Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
της 11ης Δεκεμβρίου 2025 (1)
Υπόθεση C‑653/24
Presidente del Consiglio dei Ministri
κατά
Regione Emilia-Romagna
[αίτηση του Corte costituzionale (Συνταγματικού Δικαστηρίου, Ιταλία)για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
« Προδικαστική παραπομπή – Υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά – Πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2006/123/ΕΚ – Συμβάσεις παραχώρησης για μικρούς υδροηλεκτρικούς
σταθμούς και αντίστοιχες εγκαταστάσεις παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας – Αυτοδίκαιη παράταση συμβάσεων παραχώρησης »
1.        Το Corte costituzionale (Συνταγματικό Δικαστήριο, Ιταλία) έχει επιληφθεί αιτήσεως υποβληθείσας από την Presidente del Consiglio dei Ministri (πρωθυπουργό της Ιταλίας), με αντικείμενο τον έλεγχο της συνταγματικότητας περιφερειακού νόμου, ο οποίος, χωρίς να απαιτεί την προκήρυξη νέου διαγωνισμού, επιτρέπει την παράταση της διάρκειας συμβάσεων παραχώρησης (2) για «μικρούς υδροηλεκτρικούς σταθμούς» οι οποίες ανατέθηκαν
στους παραχωρησιούχους που έλαβαν ορισμένα κίνητρα.
2.        Προκειμένου να εκτιμηθεί η συμβατότητα της επίμαχης ρύθμισης με το δίκαιο της Ένωσης, όπως ζητεί το αιτούν δικαστήριο, το Δικαστήριο θα πρέπει να εξακριβώσει αν το συγκεκριμένο είδος συμβάσεων παραχώρησης εμπίπτει στο καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2006/123/ΕΚ (3). Το Δικαστήριο θα πρέπει επίσης να αποσαφηνίσει τη νομολογία του (4) προκειμένου να προσδιοριστεί σαφέστερα ο διαχωρισμός μεταξύ «παραγωγής αγαθών» και «παροχής υπηρεσιών».
I.      Το νομικό πλαίσιο
Α.      Το δίκαιο της Ένωσης. Η οδηγία 2006/123
3.        Το άρθρο 2 («Πεδίο εφαρμογής») ορίζει στην παράγραφο 1 τα εξής:
«1.      «Η παρούσα οδηγία εφαρμόζεται στις υπηρεσίες παρόχων εγκατεστημένων σε κράτος μέλος.»
4.        Το άρθρο 4 («Ορισμοί») ορίζει τα εξής:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας:
1)      ως “υπηρεσία” νοείται κάθε μη μισθωτή οικονομική δραστηριότητα, που παρέχεται κατά κανόνα έναντι αμοιβής, κατά το άρθρο 50 της [Σ]υνθήκης·
[…]».
5.        Το άρθρο 12 («Επιλογή μεταξύ περισσοτέρων υποψηφίων») προβλέπει τα εξής:
«1.      Σε περίπτωση που ο αριθμός των διαθέσιμων αδειών για συγκεκριμένη δραστηριότητα είναι περιορισμένος, λόγω της σπανιότητας των διαθέσιμων φυσικών πόρων ή τεχνικών δυνατοτήτων, τα κράτη μέλη εφαρμόζουν διαδικασία επιλογής μεταξύ των δυνητικών υποψηφίων, η οποία προβλέπει όλες τις εγγυήσεις αμεροληψίας και διαφάνειας, και ιδίως την κατάλληλη δημοσιοποίηση της έναρξης, της διεξαγωγής της και της ολοκλήρωσης της διαδικασίας.
2.      Στις περιπτώσεις της παραγράφου 1, η άδεια χορηγείται για την ενδεδειγμένη περιορισμένη χρονική περίοδο και δεν μπορεί να ανανεώνεται αυτόματα ούτε να προβλέπει κάποιο άλλο πλεονέκτημα για τον πάροχο υπηρεσιών η άδεια του οποίου μόλις έληξε ή για όσους έχουν ιδιαίτερους δεσμούς με αυτόν.
3.      Με την επιφύλαξη της παραγράφου 1 του παρόντος άρθρου και των άρθρων 9 και 10, τα κράτη μέλη μπορούν να λαμβάνουν υπόψη, κατά τη θέσπιση των κανόνων για τη διαδικασία επιλογής […] την προστασία του περιβάλλοντος, τη διατήρηση της πολιτιστικής κληρονομιάς και άλλους επιτακτικούς λόγους δημόσιου συμφέροντος, σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο.»
Β.      Το ιταλικό δίκαιο
1.      Το Σύνταγμα της Ιταλίας (5)
6.        Κατά το άρθρο 117, παράγραφος 1, η νομοθετική εξουσία ανατίθεται στο κράτος και στις περιφέρειες, που την ασκούν υπό τους όρους που καθορίζονται στο Σύνταγμα και προς εκπλήρωση των υποχρεώσεων που απορρέουν από την έννομη τάξη της Ένωσης.
2.      Το βασιλικό διάταγμα 1775/1933 (6)
7.        Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 2, στοιχείο a, ως «μεγάλοι» υδροηλεκτρικοί σταθμοί νοούνται οι εγκαταστάσεις παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας με μέση ετήσια ονομαστική ισχύ άνω των 3 000 kW. Σε περίπτωση ίσης ή χαμηλότερης ισχύος, οι υδροηλεκτρικοί σταθμοί θεωρούνται «μικροί».
8.        Κατά το άρθρο 21, οι συμβάσεις παραχώρησης για μικρούς υδροηλεκτρικούς σταθμούς έχουν προσωρινό χαρακτήρα και η διάρκειά τους δεν υπερβαίνει τα τριάντα έτη, με δυνατότητα ανανέωσης κατά
τη λήξη τους σύμφωνα με τα προβλεπόμενα στο άρθρο 28 του βασιλικού διατάγματος 1775/1933.
3.      Ο νόμος 17/2023 της Περιφέρειας Εμίλια-Ρομάνια (7)
9.        Κατά το άρθρο 3, όταν ο παραχωρησιούχος μικρών υδροηλεκτρικών σταθμών
έχει λάβει κίνητρα για την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας, τα οποία συνδέονται με τη λειτουργία του σταθμού, η διάρκεια της σύμβασης παραχώρησης προσαρμόζεται, κατόπιν αίτησης του παραχωρησιούχου, στο χρονικό διάστημα για το οποίο λαμβάνει τα εν λόγω κίνητρα. Εντούτοις, δεν επιτρέπεται η υπέρβαση της ανώτατης διάρκειας των τριάντα ετών που προβλέπεται στο άρθρο 21 του βασιλικού διατάγματος 1775/1933 για το συγκεκριμένο είδος συμβάσεων παραχώρησης.
II.    Η ένδικη διαφορά και τα προδικαστικά ερωτήματα
10.      Στις 23 Φεβρουαρίου 2024 η Presidente del Consiglio dei Ministri (στο εξής: πρωθυπουργός) υπέβαλε ενώπιον του Corte costituzionale (Συνταγματικού Δικαστηρίου) αίτηση ελέγχου της συνταγματικότητας του άρθρου 3 του περιφερειακού νόμου 17/2023 της Regione Emilia-Romagna (Περιφέρειας Εμίλια-Ρομάνια, Ιταλία) (8).
11.      Με την αίτηση ελέγχου της συνταγματικότητας, η πρωθυπουργός προέβαλε πλείονα επιχειρήματα βασισμένα σε παράβαση του άρθρου 117 του ιταλικού Συντάγματος, το οποίο ρυθμίζει την κατανομή νομοθετικών αρμοδιοτήτων μεταξύ του κράτους και των περιφερειών. Σε σχέση με την παράγραφο 1 της εν λόγω διάταξης, η πρωθυπουργός υποστήριξε ότι:
–        μολονότι ούτε η νομοθεσία στο επίπεδο του κράτους προβλέπει τη διενέργεια δημόσιων διαγωνισμών για την ανανέωση των συμβάσεων παραχώρησης
που αφορούν μικρούς
υδροηλεκτρικούς σταθμούς, η υποχρέωση αυτή επιβάλλεται από το δίκαιο της Ένωσης, ειδικότερα το άρθρο 49 ΣΛΕΕ και την οδηγία 2006/123·
–        το άρθρο 12 της οδηγίας 2006/123 εφαρμόζεται στις συμβάσεις παραχώρησης για μικρούς υδροηλεκτρικούς σταθμούς
, σύμφωνα με πλείονες αποφάσεις του Δικαστηρίου (9). Το εν λόγω άρθρο επιβάλλει την υποχρέωση ανάθεσης των συμβάσεων παραχώρησης μέσω δημόσιου διαγωνισμού, ακόμη και σε περίπτωση ανανέωσης·
–        επιτρέποντας την «αυτοδίκαιη παράταση» (10) των επίμαχων συμβάσεων παραχώρησης, ο περιφερειακός νόμος 17/2023 εμποδίζει το άνοιγμά τους στον ανταγωνισμό μετά τη λήξη τους και, επομένως, αντιβαίνει στη νομοθεσία της Ένωσης σχετικά με την παροχή υπηρεσιών.
12.      Η Περιφέρεια αντέκρουσε την αίτηση ελέγχου της συνταγματικότητας υποστηρίζοντας, κατ’ ουσίαν, τα εξής:
–        η προσβαλλόμενη διάταξη δεν καθιερώνει «αυτοδίκαιη παράταση» των συμβάσεων παραχώρησης που λήγουν (11)·
–        αντικείμενο της απόφασης Promoimpresa ήταν συμβάσεις παραχώρησης
αφορώσες την εκμετάλλευση παραλίμνιων και παραθαλάσσιων κοινόχρηστων εκτάσεων για τουριστικές-
ψυχαγωγικές δραστηριότητες, των οποίων ο χαρακτηρισμός ως «παροχή υπηρεσιών» δεν αμφισβητείται. Αντιθέτως, η δραστηριότητα των μικρών υδροηλεκτρικών σταθμών δεν λογίζεται ως «παροχή υπηρεσίας», αλλά ως «παραγωγή αγαθού» (12), η οποία δεν εμπίπτει
στο καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2006/123·
–        η ανωτέρω ερμηνεία επιρρωννύεται, κατά την Περιφέρεια, από την ειδική νομοθεσία της Ένωσης σχετικά με τη ρύθμιση της αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας (13).
13.      Το αιτούν δικαστήριο επικεντρώνει την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως σε συγκεκριμένη
πτυχή της διαφοράς. Κατά τη γνώμη του, «πρέπει να εξεταστεί, προκαταρκτικώς, το υποβληθέν ερώτημα υπό το πρίσμα του
άρθρου 117, παράγραφος 1, [του Συντάγματος], σε σχέση με το άρθρο 49 ΣΛΕΕ και το άρθρο 12 της οδηγίας 2006/123» (14). Οι λοιποί λόγοι αντισυνταγματικότητας θα εξεταστούν σε επόμενο στάδιο.
14.      Αφού επισήμανε ότι «κάθε εθνικό μέτρο σε τομέα ο οποίος αποτέλεσε το αντικείμενο εξαντλητικής ή πλήρους εναρμονίσεως στο επίπεδο της Ένωσης πρέπει να αξιολογείται με γνώμονα όχι τις διατάξεις του πρωτογενούς δικαίου, αλλά αυτές του εν λόγω μέτρου εναρμονίσεως», το αιτούν δικαστήριο:
–        εκτιμά ότι είναι αναγκαίο να αποσαφηνιστεί αν η δραστηριότητα παραγωγής ενέργειας μέσω μικρών υδροηλεκτρικών σταθμών πρέπει να χαρακτηριστεί ως «παροχή υπηρεσιών», η οποία ρυθμίζεται από την οδηγία 2006/123·
–        υπενθυμίζει ότι, κατά τις αποφάσεις του Δικαστηρίου Almelo (15) και ECO-WIND Construction, η ηλεκτρική ενέργεια είναι αγαθό και η παραγωγή της δεν μπορεί να θεωρηθεί, καθεαυτήν, ως υπηρεσία (16)·
–        υποστηρίζει ότι πλείονες διατάξεις του δικαίου της Ένωσης συνηγορούν υπέρ του χαρακτηρισμού της ηλεκτρικής ενέργειας ως «ενσώματου αγαθού» (17) ή «προϊόντος» (18).
Δέχεται, εντούτοις, ότι άλλες κανονιστικές διατάξεις μπορούν να οδηγήσουν σε αντίθετη ερμηνεία (19).
