62023CC0510
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. PRIIT PIKAMÄE
presentadas el 5 de septiembre de 2024 (
1
)
Asunto C‑510/23
Trenitalia SpA
contra
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato,
con intervención de:
Federconsumatori
Asunto C‑511/23
Caronte & Tourist SpA
contra
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato,
con intervención de
Unione nazionale consumatori — Comitato regionale della Sicilia,
Unione nazionale consumatori,
Assarmatori,
Confederazione Italiana Armatori
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lacio, Italia)]
«Procedimiento prejudicial — Protección de los consumidores — Directiva 2005/29/CE — Prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores en el mercado interior — Competencia — Artículo 102 TFUE — Abuso de posición dominante — Dotación de las autoridades nacionales de competencia de medios para la aplicación de las normas sobre competencia — Directiva (UE) 2019/1 — Procedimientos nacionales dirigidos a constatar las infracciones en materia de Derecho del consumo — Fase previa a la instrucción — Observancia del plazo razonable — Normativa nacional que establece la obligación de incoar el procedimiento de instrucción en un plazo de caducidad de noventa días — Anulación de la resolución de sanción en caso de inobservancia de dicho plazo — Principio de efectividad — Principio de seguridad jurídica — Derecho de defensa»
I. Introducción
1.
Las presentes peticiones de decisión prejudicial presentadas por el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lacio, Italia) con arreglo al artículo 267 TFUE tienen por objeto la interpretación de las normas de la Unión en materia de protección de los consumidores y de la competencia. Mientras que, en el asunto C‑510/23, el órgano jurisdiccional remitente solicita que se interprete la Directiva 2005/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2005, relativa a las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores en el mercado interior, que modifica la Directiva 84/450/CEE del Consejo, las Directivas 97/7/CE, 98/27/CE y 2002/65/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (CE) n.o 2006/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo (Directiva sobre las prácticas comerciales desleales), (
2
) en el asunto C‑511/23, este insta al Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre la interpretación del artículo 102 TFUE, entendido a la luz de los principios de protección de la competencia y de eficacia de la actuación administrativa.
2.
Estas peticiones se han presentado en el marco de dos litigios entre ciertas sociedades y la Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Autoridad de Defensa de la Competencia y del Mercado, Italia; en lo sucesivo, «ADCM»), sobre las sanciones impuestas a dichas sociedades debido a una práctica comercial desleal y un abuso de posición dominante. Las referidas sociedades impugnan las resoluciones de la ADCM alegando que esta última las adoptó una vez transcurrido el plazo de noventa días previsto en la normativa nacional. Esta normativa establece la pérdida del ejercicio de la facultad de constatación, de prohibición y de sanción atribuida a la ADCM en caso de inobservancia de dicho plazo, lo que, según el órgano jurisdiccional remitente, puede tener repercusiones negativas en el funcionamiento de esta autoridad pública. El órgano jurisdiccional remitente, en esencia, desea obtener aclaraciones sobre las exigencias que impone el Derecho de la Unión al marco normativo nacional que regula los poderes de las autoridades encargadas de garantizar el cumplimiento de las normas del mercado interior en los ámbitos antes mencionados.
II. Marco jurídico
A.
Derecho de la Unión
1. Normas en materia de protección de los consumidores
a) Directiva 2005/29
3.
El artículo 1 de la Directiva 2005/29, titulado «Objeto», establece:
«La presente Directiva tiene por objeto contribuir al buen funcionamiento del mercado interior y alcanzar un elevado nivel de protección de los consumidores mediante la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros sobre las prácticas comerciales desleales que perjudican a los intereses económicos de los consumidores.»
4.
El artículo 11 de dicha Directiva, que lleva por título «Ejecución», dispone:
«1.   Los Estados miembros velarán por que existan medios adecuados y eficaces para luchar contra las prácticas comerciales desleales, con miras al cumplimiento de las disposiciones de la presente Directiva en interés de los consumidores.
Estos medios deberán incluir disposiciones legales en virtud de las cuales las personas o las organizaciones que tengan, con arreglo a la legislación nacional, un interés legítimo en combatir las prácticas comerciales desleales, incluidos los competidores, puedan:
a)
proceder judicialmente contra tales prácticas comerciales desleales,
y/o
b)
someter las prácticas comerciales desleales a un órgano administrativo competente, bien para que se pronuncie sobre las reclamaciones, bien para que entable las acciones judiciales pertinentes.
[…]
2.   En el marco de las disposiciones legales a que se refiere el apartado 1, los Estados miembros conferirán a los tribunales o a los órganos administrativos unas competencias que les faculten para tomar las medidas que se indican a continuación si estiman que dichas medidas son necesarias habida cuenta de todos los intereses en juego y, en particular, del interés general:
a)
ordenar el cese de prácticas comerciales desleales, o emprender las acciones legales pertinentes para que se ordene el cese de dichas prácticas,
o
b)
prohibir la práctica comercial desleal o emprender las acciones legales pertinentes para que se ordene la prohibición de la práctica, cuando esta no haya sido todavía utilizada pero sea inminente su utilización,
incluso en ausencia de prueba de una pérdida o de un perjuicio real, o de una intención o negligencia por parte del comerciante.
[…]»
5.
El artículo 13 de la misma Directiva, titulado «Sanciones», prevé:
«Los Estados miembros establecerán sanciones para los casos de incumplimiento de las disposiciones nacionales adoptadas en aplicación de la presente Directiva, y tomarán todas las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las mismas. Las sanciones deberán ser eficaces, proporcionadas y disuasorias.»
b) Reglamento (UE) 2017/2394
6.
El artículo 1 del Reglamento (UE) 2017/2394 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2017, sobre la cooperación entre las autoridades nacionales responsables de la aplicación de la legislación en materia de protección de los consumidores y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.o 2006/2004, (
3
) que lleva por título «Objeto», dispone:
«El presente Reglamento establece las condiciones en que las autoridades competentes, que hayan sido designadas por sus Estados miembros como responsables de la aplicación de la legislación de la Unión que protege los intereses de los consumidores, cooperarán y coordinarán acciones entre sí y con la Comisión para hacer cumplir dicha legislación y garantizar el buen funcionamiento del mercado interior, y para mejorar la protección de los intereses económicos de los consumidores.»
7.
El artículo 2 de este Reglamento, titulado «Ámbito de aplicación», enuncia:
«1.   El presente Reglamento se aplicará a las infracciones dentro de la Unión, a las infracciones generalizadas y a las infracciones generalizadas con dimensión en la Unión, aun cuando tales infracciones hayan cesado antes del inicio o de la conclusión de la ejecución.
[…]»
8.
El artículo 12 de dicho Reglamento, titulado «Solicitudes de medidas de ejecución», dispone:
«1.   A petición de la autoridad solicitante, la autoridad solicitada podrá adoptar todas las medidas de ejecución que resulten necesarias y proporcionadas para hacer cesar o prohibir la infracción dentro de la Unión, ejerciendo las facultades previstas en el artículo 9 y cualquier otra facultad adicional otorgada por el Derecho nacional. La autoridad solicitada determinará las medidas de ejecución adecuadas para hacer cesar o prohibir la infracción dentro de la Unión, y las adoptará sin dilación y, en todo caso, en un plazo máximo de seis meses a partir de la recepción de la solicitud, salvo que se aleguen motivos específicos para que se amplíe dicho plazo. Cuando sea adecuado, la autoridad solicitada impondrá sanciones, como multas o multas coercitivas, al comerciante responsable de la infracción dentro de la Unión. […]
2.   La autoridad solicitada informará periódicamente a la autoridad solicitante sobre las iniciativas y las medidas que haya adoptado y las que tenga intención de adoptar. La autoridad solicitada utilizará la base de datos electrónica prevista en el artículo 35, para notificar sin dilación a la autoridad solicitante, a las autoridades competentes de los demás Estados miembros y a la Comisión las medidas adoptadas y su efecto en la infracción dentro de la Unión, incluyendo la información siguiente:
a)
si se han impuesto medidas provisionales;
b)
si ha cesado la infracción;
c)
las medidas adoptadas y si tales medidas han sido aplicadas;
d)
en qué medida se han propuesto a los consumidores afectados por la presunta infracción compromisos de medidas correctoras.»
9.
El artículo 17 del Reglamento 2017/2394, que lleva por título «Puesta en marcha de una acción coordinada y designación del coordinador», está redactado en los siguientes términos:
«1.   Cuando exista una sospecha razonable de infracción generalizada, las autoridades competentes afectadas por dicha infracción pondrán en marcha una acción coordinada en el marco de un acuerdo entre ellas. La puesta en marcha de la acción coordinada se notificará sin dilación a las oficinas de enlace únicas afectadas por dicha infracción y a la Comisión.
2.   Las autoridades competentes afectadas por la presunta infracción generalizada designarán a una autoridad competente afectada por la presunta infracción generalizada para que asuma el papel de coordinador. Si dichas autoridades competentes no logran alcanzar un acuerdo sobre esa designación, será la Comisión quien asuma esa función.
3.   Si la Comisión tuviese la sospecha razonable de que se está produciendo una infracción generalizada con dimensión en la Unión, lo notificará sin dilación, con arreglo al artículo 26, a las autoridades competentes y las oficinas de enlace únicas afectadas por la presunta infracción. La Comisión precisará en la notificación los motivos que justifican una posible acción coordinada. Las autoridades competentes afectadas por la infracción generalizada con dimensión en la Unión realizarán las investigaciones oportunas a partir de la información de la que dispongan o a la que puedan acceder fácilmente. Las autoridades competentes afectadas por la infracción generalizada con dimensión en la Unión notificarán los resultados de tales investigaciones a las demás autoridades competentes, a las oficinas de enlace únicas afectadas por dicha infracción y a la Comisión, con arreglo al artículo 26, en un plazo de un mes a partir de la fecha de la notificación de la Comisión. Si tales investigaciones muestran que podría estar produciéndose una infracción generalizada con dimensión en la Unión, las autoridades competentes afectadas por la citada infracción iniciarán una acción coordinada y tomarán las medidas enunciadas en el artículo 19 y, cuando proceda, las medidas enunciadas en los artículos 20 y 21.
[…]
5.   Si durante la acción coordinada se pone de manifiesto que la infracción generalizada o la infracción generalizada con dimensión en la Unión afecta a una autoridad competente, esta se sumará a dicha acción coordinada.»
2. Normas en materia de competencia
a) Reglamento (CE) n.o 1/2003
10.
En virtud del artículo 3 del Reglamento (CE) n.o 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos [101 TFUE y 102 TFUE], (
4
) titulado «Relación entre los artículos [101 TFUE y 102 TFUE] y las normas nacionales sobre competencia»:
«1.   […] Cuando las autoridades de competencia de los Estados miembros o los órganos jurisdiccionales nacionales apliquen el Derecho nacional de la competencia a una práctica abusiva prohibida por el artículo [102 TFUE], aplicarán también a la misma el artículo [102 TFUE].
[…]»
11.
El artículo 5 de este Reglamento, que lleva por título «Competencia de las autoridades de competencia de los Estados miembros», prevé:
«Las autoridades de competencia de los Estados miembros son competentes para aplicar los artículos [101 TFUE y 102 TFUE] en asuntos concretos. A tal efecto, ya sea de oficio, ya previa denuncia de parte, podrán adoptar las decisiones siguientes:
–
orden de cesación de la infracción,
–
adopción de medidas cautelares,
–
aceptación de compromisos,
–
imposición de multas sancionadoras, de multas coercitivas o de cualquier otra sanción prevista por su Derecho nacional.
Cuando la información de que dispongan no acredite que se reúnen las condiciones para una prohibición, podrán decidir asimismo que no procede su intervención.»
12.
A tenor del artículo 11 de dicho Reglamento, titulado «Cooperación entre la Comisión y las autoridades de competencia de los Estados miembros»:
«1.   La Comisión y las autoridades de competencia de los Estados miembros aplicarán las normas de competencia comunitarias en estrecha colaboración.
[…]
6.   La incoación de un procedimiento por parte de la Comisión con vistas a la adopción de una decisión en aplicación del capítulo III privará a las autoridades de competencia de los Estados miembros de su competencia para aplicar los artículos [101 TFUE y 102 TFUE]. Si una autoridad de competencia de un Estado miembro está actuando ya en un asunto, la Comisión únicamente incoará el procedimiento tras consultar con la autoridad nacional de competencia.»
13.
El artículo 9 de este mismo Reglamento, que lleva por título «Compromisos», establece:
«1.   Cuando la Comisión se disponga a adoptar una decisión que ordene la cesación de la infracción y las empresas interesadas propongan compromisos que respondan a las inquietudes que les haya manifestado la Comisión en su análisis preliminar, esta podrá, mediante decisión, convertir dichos compromisos en obligatorios para las empresas. […]
[…]»
14.
El artículo 22 del Reglamento n.o 1/2003, titulado «Investigaciones efectuadas por las autoridades de competencia de los Estados miembros», dispone:
«1.   Una autoridad de competencia de un Estado miembro podrá proceder en su territorio a realizar cualquier inspección u otra medida de investigación de los hechos al amparo de su Derecho nacional en nombre y por cuenta de la autoridad de competencia de otro Estado miembro, con el fin de demostrar la existencia de una infracción del artículo [101 TFUE o 102 TFUE]. […]
2.   A instancias de la Comisión, las autoridades de competencia de los Estados miembros procederán a realizar las inspecciones que la Comisión juzgue oportunas con arreglo al apartado 1 del artículo 20 o que haya ordenado mediante decisión adoptada en aplicación del apartado 4 del artículo 20. Los agentes de las autoridades de competencia de los Estados miembros encargados de proceder a las inspecciones, así como las demás personas que aquellas hayan autorizado o designado, ejercerán sus poderes conforme a lo estipulado en su Derecho nacional.
