62006CC0411
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MIGUEL POIARES MADURO
föredraget den 26 mars 2009 (
1
)
Mål C-411/06
Europeiska gemenskapernas kommission
mot
Europaparlamentet och Europeiska unionens råd
”Talan om ogiltigförklaring — Förordning (EG) nr 1013/2006 — Transport av avfall — Val av rättslig grund — Artiklarna 133 EG och 175.1 EG”
1.
Den 2 oktober 2006 väckte kommissionen med stöd av artikel 230 EG talan om ogiltigförklaring av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 om transport av avfall (
2
) och gjorde därvid gällande att den rättsliga grunden för förordningen var felaktig. Enligt sökanden skulle den angripna förordningen ha haft en dubbel grund, nämligen både artikel 175.1 EG och artikel 133 EG, medan parlamentet och rådet har grundat den på endast artikel 175.1 EG.
2.
Förevarande mål som förelagts domstolen är en ny version av den konflikt som förelegat sedan lång tid tillbaka mellan å ena sidan kommissionen och å andra sidan parlamentet och rådet beträffande användningen av artiklarna 133 och 175.1 EG som rättslig grund för en gemenskapsrättsakt som eftersträvar ett miljömål genom åtgärder avseende gränsöverskridande avfallstransporter. Det måste sägas att relevant rättspraxis, åtminstone delvis, inte bidrar med ett klargörande. Svarandena i målet anser sig till och med kunna hitta en motsägelse i denna och under alla förhållanden hitta argument som talar för den ena eller den andra av de ståndpunkter som föreligger i förevarande mål. De har också i enlighet med artikel 44.3 andra stycket i domstolens rättegångsregler begärt att tvisten ska avgöras i stor avdelning.
I — Huruvida det är nödvändigt att undersöka om ansökningen är välgrundad
A — Talans upptagande till sakprövning
3.
Rådet har inledningsvis gjort en invändning om rättegångshinder och därvid gjort gällande att kommissionen i strid med kraven i artikel 38.1 c i domstolens rättegångsregler underlåtit att i sin ansökan ange vilka bestämmelser i den ifrågasatta förordningen som enligt dess uppfattning skulle ha grundats på artikel 133 EG, vilka som skulle ha grundats på artikel 175.1 EG och vilka som i förekommande fall skulle ha grundats på båda artiklarna samtidigt.
4.
Denna invändning om rättegångshinder kan helt uppenbart inte bifallas. Kommissionens ansökan innehåller en kortfattad redogörelse för de åberopade grunderna och förefaller tillräckligt klar och exakt för att göra det möjligt för rådet att utarbeta sitt försvar och för domstolen att pröva talan. I ansökningen anges nämligen skälen för att kommissionen anser att de villkor för att använda en dubbel rättslig grund som uppställs i rättspraxis är uppfyllda. För att uppfylla kraven i artikel 38.1 c i rättegångsreglerna är det inte nödvändigt att kommissionen anger vilka bestämmelser i den angripna förordningen som omfattas av den ena eller den andra grunden. Under alla förhållanden har kommissionen i sin ansökan angett att om artikel 175.1 EG rätteligen hade använts som grund för merparten av bestämmelserna i den ifrågasatta förordningen, skulle bestämmelserna i avdelningarna IV–VI, som avser transport av avfall (import, export, transitering) från eller till tredjeländer, ha haft artikel 133 EG som bas.
B — Huruvida talan kan bifallas på den åberopade grunden
5.
Först ska påpekas att denna oenighet beträffande valet av lämplig rättslig grund i förevarande fall inte har enbart en rent formell betydelse, i vilket fall den åberopade grunden för ogiltigförklaring skulle sakna verkan.
6.
Det skulle förvisso kunna hävdas att valet inte medför några konsekvenser för den institutionella jämvikten eftersom förfarandet för att anta den omtvistade förordningen är detsamma, oavsett om endast artikel 175.1 EG används som rättslig grund eller om artikel 133 EG läggs till den. I dessa två bestämmelser föreskrivs nämligen att rådet antar rättsakter med kvalificerad majoritet. Det är riktigt att det i artikel 175 EG föreskrivs medbeslutande och att artikel 133 EG, tolkad i förening med artikel 300.3 första stycket EG, inte ger parlamentet någon rätt att delta i beslutsprocessen. Det förefaller emellertid av domstolens rättspraxis framgå att företräde ges åt den bestämmelse som närmast knyter parlamentet till antagandet av rättsakten, vilket ska avgöra valet mellan två grunder vars syften eftersträvas på ett jämbördigt sätt. (
3
) Om man följer denna logik, ska detta företräde även avgöra vilket förfarande som ska följas för det fall man åberopar en dubbel grund där var och en föreskriver olika beslutsprocess. (
4
) Även om jag hyser allvarliga tvivel om att det finns grund för detta företräde för beslutsprocesser som innebär störst deltagande för parlamentet, (
5
) framstår det för mig som svårt att föreslå att den ska ifrågasättas, eftersom denna rättspraxis nyligen har bekräftats. (
6
) Även om det antas att det kommer att framgå av analysen att artikel 133 faktiskt lades till artikel 175 EG, som har använts som enda rättslig grund för den omtvistade förordningen, skulle med andra ord det medbeslutande som föreskrivs i sistnämnda bestämmelse dock förbli det förfarande som följdes i syfte att anta rättsakten. Eftersom den hävdade felaktigheten beträffande rättslig grund inte har haft någon betydelse för vilket förfarande som skulle följas, har den inte kunnat inverka på bestämmandet av innehållet i den ifrågasatta rättsakten. (
7
)
7.
