61978C0100
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 1O FEBBRAIO 1979
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
La questione pregiudiziale che vi è sottoposta nel presente caso concerne l'interpretazione di una delle norme «anticumulo» del regolamento 1408/71, relativo alla sicurezza sociale dei lavoratori mi-granti: precisamente dell'articolo 79, paragrafo 3, compreso nel capitolo che si occupa soprattutto degli assegni familiari per figli a carico di titolari di pensioni.
L'attore nella causa di merito, signor Rossi, cittadino italiano, ha lavorato prima in Italia come agricoltore e poi in Belgio, come operaio, dal 1948 al 1958. Colpito da malattia professionale, è stato ammesso a godere dal 1964 di una pensione d'invalidità, che gli viene erogata dalla istituzione belga competente per tal genere di prestazioni.
Oltre alla pensione, egli ha ricevuto egualmente in Belgio, fino al febbraio 1973, gli assegni familiari per le sue due figlie. Ma, a partire dal marzo 1973, il pagamento degli assegni è stato sospeso per il motivo che la moglie del ricorrente esercitava in Italia un'attività lavorativa tale da attribuirle, secondo l'istituzione belga, il diritto di ricevere gli assegni per i figli dal corrispondente ente italiano.
La signora Rossi ha allora chiesto all'Istituto Nazionale della Previdenza Sociale di versarle gli assegni in questione. Ma l'INPS, con decisione del 13 aprile 1976, ha respinto la domanda, ritenendo che «la qualifica di capofamiglia, ai fini degli assegni familiari, nei confronti dei figli è rivestita dal padre e non può essere trasferita ad altra persona in quanto il padre non risulta né invalido né disoccupato».
Trovandosi di fronte al rifiuto di entrambi gli enti previdenziali, il signor Rossi si è rivolto al Tribunale del Lavoro di Charleroi, il quale, con sentenza del 19 aprile 1978, ha sottoposto alla Corte le seguenti domande pregiudiziali:
«1.
Se il fatto che la legge italiana non consente, ai fini del versamento degli assegni familiari, il trasferimento della qualità di capofamiglia alla moglie quando il marito fruisce di una pensione o di una rendita (Fonds des Maladies Professionnelles) a carico di un altro Stato membro osti all'applicazione dell'articolo 79, n. 3, del regolamento del Consiglio CEE n. 1408/71.
In altre parole, se l'ente belga debba accollarsi l'onere del pagamento degli assegni familiari anche se in Italia sussista il diritto a tali prestazioni, in ragione dell'esercizio di un'attività professionale da parte di un familiare del beneficiario della pensione o della rendita, ma tale diritto non sia perfetto a causa di particolari disposizioni della legge italiana.
2.
Ammettendo che la decisione dell'ente italiano non sia attualmente più legittima perché in contrasto col principio della parità dei diritti fra l'uomo e la donna, se l'ente belga sia tenuto a versare la differenza fra gli assegni familiari belgi e quelli italiani, affinché siano tutelati i diritti acquisiti in forza della legge del paese in cui l'interessato è stato da ultimo occupato e vengano evitate disparità di trattamento fra lavoratori che hanno dovuto soddisfare le medesime condizioni per ottenere la pensione o la rendita.»
2.
Per intendere la portata dell'articolo 79, paragrafo 3, del regolamento 1408/71, bisogna anzitutto tener conto delle regole secondo le quali sono accordate le prestazioni per i figli a carico di' titolari di pensioni o rendite (articolo 77, paragrafo 2). Quando, come nel caso in esame, la pensione o rendita è dovuta in base alla legislazione di un solo Stato membro, le prestazioni sono concesse «conformemente alla legislazione dello Stato membro competente per la pensione o la rendita» (lettera a). Ma il successivo articolo 79, paragrafo 3, dispone che, qualora i figli diano diritto a prestazioni o ad assegni familiari in base alla legislazione di un altro Stato membro, in conseguenza dell'esercizio di attività lavorativa, «il diritto alle prestazioni dovute in virtù delle disposizioni del paragrafo 2 degli articoli 77 e 78 è sospeso».
