Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
12 maart 2026 (*)
„ Prejudiciële verwijzing – Burgerschap van de Unie – Recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven – Richtlijn 2004/38/EG – Artikel 7, lid 3, onder b) – Afgeleid verblijfsrecht – Onderdaan van een derde land die uit de echt is gescheiden van een burger van de Unie die niet langer werknemer of zelfstandige is op het tijdstip van de inleiding van de echtscheidingsprocedure – Begrip ‚naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid na ten minste één jaar te hebben gewerkt’ – Aaneengesloten periode van een jaar – Persoon die socialezekerheidsuitkeringen heeft ontvangen – Bewijs – Recht van de aanvrager
op inzage van het socialezekerheidsdossier van zijn voormalige echtgenote – Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Beginsel van behoorlijk bestuur en recht op een doeltreffende voorziening in rechte ”
In zaak C‑477/24 [Deldwyn] (i),
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Court of Appeal (rechter in tweede aanleg, Ierland) bij beslissing van 28 juni 2024, ingekomen bij het Hof op 9 juli 2024, in de procedure
Minister for Justice
tegen
I.T.,
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: F. Biltgen (rapporteur), kamerpresident, I. Ziemele, A. Kumin, S. Gervasoni en M. Bošnjak, rechters,
advocaat-generaal: R. Norkus,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
–        I.T., vertegenwoordigd door M. Conlon, SC, G. Keogh, BL, en I. Khan, solicitor,
–        Ierland, vertegenwoordigd door M. Browne, Chief State Solicitor, S. Finnegan, A. Joyce en R. O’Donnell als gemachtigden, bijgestaan door D. Conlan Smith, SC, en S. J. Hillerry, BL,
–        de Duitse regering, vertegenwoordigd door J. Möller en N. Scheffel als gemachtigden,
–        de Europese Commissie, vertegenwoordigd door E. Montaguti en J. Tomkin als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 25 september 2025,
het navolgende
Arrest
1        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 7, lid 3, onder b), en de artikelen 13 en 14 van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77, met rectificatie in PB L 229, blz. 35, en PB 2018, L 94, blz. 32), alsook van artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
2        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen I.T. (hierna: „verzoeker”), een onderdaan van een derde land die uit de echt is gescheiden van een burger van de Unie met de nationaliteit van een andere lidstaat dan Ierland, en de
Minister for Justice (minister van Justitie, Ierland), in verband met het definitieve besluit van deze laatste om verzoeker het behoud van een verblijfskaart te weigeren waarmee hij voor onbepaalde tijd in Ierland had kunnen blijven.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Handvest
3        In artikel 47 van het Handvest („Recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht) is bepaald:
„Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.
Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Eenieder heeft de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen.
[...]”
Richtlijn 2004/38
4        Overweging 11 van richtlijn 2004/38 luidt:
„Het fundamentele en persoonlijke recht van verblijf in een andere lidstaat wordt door het Verdrag rechtstreeks aan alle burgers van de Unie verleend en is niet afhankelijk van het voldaan hebben aan administratieve procedures.”
5        Artikel 7 („Verblijfsrecht voor meer dan drie maanden”) van richtlijn 2004/38 luidt:
„1.      Iedere burger van de Unie heeft het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven:
a)      indien hij in het gastland werknemer of zelfstandige is,
[...]
2.      Het verblijfsrecht van lid 1 strekt zich uit tot familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, en die de burger van de Unie begeleiden of zich in het gastland bij hem voegen, voor zover deze burger van de Unie voldoet aan de voorwaarden van lid 1, onder a), b) of c).
3.      Voor de toepassing van lid 1, onder a), behoudt een burger van de Unie die niet langer werknemer of zelfstandige is, in de volgende gevallen zijn status van werknemer of zelfstandige:
[...]
b)      hij bevindt zich, na ten minste één jaar te hebben gewerkt, in naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid en heeft zich als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening ingeschreven;
c)      hij bevindt zich in een toestand van naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid na afloop van een tijdelijke arbeidsovereenkomst voor minder dan één jaar of hij is in de eerste twaalf maanden onvrijwillig werkloos geworden en heeft zich als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening ingeschreven. In dit geval blijft de status van werknemer ten minste zes maanden behouden;
d)      hij start met een beroepsopleiding. Behalve in geval van onvrijwillige werkloosheid is voor het behoud van de status van werknemer in dit geval een verband vereist tussen de voorafgaande beroepsactiviteit en deze opleiding.”
6        In artikel 10 („Afgifte van de verblijfskaart”) van die richtlijn is het volgende bepaald:
„1.      Het verblijfsrecht van de familieleden van een burger van de Unie die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, wordt binnen zes maanden na de datum van indiening van een aanvraag ter
zake vastgesteld door de afgifte van een document, ‚verblijfskaart van een familielid van een burger van de Unie’ genoemd. Een verklaring dat de aanvraag om een verblijfskaart is ingediend, wordt onmiddellijk afgegeven.
2.      Voor de afgifte van de verblijfskaart verlangen de lidstaten overlegging van de volgende documenten:
a)      een geldig paspoort;
b)      een document waaruit de verwantschap of het bestaan van een geregistreerd partnerschap blijkt;
c)      een verklaring van inschrijving, of indien een inschrijvingssysteem ontbreekt een ander bewijs van verblijf in het gastland, van de burger van de Unie die zij begeleiden of bij wie zij zich voegen;
d)      in de in artikel 2, [punt] 2, onder c) en d), bedoelde gevallen, stukken ter staving dat aan de in deze bepalingen bedoelde voorwaarden is voldaan;
e)      in de gevallen van artikel 3, lid 2, onder a), een door de bevoegde autoriteiten van het land van oorsprong of herkomst afgegeven document waaruit blijkt dat zij ten laste zijn van de burger van de Unie, of bij hem inwonen, of vanwege ernstige gezondheidsredenen een persoonlijke verzorging door de burger van de Unie strikt behoeven;
f)      in de gevallen [van] artikel 3, lid 2, onder b), een bewijs van de duurzame relatie met de burger van de Unie.”
7        Artikel 13 („Behoud van het verblijfsrecht van familieleden in geval van scheiding, ontbinding of nietigverklaring van het huwelijk of van beëindiging van het geregistreerde partnerschap”) van richtlijn 2004/38, bepaalt in lid 2:
„Onverminderd het bepaalde in de tweede alinea, [leidt] scheiding [...] niet tot verlies van het verblijfsrecht van de familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten:
a)      indien het huwelijk of het geregistreerd partnerschap als bedoeld in artikel 2, punt 2, onder b), bij de aanvang van de gerechtelijke procedure tot scheiding [...] ten minste drie jaar heeft geduurd, waarvan één jaar in het gastland, [...]
[...]
