ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Е. SHARPSTON
представено на 7 юни 2018 година(1)
Дело C‑435/17
Argo Kalda Mardi talu
срещу
Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA)
(Преюдициално запитване, отправено от Tartu Halduskohus (Административен съд Тарту, Естония)
„Преюдициално запитване — Обща селскостопанска политика — Директни плащания — Регламент (ЕС) № 1306/2013 — Система за кръстосано съответствие — Стандарти за добро земеделско и екологично състояние — Административни санкции — Свобода на преценка на държавите членки — Национални разпоредби, изискващи земеделските стопани да опазват археологически обекти — Съвместимост с правото на Съюза“
1.        Общата селскостопанска политика (наричана по-нататък „ОСП“) предвижда, наред с другите мерки, изплащането на помощи от Съюза на земеделски стопани. За да могат да получават такива плащания, земеделските стопани трябва да изпълняват определени правила, известни най-общо като системата за кръстосано съответствие. Тези правила изискват включително земеделските стопани да поддържат отговарящите на условията за финансово подпомагане земи в добро земеделско и екологично състояние. С настоящото преюдициално запитване Tartu Halduskohus (Административен съд Тарту, Естония) иска да установи дали е съвместимо с правилата за кръстосано съответствие, установени в Регламент (ЕС) № 1306/2013(2), държавите членки да изискват от земеделските стопани да запазват археологическите обекти, които се намират върху земеделската земя, и дали е законосъобразно налагането на административна санкция при разрушаването на такъв обект. Запитващата юрисдикция иска също да установи дали лице, ползващо помощи от Съюза, трябва да спазва изискването за поддържане на земята в добро земеделско и екологично състояние по отношение на цялото му стопанство, или само по отношение на конкретната земеделска площ, за която е поискана финансова помощ.
Законодателна уредба на Съюза
2.        Регламент (ЕС) № 1307/2013(3) установява по-специално общи правила за плащанията, отпускани директно на земеделски стопани (известни също като „директни плащания“)(4).
3.        Член 4, параграф 1 от Регламент № 1307/2013 съдържа следните определения: „земеделски стопанин“ означава физическо или юридическо лице, или група физически или юридически лица, независимо какъв е правният статут на тази група и на нейните членове съгласно националното право, чието стопанство се намира по-специално на територията на държавите членки(5); „стопанство“ означава всички използвани за селскостопански дейности и управлявани от земеделски стопанин единици, които се намират на територията на една и съща държава членка(6), и „земеделска площ“ означава площ, която е заета от обработваема земя, постоянно затревени площи и постоянни пасища или трайни насаждения(7).
4.        С Регламент № 1306/2013 се установяват правила включително относно системата за кръстосано съответствие(8). Думите „земеделски стопанин“ (член 2, параграф 1, буква а), „селскостопанска дейност“ (член 2, параграф 1, буква б), „земеделска площ“ (член 2, параграф 1, буква в) и „директни плащания“ (член 2, параграф 1, буква д) имат същото значение като съответстващите понятия по Регламент № 1307/2013. Думата „стопанство“ в член 2, параграф 1, буква г) има същото значение като понятието „стопанство“ по смисъла на Регламент № 1307/2013, освен ако не е предвидено друго в член 91, параграф 3 от Регламент № 1306/2013 по отношение на системата за кръстосано съответствие. Член 72, параграф 1, буква а) от Регламент № 1306/2013 предвижда, че всяка година бенефициерът следва да подава искане за плащане за съответната площ, като посочва, където е приложимо, всички земеделски парцели в стопанството, както и неземеделските площи, за които се иска подпомагане(9).
5.        Правилата по дял VI от Регламент № 1306/2013 уреждат кръстосаното съответствие. Общият принцип съгласно член 91, параграф 1 изисква, когато бенефициер не изпълнява тези изисквания, да му се налага административна санкция(10). Съгласно член 91, параграф 2 тази административната санкция се налага само ако неспазването е резултат от действие или бездействие, за което е пряко отговорен съответният бенефициер, и ако са изпълнени едното или двете от следните допълнителни условия: а) неспазването е свързано със селскостопанската дейност на бенефициера; б) засегната е площта на стопанството на бенефициера.
6.        Съгласно член 93, параграф 1, буква а) от Регламент № 1306/2013 правилата за кръстосано съответствие включват спазване на стандартите, установени на национално равнище, за добро земеделско и екологично състояние на земята, както са посочени в приложение II към Регламент № 1306/2013.
7.        Съгласно член 94 държавите членки трябва да следят цялата земеделска площ (включително земята, която вече не се използва за целите на производството) да се поддържа в добро земеделско и екологично състояние. Държавите членки следва да определят на национално или на регионално равнище минималните стандарти за доброто земеделско и екологично състояние на земята, които бенефициерите трябва да спазват, въз основа на рамката, установена в приложение II към Регламент № 1306/2013, като вземат предвид специфичните характеристики на съответните площи, включително почвено-климатичните условия, съществуващите системи за земеделие, използването на земята, сеитбооборота, земеделските практики и структурата на стопанствата. При това държавите членки не трябва да определят минимални изисквания, които не са установени в приложение II(11).
8.        Съгласно член 97 административната санкция, предвидена в член 91, се налага, когато правилата за кръстосано съответствие не се изпълняват през цялата календарна година и това неспазване пряко се дължи на бенефициера, подал заявлението за помощ или искане за плащане през съответната календарна година.
