Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNICZKI GENERALNEJ
TAMARY ĆAPETY
przedstawiona w dniu 16 kwietnia 2026 r.(1)
Sprawa C‑555/24 P
Magistrats européens pour la démocratie et les libertés (Medel),
International Association of Judges,
Association of European Administrative Judges,
Stichting Rechters voor Rechters
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Odwołanie – Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności – Rozporządzenie (UE) 2021/241 – Decyzja wykonawcza Rady w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności Polski – Kamienie milowe – Państwo prawne – Niezależność sądownictwa – Skarga o stwierdzenie nieważności – Stowarzyszenie reprezentujące sędziów – Legitymacja procesowa czynna – Artykuł 263
akapit czwarty TFUE – Bezpośrednie oddziaływanie – Indywidualne oddziaływanie – Stowarzyszenie działające w imieniu swoich członków – Stowarzyszenie działające we własnym imieniu – Skuteczna ochrona sądowa
Spis treści
I.
Wprowadzenie
II.
Kontekst
A.
Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności
B.
Okoliczności powstania sporu przed Sądem
1.
W przedmiocie spornej decyzji
2.
Wykonanie
III.
Postępowanie przed Sądem i zaskarżone postanowienie
IV.
Postępowanie przed Trybunałem
V.
Analiza
A.
Dopuszczalność twierdzeń dotyczących kamieni milowych F2G i F3G
1.
Zarzut pierwszy odwołania (bezpośrednie oddziaływanie na polskich sędziów, których dotyczą uchwały Izby Dyscyplinarnej)
a)
Podsumowanie głównych argumentów stron
b)
Ocena
1)
Pierwszy warunek bezpośredniego oddziaływania
2)
Drugi warunek bezpośredniego oddziaływania
2.
Część pierwsza zarzutu drugiego (bezpośrednie oddziaływanie na polskich sędziów, których nie dotyczą uchwały Izby Dyscyplinarnej)
a)
Podsumowanie głównych argumentów stron
b)
Ocena
B.
Zasadność twierdzeń dotyczących kamienia milowego F1G
1.
Część druga zarzutu drugiego odwołania (bezpośrednie oddziaływanie na wszystkich polskich sędziów i sędziów z innych państw członkowskich i państw EOG)
a)
Wszyscy polscy sędziowie
b)
Sędziowie z innych państw członkowskich i państw EOG
2.
Zarzut trzeci odwołania (czynna legitymacja procesowa stowarzyszeń działających we własnym imieniu w okolicznościach niniejszej sprawy)
a)
Podsumowanie głównych argumentów stron
b)
Ocena
C.
Czynna legitymacja procesowa stowarzyszeń działających we własnym imieniu
1.
Argumenty dotyczące nieprawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w Polsce
2.
Znaczenie stowarzyszeń w demokracji uczestniczącej
3.
Argumenty dotyczące czynnej legitymacji procesowej skarżących uprzywilejowanych
4.
Znaczenie wyroku w sprawie KlimaSeniorinnen
5.
Jakie są interesy własne stowarzyszeń?
6.
Czym jest bezpośrednie oddziaływanie i czym jest indywidualne oddziaływanie dla danego stowarzyszenia?
VI.
Skutki
A.
Czynna legitymacja procesowa stowarzyszeń działających w imieniu swoich członków
B.
Czynna legitymacja procesowa stowarzyszeń działających we własnym imieniu
VII.
W przedmiocie kosztów
VIII.
Wnioski
I.      Wprowadzenie
1.        Kiedy stowarzyszenie reprezentujące interesy zbiorowe może wnieść skargę bezpośrednio do sądów Unii?
2.        To pytanie jest kluczowe w niniejszym postępowaniu odwoławczym.
3.        Cztery stowarzyszenia reprezentujące sędziów wniosły do Sądu skargi o stwierdzenie nieważności, kwestionując decyzję Rady Unii Europejskiej zatwierdzającą plan odbudowy i zwiększania odporności dla Rzeczypospolitej Polskiej, który zawiera kamienie milowe wymagające pewnych zmian w systemie wymiaru sprawiedliwości tego państwa członkowskiego.
4.        Skargi te zostały odrzucone przez Sąd z uwagi na to, że stowarzyszenia te nie miały zgodnie z prawem Unii czynnej legitymacji procesowej do ich wniesienia.
II.    Kontekst
A.      Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności
5.        O ile niniejsze postępowanie odwoławcze dotyczy wyłącznie kwestii czynnej legitymacji procesowej do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności, a tym samym dopuszczalności tej skargi, o tyle istota skargi dotyczy finansowania udzielonego przez Unię Europejską w ramach jednego z jej instrumentów finansowych, mianowicie Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (zwanego dalej „instrumentem”). Zwięzłe objaśnienie tego instrumentu jest niezbędne do zrozumienia i oceny niniejszej sprawy.
6.        Instrument ustanowiony rozporządzeniem (UE) 2021/241 (zwanym dalej „rozporządzeniem w sprawie instrumentu”)(2) jest głównym instrumentem finansowania programu Next Generation EU(3), który został ustanowiony w następstwie pandemii COVID-19(4). Instrument jest tymczasowym instrumentem finansowania, wykorzystywanym jedynie w wieloletnich ramach na lata 2021–2027(5). Instrument finansuje reformy i inwestycje w państwach członkowskich do dnia 31 grudnia 2026 r.(6) Jedną z nowości jest to, że jest on finansowany ze środków pożyczonych przez Komisję w imieniu Unii na rynkach kapitałowych. Powstałe w ten sposób zadłużenie Unii ma zostać spłacone do 2058 r. ze środków własnych Unii.
7.        Wydatki w ramach instrumentu obejmują dotacje i pożyczki(7) udzielane państwom członkowskim na podstawie ich planów odbudowy i zwiększania odporności (zwanych dalej „KPO”)(8). Oznacza to, że reformy i inwestycje, które mają być finansowane, są wybierane i proponowane przez państwa członkowskie w zależności od ich szczególnych potrzeb. Te reformy i inwestycje muszą jednak realizować jeden z sześciu celów wchodzących w zakres rozporządzenia w sprawie instrumentu. Zgodnie z jego art. 3 są to: 1) zielona transformacja; 2) transformacja cyfrowa; 3) inteligentny, zrównoważony wzrost gospodarczy sprzyjający włączeniu społecznemu; 4) spójność społeczna i terytorialna; 5) opieka zdrowotna oraz odporność gospodarcza, społeczna i instytucjonalna oraz 6) polityki na rzecz następnego pokolenia, dzieci i młodzieży, takie jak edukacja i umiejętności. Z wykazu tego jasno wynika, że finansowanie w ramach instrumentu wykracza poza samą odbudowę po pandemii COVID‑19.
8.        Ponadto instrument jest instrumentem opartym na wynikach(9), w ramach którego płatności na rzecz państw członkowskich dokonuje się wyłącznie na podstawie postępów w realizacji reform i inwestycji w ich KPO(10). W tym celu państwa członkowskie proponują kamienie milowe i wartości docelowe(11), których osiągnięcie odblokowuje wypłatę funduszy(12).
9.        Niektóre kamienie milowe, które muszą zostać osiągnięte, aby można było dokonać płatności w ramach instrumentu, są powszechnie określane jako „nadrzędne kamienie milowe”. Trzy takie nadrzędne kamienie milowe, które dotyczą wymiaru sprawiedliwości w Polsce, są przedmiotem niniejszej sprawy.
10.      Wydatki w ramach instrumentu podlegają zatem warunkowości, w tym warunkowości w zakresie praworządności, podobnie jak w przypadku innych ram finansowych Unii(13). Zasadniczo oznacza to obwarowanie płatności z budżetu Unii warunkami, które realizują cele polityki Unii wykraczające poza główny cel wydatków(14).
11.      Procedurę udzielania wsparcia finansowego w ramach rozporządzenia w sprawie instrumentu można podsumować w następujący sposób.
12.      Po pierwsze, państwo członkowskie, które chce otrzymać wsparcie finansowe w ramach instrumentu, przedkłada Komisji KPO(15). Plan ten zawiera szereg elementów, w tym w szczególności wyjaśnienie, w jaki sposób przyczynia się on do realizacji zaleceń Rady dla poszczególnych krajów (zwanych dalej „zaleceniami”) w kontekście europejskiego semestru(16), a także planowane kamienie milowe, wartości docelowe i orientacyjny harmonogram realizacji reform i inwestycji oraz ich skuteczne monitorowanie(17).
13.      Po drugie, Komisja, działając w ścisłej współpracy z danym państwem członkowskim, ocenia KPO (w terminie dwóch miesięcy) zgodnie z kryteriami określonymi w rozporządzeniu w sprawie instrumentu(18) i składa wniosek w sprawie decyzji wykonawczej Rady(19).
14.      W tym względzie art. 20 ust. 2 rozporządzenia w sprawie instrumentu stanowi: „[w] przypadku gdy Komisja pozytywnie oceni plan odbudowy i zwiększania odporności, we wniosku Komisji dotyczącym decyzji wykonawczej Rady określa się reformy i projekty inwestycyjne, które mają zostać zrealizowane przez państwo członkowskie, w tym kamienie milowe i wartości docelowe, oraz wkłady finansowe obliczone zgodnie z art. 11”(20).
15.      Na mocy art. 20 ust. 5 lit. e) rozporządzenia w sprawie instrumentu wniosek Komisji skierowany do Rady musi również określać środki niezbędne do ochrony interesów finansowych Unii.
16.      Przepis ten odnosi się do art. 22 rozporządzenia w sprawie instrumentu, zgodnie z którym przy wdrażaniu instrumentu państwa członkowskie jako beneficjenci lub pożyczkobiorcy środków finansowych podejmują wszelkie odpowiednie środki w celu ochrony interesów finansowych Unii oraz w celu zapewnienia, by wykorzystanie środków finansowych w związku z działaniami wspieranymi przez ten instrument było zgodne z mającym zastosowaniem prawem unijnym i krajowym. W tym celu muszą one zapewnić skuteczny i wydajny system kontroli wewnętrznej(21).
17.      Po trzecie, Rada na wniosek Komisji zatwierdza (w terminie czterech tygodni) w drodze decyzji wykonawczej ocenę KPO przedłożonego przez państwo członkowskie(22).
18.      Po czwarte, po osiągnięciu odpowiednich kamieni milowych i wartości docelowych dane państwo członkowskie może przedłożyć Komisji należycie uzasadniony wniosek o płatność(23).
19.      Gdy Komisja, po uzyskaniu opinii Komitetu Ekonomiczno-Finansowego(24), wyda pozytywną ocenę, przyjmuje ona decyzję zatwierdzającą wypłatę(25). Jeżeli natomiast Komisja stwierdzi, że kamienie milowe i wartości docelowe nie zostały w zadowalający sposób osiągnięte, wypłata całości lub części wkładu finansowego zostaje zawieszona(26).
20.      Skarga o stwierdzenie nieważności będąca przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego dotyczy decyzji wykonawczej Rady, a więc etapu poprzedzającego upoważnienie do rzeczywistej wypłaty funduszy.
B.      Okoliczności powstania sporu przed Sądem
21.      W dniu 3 maja 2021 r. Polska przedłożyła Komisji swój KPO(27).
22.      W dniu 1 czerwca 2022 r. Komisja pozytywnie oceniła KPO Polski.
23.      W dniu 17 czerwca 2022 r. na podstawie wniosku Komisji(28) Rada przyjęła decyzję wykonawczą w sprawie zatwierdzenia oceny KPO Polski (zwaną dalej „sporną decyzją”)(29).
1.      W przedmiocie spornej decyzji
24.      Decyzją, której adresatem była Polska(30), Rada zatwierdziła KPO zaproponowany przez to państwo członkowskie, w tym odpowiednie kamienie milowe i wartości docelowe(31). Decyzja ta określa kwoty bezzwrotnych dotacji dostępnych dla Polski(32), a także kwoty dostępne jako pożyczki(33).
25.      Preambuła tej decyzji wskazuje, że KPO Polski ma na celu między innymi sprostanie wyzwaniom określonym w zaleceniach w kontekście europejskiego semestru związanym z klimatem inwestycyjnym, a w szczególności z polskim systemem wymiaru sprawiedliwości(34).
26.      Zgodnie z motywem 45 tej decyzji w celu ochrony interesów finansowych Unii „ustanawia się kamienie milowe w odniesieniu do reformy mającej na celu zwiększenie niezależności i bezstronności sądów, reformy mającej na celu poprawę sytuacji sędziów, których dotyczą uchwały Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego w sprawach dyscyplinarnych i odnoszących się do immunitetu sędziowskiego, aby przywrócić ich do orzekania poprzez przeprowadzone niezwłocznie przez nową Izbę ponowne i pozytywne rozpoznanie ich spraw, oraz reformy zapewniającej skuteczny audyt i skuteczną kontrolę KPO [Polski], w tym ochronę interesów finansowych Unii”. Polska powinna osiągnąć te kamienie milowe przed złożeniem pierwszego wniosku o płatność, przy czym przed ich osiągnięciem nie można dokonać żadnych płatności.
27.      Ponadto motyw 45 tej decyzji stanowi, że wymóg osiągnięcia tych kamieni milowych „pozostaje bez uszczerbku dla zobowiązania Polski do stałego wypełniania jej zobowiązań wynikających z prawa Unii, w szczególności z art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), zgodnie z wykładnią Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, co stanowi kluczowy element dorobku prawnego Unii”.
28.      Motyw 50 tej decyzji dodatkowo wyjaśnia, że „[n]iniejsza decyzja w sprawie zatwierdzenia pozytywnej oceny polskiego KPO przez Komisję, w szczególności w odniesieniu do odpowiednich kamieni milowych dotyczących reformy sądownictwa, pozostaje bez uszczerbku dla wszelkich toczących się lub przyszłych postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego oraz, w ogólniejszym ujęciu, dla obowiązku przestrzegania przez Polskę prawa Unii, a w szczególności orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej”.
29.      Kamienie milowe dotyczące systemu wymiaru sprawiedliwości określono w załączniku jako kamienie milowe F1G, F2G i F3G. W załączniku tym wyjaśniono, że „[g]łównym celem reform jest podniesienie standardu ochrony sądowej i poprawa klimatu inwestycyjnego w Polsce, a także wsparcie systemu kontroli wewnętrznej, o którym mowa w art. 22 rozporządzenia [w sprawie instrumentu], przez wzmocnienie gwarancji niezależności i bezstronności sądów. Reforma ma na celu wzmocnienie niezależności i bezstronności sądów oraz niezawisłości i bezstronności sędziów ustanowionych ustawą zgodnie z art. 19 [TUE] i odpowiednim dorobkiem prawnym UE. Zgodnie z art. 24 ust. 3 rozporządzenia [w sprawie instrumentu] wszelkie inne reformy są przeprowadzane bez osłabiania tego wyniku i wywierania negatywnego wpływu na poniższe elementy”(35).
30.      Kamień milowy F1G odnosi się do następującej reformy: „F1.1 Reforma zwiększająca niezależność i bezstronność sądów”. Został
on opisany w następujący sposób:
„W drodze reformy:
a)      we wszystkich sprawach dotyczących sędziów, w tym sprawach dyscyplinarnych i dotyczących uchylenia immunitetu sędziowskiego, określony zostanie zakres właściwości Izby Sądu Najwyższego, innej niż istniejąca Izba Dyscyplinarna, spełniającej wymogi wynikające z art. 19 ust. 1 [TUE]. W ten sposób zapewni się, aby wspomniane wyżej sprawy były rozpatrywane przez niezależny i bezstronny sąd ustanowiony ustawą, a jednocześnie ograniczone zostaną uprawnienia dyskrecjonalne w zakresie wyznaczania sądu dyscyplinarnego właściwego w pierwszej instancji w sprawach dotyczących sędziów sądów powszechnych;
b)      wyjaśniony zostanie zakres odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów poprzez zapewnienie, aby prawo polskich sądów do składania wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym do [Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej] nie było ograniczone. Wniosek taki nie stanowi podstawy do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przeciwko danemu sędziemu;
c)       chociaż sędziowie nadal mogą zostać pociągnięci do odpowiedzialności za wykroczenie zawodowe, w tym za oczywiste i rażące naruszenia prawa, w drodze reformy zostanie ustalone, że treści orzeczeń sądowych nie uznaje się za przewinienie dyscyplinarne;
d)      zapewni się, aby – w przypadku pojawienia się poważnych wątpliwości w tym zakresie – właściwy sąd miał możliwość przeprowadzenia w ramach postępowania sądowego weryfikacji, czy dany sędzia spełnia wymogi niezawisłości, bezstronności
i »bycia powołanym na mocy ustawy« zgodnie z art. 19 [TUE], przy czym weryfikacji tej nie można uznać za przewinienie dyscyplinarne;
e)      wzmocnione zostaną gwarancje proceduralne i uprawnienia stron w postępowaniach dyscyplinarnych dotyczących sędziów poprzez:
(i)      zapewnienie, aby sprawy dyscyplinarne przeciwko sędziom sądów powszechnych były rozpoznawane w rozsądnym terminie,
(ii)      uściślenie przepisów dotyczących właściwości miejscowej sądów rozpoznających sprawy dyscyplinarne, aby zapewnić możliwość bezpośredniego ustalenia właściwego sądu zgodnie z aktem ustawodawczym oraz
(iii)      zapewnienie, aby wyznaczenie obrońcy w postępowaniu dyscyplinarnym dotyczącym danego sędziego odbywało się w rozsądnym terminie, a także zapewnienie czasu na merytoryczne przygotowanie się obrońcy do wykonywania jego funkcji w danym postępowaniu. Jednocześnie sąd zawiesi postępowanie w przypadku należycie uzasadnionej nieobecności oskarżonego sędziego lub jego obrońcy.
Reforma wejdzie w życie do końca drugiego kwartału 2022 r.”.
31.      Kamień milowy F2G dotyczy następującej reformy: „F1.2 Reforma mająca na celu poprawę sytuacji sędziów, których dotyczą uchwały Izby Dyscyplinarnej polskiego Sądu Najwyższego w sprawach dyscyplinarnych i dotyczących immunitetu sędziowskiego”. Został
on opisany w następujący sposób:
„Reforma ma zapewnić sędziom, których dotyczą uchwały Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego, dostęp do ponownego rozpoznania ich spraw. Takie sprawy już rozstrzygnięte przez Izbę Dyscyplinarną podlegają rozpatrzeniu przez sąd spełniający wymogi art. 19 ust. 1 [TUE] zgodnie z przepisami, które zostaną przyjęte na podstawie powyższej reformy. Akt ustawodawczy stanowi, że pierwsza rozprawa sądu orzekającego w tych sprawach odbywa się w terminie trzech miesięcy od otrzymania wniosku sędziego o ponowne rozpoznanie, a sprawy rozstrzyga się w terminie dwunastu miesięcy od otrzymania takiego wniosku. Sprawy, które obecnie nadal są rozpatrywane przez Izbę Dyscyplinarną, zostaną przekazane do dalszego rozpoznania sądowi, zgodnie z zasadami określonymi w ramach wyżej wymienionego postępowania.
Reforma wejdzie w życie do końca drugiego kwartału 2022 r.
Obie wyżej wymienione reformy, których termin zakończenia przypada na II kw. 2022 r., muszą zostać zrealizowane przed przedłożeniem Komisji pierwszego wniosku o płatność i stanowią warunek wstępny każdej płatności na podstawie art. 24 rozporządzenia w sprawie [instrumentu]”.
