61969C0006
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT KARL ROEMER
FREMSAT DEN 29. OKTOBER 1969
Høje Ret.
De to retssager, hvori jeg i dag skal fremsætte forslag til afgørelse, var den 2. oktober 1969 genstand for en fælles mundtlig forhandling. Derfor kan jeg vel tillade mig at behandle dem i et fælles forslag til afgørelse, og dette skønt Domstolen endnu ikke har afsagt kendelse om deres forening. Begge sager drejer sig om retlige spørgsmål hidrørende fra det forhold, at Den franske Republik efter den 1. november 1968 har opretholdt en bestemt præferencesats for rediskontering af udestående fordringer, som er opstået i forbindelse med udførselsforretninger. For at kunne bedømme problematikken i retssagerne er det nødvendigt at have et nøje kendskab til deres forhistorie.
Der har allerede længe i Frankrig eksisteret præferencesatser for rediskontering af udestående fordringer, som er opstået i forbindelse med udførselsforretninger (lad os for nemheds skyld kalde dem sœrlige satser) Da er her af betydning at vide, at der, efter en periode hvorunder der blev anvendt den samme sats for indenlandske og udenlandske fordringer, i april 1957 blev indført en forskel mellem satserne for disse fordringer som følge af en beslutning fra Banque de France om at hæve den indenlandske sats (den almindelige sats) samtidig med, at satsen på 3 % for udenlandske fordringer bibeholdtes. Denne forskel, der var gældende for alle udførselsforretninger uden hensyn til varernes art, har først i sommeren 1968 foranlediget fællesskabsmyndighederne til at gribe ind inden for rammerne af EKSF-traktaten. Derimod har EØF-Kommissionen allerede i 1964 beskæftiget med situationen, og den har især forsøgt at finde en løsning ved hjælp af EØF-traktatens bestemmelser om ydelse af støtte. Jeg skal i den forbindelse nævne en skrivelse af 4. maj 1964 fra formanden for Kommissionen, der var rettet til den franske udenrigsminister. Skrivelsen behandlede en række af den franske regerings støtteforanstaltninger, og den indeholdt især et på EØF-traktatens artikel 93 støttet forslag om så snart som muligt at afskaffe den særlige sats, som var et halvt point lavere end den almindelige sats, i det mindste for så vidt angik fordringer, som opstod i andre medlemsstater.
Den franske regering tilsluttede sig imidlertid ikke dette forslag. Den understregede i en svarskrivelse af 4. september 1964 til Kommissionen, at forskellen skyldtes interne valutakrav og ikke et ønske om at yde støtte til udførslen. Desuden syntes det ikke berettiget kun at betragte en af faktorerne i kreditomkostningerne. En ændring af den særlige franske sats kunne derfor først overvejes i forbindelse med en mere fremskreden harmonisering af valuta- og finanspolitikken. — Kommissionen gentog sit krav i en skrivelse af 12. juni 1965 til Den franske Republik. Den henviste heri til, at Frankrig var den eneste medlemsstat, som opretholdt forskellige satser for rediskontering, efter at Belgien havde erklæret sig rede til at afskaffe de bestående forskelle (hvad åbenbart er sket med virkning fra den 1. januar 1969). Desuden meddelte Kommissionen, at den havde besluttet at indlede en procedure i henhold til artikel 93, stk. 2. Heller ikke denne henvendelse førte til noget resultat. Den franske regering holdt fast ved, at en procedure i medfør af artikel 92 ikke var berettiget, fordi de forskellige satser for rediskontering ikke medførte en alvorlig fordrejning af konkurrencevilkårene ved kortfristede kreditter. — Den 11. april 1968 rettede Kommissionen endnu en indtrængende appel til den franske regering. Som følge af toldunionens virkeliggørelse den 1. juli 1968 forekom det den særlig ønskeligt, at præferencesatsen for rediskontering blev afskaffet senest denne dato. Faktisk syntes der også dengang at aftegne sig en tilnærmelse af synspunkterne. I hvert fald meddelte den franske regering den 13 maj 1968 Kommissionen, at den ville undersøge, under hvilke betingelser præferencesatsen for rediskontering af kortfristede kreditter kunne afskaffes den 1. juli 1968.