9.        Приложение II към Регламент № 1306/2013 е озаглавено „Правила за кръстосано съответствие съгласно член 93“. То използва съкращението „ДЗЕС“, което означава „Стандарти за добро земеделско и екологично състояние на земята“. Таблицата в приложение II включва следния запис:
Област
Основен въпрос
Изисквания и стандарти
Околна среда, изменение на климата, добро земеделско състояние на земята
Ландшафт, минимално ниво на поддържане
ДЗЕС 7
Запазване на особеностите на ландшафта, включително, където е приложимо, живи плетове, езера, канавки, дървета в редица, в група или изолирани, синори и тераси, включително забрана за рязане на живи плетове и дървета по време на размножителния период и периода на отглеждане при птиците и по възможност мерки за избягване на инвазивни растителни видове
10.      С Делегиран регламент (ЕС) № 640/2014 на Комисията(12) се определят разпоредби, които допълват някои елементи от Регламент № 1306/2013, включително такива относно определянето на административната санкция и на конкретната ставка, която следва да бъде наложена, както и по отношение на основата за изчисляване на помощта, включително правила за решаване на някои случаи, при които отговарящата на условията за допустимост площ включва особености на ландшафта или дървета(13). Съгласно член 5, параграф 1 и параграф 2 от Делегиран регламент № 640/2014, за да осигурят съответствие с мерките на ОСП, държавите членки трябва да създадат системи за идентификация на земеделските парцели и да гарантират, че декларираните парцели са надеждно идентифицирани(14). Предвидена е конкретна разпоредба за особеностите на ландшафта, по отношение на които се прилагат изискванията и стандартите, посочени в приложение II към Регламент № 1306/2013, и които са част от общата площ на един земеделски парцел(15). Тези особености се разглеждат като част от допустимата за подпомагане площ от този парцел съгласно член 9, параграф 2 от Делегиран регламент № 640/2014. В съответствие с член 39, параграф 1 от същия регламент, когато неспазването произтича от небрежност на бенефициера, се прилага намаление, което по правило е в размер на 3 % от общата сума на разглежданите директни плащания.
Националното законодателство
11.      Съгласно националните разпоредби бенефициерът на директно плащане по смисъла на член 92 от Регламент № 1306/2013 трябва да спазва изискването за поддържане на земята в добро земеделско и екологично състояние по отношение на селскостопанските си дейности и по отношение на цялата земя в стопанството си. Това включва опазване на особеностите на ландшафта и извършване на минимално количество работи по поддръжка(16). Археологическите обекти като например гробните места трябва да се опазват. За тази цел следното може да се квалифицира като археологически обект: „датиращи от древността, средновековието или новото време селища, укрепления, убежища, култови съоръжения, гробни места, древни останки, мегалити, пътища, мостове, пристанища и обекти на древната промишленост;
[…]“(17).
Факти, производство и отправените въпроси
12.      През 2016 г. Argo Kalda Mardi talu (селско стопанство Argo Kalda Mardi, наричано по-нататък „Mardi talu“) подава заявление за единно плащане на площ и за плащане за селскостопански практики, благоприятни за климата и околната среда. На 2 ноември 2016 г. Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (Земеделска информационна и регистрационна служба, наричана по-нататък „PRIA“) извършва проверка на място в стопанството на Mardi talu. В доклада, изготвен след проверката на място, PRIA посочва, че „на поле № 46 — край земеделския парцел […], археологически паметник — гробна могила, камъните от която са изнесени край полето, храстите са отстранени. Снимки“.
13.      На 24 ноември 2016 г. PRIA уведомява Mardi talu, че е нарушило националното законодателство, определящо изискванията във връзка с поддържането на добро земеделско и екологично състояние на земята (наричано по-долу „разглежданите национални мерки“). С оглед на това е наложена административна санкция и заявената от Mardi talu помощ е намалена с 3 %. На 30 ноември 2016 г. Mardi talu възразява срещу твърденията на PRIA, като изтъква, че не е нарушило разглежданите национални мерки, тъй като гробната могила по същество не била обозначена и не се намирала върху земеделска площ, а на синора на земеделския парцел.
14.      На 7 декември 2016 г. PRIA отговаря, като посочва, че в съответствие с член 72, параграф 1, буква а) от Регламент № 1306/2013 тези правила следва да се спазват и по отношение на площите, които се намират извън границите на земеделския парцел и за които не е поискано подпомагане. С решение от 15 декември 2016 г. PRIA отпуска на Mardi talu единно плащане на площ в размер на 82 606,88 EUR. Освен това налага административна санкция и съответно това плащане е намалено с 3 % (2 554,94 EUR). Съгласно второ решение от същата дата PRIA отпуска на Mardi talu плащане в размер на 37 549,94 EUR за земеделски практики, благоприятни за климата и околната среда. Това плащане също е намалено с 3 % (1 161,34 EUR) след налагането на административна санкция.
15.      На 17 януари 2017 г. Mardi talu подава жалба по административен ред до PRIA, като иска да бъдат отменени двете решения, доколкото с тях е наложена административна санкция и отпуснатите плащанията са намалени с 3 %. PRIA отхвърля жалбата с решение от 20 февруари 2017 г.
16.      На 23 март 2017 г. Mardi talu подава жалба по съдебен ред до запитващата юрисдикция, като иска: i) да бъдат отменени административните санкции, наложени с двете решения от 15 декември 2017 г.; ii) да бъде постановено съдебно разпореждане за изплащане на удържаните суми и iii) да бъде отменено решението от 20 февруари 2017 г. Mardi talu излага редица съображения в подкрепа на жалбата си, включително че не е извършено нарушение на правилата за кръстосано съответствие. Купчината камъни не представлявала гробна могила, а била натрупана при обработването на полето. Мястото, на което е извършено посоченото нарушение, не било земя, която Mardi talu използвало за земеделско производство и не е подавало искане за подпомагане за тази земя.
