61959C0041(01)
Schlußanträge des Generalanwalts,
HERRN KARL ROEMER
17. November 1960
GLIEDERUNG
Seite
I. Vorbemerkungen
1. Die Ansicht des Gerichtshofes zur Zulässigkeit
2. Erklärung zu den ersten Schlußanträgen
3. Die Karenzklage Nr. 50/59
4. Die Argumente zum Billigkeitserlaß
5. Zusammenfassung der ersten Schlußanträge zu den Anfechtungsklagen
a) Rechtsnatur des Schreibens der Hohen Behörde vom 24. Juli 1959
b) Zulässigkeit der Einrede der Rechtswidrigkeit
II. Weitere Untersuchungen im Zulässigkeitsbereich
1. Ist die Bildung der Fonds der gerichtlichen Überprüfung entzogen?
2. Die Grenzen der Einrede der Rechtswidrigkeit
3. Der Verwirkungseinwand
a) Geschichtliche Bemerkungen zu den kritisierten Fonds
aa) Garantiefonds
bb) Spezialreserve
b) Leistungen an die Kläger im Zusammenhang mit diesen Fonds
aa) Garantiefonds
bb) Spezialreserve
c) Das Verhalten der Kläger
d) Rechtliche Beurteilung des Verwirkungsein wands
4. Die Schlüssigkeit des Klagevorbringens
III. Zur Begründetheit der Anfechtungsklagen
A. Der Garantiefonds
1. Rechtliche Grundlage
a) Artikel 50 § 1 Absatz 3
b) Vorherige Bildung eines Reservefonds
2. Zur Höhe des Garantiefonds
a) Die Voraussetzungen von Artikel 33 Absatz 1 Satz 2
b) Rechtliche Beurteilung der Ermessensentscheidung
B. Die Spezialreserve
1. Zusammensetzung und Zweck
2. Rechtliche Beurteilung
a) Rechtliche Grundlage für den Arbeiterwohnungsbau
b) Finanzierung des Arbeiterwohnungsbaus mit Umlagemitteln
c) Finanzierung des Arbeiterwohnungsbaus mit den Mitteln der Spezialreserve
3. Die Verfügbarkeit der Mittel der Spezialreserve
C. Rückstellung für den Anleihedienst
D. Feststellungsantrag
E. Zusammenfassung
Herr Präsident, meine Herren Richter!
In den verbundenen Rechtssachen Nr. 41/59 und Nr. 50/59 hatte der Gerichtshof die mündliche Verhandlung zunächst auf Zulässigkeitsfragen beschränkt. Demgemäß haben sich die Parteien im Termin vom 5. Mai 1960 im wesentlichen nur geäußert zur Zulässigkeit der Klagen und zur Zulässigkeit der Einrede der Rechtswidrigkeit, die im Verfahren eine zentrale Stellung einnimmt. Auch meine Schlußanträge vom 18. Mai 1960 hatten sich dieser Begrenzung des Verhandlungsthemas anzupassen.
Die Beratungen des Gerichtshofes führten in der Folgezeit zu dem Beschluß, das mündliche Verfahren fortzusetzen und die Gesamtheit der Streitfragen behandeln zu lassen. Am 28. Oktober 1960 haben die Parteien eingehend ihren Standpunkt zur Hauptsache der Verfahren dargelegt. Meine Aufgabe ist es heute, zu diesen erweiterten Ausführungen Stellung zu nehmen. Ehe ich damit beginne, seien mir einige Bemerkungen zum bisherigen Verfahrensablauf gestattet sowie eine Erklärung dazu, wie ich meine Aufgabe im gegenwärtigen Verfahrensabschnitt sehe.
I. — VORBEMERKUNGEN
1. Die Ansicht des Gerichtshofes zur Zulässigkeit
Der bisherige Ablauf des Verfahrens könnte den Schluß nahelegen, daß Sie sich meinen Darlegungen zu den Zulässigkeitsfragen nicht anschließen konnten, daß Sie alle im Bereich der Zulässigkeit zutage getretenen Bedenken für nicht erheblich halten und nur die Erörterung der Frage für geboten erachten, ob die Klagen begründet sind. Da aber eine Äußerung der Richter zur Zulässigkeit noch nicht vorliegt, werde ich heute nicht sogleich mit der Prüfung der Begründetheit der Klagen beginnen, vielmehr will ich die Untersuchung des Streitstoffes an der Stelle fortsetzen, an der ich die Erwägungen zur Zulässigkeit mit einem negativen Ergebnis beendet habe.
2. Erklärung zu den ersten Schlußanträgen
Ich möchte ausdrücklich betonen, daß ich an dieser Beurteilung der Zulässigkeit festhalte und Ihnen auch heute in erster Linie die Abweisung der Klagen aus den in meinen ersten Schlußanträgen enthaltenen Erwägungen vorschlage. Meine Überzeugung von der Richtigkeit dieses Ergebnisses ist weder durch die weiteren Ausführungen der Parteien noch durch eine erneute kritische Prüfung meiner früheren Untersuchungen erschüttert worden. Meine heutigen Darlegungen zu den weiteren Fragen des Rechtsstreits gelten demnach nur hilfsweise für den Fall, daß der Gerichtshof sich meinem Vorschlag zur Zulässigkeit nicht anschließt.
3. Die Karenzklage Nr. 50/59
Die Karenzklage Nr. 50/59 verdient keine weiteren Ausführungen, auch nicht in der Form von Eventualerörterungen. Hier steht m. E. die Unzulässigkeit der Klage aus den von mir angegebenen Gründen einwandfrei fest. Sie ist insbesondere unabweislich, wenn man die Anfechtungsklagen für zulässig halten wollte, da diese offensichtlich dasselbe Ziel haben wie jene. Neben einer zulässigen Anfechtung des Bescheids der Hohen Behörde im Schreiben vom 24. Juli 1959 ist kein Platz für eine Karenzklage, die gerichtet ist auf die Erlangung einer förmlichen und verbindlichen Entscheidung der Hohen Behörde über den gestellten Erlaßantrag.
4. Die Argumente zum Billigkeitserlaß
Schließlich möchte ich hervorheben, daß meine Bemerkungen auf Seite 1065 der ersten Schlußanträge zu den Argumenten der Kläger betreffend den Erlaß aus Billigkeitsgründen weitere Erörterungen unnötig erscheinen lassen. Das Vorbringen der Kläger in der Replik vom 15. Januar 1960 (S. 15/16), der individuelle Erlaß der Umlageschuld sei trotz Schweigens des Vertrages und der einschlägigen Entscheidungen rechtlich zulässig und die Befugnis der Beklagten zu einer Erlaßerklärung sei Bestandteil der vertraglichen Umlagehoheit, ist als verspätet zurückzuweisen.
Nur eine kurze Bemerkung sei mir an dieser Stelle gestattet, die sich aufdrängt bei der Lektüre des Erlaßantrags der Kläger vom 17. Juli 1959 und ihrer Ausführungen im Verfahren. Wir kennen die Bedeutung der Kläger aus ihren jährlich veröffentlichten Geschäftsberichten und aus den Zahlen, die sie als Anlage zur Klage selbst geliefert haben. Sie gehören nach dem Gesellschaftskapital, der Zahl der Angestellten und Arbeiter und nach den Produktionsziffern zu den großen deutschen bergbautreibenden Unternehmen. Die Kläger sind durch Organschaftsvertrag verbunden. Der Kläger zu 1) nimmt die Geschäfts- und Betriebsführung des Klägers zu 2) wahr und übernimmt dessen Betriebsergebnis nach Beendigung des Geschäftsjahres. Der Kläger zu 1) schüttelt für das Geschäftsjahr, laufend vom 1. Januar 1958 bis zum 31. Dezember 1958, und für das Geschäftsjahr 1959 eine Dividende von je 6 % auf das Grundkapital von 69 Millionen DM aus, die im Abschluß zum 31. Dezember 1958 im wesentlichen einer aufgelösten Rücklage, im Abschluß zum 31. Dezember 1959 aus Erträgnissen jeweils in Höhe von DM 4140000_- entnommen wurden. Die Umlage, die die Kläger der Hohen Behörde für das Haushaltsjahr 1959/1960, laufend vom 1. Juli 1959 bis zum 30. Juni 1960, schuldeten, ist auf etwa 800000_- bis 1 Million Deutsche Mark zu schätzen.
Angesichts dieser Fakten vermißt man eine Begründung des Erlaßantrags, die seiner Bedeutung entspricht und insbesondere eine eingehende individuelle und sachliche Rechtfertigung gibt, wie sie für die begehrte Vorzugsbehandlung angebracht gewesen wäre. Man kann sich fragen, ob die Antragsteller unter den gegebenen Umständen eine sachliche Bearbeitung ihres Gesuchs durch die Hohe Behörde überhaupt ernsthaft erwarten konnten.
5. Zusammenfassung der ersten Schlußanträge zu den Anfechtungsklagen
Es erscheint mir geboten, Ihnen nach diesen einleitenden Feststellungen kurz die Gründe in Erinnerung zu rufen, die mich bestimmten, in meinen Anträgen vom 18. Mai 1960 die Abweisung der Anfechtungsklagen vorzuschlagen.
a) RECHTSNATUR DES SCHREIBENS DER HOHEN BEHÖRDE VOM 24. JULI 1959
Der Inhalt des Schreibens der Hohen Behörde vom 24. Juli 1959 hat den Charakter einer anfechtbaren Entscheidung nur insoweit, als ein Erlaß der Umlage aus Gründen der Billigkeit abgelehnt wurde. Diese Beurteilung folgt zwingend aus dem Text des Antrags vom 11. Juli 1959. Die Kläger bitten um den Erlaß der von ihnen geschuldeten Umlage für das Rechnungsjahr 1959/1960 unter Berufung auf die schlechte Absatzlage und die angespannte finanzielle Situation ihrer Gesellschaften. Sie erheben aber keine Vorstellungen zur Rechtmäßigkeit der Umlage und befassen die Hohe Behörde nicht mit den ökonomischen und rechtlichen Erwägungen, auf die sie sich zur Begründung ihrer Klage späterhin berufen. Die Hohe Behörde hatte also keine Veranlassung, in ihrem Bescheid zu diesen Fragen Stellung zu nehmen. Es erscheint vielmehr vom Standpunkt einer ordnungsmäßigen Verwaltung aus gerechtfertigt, daß die Hohe Behörde sich in ihrem Schreiben vom 24. Juli 1959 nur ausspricht über den gestellten Antrag.
b) ZULÄSSIGKEIT DER EINREDE DER RECHTSWIDRIGKEIT
Aus diesem Sachverhältnis schloß ich auf die Unzulässigkeit des einzigen rechtzeitig vorgebrachten Angriffsmittels (der Einrede der Rechtswidrigkeit der allgemeinen Entscheidung): Die angegriffene individuelle Entscheidung beruht nicht auf der allgemeinen Entscheidung, deren Illegalität die Kläger in der Klagebegründung als kausale Rechtfertigung für die Nichterhebung der Umlage anerkannt zu sehen wünschen.