Men i mellemtiden måtte Frankrig, som Domstolen ved, gennemleve nogle uroligheder og især en alvorlig social krise. På grund af disse tilbageslag for landets økonomi, mente den franske regering ikke, at den kunne virkeliggøre sin tidligere udtrykte hensigt. Ved en. skrivelse af 12. juni 1968 til Kommissionen meddelte den derfor, at det på grund af anseelige lønstigninger og den nødvendige ændring af toldtariffen efter omstændighederne var nødvendigt at ansøge om tilladelse til at anvende beskyttelsesforanstaltninger i medfør af EØF-traktatens artikel 226. Indtil da måtte den franske regering være berettiget til umiddelbart at træffe visse foranstaltninger, herunder på området for satsen for rediskontering af kort- og mellemfristede kreditter. Den forventede derfor af Kommissionen, at denne erklærede sig indforstået med, que le taux actuel de mobilisation des créances nées a l'exportation soit abaissé d'un point« (»at den nugældende sats for realisering af udestående fordringer, som er opstået i forbindelse med udførsel, nedsættes med et point«) I et aide-mémoire af 16. juni 1968 erklærede Kommissionen sig rede til at efterprøve, om de pågældende foranstaltninger, under hensyn til de bestående vanskeligheder, var forenelige med artikel 92. I mellemtiden blev den i medfør af artikel 93, stk. 2 påbegyndte procedure stillet i bero. Derefter meddelte den franske regering i et aide-mémoire af 24. juni 1968 Kommissionen, at den i henhold til de traktatbestemmelser, der indrømmer medlemsstaterne mulighed for at vedtage hasteforanstaltninger, havde besluttet midlertidigt fra den 1. juli 1968 at nedsætte den særlige sats fra 3 % til 2 %. Desuden erklærede regeringen den 26. juni, at de af Frankrig gennemførte foranstaltninger støttedes på EØF-traktatens artikler 104 til 109, og især på artiklerne 108, stk. 1, og 109. Det meddeltes, at det tilsvarende spørgsmål, for så vidt angik varer på EKSF-området, stadig blev undersøgt. —Heroverfor ytrede Kommissionen i et aide-mémoire af 28. juni 1968 tvivl om, hvorvidt de franske foranstaltninger ikke overskred grænserne for, hvad der var strengt nødvendigt for at afhjælpe de pågældende vanskeligheder. Den erklærede samtidig, at den ville fortsætte den i EØF-traktatens artikel 108 foreskrevne procedure, dvs. indhente udtalelse fra Det monetære Udvalg og rette henstilling til Rådet om gensidig bistand; for så vidt angik stålområdet henviste den til de i EKSF-traktatens artikler 37 og 67 foreskrevne fremgangsmåder. Derefter offentliggjordes den 30. juni 1967 i Den franske Republiks statstidende en meddelelse fra Banque de France, ifølge hvilken dennes direktion i sit møde den 27. juni 1967 havde truffet følgende beslutning:
»Diskontosatsen for indløsning af i udlandet opståede fordringer nedsættes indtil den 31. december 1968 fra 3 % til 2 %. Ved mellemfristede fordringer gælder den nye diskontosats kun for indløsning af veksler vedrørende udførselsforretninger, som er indgået efter den 27. juni 1968. Banque de France's øvrige rentesatser forbliver uændrede.«
Kommissionen vedtog derpå den 6. juli 1968, efter at have indhentet udtalelse fra Det rådgivende Udvalg og Ministerrådet, en beslutning i medfør af EKSF-traktatens artikel 67, der samme dag meddeltes den franske regering, og som blev offentliggjort i
De Europæiske Fællesskabers Tidende L 159. Den franske regering bemyndiges herved til, indtil den 31. januar 1969, at yde forskellige former for støtte til franske stålvirksomheder på de betingelser, som den tidligere havde erklæret sig indforstået med. Hvad angår præferencesatsen for diskontering bestemtes det, at den ikke måtte være lavere end 2 %, og at den fordel, som blev tillagt eksportørerne, ikke måtte overstige 3 points i perioden indtil. 31. oktober 1968 og 1,5 points i tidsrummetmellem den 1. november 1968 og den 31. januar 1969. — Da det desuden viste sig, at de af Kommissionen inden for rammerne af EØF-traktatens artikel 108 afgivne henstillinger og den gensidige bistandsydelse, som var bevilget ved Rådets direktiv af 20. juli 1968, ikke var tilstrækkelige, vedtog Kommissionen den 23. juli 1968 endnu en beslutning i medfør af EØF-traktatens artikel 108, stk. 3, hvorefter Den franske Republik bemyndigedes til at yde supplerende støtte til fordel for udførslen til de øvrige medlemsstater. Under denne støtte figurerer igen præferencesatsen for rediskontering af udenlandske fordringer, men denne gang vedrørende enhver art udlandsforretninger. Denne sats underkastedes de samme betingelser, som var fastsat i beslutningen af 6. juli 1968. Beslutningen meddeltes den franske regering ved skrivelse af 23. juli 1968 og blev offentliggjort i
De Europæiske Fællesskabers Tidende L 178 af 25. juli 1968.
Regeringen for Den franske Republik har ikke inden for de i traktaterne fastsatte frister krævet nogen af disse to beslutninger annulleret.
Alligevel gennemførte den franske regering ikke den 1. november 1968 den i beslutningerne foreskrevne tilnærmelse af den særlige sats til den almindelige sats, nærmere bestemt: nedsættelsen af forskellen med 1,5 points. Tværtimod opretholdt den en særlig sats på 2 %, skønt den almindelige sats havde udgjort 5 % siden den 5. juli. Dette skulle, som den franske udenrigsminister den 5. november meddelte Kommissionens formand, gælde indtil den 31. december 1968.
Kommissionen var af den opfattelse, at Den franske Republik ved at handle således krænkede de forpligtelser, der påhvilede den i medfør af traktaterne. Kommissionen begyndte derfor uden tøven at drage de nødvendige konsekvenser, hvad der som bekendt ifølge de to traktater indebar forskellige fremgangsmåder.
Til at begynde med opfordrede den i en skrivelse af 9. november den franske regering til inden for en frist på 15 dage at tage stilling til beskyldningen om traktatkrænkelse, dvs. den gav den franske regering lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger, således som det er foreskrevet i EKSF-traktatens artikel 88 og i EØF-traktatens artikel 169. Nogle dage senere, nemlig den 12. november, fastsatte Banque de France sin sats for rediskontering til 6 %, således at forskellen til den særlige sats forhøjedes med yderligere et point. Den 13. december 1968 meddelte Frankrigs faste repræsentant Kommissionen, at det på grund af de foreliggende omstændigheder ikke var muligt for den franske regering at nedsætte denne forskel til 1,5 point. Men fra den 1. december ville den særlige sats blive fastsat til 4 %, og forskellen ville således blive formindsket til 2 points.
Dette svar forekom ikke Kommissionen tilfredsstillende. Den fremsatte derfor den 18. december en begrundet udtalelse i henhold til EØF-traktatens artikel 169, hvorved det udtrykkeligt fastsloges, at Den franske Republik havde krænket en af de forpligtelser, der påhviler den i medfør af Kommissionens beslutning af 23. juli 1968, og opfordrede den franske regering til inden 21 dage at træffe de nødvendige foranstaltninger til at afhjælpe krænkelsen. Kommissionen vedtog ligeledes den 18. december en beslutning i medfør af EKSF-traktatens artikel 88, hvorved den fastslog, at Den franske Republik havde krænket Kommissionens beslutning af 6. juli 1968, og opfordrede den til inden for en frist på 21 dage at efterkomme beslutningen. Den begrundede udtalelse og beslutningen blev meddelt den franske regering ved skrivelse af 20. december 1968.
