62021TJ0489_RES
Sprawa T‑489/21
Królestwo Hiszpanii
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (siódma izba w składzie powiększonym) z dnia 2 lipca 2025 r.
Pomoc państwa – Telewizja cyfrowa – Pomoc na rozwój NTC na obszarach oddalonych i mniej zurbanizowanych (poza regionem Kastylia-La Mancha) – Decyzja uznająca pomoc za niezgodną z prawem i niezgodną z rynkiem wewnętrznym – Decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego – Artykuł 6 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2015/1589 – Pojęcie „systemu pomocy” – Selektywność – Ciężar dowodu – Neutralność technologiczna – Korzyść – Bezpodstawne wzbogacenie
Skarga o stwierdzenie nieważności – Wyrok stwierdzający nieważność – Zakres – Decyzja Komisji stwierdzająca niezgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym i nakazująca jej zwrot – Stwierdzenie nieważności z uwagi na niewystarczające uzasadnienie – Ponowne podjęcie badania sprawy przez Komisję – Obowiązek wydania nowej decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego – Brak
(art. 108 ust. 2, art. 266 TFUE)
(zob. pkt 28–34)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Zarzuty – Zarzuty, jakie mogą być podniesione przeciwko decyzji Komisji w sprawach dotyczących pomocy państwa – Zarzuty podniesione przez zainteresowane strony przeciwko decyzji uznającej pomoc za niezgodną z prawem i rynkiem wewnętrznym oraz nakazującej jej odzyskanie – Zarzuty dotyczące decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego – Dopuszczalność
(art. 108 ust. 2, art. 263 TFUE)
(zob. pkt 40)
Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE – Obowiązek uzasadnienia – Zakres – Decyzja mająca na celu umożliwienie zainteresowanym stronom skutecznego udziału w formalnym postępowaniu wyjaśniającym – Podsumowanie istotnych okoliczności faktycznych i prawnych – Łączne badanie kryteriów selektywności i korzyści gospodarczej – Dopuszczalność
[art. 108 ust. 2 TFUE; rozporządzenie Rady nr 659/1999, art. 1 lit. h), art. 6 ust. 1]
(zob. pkt 45–53, 62–64, 74)
Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Postępowanie administracyjne – Obowiązek wezwania przez Komisję zainteresowanych do przedstawienia uwag – Spoczywający na Komisji obowiązek przekazania zainteresowanemu państwu członkowskiemu uwag przedstawionych przez inne zainteresowane strony w przedmiocie decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego – Zakres
(art. 108 TFUE; rozporządzenie Rady 2015/1589, art. 6)
(zob. pkt 90–93)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Wyrok stwierdzający nieważność – Skutki – Stwierdzenie nieważności decyzji Komisji stwierdzającej naruszenie przepisów o pomocy państwa – Skutek wsteczny stwierdzenia nieważności – Przyjęcie nowej decyzji stwierdzającej istnienie pomocy niezgodnej z prawem i rynkiem wewnętrznym oraz nakazującej jej odzyskanie – Dopuszczalność – Przesłanki – Decyzja przyjęta z uwzględnieniem zarówno uzasadnienia, jak i sentencji wyroku stwierdzającego nieważność
(art. 266 TFUE)
(zob. pkt 99–106)
Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Ochrona uzasadnionych oczekiwań – Przesłanki – Szczegółowe zapewnienia udzielone przez administrację – Brak
(zob. pkt 107, 108)
Pomoc przyznawana przez państwa – Postępowanie administracyjne – Obowiązki Komisji – Zasada dobrej administracji – Dochowanie rozsądnego terminu – Naruszenie – Brak
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41 ust. 1)
(zob. pkt 112–114)
Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – System pomocy – Pojęcie – Kryteria oceny – System oparty na wspólnym przepisie – Brak dalszych środków wykonawczych koniecznych do przyznania pomocy indywidualnej – Ogólna i abstrakcyjna definicja beneficjentów – Spełnione przesłanki
(zob. pkt 119–129, 157–159, 178–181)
Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Selektywny charakter środka – Finansowanie publiczne mające na celu wspieranie procesu cyfryzacji nadawania na niektórych obszarach – Kryteria oceny – Określenie ram odniesienia
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 186–189, 194–203)
Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Selektywny charakter środka – Zróżnicowanie pomiędzy przedsiębiorstwami znajdującymi się w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej w świetle celu systemu odniesienia – Ocena na podstawie sytuacji istniejącej w momencie przyjęcia rozpatrywanego środka – Ciężar dowodu
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 207, 227–233, 236–239)
Pomoc przyznawana przez państwa – Odzyskanie pomocy niezgodnej z prawem – Obliczanie kwoty podlegającej odzyskaniu i określenie adresatów nakazów zwrotu – Niezbędne i wystarczające wskazówki udzielone przez Komisję
(art. 108 TFUE)
(zob. pkt 274–287)
Pomoc przyznawana przez państwa – Odzyskanie pomocy niezgodnej z prawem – Odtworzenie sytuacji sprzed przyznania pomocy – Naruszenie zasad proporcjonalności i równego traktowania – Brak
(art. 108 TFUE)
(zob. pkt 307–311)
Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Przyznanie korzyści beneficjentom – Cele zamierzone przez państwo – Brak wpływu
(art. 107 TFUE)
(zob. pkt 315, 316)
Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Przyznanie korzyści beneficjentom – Finansowanie publiczne mające na celu wspieranie procesu cyfryzacji nadawania na niektórych obszarach – Wyłonienie beneficjentów w przetargach, które nie były neutralne pod względem technologicznym – Przetargi niewykluczające istnienia przewagi
(art. 107 ust. 1 TFUE; komunikat Komisji 2016/C 262/01, pkt 89, 93, 95, 96)
(zob. pkt 322–328)
Streszczenie
Sąd, orzekający w składzie powiększonym, oddalił wniesioną przez Królestwo Hiszpanii skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Europejskiej z dnia 10 czerwca 2021 r. w sprawie pomocy państwa przyznanej przez to państwo członkowskie na rzecz wdrożenia naziemnej telewizji cyfrowej na obszarach oddalonych i mniej zurbanizowanych (
1
). W tym kontekście Sąd musiał w szczególności zbadać poszanowanie prawa Hiszpanii do obrony w toku postępowania administracyjnego, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji, w świetle okoliczności, że zastąpiła ona wcześniejszą decyzję, której nieważność została stwierdzona przez Trybunał.
Dążąc do promowania procesu przejścia z nadawania analogowego na nadawanie cyfrowe na swoim terytorium, Hiszpania przyjęła w 2005 r. dekret królewski (
2
) zobowiązujący prywatnych i publicznych nadawców krajowych do zapewnienia, aby odpowiednio 95 % i 98 % ludności zostało objęte zasięgiem odbioru naziemnej telewizji cyfrowej (NTC).
Dla osiągnięcia tych celów wyznaczonych dla zasięgu władze hiszpańskie w szczególności przyznały finansowanie publiczne na rzecz wsparcia procesu cyfryzacji na określonych obszarach mniej zurbanizowanych i oddalonych w ramach terytorium Hiszpanii, a dokładniej – w obrębie regionów wspólnot autonomicznych położonych na tych obszarach.
Komisja, do której wpłynęła skarga w tym względzie, wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające w rozumieniu art. 108 ust. 2 TFUE w odniesieniu do całego terytorium Hiszpanii z wyjątkiem Comunidad Autónoma de Castilla La Mancha (wspólnoty autonomicznej Kastylia-La Mancha). W wyniku tego postępowania Komisja stwierdziła, że na rzecz operatorów platformy telewizji naziemnej przyznano pomoc państwa w celu rozwinięcia, utrzymania i eksploatacji sieci NTC na rzeczonych obszarach mniej zurbanizowanych i oddalonych. Uznawszy tę pomoc za niegodną z prawem i rynkiem wewnętrznym, z wyjątkiem pomocy, która została przyznana zgodnie z zasadą neutralności technologicznej, Komisja nakazała jej odzyskanie w drodze decyzji 2014/489 (
3
).