15.      Υπό τις συνθήκες αυτές, το Corte costituzionale (Συνταγματικό Δικαστήριο) υποβάλλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)      Έχει το άρθρο 12, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας [2006/123], την έννοια ότι εφαρμόζεται και σε εγκαταστάσεις που ασκούν μόνο δραστηριότητα παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας, όπως οι μικροί υδροηλεκτρικοί σταθμοί;
2)      Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα, έχει το άρθρο 12, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας [2006/123] την έννοια ότι η απαίτηση εκτίμησης της σπανιότητας των πόρων αντιτίθεται σε ρύθμιση κράτους μέλους με την οποία εφαρμόζεται, ως γενικό και αφηρημένο κριτήριο για τη διαπίστωση της ικανότητας των υδροηλεκτρικών σταθμών να προκαλέσουν συρρίκνωση
των υδατικών πόρων, η διαφορά μεταξύ μεγάλων και μικρών εγκαταστάσεων (οι οποίες παράγουν κινητήρια δύναμη μέσης ετήσιας ονομαστικής ισχύος υψηλότερης ή, αντιστρόφως, ίσης ή χαμηλότερης των 3 000 kW, αντιστοίχως);
3)      Τέλος, σε περίπτωση καταφατικής απάντησης στο πρώτο και στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, έχει το άρθρο 12, παράγραφος 2, της οδηγίας [2006/123] την έννοια ότι αντιτίθεται σε ρύθμιση κράτους μέλους η οποία προβλέπει παράταση της διάρκειας της παραχώρησης, με την αιτιολογία ότι ο παραχωρησιούχος πρέπει να μπορέσει να χρησιμοποιήσει πλήρως τα κίνητρα που έλαβε για την παραγωγή ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές, με την επιφύλαξη της τήρησης της ανώτατης διάρκειας (τριάντα έτη) για την οποία μπορεί εξαρχής να ανατεθεί σύμβαση παραχώρησης
με αντικείμενο
την εκμετάλλευση μικρού υδροηλεκτρικού
σταθμού;»
III. Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
16.      Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως καταχωρίστηκε από τη Γραμματεία του Δικαστηρίου
στις 8 Οκτωβρίου 2024.
17.      Γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλαν η Περιφέρεια, η Γερμανική και η Ιταλική Κυβέρνηση, καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Πλην της Γερμανικής Κυβέρνησης, οι ανωτέρω μετέχοντες στη διαδικασία, καθώς και η Γαλλική Κυβέρνηση, παρέστησαν στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 13ης Οκτωβρίου 2025.
IV.    Ανάλυση
Α.      Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος
18.      Το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί «αν το άρθρο 12, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας [2006/123] εφαρμόζεται και σε εγκαταστάσεις που ασκούν μόνο δραστηριότητα παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας, όπως οι μικροί υδροηλεκτρικοί σταθμοί».
19.      Μολονότι το προδικαστικό ερώτημα υποβάλλεται ειδικώς σε σχέση με το άρθρο 12 της οδηγίας 2006/123, προκειμένου να απαντηθεί πρέπει να εξεταστεί αν η δραστηριότητα που ασκούν οι μικροί υδροηλεκτρικοί σταθμοί εμπίπτει στο καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2006/123. Τούτο δέχεται και το Corte costituzionale (Συνταγματικό Δικαστήριο) (20).
20.      Η γενική προϋπόθεση εφαρμογής της οδηγίας 2006/123 προκύπτει από την ερμηνεία του άρθρου της 2, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με το άρθρο της 4, σημείο 1. Από αμφότερες τις ως άνω διατάξεις συνάγεται ότι η οδηγία εφαρμόζεται αποκλειστικά και μόνον όταν μια δραστηριότητα μπορεί να χαρακτηριστεί ως «υπηρεσία» η οποία παρέχεται από πάροχο εγκατεστημένο σε κράτος μέλος (άρθρο 2, παράγραφος 1) (21).
21.      Κατά το άρθρο 4 («Ορισμοί»), σημείο 1, της οδηγίας 2006/123, ως «υπηρεσία» νοείται κάθε μη μισθωτή οικονομική δραστηριότητα, που παρέχεται κατά κανόνα έναντι αμοιβής, κατά το άρθρο 57 ΣΛΕΕ (22).
22.      Πέραν του πρώτου ανωτέρω λογικού σταδίου, που αφορά την οδηγία 2006/123 εξεταζόμενη στο σύνολό της, η δυνατότητα εφαρμογής ορισμένων διατάξεών της θα απαιτεί την (ταυτόχρονη και σωρευτική) πλήρωση άλλων ειδικών προϋποθέσεων εφαρμογής (23).
23.      Κατά το άρθρο 12, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 2006/123, οι εν λόγω ειδικές προϋποθέσεις συναρτώνται με τον περιορισμένο αριθμό διαθέσιμων αδειών για συγκεκριμένη δραστηριότητα λόγω της σπανιότητας των διαθέσιμων φυσικών πόρων ή τεχνικών δυνατοτήτων. Σε τέτοια περίπτωση, η άδεια (η οποία έπεται της διεξαγωγής διαδικασίας επιλογής μεταξύ υποψηφίων) χορηγείται για περιορισμένη χρονική περίοδο και δεν συνεπάγεται διαδικασία αυτοδίκαιης ανανέωσης ούτε οποιοδήποτε άλλο πλεονέκτημα για τον πάροχο υπηρεσιών του οποίου η άδεια έληξε.
24.      Επομένως, συμφωνώ με την προσέγγιση του αιτούντος δικαστηρίου, η οποία συνίσταται στην προκαταρκτική εξέταση του αν η δραστηριότητα που ασκούν οι μικροί υδροηλεκτρικοί σταθμοί πληροί τη γενική προϋπόθεση εφαρμογής της οδηγίας 2006/123. Εάν δεν συνιστά υπηρεσία, η εν λόγω δραστηριότητα δεν θα υπόκειται στις διατάξεις της οδηγίας 2006/123.
25.      Συναφώς, το αιτούν δικαστήριο παρατηρεί ότι «οι μικροί υδροηλεκτρικοί σταθμοί ασκούν απλώς και μόνον δραστηριότητα παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας, προοριζόμενη σε ορισμένες περιπτώσεις για πώληση, μέσω έγχυσης στο δίκτυο, και σε άλλες περιπτώσεις, κυρίως ή αποκλειστικώς [(24)] για αυτοκατανάλωση» (25).
1.      Συνιστά η παραγωγή και μόνον ηλεκτρικής ενέργειας υπηρεσία;
26.      Κατά την αιτιολογική σκέψη 33 της οδηγίας 2006/123, η έννοια της υπηρεσίας επιδέχεται ευρεία ερμηνεία. Οι «υπηρεσίες» περιλαμβάνουν εξαιρετικά διαφοροποιημένες και συνεχώς εξελισσόμενες δραστηριότητες, οι οποίες απευθύνονται τόσο στις επιχειρήσεις όσο και στους τελικούς καταναλωτές.
27.      Το Δικαστήριο έχει χαρακτηρίσει την ηλεκτρική ενέργεια ως προϊόν (26) και, με την απόφαση ECO-WIND Construction, διευκρίνισε επιπλέον ότι η ενδεχόμενη παροχή υπηρεσιών που συνδέονται με την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας δεν αναιρεί τον χαρακτηρισμό αυτόν, στο μέτρο που οι εν λόγω υπηρεσίες είναι παρεπόμενες της κύριας δραστηριότητας παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας (27).
28.      Επομένως, κατ’ αρχήν, η «παραγωγή και μόνον» ηλεκτρικής ενέργειας, ανεξαρτήτως της πηγής προέλευσής της, δεν συνιστά αυτή καθεαυτήν υπηρεσία στην οποία εφαρμόζεται η οδηγία 2006/123.
29.      Προκειμένου να αντικρούσει τη λυσιτέλεια της απόφασης ECO‑WIND Construction στην υπό κρίση υπόθεση, η Ιταλική Κυβέρνηση επισημαίνει ότι η εν λόγω απόφαση εκδόθηκε σε σχέση με πόρο (τον άνεμο) ο οποίος δεν μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο δημόσιας ή ιδιωτικής ιδιοκτησίας. Αντιθέτως, η παραχώρηση
υδατικών πόρων έχει ως «κύριο αντικείμενο […] τη χρήση κοινόχρηστου πράγματος σύμφωνα με σκοπούς που καθορίζονται από τον νόμο [(28)]» και, ως εκ τούτου, «η παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας είναι […] δευτερεύον μόνο στοιχείο, καθότι είναι ένας μόνον από τους δυνητικούς σκοπούς της χρήσης του υδατικού πόρου που επιτρέπονται από τον νόμο» (29).
30.      Το ανωτέρω επιχείρημα (το οποίο δεν συνάδει με άλλα επιχειρήματα που προέβαλε η Ιταλική Κυβέρνηση) (30) παραβλέπει το γεγονός ότι το προδικαστικό ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου αφορά, ακριβώς, τη χρήση δημόσιων υδάτων για την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας.
Κύριος σκοπός της παραχώρησης είναι η παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας.
31.      Είναι αληθές ότι, θεωρητικώς, η παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας μπορεί να συνοδεύεται από την παροχή ορισμένων υπηρεσιών. Πάντως, κατά την απόφαση ECO-WIND Construction, εάν οι εν λόγω υπηρεσίες είναι παρεπόμενες της κύριας δραστηριότητας (της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας), δεν ασκούν επιρροή στον χαρακτηρισμό της.
32.      Η Επιτροπή και η Ιταλική Κυβέρνηση συμφωνούν ότι η παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας μπορεί να συνοδεύεται (ενδεχομένως, κατά την Επιτροπή, και υποχρεωτικώς κατά την Ιταλική Κυβέρνηση) από άλλες δραστηριότητες που μπορούν να χαρακτηριστούν ως «υπηρεσίες». Η Επιτροπή και η Ιταλική Κυβέρνηση διαφωνούν, εντούτοις, όσον αφορά τον συγκεκριμένο προσδιορισμό των εν λόγω συμπληρωματικών δραστηριοτήτων.
33.      Δεδομένου ότι το πρώτο προδικαστικό ερώτημα αφορά ειδικώς τις εγκαταστάσεις που ασκούν δραστηριότητα παραγωγής και μόνον ηλεκτρικής ενέργειας, δεν είναι απαραίτητο η απάντηση του Δικαστηρίου να επεκταθεί σε δραστηριότητες καθαυτό διακριτές από την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας.
34.      Θα εξετάσω, εντούτοις, τις θέσεις της Ιταλικής Κυβέρνησης και της Επιτροπής σχετικά με τις προμνησθείσες πρόσθετες δραστηριότητες, ξεκινώντας από τη θέση της Ιταλικής Κυβέρνησης.
35.      Κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, μολονότι μέρος της δραστηριότητας του παραχωρησιούχου αφορά την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας, ο εν λόγω φορέας υποχρεούται να ασκεί ορισμένες δραστηριότητες οι οποίες συνδέονται κατ’ ανάγκην με τη διαχείριση της εγκατάστασης. Η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι ο παραχωρησιούχος οφείλει να περιορίζει τη λήψη ύδατος σε τιμές συμβατές με την τροφοδοσία του υδροφόρου στρώματος και να προβαίνει σε όλες τις αναγκαίες ενέργειες για την προστασία του δημόσιου συμφέροντος που συνδέεται με τον υδατικό πόρο, διατηρώντας αμετάβλητη την υδρογεωλογική ισορροπία (31).
36.      Εξ αυτού η Ιταλική Κυβέρνηση συμπεραίνει ότι «η δραστηριότητα [που ασκεί ο παραχωρησιούχος] δεν μπορεί να θεωρηθεί απλώς και μόνον ως παραγωγή αγαθού, αλλά πρέπει, αναμφίβολα, να χαρακτηριστεί ως παροχή υπηρεσίας» (32).
37.      Δεν συμμερίζομαι την άποψη αυτή. Κάθε εγκατάσταση παραγωγής απαιτεί, εκ φύσεως και σε μικρότερο ή μεγαλύτερο βαθμό, την εκπλήρωση υποχρεώσεων που αποσκοπούν στην προστασία της δημόσιας υγείας ή του γενικού συμφέροντος (33). Εντούτοις, τούτο δεν συνεπάγεται ότι η παραγωγή αγαθού μετατρέπεται αυτομάτως σε παροχή υπηρεσίας.
38.      Στην υπό κρίση υπόθεση, το καθεστώς χορήγησης άδειας που θεσπίστηκε με το βασιλικό διάταγμα 1775/1933 εξαρτά την άσκηση της δραστηριότητας εκμετάλλευσης υδροηλεκτρικού σταθμού από την εκπλήρωση ορισμένων τεχνικών απαιτήσεων, οι οποίες παρατίθενται στη συγγραφή υποχρεώσεων (34).
39.      Η συμμόρφωση του παραχωρησιούχου προς τις εν λόγω απαιτήσεις, ακόμη και αν η εκπλήρωσή τους απαιτεί την άσκηση πρόσθετων δραστηριοτήτων, είναι συμφυής με τη σύμβαση παραχώρησης
και, όπως προεκτέθηκε, δεν μετατρέπει αυτομάτως τη δραστηριότητα του παραχωρησιούχου σε παροχή υπηρεσιών ούτε μεταλλάσσει τη φύση της σε «σύμβαση παραχώρησης
με αντικείμενο την παροχή υπηρεσιών» (35).
