62021TJ0509
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (девети разширен състав)
4 септември 2024 година (
*1
)
„Финансови разпоредби на Съюза — Изпълнение на бюджета на Съюза при непряко управление от международна организация — Решение, с което на юридическо лице се отказва да бъде признат статут на международна организация — Жалба за отмяна — Редовност на пълномощното, издадено от жалбоподателя на адвокатите му — Допустимост — Решение, прието в изпълнение на решение на Съда — Член 266 ДФЕС — Сила на пресъдено нещо — Принцип на добра администрация — Правна сигурност — Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 — Член 58 — Делегиран регламент (ЕС) № 1268/2012 — Член 43 — Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 — Член 156 — Понятията „международна организация“ и „международно споразумение“ — Грешки при прилагане на правото — Явна грешка в преценката — Извъндоговорна отговорност“
По дело T‑509/21,
International Management Group (IMG), установено в Брюксел (Белгия), представлявано от L. Levi и J.‑Y. de Cara, avocats,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, представлявана от J. Baquero Cruz, J.‑F. Brakeland, S. Delaude и L. Puccio,
ответник,
ОБЩИЯТ СЪД (девети разширен състав),
състоящ се от: L. Truchot (докладчик), председател, H. Kanninen, R. Frendo, M. Sampol Pucurull и T. Perišin, съдии,
секретар: L. Ramette, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството, и по-специално решението от 11 януари 2022 г. за спиране на производството до произнасянето от Съда по делото, по което е постановено решение от 22 септември 2022 г., IMG/Комисия (C‑619/20 P и C‑620/20 P, EU:C:2022:722),
предвид изложеното в съдебното заседание от 22 ноември 2023 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С жалбата си жалбоподателят, International Management Group (IMG), иска от една страна, на основание член 263 ДФЕС да бъде отменено решението от 8 юни 2021 г., с което Европейската комисия отказва да му признае с обратно действие, считано от 16 декември 2014 г., статута на международна организация, предвиден от финансовите разпоредби на Европейския съюз относно използването на средства на Съюза по метода на непряко управление (наричано по-нататък „обжалваното решение“), и от друга страна, на основание член 268 ДФЕС обезщетение за имуществените и неимуществените вреди, които той твърди, че е претърпял.
I. Обстоятелствата по спора
А. Административното производство
2
Жалбоподателят, с първоначално наименование International Management Group — Infrastructure for Bosnia and Herzegovina (IMG-IBH), чието основно седалище понастоящем е в Белград (Сърбия), е учреден на 25 ноември 1994 г., за да могат държавите и международните организации, които участват във възстановяването на Босна и Херцеговина, да разполагат със специално създаден за тази цел правен субект. Оттогава той постепенно разширява дейността си в сферата на възстановяването и развитието.
3
На 7 ноември 2013 г. Комисията приема Решение за изпълнение C(2013) 7682 окончателен относно годишна програма за действие за 2013 г. в полза на Мианмар/Бирма, финансирана от общия бюджет на Европейския съюз, на основание член 84 от Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 година относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета (ОВ L 298, 2012 г., стр. 1). Това решение в частност предвижда програма за развитие на търговията, разходът за която — изчислен на 10 милиона евро — е трябвало да се финансира от Съюза, а управлението на изпълнението ѝ е трябвало да се осигури съвместно с жалбоподателя.
4
На 17 февруари 2014 г. Европейската служба за борба с измамите (OLAF) уведомява Комисията, че е започнала разследване на статута на жалбоподателя. На 15 декември 2014 г. Комисията получава доклада, изготвен от OLAF след приключване на нейното разследване (наричан по-нататък „докладът на OLAF“), заедно с редица препоръки. В този доклад OLAF по същество приема, че жалбоподателят не е международна организация по смисъла на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета от 25 юни 2002 година относно Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Европейските общности (ОВ L 248, 2002 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 198), и на Регламент № 966/2012. Освен това OLAF препоръчва на Комисията да наложи санкции на жалбоподателя и да пристъпи към възстановяване на сумите, изплатени му на това основание.
5
На 16 декември 2014 г. Комисията решава да възложи непрякото управление на изпълнението на програмата за развитие на търговията, предвидена със споменатото в точка 3 по-горе Решение за изпълнение C(2013) 7682 final, на различна от жалбоподателя организация (наричано по-нататък „решението от 16 декември 2014 г.“).
6
Накрая, на 8 май 2015 г. Комисията изпраща на жалбоподателя писмо, за да го информира за действията, които смята да предприеме вследствие на доклада на OLAF, в което го уведомява, че макар да не е приложила повечето от препоръките в този доклад, е решила по-специално, че докато не е налице абсолютна сигурност за статута му на международна организация, нейните служби повече няма да сключат с него ново споразумение за делегиране по метода на непряко управление, предвиден от Регламент № 966/2012 (наричано по-нататък „решението от 8 май 2015 г.“).
Б. Съдебното производство
7
С първа жалба, подадена в секретариата на Общия съд на 21 януари 2015 г. и регистрирана под номер T‑29/15, а след това с втора жалба, подадена на 14 юли 2015 г. и регистрирана под номер T‑381/15, жалбоподателят иска, с първата — да се отмени решението от 16 декември 2014 г., а с втората — да се отмени решението от 8 май 2015 г. и да се поправят причинените с него вреди.
8
С решения от 2 февруари 2017 г., International Management Group/Комисия (T‑29/15, непубликувано, EU:T:2017:56), и от 2 февруари 2017 г., IMG/Комисия (T‑381/15, непубликувано, EU:T:2017:57), Общият съд отхвърля жалбите, подадени от жалбоподателя срещу решенията от 16 декември 2014 г. и 8 май 2015 г.
9
С две жалби до Съда, подадени на 11 април 2017 г. и регистрирани под номера C‑183/17 P и C‑184/17 P, жалбоподателят иска да се отменят двете съдебни решения, посочени в точка 8 по-горе.
10
С решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), Съдът, на първо място, отменя двете посочени в точка 8 по-горе съдебни решения, на второ място, отменя решенията от 16 декември 2014 г. и 8 май 2015 г., и на трето място, препраща дело T‑381/15 на Общия съд, който да се произнесе по искането за обезщетение на жалбоподателя относно вредите, които се твърди, че са причинени с решението от 8 май 2015 г.
11
С искане, подадено в секретариата на Съда на 10 януари 2020 г., жалбоподателят моли Съда да разтълкува точки 1—3 от диспозитива на решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78). С определение от 9 юни 2020 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P-INT, EU:C:2020:507), Съдът отхвърля искането за тълкуване като явно недопустимо.
В. Действия по административен ред, предприети вследствие на решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P)
12
С писмо от 6 май 2019 г. Комисията приканва жалбоподателя, в рамките на изпълнението на решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), да представи някои документи, за да докаже, че наистина отговаря на изискванията, които трябва да са изпълнени, за да може да работи с нея по метода на непряко управление.
13
С писмо от 25 юни 2019 г. жалбоподателят по същество иска от Комисията да престане да оспорва статута му на международна организация.
14
В писмо от 18 юли 2019 г. (наричано по-нататък „писмото от 18 юли 2019 г.“) Комисията поддържа, че изпълнението на решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), налага не „автоматичното признаване [на жалбоподателя] като международна организация, а повторна преценка на правния му статут през призмата на наличната информация и на приложимите финансови правила“. Съответно Комисията отново отправя до жалбоподателя искане да представи документите, споменати в писмото от 6 май 2019 г. и посочени в точка 12 по-горе, и уточнява, че ако той откаже, тя ще се обърне направо към държавите, които жалбоподателят счита, че са неговите членове.
15
На 26 ноември 2019 г. Комисията отправя запитване до Белгия, Дания, Германия, Гърция, Испания, Франция, Италия, Нидерландия, Австрия, Португалия, Финландия, Швеция, Обединеното кралство, Канада, Норвегия, Русия, Швейцария и Турция дали считат, че жалбоподателят е международна организация, дали членуват в тази организация и дали са подписали международно или междуправителствено споразумение, което учредява жалбоподателя като международна организация. При положителен отговор, Комисията моли тези държави да ѝ изпратят заверено копие от това споразумение и доказателство, че подписалите лица са имали правомощието да го подпишат или копие от акта за ратификация на това споразумение.
16
На 27 януари и след това на 11 март 2020 г. Комисията повторно отправя запитването за информация от 26 ноември 2019 г., посочено в точка 15 по-горе, до Белгия, Дания, Германия, Гърция, Испания, Франция, Австрия, Швеция, Обединеното кралство, Канада и Турция.
17
На 25 май 2020 г. Комисията отново отправя запитването за информация от 26 ноември 2019 г., посочено в точка 15 по-горе, до Белгия, Дания, Германия, Гърция, Испания, Франция, Швеция, Канада и Турция, а след това на 14 октомври 2020 г. — до Германия и Турция.
18
С писмо от 19 февруари 2021 г. Комисията уведомява жалбоподателя, че възнамерява да приеме решение за отказ да му признае статута на международна организация и го приканва да представи становище.
19
На 5 и 30 март 2021 г. жалбоподателят представя писмено становище в отговор на писмото на Комисията от 19 февруари 2021 г., споменато в точка 18 по-горе.
20
На 8 юни 2021 г. Комисията приема обжалваното решение.
Г. Действия по съдебен ред, предприети вследствие на решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P)
21
С жалба, подадена в секретариата на Общия съд на 26 септември 2019 г. и регистрирана под номер T‑645/19, жалбоподателят иска, от една страна, да се отмени писмото от 18 юли 2019 г., а от друга, да се поправят имуществените и неимуществените вреди, които се твърди, че са причинени с това писмо.
22
С определение от 9 септември 2020 г., IMG/Комисия (T‑645/19, непубликувано, EU:T:2020:388), Общият съд отхвърля жалбата като недопустима.
23
В допълнение, с решение от 9 септември 2020 г., IMG/Комисия (T‑381/15 RENV, EU:T:2020:406), Общият съд отхвърля искането на жалбоподателя за поправяне на вредите, за които се твърди, че са причинени с решението от 8 май 2015 г.
24
На 19 ноември 2020 г. жалбоподателят подава две жалби до Съда, регистрирани под номера C‑619/20 P и C‑620/20 P, за отмяна на определението и решението, упоменати съответно в точки 22 и 23 по-горе.
II. Фактите след подаването на жалбата
25
С решение от 22 септември 2022 г., IMG/Комисия (C‑619/20 P и C‑620/20 P, EU:C:2022:722), Съдът, първо, отхвърля жалбата по дело C‑619/20 P срещу определението, посочено в точка 22 по-горе, второ, частично отменя съдебното решение, споменато в точка 23 по-горе, и трето, препраща дело T‑381/15 RENV на Общия съд, който да се произнесе по искането на жалбоподателя за обезщетение за имуществените вреди, които се твърди, че са причинени с решението от 8 май 2015 г.
III. Искания на страните
26
Жалбоподателят иска от Общия съд:
–
да отмени обжалваното решение;
–
да осъди Комисията да му изплати 23671903 евро като обезщетение за различни имуществени и неимуществени вреди;
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
27
Комисията иска от Общия съд:
–
да отхвърли жалбата;
–
да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
IV. От правна страна
А. По допустимостта
28
Общият съд следва да разгледа въпроса за редовността на пълномощното, издадено от жалбоподателя на неговите адвокати, преди да прецени допустимостта на приложения A.24 към жалбата и C.1 към репликата, за които Комисията твърди, че са недопустими.
1.
По въпроса за редовността на пълномощното, издадено от жалбоподателя на неговите адвокати
29
В съдебното заседание в отговор на въпрос на Общия съд относно органа на жалбоподателя, който е компетентен да подаде иск или жалба по съдебен ред, Комисията изтъква, че в пълномощното от 12 август 2021 г., което е издадено от жалбоподателя на неговите адвокати и се съдържа в приложение A.3 към жалбата, не се споменава решение на неговия постоянен комитет, така че е възможно да се постави под съмнение съществуването на това решение.
30
Жалбоподателят оспорва обосноваността на твърденията на Комисията.
31
В тази насока следва да се припомни, че въпросите относно допустимостта на жалбата са абсолютна процесуална предпоставка, която юрисдикциите на Съюза могат да проверят във всеки момент дори служебно (вж. решение от 21 септември 2023 г., China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products и др./Комисия, C‑478/21 P, EU:C:2023:685, т. 42 и цитираната съдебна практика).
32
В частност, по силата на член 19, трета и четвърта алинея от Статута на Съда на Европейския съюз, приложим спрямо Общия съд съгласно член 53, първа алинея от този статут и член 51, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд, за да могат да предприемат действия пред юрисдикциите на Съюза, юридическите лица, различни от държавите членки, институциите на Съюза и държавите — страни по Споразумението за Европейското икономическо пространство от 2 май 1992 г. (ОВ L 1, 1994 г., стр. 3; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 53, стр. 4), и Надзорния орган на Европейската асоциация за свободна търговия (ЕАСТ), упоменат в това споразумение, трябва да бъдат представлявани от адвокат, който има право да практикува пред съд на държава членка или на друга държава, която е страна по посоченото споразумение (вж. в този смисъл решение от 21 септември 2023 г., China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products и др./Комисия, C‑478/21 P, EU:C:2023:685, т. 91).
33
Ето защо в случай на оспорване на редовността на пълномощното, което дадена страна е предоставила на нейния адвокат, тази страна трябва да докаже, че посоченото пълномощно е редовно, което Общият съд има компетентност да провери (вж. в този смисъл решение от 21 септември 2023 г., China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products и др./Комисия, C‑478/21 P, EU:C:2023:685, т. 93 и цитираната съдебна практика).
34
При все това, дори юрисдикциите на Съюза да трябва да изискат от страна по делото да докаже редовността на пълномощното, предоставено на нейния адвокат, когато то е било оспорено от друга страна по делото, подобно изискване възниква само доколкото това оспорване се основава на достатъчно конкретни и точни улики (решение от 21 септември 2023 г., China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products и др./Комисия, C‑478/21 P, EU:C:2023:685, т. 97).
35
В случая, на първо място, в член 18, буква d) от устава на жалбоподателя се посочва, без друго уточнение, че той има правоспособността, необходима за изпълнението на функциите му и за постигането на целите му, и по-специално процесуална правоспособност.
36
На второ място, като в съдебното заседание е посочила единствено, че в пълномощното, което жалбоподателят е издал на адвокатите му, не се споменава решение на неговия постоянен комитет, Комисията не е обосновала оспорването на редовността на посоченото пълномощно с достатъчно конкретни и точни улики.
37
Ето защо възражението за нередовност на упълномощаването от жалбоподателя на неговите адвокати трябва да бъде отхвърлено.
2.
По допустимостта на приложение A.24 към жалбата
38
В съдебното заседание Комисията твърди недопустимост на приложение A.24 към жалбата, доколкото то съдържа становището на правната ѝ служба от 16 януари 2015 г., чието оповестяване тя не е разрешила.
39
Жалбоподателят оспорва основателността на това възражение.
40
В тази насока следва да се припомни, че водещият принцип в правото на Съюза е принципът на свободата при събиране на доказателствата, от който следва, че когато едно доказателство е придобито правомерно, допустимостта му не може да се оспорва пред Общия съд (вж. в този смисъл решение от 26 септември 2018 г., Infineon Technologies/Комисия, C‑99/17 P, EU:C:2018:773, т. 65 и цитираната съдебна практика).
41
Съгласно постоянната съдебна практика обаче допускането на възможността за представяне на такива вътрешни документи в рамките на спор пред юрисдикция на Съюза, без посоченото представяне да е било разрешено от съответната институция или да е по разпореждане на тази юрисдикция, противоречи на обществения интерес, който изисква институциите да могат да се ползват от предоставените при пълна независимост становища на тяхната правна служба (вж. в този смисъл решение от 12 юли 2022 г., Nord Stream 2/Парламент и Съвет, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, т. 136 и цитираната съдебна практика).
42
Всъщност с непозволеното представяне на такова правно становище жалбоподателят противопоставя — в производството относно валидността на обжалван акт — на съответната институция становище, предоставено от нейната собствена правна служба при изготвянето на този акт. По принцип обаче допускането на възможността този жалбоподател да приложи към преписката правно становище на институция, която не е разрешила оповестяването му, нарушава изискванията за справедлив съдебен процес и води до заобикаляне на процедурата за искане на достъп до такъв документ, въведена с Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76) (вж. в този смисъл решение от 16 февруари 2022 г., Унгария/Парламент и Съвет, C‑156/21, EU:C:2022:97, т. 54 и цитираната съдебна практика).
43
Наистина, следва да се отчита принципът на прозрачност, закрепен в член 1, втора алинея ДЕС и член 10, параграф 3 ДЕС, както и в член 15, параграф 1 ДФЕС и член 298, параграф 1 ДФЕС, който позволява по-специално да се гарантира по-голяма законност, ефективност и отговорност на администрацията по отношение на гражданите в демократична система. В този смисъл прозрачността допринася за повишаване на доверието на тези граждани, като осигурява открито обсъждане на различните гледни точки (вж. решение от 16 февруари 2022 г., Унгария/Парламент и Съвет, C‑156/21, EU:C:2022:97, т. 55 и цитираната съдебна практика).
44
При все това, принципът на прозрачност може само по изключение да обоснове оповестяване в рамките на съдебно производство на документ на институция, който не е оповестен публично и който съдържа правно становище. Ето защо запазването в преписката по дело на документ, съдържащ правно становище на институция, не може да бъде обосновано от по-висш обществен интерес, когато, от една страна, това правно становище не се отнася до законодателна процедура, за която се налага по-голяма прозрачност, и от друга страна, интересът от това запазване за съответния жалбоподател се състои във възможността му да се позове на посоченото правно становище в рамките на спор. Всъщност в подобна хипотеза представянето на такова правно становище изглежда продиктувано от собствените интереси на жалбоподателя да подкрепи своите доводи, а не от някакъв по-висш обществен интерес като публично оповестяване на процедурата, приключила с приемането на обжалвания акт (вж. решение от 16 февруари 2022 г., Унгария/Парламент и Съвет, C‑156/21, EU:C:2022:97, т. 56 и цитираната съдебна практика).
45
На първо място, в случая се налага изводът, че становището на правната служба на Комисията от 16 януари 2015 г., посочено в точка 38 по-горе, чието оповестяване не е разрешено от тази институция, не се отнася до законодателна процедура, за която се налага по-голяма прозрачност.
46
На второ място, в отговор на повдигнатото от Комисията възражение за недопустимост жалбоподателят не е посочил интерес, различен от интереса да може да се позове на това правно становище в рамките на настоящия спор, така че представянето му, изглежда, се ръководи не от по-висш обществен интерес, а от собствените му интереси.
47
При тези условия следва да се уважи възражението, с което се твърди недопустимост на приложение A.24, и посоченото приложение да се обяви за недопустимо.
3.
По допустимостта на приложение С.1 към репликата
48
Комисията изтъква, че жалбоподателят не е обосновал закъснението при представянето на удостоверението от 13 октомври 2022 г. на председателя на неговия постоянен комитет, съдържащо се в приложение C.1 към писмената реплика (наричано по-нататък „удостоверението от 13 октомври 2022 г.“), и то в разрез с изискванията по член 85, параграф 2 от Процедурния правилник.
49
В този аспект следва да се припомни, че съгласно член 85, параграф 2 от Процедурния правилник главните страни могат да представят доказателства и да правят доказателствени искания в писмените реплики и дуплика в подкрепа на своите доводи, при условие че късното им представяне и поискване бъде мотивирано.
50
В съответствие със съдебната практика, макар че съгласно правилото за преклузивния срок, предвидено в член 85 от Процедурния правилник, страните трябва да посочат мотиви защо са се забавили да представят нови доказателства или да направят нови доказателствени искания, Общият съд има правомощието да провери дали представеният мотив за забавянето да се представят съответните доказателства, или да се направят съответните доказателствени искания е оправдан. Късното представяне от една от страните на доказателства или доказателствени искания може да бъде обосновано по-специално от обстоятелството, че страната не е можела преди това да разполага с въпросните доказателства, или ако късното представяне от насрещната страна обосновава допълването на преписката, за да се гарантира спазването на принципа на състезателност (вж. в този смисъл решение от 16 септември 2020 г., BP/FRA, C‑669/19 P, непубликувано, EU:C:2020:713, т. 41 и цитираната съдебна практика).
51
В случая следва да се констатира, че в точка 51 от писмената реплика жалбоподателят не е обосновал късното представяне на удостоверението от 13 октомври 2022 г., изготвено от председателя на неговия постоянен комитет, и че то е приложено към тази реплика „доколкото е необходимо“.
52
Наистина удостоверението от 13 октомври 2022 г. е изготвено, след като подписалото го лице, бивш френски дипломат, която посочва, че през 1995 г. е участвала в утвърждаването на устава на жалбоподателя, е била избрана за председател на неговия постоянен комитет на 29 юни 2022 г. и следователно след датата на подаване на жалбата, а именно 18 август 2021 г.
53
В точка 25, пето тире от жалбата обаче жалбоподателят уточнява, че е представил пред OLAF, както и пред Общия съд, декларация и електронно писмо от същия дипломат съответно от 20 май и 19 септември 2014 г., които удостоверяват, че тя действително е участвала в подписването на устава на жалбоподателя при неговото създаване.
54
Освен това в точка 104, първо тире от жалбата жалбоподателят поддържа, че предходни декларации на същия този дипломат са потвърдили, че всички държави, участвали в заседанието от 25 ноември 1994 г., са подписали учредителния му акт, така че всички те трябвало да се считат за негови учредители.
55
Оттук удостоверението от 13 октомври 2022 г. е изготвено от лицето, което го е подписало, не поради ново обстоятелство, свързано с новите му функции на председател на постоянния комитет на жалбоподателя, а поради участието му в учредяването на последния през 1994 г. и 1995 г., така че то не съдържа нови доказателства, с които жалбоподателят не е бил запознат по-рано.
56
Освен това удостоверението от 13 октомври 2022 г. не представлява и доказателство за противното, представено вследствие на ново доказателство, приложено от Комисията към писмената защита.
57
Ето защо приложение C.1 следва да се отхвърли като късно представено и следователно недопустимо.
Б. По искането за отмяна
58
В подкрепа на искането си за отмяна жалбоподателят излага четири основания, с които твърди, първото, няколко грешки при прилагане на правото, и по-специално нарушение на член 266 ДФЕС, на силата на пресъдено нещо и на принципа на забрана за прилагане с обратно действие, второто, нарушение на правото на добра администрация, и по-специално на задълженията за мотивиране и за полагане на дължимата грижа, третото, нарушение на принципа на правна сигурност, и четвъртото, явни грешки в преценката и други грешки при прилагане на правото.
