62022CJ0447
SODBA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 5. septembra 2024 (
*1
)
„Pritožba – Državne pomoči – Člena 107 in 108 PDEU – Ukrepi, ki jih je Republika Slovenija odobrila občinski mreži lekarn pred pristopom k Evropski uniji – Faza predhodne preučitve – Neobstoj začetka formalnega postopka preiskave – Pojem ‚resne težave‘ – Obseg obveznosti Evropske komisije glede preiskave – Dokazno breme, ki je na stranki, ki se sklicuje na obstoj ‚resnih težav‘ – Obseg“
V zadevi C‑447/22 P,
zaradi pritožbe na podlagi člena 56 Statuta Sodišča Evropske unije, vložene 6. julija 2022,
Republika Slovenija, ki jo zastopajo B. Jovin Hrastnik, J. Morela in N. Pintar Gosenca, agentke,
pritožnica,
drugi stranki v postopku sta
Petra Flašker, stanujoča v Grosuplju (Slovenija), ki jo zastopa K. Zdolšek, odvetnica,
tožeča stranka na prvi stopnji,
Evropska komisija, ki jo zastopata M. Farley in C. Georgieva, agenta,
tožena stranka na prvi stopnji,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi A. Arabadjiev, predsednik senata, T. von Danwitz, P. G. Xuereb (poročevalec), A. Kumin, sodniki, in I. Ziemele, sodnica,
generalni pravobranilec: A. Rantos,
sodni tajnik: M. Longar, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 31. januarja 2024,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 18. aprila 2024
izreka naslednjo
Sodbo
1
Republika Slovenija s pritožbo predlaga razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 27. aprila 2022, Flašker/Komisija (T‑392/20, EU:T:2022:245, v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero je navedeno sodišče Sklep Komisije C(2020) 1724 final z dne 24. marca 2020, s katerim je bil zaključen pregled ukrepov, ki se nanašajo na javno lekarno Lekarna Ljubljana, v skladu s pravili o državnih pomočeh iz členov 107 in 108 PDEU (zadeva SA.43546 (2016/FC) – Slovenija) (v nadaljevanju: sporni sklep), razglasilo za ničen v delu, v katerem se nanaša na sredstva, dana tej javni lekarni v upravljanje.
Pravni okvir
Pravo Unije
Pogodba o pristopu in Akt o pristopu
2
Pogodbo med Kraljevino Belgijo, Kraljevino Dansko, Zvezno republiko Nemčijo, Helensko republiko, Kraljevino Španijo, Francosko republiko, Irsko, Italijansko republiko, Velikim vojvodstvom Luksemburg, Kraljevino Nizozemsko, Republiko Avstrijo, Portugalsko republiko, Republiko Finsko, Kraljevino Švedsko, Združenim kraljestvom Velike Britanije in Severne Irske (državami članicami Evropske unije) in Češko republiko, Republiko Estonijo, Republiko Ciper, Republiko Latvijo, Republiko Litvo, Republiko Madžarsko, Republiko Malto, Republiko Poljsko, Republiko Slovenijo, Slovaško republiko o pristopu Češke republike, Republike Estonije, Republike Ciper, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške republike k Evropski uniji (UL 2003, L 236, str. 17) je Republika Slovenija podpisala 16. aprila 2003 in je začela veljati 1. maja 2004 (v nadaljevanju: Pogodba o pristopu).
3
V skladu s členom 1(2) Pogodbe o pristopu so pogoji sprejema in prilagoditve pogodb, na katerih temelji Evropska unija, navedeni v Aktu o pogojih pristopa Češke republike, Republike Estonije, Republike Cipra, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške republike in prilagoditvah Pogodb, na katerih temelji Evropska unija (UL 2003, L 236, str. 33, v nadaljevanju: Akt o pristopu), pri čemer je ta akt priložen k Pogodbi o pristopu, njegove določbe pa so sestavni del te pogodbe.
4
Člen 22 Akta o pristopu določa, da se ukrepi, našteti v Prilogi IV k temu aktu, uporabljajo pod pogoji, določenimi v tej prilogi.
5
Točka 3 Priloge IV k Aktu o pristopu, naslovljena „Politika konkurence“, v odstavku 1 določa:
„Naslednji programi pomoči in posamična pomoč, ki se jih je v novih državah članicah začelo izvajati pred dnem pristopa in se jih izvaja tudi po tem dnevu, se po pristopu štejejo za obstoječo pomoč v smislu člena [108(1) PDEU]:
(a)
ukrepi pomoči, ki se jih je začelo izvajati pred 10. decembrom 1994;
(b)
ukrepi pomoči, ki so našteti v Dodatku k tej Prilogi;
(c)
ukrepi pomoči, ki jih je pred dnem pristopa ocenil organ za nadzor državnih pomoči nove države članice, in ugotovil, da so združljivi s pravnim redom EU, ter ki jim [Evropska k]omisija ni ugovarjala v skladu s postopkom iz odstavka 2 zaradi resnih dvomov v združljivost ukrepov s skupnim trgom.
Za uporabo člena [108(3) PDEU] se vse ukrepe, ki se na dan pristopa še vedno uporabljajo in ki predstavljajo državno pomoč in ne izpolnjujejo zgornjih pogojev, od pristopa šteje za novo pomoč.“
Uredba (EU) 2015/1589
6
Člen 1 Uredbe Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 [PDEU] (UL 2015, L 248, str. 9), naslovljen „Opredelitve“, določa:
„V tej uredbi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
(a)
‚pomoč‘ pomeni vse ukrepe, ki izpolnjujejo merila, določena v členu 107(1) PDEU;
(b)
‚veljavna [obstoječa] pomoč‘ pomeni:
(i)
brez poseganja […] v točko 3 in Dodatek k Prilogi IV k [Aktu o pristopu] […] vso pomoč, ki je obstajala pred začetkom veljavnosti [Pogodbe DEU] v zadevnih državah članicah, to je sheme pomoči in individualno pomoč, ki se je začela izvajati pred začetkom veljavnosti [Pogodbe DEU] in se še vedno uporablja;
[…]
(c)
‚nova pomoč‘ pomeni vso pomoč, to je sheme pomoči in individualno pomoč, ki ni veljavna [obstoječa] pomoč, vključno s spremembami veljavne [obstoječe] pomoči;
[…].“
7
Člen 4 te uredbe, naslovljen „Predhodni pregled [Predhodna preučitev] uradne priglasitve in sklepov Komisije“, v odstavkih od 2 do 5 določa:
„2.   Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da prijavljeni ukrep ni pomoč, to ugotovitev navede v sklepu.
3.   Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da ni dvomov o združljivosti prijavljenega ukrepa z notranjim trgom, kolikor sodi na področje uporabe člena 107(1) [PDEU], odloči, da je ukrep združljiv z notranjim trgom (v nadaljnjem besedilu: sklep o nenasprotovanju). V sklepu se navede, katera izjema na podlagi PDEU je bila uporabljena.
4.   Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da obstajajo dvomi o združljivosti prijavljenega ukrepa z notranjim trgom, potem se odloči za začetek postopka na podlagi člena 108(2) PDEU (v nadaljnjem besedilu: sklep o začetku formalnega postopka preiskave).
5.   Sklepi iz odstavkov 2, 3 in 4 tega člena se sprejmejo v dveh mesecih. […]“
Uredba (ES) št. 794/2004
8
Člen 4 Uredbe Komisije (ES) št. 794/2004 z dne 21. aprila 2004 o izvajanju Uredbe 2015/1589 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 4, str. 3), kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (EU) 2015/2282 z dne 27. novembra 2015 (UL 2015, L 325, str. 1) (v nadaljevanju: Uredba št. 794/2004), naslovljen „Poenostavljeni postopek priglasitve nekaterih sprememb obstoječe pomoči“, v odstavku 1, prvi stavek, določa, da za namene člena 1(c) Uredbe 2015/1589 „sprememba obstoječe pomoči pomeni katero koli spremembo, razen preoblikovanja povsem formalne ali upravne narave, ki ne more vplivati na ocenjevanje združljivosti ukrepa pomoči [z notranjim] trgom“.
Dejansko stanje in sporni sklep
9
Dejansko stanje spora je v točkah od 2 do 13 izpodbijane sodbe predstavljeno tako:
„2
Leta 1979 je bil v Ljubljani (Slovenija), ki je bila tedaj v Socialistični federativni republiki Jugoslaviji, ustanovljen subjekt z imenom Lekarna Ljubljana p.o., ki je bil pooblaščen za distribucijo farmacevtskih izdelkov prek lekarn. Po podatkih, ki so jih [Komisiji] posredovali slovenski organi, so bila temu subjektu zagotovljena ‚sredstva‘, da je lahko opravljal svoje naloge. Po navedbah [Petre Flašker, tožeče stranke na prvi stopnji], ki je trenutno samostojna nosilka lekarniške dejavnosti, je bil ta subjekt ‚organizacija združenega dela‘, ki ni izvajala tržne dejavnosti in ni mogla biti lastnik premoženja.
3
Po osamosvojitvi [Republike] Slovenije je bil leta 1991 sprejet Zakon o zavodih, ki se uporablja med drugim za javne zavode, pooblaščene za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena. Člen 48 tega zakona določa:
‚Zavod pridobiva sredstva za delo iz sredstev ustanovitelja, s prodajo blaga in storitev in iz drugih virov, določenih v tem zakonu.‘
4
Naslednje leto je bil sprejet Zakon o lekarniški dejavnosti. Ta [zakon] določa soobstoj javnih lekarniških zavodov in zasebnih lekarn ter odgovornost občin za zagotavljanje lekarniške dejavnosti na svojem ozemlju. Zasebne lekarne pridobijo dovoljenje za opravljanje dejavnosti v obliki koncesije, ki jo zadevna občina dodeli na podlagi javnega razpisa. Javne lekarniške zavode ustanovijo občine, ki sodelujejo pri njihovem upravljanju, ureja pa jih njihov ustanovitveni akt. Po navedbah Komisije je v Sloveniji trenutno približno 25 javnih lekarniških zavodov, v okviru katerih deluje skoraj 200 lekarn, in 100 zasebnih lekarn.
5
Mestna občina Ljubljana je na podlagi zakonov iz točk 3 in 4 zgoraj leta 1997 z odlokom ustanovila javni lekarniški zavod Javni zavod Lekarna Ljubljana (v nadaljevanju: Lekarna Ljubljana), pri čemer je določila, da je ta pravni naslednik Lekarne Ljubljana p.o. ter da je prevzel njene pravice in obveznosti.
6
V okviru Lekarne Ljubljana sedaj deluje približno 50 javnih lekarn v Sloveniji, večinoma v Ljubljani, vendar tudi v približno 15 drugih občinah. V Grosuplju, mestu, v katerem ima [tožeča stranka na prvi stopnji] svojo zasebno lekarno, sta tudi dve lekarni Lekarne Ljubljana.