32.      Kamień milowy F3G dotyczy następującej reformy: „F1.2 Reforma mająca na celu poprawę sytuacji sędziów, których dotyczą uchwały Izby Dyscyplinarnej w sprawach dyscyplinarnych i dotyczących immunitetu sędziowskiego”. Jest on opisany w następujący sposób:
„Wszystkie ponownie rozpatrywane sprawy wszczęte zgodnie z kamieniem milowym F2G podlegają rozstrzygnięciu, chyba że zachodzą należycie uzasadnione wyjątkowe okoliczności”.
33.      Ten kamień milowy musi zostać
osiągnięty w czwartym kwartale 2023 r.
2.      Dalszy bieg wydarzeń
34.      W dniu 15 grudnia 2023 r. Polska złożyła wniosek o wypłatę pierwszej transzy dotacji i wsparcia pożyczkowego w ramach instrumentu.
35.      W dniu 29 lutego 2024 r. Komisja wydała pozytywną ocenę wstępną, stwierdzając, że Polska osiągnęła w zadowalający sposób kamienie milowe F1G i F2G(36). Ocena ta opierała się w szczególności na przepisach polskiej ustawy przyjętej w dniu 9 czerwca 2022 r. (zwanej dalej „ustawą z dnia 9 czerwca 2022 r.”)(37), na krótko przed przyjęciem przez Radę w dniu 17 czerwca 2022 r. spornej decyzji.
36.      W dniu 5 kwietnia 2024 r. Komisja przyjęła decyzję wykonawczą zatwierdzającą wypłatę, w której stwierdziła, że kamienie milowe F1G i F2G zostały osiągnięte w zadowalającym stopniu(38).
37.      Następnie w dniu 27 grudnia 2024 r. Polska wystąpiła o wypłatę kolejnych transz. Po pozytywnej wstępnej ocenie stwierdzającej, że Polska osiągnęła w zadowalający sposób kamień milowy F3G(39), w dniu 19 listopada 2025 r. Komisja przyjęła decyzję wykonawczą zezwalającą na wypłatę tych transz(40).
III. Postępowanie przed Sądem i zaskarżone postanowienie
38.      W międzyczasie w dniu 28 sierpnia 2022 r. cztery stowarzyszenia reprezentujące sędziów wniosły odrębne skargi o stwierdzenie nieważności spornej decyzji w całości, podnosząc pięć zarzutów(41).
39.      Z akt sprawy wynika, że pierwsze stowarzyszenie, Magistrats européens pour la démocratie et les libertés (Medel), jest stowarzyszeniem utworzonym we Francji, którego członkami są stowarzyszenia sędziów i prokuratorów. Mimo że
do tego stowarzyszenia mogą
przynależeć tylko takie stowarzyszenia, każdy indywidualny członek stowarzyszenia członkowskiego jest ipso facto uznawany za członka stowarzyszenia Medel. Jednym z jego członków jest
polskie stowarzyszenie sędziowskie Iustitia, w skład którego wchodzi szereg polskich sędziów, wobec których toczą się postępowania dyscyplinarne(42). Cele stowarzyszenia Medel obejmują między innymi obronę niezależności sądownictwa i poszanowania zasady państwa prawnego.
40.      Drugie stowarzyszenie, International Association of Judges (IAJ), jest międzynarodową organizacją założoną w Austrii, której członkami są krajowe stowarzyszenia lub reprezentatywne grupy sędziów z pięciu kontynentów. Mimo że
członkostwo w nim jest ograniczone do jednego reprezentatywnego stowarzyszenia na kraj, każdy indywidualny członek stowarzyszenia członkowskiego jest ipso facto uważany za członka stowarzyszenia IAJ. Wśród
jego członków, podobnie jak w przypadku
stowarzyszenia Medel, znajduje się
polskie stowarzyszenie sędziowskie Iustitia, w skład którego wchodzi szereg polskich sędziów, wobec których toczą się postępowania dyscyplinarne. Głównym celem stowarzyszenia IAJ jest ochrona niezależności sądownictwa.
41.      Trzecie stowarzyszenie, Association of European Administrative Judges (AEAJ), jest stowarzyszeniem założonym w Niemczech, którego członkami są krajowe stowarzyszenia sędziów administracyjnych, reprezentujące sędziów administracyjnych w całej Europie, w tym w Polsce, a także osoby fizyczne, które są sędziami administracyjnymi z krajów, z których żadne krajowe stowarzyszenie nie jest jego członkiem. Jego cele obejmują między innymi wspieranie dochodzenia roszczeń przez osoby fizyczne wobec organów publicznych w Europie oraz promowanie wolności i sprawiedliwości.
42.      Czwarte stowarzyszenie, Rechters voor Rechters (Judges for Judges), jest fundacją założoną w Niderlandach. Zostało ono założone przez sędziów, aby wspierać innych sędziów, w szczególności tych, którzy doświadczyli ingerencji w swoją
niezawisłość. Broni ono interesów polskich sędziów, w tym tych, wobec których toczą się postępowania dyscyplinarne.
43.      Osią ich skarg było to, że Rada popełniła błąd, zatwierdzając ocenę KPO Polski, ponieważ kamienie milowe F1G, F2G i F3G naruszyły prawo unijne na szereg sposobów. W tym względzie owe stowarzyszenia twierdziły, że kamienie milowe F2G i F3G były niezgodne z orzecznictwem Trybunału(43) dotyczącym Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego (zwanej dalej „Izbą Dyscyplinarną”), a tym samym pogorszyły pozycję polskich sędziów, wobec których stosowano bezprawne sankcje, i jeszcze bardziej podważały niezależność sądownictwa, natomiast kamień milowy F1G był niewystarczający do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w Polsce, a tym samym nie spełniał odpowiednich standardów wymaganych przez prawo Unii.
44.      Polska, Węgry i Komisja zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Rady.
45.      Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2024 r., Medel i in./Rada  (zwanym dalej „zaskarżonym postanowieniem”)(44), Sąd, orzekający w składzie wielkiej izby w postępowaniu przyspieszonym(45), odrzucił skargi jako niedopuszczalne, orzekając, że te cztery stowarzyszenia nie mają czynnej legitymacji procesowej do wniesienia skarg na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE(46).
46.      W pkt 40 zaskarżonego postanowienia Sąd zauważył na wstępie, że „[z]godnie z utrwalonym orzecznictwem skargi o stwierdzenie nieważności wniesione przez stowarzyszenia uznaje się za dopuszczalne w trzech rodzajach sytuacji: po pierwsze, gdy przepis prawa wyraźnie przyznaje stowarzyszeniom zawodowym szereg uprawnień proceduralnych, po drugie, gdy stowarzyszenie reprezentuje interesy członków, którzy sami by mieli legitymację do wniesienia skargi, i po trzecie, gdy stowarzyszenie jest zindywidualizowane przez oddziaływanie na jego własne interesy jako stowarzyszenia, w szczególności ponieważ akt, którego stwierdzenia nieważności dotyczy skarga, bezpośrednio oddziałuje na jego pozycję partnera rokowań”(47).
47.      Następnie Sąd ocenił dopuszczalność skarg wniesionych przez te cztery stowarzyszenia jako działające we własnym imieniu i w imieniu swoich członków. Wydaje się, że Sąd uznał, iż pierwsza i trzecia z opisanych w poprzednim punkcie
sytuacji dotyczyły stowarzyszeń działających we własnym imieniu, a druga – stowarzyszeń działających w imieniu swoich członków.
48.      Po pierwsze, Sąd stwierdził, że skargi były niedopuszczalne w zakresie, w jakim skarżące działały we własnym imieniu. W odniesieniu do pierwszej sytuacji Sąd uznał, że nie istnieją przepisy prawne przyznające skarżącym uprawnienia proceduralne w kontekście instrumentu (pkt 42–45 zaskarżonego postanowienia). W odniesieniu do trzeciej sytuacji Sąd uznał, że skarżące nie wykazały, aby ich własne interesy jako stowarzyszenia zostały naruszone, ponieważ fakt, że były one w szczególności partnerami instytucji Unii w dialogu w przedmiocie państwa prawnego lub że mają status obserwatora w organach Rady Europy, nie był wystarczający (pkt 46–51 zaskarżonego postanowienia).
49.      Po drugie, Sąd uznał skargi za niedopuszczalne w kontekście drugiej wymienionej sytuacji, w zakresie, w jakim skarżące działały w imieniu swoich członków(48). Rozpoczął on od warunku bezpośredniego oddziaływania i podzielił swoją analizę, wyróżniając trzy grupy sędziów (pkt 59,
60 zaskarżonego postanowienia).
50.      Zdaniem Sądu kamienie milowe F1G, F2G i F3G miały charakter warunkowości budżetowej, ponieważ ich osiągnięcie było warunkiem uzyskania finansowania w ramach instrumentu. Ustalając te kamienie milowe, Rada nie zamierzała zastąpić przepisów dotyczących wartości państwa prawnego lub skutecznej ochrony sądowej ani upoważnić Polski do niezastosowania się do wyroków Trybunału (pkt 65–80 zaskarżonego postanowienia).
51.      W związku z tym Sąd uznał, że kamienie milowe F2G i F3G nie dotyczyły bezpośrednio sytuacji prawnej polskich sędziów, których dotyczyły uchwały Izby Dyscyplinarnej (pkt 81–93 zaskarżonego postanowienia). Sąd uzasadnił ponadto, że ponieważ kamienie milowe F2G i F3G nie wywierają bezpośredniego wpływu na sytuację polskich sędziów, których dotyczą uchwały Izby Dyscyplinarnej, to samo ma zastosowanie do polskich sędziów, których takie uchwały nie dotyczą (pkt 96 zaskarżonego postanowienia).
52.      Odnosząc się do kamienia milowego F1G, Sąd uznał, że brak było bezpośredniego oddziaływania na wszystkich polskich sędziów i sędziów z innych państw członkowskich i państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego (zwanego dalej „EOG”). W tym względzie skarżące ograniczyły się do ogólnych twierdzeń dotyczących tego, co powinno być uwzględnione w tym kamieniu milowym, bez wskazania konkretnych elementów, które wywarły bezpośredni wpływ na polskich sędziów. W każdym razie brak w spornej decyzji przepisów uważanych przez skarżące za niezbędne nie stanowił bezpośredniej ingerencji w prawa polskich sędziów, która miała bezpośredni wpływ na ich sytuację prawną (pkt 97–101 zaskarżonego postanowienia).
53.      Podobnie Sąd uznał, że nawet jeśli nieprawidłowości w porządku prawnym państwa członkowskiego mogą mieć następstwa dla sprawowania władzy sądowniczej w innych państwach, nie oznacza to, że sporna decyzja może wywierać bezpośredni wpływ na sytuację prawną sędziów z innych państw członkowskich lub państw EOG. Ryzyko wystąpienia między państwami członkowskimi
„efektu domina”, w przypadku gdy prawodawca danego państwa członkowskiego czerpie inspirację z reform w innych państwach członkowskich, nie pozwala wykazać, że sporna decyzja wywiera bezpośredni wpływ na sytuację tych sędziów (pkt 102–107 zaskarżonego postanowienia).
54.      Po trzecie, Sąd odrzucił argumenty skarżących, które opisał jako zachęcające go do złagodzenia przesłanek dopuszczalności w niniejszej sprawie. Ponieważ skarżące nie mogły podnosić, że sporna decyzja dotyczy ich bezpośrednio, Sąd musiałby uchylić przesłankę bezpośredniego oddziaływania z art. 263 TFUE wbrew orzecznictwu Trybunału. Systemowe nieprawidłowości w wymiarze sprawiedliwości w Polsce nie mogą uzasadniać odstąpienia od tej przesłanki. Niemniej jednak Sąd podkreślił, że jego ustalenia pozostają bez uszczerbku dla zobowiązań Polski do usunięcia uchybień prawa Unii stwierdzonych przez Trybunał w odniesieniu do państwa prawnego, że zgodnie z art. 263 TFUE państwa członkowskie i instytucje unijne są uprawnione do wniesienia skargi w przedmiocie środka Unii i że Komisja – z uwagi na pełnioną przez nią rolę strażniczki traktatów – jest zobowiązana zapewnić przestrzeganie przez Polskę art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE
(pkt 113–118 zaskarżonego postanowienia).
IV.    Postępowanie przed Trybunałem
55.      W odwołaniu wniesionym w dniu 14 sierpnia 2024 r. te cztery stowarzyszenia jako wnoszące odwołanie zwracają się do Trybunału o uchylenie zaskarżonego postanowienia, uznanie skarg za dopuszczalne i przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania co do istoty. Wnoszą one również do Trybunału o obciążenie Rady kosztami postępowania.
56.      Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 4 lutego 2025 r.(49) wnioski złożone przez stowarzyszenia RECLAIM i The Good Lobby oraz fundację Fundación Hay Derecho o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania wnoszących odwołanie zostały oddalone.
57.      W odpowiedzi na odwołanie złożonej w dniu 14 listopada 2025 r. Rada zwróciła się do Trybunału o oddalenie odwołania i obciążenie wnoszących odwołanie kosztami postępowania.
58.      W odpowiedzi na odwołanie złożonej w dniu 12 listopada 2025 r. Polska wniosła do Trybunału o oddalenie odwołania i obciążenie wnoszących odwołanie kosztami postępowania.
59.      W odpowiedzi na odwołanie złożonej w dniu 14 listopada 2025 r. Węgry wniosły do Trybunału o oddalenie odwołania.
60.      W odpowiedzi na odwołanie złożonej w dniu 7 listopada 2025 r. Komisja wniosła do Trybunału o oddalenie odwołania i obciążenie wnoszących odwołanie kosztami postępowania.
61.      Wnoszące odwołanie złożyły również replikę w dniu 25 lutego 2025 r., zaś Rada i Komisja złożyły swoje dupliki w dniu 4 kwietnia 2025 r., a Polska i Węgry złożyły swoje dupliki w dniu 7 kwietnia 2025 r.
62.      W dniu 2 grudnia 2025 r. odbyła się rozprawa, podczas której wnoszące odwołanie, Rada, Polska, Węgry i Komisja przedstawiły swoje stanowiska.
V.      Analiza
63.      Główną kwestią podniesioną w niniejszym postępowaniu odwoławczym jest to, czy Sąd popełnił błąd, odrzucając skargi o stwierdzenie nieważności czterech stowarzyszeń wnoszących odwołanie ze względu na brak po ich stronie czynnej legitymacji procesowej na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE.
64.      Z orzecznictwa Trybunału wynika, że stowarzyszenia mogą wnosić skargi o stwierdzenie nieważności w imieniu swoich członków albo we własnym imieniu(50).
65.      Niniejsza sprawa daje Trybunałowi możliwość wyjaśnienia różnic w wymogach dotyczących czynnej legitymacji procesowej w odniesieniu do tych dwóch różnych możliwości proceduralnych, jakie dotyczą stowarzyszeń. Co ważne, Trybunał stanął przed koniecznością dokonania wykładni wymogów dotyczących bezpośredniego i indywidualnego oddziaływania w sytuacjach, gdy stowarzyszenia działają we własnym imieniu, co nie zostało jeszcze wystarczająco wyjaśnione w orzecznictwie.
66.      Trzy zarzuty wnoszących odwołanie stowarzyszeń opierają się na tych dwóch możliwościach proceduralnych. W dwóch pierwszych zarzutach podnoszą one, że Sąd popełnił błąd, uznając, iż różne kategorie sędziów będących członkami tych stowarzyszeń nie mają czynnej legitymacji procesowej. Zarzut trzeci dotyczy czynnej legitymacji procesowej wnoszących odwołanie stowarzyszeń działających we własnym imieniu.
67.      Jednocześnie na wstępie należy zauważyć, że – jak wskazano w pkt 43 niniejszej opinii – zarzuty
dotyczące kamienia
milowego F1G oraz kamieni milowych F2G i F3G mają odmienny charakter.
68.      Co się tyczy tych dwóch ostatnich kamieni milowych, w pierwszej instancji wnoszące odwołanie podnosiły zasadniczo, że obowiązek wprowadzenia procedury ponownego rozpoznania sprawy w zakresie uchwał dyscyplinarnych Izby Dyscyplinarnej jest sprzeczny z prawem Unii, zgodnie z wykładnią nadaną mu przez Trybunał, ponieważ takie uchwały należy uznać za nieważne i niebyłe bez konieczności zastosowania takiej procedury.
69.      W odniesieniu do kamienia milowego F1G wnoszące odwołanie twierdziły, że jest on niewystarczający do zapewnienia niezależności sądownictwa w Polsce(51). Zatem to bardziej
niewystarczający charakter istniejących wymogów niż ich konflikt jest powodem, dla którego zdaniem wnoszących odwołanie sporna decyzja nie zapewniła systemu kontroli wewnętrznej niezbędnego do ochrony interesów finansowych Unii, z naruszeniem art. 20 ust. 5 lit. e) i art. 22 rozporządzenia w sprawie instrumentu.
70.      Różnica w charakterze tych twierdzeń ma znaczenie dla oceny spełnienia wymogu bezpośredniego oddziaływania jako jednej z przesłanek czynnej legitymacji procesowej, ponieważ ocena ta opiera się na skutkach, jakie zaskarżony akt wywiera na sytuację skarżącego.
71.      Z tego względu moja analiza ma następującą strukturę. W części A zbadam zasadność twierdzeń dotyczących kamieni milowych F2G i F3G.
Zarzuty mające znaczenie w tym względzie to zarzut pierwszy i część pierwsza zarzutu drugiego. Odnoszą się one do odrzucenia przez Sąd twierdzeń wnoszących odwołanie stowarzyszeń z powodu braku bezpośredniego oddziaływania na dwie różne grupy polskich sędziów, będących członkami tych stowarzyszeń. Dotyczą one zatem czynnej legitymacji procesowej wnoszących odwołanie stowarzyszeń działających w imieniu ich członków.
72.      W części B zbadam zasadność twierdzeń odnoszących się do kamienia milowego F1G.
Zarzuty mające znaczenie w tym względzie to część druga zarzutu drugiego i zarzut trzeci. Z jednej strony odnoszą się one do odrzucenia przez Sąd twierdzeń wnoszących odwołanie stowarzyszeń z powodu braku bezpośredniego oddziaływania na wszystkich polskich sędziów i sędziów z innych państw członkowskich i państw EOG, a zatem dotyczą czynnej legitymacji procesowej wnoszących odwołanie stowarzyszeń działających w imieniu ich członków. Z drugiej strony odnoszą się one również do odrzucenia przez Sąd twierdzeń wnoszących odwołanie stowarzyszeń z powodu braku legitymacji procesowej do działania we własnym imieniu.
73.      W części C dokonam analizy aspektów, w przedmiocie których Sąd nie wypowiedział się, dotyczących czynnej legitymacji procesowej stowarzyszeń działających we własnym imieniu, w celu rozstrzygnięcia kwestii legitymacji procesowej w niniejszej sprawie.
A.      Dopuszczalność twierdzeń dotyczących kamieni milowych F2G i F3G
1.      Zarzut pierwszy odwołania (bezpośrednie oddziaływanie na polskich sędziów, których dotyczą uchwały Izby Dyscyplinarnej)
a)      Podsumowanie głównych argumentów stron
74.      W zarzucie pierwszym wnoszące odwołanie podnoszą, że Sąd naruszył prawo, stwierdzając w pkt 65–93 zaskarżonego postanowienia, że kamienie milowe F2G i F3G nie odnoszą się bezpośrednio do sytuacji prawnej polskich sędziów, których dotyczą uchwały Izby Dyscyplinarnej.