17.      PRIA възразява, че доказателства за наличието на археологически обект са установени на 6 януари 1998 г. и са потвърдени в кадастралния парцел на Hansapõld въз основа на данните в държавния регистър на паметниците на културата. PRIA се позовава също и на материал, предоставен от Службата за защита на културното наследство, с който се потвърждава археологическият статут на гробната могила. Земята, на която се намирала гробната могила, била част от стопанството на Mardi talu. Задължението за опазване на археологическите обекти съгласно националното право не се отнасяло само за площта на обработваната земя за селскостопанско производство, за които е поискано подпомагане, а за цялото земеделско стопанство.
18.      Запитващата юрисдикция посочва, че съгласно националната правна уредба археологическите обекти — гробни места, древни останки, мегалити, пътища или мостове, трябва да се опазват и че всички датиращи от древността, средновековието или по-ново време гробни места са археологически обекти за целите на тези правила. Тази юрисдикция е на мнение, че целта на разглежданата национална правна уредба е да се защитят като паметници намиращите в Естония гробни могили. Безспорно било, че Mardi talu не използвало земята, на която се намирала гробната могила, като земеделска земя и че каменната могила се намирал на синора на парцела, който действително бил използван за селскостопанско производство. Не било ясно обаче дали целта на съответното законодателство на Съюза, в частност на Регламент № 1306/2013, била да се запазят гробните могили като археологически обекти. Приложение II към Регламент № 1306/2013 създавало впечатлението, че в областта на околната среда, на изменението на климата и на доброто земеделско състояние на земята изискването за опазване на особеностите на ландшафта било посочено с оглед на защитата на околната среда като екологична и биологична система, а не с оглед опазване на културните и историческите обекти.
19.      С оглед на това запитващата юрисдикция отправя следните преюдициални въпроси:
„1)      Съвместимо ли е с член 93, параграф 1 и член 94 от [Регламент № 1306/2013] и минималните стандарти съгласно приложение II към този регламент държава членка да предвиди задължение за опазване на каменните гробни могили в тежест на заявителите за единно плащане на площ и плащане за селскостопански практики, благоприятни за климата и околната среда, а при неизпълнение на това задължение да им налага административната санкция по член 39 от Делегиран регламент № 640/2014, а именно намаляване на помощта с 3 %?
2)      При отрицателен отговор на първия въпрос, трябва ли съгласно член 72, параграф 1, буква а), член 91, параграфи 1 и 2, член 93, параграф 1 и член 94 от [Регламент № 1306/2013] и [член 4, параграф 1 от Регламент № 1307/2013], за да избегне прилагането на административна санкция, заявителят за единно плащане на площ и плащане за селскостопански практики, благоприятни за климата и околната среда, да спазва изискванията за добро земеделско и екологично състояние по отношение на цялото си стопанство, или трябва да ги спазва само по отношение на конкретната земеделска площ, за която иска подпомагане?“.
20.      Писмени становища са представили Argo Kalda Mardi talu, естонското правителство и Европейската комисия. Съдът реши да разгледа делото без провеждане на съдебно заседание.
Анализ
По първиявъпрос
21.      С първия въпрос запитващата юрисдикция иска да установи дали национални разпоредби, които изискват опазването на археологически обекти, в конкретния случай — на каменна гробна могила, са съвместими с изискванията в Регламент № 1306/2013 относно стандартите за добро земеделско и екологично състояние на земите, по-специално относно запазването на особеностите на ландшафта (наричано по-нататък „ДЗЕС 7“), и дали административната санкция, наложена за демонтирането и преместването на такъв обект, е допустима.
22.      Mardi talu поддържа, че макар държавите членки да разполагат с известна свобода на преценка, разпоредбите за кръстосано съответствие на Регламент № 1306/2013 не обхващат защитата на културното наследство на дадена държава членка. Така, когато даден археологически обект не е част от екосистемата или биологичната среда, той не попада в обхвата на правилата за кръстосано съответствие в този регламент. Налагането на административна санкция и произтичащото от това намаляване на предоставената на Mardi talu помощ следователно е в противоречие с правото на Съюза.
23.      Естонското правителство и Комисията не споделят това становище.
24.      Аз също считам, че разглежданите национални разпоредби са съвместими с правото на Съюза.
25.      Безспорно е, че Mardi talu като бенефициер на помощта от Съюза попада в приложното поле на разпоредбите за кръстосано съответствие в дял VI от Регламент № 1306/2013, доколкото то е земеделски стопанин на стопанство, извършващ селскостопанска дейност по смисъла на Регламент № 1307/2013.
26.      Стандартите за добро земеделско и екологично състояние на земите, посочени в член 93, параграф 1 и изброени в приложение II, не са определени изчерпателно в Регламент № 1306/2013. Стандартът ДЗЕС 7, който се отнася до запазване на особеностите на ландшафта, съдържа неизчерпателен списък на такива особености. При липсата на определение в Регламент № 1306/2013 това понятие трябва да се тълкува, като се отчита обичайното му значение, както и контекстът, в който то се използва(18).
27.      Законодателният контекст не включва допълнителни определения като „естествените“ особености на ландшафта или „земеделските“ особености на ландшафта. Поради това в съответствие с този контекст ще е думите „запазване на особеностите на ландшафта“ да се тълкуват като включващи всички видими особености на даден парцел от съответната област или поземлена площ. Това ще включва сградите или други намеси на човека върху ландшафта, както и тези особености, които са резултат от естествените извивки на ландшафта (като планини, реки или пасища). Струва ми се, че това становище е в съответствие с ДЗЕС 7 и приложение II към Регламент № 1306/2013, което включва елементи, дължащи се на човешка намеса като живи плетове, езера, канавки, синори и тераси. Понятието „особености на ландшафта“ насочва към онези елементи, чрез които определени площи от съответните области могат да бъдат идентифицирани. Доколкото стандартите за ДЗЕС се прилагат и по отношение на екологично състояние на земята, не е необходимо да се установява, че тези елементи се използват за земеделски цели. Също така не е налице изискване доброто екологично състояние на земята да се отнася единствено до екосистемата на биологичната среда.
