61999CC0317_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
Introducción
1. Con arreglo al Acuerdo sobre la agricultura, celebrado en el marco de las negociaciones comerciales multilaterales de la Ronda Uruguay, la Comunidad puede exigir el pago de derechos adicionales por la importación de determinados productos, en relación con los cuales ha renunciado a toda restricción distinta del arancel y, en particular, a las de carácter cuantitativo.
Tales derechos adicionales son devengables si el precio de la mercancía importada es inferior a un determinado nivel desencadenante o de activación.
Mediante el presente asunto se plantea la validez de las formalidades establecidas por la Comisión para determinar, en cada operación de importación de esos productos, si procede imponer derechos adicionales, es decir, si cabe considerar que el precio de un determinado envío es o no inferior al umbral desencadenante. Se suscitan, además, una serie de cuestiones de interpretación, de menor alcance, referidas a las circunstancias concretas del asunto principal de autos.
Los hechos del procedimiento principal
2. Los hechos del litigio principal pueden quedar resumidos, para lo que a mi argumentación interesa, de la manera siguiente.
3. A finales de 1995 la sociedad neerlandesa Kloosterboer Rotterdam BV (en lo sucesivo, «Kloosterboer»), comisionista en aduanas, procedió en nombre de determinados clientes a la importación de un cierto número de lotes de filetes de pechuga de pollo congelados procedentes de Brasil. En un principio, las autoridades aduaneras estimaron que no se devengaba derecho adicional alguno, ya que el precio efectivamente pagado por la mercancía (precio cif de importación), tal como figuraba en la factura, era superior al precio umbral por debajo del cual se aplicaba el mecanismo de salvaguardia comercial (precio desencadenante) que, en la época de autos, ascendía a 714 florines neerlandeses por cada 100 kg netos.
4. Sin embargo, el 18 de abril y el 9 de agosto siguientes, el inspector de la administración tributaria del distrito aduanero de Rotterdam requirió a Kloosterboer para que abonase los derechos adicionales correspondientes a la mercancía importada. El inspector consideró que procedía el devengo, puesto que, en su momento, no se tuvo en cuenta, por error, que Kloosterboer había omitido solicitar expresamente la aplicación del precio cif de importación para determinar el derecho adicional, como prescribía el artículo 3, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 1484/95. Con arreglo al artículo 3, apartado 3, del mismo texto, el inspector calculó los derechos adicionales devengados sobre la base del precio medio comprobado en el mercado mundial (precio representativo) para ese tipo de productos y que, en aquel entonces, era igual a 466,14 florines neerlandeses por 100 kg.
5. La presentación tardía de la solicitud con efectos retroactivos no era posible, por haberse procedido al levantamiento de la mercancía, con lo que la deuda debía considerarse contraída a posteriori, sin que el error de la administración aduanera pudiera oponerse por parte de Kloosterboer que, como profesional de la gestión aduanera, debió razonablemente haberlo reconocido.
6. Kloosterboer impugnó los requerimientos de pago contestando, por un lado, la validez de la obligación de solicitar la aplicación del precio cif, impuesta por el artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 1484/95 y, con carácter subsidiario, invocando la confianza legítima en la información de la aduana con el fin de que fuese aceptada a posteriori una solicitud en ese sentido.
La normativa comunitaria pertinente
Sobre la obligación de solicitar la aplicación del precio cif de importación
7. El artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 1484/95 preveía, en efecto, que «para determinar el derecho adicional se podrá aplicar, a instancia del importador, el precio cif de importación del envío de que se trate cuando dicho precio sea superior al precio representativo aplicable». Además, la solicitud de aplicación del precio cif de importación debía acompañarse de determinados documentos (contratos de compra, de seguro y de transporte o conocimiento, factura, certificado de origen), cuyo objeto era demostrar la realidad del precio declarado (artículo 3, apartado 2). Debía asimismo constituirse una garantía por un importe igual al de los derechos adicionales que se hubiese pagado si se hubieran calculado sobre la base del precio representativo aplicable al producto, que el importador recuperaba si demostraba que había comercializado el envío en condiciones que confirmaban la realidad de los precios declarados.
De no presentarse una solicitud en esos términos, el precio de importación que se tenía en cuenta para imponer un derecho adicional era el precio representativo (artículo 3, apartado 3).
8. El Reglamento nº 1484/95 fue adoptado por la Comisión en desarrollo del Reglamento (CEE) nº 2777/75 del Consejo, tal como quedó redactado tras la entrada en vigor del Reglamento (CE) nº 3290/94.
