61979C0156
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS
DEL 30 OTTOBRE 1980 (
1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
Col ricorso n. 156/79, il sig. Pierre Gratreau vi chiede di annullare:
1)
l'elenco dei dipendenti di categoria A retribuiti coi crediti per la ricerca, ritenuti più meritevoli della promozione in A 4 nell'esercizio 1978 (elenco pubblicato nelle «Informazioni amministrative» n. 214 del 20 novembre 1978);
2)
l'elenco dei dipendenti promossi in A 4, per l'esercizio 1978 (pubblicato nelle «Informazioni amministrative» n. 220 del 20 dicembre 1978);
adottati dall'autorità che ha il potere nomina (in prosieguo APN).
I —
a)
Il sig. Gratreau, nato nel 1929, è ingegnere e dottore in fisica. Egli entrava in servizio presso la Commissione nel luglio 1967, in qualità di dipendente scientifico, col grado A 5. Da allora, egli esercita la sua attività nell'ambito di un contratto di associazione Euratom-CNEN (Comitato nazionale energia nucleare) in seno al «Laboratorio gas ionizzati», che ha sede in Frascati (Italia) e lavora al programma fusione presso la direzione generale XII (ricerca, scienza ed educazione) della Commissione. Nel 1978 egli veniva proposto, per il quarto anno consecutivo, per la promozione al grado A 4. Tuttavia il suo nome non figurava negli elenchi di cui si domanda l'annullamento.
A sostegno del ricorso egli deduce un mezzo unico: la violazione dell'art. 45 dello Statuto. Questa violazione risulta, a suo avviso, dal fatto che lo «scrutinio per merito comparativo dei funzionari che hanno i requisiti per essere promossi, nonché l'esame dei rapporti informativi di cui sono stati oggetto», prescritti dall'art. 45, non ha potuto aver luogo secondo il rito. Il Gratreau fa presente che il poco zelo mostrato dal relatore, anzitutto nel redigere il rapporto informativo a lui afferente, poi nel rispondere alle sue osservazioni, comportava un accumulo di termini che non gli si può imputare. Egli soggiunge che, stando così le cose, i comitati paritetici di promozione incaricati di stabilire il primo elenco criticato — cui l'APN non può aggiungere alcun nome — non disponevano del suo rapporto per il periodo 1975-1977 e dovevano basarsi, per il periodo 1973-1975, su un rapporto di cui egli contestava il contenuto, e che ciononostante, era stato inserito nel suo fascicolo personale, contrariamente ai dettami della Guida per la compilazione del rapporto informativo (in prosieguo: la Guida).
La Commissione ammette che i rapporti di cui è causa sono stati compilati con ritardo e che quello relativo al periodo 1975-1977 non era a disposizione dei diversi gruppi (istanza 0, comitato di promozione di prima istanza, comitato di promozione di seconda istanza) che intervengono nel procedimento di promozione del personale retribuito sugli stanziamenti per la ricerca. Essa contesta, per contro, che il rapporto relativo al periodo 1973-1975 sia stato a torto inserito nel fascicolo e soprattutto che la mancata osservanza delle disposizioni relative al rapporto informativo, ivi compresa la mancanza del rapporto 1975-1977, siano sufficienti ad inficiare le promozioni contestate.
b)
Il rapporto informativo del ricorrente riguardante gli anni 1973-1975 gli veniva trasmesso solo il 24 maggio 1977. Esso conteneva come giudizio analitico: «normale» per la competenza ed il rendimento e «superiore al normale» per il comportamento in servizio. Il Gratreau lo rendeva al suo superiore il 6 giugno aggiungendovi delle osservazioni e chiedendo di essere sentito in caso di disaccordo. Egli vi si rammaricava «di non poter accettare il giudizio afferente alla competenza»
Nonostante due lettere di richiamo dà parte sua, il colloquio richiesto, il cui carattere obbligatorio risulta dall'art. 6 delle «Disposizioni generali di esecuzione» e dall'art. 43 dello Statuto (richiamati ai punti Β 7.3.1 della Guida) aveva luogo solo il 16 novembre 1977.
