CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JEAN RICHARD DE LA TOUR
presentate il 2 ottobre 2025 (1)
Causa C‑446/24
Freie Hansestadt Bremen
contro
DT
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunale amministrativo superiore del Land, libera città anseatica di Brema, Germania)]
« Rinvio pregiudiziale – Politica di immigrazione – Direttiva 2008/115/CE – Norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare – Articolo 3, punto 6, e articolo 11, paragrafo 2 – Normativa nazionale che impone, in linea di principio, un divieto di ingresso e soggiorno di durata illimitata in talune categorie di casi – Minaccia terroristica »
I.      Introduzione
1.        La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’articolo 3, punto 6, e sull’articolo 11, paragrafo 2, della direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (2).
2.        Essa offre alla Corte l’occasione di precisare se tali disposizioni ostino a che una normativa nazionale preveda la possibilità che sia pronunciato un divieto di ingresso di durata illimitata nei confronti di un cittadino di un paese terzo per il motivo che egli rappresenta una minaccia per la sicurezza nazionale, ossia, in particolare, una minaccia terroristica.
3.        Tale questione riguarda attualmente una minoranza di Stati membri (3). La sua importanza futura dipende dall’esito dei lavori legislativi in corso di modifica del diritto dell’Unione in materia, che riflettono la prassi maggioritaria degli Stati membri (4).
4.        Esporrò le ragioni per le quali propongo alla Corte di interpretare dette disposizioni nel senso che, anche se esse impongono che sia fissata una durata, esse non prevedono alcun limite qualora ricorrano le condizioni eccezionali di superamento del termine di principio di cinque anni. Esse non dispensano tuttavia gli Stati membri dal rispetto delle garanzie sostanziali e procedurali previste dalla direttiva 2008/115.
II.    Contesto normativo
A.      Diritto dell’Unione
5.        Il considerando 14 della direttiva 2008/115 così recita:
«Occorre conferire una dimensione europea agli effetti delle misure nazionali di rimpatrio istituendo un divieto d’ingresso che proibisca l’ingresso e il soggiorno nel territorio di tutti gli Stati membri. La durata del divieto d’ingresso dovrebbe essere determinata alla luce di tutte le circostanze pertinenti per ciascun caso e, di norma, non dovrebbe superare i cinque anni. (...)».
6.        L’articolo 1 di tale direttiva, intitolato «Oggetto», così recita:
«La presente direttiva stabilisce norme e procedure comuni da applicarsi negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, nel rispetto dei diritti fondamentali in quanto principi generali del diritto [dell’Unione] e del diritto internazionale, compresi gli obblighi in materia di protezione dei rifugiati e di diritti dell’uomo».
7.        Ai sensi dell’articolo 3, punto 6, di detta direttiva:
«Ai fini della presente direttiva, si intende per:
(...)
6)      “divieto d’ingresso” [la] decisione o [l’]atto amministrativo o giudiziario che vieti l’ingresso e il soggiorno nel territorio degli Stati membri per un periodo determinato e che accompagni una decisione di rimpatrio».
8.        L’articolo 11 della direttiva 2008/115, intitolato «Divieto d’ingresso», dispone, ai paragrafi da 1 a 3, quanto segue:
«1.      Le decisioni di rimpatrio sono corredate di un divieto d’ingresso:
a)      qualora non sia stato concesso un periodo per la partenza volontaria, oppure
b)      qualora non sia stato ottemperato all’obbligo di rimpatrio.
In altri casi le decisioni di rimpatrio possono essere corredate di un divieto d’ingresso.
2.      La durata del divieto d’ingresso è determinata tenendo debitamente conto di tutte le circostanze pertinenti di ciascun caso e non supera di norma i cinque anni. Può comunque superare i cinque anni se il cittadino di un paese terzo costituisce una grave minaccia per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale.
3.      Gli Stati membri valutano la possibilità di revocare o sospendere un divieto d’ingresso qualora un cittadino di un paese terzo colpito da un divieto d’ingresso disposto in conformità del paragrafo 1, secondo comma, possa dimostrare di aver lasciato il territorio di uno Stato membro in piena ottemperanza di una decisione di rimpatrio.
(...)
In casi individuali gli Stati membri possono astenersi per motivi umanitari dall’emettere, revocare o sospendere un divieto d’ingresso.
In casi individuali o in talune categorie di casi gli Stati membri possono revocare o sospendere un divieto d’ingresso per altri motivi».
B.      Diritto tedesco
9.        L’articolo
11 del Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (legge in materia di soggiorno, occupazione e integrazione degli stranieri nel territorio federale) (5), del 30 luglio 2004 (6) (in prosieguo: l’«AufenthG»), intitolato «Divieto d’ingresso e di soggiorno», al paragrafo 4, al paragrafo 5a, terza e quarta frase, e al paragrafo 5b, dispone quanto segue:
«4.      È possibile revocare il divieto d’ingresso e di soggiorno, o ridurne la durata, al fine di proteggere gli interessi dello straniero meritevoli di tutela o qualora la finalità di tale divieto non lo richieda più. (...)
(...)
(5a)      (...) La riduzione della durata o la revoca del divieto d’ingresso e di soggiorno è in linea di principio esclusa. L’autorità superiore del Land può ammettere eccezioni a detta regola in singoli casi.
(5b)      Se lo straniero è allontanato dal territorio federale sulla base di un provvedimento di allontanamento disposto ai sensi dell’articolo
58a, deve essere disposto, in linea di principio, un divieto d’ingresso e di soggiorno di durata illimitata. (...) Il paragrafo 5a, frasi terza e quarta, si applica mutatis mutandis».
