62023CJ0066
DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
12. september 2024 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – miljø – direktiv 92/43/EØF – direktiv 2009/147/EF – beskyttelse af vilde fugle – bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter – udlægningen af et område som særligt beskyttet område– såkaldte »udlagte« arter – ensartet anvendelse af midlertidige horisontale foranstaltninger på alle særligt beskyttede områder – manglende udstedelse af individuelle styringsplaner«
I sag C-66/23,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Symvoulio tis Epikrateias (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Grækenland) ved afgørelse af 19. december 2022, indgået til Domstolen den 7. februar 2023, i sagen
Elliniki Ornithologiki Etaireia,
Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou,
Perivallontikos Syllogos Rethymnou,
Politistikos Syllogos Thronos Kleisidiou,
KX,
og procesdeltagere
mod
Ypourgos Esoterikon,
Ypourgos Oikonomikon,
Ypourgos Anaptyxis kai Ependyseon,
Ypourgos Perivallontos kai Energeias,
Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, A. Arabadjiev (refererende dommer), og dommerne T. von Danwitz, P.G. Xuereb, A. Kumin og I. Ziemele,
generaladvokat: J. Kokott,
justitssekretær: fuldmægtig L. Carrasco Marco,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 18. januar 2024,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Elliniki Ornithologiki Etareia og Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou ved dikigoros P. Fokas-Pagoulatos,
–
Perivallontikos Syllogos Rethymnou, Politistikos Syllogos Thronos Kleisidiou, KX og procesdeltagerne ved dikigoros D. Bousmpouras og V. Kounelis,
–
Ypourgos Esoterikon, Ypourgos Oikonomikon, Ypourgos Anaptyxis kai Ependyseon, Ypourgos Perivallontos kai Energeias, Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon og den græske regering ved E. Leftheriotou, M. Tassopoulou og A. Vasilopoulou, som befuldmægtigede,
–
den tjekkiske regering ved J. Benešová, L. Langrová og M. Smolek, som befuldmægtigede,
–
den nederlandske regering ved E.M.M. Besselink, M.K. Bulterman og C.S. Schillemans, som befuldmægtigede,
–
den polske regering ved B. Majczyna, som befuldmægtiget,
–
Europa-Kommissionen ved C. Hermes og I. Zervas, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 22. februar 2024,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 4, stk. 1 og 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/147/EF af 30. november 2009 om beskyttelse af vilde fugle (EUT 2010, L 20, s. 7, herefter »fugledirektivet«), artikel 6, stk. 2-4, i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT 1992, L 206, s. 7, herefter »habitatdirektivet«) og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/92/EU af 13. december 2011 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EUT 2012, L 26, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/52/EU af 16. april 2014 (EUT 2014, L 124, s. 1) (herefter »direktiv 2011/92«).
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Elliniki Ornitlogiki Etaireia (det græske ornitologiske selskab), Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou (Foreningsnetværk for miljøorganisationer i det Ægæiske Hav), Perivallontikos Syllogos Rethymnou (Rethymnon miljøforening), Politistikos Syllogos Thronos Kleisidou (Kulturforeningen Thronos Kleisidi), KX og procesdeltagere over for Ypourgos Esoterikon (indenrigsministeren, Grækenland), Ypourgos Oikonomikon (finansministeren, Grækenland) Ypourgos Anaptyxis kai Ependyseon (minister for udvikling og investeringer, Grækenland), Ypourgos Perivallontos kai Energeias (miljø- og energiministeren, Grækenland) og Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (minister for udvikling af landdistrikter og fødevarer, Grækenland) vedrørende lovligheden af en ministeriel bekendtgørelse, der blev vedtaget i 2012, og som har til formål at ændre og supplere gennemførelsesretsakten til fugledirektivet i græsk ret.
Retsforskrifter
EU-retten
Fugledirektivet
3
I henhold til direktivets artikel 1, stk. 1, vedrører fugledirektivet beskyttelse af alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold på medlemsstaternes område i Europa, hvor EUF-traktaten finder anvendelse. Det omhandler bevarelse, forvaltning og regulering af de pågældende arter og fastsætter regler for udnyttelse af de nævnte arter.
4
Dette direktivs artikel 4 bestemmer:
»1.   For arter, som er anført i bilag I, træffes der særlige beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til deres levesteder for at sikre, at de kan overleve og formere sig i deres udbredelsesområde.
I denne forbindelse tages der hensyn til:
a)
arter, der trues af udslettelse
b)
arter, der er følsomme over for bestemte ændringer af deres levesteder
c)
arter, der anses for sjældne, fordi bestanden er ringe eller den lokale udbredelse begrænset
d)
andre arter, der kræver speciel opmærksomhed på grund af deres levesteders særlige beskaffenhed.
Ved vurderinger i forbindelse hermed skal der tages hensyn til tendenser og variationer vedrørende bestandens størrelse.
Medlemsstaterne udlægger som særligt beskyttede områder navnlig sådanne områder, som med hensyn til antal og udstrækning er bedst egnede til beskyttelse af disse arter, idet der tages hensyn til behovet for at beskytte arterne i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse.
