61990J0025
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-25/90 (
*1
)
I — Enquadramento jurídico
1.
Os cogumelos em conserva fazem parte, enquanto «produtos hortícolas preparados ou conservados sem vinagre» (subposição 20.02 da pauta aduaneira comum), de uma organização comum de mercado, por força do artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 516/77 do Conselho, de 14 de Março de 1977, relativo à organização comum de mercado no sector dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas QO L 73, p. 1; EE 03 F12 p. 46).
2.
O Regulamento n.° 516/77 sujeita a importação na Comunidade dos produtos mencionados no seu anexo IX a um certificado de importação emitido pelos Estados-membros (artigo 10.°) e autoriza a Comissão a fixar, no caso de perturbações graves do mercado originadas por importações ou exportações dos produtos sobre que incide, as medidas necessárias para pôr fim à perturbação ou à ameaça de perturbação (artigo 14.°).
3.
A Comissão adoptou o Regulamento (CEE) n.° 3429/80, de 29 de Dezembro de 1980, que institui as medidas de protecção aplicáveis à importação de conservas de cogumelos de cultura (JO L 358, p. 66). Nos termos do artigo l.° deste regulamento, a colocação em livre prática na Comunidade de cogumelos de cultura em conserva, abrangidos pela subposição pautal 20.02 A da pauta aduaneira comum, que não as mencionadas no artigo 4.°, e que ultrapassem as quantidades fixadas nos termos dos n.os 1 e 3 do artigo 2.° está sujeita à cobrança, durante o período compreendido entre 1 de Janeiro e 31 de Março de 1981, de um montante suplementar de 175 ecus por cada 100 kg.
4.
O artigo 2.° do regulamento prevê a fixação dos limites quantitativos da concessão dos certificados de importação relativos às mercadorias referidas.
II — Matéria de facto e tramitação processual perante o órgão jurisdicional nacional
5.
Resulta do despacho de reenvio que em Outubro de 1980, a sociedade Wünsche comprou cerca de 3300 toneladas de conservas de cogumelos chineses a uma empresa comercial chinesa. No mesmo mês, aquela empresa vendeu estas mercadorias a uma empresa grega que, por sua vez, as revendeu à Wünsche, tendo-lhe entregue uma confirmação de venda e uma factura datada de 2 de Janeiro de 1981. Na factura de venda podia ler-se o seguinte: «Duty paid//free customs cleared in Greece». Segundo as averiguações dos serviços de investigação aduaneiros, contestadas, aliás, pela Wünsche, a mercadoria não foi colocada em livre prática na Grécia.
6.
A mercadoria foi importada por lotes durante o período compreendido entre 27 de Janeiro e 25 de Março de 1981, através de vários postos alfandegários de Hamburgo. Nessa altura, a Wünsche apresentou uma guia de circulação T 2L, emitida em 2 de Janeiro de 1981 pelo organismo aduaneiro do Pireu. As partes não concordam quanto à autenticidade deste documento. A Wünsche não apresentou certificado de importação. Os organismos aduaneiros cobraram inicialmente um direito que correspondia à taxa preferencial aplicada à Grécia, isto é, 20,7 % do valor.
7.
Posteriormente, o Hauptzollamt cobrou um direito «países terceiros» à taxa de 23 % e exigiu o pagamento de um montante suplementar de 15827239,90 DM por força do Regulamento n.° 3429/80.
8.
Tendo visto a sua reclamação indeferida por decisão do Hauptzollamt, a Wünsche interpôs recurso para o Finanzgericht, o qual anulou a decisão impugnada. Os fundamentos invocados pelo Finanzgericht consistiam, essencialmente, no facto de o Hauptzollamt não ter razões para cobrar o montante suplementar uma vez que o Regulamento n.° 3429/80 não previa quaisquer medidas em caso de importações irregulares. A colocação em livre prática de cogumelos em conserva, ainda que sem certificado de importação, impede, no entender daquele tribunal, a. realização do objectivo da regulamentação, que consiste em proteger o mercado comunitário. Consequentemente, a cobrança do montante suplementar mais não teria sido do que uma sanção. Além disso, o nível dos montantes suplementares não estava em conformidade com o princípio da proporcionalidade.
9.
O Hauptzollamt interpôs recurso para o Bundesfinanzhof. Este, considerando que a solução do litígio dependia da interpretação e da validade do Regulamento n.° 3429/80, decidiu, por despacho de 24 de Outubro de 1989, suspender a instância e colocar ao Tribunal as seguintes questões:
«1)
Os montantes suplementares também são de aplicar, nos termos do artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 3429/80, aos cogumelos em conserva que, sem certificado de importação válida, foram postos em livre prática?
