62007CC0484_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. W niniejszym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym do Trybunału po raz kolejny zwrócono się o dokonanie wykładni decyzji nr 1/80 Rady Stowarzyszenia między EWG a Turcją (zwanej dalej „decyzją nr 1/80”)(2) . Szczególnym zagadnieniem, jakie pojawia się w tej sprawie, jest status córki tureckiego pracownika, która uzyskała pozwolenie na dołączenie i dołączyła do niego w państwie członkowskim na mocy art. 7 omawianej decyzji. Przed wygaśnięciem okresu trzech lat, po upływie którego na mocy przepisu ust. 1 tiret pierwsze tego przepisu może powstać prawo dostępu do rynku pracy, zawarła w Turcji związek małżeński z obywatelem tureckim, jednakże pozostawała w Niderlandach „pod jednym dachem” wraz z pracownikiem i jego małżonką przez ten okres. Władze krajowe zainteresowanego państwa członkowskiego postanowiły cofnąć jej prawo pobytu. Stały na stanowisku, że z powodu tego, iż wstąpiła w związek małżeński, przestała być członkiem rodziny tureckiego pracownika w rozumieniu powyższego przepisu oraz że w związku z tym utraciła prawo do pozostawania w przyjmującym państwie członkowskim.
Ramy prawne
Układ ustanawiający stowarzyszenie między EWG a Turcją
2. Układ ustanawiający stowarzyszenie między EWG a Turcją(3) (zwany dalej „układem stowarzyszeniowym”) został zawarty w 1963 r.
3. Artykuł 59 protokołu dodatkowego do układu stowarzyszeniowego(4) brzmi następująco:
„W dziedzinach objętych niniejszym Protokołem Turcja nie może korzystać z traktowania bardziej korzystnego niż państwa członkowskie udzielają sobie nawzajem na mocy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę”.
4. Rozdział II decyzji nr 1/80 jest zatytułowany „Przepisy socjalne”. Dział I tego rozdziału jest zatytułowany „Zagadnienia związane z zatrudnieniem i swobodą przepływu pracowników”. Dział ten składa się z art. 6–16 decyzji.
5. Artykuł 6 ust. 1 i 2 przewidują:
„1. Pracownik turecki należący do legalnego rynku pracy państwa członkowskiego ma w tym państwie, z zastrzeżeniem przepisów art. 7 dotyczącego dostępu członków jego rodziny do zatrudnienia, prawo:
– po roku legalnego zatrudnienia, do odnowienia pozwolenia na pracę u tego samego pracodawcy, o ile jego stanowisko zostaje zachowane;
– po trzech latach legalnego zatrudnienia i z zastrzeżeniem pierwszeństwa pracowników z państw członkowskich Wspólnoty, przyjęcia, w tym samym zawodzie u dowolnego pracodawcy, oferty pracy złożonej na normalnych warunkach i zarejestrowanej przez służby zatrudnienia tego państwa członkowskiego;
– po czterech latach legalnego zatrudnienia, do swobodnego dostępu do dowolnej pracy najemnej”.
2. Urlopy wypoczynkowe i nieobecność w pracy z powodu macierzyństwa, wypadku przy pracy lub krótkotrwałej choroby są wliczane do okresu legalnego zatrudnienia. Okresy niezawinionego bezrobocia, należycie poświadczone przez właściwe władze oraz nieobecność w pracy z powodu długotrwałej choroby, jakkolwiek nie zaliczają się do okresu legalnego zatrudnienia, nie naruszają praw nabytych z tytułu poprzedniego zatrudnienia” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tej decyzji poniżej].
6. Artykuł 7 decyzji nr 1/80 stanowi:
„Członkowie rodziny pracownika tureckiego należącego do legalnego rynku pracy państwa członkowskiego, którzy uzyskali zgodę na dołączenie do niego:
– mają prawo przyjęcia – z zastrzeżeniem pierwszeństwa pracowników z państw członkowskich Wspólnoty – dowolnej oferty pracy, jeżeli zamieszkują tam legalnie od co najmniej trzech lat;
– korzystają z dostępu do dowolnej pracy najemnej, jeżeli zamieszkują tam legalnie od co najmniej pięciu lat.
Dzieci pracowników tureckich, które ukończyły naukę zawodu w przyjmującym państwie, niezależnie od okresu zamieszkiwania w tym państwie członkowskim, jednakże pod warunkiem legalnego zatrudnienia jednego z rodziców w tym państwie przez okres co najmniej trzech lat, mają prawo przyjąć w tym państwie członkowskim dowolną ofertę pracy”.
7. Artykuł 14 ust. 1 decyzji nr 1/80 przewiduje, że:
„Przepisy niniejszego rozdziału stosuje się z zastrzeżeniem ograniczeń uzasadnionych względami porządku, bezpieczeństwa i zdrowia publicznego”.
Prawo krajowe
8. Wet van 23 november 2000 tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (ustawa z dnia 23 listopada 2000 r. o całkowitej zmianie ustawy o cudzoziemcach, zwana dalej „Vw 2000”) weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2001 r.
9. W tym samym dniu w życie weszło również Vreemdelingenbesluit 2000 (zarządzenie w sprawie cudzoziemców, zwane dalej „Vb 2000”) oraz Voorschrift Vreemdelingen (rozporządzenie szczegółowe w sprawie cudzoziemców). W Vreemdelingencirculaire 2000 (okólniku w sprawie cudzoziemców, dalej zwanym „Vc 2000”) Staatssecretaris van Justitie (minister sprawiedliwości), strona pozwana w sporze przed sądem krajowym, wytłumaczył sposób, w jaki zamierzał skorzystać z uprawnień przyznanych mu na mocy Vw 2000 i Vb 2000.
10. Na mocy art. 14 ust. 1 Vw 2000 władze krajowe Niderlandów są uprawnione między innymi do uwzględnienia i oddalenia wniosków obywateli obcych państw o udzielenie i przedłużenie okresów ważności pozwolenia na pobyt na czas określony oraz zmianę takich pozwoleń. Artykuł 14 ust. 2 zezwala na wprowadzenie do takich pozwoleń ograniczeń i warunków.
11. Artykuł 18 ust. 1 Vw 2000 przewiduje, że wniosek o przedłużenie ważności pozwolenia na pobyt może być oddalony z wielu przyczyn. Obejmuje to między innymi przypadki, gdy 1) wnioskodawca przedłożył błędne informacje lub powstrzymał się od podania informacji, które prowadziłyby do oddalenia pierwszego wniosku o pozwolenie na pobyt lub jego przedłużenie, oraz 2) wnioskodawca nie przestrzegał ograniczenia zawartego w pozwoleniu lub warunku związanego z jego wydaniem.
12. Artykuł 19 Vw 2000 zezwala władzom krajowym na cofnięcie pozwolenia na pobyt w związku z zaistnieniem pewnych okoliczności, które stanowiłyby podstawę do oddalenia wniosku o przedłużenie pozwolenia na pobyt. Dotyczy to przypadków, o których mowa w punkcie 11 powyżej.
13. Artykuł 3.51 ust. 1 lit. a) Vb 2000 przewiduje, że pozwolenie na pobyt na czas określony może być wydane z ograniczeniem dotyczącym dalszego pobytu cudzoziemcowi, który przebywa od trzech lat w Niderlandach z pozwoleniem na pobyt z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących łączenia rodzin z osobą mającą prawo do stałego pobytu.
14. Wytyczne zawarte w Vc 2000 zawierają przepisy mające na celu uregulowanie prawne sposobu, w jaki władze niderlandzkie powinny stosować przepisy decyzji nr 1/80. Sekcja B11/3.5 Vc 2000 w wersji mającej zastosowanie w czasie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowaniu przed sądem krajowym brzmiała następująco:
„[…] »członek rodziny«: małżonek pracownika tureckiego i jego krewni w linii zstępnej w wieku nieprzekraczającym 21 lat lub którzy pozostają na jego utrzymaniu, jak również krewni w linii wstępnej tego pracownika i jego małżonka, którzy pozostają na jego utrzymaniu […]
»zamieszkiwać legalnie«: pojęcie to oznacza, że członek rodziny powinien faktycznie zamieszkiwać w gospodarstwie pracownika tureckiego przez nieprzerwany okres trzech lub pięciu lat […]. Przy obliczaniu tego okresu należy jednak uwzględniać krótkie przerwy we wspólnym zamieszkiwaniu, które nie wiążą się z zamiarem jego zakończenia. Za takie można uznać brak wspólnego zamieszkiwania w racjonalnych granicach czasowych ze słusznych względów lub nieplanowany pobyt zainteresowanego w jego państwie pochodzenia nieprzekraczający sześciu miesięcy”.