No obstante, el artículo 5, apartado 3, de ese Reglamento de base sólo establece que los precios que deberán tomarse en consideración para imponer un derecho adicional «se determinarán sobre la base de los precios de importación cif de la expedición de que se trate». La misma disposición autoriza, además, a que los precios cif declarados se comprueben en relación con los precios representativos del producto en cuestión.
9. El texto actual del artículo 5 del Reglamento nº 2777/75 se encuadra en la labor de adecuación de la normativa comunitaria a lo dispuesto en el Acuerdo sobre la agricultura, nacido de las negociaciones comerciales multilaterales de la Ronda Uruguay (en lo sucesivo, «Acuerdo sobre la agricultura»), que fue adoptado por la Comunidad en virtud del entonces artículo 228 del Tratado CE (actualmente artículo 300 CE, tras su modificación).
10. Dentro de las disposiciones de salvaguardia especial, el artículo 5, apartado 1, letra b), del Acuerdo sobre la agricultura establece que todo miembro de la Organización Mundial del Comercio (en lo sucesivo, «OMC») podrá imponer derechos adicionales a la importación de determinados productos si el precio al que puedan entrar en su territorio aduanero, «determinado sobre la base del precio de importación cif del envío de que se trate, expresado en su moneda nacional», es inferior al precio de activación («precio desencadenante», en la terminología de los Reglamentos comunitarios).
Sobre la posibilidad de subsanar la falta inicial de solicitud
11. La normativa aplicable en caso de rectificación de declaraciones de contenido aduanero se encuentra recogida en el Código aduanero común. Según el artículo 65, párrafo segundo, letra c), no podrá autorizarse ninguna rectificación cuando la solicitud sea formulada después de que las autoridades aduaneras hayan permitido levantar las mercancías.
12. El artículo 220 del mismo Código prevé que una deuda aduanera puede contraerse a posteriori, a más tardar en el plazo de dos días después de que las autoridades se hayan percatado de que, en su momento, no se adquirió o se asumió por un importe inferior al legalmente debido. No procede que la deuda se contraiga a posteriori cuando su importe legal no se haya devengado «como consecuencia de un error de las propias autoridades aduaneras que razonablemente no pudiera ser conocido por el deudor, siempre que éste, por su parte, haya actuado de buena fe y haya observado todas las disposiciones establecidas por la normativa vigente en relación con la declaración en Aduana» [apartado 2, letra b)].
Las cuestiones prejudiciales
13. Kloosterboer recurrió sucesivamente contra los requerimientos de pago del inspector por vías administrativa y contenciosa.
14. En el transcurso de este último trámite, el College van Beroep voor het bedrijfsleven (tribunal de última instancia competente en determinadas materias de derecho económico) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 234 CE, las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) ¿Es válido el Reglamento (CEE) nº 1484/95, en la medida en que lo dispuesto en el artículo 5, apartado 3, del Reglamento (CEE) nº 2777/75, según el cual el derecho adicional de importación contemplado en el artículo 5 del Acuerdo sobre la agricultura se determina sobre la base del precio cif de importación de la expedición de que se trate, se desarrolló de modo que sólo procede dicha determinación si el importador presenta una solicitud al efecto y que, en todos los demás casos, el precio de importación del envío considerado que debe tenerse en cuenta para imponer el derecho adicional de importación es el precio representativo contemplado en el artículo 2, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 1484/95?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿es compatible con el derecho comunitario y, en particular, con el principio de confianza legítima, el hecho de que, si no se presenta una solicitud con arreglo a lo dispuesto en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 1484/95, la deuda aduanera se calcule aplicando el apartado 3 del referido artículo, siempre que:
el precio cif de la expedición considerada indicado en la declaración fuera superior al precio desencadenante;
las autoridades aduaneras comunicaran al declarante que, en tal situación, podía prescindir de presentar dicha solicitud;
el declarante actuara de buena fe al atenerse a las citadas comunicaciones de la Aduana, y
el declarante observara, en lo demás, todas las disposiciones establecidas por la normativa vigente en relación con la declaración en Aduana?
3) Si la respuesta a la segunda cuestión es afirmativa, ¿también lo sería en el caso de que, además de las circunstancias mencionadas en la segunda cuestión, el declarante tuviera conocimiento de las "notificaciones de comprobación" expedidas en relación con declaraciones que haya efectuado, reproducidas en el apartado 2.2, segundo guión, de la presente resolución?
