62003CC0374_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Uvod
1. V tej zadevi je Verwaltungsgericht Sigmaringen postavilo štiri vprašanja, povezana z razlago Sklepa št. 1/80 Pridružitvenega sveta EGS-Turčija(2) (v nadaljevanju: Sklep št. 1/80). Predložitveno sodišče natančneje zanima, ali je hči turškega delavca, vključenega na zakoniti trg dela, upravičena do pomoči pri usposabljanju za enoletni študij na univerzi v Istanbulu (Turčija).
2. Ta zadeva je zanimiva zlasti v okviru, v katerem je bilo zadevno vprašanje postavljeno. Otroci turških delavcev se lahko pri uveljavljanju svojih pravic na ozemlju Evropske skupnosti sklicujejo na člen 9 Sklepa št. 1/80, to je sklepa o izvajanju Sporazuma o pridružitvi, sklenjenega med EGS in Turčijo(3) . Te pravice se razlikujejo od pravic, ki jih imajo otroci delavcev iz držav članic Skupnosti na podlagi člena 39 ES in naslednjih Uredbe Sveta (EGS) št. 1612/68 z dne 15. oktobra 1968 o prostem gibanju delavcev v Skupnosti(4) (v nadaljevanju: Uredba št. 1612/68).
II – Pravni okvir
A – Sporazum o pridružitvi med EGS in Turčijo
3. V členu 2(1) Sporazuma o pridružitvi je zapisano, da je namen tega sporazuma spodbuditi trajno in uravnoteženo krepitev trgovinskih in gospodarskih odnosov med pogodbenicama, vključno z odnosi med delavci, saj naj bi pogodbenici medsebojno postopoma uresničili prosto gibanje delavcev (člen 12) in odpravili omejitve, kar zadeva svobodo ustanavljanja (člen 13) in svobodo opravljanja storitev (člen 14), ter s tem izboljšali življenjsko raven turškega prebivalstva in olajšali nadaljnje pridruževanje Turčije Skupnosti (četrta uvodna izjava in člen 28).
4. Zato je s Sporazumom o pridružitvi predvideno pripravljalno obdobje, v katerem naj bi Turčija ob pomoči Skupnosti okrepila svoje gospodarstvo (člen 3), prehodno obdobje, v katerem pogodbenici zagotovita postopno uresničitev carinske unije in približevanje gospodarske politike Turčije gospodarski politiki Skupnosti (člen 4), in končno obdobje, zasnovano na carinski uniji, v katerem se okrepi usklajenost gospodarskih politik pogodbenic (člen 5).
5. V členu 6 Sporazuma o pridružitvi je navedeno: „Zaradi zagotovitve uporabe in postopnega razvoja pridružitvenega sistema se pogodbenici sestajata v Pridružitvenem svetu, ki deluje v okviru pristojnosti, dodeljenih s Sporazumom.“ Tako je zaradi uresničevanja ciljev Sporazuma in v primerih, predvidenih v njem, Pridružitveni svet pooblaščen za sprejemanje sklepov (člen 22(1)). Vsaka od obeh strank je zavezana sprejeti ukrepe, ki so potrebni za izvrševanje sklepov.
6. V členu 9 Sporazuma o pridružitvi je navedeno: „Pogodbenici se strinjata, da je za področje uporabe Sporazuma ne glede na posebne določbe, ki se bodo morebiti še sprejele na podlagi člena 8, prepovedana vsaka diskriminacija zaradi državljanstva, ki je opredeljena z načelom iz člena 7 Pogodbe o ustanovitvi Skupnosti.“
7. V členu 12 Sporazuma o pridružitvi je navedeno: „Pogodbeni stranki soglašata, da se bosta zgledovali po členih 48, 49 in 50 Pogodbe o ustanovitvi Skupnosti, da bi postopoma uresničili prost pretok delavcev med njima.“
8. V členu 1 Dodatnega protokola, ki je bil v imenu Skupnosti sklenjen, odobren in potrjen z Uredbo Sveta (EGS) št. 2760/72 z dne 19. decembra 1972(5) (v nadaljevanju: Dodatni protokol), so določeni pogoji, način in časovni razpored izvajanja prehodnega obdobja iz člena 4 Sporazuma o pridružitvi. V členu 62 Dodatnega protokola je določeno, da je ta protokol sestavni del navedenega sporazuma.
9. V Dodatni protokol je vključen naslov II, poimenovan Gibanje oseb in pretok storitev, v katerem so v poglavju 1 obravnavani delavci.
10. V členu 36 tega protokola so opredeljeni roki za postopno uresničitev prostega gibanja delavcev med državami članicami Skupnosti in Turčijo v skladu z načeli iz člena 12 Sporazuma o pridružitvi, in je določeno, da Pridružitveni svet za to sprejme ustrezna pravila.
B – Sklep št. 1/80
11. Pridružitveni svet je 19. septembra 1980 sprejel Sklep št. 1/80. Nenavadno je, da ta sklep ni bil nikoli objavljen v Uradnem listu Evropske unije .(6) V tretji uvodni izjavi Sklepa št. 1/80 je zapisano, da je „na socialnem področju namen Sklepa izboljšati sistem, do katerega so upravičeni delavci in njihovi družinski člani, v primerjavi s sistemom, vzpostavljenim s Sklepom št. 2/76 Pridružitvenega sveta“.
