Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
ANDREE BIONDIJA
od 26. ožujka 2026.(1)
Predmet C-117/25
Canal Sea Services SRL,
Maritime Pilot SRL,
Asociația Piloților Maritimi din România „Euxin Pilot”,
Black Sea Pilots SRL,
Asociația Piloților Maritimi „Trident”,
Black Waters SA,
Asociația Piloților Maritimi Independenți „Tomis”
protiv
Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor,
Compania Națională „Administrația Porturilor Maritime” SA,
uz sudjelovanje:
RJ,
NC,
FR
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Înalta Curte de Casație şi Justiție (Vrhovni kasacijski sud, Rumunjska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Uredba (EU) 2017/352 – Usluge obveznog peljarenja morskih i riječnih plovila – Nacionalni propis kojim se pružanje usluga obveznog pomorskog peljarenja ograničava samo na javne subjekte – Isključenje privatnih gospodarskih subjekata kojima je prethodno dopušteno da pružaju navedene usluge – Pojam državne potpore”
I.      Uvod
1.        Zahtjev za prethodnu odluku, koji je uputio Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Vrhovni kasacijski sud, Rumunjska), dio je
već ustaljene sudske prakse u okviru koje je Sud u više navrata odlučivao o usklađenosti s pravom Unije nacionalnih propisa kojima se uređuje funkcioniranje lučke infrastrukture ili djelatnosti koje se ondje obavljaju(2). Od Suda se traži da odluči o uvjetima u kojima je usluga peljarenja, koja uključuje usmjeravanje plovila prilikom njihova dolaska u luku i odlaska iz luke, povjerena isključivo lučkim upravama. Ti uvjeti dovode do određenih pitanja koja se osobito odnose na odnos između primarnog prava Unije i Uredbe (EU) 2017/352 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. veljače 2017. o uspostavi okvira za pružanje lučkih usluga i zajedničkih pravila o financijskoj transparentnosti luka(3) i, općenitije, na pitanje ima li ta usluga gospodarsku prirodu ili predstavlja izvršavanje javne ovlasti.
2.        Tako se u Rumunjskoj Ordonanțom guvernului nr. 22/1999 privind administrarea porturilor și a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparținând domeniului public, precum și desfășurarea activităților de transport naval în porturi și pe căile navigabile interioare (Vladina uredba br. 22/1999 o upravljanju lukama i plovnim putovima, korištenju javne infrastrukture za vodeni prijevoz i obavljanju djelatnosti vodenog prijevoza u lukama i na unutarnjim plovnim putovima), od 29. siječnja 1999.(4) usluga peljarenja definira kao sigurnosna usluga koja se pod nadzorom države i posredstvom Ministerula Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor (Ministarstvo prometa, infrastrukture i komunikacija, Rumunjska; u daljnjem tekstu: Ministarstvo) pruža svim korisnicima trajno, na nediskriminirajući način, ujednačeno i neprekidno, pod jednakim uvjetima kvalitete, trajanja i cijene(5). Zadaća Ministarstva je da odredi luke, unutarnje plovne putove, područja, dijelove tih područja i kategorije plovila za koje je usluga peljarenja obvezna(6). Iz članka 50. te uredbe(7) proizlazi da se usluga peljarenja može organizirati na tri načina, odnosno posredstvom peljara koji čine dio osoblja uprave, posredstvom specijaliziranih gospodarskih subjekata koji su ovlašteni na temelju ugovora sklopljenog s upravom na nediskriminirajuć način ili, naposljetku, tako da uprava dodijeli koncesiju za uslugu peljarenja ovlaštenim specijaliziranim gospodarskim subjektima.
3.        Nakon što je uslugu peljarenja najprije povjerilo specijaliziranim gospodarskim subjektima kao što su Canal Sea Services SRL, Black Waters SA, Black Sea Pilots SRL i Maritime Pilot SRL u skladu s drugim prethodno navedenim načinom, a zatim peljarima društva autonomne regije „Administrația Fluvială a Dunării de Jos Galați” (u daljnjem tekstu: AFDJ Galați) u nekim od tih luka, Ministarstvo je 19. svibnja 2020. konačno donijelo Ordinul nr. 991 pentru stabilirea porturilor și a căilor navigabile interioare pentru care serviciul de pilotaj al navelor maritime și fluviomaritime este obligatoriu și a modului de derulare a acestui serviciu (Uredba br. 991 o određivanju luka i unutarnjih plovnih putova za koje je obvezna usluga peljarenja morskih i riječno-morskih plovila i načinima pružanja te usluge) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 991/2020), kojim je utvrdilo nove načine organizacije obvezne usluge peljarenja morskih i riječno-morskih plovila.
4.        Stoga je od 1. siječnja 2021. usluga peljarenja morskih i riječno-morskih plovila na temelju članaka 1., 2. i 3. Uredbe br. 991/2020 postala obvezna u određenim lukama (Constanta, Brăila, Galați, Tulcea i Sulina) i u određenim okolnostima. Sada tu uslugu pružaju isključivo peljari javnih subjekata koji imaju status javnog poduzeća ili samostalnog tijela, a to su AFDJ Galați, nacionalno poduzeće „Administrația Porturilor Maritime” SA Constanța (u daljnjem tekstu: APM) i nacionalno poduzeće „Administrația Canalelor Navigabile” SA, svaki u lukama ili područjima za koja su nadležni.
5.        Canal Sea Services i drugi gospodarski subjekti o kojima je riječ, profesionalna udruženja pomorskih peljara, kao i tri peljara u vlastito ime podnijeli su Curtei de Apel Constanța (Žalbeni sud u Constanți, Rumunjska) tužbu za poništenje Uredbe br. 991/2020, u kojoj su smatrali da se Uredbom br. 991/2020 povređuju pravo tržišnog natjecanja, članak 107. UFEU-a i Uredba 2017/352 jer se njome stvara zakonski monopol u području usluga obveznog peljarenja morskih i riječno-morskih plovila, zatvara konkurentno tržište, ukidaju aktivnosti povezane s pomorskim peljarenjem i povređuju prava i interesi peljara.
6.        Curtea de Apel Constanța (Žalbeni sud u Constanți) odbio je 22. prosinca 2021. tu tužbu. Pritom je odlučila da je javna usluga peljarenja Uredbom 2017/352 izuzeta iz primjene pravila tržišnog natjecanja kako bi se peljare izuzelo iz primjene bilo kakvog komercijalnog uređenja i kako bi se očuvala njihova cjelovitost u svrhu jamčenja postizanja utvrđenih ciljeva sigurnosti, zaštite i očuvanja okoliša. Osim toga, smatrala je da se Uredbom br. 991/2020 sasvim zakonito može ograničiti pravo žalitelja pred njim da pružaju usluge peljarenja jer je Consiliul Concurenței (Vijeće za tržišno natjecanje, Rumunjska) utvrdio, među ostalim, da su Canal Sea Services, Black Sea Pilots i Maritime Pilot povrijedili članak 101. UFEU-a zbog usklađivanja konkurentskog ponašanja kojim je ograničeno tržišno natjecanje na tržištu usluga peljarenja(8).
7.        Gospodarski subjekti o kojima je riječ, profesionalna udruženja i peljari podnijeli su žalbe sudu koji je uputio zahtjev, koji je zatražio mišljenje Europske komisije(9) na temelju Uredbe (EU) br. 2015/1589(10). Komisija je u biti utvrdila da je spornom uredbom lučkim upravama dodijeljeno isključivo pravo pružanja usluga peljarenja u određenim područjima ili lukama, a s obzirom na to da je ta mjera dodijeljena iz državnih sredstava, pripisiva je državi, njome se korisnicima dodjeljuje selektivna prednost i mogla je utjecati na trgovinu među državama članicama, na nacionalnom je sudu da utvrdi predstavlja li djelatnost pružanja usluga peljarenja gospodarsku djelatnost i narušava li se njome tržišno natjecanje.
8.        Stoga sud koji je uputio zahtjev pita treba li usluge peljarenja o kojima je riječ kvalificirati kao „gospodarsku djelatnost” i, ovisno o slučaju, je li prijenos te usluge na javne subjekte, proveden u skladu s Uredbom br. 991/2020, u skladu s pravom Unije. Konkretno, pita može li se pružanje tih usluga isključiti iz pravila tržišnog natjecanja na temelju Uredbe 2017/352 ili ti načini organizacije, kako su utvrđeni uredbom o kojoj je riječ u glavnom postupku, mogu predstavljati državni monopol koji je zabranjen člankom 107. UFEU-a i može dovesti do povrede slobode poslovnog nastana ili slobodnog pružanja usluga.