7
[Tožeča stranka na prvi stopnji] se je s pritožbo, uradno vloženo pri Komisiji 27. aprila 2016 po predhodnih stikih z njenimi službami, pritožila zaradi obstoja državne pomoči v smislu člena 107 PDEU […] v korist Lekarne Ljubljana. Eden od ukrepov, ugotovljenih med obravnavo te pritožbe, je ‚dodelitev sredstev v upravljanje‘ pod pogoji, ki po mnenju [tožeče stranke na prvi stopnji] ne ustrezajo tržnim pogojem. [Tožeča stranka na prvi stopnji] kot taka sredstva navaja poslovne prostore.
8
Komisija si je s slovenskimi organi in [tožečo stranko na prvi stopnji] izmenjala številna stališča. Komisija je [tožeči stranki na prvi stopnji] dvakrat poslala predhodno oceno, v skladu s katero ugotovljeni ukrepi ne pomenijo državne pomoči. [Tožeča stranka na prvi stopnji] je pri svoji pritožbi vsakič vztrajala, tako da je predložila dodatne informacije, leta 2018 pa jo je podprlo še šestnajst drugih zasebnih lekarn iz Slovenije.
9
Komisija je 24. marca 2020 na Republiko Slovenijo naslovila [sporni] sklep. Ta sklep je bil sprejet, ne da bi Komisija začela postopek temeljitejše preiskave iz člena 108(2) PDEU. Komisija je v točki 73 obrazložitve tega sklepa ugotovila, da preučitev vseh štirih ukrepov, izvedenih v korist Lekarne Ljubljana, ki jih je [tožeča stranka na prvi stopnji] med preiskavo opredelila, kot sledi, in sicer kot ugodnost dolgoročnega brezplačnega najema, ki jo je odobrila Občina Škofljica (Slovenija), dodelitev sredstev v upravljanje, ki jo je opravila Mestna občina Ljubljana, oprostitev plačila koncesijskih dajatev, ki jo je odobrilo več občin, in oprostitev obveznosti delitve dobička z več občinami, ni pokazala obstoja državne pomoči. Vendar je Komisija v zvezi z dodelitvijo sredstev v upravljanje pred tem v točkah od 37 do 40 obrazložitve [spornega] sklepa navedla, da tudi če bi dodelitev takih sredstev v upravljanje lahko pomenila državno pomoč, gre za ‚obstoječo pomoč‘.
10
Obrazložitev iz teh zadnjenavedenih točk obrazložitve je naslednja. Komisija je po tem, ko je povzela določbe člena 48 Zakona o zavodih, navedenega zgoraj v točki 3, in navedla, prvič, da je morala Mestna občina Ljubljana na tej podlagi Lekarni Ljubljana zagotoviti sredstva, da je ta lahko začela delovati, in drugič, da se vse premoženje, ki ga pridobi Lekarna Ljubljana, vključno s premoženjem, ki ga pridobi iz lastnih sredstev, v skladu s pravili o javnem računovodstvu evidentira kot ‚sredstva v upravljanju‘, poudarila, da je Mestna občina Ljubljana po navedbah slovenskih organov Lekarni Ljubljana p.o. leta 1979 zagotovila sredstva, potrebna za začetek njenega delovanja, da so bila ta sredstva leta 1997 prenesena na njeno pravno naslednico, to je Lekarno Ljubljana, vsa ostala sredstva, ki sta jih ta subjekta pridobila po letu 1979, pa so bila pridobljena na trgu po tržnih pogojih. Edina sredstva v upravljanju, katerih dodelitev bi lahko pomenila državno pomoč, naj bi torej bila sredstva, ki izhajajo iz začetne dodelitve sredstev Lekarni Ljubljana p.o. in ki so bila leta 1997 prenesena na Lekarno Ljubljana.
11
Komisija se je nato sklicevala na Prilogo IV k Aktu o pristopu, zlasti na točko 3 o politiki konkurence. Navedla je, da se v skladu z odstavkom 1 te točke ‚[n]aslednji programi pomoči in posamična pomoč, ki se jih je v novih državah članicah začelo izvajati pred dnem pristopa in se jih izvaja tudi po tem dnevu, […] po pristopu štejejo za obstoječo pomoč v smislu člena [108(1) PDEU]: (a) ukrepi pomoči, ki se jih je začelo izvajati pred 10. decembrom 1994 […]‘.
12
Poleg tega je bilo opozorjeno, da člen 1(c) Uredbe [2015/1589] opredeljuje ‚novo pomoč‘ kot ‚vso pomoč, to je sheme pomoči in individualno pomoč, ki ni veljavna [obstoječa] pomoč, vključno s spremembami veljavne [obstoječe] pomoči‘. Opozorjeno je bilo tudi, da v skladu s členom 4(1) Uredbe [št. 794/2004] ‚sprememba obstoječe pomoči pomeni katero koli spremembo, razen preoblikovanja povsem formalne ali upravne narave, ki ne more vplivati na ocenjevanje združljivosti ukrepa pomoči [z notranjim] trgom‘.
13
Ugotovljeno je bilo, da – če je dodelitev sredstev v upravljanje državna pomoč – gre za obstoječo pomoč, saj je bila ta pomoč podeljena v okviru ustanovitve Lekarne Ljubljana p.o. leta 1979. Nadomestitev zadnjenavedene z Lekarno Ljubljana v letu 1997 naj bi bila povsem upravne narave, saj naj se ne bi spremenili ne pravni okvir ne uporaba in pogoji za uporabo zadevnih sredstev. Ta nadomestitev naj torej ne bi mogla pomeniti spremembe obstoječe pomoči, zato naj bi bila zadevna pomoč še vedno pomoč te vrste.“
Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
10
Petra Flašker je 19. junija 2020 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča na podlagi člena 263 PDEU vložila tožbo za razglasitev ničnosti spornega sklepa.
11
Tožeča stranka na prvi stopnji je v utemeljitev te tožbe navedla tri tožbene razloge, od katerih se je prvi nanašal na kršitev obveznosti obrazložitve, drugi na napačno presojo dejanskega stanja in na napačno pravno opredelitev dejstev v zvezi z dodelitvijo sredstev v upravljanje, ki naj bi privedla do kršitve členov 107 in 108 PDEU, tretji pa na to, da naj Komisija spornega sklepa ne bi mogla zakonito sprejeti, ne da bi začela postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU.
12
Splošno sodišče je z izpodbijano sodbo ugodilo tretjemu tožbenemu razlogu in sporni sklep razglasilo za ničen v delu, v katerem se nanaša na sredstva v upravljanju Lekarne Ljubljana.
13
Splošno sodišče je po tem, ko je v točki 17 izpodbijane sodbe obseg tožbe omejilo le na ukrepe, ki se nanašajo na „sredstva v upravljanju“, in v točki 22 navedene sodbe pojasnilo, da je treba tretji tožbeni razlog analizirati zlasti z vidika trditev, ki jih je tožeča stranka na prvi stopnji navedla v okviru drugega tožbenega razloga, kot so povzete v točki 19 navedene sodbe, analiziralo zadevna sredstva v upravljanju, pri čemer je razlikovalo tista, ki so bila dodeljena Lekarni Ljubljana p.o. ob njeni ustanovitvi leta 1979, in tista, ki so bila dodeljena Lekarni Ljubljana p.o. in Lekarni Ljubljana po tem letu 1979.
14
Na prvem mestu, Splošno sodišče je v točkah od 40 do 50 izpodbijane sodbe analiziralo sredstva v upravljanju, ki sta jih Lekarna Ljubljana p.o. in Lekarna Ljubljana prejeli po letu 1979 (v nadaljevanju: prvi zadevni ukrep).
15
V zvezi s tem je Splošno sodišče v točki 40 te sodbe najprej ugotovilo, da je Komisija, kot je razvidno iz točke 36 obrazložitve spornega sklepa, zgolj navedla trditev slovenskih organov, da so bila vsa sredstva v upravljanju, ki sta jih Lekarna Ljubljana p.o. in Lekarna Ljubljana prejeli po letu 1979, pridobljena po tržnih pogojih in brez kakršne koli javne podpore, čeprav slovenski organi v utemeljitev te trditve niso predložili nobenega konkretnega dokaza.
16
Splošno sodišče je nato preučilo različne dokumente, ki jih je predložila tožeča stranka na prvi stopnji in s katerimi je želela dokazati obstoj „resnih težav“ pri ugotavljanju, ali so bile v okviru prvega zadevnega ukrepa dodeljene državne pomoči. Iz tega naslova je Splošno sodišče v zvezi z izvlečkom letnega poročila Lekarne Ljubljana za leto 2012, kot je omenjen v točki 45 izpodbijane sodbe, v katerem sta bili navedeni dve nepremičnini, ki ju je Mestna občina Ljubljana prenesla na zadnjenavedeno kot sredstva v upravljanju, menilo, da ni bilo očitno, da je bil navedeni prenos izveden pod tržnimi pogoji ali da je bil opravljen brezplačno ali pod ugodnejšimi pogoji. Poleg tega je Splošno sodišče – potem ko je v točki 47 te sodbe ugotovilo, da Lekarna Ljubljana a priori spada v kategorijo upravičencev, določeno v členu 24 Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti, v skladu s katerim lahko država in lokalni organi osebam javnega prava, ki niso javne družbe, brezplačno zagotovijo stvarno premoženje, če je to v javnem interesu – v točki 48 navedene sodbe preučilo različne izvlečke javnih bilanc, ki jih je predložila tožeča stranka na prvi stopnji in v katerih so bila poudarjena nekatera neskladja med številkami Mestne občine Ljubljana v zvezi z vrednostjo sredstev, danih v upravljanje Lekarni Ljubljana, in številkami, ki izhajajo iz javnih bilanc zadnjenavedene. V zvezi s tem je Splošno sodišče v isti točki 48 izpodbijane sodbe poudarilo, da „zgolj na podlagi teh javnih bilanc ni mogoče ugotoviti, kaj od sredstev, dodeljenih v upravljanje Lekarni Ljubljana, so nepremičnine, ki ji jih je neodplačno ali pod ugodnejšimi pogoji zagotovila Mestna občina Ljubljana, nepremičnine, ki jih je Lekarna Ljubljana pridobila po tržnih pogojih, ali finančna oziroma denarna sredstva“.
17
Glede na zgoraj navedene elemente je Splošno sodišče v točkah 49 in 50 izpodbijane sodbe v bistvu štelo, da Komisija ni odpravila dvomov, kot bi to morala storiti, o tem, ali so bila sredstva v upravljanju, ki jih je Lekarna Ljubljana prejela po letu 1979, pridobljena po tržnih pogojih. Splošno sodišče je namreč menilo, da ker elementi, ki jih je tožeča stranka na prvi stopnji navedla v upravnem postopku, kot so navedeni v točkah od 45 do 48 navedene sodbe, razkrivajo obstoj „nejasnega položaja“ o naravi in statusu teh sredstev v upravljanju, bi morala Komisija v takem negotovem položaju poglobiti preiskave, da bi ugotovila, ali so med navedena sredstva v upravljanju spadala sredstva, ki ustrezajo državnim pomočem, pri čemer za to ugotavljanje ni mogoče šteti, da spada v dokazno breme, ki ga nosi tožeča stranka na prvi stopnji.
