61989J0300
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-300/89 (
*1
)
I — Exposição da matéria de facto
1.
A acção comunitária relativamente aos resíduos provenientes da indústria do dióxido de titânio teve início no programa de acção das Comunidades Europeias em matéria de ambiente, adoptado numa declaração do Conselho e dos representantes dos governos dos Estados-membros reunidos no âmbito do Conselho de 22 de Novembro de 1973 (JO C 112, p. 1).
Em 17 de Maio de 1977, o Conselho e os representantes dos governos dos Estados-membros reunidos no âmbito do Conselho adoptaram uma resolução relativa à prossecução e à realização de uma política e de um programa de acção das Comunidades Europeias em matéria de ambiente (JO C 139, p. 1). Na parte sobre as acções específicas a certos sectores da indústria, declara-se que a Comissão prosseguirá os trabalhos previstos em 1973, recordando-se que esta instituição já apresentara ao Conselho, em 18 de Julho de 1975, uma proposta de directiva sobre a redução dos resíduos provenientes da indústria do dióxido de titânio.
Essa proposta foi adoptada, em 20 de Fevereiro de 1978, com a designação de Directiva 78/176/CEE do Conselho, relativa aos detritos provenientes da indústria do dióxido de titânio (JO L 54, p. 19; EE 15 F2 p. 92). Esta directiva, que tem como base os artigos 100.o e 235.o do Tratado CEE, prevê a redução progressiva e gradual de certos processos potencialmente nocivos de eliminação dos detritos, assegurando o respeito por certos limites de emissão. Dispõe, além disso, no n.o 3 do seu artigo 9.o, que serão futuramente levadas a cabo acções neste domínio pela Comunidade. Para tanto, a Comissão deveria, seis meses depois de receber o conjunto dos programas nacionais, apresentar propostas adequadas tendo em vista harmonizar esses programas no que diz respeito à redução e eventual eliminação da poluição, e melhorar as condições de concorrência no sector da produção de dióxido de titânio. A mesma disposição encarrega o Conselho de deliberar sobre essas propostas no prazo de seis meses após a publicação no Jornal Oficial dos pareceres do Parlamento Europeu e do Comité Económico e Social.
2.
Nos termos do citado n.o 3 do artigo 9.o, a Comissão apresentou, em 8 de Abril de 1983, uma proposta de directiva que esteve na origem da Directiva 89/428/CEE. Essa proposta, baseada nos artigos 100.o e 235.o do Tratado CEE, estabelecia, nomeadamente, a proibição de se efectuarem descargas de certos resíduos no mar por estabelecimentos industriais que utilizem o processo pelo sulfato, a redução das descargas de certos resíduos no mar por estabelecimentos que utilizem o processo pelo cloro, bem como tratamentos e armazenagens adequadas para os resíduos.
Em consequência da entrada em vigor do Acto Único Europeu, a Comissão alterou a base jurídica da sua proposta, passando a invocar o novo artigo 100.°-A do Tratado CEE.
Na sua reunião de 24 e 25 de Fevereiro de 1988, o Conselho examinou a proposta da Comissão e adoptou uma orientação comum a fim de poder adoptar como base da futura directiva o artigo 130.o-S do Tratado CEE. Considerando, por outro lado, que essa alteração da base jurídica afectava a essência da proposta, o Conselho decidiu consultar novamente o Parlamento Europeu sobre tal alteração.
Simultaneamente, a Comissão introduziu alterações na sua proposta inicial, mantendo o artigo 100.o-A como base jurídica. Em 25 de Maio de 1989, o Parlamento Europeu, chamado a pronunciar-se sobre tais alterações pelo Conselho, declarou que a base juridica proposta pela Comissão era adequada e rejeitou a posição do Conselho favorável ao artigo 130.o-S.
Na sua reunião de 8 e 9 de Junho de 1989, o Conselho adoptou a directiva por unanimidade com base no artigo 130.o-S; confirmou oficialmente a sua posição na reunião de 21 de Junho de 1989.
3.
