Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
NICHOLAS EMILIOU
26 päivänä kesäkuuta 2025 (1)
Yhdistetyt asiat C‑50/24–C‑56/24 [Danané] (i)
X (C‑50/24)
X (C‑51/24)
X (C‑52/24)
X (C‑53/24)
X (C‑54/24)
X (C‑55/24)
X (C‑56/24)
vastaan
Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides
(Ennakkoratkaisupyyntö – Conseil du Contentieux des Étrangers (ulkomaalaisasioita käsittelevä hallintotuomioistuin, Belgia))
Ennakkoratkaisupyyntö – Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevat menettelyt – Rajamenettelyt – Direktiivi 2013/32/EU – 43 artikla – Säilöönottopaikka rajamenettelyn aikana – Rajamenettelyjä koskevan neljän viikon määräajan jälkeen seuraava säilöönotto – Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkinnan etusija – Rajamenettelyn jatkaminen tavanomaisena menettelynä – Kansallisen tuomioistuimen toimivalta viran puolesta
I       Johdanto
1.        Usein tarkasteltu ristiriita kansainvälisen suojelun hakijoiden fyysisen läsnäolon jäsenvaltion alueella ja sen oikeudellisen fiktion välillä, että he eivät ole muodollisesti saapuneet kyseisen jäsenvaltion alueelle, sekä toistuvasti arvostelua herättävä säilöönoton käyttö rajamenettelyissä muodostavat taustan nyt käsiteltäville yhdistetyille asioille, jotka ovat tulleet unionin tuomioistuimen käsiteltäviksi Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän lainsäädäntöuudistuksen odottaessa.
2.        Tämä Conseil du contentieux des étrangersin (ulkomaalaisasioita käsittelevä hallintotuomioistuin, Belgia; jäljempänä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin) esittämä ennakkoratkaisupyyntö tarjoaa unionin tuomioistuimelle tilaisuuden selventää direktiivin 2013/32/EU(2) (jäljempänä menettelydirektiivi) 43 artiklan mukaisen rajamenettelyn soveltamisalaa ja neljän viikon määräajan, jossa tällainen menettely on saatettava päätökseen, päättymisen seurauksia.
3.        Ennakkoratkaisukysymysten keskiössä on se, voidaanko turvapaikanhakija ottaa säilöön rajamenettelyä varten laitokseen, joka sijaitse maantieteellisesti ”rajalla tai kauttakulkualueella”, ja voidaanko säilöönottoa jatkaa direktiivin 2013/33/EU(3) (jäljempänä vastaanottodirektiivi) nojalla maantieteellisesti samassa laitoksessa rajamenettelyä koskevan neljän viikon määräajan päättymisen jälkeen.
II     Asiaa koskevat oikeussäännöt
A       Euroopan unionin oikeus
1.     Menettelydirektiivi
4.        Kyseisen direktiivin 31 artiklan, jonka otsikko on ”Tutkintamenettely”, 7 ja 8 kohdassa säädetään seuraavaa:
”7. Jäsenvaltiot voivat asettaa etusijalle kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkinnan II luvun perusperiaatteiden ja takeiden mukaisesti erityisesti silloin,
a)      kun on todennäköistä, että hakemus on perusteltu;
b)      kun hakija on direktiivin 2013/33/EU 22 artiklassa tarkoitetussa haavoittuvassa asemassa tai tarvitsee erityisiä menettelyllisiä takeita, etenkin kun on kyse ilman huoltajaa olevista alaikäisistä.
8. Jäsenvaltiot voivat säätää, että II luvun perusperiaatteiden ja takeiden mukaista tutkintamenettelyä nopeutetaan ja/tai että se suoritetaan rajalla tai kauttakulkualueella 43 artiklan mukaisesti, jos:
a)      hakija on hakemusta tehdessään ja asiaa esittäessään tuonut esiin vain seikkoja, joilla ei ole lainkaan merkitystä sen selvittämiseksi, voidaanko häntä pitää direktiivin 2011/95/EU nojalla kansainvälistä suojelua saavana henkilönä; tai
– –”
5.        Menettelydirektiivin 43 artiklassa, jonka otsikko on ”Rajamenettelyt”, säädetään seuraavaa:
”1.       Jäsenvaltiot voivat säätää II luvussa esitettyjen perusperiaatteiden ja takeiden mukaisesti menettelyistä, joita noudattaen jäsenvaltion rajalla tai kauttakulkualueilla voidaan ratkaista
a)       kyseisissä paikoissa tehtyjen hakemusten ottaminen tutkittavaksi 33 artiklan nojalla; ja/tai
b)       hakemuksen sisältö 31 artiklan 8 kohdan mukaisessa menettelyssä.
2. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että 1 kohdassa tarkoitetuissa menettelyissä päätökset tehdään kohtuullisessa ajassa. Jos päätöstä ei ole tehty neljän viikon kuluessa, hakijan on annettava tulla kyseisen jäsenvaltion alueelle, jotta hänen hakemuksensa voidaan käsitellä tämän direktiivin muiden säännösten mukaisesti.
3. Jos maahan saapuu suuria määriä kolmansien maiden kansalaisia tai kansalaisuudettomia henkilöitä, jotka jättävät kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset rajalla tai kauttakulkualueella, minkä vuoksi 1 kohdan säännöksiä on mahdotonta soveltaa käytännössä kyseisissä paikoissa, näitä menettelyjä voidaan soveltaa myös silloin ja niin kauan kuin nämä kolmansien maiden kansalaiset tai kansalaisuudettomat henkilöt majoitetaan tavanomaiseen tapaan rajan tai kauttakulkualueen läheisyydessä sijaitseviin tiloihin.”
6.        Saman direktiivin 46 artiklan, jonka otsikko on ”Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin”, 1 ja 3 kohdan sanamuoto on seuraava:
”1. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että hakijoilla on oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa muutoksen hakemiseksi:
a)       päätökseen, joka koskee heidän tekemäänsä kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta, mukaan lukien:
i)       päätös hakemuksen katsomisesta perusteettomaksi pakolaisaseman ja/tai toissijaisen suojeluaseman suhteen;
ii)       päätös hakemuksen tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumisesta 33 artiklan 2 kohdan perusteella;
iii)       jäsenvaltion rajalla tai sen kauttakulkualueilla 43 artiklan 1 kohdan mukaisesti tehty päätös;
– –
3. Edellä olevan 1 kohdan noudattamiseksi jäsenvaltioiden on varmistettava, että tehokkaat oikeussuojakeinot sisältävät sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen ex nunc
‑tutkimisen kaikilta osin, mukaan lukien tarvittaessa kansainvälisen suojelun tarpeen tutkiminen direktiivin 2011/95/EU mukaisesti, ainakin muutoksenhakumenettelyissä ensimmäisessä oikeusasteessa.”
2.     Vastaanottodirektiivi
7.        Vastaanottodirektiivin 8 artiklassa, jonka otsikko on ”Säilöönotto”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltiot eivät saa ottaa ketään säilöön vain siitä syystä, että hän on [menettelydirektiivin] mukainen hakija.
2. Jäsenvaltiot voivat tarpeen mukaan kunkin tapauksen yksilöllisen arvioinnin perusteella ottaa hakijan säilöön, jos lievempiä vaihtoehtoisia keinoja ei voida soveltaa tehokkaasti.
3. Hakija voidaan ottaa säilöön ainoastaan
– –
b)      jotta voidaan määrittää kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteet, joita ei voitaisi saada ilman säilöönottoa, erityisesti, jos on olemassa vaara, että hakija pakenee;
c)      jotta menettelyn yhteydessä voidaan tehdä päätös hakijan oikeudesta tulla alueelle;
– –”
B       Belgian oikeus
1.     15.12.1980 annettu laki
8.        Ulkomaalaisten maahantulosta, oleskelusta, asettautumisesta ja maastapoistamisesta 15.12.1980 annetulla lailla (loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers, jäljempänä 15.12.1980 annettu laki)(4) pannaan Belgian lainsäädännössä täytäntöön menettely- ja vastaanottodirektiivien säännökset, jotka ovat merkityksellisiä käsiteltävien asioiden kannalta.
9.        Kyseisen lain 57/6/4 §:llä pannaan täytäntöön menettelydirektiivin 43 artiklan 1 ja 2 kohta, ja siinä säädetään etenkin, että Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (pakolaisia ja kansalaisuudettomia henkilöitä koskevista asioista vastaava viranomainen, Belgia; jäljempänä CGRA) on toimivaltainen jättämään hakemuksen tutkimatta tai tekemään hakemuksesta päätöksen asiakysymyksen osalta tietyissä siinä määritellyissä tilanteissa (jotka vastaavat menettelydirektiivin 31 artiklan 8 kohdassa säädettyjä tilanteita). Kyseisessä säännöksessä, luettuna yhdessä saman lain 74/5 §:n 4 momentin 5 kohdan kanssa, säädetään, että jos CGRA ei ole tehnyt päätöstä kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta neljän viikon kuluessa, hakijalle annetaan lupa tulla Belgian kuningaskunnan alueelle.
10.      Saman lain 74/5 §:ssä säädetään säilöönotosta, että ulkomaalaisia, jotka eivät täytä maahantulon edellytyksiä ja jotka tekevät kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen rajalla, ”voidaan pitää säilössä määrätyssä paikassa rajalla”. Kyseisessä pykälässä säädetään lisäksi, että ”kuningas voi nimetä muita paikkoja [Belgian kuningaskunnassa, joiden katsotaan vastaavan [rajalla sijaitsevaa määrättyä paikkaa]”, jossa tapahtuvaa säilöönottoa ei voida pitää lupana maahantuloon.
11.      Lisäksi 15.12.1980 annetun lain 74/6 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädetään, että kansainvälisen suojelun hakijaa voidaan pitää säilössä ”määrätyssä paikassa Belgian kuningaskunnan alueella” muun muassa vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan b alakohdassa säädetyllä perusteella.
2.     14.5.2009 ja 17.2.2012 annetut kuninkaan asetukset
12.      14.5.2009 annetulla kuninkaan asetuksella(5) (jäljempänä vuoden 2009 kuninkaan asetus) Sint-Gillis-Waasin kaltaiset vastaanottokeskukset rinnastettiin ”määrättyihin paikkoihin rajalla”.