A petición de la Comisión o de la autoridad de competencia del Estado miembro en cuyo territorio deba efectuarse la inspección, los agentes y demás personas acreditadas por la Comisión podrán prestar asistencia a los agentes de la autoridad de que se trate.»
15.
En virtud de los artículos 23 y 24 de este Reglamento, la Comisión puede imponer a las empresas y asociaciones de empresas multas sancionadoras y multas coercitivas.
16.
El artículo 25 de dicho Reglamento, que lleva por título «Prescripción en materia de imposición de sanciones», dispone:
«1.   Los poderes atribuidos a la Comisión en virtud de los artículos 23 y 24 estarán sometidos a los siguientes plazos de prescripción:
a)
tres años por lo que respecta a las infracciones de las disposiciones relativas a las solicitudes de información o a la ejecución de inspecciones;
b)
cinco años por lo que respecta a las demás infracciones.
2.   El plazo de prescripción comenzará a contar a partir del día en que se haya cometido la infracción. No obstante, respecto de las infracciones continuas o continuadas, la prescripción solo empezará a contar a partir del día en que haya finalizado la infracción.
[…]»
17.
El artículo 26 del mismo Reglamento, titulado «Prescripción en materia de ejecución de sanciones», establece:
«1.   El poder de la Comisión de ejecutar las decisiones adoptadas en aplicación de los artículos 23 y 24 estará sometido a un plazo de prescripción de cinco años.
2.   El plazo de prescripción comenzará a contar a partir del día en que la decisión sea firme.
[…]»
18.
El artículo 35 del Reglamento n.o 1/2003, que lleva por título «Designación de las autoridades de competencia de los Estados miembros», prevé, en su apartado 1:
«Los Estados miembros designarán a la autoridad o autoridades de competencia competentes para aplicar los artículos [101 TFUE y 102 TFUE] de tal forma que puedan velar por el cumplimiento efectivo de lo dispuesto en el presente Reglamento. […]»
b) Directiva (UE) 2019/1
19.
El artículo 1 de la Directiva (UE) 2019/1 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, encaminada a dotar a las autoridades de competencia de los Estados miembros de medios para aplicar más eficazmente las normas sobre competencia y garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior, (
5
) titulado «Objeto y ámbito de aplicación», establece:
«[…]
2.   La presente Directiva abarca la aplicación de los artículos 101 [TFUE] y 102 [TFUE] y la aplicación en paralelo del Derecho nacional de competencia al mismo asunto. […]
3.   La presente Directiva establece determinadas normas relativas a la asistencia mutua para garantizar el buen funcionamiento del mercado interior y el buen funcionamiento del sistema de cooperación estrecha dentro de la red europea de competencia.»
20.
El artículo 3 de esta Directiva, titulado «Salvaguardias», dispone:
«1.   Todo procedimiento por infracción de los artículos 101 [TFUE] o 102 [TFUE], incluido el ejercicio de las competencias de las autoridades nacionales de competencia a que hace referencia la presente Directiva, se ajustará a los principios generales del Derecho de la Unión y la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
2.   Los Estados miembros garantizarán que el ejercicio de las competencias mencionadas en el apartado 1 esté sujeto a salvaguardias adecuadas en lo relativo a los derechos de defensa de las empresas, incluidos el derecho a ser oído y el derecho a la tutela judicial efectiva ante un tribunal.
3.   Los Estados miembros garantizarán que los procedimientos de aplicación de las autoridades nacionales de competencia se lleven a cabo dentro de plazos razonables. Los Estados miembros garantizarán que las autoridades nacionales de competencia comuniquen sus objeciones antes de adoptar una decisión en virtud del artículo 10 de la presente Directiva.»
21.
El artículo 4 de la misma Directiva, que lleva por título «Independencia», establece:
«1.   Para garantizar la independencia de las autoridades administrativas nacionales de competencia al aplicar los artículos 101 [TFUE] y 102 [TFUE], los Estados miembros se asegurarán de que estas desempeñan sus funciones y ejercen sus competencias con imparcialidad y en interés de una aplicación eficaz y uniforme de dichas disposiciones, supeditadas a requisitos de rendición de cuentas proporcionados y sin perjuicio de una estrecha cooperación entre las autoridades de competencia de la red europea de competencia.
[…]
5.   Las autoridades administrativas nacionales de competencia tendrán la facultad de establecer sus prioridades a fin de efectuar las tareas para la aplicación de los artículos 101 [TFUE] y 102 [TFUE] a que se refiere el artículo 5, apartado 2, de la presente Directiva. En la medida en que dichas autoridades están obligadas a examinar las denuncias formales presentadas, tendrán la facultad de desestimarlas por no considerar su ejecución prioritaria. Esto se entiende sin perjuicio de la facultad de las autoridades administrativas nacionales de competencia de desestimar denuncias por otros motivos definidos por el Derecho nacional.»
22.
El artículo 5 de la Directiva 2019/1, titulado «Recursos», dispone:
«1.   Los Estados miembros se asegurarán, como mínimo, de que las autoridades nacionales de competencia tengan efectivos suficientes de personal cualificado y recursos financieros, técnicos y tecnológicos suficientes necesarios para el desempeño efectivo […] de sus competencias, con vistas a la aplicación de los artículos 101 [TFUE] y 102 [TFUE] establecida en el apartado 2 del presente artículo.
2.   A los efectos del apartado 1, las autoridades nacionales de competencia, como mínimo, podrán realizar investigaciones con vistas a dicha aplicación, adoptar decisiones en aplicación de esas disposiciones sobre la base del artículo 5 del Reglamento n.o 1/2003 y cooperar estrechamente en la red europea de competencia, con el fin de garantizar la aplicación efectiva y uniforme de los artículos 101 [TFUE] y 102 [TFUE]. […]
[…]»
23.
Los artículos 10, 12, 13 y 16 de esta Directiva regulan las competencias de las autoridades nacionales de competencia en lo que se refiere, respectivamente, a la constatación y el cese de una infracción, los compromisos ofrecidos por las empresas y asociaciones de empresas, las multas a empresas y asociaciones de empresas y a las multas coercitivas.
24.
Con arreglo a su artículo 36, la Directiva 2019/1 entró en vigor el 3 de febrero de 2019. En virtud de su artículo 34, apartado 1, los Estados miembros debían poner en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en dicha Directiva a más tardar el 4 de febrero de 2021.
B.
Derecho italiano
1. Ley n.o 689/81
25.
La legge n. 689 — Modifiche al sistema penale (Ley n.o 689, por la que se modifica el sistema penal), de 24 de noviembre de 1981 (en lo sucesivo, «Ley n.o 689/81») define el régimen general de las multas administrativas.
26.
El artículo 12 de esta Ley, titulado «Ámbito de aplicación», dispone:
«Las disposiciones del presente capítulo serán obligatorias, en la medida en que sean aplicables y salvo disposición en contrario, para todas aquellas infracciones para las que se contemple una sanción administrativa consistente en el pago de una cantidad de dinero, aun cuando dicha sanción no se establezca en lugar de una sanción penal. No serán aplicables a las infracciones disciplinarias.»
27.
El artículo 14 de dicha Ley, titulado «Pliego de cargos y notificaciones», establece:
«Cuando sea posible, la infracción deberá notificarse inmediatamente tanto al infractor como a la persona que esté obligada solidariamente a pagar el importe debido por dicha infracción.
En caso de que no se hubiera notificado inmediatamente a todas o algunas de las personas indicadas en el párrafo anterior, los detalles de la infracción deberán notificarse a los interesados residentes en el territorio de la República en un plazo de noventa días y a los que residan en el extranjero en un plazo de trescientos sesenta días a partir de la constatación [de dicha infracción].
Cuando los documentos relativos a la infracción se transmitan a la autoridad competente por decisión de la autoridad judicial, los plazos a los que se refiere el párrafo anterior se computarán a partir de la fecha de recepción [de dichos documentos].
[…]
La obligación de pagar la cantidad debida por la infracción se extinguirá para la persona que no hubiera sido notificada en el plazo señalado.»
28.
El artículo 28 de la misma Ley, titulado «Prescripción», dispone:
«El derecho a percibir las cantidades debidas por las infracciones a que se refiere la presente Ley prescribirá una vez transcurridos cinco años desde el día en que se cometió la infracción.
La interrupción de la prescripción se regirá por las normas del Código Civil.»
2. Normas en materia de protección de los consumidores
a) Código de Consumo
29.
El artículo 1 del decreto legislativo n. 206 — Codice del consumo (Decreto Legislativo n.o 206, por el que se aprueba el Código de Consumo), de 6 de septiembre de 2005, en su versión aplicable al litigio principal (en lo sucesivo, «Código de Consumo»), establece en su apartado 1:
«En cumplimiento de la Constitución y de conformidad con los principios enunciados en los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, en el Tratado de la Unión Europea, en la legislación de la Unión, en particular en el artículo 153 [CE], así como en los tratados internacionales, el presente Código armoniza y reorganiza la normativa relativa a los procesos de compra y de consumo, con el fin de garantizar un nivel elevado de protección de los consumidores y los usuarios».
30.
El artículo 27 de este Código, titulado «Protección administrativa y jurisdiccional», dispone:
«1.   La [ADCM] ejercerá las competencias reguladas por el presente artículo también como autoridad competente para aplicar el [Reglamento (CE) n.o 2006/2004, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de octubre de 2004, sobre la cooperación entre las autoridades nacionales encargadas de la aplicación de la legislación de protección de los consumidores (Reglamento sobre la cooperación en materia de protección de los consumidores) (DO 2004, L 364, p. 1)], dentro de los límites de las disposiciones legales.
1 bis.   También en los sectores regulados, con arreglo al artículo 19, apartado 3, la competencia para intervenir en relación con las conductas de los comerciantes que constituyan una práctica comercial desleal, siempre que se respete la normativa vigente, corresponderá exclusivamente a la [ADCM], que la ejercerá en virtud de las facultades establecidas en el presente artículo, previa consulta a la autoridad reguladora competente. […]
2.   La [ADCM], de oficio o a instancia de cualquier persona u organización interesadas, prohibirá que se sigan realizando las prácticas comerciales desleales y anulará sus efectos. A tal fin, la [ADCM] tendrá las competencias de investigación y ejecución dispuestas en el citado [Reglamento n.o 2006/2004] incluso en relación con las infracciones no transfronterizas. Para el desempeño de las funciones mencionadas en el apartado 1, la [ADCM] podrá recurrir a la Guardia di Finanza [(Policía Aduanera y Financiera, Italia)], que actuará con las facultades que le han sido conferidas a efectos del control del impuesto sobre el valor añadido y del impuesto sobre la renta. La intervención de la [ADCM] será independiente de la circunstancia de que los consumidores afectados se hallen en el territorio del Estado miembro en que se encuentre el comerciante o en otro Estado miembro.
3.   En caso de especial urgencia, la [ADCM] podrá ordenar la suspensión provisional de las prácticas comerciales desleales mediante resolución motivada. En cualquier caso, notificará al comerciante la apertura de la instrucción.
[…]
8.   Si la [ADCM] considera que la práctica comercial es desleal, prohibirá su difusión, cuando aún no haya sido puesta en conocimiento del público, o su mantenimiento, en la medida en que la práctica ya haya dado comienzo. La misma resolución también podrá disponer, a cargo y por cuenta del comerciante, la publicación de la resolución, también en forma de extracto, es decir, de una declaración rectificativa específica, de forma que se impida que las prácticas comerciales desleales sigan surtiendo efectos.
9.   Además de la medida de prohibición de la práctica comercial desleal, la Autoridad ordenará, asimismo, la imposición de una sanción administrativa pecuniaria de entre 5000 euros y 5000000 de euros, teniendo en cuenta la gravedad y la duración de la infracción. En el caso de prácticas comerciales desleales en el sentido del artículo 21, apartados 3 y 4, la sanción no podrá ser inferior a 50000 euros.
[…]
11.   La [ADCM] regulará el procedimiento de instrucción mediante su reglamento interno, de modo que se garanticen el respeto del principio de contradicción, el conocimiento íntegro de las actuaciones y el levantamiento de actas.
[…]
13.   Por lo que respecta a las sanciones administrativas pecuniarias derivadas de las infracciones del presente Decreto, se ajustarán a los dispuesto en el capítulo I, sección I, y en los artículos 26, 27, 28 y 29 de la Ley [n.o 689/81], en su versión modificada, en la medida en que sean aplicables. Las sanciones administrativas contempladas en el presente artículo deberán abonarse en un plazo de treinta días a partir de la notificación de la resolución de la [ADCM] […]».
b) Reglamento sobre los Procedimientos de Instrucción en Materia de Protección de los Consumidores
31.
El regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, violazione dei diritti dei consumatori nei contratti, violazione del divieto di discriminazioni e clausole vessatorie (Reglamento sobre los Procedimientos de Instrucción en Materia de Protección de los Consumidores) fue aprobado mediante la delibera n. 25411 de la ADCM (Resolución n.o 25411 de la ADCM), de 1 de abril de 2015, adoptada con arreglo al artículo 27, apartado 11, del Código de Consumo.
32.
En virtud de los artículos 6, apartado 1, y 5, apartados 1, letra f), y 2, de este Reglamento, el procedimiento de instrucción debe incoarse, mediante —entre otros— la comunicación de los cargos, en un plazo de ciento ochenta días a partir de la recepción de la demanda de intervención, un plazo que puede interrumpirse en caso de solicitud de información. Cuando el procedimiento no se haya incoado en el plazo establecido, la fase previa a la instrucción se considerará concluida por sobreseimiento y, posteriormente, la ADCM tendrá la facultad de aportar a los autos la demanda de intervención con el fin de proceder de oficio a una instrucción detallada basada en nuevos elementos o en una apreciación diferente de las prioridades de intervención.
33.
