Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
DEANA SPIELMANNA,
predstavljeni 13. novembra 2025(1)
Zadeva C‑666/24
Kazenski postopek
zoper
EGB,
EGC,
GTA,
SPG,
QCR,
ACB,
JRS,
RJDL,
FJG,
XBLL,
DBA,
CBE,
ob udeležbi
Ministerio Fiscal,
Associación Catalana de Víctimes de Organitzaciones Terroristes,
Asociación de Víctimas del Terrorismo,
Asociación Dignidad y Justicia,
AEGC,
AUGC,
Partido político VOX
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Audiencia Nacional (nacionalno visoko sodišče, Španija))
„ Predhodno odločanje – Pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah – Boj proti terorizmu – Gibanje za neodvisnost Katalonije – Združljivost sistemskega zakona 1/2024 o amnestiji za institucionalno, politično in družbeno normalizacijo v Kataloniji, s pravom Unije – Direktiva (EU) 2017/541 – Izvzetje iz kazenske odgovornosti v korist oseb, obdolženih terorističnih kaznivih dejanj, s katerimi niso bile povzročene hude kršitve človekovih pravic – Pojem ‚hude kršitve človekovih pravic‘ – Mednarodno humanitarno pravo – Pravna varnost – Načelo varstva legitimnih pričakovanj – Člena 20 in 21 Listine Evropske unije o temeljih pravicah – Primarnost prava Unije “
Kazalo
Uvod
Pravni okvir
Pravo Unije
Listina
Direktiva 2017/541
Špansko pravo
Kazenski zakonik
LOA
Spor o glavni stvari, vprašanja za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
Analiza
Prvo, drugo, tretje, peto in šesto vprašanje
Splošni okvir prava Unije in mesto, ki se namenja amnestiji
Vsebina Direktive 2017/541 in neomenjanje amnestije v njej
Pravna podlaga Direktive 2017/541: člen 83 PDEU in njegove posledice
Mednarodni standardi in sodna praksa ESČP na področju amnestije
Presoja združljivosti LOA z Direktivo 2017/541 glede na analizirane elemente
Četrto vprašanje
Prvi del: določba o izključitvi, ki temelji na hudih kršitvah človekovih pravic
Drugi del: področje uporabe člena 1 LOA ter načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj
Osmo vprašanje
Sedmo vprašanje
Deveto vprašanje
Predlog
Uvod
1.        „Za pretekla dejanja bo treba vse medsebojne mržnje pozabiti, razen glede trideseterice, deseterice, enajsterice in pirejskih uradnikov, pa še ti naj ne bodo več izvzeti, če položijo račune“.(2) Tako Aristotel v Atenski ustavi pripoveduje o izrecni želji po politični spravi, ki je spremljala ponovno vzpostavitev demokracije v Atenah leta 403 pr. n. št. po tiraniji trideseterice. Vsebina te amnestije(3) je bila institucionalno zelo obsežna. Za vzpostavitev državljanskega miru so demokrati, ki so ponovno dobili oblast, razglasili splošno amnestijo, ki je zajemala vsa dejanja, storjena v oligarhičnem režimu, razen za nekatere politične voditelje (trideseterico, deseterico, enajsterico in pirejske oblastnike). Vendar so bili tudi ti lahko deležni amnestije, če so se bili pripravljeni podvreči postopku polaganja računov (euthynai).
2.        Položaj, ki ga razkriva ta amnestija, že obsega pravno problematiko sodobnih amnestij.(4) Izpostavlja mehanizem pozabe, ki tako na individualni kot kolektivni ravni omogoča celjenje ran in nadaljevanje poti naprej. Gre za namerno pozabo, za institucionalno zavrnitev zamere, ki je zasnovana kot sredstvo za družbeno spravo.(5) Vendar ostaja bistveno vprašanje, kako uskladiti zahtevi po zagotovitvi miru in po pravičnosti?(6) Drugače povedano, ali obstajajo pri iskanju družbenega soglasja meje, kadar se pojavi zahteva po pravičnosti?(7) Primer Aten kaže, da je ena od možnih poti ta, da se ob amnestiji predvidi predhodni nadzor. Čeprav je bila splošna, se je za nekdanje voditelje uporabljala le pod pogojem, da privolijo v polaganje računov (euthynai), s čimer sta se uskladili državljanska sprava in individualna odgovornost. Skoraj dve tisočletji in pol po amnestiji, podeljeni v Atenah leta 403 pr. n. št.
ob koncu tiranije trideseterice, etične in hkrati povsem pravne dileme, ki se pojavljajo pri iskanju ravnovesja med zahtevo po pravičnosti in potrebo po spravi, ostajajo stalen problem, tudi pri amnestijah, ki so bile podeljene v sodobnem času, ne glede na obdobje ali politični kontekst.
3.        Poleg tega boleče povojno obdobje in dolga vrsta zakonov o amnestiji iz tega obdobja prikazujeta različne primere. Vzemimo najprej kot primer, ki je še posebej razkrivajoč, poboj v vasi Oradour‑sur‑Glane, vojno hudodelstvo, ki so ga zagrešili med drugim alzaški prisilni mobiliziranci.(8) Nato omenimo kazniva dejanja, ki so jih v času konflikta zagrešili kolaboranti, dejanja, ki jih je storilo odporniško gibanje, pa tudi kazniva dejanja, izvedena takoj po konfliktu med tako imenovanimi „‚divjimi‘ čistkami“.(9)
4.        Nazadnje je treba omeniti zakone o amnestiji v zvezi s kaznivimi dejanji, storjenimi v Alžiriji.(10) Jasno je, da tradicionalni pristop, pri katerem se (prevelik?) poudarek namenja pomirjanju, danes, vsaj kar zadeva posebno huda kazniva dejanja, ne bi bil več v skladu s človekovimi pravicami.(11)
5.        Ta problematika je v središču obravnavane zadeve. Cortes Generales (španski parlament) je 10. junija 2024 sprejel Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (sistemski zakon 1/2024 o amnestiji za institucionalno, politično in družbeno normalizacijo v Kataloniji, v nadaljevanju: LOA).(12) Stvarni in časovni obseg LOA vključuje dejanja, v katerih je podana kazenska, upravna ali javnofinančna odgovornost, ki so bila storjena v okviru referenduma za neodvisnost v Kataloniji, in tista, ki so bila storjena v okviru katalonskega postopka za neodvisnost.
6.        Ni mogoče zanikati, da je LOA povzročil temeljito in polemično razpravo v političnih krogih, institucijah, pravosodnem sistemu, akademski sferi in, splošneje, španski družbi.
7.        S pravnega vidika je bilo vprašanje zakonitosti LOA pred kratkim z ustavno pritožbo predloženo Tribunal Constitucional (ustavno sodišče, Španija). To je razen za dve določbi LOA ugotovilo, da je ta zakon v skladu s Constitución española (španska ustava, v nadaljevanju: ustava),(13) in sicer v sodbi z dne 26. junija 2025.(14)
8.        Obravnavana zadeva od Sodišča zahteva, da se izreče o združljivosti LOA, ki zajema kazniva dejanja, povezana s terorizmom, s primarnim pravom, sekundarno zakonodajo in splošnimi načeli prava Unije. Natančneje, predlog za sprejetje predhodne odločbe je vložilo Audiencia Nacional (nacionalno visoko sodišče, Španija) v okviru kazenskega postopka, uvedenega zoper 12 oseb, ki so obdolžene dejanj, ki pomenijo teroristična kazniva dejanja,(15) v kontekstu gibanja za neodvisnost Katalonije. Nanaša se na razlago, prvič, Direktive (EU) 2017/541 o boju proti terorizmu,(16) drugič, člena 20(2) in člena 21(1) PDEU ter člena 4(2) in (3) PEU, tretjič, členov 20 in 21 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), in četrtič, načel varstva legitimnih pričakovanj, pravne varnosti in primarnosti prava Unije.
9.        V zadevi se tako postavlja še neobravnavano in zelo pomembno vprašanje: kakšna morata biti obseg in intenzivnost nadzora, ki ga opravlja Sodišče, kadar lahko nacionalni zakon o amnestiji na eni strani oslabi učinkovitost direktive, ki določa minimalno raven harmonizacije v boju proti terorizmu, in na drugi strani poseže v vodilna načela, ki izhajajo iz primarnega prava Unije?
Pravni okvir
Pravo Unije
Listina
10.      Člen 20 Listine določa, da „[so p]red zakonom vsi enaki.“
11.      Člen 21 Listine določa:
1.      Prepovedana je vsakršna diskriminacija na katerikoli podlagi, kot je denimo spol, rasa, barva kože, etnično ali socialno poreklo, genetska značilnost, jezik, vera ali prepričanje, politično ali drugo mnenje, pripadnost narodnostni manjšini, premoženje, rojstvo, invalidnost, starost ali spolna usmerjenost.
2.      Brez poseganja v posebne določbe Pogodb je na njunem področju uporabe prepovedana vsakršna diskriminacija na podlagi državljanstva.“
Direktiva 2017/541
12.      V uvodnih izjavah 2, 8, 34, 35 in 39 Direktive 2017/541 je navedeno:
„(2)      Teroristična dejanja spadajo med eno najresnejših kršitev univerzalnih vrednot človekovega dostojanstva, svobode, enakosti in solidarnosti ter spoštovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, na katerih temelji Unija. Predstavljajo enega najhujših napadov na demokracijo in pravno državo, ki sta skupni državam članicam in na katerih temelji Unija.
[…]
(8)      Ta direktiva taksativno navaja več hudih kaznivih dejanj, kot so napadi na človekovo življenje, kot naklepnih dejanj, ki se lahko štejejo za teroristična kazniva dejanja, kadar in kolikor so storjena s posebnim terorističnim ciljem, tj. resno ustrahovati prebivalstvo, neupravičeno prisiliti vlado ali mednarodno organizacijo, da neko dejanje stori ali opusti, ali resno destabilizirati ali uničiti temeljne politične, ustavne, gospodarske ali socialne strukture države ali mednarodne organizacije. Tudi grožnjo, da bodo storjena takšna naklepna dejanja, bi bilo treba šteti za teroristično kaznivo dejanje, kadar je na podlagi objektivnih okoliščin ugotovljeno, da je bila takšna grožnja podana s kakršnim koli tovrstnim terorističnim ciljem. Nasprotno pa se dejanja, katerih cilj je na primer prisiliti vlado, da neko dejanje stori ali opusti, ne da bi bila vključena na izčrpen seznam hudih kaznivih dejanj, ne štejejo za teroristična kazniva dejanja v skladu s to direktivo.
[…]
(34)      Ker ciljev te direktive države članice ne morejo zadovoljivo doseči, temveč se zaradi potrebe po harmoniziranih pravilih na ravni Unije lažje dosežejo na takšni ravni, lahko Unija sprejme ukrepe v skladu z načelom subsidiarnosti iz člena 5 [PEU]. V skladu z načelom sorazmernosti iz navedenega člena ta direktiva ne presega tistega, kar je potrebno za doseganje navedenih ciljev.
(35)      Ta direktiva upošteva načeli, ki ju priznava člen 2 PEU, in spoštuje temeljne pravice in svoboščine ter upošteva načela, ki jih zlasti priznava Listina, vključno z načeli iz naslovov II, III, V in VI Listine […]. To direktivo je treba izvajati v skladu s temi pravicami in načeli, tudi ob upoštevanju Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin(17), Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah(18) ter drugih obveznosti na področju človekovih pravic na podlagi mednarodnega prava.
[…]
(39)      Izvajanje ukrepov kazenskega prava na podlagi te direktive bi moralo biti glede na legitimne cilje in nujnost tovrstnih ciljev v demokratični družbi sorazmerno z vrsto kaznivega dejanja in okoliščinami, v katerih je bilo storjeno, in bi moralo izključevati vse oblike arbitrarnosti, rasizma ali diskriminacije.“
13.      Člen 1 te direktive, naslovljen „Predmet urejanja“, določa:
„Ta direktiva določa minimalna pravila glede opredelitve kaznivih dejanj in sankcij na področju terorističnih kaznivih dejanj, kaznivih dejanj, povezanih s teroristično skupino, in kaznivih dejanj, povezanih s terorističnimi dejavnostmi, ter ukrepov za zaščito žrtev terorizma in podporo ter pomoč zanje.“
14.      Člen 2 navedene direktive, naslovljen „Opredelitve pojmov“, določa:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
3.      ‚teroristična skupina‘ pomeni strukturirano skupino več kot dveh oseb, ki se ustanovi za določen čas in usklajeno izvršuje teroristična kazniva dejanja; ‚strukturirana skupina‘ pomeni skupino, ki ni sestavljena zgolj naključno za takojšnjo izvršitev kaznivega dejanja in ki nima nujno formalno določenih vlog svojih članov, kontinuitete članstva ali razvite strukture.“
15.      Člen 3 Direktive 2017/541, naslovljen „Teroristična kazniva dejanja“, določa:
„1.      Države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da se naslednja naklepna dejanja, določena kot kazniva dejanja v nacionalnem pravu, ki lahko zaradi svoje narave ali vsebine resno škodujejo državi ali mednarodni organizaciji, opredelijo kot teroristična kazniva dejanja, kadar so storjena z enim od ciljev, navedenih v odstavku 2:
[…]
(d)      precejšnje uničenje vladnih ali javnih objektov, prevoznega sistema, infrastrukture, vključno z informacijskim sistemom, ploščadi, postavljene na epikontinentalnem pasu, javnega kraja ali zasebne lastnine, ki lahko ogrozi življenje ljudi ali povzroči večjo gospodarsko izgubo;
[…]
(f)      proizvodnja, posest, pridobitev, prevoz, dobava ali uporaba razstreliva ali orožja, vključno s kemičnim, biološkim, radiološkim ali jedrskim orožjem, pa tudi raziskave in razvoj kemičnega, biološkega, radiološkega ali jedrskega orožja;
[…]
2.      Cilji iz odstavka 1 so:
(a)      resno ustrahovati prebivalstvo;
(b)      nezakonito prisiliti vlado ali mednarodno organizacijo, da neko dejanje stori ali opusti;
(c)      resno destabilizirati ali uničiti temeljne politične, ustavne, gospodarske ali socialne strukture države ali mednarodne organizacije.“
16.      Člen 4 navedene direktive, naslovljen „Kazniva dejanja, povezana s teroristično skupino“, določa:
„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da se naslednja dejanja opredelijo kot kazniva dejanja, če so storjena naklepno:
(a)      vodenje teroristične skupine;
(b)      sodelovanje v dejavnostih teroristične skupine, vključno s priskrbo informacij ali dobavo materialnih sredstev ali z vsakršnim financiranjem dejavnosti teroristične skupine, ob zavedanju, da bo takšno sodelovanje prispevalo h kaznivim dejavnostim teroristične skupine.“
17.      Člen 13 Direktive 2017/541, naslovljen „Povezava s terorističnimi kaznivimi dejanji“, določa:
„Da bi bilo kaznivo dejanje iz člena 4 ali naslova III kaznivo, ni treba, da je teroristično kaznivo dejanje dejansko storjeno niti da je, če gre za kazniva dejanja iz členov 5 do 10 in 12, ugotovljena povezava z drugim konkretnim kaznivim dejanjem iz te direktive.“
18.      Člen 14 te direktive, naslovljen „Pomoč, napeljevanje in poskus“, v odstavku 3 določa:
„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da je poskus storitve kaznivega dejanja iz členov 3, 6, 7, člena 9(1), točke (a) člena 9(2) ter členov 11 in 12, razen posesti iz točke (f) člena 3(1) in kaznivega dejanja iz točke (j) člena 3(1), kazniv.“
19.      Člen 15 navedene direktive, naslovljen „Sankcije za fizične osebe“, v odstavku 1 določa:
„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da se kazniva dejanja iz členov 3 do 12 in 14 kaznujejo z učinkovitimi, sorazmernimi in odvračilnimi kazenskimi sankcijami, ki lahko vključujejo predajo ali izročitev.“
Špansko pravo
20.      V Španiji je bila Direktiva 2017/541 prenesena z Ley Orgánica 1/2019 por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, para trasponer Directivas de la Unión Europea en los ámbitos financiero y de terrorismo, y abordar cuestiones de índole internacional (sistemski zakon 1/2019 z dne 20. februarja 2019 o spremembi sistemskega zakona 10/1995 z dne 23. novembra o kazenskem zakoniku zaradi prenosa direktiv Evropske unije na finančnem področju in področju terorizma ter zaradi obravnave nekaterih mednarodnih vprašanj; v nadaljevanju: sistemski zakon 1/2019),(19) ki je začel veljati 13. marca 2019.
21.      Med določbami, na katere se nanaša predlog za sprejetje predhodne odločbe, sta bila s sistemskim zakonom 1/2019 spremenjena le člen 572 in člen 573(1) Ley Orgánica 10/1995, del Código Penal (sistemski zakon 10/1995 z dne 23. novembra 1995 o kazenskem zakoniku, v nadaljevanju: kazenski zakonik).(20)
Kazenski zakonik
22.      Člen 16 kazenskega zakonika v odstavku 1 določa:
„Za poskus šteje, če storilec začne izvrševati kaznivo dejanje neposredno z zunanjimi dejanji, pri čemer izvaja vsa ali del dejanj, ki bi objektivno morala povzročiti izid, pa do tega ne pride iz razlogov, ki so neodvisni od storilčeve volje.“
23.      Člen 62 kazenskega zakonika določa:
„Storilci poskusa kaznivega dejanja se kaznujejo s kaznijo, ki je za eno do dve stopnji nižja od tiste, ki je za storjeno kaznivo dejanje predpisana z zakonom, in sicer v obsegu, ki se zdi ustrezen, pri čemer se upošteva nevarnost, ki je neločljivo povezana s poskusom in stopnjo dosežene izvršitve.“
24.      Člen 346 kazenskega zakonika določa:
„1.      Kdor povzroči eksplozijo ali z drugimi sredstvi podobne uničevalne moči povzroči uničenje letališč, pristanišč, postaj, stavb, javnih prostorov, skladišč, ki vsebujejo vnetljive snovi ali razstrelivo, komunikacijskih poti, skupnih prevoznih sredstev ali potopitev ali nasedanje ladje, poplavo, eksplozijo rudnika ali industrijskega objekta, odstranitev tirov železniške proge, zlonamerno spremembo signalov, ki se uporabljajo na železniški progi zaradi varnosti prevoznih sredstev, razstrelitev mostu, uničenje javnega cestišča, poškodbe na naftovodih, resno motnjo kakršne koli vrste ali sredstva komunikacije, motnjo ali prekinitev oskrbe z vodo, elektriko, ogljikovodiki ali drugimi osnovnimi naravni viri, se kaznuje z zaporom od desetih do dvajsetih let, če napadi nujno pomenijo nevarnost za življenje ali celovitost oseb.
2.      Če take nevarnosti ni, se kaznuje z zaporom od štirih do osmih let.