59
По-специално, второто основание се състои по същество от три части, с които се твърди, първо — неизпълнение на задължението за мотивиране, второ — неизпълнение на задължението за полагане на дължимата грижа, и трето — нeизпълнение на задължението за безпристрастност.
60
Комисията оспорва основателността на твърденията за наличието на тези основания.
61
Общият съд ще разгледа първата част от второто основание, с която се твърди неизпълнение на задължението за мотивиране, след това първото, третото и четвъртото основание, преди да разгледа втората и третата част от второто основание, с които съответно се твърди неизпълнение на задълженията за полагане на дължимата грижа и за безпристрастност.
1.
По първата част от второто основание: неизпълнение на задължението за мотивиране
62
Жалбоподателят поддържа, че обжалваното решение е недостатъчно мотивирано, тъй като Комисията не е упоменала, че е отказала всякакви срещи, разговори или кореспонденция с него въпреки многократните му искания. Той упреква Комисията и за това, че не е обяснила защо документите, с които разполага, не позволяват да се заключи с необходимата степен на правна сигурност, че държавите, за които се твърди, че са негови членки, са изразили надлежно съгласие да учредят жалбоподателя като международна организация, и че не е представила доказателства, които да обосновават повторната преценка на неговия статут, при липсата на промяна във фактическото и правното му положение.
63
В това отношение от член 41, параграф 2, буква в) от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) следва, че правото на добра администрация включва по-специално задължението на администрацията да мотивира своите решения.
64
Съгласно постоянната съдебна практика изискваните от член 296 ДФЕС и от член 41, параграф 2, буква в) от Хартата мотиви на актовете на институциите на Съюза трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която издава акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол. Изискването за мотивиране следва да се преценява в зависимост от обстоятелствата по конкретния случай, по-специално в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на изложените мотиви и от интереса, който адресатите или други лица, засегнати пряко и лично от акта, могат да имат от получаване на разяснения. Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на определен акт отговарят на изискванията на член 296 ДФЕС и на член 41, параграф 2, буква в) от Хартата следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (вж. в този смисъл решения от 4 юни 2020 г., Унгария/Комисия, C‑456/18 P, EU:C:2020:421, т. 57 и цитираната съдебна практика, и от 3 май 2018 г., Малта/Комисия, T‑653/16, EU:T:2018:241, т. 53 и цитираната съдебна практика).
65
Освен това липсата на мотиви може да бъде констатирана дори когато съответното решение съдържа определени мотиви. По този начин противоречиви или неразбираеми мотиви са равнозначни на липса на мотиви. Същото важи и когато съдържащите се в разглежданото решение мотиви са непълни до такава степен, че изобщо не позволяват на неговия адресат да разбере в контекста на приемането му съображенията на институцията, която го е издала (вж. в този смисъл решение от 11 юни 2020 г., Комисия/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, т. 55 и цитираната съдебна практика).
66
В случая от обжалваното решение е видно, че то се състои от писмо от 8 юни 2021 г., изпратено от Комисията на жалбоподателя, и от приложение от двадесетина страници, озаглавено „Окончателна оценка на правния статут на IMG с оглед на допустимостта на IMG да се възложи непряко управление“ (наричано по-нататък „окончателната оценка“), към което пък са добавени две приложения.
67
На първо място, в писмото от 8 юни 2021 г. Комисията уведомява жалбоподателя, че след приключване на окончателната оценка е стигнала до извода, че той не отговаря на условията за изпълнение на бюджета на Съюза по метода на непряко управление като международна организация в съответствие с финансовите правила, приложими за бюджета на Съюза и за европейските фондове за развитие.
68
Освен това Комисията уточнява, че окончателната оценка и заключението ѝ представляват изпълнение на решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), и че обжалваното решение се прилага, считано от 16 декември 2014 г. — датата на влизане в сила на едно от решенията на Комисията, отменени с това решение на Съда.
69
На второ място, от окончателната оценка е видно, че тя се състои от четири части, първата от които се отнася до предоставената от Комисията на жалбоподателя възможност да представи становището си по проекторешението, втората — до преценката на становището на жалбоподателя, третата — до коментарите на жалбоподателя по отговорите на запитаните от Комисията държави, и четвъртата — до заключението.
70
Първо, в първата подчаст от първата част на окончателната оценка Комисията посочва, че с решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), Съдът е отменил решенията от 16 декември 2014 г. и 8 май 2015 г. главно с мотива, че съмненията на Комисията за статута на жалбоподателя на международна организация произтичат от изразяването на позиция от малцинство от членовете на последния, а именно пет от шестнадесет държави, и че следователно с оглед на прилагането на това съдебно решение е необходима цялостна повторна преценка на правния му статут, за да се определи дали той отговаря на условията за изпълнение на бюджета на Съюза при непряко управление в качеството му на международна организация.
71
Второ, в третата и четвъртата подчаст от първата част на окончателната оценка Комисията припомня последователните разпоредби от финансовите правила на Съюза, в които се определят условията за допустимост за използването на средства на Съюза при непряко управление от международни организации, считано от 16 декември 2014 г.
72
В тази насока Комисията приема, че определението на понятието „международна организация“, посочено във финансовите разпоредби на Съюза, трябва да се тълкува в съответствие с член 2, параграф 1, буква i) от Виенската конвенция за правото на договорите от 23 май 1969 г. (Recueil des traités des Nations unies, том 1155, стр. 331, наричана по-нататък „Виенската конвенция“) и в съответствие с член 2, параграф 1, буква а) от проекта на Правила относно отговорността на международните организации, приет от Комисията по международно право на Организацията на обединените нации на 63-тата ѝ сесия през 2011 г. и представен на Общото събрание на ООН в рамките на доклада ѝ за работата на посочената сесия (A/66/10) (Annuaire de la Commission du droit international, 2011, том II, втора част, наричани по-нататък „проектоправилата“).
73
Оттук Комисията стига до извода, че за да претендира за предвиденото в правната уредба на Съюза непряко управление, международната организация трябва да е създадена с междуправителствено или международно споразумение по смисъла на член 2, параграф 1, буква а), член 7, параграф 1, както и членове 8 и 11 от Виенската конвенция.
74
В този смисъл Комисията посочва, че за да претендира за непряко управление в качеството му на международна организация, съответният правен субект трябва да е създаден като такава организация с договор, който се регулира от международното право и е сключен от най-малко две държави, чието съгласие трябва да бъде изразено от представители, на които са издадени пълномощни, или съгласно формалностите по член 11 от Виенската конвенция.
75
Трето, в петата подчаст от първата част на окончателната оценка Комисията се позовава на точки 94 и 95 от решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), и от това заключава, че ако държавите, за които се твърди, че са членки на дадена организация, декларират, че не са изразили валидно съгласие да се присъединят към договора или споразумението за учредяване на тази организация, или декларират, че не са или вече не са нейни членове, Комисията не би имала правно основание, позволяващо ѝ по собствена инициатива да приеме, че този правен субект представлява международна организация по смисъла на финансовите разпоредби на Съюза.
76
По-конкретно, според Комисията, ако една-единствена държава признае напълно участието си в международна организация или признае, че се е съгласила да бъде обвързана от учредителния договор на тази организация, такива обстоятелства не са достатъчни, за да може тя да счита този субект за международна организация в приложение на финансовите разпоредби на Съюза, тъй като съществуването на такава организация и на международно споразумение изисква участието на поне две държави.
77
Четвърто, в шестата подчаст от първата част на окончателната оценка, отнасяща се до документите, които Комисията е получила и взела предвид за повторната преценка на правния статут на жалбоподателя, Комисията припомня, че заинтересованото лице не е представило нито един от поисканите от нея документи в писмата ѝ от 6 май и 18 юли 2019 г., посочени съответно в точки 12 и 14 по-горе, и че доколкото документите, с които разполага, не ѝ позволяват да заключи с необходимата степен на правна сигурност, че предполагаемите членове на организацията жалбоподател са изразили действително съгласие за учредяването му като международна организация и са негови членове, през ноември 2019 г. тя е отправила запитване до властите в държавите, посочени на уебсайта на жалбоподателя и представени като негови членове.
78
Пето, в седмата подчаст от първата част на окончателната оценка (наричана по-нататък „подчаст A.7“), предмет на която е предварителната оценка на допустимостта жалбоподателят да упражнява непряко управление в качеството на международна организация, Комисията разглежда, от една страна, въпроса дали самата тя действително е участвала в учредяването на жалбоподателя, и от друга, отговорите на държавите, които е попитала при посочените в точки 15—17 по-горе обстоятелства.
79
Що се отнася, от една страна, до въпроса за участието ѝ в учредяването на жалбоподателя, Комисията констатира, че нито Европейската общност, нито впоследствие Съюзът са сключили международно споразумение в съответствие с предвидените първоначално в член 228, параграф 2 ЕО разпоредби, за да учредят жалбоподателя като международна организация, и че следователно Съюзът не може да се счита за член на такава организация. Комисията добавя, че дори да бе сключила споразумение за учредяването на жалбоподателя като международна организация, такова споразумение би могло да се счита за международно споразумение само ако към него са се присъединили поне две държави.
80
От друга страна, досежно отговорите на държавите, за които се твърди, че са членки на жалбоподателя, Комисията констатира, че нито една от тези държави не е признала, че е подписала международно или междуправителствено споразумение за учредяването на жалбоподателя като международна публичноправна организация, че е изпратила за подписването представители с надлежни пълномощни да подпишат от нейно име международно или междуправителствено споразумение с такъв предмет, че е приложила вътрешни процедури за ратифицирането на международно или междуправителствено споразумение за тази цел, нито че е учредила жалбоподателя като международна публичноправна организация.
81
Освен това Комисията уточнява, че само Австрия е признала, че е членка на жалбоподателя и че според властите в тази държава към датата на учредяването му последният е бил временен и независим международен орган с ограничена правоспособност, а не международна организация.
82
Освен това Комисията приема, че макар някои международни организации да не са били официално създадени с договор, а на практика да са придобили този статут, тези организации са били ясно и широко признати като такива от държавите, които са техни членове, и от различни международни органи, което не е така в случая на жалбоподателя.
83
Освен това, като посочва конкретно отговорите на Белгия, Италия, Австрия и Финландия, Комисията приема, че изявленията на някои от запитаните държави, с които те потвърждават, че са подписали документа от 25 ноември 1994 г. за създаването на IMG-IBH (наричан по-нататък „резолюцията от 25 ноември 1994 г.“), че са участвали в срещата от същия ден, по повод на която е бил приет посоченият документ, и че са били членове на комитета за управление на жалбоподателя, не могат да докажат, че последният е международна организация, създадена с международно споразумение.
84
Шесто, във втората и третата част от окончателната оценка Комисията разглежда възраженията, изложени от жалбоподателя в писмото му от 30 март 2021 г., и приема, че нито едно от тези възражения не може да постави под въпрос предварителния извод, че той не е доказал статута си на международна организация и следователно не отговаря на условията за използване на средствата на Съюза при непряко управление като международна организация, считано от 16 декември 2014 г.
85
С оглед на всички тези обстоятелства следва да се констатира, че в обжалваното решение са изложени в достатъчна степен правните и фактически съображения, на които то се основава и които могат да дадат възможност на жалбоподателя да прецени законосъобразността му и да позволят на Общия съд да упражни своя контрол.
86
На трето място, твърденията на жалбоподателя, че някои от мотивите на обжалваното решение не били достатъчно прецизни, не могат да поставят под въпрос извода в точка 85 по-горе.
87
Първо, колкото до липсата на споменаване в обжалваното решение на отказ на Комисията за всякакви срещи, разговори или кореспонденция с него въпреки многократните му искания, дори да се приеме за доказан, подобен подход е ирелевантен, за да се определи дали посоченото решение е достатъчно мотивирано.
88
Всъщност споменаването на евентуална кореспонденция между Комисията и жалбоподателя преди приемането на обжалваното решение се отнася до производството по приемане на това решение, а не до неговата обоснованост. Така, тъй като подобно споменаване е ирелевантно с оглед на фактическите и правните мотиви, на които почива изводът, до който Комисията е стигнала в обжалваното решение, жалбоподателят няма основание да я упреква в непълнота на мотивите поради мълчанието ѝ по този въпрос.
89
Второ, досежно твърденията на жалбоподателя, че Комисията не е обяснила защо документите, с които разполага, не са били достатъчни, за да се определи дали той има статут на международна организация, от обжалваното решение, и в частност от шестата подчаст от първата част на окончателната оценка е видно, че според нея тези документи, изброени в бележка под линия 23 от посочената оценка, нямат изискуемата степен на правна сигурност, което представлява наистина кратко, но достатъчно мотивиране.
90
Трето, що се отнася до твърденията на жалбоподателя, че при липсата на промяна във фактическото и правното му положение Комисията не представила обстоятелства, които да обосновават повторната преценка на правния му статут, от обжалваното решение, и по-специално от първата подчаст на първата част от окончателната оценка следва, че Комисията е приела, че такава повторна оценка е необходима за изпълнението на решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78).
91
Ето защо първата част от второто основание, с която се твърди непълнота на мотивите на обжалваното решение, трябва да се отхвърли като неоснователна.
2.
По първото основание: няколко грешки при прилагане на правото, и по-специално нарушение на член 266 ДФЕС, на силата на пресъдено нещо и на принципа на забрана за обратно действие
92
Първото основание по същество се състои от три части: с първата се твърди нарушение на член 266 ДФЕС и на силата на пресъдено нещо, с която се ползва решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), с втората — нарушение на финансовите разпоредби на Съюза и на Насоките на Комисията от 7 януари 2015 година относно оценката на статута на международните организации и възможността за приравняване на организации с нестопанска цел на международни организации (наричани по-нататък „Насоките“), както и на различни принципи, по-специално на принципа на забрана за обратно действие, а с третата — нарушение на принципа на равенство.
а)
По първата част: нарушение на член 266 ДФЕС и на силата на пресъдено нещо, с която се ползва решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P)
93
Първата част на първото основание се състои от две оплаквания, първото от които е за нарушение на член 266 ДФЕС, а второто — на силата на пресъдено нещо.
1) По първото оплакване: нарушение на член 266 ДФЕС
94
Жалбоподателят поддържа, че член 266 ДФЕС задължава институцията, която е издала отменения акт, да приеме нов акт с обратно действие само ако тази институция действа при условията на обвързана компетентност, което Съдът потвърдил в точка 113 от решение от 22 септември 2022 г., IMG/Комисия (C‑619/20 P и C‑620/20 P, EU:C:2022:722). Така след отмяната на решенията на Комисията вследствие на решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), според жалбоподателя Комисията не може законосъобразно да преразглежда a posteriori признатото му качество на международна организация.
95
Съгласно постоянната съдебна практика от член 266 ДФЕС следва, че институцията, чийто акт е бил отменен, е длъжна да предприеме необходимите мерки за изпълнението на съдебното решение за отмяна на този акт и за да се съобрази с такова решение и да го изпълни в неговата цялост, е длъжна да спазва не само диспозитива на решението, но и мотивите, довели до постановяването му, които представляват неговата необходима основа, доколкото без тях не може да се определи точният смисъл на постановеното в диспозитива (вж. решение от 22 септември 2022 г., IMG/Комисия, C‑619/20 P и C‑620/20 P, EU:C:2022:722, т. 101 и цитираната съдебна практика).
96
При все това, тъй като член 266 ДФЕС не уточнява от какво естество трябва да са мерките, които издателят на отменения акт следва да предприеме, за да изпълни задължението, посочено в точка 95 по-горе, издателят на отменения акт трябва да определи тези мерки, като той разполага с широка свобода на преценка при избора на мерките, стига да се съобрази с диспозитива на съдебното решение, с което е отменен този акт, и с мотивите, които представляват неговата необходима основа (вж. решение от 22 септември 2022 г., IMG/Комисия, C‑619/20 P и C‑620/20 P, EU:C:2022:722, т. 102 и цитираната съдебна практика).
97
По-специално от съдебната практика следва, че дадена мярка, приета за изпълнението на съдебно решение за отмяна на акт, може по изключение да има обратно действие, когато поставената цел го изисква, т.е. ако решението с обратно действие цели да постигне поне една цел от общ интерес, и ако оправданите правни очаквания на заинтересованите лица са надлежно зачетени (вж. в този смисъл решение от 28 януари 2016 г., Éditions Odile Jacob/Комисия, C‑514/14 P, непубликувано, EU:C:2016:55, т. 50 и цитираната съдебна практика).
98
Така решение с обратно действие, което е прието в изпълнение на отменително съдебно решение и има за цел да отстрани незаконосъобразността, санкционирана с това съдебно решение, е насочено към постигане на цел от общ интерес, а именно зачитането от администрацията на законосъобразността и на силата на пресъдено нещо (вж. в този смисъл решение от 5 септември 2014 г., Éditions Odile Jacob/Комисия, T‑471/11, EU:T:2014:739, т. 106).
99
Всъщност от съдебната практика следва, че отмяната от съда на Съюза на даден акт води до заличаването с обратна сила на този акт от правния ред и че когато отмененият акт вече е бил изпълнен, заличаването на последиците му изисква да се възстанови правното положение, в което се е намирал жалбоподателят преди приемането на акта (вж. решение от 21 септември 2022 г., Casanova/ЕИБ, T‑266/21, непубликувано, EU:T:2022:566, т. 85 и цитираната съдебна практика).
100
Освен това е постановено също, че макар дадено съдебно решение да води до отмяната на акт с обратно действие, то все пак не задължава администрацията да приеме ново решение, чието съдържание е различно от това на отмененото решение, доколкото това ново решение и процедурата, по която то е прието, не са засегнати от същите пороци като довелите до отмяната на първото решение или от нови пороци (вж. в този смисъл решение от 8 юни 2022 г., Darment/Комисия, T‑92/21, непубликувано, EU:T:2022:341, т. 49).
101
В случая от точки 57—59, 61 и 88—90 от решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), следва, че Комисията е длъжна да се увери, че правните субекти, на които е възложила или планира да възложи задачи по изпълнение на бюджета съгласно финансовите разпоредби на Съюза относно непрякото управление на бюджета на Съюза от международни организации, имат такова качество по смисъла на тези разпоредби. Освен това в случай на съмнения по този въпрос тази институция е длъжна да ги разсее и да събере всички необходими данни, за да обоснове решението си както от правна, така и от фактическа страна, като се имат предвид правните последици от това решение за съответния правен субект (решение от 22 септември 2022 г.IMG/Комисия, C‑619/20 P C‑620/20 P, EU:C:2022:722, т. 111).
102
Също така от точки 92—97 и 104 от решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), чийто текст е припомнен в точки 22 и 23 от определение от 9 юни 2020 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P-INT, EU:C:2020:507), следва, че решенията от 16 декември 2014 г. и 8 май 2015 г. не са обосновани от правна и фактическа страна (решение от 22 септември 2022 г., IMG/Комисия, C‑619/20 P и C‑620/20 P, EU:C:2022:722, т. 112).
103
Предвид тези преценки и констатации, които са основата за диспозитива на решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), Комисията не е била длъжна да признае с обратно действие статута на международна организация, както претендира жалбоподателят, а е можела да изпълни задължението си да се съобрази с посоченото решение, като вземе процесуални мерки, които да ѝ позволят да отстрани констатираната от Съда нередовност и потенциално да приеме нов акт, предназначен да замени отменените от Съда решения, след като получи данните, които според нея са необходими, за да обоснове този нов акт от фактическа и правна страна (решение от 22 септември 2022 г., IMG/Комисия, C‑619/20 P и C‑620/20 P, EU:C:2022:722, т. 113).
104
Така от мотивите на решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), чиито смисъл и обхват са припомнени от Съда в определение от 9 юни 2020 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P-INT, EU:C:2020:507), следва, че не е забранено Комисията вследствие на това решение да извърши нова оценка на качеството на жалбоподателя на международна организация, като вземе предвид всички относими фактически и правни обстоятелства (вж. в този смисъл решение от 22 септември 2022 г., IMG/Комисия, C‑619/20 P и C‑620/20 P, EU:C:2022:722, т. 142).
105
Ето защо, като е извършила повторна оценка на правния статут на жалбоподателя с обратно действие след постановяването на решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), Комисията не е нарушила член 266 ДФЕС, поради което първото оплакване трябва да се отхвърли като неоснователно.
2) По второто оплакване: нарушение на силата на пресъдено нещо
106
Жалбоподателят счита, че силата на пресъдено нещо, с която се ползват точки 94 и 104 от решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), е пречка за преразглеждането на неговия статут за минал период.
107
В тази насока съгласно постоянната съдебна практика силата на пресъдено нещо не се отнася само до диспозитива на разглежданото съдебно решение, а обхваща и мотивите му, които са необходимата основа на неговия диспозитив и поради това са неразривно свързани с него (вж. решение от 17 септември 2020 г., Alfamicro/Комисия, C‑623/19 P, непубликувано, EU:C:2020:734, т. 37 и цитираната съдебна практика).
108
Освен това силата на пресъдено нещо обхваща само фактическите и правните въпроси, които действително или по необходимост са разрешени със съдебен акт (вж. решение от 17 септември 2020 г., Alfamicro/Комисия, C‑623/19 P, непубликувано, EU:C:2020:734, т. 38 и цитираната съдебна практика).
109
Както бе упоменато в точка 102 по-горе, от точки 92—97 и 104 от решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), следва, че решенията от 16 декември 2014 г. и 8 май 2015 г. не са обосновани както от правна, така и от фактическа страна, поради което са отменени от Съда.
110
В частност в точки 92—97 от решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), Съдът приема твърденията по изложените в двете жалби основания, с които жалбоподателят упреква Общия съд, че е приел, че Комисията не е допуснала грешка при прилагане на правото, нито явна грешка в преценката, като е обосновала решенията от 16 декември 2014 г. и 8 май 2015 г. с наличието на известни съмнения за качеството му на международна организация по смисъла на финансовите разпоредби на Съюза.
111
Всъщност Съдът приема, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като се е ограничил с извода, че представените от жалбоподателя доводи и доказателства не опровергават съмненията на Комисията за качеството му на международна организация, и като не е проверил законосъобразността на решенията от 16 декември 2014 г. и 8 май 2015 г. с оглед на понятието „международна организация“ по смисъла на финансовите разпоредби на Съюза.
112
В този контекст Съдът по-специално отбелязва, че нито едно от трите обстоятелства, на които се е основала Комисията, за да приеме решенията от 16 декември 2014 г. и 8 май 2015 г., не може законосъобразно да породи съмнения за качеството на жалбоподателя на международна организация.