2.   Under hensyn til beskyttelsesbehovene i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse, træffer medlemsstaterne tilsvarende foranstaltninger med hensyn til regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ikke er anført i bilag I, for så vidt angår de pågældende arters yngle-, fjerskifte- og overvintringsområder samt rasteområderne inden for deres trækruter. Med henblik herpå er medlemsstaterne i særlig grad opmærksomme på, at vådområderne, og især vådområder af international betydning, beskyttes.
[...]
4.   Medlemsstaterne træffer egnede foranstaltninger med henblik på i de i stk. 1 og 2 nævnte beskyttede områder at undgå forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelse af fuglene, i det omfang en sådan forurening, forringelse eller forstyrrelse har væsentlig betydning for formålet med denne artikel. Medlemsstaterne bestræber sig på at undgå forurening eller forringelse af levesteder også uden for disse beskyttede områder.«
Habitatdirektivet
5
I henhold til habitatdirektivets artikel 1, litra l), skal udtrykket »særlige bevaringsområder« forstås som »et område af fællesskabsbetydning, som medlemsstaterne har udpeget ved en retsakt, en administrativ bestemmelse og/eller en aftale, og hvor der gennemføres de bevaringsforanstaltninger, der er nødvendige for at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for de naturtyper og/eller de arter, for hvilke lokaliteten er udpeget«.
6
Dette direktivs artikel 6 bestemmer følgende:
»1.   For de særlige bevaringsområder iværksætter medlemsstaterne de nødvendige bevaringsforanstaltninger, hvilket i givet fald kan indebære hensigtsmæssige forvaltningsplaner, som er specifikke for lokaliteterne eller integreret i andre udviklingsplaner, samt de relevante retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler, der opfylder de økologiske behov for naturtyperne i bilag I og de arter i bilag II, der findes på lokaliteterne.
2.   Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for dette direktivs målsætninger.
3.   Alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. [...]
4.   Hvis en plan eller et projekt, på trods af at virkningerne på lokaliteten vurderes negativt, alligevel skal gennemføres af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, fordi der ikke findes nogen alternativ løsning, træffer medlemsstaten alle nødvendige kompensationsforanstaltninger for at sikre, at den globale sammenhæng i Natura 2000 beskyttes. Medlemsstaten underretter [Europa-]Kommissionen om, hvilke kompensationsforanstaltninger der træffes.
[...]«
7
Nævnte direktivs artikel 7 bestemmer:
»Forpligtelserne i artikel 6, stk. 2, 3 og 4, i nærværende direktiv træder i stedet for forpligtelserne i artikel 4, stk. 4, første punktum, i [Rådets] direktiv 79/409/EØF [af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (EFT 1979, L 103, s. 1)], for så vidt angår de områder, der er udlagt som [SBO’er] efter artikel 4, stk. 1, eller tilsvarende anerkendt efter artikel 4, stk. 2, deri, fra datoen for nærværende direktivs iværksættelse eller fra den dato, hvor en medlemsstat har udlagt eller anerkendt områderne efter direktiv 79/409/EØF, hvis denne dato er senere.«
Græsk ret
8
Nomos 1650/1986 gia tin prostasia tou perivallontos (lov nr. 1650/1986 om miljøbeskyttelse) (FEK A’160/16.10.1986), som ændret ved Nomos 3937/2011 (lov nr. 3937/2011) (FEK A’60/31.3.2011) og Nomos 4685/2020 (lov nr. 4685/2020) (FEK A’92/7.5.2020), fastsætter reglerne om særligt beskyttede områder (herefter »SBO«). Lov nr. 1650/1986, som ændret, kræver i det væsentlige, at der udarbejdes forvaltningsplaner for de berørte arter og SBO’er efter en særlig miljøvurdering.
9
Nomos 4014/2011 gia tin perivallontiki adeiodotisi ergon kai drastitriotiton, rithmisi afthereton se sinartisi me dimiourgia Perivallontika Perivallontikou isozigiou ki alles diatakseis armodiotitas Ypourgeiou Perivallontos, Energeias kai Klimatikis Alllagis (lov nr. 4014/2011 om miljøgodkendelse af projekter og aktiviteter, regulering af bygninger, der ikke er godkendt inden for rammerne af skabelsen af en miljømæssig balance, og andre bestemmelser, der henhører under ministeriet for miljø, energi og klimaændringer) (FEK Α’209/21.09.2011) fastsætter betingelser for gennemførelse af projekter inden for SBO.
10
Lovens artikel 11 bestemmer, at den særlige miljøvurdering af et offentligt eller privat projekt dels omfatter registrering af de berørte arter, dels en passende vurdering af virkningerne af projektet, særligt for vilde fugle, der er nævnt i bilag I til Koini ypourgiki apofasi nr. 37338/1807/2010 »Kathorismos metron kai diadikasion gia ti diatirisi tis agrias ornithopanidas kai ton oikotopon/endietimaton tis se simmorfosi me tin Odigia 79/409/ΕΟK«, »peri diatiriseos ton agrion ptinon« tou Europaikou Simvouliou tis 2as Apriliou 1979, opws kodikopoiithike me tin Odigia 2009/147/EK (fælles ministeriel bekendtgørelse nr. 37338/1807/2010 »Fastsættelse af foranstaltninger og procedurer til beskyttelse af vilde fugle og deres levesteder i overensstemmelse med direktiv 79/409, som kodificeret ved direktiv 2009/147«) (FEK Β’1495/6.9.2010) (herefter »den ministerielle bekendtgørelse af 2010«), der gennemfører fugledirektivet i græsk ret samt om trækfuglearterne, som ikke fremgår af dette bilag, men som regelmæssigt befinder sig på græsk territorium.