Valet mellan artiklarna 133 EG och 175 EG har emellertid betydande inverkningar på kompetensfördelningen mellan gemenskapen och dess medelsstater, eftersom gemenskapen i den förstnämnda artikeln ges en exklusiv behörighet medan det i den andra föreskrivs en delad behörighet. Valet av artikel 175.1 EG som enda grund för den angripna förordningen skulle således medföra en begränsning av gemenskapens behörighet, vilken begränsning skulle innebära behörighet för medlemsstaterna att reglera export och import av avfall, under förutsättning och i den mån som ett sådant initiativ från medlemsstaterna inte påverkar de gemenskapsregler som beslutats på området. Enligt kommissionen skulle utövandet av denna behörighet som tillerkänns medlemsstaterna ofrånkomligen kunna leda till en snedvridning av konkurrensen mellan medlemsstaternas företag på marknader utanför gemenskapen och skapa störningar på gemenskapens inre marknad.
II — Huruvida talan är välgrundad
8.
Den enda grund för ogiltigförklaring som åberopats avser felaktigt val av rättslig grund. Gemenskapslagstiftaren har åberopat artikel 175 EG som enda grund för den angripna förordningen, medan kommissionen har hävdat att denna bestämmelse skulle ha kompletterats med artikel 133 EG.
9.
För att bedöma denna argumentation ska det inledningsvis erinras om att det framgår av fast rättspraxis att valet av rättslig grund för en gemenskapsrättsakt ska ske utifrån objektiva kriterier, som kan bli föremål för domstolsprövning. Bland dessa kriterier ingår bland annat rättsaktens syfte och innehåll. (
8
) För det fall det finns två avsikter med den ifrågavarande rättsakten eller den har två beståndsdelar, ska rättsakten i princip ha den rättsliga grund som motsvarar den avsikt och/eller den beståndsdel som kan identifieras som den huvudsakliga eller avgörande. (
9
)
10.
Endast i undantagsfall ska en sådan rättsakt – om det fastställs att rättsakten har flera målsättningar eller innehåller flera beståndsdelar, vilka är oskiljaktigt förbundna med varandra, utan att den ena är underordnad eller indirekt i förhållande till den andra – antas med stöd av de däremot svarande olika rättsliga grunderna. (
10
) Även om det antas att rättsakten har flera målsättningar eller innehåller två beståndsdelar, som är jämställda och oskiljaktiga, är emellertid användningen av en dubbel rättslig grund utesluten i två fall: om den valda dubbla grunden består i en bestämmelse i EG-fördraget och en bestämmelse i EU-fördraget (
11
) och om de förfaranden som föreskrivs i någon av de båda grunderna är oförenliga med varandra och/eller när en kumulering av rättsliga grunder kan påverka parlamentets rättigheter. (
12
)
11.
Kommissionen har med stöd i denna rättspraxis hävdat att den angripna förordningen genom såväl sitt syfte som sitt innehåll innehåller två beståndsdelar som är oskiljaktigt förbundna med varandra, den ena avseende den gemensamma handelspolitiken och den andra avseende miljöpolitiken, och att en dubbel rättslig grund således är nödvändig. Kommissionen har därvid gjort gällande att den ifrågavarande rättsakten inte enbart syftar till att reglera avfallstransporter i gemenskapen i enbart miljösyfte, utan att den även i avdelningarna IV–VI innehåller en detaljerad reglering av utrikeshandeln med avfall med tredjeländer som avser import av avfall till gemenskapen från tredjeländer, export av avfall från gemenskapen till tredjeländer och transitering av avfall genom gemenskapen på väg till eller från tredjeländer. Eftersom den angripna förordningen reglerar även avfallstransporter mellan gemenskapen och tredjeländer skulle, sammanfattningsvis och med andra ord, artikel 133 EG ha lagts till artikel 175 som rättslig grund.
A — Huruvida en dubbel rättslig grund är tillåten
12.
Den första fråga som kommissionens argument ger upphov till är om det i ett fall som det förevarande, där en av de behörighetsgivande bestämmelserna, artikel 133 EG, ger gemenskapen exklusiv behörighet att anta den ifrågasatta rättsakten medan den andra, artikel 175 EG, i detta avseende endast ger kommissionen en delad behörighet, är möjligt att undantagsvis använda sig av en dubbel rättslig grund. Gemenskapskompetensens karaktär inverkar nämligen märkbart på medlemsstaternas restkompetens. Förekomsten av en exklusiv gemenskapskompetens förbjuder all lagstiftningsverksamhet från medlemsstaternas sida, om de inte agerar för att tillvarata allmänintresset för att undvika en normlucka för det fall gemenskapslagstiftaren inte agerar. (
13
) När det föreligger en delad behörighet, förblir däremot medlemsstaterna fria att lagstifta på det aktuella området, eftersom de vidtagna nationella åtgärderna inte påverkar den ändamålsenliga verkan av de gemenskapsregler som antagits på området. (
14
) Fördelningen av gemenskapens och medlemsstaternas normativa behörighet vid en eventuell delad behörighet framgår av just artikel 176 EG, som tillåter de senare, även vid antagande av gemenskapsbestämmelser på området, att vidta förstärkta miljöskyddsåtgärder, under förutsättning att de är förenliga med fördraget. Man kan följaktligen, såsom rådet, parlamentet och Förenade kungariket har gjort i förevarande fall, helt berättigat fråga sig om behörigheten att anta en viss rättsakt samtidigt kan vara exklusiv och delad. Hur skulle nämligen medlemsstaternas restnormgivningskompetens i ett fall med delad behörighet, enligt vilken en gemenskapsrättsakt har antagits, fortfarande kunna tillämpas om denna rättsakt även har grundats på en exklusiv gemenskapsbehörighet?
13.
Jag är medveten om att domstolen har godtagit en liknande kumulering i två mål där just samma rättsliga grunder var i fråga som de som är aktuella i förevarande fall. (
15
) Om man läser dessa två beslut uppmärksamt märker man emellertid att denna lösning kunde godtas endast eftersom det, fastän rättsakterna i fråga innehöll två jämställda beståndsdelar som var oskiljaktigt knutna till varandra, var möjligt att göra klar åtskillnad mellan vad i dessa rättsakter som följde av den exklusiva behörighet för gemenskapen som föreskrivs i artikel 133 EG och vad som föll inom den delade behörighet som tillerkänns gemenskapen i artikel 175 EG. Detta är helt uppenbart fallet om det är möjligt att i rättsakten skilja ut de bestämmelser som omfattas av den ena eller den andra rättsliga grunden. Det är även fullt tänkbart att en och samma bestämmelse omfattas av en dubbel rättslig grund, i den mån den avser olika föremål. Däremot kan en och samma fråga inte samtidigt falla under en exklusiv behörighet och en delad behörighet.
