61988J0208
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-2Ò8/88 (
*1
)
I. Exposición de los hechos
1. Marco jurídico
1.1 Normativa comunitaria
La Directiva 69/169/CEE del Consejo, de 28 de mayo de 1969, relativa a la armonización de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a las franquicias de los impuestos sobre el volumen de negocios y de los impuestos sobre consumos específicos percibidos sobre la importación en el tráfico internacional de viajeros (DO L 133, p. 6; EE 09/01, p. 19; en lo sucesivo, «la Directiva»), ha sido completada y modificada por toda una serie de directivas posteriores, la última de las cuales es la Directiva 89/220/CEE del Consejo, de 7 de marzo de 1989 (DO L 92, p. 15). La Directiva, tal como fue modificada por la Directiva 88/664/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988 (DO L 382, p. 41), establece en el apartado 1 de su artículo 2 que, en el marco del tráfico de viajeros entre los Estados miembros, se aplicará una franquicia de los impuestos sobre el volumen de negocios y de los impuestos sobre consumos específicos percibidos a la importación a las mercancías que cumplan las condiciones previstas en los artículos 9 y 10 del Tratado contenidas en los equipajes personales de los viajeros, siempre que se trate de importaciones carentes de todo carácter comercial y que el valor global de estas mercancías no exceda, por persona, de 390 ECU. Para los viajeros de menos de 15 años, la franquicia será de 100 ECU (apartado 2).
A efectos de aplicación de la Directiva, el apartado 2 del artículo 3 dispone que «se considerarán carentes de todo carácter comercial las importaciones que: a) tengan un carácter ocasional, y b) se refieran exclusivamente a mercancías reservadas al uso personal o familiar de los viajeros o destinadas a ser ofrecidas como regalos, excepto en los casos en que la naturaleza o cantidad de las mismas haga surgir dudas sobre el carácter no comercial de la importación». El apartado 3 de este mismo artículo 3 [añadido por la cuarta Directiva 78/1033/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1978 (DO L 366, p. 31; EE 09/01 p. 103)] define el concepto de «equipajes personales».
El artículo 4 de la Directiva fija unos límites cuantitativos para ciertas clases de productos, y en particular las labores del tabaco, los alcoholes y bebidas alcohólicas, los perfumes, el café y el té. Los alcoholes y bebidas alcohólicas sólo pueden ser importados con franquicia en cantidades limitadas (en total, 1,5, 3 y 5 litros, según el tipo de alcoholes o bebidas alcohólicas). La cerveza no está sujeta a tales límites.
Dentro de los límites cuantitativos fijados por la norma que se acaba de citar y teniendo en cuenta las restricciones referidas a los viajeros menores de 15 años, el valor de las mercancías enumeradas no se toma en consideración para la determinación de la franquicia señalada en los artículos 1 y 2.
Desde su adhesión a la Comunidad, Dinamarca obtuvo diversas excepciones a la Directiva 69/169. La versión actual de estas excepciones fue establecida por la Directiva 87/198/CEE del Consejo, de 16 de marzo de 1987 (DO L 78, p. 53), en la que se establecen reducciones de los límites cuantitativos fijados en el artículo 4 para la importación de bebidas en el caso de que la estancia del viajero en el extranjero dure menos de 48 horas, así como la reducción general a 4 litros de la cantidad fijada para la importación de vinos tranquilos.
1.2 Normativa nacional
Por Decreto n° 365 del Ministerio de Hacienda, de 9 de junio de 1986, que entró en vigor el 15 de junio de 1986, Dinamarca decidió que los viajeros sólo podrían importar con franquicia de los derechos de aduana y de los impuestos sobre consumos específicos 10 litros de cerveza por persona y que las cantidades que superasen este límite serían gravadas.
