62005CJ0404_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-404/05,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF, anlagt den 17. november 2005,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
ved E. Traversa og G. Braun, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Forbundsrepublikken Tyskland
ved M. Lumma og C. Schulze-Bahr, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, P. Jann, og dommerne A. Tizzano, A. Borg Barthet, M. Ilešič og E. Levits (refererende dommer),
generaladvokat: E. Sharpston
justitssekretær: R. Grass,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 12. juli 2007,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i sin stævning nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 49 EF, idet den kræver, at private kontrolorganer inden for området for økologisk landbrug (herefter »private organer«), som har hjemsted og er godkendt i en anden medlemsstat, opretholder et forretningssted eller en anden varig infrastruktur i Tyskland, for at de kan udøve deres virksomhed dér.
Retsforskrifter
De fællesskabsretlige bestemmelser
2. Rådets forordning (EØF) nr. 2092/91 af 24. juni 1991 om økologisk produktionsmetode for landbrugsprodukter og om angivelse heraf på landbrugsprodukter og levnedsmidler (EFT L 198, s. 1), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1804/1999 af 19. juli 1999 (EFT L 222, s. 1, herefter »forordning nr. 2092/91«), fastsætter minimumsbestemmelser på området for økologisk produktion af landbrugsprodukter, kontrolprocedurer for de pågældende produktionsmetoder og certificering af produkter af denne produktion. Produkter, som opfylder de heri opstillede krav, kan i henhold til denne forordning forsynes med angivelsen »Økologisk jordbrug – EF-kontrolordning«, bl.a. i form af mærkning.
3. Artikel 1, 2 og 4 i forordning nr. 2092/91 opregner de berørte produkter og de angivelser, som henviser til den økologiske produktionsmetode, og definerer visse begreber. Forordningens artikel 3 bestemmer, at forordningen finder anvendelse med forbehold af andre fællesskabsbestemmelser eller nationale bestemmelser i overensstemmelse med fællesskabsretten. I forordningens artikel 5 fastsættes betingelserne for, at der i mærkningen eller reklamen for et produkt må henvises til den økologiske produktionsmetode, mens forordningens artikel 6 opregner, hvilke produktionsregler begrebet »økologisk produktionsmetode« indebærer.
4. Artikel 8 i forordning nr. 2092/91 har følgende ordlyd:
»1. Erhvervsdrivende, der producerer, tilbereder eller fra et tredjeland indfører produkter som omhandlet i artikel 1 med henblik på deres markedsføring, skal:
a) give meddelelse om denne aktivitet til den kompetente myndighed i den medlemsstat, hvor den pågældende aktivitet udøves; meddelelsen skal omfatte oplysningerne som anført i bilag IV
b) lade virksomheden omfatte af den i artikel 9 fastlagte kontrolordning.
2. Medlemsstaterne udpeger en myndighed eller et organ til at modtage meddelelserne.
Medlemsstaterne kan bestemme, at der skal meddeles sådanne supplerende oplysninger, som de finder påkrævede, for at kontrollen af de pågældende erhvervsdrivende kan blive effektiv.
3. Den kompetente myndighed drager omsorg for, at en ajourført liste med navne og adresser på de erhvervsdrivende, der er omfattet af kontrolordningen, stilles til rådighed for interesserede.«
5. Artikel 9 i forordning nr. 2092/91 bestemmer:
»1. Medlemsstaterne iværksætter en kontrolordning, der varetages af en eller flere udpegede kontrolmyndigheder og/eller af godkendte private organer, som de erhvervsdrivende, der producerer, tilbereder eller fra tredjelande importerer produkter som omhandlet i artikel 1, skal underlægges.
2. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at erhvervsdrivende, som overholder denne forordning og betaler deres bidrag til kontrolomkostningerne, har adgang til kontrolordningen.
3. Kontrolordningen omfatter mindst gennemførelsen af de kontrolforanstaltninger og forholdsregler, der er anført i bilag III.
4. Med henblik på private kontrolorganers gennemførelse af kontrolordningen udpeger medlemsstaterne en myndighed, som det påhviler at godkende og føre tilsyn med disse organer.