13.      17.2.2012 annetulla kuninkaan asetuksella(6) (jäljempänä vuoden 2012 kuninkaan asetus) Belgian alueella sijaitseva ”Caricolen kauttakulkukeskus” rinnastettiin samoin ”määrättyyn paikkaan rajalla”.
III  Asian tausta ja ennakkoratkaisukysymykset
14.      Tämän ennakkoratkaisupyynnön perustana olevat seitsemän yhdistettyä asiaa pohjautuvat pitkälti samankaltaisiin tosiseikkoihin, jotka voidaan tiivistää seuraavasti:
15.      Kaikki pääasioiden kantajat ovat kolmansien maiden kansalaisia, jotka saapuivat lentokoneella Brysselin (Belgia) lentoasemalle syys–lokakuussa 2023. Saapuessaan tai seuraavana päivänä kukin kantaja jätti rajalla kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen. Tämän jälkeen heidän hakemuksensa välitettiin toimivaltaiselle määrittävälle viranomaiselle eli CGRA:lle käsiteltäväksi 15.12.1980 annetun lain 57/6/4 §:n, jolla pannaan täytäntöön menettelydirektiivin 43 artiklan 1 ja 2 kohta, mukaisessa ”rajamenettelyssä”.
16.      Kullekin kantajalle annettiin tiedoksi kaksi ministre de l’Asile et de la Migrationin (turvapaikka- ja maahanmuuttoasioista vastaava ministeri, Belgia) päätöstä: yhtäältä päätös, jossa evättiin pääsy Belgian alueelle,(7) ja toisaalta päätös ”säilöönotosta määrätyssä paikassa rajalla” (jäljempänä ensimmäinen säilöönottopäätös).(8)
17.      Asioissa C‑50/24–C‑53/24 kantajien säilöönottopaikka oli Caricolen kauttakulkukeskus, joka sijaitsee Brysselin lentoaseman (joka muodostaa unionin ulkorajan) (9) välittömässä läheisyydessä, linnuntietä noin kahden kilometrin päässä sieltä. Asioissa C‑54/24–C‑56/24 kantajat otettiin säilöön Sint-Gillis-Waasin vastaanottokeskukseen,(10) joka sijaitsee yli 40 kilometrin päässä Brysselin lentoasemalta. Vaikka ne eivät kirjaimellisesti sijaitsekaan ”rajalla”, molemmat mainitut paikat on rinnastettu vuosien 2009 ja 2012 kuninkaan asetusten mukaisesti ”määrättyihin paikkoihin rajalla”.
18.       Yhdessäkään seitsemästä asiasta päätöstä kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta ei tehty menettelydirektiivin 43 artiklan 2 kohdassa – sellaisena kuin se on pantu täytäntöön 15.12.1980 annetun lain 57/6/4 §:llä – säädetyn neljän viikon ajan kuluessa (jäljempänä neljän viikon määräaika).
19.      Sen sijaan kaikissa näissä asioissa kyseisen määräajan päätyttyä ministeri teki kunkin kantajan osalta uuden päätöksen ”säilöönotosta määrätyssä paikassa” (toisin sanoen ei enää ”rajalla” mutta Belgian alueella). Tässä päätöksessä (jäljempänä toinen säilöönottopäätös) todettiin, että koska neljän viikon määräaika oli päättynyt, kantajalla katsottiin olevan lupa tulla Belgian alueelle. Kyseisen päätöksen mukaan hänen säilöönottonsa jatkamista pidettiin kuitenkin tarpeellisena 15.12.1980 annetun lain 74/6 §:n 1 momentin 2 kohdan perusteella, ”jotta voidaan määrittää kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteet, joita ei voitaisi saada ilman säilöönottoa, erityisesti, jos on olemassa vaara, että hakija pakenee”.
20.      Toinen säilöönottopäätös ei merkinnyt kantajien fyysistä siirtämistä, vaan he olivat edelleen säilöön otettuina samoissa paikoissa kuin aiemmin (Caricolen kauttakulkukeskus ja Sint-Gillis-Waasin vastaanottokeskus). Kansalliset viranomaiset kuitenkin katsoivat, että oikeudellista fiktiota, jonka mukaisesti näiden paikkojen katsottiin olevan ”rajalla”, ei sovellettu enää neljän viikon määräajan jälkeen ja että niitä pidettiin tästä eteenpäin maan alueella sijaitsevina säilöönottopaikkoina, jollaisia ne todellisuudessa olivatkin. Toisin sanoen, vaikka kantajien säilöönoton oikeudellinen perusta ja säilöönottopaikan oikeudellinen luokittelu muuttuivat, kantajien fyysinen säilöönottopaikka ei tosiasiassa muuttunut.
21.      Samaan aikaan CGRA, joka oli määrittävänä viranomaisena toimivaltainen käsittelemään kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset, puhutteli kutakin kantajaa henkilökohtaisesti. Asioissa C‑51/24 ja C‑53/24 puhuttelut toteutettiin neljän viikon määräajan kuluessa ja siten ennen toisen säilöönottopäätöksen tekemistä. Muissa asioissa kantajia puhuteltiin neljän viikon määräajan päättymisen ja uuden säilöönottopäätöksen tekemisen jälkeen.
22.      Marras–joulukuussa 2023 CGRA hylkäsi kunkin kantajan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tehden päätöksen etusijamenettelyssä.(11) Asiassa C‑51/24 CGRA katsoi hakemukselta puuttuvan tutkittavaksi ottamisen edellytykset, kun taas kuudessa muussa asiassa se teki päätökset, joissa evättiin sekä pakolaisasema että toissijainen suojeluasema hakemusten perusteella.
23.      Kantajat nostivat näistä päätöksistä, joissa hylättiin heidän kansainvälistä suojelua koskevat hakemuksensa (jäljempänä riidanalaiset päätökset), kanteen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa.
24.      Tässä yhteydessä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, joka on epävarma noudatetun menettelyn yhteensopivuudesta unionin oikeuden ja etenkin menettelydirektiivin 43 artiklan kanssa, päätti lykätä siinä vireillä olevien seitsemän asian käsittelyä ja esittää Euroopan unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Kuuluuko rajalla tai kauttakulkualueella tehdyn kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkintamenettely [menettelydirektiivin] 43 artiklan soveltamisalaan silloin, kun hakijaa pidetään tämän menettelyn aikana säilössä paikassa, joka sijaitsee maantieteellisesti jäsenvaltion alueella mutta joka on asetuksella rinnastettu rajalla sijaitsevaan paikkaan?
2) Kuuluuko tällaisen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkinta [menettelydirektiivin] 43 artiklan soveltamisalaan silloinkin, kun hakijalle annetaan [menettelydirektiivin] 43 artiklan 2 kohdassa asetetun neljän viikon määräajan päättymisen jälkeen lain nojalla maahantulolupa mutta hänen säilössäpitoaan jatketaan uuden säilöönottopäätöksen perusteella samassa säilöönottopaikassa, jota on alun perin pidetty rajalla sijaitsevana paikkana ja jonka viranomaiset ovat myöhemmin luokitelleet valtion alueella sijaitsevaksi paikaksi?
–        Voidaanko yksi ja sama säilöönottopaikka, jota käytetään yhdessä ja samassa kansainvälistä suojelua koskevassa menettelyssä, ensin rinnastaa asetuksella rajalla sijaitsevaan paikkaan ja sen jälkeen, kun hakija on saanut maahantuloluvan neljän viikon määräajan päättymisen tai myöhempää tutkimista koskevan päätöksen seurauksena, luokitella valtion alueella sijaitsevaksi paikaksi?
–        Miten hakijan pitäminen yhdessä ja samassa paikassa, joka sijaitsee maantieteellisesti Belgian alueella mutta joka on alun perin rinnastettu rajalla sijaitsevaan paikkaan ja jonka Belgian viranomaiset ovat myöhemmin luokitelleet Belgian alueella sijaitsevaksi säilöönottopaikaksi neljän viikon määräajan päättymisen seurauksena, vaikuttaa määrittävän viranomaisen ajalliseen ja aineelliseen toimivaltaan?
3.1) Voiko määrittävä viranomainen, joka on aloittanut kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelyn rajamenettelyssä ja antanut hakemusta koskevan päätöksen tekemiselle [menettelydirektiivin] 43 artiklan 2 kohdassa asetetun neljän viikon määräajan kulua umpeen tai joka on tehnyt hakemuksen myöhempää tutkimista koskevan päätöksen, vaikka kaikki tutkintatoimet, henkilökohtainen puhuttelu mukaan luettuna, on tehty ennen tämän määräajan päättymistä, jatkaa hakemuksen tutkintaa kyseisen direktiivin 31 artiklan 7 kohdassa tarkoitetussa etusijamenettelyssä, kun hakijaa pidetään toisen viranomaisen päätöksellä edelleen samassa, alun perin rajalla sijaitsevaan paikkaan rinnastetussa säilöönottopaikassa, koska hänen säilössä pitämisensä on tarpeen, ’jotta voidaan määrittää kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteet, joita ei voitaisi saada ilman säilöönottoa, erityisesti, jos on olemassa vaara, että hakija pakenee’?
3.2) Voiko määrittävä viranomainen, joka on aloittanut kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelyn rajamenettelyssä ja antanut [menettelydirektiivin] 43 artiklan 2 kohdassa hakemusta koskevan päätöksen tekemiselle asetetun neljän viikon määräajan kulua umpeen tai joka on tehnyt hakemuksen myöhempää tutkimista koskevan päätöksen pitämättä hakijalle henkilökohtaista puhuttelua kyseisen määräajan kuluessa, jatkaa hakemuksen tutkintaa kyseisen direktiivin 31 artiklan 7 kohdassa tarkoitetussa etusijamenettelyssä, kun hakijaa pidetään toisen viranomaisen päätöksellä edelleen samassa, alun perin rajalla sijaitsevaan paikkaan rinnastetussa säilöönottopaikassa, koska hänen säilössä pitämisensä on tarpeen, ’jotta voidaan määrittää kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteet, joita ei voitaisi saada ilman säilöönottoa, erityisesti, jos on olemassa vaara, että hakija pakenee’?
4) Onko kansallisen lainsäädännön tällainen soveltaminen yhteensopivaa hakijan säilöönoton poikkeusluonteisuuden kanssa, sellaisena kuin se ilmenee [menettelydirektiivin] 8 artiklasta ja [menettelydirektiivin] yleisestä tavoitteesta?
