61994C0244
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
G. TESAURO
van 13 juli 1995 (
*1
)
1.
In deze prejudiciële procedure vraagt de Franse Conseil d'État het Hof, of een publiek orgaan dat is belast met het beheer van een facultatief aanvullend stelsel van sociale zekerheid, onder de mededingingsbepalingen van het EG-Verdrag valt.
De feiten van het hoofdgeding en de toepasselijke wetgeving zijn eenvoudig en kunnen worden samengevat als volgt:
2.
Tot 1988 bestond er in Frankrijk een verplicht basisstelsel van ouderdomsverzekering voor zelfstandigen in de agrarische beroepen, dat werd beheerd door de Caisse nationale d'assurance vieillesse mutuelle agricole (hierna: „Cnavma”). Naast dit basisstelsel boden verschillende particuliere maatschappijen aanvullende verzekeringen aan, die uiteraard facultatief waren.
3.
Artikel 42-II van wet nr. 88-1202 van 30 december 1988 betreffende de aanpassing van het landbouwbedrijf aan zijn economische en sociale omgeving (
1
) voerde met de invoeging van artikel 1122-7 in de Code rural een facultatief aanvullend stelsel van ouderdomsverzekering in voor zelfstandigen in de agrarische beroepen, hun echtgenoten en gezinsleden (hierna: het „stelsel”). Volgens deze bepaling worden de werking en de organisatie van het stelsel vastgesteld bij decreet.
Op grond van artikel 42-III van diezelfde wet zijn de krachtens dit stelsel betaalde bijdragen aftrekbaar van het belastbaar beroepsinkomen.
Decreet nr. 90-1051 van 26 november 1990 betreffende het facultatieve aanvullend stelsel van ouderdomsverzekering voor zelfstandigen in agrarische beroepen (hierna: het „decreet”) (
2
) regelt de modaliteiten voor de werking van het stelsel en heeft het beheer ervan toevertrouwd aan de Cnavma, met medewerking van de departementale of interdepartementale Caisses de mutualité sociale agricole (soms gezamenlijk „MSA” genoemd, Mutualité sociale agricole; hierna: „MSA-kassen”).
4.
Sommige op de markt aanwezige verzekeringsmaatschappijen (hierna: „verzoeksters”) (
3
) vochten het decreet wegens misbruik van bevoegdheid aan voor de Franse Conseil d'État, waarbij zij zich onder meer op schending van de mededingingsbepalingen van het Verdrag beriepen.
Verzoeksters stelden in het bijzonder, dat het decreet de Cnavma in strijd met de artikelen 86, 90 en 92 EG-Verdrag een feitelijke monopoliepositie verleende, die tot gevolg kon hebben, dat de structuur van de huidige markt zich zou wijzigen en alle concurrerende ondernemingen in de sector geleidelijk zouden worden uitgeschakeld. Doorslaggevende punten waren huns inziens de fiscale aftrekbaarheid van de bijdragen die de Cnavma kon aanbieden alsmede de voordelen die zij genoot als orgaan, dat voor dezelfde klantenkring reeds was belast met het monopolistisch beheer van het verplichte basisstelsel van verzekering.
5.
De Conseil d'État was van oordeel dat, om het decreet onverenigbaar met voormelde verdragsbepalingen te kunnen verklaren, eerst moest worden bepaald, of de Cnavma een onderneming in de zin van het gemeenschapsrecht is, en heeft derhalve besloten, de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof om een prejudiciële beslissing te vragen.
De Franse rechter vraagt het Hof in het bijzonder, of als onderneming in de zin van de artikelen 85 e. v. EG-Verdrag kan worden aangemerkt een orgaan zonder winstoogmerk, dat is belast met het beheer van een als aanvulling van een verplicht basisstelsel bedoeld stelsel van ouderdomsverzekering, dat bij wet als facultatief stelsel is ingevoerd en, met inachtneming van de door de daartoe bevoegde autoriteiten vastgestelde bepalingen, met name inzake aansluitingsvoorwaarden, bijdragen en uitkeringen, werkt volgens het kapitalisatiebeginsel.
