizione negoziale. Infatti, nella giurisprudenza della Corte vi sono solo due casi in cui la legittimazione ad agire è stata riconosciuta sulla base di una posizione negoziale (82) e l'interpretazione di questi due casi è stata limitata in sentenze successive, nelle quali la qualità di negoziatore non è stata riconosciuta (83). In tal senso, il Tribunale non è incorso in errore nell'applicare la giurisprudenza esistente.
142. Tuttavia, il Tribunale non ha interpretato il resto del «terzo tipo di situazione», secondo cui la legittimazione ad agire può essere riconosciuta ad associazioni in altre situazioni in cui esse difendono i propri interessi, e non solo in quelle in cui esse sono state negoziatrici (84). Esso non ha neppure valutato l'affermazione secondo cui le ricorrenti potrebbero essere legittimate ad agire al di fuori dei «tre tipi di situazione».
143. Al punto 116 dell'ordinanza impugnata il Tribunale ha concluso che le ricorrenti non potevano sostenere di essere direttamente interessate, rinviando alle sue constatazioni relative alla legittimazione ad agire di tali associazioni per conto dei loro membri. Di conseguenza, il Tribunale non ha affatto esaminato come debba essere interpretata la condizione dell'incidenza diretta laddove si tratti della legittimazione ad agire delle associazioni in nome proprio.
144. Ritengo pertanto che il Tribunale non abbia valutato l'argomento delle ricorrenti secondo cui le condizioni dell'incidenza diretta e individuale sulle associazioni che propongono ricorsi in nome proprio dovrebbero essere interpretate alla luce del principio della tutela giurisdizionale effettiva.
145. A mio avviso, tale difetto di motivazione per quanto riguarda gli argomenti delle ricorrenti è sufficiente ad accogliere il terzo motivo di impugnazione e ad annullare l'ordinanza impugnata in quanto insufficientemente motivata per quanto attiene alla legittimazione ad agire delle associazioni in nome proprio.
146. Ciò premesso, per risolvere la questione della legittimazione ad agire nella presente causa, ritengo necessario fornire alla Corte un'analisi delle questioni rimaste senza risposta nell'ordinanza impugnata.
C.      Legittimazione ad agire delle associazioni in nome proprio
147. Le ricorrenti hanno espresso vari argomenti in favore dell’interpretazione dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, nel senso che esso garantisce loro la legittimazione ad agire in nome proprio nella presente causa. Intendo valutare prima gli argomenti riguardanti il sistema giudiziario disfunzionale in Polonia, per poi prendere in considerazione argomenti di carattere più generale.
1.      Argomenti relativi al sistema giudiziario disfunzionale in Polonia
148. Le ricorrenti deducono che l'interpretazione da parte della Corte dell'articolo 263, quarto comma, TFUE si basa sulla premessa che lo Stato di diritto sia rispettato e garantito in tutta l'Unione e che esistano mezzi di ricorso effettivi nei sistemi giudiziari nazionali. Ciò non si verificherebbe più, a loro avviso, in Polonia, il che giustificherebbe l'ampliamento delle condizioni relative alla legittimazione delle associazioni ad agire in nome proprio.
149. In proposito, è vero che l'interpretazione secondo cui l'Unione è fondata su un sistema completo di rimedi giurisdizionali implica che le persone che ritengono siano stati violati i loro diritti fondati sul diritto dell'Unione possano, in linea di principio, rivolgersi a un giudice per chiederne la tutela
(85). Se non è dato l'accesso diretto ai giudici dell'Unione, devono sussistere mezzi per proporre un ricorso dinanzi a un giudice nazionale, che può o deve sottoporre questioni di diritto dell'Unione alla Corte (86).
In tal senso, i sistemi giudiziari funzionali degli Stati membri, che garantiscono l'indipendenza del potere giudiziario, costituiscono un elemento indispensabile di un siffatto sistema.
150. La linea argomentativa avanzata dalle ricorrenti è quindi che, se la via nazionale è preclusa a causa di problemi sistemici, deve essere aperta la via dell'Unione; in caso contrario, vi sarebbe una violazione del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva.
151.  Due ragioni depongono a favore del rigetto di tale argomentazione, l'una giuridica e l'altra fattuale.
152. L'argomento giuridico, anch'esso formulato dal Consiglio in udienza e più volte sottolineato dalla Corte, è che i requisiti attinenti all'incidenza diretta e individuale enunciati all'articolo 263, quarto comma, TFUE non possono essere modificati dalla Corte, neppure per ragioni di tutela giurisdizionale effettiva. Solo gli Stati membri possono decidere di modificare il sistema di tutela giurisdizionale come previsto dai Trattati (87).
153. L'argomento fattuale riguarda il sistema giudiziario polacco. Sebbene vi siano gravi problemi nel funzionamento del sistema giudiziario polacco, sembra che tale sistema non sia talmente disfunzionale che le cause relative all'utilizzo dei fondi del dispositivo in Polonia non possano pervenire agli organi giurisdizionali competenti e, se del caso, alla Corte di giustizia (88). È quindi esagerato ritenere che «un sistema completo di rimedi giurisdizionali» non possa contare sul sistema giudiziario polacco (89) . Ciò non significa tuttavia che non siano necessari miglioramenti. Le riforme, comprese quelle nell'ambito del dispositivo, contribuiscono a migliorare l'indipendenza della magistratura, anche se, secondo le ricorrenti, ciò non è sufficiente. Inoltre, come convenuto da tutte le parti del presente procedimento, la Polonia è tenuta a dare esecuzione a tutte le sentenze in cui la Corte ha constatato problemi specifici connessi allo Stato di diritto in tale Stato membro e i traguardi non possono incidere su tale obbligo.
154. Di conseguenza, non ritengo che la compromissione dell'indipendenza della magistratura in Polonia costituisca un motivo sufficiente per giustificare modifiche del sistema di tutela giurisdizionale previsto dai Trattati ai fini della presente causa. Tale argomento delle ricorrenti dev'essere respinto.
155. Tuttavia, ciò non significa che, nell'ambito del sistema di tutela giurisdizionale esistente nell'Unione, la legittimazione delle associazioni che agiscono in nome proprio, comprese le associazioni di giudici, non possa essere interpretata in modo da consentire loro di accedere ai giudici dell'Unione per difendere i propri interessi.
156. L'affermazione della Corte secondo cui i trattati non possono essere modificati dalla prassi giudiziaria non significa che i requisiti relativi alla legittimazione ad agire non possano, quando invece devono
(90), essere interpretati alla luce dei principi fondamentali, compreso il principio della tutela giurisdizionale effettiva (91). Nel prosieguo valuterò pertanto come i concetti di incidenza diretta e di incidenza individuale debbano essere interpretati in relazione ad associazioni che agiscono in nome proprio, tenendo in considerazione gli argomenti dedotti dalle parti.
2.      Importanza delle associazioni per la democrazia partecipativa
157. Le ricorrenti hanno sottolineato l'importanza delle associazioni, in particolare delle associazioni di giudici, per la difesa dell'indipendenza della magistratura e, pertanto, per la salvaguardia o il ripristino dello Stato di diritto negli Stati membri.
158. L'importanza di tali associazioni, che esistono per la difesa dell'indipendenza della magistratura, è invero riconosciuta in vari atti europei (92) e nella dottrina, la quale accentua in particolare il ruolo delle associazioni negli eventi relativi alla riorganizzazione del sistema giudiziario in Polonia (93).
159. Tuttavia, il riconoscimento dell'importanza delle associazioni, e in particolare delle associazioni di giudici, nella difesa dell'indipendenza della magistratura e dello Stato di diritto non costituisce di per sé un motivo sufficiente per consentire a siffatte associazioni di proporre ricorsi diretti dinanzi ai giudici dell'Unione.
160. Nell'ambito dell'accesso delle associazioni di giudici agli organi giurisdizionali nazionali, dopo aver riconosciuto l'importanza di tali associazioni, la Corte ha dichiarato che il diritto dell'Unione, compresi l'articolo 19, paragrafo 1, TUE e l'articolo 47 della Carta, non impone agli Stati membri di prevedere iter procedurali che consentano alle associazioni di giudici di adire gli organi giurisdizionali nazionali
(94). Lo stesso potrebbe valere per l'avvio di nuovi iter in favore di associazioni di giudici dinanzi agli organi giurisdizionali dell'Unione (95).
161. A livello dell’Unione, l'importanza del ruolo delle associazioni è riconosciuta dai Trattati nel titolo II del TUE, che contiene disposizioni relative ai principi democratici. Mentre l’articolo 10, paragrafo 1, TUE sancisce che il funzionamento dell'Unione si fonda sulla democrazia rappresentativa, l’articolo 11, paragrafo 1, TUE riconosce espressamente l’importanza della democrazia partecipativa. Esso dispone che «[l]e istituzioni danno ai cittadini e alle associazioni rappresentative, attraverso gli opportuni canali, la possibilità di far conoscere e di scambiare pubblicamente le loro opinioni in tutti i settori di azione dell'Unione»
(96).
162. La democrazia partecipativa conta, in linea di principio, sulle associazioni in qualità di interlocutrici nei dibattiti politici sull’adeguata organizzazione o sulla regolamentazione della società. Essa sottolinea pertanto il loro ruolo in un processo democratico e politico. I partecipanti al processo politico si adoperano affinché sia accettata una soluzione da essi ritenuta preferibile. Tuttavia, gli organi giurisdizionali non sono istituzioni dinanzi alle quali tali questioni politiche debbano essere risolte.
163. Ci si domanda se ciò significhi che le associazioni debbano avere accesso solo ai processi politici.
164. A mio avviso, se un atto adottato all’esito del processo politico in seno all'Unione è, secondo un'associazione, giuridicamente invalido, non vi è motivo per cui essa non debba avere accesso ai giudici dell'Unione per difendere i propri interessi in sede giudiziaria con riferimento all'invalidità di un simile atto che la riguardi direttamente e individualmente. Potrebbe anche trattarsi di una delle modalità di realizzazione della democrazia partecipativa a livello dell'Unione. È importante, tuttavia, che le argomentazioni presentate dinanzi a tali giudici non siano di natura politica, nel senso che una determinata soluzione è «sbagliata», ma piuttosto di natura giuridica, nel senso che una determinata soluzione è «contraria alla legge».
