62004CC0071_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. I detta mål har Tribunal Supremo i Spanien hänskjutit en fråga till EG‑domstolen som gäller omfattningen av skyldigheten att göra en förhandsanmälan enligt artikel 88.3 EG jämförd med rådets direktiv 90/684/EEG av den 21 december 1990 om stöd till varvsindustrin (nedan kallat sjunde direktivet)(2) . Tribunal Supremo har begärt att domstolen skall klargöra huruvida stöd till ny- eller ombyggnad av fartyg eller bogserbåtar, som inte omfattas av tillämpningsområdet för sjunde direktivet på grund av att fartygens tonnage eller maskineffekt understiger de tröskelvärden som anges i detta, skall förhandsanmälas till kommissionen i enlighet med artikel 88.3 EG.
Fördragsbestämmelserna
2. I artikel 87.1 EG föreskrivs att ”[o]m inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”.
3. I artikel 87.3 föreskrivs följande: ”Som förenligt med den gemensamma marknaden kan anses ...
c) stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset,
...
e) stöd av annat slag i enlighet med vad rådet på förslag från kommissionen kan komma att bestämma genom beslut med kvalificerad majoritet.”
4. Artikel 88.3 EG har följande lydelse: ”Kommissionen skall underrättas i så god tid att den kan yttra sig om alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder. ... Medlemsstaten i fråga får inte genomföra åtgärden förrän detta förfarande lett till ett slutgiltigt beslut.”
5. I artikel 89 EG föreskrivs följande: ”Rådet får med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet anta de förordningar som behövs för tillämpningen av artiklarna 87 och 88 och får särskilt fastställa villkoren för tillämpningen av artikel 88.3 och vilka slag av stödåtgärder som skall vara undantagna från detta förfarande.”
Direktivet
6. Sjunde direktivet är ett i raden av direktiv om stöd till varvsindustrin med början år 1969.(3) Det innehöll de gällande gemenskapsrättsliga bestämmelserna vid den aktuella tidpunkten och antogs med stöd av artiklarna 92.3 d och 113 i EG-fördraget (nu artiklarna 87.3 e EG och 133 EG). I direktivet föreskrivs möjligheten att statligt drifts-, investerings-, nedläggnings- och utvecklingsstöd till varv kan förklaras vara förenligt med den gemensamma marknaden under förutsättning att de uppfyller de kriterier som föreskrivs i direktivet.
7. Enligt artikel 1 i direktivet ”används [i detta direktiv] följande beteckningar med de betydelser som här anges:
– a) nybyggnad av fartyg: byggandet i gemenskapen av följande sjögående fartyg med metallskrov:
– handelsfartyg av minst 100 bruttotonnage (BT) för person- och varutransporter,
– fiskefartyg av minst 100 BT,
– muddringsmaskiner eller fartyg för annat arbete på havet av minst 100 BT, undantaget borrplattformar,
– bogserbåtar med en maskineffekt av minst 365 kW,
– b) ombyggnad av fartyg: ombyggnad i gemenskapen av sjögående fartyg med metallskrov enligt definitionen i a av minst 1 000 BT, under förutsättning att ombyggnadsverksamheten medför en genomgripande ändring av laständamålen, skrovet, framdriftssystemet eller förhållanden för passagerarna,
– c) reparation av fartyg: reparation av de fartyg som avses i a,
– d) stöd: statligt stöd enligt artiklarna [87 och 88] i fördraget, inte endast inbegripande stöd som beviljas av staten själv utan även stöd som beviljas av regionala eller lokala myndigheter samt stöd som eventuellt ingår i medlemsstaternas finansieringsåtgärder till förmån för de varv för nybyggnad eller reparation av fartyg som de direkt eller indirekt kontrollerar när detta inte betraktas som framskaffandet av riskkapital enligt allmän praxis i en marknadsekonomi. Detta stöd kan betraktas som förenligt med den gemensamma marknaden under förutsättning att det uppfyller undantagskriterierna i detta direktiv.”