Den franske regering svarede herpå ved en meddelelse af 26. december 1969, i hvilken det erklæredes, at den inden for rammerne af sin valutapolitiks almindelige grundsætninger anså det for formålstjenligt, at den særlige sats for alle udførselsfordringer blev fastsat til 3 % fra den 1. januar 1969 (dvs. at der stadig bestod en forskel på 3 points i forhold til den almindelige sats) Faktisk offentliggjordes i Den franske Republiks statstidende den 27. december 1968 en meddelelse fra Banque de France om, at dennes direktion i sit møde den 26. december 1968 havde besluttet med virkning fra den 1. januar 1969 at forhøjesatsen for rediskontering af værdipapirer vedrørende fordringer i forbindelse med udførselsforanstaltninger fra 2 til 3 %.
Da Den franske Republik således ikke efterkom den fremsatte udtalelse, besluttede Kommissionen i medfør af EØF-traktatens artikel 169 at indbringe sagen for Domstolen. Dette skete ved en stævning, som er registreret den 31. januar 1969. For så vidt angår den inden for rammerne af EKSF-traktaten trufne beslutning af 18. december 1968, udgik der tilsvarende initiativ fra den franske regering. Denne indgav også en stævning, der er registreret på Domstolens justitskontor den 28. februar 1969.
Således er følgende påstande forelagt til afgørelse:
Kommissionen anmoder Domstolen om at fastslå, at Den franske Republik
—
ved fra den 1. november 1968 til den 31. december 1968 at have opretholdt en præferencesats for rediskontering på 2 % for fordringer, som er opstået i forbindelse med udførselsforretninger, skønt den almindelige sats oprindelig udgjorde 5 % og efter den 12. november 1968 6 %,
—
idet den fra den 1. januar 1969 indførte en præferencesats for rediskontering på 3 % for sådanne fordringer, skønt den almindelige sats, som endnu i dag er i kraft, på dette tidspunkt var fastsat til 6 %,
tillægger de franske eksportvirksomheder på området for vareudvekslingen inden for Fællesskabet en præferencesats for rediskontering af fordringer, som er opstået i forbindelse med udførselsforretninger, hvorved de opnår en fordel på mere end 1,5 points, og således krænker en af de forpligtelser, som påhviler den i medfør af artikel 2, stk. 1, litra b) i Kommissionens beslutning af 23. juli 1968, der er vedtaget i medfør af EØF-traktatens artikel 108, stk. 3.
Den franske regering anmoder Domstolen om at fastslå. at Kommissionen
—
ikke havde beføjelse til i henhold til EKSF-traktaten at vedtage en foranstaltning, der faldt ind under området for medlemsstaternes kompetence ;
—
ikke havde beføjelse til at udstyre tilladelsen med en forpligtelse til at nedsætte forskellen mellem den almindelige sats for rediskontering og præferencesatsen for rediskontering med 1,5 points den 31. oktober 1968 og afskaffe den den 31. januar 1969;
—
ikke kunne vedtage den omtvistede beslutning, fordi den støttedes på en forudgående ulovlig beslutning;
—
højst havde beføjelse til at rette henstilling til den franske regering i medfør af EKSF-traktatens artikel 67, stk. 2, tredje afsnit.
Den franske regering påstår subsidiært, at det fastslås, at beslutningen af 18. december 1968 er ulovlig, fordi Kommissionen ikke har taget hensyn til nyindtrådte faktiske omstændigheder, som har foranlediget den franske regering til at tilbagekalde sit samtykke vedrørende varigheden af den vedtagne foranstaltning, og fordi den tvinger den franske regering til en handling, som medfører en fordrejning af konkurrencen.
Endelig påstår den franske regering annullation af beslutningen af 18. december 1968 og fastslåelse af, at den uden at krænke forpligtelserne i medfør af EKSF-traktaten kan opretholde en præferencesats for rediskontering af fordringer, som er opstået i forbindelse med udlandsforretninger.
Jeg skal nu i enkeltheder begrunde den retlige vurdering, som dette processtof giver anledning til.
1.
Det forekommer mig nødvendigt først at klarlægge tvistens genstand. Dette skal kun ske med hensyn til den mod den franske regering rejste bebrejdelse for ikke at have efterkommet de af Kommissionen i juli 1968 trufne beslutninger, for så vidt som det i dis se er foreskrevet, at forskellen mellem den særlige sats for udenlandske fordringer og den almindelige sats skal nedsættes inden den 1. november 1968. Dette fremgår klart af artikel 1 i beslutningen af 18. december 1968. som inden for rammerne af den i EKSF-traktatens artikel 88 foreskrevne fremgangsmåde fastslog en tidligere begået krænkelse af traktaten. Det følger imidlertid også af Kommissionens påstande i det søgsmål, den indledte den 31. januar 1969 i henhold til EØF-traktatens artikel 169, og hvormed den tilsigter en fastslåelse af, at Den franske Republik ikke har efterkommet den begrundede udtalelse af 18. december 1969, og altså ligeledes vedrører en tidligere begået traktatkrænkelse. — Det er derimod ikke den franske regerings adfærd efter den 31. januar 1969, som skal diskuteres. her. Denne konstatering kunne være af betydning med henblik på den franske regerings generelt formulerede påstand om, at det fastslås, at den uden at krænke bestemmelserne i EKSF-traktaten kan opretholde en præferencesats for rediskontering af fordringer, som er opstået i forbindelse med udlandsforretninger.
