62014TJ0639(01)_RES
Causa T‑639/14 RENV II
Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (DEI)controCommissione europea
Sentenza del Tribunale (Sesta Sezione ampliata) del 12 novembre 2025
«Aiuti di Stato – Tariffa per la fornitura di energia elettrica – Conclusione di un compromesso arbitrale per fissare la tariffa – Decisione di archiviare la denuncia – Decisione che constata l’insussistenza di un aiuto – Diritto di essere sentito – Vantaggio – Criterio dell’investitore privato – Valutazione economica complessa»
Ricorso di annullamento – Ricorso al Tribunale – Annullamento della sentenza del Tribunale, da parte della Corte, mediante rinvio della causa – Valutazione da parte del Tribunale di tutti i motivi di annullamento dedotti – Eccezione – Punti di diritto definitivamente decisi dalla Corte
(Regolamento di procedura del Tribunale, art. 191)
(v. punti 36‑41)
Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Valutazione secondo il criterio dell’investitore privato – Controversia tariffaria tra un fornitore di energia elettrica controllato dallo Stato e il suo cliente principale – Decisione del fornitore di energia elettrica di affidare la risoluzione della controversia a un tribunale arbitrale – Esame, in tale decisione, della concessione di un vantaggio al cliente principale – Applicabilità del criterio dell’investitore privato – Impossibilità per il fornitore di energia elettrica di prevedere la tariffa di fornitura di energia elettrica fissata dal lodo arbitrale – Irrilevanza
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 46, 51‑54, 67‑85)
Aiuti concessi dagli Stati – Esame da parte della Commissione – Fase preliminare e fase contraddittoria – Obbligo della Commissione di avviare il procedimento in contraddittorio in caso di serie difficoltà – Controversia tariffaria tra un fornitore di energia elettrica controllato dallo Stato e il suo cliente principale – Decisione del fornitore di energia elettrica di affidare la risoluzione della controversia a un tribunale arbitrale – Esame, in tale decisione, della concessione di un vantaggio al cliente principale – Valutazione secondo il criterio dell’investitore privato – Decisione della Commissione che constata l’insussistenza di un aiuto di Stato senza avviare il procedimento di indagine formale – Insussistenza di serie difficoltà che obbligano la Commissione ad avviare il procedimento d’indagine formale
(Art. 108 TFUE)
(v. punti 102‑111, 148, 154, 161, 166, 170, 174‑200)
Atti delle istituzioni – Revoca – Atti illegittimi – Decisione della Commissione di archiviare una denuncia volta a far constatare una violazione delle disposizioni del Trattato FUE in materia di aiuti di Stato – Adozione di una nuova decisione che abroga e sostituisce la decisione di archiviazione – Decisione che constata l’insussistenza di aiuti di Stato – Decisione adottata in esito al procedimento di esame preliminare – Obbligo della Commissione di ricominciare l’intero procedimento – Insussistenza
(Art. 108 TFUE)
(v. punti 223‑226)
Aiuti concessi dagli Stati – Procedimento amministrativo – Diritto degli interessati al contraddittorio – Limiti
(Art. 108 TFUE; regolamento del Consiglio 2015/1589, art. 24, § 2)
(v. punti 227‑233)
Atti delle istituzioni – Revoca – Atti illegittimi – Decisione della Commissione di archiviare una denuncia volta a far constatare una violazione delle disposizioni del Trattato FUE in materia di aiuti di Stato – Adozione di una nuova decisione che abroga e sostituisce la decisione di archiviazione – Ammissibilità – Presupposti
(Art. 108 TFUE)
(v. punti 252‑259)
Sintesi
Riunito in composizione ampliata, il Tribunale convalida la decisione della Commissione europea che constata che il ricorso di un’impresa statale greca all’arbitrato al fine di definire una controversia commerciale che la contrapponeva ad un’altra impresa non comportava la concessione di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. In tal contesto, il Tribunale fornisce precisazioni sull’applicazione del principio dell’operatore privato in economia di mercato al fine di determinare se, con la sua decisione di affidare la risoluzione della loro controversia ad un tribunale arbitrale, l’impresa statale greca abbia concesso un vantaggio economico all’altra impresa interessata.
La Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (DEI), un produttore e fornitore di energia elettrica controllato dallo Stato ellenico, e il suo cliente principale, la Metlen Energy & Metals AE (in prosieguo: la «Metlen»), erano coinvolti in una controversia relativa alla tariffa di fornitura di energia elettrica fatturata dalla DEI alla Metlen.
Nel 2011, la DEI e la Metlen hanno concluso un compromesso arbitrale con il quale hanno volontariamente deciso di affidare la risoluzione della loro controversia all’arbitrato permanente della Rythmistiki Archi Energeias (RAE, autorità di regolamentazione dell’energia, Grecia). Pertanto, la risoluzione della controversia è stata affidata a un tribunale arbitrale costituito conformemente al compromesso arbitrale e alla normativa che disciplina l’arbitrato permanente della RAE.
Secondo il compromesso arbitrale, il compito del tribunale arbitrale consisteva nel determinare, sulla base delle trattative svoltesi tra la DEI e la Metlen, una tariffa per la fornitura di energia elettrica corrispondente alle caratteristiche specifiche della Metlen e che coprisse almeno i costi sostenuti dalla DEI. Peraltro, il tribunale arbitrale doveva tener conto del quadro normativo precisato dalle parti del compromesso, comprendente in particolare una decisione della RAE che stabiliva i principi fondamentali di tariffazione dei clienti dell’alta tensione.
Nel frattempo, la Metlen ha continuato a non pagare integralmente le fatture mensili della DEI in quanto le parti non concordavano sulla tariffa da applicare. La DEI minacciava allora la Metlen di interrompere la fornitura di energia elettrica se non avesse saldato le fatture contestate, il che ha indotto la Metlen a presentare una denuncia presso la RAE con la quale ha chiesto l’adozione di provvedimenti provvisori.
A seguito di tale denuncia, con decisione del 9 maggio 2012, la RAE ha fissato, in via provvisoria, una tariffa per la fornitura di energia elettrica applicabile alla Metlen.
Il 15 giugno 2012, la DEI ha presentato una denuncia alla Commissione contro tale decisione (in prosieguo: la «denuncia del 2012»), nella quale sosteneva che la tariffa provvisoria fissata dalla RAE l’avrebbe obbligata a fornire energia elettrica alla Metlen ad un prezzo inferiore ai suoi costi e avrebbe costituito un aiuto di Stato illegittimo.
Con decisione del 31 ottobre 2013, il tribunale arbitrale ha fissato la tariffa di energia applicabile alla Metlen per il periodo dal 1o luglio 2010 al 31 dicembre 2013 (in prosieguo: il «lodo arbitrale»).
Il 23 dicembre 2013, la DEI ha presentato alla Commissione una seconda denuncia per violazione delle norme in materia di aiuti di Stato, in quanto la tariffa fissata nel lodo arbitrale era inferiore a quella fissata provvisoriamente dalla RAE.
Con lettera del 12 giugno 2014, la Commissione ha informato la DEI dell’archiviazione di tale denuncia (in prosieguo: la «lettera controversa»). Di conseguenza, la DEI ha proposto dinanzi al Tribunale un ricorso di annullamento della lettera controversa, iscritto a ruolo con il numero T‑639/14.
Nel corso di tale procedimento, la Commissione ha respinto le denunce della DEI con decisione del 25 marzo 2015 (in prosieguo: la «prima decisione controversa») (
1
), constatando, da un lato, che la denuncia del 2012 era divenuta priva di oggetto e, dall’altro, che nessun vantaggio ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE era stato concesso alla Metlen, dal momento che la decisione della DEI di sottoporre la loro controversia all’arbitrato era conforme al principio dell’investitore privato.