A Directiva 89/428/CEE do Conselho, de 21 de Junho de 1989, que estabelece as regras de harmonização dos programas de redução, tendo em vista a sua eliminação, da poluição causada por resíduos provenientes da indústria do dióxido de titânio (JO L 201, p. 56) «estabelece, nos termos do n.o 3 do artigo 9.o da Directiva 78/176, as normas de harmonização dos programas de redução, tendo em vista a sua eliminação, da poluição provocada pelos resíduos provenientes das instalações industriais existentes e visa melhorar as condições de concorrência na indústria do dióxido de titânio» (artigo 1.o).
Com esse objectivo, estabelece níveis harmonizados para o tratamento dos diferentes tipos de resíduos da indústria do dióxido de titânio. Assim, para certos processos industriais que produzem resíduos poluentes, é imposta uma proibição total. E o caso da imersão de quaisquer resíduos sólidos, fortemente ácidos, de tratamento, pouco ácidos ou neutralizados ou com a descarga de certos resíduos nas águas interiores de superfície, nas águas interiores do litoral, nas águas territoriais e no alto-mar (artigos 3.o e 4.o). Em contrapartida, para os outros processos, a directiva fixa valores máximos de substâncias nocivas na produção do dióxido de titânio (artigo 6.o).
II — Fase escrita do processo e pedidos das partes
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 28 de Setembro de 1989, a Comissão interpôs o presente recurso contra o Conselho. Conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
anular a Directiva 89/428 que estabelece as regras de harmonização dos programas de redução, tendo em vista a sua eliminação, da poluição causada por resíduos provenientes da indústria do dióxido de titânio;
—
condenar o recorrido nas despesas do processo.
O Conselho conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
negar provimento ao recurso;
—
condenar a recorrente nas despesas.
Por despacho de 21 de Fevereiro de 1990, o Parlamento Europeu foi autorizado a intervir em apoio da posição da Comissão. Conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
anular a Directiva 89/428 que estabelece as regras de harmonização dos programas de redução, tendo em vista a sua eliminação, da poluição causada por resíduos provenientes da indústria do dióxido de titânio;
—
condenar o recorrido nas depesas.
Com base no relatório preliminar do juiz-relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução.
III — Fundamentos e argumentos das partes
1.
A Comissão considera que a Directiva 89/428 deveria ter sido adoptada com base no artigo 100.°-A do Tratado CEE, e não no artigo 130.o-S do mesmo Tratado.
Recorda, a este propósito, que o artigo 100.o-A prevê que o Conselho delibere por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, em cooperação com o Parlamento Europeu e após consulta do Comité Económico e Social, ao passo que o artigo 130.o-S estabelece que o Conselho delibere por unanimidade, sob proposta da Comissão e após consulta do Parlamento Europeu e do Comité Económico e Social. A controvérsia sobre a base jurídica não é, assim, no entender da Comissão, meramente formal, uma vez que os artigos 100.o-A e 130.o-S comportam regras diferentes para a formação da vontade do Conselho e para a participação do Parlamento Europeu no processo de decisão.
A Comissão adianta que o artigo 100.°-A foi introduzido pelo Acto Único a fim de criar um instrumento jurídico adequado à realização progressiva do mercado interno ao longo de um período que termina em 31 de Dezembro de 1992. Considera que as medidas a que esta disposição se aplica podem igualmente dizer respeito ao ambiente, pelas seguintes razões:
—
num grande número de casos, as medidas destinadas a proteger o ambiente e a lutar contra a poluição têm por efeito, devido às suas divergências, constituir um entrave à livre circulação de mercadorias e falsear as condições de concorrência entre operadores económicos;
—
esta asserção é confirmada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, nos termos da qual «as disposições impostas por considerações de saúde e de ambiente podem ser susceptíveis de prejudicar as empresas às quais são aplicáveis e, na falta de uma aproximação das disposições nacionais na matéria, a concorrência poderia ser sensivelmente falseada» (acórdão de 18 de Março de 1980, Comissão/Itália, n.o 8, 91/79, Recueil, p. 1099);
—
os n. os 3 e 4 do artigo 100.o-A contêm uma referência expressa à protecção do ambiente, sublinhando, assim, a especial importância que os autores do Acto Único Europeu dão a esta questão no âmbito da realização e do funcionamento do mercado interno.