Der Inhalt der angegriffenen Entscheidung bezeichnet den Streitgegenstand des Prozesses und gibt die Grenzen an für die rechtliche Diskussion. Wenn in der Entscheidung nur eine Aussage enthalten ist über die Zulässigkeit eines Billigkeitserlasses, kann bei einer Anfechtung dieser Entscheidung nicht über die Zulässigkeit der Umlageerhebung schlechthin gestritten werden. Man hat zu prüfen, ob für die Frage des Billigkeitserlasses eine Bestimmung der allgemeinen Umlageentscheidung tragend war in der Weise, daß die Feststellung in der individuellen Entscheidung die für den Einzelfall geltende Anwendung einer generellen Norm darstellt. Ganz offensichtlich hat keine positive Bestimmung der allgemeinen Umlageentscheidung für die angegriffene Entscheidung diese Bedeutung. Allenfalls könnte bei einer Anfechtung der Ablehnungsentscheidung gerügt werden, daß die allgemeine Umlageentscheidung keine Bestimmung vorsieht für einen Erlaß aus Billigkeitsgründen (was die Kläger mit ihrer Klageschrift jedoch nicht beabsichtigten). Das Fehlen einer Regelung als Teil der allgemeinen Entscheidung könnte im vorliegenden Rechtsstreit behandelt werden, allerdings nicht mit der Folge, daß die Rechtmäßigkeit der gesamten Umlageentscheidung in Frage gestellt wird. Unterstellt man für die Zwecke der Argumentation, daß die allgemeine Umlageentscheidung außer der Festsetzung des Umlagesatzes zusätzlich die Bestimmung enthalten hätte, ein Erlaß der Umlage aus Billigkeitsgründen komme nicht in Betracht, dann hätte die Antwort der Hohen Behörde auf den Antrag der Kläger den Hinweis enthalten: „gemäß Artikel X der allgemeinen Umlageentscheidung ist ein Erlaß ausgeschlossen“. Im Streit über die Rechtmäßigkeit der Antwort der Hohen Behörde hätte nur dieser Teil der allgemeinen Entscheidung mit der Einrede der Rechtswidrigkeit in die Diskussion einbezogen und geprüft werden können, weil die Aussage der Hohen Behörde, deren thematische Umgrenzung nicht übersehen werden darf, nur insoweit eine Stütze in der allgemeinen Entscheidung hat.
Ich halte also daran fest, daß die allgemeine Entscheidung Nr. 33/59 für das angegriffene Schreiben nicht die rechtliche Grundlage darstellt. Die Einrede der Rechtswidrigkeit in der vorgebrachten Form ist unzulässig.
II. — WEITERE UNTERSUCHUNGEN IM ZULÄSSIGKEITSBEREICH
Eine hilfsweise Erörterung der weiteren Streitfragen des Prozesses verlangt, daß ich dieses Ergebnis meiner bisherigen Untersuchungen außer Betracht lasse. Ich habe zu unterstellen, daß die Einrede der Rechtswidrigkeit der allgemeinen Umlageentscheidung zulässig ist, sei es, weil in der Zahlungsaufforderung der Hohen Behörde, die im Schreiben vom 24. Juli 1959 enthalten ist, eine Entscheidung zu erblicken ist (die selbstverständlich auf der allgemeinen Umlageentscheidung beruhen würde), oder sei es, weil angenommen werden muß, daß für die Ablehnung des Billigkeitserlasses die allgemeine Entscheidung eine erhebliche Rechtsgrundlage bildet.
Die Kläger rügen im Durchgriff die allgemeine Umlageentscheidung mit den Klagegründen der Unzuständigkeit, der Vertragsverletzung und des Ermessensmißbrauchs. Sie führen dabei Argumente an, die über die allgemeine Entscheidung hinausgreifen. Sie stellen zur Erörterung die von der Hohen Behörde gebildeten Fonds (Garantiefonds und Spezialreserve (
1
) und leiten aus deren angeblicher Unzulässigkeit die Rechtswidrigkeit der allgemeinen Umlageentscheidung her.
Die Hohe Behörde bestreitet die Zulässigkeit dieser Argumentation aus verschiedenen Gründen:
1.
Die Bildung der Fonds beruhe auf finanz-, wirtschafts- und sozialpolitischen Erwägungen der Hohen Behörde, die einer gerichtlichen Prüfung nicht unterlägen.
2.
Die Bildung der Fonds sei weder ein Element der individuellen Entscheidung noch ein Element der allgemeinen Entscheidung Nr. 33/59 und könne daher nicht mit der Einrede der Rechtswidrigkeit der allgemeinen Entscheidung Nr. 33/59 kritisiert werden.
3.
Die Bildung der Fonds sei teilweise vor vielen Jahren erfolgt und den Klägern in verschiedener Weise zugute gekommen. Die Kläger hätten daher das Recht verwirkt, die Unzulässigkeit der Fonds geltend zu machen.
Diesen Fragen werde ich mich zunächst zuwenden.
1. Ist die Bildung der Fonds der gerichtlichen Überprüfung entzogen?
Mit anderen Worten: Unterliegt die Verwendung, die Zweckbestimmung der Umlage und anderer Einkünfte der Hohen Behörde keiner gerichtlichen Kontrolle?
Der Standpunkt der Hohen Behörde zu dieser Frage ist nach dem schriftlichen Verfahren nicht völlig klar. Einige Bemerkungen in der Klagebeantwortung lassen vermuten, daß sie eine gerichtliche Kontrolle ihres Haushaltsgebarens schlechthin ausschließen will, etwa wenn auf Seite 7 die Aufstellung des Finanzbedarfs eine politische Entscheidung genannt und betont wird, bei der Erhebung einer Umlage von nicht mehr als 1 % sei die Hohe Behörde nur der Kontrolle durch das Parlament unterworfen, oder wenn die Hohe Behörde auf Seite 31 feststellt, der Gerichtshof könne nicht als Wächter ihrer Finanzpolitik in Anspruch genommen werden. Demgegenüber räumt die Hohe Behörde in der Gegenerwiderung ein, die Umlageentscheidungen seien keine der gerichtlichen Nachprüfung entrückten politischen Entscheidungen (S. 3/4); die rechtliche Prüfung der Entscheidung über die jährliche Umlage sei dem Gerichtshof nicht allgemein entzogen (S. 25). Die Festsetzung des Umlagesatzes bedinge aber einen Ermessensspielraum, der über den in Artikel 33 Absatz 1 Satz 2 gemeinten noch hinausgehe. Es liege in der Natur derartiger Entscheidungen, daß der Rahmen für eine gerichtliche Kontrolle ihrer Rechtmäßigkeit sehr eng sei (S. 3/4). Zu erwähnen ist schließlich eine Stelle aus der Klagebeantwortung, in der es auf Seite 30 heißt:
„Der in Artikel 49 des Vertrages als ökonomisches Merkmal verwendete Begriff .erforderlich', bezogen auf .Mittel'im Sinne von .Geldmittel', hat selbst keinen quantitativen, sondern nur qualitativen Gehalt. Er dient der Verwendungsbestimmung der Umlagemittel, nicht einer justiziablen Begrenzung der Höhe.“
Aus der Gesamtheit dieser Argumente kann geschlossen werden, daß die Hohe Behörde nicht so sehr in qualitativer Hinsicht (Bestimmung des Verwendungszweckes der Umlage und anderer Einkünfte) als vielmehr in quantitativer Hinsicht (Höhe des Umlagesatzes, Höhe der einzelnen Ausgabeposten) auf eine strenge Limitierung der gerichtlichen Nachprüfbarkeit bedacht ist. Diese Interpretation scheint dem Vertrag eher gerecht zu werden.
Die als „erforderlich“ erachtete Umlage wird von der Hohen Behörde gemäß Artikel 50 in einer allgemeinen Entscheidung festgesetzt. Für die Entscheidungen der Organe der Gemeinschaft finden sich im Vertrag einige Bestimmungen, die das Klagerecht oder die Nachprüfbarkeit einschränken (vgl. Art. 33 Abs. 1; Art. 35 Abs. 2; vor allem aber Art. 38 Abs. 3 (
2
); dagegen kennt der Vertrag keine Bestimmung, die eine besondere Regelung für Umlageentscheidungen vorsieht. Auch aus der Natur dieser Entscheidungen läßt sich eine verschiedenartige Behandlung nicht begründen. Nach der Struktur des Vertrages ist die Festsetzung des Umlagesatzes sicher weitgehend durch Erwägungen politischen Charakters und solche wirtschaftspolitischer Zielsetzung bedingt; sie ist aber offensichtlich auch gebunden an rechtliche Erfordernisse und Grenzen. Soweit die Nachprüfung der Umlageentscheidung gerichtet ist auf die Verwendungszwecke der Umlage (also qualitativ orientiert ist), ergeben sich keine Schwierigkeiten für die gerichtliche Kontrolle und keine Bedenken gegen diese. Die von der Hohen Behörde zu verfolgenden Zwecke sind im Vertrag genau umrissen. Darin unterscheidet sich die Gemeinschaft von einem staatlichen Gebilde, dem auf Grund der staatlichen Souveränität Allzuständigkeit zukommt. Die Hohe Behörde wird daher nicht in ihrer Entscheidungsfreiheit unzulässig eingeengt, wenn die Zweckbestimmung der Umlage und anderer Einkünfte der gerichtlichen Kontrolle unterworfen wird.
In quantitativer Hinsicht, d. h. bei der Bestimmung der Höhe der für einen Vertragszweck vorgesehenen Beträge, muß die Hohe Behörde in ihrem Ermessen aber weithin frei sein. Hier kann eine gerichtliche Kontrolle nur in ganz geringem Umfang eingreifen, etwa bei offensichtlicher Überschreitung der vorhandenen Ermessensgrenzen. Mit dieser Einschränkung halte ich die Argumente der Kläger für zulässig, die sich beziehen auf die Bildung der Fonds und damit auf den Verwendungszweck der allgemeinen Umlage und anderer Finanzmittel der Hohen Behörde.
2. Die Grenzen der Einrede der Rechtswidrigkeit
Die Hohe Behörde unterstreicht zu Recht, daß in der allgemeinen Entscheidung Nr. 33/59 nicht von der Bildung oder Aufrechterhaltung bestimmter Fonds gesprochen wird. Die Fonds stellen insofern tatsächlich kein „Element“ dieser Entscheidung dar. Einziger Inhalt der Entscheidung ist die Festlegung des Umlagesatzes für das Jahr 1959/1960, und zwar mit Hilfe einer Verweisung auf frühere Entscheidungen.
Ob dieser Umlagesatz „erforderlich“ ist im Sinne des Vertrages, kann aus dem Text der Entscheidung allein nicht beurteilt werden, da er keine ausführliche Begründung enthält. Man ist also gezwungen, bei der Überprüfung der Umlageentscheidung zurückzugreifen auf den Haushaltsplan der Gemeinschaft, in dem das gesamte Finanzgebaren der Gemeinschaft mit Bestimmung der Ausgaben, der Fonds und deren Verwendung und als letztes Element die Einnahmen durch Fixierung der Umlage festgestellt werden. Der Haushaltsplan bildet in diesem Sinne die Basis und die notwendige Erläuterung für die Umlageentscheidung. Das gegenwärtige und frühere Haushaltsgebaren ist der rechtliche und tatsächliche Hintergrund, vor dem das Merkmal der „Erforderlichkeit“ geprüft wird. Die Einbeziehung des Haushaltsplans in die Untersuchung überschreitet daher nicht den objektiven Rahmen des streitigen Sachverhältnisses. Ich sehe als nichts prozessual Unzulässiges in dem Verlangen der Kläger, die Rechtmäßigkeit der Umlageentscheidung nachzuprüfen anhand des Haushaltsplans der Hohen Behörde, was einschließt die Überprüfung der Zweckbestimmung vorhandener Mittel.
3. Der Verwirkungseinwand
Es geht bei diesem Einwand nicht um die Verwirklichung der Klagebefugnis oder des Rechts, die Unwirksamkeit der allgemeinen Umlageentscheidung geltend zu machen, denn die Klage ist gerichtet gegen eine individuelle Entscheidung vom 24. Juli 1959 und mittelbar gegen die allgemeine Entscheidung Nr. 33/59 vom 10. Juni 1959, veröffentlicht im Amtsblatt der Gemeinschaften vom 22. Juni 1959. Zu überlegen ist vielmehr, ob die Kläger zur Unterstützung ihres Angriffs auf diese Entscheidungen zurückgreifen können auf längere Zeit zurückliegende rechtliche Ereignisse, nämlich auf die Verwendung der Umlage und anderer Finanzmittel zur Bildung von Fonds in früheren Jahren.
a) GESCHICHTLICHE BEMERKUNGEN ZU DEN KRITISIERTEN FONDS
aa) Garantiefonds
Der Garantiefonds, unmittelbar gespeist aus der Umlage, wird schon im Ersten Gesamtbericht vom 11. April 1953 erwähnt (S. 116). Er sollte nach diesem Bericht bis zum 30. Juni 1953 auf einen Umfang von 6 Millionen Rechnungseinheiten gebracht werden.
