62014TJ0787
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (състав по жалбите)
27 октомври 2016 година (
*1
)
„Обжалване — Публична служба — Персонал на ЕЦБ — Достъп до документи — Документи, свързани със спора между страните в производството — Частичен отказ на достъп — Правило за съответствие между жалбата по съдебен и жалбата по административен ред — Възражение за незаконосъобразност“
По дело T‑787/14 P
с предмет жалба срещу решението на Съда на публичната служба на Европейския съюз (втори състав) от 18 септември 2014 г., Cerafogli/ЕЦБ (F‑26/12, EU:F:2014:218), с която се иска отмяна на това решение,
Европейска централна банка, за която се явяват първоначално E. Carlini, M. López Torres и F. Malfrère, а впоследствие E. Carlini и F. Malfrère, в качеството на представители, подпомагани от B. Wägenbaur, адвокат,
жалбоподател,
подпомагана от
Европейска комисия, за която се явяват първоначално J. Currall и G. Gattinara, а впоследствие G. Gattinara, в качеството на представители,
встъпила страна в производството по обжалване,
като другата страна в производството е:
Maria Concetta Cerafogli, с местожителство в Рим (Италия), за която се явява S. Pappas, адвокат,
жалбоподател в първоинстанционното производство,
ОБЩИЯТ СЪД (състав по жалбите),
състоящ се от: M. Jaeger, председател, M. Prek, A. Dittrich, S. Frimodt Nielsen (докладчик) и G. Berardis, съдии,
секретар: E. Coulon,
постанови настоящото
Решение
1
С жалбата си на основание член 9 от приложение I към Статута на Съда на Европейския съюз Европейската централна банка (ЕЦБ) иска отмяна на решението на Съда на публичната служба на Европейския съюз (втори състав) от 18 септември 2014 г., Cerafogli/ЕЦБ (F‑26/12, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“, EU:F:2014:218), с което Съдът на публичната служба, първо, отменя решението от 21 юни 2011 г. на заместник генералния директор на генерална дирекция „Човешки ресурси, бюджет и организация“ (наричана по-нататък „ГД „Човешки ресурси“) на ЕЦБ за частично отхвърляне на заявлението за достъп до определени документи, подадено на 20 май 2011 г. от г‑жа Maria Concetta Cerafogli, второ, осъжда ЕЦБ да заплати на г‑жа Cerafogli сума в размер на 1000 EUR, трето, отхвърля жалбата на г‑жа Cerafogli в останалата ѝ част, и четвърто, осъжда ЕЦБ да заплати съдебните разноски.
Правна уредба
2
Член 23.2 от Процедурния правилник на ЕЦБ, приет с Решение 2004/257/ЕО на ЕЦБ от 19 февруари 2004 г. (ОВ L 80, 2004 г., стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 10, том 5, стр. 224), гласи, че публичният достъп до документи, изготвени или съхранявани от ЕЦБ, се урежда с решение на Управителния съвет. На 4 март 2004 г. Управителният съвет приема Решение ЕЦБ/2004/3 относно публичния достъп до документите на ЕЦБ (ОВ L 80, 2004 г., стр. 42; Специално издание на български език, 2007 г., глава 10, том 5, стр. 229).
3
Член 7 от Условията за работа на персонала на ЕЦБ (наричани по-нататък „Условията за работа“) и член 1.1.3 от Правилата за персонала на ЕЦБ (наричани по-нататък „Правилата за персонала“) уреждат условията за достъп на служителите на ЕЦБ до личното им досие. Горепосоченият член 1.1.3 по-специално установява, че „[ч]лен на персонала има право, дори и след прекратяване на служебното си правоотношение с ЕЦБ, да се запознае със съдържанието на всички документи в своето досие“.
4
На 1 август 2006 г. Изпълнителният съвет приема правила за достъпа на членовете на персонала на ЕЦБ до документите във връзка със служебните им правоотношения с ЕЦБ, като в тези правила са внесени някои изменения, одобрени от Изпълнителния съвет на 30 септември 2008 г. (наричани по-нататък „Правилата, приложими към заявленията за достъп до документи на персонала на ЕЦБ“). Съгласно тези правила заявленията за достъп до документи, към които не е приложимо Решение ЕЦБ/2004/3, се разглеждат от генералния директор на ГД „Човешки ресурси“. Освен това тези правила предвиждат определен брой изключения от правото на достъп до документи, които се отнасят по-специално до подготвителните документи, вътрешните правни становища и решенията, приети от Управителния съвет относно Условията на работа на персонала на ЕЦБ.
Обстоятелствата по спора
5
Обстоятелствата по спора са изложени в т. 5—16 и 19 от обжалваното съдебно решение, както следва:
„5
На 28 октомври 2010 г. [Съдът на публичната служба] обявява решения Cerafogli/ЕЦБ (F‑84/08, EU:F:2010:134; F‑96/08, EU:F:2010:135 и F‑23/09, EU:F:2010:138) по три дела между жалбоподателката и ЕЦБ (наричани по-нататък „съдебните решения от 28 октомври 2010 г.“).
6
С писмо от 20 май 2011 г. (наричано по-нататък „заявлението от 20 май 2011 г.“) жалбоподателката иска от ЕЦБ, по реда на Решение ЕЦБ/2004/3, да ѝ бъдат предоставени следните документи:
„I)
[в]сички решения на Изпълнителния съвет — и документите, които са му били предоставени, — във връзка с решени[ята] на [Съда на публичната служба] […] по дела F‑96/08 и F‑84/08, включително всички вътрешни документи, мемо[рандуми] и/или протоколи[;]
II)
[р]ешенията на Изпълнителния съвет — и документите, които са му били предоставени, — във връзка с присъждането на [жалбоподателката] на годишно преразглеждане на заплатите и премиите […] за 2005 г. и 2006 г., включително всички вътрешни документи, мемо[рандуми] и протоколи[;]
III)
[в]сички решения на Изпълнителния съвет — и документите, които са му били предоставени, — във връзка с дела F‑96/08 и F‑84/08 и дело F‑23/09, предхождащи решени[ята] на [Съда на публичната служба] […] от 28 октомври 2010 г., включително всички вътрешни документи, мемо[рандуми] и/или протоколи“.
7
В зависимост от естеството на документите, заявени от жалбоподателката, ЕЦБ разглежда заявлението от 20 май 2011 г. съгласно разпоредбите на Решение ЕЦБ/2004/3, както и съгласно Правилата, приложими към заявленията за достъп до документи на персонала на ЕЦБ, и така на 21 юни 2011 г. приема две отделни решения.