14.
I förevarande fall är det teoretiskt möjligt att använda artiklarna 133 EG och 175 EG tillsammans som grunder för den angripna förordningen. Som jag redan har understrukit har kommissionen nämligen identifierat vilka bestämmelser som enligt dess uppfattning skulle ha grundats på artikel 133 EG, varvid de andra rätteligen skulle ha hänförts till artikel 175 EG. Det är fråga om bestämmelserna i avdelningarna IV–VI, som avser avfallstransporter (import, transport, transitering) från eller till tredjeländer, som skulle ha haft artikel 133 EG som grund.
15.
För övrigt kan ett tillägg av artikel 133 EG till artikel 175 EG inte uteslutas av det skälet att de förfaranden som föreskrivs för de båda grunderna är oförenliga med varandra och/eller att en kumulering av rättsliga grunder skulle kunna påverka parlamentets rättigheter. (
16
) Som jag redan har understrukit (
17
) förändrar tillägget av artikel 133 EG, som utesluter parlamentet från beslutsprocessen, nämligen inte alls det tillämpliga lagstiftningsförfarandet. Enligt rättspraxis förblir det sambeslutande som föreskrivs i artikel 175 EG tillämpligt för att anta samtliga bestämmelser i en rättsakt.
B — Relevansen av en dubbel rättslig grund
16.
Det återstår att avgöra om analysen av syftet med och innehållet i den omtvistade förordningen visar att den faktiskt har en beståndsdel som avser miljön och en annan som avser handeln, vilka är jämställda och oskiljaktigt förbundna utan att den ena är underordnad och indirekt i förhållande till den andra. (
18
)
17.
Det resonemang som sökanden har utvecklat för att visa detta övertygar mig inte. Sökanden har utan tvekan rätt i att tillämpningsområdet för den gemensamma handelspolitiken av tradition (
19
) åtnjuter en vid tolkning. (
20
) Av detta följer att en åtgärd som reglerar handeln med tredjeländer förblir en handelspolitisk åtgärd även om den också gynnar andra syften som avser andra områden, såsom mål avseende utvecklingspolitik, (
21
) utrikes- och säkerhetspolitik (
22
) eller miljöskydd (
23
). I det senare fallet gäller detta än mer eftersom det följer av integrationsprincipen, som i dag anges i artikel 6 EG (och som tidigare kom till uttryck i artikel 130.2 EG), att miljöskyddskraven ska integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik och verksamhet. (
24
) Det förhållandet att bestämmelserna i den angripna förordningen innefattar miljöskyddsaspekter är således inte alls tillräckligt för att de inte får eller inte ska grundas på artikel 133 EG. Det skulle förhålla sig på ett annat sätt endast om miljösyftet visade sig vara dominerande och den kommersiella dimensionen endast var av underordnat slag. I det fallet skulle antagandet av den ifrågasatta rättsakten kunna vila endast på artikel 175.1 EG. (
25
) Det framgår emellertid just av såväl en analys av föremålet för och syftet med den angripna förordningen som dess sammanhang att miljöskyddsdimensionen är dominerande.
1. Den angripna förordningens innehåll och syfte
18.
Först ska konstateras att den angripna förordningen obestridligen främst eftersträvar ett miljömål. I skäl 1 i denna förordning anges att ”[f]örordningens huvudsakliga och överordnade syfte och innehåll är miljöskydd”. Den fortsatta redogörelsen för skälen bekräftar detta. Om man undantar skälen 16 och 19, som avser att den inre marknaden ska fungera väl, avser alla skäl, visserligen mer eller mindre direkt, miljöhänsyn. I synnerhet framhålls på ett allmänt sätt i skäl 7 ”behovet av att bevara, skydda och förbättra miljökvaliteten och människors hälsa”. Likaså erinras i skäl 42 om att målet för förordningen är att ”garantera miljöskydd vid transport av avfall”. Även när det är fråga om import och export av avfall från eller till gemenskapen gör sig miljöhänsynen hela tiden gällande. Sålunda konstateras i skäl 28 att det är ”i syfte att skydda miljön i de berörda länderna” som det är nödvändigt att förtydliga tillämpningsområdet för förbudet mot export av farligt avfall avsett för återvinning i ett land som inte omfattas av OECD-beslutet. Likaså betonas i skäl 33 att avfall som importeras till gemenskapen under hela transporten ska hanteras ”på ett sätt som inte innebär något hot mot människors hälsa och utan att förfaranden eller metoder som kan skada miljön tillämpas”.
19.
När det gäller föremålet för den angripna förordningen har kommissionen gjort gällande att denna rättsakt innehåller en detaljerad reglering av utrikeshandeln med tredjeländer, eftersom bestämmelserna i denna tillämpas även på import av avfall till gemenskapen från tredjeländer, på export av avfall i gemenskapen till tredjeländer och på transitering av avfall genom gemenskapen på väg från eller till tredjeländer. I denna mån skulle den även falla innanför tillämpningsområdet för den gemensamma handelspolitiken.
20.
