62023CJ0544_RES
Predmet C-544/23
T.T. i BAJI Trans, s.r. o.
protiv
Národný inšpektorát práce
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Najvyšší správny súd Slovenskej republiky, Slovačka)
Presuda Suda (veliko vijeće) od 1. kolovoza 2025.
„Zahtjev za prethodnu odluku – Uredbe (EEZ) br. 3821/85 i (EU) br. 165/2014 – Obveza periodičnog pregleda tahografâ – Iznimka – Članak 49. stavak 1. posljednja rečenica i članak 51. stavak 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Načelo retroaktivnosti blažeg kaznenog zakona – Upravne sankcije kaznene prirode – Žalba u kasacijskom postupku – Novi zakon koji je stupio na snagu nakon donošenja presude protiv koje je podnesena žalba – Pojam ‚pravomoćna osuđujuća presuda’”
Temeljna prava – Povelja o temeljnim pravima – Područje primjene – Provedba prava Unije – Nacionalni propis koji je povezan s pravom Unije – Propis kojim se sankcionira povreda odredbi prava Unije – Izricanje upravne sankcije zbog navedene povrede – Donošenje mjera u okviru diskrecijske odnosno prosudbene ovlasti koja je dio sustava uspostavljenog aktom prava Unije – Predmetni akti kojima se provodi pravo Unije
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 51. st. 1.; uredbe Europskog parlamenta i Vijeća br. 561/2006, čl. 13. st. 1., br. 165/2014 i 2020/1054; Uredba Vijeća br. 3821/85)
(t. 50.-58., t. 1. izreke)
Temeljna prava – Povelja o temeljnim pravima – Načelo zakonitosti kaznenih djela i kazni – Područje primjene – Kriteriji za ocjenu kaznene prirode sankcije – Pravna kvalifikacija kažnjivog djela u nacionalnom pravu, priroda kažnjivog djela i stupanj težine izrečene sankcije – Postupci i sankcije koji se u nacionalnom pravu ne kvalificiraju kao kazneni, ali ih treba smatrati kaznenima na temelju drugih dvaju kriterija – Uključenost – Ocjena represivne svrhe mjere – Mjera koja ima i preventivnu svrhu – Nepostojanje utjecaja – Stupanj težine zapriječene sankcije – Ocjena s obzirom na najvišu kaznu
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 49. st. 1.)
(t. 63.-79.)
Temeljna prava – Povelja o temeljnim pravima – Načelo zakonitosti kaznenih djela i kazni – Načelo retroaktivne primjene blaže kazne – Primjena na upravnu sankciju kaznene prirode – Predmetna sankcija izrečena na temelju pravila koje je izmijenjeno nakon donošenja sankcije, u smislu koji je povoljniji za sankcioniranu osobu – Dopuštenost – Pretpostavke
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 49. st. 1.)
(t. 81.-94., t. 2. izreke)
Temeljna prava – Povelja o temeljnim pravima – Načelo zakonitosti kaznenih djela i kazni – Načelo retroaktivne primjene blaže kazne – Sudska odluka kojom je odbijena tužba protiv upravne novčane kazne kaznene prirode i koja je obuhvaćena područjem primjene prava Unije – Žalba u kasacijskom postupku – Nacionalni propis povoljniji za osuđenu osobu, koji je stupio na snagu nakon donošenja pobijane odluke – Obvezna primjena od strane suda koji odlučuje o žalbi – Pobijana odluka koja se u nacionalnom pravu smatra pravomoćnom – Nepostojanje utjecaja
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 49. st. 1.; Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2020/1054)
(t. 96.-114., t. 3. izreke)
Kratak prikaz
Odlučujući o zahtjevu za prethodnu odluku koji mu je uputio Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (Vrhovni upravni sud Slovačke Republike), Sud, zasjedajući u velikom vijeću, pojašnjava doseg načela retroaktivnosti blažeg kaznenog zakona (lex mitior), utvrđenog u članku 49. stavku 1. posljednjoj rečenici Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), u kontekstu sudskog nadzora upravne sankcije u fazi žalbe u kasacijskom postupku.
