62000CC0005_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. En este asunto, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 226 CE, que declare que la República Federal de Alemania no ha adoptado todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la Directiva 89/391/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo (en lo sucesivo, «Directiva»). En particular, la Comisión reprocha a la República Federal de Alemania haber incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 9, apartado 1, letra a), y 10, apartado 3, letra a), de la Directiva, al eximir, en la Arbeitsschutzgesetz, a los empresarios con diez o menos trabajadores de la obligación de disponer de documentos que contengan los resultados de una evaluación de riesgos para la seguridad y la salud de los trabajadores.
2. El Gobierno alemán niega este planteamiento y sostiene que los requisitos de documentación en la normativa nacional son equivalentes a las obligaciones que la Directiva impone en la materia. Afirma que las obligaciones de documentación para las pequeñas empresas no están establecidas en la ley específica de adaptación del Derecho nacional a la Directiva, sino en normativas especiales. La Comisión estima que esta normativa especial contiene lagunas.
II. Marco jurídico
A. La normativa comunitaria
3. Según el artículo 1 de la Directiva, el objeto de ésta es la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo. A tal efecto, incluye principios generales relativos a la prevención de los riesgos profesionales y la protección de la seguridad y de la salud, la eliminación de los factores de riesgo y accidente, la información, la consulta, la participación equilibrada de conformidad con las legislaciones y/o los usos nacionales, la formación de los trabajadores y de sus representantes, así como las líneas generales para la aplicación de dichos principios. La Directiva no afecta a las disposiciones nacionales que sean más favorables para la protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo.
4. El artículo 6, apartado 3, letra a), de la Directiva dispone que, sin perjuicio de las demás disposiciones de la Directiva, el empresario deberá, habida cuenta el tipo de actividades de la empresa y/o del establecimiento, evaluar los riesgos para la seguridad y la salud de los trabajadores, incluso en lo que se refiere a la elección de los equipos de trabajo, de las sustancias o preparados químicos y en el acondicionamiento de los lugares de trabajo. Tras dicha evaluación, y en tanto sea necesario, las actividades de prevención así como los métodos de trabajo y de producción aplicados por el empresario deberán garantizar un mayor nivel de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores y, además, integrarse en el conjunto de actividades de la empresa y/o del establecimiento y en todos los niveles jerárquicos.
5. El artículo 9 de la Directiva está redactado de la siguiente forma:
«Obligaciones varias de los empresarios
1. El empresario deberá:
a) disponer de una evaluación de los riesgos para la seguridad y la salud en el trabajo, incluidos los que se refieren a los grupos de trabajadores con riesgos especiales;
b) determinar las medidas de protección que deberán adoptarse y, si fuere necesario, el material de protección que haya de utilizarse;
[...]
2. Habida cuenta el carácter de las actividades y el tamaño de las empresas, los Estados miembros definirán las obligaciones que deberán cumplir las diferentes categorías de empresas, relativas a la elaboración de los documentos previstos en las letras a) y b) del apartado 1 y en el momento de elaborar los documentos previstos en las letras c) y d) del apartado 1.»
6. El artículo 10 de la Directiva, titulado «Información de los trabajadores», establece en el apartado 3 lo siguiente:
«El empresario adoptará las medidas apropiadas para que los trabajadores que desempeñen una función específica en la protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores, o los representantes de los trabajadores que tengan una función específica en materia de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores, tengan acceso, para el cumplimiento de sus funciones y de conformidad con las legislaciones y/o los usos nacionales:
a) a la evaluación de los riesgos y las medidas de protección previstos en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 9;
[...]»
B. La adaptación del Derecho interno alemán a las referidas disposiciones de la Directiva
7. El Derecho interno alemán fue adaptado a la Directiva mediante la Gesetz zur Umsetzung der EG-Rahmenrichtlinie Arbeitsschutz und weiterer Arbeitsschutz-Richtlinien de 7 de agosto de 1996 (Ley de adaptación del Derecho nacional a la Directiva marco y a otras Directivas sobre protección de los trabajadores). El artículo 1 de esta Ley se refiere a la Gesetz über die Durchführung von Massnahmen des Arbeitsschutzes zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Beschäftigten bei der Arbeit (Ley sobre la aplicación de medidas de protección del trabajo para la mejora de la seguridad y de la protección de la salud de los trabajadores en el trabajo) (en lo sucesivo, «Arbeitsschutzgesetz» o «ArbSchG»).
8. El artículo 5 de la ArbSchG se refiere al análisis de las condiciones de trabajo y establece en el apartado 1 que el empresario, basándose en una evaluación de los riesgos vinculados con el trabajo, debe examinar qué medidas de protección del trabajo son necesarias. Esta orden se desarrolla detalladamente en los apartados 2 y 3.
9. El artículo 6, apartado 1, de la ArbSchG lleva por título «documentación». La primera frase establece la obligación de que el empresario disponga de documentos que contengan, entre otros, los resultados de la evaluación de riesgos para los trabajadores. La tercera frase del apartado 1 del artículo 6 de la ArbSchG establece una exención de esta obligación de documentación para las pequeñas empresas [en lo sucesivo, «Kleinbetriebsklausel» (cláusula de pequeñas empresas)] y establece lo siguiente: «en la medida en que en otra normativa no se disponga de otro modo, la primera frase no será aplicable a empresarios con diez o menos trabajadores». Según la última frase del apartado 1 del artículo 6 de la ArbSchG, para determinar el número de trabajadores en el sentido de la tercera frase, los trabajadores a tiempo parcial con un tiempo de trabajo regular no superior a veinte horas por semana cuentan por 0,5; los trabajadores a tiempo parcial que no trabajan más de treinta horas cuentan por 0,75.
10. Según el artículo 2, apartado 4, de la ArbSchG se entenderá por «otra normativa» en el sentido de esta Ley: los regímenes de protección del trabajador en otras leyes y disposiciones reglamentarias y administrativas, así como en normas para la prevención de accidentes («Unfallverhütungsvorschriften»).
