62023CJ0633_RES
Asunto C‑633/23
Electrabel SA y otros
contra
Commission de Régulation de l’Électricité et du Gaz (CREG)
(Petición de decisión prejudicial planteada por la cour d’appel de Bruxelles)
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) de 18 de diciembre de 2025
«Procedimiento prejudicial — Mercado interior de la electricidad — Reglamento (UE) 2022/1854 — Intervención de emergencia para hacer frente a los elevados precios de la energía — Artículo 2, puntos 5 y 9 — Artículos 6 a 8 — Tope de los ingresos de mercado obtenidos por los productores de electricidad que utilizan determinadas fuentes de energía — Determinación de los “ingresos de mercado” — Normativa nacional que prevé el recurso a presunciones bien iuris et de iure, bien iuris tantum refutables mediante otras presunciones — Principio de proporcionalidad — Artículo 22, apartado 2, letra c) — Período de aplicación de los artículos 6 a 8 de dicho Reglamento — Aplicación de una medida de tope de los ingresos para un período anterior al previsto por dicho Reglamento, en virtud de una normativa nacional adoptada con posterioridad a la entrada en vigor del mismo Reglamento — Principios de primacía y efectividad del Derecho de la Unión — Principio de cooperación leal»
Energía — Mercado interior de la electricidad — Reglamento (UE) 2022/1854 — Intervención de emergencia para hacer frente a los elevados precios de la energía — Tope de los ingresos de mercado obtenidos por los productores de electricidad que utilizan determinadas fuentes de energía — Normativa nacional que prevé el recurso a presunciones iuris et de iure o iuris tantum refutables mediante otras presunciones — Principio de proporcionalidad — Procedencia — Requisito
[Reglamento (UE) 2022/1854 del Consejo, considerando 37 y arts. 1, 2, puntos 5 y 9, y 6 a 8]
(véanse los apartados 38 a 53 y 55 y el punto 1 del fallo)
Energía — Mercado interior de la electricidad — Reglamento (UE) 2022/1854 — Intervención de emergencia para hacer frente a los elevados precios de la energía — Tope de los ingresos de mercado obtenidos por los productores de electricidad que utilizan determinadas fuentes de energía — Normativa nacional adoptada con posterioridad a la entrada en vigor del Reglamento 2022/1854 — Normativa reguladora de la aplicación de una medida de tope de los ingresos para un período anterior al previsto por dicho Reglamento — Principios de primacía y efectividad del Derecho de la Unión y de cooperación leal — Procedencia
[Art. 4 TUE, ap. 3; art. 288 TFUE; Reglamento (UE) 2022/1854 del Consejo, arts. 6 a 8 y 22, ap. 2, letra c)]
(véanse los apartados 57 a 65 y el punto 2 del fallo)
Resumen
El Tribunal de Justicia, que conoce de una petición de decisión prejudicial planteada por la cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Apelación de Bruselas, Bélgica), se pronuncia sobre la interpretación del Reglamento 2022/1854, que ha establecido una intervención de emergencia para mitigar los efectos de los elevados precios de la energía, en particular, mediante un tope obligatorio de los ingresos de mercado obtenidos por los productores de electricidad que utilizan determinadas fuentes. (
1
) En este contexto, examina los métodos de determinación de los ingresos de mercado de la electricidad sujetos a ese tope y precisa el ámbito de aplicación temporal de dicho Reglamento, a la luz de una normativa nacional adoptada cuando dicho Reglamento estaba en vigor y que también establecía la aplicación de una medida de tope de los ingresos de ese mercado.
En aplicación del Reglamento 2022/1854, la Ley de electricidad belga estableció un tope de los ingresos de mercado de determinados productores de electricidad, mediante el pago al Estado de una contribución sobre el excedente de ingresos obtenido durante un período determinado. (
2
)
El 28 de febrero de 2023, la Commission de régulation de l’électricité et du gaz (Comisión Reguladora de la Electricidad y del Gas, Bélgica; en lo sucesivo, «CREG») adoptó, de conformidad con una disposición de la Ley de Electricidad, (
3
) una resolución por la que se aprobaba el modelo de declaración y el formato de los documentos que debían presentar los obligados al pago de la contribución instaurada por dicha Ley.