113
Съгласно тези три обстоятелства, първо, пет държави — членки на Съюза, които жалбоподателят представя като свои членове, не се считат за такива, второ, генералният секретар на Организацията на обединените нации (ООН) е посочил, че жалбоподателят не е специализирана агенция на ООН, и трето, има неяснота за правомощията на лицата, представлявали някои държави при подписването на учредителния акт на жалбоподателя.
114
Така Съдът констатира, че тези три обстоятелства се отнасят само до качеството на пет държави, посочени от жалбоподателя като негови настоящи или бивши членове, както и до правомощията на лицата, представлявали тези държави при подписването на учредителния му акт, а не до всички държави — членки на жалбоподателя, или до неговото собствено качество.
115
В точка 94 от решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), Съдът в частност постановява следното:
„Наистина, що се касае до първото от тези обстоятелства относно действителното членство на няколко от държавите, представяни от IMG като нейни членове, от констатациите на самия Общ съд се установява, че съмненията на Комисията по този въпрос се отнасят само до „някои“ от членовете на IMG, и по-точно до пет от тях от общо шестнадесет. Такива съмнения обаче, ако се предположи, че са основателни, в международното право не водят до лишаване на образуванието, чиито членове тези държави не са или вече не са, от качеството на „международна организация“, и то още по-малко, когато, както в случая, съответните държави са само много миноритарна част от това образувание“.
116
Накрая, в точки 98—106 от решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), Съдът приема, първо, че констатацията за допуснатите от Общия съд грешки при прилагане на правото налага да се отменят изцяло решения от 2 февруари 2017 г., International Management Group/Комисия (T‑29/15, непубликувано, EU:T:2017:56), и от 2 февруари 2017 г., IMG/Комисия (T‑381/15, непубликувано, EU:T:2017:57), второ, че фазата на производството по двата спора позволява да се постанови решение по частта, в която жалбоподателят иска отмяна на решенията от 16 декември 2014 г. и 8 май 2015 г., трето, че тези две решения са незаконосъобразни по същия начин както споменатите по-горе съдебни решения, поради което те също трябва да бъдат отменени изцяло, и четвърто, че за сметка на това фазата на производството не позволява да се постанови решение по искането за обезщетение за вреди, причинени на жалбоподателя с решението от 8 май 2015 г., и следователно делото трябва да бъде върнато на Общия съд за ново разглеждане.
117
Така в точка 104 от решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), Съдът е постановил следното:
„В случая Съдът следва да постанови окончателно решение по двете жалби за отмяна, по които фазата на производството позволява това. Наистина, както следва от точки 92—96 от настоящото решение, спорните решения са незаконосъобразни, тъй като посочените от Комисията обстоятелства и доказателства в тяхна подкрепа не могат да поставят под съмнение качеството на IMG на международна организация по смисъла на финансовите разпоредби от 2002 г. и от 2012 г. Поради това посочените решения следва да се отменят изцяло“.
118
На първо място, от изложеното по-горе следва, че мотивите, съдържащи се в точки 94 и 104 от решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), не могат да се тълкуват независимо от точки 92—96 от същото решение, на които се позовава точка 104 от същото решение и които са необходимата основа на диспозитива, с който Съдът е отменил решенията от 16 декември 2014 г. и 8 май 2015 г. Оттук следва, че силата на пресъдено нещо, с която се ползва по-специално точка 94 от решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), обхваща и точка 104 от това решение.
119
На второ място, от мотивите на обжалваното решение, обобщени в точки 66—84 по-горе, не следва, че това решение се основава на едно от трите обстоятелства, които са породили съмненията на Комисията и са я накарали да приеме решенията от 16 декември 2014 г. и 8 май 2015 г.
120
Така, след като Комисията е основала обжалваното решение на мотиви, различни от изложените в подкрепа на решенията от 16 декември 2014 г. и от 8 май 2015 г., обявени от Съда за незаконосъобразни в решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), жалбоподателят неправилно твърди, че обжалваното решение нарушава силата на пресъдено нещо, с която се ползват по-специално точки 94 и 104 от това съдебно решение. Ето защо това оплакване трябва да се отхвърли като неоснователно, както и първата част от настоящото основание изцяло.
б)
По втората част: нарушение на принципа на добросъвестност, на максимата nemo auditur propriam turpitudinem allegans и на принципа на забрана за обратно действие
121
Тази част се състои от две оплаквания, с първото от които се твърди нарушение на принципа на добросъвестност и на максимата nemo auditur propriam turpitudinem allegans (наричана по-нататък „максимата nemo auditur“), а с второто — нарушение на принципа на забрана за обратно действие на актовете на Съюза.
122
Общият съд следва най-напред да разгледа второто оплакване, с което се твърди нарушение на принципа на забрана за обратно действие на актовете на Съюза, а след това първото оплакване.
1) По второто оплакване: нарушение на принципа на забрана за обратно действие на актовете на Съюза
123
Жалбоподателят поддържа, че обжалваното решение нарушава принципа на забрана за обратно действие на актовете на Съюза, защото нищо не обосновавало извършването на повторна оценка на неговия статут с обратно действие. Освен това той изтъква, че обратното действие на обжалваното решение е обосновано не от обстоятелствата по делото, а от нови факти, анализирани с оглед на нови разпоредби.
124
В това отношение следва да се припомни, че съгласно съдебната практика основното изискване за правна сигурност в различните си проявления цели да гарантира предвидимостта на положенията и правоотношенията, регулирани от правото на Съюза. Принципът на правна сигурност по-специално не допуска даден акт на Съюза да влезе в сила преди да бъде публикуван (вж. в този смисъл решение от 9 март 2023 г., Galeote и Watson/Парламент, C‑715/21 P и C‑716/21 P, непубликувано, EU:C:2023:190, т. 113 и цитираната съдебна практика).
125
Както обаче следва от съдебната практика, цитирана в точки 97—99 по-горе, мярка, приета за изпълнение на съдебно решение за отмяна на акт, може по изключение да има обратно действие, от една страна, когато поставената цел го изисква, т.е. ако решението с обратно действие цели да постигне поне една цел от общ интерес, и от друга, ако оправданите правни очаквания на заинтересованите лица са надлежно зачетени.
126
Ето защо следва да се провери дали в настоящия случай са изпълнени двете условия, посочени в точка 125 по-горе.
127
На първо място, досежно първото условие, свързано с постигането на цел от общ интерес, от цитираната в точки 98 и 99 съдебна практика следва, че решение с обратно действие, което е прието в изпълнение на отменително съдебно решение и има за цел да отстрани незаконосъобразността, санкционирана с това съдебно решение, е насочено към постигане на цел от общ интерес, тъй като отмяната на акт от съда на Съюза задължава автора му да запълни правната празнота, предизвикана от отмяната на посочения акт, и да възстанови правното положение, в което се е намирал жалбоподателят преди приемането на този акт (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 5 септември 2014 г., Éditions Odile Jacob/Комисия, T‑471/11, EU:T:2014:739, т. 106).
128
В случая от анализа на първата част от настоящото основание, и по-специално от точка 103 по-горе, е видно, че Комисията е можела да се съобрази със задължението си да изпълни решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), като вземе процесуални мерки, които да ѝ позволят да отстрани констатираната от Съда нередност и евентуално да приеме нов акт, който да замести отменените от него решения от 16 декември 2014 г. и 8 май 2015 г., след като получи данните, които счита за необходими, за да обоснове от правна и фактическа страна този нов акт.
129
Така, след като Комисията е приела обжалваното решение, за да отстрани незаконосъобразността на решенията от 16 декември 2014 г. и 8 май 2015 г. и да избегне празнота в правото вследствие на отмяната им от Съда, тя се е намирала в изключителното положение, в което е можела да придаде обратно действие на обжалваното решение.
130
Освен това обратното действие е още по-необходимо, тъй като — видно от точка 23 от определение от 9 юни 2020 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P-INT, EU:C:2020:507) — в решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78) Съдът изобщо не се е произнесъл по въпроса дали въз основа на анализ, в който не е допусната грешка при прилагане на правото, и на всички релевантни обстоятелства, трябва да се приеме, или напротив, да се изключи, че жалбоподателят е имал статут на международна организация при приемането на решенията от 16 декември 2014 г. и 8 май 2015 г.
131
Така липсата на обратно действие на обжалваното решение е щяла да остави съмнение за възможността за жалбоподателя да претендира през периода от 16 декември 2014 г. до датата на приемане на обжалваното решение статут на международна организация, който в съответствие с финансовите разпоредби на Съюза позволява изпълнението на бюджета на Съюза при непряко управление.
132
От точки 57—59, 61 и 88—90 от решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), и от точка 111 от решение от 22 септември 2022 г., IMG/Комисия (C‑619/20 P и C‑620/20 P, EU:C:2022:722), обаче ясно следва, че Комисията е длъжна да се увери, че правните субекти, на които е възложила или планира да възложи задачи по изпълнение на бюджета съгласно финансовите разпоредби на Съюза относно непрякото управление на бюджета на Съюза от международни организации, имат такова качество по смисъла на тези разпоредби.
133
Всъщност предвид ролята и отговорността, която член 310, параграф 5, член 317, първа алинея ДФЕС и финансовите регламенти възлагат на Комисията във връзка с изпълнението на бюджета на Съюза, тази институция има за задача да следи за спазването на принципа на добро финансово управление. От това следва, че когато реши да приложи метод за изпълнение на бюджета, включващ участието на трето лице, Комисията е длъжна при това прилагане, а след това и през целия период на изпълнение на съответните бюджетни задачи, да следи за спазването на приложимите условия, и по-специално на задачите, уреждащи отпускането на съответните средства и последващото им използване (вж. в този смисъл решение от 22 септември 2022 г., IMG/Комисия, C‑619/20 P и C‑620/20 P, EU:C:2022:722, т. 151 и цитираната съдебна практика).
134
Следователно изясняването на правния статут на жалбоподателя и задължението да се отстрани незаконосъобразността на решенията от 16 декември 2014 г. и от 8 май 2015 г. представляват цели от общ интерес, които позволяват на Комисията да приеме ново решение с обратно действие, считано от решението от 16 декември 2014 г., така че първото от условията, посочени в точка 125 по-горе, е изпълнено.
135
На второ място, що се отнася до второто условие, свързано със зачитането на оправданите правни очаквания, следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика установяването на нарушение на този принцип предполага, че компетентните органи на Съюза са дали на заинтересованото лице конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения, произтичащи от оправомощени и достоверни източници (вж. в този смисъл определение от 2 юни 2022 г., Arnautu/Парламент, C‑573/21 P, непубликувано, EU:C:2022:448, т. 34 и цитираната съдебна практика).
136
Във връзка с това Общият съд следва провери дали актовете на административен орган са предизвикали в съзнанието на предпазливото и съобразително заинтересовано лице разумно очакване, и ако е така, да установи дали това очакване е оправдано (вж. в този смисъл определение от 2 юни 2022 г., Arnautu/Парламент, C‑573/21 P, непубликувано, EU:C:2022:448, т. 35 и цитираната съдебна практика).
137
От преписката по делото обаче не е видно, че след постановяването на решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), Комисията е дала на жалбоподателя конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения за приемането на решение, с което да му се признае с обратно действие статут на международна организация, считано от 16 декември 2014 г.
138
Ето защо няма как да се счита, че обжалваното решение е прието в нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания, поради което, след като са изпълнени двете припомнени в точка 125 по-горе условия, също така не може да се счита, че то нарушава принципа на забрана за обратно действие.
139
На трето място, досежно довода, че обратното действие на обжалваното решение било обосновано не от фактите по делото, а от нови факти, анализирани с оглед на нови разпоредби, вярно е, че Комисията формално е започнала преразглеждането на правния статут на жалбоподателя след решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), и че следователно отговорите на запитаните в рамките на тази процедура държави са последващи спрямо решенията от 16 декември 2014 г. и 8 май 2015 г.
140
В тази насока от съдебната практика следва, че при приемането на решение с обратно действие от принципите, които уреждат прилагането на закона във времето и от изискванията на принципите на правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания произтича задължение за прилагане на материалноправните норми, които са действали към момента на настъпване на разглежданите факти, дори тези норми да не са вече в сила към датата на приемането на посоченото решение (вж. в този смисъл решение от 14 юни 2016 г., Комисия/McBride и др., C‑361/14 P, EU:C:2016:434, т. 40 и цитираната съдебна практика).
141
По-специално в рамките на процедурата по заместване на отменен акт съответната институция трябва да се върне към момента, в който е приела отменения акт, за да приеме заместващия акт, без да се засяга възможността да изложи в новото си решение мотиви, различни от тези, на които е основала първото си решение (вж. в този смисъл решение от 5 септември 2014 г., Éditions Odile Jacob/Комисия, T‑471/11, EU:T:2014:739, т. 58 и цитираната съдебна практика).
142
Така жалбоподателят има основание да поддържа, че принципът на забрана за обратно действие, който е един от съставните елементи на принципа на правна сигурност, не допуска при изпълнението на отменително съдебно решение институция да приеме решение с обратно действие, като се основава на факти, които не са били релевантни с оглед на времевия обхват на това решение, или на материалноправни норми, които не са били в сила през периода, за който се отнася посоченото решение.
143
В случая обаче жалбоподателят не доказва, че обжалваното решение, доколкото има обратно действие, се основава на материалноправни норми, които не са били в сила през периода, за който се отнася това решение, или на факти, настъпили след решенията от 16 декември 2014 г. и 8 май 2015 г.
144
От една страна, от мотивите на обжалваното решение е видно, че Комисията се е основала на разпоредбите от финансовите правила на Съюза, приложими за жалбоподателя към 16 декември 2014 г., а след това и на разпоредбите на същите правила, приложими за периода след тази дата.
145
Всъщност от третата подчаст от първата част на окончателната оценка следва, че за периода от 16 декември 2014 г. до 31 декември 2015 г. Комисията е приложила член 58 от Регламент № 966/2012 и член 43 от Делегиран регламент (EС) № 1268/2012 на Комисията от 29 октомври 2012 година относно правилата за прилагане на Регламент № 966/2012, за периода от 1 януари 2016 г. до 1 август 2018 г. — на същите регламенти, изменени съответно с Регламент (ЕС, Евратом) 2015/1929 на Европейския парламент и на Съвета от 28 октомври 2015 г. (ОВ L 286, 2015 г., стр. 1) и Делегиран регламент (ЕС) 2015/2462 на Комисията от 30 октомври 2015 г. (ОВ L 342, 2015 г., стр. 7), а за периода, считано от 2 август 2018 г. — на членове 62 и 156 от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти (ЕС) № 1296/2013, (ЕС) № 1301/2013, (ЕС) № 1303/2013, (ЕС) № 1304/2013, (ЕС) № 1309/2013, (ЕС) № 1316/2013, (ЕС) № 223/2014 и (ЕС) № 283/2014 и на Решение № 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 (ОВ L 193, 2018 г., стр. 1).
146
От друга страна, жалбоподателят не доказва, че становищата на държавите, за които твърди, че са или са били негови членове и които Комисията е взела предвид при приемането на обжалваното решение, са се променили между 16 декември 2014 г. и датата на приемане на това решение по въпроса дали той представлява международна организация.
147
Вярно е, че за да приеме обжалваното решение, след постановяването на решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), Комисията провежда консултация с държавите, за които смята, че са или са били членове на жалбоподателя. От анализа на отговорите на тези държави обаче следва, че макар да не са формулирани точно по същия начин като отговорите, дадени от същите държави, когато са били запитани от OLAF през 2014 г., съдържанието им по същество е идентично.
148
Следователно становищата на държавите в отговор на процедурата по консултиране, предхождаща приемането на обжалваното решение, не съдържат нови факти, на които Комисията да се е основала с обратно действие. Те отразяват мнението на тези държави, като изразеното пред OLAF преди приемането на решението от 16 декември 2014 г., по въпроса дали жалбоподателят е международна организация.
149
При тези условия второто оплакване следва да се отхвърли като неоснователно.
2) По първото оплакване: нарушение на принципа на добросъвестност и на максимата nemo auditur
150
В подкрепа на първото оплакване жалбоподателят изтъква, че обжалваното решение, доколкото с него се отказва да му бъде признат статутът на международна организация, считано от 16 декември 2014 г., нарушава принципа на добросъвестност и максимата nemo auditur.
151
Уместно е да се припомни, че член 76, буква г) от Процедурния правилник предвижда, че исковата молба или жалбата, представена в първоинстанционното производство, трябва да съдържа „изтъкнатите основания и доводи, както и кратко изложение на посочените основания“. Така съгласно постоянната съдебна практика от съда на Съюза не се изисква да отговаря на изтъкнатите от някоя от страните доводи, които не са достатъчно ясни и точни, ако същите не са доразвити по друг начин и съпроводени от конкретни доводи, които ги подкрепят (вж. решение от 18 ноември 2021 г., Гърция/Комисия, C‑107/20 P, непубликувано, EU:C:2021:937, т. 76 и цитираната съдебна практика).
152
На първо място, следва да се констатира, че жалбоподателят не е дал разяснения за въздействието върху законосъобразността на обжалваното решение на максимата nemo auditur, според която „никой не може да се позовава на собственото си противоправно поведение“.
153
Поради това доводът, изведен от нарушение на максимата nemo auditur, не е подкрепен с достатъчно доказателства с оглед на изискванията, произтичащи от член 76, буква г) от Процедурния правилник.
154
Във всички случаи, дори да се предположи, че жалбоподателят е желал да поддържа, че Комисията е допуснала грешка, като се е основала на решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), за да обоснове a posteriori решенията от 16 декември 2014 г. и от 8 май 2015 г., от анализа, от една страна, на второто оплакване от първата част на първото основание следва, че обжалваното решение не почива на същите мотиви като тези решения, и от друга страна, от анализа на второто оплакване от настоящата част — че Комисията не е нарушила принципа на забрана за обратно действие на актовете на Съюза.
155
Ето защо доводът, изведен от нарушение на максимата nemo auditur, следва да се отхвърли.
156
На второ място, що се отнася до принципа на добросъвестност, следва да се отбележи също, че жалбоподателят не е определил нито обхвата на този принцип, нито разпоредбите, които са в неговата основа.
157
Първо, ако се предположи, че жалбоподателят е смятал да се позове на задължението на страните по даден договор да изпълнят добросъвестно клаузите на въпросния договор, който ги обвързва, следва да се констатира, че обжалваното решение не е прието в рамките на договор, който той е сключил с Комисията.
158
Следва да се уточни също, че отмяната от Съда на решенията от 16 декември 2014 г. и 8 май 2015 г. е без значение за липсата на договорни отношения между жалбоподателя и Комисията, считано от 16 декември 2014 г.
159
Всъщност целта на решението от 16 декември 2014 г. е да отнеме на жалбоподателя статута му на адресат на Решение за изпълнение C(2013) 7682 final относно годишна програма за действие за 2013 г. в полза на Мианмар/Бирма и следователно да попречи на сключването на споразумение за тази цел между него и Комисията.
160
Освен това решението от 8 май 2015 г. цели да отложи участието на жалбоподателя в нови финансирани от Съюза проекти, докато Комисията не изясни неговия правен статут.
161
Така отмяната на решенията от 16 декември 2014 г. и от 8 май 2015 г. не води до възстановяване на договорните отношения между Комисията и жалбоподателя, а просто прави възможно сключването между тях на споразумение за прилагане на програмата за развитие на търговията в Мианмар/Бирма и евентуално на други споразумения в областта на възстановяването и развитието, при условие че след повторно разглеждане на правния статут на жалбоподателя Комисията му признае качеството на международна организация.
162
Второ, ако се предположи, че жалбоподателят е желаел да се позове на принципа на добросъвестност, доколкото той съответства на обичаен принцип на международното публично право, следва да се припомни, че посоченият принцип, както е предвиден в член 18 от Виенската конвенция, задължава държавата да се въздържа от действия, които биха лишили договора от неговия обект и неговата цел, преди влизането му в сила, когато тя е подписала договора или е разменила документите, съставляващи договора, при условие за ратификация, приемане или утвърждаване, докато не изрази ясно своето намерение да не става страна по договора или когато тя е изразила съгласие да се обвърже с договора.
163
Макар да е вярно, че принципът на добросъвестност е задължителен за институциите на Съюза (вж. решение от 17 януари 2007 г., Гърция/Комисия, T‑231/04, EU:T:2007:9 т. 85 и цитираната съдебна практика), жалбоподателят нито доказва, нито дори твърди в писмените си изявления относно настоящото основание, че Съюзът е подписал договор за създаването му като международна организация или е разменил документи, съставляващи договора, при условие за ратификация, приемане или утвърждаване или пък е изразил съгласие да се обвърже с такъв договор.
164
В тази насока от съдебната практика следва, че жалбоподателят е длъжен да изложи достатъчно ясно в подкрепа на всяко от изтъкнатите от него основания доводите от фактическа и правна страна, които могат да ги обосноват, без Общият съд да е длъжен поради липсата на структурираност на жалбата или поради недостатъчната точност или стриктност на разсъжденията да ги реконструира, като събере различни откъси от жалбата, поради риска това основание да бъде реконструирано, като му даде обхват, който жалбоподателят не е смятал да му придава. Да се постанови нещо друго, би било в разрез както с доброто правораздаване и с диспозитивното начало, така и с правото на защита на ответника (вж. в този смисъл решение от 12 ноември 2020 г., Fleig/ЕСВД, C‑446/19 P, непубликувано, EU:C:2020:918, т. 60 и 61).
165
Следователно доводът, изведен от нарушение на принципа на добросъвестност, трябва да се отхвърли като недостатъчно обоснован с оглед на изискванията на член 76, буква г) от Процедурния правилник, а следователно и първото оплакване от настоящата част изцяло.
в)
По третата част: нарушение на принципа на равенство
166
В писмената си реплика жалбоподателят поддържа, че за разлика от множество правни субекти, които не са признати от Комисията като международни организации, но са публичноправни организации, поради съмненията на Комисията вследствие на отнасящото се до него разследване на OLAF той вече нямал сключен никакъв договор по метода на непряко управление, нито договор, който може да се възложи по взаимно съгласие в приложение на други разпоредби от финансовите правила, предвидени при кризи или извънредни ситуации, без да е запознат с причините за това дискриминационно третиране.
167
Жалбоподателят твърди също, че Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа (ОССЕ) не е призната за международна организация от всички държави, които са допринесли за нейното създаване и дейност, нито разполага с учредителен правен акт съгласно международното право и че тези обстоятелства не са пречка Комисията да ѝ признае статута на международна организация.
