62016CC0470
GENERALINIO ADVOKATO
MICHAL BOBEK IŠVADA,
pateikta 2017 m. spalio 19 d. (
1
)
Byla C‑470/16
North East Pylon Pressure Campaign Limited,
Maura Sheehy
prieš
An Bord Pleanála,
Minister for Communications, Climate Action and Environment (Airija),
Attorney General (Airija)
ir
įstojusią į bylą šalį
EirGrid Plc
(High Court (Aukštasis teismas, Airija) prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Direktyvos 2011/92/ES 11 straipsnio 2 ir 4 dalys – Sprendimai, veikimas ar neveikimas – „Ne pernelyg brangus“ teismo procesas – Ieškinio atmetimas motyvuojant tuo, kad jis buvo pareikštas pernelyg anksti – Teisminės procedūros ES teisės ir ne ES teisės elementai – Tiesioginis Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalies taikymas“
I. Įžanga
1.
EirGrid Plc (toliau – EirGrid) yra Airijos valstybinė elektros energijos perdavimo operatorė. Ji ketina nutiesti Šiaurės Airijos ir Airijos Respublikos elektros tinklų jungtį. North East Pylon Pressure Campaign Ltd (toliau – NEPPC) ir Maura Sheehy (toliau – pareiškėjos) mano, kad leidimo planuojamai ūkinei veiklai procedūra buvo su trūkumais. Jos paprašė leisti pateikti prašymą atlikti teisminę peržiūrą ir tai yra pirmasis iš dviejų teisminės peržiūros procedūros etapų. Po kelias dienas trukusio posėdžio Airijos High Court (Aukštasis teismas) nutarė, kad prašymas pateiktas pernelyg anksti, ir neleido teikti prašymo atlikti teisminę peržiūrą.
2.
Su ta nutartimi susijusiuose prašymuose dėl bylinėjimosi išlaidų bylą laimėjusios šalys (An Bord Pleanála (Airijos teritorijų planavimo taryba), Minister for Communications, Climate Action and Environment (ryšių, veiksmų klimato srityje ir aplinkos ministras) ir Attorney General (generalinis prokuroras)) prašo jų naudai priteisti bylinėjimosi išlaidas. To paties prašo ir bylą pralaimėjusios šalys, pareiškėjos. Pareiškėjos tvirtina, kad taikytina Direktyvos 2011/92/ES (
2
) (toliau – direktyva) 11 straipsnio 4 dalyje įtvirtinta taisyklė, pagal kurią tam tikros peržiūros procedūros išlaidos neturėtų būti pernelyg didelės.
3.
Airijos High Court (Aukštasis teismas) abejoja, ar „ne pernelyg brangios“ procedūros taisyklė taikytina nagrinėjamai peržiūros procedūrai, dėl kurios sprendimas priimamas kiekvienu konkrečiu atveju. Jis siekia išsiaiškinti, kaip derėtų aiškinti direktyvos 11 straipsnį, kuriame nustatyta ta taisyklė. Jis taip pat siekia išsiaiškinti, kaip taikytina Orhuso konvencijos (
3
) (toliau – Konvencija) 9 straipsnio 3 dalis.
II. Teisinis pagrindas
A. Tarptautinė teisė
1.
Orhuso konvencija
4.
Konvencijos 9 straipsnyje numatyta:
„<…>
2.   Kiekviena Šalis vadovaudamasi savo nacionalinės teisės aktais užtikrina, kad suinteresuotosios visuomenės nariai,
<…>
<…> turėtų teisę kreiptis dėl priimtų sprendimo pakartotinio nagrinėjimo teisme ir (arba) kitoje nepriklausomoje ir nešališkoje įstatymų nustatyta tvarka įsteigtoje institucijoje siekiant teisiniu ir procesiniu požiūriu užginčyti bet kokio sprendimo, veiksmo ar neveikimo teisėtumą vadovaujantis 6 straipsnio nuostatomis, ir, kai tai nustatyta nacionalinėje teisėje bei nepažeidžiant šio straipsnio 3 dalies, kitomis atitinkamomis šios Konvencijos nuostatomis. <…>
Šios 2 dalies nuostatos nepanaikina galimybės taikyti išankstinės peržiūros administracinėje institucijoje procedūrą ir nedaro poveikio reikalavimui taikyti administracines peržiūros procedūras prieš pasinaudojant teisminėmis peržiūros procedūromis, kai toks reikalavimas nustatytas nacionalinėje teisėje.
3.   Be to, ir nepažeidžiant šio straipsnio 1 ir 2 dalyse minimų peržiūros procedūrų, kiekviena Šalis užtikrina, kad visuomenės nariai, atitinkantys nacionalinėje teisėje nustatytus kriterijus, jeigu tokie yra, galėtų pasinaudoti administracinėmis arba teisminėmis procedūromis privačių asmenų ir valstybės institucijų, pažeidžiančių su aplinka susijusias nacionalinės teisės nuostatas, veiksmams arba neveikimui užginčyti.
4.   Be to, ir nepažeidžiant 1 dalies nuostatų, vykdant šio straipsnio 1, 2 ir 3 dalyse nurodytas procedūras turi būti nustatytos atitinkamos ir veiksmingos teisių gynimo priemonės, įskaitant, jei reikia, teismo įpareigojimą nepažeisti ieškovo teisių, kurios būtų teisingos, nešališkos, pasiūlytos laiku ir ne per daug brangios. <…>“
B. Sąjungos teisė
1.
Sprendimas dėl Orhuso konvencijos sudarymo
5.
Sprendimo 2005/370/EB 1 straipsniu Europos bendrija patvirtino Orhuso konvenciją (
4
).
2.
Direktyva 2011/92 dėl tam tikrų valstybės ir privačių projektų poveikio aplinkai vertinimo
6.
Direktyvos 2011/92 11 straipsnyje reglamentuojama galimybė pasinaudoti peržiūros procedūra:
„1.   Valstybės narės užtikrina, kad pagal atitinkamą nacionalinę teisinę sistemą suinteresuotos visuomenės nariai:
<…>
turėtų teisę į peržiūrėjimą teisme ar kitoje įstatymo nustatytoje nepriklausomoje ir nešališkoje institucijoje, kad užginčytų sprendimų, veikimo ar neveikimo, kuriems pagal šią direktyvą taikomos visuomenės dalyvavimo nuostatos, materialinį ar procesinį teisėtumą.
2.   Valstybės narės nustato, kuriuo etapu sprendimai, veikimas ar neveikimas gali būti ginčijami.
<…>
4.   Pagal šio straipsnio nuostatas neatmetama preliminarios peržiūros administracinėje institucijoje galimybė ir nuostatos nedaro poveikio reikalavimui išnaudoti administracinės peržiūros procedūras prieš imantis peržiūros procedūrų teismo tvarka, jei to reikalauja nacionalinė teisė.
Bet kuri tokia procedūra turi būti teisinga, nešališka, savalaikė ir ne pernelyg brangi.“
3.
Reglamentas (ES) Nr. 347/2013
7.
Kaip nustatyta 1 straipsnyje, Reglamente (ES) Nr. 347/2013 (toliau – BIP reglamentas) (
5
) nustatomos „transeuropinės energetikos infrastruktūros prioritetinių koridorių ir sričių įgyvendinimo nustatytu laiku ir jų sąveikos gairės“.
8.
Pagal 8 straipsnį „Leidimų išdavimo proceso organizavimas“ valstybės narės turi paskirti „vieną nacionalinę kompetentingą instituciją, atsakingą už bendro intereso projektų leidimų išdavimo proceso palengvinimą ir koordinavimą“.
C. Airijos teisės aktai
1.
Planning and Development Act 2000 (2000 m. Teritorijų planavimo ir statybos įstatymas)
9.
Iš dalies pakeisto Planning and Development Act (
6
) (toliau – PDA) 50B straipsnyje nustatyta:
„1.   Šis straipsnis taikomas šių rūšių procesams:
a)
Aukštojo teismo teisminės peržiūros procesams arba prašymams leisti pateikti prašymą dėl teisminės peržiūros, susijusios su:
i)
bet kokiu priimtu ar tariamai priimtu sprendimu arba tariamu sprendimu;
ii)
bet kokiu įvykdytu ar tariamai įvykdytu veiksmu arba
iii)
bet kokiu neveikimu pagal valstybės teisės aktus, kuriais įgyvendinama,
[be kita ko], Direktyvos [85/337/EEB (
7
)] nuostata, kuriai taikomas <…> 10a straipsnis <…>“
10.
50B straipsnio 3 dalyje nustatyta:
„Teismas gali priteisti bylinėjimosi išlaidas iš bylos šalies, kuriai taikomas šis straipsnis, jeigu mano, kad toks sprendimas būtų pagrįstas:
a)
nes, teismo nuomone, šalies ieškinys ar priešieškinis yra lengvabūdiškas ar nepagrįstas;
b)
dėl to, kaip ta šalis dalyvavo procese; arba
c)
jeigu šalis negerbia teismo.“
11.
PDA 50B straipsnio 4 dalyje nustatyta:
„2 dalis neturi poveikio teismo teisei priteisti bylinėjimosi išlaidas bylos šalies naudai išskirtinės visuomeninės svarbos atvejais, kai dėl ypatingų bylos aplinkybių toks sprendimas atitinka teisingumo interesus.“
2.
Environment (Miscellaneous Provisions) Act 2011 (2011 m. Aplinkos (kitos nuostatos) įstatymas)
12.
Environment (Miscellaneous Provisions) Act 2011 (toliau – 2011 m. Aplinkos įstatymas) (
8
) 3 straipsnyje nustatyta:
„3.   Teismas gali priteisti bylinėjimosi išlaidas iš bylos šalies, kuriai taikomas šis straipsnis, jeigu mano, kad toks sprendimas būtų pagrįstas
a)
nes, teismo nuomone, šalies ieškinys ar priešieškinis yra lengvabūdiškas ar nepagrįstas;
b)
dėl to, kaip ta šalis dalyvavo procese; arba
c)
jeigu šalis negerbia teismo.
4.   1 dalis neturi poveikio teismo teisei priteisti bylinėjimosi išlaidas bylos šalies naudai išskirtinės visuomeninės svarbos atvejais, kai dėl ypatingų bylos aplinkybių toks sprendimas atitinka teisingumo interesus.“
13.
2011 m. Aplinkos įstatymo 4 straipsnyje numatyta:
„1.   3 straipsnis taikomas civilinėms byloms, išskyrus 3 dalyje išvardytas bylas, kurias asmuo iškelia:
a)
siekdamas užtikrinti teisės aktuose įtvirtinto reikalavimo arba sąlygos ar kito reikalavimo, susijusio su 4 dalyje nurodyta licencija, leidimu, nuoma ar kitokiu sutikimu, atitiktį ar vykdymą; arba
b)
dėl tokios licencijos, leidimo, nuomos ar sutikimo pažeidimo ar nesilaikymo,
ir neužtikrinus teisės aktuose įtvirtinto reikalavimo arba sąlygos ar kito a punkte nurodyto reikalavimo atitikties ar vykdymo arba dėl b punkte nurodyto pažeidimo ar nesilaikymo sukelta, sukeliama arba gali būti sukelta žala aplinkai.
<…>“
14.
Pagal 2011 m. Aplinkos įstatymo 8 straipsnį teismai turi „atsižvelgti“ į Konvenciją.
III. Faktinės aplinkybės, procesas nacionaliniame teisme ir pateikti klausimai
15.
2014 m. EirGrid pasiūlė Airijos ir Šiaurės Airijos elektros tinklų sujungimo projektą (toliau – sujungimo projektas). Pagal BIP reglamentą sujungimo projektas yra „bendrojo intereso projektas“.
16.
Airijoje pagal BIP reglamento 8 straipsnį paskirtoji įstaiga yra An Bord Pleanála, Airijos teritorijų planavimo taryba (toliau – taryba). Taryba, kaip paskirtoji įstaiga atsako už sujungimo projekto leidimų išdavimo proceso palengvinimą ir koordinavimą.
