62024TJ0255_RES
Causa T‑255/24
Martijn Frederik Nouwen
contro
Consiglio dell’Unione europea
Sentenza del Tribunale (Ottava Sezione) del 10 settembre 2025
«Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Documenti concernenti i lavori del gruppo “Codice di condotta (tassazione delle imprese)” istituito dal Consiglio – Diniego parziale di accesso – Articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni relative alla tutela dell’interesse pubblico in ordine alle relazioni internazionali e alla politica finanziaria, monetaria o economica dell’Unione o di uno Stato membro – Presunzione generale di riservatezza – Obbligo di motivazione»
Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Diniego di accesso a un documento con la motivazione che non esiste o non è detenuto dall’istituzione interessata – Presunzione d’inesistenza ricavata da una dichiarazione formulata in tal senso dall’istituzione interessata – Presunzione semplice superabile in base a indizi pertinenti e concordanti
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, considerando 13 e art. 2, § 3, artt. 7 e 8)
(v. punti 25‑29, 32‑34)
Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Diniego di accesso a un documento con la motivazione che non esiste o non è detenuto dall’istituzione interessata – Obbligo di motivazione – Portata
(Art. 296 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001)
(v. punti 47‑49, 54)
Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Documenti promananti da uno Stato membro – Facoltà per lo Stato membro di chiedere all’istituzione di non divulgare documenti – Implicazioni procedurali – Obbligo di motivazione della decisione di diniego di accesso incombente allo Stato membro e all’istituzione dell’Unione – Portata
(Artt. 1, comma 2, e 10, § 3, TUE; artt. 15, § 1, e 298 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 42; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, considerando 1 e artt. 1 e 4)
(v. punti 70‑76)
Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Interpretazione e applicazione restrittive – Obbligo per l’istituzione di procedere a un esame concreto e individuale dei documenti – Portata – Esclusione dall’obbligo – Possibilità di fondarsi su presunzioni generali che si applicano a determinate categorie di documenti – Limiti
(Artt. 1, comma 2, e 10, § 3, TUE; artt. 15, § 1, e 298 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 42; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, considerando 1 e artt. 1 e 4)
(v. punti 87‑99, 103)
Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Documenti promananti da uno Stato membro – Facoltà per lo Stato membro di chiedere all’istituzione di non divulgare documenti – Competenza del giudice dell’Unione a controllare la fondatezza del diniego dell’istituzione – Portata
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, §§ 1‑3 e 5)
(v. punti 112, 113)
Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela dell’interesse pubblico – Relazioni internazionali – Politica finanziaria, monetaria o economica dell’Unione o di uno Stato membro – Sindacato giurisdizionale – Portata – Limiti
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 1, a), 3° e 4° trattino]
(v. punti 114‑119, 128)
Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Obbligo di accordare un accesso parziale ai dati cui non si applicano le eccezioni – Portata
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 1, a), 3° e 4° trattino, e § 6]
(v. punto 143)
Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Obbligo di dimostrare l’utilità del documento per il richiedente – Insussistenza
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 6)
(v. punto 150)
Sintesi
Investito di un ricorso di annullamento, che esso accoglie parzialmente, il Tribunale precisa le condizioni alle quali possono applicarsi le eccezioni al diritto di accesso ai documenti previste dal regolamento n. 1049/2001 (
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), qualora i documenti di cui trattasi provengano da Stati membri che si oppongono alla loro divulgazione. Il Tribunale rifiuta, inoltre, di sancire una presunzione generale di riservatezza applicabile ai documenti relativi alla revisione del «codice di condotta fiscale» adottato da un gruppo di lavoro istituito dal Consiglio dell’Unione europea e composto da rappresentanti di alto livello degli Stati membri e della Commissione europea (in prosieguo: il «gruppo “Codice di condotta”»), riaffermando il principio di un accesso il più ampio possibile ai documenti delle istituzioni.