11
Det fremgår af artikel 2i den ministerielle bekendtgørelse af 2010, at vilde fugle og trækfuglearter udgør »udlagte arter«, dvs. fuglearter, for hvilke de omhandlede områder udlægges som SBO i henhold til en vurdering om udlægning, videnskabelige og særlige ornitologiske kriterier, der er opregnet i bilag A til denne ministerielle bekendtgørelse. De nævnte vilde fugle og trækfuglearter udgør sammen med kriterierne for udlægning af SBO’er afgørende indikatorer for udpegelsen af et område som SBO. Artikel 4 i den ministerielle bekendtgørelse opretter SBO’er, inden for hvilke der træffes særlige foranstaltninger, som omfatter begrænsninger for visse aktiviteter, betingelser og forbud mod visse indgreb, der kan påvirke de omhandlede områder negativt.
12
Koini Ypourgiki apofasi nr. 8353/276/Ε103 »Tropopoiisi kai enorisation tis koinis ypourgikis apofasis nr. 37338/1807/2010« Kathorismos metron kai diadikasion gia ti diatirisi tis agrias ornithopanidas kai ton oikotopon/endietimaton tis tis, se simmorfosi me tin Odigia 79/409/ΕΟK,»peri diatiriseos ton agrion ptinon« tou Europaikou Simvouliou tis 2as Apriliou 1979, opws kodikopoiithike tis tin Odigia 2009/147/EK« (fælles ministeriel bekendtgørelse nr. 8353/276/E103, »Bestemmelser om ændring og supplering af fælles ministeriel bekendtgørelse nr. 37338/1807/2010, fastlæggelse af foranstaltninger og procedurer for bevarelse af vilde fugle og deres levesteder i overensstemmelse med direktiv 79/409/EØF, som kodificeret ved direktiv 2009/147/EF«, FEK B’415/23.2.2012) (herefter »ministeriel bekendtgørelse af 2012«), ændrer og supplerer den ministerielle bekendtgørelse af 2010. Den fastsætter horisontale foranstaltninger, der finder anvendelse på alle SBO’er, som således er udpeget i henhold til ministeriel bekendtgørelse af 2010. Den medfører, at der i artikel 14 i sidstnævnte bekendtgørelse indsættes et bilag, der opregner SBO’er efter »udlagte arter«, som nævnt i nærværende doms præmis 10, og fastsætter særlige beskyttelsesforanstaltninger for de berørte vilde fugle og deres levesteder, som kan suppleres med forvaltningsplaner.
Hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
13
Flere organisationer og et større antal privatpersoner har anlagt sag til prøvelse af beskyttelsesordningen i den ministerielle bekendtgørelse af 2012. De har bl.a. gjort gældende, at denne ministerielle bekendtgørelse har gennemført fugledirektivet fejlagtigt i den græske retsorden.
14
Den nævnte ministerielle bekendtgørelse er således genstand for to annullationssøgsmål ved Symvoulio tis Epikrateias (øverste domstol i forfatningsretlige sager, Grækenland), som er den forelæggende ret. Det ene er anlagt med påstand om, at nævnte ministerielle bekendtgørelse annulleres i sin helhed. Det andet er anlagt med påstand om annullation af bekendtgørelsens artikel 5a, stk. 2, artikel 5b, stk. 3 og 4, artikel 5c, stk. 1, artikel 5d, stk. 1 og 3b, samt artikel 5i, stk. 4.
15
Til støtte for disse to søgsmål har sagsøgerne i hovedsagerne for det første gjort gældende, at de beskyttelsesforanstaltninger, der er fastsat i den ministerielle bekendtgørelse af 2012, udelukkende vedrører de »udlagte arter«, som er nævnt i nærværende doms præmis 10, når de opfylder de talmæssige kriterier, der er fastsat i bilag A til artikel 14 i den ministerielle bekendtgørelse af 2010. Denne bestemmelse er angiveligt i strid med fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, hvorefter indrømmelse af den beskyttelse, som følger af dette direktiv, afhænger af, om arterne er nævnt i bilag I til direktivet, og ikke af, om arterne er opført på en national liste.
16
For det andet har sagsøgerne i hovedsagerne gjort gældende, at den ministerielle bekendtgørelse af 2012 fastsætter horisontale beskyttelsesforanstaltninger for alle SBO’er, uden at alle de fuglearter, der er nævnt i bilag I til fugledirektivet, eller de trækfugle, som regelmæssigt forekommer i hvert SBO (herefter samlet »de beskyttede arter«), beskyttes.