10.      L’articolo 58a dell’AufenthG, intitolato «Ordine di allontanamento», prevede al paragrafo 1 quanto segue:
«Sulla base di una valutazione dei fatti l’autorità superiore del Land può emettere un provvedimento di allontanamento nei confronti di uno straniero, in assenza di un precedente provvedimento di espulsione, al fine di evitare un pericolo particolare per la sicurezza della Repubblica federale di Germania o una minaccia terroristica. Il provvedimento di allontanamento è immediatamente esecutivo; non è richiesto alcun ordine di allontanamento [(7)]».
III. Fatti del procedimento principale e questione pregiudiziale
11.      DT, ricorrente nel procedimento principale, è un cittadino russo che ha vissuto a Brema (Germania) in quanto titolare di un permesso di soggiorno. Il 13 marzo 2017 il Senator für Inneres della Freie Hansestadt Bremen (Ministro dell’Interno del Land, città anseatica di Brema, Germania; in prosieguo: il «Senator») ha adottato nei confronti di DT, sulla base dell’articolo
58a dell’AufenthG, una misura di allontanamento verso la Russia, in quanto, secondo le conclusioni dei servizi di sicurezza, vi era il rischio che egli commettesse un attentato terroristico in Germania. Dopo aver adito senza successo il Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale, Germania), il Bundesverfassungsgericht (Corte costituzionale federale, Germania) e la Corte europea dei diritti dell’uomo (8), il 4 settembre 2017 DT è stato allontanato verso la Russia, dove attualmente vive.
12.      Con decisione del 1º dicembre 2017, il kommunale Ausländerbehörde der Stadtgemeinde Bremen (ufficio municipale per gli stranieri del comune di Brema, Germania) ha dichiarato che gli effetti dell’allontanamento disposto ai sensi dell’articolo 58a dell’AufenthG non erano limitati a un periodo determinato. Con sentenza del 3 dicembre 2021, divenuta definitiva, il Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunale amministrativo della libera città anseatica di Brema, Germania) ha annullato tale decisione con la motivazione che non era stato ancora disposto alcun divieto d’ingresso e di soggiorno nei confronti di DT.
13.      Con decisione del 1º febbraio 2022 (9) il Senator ha disposto nei confronti di DT un divieto d’ingresso e di soggiorno in Germania per una durata illimitata. A sostegno della sua decisione egli ha fatto valere, in sostanza, che un siffatto divieto di durata illimitata deve di norma essere emesso, ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 5b, prima frase, dell’AufenthG, nei confronti di persone destinatarie di un provvedimento di allontanamento disposto ai sensi dell’articolo 58a di tale legge. Il Senator ritiene, da un lato che nel caso di DT non vi è motivo di discostarsi, a titolo di eccezione, da tale regola, tenuto conto delle conclusioni dei servizi di informazione sul suo comportamento dopo l’allontanamento e dei suoi legami sociali e familiari con la Repubblica federale di Germania. Dall’altro lato, vi è ancora motivo di temere che DT commetta un attentato terroristico in Germania, una volta che abbia fatto ingresso nel territorio di tale Stato membro.
14.      Investito del ricorso proposto da DT, il Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunale amministrativo della libera città anseatica di Brema) ha annullato tale decisione. Secondo tale giudice l’articolo 11, paragrafo 5b, prima frase, dell’AufenthG non può essere applicato, poiché l’imposizione di un divieto d’ingresso e di soggiorno di durata illimitata non è conforme all’articolo 3, punto 6, e all’articolo 11, paragrafo 2, della direttiva 2008/115.
15.      Al fine di statuire sull’appello proposto dal Land di Brema avverso tale decisione, il giudice del rinvio si interroga sulla conformità della normativa tedesca con tali disposizioni del diritto dell’Unione. Esso esprime dubbi poiché la Corte non si è pronunciata al riguardo e sussistono divergenze di analisi tra i giudici nazionali, la dottrina (10) e il governo tedesco.
16.      In tali circostanze, l’Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunale amministrativo superiore del Land, libera città anseatica di Brema) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se l’articolo 3, punto 6, e l’articolo 11, paragrafo 2, della direttiva [2008/115] debbano essere interpretati nel senso che ostano a una normativa nazionale in forza della quale, nei confronti di una persona il cui diritto di soggiorno è cessato e che è stata destinataria di una decisione di rimpatrio per il motivo che costituisce una minaccia terroristica, deve di norma essere emesso un divieto d’ingresso di durata illimitata».
17.      Hanno depositato osservazioni scritte DT, il Land di Brema, i governi tedesco e danese e la Commissione europea. All’udienza tenutasi il 19 giugno 2025, la DT, il Land di Brema, i governi tedesco e svedese e la Commissione sono stati sentiti e hanno risposto ai quesiti per risposta orale posti dalla Corte.
IV.    Analisi
18.      In questa seconda causa, avente ad oggetto la conformità della normativa tedesca relativa alla durata di un divieto d’ingresso nel territorio degli Stati membri emesso nei confronti di un cittadino di un paese terzo con l’articolo
11, paragrafo
2, della direttiva 2008/115, la Corte deve pronunciarsi sulla seguente nuova questione: la durata del divieto d’ingresso prevista da tale disposizione dev’essere espressa in numero di anni qualora, in caso di grave minaccia per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale, essa possa essere superiore a cinque anni?