5) Onko [menettelydirektiivin] 31 artiklan 7 kohtaa, 31 artiklan 8 kohtaa ja 43 ja 46 artiklaa, luettuina yhdessä [Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja)] 47 artiklan kanssa, tulkittava siten, että Conseil du contentieux des étrangersin on tilanteessa, jossa sen käsiteltäväksi on saatettu rajalla aloitetussa menettelyssä tehdystä päätöksestä nostettu kanne, otettava viran puolesta huomioon, että neljän viikon määräaika ylittynyt?”
IV     Menettely unionin tuomioistuimessa
25.      Ennakkoratkaisupyynnöt saapuivat unionin tuomioistuimen kirjaamoon 26.1.2024. Kyseiset seitsemän asiaa yhdistettiin 14.3.2024 tehdyllä päätöksellä kirjallista ja suullista käsittelyä sekä tuomion antamista varten.
26.      Kirjallisia huomautuksia esittivät Belgian, Saksan, Tšekin ja Italian hallitukset samoin kuin Euroopan komissio ja asian C‑53/24 kantaja. Belgian, Tšekin ja Saksan hallitukset, komissio sekä kantajat asioissa C‑51/24 ja C‑52/24 esittivät suullisia lausumia 27.2.2025 pidetyssä istunnossa.
V       Asian tarkastelu
27.      Kaikki ennakkoratkaisukysymykset liittyvät menettelydirektiivin 43 artiklassa säädettyyn rajamenettelyyn. Käsittelen näitä kysymyksiä vuorotellen siinä järjestyksessä, jossa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on ne esittänyt. Ennen sitä on kuitenkin mielestäni aiheellista esittää lyhyesti rajamenettelyn pääpiirteet ottaen huomioon unionin tuomioistuimen, jota on jo aiemmin pyydetty tulkitsemaan kyseistä säännöstä, asiaa koskeva oikeuskäytäntö.(12)
A       Rajamenettelyn pääpiirteet
28.      Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, menettelydirektiivin 43 artiklassa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus säätää tietyistä rajalla tai kauttakulkualueilla sovellettavista menettelyistä eli niin kutsutuista rajamenettelyistä, joita noudattaen voidaan ratkaista i) kyseisissä paikoissa tehtyjen hakemusten ottaminen tutkittavaksi 33 artiklan nojalla ja/tai ii) hakemuksen sisältö olosuhteissa, jotka esitetään tyhjentävästi kyseisen direktiivin 31 artiklan 8 kohdassa. Nämä olosuhteet koskevat lähinnä tilanteita, joissa hakijan käyttäytyminen tai väitteet viittaavat siihen, että hänen hakemuksensa on ilmeisen perusteeton tai merkitsee väärinkäyttöä.(13)
29.      Kuten unionin tuomioistuin on todennut, menettelydirektiivin johdanto-osan 38 perustelukappaleesta ilmenee myös, että rajamenettelyjen tarkoituksena on antaa jäsenvaltioille mahdollisuus tehdä päätös jäsenvaltion rajalla tai kauttakulkualueella tehdyistä kansainvälistä suojelua koskevista hakemuksista ennen kuin jäsenvaltio tekee päätöksen hakijoiden tulosta alueelleen.(14) Se seikka, että hakijoille ei ole muodollisesti annettu lupaa tulla maan alueelle, on rajamenettelyn määräävä piirre. Se etenkin antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden palauttaa ne hakijat, joiden hakemukset on hylätty kaikkien direktiivissä 2008/115/EY (jäljempänä palauttamisdirektiivi)(15) säädettyjen takeiden rajoittamatta niitä.
30.      Menettelydirektiivin 43 artiklan 2 kohdan mukaan, jos päätöstä kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta ei ole tehty neljän viikon kuluessa sen jättämisestä, hakijan on annettava tulla kyseisen jäsenvaltion alueelle. Jotta päätös voidaan tehdä tässä neljän viikon määräajassa, rajamenettelyille ovat yleisesti tunnusomaisia lyhyemmät menettelylliset määräajat.(16)
31.      Vaikka menettelydirektiivin 43 artiklassa ei säädetä nimenomaisesti säilöönotosta, unionin tuomioistuin on katsonut, että kyseisessä säännöksessä, luettuna yhdessä vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan c alakohdan kanssa, sallitaan se, että jäsenvaltiot ottavat säilöön niiden rajoille tulevat kansainvälisen suojelun hakijat enintään neljäksi viikoksi.(17)
B       Ensimmäinen kysymys – rajamenettelyn sovellettavuus, kun säilöönotto tapahtuu paikassa, joka ei ole maantieteellisesti ”rajalla”
32.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään, voidaanko rajalla tai kauttakulkualueella tehdyn kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkintamenettelyä pitää menettelydirektiivin 43 artiklassa tarkoitettuna rajamenettelynä, jos hakijaa pidetään tämän menettelyn aikana säilössä paikassa, joka sijaitsee maantieteellisesti jäsenvaltion alueella mutta joka kansallisessa lainsäädännössä rinnastetaan rajalla sijaitsevaan paikkaan.(18) Kyse on siis lähinnä siitä, estääkö hakijan säilöönotto laitoksessa, joka ei sijaitse maantieteellisesti ”rajalla tai kauttakulkualueella”, rajamenettelyn soveltamisen.
33.      Tältä osin huomautan ensinnäkin, ettei menettelydirektiivin 43 artiklan sanamuodossa viitata nimenomaisesti säilöönottoon eikä siten tarkemmin ottaen mahdolliseen säilöönottopaikkaan rajamenettelyn yhteydessä. Kyseisessä säännöksessä viitataan pikemminkin ainoastaan ”rajalla tai kauttakulkualueilla” tehtäviin päätöksiin ja ”kyseisissä paikoissa” tehtyihin hakemuksiin.
34.      Saman direktiivin 31 artiklan 8 kohdassa (johon 43 artiklassa viitataan ainoastaan hakemuksen sisällön ratkaisemisen osalta) viitataan kuitenkin ”rajalla tai kauttakulkualueella” suoritettavaan menettelyyn. Tämä voisi tarkoittaa – joidenkin mielestä – sitä, että hakijoiden on oltava (tarvittaessa säilössä) koko menettelyn ajan tiukasti rajalla tai kauttakulkualueilla. Toisaalta on myös huomautettava, ettei vastaanottodirektiivin 8 artiklan 2 kohdan c alakohtaan, joka mahdollistaa säilöönoton rajamenettelyjen yhteydessä, eikä saman direktiivin 18 artiklan 1 kohdan a alakohtaan, joka koskee hakijoiden asumista rajalla tai kauttakulkualueilla tehdyn hakemuksen käsittelyn ajan, sisälly mitään viittausta hakijoiden paikkaan rajamenettelyn aikana.
35.       Pitää paikkansa, että rajamenettelyjen kaikkein suoraviivaisimmassa ja yleisesti kaavaillussa toteutuksessa hakijat ovat säilöön otettuina rajalla tai kauttakulkualueilla.(19) Tällaisten tapausten yhteydessä unionin tuomioistuin on viitannut säilöönottoon ”rajalla tai kauttakulkualueilla” rajamenettelyjen yhteydessä.
36.      Näin ei kuitenkaan mielestäni ole välttämättä asia. Menettelydirektiivin 43 artiklan sanamuodosta ei nähdäkseni voida yksiselitteisesti päätellä, että jotta rajamenettelyä sovelletaan, hakijoiden säilöönottopaikan on sijaittava maantieteellisesti juuri rajalla tai kauttakulkualueella.(20)
37.      Näin suppea tulkinta – jota komissio tukee – ei nähdäkseni seuraa myöskään 43 artiklan tavoitteesta tai asiayhteydestä, ja siinä jätettäisiin huomiotta sekä jäsenvaltioiden että rajamenettelyjen kohteena olevien hakijoiden edut.
38.      Kun tarkastellaan ensinnäkin menettelydirektiivin 43 artiklan tavoitetta (ks. edellä 28 ja 29 kohta), rajamenettelyn tarkoituksena on antaa mahdollisuus tehdä kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten ”ensi vaiheen lajittelu” ennen kuin lupa tulla maahan annetaan virallisesti vain niille hakijoille, joiden väitteitä ei ole hylätty.(21) Tämän tavoitteen toteutumiseen ei vaikuta mitenkään hakijan fyysinen sijainti hänen hakemuksen käsittelyn aikana, eikä se välttämättä edellytä, että säilöönotto tapahtuu tiukasti ottaen rajalla tai kauttakulkualueella.
39.      Sen edellyttäminen, että säilöönotto tapahtuu maantieteellisesti tiukasti ottaen rajalla tai kauttakulkualueella, voisi päinvastoin vaarantaa tämän tavoitteen ja viedä 43 artiklalta sen tehokkaan vaikutuksen jäsenvaltioiden maantieteellisistä ja infrastruktuuriin liittyvistä erityispiirteistä riippuen. Kuten Italian hallitus on huomauttanut, jos 43 artiklaa tulkittaisiin näin suppeasti, tiettyjen jäsenvaltioiden – esimerkiksi niiden, joilla on pitkä meriraja – voisi olla kohtuuttoman vaikea soveltaa rajamenettelyjä tavalla, joka on sekä menettelydirektiivin II luvun perusperiaatteiden ja takeiden mukainen että vastaanottodirektiivin 9–11 artiklassa säädettyjen säilöön otetuille hakijoille myönnettävien takeiden mukainen.
40.      Sen edellyttäminen tiukasti, että säilöönoton on tapahduttava rajalla tai kauttakulkualueella, mikä voi tarkoittaa rakenteellisia ja tilallisia rajoituksia, voisi sen sijaan johtaa siihen, että jäsenvaltiot käyttävät tiloja, jotka eivät ole ihanteellisia tähän tarkoitukseen, pelkästään voidakseen soveltaa rajamenettelyjä, vaikka hakijoille voitaisiin tarjota paremmat säilöönotto-olosuhteet kauempana rajasta. Mielestäni on selvää, ettei näin kaavamainen lähestymistapa palvelisi rajamenettelyn yhteydessä säilöön otettujen hakijoiden etuja.
41.      Tämä näkökohta on erityisen merkityksellinen käsiteltävissä asioissa. Kuten sekä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin että Belgian hallitus huomauttivat, Belgiassa ei tällä hetkellä ole säilöönottolaitoksia, jotka sijaitsevat rajalla tai kauttakulkualueilla, kun Brysselin lentoasemalla aiemmin sijainneet tilat on suljettu riittämättömän infrastruktuurin vuoksi. Caricolen kauttakulkukeskus rakennettiin itse asiassa tarkoituksella korvaamaan nämä riittämättömät tilat tavoitteena tarjota hakijoille paremmat säilöönotto-olosuhteet.