A seguito di detto colloquio, il superiore avrebbe dovuto, in forza del punto Β 7.3.2. della Guida o confermare puramente e semplicemente il suo primo rapporto, o modificarlo in parte o per intero, ma, in entrambi i casi, informarne ufficialmente il ricorrente a mezzo di una nota di carattere riservato ed urgente, compilata secondo un modello. Questo iter procedurale non veniva seguito; il rapporto di cui trattasi veniva semplicemente inserito nel fascicolo personale del sig. Gratreau. Di fronte a questo nuovo silenzio egli si rivolgeva al mediatore della Commissione che interveniva, con due note del giugno e del settembre 1978, presso il relatore. In risposta, questi segnalava al mediatore ch'egli aveva tenuto conto delle osservazioni del ricorrente «che contestava il giudizio analitico relativo alla competenza» nel rapporto relativo al periodo 1975-1977, «compilato poco dopo, ma che è stato appena inviato». Egli gli aveva conferito la menzione «S» (superiore alla normale) per il rendimento, e non per la competenza, giacché, a suo giudizio, l'argomento principale del ricorrente a fini del miglioramento del suo rapporto (numero delle pubblicazioni e delle relazioni interne) rientrava più nel rendimento che nella competenza. Copia di questa nota veniva trasmessa dal mediatore al ricorrente che ne prendeva quindi conoscenza.
La Commissione ne deduce che, sin dal ricevimento di detta copia, il ricorrente sapeva che il relatore non intendeva modificare il rapporto e che, se insisteva nel contestarlo, doveva adire il relatore d'appello. È d'altronde quello che egli faceva; con telex 6 marzo 1979, il Gratreau chiedeva a questo di prendere nota che la richiesta di rapporto informativo d'appello — ch'egli aveva intanto presentato in merito al rapporto informativo 1975-1977 — riguardava pure ¡I rapporto precedente.
Tuttavia, il 21 giugno 1979, il relatore d'appello lo informava del suo rifiuto di prendere in esame detto rapporto, in quanto nelle sue osservazioni egli non aveva espressamente chiesto l'intervento del relatore stesso. Tale rifiuto sembra basarsi sulla violazione da parte del ricorrente del punto Β 7.4. della Guida, che dispone in primo luogo che «dopo questo dialogo col compilatore del Rapporto informativo, e quali che siano i suoi risultati, il funzionario dispone d'un termine di 15 giorni per vistare il suo rapporto e, se del caso, per formulare osservazioni».
Questa motivazione mi sembra erronea. Dato che quest'ultimo errore non fa altro che aggiungersi alle già menzionate violazioni della Guida, mi sembra che la convenuta non possa addebitare al ricorrente di non aver osservato una norma scritta che si impone tanto ad essa quanto ai suoi dipendenti. A mio avviso, non vi è alcun dubbio che il rapporto 1973-1975 del sig. Gratreau sia stato a torto inserito nel fascicolo.
Ritengo, d'altra parte, che questa irregolarità abbia arrecato pregiudizio al ricorrente quando i competenti organi di promozione hanno preso in esame i suoi meriti e li hanno paragonati a quelli degli altri dipendenti promuovibili. E del tutto possibile che la sua situazione sarebbe stata migliore se il relatore gli avesse attribuito la menzione «S» per il rendimento nel rapporto di cui è causa, non già, come ha fatto, nel rapporto successivo o se il relatore d'appello avesse potuto effettuare questa modifica.
Orbene, l'istanza 0, costituita al livello del programma «fusione» e incaricata di procedere all'esame preparatorio dei meriti di tutti i dipendenti inclusi nell'elenco dei promuovibili, si è riunita il 19 giugno 1978, cioè in un momento in cui il mediatore cercava di far uscire il relatore dal suo silenzio. Così pure, quando il comitato di promozione di prima istanza — competente per il personale retribuito sugli stanziamenti per la ricerca e assegnato ad attività che non rientrano nel centro comune di ricerche — ed il comitato di promozione di seconda istanza — competente per tutto il personale retribuito sugli stanziamenti per la ricerca — si sono riuniti nei giorni 28 settembre e, rispettivamente, 10 ottobre 1978, è chiaro che il ricorrente non riteneva che il suo rapporto fosse regolare, definitivo ed incontestabile, come il seguito degli eventi ha dimostrato.
c)
Le mie considerazioni relative al rapporto informativo 1975-1977 potranno essere più concise giacché non è contestata la mancanza della sua presa in considerazione da parte dei diversi organi di promozione. Detto rapporto veniva infatti rimesso al ricorrente il 14 settembre 1978 e restituito con le sue osservazioni il 20 dello stesso mese, dato che la risposta del relatore a dette osservazioni è del 10 ottobre. Questa mancanza non costituisce tuttavia per la Commissione una circostanza atta ad inficiare il procedimento di promozione seguito: essa può, a suo giudizio, venir compensata dalla presenza, all'atto dell'esame comparativo dei meriti dei diversi dipendenti promuovibili, di tutti gli altri elementi d'informazione pertinenti. Nella fattispecie, la convenuta costata che i comitati di promozione e l'autorità che ha il potere di nomina disponevano, in particolare, dall'elenco completo delle pubblicazioni, rapporti e note interne compilate a partire dal 1972 dal Gratreau e d'una proposta di promozione a suo favore, particolarmente elogiativa, da parte della sua direzione generale.