18
Na drugem mestu, Splošno sodišče je v točkah od 51 do 57 izpodbijane sodbe analiziralo sredstva, ki so bila leta 1979 dodeljena Lekarni Ljubljana p.o. za začetek njenega delovanja in ki so bila leta 1997 prenesena na Lekarno Ljubljana (v nadaljevanju: drugi zadevni ukrep).
19
Splošno sodišče je najprej v točkah 38 in 39 izpodbijane sodbe navedlo, da je Komisija tako v spornem sklepu kot v odgovoru na pisno vprašanje menila, da tudi če bi bil drugi zadevni ukrep državna pomoč, bi pomenil obstoječo individualno pomoč, in ne sheme pomoči, za katero se uporablja redno preverjanje iz člena 108(1) PDEU, tako da se ni izrekla o združljivosti te morebitne obstoječe pomoči z notranjim trgom.
20
Splošno sodišče je nato v točkah 51, 52 in 54 izpodbijane sodbe navedlo, prvič, različne elemente, ki jih je izpostavila tožeča stranka na prvi stopnji – in ki jih Komisija ni izpodbijala – da bi dokazala, da je Lekarna Ljubljana delovala pod drugačnimi pogoji v primerjavi s subjektom, ki ga je nasledila leta 1997, in drugič, glavne spremembe, do katerih je na slovenskem trgu prišlo med prvotnim datumom dodelitve zadevnih sredstev v upravljanje in sprejetjem spornega sklepa. Te spremembe so se med drugim nanašale na odprtje slovenskega farmacevtskega trga konkurenci zaradi tega, ker je bil leta 1992 sprejet Zakon o lekarniški dejavnosti, s katerim je bil ta sektor odprt za tržno gospodarstvo, in nato zaradi pristopa Republike Slovenije k Uniji 1. maja 2004. Čeprav so se ti različni elementi nanašali na pravni in gospodarski okvir, ki bi ga Komisija morala razumeti, da bi se lahko ob poznavanju dejstev izrekla v okviru preiskav, na podlagi katerih je bil sprejet sporni sklep, je Splošno sodišče navedlo, da je ta institucija zgolj trdila, kot izhaja iz točke 39 obrazložitve tega sklepa in ne da bi to trditev zadostno podprla, da je bilo nasledstvo leta 1997 med Lekarno Ljubljana p.o. in Lekarno Ljubljana povsem upravne narave ter da se pravni okvir ter uporaba in pogoji uporabe zadevnih sredstev niso spreminjali, tako da obstoječa pomoč, ki je takrat veljala, ni bila spremenjena in je ostala pomoč te vrste.
21
Splošno sodišče je poleg tega v točkah od 53 do 55 izpodbijane sodbe preučilo vprašanje, ali je mogoče na podlagi različnih elementov, navedenih v prejšnji točki te sodbe, sklepati, kot je trdila tožeča stranka na prvi stopnji, da je mogoče drugi zadevni ukrep, če bi pomenil obstoječo pomoč, zaradi sprememb, do katerih je medtem prišlo, šteti za novo pomoč v smislu člena 1(c) Uredbe 2015/1589. V zvezi s tem je Splošno sodišče v točki 54 izpodbijane sodbe navedlo:
„[n]i sporno, da je 10. decembra 1994 Lekarna Ljubljana p.o. še vedno obstajala, da je bila ustanovljena Mestna občina Ljubljana in da je bil Zakon o lekarniški dejavnosti iz leta 1992, s katerim je bil sektor odprt za tržno gospodarstvo, že sprejet. Vendar v [spornem] sklepu ni nobene informacije o tem, ali so zasebne lekarne na ta datum že pridobile občinske koncesije in ali je Lekarna Ljubljana p.o. na svojem območju dejavnosti še vedno imela monopol. ‚Začetni‘ položaj je torej negotov. Po navedbah [tožeče stranke na prvi stopnji] je bil trg leta 1997, ko je Lekarno Ljubljana p.o. zamenjala Lekarna Ljubljana, konkurenčen. Ob upoštevanju neizpodbijanih navedb [tožeče stranke na prvi stopnji] bi se lahko Lekarna Ljubljana precej razlikovala od subjekta, ki ga je nasledila leta 1997: lahko pridobiva premoženje in ga tudi dejansko pridobiva v skladu s točko 36 obrazložitve [spornega] sklepa, na podlagi česar se je mogoče vprašati, ali je nadaljnje dajanje na voljo nepremičnin v upravljanje brez lastništva še vedno lahko upravičeno; vsaj od leta 2007 posluje s pridobitnim namenom, da bi ustvarila sredstva za financiranje drugih dejavnosti od svoje; poleg tega lahko od leta 2007 svojo dejavnost razširi prek ozemlja Mestne občine Ljubljana, kar je storila. Prav tako lahko njeni finančni rezultati, kot jih je poudarila [tožeča stranka na prvi stopnji] v odgovoru na prvo predhodno presojo Komisije, kažejo na znatno širitev dejavnosti. […]“
22
Glede na te elemente je Splošno sodišče v točkah 54 in 55 izpodbijane sodbe v bistvu ugotovilo, da ker Komisija ni na lastno pobudo opravila bolj poglobljene preučitve razvoja pravnega in gospodarskega okvira farmacevtske dejavnosti v Sloveniji, ni mogla obstajati nikakršna gotovost glede tega, da se zadevne obstoječe pomoči po 10. decembru 1994 niso spremenile, tako da je treba šteti, da Komisija ni odpravila dvomov, ki obstajajo v zvezi s tem.
23
Splošno sodišče je zato v točki 56 izpodbijane sodbe ugotovilo:
„Komisija se je soočala z resnimi težavami, zaradi katerih bi morala v obravnavani zadevi začeti postopek iz člena 108(2) PDEU. Poleg tega bi poglobljena preučitev, ki jo zahteva zadnjenavedeni postopek, Komisiji omogočila, da bi se po potrebi na podlagi zadostnih informacij izrekla o naslednjih vprašanjih: o samem obstoju državnih pomoči v smislu člena 107 PDEU v primeru, da je Mestna občina Ljubljana Lekarni Ljubljana dodelila sredstva v upravljanje neodplačno ali pod ugodnejšimi pogoji, o opredelitvi takih sredstev kot obstoječe ali nove pomoči in o njihovi opredelitvi kot individualne pomoči ali pomoči v okviru sheme pomoči. To bi Komisiji omogočilo, da bi ob popolnem poznavanju dejstev vodila nadaljnji postopek, da bi po potrebi ocenila združljivost ukrepov, za katere se je izkazalo, da so obstoječa ali nova pomoč, in ki zahtevajo takšno oceno, z notranjim trgom.“
Predlogi strank
24
Republika Slovenija Sodišču predlaga, naj:
–
izpodbijano sodbo razveljavi;
–
primarno, če stanje postopka to dovoljuje, zavrne tožbo na prvi stopnji in tožeči stranki na prvi stopnji naloži plačilo stroškov, nastalih tako na prvi stopnji kot v pritožbenem postopku, ter
–
podredno, zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču.
25
Komisija Sodišču predlaga, naj:
–
izpodbijano sodbo razveljavi;
–
primarno, če stanje postopka to dovoljuje, zavrne tožbo na prvi stopnji in tožeči stranki na prvi stopnji naloži plačilo stroškov, ter
–
podredno, zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču in pridrži odločitev o stroških.
26
Tožeča stranka na prvi stopnji Sodišču predlaga, naj:
–
pritožbo zavrne in
–
Republiki Sloveniji naloži plačilo stroškov.
Pritožba
27
Republika Slovenija v utemeljitev pritožbe navaja štiri razloge, od katerih se prvi nanaša na napačno uporabo prava pri razlagi in uporabi člena 108(2) in (3) PDEU ter člena 4(2) in (3) Uredbe 2015/1589 in na napačno uporabo prava pri razlagi pojma „resne težave“, kar zadeva prvi zadevni ukrep, drugi na napačno razlago dejstev in napačno uporabo prava v zvezi z obstojem takih resnih težav pri opredelitvi drugega zadevnega ukrepa kot „obstoječe pomoči“, tretji na kršitev obveznosti obrazložitve, ki jo ima Splošno sodišče, četrti pa na kršitev pravice Komisije do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča v smislu člena 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.
28
Prvi in drugi pritožbeni razlog, ki se v bistvu nanašata na domnevno napačno uporabo prava s strani Splošnega sodišča v zvezi s pojmom „resne težave“, je treba preučiti skupaj.
Prvi in drugi pritožbeni razlog
Trditve strank
29
Republika Slovenija s prvim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču v bistvu očita, da je v zvezi s prvim zadevnim ukrepom zmotno opredelilo obseg dokaznega bremena, ki ga nosi Komisija v fazi predhodne preučitve, in da je sprejelo napačen pravni standard v zvezi z ugotavljanjem obstoja „resnih težav“, ki bi lahko upravičile začetek formalnega postopka preiskave na podlagi člena 108(2) PDEU. Natančneje, Splošno sodišče naj bi v točki 49 izpodbijane sodbe napačno razsodilo, da je položaj v zvezi z naravo in statusom sredstev v upravljanju, ki so bila Lekarni Ljubljana p.o. in Lekarni Ljubljana dodeljena po letu 1979, „nejasen“. Prav tako naj bi v točki 50 navedene sodbe napačno ugotovilo, da Komisija ni odpravila dvomov o tem, ali sta ta subjekta vsa svoja sredstva v upravljanju po letu 1979 pridobila po tržnih pogojih.
30
Republika Slovenija na prvem mestu v bistvu trdi, da z nobenim od dokumentov in dokazov, ki jih je predložila tožeča stranka na prvi stopnji, kot jih je Splošno sodišče analiziralo v točkah od 45 do 48 izpodbijane sodbe, ni bilo mogoče objektivno dokazati obstoja morebitne državne pomoči.
