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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
Introduzione
1. Il Bundesverwaltungsgericht ha chiesto alla Corte di statuire sulla questione se, secondo l'art. 6, n. 1, primo trattino, della decisione n. 1/80 del consiglio di associazione CEE/Turchia (in prosieguo: la «decisione n. 1/80»), un lavoratore turco abbia diritto al rinnovo del suo permesso di soggiorno in uno Stato membro qualora sia stato occupato, di certo ininterrottamente, ma alle dipendenze di datori di lavoro diversi durante il primo anno di attività e, così stando le cose, intenda continuare a svolgere la sua attività presso l'ultimo datore di lavoro.
Le norme di diritto comunitario pertinenti
2. L'accordo di associazione tra la CEE e la Turchia (1) ha, ai sensi dell'art. 2, paragrafo 1, «lo scopo di promuovere un rafforzamento continuo ed equilibrato delle relazioni commerciali ed economiche tra le Parti, tenendo pienamente conto della necessità di assicurare un più rapido sviluppo dell'economia turca ed il miglioramento del livello dell'occupazione e del tenore di vita del popolo turco».
Ai sensi dell'art. 12 dell'accordo le Parti contraenti convengono «di ispirarsi agli articoli 48, 49 e 50 del Trattato che istituisce la Comunità per realizzare gradualmente tra di loro la libera circolazione dei lavoratori».
3. Ai termini dell'art. 36 del protocollo addizionale 23 novembre 1970 (2), il Consiglio di associazione decide le modalità necessarie per la graduale realizzazione della libera circolazione dei lavoratori tra gli Stati membri delle Comunità e la Turchia, conformemente ai principi sanciti dall'art. 12 dell'accordo di associazione.
4. In data 19 settembre 1980, il Consiglio di associazione adottava la decisione n. 1/80, entrata in vigore il 1, luglio 1980 (3).
L'art. 6, n. 1, della decisione è così formulato:
«(...) il lavoratore turco integrato nel regolare mercato del lavoro di uno Stato membro ha i seguenti diritti:
- rinnovo, in tale Stato membro, dopo un anno di regolare impiego, del permesso di lavoro presso lo stesso datore di lavoro, se dispone di un impiego;
- candidatura in tale Stato membro, ad un altro posto di lavoro, la cui regolare offerta sia registrata presso gli uffici di collocamento dello Stato membro, nella stessa professione (4), presso un datore di lavoro di suo gradimento, dopo tre anni di regolare impiego, fatta salva la precedenza da accordare ai lavoratori degli Stati membri della Comunità;
- libero accesso, in tale Stato membro, a qualsiasi attività salariata di suo gradimento, dopo quattro anni di regolare impiego.»
I fatti di cui alla causa a quo
5. Il signor Süleyman Eker, cittadino turco nato nel 1966, entrava una prima volta illegalmente nella Repubblica federale di Germania, il 1, dicembre 1988, e in tale contesto, il 13 febbraio 1989, veniva colpito da un provvedimento di espulsione di durata illimitata.
6. Il 17 gennaio 1991 il signor Eker sposava in Turchia una cittadina tedesca e il 6 aprile 1991 entrava nuovamente in Germania provvisto di una autorizzazione d'ingresso.
L'8 aprile 1991 otteneva un permesso di soggiorno valido fino al 24 luglio 1992 dopo aver depositato una domanda in tal senso. A partire dal 17 aprile 1991 il signor Eker otteneva un permesso di lavoro valido per tutte le attività professionali, senza limitazioni di durata e territoriali.
7. Il 15 giugno 1991 il signor Eker cominciava a lavorare presso l'Hotel Flora a Schluchsee, dove restava impiegato fino al 30 settembre 1991. A partire dal 1, ottobre 1991 svolgeva attività lavorativa subordinata presso un centro di cura e di riabilitazione, la St. Georg Kur- und Rehabilitationskliniken a Höchenschwand.
