61994C0128
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. PHILIPPE LÉGER
presentadas el 14 de septiembre de 1995 (
*1
)
1.
En el marco de un recurso prejudicial de interpretación, el Bundesverwaltungsgericht pide al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la compatibilidad de un Reglamento adoptado por el Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (Ministro Federal de Alimentación, Agricultura y Silvicultura), con la letra a) del apartado 1 del artículo 3 del Anexo de la Directiva 88/166/CEE del Consejo, de 7 de marzo de 1988, relativa a la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto 131/86 (anulación de la Directiva 86/113/CEE del Consejo, de 25 de marzo de 1986, por la que se establecen las normas mínimas relativas a la protección de las gallinas ponedoras en batería). (
1
)
2.
Esta cuestión prejudicial se suscitó en el marco de un litigio entre Hans Hönig, por una parte, y la ciudad de Stockach (
2
) y al Land de Baden-Württemberg, (
3
) por otra.
3.
El 1 de enero de 1988 entró en vigor en Alemania un Reglamento relativo a la protección de gallinas ponedoras criadas en batería. (
4
) Respecto a las gallinas de peso superior a 2.000 g, este Reglamento establece, entre otros, que todas las jaulas deberán respetar la superficie mínima de:
—
530 cm (
2
) a partir del 1 de julio de 1989; (
5
)
—
550 cm (
2
) a partir del 1 de enero de 1993. (
6
)
4.
El Sr. Hönig es avicultor y cría gallinas ponedoras en batería. Sus gallinas ponedoras de peso superior a 2.000 g disponen, en grupos de cinco, de jaulas de 2.125 cm (
2
) de superficie, con lo que cada gallina dispone de una superficie media de 425 cm (
2
).
5.
A pesar del escrito que le dirigió la administración competente del Land (
7
) informándole de que cualquier infracción de las disposiciones del Reglamento relativas a las gallinas ponedoras sería perseguida penalmente, el Sr. Hönig manifestó a esta administración que continuaría gestionando su explotación como hasta ese momento y, paralelamente, interpuso una acción declarativa de derecho ante el Verwaltungs gericht contra el Land y Stockach. (
8
)
6.
En apoyo de su demanda, alega que las disposiciones del Reglamento relativo a las gallinas ponedoras no son conformes con el Derecho comunitario, especialmente con el artículo 3 de la Directiva. En su opinión, el objetivo perseguido por la Directiva consiste en eliminar las distorsiones de las condiciones de competencia entre avicultores comunitarios. Ahora bien, al no respectar escrupulosamente los requisitos fijados por la norma comunitaria, el Reglamento relativo a las gallinas ponedoras crea condiciones más desfavorables para los avicultores alemanes, y, de esta forma, desequilibra la competencia entre Estados miembros en este sector de actividad de forma contraria al objetivo de la Directiva.
Como quiera que se desestimara por infundada su demanda y tras ser desestimado el recurso de apelación, interpuso un recurso de casación («revision» alemana) contra esta decisión ante el Bundesverwaltungsgericht.
Según este órgano jurisdiccional, el artículo 3 de la Directiva no se opone a que un Estado miembro adopte normas nacionales más severas que las adoptadas por el legislador comunitario; no obstante, por entender que subsistían dudas sobre la interpretación que procede hacer del texto comunitario controvertido, el Bundesverwaltungsgericht suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Procede interpretar la letra a) del apartado 1 del artículo 3 del Anexo de la Directiva 88/166/CEE del Consejo, de 7 de marzo de 1988, en el sentido de que impone obligatoriamente a los Estados miembros fijar, como superficie mínima, las superficies de las jaulas citadas en esa disposición y no les deja la facultad de imponer requisitos nacionales más severos?»
7.
Considero que procede responder negativamente a esta cuestión, y ello fundamentalmente por tres motivos: el tenor literal de la norma comunitaria, su ratio legis y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
8.
En primer lugar, por lo que se refiere al tenor de la letra a) del apartado 1 del artículo 3 de la Directiva, ésta dispone:
«a)
las gallinas ponedoras deberán disponer de al menos 450 cm2 de superficie de jaula utilizable sin restricciones, en particular sin contar la instalación de bordes salientes para evitar el desperdicio, que pudieran reducir la superficie disponible, superficie que se medirá en el plano horizontal».