La mia prima osservazione in proposito sarà che questo argomento mi sembra non tenga del tutto conto della pratica. Il giudizio analitico dei rapporti informativi ha il pregio della semplicità. Perciò non mi stupirei che, come ha sostenuto all'udienza — senza esser contraddetto — il patrono del ricorrente, il dipendente con un giudizio «normale» per la competenza ed il rendimento non ha più alcuna possibilità di promozione indipendentemente dal contenuto degli altri documenti messi a disposizione dai comitati e, a fortiori, dall'APN.
A questo proposito, al consiglio di Stato belga è stato sottoposto un caso analogo, relativo ad un candidato che aveva presentato un reclamo contro la qualifica «buono» che gli era stata attribuita. Orbene, al momento dello scrutinio per merito comparativo dei dipendenti inclusi nell'elenco dei promuovibili, non si era ancora statuito su detto reclamo. L'alto collegio belga accertava che, dato che tutti gli altri candidati avevano ottenuto la qualifica «molto buono» la candidatura del dipendente escluso non era stata presa in esame né, di conseguenza, proposta al fine dell'attribuzione dei posti vacanti e, per questi motivi, pronunciava l'annullamento dell'atto di promozione (Consiglio di Stato, 26 settembre 1973, sentenze e parere del Consiglio di Stato 1973, pag. 719).
Riguardo in secondo luogo alle pubblicazioni del ricorrente, una cosa è poterne consultare l'elenco nel fascicolo personale, il che sembra il massimo che ci si possa aspettare dai comitati di promozione, mentre altra cosa è il prenderli in considerazione ai fini del rapporto informativo, il che presupporrebbe normalmente la loro valutazione mediante lettura, sia pure rapida.
Soprattutto, quest'argomento pone il problema dell'influenza del rapporto informativo sulla promozione.
II —
L'irregolarità del rapporto informativo del Gratreau comporta l'irregolarità della promozione cui egli era candidato? In altri termini, l'osservanza dell'art. 45 dello Statuto relativo alle promozioni presuppone l'osservanza dell'art. 43 relativo al rapporto informativo?
L'art. 45 è, come vi è noto, formulato per quanto c'interessa, in questi termini: «(la promozione) è fatta esclusivamente a scelta, ..., previo scrutinio per merito comparativo dei funzionari che hanno i requisiti per essere promossi, nonché esame dei rapporti informativi di cui sono stati oggetto».
Un punto è assodato: risulta chiaramente dalle vostre sentenze Raponi (19 marzo 1964, Raponi e/Commissione CEE, causa 27/63, Race. 1964, pag. 264: «l'art. 43, cui ... (l'art. 45) indirettamente si richiama») e Bernusset e De Pascale (Seconda Sezione, 9 giugno 1964, Bernusset e/Commissione CEE, cause riunite 94 e 96/63, Race. 1964, pag. 605; Prima Sezione, 7 luglio 1964, De Pascale e/Commissione CEE, causa 97/63, Race. 1964, pag. 1023: «l'art. 43, cui l'art. 45 implicitamente si richiama») che i rapporti contemplati dall'art. 45 sono quelli di cui all'art. 43.
