62014CJ0153_BG
Страни по делото
Основания за решението
Диспозитив
Страни по делото
По дело C‑153/14
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Raad van State (Нидерландия) с акт от 1 април 2014 г., постъпил в Съда на 3 април 2014 г., в рамките на производство по дело
Minister van Buitenlandse Zaken
срещу
K,
A,
СЪДЪТ (втори състав),
състоящ се от: R. Silva de Lapuerta (докладчик), председател на състава, J.‑C. Bonichot, Aл. Арабаджиев, J. L. da Cruz Vilaça и C. Lycourgos, съдии,
генерален адвокат: J. Kokott,
секретар: M. Ferreira, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 5 февруари 2015 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за K, от G. J. Dijkman, advocaat,
– за A, от W. P. R. Peeters, advocaat,
– за нидерландското правителство, от M. Gijzen, M. Bulterman и B. Koopman, както и от J. Langer, в качеството на представители,
– за германското правителство, от T. Henze и B. Beutler, в качеството на представители,
– за австрийското правителство, от G. Eberhard, в качеството на представител,
– за Европейската комисия, от M. Condou-Durande и G. Wils, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 19 март 2015 г.,
постанови настоящото
Решение
Основания за решението
1. Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 7, параграф 2, първа алинея от Директива 2003/86/ЕО на Съвета от 22 септември 2003 година относно правото на събиране на семейството (ОВ L 251, стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 164).
2. Запитването е отправено в рамките на два спора между, от една страна, Minister van Buitenlandse Zaken (министър на външните работи) и от друга страна, съответно K и A относно подадените от последните заявления за издаване на разрешение за временно пребиваване в Нидерландия с оглед на събирането им с техните съпрузи, пребиваващи в тази държава членка.
Правна уредба
Правото на Съюза
3. Член 1 от Директива 2003/86 гласи:
„Настоящата директива има за цел да определи условията за упражняване на правото на събиране на семейството от граждани на трети страни, пребиваващи законно на територията на държавите членки“.
4. Член 4, параграф 1 от посочената директива предвижда:
„Държавите членки разрешават влизането и пребиваването в съответствие с настоящата директива и при условие[…] че са спазени изискванията на глава IV, а също и на член 16, на следните членове на семейството:
а) съпруг на кандидата за събиране на семейството;
[…]“.
5. Глава IV от Директива 2003/86 е озаглавена „Изисквания за упражняване на правото на събиране на семейството“ и включва членове 6—8. Съгласно член 6, параграф 1 от тази директива:
„Държавите членки могат да отхвърлят заявление за влизане и пребиваване на членове на семейството на основания, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве“.
6. Член 7 от Директива 2003/86 гласи следното:
„1. При подаване на заявление за събиране на семейство заинтересованата държава членка може да поиска от лицето, което е подало заявлението, да представи доказателство за това, че кандидатът разполага със:
а) жилищни условия, считани за нормални за сравнимо семейство, живеещо в същия район и покриващи изискванията на общите здравни норми и нормите за безопасност, които са в сила във въпросната държава членка;
б) медицинска застраховка за всички рискове, които обикновено се покриват за нейните собствени граждани във въпросната държава членка, за самия кандидат и членовете на неговото семейство;
в) стабилни и регулярни финансови ресурси, които са достатъчни, за да издържа себе си и членовете на своето семейство, без да прибягва до системата за социално подпомагане на въпросната държава членка. Държавите членки оценяват тези финансови ресурси с оглед характера им и тяхната регулярност и могат да вземат под внимание нивото на минималните национални възнаграждения или пенсии, а също и броя на членовете на семейството.
2. Държавите членки могат да изискат от гражданите на трети страни да се придържат към мерките за интегриране в съответствие с националното законодателство.
Що се отнася до бежанците и/или членовете на семейство на бежанци по член 12, мерките за интегриране, предвидени в първата алинея, могат да се приложат само, след като въпросните лица получат разрешение за събиране на семейството“.
7. Член 17 от посочената директива предвижда:
„Държавите членки надлежно държат сметка за характера и солидността на семейните връзки на лицето и продължителността на пребиваването му в държавата членка, както и за съществуването на семейни, културни и социални връзки със страната му на произход, в случай на отхвърляне на заявление, оттегляне или отказ за подновяване на разрешение за пребиваване, а също и в случай на постановяване на мярка за принудително отвеждане на кандидата или на членовете на неговото семейство“.
Нидерландското право
8. Видно от акта за преюдициално запитване, член 4, параграф 1 и член 7, параграф 2 от Директива 2003/86 са транспонирани с член 14 и с член 16, параграф 1, уводно изречение и буква h) от Закона за чужденците от 2000 г. (Vreemdelingenwet 2000, наричан по-нататък „Vw 2000“), както и с членове 3.71a, 3.98a и 3.98b от Указа за чужденците от 2000 г. (Vreemdelingenbesluit 2000, наричан по-нататък „Vb 2000“).