17
De sagsøgte i hovedsagerne har heroverfor gjort gældende, at denne ministerielle bekendtgørelse fungerer som »retningslinjer for udøvelsen af aktiviteter inden for SBO’er«, og at de omhandlede foranstaltninger er »beskyttelsesforanstaltninger«, der er vedtaget, indtil der er fastlagt en fuldstændig og specifik beskyttelsesordning for hvert SBO.
18
Den forelæggende ret har tilføjet, at der på tidspunktet for vedtagelsen af den nævnte ministerielle bekendtgørelse endnu ikke var fastsat passende beskyttelsesmålsætninger, og at der ikke var blevet truffet passende beskyttelsesforanstaltninger for hvert enkelt SBO. Den forelæggende ret er således i tvivl om, hvorvidt den græske lovgiver har gennemført fugledirektivet korrekt, navnlig på grund af opretholdelsen af horisontale »beskyttelsesforanstaltninger«, som imidlertid kun vedrører beskyttelsen af de »udlagte arter« nævnt i nærværende doms præmis 10.
19
På denne baggrund har Symvoulio tis Epikrateias (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal [fugledirektivets] artikel 4, stk. 1 og 2, sammenholdt med [habitatdirektivets] artikel 6, stk. 2-4, fortolkes således, at den er til hinder for nationale bestemmelser […], ifølge hvilke de særlige foranstaltninger for at beskytte, bevare og genoprette arter og levesteder for vilde fugle på [SBO’er] kun omfatter »de arter, som har været udslagsgivende for områdets udpegning«, dvs. kun de vilde fuglearter, som er anført i bilag I til [fugledirektivet], og de trækfugle, som regelmæssigt vender tilbage til hvert SBO, hvilke sammen med de i den nationale lovgivning indeholdte kriterier for at udpege SBO’er anvendes som afgørende indikatorer for at udlægge et område som SBO?
2)
Er det for besvarelsen af det [første] spørgsmål relevant, at de ovennævnte særlige foranstaltninger for at beskytte, bevare og genoprette arter og levesteder for vilde fugle på [SBO’er] hovedsageligt er forebyggende grundlæggende foranstaltninger til beskyttelse (»forsigtighedsforanstaltninger«) af SBO’er, som finder anvendelse horisontalt, dvs. på alle SBO’er, og at der indtil dags dato i den græske retsorden endnu ikke er blevet vedtaget en særskilt forvaltningsplan for hvert SBO, som fastsætter bevaringsformålene og de foranstaltninger, der er nødvendige for at opnå eller sikre en gunstig bevaringsstatus for hvert SBO og de arter, som opholder sig på disse områder?
3)
Er det for besvarelsen af [det første og det andet] spørgsmål relevant, at de arter, som er anført i [fugledirektivets] bilag I, eller de trækfugle, som regelmæssigt vender tilbage til hvert SBO – i lyset af pligten til vurderingen af projekters og aktiviteters indvirkning på miljøet i overensstemmelse med [direktiv 2011/92] og den omstændighed, at disse skal »vurderes på passende vis« i medfør af [habitatdirektivets] artikel 6, stk. 2-4 – alle tages i betragtning som et led i vurderingen af hvert specifikt offentligt eller privat projekts indvirkning på miljøet?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
20
Den forelæggende ret ønsker med det første spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om fugledirektivets artikel 4, sammenholdt med habitatdirektivets artikel 6, stk. 2-4, skal fortolkes således, at de foranstaltninger til beskyttelse, opretholdelse og genopretning af vilde fuglearter og levesteder i de SBO’er, som denne bestemmelse fastsætter, alene omfatter de arter, der kan begrunde udlægningen af det pågældende område, eller ligeledes andre fuglearter, der skal beskyttes i henhold til habitatdirektivets artikel 4, og som findes i disse SBO’er.
21
Indledningsvis bemærkes, at fugledirektivet ifølge dets artikel 1, stk. 1, første punktum, »vedrører beskyttelse af alle de fuglearter, som i vild tilstand har deres naturlige ophold på medlemsstaternes område i Europa, hvor [EUF-]traktaten finder anvendelse«.
22
Direktivets artikel 4, stk. 1, bestemmer, at medlemsstaterne skal vedtage særlige beskyttelsesforanstaltninger for så vidt angår de levesteder, der bl.a. skal være egnede til at sikre, at de fuglearter, der er nævnt i bilag I til direktivet, kan overleve og yngle. Denne bestemmelse kræver ligeledes, at områder, som med hensyn til antal og udstrækning er bedst egnede til beskyttelse af de fuglearter, der er nævnt i bilag I, skal udlægges som SBO.
23
I henhold til fugledirektivets artikel 4, stk. 2, skal medlemsstaterne ligeledes for så vidt angår regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ikke er anført i bilag I, udlægge deres yngle-, fjerskifte- og overvintringsområder samt rasteområder inden for deres trækruter som SBO (jf. analogt dom af 6.3.2003, Kommissionen mod Finland, C-240/00, EU:C:2003:126, præmis 16 og den deri nævnte retspraksis).