12. Za obravnavano zadevo je osrednjega pomena člen 9, v katerem je navedeno: „Turški otroci, ki zakonito prebivajo v državi članici Skupnosti s svojimi starši, ki so ali so tam bili zakonito zaposleni, bodo v tej državi sprejeti v splošno izobraževanje, vajeništvo in v poklicno usposabljanje na podlagi istih kvalifikacij za sprejem v zvezi z zahtevano izobrazbo kot otroci državljanov te države članice. V tej državi članici lahko pridobijo ugodnosti, ki jih na tem področju predvideva nacionalna zakonodaja.“
13. V členu 10(1) tega sklepa je določeno: „Kar zadeva plače in druge delovne pogoje, uporabljajo države članice Skupnosti za turške delavce, vključene na njihov zakoniti trg dela, sistem brez kakršne koli diskriminacije na podlagi državljanstva v primerjavi z delavci iz Skupnosti.“
C – Uredba št. 1612/68
14. V členu 12 Uredbe je določeno:
„Otroci državljana države članice, ki je zaposlen ali je bil zaposlen v drugi državi članici, imajo pravico dostopa do sistema splošnega izobraževanja, vajeništva in poklicnega usposabljanja pod enakimi pogoji kot državljani te države, če prebivajo na njenem ozemlju.
Države članice si prizadevajo, da tem otrokom omogočijo čim boljše pogoje izobraževanja, vajeništva in poklicnega usposabljanja.“
D – Nacionalna zakonodaja
15. Na podlagi prvega stavka člena 5(2) Bundesausbildungsförderungsgesetz (v nadaljevanju: BaföG) se pomoč pri usposabljanju dodeli vsakemu študentu s stalnim prebivališčem v Nemčiji, ki svoj študij nadaljuje v izobraževalnem zavodu v tujini:
„1. če ta študij koristi zainteresirani osebi v sedanjem stanju tega usposabljanja in če se vsaj del tega usposabljanja lahko prizna kot element zahtevanega ali običajnega trajanja usposabljanja
ali
2. če v okviru mednarodnega sodelovanja med nemškim in tujim izobraževalnim zavodom šolsko snov enotnega usposabljanja, katere predmeti se med seboj kombinirajo, nemški ali tuji zavod lahko ponujata izmenično
ali
3. če se študent izobražuje, potem ko je najmanj eno leto obiskoval nemški izobraževalni zavod, v izobraževalnem zavodu države članice Evropske unije in če ima zainteresirana oseba zadostno jezikovno znanje.“
16. V četrtem stavku člena 5(2) BaföG je določeno, da se prvi stavek iste določbe za študente iz člena 8(2) BaföG („druge tujce“) uporablja samo, če je prebivanje v tujini predpisano z določbami o usposabljanju kot del usposabljanja, ki ga je treba opraviti v tujini.
17. V členu 8(1) BaföG je določeno, da se pomoč pri usposabljanju dodeli:
„1. nemškim državljanom v smislu Temeljnega zakona;
2. osebam brez državljanstva v smislu Zakona o statusu oseb brez državljanstva na zveznem ozemlju;
3. tujcem, ki prebivajo v Nemčiji in imajo pravico do azila na podlagi Zakona o azilnem postopku;
4. tujcem, ki običajno prebivajo v Nemčiji in imajo status begunca v skladu s členom 1 Zakona o ukrepih v korist beguncev, sprejetih v akcijah humanitarne pomoči;
5. tujcem, ki običajno prebivajo v Nemčiji in imajo status begunca, katerih dovoljenje za prebivanje na ozemlju Zvezne republike Nemčije ni zgolj začasno;
6. tujcem, ki običajno prebivajo v Nemčiji in so zaščiteni pred izgonom v smislu člena 51(1) Zakona o tujcih;
7. tujcem s stalnim prebivališčem na ozemlju uporabe zakona, kadar je eden od staršev nemški državljan v smislu Temeljnega zakona;
8. študentom, ki imajo kot otroci v skladu z Zakonom o prebivanju državljanov Skupnosti pravico do prostega gibanja oseb, ali ki imajo kot otroci po tem zakonu pravico do prebivanja, ali študentom, ki nimajo pravice do prostega gibanja ali do prebivanja kot otroci po tem zakonu, ker so stari 21 let ali več ali zanje skrbijo njihovi starši ali zakonski partner;
9. študentom državljanom druge države članice Evropske skupnosti ali druge države Evropskega gospodarskega prostora, ki so bili v Nemčiji zaposleni pred začetkom izobraževanja; načeloma mora obstajati povezava med vsebino dejavnosti, ki so jo opravljali, in njihovim izobraževanjem.“
18. V členu 8(2), točka 2, BaföG je določeno, da se pomoč pri usposabljanju drugim tujcem dodeli samo, če je vsaj eden od staršev takega tujca prebival v Nemčiji in tam zakonito delal skupno tri leta v obdobju zadnjih šestih let pred začetkom dela izobraževanja, za katero se lahko pridobi pomoč.