2.
Domstolen ved, hvordan den franske regering principielt forsvarer sig mod klagepunktet vedrørende krænkelse af traktatbestemmelser. Den gør gældende, at de beslutninger, som den bebrejdes ikke at have efterkommet, er ulovlige. Derfor savner såvel beslutningen af 18. december 1968, der er vedtaget i henhold til EKSF-traktatens artikel 88, som kommissionens søgsmål i medfør of EØF-traktatens artikel 169 ethvet retligt grundlag.
Kommissionen henviser med eftertryk til Domstolens retspraksis over for dette forsøg under den foreliggende sag på at rejse tvivl om lovligheden af de beslutninger, hvis ringeagtelse skal sanktioneres. Domstolen har allerede gentagne gange fremhævet (og især i dommen af 8. marts 1960 i sagen 3/59, regeringen for Forbundsrepublikken Tyskland mod Den Høje Myndighed for Det europæiske Kul- og Stålfællesskab, Sml. 1954 — 1964, s. 169), at en sådan påstand ikke kan fremsættes under et søgsmål i henhold til EKSF-traktatens artikel 88. Det var derved afgørende for Domstolen, at lovligheden af administrative beslutninger »ikke til ubestemt tid må kunne drages i tvivl«. Jeg mener, at det af hensyn til retsfreden og retssikkerheden er nødvendigt ubetinget at holde fast ved denne retspraksis. Men hvis man godtager disse principper, er der faktisk kun den mulighed tilbage at afvise de indsigelser, som den franske regering har fremført mod beslutningen af 6. juli, for så vidt som denne udgør det retlige grundlag for den omtvistede beslutning. — Desuden mener jeg ligesom Kommissionen, at der, til trods for den afvigende procedure til fastslåelse af traktatkrænkelse ifølge EØF-traktaten, også her må gælde tilsvarende principper. Beslutninger skal også i medfør af EØF-traktaten efterkommes, når der ikke er iværksat annullationssøgsmål. Derimod vil det være uforeneligt med kravene til retssikkerheden at tillade, at ikke omtvistede beslutninger drages i tvivl under sanktionsproceduren i henhold til artikel 169. Herfor taler ikke mindst EØF-traktatens artikel 184, ifølge hvilken det kun er i forhold til forordninger, at udløbet af klagefristen ikke udelukker indsigelsen om ulovlighed, medens der ikke er foreskrevet noget tilsvarende for beslutninger (som det drejer sig om i det foreliggende tilfælde). Disse korte men afgørende betragtninger tillader kun den slutning, at der under den foreliggende retssag må ses bort fra alt, hvad der vil indebære en ren efterprøvelse af retmæssigheden af Kommissionens beslutninger af 6. juli og 23. juli 1968.
3.
Det skal højst undersøges, om de indsigelser, som den franske regering fremfører mod de nævnte beslutninger, åbenbarer så alvorlige krænkelser af kompetencereglerne, at disse retsakter egentlig må anses for nulliteter, som det selvfølgelig også uden retslig annullation er tilladt at se bort fra. Jeg kommer nu til denne undersøgelse. Herved kan det dog ikke — hvad der synes evident — dreje sig om en indgående kontrol af lovligheden men kun om en summarisk undersøgelse med hovedvægt på kompetencereglerne, netop for at erkende om der i den henseende foreligger tungtvejende og åbenbare mangler.
a)
Som Domstolen ved, fremfører den franske regering tre indsigelser mod den beslutning af 6. juli 1968, som det først drejer sig om. Den gør gældende, at Kommissionen har taget stilling til en valutapolitisk foranstaltning, som henhører under medlemsstaternes enekompetence. Desuden skulle det have drejet sig om en almengyldig og ikke om en særlig foranstaltning, som kun vedrørte kul- og stålområdet. Endelig fastsætter EKSF-traktatens artikel 67, som beslutningen støttes på, kun en beføjelse for Kommissionen til at rette henstillinger i sådanne situationer.
—
For så vidt angår den første indsigelse, er omlægninger af satsen for rediskontering uden tvivl et instrument inden for valutapolitikken, og de falder altså ind under et kompetenceområde, der — som det fremgår af EKSF-traktatens artikler 26 og 71 — principielt er forbeholdt medlemsstaterne. Dette betyder dog på ingen måde, at der ikke anerkendes nogen kompetence for fællesskabsmyndighederne på dette område. Kommissionen henviser med rette til, at præferencesatsen for rediskontering ved udlandsforretninger kan udgøre en eksportstøtte, hvis man lægger den af Domstolen i dommen af 23. februar 1961 i sagen 30/59 (Sml. 1954-1964, s. 211) fastslåede almindelige definition af begrebet tilskud til grund. Det følger heraf, at det i EKSF-traktatens artikel 4, litra c) indeholdte forbud kan finde anvendelse, hvis det drejer sig om en særlig foranstaltning, der er truffet til fordel for virksomhederne inden for kul- og stålområdet. Men i dette tilfælde er det også, hvor der foreligger usædvanlige omstændigheder, muligt for Kommissionen under fravigelse af nævnte forbud at tillade medlemsstaten at gennemføre visse foranstaltninger; en sådan tilladelse vil naturligvis blive givet i form af en beslutning, og den kan gøres betinget.