75.      Zarzut ten dzieli się na trzy części, które przeanalizuję łącznie. Po pierwsze, wnoszące odwołanie podnoszą, że Sąd popełnił błąd, nie skupiając się na wpływie tych kamieni milowych na ich członków, i skoncentrował się raczej na ich celu. Po drugie, wnoszące odwołanie zarzucają Sądowi, że ten błędnie określił cel tych kamieni milowych jako ograniczający się do warunkowości budżetowej. Po trzecie, wnoszące odwołanie podnoszą, że Sąd dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania wymogu bezpośredniego związku w odniesieniu do bezpośredniego oddziaływania.
76.      Rada, popierana przez Polskę, Węgry i Komisję, podnosi, że Sąd słusznie stwierdził, iż kamienie milowe F2G i F3G są jedynie warunkami budżetowymi, które musi spełnić państwo członkowskie, i nie ustanawiają
żadnego bezpośredniego związku między wymogiem istnienia procedury ponownego rozpoznania sprawy a polskimi sędziami, których dotyczą uchwały Izby Dyscyplinarnej. Sąd słusznie uznał zatem, że te kamienie milowe nie dotyczą bezpośrednio wnoszących odwołanie jako reprezentujących tych sędziów.
b)      Ocena
77.      Zarzut pierwszy wymaga od Trybunału ustalenia, czy kamienie milowe F2G i F3G oddziaływają bezpośrednio na polskich sędziów, których dotyczą uchwały Izby Dyscyplinarnej.
78.      Jak słusznie zauważył Sąd(52), zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przesłanka bezpośredniego oddziaływania przez środek Unii na daną osobę wymaga łącznego spełnienia dwóch warunków: „po pierwsze, by ów środek wywierał bezpośredni wpływ na sytuację prawną tej osoby, i po drugie, by nie pozostawiał on żadnego uznania swoim adresatom, których obowiązkiem jest go wykonać, gdyż jego wykonanie ma charakter czysto automatyczny i wynika z samego uregulowania Unii, bez stosowania innych przepisów pośrednich”(53).
1)      Pierwszy warunek bezpośredniego oddziaływania
79.      Co się tyczy pierwszego warunku bezpośredniego oddziaływania, wymaga on, aby sytuacja prawna skarżącego uległa zmianie z powodu zaskarżonego aktu. Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między środkiem a sytuacją prawną skarżącego(54).
80.      Wnoszące odwołanie podnoszą, że przy ocenie istnienia takiego związku Sąd błędnie pominął wpływ kamieni milowych F2G i F3G na polskich sędziów podlegających sankcjom dyscyplinarnym i – błędnie – uwzględnił jedynie cel tych kamieni milowych.
81.      Jak wskazał Sąd w pkt 64 zaskarżonego postanowienia(55), orzecznictwo Trybunału wyjaśnia, co należy wziąć pod uwagę w celu ustalenia istnienia bezpośredniego związku między zaskarżonym aktem a sytuacją prawną skarżącego. W tym względzie „należy ocenić to, czy zaskarżony akt leży u źródeł istotnej zmiany sytuacji prawnej danej osoby fizycznej lub prawnej, biorąc pod uwagę istotę tego aktu i oceniając jego skutki w świetle obiektywnych kryteriów, takich jak treść tego aktu, z uwzględnieniem w razie potrzeby kontekstu jego wydania oraz uprawnień instytucji, organu lub jednostki organizacyjnej, która go wydała”(56).
82.      Zatem treść, kontekst i cel kamieni milowych są istotne przy określaniu ich wpływu na pozycję polskich sędziów, których dotyczą uchwały Izby Dyscyplinarnej.
83.      Z tego powodu, nawet jeśli wnoszące odwołanie mają rację, twierdząc, że Trybunał powinien skoncentrować się na skutkach aktu, Sąd nie popełnił błędu, uwzględniając treść, kontekst i cel tego aktu, ponieważ są to elementy, które należy wziąć pod uwagę przy określaniu jego skutków dla wnoszących odwołanie.
84.      Jednakże biorąc pod uwagę cel
kamienia milowego F2G, Sąd nie uznał, aby istniał bezpośredni związek między jego treścią a sytuacją prawną wspomnianych sędziów. W tym względzie nawiązał on do wyroku w sprawie Nord Stream 2, stwierdzając, że w tamtej sprawie „Trybunał mógł stwierdzić istnienie bezpośredniego związku między zaskarżonym aktem, którym była dyrektywa, a wywieranymi przez niego skutkami, gdyż rozpatrywane przepisy doprowadziły do tego, że wobec strony wnoszącej odwołanie znalazły zastosowanie szczególne obowiązki”(57).
85.      Następnie Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie nałożono na Polskę żadnego szczególnego obowiązku(58) i że „nawet po przyjęciu zaskarżonej decyzji sytuacja sędziów, których dotyczą uchwały Izby Dyscyplinarnej, była nadal regulowana odpowiednimi przepisami prawa polskiego”(59).
86.      Moim zdaniem Sąd błędnie zinterpretował orzecznictwo Trybunału. Kamień milowy F2G nałożył na Polskę szczególny obowiązek polegający na wprowadzeniu procedury ponownego rozpoznania sprawy, tak jak dyrektywa wprowadza obowiązek rezultatu dla państw członkowskich. Ta procedura ponownego rozpoznania sprawy ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną wspomnianych sędziów.
87.      Wnoszące odwołanie podnoszą, że konieczność wszczęcia takiej procedury ponownego rozpoznania sprawy powoduje zmianę sytuacji prawnej tych sędziów, jako że odpowiednie wyroki Trybunału(60) skutkują uznaniem tych sankcji dyscyplinarnych za niebyłe. Jeżeli ich argument jest słuszny, co zostanie
rozstrzygnięte w orzeczeniu co do istoty sprawy, to naleganie na jakiekolwiek procedury ponownego rozpoznania sprawy w celu wyeliminowania sankcji dyscyplinarnych właściwie pogorszyłoby sytuację prawną polskich sędziów, wobec których zastosowano takie sankcje.
88.      Zawarte
w pkt 89 zaskarżonego postanowienia
stwierdzenie Sądu, że sytuacja tych sędziów będzie nadal regulowana prawem polskim, nie ma znaczenia, ponieważ to sam kamień milowy F2G wymaga wprowadzenia procedury ponownego rozpoznania sprawy, która bezpośrednio wpływa na sytuację prawną
owych sędziów.
89.      To właśnie ustalenia Trybunału w wyroku w sprawie Nord Stream 2 prowadzą do wniosku, że pomimo tego, że kamień milowy F2G zobowiązuje Polskę do wprowadzenia procedury ponownego rozpatrzenia sprawy, a sędziowie, wobec których zastosowano sankcje, będą musieli korzystać z takiej procedury na podstawie prawa polskiego, to jednak sam kamień milowy jest przyczyną zmiany sytuacji sędziów, ponieważ wymaga on ustanowienia procedury ponownego rozpoznania sprawy w sposób
podobny do tego, w jaki dyrektywy nakładają obowiązek osiągnięcia rezultatu.
90.      W konsekwencji zgadzam się z wnoszącymi odwołanie, że na podstawie orzecznictwa Trybunału
Sąd wyciągnął błędne wnioski.
91.      Podobnie bez znaczenia są również argumenty Rady, popieranej przez Polskę, Węgry i Komisję, zgodnie z którymi Polska ma do wyboru formy i konkretne zasady procedury ponownego rozpoznania sprawy. Istotny jest wymóg wprowadzenia procedury w jakiejkolwiek formie. To właśnie ten wymóg ma bezpośredni związek z sytuacją prawną sędziów, których dotyczy sprawa.
92.      Wobec tego uważam, że Sąd popełnił błąd w pkt 88 zaskarżonego postanowienia, uznając, że pierwszy warunek bezpośredniego oddziaływania nie został spełniony.
2)      Drugi warunek bezpośredniego oddziaływania
93.      Bardziej złożona kwestia, którą Sąd pozostawił bez odpowiedzi(61), odnosi się do drugiego warunku bezpośredniego oddziaływania, który zasadniczo wymaga, aby przy wykonywaniu zaskarżonego środka nie pozostawiono żadnego uznania, jeśli takie wykonanie jest konieczne (zob.
pkt 78 niniejszej opinii).
94.      Tak jak w odniesieniu do warunku pierwszego, Trybunał stwierdził również, że „kwestię, czy akt pozostawia uznanie adresatom obowiązanym do jego wykonania, należy zbadać w związku z samą istotą takiego aktu”(62).
95.      Dlatego też charakter kamieni milowych ma również znaczenie w zakresie, w jakim określa on zakres uznania, z którego korzysta Polska w związku z wprowadzeniem procedury ponownego rozpoznania sprawy.
96.      Ogólnie rzecz biorąc, jeżeli środek Unii wymaga środków wykonawczych, to bezpośredni związek między zaskarżonym środkiem a sytuacją prawną osoby go zaskarżającej nie występuje, jeżeli organowi wykonującemu pozostawiono decyzję
co do wykonania tego środka lub o zmianie jego skutków w stosunku do osoby go zaskarżającej.
97.      W związku z tym, jeśli spojrzeć z punktu widzenia osoby, której sytuacja prawna może zostać zmieniona przez zaskarżony środek, istotne jest to, że podmiot odpowiedzialny za wykonanie tego środka (w tym przypadku Polska) nie może zmienić jego wpływu na osobę go zaskarżającą(63).
98.      W niniejszej sprawie kamień milowy F2G wymaga środków wykonawczych. Środki te muszą zostać przyjęte przez Polskę. Istotne jest zatem to, czy Polska mogła podjąć decyzję o niewprowadzaniu procedury ponownego rozpoznania sprawy.
99.      W tym względzie istotny staje się charakter kamieni milowych. Rada, popierana przez Polskę, Węgry i Komisję, wskazuje, że Sąd słusznie stwierdził, iż kamień milowy F2G nie nakłada na Polskę prawnego obowiązku wprowadzenia procedury ponownego rozpoznania sprawy. Wprowadzenie takiej procedury jest raczej jedynie warunkiem budżetowym otrzymania przez Polskę płatności w ramach instrumentu. Strony te dodają, że zakwalifikowanie kamieni milowych jako nadrzędnych kamieni milowych nie zmienia ich charakteru prawnego, ponieważ ich nieosiągnięcie oznacza po prostu brak możliwości uzyskania finansowania.
100. Wnoszące odwołanie podkreślają natomiast, że możliwość niewprowadzania przez Polskę kamieni milowych jest czysto teoretyczna.
101. Moim zdaniem z jednej strony prawdą jest, że Polska nie jest zobowiązana do ubiegania się o wypłatę środków w ramach instrumentu(64). W tym względzie kamienie milowe można rozumieć jedynie jako warunkowość wydatków, a Polska może podjąć decyzję o niewykorzystaniu środków dostępnych w ramach instrumentu(65). W takim przypadku Polska rzeczywiście nie byłaby „związana” obowiązkiem wprowadzenia procedury ponownego rozpoznania sprawy.
102. Z drugiej jednak strony Trybunał uznał, że w celu ustalenia bezpośredniego oddziaływania zaskarżony akt można scharakteryzować jako niepozostawiający żadnego uznania, „gdy przysługująca adresatom aktu Unii możliwość niezastosowania się do niego jest czysto teoretyczna, ponieważ ich wola dostosowania się do niego nie wzbudza żadnych wątpliwości”(66).
103. Na przykład sprawa Bock/Komisja(67) dotyczyła skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez niemiecką spółkę na decyzję Komisji zezwalającą Niemcom na wyłączenie przepisów unijnych wobec niektórych produktów pochodzących z państw trzecich, ale już znajdujących się w obrocie w państwach członkowskich (w tym przypadku chodziło o grzyby z Chin). Komisja podniosła, że zezwolenie udzielone Niemcom nie dotyczyło bezpośrednio skarżącej, ponieważ państwo to miało swobodę korzystania z niego. Trybunał stwierdził, że organy niemieckie jednak poinformowały już skarżącą o ich zamiarze odrzucenia jej wniosku, gdy tylko Komisja udzieli im zezwolenia, i że zwróciły się o to zezwolenie, powołując się
konkretnie na wnioski, które do tego momentu zostały im już przedłożone. Trybunał stwierdził, że ta decyzja dotyczyła skarżącej bezpośrednio.
104. Innym dobrze znanym przykładem jest sprawa Piraiki-Piraiki i in./Komisja(68), która dotyczyła skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez pewne greckie spółki na decyzję Komisji zezwalającą Francji na podjęcie środków ochronnych ograniczających import przędzy bawełnianej z Grecji. Komisja i Francja twierdziły, że decyzja ta nie dotyczy skarżących bezpośrednio, ponieważ ogranicza się ona do zezwolenia Francji na wprowadzenie systemu kwot na importowane towary, a więc pozostawia temu państwu członkowskiemu swobodę skorzystania z tego zezwolenia lub nie. W związku z tym sama decyzja nie wprowadziła systemu ograniczenia importu, lecz aby miała ona praktyczne skutki, konieczne było przyjęcie przez organy francuskie środków wykonawczych. Trybunał uznał jednak, że okoliczność ta sama w sobie nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że decyzja dotyczyła skarżących bezpośrednio, ponieważ nawet przed wydaniem zezwolenia przez Komisję Francja stosowała bardzo restrykcyjny system pozwoleń na import przędzy bawełnianej pochodzenia greckiego i to sama Francja wniosła o zezwolenie na bardziej rygorystyczne środki. W tych okolicznościach możliwość, że Francja postanowi nie korzystać z zezwolenia udzielonego jej w drodze decyzji Komisji, była czysto teoretyczna, ponieważ nie było żadnej wątpliwości co do zamiaru stosowania tej decyzji przez organy francuskie(69).
105. Przykłady te, chociaż dotyczą spraw handlowych, pokazują, że nawet jeśli adresat formalnie ma wybór co do wykonania zaskarżonego środka, to jego uznanie może nie istnieć, gdyż jest czysto teoretyczne w okolicznościach konkretnej sprawy. Jest oczywiste, że taki wniosek wymaga indywidualnej oceny każdego przypadku(70).
106. Aby zdecydować
w niniejszej sprawie, czy przysługujące Polsce uznanie można rozumieć jako czysto teoretyczne, należy wziąć pod uwagę charakter procedury zatwierdzania kamieni milowych i wartości docelowych na podstawie rozporządzenia w sprawie instrumentu.
107. Jak wyjaśniłam w pkt 5–20 niniejszej opinii, procedura przewidziana w rozporządzeniu w sprawie instrumentu wskazuje, że to Polska zaproponowała Komisji kamienie milowe, które Komisja uznała za dopuszczalne i zaproponowała je Radzie, która ostatecznie również je zaakceptowała(71). Zatem, jak słusznie podkreślają wnoszące odwołanie, biorąc pod uwagę, że to Polska przedstawiła kamienie milowe, wydaje się, że nie miała powodu ich nie wykonywać.
108. Należy zauważyć, że reforma wymagana w ramach kamienia milowego F2G została już przyjęta przez Polskę
na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2022 r. w chwili przyjęcia spornej decyzji (zob.
pkt 35 niniejszej opinii). Zatem decyzja wykonawcza Rady w rzeczywistości potwierdziła wybór dokonany już przez Polskę. Jeżeli taki wybór jest niezgodny z prawem, jak twierdzą wnoszące odwołanie, konieczne wydaje się umożliwienie zakwestionowania jego zatwierdzenia przez instytucje Unii przed sądami Unii(72).
109. W związku z tym w okolicznościach niniejszej sprawy, parafrazując rzecznika generalnego A.L. Dutheilleta de Lamothe’a, uznanie, że kamień milowy F2G pozostawiał Polsce uznanie w zakresie jego niezastosowania, stanowiłoby moim zdaniem nadmierny formalizm(73).
110. Wreszcie, Sąd uznał, że jedynie kamień milowy F2G ma znaczenie dla oceny bezpośredniego oddziaływania na sędziów, których dotyczą uchwały Izby Dyscyplinarnej, ponieważ kamień milowy F3G określa jedynie termin, w którym należy wprowadzić procedurę ponownego rozpoznania sprawy(74).
111. Nie mogę zgodzić się również z tym wnioskiem, ponieważ możliwość zaradzenia sytuacji prawnej tych sędziów do końca 2023 r. na podstawie kamienia milowego F3G ma również bezpośredni wpływ na sytuację prawną tych sędziów. Jak twierdzą wnoszące odwołanie, ten kamień milowy konkretyzuje kamień milowy F2G i wzmacnia jego wpływ na sędziów, wobec których zastosowano sankcje dyscyplinarne, a zatem dotyczy ich bezpośrednio.
112. Podsumowując, zgadzam się z wnoszącymi odwołanie, że Sąd błędnie zastosował orzecznictwo i nie dokonał prawidłowej oceny wpływu kamieni milowych F2G i F3G określonych w spornej decyzji na sytuację prawną polskich sędziów, których dotyczą uchwały Izby Dyscyplinarnej. Kamienie milowe F2G i F3G pozostają w bezpośrednim związku z konkretną sytuacją prawną tych sędziów i mogą zmienić tę sytuację, a uznanie po stronie Polski co do niewykonania tych kamieni milowych jest jedynie teoretyczne. W związku z tym Sąd popełnił błąd, uznając, że kamienie milowe F2G i F3G nie dotyczą bezpośrednio tych sędziów, i odrzucając jako niedopuszczalne wniesione przez reprezentujące ich stowarzyszenia skargi o stwierdzenie nieważności.
2.      Część pierwsza zarzutu drugiego (bezpośrednie oddziaływanie na polskich sędziów, których nie dotyczą uchwały Izby Dyscyplinarnej)
a)      Podsumowanie głównych argumentów stron
113. W części pierwszej zarzutu drugiego wnoszące odwołanie podnoszą, że Sąd naruszył prawo, uznając w pkt 95 i 96 zaskarżonego postanowienia, że kamienie milowe F2G i F3G nie zmieniły sytuacji prawnej polskich sędziów, których nie dotyczą uchwały Izby Dyscyplinarnej.
114. W odniesieniu do kamieni milowych F2G i F3G wnoszące odwołanie twierdzą, że istnieje zasadnicza różnica w skutkach między polskimi sędziami, których dotyczą uchwały Izby Dyscyplinarnej, a polskimi sędziami, którzy pozostają na stanowisku i są zobowiązani do dalszego pełnienia swoich funkcji pod nieobecność swoich kolegów po fachu. Sąd nie zajął się więc ich argumentami dotyczącymi zniechęcających skutków i większego obciążenia pracą tych sędziów.
115. Rada, popierana przez Polskę, Węgry i Komisję, twierdzi, że państwa członkowskie nie mają obowiązku osiągania kamieni milowych, niezależnie od kategorii sędziów, a zatem sporna decyzja nie jest w stanie wywołać skutków prawnych wobec tych sędziów.
b)      Ocena
116. Co się tyczy bezpośredniego oddziaływania na polskich sędziów innych niż sędziowie, których dotyczą uchwały Izby Dyscyplinarnej w kontekście kamieni milowych F2G i F3G, mogę zgodzić się z wnoszącymi odwołanie, że Sąd nie wziął pod uwagę ich argumentów, zgodnie z którymi oddziaływanie na tych sędziów jest inne niż oddziaływanie na sędziów, których dotyczy zarzut pierwszy odwołania. Z tego powodu Sąd nie ocenił, czy istnieje bezpośredni związek między kamieniami milowymi F2G i F3G a tymi innymi polskimi sędziami.