31
Tako naj bi Splošno sodišče v točki 47 izpodbijane sodbe napačno ugotovilo, da je bila Lekarna Ljubljana med upravičenci, ki jim lahko država ali lokalne skupnosti v skladu s členom 24 Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti brezplačno zagotovijo stvarno premoženje, če je to v javnem interesu. Čeprav ta določba določa prenos lastninske pravice na osebe javnega prava, naj namreč tak prenos ne bi bil določen za javne zavode, kot je Lekarna Ljubljana. V zvezi s tem naj bi člen 71 Pravilnika o enotnem kontnem načrtu za proračun, proračunske uporabnike in druge osebe javnega prava določal, da lastninske pravice na premoženju države ali občine ni mogoče prenesti na javni zavod, temveč se slednjemu da zgolj v „upravljanje“. Poleg tega Republika Slovenija v tem okviru opozarja, da je v skladu s tem členom 71 vsako sredstvo, ki ga pridobi Lekarna Ljubljana kot javni zavod, bodisi sama bodisi prek Mestne občine Ljubljana, „sredstvo, prejeto v upravljanje“, tako da samega obstoja pogodbe o sredstvih, ki jih je nanjo prenesla Mestna občina Ljubljana, ni mogoče obravnavati kot indica o tem, da je bil tak prenos izveden neodplačno ali pod ugodnejšimi pogoji od tržnih.
32
Splošno sodišče naj bi v točki 48 izpodbijane sodbe prav tako napačno ugotovilo, da je mogoče zatrjevana neskladja med številkami Mestne občine Ljubljana glede vrednosti sredstev, danih v upravljanje Lekarni Ljubljana, in številkami, ki izhajajo iz javnih bilanc zadnjenavedene, ali povečanje vrednosti sredstev v njenem upravljanju šteti za indice o tem, da ta sredstva v upravljanju ustrezajo državnim pomočem. Republika Slovenija natančneje v zvezi s povečanjem vrednosti sredstev v upravljanju Lekarne Ljubljana meni, da tudi če bi ta imela pravico svoje dobičke investirati v farmacevtsko dejavnost, vključno za pridobitev nepremičnin, ki so v bilancah izkazane v kategoriji „sredstva v upravljanju“, to še ne pomeni, da so ji bila taka sredstva dana neodplačno.
33
Republika Slovenija na drugem mestu Splošnemu sodišču očita, da je v točki 48 izpodbijane sodbe menilo, da ni naloga tožeče stranke na prvi stopnji, da onkraj vsakega dvoma dokaže, da sredstva v upravljanju Lekarne Ljubljana ustrezajo državni pomoči, ampak da mora, nasprotno, Komisija, ko je soočena s položajem „negotovosti“, opraviti temeljitejšo preučitev. Splošno sodišče naj bi s tem „zmotno uporabilo pravni standard ‚resnih težav‘“, ker naj bi priznalo neustrezen in očitno prenizek prag za dokazovanje obstoja dvoma s strani tožeče stranke na prvi stopnji, ne da bi pri tem upoštevalo polje proste presoje, ki naj bi ga imela Komisija za začetek formalnega postopka preiskave na podlagi člena 108(3) PDEU.
34
S tem pristopom, ki naj bi bil poleg tega v nasprotju s standardom, ki ga je Sodišče določilo v sodbi z dne 2. septembra 2021, Komisija/Tempus Energy in Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663, točke 40, 45 in od 49 do 51), naj bi se izničilo vsakršno razlikovanje med predhodno fazo in formalnim postopkom preiskave, kar naj bi imelo za posledico, da bi bila Komisija zavezana začeti zadnjenavedeni postopek vsakič, ko bi stranka v prvi od teh faz izrazila pomisleke v zvezi z domnevno državno pomočjo, tudi če navedena stranka v podporo svojim trditvam ne bi predložila nobenega verodostojnega dokaza.
35
Ker pa naj v obravnavani zadevi ne bi bilo nobenega indica ali dokaza, ki bi ga predložila tožeča stranka na prvi stopnji in na podlagi katerega bi bilo mogoče sklepati, da je Mestna občina Ljubljana na Lekarno Ljubljana prenesla sredstva v upravljanje brezplačno ali pod ugodnejšimi pogoji od tržnih, naj Komisiji ne bi bilo treba na lastno pobudo iskati upoštevnih informacij za ugotovitev morebitne državne pomoči. Tako naj bi Splošno sodišče napačno štelo, da se Komisija ni mogla zanesti na zagotovila slovenskih organov, da so bila sredstva v upravljanju, ki sta jih Lekarna Ljubljana p.o. in Lekarna Ljubljana prejeli po letu 1979, pridobljena po tržnih pogojih.
36
Komisija se strinja s trditvami Republike Slovenije.
37
Poleg tega ta institucija na eni strani poudarja, da v nasprotju s tem, kar je Splošno sodišče navedlo v točkah 40, 49 in 50 izpodbijane sodbe, potrditev slovenskih organov, da so bila po letu 1979 vsa sredstva v upravljanju, ki sta jih prejeli Lekarna Ljubljana p.o. in Lekarna Ljubljana, pridobljena po tržnih pogojih, brez državne pomoči, ni edini element, na katerega se je oprla v spornem sklepu. Ta sklep naj bi bil namreč utemeljen tudi na pravnem in gospodarskem okviru, ki se uporabi, zlasti na določbah, navedenih v točki 30 te sodbe, ter na drugih elementih, kot so, prvič, pravni status Lekarne Ljubljana in njena sposobnost ustvarjanja dobička in pridobivanja premoženja, drugič, dejstvo, da je bilo treba vsako pridobljeno premoženje knjižiti kot „sredstvo v upravljanju“, tretjič, okoliščina, da je bilo treba vsak ustvarjen dobiček vložiti v podjetje ali prenesti na državo, in četrtič, potrditev Republike Slovenije, da Lekarni Ljubljana po letu 1979 ni dodelila sredstev, pri čemer je bila ta potrditev dana v okviru obveznosti lojalnega sodelovanja, ki jo ima ta država članica na podlagi člena 4(3) PEU.
38
V zvezi s tem Komisija poleg tega meni, da se je glede na obveznost lojalnega sodelovanja, ki jo ima Republika Slovenija, in ker tožeča stranka na prvi stopnji ni predložila nasprotnega dokaza, upravičeno oprla na potrditev slovenskih organov, da so bila sredstva v upravljanju, ki sta jih Lekarna Ljubljana p.o. in Lekarna Ljubljana prejeli po letu 1979, pridobljena po tržnih pogojih. Tako naj bi Splošno sodišče v točki 40 izpodbijane sodbe napačno podvomilo o resničnosti te potrditve iz razloga, da slovenski organi v njeno utemeljitev niso predložili nobenega dokaza. Kakršen koli nasprotni sklep, ki ga je Splošno sodišče skušalo izpeljati v zvezi s tem, naj bi bil neumesten, saj naj bi se s tem od teh organov zahtevalo, naj predložijo dokaz o negativnem dejstvu, z drugimi besedami, da pozitivno dokažejo, da Republika Slovenija Lekarni Ljubljana p.o. in Lekarni Ljubljana po letu 1979 ni več zagotavljala sredstev. S takim pristopom pa naj bi se v bistvu obrnilo dokazno breme, ki ga je Sodišče opredelilo v sodni praksi, razviti na področju državnih pomoči, zlasti v sodbi z dne 2. septembra 2021, Komisija/Tempus Energy in Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663).
39
Na drugi strani je po mnenju Komisije Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je prekoračilo meje svojega sodnega nadzora, ker naj bi, namesto da bi zgolj preverilo, ali je tožeča stranka na prvi stopnji na podlagi sklenjenega kroga indicev dokazala obstoj resnih dvomov, sámo presodilo, ali obstajajo prepričljivi indici, ki bi lahko potrdili obstoj takih dvomov.
40
Republika Slovenija ob podpori Komisije z drugim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču v bistvu očita, da je v zvezi z drugim zadevnim ukrepom štelo, da se je Komisija soočala z resnimi težavami glede vprašanja, ali ta ukrep, če ga je mogoče šteti za državno pomoč, pomeni „veljavno [obstoječo]“ pomoč v smislu člena 1(b) Uredbe 2015/1589 ali če je bila ta pomoč medtem „spremenjena“ v smislu člena 4(1) Uredbe št. 794/2004, tako da bi jo bilo treba v tem drugem primeru opredeliti kot „novo pomoč“ v smislu člena 1(c) Uredbe 2015/1589.
41
Po mnenju Republike Slovenije je namreč Splošno sodišče v točkah 55 in 56 izpodbijane sodbe napačno ugotovilo, da v zvezi z navedenim ukrepom obstajajo resne težave, čeprav iz točke 39 obrazložitve spornega sklepa nedvomno izhaja, da je Komisija jasno navedla, da bi sredstva, ki so bila dodeljena v upravljanje Lekarni Ljubljana p.o. v letu 1979 ob njeni ustanovitvi, „v obsegu, v katerem bi ta ukrep lahko pomenil državno pomoč, lahko bila kvečjemu obstoječa pomoč“.
42
Splošno sodišče naj bi v točki 54 izpodbijane sodbe prav tako napačno ugotovilo, da je „izhodiščni“ položaj, to je položaj na dan 10. decembra 1994, negotov, ker sporni sklep ne vsebuje nobenih informacij, na podlagi katerih bi bilo mogoče pojasniti, ali so na ta dan zasebne lekarne že pridobile občinske koncesije oziroma ali je imela Lekarna Ljubljana p.o. še vedno monopol na svojem območju dejavnosti. Ti preudarki Splošnega sodišča naj bi bili napačni, saj naj bi bilo iz podatkov, ki jih je samo navedlo v točki 51 izpodbijane sodbe, razvidno, da se je med 10. decembrom 1994 in dnem, ko je Lekarna Ljubljana nasledila Lekarno Ljubljana p.o., in sicer leta 1997, uporabljal isti pravni okvir, ker so bili različni nacionalni zakoni, ki med drugim urejajo odpiranje slovenskega trga za konkurenco, sprejeti že pred 10. decembrom 1994. Ta vidik pa naj bi bil odločilen za presojo spremembe drugega zadevnega ukrepa, opredeljenega kot obstoječa pomoč, v novo pomoč v smislu člena 1(c) Uredbe 2015/1589. Tudi ob predpostavki, da je drugi zadevni ukrep zaradi svoje spremembe lahko postal državna pomoč, čeprav ob svoji uvedbi to ni bil, naj bi se namreč ta sprememba vsekakor zgodila pred 10. decembrom 1994. Tako naj Komisija v točki 39 obrazložitve spornega sklepa ne bi napačno ugotovila, da je bila nadomestitev Lekarne Ljubljana p.o. z Lekarno Ljubljana, ker se med 10. decembrom 1994 in dnem, ko je prišlo do te nadomestitve, niso spremenili ne pravni okvir ne pogoji uporabe sredstev v upravljanju, zgolj upravne narave, tako da ni mogla pomeniti spremembe eventualne obstoječe pomoči v novo pomoč.