19.      La causa precedente, che ha dato luogo alla sentenza del 19 settembre 2013, Filev e Osmani (11), aveva ad oggetto la conformità con il diritto dell’Unione di un paragrafo dell’articolo
11 dell’AufenthG diverso da quello di cui trattasi nel caso di specie. La Corte ha dichiarato che «l’articolo 11, paragrafo 2, della direttiva 2008/115 deve essere interpretato nel senso che esso osta a una disposizione nazionale, quale l’articolo 11, paragrafo
1, dell’Aufenth[G], che subordini la limitazione della durata di un divieto d’ingresso alla presentazione da parte del cittadino interessato di un paese terzo di una domanda volta a ottenere il beneficio di una siffatta limitazione» (12).
20.      A tal fine la Corte ha constatato che «dalle parole “[l]a durata del divieto d’ingresso è determinata” deriva chiaramente l’esistenza di un obbligo per gli Stati membri di limitare gli effetti nel tempo, di norma al massimo cinque anni, di qualsiasi divieto d’ingresso, a prescindere dal fatto che il cittadino interessato del paese terzo abbia presentato una domanda a tal fine» (13). La Corte si è anche riferita alla «definizione della nozione di “divieto d’ingresso” di cui all’articolo 3, punto 6, [della] direttiva [2008/115] che riguarda, segnatamente, una decisione che vieti l’ingresso e il soggiorno nel territorio degli Stati membri “per un periodo determinato”» (14).
21.      La portata della sentenza Filev e Osmani deve essere definita alla luce della normativa nazionale in questione e della disposizione del diritto dell’Unione interpretata. La Corte ha dichiarato che un divieto d’ingresso non può essere disposto senza prevedere una durata, fissata tenendo debitamente conto di tutte le circostanze specifiche di ciascun caso e non superiore, in linea di principio, a cinque anni, conformemente all’articolo
11, paragrafo
2, prima frase, della direttiva 2008/115 (15).
22.      Pertanto, la Corte non si è pronunciata sull’interpretazione dell’articolo
11, paragrafo
2, seconda frase, di tale direttiva, ai sensi del quale «[la durata del divieto d’ingresso] [p]uò comunque superare i cinque anni se il cittadino di un paese terzo costituisce una grave minaccia per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale».
23.      Dalla sentenza Filev et Osmani, che interpreta l
’articolo 3, punto 6, e l’articolo 11, paragrafo 2, prima frase, della direttiva 2008/115, si può quindi dedurre soltanto che la durata del divieto d’ingresso deve essere fissata e che essa non deve superare i cinque anni, a meno che tale divieto sia stato pronunciato nei confronti di cittadini di paesi terzi che rappresentano una grave minaccia per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale. Peraltro, non mi sembra che si possa trarre alcun insegnamento dal punto 44 di tale sentenza (16), dal momento che esso verte su divieti d’ingresso fissati senza limiti riguardanti situazioni che non sono quelle contemplate all’articolo 11, paragrafo 2, seconda frase, di tale direttiva, di cui la Corte si è limitata a ricordare il tenore.
24.      Resta quindi la questione se la durata di un divieto d
’ingresso debba essere limitata oltre i cinque anni o possa essere illimitata (o a vita, o ancora permanente (17)) qualora tale divieto riguardi una persona che costituisce una grave minaccia per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale.
25.      In primo luogo, rilevo che, da un punto di vista terminologico, il termine «determinato» può essere inteso nel senso di «definito, stabilito, fissato, specificato». Poiché riguarda una persona, il limite è quindi quello della durata della sua vita. Di conseguenza, ritengo, al pari dei governi tedesco, danese e svedese, che una durata illimitata sia una durata determinata, ai sensi dell
’articolo 3, punto 6, della direttiva 2008/115 (18).
26.      In secondo luogo, occorre constatare che il legislatore dell
’Unione ha definito il divieto d’ingresso in caso di minaccia grave per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale unicamente nel senso che esso può eccedere i cinque anni. Esso non ha scelto di prevedere una durata massima di divieto d’ingresso. Inoltre, non sono state adottate disposizioni sugli effetti nel tempo di un divieto d’ingresso nel territorio analoghe a quelle dell’articolo 32 della 2004/38/CE (19).
27.      Questa scelta di non fissare un periodo massimo del divieto d
’ingresso in circostanze di particolare gravità trae origine dalla proposta della Commissione, che è rimasta invariata (20). Solo la durata massima quale durata in linea di principio di cinque anni ha indotto alcuni Stati membri ad esprimere approcci divergenti. In particolare, la Repubblica federale di Germania ha costantemente sostenuto la sua posizione a favore dell’assenza di limiti (21).
28.      Per contro, un limite superiore alla durata del divieto d
’ingresso, in caso di rischio per la sicurezza, in particolare a causa di una minaccia per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale, figura chiaramente all’articolo 16 della proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un sistema comune di rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno nell’Unione è irregolare, e che abroga la direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, la direttiva 2001/40/CE del Consiglio e la decisione 2004/191/CE del Consiglio (22).
29.      Tale articolo
16, intitolato «Rimpatrio di cittadini di paesi terzi che presentano rischi per la sicurezza», dispone, al paragrafo 3, lettera a), che, «[i]n deroga alle pertinenti disposizioni del presente regolamento, i cittadini di paesi terzi che rientrano nel campo di applicazione del presente articolo possono essere (...) oggetto di un divieto d’ingresso emesso a norma dell’articolo 10 che superi la durata massima di cui all’articolo 10, paragrafo 6, di un periodo supplementare di 10 anni al massimo» (23).