9.        U tim je okolnostima Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Vrhovni kasacijski sud) odlučio prekinuti postupak i odlukom, koju je tajništvo Suda zaprimilo 4. veljače 2025., uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Uspostavlja li se – na temelju tumačenja članka 107. stavka 1. [UFEU-a] i [Uredbe 2017/352] – mjerom koju je donijela država članica na temelju koje obavezne lučke usluge peljarenja pružaju isključivo određena državna tijela, iako su prije te usluge pružali i drugi privatni (nedržavni) poduzetnici, zakonski monopol u skladu s pravom Europske unije koji predstavlja dopušteni oblik odstupanja od konkurentnog tržišta ili, suprotno tomu, ona predstavlja državnu potporu nespojivu s unutarnjim tržištem koja isključuje tržišno natjecanje na tržištu i za tržište?”
10.      Pisana očitovanja podnijeli su Canal Sea Services, rumunjska, belgijska, francuska i talijanska vlada te Komisija.
II.    Analiza
11.      Prema ustaljenoj sudskoj praksi, da bi se nacionalna mjera kvalificirala kao „državna potpora” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, moraju se ispuniti svi sljedeći uvjeti. Kao prvo, mora biti riječ o državnoj mjeri ili mjeri koja se dodjeljuje putem državnih sredstava. Kao drugo, mjera mora biti takva da može utjecati na trgovinu među državama članicama. Kao treće, ona mora dati selektivnu prednost svojem korisniku. Kao četvrto, ona mora narušavati ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje(11).
12.      U okviru glavnog postupka sud koji je uputio zahtjev samo pita Sud, s jedne strane, obavljaju li lučke uprave kojima je povjerena usluga peljarenja gospodarsku djelatnost i može li ih se stoga kvalificirati kao „poduzetnika” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a i, s druge strane, je li Uredba br. 991/2020 kojom je lučkim upravama dodijeljeno isključivo pravo pružanja usluge peljarenja dovela do narušavanja tržišnog natjecanja(12).
13.      Prema mojem mišljenju, kako bi se odgovorilo na pitanje upućeno Sudu potrebno je uzeti u obzir znatno širi kontekst od samog pitanja treba li nacionalnu mjeru o kojoj je riječ u glavnom postupku kvalificirati kao „državnu potporu”. U ovom slučaju riječ je o odluci države članice u kojoj se tvrdi da tržište i gospodarske snage nisu mogle pružiti učinkovitu i sigurnu uslugu, tako da je ona morala intervenirati kako bi izravno pružala te usluge. Drugim riječima, riječ je o ponovnoj nacionalizaciji usluge i stvaranja zakonskog monopola. Iako nema ništa lošeg u tome, potrebno je da tako invazivna odluka bude u potpunosti u skladu s temeljnim načelima gospodarskog prava Unije(13).
14.      Stoga, kako bi se sudu koji je uputio zahtjev zajamčio koristan odgovor, valja uputiti ne samo na članak 107. UFEU-a, nego i potencijalno na članak 106. UFEU-a.
15.      Uzimajući u obzir ta razmatranja, predlažem da se slijedi sljedeće rasuđivanje. Budući da je u prethodnom pitanju u kojem se istodobno navode Uredba 2017/352 i članak 107. UFEU-a te prilikom ispitivanja spisa kojim raspolaže Sud došlo do određenog broja nedoumica u pogledu odnosa između te uredbe i te odredbe primarnog prava, valja ih odmah otkloniti. Zatim treba utvrditi da se lučke uprave koje imaju isključivo pravo na pružanje usluge peljarenja mogu smatrati poduzetnicima, što zahtijeva da se utvrdi je li ta djelatnost gospodarske prirode. Nakon što utvrdim njezinu gospodarsku prirodu i svojstvo „poduzetnika” tih uprava, bit će potrebno ispitati i uvjete pod kojima je ta djelatnost isključivo povjerena dotičnim lučkim upravama i, konkretno, ocijeniti jesu li ti uvjeti doveli do narušavanja tržišnog natjecanja, što je nužno za kvalifikaciju „državne potpore” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a.
A.      Odnos između Uredbe 2017/352 i članka 107. UFEU-a
1.      Stanje rasprave pred nacionalnim sudom
16.      Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je prije donošenja Uredbe 2017/352 usluga peljarenja bila otvorena za tržišno natjecanje.
17.      Stranke iz glavnog postupka nisu se složile oko učinaka koje je proizvelo stupanje na snagu te uredbe. Čini se da su se argumentacija žaliteljâ iz glavnog postupka kao i njihov prijedlog za upućivanje Sudu zahtjeva za prethodnu odluku odnosili na članak 107. UFEU-a. Druga stranka iz glavnog postupka, koja se pak protivi upućivanju zahtjeva Sudu, pozvala se na Uredbu 2017/352. Tvrdi da se članak 107. ne može primijeniti upravo zato što je tom uredbom usluga peljarenja izuzeta iz primjene pravila tržišnog natjecanja. Upravo je to tumačenje prihvatio žalbeni sud, pred kojim je postupak pokrenut prije nego što je pokrenut pred sudom koji je uputio zahtjev i koji je kao prvostupanjski sud odlučivao o zakonitosti Uredbe br. 991/2020. Uredba 2017/352 pojavljuje se i u Komisijinu rasuđivanju, kako se navodi u Komisijinu mišljenju, u fazi analize prirode djelatnosti ili prilikom ispitivanja zakonskog monopola koji proizlazi iz rumunjskog propisa.
18.      Sud koji je uputio zahtjev pak navodi da želi utvrditi, s jedne strane, je li pružanje usluge peljarenja isključeno iz pravila tržišnog natjecanja na temelju Uredbe 2017/352 i, s druge strane, može li, u skladu s tom uredbom, donošenje mjere o prenošenju usluge peljarenja na subjekte kojima upravlja država predstavljati državni monopol kojim se isključuje tržišno natjecanje na tržištu i za tržište ili potporu nespojivu s pravom Unije.
2.      Uredba ograničena na uspostavu okvira za pružanje lučkih pomorskih usluga
19.      Uredba 2017/352 je akt koji je obuhvaćen prometnom politikom Europske
unije(14). Njome se uspostavljaju okvir za pružanje lučkih usluga i zajednička pravila za financijsku transparentnost i za pristojbe za lučke usluge i pristojbe za upotrebu lučke infrastrukture(15). Ona se nastavlja na Komunikaciju Komisije naslovljenu „Akt o jedinstvenom tržištu II. – Zajedno za novi rast”, u kojoj Komisija naglašava da privlačnost pomorskog prometa ovisi o raspoloživosti, učinkovitosti i pouzdanosti lučkih usluga(16). Lakši pristup tržištu lučkih usluga treba poboljšati kvalitetu i učinkovitost usluga koje se pružaju te doprinijeti povoljnijem ozračju za ulaganja u luke i promicanju pomorskog prometa(17). Primjenjuje se samo na morske luke transeuropske prometne mreže(18).
20.      Osim toga, uspostavljanje jasnog okvira treba pridonijeti „osiguravanj[u] potpune usklađenosti vlastite komercijalne strategije i planova ulaganja luke […] s pravilima o tržišnom natjecanju. Transparentnost financijskih odnosa osobito omogućuje pošten i učinkovit nadzor nad državnom potporom i time sprečava narušavanje tržišta”(19). U Uredbi 2017/352 pojašnjava se i da se njome „ne nameće poseban model upravljanja morskim lukama te ni na koji način ne utječe na nadležnost država članica da pružaju negospodarske usluge od općeg interesa u skladu s pravom Unije”(20) i ona „ne dovodi u pitanje pravo država članica da uvedu obveze pružanja javnih usluga povezane s lučkim uslugama”(21). Nadležna tijela moraju moći „dodijel[iti] naknadu za djelovanja poduzeta radi ispunjavanja obveza pružanja javnih usluga ako je takva naknada u skladu s primjenjivim pravilima o državnim potporama”(22).