Questa disposizione anticumulo risponde alla stessa funzione dell'analoga regola contenuta nell'articolo 76, che concerne lavoratori e disoccupati. L'articolo 76 prevede infatti che «il diritto alle prestazioni o agli assegni familiari dovuti a norma degli articoli 73 o 74 è sospeso se, per l'esercizio di un'attività professionale, le prestazioni o gli assegni familiari sono do-vuti anche a norma della legislazione dello Stato membro sul cui territorio risiedono i familiari». Come ha osservato la Commissione, la differenza fra le due norme è trascurabile: entrambe riguardano ipotesi di duplicazione del diritto ad assegni familiari per il lavoro svolto in altro Stato membro.
Ciò posto, sono d'avviso che i principi di diritto affermati dalla nostra Corte nel caso Ragazzoni con diretto riferimento all'articolo 76 (sentenza 20 aprile 1978 nella causa 134/77, in Raccolta 1978, p. 963) forniscano i criteri occorrenti per interpretare anche l'articolo 79, paragrafo 3, e dare risposta al primo quesito sottoposto dal giudice di merito. Nel caso citato, la Corte ha stabilito che la sospensione del diritto alle prestazioni o agli assegni familiari, prevista nell'articolo 76 del regolamento 1408/71, non si applica quando il padre lavora all'estero in uno Stato membro e la madre, svolgendo un'attività lavorativa subordinata nel paese di residenza degli altri membri della famiglia, non ha acquistato, in base alla legge di questo paese, il diritto agli assegni familiari o perché la qualità di capofamiglia è riconosciuta soltanto al padre, oppure perché non si sono verificati i presupposti da cui dipende l'attribuzione alla madre del diritto al versamento degli assegni.
Nel caso di cui ora si tratta, non interessa che i luoghi di residenza del padre e della madre siano diversi oppure coincidano, visto che il padre è titolare di una pensione. In effetti, l'articolo 79, paragrafo 3, si limita, come abbiamo visto, a fissare la condizione che i figli diano diritto a prestazioni o ad essegni familiari in base alla legislazione di uno Stato membro (che può essere anche quello di residenza del pensionato), in conseguenza dell'esercizio di un'attività professionale (normalmente, ma non necessariamente, da parte della madre). Il punto decisivo, perciò, è se sia stato o no acquistato il diritto agli assegni familiari per i figli, secondo la legge dello Stato dove l'attività professionale della madre è svolta, in conseguenza di tale attività; nell'ipotesi negativa, è evidente che la sospensione prevista dall'articolo 79, paragrafo 3, non ha luogo.
Abbiamo visto che, secondo le norme italiane applicabili al tempo della domanda rivolta all'INPS dalla signora Rossi, il diritto agli assegni familiari per i figli era negato nel caso di lavoro svolto dalla madre, a causa del fatto che la qualità di capofamiglia era riconosciuta soltanto al padre. Successivamente, in virtù della legge 9 dicembre 1977 n. 903 (entrata in vigore il 18 dicembre 1977), la possibilità della corresponsione di assegni familiari è stata riconosciuta in alternativa a fa-vore della donna lavoratrice. Ciò implica naturalmente la necessità di una do-manda dell'interessata, e di una dichiarazione del coniuge di voler rinunciare agli assegni per le stesse persone di famiglia, qualora vi abbia anch'egli diritto e ne stia fruendo. Fin quando tali presupposti non siano concretamente maturati, non si può dire che la donna lavoratrice abbia diritto al versamento degli assegni per i figli: si realizza quindi l'ipotesi negativa precedentemente configurata ai fini dell'applicazione del citato articolo 79, paragrafo 3.
3.
Il secondo quesito posto dal Tribunale di Charleroi parte dall'ipotesi che l'atteggiamento dell'istituto italiano di previdenza sociale «non sia attualmente più legittimo perché in contrasto col principio della parità dei diritti fra l'uomo e la donna». Evidentemente, questa ipotesi è superata dal già segnalato mutamento di legislazione in Italia: mutamento il quale oggi dovrebbe consentire alla signora Rossi — se facesse nuovamente do-manda all'INPS — di ottenere gli assegni familiari per i figli. Ma proprio per questo motivo — oltre che per l'interesse generale dell'argomento — credo che convenga rispondere egualmente al secondo quesito del giudice di merito.