42.      Kun tarkastellaan seuraavaksi menettelydirektiivin 43 artiklan asiayhteyttä, on paikallaan huomauttaa, että rajamenettelyjen toiminta perustuu useisiin oikeudellisiin fiktioihin. Ensimmäinen on ”maan alueen ulkopuolella olemista koskeva fiktio”:(22) siinä katsotaan rajamenettelyn tarkoituksiin, että hakijat, jotka ovat ylittäneet rajan ja ovat siten fyysisesti jäsenvaltion alueella, eivät ole oikeudellisesti saapuneet kyseisen jäsenvaltion alueelle, ja heidän on näin ollen odotettava päätöstä maahanpääsystään.
43.      Toiseksi maahantulosatamien – ja etenkin Brysselin lentoaseman kaltaisten kansainvälisten lentoasemien – katsotaan, myöskin oikeudellisen fiktion(23) perusteella, muodostavan ”rajat”, vaikka ne sijaitsevat maantieteellisesti jäsenvaltioiden alueella. Sekä menettely- että vastaanottodirektiivissä kauttakulkualueiden katsotaan siten pohjimmiltaan vastaavan rajoja, vaikka ne sijaitsevat maantieteellisesti rajanylityspaikan toisella puolen ja siten valtion alueella.(24)
44.      Nämä määritetyt oikeudelliset fiktiot osoittavat mielestäni, että maantieteellinen todellisuus, jossa hakija on jäsenvaltion alueella, ei estä rajamenettelyn soveltamista.
45.      Edellä esitetyistä näkökohdista seuraa nähdäkseni, että menettelydirektiivin 43 artiklan nojalla säilöönoton ei voida edellyttää tiukasti tapahtuvan rajalla, jotta rajamenettelyjä voidaan soveltaa. On kuitenkin selvennettävä, ettei tämä mielestäni tarkoita sitä, että jäsenvaltiot voivat siirtää hakijoita mielivaltaisesti ja ad hoc heidän maahantulopaikastaan mihin tahansa sisämaassa sijaitsevaan laitokseen, mistä aiheutuisi heille epävarmuutta ja tarpeettomia siirtoja. Kun otetaan huomioon oikeusvarmuuden tarve, sallittua voi mielestäni pikemminkin olla se, että rajamenettelyä varten osoitetaan etukäteen ja yleisesti säilöönottopaikkoja,(25) jotka voivat hyvin sijaita sisämaassa, kaikkein asianmukaisimpien olosuhteiden takaamiseksi hakijoille.
46.      Huomautan, että edellä esitettyä päätelmää sovelletaan riippumatta siitä, onko määrätty paikka 2 kilometrin päässä rajalta (kuten Caricolen kauttakulkukeskus) vai kauempana sisämaassa (kuten esimerkiksi Sint-Gillis-Waasin vastaanottokeskus).
47.      Komission päinvastaista ehdotusta, jonka mukaan jäsenvaltioilla säilöönottopaikan määrittämisessä rajamenettelyissä olevan jouston olisi joka tapauksessa koskettava pelkästään alueita, jotka ovat ”riittävän lähellä” rajaa,(26) olisi vaikea soveltaa oikeudellisesti varmalla ja johdonmukaisella tavalla. Yhtäältä rajan läheisyyttä koskeva tiukka vaatimus edellytys vaikuttaisi jäsenvaltioihin eri tavalla niiden koon ja maantieteen mukaan. Toisaalta se johtaisi klassiseen sorites-paradoksiin: missä täsmällisessä kohdassa ”riittävän lähellä” ei ole enää ”riittävän lähellä”?
48.      Täydellisyyden vuoksi huomautan myös, että edellä 45 kohdassa esitettyä päätelmää ei kyseenalaista argumentti, jonka komissio on esittänyt menettelydirektiivin 43 artiklan 3 kohdan perusteella. Kyseisessä säännöksessä säädetään, että jos maahan saapuu suuria määriä kansainvälistä suojelua hakevia henkilöitä, rajamenettelyjä voidaan soveltaa ”silloin ja niin kauan kuin nämä [hakijat] majoitetaan tavanomaiseen tapaan rajan tai kauttakulkualueen läheisyydessä sijaitseviin tiloihin”. Komissio on pohjimmiltaan johtanut tästä sanamuodosta päinvastaisen argumentin ja katsonut, että edellä kuvatun kaltaista poikkeuksellista tilannetta lukuun ottamatta rajamenettelyä ei voida toteuttaa rajan ”läheisyydessä” (eikä varsinkaan kauempana sisämaassa), vaan se on toteutettava tarkasti ottaen ”rajalla tai kauttakulkualueella”.
49.      Unionin tuomioistuin on kuitenkin selventänyt, että 43 artiklan 3 kohdan tarkoituksena on pikemminkin pidentää poikkeuksellisissa olosuhteissa rajamenettelyn ajallista soveltamisalaa neljän viikon määräajan jälkeen (”niin kauan kuin”), jolloin hakijat eivät olisi säilöön otettuina vaan heidät ”majoitetaan – – tavanomaiseen tapaan”.(27) Kyseisellä säännöksellä ei siten mielestäni voida rajoittaa sovelletun rajamenettelyn soveltamisalaa tavallisissa olosuhteissa rajaamalla sallittua aluetta, jossa säilöönottopaikat voivat sijaita neljän viikon määräajan asettamissa rajoissa.
50.      Lisäksi on huomautettava, että edellä 45 kohdassa esitetty päätelmä vastaa uudessa turvapaikkamenettelyä koskevassa asetuksessa,(28) jonka on tarkoitus korvata menettelydirektiivi ja tulla voimaan 12.6.2026 alkaen, nimenomaisesti omaksuttua lähestymistapaa. Kyseisessä asetuksessa annetaan jäsenvaltioille joustoa niiden paikkojen määrittämisessä, joissa hakijoita voidaan pitää säilössä rajamenettelyn aikana, ja siinä säädetään nimenomaisesti, että ”on vaadittava – –, että hakijat oleskelevat ulkorajalla tai kauttakulkualueella tai näiden läheisyydessä pääsääntöisesti taikka muissa nimetyissä paikoissa jäsenvaltioiden alueella, ottaen kaikilta osin huomioon kyseisen jäsenvaltion erityiset maantieteelliset olosuhteet”.(29) Komissio väittää, että tämä nimenomainen jousto uudessa asetuksessa tarkoittaa sitä, ettei tällaista joustoa ole nykyisessä oikeuskehyksessä, mutta tällaista tulkintaa eivät tue kyseisen asetuksen johdanto-osa eivätkä sen valmisteluasiakirjat.
51.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ensimmäiseen kysymykseen siten, että menettelydirektiivin 43 artikla ei estä tutkimasta rajamenettelyssä kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta, joka on tehty rajalla tai kauttakulkualueella, kun hakija on säilöön otettuna laitoksessa, joka sijaitsee maantieteellisesti sisämaassa.
C       Toinen kysymys – neljän viikon määräajan päättymisen seuraukset
1.     Sovelletaanko rajamenettelyä neljän viikon määräajan jälkeen, jos säilöönotto jatkuu?
52.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toinen kysymys sisältää kolme alakysymystä. Ensimmäisellä alakysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, voidaanko menettelydirektiivin 43 artiklassa tarkoitettua rajamenettelyä soveltaa edelleen neljän viikon määräajan päättymisen jälkeen, kun kyseinen hakija on säilöön otettuna samassa säilöönottopaikassa, joka ennen kyseisen määräajan päättymistä rinnastettiin paikkaan rajalla mutta jota myöhemmin pidetään maan alueella sijaitsevana paikkana.
53.      Vastaus tähän kysymykseen ilmenee mielestäni selvästi menettelydirektiivin 43 artiklan 2 kohdasta, jossa säädetään, että jos päätöstä kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta ei ole tehty neljän viikon määräajan kuluessa, hakijan on annettava tulla kyseisen jäsenvaltion alueelle, ”jotta hänen hakemuksensa voidaan käsitellä tämän direktiivin muiden säännösten mukaisesti”. Unionin tuomioistuin on jo tulkinnut tämän tarkoittavan sitä, että neljän viikon määräajan päättymisen jälkeen kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on käsiteltävä tavanomaisen menettelyn,(30) nimittäin menettelydirektiivin 31 artiklassa säädetyn yleisesti sovellettavan menettelyn mukaisesti. Kyseisen direktiivin 43 artiklan 2 kohdan mukaan rajamenettelyä ei siten voida enää soveltaa, kun neljän viikon määräaika on päättynyt.
54.      Sillä seikalla, että kyseinen hakija voi olla edelleen säilössä joko rajalla tai maan alueella kyseisen määräajan päättymisen jälkeen, ei mielestäni ole mitään vaikutusta tähän yksiselitteiseen päätelmään. Menettelydirektiivin 43 artiklan 2 kohta merkitsee, kuten unionin tuomioistuin on selventänyt, sitä, että säilössä pitämistä sen jälkeen, kun rajamenettely on päättynyt neljän viikon jälkeen, ei voida enää oikeuttaa tällaisen menettelyn perusteella.(31) Mahdollisesti jatkuva säilöönotto, vaikka se tapahtuisikin rajalla tai kauttakulkualueella, ei siten voisi tehdä neljän viikon määräajan jälkeen toteutettavasta menettelystä ”rajamenettelyä”.
55.      Neljän viikon määräajan jälkeisen säilöönottopaikan oikeudellisella luokittelulla (rajalla tai maan alueella sijaitsevaksi) ei siten ole merkitystä sen kannalta, minkä tyyppistä menettelyä, joka ei joka tapauksessa voi olla enää rajamenettely, noudatetaan. Tämä päätelmä pätee ensimmäiseen kysymykseen otettavasta kannasta riippumatta ja sitäkin suuremmalla syyllä, jos katsotaan, kuten olen edellä esittänyt, että säilöönottopaikka ei määrää sovellettavan menettelyn tyyppiä myöskään neljän viikon määräajan kuluessa.