a)
Alla precisa questione da me sollevata, la vostra giurisprudenza ha innanzitutto e durante un periodo abbastanza lungo risposto in senso nettamente affermativo (Corte in seduta plenaria, Raponi, già menzionata, Race. 1964, pag. 264, su conclusioni conformi dell'avvocato generale Roemer, in particolare pagg. 285-288; Seconda Sezione, Bernusset, già menzionata, Race. 1964, pag. 605, su conclusioni conformi dell'avvocato generale Roemer, in particolare pagg. 622-623; Prima Sezione, De Pascale, già menzionata, Race. 1964, pag. 1023, su conclusioni conformi dell'avvocato generale Roemer, in particolare pagg. 1032-1033; Prima Sezione, 30 ottobre 1974, Grassi e/Consiglio, causa 188/73, Race. 1974, pag. 1109, su conclusioni conformi dell'avvocato generale Warner, in particolare pagg. 1117-1119; Prima Sezione, 23 gennaio 1975, de Dapper c/Parlamento, causa 29/74, Race. 1975, pagg. 41-42, su conclusioni conformi dell'avvocato generale Warner, in particolare pagg. 44-45),
Cito a questo proposito come particolarmente significativo il passo seguente di due vostre sentenze del 1964: «l'art. 45 presuppone infatti la compilazione delle note di qualifica, le quali costituiscono uno degli elementi dell'esame comparativo del merito dei dipendenti promuovi-bili» (Bernusset, Race. 1964, pag. 605; De Pascale, Race. 1964, pag. 1023). In risposta all'argomento della Commissione nella causa De Dapper secondo il quale l'art. 45 non prescrive che all'atto dell'esame comparativo si debba tener conto dei rapporti relativi ad un periodo determinato, (sottolineo che, nel presente caso, l'argomento della convenuta va oltre, giacché esso è nel senso che, in determinate circostanze, l'art. 45 non prescrive di tener conto di tutto il contenuto dei rapporti informativi) l'avvocato generale Warner ha sostenuto: «l'assurdità di tale tesi è manifesta: l'art. 43 dispone che i rapporti vanno compilati almeno ogni due anni, e l'art. 45 prescrive che tali rapporti devono essere presi in considerazione» (Race. 1975, pag. 45).
b)
La causa successiva, la 62/75, de Wind e/Commissione (Prima Sezione_1° luglio 1976, Racc. 1976, pag. 1167), inaugura un nuovo periodo in cui, per capire la lieve inflessione della vostra giurisprudenza, mi sembra necessario soffermarmi su ciascuno dei casi di specie, su cui la Corte ha dovuto pronunziarsi.
Certo, risulta dal punto 17 (pag. 1176) della sentenza de Wind che i rapporti informativi sono sempre un elemento da prendere obbligatoriamente in considerazione per la promozione, ma le conclusioni dell'avvocato generale Reischl preannunciano la giurisprudenza ulteriore. Mentre il ricorrente faceva carico alla Commissione di non aver preso in considerazione i rapporti informativi, l'avvocato generale Reischl si è limitato a menzionare tutti i documenti di cui disponeva il comitato di promozione e la APN ed il fatto che l'elenco proposto dal comitato è stato completato all'atto della verifica da parte della Commissione, per concludere che non vi era motivo di credere che l'art. 45 fosse stato violato (Racc. 1976, pag. 1183).
La prima sentenza in cui la Corte rifiuta di annullare una promozione nonostante la mancanza di un rapporto informativo d'un dipendente promuovibile è quella pronunziata dalla Prima Sezione l'11 maggio 1978, nella causa 25/77, De Roubaix e/Commissione (Racc. 1978, pag. 1081). Questa sentenza veniva pronunziata a seguito di conclusioni conformi dell'avvocato generale Warner che modificava così la posizione assunta nelle cause Grassi e de Dapper. L'avvocato generale Warner si è basato su alcune delle vostre sentenze a termini delle quali «il dipendente, nel contestare la validità d'un provvedimento amministrativo, non può fondarsi su un vizio delle procedure che ha portato all'emanazione di tale atto, salvo che sia in grado di dimostrare che tale vizio gli ha impedito di ottenere un migliore piazzamento» (Racc. 1978, pag. 1096).
Questo iter logico è stato seguito dalla Prima Sezione che ha statuito che la ricorrente non è riuscita a dimostrare come la mancanza del suo ultimo rapporto abbia potuto svantaggiarla, visto che esso non avrebbe potuto aggiungere nulla agli eccellenti giudizi contenuti nei precedenti rapporti (punto 22, Racc. 1978, pag. 1090). È chiaro che questo punto della motivazione non può essere ripetuto nel caso del sig. Gratreau che ha precisamente chiesto che i giudizi contenuti nei suoi rapporti siano migliorati e che si lagna del fatto che queste modifiche non siano state effettuate secondo il rito ed in tempo utile.
La tappa successiva dell'evoluzione giurisprudenziale è costituita dalla sentenza 12 ottobre 1978 Ditterich (Prima Sezione, Ditterich e/Commissione, Racc. 1978, pag. 1855). In questa sentenza è detto che in considerazione del procedimento scelto e di tutti i dati informativi di cui disponevano i diversi comitati di promozione «la circostanza addotta dal ricorrente, secondo cui il suo fasciolo personale sarebbe stato imcompleto in quanto non avrebbe contenuto i rapporti informativi riguardanti gli anni 1971-1973 e 1973-1975, non può ritenersi decisvia quanto all'accertamento del vizio di cui sarebbe inficiato, rispetto all'art. 45 dello Statuto, l'impugnato elenco di proposte di promozione» (punto 18, Racc. 1978, pag. 1864).