117. Nawet jeśli Sąd popełnił błąd, nie odnosząc się do argumentów wnoszących odwołanie w pierwszej instancji, to jestem jednak zdania, że nie ma bezpośredniego związku między kamieniami milowymi F2G i F3G a sytuacją prawną tych innych polskich sędziów. Moim zdaniem wnoszące odwołanie nie wykazały, że wystąpi skutek zniechęcający, który bezpośrednio wpłynie na sytuację prawną tych sędziów. Jeśli chodzi o możliwe większe obciążenie pracą niektórych polskich sędziów, co, jak rozumiem, byłoby konsekwencją zawieszenia w czynnościach służbowych sędziów objętych sankcjami do końca procedury ponownego rozpoznania sprawy, taki wzrost obciążenia pracą nie został wykazany przez wnoszące odwołanie, nie można go również scharakteryzować jako wpływający na sytuację prawną tych sędziów(75).
118. Wobec tego uważam, że Sąd słusznie stwierdził, iż kamienie milowe F2G i F3G nie dotyczą bezpośrednio polskich sędziów, którzy nie zostali objęci sankcjami dyscyplinarnymi nałożonymi przez Izbę Dyscyplinarną.
B.      Zasadność twierdzeń dotyczących kamienia milowego F1G
119. Rozpatrywane dotychczas zarzuty dotyczyły kamieni milowych F2G i F3G.
Pozostałe zarzuty dotyczą kamienia milowego F1G.
120. Dla przypomnienia, w ramach kamienia milowego F1G Polska miała wprowadzić reformy mające na celu zwiększenie niezależności i bezstronności sądów. W pierwszej instancji wnoszące odwołanie twierdziły, że konkretne reformy wymagane w ramach kamienia milowego F1G były niewystarczające do osiągnięcia tego celu jako koniecznego do ochrony interesów finansowych Unii.
121. Sąd nie uwzględnił tych twierdzeń z powodu braku bezpośredniego oddziaływania na wnoszące odwołanie
stowarzyszenia
działające w imieniu swoich członków, a druga część zarzutu drugiego dotyczy tego nieuwzględnienia. Przeanalizuję ją w części 1. Sąd nie uwzględnił również twierdzeń dotyczących niewystarczającego charakteru kamienia milowego F1G wysuniętych przez wnoszące odwołanie
stowarzyszenia działające we własnym imieniu, a wnoszące odwołanie zakwestionowały ten brak uwzględnienia w ramach zarzutu trzeciego, który zbadam w części 2.
1.      Część druga zarzutu drugiego odwołania (bezpośrednie oddziaływanie na wszystkich polskich sędziów i sędziów z innych państw członkowskich i państw EOG)
122. W części drugiej zarzutu drugiego wnoszące odwołanie podnoszą, że Sąd naruszył prawo, stwierdzając w pkt 97–107 zaskarżonego postanowienia brak czynnej legitymacji procesowej wnoszących odwołanie do zakwestionowania w imieniu ich członków niewystarczającego charakteru kamienia milowego F1G.
123. Ta część omawianego zarzutu dotyczy odrębnie stowarzyszeń wnoszących odwołanie działających z jednej strony w imieniu wszystkich polskich sędziów, a z drugiej strony sędziów z innych państw członkowskich i państw EOG. Zacznę od twierdzenia dotyczącego wszystkich polskich sędziów.
a)      Wszyscy polscy sędziowie
124. Wnoszące odwołanie podnoszą, że niewystarczający charakter kamienia milowego F1G dotyczy bezpośrednio wszystkich polskich sędziów. Sąd błędnie uznał, że ich argumenty były jedynie ogólnymi twierdzeniami o niewystarczalności, na podstawie których nie można ustalić bezpośredniego oddziaływania. Przeciwnie, opisały one szczegółowo wymogi wynikające z orzecznictwa Trybunału oraz nieprawidłowości w zakresie ochrony sądowej.
125. W pkt 100 zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że wnoszące odwołanie ograniczyły się do ogólnych twierdzeń i nie wskazały one w samym sformułowaniu tego kamienia milowego konkretnych elementów, które bezpośrednio wyrządzałyby szkodę polskim sędziom.
126. W pierwszej instancji wnoszące odwołanie podniosły, że kamień milowy F1G wywierał bezpośredni wpływ na sytuację prawną polskich sędziów, ponieważ skoro kamień milowy F1G jest niewystarczający do przywrócenia skutecznej ochrony sądowej w Polsce, sędziowie ci będą zobowiązani orzekać w niedopuszczalnych warunkach wykonywania zawodu, gdyż dalej będą narażeni na niedozwolone naciski oraz próby naruszenia ich niezależności i bezstronności. Polscy sędziowie byliby zmuszeni wykonywać swoje obowiązki w okolicznościach rodzących wątpliwości co do tego, czy mogą wystąpić do Trybunału, w pełni stosować prawo Unii lub wydawać orzeczenia stojące w sprzeczności z interesami rządu lub partii politycznej rządzącej w Polsce(76).
127. Nawet jeśli to prawda, nie pozwala to Trybunałowi stwierdzić, czy i w jaki sposób nieprawidłowości te byłyby źródłem zmian w indywidualnej sytuacji prawnej
wszystkich lub niektórych polskich sędziów będących członkami stowarzyszeń wnoszących odwołanie, co jest kryterium wypracowanym w orzecznictwie dla ustalenia bezpośredniego oddziaływania na osoby fizyczne i prawne (zob.
pkt 81 niniejszej opinii). Innymi słowy, nie jest jasne, w jaki sposób wpłynęłyby one na konkretne prawa i obowiązki niektórych lub wszystkich polskich sędziów.
128. Uważam zatem, że Sąd nie popełnił błędu, nie uwzględniając twierdzeń wnoszących odwołanie z powodu braku bezpośredniego oddziaływania niewystarczającego charakteru kamienia milowego F1G na polskich sędziów.
b)      Sędziowie z innych państw członkowskich i państw EOG
129. Wnoszące odwołanie twierdzą, że Sąd nie uzasadnił nieuwzględnienia ich argumentów, zgodnie z którymi niewystarczający charakter kamienia milowego F1G ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną wszystkich sędziów z państw członkowskich i państw EOG, gdyż ingeruje w ich codzienną pracę, taką jak uznawanie i wykonywanie wyroków sądów polskich, a także z powodu efektu domina, jaki jeden porządek prawny wywiera na inne porządki prawne.
130. Moim zdaniem, nawet jeśli pogorszenie poszanowania zasady państwa prawnego w jednym państwie członkowskim może mieć pewne skutki dla transgranicznej współpracy sądowej, to nie dostrzegam, w jaki sposób można ustalić bezpośredni związek między niewystarczającymi środkami a ich wpływem na prawa i obowiązki sędziów z innych państw członkowskich i państw EOG.
131. W związku z tym Sąd nie popełnił błędu również w tym zakresie.
2.      Zarzut trzeci odwołania (czynna legitymacja procesowa stowarzyszeń działających we własnym imieniu w okolicznościach niniejszej sprawy)
a)      Podsumowanie głównych argumentów stron
132. W zarzucie trzecim wnoszące odwołanie podnoszą, że Sąd naruszył prawo, nie uznając w pkt 41–51 i 110–119 zaskarżonego postanowienia czynnej legitymacji procesowej wnoszących odwołanie do występowania we własnym imieniu w obecnym stanie prawa.
133. W tym względzie wnoszące odwołanie dzielą argumenty na trzy grupy. Po pierwsze, wnoszące odwołanie podnoszą, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 263 akapit czwarty TFUE, ponieważ wykładnia ta powinna była uwzględnić nieprawidłowe funkcjonowanie polskiego wymiaru sprawiedliwości. Po drugie, wnoszące odwołanie podnoszą, że Sąd, stosując art. 263 akapit czwarty TFUE w odniesieniu do stowarzyszeń działających we własnym imieniu,
powinien był dokonać jego wykładni w świetle wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zwanego dalej „ETPC”) w sprawie KlimaSeniorinnen(77). Po trzecie, zdaniem wnoszących odwołanie Sąd błędnie stwierdził, że uprzywilejowana czynna legitymacja procesowa państw członkowskich i instytucji Unii uzasadnia brak uznania tej legitymacji po stronie wnoszących odwołanie.
134. Rada, popierana przez Polskę, Węgry i Komisję, podnosi, iż Sąd słusznie uznał, że wnoszące odwołanie nie mają czynnej legitymacji procesowej i że nieprawidłowości w polskim wymiarze sprawiedliwości nie uzasadniają odstąpienia od przesłanek bezpośredniego i indywidualnego oddziaływania przewidzianych w traktatach. Węgry i Komisja dodają, że twierdzenia wnoszących odwołanie dotyczące braku skutecznej drogi sądowej przed sądami polskimi są bezpodstawne. Co się tyczy wyroku w sprawie KlimaSeniorinnen, strony te podnoszą, że opiera się on na szczególnych względach dotyczących zmian klimatycznych i nie można go przenosić na grunt niniejszej sprawy.
135. W szczególności na rozprawie Rada podkreśliła, że przesłanki określone w art. 263 akapit czwarty TFUE stanowią same w sobie istotny element państwa prawnego i część kompletnego systemu środków prawnych przewidzianego w traktatach, będącego fundamentem systemu ochrony sądowej Unii. Zastosowanie elastycznego podejścia do legitymacji procesowej groziłoby powstaniem niepewności, a uznanie czynnej legitymacji procesowej wnoszących odwołanie w niniejszej sprawie prowadziłoby de facto do wprowadzenia actio popularis.
136. Wnoszące odwołanie odpowiedziały, że wnoszą do Trybunału
nie o wprowadzenie actio popularis, lecz o dokonanie wykładni art. 263 akapit czwarty TFUE w odniesieniu do stowarzyszeń działających we własnym imieniu w świetle zasady skutecznej ochrony sądowej wyrażonej w art. 19 ust. 1 TUE i art. 47 Karty.
b)      Ocena
137. W zarzucie trzecim wnoszące odwołanie podniosły, że ich skargi powinny były zostać uznane za dopuszczalne w ramach „trzeciego rodzaju sytuacji”, w których stowarzyszenia mogą mieć indywidualną legitymację procesową. Ewentualnie podnoszą one, że „trzy rodzaje sytuacji”, które Sąd przytoczył w pkt 40 zaskarżonego postanowienia, nie stanowią katalogu zamkniętego i że Sąd powinien był dopuścić ich skargi wykraczające poza te sytuacje.
138. Jak wskazano w pkt 46 niniejszej opinii, Sąd rozpoczął swoją ocenę od stwierdzenia, że istnieje utrwalone orzecznictwo, zgodnie z którym stowarzyszenia mogą wnosić skargi bezpośrednie w trzech rodzajach sytuacji.
139. Moim zdaniem, jak wspomniałam w pkt 64 niniejszej opinii, stowarzyszenia mogą posiadać czynną legitymację procesową, działając na rzecz swoich członków lub we własnym imieniu. Te trzy przypadki stanowią jedynie opis sytuacji uznanych dotychczas w orzecznictwie, w których uznano czynną legitymację procesową stowarzyszeń do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności(78). Nie tworzą one katalogu zamkniętego(79).
140. W przeciwieństwie do Sądu Trybunał nie odnosił się do trzech rodzajów sytuacji jako dopuszczalnej wykładni art. 263 akapit czwarty TFUE w odniesieniu do stowarzyszeń. Odnosił się on do tych sytuacji jedynie w ramach oceny ustaleń Sądu w postępowaniu odwoławczym(80).
141. Co się tyczy „trzeciego rodzaju sytuacji”, w pkt 46–50 zaskarżonego postanowienia Sąd dokonał oceny, czy niniejsza sprawa dotyczyła pozycji wnoszących odwołanie jako partnerów rokowań, i doszedł do wniosku, że tak nie było(81). Prawdą jest, że w dotychczasowym orzecznictwie sądy Unii interpretowały w sposób zawężający sytuację uprawniającą stowarzyszenie do występowania we własnym imieniu na podstawie jego pozycji jako partnera rokowań. W rzeczywistości orzecznictwo Trybunału obejmuje tylko dwie sprawy, w których uznano czynną legitymację procesową na podstawie pozycji jako partnera rokowań(82), a wykładnia dokonana w tych dwóch sprawach została zawężona w późniejszych wyrokach, w których nie uznano takiej pozycji jako partnera rokowań(83). W tym sensie Sąd nie popełnił błędu, stosując istniejące orzecznictwo.
142. Sąd nie dokonał jednak wykładni pozostałej części „trzeciego rodzaju sytuacji”, zgodnie z którą czynna legitymacja procesowa może zostać przyznana stowarzyszeniom w innych sytuacjach, w których bronią one swoich własnych interesów, a nie tylko w tych, w których były one partnerami rokowań(84). Nie odniósł się on również do twierdzenia, że wnoszące odwołanie mogą posiadać czynną legitymację procesową poza tymi „trzema rodzajami sytuacji”.
143. W pkt 116 zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że wnoszące odwołanie nie mogą podnosić, iż decyzja dotyczy ich bezpośrednio, odsyłając do swoich ustaleń dotyczących czynnej legitymacji procesowej tych stowarzyszeń działających w imieniu ich członków. Wobec tego Sąd w ogóle nie rozważał tego, w jaki sposób należy interpretować wymóg bezpośredniego oddziaływania w odniesieniu do czynnej legitymacji procesowej stowarzyszeń działających we własnym imieniu.
144. Jestem zatem zdania, że Sąd nie dokonał oceny twierdzenia wnoszących odwołanie, zgodnie z którym wymogi bezpośredniego i indywidualnego oddziaływania na stowarzyszenia wnoszące skargi we własnym imieniu należy interpretować w świetle zasady skutecznej ochrony sądowej.
145. Moim zdaniem ten brak uzasadnienia w odniesieniu do argumentów wnoszących odwołanie wystarcza, aby uwzględnić zarzut trzeci odwołania i uchylić zaskarżone postanowienie jako niewystarczająco uzasadnione w odniesieniu do czynnej legitymacji procesowej stowarzyszeń działających we własnym imieniu.
146. Niemniej jednak w celu rozstrzygnięcia kwestii czynnej legitymacji procesowej w niniejszej sprawie uważam za konieczne przedstawienie Trybunałowi analizy pytań, na które nie udzielono odpowiedzi w zaskarżonym postanowieniu.
C.      Czynna legitymacja procesowa stowarzyszeń działających we własnym imieniu
147. Wnoszące odwołanie przedstawiły szereg argumentów przemawiających za tym, by wykładni art. 263 akapit czwarty TFUE dokonać w ten sposób, że przyznaje on im czynną legitymację procesową do działania we własnym imieniu w niniejszej sprawie. Najpierw dokonam oceny argumentów dotyczących nieprawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w Polsce, a następnie rozważę inne argumenty o bardziej ogólnym charakterze.
1.      Argumenty dotyczące nieprawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w Polsce
148. Wnoszące odwołanie podnoszą, że dokonana przez Sąd wykładnia art. 263 akapit czwarty TFUE opiera się na założeniu, że zasada państwa prawnego jest respektowana i podtrzymywana w całej Unii oraz że w krajowych wymiarach sprawiedliwości istnieją skuteczne środki prawne. Według nich w Polsce już tak nie jest, co uzasadnia złagodzenie wymogów czynnej legitymacji procesowej w odniesieniu do stowarzyszeń wnoszących skargi we własnym imieniu.
149. W tym względzie prawdą jest, że wykładnia, zgodnie z którą Unia opiera się na zupełnym systemie środków prawnych, oznacza, że osoby, które uważają, że ich prawa wynikające z prawa Unii zostały naruszone, mogą co do zasady zwrócić się do sądu o ich ochronę(85). W przypadku braku bezpośredniego dostępu do sądów Unii muszą istnieć środki umożliwiające wniesienie skargi do sądu krajowego, który wówczas może lub powinien skierować do Trybunału pytania w zakresie prawa Unii(86). W tym sensie dobrze funkcjonujące wymiary sprawiedliwości państw członkowskich, które gwarantują niezależność sądownictwa, stanowią niezbędny element takiego systemu.
150. Argumentacja wnoszących odwołanie jest zatem taka, że jeżeli droga krajowa jest zamknięta z powodu problemów systemowych, to należy otworzyć drogę unijną; w przeciwnym razie doszłoby do naruszenia prawa do skutecznej ochrony sądowej.
151. Za odrzuceniem tej argumentacji przemawiają dwa powody: prawny i faktyczny.
152. Argument prawny, przedstawiony również przez Radę na rozprawie i wielokrotnie podkreślany przez Trybunał, jest taki, że wymogi bezpośredniego i indywidualnego oddziaływania określone w art. 263 akapit czwarty TFUE nie mogą zostać zmienione przez Trybunał nawet w trosce o zapewnienie
skutecznej ochrony sądowej. Jedynie państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o zmianie systemu ochrony sądowej przewidzianego w traktatach(87).
153. Argument faktyczny dotyczy polskiego wymiaru sprawiedliwości. Chociaż w funkcjonowaniu polskiego wymiaru sprawiedliwości
istnieją poważne problemy, wydaje się, że system ten nie jest na tyle dysfunkcyjny, aby sprawy dotyczące wykorzystania funduszy w ramach instrumentu w Polsce nie mogły trafić do właściwych sądów i następnie, w razie potrzeby, również do Trybunału(88). Przesadne jest zatem twierdzenie, że „zupełny system środków prawnych” nie może polegać na polskim wymiarze sprawiedliwości(89). Nie oznacza to jednak, że usprawnienia nie są konieczne. Reformy, w tym reformy w ramach instrumentu, przyczyniają się do zwiększenia niezależności sądownictwa, nawet jeżeli zdaniem wnoszących odwołanie nie jest to wystarczające. Ponadto, z czym zgadzają się wszystkie strony niniejszego postępowania, Polska jest zobowiązana do wykonywania wszystkich wyroków, w których Trybunał stwierdził szczególne problemy w kontekście państwa prawnego w tym państwie członkowskim, a kamienie milowe nie mają wpływu na ten obowiązek.
154. W związku z tym nie uważam, aby osłabienie niezależności sądownictwa w Polsce stanowiło wystarczający powód uzasadniający zmiany systemu ochrony sądowej przewidzianego w traktatach dla celów niniejszej sprawy. Ten argument wnoszących odwołanie należy oddalić.
155. Nie oznacza to jednak, że w ramach istniejącego unijnego systemu ochrony sądowej czynna legitymacja procesowa stowarzyszeń działających we własnym imieniu, w tym stowarzyszeń sędziów, nie może być interpretowana w sposób umożliwiający im dostęp do sądów Unii w celu obrony ich własnych interesów.
156. Stwierdzenie Trybunału, że traktaty nie mogą być zmieniane przez praktykę sądową, nie oznacza, że wymogi dotyczące czynnej legitymacji procesowej nie mogą – skoro właściwie muszą(90) – być interpretowane w świetle zasad podstawowych, w tym zasady skutecznej ochrony sądowej(91).
Poniżej zbadam zatem, z uwzględnieniem argumentów stron, w jaki sposób można interpretować pojęcia bezpośredniego i indywidualnego oddziaływania w odniesieniu do stowarzyszeń działających we własnym imieniu.
2.      Znaczenie stowarzyszeń w demokracji uczestniczącej
157. Wnoszące odwołanie podkreślają znaczenie stowarzyszeń, w szczególności stowarzyszeń sędziów, dla obrony niezależności sądownictwa, a tym samym dla ochrony lub przywrócenia państwa prawnego w państwach członkowskich.
158. Znaczenie takich stowarzyszeń, które istnieją w celu obrony niezależności sądownictwa, zostało rzeczywiście uznane w różnych europejskich materiałach(92) i w doktrynie, które podkreślają rolę stowarzyszeń w wydarzeniach dotyczących reorganizacji wymiaru sprawiedliwości w Polsce(93).
159. Jednakże uznanie znaczenia stowarzyszeń, a w szczególności stowarzyszeń sędziów, dla obrony niezależności sądownictwa i państwa prawnego nie stanowi samo w sobie wystarczającego powodu, aby umożliwić takim stowarzyszeniom wnoszenie skarg bezpośrednich do sądów Unii.