56.      Jos edellä esitetty kanta hyväksytään, tästä seuraisi – ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämien näkökohtien(32) perusteella – että muilla toisen kysymyksen alakysymyksillä ei ole pitkälti käytännön merkitystä pääasioiden oikeudenkäynneissä kyseessä olevien riita-asioiden ratkaisemisen kannalta. Tarkastelen näitä alakysymyksiä kuitenkin seuraavaksi toisen kysymyksen täysipainoisen arvioinnin vuoksi.
2.     Voidaanko samaa säilöönottopaikkaa pitää ”rajalla” ja myöhemmin ”alueella” sijaitsevana?
57.      Toisella alakysymyksellä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, voidaanko sama säilöönottopaikka rinnastaa aluksi paikkaan rajalla ja voidaanko sitä neljän viikon määräajan päätyttyä(33) pitää jäsenvaltion alueella sijaitsevana paikkana, jollainen se maantieteellisesti todellisuudessa onkin.
58.      Mikään menettely- tai vastaanottodirektiivissä ei mielestäni ole esteenä tälle lähestymistavalle. Kuten edellä jo esitettiin, kummassakaan näistä direktiiveistä ei edellytetä säilöönotolta tiettyä maantieteellistä sijaintia. Niissä pikemminkin edellytetään perustavammin sitä, että säilöönotto-olosuhteita ja säilöön otetuille hakijoille myönnettäviä takeita, sellaisina kuin niistä säädetään vastaanottodirektiivin 9–11 artiklassa, noudatetaan täysimääräisesti.(34) Kuten Belgian hallitus on huomauttanut, nämä olosuhteet ja takeet eivät vaihtele säilöönottopaikan maantieteellisen sijainnin tai oikeudellisen luokittelun perusteella.
59.      Belgian hallituksen argumentilla, jonka mukaan tämä lähestymistapa mahdollistaisi käsiteltävissä asioissa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa kokonaisuutena ottaen tehokkaamman ja nopean menettelyn, on myös omat ansionsa. Tämä lähestymistapa etenkin poistaisi tarpeen menettelyn siirtämiselle toiseen laitokseen, jos hakija on tarkoitus pitää edelleen säilöön otettuna.
60.      Kaikki tämä edellyttää tietenkin, että hakijan säilöönoton jatkamiselle on pätevä peruste, joka perustuu johonkin vastaanottodirektiivin 8 artiklan muista itsenäisistä(35) säilöönoton oikeuttamisperusteista, ja että uusi säilöönottopäätös tehdään vastaavasti. Samoin on mielestäni olennaista, että hakijoille ilmoitetaan asianmukaisesti heidän oikeudellisen tilanteensa muuttumisesta, nimittäin siitä, että heille on annettu lupa tulla maan alueelle, vaikka tuossa vaiheessa tähän oikeudelliseen muutokseen ei liitykään fyysistä muutosta.
3.     Miten neljän viikon määräajan päättymisen jälkeen jatkuva säilöönotto vaikuttaa määrittävän viranmaisen toimivaltaan?
61.      Kun tarkastellaan kolmatta alakysymystä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää ohjeita siihen, mikä vaikutus hakijan säilöönoton jatkumisella samassa paikassa (jota pidetään aluksi paikkana rajalla ja neljän viikon määräajan päättymisen jälkeen paikkana maan alueella) on määrittävän viranomaisen ajalliseen ja aineelliseen toimivaltaan.
62.      Edellä esittämieni huomautusten valossa katson, että säilöönoton jatkumisella ja säilöönottopaikan oikeudellisen luokittelun muuttumisella neljän viikon jälkeen ei itsessään ole mitään vaikutusta määrittävän viranomaisen eli viranomaisen, jonka jäsenvaltio on nimennyt vastaamaan kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten tutkinnasta ja ratkaisemisesta, toimivaltaan.(36)
63.      Pikemminkin neljän viikon määräajan päättymisellä voisi mahdollisesti olla vaikutusta kyseisen viranomaisen toimivaltaan, kun otetaan huomioon, että sen päättyminen johtaa siirtymiseen rajamenettelystä tavanomaiseen menettelyyn. Huomautan kuitenkin, että Belgian tapauksessa määrittävä viranomainen on sama – CGRA –, joka on toimivaltainen tekemään päätöksen kansainvälistä suojelua koskevista hakemuksista molemmissa menettelyissä, tietenkin kumpaakin koskevien sääntöjen ja erilaisten määräaikojen asettamissa rajoissa.
64.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin vaikuttaa keskittyvän(37) siihen, että kun siirrytään tällä tavalla erityisestä rajamenettelystä yleisesti sovellettavaan tavanomaiseen menettelyyn, rajoittavatko määrittävän viranomaisen toimivaltaa edelleen rajamenettelyn mukaiset määräajat ja menettelyn laajuus.(38) Näin ei mielestäni ole. Menettelydirektiivin 43 artiklan 2 kohdasta ilmenee selvästi, että neljän viikon määräajan jälkeen hakemusta on käsiteltävä muiden kyseisen direktiivin säännösten mukaisesti, mikä tarkoittaa, ettei sen tutkimiseen sovelleta enää rajamenettelyä koskevien säännösten mukaisia aineellisia ja ajallisia rajoituksia.(39)
65.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa toiseen kysymykseen siten, että kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkinta ei kuulu menettelydirektiivin 43 artiklan soveltamisalaan neljän viikon määräajan päättymisen jälkeen hakijan säilöönoton mahdollisesta jatkumisesta ja siitä riippumatta, luokitellaanko kyseinen säilöönottopaikka oikeudellisesti rajalla vai maan alueella sijaitsevaksi.
D       Kolmas kysymys – hakemusten tutkiminen neljän viikon määräajan päättymisen jälkeen
66.      Kolmannella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, voidaanko kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, johon on alun perin sovellettu rajamenettelyä, tutkinta asettaa neljän viikon määräajan päättymisen jälkeen etusijalle menettelydirektiivin 31 artiklan 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla, samalla kun hakija on edelleen säilöön otettuna, nyt vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan b alakohdan perusteella, samassa laitoksessa, kun i) kaikki ”tutkintatoimet”, henkilökohtainen puhuttelu mukaan luettuna, tehtiin ennen tämän määräajan päättymistä, tai ii) henkilökohtaista puhuttelua ei toteutettu neljän viikon määräajassa. Tämän kysymyksen yhteydessä tulee ymmärtääkseni esille kaksi kysymystä, joita on käsiteltävä.
1.     Voidaanko hakemusten tutkinta asettaa etusijalle neljän viikon määräajan jälkeen?
67.      Ensimmäinen arvioitava kysymys on se, voidaanko kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkinta, joka on aloitettu rajamenettelyssä ja jota jatketaan tavanomaisessa menettelyssä, asettaa neljän viikon määräajan päättymisen jälkeen ”etusijalle” menettelydirektiivin 31 artiklan 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
68.      Vastaus tähän on mielestäni melko yksinkertainen. Menettelydirektiivin 31 artiklan 7 kohdassa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus joustaa ja asettaa tietyn hakemuksen tutkinta etusijalle tarkastelemalla sitä ennen muita, aikaisemmin tehtyjä hakemuksia, menettelyyn yleensä sovellettavista aikarajoista, periaatteista ja takeista poikkeamatta. Kyseisessä artiklassa ei esitetä tyhjentävästi tilanteita, joissa tutkinta voidaan asettaa etusijalle, vaan siinä viitataan ainoastaan suuntaa-antavasti tiettyihin tällaisiin tilanteisiin. Menettelydirektiivin johdanto-osan 19 perustelukappaleen sanamuotoa lainatakseni jäsenvaltiot voivat siten ”asettaa tietyn hakemuksen tutkinta etusijalle” edellyttäen, että noudatetaan kyseisen direktiivin II luvun perusperiaatteita ja takeita.
69.      Belgian lainsäätäjän valinta, jota käsiteltäviin asioihin sovelletaan, asettaa hakemusten tutkinta etusijalle, kun asianomaiset hakijat ovat säilöön otettuina, on lähtökohtaisesti menettelydirektiivin 31 artiklan 7 kohdan mukainen. Totean lisäksi, että tämä lähestymistapa vaikuttaa myös edistävän nopeaa ja tehokasta menettelyä menettelydirektiivin johdanto-osan 18 perustelukappaleen(40) mukaisesti ja varmistavan, että säilöönotosta määrätään ainoastaan mahdollisimman lyhyeksi ajaksi vastaanottodirektiivin vaatimusten mukaisesti.(41)
2.     Voidaanko rajamenettelyssä toteutettuihin tutkintatoimiin tukeutua neljän viikon määräajan päätyttyä?
70.      Toiseksi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen voidaan myös ymmärtää tiedustelevan lisäksi, voidaanko rajamenettelyssä toteutettuihin tutkintatoimiin tukeutua päätöksen tekemiseksi neljän viikon määräajan päättymisen jälkeen ja siten tavanomaisessa menettelyssä.
71.      Tämä on mielestäni juuri se, mitä tutkinnan jatkaminen rajamenettelystä tavanomaiseen menettelyyn menettelydirektiivin 43 artiklan 2 kohdan mukaisesti tarkoittaa. Jos määrittävän viranomaisen edellytettäisiin aloittavan tutkintansa de novo ja jättävän huomiotta aiemmin toteutetut tutkintatoimet, tämä olisi ristiriidassa tehokasta ja nopeaa menettelyä koskevan tarpeen kanssa.
72.      Edellä esitetystä huolimatta en voi jättää huomiotta tämän kysymyksen asiayhteyttä, jonka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt seuraavasti: ”Käytännössä määräaikojen lyhyys ja säilössäpito rajalla [jotka ovat tunnusomaisia Belgian rajamenettelylle] ovat omiaan vaarantamaan tiettyjen [menettelydirektiivin] II luvussa vahvistettujen perusperiaatteiden ja takeiden toteuttamisen (erityisesti oikeus käyttää oikeudellista avustajaa tai tarvittavan ajan antaminen hakemuksen kannalta hyödyllisten asiakirjojen keräämiseen).”(42)
73.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo ymmärtääkseni, että rajamenettelyssä toteutetut tutkintatoimet voivat tämän seurauksena olla heikompilaatuisia eikä niihin siten pitäisi tukeutua tavanomaisessa menettelyssä. Tämän seikan osalta voin vain korostaa, että tutkintatoimiin, jotka eivät täytä menettelydirektiivin II luvun perusperiaatteiden ja takeiden vaatimuksia, ei voida tukeutua päätöksen tekemiseksi tavanomaisessa menettelyssä eikä rajamenettelyssä. Mainittujen perusperiaatteiden ja takeiden noudattaminen on erittäin tärkeää ja nimenomainen edellytys kaikkien menettelydirektiivin mukaisten menettelyjen soveltamiselle, rajamenettely mukaan luettuna.(43) Näin ollen olisi kansallisen tuomioistuimen tehtävä arvioida tutkiessaan käsiteltävinään olevia asioita, onko näitä perusperiaatteita ja takeita noudatettu koko sovelletuissa menettelyissä.