15. Sekcja B2/8.3 Vc 2000 w kształcie mającym zastosowanie w czasie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania przed sądem krajowym przewidywała, co następuje:
„Pozwolenia na pobyt nie wydaje się, jeśli pełnoletnie dziecko nie stanowi i nie stanowiło już w państwie pochodzenia faktycznie części rodziny rodzica. »Stanowić faktycznie część rodziny« oznacza:
– że więź rodzinna istniała już w innym państwie;
– że istnieje względem rodziców zależność moralna i finansowa, które istniały już w innym państwie; oraz
– że cudzoziemiec zamieszkuje ze swoim (swoimi) rodzicem (rodzicami).
Pełnoletnie dziecko nie stanowi już faktycznie części rodziny, jeśli faktyczną więź rodzinną można uznać za zerwaną. Jest tak zawsze w przypadku, gdy ma miejsce przynajmniej jedna z poniższych okoliczności:
[…]
– cudzoziemiec zakłada niezależną rodzinę, wchodząc w związek małżeński lub związek partnerski;
– cudzoziemiec jest odpowiedzialny za opiekę materialną i moralną nad własnym dzieckiem, dzieckiem przysposobionym lub innym członkami rodziny na utrzymaniu.
[…]”.
16. Odnośnie do prawa pobytu członka rodziny, co do którego upłynął okres trzech lat, o którym mowa w art. 7 ust. 1 tiret pierwsze decyzji nr 1/80, przepis sekcji B11/3.5.1 Vc 2000 przewidywał:
„[…] swobodny dostęp do rynku pracy zdefiniowany w art. 7 ust. 1 tiret drugie decyzji nr 1/80 jest obowiązującą regułą już po trzech latach legalnego zamieszkiwania. Ta korzystniejsza norma dla członków rodziny pracownika tureckiego stanowi odstępstwo od art. 7 ust. 1 tiret pierwsze decyzji nr 1/80. Ta korzystniejsza norma zawsze obowiązuje.
[…]
Zgodnie z art. 7 decyzji nr 1/80 po trzech latach legalnego zamieszkiwania na terytorium krajowym pobyt członka rodziny przestaje już podlegać dalszym warunkom […]”.
Postępowanie przed sądem krajowym i wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
17. F. Pehlivan, strona skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym, urodziła się w dniu 7 sierpnia 1979 r. i posiada tureckie obywatelstwo. Przybyła do Niderlandów w dniu 11 maja 1999 r. Ze skutkiem od dnia 9 sierpnia 1999 r. Staatssecretaris van Justitie wydał na jej rzecz pozwolenie na pobyt na czas określony z adnotacją „łączenie rodzin sensu largo celem dołączenia do rodziców”. Okres ważności tego pozwolenia został przedłużony po raz ostatni do dnia 24 lipca 2003 r.
18. W dniu 22 grudnia 2000 r. F. Pehlivan wyszła za mąż w Turcji za Ekrema Pehlivana, obywatela tureckiego. W dniu 30 marca 2002 r. urodził się ich syn. Mimo iż wydaje się, że F. Pehlivan powinna zawiadomić władze Niderlandów o małżeństwie tego samego dnia lub krótko po tym, gdy miało ono miejsce, w rzeczywistości uczyniła to dopiero w dniu 3 maja 2002 r.
19. Na krótko przed urodzinami swojego syna, w dniu 19 marca 2002 r., F. Pehlivan złożyła wniosek o zmianę adnotacji znajdującej się w wydanym na jej rzecz pozwoleniu na pobyt, tak by adnotacja ta brzmiała „dalszy pobyt”. Decyzją z dnia 13 października 2003 r. (dalej zwaną „sporną decyzją”) minister sprawiedliwości wycofał pozwolenie na pobyt oraz jednocześnie oddalił wniosek o zmianę adnotacji.
20. W uzasadnieniu wydania decyzji o wycofaniu pozwolenia na pobyt podano, że więź rodzinna została przerwana na skutek małżeństwa F. Pehlivan zawartego w dniu 22 grudnia 2000 r. Cofnięcie nastąpiło z mocą wsteczną od tego dnia.
21. Od dnia 12 sierpnia 1999 roku do dnia 1 kwietnia 2005 r.(5) F. Pehlivan zamieszkiwała ze swoimi rodzicami w Niderlandach. Zamieszkiwała z nimi dalej pomimo zawarcia małżeństwa. Zgodnie z oświadczeniem F. Pehlivan złożonym przed komisją w powyższym kraju, jej mąż przybył do Niderlandów i zamieszkiwał razem z nią i jej rodzicami przez dziewięć miesięcy od czerwca 2002 r. Został wydalony po oddaleniu jego wniosku o wydanie pozwolenia na pobyt. Orzeczeniem tureckiego sądu z dnia 10 lutego 2004 r. małżeństwo zosta ło rozwiązane.
22. Będąc niezadowoloną z decyzji o wycofaniu jej pozwolenia na pobyt i oddaleniu wniosku o zmianę adnotacji dotyczącej pozwolenia, F. Pehlivan złożyła odwołanie od spornej decyzji w dniu 7 listopada 2003 r. Decyzją z dnia 12 grudnia 2005 r. Staatssecretaris van Justitie oddalił odwołanie.
23. W dniu 29 grudnia 2005 r. F. Pehlivan zaskarżyła powyższą decyzję do Rechtbank s’-Gravenahage (sądu okręgowego w Hadze).
24. Sąd krajowy, uznawszy, że dla wydania orzeczenia w toczącym się przed nim postępowaniu niezbędne jest dokonanie wykładni art. 7 decyzji nr 1/80, postanowił zawiesić postępowanie w sprawie i zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1a. Czy wykładni art. 7 ust. 1 tiret pierwsze [decyzji nr 1/80] należy dokonywać w ten sposób, że przepis ten znajduje zastosowanie wówczas, gdy członek rodziny pracownika tureckiego zamieszkiwał faktycznie przez trzy lata w gospodarstwie domowym tego pracownika, a właściwe władze krajowe nie kwestionowały tego prawa pobytu w trakcie tego trzyletniego okresu?
1b. Czy art. 7 ust. 1 tiret pierwsze [decyzji nr 1/80] sprzeciwia się temu, by państwo członkowskie mogło postanowić w trakcie tych trzech lat, że jeśli członek rodziny, któremu zezwolono na wjazd na terytorium, zawiera związek małżeński, to traci uprawnienia przyznane na mocy tego przepisu, nawet gdy w dalszym ciągu zamieszkuje z pracownikiem tureckim?
2. Czy art. 7 ust. 1 tiret pierwsze lub jakikolwiek inny przepis lub zasada prawa wspólnotowego sprzeciwia się temu, by po upływie trzyletniego okresu właściwe władze krajowe kwestionowały ze skutkiem retroaktywnym prawo pobytu cudzoziemca, który powołuje się na swój przymiot członka rodziny lub zgodność jego pobytu z prawem podczas tych trzech lat?
3a. Czy okoliczność, że cudzoziemiec, umyślnie lub nie, nie podał informacji, które według prawa krajowego są uznane za ważne dla celów prawa pobytu, ma znaczenie dla udzielenia odpowiedzi na powyższe pytania, a jeśli tak to jakie?
3b. Czy okoliczność, że te informacje zostały ujawnione podczas trzyletniego okresu lub tuż po nim, również ma znaczenie, biorąc pod uwagę to, że po zapoznaniu się z tymi informacjami właściwe władze krajowe prawdopodobnie muszą podjąć (dalsze) dochodzenie, zanim wydadzą decyzję, a jeśli tak to jakie?”.
25. F. Pehlivan, rządy niemiecki, włoski i niderlandzki oraz Komisja Europejska złożyli uwagi na piśmie. Na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. F. Pehlivan, rząd niderlandzki i Komisja przedstawili uwagi ustne.
Ocena prawna
26. W przedstawionych pytaniach podniesiono wiele kwestii. Najistotniejsze jest pytanie postawione w pkt 1b, które dotyczy zasadniczej kwestii wpływu wstąpienia w związek małżeński na prawo do pobytu osoby na podstawie art.7 decyzji nr 1/80 (zwanego dalej „art. 7”). Zajmę się nim w pierwszej kolejności. Następnie rozważę pytania 1a i 2, które wiążą się z prawem państwa członkowskiego do zakwestionowania praw rzekomo nabytych na podstawie tego artykułu i które najlepiej rozważać łącznie. Ponieważ pytania 3a i 3b dotyczą kwestii, które stanowią konsekwencję odpowiedzi na inne pytania, odniosę się do nich w ostatniej kolejności.