9. Политиката, провеждана от държавния секретар в приложение на тези разпоредби, е установена в точка B1/4.7.1.2. от Циркулярното писмо относно чужденците от 2000 г. (Vreemdelingencirculaire 2000) в приложимата за фактите по главните производства редакция (наричано по-нататък „Vc 2000“).
10. Следва също да се вземат предвид Законът за интегрирането в обществото (Wet inburgering, наричан по-нататък „Wi“), както и Правилникът за чужденците от 2000 г. (Voorschrift Vreemdelingen 2000, наричан по-нататък „Правилникът от 2000 г.“) и Служебно указание № 2011/7 на Службата по въпросите на имиграцията и натурализацията (наричано по-нататък „служебното указание“).
Vw 2000
11. Член 1, буква h) от Vw 2000 гласи следното:
„По смисъла на настоящия закон и на приетите въз основа на него разпоредби:
[…]
h) „разрешение за временно пребиваване“ означава виза за пребиваване за повече от три месеца, поискана лично от чужденец в дипломатическо или консулско представителство на [Кралство] Нидерландия в държавата по произход или по постоянно пребиваване, или, при липса на такава, в най-близката държава, в която има такова представителство, […] и която виза е издадена от това представителство […] след предварително разрешение от министъра на външните работи […]“.
12. Съгласно член 8 от Vw 2000:
„Чужденец пребивава законно в Нидерландия:
a) ако притежава разрешение за пребиваване за определен срок по член 14;
b) ако притежава разрешение за пребиваване за неопределен срок по член 20;
c) ако притежава разрешение за пребиваване за определен срок по член 28;
d) ако притежава разрешение за пребиваване за неопределен срок по член 33.
[…]“.
13. Съгласно член 14, параграф 1, буква a) от Vw 2000 министърът има правомощието да уважи, да отхвърли или да остави без разглеждане заявление за издаване на разрешение за пребиваване за определен срок.
14. Съгласно член 16, параграф 1, буква h) от Vw 2000 заявление за издаване на разрешение за пребиваване за определен срок по член 14 от този закон може да бъде отхвърлено, ако гражданинът на трета страна, който не попада в нито една от категориите по член 17, параграф 1 от същия закон, след придобиване на право на пребиваване в Нидерландия има задължение за интегриране в обществото съгласно членове 3 и 5 от Wi, но няма основни познания по нидерландски език и знания за нидерландското общество.
15. В член 17, параграф 1 от Vw 2000 са посочени няколко категории граждани на трети страни, чиито заявления за издаване на разрешение за пребиваване за определен срок по член 14 от същия закон не могат да бъдат отхвърлени поради липса на разрешение за временно пребиваване.
Wi
16. Съгласно член 3, параграф 1, буква а) от Wi:
„Задължение за интегриране в обществото има всеки чужденец, който пребивава законно по смисъла на член 8, букви a)—e) или буква l) от Vw 2000 и който:
a. пребивава в Нидерланд ия с цел, различна от тази за временно пребиваване […]“.
17. В член 5 от Wi са посочени няколко категории граждани на трети страни, които нямат задължение за интегриране в обществото.
Vb 2000
18. Член 3.71, параграф 1 от Vb 2000 гласи следното:
„Заявлението за издаване на разрешение за пребиваване за определен срок по член 14 от [Vw 2000] се отхвърля, ако чужденецът не притежава валидно разрешение за временно пребиваване […]“.
19. Съгласно член 3.71a от Vb 2000:
„1. Чужденец има основни познания по нидерландски език и знания за нидерландското общество по смисъла на член 16, параграф 1, буква h) от [Vw 2000], ако в рамките на една година непосредствено преди подаване на заявлението за издаване на разрешение за временно пребиваване е положил успешно основния изпит за проверка на интегрирането в обществото по член 3.98а.
2. Заявлението за издаване на разрешение за пребиваване за определен срок по член 14 от [Vw 2000] не се отхвърля на основание член 16, параграф 1, буква h) от [посочения закон], ако чужденецът:
[…]
c. е представил убедителни доказателства на Minister voor Wonen, Wijken en Integratie [наричан по-нататък „министърът на жилищното настаняване, жилищните райони и интеграцията“], че поради умствено или физическо увреждане трайно не е в състояние да положи основния изпит за проверка на интегрирането в обществото по член 3.98a;
d. не е положил успешно основния изпит за проверка на интегрирането в обществото по член 3.98а и според министъра на жилищното настаняване, жилищните райони и интеграцията отхвърлянето на това заявление би довело до сериозна несправедливост.