168
В тази насока следва да се припомни, че принципът на равно третиране, закрепен в член 20 от Хартата, е общ принцип на правото на Съюза, който изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако разграничаването им не е обективно обосновано (вж. решение от 14 юли 2022 г., Комисия/VW и др., C‑116/21 P—C‑118/21 P, C‑138/21 P и C‑139/21 P, EU:C:2022:557, т. 95 и цитираната съдебна практика).
169
Изискването положенията да са сходни, за да може да се определи дали е налице нарушение на принципа на равно третиране, трябва да се преценява с оглед на всички характерни за тези положения обстоятелства, и по-специално с оглед на предмета и целта на установяващия разглежданото различие акт, като в това отношение трябва да се вземат предвид принципите и целите в областта, към която се отнася този акт. Когато положенията не са сходни, различното им третиране не нарушава предвиденото в член 20 от Хартата равенство пред закона (вж. решение от 14 юли 2022 г., Комисия/VW и др., C‑116/21 P—C‑118/21 P, C‑138/21 P и C‑139/21 P, EU:C:2022:557, т. 96 и цитираната съдебна практика).
170
На първо място, следва да се отбележи, че единственият предмет на обжалваното решение е да се откаже на жалбоподателя да му бъде признат статутът на международна организация, предвиден от финансовите разпоредби на Съюза относно използването на средства на Съюза по метода на непряко управление, без да се засяга възможността му да се позове на други условия, определени от тези разпоредби, с оглед на неговото евентуално участие в изпълнението на посочения бюджет.
171
Поради това, след като обжалваното решение не е пречка жалбоподателят да участва в непрякото управление на бюджета на Съюза съгласно разпоредби, различни от предвидените във финансовите правила на Съюза в полза на международните организации, той няма основание да отправя упрек, че това решение е в основата на твърдяно дискриминационно третиране като описаното в точка 166 по-горе.
172
Ето защо, дори да се предположи, че обобщените в точка 166 по-горе твърдения на жалбоподателя са обосновани, те не оказват влияние върху законосъобразността на обжалваното решение и следователно са неотносими.
173
На второ място, освен че от материалите по делото не е видно ОССЕ да е била призната от Комисията за международна организация с цел непряко управление на бюджета на Съюза, следва да се констатира, че жалбоподателят не е доказал, че се намира в положение, сходно с положението на тази организация.
174
Всъщност жалбоподателят не оспорва твърденията на Комисията, че за разлика от него, ОССЕ е призната за международна организация от голям брой субекти на международното право, по-специално от мнозинството от членовете на тази организация.
175
Следователно, без да е необходимо произнасяне по нейната допустимост (вж. в този смисъл решение от 18 май 2022 г., TK/Комисия, T‑435/21, непубликувано, EU:T:2022:303, т. 42; вж. по аналогия и решение от 26 февруари 2002 г., Съвет/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, т. 52), третата част трябва да се отхвърли, а оттук и първото основание като цяло.
3.
По третото основание: нарушение на принципа на правна сигурност
176
Според жалбоподателя Комисията, като е прибягнала преди приемането на обжалваното решение до процедура по запитване на някои държави, представени като негови членове, въпреки че е разполагала с подходящите документи и с определения в Насоките метод за оценяване, е нарушила принципа на правна сигурност.
177
На първо място, както бе припомнено в точка 124 по-горе, в това отношение основното изискване за правна сигурност в различните си проявления цели да гарантира предвидимостта на положенията и правоотношенията, регулирани от правото на Съюза.
178
Въпреки че това изискване по принцип не допуска актът на Съюза да влезе в сила към момент преди публикуването му, от анализа на първото основание, и по-специално от точка 149 по-горе, е видно, че обжалваното решение не е прието в нарушение на принципа на забрана за обратно действие, който е особен израз на принципа на правна сигурност.
179
Следователно ако се предположи, че жалбоподателят е искал да се позове на нарушение на принципа на правна сигурност, доколкото той обхваща принципа на забрана за обратно действие на актовете на институциите на Съюза, твърдението за наличието на настоящото основание трябва да се отхвърли като неоснователно.
180
На второ място, пак от принципа на правна сигурност следва, че законодателството на Съюза трябва да бъде еднозначно, а прилагането му предвидимо за правните субекти, като това изискване за правна сигурност се налага с особена строгост, когато става дума за правна уредба, която може да доведе до финансови последици, за да могат заинтересованите лица да се запознаят с точния обхват на задълженията, които тя им налага (вж. решение от 9 юли 2015 г., Cabinet Medical Veterinar Dr. Tomoiagă Andrei, C‑144/14, EU:C:2015:452, т. 34 и цитираната съдебна практика).
181
Следва обаче да се констатира, че в случая обжалваното решение не попада в обхвата на законодателството или правната уредба на Съюза по смисъла на цитираната в точка 180 по-горе съдебна практика, а представлява индивидуално решение, прието в приложение на правната уредба или на финансовите разпоредби на Съюза.
182
Освен това от мотивите на обжалваното решение е видно, че извършеното от Комисията повторно разглеждане на правния статут на жалбоподателя не е резултат от съществено изменение на финансовите разпоредби на Съюза, които уреждат условията за изпълнение на бюджета на Съюза при непряко управление, нито от ново тълкуване на тези разпоредби от Комисията.
183
Следва да се припомни, че член 53, буква в) и член 53г от Регламент № 1605/2002, член 58, параграф 1, буква в) от Регламент № 966/2012 и член 62 от Регламент 2018/1046 всъщност възлагат на Комисията отговорността за изпълнението на бюджета на Съюза, като същевременно предвиждат няколко начина на изпълнение на този бюджет, единият от които, наречен „съвместно управление с международни организации“ в първия от тези регламенти и „непряко управление“ в другите два регламента, позволява на тази институция да възлага задачи по изпълнение на бюджета на такива организации — възможност, в рамките на която тя разполага с широко право на преценка (вж. в този смисъл решение от 22 септември 2022 г., IMG/Комисия, C‑619/20 P и C‑620/20 P, EU:C:2022:722, т. 148).
184
Понятието „международна организация“ в член 53, буква в) и член 53г от Регламент № 1605/2002 и в член 58, параграф 1, буква в), подточка ii) и параграф 8 от Регламент № 966/2012, както и в член 62, параграф 1, буква в), подточка ii) от Регламент 2018/1046 е определено обаче почти по един и същ начин в член 43, параграф 2 от Регламент (ЕО, Евратом) № 2342/2002 на Комисията от 23 декември 2002 година относно определянето на подробни правила за прилагането на Регламент № 1605/2002 (ОВ L 357, 2002 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г. глава 1, том 4, стр. 3), след това в член 43, параграф 1 от Делегиран регламент № 1268/2012, с който е отменен и заменен Регламент № 2342/2002, и в член 156 от Регламент 2018/1046. Така по силата на последните три разпоредби това понятие включва и международните организации от публичния сектор, създадени с международни споразумения (вж. решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78, т. 91).
185
Ето защо, ако се предположи, че жалбоподателят е искал да се позове на нарушение на принципа на правна сигурност, както е определен в точка 180 по-горе, той няма основание да твърди, че обжалваното решение се основава на нееднозначно законодателство или правна уредба на Съюза или представлява непредвидимо прилагане на правната уредба или финансовите разпоредби на Съюза.
186
На трето място, от точка 111 от решение от 22 септември 2022 г., IMG/Комисия (C‑619/20 P и C‑620/20 P, EU:C:2022:722), посочено в точка 101 по-горе, както и от принципа на добро финансово управление следва, че Комисията е длъжна да се увери, че правните субекти, на които е възложила или планира да възложи задачи по изпълнение на бюджета съгласно финансовите разпоредби на Съюза относно непрякото управление на бюджета на Съюза от международни организации, имат такова качество по смисъла на тези разпоредби.
187
От една страна обаче, жалбоподателят не е изяснил защо в случай като настоящия принципът на правна сигурност не допуска в съответствие с принципа на добро финансово управление Комисията да се обърне към държавите, за които се твърди, че са членки на международна организация, за да провери дали същата има такова качество и отговаря на изискванията на финансовите разпоредби на Съюза относно непрякото управление на бюджета на Съюза.
188
От друга страна, ако се предположи, че с изтъкването на принципа на правна сигурност жалбоподателят е искал да се позове на принципа на оправданите правни очаквания, от анализа на първото основание следва, че обжалваното решение не е прието в нарушение на посочения принцип.
189
Следователно твърдението за наличието на настоящото основание трябва да се отхвърли като неоснователно.
4.
По четвъртото основание: явни грешки в преценката и други грешки при прилагане на правото
190
Четвъртото основание по същество се състои от три части, с които се твърдят явни грешки в преценката и грешки при прилагане на правото, произтичащи, що се отнася до първата част, от факта, че Комисията не е идентифицирала правилно членовете на жалбоподателя, що се отнася до втората част, от факта, че е отказала да квалифицира учредителния акт на жалбоподателя като международно споразумение за създаване на международна организация, а що се отнася до третата част — от факта, че е отказала да признае на жалбоподателя статут на международна организация, независимо от последващата практика на неговите членове и признаването на този статут от Съюза и някои трети държави.
191
Най-напред следва да се припомни, че — както бе посочено в точка 183 по-горе — Комисията разполага с широко право на преценка, когато упражнява отговорността си да изпълнява бюджета на Съюза, и по-специално когато реши да изпълнява този бюджет по метода на непряко управление, и че съгласно този метод на управление тя възлага задачи по изпълнението на бюджета на международни организации.
192
Така, когато Комисията упражнява правомощията, определени в точка 191 по-горе, решенията с неблагоприятни последици, които тя приема в тази насока, подлежат на контрол от страна на Общия съд, ограничен до явна грешка в преценката, без да се засяга разглеждането на другите основания за незаконосъобразност, които могат да бъдат изтъкнати в рамките на жалба за отмяна в съответствие с член 263, втора алинея ДФЕС.
193
Когато обаче, както в настоящия случай, Комисията отказва да повери на дадена организация задачи по изпълнението на бюджета по метода на непряко управление с мотива, че тази организация няма статут на международна организация, законосъобразността на такова решение подлежи на контрол от страна на Общия съд както за грешка при прилагане на правото, така и за явна грешка в преценката.
194
От една страна, всъщност в подобна хипотеза прилагането от Комисията на норми от общ характер, с които могат да се определят и идентифицират международни организации, подлежи на контрол за грешка при прилагане на правото.
195
От друга страна, контролът върху тълкуването на собствените правила на организацията, която твърди, че е международна организация с оглед на изпълнението на бюджета на Съюза по метода на непряко управление, както и върху тълкуването на позициите на членовете ѝ, които могат да бъдат с известна сложност, се свежда до явна грешка в преценката.
196
След тези уточнения, преди да разгледа доводите на жалбоподателя, Общият съд следва да уточни определението на понятието „международна организация“, предвидено във финансовите разпоредби на Съюза за изпълнението на бюджета на Съюза по метода на непряко управление.
а)
По определението на понятието „международна организация“, предвидено във финансовите разпоредби на Съюза
197
В самото начало следва да се припомни, че понятието „международна организация“, както е определено в последователните разпоредби от финансовите правила на Съюза, посочени в точка 184 по-горе, обхваща международните организации от публичния сектор, създадени с международни споразумения.
198
При липсата обаче на по-точно определение на понятията „международна организация“ и „международно споразумение“ следва да се приеме, че посочените понятия, използвани от финансовите разпоредби на Съюза, съответстват на понятията на международното право (вж. в този смисъл заключение на генерален адвокат Campos Sánchez-Bordona по дело IMG/Комисия, C‑620/20 P, EU:C:2022:158, т. 50).
199
Всъщност от постоянната съдебна практика следва, че правото на Съюза трябва да се тълкува в светлината на относимите правила на международното право, тъй като това право е част от правния ред на Съюза и обвързва неговите институции (вж. решение от 15 януари 2015 г., Evans, C‑179/13, EU:C:2015:12, т. 35 и цитираната съдебна практика).
200
Доколкото обаче понятията „международна организация“ и „международно споразумение“ се използват във финансовите разпоредби на Съюза с оглед на специфичната цел на изпълнението на неговия бюджет, те трябва да се тълкуват стеснително, за да бъдат защитени финансовите интереси на Съюза (вж. по аналогия решения от 2 юли 2015 г., Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, т. 85, и от 20 декември 2017 г., Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C‑516/16, EU:C:2017:1011, т. 58; вж. в този смисъл и заключението на генерален адвокат Campos Sánchez-Bordona по дело IMG/Комисия, C‑620/20 P, EU:C:2022:158, т. 51).
201
Така в спор като настоящия Общият съд трябва да приложи понятията на международното публично право, на които се позовават финансовите разпоредби на Съюза, като използва актовете на това право, в които се дава определение на тези понятия, както са тълкувани от съдебната практика.
202
По-специално по настоящото дело понятията „международна организация“ и „международно споразумение“, предвидени във финансовите разпоредби на Съюза за изпълнението на неговия бюджет при непряко управление, следва да се тълкуват в светлината на обичайните принципи на международното публично право, съдържащи се по-специално във Виенската конвенция и проектоправилата.
203
В това отношение от член 2, параграф 1, буква i) от Виенската конвенция следва, че изразът „международна организация“ означава междуправителствена организация. Освен това член 2, буква а) от проектоправилата уточнява, че в обхвата на този израз попада всяка организация, която е създадена с договор или друг акт, уреден от международното право, и която има самостоятелна международна правосубектност, и че освен държави една международна организация може да включва сред своите членове субекти, различни от държави.
204
На първо място, досежно условието за създаване с договор или друг акт, уреден от международното право, от член 2, параграф 1, буква а) от Виенската конвенция следва, че изразът „договор“ означава международно споразумение, сключено между държави в писмена форма и регулирано от международното право, независимо дали споразумението се съдържа в един документ, в два или няколко свързани помежду си документа, а също така независимо от конкретното му наименование.
205
Следователно този или тези документи могат да представляват израз на съвпадащите волеизявления на два или повече субекта на международното право, които тези документи формализират (вж. в този смисъл Становище 1/13 (Присъединяване на трети държави към Хагската конвенция) от 14 октомври 2014 г., EU:C:2014:2303, т. 37).
206
Освен това от практиката на международните съдилища следва, че независимо от политическото му значение, подписан от държави документ не може да представлява международно споразумение, ако не съдържа нито една разпоредба, създаваща права или задължения, за които тези държави са изразили съгласие (вж. решение на Международния съд, Obligation de négocier un accès à l’océan Pacifique (Боливия с/у Чили), от 1 октомври 2018 г., Recueil 2018, стр. 507, т. 105 и 106 и цитираната съдебна практика).
207
На второ място, що се отнася до условието за притежаване на самостоятелна международна правосубектност, първо, от практиката на международните съдилища следва, че за да бъде призната като международна организация, съответната организация трябва да има качеството „правен субект“.
208
Всъщност, когато образуванието, създадено от държави и евентуално от една или повече международни организации, няма самостоятелна правосубектност, то има характер не на международна организация, а на орган, който е зависим или от държавите, които са го учредили (вж. в този смисъл решение на Международния съд, Certaines terres à phosphates à Nauru (Науру с/у Австралия), от 26 юни 1992 г., exceptions préliminaires, Recueil 1992 г., стр. 240, т. 47), или на международна организация, от която е част това образувание (консултативно становище на Международния съд, jugement № 2867 du Tribunal administratif de l’Organisation Internationale du Travail sur requête contre le Fonds International de Développement Agricole, от 1 февруари 2012 г., Recueil 2012 г., стр. 10, т. 57 и 61).
209
Второ, пак от практиката на международните съдилища следва, че международните организации по принцип се ползват от привилегии и имунитети, необходими за изпълнението на техните функции (вж. в този смисъл решение на Постоянния арбитражен съд, Dr. Reineccius и др./Банка за международни разплащания, от 22 ноември 2002 г., дело № 2000‑04, т. 108; консултативно становище на Международния съд, решение № 2867 на Tribunal administratif de l’Organisation Internationale du Travail sur requête contre le Fonds International de Développement Agricole, от 1 февруари 2012 г., Recueil 2012, стр. 10, т. 58, и решение на Международния съд, Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (Аржентина с/у Уругвай), от 20 април 2010 г., Recueil 2010, стр. 14, т. 88).
210
Всъщност за разлика от съдебния имунитет на държавите, основан на принципа par in parem non habet imperium, имунитетите на международните организации по принцип се предоставят с договорите за учредяването на тези организации (вж. в този смисъл решение от 3 септември 2020 г., Supreme Site Services и др., C‑186/19, EU:C:2020:638, т. 61 и цитираната съдебна практика) и имат функционален характер, доколкото целта им е да се избегне създаването на пречки за функционирането и независимостта на съответните организации (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 17 декември 2020 г., Комисия/Словения (Архиви на ЕЦБ), C‑316/19, EU:C:2020:1030, т. 73 и цитираната съдебна практика).
211
Трето, от съдебната практика следва, че актовете за учредяване на международни организации са договори от особен вид, тъй като имат за предмет създаването на нови правни субекти с известна автономия, на които страните възлагат за задача осъществяването на общи цели. В този смисъл международните организации се ръководят от принципа на специализация, т.е. имат компетентност, предоставена им от държавите, които ги създават, чиито предели са функция на общите интереси, насърчаването на които те им възлагат и които обикновено са изрично формулирани в учредителния им акт (вж. в този смисъл консултативно становище на Международния съд, Licéité de l’utilisation des armes nucléaires par un État dans un conflit armé, от 8 юли 1996 г., Recueil 1996, стр. 66, т. 19 и 25 и решения на Международния съд, Frontière terrestre et maritime entre le Cameroun et le Nigéria, от 11 юни 1998 г., exceptions préliminaires, Recueil 1998, стр. 257, т. 64—67, и Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (Аржентина c/у Уругвай), от 20 април 2010 г., Recueil 2010, стр. 14, т. 89).
212
Така международна организация не може да бъде сведена просто до факултативен механизъм, предоставен на разположение на страните, който всяка от тях би могла да използва по свое усмотрение. Като създават международна организация и я снабдяват с всички необходими средства за нейното функциониране, всъщност учредителите ѝ изразяват волята си да дадат най-добрите гаранции за стабилност, приемственост и ефективност при изпълнението на задачите, възложени на тази организация, така че те не могат нито да излизат едностранно от тази рамка и в момент, който считат за подходящ, нито да я заместват с други канали за комуникация (вж. в този смисъл решение на Международния съд, Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (Аржентина с/у Уругвай), от 20 април 2010 г., Recueil 2010, стр. 14, т. 90 и 91).
213
Именно през призмата на тези определения и на тези принципи Общият съд следва да провери дали доводите, изложени от жалбоподателя в подкрепа на настоящото основание, са обосновани.
б)
По първата част: явни грешки в преценката и грешки при прилагане на правото във връзка с определянето на членовете на жалбоподателя
214
Първата част по същество се състои от три оплаквания, с които се твърди, първо, явна грешка в преценката, произтичаща от факта, че Комисията е провела изкуствено разграничение между държавите учредителки на жалбоподателя, допринасящите държави, членовете на неговия комитет за управление и членовете на правителствената група за подкрепа (Government Support Group, наричана по-нататък „GSG“), второ, явна грешка в преценката, допусната от Комисията при тълкуването на становищата на Белгия и Австрия, и трето, грешки при прилагане на правото и явна грешка в преценката, доколкото Комисията е приела, че Съюзът не е член на жалбоподателя.
1) По първото оплакване: явна грешка в преценката, произтичаща от изкуствено разграничение между държавите учредителки на жалбоподателя, допринасящите държави и членовете на неговия комитет за управление
215
Жалбоподателят по същество упреква Комисията, че не е определила правилно членовете му, като е направила изкуствено разграничение между държавите учредителки, допринасящите държави, членовете на неговия комитет за управление и членовете на GSG. Така според жалбоподателя всички държави и международни или регионални организации, които допринасят финансово или в натура за извършваните от него операции, както и членовете на GSG, които са негови учредители, трябва да се считат за членове на комитета за управление и следователно за негови членове, макар да не участват ефективно в работата в рамките на посочения комитет.
216
На първо място, уместно е да се отбележи, че от мотивите на обжалваното решение не следва, че Комисията формално е направила разграничение между държавите учредителки на жалбоподателя, допринасящите държави, членовете на неговия комитет за управление, станал постоянен комитет при изменението на устава му през 2012 г., и членовете на GSG.
217
Така в обжалваното решение Комисията само констатира, че нито една от държавите, с които се е консултирала след постановяването на решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), с изключение на Австрия, не е признала, че е член на организацията жалбоподател, считано от 16 декември 2014 г.
218
На второ място, дори да се предположи, че обжалваното решение може да се тълкува в смисъл, че прави разграничение между държавите учредителки на жалбоподателя, допринасящите държави, членовете на неговия комитет за управление и членовете на GSG, първо, следва да се припомни, че съгласно резолюцията от 25 ноември 1994 г. само членовете на комитета за управление на жалбоподателя е трябвало да поемат задължението за финансова вноска в бюджета или за операциите му, а не всички членове на GSG, които са били поканени да подпишат посочената резолюция.
219
Следователно с резолюцията от 25 ноември 1994 г. не се налага никакво задължение на подписалите я страни да станат членове на комитета за управление на жалбоподателя или да се присъединят към него, а им се оставя пълна свобода в това отношение.
220
Второ, тази свобода за държавите и международните организации, подписали резолюцията от 25 ноември 1994 г., да се присъединят към жалбоподателя, се потвърждава от изявленията на председателя на заседанието от 25 ноември 1994 г., на което е приета резолюцията от същия ден, така както са отразени в протокола от това събрание от 29 ноември 1994 г. (наричан по-нататък „протоколът от 29 ноември 1994 г.“).
221
Всъщност от протокола от 29 ноември 1994 г. личи, че председателят на заседанието от 25 ноември 1994 г., на което е приета резолюцията от същия ден, подчертава факта, че с подписването на този документ държавите, които участват в това заседание като членове на GSG, не стават автоматично членове на комитета за управление на жалбоподателя.
222
Ето защо жалбоподателят няма основание да твърди, че самият факт, че дадена държава или международна организация е била член на GSG и че подписвайки резолюцията от 25 ноември 1994 г., е участвала в учредяването му, превръщал тази държава или организация в един от неговите членове.
223
Трето, от устава на жалбоподателя е видно, че той не определя нито качеството на членовете на жалбоподателя, нито процедурата за присъединяване към него, нито процедурата, в резултат на която държава или международна организация би загубила качеството си на член на жалбоподателя.