3.      Če je poleg nevarnosti prišlo do doživljenjske poškodbe, poškodbe telesne celovitosti ali zdravja ljudi, se dejanja kaznujejo ločeno z ustrezno kaznijo za storjeno kaznivo dejanje.“
25.      Člen 571 kazenskega zakonika določa:
„Za namene tega zakonika se za teroristične organizacije ali skupine štejejo tiste združbe, ki združujejo značilnosti iz drugega pododstavka odstavka 1 člena 570a in drugega pododstavka odstavka 1 člena 570b in katerih namen ali cilj je storitev katerega od kaznivih dejanj iz naslednjega oddelka.“
26.      Člen 572 kazenskega zakonika določa:
„1.      Kdor spodbuja, oblikuje, organizira ali vodi teroristično organizacijo ali skupino, se kaznuje z zaporom od osmih do petnajstih let in absolutno nemožnostjo opravljanja javnih funkcij med trajanjem obsodbe.
2.      Kdor dejavno sodeluje v organizaciji ali skupini ali je del organizacije, se kaznuje z zaporom od šestih do dvanajstih let in absolutno nemožnostjo opravljanja javnih funkcij med trajanjem obsodbe.“
27.      Člen 573 kazenskega zakonika določa:
„1.      Teroristično kaznivo dejanje pomeni vsako hudo kaznivo dejanje zoper življenje ali telesno celovitost, svobodo, moralno nedotakljivost, spolno svobodo in nedotakljivost, premoženje, naravne vire ali okolje, javno zdravje, pa tudi hudo kaznivo dejanje s tveganjem katastrofe, požig, ponarejanje listin, hudo kaznivo dejanje proti kroni, napad in posest, trgovino ali skladiščenje orožja, streliva ali razstreliva, kakor je določeno v tem zakoniku, ter prilastitev zrakoplovov, ladij ali drugih sredstev skupnega prevoza ali prevoza blaga, kadar se izvajajo s katerim koli od naslednjih namenov:
(1)      spodkopavanja ustavnega reda, odprave ali resne destabilizacije delovanja političnih institucij ali gospodarskih ali družbenih struktur države ali prisile javnih organov, da izvajajo ali opustijo dejanja;
(2)      resnega motenja javnega mira;
(3)      resne destabilizacije delovanja mednarodne organizacije;
(4)      ustrahovanja prebivalstva ali dela prebivalstva.
2.      Za teroristična kazniva dejanja se štejejo tudi računalniška kazniva dejanja iz členov 197a in 197b ter členov od 264 do 264c, kadar so dejanja storjena z enim od namenov iz prejšnjega odstavka.
3.      Za teroristična kazniva dejanja se štejejo tudi druga kazniva dejanja iz tega poglavja.“
28.      Člen 573a kazenskega zakonika določa:
„1.      Teroristična kazniva dejanja iz odstavka 1 prejšnjega člena se kaznujejo z naslednjimi kaznimi:
[…]
(3)      z zaporom od petnajstih do dvajsetih let za povzročitev splava v smislu člena 144, za povzročitev poškodb, opredeljenih v členih 149, 150, 157 ali 158, za ugrabitev osebe ali za napad ali požig iz člena 346 oziroma 351.“
29.      Člen 574 kazenskega zakonika v odstavku 1 določa:
„Skladiščenje orožja ali streliva, posest ali skladiščenje eksplozivnih, vnetljivih, zažigalnih ali dušljivih snovi ali naprav ali njihovih sestavnih delov, kakor tudi njihova proizvodnja, promet, prevoz ali dobava v kakršni koli obliki in zgolj namestitev ali uporaba takih snovi ali ustreznih sredstev ali izdelkov, se kaznujejo z zaporom od osmih do petnajstih let, če so dejanja storjena z enim od namenov iz člena 573(1).“
LOA
30.      V preambuli LOA je med drugim navedeno:
„I [prvi odstavek]
Vsaka amnestija je zasnovana kot pravni institut za odstopanje od uporabe v celoti veljavnih pravil, če so bila dejanja, ki so bila razglašena za kazniva ali opredeljena kot kazniva ali v katerih je podana katera koli druga vrsta odgovornosti, storjena v posebnih okoliščinah.
[…]
V [osmi, deveti in trinajsti odstavek]
Sorazmernost zakona izhaja iz posebne narave seznama dejanj, ki so bila razglašena ali opredeljena kot kazniva dejanja in ravnanja, ki so predmet amnestije, ter njihove nujne povezave z dejanji, ki so bila storjena v časovnem obdobju, določenem z zakonom. Na ta način se izogne splošnemu in nenatančnemu sklicevanju, s čimer se prepreči, da bi amnestija zajela druge vrste dejanj, ki niso neposredno povezana s postopkom za neodvisnost in njegovimi posledicami, saj podlaga za ta ukrep ne pušča prostora za njihovo oprostitev.
Vse to je povezano z načelom primernosti in namenom predpisa, ki je povezan z obveznostjo zagotoviti pogoje za to, da sta svoboda in enakost posameznikov in skupin, katerih del so, resnični in dejanski, odpraviti ovire, ki preprečujejo ali ovirajo njuno polno uživanje, ter olajšati sodelovanje vseh državljanov v političnem, gospodarskem, kulturnem in družbenem življenju, ki izhaja iz člena 9 ustave in je namenjena vsem javnim organom, zlasti pa zakonodajalcu […].
[…]
Skratka, namen tega zakona je zagotoviti pravno varnost, spoštovanje načela zakonitosti in pravni okvir za nepristransko varstvo temeljnih pravic ob upoštevanju priporočil [Evropske komisije za demokracijo skozi pravo(21)], ki je v svojem mnenju iz leta 2013[(22)] poudarila pomen ohranjanja jasnega razlikovanja med zakonodajno in sodno oblastjo pri izvajanju amnestije ter zagotavljanja spoštovanja sodne avtonomije in demokratičnih načel.
VI [četrti, osmi in deveti odstavek]
To približevanje, ki je vsekakor abstraktno, saj v nobenem primeru ne vključuje presoje obstoja dejanj, ki jih je mogoče vključiti v vsako od teh izjem, je bistvenega pomena, v skladu s tem, kar je navedla Beneška komisija Sveta Evrope v svojem mnenju z dne 11. marca 2013. Zakonodajalec mora torej določiti merila za upravičenost do amnestije, sodstvo pa mora opredeliti konkretne osebe, ki spadajo v področje uporabe, ki ga je določil zakonodajalec.
[…]
Primer [zgoraj omenjenega ravnovesja med amnestijo ter spoštovanjem človekovih pravic in mednarodnih obveznosti, ki jih je prevzela Španija,] je sklicevanje na dejanja iz člena 3 [2017/541] ali iz člena 3 [EKČP], ki prepoveduje mučenje in nečloveško ali poniževalno ravnanje ali kaznovanje, ki pomenijo nepremostljivo omejitev. Kljub temu je treba opozoriti, da se navedena določba ne uporablja za vsako poniževalno dejanje, saj se zahteva, da dejanje poleg tega, da je nezakonito, doseže neko najnižjo stopnjo teže. Tako morajo biti običajno v skladu s sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice[(23)] za to, da se dejanje šteje za poniževalno v smislu člena 3 [EKČP], telesne poškodbe ali trpljenje, ki ga utrpi žrtev, razmeroma intenzivne oziroma vsekakor take, da zlomijo moralni ali fizični odpor osebe. Pri uporabi tega zakona se uporabi omejevalno merilo izključitve, saj bi lahko nekatera ravnanja povzročila zmedo z drugimi kaznivimi dejanji, kar bi se lahko zgodilo z nekaterimi dejanji iz poglavja VII naslova XXII knjige II kazenskega zakonika.
V skladu s smernicami Beneške komisije je bila določena natančna in podrobna opredelitev dejanj, ki so upravičena do amnestije, da se zagotovita pravna varnost in enakost pred zakonom. […]“
31.      Člen 1 LOA, naslovljen „Objektivno področje uporabe“, določa:
„1.      Amnestirajo se naslednja dejanja, v katerih je podana kazenska, upravna ali javnofinančna odgovornost in so bila storjena v okviru referendumov, ki sta potekala v Kataloniji 9. novembra 2014 in 1. oktobra 2017, njune priprave ali njunih posledic, če so bila storjena med 1. novembrom 2011 in 13. novembrom 2023, ter naslednja dejanja, storjena med navedenima datumoma v okviru tako imenovanega katalonskega postopka za neodvisnost, tudi če niso povezana z navedenima referendumoma ali so bila storjena po njuni izvedbi:
(a)      dejanja, storjena z namenom zahtevati, spodbujati ali doseči odcepitev ali neodvisnost Katalonije, kakor tudi tista, ki so prispevala k uresničevanju navedenih ciljev.
[…]
(b)      dejanja, storjena z namenom sklicati, spodbujati ali zagotoviti izvedbo referendumov, ki sta potekala v Kataloniji 9. novembra 2014 in 1. oktobra 2017, s strani tistih, ki za to niso bili pooblaščeni, ali katerih sklic ali izvedba sta bila razglašena za nezakonita, ter dejanja, ki so prispevala k njuni izvedbi.
[…]
(c)      dejanja nepokorščine, ne glede na njihovo naravo, javni neredi, napadi na oblast, njene predstavnike in javne uslužbence ali odpor, ki so se izvajali z namenom, da se omogočijo izvedba referendumov iz točke (b) tega člena ali njune posledice, ter vsa druga dejanja, ki so opredeljena kot kazniva dejanja in so se izvedla z enakim namenom.
[…]
(d)      dejanja nepokorščine, ne glede na njihovo naravo, javni neredi, napadi na oblast, njene predstavnike in javne uslužbence, odpor ali druga dejanja zoper javni red in mir, ki so se izvajali z namenom, da se omogoči prikaz podpore ciljem in namenom, opisanim v prejšnjih točkah, ali osebam, ki so preganjane ali obsojene zaradi izvršitve katerega koli od kaznivih dejanj iz tega člena;
(e)      dejanja, ki so se izvajala med policijskimi ukrepanji, katerih namen je bil otežiti ali preprečiti izvršitve dejanj, v katerih je podana kazenska ali upravna odgovornost za dejanja, ki so zajeta v tem členu;
(f)      dejanja, storjena z namenom podpore, prizadevanja za ali omogočanja katerega koli dejanja, v katerem je podana kazenska, upravna ali javnofinančna odgovornost, zajetega v prejšnjih odstavkih tega člena, kot tudi katera koli dejanja, ki so materialno povezana s temi dejanji.
2.      Dejanja, v katerih je podana kazenska, upravna ali javnofinančna odgovornost, so amnestirana na podlagi odstavka 1 tega člena ne glede na stopnjo njihove izvedbe, vključno s pripravljalnimi dejanji, in ne glede na obliko storilstva ali udeležbe.
3.      Za dejanja, katerih izvajanje se je začelo pred 1. novembrom 2011, se šteje, da spadajo na področje uporabe tega zakona le, če je njihova izvedba zaključena po tem datumu.
Za dejanja, katerih izvajanje se je začelo pred 13. novembrom 2023, se šteje, da spadajo na področje uporabe tega zakona, tudi če se je njihova izvedba zaključila po tem datumu.
4.      Uporaba javnih sredstev za namene iz točk (a) in (b) se ne šteje za obogatitev, če, ne glede na njeno skladnost z zakonom, ni bila namenjena pridobitvi osebne premoženjske koristi.“
32.      Člen 2 LOA, naslovljen „Izključitve“, določa:
„Vsekakor so iz uporabe amnestije iz člena 1 izključena:
(a)      naklepna kazniva dejanja zoper osebe, ki so povzročila smrt, splav ali poškodbe ploda, izgubo ali onesposobljenost organa ali okončine, izgubo ali onesposobljenost čutila, impotenco, neplodnost ali hudo deformacijo;
(b)      dejanja, ki so opredeljena kot kazniva dejanja mučenja ali nečloveškega ali poniževalnega ravnanja v skladu s členom 3 [EKČP], z izjemo ravnanj, ki ne presegajo najnižjega pragu teže, ker niso taka, da bi osebo poniževala ali zaničevala, posegala v njeno dostojanstvo ali ji povzročala občutja strahu, tesnobe ali manjvrednosti na način, ki bi lahko zlomil njen moralni in fizični odpor;
(c)      dejanja, ki zaradi svojega namena lahko štejejo za terorizem v smislu Direktive [2017/541] in s katerimi so obenem namerno povzročene hude kršitve človekovih pravic, zlasti tiste, ki spadajo na področje uporabe členov 2 in 3 [EKČP] ter mednarodnega humanitarnega prava;
(d)      dejanja, opredeljena kot kazniva dejanja, pri katerih so bili ugotovljeni rasistični, antisemitski, antiromski motivi ali kakršna koli druga vrsta diskriminacije na podlagi vere ali prepričanj žrtve, njene etnične ali rasne pripadnosti, spola, starosti, spolne usmerjenosti ali identitete, razlogov, povezanih s spolom, aporofobije ali socialne izključenosti, bolezni ali invalidnosti, ne glede na to, ali so taki pogoji ali okoliščine dejansko obstajali v zvezi z osebo, ki je utrpela ravnanje;
(e)      dejanja, ki so opredeljena kot kazniva dejanja, ki škodijo finančnim interesom Evropske unije;
(f)      dejanja, ki so opredeljena kot kazniva dejanja izdaje in ravnanja zoper mir ali neodvisnost države ter so povezana z nacionalno obrambo iz naslova XXIII knjige II kazenskega zakonika, če je prišlo do dejanske in resnične grožnje ter dejanske uporabe sile zoper ozemeljsko celovitost ali politično neodvisnost Španije v smislu Ustanovne listine Združenih narodov ali Resolucije 2625 (XXV) Generalne skupščine Združenih narodov z dne 24. oktobra 1970, ki vsebuje deklaracijo o načelih mednarodnega prava, ki se nanašajo na prijateljske odnose in sodelovanje med državami v skladu z Ustanovno listino Združenih narodov;
(g)      dejanja, opredeljena kot kazniva dejanja zoper mednarodno skupnost, ki so zajeta v naslovu XXIV knjige II kazenskega zakonika.“
33.      Člen 4 LOA, naslovljen „Učinki na kazensko odgovornost“, določa:
„Brez poseganja v določbe člena 163 ustave in člena 267 [PDEU], po začetku veljavnosti tega zakona:
(a)      sodni organ, ki odloča o zadevi, odredi takojšnjo izpustitev na prostost za upravičence do amnestije, ki jim je prostost odvzeta bodisi v okviru pripora bodisi zaradi prestajanja kazni.
Sodni organ, ki odloča o zadevi, odredi tudi takojšnjo odpravo vseh začasnih ukrepov osebne ali stvarne narave, ki bi bili odrejeni zaradi dejanj ali opustitev z objektivnega področja uporabe tega zakona, pri čemer so edina izjema civilni ukrepi iz člena 8(2);
(b)      sodni organ, ki odloča o zadevi, prekliče naloge za prijetje in pripor, izdane zoper osebe, ki so predmet tega zakona, ter nacionalne, evropske in mednarodne naloge za prijetje;
(c)      prekinitev kazenskega pregona iz katerega koli razloga ne prepreči odprave začasnih ukrepov, ki bi bili odrejeni pred začetkom veljavnosti tega zakona ter bi vključevali odvzem možnosti uresničevanja temeljnih pravic in državljanskih svoboščin;
(d)      sodni organ, ki odloča o zadevi, konča izvrševanje vseh zapornih kazni, odvzemov pravic in denarnih kazni, ki so bile izrečene kot glavna ali stranska kazen in so bile naložene kot posledica amnestiranih dejanj ali opustitev;
(e)      v celoti ali deloma prestanih zapornih kazni ni mogoče všteti v okviru drugih kazenskih postopkov, kadar so dejanja, ki so bila razlog za prestano kazen, amnestirana na podlagi tega zakona. Enako pravilo velja za čas, prestan v priporu, ki mu ne sledi obsodba zaradi začetka veljavnosti tega zakona;
(f)      se vpis v kazensko evidenco, ki je posledica obsodbe za amnestirano kaznivo dejanje, izbriše.“
34.      Člen 9 LOA, naslovljen „Pristojnost za uporabo amnestije“, določa:
„1.      Amnestijo za dejanja, ki pomenijo kazniva dejanja, uporabijo sodišča iz člena 11 tega zakona po uradni dolžnosti ali na predlog stranke ali Ministerio Fiscal [(državno tožilstvo, Španija)] ter vsekakor po tem, ko se Ministerio Fiscal [(državno tožilstvo)] in stranke izjavijo.
2.      Amnestijo za dejanja, ki pomenijo upravne kršitve ali v katerih je podana javnofinančna odgovornost, uporabijo organi, pristojni za začetek, obravnavo ali reševanje postopkov, povezanih s temi dejanji, glede na to, v kateri fazi so zadnjenavedeni postopki, potem ko se zadevna oseba izjavi.
3.      Konkretno dejanje, v katerem je podana kazenska, upravna ali javnofinančna odgovornost, se lahko šteje za amnestirano šele, ko je bila taka amnestija razglašena s pravnomočno odločbo, ki jo je izdal pristojni organ, v skladu z določbami tega zakona.“
35.      Člen 10 LOA, naslovljen „Prednostni in nujni postopek“, določa:
„Za uporabo amnestije so v vsakem primeru odgovorni sodni, upravni ali revizijski organi, določeni v tem zakonu, ki prednostno in po nujnem postopku sprejmejo ustrezne odločitve v skladu s tem zakonom, ne glede na fazo zadevnega upravnega ali sodnega postopka ali postopka ugotavljanja odgovornosti za zakonito upravljanje javnih sredstev.
Odločitve se sprejmejo v roku največ dveh mesecev, brez poseganja v poznejše pritožbe, ki nimajo odložilnega učinka.“
36.      Člen 11 LOA, naslovljen „Postopek v kazenskih zadevah“, v odstavku 1 določa:
„Sodni organi uporabijo amnestijo v kateri koli fazi kazenskega postopka.“
Spor o glavni stvari, vprašanja za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
37.      Državno tožilstvo je v skladu s členom 650 Ley de Enjuiciamiento Criminal (zakon o kazenskem postopku), ki je bil potrjen z Real decreto (kraljeva uredba) z dne 14. septembra 1882(24) pri Juzgado Central de Instrucción no 6 de la Audiencia Nacional (osrednje preiskovalno sodišče št. 6 pri nacionalnem visokem sodišču, Španija) vložilo začasni obtožni akt, s katerim je uvedlo kazenski pregon zoper 12 oseb, zajetih s preiskavo.(25) Natančneje, državno tožilstvo tem 12 osebam, ki so predmet pregona, očita, da so storile kazniva dejanja sodelovanja v teroristični organizaciji.(26) Poleg tega osmim od teh oseb očita odgovornost za teroristično posest, skladiščenje in proizvodnjo eksplozivnih in vnetljivih snovi ali naprav ali njihovih sestavnih delov ter za kazniv poskus terorističnega napada.(27)
38.      Poleg tega so nekatera španska združenja(28) in politična stranka VOX na podlagi člena 125 ustave v okviru kazenskega postopka, ki ga je začelo tožilstvo, vložili actio popularis zoper iste osebe, zajete s preiskavo, ki jim očitajo ista kazniva dejanja kot državno tožilstvo, čeprav zanje zahtevajo strožje kazni od tistih, ki jih zahteva zadnjenavedeno.