160. W kontekście dostępu stowarzyszeń sędziów do sądów krajowych, uznawszy znaczenie takich stowarzyszeń, Trybunał stwierdził, że prawo Unii, w tym art. 19 ust. 1 TUE i art. 47 Karty, nie nakłada na państwa członkowskie obowiązku ustanowienia środków proceduralnych umożliwiających stowarzyszeniom sędziów wnoszenie spraw do sądów krajowych(94). To samo mogłoby dotyczyć otwarcia drogi sądowej dla stowarzyszeń sędziów przed sądami Unii(95).
161. Na poziomie Unii cenna rola stowarzyszeń została uznana w tytule II TUE, który zawiera postanowienia dotyczące zasad demokratycznych. Chociaż art. 10 ust. 1 TUE stanowi, że podstawą funkcjonowania Unii jest demokracja przedstawicielska,
to art. 11 ust. 1 TUE podkreśla znaczenie także demokracji uczestniczącej. Stanowi on, że „[z]a pomocą odpowiednich środków instytucje umożliwiają obywatelom i stowarzyszeniom przedstawicielskim wypowiadanie się i publiczną wymianę poglądów we wszystkich dziedzinach działania Unii”(96).
162. Demokracja uczestnicząca zasadniczo polega na stowarzyszeniach jako na stronach dialogu w debatach politycznych na temat właściwej organizacji lub regulacji społeczeństwa. Podkreśla zatem ich rolę w demokratycznym procesie politycznym. Uczestnicy procesu politycznego dążą do akceptacji rozwiązania, które uważają za korzystne. Sądy nie są jednak instytucjami, przed którymi należy rozstrzygać takie kwestie polityczne.
163. Czy oznacza to, że stowarzyszenia powinny mieć dostęp wyłącznie do procesów politycznych?
164. Moim zdaniem, jeżeli akt przyjęty w wyniku procesu politycznego Unii jest w opinii stowarzyszenia nieważny pod względem prawnym, to nie ma powodu, aby stowarzyszenie to nie miało dostępu do sądów Unii w celu obrony jego własnych interesów poprzez żądania prawne dotyczące nieważności takiego aktu, który dotyczy go bezpośrednio i indywidualnie. Może to również stanowić jeden ze sposobów realizacji demokracji uczestniczącej na poziomie Unii. Ważne jednak, aby argumenty przedstawione przed tymi sądami nie miały charakteru politycznego w tym sensie, że pewne rozwiązanie jest „niewłaściwe”, lecz by miały charakter prawny w tym sensie, że pewne rozwiązanie jest „niezgodne z prawem”.
165. Innymi słowy, wniesienie do sądów Unii sprawy związanej z obroną interesów zbiorowych nie powinno stanowić kontynuacji walki politycznej przy użyciu środków prawnych, jako że sądy nie mają uprawnień decyzyjnych w sprawach politycznych.
166. Zarzut odnoszący się do tego, że instytucja nie uregulowała wystarczająco pewnych kwestii, taki jak odnoszący się do kamienia milowego F1G w niniejszej sprawie, może mieć charakter zarzutu prawnego wyłącznie wówczas, jeżeli prawo nakłada na tę instytucję wystarczająco jasny obowiązek. Niemniej jednak ustalenie, czy tak jest, stanowi istotę sprawy, a nie kwestię dostępu do sądów Unii.
167. W niniejszej sprawie wnoszące odwołanie stowarzyszenia wydają się podnosić przed sądami Unii argumenty prawne oparte na tym, że Rada uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 20 ust. 5 lit. e) i art. 22 rozporządzenia w sprawie instrumentu. Jeżeli Trybunał miałby uznać, że taki obowiązek prawny nie istnieje, to oddali on wniesioną do niego skargę w rozstrzygnięciu co do istoty. „Chronienie” sądów Unii przed ewentualnymi kwestiami politycznymi na poziomie dostępu do sądu
nie jest konieczne.
168. Innymi słowy, jeżeli potencjalnie nieważny z prawnego punktu widzenia akt dotyczy bezpośrednio reprezentowanego przez stowarzyszenie zbiorowego interesu, który może zostać zindywidualizowany, ponieważ taki zbiorowy interes pokrywa się z własnym interesem tego stowarzyszenia, to nie ma powodu, aby takiemu stowarzyszeniu odmówić dostępu do sądów Unii.
169. Ponadto udzielenie stowarzyszeniom dostępu do sądów Unii w celu obrony zbiorowych interesów nie oznaczałoby wprowadzenia actio popularis w prawie Unii, ponieważ taki dostęp byłby nadal warunkowany bezpośrednim i indywidualnym oddziaływaniem na skarżące stowarzyszenie.
3.      Argumenty dotyczące czynnej legitymacji procesowej skarżących uprzywilejowanych
170. Wnoszące odwołanie kwestionują
pkt 118 zaskarżonego postanowienia, podnosząc, że okoliczność, iż art. 263 akapit drugi TFUE przyznaje uprzywilejowanym skarżącym możliwość wniesienia skargi w interesie ogólnym, nie wyklucza możliwości przyznania stowarzyszeniom legitymacji procesowej do występowania w ich własnym imieniu w celu obrony zbiorowych interesów.
171. W tym
punkcie zaskarżonego postanowienia Sąd zdaje się sugerować, że złagodzenie przesłanek czynnej legitymacji procesowej nie było konieczne, zważywszy, że skarżący uprzywilejowani, a mianowicie państwa członkowskie i instytucje Unii, mają możliwość wnoszenia skarg bezpośrednich na środki Unii,
zawsze gdy uznają to za konieczne.
172. Moim zdaniem taka możliwość nie ma znaczenia dla kwestii wykładni wymogów dotyczących czynnej legitymacji procesowej stowarzyszeń.
173. Po pierwsze, czynna legitymacja procesowa skarżących uprzywilejowanych nie ma nic wspólnego z odrębną kwestią dotyczącą przesłanek, na podstawie których skarżący nieuprzywilejowani mają czynną legitymację procesową na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE. Postanowienie to nie wiąże czynnej legitymacji procesowej skarżących nieuprzywilejowanych z legitymacją jakichkolwiek innych kategorii skarżących.
174. Po drugie, okoliczności niniejszej sprawy świadczą o tym, że często droga proceduralna dostępna dla skarżących uprzywilejowanych nie może zastąpić drogi dostępnej dla skarżących nieuprzywilejowanych. Nie ma powodu, aby Rada lub Komisja zaskarżyły swoją własną decyzję przed Sądem. Jest również mało prawdopodobne, aby Polska zakwestionowała kamienie milowe, które sama sobie wyznaczyła. O ile Parlament Europejski(97) lub inne państwa członkowskie mogą wnieść skargę w przedmiocie kamieni milowych(98), o tyle nie umniejsza to samo w sobie roli, jaką stowarzyszenia mogą odgrywać, obok
skarżących uprzywilejowanych, w inicjowaniu kontroli sądowej zgodności aktów Unii z państwem prawnym, jak twierdzą wnoszące odwołanie.
175. Zatem nawet jeśli wydaje się, że rozumowanie Sądu zawarte w pkt 118 zaskarżonego postanowienia zostało przedstawione jedynie dla pełności wywodu, to zgadzam się z wnoszącymi odwołanie, że rozumowanie to jest błędne.
4.      Znaczenie wyroku w sprawie KlimaSeniorinnen
176. Zdaniem wnoszących odwołanie wyrok w sprawie KlimaSeniorinnen wprowadził nowy standard ochrony uprawnień proceduralnych stowarzyszeń w postępowaniach sądowych mających na celu ochronę praw przed zagrożeniami wynikającymi ze zmian o zasadniczym znaczeniu społecznym, które w tamtej sprawie dotyczyły zmian klimatycznych, ale mogą być również stosowane do państwa prawnego i stowarzyszeń takich jak wnoszące odwołanie, które reprezentują interesy sądownictwa zjednoczonego w celu wspierania państwa prawnego. Twierdzą one, że zgodnie z art. 52 ust. 3 Karty podobne podejście należy przyjąć w odniesieniu do wykładni art. 263 akapit czwarty TFUE.
177. W przeciwieństwie do argumentów wnoszących odwołanie
uważam, że trudno jest ustalić podobieństwo między wyrokiem w sprawie KlimaSeniorinnen a wymogami dotyczącymi czynnej legitymacji procesowej przewidzianymi w art. 263 akapit czwarty TFUE.
178. Po pierwsze, jak wskazuje późniejsze orzecznictwo ETPC(99), wyrok ten wydaje się co do zasady ograniczony do kontekstu zmian klimatycznych.
179. Po drugie, ten wyrok dotyczył statusu ofiary na gruncie art. 34 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej „EKPC”), który nie jest tożsamy z przesłankami czynnej legitymacji procesowej na gruncie art. 263 akapit czwarty TFUE(100).
180. W tym względzie należy mieć na uwadze, że zadania ETPC i funkcja sprawowana przez sądy Unii w ramach kontroli sądowej aktów Unii na podstawie art. 263 TFUE nie są takie same. Podczas gdy rolą ETPC jest ochrona praw indywidualnych, kontrola sądowa przeprowadzana na podstawie art. 263 TFUE jest obiektywna. Ma ona na celu zapewnienie, by instytucje i organy Unii przestrzegały prawa, które je wiąże, a tym samym ma na celu ochronę porządku prawnego Unii(101). W związku z tym przepisy regulujące dostęp do ETPC i do sądów Unii mogą zgodnie z prawem różnić się od siebie.
181. Wobec tego nie uważam za przekonujące argumentów wnoszących odwołanie, zgodnie z którymi Trybunał jest zobowiązany na podstawie art. 52 ust. 3 Karty stosować się do orzecznictwa ETPC dotyczącego czynnej legitymacji procesowej stowarzyszeń. Chodzi tu o dwie różne procedury, a art. 52 ust. 3 Karty w żadnym razie nie ustanawia konieczności dostosowania się do procedur wynikających z EKPC, lecz odnosi się raczej do poszanowania co najmniej znaczenia i zakresu praw zagwarantowanych w EKPC. W tym względzie wyrok w sprawie KlimaSeniorinnen jest rzeczywiście, jak twierdzi Rada, popierana przez Polskę, Węgry i Komisję, pozbawiony znaczenia dla ustalenia, czy wnoszącym odwołanie stowarzyszeniom
należy przyznać legitymację procesową.
182. Niemniej jednak logika leżąca u podstaw przyznania przez ETPC czynnej legitymacji procesowej stowarzyszeniom w sprawach dotyczących klimatu mogłaby zostać uwzględniona w ramach wykładni przesłanek określonych w art. 263 akapit czwarty TFUE w celu udzielenia odpowiedzi na pytanie, kiedy stowarzyszenie ma czynną legitymację procesową do działania we własnym imieniu.
183. Nawet jeśli wyrok ten jest rozumiany jako otwierający stowarzyszeniom dostęp do ETPC, to jednocześnie, jak wskazano w doktrynie(102), utrudnił on taki dostęp jednostkom. W moim przekonaniu wyrok w sprawie KlimaSeniorinnen w ten sposób, że ETPC ustanowił w istocie bardzo wysokie standardy dotyczące indywidualnej czynnej legitymacji procesowej do zaskarżenia przepisów o charakterze generalnym w dziedzinie klimatu, kierując się tym, że każda osoba jest potencjalną ofiarą zmian klimatycznych, co jest z kolei wystarczające do ustalenia statusu ofiary, a tym samym czynnej legitymacji procesowej do wniesienia skargi do ETPC. Wobec tego każda jednostka mogłaby w rzeczywistości wszcząć postępowanie przed ETPC. Nie byłoby to jednak samo w sobie sprzeczne z logiką actio popularis, ponieważ jednostki te chroniłyby swoje własne prawa, chroniąc jednocześnie interesy ogólne. Wydaje się, że z tego powodu ETPC obwarował status potencjalnej ofiary dodatkowymi warunkami, wymagając wykazania szczególnego poziomu i wagi ryzyka negatywnych konsekwencji, co odróżnia daną jednostkę od wszelkich innych(103). W pewnym sensie ETPC wprowadził zatem wymóg podobny do indywidualnego oddziaływania z art. 263 akapit czwarty TFUE, rozumianego zgodnie z wykładnią dokonaną przez Trybunał. Następnie, aby nie zamknąć całkowicie dostępu do ETPC, rozszerzył on dostęp stowarzyszeń reprezentujących te same interesy zbiorowe i oddzielił ich prawo do wniesienia skargi od czynnej legitymacji procesowej jednostek, których praw one bronią(104).
184. W tym sensie przyczyna otwarcia dostępu do ETPC dla stowarzyszeń może mieć znaczenie dla wyjaśnienia powodów, dla których stowarzyszenia chroniące interesy zbiorowe mogą mieć dostęp do sądów Unii w sytuacji, w której dana jednostka, ze względu na trudne do spełnienia kryterium w postaci wymogu indywidualnego oddziaływania, nie ma dostępu do sądów Unii w celu obrony interesów zbiorowych, nawet jeśli jednocześnie dotyczą one bezpośrednio tej jednostki.
185. W tym względzie krytyka sformułowana przez rzecznika generalnego F.G. Jacobsa w opinii w sprawie UPA(105), wedle której indywidualne oddziaływanie, zgodnie z wykładnią dokonaną przez Trybunał, prowadzi do sytuacji, w których im bardziej istotne jest ustalenie potencjalnej niezgodności z prawem aktu Unii (ponieważ szkoda może być większa), tym mniejsza jest szansa na to, że podmioty, których dotyczy taki akt, będą miały czynną legitymację procesową do jego zaskarżenia, pozostaje według mnie aktualna. Choć Trybunał nie zaakceptował jego propozycji zmiany wykładni wymogu indywidualnego oddziaływania(106), to przyznanie stowarzyszeniom dostępu do sądów Unii we własnym imieniu mogłoby skorygować tę nielogiczną konsekwencję obecnej wykładni wymogów w zakresie czynnej legitymacji procesowej bez konieczności zmiany tej wykładni.
5.      Jakie są interesy własne stowarzyszeń?
186. Powyższe rozważania wskazują, że nadanie innej wykładni przesłanek dostępu do sądów Unii stowarzyszeń działających w celu obrony ich własnych interesów niż wykładnia tych samych przesłanek znajdujących zastosowanie do członków tych stowarzyszeń może znaleźć uzasadnienie.
187. Konieczne jest zatem ustalenie, jakie interesy są interesami własnymi stowarzyszeń i jak w tym świetle należy interpretować bezpośrednie i indywidualne oddziaływanie.
188. W sprawie Carvalho(107) stowarzyszenie Sáminuorra podniosło przed Trybunałem argument, że należy uznać jego czynną legitymację procesową, ponieważ wniosło ono „skargę zbiorową chroniącą dobro wspólne”. Ponieważ jednak argument ten został podniesiony po raz pierwszy w ramach odwołania, Trybunał nie mógł go uwzględnić. W związku z tym Trybunał nie udzielił odpowiedzi na pytanie, czy to „dobro wspólne” należy rozumieć jako „interes własny” stowarzyszenia.
189. Stowarzyszenia istnieją co do zasady w celu ochrony interesu zbiorowego, to znaczy wspólnego interesu szerszej grupy podmiotów indywidualnych(108). Interesy te mogą być różne: na przykład interesy gospodarcze lub handlowe (najczęściej rozpatrywane w sprawach toczących się przed sądami Unii), interesy różnych uczestników rynku (takich jak pracodawcy i pracownicy) lub interesy danego zawodu (lekarzy, pracowników budowlanych, zawodowych kierowców itp.). Własne interesy tych stowarzyszeń odpowiadają interesom ich członków. Stowarzyszenia, które bronią takich interesów zbiorowych, nie zostałyby nawet założone, gdyby nie ich członkowie.
190. Stowarzyszenia mogłyby również istnieć, aby bronić interesów, które uważają za interesy ogólnospołeczne. Jako przykład można wymienić organizacje zaangażowane w demokratyczne wybory, obronę pewnych praw człowieka, takich jak równość lub wolność wypowiedzi, albo te, które chronią środowisko lub pewne jego aspekty, takie jak bioróżnorodność lub zmiany klimatyczne. Takie stowarzyszenia miałyby rację bytu, nawet gdyby nie miały żadnych członków. Cztery stowarzyszenia w niniejszej sprawie mogłyby zostać włączone do tej grupy, ponieważ chronią interes społeczny związany z niezależnym wymiarem sprawiedliwości.
191. Interesy chronione przez stowarzyszenia należące do tej grupy, nawet jeśli dotyczą również ich członków, nie są jedynie sumą tych indywidualnych interesów. Stanowią one również interesy własne tych stowarzyszeń, które mogą podjąć decyzję o ich realizacji w sposób odmienny od ich członków. Jednocześnie interesy te są przyczyną ich istnienia i w tym sensie tworzą ich tożsamość, co nie tylko umożliwia odróżnienie jednego stowarzyszenia od drugiego, ale również pozwala odróżnić stowarzyszenie od jego członków.
192. Co do zasady własne interesy stowarzyszenia mogą być określone na podstawie jego statutu lub innego aktu założycielskiego oraz wcześniejszej działalności tego stowarzyszenia, która może służyć do wykazania, że stowarzyszenie rzeczywiście istnieje w celu realizacji określonego rodzaju interesów(109).
193. Istnieje orzecznictwo, w którym stowarzyszeniom odmówiono możliwości obrony przed sądami Unii zbiorowych interesów ich członków, w sytuacji gdy członkowie ci sami nie mieli takiej możliwości(110). Trybunał stwierdził zatem, że „nie można uznać, aby środek dotyczący ogólnych interesów danej kategorii osób prawnych lub fizycznych dotyczył indywidualnie stowarzyszenia reprezentującego tę kategorię”(111). Wydaje się, iż Trybunał wyrażał obawy, że przyznanie czynnej legitymacji procesowej stowarzyszeniu, nawet jeśli jego członkowie nie mieliby takiej legitymacji, „stanowiłoby odstępstwo od systemu traktatu” i „doprowadziłoby do grupowania pod kierownictwem jednej osoby prawnej interesów właściwie przypisanych członkom danej kategorii”, którzy nie są jednak uprawnieni do wnoszenia skarg bezpośrednich do Trybunału we własnym imieniu(112). Orzecznictwo to można zastosować do kategorii stowarzyszeń, których interesy odpowiadają sumie interesów ich członków i które z tego powodu nie mają „własnych interesów” do obrony.
194. Jeżeli jednak stowarzyszenie ma interes, który wykracza poza sumę interesów jego członków, w związku z czym interes ten można uznać za jego interes własny, to system ustanowiony w traktatach nie byłby obchodzony, gdyby stowarzyszenie miało dostęp do sądów Unii we własnym imieniu w celu ochrony interesów własnych, nawet gdyby jego członkowie nie mogli tego uczynić.
195. Stowarzyszenia w niniejszej sprawie chronią interesy sędziów nie jako zawodu, lecz jako niezbędnego elementu liberalnego społeczeństwa demokratycznego, które wymaga niezawisłych sędziów w celu zagwarantowania państwa prawnego. Takimi interesami są lub powinny być interesy każdego sędziego, ale również interesy obywateli będących stronami postępowań sądowych lub przedsiębiorstw albo innych uczestników rynku, którzy chcą dochodzić swoich praw przed sądami. W tym sensie własne interesy czterech wnoszących odwołanie stowarzyszeń są szersze niż interesy ich członków. Są to odrębne, indywidualne interesy tych stowarzyszeń. To one są powodem ich istnienia; innymi słowy, stanowią one ich tożsamość.