21.      Peljarenje je dio kategorija usluga obuhvaćenih područjem primjene Uredbe 2017/352(23). U Uredbi se navodi definicija peljarenja, koje znači „usluga vođenja plovila koju pruža peljar ili postaja za peljarenje kako bi se omogućio siguran ulazak ili izlazak plovila po plovnom putu za pristup luci ili sigurna plovidba unutar luke”(24). Međutim, budući da zakonodavac Unije želi „izbje[ći] moguće sukobe interesa između takvih funkcija u javnom interesu i poslovnih interesa”(25), poglavlje II. Uredbe 2017/352 u načelu se ne primjenjuje na peljarenje, iako države članice i dalje mogu odlučiti drukčije, pod uvjetom da o tome propisno obavijeste Komisiju(26).
22.      Iz tog načelnog isključenja proizlazi da odredbe koje se odnose na organizaciju lučkih usluga, minimalne uvjete za pružanje lučkih usluga, postupak za osiguravanje ispunjavanja minimalnih uvjeta, ograničenje broja pružatelja lučkih usluga, obveze pružanja javne usluge, unutarnjeg operatera i zaštitu prava zaposlenika nisu primjenjive na uslugu peljarenja(27).
23.      Isključenje predviđeno u članku 10. Uredbe 2017/352 vrijedi samo za odredbe iz poglavlja II. te uredbe. Stoga se odredbe koje se odnose na financijsku transparentnost i autonomiju, koje sadržava poglavlje III., primjenjuju na uslugu peljarenja. Isto vrijedi za opće i završne odredbe iz poglavlja IV.(28).
24.      Iz tih razmatranja mogu se izvesti tri zaključka.
25.      Kao prvo, očito je pravno pogrešna tvrdnja druge stranke u glavnom postupku pred sudom koji je uputio zahtjev, koji se oslonio i na ocjene žalbenog suda koji je u prvostupanjskom postupku odlučivao o zakonitosti Uredbe br. 991/2020, prema kojoj je Uredbom 2017/352 usluga peljarenja izuzeta iz primjene pravila tržišnog natjecanja, općenito, i članka 107. UFEU-a, konkretno.
26.      Kao drugo, Uredbom se ne nalaže nikakav model kad je riječ o uvjetima pod kojima se pruža usluga peljarenja. Kao što je to istaknula Komisija, Uredbom 2017/352 ne nastoji se utvrditi da ta usluga predstavlja izvršavanje ovlasti tijela javne vlasti. Pitanje je li djelatnost prenesena Uredbom br. 991/2020 na tri lučke uprave gospodarske prirode treba riješiti na temelju primarnog prava Unije.
27.      Naposljetku, kao treće i radi sveobuhvatnosti, ni na temelju čega u spisu kojim raspolaže Sud ne može se tvrditi da je Rumunjska iskoristila slobodu koja se državama članicama dodjeljuje člankom 10. stavkom 2. Uredbe 2017/352 da odluče hoće li na uslugu peljarenja primijeniti zahtjeve iz poglavlja II. te uredbe. U svojim pisanim očitovanjima rumunjska vlada samo je navela da je u trenutku donošenja Uredbe br. 991/2020 „uzela u obzir” Uredbu 2017/352. Ni iz Komisijinih pisanih očitovanja ne proizlazi da joj je dostavljena obavijest na temelju te odredbe. Stoga treba smatrati, prema potrebi i za nastavak analize, da se u Rumunjskoj poglavlje II. Uredbe 2017/352 ne primjenjuje na uslugu peljarenja.
28.      Podsjećam na to da se takvim zaključkom u svakom slučaju ne dovodi u pitanje obveza država članica da organiziraju pružanje te usluge u skladu s pravilima, osobito onima koja se odnose na državne potpore, kao što je na to u više navrata podsjetio zakonodavac Unije u Uredbi 2017/352(29).
B.      Svojstvo „poduzetnika” lučkih uprava i priroda usluge peljarenja
29.      Iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da, u svrhu kvalificiranja „državnom potporom”, članak 107. stavak 1. UFEU-a među ostalim pretpostavlja postojanje prednosti koja se daje određenom poduzetniku. S jedne strane, poduzetnik je, u svrhu primjene odredbi prava Unije u području tržišnog natjecanja, svaki subjekt koji se bavi gospodarskom djelatnošću bez obzira na pravni status tog subjekta i na njegov način financiranja(30). S druge strane, gospodarskom djelatnošću smatra se svaka djelatnost koja se sastoji od ponude proizvoda i usluga na određenom tržištu(31). Svojstvo poduzetnika ovisi stoga o prirodi predmetne djelatnosti(32).
30.      Kako bi se utvrdilo svojstvo „poduzetnika” lučkih uprava, analitički pristup koji slijedi Sud podijeljen je u četiri faze. Upravo u okviru ispitivanja druge faze ispitat će se priroda djelatnosti.
1.      Nepostojanje utjecaja javne ili privatne prirode subjekta o kojem je riječ
31.      Kao prvo, valja podsjetiti na to da javni ili privatni karakter subjekta koji obavlja predmetnu djelatnost ne može utjecati na pitanje ima li taj subjekt svojstvo „poduzetnika”, kao ni njegov način financiranja(33). Naime, sama država ili državno tijelo mogu djelovati kao poduzetnik. Osim toga, pravni subjekt, a osobito javni subjekt, može se smatrati poduzetnikom samo u pogledu dijela njegovih djelatnosti ako djelatnosti koje spadaju pod taj dio treba kvalificirati kao gospodarske djelatnosti(34).
32.      Stoga valja utvrditi da javna priroda lučkih uprava kojima je Uredbom br. 991/2020 povjereno isključivo pravo na pružanje usluge peljarenja u područjima utvrđenima za svaku od njih sama po sebi ne sprečava da im se prizna svojstvo „poduzetnika” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a.
2.      Nepostojanje povezanosti usluge peljarenja s izvršavanjem javnih ovlasti
33.      Kao drugo, podsjećam na to da djelatnosti koje su povezane s izvršavanjem javnih ovlasti nemaju gospodarski karakter koji bi opravdao primjenu pravila tržišnog natjecanja predviđenih UFEU‑om, osobito u slučaju kada je upravljanje infrastrukturom neodvojivo povezano s izvršavanjem funkcija koje su obuhvaćene javnom funkcijom dodijeljenom tijelu koje njome upravlja i kada ono djeluje izvršavajući javne ovlasti(35). Međutim, činjenica da za obavljanje jednog dijela svojih djelatnosti neko tijelo ima javne ovlasti nije prepreka tomu da ga se kvalificira kao poduzetnika(36), pod uvjetom da se djelatnosti povezane s takvim ovlastima mogu odvojiti od onih koje imaju gospodarski karakter(37).
34.      Usluge koje se pružaju u javnom interesu i bez namjere stjecanja dobiti, iako nisu obuhvaćene izvršavanjem javnih ovlasti, kvalificiraju se kao „gospodarske djelatnosti”(38).
35.      Usto, gospodarsku prirodu djelatnosti ne dovodi u pitanje puka činjenica da država članica odabere, iz razloga javnog interesa, isključiti tu djelatnost iz tržišnog natjecanja uvođenjem zakonitog monopola u korist subjekta s isključivim pravima(39).
36.      Dodajem da, s obzirom na to da utvrđenje izvršavanja javnih ovlasti dovodi do neprimjenjivosti odredbi prava Unije u području tržišnog natjecanja, s jedne strane, djelatnosti obuhvaćene takvim ovlastima treba usko tumačiti i, s druge strane, kvalifikacija djelatnosti kao gospodarske ne dovodi u pitanje mogućnost da se njome ispunjava zadaća u općem interesu, što znači da se na njih primjenjuju posebne obveze pružanja javne usluge u okviru usluge od općeg gospodarskog interesa.
37.      Kako bi se utvrdila priroda djelatnosti, sudskom se praksom zahtijeva da se ispitaju njezina priroda, propisi kojima je uređena i njezin cilj(40).
38.      Kao što sam to već imao priliku napomenuti u drugom kontekstu, luke treba smatrati „poduzetnicima” ako i u onoj mjeri u kojoj u stvarnosti obavljaju jednu ili više gospodarskih djelatnosti. Sud i Opći sud s razlogom su smatrali da, u određenim okolnostima, poslovno upravljanje i izgradnja infrastrukture, uključujući lučku infrastrukturu, predstavljaju gospodarsku djelatnost u svrhu primjene pravila tržišnog natjecanja(41).