[…]“.
20. Член 3.98a от Vb 2000 гласи следното:
„1. Министърът на жилищното настаняване, жилищните райони и интеграцията провежда чрез автоматизирана система основния изпит за проверка на интегрирането в обществото, предназначен да се преценят познанията по нидерландски език и знанията за нидерландското общество по смисъла на член 16, параграф 1, буква h) от [Vw 2000].
2. Основният изпит за проверка на интегрирането в обществото включва тест за четене с разбиране и за слушане с разбиране, както и тест за устно изразяване на нидерландски език.
3. Министърът на жилищното настаняване, жилищните райони и интеграцията определя изпитна програма за проверка на четенето с разбиране, слушането с разбиране и устното изразяване. Тази изпитна програма има за цел да гарантира, че чужденецът, който е положил успешно основния изпит за проверка на интегрирането в обществото, има следните умения по нидерландски език на ниво А1 от Общата европейска референтна рамка за съвременни езици:
a. четене с разбиране;
b. слушане с разбиране;
c. устно изразяване.
4. Стандартите за четене с разбиране, слушане с разбиране и устно изразяване за основния изпит за проверка на интегрирането в обществото са приравнени на едно от нивата от Общата европейска референтна рамка за съвременни езици.
5. Основният изпит за проверка на интегрирането в обществото включва и проверка на знанията за нидерландското общество.
6. Министърът на жилищното настаняване, жилищните райони и интеграцията определя изпитна програма за проверка на изискваните знания за нидерландското общество. Тази изпитна програма гарантира, че чужденецът, положил успешно основния изпит за проверка на интегрирането в обществото, има основни практически знания за:
a. [Кралство] Нидерландия, по-специално за топографията, историята и държавното устройство;
b. жилищното настаняване, образованието, трудовата заетост, здравеопазването и интегрирането в Нидерландия;
c. правата и задълженията му след пристигането му в Нидерландия;
d. правата и задълженията на другите лица в Нидерландия;
e. обичайните в Нидерландия правила на поведение.
7. Основният изпит за проверка на интегрирането в обществото се полага на нидерландски език на ниво, което не надвишава това по параграф 3.
8. Изпитните програми по параграфи 3 и 6 се предоставят на разположение по ред и срещу сума, определени от министъра на жилищното настаняване, жилищните райони и интеграцията“.
21. Член 3.98b от Vb 2000 гласи следното:
„1. Не се допуска до основен изпит за проверка на интегрирането в обществото чужденец, който:
a. не е заплатил таксата за изпита съгласно правилата, определяни от министъра на жилищното настаняване, жилищните райони и интеграцията, […]
[…]
2. Таксата по параграф 1, буква а) е в размер на 350 EUR. […]“.
Правилникът от 2000 г.
22. Член 3.11 от Правилника от 2000 г. гласи:
„1. Изпитните програми по член 3.98a, параграфи 3 и 6 [от Vb 2000], които се съдържат в пакета за самообучение „Naar Nederland“, могат да бъдат закупени във всички книжарници партньори и посредством онлайн книжарници.
2. Препоръчителната цена за продажба на пакета за самообучение е 110 EUR“.
Vc 2000
23. Съгласно точка B1/4.7.1.2. от Vc 2000 заявлението за издаване на разрешение за пребиваване за определен срок не се отхвърля на основание член 3.71а, параграф 2, буква d) от Vb 2000, ако гражданинът на трета страна не е положил успешно основния изпит за проверка на интегрирането в обществото и отхвърлянето на това заявление би довело до сериозна несправедливост. Такъв е случаят, когато вследствие на съчетаване на много специфични лични обстоятелства гражданинът на трета страна трайно не е в състояние да положи успешно основния изпит за проверка на интегрирането в обществото. Съгласно Vc 2000 само обстоятелството, че дадено лице се е явило на изпита един или повече пъти, не е основание то надлежно да се позовава на клаузата за справедливост при наличие на затруднения, предвидена в член 3.71a, параграф 2, буква d) от Vb 2000.
Служебното указание
24. Според запитващата юрисдикция в служебното указание се посочва, че задължение за интегриране в обществото имат гражданите на трети страни, които преди пристигането си в Нидерландия трябва да притежават разрешение за временно пребиваване, които идват в Нидерландия с цел безсрочно пребиваване по смисъла на Wi и които не са освободени от задължението за интегриране в обществото в съответствие с членове 3 и 5 от Wi.
25. Основният изпит за проверка на интегрирането в обществото по член 3.98а от Vb 2000 включва тест по говорим нидерландски език, проверка на знанията за нидерландското общество и тест за четене с разбиране. Изпитът се полага в посолство или в генерално консулство в страната по произход или по постоянно пребиваване на члена на семейството на кандидата за събиране на семейството и се провежда по телефон, пряко свързан с говорещ компютър.