196. Rozumiem orzecznictwo uznające możliwość posiadania przez stowarzyszenia indywidualnej czynnej legitymacji procesowej we własnym imieniu przed sądami Unii jako dotyczącej tego rodzaju interesów, że stanowią one „tożsamość” tych stowarzyszeń. Podobnie rzecznik generalny N. Emiliou stwierdził niedawno, że stowarzyszeniu należy przyznać czynną legitymację procesową, jeżeli „zaskarżony akt może mieć znaczący wpływ na [jego podstawową działalność], określoną w jego statucie”(113).
197. Tym samym wymogi bezpośredniego i indywidualnego oddziaływania w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE można moim zdaniem oceniać w odniesieniu do tożsamości danego stowarzyszenia. Taka ocena wymaga spojrzenia na stowarzyszenie jako na odrębne od osób, których interesy zbiorowe ono reprezentuje.
6.      Czym jest bezpośrednie oddziaływanie i czym jest indywidualne oddziaływanie dla danego stowarzyszenia?
198. Jeśli chodzi o czynną legitymację procesową wnoszących odwołanie stowarzyszeń działających we własnym imieniu, nie jest całkowicie jasne, czy Sąd nie uwzględnił co do nich bezpośredniego oddziaływania, indywidualnego oddziaływania, czy też ich obu(114).
199. Zatarcie granicy między tymi dwoma wymogami nie powinno zostać zaakceptowane. Wykładnia art. 263 akapit czwarty TFUE zakłada odmienne znaczenie obu wymogów(115).
200. Innymi słowy, Trybunał powinien dokonać odrębnej wykładni bezpośredniego i indywidualnego oddziaływania na stowarzyszenia działające we własnym imieniu.
201. Ponadto dokonując wykładni tych dwóch wymogów w odniesieniu do stowarzyszeń, Trybunał powinien mieć na uwadze cel, dla którego traktat FUE przyznaje jednostkom bezpośredni dostęp do zaskarżania aktów Unii przed sądami Unii, a którym to celem jest ochrona nie tylko ich praw na podstawie prawa Unii, ale również interesu ogólnego w zachowaniu zgodności z prawem w porządku prawnym Unii poprzez kontrolę sądową aktów Unii. Właśnie ten ostatni cel wydaje się motywować stowarzyszenia, takie jak te w niniejszej sprawie, do wnoszenia do sądów Unii skarg o stwierdzenie nieważności.
202. Niemniej jednak muszę zauważyć, że art. 263 TFUE dzieli skarżących na dwie główne kategorie, a mianowicie na skarżących uprzywilejowanych (akapit drugi) i skarżących nieuprzywilejowanych (akapit czwarty). Stowarzyszenia w sposób oczywisty nie są skarżącymi uprzywilejowanymi i mogą wnieść skargę jedynie na warunkach określonych w akapicie czwartym. Jak zauważył rzecznik generalny G. Cosmas, Trybunał nie może tworzyć trzeciej kategorii extra legem(116).
203. Czy oznacza to, że Trybunał nie może uznać, iż między osobami fizycznymi lub przedsiębiorstwami z jednej strony a stowarzyszeniami działającymi we własnym imieniu z drugiej strony
istnieje różnica, która mogłaby uzasadniać odmienną interpretację pojęć bezpośredniego i indywidualnego oddziaływania w art. 263 akapit czwarty TFUE bez odstępstwa od tych wymogów?
204. Wykładnia tych pojęć w orzecznictwie była związana ze skarżącymi chroniącymi swoje indywidualne interesy, zazwyczaj osobami fizycznymi lub przedsiębiorstwami. Jednakże, jak już wskazałam, „indywidualne” interesy stowarzyszenia są z natury rzeczy zbiorowe. W jaki sposób można zatem rozumieć te pojęcia, gdy stosuje się je do „grupy chroniącej dobro zbiorowe”?
205. Kwestia, czy zaskarżony akt wpływa bezpośrednio na interes stowarzyszenia (bezpośrednie oddziaływanie) i na indywidualną tożsamość odróżniającą stowarzyszenie od innych podmiotów w kontekście przedmiotu skargi (indywidualne oddziaływanie), nie może zostać rozstrzygnięta inaczej, niż przez uwzględnienie własnego interesu tego stowarzyszenia, który to interes ma charakter zbiorowy.
206. Wobec tego proponuję, aby Trybunał dokonywał wykładni bezpośredniego oddziaływania również za pomocą dwóch przesłanek.
207. Po pierwsze, istnieje wymóg bezpośredniego związku. W przypadku gdy ma on zastosowanie do jednostek, bezpośredni związek w formie wypracowanej w orzecznictwie wymaga wykazania, że zaskarżony akt jest bezpośrednim źródłem zmiany sytuacji prawnej tej jednostki. Gdyby jednak ta zwyczajowa formuła bezpośredniego oddziaływania była stosowana do stowarzyszeń w taki sam sposób jak do skarżących indywidualnych, stowarzyszenia praktycznie nigdy nie mogłyby wykazać czynnej legitymacji procesowej, chyba że do zakwestionowania środków, które wpływają na sytuację prawną stowarzyszeń jako takich. Akty mające wpływ na interesy zbiorowe, których bronią, nie mają wpływu na ich sytuację prawną. W konsekwencji, aby zapewnić stowarzyszeniom skuteczną ochronę sądową w celu obrony ich własnych interesów, pojęcie bezpośredniego oddziaływania powinno być dostosowane do ich szczególnego charakteru polegającego na ochronie interesów zbiorowych. W związku z tym, aby spełnić wymóg bezpośredniego związku w przypadku stowarzyszenia, spełnienie tego kryterium mogłoby zakładać, że zaskarżony akt jest bezpośrednim źródłem skutków dla interesów zbiorowych, których broni dane stowarzyszenie.
208. Jeśli chodzi o drugą przesłankę, tak jak w przypadku jednostek, zaskarżony akt nie powinien pozostawiać żadnego uznania adresatowi mającemu go wykonać, jeżeli taki pośrednik istnieje.
209. Co się tyczy indywidualnego oddziaływania na stowarzyszenie, spełnienie tego kryterium mogłoby zakładać, że podstawowe interesy i działalność stowarzyszenia odróżniają je od innych stowarzyszeń i od jego członków w stosunku do zaskarżonego środka. W tym kontekście nie ma znaczenia, że przedmiotowe stowarzyszenie nie jest jedynym stowarzyszeniem chroniącym przedmiotowe interesy zbiorowe; musi ono jedynie być możliwe do zidentyfikowania dzięki zbiorowym interesom, które są przedmiotem danej sprawy.
210. Formuła Plaumanna(117) wymaga, aby skarżący byli zindywidualizowani w taki sam sposób jak adresat aktu. Co się tyczy interesu zbiorowego, który stanowi rdzeń ich tożsamości, same stowarzyszenia nie są „celem”, bezpośrednim lub incydentalnym, prawodawcy lub organu regulacyjnego. Zaskarżony przez nie środek niezmiennie byłby „stosowany […] ze względu na zaistnienie określonej w danym akcie obiektywnej sytuacji prawnej lub faktycznej”  i prawdopodobnie nigdy nie dotyczyłby indywidualnie stowarzyszenia „ze względu na określone kryteria właściwe członkom tej grupy”(118), jak ma to miejsce na przykład w przypadku jedynego akcjonariusza.
211. W związku z tym, jeżeli stowarzyszenia mają posiadać indywidualną legitymację procesową, konieczne jest, by istniała możliwość ich indywidualizacji na podstawie ich indywidualnych interesów, które są w rzeczywistości interesami zbiorowymi i na które mają wpływ obiektywnie określone sytuacje. Na przykład kamienie milowe dotyczące niezależności sądownictwa w Polsce mogą indywidualnie dotyczyć stowarzyszenia, jeżeli istnieje ono w celu obrony niezależności sądownictwa w Polsce, ale nie w przypadku, gdy
jego podstawową działalnością jest ochrona środowiska lub dobrostan zwierząt.
212. Moim zdaniem taka wykładnia bezpośredniego i indywidualnego oddziaływania nie stanowiłaby zmiany traktatów, ponieważ Trybunał nie wyjaśnił jeszcze tych pojęć w odniesieniu do stowarzyszeń działających we własnym imieniu. Tekst traktatów pozostawia wystarczającą przestrzeń na taką wykładnię.
213. Na tej podstawie w następnej części zbadam, czy należy uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja dotyczy wnoszących odwołanie stowarzyszeń bezpośrednio i indywidualnie.
VI.    Skutki
214. Zarzuty pierwszy i trzeci odwołania są zasadne. W konsekwencji pkt 1 sentencji zaskarżonego postanowienia powinien zostać uchylony.
215. Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Trybunał może, uchyliwszy orzeczenie Sądu, skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd lub, jeśli stan postępowania na to pozwala, wydać ostateczne orzeczenie w sprawie.
216. W niniejszej sprawie uważam, że o ile Trybunał nie jest w stanie na tym etapie postępowania orzec co do istoty skarg wniesionych do Sądu, o tyle jest w stanie wydać ostateczne orzeczenie w przedmiocie dopuszczalności tych skarg(119).
A.      Czynna legitymacja procesowa stowarzyszeń działających w imieniu swoich członków
217. Czynna legitymacja procesowa stowarzyszenia do wniesienia do sądów Unii skargi o stwierdzenie nieważności w imieniu jego
członków zależy od tego, czy akt dotyczy bezpośrednio i indywidualnie wszystkich lub niektórych z jego członków, a zatem czy mogliby oni wnieść skargę samodzielnie.
218. W niniejszej sprawie twierdzenia wnoszących odwołanie stowarzyszeń można w istocie podzielić na dwie różne grupy, z których jedna dotyczy niezgodności z prawem kamieni milowych F2G i F3G jako sprzecznych ze skutkami wynikającymi z wyroków Trybunału dotyczących Izby Dyscyplinarnej, a druga jest skierowana przeciwko kamieniowi milowemu F1G, któremu zarzucono, że jest niewystarczający do przywrócenia niezależności sądownictwa w Polsce. W związku z tym czynną legitymację procesową tych stowarzyszeń w zakresie każdego z tych twierdzeń
należy oceniać
odrębnie.
219. Co się tyczy żądania stwierdzenia nieważności kamieni milowych F2G i F3G, w odpowiedzi na zarzut pierwszy stwierdziłam, że te kamienie milowe mają bezpośredni wpływ na polskich sędziów, których dotyczą orzeczenia Izby Dyscyplinarnej. Pozostaje ocenić, czy dotyczą one tych sędziów indywidualnie.
220. Polscy sędziowie, na których nałożono sankcje dyscyplinarne, wyraźnie spełniają kryteria formuły Plaumanna(120). Należą oni do zamkniętej grupy, która mogła zostać
zidentyfikowana w momencie przyjmowania kamieni milowych F2G i F3G, a kamienie te w rzeczywistości dotyczyły tych sędziów(121).
221. Ponieważ kamienie milowe F2G i F3G dotyczą bezpośrednio i indywidualnie tej grupy członków, reprezentujące ich stowarzyszenia również są uprawnione do wniesienia w ich imieniu skargi o stwierdzenie nieważności tych kamieni milowych.
222. Z twierdzeń przedstawionych w pierwszej instancji wynika, że trzy z czterech stowarzyszeń (wszystkie oprócz AEAJ(122)) mają wśród swoich członków polskich sędziów, których dotyczą uchwały Izby Dyscyplinarnej. Jednak nawet jeśli wydaje się, że AEAJ nie ma takich członków, to zgodnie z orzecznictwem, ponieważ chodzi o tę samą skargę, nie ma potrzeby rozważania, czy pozostali skarżący są uprawnieni do wszczęcia postępowania(123).
223. W odniesieniu do zarzutu drugiego doszłam do wniosku, że kamienie milowe F2G i F3G nie dotyczą bezpośrednio polskich sędziów, których nie dotyczą uchwały Izby Dyscyplinarnej. W związku z tym wnoszące odwołanie stowarzyszenia nie mogą wykazać czynnej legitymacji procesowej jako ich przedstawiciele,
a zatem nie jest konieczna ocena indywidualnego oddziaływania na to stowarzyszenie ani tego, czy sporna decyzja stanowi akt regulacyjny niewymagający przyjęcia środków wykonawczych.
224. W odniesieniu do twierdzenia o niewystarczającym charakterze kamienia milowego F1G stwierdziłam, że niewystarczający charakter tego kamienia milowego nie dotyczy bezpośrednio wszystkich polskich sędziów i sędziów z innych państw członkowskich i państw EOG. W związku z tym wnoszące odwołanie stowarzyszenia nie mogą wykazać swojej czynnej legitymacji procesowej jako ich przedstawiciele i nie jest konieczna ocena indywidualnego oddziaływania na nie ani tego, czy sporna decyzja stanowi akt regulacyjny niewymagający przyjęcia środków wykonawczych.
225. Stwierdzam, że wnoszące odwołanie stowarzyszenia mają czynną legitymację procesową do działania w imieniu swoich członków w odniesieniu do kamieni milowych F2G i F3G, ale nie w odniesieniu do kamienia milowego F1G.
B.      Czynna legitymacja procesowa stowarzyszeń działających we własnym imieniu
226. Pozostaje jeszcze ustalić, czy stowarzyszenia wnoszące odwołanie mają czynną legitymację procesową do wniesienia we własnym imieniu skargi w przedmiocie niewystarczającego charakteru kamienia milowego F1G.
227. Jak zaproponowałam w pkt 205–212 niniejszej opinii, badanie bezpośredniego i indywidualnego oddziaływania na stowarzyszenia działające we własnym imieniu powinno uwzględniać okoliczność, czy zaskarżony akt jest związany z tożsamością tego stowarzyszenia, rozumianą jako broniony przez nie interes zbiorowy.
228. Głównym przedmiotem działalności wnoszących odwołanie stowarzyszeń jest obrona interesów zbiorowych w zakresie niezależności sądownictwa i państwa prawnego, również w Polsce(124).
229. W celu stwierdzenia bezpośredniego oddziaływania zaskarżony akt musi być bezpośrednim źródłem skutków dla interesów zbiorowych, których to stowarzyszenie broni, i nie może pozostawiać żadnego uznania adresatowi, który miał go wykonać.
230. Jeżeli chodzi o pierwszą przesłankę, kamień milowy F1G dotyczy wzmocnienia niezależności i bezstronności polskich sądów. To właśnie ten zbiorowy interes stanowi główny przedmiot działalności stowarzyszeń wnoszących odwołanie. Ten kamień milowy jest zatem bezpośrednim źródłem skutków dla zbiorowego interesu wnoszących odwołanie stowarzyszeń.
231. Odnośnie do drugiej przesłanki bezpośredniego oddziaływania stwierdziłam w kontekście kamieni milowych F2G i F3G, że uznanie Polski co do nieosiągania tych kamieni milowych jest jedynie teoretyczne. Nie widzę powodu, dla którego te wnioski nie miałyby zastosowania do kamienia milowego F1G.
232. Ponadto muszę zadać sobie pytanie, czy dla podjęcia decyzji co do bezpośredniego oddziaływania jest istotne, aby nadrzędnym celem kamieni milowych dotyczących wymiaru sprawiedliwości było zabezpieczenie interesów finansowych Unii poprzez wymóg takiego poziomu funkcjonowania niezależnego sądownictwa, który byłby wystarczający, aby zagwarantować prawidłowe wydatkowanie środków przyznanych w ramach instrumentu. Innymi słowy, czy ma znaczenie, że celem tych kamieni milowych nie jest ogólnie przywrócenie niezależności sądownictwa w Polsce w celu zapewnienia poszanowania wartości państwa prawnego i art. 19 ust. 1 TUE w Polsce?
233. Moim zdaniem to, że kamienie milowe są przyjmowane w celu ochrony interesów finansowych Unii, może mieć znaczenie dla przyszłego orzeczenia co do istoty(125), ale nie ma znaczenia dla ustalenia bezpośredniego oddziaływania na wnoszące odwołanie stowarzyszenia, w którego przypadku wystarczy ustalić bezpośredni związek między treścią kamieni milowych a zbiorowymi interesami, których bronią te stowarzyszenia.
234. Jeżeli chodzi o kwestię indywidualnego oddziaływania, stowarzyszenia wnoszące odwołanie również spełniają ten wymóg. Ich podstawowe interesy odróżniają te stowarzyszenia – w odniesieniu do kamienia milowego F1G – od innych stowarzyszeń, w tym stowarzyszeń, których głównym interesem jest obrona państwa prawnego w ogólności, ale które nie zajmują się konkretnie Polską.
235. Jestem zatem zdania, że na potrzeby wniesienia skargi w przedmiocie kamienia milowego F1G ze względu na to, iż jest on niewystarczający do przywrócenia niezależności sądownictwa w Polsce, akt dotyczy wnoszących odwołanie stowarzyszeń bezpośrednio i indywidualnie.
236. Na podstawie powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał uznał skargi wnoszących odwołanie stowarzyszeń za dopuszczalne i przekazał sprawę Sądowi do ponownego rozpoznania co do istoty.
VII. W przedmiocie kosztów
237. Ponieważ, jak wynika z mojej analizy, sprawa musi zostać przekazana Sądowi do ponownego rozpoznania co do istoty, rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów powinno nastąpić w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie zgodnie z art. 137 regulaminu postępowania przed Trybunałem, który ma zastosowanie do postępowania odwoławczego zgodnie z art. 184 § 1 tego regulaminu.
VIII. Wnioski
238. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał:
–        uznał pierwszy i trzeci z zarzutów odwołania za zasadne;
–        uchylił postanowienie z dnia 4 czerwca 2024 r., Medel i in./Rada (od T‑530/22 do T‑533/22, EU:T:2024:363);
–        uznał skargi o stwierdzenie nieważności w niniejszej sprawie za dopuszczalne;
–        przekazał sprawę Sądowi do ponownego rozpoznania co do istoty;
–        orzekł, że rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
1      Język oryginału: angielski.
2      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 lutego 2021 r. ustanawiające Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz.U. 2021, L 57, s. 17).
3      Więcej informacji na stronie internetowej Komisji Europejskiej: https://reforms-investments.ec.europa.eu/recovery-and-resilience-facility-1_en.
4      Aby zapoznać się z jego kontekstem instytucjonalnym i prawnym, zob.
B. de Witte, The European Union’s COVID-19 Recovery Plan: The legal engineering of an economic policy shift, Common Market Law Review, vol. 58, 2021, s. 635.
5      Warto zauważyć, że ze względu na bieżącą sytuację geopolityczną nowe instrumenty finansowania mogłyby również zostać wykorzystane w kolejnych wieloletnich ramach finansowych na lata 2028–2034. Wobec tego w Radzie osiągnięto
porozumienie w sprawie pozyskania na rynkach kapitałowych do 150 mld EUR w ramach Instrumentu na rzecz Zwiększenia Bezpieczeństwa Europy w celu sfinansowania zwiększonego inwestowania przez państwa członkowskie w obronność. Zobacz w tym względzie https://defence-industry-space.ec.europa.eu/eu-defence-industry/safe-security-action-europe_en.
6      Zobacz art. 24 ust. 1 i motyw 53 rozporządzenia w sprawie instrumentu.
7      Przewidziano wypłatę do 338 mld EUR w postaci dotacji i do 385,8 mld EUR w postaci pożyczek.
8      Zobacz art. 4 ust. 2 i motyw 30 rozporządzenia w sprawie instrumentu.
9      Zobacz na przykład E. Rubio i in., The tools for protecting the EU budget from breaches of the rule of law: the Conditionality Regulation in context, European Parliament Policy Department for Budgetary Affairs, Directorate-General for Internal Policies, kwiecień 2023 r., s. 50; J. Zeitlin, D. Bokhorst, E. Eihmanis, National recovery and resilience plans, w: F. Fabbrini, C.A. Petit (red.), Research Handbook on Post-Pandemic EU Economic Governance and NGEU Law, Edward Elgar Publishing, Cheltenham 2024, s. 144.
