62012CC0501
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
YVESE BOTA
přednesené dne 28. listopadu 2013 (
1
)
Spojené věci C‑501/12 až C‑506/12, C‑540/12 a C‑541/12Thomas Specht (C‑501/12)_Jens Schombera (C‑502/12),
Alexander Wieland (C‑503/12),
Uwe Schönefeld (C‑504/12),
Antje Wilke (C‑505/12)_Gerd Schini (C‑506/12)protiSpolkové zemi Berlín
a
Rena Schmeel (C‑540/12),
Ralf Schuster (C‑541/12)proti
Spolkové republice Německo
[žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané Verwaltungsgericht Berlin (Německo)]
„Sociální politika — Diskriminace spojená s věkem pracovníků — Právní úprava členského státu, podle které se základní plat stanoví v závislosti na věku úředníka“
1.
Právním rámcem předložených žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce je směrnice Rady 2000/78/ES ze dne 27. listopadu 2000, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání (
2
).
2.
Přesněji řečeno, Soudní dvůr se na základě otázek, které mu položil Verwaltungsgericht Berlin (Německo), bude nejprve postupně zabývat platností čl. 3 odst. 1 písm. c) směrnice 2000/78, jakož i uplatňováním tohoto ustanovení na podmínky odměňování úředníků, a poté slučitelností dotčených vnitrostátních ustanovení se zásadou zákazu diskriminace na základě věku, jak je vyjádřena v článku 2 této směrnice. Dále bude muset Soudní dvůr určit, jaké právní důsledky je třeba vyvodit z případného porušení této zásady. Konečně bude muset Soudní dvůr posoudit, zda takové vnitrostátní pravidlo, jako je pravidlo dotčené ve sporech v původních řízeních, které upravuje povinnost úředníka uplatnit nárok na peněžní plnění, která nevyplývají přímo ze zákona, do konce běžného rozpočtového roku, je v souladu s právem na účinnou právní ochranu.
I – Právní rámec
A – Unijní právo
3.
Podle článku 1 směrnice 2000/78 je jejím účelem stanovit obecný rámec pro boj s diskriminací na základě náboženského vyznání či víry, zdravotního postižení, věku nebo sexuální orientace v zaměstnání a povolání, s cílem zavést v členských státech zásadu rovného zacházení.
4.
Článek 2 této směrnice uvádí:
„1.   Pro účely této směrnice se „zásadou rovného zacházení“ rozumí neexistence jakékoli přímé nebo nepřímé diskriminace na jakémkoli základě uvedeném v článku 1.
2.   Pro účely odstavce 1 se:
a)
„přímou diskriminací‘ rozumí, pokud se s jednou osobou zachází méně příznivě, než se zachází nebo zacházelo nebo by se zacházelo s jinou osobou ve srovnatelné situaci na základě jednoho z důvodů uvedených v článku 1;
b)
„nepřímou diskriminací‘ rozumí, pokud by v důsledku zdánlivě neutrálního ustanovení, kritéria nebo zvyklosti byla osoba určitého náboženského vyznání nebo víry, určitého zdravotního postižení, určitého věku nebo určité sexuální orientace v porovnání s jinými osobami znevýhodněna, ledaže
i)
takové ustanovení, kritérium nebo praxe jsou objektivně odůvodněny legitimním cílem a prostředky k dosažení uvedeného cíle jsou přiměřené a nezbytné, […]
[…]“
5.
Podle čl. 3 odst. 1 písm. c) se uvedená směrnice v rámci pravomocí svěřených Společenství vztahuje na všechny osoby ve veřejném i soukromém sektoru, včetně veřejných subjektů, pokud jde o podmínky zaměstnání a pracovní podmínky, včetně podmínek propouštění a odměňování.
6.
Článek 6 směrnice 2000/78 stanoví:
„1.   „Bez ohledu na čl. 2 odst. 2 mohou členské státy stanovit, že rozdíly v zacházení na základě věku nepředstavují diskriminaci, jestliže jsou v souvislosti s vnitrostátními právními předpisy objektivně a rozumně odůvodněny legitimními cíli, zejména legitimními cíli politiky zaměstnanosti, trhu práce a odborného vzdělávání, a jestliže prostředky k dosažení uvedených cílů jsou přiměřené a nezbytné.
Tyto rozdíly v zacházení mohou zahrnovat zejména:
a)
stanovení zvláštních podmínek pro přístup k zaměstnání a odbornému vzdělávání, pro zaměstnání a povolání včetně podmínek propuštění a odměňování, a to pro mladé pracovníky, starší osoby a osoby s pečovatelskými povinnostmi za účelem podpory jejich pracovního začlenění nebo zajištění jejich ochrany;
b)
stanovení minimálních podmínek věku, odborné praxe nebo let služby pro přístup k zaměstnání nebo k určitým výhodám spojeným se zaměstnáním;
[…]“
7.
Podle čl. 16 písm. a) směrnice 2000/78/ES přijmou členské státy nezbytná opatření, aby byly zrušeny právní a správní předpisy odporující zásadě rovnosti.
B – Německé právní předpisy
1. Právní úprava, která se vztahuje na odměňování úředníků spolkové země Berlín
a) Spolkový zákon o platech úředníků, který byl v účinnosti do června 2011
8.
Do 30. června 2011 tvořily právní základ systému odměňování úředníků spolkové země Berlín § 27 a násl. spolkového zákona o platech úředníků (Bundesbesoldungsgesetz, dále jen „BBesG v původním znění“) ve znění platném k 31. srpnu 2006.
9.
V BBesG v původním znění představoval referenční kritérium pro první zařazení do platového stupně a výchozí bod pro postup v platové stupnici systému odměňování služební věk („Besoldungsdienstalter“) stanovený v závislosti na skutečném věku.
10.
Ustanovení § 27 BBesG v původním znění tak stanoví, že základní plat se vypočte podle platových stupňů, pokud ustanovení platových režimů nestanoví jinak. Postup v platových stupních se určuje podle služebního věku a zásluh úředníka. Úředník nebo voják obdrží minimálně počáteční základní plat v platové třídě, do které byl jmenován. Toto ustanovení dále uvádí, že se základní plat zvyšuje každé dva roky až do dosažení pátého platového stupně, poté každé tři roky až do dosažení devátého platového stupně a každé čtyři roky nad tuto hranici. Uvedené ustanovení rovněž uvádí, že úředníci a vojáci, kteří jsou zařazeni do platového režimu A, mohou za vysoký a trvalý výkon předčasně získat základní plat odpovídající bezprostředně vyššímu platovému stupni (stupeň za zásluhy). Počet osob, jež mohou být takto zařazeny do stupně za zásluhy, nesmí u jednoho zaměstnavatele v průběhu kalendářního roku přesáhnout 15 % počtu úředníků a vojáků, kteří spadají do platového režimu A a dosud nedosáhli konečného základního platu. Bude-li zjištěno, že výkon úředníka nebo vojáka neodpovídá průměrným požadavkům spojeným se zastávanou funkcí, zůstane tento v dosavadním stupni, dokud jeho výkon neodůvodní postup do nejbližšího vyššího stupně.
11.
Podle § 28 BBesG v původním znění se služební věk počítá od prvního dne v měsíci, ve kterém úředník nebo voják dovrší 21 let.
12.
Tento výchozí bod pro výpočet služebního věku se po dovršení 31. roku věku posouvá o doby, ve kterých neexistoval nárok na plat úředníka nebo vojáka, a to o čtvrtinu doby až do dovršení 35. roku věku, a o polovinu doby po dosažení tohoto věku. Platu úředníka nebo vojáka jsou postaveny na roveň platy pobírané v rámci profesní činnosti vykonávané ve službách veřejnoprávního zaměstnavatele, ve službách veřejnoprávních náboženských společností a jejich svazů, jakož i ve službách jiného zaměstnavatele, na něhož se vztahují kolektivní smlouvy platné ve veřejném sektoru nebo kolektivní smlouvy s podobným obsahem a ve kterém má stát nebo jiné veřejnoprávní subjekty rozhodující podíl, ať již v důsledku hrazení příspěvků nebo dotací či z jiného důvodu.
13.
Druhým zákonem o změně zákona o veřejné službě (Zweites Dienstrechtsänderungsgesetz) ze dne 21. června 2011 zahrnula spolková země Berlín příslušná ustanovení BBesG v původním znění do právní úpravy spolkové země Berlín jakožto spolkový zákon o platech úředníků v přechodném znění platném pro spolkovou zemi Berlín (Bundesbesoldungsgesetz in der Überleitungsfassung für Berlin, dále jen „BBesG Bln v původním znění“).
b) Spolkový zákon o platech úředníků účinný k 1. srpnu 2011
14.
Zákonem o nové úpravě platů úředníků spolkové země Berlín (Gesetz zur Besoldungsneuregelung für das Land Berlin – Berliner Besoldungsneuregelungsgesetz, dále jen „BerlBesNG“) ze dne 29. června 2011 pozměnila spolková země Berlín původní znění BBesG Bln. Od té doby se na úředníky spolkové země Berlín vztahují různé právní předpisy v závislosti na tom, zda nastoupili do služebního poměru po 1. srpnu 2011 (dále jen „noví úředníci“), nebo zda již byli ve služebním poměru k 31. červenci 2011 (dále jen „stávající úředníci“). Ustanovení § 1 odst. 1 BerlBesNG novelizovalo s účinností od 1. srpna 2011 původní znění BBesG Bln. Na nové úředníky se vztahuje takto pozměněné původní znění BBesG Bln (dále jen „nové znění BBesG Bln“).
i) Právní úprava platná pro nové úředníky
15.