Em contrapartida, segundo a Comissão, os artigos 130.o-R a 130.o-T não têm como objectivo o estabelecimento de uma política comum de ambiente englobada na realização do mercado interno. Efectivamente, a acção da Comunidade nos termos dessas disposições limita-se a medidas de protecção mínimas (artigo 130.o-T), só pode ser subsidiária relativamente à actuação dos Estados-membros e reserva, em princípio, a estes últimos o financiamento e a execução das referidas medidas (artigo 130.o-R, n.o 4). Finalmente, as exigências em matéria de protecção do ambiente são uma componente das outras políticas da Comunidade (artigo 130.o-R, n.o 2).
No que respeita à delimitação do âmbito de aplicação dos artigos 100.o -A e 130.o-S, a Comissão recorda a jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual «a escolha do fundamento jurídico de um acto não pode depender somente da convicção de uma instituição quanto ao fim prosseguido, mas deve fundar-se em elementos objectivos, susceptíveis de controlo jurisdicional» (acórdão de 26 de Março de 1987, Comissão/Conselho, n.o 11, 45/86, Colect., p. 1493). Segundo a Comissão, as medidas relativas ao mercado interno podem, de facto, comportar uma dimensão ambiental e as medidas relativas ao ambiente podem influenciar o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno.
Nestas condições impõe-se, segundo a Comissão, determinar o principal objecto ou o «centro de gravidade» do acto que se pretende adoptar. Assim, se este regula principalmente a livre circulação de um produto ou a redução das distorções na concorrência entre operadores de determinado sector económico, há que adoptar o artigo 100.o-A como base jurídica. O facto de considerações atinentes à protecção do ambiente orientarem e influenciarem de modo sensível o conteúdo desse acto não basta para justificar o recurso ao artigo 130.o-S.
Contrariamente ao artigo 100.o ou ao artigo 235.o, o artigo 100.o-A tem em vista a realização de um objectivo claramente definido, isto é, o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno. Assim, apresenta as características de uma disposição específica, mesmo se a sua «especialidade» é menos marcada do que a de outras disposições do Tratado. Nestes termos, o artigo 100.o-A pode ser invocado como base de medidas relativas ao ambiente.
Em contrapartida, o artigo 130.°-S, embora apresente igualmente as características de uma disposição específica, revela-se simultaneamente mais limitado e subsidiário:
—
limitado quanto ao âmbito de aplicação, uma vez que apenas abrange a protecção do ambiente e não pode, designadamente, servir de fundamento a actos relativos ao mercado interno;
—
limitado quanto à sua natureza, uma vez que apenas prevê a adopção de normas mínimas, sendo os Estados-membros livres de adoptar medidas de protecção reforçadas compatíveis com o Tratado (artigo 130.o-T);
—
subsidiário, dado que a Comunidade só pode actuar na medida em que os objectivos referidos no n.o 1 do artigo 130.o-R possam ser melhor realizados a nível comunitário do que a nível dos Estados-membros considerados isoladamente (n.o 4 do artigo 130.o-R) e atendendo a que a protecção do ambiente é uma componente das outras políticas da Comunidade.
Segundo a Comissão, é assim patente que o artigo 100.o-A deve ser adoptado quando o acto previsto se engloba no âmbito do estabelecimento ou do funcionamento do mercado interno e quando não exista uma disposição mais específica que preveja a realização do mesmo objectivo. A circunstância de que, no momento da adopção do acto, considerações relativas às exigências de protecção do ambiente sejam devidamente tomadas em conta e tenham uma influência sensível sobre o conteúdo das normas adoptadas, não pode justificar o abandono do artigo 100.o-A e o recurso ao artigo 130.o-S.
No que respeita à Direttiva 89/428, a Comissão sublinha que, nos termos do seu segundo considerando e do seu artigo 1.o, tem como objectivo melhorar as condições de concorrência no sector da produção de dióxido de titânio. Ora, o melhoramento das condições de concorrência é uma condição susceptível de permitir uma melhor livre circulação do produto e contribui, por isso, para o estabelecimento do mercado interno.