24
Fugledirektivets artikel 4 indeholder bestemmelser om beskyttelse, der har en specielt målrettet karakter og er særligt udbygget såvel for de i dette direktivs bilag I nævnte arter som for regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ikke er anført i dette bilag, hvilket er begrundet i den omstændighed, at der er tale om henholdsvis de mest truede arter og dem, der udgør et fælles eje for EU. Medlemsstaterne er derfor forpligtet til at vedtage de nødvendige foranstaltninger til bevaring af disse arter (jf. analogt dom af 13.12.2007, Kommissionen mod Irland, C-418/04, EU:C:2007:780, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).
25
Denne ordning indeholder to kategorier af supplerende forpligtelser.
26
For det første er medlemsstaterne forpligtet til at udlægge områder som SBO, som med hensyn til antal og udstrækning er bedst egnede til bevaring af beskyttede arter, og denne forpligtelse kan ikke unddrages ved vedtagelse af andre særlige beskyttelsesforanstaltninger. En medlemsstat skal derfor, når de omhandlede arter er til stede på dens område, bl.a. fastlægge SBO for disse arter (jf. analogt dom af 19.5.1998, Kommissionen mod Nederlandene, C-3/96, EU:C:1998:238, præmis 55 og 56 og den deri nævnte retspraksis).
27
Domstolen har i denne henseende præciseret, at såfremt medlemsstaterne kunne undlade at opfylde forpligtelsen til at udlægge SBO, når de finder, at andre særlige beskyttelsesforanstaltninger i tilstrækkeligt omfang kan sikre, at de i bilag I nævnte arter kan overleve og yngle, ville der være en fare for, at målsætningen om oprettelse af et samlet hele af SBO’er som omhandlet i direktivets artikel 4, stk. 3, ikke kan realiseres (jf. i denne retning dom af 19.5.1998, Kommissionen mod Nederlandene, C-3/96, EU:C:1998:238, præmis 58).
28
Nærmere bestemt forpligter fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, medlemsstaterne til at tillægge SBO’er en retlig beskyttelsesstatus, hvorigennem det bl.a. kan sikres, at de i dettes bilag I nævnte fuglearter kan overleve og yngle, og at regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ikke er anført i bilag I, kan yngle, skifte fjer og overvintre (dom af 14.10.2010, Kommissionen mod Østrig, C-535/07, EU:C:2010:602, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).
29
Heraf følger, at SBO’erne skal udpeges for særlige fuglearter, der er nævnt i bilag I til fugledirektivet, og for de regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ikke er anført i bilag I. Hvert af disse beskyttede områder er således kendetegnet ved visse beskyttede arter.
30
For det andet skal medlemsstaterne vedtage særlige beskyttelsesforanstaltninger for så vidt angår levested.
31
Disse foranstaltninger må ikke kun bestå i at imødegå udefrakommende menneskeskabte skader og forstyrrelser, men skal afhængigt af den pågældende situation også omfatte positive foranstaltninger, der har til formål at bevare eller forbedre den omhandlede lokalitets tilstand (dom af 17.4.2018, Kommissionen mod Polen (Białowieża-skoven), C-441/17, EU:C:2018:255, præmis 209 og den deri nævnte retspraksis).
32
I henhold til fugledirektivets artikel 4, stk. 4, første punktum, som forpligtelserne i habitatdirektivets artikel 6, stk. 2-4, er trådt i stedet for, træffer medlemsstaterne egnede foranstaltninger med henblik på i SBO’erne at undgå forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelse af fuglene, i det omfang disse faktorer har væsentlig betydning for formålet med denne artikel 4.
33
Det skal, således som generaladvokaten har anført i punkt 36 i forslaget til afgørelse, hvad angår beskyttelseskravene fastslås, at dette direktivs artikel 4, stk. 1 og 2, ikke sondrer mellem beskyttelseskravene afhængigt af, om det pågældende SBO er blevet udpeget for fuglearter, der er beskyttet i henhold til denne bestemmelse, eller om sådanne arter er »til stede« dér som andre arter, der skal beskyttes, uden at dette område er blevet udlagt som SBO for disse fuglearter.
34
Det bemærkes endvidere, at artikel 4 har til formål at vedtage de bevaringsforanstaltninger, der er nødvendige for at opretholde en gunstig bevaringsstatus for de beskyttede arter, og som findes i de udpegede SBO’er (jf. i denne retning dom af 17.4.2018, Kommissionen mod Polen (Białowieża-skoven), C-441/17, EU:C:2018:255, præmis 210).
35
Når dette er sagt, følger det af habitatdirektivets artikel 7, således som det er anført i denne doms præmis 32, at forpligtelserne i dette direktivs artikel 6, stk. 2-4, træder i stedet for forpligtelserne i fugledirektivets artikel 4, stk. 4, første punktum, for så vidt angår de områder, der er udlagt i henhold til sidstnævnte direktivs artikel 4, stk. 1, eller tilsvarende anerkendt efter sidstnævnte direktivs artikel 4, stk. 2.
36
Habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, fastsætter en generel forpligtelse for medlemsstaterne til at træffe passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, »for hvilke områderne er udpeget«, for så vidt som disse forstyrrelser kan have betydelige konsekvenser for dette direktivs målsætninger.