224
Уставът на жалбоподателя обаче създава чрез комитета за управление, станал постоянен комитет през 2012 г., орган за вземане на решения, в който могат да участват държави и международни организации, процедура за приемане в рамките на този орган и процедура за преразглеждане на качеството на член на същия орган.
225
По-специално, в редакцията му след изменението през 2012 г. на устава на жалбоподателя, член 5 от посочения устав определя членовете на неговия постоянен комитет, както и процедура за приемане на членовете на този орган за вземане на решения, а и процедура за преразглеждане и отнемане на качеството на член на посочения орган.
226
Така от устава на жалбоподателя следва, че процедурата за приемане на държава или международна организация в неговия комитет за управление, станал постоянен комитет, за съответната държава или международна организация е равностойна на процедура по присъединяване към жалбоподателя.
227
Освен това уставът на жалбоподателя трябва да се тълкува в смисъл, че без да се засягат процедурите за преразглеждане и отнемане на качеството на член на постоянния комитет, държавите и международните организации, които са били приети в него, могат да престанат да участват в заседанията му, без да бъдат изпълнявани особени формалности.
228
Всъщност от липсата в устава на жалбоподателя на клауза, определяща процедура за доброволен отказ от качеството на член на неговия комитет за управление, не може да се направи извод, че държавите или международните организации, приети в рамките на този орган, са били приети окончателно, без никаква възможност да напуснат тази организация.
229
Това тълкуване впрочем се потвърждава от становищата на редица държави, които са заявили, че вече не са членове на комитета за управление на жалбоподателя, независимо от липсата в неговия устав на клауза, определяща изпълнението на особени формалности с оглед на доброволния отказ от качеството на член на неговия комитет за управление.
230
При това положение единствено държавите и международните организации, които са поискали да бъдат приети в комитета за управление или в постоянния комитет на жалбоподателя, чието искане не е довело до възражения от страна на членовете на този решаващ орган, и които са продължили да участват в заседанията му към 16 декември 2014 г., а евентуално и след това, трябва да се считат за членове на организацията жалбоподател към датата на влизане в сила на обжалваното решение.
231
Следователно жалбоподателят няма основание да упреква Комисията, че не е счела някои държави и някои международни организации за негови членове, ако тези държави или организации не участват в заседанията на комитета му за управление или в неговия постоянен комитет, считано от 16 декември 2014 г., дори да са участвали в GSG или дори да са допринасяли или да са били допринесли финансово или в натура за бюджета или операциите му.
232
Ето защо това оплакване трябва да се отхвърли като неоснователно.
2) По второто оплакване: явна грешка в преценката при тълкуването на становищата на Белгия и на Австрия
233
Жалбоподателят по същество изтъква, че от анализа на отговорите на запитаните държави е видно, че поне две от тях, а именно Белгия и Австрия, признават, че той е международна организация и са или са били учредители, така че доказал наличието на поне две държави сред своите членове и трябвало да бъде признат за международна организация.
234
Доводите, от които се състои това оплакване и които се отнасят до тълкуването на отговорите на белгийските и австрийските власти, следва да се разгледат поотделно.
i) По първия довод: явна грешка в преценката при тълкуването на отговора на австрийските власти
235
От отговора на Австрия от 8 април 2020 г. на искането за консултация на Комисията е видно, че тази държава признава, че е член на жалбоподателя.
236
От припомнените в точка 81 по-горе мотиви на обжалваното решение обаче следва, че Комисията не е оспорила тази позиция на австрийските власти.
237
Освен това от отговора на австрийските власти от 8 април 2020 г. личи също, че според тях съгласно резолюцията от 25 ноември 1994 г., която по тяхно мнение не представлява международно споразумение, към момента на учредяването си жалбоподателят е независим, временен и с ограничена правоспособност международен орган, а не международна организация. Същите власти обаче освен това считат, че последващата практика, състояща се в сключването на споразумения относно седалище и на други международни договори, и вече постоянният характер на жалбоподателя, изглежда показват, че той има международна правосубектност до степен, необходима за изпълнението на неговите функции. Въз основа на това те приемат, че жалбоподателят представлява международна организация.
238
От мотивите на обжалваното решение обаче следва, че Комисията коректно възпроизвежда съдържанието на отговора на австрийските власти, като същевременно приема, че този отговор не поставя под въпрос извода, който тази институция е направила в подчаст A.7, буква b) от окончателната оценка, че жалбоподателят не отговаря на условията, предвидени във финансовите разпоредби на Съюза, за да се ползва от непряко управление. От една страна, всъщност жалбоподателят не е създаден с международно споразумение като международна организация, и от друга, от отговорите на запитаните от Комисията държави е видно, че последващата практика не свидетелства за широко и ясно признаване на статута му на международна организация от страна на държавите и на международните организации, които са били негови членове.
239
От това следва, че Комисията не е допуснала явна грешка в преценката при тълкуването, което е дала на отговора на австрийските власти от 8 април 2020 г. Ето защо първият довод трябва да се отхвърли като необоснован.
ii) По втория довод: явна грешка в преценката при тълкуването на отговора на белгийските власти
240
На първо място, от отговора на белгийските власти от 30 юни 2020 г. става ясно, че макар тези власти да са потвърдили участието си в заседанието от 25 ноември 1994 г., на което е бил създаден жалбоподателят, Белгия все пак не се счита за член на организацията жалбоподател. Белгийските власти посочват също, че според тях жалбоподателят може да се счита за международна организация, поради което на 13 юни 2012 г. Белгия и жалбоподателят са подписали споразумение относно седалище, с което обаче не му се предоставят всички данъчни привилегии, обичайно предоставяни на международните организации.
241
От мотивите на обжалваното решение обаче следва, че Комисията възпроизвежда коректно съдържанието на отговора на белгийските власти, като същевременно приема, че този отговор не поставя под въпрос извода, който тази институция е направила в подчаст A.7, буква b) от окончателната оценка, обобщена в точка 238 по-горе.
242
Комисията в частност приема, че признаването на статута на жалбоподателя на международна организация под формата на споразумение относно седалище, сключено по-специално от Белгия, няма как да докаже, че тази организация представлява международна организация, тъй като белгийските власти са посочили на Комисията, че Белгия не е неин член.
243
На второ място, в подкрепа на довода си, че Белгия трябва да се счита за един от неговите членове, жалбоподателят се позовава на докладна записка на правната служба на белгийското Министерство на външните работи от 9 ноември 2009 г., приложена към доклада на OLAF.
244
Въпреки това, макар от тази записка да е видно, че тогава Белгия е считала, че жалбоподателят представлява международна организация, докладната записка не се произнася по въпроса дали тази държава е била член на жалбоподателя към 9 ноември 2009 г.
245
Освен това жалбоподателят се оплаква, че Комисията не е отчела в достатъчна степен факта, че Белгия е участвала, от една страна, в заседанието от 25 ноември 1994 г., по време на което той е бил създаден, и от друга, в заседанията на неговия комитет за управление до 2013 г.
246
Тъй като обаче обжалваното решение влиза в сила, считано едва от 16 декември 2014 г., участието на белгийските власти в учредяването на жалбоподателя на 25 ноември 1994 г. и в заседанията на неговия комитет за управление, а след това и на неговия постоянен комитет до 2013 г., не може да докаже, че Белгия е била член на тази организация към датата на влизане в сила на посоченото решение и евентуално впоследствие.
247
При тези условия Комисията не е допуснала в обжалваното решение явна грешка в преценката, като е приела с оглед на отговора на белгийските власти от 30 юни 2020 г., че към датата на влизане в сила на обжалваното решение и впоследствие Белгия не е член на жалбоподателя.
248
Поради това вторият довод трябва да се отхвърли като необоснован, а оттук и второто оплакване като цяло.
3) По третото оплакване: грешки при прилагане на правото и явна грешка в преценката, които Комисията допуснала, като отказала да признае присъединяването на Съюза към жалбоподателя
249
Третото оплакване по същество се състои от три довода. В подкрепа на първия довод жалбоподателят изтъква грешка при прилагане на правото, изведена от това, че според Комисията Съюзът не може да се присъедини към международна организация, ако сред членовете на последната не са поне две държави. В подкрепа на втория довод той изтъква явна грешка в преценката, изведена от това, че според Комисията Съюзът никога не е станал един от членовете му. В подкрепа на третия довод той изтъква грешка при прилагане на правото, изведена от това, че според Комисията не може да се счита, че Съюзът се е присъединил надлежно към резолюцията от 25 ноември 1994 г., защото не е прибягнал до предвидената към онзи момент в Договорите процедура за сключване на международни споразумения.
250
В тази насока следва да се припомни, че нито една разпоредба на Договорите не задължава съда на Съюза във всички случаи да провери дали са налице основанията или са обосновани доводите в подкрепа на исканията, с които е сезиран. Напротив, по съображения, свързани с ефективното правораздаване, съдът на Съюза по-специално може да не разглежда по същество основанията или доводите, които трябва да се отхвърлят като недопустими или неотносими (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 29 септември 2022 г., HIM/Комисия, C‑500/21 P, непубликувано, EU:C:2022:741, т. 72 и 73).
251
По-специално от постоянната съдебна практика следва, че оплакванията срещу изложени по съображения за изчерпателност мотиви от акта, чиято законосъобразност се оспорва, не могат да доведат до неговата отмяна и следователно са негодни (вж. по аналогия определение от 28 септември 2023 г., QI/Комисия, C‑32/23 P, непубликувано, EU:C:2023:722, т. 4 (становище на генералния адвокат, т. 34 и цитираната съдебна практика).
252
В случая в рамките на настоящото оплакване жалбоподателят твърди, че доказва статута си на международна организация, като се позовава на факта, че към датата на влизане в сила на обжалваното решение е имал поне двама членове, а именно, от една страна, Австрия, и от друга, Съюзът, който надлежно се е присъединил към резолюцията от 25 ноември 1994 г. и е участвал в заседанията на неговия комитет за управление, а след това и на постоянния му комитет.
253
От една страна обаче, без да е необходимо да се разглежда въпросът дали Комисията надлежно се е присъединила към резолюцията от 25 ноември 1994 г., от непротиворечивите твърдения на страните следва, че считано от 20 май 2003 г., Комисията повече не е участвала в заседанията на комитета за управление на жалбоподателя.
254
Както следва от анализа на първото оплакване от настоящата част, при тези условия Съюзът не може да се счита за член на жалбоподателя през периода на действие на обжалваното решение.
255
От друга страна, жалбоподателят нито доказва, нито дори поддържа, че към датата на влизане в сила на обжалваното решение е включвал сред членовете си друга международна организация.
256
В тази насока, макар в резолюцията от 25 ноември 1994 г. и в член 5, параграф 1 от устава на жалбоподателя да е предвидено, че Върховният комисариат за бежанците на Организацията на обединените нации (ВКБООН) е член по право на неговия комитет за управление, от писмо на генералния секретар на ВКБООН от 25 февруари 2014 г. е видно, че ВКБООН вече не допринася финансово за проектите, изпълнявани от жалбоподателя, считано от 2000 г., вече не участва в заседанията на посочения комитет за управление, а считано от 2010 г. вече не участва в работата на този орган.
257
При това положение, след като нито Съюзът, нито друга международна организация, в частност ВКБООН, могат да се считат за членове на организацията жалбоподател, считано от 16 декември 2014 г., дори да се предположи, че е основателно, настоящото оплакване е ирелевантно за законосъобразността на обжалваното решение и трябва да се отхвърли. Ето защо и първата част от настоящото основание трябва да се отхвърли изцяло.
в)
По втората част: грешки при прилагане на правото, допуснати в отказа на Комисията да квалифицира резолюцията от 25 ноември 1994 г. като международно споразумение за създаване на международна организация
258
Втората част по същество се състои от две оплаквания, с които се твърдят, първото, грешки при прилагане на правото, тъй като Комисията отказала да квалифицира резолюцията от 25 ноември 1994 г. като международно споразумение, а второто, грешка в тълкуването относно намерението на подписалите посочената резолюция страни да предоставят на жалбоподателя статут на международна организация.
1) По първото оплакване: грешки при прилагане на правото, произтичащи от отказа на Комисията да квалифицира резолюцията от 25 ноември 1994 г. като международно споразумение
259
Първото оплакване по същество се състои от три довода, първият от които е, че Комисията е допуснала грешка при прилагане на правото, що се отнася до правно обвързващия характер на резолюцията от 25 ноември 1994 г., вторият — че Комисията е допуснала грешка при прилагане на правото, що се отнася до изискването за подписване на посочената резолюция от упълномощени за целта представители, и третият — че Комисията е допуснала грешка при прилагане на правото, що се отнася до изискването на инструменти за подписване или ратификация на посочената резолюция.
i) По първия довод: грешка при прилагане на правото, що се отнася до правно обвързващия характер на резолюцията от 25 ноември 1994 г.
260
В подкрепа на този довод жалбоподателят по същество изтъква, че Комисията е допуснала в обжалваното решение грешка при прилагане на правото, като е възпроизвела позицията на Австрия, Финландия и Швеция, че резолюцията от 25 ноември 1994 г. представлява политическа декларация, която няма правно обвързващ характер, поради което не може да се квалифицира като международно споразумение.
261
В това отношение от мотивите на обжалваното решение, и по-специално от подчаст A.7, буква с) от окончателната оценка следва, че в подкрепа на извода, че резолюцията от 25 ноември 1994 г. не е международно споразумение, Комисията се е позовала на становищата, изразени от Австрия и Финландия, съответно от 8 април и 23 януари 2020 г.
262
Така от отговора на Австрия от 8 април 2020 г. е видно, че макар представителите на тази държава да са подписали резолюцията от 25 ноември 1994 г., австрийските власти считат, че посочената резолюция не представлява международно споразумение.
263
Освен това в отговора си от 23 януари 2020 г. финландските власти посочват, че на заседанието от 25 ноември 1994 г. представителите на Финландия са подписали резолюцията от същия ден, като са приели, че става въпрос за декларация от политическо естество, която няма правно обвързващ характер.
264
В допълнение, макар от обжалваното решение да не следва, че Комисията изрично се е позовала на становището на шведските власти по въпроса дали резолюцията от 25 ноември 1994 г. представлява международно споразумение, от отговора на тази държава от 2 юли 2020 г. следва, че тези власти също считат, подобно на австрийските и финландските власти, че посочената резолюция няма характер на международно споразумение.
265
Както бе посочено в точка 206 по-горе, всъщност подписан от държави документ не може да представлява международно споразумение, ако не съдържа нито една разпоредба, създаваща права или задължения, за които тези държави са изразили съгласие. В този смисъл по настоящото дело Общият съд трябва да изследва съдържанието и обхвата на резолюцията от 25 ноември 1994 г., за да се определи дали този акт съдържа правно обвързващи ангажименти за подписалите го страни (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 6 ноември 2008 г., Гърция/Комисия, C‑203/07 P, EU:C:2008:606, т. 56).
266
Първо, в точка 1 от резолюцията от 25 ноември 1994 г. се посочва съгласието на представителите на правителствата и международните организации, участващи в заседанието от същия ден, за официалното учредяване на жалбоподателя, считано от тази дата, както е било предвидено по време на предварителните срещи, провеждани в Женева от юли 1993 г., и то в съответствие с протокола, приложен към посочената резолюция.
267
Второ, в точка 2 от резолюцията от 25 ноември 1994 г. се потвърждава назначаването на генералния директор на жалбоподателя.
268
Трето, в точка 3 от резолюцията от 25 ноември 1994 г. се предвижда създаването на комитет за управление, към който могат да се присъединят правителствата и международните организации, които допринасят редовно финансово или в натура за бюджета или операциите на жалбоподателя и в който участват по право ВКБООН и Силите по опазване на мира към Организацията на обединените нации (UNPROFOR). Освен това посоченият комитет има компетентност по-специално да приема свои собствени правила с мнозинство от две трети, да определя насоки, да приема бюджета на жалбоподателя и да взема решения относно нуждите си от персонал, да назначава генералния директор с абсолютно мнозинство, да кани експерти или представители на други международни организации и да преразглежда необходимостта от запазване на дейността на жалбоподателя на периоди от шест месеца. Накрая, GSG е трябвало да заседава два пъти годишно, за да контролира операциите и дейностите на жалбоподателя.
269
Четвърто, в точка 4 от резолюцията от 25 ноември 1994 г. се уточнява, че подписването на този документ не поражда никакво задължение за участие в бюджета или в операциите на жалбоподателя, тъй като това задължение трябва да се поеме от членовете на неговия комитет за управление.
270
Пето, в точка 5 от резолюцията от 25 ноември 1994 г. се отбелязва съгласието на участниците в заседанието от същия ден, че след като бъде приета обща рамка за възстановяване на Босна и Херцеговина, жалбоподателят трябва да бъде включен в тази обща рамка или постепенно да прекрати дейността си в съответствие с решение на GSG в този смисъл. Междувременно дейността на жалбоподателя е трябвало да бъде приобщена към дейността на ВКБООН и в тясна връзка с тази на UNPROFOR.
271
Така от текста на резолюцията от 25 ноември 1994 г. е видно, че подписалите я страни са одобрили организационни правила на жалбоподателя, като по-специално са утвърдили неговия генерален директор и са решили да създадат комитет за управление в рамките на жалбоподателя.
272
По-специално, макар от резолюцията от 25 ноември 1994 г. да не се поражда никакво задължение за подписалите я страни да станат членове на жалбоподателя, точка 5 от нея предвижда задължение за държавите, които са членове на GSG, да решат да включат жалбоподателя в общата рамка за възстановяване на Босна и Херцеговина или постепенно да прекратят дейността му.
273
Така резолюцията от 25 ноември 1994 г. съдържа поне един правно обвързващ ангажимент за подписалите я страни, поради което тя не може да се счита за декларация, чийто обхват е изключително политически.
274
Следователно Комисията е допуснала в обжалваното решение грешка при прилагане на правото, като е възприела становището на Австрия и Финландия, което, както личи от точка 264 по-горе, съвпада и със становището на Швеция, че резолюцията от 25 ноември 1994 г. представлява политическа декларация без правнообвързващ характер. Ето защо първият довод трябва да се приеме.
ii) По втория довод: грешка при прилагане на правото, що се отнася до изискването за подписване на резолюцията от 25 ноември 1994 г. от упълномощени за тази цел представители
275
В подкрепа на втория довод жалбоподателят твърди, че от формална гледна точка Комисията е допуснала в обжалваното решение грешка при прилагане на правото с оглед на правилата, залегнали в член 7, параграф 1 от Виенската конвенция, като е изискала от запитаните за неговия юридически статут държави да представят пълномощните, които оправомощават преговарящите да приемат резолюцията от 25 ноември 1994 г.
276
В самото начало следва да се припомни, че по същество международното договорно право е кодифицирано с Виенската конвенция (вж. в този смисъл решение от 11 март 2015 г., Oberto и O’Leary, C‑464/13 и C‑465/13, EU:C:2015:163, т. 35).
277
По-специално член 7, параграф 1 от Виенската конвенция относно пълномощните предвижда, че дадено лице се счита, че представлява държавата за приемане на текста на договора или за установяване на неговата автентичност или за изразяване на съгласието на държавата да бъде обвързана с договор, ако предостави съответно пълномощно или ако от практиката на съответните държави или от други обстоятелства следва, че те са имали намерение да считат това лице като представляващо държавата за тези цели и да не изискват представянето на пълномощно.
278
При все това, в отклонение от член 7, параграф 1 от Виенската конвенция, член 7, параграф 2 от същата конвенция освобождава от изискването да представят пълномощно държавните глави, ръководителите на правителствата и министрите на външните работи — за осъществяване на всички действия във връзка със сключването на договор; шефовете на дипломатически представителства — за приемане на текста на договор между акредитиращата държава и държавата, в която те са акредитирани; представителите, упълномощени от своите държави да ги представляват на международна конференция или в международна организация или в някой от нейните органи — за приемане на текста на договор на такава конференция, в такава организация или в такъв орган.
279
Така, когато даден документ е подписан от лица, които нямат необходимите правомощия, за да обвържат своята държава, в съответствие с член 7, параграф 1 от Виенската конвенция такъв документ не може да се счита за правно обвързващо международно споразумение, освен ако тези лица са оправомощени да ангажират посочените държави, без да е необходимо да представят пълномощни, в приложение на член 7, параграф 2 от нея (вж. в този смисъл решение на Международния трибунал по морско право, Délimitation de la frontière maritime dans le golfe du Bengale (Бангладеш с/у Мианмар), от 14 март 2012 г., TIDM Recueil 2012 г., стр. 4, т. 96 и 98).
280
Освен това в съответствие с член 8 от Виенската конвенция, цитиран от Комисията в четвърта подчаст от първата част на окончателната оценка, действие във връзка със сключването на договор, извършено от лице, което не може да се смята за упълномощено в съответствие с член 7 от същата конвенция да представлява държавата за тази цел, няма правна сила освен в случаите на последващо потвърждаване от тази държава.
281
В тази насока от Commentaires de la Commission du droit international sur le Projet d’articles sur le droit des traités (Коментари на Комисията по международно право по проекта на Правила относно правото на договорите) (Annuaire de la Commission du droit international, 1966 г., том II., стр. 210, 211), които в съответствие с правилата за тълкуване на договорите, предвидени в членове 31 и 32 от Виенската конвенция, могат да се вземат предвид при тълкуването на член 8 от посочената конвенция, следва, че въпреки първоначалната липса на упълномощаване на своя представител държавата може впоследствие да потвърди извършеното действие и по този начин да изрази съгласието си да бъде обвързана от договора, както и че ще се счита, че тя го е направила имплицитно, ако се позовава на разпоредбите на договора или от поведението ѝ се създава впечатление, че приема действието на своя представител.
282
На първо място, от отговорите на тези от запитаните от Комисията държави, които са изпратили представители на заседанието от 25 ноември 1994 г., е видно, че никоя от тези държави не е била в състояние да представи пълномощни, които да са били предоставени на тези представители с цел оправомощаването им да подпишат резолюцията от същия ден в съответствие с член 7, параграф 1 от Виенската конвенция.
283
Освен това от тези отговори не следва практика на споменатите държави или други обстоятелства, които да установяват намерението им да считат участниците в заседанието от 25 ноември 1994 г. като свои представители за целите на подписването на резолюцията от същия ден и да не изискват представянето на пълномощни.