4) En caso de respuesta afirmativa a las cuestiones segunda y tercera, ¿se opone lo dispuesto en el Reglamento (CEE) nº 1484/95, en relación con el artículo 65 del Reglamento (CEE) nº 2913/92, a que, en una situación en que inicialmente no se presentó una solicitud con arreglo al artículo 3, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 1484/95, confiando en la información facilitada por las autoridades aduaneras, dicha solicitud se admita con posterioridad a la autorización de levantar las mercancías para evitar la aplicación del artículo 3, apartado 3, del Reglamento citado en último lugar?
5) En caso de respuesta afirmativa a la cuarta cuestión, ¿es compatible con el derecho comunitario y, en particular, con lo dispuesto en el artículo 220, apartado 2, frase introductoria y letra b), del Reglamento (CEE) nº 2913/92 y con el principio de confianza legítima, el hecho de que la deuda se contraiga a posteriori con arreglo a lo dispuesto en el propio artículo 220, apartado 1, cuando concurren las circunstancias mencionadas en la segunda cuestión?
6) En caso de respuesta negativa a la quinta cuestión, ¿también sería negativa si concurriesen las circunstancias mencionadas en la tercera cuestión?»
Análisis de las cuestiones prejudiciales
15. Las tres primeras cuestiones prejudiciales plantean, bajo distintos ángulos, el problema de la validez de la disposición contenida en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 1484/95, en su versión original: la primera, en relación con el Reglamento de base; la segunda y la tercera, en relación con el principio de confianza legítima y a la luz de las circunstancias propias del caso.
16. Las dudas que alberga el tribunal remitente, expresadas en su primera pregunta, son del todo justificadas. A mi entender, la obligación de presentar una solicitud expresa de aplicación del precio cif a la hora de determinar el devengo de derechos adicionales de importación es inválida a doble título.
17. En primer lugar, porque no tiene sustento suficiente en la norma de base, a saber, el Reglamento nº 2777/75, modificado.
18. En segundo lugar, porque resulta igualmente contraria a lo previsto en el artículo 5, apartado 1, del Acuerdo sobre la agricultura.
19. Las preguntas segunda a sexta plantean, además, a título subsidiario, problemas de validez y de interpretación vinculados a las especiales circunstancias del asunto de autos. La fuerza de los argumentos que demuestran la invalidez de la principal disposición litigiosa es tal que, a mi entender, hace ocioso el análisis de estas cuestiones.
La validez del artículo 3, apartados 1 y 3, del Reglamento nº 1484/95 en relación con la norma de base
20. El artículo 5, apartado 3, del Reglamento nº 2777/75 del Consejo, tal como fue modificado por el Reglamento nº 3290/94, establece textualmente:
«Los precios de importación que deberán tomarse en consideración para imponer un derecho de importación adicional se determinarán sobre la base de los precios de importación cif de la expedición de que se trate.
Los precios de importación cif se comprobarán a tal fin sobre la base de los precios representativos para el producto de que se trate en el mercado mundial o en el mercado de importación comunitario para dicho producto.»
21. La disposición es, pues, bien simple: el precio relevante a fin de concretar la exigibilidad de un derecho adicional es el que se declara como efectivamente abonado por la mercancía importada y no un precio teórico o de origen estadístico, como pudiera ser el precio medio del producto en un determinado mercado durante un período de tiempo dado.
No obstante, sin duda para evitar el fraude, el Consejo autorizó que los precios declarados se contrastaran con los precios del mercado.
En resumidas cuentas, el Reglamento de base parte del supuesto general de que la imposición de derechos adicionales se ha de determinar teniendo en cuenta el precio cif de la mercancía importada, aunque no excluye, como supuesto especial, que se controle su veracidad por comparación con los del mercado.
22. El apartado 4 del mismo artículo 5 del Reglamento nº 2777/75, modificado, encarga a la Comisión la adopción de las normas de desarrollo correspondientes.
23. Pues bien, el artículo 3, apartados 1 y 3, del Reglamento nº 1484/95, en su versión original, adopta la postura contraria: «para determinar el derecho adicional se podrá aplicar, a instancia del importador, el precio cif de importación del envío», cuando sea superior al precio representativo y se acompañe de determinados documentos. En otro caso, se tendrá en cuenta el precio representativo.