26. Тестът по говорим нидерландски език се състои от следните части: повтаряне на изречения, отговаряне на кратки въпроси, изразяване на противоположност и два преразказа на кратка история. Изискваното езиково ниво е А1 от Общата европейска референтна рамка за съвременни чужди езици. Частта от изпита относно знанията за нидерландското общество се състои от въпроси във връзка с филма Към Нидерландия, който членът на семейството трябва да изгледа вкъщи. Въпросите, които могат да бъдат зададени, са по-специално дали мъжете и жените имат равни права, къде се намира седалището на нидерландското правителство, дали в Кралство Нидерландия има разделение на църквата и държавата, от коя страна е било окупирано Кралство Нидерландия през Втората световна война, дали е задължително здравното осигуряване и до каква възраст децата са длъжни да ходят на училище. Всички въпроси и отговори могат да бъдат заучени вкъщи с помощта на пакет за самообучение. Този пакет е достъпен на 18 езика и съдържа по-конкретно DVD‑та, фотоалбум, учебник с материали за работа, аудио компактдискове, указание за самообучение и упражнения. От март 2011 г. пакетът съдържа и модул за изучаване на азбуката, предназначен за подготовката за теста за четене с разбиране. Въз основа на този тест се преценява дали членът на семейството може да чете текст на нидерландски език на ниво А1 от Общата европейска референтна рамка за съвременни езици.
27. Що се отнася до клаузата за справедливост при наличие на затруднения, предвидена в член 3.71a, параграф 2, буква d) от Vb 2000, според запитващата юрисдикция в служебното указание се предвижда, че тя следва да се прилага, когато вследствие на съчетание от много специфични лични обстоятелства гражданинът на трета страна трайно не е в състояние да положи успешно основния изпит за проверка на интегрирането. За тази цел гражданинът на трета страна трябва да представи доказателства, че е положил усилията, които разумно могат да се изискват от него. Доказателство за това може по-специално да бъде обстоятелството, че лицето се е явило един или повече пъти на изпита за проверка на интегрирането, при което например е издържало теста за разговор на нидерландски език и за проверка на знанията за нидерландското общество, но не и теста за четене с разбиране. В служебното указание се посочва, че само обстоятелството, че кандидатът не разполага с достатъчно финансови или технически средства, за да се подготви за изпита и да се яви на него, или обстоятелството, че е проблематично да пътува и е изправен преди други подобни препятствия, самò по себе си не е достатъчно, за да може той с основание да се позовава на клаузата за справедливост при наличие на затруднения. Освен това само обстоятелството, че материалите за курса не са достъпни на език, който кандидатът владее, че той няма подходящо съдействие при подготовката за изпита или че е неграмотен, самò по себе си не е достатъчно, за да може той с основание да се позовава на клаузата за справедливост при наличие на затруднения.
Спорове по главните производства и преюдициални въпроси
Дело K
28. К е азербайджанска гражданка, която на 22 февруари 2011 г. подава до посолството на Кралство Нидерландия в Анкара (Турция) заявление за издаване на разрешение за временно пребиваване с цел да се събере в Нидерландия със своя съпруг, пребиваващ в тази държава членка. Във връзка с това тя представя медицинско свидетелство, като твърди, че поради удостоверените с него здравословни проблеми тя не е в състояние да се яви на изпита за проверка на интегрирането в обществото извън територията на Кралство Нидерландия.
29. С акт от 30 май 2011 г. министърът на външните работи отхвърля заявлението на K за издаване на разрешение за временно пребиваване.
30. С акт от 28 февруари 2012 г. министърът на външните работи обявява за неоснователна жалбата по административен ред, подадена от K срещу акта от 30 май 2011 г., като поддържа, че здравословните проблеми на К не могат да бъдат основание за освобождаване от задължението за успешно полагане на изпита за проверка на интегрирането в обществото. Освен това според посочения министър задължението на K да положи успешно изпита за проверка на интегрирането в обществото, преди да ѝ бъде разрешено влизането и пребиваването, не е в противоречие с Директива 2003/86.
31. С решение от 23 ноември 2012 г. Rechtbank ’s-Gravenhage (Районен съд, Хага) обявява за основателна жалбата на K срещу акта на министъра на външните работи от 28 февруари 2012 г. и вследствие на това отменя последния акт и разпорежда на министъра да издаде на K разрешение за временно пребиваване.
32. Министърът на външните работи обжалва пред запитващата юрисдикция решението на Rechtbank ’s-Gravenhage от 23 ноември 2012 г.