La DEI ha successivamente adito il Tribunale con un ricorso di annullamento di tale prima decisione controversa, iscritto a ruolo con il numero T‑352/15.
Con ordinanza del 9 febbraio 2016 (
2
), il Tribunale ha deciso che non vi era più luogo a statuire sul ricorso nella causa T‑639/14. Investita di un’impugnazione, la Corte ha tuttavia annullato tale ordinanza con sentenza del 31 maggio 2017 (
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) e ha rinviato la causa dinanzi al Tribunale, dove è stata iscritta a ruolo con il numero T‑639/14 RENV.
Il 14 agosto 2017, la Commissione ha adottato una seconda decisione che abroga e sostituisce sia la lettera controversa che la prima decisione controversa (in prosieguo: la «seconde decisione controversa») (
4
). Basandosi su motivi identici a quelli esposti nella prima decisione controversa, tale seconda decisione conferma, da un lato, che la denuncia del 2012 era divenuta priva di oggetto nella misura in cui la tariffa fissata dal lodo arbitrale aveva retroattivamente sostituito la tariffa provvisoria fissata dalla decisione del 9 maggio 2012 della RAE, e, dall’altro, che il lodo arbitrale non comportava la concessione di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
Pertanto, la DEI ha altresì proposto dinanzi al Tribunale un ricorso di annullamento della seconda decisione controversa, iscritto a ruolo con il numero T‑740/17.
Con sentenza del 22 settembre 2021 (
5
), il Tribunale ha annullato sia la lettera controversa sia la prima e la seconda decisione controversa, ritenendo che il lodo arbitrale potesse conferire alla Metlen un vantaggio illegittimo imputabile allo Stato ellenico e, in tal modo, rendere possibile o perpetuare la concessione di un aiuto illegittimo.
Adita in sede di impugnazione avverso tale sentenza, la Corte ha constatato, in particolare, che il Tribunale aveva commesso un errore di diritto dichiarando che il lodo arbitrale era una misura statale idonea a costituire un aiuto di Stato (
6
).
Secondo la Corte, la Commissione aveva giustamente considerato, da un lato, che, nelle circostanze del caso di specie, l’unica misura statale idonea a costituire un aiuto di Stato era la decisione della DEI di concludere con la Metlen il compromesso arbitrale e, dall’altro, che occorreva verificare se un operatore privato, in condizioni normali di mercato, avrebbe adottato la suddetta decisione alle stesse condizioni, al fine di sapere se tale decisione avesse conferito un vantaggio alla Metlen.
Di conseguenza, la Corte ha annullato la sentenza sull’impugnazione e ha rinviato le cause dinanzi al Tribunale affinché statuisse sui motivi e sugli argomenti dinanzi ad esso dedotti sui quali la Corte non si era pronunciata.
Giudizio del Tribunale
A sostegno del suo ricorso di annullamento della seconda decisione controversa, la DEI contesta sia l’applicabilità sia, in subordine, l’applicazione concreta del criterio dell’investitore privato utilizzato in tale decisione al fine di esaminare se alla Metlen sia stato concesso un vantaggio.
In via preliminare, il Tribunale ricorda che la nozione di «aiuto» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE non può comprendere una misura concessa a favore di un’impresa mediante risorse statali qualora quest’ultima avrebbe potuto ottenere lo stesso vantaggio in circostanze corrispondenti alle normali condizioni di mercato. Sebbene la valutazione delle condizioni in cui un siffatto vantaggio è stato concesso venga effettuata, in linea di principio, in applicazione del principio dell’operatore privato in economia di mercato, il criterio che deve concretamente essere utilizzato in un determinato caso dev’essere determinato in funzione, in particolare, della natura dell’azione prevista dall’ente pubblico interessato. Tra i criteri concreti che possono essere applicati in tale contesto figura quello dell’investitore privato.
Ciò premesso, il Tribunale respinge, anzitutto, i vari argomenti della DEI che contestano l’applicabilità del criterio dell’investitore privato nel caso di specie.