8. Il 24 luglio 1991 - dopo circa sei mesi di matrimonio e circa tre mesi dopo l'ingresso in Germania - il signor Eker si separava dalla moglie tedesca. Il 10 aprile 1992 confermava la sua separazione alle autorità tedesche di polizia per gli stranieri e faceva presente che era stato dato inizio ad un procedimento di divorzio. Il 22 luglio 1992 il signor Eker chiedeva il rinnovo del suo permesso di soggiorno. In tale circostanza, le autorità tedesche di polizia per gli stranieri rilasciavano una attestazione che conferiva al signor Eker il diritto di soggiornare in Germania fino all'11 agosto 1992, ma ne attiravano allo stesso tempo l'attenzione sul fatto che avevano intenzione di respingere la sua domanda di permesso di soggiorno. Con decisione 12 agosto 1992, le autorità di polizia per gli stranieri rifiutavano di rinnovare il permesso di soggiorno del signor Eker e ingiungevano a quest'ultimo di lasciare il territorio tedesco entro un termine impartito, pena l'espulsione. Il ricorso amministrativo proposto dal signor Eker avverso la detta decisione restava infruttuoso.
9. Il signor Eker proponeva quindi ricorso dinanzi al Verwaltungsgericht il quale, con sentenza 14 luglio 1994, ne accoglieva la domanda e ingiungeva alle autorità di polizia per gli stranieri del Baden-Württemberg di rinnovare il suo permesso di soggiorno. Il Land Baden-Württemberg proponeva appello avverso tale decisione e, con sentenza 30 novembre 1994, il Verwaltungsgerichtshof del Baden-Württemberg riformava la sentenza di primo grado e respingeva il ricorso del Land Baden-Württemberg con la motivazione che la normativa nazionale sul diritto di soggiorno non concedeva al signor Eker un diritto ad ottenere il rinnovo del suo permesso di soggiorno e che il predetto non poteva neppure avvalersi dell'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80 per la concessione di un permesso di lavoro e di soggiorno, poiché tale disposizione presuppone un anno di impiego presso il medesimo datore di lavoro.
10. Con l'autorizzazione del Verwaltungsgerichtshof del Baden-Württemberg, il signor Eker proponeva ricorso per cassazione (Revision) dinanzi al Bundesverwaltungsgericht e concludeva per la conferma della sentenza di primo grado. In tale occasione ha sostenuto di aver diritto di beneficiare di un permesso di lavoro, e, con esso, di un permesso di soggiorno ai sensi dell'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80, poiché tale disposizione impone semplicemente di chiedere il rinnovo del permesso di lavoro al fine di occupare un posto presso l'ultimo datore di lavoro.
La questione pregiudiziale
11. Con ordinanza 29 settembre 1995, il Bundesverwaltungsgericht ha sospeso il procedimento e ha sottoposto alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se un lavoratore turco soddisfi i requisiti di cui all'art. 6, n. 1, primo trattino, della decisione n. 1/80 del Consiglio di associazione CEE-Turchia anche nel caso in cui, durante il primo anno dell'attività lavorativa, abbia sì lavorato ininterrottamente, con il permesso delle autorità nazionali, ma presso più datori di lavoro, ed intenda proseguire l'attività lavorativa presso l'ultimo datore di lavoro».
Presa di posizione
12. Nel sottoporre tale questione, il giudice a quo vuole invero che la Corte si pronunci sulla questione se l'art. 6, n. 1, primo trattino, della decisione n. 1/80 autorizzi un lavoratore turco a cambiare datore di lavoro durante il primo anno di lavoro.
13. Il signor Süleyman Eker sostiene che l'art. 6, n. 1, primo trattino, della decisione n. 1/80 non richiede che il lavoratore turco nel corso del primo anno di regolare impiego in uno Stato membro svolga attività lavorativa alle dipendenze del medesimo datore di lavoro, dato che il testo di tale disposizione va interpretato nel senso che la sola condizione richiesta per il rinnovo di un permesso di soggiorno concesso a un lavoratore turco è che l'interessato intenda proseguire l'attività lavorativa presso
il suo ultimo datore di lavoro.