6.
Alvorens op deze vraag in te gaan lijkt het zinvol, in het licht van de bepalingen van het decreet (
4
) een korte uiteenzetting te geven van de voornaamste kenmerken van het betrokken stelsel.
Het nieuwe stelsel is ingevoerd ten behoeve van landbouwers die de leeftijd van 65 jaar nog niet hebben bereikt en die, op verplichte of facultatieve basis, onder het basisstelsel van ouderdomsverzekering vallen, alsmede ten behoeve van hun echtgenoten en gezinsleden.
7.
De bijdragen bedragen, naar keuze van de verzekerde, 4,5 % of 7 % van het beroepsinkomen.
In geval van ziekte die langer duurt dan zes maanden, kan een bijzondere commissie op verzoek van de betrokkene vrijstelling van premiebetaling of premievermindering verlenen. In dat geval worden de ontbrekende inkomsten betaald uit een „sociaal actiefonds”, dat wordt gefinancierd door een heffing op de bijdragen. (
5
)
Diezelfde commissie kan, eveneens op verzoek van de betrokkene, de tijdelijke opschorting van bijdragebetaling toestaan om redenen die verband houden met de economische situatie van het bedrijf; in dat geval is de verzekerde verplicht de achterstallige bijdragen uiterlijk binnen twee jaar na beëindiging van de schorsing te betalen.
8.
Overeenkomstig zijn facultatieve karakter, is de werking van het stelsel, zoals reeds gezegd, gebaseerd op het kapitalisatiebeginsel. Met andere woorden, de bijdragen van de verzekerden worden bijeengelegd en door de Cnavma geïnvesteerd in diverse beleggingsobjecten, zodat het bedrag van de uiteindelijke uitkering voor elke verzekerde zal afhangen van de uitkomsten van de financiële transacties en het succes van de investeringen.
De transacties die de Cnavma op de financiële markt mag verrichten, worden gepreciseerd bij ministerieel besluit (
6
) en staan onder toezicht van de Rekenkamer. Volgens verklaringen van de Franse regering bestaan er voorts mechanismen om te waarborgen, dat de verzekerde een uitkering ontvangt die ten minste gelijk is aan de waarde van de betaalde bijdragen. Het dossier bevat geen aanwijzingen over de aard of de kenmerken van die mechanismen. De gemachtigde van de Franse regering heeft ter terechtzitting evenwel uitdrukkelijk toegegeven, dat het met de investeringen verbonden risico in elk geval ten laste van de verzekerde komt.
De uitkering kan slechts worden vastgesteld en uitbetaald, indien de verzekerde vooraf heeft verzocht om vaststelling van het pensioen waarop hij krachtens het basisstelsel recht heeft.
9.
De werkzaamheden van de Cnavma en de andere kassen die bij het beheer van het stelsel betrokken zijn, staan onder toezicht van de staat via, respectievelijk, het Ministerie van Landbouw en het hoofd van de regionale dienst voor de arbeidsinspectie, de werkgelegenheid en het sociaal beleid. (
7
) Met name voor de statuten, de begroting, de boekhouding, de beraadslaging van de raden van bestuur alsmede de tewerkstelling en bezoldiging van het personeel van de verschillende MSA-kassen, is de goedkeuring van de overheid vereist.
Kortom, het gaat hier om een facultatief aanvullend stelsel, dat bij wet is ingevoerd en bij wet is geregeld en waarvan het beheer is opgedragen aan organen die zonder winstoogmerk handelen op de grondslag van kapitalisatie en financiële investering.
10.
Zoals bekend, geeft het Verdrag geen definitie van het begrip onderneming voor de toepassing van de mededingingsregels. Men zal dus op basis van de rechtspraak van het Hof de werkingssfeer van de artikelen 85 e. v. van het Verdrag moeten preciseren.