8. I artiklarna 2–10 i sjunde direktivet fastställs de kriterier enligt vilka statligt stöd för ny- och ombyggnad av de fartyg som omfattas av artikel 1 kan anses förenligt med den gemensamma marknaden.
9. Enligt artikel 11 är stöd för verksamhet som syftar till nybyggnad, ombyggnad och reparation av fartyg enligt sjunde direktivet, förutom bestämmelserna i artiklarna 87 EG och 88 EG, underkastat de anmälningsbestämmelser som anges i artikel 11.2. Enligt denna punkt skall medlemsstaterna i huvudsak förhandsanmäla allt stöd som omfattas av sjunde direktivet till kommissionen.
Förfarandet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
10. I begäran om förhandsavgörande anges att Xunta de Galicia, som utgör regeringen i den autonoma regionen i Galicien, genom utövande av de befogenheter som den har enligt nationell konstitutionell rätt, antog dekret nr 217/1994 av den 23 juni 1994 (nedan kallat Galiciendekretet). Genom detta dekret inrättades ”en ny stödordning” för sektorn för ny- och ombyggnad av fartyg i Galicien. Såsom anges i ingressen till Galiciendekretet riktar sig stödordningen till ny- och ombyggnad av fartyg som, ”på grund av deras bruttotonnage, maskineffekt, för det fall det är fråga om bogserbåtar, eller det material som fartygsskrovet består av, storlek och/eller egenskaper vad gäller ny- eller ombyggnad”, inte omfattas av tillämpningsområdet för sjunde direktivet, såsom det har införlivats med nationell rätt av den spanska staten. Galiciendekretet gäller således stöd till fartyg om mindre än 100 BT och bogserbåtar med en maskineffekt om mindre än 365 kW.
11. Spanska staten bestred först Galiciendekretet vid den behöriga nationella domstolen, Tribunal Superior de Justicia, bland annat på grund av att det stred mot gemenskapsrätten. Tribunal Superior de Justicia ogillade spanska statens talan i dom av den 16 december 1996.
12. Spanska staten överklagade denna dom till Tribunal Supremo. Den gjorde bland annat gällande att stödordningen var att betrakta som statligt stöd enligt artikel 87 EG, vilket hade genomförts utan förhandsanmälan i strid med artikel 88.3 EG. Den nationella underinstansen hade följaktligen gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den inte fann att Galiciendekretet stred mot gemenskapsrätten och därför var ogiltigt. Ombudet för Xunta de Galicia bestred denna tolkning.
13. I begäran om förhandsavgörande anser Tribunal Supremo att den gemenskapsrättsliga frågeställningen är oklar, eftersom två motsatta tolkningar enligt dess mening synes möjliga.
14. Å ena sidan kan sjunde direktivet tolkas så, att den allmänna anmälningsskyldigheten inte är tillämplig på stöd för ny- eller ombyggnad av fartyg som faller under minimitröskelvärdena i sjunde direktivet. Grunden för denna tolkning är enligt Tribunal Supremo att om gemenskapslagstiftaren ansåg att stöd för de större fartyg som omfattas av sjunde direktivet kan anses förenligt med den gemensamma marknaden, kan man, av den omständigheten att sjunde direktivet inte innehåller några bestämmelser angående stöd till mindre fartyg, dra slutsatsen att detta innebär ett medgivande av att åtgärder av detta slag inte påverkar handeln mellan medlemsstaterna och därför inte skall anses utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG.
15. Å andra sidan kan det också göras gällande att syftet med sjunde direktivet inte var att befria medlemsstaterna från skyldigheten att enligt artikel 88.3 EG anmäla stöd angående mindre eller mindre kraftfulla fartyg som inte omfattas av dess tillämpningsområde.
