62016CC0267
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
PAOLO MENGOZZI
föredraget den 12 september 2017 (
1
)
Mål C‑267/16
Albert Buhagiar,
Wayne Piri,
Stephanie Piri,
Arthur Taylor,
Henry Bonifacio,
Colin Tomlinson,
Darren Sheriff,
mot
The Hon. Gilbert Licudi QC MP Minister for Justice
(begäran om förhandsavgörande från Supreme Court of Gibraltar (Högsta domstolen i Gibraltar, Förenade kungariket))
”Begäran om förhandsavgörande – Behörighet – Begreppet domstol i en medlemsstat – Gibraltar – Artikel 29 i anslutningsakten för Förenade kungariket – Tullunion – Direktiv om kontroll av förvärv och innehav av vapen – Direktiv 91/477 – Tolkning av bestämmelserna om jägare och tävlingsskyttar – Europeiska skjutvapenpasset – Fri rörlighet för varor – Frihet att tillhandahålla tjänster – Fri rörlighet för personer”
I. Inledning
1.
I förevarande mål har Supreme Court of Gibraltar (Högsta domstolen i Gibraltar) ställt frågor till EU-domstolen för att få klarhet i huruvida rådets direktiv 91/477/EEG av den 18 juni 1991 om kontroll av förvärv och innehav av vapen, (
2
) i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/51/EG av den 21 maj 2008 (
3
) (nedan kallat direktiv 91/477), är tillämpligt på Gibraltar.
2.
Med beaktande av Gibraltars särskilda ställning som följer av att Gibraltar inte omfattas av unionens tullområde vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida vissa av bestämmelserna i direktiv 91/477 rörande det europeiska skjutvapenpasset (nedan kallat passet eller skjutvapenpasset), vilket utfärdas till jägare och tävlingsskyttar som medför vapen på resor mellan medlemsstaterna, kan vara tillämpliga på Gibraltar, trots att direktivet i fråga tycks omfattas av de unionsrättsliga bestämmelserna om handel med varor och således inte ska tillämpas på Gibraltar.
3.
Som jag kommer att förklara nedan anser jag inte att så är fallet.
II. Tillämpliga bestämmelser
4.
Artikel 355 FEUF har följande lydelse:
”Utöver bestämmelserna i artikel 52 i fördraget om Europeiska unionen angående fördragens territoriella tillämpningsområde ska följande bestämmelser tillämpas:
…
3.   Bestämmelserna i fördragen ska tillämpas på de europeiska territorier vilkas utrikes angelägenheter omhändertas av en medlemsstat.
…”
5.
I artikel 28 i akten om anslutningsvillkoren för Konungariket Danmark, Irland och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland samt om anpassning av fördragen (
4
) (nedan kallad 1972 års anslutningsakt) föreskrivs följande:
”Gemenskapsinstitutionernas rättsakter rörande varorna i bilaga II till Romfördraget och de varor som vid import till gemenskapen är föremål för särskilda regler som en följd av genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken, samt rättsakter rörande harmoniseringen av lagstiftningen om medlemsstaternas omsättningsskatter, skall inte tillämpas på Gibraltar såvida inte rådet enhälligt på förslag av kommissionen bestämmer annat.”
6.
Det framgår av artikel 29 i 1972 års anslutningsakt, jämförd med bilaga I del I punkt 4 till samma akt, att Gibraltar inte omfattas av gemenskapens tullområde.
7.
Det tredje, fjärde, femte, sjätte och sjunde skälet i direktiv 91/477 har följande lydelse:
”… Kommissionen konstaterade i sin vitbok 'Fullbordandet av den inre marknaden’ att avskaffandet av personkontrollen och säkerhetskontrollen av transporterade föremål bland annat förutsätter en tillnärmning av vapenlagstiftningen.
Avskaffandet av kontrollen av vapeninnehav vid gemenskapens inre gränser kräver att effektiva regler införs som gör det möjligt att inom medlemsstaterna kontrollera förvärv och innehav samt överföring av skjutvapen till en annan medlemsstat …
Det ömsesidiga förtroende inom området för skydd av personers säkerhet, som dessa regler kommer att skapa mellan medlemsstaterna, blir större om reglerna har stöd av en delvis harmoniserad lagstiftning. Det kunde därför vara lämpligt att bestämma kategorier av skjutvapen som privatpersoner inte alls får förvärva eller inneha eller som de får inneha endast med särskilt tillstånd eller efter anmälan.
Det bör i princip vara förbjudet att inneha vapen vid passage från en medlemsstat till en annan; ett undantag härifrån kan bara godtas om ett förfarande antas som gör det möjligt för medlemsstaterna att hålla sig underrättade om när ett skjutvapen förs in på deras territorium.
Smidigare regler bör dock antas för jakt och tävlingsskytte för att inte inskränka den fria rörligheten för personer mer än nödvändigt.”
8.
I artikel 1.1 i direktiv 91/477 föreskrivs följande:
”I detta direktiv avses med skjutvapen varje bärbart vapen med pipa som avfyrar, är avsett att avfyra eller kan omvandlas till att avfyra ett skott, en kula eller en projektil med hjälp av ett antändbart drivämne, om det inte utesluts av någon av anledningarna i del III i bilaga I. Skjutvapen klassificeras i del II i bilaga I.
…”
9.
Artikel 1.4 i direktiv 91/477 har följande lydelse:
”Ett … skjutvapenpass ska på begäran utfärdas av en medlemsstats myndigheter till en person som legalt förvärvar och använder ett skjutvapen. Passet ska ha en giltighetstid på högst fem år, som kan förlängas, och det ska innehålla de upplysningar som anges i bilaga II. Det ska vara en personlig handling där det eller de skjutvapen förs in som passets innehavare äger och använder i enlighet med passet. Då skjutvapnet används ska passet alltid medföras av den berörda personen och eventuella förändringar i skjutvapeninnehavet eller i skjutvapnets egenskaper ska anges i passet, liksom förlust eller stöld av skjutvapnet.”