Im Zweiten Gesamtbericht vom 11. April 1954 ist ausgeführt, daß der Garantiefonds am 31. März 1954 einen Umfang von 27,8 Millionen Rechnungseinheiten hatte.
Ende 1954 enthielt der Garantiefonds 52,5 Millionen Rechnungseinheiten, Ende 1955 95 Millionen Rechnungseinheiten und seit April 1956 100 Millionen Rechnungseinheiten. Dieser Höchststand war erwähnt im Ersten Finanzbericht vom 15. März 1956. Seitdem wird der Garantiefonds unverändert fortgeführt.
bb) Spezialreserve
Die Spezialreserve wird im wesentlichen gebildet aus Zinserträgnissen liquider Mittel, angesammelt in den obenerwähnten Fonds, die ich als Finanzvermögen der Hohen Behörde bezeichnen möchte. Sie enthielt Ende 1954 1,5 Millionen Rechnungseinheiten und wurde jährlich vergrößert. Ende 1958 setzte sie sich zusammen aus 22,7 Millionen Rechnungseinheiten und zum 30. Juni 1959 aus 25,5 Millionen Rechnungseinheiten. Im Haushaltsjahr 1959/1960 war eine Neuzuweisung von 5 Millionen Rechnungseinheiten vorgesehen.
Die Entwicklung dieses Fonds wurde ständig aufgezeigt in den Finanzberichten und Gesamtberichten der Hohen Behörde. So ist die Spezialreserve erwähnt im Finanzbericht für 1956 vom 15. März 1957; ihr damaliger Stand war 8,7 Millionen Rechnungseinheiten.
In diesem Bericht ist auch von der Verwendung dieser Mittel zum Arbeiterwohnungsbau die Rede (S. 16).
Im Fünften Gesamtbericht vom 13. April 1957 ist die Entwicklung der Spezialreserve vom zweiten Rechnungsjahr bis zum fünften Rechnungsjahr dargestellt und ebenfalls ihr Verwendungszweck erwähnt.
b) LEISTUNGEN AN DIE KLÄGER IM ZUSAMMENHANG MIT DIESEN FONDS
aa) Garantiefonds
Die Hamborner Bergbau AG erhielt aus der ersten amerikanischen Anleihe in den Jahren 1954 und 1955 zwei Kredite in Höhe von etwa 3 Millionen Dollar; aus der zweiten amerikanischen Anleihe wurde ihr zu Beginn des Jahres 1957 ein Betrag von 2 Millionen Dollar zugewiesen.
bb) Spezialreserve
Den Klägern kamen aus dem zweiten Programm für den Arbeiterwohnungsbau in den Jahren 1957 und 1958 etwa 1,8 Millionen DM und aus dem dritten Programm 1958 und 1959 rund 800000_-DM zugute, die zu mehr als einem Drittel aus der Spezialreserve finanziert wurden. Am 8. April 1959 hatten sie im Rahmen des dritten Wohnungsbauprogramms einen weiteren Kredit in Höhe von 314800_-DM beantragt und später erhalten.
c) DAS VERHALTEN DER KLÄGER
Vor Erhebung ihrer Klagen hatten die Kläger nie Kritik geübt an der Bildung und Aufrechterhaltung der Fonds.
Was die Bildung des Garantiefonds angeht, so hätte seine Zulässigkeit schon bei der Umlageerhebung für das Rechnungsjahr 1953/1954 bestritten werden können. Die nach Ansicht der Kläger beim gegenwärtigen Anleihevolumen u. U. zulässige Höchstgrenze (16 Millionen Rechnungseinheiten) war bereits Ende 1953 überschritten. Damals waren zudem nur Anleihen in Höhe von 117 Millionen Rechnungseinheiten aufgenommen worden.
Gegen die Bildung und Verwendung der Spezialreserve waren Einwendungen denkbar seit der Veröffentlichung des Finanzberichts vom 15. März 1957, also vom Rechnungsjahr 1957/1958 an.
d) RECHTLICHE BEURTEILUNG DES VERWIRKUNGSEINWANDS
Es stellt sich die Frage, ob diese Umstände den Klägern das Recht nehmen, im Rechnungsjahr 1959/1960 die Rechtmäßigkeit der Umlageentscheidung mit einem Argument zu bestreiten, das ihnen gegen Umlageentscheidungen in den vergangenen Jahren ebenfalls zur Verfügung gestanden hätte, mit der Begründung nämlich, die Bildung und Aufrechterhaltung der Fonds mit der gegenwärtigen Zweckbestimmung sei vertragswidrig.
Gegen die Zulässigkeit dieser Argumentation bestehen Bedenken unter verschiedenen Gesichtspunkten.
1.
Man könnte sagen, wer es versäumt, einen positiven Akt der Hohen Behörde (unmittelbar oder mit Hilfe der Einrede der Rechtswidrigkeit) anzugreifen, hat nicht das Recht, in einem späteren Zeitpunkt, ohne den Eintritt neuer Tatsachen zu behaupten, die Beseitigung der Folgen dieses Aktes zu verlangen mit dem Argument, die Aufrechterhaltung des Aktes stelle eine unzulässige Unterlassung der Hohen Behörde dar. Gegen die Bildung der Fonds hätten die Kläger sich wenden können, als in den vergangenen Jahren Umlage erhoben wurde. Dies ist nicht geschehen, also muß ihnen auch verwehrt werden, die Auflösung der Fonds mit einem Argument zu betreiben, das gegen ihre Bildung hätte vorgebracht werden können.
2.
Man könnte des weiteren denken an die Theorie vom Ausschluß des Klagerechts gegen einen wiederholten Akt. Ich verweise hierzu auf die französische Rechtsprechung (vgl. Waline, Droit administratif, 8. A. S. 496):
„En ce qui concerne les actes règlementaires, des dispositions reproduisant Celles d'un règlement antérieur non attaqué dans les délais ne rouvrent aucun délai de recours.“
Diese Jurisprudenz mag zwar nicht exakt auf den vorliegenden Fall passen; ihre zentrale Idee scheint aber auch hier Gültigkeit zu haben.
Die Bildung und Erhaltung des Garantiefonds wurde beschlossen im Jahre 1953. In späteren Jahren wurde der Fonds alljährlich in Durchführung dieses grundsätzlichen Beschlusses aus Umlagemitteln vergrößert. Der ursprüngliche Beschluß taucht also in seiner Kernsubstanz — Bildung, Vergrößerung und Erhaltung des Fonds — in jedem Jahr unverändert wieder auf, lediglich ergänzt durch spezielle Ausführungsanordnungen über die Neuzuweisung bestimmter Beträge.
Seit dem Rechnungsjahr 1956/1957 wurden dem Fonds neue Mittel nicht zugeführt. Von diesem Zeitpunkt an kann in der Aufrechterhaltung des Fonds die Wiederholung eines gleichbleibenden Beschlusses gesehen werden.
Ähnliche Überlegungen gelten für die Bildung und Vergrößerung der Spezialreserve, allerdings mit einer später zu behandelnden Einschränkung, die die Neuzuweisung von Mitteln im Rechnungsjahr 1959/1960 betrifft.
3.
Es ist schließlich zu denken an den Grundsatz der Rechtssicherheit, an Treu und Glauben, an Verwirkung im eigentlichen Sinne, und an das, was im angelsächsischen Rechtskreis „estoppel“ genannt wird.
„The essence of an estoppel is that a party is not allowed to deny a State of facts which he has alleged to be true, either expressly in words or impliedly by conduct, on some previous occasion…“ (
3
)
Die Rechtsprechung deutscher Gerichte zu dieser Frage läßt sich wie folgt zusammenfassen: Der Verwirkungsgedanke ist ein Ausfluß des Grundsatzes von Treu und Glauben, der auch das öffentliche Recht, und zwar auch das gerichtliche Verfahrensrecht, beherrscht.
Der Berechtigte darf sich nicht zu seinem früheren Verhalten in Widerspruch setzen. — Für die Verwirkung genügt aber nicht der bloße Zeitablauf; der Berechtigte muß vielmehr durch sein Verhalten den Anschein erweckt haben, daß er den Verwaltungsakt als rechtsbeständig anerkennt, und die Behörde muß sich in ihren Maßnahmen nach diesem Verhalten des Berechtigten eingerichtet haben.
So:
—
Bundesfinanzhof, Urteil vom 11. Juni 1958, BB 58, Heft 25;
—
Bundesverwaltungsgericht, Beschluß vom 10. Oktober 1957, Entscheidungssammlung Band V, 261;
—
Hamburger OVG, Urteil vom 31. Januar 1958, DOV 58, 306.
Im vorliegenden Fall sind für diese rechtlichen Überlegungen Umstände bedeutsam, auf die zum Teil bereits hingewiesen wurde. Dazu kommt folgendes: Seit 1953 dient der Garantiefonds als Grundlage für die Anleihepolitik der Hohen Behörde, wobei hier außer Betracht bleiben kann, ob für die Hohe Behörde gegenüber den Anleihegläubigern rechtsgültig die Verpflichtung zur Aufrechterhaltung des Garantiefonds in einer bestimmten Höhe besteht. Es genügt die Tatsache, daß die Bildung dieses Fonds den Anleihegläubigern bekanntgegeben wurde. Auch wenn seine Aufrechterhaltung in einer bestimmten Höhe nicht als Geschäftsgrundlage für die Anleiheverträge anzusehen ist, hat doch sein Vorhandensein in tatsächlicher Weise den goodwill, die Emissionsfähigkeit, den Emissionskredit der Hohen Behörde mitgeschaffen, Werte, die durch die Auflösung des Fonds erheblich erschüttert werden müßten. Auswirkungen auf künftige Anleiheverhandlungen sind nicht ausgeschlossen.
Da die Kläger nie irgendwelche Angriffe gegen die Anleihepolitik der Hohen Behörde unternommen haben, konnte die Hohe Behörde davon ausgehen, daß die Rechtmäßigkeit ihrer Maßnahmen nicht bestritten werden sollte. Es kann angenommen werden, daß die Hohe Behörde bei einer rechtzeitigen geeigneten und zudem gerechtfertigten Kritik ihre Finanzpolitik anders gestaltet, insbesondere ihren Anleihemechanismus (berechnet für Jahrzehnte) anders aufgebaut hätte.
Entsprechendes gilt für die Bildung und Verwendung der Spezialreserve, die seit Jahren in Form von Krediten für den Arbeiterwohnungsbau an Unternehmen oder ihnen nahestehende Wohnungsbaugesellschaften ausgegeben worden ist. Eine Revision dieser Kreditpolitik und eine eventuelle Ersetzung der ausgegebenen Mittel durch Anleihemittel ist, wenn überhaupt möglich, für die Hohe Behörde mit Schwierigkeiten und mit finanziellen Verlusten verbunden.
Angesichts dieser Umstände muß m. E. die Kritik der Kläger am Finanzgebahren der Hohen Behörde als unzulässig angesehen werden. Die Theorie von der Verwirkung führt nicht zu einer unbilligen Verkürzung des Rechtsschutzes, weil das Klagerecht selbst nicht eingeschränkt wird. Es sollen nur Grenzen aufgezeigt werden, die für die Einrede der Rechtswidrigkeit gelten müssen. Mit Hilfe dieser Einrede kann Kritik geübt werden an Akten der Hohen Behörde, für welche die Klagefrist abgelaufen ist. Die Einrede der Rechtswidrigkeit stellt eine nach dem Rechtsschutzsystem des Vertrages gebotene Ausweitung des Anfechtungsrechts dar. Sie muß aber wegen ihrer Gefahr für die Rechtssicherheit in Grenzen gehalten werden, wenn das reibungslose Funktionieren der Verwaltung nicht in Frage gestellt werden soll.