165. In altre parole, sottoporre ai giudici dell'Unione una causa che riguardi la tutela di interessi collettivi non dovrebbe rappresentare il proseguimento di una battaglia politica con strumenti giuridici, in quanto i giudici non sono legittimati ad assumere decisioni di natura politica.
166. Un argomento, come quello relativo al traguardo F1G nel caso di specie, secondo cui un’istituzione non avrebbe regolamentato determinate questioni in modo sufficiente, costituirà un argomento di natura giuridica solo laddove il diritto imponga un obbligo sufficientemente chiaro a tale istituzione. Tuttavia, stabilire se ciò corrisponda al vero è una questione di merito e non di accesso ai giudici dell'Unione.
167. Nel caso di specie, le associazioni ricorrenti sembrano sottoporre ai giudici dell'Unione argomenti giuridici volti a sostenere che il Consiglio non ha adempiuto ai propri obblighi giuridici ai sensi degli articoli 20, paragrafo 5, lettera e), e 22 del regolamento sul dispositivo. Qualora la Corte dovesse constatare che tale obbligo giuridico non sussiste, respingerà il ricorso nel merito. Non è necessario «schermare» i giudici dell'Unione da possibili questioni politiche a livello di accesso a detti giudici.
168. In altre parole, se un atto potenzialmente viziato da illegittimità riguarda direttamente l'interesse collettivo rappresentato da un'associazione, la quale può essere individualizzata in quanto un siffatto interesse collettivo coincide con il suo stesso interesse, non vi è alcuna ragione per cui a tale associazione debba essere negato l'accesso ai giudici dell'Unione.
169. Inoltre, consentire alle associazioni l'accesso ai giudici dell'Unione per tutelare interessi collettivi non significherebbe introdurre un'actio popularis nel diritto dell'Unione, poiché tale accesso rimane comunque condizionato dall’incidenza diretta e individuale in capo all'associazione che ha proposto il ricorso.
3.      Argomenti relativi alla legittimazione ad agire dei ricorrenti privilegiati
170. Le ricorrenti criticano il punto 118 dell'ordinanza impugnata, sostenendo che la possibilità di riconoscere alle associazioni la legittimazione ad agire in nome proprio per la tutela di interessi collettivi non è esclusa dal fatto che l'articolo 263, secondo comma, TFUE conceda ai ricorrenti privilegiati la possibilità di proporre un ricorso dinanzi alla Corte nell'interesse generale.
171. In tale punto dell’ordinanza impugnata il Tribunale sembrava sottintendere che un affievolimento delle condizioni della legittimazione ad agire non fosse necessario, dato che i ricorrenti privilegiati, vale a dire gli Stati membri e le istituzioni dell’Unione, hanno la possibilità di proporre ricorsi diretti contro gli atti dell'Unione ogniqualvolta lo ritengano necessario.
172. A mio avviso, una siffatta possibilità è irrilevante ai fini della questione dell'interpretazione dei requisiti relativi alla legittimazione ad agire delle associazioni.
173. In primo luogo, la legittimazione ad agire dei ricorrenti privilegiati non ha nulla a che vedere con la distinta questione relativa alle condizioni in cui i ricorrenti non privilegiati sono legittimati ad agire ai sensi dell'articolo 263, quarto comma, TFUE. Tale disposizione non collega la legittimazione ad agire dei ricorrenti non privilegiati a quella di altre categorie di ricorrenti.
174. In secondo luogo, le circostanze della presente causa dimostrano che, spesso, l’iter procedurale disponibile per i ricorrenti privilegiati non può sostituire quello offerto ai ricorrenti non privilegiati. Non vi è alcuna ragione per cui il Consiglio o la Commissione impugnino la propria decisione dinanzi alla Corte. È inoltre improbabile che la Polonia contesti i traguardi da essa stessa definiti. Sebbene sia possibile che il Parlamento europeo (97)
o altri Stati membri introducano un ricorso per contestare i traguardi
(98), ciò non sminuisce, di per sé, il ruolo che le associazioni possono svolgere, oltre ai ricorrenti privilegiati, nell'introdurre un controllo giurisdizionale della compatibilità degli atti dell'Unione con lo Stato di diritto, come sostenuto dalle ricorrenti.
175. Di conseguenza, anche se il ragionamento del Tribunale al punto 118 dell'ordinanza impugnata sembra essere stato inserito solo per scrupolo di completezza, condivido il parere delle ricorrenti secondo cui tale ragionamento è errato.
4.      Sulla rilevanza della sentenza KlimaSeniorinnen
176. Secondo le ricorrenti, la sentenza KlimaSeniorinnen ha introdotto un nuovo livello di tutela dei diritti procedurali delle associazioni nei procedimenti giudiziari aventi ad oggetto la tutela dei diritti contro le minacce derivanti da sviluppi di importanza sociale fondamentale che, in tale causa, riguardavano il cambiamento climatico, ma che possono essere applicati anche allo Stato di diritto e ad associazioni, come le ricorrenti, che rappresentano gli interessi della magistratura al fine di promuovere lo Stato di diritto. Esse sostengono che, in forza dell'articolo 52, paragrafo 3, della Carta, occorre adottare un approccio analogo per quanto riguarda l'interpretazione dell'articolo 263, quarto comma, TFUE.
177. Contrariamente a quanto sostenuto dalle ricorrenti, ritengo che sia difficile stabilire analogie tra la sentenza KlimaSeniorinnen e i requisiti relativi alla legittimazione ad agire di cui all'articolo 263, quarto comma, TFUE.
178. In primo luogo, come indica la giurisprudenza successiva della Corte EDU (99), tale sentenza sembra, in linea di principio, limitata al contesto del cambiamento climatico.
179. In secondo luogo, tale sentenza verteva sullo status di vittima ai sensi dell'articolo 34 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU), il che non corrisponde ai requisiti di legittimazione ad agire previsti dall'articolo 263, quarto comma, TFUE
(100).
180. In proposito occorre ricordare che il compito della Corte EDU e la funzione esercitata dai giudici dell'Unione nell'ambito del controllo giurisdizionale degli atti dell'Unione sulla base dell'articolo 263 TFUE non si equivalgono. Mentre il ruolo della Corte EDU è quello di tutelare i diritti individuali, il ruolo del controllo giurisdizionale ai sensi dell'articolo 263 TFUE ha carattere oggettivo. Essa mira a garantire che le istituzioni e gli organi dell'Unione rispettino il diritto che li vincola, tutelando in tal modo l'ordinamento giuridico dell'Unione (101). Di conseguenza, le norme che disciplinano l'accesso alla Corte EDU e ai giudici dell'Unione potrebbero legittimamente essere diverse.
181. Di conseguenza, non ritengo convincenti gli argomenti delle ricorrenti secondo cui la Corte è tenuta, sulla base dell'articolo 52, paragrafo 3, della Carta, a seguire la giurisprudenza della Corte EDU in merito alla legittimazione ad agire delle associazioni. Le due procedure sono diverse e l'articolo 52, paragrafo 3, della Carta non riguarda, in ogni caso, l'accettazione di procedure previste dalla CEDU, quanto piuttosto il rispetto, come minimo, del senso e della portata dei diritti garantiti dalla CEDU stessa. A tal riguardo, la sentenza KlimaSeniorinnen è effettivamente, come sostiene il Consiglio, sostenuto dalla Polonia, dall'Ungheria e dalla Commissione, irrilevante per stabilire se occorra riconoscere alle associazioni ricorrenti la legittimazione ad agire.
182. Tuttavia, la logica sottesa che ha indotto la Corte EDU a riconoscere la legittimazione ad agire alle associazioni nelle cause in materia climatica potrebbe essere presa in considerazione nell'interpretazione delle condizioni di cui all'articolo 263, quarto comma, TFUE per rispondere alla questione di quando un'associazione sia legittimata ad agire in nome proprio.
183. Anche se tale sentenza è intesa nel senso che consente l'accesso delle associazioni alla Corte EDU, essa, al contempo, come rilevato dalla dottrina (102), ha reso più difficile tale accesso per gli individui. A mio avviso, con la sentenza KlimaSeniorinnen la Corte EDU ha di fatto stabilito norme molto rigorose per quanto riguarda la legittimazione ad agire individuale per contestare la normativa generale in materia di clima, sulla base del fatto che ogni persona è una potenziale vittima dei cambiamenti climatici, il che è peraltro sufficiente per stabilire lo status di vittima e, di conseguenza, la legittimazione ad agire dinanzi alla Corte EDU. Quest'ultima circostanza consentirebbe infatti a ogni individuo di avviare un procedimento dinanzi alla Corte EDU. Tuttavia, ciò non sarebbe di per sé contrario alla logica dell’actio popularis, in quanto tali individui difenderebbero i propri diritti difendendo al contempo interessi generali. Per tale ragione, sembra che la Corte EDU abbia integrato le condizioni riguardanti lo status di potenziale vittima esigendo la dimostrazione di un livello e di una gravità particolari del rischio di conseguenze negative, così da distinguere un individuo rispetto a qualsiasi altro. (103) In qualche modo, la Corte EDU ha così introdotto un requisito analogo all'incidenza individuale di cui all'articolo 263, quarto comma, TFUE, come interpretato dalla Corte. In una fase successiva, e al fine di non chiudere completamente l'accesso alla Corte EDU, tale Corte ha ampliato l'accesso per le associazioni che rappresentano gli stessi interessi collettivi e ha separato la loro legittimazione ad agire dalla legittimazione degli individui di cui esse difendono i diritti (104).
184. In tal senso, la ragione dell'apertura dell'accesso delle associazioni alla Corte EDU potrebbe essere pertinente per affrontare le ragioni per le quali le associazioni che tutelano interessi collettivi possono avere accesso ai giudici dell'Unione in una situazione in cui un individuo, a causa della soglia elevata stabilita dal requisito dell'incidenza individuale, non può avere accesso ai giudici stessi per difendere interessi collettivi, anche se questi, nel contempo, lo riguardano direttamente.