40.      Εάν γίνει, επικουρικώς, δεκτό ότι οι πρόσθετες δραστηριότητες που μνημόνευσε η Ιταλική Κυβέρνηση μπορούν να χαρακτηριστούν ως «υπηρεσίες», θα πρέπει να αξιολογηθεί αν συνιστούν παρεπόμενες υπηρεσίες (κατά την έννοια της απόφασης ECO-WIND Construction).
41.      Συναφώς, εκτιμώ ότι οι δραστηριότητες που αφορούν τη διαχείριση της ροής και τη διατήρηση της υδρογεωλογικής ισορροπίας, ακόμη και αν είναι «υπηρεσίες», θα έχουν εγγενώς παρεπόμενο χαρακτήρα: ο οικονομικός φορέας δεν μπορεί να τις ασκήσει αυτοτελώς και ως κύριες δραστηριότητες, ως «μη μισθωτή οικονομική δραστηριότητα, που παρέχεται κατά κανόνα έναντι αμοιβής».
42.      Κατά τα λοιπά, η αναγκαιότητα παροχής των ανωτέρω θεωρητικών «υπηρεσιών» είναι συνέπεια της εκτροπής δημόσιων υδάτων από τη φυσική κοίτη τους, απόληψη η οποία πραγματοποιείται πάντοτε για συγκεκριμένο σκοπό. Η ίδια η Ιταλική Κυβέρνηση αναγκάστηκε να δεχτεί, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ότι, στις εν λόγω συμβάσεις παραχώρησης, το δικαίωμα απόληψης υδάτων συνδέεται με τον συγκεκριμένο σκοπό της παραγωγής υδροηλεκτρικής ενέργειας. Επομένως, οι επίμαχες δραστηριότητες είναι παρεπόμενες προς τη λειτουργία της μικρής εγκατάστασης που προορίζεται
για την παραγωγή υδροηλεκτρικής ενέργειας και δεν μπορούν να διαχωριστούν από αυτήν, από λειτουργικής και νομικής απόψεως.
43.      Περισσότερο λυσιτελές είναι το επιχείρημα, που επίσης προέβαλε η Ιταλική Κυβέρνηση προς στήριξη της θέσης της, περί «διαχείρισης σταθμού» η οποία θα μπορούσε να θεωρηθεί υπηρεσία κατά το παράρτημα I, κωδικός 65410000-0, του κανονισμού 213/2008.
44.      Εκτιμώ, εντούτοις, ότι η διαχείριση σταθμού μπορεί να διαχωριστεί, από νομικής απόψεως, από την παραγωγή και μόνον ηλεκτρικής ενέργειας, με την οποία δεν θα ταυτίζεται κατ’ ανάγκην. Συγκεκριμένα, το δικαίωμα χρήσης των μικρών εγκαταστάσεων παραγωγής υδροηλεκτρικής ενέργειας
συνεπάγεται: 1) το δικαίωμα εκτροπής δημόσιων υδάτων· 2) το δικαίωμα κατασκευής των αναγκαίων προς τούτο έργων (36)·
και 3) το δικαίωμα διαχείρισης της οικείας εγκατάστασης και του οικείου εξοπλισμού κατά τα προβλεπόμενα στη συγγραφή υποχρεώσεων.
45.      Επομένως, τίποτε δεν εμποδίζει τον κάτοχο της άδειας να αναθέσει τη «διαχείριση» του σταθμού ηλεκτροπαραγωγής σε τρίτο (ενδεχομένως, σε πάροχο υπηρεσιών), χωρίς τούτο να συνεπάγεται την απώλεια της αρχικής ιδιότητάς του ή τη δημιουργία μιας πραγματικής σύμβασης παραχώρησης υπηρεσιών ή δημόσιας σύμβασης παροχής υπηρεσιών (37).
46.      Η Επιτροπή προβάλλει το ενδεχόμενο ο παραχωρησιούχος μικρού υδροηλεκτρικού σταθμού να παρέχει άλλου είδους υπηρεσίες, διακριτές από τις προμνησθείσες (38).
Ειδικότερα, η Επιτροπή μνημονεύει τις υπηρεσίες ρύθμισης του ηλεκτρικού συστήματος και εξισορρόπησης του δικτύου.
47.      Είναι αληθές ότι το ανωτέρω ενδεχόμενο δεν μπορεί να αποκλειστεί.
48.      Πάντως, όσον αφορά τις υπηρεσίες ρύθμισης του ηλεκτρικού συστήματος (οι οποίες διαφέρουν από τις υπηρεσίες που σχετίζονται με τη διαχείριση του υδροηλεκτρικού σταθμού), εξακολουθεί να έχει εφαρμογή το καθοδηγητικό κριτήριο που καθορίζεται στη σκέψη 59 της απόφασης ECO-WIND Construction: «[η] παροχή υπηρεσιών ρύθμισης δικτύου καθώς και […]
διασφάλισης των τιμών ενέργειας […] είναι παρεπόμεν[η] της κύριας δραστηριότητας παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας».
49.      Κατά την Επιτροπή, οι υπηρεσίες εξισορρόπησης του δικτύου είναι χαρακτηριστικές των εγκαταστάσεων που διαθέτουν ταμιευτήρες, όπως είναι οι μεγάλοι υδροηλεκτρικοί σταθμοί, των οποίων η δραστηριότητα θα μπορούσε να χαρακτηριστεί, ως εκ του λόγου τούτου, ως «παροχή υπηρεσιών» (39). Αντιθέτως, η Επιτροπή δέχεται ότι, στην περίπτωση των μικρών
υδροηλεκτρικών σταθμών, οι υπηρεσίες εξισορρόπησης του δικτύου θα είναι απλώς και μόνον ενδεχόμενες.
50.      Συναφώς, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, στο μέτρο που το αιτούν δικαστήριο διαπιστώσει ότι ορισμένοι τουλάχιστον από τους μικρούς υδροηλεκτρικούς σταθμούς παρέχουν πραγματικά, κατά μη περιθωριακό τρόπο, το συγκεκριμένο είδος υπηρεσιών, η οδηγία 2006/123 θα έχει εφαρμογή στο σύνολο των εν λόγω εγκαταστάσεων δυνάμει του κριτηρίου που καθορίστηκε με την απόφαση X και Visser (40).
51.      Επ’ αυτού, η Ιταλική Κυβέρνηση διευκρίνισε, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ότι τόσο οι μεγάλοι όσο και οι μικροί υδροηλεκτρικοί σταθμοί έχουν ως κύρια δραστηριότητα την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας, και ότι οι ανωτέρω θεωρητικές «υπηρεσίες» εξισορρόπησης του δικτύου παρέχονται μέσω προσωρινής αύξησης της εν λόγω παραγωγής για την αντιμετώπιση των έκτακτων περιστασιακών αναγκών.
52.      Κατά τη γνώμη μου, η (ενδεχόμενη) παροχή «υπηρεσιών» εξισορρόπησης του δικτύου δεν μεταβάλλει τη φύση της δραστηριότητας που ασκεί ο υδροηλεκτρικός σταθμός, ανεξαρτήτως μεγέθους: η δραστηριότητα εξακολουθεί να είναι η παραγωγή ενέργειας και επαναλαμβάνω ότι το πρώτο προδικαστικό ερώτημα αφορά μόνον αυτήν.
53.      Ως εκ τούτου, το κριτήριο που καθορίζεται με την απόφαση X και Visser (41) ούτε έχει εφαρμογή στην υπό κρίση υπόθεση ούτε θα μπορούσε να υπαγάγει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2006/123 την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας, με συνέπεια να παραβλέπεται την (αντίθετη) λύση που εφαρμόστηκε στη σκέψη 59 της απόφασης ECO-WIND Construction.
54.      Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω παρατηρήσεων, εκτιμώ ότι η αναγνώριση, στον παραχωρησιούχο, του δικαιώματος να χρησιμοποιεί μικρή εγκατάσταση
που εκτρέπει δημόσια ύδατα με σκοπό την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας δεν τον μετατρέπει αυτομάτως σε πάροχο υπηρεσιών του οποίου η δραστηριότητα διέπεται από την οδηγία 2006/123.
2.      Συμβάσεις παραχώρησης κοινοχρήστων πραγμάτων υποκείμενες στην οδηγία 2006/123 και απόφαση Promoimpresa
55.      Οι ανωτέρω παρατηρήσεις πρέπει να αντιπαραβληθούν με τη νομολογία που προήλθε από την απόφαση Promoimpresa, με την οποία το Δικαστήριο έκρινε ότι η οδηγία 2006/123 έχει εφαρμογή σε ορισμένες συμβάσεις παραχώρησης
κοινοχρήστων πραγμάτων.
56.      Κατά το Δικαστήριο, «[τ]ο άρθρο 12, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας [2006/123] έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνικό μέτρο […] βάσει του οποίου προβλέπεται αυτοδίκαιη παράταση της διάρκειας ισχυουσών αδειών για παραθαλάσσια και παραλίμνια κοινόχρηστη περιουσία με σκοπό την άσκηση τουριστικών-ψυχαγωγικών δραστηριοτήτων, χωρίς οποιαδήποτε διαδικασία επιλογής μεταξύ των δυνητικών υποψηφίων» (42).
57.      Πλείονα επιχειρήματα, τα οποία προέβαλε κυρίως η Ιταλική Κυβέρνηση, βασίζονται στη δυνατότητα σύγκρισης της κατάστασης που εξετάστηκε με την απόφαση Promoimpresa και της επίμαχης στην υπό κρίση υπόθεση κατάστασης.
–        Σε αμφότερες τις περιπτώσεις, πρέπει να εξακριβωθεί αν το δίκαιο της Ένωσης επιτρέπει καθεστώς το οποίο έχει ως αποτέλεσμα την ανάθεση αποκλειστικού δικαιώματος εκμετάλλευσης κοινόχρηστου πράγματος. Επομένως, πρόκειται «περί καταστάσεως απολύτως ανάλογης με [την κατάσταση] που εξέτασε [το Δικαστήριο]. Ως εκ τούτου, στην υπό κρίση υπόθεση επίσης εφαρμόζονται οι αρχές που καθορίστηκαν με τη γνωστή απόφαση [Promoimpresa]» (43).
–        Με τις αποφάσεις τους, εθνικά δικαιοδοτικά και διοικητικά όργανα μετέφεραν τη συλλογιστική της
απόφασης
Promoimpresa στην περίπτωση των μικρών υδροηλεκτρικών σταθμών.
–        Σε διαδικασία λόγω παραβάσεως, την οποία η Επιτροπή κίνησε κατά της Ιταλίας και άλλων κρατών μελών, η Επιτροπή υιοθέτησε την ίδια παραδοχή (44).
α)      Λυσιτέλεια της απόφασης Promoimpresa για την ερμηνεία του άρθρου 12 της οδηγίας 2006/123
58.      Κατ’ αρχάς,
η Ιταλική Κυβέρνηση επιχειρεί να καταδείξει, εκθέτοντας τη δραστηριότητα των μικρών υδροηλεκτρικών σταθμών για την παραγωγή υδροηλεκτρικής ενέργειας, ότι «δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η εν λόγω δραστηριότητα χαρακτηρίζεται πρωτίστως από την παραγωγή αγαθού, ειδικότερα, της ηλεκτρικής ενέργειας, καθόσον τούτο δεν είναι το κύριο αντικείμενο της δραστηριότητάς τους» (45). Κατά τη γνώμη μου, το ανωτέρω επιχείρημα βρίσκεται σε αντίθεση με την εξακρίβωση του αιτούντος δικαστηρίου, στην απόφαση περί παραπομπής, όσον αφορά το αντικείμενο της παραχώρησης.
59.      Εν συνεχεία, παραπέμποντας στην απόφαση Promoimpresa, η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η κατάσταση που εξετάστηκε στην υπόθεση εκείνη είναι ανάλογη με την επίμαχη στην υπό κρίση υπόθεση κατάσταση (46).
60.      Εάν αντιλαμβάνομαι ορθώς την επιχειρηματολογία της Ιταλικής Κυβέρνησης, το γεγονός ότι η αναθέτουσα αρχή αναθέτει, μέσω διαδικασίας χορήγησης άδειας, σε οικονομικό φορέα αποκλειστικό δικαίωμα εκμετάλλευσης κοινόχρηστου πράγματος (47) δικαιολογεί το να ληφθεί υπόψη όχι η λύση που προκρίνεται με την απόφαση ECO-WIND Construction, αλλά η λύση της απόφασης Promoimpresa. Κατά συνέπεια, οι επίμαχες συμβάσεις παραχώρησης
θα εμπίπτουν, κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, στο πεδίο εφαρμογής (του άρθρου 12) της οδηγίας 2006/123.
61.      Κατά τη γνώμη μου, η οποία συμπίπτει με τη γνώμη που διατύπωσε η Γαλλική Κυβέρνηση κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η ανωτέρω προσέγγιση λαμβάνει υπόψη μέρος μόνον της απόφασης Promoimpresa.