74.      On joka tapauksessa selvennettävä, että rajamenettelyssä toteutettuihin tutkintatoimiin tukeutumisen ei pitäisi vaikuttaa hakijan oikeuteen yhtäältä antaa lisäselvityksiä esittämällä uusia tosiseikkoja, joita he ovat saattaneet olla käytännössä estyneitä esittämästä aiemmin,(44) ja toisaalta hyötyä mahdollisista lisätakeista, joita saatetaan soveltaa ainoastaan tavanomaisen menettelyn yhteydessä – esimerkiksi mahdollisuus saada jäljennös henkilökohtaisen puhuttelun pöytäkirjasta tai sanatarkasta selostuksesta ennen päätöksen tekemistä.(45)
75.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa kolmanteen kysymykseen, että menettelydirektiivin 43 artiklaa on tulkittava siten, että määrittävä viranomainen voi jatkaa rajamenettelyssä aloitettua kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkintaa neljän viikon määräajan päättymisen jälkeen asettamalla sen etusijalle ja tukeutua käsiteltävissä asioissa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa rajamenettelyssä toteutettuihin tutkintatoimiin edellyttäen, että noudatetaan menettelydirektiivin II luvun perusperiaatteita ja takeita, sellaisina kuin niitä sovelletaan menettelyn jokaisessa vaiheessa.
E       Neljäs kysymys – kansallisen käytännön yhteensopivuus vastaanotto- ja menettelydirektiivien kanssa
76.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee neljännellä kysymyksellään, onko ”kansallisen lainsäädännön tällainen soveltaminen” yhteensopivaa hakijan säilöönoton poikkeusluonteisuuden kanssa, sellaisena kuin se ilmenee vastaanottodirektiivin 8 artiklasta ja menettelydirektiivin yleisestä tavoitteesta.
77.      Kysymykseen sisältyvä viittaus ”kansallisen lainsäädännön tällaiseen soveltamiseen” on melko epäselvä, ja minun on mahdollista ymmärtää se vain siten, että sillä tarkoitetaan Belgian viranomaisten toteuttamien toimien koko ketjua, sellaisena kuin ne ovat soveltaneet sitä kyseessä olevissa seitsemässä asiassa, ja erityisesti hakijoiden säilöönottoa. Viittaus menettelydirektiivin yleiseen tavoitteeseen vaikuttaa myös epäselvältä tässä yhteydessä ottaen huomioon, että kyseisen direktiivin päätarkoituksena, sellaisena kuin se ilmaistaan sen johdanto-osan 12 perustelukappaleessa, on ”kehittää edelleen vaatimuksia kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevia jäsenvaltioiden menettelyjä varten yhteisen turvapaikkamenettelyn luomiseksi unioniin”. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen voidaan pikemminkin ymmärtää viittaavan direktiivin toiseen tavoitteeseen, sellaisena kuin se esitetään sen johdanto-osan 60 perustelukappaleessa, ”varmistaa ihmisarvon täysimääräinen kunnioittaminen ja edistää perusoikeuskirjan [mukaisten tiettyjen perusoikeuksien] soveltamista”, kuten erityisesti ihmisarvon kunnioittaminen, kidutuksen sekä epäinhimillisen tai halventavan rangaistuksen ja kohtelun kielto sekä oikeus turvapaikkaan.
78.      Tämä painotus huomioon ottaen totean ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selventäneen, ettei sillä ole toimivaltaa valvoa hakijoiden säilöönotosta tehtyjen päätösten laillisuutta ja että siinä vireillä olevat riita-asiat koskevat ainoastaan päätöksiä, joilla kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset on hylätty perusteettomina tai niiltä on todettu puuttuvan tutkittavaksi ottamisen edellytykset. Tämä huomioon ottaen minun on Belgian hallituksen tapaan myönnettävä suhtautuvani tietyin varauksin tämän kysymyksen merkityksellisyyteen pääasian kannalta ja siten sen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiin.
79.      On kuitenkin myönnettävä, että ennakkoratkaisukysymykseen, sellaisena kuin sen ymmärrän ja käsittelen sitä jäljempänä, sisältyy useita muuttujia, joita ei voida yksiselitteisesti pitää merkityksettöminä pääasioiden oikeudenkäynneissä käsiteltävän riidan kannalta. Näin ollen, ja kun pidetään myös mielessä olettama, jonka mukaan ennakkoratkaisukysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta,(46) pidän aiheellisena käsitellä viidettä kysymystä – siltä osin kuin se voidaan ymmärtää siten, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen näkemyksen mukaan kansallisten viranomaisten noudattama menettely voisi vaikuttaa sovelletun menettelyn pätevyyteen.
80.      Kun neljättä kysymystä luetaan koko ennakkoratkaisupyynnön valossa, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kyseenalaistaa ymmärtääkseni sellaisen Belgian viranomaisten käytännön yhteensopivuuden menettely- ja vastaanottodirektiivien kanssa, jossa i) hakemuksen tutkinta aloitetaan rajamenettelyssä, samalla kun hakija on säilöön otettuna vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella sisämaassa sijaitsevassa säilöönottopaikassa, joka rinnastetaan paikkaan rajalla, ii) neljän viikon määräajan päättymisen jälkeen tehdään uusi päätös säilöönotosta, iii) hakijan säilöönottoa jatketaan samassa laitoksessa, jota ei enää pidetä paikkana rajalla, iv) eri perusteen, nimittäin vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan b alakohdan, perusteella, ”jotta voidaan määrittää kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteet, joita ei voitaisi saada ilman säilöönottoa”, riippumatta siitä, onko kaikki tutkintavaiheet ja etenkin henkilökohtainen puhuttelu saatettu loppuun.
81.      Aloitan iv kohdasta, joka on ainoa näkökohta, jota ei ole jo tarkasteltu edellisten kysymysten yhteydessä, ja se, johon ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittasi jo kolmannessa kysymyksessään. Tämän kohdan osalta minun on myönnettävä, etten ymmärrä, mitä kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteita on vielä saatava, kun kaikki tutkintavaiheet, myös ja etenkin henkilökohtainen puhuttelu, on saatu päätökseen. Vaikuttaisi näin ollen siltä, että viimeisen tutkintavaiheen jälkeen vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan b alakohdan perustetta ei enää sovelleta. Huomautan myös tältä osin, että saman direktiivin 9 artiklan 1 kohdassa säädetään, että hakijan säilöönoton on oltava ”mahdollisimman lyhytkestoinen” ja hakijaa on pidettävä säilöön otettuna ”ainoastaan niin kauan kuin 8 artiklan 3 kohdassa säädetyt perusteet ovat sovellettavissa”.(47) Edellä esitetyn perusteella katson, että kun kaikki tutkintavaiheet on saatettu loppuun, mikä tarkoittaa, että viranomaiset ovat keränneet kaikki arviointinsa kannalta tarvittavat tiedot eikä muita vaiheita ole tiedossa, hakijaa ei voida enää pitää säilöön otettuna vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan b alakohdan perusteella.
82.      Toisaalta, kun tarkastellaan i–iii kohtaa, olen ilmaissut edellisten kysymysten tarkastelun yhteydessä jo näkemykseni, jonka mukaan niissä ei lähtökohtaisesti tule esille kysymystä yhteensopivuudesta unionin oikeuden kanssa.
83.      Olisin kuitenkin huolimaton, ellen lisäisi, että kansallisten viranomaisten kaikissa seitsemässä tapauksessa toteuttamat lähes identtiset toimet ja niiden järjestys voisivat viitata, kuten kantajat ovat väittäneet, siihen, että kyseessä on kansallisten viranomaisten systemaattisesti käyttämä lähestymistapa. Tämä ja edellä 81 kohdassa tarkasteltu seikka herättävät mielestäni huolta kansallisen käytännön yhteensopivuudesta unionin oikeuden ja erityisesti vastaanottodirektiivin 8 artiklan ja menettelydirektiivin 43 artiklan kanssa, kun niitä tarkastellaan hakijoiden perusoikeuksien edistämistä ja vaalimista koskevan menettelydirektiivin tarkoituksen valossa (ks. edellä 77 kohta).
84.      Erityisesti järjestelmällinen turvautuminen edellä 80 kohdassa kuvattuun lähestymistapaan viittaisi siihen, että säilöönotto sekä rajamenettelyn että tavanomaisen menettelyn aikana on lähes automaattista eikä viimeisenä vaihtoehtona toteutettava poikkeuksellinen toimenpide, josta päätetään sen oikeasuhteisuuden ja tarpeellisuuden tapauskohtaisen arvioinnin perusteella, kuten vastaanottodirektiivin 8 artiklan 2 kohdassa edellytetään.(48) Tämän olettaman perusteella rajamenettelyn järjestelmällinen soveltaminen kansainvälistä suojelua hakeviin henkilöihin voisi – neljän viikon määräajan noudattamisessa ennakoitavista olevista vaikeuksista huolimatta, samalla kun hakijoita pidetään säilöön otettuina säilöönottoperusteen keinotekoisen muuttamisen perusteella – merkitä rajamenettelyn väärinkäyttöä ja menettelydirektiivin 43 artiklan 2 kohdassa säädetyn neljän viikon määräajan kiertämistä.
85.      Nämä näkökohdat huomioon ottaen ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa neljänteen kysymykseen siten, että vastaanotto- ja menettelydirektiivit eivät ole esteenä pääasioiden oikeudenkäynneissä kyseessä olevan kaltaiselle käytännölle – joka koostuu lähinnä siitä, että hakija, jonka hakemukseen sovellettiin alun perin rajamenettelyä, pidetään säilöön otettuna neljän viikon määräajan jälkeen fyysisesti samassa paikassa mutta eri säilöönottoperusteen perusteella – edellyttäen, että säilöönottotoimenpide on toteutettu asianmukaisesti tarpeellisuuden ja oikeasuhteisuuden yksilöllisen arvioinnin perusteella ja että säilöönottoa jatketaan vain niin kauan kuin asianomaista säilöönottoperustetta sovelletaan.