43
Poleg tega naj bi Splošno sodišče v točkah od 51 do 54 izpodbijane sodbe napačno štelo, da Lekarna Ljubljana posluje pod drugačnimi pogoji kot Lekarna Ljubljana p.o. Zlasti naj bi bilo napačno šteti, kot je Splošno sodišče navedlo v točki 54 izpodbijane sodbe, da se subjekta bistveno razlikujeta glede na to, da lahko Lekarna Ljubljana nasprotno od svoje predhodnice pridobiva sredstva, vključno z nepremičninami, tako da se je treba vprašati, ali je nadaljnje dajanje nepremičnin v upravljanje na razpolago brez lastništva še vedno lahko upravičeno. Po navedbah Republike Slovenija je namreč Lekarna Ljubljana p.o. tako kot Lekarna Ljubljana lahko pridobivala taka sredstva v upravljanje, vsaj od začetka veljavnosti Zakona o zavodih leta 1991.
44
Republika Slovenija v zvezi s tem pojasnjuje, da lahko Lekarna Ljubljana, enako kot njena predhodnica, uporablja zgolj premoženje, ki ga formalno pridobi od Mestne občine Ljubljana v upravljanje, čeprav se to premoženje kupi s sredstvi, ki jih zagotovi Lekarna Ljubljana. Ne bi naj bil utemeljen pomislek Splošnega sodišča, ali je še upravičeno nadaljnje omogočanje sredstev v upravljanju. Šlo naj bi le za način, da se javnemu zavodu zagotovi uporaba sredstev, saj se vsa sredstva, s katerimi razpolaga zavod, vodijo kot sredstva v upravljanju. Nasprotno pa naj to nikakor ne bi pomenilo neodplačne dodelitve sredstev v upravljanje.
45
Nazadnje, Republika Slovenija zavrača različne očitke, ki jih je navedla tožeča stranka na prvi stopnji v upravnem postopku, zlasti tiste, ki se nanašajo, prvič, na to, da Komisija ni odpravila dvomov glede tega, ali je bil drugi zadevni ukrep eventualno spremenjen po 1. maju 2004, to je datumu pristopa Republike Slovenije k Uniji, in drugič, na to, da Komisija ni preverila združljivosti tega ukrepa z notranjim trgom. Glede prvega od teh očitkov v bistvu trdi, da če ugotovitev Splošnega sodišča v točki 54 izpodbijane sodbe, da se Lekarna Ljubljana bistveno razlikuje od subjekta, ki ga je nasledila leta 1997, ni pravilna, ta očitek tožeče stranke na prvi stopnji postane neutemeljen. Republika Slovenija v zvezi z drugim od teh očitkov meni, da pravno ni upošteven, ker se, kot je Komisija navedla pred Splošnim sodiščem in kot je razvidno iz točke 38 izpodbijane sodbe, združljivost ukrepa pomoči na podlagi člena 108(1) PDEU lahko zahteva le v zvezi s shemami pomoči, medtem ko naj bi se zadevni ukrep iz obravnavane zadeve nanašal na individualno pomoč. Splošno sodišče pa naj bi to pravno trditev sprejelo, saj naj ne bi navedlo nobenih razlogov za njeno zavrnitev.
46
Tako Republika Slovenija ugotavlja, da Komisiji nikakor ni bilo treba začeti formalnega postopka preiskave na podlagi člena 108(2) PDEU. Glede na podatke, ki jih je imela v fazi predhodne preučitve, naj namreč na podlagi nobene dejanske ali pravne podlage ne bi bilo mogoče ugotoviti obstoja resnih težav. Poleg tega naj bi bil ta sklep v nasprotju s tem, kar je trdilo Splošno sodišče v izpodbijani sodbi, zadostno obrazložen.
47
Tožeča stranka na prvi stopnji meni, da je treba prvi in drugi pritožbeni razlog deloma zavreči kot nedopustna in deloma zavrniti kot neutemeljena.
Presoja Sodišča
– Uvodne ugotovitve
48
V skladu z ustaljeno sodno prakso je postopek iz člena 108(2) PDEU nujen, kadar ima Komisija resne težave pri presoji, ali je pomoč združljiva z notranjim trgom. Da bi v zvezi z neko pomočjo sprejela ugodno odločitev, lahko torej Komisija opravi zgolj fazo predhodne preučitve iz člena 108(3) PDEU le, kadar je na podlagi prvega preverjanja prepričana, da je ta pomoč združljiva z notranjim trgom. Če pa se Komisija na podlagi tega prvega preverjanja prepriča o nasprotnem ali če z njim ne more premostiti vseh težav, ki so se pokazale pri presoji združljivosti te pomoči z notranjim trgom, je dolžna zbrati vsa potrebna mnenja in v ta namen začeti postopek iz člena 108(2) PDEU (sodba z dne 14. septembra 2023, Komisija in IGG/Dansk Erhverv, C‑508/21 P in C‑509/21 P, EU:C:2023:669, točka 69 in navedena sodna praksa).
49
Iz ustaljene sodne prakse je namreč razvidno, da mora ta institucija, če s postopkom iz člena 108(3) PDEU ni mogla premostiti vseh težav, ki so se pojavile pri presoji združljivosti obravnavanega ukrepa, začeti postopek iz člena 108(2) PDEU, ne da bi v zvezi s tem imela polje proste presoje. Tako mora Komisija v skladu s ciljem člena 108(3) PDEU in svojo dolžnostjo dobrega upravljanja sprejeti potrebne ukrepe in opraviti preverjanja, da bi med predhodno preučitvijo premostila težave, na katere morda naleti, tako da se odpravijo vsi obstoječi dvomi o združljivosti obravnavanega ukrepa z notranjim trgom (glej v tem smislu sodbo z dne 3. septembra 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland in drugi/Komisija, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, točki 77 in 78 ter navedena sodna praksa).
50
Ker je pojem „resne težave“ objektiven, mora dokaz o obstoju takih težav, ki ga je treba iskati tako v okoliščinah sprejetja sklepa, izdanega po predhodni preučitvi, kot v njegovi vsebini, predložiti predlagatelj razglasitve ničnosti tega sklepa na podlagi sklenjenega kroga indicev (sodba z dne 14. septembra 2023, Komisija in IGG/Dansk Erhverv, C‑508/21 P in C‑509/21 P, EU:C:2023:669, točka 70 in navedena sodna praksa).
51
Kadar tožeča stranka predlaga razglasitev ničnosti sklepa Komisije o neuvedbi formalnega postopka preiskave iz člena 108(2) PDEU, lahko navede kateri koli tožbeni razlog, s katerim se lahko dokaže, da bi presoja informacij in elementov, s katerimi je Komisija razpolagala v fazi predhodne preučitve priglašenega ukrepa, morala vzbuditi dvome o združljivosti tega ukrepa z notranjim trgom. Prav obstoj dvomov o tej združljivosti je dokaz, ki ga je treba predložiti, da bi se dokazalo, da bi Komisija morala začeti formalni postopek preiskave. Tako mora vlagatelj takega predloga za razglasitev ničnosti dokazati, da so obstajali dvomi o tej združljivosti, zaradi česar bi Komisija morala začeti navedeni formalni postopek preiskave. Tak dokaz je treba iskati tako v okoliščinah sprejetja tega sklepa kot tudi v njegovi vsebini, na podlagi sklenjenega kroga indicev (sodba z dne 28. septembra 2023, Ryanair/Komisija, C‑321/21 P, EU:C:2023:713, točki 131 in 132 ter navedena sodna praksa).
52
Sodišče je v zvezi s tem že razsodilo, da nezadostna ali nepopolna preučitev, ki jo opravi Komisija v postopku predhodne preučitve, kaže na to, da se je ta institucija srečala z resnimi težavami pri presoji združljivosti priglašenega ukrepa z notranjim trgom, zaradi česar bi morala začeti formalni postopek preiskave (sodba z dne 28. septembra 2023, Ryanair/Komisija, C‑321/21 P, EU:C:2023:713, točka 133 in navedena sodna praksa).
53
Sodišče Unije mora, kadar je pri njem vložen predlog za razglasitev ničnosti sklepa Komisije o nenasprotovanju, ugotoviti, ali bi presoja informacij in elementov, s katerimi je Komisija razpolagala v fazi predhodne preučitve zadevnega nacionalnega ukrepa, morala objektivno vzbuditi dvome o opredelitvi tega ukrepa kot pomoči, saj je treba zaradi takih dvomov začeti formalni postopek preiskave (sodba z dne 6. oktobra 2021, Scandlines Danmark in Scandlines Deutschland/Komisija, C‑174/19 P in C‑175/19 P, EU:C:2021:801, točka 67 in navedena sodna praksa).
54
Poleg tega mora sodišče Unije zakonitost sklepa, sprejetega ob koncu postopka predhodne preučitve, kot je ta iz člena 4(2) Uredbe 2015/1589, presojati ne le glede na informacije, ki jih je Komisija imela ob njegovem sprejetju, ampak tudi glede na informacije, ki bi jih „lahko imela na voljo“, kar vključuje informacije, ki so se izkazale za upoštevne in ki bi jih lahko na svojo zahtevo pridobila med upravnim postopkom (glej v tem smislu sodbo z dne 2. septembra 2021, Komisija/Tempus Energy in Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, točki 42 in 43 ter navedena sodna praksa).
55
Komisija mora namreč postopek preučitve zadevnih ukrepov voditi skrbno in nepristransko, da bi tako imela ob sprejetju končnega sklepa o ugotovitvi obstoja pomoči in po potrebi njene nezdružljivosti ali nezakonitosti na voljo najpopolnejše in najzanesljivejše elemente (sodba z dne 2. septembra 2021, Komisija/Tempus Energy in Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, točka 44 in navedena sodna praksa).
56
Vendar je treba navesti, da čeprav je lahko pri preučitvi obstoja in zakonitosti državne pomoči potrebno, da Komisija preseže zgolj preučitev dejanskih in pravnih okoliščin, ki so ji bile naznanjene, pa ji ni treba na lastno pobudo in ob neobstoju kakršnega koli indica v zvezi s tem iskati vseh informacij, ki bi lahko bile povezane z zadevo, ki ji je predložena, tudi če bi bile take informacije javno dostopne (glej v tem smislu sodbo z dne 2. septembra 2021, Komisija/Tempus Energy in Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, točka 45 in navedena sodna praksa).
57
Tako zgolj obstoj potencialno upoštevne informacije, s katero Komisija ni bila seznanjena in ki je glede na informacije, ki jih je dejansko imela, ni bila dolžna preiskati, ne more dokazati obstoja resnih težav, zaradi katerih bi morala ta institucija začeti formalni postopek preiskave (sodba z dne 2. septembra 2021, Komisija/Tempus Energy in Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, točka 51 in navedena sodna praksa).
58
Nazadnje je treba poudariti, da se načela, določena s sodno prakso, navedeno v točkah od 48 do 57 te sodbe, čeprav so bila izoblikovana predvsem v zvezi s sklepi o nenasprotovanju iz člena 4(3) Uredbe 2015/1589, uporabljajo tudi za sklepe, s katerimi je ugotovljeno, da zadevni ukrep ni pomoč, iz člena 4(2) te uredbe, kakršen je sporni sklep (glej v tem smislu sodbo z dne 21. decembra 2016, Club Hotel Loutraki in drugi/Komisija, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, točka 33 in navedena sodna praksa).