62.      Παραχώρηση η οποία χορηγείται για την άσκηση οικονομικών δραστηριοτήτων σε κοινόχρηστη έκταση δεν μπορεί να δικαιολογεί, άνευ ετέρου, την αυτοδίκαιη εφαρμογή του άρθρου 12 της οδηγίας 2006/123. Θα πρέπει να εξακριβωθεί προηγουμένως, υπό το πρίσμα των σκοπών για τους οποίους χορηγήθηκε η παραχώρηση, αν και σε ποιο μέτρο η δραστηριότητα που ασκείται με τη χρήση του κοινόχρηστου πράγματος μπορεί να χαρακτηριστεί ως «υπηρεσία», κατά την έννοια του άρθρου 4, σημείο 1, της οδηγίας 2006/123 (48).
63.      Η θέση της Ιταλικής Κυβέρνησης συνεπάγεται ότι η σύμβαση παραχώρησης
για οποιονδήποτε μικρό
υδροηλεκτρικό σταθμό που χρησιμοποιεί δημόσια ύδατα (ακόμη και για αυτοκατανάλωση) θα ισοδυναμεί, για τον λόγο και μόνο ότι έχει ως αντικείμενο την εκμετάλλευση κοινόχρηστου πράγματος, με παροχή υπηρεσίας στην οποία θα εφαρμόζεται το άρθρο 12 της οδηγίας 2006/123 (49).
64.      Η θέση αυτή δεν με πείθει. Ειδικότερα, υποβαθμίζει τη σημασία του σκοπού για τον οποίο παραχωρείται η χρήση του κοινόχρηστου πράγματος σε βαθμό που να τον καθιστά στοιχείο τόσο δευτερεύον ώστε να «απορροφάται» από την ίδια τη σύμβαση παραχώρησης. Με το επιχείρημα αυτό, η Ιταλική Κυβέρνηση παραβλέπει τη σημασία που έχει ο σκοπός στην απόφαση Promoimpresa.
65.      Στην κατάσταση που εξετάστηκε με την απόφαση Promoimpresa, οι συμβάσεις παραχώρησης
ανατέθηκαν, ακριβώς, με σκοπό την παροχή υπηρεσιών τουριστικού και ψυχαγωγικού χαρακτήρα (50). Τούτο υπήρξε το καθοριστικό στοιχείο
για την υπαγωγή τους στο καθεστώς της οδηγίας 2006/123, στοιχείο το οποίο –επαναλαμβάνω– απουσιάζει στις επίμαχες στην υπό κρίση υπόθεση συμβάσεις παραχώρησης.
66.      Όσον αφορά την ανανέωση συμβάσεων παραχώρησης για μικρούς υδροηλεκτρικούς σταθμούς (που αποτελεί, στην πραγματικότητα, το αντικείμενο του άρθρου 3 του περιφερειακού νόμου 17/2023), το νομικό ζήτημα που ανακύπτει είναι αν, κατά τη λήξη της αρχικής παραχώρησης, πρέπει να δοθεί, σε άλλον ενδιαφερόμενο φορέα εκμετάλλευσης, η δυνατότητα να εγκατασταθεί στον ίδιο τόπο για να ασκήσει την ίδια δραστηριότητα (παραγωγή υδροηλεκτρικής ενέργειας) (51). Στην εν λόγω διαδικασία ανανέωσης συμβάσεων παραχώρησης, ο σκοπός για τον οποίο χορηγήθηκε η αρχική παραχώρηση διαδραματίζει κρίσιμο, και όχι απλώς και μόνο δευτερεύοντα, ρόλο.
β)      Αποφάσεις ιταλικών οργάνων και κινηθείσα από την Επιτροπή διαδικασία λόγω παραβάσεως
67.      Προς στήριξη της θέσης της, η Ιταλική Κυβέρνηση παραπέμπει σε ορισμένες παλαιότερες δικαστικές και διοικητικές αποφάσεις, σε εθνικό επίπεδο, με τις οποίες οι επίμαχες εν προκειμένω συμβάσεις παραχώρησης εξομοιώνονται με τις συμβάσεις παραχώρησης
με τις οποίες απονέμονται αποκλειστικά δικαιώματα σε παραθαλάσσιες κοινόχρηστες εκτάσεις. Η Ιταλική Κυβέρνηση υπενθυμίζει επίσης ότι η Επιτροπή κίνησε διαδικασία λόγω παραβάσεως κατά της Ιταλίας λόγω του επίμαχου εν προκειμένω καθεστώτος παραχωρήσεων.
68.      Οι λύσεις που προκρίθηκαν σε εθνικό επίπεδο, καθώς και η θέση της Επιτροπής στο πλαίσιο διαδικασίας λόγω παραβάσεως, δεν δεσμεύουν το Δικαστήριο. Εντούτοις, μπορεί να περιέχουν χρήσιμα στοιχεία
ανάλυσης, όταν τεκμηριώνονται με πειστικά νομικά επιχειρήματα.
69.      Εν προκειμένω, δεν φαίνεται να συμβαίνει κάτι τέτοιο.
70.      Όσον αφορά τη διαδικασία λόγω παραβάσεως αριθ. 2011/2026, σχετικά με τους μεγάλους υδροηλεκτρικούς σταθμούς, η Επιτροπή υποστήριξε ότι «η διαχείριση υδροηλεκτρικών σταθμών για την παραγωγή υδροηλεκτρικής ενέργειας συνιστά υπηρεσία η οποία παρέχεται έναντι αμοιβής κατά την έννοια της οδηγίας [2006/123] και της [Συνθήκης ΛΕΕ]» (52).
71.      Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή επισήμανε ότι η ανωτέρω διαδικασία τέθηκε στο αρχείο τον Σεπτέμβριο του 2021 για λόγους πολιτικής σκοπιμότητας, χωρίς τούτο να ισοδυναμεί με αναγνώριση απουσίας παράβασης της οδηγίας 2006/123.
72.      Εντούτοις, στο μέτρο που η Επιτροπή φαίνεται να συνδέει τη δυνατότητα εφαρμογής της οδηγίας 2006/123 στους μεγάλους υδροηλεκτρικούς σταθμούς με τη σχεδόν συστηματική παροχή υπηρεσιών εξισορρόπησης του δικτύου, παραπέμπω στις παρατηρήσεις που προεξέθεσα σχετικά με το βάσιμο του συγκεκριμένου επιχειρήματος, το οποίο πείθει ακόμη λιγότερο όσον αφορά τους μικρούς υδροηλεκτρικούς σταθμούς.
73.      Η δε Ιταλική Κυβέρνηση παραπέμπει στις αποφάσεις του Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (ανώτερου δικαστηρίου αρμόδιου για υποθέσεις δημοσίων υδάτων, Ιταλία) (53) και της Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (αρχής προστασίας του ανταγωνισμού και της αγοράς, Ιταλία, στο εξής: AGCM), με τις οποίες τα εν λόγω όργανα τάχθηκαν υπέρ της δυνατότητας εφαρμογής του άρθρου 12 της οδηγίας 2006/123 στις συμβάσεις παραχώρησης μικρών
υδροηλεκτρικών σταθμών.
74.      Εντούτοις, από την ερμηνεία των ανωτέρω εθνικών αποφάσεων συνάγεται ότι εκκινούν από την (αναπόδεικτη) παραδοχή ότι η δραστηριότητα παραγωγής την οποία ασκεί ο μικρός υδροηλεκτρικός σταθμός μπορεί να περιληφθεί στην έννοια της «υπηρεσίας». Βάσει της παραδοχής αυτής, οι αποφάσεις αυτές εφαρμόζουν
κατ’ αναλογίαν
τα κριτήρια της απόφασης Promoimpresa
στις συμβάσεις παραχώρησης μικρών υδροηλεκτρικών σταθμών.
75.      Με άλλα λόγια, το Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (ανώτερο δικαστήριο αρμόδιο για υποθέσεις δημόσιων υδάτων) (54) και η AGCM (55) δεν εκτίμησαν διεξοδικά, προκαταρκτικώς, την πλήρωση της γενικής προϋπόθεσης εφαρμογής της οδηγίας 2006/123 στην περίπτωση μικρών υδροηλεκτρικών σταθμών. Επιπλέον, δεν παρατήρησαν τις διαφορές μεταξύ των εν λόγω μικρών υδροηλεκτρικών σταθμών
και των συμβάσεων παραχώρησης παραθαλάσσιων κοινοχρήστων εκτάσεων
με σκοπό την παροχή τουριστικών-ψυχαγωγικών υπηρεσιών.
3.      Ενδιάμεσο συμπέρασμα
76.      Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω παρατηρήσεων, προτείνω να δοθεί στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα η απάντηση ότι το άρθρο 12, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 2006/123 έχει την έννοια ότι δεν εφαρμόζεται στους μικρούς
υδροηλεκτρικούς σταθμούς οι οποίοι ασκούν απλώς και μόνον δραστηριότητα παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας.
Β.      Επί του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος
77.      Το αιτούν δικαστήριο υποβάλλει το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα για την περίπτωση που θα δοθεί καταφατική απάντηση στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα. Λόγω της αρνητικής απάντησης που προτείνω να δοθεί στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα, παρέλκει η εξέταση του δεύτερου προδικαστικού ερωτήματος. Εντούτοις, θα εξετάσω το εν λόγω ερώτημα, για την περίπτωση που το Δικαστήριο δεν συμφωνεί με την ανωτέρω ανάλυση.
78.      Στην περίπτωση που το άρθρο 12 της οδηγίας 2006/123 έχει εφαρμογή, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί αν «η απαίτηση εκτίμησης της σπανιότητας των πόρων αντιτίθεται σε ρύθμιση κράτους μέλους με την οποία εφαρμόζεται, ως γενικό και αφηρημένο κριτήριο για τη διαπίστωση της ικανότητας των υδροηλεκτρικών σταθμών να προκαλέσουν συρρίκνωση των
υδατικών πόρων, η διαφορά μεταξύ μεγάλων και μικρών εγκαταστάσεων».
79.      Η ανωτέρω ρύθμιση, η οποία ισχύει σε ολόκληρο το εθνικό έδαφος, προβλέπεται στο άρθρο 6, παράγραφος 2, στοιχείο a, του βασιλικού διατάγματος 1775/1933 και εφαρμόζει ως παράγοντα διαφοροποίησης τη μέση ετήσια ονομαστική ισχύ της παραγόμενης ηλεκτρικής ενέργειας (άνω των 3 000 kW για τους μεγάλους υδροηλεκτρικούς σταθμούς και ίση ή χαμηλότερη των 3 000 kW για τους μικρούς σταθμούς) (56).
80.      Το Δικαστήριο έχει αποφανθεί επί του άρθρου 12, παράγραφος 1, της οδηγίας 2006/123 υπό την έννοια ότι:
–        η διάταξη «παρέχει στα κράτη μέλη ένα ορισμένο περιθώριο εκτίμησης όσον αφορά την επιλογή των κριτηρίων για την εκτίμηση της σπανιότητας των φυσικών πόρων. Βάσει αυτού του περιθωρίου εκτίμησης τα κράτη μέλη μπορούν να προβούν σε μια αφηρημένη και γενική εκτίμηση, με ισχύ για όλη την εθνική επικράτεια, αλλά και, αντίθετα, να προτιμήσουν μια κατά περίπτωση προσέγγιση που δίνει έμφαση στην κατάσταση που επικρατεί στην παράκτια περιοχή […] ή ακόμη και να συνδυάσουν αυτές τις δύο προσεγγίσεις» (57)·
–        «[ε]ν πάση περιπτώσει, τα κριτήρια που χρησιμοποιεί ένα κράτος μέλος για να εκτιμήσει τη σπανιότητα των αξιοποιήσιμων φυσικών πόρων πρέπει να βασίζονται σε αντικειμενικά, αμερόληπτα, διαφανή και αναλογικά κριτήρια» (58).
81.      Η διαφορετική νομική μεταχείριση των μεγάλων και των μικρών υδροηλεκτρικών σταθμών (59) δικαιολογείται όχι μόνον από τη μεγαλύτερη οικονομική σημασία των μεγάλων εγκαταστάσεων, αλλά επίσης από τις σημαντικότερες περιβαλλοντικές επιπτώσεις τους. Μολονότι αμφότερες οι κατηγορίες εγκαταστάσεων απαιτούν την κατασκευή έργων για τη λειτουργία τους, η τεχνική μονάδα και οι επιπτώσεις των υποδομών των μικρών εγκαταστάσεων είναι σημαντικά μικρότερες. Συγκεκριμένα, οι περισσότεροι
μικροί υδροηλεκτρικοί σταθμοί διαθέτουν βασικές εγκαταστάσεις (60), ώστε να μπορούν να αξιοποιήσουν τη συνήθη δίαιτα του ποταμού (61), καθώς και ορισμένους προϋπάρχοντες ταμιευτήρες ή αρδευτικά κανάλια.