39.      U okviru teze rumunjske vlade u biti se tvrdi da je peljarenje djelatnost koja je neodvojivo povezana s izvršavanjem javnih ovlasti čiji cilj nije ostvariti što veću dobit, nego osigurati standarde pružanja usluge radi sigurnosti plovidbe, zaštite lučke infrastrukture i očuvanja okoliša. Ta vlada osobito naglašava rizike za sigurnost plovidbe koji proizlaze iz prakse koja je postojala prije donošenja Uredbe br. 991/2020(42).
40.      U odnosu na takvu je tezu potrebno iznijeti dva niza napomena.
41.      Najprije, eentualni prošli tržišni neuspjesi ne mogu biti odlučujući kad je riječ o samoj kvalifikaciji prirode djelatnosti.
42.      Nadalje, s obzirom na prirodu usluge peljarenja, pravila koja se na nju primjenjuju i njezin cilj, ne čini mi se da je ta usluga neodvojiva od nadzora ili sigurnosti prometa koji su pak temeljne državne funkcije koje obavljaju lučke uprave.
43.      Kad je riječ o njezinoj prirodi, iz spisa proizlazi da usluga peljarenja povjerena lučkim upravama uključuje da se morskim plovilima obvezno i uz naknadu pomogne tijekom njihova ulaska u luke i izlaza iz njih ili između vezova u istoj luci ili kad se nalaze na unutarnjim plovnim putovima kako bi se zajamčilo da je njihovo kretanje sigurno za njih same i sve druge korisnike lučke infrastrukture. Te usluge pružaju peljari koji se brodom prevoze do plovila kojem se pruža pomoć. Ti peljari, koji su stručnjaci za posebnosti svojstvene svakom lučkom području za koje su se specijalizirali, vode plovilo o kojem je riječ iz njegove unutrašnjosti te pritom daju upute kapetanu.
44.      Utvrđujem da ta djelatnost, kako sam je upravo opisao, ne uključuje izvršavanje ikakve normativne ovlasti niti ikakve ovlasti upravne policije(43), koje su i dalje obuhvaćene monopolom države, posredstvom ministra.
45.      Kad je riječ o pravilima koja se primjenjuju na uslugu peljarenja, napominjem da se usluga peljarenja definira kao sigurnosna usluga koju treba pružati trajno, na nediskriminirajući način, ujednačeno i neprekidno, pod jednakim uvjetima kvalitete, trajanja i cijene(44). Ti uvjeti pružanja nisu dovoljni za to da se djelatnost peljarenja ne kvalificira kao gospodarsku djelatnost. Osim toga, napominjem da se, u skladu s rumunjskim pravom, predviđaju tri načina pružanja usluge(45), a pritom i dalje postoji mogućnost da se usluga peljarenja povjeri privatnim gospodarskim subjektima. Sâm sud koji je uputio zahtjev opisao je uslugu peljarenja, kako je bila organizirana prije stupanja na snagu Uredbe br. 991/2020, kao uslugu otvorenu tržišnom natjecanju. Čini mi se da je to posebno uvjerljiva naznaka gospodarske prirode te djelatnosti(46).
46.      Naposljetku, kad je riječ o predmetu usluge peljarenja, on je očito povezan s osiguravanjem sigurne plovidbe u luci. Međutim, ne treba uzeti u obzir samo sigurnosni aspekt. Peljarenje pridonosi i održavanju optimalnih prometnih uvjeta prilikom ulaska u luku ili izlaska iz nje. Tako ono pridonosi protočnosti plovidbe i stoga konkurentnosti i atraktivnosti lučkog područja(47). Međutim, podsjećam na to da su sve luke na koje se odnosi Uredba br. 991/2020 morske luke transeuropske prometne mreže koje su stoga od temeljne važnosti u trgovini unutar Zajednice(48). Stoga se čini da peljarenje itekako ima gospodarsku konotaciju.
47.      U tim okolnostima smatram, poput Komisije(49), da treba utvrditi razliku između, s jedne strane, aktivnosti nadzora i sigurnosti pomorskog prometa koje su, same po sebi i strogo promatrane, obuhvaćene javnim ovlastima koje su izuzete iz pravila prava Unije o tržišnom natjecanju i, s druge strane, pružanja usluge koja treba poštovati pravila o sigurnosti pomorskog prometa ili koja pridonosi sigurnosti kretanja. Drugim riječima, iako je definicija pravila o sigurnosti u biti obuhvaćena javnim ovlastima, svaka naknadna aktivnost na koju se primjenjuju ta pravila ili koja uključuje provedbu tih pravila nije obuhvaćena tim ovlastima.
48.      U tim okolnostima peljarenje treba smatrati gospodarskom djelatnosti.
3.      Utvrđivanje konkretne djelatnosti
49.      Kao treće, kvalifikacija „gospodarske djelatnosti” treba uvijek ovisiti o konkretnoj djelatnosti(50) te je potrebno ispitati svaku od različitih djelatnosti koje obavlja isti predmetni subjekt(51).
50.      U kontekstu glavnog postupka taj uvjet ne stvara poteškoće(52).
4.      Ponuda robe ili usluga na određenom tržištu
51.      Kao četvrto i posljednje, gospodarska djelatnost sastoji se od ponude robe ili usluga na određenom tržištu(53). Usluge koje se mogu okvalificirati kao „gospodarske djelatnosti” one su koje se uobičajeno pružaju uz naknadu, koja se smatra protučinidbom za uslugu o kojoj je riječ(54), pri čemu se djelatnost ne može smatrati gospodarskom ako se njome, barem za neko vrijeme, ne predviđa povrat koji omogućuje ostvarivanje dobiti ili barem pokrivanje troškova(55).
52.      U tom pogledu valja istaknuti sljedeće elemente.
53.      Pod uvjetom da sud koji je uputio zahtjev provede naknadne provjere, čini se da se rumunjskim propisima predviđa da se usluge peljarenja pružaju uz naknadu(56). Točno je da tarife koje primjenjuju lučke uprave o kojima je riječ treba odobriti Consiliul de Supraveghere din Domeniul Naval (Odbor za nadzor u sektoru pomorstva, Rumunjska)(57). One se ne utvrđuju zakonom(58). Predmetne uprave zadržavaju manevarski prostor u određivanju cijena. APM ih opisuje kao nediskriminirajuće i transparentne. Ta su obilježja slična onima tarifa koje se primjenjuju u okviru usluga u općem gospodarskom interesu, koje su doista gospodarske usluge i na njih se, kao takve, u načelu primjenjuje pravo državnih potpora(59).
54.      Čini se da su lučke uprave kojima je povjerena usluga peljarenja upisane u nacionalni trgovački registar kao poduzetnici s ciljem ostvarivanja dobiti(60). S obzirom na prethodno navedeno, iz spisa kojim raspolaže Sud ne proizlazi nedvojbeno da lučke uprave na koje se odnosi Uredba br. 991/2020 prilikom pružanja usluge peljarenja imaju isključivo cilj ostvarivanja dobiti. U svakom slučaju valja podsjetiti na to da se okolnost da se roba ili usluge nude bez takve namjere stjecanja dobiti ne protivi tomu da subjekt koji izvršava te transakcije na tržištu treba smatrati poduzetnikom jer ta ponuda konkurira ponudi drugih gospodarskih subjekata čiji je cilj stjecanje dobiti(61).
55.      Međutim, uvjeti u kojima je usluga peljarenja bila organizirana prije stupanja na snagu Uredbe br. 991/2020 vrlo jasno idu u prilog utvrđenju postojanja takvih subjekata, od kojih su neki uostalom izravne stranke glavnog postupka. Sâm sud koji je uputio zahtjev tvrdi da je usluga peljarenja otvorena za tržišno natjecanje na temelju ugovora o pružanju usluga koje su na nediskriminirajuć način sklopili privatni subjekti i lučke uprave(62) nakon što je ministar odobrio da ti subjekti pružaju predmetnu uslugu(63). Osim toga, s obzirom na to da je Vijeće za tržišno natjecanje zaključilo da postoji zabranjeni sporazum između gospodarskih subjekata koji sudjeluju na tržištu usluga peljarenja(64), stoga doista postoji, suprotno onomu što tvrde rumunjska vlada i APM, tržište za te usluge na kojem posluju konkurenti lučkih uprava s ciljem stjecanja dobiti.
56.      Slijedom toga, prema mojem mišljenju, ne postoje dvojbe u pogledu toga da usluga peljarenja zapravo uključuje ponudu usluge na tržištu koja je u tržišnom natjecanju s drugim gospodarskim subjektima.