17.
Kaip Airijos teritorijų planavimo taryba, ji taip pat atsako už to projekto leidimų planuojamai ūkinei veiklai patvirtinimą. EirGrid pateikus oficialų prašymą suteikti leidimą planuojamai ūkinei veiklai ir poveikio aplinkai vertinimą, 2016 m. kovo 7 d. taryba surengė žodinį bylos nagrinėjimą.
A. Prašymas leisti pateikti prašymą atlikti teisminę peržiūrą: pirmasis dviejų etapų teisminės peržiūros procedūros etapas
18.
NEPPC yra aplinkos apsaugą skatinanti nevyriausybinė organizacija. Ji atstovauja daugeliui suinteresuotųjų šalių ir vietos turto savininkų, viena iš kurių yra M. Sheehy.
19.
Prieš žodinį bylos nagrinėjimą, 2016 m. kovo 4 d., NEPPC ir M. Sheehy (toliau – pareiškėjos) siekė apskųsti leidimo planuojamai ūkinei veiklai procedūrą, pirmiausia norėdamos užkirsti kelią žodiniam bylos nagrinėjimui. Tam jos paprašė leisti pateikti prašymą atlikti teisminę peržiūrą ir taikyti laikinąjį draudimą. Pateikta šešiolika reikalavimų, susijusių su 46 pagrindais, be kita ko, dėl leidimo planuojamai ūkinei veiklai proceso dalių, pirmiausia pagal PDA pateikto prašymo suteikti leidimą, negaliojimo ir pareiškimo, kad tarybos paskyrimas kompetentinga institucija neteisėtas.
20.
Prašymas taikyti laikinąjį draudimą buvo atmestas. Žodinis bylos nagrinėjimas taryboje įvyko, kaip planuota, 2016 m. kovo 7 d. Prašymas leisti pateikti prašymą atlikti teisminę peržiūrą buvo išnagrinėtas prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme.
21.
Skundą nagrinėjęs teisėjas leido pareiškėjoms kaip atsakovus į bylą įtraukti Minister for Communications, Energy and Natural Resources (susisiekimo, energetikos ir gamtos išteklių ministras, dabar – Minister for Communications, Climate Action and Environment, toliau – ministras), kuris paskyrė tarybą kompetentinga institucija pagal BIP reglamentą, ir Attorney General (generalinis prokuroras). Joms taip pat buvo leista patikslinti ir iš dalies pakeisti skundą dėl tarybos paskyrimo kompetentinga institucija. EirGrid į bylą įstojo kaip trečioji šalis.
22.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas teigia, jog atsakovai buvo pareiškę, kad prašymas pateiktas pernelyg anksti ir kartu kad jis pateiktas pavėluotai.
23.
2016 m. gegužės 12 d., praėjus keturioms žodinio bylos nagrinėjimo dėl prašymo leisti pateikti prašymą atlikti teisminę peržiūrą dienoms, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas neleido teikti prašymo atlikti teisminę peržiūrą, nes prašymas pateiktas pernelyg anksti.
B. Ieškiniai dėl išlaidų
24.
Dar dvi dienas dalyvaujant keturioms atskiroms teisininkų grupėms vyko žodinis bylos nagrinėjimas dėl 513000 EUR išlaidų. Visos bylą laimėjusios šalys dabar prašo iš pareiškėjų priteisti jų naudai bylinėjimosi išlaidas. Pareiškėjos savo ruožtu prašo jų naudai priteisti bylinėjimosi išlaidas iš kitų šalių ir teigia, kad išlaidos turi atitikti „ne pernelyg brangios“ procedūros taisyklę, įtvirtintą direktyvos 11 straipsnyje (toliau – NPB taisyklė).
25.
Nagrinėdamas ieškinį dėl išlaidų Airijos High Court (Aukštasis teismas) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir 2016 m. liepos 29 d. sprendimu Teisingumo Teismui pateikti šiuos septynis prejudicinius klausimus:
„i)
Tuo atveju, jei nacionalinis įstatymų leidėjas nėra aiškiai ir galutinai nustatęs, kurioje procedūros stadijoje sprendimas gali būti užginčytas, ir jei nagrinėdamas kiekvieną konkretų skundą teismas šį klausimą sprendžia vertindamas kiekvieną atvejį atskirai pagal bendrosios teisės sistemos taisykles, ar [Direktyvos 2011/92] 11 straipsnio 4 dalyje numatyta teise į „ne pernelyg brangią“ procedūrą galima pasiremti per nacionalinio teismo vykdomą procedūrą, per kurią siekiama nustatyti, ar konkretus nagrinėjamas skundas buvo pateiktas tinkamoje stadijoje?
ii)
Ar [Direktyvos 2011/92] 11 straipsnio 4 dalyje nustatytas reikalavimas, kad procedūra būtų „ne pernelyg brangi“, taikomas visiems teismo proceso, kuriame ginčijamas sprendimo, veikimo ar neveikimo, kuriam taikomos direktyvos nuostatos dėl visuomenės dalyvavimo, teisėtumas (nacionalinės arba Sąjungos teisės požiūriu), aspektams, ar tik su Sąjungos teise susijusiems skundo aspektams (arba, konkrečiai, tik tiems skundo aspektams, kurie susiję su minėtos direktyvos nuostatomis dėl visuomenės dalyvavimo)?
iii)
Ar [Direktyvos 2011/92] 11 straipsnio 1 dalyje pavartota frazė „sprendimai, veikimas ar neveikimas“ apima administracinius sprendimus, kurie priimti išnagrinėjus paraišką dėl leidimo atlikti statybos darbus, net jei šie administraciniai sprendimai negrįžtamai ir galutinai nenustato šalių teisių?
iv)
Ar siekdamas užtikrinti veiksmingą teisminę apsaugą tose srityse, kuriose taikoma Sąjungos aplinkos teisė, nacionalinis teismas savo nacionalinę teisę a) procese, kuriame ginčijamas leidimo atlikti statybos darbus išdavimo procedūros dėl bendros svarbos intereso projekto, nustatyto pagal [Reglamentą Nr. 347/2013], teisėtumas; ir (arba) b) procese, kuriame ginčijamas leidimo atlikti statybos darbus išdavimo procedūros teisėtumas, kai ši veikla daro poveikį Europos svarbos vietovei, įsteigtai pagal 1992 m. gegužės 21 d. Tarybos direktyvą 92/43/EEB dėl natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros apsaugos, turėtų aiškinti taip, kad ji atitiktų [Konvencijos] 9 straipsnio 3 dalyje nustatytus tikslus?
v)
Jei į iv a ir (arba) b [punktuose] pateiktą klausimą būtų atsakyta teigiamai, ar reikalavimas, kad pareiškėjai „atitiktų vidaus teisėje nustatytus kriterijus, jeigu tokie nustatyti“, neleidžia Orhuso konvencijos laikyti turinčia tiesioginį poveikį tada, kai pareiškėjai atitinka visus vidaus teisėje nustatytus skundui pateikti taikomus kriterijus ir (arba) yra akivaizdu, kad jie turi teisę pateikti skundą a) vykstant procesui, per kurį ginčijamas leidimo atlikti projekto statybos darbus, susijusius su bendros svarbos projektu, nustatytu pagal [Reglamentą Nr. 347/2013], išdavimo procedūros teisėtumas; ir (arba) b) vykstant procesui, per kurį ginčijamas leidimo atlikti projekto statybos darbus išdavimo procedūros teisėtumas, jei projektas daro poveikį Europos svarbos vietovei, įsteigtai pagal [Tarybos direktyvą 92/43]?
vi)
Ar valstybė narė gali nustatyti įstatyminių išimčių taisyklės, kad aplinkos bylų nagrinėjimo procedūros neturėtų būti pernelyg brangios, jei tokia išimtis nenustatyta [Direktyvoje 2011/92] arba [Konvencijoje]?
vii)
Konkrečiau kalbant, ar [Konvencija] draudžia tai, kad pagal nacionalinę teisę šios konvencijos 9 straipsnio 4 dalį įgyvendinantys nacionaliniai įstatymai, siekiant, kad aplinkos bylų nagrinėjimo procedūros nebūtų pernelyg brangios, būtų taikomi tik tuomet, jeigu tarp tariamai neteisėtų veiksmų ar sprendimo ir žalos aplinkai nustatomas priežastinis ryšys?
26.
Pareiškėjos, taryba, ministras, generalinis prokuroras, EirGrid ir Komisija Teisingumo Teismui pateikė rašytines pastabas ir kalbėjo 2017 m. birželio 29 d. posėdyje.
IV. Vertinimas
27.
Šios išvados struktūra yra tokia. Pirma pateiksiu bendrojo pobūdžio pastabų dėl NPB taisyklės (A.1 skirsnis), kad parodyčiau, kaip ir kodėl ji iš tikrųjų taikoma Airijos High Court (Aukštasis teismas) nagrinėjamos bylos tipo procesams. Paskui iš eilės atsakysiu į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pirmąjį, antrąjį, trečiąjį, šeštąjį ir septintąjį klausimus dėl tos taisyklės taikymo pagal Direktyvą 2011/92 (A.2–A.6 skirsniai). Baigdamas pateiksiu pastabų dėl Konvencijos 9 straipsnio 3 dalies svarbos analizei ir atsakysiu į ketvirtąjį ir penktąjį klausimus (B skirsnis).
A. NPB taisyklės taikomumas ir taikymo sritis (pirmasis–trečiasis, šeštasis ir septintasis klausimai)
1.
Bendrosios pastabos dėl NPB taisyklės
28.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pirmasis, antrasis, trečiasis, šeštasis ir septintasis klausimai susiję su NPB taisyklės taikymo sritimi ir sąlygomis. Tad pradėsiu nuo kelių su NPB taisykle susijusių bendrųjų pastabų dėl i) NPB taisyklės pobūdžio; ii) didelių galimybių kreiptis į teismą aplinkosaugos klausimais tikslo; iii) taisyklės taikymo nuspėjamumo.
i)
NPB taisyklės pobūdis
29.
Struktūriniu požiūriu Direktyvoje 2011/92 NPB taisyklė gana keistai išdėstyta atskiroje nenumeruotoje pastraipoje 11 straipsnio 4 dalyje. Iš pirmo žvilgsnio dėl tokios išdėstymo vietos nėra aišku, ar NPB taisyklė taikoma visoms 11 straipsnyje išvardytoms procedūroms, ar tik 11 straipsnio 4 dalyje nurodytoms administracinėms procedūroms.
30.
Vis dėlto iš suformuotos Teisingumo Teismo jurisprudencijos aišku, kad ta taisyklė taikytina visoms 11 straipsnyje nurodytoms procedūroms, įskaitant peržiūrą teisme ar kitoje įstatymo nustatytoje nepriklausomoje ir nešališkoje institucijoje (kaip numatyta 11 straipsnio 1 dalyje). (
9
) Tai patvirtina ir lygiavertė Konvencijos nuostata (9 straipsnio 4 dalis), kuri yra atskirai sunumeruota ir akivaizdžiai susijusi su to „straipsnio 1, 2 ir 3 dalyse nurodytomis procedūromis“, t. y. administracinėmis ar teisminėmis procedūromis.
31.
Tokį išaiškinimą patvirtina ir tos nuostatos rengimo istorija. Direktyvos 2011/92 11 straipsnis iš pradžių buvo Direktyvos 85/337 10a straipsnis (
10
). Priešingai nei Direktyvos 2011/92 11 straipsnis, 10a straipsnis nebuvo padalytas į sunumeruotas pastraipas. Buvo aišku, kad NPB taisyklė taikoma visam straipsniui. Kadangi Direktyva 2011/92 buvo siekiama tiesiog kodifikuoti Direktyvą 85/337, manau, kad sunumeravus pastraipas nebuvo ketinama keisti NPB taisyklės taikymo srities.
32.