284
На второ място, наистина от отговора на Швеция от 2 юли 2020 г. е видно, че резолюцията от 25 ноември 1994 г. впоследствие е подписана от шведския министър на външните работи, така че може да се приеме, че тази държава се е възползвала от освобождаването от пълномощни, предвидено в член 7, параграф 2, буква а) от Виенската конвенция.
285
На трето място обаче, от поканата за заседанието от 25 ноември 1994 г., изпратена от ВКБООН на 15 ноември 1994 г. до ръководителя на Постоянната делегация на Комисията в международните организации в Женева, от удостоверението на бивше длъжностно лице на Комисията от 16 януари 2020 г., съдържащо се в приложение A.43 към жалбата, както и от удостоверението на бивш служител на датското правителство от 30 юли 2019 г., съдържащо се в приложение A.44 към жалбата, е видно, че резолюцията от 25 ноември 1994 г. е била договорена и приета от представителите на държавите, заседаващи в работната група по хуманитарни въпроси на Международната конференция за бивша Югославия и по време на заседание на тази работна група.
286
Така при липсата на утвърждаване на резолюцията от 25 ноември 1994 г. от всички представители на държавите, акредитирани в Международната конференция за бивша Югославия, посочената резолюция, приета в рамките на работна група, не би могла да се счита за договор, приет в рамките на тази конференция в съответствие с член 7, параграф 2, буква c) от Виенската конвенция.
287
На четвърто място и при всички положения, от преписката по делото, и по-специално от отговорите на запитаните от Комисията държави, е видно, че освен признаването от Австрия на качеството ѝ на член на жалбоподателя, на 10 март 1995 г. някои от тях са участвали в приемането на устава му (наричан по-нататък „първоначалният устав“), по-специално Франция, чийто представител е подписал посочения устав в качеството си на председател на комитета за управление, и Финландия, и че някои от тези държави са участвали в неговия комитет за управление или в неговия постоянен комитет, по-специално Дания, Франция, Нидерландия, Швеция и Норвегия, като представителите на последните две държави са подписали уставите на жалбоподателя, приети през 2008 г. и 2012 г. в качеството на председатели на неговия комитет за управление, станал постоянен комитет.
288
Така с участието си в приемането на първоначалния устав или на последващите устави на жалбоподателя или като член на неговия комитет за управление или на постоянния му комитет държавите, посочени в точка 287 по-горе, са действали по такъв начин, че са позволили да се създаде впечатление, че приемат действията за подписване на резолюцията от 25 ноември 1994 г. от техните представители и по този начин впоследствие са потвърдили по смисъла на член 8 от Виенската конвенция подписването на тази резолюция, чиято цел е създаването на жалбоподателя.
289
При тези условия Комисията е допуснала в обжалваното решение грешка при прилагане на правото, отказвайки да квалифицира резолюцията от 25 ноември 1994 г. като международно споразумение поради липсата на пълномощни на участниците в заседанието от същия ден, тъй като подписването на посочената резолюция впоследствие е потвърдено от поне две държави. Ето защо настоящият довод трябва да се приеме.
iii) По третия довод: грешки при прилагане на правото, що се отнася до изискването на инструменти за подписване или ратификация на резолюцията от 25 ноември 1994 г.
290
В подкрепа на третия довод жалбоподателят твърди, че Комисията допуснала в обжалваното решение грешки при прилагане на правото с оглед на някои принципи на международното публично право, прогласени във Виенската конвенция, като изискала от запитаните държави да представят доказателство за подписването на учредителния му акт или представянето на акт за ратификация, въпреки че от преписката, с която разполага Комисията, било видно, че резолюцията от 25 ноември 1994 г. е била надлежно одобрена и подписана от неговите държави учредителки и че на практика международна организация невинаги се създава с официално споразумение.
291
На първо място, следва да се припомни, че съгласно член 11 от Виенската конвенция съгласието на една държава да се обвърже с договор може да бъде изразено чрез подписване, размяна на документи, съставляващи договор, ратификация, приемане, утвърждаване или присъединяване, или по всеки друг начин, за който е договорено.
292
По-специално в член 12, параграф 1 от Виенската конвенция се посочва, че съгласието на държавата да се обвърже с договор се изразява чрез подписване на договора от представителя на тази държава, когато: договорът предвижда, че подписването ще има такава сила; по друг начин е установено, че участващите в преговорите държави са се споразумели подписването да има такава сила; намерението на държавата да придаде на подписването такава сила произтича от пълномощното на нейния представител или е било изразено по време на преговорите.
293
Освен това член 12, параграф 2 от Виенската конвенция предвижда, че за целите на параграф 1 от същия член парафирането на текста означава подписване на договора, ако е установено, че участващите в преговорите държави са се договорили за това и подписването на договора ad referendum от представител на държавата, ако то се потвърди от тази държава, представлява окончателно подписване на договора.
294
В случая от точка 6 от резолюцията от 25 ноември 1994 г. и от протокола от 29 ноември 1994 г. следва, че участниците в заседанието от 25 ноември 1994 г. са били поканени да подпишат посочената резолюция.
295
Така, доколкото съгласно Виенската конвенция подписването на споразумение представлява един от начините на изразяване на съгласието на дадена държава да бъде обвързана от това споразумение, Комисията не е допуснала грешка при прилагане на правото с оглед на член 12 от посочената конвенция, като е отправила запитване по този въпрос до държавите, за които се твърди, че са членки на жалбоподателя, и като е поискала представянето на евентуални инструменти за подписване.
296
На второ място, член 14, параграф 1 от Виенската конвенция предвижда, че съгласието на държавата да бъде обвързана с договор се изразява чрез ратификация, когато: договорът предвижда, че такова съгласие се изразява чрез ратификация; по друг начин е установено, че участвуващите в преговорите държави са се споразумели за необходимостта от ратификация; представителят на държавата е подписал договора при условие за ратификация; намерението на държавата да подпише договора при условие за ратификация произтича от пълномощното на нейния представител или е било изразено по време на преговорите.
297
В случая нито от резолюцията от 25 ноември 1994 г., нито от протокола от 29 ноември 1994 г. е видно, че участниците в заседанието от 25 ноември 1994 г. са предвиждали да ратифицират тази резолюция.
298
Такова желание за ратификация обаче е можело да бъде изразено от представителите на съответните държави и международни организации в хода на преговорите или при подписването в съответствие с хипотезите, предвидени в член 14, параграф 1, букви b)—d) от Виенската конвенция.
299
Следователно жалбоподателят няма основание да упреква Комисията и за това, че е отправила запитване до държавите, за които презумира, че са негови членове, относно наличието на акт за ратификация, за да установи дали е налице съгласие от тяхна страна да бъдат обвързани от резолюцията от 25 ноември 1994 г.
300
Ето защо третият довод следва да се отхвърли като неоснователен.
iv) По значението на основателността на първия и втория довод от настоящото оплакване за законосъобразността на обжалваното решение
301
От точки 274 и 289 по-горе следва, че Комисията е допуснала в обжалваното решение грешки при прилагане на правото, като е приела, че резолюцията от 25 ноември 1994 г. не представлява международно споразумение.
302
Тези грешки при прилагане на правото обаче на този етап от анализа на доводите на жалбоподателя остават без значение за законосъобразността на обжалваното решение, защото не засягат предвиденото от финансовите разпоредби на Съюза условие, съгласно което, за да може да се ползва от изпълнението на бюджета на Съюза по предвидения в полза на международните организации метод на непряко управление, жалбоподателят трябва да е бил учреден чрез международно споразумение, имащо за предмет създаването му като международна организация.
303
При това положение констатираните в точки 274 и 289 по-горе незаконосъобразности сами по себе си няма как да доведат до отмяна на обжалваното решение.
2) По второто оплакване: грешка при тълкуването относно намерението на подписалите резолюцията от 25 ноември 1994 г. страни да предоставят на жалбоподателя статут на международна организация
304
В подкрепа на настоящото оплакване жалбоподателят по същество изтъква, че Комисията е допуснала в обжалваното решение грешка при прилагане на правото относно съдържанието на резолюцията от 25 ноември 1994 г., защото е приела, че този акт има за цел да създаде не международна организация, а временен механизъм за съвместно финансиране.
305
В тази насока следва да се припомни, че съгласно член 31 от Виенската конвенция, който изразява международното обичайно право, договорът трябва да се тълкува добросъвестно, в съответствие с обикновеното значение, което следва да се дава на термините на договора в техния контекст, а също така в духа на обекта и целите на договора (вж. решение от 11 март 2015 г., Oberto и O’Leary, C‑464/13 и C‑465/13, EU:C:2015:163, т. 37 и цитираната съдебна практика).
306
На първо място, следва да се констатира, че резолюцията от 25 ноември 1994 г. не квалифицира жалбоподателя като международна организация, нито определя правния му статут.
307
На второ място, следва да се отбележи също, че резолюцията от 25 ноември 1994 г. дори не предоставя на жалбоподателя правосубектност чрез разпоредба, която да му дава правоспособност да сключва споразумения или да бъде страна в съдебни производства.
308
На трето място, резолюцията от 25 ноември 1994 г. не предвижда също, че жалбоподателят би могъл да се ползва с имунитет за изпълнението на дейността си, докато съгласно цитираната в точки 209 и 210 по-горе съдебна практика за изпълнението на своите задачи международните организации по принцип се ползват с имунитет, предвиден в учредителните им договори.
309
На четвърто място, от текста на резолюцията от 25 ноември 1994 г. е видно, че като са учредили жалбоподателя, подписалите тази резолюция страни са възнамерявали да създадат не организация, на която са осигурени всички необходими средства за нейното функциониране и най-добри гаранции за стабилност, приемственост и ефективност при изпълнението на задачите ѝ, а факултативен механизъм, предоставен на разположение на страните, който всяка от тях би могла да използва по свое усмотрение.
310
Всъщност, първо, що се отнася до стабилността и приемствеността на задачите на жалбоподателя, точка 3 от резолюцията от 25 ноември 1994 г. предвижда, че комитетът за управление трябва да преразглежда на всеки шест месеца необходимостта от продължаване на дейността на жалбоподателя, докато съгласно точка 5 от нея държавите — страни по резолюцията от 25 ноември 1994 г., трябва да вземат решение или да го включат в общата рамка за възстановяване на Босна и Херцеговина, или постепенно да прекратят дейността му.
311
Второ, що се отнася до ефективността на задачите на жалбоподателя, макар в точка 3 от резолюцията от 25 ноември 1994 г. да се споменава редовното плащане на вноски в негова полза от страна на държавите и международните организации, страни по тази резолюция, тя не възлага на посочените държави и организации задължителни вноски с цел попълване на бюджета на жалбоподателя. Напротив, в резолюцията изрично се предвижда факултативността на финансовите вноски или вноските в натура на членовете на жалбоподателя.
312
Трето, резолюцията от 25 ноември 1994 г. не предвижда прехвърляне на задължителни правомощия от страна на държавите и организациите, страни по посочената резолюция, в полза на жалбоподателя, като тези държави и организации, напротив, са свободни да се присъединят към него, да излязат от него едностранно и в момент, който считат за подходящ, и да го заместят с други канали за комуникация.
313
На пето място, тълкуването на текста и целта на резолюцията от 25 ноември 1994 г., от които следва, че авторите ѝ не са имали намерение да учредят международна организация, когато са създавали жалбоподателя, се потвърждава от контекста, в който е приета тази резолюция, както е видно от редица съдържащи се в преписката документи.
314
Първо, от протокола от 29 ноември 1994 г. става ясно, че на заседанието от 25 ноември 1994 г. на работната група по хуманитарни въпроси към Конференцията за бивша Югославия, няколко държави, по-специално Германия, Финландия, Норвегия и Русия, както и Службата за хуманитарна помощ на Европейската общност (ECHO) изразяват резерви досежно инициатива, която би довела до създаването на нов институционализиран орган, и настояват дейността на жалбоподателя да е временна. Освен това нито един от участниците в тази среща не квалифицира жалбоподателя като международна организация.
315
Второ, жалбоподателят се позовава на документ, озаглавен на английски език „Terms of reference of IMG-IBH“ (Мандат на IMG-IBH), за който Общият съд разбира, че представлява приложение към резолюцията от 25 ноември 1994 г. В частност в този документ се изброяват задачите на жалбоподателя, които на територията на Босна и Херцеговина и в областта на енергетиката, обществените услуги, осигуряването на подслон и жилищното настаняване се състоят в събиране на информация, оценка на основните нужди на населението, определяне на приоритетните сектори, изискващи бърза международна помощ, определяне и разработване на програми или проекти, които могат да бъдат финансирани от международната общност, както и подпомагане на държавите и международните институции за финансирането на програми или проекти.
316
Мандатът на IMG-IBH обаче не разглежда правния статут на жалбоподателя, нито му предоставя възможността да сключва международни споразумения.
317
Трето, в удостоверението от 14 декември 1994 г., изготвено от координатора на специалната операция на ВКБООН в бивша Югославия и председателстващ заседанието от 25 ноември 1994 г., на което е приета резолюцията от същия ден, само се посочва официалното създаване на жалбоподателя по време на това заседание, без да се уточнява дали с тази инициатива се цели на жалбоподателя да се даде правосубектност и евентуално да му се предостави статут на международна организация.
318
Четвърто, от поканата за заседанието от 25 ноември 1994 г. е видно, че целта на това заседание е била да се разгледа преструктурирането на субекта, който е в основата на жалбоподателя, както и бъдещия му статут, а не да се създаде международна организация.
319
Предвид това Комисията не е допуснала в обжалваното решение грешка при прилагане на правото, като е приела, че резолюцията от 25 ноември 1994 г. не е имала нито за цел, нито за последица да предостави на жалбоподателя статут на международна организация, поради което настоящото оплакване следва да се отхвърли като неоснователно, а следователно и втората част от четвъртото основание изцяло.
г)
По третата част: грешки при прилагане на правото, що се отнася до последващата практика на подписалите резолюцията от 25 ноември 1994 г. страни и признаването на статута на международна организация от Съюза и някои държави
320
Третата част от четвъртото основание по същество се състои от три оплаквания, с които се твърди, първото, грешка при прилагане на правото, доколкото Комисията е отказала да признае на жалбоподателя статута му на международна организация, независимо от последващата практика на неговите членове, второто, грешка при прилагане на правото, доколкото Комисията не е отчела признаването на статута на международна организация, от който се е ползвал жалбоподателят, от страна на Съюза и на някои държави, и третото, грешка при прилагане на правото, тъй като Комисията не отчела факта, че членовете му не са прекратили организацията жалбоподател и факта, че той отговаря на принципа на специализация.
1) По първото оплакване: грешка при прилагане на правото, що се отнася до последващата практика на страните, подписали резолюцията от 25 ноември 1994 г.
321
В подкрепа на това оплакване жалбоподателят по същество изтъква, че дори да се предположи, че с учредителния си акт той не е създаден като международна организация, Комисията е допуснала грешка при прилагане на правото, като е отказала да приеме, че той постепенно е придобил статута на постоянна международна организация предвид последващата практика на подписалите резолюцията от 25 ноември 1994 г. страни, и по-специално на членовете му. Всъщност той посочва, че неговият първоначален устав е изменен през 2008 г. и 2012 г., за да му бъдат предоставени средствата и привилегиите на международна организация, които са били подходящи за продължаване на работата му и за осъществяване на неговите дейности.
322
В самото начало следва да се припомни, че в обжалваното решение Комисията приема, че от отговорите на запитаните държави е видно, че последващата практика след приемането на резолюцията от 25 ноември 1994 г. не свидетелства за широко и ясно признаване на статута на международна организация на жалбоподателя от страна на държавите и на международните организации, които били негови членове.
323
В тази насока следва да се припомни, че съгласно член 31, параграф 3, букви a) и b) от Виенската конвенция, при тълкуването на договор трябва наред с контекста да се вземе под внимание, по-специално всяко последващо споразумение между страните относно тълкуването на договора или прилагането на неговите разпоредби и по-късната практика на прилагането на договора, която установява споразумението на страните относно тълкуването на договора (вж. в този смисъл решение от 21 декември 2016 г., Съвет/Front Polisario, C‑104/16 P, EU:C:2016:973, т. 120).
324
По-специално от съдебната практика следва, че дадени актове не могат да се считат за последващо споразумение или последваща практика, с която се установява споразумение между страните относно тълкуването на договор по смисъла на член 31, параграф 3, букви а) и b) от Виенската конвенция, ако тези актове са приети без подкрепата на всички държави — страни по посочения договор (вж. в този смисъл решение на Международния съд, Chasse à la baleine dans l’Antarctique (Австралия с/у Япония; Нова Зеландия, встъпила страна), от 31 март 2014 г., Recueil 2014, стр. 226_т. 83).
325
Освен това съгласно член 32 от Виенската конвенция могат да се използват допълнителни средства за тълкуване, и по-специално подготвителните материали и обстоятелствата на сключване на договора, за да се потвърди значението, произтичащо от прилагането на член 31 от същата конвенция, или да се определи значението, когато тълкуването в съответствие с посочения член 31 оставя значението двусмислено или неясно или води до резултати, които са явно абсурдни или неразумни.
326
В подобна хипотеза, съгласно заключението на Комисията по международно право относно последващите споразумения и практики, приложени към Резолюция 73/202 на Общото събрание от 20 декември 2018 г.) (текст, приет от Комисията по международно право на 70-тата ѝ сесия през 2018 г., и представен на Общото събрание в рамките на доклада ѝ за работата на посочената сесия (A/73/10) последваща практика представлява поведението на една или повече страни при прилагането на договора след неговото сключване.
327
Именно през призмата на тези разпоредби и принципи Общият съд трябва да провери дали в подкрепа на настоящото оплакване жалбоподателят има основание да се позове на по-късната практика, следвана от неговите членове, произтичаща от неговия първоначален устав и от измененията му през 2008 г. и 2012 г.
328
От разглеждането на второто оплакване от втората част на четвъртото основание следва, че доколкото не са учредили жалбоподателя като международна организация, разпоредбите на резолюцията от 25 ноември 1994 г. не са напълно неясни или двусмислени и не водят до явно абсурдно или неразумно тълкуване по смисъла на член 32 от Виенската конвенция.
329
Оттук за да се докаже фактът, че последващи споразумения или последваща практика на подписалите резолюцията от 25 ноември 1994 г. страни са изменили тълкуването на разпоредбите на тази резолюция, така че да се предостави на жалбоподателя статутът на международна организация, трябва да е изпълнено условието всички подписали тази резолюция страни или поне всички членове на жалбоподателя да са одобрили такова изменение, и то в съответствие със съдебната практика, цитирана в точка 324 по-горе.
330
В случая е вярно, от една страна, че първоначалният устав на жалбоподателя му е предоставил правосубектност и е предвидил, че част от неговия персонал ще се ползва от режима на имунитетите, от който се ползва ВКБООН, и от друга, че член 1 от устава му от 2012 г. го квалифицира като международна организация.
331
Жалбоподателят обаче не е доказал, че неговият първоначален устав и устава му от 2012 г. отразяват волята на всички подписали резолюцията от 25 ноември 1994 г. страни или поне на неговите членове да му предоставят статут на международна организация, така че Комисията да е трябвало да признае тези актове за последващи споразумения или последваща практика по смисъла на член 31, параграф 3, букви а) и b) от Виенската конвенция.
332
Напротив, на първо място, досежно първоначалния устав, от протокола от заседанието на комитета за управление от 13 февруари 1995 г., в което под егидата на ВКБООН са участвали представителите на Дания, Германия, Франция, Италия, Финландия, Швеция, Обединеното кралство, Норвегия и Европейската общност с оглед изготвянето на този устав, е видно, че вследствие на въпрос на Финландия служител на ВКБООН набляга на факта, че жалбоподателят е бил създаден, за да осигури изпълнението на временна мисия, че не е предвидено да се създаде самостоятелна международна организация и че уставът на жалбоподателя няма същия правно обвързващ характер по отношение на държавите, които ще го одобрят, като характера, който би придобил при провеждането на процедура по ратификация на учредителния му акт от всички съответни държави.
333
Освен това от писмо на финландските власти от 29 април 2014 г. е видно, че на заседанието на комитета за управление от 10 март 1995 г., на което първоначалният устав е одобрен с необходимото мнозинство от две трети от членовете на този комитет, представителят на Финландия не е подписал посочения устав поради съмнения за правното естество на този документ и че поради дадените от служителя на ВКБООН уверения, посочен в точка 332 по-горе, Финландия в крайна сметка е подписала този устав на заседанието на комитета за управление от 19 юни 1995 г., като е направила изявление, че според нея уставът на жалбоподателя е от политическо естество.
334
Така с оглед на становищата, изразени от ВКБООН и Финландия при приемането на първоначалния устав на жалбоподателя, от обстоятелствата, при които е приет този устав, не следва, че той отразява волята на всички подписали резолюцията от 25 ноември 1994 г. страни, нито на членовете на жалбоподателя, да му предоставят статут на международна организация.
335
На второ място, що се отнася до приетия през 2012 г. устав на жалбоподателя, в съдебното заседание той поддържа, че същият е подписан от Франция, Италия, Финландия, Швеция и Норвегия.
336
Първо, следва обаче да се отбележи, че дори да се възприемат твърденията на жалбоподателя, от това би следвало, че уставът от 2012 г. не е бил приет с подкрепата на всички подписали резолюцията от 25 ноември 1994 г. страни.
337
Второ, от материалите по делото също не следва, че при приемането на устава на жалбоподателя през 2012 г. негови членове са били само Франция, Италия, Финландия, Швеция и Норвегия, така че да трябва да се приеме, че този устав отразява единодушното съгласие на членовете на жалбоподателя към тази дата, за да му се признае качеството на международна организация.
338
Трето, дори да се предположи, че при приемането на устава от 2012 г. жалбоподателят е имал за членове само петте държави, посочени в точка 335 по-горе, от становищата на тези държави в отговор на разследването на OLAF и на започнатата от Комисията процедура по консултиране с оглед на приемането на обжалваното решение е видно, че те противоречат на клаузата от устава от 2012 г., признаваща на жалбоподателя качеството на международна организация.
339
Всъщност, от една страна, от писмото, изпратено на 23 юни 2014 г. от шведските власти до OLAF, както и от отговора на тези власти до Комисията от 2 юли 2020 г. следва, че според Швеция жалбоподателят не е международна организация, макар да е безспорно, че посланикът на Швеция в Белград е подписал устава на жалбоподателя от 2012 г. в качеството му на председател на неговия комитет за управление, станал постоянен комитет.
340
От друга страна, от отговорите, дадени в рамките на разследването на OLAF от Франция, Италия, Финландия и Норвегия, както и от отговорите им до Комисията съответно от 22 юли, 13 март, 14 януари 2020 г. и 20 декември 2019 г., е видно, че според тези държави жалбоподателят не е международна организация.