5. Ved godkendelse af et privat kontrolorgan tages følgende i betragtning:
a) organets standardkontrolplan, der skal indeholde en detaljeret beskrivelse af de kontrolforanstaltninger og forholdsregler, som organet forpligter sig til at pålægge de erhvervsdrivende, som det kontrollerer
b) de sanktioner, som organet agter at anvende, hvis der konstateres uregelmæssigheder og/eller overtrædelser
c) tilstrækkelige ressourcer i form af kvalificeret personale og administrativt og teknisk udstyr, erfaring inden for kontrol samt pålidelighed
d) organets objektivitet i forhold til de erhvervsdrivende, som kontrollen omfatter.
6. Når et kontrolorgan er godkendt, skal den kompetente myndighed:
a) sikre, at den kontrol, organet gennemfører, er objektiv
b) efterprøve kontrollens effektivitet
c) gøre sig bekendt med de konstaterede uregelmæssigheder og/eller overtrædelser og de pålagte sanktioner
d) tilbagekalde godkendelsen af et kontrolorgan, hvis det ikke opfylder de i litra a) og b) omhandlede krav eller ikke længere opfylder betingelserne i stk. 5, eller ikke opfylder kravene i stk. 7, 8, 9 og 11.
6a. Medlemsstaterne tildeler inden den 1. januar 1996 hvert kontrolorgan eller hver kontrolmyndighed, der er godkendt eller udpeget i overensstemmelse med denne artikel, et kodenummer. De underretter de øvrige medlemsstater og Kommissionen herom; Kommissionen offentliggør disse kodenumre i den liste, der er omhandlet i sidste afsnit i artikel 15.
7. Kontrolmyndigheden og de i stk. 1 omhandlede godkendte kontrolorganer:
a) sikrer, at i det mindste de i bilag III anførte kontrolforanstaltninger og forholdsregler iværksættes på de bedrifter, som kontrollen omfatter
b) må ikke videregive oplysninger og data, som de kommer i besiddelse af under udførelsen af kontrollen, til andre end den ansvarlige for den pågældende bedrift og de kompetente myndigheder.
8. De godkendte kontrolorganer:
a) giver den kompetente myndighed adgang til at inspicere deres kontorer og anlæg og giver alle oplysninger og enhver hjælp, som den kompetente myndighed skønner påkrævet for at kunne varetage sine forpligtelser i henhold til denne forordning
b) fremsender senest den 31. januar hvert år til medlemsstatens kompetente myndighed en liste over de erhvervsdrivende, der var undergivet deres kontrol pr. 31. december det foregående år, og forelægger den pågældende myndighed en kortfattet årsrapport.
9. Den kontrolmyndighed og de kontrolorganer, der er omhandlet i stk. 1, skal:
a) hvis der konstateres en uregelmæssighed for så vidt angår anvendelsen af artikel 5, 6 og 7 eller iværksættelsen af de i bilag III anførte foranstaltninger, drage omsorg for, at de i artikel 2 omhandlede angivelser med henvisning til den økologiske produktionsmetode fjernes fra ethvert parti eller enhver produktion, som er berørt af uregelmæssigheden
b) hvis der konstateres en overtrædelse, som er åbenlys eller har langvarig virkning, forbyde den pågældende erhvervsdrivende at markedsføre produkter forsynet med angivelser, som henviser til den økologiske produktionsmetode, for et tidsrum, der skal aftales med medlemsstatens kompetente myndighed.
[…]
11. Fra den 1. januar 1998 skal godkendte kontrolorganer med forbehold af stk. 5 og 6 opfylde kravene i EN 45011.
[…]«
6. Artikel 10 i forordning nr. 2092/91 bestemmer, at mærkningen af de produkter, som er underlagt den i forordningens artikel 9 omhandlede kontrolordningen, kan være forsynet med en angivelse og/eller et logo i overensstemmelse med bilag V til forordningen. I denne forbindelse pålægger artikel 10, stk. 3, kontrolorganerne tilsvarende håndhævelsesforpligtelser som dem, der er fastsat i forordningens artikel 9, stk. 9.