11. De los autos del presente procedimiento resulta que la «otra normativa» procede en particular de la Arbeitssicherheitsgesetz (Ley sobre seguridad en el trabajo; en lo sucesivo, también «ASiG») y del libro VII del Sozialgesetzbuch (Código de la seguridad social alemán; en lo sucesivo, también «SGB»). Dicha normativa contiene, asimismo, las normas de ejecución basadas en esta legislación, las normas para la prevención de accidentes.
12. Según el artículo 1 de la ASiG, con arreglo a esta Ley, el empresario debe recurrir a los servicios de médicos de empresa y expertos que colaboren con él en el ámbito de la protección del trabajo y de la prevención de accidentes, para que, entre otras cosas, se apliquen del modo adecuado las disposiciones vigentes.
13. El artículo 2, apartado 1, de la ASiG impone al empresario la obligación de solicitar por escrito los servicios de médicos de empresa y encomendarles las tareas definidas en el artículo 3. Según el artículo 3, apartado 1, de la ASiG, los médicos de empresa deben asistir al empresario en todas las cuestiones relativas a la protección de la salud de los trabajadores y en el marco de la prevención de accidentes. Deben asesorar al empresario y a otras personas responsables de la protección en el lugar de trabajo, entre otras cosas, en el ámbito de la evaluación de las condiciones de trabajo, según el artículo 3, apartado 1, punto 1, letra g).
14. Asimismo, el artículo 5, apartado 1, de la ASiG prevé que el empresario solicite por escrito los servicios de expertos cualificados en seguridad en el trabajo (Fachkräfte für Arbeitssicherheit) y que les encomiende las tareas mencionadas en el artículo 6. Las tareas que en el artículo 6 se encomiendan a los expertos cualificados corresponden en gran medida con las definidas en el artículo 3 para los médicos de empresa. La definición de tareas para los médicos de empresa en el ámbito de la evaluación de las condiciones de trabajo, que figuran en el artículo 3, apartado 1, punto 1, letra g), de la ASiG, es igual a la definición de tareas de los expertos cualificados, que figura en el artículo 6, punto 1, letra e), de la ASiG.
15. Con arreglo al artículo 15, apartado 1, primera frase, punto 6, del SGB VII, las entidades de seguro de accidentes («Unfallversicherungsträger») deben establecer de forma autónoma normas para la prevención de accidentes de cara a las medidas que el empresario debe tomar para cumplir las obligaciones de la Ley sobre seguridad en el trabajo. En el transcurso del procedimiento administrativo previo, el Gobierno alemán presentó a la Comisión ejemplos de normas para la prevención de accidentes destinadas a expertos cualificados de tres sectores (construcción de maquinaria y construcciones metálicas, textil y confección, y construcción).
16. En el presente procedimiento por incumplimiento también tienen importancia algunas disposiciones de la Ley sobre seguridad en el trabajo, en virtud de las cuales el Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung (Ministro federal de Trabajo y Asuntos Sociales) puede conceder exenciones.
17. El artículo 14, apartado 1, de la ASiG confiere al Ministro federal la facultad de imponer medidas al empresario, mediante reglamento administrativo, para cumplir las obligaciones derivadas de la ASiG. Sin embargo, tratándose de normas para la prevención de accidentes, el Ministro federal sólo puede hacer uso de esta facultad cuando la entidad de seguro de accidentes no haya adoptado o adaptado en el plazo señalado por el Ministro las normas para la prevención de accidentes que sean necesarias.
18. Por otra parte, el artículo 14, apartado 2, punto 1, de la ASiG establece que el Ministro federal puede disponer que determinados grupos de empresas, teniendo en cuenta, en particular, las circunstancias señaladas relativas en especial al número de trabajadores, no tengan que cumplir en todo o en parte las tareas mencionadas en los artículos 3 y 6. Además, según el artículo 14, apartado 2, punto 2, de la ASiG, el Ministro federal puede disponer que no se tengan que cumplir en todo o en parte las tareas mencionadas en los artículos 3 y 6 en la medida en que ello sea insoslayable por falta de médicos de empresa o expertos cualificados suficientes en el ámbito de la seguridad en el trabajo.
III. Procedimiento y pretensiones de las partes
19. Mediante escrito de 19 de noviembre de 1997, la Comisión requirió al Gobierno alemán comunicándole que el artículo 6, apartado 1, tercera frase, de la ArbSchG, según el cual los empresarios con diez o menos trabajadores están exentos de la obligación de disponer de documentos que contengan los resultados de una evaluación de riesgos, es contrario a la Directiva. Se trata, en particular, del artículo 9, apartado 1, letra a), de la Directiva, que impone a todos los empresarios la obligación de disponer de tal evaluación, y del artículo 10, apartado 3, letra a), de la Directiva, que garantiza a determinadas categorías de personas el acceso a dicha evaluación. Después de que el Gobierno alemán rechazara esta afirmación de la Comisión, esta Institución mediante escrito de 19 de octubre de 1998 le dirigió un dictamen motivado.
20. En respuesta a este dictamen, el Gobierno alemán, mediante comunicación de 26 de enero de 1999, alegó que la Directiva no establecía una obligación general de documentar los datos de la evaluación. Además, el referido Gobierno expuso que, con arreglo a la «otra normativa», en el sentido del artículo 6, apartado 1, tercera frase, de la ArbSchG, la legislación nacional, en particular la Ley sobre seguridad en el trabajo y las normas para la prevención de accidentes, todas las pequeñas empresas de cada sector ya estaban sujetas a la obligación de documentación establecida por la Directiva. Como ejemplo de «otra normativa» el Gobierno alemán se remite también a un Reglamento sobre agentes biológicos («Biostoffverordnung»).