30.      Ai sensi dell
’articolo 10 di tale proposta, intitolato «Emissione di un divieto d’ingresso»:
«1.      Le decisioni di rimpatrio sono corredate di un divieto d’ingresso qualora:
a.      Il cittadino di paese terzo sia oggetto di allontanamento a norma dell’articolo 12;
b.      l’obbligo di rimpatrio non sia stato rispettato entro i termini fissati a norma dell’articolo 13;
c.      Il cittadino di paese terzo costituisca un pericolo per la sicurezza a norma dell’articolo 16;
(...)
6.      La durata del divieto d’ingresso è determinata tenendo debitamente conto di tutte le circostanze pertinenti del caso individuale e non supera i dieci anni.
7.      La durata del divieto d’ingresso ai sensi del paragrafo 6 può essere prorogata per periodi successivi della durata massima di cinque anni. Tale proroga si basa su una valutazione individuale che tiene debitamente conto di tutte le circostanze pertinenti, in particolare di eventuali motivazioni debitamente circostanziate delle autorità competenti che giustificano la necessità di impedire ulteriormente l’ingresso del cittadino di paese terzo nel territorio degli Stati membri [(24)]».
31.      A mio avviso, detta proposta conferma che, allo stato del diritto positivo, la Commissione non può sostenere che «gli Stati membri hanno la possibilità di prorogare il corrispondente divieto d
’ingresso, adottato ai sensi della direttiva [2008/115], prima della sua scadenza, se la minaccia grave persiste e fatto salvo il rispetto delle garanzie previste da [tale] direttiva». A tal riguardo, occorre altresì rilevare che, contrariamente a quanto previsto dal regolamento (UE) 2018/1861 (25), nessuna disposizione di detta direttiva impone agli Stati membri un obbligo di riesame d’ufficio.
32.      Pertanto, propongo alla Corte di dichiarare che l
’articolo 3, punto 6, e l’articolo 11, paragrafo 2, seconda frase, della direttiva 2008/115 devono essere interpretati nel senso che non ostano a che un divieto d’ingresso di durata illimitata sia pronunciato nei confronti di un cittadino di un paese terzo il cui diritto di soggiorno sia stato revocato e nei confronti del quale sia stata adottata una decisione di rimpatrio per il motivo che egli rappresenta una minaccia terroristica.
33.      Tuttavia, l
’enunciazione di una regola generale, come quella di cui all’articolo 11, paragrafo 5b, prima frase, dell’AufenthG (26), per almeno uno dei motivi di cui all’articolo 11, paragrafo 2, seconda frase, della direttiva 2008/115, giustifica un esame approfondito alla luce dell’articolo 11, paragrafo 2, prima frase, di tale direttiva. Infatti, quest’ultimo dispone che «[l]a durata del divieto d’ingresso è determinata tenendo debitamente conto di tutte le circostanze pertinenti di ciascun caso». Tale principio di proporzionalità è altresì ricordato al considerando 14 di detta direttiva. Inoltre, la Corte ha dichiarato che gli Stati membri devono tenere in considerazione l’interesse superiore del bambino, della vita familiare e delle condizioni di salute del cittadino di un paese terzo interessato, obbligo previsto all’articolo 5 della direttiva 2008/115, quando intendono adottare una decisione di divieto d’ingresso, ai sensi dell’articolo 11 di tale direttiva (27).
34.      Pertanto, concordo con la considerazione della Commissione secondo cui
l’esame completo della situazione della persona interessata, vale a dire caso per caso, non può essere eccezionale (28). Tale margine di discrezionalità delle autorità competenti, previsto dal diritto dell’Unione, deve essere preservato, quand’anche, conformemente al diritto nazionale, esso sia «circoscritto», secondo l’espressione del governo tedesco utilizzata in udienza, in caso di constatazione di un comportamento costituente una grave minaccia per la sicurezza nazionale. Al riguardo, il fatto che spetti agli Stati membri definire i loro interessi essenziali in materia di sicurezza e adottare le misure idonee a garantire la loro sicurezza interna ed esterna è irrilevante (29).
35.      Di conseguenza, propongo alla Corte un
’interpretazione che dovrebbe essere integrata dal richiamo di garanzie primarie che la normativa nazionale deve prevedere qualora la situazione di cui trattasi rientri nell’ambito di applicazione della direttiva 2008/115 (30).
36.      In primo luogo, la valutazione individuale globale della situazione e del comportamento della persona interessata, imposta dall
’articolo 11, paragrafo 2, prima frase, della direttiva 2008/115, deve tradursi nell’obbligo per l’autorità competente di adottare una decisione motivata (31) e soggetta a controllo giurisdizionale (32).
37.      In secondo luogo, il divieto d
’ingresso deve poter essere revocato o sospeso, come previsto dall’articolo 11, paragrafo 3, terzo e quarto comma, della direttiva 2008/115, a fortiori se la sua durata è illimitata. Su tale base potrebbe essere decisa, a mio avviso, anche la riduzione della durata del divieto.
38.      Tale facoltà di pronunciare successivamente siffatte decisioni può essere ravvicinata agli obblighi enunciati nella direttiva 2004/38
(33), o nel regolamento 2018/1861 (34).
39.      I requisiti di ordine generale, che ho appena ricordato, risultano altresì dalla giurisprudenza della Corte EDU secondo la quale le misure volte a controllare l
’ingresso di cittadini stranieri sul territorio degli Stati parti, che ledono un diritto tutelato dall’articolo 8, paragrafo 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (35), devono essere conformi alla legge e necessarie in una società democratica, vale a dire giustificate da un bisogno sociale imperativo e, in particolare, proporzionate allo scopo legittimo perseguito (36).