59
Ob upoštevanju navedenih načel je treba preučiti, ali je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je v zvezi s prvim in drugim zadevnim ukrepom ugotovilo obstoj resnih težav, zaradi katerih bi morala Komisija začeti formalni postopek preiskave na podlagi člena 108(2) PDEU.
– Obstoj napačne uporabe prava pri razlagi pojma „resne težave“ v zvezi s prvim zadevnim ukrepom
60
Na prvem mestu, v zvezi z očitki Republike Slovenije, usmerjenimi zoper točke od 45 do 48 izpodbijane sodbe, kot so navedeni v točkah od 30 do 32 te sodbe, je treba opozoriti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča iz člena 256(1), drugi pododstavek, PDEU in člena 58, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije izhaja, da je Splošno sodišče edino pristojno, prvič, za ugotavljanje dejstev, razen če bi vsebinska nepravilnost njegovih ugotovitev izhajala iz listin v spisu, ki so mu bile predložene, in drugič, za presojo teh dejstev. To pomeni, da presoja dejstev, razen v primeru izkrivljanja dokazov, predloženih Splošnemu sodišču, ni pravno vprašanje, ki bi bilo kot tako predmet nadzora Sodišča (sodba z dne 11. januarja 2024, Wizz Air Hungary/Komisija, C‑440/22 P, EU:C:2024:26, točki 57 in 58 ter navedena sodna praksa).
61
Natančneje, Sodišče je v okviru pritožbe pri preizkusu presoj, ki jih je Splošno sodišče opravilo v zvezi z nacionalnim pravom in ki na področju državnih pomoči pomenijo presoje dejstev, pristojno le za preveritev, ali je bilo to pravo izkrivljeno (sodba z dne 5. decembra 2023, Luksemburg in drugi/Komisija, C‑451/21 P in C‑454/21 P, EU:C:2023:948, točka 77 in navedena sodna praksa).
62
V obravnavani zadevi pa je treba očitke Republike Slovenije, navedene v točkah od 30 do 32 te sodbe, v delu, v katerem se z njimi izpodbija presoja nacionalnega prava in dejstev, ki jo je Splošno sodišče opravilo v točkah od 45 do 48 izpodbijane sodbe, ne da bi se zatrjevalo kakršno koli izkrivljanje v zvezi s tem, zavreči kot nedopustne.
63
Na drugem mestu, v zvezi z očitki Republike Slovenije, katerih namen je v bistvu izpodbijati to, kako je Splošno sodišče določilo prag dokaznega bremena, ki ga ima Komisija v okviru postopka predhodne preučitve iz člena 108(3) PDEU, je treba ugotoviti, prvič, da se je Splošno sodišče – kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 64 sklepnih predlogov – v okviru določitve „pravil in načel, ki se uporabljajo“ v točkah 35 in 36 izpodbijane sodbe sklicevalo na pravni standard, ki se uporablja na način, ki je povsem v skladu z ustaljeno sodno prakso, navedeno v točkah od 48 do 53 te sodbe. Natančneje, Splošno sodišče je v tej točki 35 izpodbijane sodbe pravilno opozorilo, da „mora Komisija pri presoji ukrepov pomoči glede na člen 107 PDEU, da bi ugotovila, ali so združljivi z notranjim trgom, začeti [formalni postopek preiskave], če po fazi predhodne preučitve ne more ovreči vseh težav, zaradi katerih ni mogoče skleniti, da so ti ukrepi združljivi z notranjim trgom“.
64
Enako je Splošno sodišče v točki 36 izpodbijane sodbe ugotovilo, da „mora Komisija, kadar preučuje ukrep na podlagi členov 107 in 108 PDEU ter se po končani predhodni preučitvi sooča z nerešljivimi težavami ali dvomi, z drugimi besedami, z resnimi težavami, in sicer bodisi glede opredelitve tega ukrepa kot državne pomoči, bodisi glede njegove opredelitve kot obstoječe ali nove pomoči, bodisi glede njegove združljivosti z notranjim trgom, če meni, da je ta ukrep nova pomoč, začeti postopek iz člena 108(2) PDEU“.
65
Drugič, ugotoviti je treba, kot je Splošno sodišče navedlo v točki 49 izpodbijane sodbe, da je bila v spornem sklepu glede sredstev v upravljanju, ki sta jih Lekarna Ljubljana p.o. in Lekarna Ljubljana pridobili po letu 1979, navedena le trditev slovenskih organov, da sta ta subjekta vsa ta sredstva pridobila po tržnih pogojih.
66
V zvezi s tem je treba opozoriti, da čeprav ima država članica v skladu s členom 4(3) PEU dejansko dolžnost lojalnega sodelovanja med celotnim postopkom preučitve ukrepa na podlagi določb prava Unije s področja državnih pomoči (sodba z dne 5. decembra 2023, Luksemburg in drugi/Komisija, C‑451/21 P in C‑454/21 P, EU:C:2023:948, točka 122 in navedena sodna praksa), ta okoliščina, kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 67 sklepnih predlogov, ne more izključiti obstoja „resnih težav“ ali „dvomov“, s katerimi bi se Komisija lahko soočila, glede na okoliščine primera, po predhodni preučitvi ukrepa, s katerim je bila seznanjena s pritožbo. Vsaka drugačna razlaga bi implicitno, vendar nujno pomenila, da bi lahko bili dvomi Komisije samodejno odpravljeni zgolj na podlagi trditev nacionalnih organov, kar bi imelo za posledico, da bi bilo mogoče postopek, začet na podlagi člena 108 PDEU, končati brez kakršnega koli dokaza, ki bi ga ti organi predložili za izpodbijanje elementov, ki jih je predložil pritožnik, da bi dokazal obstoj resnih težav. Če pa bi bilo dvome glede obstoja ali združljivosti ukrepa pomoči mogoče tako preprosto odpraviti zgolj na podlagi trditev nacionalnih organov, ne bi bilo razloga za obstoj predhodnega postopka iz člena 108(2) PDEU, prav tako pa bi bila lahko ogrožena mehanizem nadzora državnih pomoči in vloga, ki je zaupana Komisiji.
67
Kot je namreč generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 68 sklepnih predlogov, je treba poleg dejstva, da je za pritožnika veliko težje pridobiti upoštevne informacije od javnih organov, ki so lahko dodelili državne pomoči, kot za Komisijo, ki ima v ta namen široka pooblastila, na eni strani upoštevati dejstvo, da je dostop pritožnikov do dokazov še toliko bolj težaven v okviru zadeve, kakršna je ta v obravnavani zadevi, ki izvira iz sedemdesetih let prejšnjega stoletja in ki jo zaznamujeta prehod iz planskega v tržno gospodarstvo ter konkurenca med javnimi in zasebnimi lekarnami. Tak okvir pa je tožeči stranki na prvi stopnji neizogibno dodatno otežil dostop do upoštevnih informacij o pogojih, po katerih so bila Lekarni Ljubljana p.o. in Lekarni Ljubljana dodeljena sredstva v upravljanje.
68
Na drugi strani je treba poudariti, da ima Komisija široka pooblastila, ki izhajajo tako iz Pogodbe DEU kot iz Uredbe 2015/1589 in ki ji omogočajo, da od držav članic po potrebi zahteva dodatne informacije, saj so te praviloma v boljšem položaju kot pritožniki, da odpravijo morebitne dvome Komisije.
69
Iz vseh zgornjih preudarkov izhaja, da Splošno sodišče ni napačno uporabilo prava s tem, da je v točki 48 izpodbijane sodbe ugotovilo, da ni naloga tožeče stranke na prvi stopnji, da nedvoumno dokaže, da so med sredstvi v upravljanju Lekarne Ljubljana p.o. in Lekarne Ljubljana sredstva, ki ustrezajo državnim pomočem, ampak da mora Komisija v primeru negotovosti v zvezi s tem poglobiti svoje preiskave.
70
Zato Splošnemu sodišču ni mogoče očitati, da je uporabilo očitno prenizek prag v zvezi z dokaznimi zahtevami, ki jih je treba izpolniti, da bi nastala obveznost Komisije, da začne formalni postopek preiskave na podlagi člena 108(2) PDEU.
71
Na tretjem mestu, zavrniti je treba tudi trditev Republike Slovenije, navedeno v točki 33 te sodbe, da ima Komisija polje proste presoje za uvedbo tega postopka. Iz sodne prakse, navedene v točki 49 te sodbe, namreč nedvoumno izhaja, da mora Komisija, kadar ji predhodna preučitev, opravljena na podlagi člena 108(3) PDEU, ni omogočila odprave vseh obstoječih dvomov glede določenega ukrepa, začeti formalni postopek preiskave, ne da bi v zvezi s tem imela kakršno koli polje proste presoje.
72
Na četrtem mestu, očitke Republike Slovenije, kot so navedeni v točki 35 te sodbe in ki se nanašajo na to, da ker tožeča stranka na prvi stopnji ni predložila nobenega dokaza za obstoj resnih težav, Komisiji ni bilo treba na lastno pobudo iskati informacij, ki bi lahko bile upoštevne za ugotovitev eventualne državne pomoči, je treba zavrniti kot neutemeljene. Iz točk od 45 do 48 izpodbijane sodbe je namreč nedvoumno razvidno, da je Splošno sodišče presojo iz točk 49 in 50 navedene sodbe opravilo zgolj na podlagi dokumentov in dokazov, ki jih je predložila prav tožeča stranka na prvi stopnji.
73
Na petem mestu, v nasprotju s tem, kar trdi Republika Slovenija, je tako iz izpodbijane sodbe kot iz spisa, predloženega Sodišču, razvidno, da so dokazi, ki jih je tožeča stranka na prvi stopnji predložila v okviru tožbe pred Splošnim sodiščem, kot izhajajo iz točk od 44 do 48 izpodbijane sodbe, enaki tistim, ki jih je sporočila Komisiji v upravnem postopku, v katerem je bil sprejet sporni sklep. Kot pa izhaja iz izpodbijane sodbe, v spornem sklepu ni bilo nobenega sklicevanja na te različne dokaze.
74
Na šestem in zadnjem mestu, trditve Komisije, kot so navedene v točki 39 te sodbe in ki se nanašajo na to, da je Splošno sodišče prekoračilo meje svojega sodnega nadzora, je treba zavrniti kot neutemeljene, saj je iz točk od 44 do 50 izpodbijane sodbe razvidno, da je Splošno sodišče ta nadzor opravilo na način, ki je v skladu s sodno prakso, na katero je opozorjeno v točki 53 te sodbe.