7. Artikel 10a i forordning nr. 2092/91, som vedrører generelle håndhævelsesforanstaltninger, har følgende ordlyd:
»1. Hvis en medlemsstat i forbindelse med et produkt, som kommer fra en anden medlemsstat, og som bærer en af de i artikel 2 og/eller bilag V omhandlede angivelser, konstaterer uregelmæssigheder eller overtrædelser vedrørende anvendelsen af denne forordning, skal den underrette den medlemsstat, der har udpeget kontrolmyndigheden eller godkendt kontrolorganet, samt Kommissionen herom.
2. Medlemsstaterne træffer de fornødne foranstaltninger til at undgå svigagtig anvendelse af de i artikel 2 og/eller bilag V omhandlede angivelser.«
8. Bilag III til forordning nr. 2092/91 præciserer minimumsbetingelserne for kontrolforanstaltninger og forholdsreglerne under kontrolordningen som omhandlet i forordningens artikel 8 og 9.
9. I de generelle bestemmelser i dette bilag bestemmes i punkt 9, stk. 2, og punkt 10, at de private organer har beføjelse til midlertidigt at forbyde en kontrolleret erhvervsdrivende at markedsføre et produkt med henvisning til den økologiske produktionsmetode, hvis der er mistanke om, at produktet ikke opfylder kravene i forordningen, og at organerne skal have adgang til den erhvervsdrivendes lokaler og regnskaber.
De nationale bestemmelser
10. Gesetz zur Durchführung der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiet des ökologischen Landbau (lov om gennemførelse af fællesskabsretten på området for økologisk landbrug), som affattet den 10. juli 2002 (BGBl. 2002 I, s. 2558, herefter »ÖLG«), gennemfører forordning nr. 2092/91.
11. ÖLG’s § 3, stk. 1, præciserer, at den kontrolordning, der er fastsat i artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 2092/91, sammenholdt med artikel 9, stk. 3, og bilag III til forordningen, kan udføres af private organer, for så vidt som udførelsen af opgaverne ikke er forbundet med iværksættelsen af en administrativ procedure.
12. I henhold til ÖLG’s § 4, stk. 1, nr. 4, forudsætter udførelsen af de private organers kontrolvirksomhed i Tyskland, at der opnås en godkendelse, hvilket igen er underlagt et krav om et forretningssted i Tyskland. ÖLG indeholder ingen bestemmelser om proceduren for anerkendelse af godkendelser udstedt til private organer i andre medlemsstater.
Den administrative procedure
13. Efter at Kommissionen den 8. november 2000 havde tilsendt myndighederne i Forbundsrepublikken Tyskland en åbningsskrivelse, hvori den påpegede, at kravet om et forretningssted eller en varig infrastruktur i Tyskland, som blev pålagt private organer godkendt i en anden medlemsstat, var uforeneligt med artikel 49 EF, og idet den fandt medlemsstatens besvarelse af 19. februar 2001 utilfredsstillende, fremsatte Kommissionen den 23. oktober 2002 en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede den pågældende medlemsstat til inden for en frist på to måneder fra fremsendelsen af nævnte udtalelse at efterkomme sine forpligtelser.
14. Forbundsrepublikken Tyskland fremsendte i sin besvarelse af 13. februar 2003 til Kommissionen ordlyden af ÖLG og fastholdt sit synspunkt, hvorefter det var et ufravigeligt krav for effektivt at kunne tjene forbrugernes og konkurrencens interesser, at et privat organ havde et forretningssted i den medlemsstat, hvor organet ønskede at udøve sin kontrolvirksomhed.
15. Da Kommissionen fandt, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke havde efterkommet den begrundede udtalelse, anlagde den nærværende sag.
Søgsmålet
Parternes argumenter
16. Kommissionen er af den opfattelse, at ÖLG’s § 4, stk. 1, nr. 4, udgør en begrænsning af friheden for et privat organ, som er godkendt i en anden medlemsstat, men som ikke er etableret i Tyskland, til at udøve sin kontrolvirksomhed dér.
17. Den ordning for godkendelse af og tilsyn med private organer, som er indført ved forordning nr. 2092/91, forudsætter således alene, at organerne er etableret i den medlemsstat, som udsteder godkendelsen, og ikke i hver af de medlemsstater, hvori organerne ønsker at udøve deres kontrolvirksomhed.