21. Posteriormente, la Comisión interpuso ante el Tribunal de Justicia el presente recurso, que se recibió en la Secretaría el 4 de enero de 2000.
22. La parte demandante solicita al Tribunal de Justicia que:
- Declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 10 CE y 249 CE, y de los artículos 9, apartado 1, letra a), y 10, apartado 3, letra a), de la Directiva 89/391 al eximir en el artículo 6 de la ArbSchG a los empresarios con diez o menos trabajadores de la obligación de disponer de documentos que contengan los resultados de una evaluación de riesgos.
- Condene a la República Federal de Alemania a pagar las costas del procedimiento.
23. El Gobierno alemán solicita al Tribunal de Justicia que:
- Desestime el recurso.
- Condene a la Comisión a pagar las costas del procedimiento.
24. En este asunto no se celebró fase oral.
IV. Las alegaciones de las partes
A. Los motivos de la Comisión
25. La Comisión alega en su recurso, en primer lugar, que el artículo 9, apartado 1, letra a), de la Directiva no sólo obliga al empresario a disponer de una evaluación de los riesgos para la seguridad y la salud en el trabajo, sino también a documentar dicha evaluación, en el sentido de que se deben registrar y conservar los datos de forma que sean accesibles y comprensibles por terceros. En apoyo de esta afirmación, la Comisión aduce varios argumentos basados en las finalidades de la Directiva y en la utilización del término «documentos» en el artículo 9, apartado 2, de la Directiva.
26. Por lo que se refiere a la adaptación real del Derecho interno a la Directiva, la Comisión sostiene en el recurso su objeción de que la exención contenida en el artículo 6, apartado 1, de la ArbSchG para pequeñas empresas es incompatible con las disposiciones de la Directiva ya mencionadas. La Comisión hace constar que la adaptación del Derecho interno a la Directiva adolece de defectos, a pesar de la legislación especial alegada por el Gobierno alemán.
27. En este sentido, según la Comisión, el Reglamento sobre agentes biológicos es aplicable a trabajos con agentes biológicos, pero la normativa no se refiere a otros posibles riesgos en el lugar de trabajo, como los procedentes de la utilización durante el trabajo de agentes químicos y físicos.
28. Las normas para la prevención de accidentes, invocadas por el Gobierno alemán, también contienen, según la Comisión, varias lagunas en relación con la ejecución de la Directiva. Según la Comisión, estas lagunas guardan relación, en primer lugar, con la equivalencia de los requisitos de documentación y, en segundo lugar, con la competencia del Ministro para eximir a determinados empresarios de las obligaciones de elaborar informes.
29. Por lo que se refiere a la equivalencia de los informes elaborados en el marco de las normas para la prevención de accidentes en relación con la documentación requerida por la Directiva, la Comisión pone de relieve en la réplica problemas de carácter estructural y de contenido.
30. Al examinar la equivalencia estructural, la Comisión hace hincapié en que las obligaciones de elaborar informes, establecidas en distintas normas para la prevención de accidentes, no están dirigidas al empresario, sino a los médicos de empresa y a los expertos cualificados. Éstos tienen una misión preponderantemente consultiva para con el empresario. La Comisión alega que las recomendaciones sugeridas al empresario en el informe para que adopte determinadas medidas no deben equipararse con el curso que el empresario dé a dichas recomendaciones. La legislación alemana no obliga imperativamente al empresario a tomar las medidas recogidas en los informes como base para su ulterior actuación. Sin embargo, el artículo 9, apartado 1, de la Directiva exige que el propio empresario disponga de una evaluación documentada de los riesgos y que también tome dicha evaluación como base para las medidas de prevención y de protección que deba adoptar.
31. Por otra parte, a la luz de la documentación exigida por la Directiva, la Comisión alberga dudas sobre la equivalencia de contenido de los informes elaborados en el marco de las normas para la prevención de accidentes. Desde el punto de vista del contenido, el informe debe cumplir numerosas exigencias. En él se pueden tener en cuenta determinados elementos de la evaluación del riesgo, pero quizás otros no. Para cumplir con la equivalencia de contenido requerida, se debe examinar caso por caso si el contenido del informe corresponde con los peligros contemplados por la Directiva y con su documentación, y hasta qué punto. La Comisión estima que, de una forma general, no se puede partir de la idea de que cada informe contiene una evaluación suficiente de los riesgos en el sentido de la Directiva. Asimismo, por esta razón, puede ser incompleta la base de las medidas preventivas y de protección que deban tomarse. Por ello, también puede resultar más difícil para el empresario probar frente a las autoridades de control que ha cumplido sus obligaciones de evaluación.
32. En segundo lugar, la Comisión sostiene en su recurso que el Ministro federal, con arreglo al artículo 14, apartado 1, puntos 1 y 2, de la ASiG, puede acordar que los empresarios no tengan que realizar determinadas tareas, como la elaboración de informes, por razón del número de trabajadores. Como consecuencia de esta posibilidad, no se cumple la obligación de Derecho comunitario de adaptar el Derecho nacional a la Directiva mediante medidas coercitivas.
33. Por último, la Comisión acusa a la República Federal de Alemania de haber ampliado aún más el alcance de la cláusula de pequeñas empresas al haber introducido mediante la Ley de 27 de septiembre de 1996 la cuarta frase del apartado 1 del artículo 6 de la ArbSchG.