Upravnom odlukom donesenom u prosincu 2016. osoba T. T. proglašena je krivom za kažnjivo djelo jer je upravljala vozilom namijenjenim za prijevoz betona, u vlasništvu društva BAJI Trans, za čiji tahograf (
1
) nije bio obavljen valjani periodični pregled. Osobi T. T. je na temelju toga izrečena novčana kazna u iznosu od 200 eura.
Budući da je Nacionalni inspektorat rada odbio njezinu žalbu u upravnom postupku protiv te odluke, osoba T. T. i društvo Baji Trans podnijeli su tužbu protiv tih odluka Krajskom súdu v Bratislave (Okružni sud u Bratislavi, Slovačka).
Taj je sud odbio njihovu tužbu smatrajući, među ostalim, da je obveza opremanja tahografom svih vozila za cestovni prijevoz predviđena Uredbom br. 3821/85 (
2
) i nacionalnim propisom, ne dovodeći u pitanje iznimke iz Uredbe br. 561/2006. (
3
) Međutim, te iznimke nisu uključivale vozila namijenjena prijevozu betona.
Stranke su zatim podnijele žalbu u kasacijskom postupku protiv potonje odluke, pri čemu su istaknule da je Uredba br. 561/2006 izmijenjena Uredbom 2020/1054. (
4
). Posljedica te izmjene, do koje je došlo nakon podnošenja žalbe u kasacijskom postupku, bila bi ta da djela koja je počinila osoba T. T. više nisu nezakonita jer je Slovačka Republika iskoristila mogućnost koja proizlazi iz te izmjene da vozila za prijevoz betona oslobodi obveze opremanja tahografom.
Odlučujući o toj žalbi, sud koji je uputio zahtjev najprije je odlučio pitati Sud treba li kasacijski sud koji odlučuje u okviru osporavanja upravne sankcije primijeniti načelo lex mitior, kada je blaži zakon stupio na snagu nakon što je upravni sud nižeg stupnja koji je odlučivao o meritumu donio odluku koja je postala pravomoćna na temelju nacionalnog prava i protiv koje je podnesena žalba u kasacijskom postupku.
Ocjena Suda
Na prvom mjestu, Sud navodi da država članica provodi pravo Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje i da se ona stoga primjenjuje kada, s jedne strane, u skladu s Uredbom o tahografu (
5
) i Uredbom br. 165/2014 (
6
), izrekne upravnu sankciju vozaču vozila zbog toga što je potonji povrijedio obveze propisane tim uredbama. S druge strane, to je također slučaj kada se ona potom koristi mogućnošću koja joj je priznata potonjom uredbom (
7
) da od poštovanja takvih obveza izuzme određena vozila u cestovnom prijevozu.
Naime, prije svega, na dan na koji je osoba T. T. počinila kažnjivo djelo, i Uredba o tahografu i Uredba o tahografima propisivale su, bez mogućnosti odstupanja, obvezu postojanja tahografa u vozilima poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, kao i obvezu periodičnog pregleda tog uređaja. Osim toga, te dvije uredbe obvezuju države članice da sankcioniraju povrede njihovih odredbi (
8
). Stoga su slovačka tijela, time što su donijela nacionalni propis kojim se nalaže obveza opremanja tahografom svih vozila za cestovni prijevoz i time što je osobi T. T. izrekla upravnu sankciju zbog nepoštovanja obveza periodičnog pregleda tahografa kojim je trebalo biti opremljeno njezino vozilo, provela pravo Unije.