Målet för förordningen är emellertid att ålägga anmälnings-, förfarande- och kontrollskyldigheter beträffande avfallstransporter, så att sådana transporter sker på villkor som kan säkerställa miljöskyddet. Dessa skyldigheter anges i avdelning II i denna förordning och kan sammanfattas på följande sätt. Enligt artikel 3.1 ska transporter av allt avfall för bortskaffande samt bland annat sådant avfall för återvinning som anges i förteckningen i bilaga IV omfattas av förfarandet med skriftlig förhandsanmälan och skriftligt förhandsgodkännande. Vid detta förfarande med anmälan och godkännande ska anmälaren lägga fram bevis för att det existerar ett avtal som han ingått med mottagaren om återvinning eller bortskaffande av det anmälda avfallet (artiklarna 4.4 och 5 i den angripna förordningen) och för att det ställts ekonomisk säkerhet eller tecknats motsvarande försäkring som ska täcka kostnaderna för transport, återvinning eller bortskaffande och lagring av det berörda avfallet (artiklarna 4.5 och 6 i den angripna förordningen). Vid anmälan av en avfallstransport kan myndigheterna, med stöd av de skäl av huvudsakligen miljöhänsynskaraktär som anges i artiklarna 11 och 12 i den angripna förordningen, fastställa villkor för sitt godkännande av den anmälda transporten eller resa motiverade invändningar mot en sådan transport (artiklarna 9–12 i den angripna förordningen). I artiklarna 22–25 åläggs en skyldighet att återta avfall om en transport inte kan fullföljas som planerat eller vid olaglig transport samt föreskrivs regler beträffande kostnaderna för återtagning.
21.
När det gäller aspekter med avseende på tredjeländer hos den angripna förordningen är det tillräckligt att påpeka att när de inte är förbjudna genom förordningen av miljöskyddshänsyn är avfallsexport från gemenskapen, avfallsimport till gemenskapen och avfallstransitering genom gemenskapen underkastade samma kontrollförfaranden, enligt de respektive bestämmelserna i avdelningarna IV, V och VI i nämnda förordning.
22.
Slutligen framgår kontrollsystemets homogenitet och dess övervägande mål att skydda miljön av den skyldighet som följer av artikel 49.1 i den angripna förordningen för producenten, anmälaren och andra företag som är delaktiga i en avfallstransport och/eller avfallets återvinning eller bortskaffande att vidta ”de åtgärder som krävs för att se till att det avfall de transporterar hanteras utan fara för människors hälsa och på ett miljöriktigt sätt under hela transporten och under återvinningen och bortskaffandet”. Denna skyldighet tillämpas nämligen inte enbart när transporten sker inom gemenskapen, utan också när det är fråga om export och import av avfall.
23.
Förfarandet med skriftlig förhandsanmälan och skriftligt förhandsgodkännande utgör således kärnpunkten i det system som genomförs genom den omtvistade förordningen. Det är emellertid mycket likt de förfaranden med förhandsgodkännande som domstolen har betecknat som ”ett typiskt miljöpolitiskt instrument” (
26
). Det är för övrigt av denna anledning som kommissionen medger att eftersom nämnda system föreskrivs i avdelning II i förordningen för att i första hand reglera avfallstransporter inom gemenskapen, så är den lämpliga rättsliga grunden artikel 175.1 EG. Eftersom kontrollbestämmelserna enligt avdelning IV–VI i förordningen tillämpas i tillämpliga delar på avfallstransporter till länder utanför gemenskapen, har jag svårt att se varför samma kontrollbestämmelser inte längre skulle ha till syfte att hindra sådan miljöförstöring som dessa transporter skulle kunna orsaka. Omvänt skulle, om man ansluter sig till kommissionens analys att den införda ordningen ska betraktas som en reglering av utrikeshandeln med avfall som därigenom faller inom tillämpningsområdet för den gemensamma handelspolitiken, det logiskt sett innebära att om denna ordning tillämpades på avfallstransporter inom gemenskapen skulle dess syfte vara att säkerställa fri rörlighet för detta avfall, och denna ordning borde således i denna utsträckning ha grundats på artikel 95 EG och inte på artikel 175 EG.
24.
Såsom kommissionen med rätta har påpekat, utgör avfall visserligen varor i den mening som avses i artikel 28 EG och kan således bli föremål för kommersiella transaktioner. (
27
) Att de kontrollförfaranden som införts genom förordningen är tillämpliga på handeln med avfall, och således kan påverka denna, innebär emellertid inte alls att de har till syfte att främja, underlätta eller reglera denna handel och kan inte påverka konstaterandet, som bygger på analysen av syftet med och innehållet i den angripna förordningen, att denna är ett verktyg som huvudsakligen syftar till att säkerställa miljöskyddet, eftersom dess effekter på handeln endast är underordnade och indirekta. Det förhållandet att begreppet gemensam handelspolitik ges en vid betydelse kan inte heller påverka ett sådant konstaterande. (
28
) Denna förordning har inte till syfte att fastställa de egenskaper som avfall ska ha för att kunna saluföras fritt, utan till syfte att tillhandahålla ett harmoniserat system med förfaranden genom vilka avfallets spridning kan begränsas för att säkerställa miljöskyddet. (
29
) Om man följde kommissionens tolkning skulle de särskilda bestämmelserna i fördraget om miljöskydd förlora en stor del av sitt innehåll eftersom, så snart det hade fastställts att gemenskapens åtgärder kunde påverka handeln, den aktuella åtgärden skulle omfattas av den gemensamma handelspolitiken. (
30
)
25.
Även om det antogs att kommissionens påstående att avdelningarna IV, V och VI i den angripna förordningen omfattas av den gemensamma handelspolitiken, skulle ett tillägg av artikel 133 EG som rättslig grund under alla förhållanden inte vara motiverad, eftersom övervikten för ett syfte eller en beståndsdel ska bedömas med hänsyn till den ifrågavarande rättsaktens syfte och innehåll som helhet. (
31
) Undersökningen av samtliga bestämmelser i den ifrågasatta förordningen har emellertid visat på en övervikt för dess miljörelaterade aspekter.
26.
Däri ligger hela skillnaden jämfört med målet Energy Star (
32
). Den samordning av program för energieffektivitetsmärkning av kontorsutrustning som infördes genom det avtal som var i fråga i det målet syftade i första hand till att underlätta handeln med sådan utrustning genom att möjliggöra för tillverkarna att, med stöd av ett förfarande för ömsesidigt erkännande av registreringarna, använda en gemensam logotyp för att gentemot konsumenterna identifiera vissa produkter som uppfyllde gemensamma krav på energieffektivitet och som de avsåg att marknadsföra på den amerikanska marknaden och gemenskapsmarknaden. Den förväntade minskningen av energiförbrukningen till följd av en ändring av tillverkarnas och konsumenternas faktiska beteende som detta program för märkning kunde leda till utgjorde under alla förhållande endast en indirekt effekt.