5.      Međuzaključak
57.      Stoga iz prethodno navedenih razmatranja proizlazi da djelatnost pružanja usluge peljarenja treba kvalificirati kao „gospodarsku”. Stoga lučke uprave kojima je isključivo povjereno pružanje te usluge predstavljaju poduzetnike u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a.
C.      Narušavanje tržišnog natjecanja
58.      Pod pretpostavkom da se u rumunjskom pravu usluga peljarenja smatra javnom uslugom, što je na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi(65), ističem da zakonski monopol povjeren javnom poduzeću zaduženom za tu javnu uslugu nužno ne uzrokuje narušavanje tržišnog natjecanja te potpora dodijeljena upravitelju infrastrukture koja je podvrgnuta pravnom monopolu u nekim okolnostima može ne narušiti tržišno natjecanje. Potrebno je ispuniti sljedeće kumulativne uvjete: (i) usluga je podvrgnuta zakonskom monopolu uspostavljenom u skladu s pravom Unije; (ii) zakonski monopol ne isključuje samo tržišno natjecanje na tržištu, nego i za tržište; (iii) usluga nije u tržišnom natjecanju s drugim uslugama i (iv) u slučaju kada pružatelj usluga obavlja djelatnosti na drugom tržištu otvorenom tržišnom natjecanju, treba isključiti unakrsno financiranje(66).
59.      Zakonski monopol postoji kad u skladu sa zakonskim ili podzakonskim mjerama određenu uslugu pruža isključivi pružatelj usluga i kad je pružanje usluge jasno zabranjeno bilo kojem drugom subjektu. Odluku o zatvaranju tržišta trebaju donijeti javna tijela ili subjekti koji su nadležni u skladu s pravom Unije.
60.      Iz spisa kojim raspolaže Sud proizlazi da je država djelovala posredstvom ministarstva koje je donijelo Uredbu br. 991/2020, koja stoga predstavlja podzakonsku mjeru. Iako je OG br. 22/1999 još na snazi i njime se i dalje predviđaju tri dopuštena načina za pružanje usluge peljarenja(67), valja utvrditi da se tom uredbom privatnim subjektima zabranilo da obavljaju svoju djelatnost. Svakoj od triju lučkih uprava povjereno je isključivo pravo na pružanje usluge peljarenja u područjima koja su u njihovoj nadležnosti. Sâma rumunjska vlada priznaje ponovno uspostavljanje zakonskog monopola nakon donošenja Uredbe br. 991/2020(68).
61.      Preostaje utvrditi je li taj zakonski monopol uspostavljen u skladu s pravom Unije.
62.      U tom pogledu podsjećam na to da se poglavlje II. Uredbe 2017/352 ne primjenjuje na uslugu peljarenja. Komisija iz toga zaključuje da članak 56. UFEU-a nije primjenjiv u ovom slučaju. Njezina teza nedvojbeno se objašnjava činjenicom da su usluge u području prijevoza isključene iz područja primjene te odredbe, koja se može primjenjivati na navedene usluge samo ako je akt Unije donesen na temelju odredbi koje se odnose na promet i ako je postala primjenjiva na navedene usluge(69), što nije slučaj Uredbe 2017/352.
63.      S obzirom na navedeno, iako se usluga peljarenja navodi u Uredbi 2017/352, koja je i sama donesena na temelju članka 100. UFEU-a, nisam uvjeren u to da se ta usluga može sama po sebi kvalificirati kao usluga prijevoza robe ili osoba(70). Stoga bi se mogla provesti analiza na temelju članka 56. UFEU-a. Primjenjivost članka 49. UFEU-a pak nije upitna(71).
64.      U svakom slučaju, Sud je već odlučio da je nacionalni propis koji obavljanje gospodarske djelatnosti podvrgava sustavu isključivosti u korist jednog javnog ili privatnog subjekta, ograničenje kako slobode poslovnog nastana tako i slobode pružanja usluga za koje valja ocijeniti može li se opravdati važnim razlogom u općem interesu i, prema potrebi, može li zajamčiti ostvarivanje cilja koji se nastoji postići te prekoračuje li ono što je nužno da bi ga se ostvarilo(72).
65.      Usto, pružene usluge same po sebi imaju prekogranično obilježje(73) zbog „međunarodne prirode” tržišta o kojem je riječ(74). Veza između situacije o kojoj je riječ u glavnom postupku i navedenih temeljnih sloboda po svojoj prirodi proizlazi iz činjenice da svaka luka o kojoj je riječ pripada transeuropskoj mreži luka utvrđenoj Uredbom br. 1315/2013, u kojoj se odvija „većina pomorskog prometa Unije”(75). Stoga se sa sigurnošću može zaključiti da korisnici usluge peljarenja nisu samo isključivo Rumunji(76). Naposljetku, glavni postupak jasno ima prekogranično obilježje, uzimajući u obzir mjesto izvršenja usluge peljarenja i njezinu gospodarsku važnost(77). Čini se da nije relevantna tvrdnja društva APM prema kojoj nijedan privatni subjekt iz druge države članice ne bi bio zainteresiran za pružanje usluga peljarenja u Rumunjskoj(78).
66.      Kako bi opravdala bilo kakvu povredu temeljne slobode, rumunjska vlada ističe razmatranja koja se temelje na sigurnosti pomorskog prometa(79). Taj razlog za opravdanje treba prihvatiti jer iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da cilj osiguranja sigurnosti u lučkim vodama predstavlja važan razlog u općem interesu(80).
67.      Preostaje utvrditi može li se ograničavanjem slobodnog pružanja usluga i slobode poslovnog nastana koje sam upravo utvrdio ipak zajamčiti ostvarenje postavljenog cilja te prekoračuje li ono što je nužno za njegovo ostvarivanje.
68.      Kako bi se utvrdilo ispunjava li ograničenje uvjet proporcionalnosti, zadaća je države članice koja se poziva na cilj koji može opravdati zapreku temeljne slobode ili temeljnog prava da nacionalnom sudu podnese sve elemente na temelju kojih se on može uvjeriti da mjera o kojoj je riječ udovoljava zahtjevima koji proizlaze iz načela proporcionalnosti(81). Međutim, Sud je nadležan sudu koji je uputio zahtjev dati upute na temelju spisa kojim raspolaže tako da mu omogući donošenje odluke(82).
69.      Uredba br. 991/2020 mora se pokazati prikladnom za ostvarivanje legitimnog cilja na koji se poziva te nužnom i proporcionalnom u tu svrhu.
70.      Iz spisa kojim raspolaže Sud proizlazi da su rumunjska tijela donošenjem Uredbe br. 991/2020 u biti namjeravala reagirati na nedostatke proizišle iz prethodnih načina organizacije usluge peljarenja koji su doveli do povećanja plovidbenih nezgoda, većeg rizika za sigurnost zbog zabune između usluge peljarenja i tegljenja, većih troškova, izlaganja peljara komercijalnom pritisku i prekidâ u pružanju te usluge. Stoga je, prema toj logici, optimizirana sigurnost u lučkim vodama nužno zahtijevala uklanjanje tržišnog natjecanja na tržištu peljarenja.
71.      Zanimljivo je napomenuti da, iako se činilo da poboljšanje sigurnosti zahtijeva, prema mišljenju rumunjske vlade, uklanjanje dionika odgovornih za pogoršanje situacije, ministar ipak nije smatrao problematičnim povjeravanje isključivih prava lučkoj upravi APM u odnosu na koju je Vijeće za tržišno natjecanje ipak zaključilo da postoji povreda zakona o tržišnom natjecanju i članka 102. UFEU-a(83) te stoga, neizravno, priznalo odgovornost za pogoršanje sigurnosne situacije. Ideja o povezanosti između poboljšanja situacije u području sigurnosti i dodjeljivanja isključivog prava lučkim upravama u najmanju je ruku oslabljena takvim utvrđenjem(84).
72.      Suočena s otvorenim, ali nefunkcionalnim tržištem, rumunjska tijela imala su na raspolaganju širok raspon manje ograničavajućih mjera od odabira radikalnog zatvaranja tržišta dodjeljivanjem isključivih prava. Kao što je to tvrdila Komisija, prva od tih mjera uključivala je primjenu učinkovitih sankcija, kao što su one koje je donijelo Vijeće za tržišno natjecanje. Ta su tijela mogla intervenirati i s normativnog gledišta kako bi se zanimanje peljara ograničilo i uredilo na način da se peljarima zajamči da mogu djelovati u potpunosti neovisno(85). Uostalom, s obzir na kvalifikaciju lučkih uprava kao poduzetnika, treba provjeriti tvrdnju prema kojoj su peljari zaduženi za uslugu peljarenja izuzeti od bilo kakvog komercijalnog pritiska jer su u nadležnosti lučke uprave.