Los artículos 10 a 12 de dicho Reglamento definen las garantías procesales previstas en la fase de la instrucción, a saber, la facultad que tienen las partes a las que se haya comunicado la apertura de la instrucción, así como las demás partes interesadas con arreglo al artículo 10 de dicho Reglamento, de participar en la instrucción y presentar observaciones, el acceso a los documentos y a la información de que dispone la ADCM y la facultad de solicitar la celebración de audiencias.
3. Normas en materia de competencia
a) Ley n.o 287/90
34.
El artículo 1 de la legge n. 287 — Norme per la tutela della concorrenza e del mercato (Ley n.o 287, por la que se establecen normas para la protección de la competencia y del mercado), de 10 de octubre de 1990, en la versión aplicable al litigio principal (en lo sucesivo, «Ley n.o 287/90»), que lleva por título «Ámbito de aplicación y relación con el Derecho de la Unión», dispone:
«1.   Las disposiciones de la presente Ley, en aplicación del artículo 41 de la Constitución, por el que se protege y garantiza la libertad de empresa, se aplicarán a las prácticas colusorias, a los abusos de posición dominante y a las concentraciones de empresas.
2.   La [ADCM] también aplicará de forma paralela, en relación con un mismo asunto, los artículos 101 [TFUE] y 102 [TFUE] y los artículos 2 y 3 de la presente Ley sobre las prácticas colusorias que limiten la libertad de competencia y sobre los abusos de posición dominante.
[…]
4.   La interpretación de las normas contenidas en el presente título se efectuará sobre la base de los principios del Derecho [de la Unión] aplicables en materia de regulación de la competencia».
35.
El artículo 3 de esta Ley, titulado «Abuso de posición dominante», establece:
«1.   Se prohíbe el abuso por una o varias empresas de una posición dominante en el mercado nacional o en una parte relevante de este, así como:
a)
la imposición directa o indirecta de precios de compra o de venta, o de otras condiciones contractuales injustificadamente gravosas;
[…]».
36.
El artículo 12 de dicha Ley, titulado «Facultades de investigación», dispone:
«1.   La [ADCM], una vez valorados los elementos en su poder y los que las administraciones públicas o cualquier persona interesada, incluidas las asociaciones de consumidores, pongan en su conocimiento, llevará a cabo la instrucción para comprobar la existencia de infracciones de las prohibiciones establecidas en los artículos 2 y 3.
[…]»
37.
El artículo 14 de la misma Ley, titulado «Instrucción», establece:
«1.   La [ADCM], en los casos de presunta infracción de los artículos 2 o 3, notificará la apertura de la instrucción a las empresas y entidades interesadas […]
[…]».
38.
El artículo 15 de la Ley n.o 287/90, que lleva por título «Requerimientos y sanciones», dispone:
«1.   Cuando, como resultado de la instrucción a la que se refiere el artículo 14, la [ADCM] constate infracciones de los artículos 2 o 3, comunicará a las empresas y entidades interesadas el plazo para que cesen tales infracciones. En los casos de infracciones graves, teniendo en cuenta la gravedad y duración de la infracción, impondrá, además, una sanción administrativa pecuniaria de hasta el 10 % del volumen de negocios de cada empresa u organismo en su último ejercicio anterior a la fecha de la notificación del requerimiento, fijando el plazo en el que la empresa deberá proceder al pago de la multa.
[…]»
39.
El artículo 31 de esta Ley, titulado «Sanciones», prevé:
«1.   Por lo que respecta a las sanciones administrativas pecuniarias derivadas de las infracciones de la presente Ley, se ajustarán a lo dispuesto en el capítulo I, secciones I y II de la [Ley n.o 689/81], en la medida en que dichas disposiciones sean aplicables.»
b) Reglamento relativo a los Procedimientos de Instrucción que son Competencia de la ADCM
40.
El decreto del Presidente della Repubblica 30 aprile 1998 n. 217 (Decreto del presidente de la República n.o 217, de 30 de abril de 1998), por el que se aprueba el regolamento in materia di procedure istruttorie di competenza dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Reglamento sobre procedimientos de instrucción que son competencia de la ADCM), fue adoptado en aplicación del artículo 10, apartado 5, de la Ley n.o 287/90, según el cual «se establecerán procedimientos de instrucción que garanticen a los interesados el pleno conocimiento de las actuaciones, el respeto del principio de contradicción y el levantamiento de actas».
41.
Los artículos 7, 13 y 14 de este Reglamento definen las garantías procesales establecidas en cuanto a la fase de instrucción, a saber, para las partes a las que se haya comunicado la apertura de la instrucción, así como para las demás partes interesadas con arreglo al artículo 7, apartado 2, de dicho Reglamento, la facultad de participar en la instrucción y de presentar observaciones, el acceso a los documentos y a la información de que dispone la ADCM y la facultad de solicitar la celebración de audiencias antes de la comunicación de los resultados de la instrucción.
III. Antecedentes de hecho de los litigios, procedimientos principales y cuestiones prejudiciales
A.
Asunto C‑510/23 (Trenitalia)
42.
Trenitalia SpA, una sociedad pública íntegramente controlada, a través de otra sociedad, por el Ministero dell’economia e delle finanze (Ministerio de Economía y Finanzas, Italia), es la principal sociedad de gestión del transporte ferroviario de pasajeros que opera en Italia. Presta tanto servicios regionales como servicios de media y larga distancia; en esta última categoría se incluyen los trenes denominados «de mercado», como el servicio de transporte de alta velocidad.
43.
Entre 2011 y 2016, la ADCM recibió denuncias y quejas de los consumidores, de la Autorità di regolazione dei trasporti (Autoridad Reguladora del Transporte, Italia), así como de la asociación Federconsumatori, que se referían a las condiciones de venta en línea de los billetes de tren. El 21 de octubre de 2016, la ADCM añadió al expediente los resultados de las simulaciones de compras efectuadas por sus agentes entre el 26 de agosto y el 30 de septiembre de 2016.
44.
El 15 de noviembre de 2016, la ADCM notificó a Trenitalia la decisión de iniciar un procedimiento dirigido a constatar una infracción en materia de consumo y llevó a cabo una inspección en el domicilio social de esta sociedad, que se saldó con la obtención de documentación. Los abogados de Trenitalia pudieron consultar el expediente de la instrucción y realizar alegaciones en su defensa. Asimismo, la empresa que suministraba el sistema informático utilizado por Trenitalia también fue objeto de una inspección.
45.
Mediante resolución de 3 de agosto de 2017, dictada el 19 de julio de 2017, la ADCM constató la existencia de una práctica comercial desleal de Trenitalia en el marco de la venta en línea de billetes de tren. En efecto, en lo referente a las soluciones de viaje propuestas a través de su sistema telemático de información, búsqueda y compra de billetes, esta sociedad señaló principalmente los resultados que suponían el uso de los trenes «de mercado», omitiendo los resultados que implicaban, para los mismos horarios, la utilización de trenes regionales mucho menos costosos. Por consiguiente, esta autoridad requirió a Trenitalia que cesara en la práctica de la que se le acusaba, le concedió un plazo para determinar las medidas necesarias a tal efecto y, habida cuenta de la gravedad y de la duración de la infracción, le impuso una multa de 5 millones de euros.
46.
Ante el órgano jurisdiccional remitente, Trenitalia impugnó la resolución de la ADCM alegando, en concreto, el incumplimiento del plazo perentorio de noventa días dispuesto en el artículo 14 de la Ley n.o 689/81 para la incoación de un procedimiento de constatación de una infracción en materia de consumo. En efecto, la fase anterior al pliego de cargos duró más de cuatro años.
47.
A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente observa que las sanciones impuestas por la ADCM, tanto respecto de las infracciones en materia de competencia como respecto de las infracciones en materia de protección de los consumidores, están comprendidas en el ámbito «parapenal». (
6
) Por consiguiente, para garantizar la igualdad de armas y evitar que el tiempo transcurrido perjudique al acusado, se deben respetar los principios establecidos en el artículo 6 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH») y en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que exigen la comunicación inmediata de las imputaciones.
48.
Según la jurisprudencia del Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia), que ha evolucionado recientemente en este sentido, la ADCM está obligada, so pena de verse privada de su facultad sancionadora, a incoar el procedimiento de instrucción mediante la notificación del pliego de cargos dentro de dicho plazo de noventa días una vez finalizada la recogida de los elementos fácticos necesarios para el pliego de cargos.
49.
Para determinar el inicio de dicho plazo, el juez de lo contencioso-administrativo debe efectuar una apreciación retrospectiva, colocándose en la posición en la que estaba la ADCM, y comprobar a partir de qué fecha los elementos disponibles en un momento dado eran suficientes para formular el pliego de cargos. Todo incumplimiento de este plazo dará lugar a la anulación de la resolución de la ADCM en su totalidad. Asimismo, con arreglo al principio ne bis in idem, ya no resulta posible iniciar un nuevo procedimiento de instrucción relativo a la misma práctica, incluso cuando la empresa afectada nunca haya puesto fin a esta.
50.
Según el órgano jurisdiccional remitente, estas circunstancias, por una parte, menoscaban la autonomía de la ADCM al obligarla a iniciar una instrucción sobre la base de un criterio puramente cronológico. Por lo demás, una anticipación excesiva de la incoación del procedimiento incrementa el riesgo de que esta autoridad no pueda obtener los elementos necesarios para demostrar la comisión de la infracción imputada. Resulta importante tener en cuenta la gran complejidad de la actividad de la ADCM, en particular en el caso de las investigaciones sobre las actividades de los principales actores económicos, ya que esta debe recopilar información sobre un gran número de hechos en un período continuado para efectuar una calificación jurídica abstracta.
51.
En este contexto, el órgano jurisdiccional remitente establece un paralelismo con las sanciones impuestas en materia de competencia, ya que la autoridad competente debe concluir el procedimiento de infracción en un plazo razonable. Tal exigencia se aplica también, por analogía, en materia de protección de los consumidores.
52.
Por otra parte, habida cuenta de que la empresa afectada no tiene la obligación de demostrar un perjuicio debido a la apertura extemporánea del procedimiento de instrucción, de ello se deriva una presunción iuris et de iure de vulneración del derecho de defensa de esa empresa cuando el procedimiento se inicie tras la expiración del plazo de noventa días.
53.
En todo caso, la aplicación de un plazo cuyo inicio varía en función del caso concreto no puede proteger adecuadamente la confianza legítima de las empresas sancionadas. Con el fin de evitar la notificación de pliegos de cargos en un plazo excesivamente largo, el Derecho italiano establece un plazo de prescripción de cinco años, que empieza a correr desde el cese del comportamiento ilícito.
54.
En estas condiciones, el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lacio) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse el artículo 11 de la Directiva [2005/29], a la luz de los principios de protección de los consumidores y de efectividad de la actuación administrativa, en el sentido de que se opone a una normativa nacional, como la resultante de la aplicación del artículo 14 de la Ley [n.o 689/81], tal y como se interpreta efectivamente, que obliga a la [ADCM] a iniciar actuaciones de instrucción para verificar una práctica comercial incorrecta (desleal) en un plazo de caducidad de noventa días a partir del momento en que la Autoridad tenga conocimiento de los elementos esenciales de la infracción, pudiendo estos consistir también únicamente en la primera denuncia de la infracción?»
B.
Asunto C‑511/23 (Caronte & Tourist)
55.
Caronte & Tourist SpA (en lo sucesivo, «C&T») es una sociedad que presta un servicio de transporte de vehículos en ferri en el estrecho de Mesina, en el que tiene una posición cuasi monopolística.
56.
El 24 de marzo de 2018, la ADCM recibió la denuncia de un consumidor que se quejaba de los precios excesivamente elevados del servicio de transporte de vehículos en ferri prestado por C&T y solicitaba la apertura de una investigación. A continuación, el 23 de abril de 2019, la ADCM remitió una solicitud de información a la autoridad portuaria de Mesina, seguida, el 19 de noviembre de 2019, de un recordatorio al que dicha autoridad respondió el 26 de noviembre de 2019.
57.
El 4 de agosto de 2020, la ADCM notificó a C&T la decisión de incoar un procedimiento dirigido a la constatación de una infracción en materia de competencia.
58.
Mediante resolución de 11 de abril de 2022, dictada el 29 de marzo de 2022, la ADCM constató, sobre la base del artículo 3 de la Ley n.o 287/90, la existencia de un abuso de posición dominante por parte de C&T en virtud de la imposición de precios excesivos por el servicio de transporte de vehículos en ferri en el estrecho de Mesina. En consecuencia, esta autoridad requirió a C&T para que dejara de cobrar precios excesivos en el futuro, al menos a partir del fin de la urgencia pandémica y, habida cuenta de la gravedad de la infracción, le impuso una multa de 3719370 euros.
59.
Ante el órgano jurisdiccional remitente, C&T, apoyada por Assarmatori y Confederazione Italiana Armatori (en lo sucesivo «Confitarma»), que son asociaciones profesionales del sector marítimo, impugnó la resolución de la ADCM invocando, en particular, el incumplimiento del plazo perentorio de noventa días previsto en el artículo 14 de la Ley n.o 689/81 para incoar un procedimiento de constatación de una infracción del Derecho de la competencia. En efecto, la fase anterior al pliego de cargos duró un total de 855 días.
60.
A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente indica que, aun cuando el asunto principal se refiere a un abuso de posición dominante limitado al mercado nacional, existe un interés real de la Unión en que las disposiciones en materia de represión de las infracciones en materia de competencia se apliquen de manera uniforme. Pues bien, dado que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la Comisión tiene la obligación de concluir sus procedimientos en un plazo razonable, (
7
) existe una divergencia, a nivel nacional y europeo, en cuanto a las normas que rigen la apertura de los procedimientos en materia de competencia.
61.