Pytanie 1b
27. Zadając to pytanie, sąd krajowy w istocie zastanawia się nad ważnością przepisu prawa krajowego, który przewiduje, że jeśli osoba taka jak F. Pehlivan, która zgodnie z prawem wjeżdża na terytorium państwa członkowskiego i otrzymuje pozwolenie na pobyt na podstawie art. 7, wychodząc za mąż w trakcie trwania trzyletniego okresu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 lit. a), traci prawo do korzystania z praw wynikających z tego przepisu.
28. Każde z państw członkowskich, które przedstawiło swoje uwagi przed Trybunałem, uważa, że taka zasada prawa krajowego jest wiążąca. W ich opinii sporna decyzja, na podstawie której prawo F. Pehlivan do pobytu w Niderlandach wygasło z powodu wstąpienia przez nią w związek małżeński, jest całkowicie zgodna z prawem. Ze swojej strony F. Pehlivan i Komisja utrzymują, że taki nakaz nie powinien być wydany oraz że prawo pobytu F. Pehlivan powinno trwać nadal, bez względu na zawarte przez nią małżeństwo. F. Pehlivan oświadczyła w jej uwagach na piśmie, a później także na rozprawie, że w jej przypadku nie można mówić o powstrzymaniu się od przekazania władzom informacji mającym na celu oszustwo lub nieuczciwość.
Uwagi wstępne
29. Należy zacząć od zbadania kontekstu, w którym art. 7 został uchwalony.
30. Artykuł 2 ust. 1 układu stowarzyszeniowego wyznacza swój cel. Przewiduje, że celem układu jest promowanie stałych i zrównoważonych stosunków handlowych i gospodarczych między umawiającymi się stronami. Na mocy art. 12 układu umawiające się strony zobowiązują się przestrzegać postanowień traktatu w zakresie swobody przepływu pracowników, określonej obecnie w art. 45 TFUE, 46 TFUE i 47 TFUE.
31. Decyzja nr 2/76 Rady Stowarzyszenia(6) zawiera szereg środków mających na celu implementację przepisów układu odnoszących się do swobody przepływu pracowników. W szczególności art. 2 przyznał tureckim pracownikom zatrudnionym w państwie członkowskim pewne ograniczone prawa dostępu do rynku pracy w tym państwie po okresie trzech lat legalnego zatrudnienia w tym miejscu. Po pięciu latach zatrudnienia pracownicy ci byli uprawnieni do swobodnego podejmowania dowolnej działalności zarobkowej. Artykuł 3 stanowił, że tureckie dzieci, które „legalnie zamieszkiwały” z ich rodzicami w państwie członkowskim, uzyskiwały dostęp do powszechnego szkolnictwa. Jednakże nie przysługiwało im prawo dostępu do rynku zatrudnienia w państwie członkowskim, w którym pracował ich rodzic.
32. Decyzja nr 2/76 została zastąpiona decyzją nr 1/80. Zgodnie z motywem trzecim jej preambuły „za konieczną uznano poprawę traktowania pracowników i członków ich rodzin” w stosunku do uregulowań wprowadzonych na mocy decyzji nr 2/76.
33. W drodze art. 6 decyzji nr 1/80 rozwinięto przepisy art. 2 decyzji nr 2/76. W szczególności tureckiemu pracownikowi „legalnie zatrudnionemu na rynku pracy państwa członkowskiego” przyznano pewien stopień gwarancji zatrudnienia po roku legalnego zatrudnienia, w formie prawa do odnowienia jego pozwolenia na pracę u tego samego pracodawcy, jeśli stanowisko zostało zachowane. Okres pięciu lat legalnego zatrudnienia, po którym pracownik był uprawniony do podjęcia dowolnej pracy zarobkowej w państwie członkowskim na podstawie decyzji nr 2/76, został skrócony do czterech lat.
Artykuł 7
34. Na mocy art. 7 decyzji nr 1/80, którego treść jest przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, przepisy odnoszące się do członków rodziny tureckiego pracownika zostały istotnie rozszerzone. W szczególności pierwszy ustęp tego artykułu przewiduje, że członkowie rodziny tureckiego pracownika legalnie zatrudnionego na rynku pracy państwa członkowskiego, którzy uzyskali pozwolenia na dołączenie do niego, powinni uzyskać w ograniczonym zakresie dostęp do rynku pracy w tym państwie po upływie trzech lat legalnego zamieszkiwania w tym państwie. Po upływie pięciu lat legalnego zamieszkiwania powinni oni korzystać ze swobodnego dostępu do dowolnej pracy zarobkowej. Wytyczne polityki socjalnej leżącej u podstaw art. 7 są jasne. Fakt, że do tureckiego pracownika, który korzysta z praw przyznanych mu na mocy art. 6, mogą dołączyć członkowie jego rodziny, powoduje, że warunki pobytu tego pracownika w państwie przyjmującym stają się bardziej korzystne. Korzyść z powyższego wynika zarówno dla pracownika (w takim sensie, że polepsza się jakość jego życia), jak i dla państwa przyjmującego (w sensie uzyskania stabilnej siły roboczej). Polityka społeczna Unii Europejskiej w znacznej mierze opiera się na takiej zasadzie wzajemnych korzyści.
35. Trybunał orzekał w sprawie wykładni art. 6 i 7 decyzji nr 1/80 w wielu przypadkach i ustalił różne zasady ogólne odnoszące się do członków rodziny tureckiego pracownika. Po pierwsze, art. 7 musi wywoływać bezpośredni skutek w państwie członkowskim, w wyniku czego obywatele tureccy spełniający wynikające z niego warunki mogą bezpośrednio powoływać się na prawa przyznane na jego podstawie(7) . W następstwie tego prawa przysługujące członkom rodziny są raczej prawami wynikającymi z przepisów prawa Unii Europejskiej aniżeli z przepisów prawa krajowego, które w przyszłości na pewnym etapie mogą stać się prawami „europejskimi”. Obejmuje to prawo pobytu członka rodziny, który przybył na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, w trakcie oczekiwania na uzyskanie prawa do podjęcia zatrudnienia na mocy art. 7 ust. 1 lit. a). W związku z tym na pytanie, z jakimi warunkami może być związane nabycie tych praw, należy odpowiedzieć w świetle prawa Unii Europejskiej, a nie prawa krajowego.
36. Po drugie, decyzja nr 1/80 nie zawiera definicji określającej, kogo należy uważać za „członka rodziny” tureckiego pracownika. Trybunał stwierdził, że pojęcie „członek rodziny” musi być rozumiane jednolicie na poziomie Wspólnoty, aby zapewnić jego jednakowe stosowanie w państwach członkowskich(8) . Jest to nieunikniony rezultat faktu iż art. 7 ma bezpośredni skutek.
37. Po trzecie, żadne prawa nie powstaną, jeśli miałyby być oparte na fałszywych oświadczeniach. Dzieje się tak w przypadku prawa pobytu przyznanego w związku z zawarciem małżeństwa, gdy w rzeczywistości małżeństwo jest pozorowane(9) . Chciałabym podkreślić jednak, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z fikcyjnym małżeństwem.
38. Po czwarte, początkowa decyzja w zakresie przyznania członkowi rodziny prawa wjazdu i zamieszkiwania z tureckim pracownikiem w państwie członkowskim jest kwestią rozstrzyganą przez to państwo(10) . Państwo przyjmujące jest uprawnione do ustanowienia warunków dla takiego wjazdu i zamieszkiwania i w ten sposób reguluje pobyt tej osoby do czasu, gdy będzie uprawniona przyjąć jakąkolwiek ofertę zatrudnienia(11) .
Warunki, jakie państwo członkowskie może nałożyć odnośnie do prawa pobytu w trakcie trzech lat, o których mowa w art. 7 ust. 1 tiret pierwsze
39. Jakie warunki mogą być nałożone przez państwo członkowskie odnośnie do wymogu, by członek rodziny dla uzyskania praw z art. 7 ust. 1 tiret pierwsze musiał „legalnie zamieszkiwać” w państwie przyjmującym przez okres co najmniej trzech lat?