18. Kommissionen har i denne forbindelse præciseret, at for så vidt som forordning nr. 2092/91 ikke gennemfører en fuldstændig harmonisering af det omhandlede område, skal der tages hensyn til den frie udveksling af tjenesteydelser efter artikel 49 EF ved bedømmelsen af, hvorvidt den tyske lovgivning medfører en hindring af denne frihed.
19. Kommissionen har i øvrigt understreget, for det første, at Rådet for Den Europæiske Union ikke ved vedtagelsen af forordning nr. 2092/91 henviste til EØF-traktatens artikel 66 (senere EF-traktatens artikel 66, nu artikel 55 EF) sammenholdt med EØF-traktatens artikel 55 (senere EF-traktatens artikel 55, nu artikel 45 EF), hvorfor kontrol med og mærkning af økologiske landbrugsprodukter ikke udgør en aktivitet, som er udelukket fra anvendelsesområdet for princippet om fri udveksling af tjenesteydelser i artikel 49 EF.
20. For det andet vedrører artikel 45, stk. 1, EF alene virksomhed, der som sådan er direkte og særligt forbundet med udøvelse af offentlig myndighed. Selv hvis det antages, at kontrollen med økologiske landbrugsprodukter hører under den offentlige myndighedsudøvelse, deltager de private organer ikke direkte og særligt i udøvelsen heraf.
21. Artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 2092/91 viser således i sig selv, at den omhandlede kontrolvirksomhed ikke hører under de opgaver, der er forbundet med udøvelsen af offentlig myndighed, for så vidt som bestemmelsen giver medlemsstaterne mulighed for at indføre en kontrolordning, der varetages af private organer. Det drejer sig således bestemt ikke om en central statslig opgave, som indebærer en direkte og særlig deltagelse i udøvelsen af offentlig myndighed.
22. I denne forbindelse er den omstændighed, at de private tyske organer, som udfører de i forordning nr. 2092/91 omhandlede kontrolopgaver, ligeledes udøver anden virksomhed, som kan falde ind under offentlig myndighedsudøvelse, uden betydning i forhold til fællesskabsretten.
23. Kommissionen har endelig anført, at forbrugerbeskyttelsesformålet ikke kan begrunde kravet om, at private organer, der er godkendt i en anden medlemsstat, skal være etableret i Tyskland. Et sådant krav er således ikke absolut nødvendigt for at sikre kontrollens objektivitet og forbrugerbeskyttelsen. Godkendelsesmedlemsstatens kompetente myndighed har i henhold til forordning nr. 2092/91 beføjelse til at gennemføre de nødvendige tilsyn i denne forbindelse og at vedtage de krævede foranstaltninger i tilfælde af manglende overholdelse af kontrolkriterierne. En forenklet godkendelsesprocedure, som tager hensyn til det tilsyn, der er gennemført af godkendelsesmedlemsstatens kompetente myndigheder, vil give de tyske myndigheder mulighed for at sikre, at de private organer, som ønsker at gennemføre kontroller i Tyskland, faktisk opfylder de i forordningen krævede betingelser vedrørende ressourcer i form af personale og administrativt udstyr. Ordningen med udveksling af oplysninger mellem medlemsstaternes forvaltninger giver i øvrigt mulighed for, at de kan vedtage de krævede foranstaltninger i tilfælde af, at der konstateres uregelmæssigheder i de kontroller, der gennemføres i en medlemsstat.
24. Forbundsrepublikken Tyskland har principalt gjort gældende, at der ved forordning nr. 2092/91 foretages en udtømmende harmonisering af det pågældende område. Det fremgår følgelig af Domstolens praksis, at det ikke er muligt at gøre de grundlæggende friheder i EF-traktaten gældende på dette område. Medlemsstaten har i denne henseende henvist til dom af 13. december 1983, Apple and Pear Development Council (sag 222/82, Sml. s. 4083), af 20. september 1988, Moormann (sag 190/87, Sml. s. 4689, præmis 10), af 12. oktober 1993, Vanacker og Lesage (sag C-37/92, Sml. I, s. 4947, præmis 9), og af 13. december 2001, DaimlerChrysler (sag C-324/99, Sml. I, s. 9897, præmis 43).