Skargi o stwierdzenie nieważności tej decyzji zostały oddalone sześcioma wyrokami Sądu (
4
). Były one następnie przedmiotem odwołań, które również nie zostały uwzględnione przez Trybunał (
5
), z wyjątkiem odwołania dotyczącego wyroku wydanego przez Sąd w sprawie Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisja (
6
). Orzekając w przedmiocie tego odwołania, Trybunał uchylił bowiem zaskarżony wyrok oraz stwierdził nieważność decyzji Komisji 2014/489 ze względu na niewystarczające uzasadnienie dotyczące selektywności rozpatrywanego środka (
7
).
W następstwie tego wyroku Komisja wydała nową decyzję, w której stwierdziła w szczególności, że środki przyjęte przez władze hiszpańskie w celu zapewnienia wdrożenia telewizji cyfrowej na oddalonych i mniej zurbanizowanych obszarach terytorium hiszpańskiego, z wyjątkiem wspólnoty autonomicznej Kastylia La Mancha (zwane dalej „rozpatrywanym środkiem”), stanowią system pomocy finansowany bezpośrednio z budżetu Hiszpanii lub z budżetów niektórych wspólnot autonomicznych i organów lokalnych, skutkujący przyznaniem korzyści gospodarczej operatorom sieci naziemnej. Uznawszy ponadto, że środek ten jest niezgodny z rynkiem wewnętrznym i że nie dopełniono procedury uprzedniego zgłoszenia przewidzianej w art. 108 ust. 3 TFUE, Komisja nakazała odzyskanie przyznanej pomocy.
Hiszpania wniosła do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji, którą to skargę oddalono w całości.
Ocena Sądu
Na poparcie skargi Hiszpania zarzuciła Komisji naruszenie jej prawa do obrony w toku postępowania administracyjnego, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji.
Przede wszystkim Hiszpania podniosła, że po stwierdzeniu nieważności decyzji 2014/489 Komisja powinna była wydać nową decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego.
W tym względzie Sąd przypomniał, że w przypadku stwierdzenia nieważności aktu kończącego postępowanie administracyjne złożone z różnych etapów postępowanie mające na celu zastąpienie tego aktu może zostać podjęte na nowo dokładnie na tym etapie, na którym wystąpiła niezgodność z prawem. Skoro jednak Trybunał stwierdził nieważność decyzji 2014/489 ze względu na niewystarczające uzasadnienie, to niezgodność z prawem tej decyzji zaistniała w chwili jej wydania i nie dotyczy postępowania poprzedzającego jej wydanie, w przedmiocie którego Trybunał nie wypowiedział się. Wynika z tego, że wykonanie wyroku stwierdzającego nieważność nie wymagało od Komisji ponownego przeprowadzenia całego postępowania przewidzianego w art. 108 TFUE.
Sąd oddalił następnie krytyczne uwagi sformułowane przez Hiszpanię w odniesieniu do analizy selektywności zawartej w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego. Stwierdziwszy, że ten zarzut szczegółowy należy oceniać w świetle przepisów rozporządzenia nr 659/1999 (
8
), Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 6 tego rozporządzenia decyzja o wszczęciu postępowania zawiera wstępną ocenę zarówno kwalifikacji środka jako pomocy państwa, jak i jego zgodności z rynkiem wewnętrznym. Ponadto, mimo że pojęcia „korzyści” i „selektywności” stanowią dwa odrębne kryteria, można je zbadać łącznie jako „trzecią przesłankę” przewidzianą w art. 107 ust. 1 TFUE, dotyczący istnienia „selektywnej korzyści”.