2)
Caso a resposta à primeira questão seja afirmativa: o Regulamento (CEE) n.° 3429/80 é válido, especialmente no que se refere à fixação do quantitativo do montante suplementar?»
10.
Na fundamentação do despacho, o Bundesfinanzhof observa, a título preliminar, que o Finanzgericht não determinou se os cogumelos eram silvestres ou de cultura, o que leva aquele tribunal a presumir que as mercadorias importadas eram cogumelos de cultura.
11.
Quanto à interpretação do artigo 1.° do Regulamento n.° 3429/80, o Bundesfinanzhof considera que, face à redacção e à finalidade do regulamento, o montante suplementar deveria ser cobrado no caso de os cogumelos em conserva terem sido colocadas em livre prática sem certificado de importação válido.
12.
No que respeita à validade do regulamento em causa, o Bundesfinanzhof fazendo referência à jurisprudência do Tribunal de Justiça (acórdãos de 12 de Abril de 1984, Wünsche, 345/82, Recueil, p. 1995 e seguintes, de 11 de Fevereiro de 1988, National Dried Fruit Trade Association, 77/86, Colect., p. 757, e de 5 de Julho de 1988, Central-Import Münster, 291/86, Colect., p. 3679), manifesta dúvidas quanto a saber se foi respeitado o princípio da proporcionalidade, atento o quantitativo demasiado elevado dos montantes suplementares. Para o Bundesfinanzhof, supondo que o Tribunal considera que este princípio foi respeitado, dever-se-ia averiguar se a Comissão se baseou em factos exactos na fixação do montante suplementar.
13.
O despacho de reenvio foi registado na Secretaria do Tribunal em 24 de Janeiro de 1990.
14.
Nos termos do artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça, foram apresentadas alegações escritas pela recorrida no processo principal, Wünsche, representada por K. Landry, advogado no foro de Hamburgo, e pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por Dierk Booß, consultor jurídico, e Ulrich Wölker, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agentes.
15.
Com base no relatório do juiz-relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução prévia e, em aplicação dos n.os 1 e 2 do artigo 95.° do Regulamento de Processo, atribuiu o processo à Sexta Secção.
III — Alegações escritas apresentadas ao Tribunal de Justiça
Quanto ao âmbito de aplicação do Regulamento n.° 3429/80
16.
Quanto a saber se as mercadorias em causa são ou não abrangidas pelo regulamento atrás citado, a Wünsche esclarece que este diz resp'eito às medidas de protecção relativas aos cogumelos em conserva abrangidos pela subposição 20.02 A da pauta aduaneira comum. Consequentemente, considera que as medidas nele previstas são aplicáveis não só aos cogumelos de cultura em conserva, mas também aos cogumelos silvestres em conserva.
17.
Ao invés, a Comissão defende que aquele regulamento nunca se aplicou aos cogumelos silvestres. A Comissão observa que, uma vez que o que está em causa neste regulamento são os cogumelos de cultura, trata-se unicamente de cogumelos cultivados, já que o termo alemão é ambíguo (no entender da Comissão as restantes versões linguísticas são mais claras: «champignons de couche» ou «champignons de Paris» em francês, constituindo a «couche» o local onde os cogumelos são cultivados).
Quanto à primeira questão (interpretação do artigo 1.o do Regulamento n.° 3429/80)
a) Interpretação literal
18.
A Wünsche observa que resulta da redacção do artigo 1.° do regulamento que este liga a cobrança do montante suplementar apenas à colocação em livre prática das quantidades de produto que excedam as fixadas no próprio regulamento. Este último não impõe, contrariamente ao afirmado pelo Bundesfinanzhof, a cobrança do montante suplementar nas importações já efectuadas em relação às quais não tenha sido apresentada o certificado emitido ao abrigo do artigo 2.o do regulamento.
19.