27.
Sökanden tror sig emellertid kunna finna stöd för sin argumentation i den lösning som domstolen valde beträffande valet av rättslig grund för beslutet att godkänna Rotterdamkonventionen (
33
) och förordningen för att genomföra denna konvention. (
34
) Genom detta internationella avtal infördes ett förfarande med förhandsgodkännande sedan information lämnats för vissa farliga kemikalier och bekämpningsmedel som var mycket likt de kontrollförfaranden som föreskrivs i den angripna förordningen. Domstolen betecknade för övrigt förfarandet som ”ett typiskt miljöpolitiskt instrument” (
35
). Den ansåg emellertid att det var nödvändigt att använda dubbla rättsliga grunder bestående av artiklarna 133 EG och 175 EG.
28.
Mot kommissionen skulle den rättsliga grund som valts för att ingå Cartagenaprotokollet kunna anföras. Domstolen hade slagit fast att det var lämpligt att använda endast artikel 175 EG, eftersom det var fråga om att införa ett till stor del jämförbart kontrollförfarande avseende levande modifierade organismer, vilket också sågs som ett ”typiskt miljöpolitiskt instrument” (
36
). Det kan emellertid, i likhet med vad bland annat rådet och Förenade kungariket har anfört, medges att det finns en motsägelse mellan de två lösningarna. Förevarande mål, som ska avgöras av stor avdelning, ger tillfälle att få denna motsägelse att upphöra.
29.
En uppmärksam läsning av de beslut som meddelats i de två målen avseende Rotterdamkonventionen gör det emellertid möjligt att skingra en motsägelse som är endast skenbar. Oavsett vad man kan anse om det välgrundade i dess lösning, (
37
) måste det påpekas att för att motivera en kombinerad användning av artiklarna 133 EG och 175 EG betonade domstolen det uttryckliga samband som fastställs i Rotterdamkonventionen mellan handel och miljö, eftersom det kontrollförfarande som föreskrevs i denna bestämmelse endast tillämpades på vissa farliga kemikalier och bekämpningsmedel i internationell handel och eftersom genomförandet av det reglerades av bestämmelser som direkt styrde handeln med dessa produkter. Ett sådant samband saknades emellertid i Cartagenaprotokollet, eftersom den kontrollmekanism som infördes genom protokollet var tillämplig på verksamhet som innebar behandling av levande modifierade organismer och således inte endast på gränsöverskridande förflyttningar av dessa i kommersiellt syfte. (
38
)
30.
I förevarande fall reglerar, såsom angetts ovan, det förfarande med skriftlig förhandsanmälan och skriftligt förhandsgodkännande som införts genom den angripna förordningen inte endast avfallstransport till länder utanför gemenskapen. Det avser i första hand och främst avfallstransporter inom gemenskapen. En kombinerad läsning av de lösningar som valts i målet om Cartagenaprotokollet respektive målen avseende Rotterdamkonventionen leder således till slutsatsen att den angripna förordningen huvudsakligen har en miljöbeståndsdel, eftersom det inte finns något tillräckligt klart samband mellan handel och miljö. En analys av såväl dess syfte som dess föremål utvisar att den inte så mycket syftar till att reglera handeln med avfall som till att säkerställa att transporten av det görs under förutsättningar som överensstämmer med miljöskyddet. Följaktligen var det med rätta som gemenskapslagstiftaren valde artikel 175 EG som enda grund för denna förordning.
2. Det sammanhang som den angripna förordningen ingår i
31.
Även sammanhanget ska beaktas vid bedömningen av om den rättsliga grund som valts för en rättsakt är relevant. (
39
) Den slutsats som dragits genom analysen av den angripna förordningens syfte och föremål, att förordningen skulle grundas på endast artikel 175 EG, bekräftas av en bedömning av förordningens sammanhang.
32.
För det första antogs den angripna förordningen för att ersätta och uppdatera rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen, (
40
) från vilken mycket av dess innehåll hämtats. Sistnämnda förordning grundades på artikel 130 S EEG (nu artikel 175 EG, i ändrad lydelse) och domstolen medgav uttryckligen, sedan parlamentet väckt talan och hävdat att denna rättsakt skulle ha grundats på artiklarna 100 A (nu artikel 95 EG, i ändrad lydelse) och 113 EEG (nu artikel 133 EG, i ändrad lydelse), att denna rättsliga grund var relevant. (
41
) Av skäl som hänger samman med begränsningen av parlamentets rätt att väcka talan, uttalade sig domstolen endast om aspekter som rör förhållandet inom gemenskapen hos förordning nr 259/93 och prövade inte om de delar av denna förordning som avsåg avfallstransporter mellan gemenskapen och tredjeländer skulle ha motiverat ett tillägg av artikel 113 EEG. Det förhållandet att de delar av förordningen som avsåg avfallstransporter inom gemenskapen med rätta hade grundats på artikel 130 S och inte på artikel 100 A talar mot att det skulle vara relevant att även använda artikel 113, eftersom förordning nr 259/93 enbart avsåg, precis som den förordning som är i fråga i förevarande mål, att utsträcka den kontrollskyldighet som infördes för avfallstransporter inom gemenskapen till att även omfatta transporter till och från länder utanför gemenskapen, som hade antagits med stöd av artikel 130 S.
33.