Según el Gobierno danés, esta medida se adoptó para hacer frente a unas prácticas incompatibles con la normativa comunitaria. En efecto, personas residentes en Dinamarca se dirigían a Alemania para importar, en camionetas o remolques, hasta 300 litros de cerveza, que se pueden comprar en Alemania por 350 ECU. Una gran proporción de la cerveza así importada, en buena parte de fabricación danesa, se vendía luego en Dinamarca. Tales prácticas se derivaban de la diferencia de nivel de los impuestos sobre la cerveza aplicables en los dos países.
Por otra parte, la medida objeto del litigio pareció necesaria al Gobierno danés para evitar un control dirigido a impedir, en cada caso concreto, que importaciones con finalidad comercial pudiesen beneficiarse del régimen de la Directiva, control que habría provocado plazos de espera y formación de colas en la frontera.
2. Antecedentes del litigio
En carta de 29 de julio de 1987, la Comisión, de conformidad con el artículo 169 del Tratado CEE, instó al Gobierno danés a hacerle conocer sus observaciones en relación con la incompatibilidad del régimen fiscal establecido por el Decreto n° 365 con las disposiciones de la Directiva 69/169.
En carta de 29 de septiembre de 1987, el Gobierno danés presentó diversas observaciones y datos para su defensa.
El 25 de enero de 1988, la Comisión emitió un dictamen motivado previsto en el primer párrafo del artículo 169 del Tratado CEE. En él señalaba que el Gobierno danés había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE al no respetar la Directiva antes citada y le invitaba a atenerse al dictamen en el plazo de un mes.
El 11 de marzo de 1988, la Representación Permanente de Dinamarca ante las Comunidades Europeas hizo llegar a la Comisión una nota de respuesta al aviso motivado, señalando que las autoridades danesas no pensaban cumplimentarlo.
II. Fase escrita y pretensiones de las partes
El recurso de la Comisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 28 de julio de 1988.
La fase escrita siguió su curso reglamentario. Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
La Comisión, parte demandante, solicita al Tribunal de Justicia que:
a)
Declare que el Reino de Dinamarca ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE al establecer, mediante el Decreto n° 365 del Ministerio de Hacienda de 9 de junio de 1986, una limitación cuantitativa a la franquicia de la importación de cerveza, en contra de la Directiva 69/169 relativa a las franquicias de los impuestos sobre el volumen de negocios y de los impuestos sobre consumos específicos percibidos sobre la importación en el tráfico internacional de viajeros.
b)
Condene en costas al Reino de Dinamarca.
El Gobierno danés, parte demandada, solicita al Tribunal de Justicia que:
a)
Desestime el recurso.
b)
Condene en costas a la Comisión.
III. Motivos y alegaciones de las partes
La Comisión alega que la medida objeto del litigio es contraria a la Directiva.
En su opinión, es jurisprudencia de este Tribunal de Justicia (sentencias sobre los «cruceros de la mantequilla» de 7 de julio de 1981, Rewe I, Handelsgesellschaft Rewe contra Hauptzollamt Kiel, 158/80, Rec. 1981, p. 1805 y de 14 de febrero de 1984, Handelsgesellschaft Rewe contra Hauptzollämter Flensburg Itzehoe, 278/82, Rec. 1984, p. 721) que los Estados miembros no pueden regular libremente las materias que contempla la Directiva. Sólo les resta la competencia limitada que les reconoce la Directiva para acordar franquicias diferentes de las recogidas en ella.
La Comisión considera que, en lo relativo a la cerveza, la Directiva no fija límites cuantitativos a la franquicia. Para que la cerveza se beneficie de la franquicia contemplada en los artículos 1 y 2 bastará, por tanto, que esté contenida en los equipajes personales de los viajeros, que cumpla las condiciones previstas en los artículos 9 y 10 del Tratado, que haya sido adquirida en las condiciones generales de imposición en el mercado interior de uno de los Estados miembros, que se trate de una importación carente de todo carácter comercial y que su valor global no supere los 390 ECU por persona.