—
Hvis man betragter EKSF-traktatens artikel 67, som beslutningen af 6. juli som bekendt støttes på, ses det, at Kommissionen (i stk. 2, andet afsnit) tillægges kompetence til at tillade, at der ydes støtte. Når den franske regering heroverfor anfører, at det kun må dreje sig om særlig støtte til virksomhederne på kul- og stålområdet, medens de foranstaltninger, som den gennemførte vedrørende satsen for rediskontering, havde almindelig rækkevidde, kan denne indsigelse inden for rammerne af nærværende summariske undersøgelse vel allerede imødegås med en henvisning til, at den franske regering i juli 1968 ikke blot deltog i de pågældende rådsmøder uden at tage forbehold men også erklærede sig indforstået med Kommissionens foranstaltninger, altså accepterede det retlige grundlag for artikel 67, stk. 2, andet afsnit, i hvilket en sådan »overenskomst« forlanges. — Men desuden synes de overvejelser, som Kommissionen har fremført til støtte for sin opfattelse, dvs. for at påvise, at beslutningen af 6. juli 1968 drejer sig om en tilladelse til at gennemføre særlige foranstaltninger for stålindustrien, at være fuldt forsvarlige. Kommissionen argumenterer nemlig således: for det første blev de franske foranstaltninger gennemført ensidigt på grundlag af EØF-traktatens artikler 104 til 109, og deres gyldighed kunne således kun være midlertidig. Det kunne nemlig ikke udelukkes, at Rådet i medfør af artikel 109, stk. 3 ville beslutte, at Den franske Republik skulle ændre, udsætte eller ophæve disse foranstaltninger (f. eks. hvor den af Kommissionen anbefalede gensidige bistand skulle vise sig tilstrækkelig), og det var også tænkeligt, at en af Kommissionen i henhold til artikel 108 senere udstedt tilladelse til at anvende den særlige sats ville fastlægge strengere betingelser end dem, der fra først af var udformet vedrørende virksomhederne på kul- og stålområdet, for hvilke foranstaltningen var af mindre rækkevidde. Faktisk havde den franske regering selv erklæret, at præferencesatsen for rediskontering kun var af ringe betydning for udførselsforretninger på kul- og stålområdet på grund af disses kortfristede karakter. På denne baggrund, dvs. at det under hensyn til særreglerne i EØF-traktatens artikler 108 og 109 ikke den 6. juli var sikkert, at de af den franske regering trufne foranstaltninger havde almindelig rækkevidde, kunne man således gå ud fra, at der på dette tidspunkt blev givet til ladelse til sarlige foranstaltninger til fordel for virksomhederne på kul- og stålområdet. For så vidt angår EKSF-traktatens artikel 67, stk. 2, andet afsnit, er der sikkert heller ikke her tale om en åbenbar krænkelse af kompetenceregler.
—
Det samme gælder med hensyn til bestemmelserne i artikel 67, som under bestemte forudsætninger kun foreskriver afgivelse af henstillinger. Det forekommer mig afgørende, af Kommissionen ikke anså forudsætningerne efter disse bestemmelser for opfyldt, men støttede sin beslutning på stigningen i produktionsomkostningerne som følge af lønforhøjelser, dvs. lagde vægt på kriterierne i artikel 67, stk. 2. Den franske regering var i sin tid — som allerede nævnt — indforstået hermed, og på denne baggrund er det bestemt forkert nu at tale om en åbenbar krænkelse af artikel 67.
Ingen af de indsigelser, som den franske regering har anført, fører derfor til en fastslåelse af, at beslutningen af 6. juli 1968 fremviser så alvorlige fejl, at Den franske Republik kunne tro, at den var fritaget for at efterkomme den uden formel annullation.
b)
En tilsvarende summarisk undersøgelse af beslutningen af 23 juli 1968 viser os følgende.
—
Den franske regering hævder ligeledes herom — idet den henviser til EØF-traktatens artikel 104 — at ændringer af satsen for rediskontering udgør valutapolitiske foranstaltninger og derfor udelukkende henhører under medlemsstaterne, som i medfør af artikel-105 kun har pligt til at samordne deres valutapolitik. — At dette ikke er fuldstændig korrekt, følger efter mit skøn allerede af det forhold, at den franske regering ved gennemførelsen af sine foranstaltninger selv har henvist til EØF-traktatens artikel 109 sammenholdt med artikel 108. Men ifølge artikel 108 kan Kommissionen også gribe ind, dvs. bemyndige en stat, der er i vanskeligheder, til at træffe beskyttelsesforanstaltninger, hvis den gensidige bistand, hvorom Kommissionen har rettet henstilling, ikke bliver ydet eller er utilstrækkelig. Det følger heraf, at Kommissionen på dette område faktisk har kompetence til at vedtage beslutninger og således til at fastsætte bestemte betingelser, som de godkendte beskyttelsesforanstaltninger skal opfylde. Denne konstatering er tilstrækkelig inden for rammerne af nærværende summariske undersøgelse. Derimod er det ikke nødvendigt at undersøge, om de beskyttelsesforanstaltninger, som Kommissionen har godkendt i henhold til artikel 108, stemmer overens med de af den pågældende medlemsstat i henhold til artikel 109 ensidigt trufne forantstaltninger, og om beslutningen af 23. juli 1968 faktisk ikke kun indeholdt tilladelse til en bestemt œndring af den særlige sats men angik selve dennes eksistens (hvad Kommissionen under henvisning til den franske regerings ansøgning af 12. juni 1968 efter mit skøn har givet en plausibel påvisning af).
—
Den franske regering hævder dernæst, at Kommissionens tilladelse ikke var påkrævet, allerede fordi de gennemførte foranstaltninger ikke udgør en støtte. Til begrundelse heraf henviser den først og fremmest til de i EØF-traktatens artikel 92 indeholdte kriterier. Jeg skal nu undersøge, hvorledes det forholder sig i så henseende. Artikel 92 bestemmer for det første, at det skal dreje sig om at »begunstige visse virksomheder eller visse produktioner«. Ligesom Kommissionen mener jeg dog, at denne betingelse er opfyldt, ikke blot når de pågældende foranstaltninger begunstiger visse produktionssektorer eller visse egne af landet, men også i tilfælde af, at en foranstaltning ikke vedrører alle virksomhederne i en medlemsstat, hvilket uden tvivl er tilfældet, for så vidt angår eksportstøtte, når henses til de mange virksomheder, der kun producerer for det interne marked.