Nástupní zařazení nových úředníků do platového stupně (zohledňujícího odbornou praxi) a následný postup v rámci platových stupňů v platovém režimu A se již neřídí služebním věkem určovaným v závislosti na skutečném věku, nýbrž délkou služby absolvované v souladu s předepsanými požadavky na odbornou praxi.
16.
Ustanovení § 27 nového znění BBesG Bln uvádí, že základní plat se vypočte podle stupňů (zohledňujících odbornou praxi), pokud ustanovení platových režimů nestanoví jinak. Postup do nejbližšího vyššího platového stupně závisí na získaných odborných zkušenostech. Podle tohoto ustanovení se při každém prvním jmenování do funkce s nárokem na plat, na který se vztahuje nové znění BBesG Bln, určí základní plat odpovídající platovému stupni 1, aniž je dotčeno zohlednění předchozích dob na základě § 28 odst. 1. Ustanovení § 27 odst. 3 nového znění BBesG Bln stanoví, že základní plat se zvyšuje po získání dvou let odborných zkušeností v platovém stupni 1, po získání tří let odborných zkušeností v platových stupních 2 až 4 a dále po získání čtyř let odborných zkušeností v platových stupních 5 až 7. Postup úředníka zpomalují doby, během kterých nevzniká nárok na služební plat, o příslušnou délku jejich trvání, pokud není v § 28 odst. 2 nového znění BBesG Bln stanoveno jinak.
17.
Podle § 27 odst. 4 nového znění BBesG Bln mohou úředníci, kteří spadají do platových režimů A a dosahují trvale výborných výkonů, pobírat s předstihem základní plat odpovídající nejbližšímu vyššímu stupni zohledňujícímu odborné zkušenosti (stupeň za zásluhy). Počet osob, jež mohou být zařazeny do stupně za zásluhy, nemůže v průběhu kalendářního roku u jednoho zaměstnavatele přesáhnout 15 % počtu úředníků, kteří spadají do platového režimu A a dosud nedosáhli konečného základního platu. Bude-li zjištěno, že výkon úředníka neodpovídá průměrným požadavkům spojeným se zastávanou funkcí, zůstane dotyčný v dosavadním platovém stupni zohledňujícím praxi, dokud jeho výkon neodůvodní postup do nejbližšího vyššího platového stupně.
18.
Ustanovení § 28 odst. 1 nového znění BBesG Bln uvádí, že při stanovení počátečního platového stupně podle § 27 odst. 2 tohoto zákona se uznávají zejména doby odpovídající výkonu profesní činnosti srovnatelné s činností vykonávanou ve službě veřejnoprávního zaměstnavatele, ve službě veřejnoprávních náboženských společností a jejich svazů, pokud tato činnost nepředstavuje podmínku pro zahájení dotyčné kariéry. Uznávány jsou rovněž doby, které musejí být kompenzovány podle zákona o zachování pracovního místa během vojenské či civilní služby (Arbeitsplatzschutzgesetz), jestliže byl nástup do veřejné služby odložen z důvodu povinnosti výkonu vojenské či civilní služby.
ii) Právní úprava platná pro stávající úředníky
19.
Ustanovení § 2 odst. 1 BerlBesNG vytvořilo odchylnou úpravu pro stávající úředníky. Jedná se o zákon spolkové země Berlín, jímž se definují podmínky pro přeřazení stávajících úředníků v novém systému odměňování (Berliner Besoldungsüberleitungsgesetz, dále jen „BerlBesÜG“) ze dne 29. června 2011.
20.
Podle § 2 odst. 1 BerlBesÜG jsou úředníci podle podmínek definovaných v následujících odstavcích k 1. srpnu 2011 zařazeni do platových stupňů nebo přechodných platových stupňů upravených v příloze 3 BerlBesNG v závislosti na pracovním místě, které zastávali k 31. červenci 2011, a na základním platu, na který měli nárok k 1. srpnu 2011 na základě zákona o úpravě platů a starobních důchodů úředníků v letech 2010/2011 pro spolkovou zemi Berlín (Gesetz zur Besoldungs- und Versorgungsanpassung für Berlin) ze dne 8. července 2010. Podle § 2 odst. 2 BerlBesÜG je úředník zařazen do platového stupně nebo přechodného platového stupně, který odpovídá výši základního platu zaokrouhlené směrem nahoru.
21.
Ustanovení § 3 odst. 1 BerlBesÜG uvádí, že zařazení do platového stupně upraveného v příloze 3 BerlBesNG je výchozím bodem pro výpočet doby odborných zkušeností vyžadovaných pro účely postupu na základě § 27 odst. 3 nového znění BBesG Bln.
22.
Předkládající soud vysvětluje, že zákonodárce tuto reformu odůvodnil tím, že původní systém odměňování se stával s ohledem na směrnici 2000/78 stále kontroverznějším z důvodu zákazu diskriminací na základě věku, a to především v návaznosti na nedávnou judikaturu týkající se smluvních zaměstnanců.
23.
Pokud jde o úředníky ve vlastním slova smyslu, zákonodárce konstatoval, že ačkoli v dané chvíli existovaly pouze rozsudky prvoinstančních soudů, v nichž nebyla zjištěna žádná diskriminace založená na věku, byl nicméně nejvyšší čas zvolit systém založený na získání odborné praxe, neboť nebylo možné vyloučit, že soudy vyšších instancí a Soudní dvůr Evropské unie posoudí tuto otázku odlišně, což by případně mohlo vést k dodatečným ročním nákladům v odhadované výši 109 milionů eur. Proto již nebylo nezbytné určovat nástupní plat a následný platový postup na základě služebního věku určeného v závislosti na skutečném věku, nýbrž upřednostnit kritérium založené na délce služby absolvované v souladu s předepsanými požadavky. Zákonodárce doplňuje, že uvedená reforma reflektuje směrnici 2000/78/ES. Podle zákonodárce je však cílem nového modelu také to, aby nedošlo ke snížení nebo zvýšení příjmů úředníků. Nová struktura platových stupňů byla proto koncipována v první řadě podle „konstantních nákladů“ a odchyluje se maximálně o 1 %, směrem nahoru či dolů, fiktivního příjmu, jehož by úředník ve věku 65 let bez povýšení dosáhl v příslušné platové třídě. Důvodem zákonodárce pro úpravu odchylných ustanovení pro stávající úředníky byla také myšlenka zachování práv nabytých úředníky.
2. Právní úprava platná pro spolkové úředníky
24.
Do 30. června 2009 tvořily právní základ systému odměňování spolkových úředníků § 27 a násl. BBesG v původním znění, ve znění účinném k 6. srpnu 2002. Tato ustanovení se shodovala s ustanoveními popsanými výše a obsaženými v BBesG v původním znění, ve znění účinném k 31. srpnu 2006.
25.
Zákon o nové úpravě a modernizaci spolkového práva veřejné služby (Gesetz zur Neuordnung und Modernisierung des Bundesdienstrechts) ze dne 5. února 2009 pozměnil systém výpočtu platů spolkových úředníků založený na služebním věku. S účinností od 1. července 2009 je tento systém na základě § 27 a násl. nového znění BBesG, ve znění platném k 5. únoru 2009, založen na tzv. „stupních zohledňujících odbornou praxi“, které jsou stanoveny v závislosti na dobách služby absolvované v souladu se stanovenými požadavky.
II – Skutkový stav ve sporech v původních řízeních
26.
Skutkový stav ve sporech v původních řízeních lze shrnout následovně. Thomas Specht (věc C‑501/12), Jens Schombera (věc C‑502/12), Alexander Wieland (věc C‑503/12), Uwe Schönefeld (věc C‑504/12), Antje Wilke (věc C‑505/12) a Gerd Schini (věc C‑506/12) byli jmenováni úředníky spolkové země Berlín a Rena Schmeel (věc C‑540/12) a Ralf Schuster (věc C‑541/12) úředníky Spolkové republiky Německo (dále jen společně „žalobci v původních řízeních“).
27.
Žalobci v původních řízeních byli původně zařazeni do systému odměňování v souladu s BBesG v původním znění, tedy podle služebního věku ke dni jmenování.
28.
Žalobci v původních řízeních zpochybňují výpočet svého platu a u předkládajícího soudu tvrdí, že jsou diskriminováni na základě věku.
29.
Ve věcech C‑502/12 a C‑506/12 požadují Jens Schombera a Gerd Schini, aby jim byl uhrazen doplatek odpovídající rozdílu mezi platem, který by pobírali, kdyby byli zařazeni do nejvyššího platového stupně, a platem, který jim byl skutečně vyplacen za celou dobu mezi 1. lednem 2008 a 1. srpnem 2011, kdy došlo k přechodu na nový systém odměňování založený na odborné praxi.
30.