Infine, l'ultima sentenza pronunziata in materia di promozione, la sentenza Oberthur del 5 giugno 1980 (Prima Sezione, Oberthur e/Commissione, causa 24/79, non ancora pubblicata) si distingue dalle due precedenti sentenze in quanto la Corte (Prima Sezione) ha ritenuto che il provvedimento di promozione fosse irregolare. Tuttavia essa ha soggiunto che la mancanza di un rapporto informativo non era sufficiente di per sé solo per arrivare a questa conclusione. Dai punti 10 e 11 della motivazione di detta sentenza risulta che la mancanza del rapporto informativo può essere compensata da altri elementi atti ad illuminare i comitati di promozione e l'APN circa i meriti del dipendente di cui trattasi in condizioni tali che questi non si trovi, in pratica, in una situazione meno favorevole rispetto agli altri dipendenti idonei alla promozione. In un caso del genere, l'art. 45 sarebbe rispettato.
Certamente, questa sentenza ammette pure (punto 8) il valore preminente che occorre dare ai rapporti informativi e l'influenza dei rapporti informativi sulla promozione. Tuttavia mi sembra che, con la conclusione secondo cui la mancanza di un rapporto informativo può esser compensata in determinate circostanze, l'iter logico avviato non è stato portato a termine.
Indubbiamente la Prima Sezione è stata influenzata dalla soluzione della sentenza Ditterich; la sentenza Oberthur mi sembra quindi costituire un compromesso fra la giurisprudenza che ha raggiunto il suo culmine nella sentenza de Dapper e le sentenze successive.
c)
Il motivo giuridico che ha indotto l'avvocato generale Warner a cambiare parere nella causa De Roubaix, e la Corte ha condiviso questa soluzione, mi sembra non tener conto di un elemento, a mio avviso, decisivo. Fra i casi che costituiscono oggetto dei precedenti giurisprudenziali citati dall'avvocato generale Warner e la materia delle promozioni c'è, a mio avviso, una differenza sostanziale. Le promozioni sono regolate da una norma scritta che prescrive chiaramente e precisamente la consultazione dei rapporti informativi. L'art. 45 recita: «la promozione è fatta ... previo scrutinio per merito comparativo dei funzionari che hanno i requisiti per essere promossi, nonché esame dei rapporti informativi di cui sono stati oggetto» e non «nonché previo esame dei rapporti informativi di cui sono stati oggetto o, in mancanza, di tutti gli elementi che possono compensare la loro mancanza».
Non si vede perché questa norma, che esprime la volontà degli autori dello Statuto, debba cedere dinanzi ad un principio giurisprudenziale posto, per di più, nella materia affine ma distinta dei concorsi (vedansi precedenti giurisprudenziali citati dall'avvocato generale Warner nelle sue conclusioni sotto la sentenza De Roubaix, Race. 1978, pag. 1096). Mi sembra che, cancellando in un certo senso la condizione della presa in considerazione dei rapporti informativi dal testo dell'art. 45, si conferisce a questo un significato che è incompatibile con lo stesso senso dei suoi termini.
Per me, come pure per l'avvocato generale Dutheillet de Lamothe (conclusioni nella causa Rittweger e/Commissione, Racc. 1971, pagg. 21-22), l'art. 43 dello Statuto costituisce una garanzia sostanziale dello svolgimento regolare della carriera dei dipendenti.
Il rinvio operato dall'art. 45 all'art. 43 viene privato di contenuto e l'art. 43 rischia di diventare inutile ove si accetti che altri elementi possano venire a compensare la mancanza di rapporti informativi. Non è d'altronde solo nell'art. 45 che il riferimento al rapporto informativo rischierebbe di divenire lettera morta, bensì anche nelle disposizioni generali di esecuzione relative ai procedimenti di promozione che riproducono i suoi termini. È il caso dell'art. 4 delle disposizioni relative al personale retribuito sugli stanziamenti per la ricerca.