Gegen die Thesen der Hohen Behörde bringen die Kläger vor (vgl. Protokoll der mündlichen Verhandlung OB III 10): die Tragweite der Fonds für die Umlagepflicht sei ihnen lange Zeit nicht bewußt gewesen. Erst in der Kohlenkrise hätten sie die Frage nach allen Seiten untersucht.
Sie machen damit nicht geltend, die Kohlenkrise (ein neues Tatsachenelement) lasse die Zulässigkeit der Fonds in einem anderen Licht erscheinen, ein Argument, das vielleicht nicht ohne weiteres von der Hand zu weisen ist. Zweifelhaft wäre freilich, ob diese Krise, die nur einen Produktionszweig in der Montangemeinschaft trifft, zu einer generellen Revision des bisherigen Finanzgebarens und zu einer generellen Nichterhebung der Umlage zwingt oder ob besondere Maßnahmen, wie sie schon getroffen wurden zum Schutz des Kohlenbergbaus, ausreichend sind.
Die Kläger halten daran fest, daß die Fondsbildung stets, d. h. von Anfang an und aus grundsätzlichen Erwägungen, unzulässig war. Sie haben diese Unzulässigkeit aber jetzt erst entdeckt.
Diese Erklärung kann gegen die Feststellungen zum Ausschluß der Einrede der Rechtswidrigkeit nicht durchgreifen. Die finanziellen Maßnahmen der Hohen Behörde wurden der Öffentlichkeit stets bekanntgegeben. Die Prüfung ihrer Rechtmäßigkeit war keineswegs unzumutbar; sie konnte von jedem Umlagepflichtigen auch in den vergangenen Jahren erwartet werden. Wurde sie nicht vorgenommen, so muß sie nunmehr, nach Ablauf mehrerer Jahre, ausgeschlossen sein.
Besondere Bemerkungen sind in diesem Zusammenhang noch zu machen zur Spezialreserve, soweit sie im Haushaltsjahr 1959/1960 vergrößert werden sollte.
Für diese Neuzuweisung von Mitteln aus Zinserträgnissen des Finanzvermögens gelten die bisher erwähnten Argumente naturgemäß teilweise nicht. Hier ist von Bedeutung das Verhalten der Kläger in der jüngsten Vergangenheit. Die Hohe Behörde hat unwidersprochen erklärt, die Kläger hätten nicht nur in früheren Jahren im Rahmen des zweiten und dritten Wohnungsbauprogramms, sondern auch noch im April 1959 einen Antrag auf Gewährung von Kredit aus der Spezialreserve gestellt. Zu diesem Verhalten stehe ihr Argument im Widerspruch, die Bildung und Verwendung der Spezialreserve verstoße gegen den Vertrag.
Die Kläger verteidigten sich gegen diesen Einwand in der mündlichen Verhandlung mit dem Hinweis auf die Pflichten einer Unternehmensleitung, die trotz eigener rechtlicher Zweifel die Finanzierungsmöglichkeiten der Spezialreserve im Interesse ihrer Gesellschaft nicht außer Betracht lassen dürfe. Damit ist aber der Widerspruch nicht gerechtfertigt, der sich im Verhalten der Kläger äußert. Die Kläger können schwerlich von der Hohen Behörde verlangen, die Mittel der Spezialreserve für den Haushaltsbedarf zu verwenden, wenn sie vorher durch Kreditgesuch und Entgegennahme von Mitteln aus diesem Fonds einer anderen Verwendung zugestimmt haben in Kenntnis der Tatsache, daß die Ersetzung dieser Mittel durch Anleihemittel, wenn überhaupt, dann nur mit Schwierigkeiten und unter finanziellen Opfern der Gemeinschaft möglich ist.
Auch insoweit kann daher der Verwirkungseinwand der Hohen Behörde Erfolg haben.
Folgt man diesem Gedankengang, dann bleibt für den Angriff der Kläger auf die allgemeine Umlageentscheidung Nr. 33/59 kein zulässiges Argument übrig. Die Klage wäre wegen Fehlens durchgreifender Klagegründe abzuweisen.
Ich werde meine Schlußanträge mit dieser Feststellung aber nicht beenden, sondern auch zu den übrigen bedeutsamen Streitfragen des Prozesses Stellung nehmen, immer mit dem Vorbehalt freilich, daß diese Bemerkungen nur subsidiären Charakter haben.
4. Die Schlüssigkeit des Klagevorbringens
Die Hohe Behörde hat in ihrer Verteidigung eine Frage zur Erörterung gestellt, aus deren Beantwortung sie den Mangel der Schlüssigkeit der klägerischen Angriffe gegen die Existenz und Verwendung des Garantiefonds herleiten will. Sie sagt, wenn die Kläger die Verminderung oder Auflösung des Garantiefonds erstreben und erklären, daß die Umlageerhebung entbehrlich werde, wenn Mittel dieses Fonds an die Stelle der Umlageeinnahmen der Hohen Behörde treten, so verfielen sie einem Trugschluß: Die Minderung oder Auflösung des Garantiefonds werde ihre Gläubiger zur Kündigung der Anleihen, sie selbst aber zum Verbrauch des Garantiefonds und — da er unzureichend sei — zur Erhöhung der Umlage, zur erweiterten Inanspruchnahme der Umlagepflichtigen zwingen.
Die Einlassung der Kläger zu diesem Punkt ist nicht eindeutig. Während sie einmal darauf hinweisen, sie wünschten nur die Freistellung von der für das Haushaltjahr 1959/1960 erhobenen Umlage, führen sie an anderer Stelle sehr breit und vertieft aus, der Garantiefonds und ein anderer Fonds müßten aufgelöst werden. Wesentlich erscheint in dieser Argumentation die Frage, ob die Beklagte bei den Verhandlungen über die Ausgabe ihrer Anleihen, in ihren Zeichnungsangeboten (vorwiegend in den Vereinigten Staaten und der Schweiz) sowie im „Act of Pledge“, der ihr Verhältnis zur Bank für Internationalen Zahlungsausgleich in Basel regelt, eine Verpflichtung eingegangen ist, den jeweils benannten Garantiefonds, der zuletzt 100 Millionen Rechnungseinheiten enthielt, als Sicherheit intakt zu lassen und fortzuführen, so daß ein Abweichen von diesen Zusagen rechtliche oder auch nur rein geschäftliche, aber nicht minder wirksame Reaktionen der an der Emission beteiligten Banken und der individuellen Inhaber der Anleihestücke zur Folge haben könnte.
Wir haben uns die Mühe gegeben, die verfügbaren Urkunden in dieser Hinsicht zu überprüfen.
In Betracht kommen aus dem „Act of Pledge“ (
4
) die Sections 605, 606 und 701.
„Section 605. The High Authority will maintain and collect levies, as provided in the Treaty_…sufficient to provide, in addition to any other payments to be made therefrom, for any payment of the principal of and premium (if any) and interest on the Notes which cannot be promptly and fully paid from the receipts of the High Authority from Project Loans made with the proceeds of the Notes, or promptly and fully paid from its other funds; and the High Authority will apply such levies, to the extent required, to the payment of the Notes and interest thereon.
Section 606. The High Authority, considering that it is essential that all creditors, direct and indirect, of the High Authority shall have assurance that no one of them will receive any preference over any of the others as to the aforesaid levies which the Treaty authorizes the High Authority to maintain and collect and which underlie the credit of the High Authority, and considering that the levies and the guaranty fund resulting from them should be at all times available to protect, without discrimination, all engagements of the High Authority, whatever their form, hereby states that it does not propose to create, and agrees that it will not create, any mortgage, pledge or other priority on its revenues Coming from the levies or on the accumulated levies from time to time resulting therefrom, or, except as provided herein, on any other assets of the High Authority.
Section 701. In case any of the following events shall … happen and be continuing:
a)
default shall be made in the prompt and füll payment of any instalment of principal of or interest on any Note or in the prompt and füll payment of other satisfaction of any amortization Obligation in respect of any Note, which shall not be cured by payment thereof within thirty days of the due date; or
b)
there shall be a material breach of any other of the covenants or conditions contained in this Indenture or any indenture supplemental hereto or in the Notes, which shall not be cured within ninety days after written notice thereof shall have been given to the High Authority and the Depositary by the holders of not less than 25 % in principal amount of the Notes of any series at the time outstanding; or
c)
the Treaty shall be modified in a manner that shall adversely affect the capacity of the High Authority to perform its obligations under this Indenture or any indenture supplemental hereto or under the Notes and written notice of such modification shall have been given to the High Authority and the Depositary by the holders of a majority in principal amount of all the Notes at the time outstanding;
then and in each such case, the principal of all Notes then outstanding herunder (if not already due) may be declared to be due and payable immediately by written notice given to the High Authority and the Depositary by the holders of not less than a majority in principal amount of all the Notes at the time outstanding“
Weiterhin ist zu erwähnen eine Stelle aus dem Prospekt vom 9. April 1957 (S. 18):
„… The High Authority's Guaranty Fund amounted to the equivalent of $ 35.9 million on June 30, 1954, $ 75.0 million on June 30, 1955, and $ 100 million on June 30, 1956. The High Authority does not intend to increase this fund for the present. It is the policy of the High Authority, however, to maintain a normal ratio between this fund and the outstanding obligations of the High Authority. The fund may, therefore, be expected to increase in the future if, in the judgment of the High Authority, as a result of increased commitments, a larger fund is required to maintain a reasonable relationship between the amount of the fund and the total amount of the outstanding borrowings and guaranties of the High Authority. The criterion for determining such normal ratio or reasonable relationship ist whether the fund is large enough, in the opinion of the High Authority, to protect against any reasonably foreseeable interruption in the payment of interest on or amortization of the High Authority's borrowings taking into account the service monies on the loans made by the High Authority to Enterprises and its other available resources, as well as its other commitments. This will necessarily depend on conditions existing from time to time in the future. The present fund, in the opinion of the High Authority, more than satisfies such criterion. The High Authority makes no representation as to the time or amount of any changes that may be made in the fund in the future…“
Diese Formulierungen kehren in ihrem entscheidenden grundsätzlichen Teil wieder in den Prospekten vom 24. Juni 1958 und 12. Oktober 1960. Entsprechende Erklärungen enthielt der Prospekt über die im Jahre 1956 aufgenommene Anleihe in Schweizer Franken.
Seite 2:
„… Zur Sicherstellung der pünktlichen Bedienung ihrer Anleihen kann die Hohe Behörde außerdem zurückgreifen:
a)
auf das der Hohen Behörde kraft des Gründungsvertrages zustehende Recht der Erhebung einer Umlage (Steuer) auf die Kohlen- und Stahlproduktion der Industrien der Gemeinschaft;
b)
auf den aus dieser Umlage gebildeten Garantiefonds, der in der Bilanz der Hohen Behörde ausgewiesen ist. Dieser Garantiefonds belief sich am 30. April 1956 auf den Gegenwert von 100 Millionen Dollar.“
Seite 9/10:
„… Der Zins- und Tilgungsdienst der von der Hohen Behörde aufgenommenen Anleihen wird, wie erwähnt, in erster Linie durch den Zins- und Tilgungsdienst der von ihr gewährten Kredite gedeckt; daneben kann die Hohe Behörde zur Sicherstellung der pünktlichen Bedienung ihrer Anleihen noch auf folgende Mittel zurückgreifen:
a)
vor allen Dingen auf den aus dem Umlageaufkommen gebildeten Garantiefonds, der zum 30. April 1956 den Gegenwert von 100 Millionen EZU-Einheiten (Dollar) erreicht hat. (Dieser Betrag kann jederzeit erhöht werden, falls dies zur Aufrechterhaltung der für ein Finanzierungsinstitut üblichen Relation zwischen Eigen- und Fremdmitteln notwendig werden sollte.) …“
In jedem Fall ergibt sich aus diesen Urkunden nicht mehr, als daß es die Hohe Behörde vorsichtigerweise vermieden hat, sich zur Aufrechterhaltung des Garantiefonds in einer bestimmten Höhe ausdrücklich zu verpflichten. Dieses Verhalten verdient Anerkennung unter dem Gesichtspunkt eines wirtschafts- und finanzpolitisch gesunden Geschäftsgebarens. Die vorgelegten Abmachungen der Hohen Behörde lassen somit die Einwendungen zur Schlüssigkeit prima facie nicht als begründet erscheinen.