8
Първото решение, подписано от генералния директор на ГД „Секретариат и езикови услуги“ и от ръководителя на отдел „Секретариат“ на същата генерална дирекция, е прието на основание на Решение ЕЦБ/2004/3 (наричано по-нататък „решението, прието на основание на Решение ЕЦБ/2004/3“). С това решение ЕЦБ предоставя на жалбоподателката три документа, отнасящи се до решението на Изпълнителния съвет от 24 май 2011 г. за политиката относно възнагражденията за 2008 г. ЕЦБ обаче отказва да ѝ предостави подготвителните документи във връзка с посоченото решение, основавайки се на член 4, параграф 3 от Решение ЕЦБ/2004/3, който забранява достъпа „до документ, съдържащ становища за вътрешно ползване като част от обсъжданията и предварителните консултации в рамките на ЕЦБ […] и след като решението е вече взето, освен при наличието на по-висш обществен интерес от оповестяване“. Освен това тя отказва да предостави съответните протоколи от заседанията на Изпълнителния съвет въз основа на член 4, параграф 1, буква а) от Решение ЕЦБ/2004/3, който защитава „обществения интерес по отношение на […] поверителността на заседанията на органите за вземане на решения на ЕЦБ“. Накрая ЕЦБ посочва, че заявлението от 20 май 2011 г. е било свързано с Решение ЕЦБ/2004/3 само доколкото се е отнасяло до горепосоченото решение на Изпълнителния съвет, като за останалото е попадало в обхвата на Правилата, приложими към заявленията за достъп до документи на персонала на ЕЦБ, и че ГД „Човешки ресурси“ ще отговори отделно въз основа на посочените правила.
9
Второто решение е прието от заместник генералния директор на ГД „Човешки ресурси“ на основание на Правилата, приложими към заявленията за достъп до документи на персонала на ЕЦБ (наричано по-нататък „решението, прието на основание на Правилата, приложими към заявленията за достъп до документи на персонала на ЕЦБ“). С това решение ЕЦБ предоставя на жалбоподателката последните решения относно присъждането на годишното преразглеждане на заплатите и премиите за 2005 г. и 2006 г., както и докладна записка на генералния директор на ГД „Секретариат и езикови услуги“, адресирана до генералния директор на ГД „Човешки ресурси“, от която е видно, че Изпълнителният съвет на заседанията си от 23 ноември 2010 г. и от 19 април 2011 г. се е произнесъл по решението да не се подава жалба срещу съдебните решения от 28 октомври 2010 г. и по годишното преразглеждане на заплатите и премиите на жалбоподателката за 2005 г. и 2006 г. ЕЦБ обаче отказва да предостави на жалбоподателката, изтъквайки поверителния им характер, подготвителните документи за становищата на органите за вземане на решения на ЕЦБ, както и вътрешните правни становища.
10
С писмо от 15 юли 2011 г. жалбоподателката подава „потвърдително заявление“ на основание член 7, параграф 2 от Решение ЕЦБ/2004/3, като оспорва анализа на своето заявление от 20 май 2011 г. съгласно двата режима и като отново поддържа посоченото заявление.
11
С писмо от 5 август 2011 г. председателят на ЕЦБ отговаря на потвърдителното заявление, като по същество потвърждава решението, прието на основание Решение ЕЦБ/2004/3, но същевременно предоставя няколко други документи на жалбоподателката.
12
С писмо от 12 август 2011 г. генералният директор на ГД „Човешки ресурси“ информира жалбоподателката, че потвърдителното ѝ заявление от 15 юли 2011 г. е било разгледано като жалба по административен ред срещу решението, прието на основание Правилата, приложими към заявленията за достъп до документи на персонала на ЕЦБ. С това писмо той изпраща на жалбоподателката няколко документа, като същевременно пояснява, че някои от тях са били оповестени само частично, в съответствие с правилата за поверителност, които уреждат достъпа до становищата на правния отдел (наричано по-нататък „решението от 12 август 2011 г.“).
13
На 10 октомври 2011 г. жалбоподателката подава до председателя на ЕЦБ жалба по административен ред на основание член 41 от Условията за работа срещу решението от 12 август 2011 г., доколкото с последното ѝ се отказва достъп до всички поискани документи или ѝ се предоставя частичен достъп до някои документи.
14
Тази жалба по административен ред получава два отговора от ЕЦБ.
15
От една страна, председателят на ЕЦБ отхвърля жалбата по административен ред с решение от 12 декември 2011 г., като същевременно изпраща на жалбоподателката допълнителни сведения и документи по-специално във връзка с политиката относно възнагражденията на ЕЦБ и със съдебните решения от 28 октомври 2010 г. (наричано по-нататък „решението за отхвърляне на жалбата по административен ред“). Някои от тези документи обаче са оповестени само частично, съгласно правилата за поверителност, които уреждат достъпа до вътрешните правни становища, в съответствие с Правилата, приложими към заявленията за достъп до документи на персонала на ЕЦБ, както и до личните данни на служителите на ЕЦБ, по силата на Регламент (ЕО) № 45/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 18 декември 2000 година относно защитата на лицата по отношение на обработката на лични данни от институции и органи на Общността и за свободното движение на такива данни (ОВ L 8, 2001 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 1, стр. 183).
16
От друга страна, с писмо от 12 декември 2011 г. заместник генералният директор на ГД „Човешки ресурси“ информира жалбоподателката, че частта от жалбата по административен ред, в която тя посочва, че подаденото до Изпълнителния съвет заявление за достъп до документи е трябвало да се разгледа като отнасящо се до всички документи, изпратени на един или повече членове на този съвет, е била счетена за ново заявление в съответствие с Правилата, приложими към заявленията за достъп до документи на персонала на ЕЦБ.
[…]
19
В съдебното заседание жалбоподателката уточнява исканията си за отмяна, като потвърждава, че когато иска отмяна на „решението от 21 юни 2011 г.“, тя посочва само решението, прието на основание Правилата, приложими към заявленията за достъп до документи на персонала на ЕЦБ, а не решението, прието на основание Решение ЕЦБ/2004/3.“
Първоинстанционно производство и обжалвано съдебно решение
6
С жалба, постъпила в секретариата на Съда на публичната служба на 23 февруари 2012 г., заведена под номер F‑26/12, г‑жа Cerafogli иска по същество да бъде отменено решението от 21 юни 2011 г. на ЕЦБ, с което ѝ е отказан достъп до определени документи, и да ѝ бъде заплатено обезщетение за неимуществените вреди, които смята, че е претърпяла вследствие на това решение.
7
В подкрепа на жалбата си в първоинстанционното производство г‑жа Cerafogli изтъква пет основания, изведени съответно от възражение за незаконосъобразност на Правилата, приложими към заявленията за достъп до документи на персонала на ЕЦБ, от нарушение на принципите на добра администрация и на прозрачност, от нарушение на правото на защита и от неизпълнение на задължението за мотивиране, както и от липса на компетентност на автора на решението, прието на основание Правилата, приложими към заявленията за достъп до документи на персонала на ЕЦБ.
8
С определение от 15 януари 2014 г. Съдът на публичната служба възобновява устната фаза на производството, за да даде възможност на страните да представят писмени становища по допустимостта на отделните основания, изтъкнати от г‑жа Cerafogli, както и на възражението за незаконосъобразност, насочено срещу Правилата, приложими към заявленията за достъп до документи на персонала на ЕЦБ, от гледна точка на правилото за съответствие между жалбата по административен и жалбата по съдебен ред, по-специално с оглед на решението от 25 октомври 2013 г., Комисия/Moschonaki (T‑476/11 P, EU:T:2013:557), както и на решенията от 11 декември 2008 г., Reali/Комисия (F‑136/06, EU:F:2008:168, т. 47—51), и от 1 юли 2010 г., Mandt/Парламент (F‑45/07, EU:F:2010:72, т. 121). ЕЦБ и г‑жа Cerafogli представят становищата си съответно на 5 и 6 февруари 2014 г.