10.
Artikel 3 i direktiv 91/477 har följande lydelse:
”Medlemsstaterna får i sin lagstiftning anta strängare bestämmelser än vad som föreskrivs i detta direktiv, med förbehåll för de rättigheter som ges personer bosatta i medlemsstaterna genom artikel 12.2.”
11.
I artikel 8.3 i direktiv 91/477 föreskrivs följande:
”3.   Om en medlemsstat förbjuder eller kräver tillstånd för förvärv och innehav av ett skjutvapen i kategori B, C eller D inom sitt territorium, skall den underrätta de andra medlemsstaterna om detta; dessa stater skall enligt artikel 12.2 föra in en uttrycklig anmärkning om detta förhållande i varje europeiskt skjutvapenpass som de utfärdar för ett sådant skjutvapen.”
12.
I artikel 11.1 i direktiv 91/477 föreskrivs följande:
”1.   Skjutvapen får utan att det påverkar tillämpningen av artikel 12 föras över från en medlemsstat till en annan endast i enlighet med bestämmelserna i följande stycken. Dessa bestämmelser skall också gälla för överföring av skjutvapen efter försäljning via postorder.”
13.
I artikel 12.1 och 12.2 i direktiv 91/477 föreskrivs följande:
”1.   Tillämpas inte förfarandet i artikel 11, skall innehav av skjutvapen under en resa genom två eller fler medlemsstater vara tillåtet endast om den berörda personen har fått tillstånd av var och en av dessa medlemsstater.
Medlemsstaterna får ge sådana tillstånd för en eller flera resor och för en maximitid om ett år, med möjlighet till förlängning. Sådana tillstånd skall föras in i det europeiska skjutvapenpass som den resande måste visa upp på begäran av medlemsstaternas myndigheter.
2.   Utan hinder av punkt 1 får jägare i fråga om vapen i kategori C och D, samt tävlingsskyttar i fråga om vapen i kategori B, C och D, utan föregående tillstånd inneha ett eller flera skjutvapen under en resa genom två eller flera medlemsstater i syfte att utöva sina aktiviteter, förutsatt att de har ett europeiskt skjutvapenpass där vapnet eller vapnen är införda och förutsatt att de kan styrka skälet för resan, lämpligen genom uppvisande av en inbjudan.
Detta undantag skall dock inte gälla för resor till en medlemsstat som förbjuder förvärv och innehav av skjutvapnet i fråga eller som kräver ett tillstånd enligt artikel 8.3; detta förhållande skall i så fall uttryckligen anmärkas i Europeiska skjutvapenpasset.
…”
14.
I bilaga I till direktiv 91/477 definieras vad som avses med skjutvapen och görs en indelning i följande kategorier: Kategori A – Förbjudna skjutvapen, kategori B – Skjutvapen för vilka det krävs tillstånd, kategori C – Skjutvapen som skall anmälas, och kategori D – Andra skjutvapen.
15.
I bilaga II anges vilka avsnitt skjutvapenpasset ska innehålla. I led f i samma bilaga anges följande:
”Rätten att resa till en annan medlemsstat med ett eller flera i passet uppräknade skjutvapen i kategori B, C eller D förutsätter ett eller flera föregående tillstånd från det besökta medlemslandet. Detta eller dessa tillstånd får noteras i passet.
Ett sådant föregående tillstånd som avses ovan är i princip inte nödvändigt för att resa med ett skjutvapen i kategori C eller D i syfte att delta i jakt eller med ett skjutvapen i kategori B, C eller D för att delta i tävlingsskytte, förutsatt att resenären har ett skjutvapenpass och kan styrka skälet för resan.
Om en medlemsstat har informerat de andra medlemsstaterna i enlighet med artikel 8.3 om att innehav av vissa skjutvapen i kategori B, C eller D är förbjudet eller kräver tillstånd skall en av följande anmärkningar läggas till:
'Inresa i … (berörda stater) med skjutvapen … (identifikation) är förbjuden’.
'Inresa i … (berörda stater) med skjutvapen … (identifikation) kräver tillstånd’.”
III. Målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen
16.
Samtliga klagande i det nationella målet är medlemmar i tävlingsskytteföreningen Gibraltar Target Shooting Association. Den 19 maj 2015 sände Albert Buhagiar, som är föreningens ordförande, en skrivelse till motparten, justitieministeriet i Gibraltar (nedan kallat justitieministeriet), och ansökte om att det skulle utfärda ett europeiskt skjutvapenpass till var och en av klagandena i det nationella målet.
17.
Den 2 juni 2015 svarade justitieministeriet att den gibraltiska regeringen hade beslutat att inte införliva direktivet, eftersom såväl Europeiska kommissionen som Förenade kungarikets regering antagit ståndpunkten att direktiv 91/477 inte är tillämpligt på Gibraltar. Justitieministeriet kunde följaktligen inte utfärda europeiska skjutvapenpass till klagandena i det nationella målet. Dessa väckte därför talan vid den hänskjutande domstolen.
18.
Den hänskjutande domstolen har erinrat om att enligt artikel 355.3 FEUF är unionsrätten tillämplig på Gibraltar, med undantag för vad som föreskrivs i artiklarna 28–30 i 1972 års anslutningsakt. Av artikel 29 i anslutningsakten jämförd med bilaga I del I punkt 4 till samma akt framgår att Gibraltar inte omfattas av unionens gemensamma tullområde.
19.
Enligt den hänskjutande domstolen har EU-domstolen tidigare slagit fast verkningarna av detta undantag, närmare bestämt i domen av den 23 september 2003, kommissionen/Förenade kungariket (C‑30/01, EU:C:2003:489, punkt 59), i vilken domstolen konstaterade att de direktiv vilkas rättsliga grund utgörs av artiklarna 114 och 115 FEUF, och vilkas huvudsakliga syfte är fri rörlighet för varor, inte ska tillämpas på Gibraltar.
20.
Den hänskjutande domstolen anser att klagandena i det nationella målet emellertid har anfört argument som inte prövats tidigare.