82.      Από τα ανωτέρω χαρακτηριστικά η Περιφέρεια συμπεραίνει ότι οι περιπτώσεις στις οποίες είναι δυνατή η εγκατάσταση μικρού υδροηλεκτρικού σταθμού δεν περιορίζονται αριθμητικώς από τον νόμο και είναι, στην πραγματικότητα, πολυάριθμες. Επιπλέον, ο αριθμός τους μπορεί να αυξηθεί χάρη σε νέα έργα «χωρίς ουσιαστικούς ποσοτικούς περιορισμούς» (62).
83.      Η Επιτροπή και η Ιταλική Κυβέρνηση διαφωνούν με την ανωτέρω συλλογιστική και υποστηρίζουν ότι οι δυνατότητες εγκατάστασης μικρού υδροηλεκτρικού σταθμού
επηρεάζονται, στην πράξη, από τις περιβαλλοντικές παραμέτρους και από τη σπανιότητα των υδατικών πόρων.
84.      Προσωπικά, συμφωνώ με το δεύτερο ανωτέρω επιχείρημα. Μολονότι δεν προκύπτει ότι η ιταλική νομοθεσία (σε επίπεδο κράτους ή περιφέρειας) καθορίζει ανώτατο αριθμό «διαθέσιμων αδειών» για την εκμετάλλευση μικρών υδροηλεκτρικών σταθμών σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο, τέτοιες εγκαταστάσεις αξιοποιούν φυσικούς πόρους (κοίτη του ποταμού και, γενικότερα, το νερό) οι οποίοι σπανίζουν, ως εκ της φύσεώς τους, και, επομένως, δεν παρέχουν δυνατότητα εγκατάστασης απεριόριστου αριθμού υδροηλεκτρικών σταθμών.
85.      Ακριβώς επειδή οι πόροι είναι πεπερασμένοι, η εφαρμοστέα ιταλική νομοθεσία για την αρχική ανάθεση των συμβάσεων παραχώρησης προβλέπει το ενδεχόμενο να υποβληθούν, για την ίδια θέση ή για το ίδιο τμήμα κοίτης, «μη συμβιβάσιμες από τεχνικής απόψεως αιτήσεις» εκ μέρους διαφορετικών υποψηφίων, στοιχείο το οποίο καθιστά αναγκαία την ιεραρχική κατάταξή τους βάσει των κριτηρίων που προβλέπονται από τον νόμο (63).
86.      Επομένως, κατά τη γνώμη μου, για την αξιολόγηση της σπανιότητας των φυσικών πόρων, δεν μπορεί να εφαρμοστεί ως «γενικό και αφηρημένο» κριτήριο, για τους σκοπούς του άρθρου 12 της οδηγίας 2006/123, η μέση ισχύς που μπορεί να παραγάγει μια εγκατάσταση.
87.      Κατά τη λογική του άρθρου 12 της οδηγίας 2006/123:
–        το (γενικό και αφηρημένο) κριτήριο που βασίζεται στην ονομαστική ισχύ δεν είναι πρόσφορο για τη διασφάλιση πραγματικού ανταγωνισμού μεταξύ πλειόνων υποψηφίων, εάν έχει ως αποτέλεσμα να μην απαιτείται η διενέργεια διαγωνισμού για την παράταση των συμβάσεων παραχώρησης που έχουν χορηγηθεί για μικρές εγκαταστάσεις·
–        από τη συνδυασμένη ερμηνεία των παραγράφων 1 και 2 του άρθρου 12 της οδηγίας 2006/123 προκύπτει ότι, όταν η σπανιότητα φυσικών πόρων καθιστά αναγκαίο τον περιορισμό του αριθμού των διαθέσιμων αδειών, οι εν λόγω άδειες χορηγούνται: α) για περιορισμένη χρονική περίοδο· β) μέσω διαδικασίας επιλογής μεταξύ υποψηφίων· και γ) χωρίς αυτοδίκαιη ανανέωση.
88.      Συμφωνώ με την παρατήρηση της Περιφέρειας ότι η διαφοροποίηση μεταξύ «μεγάλων» και «μικρών» υδροηλεκτρικών σταθμών απαντά στις έννομες τάξεις πλειόνων κρατών μελών (64). Η διαφοροποίηση προβλέπεται, επιπλέον, στο άρθρο 8, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2019/944, το οποίο προσαρμόζει τη διαδικασία χορήγησης αδειών για την κατασκευή νέων εγκαταστάσεων μικρής παραγωγής (65).
89.      Εντούτοις, το ανωτέρω στοιχείο
δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί για την αποσαφήνιση του κριτηρίου της σπανιότητας των πόρων που προβλέπεται στο άρθρο 12 της οδηγίας 2006/123, λόγω της οποίας απαγορεύεται, κατά την παράγραφο 2 του ίδιου άρθρου, η αυτοδίκαιη ανανέωση των αδειών.
Γ.      Επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος
90.      Το τρίτο προδικαστικό ερώτημα υποβάλλεται για την περίπτωση που θα δοθεί καταφατική απάντηση στο πρώτο και στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα. Η εξέτασή του θα παρέλκει, εάν το Δικαστήριο αποφανθεί όπως προτείνω. Για την περίπτωση που το Δικαστήριο αποφανθεί άλλως, θα εξετάσω το ερώτημα αυτό επικουρικώς.
91.      Το άρθρο 3 του περιφερειακού νόμου 17/2023 επιτρέπει την επέκταση (παράταση) της διάρκειας σύμβασης παραχώρησης που λήγει, όταν ο παραχωρησιούχος έχει λάβει ορισμένα κίνητρα για την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας. Η παραχώρηση παρατείνεται για όσο διάστημα ο παραχωρησιούχος λαμβάνει τα εν λόγω κίνητρα, πλην όμως σε καμία περίπτωση δεν επιτρέπεται υπέρβαση της ανώτατης περιόδου που καθορίζεται από τον νόμο του κράτους (τριάντα έτη).
92.      Επομένως, η περιφερειακή ρύθμιση προβλέπει την παράταση, χωρίς υποχρέωση προηγούμενης διενέργειας διαγωνισμού (66), ορισμένων συμβάσεων παραχώρησης, οι οποίες, εάν υπόκεινται στο άρθρο 12, παράγραφος 2, της οδηγίας 2006/123, δεν θα μπορούν να ανανεωθούν αυτοδικαίως υπέρ του παραχωρησιούχου του οποίου η περίοδος χρήσης έληξε.
93.      Το άρθρο 12, παράγραφος 2, της οδηγίας 2006/123 απαγορεύει την αυτοδίκαιη ανανέωση των αδειών που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του. Συναφώς, δεν ασκεί επιρροή το αν η παράταση εφαρμόζεται σε όλους τους παραχωρησιούχους, υφιστάμενους και μελλοντικούς, και αν τηρείται ο ανώτατος αριθμός ετών που προβλέπεται από τον νόμο του κράτους. Όπως υπογραμμίζει η Επιτροπή, αποφασιστικής σημασίας είναι το στοιχείο ότι επεκτείνεται εκ των υστέρων
η διάρκεια παραχώρησης η οποία είχε αρχικώς χορηγηθεί για βραχύτερη περίοδο.
94.      Κατά τον περιφερειακό νόμο, ο λόγος της παράτασης συνδέεται με τη χρήση
(από τον παραχωρησιούχο) των κινήτρων που έλαβε για την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας.
95.      Φρονώ, εντούτοις, ότι η λήψη των εν λόγω δημόσιων κινήτρων (πλεονεκτημάτων) δεν δικαιολογεί να συνοδεύονται από ένα νέο πλεονέκτημα υπέρ του παραχωρησιούχου, συνιστάμενο πλέον στην επέκταση της χρονικής περιόδου εκμετάλλευσης της εγκατάστασής του πέραν της διάρκειας που προβλέπεται στον τίτλο παραχώρησης. Το νέο πλεονέκτημα αποβαίνει εις βάρος των ενδεχόμενων ανταγωνιστών που θα επιθυμούσαν να εγκατασταθούν στον ίδιο
τόπο.
Δ.      Άρθρο 49 ΣΛΕΕ
96.      Με την απόφαση περί παραπομπής, το Corte costituzionale (Συνταγματικό Δικαστήριο) μνημονεύει ακροθιγώς το άρθρο 49 ΣΛΕΕ, μολονότι, τυπικώς, τα προδικαστικά ερωτήματα που υποβάλλει περιορίζονται στην ερμηνεία του άρθρου 12 της οδηγίας 2006/123 (67).
97.      Η ανωτέρω επιλογή οφείλεται στο γεγονός ότι, κατά το αιτούν δικαστήριο, η ενδεχόμενη «προσβολή της ελευθερίας εγκατάστασης, που κατοχυρώνεται στο άρθρο 49 ΣΛΕΕ, πρέπει να αξιολογηθεί μέσω των συντονισμένων ρυθμίσεων του παραγώγου δικαίου», δηλαδή της οδηγίας 2006/123 (68). Για τον λόγο αυτόν, το αιτούν δικαστήριο δεν ζητεί από το Δικαστήριο να ερμηνεύσει το πρωτογενές δίκαιο της Ένωσης.
98.      Εντούτοις, συντάσσομαι με την άποψη της Επιτροπής ότι, εάν η απάντηση στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα είναι αρνητική, το Δικαστήριο μπορεί να παράσχει στο αιτούν δικαστήριο ορισμένα στοιχεία τα οποία θα είναι χρήσιμα για την ερμηνεία του άρθρου 49 ΣΛΕΕ.
99.      Εάν η οδηγία 2006/123 δεν έχει εφαρμογή, ή σε περίπτωση που η λύση στο ζήτημα της ανανέωσης των συμβάσεων παραχώρησης για μικρούς υδροηλεκτρικούς σταθμούς δεν εντοπίζεται στο καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής άλλου
κειμένου του παραγώγου δικαίου (69), η διαφορά μπορεί να εξεταστεί υπό το πρίσμα του άρθρου 49 ΣΛΕΕ σχετικά με την ελευθερία εγκατάστασης (70).
100. Το αιτούν δικαστήριο επικεντρώνεται σε κανόνα του παραγώγου δικαίου (το άρθρο 12 της οδηγίας 2006/123) του οποίου η εφαρμογή δεν περιορίζεται σε καταστάσεις που παρουσιάζουν βέβαιο διασυνοριακό ενδιαφέρον. Ενδεχομένως για τον λόγο αυτόν, το αιτούν δικαστήριο δεν μνημονεύει κανένα «συγκεκριμέν[ο] στοιχεί[ο] βάσει τ[ου] οποί[ου] μπορεί να στοιχειοθετηθεί η σχέση μεταξύ του αντικειμένου ή των περιστάσεων ένδικης διαφοράς της οποίας όλα τα στοιχεία περιορίζονται στο εσωτερικό του οικείου κράτους μέλους και τ[ου] άρθρ[ου] 49 […]
ΣΛΕΕ» (71).
101. Η εφαρμογή του άρθρου 49 ΣΛΕΕ απαιτεί το αντικείμενο της διαφοράς να παρουσιάζει βέβαιο διασυνοριακό ενδιαφέρον, το οποίο χαρακτηρίζει επιχειρήσεις εγκατεστημένες σε ένα κράτος μέλος οι οποίες επιθυμούν να εγκατασταθούν σε άλλο κράτος μέλος. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, εν προκειμένω, το βέβαιο διασυνοριακό ενδιαφέρον μπορεί να συναχθεί από το γεγονός ότι τους μικρούς υδροηλεκτρικούς σταθμούς διαχειρίζονται ενίοτε φορείς εκμετάλλευσης που δραστηριοποιούνται σε πλείονα κράτη μέλη και ότι τα οικονομικά συμφέροντα που διακυβεύονται μπορεί να είναι σημαντικά.
102. Θα απόκειται στο αιτούν δικαστήριο, εάν επιλέξει να λάβει υπόψη το άρθρο 49 ΣΛΕΕ, να αξιολογήσει τους ανωτέρω ισχυρισμούς και να εξακριβώσει την ύπαρξη βέβαιου διασυνοριακού ενδιαφέροντος βάσει όλων των σχετικών παραγόντων. Στους παράγοντες αυτούς περιλαμβάνονται η οικονομική σημασία του συγκεκριμένου είδους μικρών υδροηλεκτρικών σταθμών, οι τεχνικές πτυχές τους και η συνήθης γεωγραφική θέση των εγκαταστάσεων.
103. Εκτιμώ ότι, εάν το αποτέλεσμα της ανωτέρω εκτίμησης είναι θετικό, θα πρέπει εντούτοις να εξεταστεί η ύπαρξη τυχόν επιτακτικών λόγων γενικού συμφέροντος που δικαιολογούν την ανανέωση των επίμαχων συμβάσεων παραχώρησης χωρίς τη διεξαγωγή διαδικασίας επιλογής με διαγωνισμό, λόγων σε σχέση με τους οποίους η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δεν παρέχει την οποιαδήποτε πληροφορία.