Дело A
33. А е нигерийска гражданка, която на 18 юни 2008 г. подава до дипломатическото представителство на Кралство Нидерландия в Абуджа (Нигерия) заявление за издаване на разрешение за временно пребиваване с цел да се събере в Нидерландия със своя съпруг, пребиваващ в тази държава членка. Във връзка с това тя представя медицинско свидетелство, от което е видно, че има проблеми с психичното здраве, поради които взема лекарства.
34. С акт от 18 август 2009 г. министърът на външните работи отхвърля заявлението на A за издаване на разрешение за временно пребиваване.
35. С акт от 30 юли 2012 г. министърът на външните работи обявява за неоснователна жалбата по административен ред, подадена от A срещу акта от 18 август 2009 г., като поддържа, че здравословните проблеми, от които тя страда, не могат да бъдат основание за освобождаване от задължението за интегриране в обществото и че тя не може също да се позовава на клаузата за справедливост при наличие на затруднения, предвидена в член 3.71a, параграф 2, буква d) от Vb 2000, тъй като не е доказала, че е положила разумни усилия, за да издържи изпита за проверка на интегрирането в обществото. Според министъра на външните работи доводът на A, че не е в състояние да пътува до посолството на Кралство Нидерландия поради психическото си заболяване, не може да бъде приет, тъй като тя не е представила доказателства за това. Министърът смята също, че задължението за интегриране в обществото не е в противоречие с Директива 2003/86.
36. Видно от акта за преюдициално запитване, трите деца на A също са подали заявление за издаване на разрешение за временно пребиваване, за да се съберат с баща си в Нидерландия, и противно на взетото за A решение, със същия акт от 30 юли 2012 г. министърът на външните работи обявява за основателна жалбата по административен ред, подадена от децата срещу отказа да им бъде издадено разрешение за временно пребиваване.
37. С решение от 12 декември 2012 г. Rechtbank ’s-Gravenhage обявява за основателна жалбата на A срещу акта на министъра на външните работи от 30 юли 2012 г. и вследствие на това отменя последния акт и разпорежда на министъра да издаде на A разрешение за временно пребиваване.
38. Министърът на външните работи обжалва пред запитващата юрисдикция решението на Rechtbank ’s-Gravenhage от 12 декември 2012 г.
Съображения по двете дела
39. Безспорно е, че както кандидатите за събиране на семейството, така и K и A са граждани на трети страни, че кандидатите за събиране на семейството са съпрузи на K и A и че пребивават законно по смисъла на член 8, буква а) или b) от Vw 2000. Също така е безспорно, че K и A не попадат в една от посочените в нидерландския закон категории лица, чието заявление за издаване на разрешение за пребиваване за определен срок по член 14 от Vw 2000 не се отхвърля поради липса на разрешение за временно пребиваване, и че те имат задължение за интегриране в обществото по смисъла на член 16, параграф 1, буква h) от Vw 2000.
40. И в двете главни производства Rechtbank ’s-Gravenhage приема, че се нарушава член 7, параграф 2 от Директива 2003/86, ако се изисква от гражданин на трета страна, който на основание на събиране на семейството подава извън Европейския съюз заявление за издаване на разрешение за временно пребиваване, да отговаря на изискването за интегриране в обществото преди издаването на разрешение за влизане в Нидерландия. Според Rechtbank ’s-Gravenhage решаващ в това отношение е фактът, че в представеното от K пред посочения съд писмено становище на Европейската комисия по делото, по което е постановено определение Mohammad Imran (C‑155/11 PPU, EU:C:2011:387), последната поддържа, че член 7, параграф 2 от Директива 2003/86 не позволява държава членка да откаже влизането и пребиваването на съпруга на законно пребиваващ в нея гражданин на трета страна единствено поради това че този съпруг не е положил успешно извън Европейския съюз предвидения в правната уредба на тази държава членка изпит за проверка на интегрирането.
41. При все това в производствата по жалбите срещу решенията на Rechtbank ’s-Gravenhage министърът на външните работи твърди, че видно от Зелената книга относно правото на събиране на семейството на граждани на трети държави, пребиваващи в Европейския съюз (Директива 2003/86) (COM (2011) 735 окончателен) (наричана по-нататък „Зелената книга“), публикувана след датата на посоченото в предходната точка писмено становище, Комисията не смята, че задължението на съпруга на кандидата за събиране на семейството да положи успешно изпита за проверка на интегрирането, преди да се разреши влизането и пребиваването на територията на съответната държава членка, самò по себе си представлява нарушение на член 7, параграф 2 от Директива 2003/86.