Alvorens het duurzame verblijfsrecht te verwerven, blijft hun recht van verblijf onderworpen aan de voorwaarde dat is aangetoond dat zij werknemer of zelfstandige zijn, of voor zichzelf en hun familieleden over toereikende bestaansmiddelen beschikken om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van de socialebijstandsregeling van het gastland, dat zij een ziektekostenverzekering voor alle risico’s in het gastland hebben afgesloten, of dat zij lid zijn van de reeds in het gastland gevormde familie van een persoon die aan deze voorwaarden voldoet. De ‚toereikende bestaansmiddelen’ zijn omschreven in artikel 8, lid 4.
Deze familieleden behouden hun verblijfsrecht op uitsluitend persoonlijke basis.”
8        In artikel 14 van die richtlijn, met het opschrift „Behoud van het verblijfsrecht”, wordt in de leden 2 en 4 bepaald:
„2.      Burgers van de Unie en hun familieleden behouden het verblijfsrecht van de artikelen 7, 12 en 13 zolang zij voldoen aan de aldaar genoemde voorwaarden.
In specifieke gevallen van redelijke twijfel over de vraag, of een burger van de Unie of zijn familieleden wel voldoen aan de voorwaarden van de artikelen 7, 12 en 13, kunnen de lidstaten zulks verifiëren. De verificatie geschiedt evenwel niet stelselmatig.
[...]
4.      In afwijking van de leden 1 en 2 en onverminderd het bepaalde in hoofdstuk VI, kan in geen geval een verwijderingsmaatregel ten aanzien van burgers van de Unie of hun familieleden worden genomen indien:
a)      de burgers van de Unie werknemer of zelfstandige zijn, of
b)      de burgers van de Unie het grondgebied van het gastland zijn binnengekomen om werk te zoeken. In dit geval kunnen zij niet worden verwijderd zolang zij kunnen bewijzen dat zij nog immer werk zoeken en een reële kans maken te worden aangesteld.”
Iers recht
9        De regeling tot omzetting van richtlijn 2004/38 in Iers recht is thans vervat in de European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015 [regeling inzake de Europese Gemeenschappen (vrij verkeer van personen) van 2015] (hierna: „Regulations van 2015”).
10      Het recht om in Ierland te verblijven is vastgelegd in Regulation 6 van de Regulations van 2015. Regulation 6, lid 3, onder a), luidt als volgt:
„Een burger van de Unie [...] kan gedurende meer dan drie maanden in de staat verblijven:
i)      indien hij werknemer of zelfstandige is in de staat,
[...]”
11      Overeenkomstig Regulation 6, lid 3, onder b), van de Regulations van 2015 mag een familielid dat niet de nationaliteit van een lidstaat heeft, gedurende meer dan drie maanden in Ierland verblijven indien de betrokken burger van de Unie in die staat werknemer of zelfstandige is.
12      Regulation 6, lid 3, onder c), van de Regulations van 2015 bepaalt in essentie dat wanneer de persoon op wie Regulation 6, lid 3, onder a), i), van die Regulations van toepassing is zijn dienstbetrekking of zelfstandige activiteit heeft beëindigd, deze bepaling geacht wordt op hem van toepassing te blijven, ook wanneer die persoon i) zich na ten minste één jaar te hebben gewerkt, bevindt in een situatie van naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid en zich als werkzoekende bij de afdeling tewerkstelling en sociale bescherming heeft ingeschreven, of ii) zich bevindt in een situatie van naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid na afloop van een tijdelijke arbeidsovereenkomst voor minder dan één jaar, of nadat hij in het eerste jaar onvrijwillig werkloos is geworden en hij zich als werkzoekende bij de afdeling tewerkstelling en sociale bescherming heeft ingeschreven.
13      Regulation 10, lid 2, van de Regulations van 2015, met als opschrift „Behoud van het verblijfsrecht van familieleden in geval van scheiding, ontbinding of nietigverklaring van het huwelijk of van beëindiging van het geregistreerde partnerschap”, luidt:
„a)      Onverminderd punt b), kan een familielid die geen onderdaan is van een lidstaat van de Unie een individueel en persoonlijk verblijfsrecht op het grondgebied van de staat behouden, wanneer het huwelijk of het geregistreerd partnerschap van een burger van de Unie wordt ontbonden of nietig verklaard en hij op het moment van, naargelang het geval, de ontbinding of nietigverklaring op grond van deze Regulations een verblijfsrecht op het grondgebied van de staat had.
b)      Het verblijfsrecht van een in punt a) bedoeld familielid wordt beoordeeld door de minister, die met name moet hebben vastgesteld dat
i)      het huwelijk of geregistreerd partnerschap ten minste drie jaar heeft geduurd voor aanvang van de procedure tot ontbinding of nietigverklaring, waarvan minstens één jaar in de staat,
[...]”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
14      Verzoeker is in oktober 2002 met een studentenvisum in Ierland aangekomen. In juli 2009 is verzoeker in Ierland getrouwd met een burger van de Unie die geen onderdaan van die lidstaat is en vervolgens heeft hij op grond van richtlijn 2004/38 en de Regulations van 2015 meerdere malen een verblijfskaart aangevraagd, in zijn hoedanigheid van echtgenoot van een burger van de Unie. De eerste twee aanvragen zijn afgewezen omdat zijn echtgenote ten tijde van de behandeling ervan niet meer in dienst was van de in die aanvragen genoemde werkgever. De derde aanvraag voor een verblijfskaart, ingediend in maart 2013, werd ingewilligd en verzoeker kreeg bijgevolg een verblijfskaart voor een periode van vijf jaar, die geldig was tot september 2018.
15      In juni 2014 is in de lidstaat van herkomst van de burger van de Unie een echtscheidingsprocedure ingeleid en in juli 2014 is de echtscheiding van het echtpaar daar uitgesproken. Op de datum van de ontbinding van het huwelijk had het huwelijk vijf jaar geduurd. De verblijfskaart van verzoeker is na zijn echtscheiding niet ingetrokken. Verzoeker bleef werken en zijn voormalige echtgenote, die in Ierland bleef wonen, ontving volgens het Department of Employment Affairs and Social Protection (Ministerie van werkgelegenheid en sociale zaken, Ierland) (hierna: „DEASP”) een uitkering voor werkzoekenden (jobseeker’s allowance) en kinderbijslag (child benefit).
16      In augustus 2018 heeft verzoeker verzocht om behoud van zijn verblijfsrecht op persoonlijke titel. Dit verzoek was gebaseerd op Regulation 10, lid 2, van de Regulations van 2015, dat in bepaalde omstandigheden voorziet in het behoud van een afgeleid verblijfsrecht in geval van echtscheiding, wanneer het huwelijk drie of meer jaren heeft geduurd en het echtpaar ten minste één jaar in Ierland heeft gewoond. Bij deze aanvraag waren een aantal stukken gevoegd, waaronder meerdere loonstrookjes van de voormalige echtgenote van verzoeker, die betrekking hadden op onderbroken perioden tussen 2011 en 2013, alsook haar belastingaangiften over de jaren 2010 en 2012.