21.
Klagandena i det nationella målet har i första hand hävdat att med hänsyn till målsättningen med de undantag som föreskrivs i 1972 års anslutningsakt och mot bakgrund av principen att undantag ska tolkas restriktivt bör unionsrättsakter om fri rörlighet för varor som inte undergräver syftet med de undantag som föreskrivs i 1972 års anslutningsakt vara tillämpliga på Gibraltar. Enligt klagandena i det nationella målet är detta fallet vad gäller de bestämmelser i direktiv 91/477 som rör det europeiska skjutvapenpasset och som är tillämpliga på jägare och tävlingsskyttar. Detta skjutvapenpass beviljas uteslutande för resor till och från medlemsstaterna som genomförs i syfte att delta i sportevenemang och innebär inte någon kommersiell transaktion med varorna i fråga.
22.
Klagandena i det nationella målet har i andra hand hävdat att bestämmelserna om skjutvapenpasset omfattas av friheten att tillhandahålla tjänster. De är således tillämpliga på Gibraltar och borde införlivas inom detta territorium. Om de inte införlivas, innebär det diskriminering, i den mening som avses i artikel 56 FEUF, av jägare och tävlingsskyttar som är bosatta i Gibraltar, eftersom dessa åsamkas extra utgifter och administrativa förseningar när de medför skjutvapen på resor inom unionen i syfte att delta i jakt- eller skytteevenemang och tävlingar. Dessa skjutvapen är inte varor avsedda för kommersiell handel, utan utgör sportutrustning som är nödvändig för att de ska kunna utöva sina aktiviteter.
23.
I tredje hand har klagandena i det nationella målet bestritt giltigheten av direktiv 91/477. De har hävdat att bestämmelserna i direktiv 91/477 om skjutvapenpasset rör den fria rörligheten för personer. Detta bekräftas av sjunde skälet i direktivet. Direktiv 91/477 är följaktligen grundat på en felaktig rättslig grund. Direktivet grundar sig nämligen på artikel 100 a i fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen (som senare blev artikel 95.1 EG och nu utgör artikel 114 FEUF), trots att artikel 100 a.2 i EEG‑fördraget utesluter möjligheten att anta rättsakter om fri rörlighet för personer.
24.
Mot denna bakgrund beslutade den hänskjutande domstolen att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1.
Om [bestämmelserna i direktiv 91/477] om det europeiska skjutvapenpasset endast avser fri rörlighet för varor, kan de icke desto mindre vara tillämpliga på Gibraltar på den grundvalen att de inte innebär handel eller kommersiella transaktioner och därför inte omfattas av tillämpningsområdet för de undantag som beviljats Gibraltar enligt 1972 års anslutningsakt?
2.
Är [bestämmelserna i direktiv 91/477] om det europeiska skjutvapenpasset för jägare och tävlingsskyttar tillämpliga på Gibraltar på grund av att de rör den fria rörligheten för tjänster?
3.
Är [bestämmelserna i direktiv 91/477] om det europeiska skjutvapenpasset för jägare och tävlingsskyttar ogiltiga på grund av att de rör den fria rörligheten för personer och därför har antagits på fel rättslig grund?”
25.
Skriftliga yttranden beträffande dessa frågor har ingetts av klagandena i det nationella målet, justitieministeriet, Förenade kungarikets regering, Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen. Dessa intressenter utvecklade även sin talan vid förhandlingen den 16 maj 2017.
IV. Domstolens behörighet
26.
Detta är första gången som Högsta domstolen i Gibraltar har ställt frågor till EU-domstolen. Trots Gibraltars särskilda ställning i unionsrätten har varken den hänskjutande domstolen eller intressenterna ifrågasatt att Högsta domstolen i Gibraltar ska betraktas som en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF.
27.
Jag delar deras uppfattning.
28.
För det första är fördragens bestämmelser tillämpliga på Gibraltar enligt artikel 355.3 FEUF, eftersom det är ett europeiskt territorium och dess utrikes angelägenheter omhändertas av Förenade kungariket.
29.
Det ska härvidlag påpekas att enligt artikel 1.3 i 1972 års anslutningsakt är bestämmelserna om gemenskapsinstitutionernas befogenheter och behörighet tillämpliga med avseende på anslutningsakten. Den behörighet att meddela förhandsavgöranden som domstolen tilldelats genom artikel 267 FEUF gäller således även med avseende på 1972 års anslutningsakt. (
5
)
30.
Det ska vidare betonas att domstolen beträffande domstolsorgan i andra europeiska territorier som regleras genom de olika punkterna i artikel 355 FEUF har slagit fast att de är domstolar i den mening som avses i artikel 267 FEUF. När det gäller Kanalöarna och Isle of Man, avseende vilka det i artikel 355.5 c FEUF anges att fördragens bestämmelser ska tillämpas beträffande dem endast i den utsträckning det är nödvändigt för att säkerställa genomförandet av den ordning för dessa öar som anges i 1972 års anslutningsakt, har domstolen konstaterat att domstolarna i dessa territorier är behöriga att ställa tolkningsfrågor till den i syfte att säkerställa en enhetlig tillämpning av unionsrätten såsom den är tillämplig på dessa territorier. (
6
) Detta synsätt har implicit bekräftats inom ramen för en begäran om förhandsavgörande från en domstol på Åland, som är ett territorium som tillhör Republiken Finland och på vilket unionsrätten tillämpas i enlighet med artikel 355.4 FEUF. (
7
)
31.
I förevarande mål vill den hänskjutande domstolen få veta i vilken mån direktiv 91/477 kan vara tillämpligt på Gibraltar, med hänsyn Gibraltars särskilda ställning.
32.
Det står klart att denna problematik rör en enhetlig tillämpning av unionsrätten i den mening som avses i den rättspraxis som anges i punkt 30 ovan. Jag anser följaktligen att Högsta domstolen i Gibraltar ska betraktas som en domstol som är behörig att ställa frågor till domstolen enligt artikel 267 FEUF.