Atsižvelgiant į tai, pagal Direktyvos 2011/92 11 straipsnio 1 dalį NPB taisyklės taikymo sritis apima teisminės peržiūros procedūras, kuriomis siekiama užginčyti „sprendimų, veikimo ar neveikimo, kuriems pagal šią direktyvą taikomos visuomenės dalyvavimo nuostatos, materialinį ar procesinį teisėtumą“, t. y. šios aplinkos teisės srities „teismo procesus“.
33.
Be to, reikėtų turėti omenyje, kad NPB taisyklė Direktyvoje 2011/92 yra konkretesnė bendresnio ES aplinkos teisėje įtvirtinto galimybės kreiptis į teismą principo išraiška, kaip akivaizdžiai matyti iš suformuotos Teisingumo Teismo jurisprudencijos (
11
) ir Konvencijos (vienas iš trijų jo ramsčių).
34.
Galiausiai NPB taisyklė taip pat atspindi bendresnį ES teisės reikalavimą, kad visos nacionalinės procedūros, kurios patenka į ES teisės taikymo sritį, negali būti „pernelyg brangios“, kaip numatyta Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) 47 straipsnyje, kuriame įtvirtinta teisė į veiksmingą teisminę apsaugą. Pernelyg brangus teisingumas reiškia, kad jokio teisingumo nėra (
12
).
35.
NPB taisyklėje patvirtinama Chartijos užtikrinama apsauga, bet taisyklė bendresnė: pagal ją pirmiausia reikalaujama, kad užtikrinant veiksmingą sprendimų, galinčių padaryti didelį poveikį aplinkai, teisminę kontrolę reikia taip pat atsižvelgti į viešąjį interesą, o Chartijos 47 straipsnyje dėmesys sutelkiamas į asmens teises (
13
). Taigi pagal taisyklę suteikiama papildoma apsauga.
36.
Manau, būtų svarbu iš pat pradžių apžvelgti tas bendresnes NPB taisyklės kilmės ir taikymo aplinkybes. Iš tikrųjų, aptariant NPB taisyklės taikymo sritį (jos apribojimus), reikėtų turėti omenyje tokį santykinį, papildomą taisyklės pobūdį ir taip taisyklė tikriausiai taptų daug mažiau dviprasmiška. (
14
)
ii)
Didelės galimybės kreiptis į teismą aplinkosaugos klausimais
37.
Didelių galimybių kreiptis į teismą tikslas susijęs su bendresniu „Sąjungos teisės aktų leidėjo siekiu išlaikyti, saugoti ir gerinti aplinkos kokybę ir skatinti visuomenę aktyviai dalyvauti siekiant šio tikslo“ (
15
).
38.
„Didelės galimybės“ kreiptis į teismą būtent tai ir reiškia: jos turi būti išsamios, visapusiškos ir visuotinės. 11 straipsnio tikslas yra būtent užtikrinti kuo didesnes galimybes pasinaudoti teismine peržiūra (
16
). Jis apima visus tokių galimybių elementus, kaip antai padėtį, tačiau kartu ir išlaidas. Teigiama, kad tas straipsnis taikomas visais atvejais, kai valstybė narė, naudodamasi savo diskrecija, nustato išsamias procedūrines taisykles. Tai faktiškai laikoma tos diskrecijos apribojimu (
17
).
39.
Didelės teismo proceso išlaidos praktiškai gali būti kliūtis reikiamų lėšų neturinčioms bylos šalims pasinaudoti galimybe kreiptis į teismą. Jos tikriausiai taip pat yra vienas iš pagrindinių veiksnių, dėl kurių kreiptis į teismą vengia net lėšų turintys asmenys. Taigi didelės bylinėjimosi išlaidos neatitinka didelių galimybių kreiptis į teismą tikslo.
iii)
NPB taisyklės taikymo nuspėjamumas
40.
Nuspėjamumas yra neatsiejama vertinimo, ar išlaidos yra pernelyg didelės, dalis. Tai jau patvirtinta Teisingumo Teismo jurisprudencijoje, konkrečiai susijusioje su direktyvoje įtvirtinta NPB taisykle (
18
). Nuspėjamumo svarbą Teisingumo Teismas yra pripažinęs ir bendriau, kai nagrinėjo (ne aplinkos srities) teismo proceso išlaidų klausimą (
19
).
41.
Nuspėjamumas pirmiausia svarbus dėl dviejų šios bylos aspektų: svarbu nuspėti, „kas“ ir „kada“.
42.
Vienas iš klausimų, kylančių dėl NPB taisyklės taikymo srities – kokie skundai į ją patenka: ar juos galima padalyti siekiant nustatyti konkrečias dalis, kurioms „pagal šią direktyvą taikomos visuomenės dalyvavimo nuostatos“ ir kurioms jos netaikomos? Aptarsiu tokio suskirstymo prasmingumą, kai nagrinėsiu antrąjį klausimą (A.3 skirsnis). Kol kas pakaks pasakyti: jeigu atsidūrus vienoje tos linijos pusėje sąnaudos bus nedidelės, o atsidūrus kitoje tikriausiai laukia bankrotas, akivaizdu, kad toks nenuspėjamumas savaime gali turėti didelį atgrasomąjį poveikį, skatinantį neteikti skundų (
20
). Kartu tai parodo, koks svarbus santykinis NPB taisyklės pobūdis, jau išnagrinėtas šios išvados 36 punkte.
43.
Šioje byloje taip pat keliama nuspėjamumo klausimų dėl proceso etapo, kuriame galima teikti skundus.
44.
Pagal direktyvos 11 straipsnio 2 dalį valstybės narės nustato, „kada sprendimai, aktai arba neveikimas gali būti apskųsti“.
45.
Airijoje nėra jokios aiškios teisės aktų normos, kuria ši nuostata būtų perkelta į nacionalinę teisę. Šalims taikomos bendros bendrosios teisės normos, galiojančios administracinės teisės srityje. Sprendimas, ar skundas dėl sprendimo, veikimo ar neveikimo pateiktas per anksti, ar per vėlai, priimamas kiekvienu konkrečiu atveju.
46.
Derėtų pabrėžti, kad apskritai iš principo nacionaline jurisprudencija nėra prieštaraujama ES teisės aktuose nustatytų prievolių perkėlimui į nacionalinę teisę. Jurisprudencijai būdingas lankstumas savaime problemų nekelia (
21
). Vis dėlto taip pat aišku, jog, neatsižvelgiant į pasirinktas perkėlimo į nacionalinę teisę priemones, bendrasis valstybių narių tikslas išlieka tas pats: užtikrinti visišką direktyvos taikymą taip, kad būtų užtikrintas pakankamas aiškumas, tikslumas ir nuspėjamumas (
22
). Turi būti suprantama ir aiški jurisprudencija, iš kurios galima aiškiai nustatyti taisykles ir kuri atitinka teisinio saugumo reikalavimus pasiekiant rezultatą, turintį jokių abejonių nekeliančią privalomąją galią (
23
). Nuspėjamumas yra būtinas (
24
).
47.
Vis dėlto šioje byloje prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas atkreipė dėmesį į neaiškumus jurisprudencijoje dėl klausimo, kada (kuriame etape) reikia teikti skundą. Teisingumo Teismui pateiktuose prejudiciniuose klausimuose prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas tiesiogiai nekelia klausimo, ar Airija tinkamai perkėlė į nacionalinę teisę direktyvos 11 straipsnio 2 dalį. Vis dėlto nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas aiškiai pažymėjo, kad taisyklės nėra visiškai aiškios ir kad dėl jų pareiškėjoms kyla su teisiniu saugumu susijusių problemų.
48.
Teisingumo Teismas privalo vadovautis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pasiūlytu nacionalinės teisės aktų išaiškinimu. Turėdamas omenyje, kad šalys Teisingumo Teisme jau aptarė Airijos normų neaiškumo laipsnį, toliau remsiuosi nacionalinės teisės aktų poveikio vertinimu, kurį pateikė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, kaip atskaitos tašku. Todėl išlaidų nuspėjamumo klausimas itin svarbus.
49.
Turėdamas omenyje šiuos aspektus dabar pereisiu prie konkrečių prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimų.
2.
Pirmasis klausimas
50.
Analizės tikslais šį klausimą galima padalyti į dvi problemines dalis. Pirma, ar prašymams leisti pateikti prašymą atlikti teisminę peržiūrą NPB taisyklė taikoma taip pat, kaip pačioms teisminės peržiūros procedūroms? Antra, ar teigiamas atsakymas į pirmąjį klausimą pasikeistų, jeigu prašymas leisti pateikti prašymą atlikti teisminę peržiūrą būtų atmestas, nes pateiktas pernelyg anksti?
51.
Mano nuomone, atsakymas į pirmąjį klausimą yra aiškus: taip, NPB taisyklė taip pat taikoma prašymams leisti pateikti prašymą atlikti teisminę peržiūrą.
52.
Kai teisminė peržiūra vyksta dviem etapais, pirmasis etapas taip pat yra „teismo procesas“ ir, žinoma, gali būti apibūdinamas kaip „peržiūrėjimas teisme“. Prašymus leisti pateikti prašymą atlikti teisminę peržiūrą reikia išnagrinėti, net jeigu tai iš esmės nėra išsamios rašytinės ir žodinės šalių pastabos. Nagrinėjamoje byloje tas nagrinėjimas vyko per keturias dienas trukusį posėdį. Be to, suprantu, kad prašymai leisti pateikti prašymą atlikti teisminę peržiūrą iš dalies gali būti laikomi prašymais atlikti teisminę peržiūrą, taip tarsi sujungiant du teisminės peržiūros procedūros etapus ir nagrinėjant juos viename posėdyje.
53.
Be to, jeigu pagal procedūrą būtų atliekama išsami teisminė peržiūra, taisyklė tikrai būtų taikoma ir prašymo leisti pateikti prašymą atlikti teisminę peržiūrą etapui. Šiuo požiūriu Teisingumo Teismas jau yra patvirtinęs, kad reikia atsižvelgti į „visas finansines išlaidas, patirtas dalyvaujant teismo procese“, t. y. kad brangumas turėtų būti „vertinamas visapusiškai“ (
25
). Teisingumo Teismas taip pat yra aiškiai konstatavęs, kad sprendžiant, ar išlaidos yra pernelyg didelės, neturėtų būti daroma skirtumo tarp proceso etapų (pirmosios instancijos, apeliaciniame ar antrame apeliaciniame teisme), nes: „toks skirtumas direktyvose 85/337 ir 96/61 nenumatytas, o dėl tokio aiškinimo nebūtų visiškai paisoma Sąjungos teisės aktų leidėjo tikslo užtikrinti dideles galimybes kreiptis į teismus ir padėti gerinti aplinkos apsaugą“ (
26
).
54.
Teisminės peržiūros sistemos struktūrą šioje srityje, žinoma, turi nustatyti valstybė narė, bet, jeigu į procesą įtraukiamas papildomas privalomas teisminės procedūros etapas prieš pasiekiant išsamų skundo dėl sprendimo, veikimo ar neveikimo šioje srityje nagrinėjimą, NPB taisyklė turi būti taikoma ir pirmajam, ir visiems paskesniems etapams.
55.
Metaforiškai kalbant, pats sprendžiu, kaip galima patekti į mano namus. Gali būti tik lauko durys. Taip pat gali būti galinės durys, durys su tinkleliu nuo vabzdžių, veranda ar prieangis. Vis dėlto, neatsižvelgiant į įėjimo struktūrą, visa tai bet kuriuo atveju bus mano namo dalis ir su įėjimu susijusios taisyklės taikomos visai struktūrai.
56.
Pereikime prie antrosios problemos. Ar pirma pateiktas atsakymas pasikeistų, jeigu prašymas leisti pateikti prašymą atlikti teisminę peržiūrą būtų atmestas, nes pateiktas per anksti?
57.
Šioje byloje atsakymas į tą klausimą, mano nuomone, akivaizdžiai neigiamas; tai nekeičia fakto, kad NPB taisyklė taikoma.