9
С обжалваното съдебно решение Съдът на публичната служба приема за допустимо възражението за незаконосъобразност.
10
В това отношение той приема следното:
„36
[…] съдебната практика относно принципа на ефективна съдебна защита предвид член 47 от Хартата (решения Otis и др., C‑199/11, EU:C:2012:684, т. 54—63 и Koninklijke Grolsch/Комисия, T‑234/07, EU:T:2011:476, т. 39 и 40) търпи развитие, което му дава основание да преразгледа възможността за прилагане на правилото за съответствие, когато възражение за незаконосъобразност е формулирано за първи път с жалбата до съда (решение от 12 март 2014 г., CR/Парламент, F‑128/12, СбПС, EU:F:2014:38, т. 29).
37
По-специално в Решение по дело Koninklijke Grolsch/Комисия (EU:T:2011:476, т. 37, 39 и 40), след като констатира, че никоя разпоредба от правото на Съюза не налага на адресата на изложение на възражения при нарушение на правилата в областта на конкуренцията да оспори различните негови фактически или правни обстоятелства в хода на административното производство, тъй като в противен случай вече няма да може да направи това по-късно, на етапа на съдебното производството, Общият съд отхвърля довода на Европейската комисия, която оспорва допустимостта на основание поради това, че не било повдигнато точно и ясно в административното производство. Всъщност Общият съд приема, че при така описаните обстоятелства подобен довод означава да се ограничи достъпът на жалбоподателя до правосъдие и по-специално правото му неговото дело да бъде гледано от съд. Освен това Общият съд припомня, че правото на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес е гарантирано от член 47 от Хартата.
38
Макар да е вярно, че горепосочената съдебна практика е развита в област, различна от тази на съдебните спорове между институциите на Европейския съюз и техните служители, решение Koninklijke Grolsch/Комисия (EU:T:2011:476) се отнася до съвместимостта с член 47 от Хартата на ограничение на достъпа до правосъдие, което ограничение не е изрично предвидено от законодателя. В областта на съдебните спорове относно публичната служба правилото за съответствие между основанията, изтъкнати в досъдебната процедура, и основанията, изтъкнати в жалбата до съда, макар да се основава на член 91, параграф 1 от Правилника, а по отношение на персонала на ЕЦБ — на член 41 от Условията за работа и на член 8.1 от Правилата за персонала, е правило, което произтича от съдебната практика.
39
Впрочем [Съдът на публичната служба] счита, че три групи съображения не дават възможност възражение за незаконосъобразност, формулирано за първи път с жалбата до съда, да бъде обявено за недопустимо само защото не е било изтъкнато при обжалването по административен ред, предхождащо това съдебно производство. Тези съображения са свързани, първо, с целта на досъдебната процедура, второ, с естеството на възражението за незаконосъобразност, и, трето, с принципа на ефективна съдебна защита.
40
На първо място, що се отнася до целта на досъдебната процедура, която е една и съща както в контекста на член 91 от Правилника, така и в контекста на съдебните спорове на персонала на ЕЦБ, от постоянната съдебна практика става ясно, че от посочената процедура няма смисъл, когато оплакванията са срещу решение, което администрацията не може да измени. Освен това, в контекста на член 91 от Правилника съдебната практика изключва необходимостта да се подава жалба по административен ред срещу решения, приети от конкурсни комисии, или срещу атестационни доклади (решение CR/Парламент, EU:F:2014:38, т. 33 и цитираната съдебна практика).
41
Също така задължението възражението за незаконосъобразност да се формулира в жалбата по административен ред като предпоставка за допустимост не би могло да отговори на целта на досъдебната процедура […].
42
Всъщност, предвид принципа на презумпцията за законосъобразност на актовете на институциите на Европейския съюз, според който правната уредба на Съюза е напълно ефективна, докато компетентен съд не установи нейната незаконосъобразност, администрацията не би могла да реши да не приложи влязъл в сила акт с общо приложение, който според нея не е съобразен с правна норма от по-висок ранг, с единствената цел да позволи извънсъдебното уреждане на спора (решение CR/Парламент, EU:F:2014:38, т. 35 и цитираната съдебна практика).
43
Подобно решение би трябвало да се изключи по аргумент на по-силното основание, когато съответната администрация действа в условията на обвързана компетентност, тъй като в подобен случай тя не може да оттегли или измени оспорваното от служителя решение, дори да счита за обосновано възражението за незаконосъобразност на разпоредбата, въз основа на която е прието то (решение CR/Парламент, EU:F:2014:38, т. 36).
44
От друга страна, фактът, че възражение за незаконосъобразност се формулира за първи път в жалбата по съдебен ред, не би могъл да накърни принципа на правна сигурност, тъй като дори заинтересованото лице да бе формулирало такова възражение още при обжалването по административен ред, администрацията не би могла да се възползва от това обстоятелство, за да уреди спора със свой служител по взаимно съгласие.
45
На второ място, що се отнася до естеството на възражението за незаконосъобразност, според постоянната съдебна практика член 277 ДФЕС е израз на общ принцип, който осигурява на всяка страна — за да постигне тя отмяната на акт, срещу който може да подаде жалба — правото да оспори инцидентно валидността на акт с общо приложение, приет от институция на Съюза, който представлява правното основание на обжалвания акт, ако тази страна не е имала право да обжалва пряко този акт, чиито последици търпи, без да е била в състояние да поиска отмяната му (решения Simmenthal/Комисия, 92/78, EU:C:1979:53, т. 39, Andersen и др./Парламент, 262/80, EU:C:1984:18, т. 6 и Sina Bank/Съвет, T‑15/11, EU:T:2012:661, т. 43). Ето защо целта на член 277 ДФЕС е да защити правния субект от прилагането на незаконосъобразен нормативен акт, тъй като съдебното решение, с което се установява неприложимостта, има действие само между страните по спора и последното решение не засяга самия акт, който вече е необжалваем (решения Carius/Комисия, T‑173/04, EU:T:2006:333, т. 45 и цитираната съдебна практика, и CR/Парламент, EU:F:2014:38, т. 38).
46
Ако се приеме обаче, че задължението възражението за незаконосъобразност да се формулира в жалбата по административен ред като предпоставка за допустимост може да отговори на целта на досъдебната процедура, [Съдът на публичната служба] счита, че самото естество на възражението за незаконосъобразност е да съвмести принципа на законосъобразност с този на правната сигурност (решение CR/Парламент, EU:F:2014:38, т. 39).
47
Освен това от текста на член 277 ДФЕС следва, че страната може да оспори акт с общо приложение след изтичането на срока за обжалване само при спор пред съда на Съюза. Следователно такова възражение не би могло да породи изцяло действието си при производство по жалба по административен ред (решение CR/Парламент, EU:F:2014:38, т. 40).
48
На трето и последно място, [Съдът на публичната служба] припомня, че принципът на ефективна съдебна защита представлява общ принцип на правото на Съюза, който понастоящем е закрепен в член 47, втора алинея от Хартата и по силата на който „[в]секи има право неговото дело да бъде гледано […] от независим и безпристрастен съд, […] създаден със закон […]“. Тази алинея съответства на член 6, параграф 1 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“) (решение в производство за преразглеждане Arango Jaramillo и др./ЕИБ, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, т. 40 и 42).