28.      Текстът на точка ДЗЕС 7 в приложение II към Регламент № 1306/2013 предполага, че самата площ от земята следва да бъде поначало запазена в добро състояние. При тези обстоятелства може да се допусне, че от значение ще са чисто естетически съображения или че дадена държава членка може да поиска да запази някои особености на своя ландшафт с културна или историческа стойност.
29.      Член 94, първа алинея от Регламент № 1306/2013 предоставя на държавите членки широка свобода на преценка. Те трябва да следят цялата земеделска площ, включително земята, която вече не се използва за целите на производството, да се поддържа в добро земеделско и екологично състояние. Следователно въпросът дали гробната могила се намирала върху земя, използвана за селскостопански цели, или върху съседен парцел, стриктно погледнато е неотносим, при условие че каменната могила се намирала върху земя, включена в стопанството на Mardi talu, както е определено в член 91, параграф 3, буква а) от същия регламент.
30.      Съгласно член 94 от Регламент № 1306/2013 държавите членки са тези, които определят на национално или на регионално равнище минималните стандарти за доброто земеделско и екологично състояние на земята въз основа на рамката, установена в приложение II. Ето защо е допустимо държавите членки да определят изисквания по отношение на тяхното културно наследство, когато те счетат за необходимо да направят това. Доколкото тези изисквания се отнасят до доброто земеделско или екологично състояние на земята, те ще бъдат и съвместими с приложение II на Регламент № 1306/2013.
31.      Това становище е в съответствие с общата цел на Регламент № 1306/2013, посочена в съображение 54, да допринесе за развиването на устойчиво селско стопанство чрез по-добра осведоменост на бенефициерите относно необходимостта от зачитане на основните стандарти включително по отношение на доброто земеделско и екологично състояние на земята. Освен това държавите членки може да искат да запазват археологическите обекти по причини, различни от естетиката или от ползите за културното наследство. Може например такива обекти да допринасят за предотвратяване на ерозията на почвата и за запазване на органичните вещества в почвата. Археологически обект(и) може също така да осигурява(т) среда за птици, насекоми и растения и по този начин може да представлява(т) процъфтяваща екосистема.
32.      Накрая, струва ми се, че решението на Съда по дело Horvath(19) дава полезни указания в това отношение. По това дело на Съда е поставен въпросът дали дадена държава членка може да включва сред стандартите за ДЗЕС по Регламент № 1782/2003(20) изисквания, свързани с поддържането на видими пътища. Съдът е постановил, че макар държавите членки да са длъжни да спазват изискванията, посочени в приложение IV към Регламент № 1782/2003, те все пак запазват известна свобода на преценка във връзка с определянето на тези изисквания. От израза „добро земеделско и екологично състояние“ следва, че държавите членки могат да приемат изисквания за ДЗЕС за цели, свързани с околната среда. Така задължението за поддържане на една особеност на ландшафта, която не преследва свързана със селското стопанство цел, а се отнася до околната среда, представлява изискване за ДЗЕС(21).
33.      Особеностите на ландшафта представляват материални компоненти на околната страна. Както посочва Съдът, „изискванията за запазването на тези елементи трябва да допринасят за опазването им като материални компоненти. Задълженията за поддръжка могат да допринасят за запазването на такива пътища в качеството им на материални компоненти на околната среда. […] От това следва, че задължение, произтичащо от тези стандарти, може да преследва цел, свързана с околната среда, която се състои в избягване на влошаването на естествените местообитания […]“. Съдът приема, че разглежданите в това дело особености на ландшафта също могат да допринесат за опазването на естествените местообитания(22).
34.      В обобщение, според мен понятието „околна среда“, така както се използва в контекста на кръстосаното съответствие, не следва да се тълкува стеснително, така че да обхваща само непосредствената биологична среда, в която се осъществява селскостопанската дейност. Както Съдът вече е отбелязал в решение Horvath, особености на ландшафта, които не допринасят пряко за процесите на селскостопанския сектор, все пак са неразделна част от селските райони и тяхното запазване може правомерно да бъде част от задълженията за кръстосано съответствие, които земеделските стопани трябва да спазват, в замяна на преките помощи, които получават от бюджета на Съюза и съответно от данъкоплатците от Съюза(23).
35.      Следователно правото на Съюза не изключва възможността дадена държава членка да включи опазването на археологически паметници като гробна могила като част от стандартите за добро земеделско и екологично състояние на земята за целите на точка ДЗЕС 7 в приложение II към Регламент № 1306/2013.
36.      При това положение смятам, че административната санкция е законосъобразна.
37.      Запитващата юрисдикция посочва, че премахването на гробната могила противоречало на приложимите национални разпоредби. Така Mardi talu е нарушило правилата за кръстосано съответствие по смисъла на член 93 от Регламент № 1306/2013. Следователно условията, които водят до налагането на административна санкция съгласно член 91, параграфи 1 и 2, са приложими. В съответствие с член 39, параграф 1 от Делегиран регламент № 640/2014 подходящото намаляване е било в размер на 3 % (минималния предвиден размер) от общия размер на помощта.