Ve věcech C‑501/12, C‑503/12 a C‑505/12 se Thomas Specht a Alexander Wieland, jakož i Antje Wilke domáhají toho, aby jim byl za období od září 2006 do 31. července 2011 (věc C‑501/12), jakož i za období od 1. ledna 2008 do 31. července 2011 (věci C‑503/12 a C‑505/12) uhrazen plat odpovídající nejvyššímu platovému stupni. Za období po 31. červenci 2011, kdy došlo k přechodu na nový systém odměňování, požadují plat odpovídající tomu, který by obdrželi, kdyby jejich platové přeřazení na základě BerBesÜG bylo uskutečněno na základě nejvyššího platového stupně v jejich původní platové třídě.
31.
Ve věci C‑504/12 Uwe Schönefeld zpochybňuje způsob svého zařazení do nového systému odměňování a požaduje, aby mu byl uhrazen doplatek odpovídající rozdílu mezi platem, který skutečně pobíral, a platem, který měl podle svého názoru pobírat od 1. srpna 2011.
32.
Konečně, ve věcech C‑540/12 a C‑541/12 Rena Schmeel a Ralf Schuster napadají výpočet svého platu a požadují uhrazení doplatku odpovídajícího rozdílu mezi platem, který by pobírali, kdyby byli zařazeni do nejvyššího platového stupně, a platem, který jim byl skutečně vyplacen za období od ledna 2008 do července 2009, tedy datem přechodu na nový systém odměňování.
III – Předběžné otázky
33.
Otázky položené ve věcech C‑501/12, C‑503/12 a C‑505/12 jsou identické. Otázky položené ve věcech C‑502/12 a C‑506/12 se shodují s první až pátou otázkou, které byly položeny ve věcech C‑501/12, C‑503/12 a C‑505/12. První až šestá otázka položené ve věci C‑504/12 odpovídají první až třetí a šesté až osmé otázce položeným ve věcech C‑501/12, C‑503/12 a C‑505/12. Konečně, otázky položené Soudnímu dvoru ve věcech C‑540/12 a C‑541/12 se shodují s první až pátou otázkou, které byly položeny ve věcech C‑501/12, C‑503/12 a C‑505/12, přičemž jediný rozdíl představuje odkaz na plat spolkových úředníků namísto odkazu na plat úředníků spolkové země Berlín.
34.
Z toho důvodu budou převzaty otázky položené ve věcech C‑501/12, C‑503/12 a C‑505/12, jelikož tyto věci zahrnují veškeré otázky položené ve všech věcech, které nám byly předloženy.
35.
Verwaltungsgericht Berlin se rozhodl přerušit řízení a předložit Soudnímu dvoru k rozhodnutí následující otázky:
„1)
Je třeba vykládat [unijní] primární nebo sekundární právo, v daném případě zejména směrnici 2000/78 [...], pro účely úplného zákazu neoprávněné diskriminace na základě věku tak, že se vztahuje i na vnitrostátní normy o odměňování úředníků spolkových zemí?
2)
Pokud bude na první otázku odpovězeno kladně: vyplývá z výkladu tohoto [unijního] primárního nebo sekundárního práva, že vnitrostátní právní předpis, podle kterého závisí výše základního platu úředníka při jeho nástupu do veřejné služby rozhodujícím způsobem na jeho věku a následně roste zejména na základě počtu let odpracovaných ve veřejné službě, představuje přímou nebo nepřímou diskriminaci na základě věku?
3)
Pokud bude na druhou otázku odpovězeno kladně: brání tento výklad [unijního] primárního nebo sekundárního práva tomu, aby byl takový vnitrostátní právní předpis odůvodněn legislativním cílem, který spočívá v odměnění odborných zkušeností?
4)
V případě kladné odpovědi na třetí otázku: připouští takový výklad [unijního] primárního nebo sekundárního práva, dokud nebyla zavedena nediskriminační právní úprava odměňování úředníků, jiný právní důsledek než ten, že bude diskriminovaným osobám se zpětnou účinností poskytnut plat podle nejvyššího platového stupně v jejich platové třídě?
Vyplývá přitom právní důsledek porušení zásady zákazu diskriminace přímo ze samotného evropského primárního nebo sekundárního práva, v projednávaném případě zejména ze směrnice 2000/78 [...], nebo vyplývá nárok diskriminované osoby pouze z odpovědnosti členských států za nesprávné provedení ustanovení [unijního] práva, jež je zásadou uznávanou unijním právem?
5)
Brání tento výklad [unijního] primárního nebo sekundárního práva vnitrostátnímu opatření, které podřizuje nárok na peněžní plnění (a posteriori ve formě doplatku) nebo na náhradu škody podmínce, že jej úředníci uplatnili v relativně krátké lhůtě?
6)
V případě kladné odpovědi na první až třetí otázku: vyplývá z tohoto výkladu [unijního] primárního nebo sekundárního práva, že zákon, jímž se definují podmínky pro přeřazení stávajících úředníků v novém systému, který stanoví, že platový stupeň, do něhož budou zařazeni, se určí výlučně v závislosti na výši základního platu, který pobírali k rozhodnému dni přechodu na nový systém podle dřívějšího (diskriminačního) systému odměňování, a podle kterého se následný postup do vyšších platových stupňů určuje výlučně v závislosti na odborné praxi získané po nabytí účinnosti tohoto zákona, bez ohledu na celkovou dobu odborné praxe získané úředníkem, zachovává diskriminaci na základě věku, a to až do doby, kdy úředník dosáhne nejvyššího platového stupně?
7)
V případě kladné odpovědi na šestou otázku: brání výklad [unijního] primárního nebo sekundárního práva tomu, aby bylo toto zachování nerovného zacházení odůvodněno legislativním cílem, podle kterého mají být chráněna (nejen) nabytá práva existující k rozhodnému dni přechodu na nový systém, ale (také) očekávání stávajících úředníků, co se týče perspektivy vývoje příjmu v jejich příslušné platové třídě, který jim zaručoval dřívější systém?
Lze zachování diskriminace stávajících úředníků odůvodnit argumentem, že by jiné možné řešení (které by spočívalo v individuálním přeřazení stávajících úředníků podle odpracovaných let) bylo z administrativního hlediska relativně obtížně proveditelné?
8)
V případě, že by Soudní dvůr odmítl odůvodnění uvedená v sedmé otázce: připouští tento výklad [unijního] primárního nebo sekundárního práva, dokud nebyla zavedena nediskriminační úprava odměňování také pro stávající úředníky, jiný právní důsledek než ten, že bude stávajícím úředníkům se zpětnou účinností a nepřetržitě poskytován plat podle nejvyššího platového stupně v jejich platové třídě?
Vyplývá přitom právní důsledek porušení zásady zákazu diskriminace přímo ze samotného [unijního] primárního nebo sekundárního práva, v projednávaném případě zejména ze směrnice 2000/78 [...], nebo vyplývá nárok diskriminované osoby pouze z odpovědnosti členských států za nesprávné provedení ustanovení [unijního] práva, jež je zásadou uznávanou unijním právem?“
IV – Analýza
A – K platnosti čl. 3 odst. 1 písm. c) směrnice 2000/78 a jeho uplatnění na podmínky odměňování úředníků
36.
První otázka, která se týká použití směrnice 2000/78 na situace dotčené ve věcech v původním řízení, je podle mého názoru rozdělena na dvě části. Předkládající soud se nejprve táže, zda se čl. 3 odst. 1 písm. c) této směrnice použije na podmínky odměňování úředníků. V tomto ohledu vyjadřuje pochybnosti o platnosti tohoto ustanovení z hlediska Smlouvy o FEU.
37.
Předkládající soud připomíná, že uvedená směrnice byla přijata na základě článku 19 SFEU (který odpovídá bývalému článku 13 ES), který v prvním odstavci stanoví, že „[a]niž jsou dotčena ostatní ustanovení Smluv a v rámci pravomocí svěřených Unii Smlouvami, může Rada [Evropské unie] […] přijmout vhodná opatření k boji proti diskriminaci na základě […] věku“ (
3
). Podle předkládajícího soudu se otázka odstranění případné diskriminace na základě věku v systému odměňování úředníků týká rovněž otázky odměny za práci jako takové, což je oblast, v níž primární právo nesvěřuje Unii podle čl. 153 odst. 5 SFEU v zásadě žádnou pravomoc. Jelikož čl. 3 odst. 1 písm. c) směrnice 2000/78 výslovně stanoví, že se použije na podmínky odměňování, mohla by být zpochybněna jeho platnost z hlediska ustanovení Smlouvy o FEU.
38.
Předkládající soud se dále táže, zda v případě, že by bylo rozhodnuto o neplatnosti čl. 3 odst. 1 písm. c) směrnice 2000/78, lze v případech, které nám byly předloženy v těchto věcech, samostatně použít zásadu zákazu diskriminace na základě věku jakožto obecnou právní zásadu nebo článek 21 Listiny základních práv Evropské unie (
4
).
39.
Německá vláda i Evropská komise mají za to, že uvedená směrnice je platná a že se v projednávaném případě použije. S tímto názorem souhlasím, a to z následujících důvodů.
40.