40.      La Corte EDU ha elencato i criteri per valutare la necessità e la proporzionalità del provvedimento di espulsione o di divieto d
’ingresso nel territorio (37), emesso nella maggior parte dei casi a seguito di condanne penali per reati alcuni dei quali costituivano una grave minaccia per l’ordine pubblico (38).
41.      La Corte EDU sottolinea inoltre che, conformemente al principio di sussidiarietà, sebbene i pareri sul risultato di una sentenza
possano divergere, quando il bilanciamento è stato effettuato dalle autorità nazionali in base ai criteri stabiliti dalla sua giurisprudenza, solo gravi ragioni la indurrebbero a sostituire la sua posizione a quella dei giudici nazionali (39). Pertanto, essa si assicura che dalle decisioni nazionali emerga, a tutti i livelli di competenza, una valutazione esplicita e approfondita di tali diversi criteri (40). In particolare, la Corte EDU ricorda la propria giurisprudenza relativa alla valutazione della proporzionalità di un divieto d’ingresso illimitato in funzione della gravità della minaccia dell’ordine pubblico rappresentata dalla persona interessata (41). Quest’ultima può talvolta bastare di per sé a giustificare una siffatta decisione di divieto, a prescindere dal fatto che la sua durata sia limitata o permanente (42). Tale ipotesi chiaramente ricorre quando la permanenza del divieto è fondata su una minaccia terroristica, laddove la Corte EDU dichiara manifestamente infondati i ricorsi che denunciano l’inosservanza dell’articolo 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (43).
42.      Inoltre, la Corte EDU attribuisce particolare importanza alla possibilità offerta agli interessati di chiedere a posteriori che la durata del divieto sia limitata, verificando in concreto se l’interessato possa ottenere una risposta positiva alla sua domanda di riduzione della durata del divieto d’ingresso (44).
43.      Per quanto riguarda l
’insieme di tali requisiti, osservo nel caso di specie anzitutto che, secondo il giudice del rinvio, l’autorità competente ha tenuto conto delle conclusioni dei servizi di informazione sul comportamento tenuto da DT dopo il suo allontanamento e dei legami sociali e familiari di quest’ultimo con la Repubblica federale di Germania (45). Inoltre, secondo le osservazioni scritte del governo tedesco dettagliate in udienza, la normativa tedesca in questione prevede una graduazione della durata del divieto d’ingresso a seconda della gravità delle situazioni (46). Infine, la riduzione di tale durata o la revoca di tale divieto può essere ammessa dall’autorità competente caso per caso, in via eccezionale (47). A tale titolo, in mancanza di precisazioni sulla normativa applicabile fornite nelle osservazioni scritte o in udienza, sembrerebbe che non sia imposto alcun termine ragionevole (48) per presentare una siffatta domanda di riduzione o di revoca del divieto. Inoltre, rilevo che non è stata fatta menzione di alcuna domanda in subordine in tal senso di DT nel procedimento principale.
44.      Tali constatazioni corroborano la mia opinione secondo cui un divieto d
’ingresso di durata illimitata può essere pronunciato in particolare in caso di grave minaccia per la sicurezza nazionale, a condizione che siano rispettate le garanzie sostanziali e procedurali previste dalla direttiva 2008/115.
V.      Conclusione
45.      Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere come segue alla questione pregiudiziale posta dall’Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunale amministrativo superiore del Land, libera città anseatica di Brema):
L’articolo 3, paragrafo 6, e l’articolo 11, paragrafo 2, seconda frase, della direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare,
devono essere interpretati nel senso che:
essi non ostano a che un divieto d
’ingresso di durata illimitata sia pronunciato nei confronti di un cittadino di un paese terzo il cui diritto di soggiorno è cessato e che è stato destinatario di una decisione di rimpatrio per il motivo che costituisce una minaccia terroristica.
Un siffatto divieto d’ingresso deve, da un lato, essere pronunciato tenendo conto di tutte le circostanze specifiche di ciascun caso e alla luce degli obblighi enunciati all’articolo
5 di tale direttiva. Dall’altro lato, la persona interessata deve poter chiedere entro un termine ragionevole la revoca di una siffatta misura o la riduzione della sua durata.
1      Lingua originale: il francese.
2      GU 2008, L 348, pag. 98.
3      Per quanto mi consta, gli Stati membri in cui è espressamente previsto che la durata del divieto d’ingresso possa essere illimitata in caso di grave minaccia per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale sono i seguenti: il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania, il Regno di Spagna, la Repubblica d’Austria e il Regno di Svezia. La maggior parte degli Stati membri ha optato per una durata superiore a cinque anni, limitata nel tempo e fino a 20 anni. V. osservazioni scritte del governo danese, osservazioni orali del governo svedese e questioni ad hoc sulle decisioni di rimpatrio e sui divieti d’ingresso della rete europea sulle migrazioni, del 5 settembre 2023, disponibili in lingua inglese al seguente indirizzo Internet: https://emnbelgium.be/sites/default/files/publications/2023.29%20-%20AHQ%20on%20return%20decisions%20and%20entry%20bans%20-%20Compilation%20of%20answers%20for%20wider%20dissemination.pdf.
4      V. paragrafi da 28 a 30 delle presenti conclusioni.
5      BGBl. 2004 I, pag. 1950.
6      Nella versione pubblicata il 25 febbraio 2008 (BGBl. 2008 I, pag. 162), come da ultimo modificata dall’articolo 1 della legge del 21 febbraio 2024 (BGBl. 2024 I, n. 54).