73.      Stoga, pod uvjetom da to naknadno provjeri sud koji je uputio zahtjev, imam velike dvojbe u pogledu toga da je zakonski monopol uspostavljen u korist lučkih uprava proporcionalan cilju sigurnosti u lučkim vodama na koji se poziva. Valja utvrditi neopravdano ograničenje slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga. Budući da se zakonski monopol ne čini usklađenim s pravom Unije, nije stoga potrebno nastaviti analizu ostalih uvjeta iz točke 57. ovog mišljenja.
74.      Međutim, sudu koji je uputio zahtjev valja napomenuti sljedeće.
75.      Čak i ako treba utvrditi postojanje narušavanja tržišnog natjecanja, moguće je još utvrditi da mjere izrečene Uredbom
br. 991/2020 ne treba kvalificirati kao „državnu potporu” u slučaju da su ispunjena četiri uvjeta utvrđena u sudskoj praksi iz presude Altmark(86), što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri, ako je potrebno uz pomoć Suda, pokretanjem novog prethodnog postupka.
III. Zaključak
76.      S obzirom na sva prethodno navedena razmatranja, predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje je uputio Înalta Curte de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud, Rumunjska) odgovori na sljedeći način:
Članak 107. stavak 1. UFEU-a
treba tumačiti na način da:
–        treba smatrati da javni subjekt kojem je država članica povjerila isključivo pravo pružanja usluga peljarenja u luci za koju je nadležan obavlja gospodarsku djelatnost i da je stoga poduzetnik;
–        kako bi se utvrdilo eventualno postojanje državne potpore, na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri jesu li ispunjeni ostali uvjeti koje treba ispuniti u tu svrhu i, konkretno, uvjet koji se odnosi na narušavanje tržišnog natjecanja. U tom okviru, taj sud trebat će provjeriti je li ispunjen uvjet prema kojem monopol treba biti uspostavljen na način koji je u skladu s pravom Unije. Na navedenom je sudu da konkretno ispita dodjelu isključivih prava uredbom o kojoj je riječ u glavnom postupku s obzirom na slobodno pružanje usluga i slobodu poslovnog nastana i da provjeri stvara li se njome neopravdano ograničenje.
1      Izvorni jezik: francuski
2      Vidjeti primjerice presude od 17. svibnja 1994., Corsica Ferries (C-18/93, EU:C:1994:195); od 20. veljače 2001, Analir i dr. (C-205/99, EU:C:2001:107); od 30. rujna 2003., Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española (C-405/01, EU:C:2003:515); od 10. lipnja 2010., Fallimento Traghetti del Mediterraneo (C-140/09, EU:C:2010:335); od 17. ožujka 2011., Naftiliaki Etaireia Thasou i Amaltheia I Naftiki Etaireia (C-128/10 i C-129/10, EU:C:2011:163); od 20. studenoga 2025., Stockholms Hamn (C-401/24, EU:C:2025:902) i od 22. siječnja 2026., Vlaams Gewest (C-413/24, EU:C:2026:30).
3      SL 2017., L 57, str. 1., kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2020/697 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. svibnja 2020. (SL 2020., L 165, str. 7.; u daljnjem tekstu: Uredba 2017/352).
4      Ponovno objavljena u Monitorul Oficial al României, dio I., br. 511, od 22. srpnja 2010. (u daljnjem tekstu: OG br. 22/1999).
5      Vidjeti članke 47. i 48. OG-a br. 22/1999.
6      Vidjeti članak 49. OG-a br. 22/1999.
7      Ta odredba glasi kako slijedi:
„(1) Lučke uprave osiguravaju peljarenje morskih i riječno-morskih plovila u lukama u kojima je ta usluga obvezna:
(a) posredstvom peljara koji čine dio osoblja uprave;
(b) posredstvom specijaliziranih gospodarskih subjekata ovlaštenih u skladu s člankom 19. stavkom 2. na temelju ugovora koji su na nediskriminirajuć način sklopili uprava i ti gospodarski subjekti;
(c) koncesijom za uslugu peljarenja koju u skladu sa zakonom uprava dodjeljuje specijaliziranim gospodarskim subjektima ovlaštenima u skladu s člankom 19. stavkom 2.
[…]
(4) Uprave objavljuju popis specijaliziranih gospodarskih subjekata s kojima su sklopile ugovore o peljarenju, tarife koje se primjenjuju i pogodnosti koje su te uprave odobrile.
(5) Gospodarski subjekti iz stavka 1. plaćaju naknadu koju je uprava utvrdila za korištenje lučke infrastrukture.
(6) Načini pružanja usluge peljarenja morskih plovila odobravaju se uredbom ministra prometa.”
8      Odluka Vijeća za tržišno natjecanje br. 51/2016 od 10. kolovoza 2016. (dostupna na internetskoj stranici https://www.consiliulconcurentei.ro/wp-content/uploads/2017/02/decizia_51.pdf) (u daljnjem tekstu: odluka Vijeća za tržišno natjecanje). Vidjeti konkretno članke 1. i 2. te odluke.
9      Vidjeti mišljenje pravne službe C Europske komisije (2024) 426312 od 31. svibnja 2024. u predmetu br. 458/36/2020, Canal Sea Services/Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor (u daljnjem tekstu: Komisijino mišljenje).
10      Uredba Vijeća od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. [UFEU-a] (SL 2015., L 248, str. 9. i ispravak SL 2017., L 186, str. 17.). Vidjeti članak 29. te uredbe.
11      U opsežnoj sudskoj praksi vidjeti presudu od 20. studenoga 2025., Stockholms Hamn (C-401/24, EU:C:2025:902, t. 19. i navedena sudska praksa).
12      Podsjećam na to da, iako je Komisija isključivo nadležna za ocjenjivanje spojivosti potpore s unutarnjim tržištem pod nadzorom sudova Unije, time se ne dovodi u pitanje mogućnost da nacionalni sud u prethodnom postupku postavi pitanje Sudu o tumačenju pojma „potpora” (vidjeti presudu od 3. ožujka 2021., Poste Italiane i Agenzia delle entrate – Riscossione (C-434/19 i C-435/19, EU:C:2021:162, t. 33.)).
13      Vidjeti presudu od 23. travnja 1991., Höfner i Elser (C-41/90, EU:C:1991:161).
14      U skladu s onim što se navodi u njezinoj pravnoj osnovi, a to je članak 100. stavak 2. UFEU-a.
15      Vidjeti članak 1. stavak 1. Uredbe 2017/352.
16      Vidjeti Komunikaciju Komisije COM/2012/573 final od 3. listopada 2012. navedenu u uvodnoj izjavi 3. Uredbe 2017/352.
17      Vidjeti uvodnu izjavu 4. Uredbe 2017/352.
18      Vidjeti članak 1. stavak 4. Uredbe 2017/352. Te se luke navode u Prilogu II. Uredbi (EU) br. 1315/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o smjernicama Unije za razvoj transeuropske prometne mreže i stavljanju izvan snage Odluke br. 661/2010/EU (SL 2013., L 348, str. 1.). Iz unosa za Rumunjsku u tablici sadržanoj na popisu 2. tog priloga proizlazi da su ondje navedene sve luke na koje se odnosi Uredba br. 991/2020.