B. La defensa articulada por la República Federal de Alemania
34. El Gobierno alemán expone que la cláusula de pequeñas empresas impugnada por la Comisión, que figura en el artículo 6, apartado 1, de la ArbSchG, forma parte de la normativa de adaptación del Derecho interno, en fases, escogida por el legislador alemán. La cláusula de pequeñas empresas no tiene como consecuencia que las pequeñas empresas no deban elaborar una documentación escrita de los resultados de la evaluación de los riesgos, sino que impide únicamente que las pequeñas empresas tengan que hacer frente a una doble carga desproporcionada y, en este sentido, es acorde con la política comunitaria. La obligación impuesta por la Directiva de llevar una documentación escrita suficiente, que facilite a los trabajadores el acceso a las evaluaciones, se deduce plenamente de normativas especiales. Además, el Gobierno alemán pone de relieve que, aunque el Reglamento sobre agentes biológicos adoleciera de defectos, en todo caso las normas para la prevención de accidentes son aplicables a cada empresario individual. Según el Gobierno alemán, en este sentido han cumplido plenamente sus obligaciones tanto las entidades de seguro de accidentes de los ramos de la industria y la agricultura como las entidades comparables existentes para los trabajadores en la función pública.
35. Según el Gobierno alemán, la Arbeitsschutzgesetz y la Arbeitssicherheitsgesetz están destinadas conjunta e indivisiblemente a alcanzar los mismos objetivos que la Directiva. El artículo 5 de la ArbSchG y las tareas contempladas en los artículos 3 y 6 de la ASiG están directamente relacionados entre sí. El artículo 5 de la ArbSchG obliga a todo empresario a efectuar una evaluación de los riesgos de los trabajadores en el lugar de trabajo. Para cumplir esta obligación, los artículos 3 y 6 de la ASiG ponen a disposición de los empresarios personas competentes, a saber, médicos de empresa y expertos cualificados. El suministro de información y la asesoría de estos especialistas forman parte de las decisiones del empresario. Según el Gobierno alemán, en la pequeña empresa los informes, en el sentido de los artículos 3 y 6 de la ASiG, deben cumplir siempre las exigencias de la evaluación de riesgos a que se refiere el artículo 6, apartado 1, primera frase, de la ArbSchG.
36. El Gobierno alemán refuta la alegación de la Comisión de que no hay ninguna equivalencia estructural y de contenido entre las obligaciones de documentación establecidas, por una parte, en las normas para la prevención de accidentes y, por otra parte, en la Directiva.
37. Por lo que se refiere a la equivalencia estructural, el Gobierno alemán señala que el artículo 9, apartado 1, letra a), de la Directiva exige exclusivamente que el empresario debe disponer de una evaluación. Dado que no se menciona expresamente al autor del informe, cabe la posibilidad de que intervengan varias personas juntamente en la elaboración del mismo. Por tanto, del artículo 9 de la Directiva no se puede deducir que el propio empresario deba elaborar completamente los documentos. Dado que en las grandes empresas normalmente se delegan las obligaciones del empresario y que éste no puede cumplir personalmente todas las obligaciones, según el Gobierno alemán, la Directiva prescinde con razón de imponer una condición tan gravosa.
38. Según el Gobierno alemán, en la práctica la evaluación de riesgos constituye un proceso en el que participan y colaboran activamente todos los responsables de la empresa. Además, la finalidad de la obligación de documentación es garantizar que se hagan constar por escrito todas las circunstancias relevantes para la evaluación de los riesgos y que se haga una apreciación de las mismas. La cuestión de que el empresario haga suyas las recomendaciones requiere un proceso de ponderación que va más allá de la mera documentación. Las decisiones del empresario de seguir las recomendaciones no pueden constituir en sí mismas el objeto de la obligación de documentación.
39. El Gobierno alemán alega, asimismo, que para la detección y documentación de los riesgos también se deben recabar las opiniones de otras personas distintas del propio empresario, como médicos de empresa y expertos cualificados. Estas personas pueden disponer de mayores medios y ser más independientes que el empresario y, por ello, pueden estar en mejores condiciones para evaluar los riesgos. Esto es conforme con la intención de un enfoque integral de la protección del trabajo, expresado en la Directiva. En este contexto no se deja únicamente al empresario la apreciación de los riesgos. Tampoco es decisivo el hecho de que el destinatario de la obligación de documentación, según la Arbeitsschutzgesetz, sea el empresario, mientras que, con arreglo a la Arbeitssicherheitsgesetz, la obligación de elaborar informes va dirigida a personas especializadas. Además, el dato de que las normas para la prevención de accidentes obligan al empresario a elaborar regularmente informes demuestra que el propio empresario también debe contribuir activamente en la elaboración del informe.
40. Por lo que se refiere a la equivalencia de contenido, el Gobierno alemán critica la postura de la Comisión, que parece que parte de la supuesta posibilidad de que en un caso concreto haya una evaluación insuficiente de los riesgos. En su opinión, el criterio para examinar la equivalencia de contenido de la obligación de documentación debe consistir más bien en una comparación abstracta de las obligaciones de documentación con miras a la finalidad de protección. Según dicho Gobierno, en el presente caso basta con esta comparación y, en principio, existe una igualdad entre las tareas formuladas en la Arbeitsschutzgesetz para los empresarios y las tareas formuladas en la Arbeitssicherheitsgesetz para los médicos de empresa y expertos cualificados. Según el Gobierno alemán, un procedimiento de infracción por la incorrecta adaptación del Derecho interno a la Directiva no puede tener por objeto la cuestión de con qué medios el empresario y sus asesores dan ejecución concretamente, con posterioridad, a la finalidad de protección perseguida por la Directiva.
41. El Gobierno alemán alega, asimismo, que la Comisión da indebidamente por sentada la existencia de lagunas en la adaptación del Derecho nacional a la Directiva, por lo que se refiere al artículo 14 de la ASiG. Del principio de subsidiariedad establecido en el artículo 14, apartado 1, de la ASiG se deduce que, si las normas para la prevención de accidentes, elaboradas de forma autónoma, cumplen los requisitos de la Arbeitssicherheitsgesetz y del libro VII del Código de la seguridad social, no se permite ninguna otra normativa administrativa del referido Ministro. En el presente caso, todas las entidades de seguro de accidentes han adoptado adecuadamente normas para la prevención de accidentes. Por la misma razón, el Ministro federal tampoco hace uso alguno de la competencia que le confiere el artículo 14, apartado 2, punto 1, de la ASiG. Además, el Gobierno alemán hace constar que el Ministro federal, desde que entró en vigor la Arbeitssicherheitsgesetz, todavía no ha hecho uso, ni una vez, de la facultad que le confiere el artículo 14, apartado 2, de la ASiG. En la práctica, el Ministro federal tampoco podría acordar tales exenciones de la obligación de documentación, dado que ello sería contrario a las disposiciones de la Directiva.