Per quanto riguarda, più in particolare, l’argomento della DEI secondo cui la sua decisione di accettare l’arbitrato non può essere esaminata alla luce del criterio dell’investitore privato, dal momento che tale decisione non costituirebbe un’attività economica, il Tribunale rileva che, secondo la giurisprudenza, il comportamento di un operatore privato in economia di mercato è, in linea di principio, guidato da prospettive di redditività. Orbene, sottoponendo la controversia all’arbitrato della RAE, la DEI ha cercato una certa redditività ai sensi di tale giurisprudenza, dal momento che tale scelta procedurale le consentiva, secondo le sue stesse spiegazioni, di recuperare almeno una parte delle somme dovute dalla Metlen, e ciò nel termine più breve possibile.
Poiché è la decisione della DEI di ricorrere all’arbitrato che deve essere esaminata alla luce del criterio dell’investitore privato, il Tribunale respinge altresì, basandosi sulla sentenza sull’impugnazione, l’argomento della DEI secondo cui il confronto del suo comportamento con quello di un ipotetico operatore privato dovrebbe aver luogo con riferimento alla tariffa fissata nel lodo arbitrale. Peraltro, il fatto che la DEI non avrebbe potuto prevedere il prezzo che sarebbe stato fissato dal lodo arbitrale non è sufficiente ad escludere l’applicabilità del criterio dell’investitore privato nel caso di specie.
Per quanto riguarda l’applicazione del criterio dell’investitore privato ai fatti del caso di specie, il Tribunale esamina, poi, gli argomenti della DEI diretti a dimostrare che, in sede di applicazione di detto criterio nella seconda decisione controversa, la Commissione si sarebbe basata su una valutazione manifestamente erronea, da un lato, dei fatti e, dall’altro, del contesto appropriato e degli elementi da valutare alla luce di detto criterio.
Ai fini dell’esame di tali argomenti, il Tribunale inizia ricordando che la Commissione ha adottato la seconda decisione controversa al termine di un esame preliminare ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE. Conformemente alla finalità di tale disposizione e al dovere di buona amministrazione che le incombe, la Commissione doveva quindi avviare le misure e le verifiche necessarie per superare eventuali difficoltà, in modo da dissipare tutti i dubbi esistenti in merito alla compatibilità della misura considerata con il mercato interno. Se l’esame preliminare di tale misura non consentiva di superare tutte le difficoltà sollevate dalla valutazione della sua compatibilità con il mercato interno, la Commissione era tenuta ad avviare il procedimento di indagine formale previsto all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, senza disporre al riguardo di un margine di discrezionalità.
Alla luce di tale precisazione, il Tribunale verifica se gli argomenti dedotti dalla DEI consentissero di individuare dubbi quanto alla compatibilità della sua decisione di concludere il compromesso arbitrale con il diritto in materia di aiuti di Stato, i quali avrebbero obbligato la Commissione ad avviare il procedimento d’indagine formale.
A tal riguardo, il Tribunale constata, da un lato, che la DEI non ha fornito indizi idonei a mettere in discussione la valutazione dei fatti all’origine della controversia effettuata dalla Commissione e delle condizioni in cui è stato adito il tribunale arbitrale, quali risultano dalla seconda decisione controversa.
D’altro lato, il Tribunale respinge l’argomento della DEI secondo cui la Commissione avrebbe dovuto incontrare serie difficoltà nel valutare il contesto in cui la DEI ha adottato la decisione di ricorrere all’arbitrato e, in particolare, la situazione della Metlen e del mercato di cui trattasi.
In primo luogo, esso ritiene che la scelta della DEI di sottoporre la sua controversia all’arbitrato sia conforme al criterio della «redditività» che avrebbe ricercato un ipotetico investitore privato avveduto trovatosi nella situazione della DEI e che agirebbe in condizioni normali di mercato, dal momento che tale scelta consentiva, secondo le stesse spiegazioni della DEI, di ottenere il pagamento delle somme che le erano dovute dalla Metlen entro il più breve termine.