För det andra syftar den angripna förordningen även till att genomföra de skyldigheter som följer av konventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och om slutligt omhändertagande av farligt avfall, som undertecknats i Basel den 22 mars 1989 (nedan kallad Baselkonventionen). Det medges emellertid allmänt att det främsta föremålet för denna konvention är en ”miljöriktig hantering” av avfall för att skydda människors hälsa och miljön genom att minska produktionen av farligt avfall varje gång som detta är möjligt och genom att noggrant kontrollera lagring, transport, behandling, återanvändning, återvinning och slutligt bortskaffande av avfall genom en ”integrerad livscykelstrategi”. Även denna konvention, som grundades på artikel 130 S EEG, ingicks i gemenskapens namn genom beslut av rådet (
42
) och har av WTO betecknats som en multilateral miljööverenskommelse. Kommissionen har fel när den för att minska relevansen av denna omständighet försöker betona skillnaden mellan Baselkonventionen och den angripna förordningen genom att göra gällande att konventionen endast avser bortskaffande av farligt avfall medan förordningen avser allt avfall, oavsett om det är farligt eller ej och oavsett om det ska bortskaffas eller återvinnas. Såsom den brittiska och den franska regeringen helt riktigt har noterat framgår nämligen vid en noggrannare läsning av nämnda konvention, i synnerhet av artikel 2.4 och bilaga IV, tvärtemot vad dess titel ger intryck av, att den även tillämpas på det sätt som avfall behandlas, efter transport, bestående i återvinning eller återanvändning och inte endast bortskaffande. Under alla förhållanden kan det förhållandet att den angripna förordningen tillämpas även på avfall som inte är farligt och på avfall som ska återvinnas inte ge förordningen en kommersiell karaktär och försvaga dess miljöskyddsaspekter, eftersom det ingår i avfalls natur att det är skadligt för miljön, oavsett vilket avfall det är fråga om. (
43
)
34.
Det är riktigt att relevansen av dessa omständigheter skulle kunna bestridas av de skälen att enbart praxis inom institutionerna inte utgör grund för att avvika från fördragets regler och följaktligen inte kan utgöra ett för gemenskapsinstitutionerna bindande prejudikat i fråga om vilken rättslig grund som är den korrekta (
44
) och att den rättsliga grunden för en rättsakt ska bestämmas utifrån rättsaktens eget syfte och innehåll och inte med hänsyn till den rättsliga grund som använts vid antagandet av andra gemenskapsrättsakter som i förekommande fall har liknande särdrag. (
45
) Även om enbart en praxis hos institutionerna inte kan vara bestämmande för valet av rättslig grund i strid med resultatet av en analys av den ifrågavarande rättsaktens syfte och innehåll, kan den emellertid utgöra en relevant faktor i det sammanhang där rättsakten ingår, som kan ge stöd åt det val av rättslig grund som blir resultatet av en undersökning av dess syfte och innehåll. Det var på detta sätt som domstolen uttryckligen motiverade den dubbla rättsliga grunden bestående av artiklarna 133 EG och 175 EG för Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 304/2003 av den 28 januari 2003 om export och import av farliga kemikalier (
46
) genom att hänvisa till det förhållandet att förordningen utgjorde ett genomförande av Rotterdamkonventionen, som, enligt en dom samma dag, (
47
) även den skulle ha haft denna dubbla grund, och genom att slå fast att bestämmelserna i de båda rättsakterna på ett uppenbart sätt överensstämde med varandra. (
48
) Likaså har domstolen uttryckligen motiverat valet av artikel 95 EG som rättslig grund för ett direktiv efter en analys av dess syfte och innehåll med konstaterandet att direktivet utgjorde en ändring av ett tidigare direktiv som grundades på samma bestämmelse. (
49
) I förevarande fall syftar den angripna förordningen, såsom redogjorts för ovan, till att genomföra Baselkonventionen, och i förordningen återges i stor utsträckning bestämmelserna i förordning nr 259/93 som den ersätter.
III — Förslag till avgörande
35.
Av ovan anförda skäl föreslår jag att domstolen ogillar kommissionens talan om ogiltigförklaring av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall.
(
1
)	Originalspråk: franska.
(
2
)	EUT L 190, s. 1.
(
3
)	Det är denna tolkning som kan göras i målet Dioxyde de titane (dom av den 11 juni 1991 i mål C-300/89, kommissionen mot rådet, REG 1999, s. I-2867; svensk specialutgåva, volym 11, s. 199).
(
4
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 januari 2006 i mål C-178/03, kommissionen mot parlamentet och rådet (REG 2006, s. I-107), punkt 59, och av den 6 november 2008 i mål C-155/07, parlamentet mot rådet (REG 2008, s. I-8103), punkterna 77–83. Se även generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande i mål C-178/03, punkterna 63 och 64, och i mål C-155/07, punkterna 90 och 91.
(
5
)	För denna inställning i rättspraxis finns nämligen inte någon grund i fördraget. Detta angreppssätt, som har förespråkats av bland annat kommissionen vid förhandlingen i målet, utgår från ståndpunkten att vilken rättslig grund som helst som ökar parlamentets delaktighet i beslutsprocessen stärker gemenskapens demokratiska karaktär. Demokratin är emellertid mångfacetterad, särskilt inom Europeiska gemenskapen. På gemenskapsnivå har den demokratiska legitimiteten huvudsakligen två källor: antingen härrör den från de olika europeiska folken genom de ställningstaganden som deras respektive regeringar har gjort, under de nationella parlamentens kontroll, i rådet, eller också säkerställs den genom Europaparlamentet, vilken europeisk institution är direkt representativ och vilken kommissionen är direkt ansvarig inför. Den direkta demokratiska representativiteten är obestridligen en relevant parameter för måttet på den europeiska demokratin men den är inte den enda. Den europeiska demokratin innefattar även en svår balans mellan demokratin på nationell och europeisk nivå, utan att den ena nödvändigtvis måste ha företräde framför den andra. Det är av denna anledning som Europaparlamentet inte har samma behörighet som de nationella parlamenten i lagstiftningsprocessen och, även om det skulle kunna pläderas för en stärkning av Europaparlamentets behörighet, är det på de europeiska folken som det ankommer att besluta om detta genom en revidering av fördragen. Balansen mellan den behörighet som tillerkänns Europaparlamentet och de andra institutioner som kommer till uttryck genom de olika lagstiftningsförfarandena har utvecklats under tidens lopp och återspeglar den balans som Europas folk har önskat mellan nationella och europeiska medel för legitimitet för utövande av makt på europeisk nivå. Att godta en allmän princip om företräde för den rättsliga grund som innebär störst deltagande för Europaparlamentet i beslutsprocessen skulle innebära en ändring av den institutionella och demokratiska jämvikt som fastställts i fördraget. Jag är medveten om att denna analys i praktiken utmynnar i ett förbud mot kumulering av rättsliga grunder. Antingen föreskrivs nämligen i de två rättsliga grunderna samma beslutsförfarande och då utgör misstaget beträffande den rättsliga grunden, med reservation för en eventuell inverkan på kompetensfördelningen mellan gemenskapen och medlemsstaterna, en rent formell felaktighet, som således saknar verkan, eller så föreskrivs olika lagstiftningsförfaranden, som således är oförenliga av de skäl som jag precis har redogjort för, och det skulle vara omöjligt att kumulera dem.