Wir müssen aber hervorheben, daß uns nicht alle Verhandlungselemente bekannt geworden sind, z. B. nicht die Dokumentation über die der American Securities and Exchange Commission abgegebenen Erklärungen und die Verhandlungen mit an der Emission beteiligten Banken. Diese Erklärungen sind von Bedeutung, weil sie nicht nur die Emission, sondern auch die Zulassung der Anleihepapiere zum Handel an der Stock Exchange betreffen. Analoges gilt für die Verhandlungen mit den schweizerischen Emissionshäusern. Es ist uns auch nicht mit Zuverlässigkeit erkennbar, in welcher Weise von den in New York oder in der Schweiz beteiligten Banken und Titelinhabern eine Änderung des Garantiefonds beurteilt würde. Ich habe diesen Fragenkreis, der im Rahmen der streitigen Ausführungen der Parteien einen erheblichen Raum einnimmt, nicht übergehen wollen, kann aber letzte Zweifelsfragen, die die Schlüssigkeit und die Begründetheit berühren können, ohne weitere Aufklärung nicht beantworten. Von einer erneuten Befragung der Parteien glaubte ich aber absehen zu sollen, da der Rechtsstreit aus anderen Gründen entscheidungsreif ist.
III. — ZUR BEGRÜNDETHEIT DER ANFECHTUNGSKLAGEN
In der logischen Reihenfolge der Untersuchung stellt sich nunmehr die Frage, ob die allgemeine Umlageentscheidung Nr. 33/59 fehlerhaft ist, weil die Umlage für das Rechnungsjahr 1959/1960 angesichts der vorhandenen Fonds entbehrlich war. Damit komme ich zu der Prüfung, die sich befaßt mit der Rechtmäßigkeit der Bildung, Aufrechterhaltung und Vergrößerung des Garantiefonds und der Spezialreserve.
A. — Der Garantiefonds
Dieser Fonds dient zur Sicherung des Anleihedienstes der Gemeinschaft, denn die Hohe Behörde ist den Anleihegläubigern gegenüber zur Zahlung aus ihren Mitteln verpflichtet, wenn die Kreditnehmer der Hohen Behörde ihren Verpflichtungen nicht nachkommen.
1. RECHTLICHE GRUNDLAGE
a) Artikel 50 § 1 Absatz 3
Wie die Kläger betonen und die Hohe Behörde einräumt, ist im Vertrag von einem Garantiefonds nicht die Rede. Die Artikel 50 und 51 erwähnen im Zusammenhang mit dem Anleihedienst der Hohen Behörde einen Reservefonds, der gebildet wird aus Zinsüberschüssen bei der Gewährung von Krediten aus Anleihemitteln. Es steht aber fest, daß dieser Reservefonds nicht identisch ist mit dem streitigen Garantiefonds.
Die Hohe Behörde war bisher bestrebt, die Kosten für die von ihr vergebenen Kredite so niedrig wie möglich zu halten und auf die Schaffung eines Reservefonds zu verzichten. Dagegen ist nichts einzuwenden, da die Bildung des Reservefonds in das Ermessen der Hohen Behörde gestellt ist; vgl. Artikel 51 § 3: „Die Hohe Behörde kann ihre Kreditbedingungen so einrichten, daß die Bildung eines Reservefonds ermöglicht wird.“
Für die Beurteilung des Garantiefonds ist also nicht auf Artikel 51, sondern, wie auch im Bericht des Rechnungsprüfers für das Haushaltsjahr 1954/1955 in Band II, Seite 147, ausgeführt wird, auf Artikel 50 zurückzugreifen. In dessen § 1 Absatz 3 heißt es:
„Die Umlagen dienen:
…
…
—
soweit es sich um die Finanzierungsmöglichkeiten nach den Artikeln 54 und 56 handelt, zur Deckung des durch den Dienst der eigenen Kredite nicht gedeckten Teiles des Anleihedienstes der Hohen Behörde, der auch nach Rückgriff auf den Reservefonds ungedeckt bleibt; ferner zur Deckung von Gewährleistungsverpflichtungen der Hohen Behörde für Anleihen, welche die Unternehmen unmittelbar aufgenommen haben;
“
Daraus folgt in der Tat, daß Umlagemittel für die Bedienung der Anleihen der Hohen Behörde verwendet werden dürfen.
b) Vorherige Bildung eines Reservefonds
Die Kläger haben aus der zitierten Bestimmung — wie mir scheint zum ersten Mal in der mündlichen Verhandlung vom 28. Oktober 1960 — den Schluß gezogen, Voraussetzung für den Rückgriff auf Umlagemittel sei die Bildung eines Reservefonds. Die Solidarität aller Montanunternehmen im Anleihedienst der Gemeinschaft könne erst in Anspruch genommen werden, wenn der Kreis der Kreditnehmer zunächst eigene Anstrengungen unternommen habe zur Sicherung der Rückzahlungspflichten.
Dagegen sprechen m. E. verschiedene Überlegungen:
aa)
Für die Deckung von Gewährleistungsverpflichtungen der Hohen Behörde aus Umlagemitteln — also für Bürgschaften und Garantien — ist nach dem Wortlaut von Artikel 50 die Schaffung eines Reservefonds und der vorherige Rückgriff auf einen Reservefonds nicht Voraussetzung. Dies, obgleich der Reservefonds gemäß Artikel 51 auch mit Hilfe der Geschäftsbedingungen bei Gewährleistungen gebildet werden kann. Eine derart unterschiedliche Behandlung von Kreditoperationen der Hohen Behörde erscheint nicht gerechtfertigt. Also kann auch im Rahmen des Anleihedienstes nicht die Bildung eines Reservefonds Voraussetzung für den Rückgriff auf Umlagemittel sein, sondern nur seine Verwendung, falls ein Reservefonds vorhanden ist.
bb)
Die Hohe Behörde hat zu Recht darauf hingewiesen, daß ihr der Vertrag hinsichtlich des Reservefonds eine Ermessensbefugnis einräumt. Sie muß in ihrer Kreditpolitik, vor allem bei der Bestimmung des Zinsfußes für Kredite, einen Spielraum haben. Denn ihre Aufgabe ist es u. a., durch die Nivellierung des Zinsfußes für möglichst einheitliche Ausgangsbedingungen bei der Finanzierung von Investitionen in der Gemeinschaft zu sorgen (
5
). Die obligatorische Bildung eines Reservefonds aus Kreditmitteln würde diese Aufgabe erschweren, weil sie kreditverteuernd wirkt.
cc)
Der Bildung eines Reservefonds sind Grenzen gesetzt, die abhängig sind von der Lage des Kapitalmarktes. Je nach den Umständen könnte sein Umfang zwangsläufig so gering sein, daß er für die Zwecke des Anleihedienstes nicht ausreicht. Ein Rückgriff auf die Umlage wäre in diesem Falle unabweislich, weil die Gemeinschaft den Anleihegläubigern gegenüber haftet. Die obligatorische Bildung eines derartigen Reservefonds wäre also nur von geringem wirtschaftlichem Nutzen.
Können somit auch ohne vorherige Ansammlung eines Reservefonds Umlagemittel zur Deckung des Anleihedienstes verwendet werden, so steht grundsätzlich einer entsprechenden Rückstellung nichts im Wege, vorausgesetzt, daß Anleiheschulden vorhanden oder in absehbarer Zeit zu erwarten sind und der Eintritt eines Falles nicht ausgeschlossen erscheint, in dem die Hohe Behörde zur Rückzahlung von Krediten an Stelle notleidender Kreditnehmer gezwungen ist. Ich bin der Meinung, daß für einen solchen Fall nicht auf die Möglichkeit der Nacherhebung von Umlage bei Eintritt des Zahlungsverzugs verwiesen werden darf. Eine solche Nacherhebung kann geschäftliche Dispositionen von Unternehmen der Gemeinschaft erheblich stören. Rückstellungen für mögliche Ausgaben sind daher auch vom Standpunkt der Unternehmen aus vorzuziehen. Außerdem aber muß m. E. der Hohen Behörde gestattet sein, Überlegungen u. a. konjunkturpolitischer Natur anzustellen, d. h. bei der Erhebung der Umlage und bei der Bildung von Rückstellungen künftige Krisen in Betracht zu ziehen, die das Aufkommen aus der Umlage wesentlich mindern können.
Artikel 50 des Vertrages gibt demnach für den Garantiefonds eine grundsätzliche Rechtfertigung.
2. ZUR HÖHE DES GARANTIEFONDS
Die Kläger haben im Verfahren eingeräumt, die Hohe Behörde verfüge bei der Ausstattung des Garantiefonds selbstverständlich über einen Ermessensspielraum. Diese Ansicht ist, wie ich schon ausführte, absolut zutreffend.
a) Die Voraussetzungen von Artikel 33 Absatz 1 Satz 2
Wir kommen damit zu der Frage, ob der Gerichtshof sein Nachprüfungsrecht in diesem Punkt überhaupt ausüben kann. In Artikel 33 Absatz 1 Satz 2 lesen wir:
„…Die Nachprüfung durch den Gerichtshof darf sich jedoch nicht auf die Würdigung der aus den wirtschaftlichen Tatsachen oder Umständen sich ergebenden Gesamtlage erstrecken, die zu den angefochtenen Entscheidungen oder Empfehlungen geführt hat, es sei denn, daß der Hohen Behörde der Vorwurf gemacht wird, sie habe ihr Ermessen mißbraucht oder die Bestimmungen des Vertrages oder irgendeiner bei seiner Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm offensichtlich verkannt.“
Es ist nicht zu bestreiten, daß die Festsetzung der Höhe des Garantiefonds abhängt von der Beurteilung „der aus den wirtschaftlichen Tatsachen oder Umständen sich ergebenden Gesamtlage“, muß doch die Hohe Behörde bei ihren Überlegungen, in welchem Umfang Anleihen erforderlich werden können und wie hoch die Wahrscheinlichkeit ist, daß sie selbst für den Anleihedienst in Anspruch genommen wird, die künftige Entwicklung der Produktion und der Geldmärkte, also die Gesamtwirtschaftslage, in Rechnung stellen.
In der Tat erheben die Kläger unter Berufung auf Artikel 33 Absatz 1 Satz 2 ausdrücklich den Vorwurf des Ermessensmißbrauchs und der offensichtlichen Verkennung von Vertragsbestimmungen.
Nach richtigem Verständnis von Artikel 33 ist damit allein der Weg für die gerichtliche Nachprüfung nicht geöffnet. Es kann zwar nicht verlangt werden, daß ein Ermessensmißbrauch oder eine offensichtliche Verkennung der Vertragsbestimmungen nachgewiesen wird, denn in diesem Fall könnte der Klage ohne weitere Nachprüfung stattgegeben werden. Es müssen aber die genannten Fehler in gewisser Weise glaubhaft gemacht werden, d. h. die Kläger müssen darlegen, daß die Entscheidung mit hoher Wahrscheinlichkeit ermessensmißbräuchlich oder unter offensichtlicher Verkennung von Vertragsbestimmungen zustande gekommen ist.
Lassen Sie mich kurz die in Betracht kommenden Argumente der Kläger resümieren.