16. Tribunal Supremo har följaktligen begärt ett förhandsavgörande av följande tolkningsfråga:
”Är det, enligt artikel 87.1 och 87.3 c och e EG(4) … och artikel 88.3 EG …, jämförda med rådets direktiv 90/684/EEG av den 21 december 1990 om stöd till varvsindustrin, tillåtet att, utan förhandsanmälan till kommissionen, anta en nationell lagstiftning – såsom den som utgörs av Xunta de Galicias dekret [nr] 21[7]/1994 av den 23 juni 1994 – genom vilken det införs en ”ny stödordning” till förmån för en särskild sektor som gäller ny- och ombyggnad av fartyg, som på grund av de ifrågavarande fartygens bruttotonnage, maskineffekt och andra egenskaper inte omfattas av tillämpningsområdet för nämnda direktiv 90/684?”
17. Xunta de Galicia, Spanien, Nederländerna och kommissionen har inlämnat skriftliga yttranden. Ingen muntlig förhandling har hållits.
Bedömning
18. Enligt fast rättspraxis skall en åtgärd anses utgöra statligt stöd endast när alla villkoren i artikel 87.1 EG är uppfyllda, det vill säga när det rör sig om en statlig åtgärd eller en åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel, när åtgärden kan påverka handeln mellan medlemsstaterna, när mottagaren av stödet gynnas och när åtgärden snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen.(5)
19. När alla dessa villkor föreligger skall stödordningen i princip anmälas enligt artikel 88.3 EG innan den genomförs, såvida den inte på annat sätt är undantagen från anmälningsskyldigheten enligt de automatiska undantagen i artikel 87.2 EG eller enligt någon annan relevant gemenskapsrättslig bestämmelse.
20. I förevarande mål har den nationella domstolen i huvudsak frågat om ett sådant undantag är underförstått i sjunde direktivet vad gäller en sådan ”ny stödordning” som den som har inrättats genom Galiciendekretet, vilken är avsedd för fartyg som inte omfattas av tillämpningsområdet för sjunde direktivet.
21. Xunta de Galicia har gjort gällande att, eftersom visst stöd till större och mer kraftfulla fartyg kan anses förenligt med den gemensamma marknaden enligt sjunde direktivet, kan stöd till mindre och mindre kraftfulla fartyg inte påverka handeln mellan medlemsstaterna. Sådant stöd har underförstått förklarats vara förenligt med den gemensamma marknaden genom sjunde direktivet, som i detta avseende innebär ett fastställande av en underförstådd regel om försumbart stöd.
22. Jag delar inte denna uppfattning av flera skäl.
23. Sjunde direktivet antogs bland annat med stöd av vad som nu är artikel 87.3 e EG, enligt vilken rådet på förslag från kommissionen kan bestämma kategorier av stöd som kan förklaras förenliga med den gemensamma marknaden. Eftersom bestämmelserna i sjunde direktivet utgör ett undantag från det allmänna förbudet i artikel 87.1 EG måste de tolkas strikt, och det kan därför inte antas att det föreligger någon underförstådd avsikt att utesluta en hel kategori från förbudet.(6)
24. Såsom kommissionen och Nederländerna har påpekat finns det inget i sjunde direktivets ordalydelse som tyder på att lagstiftarens avsikt var att undanta stöd, som faller utanför direktivets tillämpningsområde på grund av den mindre storleken på de fartyg som avsågs, från skyldigheten att förhandsanmäla. Sjunde direktivet innehåller inte någon regel om försumbart stöd eller någon annan bestämmelse som tillnärmelsevis har den effekten, något det inte heller kan göra med hänsyn till dess rättsliga grund, vilket jag skall diskutera nedan. Dessutom undantas inte ens stöd som faller inom tillämpningsområdet för sjunde direktivet från anmälningsskyldigheten. Enligt artikel 11.1 i direktivet skall allt stöd som omfattas av direktivet anmälas till kommissionen, förutom att det också omfattas av kraven i artiklarna 87 EG och 88 EG.