37
I det foreliggende tilfælde har sagsøgerne i hovedsagerne gjort gældende, at det følger af de i hovedsagerne omhandlede nationale bestemmelser eller af anvendelsen af de kriterier, som er fastsat i disse bestemmelser, at hverken de særlige beskyttelsesforanstaltninger, der er fastsat i fugledirektivets artikel 4, stk. 1, vedrørende de arter, der er nævnt i bilag I til dette direktiv, eller de tilsvarende foranstaltninger i direktivets artikel 4, stk. 2, vedrørende regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, eller endog de foranstaltninger, der er fastsat i habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, finder anvendelse på alle de fuglearter, der er omfattet af de standardformularer, der er fastsat i Kommissionens beslutning 97/266/EF af 18. december 1996 om en formular med oplysninger om foreslåede Natura 2000-lokaliteter (EFT 1997, L 107, s. 1), og hvis tilstedeværelse er blevet vurderet med en bedømmelse, der overstiger en »ubetydelig« karakter.
38
Habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, skal læses i sin sammenhæng under hensyntagen til fugledirektivets artikel 4 samt til de bestemmelser, der gik forud for denne bestemmelse, og de efterfølgende bestemmelser.
39
I denne henseende bemærkes det, at habitatdirektivets artikel 6 inddeler foranstaltningerne i tre kategorier, nemlig bevaringsforanstaltninger, forebyggelsesforanstaltninger og kompensationsforanstaltninger, hvilke foranstaltninger er omhandlet i denne artikels henholdsvis stk. 1, 2 og 4 (dom af 29.6.2023, Kommissionen mod Irland (Beskyttelse af særlige bevaringsområder), C-444/21, EU:C:2023:524, præmis 147 og den deri nævnte retspraksis).
40
Det skal for det første bemærkes, at habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, som ikke finder anvendelse på SBO’er, men som – således som Kommissionen har understreget – udgør den bestemmelse, der svarer til fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, for så vidt angår fastlæggelsen af bevaringsforanstaltninger, således pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at iværksætte bevaringsforanstaltninger, der opfylder de økologiske behov for naturtyperne i bilag I til habitatdirektivet og de arter i bilag II til sidstnævnte direktiv, som »findes på lokaliteterne«. Det relevante kriterium er således, om arterne findes på den omhandlede lokalitet.
41
For det andet skal bestemmelserne i habitatdirektivets artikel 6 ifølge retspraksis fortolkes som et sammenhængende hele med hensyn til bevaringsmålsætningerne i direktivet. Denne artikels stk. 2 og 3 har nemlig til formål at sikre samme beskyttelsesniveau for naturtyper og levesteder for arterne, mens stk. 4 i nævnte artikel alene udgør en undtagelsesbestemmelse til stk. 3, andet punktum, deri (dom af 12.4.2018, People Over Wind og Sweetman, C-323/17, EU:C:2018:244, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis).
42
I denne henseende bemærkes, således om Kommissionen har fremhævet, at habitatdirektivets artikel 6, stk. 3 og 4, der ligeledes finder anvendelse på SBO’er i henhold til dette direktivs artikel 7 – hvorefter medlemsstaterne er forpligtede til at foretage en forudgående vurdering og forelægge planer eller projekter, der kan påvirke de omhandlede lokaliteter væsentligt, til forudgående godkendelse –præciserer, at bevaringsmålsætningerne for lokaliteten udgør et obligatorisk referencepunkt for de fornødne vurderinger.
43
Det beskyttelsesniveau, der er fastsat i habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, skal derfor bl.a. fastlægges under hensyn til bevaringsmålsætningerne for den pågældende lokalitet.
44
Det skal endvidere bemærkes, at SBO’er er underlagt de forpligtelser vedrørende forvaltningen af beskyttede områder, der er fastsat i fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, og habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, der, således som generaladvokaten har anført i punkt 54 i forslaget til afgørelse, har til formål at sikre en beskyttelse, der svarer til habitatdirektivets artikel 4, stk. 4, og artikel 6, stk. 1, i SBO’erne.
45
I dom af 21. september 2023, Kommissionen mod Tyskland (Beskyttelse af særlige bevaringsområder) (C-116/22, EU:C:2023:687, præmis 105), vedrørende habitatdirektivet, men hvis fortolkning kan overføres på fugledirektivet, fastslog Domstolen, at forpligtelsen til at fastsætte bevaringsmålsætninger gælder for de lokaliteter, der er udpeget i henhold til habitatdirektivet, selv om denne forpligtelse ikke udtrykkeligt er nævnt i direktivet.
46
Det følger heraf, at de forpligtelser vedrørende forvaltningen af SBO’er, der er fastsat i fugledirektivets artikel 4, sammenholdt med habitatdirektivets artikel 6, indebærer, at medlemsstaterne skal fastsætte bevaringsmålsætninger for disse områder. I overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 28, skal den retlige status af en SBO omfatte sådanne bevaringsmålsætninger.
47
Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 44 i forslaget til afgørelse, skal der ved fastlæggelsen af bevaringsmålsætningerne for en lokalitet tages hensyn til såvel de beskyttede arter, dvs. de arter, som er nævnt i bilag I til fugledirektivet, som de regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ikke er anført i bilag I, idet disse arter er beskyttet af den særligt målrettede og udbyggede ordning, der er fastsat i dette direktivs artikel 4.