Finalmente, a Comissão interroga-se sobre se as prerrogativas reconhecidas ao Parlamento Europeu pelo Tratado foram, no presente caso, respeitadas, atendendo que o artigo 100.o -A prevê o processo de cooperação com o Parlamento, ao passo que o artigo 130.o-S, base jurídica adoptada pelo Conselho, prevê uma mera consulta do Parlamento.
2.
O Parlamento Europeu recorda ser jurisprudência assente que o recurso pelo Conselho a uma base jurídica que prevê o voto por unanimidade em vez da maioria qualificada ou da maioria simples, pode ter consequências sobre a determinação do conteúdo do acto. No caso vertente, a controvérsia entre a base jurídica adoptada pelo Conselho — o artigo 130.o-S do Tratado que prevê a unanimidade — e a proposta pela Comissão e aprovada pelo Parlamento Europeu — o artigo 100.o-A do mesmo Tratado —. não tem repercussões meramente formais.
Acresce que o Conselho não respeitou as prerrogativas do Parlamento na escolha da base jurídica, uma vez que o artigo 130.o-S prevê uma mera consulta do Parlamento, ao passo que para as medidas baseadas no artigo 100.o-A é aplicável o processo de cooperação. Ora, o processo de cooperação é susceptível de ter consequências sobre o conteúdo do acto, uma vez que a posição do Parlamento em segunda leitura poderia ter efeitos jurídicos obrigatórios para o Conselho, definidos no n.o 2, alíneas b) e c), do artigo 149.o Consequentemente, quando o Tratado impõe o processo de cooperação, o facto de se adoptar o acto após simples consulta constitui uma violação de uma formalidade essencial e provoca a nulidade desse acto (ver acórdão de 29 de Março de 1990, Grécia/Conselho, C-62/88, Colect., p. I-1527).
O Parlamento rejeita, no âmbito desta discussão, os critérios ditos do «objectivo principal» e do «centro de gravidade», invocados pelo Conselho para identificar a base jurídica correcta de um acto. Considera que, para se encontrarem critérios úteis para escolher a base jurídica, assentes em elementos objectivos, se impõe, em primeiro lugar, examinar o conteúdo material de um acto, isto é, o seu objecto e, em seguida, identificar os objectivos prosseguidos. Quando o artigo do Tratado que constitui a base jurídica indica o objecto e os objectivos das medidas a tomar, o acto deve corresponder à sua base jurídica sob as duas perspectivas; quando, pelo contrário, a base jurídica apenas indica objectivos, como acontece com o artigo 100.o-A, o objectivo ou os objectivos resultantes do conteúdo material devem corresponder a um ou a vários objectivos definidos pela base jurídica, incluindo as exigências de interesse geral.
O Parlamento acrescenta que, quando um mesmo objectivo pode ser prosseguido ao abrigo de um ou de vários artigos do Tratado e a base jurídica não é determinada pelo critério «objecto material», há que tomar como base jurídica o artigo do Tratado cuja especificidade corresponda mais exactamente à medida em questão, de preferência a um artigo mais geral. Dado que o objectivo da Directiva 89/428, tal como resulta do seu objecto material, se engloba nos enunciados pelo artigo 8.o-A do Tratado, isto é, o estabelecimento do mercado interno, o artigo 130.o-R, que dá prioridade aos factores ambientais, não permite às instituições prosseguir plenamente os objectivos do estabelecimento do mercado interno através de uma aproximação das legislações nacionais.
No entender do Parlamento, o objecto da Directiva 89/428, enunciado no seu artigo 1.o, não é estabelecer um programa comunitário do qual façam parte, por exemplo, subvenções financeiras para estabelecimentos industriais ou programas comunitários de investigação científica em matéria de protecção do ambiente contra os efeitos dos resíduos da produção industrial do dióxido de titânio, mas antes fixar as modalidades de harmonização dos programas nacionais que os Estados-membros eram obrigados a apresentar por força do artigo 9.o, n.o 1, da Directiva 78/176.