25. Den omständigheten att det i sjunde direktivet föreskrivs att stöd för en bestämd kategori fartyg och bogserbåtar kan förklaras förenligt med den gemensamma marknaden innebär ett politiskt val från gemenskapslagstiftaren. Av ingressen till sjunde direktivet följer att det, i linje med sina föregångare, är avsett att förstärka och förbättra varvsindustrins effektivitet och konkurrenskraft inom Europeiska unionen när det gäller global konkurrens, genom bland annat eliminering av den strukturella överkapaciteten hos varv inom Europeiska gemenskapen.(7) Med hänsyn till detta syfte är det kanske inte överraskande att gemenskapslagstiftaren har fok userat på de fartygskategorier inom unionens varvsindustri som på grund av sina egenskaper är föremål för global konkurrens.(8)
26. Det innebär dock inte, som Xunta de Galicia har gjort gällande, att de som bygger och reparerar mindre fartyg och mindre kraftfulla bogserbåtar inte verkar på en konkurrensutsatt marknad med gemenskapsdimension och att handeln mellan medlemsstaterna inte kan påverkas genom stöd till dessa fartygskategorier. Enligt domstolens rättspraxis ”finns det [...] inte någon gräns eller procentsats under vilken man kan anse att handeln mellan medlemsstaterna inte påverkas. Ett relativt litet stöd eller en relativt liten storlek på det stödmottagande företaget innebär inte att det omedelbart kan uteslutas att handeln mellan medlemsstaterna påverkas.”(9) Handeln mellan medlemsstaterna kan påverkas även när stödet i fråga ges till företag som endast är verksamma lokalt eller regionalt och som inte tillhandahåller varor eller tjänster utanför sin ursprungsstat.(10) Såsom Spanien har konstaterat i sitt yttrande verkar det i ingressen till själva Galiciendekretet dessutom förutsättas att det föreligger konkurrens från utlandet för de avsedda galiciska varven.
27. Enligt min mening har kommissionen stöd för sin ståndpunkt att den omständigheten att den stödordning som har godkänts genom Galiciendekretet faller utanför tillämpningsområdet för sjunde direktivet endast innebär att denna stödordning inte kan betjänas av direktivets bestämmelser och att det, i avsaknad av en regel med motsatt innebörd, är underställt det allmänna statsstödssystem som föreskrivs i EG-fördraget.
28. Dessutom är, som kommissionen har konstaterat, den rättsliga grunden för sjunde direktivet artikel 87.3 e EG, enligt vilken rådet tillåts definiera vilka åtgärdskategorier som redan har ansetts utgöra statligt stöd och som kan förklaras förenliga med den gemensamma marknaden, men gemenskapslagstiftaren ges inte rätt att bestämma själva konceptet statlig stöd. Sjunde direktivet kan följaktligen inte såsom Xunta de Galicia söker hävda leda till att stöd underförstått (eller ens uttryckligen) förklaras vara förenliga med den gemensamma marknaden på grund av att de inte påverkar handeln mellan medlemsstaterna; direktivet kan inte heller medföra att meddelande om ett stöd på denna grund inte behöver lämnas. Ett sådant undantag kan endast föreskrivas med stöd av artikel 89 EG, vilken ger rådet behörighet att reglera tillämpningen av artiklarna 87 EG och 88 EG, och särskilt att bestämma vilka stödkategorier som får undantas från anmälningsförfarandet enligt artikel 88.3 EG.(11)
29. Jag anser således att sådana nationella regler som de i Galiciendekretet inte genom artikel 87.1, 87.3 c och e EG samt artikel 88.3 EG jämförda med sjunde direktivet kan undantas från de allmänna reglerna om statsstöd i EG‑fördraget, inklusive anmälningsskyldigheten i artikel 88.3 EG.
30. Om den nationella domstolen med hänsyn till det ovannämnda anser att det stöd som fastställs i Galiciendekretet genomfördes i strid med skyldigheten att förhandsanmäla enligt artikel 88.3 EG, måste den i enlighet med fast rättspraxis tillämpa förbudet med direkt effekt i artikel 88.3 sista meningen EG, vilken omfattar allt stöd som har genomförts utan att ha anmälts. Enligt rättspraxis skall nationella domstolar fullt ut beakta ”följderna av ett åsidosättande av artikel [88.3] sista meningen i fördraget […] i förhållande till nationell rätt, såväl med hänsyn till giltigheten av de rättsakter som har antagits för genomförandet som med hänsyn till återbetalningen av det finansiella stöd som beviljats i strid med denna bestämmelse eller med eventuella interimistiska beslut”.(12)