19      Uvodna izjava 6. Uredbe 2017/352. Moje isticanje
20      Uvodna izjava 10. Uredbe 2017/352. Vidjeti i uvodnu izjavu 24. te uredbe.
21      Uvodna izjava 23. Uredbe 2017/352
22      Uvodna izjava 32. Uredbe 2017/352. Moje isticanje Iz te uvodne izjave također proizlazi da je, ako se obveze pružanja javnih usluga smatraju uslugama od općeg gospodarskog interesa, potrebno osigurati usklađenost sa zahtjevima iz Odluke Komisije 2012/21/EU od 20. prosinca 2011. o primjeni članka 106. stavka 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije na državne potpore u obliku naknade za pružanje javnih usluga koje se dodjeljuju određenim poduzetnicima kojima je povjereno obavljanje usluga od općeg gospodarskog interesa (SL 2012., L 7, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 3., str. 289.), Uredbe Komisije br. 360/2012 od 25. travnja 2012. o primjeni članaka 107. i 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije na potpore de minimis koje se dodjeljuju poduzetnicima koji pružaju usluge od općeg gospodarskog interesa (SL 2012., L 114, str. 8.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 3., str. 297.) i Komunikacije Komisije naslovljene „Okvir Europske unije za državne potpore u obliku naknade za pružanje javnih usluga” (SL 2012., C 8, str. 15.). Općenitije, u preambuli Uredbe 2017/352 u više se navrata navode pravila o tržišnom natjecanju, učinkovito tržišno natjecanje, konkurentno tržište, jednaki uvjeti i narušavanje tržišta te državne potpore; vidjeti osobito uvodne izjave 34., 40. do 46. i 55. te uredbe.
23      Vidjeti članak 1. stavak 2. Uredbe 2017/352.
24      Članak 2. točka 8. Uredbe 2017/352. Čini se da područjem primjene te uredbe nisu obuhvaćene samo usluge peljarenja na otvorenom moru: vidjeti uvodnu izjavu 8. navedene uredbe.
25      Uvodna izjava 39. Uredbe 2017/352
26      Vidjeti članak 10. Uredbe 2017/352.
27      Vidjeti redom članke 3. do 9. Uredbe 2017/352, kojima se dodaje članak 21. te uredbe, kao što to proizlazi iz članka 10. stavka 1. navedene uredbe, koji se odnosi na prijelazne mjere.
28      Osim članka 21. Uredbe 2017/352: vidjeti bilješku 24. ovog mišljenja.
29      O nepostojanju utjecaja Uredbe 2017/352 na ocjene koje Komisija provodi na temelju članaka 107. i 108. UFEU-a vidjeti presudu od 30. travnja 2019., UPF/Komisija (T-747/17, EU:T:2019:271, t. 140.).
30      Vidjeti presudu od 23. travnja 1991., Höfner i Elser (C-41/90, EU:C:1991:161, t. 21.).
31      Vidjeti presudu od 20. studenoga 2025., Stockholms Hamn (C-401/24, EU:C:2025:902, t. 21.).
32      Vidjeti presudu od 11. lipnja 2020., Komisija i Slovačka Republika/Dôvera zdravotná poist’ovňa (C-262/18 P i C-271/18 P, EU:C:2020:450, t. 29.).
33      Vidjeti presude od 10. siječnja 2006., Cassa di Risparmio di Firenze i dr. (C-222/04, EU:C:2006:8, t. 107.) i od 20. studenoga 2025., Stockholms Hamn (C-401/24, EU:C:2025:902, t. 23. i navedena sudska praksa).
34      Vidjeti presudu od 20. studenoga 2025., Stockholms Hamn (C-401/24, EU:C:2025:902, t. 23. i navedena sudska praksa). Vidjeti i presude od 12. srpnja 2012., Compass-Datenbank (C-138/11, EU:C:2012:449, t. 37. i 38.); od 7. studenoga 2019., Aanbestedingskalender i dr./Komisija (C-687/17 P, neobjavljena, EU:C:2019:932, t. 18. i 19.) i od 24. ožujka 2022., GVN/Komisija (C-666/20 P, neobjavljena, EU:C:2022:225, t. 71.).
35      Vidjeti presudu od 20. studenoga 2025., Stockholms Hamn (C-401/24, EU:C:2025:902, t. 25. i navedena sudska praksa).
36      Vidjeti presudu od 24. listopada 2002., Aéroports de Paris/Komisija (C-82/01 P, EU:C:2002:617, t. 74.).
37      Vidjeti presudu od 24. listopada 2002., Aéroports de Paris/Komisija (C-82/01 P, EU:C:2002:617, t. 77.). U tom smislu vidjeti presude od 12. srpnja 2012., Compass-Datenbank (C-138/11, EU:C:2012:449, t. 35. do 38.) i od 18. siječnja 2024., Lietuvos notarų rūmai i dr. (C-128/21, EU:C:2024:49, t. 62.).
38      Vidjeti presudu od 6. rujna 2011., Scattolon (C-108/10, EU:C:2011:542, t. 44.).
39      Vidjeti presudu od 10. srpnja 2025., INTERZERO i dr. (C-254/23, EU:C:2025:569, t. 55.).
40      Vidjeti presudu od 10. srpnja 2025., INTERZERO i dr. (C-254/23, EU:C:2025:569, t. 49. i navedena sudska praksa).
41      Vidjeti moje
mišljenje u predmetu Stockholms Hamn (C-401/24, EU:C:2025:415, t. 10.) i navedenu sudsku praksu. O gospodarskim djelatnostima koje se mogu obavljati u lukama, kao što su one navedene u Komisijinoj praksi odlučivanja, vidjeti presude od 30. travnja 2019., UPF/Komisija (T-747/17, EU:T:2019:271, t. 53.) i Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Komisija (T-754/17, EU:T:2019:270, t. 65.), kao i od
20. rujna 2019., Port autonome du Centre et de l’Ouest i dr./Komisija (T-673/17, EU:T:2019:643, t. 63.);
Vidjeti, također, o gospodarskoj prirodi davanja pristupa lukama i dodjele koncesija za kopnena područja i pristaništa, presudu od 20. prosinca 2023., Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale i dr./Komisija (T-166/21, EU:T:2023:862, t. 81. i 82.).
Suprotno tomu, Sud je utvrdio da nadzor radi sprečavanja onečišćenja proveden u naftnoj luci predstavlja zadaću u općem interesu koja je dio temeljnih državnih funkcija u području zaštite okoliša pomorskog dobra i, stoga, nema gospodarsku prirodu (vidjeti presudu od 18. ožujka 1997., Diego Calì & Figli (C-343/95, EU:C:1997:160, t. 22. i 23. i navedena sudska praksa)). Odlučio je i da su djelatnosti povezane s kontrolom i nadzorom zračnog prostora obično javne ovlasti (vidjeti presudu od 19. siječnja 1994., SAT Fluggesellschaft (C-364/92, EU:C:1994:7, t. 30.). Vidjeti i presudu od 19. prosinca 2012., Mitteldeutsche Flughafen i Flughafen Leipzig-Halle/Komisija (C-288/11 P, EU:C:2012:821, t. 42.)). Sud je nedavno podsjetio na to da djelatnosti kao što su nadzor i sigurnost plovidbe ili funkcije policijske navigacijske službe treba smatrati neodvojivo povezanima s izvršavanjem javnih ovlasti (vidjeti presudu od 20. studenoga 2025., Stockholms Hamn (C-401/24, EU:C:2025:902, t. 26.). Vidjeti i moje mišljenje u predmetu Stockholms Hamn (C-401/24, EU:C:2025:415, t. 18)).
42
Rumunjska vlada općenito navodi prekide i rizike za sigurnost plovidbe do kojih je došlo tijekom razdoblja tijekom kojeg su ovlašteni subjekti osiguravali uslugu peljarenja (vidjeti t. 43. pisanih očitovanja te vlade).
43      Vidjeti po analogiji presudu od 25. siječnja 2018., BSCA/Komisija (T-818/14, EU:T:2018:33, t. 100. do 102.).
44      Vidjeti članak 48. OG-a br. 22/1999.
45      Vidjeti članak 50. OG-a br. 22/1999 navedene u točki 2. ovog mišljenja.
46      Osim toga, Sud je primijenio pravila tržišnog natjecanja na uslugu peljarenja te je time implicitno, ali nužno priznao gospodarsku prirodu takve djelatnosti: vidjeti presudu od 17. svibnja 1994., Corsica Ferries (C-18/93, EU:C:1994:195, t. 38. i sljedeće). Zakonodavac Unije učinio je isto jer u Uredbi 2017/352 nije isključio gospodarsku prirodu peljarenja (vidjeti u tom pogledu točku 36. Komisijina mišljenja).
47      Vidjeti po analogiji presudu od 25. siječnja 2018., BSCA/Komisija (T-818/14, EU:T:2018:33, t. 103.).
48      Vidjeti osobito uvodnu izjavu 2. Uredbe br. 1315/2013.
49      Vidjeti osobito točku 30. Komisijina mišljenja.
50      Vidjeti presudu od 20. studenoga 2025., Stockholms Hamn (C-401/24, EU:C:2025:902, t. 27. i navedena sudska praksa).