58.
Pagal direktyvos 11 straipsnio 2 dalį valstybės narės turi nurodyti etapą, kuriame galima teikti 11 straipsnio 1 dalyje nurodytus skundus. Jeigu valstybė narė yra perkėlusi 11 straipsnio 2 dalį į nacionalinę teisę aiškiai ir tiksliai ir visiškai akivaizdu, kad pareiškėjas pareiškia ieškinį pernelyg anksti, į tai gali būti atsižvelgta (
27
). Primenu, jog nustatydamas, kas šiuo atveju būtų „pernelyg didelės“ išlaidos, nacionalinis teismas, be abejo, gali atsižvelgti į tokius veiksnius kaip tikimybę, kad pareiškėjas laimės bylą, ir galimą lengvabūdišką ieškinio pobūdį (
28
).
59.
Vis dėlto turint omenyje šios išvados 47 punkte paminėtus neaiškumus dėl etapo, kuriame turėtų būti pateikiami skundai, šioje byloje taip nėra.
60.
Pritariu Komisijos pastabai, kad pagrindinis 11 straipsnio tikslas nukentėtų, jeigu pareiškėjas sužinotų, ar ieškinys pareiškiamas tinkamame etape ir ar jis patirs pernelyg didelių išlaidų, tik vėliau, jau iškėlus bylą ir atsiradus išlaidoms, nes valstybė narė nesugebėjo iš anksto aiškiai ir nedviprasmiškai nustatyti etapo, kuriame galima pradėti procedūrą. Pareiškėjai neturi nukentėti dėl galimų 11 straipsnio perkėlimo į nacionalinę teisę trūkumų.
61.
Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, į prašymo priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pirmąjį klausimą Teisingumo Teismui siūlau atsakyti taip:
Tuo atveju, jei nacionalinis įstatymų leidėjas nėra aiškiai ir galutinai nustatęs, kurioje procedūros stadijoje sprendimas gali būti užginčytas, ir jei nagrinėdamas kiekvieną konkretų skundą teismas šį klausimą sprendžia vertindamas kiekvieną atvejį atskirai pagal bendrosios teisės sistemos taisykles, Direktyvos 2011/92 11 straipsnio 4 dalyje numatyta teise į „ne pernelyg brangią“ procedūrą galima pasiremti per nacionalinio teismo vykdomą procedūrą, kai siekiama nustatyti, ar konkretus nagrinėjamas skundas buvo pateiktas tinkamoje stadijoje.
3.
Antrasis klausimas
62.
Antruoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia sužinoti, ar NPB taisyklė taikoma:
1)
visiems teisminės procedūros, per kurią užginčijamas sprendimo, veikimo ar neveikimo teisėtumas, elementams; ar
2)
tik ES teisės elementams teisminėje procedūroje; ar
3)
tik su visuomenės dalyvavimo nuostatomis susijusiems klausimams.
63.
Nuorodą į skundo elementus nacionalinio teismo prejudicinio klausimo formuluotėje suprantu kaip nuorodą į įvairius pavienius pagrindus ar argumentus, pateikiamus pareiškiant ieškinį dėl sprendimo, veikimo ar neveikimo pagal Direktyvos 2011/92 11 straipsnį (
29
).
64.
Dėl toliau išdėstytų priežasčių, mano nuomone, NPB taisyklė taikoma visiems pagrindams ar argumentams (elementams), susijusiems su materialiniais ar procedūriniais Direktyvos 2011/92 arba kitų ES teisės aktų pažeidimais ir pateikiamiems užginčijant sprendimą, veikimą ar neveikimą, kuriems taikomos tos direktyvos nuostatos dėl visuomenės dalyvavimo. Jeigu skunde pateikiama pagrindų ar argumentų dėl tariamų ir ES, ir nacionalinės teisės aktų pažeidimų, NPB taisyklė bus paprastai taikoma ir skundui, ir sprendimui byloje apskritai.
i)
Skundai pagal Direktyvos 2011/92 11 straipsnio 1 dalį
65.
11 straipsnio 1 dalis susijusi su skundais dėl materialinio ar procedūrinio sprendimų, veikimo ar neveikimo, „kuriems pagal šią direktyvą taikomos visuomenės dalyvavimo nuostatos“, teisėtumo.
66.
Su teisių ir prievolių atsiradimu susiję reikalavimai išdėstyti pirmiausia Direktyvos 2011/92 6 ir 8 straipsniuose (
30
), konkrečiai siekiant užtikrinti visuomenės dalyvavimą griežta prasme (pirmiausia užtikrinti, kad visuomenė būtų informuota (informavimas) ir turėtų galimybę veiksmingai išreikšti pastabas ir nuomones (dalyvavimas) ir kad į tas pastabas būtų tinkamai atsižvelgiama (atsižvelgimas)).
67.
Taigi 11 straipsnio 1 dalis tikrai taikoma skundams dėl sprendimų, kuriais, pavyzdžiui, atsisakoma suteikti galimybę susipažinti su informacija arba neleidžiama pateikti pastabų (trečiasis scenarijus, minėtas šios išvados 62 punkte).
68.
Vis dėlto, mano nuomone, 11 straipsnio 1 dalies (ir NPB taisyklės) taikymo sritis yra akivaizdžiai didesnė nei trečiasis scenarijus. Toks griežtas aiškinimas būtų iš tikrųjų praktiškai beprasmiškas ir suformuotoje jurisprudencijoje jo pagrindimo akivaizdžiai nėra (
31
). Pavyzdžiui, būtų galima nesunkiai įsivaizduoti situacijas, kai visuomenės dalyvavimo vykstant procedūrai principo, atrodo, laikomasi, bet vis dėlto esama tos procedūros ir poveikio aplinkai vertinimo trūkumų.
69.
Be to, išsamiau išnagrinėjus 11 straipsnio 1 dalį paaiškėja, kad teisingas išaiškinimas nėra toks griežtas, kaip pirma nurodytas trečiasis scenarijus.
70.
Žodžiai „kuriems taikomos“ 11 straipsnio 1 dalyje išversti įvairiai, bet iš esmės reiškia, kad tam tikrais skundais nebūtinai turi būti siekiama apsaugoti konkrečią dalyvavimo procese teisę ir kad jie pirmiausia turi būti susiję su procesu, kuriame dalyvavimas yra garantuotas. Taigi, pavyzdžiui, žodžiai „kuriems taikomos“ į kitas kalbas išversti kaip „relevant de“ (kuriuos apima visuomenės dalyvavimo nuostatos), „dentro del ámbito“ (kurie patenka į visuomenės dalyvavimo nuostatų taikymo sritį), „vallend onder“ ir „podléhající“ (kuriems galioja visuomenės dalyvavimo nuostatos), „gelten“ (kurie yra susiję su visuomenės dalyvavimo nuostatomis).
71.
Pagal pačias pagrindines visuomenės dalyvavimo nuostatas, 6 straipsnio 2 ir 3 dalis, turi būti garantuotas dalyvavimas „2 straipsnio 2 dalyje nurodytose procedūrose“. 2 straipsnio 2 dalyje savo ruožtu daroma nuoroda į: a) poveikio aplinkai vertinimą ir b) nacionalinę procedūrą, į kurią jis integruotas (leidimo planuojamai ūkinei veiklai ar kitą procedūrą).
72.
Tad, remiantis tokiu Direktyvos 2011/92 išaiškinimu, pagal 11 straipsnio 1 dalį sukuriama teisė užginčyti sprendimus, veikimą ar neveikimą, kurie yra poveikio aplinkai vertinimo ir nacionalinės procedūros, į kurią tas vertinimas integruotas, dalis.
73.
Be to, toks išaiškinimas atitinka pačios Konvencijos tekstą. Pagal Konvencijos 9 straipsnio 2 dalį turi būti užtikrinta galimybė atlikti peržiūros procedūras siekiant užginčyti „bet kokio sprendimo, veiksmo ar neveikimo teisėtumą vadovaujantis 6 straipsnio nuostatomis [dėl visuomenės dalyvavimo]“. Pagal Konvencijos 6 straipsnio 1 dalį šalys turi taikyti 6 straipsnio nuostatas „priimant sprendimus dėl leidimo suteikimo <…> planuojamoms veiklos rūšims“ (o planuojamos veiklos rūšys – tai iš esmės veiklos rūšys, kurios yra aiškiai išvardytos arba turi didelį poveikį aplinkai). Aiškinant tas nuostatas kartu, turi būti užtikrinama galimybė kreiptis į teismą siekiant užginčyti sprendimus dėl leidimo suteikimo planuojamoms veiklos rūšims, kurios daro didelį poveikį aplinkai. Taigi užginčijimo teisė siejama su sprendimų priėmimo procesais, kurie gali padaryti poveikį aplinkai, o ne konkrečiai tik su tariamais dalyvavimo teisės pažeidimais.
ii)
Įvairių pagrindų atskyrimas
74.
Vadovaujantis apibūdinta logika, lemiamas veiksnys nustatant, ar taikoma NPB taisyklė, yra pavienės procedūros, su kuria susijęs ginčijamas sprendimas, veikimas ar neveikimas, dalykas. Jeigu dėl to dalyko pobūdžio pagal direktyvą atsiranda visuomenės dalyvavimo teisės ir prievolės, NPB taisyklė taikoma visam skundui. NPB taisyklė paprastai taikoma 11 straipsnyje nurodytoms peržiūros procedūroms, o ne konkretiems tose procedūrose nurodomiems pagrindams.
75.
Tarp pagrindų, susijusių su visuomenės dalyvavimo teisės pažeidimais, ir pagrindų, susijusių su kitais neteisėtais poveikio aplinkai vertinimo aspektais arba kitais tariamais neteisėtais sprendimų priėmimo proceso, į kurį integruotas poveikio aplinkai vertinimas (pavyzdžiui, leidimo planuojamai ūkinei veiklai procedūros), aspektais, nedaroma jokio skirtumo. Nedaroma skirtumo ir tarp pagrindų, susijusių su ES ar nacionalinės teisės aktų pažeidimais. Be to, kaip Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, 11 straipsnyje „visiškai neribojami pagrindai, kuriais gali būti pagrįstas šioje nuostatoje numatytas skundas teisme“ (
32
).
76.
Vis dėlto ministras, generalinis prokuroras, taryba ir EirGrid tvirtina, jog 11 straipsnio 1 dalies ir atitinkamai NPB taisyklės negalima aiškinti taip, kad ji būtų taikoma apskritai visiems skundo elementams, neatsižvelgiant į tai, kuo jie grindžiami. Visos tos šalys pirmiausia sutelkia dėmesį į tai, kad NPB taisyklė negali būti susijusi su skundų, kurie teikiami remiantis tik nacionaline teise, elementais, ir dėl to sutaria.
77.
Taryba aiškiai patvirtina, kad į taikymo sritį patenka visi skundai ir pavieniai pagrindai, susiję su Direktyvos 2011/92 pažeidimais, net jeigu jie nėra konkrečiai susiję su visuomenės dalyvavimo nuostatomis. Tie argumentai pagrįsti direktyvos 11 straipsnio tikslu užtikrinti dalyvavimą poveikio aplinkai vertinimo procese. Vis dėlto taryba primygtinai tvirtina, jog poveikio aplinkai vertinimas tėra leidimo planuojamai ūkinei veiklai procedūros dalis, ir nepritaria, kad NPB taisyklė galėtų būti taikoma ir skundams, grindžiamiems kitais tos procedūros aspektais.
78.
Pritariu, kad šios išvados 64 punkte išdėstytas direktyvos 11 straipsnio išaiškinimas gali būti intuityviai vertinamas kaip keliantis tam tikrų konceptualių sunkumų. Tas išaiškinimas gali atrodyti pernelyg bendras ir per daug apimantis. Pirmiausia jis reiškia, kad NPB taisyklė galėtų būti taikoma, kai teritorijų planavimo sprendimų (kuriuose tam tikruose etapuose reikia visuomenės dalyvavimo) teisėtumą galima teoriškai užginčyti dėl a) tariamo ES aplinkos teisės pažeidimo, kuris nėra direktyvos pažeidimas; b) tariamo su aplinka „nesusijusios“ ES teisės pažeidimo; ir (arba) c) tariamo tik nacionalinės teisės pažeidimo aplinkosaugos ar kitoje srityje.