7      L’Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunale amministrativo superiore del Land, libera città anseatica di Brema), giudice del rinvio, precisa che: «[q]uando viene comunicato il provvedimento di allontanamento, il titolo di soggiorno dello straniero viene meno (articolo 51, paragrafo 1, punto 5a, dell’AufenthG), cosicché quest’ultimo perde il suo diritto di soggiorno (articolo 4, paragrafo 1, dell’AufenthG), è tenuto a lasciare il territorio nazionale (articolo 50, paragrafo 1, dell’AufenthG) e può essere allontanato (articolo 58, paragrafo 1, dell’AufenthG). Secondo la giurisprudenza del Bundesverwaltungsgericht [Corte amministrativa federale (Germania)], il provvedimento di allontanamento costituisce una decisione di rimpatrio ai sensi dell’articolo 3, punto 4, della direttiva 2008/115 (Bundesverwaltungsgericht [Corte amministrativa federale], sentenza del 21 marzo 2017, 1 VR 1/17, (...) punto 32)».
8      In prosieguo: la «Corte EDU».
9      V., per quanto riguarda la conformità con il diritto dell’Unione di un divieto d’ingresso imposto dopo un termine considerevole, sulla base di una decisione di rimpatrio che non concede alcun termine per la partenza volontaria, sentenza del 1º agosto 2025, Al Hoceima e Boghni (C‑636/23 e C‑637/23, EU:C:2025:603, punti da 64 a 67).
10      V. punti da 21 a 25 della domanda di pronuncia pregiudiziale.
11      C‑297/12; in prosieguo: la «sentenza Filev e Osmani», EU:C:2013:569. Le decisioni adottate dalle autorità tedesche non si basavano su reati di sostegno al terrorismo. V., in un caso del genere, sentenza del 3 giugno 2021, Westerwaldkreis (C‑546/19, EU:C:2021:432, punto 22). Nella causa che ha dato luogo a tale sentenza, la normativa tedesca applicabile non era la stessa (v. punto 13 di detta sentenza).
12      Sentenza Filev e Osmani (punto 34). Il corsivo è mio.
13      Sentenza Filev e Osmani (punto 27).
14      Sentenza Filev e Osmani (punto 29).
15      V. sentenza Filev e Osmani (punti da 25 a 27).
16      Tale punto enuncia che «l’articolo 11, paragrafo 2, della direttiva 2008/115 osta alla conservazione degli effetti di divieti d’ingresso di durata illimitata imposti prima della data di applicabilità della direttiva 2008/115, quali quelli controversi nel procedimento principale, eccedente la durata massima del divieto previsto in tale disposizione, a meno che tali divieti d’ingresso siano stati emessi nei confronti di cittadini di paesi terzi che costituiscono una grave minaccia per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale» (il corsivo è mio).
17      Tale termine è utilizzato all’articolo
22, paragrafo
4, della direttiva 2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre 2003, relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo (GU 2004, L 16, pag. 44), da cui risulta che la decisione di allontanamento di un cittadino di un paese terzo adottata dal secondo Stato membro nel quale egli non ha ottenuto lo status di soggiornante di lungo periodo può essere accompagnata da un «divieto permanente di soggiorno» per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza, quali definiti all’articolo
17 di tale direttiva.
18      V. anche, in tal senso, il parere della Commissione espresso nel corso dell’iter legislativo in merito alla soppressione dell’espressione «for a specified period» (per un periodo determinato): «The Commission underlined that even a lifelong re-entry ban is for a specified time (the lifetime of the person concerned)» [La Commissione ha sottolineato che anche un divieto d’ingresso a vita è valido per un periodo determinato (la durata della vita dell’interessato) (traduzione libera)]. V. documenti del 22 novembre 2006 e del 6 dicembre 2006 del Consiglio relativi all’esito della procedura del Gruppo Integrazione, migrazione e espulsione/Comitato misto (UE-Islanda/Norvegia/Svizzera) sulla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (rispettivamente documenti 14743/06 e 15871/06), disponibili in lingua inglese ai seguenti indirizzi Internet: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑14743-2006-INIT/en/pdf e https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑15871-2006-INIT/en/pdf [nota a piè di pagina 7, all’articolo
3, lettera g), che definisce l’espressione «re-entry ban» (divieto d’ingresso ai sensi dell’articolo
3, punto 6, della direttiva 2008/115) (rispettivamente pagg. 5 e 4)].
19      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (GU 2004, L 158, pag. 77, e rettifiche in GU 2004, L 229, pag. 35, e GU 2005, L 197, pag. 34). V., per il richiamo della formulazione di tale articolo
32, nota a piè di pagina 33 delle presenti conclusioni.
20      V. commento all’articolo
9 della proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare [COM (2005) 391 final] nel documento di lavoro della Commissione allegato a tale proposta, contenente i commenti dettagliati della stessa.
Tale articolo
9 corrisponde, in sostanza, all’articolo
11 della direttiva 2008/115. V., inoltre, nota del 25 marzo 2008 della presidenza del Consiglio dell’Unione europea alle delegazioni su detta proposta (documento 7774/08), disponibile in lingua inglese al seguente indirizzo Internet: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑7774-2008-INIT/en/pdf (pag. 18,) e posizione del Parlamento in prima lettura del 18 giugno 2008, disponibile al seguente indirizzo Internet: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TC1-COD-2005-0167_FR.pdf (pag. 21).