51      Vidjeti presudu od 27. lipnja 2017., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C-74/16, EU:C:2017:496, t. 44.).
52      Napominjem da druge djelatnosti lučkih uprava nisu detaljno opisane u spisu kojim raspolaže Sud.
53      Vidjeti presudu od 20. studenoga 2025., Stockholms Hamn (C-401/24, EU:C:2025:902, t. 29.).
54      Vidjeti presudu od 20. studenoga 2025., Stockholms Hamn (C-401/24, EU:C:2025:902, t. 30.).
55      Vidjeti presudu od 20. studenoga 2025., Stockholms Hamn (C-401/24, EU:C:2025:902, t. 32.).
56      U skladu s člankom 48. OG-a br. 22/1999 koju Komisija navodi u točki 41. svojih pisanih očitovanja.
57      Iz točke 52. pisanih očitovanja rumunjske vlade proizlazi da Odbor za nadzor u sektoru pomorstva odobrava pravila kojima se opravdavaju tarife koje uprave primjenjuju za pružanje sigurnosnih usluga, koje čini se tako obuhvaćaju usluge peljarenja, kao i raščlambu tih tarifa po stavkama troškova. Taj je odbor zadužen za provjeru njihove proporcionalnosti trošku pružene usluge. Međutim, iz tih elemenata ne proizlazi da se u odnosu na lučke uprave navedene u Uredbi br. 991/2020 ne provodi nikakav nadzor utvrđivanja tarifa koje se primjenjuju na uslugu peljarenja.
58      U slučaju negospodarske djelatnosti, naplaćivanje naknade utvrđene zakonom može se smatrati neodvojivim od te djelatnosti i može se pokazati da ne može izmijeniti prirodu predmetne aktivnosti: vidjeti presudu od 12. srpnja 2012., Compass-Datenbank (C-138/11, EU:C:2012:449, t. 42.). Takva okolnost ne može sama po sebi biti dovoljna ni za to da se predmetnu djelatnost ne kvalificira kao „gospodarsku djelatnost” (vidjeti presudu od 12. srpnja 2012., Compass-Datenbank (C-138/11, EU:C:2012:449, t. 49.)).
59      Vidjeti u tom smislu presudu od 20. rujna 2019., Port autonome du Centre et de l’Ouest i dr./Komisija (T-673/17, EU:T:2019:643, t. 82.).
60      Vidjeti točku 45. pisanih očitovanja društva Canal Sea Services.
61      Vidjeti presudu od 27. lipnja 2017., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C-74/16, EU:C:2017:496, t. 46.).
62      Vidjeti stranicu 3. zahtjeva za prethodnu odluku.
63      Vidjeti točku 5. Komisijinih pisanih očitovanja.
64      Vidjeti Odluku Vijeća za tržišno natjecanje navedenu u bilješci 8. ovog mišljenja.
65      Rumunjska vlada kvalificira uslugu kao uslugu u „javnom interesu” (vidjeti točku 24. njezinih očitovanja).
66      Vidjeti u tom smislu presudu od 6. listopada 2021., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisija (C-174/19 P i C-175/19 P, EU:C:2021:801, t. 130. i navedena sudska praksa). Vidjeti i točku 188. Komunikacije Komisije o pojmu državne potpore iz članka 107. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (SL 2016., C 262, str. 1.).
67      Vidjeti točku 44. ovog mišljenja.
68      Vidjeti točku 40. pisanih očitovanja rumunjske vlade.
69      Vidjeti presudu od 4. listopada 2024., Litva i dr./Parlament i Vijeće (Paket za mobilnost) (C-541/20 do C-555/20, EU:C:2024:818, t. 352. do 356.).
70      Dvojim u pogledu toga mogu li se pružatelji usluga peljarenja zaista smatrati „prijevoznicima”. Međutim, slobodno pružanje usluga u području prometa definira se kao pravo prijevoznikâ na slobodno pružanje usluga prijevoza (vidjeti presudu od 4. listopada 2024., Litva i dr./Parlament i Vijeće (Paket za mobilnost) (C-541/20 do C-555/20, EU:C:2024:818, t. 357.)).
71      S obzirom na to da se, u svakom slučaju, sloboda poslovnog nastana izravno primjenjuje na promet: vidjeti presudu od 4. listopada 2024., Litva i dr./Parlament i Vijeće (Paket mobilnosti) (C-541/20 do C-555/20, EU:C:2024:818, t. 361.). O slobodi poslovnog nastana općenito vidjeti točke 362. i sljedeće točke te presude.
72      Vidjeti presudu od 23. veljače 2016., Komisija/Mađarska (C-179/14, EU:C:2016:108, t. 164. i 165.). Vidjeti i presudu od 10. srpnja 2025., INTERZERO i dr. (C-254/23, EU:C:2025:569, t. 117.).
73      U nedavnoj sudskoj praksi Suda doista se naglašava da se odredbe koje se odnose na slobodu poslovnog nastana i slobodu pružanja usluga u načelu ne primjenjuju u situaciji u kojoj se svi elementi ograničavaju na unutarnja pitanja jedne države članice (vidjeti presudu od 2. ožujka 2023., Bursa Română de Mărfuri (C-394/21, EU:C:2023:146, t. 48.)).
74      Da parafraziram formulaciju iz presude od 8. ožujka 2001., Gourmet International Products (C-405/98, EU:C:2001:135, t. 39.).
75      Vidjeti uvodnu izjavu 7. Uredbe 2017/352. Unutar te mreže rumunjske luke imaju temeljnu komercijalnu važnost. Luka Constanta, najveća luka na Crnom moru, strateško je čvorište.
76      Vidjeti po analogiji presudu od 1. listopada 2015., Trijber i Harmsen (C-340/14 i C-341/14, EU:C:2015:641, t. 41.).
77      Vidjeti po analogiji presude od 17. srpnja 2008., ASM Brescia (C-347/06, EU:C:2008:416, t. 62.) i od 21. ožujka 2019., Unareti (C-702/17, EU:C:2019:233, t. 28. i 30.).
78      Vidjeti stranicu 12. pisanih očitovanja društva APM.
79      Vidjeti točku 42. pisanih očitovanja rumunjske vlade.
80      Vidjeti presudu od 22. siječnja 2026., Vlaams Gewest (C-413/24, EU:C:2026:30, t. 30. i navedena sudska praksa).
81      Vidjeti presudu od 10. srpnja 2025., INTERZERO i dr. (C-254/23, EU:C:2025:569, t. 101. i navedena sudska praksa).
82      Vidjeti presudu od 10. srpnja 2025., INTERZERO i dr. (C-254/23, EU:C:2025:569, t. 124. i navedena sudska praksa).
83      Vidjeti članke 3. i  7. odluke Vijeća za tržišno natjecanje.
84      Napominjem i da je Vijeće za tržišno natjecanje u svojoj odluci utvrdilo povredu niza pravila koja se odnose na uslugu tegljenja. Kako bi se osigurala dosljednost odgovora rumunjskih tijela, bilo bi zanimljivo utvrditi je li za tu uslugu također bilo određeno zatvaranje tržišta tegljenja.
85      U skladu s člankom 11. odluke Vijeća za tržišno natjecanje, to vijeće uostalom zagovara pojašnjenje zakonodavnog okvira za usluge peljarenja i tegljenja.
86      Presuda od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415), koju je Sud potvrdio u više navrata i posljednji put u trenutku pisanja ovog mišljenja u presudi od 20. studenoga 2025., Stockholms Hamn (C-401/24, EU:C:2025:902, t. 41. i 42.). Ispitivanje toga treba li mjeru o kojoj je riječ kvalificirati kao „državnu potporu” u smislu članka 107. UFEU-a, što može podrazumijevati nadzor poštovanja uvjeta utvrđenih sudskom praksom koja je proizišla iz te presude, dolazi prije ispitivanja mjere potpore na temelju članka 106. stavka 2. UFEU-a, pri čemu to pitanje prethodi onom kojem je svrha provjeriti, prema potrebi, je li potpora nespojiva s unutarnjim tržištem ipak potrebna za obavljanje zadaće povjerene korisniku mjere o kojoj je riječ, na temelju članka 106. stavka 2. UFEU-a (vidjeti presudu od 3. ožujka 2021., Poste Italiane i Agenzia delle entrate – Riscossione (C-434/19 i C-435/19, EU:C:2021:162, t. 35. i navedena sudska praksa)).