79.
Vis dėlto bent jau nagrinėjamos bylos aplinkybėmis, manau, kad NPB taisyklė turi būti taikoma visam ieškiniui. Laikausi tokios pozicijos dėl keturių pagrindinių priežasčių.
80.
Padiskutuokime, pirma trumpam įsivaizduodami, kad sprendimo (veikimo ar neveikimo) skundą galima padalyti į skirtingus pagrindus ar argumentus ir kad NPB taisyklė kai kuriems iš jų taikoma, o kai kuriems – ne. Kalbant apie pagrindus, kuriems taikoma NPB taisyklė, išlaidos turi išlikti nedidelės. Su kitais pagrindais susijusios išlaidos gali būti didelės (
33
). Bet koks nenuspėjamumas, kuriai kategorijai priklausys tam tikras pagrindas, neišvengiamai paskatins pareiškėją to pagrindo neteikti. Kaip jau minėta (
34
), vien tas atgrasomasis poveikis nesuderinamas su NPB taisykle.
81.
Antra, kalbant apie skirtumą tarp direktyvos ir kitų su tariamais ES teisės pažeidimais susijusių pagrindų, suformuotoje jurisprudencijoje jau patvirtinama, kad kitus ES aplinkos teisės aktus ir normas dėl galimybės kreiptis į teismą nacionaliniu lygmeniu siekiant užginčyti valstybės narės veiksmų suderinamumą su tais teisės aktais reikia aiškinti atsižvelgiant į Konvencijos 9 straipsnį (kuriame nustatyta NPB taisyklė) (
35
). Be to, toks požiūris atitinka didelių galimybių kreiptis į teismą aplinkosaugos klausimais tikslą, kaip pažymima Teisingumo Teismo jurisprudencijoje (
36
).
82.
Trečia, kalbant apie kitus skirtumus tarp elementų, susijusių su tariamais ES teisės pažeidimais (
37
), ir elementų, susijusių tik su nacionaline teise, kurie pirmiausia ir rūpi ministrui, generaliniam advokatui, EirGrid ir tarybai, kyla papildomų su praktiniais aspektais, pirmiausia – su nuspėjamumu susijusių klausimų.
83.
Praktiniu požiūriu viešosios teisės procesų išlaidos nustatomos jau atsižvelgus į kelis veiksnius, be kita ko, kiek laiko reikia skirti (apskaičiuojant išlaidas) A, B ar C užduočiai, teisininko, kuris skyrė tą laiką bylai, lygį, taip pat į tai, kuriais metais tas teisininkas įgijo kvalifikaciją, ar jo atlikta užduotis yra administracinio, ar materialinio pobūdžio teisinis klausimas, kiek pagrįsta buvo skirti laiką vienai ar kitai užduočiai, kaip šalys dalyvavo procese, galimybę susigrąžinti išlaidas atsižvelgiant į jų rūšį ir specialius tarifus, nustatytus politikoje viešosios teisės specialistams. Derėtų pridurti, kad atskirti, ar pagrindai susiję su nacionaliniais elementais, ar su ES elementais, žinoma, nėra neįmanoma, bet tai gali būti dirbtinė ir itin sudėtinga užduotis.
84.
Mano nuomone, lemiamą reikšmę turi tai, kad, net jeigu kaip nors būtų galima padaryti tokį skirtumą, dėl jo pareiškėjai susidurtų su gana dideliu nenuspėjamumu. Tokį nenuspėjamumą dar labiau padidintų galimybė, kad bylą nagrinėjantis teisėjas turėtų diskreciją spręsti, kurie konkretūs elementai naudojami priimant sprendimą byloje ir ar kitų galima nepaisyti.
85.
Pavyzdžiui, kai pateikiama mišrių skundų (kuriuose išdėstomi ir su nacionaline, ir su ES teise susiję pagrindai), galėčiau teigti, kad dėl siūlomo projekto sumažėtų mano žemės sklypo vertė ir kad netinkamai atliktas poveikio aplinkai vertinimas. Gindamasi kita šalis užginčija net mano žemės nuosavybės teises, o tai tikriausiai yra visiškai nacionalinės teisės klausimas. Teisėjas gali i) sutelkti dėmesį į visiškai nacionalinės teisės pagrindą; ii) susikoncentruoti į ES teisės pagrindą; iii) nuspręsti, kad su nuosavybe ir su vertinimo procesu susiję skundai turėtų būti nagrinėjami atskirai; iv) sumažinti arba atmesti kai kuriuos pagrindus arba v) padaryti išvadą, jog nuosavybės ir vertinimo klausimų atskirti tiesiog neįmanoma (faktiškai arba dėl sudėtingumo).
86.
Padarykime prielaidą, kad tas teisėjas nusprendžia nenagrinėti bylos iii–v punktuose nurodytomis kryptimis (ir jau tai natūraliai sunku prognozuoti) ir vietoj to nagrinėja mano skundą ir du jo pagrindus: vienas iš jų klasifikuojamas kaip turintis su ES teise susijusių elementų (neatliktas poveikio aplinkai vertinimas), o kitas – kaip turintis nacionalinės teisės elementų (žemės nuosavybė). Tarkime, nacionalinis teisėjas atmeta skundą dėl su nacionaline teise susijusio pagrindo, nes tas pagrindas akivaizdus, t. y. pareiškėjas tiesiog nėra žemės, kuriai tariamai daromas poveikis, savininkas. Todėl teisėjas net nenagrinėja jokių kitų pagrindų.
87.
Be to, kai kuriose teisinėse sistemose gali būti ir taip, kad, net jeigu pareiškėjas arba kuri nors proceso šalis aiškiai nenurodo su ES teise susijusių elementų, bylą nagrinėjantis teisėjas gali, pavyzdžiui, nuspręsti, jog faktiškai keliamas ES teisės klausimas, arba gali iškelti ES teisės klausimą ex officio.
88.
Iš šių ir kitų scenarijų matyti, koks yra nenuspėjamumo lygis, kai bandoma taip padalyti išlaidas (
38
). Dėl šių priežasčių man labai sunku suvokti, kaip tokia praktika galėtų būti suderinama su Teisingumo Teismo jurisprudencijoje įtvirtintais nuspėjamumo reikalavimais (
39
).
89.
Ketvirta, gali būti taip, kad bus vykdoma visa procedūra ir NEPPC galiausiai pareikš tris ar keturis arba daugiau atskirų ieškinių dėl atskirų sprendimų, kai kuriems iš kurių bus taikoma NPB taisyklė, o kai kuriems kitiems – ne. Jeigu Airija būtų aiškiau perkėlusi 11 straipsnio 2 dalį, pagrindai galėtų natūraliai pasiskirstyti į atskirus skundus, t. y. administracinės teisės, nuosavybės teisės arba kitos ne aplinkos srities teisės skundus, kuriems taip pat galėtų būti taikomi skirtingi materialiniai ir procedūriniai reikalavimai. Atsižvelgdamas į tai, grįžtu prie pirminės problemos, su kuria susijusi visa ši byla: net jeigu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas savo paties sistemą šiuo požiūriu laiko nenuspėjama, tai tiesiog negali būti naudojama pareiškėjų nenaudai (
40
).
90.
Apibendrinant reikėtų pažymėti, kad siūlomas atskyrimas ar suskirstymas, mano nuomone, konceptualiu požiūriu keistas. Nacionaliniams teisėjams susidarytų papildomas darbo krūvis nagrinėjant skundus dėl išlaidų, bet svarbiausia – proceso šalys atsidurtų nenuspėjamoje padėtyje ir tai galėtų jas atgrasyti apskritai reikšti ieškinius aplinkosaugos klausimais. Iš tikrųjų yra (kaip suprantu, vokiečių kalba) posakis, kad „teisme ir atviroje jūroje esi Dievo rankose“ (
41
). Vis dėlto manyčiau, jog Teisingumo Teismas ir apskritai bet koks kitas teismas deda pastangas, kad paneigtų, o ne patvirtintų šį posakį.
91.
Galiausiai neginčijama, jog pasirinkus šioje byloje siūlomą sprendimą, kad NPB taisyklės taikymas būtų susietas su visu skundu ir jo baigtimi, o ne su atskirais jį sudarančiais pagrindais, nagrinėjant bylinėjimosi išlaidų klausimus galėtų būti pernelyg atsižvelgiama į ES teisės aktuose numatytą apsaugą, kai ES teisės aktai, griežtai tariant, nėra svarbūs. Vis dėlto, atsižvelgęs į visus argumentus, apskritai nesuprantu, kokių didelių pavojų kiltų, jeigu kurie nors ieškinio aplinkosaugos klausimais elementai „netyčia“ nebūtų pernelyg brangūs. Taip pat įžvelgiu tikrų problemų, jeigu būtų pritaikytas priešingas scenarijus, t. y. NPB taisyklė nebūtų taikoma arba jos taikymas būtų iš esmės iškraipytas, kaip aprašyta šiame skirsnyje, vėlgi turint omenyje bendrąjį tos taisyklės kontekstą ir tikslą: bylinėjimasis aplinkosaugos klausimais turėtų būti prieinamas ir nebrangus, laikantis didelių galimybių kreiptis į teismą šios srities klausimais principo (
42
).
iii)
Plataus NPB taisyklės taikymo išimtys
92.
Tai, kad NPB taisyklė ir jos taikymas yra platūs, savaime nereiškia, jog jie nėra riboti. Šioje byloje atkreipiamas dėmesys į du galimus jos taikymo apribojimus: hipotetinį piktnaudžiavimą taisyklės teikiama nauda ir pernelyg platų jos taikymą šalims, kurioms gali būti pareikšti su ES teise susiję ieškinio elementai.
– Galimas piktnaudžiavimas
93.
Rašytinėse pastabose ministras ir generalinis prokuroras išreiškė susirūpinimą, kad platus NPB taisyklės taikymas nagrinėjant ieškinius ir neatskiriant skirtingų pagrindų galėtų baigtis piktnaudžiavimu. Taigi pareiškėjas gali pageidauti užginčyti sprendimą dėl tariamų tik nacionalinės teisės aktų pažeidimų, bet „įkišti“ (galbūt netikrą) ES teisės aktais grindžiamą reikalavimą, kad pasinaudotų NPB taisykle.
94.
Šiuo požiūriu pirmiausia derėtų pažymėti, kad toks scenarijus atrodo hipotetinis, nes šioje byloje tokio „piktnaudžiavimo“ neįtariama. Vis dėlto, net jeigu toks atvejis atsirastų, jį, be abejo, būtų galima išspręsti, pavyzdžiui, taikant ES piktnaudžiavimo teise principą, pagal kurį pirmiausia būtų reikalaujama įrodyti, jog ES teisės aktais grindžiamas skundas faktiškai pateikiamas ne tam, kad būtų pasinaudota ES teisės aktuose įtvirtinta teise, o siekiant dirbtinai sukurti sąlygas, kuriomis būtų galima pasinaudoti NPB taisykle.
95.
Kita vertus, kaip matyti ir iš prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo šeštojo klausimo, galima pagrįstai daryti prielaidą, kad valstybių narių nacionalinėse taisyklėse numatyta galimybė nacionaliniams teismams priimant sprendimą dėl bylinėjimosi išlaidų atsižvelgti į tam tikrų šalių elgesį ir tikslą ir į tai, kaip tos šalys dalyvauja procese. Taigi nepagrįsti, lengvabūdiški ar netikri skundo elementai tikrai galėtų atlikti tam tikrą vaidmenį priimant bendrą sprendimą dėl išlaidų (
43
).
– Elementų suskirstymas pagal šalių statusą
96.