A Comissão, embora também entenda que, nos termos da redacção do artigo 1.° do regulamento em causa, os requisitos do pagamento do direito suplementar são a ultrapassagem de determinadas quantidades e a sua colocação em livre prática, observa, no entanto, que o regulamento não sujeita a cobrança de direitos suplementares a qualquer limite temporal. A existência do Regulamento (CEE) n.° 1697/79, do Conselho, de 24 de Julho de 1979, relativo à cobrança a posteriori dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não tenham sido exigidos ao devedor por mercadorias declaradas para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagamento dos referidos direitos (JO L 197, p. 1; EE 20 F6 p. 54), que permite a cobrança a posteriori, mostra igualmente que o direito comunitário, sem prejuízo de determinados limites, se baseia no princípio do pagamento a posteriori dos direitos indevidamente não pagos aquando da importação.
b) Interpretação teleológica
20.
A Wünsche observa que o objecto e a finalidade do regulamento em causa reforçam a interpretação literal atrás exposta, uma vez que resulta dos considerandos do referido regulamento que a Comissão pretendia limitar o volume das importações. A Wünsche considera que o montante suplementar deixa de poder ser cobrado a partir da colocação era livre prática dado que a protecção do mercado comunitário deixa de poder ser atingida a partir daquele momento. No entender da Wünsche, é evidente que, para efeitos de protecção do mercado, apenas tinham importância as quantidades máximas e o seu respeito sendo irrelevante saber se tinham sido entregues certificados de importação, uma vez que estes documentos são simples instrumentos destinados a controlar e a fiscalizar as importações.
21.
Ao invés, a Comissão observa que a interpretação que atrás propôs decorre igualmente da finalidade do montante suplementar. Em seu entender, tal montante que se destina a proteger o mercado comunitário contra as importações só pode cumprir essa missão se a sua cobrança for igualmente possível a posteriori. Caso contrário, seria possível contornar as disposições do regulamento em questão, sobretudo no quadro do processo simplificado por força do qual os certificados de importação só devem ser apresentadas depois da entrada em livre prática, o que impediria a cobrança do montante suplementar.
22.
No entender da Comissão, esta possibilidade de cobrança a posteriori de um direito responde igualmente aos imperativos do princípio da igualdade: o montante do direito a cobrar não pode depender do momento em que se verificou que estavam reunidas as condições da sua cobrança. Esta cobrança a posteriori não pode ser considerada como uma penalização inaceitável. Na medida em que, de um modo geral, a cobrança de um direito pode ser considerada uma «penalização económica», o aspecto penalizador de tal acto não pode ser fundamentalmente negado, devendo antes ser apreciado apenas em função do principio da proporcionalidade.
23.
A Comissão acrescenta também que o resultado preconizado pela Wünsche comprometeria a eficacia das medidas de protecção e ameaçaria, além disso, o funcionamento global dos certificados neste sector, pois tal interpretação teria como consequência que todos os importadores — mesmo correndo o risco de pagarem montantes suplementares elevados no caso de ultrapassagem das quantidades globais — poderiam importar mercadorias para a Comunidade sem terem que apresentar certificados de importação e que as autoridades ficariam limitadas, em todos os casos, a declarar que tais quantidades foram ultrapassadas e a cobrar o montante suplementar após a importação das mercadorias.
24.
A Wünsche esclarece, a título complementar, que não foi importado o contingente anual fixado nos regulamentos em causa e que, atento o facto de os certificados relativos aos cogumelos silvestres terem sido emitidas sem a fixação de um montante suplementar, os importadores podiam presumir que a quota ainda não tinha sido excedida. Nenhuma disposição do regulamento fora contornada. Consequentemente, uma vez que o montante suplementar devia ser cobrado sobre as mercadorias colocadas em livre prática que excedessem as quotas, não havia importação irregular, estando excluída a possibilidade de cobrança destes montantes.
25.
A este propósito, a Comissão observa que o artigo 1.° remete para as «quantidades fixadas em conformidade com o artigo 2.°» que, em seu entender, diz respeito aos certificados de importação, isto é, que se trata de respeitar não tanto as quantidades globais indicadas neste preceito, mas sobretudo os certificados de importação emitidos para essas quantidades globais.
26.
A Wünsche sugere que à primeira questão seja dada a segunfe resposta:
«A cobrança do montante suplementar é independente da questão de saber se o lote importado colocado em livre prática exige a entrega de um certificado de importação válido. Pelo contrário, só é exigível um montante suplementar se o lote importado em questão ultrapassar a quantidade máxima para o trimestre considerado bem como a quantidade máxima anual. Quanto às quantidades máximas trimestrais e à quantidade máxima anual, há que ter em conta os certificados entregues para importação de conservas de cogumelos silvestres.»
27.