V. Prövning av tolkningsfrågorna
33.
Enligt artikel 355.3 FEUF är de unionsrättsliga bestämmelserna tillämpliga på Gibraltar, med förbehåll för de undantag som uttryckligen föreskrivs i 1972 års anslutningsakt.
34.
Dessa undantag omfattar de unionsrättsliga bestämmelserna om fri rörlighet för varor, (
8
) men inte bestämmelserna om frihet att tillhandahålla tjänster (
9
) och inte heller bestämmelserna om fri rörlighet för personer.
35.
Som det framgår av motiveringen till begäran om förhandsavgörande och frågornas ordalydelse tvivlar den hänskjutande domstolen inte på att direktiv 91/477 åtminstone huvudsakligen omfattas av den fria rörligheten för varor, vilket vid första anblicken bör innebära att direktivet i enlighet med vad som anges i artikel 29 i 1972 års anslutningsakt inte är tillämpligt på Gibraltar.
36.
Jag instämmer fullständigt i premissen för den hänskjutande domstolens resonemang, att direktiv 91/477 ingår bland de unionsrättsliga bestämmelserna om fri rörlighet för varor.
37.
Denna tolkning följer även av domstolens konstateranden i domen av den 4 september 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143). I den domen fastslog domstolen mot bakgrund av systematiken i direktiv 91/477 och de målsättningar som eftersträvas med direktivet att det genom denna rättsakt har införts effektiva regler som garanterar en harmonisering av vissa administrativa villkor avseende förvärv och innehav av vapen och transport av vapen över gränserna. (
10
) Det rör sig således om ett instrument som avser kontroll och transport av skjutvapen, i den mån de omfattas av kategorin varor.
38.
Detta konstaterande svarar emellertid inte på den hänskjutande domstolens frågor.
39.
Det som den hänskjutande domstolen vill få klarhet i är nämligen i vilken mån artikel 12.2 i direktivet, som avser det förfarande som ska tillämpas beträffande jägare eller tävlingsskyttar som innehar skjutvapenpass och som medför skjutvapen på resor mellan två eller flera medlemsstater, kan anses vara av en annan karaktär än övriga bestämmelser i direktiv 91/477 i dess egenskap av ett instrument som avser fri rörlighet för varor och följaktligen kan vara tillämplig på Gibraltar. Den hänskjutande domstolen har härvidlag lagt fram tre olika hypoteser.
40.
Enligt den första hypotesen omfattas artikel 12.2 i direktiv 91/477 inte av det undantag som föreskrivs i artikel 29 i 1972 års anslutningsakt, eftersom sistnämnda artikel ska tolkas restriktivt och det endast är åtgärder som innebär kommersiella transaktioner eller handel som inte är tillämpliga på Gibraltar. Denna hypotes vilar på det obevisade antagandet att det förfarande som regleras genom artikel 12.2 i direktiv 91/477 inte innebär kommersiell handel eller transaktioner.
41.
Den andra och den tredje hypotesen – vilka motsvarar den andra respektive den tredje tolkningsfrågan – ska ses som andrahandsalternativ. Den hänskjutande domstolen vill dels få klarhet i huruvida artikel 12.2 i direktiv 91/477 kan omfattas av friheten att tillhandahålla tjänster och följaktligen vara tillämplig på Gibraltar, dels vill den få klarhet i huruvida artikel 12.2 i direktiv 91/477 omfattas av den fria rörligheten för personer och vilka konsekvenser detta skulle medföra, bland annat för giltigheten av direktiv 91/477.
42.
Jag finner ingen av dessa hypoteser övertygande.
43.
För att svara på de tre frågor som den hänskjutande domstolen ställt anser jag att domstolen framför allt bör pröva arten av de bestämmelser i direktiv 91/477 som rör det europeiska skjutvapenpasset, särskilt artikel 12.2. En sådan prövning kommer att visa att den andra och den tredje tolkningsfrågan kan besvaras så, att artikel 12.2 i direktiv 91/477 har ett dubbelt syfte, varav det huvudsakliga syftet avser transport av varor. Därefter kan den första frågan besvaras, som syftar till att få klarhet i huruvida den fria rörligheten för varor har en begränsad räckvidd i förbindelserna med Gibraltar, med hänsyn till att artikel 29 i 1972 års anslutningsakt ska tolkas restriktivt. Jag vill redan här påpeka att jag anser att denna hypotes ska tillbakavisas. För det fall att domstolen inte skulle instämma i min bedömning, utan skulle anse att artikel 12.2 i direktiv 91/477 har ett dubbelt syfte (fri rörlighet för varor och fri rörlighet för personer) och att inget av syftena väger tyngre än det andra, gör jag nedan subsidiärt några påpekanden om vilka konsekvenser ett sådant synsätt skulle få för det nationella målet.
A.
Arten av artikel 12.2 i direktiv 91/477 och den fria rörligheten för tjänster eller personer
44.
Klagandena i det nationella målet har huvudsakligen gjort gällande att artikel 12.2 i direktiv 91/477 har en målsättning som är självständig i förhållande till målsättningen med den fria rörligheten för varor. Målsättningen med denna artikel är att underlätta för jägare och tävlingsskyttar att medföra skjutvapen på resor, för att de ska ha möjlighet att tillhandahålla och motta tjänster i unionen. Alternativt syftar artikel 12.2 i direktiv 91/477 till underlätta rörligheten för jägare och tävlingsskyttar som medför skjutvapen på resor inom unionen. Till stöd för sina argument har klagandena i det nationella målet hänvisat till domen av den 4 september 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143).
45.
Det ska erinras om att det förfarande som föreskrivs i artikel 12 i direktiv 91/477 avser transport av skjutvapen som innehas av personer under en resa mellan två eller flera medlemsstater.
46.
Enligt artikel 12.1 i direktiv 91/477 måste den berörde i förväg ha fått tillstånd av nämnda medlemsstater och detta tillstånd måste vara inskrivet i det skjutvapenpass som definieras i artikel 1.4 i direktivet.