Los días 29 y 30 de marzo de 2023, las demandantes, que son personas jurídicas de Derecho privado sujetas a dicha contribución, en particular productores o suministradores de electricidad, o federaciones de empresas del sector de la energía que actúan en favor de sus miembros, interpusieron ante el órgano jurisdiccional remitente tres recursos de anulación contra esa resolución. En apoyo de estos, las demandantes alegan que la resolución de 28 de febrero de 2023 fue adoptada infringiendo el Reglamento 2022/1854, el artículo 288 TFUE y los principios de primacía y de efectividad del Derecho de la Unión.
El órgano jurisdiccional remitente señala que el modelo de declaración de ingresos establecido por la resolución de la CREG de 28 de febrero de 2023 se basa en un conjunto o en una sucesión de presunciones que el obligado nunca puede enervar por completo, con la consecuencia de que no puede declarar sus ingresos reales efectivamente obtenidos. A este respecto, dicho órgano jurisdiccional no tiene claro que la posibilidad de que los Estados miembros utilicen estimaciones para calcular el tope de los ingresos de mercado (
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) les permita establecer un sistema basado en exclusiva en presunciones iuris et de iure o en presunciones que, si bien son parcialmente refutables, permiten la subsistencia de elementos teóricamente predeterminados por el Estado miembro, sin tener en cuenta los ingresos realmente obtenidos. Además, por lo que respecta al período cubierto por la decisión de la CREG de 28 de febrero de 2023, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si la facultad de los Estados miembros de mantener o introducir medidas que limiten aún más los ingresos de mercado (
5
) incluye la de aplicar un régimen de tope antes de la fecha de entrada en vigor de ese Reglamento.
Apreciación del Tribunal de Justicia
En primer lugar, por lo que respecta a la metodología según la cual deben determinarse los ingresos de mercado a los que ha de aplicarse la medida de tope de los ingresos cuya creación impone el Reglamento 2022/1854, el Tribunal de Justicia observa que de su tenor se desprende que, esta medida de tope no puede aplicarse a ingresos teóricos que no se correspondan con la realidad del mercado, sino que debe aplicarse a importes que reflejen la realidad de los beneficios obtenidos por los operadores de que se trate. No obstante, ninguna de las disposiciones pertinentes de este precisa el método por el que deben determinarse dichos ingresos.
Así, el Tribunal de Justicia subraya que corresponde a los Estados miembros determinar los métodos de cálculo de los ingresos de mercado a los que debe aplicarse la medida de tope de los ingresos. No obstante, en la medida en que, al hacerlo, los Estados miembros aplican el Reglamento 2022/1854, estos deben ejercer sus competencias de modo que se preserve el efecto útil de las disposiciones de dicho Reglamento.
Por lo que respecta a la cuestión de si, al hacerlo, se permite a los Estados miembros recurrir a presunciones, el Tribunal de Justicia recuerda, en primer término, que, habida cuenta del gran número de operaciones individuales para las que las autoridades competentes de los Estados miembros deben garantizar la aplicación del tope de los ingresos de mercado, dichas autoridades deben tener la posibilidad de utilizar estimaciones razonables para el cálculo de ese tope. Pues bien, una estimación es por naturaleza una aproximación a un valor determinado y no siempre se corresponde con el valor exacto. Por lo tanto, puede admitirse una eventual diferencia entre los ingresos reales y los ingresos presuntos, sin que el recurso a presunciones sea necesariamente incompatible con el Reglamento 2022/1854, siempre que esa diferencia —que por lo demás puede ser tanto positiva como negativa— no se salga de lo razonable, sea moderada, y las estimaciones a que den lugar esas presunciones sean representativas de la realidad del mercado durante el período considerado.
En segundo término, el Reglamento 2022/1854 (
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) tiene por objeto, en particular, establecer una intervención de emergencia para mitigar los efectos de los elevados precios de la energía a través de medidas excepcionales, específicas y limitadas en el tiempo, y estas medidas tienen por objeto, en particular, instaurar un tope de los ingresos de mercado que perciben determinados productores por la generación de electricidad y redistribuirlos a los clientes finales de electricidad de manera específica. Por consiguiente, el recurso a estimaciones razonables, incluso en forma de presunciones, para aplicar rápidamente medidas de corta duración puede constituir un medio adecuado, incluso necesario, para garantizar la eficacia de la medida de tope de los ingresos que impone el Reglamento 2022/1854 y alcanzar así ese objetivo.