A Comissão, considerando que a primeira questão suscita uma resposta afirmativa, sugere que se responda nos seguintes termos:
«A cobrança de um montante suplementar na acepção do artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 3429/80 da Comissão deve verificar-se igualmente tratando-se de conservas de cogumelos colocadas em livre prática sem certificado de importação válido.»
Quanto à segunda questão (validade do Regulamento n.o 3429/80)
a) Jurisprudência do Tribunal de Justiça
28.
A Wünsche observa que o regulamento em causa é inválido. Considera que o facto de o acórdão do Tribunal de 12 de Abril de 1984, Wünsche, já referido, 345/82, não ter declarado a existência de elementos que afectassem a validade do Regulamento n.° 3429/80 não impede que o Tribunal examine novamente a sua validade. Com efeito, no acórdão de 12 de Abril de 1984, o Tribunal não se debruçou sobre o quantitativo do montante suplementar e não analisou a validade, nesta perspectiva, do Regulamento n.° 3429/80.
29.
Para a Wünsche, a validade do regulamento em causa deve ser apreciada à luz dos acórdãos de 11 de Fevereiro, National Dried Fruit Trade Association, 77/86 e de 5 de Julho de 1988, Central-Import Münster, 291/86, atrás citados, que, num caso semelhante, declararam a invalidade do Regulamento (CEE) n.° 2742/82 da Comissão, de 13 de Outubro de 1982, relativo a medidas de protecção aplicáveis às importações de uvas secas (JO L 290, p. 28), na medida em que tinha criado um imposto compensatório de taxa fixa igual à diferença entre o preço mínimo de importação para a Comunidade e o preço mais baixo praticado no mercado mundial.
30.
A Comissão considera que a validade do regulamento em causa, apreciada à luz dos acórdãos de 11 de Fevereiro de 1988 e de 5 de Julho de 1988, atrás citados, não deve ser contestada. Em seu entender, os citados acórdãos respeitam à invalidade do Regulamento n.° 2742/82, na medida em que este diploma fixava um imposto compensatório sobre as importações provenientes de países terceiros.
31.
Para a Comissão, os processos julgados pelo Tribunal em 1988 distinguem-se do presente processo quanto aos seguintes aspectos:
a)
o imposto compensatório distingue-se radicalmente do montante suplementar em causa no presente processo;
b)
o imposto compensatório sobre a importação de uvas secas tinha por objectivo o respeito pelo preço mínimo à importação enquanto que no caso sub judice se trata de impedir a entrada no mercado comunitário de mercadorias para além de determinada quantidade;
c)
o imposto compensatório aplicava-se a todas as importações que não respeitassem o preço mínimo enquanto, neste caso, as quantidades contingentadas estão isentas do pagamento do montante suplementar;
d)
o imposto compensatório incidia sobre as importações de uvas secas, ainda que existisse uma pequena diferença entre o preço praticado na Comunidade e o preço praticado nos países terceiros (isto é, ainda que o objectivo do regulamento já tivesse sido praticamente alcançado), enquanto, neste caso, a diferença de preços é, geralmente, bastante importante (de qualquer modo, o objectivo prosseguido é diferente). A Comissão conclui que estas diferenças não permitem invocar os acórdãos do Tribunal de 1988, atrás citados, pára pôr em causa a validade do regulamento em questão no caso sub judice.
b) Princípio da proporcionalidade
32.
A Wünsche considera que a fixação de um montante suplementar de 175 ecus por cada 100 kg de peso líquido é contrária ao princípio da proporcionalidade; consequentemente, fere de invalidade o regulamento em causa, na medida em que não era necessário um montante.suplementar deste nível para alcançar eficazmente o objectivo prosseguido com a criação das medidas de protecção. A própria ideia de dissuasão não permitia que a Comissão fixasse um montante suplementar de modo arbitrário, uma vez que, de qualquer modo, era obrigada a respeitar o princípio da proporcionalidade. Além disso, no entender da Wünsche, a Comissão deveria interrogar-se quanto ao modo como o montante suplementar onera o importador, tomando em consideração o efeito do montante suplementar efectivamente cobrado.
33.
A Comissão considera que. respeitou o princípio da proporcionalidade na medida em que não estabeleceu uma proibição total de importação tendo, ao invés, adoptado uma medida menos restritiva, ainda que proibitiva em determinados casos, que permite uma adaptação mais fácil às exigências do mercado. Isto mesmo foi declarado no acórdão de 12 de Abril de 1984, atrás citado, 345/82; neste processo, o Tribunal não contestou a apreciação feita pela Comissão.
c) Possibilidade de adoptar medidas menos restritivas
34.