10      Zobacz w tym względzie motywy 51 i 52 rozporządzenia w sprawie instrumentu.
11      Kamienie milowe i wartości docelowe zdefiniowane w art. 2 ust. 4 rozporządzenia w sprawie instrumentu oznaczają „mierniki postępów w realizacji reformy lub inwestycji, przy czym kamienie milowe mają charakter jakościowy, a wartości docelowe – ilościowy”.
12      Zobacz na przykład komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady, Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności: dwa lata później. Wyjątkowy instrument leżący u podstaw zielonej i cyfrowej transformacji UE, COM(2023) 99
final z dnia 21 lutego 2023 r.
13      Zobacz opinia rzecznika generalnego M. Camposa Sáncheza-Bordony w sprawie Węgry/Parlament i Rada (C‑156/21, EU:C:2021:974, pkt 96–115), dotycząca mechanizmów warunkowości finansowej w prawie Unii. Zobacz też moja opinia w sprawie Parlament/Komisja (C‑225/24, EU:C:2026:88, w szczególności pkt 5–29).
14      Zobacz na przykład V. Viţă, Revisiting the Dominant Discourse on Conditionality in the EU: The Case of EU Spending Conditionality, Cambridge Yearbook of European Legal Studies, Vol. 119, 2017, s. 116.
15      Zobacz art. 18 i motyw 39 rozporządzenia w sprawie instrumentu.
16      Zobacz art. 18 ust. 4 lit. b) i motyw 32 rozporządzenia w sprawie instrumentu. Europejski semestr jest częścią ram zarządzania gospodarczego Unii. Jest to coroczne przedsięwzięcie koordynujące politykę gospodarczą i społeczną Unii, w ramach którego państwa członkowskie dostosowują swoją politykę budżetową i gospodarczą do celów i zasad uzgodnionych na poziomie Unii.
17      Zobacz art. 18 ust. 4 lit. i) i p) rozporządzenia w sprawie instrumentu.
18      Zobacz art. 19 ust. 3, motyw 41 i załącznik V do rozporządzenia w sprawie instrumentu.
19      Zobacz art. 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie instrumentu.
20      Wyróżnienie własne.
21      Zobacz art. 22 ust. 1 i motyw 54 rozporządzenia w sprawie instrumentu.
22      Zobacz art. 20 ust. 1 i 7 i motyw 45 rozporządzenia w sprawie instrumentu.
23      Zobacz art. 24 ust. 2 rozporządzenia w sprawie instrumentu.
24      Zobacz art. 24 ust. 4 rozporządzenia w sprawie instrumentu.
25      Zobacz art. 24 ust. 5 rozporządzenia w sprawie instrumentu.
26      Zawieszenie to uchyla się dopiero po podjęciu przez państwo członkowskie niezbędnych środków zapewniających osiągnięcie w zadowalającym stopniu kamieni milowych i wartości docelowych określonych w decyzji wykonawczej Rady. Zobacz art. 24 ust. 6 oraz motywy 52 i 53 rozporządzenia w sprawie instrumentu.
27      Na stronie internetowej Komisji w części dotyczącej Polski, dostępnej pod adresem: https://reforms-investments.ec.europa.eu/polands-recovery-and-resilience-plan_en, znajduje się link do KPO Polski z czerwca 2022 r. Zgodnie z dokumentem Komisji KPO Polski zawierał łącznie 49 reform i 53 projekty inwestycyjne, z 283 kamieniami milowymi i wartościami docelowymi. Zobacz dokument roboczy służb Komisji, Analiza planu odbudowy i zwiększania odporności Polski, towarzyszący wnioskowi dotyczącemu decyzji wykonawczej Rady w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności Polski, SWD(2022) 161 final z dnia 1 czerwca 2022 r., s. 61.
28      Zobacz COM(2022) 268
final z dnia 1 czerwca 2022 r.
29      Zobacz dokument Rady 9728/22 z dnia 14 czerwca 2022 r. Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją wykonawczą Rady z dnia 8 grudnia 2023 r., która nie zmieniła kamieni milowych F1G, F2G i F3G.
Zobacz dokument Rady 15835/1/23 REV 1 z dnia 7 grudnia 2023 r. i załącznik do dokumentu Rady 15835/23 ADD 1 z dnia 24 listopada 2023 r. Wydaje się, że ostateczne wersje przyjęte w dniach 17 czerwca 2022 r. i 8 grudnia 2023 r. nie są publicznie dostępne.
30      Zobacz art. 4 spornej decyzji.
31      Zobacz art. 1 spornej decyzji.
32      Zobacz art. 2 spornej decyzji. W ust. 3 wyraźnie zaznaczono, że uruchomienie transz jest uzależnione od decyzji Komisji stwierdzającej, że Polska osiągnęła w zadowalający sposób odpowiednie kamienie milowe i wartości docelowe wskazane w KPO.
33      Zobacz art. 3 spornej decyzji.
34      Zobacz motywy 2, 9 i 19 spornej decyzji. W tym względzie w kontekście europejskiego semestru Rada wydała w 2020 r. zalecenia dla Polski, między innymi w celu poprawy klimatu inwestycyjnego, w szczególności poprzez ochronę niezależności sądów. Zobacz zalecenie Rady z dnia 20 lipca 2020 r. w sprawie krajowego programu reform Polski na 2020 r., zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na 2020 r. (Dz.U. 2020, C 282, s. 135), pkt 4. Punkt ten został powtórzony w kolejnych zaleceniach Rady, na przykład wydanych w dniu 12 lipca 2022 r. (Dz.U. 2022, C 334, s. 171), pkt 5.
35      Zobacz dokument Rady 9728/22 ADD 1 z dnia 13 czerwca 2022 r., sekcja 1, komponent F, s. 195. Wydaje się, że ostateczna wersja przyjęta w dniu 17 czerwca 2022 r. nie jest publicznie dostępna.
36      Zobacz Komisja, Pozytywna wstępna ocena zadowalającego osiągnięcia kamieni milowych i wartości docelowych związanych z pierwszym wnioskiem o płatność złożonym przez Polskę 15 grudnia 2023 r., przekazana Komitetowi Ekonomiczno-Finansowemu przez Komisję Europejską, 29 lutego 2024 r., s. 79–96.
37      Ustawa ta weszła w życie w dniu 15 lipca 2022 r.
38      Zobacz decyzja wykonawcza Komisji z dnia 5 kwietnia 2024 r. w sprawie zatwierdzenia wypłaty pierwszej transzy bezzwrotnego wsparcia oraz pierwszej transzy wsparcia pożyczkowego dla Polski, C(2024) 2369, 5 kwietnia 2024 r., motywy 27, 28.
39      Zobacz Komisja, Pozytywna wstępna ocena zadowalającego osiągnięcia kamieni milowych i wartości docelowych związanych z trzecim wnioskiem o płatność złożonym przez Polskę 27 grudnia 2024 r., przekazana Komitetowi Ekonomiczno-Finansowemu przez Komisję Europejską, 29 października 2025 r., s. 66–68. Komisja wskazała, że na podstawie informacji dostarczonych przez Polskę wszczęto siedem procedur ponownego rozpoznania sprawy, z których pięć zostało rozstrzygniętych, jedna zamknięta, a jedna pozostawała nierozstrzygnięta z powodu należycie uzasadnionych wyjątkowych okoliczności.
40      Zobacz decyzja wykonawcza Komisji z dnia 19 listopada 2025 r. w sprawie zatwierdzenia wypłaty czwartej i piątej transzy bezzwrotnego wsparcia oraz czwartej i piątej transzy wsparcia pożyczkowego dla Polski, C(2025) 7998
final, 19 listopada 2025 r., motyw 33.
41      Skargi te zawierały żądania stwierdzenia nieważności spornej decyzji w całości ze względu na to, że kamienie milowe dotyczące wymiaru sprawiedliwości nie mogły zostać oddzielone od tej decyzji, i obejmowały pięć zarzutów: 1) nieposzanowania wyroków Trybunału i naruszenia art. 2 i art. 13 ust. 2 TUE lub braku właściwości; 2) naruszenia art. 2 i art. 19 ust. 1 TUE interpretowanych zgodnie z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”); 3) nieskuteczności kontroli w braku skutecznej ochrony sądowej; 4) naruszenia prawa/oczywistego błędu w ocenie przy zastosowaniu art. 19 ust. 3 rozporządzenia w sprawie instrumentu; oraz 5) braku uzasadnienia.
42      Jednym z członków zarządu stowarzyszenia Medel jest również polski sędzia, wobec którego toczy się postępowanie dyscyplinarne.
43      W tym względzie odnosiły się
one w szczególności do wyroków: z dnia 19 listopada 2019 r., A.K. i in. (Niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego) (C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, EU:C:2019:982); z dnia 15 lipca 2021 r., Komisja/Polska (System odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów) (C‑791/19, EU:C:2021:596); z dnia 6 października 2021 r., W.Ż.  (Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego – Powołanie) (C‑487/19, EU:C:2021:798); z dnia 5 czerwca 2023 r., Komisja/Polska (Niezawisłość i życie prywatne sędziów) (C‑204/21, EU:C:2023:442).
44      Sprawy od T‑530/22 do T‑533/22, EU:T:2024:363.
45      Sąd wydał postanowienie o rozpoznaniu sprawy w trybie przyspieszonym w dniu 19 grudnia 2022 r.
46      Rada podniosła zarzut niedopuszczalności, jednak w dniu 31 marca 2023 r. Sąd wydał postanowienie o pozostawieniu zarzutu niedopuszczalności do rozstrzygnięcia w orzeczeniu kończącym sprawę. Zobacz pkt 35 zaskarżonego postanowienia.
47      Opierając się na postanowieniu Sądu z dnia 8 maja 2019 r., Carvalho i in./Parlament i Rada (T‑330/18, EU:T:2019:324, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).
48      W tym względzie Sąd orzekł w pkt 54–57 zaskarżonego postanowienia, że skarżące mogą twierdzić, iż mają czynną legitymację procesową do wszczęcia postępowania w drugiej sytuacji, niezależnie od tego, że trzy ze skarżących były stowarzyszeniami reprezentującymi sędziów na szczeblu międzynarodowym, których członkami były co do zasady krajowe stowarzyszenia zawodowe, w tym polskie stowarzyszenia sędziów, oraz że czwarta strona skarżąca była fundacją i nie miała członków, ale działała w imieniu sędziów, których interesów broniła. Na tej podstawie Sąd uznał za konieczne zbadanie czynnej legitymacji procesowej sędziów będących członkami stowarzyszeń, które z kolei były członkami skarżących. Ponieważ te punkty zaskarżonego postanowienia nie zostały zakwestionowane w postępowaniu przed Trybunałem, nie będę ich dalej analizować.
49      Zobacz postanowienie prezesa Trybunału z dnia 4 lutego 2025 r.,
Medel i in./Rada (C‑555/24 P, EU:C:2025:73).
50      Zobacz na przykład wyroki: z dnia 22 czerwca 2006 r., Belgia i Forum 187/Komisja (C‑182/03 i C‑217/03, EU:C:2006:416, pkt 56); z dnia 13 marca 2018 r., European Union Copper Task Force/Komisja (C‑384/16 P, EU:C:2018:176, pkt 87, 88); z dnia 20 czerwca 2024 r., Euranimi/Komisja (C‑252/23 P, EU:C:2024:538, pkt 31); opinia rzecznika generalnego P. Légera w sprawach połączonych Belgia i Forum 187/Komisja (C‑182/03 i C‑217/03, EU:C:2006:89, pkt 153).
51      Wnoszące odwołanie
miejscami odnoszą się jedynie do kamienia milowego F1G, a miejscami do wszystkich trzech kamieni milowych rozpatrywanych łącznie jako niewystarczające. Twierdzenie to dotyczy zasadniczo charakteru kamieni milowych dotyczących systemu wymiaru sprawiedliwości w Polsce, który nie jest wystarczający, aby mogły one odpowiednio przywrócić niezależność sądownictwa w tym państwie członkowskim. W celu uproszczenia odnoszę się do tego twierdzenia jako dotyczącego kamienia milowego F1G.
52      Zobacz pkt 62 zaskarżonego postanowienia.
53      Na przykład niedawny wyrok z dnia 10 lutego 2026 r., WhatsApp Ireland/EROD (C‑97/23 P, EU:C:2026:81, pkt 94 i przytoczone tam orzecznictwo).
54      Zobacz na przykład wyroki: z dnia 12 lipca 2022 r., Nord Stream 2/Parlament i Rada (C‑348/20 P, EU:C:2022:548, zwany dalej „wyrokiem w sprawie Nord Stream 2”, pkt 105); z dnia 10 lutego 2026 r., WhatsApp Ireland/EROD (C‑97/23 P, EU:C:2026:81, pkt 98).
55      W tym względzie Sąd odwołał się do pkt 63 i 75 wyroku w sprawie Nord Stream 2.
56      Wyrok z dnia 10 lutego 2026 r., WhatsApp Ireland/EROD (C‑97/23 P, EU:C:2026:81, pkt 97).
57      Punkt 86 zaskarżonego postanowienia.
58      Zobacz pkt 87 zaskarżonego postanowienia.
59      Punkt 89 zaskarżonego postanowienia.
60      Zobacz przypis 43
do niniejszej opinii.
61      Możliwe, że Sąd nie uznał za konieczne dokonania oceny drugiego warunku bezpośredniego oddziaływania, skoro stwierdził, że pierwszy warunek nie został spełniony. Niemniej jednak szereg twierdzeń dotyczących charakteru finansowania w ramach instrumentu sugeruje, że Sąd uznał, iż Polska nie była zobowiązana do wprowadzenia procedury ponownego rozpoznania sprawy. Zobacz w tym względzie pkt 72 zaskarżonego postanowienia, w którym Sąd wyjaśnił, że kamienie milowe ograniczają się do procesu uwolnienia środków, oraz pkt 74 zaskarżonego postanowienia, w którym stwierdził on, że kamienie milowe mają charakter warunkowości budżetowej, co oznacza, że Polska jest nimi związana tylko jeżeli chce uzyskać finansowanie w ramach instrumentu.
62      Wyrok w sprawie Nord Stream 2, pkt 95.
63      Zobacz na przykład wyrok z dnia 10 lutego 2026 r., WhatsApp Ireland/EROD  (C‑97/23 P, EU:C:2026:81, pkt 101).
64      W tym względzie Rada i Komisja podniosły, że z praktyki wdrażania instrumentu wynika, że nie wszystkie państwa członkowskie złożyły wnioski o płatność w ramach instrumentu. Może to jednak wynikać z różnych powodów. Na przykład być może nie osiągnęły one niektórych kamieni milowych lub, w szczególności w przypadku pożyczek, zamiast dotacji w ramach instrumentu państwa te mogły uzyskać lepsze warunki rynkowe.
65      W odniesieniu do możliwych porównań warunkowości budżetowej w Unii z instrumentami stosowanymi w innych systemach federalnych, zwłaszcza w Stanach Zjednoczonych i Kanadzie, zob.
na przykład:
V. Viţă, The Rise of Spending Conditionality in the EU: What Can EU Learn from the U.S. Conditional Spending Doctrine and Policies?, EUI Department of Law Research Paper No 2017/16; A. Baraggia, La Condizionalità come Strumento di Governo negli Stati Compositi: Una Comparazione tra Stati, Canada e Unione Europea, G. Giappichelli Editore, Turyn 2023.
66      Zobacz na przykład wyroki: z dnia 5 maja 1998 r., Compagnie Continentale (France)/Komisja (C‑391/96 P, EU:C:1998:194, pkt 42); z dnia 10 września 2009 r., Komisja/Ente per le Ville vesuviane i Ente per le Ville vesuviane/Komisja (C‑445/07 P i C‑455/07 P, EU:C:2009:529, pkt 46); wyrok w sprawie Nord Stream 2, pkt 44 (wyróżnienie własne).
67      Zobacz wyrok z dnia 23 listopada 1971 r. (62/70, EU:C:1971:108, pkt 6–8).
68      Zobacz wyrok z dnia 17 stycznia 1985 r. (11/82, EU:C:1985:18, pkt 7–10).
69      Jako kolejny przykład zob. wyrok z dnia 5 maja 1998 r., Dreyfus/Komisja  (C‑386/96 P, EU:C:1998:193, pkt 44–54).
70      Zobacz na przykład wyroki: z dnia 10 września 2009 r., Komisja/Ente per le Ville vesuviane i Ente per le Ville vesuviane/Komisja (C‑445/07 P i C‑455/07 P, EU:C:2009:529, pkt 58–60); z dnia 4 grudnia 2019 r., PGNiG Supply & Trading/Komisja (C‑117/18 P, EU:C:2019:1042, pkt 50).
71      Jak wskazuje się w literaturze, autorstwo KPO nie jest w pełni jasne. Zobacz na przykład M. Dawson, Europe’s expanding coordination space, European Law Open, Vol. 3, 2024, s. 746, w szczególności s. 759; P. Dermine, The Planning Method: An Inquiry into the Constitutional Ramifications of a New EU Governance Technique, Common Market Law Review, Vol. 61, 2024, s. 959, w szczególności s. 978–982.
72      W tym względzie można również posłużyć się analogią do orzecznictwa w kontekście procedur złożonych, w szczególności
do
wyroku z dnia 18 czerwca 2024 r., Komisja/SRB  (C‑551/22 P, EU:C:2024:520, w szczególności pkt 83–88), i do mojej opinii w tej sprawie (C‑551/22 P, EU:C:2023:846, w szczególności pkt 33–71), mimo że tamta sprawa dotyczyła pojęcia aktu podlegającego zaskarżeniu, a nie bezpośredniego oddziaływania. W wyroku w tamtej sprawie Trybunał uznał, że w ramach jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w kontekście unii bankowej zatwierdzenie przez Komisję decyzji o restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRB) odzwierciedla jej zgodę na treść i formę tej decyzji, w związku z czym to decyzja zatwierdzająca Komisji, a nie decyzja SRB ostatecznie określiła działanie restrukturyzacyjne i wywołała w ten sposób wiążące skutki prawne.
73      Zobacz opinia rzecznika generalnego A.L. Dutheilleta de Lamothe’a w sprawie Bock/Komisja (62/70, EU:C:1971:95, 1971 Rec. 911, w szczególności s. 915).
74      Zobacz pkt 82 zaskarżonego postanowienia.
75      Zobacz na przykład wyrok z dnia 21 października 2021 r., Lípidos Santiga/Komisja  (C‑402/20 P, EU:C:2021:872, pkt 45).
76      Zobacz w tym względzie pkt 63 i 64 skargi wniesionej przez stowarzyszenie Medel w pierwszej instancji. W części skargi poświęconej zarzutom, w szczególności w pkt 169 i 190 skargi, wnoszące odwołanie wskazały szereg nieprawidłowości, nie precyzując jednak, jakie konkretne wymogi powinien nakładać na Polskę kamień milowy F1G.
77      Wyrok ETPC z dnia 9 kwietnia 2024 r. w sprawie Verein KlimaSeniorinnen Schweiz i in. przeciwko Szwajcarii (CE:ECHR:2024:0409JUD005360020, zwany dalej „wyrokiem w sprawie KlimaSeniorinnen”).