39.      Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe je zlasti razvidno, da se tako v obtožnem aktu Ministerio Fiscal (državno tožilstvo) kot v actio popularis obdolžencem očita, da so bili pripadniki Comités de Defensa de la República (obrambni odbori Republike, Španija; v nadaljevanju: CDR) in Equipo de Respuesta Táctica (ekipa za taktični odziv, Španija; v nadaljevanju: ERT).
40.      Po navedbah Ministerio Fiscal (državno tožilstvo) so CDR v Kataloniji organizirali številna dejanja in akcije, med katerimi nekatera pomenijo kazniva dejanja, v okviru načrtovane in organizirane strategije za spodkopavanje ustavnega reda. Ta strategija naj bi se kazala v zavračanju uporabe legalnih poti, ki jih pravna država določa za politične in družbene zahteve, ter v neposrednem pozivanju k nepokorščini in izvajanju dejanj, namenjenih spodbujanju množičnih nemirov. Uresničevani cilj naj bi bil vsiliti resničnost izvršenih dejstev, doseženo s prevzemom nadzora nad ozemljem ter vplivanjem na strateške, gospodarske in dobavne sektorje.
41.      Kar zadeva ERT, je ta v obtožnem aktu Ministerio Fiscal (državno tožilstvo) predstavljena kot celica, ki je nastala iz različnih CDR, v kateri so bili obdolženci in za katero je bila značilna velika radikaliziranost. Članom naj bi bil skupen radikalni aktivizem, želeli pa naj bi zagotoviti neodvisnost Katalonije z uporabo nasilja „v največji možni obliki“, da bi institucije prisilili k temu, da de facto odobrijo odcepitev Katalonije od preostale Španije. Sodelovali naj bi pri izvajanju nekaterih izmed najbolj nasilnih dejanj, ki se pripisujejo CDR in katerih tarče naj bi bili med drugim občutljive infrastrukture ter v nekaterih primerih pripadniki državnih varnostnih sil in organov. Actio popularis pojasnjuje, da je ERT izvedla tudi napade na izjemno pomembne javne institucije, kot sta bili zasedba občin in načrtovana zasedba katalonskega parlamenta.
42.      Iz obtožnega akta Ministerio Fiscal (državno tožilstvo) je še razvidno, da so obdolženci kot člani ERT sodelovali pri ustanovitvi in razvoju centrov za usklajevanje za dejanja CDR v skladu z zadolžitvijo, ki so jo prejeli od katalonskega telesa, imenovanega Centro Nacional de Inteligencia (nacionalno obveščevalno središče, Španija). Ta zadolžitev naj bi bila zagotoviti logistično infrastrukturo, potrebno za izvedbo dejanja, s katerim so želeli zasesti parlament Katalonije in ga braniti, ob upoštevanju tehničnih in človeških zmogljivosti skupine. Očita se jim, da so vzpostavili vzporedno, nezakonito in stabilno teroristično organizacijo, katere cilj je bil izvajati nasilna dejanja ali napade na predhodno izbrane tarče z uporabo razstreliva ali zažigalnih snovi, proizvedenih v dveh nezakonitih laboratorijih, ki sta bila nameščena v dveh zasebnih domovanjih.
43.      Ko je bila faza preiskave končana, je bila zadeva predložena predložitvenemu sodišču, ki mora opraviti vmesno fazo in ustno fazo.
44.      11. junija 2024 je začel veljati LOA. Predložitveno sodišče ima pomisleke glede uporabe tega zakona v obravnavanem primeru zlasti glede na to, da so v področje uporabe amnestije vključena dejanja, ki jih je na podlagi Direktive 2017/541
mogoče opredeliti kot teroristična dejanja.
45.      Predložitveno sodišče je 27. junija 2024 opravilo obravnavo, namenjeno preizkusu amnestije, ki se navaja kot ugovor, o katerem je treba odločiti pred kakršno koli vsebinsko razpravo. Obdolženci so ponovili svoj predlog za uporabo amnestije. Ministerio Fiscal (državno tožilstvo) je podprlo ta predlog, saj je menilo, da je treba za dejanja, ki so predmet postopka, ugotoviti amnestijo, ker jo je odobril Cortes Generales (španski parlament), ker njeno časovno in stvarno področje uporabe zajema očitana dejanja in ker se izključitev, ki jo določa člen 2(c) LOA, ne uporablja. V actio popularis je bilo izraženo nasprotovanje uporabi LOA, pri čemer je bilo zlasti zatrjevano, da se z LOA kršijo načela enakosti, učinkovitosti in pravne varnosti.
46.      Predložitveno sodišče navaja, da mora zdaj odločiti, ali bo ugodilo ugovoru, ki se uveljavlja in limine litis, oziroma, drugače povedano, ali bo uporabilo amnestijo ali ne.(29)
47.      V teh okoliščinah je Audiencia Nacional (nacionalno visoko sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.      Ali je treba Direktivo [2017/541] razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu zakonu, kakršen je [LOA], ki preprečuje pregon in po potrebi kazensko sankcioniranje oseb, ki dejavno sodeluje pri dejavnostih teroristične skupine, s čimer preneha njihova kazenska odgovornost?
2.      Ali je treba Direktivo [2017/541], natančneje člen 13, razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu zakonu, kakršen je [LOA], ki preprečuje pregon in po potrebi kazensko sankcioniranje oseb, ki dejavno sodelujejo pri dejavnostih teroristične skupine, s čimer preneha njihova kazenska odgovornost, saj se v tem členu za kaznivost zahteva, da je poleg sodelovanja v teroristični skupini izpolnjen še dodaten pogoj, da so bile dejansko in namerno povzročene hude kršitve človekovih pravic?
3.      Ali je treba Direktivo [2017/541] razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu zakonu, kakršen je [LOA], ki teroristična kazniva dejanja in kazniva dejanja, povezana s teroristično skupino, iz navedene direktive razlikuje glede na to, ali so bile z njimi dejansko in namerno povzročene hude kršitve človekovih pravic ali ne, tako da se s tem razlikovanjem
dopušča, da so nekatera od teh terorističnih kaznivih dejanj ali kaznivih dejanj, povezanih s teroristično skupino, izvzeta iz kazenske odgovornosti?
4.      Ali je treba načelo pravne varnosti prava Unije, kakor izhaja iz sodne prakse [Sodišča], razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, kakršen je [LOA], ki za izvzetje iz kazenske odgovornosti –
na podlagi amnestije
oseb, obdolženih ravnanj, ki spadajo na področje uporabe Direktive [2017/541] –
določa pogoj, da niso namerno povzročile hudih kršitev človekovih pravic, zlasti tistih iz členov 2 in 3 [EKČP] ter iz mednarodnega humanitarnega prava, ne da bi bilo v tem zakonu pojasnjeno, katera dejanja pomenijo te kršitve ali kakšen je prag teže, ki ga je treba preseči, da amnestije ni mogoče uporabiti? Podredno, ali načeli varstva legitimnih pričakovanj in pravne varnosti prava Evropske unije nasprotujeta ureditvi, kakršna je tista iz člena 1 [LOA], ki določa tako subjektivno kot objektivno nejasne meje za ugotovitev, ali je kazenska odgovornost potrebna ali ne?
5.      Ali je treba Direktivo [2017/541] razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu zakonu, kakršen je [LOA], ki preprečuje pregon in po potrebi kazensko sankcioniranje oseb, ki proizvajajo, posedujejo, pridobivajo, prevažajo, dobavljajo ali uporabljajo razstrelivo v teroristične namene, s čimer preneha njihova kazenska odgovornost?
6.      Ali je treba Direktivo [2017/541] razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu zakonu, kakršen je [LOA], ki preprečuje pregon in po potrebi kazensko sankcioniranje oseb – s čimer preneha njihova kazenska odgovornost – ki začnejo s terorističnimi nameni izvajati nasilna dejanja z določitvijo tarč za precejšnje uničenje, ker predstavljajo stališče, ki je v nasprotju z ideologijo teroristične skupine, s spremljanjem ali fotodokumentiranjem javnih prostorov, namenjenih uničenju – zlasti sedežev [državnega tožilstva], državnih varnostnih sil in organov, institucij avtonomne skupnosti ali policijskih vozil – vse z namenom, da bi se zagotovila ustrezna izvedba nasilnega načrta, ki ga je načrtovala teroristična skupina, da bi uspešno izvedla navedeno uničenje?
7.      Ali je treba načelo primarnosti prava Unije iz sodne prakse [Sodišča] in načelo lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni zakonodaji, kakršen je [LOA], s katerim je z amnestijo oproščena oseba, obdolžena ravnanj iz Direktive [2017/541]?
8.      Ali je treba člena 20 in 21 [Listine] razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni zakonodaji, kakršen je [LOA], s katerim je z amnestijo kazenske odgovornosti oproščena oseba, ki je bila obdolžena storitve kaznivih dejanj v Španiji, ki spadajo na področje uporabe Direktive [2017/541], in sicer zaradi ideološkega namena navedenih kaznivih dejanj?
9.      Ali je treba člen 4(2) PEU ter člena 20(2)(a) in 21(1) PDEU razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni zakonodaji, kakršen je [LOA], s katerim je z amnestijo iz kazenske odgovornost izvzeta oseba, obdolžena terorizma, ker so bila dejanja storjena z namenom odcepitve dela nacionalnega ozemlja navedene države članice?“
48.      Pisna stališča so predložili obdolženci, actio popularis, državno tožilstvo, Evropska komisija ter španska vlada. Te stranke so na javni obravnavi, ki je bila 15. julija 2025, tudi ustno podale stališča.
Analiza
49.      Najprej je treba poudariti, da je vprašanja, ki jih postavlja predložitveno sodišče, mogoče razporediti v dve ločeni skupini. Prva skupina, v kateri je večina teh vprašanj, se nanaša na združljivost LOA z Direktivo 2017/541. Druga skupina se nanaša na skladnost LOA z nekaterimi splošnimi načeli prava Unije, kot so pravna varnost, enakost pred zakonom in primarnost prava Unije. Očitno je torej, da je ta vprašanja primerno preučiti tako, da se obravnavajo zaporedno glede na to razporeditev in v tem vrstnem redu.
Prvo, drugo, tretje, peto in šesto vprašanje
50.      Predložitveno sodišče s prvim, drugim, tretjim, petim in šestim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba Direktivo 2017/541 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, kot je LOA. Ta zakon določa prenehanje kazenske odgovornosti vsake osebe, ki je dejavno sodelovala pri dejavnostih teroristične skupine ali storila druga dejanja iz te direktive, kot so zlasti proizvodnja, posest, pridobitev, prevoz, dobava ali uporaba razstreliva v teroristične namene ali izvajanje nasilnih dejanj, pripravljenih z načrtovanjem tarč, njihovim spremljanjem ali fotodokumentiranjem. Vendar za izvzetje iz pregona določa pogoj, da s temi dejanji niso bile namerno in dejansko povzročene hude kršitve človekovih pravic, ne da bi bila pojasnjena točna narava dejanj in upoštevni prag teže. Takšna zakonodaja naj bi tako razlikovala med terorističnimi kaznivimi dejanji glede na njihove posledice in naj bi lahko ogrozila polni učinek Direktive 2017/541 ter obveznost pregona in učinkovitega kazenskega sankcioniranja.
51.      Drugače povedano, bistvo povezanega branja zgoraj
navedenih petih vprašanj skratka je, da je namen teh vprašanj ugotoviti, ali LOA, ki določa amnestijo za nekatera dejanja, ki spadajo na področje uporabe Direktive 2017/541, posega v njen polni učinek.(30) Torej naj ne bi šlo za prvotni
neprenos Direktive, ampak za pozneje sprejeti ukrep, ki po mnenju predložitvenega sodišča nevtralizira uporabo nacionalnih določb, s katerimi je bila Direktiva že prenesena, in na koncu tudi samo Direktivo. Osrednje vprašanje se zato glasi, ali ta zakon o amnestiji s tem, da povzroča prenehanje kazenske odgovornosti za taka dejanja, Direktivi odvzema njen polni učinek.
52.      Odgovor na to zapleteno vprašanje zahteva, da se upošteva več parametrov. Na prvem mestu je treba pojasniti, kako pravo Unije razume ukrep amnestije, to je, ali gre za področje, ki je harmonizirano, ali pa tak ukrep spada v izključno pristojnost držav članic. Za to bo pomembno preučiti, kako je ta institut obravnavan v pravu Unije in zlasti instrumentih v zvezi s pravosodnim sodelovanjem med državami članicami. V zvezi s tem je treba ugotoviti, kaj je glede amnestije in njenih posledic za obveznost držav članic, da zagotovijo učinkovito uporabo prava Unije, razvidno iz sodne prakse Sodišča.
53.      Na drugem mestu, po opredelitvi splošnega okvira prava Unije in mesta, ki se namenja amnestiji, se je treba lotiti samega besedila Direktive 2017/541 ter preučiti, kaj ta direktiva določa glede možnosti ali nemožnosti amnestije in, če te možnosti ne določa, katere upoštevne ugotovitve je treba izpeljati iz njenega besedila in zlasti iz njenih uvodnih izjav.
54.      Na tretjem mestu je treba navedeno direktivo postaviti v pravni okvir za njeno sprejetje, to je člen 83 PDEU, in preveriti, koliko ta normativna podlaga razjasnjuje in razmejuje obveznost držav članic, da preprečijo vsak položaj nekaznovanosti.
55.      Na četrtem mestu, ker je amnestija mehanizem, ki se neposredno nanaša na nacionalno suverenost in zato spada v okvir polja proste presoje, priznanega državam članicam, se je treba vprašati, kako je obseg amnestije, ki je sprejemljiv glede na mednarodne obveznosti, omejen s standardi, izoblikovanimi v sodni praksi ESČP.
56.      Na petem in zadnjem mestu je treba presoditi, ali je ob upoštevanju vseh teh elementov mogoče ugotoviti, da je zaradi sprejetja LOA v obravnavanem primeru polni učinek Direktive 2017/541 ogrožen.
Splošni okvir prava Unije in mesto, ki se namenja amnestiji
57.      Na prvem mestu je treba navesti, da je Sodišče v sodbi AB in drugi (Razveljavitev amnestije) ugotovilo, da „pravo [Unije] […] ne ureja sprejetja in razveljavitve amnestije“.(31) Iz tega izhaja, da amnestija tvori neharmonizirano področje, ki je zajeto z izključno pristojnostjo držav članic.
58.      V navedeni sodbi je Sodišče pojasnilo, kakšno je lahko razmerje med pravom Unije in nacionalnimi zakonodajnimi akti v zvezi z razveljavitvijo amnestije. Tako je bilo med drugim pozvano, naj odloči, ali je s pravom Unije združljiva nacionalna ureditev, ki nadzor, ki ga izvaja ustavno sodišče, omejuje le na skladnost zakona o razveljavitvi amnestije z nacionalno ustavo, ne da bi se preverila njegova skladnost s pravom Unije. Sodišče je razsodilo, da tak postopek, ker njegov namen ni izvajanje prava Unije, ostaja zunaj področja uporabe tega prava in torej ne spada v njegovo pristojnost.(32)
59.      Čeprav se zadeva, obravnavana v postopku v glavni stvari, in zadeva, v kateri je bila izdana sodba AB, nanašata na ukrep amnestije, se vseeno razlikujeta, ker je predmet prve uporaba zakona o amnestiji, medtem ko se je druga nanašala na razveljavitev amnestije.
60.      To ne spremeni dejstva, da dognanja, izoblikovana v sodbi AB, ostajajo v celoti upoštevna. Razveljavitev amnestije in nacionalni postopek za nadzor nad njeno skladnostjo z nacionalno ustavo sta dejansko zajeta zgolj z nacionalnim pravom in načeloma ne spadata na področje uporabe prava Unije. Vendar pa mora, čeprav torej postopki za sprejetje ali odpravo amnestije spadajo v okvir nacionalnega pravnega reda, sodišče Unije, kadar je pozvano, naj presodi posledice takega ukrepa za izvajanje sekundarne zakonodaje, vseeno državam članicam priznati dovolj široko polje proste presoje s pridržkom spoštovanja obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije.
61.      Poleg tega, kot je španska vlada poudarila v pisnem stališču in ustno podanih navedbah, se amnestija v pravu Unije obsežno priznava kot ukrep, ki ga je mogoče določiti in uporabljati v nacionalnih pravnih redih, med drugim v okviru pravosodnega sodelovanja. V zvezi s tem člen 10(1)(d) Direktive 2011/99/EU o evropski odredbi o zaščiti(33) pristojnemu organu države izvršitve omogoča, da zavrne priznanje take odredbe, kadar zaščita izhaja iz izvršitve sankcije ali ukrepa, za katerega v skladu s pravom države izvršitve velja amnestija, in se nanaša na dejanje, ki na podlagi tega prava sodi v pristojnost te države.
62.      Poleg tega Okvirni sklep 2002/584 prav tako v členu 3(1) določa, da pravosodni organ izvršitvene države članice zavrne izvršitev evropskega naloga za prijetje, če za kaznivo dejanje, ki je razlog za ta nalog, velja amnestija v izvršitveni državi članici, če je ta država pristojna za pregon tega dejanja po svojem kazenskem pravu. Nazadnje, drugi instrumenti o uporabi načela vzajemnega priznavanja v okviru pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah določajo, da amnestijo ali pomilostitev lahko odobrita tako država izdajateljica kot država izvršiteljica.(34)
63.      Iz tega sledi, da v pravnem redu Unije amnestija ostaja prerogativa držav članic. Pravo Unije je omejeno na priznavanje njenega obstoja in njeno upoštevanje v instrumentih o pravosodnem sodelovanju, vendar pa ne določa harmonizacije njene vsebine ali pogojev za odobritev.
Vsebina Direktive 2017/541 in neomenjanje amnestije v njej
64.      Na drugem mestu, iz samega besedila Direktive 2017/541 je razvidno, da njeno sprejetje odgovarja na potrebo po temeljitejšem približevanju od tistega, ki je bilo izvedeno z Okvirnim sklepom 2002/475/PNZ o boju proti terorizmu.(35) Ta krepitev je utemeljena na eni strani s spreminjajočo se naravo terorističnih groženj in na drugi strani s pravnimi obveznostmi, ki jih imajo Unija in njene države članice v okviru mednarodnega prava. Ob upoštevanju čezmejne narave tega pojava je v Direktivi 2017/541 posebej poudarjena nujnost usklajenega odziva in okrepljenega sodelovanja tako znotraj vsake države članice kot tudi med njimi.(36)
65.      Poudariti je treba, da čeprav je v Direktivi 2017/541 med njenimi cilji navedena krepitev tesnejšega in učinkovitejšega sodelovanja med državami članicami za namene boja proti terorizmu, ta direktiva ne vsebuje nobene konkretne določbe v zvezi z nacionalnimi mehanizmi za prenehanje kazenske odgovornosti, kot je amnestija. Torej ne vsebuje ničesar glede možnosti držav članic, da urejajo tovrsten institut.