O Parlamento recorda, a este propósito, que a directiva impõe aos estabelecimentos industriais valores máximos de substâncias nocivas na produção do dióxido de titânio. Por conseguinte, regula o problema dos resíduos, não se ocupando da extensão da poluição, variável segundo as condições geográficas em cada Estado-membro, que deles resulta.
Quanto ao objectivo da directiva em causa, segundo o Parlamento, resulta do seu artigo 1.o que ela «visa melhorar as condições de concorrência na indústria do dióxido de titânio». Assim definido, tal objectivo está em perfeita consonância com o objecto: se os programas nacionais de redução da poluição do dióxido de titânio têm por objectivo proteger o ambiente, a harmonização das modalidades desses programas visa, por seu lado, evitar distorções da concorrência na Comunidade, resultantes de regulamentações nacionais diferentes em matéria de controlo do conteúdo dos resíduos.
Mesmo que se pudesse sustentar que a directiva contribui para a realização de um ou de vários objectivos da acção da Comunidade em matéria de ambiente, esse facto não bastaria para justificar o recurso ao artigo 130.o-S como base jurídica, dado que esta disposição apenas tem como objectivo conferir à Comunidade a competência para empreender uma acção específica em matéria de ambiente. Além disso, para conduzir uma acção da Comunidade com base no artigo 130.o-S, seria necessário demonstrar que os objectivos da acção podem ser melhor realizados ao nível comunitário do que ao nível dos Estados-membros considerados isoladamente. Ora, o Conselho não fez tal prova no que respeita à Directiva 89/428.
Em seguida, o Parlamento interroga-se sobre a questão de saber se o objectivo de estabelecer o mercado interno e de assegurar o seu funcionamento permite às instâncias comunitárias adoptar as disposições que se destinam a melhorar as condições de concorrência. É de opinião que a esta questão se deve responder afirmativamente, uma vez que a livre circulação de mercadorias no interior do espaço sem fronteiras deve efec-tuar-se segundo as disposições do Tratado CEE, incluindo o seu artigo 3.o, alínea f). Para tanto, o artigo 100.o-A permite ao Conselho adoptar medidas de aproximação das legislações nacionais com o objectivo de melhorar as condições de concorrência no âmbito do mercado interno.
No entender do Parlamento, em comparação com o artigo 130.o-S, o artigo 100.o-A estabelece uma competência específica para as instâncias comunitárias, permitindo-lhes adoptar uma directiva cujo objecto seja a aproximação das legislações nacionais e cujo objectivo seja melhorar as condições da concorrência. O disposto no artigo 100.o-A, designadamente o seu n.o 3, prevê que as medidas que tenham por objecto o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno possam abranger as disposições nacionais de protecção do ambiente.
3.
O Conselho considera que a Directiva 89/428 foi adoptada com uma base jurídica correcta e respeitou os procedimentos previstos para a sua adopção. Considera que, a fim de determinar, em relação a um determinado projecto de acto, o artigo do Tratado que constitui a base jurídica adequada, há que apurar o objectivo principal ou o «centro de gravidade» do acto.
No entender do Conselho, o papel dos artigos 130.°-R a 130.°-T é criar uma base específica para permitir à Comunidade actuar no sentido de proteger o ambiente, quer exclusivamente através da prossecução desse objectivo, e de mais nenhum outro, quer prosseguindo-o como objectivo principal ou «centro de gravidade» de um dos seus actos. A acção abrangida pelo artigo 130.o-R é bastante vasta, como provam os programas de acção propostos pela Comissão e aprovados pelo Conselho.
Nessa perspectiva, o Conselho defende que o título VII do Tratado se destina a assegurar a realização da acção comunitária em matéria de ambiente, a fim de alcançar os objectivos expostos no n.o 1 do artigo 130.o-R, isto é, preservar, proteger e melhorar a qualidade do ambiente, contribuir para a protecção da saúde das pessoas e assegurar uma utilização prudente e racional dos recursos naturais. Qualquer acção comunitária que tenha como objectivo principal um ou' vários destes objectivos deve, portanto, basear-se no artigo 130.o-S.