Además, el órgano jurisdiccional remitente observa que las sanciones impuestas por la ADCM en materia de competencia están comprendidas en el ámbito «parapenal». Por consiguiente, para garantizar la igualdad de armas y evitar que el tiempo transcurrido perjudique al acusado, se deben respetar los principios establecidos en el artículo 6 del CEDH y en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que exigen la comunicación inmediata de las imputaciones.
62.
El órgano jurisdiccional remitente explica que, en virtud de una jurisprudencia más antigua del Consiglio di Stato (Consejo de Estado), el artículo 14 de la Ley n.o 689/81 no se aplicaba a los procedimientos tramitados por la ADCM en materia de competencia, de manera que la apertura de la instrucción mediante el pliego de cargos no estaba sujeta a un plazo concreto. Sin embargo, a raíz de una modificación de esta jurisprudencia, la ADCM actualmente está obligada, so pena de verse privada de su facultad sancionadora, a incoar el procedimiento de instrucción mediante la notificación de dicho pliego en el plazo controvertido una vez finalizada la recogida de los elementos fácticos necesarios para el pliego de cargos.
63.
El órgano jurisdiccional remitente expone las consecuencias que conlleva este cambio de orientación de la jurisprudencia, descritas anteriormente, a saber, la necesidad de que el juez de lo contencioso-administrativo efectúe una apreciación retrospectiva para determinar el inicio exacto del plazo de noventa días, la anulación de la resolución de la ADCM en caso de incumplimiento del plazo controvertido, así como la aplicación del principio ne bis in idem, lo que impide la apertura de un nuevo procedimiento de instrucción relativo a la misma práctica.
64.
Las demás declaraciones realizadas por el órgano jurisdiccional remitente, expresando sus dudas sobre la conformidad de la normativa nacional con el Derecho de la competencia de la Unión, corresponden esencialmente a las que se han expuesto más arriba respecto del asunto C‑510/23, en lo tocante al Derecho de la protección de los consumidores.
65.
En estas condiciones, el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lacio) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse el artículo 102 TFUE, a la luz de los principios de protección de la competencia y de eficacia de la actuación administrativa, en el sentido de que se opone a una normativa nacional, como la resultante de la aplicación del artículo 14 de la [Ley n.o 689/81], tal y como se interpreta efectivamente, que obliga a la [ADCM] a iniciar actuaciones de instrucción para constatar la existencia de un abuso de posición dominante en el plazo de caducidad de noventa días a partir del momento en que la Autoridad tenga conocimiento de los elementos esenciales de la infracción, pudiendo estos consistir también únicamente en la primera denuncia de la infracción?»
IV. Procedimientos ante el Tribunal de Justicia
66.
Las resoluciones de remisión en los asuntos C‑510/23 y C‑511/23, fechadas respectivamente el 2 de agosto de 2023 y el 1 de agosto de 2023, se recibieron en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 8 de agosto de 2023.
67.
En el asunto C‑510/23, las partes del litigio principal, el Gobierno italiano y la Comisión Europea presentaron observaciones escritas en el plazo establecido en el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
68.
En el asunto C‑511/23, han presentado observaciones escritas las partes del litigio principal, Assarmatori, Confitarma, UNC Sicilia, los Gobiernos italiano, griego, húngaro y eslovaco, así como la Comisión, con arreglo a la disposición antes citada.
69.
El 14 de mayo de 2024, el Tribunal de Justicia decidió no celebrar una vista oral, con arreglo al artículo 76, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento.
V. Análisis jurídico
A.
Observaciones preliminares
70.
De entrada, es importante precisar que los presentes asuntos no se refieren a la interpretación de disposiciones del Derecho sustantivo, sino más bien a normas y principios del Derecho de la Unión que fijan límites a la autonomía procesal de los Estados miembros. Como sucede a menudo en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el principio de efectividad desempeñará un papel crucial en el análisis de las cuestiones planteadas. Habida cuenta de que la normativa nacional controvertida es la misma en los dos asuntos, será preciso examinarla desde el punto de vista respectivo de las normas de la Unión en materia de protección de los consumidores y de competencia. Como veremos, ciertas consideraciones se aplican igualmente a los dos ámbitos del Derecho debido a los múltiples vínculos que los unen. A fin de cuentas, no debe olvidarse que el bienestar de los consumidores es precisamente el fin último de las acciones públicas dirigidas a proteger la competencia. (
8
) Por este motivo, la futura sentencia que dicte el Tribunal de Justicia tendrá una relevancia transversal.
71.
En aras de la claridad, conviene describir brevemente la forma en que se desarrollan los procedimientos tramitados por la ADCM dirigidos a constatar la existencia de prácticas comerciales desleales y anticompetitivas. Según se desprende de los autos de los asuntos, estos procedimientos se desarrollan esencialmente en dos fases: 1) una fase previa a la instrucción, durante la cual la ADCM recoge los elementos de investigación necesarios para la imputación de cargos contra el interesado; 2) una fase de instrucción (o fase decisoria) que se desarrolla a partir de la notificación del pliego de cargos al interesado y durante la cual se aplican todas las garantías propias del procedimiento administrativo. Esta fase concluye, en su caso, mediante la adopción de una resolución por la que se constata la existencia de una práctica comercial desleal o anticompetitiva y se imponen sanciones.
72.
El órgano jurisdiccional remitente considera que la normativa nacional controvertida, que regula los procedimientos antes descritos, obstaculiza la aplicación efectiva del Derecho de la Unión. En apoyo de su afirmación, el iudex a quo señala ciertos aspectos de esta normativa que, a su juicio, resultan problemáticos. Uno de estos aspectos es el plazo establecido para la fase previa a la instrucción. De las resoluciones de remisión se desprende que la normativa examinada dispone, para los procedimientos sancionadores que den lugar a una condena al pago de una cantidad monetaria, un plazo de caducidad de noventa días para la notificación del pliego de cargos. De conformidad con la jurisprudencia del Consiglio di Stato (Consejo de Estado), en su calidad de órgano jurisdiccional supremo de lo contencioso-administrativo, este plazo empieza a correr a partir del momento en que la ADCM tenga conocimiento de los elementos esenciales de la infracción, pudiendo estos consistir también únicamente en la primera denuncia de la infracción. Esta disposición se aplica tanto a los procedimientos sancionadores en materia de prácticas comerciales desleales como a aquellos en materia de competencia.
73.
Asimismo, de ambos autos se desprende que la caducidad opera ipso jure, independientemente de la constatación concreta del perjuicio que se haya causado al derecho de defensa de la empresa. Debido al carácter unitario de la medida, la caducidad se aplica a la resolución en su conjunto, tanto en lo referente a la constatación y las medidas de prohibición como en cuanto a la imposición de la sanción. Por último, la caducidad tiene efectos en las infracciones permanentes, incluso antes de que hayan finalizado, y se conjuga con el principio ne bis in idem, impidiendo una nueva constatación, incluso si la infracción persiste tras la resolución sancionadora. Cuando se examine la conformidad con el Derecho de la Unión de esta normativa, será preciso tener en cuenta la articulación de todos estos aspectos en su conjunto.
74.
En virtud del principio de efectividad, los Estados miembros no pueden hacer prácticamente imposible o excesivamente difícil la ejecución del Derecho de la Unión y, específicamente, en el ámbito del Derecho de la competencia, deben velar por que las normas que establecen o aplican no menoscaben la aplicación efectiva de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE. (
9
) En particular, las autoridades nacionales de competencia, designadas con arreglo al artículo 35, apartado 1, del Reglamento n.o 1/2003, deben garantizar la aplicación efectiva de estos artículos en pro del interés general. (
10
) En este contexto, debe observarse que el Derecho derivado contiene disposiciones que establecen la exigencia de garantizar la aplicación efectiva del Derecho de la Unión en relación con obligaciones específicas. Lo mismo sucede en el ámbito conexo de la protección de los consumidores. Habida cuenta de la aplicación prioritaria del Derecho derivado, será necesario identificar, a los efectos del análisis, las disposiciones pertinentes del Derecho derivado. Sobre la base de estas disposiciones se deberá establecer si la normativa nacional controvertida cumple el requisito de eficacia.
B.
Sobre la admisibilidad
75.
No obstante, antes de nada, es preciso examinar si la petición de decisión prejudicial en el asunto C‑511/23 es admisible. C&T, Assarmatori y Confitarma consideran que es inadmisible, dado que la infracción imputada a C&T solo se refería a una violación de la prohibición del abuso de posición dominante establecida en el artículo 3 de la Ley n.o 287/90 y no del artículo 102 TFUE, ya que, con arreglo al Reglamento n.o 1/2003, la ADCM había decidido de este modo aplicar exclusivamente el Derecho nacional de la competencia. Además, el artículo 14 de la Ley n.o 689/81 que establece el plazo controvertido es una disposición únicamente comprendida en la autonomía procesal de los Estados miembros, sin relación alguna con el Derecho sustantivo de la competencia.
76.
Sin embargo, estas alegaciones no me parecen convincentes, por las razones que expondré a continuación.
77.
En primer término, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, en una situación en la que un operador económico haya sido sancionado únicamente en virtud del Derecho nacional de la competencia, el Tribunal de Justicia puede ser competente, no obstante, para pronunciarse sobre una petición de decisión prejudicial relativa a la interpretación de tal artículo 102 TFUE cuando la citada disposición haya sido declarada aplicable por el Derecho nacional mediante una remisión al contenido de dicho artículo 102 TFUE. Cuando el Derecho nacional debe aplicarse de conformidad al artículo 102 TFUE, existe efectivamente un interés manifiesto de la Unión en que esta disposición reciba una interpretación uniforme. (
11
)
78.
En el presente caso, está acreditado que el artículo 1, apartado 4, de la Ley n.o 287/90 dispone que la interpretación de las disposiciones del título I de esta Ley se efectuará sobre la base de los principios del Derecho de la Unión aplicables en materia de competencia. Por lo demás, el artículo 3, apartado 1, letra a), de dicha Ley, que está incluido en el mismo título, tiene una redacción prácticamente idéntica a la del artículo 102 TFUE, párrafo segundo, letra a). Por añadidura, el órgano jurisdiccional remitente destaca expresamente que «el artículo 3 de la Ley [n.o 287/90] constituye la transposición al ordenamiento nacional del artículo 102 TFUE, por lo que estas dos disposiciones tienen un alcance normativo esencialmente equivalente». En estas condiciones, me parece que cabe concluir que las disposiciones del título I de la Ley n.o 287/90 se ajustan, en cuanto a las soluciones que aportan a situaciones puramente internas, a las adoptadas en el Derecho de la Unión, en particular en virtud del artículo 102 TFUE.
79.
En segundo término, por lo que se refiere precisamente a las disposiciones del título I de la Ley n.o 287/90, debe recordarse que el Tribunal de Justicia ya ha adoptado un razonamiento similar en la sentencia ETI y otros (
12
) y, de esta manera, se ha declarado competente para conocer de una petición de decisión prejudicial relativa al artículo 81 CE (actualmente artículo 101 TFUE), pese a que, en el asunto principal, la ADCM había aplicado exclusivamente las disposiciones nacionales que prohíben las prácticas colusorias. Contrariamente a lo que sostiene C&T en sus observaciones, no veo por qué la entrada en vigor del Reglamento n.o 1/2003 podría haber cambiado en modo alguno esta apreciación, que se basa en la existencia de una remisión directa e incondicional al Derecho de la Unión.
80.
En tercer término, considero que el hecho de que el presente asunto no se refiera a la interpretación de disposiciones sustantivas del Derecho nacional de la competencia, que figuran en el título I de la Ley n.o 287/90, sino a la de la disposición procesal del artículo 14 de la Ley n.o 689/81, carece de relevancia alguna en cuanto a la admisibilidad de la petición. En efecto, por una parte, como indica el órgano jurisdiccional remitente, el artículo 14 de la Ley n.o 689/81 es declarado aplicable a las multas administrativas derivadas de la infracción de la Ley n.o 287/90 por el artículo 31, apartado 1, de esta última. (
13
) Por otra parte, el mero hecho de que una disposición del Derecho nacional esté amparada por la autonomía procesal de los Estados miembros no la sustrae a las exigencias del Derecho de la Unión: en la medida en que tal disposición enmarque la aplicación de las disposiciones del Derecho nacional que deben ajustarse a las disposiciones equivalentes del Derecho de la Unión, debe ser conforme, al menos, a los principios de efectividad y de equivalencia.
81.
En vista de lo expuesto, considero que procede declarar la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial en el asunto C‑511/23.
C.
Sobre el fondo
1. Objetivos perseguidos por las disposiciones aplicables en materia de competencia y de protección de los consumidores
82.
Las obligaciones pertinentes de los Estados miembros a los efectos del presente análisis se derivan de una multitud de disposiciones que se expondrán a continuación, en un primer momento, antes de examinar, en un segundo momento, si la normativa nacional controvertida constituye una aplicación correcta de dichas obligaciones. En el marco de esta segunda fase será necesario evaluar si la normativa nacional en cuestión contribuye efectivamente a la consecución de los objetivos fijados por el Derecho de la Unión.
a) Garantías fundamentales establecidas por la Directiva 2019/1 y cuestión de la aplicabilidad de esta al asunto C‑511/23
83.
Por lo que respecta al ámbito del Derecho de la competencia, se hará referencia a las obligaciones impuestas por la Directiva 2019/1 que, de conformidad con su artículo 1, apartado 1, leído en relación con sus considerandos 1, 6 y 8, establece ciertas garantías fundamentales a efectos de la aplicación de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE por las autoridades nacionales de competencia, dirigidas a permitir que esas autoridades actúen de manera plenamente eficaz en la aplicación efectiva de dichas disposiciones, especialmente con el fin de garantizar mercados competitivos abiertos y justos, de proteger a los consumidores y a las empresas de las prácticas contrarias a la competencia, así como de evitar que tales prácticas escapen a las sanciones. (
14
)
84.