Zajisté platí, že použití článku 19 SFEU, jakožto základu pro unijní právní úpravu je omezeno na oblasti, které spadají do věcné působnosti unijního práva. Unijní zákonodárce se proto musí při přijímání předpisu k potírání diskriminace na základě důvodů vyjmenovaných v tomto článku ujistit, že dotčená oblast skutečně spadá mezi oblasti, ve kterých má Unie pravomoc jednat v souladu se zásadou svěření pravomocí zakotvenou v čl. 5 odst. 1 a 2 SEU, s tím, že v opačném případě by došlo k rozšíření oblasti působnosti Smluv.
41.
Článek 153 SFEU, který je součástí hlavy X upravující sociální politiku a umožňuje unijnímu zákonodárci legislativně upravit pracovní podmínky, vylučuje výslovně podle odstavce 5 odměňování ze své působnosti.
42.
Musí se však Soudní dvůr zdržet jakékoli kontroly, pokud vnitrostátní právní úprava dotčená ve věcech v původních řízeních jakkoli souvisí s odměňováním? Je čl. 3 odst. 1 písm. c) směrnice 2000/78 neplatný z důvodu této výjimky upravené v čl. 153 odst. 5 SFEU? Jsem toho názoru, že tomu tak není.
43.
Mezi „odměnou za práci“, jak je tento pojem použit v tomto ustanovení, a výrazem „podmínky odměňování“ upraveným v čl. 3 odst. 1 písm. c) směrnice 2000/78 existuje rozdíl, který by se sice mohl na první pohled zdát jako umělý, je však podstatný.
44.
V rozsudku ze dne 13. září 2007, Del Cerro Alonso (
5
) totiž Soudní dvůr poté, co připomněl, že zásadu zákazu diskriminace nelze vykládat restriktivně, uvedl, že jelikož odstavec 5 článku 153 SFEU představuje odchylku od odstavců 1 až 4 uvedeného článku, musí být oblasti stanovené uvedeným odstavcem vykládány restriktivně tak, aby nebylo nepatřičně zasahováno do působnosti odstavců 1 až 4 a nebyl zpochybněn účel sledovaný článkem 151 SFEU (
6
). Soudní dvůr rovněž uvedl, že pokud jde konkrétně o výjimku vztahující se k „odměnám za práci“ uvedenou v čl. 153 odst. 5 SFEU, je odůvodněna skutečností, že stanovení výše mezd spadá do smluvní autonomie sociálních partnerů na vnitrostátní úrovni, jakož i do pravomoci členských států, kterou mají v dané oblasti. Za těchto podmínek bylo při současném stavu unijního práva považováno za vhodné vyloučit stanovení výše mezd z harmonizace podle článku 151 SFEU a následujících (
7
).
45.
Je tedy jasné, že pojem „odměna za práci“ ve smyslu čl. 153 odst. 5 SFEU nezahrnuje podmínky odměňování. Ty jsou součástí pracovních podmínek. Tyto podmínky se netýkají přímo stanovení výše odměny, ale okolností, za kterých bude zaměstnanci přiznána ta která odměna, jež je předem určena příslušnými stranami, ať již mezi soukromoprávními osoby nebo mezi sociálními partnery a státem.
46.
Systém odměňování německých úředníků dotčených ve věci v původním řízení tento rozdíl mezi odměnou za práci a podmínkami odměňování podle mého názoru dobře ilustruje. Výše platu německých úředníků je totiž určena podle platových tříd a poté stupňů. Plat v každé platové třídě a v každém platovém stupni je svobodně určován příslušnými orgány a unijní zákonodárce nemůže na základě čl. 153 odst. 5 SFEU nijak zasahovat do určování těchto částek například tím, že by stanovil minimální stropy. V posledně uvedeném případě se jedná o pravomoc, kterou mají výlučně členské státy (
8
). Odchylky v platech, které v rámci Unie existují, nemohou být za současného stavu práva předmětem unijní právní úpravy.
47.
Naproti tomu vnitrostátní pravidla upravující podmínky pro zařazení do těchto platových tříd a stupňů nemohou vést k diskriminaci úředníků zejména na základě věku.
48.
Jak uvedla Rada v písemném vyjádření, odměna za práci představuje podstatnou součást pracovních podmínek (
9
), která je možná dokonce nejdůležitější a u níž nejčastěji dochází k diskriminaci (
10
). Kdyby se tedy na podmínky odměňování měla vztahovat výjimka upravená v čl. 153 odst. 5 SFEU, vedlo by to z velké části ke zbavení smyslu článku 19 SFEU, jehož cílem je, pro připomenutí, potírání diskriminace.
49.
Článek 3 odst. 1 písm. c) směrnice 2000/78 je tedy platný. Pokud jde o použití tohoto ustanovení na odměňování úředníků, postačí připomenout, že tato směrnice se na základě tohoto článku vztahuje na všechny osoby ve veřejném i soukromém sektoru, včetně veřejných subjektů, pokud jde o podmínky zaměstnání a pracovní podmínky včetně podmínek propouštění a odměňování (
11
).
50.
Domnívám se tedy, že čl. 3 odst. 1 písm. c) směrnice 2000/78 musí být vykládán v tom smyslu, že se vztahuje na podmínky odměňování úředníků.
51.
S ohledem na výše uvedené není podle mého názoru nezbytné odpovídat na druhou část první otázky.
B – K diskriminaci na základě věku
52.
Před zkoumáním druhé a třetí otázky považuji za užitečné vrátit se k systému odměňování, o který se jedná ve sporech v původních řízeních, a vysvětlit jej za účelem lepšího pochopení jeho fungování za pomoci konkrétních příkladů.
53.
Podle BBesG v původním znění se počáteční zařazení úředníka do platového stupně v rámci platové třídy určuje podle služebního věku, jehož počátek se váže k prvnímu dni měsíce, kdy dovršil 21 let věku. Do dovršení 31 let věku je tedy úředník při přijetí do služebního poměru zařazován do platového stupně, do něhož by byl zařazen, kdyby byl přijat ve věku 21 let. Za určitých okolností se tento služební věk posouvá o doby, které uplynuly po dosažení věku 31 let, a to o čtvrtinu doby, která uplynula do dovršení 35 let věku, a poté o polovinu doby, jež uplynula po této věkové hranici.
54.
Způsob výpočtu služebního věku je názorně ilustrován na následujících konkrétních příkladech (
12
).
55.
Osoba narozená dne 1. dubna 1977, která byla přijata do služebního poměru na pozici úředníka dne 1. října 1994, dovršila věku 21 let dne 31. března 1998. Její služební věk je tedy stanoven k 1. březnu 1998.
56.
Osoba narozená dne 1. dubna 1967, která byla přijata do služebního poměru jako úředník dne 16. října 2000, dovršila 21 let věku dne 31. března 1988. Vzhledem k tomu, že jí v době přijetí do služebního poměru bylo 33 let, nevztahuje se počátek jejího služebního věku k 1. březnu 1988. Období mezi 31. březnem 1998 (dovršení věku 31 let) a 16. říjnem 2000 (datum přijetí do služebního poměru) činí dva roky, šest měsíců a 16 dnů. V souladu s § 28 odst. 2 BBesG v původním znění se služební věk posouvá o čtvrtinu této doby, čili sedm měsíců a 19 dnů, a zaokrouhlí se na sedm měsíců. Počátek služebního věku se tedy váže k době sedmi měsíců, která uplynula po 1. březnu 1988, tedy ke dni 1. října 1988.
57.
Osoba narozená dne 10. září 1964, která byla jako úředník přijata do služebního poměru dne 1. května 2001, dovršila 21 let věku dne 9. září 1985. Služební věk měl být stanoven k 1. září 1985. V době přijetí do služebního poměru však bylo této osobě 36 let. Použije se tedy stejné ustanovení. Zohlední se čtvrtina ze čtyřletého období, které uplynulo mezi 9. zářím 1995 (dovršení 31 let věku), a 9. zářím 1999 (dovršení 35 let věku), tedy doba jednoho roku. Dále bude zohledněna polovina jednoho roku, sedmi měsíců a 21 dnů, která uplynula mezi 9. zářím 1999 (dovršení věku 35 let) a 30. dubnem 2001 (datum přijetí do služebního poměru), tedy doba v délce devíti měsíců. Počátek služebního věku se tedy posouvá o jeden rok a devět měsíců a je stanoven na 1. červen 1987.
58.
Podstatou druhé a třetí otázky předkládajícího soudu tedy je, zda musí být článek 2 a čl. 6 odst. 1 směrnice 2000/78 vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava dotčená ve sporech v původních řízeních, podle které závisí výše základního platu úředníka při jeho přijetí do veřejné služby v rozhodující míře na jeho věku a roste dále především na základě let, která odpracoval ve veřejné službě.
59.
Dále se předkládající soud v rámci své šesté a sedmé otázky táže na to, zda tato ustanovení musejí být vykládána v tom smyslu, že brání takovému přechodnému režimu, o který se jedná ve sporech v původních řízeních, který pro zařazení stávajících úředníků do platových stupňů v novém systému odměňování zachovává pouze předchozí základní plat a pro postup v rámci platových stupňů zohledňuje pouze odbornou praxi získanou po nabytí účinnosti tohoto přechodného režimu bez ohledu na celkovou dobu získaných zkušeností úředníka.
1. K systému odměňování zavedenému BBesG v původním znění
60.
