61986CJ0204_DA
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Dommens præmisser
1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 4 . august 1986 har Den Hellenske Republik i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 173, stk . 1, anlagt sag med paastand om annullation af en retsakt, hvorved Raadet den 2 . juni 1986 stiltiende godkendte Kommissionens forslag til bevillingsoverfoersel nr . 4/86 - overfoersel fra kapitel 100 ( formaalsbestemte reserver ), konto 9631 ( fjerde finansprotokol med Tyrkiet ), til kapitel 96 ( samarbejde med Middelhavslande ), konto 9632 ( saerhjaelp til Tyrkiet ) - paa De Europaeiske Faellesskabers budget for regnskabsaaret 1986 .
2 Det fremgaar af Kommissionens begrundelse for forslaget, at der under Raadets samling (" generelle anliggender ") den 17 . februar 1986 blev opnaaet bred enighed om en af Kommissionen foreslaaet fremgangsmaade for "en gradvis normalisering af forbindelserne mellem Faellesskabet og Tyrkiet og en gradvis genoptagelse af det finansielle samarbejde, som af politiske aarsager har vaeret indstillet siden 1981 ". Ifoelge den af Kommissionen angivne fremgangsmaade skulle det finansielle samarbejde genoptages ved at frigive en saerhjaelp til Tyrkiet . Den Hellenske Republik modsatte sig imidlertid forslaget under henvisning til, at der i Tyrkiet hverken var sket en saadan genindfoerelse af de demokratiske frihedsrettigheder eller en saadan genetablering af menneskerettighederne, at der kunne vaere grundlag for at genoptage forbindelserne .
3 Det fremgaar af sagen, at saerhjaelpen gaar tilbage til 1979 . Den 16 . maj 1979 fastlagde Raadet med henblik paa en genoptagelse af associeringen mellem EOEF og Tyrkiet, hvilke standpunkter Faellesskabet ville indtage paa forskellige omraader under forhandlingerne i associeringsorganerne . Med hensyn til det finansielle samarbejde erklaerede Faellesskabet sig rede til at indlede droeftelser om en fjerde finansprotokol, og i tiden indtil protokollen kunne traede i kraft, var Faellesskabet indstillet paa at traeffe saerlige foranstaltninger til fordel for Tyrkiet . Dette skulle ske i form af en gavebistand til et beloeb af 75 mio . ECU over to aar til finansiering af samarbejdsaktioner . Den 19 . september 1980 tog Associeringsraadet Faellesskabets tilbud om at yde Tyrkiet en saerhjaelp paa 75 mio . ECU til efterretning, og samtidig fastsatte Associeringsraadet de naermere vilkaar for gennemfoerelsen af saerhjaelpen ( Associeringsraadets afgoerelse nr . 2/80 ).
4 Paa baggrund af udviklingen i den indenrigspolitiske situation i Tyrkiet besluttede Faellesskabet i slutningen af 1981 at nedkoele forbindelserne med Tyrkiet, specielt med hensyn til det finansielle samarbejde . Den fjerde finansprotokol, som var blevet paraferet i juni 1981, blev derfor ikke indgaaet, og saerhjaelpen blev suspenderet, efter at der var indgaaet forpligtelser for 46 mio . ECU . Der henstod saaledes til raadighed et beloeb paa 29 mio . ECU .
5 Paa budgettet for 1986 var der ikke afsat forpligtelsesbevillinger til det finansielle samarbejde med Tyrkiet paa vedkommende budgetposter i kapitel 96 . Derimod var der opfoert et beloeb paa 10 mio . ECU i forpligtelsesbevillinger i kapitel 100 med henblik paa den fjerde finansprotokol med Tyrkiet ( konto 9631 ). Kommissionen skoennede imidlertid, at ivaerksaettelsen af den fjerde finansprotokol, som havde havde vaeret blokeret siden 1981, i bedste fald foerst kunne ske i 1987, og at de dertil afsatte bevillinger i kapitel 100 paa budgettet for 1986 under disse omstaendigheder ikke kunne anvendes som oprindelig paaregnet .