III – Dejansko stanje
A – Dejstva iz postopka v glavni stvari
19. G. Gürol, tožeča stranka v postopku v glavni stvari, je turška državljanka, rojena 28. julija 1975 v Nemčiji, katere starši prebivajo v Nemčiji. Od zimskega semestra 1995/1996 študira ekonomijo na Univerzi v Tübingenu, in sicer se je vpisala na specializacijo iz regionalnih študij (država: Turčija). Za to ji je bila dodeljena pomoč pri usposabljanju. G. Gürol je od oktobra 1999 do septembra 2000 študirala na Univerzi Bogazici v Istanbulu. 13. avgusta 1999 je na toženo stranko naslovila vlogo za dodelitev pomoči pri usposabljanju za študij na Univerzi Bogazici.
20. Landesamt für Ausbildungsförderung Nordrhein-Westfalen je z odločbo z dne 2. septembra 1999 to vlogo zavrnil. Svojo odločbo je utemeljil zlasti z dejstvom, da je G. Gürol na podlagi nemške zakonodaje kot študentka iz kategorije „drugih tujcev“ do pomoči pri usposabljanju v tujini upravičena samo, če je bivanje v tujini predpisano z določbami o usposabljanju kot del usposabljanja, ki ga je treba nujno opraviti v tujini. Vendar niti iz določb, povezanih z usposabljanjem, niti tistih, ki se nanašajo na doktorski študijski program, ne izhaja, da Ekonomska fakulteta Univerze v Tübingenu predpisuje obvezno enoletno študijsko bivanje v tujini.
21. Tožeča stranka se je z dopisom z dne 29. septembra 1999, ki ga je predložila prek turškega atašeja za delo in socialne zadeve v Karlsruheju, na to odločbo pritožila. V podporo svoji pritožbi je navedla, da jo je treba obravnavati kot nemško državljanko, ki se udeležuje usposabljanja, in da so tudi nemški študentje za študij v tujini prejeli pomoč pri usposabljanju. Poleg tega je s členom 10 Sklepa št. 1/80 prepovedana kakršna koli diskriminacija, kar zadeva osebni dohodek in druge delovne razmere. Ta prepoved se uporablja tudi za socialne in davčne ugodnosti. Na podlagi te določbe je oče tožeče stranke upravičen do storitev za svojo hčer, ta pa ima zato kot otrok turškega delavca prav tako pravico do storitev v okviru poklicnega usposabljanja. Poleg tega so na podlagi člena 39 ES že priznane ugodnosti, ki niso povezane s statusom delavca, ampak je njihov namen samo spodbuditi vključevanje in mobilnost. In končno, Ekonomska fakulteta Univerze v Tübingenu predpisuje obvezno enoletno študijsko bivanje v tujini.
22. Tožena stranka je z odločbo, ki jo je glede pritožbe izdala 17. decembra 1999, zadevno pritožbo zavrnila kot neutemeljeno. Landesamt für Ausbildungsförderung je v utemeljitev tokratne odločbe ponovno navedel ugotovitve iz prve odločbe z dne 2. septembra 1999 in svojo obrazložitev tudi bistveno poglobil. Tožeča stranka je 2. februarja 2000 vložila tožbo pri Verwaltungsgericht Sigmaringen, ki je v okviru preiskave te tožbe s sklepom z dne 31. julija 2003 Sodišču postavilo štiri vprašanja za predhodno odločanje.
B – Stališče predložitvenega sodišča
23. Predložitveno sodišče v ugotovitvah, s katerimi pojasnjuje vprašanja za predhodno odločanje, navaja, da na podlagi upoštevnih nacionalnih določb iz BaföG, če jih razlagamo dobesedno, tožeča stranka nima nobene pravice do pomoči pri usposabljanju za študij v tujini. Po drugi strani se tožeča stranka ne more sklicevati niti na splošno načelo enakosti, določeno s členom 3 Temeljnega zakona. Dalje predložitveno sodišče meni, da pravica do pomoči pri usposabljanju za en semester študija v Turčiji ne izhaja niti iz povezanih določb člena 2 Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin in ne iz člena 4 Evropske konvencije o človekovih pravicah. Nazadnje se tožeča stranka ne more sklicevati niti na člen 3(1) Sklepa št. 3/80, saj dodelitev pomoči pri usposabljanju za študij v tujini, glede na vrste storitev za socialno varnost, navedene v točkah od (a) do (h) člena 4(1) Sklepa št. 3/80, ne spada na stvarno področje uporabe tega sklepa.
24. Za razrešitev spora je treba torej opredeliti, ali je mogoče na podlagi člena 9 Sklepa št. 1/80 sklepati, da ima tožeča stranka pravico do pomoči pri usposabljanju za študij v tujini.
C – Vprašanja za predhodno odločanje
25. Predložitveno sodišče je 31. julija 2003 prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali člen 9, prvi stavek, Sklepa št. 1/80 Pridružitvenega sveta EGS-Turčija neposredno učinkuje v notranjem pravnem redu držav članic tako, da imajo turški otroci, ki v državi članici Skupnosti zakonito prebivajo pri starših, ki so ali so bili tu zakonito zaposleni, na podlagi enakih kvalifikacij kakor otroci državljanov te države članice pravico do enakega dostopa do splošnega izobraževanja, vajeništva ali do poklicnega usposabljanja?
2. Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen:
Ali pogoj ‚zakonitega prebivanja pri starših‘ izpolnjujejo prav tako turški otroci, ki svoje stalno prebivališče določijo in ohranijo v kraju, v katerem obiskujejo univerzitetno poklicno usposabljanje, in so pri svojih starših prijavili le svoje sekundarno stalno prebivališče?