Die Hohe Behörde habe — so heißt es in der Klageschrift — bei ihrer Finanzpolitik grundlegende Leitbestimmungen des Montanvertrages außer acht gelassen (Prinzip des Umlagebelastungsminimums; Prinzip der strikten Bedarfsrelation; Grundsatz der beschränkten Zuständigkeit). Die Unterhaltung der Fonds schaffe außerdem eine Lage, die offensichtlich gegen das Vertragsziel der Bildung niedrigster Preise verstoße. Damit sei der Tatbestand einer offensichtlichen Verkennung von Vertragsbestimmungen und ein Ermessensfehlgebrauch gegeben.
Wörtlich führen die Kläger aus: „Bei Anwendung banküblicher Maßstäbe braucht der Garantiefonds ein Zwanzigstel (5 v. H.) der von ihm gedeckten Verbindlichkeiten nicht zu überschreiten“ (Klageschrift, S. 18). „Denn hier entscheiden volkswirtschaftliche Gesetzlichkeiten, die für jeden Anleiheschuldner gelten und die deshalb den Grundsätzen der Bankpraxis über die übliche Höhe der Relation von Anleihesumme und Garantiesumme in einem klaren Prozentsatz entnommen werden können“ (Erwiderung, S. 34).
In den Grundsätzen der Hohen Behörde in den Fragen der Investitionsfinanzierung vom 31. Juli 1954 werde festgestellt, daß sich der Garantiefonds auf 35 Millionen RE belaufe, und bemerkt, mit dem Abschluß der Anleihe (von 100 Millionen Dollar) sei der vorhandene Kredit- und Garantierahmen der Hohen Behörde keinesfalls erschöpft.
Die Hohe Behörde habe umfangreiche Mittel zum Zwecke des Kapitalertrages bei Geschäftsbanken angelegt. Dazu gehörten mittelfristige Kredite mit einer Laufzeit bis zu fünf Jahren. Sie lasse also erkennen, daß sie ihre Ausfallreserve in vollem Umfang nicht brauche.
Den Behauptungen der Kläger ist die Beklagte mit einer eingehenden Sachdarlegung und mit rechtlichen Argumenten entgegengetreten.
Aus der Beurteilung des Streitstoffes läßt sich an dieser Stelle folgendes Ergebnis festhalten:
Meines Erachtens haben die Kläger die offensichtliche Verkennung von Vertragsbestimmungen nicht glaubhaft gemacht und den Verdacht eines Ermessensmißbrauchs nicht genügend erhärtet. Nach der Konstruktion, die der Vertrag in Artikel 33 für die Kompetenzregelung des Gerichtshofes getroffen hat, folgt aus dieser Feststellung, daß der Ermessensraum, in dem die Hohe Behörde sich im vorliegenden Teil des Streitstoffes bewegt, für den Gerichtshof nicht nachprüfbar ist. Ich gestatte mir, hier auf eine Begründung für diese Feststellung anhand der Argumente der Kläger und der nicht aufgezählten Gegenargumente der Beklagten zu verzichten. Zur Vereinfachung soll die Schranke von Artikel 33 Absatz 1 Satz 2 überschritten und hilfsweise mit allen Vorbehalten gegenüber einer etwa unzulässigen Ausdehnung der richterlichen Prüfung eingetreten werden in die Nachprüfung der Ermessensentscheidungen der Hohen Behörde mit der Wirkung, daß die kontradiktorischen rechtlichen und tatsächlichen Argumente der Parteien nur einmal zu erörtern sind.
b) Rechtliche Beurteilung der Ermessensentscheidung
Wir haben im Verfahren gehört, daß die Gesamtsumme der aus Anleihen und Bürgschaften ausstehenden Verpflichtungen der Hohen Behörde am 31. August 1960211,8 Millionen RE betrug; gegenwärtig, nach Aufnahme einer neuen Anleihe von 35 Millionen RE und nach Übernahme von Bürgschaften in Höhe von 23,8 Millionen RE, umfaßt sie 270,6 Millionen RE. Die Relation zwischen Garantiefonds und Verpflichtungen der Hohen Behörde entfernt sich daher nicht erheblich von der im Jahre 1954 bestehenden. Außerdem ist zu bemerken, daß frühere Erklärungen der Hohen Behörde zur Anleihepolitik (
6
), auch soweit sie zahlenmäßige Feststellungen enthalten, also nicht völlig unbestimmt sind, nicht ohne weiteres geeignet sind, ihr Verhalten im Jahre 1959, für das u. U. geänderte tatsächliche Verhältnisse maßgeblich sind, als ermessensmißbräuchlich erscheinen zu lassen.
Dasselbe gilt für andere Erklärungen, auf die im Verfahren hingewiesen wurde, nämlich für die Äußerungen von Parlamentariern vor der Ratifizierung des Montanvertrages (
7
) oder in der Gemeinsamen Versammlung (
8
) sowie für die Ansichten von Autoren (
9
) in einschlägigen Veröffentlichungen. Verbindliche Anhaltspunkte lassen sich für die Hohe Behörde daraus nicht entnehmen, auch soweit genaue Zahlen genannt werden.
Zur Anlage der Mittel des Garantiefonds bei Kreditinstituten haben wir von der Hohen Behörde auf meine Fragen ausführliche Angaben über die für die einzelnen Beträge des Finanzvermögens vereinbarten Fälligkeiten erhalten. Danach können innerhalb von neun Monaten 106,4 Millionen RE bereitgestellt werden. Die Hohe Behörde erklärte auch, die meisten ihrer Terminkonten im Notfall vor Fälligkeit abrufen und auflösen zu können, wenn sie eine Herabsetzung des für die Festanlage vereinbarten Zinsfußes in Kauf nehme. Derartige Gelddispositionen und Abänderungen von Geldanlageverträgen sind durchaus üblich. Sie sprechen keineswegs für die Entbehrlichkeit der angelegten Mittel.
Grundsätzlich darf bei der Beurteilung der finanziellen Konstruktion der Gemeinschaft, des Finanzgebarens der Hohen Behörde und im speziellen bei der Beurteilung des Garantiefonds nicht übersehen werden, daß wir es zu tun haben mit Elementen einer übernationalen Ordnung, bei deren Schaffung bedeutsame politische Erwägungen mit — wenigstens zunächst — nicht völlig überblickbaren politischen und ökonomischen Konsequenzen bestimmend waren. Die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl stellt ein neuartiges Gebilde im internationalen Raum dar, für das vergleichbare rechtliche und ökonomische Organisationen nicht vorhanden sind. Nur mit größter Zurückhaltung können die Einrichtungen dieser Gemeinschaft, vor allem auch diejenigen ihres Finanzwesens, an nationalen Maßstäben gemessen werden.
Im Rahmen ihrer speziellen Angriffe legen die Kläger vor allem auf bankübliche Maßstäbe für das Verhältnis zwischen Anleiheschulden und Deckungskapital einen ganz besonderen Wert, indem sie ein bestimmtes Deckungsverhältnis aus ‚volkswirtschaftlichen Gesetzlichkeiten‘ herleiten, ‚die für jeden Anleiheschuldner gelten‘. In Wahrheit ist das Postulat, das in dieser klaren und einfachen Darlegung geboten wird, unbegründet. Volkswirtschaftliche Gesetzlichkeiten sind nicht dargelegt und in der angeführten Art nicht erkennbar. Dies gilt für den Raum der sechs Mitgliedstaaten, für den Bereich der geldgebenden Drittländer und für die Beziehungen zur BIZ.
Der Hinweis der Kläger auf angebliche Bankregeln geht schon insofern fehl, als der Hohen Behörde eine Banktätigkeit, also auch die Anwendung von Regeln einer solchen Tätigkeit, untersagt ist (Art. 51 Abs. 4). Der Vertrag weist die Banktätigkeit, die sich aus den Finanzierungsaufgaben der Hohen Behörde ergibt, den Banken zu und macht im übrigen der Hohen Behörde die Respektierung der Regeln, die für die Begebung von Anleihen auf den Märkten der Mitgliedstaaten gelten, zur Pflicht (Art. 51 Abs. 1 Satz 2).
Sicher ist nicht richtig, daß für Anleihevolumen und Sicherungskapital ein Verhältnis von 100:5 für jeden Anleiheschuldner gilt, also etwa auch für ein Unternehmen, das sich an den nationalen Kapitalmarkt mit einer Anleihe wendet. Kredit- und Geschäftsbanken scheiden aus dieser Betrachtung aus, da sie langfristige Anleihen nur im Namen und für Rechnung Dritter begeben und keine eigene Schuldverpflichtung eingehen.
Im Auge haben die Kläger die Regeln, wie sie in ihrem Heimatstaat für gewisse Bankinstitute auf einem speziellen Teil des langfristigen Kapitalmarktes gelten. So dürfen Hypothekenbanken bei ihren Geschäften eine Relation von 20: 1 oder .5: 1 zwischen der Summe der ausgegebenen Schuldverschreibungen (Pfandbriefe) und dem Betrag des eingezahlten Grundkapitals einschließlich eines genau determinierten Reservefonds nicht überschreiten. Diese Relation ist mit klaren Sicherungsvorschriften versehen (staatliche Aufsicht, Definition der für die Beleihung geeigneten Objekte) (
10
). Die Ausleihungen der Hypothekenbanken sind langfristig und gleichzeitig mit der Zinszahlung in jährlichen Tilgungsquoten amortisierbar wie die langfristigen Ausleihungen der Hohen Behörde. Sie unterscheiden sich aber in einem wesentlichen Punkt. Die Beleihung ist auf inländische Grundstücke beschränkt, sie darf einen gewissen Bruchteil des beliehenen Objekts nicht überschreiten, und sie ist nur zur ersten Stelle zulässig. Industrielle langfristige Anleihen werden von diesen Banken nicht gegeben, weil es die gesetzlichen Regeln ihrer Darlehenstätigkeit nicht erlauben und weil das Risiko der industriellen Beleihung ein anderes ist als die Beleihung inländischer Grundstücke.
Die Schwierigkeiten der Industriefinanzierung haben im nationalen Bereich dazu geführt, daß besondere gesetzliche und organisatorische Anordnungen getroffen wurden, um die aufgezeigte Lücke zu schließen. Für die Bundesrepublik darf, um frühere industrielle Finanzierungsmethoden aus der Betrachtung auszuschließen, auf die im Zeitpunkt der Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl anlaufende Investitionshilfe der gewerblichen Wirtschaft verwiesen werden (Bundesgesetz vom 7. Januar 1952), durch die die gewerbliche Wirtschaft einen einmaligen Betrag von mindestens einer Milliarde zu erbringen hatte zur Deckung des vordringlichen Investitionsbedarfs des Kohlenbergbaus, der eisenschaffenden Industrie und der Energiewirtschaft. Die Deckung erfolgte durch die öffentlich-rechtliche Verpflichtung der Aufbringungsschuldner, die den Umlageschuldnern vergleichbar sind. Auch in anderen Mitgliedstaaten intervenierte die öffentliche Hand mit ähnlichen Hilfskonstruktionen zur Gewährleistung der Investitionsfinanzierungen.
Das Argument der Kläger, bei der Bemessung des Garantiefonds seien volkswirtschaftliche Gesetzlichkeiten verkannt und Grundsätze der Bankpraxis mißachtet, erweist sich somit als verfehlt.
Im übrigen ist für die Beurteilung des Finanzgebarens der Hohen Behörde zu bedenken, daß die Gemeinschaft ihre Tätigkeit in Mitteleuropa, das heißt — gesehen von den großen Geldgebern — in einem politisch erheblich gefährdeten Raum entfaltet. Die Hohe Behörde hat hervorgehoben, daß gerade für amerikanische Anleihegläubiger dieses ‚European risk‘ eine beträchtliche Rolle spielt. In der Tat haben Kohle- und Stahlunternehmen aus dem Gebiet etwa der Bundesrepublik Anleihen auf dritten Märkten, dem amerikanischen und dem schweizerischen Markt, nicht in Anspruch nehmen können und auf dem nationalen Markt Anleihebedingungen, wie sie die Hohe Behörde in dritten Ländern erzielt hat — Laufzeit, Disagio, Verzinsung — nach 1945 nicht erreichen können. Dies zeigt die grundsätzlichen Schwierigkeiten, denen sich auch die Gemeinschaft auf dem Sektor der Industriefinanzierungen gegenübergestellt sieht. Dazu tritt als Besonderheit für den Gemeinschaftskredit die Tatsache, daß die Umlageschuldner der Gemeinschaft, d. h. ihre finanzielle Basis, identisch sind mit den Kreditnehmern und Kreditschuldnern. Im Falle einer ernsten Krise kann also nicht mit der Möglichkeit des Rückgriffs auf die Umlageschuldner gerechnet werden. Ebenso kann es die wirtschaftliche Vernunft den Anleihegläubigern gebieten, in solchen Fällen die von den Unternehmen gestellten Sicherheiten zu schonen, um die wirtschaftliche Erholung nicht zu gefährden.