40. W uwagach na piśmie rządy niemiecki i włoski stwierdzają, że warunki, jakim państwo członkowskie może poddać prawo wjazdu i zamieszkiwania członka rodziny, są nieograniczone. Rząd niderlandzki zajmuje bardziej umiarkowane stanowisko. Akceptuje występowanie ograniczeń co do charakteru warunków, jakie mogą być ustalane. Nie uważa jednak, by warunek związany z małżeństwem, jaki został nałożony na F. Pehlivan, mieścił się w zakresie tych ograniczeń.
41. Mam inną opinię na powyższy temat.
42. Z orzecznictwa Trybunału jasno wynika, że prawo państw członkowskich do wprowadzania warunków w takich okolicznościach nie jest nieograniczone. Stosownie do stanowiska Trybunału wyrażonego w sprawie Kadiman(12) uprawnienie powierzone państwom członkowskim polega na „ustanawianiu warunków odnośnie do prawa pobytu w taki sposób, by zagwarantować, że obecność członka rodziny na jego terytorium jest zgodna z duchem i celem art. 7 ust. 1 decyzji nr 1/80” (13) .
43. Co stanowi „ducha i cel” art. 7 ust. 1?
44. Co do zasady Trybunał podnosi, że celem tego przepisu jest „zachęcenie do podejmowania zatrudnienia i pobytu pracownika tureckiego legalnie zatrudnionego na rynku pracy państwa członkowskiego poprzez zagwarantowanie zachowania w nim więzi rodzinnych”(14) . Podobnie trybunał stwierdził, że „system wprowadzony przez art. 7 ust. 1 zmierza do stworzenia korzystnych warunków dla łączenia rodzin w przyjmującym państwie członkowskim poprzez zezwolenie najpierw na obecność członków rodziny w gospodarstwie domowym pracownika migrującego i poprzez następnie konsolidację ich sytuacji przez przyznanie im prawa do podejmowania zatrudnienia w tym państwie członkowskim”(15) . W wyroku w sprawie Eyüp(16) Trybunał użył wyrażenia „de facto łączenia rodzin w przyjmującym państwie członkowskim”(17) .
45. Trybunał nadał temu celowi praktyczne znaczenie, odnosząc się do warunków umożliwiających „łączenie rodzin” oraz do wymogu, by „jedność rodziny, w związku z którą dana osoba przybywa na terytorium państwa członkowskiego, mogła być wykazana przez określony czas poprzez istnienie związku z gospodarstwem domowym pracownika oraz istnienie takiego stanu do czasu, aż osoba uzyska prawo dostępu do rynku pracy w tym państwie członkowskim”(18) . Pokrótce stwierdził on, że pracownik i dany członek rodziny muszą „mieszkać pod jednym dachem”(19) .
46. Czy związek małżeński F. Pehlivan zawarty w trakcie trwania trzyletniego okresu będącego przedmiotem sporu wpłynął na jej sytuację? Innymi słowy, czy można powiedzieć, że przestała być jednym z „członków rodziny tureckiego pracownika” w związku z tą okolicznością, tym samym tracąc prawa, które przysługiwałyby jej w innym wypadku?
47. Moim zdaniem błędem jest uznanie, że na to pytanie można odpowiedzieć po prostu „tak” lub „nie”. W rzeczywistości pytaniem jest nie to, „czy dana osoba wstąpiła w związek małżeński?”. W takim przypadku uważam, byłoby niewzruszalnym domniemaniem, że małżeństwo nieuchronnie miałoby skutek w postaci utraty praw wynikających z art. 7 ust. 1 tiret pierwsze. Pytaniem, jakie należy postawić, jest raczej „czy małżeństwo wywołuje skutek w postaci utraty więzów rodzinnych z tureckim pracownikiem?”.
48. W tym względzie wydaje mi się, że jest w zupełności możliwe utrzymanie więzów rodzinnych po zawarciu małżeństwa. Często przecież dzieje się tak, że znaczna liczba par mieszka razem ze swoimi rodzinami po zawarciu małżeństwa. Nierzadko także dzieje się tak, że trzy lub nawet cztery pokolenia mieszkają razem pod jednym dachem. Jakakolwiek decyzja w tym zakresie prawdopodobnie będzie zależeć od warunków socjalnych i ekonomicznych danych osób. W przypadku rodzin starających się zapewnić sobie byt w obcym kraju często te warunki razem zadecydują o dokonaniu wyboru. Więzy rodzinne są prawdopodobnie silne, z kolei często będzie brakować pieniędzy. Uważam, że nie powinno być żadnych wiążących zasad określających, co stanowi odrębną rodzinę. Będzie to uzależnione od okoliczności faktycznych decydujących w konkretnych przypadkach o tym, czy więzy rodzinne zostały utrzymane po zawarciu małżeństwa. Należy wziąć pod uwagę równomiernie wszelkie czynniki.
49. Mimo iż ostatecznie powinno to zostać ustalone przez sąd krajowy, we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie stwierdzono niczego, co sugerowałoby, że w sprawie F. Pehlivan więzi rodzinne nie zostały utrzymane. We wniosku stwierdzono, że przybyła do Niderlandów w dniu 11 maja 1999 r. i zamieszkiwała tam wraz ze swoimi rodzicami od dnia 12 sierpnia 1999 r. Mimo iż w dniu 22 grudnia 2000 r. zawarła w Turcji związek małżeński, a jej mąż mieszkał z nią w domu jej rodziców w Niderlandach, mieszkał tam jedynie przez dziewięć miesięcy (od czerwca 2002 r.) do czasu, aż został deportowany. Rok później, w dniu 10 lutego 2004 r. małżeństwo zostało rozwiązane. F. Pehlivan dalej zamieszkiwała z rodzicami (pod różnymi adresami) do dnia 1 kwietnia 2005 r.(20), kiedy wyprowadziła się wraz ze swoim synem. Przez okres trzech lat niezbędny do nabycia praw na podstawie art. 7 F. Pehlivan w żadnym momencie nie przestała zamieszkiwać w Niderlandach pod jednym dachem ze swoimi rodzicami.
50. Wydaje mi się, że podejście, które proponuję, jest odzwierciedlone w odpowiednim orzecznictwie. Sprawa Eyüp, tak jak w tym przypadku, łączyła się ze skutkiem, jakie małżeństwo wywołuje w sferze praw wynikających z art. 7(21) . Sprawa ta dotyczyła żony tureckiego pracownika legalnie zatrudnionego na austriackim rynku pracy. Dołączyła ona do niego w państwie członkowskim. Dwa lata później para rozwiodła się, mimo to mieszkała razem, co wykazano poprzez fakt, że po separacji para miała razem czwórkę dzieci. Mimo iż następnie para ponownie wzięła ślub, miało to miejsce dopiero długo po tym, jak upłynął okres trze ch lat niezbędny do nabycia praw na podstawie art. 7. Orzekając, że żona nie
utraciła swoich praw wynikających z powyższego przepisu, Trybunał zasadniczo pominął skutek, jaki rozwód wywarł na jej prawo do pozostania w państwie członkowskim, którego sprawa dotyczyła. Zauważył, że zachowanie pary było „nieprzerwanie zgodne z celem leżącym u podstaw [art. 7], a dokładnie de facto połączeniem rodziny w przyjmującym państwie członkowskim”(22) .
51. Stosując takie rozumowanie do osoby znajdującej się w sytuacji F. Pehlivan, nie uważam, by zmiana stanu cywilnego powinna mieć jakikolwiek wpływ na jej prawa wynikające z art. 7.
52. Prawdą jest, jak wskazuje rząd Niderlandów w uwagach na piśmie, że Trybunał w wyroku w sprawie Eyüp zwrócił także uwagę na to, że właściwe władze państwowe nie podważały prawa pobytu żony w czasie wspólnego zamieszkiwania(23) . Jednakże rozumiem, że są to poboczne uwagi poczynione przez Trybunał przy okazji, a nie zasadnicza część rozumowania w tej sprawie, które opierało się na stałym wspólnym zamieszkiwaniu pary.
53. Całokształt powyższych rozważań doprowadził mnie do wniosku, że warunek, którego dotyczy pytanie 1b, na podstawie którego władze krajowe mogą automatycznie wycofać prawo pobytu członka rodziny, który zawarł małżeństwo w czasie trwania okresu trzech lat niezbędnego do nabycia praw na podstawie art. 7, nie może być nałożony zgodnie z prawem.