66.      Kljub temu se okoliščina, da ne vsebuje ničesar o tem, ne more razlagati kot neobstoj omejitev. V tej direktivi je namreč pojasnjeno, da je treba njene določbe uporabljati ob spoštovanju vrednot, določenih v členu 2 PEU, ter temeljnih pravic in svoboščin, zagotovljenih z Listino, zlasti tistih iz njenih naslovov II, III, V in VI.(37) Poleg tega je v njej opozorjeno, da je treba pri njihovem izvajanju upoštevati EKČP, Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah ter druge mednarodne obveznosti držav članic na področju varstva človekovih pravic.(38) Nazadnje, v njeni uvodni izjavi 37 je poudarjeno, da ne bi smela spreminjati pravic, obveznosti in odgovornosti držav članic na podlagi mednarodnega prava, vključno z mednarodnim humanitarnim pravom. Drugače povedano, v tej uvodni izjavi je izrecno postavljena meja harmonizacije, za katero si prizadeva zakonodajalec Unije.
67.      Iz tega izhaja, prvič, da Direktiva 2017/541 državam članicam pušča svobodo, da v svojem nacionalnem pravnem redu sprejmejo ali ohranijo ukrep amnestije. Ker amnestija ni instrument, ki bi bil harmoniziran s pravom Unije, spada v nacionalno pristojnost.
68.      Drugič, po mojem mnenju te svobode ni mogoče razumeti tako, da je neomejena. Seveda ni mogoče trditi, da se zahteve, ki veljajo za uporabo Direktive 2017/541 ter med katerimi so pravice, zagotovljene z Listino, EKČP in načeli mednarodnega humanitarnega prava, samodejno prenesejo na primer delne in časovne neuporabe, ki je rezultat ukrepa amnestije. Vendar dejstvo ostaja, da te zahteve v takem položaju pomenijo zunanje mejne oznake, ker amnestija vpliva, čeprav posredno, na vsebinsko področje uporabe te direktive. Drugače povedano, čeprav amnestija ni harmonizirana, njeno sprejetje ne poteka v pravni praznini. Sklicevanja navedene direktive na Listino, EKČP ali mednarodno humanitarno pravo tvorijo upošteven referenčni okvir za presojo skladnosti takega ukrepa, kadar se ta nanaša na ravnanja, ki spadajo na področje uporabe prava Unije.
Pravna podlaga Direktive 2017/541: člen 83 PDEU in njegove posledice
69.      Na tretjem mestu, glede potrebe po postavitvi Direktive 2017/541 v pravni okvir člena 83 PDEU, ki je njena podlaga, je treba opozoriti, da ta člen skupaj s členom 82 PDEU v zvezi s pravosodnim sodelovanjem v kazenskih zadevah ureja sodelovanje na kazenskem področju v Uniji. Člen 83(1) PDEU določa, da se lahko z direktivami, sprejetimi po rednem zakonodajnem postopku, določijo minimalna pravila glede opredelitve kaznivih dejanj in sankcij na področju posebno hudih oblik kriminala s čezmejnimi posledicami, kot je terorizem. Ta čezmejna razsežnost lahko izhaja iz narave ali učinkov kaznivih dejanj ali tudi iz potrebe po skupnem boju proti njim.
70.      Po mojem mnenju pojem „minimalna pravila“, uporabljen v členu 83(1) PDEU, pomeni, da direktive, sprejete na tej podlagi, niso namenjene celovitemu poenotenju kazenskega prava držav članic, temveč je njihov namen delna harmonizacija, ki je omejena na vidike, za katere se presodi, da so bistveni. Tako države članice ohranijo polje proste presoje, ki se uresničuje v dveh smereh. Na eni strani lahko kot kazniva dejanja opredelijo ravnanja, na katera se
ta direktiva ne nanaša, na drugi strani pa lahko za harmonizirana kazniva dejanja določijo strožje kazni od tistih, ki so določene v tej direktivi.(39)
71.      Iz zgornjih ugotovitev glede člena 83 PDEU je mogoče izpeljati dva sklepa. Prvič, Direktiva 2017/541 določa minimalna pravila v zvezi z naravo kaznivih dejanj, ki morajo biti ob prenosu vpeljana v nacionalni pravni red držav članic. Drugače povedano, čeprav države članice ohranijo možnost, da presežejo to minimalno osnovo in kot kazniva dajanja opredelijo tudi ravnanja, na katera se ta direktiva ne nanaša, tista kazniva dejanja, ki so v njej izrecno našteta, tvorijo prag, ki ga ni mogoče krčiti in mora biti spoštovan.
72.      Drugič, navedeno je bilo,(40) zlasti ob sklicevanju na sodbo I,(41) da se Sodišče nagiba k mnenju, da kazniva dejanja, ki so omenjena v členu 83(1) PDEU, potencialno ogrožajo osnovne interese družbe. Z omejevanjem harmonizacijske pristojnosti Unije na ravnanja, ki ogrožajo posebno bistvene interese, ta določba uvaja na vrednotah temelječo utemeljitev kriminalizacije, ki je harmonizirana na kazenskem področju.(42)
73.      Torej ni mogoče izključiti, da mora prenehanje kazenske odgovornosti za kazniva dejanja, ki so predmet Direktive 2017/541, vključno na podlagi mehanizmov, kot je amnestija, prav tako ustrezati preudarkom, ki temeljijo na vrednotah. Ob neobstoju posebnih določb v zvezi s tem v tej direktivi bi morale države članice določiti pogoje in podrobna pravila za uporabo amnestije, in sicer v mejah polja proste presoje, ki se jim priznava, in pod pogojem spoštovanja upoštevnih standardov, zlasti tistih, ki izhajajo iz mednarodnega prava, vključno z mednarodnim humanitarnim pravom.
74.      Iz tega sledi, da lahko Sodišče kateri koli nacionalni ukrep amnestije presoja le z vidika „zunanjih mej“ njegove utemeljitve, to je z vidika njegove skladnosti z obveznostmi, ki izhajajo iz mednarodnega prava, zlasti humanitarnega prava in instrumentov za varstvo temeljnih pravic, omenjenih v uvodni izjavi 37 Direktive 2017/541. S tem pridržkom je treba opraviti analizo standardov, ki se uporabljajo na tem področju.
Mednarodni standardi in sodna praksa ESČP na področju amnestije
75.      Na četrtem mestu, kot nadaljevanje zgornjih ugotovitev je treba preučiti, kako so zakoni o amnestiji danes obravnavani v mednarodnem pravu in zlasti pred ESČP, da bi se opredelila ta „zunanja meja“ njihove utemeljitve. Natančneje, gre za opredelitev diskrecijske pravice, priznane državam članicam na tem področju, in mej, ki izhajajo iz zavezujočih obveznosti, določenih z mednarodnimi standardi. V tej fazi se je torej treba vprašati, kako je amnestija razumljena v primerjalnem mednarodnem pravu.
76.      Na splošno vprašanje amnestije odlično ponazarja napetost med kazensko suverenostjo držav in vse pogostejšim potrjevanjem resnične nujnosti pregona v zvezi z najhujšimi kaznivimi dejanji, do katerega prihaja tako v mednarodnem pravu kot v sodni praksi ESČP. Tradicionalno je podelitev amnestije predmet diskrecijske pravice države, ki lahko v imenu nacionalne sprave ali političnega kompromisa sklene, da nekaterih dejanj, vključno z posebno hudimi kaznivimi dejanji, ne bo preganjala. Sicer je bilo poudarjeno, da se zgodovinsko amnestije štejejo za dragocen instrument za končanje konfliktov ali olajšanje demokratičnega prehoda, kot je bilo na primer v Argentini, Čilu ali Južni Afriki.(43)
77.      Vendar tej logiki neomejene suverene pozabe nasprotuje razvoj evropskega in mednarodnega prava, ki vse bolj odločno potrjuje načelo, da noben premislek v zvezi s politično prikladnostjo ne more upravičiti nekaznovanosti za kazniva dejanja, kot so mučenje, vojna hudodelstva, hudodelstva zoper človečnost ali genocid.(44) V resnici je danes na ravni mednarodnega prava splošno priznano, da tudi če z nobeno mednarodno pogodbo državi ni izrecno prepovedano podeliti amnestijo za mednarodna kazniva dejanja, naj bodo ta splošna ali posebna, ni pretirano trditi, da mednarodno običajno pravo ne dopušča več podeljevanja amnestije za vojna hudodelstva in hudodelstva zoper človečnost, pri čemer zadnjenavedena vključujejo genocid.(45)
78.      Preučitev sodne prakse ESČP razkriva ta razvoj mednarodnega prava.(46) Tako je sklep Dujardin in drugi proti Franciji, izdan leta 1991, še izkazoval določeno popustljivost. Evropska komisija za človekove pravice ni menila, da je amnestija za poboj žandarjev v nasprotju s členom 2 EKČP, preden je sploh prišlo do sojenja.(47)
79.      V nasprotju s tem pa je razvoj sodne prakse ESČP privedel do presoje, na primer v sodbi Abdülsamet Yaman proti Turčiji, da je za to, da bi bilo pravno sredstvo učinkovito, „kar najpomembneje“, da pregon mučenja ne zastara in da ni mogoče odobriti amnestije ali pomilostitve.(48) V zadevi Yeşil in Sevim proti Turčiji je ESČP potrdilo, da načeloma ni sprejemljivo, da je uspeh kazenskega pregona za taka dejanja ogrožen zaradi izjemnih ukrepov ali sodne počasnosti, ki je v nasprotju z obveznostjo skrbnosti.(49) V sodbi Yeter priti Turčiji, ki je vključevala mučenje do smrti, je ESČP ponovilo, da amnestija ali pomilostitev nikdar ne bi smela biti dovoljena, kadar je državni uslužbenec obdolžen dejanj, ki pomenijo kršitev člena 3 EKČP.(50) Ta zahteva izhaja iz absolutne prepovedi mučenja, ki vodi do stroge postopkovne obveznosti, to je, da mora zadevna država zagotoviti pregon, sojenje in kaznovanje, ne da bi bilo mogoče te obveznosti izničiti s prizanesljivostjo.
80.      V zadevi Ould Dah proti Franciji je bilo nedvoumno opozorjeno na to. ESČP je v tem sklepu presodilo, da je amnestija „na splošno nezdružljiva z dolžnostjo držav, da preiščejo dejanja mučenja“.(51) Tako ESČP učinkovitost varstva človekovega življenja in celovitosti tesno povezuje s potrebo po preprečevanju nekaznovanosti.
81.      Pomembno je poudariti, da se ta pristop ESČP umešča v okvir tesnega dialoga, ki v sodni praksi poteka z drugimi mednarodnimi sodišči in instancami. V sodbi Marguš proti Hrvaški je veliki senat ESČP odločil, da se nekdanji borec, ki mu je bila prvotno podeljena amnestija za vojna hudodelstva, ne more sklicevati na ta ukrep, saj zadevna dejanja pomenijo hude kršitve členov 2 in 3 EKČP.(52) Za to se je ESČP izrecno oprlo na Odbor Združenih narodov za človekove pravice ter na sodno prakso Mednarodnega kazenskega sodišča za nekdanjo Jugoslavijo in Medameriškega sodišča za človekove pravice,(53) da je ugotovilo, da se mednarodni konsenz nagiba k prepovedovanju podeljevanja amnestij za tovrstna kazniva dejanja.(54)
82.      Vseeno je treba navesti, da ESČP načeloma ne izključuje, da je ukrep amnestije lahko združljiv z EKČP, pod pogojem, da se umešča v verodostojni okvir tranzicijske pravičnosti. V sodbi Marguš proti Hrvaški je veliki senat pojasnil, da bi bilo amnestijo izjemoma mogoče dopustiti, če do nje pride v posebnih okoliščinah, kot so resničen proces nacionalne sprave in/ali učinkoviti mehanizmi za povrnitev škode žrtvam. Vendar v tem primeru podeljene amnestije ni spremljala nobena protiutež, in sicer ni bil določen noben ukrep za povrnitev škode. ESČP je presodilo, da so v teh okoliščinah „hrvaški organi s tem, da so proti pritožniku vložili novo obtožnico in ga obsodili za vojna hudodelstva zoper civilno prebivalstvo, ravnali v skladu z obveznostmi, ki izhajajo iz členov 2 in 3 [EKČP], ter zahtevami in priporočili iz zgoraj omenjenih mednarodnih mehanizmov in instrumentov“.(55)
83.      Kot je bilo izpostavljeno,(56) ta podrobnost po mojem mnenju izraža voljo ESČP po upoštevanju političnega konteksta, v katerem nastopajo nekatere amnestije, zlasti v tranzicijskih družbah, ki izstopajo iz oboroženega konflikta ali avtoritarnega režima. Vendar pa iz sodne prakse ESČP ustaljeno izhaja, da se kazenska prizanesljivost ne sme spremeniti v orodje nekaznovanosti. Čeprav to sodišče priznava, da se iskanje ravnovesja med nujnostjo zagotoviti mir in obveznostjo soditi lahko izkaže za kočljivo, opozarja, da brezpogojna amnestija za hude kršitve človekovih pravic ostaja načeloma nezdružljiva z EKČP.(57)
84.      Skratka, zgornja analiza kaže, da ima razvoj sodne prakse ESČP tri pomembnejše konstante. Na prvem mestu, amnestija, podeljena za huda kazniva dejanja, kot so dejanja mučenja, vojna hudodelstva ali ogrožanje pravice do življenja, posega v samo bistvo postopkovnih obveznosti, ki izhajajo iz členov 2 in 3 EKČP. Na drugem mestu, ta pristop je del širše dinamike mednarodnega prava človekovih pravic, temelječe na zavračanju nekaznovanosti najhujših kršitev. Nazadnje, na tretjem mestu, zgolj strogo urejeno amnestijo, ki je umeščena v resničen proces delitve pravičnosti ter združuje povrnitev škode žrtvam in glede na okoliščine spravo, je še mogoče šteti za združljivo s pozitivnimi obveznostmi, ki so naložene pogodbenicam EKČP.
Presoja združljivosti LOA z Direktivo 2017/541 glede na analizirane elemente
85.      Z vidika zgornje analize je treba zdaj presoditi, ali je treba na podlagi vseh preučenih elementov šteti, da je polni učinek Direktive 2017/541 v obravnavanem primeru ogrožen.
86.      Kot sem že navedel, želi predložitveno sodišče v bistvu izvedeti, ali se nacionalna zakonodaja, kot je LOA, ki za prenehanje kazenske odgovornosti določa pogoj, da z zadevnimi dejanji niso bile namerno in dejansko povzročene hude kršitve človekovih pravic, s čimer vzpostavlja razlikovanje med terorističnimi kaznivimi dejanji glede na njihove posledice, lahko šteje za združljivo z Direktivo 2017/541. Taka zakonodaja namreč omejuje možnost pregona in kazenskih sankcij za nekatere kategorije dejanj, zajete z navedeno direktivo, zaradi česar se postavlja vprašanje njene skladnosti glede na cilje, uresničevane z navedeno direktivo.
87.      Iz zgoraj opravljene analize(58) pa je razvidno, da Direktiva 2017/541 ne vsebuje nobene določbe, s katero bi bila izrecno prepovedana uporaba mehanizmov za prenehanje kazenske odgovornosti, kot je amnestija. Poleg tega je logično, da ne more načeloma izključevati takih ukrepov, ker bi bila taka splošna izključitev težko uskladljiva s strukturo primarnega prava in zlasti z mejami, ki so vgrajene v pravno podlago, ki jo tvori člen 83 PDEU.
88.      Poudariti je treba tudi, da LOA nima učinka razveljavljanja, in to niti delno, določb Direktive 2017/541 ali določb za njen nacionalni prenos. V španskem pravnem redu je ta direktiva še naprej veljavna, ne da bi bila njena normativna vsebina spremenjena. To je mogoče pojasniti z dejstvom, da LOA povzroči delno in začasno
„deaktivacijo“ njenih učinkov v delu, v katerem povzroča prenehanje kazenske odgovornosti za nekatera opredeljena dejanja, ki so časovno in po naravi omejena, ne da bi se podvomilo o splošni uporabi
navedene direktive za druge položaje.
89.      Zato odločilno merilo za presojo združljivosti LOA z Direktivo 2017/541 ni zgolj to, da se z njim podeljuje amnestija, ampak njegova skladnost z minimalnimi zahtevami, ki izhajajo iz mednarodnega prava, še posebej humanitarnega prava, in iz standardov, ki jih je v svoji sodni praksi določilo zlasti ESČP.
90.      Opravljena preučitev kaže, da ti standardi na splošno zahtevajo, da se vsak ukrep amnestije sprejema v resničnih okoliščinah politične in družbene sprave. Zdi pa se, da to velja v obravnavanem primeru, kot nakazuje že cilj LOA, izražen v njegovem uradnem naslovu: „sistemski zakon 1/2024 o amnestiji za institucionalno, politično in družbeno normalizacijo v Kataloniji“.
91.      V zvezi s tem se mi zdi v tej fazi analize primerno omeniti vprašanje samoamnestije, ki je bilo izpostavljeno na obravnavi, čeprav to kot tako ni predmet nekega konkretnega problema iz predloga za sprejetje predhodne odločbe. To vprašanje je po mojem mnenju vseeno treba na kratko obravnavati, ker se nanaša na legitimne meje, s katerimi se lahko sreča mehanizem za prenehanje kazenske odgovornosti v pravni državi. Kot je Beneška komisija opozorila v svojem mnenju o osnutku španskega zakona o amnestiji za Katalonijo, samoamnestija označuje položaj, v katerem storilci ali odgovorne institucije sami sebi ali svojim članom podelijo imuniteto pred pregonom, pogosto zadnji dan pred politično tranzicijo.(59) Te oblike amnestije so namreč pogosto samovoljne, ker tistim, ki nadzirajo zakonodajno ali izvršilno oblast, omogočajo, da se izognejo vsakršni obliki odgovornosti brez učinkovitega sodnega nadzora ali pristne demokratične udeležbe.(60)
92.      Vendar po mojem mnenju nič ne omogoča, da bi se LOA v obravnavanem primeru opredelil kot samoamnestija, in to iz več podobnih razlogov. Na prvem mestu, zadevni zakon je rezultat zakonitega parlamentarnega postopka, izvedenega v pluralističnem demokratičnem sistemu. Ne izhaja iz enostranskega akta, ki bi ga predpisala avtoritarna oblast, ampak iz razprave in demokratičnega glasovanja v Cortes Generales (španski parlament).
93.      Na drugem mestu, njegova uporaba ni izvzeta iz sodnega nadzora.(61) Kot je razvidno iz predloga za sprejetje predhodne odločbe, mora namreč predložitveno sodišče v postopku v glavni stvari preučiti, ali so pogoji, določeni z zakonom za uporabo amnestije, izpolnjeni in zlasti ali so zadevna dejanja zajeta z izključitvami, določenimi v členu 2(c) LOA.
94.      Na tretjem mestu, že predmet zakona nasprotuje kakršnemu koli enačenju s samoamnestijo. LOA se ne nanaša brez razlikovanja na vse državne uslužbence ali nosilce oblasti, temveč se uporablja za opredeljen sklop dejanj, ki so časovno omejena in vezana na obdobje politične napetosti, ne glede na javni ali zasebni status zadevnih oseb. Ali, na kratko povedano, učinkuje in rem. Njegov namen torej ni zaščititi politično ureditev ali njene predstavnike pred morebitnim pregonom, pač pa odzvati se na izjemen položaj z javno izkazanim ciljem institucionalne normalizacije in sprave.