Schließlich müssen bei der Beurteilung des Wertes der finanziellen Reserven, die zum Teil in nationalen Währungen der Mitgliedstaaten angelegt sind, berücksichtigt werden die Schwierigkeiten, denen sich die Gemeinschaft im Verkehr mit Mitgliedstaaten und mit dritten Ländern gegenübergestellt sehen kann infolge nationaler Währungsmaßnahmen und Devisenbestimmungen (Fehlen einer Transfergarantie, die im Bereich der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft gegeben ist). Diese Umstände politischer und finanztechnischer Natur rechtfertigen eine vorsichtige Bewertung der einzelnen Positionen und der Gesamtheit der Reserven, Erwägungen, die ihrer Natur nach für die Richter nicht nachprüfbar sind.
Die nominale Höhe des Garantiefonds sowie das gegenwärtige Anleihe- und Bürgschaftsvolumen habe ich bereits erwähnt. Die Höhe der Zins- und Tilgungsbeträge, die in den vergangenen Jahren fällig waren und in den kommenden Jahren zu zahlen sein werden, hat die Hohe Behörde auf meine Frage genau benannt. Berücksichtigt man die Bürgschaften der Hohen Behörde (34 Millionen RE), dann zeigt sich, daß der Garantiefonds — im Falle des Verzugs industrieller Darlehens- und Garantieschuldner — nur zur Deckung der von der Hohen Behörde selbst aufzubringenden laufenden Zins- und Tilgungsleistungen der nächsten 3 bis 4 Jahre ausreicht. In dieser Rechnung sind nicht enthalten etwaige Anleihen und Bürgschaften, die die Hohe Behörde in absehbarer Zeit aufzunehmen oder zu gewähren genötigt sein könnte.
Auch bei Berücksichtigung der von den Klägern erwähnten, den Vertrag beherrschenden Prinzipien (die sich im Grunde auf das Prinzip des Umlagebelastungsminimums zurückführen lassen) kann der Hohen Behörde nicht das Recht bestritten werden, ihre Kreditpolitik so elastisch zu gestalten, daß die tatsächlichen und rechtlichen Veränderungen im Verlauf mehrerer Jahre gefahrlos aufgefangen werden können. Aus einer Abhandlung von Blondeel und Vander Eycken (
11
) ergibt sich, daß in den ersten Jahren des Bestehens der Gemeinschaft ein Kreditbedarf in Höhe von 1000 Millionen RE erwartet wurde. Die vergangenen Jahre haben gezeigt, daß diese Schätzung zunächst — wie es scheint — nicht zutreffend war. In den kommenden Jahren mag sich das Bild aber wieder ändern. Es ist allein Sache der Hohen Behörde, hier auf Grund zahlreicher, zum Teil nicht für die Öffentlichkeit bestimmter Elemente eine Prognose zu stellen.
Alle diese Überlegungen, die in gleicher Weise gelten für die Rüge der offensichtlichen Vertragsverletzung wie für den Vorwurf des Ermessensmißbrauchs, gestatten m. E. den Schluß, daß der Hohen Behörde bei der Ausstattung des Garantiefonds ein fehlerhafter Gebrauch ihres Ermessens und eine Verkennung grundsätzlicher Leitbestimmungen des Vertrages nicht nachzuweisen ist. Es besteht demnach kein Anlaß, der Hohen Behörde die Überprüfung ihrer Erwägungen oder gar die Verkleinerung des Garantiefonds auf eine bestimmte oder unbestimmte Größe aufzugeben.
B. — Die Spezialreserve
1. ZUSAMMENSETZUNG UND ZWECK
Die Spezialreserve setzt sich zusammen aus
—
Zinserträgnissen der Mittel, die ich als Finanzvermögen der Hohen Behörde bezeichnet habe, unter diesen die Zinsen der Darlehen aus der Spezialreserve, sowie aus
—
Geldbußen und Verzugszinsen.
Die Mittel dieses Fonds wurden und werden zur Gewährung billiger Kredite für den Arbeiterwohnungsbau verwandt.
2. RECHTLICHE BEURTEILUNG
Die Kläger sind der Meinung, daß diese Verwendung der erwähnten Einnahmen nach dem Vertrag nicht vorgesehen und daher unzulässig ist. Die Mittel der Spezialreserve seien in gleicher Weise zweckgebunden wie die allgemeine Umlage. Umlagemittel aber dürften nicht zur Kreditgewährung für den Wohnungsbau bereitgestellt werden.
Drei Fragen stellen sich demnach in diesem Zusammenhang:
a)
Gehört der Arbeiterwohnungsbau zu den von der Hohen Behörde zu erfüllenden oder zu fördernden Aufgaben?
b)
Dürfen Umlagemittel für diesen Zweck verwendet werden?
c)
Unterliegen Zinsen, Geldbußen usw. der gleichen Zweckbindung wie die allgemeine Umlage?
a) Rechtliche Grundlage für den Arbeiterwohnungsbau
Als vertragliche Grundlage für den Arbeiterwohnungsbau kommt nicht etwa Artikel 3 e) allein in Betracht:
„Die Organe der Gemeinschaft haben
e)
auf eine Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen der Arbeiter hinzuwirken, die es erlaubt, diese Bedingungen im Rahmen der Fortschritte in jeder der zu ihrem Aufgabenkreis gehörenden Industrien einander anzugleichen.“
Diese Bestimmung umschreibt die Ziele der Gemeinschaft, enthält aber keine Ermächtigungsnorm für Gemeinschaftsorgane. Es ist anerkannt, daß nach dem in Artikel 8 festgelegten Grundsatz die Hohe Behörde für die Erreichung der Vertragszwecke nur tätig werden kann nach Maßgabe des Vertrages, d. h. schweif der Vertrag Kompetenznormen enthält (vgl. auch Art. 46 des Vertrages).
Einschlägige Bestimmung ist im vorliegenden Fall Artikel 54 Absatz 2:
„Mit einstimmiger Zustimmung des Rates kann die Hohe Behörde mit den gleichen Mitteln die Finanzierung von Arbeiten und Einrichtungen unterstützen, die unmittelbar und in erster Linie dazu beitragen, die Produktion zu steigern, die Gestehungskosten zu senken oder den Absatz der ihrer Zuständigkeit unterliegenden Erzeugnisse zu erleichtern.“
Es erscheint mir gerechtfertigt, den Arbeiterwohnungsbau zu den Einrichtungen zu rechnen, die unmittelbar zur Produktionssteigerung beitragen, weil er geeignet ist, den Unternehmen Arbeitskräfte zu erhalten und neue Arbeitskräfte zu gewinnen.
Ich verweise zu dieser Ansicht auf eine Stelle in den belgischen Materialien zum EGKS-Vertrag:
„Le deuxième alinéa de l'article 54 n'a pas trait aux entreprises individuelles de production, mais aux travaux et installations qui profiteraient à la production de la Communauté dans son ensemble comme par exemple la construction de maisons ouvrières, la creation d'une voie d'eau, d'un port charbonnier, d'entrepôts, etc. Commel'exécution de ces travaux pourrait favoriser ou défavoriser certains pays, on a prévu une décision unanime au Conseil de Ministres en vue de sauvegarder les intérêts de chaque Etat.“ (
12
))
b) Finanzierung des Arbeiterwohnungsbaus mit Umlagemitteln
In Artikel 50 des Vertrages sind detailliert und erschöpfend die Verwendungszwecke der Umlage aufgezählt. Auch die Hohe Behörde ist dieser Auffassung, denn sie räumt ein, daß für die Umlage das Prinzip der strengen Zweckbindung, der Affektation, gilt. Vgl. die Antwort der Hohen Behörde auf eine parlamentarische Anfrage, Amtsblatt 53, Seite 176:
‚Der Vertrag gibt eine erschöpfende Aufstellung der Zwecke, denen die Umlage dient.‘
Dieses Prinzip fügt sich lückenlos ein in das System des Vertrages, der für die Hohe Behörde keine generelle Zuständigkeit vorsieht, sondern genau umrissene Kompetenzen für Einzelfälle. Es erscheint verständlich angesichts der Neuartigkeit des übernationalen Zweckgebildes und angesichts der geringen politischen Kontrollmöglichkeiten, die der Vertrag gegenüber der Hohen Behörde kennt.
Als Verwendungszweck für die Umlage ist in Artikel 50 nicht genannt die Finanzierung von Einrichtungen gemäß Artikel 54. Soweit von diesem Artikel die Rede ist, geht es lediglich um die Deckung des durch den Dienst der eigenen Kredite (‚ses prêts‘) nicht gedeckten Teils des Anleihedienstes (‚emprunts‘). In diesem Notfall allein — so muß gefolgert werden — verlangt der Vertrag eine Solidarität der Gemeinschaftsunternehmen im Bereiche der Investitionsfinanzierungen. Im allgemeinen aber sollen Investitionen nicht finanziert werden mit Mitteln, die alle Unternehmen der Gemeinschaft aufbringen, nämlich mit der Umlage.
Auch § 1 Absatz 2 von Artikel 50 spricht für diese These: Hier sind nur erwähnt die nichtrückzahlungspflichtigen Beihilfen gemäß Artikel 56, nicht dagegen die anderen in Artikel 56 aufgeführten Maßnahmen, vor allem nicht die Finanzierung der Umstellungsprogramme.
Daraus folgt, daß Umlagemittel nicht zur Finanzierung von Arbeiten und Einrichtungen gemäß Artikel 54 verwendet werden können.
c) Finanzierung des Arbeiterwohnungsbaus mit den Mitteln der Spezialreserve
Unterliegen der strengen Zweckbindung auch die Einkünfte der Hohen Behörde, aus denen sich die Spezialreserve zusammensetzt?
Der Vertrag enthält keine Bestimmungen darüber, was sich — wie die Kläger unterstreichen — zum Teil damit erklärt, daß bei seinem Abschluß nicht mit der Erzielung namhafter Zinseinnahmen gerechnet wurde. Tatsächlich hat das Finanzvermögen der Hohen Behörde in den vergangenen Jahren aber größere Zinseinnahmen erbracht, die im Rahmen der Spezialreserve an erster Stelle zu Buche schlagen. Verglichen damit haben die anderen Quellen der Spezialreserve (Bußgelder, Verzugszinsen) eine durchaus untergeordnete Bedeutung.
Die rechtliche Behandlung dieser Einkünfte der Hohen Behörde ist anhand allgemeiner Prinzipien und unter Berücksichtigung der Grundstruktur des Vertrages zu untersuchen.