Il ricorrente, il sig. Martijn Frederik Nouwen, è un professore che, fra l’altro, effettua ricerche sul codice di condotta fiscale. Il 14 luglio 2023 ha presentato una domanda di accesso ai documenti ai sensi del regolamento n. 1049/2021, chiedendo la trasmissione di messaggi di posta elettronica provenienti dagli Stati membri, dalla Commissione e dal Consiglio, scambiati tra il 2019 e il 30 maggio 2023, con riferimento alla riforma o alla revisione del mandato o dell’ambito di applicazione del codice di condotta fiscale e del suo organo di vigilanza, vale a dire il gruppo «Codice di condotta», in materia di tassazione delle imprese.
Dopo molteplici scambi di corrispondenza tra il ricorrente e il Consiglio, l’istituzione, con una decisione del 7 marzo 2024 (in prosieguo: la «decisione impugnata»), in risposta a una domanda di conferma del ricorrente, ha informato quest’ultimo di aver identificato 75 messaggi di posta elettronica rispondenti ai criteri della sua domanda. Il Consiglio ne ha divulgato integralmente 55, ha negato l’accesso a 19 di essi e ha concesso un accesso parziale a un documento (in prosieguo, congiuntamente: i «documenti controversi»).
Il rifiuto di divulgare tali documenti è stato giustificato dal Consiglio sulla base dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo e quarto trattino, del regolamento n. 1049/2001, con la motivazione che la loro divulgazione arrecherebbe pregiudizio agli interessi pubblici connessi alle relazioni internazionali e alla politica finanziaria, monetaria o economica dell’Unione o di uno Stato membro. Tale rifiuto è intervenuto previa consultazione degli Stati membri interessati, conformemente all’articolo 4, paragrafo 5, del medesimo regolamento.
Giudizio del Tribunale
In un primo momento, il Tribunale esamina l’argomento del Consiglio secondo cui i documenti controversi sono coperti da una presunzione generale di riservatezza, in quanto rientranti nei lavori del gruppo «Codice di condotta», che devono rimanere riservati al fine di tutelare la politica finanziaria, monetaria o economica dell’Unione o di uno Stato membro e di preservare l’efficacia di tali lavori.
A tal riguardo, il Tribunale ricorda che il regolamento n. 1049/2001 s’inscrive nella volontà di segnare una nuova tappa nel processo di creazione di un’unione sempre più stretta tra i popoli dell’Europa, in cui le decisioni siano adottate nel modo più trasparente possibile ed il più vicino possibile ai cittadini. A tal fine, l’articolo 1 del regolamento n. 1049/2001 prevede che quest’ultimo miri a conferire al pubblico un diritto di accesso ai documenti delle istituzioni dell’Unione che sia il più ampio possibile.
Ciò posto, dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, che istituisce un regime di eccezioni al diritto di accesso ai documenti, risulta che tale diritto è comunque sottoposto a determinate limitazioni fondate su ragioni di interesse pubblico o privato. Tali eccezioni devono essere interpretate e applicate restrittivamente. In tal senso, qualora un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione investito di una domanda di accesso a un documento decida di respingere tale domanda sulla base di una delle eccezioni previste dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, incombe ad esso, in linea di principio, spiegare in che modo l’accesso a tale documento potrebbe pregiudicare concretamente ed effettivamente l’interesse tutelato dall’eccezione in questione e il rischio di un siffatto pregiudizio deve essere ragionevolmente prevedibile e non puramente ipotetico.
In alcuni casi, la Corte ha riconosciuto che era nondimeno lecito per tale istituzione, organo o organismo fondarsi su presunzioni generali applicabili a determinate categorie di documenti, giacché considerazioni di ordine generale analoghe possono applicarsi a domande di divulgazione riguardanti documenti della stessa natura. L’obiettivo di tali presunzioni risiede quindi nella possibilità, per l’istituzione, l’organo o l’organismo dell’Unione interessato, di ritenere che la divulgazione di alcune categorie di documenti pregiudichi, in linea di principio, l’interesse tutelato dall’eccezione che esso invoca, fondandosi su simili considerazioni generali, senza essere tenuto ad esaminare concretamente e individualmente ciascuno dei documenti richiesti.