Vykstant žodiniam bylos nagrinėjimui taip pat buvo pasiūlyta, kad, siekiant taikyti NPB taisyklę, skundus dėl sprendimų, veikimo ar neveikimo būtų galima suskirstyti pagal atsakovus, o ne pagal konkrečius pagrindus. Taigi, jeigu yra keli atsakovai ir vienam iš jų iš esmės galima pareikšti tik visiškai nacionalinės teisės aktais grindžiamus ieškinius, NPB taisyklė neturėtų būti taikoma patiriamoms išlaidoms, susijusioms su tam atsakovui pareikštu ieškiniu.
97.
Dėl tokio pasiūlymo, mano nuomone, kyla klausimų dėl sprendimų priėmimo struktūros ir atitinkamos peržiūros taikymo srities. Suprantu, kad šioje byloje skundas dėl tarybos paskyrimo galėjo būti pateiktas atskirame procese arba, kaip ir buvo padaryta, „prisegtas“ prie prašymo (leisti pateikti prašymą) atlikti teisminę peržiūrą. Jeigu tai tiesa, tikriausiai galėjo būti pateikti du atskiri ieškiniai: vienas tarybai, kitas – ministrui ir generaliniam prokurorui.
98.
Jeigu antrasis ieškinys būtų pagrįstas visiškai nacionaline teise, suprantu, kodėl jam nebūtų taikoma NPB taisyklė ir kodėl ta išimtis būtų pagrįsta. Vis dėlto Teisingumo Teismui pateiktoje byloje taip tiesiog nėra. Šioje byloje nacionaliniam teismui pateiktas tik vienas skundas (
44
). Tokiomis aplinkybėmis neįžvelgiu priežasties, dėl kurios, siekiant taikyti NPB taisyklę, skundą būtų reikėję padalyti pagal atsakovus.
99.
Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, į prašymo priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo antrąjį klausimą Teisingumo Teismui siūlau atsakyti taip:
Reikalavimas, kad procedūra nebūtų „pernelyg brangi“, kaip numatyta Direktyvos 2011/92 11 straipsnio 4 dalyje, taikomas visiems pagrindams ar argumentams, susijusiems su materialiniais ar procedūriniais tos direktyvos ar kitų ES teisės aktų pažeidimais, dėl kurių pateikiamas skundas dėl sprendimo, veikimo ar neveikimo, kuriems taikomos tos direktyvos nuostatos dėl visuomenės dalyvavimo. Jeigu toks skundas susijęs su pagrindais ar argumentais dėl tariamų ir ES, ir nacionalinės teisės pažeidimų, reikalavimas, kad procedūra nebūtų „pernelyg brangi“, kaip numatyta pirmiau nurodytos direktyvos 11 straipsnio 4 dalyje, bus apskritai taikomas visam skundui.
4.
Trečiasis klausimas
100.
Ieškinys, pagal kurį prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme vykdomas su bylinėjimosi išlaidomis susijęs procesas, pareikštas prieš priimant galutinį sprendimą dėl leidimo planuojamai ūkinei veiklai procedūros. Trečiuoju klausimu nacionalinis teismas iš esmės siekia sužinoti, ar į sąvokos „sprendimai, veikimas ar neveikimas“ pagal 11 straipsnio 1 dalį taikymo sritį patenka ir „tarpiniai“, arba „laikinieji“, ir „galutiniai“ aktai.
101.
Pagal direktyvos 11 straipsnį valstybės narės turi užtikrinti galimybę atlikti peržiūros procedūras. Vis dėlto spręsti, kaip pasiekti tokį rezultatą procedūriniu požiūriu, iš esmės paliekama valstybėms narėms.
102.
Praktiškai valstybėse narėse ir net vienos valstybės narės viduje vykdoma daug įvairių sprendimų priėmimo (
45
) procesų (
46
). Taip pat labai skiriasi peržiūros procedūros (
47
).
103.
Pavyzdžiui, procesus, susijusius su leidimu planuojamai ūkinei veiklai ir poveikio aplinkai vertinimu, galima sujungti ir priimti vieną sprendimą arba atskirti ir priimti du ar kelis atskirus sprendimus (
48
). Priimant sprendimus dėl mažesnių, paprastesnių ir ribotų projektų, palyginti su didesniais, sudėtingesniais projektais, kurie gali daryti didesnį poveikį aplinkai, gali atsirasti procedūrinių skirtumų.
104.
Sprendimų priėmimo struktūrų ir rezultatų skirtumai natūraliai turės poveikį peržiūros mechanizmams. Esama ir kitų esminių peržiūros procedūrų skirtumų. Pavyzdžiui, valstybės narės gali reikalauti (arba nereikalauti), kad prieš pareiškiant ieškinį nacionaliniams teismams būtų pateiktas administracinis skundas. Dėl tokių skundų taip pat esama institucinių skirtumų (kreipiamasi į ministeriją, kompetentingą instituciją arba specialią apeliacinę tarybą ir t. t.).
105.
Pagal direktyvą paprastai nėra reikalaujama ar draudžiama teikti skundus dėl „negalutinių“ sprendimų. Tokio lankstumo visiškai pagrįstai galima tikėtis atsižvelgiant į didelę egzistuojančių sprendimų priėmimo ir peržiūros struktūrų įvairovę (
49
).
106.
Vis dėlto, kaip jau paaiškinta (
50
), valstybės narės turi aiškiai nurodyti etapą, kuriame galima pateikti skundą. Tai savaime reiškia, kad nacionalinės teisės aktuose potencialiems pareiškėjams aiškiai nurodyta, kada tam tikras aktas yra ginčytinas sprendimas ir ar pareiškėjas gali ir (arba) privalo pareikšti ieškinį dėl „negalutinio“ sprendimo ar akto.
107.
Nesant ES teisės normų, išsamios taisyklės, kada galima teikti prašymą leisti pateikti atlikti peržiūros procedūrą, turi būti nustatytos nacionalinės teisės aktuose, bet tuo konkrečiu metu turi būti įmanoma peržiūrėti visus svarbius sprendimus, veikimo ar neveikimo atvejus (
51
).
108.
Be to, ta pati pagrindinė mintis, arba leitmotyvas, kuris jau buvo nustatytas (
52
), vėl išryškėja atsakyme į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo trečiąjį klausimą: fakto, jog valstybė narė akivaizdžiai nenustatė jokio tokio momento, negalima naudoti prieš galimus pareiškėjus kaip priemonės neleisti atlikti teisminės peržiūros dėl pernelyg didelių išlaidų arba didelio pavojaus, kad jų gali būti patirta.
109.
Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, į prašymo priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo trečiąjį klausimą Teisingumo Teismui siūlau atsakyti taip:
Direktyvos 2011/92 11 straipsnio 1 dalyje pavartota frazė „sprendimai, veikimas ar neveikimas“ gali apimti administracinius sprendimus, kurie priimti nagrinėjant paraišką dėl leidimo atlikti statybos darbus ir kurie patys negrįžtamai ir galutinai nenustato šalių teisių.
5.
Šeštasis klausimas
110.
Šeštuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia sužinoti, ar valstybės narės gali numatyti NPB taisyklės išimčių, jeigu jų nėra numatyta direktyvoje arba Konvencijoje.
111.
Iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą suprantu, kad nurodyta išimtis susijusi su lengvabūdišku ar nepagrįstu bylinėjimusi. Šiuo požiūriu nėra visiškai aišku, kodėl tas klausimas svarbus pagrindinėje byloje. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nepažymi, kad skundas yra lengvabūdiškas ar nepagrįstas. Tas teismas teigia, kad dėmesį į tokią galimybę atkreipė trečioji šalis, EirGrid, nagrinėjant bylą nacionaliniame teisme. Kita vertus, Teisingumo Teisme vykstant žodiniam bylos nagrinėjimui taryba, kaip kita skundo šalis, patvirtino, kad neįtarė jokio pareiškėjų piktnaudžiavimo.
112.
Vis dėlto, siekdamas bendradarbiauti pagal prejudicinių sprendimų procedūrą, kiek tai gali būti naudinga nacionaliniam teismui, pažymiu šiuos aspektus.
113.
Kaip pabrėžia nacionalinis teismas, nei direktyvoje, nei Konvencijoje nėra konkretaus pagrindo NPB taisyklės išimčiai nustatyti, kai pareiškiamas lengvabūdiškas arba nepagrįstas ieškinys.
114.
Vis dėlto Teisingumo Teismas jau yra patvirtinęs, jog pagal NPB taisyklę nacionaliniai teismai neprivalo visiškai liautis taikyti nacionalines taisykles dėl išlaidų. Be to, į lengvabūdišką (ir a fortiori nepagrįstą) bylinėjimosi pobūdį galima atsižvelgti nustatant išlaidas, kurioms taikoma NPB taisyklė (
53
). Taigi, NPB taisyklės taikymo pakeitimas siekiant atsižvelgti į piktnaudžiaujančius arba akivaizdžiai nepagrįstus skundus savaime nėra išimtis.
115.
Tad, užuot svarsčius išimtis arba net poreikį netaikyti taisyklės, siūlyčiau darniau suvokti NPB taisyklės veikimą: apskritai taikant NPB taisyklę ir toliau taikytinos įprastos nacionalinės su išlaidomis susijusių įsipareigojimų neįvykdymo taisyklės ir teisėjas atsižvelgia į tai, kaip kiekvienai šaliai sekėsi (nesisekė) byloje, ir kitus svarbius procedūros elementus, numatytus pagal nacionalinės teisės aktus.
116.
Teoriškai teisinga, kad net bazinės taisyklės dėl teisės kreiptis į teismą gali būti netaikomos, jeigu ieškinys pareiškiamas nepagrįstai (
54
), ir tai irgi pasakytina apie NPB taisyklę, kuri dėl daugelio praktinių priežasčių galėtų būti netaikytina, bet tokios situacijos iš tiesų yra išimtinės. Remiantis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pateikta informacija, šioje byloje pareikštas ieškinys visiškai nepatenka į tą išimtinę kategoriją.
117.
Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, į prašymo priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo šeštąjį klausimą Teisingumo Teismui siūlau atsakyti taip:
Taikant Direktyvos 2011/92 11 straipsnio 4 dalyje nustatytą taisyklę, kad išlaidos neturėtų būti pernelyg didelės, pagal tą direktyvą nacionaliniams teismams nėra draudžiama atsižvelgti į skundo, kuriam taikoma taisyklė, lengvabūdišką ar nepagrįstą pobūdį.
6.
Septintasis klausimas
118.
Septintuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia sužinoti, ar nacionalinės teisės reikalavimas, kad nacionalinės teisės aktai, kuriuose įtvirtinta NPB taisyklė, būtų taikomi tik tuomet, jeigu tarp tariamai neteisėtų veiksmų ar sprendimo ir žalos aplinkai nustatomas priežastinis ryšys, suderinamas su Konvencija.
119.
Kaip suprantu, priežastinio ryšio reikalavimas nustatytas nacionalinės teisės aktuose dėl išlaidų, patiriamų pateikiant skundus, kurie iš principo nepatenka į direktyvos 11 straipsnio 1 dalies (2011
Environment Act 3 ir 4 straipsnių) taikymo sritį. Be to, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas yra nusprendęs, kad šioje byloje tos nacionalinės teisės aktų nuostatos nėra taikomos.
120.
Man sunku suprasti, kodėl nacionalinio teismo pateiktas klausimas būtų svarbus šiai bylai. Taigi manau, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo septintąjį klausimą reikia nagrinėti neatsižvelgiant į ES teisės taikymo sritį arba visiškai hipotetiškai ir todėl jį reikėtų atmesti kaip nepriimtiną.
121.
Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, Teisingumo Teismui siūlau atmesti prašymo priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo septintąjį klausimą.
B. Orhuso konvencijos svarba (ketvirtasis ir penktasis klausimai)
122.