42. En relación con el reproche de la Comisión de que con la introducción de la cuarta frase se habría ampliado el alcance de la excepción en favor de pequeñas empresas, contenida en el artículo 6, apartado 1, de la ArbSchG, el Gobierno alemán considera que, desde el punto de vista del volumen de trabajo, actualmente se encuentran en iguales condiciones los empresarios con trabajadores a tiempo parcial y los empresarios que no tengan dichos trabajadores. Por otra parte, esta añadidura en la cuarta frase no menoscaba el significado ni la finalidad del artículo 6 de la ArbSchG.
V. Apreciación
43. Para examinar este pertinaz litigio, conviene determinar primeramente la envergadura del proceso y las obligaciones de la Directiva, antes de apreciar el recurso de la Comisión a la luz de las alegaciones formuladas.
A. El objeto del litigio
44. El litigio se limita a la adaptación del Derecho interno a las obligaciones de documentación establecidas en los artículos 9, apartado 1, y 10, apartado 3, de la Directiva, en la medida en que se trata de empresarios con diez o menos trabajadores. La Comisión parte manifiestamente de la base de que la adaptación del Derecho nacional a las obligaciones de documentación que incumben a los empresarios con más de diez trabajadores se ha efectuado completa y correctamente en el artículo 6 de la Arbeitsschutzgesetz. También se puede afirmar que los motivos de la Comisión se limitan a la obligación de los referidos empresarios de disponer de una evaluación de los riesgos para la seguridad y la salud en el trabajo, así como a la obligación que tienen de procurar que las personas facultadas para ello tengan acceso a dicha evaluación. El recurso de la Comisión no se extiende a las medidas que, posteriormente, deba tomar el empresario basándose en dicha evaluación.
45. Por otra parte, este procedimiento versa, con carácter principal, sobre la obligación, con arreglo al artículo 9, apartado 1, de la Directiva, de disponer de documentos que contengan los resultados de la evaluación. Si resulta que la República Federal de Alemania ha incumplido la obligación de adaptar correctamente el ordenamiento jurídico nacional a esta disposición, se infiere a fortiori que tampoco se ha cumplido suficientemente el artículo 10, apartado 3, de la Directiva. Si el empresario no dispone de una evaluación de riesgos, evidentemente los trabajadores o sus representantes tampoco pueden tener acceso a la misma.
B. Las obligaciones establecidas en la Directiva
46. La Directiva tiene un amplio ámbito de aplicación, pero los Estados miembros disponen asimismo de cierta libertad de apreciación de cara a la ejecución de obligaciones concretas.
47. Como el Tribunal de Justicia ha confirmado recientemente, el alcance de la Directiva, que contiene principios generales para la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo, debe entenderse de manera amplia. Esto se deduce tanto del objeto de la Directiva como del tenor literal del artículo 2. Según esta disposición, la Directiva se aplicará a todos los sectores de actividades, públicas o privadas, y solamente no será de aplicación cuando se opongan a ello de manera concluyente las particularidades inherentes a la función pública. De ello también se deduce que las excepciones al ámbito de aplicación de la Directiva deben interpretarse restrictivamente.
48. De esta jurisprudencia deduzco que la Directiva, en principio, brinda protección a todos los trabajadores, con independencia del tamaño de la empresa en la que trabajen. El artículo 9, apartado 2, de la Directiva, según el cual los Estados miembros, al establecer las obligaciones de documentación para los empresarios, pueden tener en cuenta «el carácter de las actividades y el tamaño de las empresas», no debe interpretarse, a mi modo de ver, como una facultad de los Estados miembros para excluir a determinadas categorías de empresas de las obligaciones a las que se refiere el artículo 9, apartado 1, de la Directiva. Desde este punto de vista, el objetivo de mejorar las condiciones físicas de trabajo no se puede subordinar a consideraciones de carácter puramente económico, como una posible carga administrativa desproporcionada para las pequeñas empresas.
49. Esto no obsta, como ha alegado acertadamente el Gobierno alemán, para que esta frase ofrezca a los Estados miembros la posibilidad de dictar disposiciones diferentes para distintos grupos de empresas por lo que respecta al cumplimiento de la obligación de documentación establecida en el artículo 9 de la Directiva. Cada empresario como tal debe disponer de una evaluación documentada, pero, al concretar esta obligación, los Estados miembros pueden tomar en consideración el carácter de las actividades y el tamaño de las empresas. Semejante interpretación concuerda con el artículo 118 A, apartado 2, párrafo segundo, del Tratado CE (los artículos 117 a 120 del Tratado CE han sido sustituidos por los artículos 136 CE a 143 CE), vigente en la época de autos. Según esta disposición, en las directivas basadas en el artículo 118 A del Tratado se debe evitar establecer trabas de carácter administrativo, financiero y jurídico que obstaculicen la creación y el desarrollo de pequeñas y medianas empresas.
50. Además, de la amplia descripción de los riesgos que, en el marco de la Directiva, se deben tomar en consideración resulta que el objetivo de protección de la Directiva debe ser interpretado en sentido amplio. Del decimoquinto considerando de la exposición de motivos se infiere que las disposiciones de la Directiva se aplican a todos los peligros imaginables para la seguridad y la salud del trabajador. Entre éstos figuran los peligros procedentes de la utilización durante el trabajo de agentes químicos, físicos y biológicos, así como los peligros en el ámbito de la seguridad, la higiene y la protección de la salud de los trabajadores en el lugar de trabajo. Se deben tener en cuenta todos estos elementos al adaptar el Derecho nacional a la Directiva y al aplicar las obligaciones de elaborar informes y de documentación establecidas en la Directiva.