42. В това отношение запитващата юрисдикция отбелязва, че в точка II, 2.1 от Зелената книга, озаглавена „Мерки за интегриране“, Комисията действително посочва, че допустимостта на мерките за интегриране зависи от това дали те улесняват интегрирането и дали са в съответствие с принципите на пропорционалност и субсидиарност.
43. Като се има предвид, че нито от Директива 2003/86, нито от критерия за пропорционалност, определен в Зелената книга, става ясно с каква свобода разполагат държавите членки, за да налагат мерки за интегриране по смисъла член 7, параграф 2 от посочената директива, и предвид факта, че Съдът не се е произнасял по понятието „мерки за интегриране“ по смисъла на тази разпоредба, поради което не е бил изяснен обхватът на това понятие, Raad van State (Държавен съвет) решава да спре производствата и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) а) Може ли понятието „мерки за интегриране“ по член 7, параграф 2 от Директива 2003/86[…] да се тълкува в смисъл, че компетентните органи на държавите членки могат да изискват от член на семейството на кандидат за събиране на семейството да докаже, че притежава познания по официалния език на съответната държава членка на равнище, съответстващо на ниво А1 от Общата европейска референтна рамка за съвременните езици, както и основни познания за обществото на тази държава членка, преди тези органи да издадат на члена на семейството разрешение за влизане и пребиваване?
б) За отговора на този въпрос от значение ли е обстоятелството, че и в рамките на проверката за пропорционалност като описаната в Зелената книга […] националната правна уредба, съдържаща посоченото в първи въпрос, буква а) задължение, предвижда, че ако членът на семейството не е представил доказателства, че поради умствено или физическо увреждане трайно не е в състояние да положи изпита за проверка на интегрирането в обществото, заявлението за разрешение за влизане и пребиваване не може да бъде отхвърлено единствено ако е налице съчетаване на много специфични лични обстоятелства, които дават основание да се счита, че членът на семейството трайно не е в състояние да изпълни условията за интегриране?
2) Целта на Директива 2003/86[…], и по-специално член 7, параграф 2 от нея, допуска ли — предвид проверката за пропорционалност като описаната в посочената по-горе Зелена книга — таксата за изпита, чрез който се установява дали членът на семейството отговаря на посочените по-горе условия за интегриране, да е в размер на 350 EUR във всеки отделен случай, когато се полага този изпит, а еднократните разходи за пакета за подготовката за този изпит да възлизат на 110 EUR?“.
По преюдициалните въпроси
44. С въпросите си, които следва да бъдат разгледани заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 7, параграф 2, първа алинея от Директива 2003/86 трябва да се тълкува в смисъл, че държавите членки могат да изискват от гражданите на трети страни да положат успешно изпит за проверка на интегрирането в обществото като разглеждания в главните производства, който включва проверка за наличие на елементарни познания по езика и за обществото на съответната държава членка и предполага различни разходи, преди да предоставят на тези граждани разрешение за влизане и пребиваване на тяхна територия с цел събиране на семейството.
45. Съгласно член 4, параграф 1 от Директива 2003/86 държавите членки разрешават влизането и пребиваването на съпруга на кандидата за събиране на семейството, ако са спазени изискванията по глава IV от тази директива, озаглавена „Изисквания за упражняване на правото на събиране на семейството“.
46. Съдът вече е постановил, че тази разпоредба налага на държавите членки конкретни задължения за действие, на които съответстват ясно определени субективни права, доколкото в посочените в Директивата хипотези тази разпоредба изисква от тях да разрешават, без да могат да упражняват своята свобода на преценка, събирането на семейството по отношение на някои членове на семейството на кандидата (решение Chakroun, C‑578/08, EU:C:2010:117, т. 41).
47. Сред предвидените в глава IV от Директива 2003/86 условия е и това по член 7, параграф 2, първа алинея от нея, съгласно който държавите членки могат да изискват от гражданите на трети страни да се придържат към мерките за интегриране в съответствие с националното законодателство.
48. Освен това член 7, параграф 2, втора алинея от Директива 2003/86 предвижда, че що се отнася до бежанците и/или членовете на семейство на бежанци, мерките за интегриране, предвидени в член 7, параграф 2, първа алинея, могат да се приложат само след като въпросните лица получат разрешение за събиране на семейството.
49. Следователно при събиране на семейството в хипотези, различни от тези на бежанци и членове на семействата им, член 7, параграф 2, първа алинея от Директива 2003/86 допуска държавите членки да предвиждат, че на членовете на семейството на кандидата ще се издава разрешение за влизане на територията, при условие че се придържат към някои предварителни мерки за интегриране.
50. При все това член 7, параграф 2, първа алинея от Директива 2003/86 трябва да се тълкува стриктно, тъй като общото правило е да се разрешава събирането на семейството. От друга страна, признатата на държавите членки свобода на действие не трябва да бъде използвана от тях по начин, който би засегнал целта на посочената директива — а именно да се подпомага събирането на семейството — както и нейното полезно действие (вж. в този смисъл решение Chakroun, C‑578/08, EU:C:2010:117, т. 43).