47.
Genom undantag från detta förfarande har jägare och tävlingsskyttar enligt artikel 12.2 i direktiv 91/477 rätt att på resor inom unionen utan föregående tillstånd medföra de kategorier av skjutvapen som förtecknas i samma artikel, förutsatt att de innehar ett skjutvapenpass i vilket det anges vilket eller vilka skjutvapen de medför och förutsatt att de kan styrka skälet för resan.
48.
På en fråga om räckvidden av bestämmelserna rörande skjutvapenpasset i direktiv 91/477 vad gäller jägare och tävlingsskyttar konstaterade domstolen i domen av den 4 september 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143), att dessa bestämmelser visserligen syftar till att göra det lättare för jägare och tävlingsskyttar att medföra vapen vid resor över gränserna, men att detta syfte inte väger tyngre än direktivets huvudsakliga målsättning avseende förvärv, innehav och transport av vapnen.
49.
Även om det i punkterna 53 och 57 i domen av den 4 september 2014Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143) betonas att direktiv 91/477 uttryckligen tillerkänner jägare och tävlingsskyttar rättigheter respektive att ”införandet av [skjutvapenpasset] hade till syfte att göra det möjligt för jägare och tävlingsskyttar att resa med sina vapen från en medlemsstat till en annan i den mån det är nödvändigt för att uppnå detta ändamål”, bekräftas i punkt 52 att ”artikel 1.4 i direktiv 91/477 …, jämförd med artikel 12.2 i direktivet, i huvudsak avser att underlätta transport av vapen som är avsedda att användas vid jakt eller tävlingsskytte”. (
11
)
50.
Detta resonemang styrks av sjunde skälet i direktiv 91/477 och av systematiken i direktivet. I sjunde skälet anges att de smidigare regler som antas för jakt och tävlingsskytte inte bör inskränka den fria rörligheten för personer mer än nödvändigt. Det ska vidare erinras om att artikel 12.2 i direktiv 91/477 återfinns i kapitel 3, som har rubriken ”Formaliteter för förflyttning av vapen inom gemenskapen”. (
12
) Jägares och tävlingsskyttars möjligheter att resa kan dessutom begränsas i enlighet med artikel 8.3 i direktiv 91/477 även om de är försedda med ett europeiskt skjutvapenpass, om en medlemsstat har förbjudit förvärv och innehav av skjutvapen i de kategorier som anges i samma artikel. Ett sådant förbud bygger inte på ett personligt kriterium som utgår ifrån de berörda personernas personliga egenskaper, utan på ett materiellt kriterium, det vill säga vapenkategorin i fråga.
51.
Domstolens bedömning i domen av den 4 september 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143), motsäger således ett av de argument som klagandena i det nationella målet anfört, nämligen att kriteriet avseende tyngdpunkten för en unionsrättslig sekundärrättsakt är tillämpligt endast i tvister som rör konkurrerande rättsliga grunder.
52.
Det är riktigt att detta kriterium upprepade gånger använts vid fastställandet av den lämpliga rättsliga grunden för en unionsrättslig sekundärrättsakt. Det ska erinras om att enligt detta kriterium ska valet av rättslig grund för en unionsrättsakt grundas på objektiva omständigheter som kan bli föremål för domstolsprövning, däribland rättsaktens syfte och innehåll. Om prövningen av en åtgärd visar att den har två syften eller två beståndsdelar, och om ett av dessa syften eller en av dessa beståndsdelar kan identifieras som det – eller den – huvudsakliga, medan det – eller den – andra endast är av underordnad betydelse, ska rättsakten ha en enda rättslig grund, nämligen den som krävs med hänsyn till det huvudsakliga eller dominerande syftet eller den huvudsakliga eller dominerande beståndsdelen. När det är fråga om en åtgärd som har flera målsättningar eller flera beståndsdelar, vilka har ett sådant samband att de inte kan åtskiljas, utan att den ena är underordnad i förhållande till den andra, har domstolen fastslagit att, när olika fördragsbestämmelser således är tillämpliga, måste en åtgärd i undantagsfall ha flera rättsliga grunder som motsvarar målsättningarna. (
13
)
53.
Av rättspraxis framgår emellertid att domstolen också använder detta kriterium för att till exempel avgöra mot bakgrund av vilken eller vilka av de fria rörligheter som garanteras i unionsrätten som en nationell lagstiftning vilken avser flera av dessa friheter ska prövas, (
14
) eller huruvida en given sammansatt transaktion inom området för mervärdesskatt ska betraktas som ”leverans av varor” eller som ”tillhandahållande av tjänster”. (
15
) Detta kriterium är således av allmän karaktär. Genom att tillämpa kriteriet på en sekundärrättslig unionsrättsakt kan rättsaktens syfte eller syften identifieras, särskilt i syfta att tolka rättsaktens bestämmelser och eventuellt fastställa den eller de lämpliga rättsliga grunderna.
54.
Långt före domen av den 4 september 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143), tillämpades detta kriterium dessutom i domen av den 23 september 2003, kommissionen/Förenade kungariket (C‑30/01, EU:C:2003:489), beträffande ett påstående om att ett antal direktiv inte hade införlivats i Gibraltar. I det målet hade den rättsliga grunden för rättsakterna inte ifrågasatts, vilket styrker konstaterandet att kriteriet avseende tyngdpunkt inte används uteslutande för att fastställa den eller de lämpliga rättsliga grunderna för en sekundärrättslig unionsrättsakt.
55.
I domen av den 23 september 2003, kommissionen/Förenade kungariket (C‑30/01, EU:C:2003:489), slog domstolen fast att de ifrågavarande direktivens huvudsakliga målsättning var att undanröja hinder för handeln med varor mellan medlemsstaterna och att direktiven således omfattades av det undantag från den fria rörligheten för varor som är tillämpligt på Gibraltar enligt artikel 29 i 1972 års anslutningsakt. Trots att direktiven i fråga även syftade till att skydda miljön, bedömdes denna målsättning vara av underordnad betydelse (vilket inte räckte för att direktiven skulle vara tillämpliga på Gibraltar). Domstolen ogillade därför kommissionens talan om fördragsbrott mot Förenade kungariket.