185. A tal riguardo, la critica espressa dall'avvocato generale Jacobs nelle sue conclusioni presentate nella causa UPA
(105), secondo cui l'incidenza individuale, come interpretata dalla Corte, conduce a situazioni in cui quanto più è importante risolvere la potenziale illegittimità di un atto dell'Unione (poiché il danno può essere maggiore), tanto minore è la possibilità che i soggetti interessati da tale atto abbiano la legittimazione ad agire per impugnarlo, resta, a mio avviso, valida. Anche se la Corte non ha accolto la sua proposta di modificare la propria interpretazione del requisito dell'incidenza individuale (106), il fatto di consentire alle associazioni di accedere ai giudici dell'Unione in nome proprio potrebbe compensare tale conseguenza illogica dell'attuale interpretazione delle condizioni relative alla legittimazione ad agire, senza che sia necessario modificare tale interpretazione.
5.      Quali sono gli interessi propri delle associazioni?
186. Dalla discussione che precede emerge che potrebbero esservi ragioni per interpretare le condizioni di accesso ai giudici dell'Unione da parte delle associazioni, ai fini della tutela dei loro propri interessi, in modo diverso rispetto all'interpretazione delle medesime condizioni laddove applicate ai membri delle associazioni stesse.
187. È pertanto necessario individuare quali siano gli interessi propri di un'associazione e come si debba interpretare l'incidenza diretta e individuale al riguardo.
188. Nella causa Carvalho (107), l'associazione Sáminuorra ha sostenuto dinanzi alla Corte che le doveva essere riconosciuta la legittimazione ad agire in quanto proponeva un'«azione di una collettività a difesa di un bene collettivo». Tuttavia, poiché tale argomento è stato sollevato per la prima volta in sede di impugnazione, alla Corte ne era precluso l’esame. Pertanto, la Corte non ha risposto alla questione se il «bene collettivo» sia ciò che deve intendersi per «interesse proprio» di un'associazione.
189. Le associazioni esistono in linea di principio per difendere un interesse collettivo, ovvero un interesse comune a un gruppo più ampio di soggetti singoli (108). Tale interesse può essere di diverso tipo: ad esempio, gli interessi economici o commerciali (trattati nella maggior parte dei casi in cause dinanzi agli organi giurisdizionali dell'Unione), gli interessi di diversi operatori del mercato (come i datori di lavoro e i dipendenti) o gli interessi di una determinata professione (medici, lavoratori edili, autisti professionisti, ecc.). Gli interessi propri di tali associazioni corrispondono agli interessi dei loro membri. Le associazioni che difendono tali interessi collettivi non esisterebbero nemmeno se non fosse per i loro membri.
190.  Le associazioni potrebbero inoltre esistere per difendere interessi che esse intendono come interessi generali della società. Si pensi, ad esempio, alle organizzazioni che si occupano di elezioni democratiche, della difesa di determinati diritti umani, come l'uguaglianza o il diritto di espressione, o a quelle che proteggono l'ambiente o alcuni suoi aspetti, come la biodiversità o il cambiamento climatico. Siffatte associazioni avrebbero una ragione di esistere anche se non avessero alcun membro. Le quattro associazioni nella causa in esame potrebbero essere collocate in tale gruppo, in quanto tutelano l'interesse sociale a disporre di sistemi giurisdizionali indipendenti.
191. Gli interessi tutelati dalle associazioni appartenenti a tale gruppo, benché riguardino anche i loro membri, non sono la mera somma di tali interessi individuali. Essi rappresentano altresì gli interessi propri di dette associazioni, le quali possono decidere di perseguirli in modo diverso dai loro membri. Allo stesso tempo, tali interessi sono la ragione della loro esistenza e, in tal senso, costituiscono la loro identità, che non solo consente di differenziare un'associazione da un'altra, ma permette anche di differenziare l'associazione dai suoi membri.
192. Gli interessi propri di un'associazione possono essere, in linea di principio, determinati sulla base del suo statuto o di un altro atto costitutivo e delle attività passate di tale associazione, che potrebbero servire a dimostrare che essa realmente esiste per perseguire un determinato tipo di interesse (109).
193. Vi è giurisprudenza che ha privato un'associazione della possibilità di difendere dinanzi ai giudici dell'Unione gli interessi collettivi dei suoi membri se questi ultimi non beneficiavano di tale accesso (110). Così, la Corte ha dichiarato che un'associazione o un'organizzazione che rappresenti una categoria di persone fisiche o giuridiche «non può considerarsi individualmente lesa, (...) da un atto riguardante gli interessi generali della stessa categoria» (111). La Corte sembrava temere che la concessione della legittimazione ad agire ad un'associazione, anche se i suoi membri non potevano averla, fosse «in contrasto col sistema del Trattato», giungendo a «concentrare in un unico soggetto giuridico interessi che in realtà fanno capo agli appartenenti ad una determinata categoria», i quali non sono tuttavia autorizzati a proporre ricorsi diretti dinanzi alla Corte in nome proprio(112). Tale giurisprudenza potrebbe essere trasposta alla categoria delle associazioni i cui interessi corrispondono alla somma degli interessi dei loro membri e che, per tale ragione, non hanno «interessi propri» da difendere.
194.  Tuttavia, se un'associazione ha un interesse che è superiore alla somma degli interessi dei suoi membri, cosicché tale interesse può essere riconosciuto come proprio, il sistema introdotto dai trattati non sarebbe eluso qualora l'associazione potesse adire i giudici dell’Unione a proprio nome per tutelare i propri interessi, anche qualora i suoi membri non potessero farlo.
195. Le associazioni di cui al caso di specie tutelano gli interessi dei giudici non in quanto professione, bensì in quanto componente necessaria di una società democratica liberale che necessita di giudici indipendenti per garantire lo Stato di diritto. Tali interessi sono, o dovrebbero essere, quelli di ciascun giudice, ma anche quelli dei cittadini che sono parti nei procedimenti giurisdizionali, o delle imprese o di altri operatori del mercato che desiderano difendere i loro diritti in sede giudiziaria. In tal senso, gli interessi propri delle quattro associazioni ricorrenti superano quelli dei loro membri. Si tratta degli interessi distinti e individuali di tali associazioni. Sono la ragione della loro esistenza; in altri termini, essi corrispondono alla loro identità.
196. Intendo la giurisprudenza che riconosce alle associazioni la legittimazione ad agire in nome proprio dinanzi ai giudici dell'Unione come vertente sul tipo di interessi che costituiscono l'«identità» delle associazioni stesse. Analogamente, l'avvocato generale Emiliou ha recentemente sostenuto che ad un'associazione dovrebbe essere riconosciuta la legittimazione ad agire laddove «l’atto impugnato possa avere effetti significativi [sulla sua] attività essenziale (...), quale definita nel suo statuto» (113).
197. Pertanto, le condizioni dell'incidenza diretta e individuale ai sensi dell'articolo 263, quarto comma, TFUE potrebbero, a mio avviso, essere valutate con riferimento all'identità di un'associazione. Una siffatta valutazione richiede che l'associazione sia considerata distinta dai soggetti di cui rappresenta gli interessi collettivi.
6.      Che cosa si intende per incidenza diretta e che cosa si intende per incidenza individuale con riferimento ad un'associazione?
198. Per quanto riguarda la legittimazione ad agire delle associazioni ricorrenti che agiscono in nome proprio, non è del tutto chiaro se il Tribunale abbia negato il loro interesse diretto, il loro interesse individuale o entrambi (114).
199. Tale confusione tra i due requisiti non è accettabile. L'interpretazione dell'articolo 263, quarto comma, TFUE richiede che ai due requisiti sia attribuito un significato diverso (115).
200. In altri termini, la Corte dovrebbe fornire un'interpretazione distinta dell'incidenza diretta e dell’incidenza individuale delle associazioni che agiscono in nome proprio.
201. Inoltre, nell'interpretare questi due requisiti in materia di associazioni, la Corte deve tenere presente la finalità per la quale il Trattato FUE consente un accesso diretto ai singoli per impugnare gli atti dell'Unione dinanzi ai giudici dell'Unione, che è non solo la tutela dei diritti che essi traggono dal diritto dell'Unione, ma anche l'interesse generale a preservare la legittimità nell'ambito dell’ordinamento giuridico dell'Unione mediante un controllo giurisdizionale degli atti dell'Unione. Quest'ultima finalità sembra essere la ragione stessa per cui associazioni, come quelle di cui alla presente causa, mirano a proporre ricorsi di annullamento dinanzi ai giudici dell'Unione.
202. Tanto premesso, devo osservare che l'articolo 263 TFUE suddivide i ricorrenti in due categorie principali, vale a dire i ricorrenti privilegiati (al secondo comma) e i ricorrenti non privilegiati (al quarto comma). Le associazioni manifestamente non sono ricorrenti privilegiati e possono proporre ricorso solo alle condizioni di cui al quarto comma. Come rilevato dall'avvocato generale Cosmas, la Corte non può creare una terza categoria extra legem(116).
203. Ci si chiede se ciò significhi che la Corte non possa riconoscere la diversa natura di individui e società, da un lato, e delle associazioni che agiscono in nome proprio, dall’altro, il che potrebbe giustificare una diversa interpretazione delle nozioni di incidenza diretta e individuale ai sensi dell'articolo 263, quarto comma, TFUE, senza rinunciare a tali requisiti.
204. L'interpretazione di tali nozioni nella giurisprudenza era collegata ai ricorrenti che tutelavano i propri interessi individuali, normalmente persone singole o società. Tuttavia, come ho già rilevato, gli interessi «individuali» di un'associazione sono, per loro natura, collettivi. Pertanto, ci si chiede come potrebbero essere intese tali nozioni quando sono applicate a una «collettività che difende un bene collettivo».
205. La questione se l'atto impugnato incida direttamente sull'interesse di un'associazione (incidenza diretta) e sul carattere distintivo individuale di un'associazione rispetto ad altri soggetti con riferimento all'oggetto della domanda (incidenza individuale) può essere risolta solo tenendo conto del suo interesse proprio, che è collettivo.