Připomínám, že podle čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2000/78 se přímou diskriminací rozumí situace, kdy se s jednou osobou zachází méně příznivě, než se zachází nebo zacházelo nebo by se zacházelo s jinou osobou ve srovnatelné situaci na základě některého z důvodů uvedených v článku 1 této směrnice, mezi které patří věk.
61.
S ohledem na fungování výše popsaného systému odměňování zavedeného BBesG v původním znění je podle mého názoru nepochybné, že tento systém skutečně zavádí diskriminaci na základě věku ve smyslu tohoto článku.
62.
Jak jsme si totiž mohli všimnout, tento systém upravuje počáteční zařazení do platového stupně v rámci platové třídy v závislosti na jediném kritériu, jímž je věk. Z toho vyplývá, že dva úředníci, kteří patří do různých věkových skupin, avšak mají rovnocennou odbornou praxi a byli přijati do stejné platové třídy, budou pobírat odlišný plat, protože budou zařazeni do různých platových stupňů odpovídajících pouze jejich věkové skupině. Ačkoli se oba tito úředníci nacházejí ve srovnatelné situaci, bude s nimi zacházeno rozdílně, jelikož jednomu z nich bude přiznán nižší základní plat než druhému pouze z toho důvodu, že je mladší.
63.
Systém odměňování zavedený BBesG v původním znění tedy vede k rozdílnému zacházení založenému na kritériu věku ve smyslu čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2000/78. Tento systém je ostatně podobný systému, o který se jednalo ve věci, ve které byl vydán rozsudek ze dne 8. září 2011, Hennigs a Mai (
13
), a o němž Soudní dvůr rozhodl, že je diskriminační (
14
).
64.
Článek 6 odst. 1 první pododstavec směrnice 2000/78 nicméně stanoví, že takové rozdíly v zacházení na základě věku nepředstavují diskriminaci, jestliže jsou v souvislosti s vnitrostátními právními předpisy objektivně a rozumně odůvodněny legitimními cíli, zejména legitimními cíli politiky zaměstnanosti, trhu práce a odborného vzdělávání, a jestliže prostředky k dosažení uvedených cílů jsou přiměřené a nezbytné.
65.
V této souvislosti německá vláda tvrdí, že i kdyby měl Soudní dvůr konstatovat diskriminaci na základě věku, byla by odůvodněna skutečností, že systém odměňování podle BBesG v původním znění, který je založen na principu odměňování v závislosti na služebním věku, sledoval zcela legitimní cíl, jímž je paušální zohledňování kvalifikace a odborné praxe, které byly získány ve veřejné službě i mimo ni, při přijímání do služebního poměru. Kromě toho byl tento systém podle názoru uvedené vlády vnímán jako záruka jednotné praxe ve všech případech přijímání do služebního poměru. Byl zamýšlen k nápravě nedostatků vyplývajících z předchozího postupu zařazování, jenž byl sice na jednotlivé případy uplatňován spravedlivě, avšak byl komplikovaný, takže se uplatňoval nejednotně. Konečně, účelem uvedeného systému bylo podle tvrzení německé vlády zvýšit atraktivitu veřejné služby pro zájemce o druhou kariéru.
66.
Podle mého názoru nejsou tyto cíle legitimní ve smyslu čl. 6 odst. 1 prvního pododstavce směrnice 2000/78.
67.
Z tohoto ustanovení totiž vyplývá, že cíle, které lze považovat za legitimní, a tudíž za způsobilé k odůvodnění výjimky ze zásady zákazu diskriminace na základě věku, jsou cíle spadající do sociální politiky, jako například ty, které souvisejí s politikou zaměstnanosti, trhu práce nebo odborného vzdělávání (
15
).
68.
Pokud jde o zohledňování odborné praxe, Soudní dvůr již rozhodl, že tento cíl je v zásadě nutno považovat za cíl, který „objektivně a rozumně“ odůvodňuje „v rámci vnitrostátního práva“ rozdílné zacházení na základě věku ve smyslu čl. 6 odst. 1 prvního pododstavce směrnice 2000/78 (
16
). Odměňování nabyté praxe, která zaměstnanci umožňuje, aby lépe plnil úkoly, je obecně legitimním cílem platové politiky (
17
).
69.
Nemám za to, že prostředky k uskutečnění tohoto účelu jsou v projednávaném případě přiměřené a nezbytné. Je pravda, že použití kritéria odpracovaných let je obecně přiměřené k dosažení uvedeného účelu, jelikož jde ruku v ruce s odbornou praxí (
18
).
70.
Jelikož je však systém odměňování německých úředníků podle BBesG v původním znění založen pouze na věku úředníka, neumožňuje skutečně zohlednit získanou praxi. Úředník, jemuž je při přijetí do určité platové třídy 30 let, bude zařazen přímo do platového stupně 5, ač nemá žádné odborné zkušenosti. Bude mu proto přiznán základní plat odpovídající platu, který pobírá úředník, jenž byl přijat do služebního poměru ve věku 21 let a který má na rozdíl od něj devět odpracovaných let a odborné zkušenosti ve stejné platové třídě. Stejně tak úředník, jemuž je v den přijetí do služebního poměru 30 let, bude postupovat v platových stupních až do doby, kdy dosáhne posledního platového stupně, tak jako úředník, jemuž bylo v době nástupu do služebního poměru 21 let, přestože druhý úředník prokáže více odborných zkušeností v platové třídě.
71.
Je pravda, že § 27 BBesG v původním znění upravuje postup podle zásluh úředníků, kteří prokáží vysoký a trvalý pracovní výkon. Je však nutno konstatovat, že podle tohoto ustanovení nesmí počet osob, jež mohou být takto zařazeny do stupně za zásluhy, převýšit u jednoho zaměstnavatele v průběhu kalendářního roku 15 % z celkového počtu úředníků a vojáků v platovém režimu A, kteří ještě nedosáhli konečného základního platu. Toto opatření nejen neumožňuje všem úředníkům postup za zásluhy, avšak navíc nekoriguje absenci odborné zkušenosti zařazením úředníků do nižšího platového stupně, který by odpovídal skutečnému rozsahu zkušeností, které získali v platové třídě.
72.
Domnívám se proto, že systém odměňování zavedený BBesG v původním znění překračuje meze toho, co je nezbytné a přiměřené k dosažení legitimního cíle, jehož se dovolává německá vláda, a to zohlednění odborné praxe.
73.
Jak uvedl Soudní dvůr ve výše uvedeném rozsudku Hennigs a Mai, kritérium spočívající rovněž na počtu let služby či nabyté odborné praxi bez odkazu na věk se z hlediska směrnice 2000/78 zdá být k dosažení tohoto cíle vhodnější (
19
).
74.
Domnívám se, že argumenty německé vlády týkající se cíle administrativního zjednodušení nemohou diskriminaci na základě věku odůvodnit. Již jsme viděli, že cíle, které mohou být považovány za „legitimní“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 směrnice 2000/78 jsou cíle sociální politiky. Německá vláda tudíž nemůže k odůvodnění diskriminace na základě věku argumentovat pouhou složitostí praxe, která, jak sama uznává, by byla spravedlivější.
75.
Konečně, německá vláda se za účelem odůvodnění diskriminace, kterou zavádí BBesG v původním znění, dovolává cíle, jímž je zvýšení atraktivity veřejné služby pro zájemce o druhou kariéru. Ačkoli je pravda, že Soudní dvůr již rozhodl, že podpora zaměstnávání představuje nezpochybnitelně legitimní cíl sociální politiky nebo politiky zaměstnanosti členských států (
20
), jsem nicméně toho názoru, že v projednávaném případě překračuje BBesG v původním znění meze toho, co je nezbytné a přiměřené k dosažení tohoto cíle, jelikož pouhé zohlednění odpracovaných let či získané odborné praxe bez odkazu na věk by postačovalo k povzbuzení osob, které se již mohou vykázat kariérou v soukromém sektoru, aby se ucházely o zaměstnání v rámci německé veřejné služby.
76.
Vzhledem k výše uvedeným úvahám mám za to, že článek 2 a čl. 6 odst. 1 směrnice musejí být vykládány v tom smyslu, že brání takovým vnitrostátním právním předpisům, jako jsou předpisy dotčené ve sporech v původních řízeních, podle kterých výše základního platu úředníka při jeho nástupu do veřejné služby závisí rozhodujícím způsobem na jeho věku a roste následně zejména na základě počtu let odpracovaných ve veřejné službě.
2. K přechodnému režimu
77.
Šestou a sedmou otázkou se předkládající soud rovněž táže, zda je přechodný režim, který se vztahuje na stávající úředníky, kteří jsou již ve služebním poměru, v rozporu se zásadou zákazu diskriminace na základě věku.
78.
Připomínám, že podle § 2 BerlBesÜG je pro účely přeřazení stávajících úředníků do platového stupně v rámci nového systému odměňování zohledňován pouze dřívější základní plat. Kromě toho se podle § 3 BerlBesÜG při postupu do vyššího platového stupně zohledňuje pouze odborná praxe získaná po nabytí účinnosti tohoto zákona.
79.