Vanaf de eerste arresten op dit gebied heeft het Hof beklemtoond, dat het beslissende element om een onderneming te kunnen aanmerken als een onderneming in de zin van het Verdrag, het nastreven van een economisch doel is. (
8
)
11.
In het arrest Höfner en Eiser (
9
) heeft het Hof verdere details ter zake verstrekt, door te beklemtonen dat het begrip onderneming elke eenheid omvat die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd. Dienovereenkomstig oordeelde het Hof in die zaak, dat een publiekrechtelijk orgaan dat zich zonder winstoogmerk bezighoudt met de arbeidsbemiddeling, een onderneming is, aangezien deze activiteit, althans in beginsel, kon worden uitgeoefend door een particuliere onderneming met winstoogmerk.
12.
In een recentere uitspraak, over een situatie die vergelijkbaar is met die welke ons thans bezighoudt, oordeelde het Hof, dat twee Franse organen, waarvan het ene een verplicht stelsel van ouderdomsverzekering voor ambachtslieden beheerde en het andere was belast met het beheer van een eveneens verplicht stelsel van ziekte- en moederschapsverzekering van niet in de landbouw werkzame zelfstandigen, niet binnen de werkingssfeer van de communautaire mededingingsregels vielen. (
10
)
Voor die conclusie baseerde het Hof zich op de vaststelling, dat de betrokken stelsels een sociaal doel hadden, gebaseerd waren op het solidariteitsbeginsel en onder toezicht stonden van de overheid, die onder meer het bedrag van de bijdragen en uitkeringen vaststelde.
13.
De vraag van de Franse Conseil d'État moet dus worden onderzocht aan de hand van de gegevens die uit de zojuist in het kort aangehaalde rechtspraak voortvloeien.
Vóór alles staat vast, dat het irrelevant is, dat de Cnavma en de andere MSA-kassen geen winst beogen, aangezien de activiteit waarmee zij belast zijn, ontegenzeglijk ook kan worden uitgeoefend door een particuliere onderneming met winstoogmerk in de zin van het arrest Höfner en Eiser, voormeld. (
11
)
14.
Derhalve moet worden nagegaan, of de MSA-kassen, ongeacht hun rechtsvorm, al dan niet een activiteit uitoefenen die kan worden aangemerkt als een economische activiteit in de zin van de rechtspraak van het Hof.
Preciezer gezegd lijkt het mij zinvol om eerst na te gaan, of het stelsel dat door deze kassen wordt beheerd, dezelfde kenmerken heeft als die welke het Hof met betrekking tot de stelsels in de zaak Poucet en Pistre belichtte, teneinde na te gaan, of het onderhavige stelsel op dezelfde gronden als laatstgenoemde stelsels aan de werkingssfeer van de mededingingsregels onttrokken is.
15.
In dit verband wil ik er al aanstonds op wijzen dat, ofschoon het stelsel ontegenzeglijk een sociale doelstelling heeft en onder overheidstoezicht staat, het mijns inziens echter niet, of hooguit in zeer geringe mate, op het solidariteitsbeginsel is gebaseerd.
Ik wil eraan herinneren, dat het Hof in de zaak Poucet en Pistre erop heeft gewezen, dat de werking van de Franse stelsels van ouderdomsverzekering voor ambachtslieden en van ziekte- en moederschapsverzekering voor niet in de landbouw werkzame zelfstandigen, wegens de verplichte aansluiting en het mechanisme van verdeling van de lasten, in belangrijke mate op solidariteit berustte.
16.