F       Viides kysymys – kansallisen tuomioistuimen viran puolesta harjoittama valvonta
86.      Viidennellä ja viimeisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko menettelydirektiivin 31 artiklan 7 ja 8 kohtaa sekä 43 ja 46 artiklaa, luettuina yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa, tulkittava siten, että tilanteessa, jossa sen käsiteltäväksi on saatettu rajalla aloitetussa menettelyssä tehdystä päätöksestä nostettu kanne, sen on otettava viran puolesta huomioon, ettei kyseistä päätöstä ole tehty menettelydirektiivin 43 artiklan 2 kohdassa säädetyssä neljän viikon määräajassa.(49) Asiakirja-aineiston perusteella vaikuttaa siltä, että tämä kysymys on merkityksellinen ainoastaan kahdessa seitsemästä asiasta kantajina olevien henkilöiden kannalta, jotka eivät ilmeisestikään ole esittäneet tällaista tutkittavaksi ottamisen edellytykset täyttävää perustetta ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa.(50)
87.      Edellisiin kysymyksiin esittämäni kannan perusteella vaikuttaa siltä, ettei tähän kysymykseen, jolla ei ole enää suureksi osaksi käytännön merkitystä, ole enää tarpeen vastata. Kun otetaan huomioon edellä esitetty tarkastelu ja asioiden erityiset tosiseikat – etenkin se, että sama määrittävä viranomainen on toimivaltainen sekä rajamenettelyssä että tavanomaisessa menettelyssä –, on nimittäin vaikea nähdä, miten vastaus tähän kysymykseen vaikuttaisi mitenkään pääasioiden oikeudenkäynneissä käsiteltävien riitojen ratkaisemiseen.
88.      Siltä varalta, että unionin tuomioistuin kuitenkin katsoo, että sen olisi vastattava tähän kysymykseen, omaksuttuaan toisenlaisen kannan edellisiin kysymyksiin,(51) esitän seuraavat huomautukset.
89.      Ensinnäkin unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeus ei velvoita kansallisia tuomioistuimia ottamaan viran puolesta huomioon unionin oikeussääntöjen rikkomista koskevia perusteita, jos tuomioistuinten olisi tutkiakseen tällaiset perusteet ylitettävä asianosaisten määrittämän oikeusriidan rajat.(52)
90.      Edellä esitetystä huolimatta unionin tuomioistuin on myös huomauttanut, että menettelydirektiivin 46 artiklan 3 kohdassa – perusoikeuskirjan 47 artiklan, jossa taataan hakijoiden oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin, kannalta tarkasteltuna – edellytetään, että kansallinen tuomioistuin, jossa kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta tehty päätös on riitautettu, suorittaa ”sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen ex nunc ‑tutkimisen kaikilta osin”. Unionin tuomioistuin on todennut, että tällaisen ex nunc
‑tutkimisen kaikilta osin on sisällettävä sellaisten tiettyjen menettelyllisten näkökohtien – siinä määrin kuin ne on tuotu kansallisen tuomioistuimen tietoon – tutkiminen viran puolesta, jotka omiaan vaikuttamaan tällaisten hakemusten käsittelyssä noudatettavaan menettelyyn.(53)
91.      Neljän viikon määräajan päättyminen ilman, että kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta on tehty päätöstä, on mielestäni lähtökohtaisesti tällainen menettelyllinen näkökohta, koska se merkitsee siirtymistä rajamenettelystä tavanomaiseen menettelyyn ja siten hakemuksen käsittelyssä noudatettavan menettelyn muuttumista.(54) Katson näin ollen, että edellisessä kohdassa mainittua oikeuskäytäntöä voidaan soveltaa käsiteltävissä asioissa ja että kansallisen tuomioistuimen on lähtökohtaisesti tutkittava ex proprio motu sitä, ettei päätöstä ole tehty neljän viikon määräajassa.
92.      Siinä tapauksessa, että unionin tuomioistuin päättää vastata viidenteen kysymykseen, ehdotan näin ollen, että se vastaa siihen, että menettelydirektiivin 46 artiklan 3 kohtaa, luettuna perusoikeuskirjan 47 artiklan valossa, on tulkittava siten, että jos kansallisessa tuomioistuimessa nostetaan kanne päätöksestä, jolla hylättiin kansainvälistä suojelua koskeva hakemus, jota tutkittiin alun perin 43 artiklan mukaisessa rajamenettelyssä, kyseisen tuomioistuimen on, osana kaikilta osin tehtävää ex nunc ‑tutkimistaan, tutkittava omasta aloitteestaan ja siinä vireillä olevan menettelyn kuluessa tietoonsa saatettujen tietojen perusteella sitä, ettei päätöstä ole tehty menettelydirektiivin 43 artiklan 2 kohdassa säädetyssä neljän viikon määräajassa.
VI     Ratkaisuehdotus
93.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Conseil du contentieux des étrangersin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1)      Menettelydirektiivin 43 artikla ei estä tutkimasta rajamenettelyssä kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta, joka on tehty rajalla tai kauttakulkualueella, kun hakija on säilöön otettuna laitoksessa, joka sijaitsee maantieteellisesti sisämaassa.
2)      Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkinta ei kuulu menettelydirektiivin 43 artiklan soveltamisalaan kyseisessä säännöksessä säädetyn neljän viikon määräajan päättymisen jälkeen hakijan säilöönoton mahdollisesta jatkumisesta ja siitä riippumatta, luokitellaanko kyseinen säilöönottopaikka oikeudellisesti rajalla vai maan alueella sijaitsevaksi.
3)      Menettelydirektiivin 43 artiklaa on tulkittava siten, että määrittävä viranomainen voi jatkaa rajamenettelyssä aloitettua kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkintaa kyseisessä säännöksessä säädetyn neljän viikon määräajan päättymisen jälkeen asettamalla sen etusijalle ja tukeutua käsiteltävissä asioissa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa rajamenettelyssä toteutettuihin tutkintatoimiin edellyttäen, että noudatetaan menettelydirektiivin II luvun perusperiaatteita ja takeita, sellaisina kuin niitä sovelletaan menettelyn jokaisessa vaiheessa.
4)      Vastaanotto- ja menettelydirektiivit eivät ole esteenä pääasioiden oikeudenkäynneissä kyseessä olevan kaltaiselle käytännölle – joka koostuu lähinnä siitä, että hakija, jonka hakemukseen sovellettiin alun perin rajamenettelyä, pidetään säilöön otettuna neljän viikon määräajan jälkeen fyysisesti samassa paikassa mutta eri säilöönottoperusteen perusteella – edellyttäen, että säilöönottotoimenpide on toteutettu asianmukaisesti tarpeellisuuden ja oikeasuhteisuuden yksilöllisen arvioinnin perusteella ja että säilöönottoa jatketaan vain niin kauan kuin asianomaista säilöönottoperustetta sovelletaan.
5)      Menettelydirektiivin 46 artiklan 3 kohtaa, luettuna perusoikeuskirjan 47 artiklan valossa, on tulkittava siten, että jos kansallisessa tuomioistuimessa nostetaan kanne päätöksestä, jolla hylättiin kansainvälistä suojelua koskeva hakemus, jota tutkittiin alun perin 43 artiklan mukaisessa rajamenettelyssä, kyseisen tuomioistuimen on, osana kaikilta osin tehtävää ex nunc ‑tutkimistaan, tutkittava omasta aloitteestaan ja siinä vireillä olevan menettelyn kuluessa tietoonsa saatettujen tietojen perusteella sitä, ettei päätöstä ole tehty menettelydirektiivin 43 artiklan 2 kohdassa säädetyssä neljän viikon määräajassa.
1      Alkuperäinen kieli: englanti.
i      Tämän asian nimi on kuvitteellinen nimi. Se ei vastaa asian minkään asianosaisen todellista nimeä.
2      Kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2013, L 180, s. 60).
3      Kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vaatimuksista 26.6.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2013, L 180, s. 96).
4      Moniteur belge, 31.12.1980, s. 145584.
5      Arrêté royal du 14 mai 2009 fixant le régime et les règles de fonctionnement applicables aux lieux d’hébergement au sens de l’article 74/8, § 1er, de la loi du 15 décembre 1980; Moniteur belge 27.5.2009, s. 38857.
6      Arrêté royal du 17 février 2012 déterminant un lieu visé par l’article 74/8, § 2, de la loi du 15 décembre 1980; Moniteur belge 15.3.2012, s. 15767.
7      Sillä perusteella, että kantajat eivät täyttäneet 15.12.1980 annetussa laissa säädettyjä maahantulon edellytyksiä (joihin kuuluu esimerkiksi voimassa oleva viisumi).
8      15.12.1980 annetun lain 74/5 §:n 1 momentin 2 kohdan perusteella, joka vastaa vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan c alakohtaan sisältyvää säilöönottoperustetta ”jotta menettelyn yhteydessä voidaan tehdä päätös hakijan oikeudesta tulla alueelle”.
9      Ks. henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta unionin säännöstöstä 9.3.2016 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/399 (Schengenin rajasäännöstö) 2 artiklan 2 alakohta, jonka mukaan ulkorajoilla tarkoitetaan ”jäsenvaltioiden maarajoja, joki- ja järvirajat mukaan luettuina, merirajoja, lentoasemia ja joki-, meri- ja järviliikenteen satamia edellyttäen, että ne eivät ole sisärajoja”.
10      Sekä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin että Belgian hallitus ovat viitanneet tähän vastaanottokeskukseen kyseisten kantajien säilöönottopaikkana.
11      15.12.1980 annetun lain 57/6 §:n 2 momentissa säädetään, että jos hakija on säilöön otettuna määrätyssä paikassa joko maan alueella tai rajalla, CGRA:n on asetettava päätöksen tekeminen etusijalle; ks. myös menettelydirektiivin 31 artiklan 7 kohta.
12      Ks. tuomio 14.5.2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU ja C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367; jäljempänä tuomio FMS ym.); tuomio 30.6.2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba ym. (C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505; jäljempänä asia C‑72/22 PPU) ja tuomio 17.12.2020, komissio v. Unkari (Kansainvälisen suojelun hakijoiden vastaanotto) (C‑808/18, EU:C:2020:1029; jäljempänä tuomio komissio v. Unkari).