Ve výše uvedeném rozsudku Hennigs a Mai již Soudní dvůr judikoval, že vzhledem k tomu, že přechodný systém bere za základ pro stanovení referenčního platu – tedy platu při přechodu na nový smluvní systém odměňování – předchozí plat, zachovává tento systém situaci, kdy je jedněm zaměstnancům vyplácen nižší plat než jiným zaměstnancům, i když jsou ve srovnatelné situaci, a to pouze z důvodu jejich věku při nástupu do zaměstnání (
21
).
80.
V těchto věcech je tomu stejně, jelikož, jak uvádí předkládající soud, vzhledem k tomu, že předchozí základní plat byl stanoven na základě diskriminačního kritéria, tedy kritéria věku, diskriminace, která existovala podle BBesG v původním znění přetrvává i v rámci použití přechodného systému na stávající úředníky.
81.
Byť německá vláda tvrdí opak, podmínky, které byly upraveny pro účely přeřazení, neodstraňují progresivně diskriminaci na základě věku, která existovala v systému odměňování zavedeném BBesG v původním znění.
82.
I když jsou totiž na základě § 3 BerlBesÜG při postupu v platových stupních zohledňovány pouze odborné zkušenosti získané po nabytí účinnosti tohoto zákona, nic to nemění na tom, že základ při přeřazení do platových stupňů nového systému odměňování představuje základní plat, který byl kvalifikován jako diskriminační. Při stejné odborné praxi tak bude postup v platových stupních pro mladšího úředníka stále diskriminační.
83.
Vezmeme-li příklad dvou úředníků se stejnými odbornými zkušenostmi, a to úředníka A, jemuž bylo při nástupu do služebního poměru 20 let, a úředníka B, jemuž bylo 30 let, bude úředník B v okamžiku přechodu na přechodný systém přeřazen do vyššího stupně než úředník A, protože je zohledňován pouze dřívější základní plat založený na věku. Kromě toho bude postup v platových stupních pro úředníka B vždy výhodnější než pro úředníka A, jelikož úředník B bude do těchto platových stupňů zařazen dříve, a bude s ním tedy zacházeno příznivěji.
84.
Německá vláda při jednání uvedla, že diskriminace není u přechodného režimu zachována, jelikož stávající úředníci, kteří byli diskriminováni podle dřívějšího systému, dosáhnou rychleji nejvyššího stupně, než kdyby jejich postup pokračoval podle předchozího systému. To však nemění nic na tom, že při stejné odborné praxi bude starší úředník zařazen v nejvyšším platovém stupni delší dobu, a bude tedy pobírat lepší základní plat než mladší úředník. Diskriminace, která není zdaleka odstraněna, přetrvává.
85.
Nyní je třeba ověřit, zda tato diskriminace může být odůvodněna takovým legitimním cílem, jehož se dovolává německá vláda, který spočívá v ochraně práv nabytých k datu rozhodnému pro přechod na nový systém.
86.
Soudní dvůr již v souvislosti s omezením svobody usazování judikoval, že ochrana práv nabytých určitou kategorií osob představuje naléhavý důvod obecného zájmu odůvodňující toto omezení, avšak za podmínky, že omezující opatření nepřekračuje meze toho, co je k této ochraně nezbytné (
22
).
87.
Německá vláda uvádí, že kdyby se na stávající úředníky uplatňoval nový platový systém bez použití přechodného režimu, rovnala by se ztráta na platu jednomu platovému stupni, což odpovídá částce mezi 80 až 150 eury.
88.
Na rozdíl od skutkového stavu ve věci, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek Hennigs a Mai, ohledně kterého Soudní dvůr rozhodl, že přechodné opatření nepřekračuje meze toho, co je nezbytné k ochraně nabytých práv (
23
), jsme však viděli, že diskriminační účinky v projednávané věci s vývojem odměňování zaměstnanců postupně nevymizí.
89.
Diskriminační přechodový systém tedy časově neomezeně přetrvává. Ačkoli lze tento systém skutečně považovat za přiměřený k zamezení ztrát příjmů u stávajících úředníků, mám nicméně za to, že překračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení cíle ochrany nabytých práv. Německý zákonodárce totiž mohl upravit přechodný systém, který eliminuje účinky diskriminace tím, že se postupně přibližuje novému systému odměňování založenému na odborné praxi bez zohlednění věku.
90.
Předkládající soud uvádí, že bylo možné použít přechodný režim, který by zaručil stávajícímu úředníkovi, jenž je bezdůvodně zvýhodněný, předchozí výši platu až do doby, než získá odborné zkušenosti požadované podle nového systému odměňování, aby mohl postoupit do vyššího platového stupně. Diskriminace by tak byla odstraněna, aniž by se náhle snížil plat stávajících úředníků, kteří byli ve výhodě vůči mladším kolegům.
91.
Předkládající soud si rovněž přeje zjistit, zda mohou diskriminaci na základě věku odůvodnit důvody související s relativně vysokou zátěží, kterou implikuje řešení uvedené výše, a sice individuální přeřazení stávajících úředníků podle délky jejich odborné praxe. Podle mého názoru tomu tak není. Jak jsem již uvedl, cíle, které mohou být považovány za „legitimní“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 směrnice 2000/78, jsou cíle spadající do oblasti sociální politiky. Praktické důvody administrativního charakteru nemohou představovat samy o sobě cíl sledovaný touto politikou, který by mohl odůvodnit porušení takové základní zásady, jako je zásada zákazu diskriminace na základě věku, a to tím spíše, že nabytí účinnosti nového systému odměňování úředníků prokazuje, že je proveditelné, aby správa zařazovala úředníky individuálně podle jejich odborné praxe.
92.
Proto se domnívám, že článek 2 a čl. 6 odst. 1 směrnice 2000/78 musejí být vykládány v tom smyslu, že brání takovému přechodnému režimu, který je předmětem sporů v původních řízeních, jenž pro zařazení stávajících úředníků do platových stupňů nového systému odměňování zohledňuje pouze předchozí základní plat a pro postup v platových stupních přihlíží pouze k odborným zkušenostem získaným po nabytí účinnosti tohoto přechodného režimu, nezávisle na celkové délce odborné praxe úředníka.
C – K právním důsledkům, které je třeba vyvodit z porušení zásady zákazu diskriminace na základě věku
93.
Podstatou čtvrté a osmé otázky předkládajícího soudu je to, jaké právní důsledky mají být vyvozeny z konstatování porušení zásady zákazu diskriminace na základě věku, která byla zavedena ustanoveními obsaženými v BBesG v původním znění a v BerlBesÜG.
94.
Předkládající soud totiž uvádí, že i při zohlednění vnitrostátního práva jako celku nemůže použít metodu konformního výkladu.
95.
Uvedený soud má navíc za to, že nemůže použít ani ustálenou judikaturu Soudního dvora, podle které je na vnitrostátním soudu, jenž rozhoduje spor, který se týká zásady zákazu diskriminace na základě věku, aby v rámci svých pravomocí zajistil právní ochranu, jež subjektům práva vyplývá z unijního práva, a zaručil jeho plný účinek tím, že nepoužije žádné případně protichůdné ustanovení vnitrostátního zákona (
24
).
96.
Předkládající soud vysvětluje, že vyloučení příslušných ustanovení BBesG v původním znění, BBesG Bln v původním znění nebo BerlBesÜG by vedlo k tomu, že platy úředníků pozbydou právního základu, a úředníkům tak bude upřen jejich plat.
97.
Jelikož by toto řešení vytvořilo právní mezeru, kterou nemůže německé právo vyplnit, táže se předkládající soud především na to, zda lze na projednávaný případ použít řešení zvolené v rozsudcích ze dne 26. ledna 1999 ve věci Terhoeve (
25
) a ze dne 22. června 2011 ve věci Landtová (
26
). V těchto rozsudcích totiž Soudní dvůr nejprve konstatoval porušení zásady zákazu diskriminace a poté uvedl, že jakmile byla konstatována diskriminace, která je v rozporu s unijním právem, a nebyla přijata opatření k obnovení rovného zacházení, lze dodržení zásady rovnosti zaručit pouze tím, že osobám patřícím do znevýhodněné kategorie budou přiznány stejné výhody, jako jsou ty, jichž požívají osoby patřící do zvýhodněné kategorie, což je režim, který je v případě, že nedochází ke správnému uplatňování unijního práva, jediným platným referenčním systémem (
27
).
98.
V projednávaném případě by to podle předkládajícího soudu znamenalo retroaktivní vyrovnání platů směrem nahoru, jelikož jediným způsobem nápravy porušení zásady zákazu diskriminace na základě věku je diskriminovaným úředníkům dodatečně uhradit plat, který odpovídá nejvyššímu platovému stupni.
99.
Ústřední otázkou v tomto případě je, jak účinně bojovat proti diskriminacím na základě věku, které jsou v rozporu s unijním právem. Je jediným řešením, o němž je podle názoru Komise třeba uvažovat, založení odpovědnosti členského státu za porušení unijního práva, přestože toto řešení vyžaduje podání nové žaloby u vnitrostátního soudu, a tedy další omezení diskriminovaných osob?
100.
Přestože souhlasím s názorem Komise, že retroaktivní zařazení diskriminovaných osob do nejvyššího platového stupně platové třídy, do které patří, by vedlo k další diskriminaci, a není proto vhodným řešením, mám nicméně za to, že v předložených sporech lze použít výše uvedenou judikaturu ve věci Landtová.