56.
Ett analogt resonemang kan på goda grunder tillämpas i förevarande mål, såsom såväl Förenade kungarikets regering som de tre institutioner som har ingett yttranden till domstolen har föreslagit. När det gäller artikel 12.2 i direktiv 91/477 är, såsom framgår av min bedömning i punkterna 48–50 ovan, syftet avseende den fria rörligheten för personer underordnat denna artikels huvudsakliga eller dominerande syfte, vilket avser transport av skjutvapen.
57.
Denna bedömning räcker för att besvara den andra och den tredje frågan.
58.
Vad för det första gäller friheten att tillhandahålla tjänster kan det konstateras att tvärtemot vad klagandena i det nationella målet har hävdat innehåller direktiv 91/477 ingen bestämmelse som syftar till att reglera tillhandahållandet och åtnjutandet av tjänster vid skyttecentrum eller i jaktområden, vilket implicit framgår av domen av den 4 september 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143). Även om tillhandhållandet av sådana tjänster uppenbarligen kan underlättas genom möjligheten för jägare och tävlingsskyttar att medföra sina skjutvapen på resor, är detta endast en underordnad följd av antagandet av artikel 12.2 i direktiv 91/477.
59.
Vidare utgör skjutvapenpasset en resehandling, inte ett tillstånd för skytte eller en jaktlicens. (
16
) Det ersätter inte heller de tillstånd som sportskyttecenter eller ägare av jaktområden utfärdar för utövande av dessa aktiviteter. En analogi kan följaktligen inte dras mellan skjutvapenpasset och den fiskerätt i ett vattenområde som beviljas av en fysisk eller juridisk person, vilket avsågs i domen av den 21 oktober 1999, Jägerskiöld (C‑97/98, EU:C:1999:515, punkt 36), som klagandena i det nationella målet, enligt mig, har åberopat felaktigt.
60.
Den hänskjutande domstolens andra fråga bör enligt min mening följaktligen besvaras så, att direktiv 91/477 inte rör friheten att tillhandahålla tjänster.
61.
Beträffande den tredje frågan kan det mot bakgrund av ovanstående bedömning konstateras att eftersom den huvudsakliga målsättningen med direktiv 91/477, inbegripet artikel 12.2, faller inom området fri rörlighet för varor, kunde denna rättsakt enligt den rättspraxis som anges i punkt 52 ovan med rätta grundas på artikel 100 a.1 i EEG‑fördraget (nu artikel 114.1 FEUF), eftersom direktiv 91/477 utgör en åtgärd för harmonisering av medlemsstaternas administrativa bestämmelser om förvärv och innehav av skjutvapen och transport av skjutvapen över gränserna som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera.
62.
Eftersom det huvudsakliga syftet med direktiv 91/477, inbegripet artikel 12.2, är transport av skjutvapen, ska det nu prövas huruvida – såsom klagandena i det nationella målet har hävdat – räckvidden av den fria rörligheten för varor ändras på grund av nödvändigheten att tolka artikel 29 i 1972 års anslutningsakt restriktivt.
B.
Huruvida artikel 29 i 1972 års anslutningsakt ska tolkas restriktivt och en sådan tolknings inverkan på räckvidden av den fria rörligheten för varor i förbindelserna med Gibraltar
63.
Klagandena i det nationella målet har anfört att artikel 29 i 1972 års anslutningsakt ska tolkas restriktivt.
64.
Denna argumentation är i linje med domstolens tolkning av denna artikel i domen av den 21 juli 2005, kommissionen/Förenade kungariket (C‑349/03, EU:C:2005:488). I den domen slog domstolen fast att även om Gibraltar enligt artikel 29 i 1972 års anslutningsakt inte omfattas av gemenskapens tullområde, ska detta undantag tolkas restriktivt. (
17
) Det är därför som domstolen i den domen ansåg att en sekundärrättslig rättsakt om ömsesidigt bistånd mellan behöriga myndigheter inom området punktskatter var tillämplig på Gibraltar, trots att bestämmelserna i rådets direktiv 92/12/EEG av den 25 februari 1992 om allmänna regler för punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor (
18
) rörande harmonisering av lagstiftningen om punktskatter i materiellt hänseende inte var tillämpliga på Gibraltar. (
19
)
65.
Jag är beredd att medge att ett undantag för Gibraltar från tillämpningen av unionsrätten ska tolkas restriktivt. Dock ändras inte omfattningen av gemenskapens tullområde av en sådan restriktiv tolkning.
66.
Detta betyder med andra ord, såsom domstolen har konstaterat, att undantaget i artikel 29 i 1972 års anslutningsakt, det vill säga ”den omständigheten att Gibraltar inte omfattas av gemenskapens tullområde[,] medför att vare sig bestämmelserna i fördraget avseende fri rörlighet för varor eller de bestämmelser i gemenskapens sekundärrätt som, med avseende på den fria rörligheten för varor, har till syfte att säkerställa en tillnärmning av lagar och andra författningar i medlemsstaterna, i enlighet med artiklarna [114 och 115 FEUF], skall tillämpas på detta territorium”. (
20
)
67.
Detta konstaterande är inte oförenligt med domen av den 21 juli 2005, kommissionen/Förenade kungariket (C‑349/03, EU:C:2005:488, punkterna 52 och 53), eftersom domstolen i det målet endast avgjorde frågan om huruvida en sekundärrättslig rättsakt som inte syftade till en tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning avseende punktskatter i materiellt hänseende var tillämplig på Gibraltar.
68.
I förevarande mål kan det däremot inte bestridas att målsättningen med direktiv 91/477 är att i enlighet med artikel 100 a.1 i EEG‑fördraget (nu artikel 114.1 FEUF) harmonisera vissa administrativa villkor avseende förvärv och innehav av skjutvapen och transport av skjutvapen över gränserna, såsom domstolen erinrade om i domen av den 4 september 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143, punkt 47).