Osim toga, Sud ističe da se glavni postupak konkretnije odnosi na mogućnost sankcioniranja osobe T. T. zbog počinjenja predmetne povrede prije stupanja na snagu Uredbe 2020/1054, iako su, zajedničkim učinkom te uredbe i prethodno navedenog nacionalnog propisa, vozila za prijevoz gotove betonske smjese u slovačkom pravu sada oslobođena obveze opremanja tahografom. Međutim, takva izmjena relevantnog nacionalnog propisa, koja predstavlja mjeru donesenu u okviru diskrecijske ili provedbene ovlasti koja je sastavni dio sustava uspostavljenog pravnim aktom Unije, također predstavlja provedbu prava Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje.
Na drugom mjestu, Sud je presudio da se članak 49. stavak 1. posljednja rečenica Povelje može primijeniti na upravnu sankciju kaznene prirode izrečenu na temelju pravila koje je, nakon donošenja te sankcije, izmijenjeno na način koji je povoljniji za sankcioniranu osobu, pod uvjetom da ta izmjena odražava promjenu stajališta o kaznenopravnoj kvalifikaciji djelâ koja je počinila ta osoba ili o kazni koju treba primijeniti.
Kako bi došao do tog zaključka, Sud je najprije podsjetio na to da primjena te odredbe pretpostavlja sukcesivnu primjenu pravnih sustava u vremenu i odražava promjenu stajališta u korist počinitelja kažnjivog djela. Osim toga, Europski sud za ljudska prava već je presudio da se člankom 7. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (
9
) ne jamči retroaktivna primjena izmjene propisa u korist počinitelja kaznenog djela kad se potonja objašnjava samo promjenom činjeničnih okolnosti od počinjenja tog kaznenog djela i ako stoga nije relevantna za ispitivanje kaznenog djela kao takvog.
U ovom je slučaju osoba T. T. sankcionirana zbog upravljanja vozilom za dostavu gotove betonske smjese za čiji tahograf nije obavljen valjani periodični pregled.
Očito je da su pravila prava Unije koja se odnose na obvezu opremanja određenih vozila tahografom i osiguravanja njegova periodičnog pregleda izmijenjena nakon što je osoba T. T. počinila povredu, u smislu koji bi za nju mogao biti povoljan ako slovačka tijela odluče, u skladu s člankom 3. stavkom 2. Uredbe o tahografima, osloboditi tu vrstu vozila od obveze opremanja takvim uređajem. Slovački zakonodavac odlučio je provesti mogućnost predviđenu tom odredbom (
10
). Stoga se čini da takvo ukidanje obveze opremanja tahografom za vozila za prijevoz gotove betonske smjese u slovačkom pravu odražava promjenu stajališta slovačkog zakonodavca u pogledu želje da se sankcioniraju djela poput onih koja se stavljaju na teret osobi T. T.
Naposljetku, budući da članak 49. Povelje sadržava ista jamstva kao što su ona predviđena člankom 7. EKLJP-a, koja valja uzeti u obzir kao minimalnu razinu zaštite, Sud ističe da zahtjevi kojima članak 49. stavak 1. Povelje podvrgava eventualnu primjenu načela retroaktivnosti blažeg kaznenog zakona osiguravaju, uzimajući u obzir sudsku praksu Europskog suda za ljudska prava, razinu zaštite kojom se ne povređuje ona zajamčena člankom 7. EKLJP-a, kako ga tumači taj Sud.
Na posljednjem mjestu, Sud pojašnjava da je, na temelju članka 49. stavka 1. posljednje rečenice Povelje, sud kojem je podnesena žalba u kasacijskom postupku protiv sudske odluke kojom je odbijena tužba protiv upravne novčane kazne kaznene prirode i koja je obuhvaćena područjem primjene prava Unije u načelu dužan primijeniti povoljniji nacionalni propis na osuđenu osobu, koji je stupio na snagu nakon donošenja te sudske odluke, neovisno o kvalifikaciji takve odluke kao pravomoćne u nacionalnom pravu.