(
6
)	I domen av den 6 november 2008 i det ovannämnda målet parlamentet mot rådet, punkterna 77–83. Beträffande tillfället och villkoren för en ny inställning i rättspraxis, se mina reflektioner i mitt förslag till avgörande i målet Cipolla m.fl. (dom av den 5 december 2006 i de förenade målen C-94/04 och C-202/04 (REG 2006, s. I-11421).
(
7
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 september 1988 i mål 165/87, kommissionen mot rådet (REG 1988, s. 5545; svensk specialutgåva, volym 9, s. 721), punkt 19, och av den 10 december 2002 i mål C-491/01, British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco (REG 2002, s. I-11453), punkterna 98–111.
(
8
)	Se exempelvis dom av den 26 mars 1987 i mål 45/86, kommissionen mot rådet (REG 1987, s. 1493; svensk specialutgåva, volym 9, s. 55), punkt 11, av den 13 maj 1997 i mål C-233/94, Tyskland mot parlamentet och rådet (REG 1997, s. I-2405), punkt 12, av den 25 februari 1999 i mål C-164/97, parlamentet mot rådet (REG 1999, s. I-1139), punkt 12, av den 4 april 2000 i mål C-269/97, kommissionen mot rådet (REG 2000, s. I-2257), punkt 43, av den 14 april 2005 i mål C-110/03, Belgien mot kommissionen (REG 2005, s. I-2801), punkt 78, av den 13 september 2005 i mål C-176/03, kommissionen mot rådet (REG 2005, s. I-7879), punkt 45, av den 10 januari 2006 i mål C-94/03, kommissionen mot rådet (REG 2006, s. I-1), punkt 34, och av den 10 februari 2009 i mål C-301/06, Irland mot parlamentet och rådet (REG 2009, s. I-593), punkt 60.
(
9
)	Se dom av den 17 mars 1993 i mål C-155/91, kommissionen mot rådet (REG 1993, s. I-939; svensk specialutgåva, tillägg, s. 67), punkterna 19 och 21, av den 23 februari 1999 i mål C-42/97, parlamentet mot rådet (REG 1999, s. I-869), punkt 38, av den 30 januari 2001 i mål C-36/98, Spanien mot rådet (REG 2001, s. I-779), punkt 59, av den 19 september 2002 i mål C-336/00, Huber (REG 2002, s. I-7699), punkt 31, av den 11 september 2003 i mål C-211/01, kommissionen mot rådet (REG 2003, s. I-8913), punkt 39, av den 29 april 2004 i mål C-338/01, kommissionen mot rådet (REG 2004, s. I-4829), punkt 55, och av den 10 januari 2006 i målet kommissionen mot parlamentet och rådet (ovan fotnot 4), punkt 42. Se även yttrande 2/00 av den 6 december 2001 (REG 2001, s. I-9713), punkt 23.
(
10
)	Se bland annat dom av den 11 juni 1991 i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 3), punkterna 13 och 17, av den 23 februari 1999 i mål C-42/97, parlamentet mot rådet (REG 1999, s. I-869), punkterna 38 och 43, av den 19 september 2002 i målet Huber (ovan fotnot 9), punkt 31, av den 12 december 2002 i mål C-281/01, kommissionen mot rådet (REG 2002, s. I-12049), punkt 35, av den 11 september 2003 i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 9), punkt 40, av den 10 december 2002 i målet British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco (ovan fotnot 7), punkt 94, av den 10 januari 2006 i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 8), punkterna 34–36, av den 10 januari 2006 i målet kommissionen mot parlamentet och rådet (ovan fotnot 4), punkterna 41–43, av den 20 maj 2008 i mål C-91/05, kommissionen mot rådet (REG 2008, s. I-3651), punkt 75, och av den 6 november 2008 i målet parlamentet mot rådet (ovan fotnot 4), punkt 36. Se även yttrande 2/00 av den 6 december 2001 (ovan fotnot 9), punkt 23.
(
11
)	I detta fall är det den gemenskapsrättsliga grunden som ska ha företräde. Se, för ett liknade resonemang, dom av den 20 maj 2008 i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 10), punkterna 76 och 77.
(
12
)	Se dom av den 10 januari 2006 i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 8), punkt 52, och av den 6 november 2008 i målet parlamentet mot rådet (ovan fotnot 4), punkt 37 och där angiven rättspraxis.
(
13
)	Se dom av den 5 maj 1981 i mål 804/79, kommissionen mot Förenade kungariket (REG 1981, s. 1045; svensk specialutgåva, volym 6, s. 79). Se även Gautier, Y., La compétence communautaire exclusive, Mélanges en l’honneur à Guy Isaac: 50 ans de droit communautaire, volym 1, Presses universitaires de Toulouse, 2004, s. 165.
(
14
)	I den mån som den harmonisering som skett på gemenskapsnivå inte täcker hela det berörda området, förblir medlemsstaterna, i denna utsträckning, behöriga och fria att agera. Av detta följer att om ingåendet av ett avtal som avser detta område övervägs, kommer det att omfattas av den delade behörigheten mellan gemenskapen och medlemsstaterna (se ovannämnda yttrande 2/00, punkterna 45–47.