3. Če je odgovor na drugo vprašanje pritrdilen:
Ali člen 9, prvi stavek, Sklepa št. 1/80 Pridružitvenega sveta EGS-Turčija poleg pravice do enakega dostopa do izobraževalnih ustanov za osebe, navedene v tem členu, zajema tudi enakost na področju pravic do javnih storitev, ki jih država izvaja, da bi olajšala sodelovanje pri usposabljanju, oziroma je povezane določbe prvega in drugega stavka člena 9 Sklepa št. 1/80 Pridružitvenega sveta EGS-Turčija treba razlagati tako, da so države članice ohranile možnost, da dodelitev pravic socialnih storitev na področju izobraževanja osebam, navedenim v prvem stavku, podredijo drugim pogojem ali da te storitve omejijo?
4. Če sta odgovora na drugo in tretje vprašanje pritrdilna:
Ali to velja tudi za visokošolsko izobraževanje, ki se za osebe, navedene v sporni določbi, izvaja v njihovi matični državi, Turčiji?“
D – Postopek pred Sodiščem
26. V tej zadevi so pisna stališča predložili tožena stranka v postopku v glavni stvari (prek Bezirksregierung Köln), nemška in avstrijska vlada ter Komisija. Tožeča in tožena stranka, nemška vlada in Komisija so svoja stališča pojasnili ustno na obravnavi 21. oktobra 2004. Tožena stranka ter avstrijska in nemška vlada menijo, da na podlagi člena 9 Sklepa št. 1/80 ni mogoče sklepati, da je tožeča stranka upravičena do kakršne koli pomoči pri usposabljanju za študij v tujini. Nasprotno Komisija in tožeča stranka menita, da je otrok turškega delavca na podlagi člena 9 Sklepa št. 1/80 upravičen do te pomoči.
1. Prvo vprašanje za predhodno odločanje
27. S prvim vprašanjem želi Verwaltungsgericht izvedeti, ali ima prvi stavek člena 9 Sklepa št. 1/80 na ozemlju držav članic neposredni učinek.
28. Sodišče je v sodbi Demirel(7) menilo, da se določba sporazuma, ki ga je Skupnost sklenila s tretjimi državami, neposredno uporablja, kadar glede na njeno besedilo ter glede na predmet in naravo sporazuma vsebuje jasno in natančno obveznost, katere izvajanje in učinki niso odvisni od sprejetja nobenega poznejšega akta. Ista merila se uporabijo, ko je treba opredeliti, ali imajo določbe iz sklepa Pridružitvenega sveta lahko neposredni učinek.(8)
29. V prvem stavku člena 9 Sklepa št. 1/80 je navedeno:
„Turški otroci, ki zakonito prebivajo v državi članici Skupnosti s svojimi starši, ki so ali so tam bili zakonito zaposleni, bodo v tej državi sprejeti v splošno izobraževanje, vajeništvo in v poklicno usposabljanje na podlagi istih kvalifikacij za sprejem v zvezi z zahtevano izobrazbo kot otroci državljanov te države članice. V tej državi članici lahko pridobijo ugodnosti, ki jih na tem področju predvideva nacionalna zakonodaja [...]“ Turškim otrokom je pravica do dostopa priznana na podlagi enakih zahtev, kar zadeva predhodno usposabljanje, kot so postavljene za državljane zadevne države, kar je v zadevni določbi natančno in brezpogojno opredeljeno. V tej določbi je postavljena jasna in brezpogojna obveznost, da je treba nemške in turške študente obravnavati enako na podlagi enakih pogojev, kar zadeva predhodno usposabljanje. Kategoriji oseb, zaščitenih s členom 9 Sklepa št. 1/80, mora biti dostop do izobraževalnih ustanov omogočen pod enakimi pogoji, to je brez diskriminacije na podlagi državljanstva. Kot je v svojih dokumentih ugotovilo že predložitveno sodišče, člen 9, prvi stavek, kar zadeva natančnost in brezpogojnost, dosega zahtevano raven, na podlagi katere je mogoče šteti, da se neposredno uporablja. Prav tako so natančno določeni tudi pogoji za zagotovitev te pravice in ni nujno, da jih nacionalni zakonodajalec dodatno opredeli. Izvajanje in učinkovitost člena 9, prvi stavek, Sklepa št. 1/80 torej nista odvisna od tega, ali se na nacionalni ravni sprejme ustrezni izvedbeni akt, kar pomeni, da se ta določba uporablja neposredno.
30. Na prvo vprašanje Verwaltungsgericht je treba odgovoriti, da ima člen 9, prvi stavek, Sklepa št. 1/80 v državah članicah Evropske skupnosti neposredni učinek.
2. Drugo vprašanje za predhodno odločanje
31. Z drugim vprašanjem želi predložitveno sodišče izvedeti, ali turški otroci, ki svoje stalno prebivališče določijo in ohranijo v kraju, v katerem obiskujejo univerzitetno poklicno usposabljanje, in so pri starših prijavili le sekundarno stalno prebivališče, izpolnjujejo pogoj „zakonitega prebivanja pri starših“.