U tom pogledu, s jedne strane, Sud podsjeća na to da se pravilo o retroaktivnosti blažeg kaznenog zakona, sadržanog u toj odredbi, primjenjuje sve dok nije izrečena nikakva pravomoćna osuđujuća presuda. Naime, to pravilo podrazumijeva da se, počevši od dana od kojeg se u pravnom poretku o kojem je riječ smatralo da više nije bilo potrebno kazniti ili tako strogo kazniti određeno ponašanje, takva promjena u ocjeni mora odmah primijeniti na sve kaznene postupke koji još nisu okončani pravomoćnom osuđujućom presudom. Takvim tumačenjem članka 49. stavka 1. posljednje rečenice Povelje ne povređuje se razina zaštite iz članka 7. EKLJP-a.
S druge strane, iako su pravila kaznenog postupka u nadležnosti država članica, pod uvjetom da Unija nije donijela propise u tom području, one su ipak prilikom izvršavanja te nadležnosti obvezne poštovati obveze koje za njih proizlaze iz prava Unije, uključujući temeljna prava utvrđena Poveljom. Stoga, iako se ocjena pravomoćnosti osuđujuće presude treba provesti na temelju prava države članice koja ju je donijela, taj pojam, za potrebe članka 49. stavka 1. posljednje rečenice Povelje, u cijeloj Uniji ipak treba tumačiti autonomno i ujednačeno, s obzirom na to da se njime određuje opseg prava zajamčenog tom odredbom i, slijedom toga, opseg obveza koje iz njega proizlaze za države članice.
Stoga okolnost da se osuđujuća presuda smatra pravomoćnom na temelju nacionalnog prava nije odlučujuća za primjenu navedene odredbe od strane suda kojem je podneseno pravno sredstvo protiv odluke kojom je ta osuđujuća presuda izrečena.
Naime, Sud smatra da se osuđujuća presuda ne može smatrati pravomoćnom u smislu članka 49. stavka 1. posljednje rečenice Povelje ako se protiv nje može podnijeti redovno pravno sredstvo, odnosno svako pravno sredstvo koje je dio uobičajenog tijeka postupka i koje kao takvo predstavlja postupovni razvoj s kojim svaka stranka mora razumno računati. To je slučaj kad osuđena osoba ili javno tijelo nadležno za kazneni progon mogu, u roku određenom zakonom i bez potrebe za opravdanjem iznimnih okolnosti, podnijeti pravno sredstvo pred sudom radi ukidanja ili izmjene osuđujuće presude ili izrečene kazne.
Slijedom toga, kada osuđena osoba ili javno tijelo nadležno za kazneni progon protiv sudske odluke može podnijeti žalbu u kasacijskom postupku, u roku određenom zakonom i bez zahtjeva za opravdanjem iznimnih okolnosti, ta odluka može postati pravomoćna, za potrebe primjene članka 49. stavka 1. posljednje rečenice Povelje, tek kada su stranke iscrpile to pravno sredstvo ili dopustile da protekne rok za podnošenje takve žalbe a da je pritom nisu podnijele.
Stoga članak 49. stavak 1. posljednja rečenica Povelje podrazumijeva da je kasacijski sud u načelu dužan na počinitelja kažnjivog djela čija je sankcija obuhvaćena provedbom prava Unije primijeniti kazneni propis koji je povoljan za tog počinitelja, čak i ako je taj propis stupio na snagu nakon donošenja sudske odluke protiv koje je podnesena ta žalba u kasacijskom postupku. Taj zaključak ne može izmijeniti okolnost da se, na temelju nacionalnog prava, odluka koja je predmet žalbe može ukinuti samo ako je zahvaćena pogreškom koja se tiče zakonitosti ili ako je kasacijski sud dužan odlučiti s obzirom na stanje koje je postojalo na dan donošenja te odluke. Naime, na svakom je sudu da na počinitelja kaznenog djela primijeni kazneni zakon koji je za njega povoljniji sve dok njegova osuđujuća presuda nije pravomoćna.