206. In tali circostanze, propongo alla Corte di interpretare l'incidenza diretta anche sulla base di due condizioni.
207. In primo luogo, sussiste il requisito di un nesso diretto. Quando viene applicato agli individui, un nesso diretto, come sviluppato nella giurisprudenza, impone la dimostrazione che l'atto impugnato è una fonte diretta di modifica della situazione giuridica di tale individuo. Tuttavia, se tale formula abituale di incidenza diretta fosse applicata alle associazioni allo stesso modo dei singoli ricorrenti, le associazioni non potrebbero praticamente mai dimostrare la loro legittimazione ad agire, salvo per impugnare misure che incidono sulla situazione giuridica delle associazioni in quanto tali. Gli atti che incidono sugli interessi collettivi da esse difesi non pregiudicherebbero la loro situazione giuridica. Di conseguenza, al fine di consentire una tutela giurisdizionale effettiva delle associazioni nella tutela dei propri interessi, la nozione di incidenza diretta deve essere adeguata alla loro specifica natura di tutela degli interessi collettivi. Pertanto, per soddisfare il requisito di un nesso diretto nel caso di un'associazione, il criterio potrebbe essere quello di stabilire se l'atto impugnato sia la fonte diretta degli effetti che ricadono sugli interessi collettivi che l'associazione difende.
208. Per quanto riguarda la seconda condizione, come per gli individui, l'atto impugnato non deve lasciare alcun potere discrezionale ad un destinatario incaricato di attuarlo, laddove esista un siffatto intermediario.
209. Per quanto riguarda l'incidenza individuale nei confronti di un'associazione, il criterio potrebbe essere quello di stabilire se i suoi interessi e attività essenziali la distinguano da altre associazioni e dai suoi membri rispetto all'atto impugnato. In tale contesto, poco importa che l'associazione di cui trattasi non sia l'unica a tutelare gli interessi collettivi in questione; essa deve essere identificabile solo grazie agli interessi collettivi che sono in gioco in una causa.
210. La formula Plaumann (117)
esige che i ricorrenti siano individualizzati allo stesso modo del destinatario dell'atto. Per quanto riguarda l'interesse collettivo che è al centro della loro identità, le associazioni stesse non sarebbero un «bersaglio», diretto o incidentale, di un legislatore o di un regolatore. La misura da esse impugnata sarebbe invariabilmente applicata «in virtù di una situazione obiettiva di diritto o di fatto definita dall’atto medesimo» e un'associazione non potrebbe probabilmente mai essere, come, ad esempio, un singolo azionista, individualmente interessata «in base a criteri tipici dei membri di tale gruppo» (118).
211. Di conseguenza, affinché le associazioni abbiano una propria legittimazione ad agire, deve essere possibile che esse siano individualizzate sulla base dei loro interessi individuali, che sono in realtà interessi collettivi e che sono lesi da situazioni oggettivamente determinate. Ad esempio, un'associazione può essere interessata individualmente dai traguardi relativi all'indipendenza della magistratura in Polonia se esiste per difendere l'indipendenza della magistratura in Polonia, ma non se le sue attività essenziali sono la protezione dell'ambiente o il benessere degli animali.
212. A mio avviso, una siffatta interpretazione dell'incidenza diretta e individuale non modificherebbe i Trattati, dato che la Corte non ha ancora chiarito tali nozioni per quanto riguarda le associazioni che agiscono in nome proprio. Il testo dei trattati lascia un margine sufficiente ai fini di tale interpretazione.
213. È su tale base che esaminerò, nella sezione successiva, se le associazioni ricorrenti debbano essere considerate direttamente e individualmente interessate nelle circostanze del caso di specie.
VI.    Conseguenze
214. Il primo e il terzo motivo di impugnazione sono fondati. Di conseguenza, occorre annullare il punto 1 del dispositivo dell'ordinanza impugnata.
215. Conformemente all’articolo 61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, quest’ultima, in caso di annullamento della decisione del Tribunale, può rinviare la causa al Tribunale affinché sia decisa da quest’ultimo, oppure statuire essa stessa definitivamente sulla controversia qualora lo stato degli atti lo consenta.
216. Nel caso di specie, ritengo che, sebbene la Corte non sia in grado, in questa fase del procedimento, di statuire sulla fondatezza dei ricorsi dinanzi al Tribunale, essa disponga tuttavia degli elementi necessari per statuire definitivamente sulla ricevibilità degli stessi (119).
A.      Legittimazione ad agire delle associazioni che agiscono per conto dei propri membri
217. La questione se un'associazione sia legittimata a proporre un ricorso di annullamento dinanzi ai giudici dell'Unione per conto dei propri membri dipende dalla questione se tutti i suoi membri, o parte di essi, siano direttamente e individualmente interessati, e possano quindi proporre il ricorso essi stessi.
218. Nel caso di specie, gli argomenti delle associazioni ricorrenti possono, in sostanza, essere suddivise in due gruppi diversi, uno vertente sull'illegittimità dei traguardi F2G e F3G in quanto contrari agli effetti derivanti dalle sentenze della Corte relative alla Sezione disciplinare, e l'altro diretto contro il traguardo F1G, vertente sull'insufficienza di tale traguardo per ripristinare l'indipendenza della magistratura in Polonia. È pertanto necessario valutare separatamente la legittimazione di tali associazioni a proporre ciascuno di questi tipi di ricorso.
219. Per quanto riguarda la domanda di annullamento dei traguardi F2G e F3G, in risposta al primo motivo di impugnazione, ho concluso che i giudici polacchi interessati dalle decisioni della Sezione disciplinare sono direttamente interessati da tali traguardi. Resta da valutare se tali giudici siano individualmente interessati.
220. I giudici polacchi che sono stati oggetto di sanzioni disciplinari soddisfano chiaramente la formula Plaumann. (120) Essi appartengono alla cerchia chiusa che poteva essere individuata al momento dell'adozione dei traguardi F2G e F3G, e tali traguardi erano in realtà rivolti a tali giudici (121).
221. Poiché tale cerchia di membri è direttamente e individualmente interessata dai traguardi F2G e F3G, le associazioni che li rappresentano sono altresì legittimate a proporre un ricorso avverso tali traguardi per loro conto.
222. Dalle osservazioni formulate in primo grado risulta che tre delle quattro associazioni (tutte tranne l’AEAJ (122)) hanno tra i loro membri taluni giudici polacchi interessati da decisioni della Sezione disciplinare. Tuttavia, anche se l'AEAJ non sembra avere membri siffatti, secondo la giurisprudenza, trattandosi di un unico ricorso, non occorre esaminare la legittimazione ad agire delle altre ricorrenti (123).
223. Per quanto riguarda il secondo motivo di impugnazione, ho concluso che i giudici polacchi che non sono oggetto delle decisioni della Sezione disciplinare non sono direttamente interessati dai traguardi F2G e F3G. Pertanto, le associazioni ricorrenti non possono dimostrare la loro legittimazione ad agire in quanto loro rappresentanti, senza che sia necessario valutare l’incidenza individuale, né la questione se la decisione controversa costituisca un atto regolamentare che non comporta alcuna misura di esecuzione.
224. Per quanto riguarda l'argomento relativo all'insufficienza del traguardo F1G, ho concluso che tutti i giudici polacchi e i giudici di altri Stati membri e del SEE non sono direttamente interessati dall'insufficienza di tale traguardo. Pertanto, le associazioni ricorrenti non possono dimostrare la loro legittimazione ad agire in quanto loro rappresentanti, senza che sia necessario valutare l’incidenza individuale, né la questione se la decisione controversa costituisca un atto regolamentare che non comporta alcuna misura di esecuzione.
225. Concludo che le associazioni ricorrenti sono legittimate ad agire per conto dei loro membri per quanto riguarda i traguardi F2G e F3G, ma non per quanto riguarda il traguardo F1G.
B.      Legittimazione delle associazioni ad agire in nome proprio
226. Resta da stabilire se le associazioni ricorrenti siano legittimate ad agire in nome proprio per proporre un ricorso fondato sull'insufficienza del traguardo F1G.
227. Come ho proposto ai paragrafi da 205 a 212 delle presenti conclusioni, l'esame dell'incidenza diretta e individuale di associazioni che agiscono in nome proprio dovrebbe prendere in considerazione la questione se l'atto impugnato sia legato all'identità di tale associazione, intesa nel senso del suo interesse collettivo.
228. L'attività principale delle associazioni ricorrenti è la difesa dell'interesse collettivo relativo all'indipendenza della magistratura e allo Stato di diritto, anche in Polonia (124).
229. Per poter constatare l'incidenza diretta, l'atto impugnato deve essere la fonte diretta degli effetti sugli interessi collettivi difesi dall'associazione e non deve lasciare alcun potere discrezionale al destinatario invitato ad attuarlo.
230. Per quanto riguarda la prima condizione, il traguardo F1G riguarda il rafforzamento dell'indipendenza e dell'imparzialità dei giudici polacchi. Si tratta proprio dell'interesse collettivo che costituisce l'attività principale delle associazioni ricorrenti. Tale traguardo è quindi una fonte diretta degli effetti sull'interesse collettivo delle associazioni ricorrenti.
231. Per quanto riguarda la seconda condizione dell'incidenza diretta, ho concluso, per quanto attiene ai traguardi F2G e F3G, che il potere discrezionale della Polonia di non applicare tali traguardi è meramente teorico. Non vedo alcun motivo per cui tali conclusioni non si applichino al traguardo F1G.
232. Inoltre, mi chiedo se sia rilevante, per decidere in ordine all'incidenza diretta, che l'obiettivo primario dei traguardi del sistema giudiziario sia quello di tutelare gli interessi finanziari dell'Unione, esigendo un livello sufficiente di funzionamento di una magistratura indipendente, per garantire il corretto utilizzo dei fondi erogati mediante il dispositivo. In altri termini, mi chiedo se sia rilevante il fatto che il loro obiettivo non sia, in generale, quello di ripristinare l'indipendenza della magistratura in Polonia al fine di garantire il rispetto del valore dello Stato di diritto e dell'articolo 19, paragrafo 1, TUE in Polonia.
233. A mio avviso, il fatto che siano adottati traguardi al fine di tutelare gli interessi finanziari dell'Unione potrebbe essere rilevante ai fini della decisione nel merito
(125), ma non è rilevante per stabilire l'incidenza diretta nei confronti delle associazioni ricorrenti, per la quale è sufficiente trovare un nesso diretto tra il contenuto dei traguardi e i loro interessi collettivi.