Infine, vi è qualche contraddizione fra questa «messa fra parentesi» dell'art. 45 e lo sforzo avviato dalle istituzioni, in particolare dalla Commissione, per valorizzare il rapporto informativo. Quindi, nella sua introduzione alla Guida per uno dei periodi che c'interessano, quello dal 1° luglio 1973 al 30 giugno 1975, il membro della Commissione allora incaricato delle questioni del personale, sig. Borschette, poneva l'accento sulla necessità di una rigorosa osservanza delle instruzioni della Guida. Così ancora, a seguito della riforma del 27 luglio 1979, il relatore deve redigere il rapporto e comunicarlo al dipendente oggetto dello stesso entro il 30 novembre successivo alla fine del periodo cui si riferisce (art. 6 delle disposizioni generali di esecuzione dell'art. 43 sottoposto a revisione). La valorizzazione dell'art. 45 va nel senso che, al di là dell'ambito preciso della causa Gratreau, la stessa convenuta desidera vivamente e con ragione.
d)
Cionondimeno, qualsiasi mancanza o irregolarità di un rapporto informativo di un dipendente promuovibile non può automaticamente, direi persino ciecamente, provocare l'annullamento del procedimento di promozione per cui il rapporto non ha potuto esser preso in considerazione. Ammettere una automaticità del genere si risolverebbe nel privare il giudice del margine di discrezionalità che la sua missione comporta. Mi riferisco a due casi in cui l'irregolarità del rapporto informativo non deve avere conseguenze negative.
Mi sembra anzitutto che a norma del principio di buona fede o, se si vuole, della norma di «common law» de «l'estoppel» una mancanza o una irregolarità del genere non potrebbero invocarsi qualora essa sia dovuta a colpa o a negligenza del dipendente oggetto del rapporto. Non credo nemmeno che un procedimento di promozione possa esser viziato in considerazione dell'irregolarità di un rapporto relativo ad un periodo troppo remoto per aver potuto esercitare un'influenza sul provvedimento stesso.
Tuttavia, nel caso del ricorrente, ritengo che l'inserimento irregolare nel fascicolo del suo rapporto informativo 1973-1975 e la mancanza pura e semplice del suo rapporto 1975-1977 rendano irregolare il procedimento di promozione cui esso partecipava.
III —
Quali conseguenze deve comportare l'accertamento di questa irregolarità?
Nella sentenza Oberthur la Corte (Prima Sezione) ha ritenuto «che l'annullamento delle promozioni dei quaranta dipendenti effettivamente promossi in Β 2 rappresenterebbe una sanzione eccessiva rispetto all'irregolarità commessa, e che inoltre sarebbe arbitrario annullare la promozione dell'unica dipendente della direzionę generale VII che effettivamente è stata promossa in Β 2» (punto 13). Tenuto conto del fatto che la «ricorrente potrà partecipare ad un prossimo procedimento di promozione che la Commissione avrà cura di far svolgere in condizioni regolari», la Corte (Prima Sezione) ha condannato l'istituzione convenuta a versare alla ricorrente un importo di 20000 franchi belgi (punto 15).
Come ho detto nelle conclusioni per la causa Oberthur (pag. 15 del testo scritto a macchina), ritengo, quanto a me, che il risarcimento dei danni non è il rimedio adeguato per compensare le irregolarità commesse in un procedimento di promozione.
Non lo è sul piano giuridico. Mi sembra abbastanza audace indennizzare il ricorrente che non chiede i danni pur rifiutando di annullare — mentre è qui lo scopo della sua azione — un procedimento di promozione di cui si è ammessa l'irregolarità.
Sottolineo a questo proposito che il Consiglio di Stato italiano e quello belga, che sono competenti ad annullare gli atti relativi alla promozione di uno o più dipendenti e che lo fanno normalmente, anche in casi affini alla presente fattispecie (Consiglio di Stato belga, 26 settembre 1973, sentenze e pareri del Consiglio di Stato, pag. 719; Consiglio di Stato, sez. IV, 15 gennaio 1960, n. 14; Rass. Cons. Stato 1960, I, pag. 30), non hanno, per contro, competenza a conoscere di eventuali domande di risarcimento basate su un illecito commesso dall'amministrazione.
Quanto ai giudici amministrativi francesi, che sono competenti a statuire tanto in materia di risarcimento, quanto in materia di annullamento sull'illegittimità di promozioni intervenute in base ad una tabella d'avanzamento adottata a seguito d'un procedimento irregolare (vedasi per una ipotesi affine al presente caso: Consiglio di Stato francese, 12 giugno 1970, de Malafosse, Serre e Demoiselle Lainé, Race. Lebon, pag. 397), essi sono vincolati, nella scelta di questi due tipi di azione e nelle pronunzie che ne derivano, alle conclusioni dei ricorrenti. Di fronte ad un ricorso per eccesso di potere ch'egli ritiene fondato, il giudice non potrà pronunciare altro provvedimento che l'annullamento; nel contenzioso in materia di responsabilità, egli potrà solo condannare l'amministrazione al versamento di un risarcimento (Auby e Drago, trattato del contenzioso amministrativo, 1975, nn. 1222 e 1278).