Salvadas las primeras apariencias, el régimen del Reglamento nº 1484/95 equivale a erigir la referencia al precio representativo en el supuesto general, a no ser que se solicite expresamente la aplicación del precio cif de importación, supuesto que, de este modo, se convierte en especial.
24. A estos efectos, la exposición de motivos del Reglamento nº 1484/95 habla por sí misma. Ahí se dice sin ambigüedades que «los precios de importación que deben contabilizarse con miras a la imposición de un derecho adicional de importación deben determinarse en función de los precios representativos del producto de que se trate en el mercado mundial o en el mercado comunitario de importación del producto» (segundo considerando) y que «el importador tiene la posibilidad de optar por que el derecho adicional se calcule sobre una base distinta del precio representativo» (tercer considerando).
25. Esta subversión por parte de la norma de desarrollo de los términos claros del Reglamento de base basta, en sí misma, para acarrear su invalidez.
26. No es pertinente la invocación de la Comisión al margen de discrecionalidad de que goza en el ejercicio de su potestad de desarrollo normativo. En virtud de esta habilitación la Comisión puede aprobar todas las normas de desarrollo necesarias o útiles para la ejecución de la normativa de base, pero en ningún caso aquellas que le son contrarias.
La validez del artículo 3, apartados 1 y 3, del Reglamento nº 1484/95 en relación con el artículo 5, apartado 1, del Acuerdo sobre la agricultura
27. La nulidad de la disposición litigiosa es aún más manifiesta, si cabe, a la luz de los compromisos internacionales adquiridos por la Comunidad en el marco de las negociaciones multilaterales de la Ronda Uruguay y, en particular, del Acuerdo sobre la agricultura anejo al Acuerdo sobre la OMC.
28. Es cierto que el Tribunal de Justicia ha declarado que, habida cuenta de su naturaleza y de su sistema, los Acuerdos OMC no se incluyen, en principio, entre las normas con respecto a las que puede controlar la legalidad de los actos de las Instituciones comunitarias.
29. Mas, deja de ser así cuando «la Comunidad tenga el propósito de cumplir una obligación particular asumida en el marco de la OMC o cuando el acto comunitario se remita expresamente a disposiciones precisas de la OMC». En esos casos, corresponde a este Tribunal de Justicia controlar la legalidad del acto comunitario en relación con las normas de la OMC.
30. Lo mismo ocurre con la normativa comunitaria de autos. El considerando tercero del Reglamento nº 3290/94 del Consejo, que adaptó la organización común de mercados en el sector de la carne de aves de corral establecida en el Reglamento nº 2777/75 al resultado de la Ronda Uruguay, puntualiza que «con objeto de mantener un mínimo de protección contra los efectos perjudiciales de la [...] arancelización en el mercado, el Acuerdo [sobre la agricultura] permite la aplicación de derechos de aduana adicionales en condiciones definidas con precisión y únicamente en el caso de los productos sometidos a la arancelización; que, por tanto, conviene introducir una disposición al respecto en los reglamentos de base correspondientes».
31. Más concretamente, el artículo 5, apartado 4, del Reglamento nº 2777/75, tal como fue modificado por el mismo Reglamento nº 3290/94, faculta y encarga a la Comisión para que adopte la normativa de desarrollo, y precisa, al respecto, que «[e]stas disposiciones tendrán por objeto en particular lo siguiente: a) la determinación de los productos a los que se aplicarán derechos de importación adicionales de conformidad con el artículo 5 del Acuerdo de agricultura; y b) los demás criterios necesarios para garantizar la aplicación del [régimen de salvaguardia especial] de conformidad con el artículo 5 de dicho Acuerdo [sobre la agricultura]».
32. El acto comunitario se remite, pues, expresamente a disposiciones concretas de la OMC. Además, el Consejo se preocupa de recordar una de las características principales del régimen de salvaguardia especial consagrado en el Acuerdo sobre la agricultura. Se trata de la definición precisa de las condiciones de su funcionamiento. Esta precisión implica, a su vez, en un contexto jurídico surgido de negociaciones llevadas a cabo «sobre la base de la reciprocidad y de las mutuas ventajas», una estricta observancia de sus términos.
33. Pues bien, de conformidad con el artículo 5, apartado 1, letra b), del Acuerdo sobre la agricultura, podrán imponerse derechos adicionales, por encima del arancel consolidado, en relación con determinados productos entre los que se cuenta la mercancía objeto del litigio principal «si el precio al que las importaciones de ese producto puedan entrar en el territorio aduanero del miembro [de la OMC] que otorgue la concesión, determinado sobre la base del precio de importación cif del envío de que se trate, expresado en su moneda nacional, es inferior a un precio de activación igual al precio de referencia medio del producto en cuestión en el período 1986-1988».