14. Il Vertreter des öffentlichen Interesses bei den Gerichten der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit del Baden-Württemberg, i governi tedesco, ellenico, francese e austriaco, la Commissione e il Landratsamt Waldshut ritengono, per contro, che l'art. 6, n. 1, primo trattino, della decisione n. 1/80 debba, alla luce della giurisprudenza della Corte e della coerenza del sistema dell'art. 6, essere interpretato nel senso che non può ritenersi che un lavoratore turco che cambia datore di lavoro durante il primo anno di regolare impiego in uno Stato membro possa, alla scadenza di tale anno, soddisfare le condizioni cui è subordinato il rinnovo del suo permesso di lavoro.
15. L'art. 6, n. 1, primo trattino, ha effetto diretto (5). Data la sua formulazione, in tale disposizione rientra soltanto il diritto al posto di lavoro: dalla costante giurisprudenza della Corte risulta però che dal contesto di tale diritto al posto di lavoro deriva il diritto di soggiorno (6).
16. La Corte, per ultimo, nella sentenza 5 ottobre 1994 (in prosieguo: la «sentenza Eroglu») (7), ha dichiarato che:
«la decisione n. 1/80 non incide sul potere degli Stati membri di disciplinare tanto l'ingresso sul proprio territorio dei cittadini turchi quanto le condizioni della loro prima occupazione (...)».
L'art. 6, n. 1, primo trattino, non prevede pertanto alcun diritto d'ingresso o di soggiorno nel territorio per i lavoratori turchi di uno Stato membro. Un siffatto diritto resta soggetto alla normativa nazionale degli Stati membri.
17. Ciò nondimeno ai termini dell'art. 6, n. 1, primo trattino, della decisione n. 1/80, il lavoratore turco ha diritto al «rinnovo, in tale Stato membro, dopo un anno di regolare impiego, del permesso di lavoro presso lo stesso datore di lavoro (...)». La formulazione non è perfettamente chiara (8).
E' da un lato possibile - come sostiene Süleyman Eker - vedervi semplicemente una condizione che subordina il rinnovo del permesso di lavoro alla continuazione del rapporto di lavoro col datore di lavoro presso il quale l'interessato
è occupato al momento della domanda di rinnovo. Tuttavia il fatto che sia stato usato il termine «stesso datore di lavoro», senza precisare se questo si identifichi, eventualmente, con il datore di lavoro originario o con l'ultimo datore di lavoro o, se del caso, con qualunque altro datore di lavoro presso il quale il lavoratore interessato sia stato assunto per un periodo di tempo più o meno lungo, depone in senso contrario a questa interpretazione. Se tale fosse stata l'intenzione del consiglio di associazione, questo avrebbe potuto fare ricorso alla formulazione «diritto al rinnovo del suo permesso di lavoro presso l'ultimo datore di lavoro» per esprimere l'idea che la disposizione era unicamente intesa a contenere un obbligo in tal senso e non la condizione di un impiego presso un unico datore di lavoro nel corso del primo anno di impiego.
18. Sembra pertanto più logico intendere tale disposizione come comprensiva della condizione che il lavoratore turco sia stato, durante il primo anno di regolare impiego, occupato in un posto di lavoro presso un unico e medesimo datore di lavoro e che egli sia in condizioni di continuare ad essere occupato presso quest'ultimo.
19. A sostegno di tale tesi si può altresi rilevare che l'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80 si presenta come una graduazione: dopo un anno di occupazione il lavoratore turco acquista il diritto di continuare a lavorare presso il medesimo datore di lavoro, dopo tre anni acquista il diritto di esercitare un'attività nella medesima professione, ma presso un datore di lavoro di sua scelta, e dopo un anno ancora di impiego acquista il diritto di accedere liberamente a ogni attività lavorativa subordinata di sua scelta nello Stato membro di occupazione. Tramite tale graduazione si intende attribuire al lavoratore turco diritti sempre più diversificati, a mano a mano che la sua attività lavorativa subordinata si prolunghi in uno Stato membro e, con ciò, in funzione del suo grado di integrazione in tale Stato membro.