Il Tribunale rileva che, ad oggi, la Corte ha riconosciuto l’esistenza di presunzioni generali di riservatezza a beneficio di cinque categorie di documenti e il Tribunale ne ha riconosciute altre cinque riguardanti altre categorie di documenti. In ciascuno di tali casi, il diniego di accesso di cui trattasi riguardava un insieme di documenti chiaramente circoscritti dalla loro comune appartenenza ad un fascicolo afferente a un procedimento amministrativo o giurisdizionale in corso.
Inoltre, le presunzioni generali di riservatezza si basano sul fatto che le eccezioni al diritto di accesso ai documenti di cui all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 non possono essere interpretate, laddove i documenti oggetto di una domanda di accesso rientrino in un settore particolare del diritto dell’Unione, senza tener conto delle norme specifiche che disciplinano l’accesso a tali documenti. Tali presunzioni generali consentono quindi di garantire un’applicazione coerente di regimi giuridici che perseguono obiettivi diversi e che non prevedono espressamente la prevalenza dell’uno sull’altro.
Inoltre, l’applicazione delle presunzioni generali è essenzialmente dettata dall’esigenza imperativa di assicurare il corretto funzionamento dei procedimenti in questione e di garantire che non ne vengano compromessi gli obiettivi. Pertanto, il riconoscimento di una presunzione generale può essere basato sull’incompatibilità dell’accesso ai documenti di taluni procedimenti con il corretto svolgimento degli stessi e sul rischio di un pregiudizio ai medesimi, posto che le presunzioni generali consentono di preservare l’integrità dello svolgimento del procedimento limitando l’ingerenza dei terzi.
Nel caso di specie, anzitutto, il Tribunale constata che i documenti richiesti non sono circoscritti dalla loro comune appartenenza ad un fascicolo relativo a un procedimento amministrativo o giurisdizionale in corso. Inoltre, è pacifico che non esistono norme specifiche che disciplinino l’accesso ai documenti relativi alla revisione del codice di condotta fiscale. Infine, il Consiglio non può basarsi sulle conclusioni del Consiglio, dalle quali risulterebbe che l’intero lavoro del gruppo «Codice di condotta» dovrebbe essere riservato. Infatti, la portata degli obblighi incombenti a un’istituzione dell’Unione in forza del regolamento n. 1049/2001, come interpretati dal giudice dell’Unione, non può dipendere dal contenuto di atti, come le conclusioni del Consiglio, adottati dalla stessa istituzione in causa. In tali circostanze, il Tribunale considera che una presunzione di riservatezza non è destinata ad applicarsi ai documenti controversi.
Il Tribunale ritiene che tale conclusione non è rimessa in discussione dall’argomento del Consiglio secondo cui una presunzione di questo tipo deve applicarsi ai documenti richiesti per il motivo che il gruppo «Codice di condotta» ha carattere intergovernativo, rientrando la fiscalità nella competenza esclusiva degli Stati membri. Infatti, il Consiglio non ha spiegato in che modo questa sola circostanza giustificherebbe il riconoscimento di una presunzione generale di riservatezza. Inoltre, è pacifico che è il Consiglio a detenere i documenti controversi. Pertanto, tali documenti sono soggetti ai principi derivanti dal regolamento n. 1049/2001, compresi quelli sanciti dalla giurisprudenza degli organi giurisdizionali dell’Unione per riconoscere una presunzione generale di riservatezza.
In tali circostanze, il Tribunale respinge l’argomento del Consiglio secondo cui i documenti controversi sarebbero coperti da una presunzione di riservatezza.