25. Da spørgsmålet om anerkendelse af godkendelser opnået i en anden medlemsstat imidlertid ikke er reguleret ved forordning nr. 2092/91, kan hver medlemsstat kræve af ethvert privat organ, der ønsker at tilbyde ydelser i medlemsstaten, at det overholder de i forordningen opstillede godkendelsesbetingelser. Det ville i øvrigt begrænse en medlemsstats frihed til at udforme kontrolordningerne, såfremt den skulle give private organer, som er godkendt i en anden medlemsstat, tilladelse til at udøve virksomhed i medlemsstaten uden yderligere betingelser.
26. Forbundsrepublikken Tyskland har endvidere gjort gældende, dels at de private organers virksomhed er forbundet med udøvelsen af offentlig myndighed i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 55 EF, sammenholdt med artikel 45, stk. 1, EF, og dels at ÖLG’s § 4, stk. 1, nr. 4, er begrundet i hensynet til forbrugerbeskyttelse.
27. Hvad for det første angår den undtagelse, der er fastsat ved artikel 55 EF, sammenholdt med artikel 45, stk. 1, EF, følger de private organers væsentligste rolle i ordningen med kontrol af økologiske landbrugsprodukter for det første af den omstændighed, at medlemsstaterne i overensstemmelse med artikel 9 i forordning nr. 2092/91 kan overlade kontrolopgaven til et offentligt organ, og for det andet af, at den særlige myndighedsudøvelse, som udførelsen af denne virksomhed indebærer, kan have betydning for de kontrollerede erhvervsdrivendes rettigheder. Den omstændighed, at disse organer ikke selv kan gennemføre de beslutninger, som de vedtager, er ikke afgørende. Den bindende karakter af deres beslutninger, som ikke kan anfægtes ad retlig vej, udgør derimod et aktivt element til støtte for deres direkte og særlige deltagelse i udøvelsen af offentlig myndighed, således som det fremgår af Domstolens praksis, særligt dom af 21. juni 1974, Reyners (sag 2/74, Sml. s. 631, præmis 43), og af 13. juli 1993, Thijssen (sag C-42/92, Sml. I, s. 4047, præmis 8).
28. Hvad for det andet angår berettigelsen af ÖLG’s § 4, stk. 1, nr. 4, er Forbundsrepublikken Tyskland af den opfattelse, at forpligtelsen til at have et forretningssted i Tyskland er påkrævet af tvingende almene hensyn, nemlig forbrugerbeskyttelsen. Forpligtelsen står i øvrigt i forhold til dette formål.
29. Den pågældende forpligtelse er således nødvendig for at gøre det muligt for de kompetente offentlige myndigheder at føre passende tilsyn med de private organers virksomhed. Det er således nødvendigt, at dette tilsyn gennemføres af de kompetente myndigheder i den medlemsstat, hvori organerne udfører deres virksomhed, og med henblik herpå skal de have et forretningssted eller en varig infrastruktur dér.
Domstolens bemærkninger
30. Indledningsvis bemærkes, at i tilfælde, hvor medlemsstaterne har valgt en ordning, hvor kontrollen med økologiske landbrugsprodukter varetages af private organer, fastlægger forordning nr. 2092/91 proceduren og betingelserne for godkendelse af disse organer, hvilke kontrolmetoder organerne skal anvende, og hvilke tilsynsprocedurer disse organer selv er underlagt i godkendelsesmedlemsstaten. Forordningen indeholder imidlertid ingen bestemmelser vedrørende leveringen af de private organers kontrol i andre medlemsstater end den, hvori de er godkendt.
31. Selv om det er korrekt, at medlemsstaterne i princippet fortsat har kompetence til at fastsætte betingelserne for udøvelsen af virksomhed i denne sektor, idet der ikke er sket en fuldstændig harmonisering på fællesskabsplan i sektoren, er de dog forpligtet til at udøve deres kompetence på dette område under iagttagelse af de grundlæggende friheder, der er garanteret ved traktaten (jf. dom af 26.1.2006, sag C-514/03, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 963, præmis 23, og af 14.12.2006, sag C-257/05, Kommissionen mod Østrig, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 18).
32. I nærværende sag der er rejst spørgsmål om, hvorvidt kravet i ÖLG’s § 4, stk. 1, nr. 4, om, at private organer, som allerede er godkendt og etableret i en anden medlemsstat, skal have et forretningssted i Tyskland, er foreneligt med artikel 49 EF.