La Directiva 2019/1 impone una serie de obligaciones importantes, como las de velar por que los procedimientos de aplicación de las autoridades de competencia se lleven a cabo dentro de plazos razonables, garantizar que los cargos se notifiquen a las empresas antes de la adopción, en virtud del artículo 10 de la Directiva 2019/1, de una resolución declarando la existencia de una infracción y ordenando su cese, así como garantizar la independencia de las autoridades nacionales administrativas de competencia, reconociéndoles la facultad de establecer sus prioridades a fin de efectuar las tareas para la aplicación de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE. Estas obligaciones me parecen particularmente pertinentes en el presente asunto a los efectos del examen de la conformidad de las normas nacionales con el Derecho de la Unión en materia de competencia.
85.
La realización de tal examen presupone lógicamente que la Directiva 2019/1 sea aplicable al asunto C‑511/23. Pues bien, el órgano jurisdiccional remitente estima que no es así, dado que esta Directiva no se transpuso al Derecho italiano hasta el año 2021, es decir, tras la apertura de la instrucción; añade que, además, la referida Directiva se limitó a codificar un «principio general del ordenamiento jurídico».
86.
Por mi parte, soy reticente a negar toda relevancia a la Directiva 2019/1 en estas circunstancias, dado que, según jurisprudencia reiterada, durante el período de adaptación del Derecho interno a una directiva, los Estados miembros destinatarios deben abstenerse de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por dicha directiva. (
15
) De tal obligación de abstención resulta, en particular, que los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros deben abstenerse en la medida de lo posible de interpretar su Derecho interno de un modo que pueda comprometer gravemente, tras la expiración del plazo de adaptación del Derecho interno a una directiva, la realización del objetivo perseguido por esta. (
16
)
87.
Según se desprende del artículo 36 de la Directiva 2019/1, esta entró en vigor el 3 de febrero de 2019 y los Estados miembros estaban obligados, con arreglo a su artículo 34, apartado 1, a dar cumplimiento a esta última a más tardar el 4 de febrero de 2021. En el presente asunto, de los autos se desprende, por un lado, que la decisión de la ADCM de incoar un procedimiento de instrucción se adoptó el 4 de agosto de 2020, es decir, durante el período de transposición de la Directiva 2019/1. Por otro lado, parece acreditado que la línea jurisprudencial del Consiglio di Stato (Consejo de Estado) en favor de la aplicación de la normativa controvertida a los procedimientos desarrollados en virtud de la Ley n.o 287/90 ya existía antes de la fecha de apertura del procedimiento de instrucción.
88.
En estas condiciones, considero que, con el fin de apreciar si la decisión de la ADCM de incoar un procedimiento de instrucción era extemporánea en relación con el plazo de caducidad dispuesto en el artículo 14 de la Ley n.o 287/90, el órgano jurisdiccional remitente también deberá tener en cuenta las disposiciones de la Directiva 2019/1. En consecuencia, será preciso indicarle si, y en qué medida, la aplicación de esta normativa nacional puede comprometer seriamente la consecución de los objetivos perseguidos por dicha Directiva.
b) Exigencias impuestas por la Directiva 2005/29
89.
Con arreglo a su artículo 1, la Directiva 2005/29 tiene por objeto contribuir al buen funcionamiento del mercado interior y alcanzar un elevado nivel de protección de los consumidores mediante la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros sobre las prácticas comerciales desleales que perjudican a los intereses económicos de los consumidores.
90.
Si bien la Directiva 2005/29 protege directamente los intereses económicos de los consumidores frente a las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores, no es menos cierto que también protege indirectamente a las empresas que operan lícitamente de aquellos de sus competidores que no cumplen lo dispuesto en esta Directiva, garantizando así una competencia leal en el ámbito coordinado por la Directiva, según se desprende del considerando 8 de la referida Directiva. Esto evidencia el estrecho vínculo entre el Derecho de la protección de los consumidores y el Derecho de la competencia que he mencionado anteriormente.
91.
En virtud del artículo 11, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2005/29, los Estados miembros velarán por que existan medios adecuados y eficaces para luchar contra las prácticas comerciales desleales, con miras al cumplimiento de las disposiciones de esta Directiva en interés de los consumidores. El apartado 2 de este artículo precisa que los Estados miembros conferirán a los órganos administrativos unas competencias que les faculten para tomar medidas si estiman que dichas medidas son necesarias habida cuenta de todos los intereses en juego y, en particular, del interés general, dirigidas a ordenar el cese de prácticas comerciales desleales.
92.
Por añadidura, resulta del artículo 13 de la Directiva 2005/29 que los Estados miembros establecerán sanciones para los casos de incumplimiento de las disposiciones nacionales adoptadas en aplicación de esta Directiva y tomarán todas las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las mismas, siendo así que las sanciones deberán ser eficaces, proporcionadas y disuasorias. Según el Tribunal de Justicia, la Directiva 2005/29 deja a los Estados miembros un margen de apreciación respecto de la elección de las medidas nacionales destinadas a combatir, conforme a los artículos 11 y 13 de la misma Directiva, las prácticas comerciales desleales, a condición de que dichas medidas sean adecuadas y eficaces y de que las sanciones así establecidas sean efectivas, proporcionadas y disuasorias. (
17
)
93.
Aunque el órgano jurisdiccional remitente no haya incluido expresamente el artículo 13 de la Directiva 2005/29 en su solicitud de interpretación, considero necesario tener también en cuenta esta disposición en el marco del análisis, puesto que los presentes asuntos versan, en particular, sobre la competencia de la ADCM para sancionar infracciones. En efecto, los recursos interpuestos por Trenitalia y C&T tienen por objeto las multas que se les han impuesto. A este respecto, se ha de señalar que las sanciones, incluidas las multas, forman parte de los instrumentos utilizados con frecuencia en la lucha contra las infracciones del Derecho de la Unión, con independencia del ámbito de que se trate. (
18
) Por lo tanto, con el fin de dar al órgano jurisdiccional remitente una respuesta útil que le permita dirimir el litigio del que conoce, el Tribunal de Justicia deberá prestar atención a la pertinencia de esta disposición. (
19
)
2. Aspectos relativos a la normativa nacional que pueden comprometer la efectividad del Derecho de la Unión
94.
Tras haber esbozado las obligaciones que impone el Derecho de la Unión, procede examinar a continuación si y, en su caso, en qué medida la normativa nacional es susceptible de obstaculizar los objetivos perseguidos por el legislador de la Unión. A tal fin, debe efectuarse un análisis sistemático, descomponiendo esta normativa en sus diferentes elementos para evaluarlos de forma separada y en su conjunto.
95.
Este examen se centrará en una serie de aspectos relativos a esta normativa que me parecen problemáticos desde un punto de vista jurídico, a saber, la brevedad del plazo establecido para concluir la fase previa a la instrucción, la incertidumbre en cuanto al inicio de dicho plazo, las consecuencias jurídicas derivadas de la falta de apertura de un procedimiento formal en ese plazo y la aplicación del principio ne bis in idem. El examen mostrará que cada aspecto por sí solo puede comprometer la eficacia del Derecho de la Unión. Considerados en su conjunto, dan lugar a un menoscabo grave de las funciones de la ADCM como autoridad nacional responsable de constatar y sancionar las infracciones en los ámbitos del Derecho del consumo y de la competencia.
96.
Dicho esto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en el marco del procedimiento previsto en el artículo 267 TFUE, basado en una clara separación de las funciones entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia, este no es competente para interpretar el Derecho nacional y que corresponde en exclusiva al juez nacional comprobar y apreciar los hechos del litigio principal. (
20
) En cambio, el Tribunal de Justicia es competente para proporcionar al tribunal nacional todos los elementos de interpretación del Derecho de la Unión que le permitan apreciar la compatibilidad de las normas de Derecho interno con la normativa de la Unión. (
21
)
a) Brevedad del plazo para concluir la fase previa a la instrucción
97.
Considero que el aspecto más llamativo de la normativa nacional controvertida es el plazo de noventa días que esta impone a la ADCM para concluir la fase previa a la instrucción. Este plazo es problemático no solo debido a su brevedad, sino también a causa de su rigidez, dado que se aplica en todos los casos, con independencia de la complejidad del asunto o de la carga de trabajo de la ADCM.
98.
A este respecto, procede observar de entrada que ninguno de los actos de Derecho derivado mencionados en los puntos anteriores establece tal plazo. Asimismo, debe recordarse que, en el sistema descentralizado de aplicación de las normas del Derecho de la competencia de la Unión, en el que las autoridades nacionales de competencia aplican directamente estas normas, la determinación de las normas de prescripción en materia de imposición de sanciones por esas autoridades incumbe a los Estados miembros, siempre que se respeten los principios de equivalencia y de efectividad. De ello se desprende que no cabe deducir ninguna exigencia jurídica para los Estados miembros de los artículos 25 y 26 del Reglamento n.o 1/2003, que fijan plazos de prescripción que delimitan la facultad de la Comisión de imponer y ejecutar sanciones impuestas en forma de multas sancionadoras o de multas coercitivas. En efecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que estos plazos no vinculan, en principio, a las autoridades nacionales de competencia, ya que estas están sujetas a las normas nacionales de prescripción. (
22
)
99.
Además, el Tribunal de Justicia ha declarado que, a falta de una normativa imperativa del Derecho de la Unión, corresponde a los Estados miembros establecer y aplicar, respetando el Derecho de la Unión y, en particular, los principios de equivalencia y de efectividad, las normas procesales en materia de imposición de sanciones por las autoridades nacionales competentes. (
23
) Se desprende asimismo de la jurisprudencia que el establecimiento y la aplicación de tales normas deben hacerse respetando el Derecho de la Unión, que exige la fijación de plazos razonables que protejan a la vez al interesado y a la administración de que se trate. (
24
)
100.
Por lo que respecta, concretamente, al establecimiento de los plazos procesales que regulan la acción de las autoridades nacionales de competencia, se ha de recordar que, en la medida en que un Estado miembro aplique el Derecho de la Unión en materia de competencia, las exigencias derivadas del principio de buena administración, como principio general del Derecho de la Unión, en particular el derecho de toda persona a que sus asuntos sean tratados imparcialmente y dentro de un plazo razonable, serán aplicables en el marco de un procedimiento tramitado por la autoridad nacional competente. (
25
) Tal exigencia resulta también de la disposición contenida en el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2019/1, que establece algunas de las garantías fundamentales mencionadas anteriormente. (
26
)
101.
De este modo, el Tribunal de Justicia ha declarado que las normas nacionales que fijan los plazos de prescripción deben concebirse de modo que se establezca un equilibrio entre, por una parte, los objetivos de garantizar la seguridad jurídica y de tramitar los asuntos dentro de un plazo razonable, como principios generales del Derecho de la Unión, y, por otra parte, la aplicación efectiva y eficaz de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE, con el fin de respetar el interés público consistente en evitar que el funcionamiento del mercado interior se vea falseado por acuerdos o prácticas perjudiciales para la competencia. (
27
) Según el Tribunal de Justicia, para determinar si un régimen nacional de prescripción establece ese equilibrio, ha de tomarse en consideración la totalidad de los elementos de ese régimen, entre los que figuran, en particular, la fecha a partir de la cual se inicia el plazo de prescripción, la duración de dicho plazo y la regulación de la suspensión o interrupción de este. (
28
) Creo que es adecuado aplicar estos principios jurisprudenciales mutatis mutandis al presente asunto.
102.
En cuanto a la brevedad del plazo establecido por la normativa nacional examinada, como ha destacado el Tribunal de Justicia, debe apreciarse tomando en consideración las circunstancias particulares de los asuntos comprendidos en el ámbito del Derecho de la competencia y, más en concreto, la circunstancia de que tales asuntos requieren, en principio, que se realice un análisis fáctico y económico complejo. (
29
) En efecto, como ha explicado la Comisión en sus observaciones escritas, antes de adoptar una resolución de incoación que implique una intensa actividad de investigaciones contradictorias ante las empresas afectadas, así como un considerable despliegue de recursos, una autoridad de competencia debe efectuar unos análisis complejos, tanto de carácter fáctico como económico.
103.
Durante la fase que precede a la apertura formal del procedimiento, una autoridad de competencia también debe preparar, en muchos casos, una serie de actos de instrucción preliminares. En particular, las investigaciones en materia de competencia precisan a menudo que se realicen inspecciones en las oficinas de las empresas afectadas, que normalmente se efectúan antes de la incoación del procedimiento o en paralelo, con el fin de evitar que estas empresas puedan destruir u ocultar elementos de prueba que les sean desfavorables. Para ser eficaces, estas inspecciones deben prepararse concienzudamente, lo que implica la búsqueda de indicios suficientes para justificarlas y la identificación lo más precisa posible de los elementos de prueba a buscar. Estas inspecciones generalmente precisan de la intervención de las fuerzas del orden, se desarrollan a menudo de forma simultánea en diversas sedes de la empresa y exigen a veces una coordinación con las autoridades de competencia de otros Estados miembros o de la Comisión, o de ambos, lo que tiene consecuencias evidentes en los plazos de preparación necesarios.
104.
Según una reiterada jurisprudencia, el carácter razonable de la duración del procedimiento debe apreciarse en función de las circunstancias propias de cada asunto, como la complejidad de este y el comportamiento de las partes. (
30
) El plazo fijado por la normativa nacional controvertida no solo no tiene en cuenta la complejidad de los asuntos en materia de competencia, sino que parece basarse en una premisa que ignora completamente que las autoridades nacionales de competencia precisan a menudo la cooperación de las empresas afectadas, por ejemplo, en las solicitudes de información. Pues bien, el comportamiento poco cooperador de una empresa puede tener un efecto dilatorio en determinadas circunstancias, (
31
) o incluso dar lugar al rebasamiento de ese plazo sin que pueda considerarse responsable de ello a la autoridad nacional de competencia. Sin embargo, en virtud de esta normativa nacional, las consecuencias jurídicas serán las mismas, tanto si los retrasos son atribuibles a la empresa como si lo son a la ADCM.