101.
Jak jsme již viděli, judikatura Soudního dvora stanoví, že dokud nebylo k obnovení rovného zacházení přijato žádné vnitrostátní opatření, je třeba osobám znevýhodněné kategorie přiznat stejné zacházení, jako je přiznáváno osobám privilegované kategorie. K tomu je tedy třeba obě kategorie přesně identifikovat.
102.
Je pravda, že v projednávaných věcech se objevuje problém v tom, že identifikace těchto dvou kategorií není tak snadná jako ve věcech, jimiž se Soudní dvůr zabýval doposud. Dotčenými kategoriemi například nejsou muži na jedné straně a ženy na straně druhé (
28
).
103.
Ve sporech v původním řízení neexistují homogenní kategorie diskriminovaných osob a těch, které jsou zvýhodněny. K diskriminaci zavedené systémem odměňování založeným na BBesG v původním znění dochází totiž na více úrovních. Jak jsme měli možnost vidět, diskriminace se týká nejmladších osob s rovnocennými odbornými zkušenostmi (
29
). Kategorií ke srovnávání je tedy mnoho, protože jich může být tolik, kolik existuje osob různého věku s rovnocennými odbornými zkušenostmi.
104.
Přesto nevidím důvod, proč na spory v původním řízení nepoužít již ustálenou judikaturu obsaženou ve výše uvedených rozsudcích Terhoeve a Landtová (
30
). Touto judikaturou má být totiž diskriminovanému občanu Unie neprodleně zaručeno dodržování práv, která mu plynou z unijního práva. Pokud existuje vnitrostátní právní úprava, která je v rozporu s unijním právem, a dosud nebyla přijata vnitrostátní opatření k obnovení rovného zacházení, musí tato práva chránit vnitrostátní soud.
105.
V projednávaném případě plyne žalobcům v původních řízeních ze směrnice 2000/78 právo nebýt diskriminován na základě věku. Neprodlené obnovení rovného zacházení je o to důležitější, že se důsledek spojený s diskriminací týká podmínek odměňování, a tedy té části odměny úředníků, která je určena na úhradu životních nákladů. Použití judikatury Francovich a další (
31
) by mohlo mít za následek to, že by byla uvedeným žalobcům uložena povinnost podat novou žalobu u vnitrostátních soudů s veškerými důsledky, které by tímto byly způsobeny, a to zejména finančního a časového charakteru.
106.
Skutečnost, že v projednávaných věcech nejsou dotčené kategorie zcela homogenní, se mi nezdá být nepřekonatelnou překážkou. Mám totiž za to, že k obnovení rovného zacházení není nezbytné diskriminovaným úředníkům zajistit zařazení do nejvyššího stupně platové třídy, ale zařazení do stejného stupně, do jakého byl zařazen starší úředník s rovnocennou odbornou praxí. Německá vláda uvádí navíc toto řešení ve svém písemném vyjádření, když vysvětluje, že pokud unijní právo uloží nápravu, měla by více zohledňovat individuální situace. Tato vláda v této souvislosti dále poznamenává, že přiměřená individuální kompenzace předpokládá posouzení toho, kteří uchazeči byli při konkrétním náboru přijati do zaměstnání za výhodnějších podmínek z důvodu vyššího věku než ostatní, a to navzdory podobnému profilu (
32
).
107.
Toto řešení, které se mi jeví jako nejspravedlivější, umožňuje vnitrostátnímu soudu opřít se o stávající referenční systém, tedy o dřívější systém odměňování, a odstranit tak bezodkladně diskriminaci úředníků. Je pravda, že v některých případech může být vnitrostátní soud konfrontován s tím, že neexistuje srovnatelný profil úředníka, který byl znevýhodněn na základě věku. V takovém případě by bylo na vnitrostátním soudu, aby spravedlivě rozhodl o řešení, které je podle něj nejvhodnější k co nejspravedlivějšímu zohlednění kariéry takového úředníka. V tomto ohledu by mohl například vycházet z nového systému odměňování, který mu umožňuje zařazení podle odborných zkušeností.
108.
S ohledem na výše uvedené se tedy domnívám, že pokud byla zjištěna diskriminace, která je v rozporu s unijním právem, a dokud nebyla přijata opatření k obnovení rovného zacházení, může být dodržování zásady rovného zacházení zajištěno pouze zařazením diskriminovaných úředníků do stejného platového stupně, do něhož byl zařazen starší úředník s rovnocennou odbornou praxí.
D – K právu na účinnou právní ochranu
109.
Podstatou páté otázky předkládajícího soudu je, zda takové vnitrostátní právní předpisy, které jsou předmětem původních řízení, jež podřizují výkon práva žalobců v původních řízeních na rovné zacházení podmínce, aby jej v relativně krátké lhůtě uplatnili u svých zaměstnavatelů, tedy před koncem běžného rozpočtového roku, porušuje právo na účinnou právní ochranu. Rozpočet je podle upřesnění německé vlády každoročně upravován zákonem o rozpočtu.
110.
V první řadě připomínám, že článek 47 první pododstavec Listiny stanoví, že „každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem“.
111.
Zadruhé, jak judikoval Soudní dvůr v rozsudku ze dne 8. července 2010, Bulicke (
33
), článek 9 směrnice 2000/78 stanoví, že členské státy zajišťují, aby soudní nebo správní řízení směřující k dodržování povinností podle této směrnice byla dostupná všem osobám, které se cítí poškozeny nedodržováním zásady rovného zacházení, a uvádí, že těmito povinnostmi členských států nejsou dotčeny vnitrostátní právní předpisy o lhůtách pro podávání žalob v případě zásady rovnosti zacházení. Z této formulace plyne, že otázka lhůt k zahájení řízení směřujících k prosazení povinností vyplývajících ze směrnice není unijním právem upravena (
34
).
112.
Podle ustálené judikatury Soudního dvora je při neexistenci unijní právní úpravy v dané oblasti na vnitrostátním právním řádu každého členského státu, aby podle zásady procesní autonomie těchto států určil příslušné soudy a upravil procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva, přičemž v každém případě jsou však členské státy zodpovědné za zajištění účinné ochrany těchto práv (
35
). Podle zásady loajální spolupráce zakotvené od nynějška v čl. 4 odst. 3 SEU však nesmějí být z tohoto důvodu procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva, méně příznivé než ty, které se týkají obdobných řízení na základě vnitrostátního práva (zásada rovnocennosti), a nesmějí v praxi znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat výkon práv přiznaných unijním právním řádem (zásada efektivity) (
36
).
113.
Pokud jde o zásadu rovnocennosti, z judikatury Soudního dvora vyplývá, že dodržování této zásady předpokládá, že se dotčené vnitrostátní pravidlo použije bez rozdílu na žaloby, které jsou založeny na právech, jež jednotlivcům vyplývají z unijního práva, a na žaloby, které jsou založeny na porušení vnitrostátního práva, mají-li podobný předmět a důvody. Je na vnitrostátním soudu, který je přímo obeznámen s použitelnými procesními podmínkami, aby posoudil podobnost dotyčných žalob z hlediska jejich předmětu, důvodu a podstatných znaků (
37
).
114.
V projednávaném případě z údajů poskytnutých předkládajícím soudem vyplývá, že na základě zásady vyplývající z německé judikatury musí úředník uplatnit nárok na peněžní plnění, která nevyplývají přímo ze zákona, v relativně krátké lhůtě, a to v každém případě před koncem běžného rozpočtového roku. Uvedený soud dále vysvětluje, že zvláštnosti postavení úředníka, které se vyznačuje reciproční povinností loajality, mají za následek, že možnost úředníků uplatňovat takové nároky podléhá v určitých případech omezením.
115.
Požadavek relativně krátké lhůty, tedy před koncem rozpočtového roku, se podle všeho týká stejně tak žalob podaných úředníky, kteří jsou oběťmi porušení vnitrostátního práva, tak i úředníky, kteří jsou oběťmi porušení práva unijního. Zdá se tedy, že toto vnitrostátní pravidlo dodržuje zásadu rovnocennosti (
38
). Ověření, zda tomu tak je, přísluší každopádně vnitrostátnímu soudu.
116.
Pokud jde o dodržování zásady efektivity, je třeba poznamenat, že Soudní dvůr již v rámci řízení o žádosti o předběžné otázce, jejímž právním rámcem byla směrnice 2000/78, judikoval, že se nezdá, že by stanovení dvouměsíční lhůty pro podání stížnosti u zaměstnavatele mohlo v praxi znemožnit nebo nadměrně ztížit výkon práv přiznaných unijním právem (
39
).
117.
Proto a fortiori nemám za to, že by povinnost úředníka uplatnit nárok na peněžní plnění, která nevyplývají přímo ze zákona, před koncem běžného rozpočtového roku, mohla v praxi v zásadě znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat výkon práv přiznaných unijním právem, pokud rozpočtový rok odpovídá roku kalendářnímu (
40
).
118.
Otázka efektivity takové žaloby však vyvstává v případě, kdy se úředník o porušení svého práva nebýt diskriminován dozví až na konci rozpočtového roku. Kdyby se například tento úředník dozvěděl o diskriminaci před koncem rozpočtového roku, byl by téměř zbaven práva na podání žaloby.