234. Per quanto riguarda l'incidenza individuale, le associazioni ricorrenti soddisfano anche tale requisito. I loro interessi essenziali differenziano tali associazioni, con riferimento al traguardo F1G, da altre associazioni, comprese quelle che hanno come interesse principale la difesa dello Stato di diritto in generale, ma che non riguardano specificamente la Polonia.
235. Ritengo pertanto che le associazioni ricorrenti siano direttamente e individualmente interessate ai fini della proposizione di un ricorso contro il traguardo F1G per la ragione che esso è insufficiente a ripristinare l'indipendenza della magistratura in Polonia.
236. Sulla base di quanto precede, propongo alla Corte di dichiarare ricevibili i ricorsi delle associazioni ricorrenti e di rinviare la causa dinanzi al Tribunale affinché esso si pronunci sul merito.
VII. Sulle spese
237. Atteso che, in base alla mia analisi, la causa deve essere rinviata al Tribunale ai fini di una pronuncia sul merito, occorre riservare le spese conformemente all’articolo 137 del regolamento procedura della Corte, applicabile al procedimento di impugnazione in virtù dell’articolo 184, paragrafo 1, di detto regolamento.
VIII. Conclusione
238. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di:
–        dichiarare fondati il primo e il terzo motivo di impugnazione;
–        annullare l'ordinanza del 4 giugno 2024, Medel e a./Consiglio (da T-530/22 a T-533/22, EU:T:2024:363);
–        dichiarare ricevibili i presenti ricorsi di annullamento;
–        rinviare la causa al Tribunale affinché statuisca nel merito;
–        riservare la decisione sulle spese.
1      Lingua originale: l’inglese.
2      Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 febbraio 2021 che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza (GU 2021, L 57, pag. 17).
3      Per maggiori informazioni, v. il sito web della Commissione europea, disponibile all'indirizzo: https://reforms-investments.ec.europa.eu/recovery-and-resilience-facility-1_en.
4      Per una panoramica del suo contesto istituzionale e giuridico, v.
de Witte, B., «The European Union’s Covid-19 Recovery Plan: The legal engineering of an economic policy shift», Common Market Law Review, Vol. 58, 2021, pag. 635.
5       Va osservato che, a causa della nuova situazione geopolitica, nel prossimo quadro pluriennale 2028-2034 potrebbero essere utilizzati anche nuovi strumenti di finanziamento. A tale riguardo, in seno al Consiglio è stato raggiunto un accordo per raccogliere fino a 150 miliardi di EUR sui mercati dei capitali nell'ambito dello strumento di azione per la sicurezza dell'Europa (SAFE) per finanziare un aumento degli investimenti per la difesa degli Stati membri. V., in proposito, https://defence-industry-space.ec.europa.eu/eu-defence-industry/safe-security-action-europe_en.
6      V. articolo 24, paragrafo 1, e considerando 53 del regolamento sul dispositivo.
7      È stato previsto di versare fino a EUR 338 miliardi a titolo di sovvenzioni e fino a EUR 385,8 miliardi a titolo di prestiti.
8      V. articolo 4, paragrafo 2, e considerando 30 del regolamento sul dispositivo.
9      V., ad esempio, Rubio, E. e a., «The tools for protecting the EU budget from breaches of the rule of law: the Conditionality Regulation in context», Parlamento europeo, direzione generale delle Politiche interne, dipartimento tematico Affari di bilancio, aprile 2023, pag. 50; Zeitlin, J., Bokhorst, D. e Eihmanis, E., «National recovery and resilience plans», in Fabbrini, F. e Petit, C.A. (a cura di), Research Handbook on Post-Pandemic EU Economic Governance and NGEU Law, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, 2024, pag. 144.
10      V., a tale riguardo, considerando 51 e 52 del regolamento sul dispositivo.
11      Ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 4, del regolamento sul dispositivo, i traguardi e gli obiettivi sono «misure dei progressi compiuti verso la realizzazione di una riforma o di un investimento, intendendo per traguardi i risultati qualitativi e per obiettivi i risultati quantitativi»;
12      V., ad esempio, la comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio, «Due anni di dispositivo per la ripresa e la resilienza - Two years on – Uno strumento peculiare al centro della trasformazione verde e digitale dell'UE» (COM(2023) 99 final del 21 febbraio 2023.
13      V. conclusioni dell'avvocato generale Campos Sánchez-Bordona presentate nella causa Ungheria/Parlamento e Consiglio (C-156/21, EU:C:2021:974, paragrafi da 96 a 115), che trattano dei meccanismi di condizionalità finanziaria nel diritto dell'Unione. V., altresì, le mie conclusioni presentate nella causa Parlamento/Commissione (C-225/24, EU:C:2026:88, in particolare paragrafi da 5 a 29).
14      V., ad esempio, Viţă, V., «Revisiting the Dominant Discourse on Conditionality in the EU: The Case of EU Spending Conditionality», Cambridge Yearbook of European Legal Studies, Vol. 19, 2017, pag. 116.
15      V. articolo 18 e considerando 39 del regolamento sul dispositivo.
16      V. articolo 18, paragrafo 4, e considerando 32 del regolamento sul dispositivo. Il semestre europeo fa parte del quadro di governance economica dell'Unione europea. Si tratta di un esercizio annuale che coordina le politiche economiche e sociali dell'Unione europea, attraverso il quale gli Stati membri allineano le loro politiche economiche e di bilancio agli obiettivi e alle norme concordati a livello dell'Unione.
17      V. articolo 18, paragrafo 4, lettere i) e p)
del regolamento sul dispositivo.
18      V. articolo 19, paragrafo 3, e considerando 41, nonché allegato V del regolamento sul dispositivo.
19      V. articolo 19, paragrafo 1, del regolamento sul dispositivo.
20      Il corsivo è mio.
21      V. articolo 22, paragrafo 1, e considerando 54 del regolamento sul dispositivo.
22      V. articolo 20, paragrafo 1, e considerando 45 del regolamento sul dispositivo.
23      V. articolo 24, paragrafo 2, del regolamento sul dispositivo.
24      V. articolo 24, paragrafo 4, del regolamento sul dispositivo.
25      V. articolo 24, paragrafo 5, del regolamento sul dispositivo.
26      Tale sospensione è revocata solamente quando lo Stato membro interessato ha adottato le misure necessarie per garantire un conseguimento soddisfacente dei traguardi e degli obiettivi che figurano nella decisione di esecuzione del Consiglio. V. articolo 24, paragrafo 6, e considerando 53 del regolamento sul dispositivo.
27      Alla pagina dedicata alla Polonia sul sito web della Commissione, disponibile all'indirizzo: https://reforms-investments.ec.europa.eu/polands-recovery-and-resilience-plan_en, esiste un link al PRR polacco del giugno 2022. Secondo un documento della Commissione, il PRR della Polonia comprendeva in totale 49 riforme e 53 progetti di investimento, con 283 traguardi e obiettivi. V. documento di lavoro dei servizi della Commissione, Analisi del piano per la ripresa e la resilienza della Polonia che accompagna la proposta di decisione di esecuzione del Consiglio relativa all'approvazione della valutazione del piano per la ripresa e la resilienza della Polonia, SWD (2022) 161 final, del 1º giugno 2022, pag. 61.
28      V. COM (2022) 268 final, del 1º giugno 2022.
29      V. documento del Consiglio 9728/22 del 14 giugno 2022. Tale decisione è stata successivamente modificata dalla decisione di esecuzione del Consiglio dell'8 dicembre 2023, che non ha modificato i traguardi F1G, F2G e F3G. V. il documento 15835/1/23 REV 1 del Consiglio del 7 dicembre 2023 e, per l'allegato, il documento 15835/23 ADD 1 del Consiglio del 24 novembre 2023. Non sembrano esservi versioni definitive adottate il 17 giugno 2022 e l’8 dicembre 2023 che siano accessibili al pubblico.
30      V. articolo 4 della decisione controversa.
31      V. articolo 1 della decisione controversa.
32      V. articolo 2 della decisione controversa. Il suo terzo paragrafo chiarisce che l'erogazione delle rate è subordinata a una decisione della Commissione secondo cui la Polonia ha conseguito in misura soddisfacente i traguardi e gli obiettivi pertinenti individuati in relazione all'attuazione del PRR.
33      V. articolo 3 della decisione controversa.
34      V. considerando 2, 9 e 19 della decisione controversa. A tale riguardo, nel contesto del semestre europeo, nel 2020 il Consiglio ha pubblicato una RSP destinata alla Polonia, al fine tra l’altro di migliorare le condizioni di investimento, in particolare salvaguardando l’indipendenza della magistratura. V. raccomandazione del Consiglio, del 20 luglio 2020, sul programma nazionale di riforma 2020 della Polonia e che formula un parere del Consiglio sul programma di convergenza 2020 della Polonia (GU 2020, C 282, pag. 135), punto 4. Tale punto è stato ribadito in successive raccomandazioni del Consiglio, come quella del 12 luglio 2022 (GU 2022, C 334, pag. 171), punto 5.
35      V. documento 9728/22 ADD 1 del Consiglio del 13 giugno 2022, sezione 1, componente F, pag. 195. Non sembra esservi una versione definitiva adottata il 17 giugno 2022 che sia accessibile al pubblico.
36      V. Commissione, Valutazione preliminare positiva del conseguimento soddisfacente dei traguardi e degli obiettivi relativi alla prima richiesta di pagamento presentata dalla Polonia il 15 dicembre 2023, trasmessa dalla Commissione europea al comitato economico e finanziario, 29 febbraio 2024, pagg. 79-96.
37       Questa legge è entrata in vigore il 15 luglio 2022.
38      V. decisione di esecuzione della Commissione, del 5 aprile 2024, relativa all'autorizzazione all'erogazione della prima rata del sostegno a fondo perduto e della prima rata del sostegno sotto forma di prestito alla Polonia, C(2024) 2369 del 5 aprile 2024, considerando 27 e 28.
39      V. Commissione, Valutazione preliminare positiva del conseguimento soddisfacente dei traguardi e degli obiettivi relativi alla terza richiesta di pagamento presentata dalla Polonia il 27 dicembre 2024, trasmessa dalla Commissione europea al comitato economico e finanziario, 29 ottobre 2025, pagg. 66-68. La Commissione ha indicato che, sulla base delle informazioni fornite dalla Polonia, erano state avviati sette procedimenti di riesame, cinque dei quali erano stati giudicati, un procedimento era stato chiuso e uno non era ancora stato giudicato a causa di circostanze eccezionali debitamente giustificate.