33. Ifølge fast retspraksis skal alle foranstaltninger, som forbyder, medfører ulemper for eller gør udøvelsen af den frie udveksling af tjenesteydelser mindre attraktiv, betragtes som restriktioner for denne frihed (jf. dom af 3.10.2006, sag C-452/04, Fidium Finanz, Sml. I, s. 9521, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).
34. Kravet om etablering i den anfægtede bestemmelse er direkte i strid med den frie udveksling af tjenesteydelser, idet det gør det umuligt for private organer, der alene har forretningssted i en anden medlemsstat, at levere de omhandlede tjenesteydelser i Tyskland (jf. analogt dom af 9.3.2000, sag C-355/98, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 1221, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).
35. Følgelig skal det undersøges, hvorvidt den anfægtede bestemmelse kan begrundes i undtagelserne i traktaten eller i tvingende almene hensyn.
36. Forbundsrepublikken Tyskland har principalt gjort gældende, at de private organers virksomhed er direkte og særligt forbundet med udøvelse af offentlig myndighed i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 55 EF, sammenholdt med artikel 45, stk. 1, EF, og subsidiært, at den anfægtede bestemmelse er begrundet i hensynet til forbrugerbeskyttelsen.
37. Hvad angår det første argument bemærkes, at artikel 55 EF, sammenholdt med artikel 45, stk. 1, EF, som undtagelse til den grundlæggende regel om fri udveksling af tjenesteydelser, skal fortolkes således, at dens rækkevidde begrænses til det, der er strengt nødvendigt for at varetage de interesser, som bestemmelsen tillader medlemsstaterne at beskytte (jf. i denne retning dom af 30.3.2006, sag C-451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Sml. I, s. 2941, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).
38. Den undtagelse, der er fastsat i disse artikler, skal således ifølge fast retspraksis begrænses til virksomhed, som i sig selv er direkte og særligt forbundet med udøvelse af offentlig myndighed (jf. dommen i sagen Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis), hvilket udelukker, at rent vejledende og forberedende funktioner i forhold til det organ, der faktisk udøver offentlig myndighed ved at træffe den endelige beslutning, kan betragtes som forbundet med udøvelse af offentlig myndighed i undtagelsens forstand (Thijssen-dommen, præmis 22).
39. Det følger af forordning nr. 2092/91, at de private organers virksomhed og deres udøvelse heraf kan beskrives på følgende måde.
40. For det første skal de private organer i henhold til artikel 9, stk. 3, gennemføre de kontrolforanstaltninger og forholdsregler, der er anført i bilag III til forordningen.
41. For det andet skal organerne i henhold til forordningens artikel 9, stk. 9, litra a) og b), drage de nødvendige konsekvenser af den gennemførte kontrol ved at afgøre, om der kan gives tilladelse til at anvende angivelser med henvisning til den økologiske produktionsmetode eller ej for produkter, der afsættes af de erhvervsdrivende, de kontrollerer, og i tilfælde af en overtrædelse, som er åbenlys eller har langvarig virkning, forbyde den pågældende erhvervsdrivende at markedsføre produkter forsynet med angivelser, som henviser til den økologiske produktionsmetode, for et tidsrum, der skal aftales med medlemsstatens kompetente myndighed.
42. For det tredje skal organerne i henhold til artikel 9, stk. 6, litra c), og artikel 9, stk. 8, litra a) og b), redegøre for deres virksomhed ved at meddele den myndighed, der behandler henholdsvis organernes godkendelse og tilsyn, de konstaterede uregelmæssigheder og overtrædelser samt de pålagte sanktioner, ved at give myndighederne alle de nødvendige oplysninger og hvert år at fremsende en liste over de erhvervsdrivende, der var undergivet deres kontrol, samt en årsrapport. Det bestemmes i øvrigt i artikel 9, stk. 8, litra a), at de private organer skal give den kompetente myndighed adgang til at inspicere deres kontorer og anlæg og skal give alle oplysninger og enhver hjælp, som den kompetente myndighed skønner påkrævet for at kunne varetage sine forpligtelser.