38.      Ето защо стигам до извода, че съгласно членове 93 и 94 от Регламент № 1306/2013 държава членка може да предвиди задължения за опазване на археологически обекти като например каменна гробна могила в своите разпоредби относно стандартите за ДЗЕС, изброени в приложение II към този регламент, доколкото тези задължения допринасят за запазването на подобни обекти като особености на ландшафта или за избягване на влошаването на естествени местообитания. Когато даден бенефициер на директно плащане не спазва правилата за кръстосано съответствие, по-специално, като не е опазил археологически паметник, както се изисква от националните разпоредби, налагането на подходящата административна санкция в съответствие с член 39 от Делегиран регламент № 640/2014 е съвместимо с разпоредбите на дял VI от Регламент № 1306/2013.
По втория въпрос
39.      Вторият въпрос се отнася до тълкуването на площта на „стопанството“ на съответния бенефициер. Запитващата юрисдикция иска да установи дали бенефициерът трябва да спазва изискванията за добро земеделско и екологично състояние по отношение на цялото си стопанство, или трябва да ги спазва само по отношение на конкретната земеделска площ, за която е поискал подпомагане.
40.      Тази юрисдикция уточнява, че Mardi talu не използвало земята, върху която се намирала гробната могила, като земеделска земя и че по отношение на този имот не било искано подпомагане. Гробната могила била на синора на парцела, за който е поискано подпомагане. Тези факти не се оспорват от бенефициера, освен за местоположението на гробната могила. Mardi talu твърди, че направеното от запитващата юрисдикция описание на фактите в това отношение е неправилно, тъй като гробната могила бил издигната върху земя в съседство с парцела, за който е поискано подпомагане. Камъните били там в продължение на десетилетия, което направило тази земя неподходяща за селскостопанско ползване.
41.      Запитващата юрисдикция посочва, че вторият въпрос се поставя единствено в случай че бъде даден отрицателен отговор на първия ѝ въпрос. Въпреки това според мен (както твърдят и естонското правителство, и Комисията) този въпрос всъщност е от значение в случай на положителен отговор. С оглед на това ще разгледам втория въпрос, за да се предостави пълен отговор на въпросите, отправени с акта за преюдициално запитване.
42.      Безспорно е, че каменната гробна могила се намирала в земеделското стопанство на Mardi talu — бенефициерът за целите на правилата за кръстосано съответствие. Освен това не се оспорва също, че местоположението на гробната могила не представлявало селскостопанска производствена единица, за която е поискано подпомагане.
43.      Струва ми се, че бенефициерът трябва задължително да спазва правилата за кръстосано съответствие по отношение на цялото стопанство, а не само по отношение на конкретните площи, използвани за селскостопанско производство, за които се иска подпомагане. Вече посочих, че това отразява моето тълкуване на член 72, параграф 1, буква а) във връзка с правилата за кръстосано съответствие в дял VI от Регламент № 1306/2013(24).
44.      Съгласно член 91, параграф 2, буква б) административна санкция се налага само ако неспазването е резултат от действие или бездействие, за което въпросният бенефициер е пряко отговорен, и ако са изпълнени едното или двете от следните условия: а) неспазването е свързано със селскостопанската дейност на бенефициера (настоящият случай не е такъв); б) площта на стопанството на бенефициера е засегната. Понятието „стопанство“ е определено в член 91, параграф 3, буква а) като всички производствени единици и площи, управлявани от бенефициера, които са разположени на територията на една и съща държава членка(25). Тази формулировка показва, че дейностите на бенефициера във връзка с цялото стопанство са от значение за преценката на компетентните органи относно това дали са спазени правилата за кръстосано съответствие във всеки конкретен случай.
45.      Тази гледна точка се подкрепя от съображение 53 от Регламент № 1306/2013, което посочва, че с Регламент № 1782/2003 е установен принципът, че пълното изплащане на бенефициерите на някои видове финансово подпомагане по ОСП следва да бъде обвързано със спазването на правила включително за управлението на земите. Съгласно системата за кръстосано съответствие държавите членки трябва да прилагат санкции под формата на намаляване или изключване от подпомагане. В съображение 54 се добавя, че системата за кръстосано съответствие интегрира в ОСП основни стандарти например относно околната среда, изменението на климата и доброто земеделско и екологично състояние на земите, което потвърждава широкия обхват на тези правила.
46.      Тези съображения обхващат широк спектър от цели, които не са изрично и изчерпателно посочени. Това не е учудващо. Би било трудно да се обоснове изплащането на публични средства за пряко подпомагане на земеделските стопани по отношение на определени поземлени парцели, които представляват част от общото им стопанство, като същевременно се допускат дейности, които увреждат околната среда като цяло, върху други парцели от същото стопанство, които не се използват за селскостопански цели.
47.      Законодателната историята по приемането на Регламент № 1306/2013 предоставя допълнителна информация относно целите на тези правила. Последователността от законодателни актове е следната. С Регламент № 1782/2003 (който беше заменен от Регламент (ЕО) № 73/2009)(26) е установен принципът, че пълното изплащане на бенефициерите на подпомагането по ОСП следва да бъде обвързано със система на кръстосано съответствие. Редица други инструменти бяха приети след това за определяне на законодателната рамка за ОСП за периода 2014—2020 г., в това число Регламент № 1306/2013 и Регламент № 1307/2013, които отмениха и замениха Регламент № 73/2009. Регламент № 1306/2013 определя правила, които преди това бяха предвидени в Регламент № 73/2009, по-специално правилата за гарантиране на съответствието със задълженията, определени с разпоредбите за директно плащане, включително проверките и прилагането на административни мерки и административни санкции в случай на неспазване, правилата, свързани с кръстосаното съответствие, като задължителните изисквания за управление, доброто земеделско и екологично състояние, наблюдението и оценката на съответните мерки, както и правилата, свързани с авансовите плащания и с възстановяването на неправомерните плащания(27).