341
Така с оглед на становищата на Франция, Италия, Финландия, Швеция и Норвегия от преписката не следва, че клаузата в устава от 2012 г., съгласно която жалбоподателят е международна организация, отразява ясната и недвусмислена воля на тези държави да му предоставят такъв статут.
342
На трето място, следва да се отбележи, че дори да се предположи, че първоначалният устав на жалбоподателя и неговият устав от 2012 г. са били приети с подкрепата на всички страни, подписали резолюцията от 25 ноември 1994 г., или поне на неговите членове, от измененията на този устав следва, че макар при приемането на новите устави през 2008 г. и 2012 г. посочените членове на жалбоподателя да са искали да му осигурят известна стабилност и да гарантират непрекъснатост на дейността му, те все пак не са променили естеството му на факултативен механизъм за съвместно финансиране, който всеки от тях е можел да използва по свое усмотрение.
343
По-специално при приемането на уставите от 2008 г. и от 2012 г. членовете на жалбоподателя не са изменили начина му на финансиране, основан на факултативни вноски, нито са му предоставили задължителни правомощия, така че са си запазили възможността да напуснат организацията му едностранно в подходящ според тях момент и да я заменят с други канали за комуникация.
344
В този контекст следва да се констатира, че смисълът на разпоредбите на първоначалния устав относно имунитетите и юридическата правосубектност на жалбоподателя и на разпоредбата от устава от 2012 г., съгласно която последният е международна организация, остава двусмислен по смисъла на член 32 от Виенската конвенция.
345
Освен това от отговорите на държавите, до които Комисията е отправила запитване, става ясно, че от членовете на жалбоподателя единствено Австрия счита, че той може да бъде признат за международна организация.
346
Следователно Комисията не е допуснала грешка при прилагане на правото, като е приела в обжалваното решение, че последващата практика след приемането на резолюцията от 25 ноември 1994 г. и след приемането на първоначалния устав и на устава от 2012 г. не свидетелства за достатъчно широко и ясно признаване на качеството на жалбоподателя на международна организация — както от страна на подписалите тази резолюция, така и от страна на членовете на жалбоподателя.
347
При тези условия настоящото оплакване следва да се отхвърли като неоснователно.
2) По второто оплакване: грешки при прилагане на правото, доколкото Комисията не е взела предвид признаването от страна на Съюза и на някои държави на статута на международна организация, от който се е ползвал жалбоподателят
348
Настоящото оплакване е съставено от два довода, с които се твърди — първият — нарушение на членове 27 и 46 от Виенската конвенция, и вторият — грешка при прилагане на правото, доколкото Комисията не е взела предвид споразуменията относно седалище, сключени от жалбоподателя.
i) По първия довод, с който се твърди, че Комисията е нарушила членове 27 и 46 от Виенската конвенция, като вече не признава статута на жалбоподателя на международна организация
349
В подкрепа на първия довод жалбоподателят изтъква, че сключването на споразумения между него и Комисията при съвместно или непряко управление по необходимост поражда задължение за тази институция да признае статута му на международна организация в приложение на членове 27 и 46 от Виенската конвенция.
350
В тази насока, на първо място, следва да се припомни, че съгласно член 1 и член 2, параграф 1, буква а) от Виенската конвенция тя урежда международните споразумения, сключени в писмена форма между държави и регулирани от международното право. Така съгласно член 3 от тази конвенция тя не се прилага по отношение на международни споразумения, сключени между държави и други субекти на международното право, какъвто е Съюзът.
351
Ето защо жалбоподателят няма основание да упреква Комисията, в подкрепа на настоящия довод, че е нарушила членове 27 и 46 от Виенската конвенция, чиито разпоредби не са пряко приложими за Съюза.
352
На второ място, дори да се предположи, че жалбоподателят е желаел да се позове на принципите на международното публично право, съдържащи се в членове 27 и 46 от Виенската конвенция, и по-специално в член 27, параграфи 2 и 3 и в член 46, параграфи 2 и 3 от Виенската конвенция от 21 март 1986 г. за правото на договорите между държави и международни организации или между международни организации (Documents officiels de la Conférence des Nations unies sur le droit des traités entre États et organisations internationales ou entre organisations internationales, том II, стр. 91), от тези принципи следва, от една страна, че международна организация, която е страна по договор, не може да се позовава на правилата на организацията като обосновка за неизпълнението на договора, и от друга, че фактът, че съгласието на международна организация да бъде обвързана с договор е изразено в нарушение на правилата на организацията относно компетентността за сключване на договори, не може да се изтъква от тази организация като опорочаващ нейното съгласие, освен ако това нарушение е явно и се отнася до правило от основно значение.
353
Първо, щом като резолюцията от 25 ноември 1994 г. не задължава подписалите я страни да се присъединят към жалбоподателя, нито го квалифицира като международна организация, с приемането на обжалваното решение Комисията няма как да бъде упрекната, че не е изпълнила посочената резолюция, дори да се предположи, че тя я е одобрила или подписала надлежно.
354
Освен това от анализа на първото оплакване от настоящата част следва, че жалбоподателят няма основание да се позовава на статута на международна организация по силата на последващата практика, произтичаща от резолюцията от 25 ноември 1994 г. или от приемането на неговия устав.
355
Във всеки случай от точка 253 по-горе следва, че тъй като, считано от 20 май 2003 г., Комисията вече не е била член на комитета за управление на жалбоподателя, през периода на действие на обжалваното решение Съюзът вече не е бил негов член.
356
Така, дори Комисията да се е присъединила надлежно към жалбоподателя през 1994 г. или по-късно, към датата на влизане в сила на обжалваното решение тя е била освободена от всякакво задължение да му признае статут на международна организация, което би произтекло от евентуална последваща практика вследствие на резолюцията от 25 ноември 1994 г. или на приемането на неговия устав.
357
Второ, от мотивите на обжалваното решение не следва, че макар Комисията да оспорва да се е присъединила надлежно към резолюцията от 25 ноември 1994 г., тя е приела посоченото решение с мотива, че съгласието ѝ да бъде обвързана от тази резолюция е било изразено в нарушение на правилата на Съюза относно компетентността за сключване на международни договори.
358
По-специално от мотивите на обжалваното решение не следва, че то се основава на принципите, прогласени в член 46 от Виенската конвенция и в член 46, параграфи 2 и 3 от Виенската конвенция от 21 март 1986 г. за правото на договорите между държави и международни организации или между международни организации.
359
Следователно настоящият довод трябва да бъде отхвърлен.
ii) По втория довод, с който се твърди грешка при прилагане на правото, доколкото Комисията не е взела предвид споразуменията относно седалище, сключени от жалбоподателя
360
В подкрепа на втория довод жалбоподателят изтъква, че Комисията е допуснала в обжалваното решение грешка при прилагане на правото, като отказала да вземе предвид отговорите на Белгия и Австрия, доколкото тези държави се позовават на сключените от него споразумения относно седалище, защото подобни споразумения изразяват признаването на статута му на международна организация от подписалите тези споразумения държави, независимо дали са членове на тази организация или не. Така той се позовава на подписването на споразумения относно седалище с Белгия, Босна и Херцеговина, Северна Македония, Мианмар/Бирма и Сърбия.
361
В това отношение е вярно, че в отговора си до Комисията от 8 април 2020 г. Австрия посочва, че последващата практика след приемането на резолюцията от 25 ноември 1994 г. и устава на жалбоподателя, и по-специално сключването на споразумения относно седалище, изглежда показвала, че последният е придобил международна правосубектност, доколкото това е необходимо за изпълнението на задачите му. Освен това в отговора си до Комисията от 30 юни 2020 г. Белгия споменава споразумението относно седалище, което е сключила с жалбоподателя.
362
От мотивите на обжалваното решение обаче става ясно, че според Комисията признаването на статута на жалбоподателя на международна организация от държави, които не членуват в този правен субект, не е достатъчно, за да се установи, че той отговаря на критериите за определяне като международна организация, установени от международното право, и по-специално от съдържащите се в проектоправилата принципи.
363
В тази насока от точки 204—212 и 323—325 по-горе следва, че признаването на статута на международна организация е резултат от съвпадането на волеизявленията на държавите и евентуално на международните организации, които са страни по учредителното споразумение на съответната организация, като това намерение трябва ясно да произтича от посоченото учредително споразумение или от последващите споразумения, или пък от последващата практика по него, при условие че тези последващи споразумения и тази последваща практика изразяват такова признаване от всички страни по учредителното споразумение.
364
Ето защо фактът, че държави, които не са се присъединили към учредителното споразумение на дадена организация и които не са или вече не са нейни членове, я считат за международна организация, не може да породи никакво задължение за Комисията да признае на тази организация статута на международна организация с цел по-специално да ѝ разреши да изпълнява бюджета на Съюза при непряко управление.
365
Следователно Комисията не е допуснала грешка при прилагане на правото, като при приемането на обжалваното решение не е взела предвид споразуменията относно седалище, сключени от жалбоподателя с посочените в точка 360 по-горе държави, поради което настоящият довод трябва да се отхвърли като неоснователен.
3) По третото оплакване: грешка при прилагане на правото, доколкото Комисията не взела предвид факта, че членовете му не са го прекратили и факта, че той отговаря на принципа на специализация
366
В подкрепа на третото оплакване жалбоподателят изтъква, че Комисията е допуснала в обжалваното решение грешка при прилагане на правото, тъй като не взела предвид, от една страна, факта, че държавите, които са го учредили, никога не са пристъпвали към прекратяването му, въпреки неговия временен характер, и от друга, факта, че той отговаря на принципа на специализация.
367
В това отношение е вярно, че подписалите резолюцията от 25 ноември 1994 г. страни, които се присъединяват към жалбоподателя, са искали при приемането на устава от 2008 г. и устава от 2012 г. да му осигурят известна стабилност и да му възложат специализирани задачи в областта на възстановяването и развитието извън територията на Босна и Херцеговина.
368
От разглеждането на второто оплакване от втората част на настоящото основание и от първото оплакване от настоящата част обаче следва, че нито подписалите резолюцията от 25 ноември 1994 г. страни, нито членовете на жалбоподателя са изразили единодушно намерение, или поне намерение на мнозинството от тях, да му предоставят статут на международна организация.
369
Фактът, че членовете на жалбоподателя не са го прекратили и фактът, че той отговарял на принципа на специализация, не са обаче достатъчни, за да се установи такова намерение, и следователно са без значение за законосъобразността на обжалваното решение.
370
Поради това настоящото оплакване и съответно третата част и четвъртото основание трябва да бъдат изцяло отхвърлени.
5.
По втората и третата част от второто основание: нарушение съответно на задължението за полагане на дължимата грижа и на задължението за безпристрастност
а)
По втората част от второто основание: нарушение на задължението за полагане на дължимата грижа
371
В подкрепа на втората част от второто основание жалбоподателят по същество изтъква седем оплаквания, с които се твърдят, първото, допуснати от Комисията грешки при определянето на държавите, до които трябва да бъде отправено запитване за правния му статут, второто, допуснати от Комисията грешки досежно обхвата на споразумението относно седалище, което той е сключил с белгийските власти, третото, допуснати от Комисията грешки при определянето на понятието „международна организация“, четвъртото, допуснати от Комисията грешки поради това, че не е взела предвид документите, с които тя вече е разполагала, петото, допуснати от Комисията грешки поради непълнотата на въпросника, изпратен от нея до държавите, за които се твърди, че са негови членове, шестото, допуснати от Комисията грешки поради безполезността на искането ѝ запитаните държави да представят надлежно подписано споразумението за учредяването му, а седмото — допуснати от Комисията грешки поради липсата на втора консултация със запитаните от нея държави след получаването на становището му от 5 и 30 март 2021 г.
372
Най-напред следва да се припомни, че задължението за полагане на дължимата грижа е неразривно свързано със закрепения в член 41 от Хартата принцип на добра администрация и се прилага общо спрямо действията на администрацията на Съюза в отношенията ѝ с обществеността, изисква от тази администрация да действа старателно и предпазливо, като разгледа всички релевантни в случая аспекти (вж. в този смисъл решение от 22 септември 2022 г., IMG/Комисия, C‑619/20 P и C‑620/20 P, EU:C:2022:722, т. 168 и цитираната съдебна практика).
373
В този смисъл, предвид съдържанието на задължението за полагане на дължимата грижа, основанието, с което се твърди нарушение на това задължение, често съвпада с основанието, с което се твърди явна грешка в преценката (решение от 16 юни 2022 г., SGL Carbon и др./Комисия, C‑65/21 P и C‑73/21 P—C‑75/21 P, EU:C:2022:470, т. 32).
374
Всъщност задължението за полагане на дължимата грижа се носи от институциите на Съюза при упражняване на правото им на преценка. Така, когато дадена страна изтъква явна грешка в преценката, допусната от компетентната институция, съдът на Съюза трябва да провери дали тази институция е разгледала внимателно и безпристрастно всички релевантни елементи на конкретния случай (решение от 16 юни 2022 г., SGL Carbon и др./Комисия, C‑65/21 P и C‑73/21 P—C‑75/21 P, EU:C:2022:470, т. 30 и 31 и цитираната съдебна практика).
375
В случая следва да се констатира, че в рамките на четвъртото основание жалбоподателят упреква Комисията, че е допуснала няколко явни грешки в преценката и че тези доводи съвпадат с доводите, развити в подкрепа на настоящата част.
376
Тъй като обаче от точка 370 по-горе следва, че твърдението за наличието на четвъртото основание, с което по-специално се изтъкват множество явни грешки в преценката, трябва да се отхвърли като неоснователно, жалбоподателят няма как да упреква Комисията, че не е разгледала положението му старателно и предпазливо и така е нарушила задължението за полагане на дължимата грижа при приемането на обжалваното решение.
377
При всички положения, що се отнася до първото оплакване, че Комисията, от една страна, неправилно е отправила запитване до Турция за правния статут на жалбоподателя, и от друга, че не е отправила запитване до Босна и Херцеговина, Северна Македония, Мианмар/Бирма и Сърбия, следва да се припомни, че след постановяването на решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), жалбоподателят е отказал да съобщи на Комисията кои са неговите членове.
378
При това положение не може да се счита, че Комисията не е изпълнила задължението си за полагане на дължимата грижа, като е отправила запитване до държавите, за които жалбоподателят е посочил на своя уебсайт на 26 ноември 2019 г., че са негови членове, сред които е и Турция.
379
Що се отнася до Босна и Херцеговина, Северна Македония, Мианмар/Бирма и Сърбия, за които не се оспорва, че не са членове на жалбоподателя, от разглеждането на втория довод от второто оплакване от третата част на четвъртото основание следва, че евентуалните становища на тези държави по въпроса дали жалбоподателят е международна организация, са ирелевантни за приемането на обжалваното решение.
380
Що се отнася до второто оплакване за грешка на Комисията досежно обхвата на споразумението относно седалище, сключено между белгийските власти и жалбоподателя, от анализа на втория довод от второто оплакване от третата част на четвъртото основание следва също, че обхватът на това споразумение е без значение за приемането на обжалваното решение, тъй като, видно от анализа на втория довод от второто оплакване от първата част на четвъртото основание, към датата на влизане в сила на обжалваното решение Белгия вече не е била член на жалбоподателя.
381
Колкото до третото оплакване за грешка на Комисията при определянето на понятието „международна организация“, което се различавало от предвиденото в Насоките, от анализа на четвъртото основание следва, че Комисията не е допуснала в обжалваното решение грешка при прилагане на правото, като се е основала на определението на посоченото понятие, както то следва по-специално от Виенската конвенция и от проектоправилата.
382
Освен това от Насоките не следва, че залегналото в този документ определение на понятието „международна организация“ е различно от определението, на което Комисията се е основала, за да приеме обжалваното решение.
383
Що се отнася до четвъртото оплакване, че Комисията не е взела предвид документите, с които вече е разполагала, от анализа на четвъртото основание следва, че различните представени от жалбоподателя документи, по-голямата част от които са приложени към доклада от разследването на OLAF, не доказват единодушното намерение или намерението на мнозинството от подписалите резолюцията от 25 ноември 1994 г. страни, или поне на неговите членове, да му предоставят статут на международна организация.
384
Що се отнася до петото оплакване за непълнота на въпросника, изпратен от Комисията до държавите, за които се твърди, че са членки на жалбоподателя, от този въпросник следва, че Комисията не само е попитала съответните държави дали са или са били членове на жалбоподателя и дали са подписали международно или междуправителствено споразумение, с което той е бил създаден като международна организация, но и дали считат, че той отговаря на условията да бъде квалифициран като международна организация по смисъла на финансовите разпоредби на Съюза, така че с оглед на определението на понятието „международна организация“, припомнено в точки 197—212 по-горе, това оплакване трябва да се отхвърли като неоснователно.
385
Що се отнася до шестото оплакване за безполезност на искането на Комисията запитаните държави да представят надлежно подписаното учредително споразумение на жалбоподателя, както следва от анализа на третия довод от първото оплакване от втората част на четвъртото основание, то също трябва да се отхвърли като неоснователно.
386
Що се отнася до седмото оплакване за липса на втора консултация с държавите, запитани от Комисията след получаването на становището на жалбоподателя от 5 и 30 март 2021 г., от анализа на четвъртото основание следва, че това становище, повторено в жалбата, не може да обори извода на Комисията, че жалбоподателят не е международна организация.
387
Следователно Комисията не е нарушила задължението за полагане на дължимата грижа, като не се е консултирала за втори път с държавите, до които е отправила запитване, след като е получила становището на жалбоподателя, поради което това оплакване е неоснователно.
388
Ето защо втората част от третото основание следва да се отхвърли като неоснователна.
б)
По третата част: нарушение на задължението за безпристрастност
389
В подкрепа на третата част жалбоподателят по същество изтъква четири оплаквания, а именно че Комисията не е изпълнила задължението за безпристрастност, обективно погледнато, първо, като е отправила до държавите, до които е избрала да отправи запитване, въпроси, които не са релевантни, полезни или съответстващи на правото или на материалите по преписката, второ, като е придала на решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), обхват, какъвто то очевидно не е имало, и като твърди, че е била длъжна повторно да оцени правния статут на жалбоподателя, с което насочила отговорите на посочените държави, трето, като прави неточни изявления по отношение на жалбоподателя, и четвърто, като упражнява натиск върху същите държави, за да получи отговори, формулирани по начин, който в по-голяма степен подкрепя нейната позиция.
390
В тази насока следва да се припомни, че институциите трябва да се съобразяват с изискването за безпристрастност в двете му измерения, а именно, от една страна, субективна безпристрастност, в смисъл че нито един от членовете на съответната институция не трябва да проявява пристрастие или лична предубеденост, и от друга страна, обективна безпристрастност, в смисъл че тази институция трябва да осигурява достатъчно гаранции, за да е изключено всяко основателно съмнение за евентуална предубеденост (вж. определение от 24 май 2022 г., Puigdemont i Casamajó и др./Парламент и Испания, C‑629/21 P(R), EU:C:2022:413, т. 199 и цитираната съдебна практика).
391
В частност, когато жалбоподател твърди нарушение на обективната безпристрастност, от съдебната практика следва, че за да се докаже, че организацията на административната процедура не дава достатъчно гаранции, за да се изключи всякакво основателно съмнение за евентуална предубеденост, не е необходимо да се установява наличието на липса на безпристрастност, а е достатъчно да съществува основателно съмнение в това отношение и то да не може да бъде преодоляно (вж. в този смисъл решение от 27 март 2019 г., August Wolff и Remedia/Комисия, C‑680/16 P, EU:C:2019:257, т. 37).
392
На първо място, що се отнася до първото оплакване, че Комисията е отправила до запитаните държави безполезни, ирелевантни и несъответстващи на правото или на материалите по преписката въпроси, от преписката не следва, че с оглед на определението на понятието „международна организация“, припомнено в точки 197—212 по-горе, въпросите, отправени от Комисията до държавите, които тя е избрала да запита, и отнасящи се до евентуално подписване или ратифициране на учредителното споразумение на жалбоподателя, както и до наличието на пълномощни, евентуално предоставени на подписалите посоченото споразумение лица, са били безполезни, ирелевантни или несъответстващи на правото или материалите по преписката.
393
Освен това, що се отнася до другите начини на изразяване на съгласие на държавите да бъдат обвързани от резолюцията от 25 ноември 1994 г., вярно е, че в писмата, изпратени до запитаните от Комисията държави, не се споменават други начини освен подписването и ратифицирането на този акт.
394
Това обстоятелство обаче не може да докаже, че започнатата от Комисията процедура по консултиране с държавите, за които тя е смятала, че са или са били членове на жалбоподателя, не дава достатъчно гаранции, за да се изключи всякакво основателно съмнение за евентуална предубеденост или пристрастно поведение от нейна страна.
395
Всъщност в писмата, изпратени до посочените държави, Комисията поставя общ въпрос, за да разбере дали те считат, че са членове на жалбоподателя. Така, при липса на подписване или на ратификация на учредителното споразумение на жалбоподателя запитаните държави са имали възможност да посочат дали са се съгласили по друг начин с това споразумение.
396
Освен това от определението на понятието „международна организация“, припомнено в точки 197—212 по-горе, и от анализа на втория довод от второто оплакване от третата част на четвъртото основание следва, че жалбоподателят неоснователно упреква Комисията, че не е поискала от запитаните от нея държави да посочат дали го считат, разглеждат или квалифицират като международна организация независимо от статута им на член на тази организация.
397
Ето защо първото оплакване от третата част на второто основание трябва да се отхвърли като неоснователно.
398
На второ място, следва да се отхвърли като неоснователно второто оплакване, че Комисията е придала на решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), обхват, какъвто то няма, като последица от отхвърлянето на първата част на първото основание, с която се твърди нарушение на член 266 ДФЕС и нарушение на силата на пресъдено нещо на посоченото съдебно решение, както и на второто оплакване от втората част на същото основание, с която се твърди нарушение на принципа на забрана за обратно действие на актовете на Съюза.
399
Всъщност от точки 105, 120 и 149 по-горе следва, че Комисията не е допуснала грешка при тълкуването на решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), като е приела, че правилното изпълнение на това решение поражда задължение за нея да извърши повторна оценка с обратно действие на правния статут на жалбоподателя.
400
На трето място, в подкрепа на третото оплакване, че Комисията допуснала редица неточности в кореспонденцията си със запитаните от нея държави, първо, жалбоподателят упреква Комисията, че е посочила както в писмата от 26 ноември 2019 г., адресирани до тези държави, така и в напомнителните писма от 11 март 2020 г., че е била длъжна да извърши оценка на неговия статут в приложение на член 266 ДФЕС.