31. Innan jag avslutar vill jag nämna en aspekt på målet som kan ha gett upphov till några intressanta frågor.
32. Enligt spansk konstitutionell rätt har autonoma regioner exklusiv behörighet på vissa områden som faller inom gemenskapsrättens tillämpningsområde. Eftersom alla autonoma regioner betraktas som delar av medlemsstaten i gemenskapsrättslig mening, är spanska staten gentemot gemenskapen ansvarig för att tillse att gemenskapsrätten iakttas på områden som enligt nationell rätt ligger utanför dess behörighet och där, som i det förevarande målet, dess intressen inte sammanfaller med den autonoma regionens.
33. Inom området för EG-fördragets bestämmelser om statligt stöd är det, såvitt gäller gemenskapsrätten, förvisso den spanska statens ansvar att iaktta skyldigheten att förhandsanmäla nytt stöd som omfattas av fördragets bestämmelser. Som det förevarande målet visar kan den skyldigheten emellertid strida mot den interna kompetensfördelningen, vilket skulle kunna ge upphov till intressanta frågor om gemenskapsrätten.
34. Genom att begära att nationella domstolar skall ogiltigförklara det omstridda stödet på grund av att det inte har anmälts till kommissionen skulle den spanska staten, i ett nationellt domstolsförfarande, i huvudsak kunna tänkas stödja sig på sin egen underlåtenhet att fullgöra sin skyldighet enligt fördraget för att få en rättsakt, som har antagits av ett understatligt organ, ogiltigförklarad såsom stridande mot gemenskapsrätten.
35. Eftersom Tribunal Supremo i sin begäran om förhandsavgörande inte har hänvisat till några sådana frågor och ingen av de berörda parterna har diskuterat dem, och eftersom de ändå inte påverkar det svar som skall lämnas till den nationella domstolen, kommer jag inte att undersöka dem närmare.
Förslag till avgörande
36. Mot bakgrund av ovanstående anser jag att domstolen besvarar den nationella domstolens fråga på följande sätt:
– Artikel 87.1, 87.3 c och e samt artikel 88.3 EG jämförda med rådets direktiv 90/684/EEG av den 21 december 1990 om stöd till varvsindustrin undantar inte en stödordning av det slag som anges i dekret nr 217/1994 av den 23 juni 1994 från Xunta de Galicia från tillämpningen av bestämmelserna om statligt stöd i EG-fördraget, en stödordning genom vilken en ”ny stödordning” inrättas för en särskild sektor för ny- och ombyggnad av fartyg, som på grund av bruttotonnaget, maskineffekten och andra egenskaper hos fartyget i fråga inte omfattas av direktivet.
– Om den nationella domstolen finner att stödet i fråga genomfördes i strid med skyldigheten att förhandsanmäla enligt artikel 88.3 EG måste den döma i enlighet med vad som av nationell rätt följer med detta åsidosättande, såväl i fråga om giltigheten av de rättsakter som har antagits för genomförandet som i fråga om återbetalningen av det finansiella stöd som beviljats i strid med denna bestämmelse och i fråga om eventuella interimistiska beslut.
(1) .
(2)  –	EGT L 380, s. 27; svensk specialutgåva, område 8, volym 3, s. 3.
(3)  –	För en översikt av dessa regler fram till och inklusive rådets förordning (EG) nr 1540/98 av den 29 juni 1998 om fastställande av nya regler för stöd till varvsindustrin (EGT L 202, s. 1), se Hancher, L., Ottervanger, T. och Slot, P.J., EC State Aids, London 1999. Sedan denna förordning upphörde att gälla den 31 december 2003 styrs kommissionens praxis på området av Rambestämmelser för statligt stöd till varvsindustrin (2003/C-317/06) (EGT 2003 C 317, s. 11).