54. Czy istnieją jakiekolwiek kwestie, zgodnie z którymi powinienem przyjąć takie stanowisko lub od niego odstąpić?
55. Po pierwsze, czy fakt, że Trybunał orzekł, iż można się odnieść do rozporządzenia nr 1612/68(24), interpretując art. 7(25), ma wpływ na przedstawione powyżej rozumowanie.
56. Jestem przekonana, że nie ma wpływu.
57. Na podstawie art. 10 powyższego rozporządzenia członkami rodziny uprawnionymi do „osiedlenia” się wraz z pracownikiem, który jest obywatelem jednego z państw członkowskich i jest zatrudniony na terytorium innego państwa członkowskiego są (a) współmałżonek oraz zstępni poniżej 21 roku życia lub pozostający na utrzymaniu pracownika oraz (b) wstępni pracownika lub jego współmałżonka pozostający na jego utrzymaniu. Artykuł 11 przyznaje prawo do podejmowania zatrudnienia w państwie członkowskim, w którym obywatel państwa członkowskiego pracuje, jego małżonce i dzieciom, które „są w wieku poniżej 21 roku życia lub pozostają na utrzymaniu pracownika”. Stosując przepisy powyższych artykułów do wykładni art. 7 decyzji nr 1/80 rząd włoski twierdzi, że osoba w wieku 21 lat lub starsza nie powinna być uważana za członka rodziny, chyba że pozostaje na utrzymaniu danego pracownika. Artykuł 11 przyznaje prawo do podejmowania zatrudnienia w państwie członkowskim, w którym obywatel państwa członkowskiego pracuje, jego małżonce i dzieciom, które „są poniżej 21 roku życia lub pozostający na utrzymaniu pracownika”. Stosując przepisy powyższych artykułów do interpretacji art. 7 decyzji nr 1/80 rząd włoski twierdzi, że osoba w wieku 21 lat lub starsza nie powinna być uważana za członka rodziny, chyba że pozostaje na utrzymaniu danego pracownika(26) .
58. Mimo iż Trybunał odniósł się do rozporządzenia nr 1612/68, interpretując art. 7 decyzji nr 1/80, wskazał także, że pomocnicze wykorzystanie tego rozporządzenia przy interpretacji art. 7 jest ograniczone(27) . W szczególności w art. 10 powyższego rozporządzenia przewidziano bezwarunkowe prawo członków rodziny obywatela UE do osiedlenia się wraz z rodzicem, który pracuje w innym państwie członkowskim. Inaczej w art. 7 przewidziano jedynie ograniczone prawo, które wymaga co najmniej, by pozwolenie na wjazd i pobyt wydawane było przez władze krajowe danego państwa. Podczas gdy art. 11 rozporządzenia zezwala członkom rodziny na podjęcie zatrudnienia niezwłocznie po ich przybyciu na terytorium kraju, odpowiednie prawo wynikające z art. 7 jest ograniczone poprzez wymóg pozostawania przez okres trzech lat w państwie członkowskim przed podjęciem pracy. Ogólny kontekst zasad może być podobny w każdym przypadku; szczególny kontekst jest inny.
59. Chciałabym także zauważyć, że kiedy Trybunał został poproszony w sprawie Diatta o rozważenie znaczenia słowa „osiedlić” w rozumieniu art. 10 rozporządzenia, wyraźnie stwierdził, że „wymóg, by rodzina mieszkała stale pod jednym dachem, nie wynika [z rozporządzenia]”(28), tymczasem dokładnie taki warunek nałożył Trybunał w sprawie członków rodziny tureckiego pracownika dochodzących praw na podstawie art. 7.
60. W związku z powyższym wydaje mi się, że rozbieżność pomiędzy treścią, celem i wykładnią art. 10 i 11 rozporządzenia nr 1612/68 i art. 7 decyzji nr 1/80 jest taka, że w niniejszej sprawie niemożliwe jest skorzystanie z wytycznych wynikających z tych pierwszych artykułów przy dokonywaniu wykładni tego ostatniego.
61. Po drugie, rząd włoski twierdzi, że wykładnia art. 7, która dokładnie nie odzwierciedla przepisów rozporządzenia nr 1612/68, powodowałaby bardziej korzystne traktowanie osób czerpiących korzyści z art. 7 niż ich odpowiedników z Unii Europejskiej. Taki rezultat jest niedozwolony na mocy art. 59 dodatkowego protokołu.
62. Nie podzielam takiej opinii.
63. Z orzecznictwa Trybunału jasno wynika, że art. 59 protokołu dodatkowego nie może być interpretowany w sposób zawężający. Zamiast szukać dokładnej równoznaczności odnośnie do praw przyznanych obywatelom tureckim i praw przyznanych obywatelom UE, konieczne jest odniesienie się do całokształtu(29) . Prawa tych pierwszych wynikające z decyzji nr 1/80 są o wiele bardziej ograniczone niż prawa przyznane tym drugim ogólnie na mocy prawa Unii Europejskiej(30) . Patrząc z tej perspektywy, nie uważam, by zaproponowana przeze mnie wykładnia art. 7 skutkowała naruszeniem art. 59.
64. Po trzecie, rząd Niderlandów pomocniczo powołuje dyrektywę 2003/86(31) . Zauważa, że przepisy art. 4 ust. 2 lit. b) i art. 4 ust. 3 tej dyrektywy, na mocy których państwa członkowskie mogą zezwalać członkom rodzin na wjazd i pobyt na swoim terytorium, nie obejmują pozostających w związku małżeńskim zstępnych członka rodziny rozdzielonej(32) . Jego zdaniem oznacza to, że prawodawca, uchwalając tę dyrektywę oraz w konsekwencji ogólnie wyraża opinię, że pojęcie łączenia rodzin nie powinno mieć zastosowania do dzieci pozostających w związku małżeńskim.
65. Raz jeszcze podkreślam, że z przepisów tej części prawodawstwa wspólnotowego nie wynikają jakiekolwiek użyteczne wskazówki. Jako że odnosi się ona do ogólnego prawa do łączenia rodzin obywateli państw trzecich zamieszkujących na terytorium państwa członkowskiego(33), jej zakres jest znacznie szerszy niż zakres art. 7. Należy się więc spodziewać, że jej zastosowanie może być węższe. Ponadto art. 3 ust. 4 dyrektywy wyraźnie stanowi, że pozostaje bez uszczerbku dla korzystniejszych przepisów między innymi „dwustronnych […] między Wspólnotą lub Wspólnotą i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a państwami trzecimi, z drugiej strony”. Takie umowy dwustronne obejmują oczywiście układ stowarzyszeniowy i decyzję nr 1/80. Jeśli przepisy tej ostatniej są korzystniejsze, mają pierwszeństwo.
66. Po czwarte, czy na moje wnioski wpływa okoliczność, jak stwierdził rząd niemiecki w swoim pisemnym stanowisku, że Trybunał zinterpretował wymóg, by strony mieszkały pod jednym dachem w sposób, który dopuszcza pewne wyjątki od konieczności rzeczywistego wspólnego zamieszkiwania?
67. Nie uważam, by tak było.
68. Prawdą jest, że Trybunał orzekł w wyroku w sprawie Kadiman(34), że obiektywne okoliczności, takie jak odległość od miejsca zatrudnienia lub przyuczenie do zawodu, mogą uzasadniać niezamieszkiwanie pod jednym dachem(35) . Jednakże nie traktuję takich okoliczności jako odstępstwa od wymogu, by w zakresie, w jakim jest to możliwe i wykonalne, istniało rzeczywiste wspólne zamieszkiwanie. Interpretuję to raczej jako wskazanie, jak szeroko Trybunał rozumie to pojęcie. Innymi słowy, odpowiednio nacisk należy położyć raczej na ducha niż na literalną treść tego wymogu.
69. Na koniec wymóg kompletności nakazuje, bym odniosła się do kwestii, jakie warunki mogą być nałożone przez państwa członkowskie w celu uznania członka rodziny za „legalnie zamieszkującego” na potrzeby art. 7. Wydaje się, że w odpowiedzi na pytanie postawione przez Trybunał na rozprawie Komisja stwierdziła, że gdy już wydano decyzję o zezwoleniu na wjazd, jedynym warunkiem (innym niż warunek czysto administracyjny), jaki państwo przyjmujące może nałożyć odnośnie do pojęcia legalnego zamieszkiwania, jest wspólne zamieszkiwanie.