(
15
)	Se dom av den 10 januari 2006 i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 8), och av den 10 januari 2006 i målet kommissionen mot parlamentet och rådet (ovan fotnot 4).
(
16
)	Se dom av den 10 januari 2006 i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 8), punkt 52, och av den 6 november 2008 i målet parlamentet mot rådet (ovan fotnot 4), punkt 37 och där angiven rättspraxis.
(
17
)	Se punkt 6 i detta förslag till avgörande.
(
18
)	För att återge ordalydelsen i den rättspraxis som angetts i fotnot 10 i detta förslag till avgörande.
(
19
)	Så länge som den inte är utan gränser: se yttrande 1/94 av den 15 november 1994 (REG 1994, s. I-5267).
(
20
)	Se yttrande 1/78 av den 4 oktober 1979 (REG 1979, s. 2871; svensk specialutgåva, volym 9, s. 55), punkt 45, och dom av den 26 mars 1987 i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 8), punkt 19.
(
21
)	Se dom av den 26 mars 1987 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, punkterna 17–21.
(
22
)	Se dom av den 17 oktober 1995 i mål C-70/94, Werner (REG 1995, s. I-3189), punkt 10, av den 17 oktober 1995 i mål C-83/94, Leifer m.fl. (REG 1995, s. I-3231), punkt 10, och av den 14 januari 1997 i mål C-124/95, Centro-Com (REG 1997, s. I-81), punkt 26.
(
23
)	Se dom av den 29 mars 1990 i mål C-62/88, Grekland mot rådet (REG 1990, s. I-1527; svensk specialutgåva, volym 10, s. 349), punkterna 18–20, och av den 12 december 2002 i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 10), punkterna 39–43.
(
24
)	Se dom av den 29 mars 1990 i målet Grekland mot rådet (ovan fotnot 23), punkt 20, och av den 11 juni 1991 i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 3), punkt 22.
(
25
)	Se, för ett liknande resonemang, yttrande 2/00 av den 6 december 2001 (ovan fotnot 9).
(
26
)	Yttrande 2/00 av den 6 december 2001 (ovan fotnot 9), punkt 33, och dom av den 10 januari 2006 i målet, kommissionen mot rådet (ovan fotnot 8), punkt 44.
(
27
)	Se dom av den 9 juli 1992 i mål C-2/90, kommissionen mot Belgien (REG 1992, s. I-4431; svensk specialutgåva, volym 13, s. 31), punkterna 22–28.
(
28
)	Se, för ett liknande resonemang beträffande Cartagenaprotokollet, genom vilket det infördes kontrollförfaranden som var tillämpliga på gränsöverskridande förflyttningar av levande modifierade organismer, ovannämnda yttrande 2/00, punkterna 37–40.
(
29
)	Se, i tillämpliga delar, för en likadan analys till stöd för artikel 130 S EEG som rättslig grund i stället för artikel 100 A EEG, dom av den 28 juni 1994 i mål C-187/93, parlamentet mot rådet (REG 1994, s. I-2857; svensk specialutgåva, volym 15, s. 249), punkt 26.
(
30
)	Se ovannämnda yttrande 2/00, punkt 40.
(
31
)	Se dom av den 10 december 2002 i målet British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco (ovan fotnot 7), punkt 96.
(
32
)	Dom av den 12 december 2002 i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 10).
(
33
)	Se dom av den 10 januari 2006 i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 8).
(
34
)	Se dom av den 10 januari 2006 i målet kommissionen mot parlamentet och rådet (ovan fotnot 4).
(
35
)	Dom av den 10 januari 2006 i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 8), punkt 44.
(
36
)	Se ovannämnda yttrande 2/00.
(
37
)	Generaladvokaten Kokott hade i dessa två mål föreslagit att endast artikel 175 EG skulle användas som rättslig grund.
(
38
)	Se dom av den 10 januari 2006 i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 8), punkterna 44 och 45.
(
39
)	Se uttryckligen, för ett liknande resonemang, ovannämnda yttrande 2/00, punkt 25.
(
40
)	EGT L 30, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 12, s. 43.
(
41
)	Se dom av den 28 juni 1994 i målet parlamentet mot rådet (ovan fotnot 29).
(
42
)	Rådets beslut av den 1 februari 1993 om ingående på gemenskapens vägnar av konventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och om slutligt omhändertagande av riskavfall (EGT L 39, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 20, s. 202) (med Baselkonventionen som bilaga).
(
43
)	Se dom av den 18 april 2002 i mål C-9/00, Palin Granit och Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus (REG 2002, s. I-3533), punkterna 36 och 45–51.
(
44
)	Se exempelvis dom av den 23 februari 1988 i mål 68/86, Förenade kungariket mot rådet (REG 1988, s. 855; svensk specialutgåva, volym 9, s. 367), punkt 24, och av den 26 mars 1996 i mål C-271/94, parlamentet mot rådet (REG 1996, s. I-1689), punkt 24. Se även punkt 29 i mitt förslag till avgörande inför domstolens dom av den 6 maj 2008 i mål C-133/06, parlamentet mot rådet (REG 2008, s. I-3189).
(
45
)	Se bland annat dom av den 28 juni 1994 i målet parlamentet mot rådet (ovan fotnot 29), av den 10 januari 2006 i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 8), punkt 50, av den 10 januari 2006 i målet kommissionen mot parlamentet och rådet (ovan fotnot 4), punkt 55, av den 20 maj 2008 i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 10), punkt 106, och av den 6 november 2008 i målet parlamentet mot rådet (ovan fotnot 4), punkt 34.
(
46
)	EUT L 63, s. 1
(
47
)	Se dom av den 10 januari 2006 i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 8).
(
48
)	Se dom av den 10 januari 2006 i målet, kommissionen mot parlamentet och rådet (ovan fotnot 4).
(
49
)	Se dom av den 10 februari 2009 i målet Irland mot parlamentet och rådet (ovan fotnot 8), punkterna 73 och 74.