105.
Además, debe tenerse en cuenta el hecho de que, antes de la apertura formal del procedimiento, por lo general las autoridades nacionales de competencia se coordinan entre sí y con la Comisión para garantizar un reparto óptimo de los asuntos entre las distintas autoridades nacionales en la red contemplada en el Reglamento n.o 1/2003 (Red Europea de Competencia). Esta coordinación es especialmente necesaria en el caso de denuncias o solicitudes de clemencia dirigidas a varias autoridades nacionales de competencia. Asimismo, en algunos casos, antes de incoar el procedimiento formal, una autoridad nacional de competencia puede considerar necesario esperar a la decisión de otra autoridad, en particular para evaluar la posible aplicación del principio ne bis in idem, de un órgano jurisdiccional nacional o de la Unión.
106.
Habida cuenta de la amplitud de estas actividades preliminares, considero, al igual que la Comisión, que, en numerosos supuestos, resulta extremadamente difícil o imposible para la ADCM llevar a cabo sus actividades en un plazo de tan solo noventa días. La posibilidad de adoptar las medidas necesarias en el plazo establecido por la normativa nacional también se ve dificultada por el hecho de que esta no permite la suspensión o la ampliación del plazo.
107.
La fijación de un plazo uniforme obliga a la ADCM a tramitar de forma indiferenciada todas las infracciones que se le comuniquen. Esto da como resultado que su trabajo resulte puramente mecánico en el sentido de que las distintas infracciones a examinar deben tramitarse siguiendo el orden cronológico en el que se han registrado y no en función de su complejidad o gravedad. Pues bien, el hecho de que el cumplimiento del plazo se convierta en un imperativo tiene como efecto impedir a la ADCM organizar libremente su actividad, como exige el artículo 4, apartado 5, de la Directiva 2019/1, es decir, permitirle establecer sus prioridades a fin de efectuar las tareas para la aplicación de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE. Por consiguiente, el hecho de que la autoridad no disponga de suficiente tiempo para tramitar las infracciones más complejas y probablemente menos evidentes, incluso si estas necesitan una investigación pormenorizada, puede menoscabar su independencia.
108.
La obligación de examinar las infracciones en un plazo injustificadamente breve podría llevar a la ADCM al límite de sus capacidades. A este respecto, debe recordarse que, con arreglo al artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2019/1, los Estados miembros se asegurarán, como mínimo, de que las autoridades nacionales de competencia tengan efectivos suficientes de personal cualificado y recursos financieros, técnicos y tecnológicos suficientes, necesarios para el desempeño efectivo de sus funciones y para el ejercicio efectivo de sus competencias, con vistas a la aplicación de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE. Por lo tanto, una utilización excesiva de los recursos de la ADCM sin proporcionarle el refuerzo necesario para garantizar su buen funcionamiento de manera continuada podría considerarse potencialmente como una violación de la disposición antes mencionada.
109.
Por último, el plazo de noventa días establecido por la normativa nacional controvertida podría incitar a la ADCM a investigar de forma prioritaria los casos más sencillos, descuidando los más complejos, respecto de los cuales se incumpliría muy probablemente el plazo debido a su insuficiencia, de manera que ciertas prácticas contrarias a la competencia, incluidas, con seguridad, prácticas muy perjudiciales para los intereses económicos de los competidores, nunca podrían constatarse ni, por consiguiente, ser objeto de sanción.
110.
Las consideraciones expuestas anteriormente me parecen en su mayoría extrapolables al ámbito conexo de la protección de los consumidores. Si bien la Directiva 2005/29 no establece ningún plazo para los procedimientos dirigidos a constatar potenciales prácticas comerciales desleales, no es menos cierto que los artículos 11 y 13 de esta Directiva deben interpretarse a la luz del objetivo que inspira esta, que consiste en garantizar un elevado nivel de protección de los consumidores mediante la aproximación de las disposiciones de los Estados miembros relativas a las prácticas comerciales desleales que perjudican a los intereses económicos de los consumidores. (
32
)
111.
Así pues, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro establecer las normas procesales dirigidas a garantizar la existencia de medios adecuados y eficaces de lucha contra las prácticas comerciales desleales y sancionarlas de manera efectiva, proporcionada y disuasoria, como disponen los artículos 11 y 13 de la Directiva 2005/29. Estas normas procesales, no obstante, no deben ser menos favorables que las que regulan situaciones similares sometidas al Derecho interno y no deben hacer prácticamente imposible o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el Derecho de la Unión.
112.
En cuanto al principio de efectividad, cuyo respeto constituye el objeto del análisis, resulta de reiterada jurisprudencia que cada caso en el que se plantee la cuestión de si una disposición procesal nacional hace imposible o excesivamente difícil la aplicación del Derecho de la Unión debe analizarse teniendo en cuenta el lugar que ocupa dicha disposición dentro del conjunto del procedimiento y el desarrollo y las peculiaridades de este ante las diversas instancias nacionales. (
33
) Desde esta perspectiva, procede tomar en consideración, en su caso, los principios sobre los que se basa el sistema jurisdiccional nacional, como la protección del derecho de defensa, el principio de seguridad jurídica y el buen desarrollo del procedimiento. (
34
)
113.
Si bien el Derecho de la Unión no se opone, en principio, a la fijación de plazos procesales en aras de la seguridad jurídica, (
35
) es preciso, no obstante, que dichos plazos no pongan en peligro la realización de los objetivos que la Directiva 2005/29 pretende proteger. (
36
) Por lo tanto, procede examinar si, en una situación como la considerada en el litigio principal, el plazo de noventa días previsto por la normativa nacional controvertida puede hacer excesivamente difícil o prácticamente imposible la existencia de medios adecuados y eficaces para luchar contra las prácticas comerciales desleales y sancionarlas de manera efectiva, proporcionada y disuasoria, como disponen los artículos 11 y 13 de la Directiva 2005/29, respectivamente.
114.
A este respecto, resulta importante destacar que la ADCM, en su condición de autoridad designada por la República Italiana para aplicar la Directiva 2005/29, debe poder disponer de un plazo razonable para respaldar los indicios aportados por las denuncias de los consumidores individuales o comprobar la información obtenida de oficio en los asuntos concretos de que se trate. Un plazo imperativo de noventa días para la duración de la fase previa a la instrucción puede ser razonable en los casos relativamente sencillos, pero parece demasiado breve en otros casos que presenten, por ejemplo, una mayor complejidad fáctica o jurídica. De ello se deduce que existe un riesgo no desdeñable de que la ADCM no disponga del tiempo ni de los medios necesarios para combatir y sancionar las prácticas comerciales desleales en el sentido de esta Directiva. La ADCM se encontraría de este modo en una situación tan crítica como la descrita en los puntos precedentes, relativa a la lucha contra las prácticas contrarias a la competencia.
115.
Además, un plazo de noventa días puede afectar a la cooperación que existe entre la ADCM y sus homólogas de los demás Estados miembros, y la Comisión, en virtud del Reglamento 2017/2394, que se aplica, a tenor de su artículo 2, apartado 1, «a las infracciones dentro de la Unión, a las infracciones generalizadas y a las infracciones generalizadas con dimensión en la Unión, aun cuando tales infracciones hayan cesado antes del inicio o de la conclusión de la ejecución». El capítulo IV de este Reglamento regula los mecanismos de investigación y ejecución coordinados para las infracciones generalizadas con dimensión en la Unión. En particular, los artículos 17 y 19 de dicho Reglamento regulan, respectivamente, la puesta en marcha de una acción coordinada y las medidas de investigación que pueden llevarse a cabo en el marco de dichas acciones. Con arreglo a estas disposiciones, la autoridad de un Estado miembro puede tener que actuar a raíz de una denuncia de la autoridad de otro Estado miembro o de la Comisión.
116.
El plazo establecido por la normativa nacional controvertida puede no ser razonable para permitir una cooperación eficaz entre las autoridades, por los mismos motivos que se han mencionado más arriba en el contexto del Derecho de la competencia. En particular, no puede excluirse que una carga de trabajo importante, combinada con un plazo demasiado breve, pueda obligar a la ADCM a sustraerse total o parcialmente a dicha cooperación. Por tanto, las consecuencias de la caducidad resultantes del incumplimiento del plazo de noventa días pueden repercutir en la aplicación de las normas de protección de los consumidores más allá del Estado miembro en el que se hayan cometido las infracciones y pueden alcanzar la dimensión de la Unión.
117.
Este plazo me parece demasiado breve, máxime cuando el ordenamiento jurídico italiano ya dispone un plazo de prescripción de cinco años, lo que tiene suficientemente en cuenta el interés de la seguridad jurídica. Una vez expirado este plazo de prescripción de cinco años, las empresas afectadas no deben esperar, en principio, una intervención de la ADCM en relación con una infracción determinada. Por esta razón, un plazo de noventa días parece inútil, siempre sujeto a la apreciación del órgano jurisdiccional remitente. Dado que este plazo de prescripción es razonablemente largo, no da lugar, en mi opinión, a ninguna duda en cuanto al respeto del principio de efectividad. A modo de comparación, debe observarse que los artículos 25 y 26 del Reglamento n.o 1/2003 establecen unos plazos de prescripción de tres a cinco años, lo que demuestra que el plazo contemplado en el ordenamiento jurídico italiano está próximo al límite superior aplicable a los procedimientos tramitados por la Comisión.
118.
Por último, procede examinar la alegación, formulada por C&T, según la cual el plazo controvertido se justifica por la protección de la confianza legítima de las empresas afectadas. Esta alegación se basa en la premisa de que la inercia de la ADCM en el ejercicio de sus facultades sancionadoras genera una confianza legítima en la empresa que es objeto de la investigación. Según C&T, la inobservancia de un plazo razonable para la incoación de un procedimiento en materia de competencia constituye un incumplimiento no solo de los principios del carácter adecuado y eficaz de la acción administrativa, sino también del interés del operador que ejerce su actividad en el mercado a una rápida notificación del pliego de cargos, para poder defenderse eficazmente en un momento poco alejado de aquel en que tuvo lugar el comportamiento imputado y, en su caso, para modificar él mismo dicho comportamiento.
119.
Esta alegación parece fundarse en una comprensión errónea del papel de la autoridad nacional encargada de constatar y sancionar las infracciones en los ámbitos del Derecho del consumo y de la competencia; en efecto, la falta de acción por parte de dicha autoridad no tiene como efecto la declaración de la conformidad de una práctica comercial con las normas del mercado interior. Dicho de otro modo, no es jurídicamente posible deducir la legalidad de la práctica comercial en cuestión de la falta de intervención de dicha autoridad, asimilable a un consentimiento tácito. Por consiguiente, no existe ninguna presunción de legalidad de una práctica comercial que una empresa pueda alegar en estas circunstancias. En caso contrario, el sistema de supervisión se vería reducido al absurdo, ya que una empresa podría basarse en la falta de acción de la autoridad, a pesar de que la práctica comercial en cuestión infringiera flagrantemente el Derecho de la Unión. La aplicación efectiva de las normas del Derecho del consumo y de la competencia se vería gravemente comprometida. Por estos motivos, considero que procede desestimar la alegación en cuestión.
b) Incertidumbre sobre el inicio del plazo
120.
Otro aspecto que suscita dudas sobre el cumplimiento del principio del plazo razonable como principio general del Derecho de la Unión que rige el procedimiento administrativo se refiere a la incertidumbre relativa al inicio del plazo controvertido. Como he indicado anteriormente, este aspecto constituye, según el Tribunal de Justicia, uno de los criterios a tener en cuenta a los efectos de la apreciación de la brevedad de un plazo procesal. (
37
) Según se desprende de las resoluciones de remisión, la normativa nacional controvertida exige a la ADCM que incoe el procedimiento de instrucción para la declaración de la existencia de un abuso de posición dominante o de una práctica comercial desleal en un plazo de noventa días «a partir del momento en que la Autoridad tenga conocimiento de los elementos esenciales de la infracción, pudiendo estos consistir también únicamente en la primera denuncia de la infracción».
121.
La manera en que se describe el inicio del plazo en las cuestiones prejudiciales revela que la producción del hecho desencadenante puede variar en función de las circunstancias del caso concreto. Esto depende de si una denuncia contiene toda la información que precisa la ADCM para identificar una infracción. Este supuesto probablemente debería ser el más sencillo a los efectos de la determinación precisa del inicio del plazo. Sin embargo, como explica el órgano jurisdiccional remitente, este supuesto no parece darse siempre en la práctica. En efecto, de los autos se desprende que las opiniones de las partes del litigio principal difieren sobre el inicio exacto del plazo en los asuntos correspondientes. Esto se debe principalmente a la falta de claridad de los requisitos legales que deben cumplirse. El propio órgano jurisdiccional remitente admite que el inicio del plazo no puede identificarse ex ante de manera inequívoca.
122.
En su descripción de las formas de comienzo del cómputo del plazo controvertido, el órgano jurisdiccional remitente utiliza varias formulaciones análogas. Así, este plazo comienza a correr a partir del momento en que la ADCM tiene «conocimiento de los elementos esenciales de la infracción». Con el fin de determinar el inicio de este plazo, el juez de lo contencioso-administrativo italiano debe determinar ex post a partir de qué momento los elementos de que disponía esta autoridad en un momento determinado eran «suficientes para formular el pliego de cargos», si tal notificación «podía formularse razonablemente», o bien a partir de qué momento se había «finaliza[do] la recopilación de los elementos de hecho necesarios para el pliego de cargos». Este momento puede coincidir, pero no ha de hacerlo necesariamente, con el de la primera denuncia de la infracción que se comunique a la ADCM.