Die solidariteit kwam in velerlei opzichten tot uiting: in de eerste plaats bestond er een solidariteit in de tijd (zoals bij elk op herverdeling gebaseerd stelsel, waarin er geen rechtstreeks verband bestaat tussen bijdragen en uitkeringen), aangezien de bijdragen van actieve werknemers rechtstreeks werden gebruikt voor de financiering van uitkeringen aan gepensioneerden; in de tweede plaats bestond er een financiële solidariteit tussen de verschillende verplichte stelsels, doordat stelsels met een overschot bijdroegen aan de financiering van stelsels met een tekort; ten slotte bestond er een solidariteit jegens de allerarmsten, die geringe uitkeringen ontvingen, zelfs indien er geen bijdragen waren betaald, althans uitkeringen ontvingen die geen verband hielden met het bedrag dat aan bijdragen was betaald. (
12
)
17.
In het geval dat ons thans bezighoudt, ligt de situatie mijns inziens geheel anders.
In de eerste plaats is er mijns inziens geen sprake van solidariteit in de tijd in de zin van de rechtspraak van het Hof. Bij een op het kapitalisatiebeginsel gebaseerd stelsel bestaat er in de eerste plaats immers een rechtstreeks verband tussen het bedrag van de bijdragen en dat van de uitkeringen; in de tweede plaats kan het gebeuren, dat de uitkeringen, wegens het met het investeringsbeleid van het beheersorgaan verbonden risico, niet langer evenredig zijn aan de betaalde bijdragen.
Anders gezegd, de verzekerde betaalt bijdragen aan het orgaan, waarvan hij later een uitkering ontvangt die evenredig is aan de betaalde bijdragen, maar die in elk geval afhankelijk is van de financiële opbrengsten van de investeringen; indien de financiële opbrengsten negatief zijn, kan hij ook een in evenredigheid verlaagde uitkering ontvangen. Het stelsel is dus gebaseerd op een logica die duidelijk verschilt van die welke ten grondslag ligt aan een stelsel waarbij de actieve bevolking de uitkeringen aan de met-actieve bevolking moet financieren.
18.
In de tweede plaats bestaat er geen „horizontale” solidariteit, aangezien er geen mechanismen bestaan voor de wederzijdse compensatie van overschotten en verliezen tussen de verschillende facultatieve verzekeringsstelsels.
19.
Ten slotte kan mijns inziens evenmin worden gesproken van een daadwerkelijke solidariteit jegens de allerarmsten. Ook al zijn in het decreet, zoals reeds gezegd, bepaalde gevallen voorzien van vrijstelling of verlaging van bijdragen, deze houden immers verband met de gezondheidstoestand van de betrokkene, en niet met zijn financiële situatie. Voorts worden de ontbrekende inkomsten betaald door het sociaal actiefonds, dat wordt gefinancierd door heffingen op de bijdragen. Die heffingen zijn (bij wet) evenwel beperkt tot slechts 0,5 % van de totale brutobijdragen.
Wat de opschorting van de bijdragebetaling betreft, waarvan verzekerden gebruik kunnen maken om redenen die verband houden met de economische situatie van het landbouwbedrijf, deze opschorting heeft, zoals reeds gezegd, slechts een tijdelijk karakter en de achterstallige bijdragen moeten in elk geval en bovendien binnen bepaalde termijnen worden betaald.
20.
Anders dan bij verplichte verzekeringsstelsels gewoonlijk het geval is, functioneert het betrokken stelsel dus slechts in geringe mate volgens het solidariteitsbeginsel, en wel voor zover er, door middel van het sociaal actiefonds, een beperkt mechanisme van compensatie tussen de aangeslotenen bij dit stelsel is voorzien.
Voor het overige ligt het mijns inziens voor de hand, dat solidariteit, gelijk het Hof in het arrest Poucet en Pistre terecht heeft opgemerkt (
13
), inderdaad een wezenlijk kenmerk is van verplichte stelsels, doch dat een facultatief stelsel zeer goed zodanig kan worden georganiseerd, dat daarin absoluut geen, of slechts in zeer geringe mate, rekening wordt gehouden met de vereisten van solidariteit.
21.