49
От практиката на Европейския съд по правата на човека относно тълкуването на член 6, параграф 1 от ЕКПЧ, която трябва да се вземе предвид съгласно член 52, параграф 3 от Хартата, следва, че упражняването на правото на достъп до съд може да подлежи на ограничения, по-специално що се отнася до условията за допустимост на жалбата. Макар заинтересованите лица да трябва да очакват, че ще се приложат правилата, предвиждащи тези ограничения, прилагането им все пак не би трябвало да пречи на правните субекти да упражнят налично правно средство за защита (вж. в този смисъл ЕСПЧ, решение Anastasakis с/у Гърция от 6 декември 2011 г., жалба № 41959/08, непубликувано в Recueil des arrêts et décisions, § 24, решение в производство за преразглеждане Arango Jaramillo и др./ЕИБ, EU:C:2013:134, т. 43, определение Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/Комисия, C‑73/10 P, EU:C:2010:684, т. 53; решение CR/Парламент, EU:F:2014:38, т. 42).
50
По-специално Европейският съд по правата на човека уточнява, че ограниченията на правото на съд, свързани с условията за допустимост на жалбата, не биха могли да ограничат предоставения на правния субект достъп по такъв начин или до такава степен, че правото му на съд да бъде засегнато в самата си същност. Подобни ограничения се вписват в член 6, параграф 1 от ЕКПЧ само ако са насочени към постигането на законосъобразна цел и съществува разумно съотношение на пропорционалност между използваните средства и поставената цел (вж. ЕСПЧ, решения Liakopoulou с/у Гърция от 24 май 2006 г., жалба № 20627/04, непубликувано в Recueil des arrêts et décisions, § 17; Kemp и др. с/у Люксембург от 24 април 2008 г., жалба № 17140/05, непубликувано в Recueil des arrêts et décisions, § 47, и Viard с/у Франция от 9 януари 2014 г., жалба № 71658/10, непубликувано в Recueil des arrêts et décisions, § 29). Всъщност правото на достъп до съд е засегнато, когато правната му уредба престава да служи за целите на правната сигурност и доброто правораздаване и представлява един вид бариера, която възпрепятства спорът на правния субект да бъде решен по същество от компетентния съдебен орган (становище на генералния адвокат Mengozzi към решение в производство за преразглеждане Arango Jaramillo и др./ЕИБ, EU:C:2013:134, т. 58—60, ЕСПЧ, решение L’Erablière A.S.B.L. с/у Белгия от 24 февруари 2009 г., публикувани откъси в Recueil des arrêts et décisions, жалба № 49230/07, § 35, решение CR/Парламент, EU:F:2014:38, т. 43).
51
Санкцията за недопустимост на възражение за незаконосъобразност, формулирано за първи път с жалбата до съда, обаче представлява ограничение на правото на ефективна съдебна защита, непропорционално на преследваната от правилото за съответствие цел, а именно да се даде възможност за уреждане по взаимно съгласие на споровете, възникнали между засегнатото длъжностно лице и администрацията, и да се спазва принципът на правна сигурност (решение CR/Парламент, EU:F:2014:38, т. 44 и цитираната съдебна практика).
52
В това отношение Съдът [на публичната служба] припомня, че съгласно съдебната практика от всяко длъжностно лице, което полага обичайно дължимата грижа, се очаква да е запознато с Правилата за персонала (вж. решение BM/ЕЦБ, F‑106/11, EU:F:2013:91, т. 45 относно правилата за възнаграждението на служителите на ЕЦБ, относно Правилника, вж. решение CR/Парламент, EU:F:2014:38, т. 45 и цитираната съдебна практика). Все пак възражение за незаконосъобразност може да накара [Съда на публичната служба] да прецени законосъобразността на посочените норми с оглед на общи принципи или правни норми от по-висок ранг, които могат да надхвърлят контекста на нормите, приложими пряко за персонала. Поради самото естество на възражението за незаконосъобразност, както и поради мотивите, подтикнали заинтересованото лице да установява и да повдига такова възражение, от член на персонала на ЕЦБ, който подава жалба по административен ред, и който не е задължително да има подходяща правна компетентност, не може да се изисква да формулира в досъдебната фаза такова възражение като предпоставка за последваща допустимост. Подобно обявяване на недопустимост представлява несъразмерна и необоснована санкция за съответния служител.
53
Освен това обвързването на възможността възражението за незаконосъобразност да се формулира в жалбата по съдебен ред с прилагането на правило за съответствие с жалбата по административен ред може неоправдано да постави в по-благоприятно положение една категория длъжностни лица и служители — а именно тези, които имат правни познания, в сравнение с всички останали категории длъжностни лица и служители.
54
С оглед на всичко гореизложено формулираното за първи път в жалбата по съдебен ред възражение за незаконосъобразност трябва да се обяви за допустимо“.
11
Що се отнася до проверката по същество на възражението за незаконосъобразност, Съдът на публичната служба приема, че г‑жа Cerafogli е имала основание да поддържа, че Правилата, приложими към заявленията за достъп до документи на персонала на ЕЦБ, са били приети след незаконосъобразна процедура, щом като Комитетът по персонала не е бил консултиран преди приемането на тези правила. Поради това Съдът на публичната служба приема, че ЕЦБ е нарушила членове 48 и 49 от Условията за работа и че следователно третото оплакване, изтъкнато във възражението за незаконосъобразност, е основателно, без да е необходимо да се разглеждат останалите оплаквания във възражението за незаконосъобразност.
12
Съдът на публичната служба приема, че следователно самото решение от 21 юни 2011 г., прието на основание на Правилата, приложими към заявленията за достъп до документи на персонала на ЕЦБ, е незаконосъобразно, без да е необходимо да се разглеждат останалите основания, изтъкнати от г‑жа Cerafogli (т. 71 от обжалваното съдебно решение).
13
Съдът на публичната служба постановява, на следващо място, че поради отмяната на решението, прието на основание Правилата, приложими към заявленията за достъп до документи на персонала на ЕЦБ, г‑жа Cerafogli отново се намира в положение на изчакване, що се отнася до окончателното решение по заявлението ѝ от 20 май 2011 г., и че такова продължаване на положението на изчакване и на несигурност, предизвикано от незаконосъобразността на разглежданото решение, представлява неимуществена вреда, която не може да бъде поправена изцяло само с отмяната на това решение. Като се имат предвид тези обстоятелства, и в частност, от една страна, тежестта на порока, от който страдат Правилата, приложими към заявленията за достъп до документи на персонала на ЕЦБ, поради липсата на предварително консултиране на Комитета по персонала, и от друга страна, фактът, че ЕЦБ вече е предоставила на г‑жа Cerafogli някои документи, Съдът на публичната служба приема, че тази вреда ще получи справедливо обезщетение с осъждането на ЕЦБ да заплати на г‑жа Cerafogli сума в размер на 1000 EUR.
14
Съдът на публичната служба, на последно място, осъжда ЕЦБ да заплати съдебните разноски.
Производство пред Общия съд и искания на страните
15
На 28 ноември 2014 г. ЕЦБ подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
16
Г‑жа Cerafogli представя писмен отговор в указания срок.
17
На ЕЦБ е разрешено, по нейно искане, да представи писмена реплика, което тя прави в указания срок.
18
На г‑жа Cerafogli е разрешено да представи писмена дуплика, което тя прави в указания срок.