W świetle tych wyjaśnień Sąd stwierdził, że biorąc pod uwagę charakter i treść decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, jak też kontekst jej wydania, Hiszpania była w stanie zrozumieć powody, dla których Komisja uznała wstępnie, że rozpatrywany środek wydaje się przyznawać selektywną korzyść zwłaszcza operatorom sieci naziemnej w stosunku do operatorów sieci korzystających z innych technologii, a w szczególności z technologii satelitarnej, którzy konkurują z tymi pierwszymi w zakresie nadawania cyfrowego sygnału telewizyjnego, do którego odnosi się system przepisów regulujących przejście na telewizję cyfrową w Hiszpanii. Ponadto należy stwierdzić, że zawarte w decyzji o wszczęciu postępowania uzasadnienie dotyczące selektywności rozpatrywanego środka umożliwiło Hiszpanii przedstawienie jej stanowiska w tej kwestii, w szczególności w odniesieniu do porównywalności sytuacji technologii naziemnej i satelitarnej.
Sąd oddalił też podniesione przez Hiszpanię zarzuty szczegółowe dotyczące naruszenia jej prawa do obrony ze względu na to, że analiza selektywności zawarta w zaskarżonej decyzji jest nowa i opiera się na nowych okolicznościach faktycznych, które nie zostały jej podane do wiadomości. W tej kwestii Sąd podkreślił, że, co się tyczy selektywności rozpatrywanego środka, decyzja o wszczęciu postępowania i uzupełniające uzasadnienie w zaskarżonej decyzji opierają się zasadniczo na tym samym założeniu i że decyzja o wszczęciu postępowania zawierała w tym względzie wystarczające uzasadnienie. Co więcej, rzekomo nowe okoliczności przywołane przez Hiszpanię nie były jej nieznane, a w każdym razie nie mogą zostać uznane za istotną podstawę wniosku Komisji dotyczącego selektywności rozpatrywanego środka.
Wreszcie Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom Hiszpanii Komisja nie była zobowiązana na podstawie art. 6 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589 (
9
) do przekazania jej uwag otrzymanych od innych zainteresowanych stron w odpowiedzi na żądania udzielenia informacji wystosowane po stwierdzeniu nieważności decyzji 2014/489, ponieważ przepis ten zobowiązuje Komisję jedynie do przekazania uwag przedstawionych przez zainteresowane strony w przedmiocie decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego.
Po oddaleniu w ten sposób wszystkich zarzutów szczegółowych dotyczących naruszenia prawa Hiszpanii do obrony Sąd oddalił ponadto zarzuty szczegółowe dotyczące zasadniczo naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE ze względu na błędną analizę przesłanki selektywności. W tym względzie Hiszpania zarzuciła w szczególności Komisji, że nie przeprowadziła konkretnej i wyczerpującej analizy porównywalności rozpatrywanych sytuacji i że stwierdziła porównywalność technologii naziemnej i satelitarnej wyłącznie na podstawie ich potencjalnego stosunku konkurencji.
W odniesieniu do tej ostatniej kwestii Sąd przypomniał, że środek jest selektywny, jeżeli wprowadza zróżnicowanie przedsiębiorstw znajdujących się w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej w świetle celu systemu odniesienia.
Jednakże w zakresie, w jakim celem systemu odniesienia jest w niniejszym przypadku transmisja programów cyfrowych, Komisja słusznie uznała w zaskarżonej decyzji, iż zarówno operatorzy platformy naziemnej, jak i operatorzy platformy satelitarnej są w stanie zapewnić tę transmisję. Wbrew temu, co twierdziła Hiszpania, okoliczności te przemawiają za uznaniem, że stosunek konkurencji między platformami naziemnymi i satelitarnymi rzeczywiście istnieje, a nie że ma on charakter jedynie potencjalny.
Co więcej, Komisja nie stwierdziła, że rozpatrywane sytuacje są porównywalne wyłącznie ze względu na rzeczywisty lub potencjalny stosunek konkurencji między platformami naziemnymi i satelitarnymi. Z zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że instytucja ta wzięła pod uwagę szereg okoliczności świadczących o tym, że obie omawiane technologie są podobne w świetle celu, jakim jest transmisja cyfrowego sygnału nadawczego.
Wbrew temu, co twierdziła Hiszpania, Komisja nie pominęła również szeregu okoliczności faktycznych i prawnych, które odróżniają platformy naziemne i satelitarne.