U tom posljednjem pogledu, ako nacionalnu odredbu nije moguće protumačiti na način koji bi bio usklađen sa zahtjevima prava Unije, načelo nadređenosti tog prava zahtijeva da nacionalni sud koji je u okviru svojih nadležnosti dužan primijeniti odredbe tog prava ne primijeni nijednu odredbu nacionalnog prava koja je protivna odredbama prava Unije koje imaju izravan učinak. Međutim, posljednja rečenica članka 49. stavka 1. Povelje formulirana je jasno i precizno te ne podliježe nikakvom uvjetu, tako da ima izravan učinak. Posljedično, ako sud koji je uputio zahtjev utvrdi da ga njegovo nacionalno pravo ne ovlašćuje da primijeni jamstva koja proizlaze iz te odredbe na spor koji se pred njim vodi, on bi bio dužan osigurati, u okviru svojih nadležnosti, zaštitu koja za pojedince proizlazi iz navedene odredbe i zajamčiti njezin puni učinak, po potrebi izuzimanjem iz primjene svake protivne nacionalne odredbe.
(
1
)	Taj uređaj, koji bilježi brzinu, upotrebljava se, osobito, u motornim vozilima.
(
2
)	Vidjeti članak 3. Uredbe Vijeća (EEZ) br. 3821/85 od 20. prosinca 1985. o tahografu u cestovnom prometu (SL 1985., L 370, str. 8.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 7., str. 4., u daljnjem tekstu: Uredba o tahografu)
(
3
)	Sud koji je uputio zahtjev navodi članke 3. i 13. Uredbe (EZ) br. 561/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006. o usklađivanju određenog socijalnog zakonodavstva koje se odnosi na cestovni promet i o izmjeni uredbi Vijeća (EEZ) br. 3821/85 i (EZ) br. 2135/98 te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EEZ) br. 3820/85 (SL 2006., L 102, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 6., str. 167. i ispravak SL 2016., L 195, str. 83.).
(
4
)	Uredba (EU) 2020/1054 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. srpnja 2020. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 561/2006 s obzirom na minimalne zahtjeve u pogledu maksimalnih dnevnih i tjednih vremena vožnje, minimalnih stanki te dnevnih i tjednih razdoblja odmora i Uredbe (EU) br. 165/2014 s obzirom na pozicioniranje s pomoću tahografa (SL 2020., L 249, str. 1.)
(
5
)	Konkretnije, riječ je o članku 19. stavku 1. Uredbe (EEZ) br. 3821/85 od 20. prosinca 1985. o tahografu u cestovnom prometu (SL 1985., L 370, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 7., str. 4.), kako je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 561/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006. (SL 2006., L 102, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 6., str. 167. i ispravak SL 2016., L 195, str. 83.)
(
6
)	Na temelju članka 41. stavka 1. Uredbe (EU) br. 165/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 4. veljače 2014. o tahografima u cestovnom prometu, stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EEZ) br. 3821/85 o tahografu u cestovnom prometu i izmjeni Uredbe (EZ) br. 561/2006 Europskog parlamenta i Vijeća o usklađivanju određenog socijalnog zakonodavstva koje se odnosi na cestovni promet (SL 2014., L 60, str. 1., u daljnjem tekstu: Uredba o tahografima)
(
7
)	Ta je mogućnost predviđena člankom 3. stavkom 2. te uredbe, u pogledu kategorija vozila iz članka 13. stavka 1. Uredbe br. 561/2006, kako je dopunjen Uredbom (EU) 2020/1054.
(
8
)	Ta obveza proizlazi iz članka 19. stavka 1. Uredbe o tahografu i članka 41. stavka 1. Uredbe o tahografima.
(
9
)	Konvencija potpisana u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP).
(
10
)	Naime, slovački zakonodavac odlučio je automatski osloboditi sve kategorije vozila navedene u članku 13. stavku 1. Uredbe br. 561/2006 od obveze opremanja tahografom zbog razloga istovjetnih onima koje je utvrdio zakonodavac Unije.