20. Infatti, in un primo stadio, al lavoratore turco non viene attribuito il diritto di ricercare un'attività lavorativa subordinata nello Stato membro di cui trattasi. Per contro, egli ha il diritto di continuare il suo attuale rapporto di lavoro, se il suo datore di lavoro gli offre di continuare tale occupazione. In un secondo stadio, egli acquista il diritto di ricercare un (altro) impiego, ma esclusivamente nell'ambito della medesima professione. Infine, in un terzo stadio, il lavoratore turco acquista il diritto di ricercare liberamente qualsiasi posto di lavoro subordinato nello Stato membro. Se pertanto si consentisse al lavoratore turco di cambiare datore di lavoro durante il primo anno di impiego in uno Stato membro, tale graduazione contenuta nell'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80 non avrebbe più senso, poiché il lavoratore turco avrebbe effettivamente la possibilità, durante il primo anno di impiego, di cercare lavoro e di cambiare datore di lavoro, diritto che egli può acquisire ai sensi dell'art. 6, n. 1, secondo trattino, solo dopo tre anni di occupazione.
21. Inoltre l'art. 6, n. 1, primo trattino, non prescrive formalmente che il rinnovo del permesso di lavoro del lavoratore turco venga effettuato in vista di un'attività nella medesima professione. Tale condizione deriva però dall'art. 6, n. 1, secondo trattino. Se si consentisse, ai sensi dell'art. 6, n. 1, primo trattino, a un lavoratore turco di cambiare datore di lavoro durante il primo anno di regolare impiego, si avrebbe pure la possibilità di cambiare la professione e di godere così, anche prima della scadenza del primo anno di impiego, di un diritto che, ai sensi dell'art. 6, n. 1, terzo trattino, può acquisire solo dopo quattro anni di attività, cioè il diritto di svolgere un'attività retribuita, quale che sia la professione. La sola spiegazione logica che consente di chiarire perché non sia stata inserita nell'art. 6, n. 1, primo trattino, una condizione attinente alla continuità dell'esercizio, da parte del lavoratore turco, della medesima professione, deve pertanto essere che tale disposizione prescrive un obbligo di impiego di un anno presso il medesimo datore di lavoro, il che rende superfluo prevedere, in maniera distinta, un obbligo circa l'impiego nella stessa professione.
22. Dalla coerenza del sistema dell'art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80 emerge che, secondo l'art. 6, n. 1, primo trattino, deve ritenersi una condizione la circostanza che il lavoratore turco, nel corso del primo anno di regolare impiego, sia alle dipendenze di un unico e medesimo datore di lavoro.
23. Tale risultanza appare conforme alla giurisprudenza della Corte relativa all'art. 6 della decisione n. 1/80. Certamente la Corte non ha avuto in passato l'opportunità di statuire direttamente sulla questione se sia necessario, in funzione dell'art. 6, n. 1, primo trattino, che il lavoratore turco sia occupato, nel corso del primo anno di regolare impiego, presso lo stesso datore di lavoro. La Corte ha tuttavia dichiarato, nel contesto di altre questioni che si sono poste in relazione all'art. 6 della decisione n. 1/80 (9), che:
«(...) l'art. 6, n. 1, primo trattino, della citata decisione n. 1/80 va interpretato nel senso che il cittadino turco che abbia ottenuto un permesso di soggiorno nel territorio di uno Stato membro (...) e vi abbia lavorato da oltre un anno alle dipendenze dello stesso datore di lavoro con regolare permesso di soggiorno, ha diritto al rinnovo del permesso di lavoro in forza della detta disposizione (...)».
24. Inoltre la Corte, nella sentenza Eroglu, a proposito dell'art. 6, n. 1, ha dichiarato che:
«(...) dopo un anno di regolare attività lavorativa, un lavoratore turco ha diritto al rinnovo del permesso di lavoro presso il primo datore di lavoro (primo trattino) (...).