51. En la fase administrativa previa del procedimiento, el Gobierno alemán cuestionó la tesis de la Comisión de que la evaluación de los riesgos por parte del empresario debe ser duradera, es decir, debe constar por escrito o de forma electrónica. Sin embargo, parece que en el procedimiento contencioso dicho Gobierno admite esta idea. En efecto, a la luz de los objetivos de la Directiva también me parece que el empresario debe hacer constar la evaluación de los riesgos a la que se refiere el artículo 9 de tal manera que se garantice en todo momento el acceso a los interesados, como son las personas mencionadas en el artículo 10, apartado 3, letra a), de la Directiva, pero asimismo también a organismos como los servicios de inspección de trabajo que controlan la observancia de las medidas de protección del trabajo. Estimo que la Comisión ha alegado con razón que únicamente en caso de que las evaluaciones de los riesgos estén realmente registradas se puede informar de manera óptima a los trabajadores y el empresario puede probar ante los inspectores que ha cumplido sus obligaciones de evaluación.
52. La Directiva obliga a los empresarios a evaluar los riesgos, a hacerlo constar en documentos, a tener la información a disposición de las personas facultadas para tomar conocimiento de la misma y, basándose en la evaluación, a introducir en la gestión de la empresa las medidas de protección y prevención para la mejora de la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores. Según la Comisión, debe ser el empresario quien consigne la evaluación de los riesgos. Sin embargo, estoy de acuerdo con el Gobierno alemán, que en la dúplica ha alegado que la Directiva no establece otras exigencias a quienes deben consignar las evaluaciones de los riesgos. El artículo 9, apartado 1, letra a), sólo establece que el empresario debe disponer de una evaluación de los riesgos. Esta disposición no impide que la evaluación de los riesgos y la consignación de los mismos pueda ser realizada por terceros. En efecto, se trata en definitiva de que el empresario, de conformidad con el artículo 6, apartado 3, letra a), de la Directiva, utilice la evaluación de los riesgos para garantizar un mayor nivel de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores.
C. Apreciación del recurso de la Comisión
53. Con arreglo al artículo 18, apartado 1, de la Directiva, en relación con los artículos 10 CE y 249 CE, los Estados miembros deben poner en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a las obligaciones de la Directiva, a más tardar el 31 de diciembre de 1992. Ahora, la cuestión es saber si la República Federal de Alemania no ha impuesto a los empresarios con diez o menos trabajadores las obligaciones de los artículos 9, apartado 1, letra a), y 10, apartado 3, letra a), de la Directiva.
54. La Comisión objeta esencialmente que el sistema escogido por la República Federal de Alemania, que contiene regímenes que establecen la obligación de documentación para pequeñas empresas, contiene lagunas, por lo cual el Derecho nacional no ha sido adaptado completamente y de forma vinculante a las referidas disposiciones de la Directiva. A este respecto, la Comisión señala deficiencias en la Arbeitssicherheitsgesetz y en el Reglamento sobre agentes biológicos, que el Gobierno alemán puso como ejemplo en su comunicación de 26 de enero de 1999.
55. En la fase contenciosa el Gobierno alemán no niega la posibilidad de que en el Reglamento sobre agentes biológicos existan lagunas, pero señala que las normas para la prevención de accidentes, adoptadas en virtud de la Arbeitssicherheitsgesetz y del libro VII del Código de la seguridad social, prevén un sistema que cubre la adaptación del Derecho nacional a la referida obligación de documentación para los empresarios con diez o menos trabajadores. En consecuencia, me limito a examinar las normativas mencionadas en último lugar.
56. La primera cuestión que se suscita es si el sistema, en el que las entidades de seguro de accidentes de cada sector adoptan normas para la prevención de accidentes, puede bastar como tal para cumplir las exigencias de adaptación del Derecho nacional a las referidas disposiciones de la Directiva.
57. Pienso que efectivamente éste puede ser el caso. Según reiterada jurisprudencia, los Estados miembros, al ejecutar una Directiva en el sentido del artículo 249 CE, párrafo tercero, deben conseguir el resultado de la Directiva estableciendo un marco legal preciso, de forma que el Derecho nacional sea acorde con la Directiva y no pueda haber incertidumbre alguna acerca del contenido de la legislación nacional, de la plena compatibilidad de ésta con la Directiva y de la obligatoriedad formal de dicha normativa. Sin embargo, dentro de estos límites, corresponde a los Estados miembros escoger la forma y los medios. De la misma forma que la República federal de Alemania puede dar ejecución a la Directiva mediante una legislación territorialmente descentralizada, también puede hacerlo mediante una normativa funcionalmente descentralizada, como en el presente caso, en virtud de la cual las entidades de seguro de accidentes -órganos de Derecho público- establecen la obligación de documentación en reglamentos autónomos que están sujetos a la aprobación del Ministro federal. Las normas para la prevención de accidentes deben ser publicadas y, tras la aprobación del Ministro y la publicación, son obligatorias para los empresarios y sus trabajadores. Bien es cierto que la normativa alemana, en fases, de adaptación del Derecho interno da en general la impresión de ser compleja, pero no cabe duda de que el empresario individual con diez o menos trabajadores debe cumplir las normas para la prevención de accidentes adoptadas para su sector.