104. Με την επιφύλαξη των ανωτέρω, το αιτούν δικαστήριο μπορεί να καθοδηγηθεί, τηρουμένων των αναλογιών, από την ερμηνεία του άρθρου 49 ΣΛΕΕ στην απόφαση Promoimpresa, κατά την οποία το εν λόγω άρθρο «έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική νομοθεσία […] βάσει της οποίας επιτρέπεται αυτοδίκαιη παράταση της διάρκειας υφιστάμενων παραχωρήσεων κοινόχρηστης περιουσίας με σκοπό την άσκηση τουριστικών-ψυχαγωγικών δραστηριοτήτων, εφόσον οι παραχωρήσεις αυτές παρουσιάζουν βέβαιο διασυνοριακό ενδιαφέρον» (72).
105. Εν πάση περιπτώσει, το αιτούν δικαστήριο μπορεί να εκτιμήσει αν οι συμβάσεις παραχώρησης μικρών
υδροηλεκτρικών σταθμών, οι οποίοι, λόγω του σκοπού και των χαρακτηριστικών τους χρησιμοποιούνται απλώς και μόνον για την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας για αυτοκατανάλωση σε επίπεδο ιδιοκτητών παρακείμενων εκτάσεων, πρέπει να υπόκεινται, για την προσωρινή παράτασή τους, στην ίδια διαδικασία διαγωνισμού με τις λοιπές συμβάσεις παραχώρησης μικρών
υδροηλεκτρικών σταθμών. Ενδέχεται να υπάρχουν θεμιτοί λόγοι οι οποίοι δικαιολογούν τη διατήρηση της παραχώρησης, για τους εν λόγω «πολύ μικρούς υδροηλεκτρικούς σταθμούς», προς όφελος των ιδιοκτητών παρακείμενων της κοίτης εκτάσεων (73).
106. Ως «δευτερεύουσα ρύθμιση», κατά τη διατύπωση του αιτούντος δικαστηρίου, το δικαστήριο αυτό μπορεί να λάβει επίσης υπόψη την οδηγία 2019/944 (74). Κατά το άρθρο 2, σημείο 8, και το άρθρο 15, παράγραφοι 1 και 2, της εν λόγω οδηγίας, ο «ενεργός πελάτης» δεν περιορίζεται να «καταναλώνει ή [να] αποθηκεύει ηλεκτρική ενέργεια που παράγεται στους χώρους του
[…] ή αυτοπαραγόμενη», αλλά μπορεί επίσης να «πωλεί αυτοπαραγόμενη ηλεκτρική ενέργεια ή [να] συμμετέχει σε προγράμματα ευελιξίας ή ενεργειακής απόδοσης, υπό τον όρο ότι οι εν λόγω δραστηριότητες δεν αποτελούν την κύρια εμπορική ή επαγγελματική του δραστηριότητα». Για τη διευκόλυνση της συμμετοχής των εν λόγω «ενεργών πελατών» στην εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας, τα κράτη μέλη πρέπει να διασφαλίζουν ότι οι ενεργοί πελάτες δεν υπόκεινται «σε δυσανάλογες ή διακριτικές τεχνικές απαιτήσεις, διοικητικές απαιτήσεις, διαδικασίες και χρεώσεις».
107. Επομένως, η οδηγία 2019/944 θα επέτρεπε να προσαρμοστούν οι διαδικασίες ανανέωσης των συμβάσεων παραχώρησης μικρών υδροηλεκτρικών σταθμών για αυτοκατανάλωση (που χορηγούνται στους «ενεργούς πελάτες») χωρίς υπαγωγή των τελευταίων σε δυσανάλογες ή εισάγουσες διάκριση διοικητικές απαιτήσεις.
108. Εκ νέου, θα απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εκτιμήσει αν οι ειδικές διατάξεις της οδηγίας 2019/944 έχουν εφαρμογή στην υπό κρίση υπόθεση. Σε τέτοια περίπτωση, η επίμαχη ρύθμιση θα πρέπει να αξιολογηθεί υπό το πρίσμα της οδηγίας 2019/944 και όχι του άρθρου 49 ΣΛΕΕ.
V.      Πρόταση
109. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα του Corte costituzionale (Συνταγματικού Δικαστηρίου, Ιταλία) ως εξής:
«1.      Το άρθρο 12, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 2006/123/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά,
έχει την έννοια ότι:
δεν εφαρμόζεται στις εγκαταστάσεις που ασκούν μόνο δραστηριότητα παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας, όπως είναι οι εγκαταστάσεις μικρών υδροηλεκτρικών σταθμών.
2.      Το άρθρο 49 ΣΛΕΕ
έχει την έννοια ότι:
αντιτίθεται, κατ’ αρχήν, σε νομοθεσία κράτους μέλους δυνάμει της οποίας, χωρίς να απαιτείται η διεξαγωγή διαδικασίας διαγωνισμού, οι παραχωρήσεις υδάτων για την παραγωγή ενέργειας μέσω μικρού υδροηλεκτρικού
σταθμού παρατείνονται, κατά το πέρας της διάρκειας ισχύος τους, για το χρονικό διάστημα που απαιτείται προκειμένου ο παραχωρησιούχος να μπορέσει να χρησιμοποιήσει τα κίνητρα που έλαβε για την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας·
αντιθέτως, δεν αντιτίθεται σε εθνική νομοθεσία η οποία έχει τα ανωτέρω χαρακτηριστικά, στο μέτρο που αυτή δικαιολογείται από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος ή καθιστά δυνατή τη θέσπιση ίδιου καθεστώτος, το οποίο δεν είναι δυσανάλογο ούτε εισάγει διάκριση, για τους μικρούς
υδροηλεκτρικούς σταθμούς
τους οποίους οι δικαιούχοι τους χρησιμοποιούν για αυτοκατανάλωση.»
1      Γλώσσα του πρωτοτύπου: η ισπανική.
2      Στις παρούσες προτάσεις θα χρησιμοποιήσω, όπως και το αιτούν δικαστήριο, τον όρο «παραχώρηση» για την υποκείμενη έννομη σχέση στο πλαίσιο της οποίας πράγμα κοινής χρήσης χρησιμοποιείται για την τροφοδοσία υδροηλεκτρικού σταθμού και την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας. Εντούτοις, όλα τα στοιχεία δείχνουν ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις τουλάχιστον, μπορεί να πρόκειται όχι περί πραγματικών «συμβάσεων παραχώρησης», αλλά μάλλον περί καθεστώτος χορήγησης άδειας: όποιος ενδιαφέρεται να αξιοποιήσει τους δημόσιους υδατικούς πόρους οφείλει να υποβάλει αίτηση στις αρμόδιες διοικητικές αρχές με σκοπό την έκδοση σχετικής επίσημης απόφασης.
3      Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά (ΕΕ
2006, L 376, σ. 36).
4      Αποφάσεις της 14ης Ιουλίου 2016, Promoimpresa κ.λπ. (C‑458/14 και C‑67/15, στο εξής: απόφαση Promoimpresa, EU:C:2016:558), και της 28ης Μαΐου 2020, ECO-WIND Construction (C‑727/17, στο εξής: απόφαση ECO-WIND Construction, EU:C:2020:393).
5      Όπως τροποποιήθηκε με τον legge costituzionale n. 3 – Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione (συνταγματικό νόμο 3 – Τροποποιήσεις του τίτλου V του
δευτέρου μέρους του Συντάγματος), της 18ης Οκτωβρίου 2001 (GURI αριθ. 248, της 24ης Οκτωβρίου 2001).
6      Regio Decreto n. 1775 – Approvazione del testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e sugli impianti elettrici (βασιλικό διάταγμα 1775 περί εγκρίσεως του κωδικοποιημένου κειμένου των διατάξεων νόμου περί υδάτων και περί εγκαταστάσεων παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας), της 11ης Δεκεμβρίου 1933 (GURI αριθ. 5, της 8ης Ιανουαρίου 1934) (στο εξής: βασιλικό διάταγμα 1775/1933).
7      Legge della Regione Emilia-Romagna n. 17 – Disposizioni collegate alla legge regionale di stabilità per il 2024 (νόμος 17 – Διατάξεις σχετικά με τον περιφερειακό νόμο περί σταθερότητας για το 2024), της 28ης Δεκεμβρίου 2023 (BURERT αριθ. 364, της 28ης Δεκεμβρίου 2023, μέρος I· στο εξής: περιφερειακός νόμος 17/2023).
8      Στο εξής: Περιφέρεια.
9      Απόφαση της 20ής Απριλίου 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Δήμος Ginosa) (C‑348/22, EU:C:2023:301), και απόφαση Promoimpresa.
10      Διατύπωση την οποία χρησιμοποιεί η πρωθυπουργός
στο σημείο
2.1, τρίτο εδάφιο, υπό τον τίτλο «Πραγματικά περιστατικά», της απόφασης περί παραπομπής.
11      Απόφαση περί παραπομπής, «Πραγματικά περιστατικά», σημεία 4.1 και 4.3.2.
12      Απόφαση περί παραπομπής, «Πραγματικά περιστατικά», σημεία
4.3.2 και 6.
13      Η Περιφέρεια παραπέμπει, ειδικότερα, στην οδηγία 96/92/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1996, σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας (ΕΕ
1997, L 27, σ. 20), και στην οδηγία (ΕΕ) 2019/944 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 5ης Ιουνίου 2019, σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας και την τροποποίηση της οδηγίας 2012/27/ΕΕ (ΕΕ
2019, L 158, σ. 125), όπως τροποποιήθηκε πλέον πρόσφατα με την οδηγία (ΕΕ) 2024/1711 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Ιουνίου 2024, για την τροποποίηση των οδηγιών (ΕΕ) 2018/2001 και (ΕΕ) 2019/944 όσον αφορά τη βελτίωση του σχεδιασμού της αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας της Ένωσης (ΕΕ L, 2024/1711).
14      Σημείο 3, υπό τον τίτλο «Σκεπτικό», της απόφασης περί παραπομπής (η υπογράμμιση δική μου). Το άρθρο 117, παράγραφος 1, του Συντάγματος υποχρεώνει τον περιφερειακό νομοθέτη να ασκεί τη νομοθετική αρμοδιότητά του τηρώντας το δίκαιο της Ένωσης, επιτρέπει δε η συνταγματικότητα της προσβαλλόμενης διάταξης να εκτιμάται με γνώμονα τη συμβατότητά της με τις Συνθήκες και το παράγωγο δίκαιο.
15      Απόφαση της 27ης Απριλίου 1994, Almelo (C‑393/92, EU:C:1994:171, σκέψη 28).
16      Απόφαση περί παραπομπής, «Σκεπτικό», σημεία 7, in fine, και 7.1.
17      Απόφαση περί παραπομπής, «Σκεπτικό, σημείο 7.2, τρίτο και τέταρτο
εδάφιο, με παραπομπές στο άρθρο 15 της οδηγίας 2006/112/ΕΚ του Συμβουλίου, της 28ης Νοεμβρίου 2006, σχετικά με το κοινό σύστημα φόρου προστιθέμενης αξίας (ΕΕ
2006, L 347, σ. 1), και στο παράρτημα I, κωδικός 09310000-5, του κανονισμού (ΕΚ) 213/2008 της Επιτροπής, της 28ης Νοεμβρίου 2007, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 2195/2002 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου περί του κοινού λεξιλογίου για τις δημόσιες συμβάσεις (CPV) και των οδηγιών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου 2004/17/ΕΚ και 2004/18/ΕΚ περί των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων, όσον αφορά την αναθεώρηση του CPV (ΕΕ
2008, L 74, σ. 1).
18      Απόφαση περί παραπομπής, «Σκεπτικό», σημείο 7.2, δεύτερη παράγραφος. Μνημονεύεται, συναφώς, το άρθρο 2 της οδηγίας 85/374/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 25ης Ιουλίου 1985, για την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών σε θέματα ευθύνης λόγω ελαττωματικών προϊόντων (ΕΕ
1985, L 210, σ. 29).
19      Το αιτούν δικαστήριο παραπέμπει, ειδικότερα, στο παράρτημα I, κωδικός 65410000-0, του κανονισμού 213/2008, κατά τον οποίο η λειτουργία σταθμού ηλεκτροπαραγωγής είναι «υπηρεσία».
20      Απόφαση περί παραπομπής, «Σκεπτικό», σημείο 7, πρώτο εδάφιο.
21      Το άρθρο 2, παράγραφος 2, περιέχει κατάλογο δραστηριοτήτων οι οποίες, μολονότι μπορούν να χαρακτηριστούν ως παροχή υπηρεσιών, εξαιρούνται από το καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2006/123. Εντούτοις, στην υπό κρίση υπόθεση δεν έγινε επίκληση των εξαιρέσεων αυτών.
22      Πρώην άρθρο 50 ΣΕΚ. Κατά το άρθρο 57 ΣΛΕΕ, η έννοια της «υπηρεσίας» έχει υπολειμματικό χαρακτήρα και περιλαμβάνει τις «παροχές που κατά κανόνα προσφέρονται αντί αμοιβής, εφόσον δεν διέπονται από τις διατάξεις τις σχετικές με την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, των κεφαλαίων και των προσώπων» (η υπογράμμιση δική μου).