19
С определение от 29 юни 2015 г. председателят на състава по жалбите на Общия съд допуска Европейската комисия да встъпи в подкрепа на исканията на ЕЦБ.
20
С определение от 29 юни 2015 г. председателят на състава по жалбите на Общия съд отхвърля молбата за встъпване на Union for Unity (U4U) в подкрепа на исканията на г‑жа Cerafogli.
21
По предложение на съдията докладчик Общият съд (състав по жалбите), при липсата на искане в този смисъл, представено от страните в срока по член 207 от Процедурния правилник на Общия съд, решава да се произнесе по настоящата жалба, без да провежда устна фаза на производството.
22
ЕЦБ моли Общия съд:
—
да отмени обжалваното съдебно решение,
—
да се произнесе в съответствие с основанията, изтъкнати от нея в първоинстанционното производство,
—
да осъди всяка страна да понесе направените от нея съдебни разноски.
23
Комисията иска от Общия съд да отмени обжалваното съдебно решение.
24
Г‑жа Cerafogli моли Общия съд:
—
да отхвърли жалбата като напълно неоснователна,
—
да потвърди обжалваното съдебно решение,
—
да осъди ЕЦБ да заплати съдебните разноски.
По жалбата
25
ЕЦБ, подкрепяна от Комисията, оспорва както релевантността на използваната от Съда на публичната служба аналогия между съдебните спорове в областта на конкуренцията и съдебните спорове относно публичната служба, така и трите групи съображения, накарали Съда на публичната служба да преразгледа съдебната практика относно допустимостта на възражение за незаконосъобразност, формулирано за първи път пред него, които са свързани, първо, с целта на досъдебната процедура, второ, с естеството на възражението за незаконосъобразност, и трето, с принципа на ефективна съдебна защита.
26
ЕЦБ изтъква в това отношение четири основания в подкрепа на жалбата си.
27
Първото основание е изведено, от една страна, от неправилно позоваване от страна на Съда на публичната служба на решение от 15 септември 2011 г., Koninklijke Grolsch/Комисия (T‑234/07, EU:T:2011:476), във връзка с делата, които се отнасят до публичната служба, тъй като тези два вида съдебни спорове са различни и това позоваване води до неправилно тълкуване на обхвата на принципа на ефективна съдебна защита с оглед на член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) (първа част), и от друга страна, от липса на мотиви (втора част).
28
В подкрепа на второто си основание ЕЦБ изтъква, че като приема, че възражението за незаконосъобразност е можело да бъде формулирано за първи път пред съда, а не в рамките на досъдебната процедура, Съдът на публичната служба накърнява целта на досъдебната процедура, която е насочена към насърчаване на уреждането на споровете по взаимно съгласие, което предполага, че администрацията е наясно с всички оплаквания, които изтъква служителят срещу оспорваното от него решение (първа част), както и правото на защита на институцията в рамките на посочената досъдебна процедура (втора част). Освен това ЕЦБ по същество изтъква, че Съдът на публичната служба неправилно приема, че администрацията не е имала друг избор, освен да приложи норма с общо приложение, макар да я е считала за незаконосъобразна, че той не е взел предвид особеното положение на ЕЦБ, която е и автор на разпоредбите за персонала (трета част), и че е тълкувал неправилно принципа на правната сигурност (четвърта част).
29
Третото основание е изведено от неправилна преценка на естеството на възражението за незаконосъобразност и от неправилно тълкуване на член 277 ДФЕС (първа част), доколкото Съдът на публичната служба по същество неправилно приел, че възражението за незаконосъобразност не може да породи изцяло действието си при производство по жалба по административен ред. ЕЦБ изтъква, на първо място, че защитата на правния субект срещу прилагането на незаконосъобразен акт не пречи да бъдат наложени критерии за допустимост за редовно подаване на възражението за незаконосъобразност, на второ място, че фактът, че възражението за незаконосъобразност може да бъде изтъкнато само инцидентно, не означава невъзможност да се повдигне такова възражение в производство по жалба по административен ред, и накрая, на трето място, че е необходимо администрацията да бъде информирана още от досъдебната фаза за евентуалната незаконосъобразност на разпоредба с общо приложение, за да се гарантира правото ѝ на защита и за да действа, при необходимост, въз основа на правилно правно основание, не само по отношение на служителя, подал жалба по административен ред, но и по отношение на целия персонал. Според ЕЦБ Съдът на публичната служба е нарушил и принципа на правна сигурност (втора част).
30
Накрая, с четвъртото си основание ЕЦБ поддържа, че Съдът на публичната служба е тълкувал неправилно принципа на ефективна съдебна защита и принципа на пропорционалност, тъй като по-специално е приел, по същество, че недопустимостта на възражението за незаконосъобразност на етапа на обжалването пред съда на Съюза представлява несъразмерна санкция за съответния служител, особено ако той не е юрист или не ползва юридически съветник (първа част), и че е пропуснал да вземе предвид определени релевантни факти в конкретния случай, а именно, че г‑жа Cerafogli е била представлявана от юридически съветник още от досъдебната процедура (втора част).
31
Г‑жа Cerafogli оспорва тези доводи.
32
Необходимо е най-напред да се припомни, че подобно на член 91, параграф 2 от Правилника, член 42 от Условията за работа и член 8.1 от Правилата за персонала предвиждат, че служителите на ЕЦБ могат да обжалват по съдебен ред само след като изчерпят административния ред за оспорване, който по отношение на персонала на ЕЦБ включва два етапа, а именно подаване на искане за преразглеждане, а след това — обжалване по административен ред.
33
Следва да се припомни, че законосъобразността на дадено решение трябва да се преценява в зависимост от фактическите и правните обстоятелства, изложени пред институцията към момента на приемане на посоченото решение. Като се има предвид развитието на досъдебната фаза, изготвянето на акта, с който се определя окончателната позиция на институцията, приключва с приемането на отговор от органа по назначаването (наричан по-нататък „ОН“) на подадената от служителя жалба по административен ред. Следователно законосъобразността на окончателния акт, който уврежда жалбоподателя, се преценява с оглед на фактическите и правните обстоятелства, изложени пред институцията при изричното или мълчаливото приемане на този отговор, без да се засяга възможността институцията да дава, при предвидените в съдебната практика условия, допълнителни уточнения през съдебната фаза (решение от 21 май 2014 г., Mocová/Комисия, T‑347/12 P, EU:T:2014:268, т. 45).
34
Освен това съгласно постоянната съдебна практика правилото за съответствие между жалбата по административен ред и следващата я жалба по съдебен ред изисква — като предпоставка за допустимост — посочените пред съда на Съюза основания вече да са били изтъкнати в досъдебната процедура, така че ОН да е имал възможност да се запознае достатъчно точно с оплакванията на заинтересованото лице срещу спорното решение. Това правило е обосновано от самата цел на досъдебната процедура, чийто предмет е да позволи уреждане по взаимно съгласие на споровете, възникнали между длъжностните лица и администрацията (вж. решение от 25 октомври 2013 г., Комисия/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, т. 71 и 72 и цитираната съдебна практика).