En tercer término, el Tribunal de Justicia señala que, en virtud del Reglamento 2022/1854, (
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)los Estados miembros están obligados a aplicar medidas eficaces para garantizar la aplicación efectiva del tope y evitar su elusión, y puede ser necesario tener que efectuar la recogida y el control de una gran cantidad de datos. Así, en función de las particularidades del mercado nacional considerado o de las dificultades técnicas que puedan existir en cuanto a la posibilidad de aislar los ingresos que deban efectivamente sujetarse a la medida de tope impuesta por ese Reglamento, puede resultar necesario recurrir a presunciones.
El Tribunal de Justicia deduce de ello que el Reglamento 2022/1854 no se opone a que un Estado miembro recurra a presunciones para determinar el importe de los ingresos de mercado que deben estar sujetos a la medida de tope impuesta por ese Reglamento, siempre que esas presunciones permitan obtener estimaciones razonables de esos ingresos que sean representativas de la realidad del mercado durante el período considerado.
En efecto, habida cuenta de la urgencia de poner en práctica la medida de tope de ingresos impuesta por el Reglamento 2022/1854 así como del carácter excepcional y limitado en el tiempo de esa medida, el recurso a presunciones, incluidas, en su caso, las iuris et de iure, para determinar con precisión el importe de los ingresos a los que debe aplicarse dicha medida resulta proporcionado, siempre que estas permitan obtener estimaciones razonables de esos ingresos que sean representativas de la realidad del mercado durante el período considerado. La apreciación de si una presunción determinada cumple este requisito es competencia de las autoridades nacionales, que actúan bajo el control de los órganos jurisdiccionales nacionales. A efectos de este examen, deben tenerse en cuenta todos los elementos fácticos y técnicos que caracterizan no solo la situación de los operadores y de las instalaciones de que se trata, sino también el mercado nacional de la electricidad.
Por consiguiente, el Tribunal de Justicia considera que el Reglamento 2022/1854 y el principio de proporcionalidad no se oponen a una normativa nacional en virtud de la cual el importe de los ingresos a que se aplica el tope de los ingresos de mercado previsto en aplicación de ese Reglamento se determina, según las instalaciones generadoras de electricidad consideradas, bien a partir de presunciones iuris et de iure, bien a partir de presunciones iuris tantum que solo pueden refutarse en determinadas condiciones, siempre que esas presunciones permitan obtener estimaciones razonables de los referidos ingresos que sean representativas de la realidad del mercado durante el período considerado.
En segundo lugar, por lo que respecta al ámbito de aplicación temporal del Reglamento 2022/1854, el Tribunal de Justicia observa que de ninguna disposición del Reglamento 2022/1854 se desprende que este se aplique a una medida de tope de los ingresos establecida por una normativa nacional para un período anterior a la entrada en vigor de este ni, a fortiori, que tal normativa deba respetar los requisitos establecidos en dicho Reglamento. Así pues, a falta de normativa de la Unión en la materia aplicable ratione temporis, no puede considerarse que los Estados miembros se vean privados de la facultad de ejercer sus competencias adoptando una medida de tope de los ingresos de mercado similar a la que impone el Reglamento 2022/1854, pero con un ámbito de aplicación temporal distinto del previsto en dicho Reglamento.
El hecho de que tal normativa nacional se haya adoptado aun cuando el Reglamento 2022/1854 ya estaba en vigor carece de relevancia a este respecto, ya que ninguna de las disposiciones de dicho Reglamento indica que el legislador de la Unión pretendiera privar a los Estados miembros de dicha facultad o someter su ejercicio a autorización. Por el contrario, el legislador de la Unión previó expresamente la posibilidad de que los Estados miembros introdujeran o mantuvieran medidas de tope de los ingresos de mercado más estrictas (
8
) que el tope previsto en este Reglamento. (
9
) Desde septiembre de 2021, también se habían observado precios muy elevados en los mercados de la electricidad y que la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania había dado lugar a notables aumentos adicionales y a la volatilidad del precio de la electricidad. (
10
) Asimismo, el legislador de la Unión señaló (
11
) que todos los Estados miembros se habían visto afectados por esta crisis energética, aunque en distinta medida, y que desde febrero de 2022 se había observado un aumento extremo y duradero de los precios.