Supponiamo dunque che una madre lavoratrice abbia acquistato il diritto agli assegni familiari per i figli in base alla legge italiana; in tal caso, il padre potrà pretendere che l'istituzione belga paghi la differenza fra l'importo degli assegni corrisposti secondo la legge italiana e quello, eventualmente maggiore, dovuto secondo la legge belga? In altri termini: la sospensione prevista dal citato articolo 79, paragrafo 3, del regolamento 1408/71 sarà sempre e necessariamente totale, o potrà essere parziale nel caso di un minore importo degli assegni percepiti a carico dell'altro Stato membro dove la madre lavora?
Circa tale questione, soluzioni diverse sono state prospettate dagli intervenuti nel presente procedimento.
Secondo il Governo belga, nessuna disposizione del regolamento 1408/71 conferirebbe il diritto ad una quota integrativa di assegni familiari a carico di un paese diverso da quello tenuto a provvedere al versamento degli assegni.
Il ricorrente ha sostenuto invece che, quando la corresponsione degli assegni per i figli rientra nell'ambito dell'articolo 77 del citato regolamento, l'applicazione dell'articolo 79, paragrafo 3, non potrebbe comportare che il contenuto del diritto agli assegni venga ridotto per effetto dell'applicazione di una disposizione meno favorevole della legge del paese dove la madre presta il suo lavoro. Non risulta peraltro chiaro se, nell'opinione del ricorrente, l'obbligo di versare la quota integrativa si fondi sulla legge interna belga oppure sul diritto comunitario.
Più chiara su questo punto è la posizione assunta dalla Commissione nella fase della procedura orale. Essa, che inizialmente aveva adottato la stessa tesi del Governo belga, successivamente ha sostenuto che l'articolo 79, paragrafo 3, non poteva essere d'ostacolo all'applicazione della legge belga più favorevole, e si è riferita all'articolo 60, ultimo comma, del-l'Arrêté royal del 19 dicembre 1939 in forza del quale «si les allocations familiales dues à un autre titre son inférieures à celles dont l'octroi est prévu par la présente loi, la personne qui est en droit d'invoquer celle-ci peut prétendre à la différence».
Infine, secondo la tesi prospettata dal Governo italiano, l'articolo 79, paragrafo 3, il quale presuppone che il diritto agli assegni familiari per i figli sia retto dalla legge dello Stato debitore della pensione o della rendita (in virtù dell'articolo 77, paragrafo 2, a) non potrebbe in nessun caso condurre all'applicazione pura e semplice di una disposizione meno favorevole, propria della legge del paese dove la madre presta il suo lavoro. Perciò l'articolo 79, paragrafo 3, dovrebbe interpretarsi nel senso che la sospensione sia totale o parziale, a seconda che l'ammontare degli assegni connessi alla pensione sia pari (o inferiore) ovvero superiore a quello degli assegni corrisposti nell'altro Stato membro.
4.
A favore della tesi sostenuta dal Governo belga si potrebbe invocare un argomento letterale. L'articolo 79, paragrafo 3, parla di «sospensione» senza aggettivi, sicché sembrerebbe logico dedurne che esso abbia voluto riferirsi soltanto alla sospensione totale. Il regolamento, cioè, prevederebbe l'applicazione alternativa delle due leggi in gioco, indipendentemente dalle conseguenze eventualmente pregiudizievoli ai diritti quesiti del lavoracore, e non consentirebbe l'applicazione per così dire integrata delle due legislazioni al fine di salvaguardare tali diritti.
A questo argomento strettamente formale può opporsi che la lettera della norma non è tuttavia tale da escludere una diversa interpretazione, più coerente ai principi generali del sistema comunitario, interpretazione che due buoni argomenti inducono a preferire.
Rilevo innanzitutto che tra gli obbiettivi del regolamento 1408/71 vi è, come si legge nel suo settimo considerando, quello di dare applicazione all'articolo 51 del Trattato CEE, in modo da «assicurare ai lavoratori che si spostano all'interno della Comunità i diritti e i vantaggi acquisiti», senza che peraltro le norme del regolamento «possano comportare cumuli ingiustificati». Perciò, se è vero che la disciplina comunitaria in materia di sicurezza sociale dei lavoratori migranti si preoccupa di evitare arricchimenti ingiustificati dei lavoratori per effetto del concorso di legislazioni diverse, è peraltro certo che non rientra fra i suoi obbiettivi individuare e rendere applicabile nelle ipotesi di conflitto di leggi una sola legislazione ad esclusione di ogni altra, anche quando ciò rechi pregiudizio ai diritti acquisiti dai lavoratori.