69.
Tvärtemot vad klagandena i det nationella målet har hävdat innebär en restriktiv tolkning av artikel 29 i 1972 års anslutningsakt inte att den fria rörligheten för varor ska ges en mer begränsad tolkning i förbindelserna med Gibraltar än vad som följer av bestämmelserna i EUF-fördraget.
70.
Framför allt kan jag inte förstå hur den fria rörligheten för varor skulle kunna vara begränsad till handel eller kommersiella transaktioner, vilket skulle innebära att artikel 12.2 i direktiv 91/477 kunde tillämpas på Gibraltar.
71.
Även om den uppfattning som klagandena i det nationella målet anfört godtogs, nämligen att det inte innebär en kommersiell transaktion eller handel när en jägare eller tävlingsskytt medför sitt skjutvapen på en resa, skulle det dock kvarstå att denna situation ändå omfattas av tillämpningsområdet för den fria rörligheten för varor. I domen av den 3 december 2015, Pfotenhilfe-Ungarn (C‑301/14, EU:C:2015:793, punkterna 46 och 47), erinrade domstolen om att tullunionen omfattar all handel med varor och att EUF-fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor ska tillämpas oavsett om varorna i fråga transporteras över nationella gränser i syfte att säljas eller säljas vidare eller för personlig användning eller konsumtion.
72.
Alla skjutvapen som avses i direktiv 91/477 omfattas därför av den fria rörligheten för varor, oberoende av huruvida överföringen av dem inom unionen sker i samband med till exempel en postorderförsäljning eller i samband med en resa som företas av en jägare eller en tävlingsskytt.
73.
Om det i unionens rättsordning gjordes åtskillnad beroende på om varor är föremål för försäljning eller för personlig användning skulle detta skapa oöverstigliga praktiska svårigheter. En och samma vara skulle antingen omfattas av tillämpningsområdet för den fria rörligheten för varor eller också inte, beroende på om den var avsedd för kommersiell eller personlig användning, det vill säga på basen av ett subjektivt kriterium som skulle behöva tillämpas från fall till fall.
74.
Med beaktande av ovanstående bedömning innebär en restriktiv tolkning av artikel 29 i 1972 års anslutningsakt inte att den fria rörligheten för varor är begränsad till egendom som är föremål för kommersiella transaktioner eller handel. Samtliga bestämmelser i direktiv 91/477 omfattas följaktligen av tillämpningsområdet för den fria rörligheten för varor och är således enligt artikel 29 i 1972 års anslutningsakt inte tillämpliga på Gibraltar.
C.
Alternativ bedömning avseende svaret på den tredje tolkningsfrågan
75.
För det fall att domstolen inte skulle instämma i ovanstående bedömning utan skulle anse att artikel 12.2 i direktiv 91/477 har två syften som inte kan åtskiljas, nämligen fri rörlighet för varor och fri rörlighet för personer, utan att det ena väger tyngre än det andra, står det klart att detta skulle innebära att direktivet är ogiltigt. Då skulle direktiv 91/477 nämligen vara grundat på en otillräcklig rättslig grund, eftersom det i artikel 100 a.2 i EEG‑fördraget anges att punkt 1 i samma artikel inte gäller bestämmelser om fri rörlighet för personer.
76.
Om så skulle vara fallet finns det ingen anledning att pröva huruvida bestämmelserna om skjutvapenpasset i direktiv 91/477 eventuellt kan avskiljas eller åtskiljas från direktivets övriga bestämmelser. Även om parterna i det nationella målet har berört denna fråga i sina synpunkter, rör det sig nämligen om ett rent praktiskt och subsidiärt argument, som avser verkställigheten av den kommande domen. Det finns två alternativ: antingen har direktiv 91/477, såsom jag visat ovan, en huvudsaklig målsättning (rörlighet för varor) och en underordnad målsättning (rörlighet för personer), i vilket fall det är grundat på korrekt rättslig grund och således inte är tillämpligt på Gibraltar, eller också har direktiv 91/477 två likvärdiga målsättningar, i vilket fall den rättsliga grunden är otillräcklig. I sistnämnda fall är direktiv 91/477 ogiltigt och det ankommer på de behöriga gibraltiska myndigheterna att dra konsekvenserna av den kommande domen och införliva endast de bestämmelser i direktivet som är nödvändiga för införande av skjutvapenpasset. (
21
)
77.
Fram till dess att införlivandeåtgärderna har antagits föreligger emellertid ytterligare en fråga – som den hänskjutande domstolen dock inte har berört – nämligen huruvida jägare och tävlingsskyttar i Gibraltar, och särskilt klagandena i det nationella målet, kan åberopa artikel 12.2 i direktiv 91/477 direkt för att kräva att de skjutvapenpass som de ansökt om vid justitieministeriet ska utfärdas till dem.
78.
Det ska härvidlag erinras om att det av fast rättspraxis framgår att enskilda, i alla de fall då bestämmelser i ett direktiv med avseende på sitt innehåll framstår som ovillkorliga och tillräckligt precisa, har rätt att åberopa dem inför den nationella domstolen gentemot staten, dels då medlemsstaten har underlåtit att införliva direktivet med nationell rätt inom tidsfristen, dels då den inte har införlivat det på ett korrekt sätt. (
22
)
79.
Som jag redan har påpekat har jägare och tävlingsskyttar, enligt artikel 12.2 i direktiv 91/477, rätt att utan föregående tillstånd medföra de kategorier av skjutvapen som förtecknas i samma artikel på resor inom unionen, förutsatt att de innehar ett skjutvapenpass som uppfyller definitionen i artikel 1.4 i direktivet och i vilket det anges vilket eller vilka skjutvapen de medför samt förutsatt att de kan styrka skälet för resan.
80.