9.
En mi opinión, (
9
) el tenor de la disposición comunitaria controvertida carece de ambigüedad: el empleo de la locución adverbial «al menos» permite afirmar que el legislador comunitario fija un umbral mínimo, lo que significa que los Estados miembros no pueden adoptar normas menos favorables para la protección de estos animales, es decir, quedarse por debajo de las prescripciones comunitarias. Por el contrario, un Estado miembro está facultado para sobrepasar este umbral y adoptar en su propio territorio normas más severas, es decir, en el sentido de una mayor protección de los animales. Si, como afirma el Sr. Hönig, el legislador hubiera deseado una aplicación uniforme y estrictamente determinada de esta norma cuantitativa, la terminología elegida habría sido muy distinta, por ejemplo: «la superficie de las jaulas será de 450 cm2» o bien «[...] debe ser de 450 cm2 [...]».
10.
El análisis del conjunto de las disposiciones y del contexto en el que se adoptó la Directiva confirma mi criterio.
La Directiva 88/166 forma parte de un programa de acciones comunes en materia de protección de los animales decidido por el Consejo en 1976 (
10
) y desarrollado, en su Resolución de 22 de julio de 1980, en estos términos:
«La cría de gallinas ponedoras en jaulas deberá someterse al respecto de las normas y criterios mínimos establecidos con vistas a asegurar la protección de dichos animales.
Para ello, el Consejo, a propuesta de la Comisión, deberá fijar, antes del 1 de noviembre de 1981, las normas adecuadas.» (
11
)
11.
Esta Directiva no sólo fija las dimensiones de las jaulas utilizadas para la cría en batería, (
12
) sino también los propios requisitos de esta cría, (
13
) como se precisan en el Anexo de la Directiva.
Los Estados miembros son los destinatarios de la misma y no, como sostiene el Sr. Hönig, los avicultores. A favor de esta tesis se encuentra el tenor literal y la coherencia. En efecto, conforme al artículo 189 del Tratado CE, el artículo 12 lo establece expresamente. (
14
) Además, no sería lógico ni eficaz confiar a los avicultores la tarea de fijar individualmente una superficie de jaula por gallina superior a la establecida en la letra a) del apartado 1 del artículo 3 de la Directiva, puesto que no tienen ningún interés en ello.
La utilización constante, por no decir sistemática, de la locución adverbial «al menos» (
15
) y del adjetivo «mínimo» (
16
) ponen de manifiesto que el interés del legislador comunitario consiste en garantizar la protección de los animales de corral que se desarrollan en un sistema de cría intensiva, y ello conforme a su voluntad expresada desde 1976. (
17
) Además, el tenor literal del título y del artículo 1 (
18
) de la Directiva es bastante elocuente.
Por este motivo puedo decir que las normas dictadas por la Directiva pretenden sobre todo evitar cualquier lesión o sufrimiento inútil a los animales y preservar su salud y bienestar. (
19
)
Por consiguiente, afirmaciones como la del Sr. Hónig, en el sentido de que la magnitud de la superficie de las jaulas puesta a disposición de las gallinas ponedoras criadas en batería como la establecida en la letra a) del apartado 1 del artículo 3 de la Directiva es fija y está prohibido superarlo son inconciliables con la finalidad de la norma comunitaria.
12.
Una vez dicho esto paso a analizar la segunda razón por la que considero que la respuesta a la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional debe ser negativa, en concreto, la ratio legis de la disposición comunitaria de la que se trata.
13.
La finalidad perseguida por el legislador comunitario es doble. Consiste, por una parte, en garantizar la protección de los animales en las granjas (
20
) y, por otra parte, a reducir las desigualdades en las condiciones de competencia existentes entre los Estados miembros en este sector específico de actividad (el mercado de los huevos y de las aves de corral), desigualdades originadas en la existencia de normas nacionales dispares en esta materia. (
21
)
Con objeto de encontrar el equilibrio justo entre intereses contradictorios, en concreto, entre
—
imperativos económicos que hacen necesaria una reducción de los costes de producción, e
—
imperativos morales y éticos que requieren la adopción de normas de protección de los animales,
y, de esta forma, conciliarios (
22
) el legislador comunitario ha querido definir, en un primer momento, normas mínimas comunes.
14.