In un secondo momento, sulla questione dell’applicabilità dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo e quarto trattino, del regolamento n. 1049/2001 ai documenti controversi, nonché sul rispetto dell’obbligo di motivazione, il Tribunale ricorda che, nel caso in cui uno Stato membro invochi l’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 e adduca motivi di diniego elencati ai paragrafi da 1 a 3 dello stesso articolo, spetta al giudice dell’Unione verificare, su domanda dell’interessato che si è visto opporre un diniego di accesso da parte dell’istituzione interpellata, se tale diniego potesse validamente fondarsi sulle menzionate eccezioni, e ciò indipendentemente dal fatto che detto diniego sia la conseguenza della valutazione di queste ultime effettuata dall’istituzione stessa oppure dallo Stato membro interessato. Pertanto, la garanzia di siffatta tutela giurisdizionale, a vantaggio del richiedente al quale l’istituzione interpellata rifiuti l’accesso ad uno o più documenti provenienti da uno Stato membro successivamente all’opposizione da parte di quest’ultimo, presuppone che il giudice dell’Unione valuti la legittimità della decisione di diniego di accesso in concreto, alla luce di tutti gli elementi rilevanti, tra i quali figurano innanzitutto i documenti dei quali è negata la divulgazione.
Per quanto riguarda la portata delle eccezioni di cui trattasi, il Tribunale precisa che, secondo il disposto dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, le istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela dell’interesse pubblico in ordine alle relazioni internazionali. Analogamente, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), quarto trattino, del regolamento n. 1049/2001, le istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrecherebbe pregiudizio alla tutela dell’interesse pubblico in ordine alla politica finanziaria, monetaria o economica dell’Unione o di uno Stato membro. La natura particolarmente sensibile ed essenziale degli interessi tutelati dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1049/2001 conferisce alla decisione che dev’essere così adottata dall’istituzione un carattere complesso e delicato che necessita di un livello di prudenza del tutto particolare. Ciò è tanto più vero per il fatto che le eccezioni di cui all’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001 sono formulate in termini categorici in quanto le istituzioni sono tenute a negare l’accesso ai documenti rientranti nell’ambito di tali eccezioni obbligatorie qualora sia provata la sussistenza delle circostanze indicate in tali eccezioni, senza che occorra bilanciare la tutela dell’interesse pubblico con un interesse generale prevalente.
Inoltre, i criteri di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1049/2001 sono alquanto generici poiché un diniego di accesso deve essere concretamente opposto, come risulta dai termini di tale disposizione, qualora la divulgazione del documento in questione arrechi «pregiudizio» alla tutela dell’«interesse pubblico» di cui trattasi e non soltanto, come era stato proposto nel corso della procedura legislativa che ha condotto all’adozione di tale regolamento, quando è effettivamente accertato un «significativo» pregiudizio a tale tutela. Pertanto, il principio di interpretazione restrittiva delle eccezioni di cui all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 non osta a che, in merito alle eccezioni relative agli interessi pubblici contemplati al paragrafo 1, lettera a), di detto articolo, l’istituzione di cui trattasi disponga di un ampio margine discrezionale per determinare se la divulgazione al pubblico di un documento possa arrecare pregiudizio agli interessi tutelati da detta disposizione. Di conseguenza, il controllo di legittimità esercitato dal Tribunale su una decisione di diniego di accesso a un documento, opposto dall’istituzione in virtù di una delle dette eccezioni, deve limitarsi alla verifica dell’osservanza delle norme di procedura e di motivazione, dell’esattezza materiale dei fatti, nonché dell’assenza sia di un errore manifesto nella valutazione dei medesimi sia di uno sviamento di potere.