123.
El margen que se deja de este modo a la interpretación hace que el inicio del plazo resulte aleatorio, como lo confirman las observaciones escritas presentadas en los presentes asuntos. A este respecto, debo recordar que, según reiterada jurisprudencia, cuando los Estados miembros adopten medidas mediante las cuales aplican el Derecho de la Unión, están obligados, en virtud del principio de seguridad jurídica, que tiene por objeto garantizar la previsibilidad de las situaciones y de las relaciones jurídicas comprendidas en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, a velar por que las reglas jurídicas sean claras y precisas. (
38
)
124.
Pues bien, considero que una normativa como la examinada en el presente litigio no satisface las exigencias de la seguridad jurídica, en particular si se tiene en cuenta el interés de todas las partes en saber si las resoluciones adoptadas por la ADCM cumplen la ley o si se han vulnerado los derechos de las empresas afectadas. La respuesta a esta pregunta debería ser clara y parece inaceptable desde un punto de vista objetivo exigir que precise una aclaración de parte de un órgano jurisdiccional, máxime cuando el cálculo de un plazo constituye una cuestión fundamental en las relaciones entre la Administración y el ciudadano en el marco de un procedimiento administrativo.
125.
En la medida en que los criterios antes mencionados no permiten determinar el inicio del plazo con la certeza necesaria, existe el riesgo de que la ADCM adopte resoluciones que puedan considerarse viciadas de ilegalidad y, por tanto, impugnables ante los órganos jurisdiccionales nacionales, lo que disminuiría su eficacia como autoridad nacional encargada de garantizar el respeto de las normas del mercado interior en su ámbito de competencia.
c) Graves consecuencias derivadas de la falta de apertura de un procedimiento formal dentro del plazo
126.
El efecto de esta normativa nacional se ve incrementado por el hecho de que se derivan graves consecuencias del incumplimiento del plazo, a saber, la pérdida de la posibilidad de ejercitar la facultad de constatación, prohibición y sanción atribuida a la ADCM. Como indica el órgano jurisdiccional remitente, la incoación tardía del procedimiento de instrucción tiene como efecto la «invalidación» de la medida final adoptada por la ADCM. Así pues, cuando el juez nacional deba pronunciarse sobre la legalidad de una medida adoptada en estas circunstancias, su decisión se refiere tanto a la multa como otras posibles disposiciones (por ejemplo, requerimientos de cese u obligaciones de abstención), «lo que reduce a la nada la intervención de la ADCM». En otras palabras, la inobservancia del plazo controvertido tiene como consecuencia automática la anulación integral de la resolución de la ADCM.
127.
Por lo tanto, debe admitirse en esta fase del análisis que el ordenamiento jurídico italiano sanciona de manera particularmente severa la infracción de una norma procesal, lo que plantea la cuestión de la justificación legal de tal enfoque. Según el órgano jurisdiccional remitente, la normativa nacional controvertida «establec[e] una presunción irrefutable de vulneración del derecho de defensa de [la empresa], vinculada a la expiración del plazo de caducidad». En la medida en que la normativa nacional en cuestión aplica el Derecho de la Unión, esta debe someterse a un examen estricto. Ante todo, se ha de comprobar si es conforme con las exigencias del Derecho de la Unión. Más concretamente, procede examinar si esta normativa nacional tiene debidamente en cuenta el derecho de defensa.
128.
De la jurisprudencia se desprende que, en el ejercicio de su autonomía de procedimiento, un Estado miembro debe garantizar no solo la plena efectividad del Derecho de la Unión, sino también el respeto de los derechos fundamentales, incluyendo, en particular, el derecho de defensa de las empresas contra las que se dirigen los procedimientos de infracción. (
39
) Asimismo, el Tribunal de Justicia también ha declarado que la excesiva duración de la primera fase del procedimiento administrativo puede incidir en las futuras posibilidades de defensa de las empresas afectadas, en particular, reduciendo la eficacia del derecho de defensa cuando este se invoca en la segunda fase del procedimiento. (
40
) A este respecto, puede resultar pertinente recordar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de competencia, la fase de la investigación previa comienza a partir del momento en que la autoridad competente adopta medidas que implican la imputación de una infracción y conllevan repercusiones importantes sobre la situación de las empresas afectadas. (
41
)
129.
En lo referente al Derecho derivado, se ha de atraer la atención sobre el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2019/1, que impone expresamente la obligación de garantizar que, en los procedimientos relativos a las infracciones del artículo 102 TFUE, las autoridades nacionales de competencia respeten los derechos de defensa de las empresas, incluido el derecho a ser oído. Del mismo modo, el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2019/1 exige que, antes de adoptar una decisión por la que se constate una infracción y se ordene su cese, estas autoridades nacionales comuniquen sus objeciones.
130.
En el presente caso, al igual que a la Comisión, me cuesta imaginar cómo podría la normativa nacional controvertida ser capaz de proteger el derecho de defensa. A este respecto, en primer término, procede señalar el hecho de que las empresas a las que se acusa de haber llevado a cabo una práctica contraria a la competencia o una práctica comercial desleal no ven su derecho de defensa vulnerado por el transcurso de un plazo de noventa días, dado que, en todo caso, la ADCM no puede dictar ninguna sanción sin haber pasado por una fase de instrucción durante la cual las empresas afectadas disfrutan de las garantías necesarias y pueden invocar su derecho de defensa. En efecto, con arreglo a la normativa nacional aplicable, estas empresas tienen la posibilidad de acceder al expediente, así como de presentar escritos y documentos. (
42
)
131.
En segundo término, debe señalarse que no parece necesario, a los efectos de la protección del derecho de defensa, exigir que la empresa ejerza en todos los casos sus derechos en el marco de una fase previa a la instrucción. Así pues, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que, si bien es cierto que debe evitarse que el derecho de defensa de una empresa pueda quedar irremediablemente comprometido durante la fase preliminar de un procedimiento de infracción tramitado por la Comisión, no es preciso, no obstante, en todo caso, advertir a dicha empresa de la propia posibilidad de medidas de investigación o de actuaciones basadas en el Derecho de la Unión en materia de la competencia. (
43
) En consecuencia, basta, en principio, con garantizar el ejercicio de estos derechos antes de que la ADCM adopte una resolución, como establece la normativa nacional antes mencionada.
132.
Estas consideraciones me parecen tanto más pertinentes cuanto que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la inobservancia del plazo razonable por la Comisión en la aplicación de las normas de competencia solo puede constituir un motivo de anulación de las resoluciones por las que se constaten infracciones si se ha demostrado que la violación del principio del plazo razonable ha vulnerado el derecho de defensa de las empresas de que se trate. En caso contrario, el incumplimiento de la obligación de la Comisión de pronunciarse en un plazo razonable no influye en la validez del procedimiento de infracción. (
44
) A mi entender, esta jurisprudencia demuestra que la garantía de un plazo razonable no es un fin en sí misma, sino que constituye un corolario del derecho de defensa. Por lo tanto, el rebasamiento del plazo razonable solo puede viciar una resolución administrativa de ilegalidad si ha ocasionado un menoscabo concreto del derecho de defensa. El Tribunal de Justicia ha destacado reiteradamente que la carga de la prueba de este menoscabo incumbe a la empresa que alega una vulneración de sus derechos y que debe satisfacerse de manera específica, y no mediante meras afirmaciones generales. (
45
) En mi opinión, es preciso realizar una aplicación analógica de esta jurisprudencia a los procedimientos tramitados por las autoridades nacionales de competencia cuando estas actúen en virtud del artículo 102 TFUE.
133.
Como he expuesto en los puntos anteriores, tal vulneración del derecho de defensa está muy lejos de resultar evidente en el caso de autos. Por consiguiente, en la medida en que el rebasamiento del plazo controvertido implica una presunción irrefutable de vulneración del derecho de defensa de las empresas afectadas, por citar los términos que ha empleado el órgano jurisdiccional remitente, considero que la normativa nacional controvertida no establece un equilibrio adecuado entre la aplicación efectiva del artículo 102 TFUE y el derecho de defensa de dichas empresas, como exige la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. (
46
) La sanción de nulidad prevista en esta normativa me parece claramente desproporcionada en relación con el objeto que esta pretende perseguir.
134.
Asimismo, parece que la normativa nacional controvertida más bien puede tener un impacto negativo en el derecho de defensa. En efecto, como expone el órgano jurisdiccional remitente, la imposibilidad de obtener las pruebas útiles para fundamentar la hipótesis de la imputación en la fase previa a la instrucción debido a un plazo demasiado breve obliga a la ADCM a proceder a una «pesca de información» durante la instrucción contradictoria, adquiriendo indistintamente todos los elementos relacionados de cerca o de lejos con la actividad de la empresa, lo que incrementa considerablemente las cargas que recaen en ambas partes. Pues bien, tal supuesto, en el que la empresa se arriesga a verse expuesta a medidas potencialmente más intrusivas, podría evitarse fácilmente si la ADCM dispusiera de suficiente tiempo para recopilar los elementos de investigación necesarios para formular los cargos contra el interesado.
135.
De esta manera, las graves consecuencias derivadas de la falta de apertura de un procedimiento formal dentro del plazo obstaculizan el desempeño efectivo de las funciones atribuidas a la ADCM. Del análisis precedente resulta que tal ineficacia en la aplicación del artículo 102 TFUE, así como de los artículos 11 y 13 de la Directiva 2005/29, no puede aceptarse por una supuesta protección del derecho de defensa.
d) Aplicación del principio ne bis in idem
136.
Tal constatación bastaría ya para concluir que la normativa nacional controvertida, según la ha interpretado el tribunal supremo en materia contencioso-administrativa, no cumple las exigencias del Derecho de la Unión. Sin embargo, queda un último aspecto relativo a esta normativa por examinar, aspecto que, en mi opinión, debilita considerablemente el funcionamiento del sistema de supervisión instaurado en los ámbitos de la competencia y de la protección de los consumidores, hasta el punto de que la identificación y la sanción de las infracciones pueden acabar siendo ilusorias; se trata de la aplicación del principio ne bis in idem.
137.
En la práctica, la aplicación de este principio significa que, si el plazo ha expirado sin que la ADCM haya comunicado formalmente la incoación del procedimiento de instrucción al comerciante, esta se halla en la imposibilidad absoluta de investigar sobre la práctica comercial desleal en un momento posterior y de realizar cualquier acción dirigida a proteger a los consumidores, por ejemplo, emitiendo un requerimiento de cese del comportamiento o de prohibición de su puesta en práctica. Lo mismo sucede respecto de las medidas que tienen por objeto la protección de la libre competencia.
138.
Ahora bien, tal consecuencia permite, desde mi punto de vista, tanto la continuación de una práctica comercial desleal y anticompetitiva ya en marcha como la implantación de tal práctica comercial. Por añadidura, esa práctica comercial jamás sería sancionada, creando así un sentimiento de impunidad en el mundo de los negocios. (
47
) A su vez, otras empresas podrían concluir, erróneamente, que dicha práctica comercial es lícita e invocar de manera admisible los principios de la seguridad jurídica y de la igualdad de trato para justificar la imitación de estas prácticas comerciales. Un buen número de estas prácticas comerciales podrían perpetuarse, o incluso propagarse, con graves consecuencias para el mercado único.
139.
La ADCM, al ser incapaz de actuar contra estas derivas, podría ver su autoridad seriamente cuestionada. Tampoco estaría ya en posición de cooperar con sus autoridades homólogas en otros Estados miembros y con la Comisión en el marco de las redes creadas a tal fin. Tal resultado sería manifiestamente contrario al objetivo de la protección de los consumidores y de las empresas frente a potenciales comportamientos abusivos de operadores económicos.
140.
Las consecuencias de este aspecto de la normativa controvertida dependen ciertamente de la interpretación que se haga del principio ne bis in idem en el ordenamiento jurídico italiano. Sobre todo, el alcance normativo de este concepto es crucial para evaluar su impacto en el funcionamiento del sistema de supervisión. Las consideraciones anteriores se basan en la información disponible en los autos. Por lo tanto, corresponde al juez nacional, que posee un conocimiento profundo del Derecho interno, apreciar por sí mismo si esta normativa impide la realización de los objetivos del Derecho de la Unión.
D.
Observaciones finales
141.
Sobre la base del análisis precedente, resulta posible afirmar que la combinación de diversos aspectos que caracterizan a esta normativa nacional, que establece un plazo para la conclusión de una fase del procedimiento administrativo, da lugar a un impedimento significativo de la actividad de la ADCM, que en ningún caso puede justificarse mediante consideraciones como la seguridad jurídica, la confianza legítima o el derecho de defensa, entendidos como principios del Derecho de la Unión. El plazo controvertido no puede calificarse de «razonable» según los criterios establecidos en la jurisprudencia. En estas condiciones, procede concluir que la normativa nacional examinada no cumple las exigencias del principio de efectividad, dado que hace excesivamente difícil o incluso prácticamente imposible la aplicación de las normas de la Unión en materia de protección de los consumidores y de la competencia.
142.
Más concretamente, en las presentes conclusiones se ha constatado que la ADCM puede quedar impedida para ordenar el cese de prácticas contrarias a la competencia y desleales, especialmente en los asuntos más complejos, y para sancionarlas en consecuencia, lo que es contrario a lo que exigen el artículo 102 TFUE, así como los artículos 11 y 13 de la Directiva 2005/29. Además, la ADCM también puede ver debilitada su capacidad de organizar sus actividades de manera independiente, como exige el artículo 4, apartado 5, de la Directiva 2019/1. Por último, se corre el riesgo de que su capacidad de cooperar de manera efectiva con sus autoridades homólogas y la Comisión se vea seriamente afectada. Esto supondría el fracaso de los mecanismos de supervisión del mercado interior de la Unión en el territorio de la República de Italia y pondría así en peligro uno de los principales logros de la integración europea, expresamente mencionado en el artículo 3 TUE, apartado 3.