L'indennizzo mi sembra più adeguato sul piano dell'opportunità. «Non si risolve sempre tutto col versamento di una somma di denaro e il miglior mezzo per moralizzare il funzionamento dell'amministrazione non è quello di quantificare pecuniariamente il danno» (conclusioni per la causa Oberthur, pag. 15 del testo di cui sopra). Non ritengo che l'obbligo imposto ad una istituzione comunitaria di pagare una somma determinata a uno dei suoi dipendenti abbia carattere veramente dissuasivo. Del resto credo che, in determinati casi — come diceva l'avvocato generale Warner nelle conclusioni per la causa De Roubaix (Race. 1978, pag. 1096) — se il ricorrente che contesta una promozione non chiede il risarcimento dei danni, è «molto probabilmente perché si ritiene colpito non tanto nei suoi interessi pecuniari quanto nel suo orgoglio».
IV —
È vero che, come mostra la più recente giurisprudenza, è soprattutto il timore delle conseguenze dell'annullamento che ha indotto la Corte a rinunciare a questo per sostituirlo col risarcimento dei danni, ma, sul piano pratico, dette conseguenze mi sembrano lungi dall'essere insormontabili.
a)
Nella fattispecie ci sono, in primo luogo — a mio modo di vedere — solo poche persone toccate dall'annullamento degli elenchi di cui è causa. Il primo elenco di cui il ricorrente vi chiede l'annullamento, quello dei dipendenti di categoria A retribuiti sugli stanziamenti per la ricerca e giudicati i più meritevoli di ottenere una promozione al grado A 4, per l'esercizio 1978, comprende in tutto 15 nomi, 5 dei quali rientrano in azioni indirette. Il secondo elenco oggetto delle sue conclusioni, quello dei dipendenti promossi al grado A 4 per l'esercizio 1978, comprende 14 nomi, di cui 4 per le azioni indirette.
Orbene, ritengo legittimo distinguere fra i dipendenti del Centro comune di ricerca e quelli che, come il ricorrente, non vi appartengono. Infatti, questi hanno, in primo luogo, fruito d'una quota di promozione indipendente da quella del CCR (vedasi il rendiconto dell'istanza 0). In secondo luogo, essi hanno costituito oggetto d'una istanza 0 e d'un comitato di promozione di prima istanza speciali. In. terzo luogo, il comitato di promozione di seconda istanza ha esaminato il loro caso separatamente da quello del personale del Centro di ricerca. Infine, le decisioni della Commissione in data 9 novembre 1978 (elenco dei dipendenti giudicati più meritevoli di promozione) e 20 dicembre 1978 (decisione recante promozioni per l'esercizio 1978 nel ruolo scientifico e tecnico) riguardano solo il personale non CCR.
Indubbiamente sarebbe stato meglio che il ricorrente dirigesse il reclamo, indi, il ricorso, contro le decisioni che ho appena menzionate. Non ritengo tuttavia che si possa fargliene carico. Se egli non ha impugnato dette decisioni, è senza dubbio perché egli non ne era a conoscenza.
b)
D'altra parte, le conseguenze dell'annullamento che vi propongo non costituiscono a quanto pare una difficoltà insormontabile per gli ordinamenti giuridici che conoscono soluzioni di questo tipo (vedansi Consiglio di Stato belga, ad esempio, 22 ottobre 1973, pas. 1974, 1, pag. 196 e 4 novembre 1977, Arr. et av. Cons. État, 1977, pag. 1202; «Consiglio di Stato» italiano, ad esempio, sez. IV, 23 febbraio 1979, n. 113, rass. Cons. Stato, 1979, 1, pag. 153; Consiglio di Stato francese, ad esempio, 26 dicembre 1925, Rodière, Race. Lebon, pag. 1065 e 5 giugno 1970, Puisoye, Actualité jur. 1970, II, pag. 505).
Se è chiaro che l'annullamento della menzionata promozione, per l'anno 1978, comporta quello delle promozioni che hanno avuto luogo da allora nella parte in cui esse siano state la conseguenza dell'irregolarità di cui la promozione in questione è viziata (è quello che si può chiamare, coi giuristi italiani, «l'invalidità derivata», è pure evidente che la decisione di annullamento che vi propongo non ha altro effetto giuridico, a parte l'eliminazione degli atti impugnati, se non di ostare a che venga posto in essere, nella stessa guisa, un nuovo atto avente contenuto identico. Una sentenza del genere non impedisce agli organi competenti di adottare lo stesso provvedimento in maniera diversa e legittima.