95.      Nazadnje, iz spisa zadeve ni razvidno, da so osebe, ki so upravičene do amnestije, same člani ali predstavniki vlade ali zakonodajne oblasti, ki je sprejela LOA, tako da med izvrševanjem javne oblasti in upravičenostjo do ukrepa ni neposredne povezave. Tako po mojem mnenju ni mogoče trditi, da gre pri LOA za samoamnestijo.
96.      Poleg tega je v ustaljeni sodni praksi ESČP določeno, da amnestija nikakor ne more zajemati hudih kršitev človekovih pravic, med katerimi so na prvem mestu posegi v pravici do življenja in spoštovanja telesne celovitosti, ki sta varovani s členoma 2 in 3 EKČP. S tega vidika LOA v členu 2(c) določa izrecno izključitev dejanj, s katerimi so bile namerno povzročene take kršitve, vključno s kršitvami, ki spadajo v okvir mednarodnega humanitarnega prava.(62) Ta zahteva se v obravnavanem primeru torej zdi izpolnjena.
97.      Iz tega izhaja, da – ker LOA določa, da je amnestija izključena za ta naklepna in huda kazniva dejanja, ne da bi bila formalno vključil vsa kazniva dejanja, zajeta z Direktivo 2017/541 –
za tak pristop ni mogoče šteti, da je v nasprotju s cilji te direktive.
98.      Zato ob upoštevanju vseh zgornjih preudarkov Sodišču predlagam, naj na prvo, drugo, tretje, peto in šesto vprašanje odgovori, da Direktiva 2017/541 ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, kot je LOA, ki, kadar so podani subjektivni, objektivni in časovni elementi iz tega zakona, določa amnestijo za dejanja, ki jih je zaradi njihovega namena mogoče opredeliti kot teroristična kazniva dejanja v smislu člena 3(1)(d) in (f) te direktive ali kot kazniva dejanja, povezana s teroristično skupino, v smislu člena 4 navedene direktive, pod pogojem, da z njimi niso bile namerno povzročene hude kršitve človekovih pravic, zlasti tiste, ki spadajo na področje uporabe členov 2 in 3 EKČP ter mednarodnega humanitarnega prava, če ni ogrožen polni učinek Direktive 2017/541.
Četrto vprašanje
99.      Četrto vprašanje, ki ga postavlja predložitveno sodišče, je sestavljeno iz dveh delov. Prvič, gre za ugotavljanje, ali načelo pravne varnosti nasprotuje zakonodaji, kot je LOA, ki oprostitev kazenske odgovornosti za dejanja, ki spadajo na področje Direktive 2017/541, pogojuje z neobstojem naklepa storiti hude kršitve človekovih pravic, zlasti pravic, zagotovljenih s členoma 2 in 3 EKČP ter z mednarodnim humanitarnim pravom. Predložitveno sodišče poudarja, da v LOA niso natančno opredeljeni ne ravnanja, ki lahko pomenijo take kršitve, ne stopnja teže, ki se zahteva za izključitev uporabe amnestije. Drugič, to sodišče se podredno sprašuje o združljivosti načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj z določbo, kot je člen 1 LOA, katerega merila uporabe naj bi bila očitno objektivno nejasna in subjektivno negotova.
100. Ta dela je treba preučiti zaporedoma.
Prvi del: določba o izključitvi, ki temelji na hudih kršitvah človekovih pravic
101. Najprej je treba navesti, da ne iz obtožnega akta državnega tožilstva ne iz actio popularis ni razvidno, da bi bile
z očitanimi dejanji, čeprav so opredeljena kot teroristična kazniva dejanja, namerno povzročene hude kršitve človekovih pravic. Torej pogoj, določen v členu 2(c) LOA, ki izključitev upravičenosti do amnestije pogojuje z namerno storitvijo takih kršitev, v obravnavanem primeru ne bi bil izpolnjen, tako da se ta določba o izključitvi ne bi uporabljala. Kot je navedla španska vlada, se zaradi te okoliščine postavlja vprašanje hipotetičnosti vprašanja za predhodno odločanje in posledično njegove dopustnosti.
102. Takega ugovora pa po mojem mnenju ni mogoče sprejeti. Vprašanje, ki ga postavlja predložitveno sodišče, je mogoče namreč razumeti tako, da se z njim želi preveriti, ali sklicevanje v LOA na pojem „hude kršitve človekovih pravic“, med drugim pravic, zagotovljenih s členoma 2 in 3 EKČP, izpolnjuje zahtevi po jasnosti in natančnosti, ki sta naloženi s pravom Unije. Kar skuša to sodišče v bistvu ugotoviti, je, ali ta določba o izključitvi omogoča, da se postavi dovolj jasna meja med ravnanji, ki so lahko deležna amnestije, na eni strani in ravnanji, za katera mora zaradi njihove teže še naprej veljati ureditev pregona, uvedena z Direktivo 2017/541, na drugi strani. Negotovosti glede natančnega obsega te določbe so zadostne, da upravičujejo vsebinsko preučitev.
103. Na splošno načelo pravne varnosti zahteva, da so pravna pravila oblikovana jasno, natančno in nedvoumno, da lahko vsakdo predvidljivo razume obseg svojih pravic in obveznosti. Namen tega načela je zagotoviti normativno stabilnost in doslednost pri uporabi prava. V tem smislu pomeni osnovo za načelo varstva legitimnih pričakovanj, katerega namen je zaščititi stabilnost pravih položajev, vzpostavljenih na podlagi veljavnih predpisov.(63)
104. Sodišče je priznalo, da načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj na eni strani zahtevata, da so pravna pravila jasna in natančna, ter na drugi strani, da je njihova uporaba za pravne subjekte predvidljiva.(64) Načelo pravne varnosti nalaga – zlasti kadar gre za predpise, ki imajo za pravne subjekte lahko neugodne posledice – da so določbe, ki se uporabljajo, dovolj dostopne in razumljive, da lahko vsaka zadevna oseba v razumnem obsegu predvidi njihove pravne učinke. Kot temeljno načelo prava Unije(65) pravna varnost postane posebej pomembna na kazenskem področju, na katerem prispeva k varstvu temeljnih pravic in k učinkovitosti pravne države, ki je s členom 2 PEU povzdignjena v temeljno vrednoto Unije in skupno zahtevo za vse države članice.(66)
105. Za odgovor na prvi del obravnavanega vprašanja je treba ugotoviti, v čigavo korist bi se bilo mogoče sklicevati na jamstvo pravne varnosti. Če bi se nanj opiralo v korist obdolžencev, bi bil argument v tej fazi očitno brezpredmeten. V predlogu za sprejetje predhodne odločbe je namreč izrecno navedeno, da dejanja iz postopka v glavni stvari ne spadajo med izključitve, ki jih določa LOA, to je med primere, v katerih ta zakon določa, da dejanj ni mogoče amnestirati. Navesti je treba tudi, da je predložitveno sodišče v skladu s španskim procesnim pravom zaslišalo stranke v okviru posebnega postopka predhodnega odločanja, ki se je nanašal na predlog za uporabo LOA za dejstva, ki so predmet postopka v obravnavani zadevi. Med izraženimi stališči je eden od obdolžencev (QCR) med drugim trdil, da LOA ne vsebuje nobene nejasnosti ali nenatančnosti.(67)
106. Toda čeprav predložitveno sodišče sámo izpostavlja težavo pri razlagi zaradi nenatančnosti določbe, ki jo vsebuje člen 2(c) LOA,(68) je treba navesti, da ta določba ni omejena na splošno sklicevanje na „hude kršitve človekovih pravic“. Izrecno se sklicuje na člena 2 in 3 EKČP, to je na eni strani na pravico do življenja ter na drugi strani na prepoved mučenja in nečloveškega ali poniževalnega ravnanja. Normativna vsebina teh določb pa je bila izdatno in ustaljeno opredeljena v sodni praksi ESČP. Tako se mi zdi, da to normativno sklicevanje omogoča, da se dovolj natančno opredeli obseg določbe o izključitvi. Drugače povedano, v členu 2(c) LOA je pomen izraza „hude kršitve človekovih pravic“ implicitno, toda jasno opredeljen z neposrednim sklicevanjem na sodno prakso glede zgoraj navedenih členov EKČP.
107. Še posebej je treba za ugotovitev, ali je neko ravnanje zajeto z mučenjem v smislu člena 3 EKČP, opozoriti, da ESČP jasno razlikuje med mučenjem, nečloveškim ravnanjem in poniževalnim ravnanjem. Namen tega razlikovanja je poudariti posebno težo dejanj, s katerimi se namerno prizadene hudo in kruto trpljenje. Potrjeno je tudi v členu 1 Konvencije proti mučenju in drugim krutim, nečloveškim ali poniževalnim kaznim ali ravnanju,(69) v katerem je mučenje opredeljeno kot namerno prizadevanje hude bolečine ali trpljenja, med drugim z namenom pridobivanja obvestil, kaznovanja ali ustrahovanja.(70)
108. Mučenje se od nečloveškega ali poniževalnega ravnanja razlikuje predvsem po stopnji intenzivnosti prizadejanega trpljenja. Ravnanje je opredeljeno kot nečloveško, če povzroča hude fizične ali duševne bolečine, pogosto zaradi njegovega trajanja ali načrtnosti.(71) Ravnanje se šteje za poniževalno, kadar je njegov namen ponižati osebo ali kadar ima tak učinek s tem, da posega v njeno dostojanstvo ali ji povzroča občutja strahu, tesnobe ali manjvrednosti, ki lahko zlomijo njen moralni odpor.(72)
109. Da se ravnanje opredeli kot poniževalno, ni potrebno, da ga kot takega dojemajo tretje osebe. Zadostuje že, da žrtev občuti ponižanje z lastnega vidika. Poniževalni namen prav tako ni nujen pogoj za ugotovitev kršitve. Zato je člen 3 EKČP lahko kršen tudi ob neobstoju volje razvrednotiti žrtev, če jo učinki ravnanja dejansko razvrednotijo.(73)
110. Kar zadeva člen 2 EKČP, ta nalaga dvojno obveznost: na eni strani prepoved nekomu namerno odvzeti življenje, razen v taksativno naštetih primerih, in na drugi strani pozitivno obveznost varovanja te pravice z zakonom.(74)
111. Iz tega izhaja, da je področje uporabe določbe o izključitvi, ki jo vsebuje člen 2(c) LOA, dovolj razmejeno, ker se ta člen sklicuje na člena 2 in 3 EKČP, katerih vsebina je bila ustaljeno in podrobno opredeljena v sodni praksi ESČP. Ob neobstoju normativne dvoumnosti se mi zdi, da ni mogoče ugotoviti nobene kršitve načela pravne varnosti.
Drugi del: področje uporabe člena 1 LOA ter načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj
112. Glede drugega dela četrtega vprašanja, ki ga predložitveno sodišče postavlja podredno, je treba opozoriti, kot je bilo ugotovljeno že v zvezi s prvim delom, da predložitveno sodišče v predlogu za sprejetje predhodne odločbe jasno navaja, da ob upoštevanju stvarnega in časovnega področja uporabe, ki ga ima LOA, zadevna dejanja spadajo v okvir člena 1 tega zakona. V tem obsegu in enako kot pri prvem delu bi bilo vprašanje lahko videti hipotetično glede na možen izid spora o glavni stvari in bi se zato lahko pojavljal dvom glede njegove dopustnosti.
113. To ne spremeni dejstva, da – kot je na obravnavi med drugim poudarila Komisija – če bi se področje uporabe člena 1 LOA štelo za preveč nejasno ali nedoločeno, zlasti kar zadeva objektivno in subjektivno opredelitev zadevnih ravnanj, bi to lahko vplivalo na učinkovitost Direktive 2017/541. Zato bi se predložitveno sodišče lahko utemeljeno spraševalo o združljivosti te določbe s pravom Unije. Če se vprašanje razlaga v tem smislu, je treba opraviti njegovo vsebinsko preučitev.
114. Na prvem mestu je treba enako kot pri prvem delu četrtega vprašanja ugotoviti, v čigavo korist se tu navajata načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj. Če so to tožene stranke, noben element predloga za sprejetje predhodne odločbe ne omogoča sklepanja, da bi morebitna nenatančnost področja uporabe LOA v obravnavanem primeru imela konkretne neugodne učinke na njihov pravni položaj. Ravno nasprotno, kot je bilo že poudarjeno, nič ne kaže, da bi lahko v sedanji postopkovni fazi zadeve, obravnavane v postopku v glavni stvari, obstajal dvom glede uporabe LOA za dejanja, ki se očitajo obdolžencem. Torej ni jasno razvidno, kako bi se bilo mogoče učinkovito sklicevati na pravno varnost v njihovo korist.
115. Enako velja za načelo varstva legitimnih pričakovanj, ki predpostavlja obstoj natančnih in upravičenih pričakovanj, ki temeljijo na jasnih zagotovilih pristojnih organov. Predlog za sprejetje predhodne odločbe pa ne vsebuje nobenega elementa, na podlagi katerega bi bilo mogoče ugotoviti, kakšna konkretna pričakovanja bi lahko nastala ali pri katerih osebah, kar zadeva možnost ali – nasprotno – nemožnost sprejetja zakonodaje o amnestiji, s katero so kazenske odgovornosti oproščene osebe, ki storijo nekatera dejanja, ki spadajo na področje uporabe Direktive 2017/541, toda ki v opredeljenem stvarnem, osebnem in časovnem okviru ne bi pomenila hudih kršitev človekovih pravic.
116. Na drugem mestu, čeprav se na načelo pravne varnosti sklicuje sámo predložitveno sodišče, ker se mu področje uporabe člena 1 LOA zdi negotovo, je treba opozoriti, kot je bilo navedeno že pri preizkusu združljivosti tega zakona z Direktivo 2017/541, da upoštevno merilo ni ne stvarni ali časovni obseg amnestije ne stopnja jasnosti njenega obsega. Kar je z vidika prava Unije pomembno, je spoštovanje temeljnih mej, ki so določene z mednarodnim humanitarnim pravom ter obveznostmi, ki izhajajo iz členov 2 in 3 EKČP, kot jih razlaga ESČP. Drugače povedano, po mojem mnenju to, kar je odločilno, ni abstraktni obseg ali splošna ubeseditev člena 1 LOA, temveč vprašanje, ali ta določba lahko zajema, tudi posredno, dejanja, ki pomenijo hude kršitve človekovih pravic.(75)
117. Ta pristop je toliko bolj utemeljen, ker bi presoja časovnega in stvarnega obsega ukrepa amnestije, ki bi jo podalo Sodišče, v resnici pomenila, da bi se odločalo o vsebini tega ukrepa. Kot pa je bilo prikazano, taka presoja spada na področje, pridržano državam članicam, ker so uvedba, obseg in podrobna pravila za uporabo amnestije izvzeti iz harmonizacije s pravom Unije in načeloma ostajajo v izključni nacionalni pristojnosti.
118. Kot je zlasti Komisija navedla na obravnavi, bi bilo resda mogoče trditi, da v obravnavanem primeru posebno široko področje uporabe amnestije lahko posega v polni učinek Direktive 2017/541, ker preprečuje vsakršen pregon dejanj, ki se očitajo obdolžencem v postopku v glavni stvari. Vendar je treba spomniti, da je amnestija institut, katerega podrobna pravila za uporabo se razlikujejo glede na pravni in politični okvir. Nastopi lahko v različnih fazah kazenskega postopka, pred, med(76) ali po njem, in se nanaša bodisi na posamično dejanje bodisi na sklop dejanj, ki so storjena v opredeljenem obdobju.(77) Skratka, gre za ukrep, ki ga je mogoče prilagoditi raznolikim političnim in pravosodnim položajem.
119. Zato po mojem mnenju Sodišče ni pristojno za presojo politične primernosti ali ustreznosti stvarnega ali časovnega področja uporabe amnestije iz postopka v glavni stvari. Njegov nadzor bi moral biti omejen na preverjanje, ali so spoštovane zunanje meje, naložene s pravom Unije in mednarodnimi instrumenti, ki zavezujejo države članice. Zlasti se je treba prepričati, da z navedenim ukrepom niso zajeta ravnanja, ki pomenijo hude kršitve človekovih pravic, med katerimi sta na prvem mestu pravica do življenja ter prepoved mučenja in nečloveškega ali poniževalnega ravnanja, kot sta zagotovljeni s členoma 2 in 3 EKČP.
120. Kot pa je bilo ugotovljeno že zgoraj,(78) v obravnavanem primeru niso. Ne gre za zakonodajo, ki bi v celoti nevtralizirala uporabo nekaterih določb Direktive 2017/541, temveč gre za omejen ukrep amnestije, ki temelji na posebnih političnih premislekih. Ker s to direktivo samo po sebi uporaba amnestije ni prepovedana, je treba tak ukrep načeloma šteti za sprejemljiv ne glede na obseg njegovega stvarnega ali časovnega področja uporabe, če je v skladu z zgoraj predstavljenimi temeljnimi pogoji.
121. To sklepno ugotovitev potrjuje okoliščina, da čeprav ima amnestija iz postopka v glavni stvari nedvomno obsežno stvarno in časovno področje uporabe, se umešča v notranjo logiko, ki ji zagotavlja lastno koherentnost. Kot je španska vlada navedla na obravnavi, LOA vključuje opredeljeno obdobje in natančno določena dejanja, ki so vsa povezana
s postopkom za neodvisnost v Kataloniji. Ukrep je torej neposredno povezan s političnim ciljem, na katerem temelji njegovo sprejetje, to je institucionalna normalizacija in družbena sprava v okviru katalonske krize. Ta cilj je jasno razviden tako iz naslova kot iz preambule LOA.
122. Ob upoštevanju teh preudarkov glede prvega dela četrtega vprašanja Sodišču predlagam, naj odgovori, da načelo pravne varnosti v povezavi z Direktivo 2017/541 ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, kot je LOA, ki za to, da je iz kazenske odgovornosti izvzeta
oseba, obdolžena ravnanj, ki so zajeta s to direktivo, določa pogoj, da ni namerno povzročila hudih kršitev človekovih pravic, zlasti tistih, ki spadajo na področje uporabe členov 2 in 3 EKČP ter mednarodnega humanitarnega prava.
123. Glede drugega dela tega vprašanja predlagam, naj se odgovori, da načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj ne nasprotujeta ureditvi, kot je ta, ki jo vsebujeta člena 1 in 2 LOA za določitev področja uporabe tega zakona.
Osmo vprašanje
124. Predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali Direktiva 2017/541 v povezavi s členoma 20 in 21 Listine nasprotuje nacionalni zakonodaji, kot je LOA, s katerim so kazenske odgovornosti oproščene osebe, obdolžene kaznivih dejanj, ki so zajeta s to direktivo, ker so bila po navedbah predložitvenega sodišča ta kazniva dejanja storjena zaradi uresničevanja ideološkega namena.
125. Po mojem mnenju ta argumentacija temelji na napačni premisi, ker v njej ni upoštevana posebna narava zadevne amnestije. Zdi se namreč, da predložitveno sodišče obravnavani položaj enači s položajem, v katerem bi zakonodajalec sprejel splošno pravilo, katerega namen bi bil zagotoviti prenehanje kazenske odgovornosti za nekatera kazniva dejanja zgolj zaradi njihove ideološke konotacije. V takem scenariju bi bilo mogoče trditi, da obstaja različno obravnavanje oseb, obdolženih kaznivih dejanj, ki so utemeljena z dano ideologijo in so deležna amnestije, na eni strani ter oseb, ki so v drugem ideološkem kontekstu storile podobna kazniva dejanja, ki niso zajeta z zakonom, na drugi strani. Tak pristop bi namreč lahko vzbujal dvom glede njegove združljivosti s členoma 20 in 21 Listine.