—
Artikel 92 bestemmer dernæst, at det skal dreje sig om en støtte, der fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene. Heller ikke på dette punkt forekommer den franske regerings opfattelse mig overbevisende, for så vidt som det anføres, at der ikke består nogen konkurrence mellem varer, som er bestemt til udførsel, og varer, som tilføres det indenlandske forbrug. I det mindste må der — som Kommissionen fremhæver — tales om en potentiel konkurrence, thi det er åbenbart, at varer, som er bestemt til udførsel, når frem til det indenlandske marked, når der sker en forværring af udførselsbetingelserne. Hvad i øvrigt angår konkurrencen med udenlandske virksomheder, er der ikke tvivl om, at eksportstøtte af den art, som her interesserer os, kan medføre en fordrejning, når virksomhederne i de andre medlemsstater — som det virkelig er tilfældet — ikke på samme måde er sikret mod risikoen for en forhøjelse af diskontosatsen. Det er ved sammenligningen kun dette, der skal tages hensyn til, og ikke som den franske regering mener, omkostnings-elementerne i samtlige produktionsfaktorer.
—
Endelig forekommer det også indlysende — og dette er et sidste kriterium — at eksportstøtten kan »påvirke(r) samhandelen mellem medlemsstaterne«. Afgørende herfor er erkendelsen af, at den pågældende foranstaltning har til formål at fremme udførslerne, og at handelssamkvemmet ville udvikle sig anderledes uden denne inflydelse. De tal, som den franske regering har citeret til beskrivelse af den faktiske udvikling i handelsforbindelserne er derfor ikke afgørende. — Således er det principielt (enkeltheder vedrørende anvendelsen af artikel 92 er ikke af interesse her) heller ikke inden for rammerne af traktatens bestemmelser om statsstøtte muligt at frakende Kommissionen en beføjelse til at meddele tilladelser. Tilsammen betyder dette, at der lige så lidt for beslutningen af 23. juli som for beslutningen af 6. juli kan tales om en sådan åbenbar fejlagtighed, som ville retfærdiggøre en undladelse af at efterkomme den, selv uden retslig annullation.
4.
Jeg skal derfor undersøge de indsigelser, der umiddelbart vedrører den omtvistede beslutning af 18. december 1968 — for foreløbig at blive inden for rammerne af det søgsmål, som blev indledt i henhold til EKSF-traktatens artikel 88.
a)
Jeg skal ikke i denne sammenhæng opholde mig længe ved den franske regerings første indsigelse. Herefter er det en følge af, at Kommissionen ikke besidder nogen kompetence på det valutapolitiske område, at den heller ikke har beføjelse til at håndhæve gennemførelsen af beslutninger, som den ulovligt har truffet på dette område. Bortset fra, at denne indsigelse først blev fremført i replikken og derfor kan afvises i henhold til procesreglementets artikel 42, er det vel tilstrækkeligt at henvise til den retlige natur af og retsgrundlaget for beslutningen af 18. december 1968. Afgørende herfor er alene traktatens artikel 88. Ifølge denne bestemmelse er det tilstrækkeligt at fastslå eksistensen af en retsgyldig beslutning, som staten ikke har efterkommet, for at sætte sanktionsproceduren i gang (hvad Kommissionen ifølge Domstolens retspraksis endog er forpligtet til). Derimod er den retlige natur af den beslutning, som medlemsstaten ikke har efterkommet, uden interesse i denne sag.
b)
For det andet synes den franske regering at mene, at Kommissionen i stedet for at vedtage en beslutning i medfør af artikel 88 skulle have rettet en henstilling i henhold til artikel 67 for at opnå fjernelse af de virkninger, som de franske foranstaltninger havde for de andre medlemsstaters stålvirksomheder. Det er evident, at denne opfattelse heller ikke er overbevisende. Faktisk kan Kommissionen ikke, hvor der foreligger parallelle beføjelser, bebrejdes, at den beslutter at anvende den af disse, som forekommer den mest effektiv. Dette var i det foreliggende tilfælde uden tvivl gennemførelsen af beslutningen af 6. juli, der indeholder regler om afskaffelse af den fordelagtige sats for rediskontering. Desuden må det anføres, at den beføjelse til at rette henstillinger, som den franske regering henviser til, sigter til en situation, som Kommissionen tilsyneladende slet ikke havde for øje.