401
С оглед обаче на отхвърлянето на първото оплакване от първата част на първото основание, с което се твърди нарушение на член 266 ДФЕС, жалбоподателят няма основание да твърди също, че това посочване е неправилно.
402
Второ, жалбоподателят упреква Комисията, че в писмата си от 26 ноември 2019 г. е посочила, че той е отказал да ѝ предостави споразумението за учредяването си.
403
Всъщност с писмо от 6 май 2019 г. Комисията иска от жалбоподателя да ѝ изпрати по-специално „заверено копие на (подписаното) международно споразумение за създаване на IMG като международна организация“, както и „всеки документ, с който [тя] все още не разполага […] и който потвърждава статута на IMG като международна организация, и кои са [нейните] настоящи или бивши членове“.
404
В отговора си от 25 юни 2019 г. обаче жалбоподателят оспорва самия принцип на искането на Комисията, с мотива че предходното му признаване като международна организация, по-специално от Съюза, не може да бъде поставено под въпрос съгласно нормите на международното публично право. Поради това той не изпълнява посоченото искане.
405
Също така жалбоподателят не отговаря на напомнителното писмо на Комисията от 18 юли 2019 г.
406
Следователно твърдението, че жалбоподателят е отказал да предостави на Комисията споразумението, с което е създаден, не е неточно.
407
В допълнение, макар жалбоподателят да поддържа, че отказът за сътрудничество е обоснован от факта, че Комисията вече е разполагала с документите за учредяването му, подобна обосновка не се открива в отговора му от 25 юни 2019 г.
408
Следователно Комисията е можела да посочи пред държавите, на които е избрала да зададе въпроси, че жалбоподателят е отказал да ѝ предостави споразумението за учредяването си, без това да е годно да докаже, че тази процедура по консултиране не дава достатъчно гаранции, за да се изключи всякакво основателно съмнение за евентуална предубеденост или пристрастно поведение от нейна страна.
409
Трето, жалбоподателят упреква Комисията, че по-специално при електронната кореспонденция с турските и италианските власти е уточнила, че с определение от 9 септември 2020 г., IMG/Комисия (T‑645/19, непубликувано, EU:T:2020:388), Общият съд е приел, че тя изпълнява правилно решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78).
410
В тази насока в точка 69 от определение от 9 септември 2020 г., IMG/Комисия (T‑645/19, непубликувано, EU:T:2020:388), Общият съд по същество приема, че решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), няма как да се тълкува в смисъл, че за да го изпълни, Комисията не може да пристъпи към ново разглеждане на статута на жалбоподателя на международна организация, след като е събрала информацията, която счита за необходима, а напротив, в смисъл, че прибягването до ново разглеждане може да се счита за необходима последица от това решение.
411
В допълнение, с решение от 22 септември 2022 г., IMG/Комисия (C‑619/20 P и C‑620/20 P, EU:C:2022:722), Съдът отхвърля жалбата, подадена от жалбоподателя срещу определение от 9 септември 2020 г., IMG/Комисия (T‑645/19, непубликувано, EU:T:2020:388).
412
Следователно съдържащото се в различни напомнителни електронни писма на Комисията твърдение, че Общият съд е приел, че Комисията е изпълнила правилно решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), не е неточно, поради което третото оплакване трябва да се отхвърли като неоснователно.
413
На четвърто място, в подкрепа на четвъртото оплакване, че Комисията е упражнила натиск върху някои от запитаните държави, за да получи отговори, формулирани по начин, който подкрепя в по-голяма степен заключението ѝ, жалбоподателят се позовава на кореспонденцията между Комисията и датските власти от 5 и 12 юни 2020 г., в която Комисията иска от посочените власти да потвърдят дали Дания е подписала международно споразумение за създаване на жалбоподателя като международна организация, тъй като Комисията се опасявала, че първият отговор на тези власти няма да бъде счетен за достатъчно убедителен от Общия съд или от Съда в случай на съдебно обжалване.
414
В този аспект от писмото на постоянния представител на Дания към Съюза от 4 юни 2020 г. е видно, че на въпроса дали тази държава е подписала международно споразумение за учредяване на жалбоподателя като международна организация, датските власти най-напред отговарят, че не са успели да намерят подписан за тази цел документ. След електронната кореспонденция между Комисията и тези власти от 5 и 12 юни 2020 г., посочена в точка 413 по-горе, на 18 юни 2020 г. постоянното представителство на Дания към Съюза изпраща ново писмо, изменено в искания от Комисията смисъл.
415
Описаните в точка 414 по-горе обстоятелства обаче свидетелстват за загрижеността на Комисията да получи ясен отговор от датските власти на въпроса дали Дания е подписала международно споразумение за учредяване на жалбоподателя като международна организация. Следователно те не позволяват да се подхранва основателно съмнение за наличието на евентуална предубеденост от страна на Комисията относно разрешението, което трябва да се даде досежно статута на жалбоподателя.
416
Следователно третото оплакване от третата част на второто основание трябва да се отхвърли като неоснователно, а оттам и третата част изцяло и второто основание изцяло.
417
От изложеното дотук следва, че искането за отмяна на обжалваното решение трябва да се отхвърли.
В. По искането за обезщетение
418
В подкрепа на искането за обезщетение жалбоподателят излага две основания относно вредата, които съставляват две отделни части. В рамките на първата част той иска обезщетение в размер на 20000 евро поради неразумната продължителност на процедурата по приемане на обжалваното решение. В рамките на втората част той иска обезщетение в размер на 23651903 евро за поправяне на имуществените и неимуществените вреди, които според него се дължат на незаконосъобразностите, допуснати в обжалваното решение, което замества решенията от 16 декември 2014 г. и 8 май 2015 г.
419
Комисията оспорва основателността на доводите на жалбоподателя.
1.
По условията за ангажиране на отговорността на институциите на Съюза
420
Първо, най-напред следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика, за да може Съюзът да носи извъндоговорна отговорност в даден случай, е необходимо, освен останалите условия, лицето, което иска обезщетение за вреда или вреди, които смята, че е понесло в резултат от деяние или акт на Съюза, да докаже наличието на нарушение на правна норма, която предоставя права на частноправните субекти (вж. решение от 22 септември 2022 г., IMG/Комисия, C‑619/20 P и C‑620/20 P, EU:C:2022:722_т. 145 и цитираната съдебна практика).
421
В допълнение това нарушение трябва да бъде достатъчно съществено, като самото това изискване зависи от правото на преценка, с което разполага институцията, за която се твърди, че е нарушила тази норма, и от това дали тя е допуснала явно и тежко нарушение на пределите на това право на преценка, по-специално с оглед на степента на яснота и прецизност на посочената норма, на произтичащите от това трудности при тълкуването и прилагането, както и на сложността на подлежащото на уреждане положение (вж. решение от 22 септември 2022 г., IMG/Комисия, C‑619/20 P и C‑620/20 P, EU:C:2022:722, т. 146 и цитираната съдебна практика).
422
Второ, всяка вреда, за която се иска обезщетение в производство за ангажиране на извъндоговорната отговорност на Съюза по член 340, втора алинея ДФЕС, трябва да е действителна и сигурна. При всички обстоятелства страната, която търси защита по реда за реализиране на извъндоговорната отговорност на Съюза, носи тежестта да представи убедителни доказателства по-специално, както за наличието, така и за размера на твърдяната от нея вреда (вж. решение от 5 септември 2019 г., Европейски съюз/Guardian Europe и Guardian Europe/Европейски съюз, C‑447/17 P и C‑479/17 P, EU:C:2019:672, т. 135 и цитираната съдебна практика).
423
В този смисъл наличието на действителна и сигурна вреда не бива да се разглежда абстрактно от съда на Съюза, а трябва да се преценява в зависимост от конкретните фактически обстоятелства, които характеризират всеки случай, отнесен до този съд (вж. решение от 18 ноември 2021 г._Mahmoudian/Съвет, C‑681/19 P, непубликувано, EU:C:2021:933, т. 32 и цитираната съдебна практика).
424
Трето, условието за наличие на причинно-следствена връзка се отнася до наличието на достатъчно пряка връзка на причина и следствие между поведението на съответната институция и вредата, връзка, за която жалбоподателят следва да представи доказателства, така че критикуваното поведение трябва да бъде основната причина за настъпването на вредата (вж. решение от 27 април 2023 г., Fondazione Cassa di Risparmio di Pesaro и др./Комисия, C‑549/21 P, непубликувано, EU:C:2023:340, т. 114 и цитираната съдебна практика).
425
Всъщност лицето, което търси защита по реда за реализиране на извъндоговорната отговорност на Съюза, носи тежестта да представи убедителни доказателства за наличието на достатъчно пряка причинно-следствена връзка между поведението на съответната институция и твърдяната вреда (вж. решение от 30 май 2017 г., Safa Nicu Sepahan/Съвет, C‑45/15 P, EU:C:2017:402, т. 62 и цитираната съдебна практика).
426
При все това, съгласно общ за правните системи на държавите членки основен принцип, който се прилага и от съдилищата на Съюза, увреденото лице, за да не понесе самото то вредите, е длъжно да докаже, че е положило разумна грижа, за да ограничи размера им (вж. определение от 12 май 2010 г., Pigasos Alieftiki Naftiki Etaireia/Съвет и Комисия, C‑451/09 P, непубликувано, EU:C:2010:268, т. 39 и цитираната съдебна практика).
427
Всъщност причинно-следствената връзка може да се прекъсне от проява на небрежност от страна на увреденото лице, щом това негово поведение съставлява основната причина за вредите (решение от 18 март 2010 г., Trubowest Handel и Makarov/Съвет и Комисия, C‑419/08 P, EU:C:2010:147, т. 61).
428
Общият съд следва да разгледа предявеното от жалбоподателя искане за обезщетение през призмата именно на тези принципи.
2.
По първата част, отнасяща се до поправянето на вредата, която произтича от неспазването на разумен срок
429
В подкрепа на първата част жалбоподателят твърди, че след постановяването на решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), Комисията е приела обжалваното решение след повече от две години и че този срок е неразумен, поради което поражда задължение за Комисията за обезщетение в размер на 20000 евро.
430
В това отношение трябва да се припомни, че институциите на Съюза имат задължението да упражняват правомощията си в съответствие с общите принципи на правото на Съюза, и конкретно с принципа на добра администрация, който понастоящем е изрично закрепен в член 41 от Хартата, чийто параграф 1 гласи, че всеки има право засягащите го въпроси да бъдат разглеждани от институциите на Съюза, по-специално в разумен срок (вж. решение от 12 май 2022 г., Klein/Комисия, C‑430/20 P, EU:C:2022:377_т. 87 и цитираната съдебна практика).
431
В този смисъл съответният административен орган е длъжен в частност да се произнася, когато това се очаква от него, и да приключва образуваните производства в разумен срок (вж. решение от 12 май 2022 г., Klein/Комисия, C‑430/20 P, EU:C:2022:377, т. 89).
432
Освен това разумната продължителност на производството не се определя въз основа на точен максимален срок, определен абстрактно. Тя трябва да се преценява в зависимост от конкретните обстоятелства по всяко дело, и в частност от значението на спора за заинтересованото лице, от сложността на делото и различните процесуални етапи, следвани от институцията на Съюза, както и от поведението на страните в хода на производството. В това отношение изброяването на релевантните критерии не е изчерпателно и преценката разумен ли е срокът не изисква от съда на Съюза систематично да проверява обстоятелствата по делото от гледна точка на всеки от тези критерии (вж. решение от 12 май 2022 г., Klein/Комисия, C‑430/20 P, EU:C:2022:377, т. 86 и цитираната съдебна практика).
433
В случая следва на първо място да се определи дали срокът, в който Комисията е приела обжалваното решение, представлява превишаване на разумния срок, така че Комисията да е нарушила изискванията, припомнени в точки 430 и 431 по-горе.
434
Първо, следва да се отбележи, че тримесечният срок, изтекъл между обявяването на решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), и писмото от 6 май 2019 г., с което Комисията приканва жалбоподателя да представи определени документи, не може да се счита за неразумен с оглед на правната сложност на делото и на това съдебно решение.
435
В тази насока е уместно да се припомни, че в точки 190 и 191 от решение от 22 септември 2022 г., IMG/Комисия (C‑619/20 P и C‑620/20 P, EU:C:2022:722), Съдът потвърждава, че понятието „международна организация“, употребено във финансовите разпоредби на Съюза, е общо понятие, чието тълкуване за целите на тези разпоредби може да породи затруднения при липсата по-специално на съдебна практика по този въпрос, и че прилагането на това понятие може също да се окаже сложно в случая и да доведе до затруднения при правната квалификация на фактите предвид специфичното положение на жалбоподателя.
436
Второ, жалбоподателят неоснователно упреква Комисията и за периода между 6 май и 18 юли 2019 г., през който тя се е опитала да пристъпи към изпълнение на решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78), чрез кореспонденция с него, както и за периода между 18 юли 2019 г. — датата, на която Комисията повтаря искането си от 6 май 2019 г. до него, и 26 ноември 2019 г. — датата, на която Комисията изпраща исканията си за предоставяне на информация до държавите, за които се твърди, че са членки на жалбоподателя.
437
Също така следва да се отчете фактът, че общият срок от две години, четири месеца и осем дни, след който е прието обжалваното решение, включва срока за консултации със запитаните от Комисията държави поради отказа на жалбоподателя да ѝ предостави надлежно подписаните и придружени с доказателства документи за учредяването си.
438
Ето защо отговорността за тази част от спорния срок — от 6 май 2019 г. до 10 февруари 2021 г. — датата на най-късния отговор на започнатото от Комисията допитване, се дължи не на нея, а на жалбоподателя, който не е положил разумна грижа след постановяването на решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P, EU:C:2019:78).
439
Трето, не може да се приеме, че между 10 февруари и 19 февруари 2021 г. Комисията е забавила момента, в който изпраща на жалбоподателя проекторешението си, за да получи становище от него. Освен това жалбоподателят няма основание да се оплаква за срока от малко над три месеца между 19 февруари и 8 юни 2021 г., който съответства както на дадения му срок за представяне на възражения, така и на срока, който Комисията е използвала, за да отчете надлежно становището му в съответствие с правото му да бъде изслушан.
440
Така от предходното следва, че срокът, в който Комисията изготвя и приема обжалваното решение, не е неразумен по смисъла на цитираната в точки 430 и 431 по-горе съдебна практика.
441
На второ място, следва да се констатира, че жалбоподателят не доказва наличието на имуществени или неимуществени вреди, произтичащи от твърдяното в подкрепа на това искане нарушение.
442
Следователно настоящата част трябва да се отхвърли като неоснователна.
3.
По втората част, отнасяща се до обезщетението за имуществените и неимуществените вреди, които се твърди, че са причинени от обжалваното решение
443
В подкрепа на втората част жалбоподателят иска Комисията да бъде осъдена да му заплати сумата от 8651903 евро като обезщетение за имуществените вреди, които според него се дължат на обжалваното решение, както и сумата от 15 милиона евро като обезщетение за претърпените от него неимуществени вреди.
444
В тази насока от точка 417 по-горе следва, че искането за отмяна на обжалваното решение е отхвърлено, така че не е изпълнено първото условие, споменато в точка 420 по-горе, което дава възможност да се ангажира извъндоговорната отговорност на Съюза и е свързано с наличието на нарушение на правна норма, която предоставя права на частноправните субекти.
445
По-нататък, макар да е вярно, че Комисията е допуснала в обжалваното решение грешки при прилагане на правото, като е отказала да квалифицира резолюцията от 25 ноември 1994 г. като международно споразумение, тези грешки са без значение за законосъобразността на решението и следователно не могат да се считат за пряка и сигурна причина за вредите, които жалбоподателят му приписва.
446
Освен това в подкрепа на искането за обезщетение, развито в рамките на настоящата част, жалбоподателят не се позовава на основания за незаконосъобразност, различни от изложените от него в подкрепа на искането му за отмяна.
447
Ето защо втората част, изложена в подкрепа на искането за обезщетение, следва да се отхвърли като неоснователна, а следователно и това искане изцяло.
V. По съдебните разноски
448
Съгласно член 134, параграфи 1 и 3 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане, а ако страните са загубили по едно или няколко от предявените основания, всяка страна понася направените от нея съдебни разноски. Накрая, съгласно член 135, параграф 1 от Процедурния правилник, когато справедливостта изисква това, Общият съд може да реши страна, която е загубила делото, да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, само част от съдебните разноски на другата страна, и дори да не бъде осъдена да ги заплаща.
449
В случая жалбоподателят е загубил делото. Установено е обаче, че Комисията е допуснала грешка при прилагане на правото в мотивите на обжалваното решение, като е приела, че резолюцията от 25 ноември 1994 г. не може да се квалифицира като международно споразумение, което е могло да подтикне жалбоподателя да подаде настоящата жалба, за да се установи тази незаконосъобразност. При тези обстоятелства Общият съд счита, че е справедливо всяка от страните да бъде осъдена да понесе направените от нея съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (девети разширен състав)
реши:
1)
Отхвърля жалбата.
2)
Всяка страна понася направените от нея съдебни разноски.
Truchot
Kanninen
Frendo
Sampol Pucurull
Perišin
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 4 септември 2024 година.
Подписи
Съдържание
I. Обстоятелствата по спора
А. Административното производство
Б. Съдебното производство
В. Действия по административен ред, предприети вследствие на решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P)
Г. Действия по съдебен ред, предприети вследствие на решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P)
II. Фактите след подаването на жалбата
III. Искания на страните
IV. От правна страна
А. По допустимостта
1. По въпроса за редовността на пълномощното, издадено от жалбоподателя на неговите адвокати
2. По допустимостта на приложение A.24 към жалбата
3. По допустимостта на приложение С.1 към репликата
Б. По искането за отмяна
1. По първата част от второто основание: неизпълнение на задължението за мотивиране
2. По първото основание: няколко грешки при прилагане на правото, и по-специално нарушение на член 266 ДФЕС, на силата на пресъдено нещо и на принципа на забрана за обратно действие
а) По първата част: нарушение на член 266 ДФЕС и на силата на пресъдено нещо, с която се ползва решение от 31 януари 2019 г., International Management Group/Комисия (C‑183/17 P и C‑184/17 P)
1) По първото оплакване: нарушение на член 266 ДФЕС
2) По второто оплакване: нарушение на силата на пресъдено нещо
б) По втората част: нарушение на принципа на добросъвестност, на максимата nemo auditur propriam turpitudinem allegans и на принципа на забрана за обратно действие
1) По второто оплакване: нарушение на принципа на забрана за обратно действие на актовете на Съюза
2) По първото оплакване: нарушение на принципа на добросъвестност и на максимата nemo auditur
в) По третата част: нарушение на принципа на равенство
3. По третото основание: нарушение на принципа на правна сигурност
4. По четвъртото основание: явни грешки в преценката и други грешки при прилагане на правото
а) По определението на понятието „международна организация“, предвидено във финансовите разпоредби на Съюза
б) По първата част: явни грешки в преценката и грешки при прилагане на правото във връзка с определянето на членовете на жалбоподателя
1) По първото оплакване: явна грешка в преценката, произтичаща от изкуствено разграничение между държавите учредителки на жалбоподателя, допринасящите държави и членовете на неговия комитет за управление
2) По второто оплакване: явна грешка в преценката при тълкуването на становищата на Белгия и на Австрия
i) По първия довод: явна грешка в преценката при тълкуването на отговора на австрийските власти
ii) По втория довод: явна грешка в преценката при тълкуването на отговора на белгийските власти
3) По третото оплакване: грешки при прилагане на правото и явна грешка в преценката, които Комисията допуснала, като отказала да признае присъединяването на Съюза към жалбоподателя
в) По втората част: грешки при прилагане на правото, допуснати в отказа на Комисията да квалифицира резолюцията от 25 ноември 1994 г. като международно споразумение за създаване на международна организация
1) По първото оплакване: грешки при прилагане на правото, произтичащи от отказа на Комисията да квалифицира резолюцията от 25 ноември 1994 г. като международно споразумение
i) По първия довод: грешка при прилагане на правото, що се отнася до правно обвързващия характер на резолюцията от 25 ноември 1994 г.
ii) По втория довод: грешка при прилагане на правото, що се отнася до изискването за подписване на резолюцията от 25 ноември 1994 г. от упълномощени за тази цел представители
iii) По третия довод: грешки при прилагане на правото, що се отнася до изискването на инструменти за подписване или ратификация на резолюцията от 25 ноември 1994 г.
iv) По значението на основателността на първия и втория довод от настоящото оплакване за законосъобразността на обжалваното решение
2) По второто оплакване: грешка при тълкуването относно намерението на подписалите резолюцията от 25 ноември 1994 г. страни да предоставят на жалбоподателя статут на международна организация
г) По третата част: грешки при прилагане на правото, що се отнася до последващата практика на подписалите резолюцията от 25 ноември 1994 г. страни и признаването на статута на международна организация от Съюза и някои държави
1) По първото оплакване: грешка при прилагане на правото, що се отнася до последващата практика на страните, подписали резолюцията от 25 ноември 1994 г.
2) По второто оплакване: грешки при прилагане на правото, доколкото Комисията не е взела предвид признаването от страна на Съюза и на някои държави на статута на международна организация, от който се е ползвал жалбоподателят
i) По първия довод, с който се твърди, че Комисията е нарушила членове 27 и 46 от Виенската конвенция, като вече не признава статута на жалбоподателя на международна организация
ii) По втория довод, с който се твърди грешка при прилагане на правото, доколкото Комисията не е взела предвид споразуменията относно седалище, сключени от жалбоподателя
3) По третото оплакване: грешка при прилагане на правото, доколкото Комисията не взела предвид факта, че членовете му не са го прекратили и факта, че той отговаря на принципа на специализация
5. По втората и третата част от второто основание: нарушение съответно на задължението за полагане на дължимата грижа и на задължението за безпристрастност
а) По втората част от второто основание: нарушение на задължението за полагане на дължимата грижа
б) По третата част: нарушение на задължението за безпристрастност
В. По искането за обезщетение
1. По условията за ангажиране на отговорността на институциите на Съюза
2. По първата част, отнасяща се до поправянето на вредата, която произтича от неспазването на разумен срок
3. По втората част, отнасяща се до обезщетението за имуществените и неимуществените вреди, които се твърди, че са причинени от обжалваното решение
V. По съдебните разноски
(
*1
)	Език на производството: френски.