17      Bij besluit van de minister van 7 oktober 2019 is die aanvraag afgewezen, met name omdat verzoeker geen bewijs had overgelegd van de activiteiten van zijn voormalige echtgenote ten tijde van de inleiding van de echtscheidingsprocedure, te weten juni 2014, terwijl zijn afgeleide rechten afhankelijk waren van de vraag of zijn voormalige echtgenote, burger van de Unie, haar uit de Unieverdragen voortvloeiende rechten op dat moment nog steeds in Ierland uitoefende. Verzoeker werd eveneens meegedeeld dat dit besluit was vastgesteld op basis van met name informatie die afkomstig was van het DEASP, waaruit bleek dat zijn voormalige echtgenote in haar hoedanigheid van Unieburger deze rechten van 13 september 2013 tot en met 23 september 2017 niet overeenkomstig Regulation 6, lid 3, van de Regulations van 2015 had uitgeoefend door middel van arbeid in loondienst of als zelfstandige, noch door het volgen van een studie, doordat zij onvrijwillig werkloos was of door bewijs over te leggen van voldoende bestaansmiddelen. De minister was van mening dat, aangezien ten tijde van de inleiding van de echtscheidingsprocedure niet was aangetoond dat het verblijf van de voormalige echtgenote van verzoeker in Ierland in overeenstemming was met de bepalingen van de Regulations van 2015, verzoeker niet in aanmerking kwam voor het behoud van een verblijfsrecht op grond van Regulation 10, lid 2, van de Regulations van 2015.
18      Verzoeker heeft verzocht om heroverweging van dat besluit en heeft in dit verband een afschrift gevraagd van de informatie die het DEASP aan de minister had verstrekt. Ter onderbouwing van zijn verzoek tot heroverweging, betoogde verzoeker dat hij geen bestendige relatie meer onderhield met zijn voormalige echtgenote, de burger van de Unie, maar dat hij haar had gevraagd om informatie te geven over haar activiteiten in Ierland gedurende de door de minister aangehaalde periode en te bevestigen dat zij ten minste gedurende een deel van die periode socialezekerheidsuitkeringen had ontvangen. Aangezien de voormalige echtgenote van verzoeker geen gevolg heeft gegeven aan dit verzoek, heeft verzoeker de minister meegedeeld dat zijn voormalige echtgenote niet meewerkte,
waardoor hij niet in staat was om alle informatie en documenten te verstrekken waaruit bleek dat zijn voormalige echtgenote op het tijdstip van de inleiding van de echtscheidingsprocedure regelmatig in Ierland verbleef en haar rechten uit hoofde van het VWEU uitoefende. In het kader daarvan heeft verzoeker de minister om mededeling van de door het DEASP verstrekte informatie verzocht.
19      Dit verzoek tot heroverweging is afgewezen bij een nieuw besluit van de minister van november 2021. Ter ondersteuning van dat besluit heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de voormalige echtgenote ten tijde van de inleiding van de echtscheidingsprocedure haar rechten uit hoofde van het VWEU niet uitoefende, omdat zij voor de situatie van onvrijwillige werkloosheid waarin zij zich toen bevond, niet eerst twaalf maanden had gewerkt. In dit besluit heeft de minister onder meer opgemerkt dat,
ten eerste,
de voormalige echtgenote meerdere banen heeft gehad in de periode
tussen 2009 en 2013 toen de aanvragen om een verblijfsrecht te verkrijgen werden ingediend, ten tweede,
zij tussen september 2013 en september 2017 een uitkering voor werkzoekenden had ontvangen, ten derde, het dossier geen informatie bevatte over de omstandigheden die ertoe hadden geleid dat de voormalige echtgenote van verzoeker haar vorige baan had verlaten, namelijk of dat vrijwillig of onvrijwillig was gebeurd, en ten vierde,
niets in het dossier doet vermoeden dat zij voorafgaand aan haar inschrijving bij het DEASP meer dan een jaar heeft gewerkt of was aangeworven met
een tijdelijke arbeidsovereenkomst voor minder dan een jaar, aangezien uit de informatie van het DEASP in het dossier uitsluitend bleek
dat zij gedurende 37 weken had gewerkt in 2013 en gedurende 2 weken in 2014, wat minder is dan de periode van een jaar die is neergelegd in de Regulations van 2015. In dat besluit stond bovendien vermeld dat „hoewel wordt erkend dat de burger van de Unie in 2014 uitkeringen heeft ontvangen, [...] de minister niet gebonden [is] door enige vaststelling van het [DEASP], en [...] de voortgezette betaling van socialezekerheidsuitkeringen aan de burger van de Unie niet bepalend [is] voor de kwestie van de uit de Unieverdragen voortvloeiende rechten die bij de minister aan de orde is.”
20      Aangezien het beroep van verzoeker tegen dat besluit door de High Court (nationale rechter in eerste aanleg, Ierland) is aanvaard, heeft de minister tegen dat vonnis hoger beroep ingesteld bij de Court of Appeal (rechter in tweede aanleg, Ierland), de verwijzende rechter.
21      Voor de verwijzende rechter rijst in essentie de vraag, om te beginnen, of de minister bij de vraag of de onvrijwillige werkloosheid van de voormalige echtgenote van verzoeker „naar behoren is vastgesteld” al dan niet rekening ermee had moeten houden dat het DEASP aan die persoon een uitkering voor werkzoekenden heeft toegekend, voorts of artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat de daarin opgenomen bewoordingen „ten minste één jaar” slaan op een ononderbroken periode van een jaar, en ten slotte, of de minister, gelet op met name de bepalingen van artikel 41 van het Handvest, verzoeker het volledige dossier inzake zijn voormalige echtgenote had moeten verschaffen.
22      De verwijzende rechter is van mening dat de eerste twee punten vragen doen rijzen over de uitlegging van richtlijn 2004/38 waarover nog geen rechtspraak van het Hof bestaat. Wat betreft het derde punt vraagt de verwijzende rechter zich af of het recht op toegang tot het dossier en het recht op behoorlijk bestuur, dat met name vereist dat de administratie meewerkt, zoals uitgelegd door het Hof in met name de arresten van 22 november 2012, M. (C‑277/11, EU:C:2012:744);
8 mei 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302);
8 mei 2018, K. A. e.a. (Gezinshereniging in België) (C‑82/16, EU:C:2018:308), en 12 juli 2018, Banger (C‑89/17, EU:C:2018:570), een afdoende grondslag vormen om te
kunnen ingaan op de vraag van verzoeker om gegevens uit het dossier inzake zijn voormalige echtgenote mee te delen.