Ketvirtuoju ir penktuoju klausimais prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia sužinoti dėl galimo Konvencijos 9 straipsnio 3 dalies poveikio nacionalinei teisei, neatsižvelgiant į tai, ar tas poveikis būtų tiesioginis (tiesioginis tos nuostatos poveikis), ar netiesioginis (ją išaiškinant įprastai).
123.
Posėdyje vyko išsami, bet nieko neįrodanti diskusija, ar, atsižvelgiant į šios bylos faktines aplinkybes ir taikytinus Airijos teisės aktus, iš tikrųjų taikytina ne 9 straipsnio 2 dalis, o 9 straipsnio 3 dalis.
124.
Suprantu, kad nacionalinės teisės požiūriu tai, kurios iš tų Konvencijos nuostatų taikytinos, lemia, kurios konkrečios nacionalinės teisės taisyklės dėl išlaidų taikytinos šioje byloje. Vis dėlto išaiškinti ir įvertinti nacionalinės teisės aktus ir faktines aplinkybes, dėl kurių reikia taikyti atitinkamą Konvencijos nuostatą, tikrai turi nacionalinis teismas.
125.
Net jeigu būtų vadovaujamasi prielaida, jog nacionaliniame teisme nagrinėjamai bylai iš tikrųjų taikytina Konvencijos 9 straipsnio 3 dalis, ES teisės požiūriu atsakymai į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimus jau pateikti remiantis direktyva, kuria ES teisėje įgyvendintos tam tikros Orhuso konvencijos nuostatos. Papildomai (atskirai arba ne) taikant 9 straipsnio 3 dalį šiuo požiūriu pasikeistų labai nedaug kas arba visai niekas.
126.
Suprantu, kad galima ilgai diskutuoti, kiek į ES teisę perkelta Konvencijos 9 straipsnio 3 dalis, turint omenyje, kad ES deklaracijoje dėl Konvencijos patvirtinimo nustatyta, jog 9 straipsnio 3 dalis nebus visiškai įgyvendinama ES (
55
), ir kad direktyvos 11 straipsnyje nėra lygiavertės formuluotės, kad 9 straipsnio 3 dalis būtų įgyvendinta (
56
).
127.
Vis dėlto, kad ir kuo baigtųsi ta diskusija, jeigu skundas patenka į direktyvos 11 straipsnio 1 dalies taikymo sritį, jam bet kuriuo atveju taikytina jos 11 straipsnio 4 dalyje nustatyta NPB taisyklė.
128.
Dėl priežasčių, išdėstytų atsakyme į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo antrąjį klausimą, nemanau, kad skundą būtų galima padalyti į skirtingus elementus, kaip siūloma. Arba skundas patenka į direktyvos 11 straipsnio 1 dalies taikymo sritį ir jam visam taikoma NPB taisyklė, arba ne. Pagrindinėje byloje iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą visiškai aiškiai matyti, kad taip.
129.
Taigi į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo ketvirtąjį ir penktąjį klausimus galima neatsakyti.
V. Išvada
130.
Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui į High Court (Aukštasis teismas, Airija) pateiktus klausimus atsakyti taip:
1.
Tuo atveju, jei nacionalinis įstatymų leidėjas nėra aiškiai ir galutinai nustatęs, kurioje procedūros stadijoje sprendimas gali būti užginčytas, ir jei nagrinėdamas kiekvieną konkretų skundą teismas šį klausimą sprendžia vertindamas kiekvieną atvejį atskirai pagal bendrosios teisės sistemos taisykles, 2011 m. gruodžio 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2011/92/ES dėl tam tikrų valstybės ir privačių projektų poveikio aplinkai vertinimo 11 straipsnio 4 dalyje numatyta teise į „ne pernelyg brangią“ procedūrą galima pasiremti per nacionalinio teismo vykdomą procedūrą, kai siekiama nustatyti, ar konkretus nagrinėjamas skundas buvo pateiktas tinkamoje stadijoje.
2.
Reikalavimas, kad procedūra nebūtų „pernelyg brangi“, kaip numatyta Direktyvos 2011/92 11 straipsnio 4 dalyje, taikomas visiems pagrindams ar argumentams, susijusiems su materialiniais ar procedūriniais tos direktyvos ar kitų ES teisės aktų pažeidimais, dėl kurių pateikiamas skundas dėl sprendimo, veikimo ar neveikimo, susijęs su tos direktyvos visuomenės dalyvavimo nuostatomis. Jeigu toks skundas susijęs su pagrindais ar argumentais dėl tariamų ir ES, ir nacionalinės teisės pažeidimų, reikalavimas, kad procedūra nebūtų „pernelyg brangi“, kaip numatyta nurodytos direktyvos 11 straipsnio 4 dalyje, bus apskritai taikomas visam skundui.
3.
Direktyvos 2011/92 11 straipsnio 1 dalyje pavartota frazė „sprendimai, veikimas ar neveikimas“ gali apimti administracinius sprendimus, kurie priimti nagrinėjant paraišką dėl leidimo atlikti statybos darbus ir kuriuose pačiuose negrįžtamai ir galutinai nenustatomos šalių teisės.
4.
Atsižvelgiant į atsakymus į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pirmąjį ir antrąjį klausimus, į ketvirtąjį klausimą atsakyti nereikia.
5.
Atsižvelgiant į atsakymus į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pirmąjį ir antrąjį klausimus, į penktąjį klausimą atsakyti nereikia.
6.
Taikant Direktyvos 2011/92 11 straipsnio 4 dalyje nustatytą taisyklę, kad išlaidos neturėtų būti pernelyg didelės, pagal direktyvą nacionaliniams teismams nėra draudžiama atsižvelgti į skundo, kuriam taikoma taisyklė, lengvabūdišką ar nepagrįstą pobūdį.
7.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo septintasis klausimas yra nepriimtinas.
(
1
)	Originalo kalba: anglų.
(
2
)	2011 m. gruodžio 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva dėl tam tikrų valstybės ir privačių projektų poveikio aplinkai vertinimo (OL L 26, 2012, p. 1; klaidų ištaisymas OL L 174, 2015 7 3, p. 44).
(
3
)	JT EEK konvencija dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais, Orhusas, 1998 m. birželio 25 d.
(
4
)	2005 m. vasario 17 d. Tarybos sprendimas dėl Konvencijos dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais sudarymo Europos bendrijos vardu (OL L 124, 2005, p. 1).
(
5
)	2013 m. balandžio 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas dėl transeuropinės energetikos infrastruktūros gairių, kuriuo panaikinamas Sprendimas Nr. 1364/2006/EB ir kuriuo iš dalies keičiami reglamentai (EB) Nr. 713/2009, (EB) Nr. 714/2009 ir (EB) Nr. 715/2009 (OL L 115, 2013, p. 39).
(
6
)	Planning and Development Act, 2000, kuriuo peržiūrimas ir konsoliduojamas su teritorijų planavimu ir statyba susijęs įstatymas ir panaikinami ir su pakeitimais iš naujo įteisinami Local Government (Planning and Development) Acts 1963 to 1999 (1963–1999 m. Vietos valdžios institucijų (teritorijų planavimas ir statyba) įstatymai), siekiant dėl bendros gerovės numatyti tinkamą teritorijų planavimą ir darnų vystymąsi, įskaitant aprūpinimą būstu, numatyti renginių licencijas ir mugių kontrolę, iš dalies pakeisti Environmental Protection Agency Act 1992 (1992 m. Aplinkos apsaugos įstatymas), Roads Act 1993 (1993 m. Kelių įstatymas), Waste Management Act 1996 (1996 m. Atliekų tvarkymo įstatymas) ir kai kuriuos kitus teisės aktus ir įtvirtinti su tuo susijusias nuostatas, 2000 m. rugpjūčio 28 d., Nr. 30.
(
7
)	1985 m. birželio 27 d. Tarybos direktyva dėl tam tikrų valstybės ir privačių projektų poveikio aplinkai vertinimo (OL L 175, 1985, p. 40; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių kalba, 15 sk., 1 t., p. 248). Taip pat žr. šios išvados 31 punktą.
(
8
)	Environment (Miscellaneous Provisions) Act 2011: įstatymas, kuriuo iš dalies keičiamas ir išplečiamas Air Pollution Act 1987 (1987 m. Oro taršos įstatymas), Environmental Protection Agency Act 1992 (1992 m. Aplinkos agentūros įstatymas), Waste Management Act 1996 (1996 m. Atliekų tvarkymo įstatymas) ir Freedom of Information Act 1997 (1997 m. Informacijos laisvės įstatymas), numatyti tam tikrų procesų išlaidas, t. y. įteisinti tam tikrus 1998 m. birželio 25 d. Orhuse, Danija, sudarytos konvencijos dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais straipsnius ir atsižvelgti į Konvenciją, iš dalies pakeisti Planning and Development Act 2000 (2000 m. Teritorijų planavimo ir statybos įstatymas), Local Government Act 1998 (1998 m. Vietos valdžios institucijų įstatymas), Local Government Act 2001 (2001 m. Vietos valdžios institucijų įstatymas) ir Official Languages Act 2003 (2003 m. Oficialiųjų kalbų įstatymas) ir įtvirtinti su tuo susijusias nuostatas.
(
9
)	2014 m. vasario 13 d. Sprendime Komisija / Jungtinė Karalystė, C‑530/11, EU:C:2014:67, byloje dėl bylinėjimosi išlaidų Teisingumo Teismas – visų pirma 64 ir 66 punktuose – nagrinėjo 11 straipsnio 4 dalyje įtvirtintos ne pernelyg brangios procedūros taisyklės perkėlimą į nacionalinę teisę. Taip pat žr. 2013 m. balandžio 11 d. Sprendimo Edwards ir Pallikaropoulos, C‑260/11, EU:C:2013:221, 27 punktą.
(
10
)	Įtraukta 2003 m. gegužės 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2003/35/EB (OL L 156, 2003, p. 17; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 7 t., p. 466) 3 straipsniu.
(
11
)	Žr. 2013 m. balandžio 11 d. Sprendimo Edwards ir Pallikaropoulos, C‑260/11, EU:C:2013:221, 33 punktą, kuris yra konkretus pavyzdys.
(
12
)	Pernelyg brangus teisingumas taip pat nedera su veiksmingumo principu, kiek jis skiriasi nuo Chartijos 47 straipsnyje numatytos teisės į veiksmingą teisminę apsaugą, nes dėl jo naudotis ES teisėje įtvirtintomis teisėmis savaime tampa „neįmanoma arba pernelyg sudėtinga“ (2013 m. balandžio 11 d. Sprendimo Edwards ir Pallikaropoulos, C‑260/11, EU:C:2013:221, 33 punktas).
(
13
)	Šiuo klausimu žr. generalinės advokatės J. Kokott išvadą byloje Edwards ir Pallikaropoulos, C‑260/11, EU:C:2012:645.
(
14
)	„Dviprasmiška“ ta prasme, ar i) taikoma NPB taisyklė, ar ii) nėra jokios išlaidų dydžio ribos.
(
15
)	2013 m. balandžio 11 d. Sprendimo Edwards ir Pallikaropoulos, C‑260/11, EU:C:2013:221, 32 punktas.
(
16
)	2015 m. spalio 15 d. Sprendimo Komisija / Vokietija, C‑137/14, EU:C:2015:683, 80 punktas.
(
17
)	2016 m. lapkričio 8 d. Sprendimo Lesoochranárske zoskupenie VLK, C‑243/15, EU:C:2016:838, 58 punktas. Taip pat žr. 2015 m. balandžio 16 d. Sprendimo Gruber, C‑570/13, EU:C:2015:231, 39 punktą.
(
18
)	2014 m. vasario 13 d. Sprendimas Komisija / Jungtinė Karalystė, C‑530/11, EU:C:2014:67, 58 punktas.
(
19
)	2003 m. gruodžio 11 d. Sprendimo AMOK, C‑289/02, EU:C:2003:669, 30 punktas. Taip pat žr. G. De Baere ir J. T. Nowak „The right to “not prohibitively expensive” judicial proceedings under the Aarhus Convention and the ECJ as an international (environmental) law court: Edwards and Pallikaropoulos“, Common Market Law Review, 53 t., 2016, p. 1735 ir 1736.