32. Komisija navaja, da se s členom 9 Sklepa št. 1/80 zahteva samo, da otroci prebivajo pri starših. Drugi pogoji, kakršen je obstoj družinskega življenja ali
stalnega prebivališča, niso predpisani. Prav tako z zgoraj navedenim členom ni določeno, da je treba razlikovati med različnimi načini prebivanja, na primer v obliki glavnega in sekundarnega prebivališča. Komisija na podlagi tega meni, da je pogoj, povezan s prebivanjem pri starših, izpolnjen, če ima tožeča stranka pri starših v Philippsburgu prijavljen kraj prebivanja kot sekundarno prebivališče. Po mnenju Komisije se taka razlaga sklada z duhom in ciljem člena 9 Sklepa št. 1/80. Poleg tega s to določbo, kar zadeva izbiro vrste izobraževanja za turške otroke, ni predvidena nobena druga omejitev. Izpolnjeni morajo biti le pogoji za sprejem, povezani z izobraževanjem in usposabljanjem. Zato lahko otroci turških delavcev izberejo študij in torej tudi kraj študija ne glede na to, kje prebivajo njihovi starši. S kakršno koli drugačno razlago pogoja, povezanega s krajem prebivališča, bi bila pravica, priznana s členom 9 Sklepa št. 1/80, nedopustno omejena.
33. Nemška vlada meni, da je s členom 9 Sklepa št. 1/80 postavljena zahteva, da otroci in starši prebivajo v okviru skupne družine. Ta pogoj je izpolnjen tudi, če otrok med študijem prebiva v sobi ali stanovanju drugje, vendar je prej, to je pred začetkom študija, z drugimi družinskimi člani prebival v okviru skupne družine. V nasprotnem primeru naj bi bila pravica dostopa do izobraževanja močno omejena, vsekakor pa z geografskega vidika. Niti s smislom niti z namenom ali besedilom pogoja, povezanega s prebivališčem pri starših, ni izključena možnost, da otrok med študijem ne prebiva pri starših. Nacionalno sodišče mora torej preučiti, ali je tožeča stranka pred začetkom študija prebivala v okviru skupne družine s starši.
34. V členu 9(1) Sklepa št. 1/80 je dobesedno zapisano, da morajo turški otroci, da jim je omogočen dostop do izobraževanja, prebivati s starši. Glede tega se strinjam z nemško vlado, da je treba to določbo razlagati v smislu, da naj bi otroci turških delavcev pred začetkom študija prebivali skupaj z družino. Lahko je namreč nujno, da se otrok turškega delavca preseli v drugo mesto, če je kraj,
katerem prebivajo njegovi starši, zelo oddaljen od ustanove, kjer želi študirati. Otroci, ki študirajo, nimajo vedno možnosti, da bi med študijem prebivali pri starših, še zlasti v tako veliki državi, kot je Nemčija. Pravice, ki se priznava s členom 9 Sklepa št. 1/80, torej ne bi bilo mogoče popolnoma uveljaviti, če bi bila izbira usposabljanja omejena na usposabljanja, zagotovljena v kraju prebivališča staršev. Ožja razlaga pogoja, povezanega s krajem prebivališča, bi za otroke turških delavcev pomenila nedopustno omejevanje pravice dostopa do izobraževanja.
35. Taka razlaga člena 9 Sklepa št. 1/80 je skladna s ciljem, da se družinskim članom turških delavcev priznajo določene ugodnosti in se tako olajša in pospeši njihova vključitev v družbeno življenje države gostiteljice. Prav to je tudi izrecno zapisano v tretji uvodni izjavi Sklepa št. 1/80, v kateri je navedeno, da je „na socialnem področju namen Sklepa izboljšati sistem, do katerega so upravičeni delavci in njihovi družinski člani, v primerjavi s sistemom, vzpostavljenim s Sklepom št. 2/76 Pridružitvenega sveta“.
36. Zato je treba na drugo vprašanje, ki ga je postavilo Verwaltungsgericht, odgovoriti, da otroci turških delavcev izpolnjujejo pogoj „zakonitega prebivanja pri starših“, tudi če na začetku izbranega usposabljanja zapustijo dom staršev in se preselijo v kraj, kjer poteka to usposabljanje.
3. Tretje in četrto vprašanje za predhodno odločanje
37. Kar zadeva odgovor na tretje in četrto vprašanje, sta stališči tožeče stranke v postopku v glavni stvari in Komisije na eni strani ter tožene stranke v postopku v glavni stvari ter nemške in avstrijske vlade na drugi strani diametralno nasprotni.
38. Komisija, ki jo je na obravnavi podprla tudi tožeča stranka v postopku v glavni stvari, v bistvu trdi, da ima člen 9, drugi stavek, Sklepa št. 1/80 neposredni učinek in je zato na podlagi te določbe prepovedana kakršna koli diskriminacija.
39. V podporo trditvi o neposrednem učinku zgoraj navedene določbe se Komisija sklicuje na besedilo te določbe in doseg Sklepa št. 1/80, kakor ga je mogoče izpeljati iz člena 12 Sporazuma o pridružitvi in člena 36 Dodatnega protokola iz leta 1972, v katerih je predvidena postopna uresničitev prostega gibanja delavcev. Poleg tega pravica dostopa do izobraževanja, ki je turškim otrokom zagotovljena s členom 9, prvi stavek, Sklepa št. 1/80, naj ne bi imela polnega učinka, če ti ne bi imeli absolutne pravice do storitev iz drugega stavka.
40. Pravica dostopa do izobraževanja bi lahko izgubila svoj polni učinek tudi, če pravica, ki jo je treba izpeljati iz neposrednega učinka člena 9, drugi stavek, ne bi vključevala enake pravice do izobraževanja za nemške državljane.