58. Por tanto, las normas para la prevención de accidentes tienen el carácter de normas jurídicas de Derecho público y, en consecuencia, son adecuadas para cumplir las obligaciones de la Directiva. Además, la Comisión tampoco lo niega. La cuestión que se suscita a continuación es si los informes elaborados en el marco de las normas para la prevención de accidentes también son realmente equivalentes a la documentación exigida por la Directiva. La Comisión deduce del sistema alemán que esto no es así. Al sistema alemán le falta tanto una declaración expresa del empresario de que asume las propuestas del informe y las aplica como base para las ulteriores medidas de protección (equivalencia estructural), como una norma equivalente relativa a la evaluación de los riesgos (equivalencia de contenido).
59. En el marco de un procedimiento por incumplimiento, con arreglo al artículo 226 CE, corresponde a la Comisión, como parte demandante, demostrar la existencia del incumplimiento alegado y aportar al Tribunal de Justicia los elementos necesarios para que éste verifique la existencia de tal incumplimiento. Estimo que la Comisión no ha demostrado suficientemente que el sistema alemán, tanto desde el punto de vista estructural como de contenido, no cumpla las referidas disposiciones de la Directiva.
60. En lo referente a la equivalencia estructural, estoy de acuerdo, como antes he dicho, con la defensa articulada por el Gobierno alemán según la cual el artículo 9, apartado 1, letra a), de la Directiva únicamente exige al empresario que disponga de una evaluación de los riesgos. Esta disposición no impone requisito alguno al autor de los informes que contienen la evaluación. Se puede suponer perfectamente que las pequeñas empresas efectúan las evaluaciones con ayuda de terceros que tengan profundo conocimiento de la materia, como los médicos de empresa y otros expertos cualificados. De este modo, se puede mejorar la calidad de las evaluaciones y ello redunda en beneficio de la realización de los objetivos de la Directiva. A este respecto, es ilustrativo el hecho de que, cuando las competencias en la empresa son insuficientes para organizar las actividades de protección y de prevención, el artículo 7, apartado 3, de la Directiva obliga a los propios empresarios a recurrir a competencias ajenas a la empresa.
61. Tampoco comparto la critica de la Comisión de que el legislador alemán no impone imperativamente al empresario que tome las medidas mencionadas en el informe como base para las medidas de prevención y de protección que deba adoptar. No veo que semejante obligación se deduzca del artículo 9, apartado 1, letra a), de la Directiva. En el contexto de la Directiva, se debe tomar efectivamente la evaluación de los riesgos para adoptar medidas que aseguren una mejor protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores. Sin embargo, la obligación del empresario de tomar efectivamente dichas medidas necesarias no figura en el artículo 9, sino en el artículo 6 de la Directiva. En su dictamen motivado la Comisión tampoco hace constar que se haya infringido el artículo 6 de la Directiva, de modo que en mi opinión, en este procedimiento se puede dejar de lado esta alegación.
62. En lo referente a la equivalencia de contenido, el Gobierno alemán ha señalado la conformidad existente entre las obligaciones de documentación establecidas en la Arbeitssicherheitsgesetz y en la Arbeitsschutzgesetz.
63. Con arreglo al artículo 3, apartado 1, punto 1, letra g), y al artículo 6, punto 1, letra e), de la ASiG, los médicos de empresa y los expertos cualificados deben asesorar al empresario en el análisis de las condiciones de trabajo. Asimismo, el artículo 5 de la ArbSchG lleva por título «análisis de las condiciones de trabajo». Con arreglo a esta disposición, el empresario debe tomar medidas de protección basándose en un análisis de los riesgos para la seguridad en el trabajo. En el artículo 5, apartado 3, de la ArbSchG se mencionan a modo de ejemplo los riesgos que puede haber, inclusive los riesgos que pueden producirse en el acondicionamiento y equipamiento de los puestos de trabajo; el equipamiento físico, químico y biológico; la elección y aplicación de medios de trabajo y la organización de métodos de fabricación y tiempos de trabajo.
64. Las disposiciones del artículo 3, apartado 1, punto 1, letra g), y del artículo 6, punto 1, letra e), de la ASiG fueron introducidas con la misma ley que el artículo 5 de la ArbSchG. Esta Ley de 7 de agosto de 1996 tenía por objeto adaptar en la República Federal de Alemania el Derecho nacional a la Directiva. De esto deduzco que la intención del legislador alemán tenía que haber sido interpretar de la misma forma la Arbeitssicherheitsgesetz y la Arbeitsschutzgesetz en cuanto al análisis de riesgos. Pienso que la definición que figura en el artículo 5, apartado 3, de la ArbSchG también se ajusta a la amplia definición del concepto de riesgo en que se basa la Directiva. Por tanto, se puede razonablemente dar por sentado que la obligación de elaborar informes según la ASiG, así como la del artículo 5 de la ArbSchG, comprende la evaluación de los riesgos para los trabajadores en el sentido de la Directiva. De esta forma, se refuta la alegación de la Comisión de que el informe de los expertos contratados debe ajustarse a distintas definiciones de tareas y que en general no se puede partir de la idea de que el contenido de los informes individuales sea conforme con los requisitos de evaluación establecidos en la Directiva.
65. Sin embargo, todavía existen dos posibles inconvenientes en el sistema de ejecución de la Directiva a través de las normas para la prevención de accidentes.
66. Para empezar, se suscita la cuestión de si la forma en que debe establecerse la obligación de elaborar informes, que figura en las normas para la prevención de accidentes, es conforme con la obligación de documentación -por escrito y/o electrónica- que establece la Directiva. Las tres normas para la prevención de accidentes, aportadas a la Comisión por la República Federal de Alemania, no ofrecen garantía alguna al respecto. Dado que la Comisión no ha sostenido en ningún momento que la forma de los informes según las normas para la prevención de accidentes no cumpla las exigencias de la Directiva paso por alto esta posible deficiencia.
67. Además, queda por ver si en Alemania se han adoptado, aprobado y puesto en vigor realmente normas para la prevención de accidentes destinadas a cada ramo y, por tanto, a cada empresario individual. De no ser el caso, no cabe hablar de una adaptación completa del ordenamiento jurídico alemán a las disposiciones de la Directiva de que se trata.