I domen av den 4 september 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143, punkterna 52–54), konstaterade domstolen att medlemsstaterna enligt artiklarna 1.4 och 12.2 i direktiv 91/477 är skyldiga att utfärda ett europeiskt skjutvapenpass till jägare och tävlingsskyttar, eftersom dessa personkategorier i avsaknad av ett sådant pass inte kan utöva den rättighet som direktivet uttryckligen tillerkänner dem, och att det i artikel 3 i direktivet anges att denna rätt inte kan påverkas av att medlemsstaterna antar strängare nationella bestämmelser.
81.
Med beaktande av innehållet i artikel 12.2 i direktiv 91/477 är denna artikel följaktligen tillräckligt precis och ovillkorlig i den mening som avses i den rättspraxis som anges i punkt 78 i förevarande förslag till avgörande för att klagandena i det nationella målet ska ha rätt att åberopa den direkt gentemot justitieministeriet. (
23
)
82.
Som jag har påpekat ovan är denna bedömning emellertid relevant endast om direktiv 91/477 skulle vara tillämpligt på Gibraltar, vilket jag av ovan anförda skäl inte anser är fallet.
VI. Förslag till avgörande
83.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen svarar på de frågor som ställts av Supreme Court of Gibraltar (Högsta domstolen i Gibraltar, Förenade kungariket) på följande sätt:
1)
Artikel 12.2 i rådets direktiv 91/477/EEG av den 18 juni 1991 om kontroll av förvärv och innehav av vapen, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/51/EG av den 21 maj 2008, rör huvudsakligen transport av varor, utan att åtskillnad ska göras beroende på om skjutvapnen är föremål för kommersiella transaktioner och handel eller inte, vilket innebär att ingen av bestämmelserna i direktivet är tillämplig på Gibraltar.
2)
Ingen av bestämmelserna i direktiv 91/477 rör friheten att tillhandahålla tjänster.
3)
Eftersom direktiv 91/477 harmoniserar vissa administrativa villkor avseende förvärv och innehav av skjutvapen och transport av skjutvapen över gränserna, är direktivet korrekt grundat på artikel 100 a.1 i fördraget om inrättande av Europeiska ekonomiska gemenskapen (sedermera artikel 95.1 EG, nu artikel 114 FEUF).
(
1
)	Originalspråk: franska.
(
2
)	EGT L 256, 1991, s. 51; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 145.
(
3
)	EUT L 179, 2008, s. 5.
(
4
)	EGT L 73, 1972, s. 14.
(
5
)	Se, analogt, dom av den 3 juli 1991, Barr och Montrose Holdings (C‑355/89, EU:C:1991:287, punkt 8).
(
6
)	Dom av den 3 juli 1991, Barr och Montrose Holdings (C‑355/89, EU:C:1991:287, punkterna 9 och 10), dom av den 16 juli 1998, Pereira Roque (C‑171/96, EU:C:1998:368), och dom av den 8 november 2005, Jersey Produce Marketing Organisation (C‑293/02, EU:C:2005:664). Se även förslag till avgörande av generaladvokaten La Pergola i målet Pereira Roque (C‑171/96, EU:C:1997:425, punkt 24).
(
7
)	Dom av den 13 november 2003, Lindman (C‑42/02, EU:C:2003:613).
(
8
)	Se dom av den 23 september 2003, kommissionen/Förenade kungariket (C‑30/01, EU:C:2003:489, punkt 59).
(
9
)	Dom av den 13 juni 2017, The Gibraltar Betting and Gaming Association (C‑591/15, EU:C:2017:449, punkterna 30 och 39).
(
10
)	Dom av den 4 september 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143, punkterna 43 och 47).
(
11
)	Min kursivering.
(
12
)	Min kursivering.
(
13
)	Se, bland annat, dom av den 19 juli 2012, parlamentet/rådet (C‑130/10, EU:C:2012:472, punkterna 42–45).
(
14
)	Se, exempelvis, beträffande förhållandet mellan den fria rörligheten för varor och friheten att tillhandahålla tjänster, dom av den 2 december 2010, Ker-Optika (C‑108/09, EU:C:2010:725, punkt 43), och dom av den 16 december 2010, Josemans (C‑137/09, EU:C:2010:774, punkt 50). Se även för ett liknande resonemang, när det gäller förhållandet mellan etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster, bland annat dom av den 26 maj 2016, NN (L) International (C‑48/15, EU:C:2016:356, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
(
15
)	Se, bland annat, dom av den 29 mars 2007, Aktiebolaget NN (C‑111/05, EU:C:2007:195, punkterna 27 och 28 och där angiven rättspraxis).
(
16
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 september 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143, punkt 51).
(
17
)	Dom av den 21 juli 2005, kommissionen/Förenade kungariket (C‑349/03, EU:C:2005:488, punkt 51).
(
18
)	EGT L 76, 1992, s. 1
(
19
)	Dom av den 21 juli 2005, kommissionen/Förenade kungariket (C‑349/03, EU:C:2005:488, punkterna 52 och 53).
(
20
)	Dom av den 23 september 2003, kommissionen/Förenade kungariket (C‑30/01, EU:C:2003:489, punkt 59).
(
21
)	Det ska för fullständighetens skull påpekas att medan justitieministeriet anser att det är omöjligt att dela upp bestämmelserna i direktiv 91/477 utan att riskera att rättsakten blir oenhetlig och att det följaktligen är otänkbart att delvis införliva rättsakten, anser klagandena i det nationella målet att det, för att skjutvapenpasset ska kunna införas, vore möjligt att införliva enbart artiklarna 1.1, 1.4, 2, 4a, 5 och 12 samt bilagorna I och II till direktiv 91/477.
(
22
)	Se, bland annat, dom av den 15 februari 2017, British Film Institute (C‑592/15, EU:C:2017:117, punkt 13 och där angiven rättspraxis).
(
23
)	De obligatoriska uppgifter som ska skrivas in i skjutvapenpasset förtecknas i bilaga II till direktivet. En enhetlig mall är bifogad som bilaga till kommissionens rekommendation av den 25 februari 1993 om det europeiska skjutvapenpasset (EGT L 93, 1993, s. 39).