23      Daarop heeft de Court of Appeal de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende prejudiciële vragen:
„1)      a)      Beoogt of vereist de uitdrukking „één jaar” in artikel 7, lid 3, onder b), van [richtlijn 2004/38] dat het betrokken jaar één ononderbroken periode is?
b)      Indien het antwoord op de eerste
vraag, onder a), ontkennend is, valt de burger van de Unie dan buiten de werkingssfeer van artikel 7, lid 3, onder b), [van die richtlijn] vanwege het feit dat de gewerkte perioden die opgeteld het betrokken jaar vormen, verdeeld kunnen zijn over een periode van vier of vijf jaar?
2)      Betekent het feit dat de burger van de Unie de uitkering voor werkzoekenden van het [DEASP] in Ierland heeft ontvangen, dat hij zich in Ierland in ‚naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid’ bevindt in de zin van artikel 7, lid 3, onder b), van [richtlijn 2004/38]?
3)      Verplicht het algemene beginsel van Unierecht dat tot uitdrukking komt in artikel 41 van het [Handvest] of, subsidiair, verplicht de richtlijn, uitgelegd in het licht van dit algemene beginsel, de verwerende partij ertoe haar dossier (indien nodig in een naar behoren bewerkte vorm) aan de verzoekende partij over te leggen:
a)      voordat een besluit wordt genomen over het behoud van verblijfsrechten/een verblijfskaart overeenkomstig artikel 14 van de richtlijn, gelezen in samenhang met artikel 13 en/of artikel 7, lid 3, van de richtlijn, en/of
b)      wanneer de verzoeker een dergelijk besluit in rechte wil laten toetsen?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
24      Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat
de daarin opgenomen uitdrukking „ten minste één jaar” betrekking heeft op een enkele, ononderbroken periode van ten minste één jaar waarin de betrokkene als werknemer of als zelfstandige werkzaam is geweest, dan wel op een periode van ten minste één jaar, die kan bestaan uit meerdere kortere tijdvakken van een dergelijke activiteit, gecumuleerd over meerdere jaren.
25      Dienaangaande dient in herinnering te worden gebracht dat volgens artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 de burger van de Unie die niet langer werknemer of zelfstandige is, zijn status van werknemer of zelfstandige behoudt indien hij zich na ten minste één jaar te hebben gewerkt in een toestand van naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid bevindt en hij zich als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening heeft ingeschreven.
26      In die bepaling
is geen enkele uitdrukkelijke verwijzing naar het recht van de lidstaten opgenomen
om de betekenis en de draagwijdte van het begrip „ten minste één jaar” te kunnen bepalen. Bovendien bevat richtlijn 2004/38 geen definitie van deze uitdrukking. In deze omstandigheden vereisen de eenvormige toepassing van het Unierecht en het gelijkheidsbeginsel dat die bepaling normaliter in de gehele Unie autonoom en uniform wordt uitgelegd, waarbij niet alleen rekening moet worden gehouden met de gebruikelijke betekenis van de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt [zie arrest van 15 september 2022, Minister for Justice and Equality (Derdelander die neef is van een burger van de Unie), C‑22/21, EU:C:2022:683, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
27      Wat betreft in de eerste plaats de bewoordingen van artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38, moet worden opgemerkt dat volgens de gebruikelijke betekenis in de omgangstaal, de uitdrukking „één jaar” betrekking heeft op een periode van twaalf
maanden, die niet noodzakelijkerwijs samenvalt met een kalenderjaar en die gebaseerd is op de duur van een omwenteling van de aarde rond de zon. Noch uit de bewoordingen van deze bepaling, noch uit die van andere bepalingen van richtlijn 2004/38 blijkt echter dat deze periode van „één jaar” noodzakelijkerwijs betrekking moet hebben op twaalf opeenvolgende maanden of dat zij ononderbroken moet zijn.
28      Zoals de advocaat-generaal in punt 27 van zijn conclusie heeft opgemerkt, moet in de tweede plaats een contextuele uitlegging van deze uitdrukking worden gegeven, aangezien de bewoordingen van richtlijn 2004/38 geen nadere precisering bevatten over wat onder „ten minste één jaar” moet worden verstaan.
29      Dienaangaande zij eraan herinnerd dat artikel 7, lid 3, van die richtlijn volgens de rechtspraak van het Hof aan iedere burger van de Unie die zich in een situatie van tijdelijke inactiviteit bevindt, het behoud waarborgt van zijn status van werkende persoon en, bijgevolg, van zijn recht van verblijf in het gastland, door een gradatie aan te brengen in de voorwaarden voor dat behoud waarbij niet alleen de reden van zijn inactiviteit bepalend was – in casu of hij tijdelijk arbeidsongeschikt is wegens ziekte of ongeval, dan wel of hij onvrijwillig werkloos is of een beroepsopleiding volgt – maar ook de initiële duur van de periode van werkzaamheden in het gastland, en met name de vraag of deze periode langer of korter was dan een jaar (arrest van 11 april 2018, Tarola, C‑483/17, EU:C:2019:309, punt 43).
30      Zo behoudt de burger van de Unie die werknemer of zelfstandige was in het gastland zijn status van werknemer zonder beperking in de tijd, ten eerste, als hij tijdelijk arbeidsongeschikt is geworden als gevolg van ziekte of ongeval, overeenkomstig artikel 7, lid 3, onder a), van richtlijn 2004/38, ten tweede, als hij werknemer of zelfstandige is geweest in het gastland gedurende ten minste één jaar voor hij zich in een situatie van onvrijwillige werkloosheid bevond, overeenkomstig artikel 7, lid 3, onder b), van die richtlijn, of ten derde, als hij start met een beroepsopleiding, overeenkomstig artikel 7, lid 3, onder d), van deze richtlijn (zie in die zin arrest van 11 april 2019, Tarola, C‑483/17, EU:C:2019:309, punt 44).
31      Daarentegen behoudt de burger van de Unie die
in het gastland gedurende minder dan één jaar als werknemer of zelfstandige actief was, volgens artikel 7, lid 3, onder c), van richtlijn 2004/38 zijn status van werkende slechts voor een door die lidstaat te bepalen tijdvak, dat niet korter mag zijn dan zes maanden (arrest van 11 april 2019, Tarola, C‑483/17, EU:C:2019:309, punt 45).
32      De in punt 29 van het onderhavige arrest in herinnering
gebrachte vaststelling dat de gradatie die bij artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 is aangebracht in de voorwaarden waaronder het
behoud van de status van werknemer gewaarborgd wordt, is gebaseerd op de „oorspronkelijke duur” van de periode van werkzaamheden in het gastland, volgt meer bepaald uit het feit dat punt b) van die bepaling verwijst naar een beroepsactiviteit die de burger van de Unie „ten minste één jaar” heeft verricht, en dat punt c) ervan verwijst naar een tijdelijke overeenkomst „van minder dan één jaar” of naar de situatie waarin deze burger onvrijwillig werkloos is gedurende de „eerste twaalf maanden” van zijn activiteit als werknemer of zelfstandige in het gastland.