Según la Comisión, los Estados miembros no están autorizados a establecer por vía reglamentaria una presunción sobre el carácter comercial de la importación, basada en la cantidad de mercancía. La existencia de una finalidad comercial deberá apreciarse en cada caso particular teniendo en cuenta lo establecido en el apartado 2 del artículo 3 de la Directiva.
La Comisión destaca, además, que las franquicias previstas por la Directiva se aplican sólo en caso de importación ocasional de mercancías que puedan estar reservadas al uso personal o familiar de los viajeros o destinadas a ser ofrecidas como regalos. En tales circunstancias, no puede considerarse que la importación de cerveza en el equipaje de un viajero revista un carácter comercial desde el momento en que la cantidad importada sobrepase los 10 litros, cantidad que en numerosos casos representa menos de una semana de consumo de una familia.
Según el parecer de la Comisión, la comparación entre el vino y la cerveza que el Gobierno danés establece, indicando que desde el punto de vista fiscal 10 litros de cerveza equivalen a 4 litros de vino, es decir, el límite autorizado por la Directiva en lo que se refiere a este último producto, no es pertinente desde el momento en que, como ha demostrado la Comisión, la cerveza no puede someterse a ninguna limitación cuantitativa.
La Comisión alega que es inaceptable el argumento según el cual un viaje efectuado por razones fiscales no debería beneficiarse del régimen de la Directiva. La Directiva pretende, dentro de los límites que ella misma establece, suprimir todas las barreras, incluso fiscales, a la libre circulación de mercancías. Conforme a su segundo considerando, uno de sus objetivos es que la población de los Estados miembros adquiera una mayor conciencia de la realidad del mercado común, y en particular de la posibilidad, dentro del marco establecido por la Directiva, de efectuar compras al otro lado de las fronteras que les permitan adquirir en otro Estado miembro productos de calidad que no encuentren en su mercado nacional o productos a precios inferiores, porque los tributos o los márgenes comerciales son allí inferiores.
El Reino de Dinamarca había sido autorizado por el Acta de adhesión a excluir la cerveza de la franquicia hasta el 31 de diciembre de 1975 en el caso de que la cantidad sobrepasara los 2 litros. Después de la expiración de este plazo, Dinamarca no está autorizada, entiende la Comisión, a reintroducir limitaciones cuantitativas como las que establece el Decreto n° 365. En efecto, esta medida no se halla comprendida entre aquéllas que, de acuerdo con la Directiva, Dinamarca está autorizada a adoptar con carácter excepcional.
El Gobierno danés alega, para empezar, que el objetivo que persigue la Directiva no es el de favorecer a los consumidores que tengan la posibilidad de hacer regularmente sus compras en un Estado vecino. Esto es lo que se deduce, en su opinión, del apartado 2 del artículo 3, según el cual sólo las importaciones ocasionales pueden considerarse desprovistas de carácter comercial, así como de las medidas que los Estados miembros pueden adoptar con arreglo al artículo 5.
Según el Gobierno danés, el apartado 1 del artículo 2 y el apartado 2 del artículo 3 de la Directiva deben interpretarse en el sentido de que los Estados miembros pueden establecer límites cuantitativos para denegar la franquicia, en el supuesto de que una importación que sobrepase esos límites permita suponer en ella un carácter comercial.
Según el punto de vista del Gobierno danés, la fórmula del apartado 2 del artículo 3, «excepto en los casos en que la naturaleza o cantidad [de las mercancías] haga surgir dudas sobre el carácter no comercial de la importación», permite concluir que no resulta determinante el que la importación se efectúe, realmente, por razones comerciales. Esta técnica normativa no es excepcional en el Derecho comunitario. Por ejemplo, continúa, se admite comúnmente, en relación con el apartado 1 del artículo 85 y el apartado 1 del artículo 86 del Tratado CEE, que sus normas son aplicables incluso si no se aporta la prueba de que el comercio intracomunitário haya resultado afectado, bastando con que el comportamiento abusivo sea de tal naturaleza que pueda tener este efecto.