21      V., in particolare, documento del 26 luglio 2006 del Consiglio, relativo all’esito della procedura del Gruppo Integrazione, migrazione e espulsione/Comitato misto (UE-Islanda/Norvegia/Svizzera) sulla proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (documento 11456/06) (nota a piè di pagina 2, pag. 2), nonché nota del 4 marzo 2008 della presidenza del Consiglio alle delegazioni su tale proposta (documento 6785/08) (pag. 21, nota a piè di pagina 52), disponibili, in lingua inglese, rispettivamente, ai seguenti indirizzi Internet: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑11456-2006-INIT/en/pdf et https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑6785-2008-INIT/en/pdf.
22      Proposta presentata dalla Commissione l’11 marzo 2025 [COM(2025) 101 final]. Essa sostituisce la proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, presentata dalla Commissione il 12 settembre 2018 [COM(2018) 634 final]. Quest’ultima non conteneva alcuna modifica relativa alla durata dei divieti d’ingresso. V., sulla determinazione dei rischi per la sicurezza la prima di tali proposte, spiegazioni a pag. 13 e elenco dei rischi all’articolo 16.
23      Il corsivo è mio. Tali durate sono quelle riportate a titolo indicativo nell’allegato alla raccomandazione (UE) 2017/2338 della Commissione, del 16 novembre 2017, che istituisce un «manuale comune sul rimpatrio» che le autorità competenti degli Stati membri devono utilizzare nell’espletamento dei compiti connessi al rimpatrio (GU 2017, L 339, pag. 83), in particolare pag. 127. Rilevo, inoltre, che esse corrispondono alle indicazioni fornite dalla maggioranza degli Stati membri. V. sintesi delle questioni ad hoc citate alla nota a piè di pagina 3 delle presenti conclusioni, disponibile al seguente indirizzo Internet: https://emnbelgium.be/fr/publication/question-ad-hoc-sur-les-decisions-de-retour-et-les-interdictions-dentree.
24      Il corsivo è mio.
25      Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 novembre 2018, sull’istituzione, l’esercizio e l’uso del sistema d’informazione Schengen (SIS) nel settore delle verifiche di frontiera, che modifica la convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen e abroga il regolamento (CE) n. 1987/2006 (GU 2018, L 312, pag. 14). V. articolo 39 di tale regolamento. Alla scadenza del termine di riesame ivi previsto e in assenza di precisazioni da parte dello Stato membro interessato in merito alla proroga delle segnalazioni, queste ultime sono automaticamente cancellate.
26      Mi riferisco all’espressione «un divieto d’ingresso di durata illimitata deve, di norma, essere pronunciato», utilizzata dal giudice del rinvio nella sua questione pregiudiziale (il corsivo è mio), da avvicinarsi a quella di cui all’articolo
11, paragrafo
5b, prima frase, dell’AufenthG: «un divieto d’ingresso e di soggiorno di durata illimitata deve, in linea di principio, essere pronunciato» (il corsivo è mio). Il giudice del rinvio e il governo tedesco in udienza hanno spiegato che, nel diritto amministrativo, se ricorrono le circostanze di cui all’articolo
58a, paragrafo 1, prima frase, dell’AufenthG, l’autorità competente ha l’obbligo di pronunciare un divieto d’ingresso di durata illimitata. Si può derogare alla regola di base solo in presenza di circostanze eccezionali e atipiche.
27      V. sentenza del 27 aprile 2023, M.D. (Divieto d’ingresso in Ungheria) (C‑528/21 EU:C:2023:341, punti 89 e 91).
28      V., in tal senso, sentenza del 27 aprile 2023, M.D. (Divieto d’ingresso in Ungheria) (C‑528/21 EU:C:2023:341, punto 92, secondo trattino). V., altresì, allegato alla raccomandazione della Commissione citata alla nota a piè di pagina 23 delle presenti conclusioni, in particolare pagg. 126 e 127.
29      Conformemente alla giurisprudenza costante della Corte, la mera circostanza che una misura nazionale sia stata adottata a fini di tutela della sicurezza nazionale, la quale resta di esclusiva competenza di ciascuno Stato membro, ai sensi dell’articolo
4, paragrafo
2, TUE, non può comportare l’inapplicabilità del diritto dell’Unione e dispensare gli Stati membri dal necessario rispetto di tale diritto. V. sentenza del 6 ottobre 2020, Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790, punto 44 e la giurisprudenza citata).
30      Sull’interesse di ritenere, alla luce dell’obiettivo e dell’impianto sistematico della direttiva 2008/115, che quest’ultima si applichi a una decisione di divieto d’ingresso dal momento che sono imposte agli Stati membri, in forza di tale direttiva, garanzie sostanziali e procedurali ai fini della tutela dei diritti fondamentali dei cittadini di paesi terzi, v. sentenza del 27 aprile 2023, M.D. (Divieto di ingresso in Ungheria) (C‑528/21 EU:C:2023:341, punti 77, 83 e 84). A mio avviso, l’intenzione del legislatore dell’Unione in tal senso deve essere sottolineata, dato che il caso di grave minaccia per la sicurezza nazionale è menzionato in particolare nella direttiva 2008/115, all’articolo 11, paragrafo 2, seconda frase.
31      V., in tal senso, articolo 12, paragrafo 1, della direttiva 2008/115. V. anche, sui requisiti relativi alla proporzionalità della misura, paragrafi da 39 a 41 delle presenti conclusioni relativi alla giurisprudenza della Corte EDU.