35
Следователно исканията, които длъжностните лица са направили в подадените от тях жалби пред съда на Съюза, могат да почиват само на основанията, които тези лица са изложили в подкрепа на исканията в жалбите си по административен ред, като се има предвид, че последните искания могат да бъдат развити пред съда на Съюза, като се изтъкнат твърдения и доводи, които не се съдържат непременно в съответната жалба по административен ред, но са тясно свързани с нея (вж. решение от 25 октомври 2013 г., Комисия/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, т. 73 и цитираната съдебна практика).
36
Необходимо е да се подчертае обаче, от една страна, че тъй като досъдебната процедура има неформален характер и заинтересованите лица обикновено участват на този етап без съдействието на адвокат, администрацията не трябва да тълкува ограничително жалбите по административен ред, а обратно — трябва да ги разглежда широко, и от друга страна, че член 91 от Правилника, както и съответните разпоредби на Условията за работа и на член 8.1 от Правилата за персонала, нямат за цел да ограничат строго и окончателно евентуалната съдебна фаза на производството, стига жалбата до съда да не променя нито основанието, нито предмета на жалбата по административен ред (вж. решение от 25 октомври 2013 г., Комисия/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, т. 76 и цитираната съдебна практика).
37
Несъмнено съгласно постоянната съдебна практика, за да може досъдебната процедура да постигне своята цел, на ОН трябва да се предостави възможност да се запознае достатъчно точно с оплакванията на заинтересованите лица срещу спорното решение (вж. решение от 25 октомври 2013 г., Комисия/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, т. 77 и цитираната съдебна практика).
38
Следва обаче да се уточни, че макар да е необходима неизменност в предмета и основанието на жалбата по административен и по съдебен ред, за да е възможно доброволно уреждане на спора, доколкото още на етапа на обжалването по административен ред ОН ще е наясно с оплакванията на заинтересованото лице, тези понятия не бива да се тълкуват така, че да се ограничат възможностите на това лице да оспори надлежно решението с неблагоприятни за него последици (решение от 25 октомври 2013 г., Комисия/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, т. 83).
39
Поради тази причина понятието „предмет на жалбата“, което съответства на претендираното от заинтересованото лице право, и понятието „основание на жалбата“, което съответства на фактическата обосновка и правните съображения в подкрепа на претендираното право, не трябва да бъдат тълкувани стеснително (решение от 25 октомври 2013 г., Комисия/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, т. 84).
40
В този контекст следва да се подчертае по-специално че промяната само на правните съображения в подкрепа на това право не означава промяна на основанието за оспорване. В този смисъл различни правни съображения могат да обосноват едно и също спорно право и съответно основанието да е едно и също. С други думи, обстоятелството, че в жалбата по съдебен ред се изтъква нарушение на конкретна разпоредба, каквото не е изтъкнато в жалбата по административен ред, не означава непременно, че с това е изменено основанието за оспорване. Всъщност следва да се изхожда от същината на това основание, а не само от формулировката на правните съображения, като съдът на Съюза трябва да провери дали съществува тясна връзка между въпросните съображения и дали те по същество се отнасят до същото претендирано право (решение от 25 октомври 2013 г., Комисия/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, т. 85).
41
Освен това съгласно член 277 ДФЕС независимо от изтичането на срока, предвиден в член 263, шеста алинея ДФЕС, всяка страна може при спор, който засяга акт с общо приложение, приет от институция, орган, служба или агенция на Съюза, да изтъква основанията, предвидени в член 263, втора алинея, за да обоснове пред Съда на Европейския съюз неприложимостта на този акт.
42
Както основателно припомня Съдът на публичната служба в точка 45 от обжалваното съдебно решение (вж. т. 10 по-горе), от постоянната съдебна практика следва, че член 277 ДФЕС е израз на общ принцип, който осигурява на всяка страна — за да постигне тя отмяната на акт, срещу който може да подаде жалба — правото да оспори инцидентно валидността на по-ранен акт на институция, който представлява правното основание на обжалвания акт, ако тази страна не е имала право по член 263 ДФЕС да обжалва пряко този акт, чиито последици търпи, без да е била в състояние да поиска отмяната му.
43
Така възможността, която предоставя член 277 ДФЕС за позоваване на неприложимостта на регламент или на акт с общо приложение, който представлява правното основание на обжалвания акт на правоприлагане, не дава право на отделна жалба и може да се упражнява само инцидентно. При липсата на право на главна жалба не може да се прави позоваване на посочения член 277 ДФЕС (решения от 16 юли 1981 г., Albini/Съвет и Комисия, 33/80, EU:C:1981:186, т. 17 и от 22 октомври 1996 г., CSF и CSME/Комисия, T‑154/94, EU:T:1996:152, т. 16; вж. в този смисъл решение от 11 юли 1985 г., Salerno и др./Комисия и Съвет, 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 и 10/84, EU:C:1985:318, т. 36).
44
Доколкото целта на член 277 ДФЕС не е да позволи на страните да оспорват приложимостта на всеки акт с общо приложение, независимо дали това е в подкрепа на някаква жалба, обхватът на възражението за незаконосъобразност трябва да бъде сведен до необходимото за разрешаването на спора. От това следва, че актът с общо приложение, по отношение на който е повдигнато възражението за незаконосъобразност, следва пряко или непряко да е приложим към случая, който е предмет на жалбата, и трябва да съществува пряка правна връзка между обжалваното индивидуално решение и съответния акт с общо приложение (вж. в този смисъл решение от 20 ноември 2007 г., Ianniello/Комисия, T‑308/04, EU:T:2007:347, т. 33 и цитираната съдебна практика). В това отношение наличието на такава връзка следва по-конкретно от извода, че обжалваният с основното искане акт по същество се основава на разпоредба от акта, чиято законосъобразност се оспорва (вж. в този смисъл решения от 25 октомври 2006 г., Carius/Комисия, T‑173/04, EU:T:2006:333, т. 46 и от 20 ноември 2007 г., Ianniello/Комисия, T‑308/04, EU:T:2007:347, т. 33; вж. в този смисъл и по аналогия решение от 4 март 1998 г., De Abreu/Съд, T‑146/96, EU:T:1998:50, т. 25 и 29).
45
Накрая, следва да се уточни, че незаконосъобразността на акта с общо приложение, на който се основава индивидуалното решение, не може да доведе до отмяната на акта с общо приложение, а само на приетото въз основа на него индивидуално решение (вж. в този смисъл решение от 13 юни 1958 г., Meroni/Върховен орган, 9/56, EU:C:1958:7, т. 2). Член 277 ДФЕС всъщност има за цел, както правилно отбелязва Съдът на публичната служба в точка 45 от обжалваното съдебно решение, да защити правния субект срещу прилагането на незаконосъобразен акт с общо приложение, без обаче да се засяга самият акт с общо приложение, който е станал необжалваем поради изтичането на сроковете, предвидени в член 263 ДФЕС. В този смисъл съдебното решение, с което се установява неприложимостта на акт с общо приложение, формира сила на пресъдено нещо само по отношение на страните в спора, по който е постановено това решение (вж. в този смисъл решение от 21 февруари 1974 г., Kortner и др./Съвет и др., 15/73—33/73, 52/73, 53/73, 57/73—109/73, 116/73, 117/73, 123/73, 132/73 и 135/73—137/73, EU:C:1974:16, т. 36).