Die Kläger erinnerten zur Unterstützung ihrer These an das allgemeine Rechtsprinzip „accessorium sequitur principale“, das nicht nur im Zivilrecht, sondern auch im öffentlichen Recht gelte, wie die Vorschriften über das ERP-Sondervermögen und den Lastenausgleichsfonds im deutschen Recht zeigten. Dieser Grundsatz hat zwar im allgemeinen Haushaltsrecht der Staaten keinen Platz, denn hier ist die Nonaffektation die Regel. Seine Anerkennung wird aber nahegelegt in einem Rechtssystem, das die Umlage einer strengen Zweckbindung unterworfen hat. Hier müssen die Zinserträgnisse der Umlage zur Deckung des allgemeinen Haushaltsbedarfs, d. h. für diejenigen Zwecke verwendet werden, denen die Umlage selbst gewidmet ist. Dafür spricht auch die Grundstruktur des Vertrages, der keine Allzuständigkeit und Verfügungsfreiheit der Gemeinschaft kennt wie das staatliche Budgetrecht, sondern der jedem Organ einen genau umrissenen Kompetenzbereich und der Hohen Behörde im einzelnen die Verwendung der ihr zufließenden Mittel vorschreibt. Mit diesem Ordnungsprinzip verträgt sich nicht die Auffassung, die Hohe Behörde könne über Mittel, die als Früchte der Umlage anzusehen sind, nach Belieben im Rahmen der Vertragsziele verfügen.
Schließlich ist zu verweisen auf den bereits erwähnten, in Artikel 50 niedergelegten Gedanken, nach dem es ausgeschlossen ist, Mittel für Investitionszwecke zu verwenden, die von den Unternehmen aufgebracht werden. Es erscheint nicht einleuchtend, diesen Grundsatz nur für die Umlage selbst gelten zu lassen, nicht dagegen für Früchte der Umlage, also für Mittel, die letzten Endes gleichfalls von den Unternehmen stammen.
Von Bedeutung ist diese Feststellung für Verzugszinsen — wobei offenbleiben kann, ob diese nicht schon deswegen die Zweckbestimmung der Umlage teilen, weil sie eine Entschädigung für verspätete Umlageentrichtung und nicht nur ein Druckmittel zur Zahlung der Umlage darstellen — für Darlehenszinsen (also für die Früchte der Früchte) sowie für Zinseinnahmen aus dem Finanzvermögen.
Der gegenwärtige Verwendungszweck dieser Gelder der Spezialreserve ist demnach nicht vertragsgemäß. Dieses Ergebnis ist um so bedauerlicher, als die Dringlichkeit der mit der Spezialreserve verfolgten Aufgaben unbestreitbar ist. Sollte tatsächlich erwiesen sein, daß die Förderung des Arbeiterwohnungsbaus auf anderem Wege gegenwärtig nicht zu erreichen ist, was ich für glaubhaft halte, weil Anleihegelder nicht geeignet erscheinen, dann bliebe der Hohen Behörde für den Zugriff auf Umlagemittel und deren Früchte nur der Weg über Artikel 95 Absatz 1:
„In allen in diesem Vertrag nicht vorgesehenen Fällen, in denen eine Entscheidung oder Empfehlung der Hohen Behörde erforderlich erscheint, um eines der in Artikel 2, 3 und 4 näher bezeichneten Ziele der Gemeinschaft auf dem gemeinsamen Markt für Kohle und Stahl gemäß Artikel 5 zu erreichen, kann diese Entscheidung oder Empfehlung mit einstimmiger Zustimmung des Rates und nach Anhörung des Beratenden Ausschusses ergehen.“
Etwas anderes mag gelten für die Einkünfte der Hohen Behörde aus Strafbescheiden und für Zwangsgelder, die allerdings so gut wie keine Bedeutung haben. Hier kann der für Früchte geltende Grundsatz nicht zum Zug kommen, weshalb es gerechtfertigt erscheint, der Hohen Behörde die Verfügung über diese Mittel im Rahmen der allgemeinen Vertragszwecke und nach pflichtgemäßem Ermessen zuzusprechen.
3. DIE VERFÜGBARKEIT DER MITTEL DER SPEZIALRESERVE
Was diese Frage angeht, so erfuhren wir von der Hohen Behörde, daß die Mittel der Spezialreserve größtenteils zur Gewährung von Krediten für den Arbeiterwohnungsbau bereits verwandt oder verbindlich zugesagt worden sind. Die fest angelegten Mittel sind erst dann frei verfügbar, wenn die Hohe Behörde aus ihren Verpflichtungen entlassen wird oder wenn es ihr gelingt, sie durch Mittel aus anderen Quellen, insbesondere Anleihen, zu ersetzen. Es erscheint zweifelhaft, ob diese Verfügbarkeit so kurzfristig herzustellen gewesen wäre, daß die Gelder im Haushaltsjahr 1959/1960 hätten eingesetzt werden können. Eine Reihe von Schwierigkeiten rechtlicher und tatsächlicher Natur — Kündigung der Kreditverträge, Schadensersatzansprüche der Kreditnehmer, Bemühungen um Mittel aus anderen Quellen — sind hier vorstellbar. Sie berechtigen zu dem Schluß, daß die fest angelegten Mittel der Spezialreserve, obgleich die Rechtswidrigkeit ihrer Verwendung feststeht, nicht geeignet waren, den Umlagebedarf der Hohen Behörde für das Rechnungsjahr 1959/1960 zu vermindern und die Umlageerhebung entbehrlich zu machen. Nur soweit noch keine rechtliche Bindung bestand, konnten die Mittel der Spezialreserve zu einer Herabsetzung des Umlagesatzes dienen und insoweit die Aufhebung der Umlageentscheidung rechtfertigen.
C. — Rückstellung für den Anleihedienst
Nachdem die Hohe Behörde schriftlich und mündlich Aufklärung gegeben hat über Zweck und Natur dieser Rückstellung und über die Aussicht auf Freigabe, ließen die Kläger diesen Angriffspunkt mit einem Vorbehalt für die Kostenentscheidung fallen. Sachliche Bemerkungen erübrigen sich demnach in den Schlußanträgen. Auch eine besondere Kostenentscheidung erscheint mir nicht angebracht.
D. — Feststellungsantrag
Die Kläger verlangen außer der Aufhebung der Entscheidung vom 24. Juli 1959 die Feststellung, „daß die angefochtene Entscheidung mit einem die Haftung der Gemeinschaft begründenden Fehler behaftet ist“. Dieser Antrag stützt sich auf Artikel 34 des Vertrages. Er ist begründet, wenn die Kläger infolge der Entscheidung einen unmittelbaren und besonderen Schaden erlitten haben und wenn ein Fehler (französisch: „faute“) im Sinne eines Verschuldens der Hohen Behörde nachgewiesen ist.
Es erscheint mir zunächst zweifelhaft, ob der zuletzt genannte Nachweis mit Erfolg geführt werden könnte. Dabei ist zu berücksichtigen, daß die hier zu beurteilende Finanzpolitik von der Hohen Behörde nicht nur jahrelang ohne jede Anfechtung seitens der Unternehmen verfolgt wurde, sondern auch stets Zustimmung und Anerkennung im Parlament und im Ministerrat gefunden hat. Diese Umstände befreien die Hohe Behörde zweifellos nicht von einer ständigen kritischen Überprüfung ihrer Maßnahmen; sie sind aber doch ein Indiz dafür, daß es sich hier nicht um offenkundige Fehler handelt, sondern um die unrichtige Auslegung nicht einfacher finanzrechtlicher Vorschriften, die den Vorwurf einer leichten Fahrlässigkeit zuläßt.
Zur Verursachung eines besonderen Schadens führen die Kläger nur an, sie hätten 1958 keinen Gewinn erwirtschaftet und müßten sich durch die Zahlung der Umlage für 1959/1960 weiter verschulden. Nähere Beweise für diese Behauptung wurden nicht erboten und nicht geführt. Die Hohe Behörde hat unwidersprochen in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, die Kläger hätten im Jahre 1959 eine Dividende ausgeschüttet, die voll erwirtschaftet worden sei. Nach der Sachlage fehlt es also wohl schon am Merkmal des besonderen Schadens, denn es ist vorstellbar und wahrscheinlich, daß sich nicht nur die Kläger auf Grund der allgemeinen Umlagezahlungspflicht in der behaupteten Situation befanden. Darüberhinaus aber kann auch festgehalten werden, daß nach dem'Verfahren das Vorliegen eines Schadens überhaupt nicht dargetan worden ist.
Diese Überlegungen führen zu dem Vorschlag, der Klage in diesem Punkt den Erfolg zu versagen.
E. — Zusammenfassung
1.
Es wird festgehalten am Ergebnis der ersten Schlußanträge: Die Klagen sind aus den dort angegebenen Gründen abzuweisen.
2.
Hilfsweise ist zu bemerken:
a)
Die Abweisung der Klagen erscheint auch erforderlich, weil die Kläger das Recht verwirkt haben, die Bildung und Aufrechterhaltung des Garantiefonds und der Spezialreserve, sei es auch nur mittelbar mit der Einrede der Rechtswidrigkeit, anzugreifen.
b)
Sollte der Gerichtshof dieser Auffassung nicht folgen und die Klagen, die Einrede der Rechtswidrigkeit (also auch die Überprüfung der Fonds) für zulässig halten, so zeigt sich in der Sache selbst folgendes Eventualergebnis:
aa)
die Aufrechterhaltung des Garantiefonds im gegenwärtigen Umfang ist nicht vertragswidrig;
bb)
die Bildung und Verwendung der Spezialreserve erscheint zum überwiegenden Teile nach dem Vertrag nicht gerechtfertigt. Verfügbar sind diese Mittel aber nur zu einem Teil. Es kann nicht davon ausgegangen werden, daß die Verfügbarkeit des anderen Teils innerhalb des Haushaltsjahres 1959/1960 hätte hergestellt werden können, so daß dieser Teil für die Entscheidung außer Betracht bleiben muß. Den Klagen könnte in diesem Punkt also nur teilweise stattgegeben werden.
cc)
Der Feststellungsantrag der Kläger ist zurückzuweisen.
3.
Die Kostenentscheidung richtet sich nach der Entscheidung der unter 1) und 2) aufgeführten Punkte.
(
1
)	Am 30. Juni 1959 waren des weiteren folgende Fonds vorhanden: Rückstellung für die Finanzierung von Anpassungsmaßnahmen (26,7 Millionen Rechnungseinheiten); Rückstellung für die Finanzierung von Forschungsvorhaben (18,5 Millionen Rechnungseinheiten); Rückstellung ohne Zweckbestimmung (4,5 Millionen Rechnungseinheiten); Pensionsfonds (5,5 Millionen Rechnungseinheiten).
(
2
)	Art. 38 Abs. 3: „Diese Klage kann nur auf Unzuständigkeit oder Verletzung wesentlicher Formvorschriften gestützt werden.“
(
3
)	Vgl. Stephen's Commentaries on the Laws of England, 1950, III, S. 153; Schnitzer, Vergleichende Rechtslehre 1945, S. 280.
(
4
)	Vom 28. November 1954 (die jüngste Fassung vom 27. Juli 1960 hat an den maßgeblichen Bestimmungen sachlich nichts geändert).
(
5
)	Vgl. Calabi, Actes officiels du Congres d'Etudes sur la C.E.C.A., V, S. 146.
(
6
)	Zu vergleichen sind auch die Erklärungen vor parlamentarischen Ausschüssen (Gemeinsame Versammlung Dokumente 1954/1955, Nr. 10, S. 19) oder in den Anleiheprospekten.
(
7
)	Vgl. Travaux preparatoires, Documents Parlementaires — Conseil de la Republique, Annexe 64 — Sitzung vom 12. Februar 1952, S. 160.
(
8
)	Bericht de Menthon, Gemeinsame Versammlung, Drucksachen 1953/1954, Nr. 15, S. 41; De Smet, Gemeinsame Versammlung, Protokoll 1953/1954, S. 401; Kreyssig, Gemeinsame Versammlung, Dokument 1955/1956, Nr. 1, S. 19.
(
9
)	Blondeel -Vander Eycken: „Les emprunts de la Communaute Europeenne du Charbon et de l'Acier, Revue de la Banque 1955, Nr. 3-4.
(
10
)	Vgl. § § 5, 7 ff. des Deutschen Hypothekenbankgesetzes.
(
11
)	‚Les emprunts de la Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier‘, Revue de la Banque 1955, Nr. 3-4.
(
12
)	Vgl. Senat de Belgique, Session de 1951/1952 — Nr. 84, S. 113.