68. El Gobierno alemán ha señalado que, entre tanto, se han adoptado normas para la prevención de accidentes para cada ramo de los sectores privado y público. La Comisión no lo ha negado. En sus observaciones, la Comisión se ha referido concretamente al método de adaptación del Derecho nacional a la Directiva escogido por la República Federal de Alemania, por lo que estimo que no ha demostrado que la normativa alemana de adaptación no ofrezca una cobertura plena en este aspecto. Concretamente, la Comisión no ha aclarado que no se hayan adoptado normas para la prevención de accidentes en un ramo determinado.
69. Todavía queda por examinar si las reglas de competencia, que figuran en el artículo 14 de la ASiG, no producen lagunas en el sistema alemán.
70. En mi opinión, la posibilidad de inaplicación, que figura en el artículo 14, apartado 1, de la ASiG y que la Comisión impugna, en el caso de autos no causa problema alguno de cara a la correcta adaptación del Derecho nacional a la Directiva. Esta disposición faculta al Ministro federal para dictar normas que los empresarios deben observar para cumplir las exigencias de la ASiG. Cuando la ejecución está descentralizada y recae sobre las entidades de seguro de accidentes, el Ministro federal únicamente puede ejercer esta facultad en aquellos casos en que dichas entidades hayan incumplido sus obligaciones. Suponiendo que se hayan adoptado efectivamente normas para la prevención de accidentes para cada sector, según ha alegado el Gobierno alemán sin que lo haya negado la Comisión, en tal caso resulta superfluo el régimen subsidiario del artículo 14, apartado 1, de la ASiG. Además, el Ministro, con arreglo al artículo 15, apartado 4, del SGB VII, tendría que denegar su aprobación si las normas para la prevención de accidentes que se le hubieran presentado fueran insuficientes.
71. Por el contrario, pienso que la posibilidad de conceder exenciones, que figura en el artículo 14, apartado 2, de la ASiG, afecta al cumplimiento correcto e inequívoco de las obligaciones objeto del presente litigio. Esta disposición confiere al Ministro federal competencia para eximir a determinados grupos de empresas del cumplimiento de las obligaciones mencionadas en los artículos 3 y 6 de la ASiG. En su recurso, la Comisión sostiene con razón que el Ministro federal tiene, entre otras, la facultad de decidir, en función del número de trabajadores, que los empresarios no tengan que ocuparse de elaborar informes que contengan evaluaciones de riesgos. Esto se puede concretar, por ejemplo, eximiendo a determinadas empresas de las obligaciones previstas en los artículos 3, apartado 1, letra g), y 6, punto 1, letra e), de la ASiG. En tal caso, el sistema ya no ofrece la cobertura necesaria y los empresarios que, con arreglo a la Directiva, están sujetos a la obligación de documentación de que se trata, pueden quedar indebidamente excluidos de la misma. La Directiva no prevé, en efecto, tales posibilidades de exención para pequeñas empresas.
72. Considero insostenible la defensa formulada por el Gobierno alemán. La alegación de que el Ministro federal hasta la fecha nunca ha hecho uso de la posibilidad de conceder una exención no excluye que en el futuro pueda hacer uso de la misma. Además, en el marco de la adaptación del Derecho interno a directivas, no se puede acoger la alegación de que, en la práctica, no se ha comprobado infracción alguna de una directiva. Para garantizar jurídicamente y no sólo de hecho la aplicación completa de las directivas, los Estados miembros deben establecer un marco legal preciso en el ámbito de que se trate, lo cual no se consigue con esta posibilidad específica de conceder exenciones, que figura en el artículo 14, apartado 2, de la ASiG. Tampoco se puede admitir la alegación de que no se ejercerá dicha facultad porque, en tal caso, ello sería contrario a la Directiva. En realidad, esto significaría en sustancia la aplicación de una forma de interpretación del Derecho nacional conforme a la Directiva que no puede tener la claridad y la precisión que, a efectos de cumplimiento de directivas, son necesarias para cumplir la exigencia de seguridad jurídica.
73. Por último, deseo señalar en relación con el ámbito de aplicación de la cláusula de pequeñas empresas que, en principio, no es relevante el hecho de que la República Federal de Alemania haya ampliado la excepción del artículo 6, apartado 1, tercera frase, de la ArbSchG a empresas que no tengan más de veinte trabajadores a tiempo parcial. En el contexto del sistema alemán, esta ampliación del alcance significa que más empresarios estén sujetos a la obligación de documentación basándose en la «otra normativa», es decir, las normas para la prevención de accidentes, en vez de estarlo con arreglo al régimen de la Arbeitsschutzgesetz. Bien es verdad que la consecuencia de esta remisión también es que el Ministro federal, con arreglo al artículo 14, apartado 2, de la ASiG, pueda eximir de sus obligaciones a más empresarios, pero la ampliación de la cláusula de pequeñas empresas no guarda, como tal, ninguna relación con esta exención.
VI. Costas
74. Dado que considero que los motivos de la Comisión sólo están fundados en parte, estimo razonable que ambas partes carguen con sus propias costas.
VII. Conclusión
75. A la luz de cuanto se ha expuesto, propongo al Tribunal de Justicia que:
a) Declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 10 CE y 249 CE y de los artículos 9, apartado 1, letra a), y 10, apartado 3, letra a), de la Directiva 89/391/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo, al declarar en el artículo 14, apartado 2, de la Arbeitssicherheitsgesetz que el Ministro federal es competente para eximir del cumplimiento de las tareas mencionadas en los artículos 3 y 6 de la Arbeitssicherheitsgesetz a determinados grupos de empresas, en circunstancias que dependen, en particular, del número de trabajadores.
b) Desestime el recurso en todo lo demás.
c) La Comisión de las Comunidades Europeas y la República Federal de Alemania cargarán con sus propias costas.