32      V. articolo 13 della direttiva 2008/115. V. anche, a titolo di raffronto in materia di diritto a un ricorso effettivo e di esame della proporzionalità della misura in questione, articoli 30 e 31 della direttiva 2004/38 e articolo
24, paragrafo
4, del regolamento 2018/1861. V. altresì sentenza del 4 ottobre 2012, Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, punti 37, da 40 a 42, 44 e 79). V., infine, sulla pertinenza del confronto con la direttiva 2004/38 quando gli Stati membri esercitano la facoltà di ispirarsi alle disposizioni della direttiva 2008/115 per designare le autorità competenti e definire la procedura applicabile all’adozione di un provvedimento che dispone il rimpatrio di un cittadino dell’Unione, se nessuna disposizione del diritto dell’Unione vi osta, sentenza del 14 settembre 2017, Petrea (C‑184/16, EU:C:2017:684, punto 52).
33      V. articolo
32 della direttiva 2004/38, intitolato «Effetti nel tempo del divieto d’ingresso nel territorio», il cui paragrafo 1 prevede che «[l]a persona nei cui confronti sia stato adottato un provvedimento di divieto d’ingresso nel territorio per motivi d’ordine pubblico o pubblica sicurezza può presentare una domanda di revoca del divieto d’ingresso nel territorio nazionale dopo il decorso di un congruo periodo, determinato in funzione delle circostanze e in ogni modo dopo tre anni a decorrere dall’esecuzione del provvedimento definitivo di divieto».
34       L’obbligo di riesame, previsto all’articolo
39 di tale regolamento, è correlato all’assenza di un termine fissato in caso di inserimento di una segnalazione ai fini del rifiuto d’ingresso e del divieto di soggiorno.
35      Firmata a Roma il 4 novembre 1950.
36      V. sentenza della Corte EDU, 18 ottobre 2006, Üner c. Paesi Bassi (CE:ECHR:2006:1018JUD004641099, § 54 e giurisprudenza citata).
37      V. sentenza della Corte EDU, 18 ottobre 2006, Üner c. Paesi Bassi (CE:ECHR:2006:1018JUD004641099, §§ da 57 a 60 e giurisprudenza citata).
38      V., in particolare, sentenza della Corte EDU, 30 novembre 2021, Avci c. Danimarca (CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, § 37 e giurisprudenza citata). V., in particolare, sul rischio che l’interessato continui a commettere reati, § 30 di tale sentenza.
39      V., in particolare, sentenza della Corte EDU, 30 novembre 2021, Avci c. Danimarca (CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, § 38 e giurisprudenza citata).
40      V., in particolare, per quanto riguarda un divieto d’ingresso permanente pronunciato nei confronti di un cittadino di un paese terzo che abbia legalmente trascorso in Danimarca la maggior parte della sua gioventù, dall’età di tre anni, analisi della Corte EDU nella sentenza del 5 settembre 2023, Al-Masudi c. Danimarca (CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, §§ da 25 a 35).
41      V., in particolare, sentenza del 5 settembre 2023, Al-Masudi c. Danimarca (CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, §§ 33 e 34).
42      V., con riferimento alla stessa normativa tedesca esaminata dalla Corte nella sentenza Filev e Osmani, sentenza della Corte EDU, 25 marzo 2010, Mutlag c. Germania (CE:ECHR:2010:0325JUD004060105, § 61 e giurisprudenza citata).
43      V. decisioni della Corte EDU del 7 febbraio 2017, K2 c. Regno Unito (CE:ECHR:2017:0207DEC004238713, § 66); del 1° febbraio 2022, Johansen c. Danimarca (CE:ECHR:2022:0201DEC002780119, §§ da 80 a 84), e del 22 marzo 2022, Laraba c. Danimarca (CE:ECHR:2022:0322DEC002678119, §§ da 31 a 34). Nelle cause che hanno dato luogo a tali decisioni, i divieti d’ingresso erano connessi alla privazione della cittadinanza dei cittadini con doppia cittadinanza interessati. Nelle ultime due decisioni, la Corte EDU fa riferimento, in dettaglio, alla ponderazione dei diversi interessi in gioco effettuata dalle autorità nazionali.
44      V., sul carattere puramente teorico della possibilità di rimpatrio, in caso di divieto d’ingresso limitato nel tempo, sentenze della Corte EDU, 12 novembre 2024, Sharafane c. Danimarca (CE:ECHR:2024:1112JUD000519923, § 72), e 12 novembre 2024, Al-Habeeb c. Danimarca (CE:ECHR:2024:1112JUD001417123, § 71). V. anche, in caso di divieto di durata illimitata, sentenza della Corte EDU, 28 giugno 2007, Kaya c. Germania (CE:ECHR:2007:0628JUD003175302, § 69). V., sulla possibilità di ritornare nel territorio dello Stato interessato per un breve periodo, almeno a motivo di rapporti familiari, in particolare, sentenza della Corte EDU, 15 luglio 2025, Miari c. Danimarca (CE:ECHR:2025:0715JUD000285224, § 45 e giurisprudenza citata).
45      V. paragrafo 13 delle presenti conclusioni.
46      V. articolo
11, paragrafi 5a e 5b, dell’AufenthG da cui risulta che in caso di minaccia terroristica le autorità competenti hanno un margine di discrezionalità per fissare la durata del divieto d’ingresso (di 20 anni o illimitata) secondo i casi.
47      V. articolo
11, paragrafo
5a,
frasi terza e quarta, dell’AufenthG, citato al paragrafo 9 delle presenti conclusioni.
48      V., a titolo di raffronto, articolo 32 della direttiva 2004/38.