119.
Zdá se tedy, že úředník v situaci popsané v předchozím bodě může být zbaven účinné soudní ochrany, pokud jde o jeho práva plynoucí z unijního práva.
120.
Bude na předkládajícím soudu, který je na rozdíl od Soudního dvora v rámci článku 267 SFEU příslušný k posouzení skutkového stavu ve sporech v původních řízeních a k výkladu německého práva, aby ověřil, zda vnitrostátní pravidlo dotčené v těchto sporech, jež upravuje povinnost úředníků uplatnit peněžní nároky, které nevyplývají přímo ze zákona, před koncem běžného rozpočtového roku, neporušuje zásadu efektivity.
121.
S ohledem na výše uvedené jsem toho názoru, že unijní právo a především zásady rovnocennosti a efektivity, jakož i článek 47 Listiny, nebrání takovému vnitrostátnímu pravidlu, o nějž se jedná ve sporech v původních řízeních, jež stanoví povinnost úředníka uplatnit nárok na peněžitá plnění, která nevyplývají přímo ze zákona, před koncem běžného rozpočtového roku, pokud žaloby určené k zajištění ochrany práv jednotlivců, která jim plynou z unijního práva, nejsou podávány za méně příznivých podmínek, než jsou podmínky upravené pro žaloby určené k ochraně peněžních nároků vyplývajících z vnitrostátního práva a pokud takové vnitrostátní pravidlo nezpůsobuje jednotlivcům procesní nevýhody spojené s promlčecí lhůtou, které by mohly nadměrně ztížit uplatnění nároků plynoucích z unijního práva, což musí ověřit předkládající soud.
V – Závěry
122.
S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl Verwaltungsgericht Berlin takto:
1)
Článek 3 odst. 1 písm. c) směrnice Rady 2000/78/ES ze dne 27. listopadu 2000, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání, musí být vykládán v tom smyslu, že se vztahuje na podmínky odměňování úředníků.
2)
Článek 2 a čl. 6 odst. 1 směrnice 2000/78 musejí být vykládány v tom smyslu, že brání takovým vnitrostátním právním předpisům, jako jsou předpisy dotčené ve sporech v původních řízeních, podle kterých výše základního platu úředníka při nástupu do veřejné služby závisí rozhodujícím způsobem na jeho věku a roste následně zejména v závislosti na počtu let odpracovaných ve veřejné službě.
3)
Článek 2 a čl. 6 odst. 1 směrnice 2000/78 musejí být vykládány v tom smyslu, že brání takovému přechodnému režimu, který je předmětem sporů v původních řízeních, jenž pro účely zařazení úředníků, kteří již vykonávali funkci k 31. červenci 2011, do platových stupňů nového systému odměňování zohledňuje pouze předchozí základní plat a pro postup v platových stupních přihlíží pouze k odborným zkušenostem získaným po nabytí účinnosti tohoto přechodného režimu, nezávisle na celkové délce odborné praxe úředníka.
4)
Pokud byla zjištěna diskriminace, která je v rozporu s unijním právem, a dokud nebyla přijata opatření k obnovení rovného zacházení, může být zásada rovného zacházení zajištěna pouze zařazením diskriminovaných úředníků do stejného platového stupně, do něhož byl zařazen starší úředník s rovnocennou odbornou praxí.
5)
Unijní právo a především zásady rovnocennosti a efektivity, jakož i článek 47 Listiny, nebrání takovému vnitrostátnímu pravidlu, o nějž se jedná ve sporech v původních řízeních, jež stanoví povinnost úředníka uplatnit nárok na peněžitá plnění, která nevyplývají přímo ze zákona, před koncem běžného rozpočtového roku, pokud žaloby určené k zajištění ochrany práv jednotlivců, která jim plynou z unijního práva, nejsou podávány za méně příznivých podmínek, než jsou podmínky upravené pro žaloby určené k ochraně peněžních nároků vyplývajících z vnitrostátního práva, a pokud takové vnitrostátní pravidlo nezpůsobuje jednotlivcům procesní nevýhody spojené s promlčecí lhůtou, které by mohly nadměrně ztížit uplatnění nároků plynoucích z unijního práva, což musí ověřit předkládající soud.
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
2
) – Úř. věst. L 303, s. 16; Zvl. vyd. 05/04, s. 79.
(
3
) – Kurzíva provedena autorem stanoviska.
(
4
) – Dále jen „Listina“.
(
5
) – C307/05, Sb. rozh. s. I7109.
(
6
) – Body 37 až 39.
(
7
) – Bod 40.
(
8
) – V tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Del Cerro Alonso (bod 46).
(
9
) – Viz bod 21 tohoto vyjádření. Kromě toho Soudní dvůr poukázal na význam, který má odměna za práci, v bodě 33 rozsudku ze dne 11. listopadu 2004, Delahaye (C425/02, Sb. rozh. s. I10823).
(
10
) – Viz strana 10 návrhu směrnice Rady, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání [COM(1999) 565 final].
(
11
) – Pokud jde o použití ustanovení uvedené směrnice na úředníky, viz rozsudky ze dne 18. června 2009, Hütter (C88/08, Sb. rozh. s. I5325); ze dne 12. ledna 2010, Wolf (C229/08, Sb. rozh. s. I1); ze dne 21. července 2011, Fuchs a Köhler (C159/10 a C160/10, Sb. rozh. s. I6919), jakož i ze dne 6. prosince 2012, Dittrich a další (C124/11, C125/11 a C143/11).
(
12
) – Tyto příklady jsou vybrány z internetových stránek: hhttp://www.dz-portal.de/003_menue_links/008_bezuege/BDA.html a http://www.pc-gehalt.de/Seiten/Besoldungsdienstalter.htm.
(
13
) – C-297/10 a C-298/10, Sb. rozh. s. I-7965.
(
14
) – Body 54 až 59.
(
15
) – Viz rozsudek ze dne 6. listopadu 2012, Komise v. Maďarsko (C286/12, bod 60 a citovaná judikatura).
(
16
) – Výše uvedený rozsudek Hennigs a Mai, (bod 72).
(
17
) – Tamtéž.
(
18
) – Tamtéž (bod 74).
(
19
) – Tamtéž (bod 77).
(
20
) – Viz výše uvedený rozsudek Fuchs a Köhler, (bod 49, jakož i citovaná judikatura) a rozsudek ze dne 11. dubna 2013, HK Danmark (C‑335/11 a C‑337/11, bod 82, jakož i citovaná judikatura).
(
21
) – Bod 84 tohoto rozsudku.
(
22
) – Viz výše uvedený rozsudek Hennigs a Mai, (bod 90, jakož i citovaná judikatura).
(
23
) – Tamtéž (body 96 až 98).
(
24
) – Viz rozsudky ze dne 22. listopadu 2005, Mangold (C-144/04, Sb. rozh. s I-9981, bod 77) a ze dne 12. ledna 2010, Petersen (C-341/08, Sb. rozh. s. I-47, bod 81).
(
25
) – C18/95, Rec. p. I345.
(
26
) – C399/09, Recueil, s. I‑5573.
(
27
) – Výše uvedené rozsudky Terhoeve (bod 57 a citovaná judikatura), jakož i Landtová (bod 51).
(
28
) – Viz zejména rozsudek ze dne 11. dubna 2013, Soukupová (C401/11).
(
29
) – Viz bod 62 tohoto stanoviska.
(
30
) – Viz zejména rozsudky ze dne 4. prosince 1986, Federatie Nederlandse Vakbeweging (71/85, Recueil, s. 3855); ze dne 24. března 1987, McDermott a Cotter (286/85, Recueil, s. 1453); ze dne 13. prosince 1989, Ruzius-Wilbrink (C102/88, Recueil, s. 4311); ze dne 27. června 1990, Kowalska (C-33/89, Recueil, s. I-2591) a ze dne 7. února 1991, Nimz (C-184/89, Recueil, s. I-297).
(
31
) – Rozsudek ze dne 19. listopadu 1991 (C-6/90 a C-9/90, Recueil, s. I-5357).
(
32
) – Viz bod 78 písemného vyjádření německé vlády.
(
33
) – C-246/09, Sb. rozh. s. I-7003.
(
34
) – Bod 24.
(
35
) – Viz rozsudek ze dne 27. června 2013, Agrokonsulting-04 (C93/12, bod 35 a citovaná judikatura).
(
36
) – Tamtéž (bod 36 a citovaná judikatura).
(
37
) – Tamtéž (bod 39 a citovaná judikatura).
(
38
) – V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. listopadu 2010, Fuß (C-429/09, Sb. rozh. s. I-12167, bod 73).
(
39
) – Viz výše uvedený rozsudek Bulicke (body 38 a 39). Rovněž viz usnesení ze dne 18. ledna 2011, Berkizi-Nikolakaki (C‑272/10, bod 51).
(
40
) – Ustanovení § 4 spolkového zákona o rozpočtu (Bundeshaushaltsordnung) totiž stanoví, že rozpočtovým rokem je kalendářní rok a že spolkové ministerstvo financí může v konkrétních oblastech stanovit odlišná pravidla.