Nel caso di specie, il Tribunale rileva che il Consiglio si è basato sui motivi attinenti alla tutela dell’interesse pubblico in ordine alle relazioni internazionali e alla politica finanziaria, monetaria o economica dell’Unione per giustificare il suo diniego di accesso ai documenti controversi a titolo delle eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo e quarto trattino, del regolamento n. 1049/2001. Spetta quindi al Tribunale verificare se tale diniego potesse – alla luce del contenuto dei documenti controversi – validamente fondarsi su tali motivi. Al termine del suo esame, il Tribunale conclude che tre dei documenti controversi non erano coperti da tali eccezioni e che, pertanto, il Consiglio avrebbe dovuto concedere al ricorrente un accesso completo. Per contro, esso dichiara che il Consiglio era legittimato ad opporsi, sulla base delle eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo e quarto trattino, del regolamento n. 1049/2001, alla divulgazione degli altri documenti controversi.
In un terzo momento, il Tribunale valuta se il Consiglio avrebbe dovuto concedere un accesso parziale a tali altri documenti controversi ai quali ha interamente negato l’accesso.
A tale titolo, esso osserva, anzitutto, che taluni passaggi di detti documenti contengono, in particolare, osservazioni generali vertenti sui motivi che giustificano la revisione del codice di condotta fiscale nonché sul momento opportuno per procedervi, così come osservazioni redazionali su talune parti del progetto del nuovo codice di condotta fiscale o della relativa risoluzione, o, ancora, interrogativi generali sull’attuazione pratica del progetto del nuovo codice di condotta fiscale. Alcuni di questi documenti contengono anche cortesie tra i vari attori coinvolti nella revisione del codice di condotta fiscale, nonché proposte di tenere riunioni supplementari. Orbene, la divulgazione di tali passaggi non è manifestamente idonea a costituire un rischio ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico per gli interessi tutelati dalle eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo e quarto trattino, del regolamento n. 1049/2001.
Inoltre, detti passaggi possono essere separati senza difficoltà dal resto del contenuto dei documenti di cui trattasi.
Infine, nei limiti in cui il Consiglio sostiene che la divulgazione di tali passaggi non presenterebbe alcuna utilità per il ricorrente, il Tribunale ricorda che l’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001, al pari di tale regolamento nel suo insieme, non richiede che il richiedente dimostri che il documento di cui si chiede la divulgazione gli sia «utile». Infatti, non spetta all’istituzione investita di una domanda di accesso ai documenti valutare l’utilità del documento per il richiedente. Ciò vale a maggior ragione in quanto l’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001 non può essere interpretato nel senso di autorizzare l’istituzione interessata a sottrarsi a un obbligo espressamente previsto da tale disposizione, vale a dire l’obbligo di divulgare parti del documento richiesto, mentre una siffatta dispensa non figura tra le eccezioni tassativamente elencate da tale regolamento.
Il Tribunale ne trae la conclusione che il Consiglio è incorso in un errore manifesto di valutazione quando ha ritenuto di non poter concedere un accesso parziale ai documenti controversi, ad eccezione di quelli ai quali, in ogni caso, avrebbe dovuto essere accordato un accesso completo.
In conclusione, il Tribunale annulla parzialmente la decisione impugnata. Tuttavia, esso rileva che non gli spetta sostituirsi al Consiglio e indicare tutte le parti dei documenti controversi alle quali avrebbe dovuto essere concesso un accesso parziale, dato che il Consiglio è tenuto, in sede di esecuzione della sentenza e conformemente all’articolo 266 TFUE, a prendere in considerazione i motivi esposti in quest’ultima. Nel caso di specie, il Tribunale sottolinea che i passaggi dei documenti controversi da esso individuati come doverosamente divulgabili costituiscono solo esempi di passaggi che manifestamente non rientrano nelle eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo e quarto trattino, del regolamento n. 1049/2001, e che il Consiglio è obbligato, eventualmente previa consultazione degli Stati membri ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 5, di tale regolamento, ad identificare tutti i passaggi che non sono coperti da questi ultimi.
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)	Regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU 2001, L 145, pag. 43).