23      Η διατύπωση που χρησιμοποίησε το Δικαστήριο στην απόφαση Promoimpresa είναι η ακόλουθη:
«προϋποθέσ[εις] εφαρμογής του άρθρου 12 της οδηγίας 2006/123»
(η υπογράμμιση δική μου).
24      Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Ιταλική Κυβέρνηση υπογράμμισε ότι ο προσβαλλόμενος περιφερειακός νόμος εξαρτά τη δυνατότητα χορήγησης της «παράτασης» της παραχώρησης από τη λήψη κινήτρων τα οποία, ως εκ της φύσεώς τους, προϋποθέτουν ότι o δικαιούχος μικρός υδροηλεκτρικός
σταθμός δεν είναι απομονωμένη εγκατάσταση, της οποίας η παραγωγή προορίζεται αποκλειστικώς για αυτοκατανάλωση, αλλά εγκατάσταση συνδεδεμένη με το εθνικό δίκτυο, η οποία εγχέει στο εν λόγω δίκτυο τουλάχιστον μέρος της παραγόμενης ηλεκτρικής ενέργειας. Εντούτοις, τούτο δεν προκύπτει από τα πραγματικά περιστατικά και το εθνικό νομικό πλαίσιο που εκτίθενται στην απόφαση περί παραπομπής. Απόκειται αποκλειστικώς στο αιτούν δικαστήριο να αποσαφηνίσει το περιεχόμενο του εθνικού δικαίου και τα πραγματικά χαρακτηριστικά των επίμαχων στην υπόθεση της κύριας δίκης μικρών εγκαταστάσεων.
25      Απόφαση περί παραπομπής, «Σκεπτικό», σημείο 7.3. Η υπογράμμιση δική μου.
26      Απόφαση της 27ης Απριλίου 1994, Almelo (C‑393/92, EU:C:1994:171, σκέψη 28): «[δ]εν αμφισβητείται στ[ο] πλαίσι[ο] του [ενωσιακού] δικαίου –ούτε εξάλλου των εθνικών δικαίων– ότι το ηλεκτρικό ρεύμα συνιστά εμπόρευμα […]». Απόφαση ECO-WIND Construction (σκέψη 57): «η δραστηριότητα παραγωγής ενός προϊόντος δεν μπορεί να θεωρηθεί, αυτή καθεαυτήν, ως υπηρεσία». Η υπογράμμιση δική μου.
27      Απόφαση ECO-WIND Construction (σκέψη 59), σε σχέση με την παροχή υπηρεσιών ρύθμισης δικτύου και υπηρεσιών διασφάλισης των τιμών.
28      Οι σκοποί απαριθμούνται εξαντλητικώς στο άρθρο 6, παράγραφος 2, του βασιλικού διατάγματος 1775/1933: παραγωγή κινητήριας δύναμης [(στοιχείο a)]· πόσιμο νερό [(στοιχείο b)]· άρδευση [(στοιχείο c)]· επιπλήρωση [(στοιχείο d)]· βιομηχανικές χρήσεις, για χρήσεις διαφορετικές από τις ρητώς μνημονευόμενες στο άρθρο 6
[(στοιχείο e)]· ιχθυογεννητική χρήση [(στοιχείο f)]· σύσταση υδατικών αποθεμάτων για χρήση κατά των πυρκαγιών και ανύψωση με σκοπό την ανάκτηση ενέργειας
[(στοιχείο g)].
29      Σημεία 43 και 44 των γραπτών παρατηρήσεων της Ιταλικής Κυβέρνησης.
30      Στο σημείο 22 των γραπτών παρατηρήσεών της, η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι «[α]ντικείμενο της παραχώρησης στον φορέα εκμετάλλευσης είναι πράγματι το δικαίωμα εκτροπής δημόσιων υδάτων ώστε να χρησιμοποιηθούν για την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας, μέσω της κατασκευής εγκατάστασης και ορισμένων έργων, τα οποία, επιπλέον, πρέπει να χρησιμοποιηθούν σύμφωνα με όλες τις απαιτήσεις που προβλέπονται στην παραχώρηση» (η υπογράμμιση δική μου). Επομένως, στον φορέα εκμετάλλευσης δεν ανατίθεται γενικώς «σύμβαση παραχώρησης
για (μικρό) σταθμό απόληψης ύδατος», αλλά ειδικώς «σύμβαση παραχώρησης
για (μικρό) σταθμό απόληψης ύδατος με σκοπό την παραγωγή υδροηλεκτρικής ενέργειας».
31      Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Ιταλική Κυβέρνηση εφάρμοσε διαφορετική προσέγγιση, βασισμένη στη φύση των οικονομικών κινήτρων, των οποίων η λήψη δικαιολογεί, κατ’ αυτήν, τη χρονική επέκταση της παραχώρησης σύμφωνα με τον περιφερειακό νόμο. Κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, η λήψη των κινήτρων προϋποθέτει ότι οι εγκαταστάσεις είναι συνδεδεμένες «με το εθνικό δίκτυο διανομής». Η Ιταλική Κυβέρνηση διευκρίνισε επιπλέον ότι, «σε σχέση με τις εν λόγω εγκαταστάσεις, δεν είναι αναγκαίο να αξιολογηθεί ο παρεπόμενος ή μη χαρακτήρας της παροχής υπηρεσιών σε σχέση με την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας, καθότι η συγκεκριμένη δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών είναι συμφυής με τη δραστηριότητα που ασκεί» ο
μικρός υδροηλεκτρικός σταθμός. Το επιχείρημα αυτό ενέχει, σε κάποιον βαθμό, κυκλικό συλλογισμό και δεν κατορθώνει να προσδιορίσει την «υπηρεσία» την οποία παρέχει ο μικρός υδροηλεκτρικός σταθμός
για τον λόγο και μόνο ότι είναι συνδεδεμένη με το εθνικό δίκτυο ηλεκτρικής ενέργειας.
32      Σημεία 29 και 30 των γραπτών παρατηρήσεων της Ιταλικής Κυβέρνησης.
33      Όπως είναι η διαχείριση χώρων απόθεσης απορριμμάτων, ο έλεγχος εκπομπών ή η διάθεση ειδικών αποβλήτων που συνεπάγονται υποχρέωση αποκατάστασης του εδάφους.
34      Άρθρα 11 και 12bis του βασιλικού διατάγματος 1775/1933.
35      Η σύμβαση παραχώρησης
υπηρεσιών χαρακτηρίζεται από το γεγονός ότι η δημόσια αρχή αναθέτει στον παραχωρησιούχο την άσκηση δραστηριότητας παροχής υπηρεσίας η οποία κανονικά εμπίπτει στην ευθύνη της εν λόγω αρχής, υποχρεώνοντάς τον με τον τρόπο αυτό να παράσχει την εν λόγω υπηρεσία
και εμποδίζοντάς τον να αρνηθεί ελεύθερα να παράσχει την υπηρεσία
αυτή: προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Szpunar στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις Promoimpresa κ.λπ. (C‑458/14 και C‑67/15, EU:C:2016:122, σημείο 62).
36      Όσον αφορά τους μικρούς υδροηλεκτρικούς σταθμούς, το ιταλικό δίκαιο διαφοροποιεί μεταξύ των «ξηρών έργων» (που δεν βρίσκονται στην κοίτη του ποταμού) και των «υγρών έργων» (που κατασκευάζονται εντός ή παραπλεύρως της κοίτης). Τα πρώτα ανήκουν στον παραχωρησιούχο, ακόμη και μετά τη λήξη του τίτλου παραχώρησης.
37      Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή συμφώνησε ότι η ανωτέρω ερμηνεία του παραρτήματος I του κανονισμού 213/2008 είναι ορθή και ότι η διαχείριση σταθμού ηλεκτροπαραγωγής, ως υπηρεσία, μπορεί να διαχωριστεί, από νομικής απόψεως, από την καθαυτό δραστηριότητα που ασκεί η εγκατάσταση.
38      Σημεία 31 έως 36 των γραπτών παρατηρήσεων της Επιτροπής.
39      Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή υπογράμμισε ότι το κύριο χαρακτηριστικό των μεγάλων υδροηλεκτρικών
σταθμών είναι η δυνατότητα ταχείας ενεργοποίησής τους για την παραγωγή μεγάλης ποσότητας ηλεκτρικής ενέργειας σε σύντομο χρονικό διάστημα, ώστε να καθίσταται δυνατή η κάλυψη έκτακτων αναγκών λόγω αυξημένης ζήτησης ηλεκτρικής ενέργειας, διασφαλίζοντας με τον τρόπο αυτόν την ισορροπία και τη σταθερότητα του ηλεκτρικού δικτύου.
40      Απόφαση της 30ής Ιανουαρίου 2018 (C‑360/15 και C‑31/16, EU:C:2018:44, σκέψη 94): «[…] [δεν] εξαρτάται η εφαρμογή της οδηγίας 2006/123 από προηγούμενη ανάλυση της σημασίας της πτυχής σχετικά με την ελεύθερη παροχή των υπηρεσιών υπό το πρίσμα των ιδιαίτερων περιστάσεων κάθε υποθέσεως […]».
41      Όπ.π.
42      Απόφαση Promoimpresa (σημείο 1 του διατακτικού).
43      Σημεία 46 και 47 των γραπτών παρατηρήσεων της Ιταλικής Κυβέρνησης.
44      Διαδικασία λόγω παραβάσεως αριθ. 2011/2026.
45      Σημεία
21 έως 30 των γραπτών παρατηρήσεων της Ιταλικής Κυβέρνησης. Στα εν λόγω σημεία, η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι ο παραχωρησιούχος δεν περιορίζεται στην παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας, αλλά πρέπει να ασκεί διάφορες άλλες δραστηριότητες οι οποίες συνδέονται με τη λειτουργία του υδροηλεκτρικού σταθμού, σύμφωνα με τους όρους που καθορίζονται στην παραχώρηση.
46      Σημεία 46 και 47 των γραπτών παρατηρήσεων της Ιταλικής Κυβέρνησης: «επομένως, η παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας απορροφάται από το πεδίο της σύμβασης παραχώρησης του κοινόχρηστου πράγματος δημιουργώντας μια κατάσταση απολύτως ανάλογη με την κατάσταση χορήγησης άδειας για την άσκηση οικονομικής δραστηριότητας σε κοινόχρηστη έκταση, η οποία εξετάστηκε από [το Δικαστήριο]. Επομένως, και στην περίπτωση αυτή έχουν εφαρμογή οι αρχές που καθορίστηκαν με τη γνωστή απόφαση [Promoimpresa] […]» (η υπογράμμιση δική μου).
47      Βλ. σημεία 42, 44 και, ιδίως, 45:
«[σ]ε σχέση με την παραχώρηση κοινόχρηστου πράγματος […], μεγαλύτερη σημασία έχει η χορήγηση σε ιδιώτη αποκλειστικού δικαιώματος επί κοινόχρηστου πράγματος, το οποίο πρέπει να ασκηθεί τηρουμένου του γενικού δημόσιου συμφέροντος». Η Ιταλική Κυβέρνηση επανέλαβε το ανωτέρω επιχείρημα κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, υποστηρίζοντας ότι, κατά την εφαρμογή της νομολογίας που διαμορφώθηκε με την απόφαση ECO-WIND Construction, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ο χαρακτήρας των φυσικών πόρων που χρησιμοποιούνται για την παραγωγή της ηλεκτρικής ενέργειας (πεπερασμένοι ή μη πεπερασμένοι πόροι), καθώς και το νομικό καθεστώς τους (πράγματα κοινόχρηστα ή έχοντα χαρακτήρα ιδιωτικού δικαίου). Η Γαλλική Κυβέρνηση υπογράμμισε, πάντως, ότι το «τελικό προϊόν» (η ηλεκτρική ενέργεια) εξακολουθεί να είναι το ίδιο, ανεξαρτήτως του είδους των πηγών από τις οποίες παράγεται.
48      Μολονότι, με την απόφαση Promoimpresa, δεν εξέτασε ρητώς αν οι επίμαχες στις υποθέσεις εκείνες συμβάσεις παραχώρησης
συνεπάγονταν την άσκηση δραστηριότητας που μπορούσε να χαρακτηριστεί ως «υπηρεσία», το Δικαστήριο δέχθηκε τον χαρακτηρισμό αυτόν εμμέσως. Στις υποθέσεις εκείνες, οι κοινόχρηστες παραθαλάσσιες και παραλίμνιες εκτάσεις προορίζονταν για δραστηριότητες (κυλικείο-αναψυκτήριο με εξώστη, λουτρικές εγκαταστάσεις, αποβάθρα και προβλήτα στη ζώνη της λίμνης Γκάρντα και σε παράκτια θέρετρα της Σαρδηνίας) των οποίων ο χαρακτηρισμός ως υπηρεσιών δεν είχε εγείρει οποιαδήποτε αμφιβολία.