Maar er is meer. Ofschoon de werking van het stelsel, zoals gezegd, onder overheidstoezicht staat, is dit toezicht niet volledig, althans wat de berekening van de bijdragen betreft. Het bedrag van de bijdragen, en daarmee van de uitkeringen, is immers afhankelijk van de keuze (ook al is deze beperkt tot twee verschillende opties) van de verzekerde. Deze mogelijkheid lijkt mij niet geheel in overeenstemming met het duidelijk omlijnde wetgevende kader dat het Hof benadrukte bij de verzekeringsstelsels in de zaak Poucet en Pistre.
22.
De criteria waarop het Hof zich in de zaak Poucet en Pistre heeft gebaseerd voor zijn oordeel, dat de in die zaak bedoelde organen niet onder de toepassing van de mededingingsregels vielen, dwingen in deze zaak dus tot het tegengestelde standpunt.
Ik ben daarom van mening, dat de Cnavma (evenals de andere MSA-kassen), althans in haar functie van beheerder van het betrokken stelsel, moet worden aangemerkt als een onderneming in de zin van de artikelen 85 e. v. van het Verdrag. Er is geen enkele reden om deze onderneming anders te behandelen dan concurrerende ondernemingen die dezelfde dienst tegen gelijke voorwaarden kunnen aanbieden.
23.
Gezien het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de vraag van de Franse Conseil d'État te beantwoorden als volgt:
„Een orgaan zonder winstoogmerk, dat is belast met het beheer van een facultatief aanvullend stelsel van ouderdomsverzekering, dat bij wet is ingevoerd en onder overheidstoezicht werkt volgens het kapitalisatiebeginsel, is een onderneming in de zin van de artikelen 85 e. v. EG-Verdrag.”
(
*1
)	Oorspronkelijke taal: Italiaans.
(
1
)	Loi relative à l'adaptation de l'exploitation agricole à son environnement économique et social (JORF, blz. 16745).
(
2
)	Décret relatif au régime complémentaire facultatif d'assurance vieillesse des personnes non salariées des professions agricoles (JORF, blz. 14581).
(
3
)	En wel: de Fédération française des sociétés d'assurance, de Société Paternelle-Vie, de Union des assurances de Paris-Vie en de Caisse d'assurance et de prévoyance mutuelle des agriculteurs.
(
4
)	Dit decreet is aangevuld bij het reglement van de raad van bestuur van de Cnavma, dat is vastgesteld op 28 december 1990 (JORF, blz. 1572).
(
5
)	Die niet hoger mag zijn dan 0,5 % van het totaalbedrag van de brutobijdragen.
(
6
)	Besluit van 27 februari 1987 tot wijziging van het arrêté du 13 mars 1973 relatif aux placements, prêts et emprunts des caisses de mutualité sociale agricole (JORF, blz. 4332).
(
7
)	Chef du service régional de l'inspection du travail, de l'emploi et de la politique sociale.
(
8
)	Zie in het bijzonder arresten van 13 juli 1962, gevoegde zaken 17/61 en 20/61, Klöckner-Werke en Hoesch, Jurispr. 1962, blz. 645, en zaak 19/61, Mannesmann, Jurispr. 1962, blz. 705, gewezen in het kader van het EGKS-Verdrag, en van 30 april 1974, zaak 155/73, Sacchi, Jurispr. 1974, blz. 409.
(
9
)	Arrest van 23 april 1991, zaak C-41/90, Jurispr. 1991, blz. I-1979.
(
10
)	Arrest van 17 februari 1993, gevoegde zaken C-159/91 en C-160/91, Poucet en Pistre, Jurispr. 1993, blz. I-637.
(
11
)	Zie, in diezelfde zin, recentelijk ook het arrest van 19 januari 1994, zaak C-364/92, SAT Fluggesellschaft, Jurispr. 1994, blz. I-43.
(
12
)	Zie r. o. 9-13.
(
13
)	R. o. 13.