In secondo luogo, non si può interpretare il regolamento 1408/71 se non alla luce dei principi contenuti nell'articolo 51 del Trattato CEE in materia di sicurezza sociale, e più generalmente «alla luce del suo spirito e degli obbiettivi del Trattato» (v. sentenza 29 settembre 1976 in causa 17/76, Brack, Raccolta 1976, p. 1429, punto 19 della motivazione). Ora, la nostra Corte ha già avuto occasione di affermare che «lo scopo degli articoli 48-51 del Trattato non sarebbe raggiunto, bensì frustrato, qualora il lavoratore, per poter fruire della libertà di circolazione che gli è garantita, dovesse adattarsi a perdere dei diritti già acquisiti in uno dei Paesi membri, senza ricevere in cambio prestazioni per lo meno equivalenti» (sentenza 15 luglio 1964 nella causa 100/63, Van der Veen, Raccolta 1964, p. 1091). Nello stesso senso possono citarsi le sentenze del 9 giugno 1964 nella causa 92/63, Nonnenmacher, Raccolta 1964, p. 553; del 10 dicembre 1969 nella causa 34/69, Caisse d'assurance vieillesse des travailleurs salariés de Paris, Raccolta 1969, p. 597; del 25 novembre 1975 nella causa 50/75, Caisse de pension des employés privés, Raccolta 1975, p. 1473.
Ricordo ancora in particolare la sentenza del 21 ottobre 1975 in causa 24/75, Petroni, Raccolta 1975, p. 1149, in cui la Corte ha dichiarato che l'articolo 46, paragrafo 3, del regolamento 1408/71 è incompatibile con l'articolo 51 del Trattato in quanto impone una limitazione del cumulo delle due prestazioni spettanti in Stati membri diversi, mediante decurtazione dell'importo di una prestazione che spetti in forza delle sole leggi nazionali.
A sua volta, la sentenza 13 luglio 1976 nella causa 19/76, Triches, Raccolta 1976, p. 1243, ha ribadito che «i provvedimenti emanati dal Consiglio per l'attuazione dell'articolo 51 non devono evere per effetto di privare i lavoratori migranti dei diritti acquistati in forza della sola legge dello Stato membro in cui essi hanno svolto la loro attività lavorativa».
Negli anni più recenti questa tendenza non ha fatto che consolidarsi; lo dimostrano fra le altre le sentenze 3 febbraio 1977 nella causa 62/76, Strehl, Raccolta 1977, p. 211 e 13 ottobre 1977 nella causa 112/76, Manzoni, Raccolta 1977, p. 1647.
5.
Le considerazioni fin qui esposte inducono a respingere la tesi del Governo belga: l'interpretazione che quest'ultimo sostiene è infatti chiaramente incompatibile sia con lo spirito e gli obbiettivi del regolamento 1408/71, sia con i principi desumibili dagli articoli 48-51 del Trattato CEE (e in particolare con il principio secondo cui il lavoratore non può ricevere, per effetto delle norme anticumulo del citato regolamento, un trattamento meno favorevole di quello che la legge nazionale di un singolo Stato membro gli accorda).
Restano allora due possibili interpretazioni della norma in esame. Secondo una prima interpretazione, l'articolo 79, paragrafo 3, non pregiudicherebbe l'operatività di eventuali norme nazionali più fa-vorevoli, che prevedano la corresponsione di quote integrative quando l'ammontare degli assegni familiari versati in un altro Stato membro sia inferiore a quello degli assegni corrisposti nello Stato che eroga il trattamento pensionistico. Secondo una diversa interpretazione, invece, il diritto comunitario regolerebbe in modo completo ed autonomo (indipendentemente cioè dalle legislazioni nazionali interessate) il caso del cumulo accompagnato da una diversità di importi degli assegni familiari nei due paesi, riconoscendo al lavoratore il diritto di ricevere, a titolo integrativo, dalla istituzione tenuta a corrispondergli la pensione, la differenza fra le due somme.