46
Видно от припомнената в точки 42—45 по-горе съдебна практика, първо, възражението за незаконосъобразност може да бъде изтъкнато само инцидентно, по повод на подадена главна жалба пред съда на Съюза срещу индивидуално решение, което уврежда жалбоподателя, второ, самата главна жалба трябва да е допустима, трето, възражението е допустимо само ако жалбоподателят не е имал право да обжалва пряко акта с общо приложение, свързан с увреждащото го индивидуално решение, четвърто, съдът на Съюза трябва да обяви за неприложим акта с общо приложение, чиято незаконосъобразност е установил, и да уреди последиците от тази неприложимост по отношение на индивидуалния акт, който уврежда жалбоподателя, и пето, това обявяване на неприложимост има сила на пресъдено нещо само спрямо страните по спора и няма действие erga omnes.
47
Структурата на този инцидентен способ за правна защита, свързан с подаването на главна жалба пред съда, обосновава да бъде обявено за допустимо възражение за незаконосъобразност, формулирано за първи път пред съда на Съюза, в отклонение от правилото за съответствие между жалбата по съдебен ред и жалбата по административен ред.
48
Следва всъщност да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика от установената с Договора законодателна и правораздавателна система е видно, че макар спазването на принципа на законност да включва правото на правните субекти да оспорват пред съда валидността на актовете с общо приложение, този принцип означава също, че всички субекти на правото на Съюза са длъжни да признаят пълната ефикасност на посочените актове, докато тяхната невалидност не бъде установена от компетентния съд (вж. в този смисъл решения от 13 февруари 1979 г., Granaria, 101/78, EU:C:1979:38, т. 5 и от 28 януари 2016 г., Éditions Odile Jacob/Комисия, C‑514/14 P, непубликувано, EU:C:2016:55, т. 40).
49
Единствено съдът всъщност е оправомощен в съответствие с член 277 ДФЕС да установява незаконосъобразността на акт с общо приложение и да урежда последиците от произтичащата от това неприложимост по отношение на обжалвания пред него индивидуален акт, тъй като Договорите не признават такова правомощие на институцията, до която е отправена жалбата по административен ред.
50
ЕЦБ изтъква, че в определени случаи самата институция може да е автор на акта с общо приложение — както в настоящия случай — и следователно тя би могла да уреди евентуалните последици от възражение за незаконосъобразност, изтъкнато в подкрепа на жалба по административен ред.
51
В този случай обаче не става въпрос за правомощие, което ѝ е поверено от Договорите или от акт на вторичното право, а за възможност, която институцията може да си припише.
52
Институцията несъмнено би могла при необходимост да оттегли акта с общо приложение, чийто автор е, но такова оттегляне все пак не предполага каквото и да е установяване на незаконосъобразността на посочения акт, установяване, което е от изключителната компетентност на съда.
53
Освен това последиците от оттеглянето на акт с общо приложение от институцията, доколкото тя е негов автор, се различават от тези, произтичащи от установяването на незаконосъобразност от съда на Съюза: тъй като оттеглянето на даден акт има обратно действие, то лишава от правно основание всички правни актове, които са били приети въз основа на него, включително актовете, който не са били предмет на обжалване, докато установяването на незаконосъобразност от съда, предвид липсата на действие erga omnes, води до незаконосъобразността на обжалваното индивидуално решение, но запазва в правния ред акта с общо приложение, без да засяга законосъобразността на другите актове, които са били приети въз основа на него и не са били оспорени в срока за обжалване (вж. в този смисъл решение от 21 февруари 1974 г., Kortner и др./Съвет и др., 15/73—33/73, 52/73, 53/73, 57/73—109/73, 116/73, 117/73, 123/73, 132/73 и 135/73—137/73, EU:C:1974:16, т. 37 и 38).
54
Накрая, що се отнася до евентуалната отмяна от дадена институция на акт с общо приложение — или възможността ѝ да съчетае оттеглянето на акт с общо приложение, чийто автор е, със запазване на част от неговите последици (решение от 23 ноември 1999 г., Португалия/Комисия, C‑89/96, EU:C:1999:573, т. 9—11) — тя има действие само за в бъдеще и следователно няма отражение върху законосъобразността на индивидуалното решение, прието въз основа на акта с общо приложение, който е бил оспорен (вж. в този смисъл решение от 13 декември 1995 г., Exporteurs in Levende Varkens и др./Комисия, T‑481/93 и T‑484/93, EU:T:1995:209, т. 46).
55
С други думи, институцията несъмнено може да оттегли или да отмени даден акт с общо приложение, чийто автор е, когато прецени, че този акт е незаконосъобразен, но такова оттегляне или отмяна не са равнозначни на установяването на незаконосъобразност, и на произтичащите от него последици, което е от изключителната компетентност на съда съгласно разпоредбите на член 277 ДФЕС.
56
При тези обстоятелства формалното изискване да се информира институцията в жалбата по административен ред за възражението за незаконосъобразност на акт с общо приложение като предпоставка за последваща допустимост на същото възражение за незаконосъобразност пред съда на Съюза, макар съдбата, която тази институция може да отреди на посоченото възражение, доколкото тя е автор на посочения акт, да не е равнозначна на установяването на незаконосъобразност от съда на Съюза, противоречи на структурата и смисъла на възражението за незаконосъобразност.
57
Тази преценка не се поставя под въпрос от доводите, изтъкнати от ЕЦБ в подкрепа на първата част на второто ѝ основание.
58
ЕЦБ, подкрепяна от Комисията, изтъква по същество, че като признава, че служителят може да формулира за първи път възражение за незаконосъобразност пред съда на Съюза, в отклонение от правилото за съответствие, Съдът на публичната служба накърнява целта на досъдебната процедура, която е уреждане по взаимно съгласие на спора, възникнал между служителя и институцията, в която последният работи.
59
В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика принципът на законност означава, че всички субекти на правото на Съюза са длъжни да признаят пълната ефикасност на посочените актове, докато тяхната незаконосъобразност не бъде установена от компетентния съд (вж. т. 48 по‑горе).
60
Този принцип обаче не може да бъде поставен под въпрос от институция по съображение за уреждане по взаимно съгласие на спор, възникнал между нея и един от нейните служители, при липсата на каквото и да е решение на съда относно неприложимостта на акта с общо приложение.
61
Следователно Съдът на публичната служба не е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел за допустимо възражението за незаконосъобразност по съображенията, посочени в точки 42 и 45—47 от обжалваното съдебно решение.
62
Поради това наред с първата част на второто основание следва да се отхвърлят третата и четвъртата част на второто основание на ЕЦБ, с които тя изтъква, от една страна, че Съдът на публичната служба неправилно приема, че администрацията не е имала друг избор, освен да приложи норма с общо приложение, макар да я е считала за незаконосъобразна, и че той не е взел предвид особеното положение на ЕЦБ, която в настоящия случай е и автор на разпоредбите за персонала (трета част), и от друга страна, че той е тълкувал неправилно принципа на правна сигурност (четвърта част).
63
По същите съображения следва да се отхвърли и първата част на третото основание, с която ЕЦБ изтъква, че Съдът на публичната служба неправилно е приел, че възражението за незаконосъобразност не може да породи изцяло действието си при производство по жалба по административен ред.
64
В това отношение никое от оплакванията, изтъкнати в подкрепа на първата част на третото основание, не може да бъде прието.