70. Nie zgadzam się z tym twierdzeniem.
71. Oczywistym jest, że przyjmujące państwo członkowskie może wymagać, by członek rodziny zamieszkiwał pod jednym dachem z pracownikiem tureckim, do którego dołączył. Jest to oczywisty warunek materialny, który może być wprowadzony i który jest nieuniknionym skutkiem orzecznictwa Trybunału w tym zakresie(36) . Ponieważ prawo do podjęcia zatrudnienia wynikające z art. 7 powstaje dopiero na koniec trzyletniego okresu, władze krajowe muszą mieć także swobodę odnośnie do wprowadzenia materialnego warunku, że w okresie oczekiwania nie można podjąć zatrudnienia.
72. Wynika z powyższego, że państwo członkowskie może wymagać, by członek rodziny spełniał warunki administracyjne
mające na celu monitorowanie i sprawdzanie przestrzegania tych dwóch warunków materialnych: zarówno warunku wspólnego zamieszkiwania, jak i warunku, że członek rodziny faktycznie nie pracuje. Wydaje mi się również, że państwo przyjmujące ma swobodę sprawdzania w odpowiednich odstępach czasu, czy podstawy wydania pierwszego pozwolenia na wjazd i pobyt istniały w rzeczywistości oraz czy nadal istnieją. W przypadku przyznania danej osobie prawa wjazdu na terytorium państwa przyjmującego na tej podstawie, że osoba ta ma dołączyć do swojego małżonka (swojej małżonki) na tym terytorium (sytuacja, z którą oczywiście nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie), w mojej opinii byłoby zgodne z prawem, by państwo to wprowadziło warunki mające na celu ustalenie, że małżeństwo nie jest pozorne i zawarte wyłącznie w celu uzyskania korzyści(37) . Warunek administracyjny wymagający zarejestrowania przez właściwy organ w dniu przybycia i obowiązek wypełniania dalszych wymogów rejestracyjnych również nie byłby nie na miejscu. Warunek wymagający, by członek rodziny odnowił swoje pozwolenie na pobyt w związku z jego wygaśnięciem, będzie całkowicie zgodny z prawem.
73. Wydaje mi się także, że będzie zgodne z prawem wprowadzenie przez państwo członkowskie czegoś, co mogłabym nazwać „warunkiem związanym z porządkiem publicznym”, by członkowie rodziny przestrzegali zasad odnoszących się do reguł porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego w trakcie ich pobytu. Odzwierciedla to art. 14 ust. 1 decyzji nr 1/80, który przewiduje, że przepisy działu I decyzji stosuje się „z zastrzeżeniem ograniczeń uzasadnionych względami porządku, bezpieczeństwa i zdrowia publicznego”.
74. W świetle powyższych rozważań proponuję, by na pytanie 1b Trybunał udzielił odpowiedzi, że wykładni art. 7 ust. 1 tiret pierwsze decyzji 1/80 należy dokonywać w ten sposób, iż sprzeciwia się on temu, by państwo członkowskie mogło postanowić w trakcie trwania trzyletniego okresu przewidzianego w tym przepisie, że jeśli członek rodziny, któremu zezwolono na wjazd na terytorium, zawiera związek małżeński, to traci uprawnienia przyznane na podstawie tego przepisu, nawet gdy w dalszym ciągu zamieszkuje z pracownikiem tureckim.
Pytania 1a i 2
75. Odpowiedź na pytanie 1b, jakiej udzielenie proponuję, sama w sobie jest wystarczająca, by umożliwić sądowi krajowemu rozstrzygnięcie w zakresie prawa pobytu F. Pehlivan na terytorium Niderlandów. W celu zachowania wymogu kompletności odniosę się również do pytań 1a i 2.
76. Stawiając te pytania, sąd krajowy zasadniczo zmierza do ustalenia tego, czy właściwe władze krajowe mogą kwestionować prawo pobytu rzekomo nabyte na mocy art. 7, gdy upłynął okres trzech lat niezbędny do nabycia praw wynikających z tego artykułu.
Sytuacja przed upływem trzyletniego okresu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 tiret pierwsze
77. W pytaniach 1a i 2 jedynie pośrednio podniesiona została kwestia okoliczności, w których państwo członkowskie może wydalić członka rodziny, który uzyskał pozwolenia na wjazd na terytorium państwa przyjmującego jako członek rodziny, ale jeszcze nie nabył praw na mocy art. 7 ust. 1 tiret pierwsze. Ta kwestia była jednak szeroko omówiona zarówno w uwagach na piśmie F. Pehlivan, jak i później na rozprawie. Odniosę się więc do niej pokrótce.
78. W tym zakresie kolejny raz argumenty były spolaryzowane. Kiedy Komisja została poproszona na rozprawie o wyjaśnienie swojego stanowiska, stwierdziła, że gdy członek rodziny uzyskał pozwolenie na wjazd na terytorium państwa członkowskiego na mocy art. 7, nie występują okoliczności uprawniające państwo członkowskie do jego wydalenia. Jedyna sankcja, jaka może być nałożona, ma charakter administracyjny. Rządy państw członkowskich przyjęły przeciwne stanowisko, utrzymując, że każde naruszenie warunków nałożonych zgodnie z prawem przez państwo przyjmujące może prowadzić do wydalenia.
79. Nie mogę się zgodzić z żadnym z powyższych stanowisk.
80. W pkt71–73 powyżej sprecyzowałem warunki, które moim zdaniem państwo przyjmujące może wprowadzić zgodnie z prawem. Podzieliłem je na trzy kategorie: materialne, administracyjne i związane z porządkiem publicznym.
81. Nie widzę żadnego powodu, dla którego państwo członkowskie miałoby nie wydalać członka rodziny, który w sposób oczywisty i nieodwracalny narusza warunek materialny. Taka osoba okazała się wyraźnie niezdolna do wywiązywania się z warunków, na podstawie których przyznano jej prawo pobytu. Jest to jednak przedmiotem zastrzeżenia, że należy przestrzegać wymogów europejskiej konwencji praw człowieka(38) . W imieniu F. Pehilivan podniesiono, że wydalenie sprzeczne z taką linią orzeczniczą nie może być zgodne z prawem. Zgadzam się z tym stanowiskiem.
82. W przypadku warunków administracyjnych wszelkie sankcje odnoszące się do naruszeń muszą być proporcjonalne. W konsekwencji w wyroku w sprawie Ergat(39) Trybunał stwierdził, że „w [związku z uprawnieniem państw członkowskich do nakładania kar za naruszenie obowiązków administracyjnych] z utrwalonego orzecznictwa w zakresie niespełniania wymogów formalnych ustalenia prawa pobytu osoby korzystającej z ochrony prawa wspólnotowego wynika, że o ile państwa członkowskie w przypadku nieprzestrzegania takich przepisów są uprawnione do nakładania kar podobnych do tych, jakie nakładane są w związku z popełnieniem wykroczenia przez ich obywateli, nie są uprawnione do nakładania nieproporcjonalnych kar, które stanowiłyby przeszkodę dla prawa pobytu […]”. Dalej Trybunał zwrócił uwagę, że „ma to zastosowanie w szczególności do skazania na pozbawienie wolności i a fortiori do deportacji, która neguje samo prawo pobytu przyznane i gwarantowane na podstawie decyzji nr 1/80 […]”.
83. Odnośnie do naruszenia warunku porządku publicznego musi mieć zastosowanie art. 14 ust. 1 decyzji nr 1/80. Należy przestrzegać także ustaleń orzecznictwa Trybunału dotyczącego wdrażania tego warunku(40) . W tym kontekście należy również przestrzegać zasady proporcjonalności. Najprościej to ujmując, gdy członek rodziny zostanie uznany za winnego wykroczenia polegającego na stosunkowo niewielkim przekroczeniu prędkości, całkowicie nieproporcjonalnym będzie wydalenie go z tego powodu.
84. Wymóg kompletności nakazuje mi odnieść się również do kwestii pewności prawa na tym etapie. Zasada ta wymaga, by zasady prawa były jasne, precyzyjne i przewidywalne co do ich skutków, w szczególności w zakresie, w jakim mogą wywoływać negatywne konsekwencje w stosunku do poszczególnych osób. To zagadnienie było przedmiotem szczegółowej dyskusji na rozprawie, a w każdym razie zasługuje na udzielenie odpowiedzi.
85. Mimo iż F. Pehlivan była zobowiązana do niezwłocznego poinformowania władz krajowych o zawarciu przez nią małżeństwa, uczyniła to dopiero w maju 2002 roku, to jest około 16 miesięcy później(41) .