48.      В обяснителния меморандум към своето предложение за бъдещия Регламент № 1782/2003, излагайки становището си относно дългосрочната перспектива за устойчиво селско стопанство, под заглавието „Укрепване на околната среда, безопасността на храните, здравето и хуманното отношение към животните и стандартите за безопасност на труда“, Комисията изтъква:
„Задължителното кръстосано съответствие ще се прилага за законоустановените европейски стандарти в областта на околната среда, безопасността на храните, здравето и хуманното отношение към животните и безопасността на труда, свързани с равнището на земеделското стопанство. Като необходимо допълнение към отграничаването на помощите, за да се избегне изоставянето на земя и последващите проблеми на околната среда, бенефициерите на директни плащания ще бъдат също така задължени да поддържат всички земеделски земи в добро земеделско състояние.
Този подход ще се прилага по отношение на цялото стопанство, а санкциите ще се прилагат за всеки случай на неспазване в стопанството на бенефициера. Той ще се прилага за всички сектори и по отношение както на използвани, така и на неизползвани земеделски земи.
Земеделските стопани, които получават единно плащане на стопанство или други директни плащания по ОСП и които не спазват тези законоустановени стандарти, ще бъдат обект на система от санкции. Санкцията ще бъде под формата на частично или пълно намаляване на помощта (в зависимост от тежестта на случая)“(28). [неофициален превод]
49.      В последващо проучване на въздействието на споразуменията в областта на околната среда върху ОСП е отбелязано, че „кръстосаното съответствие е ключов елемент от реформата на ОСП от 2003 г. Въвеждането на задължително кръстосано съответствие означава, че от 1 януари 2005 г. от земеделските стопани, получаващи директни плащания, ще се изисква спазването на редица законоустановени изисквания за управление (ЗИУ), както са определени в приложение III към Регламент № 1782/2003, и поддържане на отговарящата на условията за подпомагане земя в добро земеделско и екологично състояние (ДЗЕС) в съответствие с рамката, установена в приложение IV към същия регламент. Изискванията за кръстосано съответствие се отнасят до цялото стопанство, както и до земя и клонове на стопанството без директни плащания. Неспазването им ще доведе до определени намаления на директните плащания с 3 % (от 1 % до 5 %) в случай на първо нарушение и от 15 % до 100 %, когато нарушението е умишлено, в зависимост от тежестта, степента, продължителността и повторяемостта на неспазването. Така, съществуващите нормативни изисквания, както и стандартите за ДЗЕС ще бъдат прилагани посредством контрола в рамките на системата на директните плащания“(29). [неофициален превод]
50.      И накрая, в обяснителния меморандум към предложението на Комисията за Регламент № 1306/2013 се отбелязва: „Селскостопанските производители, които заедно с горските стопани са основните лица, които управляват земи, ще се нуждаят от подкрепа при приемането и поддържането на системи за земеделие и земеделски практики, които са особено благоприятни за постигане на целите в областта на околната среда и климата, тъй като пазарните цени не отразяват осигуряването на такива обществени блага. От съществено значение ще бъде също така да се използва във възможно най-висока степен разнообразният потенциал на селските райони, което ще допринесе за приобщаващия растеж и сближаването“(30).
51.      Законодателната история показва, че в контекста на ОСП се счита, че земеделските стопани имат задължения, които надхвърлят селскостопанското производство. Те имат ролята и на пазители на околната среда („лица, които управляват земи“) по отношение на земите, от които се състои тяхното стопанство. С оглед на това произходът на правилата за кръстосано съответствие е в подкрепа на тълкуването на Регламент № 1306/2013 в смисъл, че „стопанството“ се отнася до цялото стопанство на бенефициера.
52.      Този извод може да се приеме за достатъчен, за да се направи заключение по въпроса. Независимо от това от съображения за изчерпателност ще изследвам накратко въпроса дали подробната законодателна схема също подкрепя становището, че думата „стопанство“ включва земя, която не е предмет на заявление за помощ.
53.      Законодателната уредба е много усложнена. Тя включва Делегиран регламент № 640/2014, който, разбира се, трябва да се тълкува съгласувано с Регламент № 1306/2013 — регламентът, предвиждащ законодателната делегация(31). В допълнение към понятията „стопанство“ и „земеделска площ“ последният регламент използва и понятието „земеделски парцел“, определено в член 67, параграф 4, буква а) от Регламент № 1306/2013. Тази разпоредба е част от глава II „Интегрирана система за администриране и контрол“, която се намира в дял V от Регламент № 1306/2013, озаглавен „Системи за контрол и санкции“. Тези разпоредби се състоят от елементите, които са въведени, за да се наблюдава ефективно разпределението на помощите от Съюза за земеделските стопани(32).
54.      Делегиран регламент № 640/2014 въвежда редица подробни технически мерки. Наред с другото, той определя основата за изчисляване на помощта, правила за решаване на някои случаи, при които отговарящата на условията за допустимост площ включва особености на ландшафта или дървета (член 1, буква з); Когато държавите членки отпускат единни плащания на площ, те трябва да гарантират, че всеки земеделски парцел, деклариран от бенефициера, е надеждно идентифицирани по начин, позволяващ да се установят местоположението и размерите му (член 5, параграф 2), за да се даде възможност на компетентните органи да извършват необходимите проверки.
55.      Член 9, параграф 2 от Делегиран регламент № 640/2014 предвижда, че всякакви особености на ландшафта, по отношение на които се прилага приложение II към Регламент № 1306/2013 и които са част от общата площ на един земеделски парцел, се разглеждат като част от допустимата за подпомагане площ от въпросния парцел(33).