Según el Gobierno danés, esta interpretación es confirmada por otra parte por las versiones inglesa, alemana y francesa del apartado 2 del artículo 3 de la Directiva.
El Gobierno danés señala que, normalmente, la cantidad mayor de cerveza que compra de una vez una familia danesa es una caja conteniendo en total 10 litros de cerveza. Cuando se importan más de 10 litros de este producto por persona, esto hace presumir que se trata de una importación de carácter comercial.
En apoyo de su decisión de fijar el límite en 10 litros, el Gobierno danés invoca la sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 1983, Comisión contra Reino Unido (170/78, Rec. 1983, p. 2265), y la postura que defendió la Comisión en ese asunto en lo que se refiere al mètodo de comparación de la carga fiscal que grava el vino y la cerveza. Según los criterios allí expuestos, 10 litros de cerveza corresponden a 4 litros de vino, es decir, la cantidad máxima que puede beneficiarse de la franquicia establecida en la Directiva.
El Gobierno danés destaca, por último, que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los Estados miembros tienen derecho a adoptar las medidas necesarias para impedir que se abuse de las normas comunitarias con el fin de eludir la normativa nacional. Y tal es el caso en el presente asunto.
A este respecto, el Gobierno danés cita las sentencias de 3 de diciembre de 1974, Binsbergen contra Bedrijfsvereniging Metaalnijverheid (33/74, Rec. 1974, p. 1299); de 4 de diciembre de 1986, Comisión contra Alemania (205/84, Rec. 1986, p. 3755); de 23 de marzo de 1982, D. M. Levin contra Secrétaire d'État à la justice (53/81, Rec. 1982, p. 1035); de 21 de junio de 1988, \Lair contra Universität Hannover (39/86, Rec. 1988, p. 3161), y Brown contra Secretary of State for Scotland (197/86, Rec. 1988, p. 3205); de 10 de enero de 1985, Ledere contra Au blé vert (229/83, Rec. 1985, p. 1); de 11 de marzo de 1980, Foglia contra Novello (104/79, Rec. 1980, p. 745); de 27 de octubre de 1981, Anklagemyndigheden contra Töpfer y otros (250/80, Rec. 1981, p. 2465).
Considera éste que de dichas sentencias se pueden extraer las conclusiones siguientes:
a)
Los Estados miembros tienen el derecho de oponerse a que unos particulares invoquen normas comunitarias directamente aplicables, en el caso de que estas personas no ejerzan lealmente las actividades reales y efectivas que las normas comunitarias tienen como objetivo proteger o favorecer. Las sentencias dictadas por el Tribunal en los asuntos Binsbergen y Leclerc ilustran este punto de vista.
b)
Existe el derecho a reprimir los abusos__ ya se abuse de un derecho derivado del Tratado (Binsbergen), de un Reglamento (Töpfer y otros) o de una Directiva (véanse, entre otras, las sentencias sobre los «cruceros de la mantequilla»).
c)
Existe el derecho a reprimir los abusos, incluso aunque las normativas comunitarias se presenten por otra parte como exhaustivas (véanse sentencias Levin y
Lair). Sin embargo, cuando una normativa pretende ser exhaustiva, puede revelarse difícil el decidir si la explotación de una laguna legal es legítima o si constituye un abuso que se puede hacer cesar.
d)
En el supuesto de que el abuso de un derecho constituya a su vez una violación de los derechos protegidos de otros, el Estado tiene no sólo el derecho sino también el deber de intervenir. Esto se deduce, por una parte, del artículo 5 del Tratado y, por otra parte, tratándose de Directivas, del artículo 189, en virtud del cual los Estados miembros tienen una facultad de apreciación en la que se refiere a la elección de la forma y los medios de ponerlas en práctica, lo que les impone una obligación especial de velar por que los objetivos de la Directiva se alcancen de la manera más eficaz posible.
J. C. Moitinho de Almeida
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: danés.