48
Endvidere finder forpligtelsen til at fastsætte bevaringsmålsætninger for de udvalgte lokaliteter anvendelse på berørte arter i forhold til deres betydelige tilstedeværelse på de pågældende lokaliteter, uden at der skal ske en begrænsning til de arter, som udvælgelsen af lokaliteterne hvilede på.
49
Det må derfor fastslås, at bevaringsmålsætningerne for en lokalitet skal defineres under hensyntagen til de »udlægningsarter« og andre fuglearter, der skal beskyttes i henhold til fugledirektivets artikel 4, og som er til stede i betydeligt omfang i det pågældende SBO, uden at denne lokalitet har været genstand for en udlægning som SBO for disse sidstnævnte.
50
En anden fortolkning af habitatdirektivets artikel 6, sammenholdt med fugledirektivets artikel 4, hvorefter der kun skulle tages hensyn til »udlægningsarter«, ville ikke være i overensstemmelse med formålet med disse direktiver. Ifølge en sådan fortolkning ville den pågældende medlemsstat for så vidt angår et SBO hverken være forpligtet til at fastsætte bevaringsmålsætninger, der omfatter et formål, som er særligt for bestanden og for levestederne for en art, der er beskyttet ved denne artikel 4, for andre arter end den art, der har begrundet udlægningen som SBO, eller til at vedtage og iværksætte bevaringsforanstaltninger, der specifikt opfylder disse andre arters økologiske behov, således som det imidlertid er fastsat i fugledirektivets artikel 4, stk. 1. Denne medlemsstat ville heller ikke være forpligtet til at vedtage de foranstaltninger, der er fastsat i habitatdirektivets artikel 6, stk. 2-4, for at undgå forringelse af naturtyperne eller væsentlige forstyrrelser af de nævnte arter, eller til at foretage en passende vurdering af projekternes indvirkning på disse arters bestand og levesteder.
51
Det skal således fastslås, at en sådan modsat fortolkning ikke ville gøre det muligt at tilgodese de arter, der er beskyttet inden for rammerne af den »særligt målrettede og forstærkede« beskyttelsesordning, der kræves i henhold til fugledirektivets artikel 4 for alle disse arter. Som det fremgår af denne doms præmis 24, skal denne ordning imidlertid nødvendigvis vedtages og iværksættes, idet den omfatter »de mest truede arter og arter, der udgør et fælles eje« i EU.
52
Det skal tilføjes, at selv om det således påhviler medlemsstaterne at tage hensyn til alle de fuglearter, der er omhandlet i fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, og som findes i et SBO, samt til deres levesteder – i det omfang denne bestemmelse kræver, at der træffes foranstaltninger af hensyn til beskyttelse af arterne, som afhænger af situationen i det pågældende SBO – tilkommer det samtidig medlemsstaterne at opstille prioriteter for så vidt angår beskyttelsen af disse arter.
53
I denne henseende er de nationale myndigheder i henhold til den nævnte bestemmelse forpligtede til at godtgøre tilstedeværelsen af de fuglearter, der skal beskyttes i et SBO, de berørte bestandes bidrag til fugledirektivets formål samt de risici og trusler, som disse bestande er udsat for.
54
Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 52 i forslaget til afgørelse, har de arter og levesteder, for hvilke en lokalitet er udpeget som SBO, i denne forbindelse naturligvis en prioriteret status for så vidt angår de særlige beskyttelsesforanstaltninger, der skal vedtages og iværksættes på denne lokalitet. Når dette er sagt, kan der ikke ses bort fra tilstedeværelsen af andre arter, såsom sjældne, sårbare fuglearter eller endog fuglearter, der naturligt forekommer isoleret på den omhandlede lokalitet, og vedtagelsen af sådanne bevaringsforanstaltninger for disse arter kan vise sig at være nyttig eller nødvendig for at nå de relevante bevaringsmålsætninger.
55
Sagsøgerne i hovedsagerne har ligeledes gjort gældende, at i henhold til de i hovedsagerne omhandlede nationale bestemmelser omfatter forvaltningsplanerne for SBO’er samt de foranstaltninger og foranstaltninger, der er fastsat i disse planer med henblik på at beskytte fuglearterne og deres levesteder, ikke alle de arter, der er opført i oplysningsskemaerne for en foreslået Natura 2000-lokalitet. Denne situation medfører en manglende beskyttelse af de beskyttede arter, for så vidt som de i hovedsagerne omhandlede nationale bestemmelser kan begrænse rækkevidden af forpligtelsen i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, til at medtage et resumé af de specifikke ornitologiske oplysninger i den særlige miljøvurdering i henhold til direktiv 2011/92. Da der af denne grund ikke er medtaget præcise videnskabelige data for andre arter end »klassificeringsarter«, foretages denne miljøvurdering ikke i overensstemmelse med denne bestemmelse.
56
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at de forpligtelser, som påhviler medlemsstaterne i henhold til habitatdirektivets artikel 6, skal opfyldes effektivt og ved fuldstændige, klare og præcise foranstaltninger (dom af 29.6.2023, Kommissionen mod Irland (Beskyttelse af særlige bevaringsområder), C-444/21, EU:C:2023:524, præmis 138 og den deri nævnte retspraksis).