(
20
)	Komisija taip pat pabrėžė, kad teisminės peržiūros išlaidos gali iš esmės sutrukdyti pasinaudoti teise kreiptis į teismą, ypač aplinkos teisės bylose, ir kad dėl pernelyg didelės diskrecijos gali sumažėti išlaidų nuspėjamumas, kuris yra ypač svarbus, kai reikia mokėti didelius mokesčius už teisininkų paslaugas: Komisijos komunikatas, 2017 m. balandžio 28 d. Komisijos pranešimas dėl teisės kreiptis į teismą aplinkosaugos klausimais, C(2017) 2616 final, p. 51 ir 55.
(
21
)	2014 m. vasario 13 d. Sprendimo Komisija / Jungtinė Karalystė, C‑530/11, EU:C:2014:67, 36 punktas.
(
22
)	2009 m. liepos 16 d. Sprendimo Komisija / Airija, C‑427/07, EU:C:2009:457, 54 punktas ir 2014 m. vasario 13 d. Sprendimo Komisija / Jungtinė Karalystė, C‑530/11, EU:C:2014:67, 33 punktas.
(
23
)	2009 m. liepos 16 d. Sprendimo Komisija / Airija, C‑427/07, EU:C:2009:457, 55 punktas, 2014 m. rugsėjo 11 d. Sprendimo Komisija / Portugalijos Respublika, C‑277/13, EU:C:2014:2208, 43 punktas ir 2015 m. spalio 15 d. Sprendimo Komisija / Vokietija, C‑137/14, EU:C:2015:683, 51 punktas.
(
24
)	Būtų galima pridurti, kad ir standartinėje Europos Žmogaus Teisių Teismo (EŽTT) jurisprudencijoje terminas „nustatyta teisės aktuose“ aiškinamas kaip apimantis suformuotą jurisprudenciją. Iš neseniai priimtų sprendimų žr., pavyzdžiui, 2013 m. balandžio 11 d. Europos Žmogaus Teisių Teismo sprendimo Firoz Muneer prieš Belgiją, CE:ECHR:2013:0411JUD005600510, 54, 59 ir 60 punktus.
(
25
)	2013 m. balandžio 11 d. Sprendimo Edwards ir Pallikaropoulos, C‑260/11, EU:C:2013:221, 27 ir 28 punktai.
(
26
)	2013 m. balandžio 11 d. Sprendimo Edwards ir Pallikaropoulos, C‑260/11, EU:C:2013:221, 44 punktas.
(
27
)	Žr. šios išvados 44–48 punktus.
(
28
)	2013 m. balandžio 11 d. Sprendimo Edwards ir Pallikaropoulos, C‑260/11, EU:C:2013:221, 42 punktą.
(
29
)	Kaip minėjo ministro ir generalinio prokuroro atstovas per teismo posėdį, tai taip pat gali būti nuoroda į atsakovo tapatybę ir į tai, ar pateikiamas koks nors pagrindas, susijęs su direktyvoje įtvirtintų to atskiro atsakovo teisių pažeidimu. Tokį galimą išaiškinimą apsvarstysiu šios išvados 96–98 punktuose.
(
30
)	Tai yra pagrindinės „visuomenės dalyvavimo nuostatos“ toje direktyvoje, nors konkrečiai su visuomenės dalyvavimu susijusios nuostatos taip pat įtrauktos į kelis kitus straipsnius (pvz., 7 straipsnio 3 dalį ir 9 straipsnio 1 ir 2 dalis).
(
31
)	Pavyzdžiui, žr. 2013 m. lapkričio 7 d. Sprendimo Gemeinde Altrip ir kt., C‑72/12, EU:C:2013:712, 37 punktą. Taip pat žr. Buveinių direktyvą (1992 m. gegužės 21 d. Tarybos direktyva 92/43/EEB dėl natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros apsaugos, OL L 206, 1992, p. 7; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 2 t., p. 102, klaidų ištaisymas OL L 81, 2015 3 26, p. 5) ir 2016 m. lapkričio 8 d. Sprendimo Lesoochranárske zoskupenie VLK, C‑243/15, EU:C:2016:838, 56 punktą. Šioje jurispridencijoje patvirtinama, kad Konvencijos 9 straipsnio 2 dalis, į direktyvą įtraukta 11 straipsnio 1 dalyje, apima daugelį klausimų, susijusių su poveikio aplinkai vertinimo procedūra).
(
32
)	2015 m. spalio 15 d. Sprendimo Komisija / Vokietija, C‑137/14, EU:C:2015:683, 47 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija, dėl visuomenės interesais pareiškiamų ieškinių. Vis dėlto reikėtų atkreipti dėmesį į tai, kad 32 ir 33 punktuose Teisingumo Teismas konstatuoja, jog tais atvejais, kai skundus pateikia privatūs asmenys, net jeigu gali būti nurodytas koks nors pagrindas, valstybė narė gali nustatyti tam tikrus teisinius tokių pagrindų apribojimus.
(
33
)	Vis dėlto, kaip jau pažymėta šios išvados 34 punkte, pagal Chartijos 47 straipsnį ir veiksmingumo principą su ES teise susiję ieškiniai negali būti „pernelyg brangūs“, kad dėl su jais susijusių išlaidų būtų neįmanoma arba pernelyg sudėtinga pareikšti ieškinį.
(
34
)	Žr. šios išvados 39 punktą.
(
35
)	Žr. 2016 m. lapkričio 8 d. Sprendimą Lesoochranárske zoskupenie VLK, C‑243/15, EU:C:2016:838, kuriame Konvencija taikoma Buveinių direktyvai.
(
36
)	Žr. šios išvados 37–39 punktus.
(
37
)	Aprėpti aspektus, įgyvendinamus pagal nacionalines taisykles, ir neaprėpti kartais sudėtingo klausimo: sprendimo, kurios konkrečios nacionalinės taisyklės būtų faktiškai įtrauktos tuo tikslu.
(
38
)	Sutelkiant dėmesį tik į objektyvų tokios sistemos veikimą ir visiškai nepaisant jokių hipotetinių scenarijų, kaip tas pačias taisykles būtų galima taikyti bet kurio proceso dalyvio nesąžiningo elgesio, tokių taisyklių apėjimo ar piktnaudžiavimo jomis atvejais.
(
39
)	Šios išvados 40–48 punktai.
(
40
)	Šios išvados 44–48 ir 58–60 punktai.
(
41
)	„Vor Gericht und auf hoher See ist man in Gottes Hand“.
(
42
)	Žr. šios išvados 37–39 punktus.
(
43
)	Kaip nagrinėjama ir šios išvados A.5 skirsnio 110–117 punktuose.
(
44
)	Būtų galima dar kartą priminti, kad, jeigu direktyvos 11 straipsnio 2 dalis būtų aiškiau perkelta į nacionalinę teisę, aiškiai nurodant, kuriame etape reikėtų teikti skundą, pareiškėjams galbūt tektų pareikšti du atskirus ieškinius (pavyzdžiui, pirmąjį ieškinį – ministrui (siekiant užkirsti kelią šališkai įstaigai priimti sprendimą), ir vėliau antrąjį – dėl paties teritorijų planavimo sprendimo, ir viskas priklausytų nuo sprendimų priėmimo ir peržiūros procedūrų struktūros ir, svarbiausia, nuo tikslaus direktyvos 11 straipsnio 2 dalies perkėlimo į nacionalinę teisę).
(
45
)	Plg. lyginamąsias 20-ojo Europos Sąjungos valstybės tarybų ir aukščiausiųjų administracinių teismų asociacijos susirinkimo ataskaitas R. Rüdiger ir E. I. Silbermann „Road planning in Europe – A Case Study“, Leipcigas, 2006, pirmiausia – bendrosios ataskaitos p. 23–32.
(
46
)	Pavyzdžiui, Belgijos regionuose galioja savi teritorijų planavimo teisės aktai. Išsamiau apie Belgijos aplinkos teisę žr. M. Delnoy „Implementation of the Aarhus Convention in Belgium: Some Elements“ ir R. Macrory ir N. Westaway „Access to Environmental Justice – A United Kingdom Perspective“, M. Pallemaerts (red.) „The Aarhus Convention at Ten, Interactions and Tensions between Conventional International Law and ES Environmental Law“, Europa Law Publishing, 2011, p. 341 ir paskesni.
(
47
)	Žr. šias lyginamąsias ataskaitas: R. Rüdiger ir E. I. Silbermann, op cit supra, 45 išnašą, p. 34 ir 35, „Summary Report on the inventory of ES Member States’ measures on access to justice in environmental matters“ („Suvestinė ataskaita dėl ES valstybių narių galimybių kreiptis į teismą aplinkosaugos klausimais priemonių aprašo“), kurią Komisijos Aplinkos GD užsakymu parengė Milieu Ltd, 2007 m. rugsėjo mėn., p. 4–6; J. Darpö „Effective Justice? Synthesis report of the study on the Implementation of Articles 9.3 and 9.4 of the Aarhus Convention in the Member States of the European Union (European Commission)“ („Veiksmingas teisingumas? Suvestinė ataskaita dėl Orhuso konvencijos 9.3 ir 9.4 straipsnių įgyvendinimo Europos Sąjungos valstybėse narėse (Europos Komisijoje)“), 2013 10 11 final, p. 11 ir 12. Taip pat žr. M. Pallemaerts (red.) „The Aarhus Convention at Ten, Interactions and Tensions between Conventional International Law and ES Environmental Law“, Europa Law Publishing, 2011, p. 322, 343 ir 349.
(
48
)	Taip pat žr. 2012 m. vasario 16 d. Sprendimo Solvay ir kt., C‑182/10, EU:C:2012:82, 38 punktą.
(
49
)	Dėl panašių klausimų, kylančių kitoje teisės srityje, viešųjų pirkimų srityje, žr. 2017 m. balandžio 5 d. Sprendimo Marina del Mediterráneo ir kt., C‑391/15, EU:C:2017:268, 26 ir 27 punktus.
(
50
)	Žr. šios išvados 44–46 punktus.
(
51
)	Taip pat žr. 2017 m. balandžio 5 d. Sprendimo Marina del Mediterráneo ir kt., C‑391/15, EU:C:2017:268, 26–32 punktus.
(
52
)	Žr. šios išvados 44–48, 58–60 ir 89 punktus.
(
53
)	Taip nurodyta ir 58 punkte; žr. 2013 m. balandžio 11 d. Sprendimo Edwards ir Pallikaropoulos, C‑260/11, EU:C:2013:221, 42 punktą.
(
54
)	1998 m. liepos 17 d. Sprendimas ITT Promedia / Komisija, T‑111/96, EU:T:1998:183.
(
55
)	Jungtinių Tautų sutarčių, deklaracijų ir išlygų, susijusių su Konvencija dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais rinkinys – Europos Sąjungos tvirtinant Konvenciją parengtos deklaracijos (paskelbta https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=IND&mtdsg_no=XXVII-13&chapter=27&clang=_en#EndDec).
(
56
)	Dėl to kyla papildomų sudėtingų klausimų, kurie yra labai įdomūs, bet vėlgi nesusiję su šia byla: jeigu iš tikrųjų būtų pareikštas ieškinys, kuriam taikoma Konvencijos 9 straipsnio 3 dalis ir kuris nepatenka į nuostatų, kurias Sąjunga būtų galėjusi įtraukti į ES teisinę sistemą priėmusi direktyvą, taikymo sritį, galimam Konvencijos taikomumui atsakant į tuos klausimus pagal Airijos teisinę sistemą būtų taikoma ne ES teisė, o Airijos konstitucinės taisyklės dėl teisinio tarptautinių sutarčių poveikio tai nacionalinei teisinei sistemai. Tokiu atveju Teisingumo Teismas neturėtų jurisdikcijos atsakyti į pateiktus du klausimus.