Para a Wünsche, o montante suplementar é um meio demasiado restritivo e incompatível com as disposições dos regulamentos n.os 516/77 e (CEE) 521/77 do Conselho, de 14 de Maio de 1977, que define as modalidades de aplicação das medidas de protecção no sector dos produtos transformados à base de frutas e de produtos hortícolas (JO L 73, p. 28; EE 03 F12 p. 71) que exigem a adopção das necesarias medidas.
35.
A Comissão opõe-se a tal interpretação:
a)
considera que a cobrança a posteriori faz parte do regime de cobrança de direitos, com todas as consequências jurídicas e económicas que daí decorrem. Assim, se a cobrança de direitos é, enquanto tal, legal, a apreciação que desse facto é feita não pode alterar-se pelo facto de o direito ser cobrado a posteriori;
b)
a Comissão faz notar que quem infringir a proibição de importar incorre em multa que só pode ser aplicada se existir culpa (intenção ou negligência), enquanto o montante compensatório se caracteriza pela ausência de qualquer censura dirigida ao importador;
c)
a Comissão sublinha que, mesmo na ausência de culpa na acepção penal do termo, o importador não ignora a regulamentação severa em matéria de importações e deve ser prudente a fim de evitar os riscos de infracção. Sendo objectivamente responsável pelo processamento regular da importação, o importador deve, pois, assumir o risco e a responsabilidade que a escolha e o comportamento dos seus parceiros implicam. No caso em análise, as questões podem ter sido causadas por um qualquer comportamento faltoso da empresa grega.
36.
A Comissão acrescenta que, ainda que o Regulamento (CEE) n.° 1430/79 do Conselho, de 2 de Julho de 1979, relativo ao reembolso ou à dispensa do pagamento dos direitos de importação ou de exportação (JO L 175, p. 1; EE 02 F6 p. 36), não seja aplicável no caso sub judice, salienta o al- canee do risco comercial do importador, atrás referido. Consequentemente, considera que o nível do montante suplementar fixado não é passível de contestação.
d) Nível do montante suplementar
37.
No entender da Wünsche, o montante suplementar deveria ser fixado a um nível que permitisse compensar uma vantagem em matéria de preços. Este montante poderia ser determinado em função da diferença entre os custos das conservas de cogumelos produzidos na Comunidade e os preços de importação dos produtos análogos provenientes de países terceiros, não devendo, no entanto, ultrapassar esta diferença. Considera, portanto, que, por maioria de razão, era ilegal tomar exclusivamente por base os custos mais elevados da produção intracomunitária, isto é, os custos do produto francês de primeira categoria, e prever um montante suplementar uniforme assim inflacionado igualmente para a importação do produto de terceira categoria, relativamente ao qual o preço corrente do produto chinês, mesmo segundo o que a Comissão apurou, não era inferior ao preço de custo do produto francês e era superior ao preço de custo do produto neerlandês. Por outro lado, a Wünsche contesta a exactidão dos preços de custo em que a Comissão se baseou para fixar o montante suplementar e solicita ao Tribunal a abertura de instrução para determinar os custos de produção e os preços de custo na Comunidade.
38.
A Comissão sublinha que, por não estar autorizada a escolher um quantitativo arbitrário, optou por um montante fixado segundo critérios objectivos. Em seu entender, um montante suplementar igual à diferença entre o preço no país de exportação e o preço no interior da Comunidade não poderia bastar porque, a tal nível, o montante suplementar mais não teria feito do que nivelar o preço das mercadorias importadas com os preços comunitários. A tal nível, as perturbações do mercado não poderiam ser evitadas. Foi por esta razão que o montante fixado em 175 ecus por 100 kg correspondia ao preço de custo dos cogumelos em conserva de primeira categoria (a categoria mais importante da produção comunitária) de proveniência francesa (primeiro país produtor da Comunidade), destinadas ao mercado alemão (principal comprador). Desta forma poderia verificar-se o efeito proibitivo pretendido.
39.
A Wünsche propõe que se responda negativamente à segunda questão.
40.
A Comissão propõe que se responda à segunda questão nos seguintes termos:
«A análise das questões colocadas ao Tribunal não permitiu detectar qualquer elemento susceptível de afectar a validade do Regulamento (CEE) n.° 3429/80 da Comissão.»
C. N. Kakouris
Juiz-relator
(
*1
)	Língua do processo: alemão.