Por otra parte, el órgano jurisdiccional remitente no ha indicado que albergue dudas acerca de la compatibilidad de la normativa nacional controvertida con otras disposiciones del Derecho de la Unión que pudieran aplicarse ratione temporis. Además, el Tribunal de Justicia subraya, por un lado, que ni el artículo 288 TFUE ni los principios de primacía y de efectividad del Derecho de la Unión pueden modificar el ámbito de aplicación de un reglamento tal como ha sido decidido por el legislador de la Unión. Por otro lado, en virtud del principio de cooperación leal, (
12
) los Estados miembros tienen que abstenerse, en particular, de toda medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos de la Unión. No obstante, habida cuenta, en particular, del hecho de que el establecimiento de una medida de tope de los ingresos similar a la prevista por el Reglamento 2022/1854 persigue objetivos compatibles con los de dicho Reglamento, no puede considerarse que, al aplicar tal medida a nivel nacional antes de que se imponga a nivel de la Unión, un Estado miembro viole dicho principio.
Por consiguiente, el Tribunal de Justicia declara que el Reglamento 2022/1854, (
13
) en relación con el artículo 288 TFUE, con los principios de primacía y de efectividad del Derecho de la Unión y con el principio de cooperación leal, no se oponen a una normativa nacional adoptada con posterioridad a la entrada en vigor de ese Reglamento que establece la aplicación de una medida de tope de los ingresos de mercado similar a la que dicho Reglamento impone, pero para un período anterior al fijado por el mismo Reglamento.
(
1
)	Reglamento (UE) 2022/1854 del Consejo, de 6 de octubre de 2022, relativo a una intervención de emergencia para hacer frente a los elevados precios de la energía (DO 2022, L 261, p. 1), artículos 6 y 7.
(
2
)	Artículo 22 ter de la loi relative à l’organisation du marché de l’électricité (Ley relativa a la Organización del Mercado de la Electricidad), de 29 de abril de 1999 (Moniteur belge de 11 de mayo de 1999, p. 16264), en su versión resultante de la loi modifiant la loi relative à l’organisation du marché de l’électricité et introduisant un plafond sur les recettes issues du marché des producteurs d’électricité (Ley por la que se modifica la Ley relativa a la Organización del Mercado de la Electricidad y por la que se introduce un tope de los ingresos de mercado de los productores de electricidad), de 16 de diciembre de 2022 (Moniteur belge de 22 de diciembre de 2022, p. 98819); (en lo sucesivo, «Ley de Electricidad»).
(
3
)	El artículo 22 ter, apartado 6, párrafo cuarto, de la Ley de electricidad impone a los obligados al pago de la contribución establecida por dicho artículo 22 ter la obligación de presentar una declaración a la CREG hasta una fecha determinada, así como el contenido de dicha declaración.
(
4
)	En virtud del considerando 37 del Reglamento 2022/1854, según el cual los Estados miembros tienen la posibilidad de utilizar estimaciones razonables para el cálculo del tope de los ingresos de mercado.
(
5
)	Establecido en el artículo 8, apartado 1, letra a), del Reglamento 2022/1854.
(
6
)	Como se desprende del artículo 1.
(
7
)	Artículos 6, apartados 3 y 2, y 7, apartado 6.
(
8
)	Artículo 8, apartado 1, letra a), del Reglamento 2022/1854.
(
9
)	Artículo 6, apartado 1.
(
10
)	Considerando 1 del Reglamento 2022/1854.
(
11
)	Considerando 5 del Reglamento 2022/1854.
(
12
)	Artículo 4 TUE, apartado 3.
(
13
)	Más concretamente, los artículos 6 a 8 y el artículo 22, apartado 2, letra c).