57
Det skal understreges, at den retlige beskyttelsesstatus, som et SBO skal have, ikke indebærer, at bevaringsformålene skal være specificeret for hver art betragtet for sig. Det kan desuden under alle omstændigheder ikke antages, at disse formål skal fremgå af den samme retsakt som den, der vedrører de beskyttede arter og levesteder i et givent SBO (jf. i denne retning dom af 14.10.2010, Kommissionen mod Østrig, C-535/07, EU:C:2010:602, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis).
58
Endelig skal det præciseres, at afgrænsningen af et SBO, ligesom identifikationen af de arter, der har begrundet udlægningen af det pågældende område som SBO, skal have en uomtvistelig bindende karakter. Hvis dette ikke var tilfældet, ville der være en risiko for, at beskyttelsesformålet som omhandlet i fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, og habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, sammenholdt med direktivets artikel 7, ikke blev fuldstændigt gennemført (jf. i denne retning dom af 14.10.2010, Kommissionen mod Østrig, C-535/07, EU:C:2010:602, præmis 64).
59
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, og habitatdirektivets artikel 6, stk. 2-4, skal fortolkes således, at de pålægger medlemsstaterne for hvert SBO, betragtet individuelt, at definere bevaringsmålsætninger og ‑foranstaltninger for alle de beskyttede arter og deres levesteder. Det tilkommer herved medlemsstaterne at opstille prioriteter i forhold til disse foranstaltningers betydning for gennemførelsen af bevaringsmålsætningerne for alle disse arter.
Det andet spørgsmål
60
Henset til svaret på det første spørgsmål er der ikke anledning til at behandle det andet spørgsmål. Som det nemlig fremgår af besvarelsen af det første spørgsmål, skal de bevarings-, opretholdelses- og genopretningsforanstaltninger, der er vedtaget på grundlag af fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, og habitatdirektivets artikel 6, stk. 2-4, principielt støttes på de økologiske behov, der er specifikke for de forskellige SBO’er og kræver, at der for hvert SBO, betragtet individuelt og i henhold til en af den pågældende medlemsstat fastsat prioritering, fastlægges bevaringsmålsætninger og ‑foranstaltninger for alle de fuglearter, der er nævnt i bilag I til fugledirektivet, og de regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, der ikke er anført i dette bilag, samt deres levesteder.
61
Det fremgår imidlertid af forelæggelsesafgørelsen, at de i hovedsagen omhandlede nationale foranstaltninger dog kun er individualiseret, for så vidt som de har til formål at komme de fuglearter til gode, som har været afgørende ved udpegningen af det pågældende SBO.
Det tredje spørgsmål
62
Den forelæggende ret ønsker med det tredje spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, og habitatdirektivets artikel 6, stk. 2-4, skal fortolkes således, at forpligtelsen til at foretage en miljøvurdering af et projekt i henhold til direktiv 2011/92 har indvirkning på rækkevidden af de forpligtelser, der følger af disse bestemmelser.
63
Den forelæggende ret har i denne forbindelse anført, at der i forbindelse med en sådan vurdering foretages en analyse af det omhandlede projekts indvirkning på alle de fuglearter, der er opregnet i bilag I til fugledirektivet, og på de regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter i hvert SBO.
64
I denne henseende er det tilstrækkeligt at bemærke, at gennemførelsen af en sådan analyse kan være supplerende, men under alle omstændigheder er uden betydning for fortolkningen af de bevaringsforpligtelser for SBO’er, der følger af fugledirektivet, sammenholdt med habitatdirektivet.
65
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det tredje spørgsmål besvares med, at fugledirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, og habitatdirektivets artikel 6, stk. 2-4, skal fortolkes således, at forpligtelsen til at gennemføre miljøvurderinger af projekter i henhold til direktiv 2011/92 er uden betydning for rækkevidden af de forpligtelser, der følger af disse bestemmelser.
Sagsomkostninger
66
Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i disse sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
1)
Artikel 4, stk. 1 og 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/147/EF af 30. november 2009 om beskyttelse af vilde fugle og artikel 6, stk. 2-4, i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter
skal fortolkes således, at
de pålægger medlemsstaterne for hvert særlige beskyttelsesområde, betragtet individuelt, at definere bevaringsmålsætninger og ‑foranstaltninger for de i bilag I til direktiv 2009/147 nævnte beskyttede arter og de regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ikke er anført i dette bilag, samt deres levesteder. Det tilkommer herved medlemsstaterne at opstille prioriteter i forhold til disse foranstaltningers betydning for gennemførelsen af bevaringsmålsætningerne for alle disse arter.
2)
Artikel 4, stk. 1 og 2, i direktiv 2009/14 og artikel 6, stk. 2-4, i direktiv 92/43
skal fortolkes således, at
forpligtelsen til at gennemføre miljøvurderinger af projekter i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/92/EU af 13. december 2011 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/52/EU af 16. april 2014, er uden betydning for rækkevidden af de forpligtelser, der følger af disse bestemmelser.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: græsk.