51. В това отношение в съответствие с принципа на пропорционалност, част от общите принципи на правото на Съюза, мерките, въведени с националната правна уредба, транспонираща член 7, параграф 2, първа алинея от Директива 2003/86, трябва да са годни да осъществят преследваните с тази уредба цели и да не надхвърлят необходимото за постигането им (вж. по аналогия решение Комисия/Нидерландия, C‑508/10, EU:C:2012:243, т. 75).
52. Така, доколкото член 7, параграф 2, първа алинея от Директива 2003/86 се отнася само до мерките „за интегриране“, се налага изводът, че мерките, които държавите членки могат да изискват на основание на тази разпоредба, могат да бъдат приети за законосъобразни само ако позволяват да се улесни интегрирането на членовете на семейството на кандидата за събиране на семейството.
53. В този контекст не може да се отрече, че придобиването както на езикови познания, така и на знания за обществото на приемащата държава членка значително улеснява комуникацията между гражданите на трети страни и гражданите на съответната държава и освен това насърчава взаимодействието и развитието на социалните отношения между тях. Не може също така да се отрече, че придобиването на познания по езика на приемащата държава членка улеснява достъпа на гражданите на трети страни до трудовия пазар и професионалната квалификация (относно тълкуването на Директива 2003/109/ЕО на Съвета от 25 ноември 2003 година относно статута на дългосрочно пребиваващи граждани от трети страни (ОВ L 16, 2004 г., стр. 44; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 225) вж. решение P и S (C‑579/13, EU:C:2015:369, т. 47).
54. От тази гледна точка, задължението за успешно полагане на изпит за проверка на интегрирането в обществото на елементарно ниво позволява да се гарантира придобиването от гражданите на трети страни на познанията, които са безспорно полезни за установяване на връзки с приемащата държава членка.
55. Освен това, като се има предвид, че за успешно полагане на разглеждания в главните производства изпит за проверка на интегрирането в обществото се изискват познания на елементарно ниво, следва да се приеме, че по принцип задължението за успешно полагане на такъв изпит самò по себе си не накърнява целта за събиране на семейството, преследвана с Директива 2003/86.
56. Критерият за пропорционалност във всички случаи изисква обаче условията за прилагане на такова задължение да не надхвърлят необходимото за постигане на посочената цел. Такъв би бил случаят по-специално, ако прилагането на споменатото задължение автоматично възпрепятства събирането на членовете на семейството с кандидата, когато, макар да не са положили успешно изпита за проверка на интегрирането, те са доказали волята си да го издържат и положените от тях в тази насока усилия.
57. Всъщност мерките за интегриране, предвидени в член 7, параграф 2, първа алинея от Директива 2003/86, трябва да са насочени не към извършването на подбор на лицата, които биха могли да упражнят правото си на събиране на семейството, а към улесняване на интегрирането на последните в държавите членки.
58. Освен това особени лични обстоятелства, като възрастта, образованието, финансовото и здравословното състояние на съответните членове на семейството на кандидата за събиране на семейството, трябва да бъдат взети предвид с оглед на освобождаването им от задължението да положат успешно изпит като разглеждания в главните производства, когато поради тези обстоятелства се окаже, че посочените лица не са в състояние да се явят на изпита или да го издържат.
59. В противен случай при такива обстоятелства това задължение би могло да бъде трудно преодолима пречка за ефективното упражняване на правото на събиране на семейството, признато в Директива 2003/86.
60. Това тълкуване намира подкрепа в член 17 от Директива 2003/86, който налага индивидуален подход при разглеждането на заявленията за събиране на семейството.
61. В случая обаче от акта за преюдициално запитване е видно, че извън случая, в който съответният член на семейството е доказал, че поради умствено или физическо увреждане трайно не е в състояние да положи разглеждания в главните производства изпит за проверка на интегриране то в обществото, заявлението за разрешение за влизане и пребиваване няма да бъде отхвърлено само ако се приложи клаузата за справедливост при наличие на затруднения, предвидена в член 3.71a, параграф 2, буква d) от Vb 2000.
62. От акта за преюдициално запитване е видно също, че посочената клауза за справедливост при наличие на затруднения следва да бъде приложена само ако вследствие на съчетание от много специфични лични обстоятелства съответният член на семейството трайно не е в състояние да положи успешно посочения изпит.