c)
Dernæst gør den franske regering gældende, at den i november 1968 indtrådte valutakrise fremkaldte en ny situation, der måtte medføre at dens tidligere meddelte samtykke til Kommissionens foranstaltninger faldt bort. Kommissionen er blevet gjort opmærksom på dette den 5. november og den 13. december; dens beslutning af 18. december udgør derfor i det mindste et afslag på en hertil svarende anmodning. — Men jeg er heller ikke enig med den franske regering på dette punkt. Det var den bekendt, at Kommissionen den 6. juli 1968 med franske samtykke havde truffet en beslutning om valutapolitiske foranstaltninger. Hvis den franske regering mener, at nye omstændigheder udgør en hindring for at opretholde beslutningen i dens oprindelige affattelse, er den ensidige tilbagekaldelse af det tidligere afgivne samtykke i hvert fald ikke den rigtige vej til en ophævelse af beslutningen. Det er derimod rimeligt at arbejde for en ændring heraf i forståelse med Kommissionen. Men der er intet, der antyder, at den franske regering handlede på den måde den 5. november og den 13. december når henses til dens erklæringers lapidariske affattelse. Ikke mindst på grund heraf kan der heller ikke være tale om, at Kommissionen ved sin beslutning af 18. december har afvist en hertil svarende fransk anmodning (i øvrig en anmodning hvorom det i stævningen — i modsætning til i replikken — udtrykkelig siges, at den aldrig er indgivet)
d)
Som et fjerde anbringende fremfører den franske regering, at den i beslutningen af 6. juli foreskrevne forhøjelse af den særlige sats medførte en fordyrelse af kreditterne for de franske virksomheder og dermed i sidste ende havde diskriminerende virkning i forhold til udenlandske konkurrenter. — Over for dette anbringende må man først og fremmest ligesom Kommissionen anføre, at indskrænkningen af en diskriminerende fordel vanskeligt kan opfattes som en forskelsbehandling af de hidtil begunstigede. Bortset herfra kommer det bestemt heller ikke i den foreliggende sammenhæng an på en sammenligning af alle omkostningselementer. Men hvis man begrænser undersøgelsen til satsen for rediskontering, var der ifølge de under retssagen nævnte tal åbenbart den 1. november 1968 ikke grund til at frygte en væsentlig afvigelse fra andre landes niveau, da der kun skulle foretages en forhøjelse fra 2 % til 3 %. Den franske regering synes at overse dette, når den gør gældende, at den fuldstændige tilpasning af den særlige sats til den almindelige sats havde fremkaldt fare for en dybtgående forstyrrelse i økonomien og således medført en krænkelse af EKSF-traktatens artikel 2. — Desuden kan de franske virksomheder efter mit skøn ikke anses for at være blevet alvorligt forfordelt, allerede fordi der gentagne gange blev henvist til, at præferencesatsen for rediskontering kun var af ringe betydning for virksomhederne på kul- og stålområdet, og fordi den franske regering åbenbart heller ikke så nogen anledning til ud over det forudsete tidspunkt at bibeholde de væsentligt mere effektive andre støtteforanstaltninger, hvis indførelse ligeledes var blevet tilladt ved beslutningen af 6. juli. — Det står således fast, at det netop undersøgte argument ikke kan retfærdiggøre den franske regerings undladelse af at efterkomme beslutningen af 6. juli.
e)
Endelig fremfører den franske regering, at den under hensyn til den valutakrise, som brød ud i november 1968, havde ret til ensidigt at træffe beskyttelsesforanstaltninger i henhold til EØF-traktatens artikel 109, som ligeledes skulle have hjemlet den ret til at lade bestemmelserne i de tidligere kommissionsbeslutninger ude af betragtning og bibeholde præferencesatsen for rediskontering ved udførselsforretninger i dens oprindelige størrelse. Jeg skal senere udførligt beskæftige mig med denne indsigelse ved undersøgelsen af det i henhold til EØF-traktatens artikel 169 indledte søgsmål. Derimod må Kommissionens opfattelse vel følges i nærværende sammenhæng, og indsigelsen må forkastes, da den er fremsat for sent. Den optræder faktisk for første gang i den franske regerings replik, medens der i stævningen alene er tale om, at den omtalte valutakrise har medført, at den franske regerings samtykke til den i medfør af EKSF-traktatens artikel 67 vedtagne kommissionsbeslutning er faldet bort. Da der under disse omstændigheder vanskeligt kan være tale om en tilstedelig uddybning af indsigelser, som allerede er anført i stævningen, må procesreglementets artikel 42 finde anvendelse.
Det står således fast, at ingen af de mod beslutningen af 18. december 1968 fremførte indsigelser kan bidrage til søgsmålets afgørelse til fordel for sagsøger.
5.
Hvad angår sagen 6/69, mangler jeg at undersøge, om det af Kommissionen i henhold til EØF-traktatens artikel 169 indledte fastsættelsessøgsmål er begrundet, eller om Den franske Republik formår at retfærdiggøre sin undladelse af at efterkomme beslutningen af 23. juli 1968.
a)
Også i dette tilfælde hævder den franske regering for det første, under henvisning til at det drejer sig om valutapolitiske problemer, at Kommissionen savnede kompetence til at fremsætte sin begrundede udtalelse af 18. december. Denne indsigelse kan dog i nærværende sammenhæng sikkert ikke tillægges anden betydning end i søgsmålet i henhold til EKSF-traktatens artikel 88. Faktisk udgjorde retsakten af 18. december 1968 ingen beslutning, der medførte en ny forpligtelse, men derimod en foranstaltning af rent komstaterende natur, som skulle forberede sagens senere indbringelse for Domstolen. Herfor er det tilstrækkeligt, at der eksisterer en retsgyldig kommissionsbeslutning, og at denne ikke er blevet efterkommet på et bestemt tidspunkt. Derimod har karakteren af den nævnte beslutning ingen inflydelse på gennemførelsen af sanktionsproceduren.
b)
Når den franske regering dernæst også over for Kommissionens stævning henviser til den nye siatuation, der indtrådte i Frankrig i november 1968, må det atter hævdes, at denne henvisning ikke kan fritage Den franske Republik for at efterkomme en tidligere gyldigt vedtaget beslutning. Den havde kun kunnet undgå bebrejdelsen for at have krænket traktaten, hvis det rettidigt var lykkedes den at få ændret beslutningen. Som vi har set, handlede den dog ikke i denne retning, fordi dens meddelelser af den 5. november 1968 og 13. december 1968, der kun indeholder almindelige erklæringer, ikke kan anses for anmodninger om ændring af Kommissionens beslutning. Desuden vil jeg under henvisning til Domstolens retspraksis (Domstolens dom af 14. december 1962 i de forenede sager 2 og 3/62, Sml. 1954 — 1964, s. 339) ligesom Kommissionen betone, at det til legalisering af en begået traktatkrænkelse ikke er tilstrækkeligt at indgive en anmodning.