33      Deze verwijzing naar de „eerste twaalf maanden” pleit voor een uitlegging van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 in die zin dat de daarin bedoelde tijdvakken waarin de betrokkene in loondienst of
zelfstandig werkt, één enkele en ononderbroken periode van werkzaamheden als werknemer of zelfstandige moeten vormen, zodat de in punt b) van deze bepaling bedoelde periode van „ten minste één jaar” niet kan bestaan uit meerdere tijdvakken van kortere werkzaamheden, gecumuleerd over meerdere jaren.
34      Daaraan dient te worden toegevoegd dat deze uitlegging ook in overeenstemming is met de rechtspraak van het Hof dat de tweede hypothese als bedoeld in artikel 7, lid 3, onder c), van richtlijn 2004/38 betrekking heeft op
alle situaties waarin een werknemer om redenen buiten zijn wil gedwongen is om zijn activiteit in het gastland te beëindigen „voor een jaar voorbij is”, ongeacht de aard van de uitgeoefende activiteit en het type van arbeidsovereenkomst dat daartoe werd gesloten (zie in die zin arrest van 11 april 2019, Tarola, C‑483/17, EU:C:2019:309, punt 48). De
uitdrukking „voor een jaar voorbij is” verwijst namelijk noodzakelijkerwijze naar een ononderbroken periode van twaalf opeenvolgende maanden.
35      Wat betreft in de derde plaats de met richtlijn 2004/38 nagestreefde doelstellingen, moet in herinnering worden gebracht dat,
ten eerste, de voornaamste doelstelling van die richtlijn erin bestaat om het recht van vrij verkeer en verblijf van alle burgers van de Unie te versterken, en ten tweede, het door artikel 7, lid 3, specifiek nagestreefde doel erin bestaat om, door het behoud van de status van werkende persoon, het recht van verblijf van personen die wegens een gebrek aan werk buiten hun wil om hun beroepsactiviteit hebben beëindigd, veilig te stellen (zie in die zin arrest van 11 april 2019, Tarola, C‑483/17, EU:C:2019:309, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36      Daaraan moet worden toegevoegd dat richtlijn 2004/38 eveneens beoogt een redelijk evenwicht te bereiken tussen, enerzijds, de bescherming van het vrije verkeer van burgers van de Unie en, anderzijds, de waarborg dat de socialezekerheidsstelsels van het gastland niet onredelijk worden belast (zie in die zin arrest van 11 april 2019, Tarola, C‑483/17, EU:C:2019:309, punt 50).
37      Zoals de advocaat-generaal in essentie heeft opgemerkt in de punten 32 en 33 van zijn conclusie, zou een uitlegging van de uitdrukking „ten minste één jaar” in die zin dat deze niet slaat op een enkele, ononderbroken periode, maar op een periode van in totaal een jaar die kan bestaan uit meerde samengenomen losse perioden uit meerdere jaren waarin de betrokkene minder dan een jaar werknemer of zelfstandige was, erop neerkomen dat afbreuk wordt gedaan aan
de gradatie die is aangebracht in de voorwaarden voor het behoud van de status van werkende persoon die zijn neergelegd in artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 en waarnaar wordt verwezen in punt 29 van het onderhavige arrest en bovendien zou daardoor het in punt 36 van het onderhavige arrest in herinnering
gebrachte evenwicht
worden aangetast.
38      Zoals de advocaat-generaal heeft beklemtoond in punt 33 van zijn conclusie, zou een dergelijke uitlegging met name onverenigbaar kunnen zijn met het onderscheid dat in de punten b) en c) van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 wordt gemaakt met betrekking tot
hoelang een werknemer of zelfstandige die status behoudt, hetgeen afhankelijk is van de vraag of hij oorspronkelijk meer of minder dan één jaar actief was in het gastland.
39      Derhalve moet worden geconcludeerd dat de uitdrukking „ten minste één jaar” in artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat zij verwijst naar een enkele, ononderbroken periode waarin de betrokkene ten minste één jaar als werknemer of als zelfstandige werkzaam is geweest.
40      Bovendien belet deze uitlegging niet dat personen wier werkzaamheden als werknemer of zelfstandige in het gastland onafhankelijk van hun wil vóór het verstrijken van de initiële periode van een jaar zijn onderbroken, aanspraak kunnen maken op de bescherming die voortvloeit uit het behoud van hun status van werkende persoon, aangezien deze personen – indien artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 niet kan worden toegepast – zich kunnen beroepen op artikel 7, lid 3, onder c), van die richtlijn, als zij zich bevinden in een van de in punt 34 van het onderhavige arrest genoemde situaties.
41      Hieraan moet worden toegevoegd dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat het met name in artikel 7, lid 3, onder c), van richtlijn 2004/38 geformuleerde criterium de belanghebbenden in staat stelt om ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen te kennen en bijgevolg van dien aard is dat het een hoog niveau van rechtszekerheid en transparantie waarborgt in het kader van de toekenning van de sociale bijstand van de basisvoorziening en het ook voldoet aan het evenredigheidsbeginsel (arrest van 15 september 2015, Alimanovic, C‑67/14, EU:C:2015:597, punt 61).
42      Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat de daarin opgenomen uitdrukking „ten minste één jaar” betrekking heeft op een enkele, ononderbroken periode van ten minste
één
jaar waarin de betrokkene als werknemer of als zelfstandige werkzaam is geweest.
Tweede vraag
43      Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat het feit dat een burger van de Unie die verblijft op het grondgebied van een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, een werkloosheidsuitkering ontvangt ten laste van die lidstaat, door de autoriteiten van die lidstaat die bevoegd zijn voor de afgifte van verblijfskaarten moet worden aangemerkt als een bewijs dat deze burger van de Unie zich bevindt in een situatie van „naar behoren vastgestelde” onvrijwillige werkloosheid in de zin van deze bepaling.
44      Vooraf zij opgemerkt dat uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat de vragen van de verwijzende rechter alleen slaan op de vraag of het feit dat een dergelijke burger van de Unie een werkloosheidsuitkering ten laste van de bevoegde nationale autoriteiten ontvangt, volstaat om aan te nemen dat er sprake is van onvrijwillige werkloosheid die „naar behoren is vastgesteld” in de zin van die bepaling, en niet slaan op de twee andere in deze bepaling genoemde cumulatieve voorwaarden, namelijk dat hij ten minste één jaar heeft gewerkt en zich als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening heeft laten registreren.