63. Следователно става ясно, че клаузата за справедливост при наличие на затруднения, предвидена в член 3.71a, параграф 2, буква d) от Vb 2000, не позволява съответните членове на семейството на кандидата за събиране на семейството да бъдат освободени — с оглед на характеризиращите положението им особени обстоятелства — от задължението да положат успешно изпита за проверка на интегрирането в обществото във всички хипотези, в които запазването на това задължение би направило невъзможно или прекалено трудно събирането на семейството.
64. На последно място, що се отнася по-специално до разходите за разглеждания в главните производства изпит за проверка на интегрирането в обществото, следва да се уточни, че макар държавите членки да могат да изискват от гражданите на трети страни да заплащат разходите за мерките за интегриране, приети съгласно член 7, параграф 2 от Директива 2003/86, както и да определят размера на тези разходи, в съответствие с принципа на пропорционалност размерът на тези разходи все пак не трябва да бъде определен така, че да има за цел или резултат да прави невъзможно или изключително трудно упражняването на правото на събиране на семейството, тъй като в противен случай би било застрашено постигането на преследваната с Директива 2003/86 цел и тази директива би била лишена от полезно действие.
65. Такъв би бил случаят по-специално ако размерът на необходимите разходи за явяване на разглеждания в главните производства изпит за проверка на интегрирането в обществото е прекомерно висок с оглед на значителните финансови последици за съответните граждани на трети страни (вж. по аналогия решение Комисия/Нидерландия, C‑508/10, EU:C:2012:243, т. 74).
66. В това отношение следва да се отбележи, че видно от акта за преюдициално запитване, съгласно разглежданата в главните производства национална правна уредба както таксата за записване за изпита за проверка на интегрирането в обществото, така и разходите за подготовка за него се поемат от съответните членове на семейството на кандидата за събиране на семейството.
67. Следва да се посочи също, че еднократните разходи за пакета за подготовката за изпита възлизат на 110 EUR и че таксата за записване е в размер на 350 EUR, като съответните членове на семейството на кандидата за събиране на семейството трябва да плащат последната такса при всяко явяване на изпита.
68. От акта за преюдициално запитване следва също, че член на семейството на кандидата за събиране на семейството, който не е заплатил таксата за записване, не се допуска до разглеждания в главните производства изпит за проверка на интегрирането в обществото.
69. При това положение, както отбелязва генералният адвокат в точка 53 от заключението си, се налага изводът, че при обстоятелства като тези в главните производства размерът на разходите за разглеждания в тези производства изпит за проверка на интегрирането в обществото може да направи невъзможно или прекомерно трудно събирането на семейството.
70. Това е така на още по-силно основание предвид факта, че таксата за записване трябва да се заплаща при всяко ново явяване на този изпит и от всеки член на семейството на кандидата за събиране на семейството, който желае да се присъедини към него в приемащата държава членка, и че към тази такса се добавят разходите, които съответните членове на семейството на кандидата трябва да направят за пътуването до най-близкото дипломатическо представителство на Нидерландия, в което да се явят на посочения изпит.
71. С оглед на изложените по-горе съображения на поставените въпроси следва да се отговори, че член 7, параграф 2, първа алинея от Директива 2003/86 трябва да се тълкува в смисъл, че държавите членки могат да изискват от гражданите на трети страни да положат успешно изпит за проверка на интегрирането в обществото като разглеждания в главните производства, който включва проверка за наличие на елементарни познания по езика и за обществото на съответната държава членка и предполага различни разходи, преди да предоставят на тези граждани разрешение за влизане и пребиваване на тяхна територия с цел събиране на семейството, ако условията за прилагането на такова задължение не правят невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правото на събиране на семейството. При обстоятелства като тези в главните производства посочените условия правят невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правото на събиране на семейството, тъй като не позволяват отчитането на особени обстоятелства, обективно възпрепятстващи заинтересованите лица да положат успешно изпита, и налагат прекалено високи разходи за него.
По съдебните разноски
72. С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
Диспозитив
По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:
Член 7, параграф 2, първа алинея от Директива 2003/86/ЕО на Съвета от 22 септември 2003 година относно правото на събиране на семейството трябва да се тълкува в смисъл, че държавите членки могат да изискват от гражданите на трети страни да положат успешно изпит за проверка на интегрирането в обществото като разглеждания в главните производства, който включва проверка за наличие на елементарни познания по езика и за обществото на съответната държава членка и предполага различни разходи, преди да предоставят на тези граждани разрешение за влизане и пребиваване на тяхна територия с цел събиране на семейството, ако условията за прилагането на такова задължение не правят невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правото на събиране на семейството. При обстоятелства като тези в главните производства посочените условия правят невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правото на събиране на семейството, тъй като не позволяват отчитането на особени обстоятелства, обективно възпрепятстващи заинтересованите лица да положат успешно изпита, и налагат прекалено високи разходи за него.