W tym względzie Sąd oddalił w szczególności argument, zgodnie z którym Komisja, nie opierając swego badania na analizie różnicy w kosztach między technologią naziemną a technologią satelitarną, odwróciła spoczywający na niej ciężar dowodu w odniesieniu do kwestii selektywności.
O ile bowiem do Komisji należy przedstawienie dowodu na istnienie pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, a zatem również dowodu na to, że spełniona jest przesłanka przyznania selektywnej korzyści beneficjentom, o tyle nie jest ona zobowiązana do poszukiwania z własnej inicjatywy i w braku jakichkolwiek wskazówek w tym zakresie wszelkich informacji, które mogłyby mieć związek z rozpatrywaną przez nią sprawą, nawet jeśli takie informacje są publicznie dostępne.
Wynika z tego, że w niniejszej sprawie do Hiszpanii należało dostarczenie Komisji wszystkich informacji i dowodów umożliwiających jej zbadanie zasadności podniesionego przez to państwo argumentu dotyczącego różnicy kosztów między technologią naziemną a technologią satelitarną, po wezwaniu go w razie potrzeby, w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego, do dostarczenia wszystkich istotnych w tym względzie informacji.
Ponieważ pozostałe zarzuty podniesione przez Hiszpanię również zostały oddalone, Sąd oddalił w całości wniesioną przez to państwo skargę o stwierdzenie nieważności.
(
1
)	Decyzja Komisji 2014/2034/UE z dnia 10 czerwca 2021 r. w sprawie pomocy państwa SA.28599 (C 23/2010) (ex NN 36/2010, ex CP 163/2009) wdrożonej przez Hiszpanię na rzecz rozwinięcia naziemnej telewizji cyfrowej na obszarach oddalonych i mniej zurbanizowanych (poza regionem Kastylia-La Mancha) (Dz.U. 2014, L 417, s. 1).
(
2
)	Real Decreto 944/2005 por el que se aprueba el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre (dekret królewski 944/2005 zatwierdzający narodowy plan techniczny dla naziemnej telewizji cyfrowej) z dnia 29 lipca 2005 r. (BOE nr 181 z dnia 30 lipca 2005 r., s. 27006).
(
3
)	Decyzja Komisji 2014/489/UE z dnia 19 czerwca 2013 r. w sprawie pomocy państwa SA.28599 [C 23/10) (ex NN 36/10, ex CP 163/09)] wdrożonej przez Królestwo Hiszpanii na rzecz rozwinięcia naziemnej telewizji cyfrowej na obszarach oddalonych i mniej zurbanizowanych (poza regionem Kastylia-La Mancha) (Dz.U. 2014, L 217, s. 52).
(
4
)	Wyroki: z dnia 26 listopada 2015 r., Hiszpania/Komisja (T‑461/13, EU:T:2015:891), Abertis Telecom i Retevisión I/Komisja (T‑541/13, niepublikowany, EU:T:2015:898), Navarra de Servicios y Tecnologías/Komisja (T‑487/13, niepublikowany, EU:T:2015:899), Comunidad Autónoma de Cataluña i CTTI/Komisja (T‑465/13, niepublikowany, EU:T:2015:900), Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisja (T‑463/13 i T‑464/13, niepublikowany, EU:T:2015:901); Comunidad Autónoma del País Vasco i Itelazpi/Komisja (T‑462/13, EU:T:2015:902).
(
5
)	Wyroki: z dnia 20 grudnia 2017 r., Hiszpania/Komisja (C‑81/16 P, EU:C:2017:1003); Comunidad Autónoma del País Vasco i in./Komisja (od C‑66/16 P do C‑69/16 P, EU:C:2017:999).
(
6
)	Wyrok z dnia 26 listopada 2015 r., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisja (T‑463/13 i T‑464/13, niepublikowany, EU:T:2015:901).
(
7
)	Wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., Comunidad Autónoma de Galicia i Retegal/Komisja, C‑70/16 P, EU:C:2017:1002).
(
8
)	Rozporządzenie Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. L 1999, L 83, s. 1).
(
9
)	Rozporządzenie Rady (WE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 TFUE (Dz.U. 2015, L 248, s. 9).