126. Vendar v obravnavani zadevi ni tako. Do prenehanja kazenske odgovornosti tu pride na podlagi zakona o amnestiji, to je akta z izjemnim obsegom, katerega izrecni cilj je spodbuditi politično in družbeno spravo. Ta cilj sam po sebi utemeljuje različno obravnavanje nekaterih dejanj, če to obravnavanje temelji na objektivnih in razumnih merilih. V obravnavanem primeru je v LOA njegovo področje uporabe jasno omejeno s sklicevanjem na dobro opredeljen kontekst katalonskega postopka za neodvisnost. Ukrep torej ne sloni na abstraktni ali subjektivni presoji ideološke utemeljitve kaznivih dejanj, temveč na natančni politični in časovni umeščenosti, ki je neposredno povezana z uresničevanim ciljem.
127. Nasprotna teza, ki jo je na obravnavi zagovarjala med drugim Komisija, bi pomenila, da bi vsak ukrep amnestije ostal brez legitimnosti ob zanikanju njegove posebne funkcije, in sicer v posebnih okoliščinah omogočiti preseganje preteklih delitev zaradi višjega interesa pomiritve.
128. Vendar to ne pomeni, da je vsaka amnestija legitimna. Kot sem opozoril zgoraj,(79) morajo biti taki ukrepi v skladu z nekaterimi zahtevami. Ne smejo se uporabljati za hude kršitve človekovih pravic ter morajo temeljiti na legitimnem cilju in se opirati na objektivna merila, ki so povezana z uresničevanim ciljem. LOA pa po mojem mnenju izpolnjuje te zahteve, saj temelji na posebnem političnem kontekstu in cilju izrecne sprave.
129. Zato Sodišču predlagam, naj odgovori, da člena 20 in 21 Listine ne nasprotujeta nacionalnemu pravilu o amnestiji, kot je člen 1 LOA, ki se ne uporablja za druga dejanja razen tistih, ki so razmejena v tem členu, tudi če so se zgodila na istem ozemeljskem območju in v istem obdobju.
Sedmo vprašanje
130. Predložitveno sodišče dalje Sodišče sprašuje o združljivosti LOA z načelom primarnosti prava Unije in obveznostjo lojalnega sodelovanja, določeno v členu 4(3) PEU. V bistvu želi izvedeti, ali ti načeli nasprotujeta nacionalni zakonodaji, s katero se amnestija podeljuje osebam, obdolženim dejanj, ki spadajo na stvarno področje uporabe Direktive 2017/541.
131. Sodišče je že v temeljni sodbi z dne 15. julija 1964, Costa,(80) potrdilo, da pravu Unije, izvirajočemu iz avtonomnega vira, ni mogoče nasprotovati z nacionalnim predpisom, ne glede na njegovo naravo ali datum, ne da bi se podvomilo o enotnosti in učinkovitosti pravnega sistema Unije. Pojasnilo je, da zavezujoča veljava prava Unije ne more biti različna v različnih državah članicah, ne da bi se ogrozilo uresničevanje ciljev Pogodbe ali povzročila diskriminacija med pravnimi subjekti.
132. Sodišče je poudarilo, da ima tako izključno pristojnost, da poda dokončno razlago prava Unije, zato mora pri izvajanju te pristojnosti pojasniti obseg načela primarnosti prava Unije glede na ustrezne določbe tega prava, tako da ta obseg ne more biti odvisen od razlage določb nacionalnega prava niti od razlage določb prava Unije, ki jo je podalo nacionalno sodišče in ki ne ustreza razlagi Sodišča.(81)
133. To načelo zato vsem organom držav članic nalaga, da različnim predpisom Unije pripišejo polni učinek, pri čemer pravo držav članic ne more vplivati na učinek, ki je tem različnim predpisom priznan na ozemlju navedenih držav.(82)
134. Kar zadeva načelo lojalnega sodelovanja, opozarjam, da to načelo, ki je določeno v členu 4(3) PEU, državam članicam in institucijam Unije nalaga, da se medsebojno spoštujejo in si pomagajo pri izpolnjevanju nalog, ki izhajajo iz Pogodb. V skladu z ustaljeno sodno prakso to načelo zahteva, da države članice sprejmejo vse ukrepe, potrebne za zagotovitev uporabe in učinkovitosti prava Unije.(83)
135. V obravnavanem primeru iz analize ni razvidno, da bi sprejetje LOA posegalo v načelo primarnosti. Kot je bilo navedeno zgoraj,(84) Direktiva 2017/541 ne vsebuje določb, s katerimi bi bila uporaba amnestije izrecno izključena. Predvsem je polni učinek Direktive ohranjen, če se v zakonu o amnestiji spoštujejo meje, določene z mednarodnim humanitarnim pravom, zlasti zahteve v zvezi z varstvom temeljnih pravic, in če ta zakon ne vodi do nekaznovanosti najhujših kršitev.
136. Kar zadeva obveznost lojalnega sodelovanja, se ni mogoče sklicevati zgolj nanjo, da bi se dosegla prepoved ukrepa amnestije, ker iz Direktive 2017/541 ne izhaja nobena pozitivna, jasna in natančna obveznost, s katero bi bila državam članicam uporaba takega ukrepa prepovedana. Ob neobstoju zavezujočega predpisa prava Unije, s katerim bi bila amnestija prepovedana, države članice ostajajo pristojne za sprejetje takih zakonov pod pogojem, da ti ne ogrozijo cilja te direktive in ne vodijo do nekaznovanosti hudih kršitev človekovih pravic.
137. Iz tega sledi, da za načeli primarnosti in lojalnega sodelovanja ni mogoče šteti, da v obravnavanem primeru pomenita oviro za sprejetje LOA.
138. Zato Sodišču predlagam, naj odgovori, da Direktiva 2017/541 v povezavi z načelom primarnosti prava Unije in načelom lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PDEU ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, kot je LOA, s katerim so v okviru izvajanja izključne pristojnosti držav članic, kadar so podane nekatere objektivne, subjektivne in časovne okoliščine, opredeljene v tem zakonu, z amnestijo kazenske odgovornosti oproščene osebe, obdolžene ravnanj, ki so zajeta s to direktivo, če to ne ogroža cilja ali polnega učinka navedene direktive.
Deveto vprašanje
139. Predložitveno sodišče z devetim in zadnjim vprašanjem za predhodno odločanje Sodišče sprašuje po razlagi člena 4(2) PEU ter člena 20(2)(a) in člena 21(1) PDEU. Izvedeti želi, ali te določbe nasprotujejo zakonodaji, kot je LOA, v delu, v katerem so vsakršne kazenske odgovornosti oproščene osebe, obdolžene kaznivih dejanj, ki so opredeljena kot teroristična, ker so bila dejanja storjena z namenom odcepitve dela nacionalnega ozemlja zadevne države članice. Po mnenju predložitvenega sodišča LOA povzroča tveganje, da bi se taka dejanja ponavljala ali postala splošna, kar bi ogrozilo ozemeljsko celovitost držav članic ter svobodo gibanja in prebivanja državljanov Unije.
140. Uvodoma je treba spomniti na namen postopka predhodnega odločanja, kot ta izhaja iz člena 267 PDEU. V skladu z ustaljeno sodno prakso „postopek, uveden s členom 267 PDEU, pomeni instrument sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, v okviru katerega prvo zagotavlja drugim elemente razlage prava Unije, ki jih ta potrebujejo za rešitev sporov, ki jih obravnavajo“. Sodišče je dodalo, da „[n]amen predhodnega odločanja ni oblikovanje posvetovalnih mnenj o splošnih ali hipotetičnih vprašanjih, temveč dejanska potreba po učinkoviti rešitvi spora“.(85)
141. Poleg tega, „[k]ot izhaja iz člena 267 PDEU, se predhodna odločba, za katero je zaprošeno, ‚mora‘ sprejeti, da se predložitvenemu sodišču omogoči ‚izreči sodbo‘ v zadevi, v kateri odloča“.(86) Iz tega izhaja, da „postopek predhodnega odločanja zlasti predpostavlja, da pred nacionalnimi sodišči dejansko poteka spor, v okviru katerega se od teh sodišč zahteva, da izdajo odločbo, v kateri bo mogoče upoštevati sodbo, izdano v postopku predhodnega odločanja“.(87)
142. V obravnavanem primeru je zelo očitno, da deveto vprašanje ni neposredno povezano z rešitvijo spora o glavni stvari, ki se nanaša na kazenski postopek proti osebam, obdolženim dejanj, ki lahko spadajo na povezano področje uporabe Direktive 2017/541 in LOA. Vprašanje, ali bi lahko ukrep amnestije na splošno ogrozil ozemeljsko celovitost države članice ali pravico državljanov Unije do prostega gibanja, v tem okviru nima nobene neposredne zveze s predmetom spora. Gre za splošno ali celo politično vprašanje, ki je brez funkcionalnega pomena v konkretnem okviru postopka v glavni stvari.
143. Zato se besedilo tega devetega vprašanja zdi neločljivo povezano s hipotetičnim ali abstraktnim sporom, ki je ločen od spora, ki dejansko poteka pred nacionalnim sodiščem. Zadnjenavedeni spor je z logiko, na kateri temelji to vprašanje, odrinjen v drugotno vlogo, kar postopek predhodnega odločanja preusmerja v razpravo, ki ni povezana z dejanskimi okoliščinami spora o glavni stvari.
144. Posledično in ker deveto vprašanje ni upoštevno za rešitev spora o glavni stvari, je treba po mojem mnenju ugotoviti, da ni dopustno.
Predlog
145. Glede na vse navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Audiencia Nacional (nacionalno visoko sodišče, Španija) in kot so bila preoblikovana, odgovori tako:
1.      Direktivo (EU) 2017/541 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2017 o boju proti terorizmu in nadomestitvi Okvirnega sklepa Sveta 2002/475/PNZ ter o spremembi Sklepa Sveta 2005/671/PNZ
je treba razlagati tako, da
ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, kot je Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (sistemski zakon 1/2024 o amnestiji za institucionalno, politično in družbeno normalizacijo v Kataloniji), z dne 10. junija 2024, ki, kadar so podani subjektivni, objektivni in časovni elementi iz tega zakona, določa amnestijo za dejanja, ki jih je zaradi njihovega namena mogoče opredeliti kot teroristična kazniva dejanja v smislu člena 3(1)(d) in (f) te direktive ali kot kazniva dejanja, povezana s teroristično skupino, v smislu člena 4 navedene direktive, pod pogojem, da z njimi niso bile namerno povzročene hude kršitve človekovih pravic, zlasti tiste, ki spadajo na področje uporabe členov 2 in 3 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter mednarodnega humanitarnega prava, če s tem ni ogrožen polni učinek Direktive 2017/541.
2.      Načelo pravne varnosti v povezavi z Direktivo 2017/541
je treba razlagati tako, da
ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, kot je sistemski zakon 1/2024, ki za to, da je iz kazenske odgovornosti izvzeta
oseba, obdolžena ravnanj, ki so zajeta s to direktivo, določa pogoj, da ni namerno povzročila hudih kršitev človekovih pravic, zlasti tistih, ki spadajo na področje uporabe členov 2 in 3 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter uporabe mednarodnega humanitarnega prava.
3.      Načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj v povezavi z Direktivo 2017/541
je treba razlagati tako, da
ne nasprotujeta ureditvi, kot je ta, ki je v členih 1 in 2 sistemskega zakona 1/2024 določena za določitev njegovega področja uporabe.
4.      Direktivo 2017/541 v povezavi z načelom primarnosti prava Unije in načelom lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU
je treba razlagati tako, da
ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, kot je sistemski zakon 1/2024, s katerim so v okviru izvajanja izključne pristojnosti držav članic, kadar so podane nekatere objektivne, subjektivne in časovne okoliščine, opredeljene v tem zakonu, z amnestijo kazenske odgovornosti oproščene osebe, obdolžene ravnanj, ki so zajeta z Direktivo 2017/541, če s tem ni ogrožen cilj ali polni učinek te direktive.
5.      Člena 20 in 21 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah
je treba razlagati tako, da
ne nasprotujeta nacionalnemu pravilu o amnestiji, kot je člen 1 sistemskega zakona 1/2024, ki se ne uporablja za druga dejanja razen tistih, ki so razmejena v tem členu, tudi če so bila storjena na istem ozemeljskem območju in v istem obdobju.
1      Jezik izvirnika: francoščina.
2      Wuernet, J.‑L., Aristote: Œuvres complètes, Arvensa Éditions, 2017, glej zlasti poglavje XXXIX. Accord entre les partisans des Trente et les démocrates v Constitution d’Athènes, besedilo prevedel Haussoullier, B.
3      Beseda amnestija izvira iz starogrškega izraza ἀμνηστία (amnēstía), ki zajema idejo pozabe (glej Donnedieu de Vabres, H., Traité de droit criminel et de législation pénale comparée, Librairie du Recueil Sirey, Pariz, 1947 (3. izdaja), str. 550–560, št. 977–992, zlasti str. 550, št. 977). Ta izraz je sestavljen iz predpone ἀ- (brez) in besede μνήμη (mnêmê), ki pomeni „spomin“. Torej je ἀμνηστία
(amnestija) dobesedno „neobstoj spomina“ ali, natančneje, „namerna pozaba“ (glej v zvezi s tem Merle, R., in Vitu, A., Traité de droit criminel, Tome II, Procédure pénale, Éditions Cujas, Pariz, 2001 (5. izdaja), str. 1107, št. 942). Avtorja navajata, da je amnestija najstarejša oblika kazenskega odpuščanja: „Oblast s splošno in neosebno določbo odloči, da bodo nekatera kazniva dejanja, ki so že predmet pregona ali bi jih bilo treba preganjati, ali nekatere že izrečene obsodbe utonili v pozabo. Dejanja kot taka niso izbrisana, vendar izginejo njihove kazenske posledice.“ Amnestijo opredeljujeta „kot kazenski institut, ki temelji na fikciji in katerega cilj je za prihodnost v celoti odpraviti deliktno naravo nekaterih kaznivih dejanj s prepovedjo njihovega pregona ali izbrisom obsodb, ki so bile izrečene zaradi njih“ (prav tam). Jean Pradel pa navaja, da se amnestija kaže kot „namerna pozaba zakonodajalca, ki je, ker ima pristojnost za uvedbo kaznivih dejanj, pristojen tudi za njihov izbris“ (Pradel, J., Droit pénal comparé, Dalloz, Pariz, 2008 (3. izdaja), str. 586, št. 559). V istem smislu in v kontekstu zakonov o amnestiji v Zvezni republiki Nemčiji po drugi svetovni vojni glej Perels, J., „Amnestien für NS-Täter in der Bundesrepublik“, Kritische Justiz, zv. 28, št. 3, 1995, str. 382–389, in Müller, I., Furchtbare Juristen. Die unbewältigte Vergangenheit der deutschen Justiz, TIAMAT, Berlin, 2014, str. 306–315. Glede amnestije glej tudi Marxen, K., Rechtliche Grenzen der Amnestie, Forum Rechtswissenschaft. Beiträge zu neueren Entwicklungen in der Rechtswissenschaft 13, C. F. Müller, Karlsruhe, 1984.
4      Leta 2001
Roger Merle in André Vitu poudarjata naraščanje števila amnestij v moderni dobi, čeprav ima ta institut v svojem razlogu za obstoj izjemno naravo: „[…] institut je postal tako običajen, da je od prve svetovne vojne akt o amnestiji razglašen v povprečju vsaki dve leti: med letoma 1919 in 1939 jih je bilo 12 in od osvoboditve več kot 30“ (Merle, R., in Vitu, A., op. cit., str. 1108, št. 943). Poleg tega Jean Pradel navaja, da se v Franciji amnestija izvaja pogosto, v povprečju je zakon sprejet vsakih pet let, ko na položaj pride predsednik Republike, nato pa včasih sledita „še en ali dva ‚manjša‘ zakona v petletnem mandatu […]“ (Pradel, J., op. cit., str. 586, opomba 4).
5      Henri Donnedieu de Vabres ugotavlja, da je „[n]amen amnestije […], da se po političnem prevratu doseže pomiritev duhov s potiskom tistih kaznivih dejanj, ki jih družba želi pozabiti, v preteklost, ker spominjajo na težke čase (Donnedieu de Vabres, H., op. cit., str. 550, št. 978).
6      Iz tega razloga uvedbo amnestije pogosto spremljata tančica dvoma in sum samovolje. V zvezi s tem Roger Merle in André Vitu pronicljivo navajata: „Pogosto je bila poudarjena politična in družbena vloga pomirjanja in prizanesljivosti, ki jo ima amnestija po nemirnem obdobju, ko je pomembno, da v mislih ljudi spet zavlada mir; v nekaterih trenutkih oblast stori več za mir in pravičnost z odpuščanjem kot pa z zahtevanjem, da se še naprej izvaja temeljit in malenkosten pregon. Vendar se je treba zavedati, da je to slepa oblika popustljivosti, ki brez razlikovanja koristi vsem tistim, ki izpolnjujejo pogoje, določene v zakonu o amnestiji, ne glede na njihove zasluge ali nevrednost“ (Merle, R., in Vitu, A., op. cit., str. 1108, št. 942). Klaus Marxen pa v svojem delu, namenjenem amnestiji, ugotavlja, da v časih političnih nemirov politične sile amnestijo uporabljajo kot sredstvo za širjenje in utrjevanje oblasti (Marxen, K., op. cit., str. 3).
7      Poudariti je treba, da problematika amnestije lahko odpira tudi razpravo o morebitni napetosti med načelom enakosti pred zakonom in zahtevo po pravičnosti (glej sklepne predloge, ki jih danes predstavljam v povezani zadevi C‑523/24, Sociedad Civil Catalana, zlasti točka 2).