86. Oświadczyła ona na rozprawie, że gdyby podstawą jej prawa do wjazdu na terytorium Niderlandów był stan cywilny, byłoby to jasno zaznaczone na pozwoleniu na pobyt wydanym w dacie przybycia. Tym samym byłoby jasne, że każda zmiana jest stanu cywilnego wymagałaby zawiadomienia właściwych władz. Jednakże, jak rozumiem stanowisko F. Pehlivan (a nie rozumiem innych stron twierdzących inaczej na rozprawie), znaczenie jej statusu jako osoby niezamężnej nie było nigdzie ujawnione w treści pozwolenia na pobyt wydanego jej, kiedy przybyła do Niderlandów.
87. Okazało się raczej, że wymóg, by F. Pehlivan zawiadomiła o zmianie stanu cywilnego był kwestią do ustalenia na podstawie Vc 2000, a w szczególności jego części B2/8.3(42) . W rzeczy samej na podstawie tego dokumentu wydawałoby się, że identyczna sytuacja ma miejsce, gdy osoba zainteresowana urodzi dziecko, jak miało to miejsce w przypadku F. Pehlivan w okresie trwania omawianego trzyletniego okresu. Vc 2000 jest dokumentem pokaźnych rozmiarów. Nie stanowi części krajowego ustawodawstwa regulującego prawo pobytu. Dokument ten został opisany przez rząd niderlandzki na rozprawie jako „dokument administracyjny” zawierający wytyczne dla urzędników stosujących prawo. Jak rozumiem, nie było żadnych poważnych sugestii, iż nie jest on dokumentem bardzo trudnym, a nawet o niedostępnej treści i niemożliwym do zrozumienia dla laików, takich jak F. Pehlivan.
88. W związku z powyższym nie rozumiem, w jaki sposób można właściwie sugerować, że F. Pehlivan miała zdawać sobie sprawę, że powinna zawiadomić władze niderlandzkie o swoim małżeństwie. Niepoinformowanie jej w sposób jasny, że ciąży na niej taki obowiązek w sposób oczywisty narusza wymóg pewności prawa. W kontekście dokumentu Vc 2000 nie może być mowy ani o jasności, ani o precyzji jego treści, która jest z praktycznego punktu widzenia niedostępna dla laika będącego w sytuacji F. Pehlivan. W tym sensie zasada pewności prawa została zatem naruszona.
Sytuacja po upływie trzyletniego okresu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 tiret pierwsze
89. Odnoszę się do tej kwestii teoretycznie – zważywszy na przyjęte przeze mnie stanowisko, nie ma to wpływu na sytuację F. Pehlivan. Załóżmy, że upłynął okres trzech lat, o którym mowa w art. 7 ust. 1 lit. a). Dany członek rodziny naruszył jeden z warunków mających zastosowanie do jego pobytu w trakcie tego okresu, ale przyjmujące państwo dopiero później stało się świadome naruszenia. Czy państwo członkowskie może podjąć czynności odnoszące się do naruszenia z mocą wsteczną? W szczególności czy państwo przyjmujące może wydalić taką osobę? Czy można zasadnie podnosić argument, że państwo członkowskie działa zbyt późno?
90. Każde z państw członkowskich, które przedłożyło uwagi na piśmie, przyjmuje pogląd, że nieistotne jest, kiedy władze krajowe kwestionują to prawo.
91. F. Pehlivan i Komisja zajmują odmienne stanowisko. Gdy upłynął okres trzech lat, dany członek rodziny ma prawa wynikające z art. 7, które są autonomiczne i nie mogą być zakwestionowane.
92. Uważam, że nie jest to właściwe.
93. Artykuł 7 ust. 1 tiret pierwsze wymaga, by dany członek rodziny „zamieszkiwał tam [w państwie członkowskim] legalnie od co najmniej trzech lat”. Wynika z tego, że należy zbadać nie to, czy dana osoba zamieszkiwała, ale czy zamieszkiwała legalnie. Rozumiem, że autorzy decyzji 1/80, wykorzystując to wyrażenie, zamierzali uzyskać takie znaczenie, że osoba powinna spełnić warunki materialne, z którymi wiąże się prawo pobytu tej osoby w chwili wjazdu na terytorium danego państwa członkowskiego i przy każdym następnym odnawianiu tego prawa pobytu. Nie może być tak, że jedynie poprzez pobyt na terytorium tego państwa i nic więcej osoba uzyskuje prawa.
94. Trybunał nie orzekł w tej kwestii odnośnie do art. 7. Jednakże podobne zagadnienie powstało w sprawie Kol(43) w odniesieniu do art. 6 decyzji nr 1/80, gdzie rozstrzygano kwestię interpretacji wyrażenia „legalne zatrudnienie” na gruncie tego przepisu. Trybunał orzekł, że pracownik nie mógł nabyć praw na mocy tego przepisu w okresie, odnośnie do którego złożono fałszywe oświadczenie. Jego pozwolenie na pobyt podobnie mogło być uchylone, gdy wykryto złożenie fałszywych oświadczeń(44) .
95. We wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie ma jednak niczego, co sugerowałoby, że w sprawie F. Pehlivan mamy do czynienia z takim oszustwem. W szczególności nic nie wskazuje na to, by małżeństwo było pozorne. Biorąc również pod uwagę poglądy, jakie wyraziłam w pkt 88 powyżej, nie można także powiedzieć, że nie udzielono informacji. W swoich uwagach rząd niemiecki sugeruje, że to nieudzielenie informacji jest dowodem oszustwa. Nie widzę podstaw dla takich sugestii i w związku z tym je odrzucam.
96. F. Pehlivan utrzymuje, że zasada uzasadnionych oczekiwań zabrania państwom członkowskim wycofywania prawa pobytu po upływie trzyletniego okresu. Jednakże uzasadnione oczekiwanie, jakie ma członek rodziny, polega na tym, że będzie on mógł dochodzić praw na podstawie art. 7 ust. 1 tiret pierwsze po upływie trzech lat legalnego zamieszkiwania. Stanowisko F. Pehlivan wydaje mi się błędne.
97. Pytanie 2 sprowadza się do tego, czy istnieje „jakakolwiek zasada prawa wspólnotowego”, która sprzeciwiałaby się temu, by właściwe władze krajowe kwestionowały rzekomo nabyte na podstawie art. 7 prawo pobytu po upływie okresu trzech lat niezbędnego do nabycia praw na podstawie tego przepisu.
98. Odniosłam się już powyżej do wymogu przestrzegania europejskiej konwencji praw człowieka oraz podstawowych zasad proporcjonalności, pewności prawa i uzasadnionych oczekiwań. Każda z powyższych może ograniczać swobodę władz krajowych podjęcia danej czynności w danych okolicznościach. Powyższe zasady, w moim mniemaniu, nie stanowią uszczerbku dla zasady, że prawo pobytu może być kwestionowane po upływie tego trzyletniego okresu.
99. Jak wskazałam w pkt 75 powyżej, uważam, że odpowiedź, jakiej udzielenia proponuję na pytanie 1b, jest wystarczająca, by umożliwić sądowi krajowemu rozstrzygnięcie w zakresie prawa pobytu F. Pehlivan na terytorium Niderlandów. Jeśli jednak Trybunał uzna za konieczne rozważyć pytania 1a i 2, proponuję, aby odpowiedź na nie brzmiała, że art. 7 ust. 1 decyzji nr 1/80 nie sprzeciwia się sie temu, by właściwe władze krajowe zakwestionowały prawo pobytu rzekomo nabyte na mocy art. 7 po upływie trzyletniego okresu niezbędnego do nabycia praw na podstawie tego przepisu.
Pytania 3a i 3b
100. Nie ma potrzeby zajmowania się tymi pytaniami z uwagi na odpowiedzi, jakich udzielenie zaproponowałam na pytania 1 i 2.
Wnioski
101. Proponuję więc, by Trybunał udzielił odpowiedzi na pytania skierowane przez Rechtbank ’s-Gravenhage w następujący sposób:
1) Odpowiedź na pytanie 1b brzmi, że wykładni art. 7 ust. 1 tiret pierwsze decyzji nr 1/80 Rady Stowarzyszenia zawartego między EWG i Turcją należy dokonywać w ten sposób iż sprzeciwia się on temu, by państwo członkowskie mogło postanowić w trakcie trwania trzyletniego okresu przewidzianego w tym przepisie, że jeśli członek rodziny, któremu zezwolono na wjazd na terytorium, zawiera związek małżeński, to traci uprawnienia przyznane na podstawie tego przepisu, nawet gdy w dalszym ciągu zamieszkuje z pracownikiem tureckim.