41. Če se Sodišče ne bi strinjalo s Komisijo glede neposrednega učinka člena 9, drugi stavek, mu ta podredno predlaga, naj se člen 9, prvi stavek, ki ima vsekakor neposredni učinek, razlaga tako, da bi bilo iz njega mogoče izpeljati pravice do enakih storitev, kakor so zagotovljene nemškim študentom.
42. Komisija meni, da bi se bilo mogoče pri taki razlagi opirati na podobno določbo iz člena 12 Uredbe št. 1612/68, katere cilj naj bi bil kljub nekoliko širši formulaciji enak cilju člena 9, prvi stavek, Sklepa št. 1/80, to je spodbuditi družbeno vključitev otrok delavcev migrantov iz ES ali turških delavcev, tako da se jim zagotovi enakopravno izobraževanje v primerjavi z otroki z državljanstvom države gostiteljice.
43. Tožena stranka v postopku v glavni stvari ter nemška in avstrijska vlada menijo, da iz besedila člena 9, drugi stavek, Sklepa št. 1/80 ni mogoče sklepati, da je s to določbo državam članicam naložena obveznost, da javna sredstva namenjajo za to, da bi turškim otrokom olajšale udeležbo v izobraževanju in bi zanje veljali enaki pogoji kot za državljane zadevne države. Na podlagi besedila te določbe naj bi bilo državam članicam omogočeno, da take storitve odobrijo. Uresničevanje določbe pa naj bi bilo prepuščeno presoji nacionalnega zakonodajalca.
44. Da bi odgovorili na zadevno vprašanje o razlagi, se ni mogoče sklicevati samo na besedilo člena 9 Sklepa št. 1/80, ampak je treba upoštevati tudi splošno logiko in doseg tega sklepa, kakor je bil zastavljen v okviru postopnega uresničevanja Sporazuma o pridružitvi med Skupnostjo in Turčijo.
45. Na začetku Pridružitveni svet pri uresničevanju določbe iz člena 12 Sporazuma o pridružitvi, kar zadeva „postopno uresničitev prostega gibanja delavcev“, ni dosegel večjega napredka. Zadeve so se začele odvijati nekoliko hitreje po tem, ko je bil z Uredbo št. 2760/72 odobren Dodatni protokol iz leta 1970. (Glej točke od 8 do 10 zgoraj.) Rezultat te pospešitve je bilo najprej sprejetje Sklepa št. 2/76 in nato še obravnavanega Sklepa št. 1/80 Pridružitvenega sveta.
46. V poglavje II Sklepa št. 1/80 so vključene socialne določbe. V prvem oddelku tega poglavja sta natančneje obravnavani vprašanji zaposlovanja in prostega gibanja delavcev. Čeprav je, kot izhaja iz tretje uvodne izjave, namen tega oddelka na socialnem področju „izboljšati sistem, do katerega so upravičeni delavci in njihovi družinski člani, v primerjavi s sistemom, vzpostavljenim s Sklepom št. 2/76“, je iz vsebine in besedila tega oddelka razvidna velika previdnost Pridružitvenega sveta kot pristojnega zakonodajalca.
47. To izhaja iz nekaterih določb, vključenih v zadevni del Sklepa, s katerim je vzpostavljena ureditev, ki je v skoraj vseh pogledih bolj omejevalna od ureditve, vzpostavljene s členi od 39 ES do 42 ES in sekundarnimi predpisi Skupnosti, ki temeljijo na teh določbah.
48. Tako je s členom 6 Sklepa turškim delavcem priznana pravica dostopa do trga dela države članice, v kateri prebivajo, vendar morajo najprej izpolniti stroge pogoje. Poleg tega so pri uveljavljanju te pravice v manj ugodnem položaju kakor državljani držav članic. Ureditev iz člena 7 Sklepa št. 1/80, ki se nanaša na dostop družinskih članov turških delavcev do trga dela države, v kateri prebivajo, je prav tako precej bolj omejevalna od ureditve, ki se uporablja za državljane držav članic. Enako velja za zelo omejevalno ureditev mobilnosti turških delavcev znotraj Skupnosti, glede katere so s členom 8 Sklepa št. 1/80 določeni zelo strogi pogoji.
49. Če primerjamo celotno zakonsko ureditev, ki temelji na Sklepu št. 1/80 in se uporablja za turške delavce v Skupnosti, z ureditvijo, ki se uporablja za državljane držav članic, ne moremo spregledati dejstva, da prva ureditev ni zasnovana na načelu enakosti ali nediskriminacije. Vse pravice in zahteve so v zadevni določbi izčrpno opisane. Kar zadeva enako obravnavanje turških delavcev in delavcev države gostiteljice, je v sklepu doseg takega obravnavanja natančno opredeljen. Tako je v členu 10(1) Sklepa določeno, da je prepovedana kakršna koli diskriminacija turških delavcev na podlagi državljanstva, kar zadeva plačilo in druge delovne razmere. Prav tako se strogi pogoji uporabljajo za enako obravnavanje iz člena 10(2) Sklepa, ki se tem delavcem priznava na področju pomoči javnih služb za zaposlovanje.