40      V. decisione di esecuzione della Commissione, del 19 novembre 2025, che autorizza l'erogazione della quarta e della quinta rata del sostegno a fondo perduto e della quarta e quinta rata del sostegno sotto forma di prestito alla Polonia, C (2025) 7998 final, 19 novembre 2025, considerando 33.
41       Tali istanze erano dirette all'annullamento integrale della decisione controversa per il motivo che i traguardi del sistema giudiziario non erano separabili da tale decisione e deducevano cinque motivi vertenti su: (1) inosservanza delle sentenze della Corte di giustizia e violazione degli articoli 2 e 13, paragrafo 2, TFUE e/o incompetenza; (2) violazione dell'articolo 2 TUE e dell'articolo 19, paragrafo 1, TUE, interpretati conformemente all'articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (in prosieguo: la «Carta»); (3) inefficacia dei controlli in assenza di una tutela giurisdizionale effettiva; (4) errore di diritto/errore manifesto di valutazione nell'applicazione dell'articolo 19, paragrafo 3, del regolamento sul dispositivo; e (5) difetto di motivazione.
42      Uno dei membri del consiglio di amministrazione della Medel è parimenti un giudice polacco sottoposto a procedimento disciplinare.
43      Al riguardo essi hanno fatto riferimento, in particolare, alle sentenze del 19 novembre 2019, A.K. e a. (Indipendenza della Sezione disciplinare della Corte suprema) (C-585/18, C-624/18 e C-625/18, EU:C:2019:982); del 15 luglio 2021, Commissione/Polonia (Regime disciplinare dei giudici) (C-791/19, EU:C:2021:596); del 6 ottobre 2021, W.Ż.
(Sezione di controllo straordinario e delle questioni pubbliche della Corte suprema- – Nomina) (C-487/19, EU:C:2021:798); e del 5 giugno 2023, Commissione/Polonia (Indipendenza e vita privata dei giudici) (C-204/21, EU:C:2023:442).
44      Da T‑530/22 a T‑533/22, EU:T:2024:363.
45      Il Tribunale ha deciso di statuire sui ricorsi con procedimento accelerato con decisione del 19 dicembre 2022.
46       Il Consiglio aveva sollevato un'eccezione di irricevibilità, ma, con ordinanza 31 marzo 2023, il Tribunale ha deciso di riunire tale eccezione al merito. V. punto 35 dell’ordinanza impugnata.
47      Basandosi sulla sua ordinanza dell'8 maggio 2019, Carvalho e a./Parlamento e
Consiglio (T-330/18, EU:T:2019:324, punto 51 e giurisprudenza citata).
48      A tal riguardo, il Tribunale ha dichiarato, ai punti da 54 a 57 dell'ordinanza impugnata, che le ricorrenti potevano far valere la loro legittimazione ad agire nella seconda situazione nonostante il fatto che tre delle ricorrenti fossero associazioni che rappresentano giudici a livello internazionale i cui membri erano, di norma, associazioni professionali nazionali, comprese le associazioni polacche di giudici, e che la quarta ricorrente fosse una fondazione e non possedesse membri, ma agisse per conto di giudici di cui difendeva gli interessi. Su tale base, il Tribunale ha ritenuto necessario esaminare la legittimazione ad agire dei giudici membri delle associazioni, le quali a loro volta erano membri delle ricorrenti. Poiché tali punti dell'ordinanza impugnata non sono stati contestati nell'ambito del procedimento dinanzi alla Corte, non li esaminerò ulteriormente.
49      V. ordinanza del Presidente della Corte del 4 febbraio 2025, Medel e a. / Consiglio, (C-555/24 P, EU:C:2025:73).
50       V., ad esempio, sentenze del 22 giugno 2006, Belgio e Forum 187/Commissione (C-182/03 e C-217/03, EU:C:2006:416, punto 56); del 13 marzo 2018, European Union Copper Task Force/Commissione (C-384/16 P, EU:C:2018:176, punti 87 e 88), e del 20 giugno 2024, Euranimi/Commissione (C-252/23 P, EU:C:2024:538, punto 31); conclusioni dell'avvocato generale Léger nelle cause riunite Belgio e Forum 187/Commissione (C-182/03 e C-217/03, EU:C:2006:89, paragrafo 153).
51      Le ricorrenti menzionano talvolta solo il traguardo F1G e talvolta tutti e tre i traguardi, considerati congiuntamente come insufficienti. Tale argomento verte, in sostanza, sull'insufficienza dei traguardi del sistema giudiziario polacco affinché l'indipendenza della magistratura possa essere adeguatamente ripristinata in tale Stato membro. A fini di semplificazione, mi riferisco a tale argomento come relativo al traguardo F1G.
52      V. punto 62 dell’ordinanza impugnata.
53       Recentemente, ad esempio, sentenza del 10 febbraio 2026, WhatsApp Ireland/CEPD (C-97/23 P, EU:C:2026:81, punto 94 e giurisprudenza citata).
54      V., ad esempio, sentenze del 12 luglio 2022, Nord Stream 2/Parlamento e Consiglio (C-348/20 P; in prosieguo: la «sentenza Nord Stream 2», EU:C:2022:2, punto 105), e del 10 febbraio 2026, WhatsApp Ireland/CEPD (C-97/23 P, EU:C:2026:81, punto 98).
55      Il Tribunale si è ivi riferito, in proposito, ai punti 63 e 75 della sentenza Nord Stream 2.
56      Sentenza del 10 febbraio 2026, WhatsApp Ireland/CEPD (C-97/23 P, EU:C:2026:81, punto 97).
57      V. punto 86 dell’ordinanza impugnata.
58      V. punto 87 dell’ordinanza impugnata.
59      V. punto 89 dell’ordinanza impugnata.
60       V. nota 43 delle presenti conclusioni.
61       È probabile che il Tribunale non abbia ritenuto necessario valutare la seconda condizione per la sussistenza dell'incidenza diretta, avendo constatato che la prima condizione non era soddisfatta. Tuttavia, diverse dichiarazioni relative alla natura del finanziamento del dispositivo suggeriscono che il Tribunale era del parere che la Polonia non fosse tenuta ad introdurre un procedimento di riesame. V., a tal riguardo, punto 72 dell'ordinanza impugnata, in cui il Tribunale ha spiegato che i traguardi si limitano al processo di erogazione dei fondi, e punto 74 di quest'ultima, in cui esso ha constatato che i traguardi hanno carattere di condizionalità di bilancio, il che implica che la Polonia è vincolata da essi solo se intende ottenere un finanziamento a titolo del dispositivo.
62      Sentenza Nord Stream 2 (punto 95).
63      V. Ad esempio sentenza del 10 febbraio 2026, WhatsApp Ireland /EDPB  (C‑97/23 P, EU:C:2026:81, punto 101).
64      Al riguardo, il Consiglio e la Commissione hanno sostenuto che la prassi attuativa del dispositivo era tale per cui non tutti gli Stati membri avevano presentato richieste di pagamento nell'ambito del citato dispositivo. Tuttavia, ciò potrebbe essere spiegato da diversi motivi. Ad esempio, è possibile che essi non abbiano rispettato alcuni dei traguardi o che, in particolare per quanto riguarda i prestiti, piuttosto che le sovvenzioni, nell'ambito del dispositivo, a tali Stati siano state offerte migliori condizioni di mercato.
65      Per quanto riguarda i possibili confronti della condizionalità di bilancio nell'Unione europea con gli strumenti utilizzati in altri sistemi federali, in particolare negli Stati Uniti e in Canada, cfr. ad esempio
Viţă, V., «The Rise of Spending Conditionality in the EU: What Can EU Learn from the U.S. Conditional Spending Doctrine and Policies?», EUI Department of Law Research Paper N. 2017/16; Baraggia, A., La Condizionalità come Strumento di Governo negli Stati Compositi: Una Comparazione tra Stati Uniti, Canada e Unione Europea, G. Giappichelli Editore, Torino, 2023.
66      V., ad esempio, sentenze del 5 maggio 1998, Compagnie Continentale (Francia)/Commissione (C-391/96 P, EU:C:1998:194, punto 42); del 10 settembre 2009, Commissione/Ente per le Ville vesuviane e Ente per le Ville vesuviane/Commissione (C-445/07 P e C-455/07 P, EU:C:2009:529, punto 46); nonché Nord Stream 2, punto 44 (il corsivo è mio).
67      V. sentenza del 23 novembre 1971 (62/70, EU:C:1971:108, punti da 6 a 8).
68      V. sentenza del 17 gennaio 1985 (11/82, EU:C:1985:18, punti da 6 a 10).
69      Per un ulteriore esempio, v. sentenza del 5 maggio 1998, Dreyfus/Commissione (C-386/96 P, EU:C:1998:193, punti da 44 a 54).
70      V., ad esempio, sentenze del 10 settembre 2009, Commissione/Ente per le Ville vesuviane e Ente per le Ville vesuviane/Commissione (C-445/07 P e C-455/07 P, EU:C:2009:529, punti da 58 a 60), e del 4 dicembre 2019, PGNiG Supply & Trading/Commissione (C-117/18 P, EU:C:2019:1042, punto 50).
71      Come indicato in
dottrina, non è del tutto chiaro chi sia l'autore dei PRR. V., ad esempio, Dawson, M., «Europe' s extension coordination space», European Law Open, vol. 3, 2024, pag. 746, in particolare pag. 759; Dermine, P., «The Planning method: An inquiry into the constitutional ramifications of a new EU governance technique’, Common Market Law Review, Vol. 61, 2024, pag. 959, in particolare pagg. da 978 a 982.