c)
Den franske regering forsøger i virkeligheden først og fremmest at retfærdiggøre sin handling ved at gøre gældende, at valutakrisen i oktober/november 1968, under hvilken det var nødvendigt at forhøje den almindelige sats til 6 %, skabte en situation, der berettigede den til i medfør af EØF-traktatens artikel 109 ensidigt at træffe beskyttelsesforanstaltninger og således fravige forpligtelser, som Frankrig skulle have opfyldt den 1. november. Kommissionen havde i denne situation ikke ret til at kræve, at dens beslutning skulle gennemføres; ifølge traktatens artikel 109, stk. 3 havde kun Rådet kompetence til at afgøre, om de trufne beskyttelsesforanstaltninger skulle ændres, udsættes eller ophæves. — Vi står her uden tvivl over for en indsigelse, som kan berøve Kommissionens søgsmål dets grundlag. Det er derfor nødvendigt her at foretage en yderst grundig undersøgelse. Da den franske regering påberåber sig en undtagelsesbestemmelse, er det lige så selvfølgeligt, at en streng undersøgelse er påkrævet, og at det påhviler den franske regering at føre bevis for, at betingelserne i artikel 109 er opfyldt. Jeg skal nu i lyset af parternes skriftlige og mundtlige indlæg undersøge, hvorledes det forholder sig i så henseende.
Kommissionen henviser for det første til, at den franske regering ikke har overholdt de væsentlige bestemmelser om fremgangsmåden, som findes i artikel 109, fordi den nemlig har undladt senest ved beskyttelsesforanstaltningernes ikrafttræden at underrette Kommissionen og de øvrige medlemsstater. Da dette er sket i de øvrige tilfælde, hvor Den franske Republik har gjort brug af artikel 109 (f. eks. den 25. november), medens der i det foreliggende tilfælde først i svarskriftet under retssagen blev henvist til artikel 109, forekommer det faktisk berettiget at konkludere, at den franske regering den 1. november 1968 ikke påtænkte at gøre brug af bestemmelserne i denne artikel. Derudover bestrider Kommissionen imidlertid også, at de materielle betingelser for at anvende artikel 109 er opfyldt, dvs. den gør gældende, at valutakrisen ikke allerede den 1. november havde antaget et sådant omfang, at Frankrig kunne tro sig berettiget til omgående at træffe beskyttelsesforanstaltninger (og således undlade at efterkomme beslutningen af 23. juli). De af Kommissionen i denne sammenhæng nævnte tal for den ugentlige og den daglige valuta-bortstrømning i det pågældende tidsrum, som ikke er blevet bestridt af den franske regering, kunne — som det må indrømmes — indicere, at den af Kommissionen udtrykte tvivl faktisk er berettiget. Hvis man står tøvende over for en sådan bedømmelse, må man i det mindste følge Kommissionen i dens henvisning til den omstændighed, at der først senere (nemlig den 12. november og den 24. december) blev truffet effektive foranstaltninger mod de spekulative valutatab. Desuden er en sammenligning med analoge situationer som dem, der indtrådte i maj og juni 1969, af betydning. Faktisk antog de franske valutatab et større omfang på dette tidspunkt end i slutningen af oktober/begyndelsen af november 1968. Dette afholdt dog ikke den franske regering fra to gange at forhøje præferencesatsen for rediskontering af kortfristede udenlandske fordringer hver gang med 1 point op til 5 %. Stillet over for denne erkendelse kan man med rette spørge sig selv, om opretholdelsen af den lave præferencesats for rediskontering i november 1968 virkelig var ment som en beskyttelsesforanstaltning inden for rammerne af valutapolitiske beslutninger. — Dertil kommer endelig en betydelig tvivl vedrørende dette instruments egnethed til at overvinde betalingsbalancekriser af den pågældende art. Det forekommer mig under alle omstændigheder indlysende, at en lavere sats for rediskontering, når rediskonteringen praktiseres på en bestemt måde (dvs. når udenlandske fordringer ikke overdrages til centralbanken men kun håndpantsættes til denne), kan medføre, at valutafordringer holdes tilbage i udlandet i forventning om en paritetsændring, således at der ikke umiddelbart opnås nogen forbedring af betalingsbalancen. Banque de France's ugentlige opgørelser for den pågældende periode, som Kommissionen henviser til, synes ligeledes at vise dette; opgørelserne afslører en forøgelse af eksportkreditterne, dvs. af beholdningen af veksler vedrørende kortfristede kreditter, som ikke står i noget forhold til forøgelsen af udførslerne. — Alle disse konstateringer og overvejelser retfærdiggør sikkert en alvorlig tvivl om, hvorvidt den franske regering kunne begrunde undladelsen af at hæve præferencesatsen for rediskontering den 1. november 1968 med en henvisning til beskyttelsesklausulen i artikel 109.Under disse omstændigheder ville det imidlertid påhvile den franske regering at føre bevis for, at betingelserne for at anvende artikel 109 var opfyldt. Da dette ikke er sket, står der kun den mulighed tilbage at afvise den af artikel 109 udledte indsigelse som uholdbar.
6.
Sammenfatning
Alt i alt kommer jeg således til det resultat, at den franske regering med urette har undladt at formindske forskellen mellem præferencesatsen for rediskontering af fordringer, som er opstået i forbindelse med udførsel, og den almindelige diskontosats den 1. november 1968 med 1,5 points. Kommissionen beskylder derfor med rette Den franske Republik for at have undladt at opfylde de forpligtelser, der påhviler den i medfør af traktaten eller, hvad der er ensbetydende hermed, i medfør af de af Kommissionen vedtagne beslutninger. Det følger heraf, at Domstolen bør afsige dom om frifindelse i det af den franske regering mod Kommissionens beslutning af 18. december 1968 indledte søgsmål samt imødekomme den påstand, som Kommissionen har nedlagt i sit fastsættelsessøgsmål af 31. januar 1969.