75
Glede na zgornje preudarke je treba prvi pritožbeni razlog deloma zavreči kot nedopusten in deloma zavrniti kot neutemeljen.
– Obstoj napačne uporabe prava pri razlagi pojma „resne težave“ v zvezi z drugim zadevnim ukrepom
76
Na prvem mestu, v delu, v katerem Republika Slovenija z očitki, navedenimi v točkah 40, 41 in 46 te sodbe, v bistvu izpodbija prag, ki ga je Splošno sodišče uporabilo za presojo obstoja „resnih težav“, kar zadeva presojo drugega zadevnega ukrepa, je treba ugotoviti, kot je bilo navedeno v točki 63 te sodbe, da se je Splošno sodišče v okviru določitve „pravil in načel, ki se uporabijo“ v točkah 35 in 36 izpodbijane sodbe sklicevalo na pravni standard, ki se uporablja na način, ki je povsem v skladu z ustaljeno sodno prakso, navedeno v točkah od 48 do 53 te sodbe.
77
Natančneje, v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 58 te sodbe, je Splošno sodišče pravilno razsodilo, da je treba načela, na katera je opozorjeno v drugem delu točke 63 te sodbe, uporabiti tudi, kadar Komisija še vedno dvomi o sami opredelitvi obravnavanega ukrepa kot državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU.
78
Prav tako je Splošno sodišče v točki 36 izpodbijane sodbe pravilno ugotovilo, da „mora Komisija, kadar preučuje ukrep na podlagi členov 107 in 108 PDEU ter se po končani predhodni preučitvi sooča z nerešljivimi težavami ali dvomi, z drugimi besedami, z resnimi težavami, in sicer bodisi glede opredelitve tega ukrepa kot državne pomoči, bodisi glede njegove opredelitve kot obstoječe ali nove pomoči, bodisi glede njegove združljivosti z notranjim trgom, če meni, da je ta ukrep nova pomoč, začeti postopek iz člena 108(2) PDEU“.
79
Iz tega sledi, kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 86 sklepnih predlogov, da Splošnemu sodišču ni mogoče očitati, da je napačno uporabilo pravo pri opredelitvi pravnega standarda, ki se uporabi za ugotavljanje obstoja „resnih težav“.
80
Zato je treba očitke, navedene v točki 76 te sodbe, zavrniti kot neutemeljene.
81
Na drugem mestu, spomniti je treba, da se v okviru sistema nadzora državnih pomoči, vzpostavljenega s členoma 107 in 108 PDEU, postopek razlikuje glede na to, ali gre za obstoječe ali nove pomoči. Medtem ko se lahko obstoječe pomoči v skladu s členom 108(1) PDEU zakonito izvajajo, dokler Komisija ne ugotovi njihove nezdružljivosti, člen 108(3) PDEU določa, da se morajo načrti za uvedbo novih pomoči ali spremembo obstoječih pomoči pravočasno priglasiti Komisiji in jih ni mogoče izvajati, dokler postopek ni končan z dokončnim sklepom (sodba z dne 28. oktobra 2021, Eco Fox in drugi, od C‑915/19 do C‑917/19, EU:C:2021:887, točka 36 in navedena sodna praksa).
82
V skladu s členom 1(b)(i) Uredbe 2015/1589 „veljavna [obstoječa] pomoč“ med drugim pomeni „vso pomoč, ki je obstajala pred začetkom veljavnosti [Pogodbe DEU] v zadevnih državah članicah, to je sheme pomoči in individualno pomoč, ki se je začela izvajati pred začetkom veljavnosti [Pogodbe DEU] in se še vedno uporablja“. V točki 3(1)(a) Priloge IV k Aktu o pristopu pa je pojasnjeno, da se po pristopu držav, ki jih ta akt zadeva, za obstoječe pomoči v smislu člena 108(1) PDEU štejejo „ukrepi pomoči, ki se jih je začelo izvajati pred 10. decembrom 1994“.
83
Pojem „nova pomoč“ je v členu 1(c) Uredbe 2015/1589 opredeljen kot „vs[a] pomoč, to je sheme pomoči ali individualn[a] pomoč, ki ni veljavna [obstoječa] pomoč, vključno s spremembami veljavne [obstoječe] pomoči“. V zvezi s tem člen 4(1), prvi stavek, Uredbe št. 794/2004 določa, da za namene člena 1(c) Uredbe 2015/1589 „sprememba obstoječe pomoči pomeni katero koli spremembo, razen preoblikovanja povsem formalne ali upravne narave, ki ne more vplivati na ocenjevanje združljivosti ukrepa pomoči [z notranjim] trgom“.
84
Tako je Sodišče že razsodilo, da je treba ugotoviti, ali uvedene spremembe povzročijo bistveno spremembo zadevne obstoječe pomoči ali pa so te spremembe omejene na spremembo povsem formalne ali upravne narave, ki ne more vplivati na združljivost ukrepa pomoči z notranjim trgom (glej v tem smislu sodbo z dne 13. decembra 2018, Rittinger in drugi, C‑492/17, EU:C:2018:1019, točka 57). V tem okviru spremembe ni mogoče opredeliti kot povsem formalne ali upravne v smislu člena 4(1) Uredbe št. 794/2004, če lahko vpliva na oceno združljivosti ukrepa pomoči z notranjim trgom (sodba z dne 28. oktobra 2021, Eco Fox in drugi, od C‑915/19 do C‑917/19, EU:C:2021:887, točka 41 in navedena sodna praksa).
85
V obravnavani zadevi je treba očitke Republike Slovenije, navedene v točkah od 42 do 45 te sodbe, v delu, v katerem se z njimi izpodbija presoja nacionalnega prava in dejstev, ki jo je opravilo Splošno sodišče, ne da bi se v zvezi s tem zatrjevalo kakršno koli izkrivljanje, v skladu s sodno prakso, navedeno v točkah 60 in 61 te sodbe, zavreči kot nedopustne.
86
V preostalem je treba poudariti, da je Komisija, kot je Splošno sodišče ugotovilo v točki 52 izpodbijane sodbe, v točki 39 obrazložitve spornega sklepa zgolj navedla, da je bilo nasledstvo med Lekarno Ljubljana p.o. in Lekarno Ljubljana leta 1997 povsem upravne narave in da se poleg tega niti pravni okvir niti pogoji uporabe zadevnih sredstev v upravljanju niso spremenili, tako da je bilo treba šteti, da navedeni ukrep ni bil spremenjen tako, da bi postal nova pomoč v smislu člena 1(c) Uredbe 2015/1589.
87
Glede na naravo in obseg negotovosti, ki jih je Splošno sodišče ugotovilo v točki 54 izpodbijane sodbe in ki se nanašajo na elemente, ki bi lahko vplivali na združljivost ukrepa pomoči z notranjim trgom v smislu sodne prakse, navedene v točki 84 te sodbe, pa navedenemu sodišču ni mogoče očitati, da je v točkah od 54 do 56 izpodbijane sodbe štelo, da se je Komisija, ker ni opravila temeljitejše preučitve glede na razvoj pravnega in gospodarskega okvira farmacevtske dejavnosti v Sloveniji, soočala z resnimi težavami, zaradi katerih bi morala začeti formalni postopek preiskave na podlagi člena 108(2) PDEU.
88
Glede na zgornje preudarke je treba drugi pritožbeni razlog deloma zavreči kot nedopusten in deloma zavrniti kot neutemeljen.
Tretji pritožbeni razlog
Trditve strank
89
Republika Slovenija s tretjim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču očita, da izpodbijane sodbe ni zadostno obrazložilo. Republika Slovenija v utemeljitev tega pritožbenega razloga – po tem, ko je opozorila, da je v skladu s sodno prakso, ki izhaja zlasti iz sodbe z dne 26. maja 2016, Rose Vision/Komisija (C‑224/15 P, EU:C:2016:358, točki 24 in 26), očitek, ki se nanaša na nezadostno obrazložitev, pravno vprašanje, ki se zato lahko uveljavlja v okviru pritožbe – trdi, da medtem ko je Splošno sodišče v uvodnem delu točke 48 izpodbijane sodbe ugotovilo, da je tožeča stranka na prvi stopnji v odgovor na prvo preliminarno presojo Komisije predložila več izvlečkov iz javnih bilanc Lekarne Ljubljana in Mestne občine Ljubljana za obdobje 2010–2019 in jih komentirala, ni navedlo vsebine teh izvlečkov in komentarjev. Poleg tega naj te vsebine ne bi bilo mogoče ugotoviti niti na podlagi trditev tožeče stranke na prvi stopnji, saj se ta v tožbi ni sklicevala na vsebino navedenih izvlečkov. Splošno sodišče pa se je v točki 49 izpodbijane sodbe oprlo na izvlečke iz javnih bilanc Lekarne Ljubljana in Mestne občine Ljubljana ter na tej dejanski podlagi, ne da bi navedlo njihovo vsebino, razsodilo, da ni bila jasna situacija glede narave in statusa sredstev v upravljanju, ki sta jih pridobila Lekarna Ljubljana p.o. in Lekarna Ljubljana po letu 1979. Ker naj tako ne bi bilo mogoče preizkusiti, ali iz teh dokumentov izhajajo podatki, ki bi objektivno lahko vzbudili dvom o obstoju državne pomoči, naj razlogi izpodbijane sodbe zainteresiranim strankam ne bi omogočali, da se seznanijo z utemeljitvami odločitve, ki jo je sprejelo Splošno sodišče, Sodišču pa, da opravi sodni nadzor.
90
Tožeča stranka na prvi stopnji trdi, da je treba tretji pritožbeni razlog zavreči kot nedopusten ali vsekakor zavrniti kot neutemeljen.
Presoja Sodišča
91
Ugotoviti je treba, da je Splošno sodišče v točki 48 izpodbijane sodbe navedlo, da je tožeča stranka na prvi stopnji povzela več izvlečkov iz javnih bilanc Lekarne Ljubljana in Mestne občine Ljubljana za leto 2010 in jih komentirala. Splošno sodišče je v tej točki pojasnilo, prvič, da je tožeča stranka na prvi stopnji opozorila na neskladja med številkami te občine glede vrednosti sredstev, danih v upravljanje Lekarni Ljubljana (na primer 35.036.742 EUR na dan 31. decembra 2014), in lastnimi številkami Lekarne Ljubljana glede vrednosti njenih dolgoročnih sredstev in sredstev, danih v upravljanje (26.976.187 EUR na isti datum, torej nižji znesek, čeprav se zdi, da se nanaša na širše področje), drugič, da je poudarila obseg povečanja teh sredstev v bilancah Lekarne Ljubljana iz leta v leto (na primer prehod s 26.976.187 EUR na dan 31. december 2014 na 31.973.809 EUR leto pozneje) in povečanja v bilancah navedene občine glede vrednosti sredstev, danih v upravljanje Lekarni Ljubljana (s 35.036.742 EUR na 42.790.897 EUR za isto obdobje), ter tretjič, da je opozorila, da je v tabeli, ki jo je pripravila ista občina in v kateri so pojasnjene spremembe vrednosti sredstev, dodeljenih v upravljanje Lekarni Ljubljana, iz leta v leto, večkrat navedeno, da je povečanje posledica presežka prihodkov zavoda, kar naj bi nakazovalo, da sredstva, dodeljena v upravljanje, ne vključujejo le stvarnega premoženja, ampak tudi denarna sredstva, čeprav bi morala Lekarna Ljubljana na Mestno občino Ljubljana običajno prenesti svoj letni presežek dohodka po odbitku za investicijske potrebe.