72      A tal riguardo, è altresì possibile tracciare un'analogia con la giurisprudenza nell'ambito di procedimenti complessi, segnatamente con la sentenza del 18 giugno 2024, Commissione/SRB (C-551/22 P, EU:C:2024:520, in particolare punti da 83 a 88), e le mie conclusioni in tale causa (C-551/22 P, EU:C:2023:846, in particolare paragrafi da 33 a 71), anche se tale causa verteva sulla nozione di atto impugnabile e non l’interesse diretto. In tale sentenza, la Corte ha considerato che, nell'ambito del meccanismo di risoluzione unico nell'ambito dell'unione bancaria, l'approvazione da parte della Commissione della decisione di risoluzione del Comitato di risoluzione unico (SRB) riflette il suo accordo sul suo contenuto e sulla sua forma, cosicché è con la decisione di approvazione della Commissione e non con quella dell’SRB che l'azione di risoluzione è definitivamente fissata e produce quindi effetti giuridici vincolanti.
73      V. conclusioni dell'avvocato generale Dutheillet de Lamothe nella causa Bock/Commissione (62/70, EU:C:1971:95, Racc. 1971, pag. 911, in particolare pag. 915).
74      V. punto 82 dell’ordinanza impugnata.
75      V., ad esempio, sentenza del 21 ottobre 2021, Lípidos Santiga/Commissione (C-402/20 P, EU:C:2021:872, punto 45).
76      V., al riguardo, punti 63 e 64 del ricorso depositato dalla Medel in primo grado. Nella parte di tale ricorso dedicata ai motivi, e in particolare ai suoi punti 169 e 190, le ricorrenti hanno rilevato un certo numero di lacune senza tuttavia precisare quali requisiti concreti il traguardo F1G avrebbe dovuto imporre alla Polonia.
77      Corte EDU, 9 aprile 2024, Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e a. c. Svizzera (CE:ECHR:2024:0409JUD005360020; in prosieguo: la «sentenza KlimaSeniorinnen»).
78      Per quanto riguarda la prima situazione, la Corte ha constatato per la prima volta nella sentenza del 4 ottobre 1983, Fediol/Commissione (191/82, EU:C:1983:259, punti 28 e 29), che un'associazione, in tale causa un'associazione di categoria, è legittimata ad agire sulla base di diritti procedurali conferiti dal diritto derivato dell'Unione; v. anche, ad esempio, ordinanza dell'8 dicembre 2006, Polyelectrolyte Producers Group/Commissione e Consiglio (C-368/05 P, EU:C:2006:771, punto 58). Per quanto riguarda la seconda situazione, la Corte ha riconosciuto in una serie di cause che un'associazione è legittimata ad agire qualora i membri che essa rappresenta siano legittimati ad agire. V., ad esempio, sentenze del 22 dicembre 2008, British Aggregates/Commissione (C-487/06 P, EU:C:2008:757, punto 39), e del 21 settembre 2023, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products e a./Commissione (C-478/21 P, EU:C:2023:685, punti da 80 a 86). Per quanto riguarda la terza situazione, la prima causa in cui la Corte ha riconosciuto la legittimazione ad agire di un'associazione in ragione del fatto che la sua posizione negoziale era stata lesa è stata quella da cui è scaturita la sentenza del 2 febbraio 1988, Kwekerij van der Kooy e a./Commissione (67/85, 68/85 e 70/85, EU:C:1988:38, punti da 21 a 24); v., altresì, sentenza del 24 marzo 1993, CIRFS e a./Commissione (C-313/90, EU:C:1993:111, punti 29 e 30).
79      Le constatazioni del Tribunale relative a questi tre tipi di situazioni variano, come le affermazioni secondo cui i ricorsi di annullamento proposti da associazioni sono ricevibili in «almeno tre tipi di situazioni» (v., ad esempio, ordinanza del 30 settembre 1997, Federolio/Commissione, T-122/96, EU:T:1997:142, punto 61), o in « tre situazioni ben definite » (v., ad esempio, sentenza del 15 settembre 2016, Molinos Río de la Plata e a./Consiglio, da T-112/14 a T-116/14 e T-119/14, EU:T:2016:509, punto 33). V., a tale riguardo, Bruno, W., Strategic Litigation before the CJEU: A Procedural Law Approach, tesi di dottorato, Università di Lussemburgo, 2026, pag. 334.
80      V, ad esempio sentenze del 25 luglio 2002, Unión de Pequeños Agricultores / Consiglio  (C-50/00 P, EU:C:2002:462, punto 8), e del 25 marzo 2021, Carvalho e a./ Parlamento e Consiglio (C 565/19 P, EU:C:2021:252, punto 85).
81      Ai punti da 42 a 45 dell'ordinanza impugnata il Tribunale ha concluso che la prima situazione non era pertinente nel caso di specie.
82       V. sentenze del 2 febbraio 1988, Kwekerij van der Kooy e a./Commissione (67/85, 68/85 e 70/85, EU:C:1988:38, punti da 21 a 24), e del 24 marzo 1993, CIRFS e a./Commissione (C-313/90, EU:C:1993:111, punti 29 e 30).
83      V., ad esempio, sentenze del 23 maggio 2000, Comité d'entreprise de la Société française de production e a./Commissione (C-106/98 P, EU:C:2000:277, punto 45); del 9 luglio 2009, 3F/Commissione (C-319/07 P, EU:C:2009:435, punti 87 e 92); e del 26 settembre 2024, ATPN/Commissione (C-340/23 P, EU:C:2024:806, punto 40), in cui la Corte ha dichiarato che le due cause in cui essa ha riconosciuto la posizione negoziale di un'associazione riguardavano situazioni particolari in cui la ricorrente occupava una posizione di negoziatrice chiaramente circoscritta e intrinsecamente connessa all'oggetto stesso della decisione, ponendola così in una situazione di fatto che la caratterizzava rispetto a qualsiasi altra persona.
84      In udienza, la Commissione ha altresì espresso la tesi secondo cui la lesione della posizione negoziale è solo un esempio della terza situazione, il che significa che la terza situazione potrebbe svilupparsi e che potrebbero esserci altri esempi.
85      Ciò risulta con evidenza dalla sentenza del 23 aprile 1986, Les Verts/Parlamento (294/83, EU:C:1986:166, punto 23); v., più recentemente, ad esempio, sentenza del 14 luglio 2022, Italia e Comune di Milano/Consiglio (Sede dell'Agenzia europea per i medicinali) (C-59/18 e C-182/18, EU:C:2022:567, punto 59).
86      V. sentenza UPA (punti da 40 a 42) e sentenza del 1º aprile 2004, Commissione / Jégo-Quéré (C-263/02 P, EU:C:2004:210, punti da 30 a 32).
87      V., a tal riguardo, sentenza UPA (punto 44). V., inoltre, ad esempio, sentenza del 1º aprile 2004, Commissione / Jégo-Quéré (C-263/02 P, EU:C:2004:, 210, punto 36) e Carvalho (punti 69 e 78).
88      Secondo le statistiche della Corte, nel 2022, quando la presente causa è stata avviata dinanzi al Tribunale, i giudici polacchi hanno investito la Corte di 39 rinvii pregiudiziali. Nel 2023 tale numero è passato a 48 ed è stato di 47 nel 2024. V.
Statistiche giudiziarie della Corte di giustizia, 2022, pag. 5; Statistiche giudiziarie della Corte di giustizia, 2023, pag. 11, e Statistiche giudiziarie della Corte di giustizia, 2024, pag. 10, disponibili all'indirizzo: https://curia.europa.eu/site/jcms/d2_5146/it/cour-de-justice.
89      In presenza di gravi e persistenti carenze nel garantire l'indipendenza della magistratura, sarebbe giustificato l'avvio del procedimento di cui all'articolo 7, paragrafo 1, TUE, procedimento che è stato archiviato nei confronti della Polonia il 29 maggio 2024, quando la Commissione ha ritirato la sua proposta motivata.
90      V., ad esempio, sentenze del 17 luglio 2008, Athinaïki Techniki/Commissione (C-521/06 P, EU:C:2008:422, punto 45); del 22 giugno 2021, Venezuela/Consiglio (Incidenza su uno Stato terzo) (C-872/19 P, EU:C:2021:507, punti da 48 a 50); e del 4 ottobre 2024, Commissione e Consiglio/Fronte Polisario (C-778/21 P e C-798/21 P, EU:C:2024:833, punto 117).
91       L'avvocato generale Bobek ha espresso in modo eloquente tale posizione nelle sue conclusioni nella causa SatCen / KF (C-14/19 P, EU:C:2020:220, paragrafo 69), nelle quali ha dichiarato quanto segue: «[s]emplificando, l’articolo 47 della Carta non consente alla Corte di riscrivere i Trattati, ma le impone di interpretare le disposizioni esistenti in modo che possano esprimere appieno il loro potenziale in termini di tutela giurisdizionale nei confronti di chiunque sia interessato da atti delle istituzioni o degli organi dell’Unione». V. altresì le mie conclusioni nelle cause riunite KS e KD/Consiglio e a. e Commissione/KS e a. (C-29/22 P e C-44/22 P, EU:C:2023:901, paragrafo 100).
92      V. a tale riguardo il parere n. 23 del Consiglio consultivo dei giudici europei (CCJE) sul ruolo delle associazioni dei giudici nel sostenere l'indipendenza della magistratura, 6 novembre 2020.
93      V., ad esempio, Bojarski, L., «Civil Society Organisations For and with the Courts and Judges – Struggle for the Rule of Law and Judicial Independence: The Case of Poland 1976-2020», German Law Journal, Vol. 22, 2021, pag. 1344; Grabowska-Moroz, B. e Śniadach, O., «The Role of Civil Society in Protecting Judicial Independence in Times of Rule of Law Backsliding in Poland», Utrecht Law Review, Vol. 17, 2021, pag. 56.
94       V., a tal riguardo, sentenza dell'8 maggio 2024, Asociaţia ‘Forumul Judecătorilor din România’  (Associazioni di giudici) (C-53/23, EU:C:2024:388, in particolare punti 43, 44, 60 e 64).
95      Devo tuttavia osservare che, se a tali associazioni fosse impedito di portare taluni tipi di cause sia dinanzi ai giudici nazionali sia dinanzi ai giudici dell'Unione, ciò potrebbe comportare una violazione del loro diritto a una tutela giurisdizionale effettiva.
96      Il corsivo è mio.
97      Invero, il Parlamento ha proposto un ricorso di annullamento contro la Commissione nell'ambito di un quadro finanziario diverso, ma contro una decisione che constatava che le condizioni per l’erogazione dei fondi erano soddisfatte. V. le mie conclusioni presentate nella causa Parlamento/Commissione (C-225/24, EU:C:2026:88), attualmente pendente dinanzi alla Corte.