143.
Esta constatación plantea la cuestión de si, en los presentes asuntos, resulta no obstante posible interpretar el Derecho nacional de tal manera que los objetivos perseguidos por las disposiciones del Derecho de la Unión de que se trata puedan alcanzarse. A este respecto, se ha de recordar que, a tenor de una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la obligación de los Estados miembros, derivada de una directiva, de alcanzar el resultado que esta prevé, así como su deber, conforme al artículo 4 TUE, apartado 3, y al artículo 288 TFUE, de adoptar todas las medidas generales o particulares apropiadas para garantizar el cumplimiento de dicha obligación, se imponen a todas las autoridades de los Estados miembros, incluidas, en el marco de sus competencias, las autoridades judiciales. (
48
)
144.
Para cumplir esta obligación, el principio de interpretación conforme exige que las autoridades nacionales, tomando en consideración la totalidad de su Derecho interno y aplicando los métodos de interpretación reconocidos por este, hagan todo lo que sea de su competencia a fin de garantizar la plena efectividad del Derecho de la Unión y alcanzar una solución conforme con el objetivo perseguido por este. (
49
) Sin embargo, el principio de interpretación conforme del Derecho nacional tiene determinados límites. Así, la obligación del juez nacional de utilizar como referencia el contenido del Derecho de la Unión cuando interpreta y aplica las normas pertinentes del Derecho interno está limitada por los principios generales del Derecho y no puede servir de base para una interpretación contra legem del Derecho nacional. (
50
)
145.
En los presentes asuntos, corresponde al órgano jurisdiccional nacional determinar, a la vista de las consideraciones expuestas anteriormente, si tiene la posibilidad de efectuar una interpretación conforme con el Derecho de la Unión de la normativa nacional descartando, en su caso, la aplicación de la normativa en cuestión en los procedimientos de infracción tramitados por la ADCM en los ámbitos de la protección de los consumidores y de la competencia. Sujeto a la apreciación que debe efectuar el juez nacional, no me parece que tal opción se enfrente a priori a obstáculos insuperables, máxime cuando se desprende de las resoluciones de remisión que la jurisprudencia actual del Consiglio di Stato (Consejo de Estado) solo se considera consolidada desde hace unos pocos años. (
51
) Así pues, parece que el órgano jurisdiccional nacional dispone de un margen suficientemente amplio en lo tocante a la interpretación que puede dar a las disposiciones nacionales controvertidas en los litigios principales. En estas condiciones, parece posible regresar a la jurisprudencia original, en virtud de la cual la normativa en cuestión no resulta aplicable a estos tipos de procedimientos. (
52
)
146.
Por las razones expuestas en las presentes conclusiones, considero que procede responder a las cuestiones prejudiciales que el artículo 102 TFUE, el artículo 4, apartado 5, de la Directiva 2019/1, así como los artículos 11 y 13 de la Directiva 2005/29, entendidos a la luz del principio de efectividad, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a unas disposiciones nacionales, como las del artículo 14 de la Ley n.o 689/81, que fijan plazos de caducidad breves y, con ello, no permiten a las autoridades nacionales encargadas de la aplicación de los actos normativos de la Unión antes mencionados disponer de los medios adecuados y eficaces para combatir y sancionar de manera efectiva, proporcionada y disuasoria las prácticas comerciales contrarias a la competencia y desleales en el mercado único.
VI. Conclusión
147.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lacio, Italia):
«El artículo 102 TFUE, el artículo 4, apartado 5, de la Directiva (UE) 2019/1 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, encaminada a dotar a las autoridades de competencia de los Estados miembros de medios para aplicar más eficazmente las normas sobre competencia y garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior, así como los artículos 11 y 13 de la Directiva 2005/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2005, relativa a las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores en el mercado interior, que modifica la Directiva 84/450/CEE del Consejo, las Directivas 97/7/CE, 98/27/CE y 2002/65/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (CE) n.o 2006/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo (Directiva sobre las prácticas comerciales desleales), entendidos a la luz del principio de efectividad,
deben interpretarse en el sentido de que
se oponen a unas disposiciones nacionales, como el artículo 14 de la legge n. 689 — Modifiche al sistema penale (Ley n.o 689, por la que se modifica el sistema penal), de 24 de noviembre de 1981, que fijan plazos de caducidad breves y, con ello, no permiten a las autoridades nacionales encargadas de la aplicación de los actos normativos de la Unión antes mencionados disponer de los medios adecuados y eficaces para combatir y sancionar de manera efectiva, proporcionada y disuasoria las prácticas comerciales contrarias a la competencia y desleales en el mercado único.»
(
1
)	Lengua original: francés.
(
2
)	DO 2005, L 149, p. 22.
(
3
)	DO 2017, L 345, p. 1.
(
4
)	DO 2003, L 1, p. 1.
(
5
)	DO 2019, L 11, p. 3.
(
6
)	Sobre este punto, el órgano jurisdiccional remitente se basa en los «criterios Engel»; véase, en este sentido, TEDH, sentencia de 8 de junio de 1976, Engel y otros c. Países Bajos (CE:ECHR:1976:0608JUD000510071), §§ 82 y 83.
(
7
)	Referencia a la sentencia de 15 de octubre de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij y otros/Comisión (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P y C‑254/99 P, EU:C:2002:582).
(
8
)	Véase, a este respecto, Albæk, S., «Consumer Welfare in EU Competition Policy», Aims and Values in Competition Law, DJØF Publishing, 2013, pp. 67 y ss.; Martenet, V., y Heinemann, A., Droit de la concurrence, 2.a ed., Schulthess, Ginebra, 2021, pp. 2 y ss.; Pitruzzella, G., «Diritto costituzionale e diritto della concorrenza: c’è dell’altro oltre l’efficienza economica?», Quaderni costituzionali, n.o 3, 2019, pp. 601 y 607, y Säcker, F. J., Münchener Kommentar zum Wettbwerbsrecht, 4.a ed., C. H. Beck, Múnich, 2023, puntos 5 y ss.
(
9
)	Véanse las sentencias de 14 de junio de 2011, Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389), apartado 24, y de 21 de enero de 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47), apartado 46.
(
10
)	Véanse las sentencias de 7 de diciembre de 2010, VEBIC (C‑439/08, EU:C:2010:739), apartado 56, y de 14 de junio de 2011, Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389), apartado 19.
(
11
)	Véanse, en este sentido, las sentencias de 11 de diciembre de 2007, ETI y otros (C‑280/06, EU:C:2007:775), apartados 21 a 26, y de 30 de enero de 2020, Generics (UK) y otros (C‑307/18, EU:C:2020:52), apartados 24 y 26 a 29 y jurisprudencia citada. De manera análoga en cuanto al artículo 101 TFUE, véase la sentencia de 26 de octubre de 2023, EDP — Energias de Portugal y otros (C‑331/21, EU:C:2023:812), apartados 39 y 41 a 44.
(
12
)	Sentencia de 11 de diciembre de 2007 (C‑280/06, EU:C:2007:775).
(
13
)	Véase el punto 39 de las presentes conclusiones.
(
14
)	Véanse, en particular, el artículo 1, apartado 1, así como los considerandos 1, 6 y 8 de la Directiva 2019/1.
(
15
)	Sentencias de 18 de diciembre de 1997, Inter-Environnement Wallonie (C‑129/96, EU:C:1997:628), apartado 45, y de 5 de mayo de 2022, BPC Lux 2 y otros (C‑83/20, EU:C:2022:346), apartados 65 y 66.
(
16
)	Sentencias de 4 de julio de 2006, Adeneler y otros (C‑212/04, EU:C:2006:443), apartado 123, y de 23 de abril de 2009, VTB-VAB y Galatea (C‑261/07 y C‑299/07, EU:C:2009:244), apartado 39.
(
17
)	Véanse las sentencias de 19 de septiembre de 2018, Bankia (C‑109/17, EU:C:2018:735), apartado 31, y de 2 de febrero de 2023, Towarzystwo Ubezpieczeń Ż (Contratos tipo de seguro engañosos) (C‑208/21, EU:C:2023:64), apartado 79.
(
18
)	Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Land Hessen (Obligación de actuar de la autoridad de protección de datos) (C‑768/21, EU:C:2024:291), relativo a la imposición de multas administrativas establecidas en el ámbito de la protección de los datos de carácter personal, así como en materia de Derecho de la competencia.
(
19
)	Sentencia de 10 de marzo de 2022, Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (Seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos) (C‑247/20, EU:C:2022:177), apartado 48.
(
20
)	Sentencia de 28 de abril de 2022, SeGEC y otros (C‑277/21, EU:C:2022:318), apartado 21.
(
21
)	Sentencia de 30 de septiembre de 2020, CPAS de Seraing (C‑402/19, EU:C:2020:759), apartado 24.
(
22
)	Sentencia de 21 de enero de 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47), apartado 37.
(
23
)	Sentencia de 21 de enero de 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47), apartado 45.
(
24
)	Sentencia de 21 de enero de 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47), apartado 48.
(
25
)	Sentencias de 15 de octubre de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij y otros/Comisión (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P y C‑254/99 P, EU:C:2002:582), apartados 181, 184, 199 y 230; de 21 de septiembre de 2006, Technische Unie/Comisión (C‑113/04 P, EU:C:2006:593), apartado 40; de 19 de diciembre de 2012, Heineken Nederland y Heineken/Comisión (C‑452/11 P, no publicada, EU:C:2012:829), apartado 97, y de 30 de enero de 2024, Agentsia Patna infrastruktura (Financiación europea de infraestructuras viarias) (C‑471/22, EU:C:2024:99), apartado 41.
(
26
)	Véanse los puntos 83 y ss. de las presentes conclusiones.
(
27
)	Sentencia de 21 de enero de 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47), apartado 49.
(
28
)	Sentencia de 21 de enero de 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47), apartado 50.
(
29
)	Sentencia de 21 de enero de 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47), apartado 51.
(
30
)	Sentencia de 13 de junio de 2013, HGA y otros/Comisión (C‑630/11 P a C‑633/11 P, EU:C:2013:387), apartado 82.
(
31
)	Sentencia de 12 de enero de 2017, Timab Industries y CFPR/Comisión (C‑411/15 P, EU:C:2017:11), apartado 169.
(
32
)	Sentencia de 19 de septiembre de 2018, Bankia (C‑109/17, EU:C:2018:735), apartado 29.
(
33
)	Sentencia de 22 de septiembre de 2022, Servicios prescriptor y medios de pagos EFC (C‑215/21, EU:C:2022:723), apartado 35.
(
34
)	Sentencia de 1 de octubre de 2015, ERSTE Bank Hungary (C‑32/14, EU:C:2015:637), apartado 51.
(
35
)	Sentencia de 8 de julio de 2010, Bulicke (C‑246/09, EU:C:2010:418), apartado 36.
(
36
)	Sentencia de 29 de octubre de 2015, BBVA (C‑8/14, EU:C:2015:731), apartado 40.
(
37
)	Véase el punto 101 de las presentes conclusiones.
(
38
)	Sentencia de 15 de abril de 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) y otros (C‑798/18 y C‑799/18, EU:C:2021:280), apartado 41.
(
39
)	Sentencia de 7 de diciembre de 2010, VEBIC (C‑439/08, EU:C:2010:739), apartado 63.
(
40
)	Sentencia de 21 de septiembre de 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Comisión (C‑105/04 P, EU:C:2006:592), apartado 49.
(
41
)	Sentencia de 15 de octubre de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij y otros/Comisión (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P y C‑254/99 P, EU:C:2002:582), apartado 182.
(
42
)	El Reglamento sobre los Procedimientos de Instrucción en Materia de Protección de los Consumidores y el Reglamento relativo a los Procedimientos de Instrucción que son Competencia de la ADCM definen las garantías procesales dispuestas en la fase de instrucción (véanse los puntos 33 y 41 de las presentes conclusiones).
(
43
)	Sentencia de 29 de septiembre de 2011, Elf Aquitaine/Comisión (C‑521/09 P, EU:C:2011:620), apartados 117 y 120.
(
44
)	Sentencia de 28 de enero de 2021, Qualcomm y Qualcomm Europe/Comisión (C‑466/19 P, EU:C:2021:76), apartado 32.
(
45
)	Sentencia de 29 de septiembre de 2011, Elf Aquitaine/Comisión (C‑521/09 P, EU:C:2011:620), apartados 129 y 130.
(
46
)	Véase el punto 101 de las presentes conclusiones.
(
47
)	Véase la sentencia de 21 de enero de 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47), apartados 56, 57 y 65.
(
48
)	Véase la sentencia de 19 de septiembre de 2019, Rayonna prokuratura Lom (C‑467/18, EU:C:2019:765), apartado 59.
(
49
)	Véase la sentencia de 19 de septiembre de 2019, Rayonna prokuratura Lom (C‑467/18, EU:C:2019:765), apartado 60. Véase, en particular, la sentencia de 21 de enero de 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47), apartado 60, relativa a la interpretación de las disposiciones nacionales a la luz del Derecho de la Unión y, más concretamente, de la letra y la finalidad del artículo 101 TFUE.
(
50
)	Véase la sentencia de 19 de septiembre de 2019, Rayonna prokuratura Lom (C‑467/18, EU:C:2019:765), apartado 61.
(
51
)	Véanse los puntos 48 y 62 de las presentes conclusiones.
(
52
)	Véase, a modo de comparación, la situación descrita en la sentencia de 21 de enero de 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47), apartados 24 y 64, en la que existían dos corrientes jurisprudenciales a nivel nacional, la primera de las cuales abogaba por una interpretación estricta de las normas nacionales que regulaban los plazos de prescripción, mientras que la segunda se decantaba por una interpretación flexible de dichas normas, siendo solo esta última conforme a las exigencias del Derecho de la Unión.