92
Iz teh ugotovitev izhaja, da je Splošno sodišče v nasprotju s tem, kar trdi Republika Slovenija, navedlo vsebino izvlečkov iz javnih bilanc Lekarne Ljubljana in Mestne občine Ljubljana za leto 2010, na katero se je pred njim sklicevala tožeča stranka na prvi stopnji.
93
Poleg tega je iz točke 49 izpodbijane sodbe razvidno, da se Splošno sodišče pri ugotovitvi, da položaj glede narave in statusa sredstev, ki sta jih Lekarna Ljubljana p.o. in Lekarna Ljubljana pridobili v upravljanje po letu 1979, ni bil jasen, ni oprlo le na te izvlečke. Splošno sodišče se je namreč v tej točki 49 sklicevalo na elemente, ki jih je tožeča stranka na prvi stopnji navedla v upravnem postopku, kot so navedeni v točkah od 45 do 48 izpodbijane sodbe. Med temi elementi pa je med drugim izvleček letnega poročila Lekarne Ljubljana za leto 2012.
94
Iz zgornjih preudarkov izhaja, da trditve, navedene v utemeljitev tretjega pritožbenega razloga, temeljijo na napačnem razumevanju izpodbijane sodbe.
95
Zato je treba tretji pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
Četrti pritožbeni razlog
Trditve strank
96
Republika Slovenija s četrtim pritožbenim razlogom, ki se nanaša na kršitev člena 47 Listine o temeljnih pravicah, Splošnemu sodišču v bistvu očita, da je na eni strani mimo tožbenih navedb konkretiziralo pavšalne tožbene očitke tožeče stranke na prvi stopnji in da na drugi strani ni upoštevalo nekaterih navedb Komisije. Splošno sodišče naj bi s tem kršilo pravico te institucije do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča, s čimer naj bi škodilo tudi interesom Republike Slovenije.
97
Republika Slovenija na eni strani v zvezi z očitkom, da je Splošno sodišče v izpodbijani sodbi prišlo do ugotovitev, ki ne morejo temeljiti zgolj na vsebini tožbe na prvi stopnji, v bistvu navaja, prvič, da se tožeča stranka na prvi stopnji v tožbi ni sklicevala na določbe Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti, medtem ko jih je Splošno sodišče upoštevalo v točkah 47 in 49 izpodbijane sodbe. Drugič, čeprav je tožeča stranka na prvi stopnji uveljavljala povečanje sredstev, danih v upravljanje, v letu 2015 in se zelo splošno sklicevala na letno poročilo Lekarne Ljubljana in podatke iz letnih poročil Mestne občine Ljubljana, naj bi se Splošno sodišče v točki 48 navedene sodbe oprlo na izvlečke iz javnih bilanc Lekarne Ljubljana in Mestne občine Ljubljana za leto 2010 in na teh podatkih utemeljilo svojo ugotovitev v točki 49 navedene sodbe. Tretjič, tožeča stranka na prvi stopnji naj v tožbi ne bi uveljavljala, da naj bi bilo podano neskladje med številkami Mestne občine Ljubljana glede vrednosti sredstev, danih v upravljanje Lekarni Ljubljana, in številkami Lekarne Ljubljana glede vrednosti njenih dolgoročnih sredstev in sredstev, danih v upravljanje, pa vendar naj bi Splošno sodišče v točkah 48 in 49 sodbe obravnavalo ta očitek. Četrtič, čeprav naj bi se tožeča stranka na prvi stopnji zelo pavšalno sklicevala na povečanje sredstev v upravljanju v bilancah Lekarne Ljubljana, naj bi Splošno sodišče v točkah 48 in 49 navedene sodbe svoje ugotovitve oprlo na ta očitek. Petič, tožeča stranka na prvi stopnji naj se v tožbi ne bi sklicevala na tabelo o spremembah vrednosti sredstev v upravljanju, ki jo je pripravila občina, vendar naj bi se Splošno sodišče v točkah 48 in 49 navedene sodbe oprlo na te podatke. Šestič, Splošno sodišče naj bi v točki 51 iste sodbe ugotovilo, da je bil po navedbah tožeče stranke na prvi stopnji Zakon o lekarniški dejavnosti leta 2007 spremenjen, da bi se javnim občinskim lekarniškim zavodom omogočilo delovanje zunaj območja matične občine, čeprav naj to iz njenih navedb ne bi izhajalo.
98
Republika Slovenija na drugi strani v zvezi z očitkom, da Splošno sodišče ni upoštevalo navedb, ki jih je Komisija podala v odgovoru na tožbo, v bistvu trdi, prvič, da je Komisija navedla, da se je tožeča stranka na prvi stopnji sklicevala na izvleček letnega poročila Lekarne Ljubljana za leto 2012, ampak le v zvezi z dokumentom, ki ga je župan Mestne občine Ljubljana predložil občinskemu svetu Ljubljane leta 2013. Vendar naj bi Splošno sodišče ta izvleček obravnavalo kot samostojen dokaz. Drugič, ta institucija naj bi izrecno opozorila, da povečanje vrednosti sredstev v upravljanju ne izkazuje obstoja državne pomoči, vendar naj se Splošno sodišče do tega pravno odločilnega argumenta ne bi opredelilo in naj bi svojo odločitev o tem, da naj bi imela Komisija resne težave glede vprašanja obstoja državne pomoči, v večjem delu oprlo prav na podatke o golem povečanju vrednosti sredstev v upravljanju.
99
Tožeča stranka na prvi stopnji trdi, da je treba četrti pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
Presoja Sodišča
100
Z različnimi očitki Republike Slovenije, navedenimi v točki 97 te sodbe, se v bistvu izpodbija presoja nacionalnega prava in dejstev, ki jo je opravilo Splošno sodišče, ne da bi se v zvezi s tem zatrjevalo kakršno koli izkrivljanje. V teh okoliščinah je treba te očitke v skladu s sodno prakso, na katero je opozorjeno v točkah 60 in 61 te sodbe, zavreči kot nedopustne.
101
Očitki, povzeti v točki 98 te sodbe, pa so oblikovani nejasno. Čeprav Republika Slovenija Splošnemu sodišču formalno ne očita kršitve obveznosti obrazložitve, se namreč zdi, da mu očita, da ni odgovorilo na vse trditve, ki jih je Komisija navedla v okviru odgovora na tožbo, vloženega na prvi stopnji.
102
Tako je treba v delu, v katerem bi bilo mogoče ta pritožbeni razlog razumeti tako, da se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve s strani Splošnega sodišča, opozoriti, prvič, da je v okviru pritožbe namen nadzora Sodišča zlasti to, da preveri, ali je Splošno sodišče pravno zadostno odgovorilo na vse trditve, ki jih je navedla pritožnica, in drugič, da pritožbeni razlog, ki se nanaša na neobstoj odgovora Splošnega sodišča na trditve, navedene na prvi stopnji, v bistvu pomeni sklicevanje na kršitev obveznosti obrazložitve, ki izhaja iz člena 36 Statuta Sodišča Evropske unije, ki se za Splošno sodišče uporablja na podlagi člena 53, prvi odstavek, tega statuta, in iz člena 117 Poslovnika Splošnega sodišča (sodba z dne 28. septembra 2023, Changmao Biochemical Engineering/Komisija, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, točka 185 in navedena sodna praksa).
103
Poleg tega Splošno sodišče z obveznostjo obrazložitve ni zavezano k obrazložitvi, ki bi izčrpno in drugemu za drugim sledila vsem razlogovanjem strank v sporu, in je obrazložitev torej lahko implicitna, če zadevnim osebam omogoča, da se seznanijo z razlogi, iz katerih Splošno sodišče njihovih trditev ni sprejelo, Sodišču pa, da ima na voljo dovolj elementov za nadzor (sodba z dne 28. septembra 2023, Changmao Biochemical Engineering/Komisija, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, točka 86 in navedena sodna praksa).
104
V obravnavani zadevi pa se očitki, navedeni v točki 98 te sodbe, v bistvu prekrivajo s trditvami, ki jih je Republika Slovenija navedla že v okviru različnih razlogov, navedenih na prvi stopnji, in o katerih se je Splošno sodišče izreklo pri preučitvi teh razlogov. Poleg tega je obrazložitev izpodbijane sodbe v odgovor na navedene razloge jasna in nedvoumna ter omogoča razumevanje elementov, na katerih temelji odločitev Splošnega sodišča. Dejstvo, da je navedeno sodišče vsebinsko prišlo do drugačnega rezultata od tistega, ki ga je navedla Republika Slovenija, samo po sebi še ne pomeni, da izpodbijana sodba ni obrazložena (glej po analogiji sodbo z dne 28. septembra 2023, Changmao Biochemical Engineering/Komisija, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, točka 187 in navedena sodna praksa).
105
Tako je treba v delu, v katerem Republika Slovenija Splošnemu sodišču očita, da je kršilo obveznost obrazložitve, njene trditve v zvezi s tem zavrniti kot neutemeljene.
106
Glede na navedeno je treba četrti pritožbeni razlog deloma zavreči kot nedopusten in deloma zavrniti kot neutemeljen.
107
Ker nobenemu pritožbenemu razlogu ni bilo ugodeno, je treba pritožbo v celoti zavrniti.
Stroški
108
Člen 184(2) Poslovnika Sodišča določa, da če pritožba ni utemeljena, o stroških odloči Sodišče. V skladu s členom 138(1) tega poslovnika, ki se za pritožbeni postopek uporablja na podlagi njegovega člena 184(1), se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
109
Ker Republika Slovenija s svojimi pritožbenimi razlogi ni uspela, se ji v skladu s predlogi tožeče stranke na prvi stopnji naloži, da poleg svojih stroškov nosi tudi stroške te stranke.
110
V skladu s členom 140(1) Poslovnika Sodišča, ki se v pritožbenem postopku uporablja na podlagi člena 184(1) tega poslovnika in ki določa, da države članice in institucije, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške, Komisija nosi svoje stroške.
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
1.
Pritožba se zavrne.
2.
Republiki Sloveniji se naloži, da poleg svojih stroškov nosi stroške, ki so nastali Petri Flašker.
3.
Evropska komisija nosi svoje stroške.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.