98      Osservo che nella presente causa nessuno Stato membro è intervenuto a sostegno delle ricorrenti.
99      V., a tal riguardo, sentenza della Corte EDU, 30 gennaio 2025, Cannavacciuolo e a. c. Italia (CE:ECHR:2025:0130JUD005156714, §§ da 220 a 222) (che ha dichiarato che le associazioni non erano legittimate ad agire in una causa riguardante un fenomeno di inquinamento causato da uno scarico illecito di rifiuti, poiché la sentenza KlimaSeniorinnen era limitata al cambiamento climatico e nessuna considerazione particolare si era posta in tale procedimento).
100      V., a tal riguardo, sentenza del 15 luglio 2025, BCE e Commissione/Corneli (C-777/22 P e C-789/22 P, EU:C:2025:580, punto 73) (che ha ritenuto che talune sentenze della Corte EDU relative ai criteri per invocare lo status di vittima ai sensi dell'articolo 34 della CEDU fossero «irrilevanti» al fine di stabilire se il ricorrente in tale procedimento fosse direttamente interessato dalle decisioni controverse).
101      Sulla differenza tra le nozioni di tutela dei diritti soggettivi e dell'ordinamento giuridico oggettivo, in particolare nel diritto amministrativo tedesco, v. Hohnerlein, J., «Who is afraid of actio popularis? On Separating Rights and Remedies in the ECtHR’s Climate Judgment», Verfassungsblog, 26 aprile 2024.
102      V., ad esempio, Letsas, G., «The European Court’s Legitimacy After KlimaSeniorinnen», European Convention on Human Rights Law Review, Vol. 5, 2024, pag. 444, in particolare pagg. da 448 a 453; Rocha, A. and Fragoso Martins, P., «Standing for the environment? Locus standi of associations before the ECtHR and the CJEU », European Human Rights Law Review, Vol. 5, 2025, pag. 591, in particolare pagg. 593 e 594. V. anche Eckes, C., «Strategic Climate Litigation before National Courts: Can European Union Law Be Used As A Shield?», German Law Journal, Vol. 25, 2024, pag. 1022.
103      V. sentenza KlimaSeniorinnen (§§ da 486 a 488).
104      In tal modo, la Corte EDU ha anche inviato il messaggio secondo cui non ritiene che la decisione sulla (non) adeguatezza della legislazione in materia di clima esuli dalla competenza dei giudici. Essa ha soltanto riorganizzato il modo in cui tali questioni potevano esserle sottoposte. La questione relativa alla misura in cui i giudici possano legittimamente intervenire nella legislazione in materia di clima non è stata tuttavia risolta da tale sentenza, piuttosto essa ha sollevato ulteriori interrogativi al riguardo. V., ad esempio, Kingston, S., «A Story Part Told: The Role of Courts in Climate Governance», Yearbook of International Environmental Law, Vol. 35, 2025, pag. 1.
105      V. conclusioni dell'avvocato generale Jacobs nella causa Unión de Pequeños Agricultores/Consiglio (C-50/00 P, EU:C:2002:197, paragrafo 59).
106       V. sentenza UPA (in particolare punti 45 e 46).
107      V. sentenza Carvalho (punto 91).
108       Si può sostenere che alcune associazioni difendono interessi generali, vale a dire interessi comuni a tutta la popolazione. Tuttavia, esito a definire qualsiasi interesse come interesse generale, poiché anche alcuni interessi che sono solitamente percepiti come generali, come un ambiente pulito o l'inversione del cambiamento climatico, non sono sempre condivisi da tutti, in particolare non lo sono dalle imprese le cui opportunità commerciali potrebbero essere limitate da tali obiettivi. Preferisco quindi parlare di interessi collettivi, a prescindere dal numero di singoli soggetti che li condividono.
109      Nella sentenza
KlimaSeniorinnen, la Corte EDU ha chiarito alcuni fattori che determinano la legittimazione ad agire delle associazioni in tale contesto, vale a dire che l'associazione deve essere: (1) legittimamente costituita nel paese di cui trattasi o di essere legittimata ad agire in tale paese; (2) essere in grado di dimostrare che persegue un obiettivo specifico di tutela dei diritti umani dei suoi membri o di altre persone interessate nel paese interessato, sia esso limitato a un'azione collettiva mirante alla protezione di tali diritti contro le minacce derivanti dai cambiamenti climatici, o che includa un’azione siffatta; e (3) realmente qualificata e rappresentativa per agire per conto di membri o altre persone interessate, nell’ambito del paese in questione, che siano oggetto di minacce specifiche o di effetti negativi dei cambiamenti climatici tutelati dalla CEDU. V. sentenza KlimaSeniorinnen (§ 502). Per un'applicazione di tali criteri, v. Corte EDU, 28 ottobre 2025, Greenpeace Nordic e a. c. Norvegia (CE:ECHR:2025:1028JUD003406821, §§ da 308 a 312).
110       V., ad esempio, sentenze del 14 dicembre 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e a./Consiglio (16/62 e 17/62, EU:C:1962:47, Racc. 1962, pag. 471, in particolare pag. 479); del 14 dicembre 1962, Fédération nationale de la boucherie en gros and du commerce en gros des viandes e a./Consiglio (da 19/62 a 22/62, EU:C:1962:48, Racc. 1962, pag. 491, in particolare pag. 499); del 18 marzo 1975, Union syndicale – Service public européen e a./Consiglio (72/74, EU:C:1975:43, punto 17); e del 2 aprile 1998, Greenpeace Council e a./Commissione (C-321/95 P, EU:C:1998:153, punto 14).
111       Sentenze del 14 dicembre 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e a./Consiglio (16/62 e 17/62, EU:C:1962:47, Racc. 1962, pag. 471, in particolare pag. 479); del 14 dicembre 1962, Fédération nationale de la boucherie en gros et du commerce en gros des viandes e a./Consiglio (da 19/62 a 22/62, EU:C:1962:48, Racc. 1962, pag. 491, in particolare pag. 499).
112       Sentenze del 14 dicembre 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e a./Consiglio (16/62 e 17/62, EU:C:1962:47, Racc. 1962, pag. 471, in particolare pag. 480); del 14 dicembre 1962, Fédération nationale de la boucherie en gros et du commerce en gros des viandes e a./Consiglio (da 19/62 a 22/62, EU:C:1962:48, Racc. 1962, pag. 491, in particolare pag. 499).
113       Conclusioni dell'avvocato generale Emiliou nella causa Nicoventures Trading e a./Commissione (C-731/23 P, EU:C:2025:435, paragrafo 120).
114      V. punto 51 dell’ordinanza impugnata.
115      Così, nella causa Jégo-Quéré, la Corte ha ritenuto che l'interpretazione dell'incidenza individuale adottata dal Tribunale avrebbe privato di ogni significato tale requisito previsto dall’articolo 263, quarto comma, TFUE (allora articolo 230 CE). V. sentenza del 1º aprile 2004, Commissione/Jégo-Quéré (C-263/02 P, EU:C:2004:210, punto 38).
116       Conclusioni dell'avvocato generale Cosmas nella causa Greenpeace Council e a./Commissione (C-321/95 P, EU:C:1997:421, paragrafo 118).
117      Secondo una giurisprudenza costante della Corte, chi non sia destinatario di un atto può sostenere che questo lo riguarda individualmente, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, soltanto qualora il provvedimento di cui si chiede l’annullamento lo tocchi a causa di determinate qualità personali, ovvero di particolari circostanze atte a distinguerlo dalla generalità, e quindi lo identifichi alla stessa stregua dei destinatari. V. sentenza del 15 luglio 1963, Plaumann/Commissione (25/62, EU:C:1963:17, Racc. 1963, pag. 95, in particolare pag. 107), confermata più volte, da ultimo, nella sentenza del 18 dicembre 2025, Nicoventures Trading e a./Commissione (C-731/23 P, EU:C:2025:982, punto 57).
118
V., a tal riguardo, sentenza del 15 luglio 2025, BCE e Commissione/Corneli (C-777/22 P e C-789/22 P, EU:C:2025:580, punti 75 e 76).
119       Nell'ambito del procedimento dinanzi al Tribunale, la ricevibilità dei ricorsi è stata oggetto di uno scambio scritto tra le parti, ivi inclusi l'eccezione di irricevibilità del Consiglio, la risposta delle ricorrenti a tale eccezione, i quesiti scritti posti alle ricorrenti dal Tribunale il 16 giugno 2023, le memorie di intervento della Polonia, dell'Ungheria e della Commissione, nonché le risposte delle ricorrenti a tali memorie.
120       V. nota 117 delle presenti conclusioni.
121       V., a tal riguardo, ad esempio, sentenza del 18 dicembre 2025, Nicoventures Trading e a./Commissione (C-731/23 P, EU:C:2025:982, punti 59 e 60).
122      V., in particolare, punti da 44 a 48 e 53 del ricorso depositato dall'AEAJ in primo grado, nonché le risposte delle ricorrenti ai quesiti 3 e 4 del Tribunale depositate il 16 gennaio 2023.
123       V., ad esempio, sentenze del 24 marzo 1993, CIRFS e a./Commissione (C-313/90, EU:C:1993:111, punto 31), e del 9 giugno 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» e a./Commissione (C-71/09 P, C-73/09 P e C-76/09 P, EU:C:2011:368, punti 36 e 37); v., altresì, sentenza del 7 maggio 2009, NVV e a./Commissione (T-151/05, EU:T:2009:144, punti da 45 a 48).
124       V. paragrafi da 39 a 42, nonché 190 e 195 delle presenti conclusioni.
125      La Corte ha confermato che, per rispettare il principio di attribuzione, la condizionalità dello Stato di diritto può essere imposta solo se riguarda in modo sufficientemente diretto la tutela degli interessi finanziari dell'Unione. V. sentenze del 16 febbraio 2022, Ungheria/Parlamento e Consiglio (C-156/21, EU:C:2022:97, punti 144 e 145), e 16 febbraio 2022, Polonia/Parlamento e Consiglio (C-157/21, EU:C:2022:98, punti 162 e 163).