8      10. junija 1944 je enota SS‑divizije Das Reich pobila 643 prebivalcev te vasi v departmaju Haute‑Vienne, pri čemer je zažigala ženske, moške in otroke. Na sojenju, ki je potekalo leta 1953 pred tribunal militaire de Bordeaux (vojaško sodišče v Bordeauxu, Francija), je bilo poleg sedmih nemških državljanov med obdolženci 40 Alzačanov, ki so bili prisilno vključeni v Waffen‑SS („Malgré-nous“). Obsodba teh Alzačanov je vzbudila močna čustva v Alzaciji, kjer so jih mnogi šteli v prvi vrsti za žrtve okupacije, ki so bile prisiljene v služenje v nemški uniformi. Po sodbi (13. februar 1953) je zakonodajalec sprejel loi no 53‑112 du 20 février 1953 portant amnistie en faveur des Français incorporés de force dans les formations militaires ennemies (zakon št. 53‑112 z dne 20. februarja 1953 o amnestiji za Francoze, prisilno vključene v sovražne vojaške formacije) (JORF z dne 21. februarja 1953, str. 1747), s katerim so bili Francozi oproščeni vsakršne odgovornosti ob sklicevanju na nujnost ohranjanja javnega miru in nacionalne enotnosti. Predsednik Assemblée nationale (državni zbor, Francija) je glede tega izjavil: „Domovina je mati. Ne more dopustiti, da se njeni otroci raztrgajo v njenem naročju“ (glej v zvezi s tem Boufigi, M., Hébras, P., in Hébras, A., Le dernier témoin d’Oradour-sur-Glane, Harper Collins, Pariz, 2024, zlasti str. 118–121). Ta ukrep, ki so ga drugje dojemali kot zatajitev pravice za izredno huda vojna hudodelstva, kaže na težavnost, ki je neločljivo povezana z vsako amnestijo, to je usklajevanje sankcioniranja najhujših kršitev s političnimi premisleki v zvezi s pomiritvijo in družbeno kohezijo. Besedilo zakona št. 53‑112 z dne 20. februarja 1953 o amnestiji za Francoze, prisilno vključene v sovražne vojaške formacije, je prikazano v delu Verhaegena, J., La Protection pénale contre les excès de pouvoir et la résistance légitime à l’autorité, Bruylant, Bruselj, 1969, str. 429. Pri tem gre za – redko – uporabo zakona o amnestiji, ki je učinkoval in personam.
9      Tako se je v Velikem vojvodstvu Luksemburg eden od avtorjev že leta 1949 spraševal o primernosti tega, da se amnestija, amnestijska pomilostitev ali zmes teh dveh ukrepov uporabi za kolaborante, vsaj za nekatera kazniva dejanja (glej Metzler, L., Mélanges de Droit Luxembourgeois, Bruylant/Beffort, Bruselj/Luxembourg, 1949, str. 377–380). V 50. letih prejšnjega stoletja so bili sprejeti trije zakoni o amnestiji. Najprej je bila amnestija podeljena tistim, ki so do 1. januarja 1947 storili kazniva dejanja, „spodbujena z domoljubnimi čustvi“, proti kolaborantom (loi du 24 mars 1950 concernant la répression de certains faits punissables commis sous l’impulsion de sentiments patriotiques pendant l’occupation ou à l’époque de la libération (zakon z dne 24. marca 1950 o pregonu nekaterih kaznivih dejanj, spodbujenih z domoljubnimi čustvi med okupacijo in v času osvoboditve) (Mémorial A 1950, str. 533)). Obrazložitveni memorandum tega zakona je skupaj s komentarjem prikazan v delu Spielmanna, A., Des traîtres?, RTL Édition, Luxembourg, 1984, str. 80–82. Še en zakon, loi du 11 avril 1950 relative à l’amnistie en matière de droit commun et portant interprétation ou modification de certaines dispositions de l’arrêté grand‑ducal du 21 avril 1948 déterminant l’effet des mesures prises par l’ennemi, de la loi du 5 décembre 1911 portant réhabilitation de droit des condamnés à des peines correctionnelles ou à des peines de police et de la loi électorale du 31 juillet 1924 (zakon z dne 11. aprila 1950 o amnestiji po splošnem pravu in o razlagi ali spremembi nekaterih določb odloka Velikega vojvodstva z dne 21. aprila 1948 o določitvi učinka ukrepov, ki jih je sprejel sovražnik, zakona z dne 5. decembra 1911 o zakonski rehabilitaciji obsojencev na kazni za manj huda kazniva dejanja ali kazni za prekrške ter volilnega zakona z dne 31. julija 1924) (Mémorial A 1950, str. 633), je vključeval več deset vrst kaznivih dejanj, storjenih v povojnem obdobju, vključno z grožnjami in poškodbami, zaradi katerih je žrtev postala nezmožna za delo. Nazadnje, deset let po koncu druge svetovne vojne je bil sprejet loi du 12 janvier 1955 portant amnistie de certains faits punissables et commutation de certaines peines en matière d’attentat contre la sûreté extérieure de l’État ou de concours à des mesures de dépossession prises par l’ennemi et instituant des mesures de clémence en matière d’épuration administrative (zakon z dne 12. januarja 1955 o amnestiji za nekatera kazniva dejanja in znižanju nekaterih kazni v zvezi z napadom na zunanjo varnost države ali pomočjo pri ukrepih odvzema, ki jih je sprejel sovražnik, in o uvedbi ukrepov za prizanesljivost v zvezi z upravnimi čistkami) (Mémorial A 1955, str. 161), v korist kolaborantov v delu, v katerem so bili pomiloščeni tisti, ki so storili kaznivo dejanje zoper zunanjo varnost države pred 1. junijem 1945 (glej Wingerter, E., „La justice luxembourgeoise pendant l’occupation nazie et dans l’immédiat après-guerre (1940-1950)“, v: Histoire de la Justice au Luxembourg (1795 à nos jours). Institutions –
Organisation –
Acteurs, De Gruyter, Berlin/Boston, 2022, str. 179–242, zlasti str. 213 in 214).
10      Jaques Verhaegen navaja te problematične akte o amnestiji, kot sta décret no 62‑328 du 22 mars 1962 portant amnistie de faits commis dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre dirigées contre l’insurrection algérienne (odlok št. 62‑328 z dne 22. marca 1962 o amnestiji za dejanja, ki so bila storjena v okviru operacij za vzdrževanje reda, usmerjenih proti alžirskemu uporu) (JORF z dne 23. marca 1962, str. 3144), in ordonnance no 62‑428 du 14 avril 1962 rendant applicable sur l’ensemble du territoire de la République le décret no 62‑328 du 22 mars 1962 portant amnistie de faits commis dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre dirigées contre l’insurrection algérienne (uredba št. 62‑428 z dne 14. aprila 1962 o uporabi odloka št. 62‑328 z dne 22. marca 1962 o amnestiji za dejanja, ki so bila storjena v okviru operacij za vzdrževanje reda, usmerjenih proti alžirskemu uporu, za celotno ozemlje Republike) (JORF z dne 15. aprila 1962, str. 3892), ki je bila z loi no 66‑396 du 17 juin 1966 portant amnistie d’infractions contre la sûreté de l’État ou commises en relation avec les évènements d’Algérie (zakon št. 66‑396 z dne 17. junija 1966 o amnestiji za kazniva dejanja, storjena zoper državno varnost ali v povezavi z dogodki v Alžiriji) (JORF z dne 18. junija 1966, str. 4915) razširjena na kazniva dejanja, storjena v okviru „operacij upravne ali kriminalistične policije“ (Verhaegen, J., op. cit., str. 444, opomba 159).
11      Glej zlasti točko 77 in naslednje teh sklepnih predlogov.
12      BOE št. 141 z dne 11. junija 2024, str. 67764.
13      BOE št. 311 z dne 29. decembra 1978, str. 29313.
14      Sodba 137/2025 Tribunal Constitucional (ustavno sodišče), Pleno  (BOE št. 183 z dne 31. julija 2025, str. 103781 (ES:TC:2025:137)).
15      Kot je razvidno iz predloga za sprejetje predhodne odločbe, tožene osebe menijo, da gre za pripravljalna dejanja. Vendar pa državni tožilec in tožilstvo trdita, da gre za poskus kaznivega dejanja.
16      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2017 o boju proti terorizmu in nadomestitvi Okvirnega sklepa Sveta 2002/475/PNZ ter o spremembi Sklepa Sveta 2005/671/PNZ (UL 2017, L 88, str. 6).
17      Ki je bila podpisana 4. novembra 1950 v Rimu (v nadaljevanju: EKČP).
18      Ki ga je Generalna skupščina ZN sprejela 16. decembra 1966 in je začel veljati 23. marca 1976.
19      BOE št. 45 z dne 21. februarja 2019, str. 16698.
20      BOE št. 281 z dne 24. novembra 1995, str. 33987.
21      V nadaljevanju: Beneška komisija.
22      Beneška komisija, mnenje št. 710/2012 z dne 11. marca 2013 o določbah o političnih zapornikih v gruzijskem zakonu o amnestiji (CDL-AD(2013)009).
23      V nadaljevanju: ESČP.
24      BOE št. 260 z dne 17. septembra 1882, str. 803.
25      Ta dvanajsterica so EGB, EGC, SPG, QCR, GTA, ACB, JRS, RJDL, FJG, XBLL, DBA in CBE.
26      Dejanja, kazniva na podlagi člena 571 in člena 572(2) kazenskega zakonika.
27      Dejanja, kazniva na podlagi člena 574(1), člena 573a(1), točka 3, in člena 346(1) kazenskega zakonika ter na podlagi povezanih določb členov 16, 62 in člena 573(1), točke 1, 2 in 4, tega zakonika.
28      Gre zlasti za Asociación Catalana de Víctimas d’Organizaciones Terroristas (katalonsko združenje žrtev terorističnih organizacij, ACVOT), Asociación de Víctimas del Terrorismo (združenje žrtev terorizma, AVT), Asociación Dignidad y Justicia (združenje dostojanstvo in pravica), Asociación Española de la Guardia Civil (špansko združenje civilne garde, AEGC) in Asociación Unificada de la Guardia Civil (enotno združenje civilne garde, AUGC).
29      V zvezi s tem je treba navesti, da je, kot je razvidno iz predloga za sprejetje predhodne odločbe, predložitveno sodišče zaslišalo stranke v okviru postopka predhodnega odločanja, določenega v španskem pravu, ki se je nanašal na predlog za uporabo amnestije za dejstva, ki so predmet postopka v obravnavani zadevi. Med izraženimi stališči je eden od obdolžencev (QCR) trdil, da LOA ne izkazuje nobene nenatančnosti. Drugi obdolženci (DBA, CBE in XBLL) so navedli, da dejstva, ki so predmet obtožnega akta državnega tožilstva in actio popularis, ne omogočajo, da bi se očitana dejanja opredelila kot teroristična, saj spadajo bolj med kazniva pripravljalna dejanja. V actio popularis je bilo navedeno, da so z LOA kršena načelo učinkovitega sodnega varstva, načelo delitve oblasti ter načeli primarnosti in učinkovitosti prava Unije.
30      V zvezi s tem je treba spomniti na sodbo z dne 17. julija 2008, Komisija/Italija (C‑132/06, EU:C:2008:412), izdano v zadevi, ki se ni nanašala na kazensko amnestijo kot obravnavana zadeva, temveč na davčno amnestijo, ki jo je uvedla Italijanska republika. Sodišče je v njej presodilo, da upoštevne določbe nacionalne zakonodaje določajo splošno in nerazlikovalno opustitev preverjanja obdavčljivih transakcij, ki so bile opravljene v zadevnih davčnih letih, zato odvzemajo učinek členoma 2 in 22 Šeste direktive Sveta 77/388/EGS z dne 17. maja 1977 o usklajevanju zakonodaje držav članic o prometnih davkih – Skupni sistem davka na dodano vrednost: enotna osnova za odmero (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 9, zvezek 1, str. 23), s čimer posegajo v polni učinek te direktive.
31      Sodba z dne 16. decembra 2021 (C‑203/20, EU:C:2021:1016, točka 40;
v nadaljevanju: sodba AB).
32      Sodišče je tako v odgovor na tretje vprašanje, ki ga je v navedeni zadevi postavilo predložitveno sodišče, priznalo, „da se z nacionalno zakonodajo, ki določa zakonodajni postopek v zvezi z razveljavitvijo amnestije in sodni postopek, katerega predmet je nadzor nad skladnostjo te razveljavitve z nacionalno ustavo, ne izvaja pravo Unije, ker taka postopka ne spadata na področje uporabe tega prava“ (sodba AB (točka 74)). To ne spremeni dejstva, da je bilo Sodišče v navedeni sodbi s prvim vprašanjem, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, pozvano tudi, naj odloči, ali je izdaja evropskega naloga za prijetje za osebo, v zvezi s katero je bil kazenski pregon najprej ustavljen s pravnomočno sodno odločbo, ki je bila sprejeta na podlagi amnestije, nato pa se je ponovno začel po sprejetju zakona, s katerim sta bili ta amnestija razveljavljena in ta sodna odločba razglašena za nično, združljiva z načelom ne bis in idem. Glede svoje pristojnosti je Sodišče presodilo, da se postopek v glavni stvari resda nanaša na kazniva dejanja, ki v pravu Unije niso harmonizirana, ter da to pravo ne ureja sprejetja in razveljavitve amnestije. Vendar se je – in to je pomembno – izreklo za pristojno, ker se to vprašanje ni nanašalo na razlago nacionalne zakonodaje v zvezi s temi kaznivimi dejanji ali to amnestijo, temveč na razlago načela ne bis in idem v okviru postopka izdaje evropskega naloga za prijetje, ki spada na stvarno in časovno področje uporabe Okvirnega sklepa Sveta 2002/584/PNZ z dne 13. junija 2002 o evropskem nalogu za prijetje in postopkih predaje med državami članicam
(UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 34) (sodba AB (točki 41 in 42)).
33      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 (UL 2011, L 338, str. 2).
34      Glej člen 11(1) Okvirnega sklepa Sveta 2005/214/PNZ z dne 24. februarja 2005 o uporabi načela vzajemnega priznavanja denarnih kazni (UL 2005, L 76, str. 16); člen 13(1) Okvirnega sklepa Sveta 2006/783/PNZ z dne 6. oktobra 2006 o uporabi načela vzajemnega priznavanja odredb o zaplembi (UL 2006, L 328, str. 59); člen 19(1) Okvirnega sklepa Sveta 2008/909/PNZ z dne 27. novembra 2008 o uporabi načela vzajemnega priznavanja sodb v kazenskih zadevah, s katerimi so izrečene zaporne kazni ali ukrepi, ki vključujejo odvzem prostosti, za namen njihovega izvrševanja v Evropski uniji (UL 2008, L 327, str. 27) in člen 19(1) Okvirnega sklepa Sveta 2008/947/PNZ z dne 27. novembra 2008 o uporabi načela vzajemnega priznavanja sodb in pogojnih odločb zaradi zagotavljanja nadzorstva nad spremljevalnimi ukrepi in alternativnimi sankcijami (UL 2008, L 337, str. 102).
35      Okvirni sklep Sveta z dne 13. junija 2002 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 18). Kot je omenjeno v opombi 16 teh sklepnih predlogov, je Direktiva 2017/541 nadomestila ta okvirni sklep.
36      Glej uvodni izjavi 6 in 7 Direktive 2017/541:
„(6)      Ob upoštevanju spreminjajoče se narave terorističnih groženj Uniji in državam članicam ter njihovih pravnih obveznosti v okviru mednarodnega prava bi bilo treba opredelitev terorističnih kaznivih dejanj, kaznivih dejanj, povezanih s teroristično skupino, in kaznivih dejanj, povezanih s terorističnimi dejavnostmi, v vseh državah članicah še bolj približati, tako da bi bolj celovito zajemala ravnanje, ki je povezano zlasti s tujimi terorističnimi borci in financiranjem terorizma. Te oblike ravnanj bi morale prav tako biti kaznive, če se storijo prek interneta, vključno z družbenimi mediji.
(7)      Poleg tega čezmejna narava terorizma zahteva odločen in usklajen odziv ter sodelovanje znotraj držav članic in med njimi ter s pristojnimi agencijami in organi Unije za boj proti terorizmu, vključno z Eurojustom in Europolom, in med njimi. […]“
37      Glej uvodno izjavo 35 Direktive 2017/541. Naslov II se nanaša na svoboščine, naslov III na enakost, naslov V na pravice državljanov, naslov VI pa na sodno varstvo.
38      Glej zgoraj
navedeno opombo 37.
39      Glej v zvezi s tem Zoumpoulakis, K., „Approximation of criminal sanctions in the European Union: A wild goose chase?“, New Journal of European Criminal Law,  zv. 13, št. 3, 2022, str. 333–345, zlasti str. 335 in 336. Avtor zlasti poudarja, da pojem „minimalna pravila“ ne napotuje na sámo vsebino pravila, ampak bolj na načelo, da bi morale države članice imeti na voljo določen manevrski prostor za to, da gredo dlje od zahtevanega minimuma.
40      Voir Wieczorek, I., The Legitimacy of EU Criminal Law, Hart Publishing, Oxford, 2020, str. 115 in 116.
41      Sodba z dne 22. maja 2012 (C‑348/09, EU:C:2012:300).
42      Glej Wieczorek, I., op. cit., str. 116: „a values‑based criminalisation rationale for harmonisation“.
43      Glej Siatista, I. M., in Wierda, M., „Principle 24. Restrictions and Other Measures Relating to Amnesty“, v: The United Nations Principles to Combat Impunity: A Commentary, Oxford University Press, Oxford, 2018, str. 258.
44      Za zgodovinski pregled razvoja mednarodnega humanitarnega prava v zvezi z obravnavo amnestije in nekaznovanosti glej Puéchavy, M., „Une amnistie générale ne peut couvrir les crimes de tortures et de traitements inhumains et dégradants (Cour eur. dr. h., Margus c. Croatie, 13 novembre 2012)“, Revue trimestrielle des droits de l’homme, št. 94, 2013, zlasti str. 484 in naslednje.
45      Glej O’Keefe, R., „11. Statutory Limitation and Amnesty“, International Criminal Law,  Oxford International Law Library, Oxford, 2015, str. 461–479, zlasti str. 468; glej tudi Mettraux, G., International Crimes: Law and Practice: Volume II: Crimes Against Humanity, Oxford University Press,  Oxford, 2020, str. 177.
46      Glede razvoja sodne prakse ESČP na področju amnestije glej med drugim Tulkens, F., in Van Drooghenbroeck, S., „La clémence pénale et les droits de l’homme. Réflexions en marge de la jurisprudence récente de la Cour européenne des droits de l’homme“, Liber amicorum Michel van de Kerchove, Larcier, Bruselj, 2011, str. 133–137; Gallen, J., „The European Court of Human Rights, Transitional Justice and Historical Abuse in Consolidated Democracies“, Human Rights Law Review, zv. 19, št. 4, 2019, str. 675–704; Moulier, I., „La Cour européenne des droits de l’homme face à la répression pénale nationale des crimes de droit international“, L’homme dans la société internationale. Mélanges en hommage au Professeur Paul Tavernier, Bruylant, Bruselj, 2013, 1. izdaja, str. 1365–1396.
47      ESČP, 2. september 1991, Dujardin in drugi proti Franciji (CE:ECHR:1991:0902DEC001673490).
48      ESČP, 2. november 2004, Abdülsamet Yaman proti Turčiji (CE:ECHR:2004:1102JUD003244696, točka 55).  Glej tudi ESČP, 10. marec 2009, Turan Cakir proti Belgiji (CE:ECHR:2009:0310JUD004425606), kjer je ESČP ugotovilo kršitev člena 3 EKČP ob navedbi, da „kadar je državni uslužbenec obdolžen dejanj, ki so v nasprotju s členom 3, postopek ali obsodba ne more zastarati in ni mogoče dovoliti uporabe ukrepov, kot je amnestija ali pomilostitev […]. [ESČP] zlasti šteje, da nacionalni organi nikakor ne smejo dajati vtisa, da so pripravljeni pustiti taka ravnanja nekaznovana“ (točka 69).