A este propósito, o Conselho admite que qualquer acto legislativo é susceptível de produzir efeitos secundários paralelos ao objectivo que se tem principalmente em vista. Por conseguinte, não é pelo facto de um acto cujo «centro de gravidade» é a protecção do ambiente ter igualmente como objectivos aproximar as condições de concorrência ou facilitar a livre circulação de mercadorias que há que afastar a aplicação do artigo 130.o-S. Tal raciocínio esvaziaria o critério do objectivo principal ou do «centro de gravidade», único que permite determinar a base jurídica correcta dos actos.
Esta apreciação é confirmada pelo artigo 130.o-R, n.o 2, segundo o qual as exigências em matéria de protecção do ambiente são uma componente das outras políticas da Comunidade. Esta disposição constitui uma prova da importância que é dada à protecção do ambiente pelos autores do Acto Único. No entanto, há que distinguir entre a obrigação generalizada do legislador comunitário de tomar em conta a protecção do ambiente ao adoptar actos que prosseguem, a título principal, objectivos de outras políticas da Comunidade, e a possibilidade, ao abrigo do artigo 130.o-S, de privilegiar a protecção do ambiente enquanto tal.
No que respeita ao artigo 100.o-A, trata-se de uma disposição que permite, no entender do Conselho, legislar com vista à realização dos objectivos enunciados no artigo 8.o-A, ou seja, o estabelecimento porogressivo do mercado interno no qual a livre circulação das mercadorias, das pessoas, dos serviços e dos capitais seja assegurada de acordo com as disposições do Tratado. Por conseguinte, não permite ao Conselho legislar com vista a realizar o objectivo da protecção do ambiente. Por outro lado, resulta da redacção do artigo 100.o-A, n.o 1, que as disposições específicas do Tratado devem ser utilizadas prioritariamente, sendo o artigo 100.o-A, desse modo, subsidiário.
Por conseguinte, há que afastar a tese da Comissão segundo a qual o Conselho deve recorrer ao artigo 100.o-A quando as disposições nacionais em matéria de ambiente corram o risco de falsear a concorrência. Efectivamente, o artigo 100.o-A é a base jurídica correcta de um acto que tenha principalmente objectivos de eliminação dos entraves à livre circulação de mercadorias e de redução das distorções da concorrência, como é o caso das directivas relativas às emissões poluentes dos veículos a motor. Em contrapartida, essa disposição não pode constituir a base jurídica correcta quando se trate, sobretudo, de proteger o ambiente, e em que seja acessório e secundário qualquer aspecto que contribua para a unidade do mercado ou para a harmonização das condições de concorrência. Daqui decorre, na opinião do Conselho, que o artigo 100.o-A não confere competência para empreender uma acção específica em matéria de ambiente, a qual releva do artigo 130.o-S.
No que se refere à Directiva 89/428, o Conselho sublinha que o seu objecto principal é a protecção do ambiente contra os resíduos nocivos provenientes do processo industrial de fabrico do dióxido de titânio, ao mesmo tempo que visa melhorar as condições de concorrência no sector industrial em causa. Isto adquirido, o seu «centro de gravidade» é constituído por considerações relativas à necessidade de proteger o ambiente e, por conseguinte, tem como base válida o artigo 130.o-S.
Quanto ao respeito pelos processos relativos à intervenção do Parlamento Europeu no processo legislativo, o Conselho recorda ter consultado o Parlamento acerca da substituição eventual do artigo 100.o-A pelo artigo 130.o-S como base jurídica da directiva em questão. Efectivamente, considerou que, tratando-se de artigos do Tratado que têm diferentes objectivos pertencentes a diferentes políticas comunitárias, a alteração da base jurídica poderia afectar a própria essência do projecto de directiva. Se o Parlamento considerou pertinente a base jurídica proposta pela Comissão, o Conselho, embora tenha tido em conta essa opinião, concluiu que o artigo 130.o-S seria a base jurídica correcta da directiva.
Por conseguinte, baseando-se esta validamente no artigo 130.o-S, a substituição do artigo 100.o-A por esta disposição levou o Conselho a adoptar a directiva não segundo o processo de cooperação mas segundo o processo «clássico» previsto no artigo 130.o-S.
M. Zuleeg
Juiz-relator
(
*1
)	Língua do processo: francês.