13      Ks. tuomio asiassa C‑72/22 PPU, 74 kohta ja samassa asiassa esittämäni ratkaisuehdotus (EU:C:2022:431, 126 kohta).
14      Ks. tuomio FMS ym., 236 kohta.
15      Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2008, L 348, s. 98), ks. sen 2 artiklan 2 kohdan a alakohta ja 4 artiklan 4 kohta.
16      Ks. esim. European Parliamentary Research Service, The EU legal framework on asylum and border procedures: scope and implementation, PE 654.201, 2020 (jäljempänä EPRS-raportti).
17      Ks. tuomio FMS ym., 239 kohta.
18      Huomautan, että rajojen käsitteen voidaan ymmärtää viittaavan Schengenin rajasäännöstöön (ks. edellä alaviite 9), kun taas kauttakulkualueen oikeudellista määritelmää ei sisälly menettelydirektiiviin eikä muihin asiaa koskeviin säädöksiin. Kun tarkastellaan kyseisen käsitteen tavanomaista merkitystä arkikielessä, kauttakulkualueet ymmärretään tyypillisesti yleensä lentoasemilla ja satamissa oleviksi alueiksi, jotka sijaitsevat rajanylityspaikkojen vieressä tai välittömässä läheisyydessä (joskin rajanylityspaikkojen täsmällisen laajuuden määrittää asianomainen valtio) ja joissa rajan ylittäneet henkilöt oleskelevat tilapäisesti odottaen jatkoyhteyttä tai lupaa tulla maahan.
On myös huomautettava, että 15.12.1980 annetun lain, jolla rajamenettelyt otettiin käyttöön käyttäen menettelydirektiivin 43 artiklassa annettua harkintavaltaa, säännöksissä viitataan ainoastaan ”rajoihin” eikä mainita ”kauttakulkualueita”. Tämä tarkastelu koskee kuitenkin näitä molempia käsitteitä, sellaisina kuin niitä käytetään yhdessä 43 artiklassa.
19      Ks. esim. vertailevat selvitykset: EASO, Border Procedures for Asylum Applications in EU+ Countries, syyskuu 2020 ja em. EPRS-raportti.
20      Käytännössä siten rajanylityspaikkojen välittömässä läheisyydessä olevilla alueilla ottaen huomioon, ettei henkilöä voida kirjaimellisesti pitää säilössä rajaviivalla.
21      Ks. tältä osin ratkaisuehdotukseni C‑72/22 PPU, 127 kohta.
22      Ks. esim. Euroopan parlamentin päätöslauselma 10.2.2021 kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26. kesäkuuta 2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU 43 artiklan täytäntöönpanosta (2020/2047(INI)) (EUVL 2021, C 465, s. 47).
23      Se esitetään nimenomaisesti unionin oikeudessa Schengenin rajasäännöstössä; ks. alaviite 9.
24      Ks. myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 25.6.1996, Amuur v. Ranska (ECHR:1996:0625JUD001977692, 52 kohta), jossa keskitytään näillä alueilla sovellettavaan lainsäädäntöön.
25      Belgian lainsäädännössä säilöönottopaikkaa ei määritetä suoraan rajamenettelyjen kuluessa, vaan siinä saavutetaan sama lopputulos kaksivaiheisella lähestymistavalla: siinä edellytetään ensin säilöönottoa ”paikassa rajalla” ja sen jälkeen määritetään oikeudellisen fiktion perusteella, mitkä paikat ovat tällaisia. Tämä lähestymistapa ei kuitenkaan muuta nyt tehtävän tarkastelun pääsisältöä.
26      Komission argumentti liittyy sen myöntämiseen, että jäsenvaltioilla on harkintavaltaa kauttakulkualueiden tarkan sijainnin ja laajuuden määrittämisessä; ks. jäljempänä alaviite 18.
27      Ks. tuomio FMS ym., 242 kohta ja sitä seuraavat kohdat ja tuomio komissio v. Unkari, 181 kohta.
28      Kansainvälistä suojelua unionissa koskevan yhteisen menettelyn luomisesta ja direktiivin 2013/32/EU kumoamisesta 14.5.2024 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2024/1348 (EUVL L, 2024/1348, s. 1).
29      Ks. turvapaikkamenettelyä koskevan asetuksen 54 artikla.
30      Ks. tuomio FMS ym., 235 kohta.
31      Ibid., 241 kohta.
32      Ks. erityisesti ennakkoratkaisupyynnön 3.1.1 kohdassa mainittu kansallinen oikeuskäytäntö.
33      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin myös viittaa (tässä samoin kuin kolmannessa kysymyksessä) tilanteeseen, joka koskee myöhemmästä tutkinnasta tehtävää päätöstä, joka on välivaiheen päätös ja jossa todetaan, että hakemus on tarpeen tutkia myöhemmin. Belgian lainsäädännössä tällaisella päätöksellä on sama seuraus kuin neljän viikon määräajan päättymisellä, eli se antaa hakijalle luvan tulla maan alueelle. Asioissa C‑54/24–C‑56/24 tehtiin käsittääkseni myöhempää tutkimista koskeva päätös, joka ei kuitenkaan vaikuttanut kyseisten hakijoiden, joilla oli jo lupa tulla maan alueelle neljän viikon määräajan päättymisen seurauksena, asemaan. Myöhemmästä tutkimisesta tehtäviä päätöksiä koskevan tilanteen arvioimisella ei siten ole merkitystä pääasioiden kannalta.
34      Ks. menettelydirektiivin 26 artiklan 1 kohta, jossa viitataan tältä osin vastaanottodirektiiviin.
35      Ks. tuomio asiassa C‑72/22 PPU, 83 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
36      Ks. menettelydirektiivin 3 artiklan f alakohta ja 4 artiklan 1 kohta.
37      Ks. vastaavasti ennakkoratkaisupyynnön 4.3 kohdan b alakohdan ii alakohta.
38      Saanen muistuttaa, että rajamenettelyssä päätös hakemuksen sisällöstä voidaan tehdä vain menettelydirektiivin 31 artiklan 8 kohdassa tyhjentävästi luetelluissa tilanteissa.
39      Jos rajamenettelyä kuitenkin seuraa nopeutettu menettely, hakemuksen sisällöstä tehtävä päätös rajoittuisi väistämättä koskemaan pelkästään menettelydirektiivin 31 artiklan 8 kohdassa tyhjentävästi lueteltuja tilanteita molempien menettelyjen osalta.
40      Menettelydirektiivin johdanto-osan 18 perustelukappaleen sanamuoto on seuraava: ”On sekä jäsenvaltioiden että kansainvälistä suojelua hakevien edun mukaista, että kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset ratkaistaan mahdollisimman nopeasti, tämän kuitenkaan rajoittamatta asianmukaisen ja perusteellisen tutkinnan suorittamista.”
41      Ks. menettelydirektiivin 9 artikla ja johdanto-osan 16 perustelukappale.
42      Ks. ennakkoratkaisupyynnön 4.3 kohdan b alakohdan iv alakohta.
43      Ks. menettelydirektiivin 31 artiklan 1, 7 ja 8 kohta sekä 43 artiklan 1 kohta.
44      Menettelydirektiivin 40 artiklan mukaisesti.
45      Ks. tältä osin menettelydirektiivin 17 artiklan 5 kohta.
46      Ks. tuomio 8.11.2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Säilöönoton tutkiminen viran puolesta) (C‑704/20 ja C‑39/21, EU:C:2022:858, 61 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; jäljempänä tuomio asioissa C‑704/20 ja C‑39/21).
47      Vastaanottodirektiivin 9 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetään lisäksi seuraavaa: ”Edellä 8 artiklan 3 kohdassa säädettyjen säilöönottoperusteiden vuoksi tärkeät hallinnolliset menettelyt on hoidettava asianmukaisella huolellisuudella. Säilöönoton jatkamista ei voida perustella hallinnollisten menettelyjen viivästymisellä, joka ei johdu hakijasta.” Kyseisen direktiivin johdanto-osan 16 perustelukappaleessa todetaan lisäksi, että säilöönotto ”ei saa kestää kauempaa kuin sen ajan, joka kohtuudella voidaan olettaa tarvittavan asianomaisten menettelyjen loppuun saattamiseksi”.
48      Ks. tuomio 25.6.2020, Ministerio Fiscal (Viranomainen, joka todennäköisesti vastaanottaa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen) (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, 101–105 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); ks. myös vastaanottodirektiivin johdanto-osan 15 perustelukappale.
49      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa laajemmin ”neljän viikon määräajan ylittymiseen”. Kun otetaan huomioon, että i) kyseinen tuomioistuin ei ole toimivaltainen säilöönottoa koskevissa asioissa ja että ii) kaikissa tapauksissa kantajat saivat virallisen luvan tulla maan alueelle, esille tuodun laiminlyönnin voidaan ymmärtää vain koskevan sitä, ettei päätöstä ole tehty kyseisessä neljän viikon määräajassa.
50      Tarkemmin ottaen, muista kantajista poiketen kantajat asioissa C‑52/24 ja C‑53/24 eivät esittäneet alkuperäisissä kanteissaan 15.12.1980 annetun lain 57/6/4 §:n, jolla pannaan täytäntöön menettelydirektiivin 43 kohta, rikkomista koskevaa perustetta. Vaikka kantajat vetosivat tähän väitettyyn rikkomiseen myöhemmin istunnossa, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut, että perusteet, joita ei ole esitetty alkuperäisen kanteen vaiheessa, on lähtökohtaisesti jätettävä tutkimatta.
51      Esimerkiksi, jos unionin tuomioistuin katsoo, että neljän viikon määräajan jälkeen ei voida ottaa huomioon kyseisen neljän viikon määräajan kuluessa toteutettuja tutkintatoimia (toisin kuin olen katsonut edellä tämän ratkaisuehdotuksen 71–75 kohdassa).
52      Ks. tuomio asioissa C‑704/20 ja C‑39/21, 91 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
53      Tuomio 4.10.2024, Ministerstvo vnitra České republiky, Odbor azylové a migrační politiky (C‑406/22, EU:C:2024:841).
54      Lisäksi käsiteltävissä asioissa kantajat, jotka eivät esittäneet asianomaista perustetta alkuperäisessä kanteessaan, saattoivat asian kiistatta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tietoon etenkin vetoamalla siihen istunnossa; ks. edellä alaviite 50.