(4)  – Tribunal Supremo har citerat artikel 87.3 d EG i beslutet om hänskjutande, trots att det av sammanhanget står klart att hänvisningen egentligen avser artikel 87.3 e EG som den relevanta bestämmelsen. I det följande hänvisar jag således till den senare bestämmelsen.
(5)  –	Se, bland annat, domstolens dom av den 24 juli 2003 i mål C-280/00, Altmark Trans GmbH (REG 2003, s. I-7747), punkterna 74 och 75 och där angiven rättspraxis.
(6)  –	Se förslag till avgörande av generaladvokaten Capotorti i mål 730/79, Philip Morris (REG 1980, s. 2671 på s. 2701; svensk specialutgåva, volym 5, s. 303).
(7)  –	I tredje skälet hänvisas till ”betydliga förbättringar på världsmarknaden för varvsindustrin”, vilka dock ännu inte har visat sig i ”en tillfredsställande balans mellan tillgång och efterfrågan” eller i en återgång till en ”normal marknadssituation”. I fjärde skälet nämns den ”positiva tendensen”, i femte och sjätte skälen hänvisas till de internationella ansträngningar som inom ramen för OECD görs för att få till stånd ett multilateralt avtal mellan världens ledande varvsindustrinationer om en avveckling av offentligt stöd till sektorn, och till att en sund internationell konkurrens mellan varv skall säkras genom att på ”ett balanserat och rättvist sätt avveckla alla befintliga hinder för normala konkurrensvillkor”. I åttonde skälet uttalas att en konkurrenskraftig fartygsbyggnadsindustri är av betydande intresse för gemenskapen; i nionde skälet motiveras att stöd till sektorn upprätthålls för att säkerställa ”en tillräckligt hög aktivitetsnivå vid europeiska varv och därmed överlevnaden av en effektiv och konkurrenskraftig europeisk varvsindustri”. Se också förstainstansrättens dom av den 28 februari 2002 i de förenade målen T-227/99 och T-134/00, Kvaerner Warnow Werft GmbH mot kommissionen (REG 2002, s. II-1205), punkt 96.
(8)  –	Samma sak gäller för dess närmaste föregångare. Se ingressen till rådets direktiv 87/167/EEG av den 26 januari 1987 om stöd till varvsindustrin (EGT L 69, s. 55).
(9)  –	Dom av den 29 april 2004 i mål C-278/00, Grekland mot kommissionen (REG 2004, s. I-0000), punkt 69 och där angiven rättspraxis.
(10)  –	Domen i det i fotnot 4 ovan nämnda målet Altmark, punkt 77 och där angiven rättspraxis, domstolens dom av den 17 juni 1999 i mål C-75/97, Belgien mot kommissionen (REG 1999, s. I-3671), punkt 47.
(11)  –	Rådet har utnyttjat befogenheten enligt artikel 89 EG genom att bland annat anta rådets förordning (EG) nr 994/98 av den 7 maj 1998 om tillämpningen av artiklarna [87] och [88] i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen på vissa slag av övergripande statligt stöd (EGT L 142, s. 1). Artiklarna 1 respektive 2 i direktivet ger kommissionen befogenhet att genom förordningar besluta att vissa kategorier av stöd skall vara förenliga med den gemensamma marknaden och att vissa former av stöd inte uppfyller samtliga villkor i artikel 87.1 EG, och därför skall undantas från anmälningsförfarandet enligt artikel 88.3 EG. På den grunden antog kommissionen förordning (EG) nr 70/2001 av den 12 januari 2001 om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd till små och medelstora företag (EGT L 10, s. 33) och förordning (EG) nr 69/2001 av den 12 januari 2001 om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på stöd av mindre betydelse (EGT L 10, s. 30). Stöd som överensstämmer med bestämmelserna i dessa förordningar behöver inte anmälas enligt artikel 88.3 EG. Dessa förordningar gällde dock inte vid den i målet relevanta tidpunkten.
(12)  –	Domstolens dom av den 11 juli 1996 i mål C-39/94, SFEI, REG 1996, s. I-3547, punkterna 39 och 40 och där angiven rättspraxis.