Nel caso di specie, sia l'una che l'altra interpretazione portano a riconoscere al lavoratore il diritto a ricevere un'integrazione degli assegni da parte dell'istituzione belga. Ma, in termini generali, va considerato che il diritto alla quota d'integrazione sarà riconosciuto o escluso a seconda che la legge dello Stato il quale versa assegni più elevati preveda oppure no il diritto del lavoratore a ricevere l'integrazione. Nella legge belga questa prestazione aggiuntiva è prevista, ma in altre legislazioni una specifica disposizione di questo tenore può non esistere, con la conseguenza che il lavoratore avrà diritto all'integrazione solo se si ritenga fonte immediata di tale diritto l'ordinamento comunitario.
È chiaro che l'interpretazione suggerita dalla Commissione lascerebbe sussistere dei casi nei quali, proprio per effetto dell'applicazione dell'articolo 79, paragrafo 3, il lavoratore non potrebbe conservare i diritti acquisiti nello Stato ove ha prestato la sua attività e verrebbe perciò a ricevere un trattamento meno favorevole.
Una tale conclusione non mi sembra conforme agli scopi dell'articolo 79, paragrafo 3, interpretato alla luce dei principi generali sopra richiamati. La funzione dell'articolo 79, paragrafo 3, infatti, è quella di eliminare il rischio di una piena applicazione cumulativa di due regimi nazionali: ma per conseguire questo risultato non mi sembra necessario giungere fino al sacrificio di diritti acquisiti, compatibili con l'applicazione della norma anticumulo. Al contrario, i principi generali impongono un contemperamento fra l'esigenza di evitare il cumulo e quella di garantire il rispetto dei diritti quesiti.
Nello stesso senso depone altresì il principio della parità di trattamento dei lavoratori che hanno dovuto soddisfare alle medesime condizioni per ottenere la pensione. Tale principio resulterebbe infatti compromesso se si ammettesse che un lavoratore possa essere assoggettato ad un trattamento meno favorevole, sul piano della sicurezza sociale, rispetto ad altri lavoratori i quali abbiano prestato la medesima attività nello Stato che eroga la pensione, per il solo fatto che l'ordinamento di un altro Stato membro prevede il versamento di assegni della stessa natura e per la stessa causale, ma di ammontare inferiore.
Se queste dunque sono le linee secondo cui deve intendersi la disciplina comunitaria del cumulo, non mi sembra possibile aderire a una tesi che riduce l'articolo 79, paragrafo 3, a norma di conflitto, e non tiene conto della necessità di assicurare in ogni caso al lavoratore il trattamento più favorevole e la protezione dei diritti quesiti.
Sono quindi dell'opinione che sia da preferire un'interpretazione che consenta di armonizzare l'articolo 79, paragrafo 3, con i principi generali: quella cioè che riconosce alla disposizione in esame la funzione di sospendere la corresponsione degli assegni familiari per i figli, posti a carico dell'istituzione che eroga al padre la pensione, in misura totale solo quando gli assegni siano d'importo eguale o inferiore a quello degli assegni versati nel Paese dove presta il suo lavoro la madre; ma in misura parziale quando i primi assegni siano d'ammontare superiore ai secondi.
6.
Concludo, quindi, proponendo che sui due quesiti formulati dal Tribunale del Lavoro di Charleroi, con sentenza 19 aprile 1978, la Corte dichiari quanto segue:
1.
Ai sensi dell'articolo 79, paragrafo 3, del regolamento del Consiglio 1408/71, la sospensione del diritto agli assegni familiari per i figli a carico del padre, titolare di una pensione spettantegli a carico di uno Stato membro, non è applicabile se la madre non ha acquistato il diritto agli assegni medesimi in base alla legislazione di un altro Stato membro, in conseguenza dell'esercizio da parte sua di un'attività professionale, o perché la veste di capofamiglia è riconosciuta soltanto al padre o, in ogni caso, perché non si sono verificati i presupposti da cui dipende l'attribuzione alla madre del diritto alla corresponsione degli assegni.
2.
Quando gli assegni familiari per i figli, connessi ad una pensione in base all'articolo 77 del regolamento del Consiglio 1408/71, siano di ammontare superiore a quello degli assegni versati nel Paese dove la madre svolge attività professionale, al titolare della pensione spetta ricevere, malgrado la sospensione disposta dall'articolo 79, paragrafo 3, di detto regolamento, una quota d'integrazione pari alla differenza fra il maggiore importo degli assegni previsti dalla legge dello Stato in cui è corrisposta la pensione e il minore importo degli assegni versati nell'altro Paese membro.