50. Menim, da je treba obrobno opozoriti še na dejstvo, da v okviru prostega gibanja oseb znotraj Evropske skupnosti pravni položaj, kar zadeva pravice do javnih storitev državljanov Skupnosti, ki prebivajo v državi članici Skupnosti, ki ni njihova država izvora, še vedno ni enak položaju državljanov države, v kateri so se naselili. V primarni in sekundarni zakonodaji Skupnosti, ki zadeva to področje, je še določeno, da so osebe, ki jih je treba opredeliti za ekonomske migrante, bolj izenačene z državljani zadevne države kakor državljani Skupnosti, ki kot neaktivni migranti spadajo na področje uporabe Direktive 90/364/EGS(9), ali študentje, za katere se uporablja Direktiva 93/96/EGS(10) . Prav področje prostega gibanja oseb v Skupnosti je značilno za napetost med načelom enakosti in razlikami, vpeljanimi na to področje s primarno in sekundarno zakonodajo Skupnosti. Iz te napetosti izhaja sodna praksa, v okviru katere so meje med uresničevanjem načela enakosti in uresničevanjem razlikovanj, ki jih je želel postaviti zakonodajalec Skupnosti, včasih res ponovno opredeljene, a se kot take vedno upoštevajo.(11) Ta napetost med načelom enakosti in razlikami, ki jih je izrecno želel uveljaviti pristojni zakonodajalec, se kaže tudi v tej zadevi.
51. Na podlagi navedenega je mogoče pravni položaj turških delavcev v Skupnosti, kakor izhaja iz Sklepa št. 1/80, opredeliti za privilegiranega v primerjavi s položajem drugih delavcev iz tretjih držav. Čeprav je v členu 12 Sporazuma o pridružitvi izrecno določeno, da se bo ta položaj postopoma približeval položaju državljanov Skupnosti, si Pridružitveni svet kot pristojni zakonodajalec na tem področju doslej ni nikoli zelo dejavno prizadeval, da bi to tudi dejansko dosegel. Menim, da iz tega izhaja, da je treba na postavljena vprašanja odgovoriti zlasti na podlagi besedila, splošne logike in okvira Sklepa št. 1/80 kot takega in da je treba pri razlaganju tega besedila po analogiji s primarno in sekundarno zakonodajo Skupnosti na področju prostega gibanja delavcev iz Skupnosti ravnati zelo previdno. Če bi namreč Pridružitveni svet želel pravni položaj turških delavcev bolj izenačiti s položajem delavcev iz držav članic, bi kot pristojni zakonodajalec sam poskrbel za to, da bi bila vsebina Sklepa št. 1/80 bolj usklajena s primarno in sekundarno zakonodajo Skupnosti na področju prostega gibanja delavcev.
52. Torej ni prav, da se člen 9 Sklepa št. 1/80 razlaga po analogiji s členom 12 Uredbe št. 1612/68, kot to predlaga Komisija. Iz besedilnih razlik med zadevnima določbama izhaja, da je pristojni zakonodajalec prav glede tega želel, da predpisi niso enaki. Menim, da bo moralo Sodišče upoštevati to jasno željo zakonodajalca ali nanjo vsaj računati.
53. Dobesedno je v členu 9(1) Sklepa št. 1/80 zapisano, da so otroci turških delavcev, ki zakonito prebivajo v državi članici Skupnosti, v tej državi upravičeni do splošnega izobraževanja, vajeništva in poklicnega usposabljanja na podlagi istih kvalifikacij za sprejem v zvezi z zahtevano izobrazbo kot otroci državljanov te države članice. Z mnenjem Komisije, da se zahteva po enakem obravnavanju, predvidena s to določbo, ki strogo gledano zadeva samo dostop do izobraževanja, lahko, kar zadeva nekatere – dražje – oblike usposabljanja, udejanji samo, če se turškim otrokom omogoči tudi dejanska udeležba v teh izobraževanjih, se strinjam, njenega stališča pa izrecno ne izpodbijata niti avstrijska in nemška vlada. Na to se nanaša drugi stavek člena 9: „V tej državi članici lahko pridobijo ugodnosti, ki jih na tem področju predvideva nacionalna zakonodaja.“
54. Na podlagi dobesedne in sistematične razlage te določbe, ki dopolnjuje določbo iz člena 9, prvi stavek, ni mogoče trditi, da ima neposredni učinek niti da je z njo implicitno vzpostavljena enakost obravnavanja. Če bi zakonodajalec Skupnosti želel predpisati obveznost enakega obravnavanja z neposrednim učinkom, bi to določbo lahko preprosto formuliral drugače: „V tej državi članici so enako kot otroci državljanov te države članice upravičeni do ugodnosti, ki jih na tem področju predvideva nacionalna zakonodaja.“ Glede tega ni nepomembno, da je naslednja določba Sklepa, to je določba iz člena 10(2), ki se nanaša na pravico do storitev v okviru pomoči pri zaposlovanju, zapisana v taki izrecni in zavezujoči
obliki.
55. Menim, da nekoliko akrobatski razlagalni metodi Komisije ne gre slediti. Ta razlaga temelji na analogiji s členom 12 Uredbe št. 1612/68, na katero bi se lahko taisti zakonodajalec preprosto skliceval, vendar tega očitno ni želel.