49      ESČP, 5. junij 2007, Yesil in Sevim proti Turčiji (CE:ECHR:2007:0605JUD003473804, točka 38).
50      ESČP, 13. januar 2009, Yeter proti Turčiji (CE:ECHR:2009:0113JUD003375003, točka 70).
51      ESČP, 17. marec 2009, Ould Dah proti Franciji (CE:ECHR:2009:0317DEC001311303).  ESČP je to formulacijo ponovilo v sodbi z dne 24. maja 2011, Association „21 décembre 1989“ in drugi proti Romuniji (CE:ECHR:2011:0524JUD003381007, točka 144): „amnestija je na splošno nezdružljiva z dolžnostjo držav članic, da preiščejo dejanja mučenja (Ould Dah proti Franciji (skl.), št. 13113/03, z dne 17. marca 2009) in se borijo proti nekaznovanosti mednarodnih kaznivih dejanj. Enako velja za pomilostitev (Abdülsamet Yaman proti Turčiji, št. 32446/96, točka 55, 2. november 2004)“.
52      ESČP, 27. maj 2014, Marguš proti Hrvaški (CE:ECHR:2014:0527JUD000445510; v nadaljevanju: sodba Marguš proti Hrvaški) (glej v zvezi s to sodbo med drugim Krenc, F., in Van Drooghenbroeck, S., „Chronique de jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme – 1er
janvier – 30 juin 2014“, Journal des tribunaux,  zv. 35, št. 6579, 2014, str. 677).  Zadeva se je nanašala na nekdanjega borca hrvaške vojske, ki je bil v dveh ločenih postopkih obsojen zaradi vojnih hudodelstev zoper civilno prebivalstvo. Potem ko je bil zanj uporabljen zakon o splošni amnestiji, s katerim je bil prvi postopek ustavljen, je pritožnik izpodbijal ponovno uvedbo pregona in svojo poznejšo obsodbo, na podlagi česar je ESČP preučilo veljavnost amnestije, ki mu je bila podeljena v okviru prvotnega pristopa. ESČP je med drugim priznalo, da „sta kazenska postopka, uvedena zoper pritožnika, vključevala obtožbe v zvezi z ubijanjem in povzročanjem hudih telesnih poškodb civilistom ter sta se torej nanašala na njihovo pravico do življenja, zagotovljeno v členu 2 [EKČP], in morda tudi na njihove pravice po členu 3“ (točka 124). Presodilo je tudi, da je „[o]bveznost držav, da preganjajo storilce dejanj mučenja in naklepnega ubijanja, […] ustaljena v sodni praksi [ESČP]. Iz te je razvidno, da bi bila podelitev amnestije osebam, ki zagrešijo uboje ali trpinčenja civilistov, v nasprotju z obveznostmi, ki za države izhajajo iz členov 2 in 3 [EKČP], ker bi ta ukrep oviral preiskovanje takih dejanj in nujno privedel do nekaznovanosti njihovih storilcev“ (točka 127).
53      V nadaljevanju: MSČP.
54      ESČP je med drugim upoštevalo sodno prakso MSČP glede amnestije, da je ugotovilo, da te ni mogoče dopustiti v zvezi s hudimi kršitvami človekovih pravic: „[ESČP] opozarja tudi na sodno prakso [MSČP], zlasti v zgoraj omenjenih zadevah Barrios Altos, Gomes Lund in drugi, Gelman ter The Massacres of El Mozote and Nearby Places, v katerih je to visoko sodišče ob opiranju na svojo preteklo sodno prakso, pa tudi na ugotovitve Medameriške komisije za človekove pravice, teles Združenih narodov ter drugih univerzalnih in regionalnih teles za varstvo človekovih pravic, zavzelo odločno stališče do tega vprašanja in odločilo, da ni v zvezi s hudimi kršitvami temeljnih človekovih pravic sprejemljiva nobena amnestija. Pojasnilo je, da bi v takem primeru amnestija resno posegla v obveznost držav, da preiščejo take ekscese in kaznujejo njihove storilce (zgoraj navedeni zadevi Gelman, točka 195, ter Gomes Lund in drugi, točka 171). [MSČP] je poudarilo, da so taki amnestijski ukrepi v nasprotju z nepreklicnimi pravicami, priznanimi v mednarodnem pravu človekovih pravic (Gomes Lund in drugi, točka 171)“ (sodba Marguš proti Hrvaški (točka 138)).
55      Glej sodbo Marguš proti Hrvaški (točka 140).
56      Glej Pérez-León-Acevedo, J.-P., „The European Court of Human Rights (ECtHR) vis-à-vis amnesties and pardons; factors concerning or affecting the degree of ECtHR’s deference to states“, The International Journal of Human Rights, zv. 26, št. 6, 2022, str. 1107–1137.
57      Glej sodbo Marguš proti Hrvaški (točka 139): „[v]se pogostejša težnja v mednarodnem pravu je, da se te amnestije štejejo za nesprejemljive, ker so nezdružljive z univerzalno priznano obveznostjo držav, da preganjajo in kaznujejo storilce hudih kršitev temeljnih človekovih pravic. Tudi ob domnevi, da so amnestije mogoče, kadar do njih pride v posebnih okoliščinah, kot je proces sprave in/ali neka oblika povrnitve škode žrtvam, bi bila amnestija, ki je bila v tej zadevi podeljena pritožniku, vseeno nesprejemljiva, saj nič ne kaže, da bi bile v tem primeru podane take okoliščine.“ Moj poudarek.
58      Glej zlasti točke od 64 do 68 teh sklepnih predlogov.
59      Beneška komisija, mnenje št. 1167/2023 in 1168/2023 z dne 18. marca 2024 o zahtevah pravne države v zvezi z amnestijami zlasti ob upoštevanju španskega parlamentarnega predloga za „sistemski zakon o amnestiji za institucionalno, politično in družbeno normalizacijo v Kataloniji“ (CDL-AD(2024)003, točka 74). Glede samoamnestije glej tudi Marxen, K., op. cit., str. 38–45.
60      Glej v zvezi s tem MSČP, 14. marec 2001, Barrios Altos proti Peruju (serija C, št. 75). Glede te sodbe glej Cançado Trindade, A. A., Évolution du droit international au droits des gens. L’accès des individus à la Justice Internationale. Le regard d’un juge,  Pedone, Pariz, 2008, zlasti str. 123–125; Stahn, C., A Critical Introduction to International Criminal Law,  Cambridge University Press, Cambridge, 2019, zlasti str. 259 in 260. Glej tudi MSČP, 29. november 2006, La Cantuta proti Peruju (serija C, št. 162); MSČP, 26. september 2006, Almonacid Arellano in drugi proti Čilu (serija C, št. 154); MSČP, 24. februar 2011, Gelman proti Urugvaju (serija C, št. 221). Na splošno o sodni praksi MSČP glede amnestije glej Perez-Leon-Acevedo, J.-P., „The control of the Inter-American Court of Human Rights over amnesty laws and other exemption measures: Legitimacy assessment“, Leiden Journal of International Law, zv. 33, št. 3, 2020, str. 667–687; še posebej glede vpliva sodnika A. A. Cançada Trindadeja na razlago zakonov o amnestiji pred tem sodiščem glej zlasti Chiari Gonçalves, V., in Albuquerque, L., „A contribuição de Cançado Trindade na interpretação das leis de anistia no Sistema Interamericano de Direitos Humanos: uma análise a partir do caso Herzog“, Revista da Faculdade de Direito. Número Especial: Em Memória do Professor Antônio Augusto Cançado Trindade, št. 81, 2022, str. 299–317).
61      Glede vprašanja sodnega nadzora zakonov o amnestiji glej mnenje Beneške komisije št. 710/2012 z dne 11. marca 2013 o določbah zakona o amnestiji glede političnih zapornikov v Gruziji (CDL-AD(2013)009, točke od 43 do 46). Beneška komisija navaja, da je postopek, s katerim je sodni oblasti s sklepom parlamenta zaupano, da odloči, ali posamezniki izpolnjujejo splošna merila, ki jih je opredelil parlament za uporabo amnestije, skladen z načelom delitve oblasti.
62      V zvezi s tem je treba opozoriti, da je bila ta določba v LOA vstavljena na priporočilo Beneške komisije, kot je navedeno v preambuli tega zakona.
63      Kot je poudaril francoski Conseil d’État (državni svet), pravna varnost predpostavlja, da „[s]o državljani, ne da bi to od njih zahtevalo neizmeren napor, sposobni ugotoviti, kaj je dovoljeno in kaj prepovedano s pravom, ki se uporablja. Da bi se to doseglo, morajo biti uzakonjeni predpisi jasni in razumljivi ter se s časom se ne smejo prepogosto spreminjati in predvsem ne smejo biti nepredvidljivi“ (glej Conseil d’État (državni svet), Rapport public 2006 –
Sécurité juridique et complexité du droit, La Documentation française, Pariz, 15. marec 2006, str. 281, na voljo na tem naslovu: https://www.vie-publique.fr/files/rapport/pdf/064000245.pdf).
64      Glej sodbo z dne 30. aprila 2020, Hecta Viticol (C‑184/19, EU:C:2020:337, točka 52).
65      Navesti je treba, da ESČP poudarja temeljno funkcijo načela pravne varnosti pri razlagi EKČP. Ravno pravna varnost pravnega subjekta je eden od ciljev EKČP, saj je pravna varnost neposredno povezana z enim od splošnih načel razlage, na katero se sodna praksa ESČP pogosto sklicuje in je poleg tega razglašena v preambuli EKČP, in sicer kot „vladavina prava“. Ustrezno varstvo pred samovoljo pa je obveznost vsake države, ki želi uzakoniti „vladavino prava“ (glej de Salvia, M., „La place de la notion de sécurité juridique dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme“, Cahiers du Conseil Constitutionnel, št. 11, 2011, na voljo na tem naslovu: https://www.conseil-constitutionnel.fr/nouveaux-cahiers-du-conseil-constitutionnel/la-place-de-la-notion-de-securite-juridique-dans-la-jurisprudence-de-la-cour-europeenne-des-droits). S pojmom pravne varnosti se je pogosto povezovalo spoštovanje pravil o poštenem sojenju. V zvezi s tem je ESČP potrdilo, da je treba „[p]ravico do poštenega sojenja pred sodiščem, kot jo zagotavlja člen 6(1) [EKČP], […] razlagati ob upoštevanju preambule [EKČP], v kateri je vladavina prava navedena kot del skupne dediščine pogodbenic. Eden od temeljnih vidikov vladavine prava je načelo varnosti pravnih razmerij, ki med drugim zahteva, da dokončne rešitve v sporih pred sodišči ni več mogoče izpodbijati“ (ESČP, 28. oktober 1999, Brumarescu proti Romuniji (CE:ECHR:1999:1028JUD002834295, točka 61)).
66      Glej sodbo z dne 24. julija 2023, Lin (C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, točka 114). Glej v tem smislu tudi sodbi z dne 28. marca 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, točki 161 in 162), in z dne 16. februarja 2022, Madžarska/Parlament in Svet (C‑156/21, EU:C:2022:97, točki 136 in 223).
67      Glej točko 46 teh sklepnih predlogov, opomba 29.
68      Takšno je, kot se zdi, tudi stališče actio popularis v postopku v glavi stvari (glej točko 45 teh sklepnih predlogov).
69      Ki jo je Generalna skupščina Združenih narodov sprejela 10. decembra 1984 v New Yorku, Recueil des traités des Nations unies, zvezek 1465, str. 85, št. 24841 (1987).
70      Glej med drugim ESČP, 18. januar 1978, Irska proti Združenemu kraljestvu (CE:ECHR:1978:0118JUD000531071, točka 167); ESČP, 28. julij 1999, Selmouni proti Franciji (CE:ECHR:1999:0728JUD002580394, točki 96 in 97), in ESČP, 24. julij 2014, Al Nashiri proti Poljski (CE:ECHR:2014:0724JUD002876111, točka 508).
71      Glej ESČP, 6. april 2000, Labita proti Italiji (CE:ECHR:2000:0406JUD002677295, točka 120): „[ESČP] je določeno ravnanje štelo za ‚nečloveško‘, ker je bilo med drugim načrtno in je trajalo več ur ter je povzročilo vsaj hudo fizično in duševno trpljenje, če ne že resničnih telesnih poškodb, ter hkrati za ‚poniževalno‘, ker je lahko pri žrtvah ustvarilo občutja strahu, tesnobe in manjvrednosti, ki lahko žrtve ponižujejo in razvrednotijo. Da bi bilo kaznovanje ali ravnanje, ki ga spremlja, ‚nečloveško‘ ali ‚poniževalno‘, mora trpljenje ali poniževanje vsekakor presegati tisto raven trpljenja ali poniževanja, ki jo neizogibno vključuje neka oblika legitimnega ravnanja ali kaznovanja.“ Glej tudi ESČP, 26. oktober 2000, Kudła proti Poljski (CE:ECHR:2000:1026JUD003021096, točka 92).
72      Glej ESČP, 1. junij 2010, Gäfgen proti Nemčiji (CE:ECHR:2010:0601JUD002297805, točka 89).
73      Glej ESČP, 21. januar 2011, M.S.S. proti Belgiji in Grčiji (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, točka 220): „Zadostuje lahko, da je žrtev ponižana v svojih očeh, tudi če z vidika drugih ni […]. Nazadnje, čeprav je treba upoštevati vprašanje, ali je bil namen ravnanja, da se doseže ponižanje ali razvrednotenje žrtve, neobstoj takega namena ne more dokončno izključevati ugotovitve kršitve člena 3 […]“. Glej tudi ESČP, 28. september 2015, Bouyid proti Belgiji (CE:ECHR:2015:0928JUD002338009, točka 87): „Grdo ravnanje, ki dosega tak minimalni prag teže, navadno vključuje telesne poškodbe ali hudo fizično ali duševno trpljenje. Vendar tudi če tovrstnih zlorab ni, je ravnanje, če ponižuje ali zaničuje posameznika, ker kaže nespoštovanje njegovega človekovega dostojanstva ali zmanjšuje to dostojanstvo, ali če pri zadevni osebi povzroča občutja strahu, tesnobe ali manjvrednosti, ki lahko zlomijo njen moralni in fizični odpor, lahko opredeljeno kot poniževalno in je torej prav tako lahko zajeto s prepovedjo iz člena 3 […].“
74      Glej ESČP, 20. december 2004, Makaratzis proti Grčiji (CE:ECHR:2004:1220JUD005038599, točka 50), in ESČP, 14. junij 2011, Trévalec proti Belgiji (CE:ECHR:2011:0614JUD003081207, točke od 55 do 61).
75      Zavedam se, da je Beneška komisija v mnenju št. 1167/2023 in 1168/2023 z dne 18. marca 2024 o zahtevah pravne države v zvezi z amnestijami zlasti ob upoštevanju španskega parlamentarnega predloga za „sistemski zakon o amnestiji za institucionalno, politično in družbeno normalizacijo v Kataloniji“ (CDL-AD(2024)003) navedla, da „[g]lede pravne varnosti [Beneška k]omisija ugotavlja, da je stvarno in časovno področje uporabe amnestije, kot je opredeljeno v členu 1.1 osnutka zakona o amnestiji, zelo široko in nedoločeno“, ter je posledično „priporoč[il]a, da se stvarno in časovno področje uporabe amnestije omeji in natančneje opredeli, da bi bili učinki zakona bolj predvidljivi“ (točki 94 in 96). Vendar je treba opozoriti, da Beneška komisija vprašanje pravne varnosti preučuje s splošnega, abstraktnega in normativnega vidika, da bi določila idealne standarde, ki se uporabljajo v vseh primerih. V pravu Unije pa se to načelo ne presoja abstraktno, temveč funkcionalno, z vidika ciljev pravnega reda Unije in še posebej za ugotovitev, ali je polni učinek Direktive 2017/541 ogrožen. Prav to je generalni pravobranilec G. Hogan izrazil v svojih sklepnih predlogih, ko je poudaril, da je „[m]nenje Beneške komisije […] v svojem bistvu politično, čeprav temelji na napredni pravni in politični analizi“, in da si „Beneška komisija […] s svojim mnenjem prizadeva za vzpostavitev idealnega sistema“ (sklepni predlogi generalnega pravobranilca G. Hogana v zadevi Repubblika (C‑896/19, EU:C:2020:1055, točka 88)). Čeprav bi bilo z vidika normativnega izboljšanja področje uporabe člena 1 LOA lahko opredeljeno bolj natančno, torej te okoliščine v obravnavanem primeru ni mogoče enačiti s kršitvijo načela pravne varnosti, kot je to načelo zagotovljeno s pravom Unije.
76      V zvezi s primerom, v katerem amnestija nastopi, medtem ko kazensko sodišče odloča, H. Donnedieu de Vabres poudarja, da se pri amnestiji spoštujejo pravice tretjih oseb in pravica do odškodninskega zahtevka ne ugasne; če premoženjskopravni zahtevek še ni bil vložen, lahko o njem odloča le civilno sodišče (Donnedieu de Vabres, H., op.cit., str. 558 in 559, št. 991).
77      R. Merle in A. Vitu značilno in v kritičnem duhu komentirata splošno naravo amnestije z navedbo, da „[s]novalcev zakona o amnestiji ne ovira nobena omejitev, ko gre za določanje kaznivih dejanj, ki jih bo obsegal ukrep pozabe […]“ (Merle, R., in Vitu, A., op. cit., str. 1111, št. 945). Glede upravičencev do amnestije avtorja razlikujeta med „pravo amnestijo“, in sicer tisto, ki se podeli storilcem v zakonu naštetih kaznivih dejanj, ne da bi se kakor koli upoštevale lastnosti upravičencev“, in „osebno amnestijo“, in sicer tisto, pri kateri se ne upošteva narava ali teža storjenih kaznivih dejanj, ampak se upoštevajo „nekatere kategorije posameznikov, ki so zaradi svoje preteklosti ali takega posebnega statusa primerni za tak ukrep“ (prav tam, str. 1112 in 1113, št. 946). V zvezi z razvrstitvijo amnestij glede na njihovo področje uporabe glej tudi Siatista, I. M., in Wierda, M., op.cit., str. 259, ter Stahn, C., op. cit., str. 260.
78      Glej točko 88 teh sklepnih predlogov.
79      Glej točko 84 teh sklepnih predlogov.
80      6/64, EU:C:1964:66.
81      Glej sodbi z dne 22. februarja 2022, RS (Učinek sodb ustavnega sodišča) (C‑430/21, EU:C:2022:99, točka 52), in z dne 5. junija 2023, Komisija/Poljska (Neodvisnost in zasebno življenje sodnikov) (C‑204/21, EU:C:2023:442, točka 79).
82      Glej sodbo z dne 24. junija 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, točka 54 in navedena sodna praksa).
83      Glej sodbo z dne 17. decembra 2020, Komisija/Slovenija (Arhivi ECB) (C‑316/19, EU:C:2020:1030, točka 119).
84      Glej točko 84 teh sklepnih predlogov.
85      Glej sodbo z dne 26. marca 2020, Miasto Łowicz in Prokurator Generalny (C‑558/18 in C‑563/18, EU:C:2020:234, točka 44;
v nadaljevanju: sodba Miasto Łowicz).
86      Glej sodbo Miasto Łowicz (točka 45).
87      Glej sodbo Miasto Łowicz (točka 46).