56.      При все това в настоящото дело въпросът не е дали мястото, където се е намирала гробната могила, е представлявало допустима за подпомагане площ. Въпросът по-скоро е дали националните разпоредби, които изискват опазването на гробната могила като условие за отпускане на помощите в рамките на ОСП по отношение на съседния парцел, на чийто синор се намирала каменната могила(34), са съвместими с правото на Съюза. Следователно обстоятелството дали гробната могила се намирала върху земеделски парцел, отговарящ на условията за подпомагане от Съюза за целите на член 9, параграф 2 от Делегиран регламент № 640/2014, не може да засегне правилното тълкуване на понятието „стопанство“ по смисъла на член 2, буква г) и член 91, параграф 3 от Регламент № 1306/2013.
57.      С оглед гореизложеното на практика можеше да бъде от полза, ако запитващата юрисдикция бе установила дали земята, на която се намира гробната могила, е идентифицирана от Mardi talu като част от допустима за подпомагане площ от земеделски парцел за целите на Делегиран регламент № 640/2014. Ако бе установено, че това е така, в противоречие с тази констатация би било да се приеме, че не може да бъде наложена административна санкция по отношение на земята, на която се намира гробната могила, само поради факта че парцелът не бил използван за селскостопанско производство. В противен случай Mardi talu щеше да се опитва да постигне положение, в което „хем вълкът да е сит, хем агнето да е цяло“. Когато земеделски стопанин идентифицира местоположението на археологически обект като земеделски парцел за целите на заявено подпомагане, той не може същевременно да твърди, че административните санкции не може да се приложат към неговата дейност върху този парцел, защото той не се използвал за селскостопанско производство.
58.      Ще добавя, че с тълкуването в противоположен смисъл (ограничаването на приложеното поле на задълженията за кръстосано съответствие само по отношение на парцели земя в стопанството, които действително се обработват) би се предоставила възможност на недобросъвестните лица твърде лесно да заобикалят тези задължения. Така през дадена година земеделският стопанин може да не включи в искането си за директни помощи даден парцел земя, съдържащ неудобна за него особеност на ландшафта (например хилядолетно дърво или останки от крепост от Желязната епоха). Без да се притеснява от финансовата санкция, която би била приложима при умишлено нарушение на задължението за кръстосано съответствие, земеделският стопанин отрязва дървото или събаря с булдозер крепостта. Той разчиства останките от земята си, като по този начин увеличава наличните си площи за производство и потенциала за печалба. След това на следващата година той включва този парцел земя в искането си за директни помощи като земя, която се обработва. Когато положението се опише по този начин, става ясно защо системата, въведена от законодателя на Съюза, функционира правилно само ако задълженията за кръстосано съответствие се отнасят до всички парцели земя, включени в стопанството на бенефициера, независимо дали към даден конкретен момент те действително се обработват или не.
59.      Според мен от това следва, че за целите на член 72, параграф 1, буква а) и правилата за кръстосано съответствие в дял VI от Регламент № 1306/2013 бенефициерът е длъжен да спазва изискванията за добро земеделско и екологично състояние по отношение на цялото си стопанство, а не само по отношение на конкретната земеделска площ, за която иска подпомагане.
Заключение
60.      В контекста на гореизложените доводи считам, че Съдът следва да даде следния отговор на отправения от Tartu Halduskohus (Административен съд Тарту, Естония) въпрос:
„–      Съгласно членове 93 и 94 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика държава членка може да предвиди задължения за опазване на археологически обекти като например каменна гробна могила в своите разпоредби относно изброените в приложение II към този регламент стандарти за добро земеделско и екологично състояние на земята (ДЗЕС), доколкото тези задължения допринасят за запазването на подобни обекти като особености на ландшафта или за избягване на влошаването на естествени местообитания.
–      Когато даден бенефициер на директно плащане не спазва правилата за кръстосано съответствие, по-специално тъй като не е опазил археологически паметник в съответствие с националните разпоредби, е налице съответствие с разпоредбите на дял VI от Регламент № 1306/2013, ако бъде наложена подходящата административна санкция съгласно член 39 от Делегиран регламент № 640/2014 на Комисията от 11 март 2014 година за допълнение на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и контрол и условията за отказ или оттегляне на плащанията и административните санкции, приложими към директните плащания, подпомагането на развитието на селските райони и кръстосаното съответствие.
–      За целите на член 72, параграф 1, буква а) и на правилата за кръстосано съответствие в дял VI от Регламент № 1306/2013 бенефициерът е длъжен да спазва изискванията за добро земеделско и екологично състояние по отношение на цялото си стопанство, а не само по отношение на конкретната земеделска площ, за която иска подпомагане“.
1      Език на оригиналния текст: английски.
2      Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (ОВ L 347, 2013 г., стр. 549, поправки в OB L 130, 19.5.2016 г., стр. 7 и в OB L 327, 9.12.2017 г., стр. 83).
3      Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за установяване на правила за директни плащания за земеделски стопани по схеми за подпомагане в рамките на общата селскостопанска политика и за отмяна на Регламент (ЕО) № 637/2008 на Съвета и Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета (ОВ L 347, 2013 г., стр. 608 и поправка в OB L 130, 19.5.2016 г., стр. 8).
4      Общите правила по Регламент № 1307/2013 се прилагат за схемите за подпомагане, изброени в приложение I към този регламент, известни като директни плащания. Те включват схемата за единно плащане на площ (член 1, буква а). Тази схема е преходна, опростена схема за подпомагане на доходите на земеделските стопани, предлагана към момента на присъединяването на държавите членки, които се присъединиха към Европейския съюз през 2004 г., с цел да се улесни прилагането на директните плащания. За целите на настоящото заключение за обозначаване на директните плащания, направени към бенефициерите съгласно общите правила, ще използвам понятието „подпомагане“.