L'art. 6, n. 1, primo trattino, della decisione n. 1/80 mira unicamente a garantire la continuità dell'impiego presso lo stesso datore di lavoro e trova quindi applicazione solamente laddove il lavoratore turco chieda la proroga del permesso di lavoro al fine di poter continuare a svolgere attività lavorativa presso lo stesso datore di lavoro oltre il periodo iniziale di un anno di regolare attività lavorativa.
Estendere l'applicabilità di tale disposizione ad un lavoratore turco che, al termine di un anno di regolare attività lavorativa, abbia lavorato alle dipendenze di altro datore di lavoro e chieda la proroga del proprio permesso di lavoro al fine di svolgere nuovamente attività lavorativa presso l'impresa del primo datore consentirebbe, da un lato, a tale lavoratore di cambiare datore di lavoro avvalendosi di tale disposizione prima del termine di tre anni previsto al secondo capoverso e, dall'altro, farebbe venir meno la priorità che il medesimo capoverso riconosce ai lavoratori degli Stati membri nell'ipotesi in cui il lavoratore turco cambi datore di lavoro.»
25. In tal modo, in queste sentenze la Corte, nel valutare se fosse stato soddisfatto nei casi concreti alle condizioni poste dall'art. 6, n. 1, primo trattino, della decisione n. 1/80, ha utilizzato una formulazione che mostra che la Corte è del parere che in tale disposizione sia inclusa una condizione in base alla quale il lavoratore turco deve essere impiegato, durante il primo anno di regolare attività lavorativa, presso il medesimo datore di lavoro. Parimenti dalla sentenza Eroglu sembra emergere che la Corte è del parere che il diritto di cambiare datore di lavoro è acquisito solo se sussistono le condizioni di cui all'art. 6, n.1, secondo trattino.
26. Ritengo pertanto che la questione pregiudiziale sollevata vada risolta dichiarando che l'art. 6, n. 1, primo trattino, della decisione n. 1/80 deve essere interpretata nel senso che un lavoratore turco acquista il diritto a proseguire la sua attività lavorativa subordinata presso un datore di lavoro solo dopo un anno di regolare attività lavorativa presso lo stesso datore di lavoro.
Conclusioni
27. Per i motivi sopra esposti, suggerisco alla Corte di risolvere la questione sollevata come segue:
«L'art. 6, n. 1, primo trattino, della decisione 19 settembre 1980, n. 1/80, del consiglio di associazione istituito nel quadro dell'accordo che crea un'associazione tra la CEE e la Turchia, firmato ad Ankara il 12 settembre 1963 e approvato a nome della Comunità con decisione del Consiglio 23 dicembre 1963, 64/734/CEE, deve essere interpretato nel senso che un lavoratore turco acquista il diritto a proseguire la sua attività salariata alle dipendenze di un datore di lavoro solo dopo un anno di regolare attività lavorativa ininterrotta alle dipendenze del medesimo datore di lavoro».
(1) - Accordo che crea un'associazione tra la CEE e la Turchia, firmato ad Ankara il 12 settembre 1963 e concluso a nome della Comunità con decisione del Consiglio 23 dicembre 1963 (GU 1964, L 217, pag. 3685).
(2) - GU 1972, L 293, pag. 4.
(3) - La decisione non è pubblicata.
(4) - Non risulta nella versione danese che debba trattarsi di un'attività rientrante nella stessa professione. Questo punto emerge tuttavia da altre versioni linguistiche, per esempio: quella tedesca «den gleichen Beruf» quella inglese «for the same occupation» e quella francese «dans la même profession».
(5) - V. sentenza 20 settembre 1990, causa C-192/89, Sevince (Racc. pag. I- 3461).
(6) - V. nota 5.
(7) - Causa C-355/93, Eroglu (Racc. pag. I-5113).
(8) - La formulazione di tale disposizione, per esempio, nelle versioni inglese, francese e tedesca corrisponde alla versione danese.
(9) - Sentenza 16 dicembre 1992, causa C-237/91, Kus (Racc. pag. I- 6781).