45      In dit verband moet ten eerste worden vastgesteld dat richtlijn 2004/38, zoals de advocaat-generaal in punt 50 van zijn conclusie heeft opgemerkt, geen definitie bevat van de uitdrukking „naar behoren vastgesteld” en evenmin een bepaling bevat over de criteria of de modaliteiten volgens welke „naar behoren” moet worden „vastgesteld” dat een persoon onvrijwillig werkloos is. Bij gebrek aan Unieregels ter zake en op grond van het beginsel van procedurele autonomie, staat het aan de interne rechtsorde van elke lidstaat om de voorschriften vast te stellen inzake deze criteria en modaliteiten, op voorwaarde dat die voorschriften niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke situaties naar nationaal recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) (zie in die zin arrest van 27 juni 2018, Diallo, C‑246/17, EU:C:2018:499, punten 45 en 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
46      Ten tweede blijkt uit de overwegingen 1 tot en met 4 van richtlijn 2004/38 dat die richtlijn beoogt de uitoefening te bevorderen van het fundamentele en individuele recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, dat bij artikel 21, lid 1, VWEU rechtstreeks aan alle burgers van de Unie wordt verleend, en met name beoogt dat recht te versterken (zie in die zin arrest van 11 april 2019, Tarola, C‑483/17, EU:C:2019:309, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zoals blijkt uit de in punt 36 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak, wordt met deze richtlijn eveneens beoogd een redelijk evenwicht te bereiken tussen de bescherming van het vrije verkeer van burgers van de Unie en de waarborg dat de socialezekerheidsstelsels van het gastland niet onredelijk worden belast.
47      Bij lezing van zowel de overwegingen als de bepalingen van richtlijn 2004/38 is het daarentegen duidelijk dat zij niet strekt tot harmonisatie van de toekenning van werkloosheidsuitkeringen, van de wijze waarop deze uitkeringen moeten worden toegekend, of van de criteria aan de hand waarvan moet worden vastgesteld dat de werkloosheid van een burger van de Unie onvrijwillig is. In een dergelijke situatie moet evenwel worden nagegaan of de betrokken nationale wettelijke regeling niet in strijd is met de doelstellingen van richtlijn 2004/38 en of die regeling aan de bepalingen van deze richtlijn hun nuttig effect kan ontnemen.
48      Niettegenstaande het feit dat, zoals de advocaat-generaal in de punten 52 en 53 van zijn conclusie heeft opgemerkt, uit het verzoek om een prejudiciële beslissing niet precies kan worden opgemaakt volgens welke criteria het nationale orgaan dat bevoegd is inzake toekenning van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde werkloosheidsuitkeringen, te weten de uitkering voor werkzoekenden, deze uitkering toekent, kan in casu worden volstaan met de vaststelling dat Ierland in zijn opmerkingen, net als de minister voor de High Court, heeft aangegeven dat
het DEASP, dat het nationaal bevoegde orgaan is om deze uitkering voor werkzoekenden toe te kennen, overeenkomstig de nationale toepasselijke bepalingen niet verplicht is te onderzoeken waarom een werkloze zijn werkzaamheden heeft beëindigd, en dus evenmin moet onderzoeken of de werkloosheid al dan niet „onvrijwillig” is.
49      Indien echter zou blijken – hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan – dat het DEASP daadwerkelijk niet verplicht is om de redenen te onderzoeken waarom een persoon werkloos is en het recht op uitkeringen voor werkzoekenden kan toekennen zonder dat is aangetoond dat deze werkloosheid „onvrijwillig” is in de zin van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38,
zou moeten worden geconcludeerd dat de toekenning van deze uitkering voor werkzoekenden geen verband houdt met
de al dan niet onvrijwillige werkloosheid van de betrokken persoon, en hoe dan ook geen bewijs kan vormen voor het al dan niet onvrijwillige verlies van zijn baan. In een dergelijke situatie kan het feit dat de voor de afgifte van verblijfskaarten bevoegde nationale autoriteit het besluit tot toekenning van de betrokken uitkering niet in aanmerking neemt als bewijs dat die persoon zich in een situatie van „naar behoren vastgestelde” onvrijwillige werkloosheid in de zin van deze bepaling bevindt, kennelijk niet afdoen aan de doelstellingen van richtlijn 2004/38 of aan het nuttig effect van de bepalingen ervan.
50      Indien de verwijzende rechter na de door hem te verrichten verificaties daarentegen vaststelt dat het nationale orgaan dat bevoegd is voor de toekenning van de uitkering voor werkzoekenden, deze uitkering afhankelijk stelt van de voorwaarde dat deze personen zich in een situatie van „onvrijwillige werkloosheid” in de zin van artikel 7, lid 3, van richtlijn 2004/38 bevinden, namelijk dat de beëindiging van de werkzaamheden in loondienst of als zelfstandige van de betrokkenen heeft plaatsgevonden om redenen – of vanwege omstandigheden – waarop zij geen invloed hebben (zie in die zin arrest van 11 april 2019, Tarola, C‑483/17, EU:C:2019:309, punten 46 tot en met 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en dat dit orgaan daadwerkelijk controleert of deze betrokkenen geen invloed hebben op die redenen of omstandigheden, zou de bevoegde nationale autoriteit die bevoegd is om deze verblijfskaarten af te leveren rekening moeten houden met de beslissing om een uitkering voor werkzoekenden te verlenen als zijnde op zijn minst een bewijselement dat de betrokkene zich bevindt in een situatie van „naar behoren vastgestelde” onvrijwillige werkloosheid in de zin van deze bepaling.
51      Bij gebreke van preciezere aanwijzingen van de verwijzende rechter over de vraag of de nationale autoriteit die bevoegd is om verblijfskaarten af te leveren overeenkomstig de relevante nationale bepalingen al dan niet verplicht is om naar behoren rekening te houden met de beslissing om de uitkering voor werkzoekenden toe te kennen als zijnde een bewijselement dat de betrokkene zich bevindt in een situatie van „naar behoren vastgestelde” onvrijwillige werkloosheid,
staat het aan de verwijzende rechter, die als enige bevoegd is om het nationale recht uit te leggen en toe te passen, om na te gaan of de toepassing van die nationale bepalingen de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid van het Unierecht eerbiedigt, en dus niet kan afdoen aan de doelstelling van richtlijn 2004/38 of het nuttig effect van de bepalingen ervan.
52      Gelet op het voorgaande moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat het feit dat een burger van de Unie die verblijft op het grondgebied van een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, een werkloosheidsuitkering ontvangt ten laste van die lidstaat, niet als dusdanig door de autoriteiten van die lidstaat die bevoegd zijn voor de afgifte van verblijfskaarten moet worden aangemerkt als afdoende bewijs dat deze persoon zich bevindt in een situatie van „naar behoren vastgestelde” onvrijwillige werkloosheid in de zin van deze bepaling.