5      Член 4, параграф 1, буква а) от Регламент № 1307/2013.
6      Член 4, параграф 1, буква б) от Регламент № 1307/2013.
7      Член 4, параграф 1, буква д) от Регламент № 1307/2013.
8      В съображение 53 се посочва, че Регламент № 1306/2013 установява принципа, че пълното изплащане на финансова помощ на бенефициер следва да бъде обвързано с правилата за кръстосано съответствие. В съображение 54 се потвърждава, че тези правила включват основни стандарти, включително стандарти за доброто земеделско и екологично състояние на земята. Вж. също член 1, буква г) от Регламент № 1306/2013.
9      Член 67, параграф 4 от Регламент № 1306/2013 определя понятието „земеделски парцел“ като „непрекъсната част от земя, предмет на деклариране от даден земеделски стопанин, която не включва повече от една група култури; когато обаче се изисква отделна декларация за използването на дадена площ в рамките на група култури съгласно Регламент (ЕС) № 1307/2013, ако е необходимо, това специфично използване ограничава допълнително земеделския парцел; […]“.
10      Съгласно член 92 от Регламент № 1306/2013 бенефициер е лице, което получава директни плащания.
11      В съображение 58 се посочва, че системата за кръстосано съответствие, установена в Регламент № 1306/2013, има по-широк обхват от тази в предишното законодателство (вж. също т. 47 по-нататък). С оглед на това системата „[…] следва да включва рамка, в която държавите членки трябва да приемат национални стандарти за добро земеделско и екологично състояние. Рамката на Съюза следва също да включва правила за подобряване на мерките по въпросите на водите, почвите, въглеродните запаси, биологичното разнообразие и ландшафта, както и минимално ниво на поддържане на земите“.
12      От 11 март 2014 година за допълнение на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и контрол и условията за отказ или оттегляне на плащанията и административните санкции, приложими към директните плащания, подпомагането на развитието на селските райони и кръстосаното съответствие (ОВ L 181, 2014 г., стр. 48).
13      Член 1, букви б) и з) съответно от Делегиран регламент № 640/2014.
14      Както е определено в член 67, параграф 4 от Регламент № 1306/2013; вж. също съображения 43—45 от този регламент.
15      Вж. също съображение 11 от Делегиран регламент № 640/2014.
16      В акта за преюдициално запитване запитващата юрисдикция посочва член 8 от издадената от министъра на земеделието Наредба № 32 от 17 април 2015 г. за общите изисквания във връзка с получаването на директни плащания, единно плащане на площ, климатично-екологично плащане и помощи за млади земеделски стопани.
17      В акта за преюдициално запитване запитващата юрисдикция посочва член 3, параграф 9 от Наредба № 4 на министъра на земеделието от 14 януари 2015 г. за изискванията във връзка с поддържането на добро земеделско и екологично състояние на земята, който препраща към член 3, параграф 2 от Muinsuskaitseseadus (Закон за защита на културно-историческото наследство).
18      Вж., наред с много други, решения от 10 май 2001 г., Rundgren (C‑389/99, EU:C:2001:264, т. 41) и от 16 юли 2009 г., Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, т. 34).
19      Решение от 16 юли 2009 г. (C‑428/07, EU:C:2009:458).
20      Регламент на Съвета от 29 септември 2003 година относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители и за изменение на Регламенти (EИО) № 2019/93, (EО) № 1452/2001, (EО) № 1453/2001, (EО) № 1454/2001, (EО) № 1868/94, (EО) № 1251/1999, (EО) № 1254/1999, (EО) № 1673/2000, (EИО) № 2358/71 и (EО) № 2529/2001 (OB L 270, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 49, стр. 177).
21      Решение от 16 юли 2009 г., Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, т. 26, 27 и 32).
22      Решение от 16 юли 2009 г., Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, т. 41—43).
23      Вж. например решение от 9 юни 2016 г., Planes Bresco (C‑333/15 и C‑334/15, EU:C:2016:426, т. 47).
24      Вж. точка 40 по-горе.
25      Член 2, буква г) от Регламент № 1306/2013 дефинира стопанството чрез препращане към член 4, параграф 1, буква б) от Регламент № 1307/2013 освен в случаите, когато се прилагат правилата за кръстосано съответствие в дял VI от Регламент № 1306/2013. Вж. точки 4—8 по-горе.
26      Регламент на Съвета от 19 януари 2009 г. за установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски стопани, за изменение на регламенти (EО) № 1290/2005, (EО) № 247/2006, (EО) № 378/2007 и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1782/2003 (ОВ L 30, 2009 г., стр. 16).
27      Вж. съображения 53 и 58 от Регламент (ЕО) № 1306/2013.
28      Предложение за регламент на Съвета относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на общата селскостопанска политика и за установяване на схеми за подпомагане на производителите на някои култури от 21 януари 2003 г. COM(2003) 23 окончателен, стр. 10 (курсивът е мой).
29      Gay, S.H., Osterburg, B., Baldock, D. et Zdanowicz, A. Recent evolution of the EU Common Agricultural Policy (CAP): state of play and environmental potential. March 2005, p. 36 (курсивът е мой).
30      Предложение на Европейската комисия от 12 октомври 2011 г., COM(2011) 628 окончателен/2, стр. 3.
31      Разгледала съм връзката между регламентите на Съвета и регламентите за изпълнение на Комисията по-подробно в моето заключение по дело Teglgaard и Fløjstrupgård (C‑239/17, EU:C:2018:328, т. 38—46).
32      Вж. съображения 43—45 от Регламент № 1306/2013.
33      Вж. съображение 11 от Делегиран регламент № 640/2014.
34      Вж. точка 18 по-горе.