56. Torej je veliko bolj logično, da oba stavka člena 9 razlagamo v njunem medsebojnem odnosu. Kot sem že poudaril v točki 54, je drugi stavek v odnosu do prvega stavka dopolnilna „pooblastilna klavzula“ in s tem se državam članicam nalaga obveznost, da turškim otrokom tudi dejansko omogočijo dostop do izobraževanja. S to materialno obveznostjo je državam članicam sicer res dopuščena določena diskrecijska pravica – kot izhaja iz besedila člena 9, drugi stavek, je tudi ta namerna –, vendar je obseg te pravice, če ga presojamo v povezavi s prvim stavkom, omejen: turškim otrokom mora biti tudi dejansko omogočena vključitev v izobraževanje in usposabljanje, do katerih so upravičeni. To pomeni, da jih je treba upoštevati pri dodeljevanju za to potrebnih materialnih prejemkov.
57. Če je namen javnih dajatev v obliki štipendij, nadomestil, predplačil in posojil, ki se dodeljujejo dijakom in študentom, da bi se ti lahko izobraževali, ta usposabljanja tudi dejansko omogočiti, iz take razlage člena 9 izhaja, da morajo biti do teh storitev upravičeni tudi turški študentje.
58. V nasprotnem primeru, če so dajatve, do katerih so v državi članici upravičeni turški učenci, ki želijo študirati ali se vključiti v usposabljanje, bolj omejene ali se razlikujejo od dajatev, do katerih so upravičeni otroci državljanov zadevne države, mora ta država dokazati, da s tem razlikovanjem ni kršena obveznost, postavljena s členom 9 Sklepa št. 1/80, v katerem je določeno, da si mora država prizadevati za doseganje želenega rezultata tega člena, to je, da turškim otrokom ni omogočen samo enakopraven dostop do sistema splošnega izobraževanja, vajeništva in poklicnega usposabljanja, ampak da jim je tudi dejansko omogočeno, da to možnost izkoristijo.
59. Enako velja za javne storitve, ki se dijakom in študentom odobrijo, da bi jim bil s tem omogočen študij v tujini. Otrokom turških delavcev morata biti omogočena redno spremljanje in dokončanje izbranega usposabljanja, in če je izobraževanje v tujini sestavni del izbranega študija, to vpliva tudi na pravice otrok turških delavcev. Tudi v takem primeru bo morala država članica turškim otrokom omogočiti dejansko uveljavitev pravice, ki jim je priznana.
60. Nacionalno sodišče mora o spoštovanju te obveznosti presoditi na podlagi dejstev.
IV – Predlog
61. Na podlagi navedenega Sodišču predlagam, naj na vprašanja, ki jih je postavilo Verwaltungsgericht Sigmaringen, odgovori:
62. „Člen 9 Sklepa št. 1/80 Pridružitvenega sveta EGS-Turčija z dne 19. septembra 1980 je treba razlagati na naslednji način:
– prvi stavek te določbe ima v državah članicah neposredni učinek;
– otroci turških delavcev izpolnjujejo pogoj ‚zakonitega prebivanja pri starših‘, tudi če na začetku izbranega usposabljanja zapustijo dom staršev in se preselijo v kraj, kjer poteka to usposabljanje;
– nacionalno sodišče mora odločiti, ali nacionalni sistem, ki se uporablja za turške državljane, kot je tožeča stranka v postopku v glavni stvari, tem osebam tudi dejansko omogoča uveljavitev njihove pravice dostopa do sistema splošnega izobraževanja, vajeništva in poklicnega usposabljanja.“
(1) .
(2)
–	Sklep št. 1/80 z dne 19. septembra 1980 o razvoju pridružitve, ki ga je sprejel Pridružitveni svet, ustanovljen po Sporazumu o pridružitvi med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo.
(3)
–	Sklep o sklenitvi Sporazuma o pridružitvi med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo, ki so ga 12. septembra 1963 v Ankari podpisale Republika Turčija na eni strani ter države članice EGS in Skupnost na drugi strani in ki je bil v imenu slednje sklenjen, sprejet in potrjen s Sklepom Sveta 64/732/EGS z dne 23. decembra 1963 (UL 217, str. 3685).
(4)
–	UL L 257, str. 2.
(5)
–	Uredba Sveta o sklenitvi Dodatnega protokola in Finančnega protokola, ki sta bila podpisana 23. novembra 1970 in kot prilogi dodana Sporazumu o vzpostavitvi pridružitvenega razmerja med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo, ter o ukrepih, ki jih je treba sprejeti za njuno uveljavitev (UL L 293, str. 1).
(6)
–	Zaradi te izvedbene pomanjkljivosti Sodišče ni podvomilo o dejanski pravni veljavi tega sklepa.
(7)
–	Sodba z dne 30. septembra 1987 v zadevi Demirel (12/86, Recueil, str. 3719, točka 14).
(8)
–	Sodba z dne 20. septembra 1990 v zadevi Sevince (C-192/89, Recueil, str. I-3461, točka 15).
(9)
–	Direktiva Sveta z dne 28. junija 1990 o pravici do prebivanja (UL L 180, str. 26).
(10)
–	Direktiva Sveta z dne 29. oktobra 1993 o pravici do prebivanja za študente (UL L 317, str. 59).
(11)
–	Glej moje sklepne predloge z dne 11. novembra 2004 v zadevi Bidar (C-209/03, ZOdl. 2005, str. I-2119) in sodbo z dne 20. septembra 2001 v zadevi Grzelczyk (C-184/99, Recueil, str. I-6193).