Inoltre, il sistema della ricostituzione della carriera, ampiamente spiegato dal Consiglio di Stato francese nella sentenza di principio Rodière del 1925, costituisce, a mio modo di vedere, un buon metodo per risolvere le conseguenze, tanto per il ricorrente quanto per gli altri dipendenti interessati, d'una sentenza d'annullamento del genere. Esso si basa sull'idea «che qualsiasi dipendente ha diritto allo sviluppo normale della carriera e che un provvedimento ulteriormente annullato non deve compromettere questo diritto» (Long, Weil e Braibant, Les grand arrêts de la jurisprudence administrative, 6ème édition 1974, pag. 189).
Nella fattispecie spetta alla Commissione rinnovare il procedimento di promozione dei dipendenti scientifici retribuiti sugli stanziamenti per la ricerca che appartengono alle azioni indirette, provuovibili al grado A 4 per il 1978. La convenuta deve vegliare a che la stesura d'appello del rapporto informativo 1973-1975 venga effettuata nel modo prescritto dalla Guida allora vigente, giacché questo rapporto è stato irregolarmente inserito nel fascicolo invece di essere sottoposto al relatore d'appello. Si deve pure tenere nel debito conto il rapporto 1975-1977 che non ha potuto esser preso in considerazione a suo tempo.
V —
Mi resta da pronunciarmi sul secondo ricorso presentato dal Gratreau, che è stato registrato col n. 51/80.
Detto ricorso è diretto avverso il rigetto espresso dal suo reclamo. Dico di primo acchito che, a mio avviso, è manifestamente irricevibile.
Come lo stesso ricorrente ammette, la decisione di reiezione «non reca alcun elemento nuovo nel dibattito, né nel merito, né riguardo alla forma». Si tratta quindi di un atto puramente confermativo, come in altre fattispecie analoghe (sentenza 14 aprile 1970, causa 24/69, Nebe c/Commissione, Race. 1970, pag. 152, punto 8 della motivazione); sentenza 7 luglio 1971, causa 79/70, Müllers c/Comité économique et social, Race. 1971, pag. 698, punto 20 della motivazione; sentenza 28 maggio 1980, cause riunite 33 e 75/79, Race. 1980, pag. 1693, Kuhner c/Commissione, punto 9). Se ne ha la prova osservando che il mezzo unico dedotto avverso la decisione originaria è stato pure dedotto contro il provvedimento espresso di reiezione.
È vero che l'atto introduttivo nella causa 51/80 contiene un altro mezzo, relativo alla violazione da parte della Commissione del termine entro il quale l'APN deve rispondere ad un reclamo, termine di cui la ricorrente ha sottolineato ch'esso era d'ordine pubblico e s'imponeva alle istituzioni come ai loro dipendenti. Certamente, come avete ben evidenziato nella sentenza Kuhner, già menzionata, l'abitudine della Commissione è deplorevole, ma non ritengo che, sotto il profilo strettamente giuridico, la mancanza di risposta sia pregiudizievole ai dipendenti. Alla scadenza del termine di 4 mesi di cui all'art. 90, n. 2, questi sanno che il silenzio dell'amministrazione equivale a silenzio-rifiuto opposto al loro reclamo e che tale silenzio si reputa fondato sui medesimi motivi della decisione originaria.
Il ricorso proposto contro la decisione espressa di reiezione del reclamo può esser ricevibile, a mio avviso, solo ad una duplice condizione: la decisione iniziale deve essere stata sostanzialmente modificata dalla decisione espressa (sentenza 9 marzo 1978, causa 54/77, Herpels e/Commissione, Race. 1978, pagg. 595-596, punti 9-15); questa deve essere stata notificata dopo la scadenza del termine del ricorso contenzioso che comincia a decorrere dal giorno della decisione implicita, giacché, se essa «interviene dopo la decisione implicita di rigetto, ma entro il termine per il ricorso davanti alla Corte di giustizia, quest'ultimo termine inizia nuovamente a decorrere dal giorno della notifica della decisione esplicita di rigetto» (art. 91, n. 3, in fine). La modifica atta a rendere ricevibile il nuovo ricorso può essere, a mio avviso, come è illustrato nella causa Herpels, solo l'accoglimento — per forza di cose parziale — della domanda del reclamante, che questi considera tuttavia inaccettabile.
Per tutti questi motivi, concludo proponendovi di annullare le summenzionate decisioni della Commissione 9 novembre e 20 dicembre 1978 e, a norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, di porre le spese del giudizio a carico della Commissione.
(
1
)	Traduzione dal francese.