43. Selv om det fremgår af disse forhold, at de private organers virksomhed ikke er begrænset til blot at gennemføre kontrol med de økologiske landbrugsprodukters overensstemmelse, men ligeledes indebærer udøvelsen af prærogativer for så vidt angår de konsekvenser, der skal drages af kontrollen, skal det imidlertid understreges, at forordning nr. 2092/91 bestemmer, at de kompetente offentlige myndigheder skal fastsætte rammerne for disse organer. Forordningens artikel 9, stk. 4, underlægger således organerne myndighedernes tilsyn. Blandt andre bestemmelser præciserer artikel 9, stk. 6, hvorledes dette tilsyn skal gennemføres, idet det bl.a. fastslås, at myndigheden ud over dens kompetence for så vidt angår udstedelse og tilbagekaldelse af godkendelser skal efterprøve effektiviteten af de private organers kontrol. Forordningens artikel 9, stk. 8, litra a), pålægger endvidere organerne at give den kompetente myndighed adgang til at inspicere deres kontorer og anlæg.
44. Det ses således, at de private organer udøver deres virksomhed under de kompetente offentlige myndigheders tilsyn, og i sidste ende er det myndighederne, der er ansvarlige for organernes kontrol og afgørelser, hvilket de forpligtelser, som påhviler myndighederne, jf. denne doms forudgående præmis, viser. Denne konklusion bekræftes i øvrigt af ÖLG’s § 4, stk. 1, nr. 4, for så vidt som det i denne bestemmelse er fastsat, at de private organers varetagelse af den ved forordning nr. 2092/91 fastsatte kontrol ikke er forbundet med iværksættelsen af en administrativ procedure. Det følger heraf, at den vejledende og forberedende funktion, som er tilkendt de private organer ved forordningen i forhold til tilsynsmyndigheden, ikke kan betragtes som direkte og særligt forbundet med udøvelse af offentlig myndighed i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 55 EF, sammenholdt med artikel 45, stk. 1, EF.
45. Forbundsrepublikken Tyskland har imidlertid anført, at de private organer i Tyskland er tillagt beføjelser, som går ud over forordningen. Organerne har således beføjelse til at vedtage forvaltningsakter, hvis bindende kraft svarer til de beslutninger, som træffes af offentlige myndigheder.
46. Det skal i denne forbindelse for det første understreges, at således som det fremgår af denne doms præmis 37, skal undtagelsen i artikel 55 EF, sammenholdt med artikel 45, stk. 1, EF, fortolkes således, at dens rækkevidde begrænses til det, der er strengt nødvendigt for at varetage de interesser, som den giver medlemsstaterne mulighed for at bevare.
47. Det bemærkes for det andet, at selv om forordning nr. 2092/91 ikke er til hinder for, at medlemsstaterne tillægger de private organer offentligretlige beføjelser til at gennemføre deres kontrolvirksomhed, dvs. tildeler dem andre opgaver, som i sig selv er direkte og særligt forbundet med udøvelse af offentlig myndighed, fremgår det imidlertid af Domstolens praksis, at undtagelsen i artikel 45 EF og 55 EF ikke kan udvides til et helt erhverv, når en virksomhed, der eventuelt er forbundet med udøvelse af offentlig myndighed, udgør et element, der kan udskilles fra det pågældende erhvervs virksomhed som helhed (jf., for så vidt angår artikel 45 EF, Reyners-dommen, præmis 47).
48. Det skal imidlertid bemærkes, at som det fremgår af denne doms præmis 44, er de private organers virksomhed som fastlagt i forordning nr. 2092/91 ikke i sig selv direkte og særligt forbundet med udøvelse af offentlig myndighed, hvorfor enhver anden yderligere virksomhed, som har en sådan forbindelse, nødvendigvis kan udskilles.
49. Hvad angår Forbundsrepublikken Tysklands subsidiære argument, hvorefter ÖLG’s § 4, stk. 1, nr. 4, er begrundet i hensynet til forbrugerbeskyttelsen, har denne medlemsstat særligt anført, at kravet om at have et forretningssted eller en varig infrastruktur i Tyskland er ufravigeligt for, at de kompetente tyske myndigheder dels kan sikre, at de organer, som leverer kontrolydelserne, faktisk har den fornødne infrastruktur og det fornødne personale, dels kan gennemføre deres kontroller som fastsat i forordning nr. 2092/91.
50. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at forbrugerbeskyttelse i overensstemmelse med fast retspraksis kan begrænse den frie udveksling af tjenesteydelser (jf. i denne retning, bl.a. dom af 9.7.1997, forenede sager C-34/95 – C-36/95, De Agostini og TV-Shop, Sml. I, s. 3843, præmis 53, af 6.11.2003, sag C-243/01, Gambelli m.fl., Sml. I, s. 13031, præmis 67, og af 6.3.2007, forenede sager C-338/04, C-359/04 og C-360/04, Placanica m.fl., endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 46).
51. Det bør imidlertid undersøges, om de foranstaltninger, der er truffet i denne forbindelse, ikke går ud over, hvad der er objektivt nødvendigt (jf. i denne retning dom af 11.3.2004, sag C-496/01, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 2351, præmis 68).
52. Kravet om, at private organer godkendt i en anden medlemsstat skal have et forretningssted i Tyskland for at kunne udøve deres virksomhed dér, går videre end det, der er objektivt nødvendigt med henblik på at nå formålet om forbrugerbeskyttelse.
53. Det skal således bemærkes, at forordning nr. 2092/91 fastsætter minimumskriterierne for tilsyn med organerne. Disse kriterier skal anvendes af alle medlemsstater, hvorfor der er sikkerhed for, at et sådant organ, som er godkendt i en medlemsstat, og som præsterer kontrolydelser i Tyskland, bl.a. opfylder de forskellige kriterier fastsat i forordningen, og dermed er forbrugerbeskyttelsen sikret.
54. Ved at stille krav om, at private organer, som er godkendt i en anden medlemsstat, skal have et forretningssted i Tyskland, for at de tyske myndigheder kan føre tilsyn med deres virksomhed, udelukker ÖLG’s § 4, stk. 1, nr. 4, således, at der tages hensyn til de forpligtelser og det tilsyn, som organerne allerede er underlagt i godkendelsesmedlemsstaten.
55. De tyske myndigheder kan imidlertid opnå de garantier, som forordning nr. 2092/91 og forbrugerbeskyttelsen tilsiger, ved mindre indgribende foranstaltninger.
56. De pågældende myndigheder kan således forud for enhver ydelse kræve, at et privat organ, som er godkendt i en anden medlemsstat, godtgør, at organet faktisk har en godkendelse og den nødvendige infrastruktur og det fornødne personale i etableringsmedlemsstaten til at udføre de ydelser, som det ønsker at præstere i Tyskland. Disse forhold kan bekræftes af de kompetente myndigheder i etableringsmedlemsstaten, som har kompetence til at føre tilsyn med det pågældende organs virksomhed.
57. Hvis der konstateres en uregelmæssighed i den kontrol, som organet har udført i Tyskland, er der i artikel 10a i forordning nr. 2092/91 fastsat en ordning med udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne, som giver de tyske myndigheder mulighed for at give organets tilsynsmyndigheder meddelelse om denne uregelmæssighed, således at tilsynsmyndigheden kan vedtage foranstaltninger, f.eks. inspektion af organets lokaler, og hvis det er nødvendigt tilbagekalde godkendelsen.
58. Det skal derfor fastslås, at det krav, der følger af ÖLG’s § 4, stk. 1, nr. 4, ikke er proportionelt med formålet om forbrugerbeskyttelse, som Forbundsrepublikken Tyskland har påberåbt sig.
59. Følgelig har Forbundsrepublikken Tyskland tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 49 EF ved at kræve, at private organer, som er godkendt i en anden medlemsstat, skal have et forretningssted i Tyskland, for at de kan udøve deres kontrolvirksomhed dér.
Sagens omkostninger
60. Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Forbundsrepublikken Tyskland har tabt sagen og bør derfor pålægges sagens omkostninger i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Første Afdeling):
1) Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 49 EF, idet den kræver, at private kontrolorganer inden for området for økologisk landbrug, som er godkendt i en anden medlemsstat, skal have et forretningssted i Tyskland, for at de kan udøve deres kontrolvirksomhed dér.
2) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.