Derde vraag
53      Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of richtlijn 2004/38, gelezen in het licht van het algemene beginsel van behoorlijk bestuur, aldus moet worden uitgelegd dat zij inhoudt dat de nationale autoriteit die bevoegd is voor de afgifte van verblijfskaarten, verplicht is om haar dossier,
zo nodig in naar behoren bewerkte vorm, aan een aanvrager
van een verblijfskaart die onderdaan is van een derde land te verstrekken, hetzij alvorens een besluit te nemen over het behoud van zijn verblijfsrecht of van een verblijfskaart op grond van artikel 14 van deze richtlijn, gelezen in samenhang met de artikelen 7 en 13 ervan, hetzij pas in het stadium van de procedure van rechterlijke toetsing van dat besluit, wanneer de stukken van het betrokken dossier waarop de bevoegde nationale autoriteit zich heeft gebaseerd om de verblijfskaart te weigeren en waarvan deze derdelander om mededeling heeft verzocht, informatie bevatten over met name de tijdvakken waarin zijn voormalige echtgenote die burger van de Unie is, heeft gewerkt,
en zij, na daarom door die derdelander te zijn verzocht, heeft geweigerd hem die informatie te verstrekken.
54      In dit verband moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat richtlijn 2004/38, in het bijzonder artikel 7 betreffende het verblijfsrecht voor meer dan drie maanden, artikel 10 betreffende de afgifte van de verblijfskaart, artikel 13 betreffende het behoud van het verblijfsrecht van familieleden in geval van scheiding, ontbinding of nietigverklaring van het huwelijk of beëindiging van een geregistreerd partnerschap, en artikel 14 betreffende het behoud van het verblijfsrecht, in essentie bepaalt dat het aan de aanvragers staat om de gegevens te verstrekken die nodig zijn om aan te tonen dat zij voldoen aan de voorwaarden om aanspraak te kunnen maken op de in die artikelen erkende rechten, en die richtlijn de nationale autoriteiten niet uitdrukkelijk verplicht de aanvragers de informatie te verstrekken waarover zij reeds beschikken en die die aanvragers nodig kunnen hebben om aan te tonen dat zij aan die voorwaarden voldoen.
55      Bijgevolg moet worden vastgesteld dat richtlijn 2004/38 niet uitdrukkelijk een „samenwerkingsverplichting” voor de autoriteiten van de lidstaten bevat in het stadium van de vaststelling van de relevante bestanddelen van een verzoek om een verblijfstitel, en in dat opzicht verschilt van een richtlijn zoals
richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming (PB 2004, L 304, blz. 12, met rectificatie in PB 2005, L 204, blz. 24), die in artikel 4, lid 1, ervan voorziet in een dergelijke samenwerkingsverplichting [zie in die zin arrest van 29 juni 2023, International Protection Appeals Tribunal e.a. (Bomaanslag in Pakistan), C‑756/21, EU:C:2023:523, punt 48].
56      In de tweede plaats zij eraan herinnerd dat artikel 41 van het Handvest – waarin het recht op behoorlijk bestuur is verankerd
en
in lid 2 is bepaald dat dit recht met name behelst: het recht van eenieder om te worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen
[onder a)], het recht van eenieder om inzage te krijgen in het hem betreffende dossier, met inachtneming van het gerechtvaardigde belang van de vertrouwelijkheid en het beroeps- en zakengeheim [onder b)], alsmede de plicht van de betrokken diensten om hun beslissingen met redenen te omkleden [onder c)] – niet is gericht tot de lidstaten, maar uitsluitend tot de instellingen, organen en instanties van de Unie (zie in die zin arrest van 5 november 2014, Mukarubega, C‑166/13, EU:C:2014:2336, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
57      Bijgevolg kan de aanvrager
van een verblijfstitel aan artikel 41, lid 2, onder a) en b), van het Handvest geen rechtstreeks recht ontlenen om in elke procedure betreffende zijn aanvraag te worden gehoord, noch een recht van toegang tot het dossier in het kader van een nationale procedure (zie in die zin arresten van 17 juli 2014, YS e.a., C‑141/12 en C‑372/12, EU:C:2014:2081, punt 67, en 5 november 2014, Mukarubega, C‑166/13, EU:C:2014:2336, punt 44).
58      Het in artikel 41 van het Handvest verankerde recht op behoorlijk bestuur vormt evenwel ongetwijfeld een afspiegeling van een algemeen beginsel van het Unierecht dat van toepassing is op de lidstaten wanneer zij dit recht ten uitvoer brengen (zie arrest van 13 juli 2023, Azienda Ospedale-Università di Padova, C‑765/21, EU:C:2023:566, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
59      Daaraan moet om te beginnen worden toegevoegd dat het recht op toegang tot het dossier met name noodzakelijkerwijze voortvloeit uit de doeltreffende uitoefening van de rechten van de verdediging (arrest van 13 september 2018, UBS Europe e.a., C‑358/16, EU:C:2018:715, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak) en dat de overheidsinstanties van de lidstaten, wanneer zij maatregelen nemen die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, de rechten van de verdediging moeten eerbiedigen van de adressaten van besluiten die de belangen van die adressaten aanmerkelijk raken (zie in die zin arrest van 5 november 2014, Mukarubega, C‑166/13, EU:C:2014:2336, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
60      Voorts impliceert de eerbiediging van de door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde rechten van de verdediging in het kader van een gerechtelijke procedure dat de aanvrager niet alleen toegang heeft tot de gronden van het jegens hem genomen besluit, maar ook tot alle gegevens van het dossier waarop de overheidsinstantie zich heeft gebaseerd, teneinde doeltreffend een standpunt te kunnen innemen over die gegevens [arrest van 25 april 2024, NW en PQ (Gerubriceerde informatie), C‑420/22 en C‑528/22, EU:C:2024:344, punt 92 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
61      In casu blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde besluit is gegeven op grond van de Regulations van 2015, waarbij richtlijn 2004/38 in Iers recht is omgezet. Aangezien de Regulations van 2015 het Unierecht ten uitvoer brengen, zijn de vereisten die voortvloeien uit het recht op effectieve rechterlijke bescherming, de rechten van de verdediging en het recht op behoorlijk bestuur, waaronder het recht op toegang tot het dossier, zoals gewaarborgd door het Unierecht, van toepassing op het hoofdgeding.
62      Hieraan moet worden toegevoegd dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde situatie wordt gekenmerkt door, ten eerste, het feit dat de aanvrager een afgeleid verblijfsrecht wenst te verkrijgen op basis van gegevens waarover hij niet beschikt, omdat zij betrekking hebben op een andere persoon, namelijk zijn voormalige echtgenote, die hem geen toegang tot die gegevens heeft verleend, en ten tweede, dat de nationale autoriteiten die bevoegd zijn om een verblijfskaart aan de aanvrager af te geven, reeds over deze gegevens beschikken en zich op die gegevens hebben gebaseerd om de verlenging van de verblijfskaart van de aanvrager te weigeren.