Este análisis queda confirmado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia contenida en la sentencia Reino Unido/Consejo, antes citada, en la que declaró:
«[...] del conjunto de los actos preparatorios invocados por las partes se deriva que la armonización de los requisitos mínimos aplicables a los animales en las ganaderías fue decidida esencialmente con vistas a eliminar las condiciones desiguales de competencia en esta materia». (
23
)
«[...] los trabajos preparatorios ponen de manifiesto que la Directiva estaba concebida igualmente con el deseo de garantizar, en la perspectiva del Convenio antes citado, un mejor trato a las gallinas ponedoras. A este respecto, se debe subrayar, sin embargo, tal como se acaba de explicar, que las normas nacionales divergentes relativas a los productos agrícolas, que pueden tener una incidencia sobre el buen funcionamiento de una organización común de mercados, como en el caso de autos las diferentes condiciones de explotación de las gallinas ponedoras, sólo pueden armonizarse en base al artículo 43 del Tratado, sin que sea necesario recurrir al artículo 100 del Tratado.» (
24
)
15.
En contra de las afirmaciones del demandante en el procedimiento principal, el objetivo de esta Directiva no es único — la supresión de Zas condiciones de competencia desiguales entre Estados miembros — sino doble, puesto que también comprende la protección de los animales.
Además, la Directiva no ha suprimido las disparidades legislativas o reglamentarias existentes entre Estados miembros, sino que solamente permite reducirlas. A falta de acuerdo entre los Estados miembros, la armonización completa de las normas aplicables a las gallinas ponedoras criadas en batería no se ha realizado completamente. (
25
) A este respecto, debe señalarse que la expresión «en un primer momento» que figura en el tercer considerando y el contenido de los considerandos cuarto y quinto de la Directiva ponen de relevancia no sólo que la norma comunitaria de que se trata representa una etapa, sino que también se refieren a futuras reformas.
16.
Por último, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ofrece un último argumento en apoyo de mi tesis.
17.
Recientemente, el Tribunal de Justicia tuvo que pronunciarse sobre la interpretación de algunas disposiciones de la Directiva 89/622/CEE del Consejo, de 13 de noviembre de 1989, (
26
) que también impone el respeto de normas mínimas. Se puede establece un paralelismo entre los hechos sometidos en el presente procedimiento a la apreciación del Tribunal de Justicia y los que dieron lugar a las sentencias del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 1993 en los asuntos Philip Morris Belgium y otros (
27
) y Gallaher y otros. (
28
)
El Tribunal de Justicia declaró que, a falta de armonización completa realizada por la Directiva de que se trate (
29
) y a condición de respetar la finalidad de la disposición comunitaria controvertida en relación con el conjunto de disposiciones prescritas, (
30
) los Estados miembros pueden ir más allá de las exigencias mínimas impuestas: (
31
)
«La expresión “al menos” contenida en los citados artículos debe interpretarse en el sentido de que, si lo consideran necesario, los Estados miembros tienen libertad para decidir destinar un espacio mayor a dichas menciones y advertencias, habida cuenta del nivel de sensibilización de la opinión pública acerca de los riesgos para la salud relacionados con el consumo de tabaco.» (
32
)
18.
En conclusión, por las razones expuestas anteriormente, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente forma a la cuestión planteada:
«La letra a) del apartado 1 del artículo 3 del Anexo de la Directiva 88/166/CEE del Consejo, de 7 de marzo de 1988, relativa a la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto 131/86 (anulación de la Directiva 86/113/CEE del Consejo, de 25 de marzo de 1986, por la que se establecen las normas mínimas relativas a la protección de las gallinas ponedoras en batería), debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que los Estados miembros establezcan, en materia de superficie de jaula destinada a las gallinas ponedoras en batería, normas nacionales más severas.»
(
*1
)	Lengua original: francés.
(
1
)	En lo sucesivo, «Directiva 88/166» o «Directiva» (DO L 74, p. 83).
(
2
)	En lo sucesivo, «Stockach».
(
3
)	En lo sucesivo, «Land».
(
4
)	Reglamento de 10 de diciembre de 1987, BGBl. I, p. 2622 (en lo sucesivo, «Reglamento relativo a las gallinas ponedoras»).
(
5
)	Loc. cit., párrafo segundo del apartado 1 en relación con el apartado 2 del artículo 2.