65
На първо място, ЕЦБ поддържа, че защитата на правния субект срещу прилагането на незаконосъобразен акт не пречи да бъдат наложени критерии за допустимост за редовно подаване на възражението за незаконосъобразност.
66
Несъмнено от постоянната съдебна практика е видно, че член 47 от Хартата няма за цел да променя предвидената в Договорите система за съдебен контрол, и по-специално правилата, свързани с допустимостта на исковете или жалбите, подадени пряко пред юрисдикцията на Съюза (решение от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, т. 97 и определение от 29 април 2015 г., von Storch и др./ЕЦБ, C‑64/14 P, непубликувано, EU:C:2015:300, т. 55).
67
В това отношение следва да се отбележи, че възможността да се изтъкне възражение за незаконосъобразност при спор между служител и институция зависи от спазването на няколко условия за допустимост: тъй като става въпрос за инцидентен способ за правна защита, изисква се да е подадена главна жалба до съда, тази жалба да е насочена срещу решение, което уврежда длъжностното лице, тя да е допустима, служителят да не е имал възможност да поиска отмяната на акта с общо приложение, на който се основава увреждащото го решение, и да съществува достатъчна връзка между акта с общо приложение и обжалваното индивидуално решение.
68
Все пак структурата на правния режим на възражението за незаконосъобразност, и в частност съображенията, свързани с факта, че единствено съдът е оправомощен да установява неприложимостта на акт с общо приложение, водят до заключението, че не представлява допълнително условие за допустимост обстоятелството възражението да е било повдигнато предварително при обжалването по административен ред.
69
На второ място, според ЕЦБ фактът, че възражението за незаконосъобразност може да бъде изтъкнато само инцидентно, не означава невъзможност да се повдигне такова възражение в производство по жалба по административен ред.
70
Несъмнено инцидентният характер на възражението за незаконосъобразност не прави невъзможно повдигането на такова възражение при обжалването по административен ред. Все пак фактът, че служителят има право да повдигне такова възражение при обжалването по административен ред, не означава, че той е длъжен да го направи — като предпоставка за последваща допустимост на такова основание пред съда на Съюза.
71
На трето място, ЕЦБ изтъква, че е необходимо администрацията да бъде информирана още от досъдебната фаза за евентуалната незаконосъобразност на разпоредба с общо приложение, за да се гарантира правото ѝ на защита и за да действа, при необходимост, въз основа на правилно правно основание не само по отношение на служителя, подал жалба по административен ред, но и по отношение на целия персонал.
72
Следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика зачитането на правото на защита във всяко производство срещу лице, което може да завърши с увреждащ го акт, представлява основен принцип на правото на Съюза, който трябва да бъде гарантиран дори при липсата на каквато и да е правна уредба относно разглежданото производство. Този принцип изисква съответното лице да получи възможност да изложи надлежно своето становище по обстоятелствата, които биха могли да бъдат отчетени в негов ущърб в бъдещия акт (вж. определение от 12 май 2010 г., CPEM/Комисия, C‑350/09 P, непубликувано, EU:C:2010:267, т. 75 и 76 и цитираната съдебна практика).
73
Следва впрочем да се припомни, че като се има предвид развитието на досъдебната фаза, изготвянето на акта, с който се определя окончателната позиция на институцията, приключва с приемането на отговор от ОН на подадената от служителя жалба по административен ред (решение от 21 май 2014 г., Mocová/Комисия, T‑347/12 P, EU:T:2014:268, т. 45).
74
Поради това трябва да се приеме за установено, че в рамките на административното производство по обжалване институцията не може да иска да се ползва от право на защита, защото тя е автор, а не адресат на акта, който може да има неблагоприятни последици за служителя.
75
Извън това ЕЦБ не оспорва, че правото ѝ на защита е напълно гарантирано в съдебното производство, в което тя може да представи всички доводи, които счита за подходящи, в случай че ѝ бъде противопоставено възражение за незаконосъобразност в подкрепа на главна жалба.
76
По мотивите, изложени в точки 59 и 60 от настоящото съдебно решение, следва да се отхвърли и втората част на доводите, изтъкнати от ЕЦБ в подкрепа на това оплакване, което следователно трябва да се отхвърли изцяло, както и втората част на третото основание, изведена от нарушаване на принципа на правна сигурност.
77
Следва да се отхвърлят и доводите на ЕЦБ, отнасящи се до нарушението на нейното право на защита, изтъкнати в подкрепа на втората част на второто ѝ основание.
78
След като съображенията, посочени в точки 42 и 45—47 от обжалваното съдебно решение, са достатъчни, за да обосноват, че възражение за незаконосъобразност, повдигнато за първи път с жалбата пред Съда на публичната служба, е допустимо като отклонение от правилото за съответствие, следва да се приеме, че са неотносими останалите доводи на ЕЦБ, изтъкнати в подкрепа, първо, на нейното първо основание, изведено от неправилно позоваване от страна на Съда на публичната служба на решение от 15 септември 2011 г., Koninklijke Grolsch/Комисия (T‑234/07, EU:T:2011:476), във връзка с делата, които се отнасят до публичната служба, тъй като тези два вида съдебни спорове са различни и това позоваване води до неправилно тълкуване на обхвата на принципа на ефективна съдебна защита с оглед на член 47 от Хартата (първа част), и от друга страна, от липса на мотиви (втора част), второ, на първата част на четвъртото основание, с която ЕЦБ поддържа, че Съдът на публичната служба е тълкувал неправилно принципа на ефективна съдебна защита и принципа на пропорционалност, тъй като по-специално е приел, по същество, че недопустимостта на възражението за незаконосъобразност на етапа на обжалването пред съда на Съюза представлява несъразмерна санкция за съответния служител, и трето, на втората част на четвъртото основание, изведена от твърдението, че Съдът на публичната служба не е взел предвид определени релевантни факти в конкретния случай, а именно че г‑жа Cerafogli е била представлявана от юридически съветник още от досъдебната процедура (вж. в този смисъл решения от 2 юни 1994 г., de Compte/Парламент, C‑326/91 P, EU:C:1994:218, т. 94 и от 29 април 2004 г., Комисия/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, EU:C:2004:236, т. 68).
79
Следователно трябва да се подкрепи постановеното от Съда на публичната служба разрешение, което признава допустимостта на възражение за незаконосъобразност, повдигнато за първи път пред съда на Съюза, в отклонение от правилото за съответствие.
80
Поради това жалбата следва да се отхвърли.
По съдебните разноски
81
Съгласно член 211, параграф 2 от Процедурния правилник, когато жалбата е неоснователна, Общият съд се произнася по съдебните разноски.
82
Съгласно член 134, параграф 12 от същия правилник, който се прилага по отношение на производството по обжалване по силата на член 211, параграф 1 от посочения правилник, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като ECHA е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в съответствие с исканията на г‑жа Cerafogli.
83
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник, който се прилага по отношение на производството по обжалване по силата на член 211, параграф 1 от същия, институциите, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Комисията понася направените от нея съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (състав по жалбите)
реши:
1)
Отхвърля жалбата.
2)
Европейската централна банка (ЕЦБ) понася направените от нея съдебни разноски, както и тези на г‑жа Maria Concetta Cerafogli.
3)
Европейската комисия понася направените от нея съдебни разноски.
Jaeger
Prek
Dittrich
Frimodt Nielsen
Berardis
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 27 октомври 2016 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.