2) W przypadku gdy Trybunał uzna za konieczne rozważyć pytania 1a i 2, odpowiedź na nie brzmi, iż art. 7 ust. 1 decyzji nr 1/80 nie sprzeciwia się sie temu, by właściwe władze krajowe zakwestionowały prawo pobytu rzekomo nabyte na mocy art. 7 po upływie trzyletniego okresu niezbędnego do nabycia praw na podstawie tego przepisu.
3) Nie ma w każdym razie potrzeby udzielania odpowiedzi na pytania 3a i 3b.
(1) .
(2)  –	Decyzja nr 1/80 z dnia 19 września 1980 r. w sprawie rozwoju stowarzyszenia, przyjęta przez Radę Stowarzyszenia powołaną na podstawie Układu między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją podpisanego w Ankarze w dniu 12 września 1963 r.
(3) –	Układ ustanawiający stowarzyszenie między EWG a Turcją podpisany w Ankarze w dniu 12 września 1963 r.
(4) –	Protokół dodatkowy podpisany w Brukseli w dniu 23 listopada 1970 r. i zawarty, zatwierdzony i potwierdzony w imieniu i na rzecz Wspólnoty w drodze rozporządzenia Rady (EWG) nr 2760/72 z dnia 19 grudnia 1972 r. (Dz.U. L 293, s. 1).
(5) –	Jest to data zawarta we wniosku o wydanie orzeczenia. Chociaż można mieć wątpliwości co do jej dokładności w zapisach ustaleń rządu niderlandzkiego, wydaje się, że nie jest kwestią sporną fakt, że F. Pehlivan zamieszkiwała z jej rodzicami przez okres przynajmniej trzech lat, począwszy od daty otrzymania pozwolenia na pobyt.
(6)  –	Decyzja nr 2/76 Rady Stowarzyszenia z dnia 20 grudnia 1976 r. w sprawie implementacji art. 12 układu stowarzyszeniowego.
(7)  –	Zobacz między innymi wyrok z dnia 18 lipca 2007 r. w sprawie C‑325/05 Derin, Zb.Orz. s. I‑6495, pkt 47.
(8)  –	Wyrok z dnia 30 września 2004 r. w sprawie C‑275/02 Ayaz, Zb.Orz. s. I‑8765, pkt 38, 39.
(9)  –	Zobacz wyrok z dnia 5 czerwca 1997 r. w sprawie C‑285/95 Kol, Rec. s. I‑3069, pkt 25.
(10)  –	Zobacz wyrok z dnia 17 kwietnia 1997 r. w sprawie C‑351/95 Kadiman, Rec. s. I‑2133, pkt 31, 32.
(11)  –	Ibidem, pkt 32.
(12)  –	Ibidem, pkt 33.
(13)  –	Podkreślenia moje.
(14)  –	Zobacz ww. w przypisie 10 wyrok w sprawie Kadiman, pkt 34.
(15)  –	Zobacz ww. w przypisie 10 wyrok w sprawie Kadiman, pkt 36; ww. w przypisie 8 wyrok w sprawie Ayaz, pkt 41; wyrok z dnia 1 listopada 2004 r. w sprawie C 467/02 Cetinkaya, Zb.Orz. s. I‑10895, pkt 25.
(16)  –	Wyrok z dnia 22 czerwca 2000 r. w sprawie C‑65/98, Rec. s. I‑4747.
(17)  –	Punkt 34.
(18)  –	Zobacz w szczególności ww. w przypisie 10 wyrok w sprawie Kadiman, pkt 35, 37, 40; ww. w przypisie 16 wyrok w sprawie Eyüp, pkt 28.
(19)  –	Zobacz ww. w przypisie 10 wyrok w sprawie Kadiman, pkt 42.
(20) –	Przynajmniej zgodnie z wnioskiem o wydanie orzeczenia. Zobacz przypis 5 powyżej.
(21)  –	Wyżej wymieniona w przypisie 16.
(22)  –	Punkt 34.
(23)  –	Ibidem, pkt 35.
(24)  –	Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty (Dz.U. L 257, wyd. spec. w jęz. polskim rozdz. 5 t. 1 s. 15–26 z późn. zm). Ze skukiem od dnia 30 kwietnia 2006 r. art. 10 i 11 powyższego rozporządzenia zostały uchylone i zastąpione dyrektywą 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającą rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającą dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. L 158, s. 77, sprostowanie Dz.U. L 229, s. 35).
(25) –	Zobacz ww. w przypisie 8 wyrok w sprawie Ayaz, pkt 45.
(26)  –	F. Pehlivan w jej uwagach na piśmie twierdzi, że przez cały czas będący przedmiotem postępowania pozostawała na utrzymaniu rodziców. Dopiero w dniu 1 kwietnia 2005 r., kiedy zamieszkała oddzielnie, otrzymała wypłatę zasiłku socjalnego. Ponieważ sąd krajowy nie odniósł się do kwestii pozostawania przez F. Pehlivan na utrzymaniu rodziców w rozpatrywanym wniosku, a także mając na względzie stanowisko, jakie przyjęłam odnośnie do zastosowania rozporządzenia nr 1612/68 do zadanego pytania, kwestia ta nie będzie przedmiotem moich dalszych rozważań.
(27)
–	Zobacz ww. w przypisie 7 wyrok w sprawie Derin, pkt 68.
(28)  –	Wyrok z dnia 13 lutego 1985 r. w sprawie 267/83, Rec. s. 567, pkt 18.
(29)  –	Zobacz w tym względzie ww. w przypisie 7 wyrok w sprawie Derin, pkt 69–71.
(30)
–	Zobacz wyrok z dnia 7 lipca 2005 r. w sprawie C‑373/03 Aydinali, Zb.Orz. s. I‑6181, pkt 31. Dla pełniejszej analizy roli art. 59 protokołu dodatkowego w kontekście art. 7, zob. moją opinię w sprawie C‑303/08 Bozkurt przedstawioną w tym samym dniu co niniejsza opinia, pkt 48 i nast.
(31)
–	Dyrektywa Rady 2003/86/WE z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin (Dz.U. L 251, s. 12).
(32)
–	Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 lit. c) dyrektywy 2003/86: „»członek rodziny rozdzielonej« oznacza obywatela państwa trzeciego mieszkającego legalnie w państwie członkowskim i składającego wniosek lub którego członkowie rodziny składają wniosek o przyłączenie się do niego”.
(33)
–	Artykuł 1 dyrektywy 2003/86.
(34)
–	Wyżej wymieniony w przypisie 10.
(35)
–	Zobacz pkt 42.
(36)
–	Zobacz pkt 44 i nast.
(37)  –	Nie chciałabym nadmiernie odnosić się do prawodawstwa Unii Europejskiej, gdyż uważam, że byłoby niewłaściwym postrzeganie go jako mającego ograniczające podejście, jednak zwracam uwagę, że zgodnie z art. 16 ust. 4 dyrektywy 2003/86 państwa członkowskie mogą „przeprowadzać specjalne kontrole i inspekcje, jeżeli istnieje podstawa do przypuszczenia, że popełniono oszustwo lub wstąpiono w związek małżeński […]. Specjalne kontrole mogą również być przeprowadzane w przypadku przedłużenia ważności dokument[ów] pobytow[ych] członków rodziny”.
(38)
–	F. Pehlivan odwołała się do art. 8 konwencji odnoszącego się do prawa do poszanowania życia rodzinnego, a w szczególności do wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 21 grudnia 2001 r. w sprawie Sen przeciwko Niderlandom, skarga nr 31465/46. Zgadzam się, że taka linia orzecznicza tego Trybunału ma zastosowanie w odniesieniu do osoby będącej w jej sytuacji.
(39)
–	Wyrok z dnia 16 marca 2000 r. w sprawie C‑329/97, Rec. s. I‑1487, pkt 56, 57.
(40)
–	Dla pełniejszej analizy art. 14 ust. 1 decyzji nr 1/80 i odnoszącego sie do niego orzecznictwa zobacz moją opinię w sprawie C‑303/08 Bozkurt, pkt 73 i nast., przedstawioną w tym samym dniu co niniejsza opinia.
(41)
–	Zobacz pkt 18 powyżej.
(42)
–	Treść przytoczona w pkt 15 powyżej.
(43)  –	Wyżej wymieniona w przypisie 9.
(44)  –	Punkt 26.