78      Odnośnie do pierwszej sytuacji Trybunał uznał po raz pierwszy w wyroku z dnia 4 października 1983 r., Fediol/Komisja (191/82, EU:C:1983:259, pkt 28, 29), że stowarzyszenie, w tym przypadku stowarzyszenie zawodowe, posiada czynną legitymację procesową na podstawie uprawnień proceduralnych przyznanych przez unijne prawo wtórne; zob. też na przykład postanowienie z dnia 8 grudnia 2006 r., Polyelectrolyte Producers Group/Komisja i Rada (C‑368/05 P, EU:C:2006:771, pkt 58). Odnośnie do drugiej sytuacji Trybunał w szeregu spraw uznał, że stowarzyszenie posiada czynną legitymację procesową, jeżeli członkowie, których ono reprezentuje, posiadaliby czynną legitymację procesową. Zobacz na przykład wyroki: z dnia 22 grudnia 2008 r., British Aggregates/Komisja (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, pkt 39); z dnia 21 września 2023 r., China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products i in./Komisja (C‑478/21 P, EU:C:2023:685, pkt 80–86). W odniesieniu do trzeciej sytuacji pierwszą sprawą, w której Trybunał uznał czynną legitymację procesową stowarzyszenia ze względu na zmianę jego pozycji jako partnera rokowań, był wyrok z dnia 2 lutego 1988 r., Kwekerij van der Kooy i in./Komisja (67/85, 68/85 i 70/85, EU:C:1988:38, pkt 21–24); zob.
także wyrok z dnia 24 marca 1993 r., CIRFS i in./Komisja (C‑313/90, EU:C:1993:111, pkt 29, 30).
79      Ustalenia Sądu dotyczące tych trzech rodzajów sytuacji są zróżnicowane; na przykład twierdził on, że skargi o stwierdzenie nieważności wniesione przez stowarzyszenia są dopuszczalne w „co najmniej trzech rodzajach sytuacji” (zob. na przykład postanowienie z dnia 30 września 1997 r., Federolio/Komisja, T‑122/96, EU:T:1997:142, pkt 61) lub w „trzech dokładnie określonych przypadkach” (zob. na przykład wyrok z dnia 15 września 2016 r., Molinos Río de la Plata i in./Rada, od T‑112/14 do T‑116/14 i T‑119/14, EU:T:2016:509, pkt 33). Zobacz w tym kontekście W. Bruno, Strategic Litigation before the CJEU: A Procedural Law Approach, rozprawa doktorska, Uniwersytet Luksemburski, 2026, s. 334.
80      Zobacz na przykład wyroki: z dnia 25 lipca 2002 r., Unión de Pequeños Agricultores/Rada (C‑50/00 P, zwany dalej „wyrokiem w sprawie UPA”, pkt 8); z dnia 25 marca 2019 r., Carvalho i in./Parlament i Rada (C‑565/19 P, EU:C:2021:252, zwany dalej „wyrokiem w sprawie Carvalho”, pkt 85).
81      W pkt 42–45 zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do wniosku, że pierwsza sytuacja jest w niniejszej sprawie bez znaczenia.
82      Zobacz wyroki z dnia 2 lutego 1988 r., Kwekerij van der Kooy i in./Komisja (67/85, 68/85 i 70/85, EU:C:1988:38, pkt 21–24); z dnia 24 marca 1993 r., CIRFS i in./Komisja (C‑313/90, EU:C:1993:111, pkt 29, 30).
83      Zobacz na przykład wyroki: z dnia 23 maja 2000 r., Comité d’entreprise de la Société française de production i in./Komisja (C‑106/98 P, EU:C:2000:277, pkt 45); z dnia 9 lipca 2009 r., 3F/Komisja (C‑319/07 P, EU:C:2009:435, pkt 87, 92); z dnia 26 września 2024 r., ATPN/Komisja (C‑340/23 P, EU:C:2024:806, pkt 40), w których Trybunał uznał, że te dwie sprawy, w których uznano pozycję stowarzyszenia jako partnera rokowań, dotyczyły szczególnych sytuacji, w których skarżący posiadał jasno określoną pozycję negocjatora, ściśle związanego z samym przedmiotem decyzji, która stawiała go w sytuacji faktycznej odróżniającej go od pozostałych podmiotów.
84      Na rozprawie Komisja przedstawiła również stanowisko, zgodnie z którym wpływ na pozycję jako partnera rokowań jest jedynie przykładem trzeciej sytuacji, co oznacza, że trzecia sytuacja może się rozwijać i że mogą wystąpić inne przykłady.
85      Jest to jasne od wyroku z dnia 23 kwietnia 1986 r., Les Verts/Parlament (294/83, EU:C:1986:166, pkt 23); z ostatnich wyroków zob. na przykład wyrok z dnia 14 lipca 2022 r., Włochy i Comune di Milano/Rada (Siedziba Europejskiej Agencji Leków) (C‑59/18 i C‑182/18, EU:C:2022:567, pkt 59).
86      Zobacz wyroki: w sprawie UPA, pkt 40–42;
z dnia 1 kwietnia 2004 r., Komisja/Jégo-Quéré (C‑263/02 P, EU:C:2004:210, pkt 30–32).
87      Zobacz w tym względzie wyrok w sprawie UPA, pkt 44. Zobacz też na przykład wyroki: z dnia 1 kwietnia 2004 r., Komisja/Jégo-Quéré (C‑263/02 P, EU:C:2004:210, pkt 36); w sprawie Carvalho, pkt 69,
78.
88      Zgodnie ze statystykami Trybunału w 2022 r., kiedy niniejsza sprawa została wniesiona do Sądu, polskie sądy zwróciły się do Trybunału z 39 odesłaniami prejudycjalnymi. W 2023 r. liczba ta wzrosła do 48, a w 2024 r. wynosiła 47. Zobacz statystyki sądowe Trybunału
– 2022 r., s. 5, statystyki sądowe Trybunału
– 2023 r., s. 11, i statystyki sądowe Trybunału
– 2024 r., s. 10, dostępne pod adresem: https://curia.europa.eu/site/jcms/d2_5146/pl/cour-de-justice.
89      Poważne i utrzymujące się naruszenia gwarancji niezależności sądownictwa pozwalają na wszczęcie postępowania przewidzianego w art. 7 ust. 1 TUE, które to postępowanie zostało zakończone wobec Polski w dniu 29 maja 2024 r., kiedy Komisja wycofała swój uzasadniony wniosek.
90      Zobacz na przykład wyroki: z dnia 17 lipca 2008 r., Athinaïki Techniki/Komisja (C‑521/06 P, EU:C:2008:422, pkt 45); z dnia 22 czerwca 2021 r., Wenezuela/Rada (Wpływ na sytuację państwa trzeciego) (C‑872/19 P, EU:C:2021:507, pkt 48–50); z dnia 4 października 2024 r., Komisja/Rada i Rada/Front Polisario (C‑778/21 P i C‑798/21 P, EU:C:2024:833, pkt 117).
91      Rzecznik generalny M. Bobek elokwentnie wyraził takie stanowisko w opinii w sprawie Satcen/KF (C‑14/19 P, EU:C:2020:220, pkt 69), stwierdzając: „[m]ówiąc prościej, art. 47 Karty nie uprawnia Trybunału do ponownego zredagowania traktatów, natomiast zobowiązuje go do nadania istniejącym uregulowaniom takiej wykładni, aby mogły one w pełni osiągnąć swój potencjał i zapewnić ochronę prawną każdej osobie, której dotyczą działania instytucji lub organów Unii”. Zobacz również moja opinia w sprawach połączonych KS i KD/Rada i in. i Komisja/KS i i in. (C‑29/22 P i C‑44/22 P, EU:C:2023:901, pkt 100).
92      W tym względzie zob. opinia
nr 23 Rady Konsultacyjnej Sędziów Europejskich (CCJE) w sprawie roli stowarzyszeń sędziów we wspieraniu niezależności sądownictwa, 6 listopada 2020 r.
93      Zobacz na przykład L. Bojarski, Civil Society Organizations For and With the Courts and Judges – Struggle for the Rule of Law and Judicial Independence: The Case of Poland 1976–2020, German Law Journal, Vol. 22, 2021, s. 1344; B. Grabowska-Moroz, O. Śniadach, The Role of Civil Society in Protecting Judicial Independence in Times of Rule of Law Backsliding in Poland, Utrecht Law Review, Vol. 17, 2021, s. 56.
94      W tym kontekście zob. wyrok z dnia 8 maja 2024 r., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” (Stowarzyszenia sędziów) (C‑53/23, EU:C:2024:388, w szczególności pkt 43, 44, 60,
64).
95      Muszę jednak zauważyć, że gdyby takie stowarzyszenia nie mogły inicjować niektórych rodzajów spraw zarówno przed sądami krajowymi, jak i przed sądami Unii, mogłoby to prowadzić do naruszenia ich prawa do skutecznej ochrony sądowej.
96      Wyróżnienie moje.
97      Parlament rzeczywiście
wniósł przeciwko Komisji skargę o stwierdzenie nieważności w kontekście innych ram finansowych,
chociaż była to skarga przeciwko decyzji stwierdzającej, że warunki wypłaty środków zostały spełnione. Zobacz moja opinia w sprawie Parlament/Komisja (C‑225/24, EU:C:2026:88), obecnie zawisłej przed Trybunałem.
98      W niniejszej sprawie żadne państwo członkowskie nie przystąpiło do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania wnoszących odwołanie.
99      W tym względzie zob. wyrok ETPC z dnia 30 stycznia 2025 r. w sprawie
Cannavacciuolo i in. przeciwko Włochom (CE:ECHR:2025:0130JUD005156714, §§ 220–222), stwierdzający, że stowarzyszenia nie miały czynnej legitymacji procesowej w sprawie dotyczącej zjawiska zanieczyszczenia spowodowanego nielegalnym składowaniem odpadów, ponieważ wyrok w sprawie KlimaSeniorinnen dotyczył wyłącznie zmian klimatycznych, a w postępowaniach tych nie pojawiły się żadne szczególne kwestie
poza przyznaniem im takiej legitymacji.
100      W tym względzie zob. wyrok z dnia 15 lipca 2025 r., EBC i Komisja/Corneli (C‑777/22 P i C‑789/22 P, EU:C:2025:580, pkt 73), w którym uznano, że niektóre orzeczenia ETPC dotyczące kryteriów statusu ofiary na gruncie art. 34 EKPC były „pozbawione znaczenia” dla ustalenia, czy sporne decyzje dotyczyły skarżącego bezpośrednio.
101      W przedmiocie różnicy między istotą ochrony praw podmiotowych a istotą obiektywnego porządku prawnego, w szczególności w niemieckim prawie administracyjnym, zob.:
J. Hohnerlein, Who is afraid of actio popularis?: On Separating Rights and Remedies in the ECtHR’s Climate Judgment, Verfassungsblog, 26 kwietnia 2024 r.
102      Zobacz na przykład G. Letsas, The European Court’s Legitimacy After KlimaSeniorinnen, European Convention on Human Rights Law Review, Vol. 5, 2024, s. 444, w szczególności s. 448–453; A. Rocha, P. Fragoso Martins, Standing for the environment? Locus standi of associations before the ECtHR and the CJEU European Court of Human Rights (Chamber): Judgment of 30 January 2025, European Human Rights Law Review, Vol. 5, 2025, s. 591, w szczególności s. 593–594. Zobacz też C. Eckes, Strategic Climate Litigation before National Courts: Can European Union Law Be Used As A Shield?, German Law Journal, Vol. 25, 2024, s. 1022.
103      Zobacz wyrok w sprawie KlimaSeniorinnen, §§ 486–488.
104      W ten sposób ETPC zaznaczył również, że nie uważa, iż decydowanie o adekwatności lub nieadekwatności przepisów dotyczących klimatu nie powinno należeć do sądów. Zreorganizował on jedynie sposób, w jaki takie kwestie mogą być przed nim podnoszone. Wyrok ten nie rozstrzyga jednak, w jakim zakresie sądy rzeczywiście mogą zgodnie z prawem tworzyć prawo w dziedzinie ochrony klimatu, a wręcz przeciwnie, pozostawił on więcej pytań w tym względzie. Zobacz na przykład S. Kingston, A Story Part Told: The Role of Courts in Climate Governance, Yearbook of International Environmental Law, Vol. 35, 2025, s. 1.
105      Zobacz opinia rzecznika generalnego F.G. Jacobsa w sprawie Unión de Pequeños Agricultores/Rada (C‑50/00 P, EU:C:2002:197, pkt 59).
106      Zobacz wyrok w sprawie UPA, w szczególności pkt 45, 46.
107      Zobacz wyrok w sprawie Carvalho,  pkt 91.
108      Można twierdzić, że niektóre stowarzyszenia bronią interesów ogólnych, czyli interesów wspólnych dla całego społeczeństwa. Mam jednak wątpliwości co do nazywania jakiegokolwiek interesu interesem ogólnym, ponieważ nawet niektóre interesy powszechnie postrzegane jako ogólne, takie jak czyste środowisko lub przeciwdziałanie zmianom klimatycznym, nie zawsze są podzielane przez wszystkich, zwłaszcza przez przedsiębiorstwa, których możliwości biznesowe mogą być ograniczone przez takie cele. W związku z tym wolę mówić o interesach zbiorowych, niezależnie od liczby indywidualnych podmiotów, które je podzielają.
109      W wyroku w sprawie KlimaSeniorinnen ETPC wypracował pewne czynniki, które będą determinować czynną legitymację procesową stowarzyszeń w tym kontekście, mianowicie stowarzyszenie musi: 1) być utworzone zgodnie z prawem w danej jurysdykcji lub mieć czynną legitymację procesową do działania w tej jurysdykcji, 2) być w stanie wykazać, że realizuje określony cel w obronie praw człowieka swoich członków lub innych dotkniętych osób w danej jurysdykcji, ograniczony do działań zbiorowych w celu ochrony tych praw w obliczu zagrożeń wynikających ze zmian klimatycznych lub obejmujący takie działania, oraz 3) być rzeczywiście wykwalifikowane i reprezentatywne do działania w imieniu członków lub innych dotkniętych osób w danej jurysdykcji, które są narażone na konkretne zagrożenia lub niekorzystne skutki zmian klimatycznych, jako chronionych przez EKPC. Zobacz wyrok w sprawie KlimaSeniorinnen, § 502. W przedmiocie zastosowania tych kryteriów zobacz wyrok ETPC z dnia 28 października 2025 r. w sprawie Greenpeace Nordic i in. przeciwko Norwegii (CE:ECHR:2025:1028JUD003406821, §§ 308–312).
110      Zobacz na przykład wyroki z dnia 14 grudnia1962 r.: Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes i in./Rada (16/62 i 17/62, EU:C:1962:47, 1962 Rec. 471, w szczególności s. 479); Fédération nationale de la boucherie en gros and du commerce en gros des viandes i in./Rada (od 19/62 do 22/62, EU:C:1962:48, 1962 Rec. 491, w szczególności s. 499); wyroki: z dnia 18 marca 1975 r., Union syndicale – Service public européen i in./Rada (72/74, EU:C:1975:43, pkt 17); z dnia 2 kwietnia 1998 r., Greenpeace Council i in./Komisja (C‑321/95 P, EU:C:1998:153, pkt 14).
111      Wyroki z dnia 14 grudnia1962 r.: Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes i in./Rada (16/62 i 17/62, EU:C:1962:47, 1962 Rec. 471, w szczególności s. 479); Fédération nationale de la boucherie en gros and du commerce en gros des viandes i in./Rada (od 19/62 do 22/62, EU:C:1962:48, 1962, Rec. 491, w szczególności s. 499).
112      Wyroki z dnia 14 grudnia1962 r.: Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes i in./Rada (16/62 i 17/62, EU:C:1962:47, 1962 Rec. 471, w szczególności s. 480); Fédération nationale de la boucherie en gros and du commerce en gros des viandes i in./Rada (od 19/62 do 22/62, EU:C:1962:48, 1962 Rec. 491, w szczególności s. 499).
113      Opinia rzecznika generalnego N. Emiliou w sprawie
Nicoventures Trading i in./Komisja (C‑731/23 P, EU:C:2025:435, pkt 120).
114      Zobacz pkt 51 zaskarżonego postanowienia.
115      Tak więc w wyroku w sprawie Jégo-Quéré Trybunał uznał, że przyjęta przez Sąd wykładnia indywidualnego oddziaływania pozbawiałaby ten wymóg całego znaczenia nadanego mu przez art. 263 akapit czwarty TFUE (wówczas art. 230 WE). Zobacz wyrok z dnia 1 kwietnia 2004 r., Komisja/Jégo-Quéré (C‑263/02 P, EU:C:2004:210, pkt 38).
116      Opinia rzecznika generalnego G. Cosmasa w sprawie Greenpeace Council i in./Komisja (C‑321/95 P, EU:C:1997:421, pkt 118).
117      Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał, z jego utrwalonego orzecznictwa wynika, że podmioty inne niż adresaci decyzji mogą podnosić, iż decyzja dotyczy ich indywidualnie w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, tylko wtedy, gdy środek, o którego stwierdzenie nieważności wnoszą, wpływa na nich ze względu na pewne charakterystyczne dla nich cechy lub ze względu na okoliczności, które odróżniają je od wszystkich innych osób, i w związku z tym wyróżnia je indywidualnie w sposób analogiczny do adresata. Zobacz wyrok z dnia 15 lipca 1963 r., Plaumann/Komisja (25/62, EU:C:1963:17, 1963 Rec. 95, w szczególności s. 107), wielokrotnie
potwierdzony, ostatnio w wyroku z dnia 18 grudnia 2025 r., Nicoventures Trading i in./Komisja (C‑731/23 P, EU:C:2025:982, pkt 57).
118      W tym względzie zob. wyrok z dnia 15 lipca 2025 r., EBC i Komisja/Corneli (C‑777/22 P i C‑789/22 P, EU:C:2025:580, pkt 75, 76).
119      W ramach postępowania przed Sądem dopuszczalność skarg była przedmiotem pism procesowych między stronami, w tym zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Radę, odpowiedzi skarżących na ten zarzut, pytań na piśmie zadanych skarżącym przez Sąd w dniu 16 czerwca 2023 r., stanowisk interwenientów złożonych przez Polskę, Węgry i Komisję oraz odpowiedzi skarżących na te stanowiska.
120      Zobacz przypis 117 do niniejszej opinii.
121      Zobacz podobnie na przykład wyrok z dnia 18 grudnia 2025 r., Nicoventures Trading i in./Komisja (C‑731/23 P, EU:C:2025:982, pkt 59, 60).
122      Zobacz w szczególności pkt 44–48 i 53 skargi wniesionej przez AEAJ w pierwszej instancji, a także odpowiedzi skarżących na trzecie i czwarte z pytań Sądu z dnia 16 stycznia 2023 r.
123      Zobacz na przykład wyroki: z dnia 24 marca 1993 r., CIRFS i in./Komisja (C‑313/90, EU:C:1993:111, pkt 31); z dnia 9 czerwca 2011 r., Comitato „Venezia vuole vivere” i in./Komisja (C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P, EU:C:2011:368, pkt 36, 37); zobacz także wyrok z dnia 7 maja 2009 r., NVV i in./Komisja (T‑151/05, EU:T:2009:144, pkt 45–48).
124      Zobacz pkt 39–42, 190 i 195 niniejszej opinii.
125      Trybunał potwierdził, że w celu przestrzegania zasady kompetencji powierzonych warunkowość może zostać narzucona tylko wtedy, gdy dotyczy ona wystarczająco bezpośrednio ochrony interesów finansowych Unii. Zobacz wyroki z dnia 16 lutego 2022 r.: Węgry/Parlament i Rada (C‑156/21, EU:C:2022:97, pkt 144, 145); Polska/Parlament i Rada (C‑157/21, EU:C:2022:98, pkt 162, 163).