49      Η λύση αυτή φαίνεται, επιπλέον, αμφιλεγόμενη σε σχέση με ορισμένους από τους σκοπούς που μνημονεύονται στο άρθρο 6 του βασιλικού διατάγματος 1775/1933. Κατά την εν λόγω διάταξη, ο υδατικός πόρος μπορεί να προορίζεται τόσο για την παραγωγή «αγαθού» όσο και για την παροχή «υπηρεσίας». Για παράδειγμα, η «ιχθυογεννητική χρήση» μπορεί να επιδιώκει τόσο εμπορικούς σκοπούς (για παράδειγμα, να προορίζεται για τη βιομηχανία ειδών διατροφής) όσο και οικολογικούς σκοπούς ή σκοπούς διατήρησης του οικοτόπου.
50      Το συγκεκριμένο στοιχείο υπογραμμίζεται στις αποφάσεις αριθ. 17 και αριθ. 18 της 9ης Νοεμβρίου 2021 της ολομέλειας του Consiglio di Stato (Συμβουλίου της Επικρατείας, Ιταλία), στις οποίες η Ιταλική Κυβέρνηση παρέπεμψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου (σημείο 5, «Πραγματικά περιστατικά», της απόφασης περί παραπομπής). Με τις εν λόγω αποφάσεις, το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας) δέχθηκε ότι, με τη σύμβαση παραχώρησης για λουτρική εγκατάσταση, παρέχεται σε οικονομικό φορέα το δικαίωμα να χρησιμοποιήσει, κατ’ αποκλειστικότητα, παραθαλάσσια κοινόχρηστη έκταση «ως επιχειρηματικό περιουσιακό στοιχείο και να αναπτύξει, χάρη στο εν λόγω περιουσιακό στοιχείο, επιχειρηματική δραστηριότητα συνιστάμενη στην παροχή τουριστικών-ψυχαγωγικών υπηρεσιών» (όπ.π.).
51      Από τις πληροφορίες που παρέχονται με την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δεν συνάγεται ότι το ιταλικό δίκαιο (σε επίπεδο κράτους) ρυθμίζει το στάδιο ανανέωσης των συμβάσεων παραχώρησης των μικρών υδροηλεκτρικών
σταθμών.
52      Σημείο IV της προειδοποιητικής επιστολής C(2019) 1292 final, της 7ης Μαρτίου 2019, η οποία περιέχει πλείονες παραπομπές στην απόφαση Promoimpresa.
53      Απόφαση αριθ. 201, της 13ης Δεκεμβρίου 2018, η οποία μνημονεύεται στο σημείο 2.2.2, «Πραγματικά περιστατικά», της απόφασης περί παραπομπής, και στα σημεία 37 και 38 των γραπτών παρατηρήσεων της Ιταλικής Κυβέρνησης.
54      Κατά την απόφαση αριθ. 201, της 13ης Δεκεμβρίου 2018: «[τ]ο γεγονός ότι, στην έννοια της άδειας, που είναι κρίσιμη για τους σκοπούς του άρθρου 12, μπορεί να περιληφθεί η παραχώρηση κοινοχρήστων πραγμάτων έχει καταστεί σαφές από το Δικαστήριο με την απόφαση [Promoimpresa]». Με την απόφαση αριθ. 58, της 23ης Μαΐου 2024, του Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (ανώτερου δικαστηρίου αρμόδιου για υποθέσεις δημοσίων υδάτων) γίνεται παραπομπή στην απόφαση αριθ. 201, της 13ης Δεκεμβρίου 2018, και σε πλείονες γνώμες της AGCM.
55      Στη Segnalazione del 3 marzo 2021 n. AS1722 «Rinnovi automatici di concessioni per piccole derivazioni d’acqua a scopo idroelettrico» (έκθεση αριθ. AS1722, της 3ης Μαρτίου 2021, με τίτλο «Αυτοδίκαιη ανανέωση παραχωρήσεων για μικρούς υδροηλεκτρικούς
σταθμούς», που δημοσιεύθηκε στο Δελτίο της AGCM αριθ. 10, της 8ης Μαρτίου 2021), διαπιστώνεται ότι «η διαχείριση υδροηλεκτρικών σταθμών για την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας συνιστά οικονομική δραστηριότητα παροχής υπηρεσίας, κατά την έννοια του άρθρου 57 [ΣΛΕΕ], στην οποία εφαρμόζονται επίσης, γενικά, η αρχή της ελευθερίας εγκατάστασης που κατοχυρώνεται στο άρθρο 49 ΣΛΕΕ και, πιο συγκεκριμένα, οι αρχές που διατυπώνονται στην οδηγία 2006/123/ΕΚ». Με τις λοιπές γνώμες της AGCM, οι οποίες μνημονεύονται στο σημείο 2.2.2, «Πραγματικά Περιστατικά», της απόφασης περί παραπομπής, γίνεται παραπομπή είτε στην απόφαση του Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (ανώτερου δικαστηρίου αρμόδιου για υποθέσεις δημοσίων υδάτων) είτε στην έκθεση αριθ. AS1722, της 3ης Μαρτίου 2021, χωρίς ανάπτυξη περαιτέρω αιτιολογιών.
56      Η ισχύς υδροηλεκτρικού σταθμού είναι ανάλογη προς το ύψος της πτώσης και τη ροή που διέρχεται από τους στροβίλους.
57      Απόφαση
της 20ής Απριλίου 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Δήμος
Ginosa) (C‑348/22, EU:C:2023:301, σκέψη 46).
58      Όπ.π. (σκέψη 48).
59      Κατά την εθνική νομοθεσία, στο μέτρο που ενδιαφέρει στην υπό κρίση υπόθεση, η ανωτέρω διαφορά συνεπάγεται την υποχρέωση διενέργειας διαγωνισμού για την ανανέωση των συμβάσεων παραχώρησης
μεγάλων υδροηλεκτρικών
σταθμών.
60      Ακόμη και ο πιο στοιχειώδης μικρός
υδροηλεκτρικός σταθμός
πρέπει να διαθέτει υποδομή ικανή: 1) να εκτρέψει μέρος της ροής ποταμού από τη φυσική κοίτη του (φράγματα και παροχετεύσεις)· 2) να οδηγήσει το νερό (μέσω καναλιών ή αγωγών) στον ηλεκτρομηχανολογικό εξοπλισμό (στρόβιλοι και γεννήτρια), που βρίσκεται στο χαμηλότερο σημείο της εγκατάστασης· 3) να επαναφέρει το νερό στη φυσική κοίτη του μετά τη χρήση (κανάλι επιστροφής).
61      Στους υδροηλεκτρικούς σταθμούς τρέχοντος ύδατος, η παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας σχετίζεται άμεσα με τη ροή του ποταμού: ο σταθμός παράγει ενέργεια εφόσον η ροή υπερβαίνει την ελάχιστη ισχύ για τη θέση των στροβίλων σε λειτουργία και, αντιθέτως, η παραγωγή παύει εάν το επίπεδο του ύδατος είναι χαμηλότερο του εν λόγω ορίου: βλ. σημεία 40 και 41 των γραπτών παρατηρήσεων της Περιφέρειας.
62      Σημείο 41 των γραπτών παρατηρήσεων της Περιφέρειας.
63      Για το στάδιο της αρχικής ανάθεσης, τα άρθρα 7, 8, 9 και 12 bis του βασιλικού διατάγματος 1775/1933 προβλέπουν διαδικασία διαγωνισμού, με σκοπό: α) την αξιολόγηση των επιπτώσεων συγκεκριμένου έργου στον προσδιορισμένο τόπο και β) τη σύγκριση, ενδεχομένως, πλειόνων αιτήσεων με τις οποίες προτείνονται έργα «μη συμβιβάσιμα από τεχνικής απόψεως», προκειμένου να επιλεγεί το έργο που διασφαλίζει την πλέον αποδοτική χρήση των υδατικών πόρων ή, επικουρικώς, το έργο που παρέχει τις υψηλότερες οικονομικές και χρηματοοικονομικές εγγυήσεις για την άμεση υλοποίησή του.
64      Σημείο 44 των γραπτών παρατηρήσεων της Περιφέρειας.
65      «Τα κράτη μέλη φροντίζουν ώστε να υπάρχουν ειδικές, απλουστευμένες και εξορθολογισμένες διαδικασίες χορήγησης αδειών για τη μικρή, αποκεντρωμένη ή/και την κατανεμημένη παραγωγή, οι οποίες να λαμβάνουν υπόψη το περιορισμένο τους μέγεθος και τη δυνητική τους σπουδαιότητα.»
66      Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Περιφέρεια εξέθεσε ότι, κατά κανόνα, μετά τη λήξη της σύμβασης παραχώρησης μικρού υδροηλεκτρικού σταθμού, εφαρμόζεται
de facto, όλως προληπτικώς (και χωρίς η απαίτηση αυτή να προβλέπεται ρητώς στον νόμο), πρακτική η οποία συνίσταται στη δημοσίευση της αίτησης ανανέωσης, μέσω επίσημων διαύλων, και στον καθορισμό προθεσμίας εντός της οποίας οι ενδιαφερόμενοι μπορούν να προβάλουν τυχόν ενστάσεις. Εντούτοις, η Περιφέρεια επιβεβαίωσε επίσης ότι η εν λόγω πρακτική δεν εφαρμόζεται όταν η παράταση χορηγείται με σκοπό την ευθυγράμμιση της διάρκειας της παραχώρησης με το χρονικό διάστημα κατά το οποίο ο παραχωρησιούχος λαμβάνει κίνητρα.
67      Ο περιορισμός αυτός θα ήταν υποχρεωτικός εάν το εθνικό μέτρο αφορούσε τομέα ο οποίος αποτέλεσε αντικείμενο πλήρους εναρμόνισης στο επίπεδο της Ένωσης με αποτέλεσμα να πρέπει να αξιολογηθεί με γνώμονα όχι τις διατάξεις του πρωτογενούς δικαίου, αλλά τους κανόνες της εναρμόνισης. Το Δικαστήριο έχει αποφανθεί ότι τα άρθρα 9 έως 13 της οδηγίας 2006/123 προβαίνουν σε πλήρη εναρμόνιση όσον αφορά τις υπηρεσίες που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής τους. Βλ. απόφαση Promoimpresa (σκέψεις 59 και 61).
68      Απόφαση περί παραπομπής, «Σκεπτικό», σημείο 5, τρίτη περίοδος.
69      Η οδηγία 2006/123 δεν είναι η μόνη ρύθμιση του (παράγωγου) δικαίου της Ένωσης που διέπει την ανάθεση αποκλειστικών δικαιωμάτων εκμετάλλευσης δημόσιου αγαθού. Άλλες διατάξεις σχετικά με την ολοκλήρωση της ενιαίας αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας, όπως η οδηγία 2019/944, βασίζονται σε παρόμοιες παραδοχές, χωρίς να χαρακτηρίζουν την παραγωγή και μόνον ηλεκτρικής ενέργειας ως «υπηρεσία».
70      Απόφαση της 11ης Ιουλίου 2024, Società Italiana Imprese Balneari (C‑598/22, EU:C:2024:597, σκέψεις 44 και 46).
71      Απόφαση της 15ης Νοεμβρίου 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, σκέψεις 54 και 55).
72      Απόφαση Promoimpresa (σκέψη 74 και σημείο 2 του διατακτικού). Το να επιλεγεί η εφαρμογή, στην υπό κρίση υπόθεση, του μέρους της απόφασης Promoimpresa που αφορά το άρθρο 49 ΣΛΕΕ δεν αντιφάσκει προς τη μη εφαρμογή της σχετικής με το άρθρο 12 της οδηγίας 2006/123
νομολογίας που προήλθε από την ίδια απόφαση στην περίπτωση της παραγωγής μόνον ηλεκτρικής ενέργειας.
73      Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση τέθηκε το ζήτημα του αν το νομικό καθεστώς των μικρών υδροηλεκτρικών σταθμών που προορίζονται για αυτοκατανάλωση μπορεί να έχει ορισμένα ίδια χαρακτηριστικά. Η Ιταλική Κυβέρνηση και η Περιφέρεια υποστηρίζουν αμφότερες ότι στην πραγματικότητα δεν υφίστανται εγκαταστάσεις οι οποίες προορίζονται αποκλειστικά και μόνον για αυτοκατανάλωση και οι οποίες δεν συνδέονται με το εθνικό δίκτυο, όπερ θα απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.
74      Κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, σκοπός της παροχής κινήτρων, προς την οποία συναρτάται η παράταση των συμβάσεων παραχώρησης
στον περιφερειακό νόμο, είναι η διευκόλυνση της επίτευξης των στόχων της Ένωσης στον τομέα των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας. Ο στόχος αυτός διαδραματίζει ουσιώδη ρόλο στο πλαίσιο της οδηγίας 2019/944, οι δε καταναλωτές συμμετέχουν ενεργά στην επίτευξή του (βλ., ειδικότερα, αιτιολογικές σκέψεις 6, 10 και 42).