63      Indien er, zoals de verwijzende rechter lijkt aan te nemen, voor de aanvrager geen andere mogelijkheid bestaat om deze gegevens te verkrijgen dan om toegang tot het hem betreffende dossier te verzoeken, moet worden geoordeeld dat nationale procedureregels die de aanvrager in feite in een situatie brengen waarin het voor hem onmogelijk is om aan te tonen dat zijn voormalige echtgenote op het tijdstip van de inleiding van de echtscheidingsprocedure voldeed aan de voorwaarden van artikel 7, lid 3, onder b), en dat hij dan ook op grond van de bepalingen van die richtlijn een afgeleid verblijfsrecht heeft, afbreuk doen aan het nuttig effect van de rechten die de aanvrager kan ontlenen aan deze richtlijn, en dat die nationale procedureregels de eerbiediging van zijn grondrechten, in het bijzonder zijn recht op effectieve rechterlijke bescherming en zijn rechten van verdediging, niet kunnen waarborgen.
64      In casu is het juist dat de betrokken gegevens, die reeds in het dossier van de aanvrager zijn opgenomen, niet rechtstreeks betrekking hebben op hem, maar op zijn voormalige echtgenote, zodat afbreuk kan worden gedaan aan de bescherming van de vertrouwelijkheid van dergelijke gegevens.
65      In dit verband volgt uit vaste rechtspraak dat grondrechten geen absolute gelding hebben, maar beperkingen kunnen bevatten, mits deze werkelijk beantwoorden aan de doeleinden van algemeen belang die met de betrokken maatregel worden nagestreefd en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, geen onevenredige en onduldbare ingreep tot gevolg hebben waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast
(arrest van 13 september 2018, UBS Europe e.a., C‑358/16, EU:C:2018:715, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
66      Dergelijke beperkingen kunnen er namelijk toe strekken de toepassing te verzekeren van de inzake vertrouwelijkheid of het beroepsgeheim geldende vereisten, die door de toegang tot bepaalde informatie en documenten mogelijk niet worden nageleefd (arrest van 13 september 2018, UBS Europe e.a., C‑358/16, EU:C:2018:715, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
67      Het recht op toegang tot het dossier kan dan ook worden beperkt op basis van een afweging tussen, enerzijds, het recht op behoorlijk bestuur en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte van de betrokkene, en anderzijds, de belangen die worden aangevoerd ter rechtvaardiging van de niet-openbaarmaking aan die betrokkene van een element van het dossier [arrest van 25 april 2024, NW en PQ (Gerubriceerde informatie), C‑420/22 en C‑528/22, EU:C:2024:344, punt 94 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
68      Deze afweging mag er evenwel niet toe leiden dat de rechten van verdediging van de betrokkene elk nuttig effect wordt ontnomen en dat het recht op een voorziening in rechte dat voortvloeit uit artikel 47 van het Handvest wordt uitgehold, met name omdat de betrokkene, of in voorkomend geval zijn raadsman, niet op zijn minst in kennis wordt gesteld van de essentie van de gegevens die betrekking hebben op de tijdvakken waarin zijn voormalige echtgenote heeft gewerkt en waarop het tegen hem genomen besluit berust [zie naar analogie arrest van 25 april 2024, NW en PQ (Gerubriceerde informatie), C‑420/22 en C‑528/22, EU:C:2024:344, punt 95 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
69      In een situatie als die van het hoofdgeding staat het dus aan de nationale autoriteit die bevoegd is om de verblijfskaart af te geven of, in voorkomend geval, aan de nationale rechter bij wie in het kader van die afgifte beroep is ingesteld, om rekening te houden met de uiteenlopende belangen van de betrokken personen en om in het licht van de omstandigheden van elke situatie en het soort aan de orde zijnde procedure de aldus betrokken belangen af te wegen en om de aanvrager, in essentie of in bewerkte vorm, de gegevens van het dossier mee te delen waartoe hij anders geen toegang heeft en die beslissend zijn voor de vaststelling van het behoud van zijn verblijfsrecht.
70      Gelet op een en ander moet op de derde vraag worden geantwoord dat richtlijn 2004/38, gelezen in het licht van het algemene beginsel van behoorlijk bestuur en het in artikel 47 van het Handvest verankerde recht op een doeltreffende voorziening in rechte, aldus moet worden uitgelegd dat zij inhoudt dat de nationale autoriteit die bevoegd is voor de afgifte van verblijfskaarten, verplicht is om haar dossier aan een aanvrager die onderdaan is van een derde land of aan zijn vertegenwoordiger te verstrekken, in voorkomend geval in een naar behoren bewerkte vorm, alvorens een besluit te nemen over het behoud van zijn verblijfsrecht of de toekenning van een verblijfskaart op grond van artikel 14 van deze richtlijn, gelezen in samenhang met de artikelen 7 en 13 ervan, wanneer de stukken van het betrokken dossier waarop de bevoegde nationale autoriteit zich heeft gebaseerd om de verblijfskaart te weigeren en waarvan deze derdelander om mededeling heeft verzocht, informatie bevatten over met name de tijdvakken waarin zijn voormalige echtgenote die burger van de Unie is, heeft gewerkt, en zij, na daarom door die derdelander te zijn verzocht, heeft geweigerd hem die informatie te verstrekken.
Kosten
71      Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:
1)      Artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG,
moet aldus worden uitgelegd dat
de daarin opgenomen uitdrukking „ten minste één jaar” betrekking heeft op een enkele, ononderbroken periode van ten minste één jaar waarin de betrokkene als werknemer of als zelfstandige werkzaam is geweest.
2)      Artikel 7, lid 3, onder b), van richtlijn 2004/38
moet aldus worden uitgelegd dat
het feit dat een burger van de Unie die verblijft op het grondgebied van een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, een werkloosheidsuitkering ontvangt ten laste van die lidstaat, niet als dusdanig door de autoriteiten van die lidstaat die bevoegd zijn voor de afgifte van verblijfskaarten moet worden aangemerkt als afdoende bewijs dat deze persoon zich bevindt in een situatie van „naar behoren vastgestelde” onvrijwillige werkloosheid in de zin van deze bepaling.
3)      Richtlijn 2004/38, gelezen in het licht van het beginsel van behoorlijk bestuur en het in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie verankerde recht op een doeltreffende voorziening in rechte
moet aldus worden uitgelegd dat
zij inhoudt dat de nationale autoriteit die bevoegd is voor de afgifte van verblijfskaarten, verplicht is om haar dossier aan een aanvrager die onderdaan is van een derde land of aan zijn vertegenwoordiger te verstrekken, in voorkomend geval in een naar behoren bewerkte vorm, alvorens een besluit te nemen over het behoud van zijn verblijfsrecht of de toekenning van een verblijfskaart op grond van artikel 14 van deze richtlijn, gelezen in samenhang met de artikelen 7 en 13 ervan, wanneer de stukken van het betrokken dossier waarop de bevoegde nationale autoriteit zich heeft gebaseerd om de verblijfskaart te weigeren en waarvan deze derdelander om mededeling heeft verzocht, informatie bevatten over met name de tijdvakken waarin zijn voormalige echtgenote die burger van de Unie is, heeft gewerkt, en zij, na daarom door die derdelander te zijn verzocht, heeft geweigerd hem die informatie te verstrekken.
ondertekeningen
*      Procestaal: Engels.
i      Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.