(
6
)	Resolución de remisión, p. 2.
(
7
)	El Staatliches Veterinäramt Radolfzell.
(
8
)	Resolución de remisión, p. 3.
(
9
)	En el mismo sentido, las observaciones de la Comisión, del Gobierno del Reino Unido, del Gobierno alemán y de la parte demandada.
(
10
)	Propuesta de Decisión del Consejo relativa a la celebración del Convenio Europeo sobre protección de los animales en las ganaderías (DO C 133, p. 6).
(
11
)	Resolución relativa a la protección de gallinas ponedoras en jaulas (DO C 196, p. 1; EE 03/18, p. 271).
(
12
)	Artículo 3 de la Directiva.
(
13
)	Artículo 4.
(
14
)	«Los destinatarios de la presente Directiva serán los Estados miembros.»
(
15
)	Letras a), b), c) y d) del apartado 1 del artículo 3 y, en el Anexo de la Directiva, puntos 8 y 11.
(
16
)	En el título, en el tercer considerando y en el artículo 1 de la Directiva.
(
17
)	Véanse, entre otros, los considerandos quinto y sexto de la propuesta de Decisión del Consejo relativa a la celebración del Convenio Europeo sobre protección de los animales en las ganaderías, antes citada.
(
18
)	«La presente Directiva establece las normas mínimas relativas a la protección de las gallinas ponedoras en batería.»
(
19
)	En este sentido, véase el punto 15 de las conclusiones del Abogado General Sr. Mischo en el asunto en el que recayó la sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de febrero de 1988, Reino Unido/Consejo (131/86, Rec. p. 905).
(
20
)	Primer considerando de la Directiva: «Considerando que [...] la Comunidad aprobó [...] [el] Convenio [Europeo relativo a la protección de los animales en las explotaciones] por la Decisión 78/923/CEE; que la cría de gallinas ponedoras en batería constituye la manera más corriente de producción de huevos en la Comunidad [...]; que [...] este tipo de cría podría provocar, en determinados casos, sufrimientos inútiles y excesivos para los animales;».
(
21
)	Segundo considerando de la Directiva: «[...] las normativas nacionales, actualmente en vigor en el sector de la protección de los animales en las explotaciones, presentan disparidades que pueden ocasionar distorsiones de competencia y que, en consecuencia, perjudican el buen funcionamiento de la organización común del mercado de los huevos y de las aves de corral;».
(
22
)	Tercer considerando de la Directiva (el subrayado es mío): «Considerando que es necesario, por tanto, establecer parámetros prioritarios y definir requisitos comunes mínimos aplicables en todos los sistemas intensivos de cría, y permitir así un funcionamiento más satisfactorio de Lt organización común del mercado, a la luz, en particular, de los objetivos del artículo 39 del Tratado, teniendo siempre en cuenta la necesidad de proteger a los animales; que, a este respecto, es necesario, en un primer momento, establecer medidas comunitarias para las gallinas ponedoras en batería;».
(
23
)	Apartado 26.
(
24
)	Apartado 27.
(
25
)	A este respecto, véanse las observaciones de la Comisión, pp. 8 y ss.
(
26
)	Directiva relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de etiquetado de los productos del tabaco (DO L 359, p. 1).
(
27
)	Asunto C-222/91, Rec. p. I-3469.
(
28
)	Asunto C-11/92, Rec. p. I-3545.
(
29
)	Sentencia Gallaher y otros, antes citada, apartado 22 (el subrayado es mío): «Procede reconocer que esta interpretación de las disposiciones puede implicar, como observan las demandantes en el procedimiento principal, un trato desfavorable para la producción nacional respecto de los productos importados, y permite que subsistan determinadas desigualdades en las condiciones de competencia. No obstante, dichas consecuencias se derivan del grado de armonización perseguido por las disposiciones de que se trata, que contienen prescripciones mínimas.»
(
30
)	Sentencia Philip Morris Belgium y otros, antes citada, apartados 8 a 11, y Gallaher y otros, antes citada, apartados 11 a 14.
(
31
)	Sentencias Philip Morris Belgium y otros, antes citada, apartado 17, y Gallaher y otros, antes citada, apartados 20, 22 y 23.
(
32
)	Sentencia Gallaher y otros, antes citada, apartado 20.