In secondo luogo, il Tribunale rileva che, conformemente ai requisiti esposti dalla Corte nella sentenza sull’impugnazione, la Commissione, da un lato, ha esaminato le circostanze in cui la DEI aveva adottato la decisione di ricorrere all’arbitrato e, dall’altro, ha verificato se un operatore privato avrebbe adottato detta decisione alle stesse condizioni. A quest’ultimo riguardo, la DEI non ha peraltro fornito alcuna prova tale da suggerire che la Commissione avrebbe dovuto nutrire dubbi quanto al ricorso all’arbitrato da parte di un operatore privato normalmente prudente e diligente che si trovasse nella stessa situazione della DEI.
In terzo luogo, il Tribunale sottolinea che l’esame del criterio dell’investitore privato non significa che la Commissione fosse tenuta a provare che un operatore privato avrebbe adottato esattamente la stessa decisione della DEI, ma che la decisione di quest’ultimo era ragionevole in un’economia di mercato tenuto conto delle circostanze in cui essa è stata adottata.
Alla luce di quanto precede, il Tribunale conclude che la DEI non ha dimostrato che la Commissione avrebbe dovuto nutrire dubbi in sede di applicazione del criterio dell’investitore privato ai fatti del caso di specie, i quali l’avrebbero obbligata ad avviare il procedimento d’indagine formale. Pertanto, esso respinge gli argomenti della DEI che mettono in discussione l’applicazione di detto criterio da parte della Commissione nella seconda decisione controversa.
Constatando che, al momento dell’adozione della seconda decisione controversa, la Commissione poteva legittimamente rendersi conto che la denuncia del 2012 era divenuta priva di oggetto a seguito del lodo arbitrale, il Tribunale respinge, inoltre, le censure riguardanti la decisione della Commissione di non dare seguito alla denuncia del 2012.
Infine, il Tribunale respinge il motivo della DEI che contesta la legittimità della sostituzione della lettera controversa e della prima decisione controversa con la seconda decisione controversa, dal momento che, con quest’ultima decisione, la Commissione non solo ha ritirato la lettera controversa e la prima decisione controversa, ma ha anche precisato l’illegittimità che inficiava i suoi atti che intendeva correggere, conformemente ai requisiti stabiliti dalla Corte nella sentenza DEI/Commissione (C‑228/16 P).
Alla luce di tali considerazioni, il Tribunale respinge il ricorso nella causa T‑740/17 RENV e constata che non vi è più luogo a statuire sui ricorsi nelle cause T‑639/14 RENV II e T- 352/15 RENV.
(
1
)	Decisione C(2015)1942 final della Commissione, del 25 marzo 2015 [SA.38101 (2015/NN) (ex 2013/CP) – Grecia – Asserito aiuto di Stato a favore della Alouminion SA sotto forma di tariffe di energia elettrica inferiori ai costi, a seguito di un lodo arbitrale] (GU 2015, C 219, pag. 2).
(
2
)	Ordinanza del 9 febbraio 2016, DEI/Commissione (T‑639/14, EU:T:2016:77).
(
3
)	Sentenza del 31 maggio 2017, DEI/Commissione (C‑228/16 P, EU:C:2017:409).
(
4
)	Decisione C(2017) 5622 final, del 14 agosto 2017 [caso SA.38101 (2015/NN) (ex 2013/CP)] – Grecia – Asserito aiuto di Stato a favore della Alouminion SA sotto forma di tariffe di energia elettrica inferiori ai costi, a seguito di un lodo arbitrale] (GU 2017, C 291, pag. 2).
(
5
)	Sentenza del 22 settembre 2021, DEI/Commissione (T‑639/14 RENV, T‑352/15 e T‑740/17, EU:T:2021:604).
(
6
)	Sentenza del 22 febbraio 2024, Mytilinaios/DEI e Commissione (C‑701/21 P e C‑739/21 P, EU:C:2024:146) (in prosieguo: la «sentenza sull’impugnazione»).