34. El artículo 5, apartado 1, del Acuerdo sobre la agricultura contempla el precio cif de importación del envío individualmente considerado como único criterio de determinación de derechos adicionales eventuales.
35. Así lo confirmó, por lo demás, el Órgano de Apelación de la OMC en su informe de 13 de julio de 1998, Comunidades Europeas Medidas que afectan a la importación de determinados productos avícolas, que tuvo por objeto igualmente las formalidades a las que se sujeta la importación de carne de aves de corral congelada procedente de Brasil.
36. La cuestión jurídica que se planteó ante dicho Órgano consistía en saber si, para la determinación del derecho adicional, era lícito que un miembro de la OMC ofreciera al importador la posibilidad de elegir entre la utilización del precio cif del envío y otro método de cálculo que se apartase de ese principio, como puede ser el basado en el precio representativo, previsto en el Reglamento nº 1484/95.
37. El Órgano de Apelación concluyó que la utilización de un método distinto del precio cif de un envío concreto, para el cálculo del derecho adicional, era incompatible con las obligaciones dimanantes del artículo 5 del Acuerdo sobre la agricultura, para lo que tuvo en cuenta tanto el sentido ordinario del texto, como el entorno en que se inscribe. En relación con este último, recordó que, al ser el dispositivo del artículo 5 del Acuerdo sobre la agricultura un mecanismo de salvaguardia especial de carácter automático, es decir, que no está supeditado a prueba de daño alguna, «sólo cabe recurrir a él de conformidad con las prescripciones estrictas del artículo 5 y dentro de los límites de esas prescripciones».
38. Hago mías las consideraciones emitidas por el Órgano de Apelación de la OMC y recomiendo que se declare la nulidad del artículo 5, apartados 1 y 3, del Reglamento nº 1484/95, según la versión aplicable a los autos, en la medida en que contempla el precio representativo como método general para la determinación de los derechos adicionales, exigiendo para la aplicación del precio cif una solicitud expresa del operador interesado.
39. En este Tribunal de Justicia la Comisión ha hecho valer, en defensa de la legalidad de la obligación de presentar dicha solicitud, la necesidad de luchar contra el fraude, lo que justificaría que se supeditase la aplicación del precio cif declarado a la aportación de determinados documentos, como prueba de su veracidad, y a la constitución de una fianza.
40. Si bien es legítimo el interés de la Comisión por combatir el fraude, no parece adecuado que no haya intentado siquiera demostrar que la exigencia de la solicitud previa sea el único medio ni aun el más eficaz para lograrlo.
41. Antes al contrario, como consecuencia del citado informe del Órgano de Apelación de la OMC, la Comisión modificó el Reglamento nº 1484/95 mediante la adopción del Reglamento (CE) nº 493/1999. Según la redacción actual del artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 1484/95, «[e]l derecho adicional se determinará sobre la base del precio cif de importación del envío de que se trate». Si el precio así declarado es superior al precio representativo, subsiste la obligación para el importador de presentar documentos fehacientes, así como de constituir garantía. Ya no es necesario, por lo tanto, realizar la solicitud previa objeto del procedimiento principal, sin que se haya renunciado a las medidas anti-fraude contenidas en la antigua normativa.
42. Por consiguiente, carece de fundamento la argumentación de la Comisión, sin que sea necesario plantearse siquiera si hubiese bastado para subsanar la doble invalidez que he señalado con anterioridad.
Conclusión
43. Por el conjunto de razones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que conteste a la petición de decisión prejudicial planteada por el College van Beroep voor het bedrijfsleven en los siguientes términos:
«El artículo 3, apartados 1 y 3, del Reglamento (CE) nº 1484/95 de la Comisión, de 28 de junio de 1995, por el que se establecen disposiciones relativas al régimen de aplicación y de fijación de derechos adicionales de importación en los sectores de la carne de aves de corral, de los huevos y de la ovoalbúmina, y por el que se deroga el Reglamento nº 163/67/CEE, en la versión vigente en la época de autos, es inválido en cuanto impone al importador la obligación de presentar una solicitud expresa con el fin de que el devengo del derecho especial eventual se determine en función del precio cif de importación.»