6 Som foelge heraf forelagde Kommissionen ved skrivelse af 17 . april 1986 budgetmyndigheden et forslag om en direkte overfoersel af 10 mio . ECU fra kapitel 100 ( formaalsbestemte reserver ), konto 9631 ( fjerde finansprotokol med Tyrkiet ), til kapitel 96 ( samarbejde med Middelhavslande ), konto 9632 ( saerhjaelp til Tyrkiet ). Overfoerslen skulle finde sted efter fremgangsmaaden i finansforordningens artikel 21, stk . 2, hvorefter Raadet efter hoering af Europa-Parlamentet traeffer afgoerelse med kvalificeret flertal inden seks uger, naar der fremsaettes forslag til bevillingsoverfoersler vedroerende udgifter, der noedvendigt foelger af Traktaterne eller af retsakter udstedt i henhold til disse ( herefter benaevnt "obligatoriske udgifter "). Saafremt Raadet ikke har truffet afgoerelse inden udloebet af den naevnte frist, betragtes forslagene til bevillingsoverfoersel som godkendt . Til forskel herfra betragtes forslag til bevillingsoverfoersler, som baade vedroerer obligatoriske og ikke-obligatoriske udgifter, som godkendt, saafremt hverken Raadet eller Europa-Parlamentet har truffet anden afgoerelse inden udloebet af en frist paa seks uger fra de to institutioners modtagelse af forslagene .
7 Kommissionen lagde til grund, at den foreslaaede overfoersel angik bevillinger til obligatoriske udgifter . Europa-Parlamentets udtalelse af 29 . maj 1986, som foelgelig blev afgivet i medfoer af bestemmelserne i finansforordningens artikel 21, stk . 2, afsnit 2, gik ud paa, at forslaget om overfoersel ikke kunne godkendes .
8 Raadet traf ingen formel afgoerelse om forslaget, og dette blev derfor i henhold til den naevnte bestemmelse betragtet som godkendt den 2 . juni 1986 .
9 Vedroerende sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises i oevrigt til retsmoederapporten . Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende, saafremt det paa de enkelte punkter er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation .
10 Til stoette for sine paastande har Den Hellenske Republik fremfoert tre anbringender, nemlig at Raadet har savnet kompetence, at Raadet har gjort sig skyldig i magtfordrejning, og at Faellesskabet har tilsidesat en folkeretlig forpligtelse .
Anbringendet om, at Raadet har savnet kompetence
11 Den Hellenske Republik har gjort gaeldende, at godkendelsen af bevillingsoverfoerslen maa betragtes som ugyldig, fordi Raadet ikke har kompetence med hensyn til bevillingsoverfoersler vedroerende ikke-obligatoriske udgifter .
12 Den Hellenske Republik har anfoert, at der i det konkrete tilfaelde er tale om en "blandet" bevillingsoverfoersel, idet udgiften paa den konto, der overfoeres fra ( konto 9631 i kapitel 100 ), er en obligatorisk udgift, og udgiften paa den konto, der overfoeres til ( konto 9632 i kapitel 96 ), er en ikke-obligatorisk udgift . Forholdet er efter sagsoegerens opfattelse naermere, at Raadets beslutning om at yde saerhjaelpen blev truffet ensidigt den 8 . maj 1979 i forbindelse med Raadets stillingtagen til udviklingen i associeringen med Tyrkiet; saerhjaelpen er dermed reelt et udtryk for "velvilje" over for Tyrkiet, hvilket i oevrigt ogsaa fremgaar af ordlyden af Associeringsraadets afgoerelse nr . 2/80 . Som foelge heraf fandt proceduren i finansforordningens artikel 21, stk . 2, afsnit 4, for bevillingsoverfoersel vedroerende saavel obligatoriske som ikke-obligatoriske udgifter anvendelse, og da Parlamentet ikke tilsluttede sig overfoerslen, kunne den ikke foretages .
13 Heroverfor har Raadet og Kommissionen gjort gaeldende, at betingelserne for at benytte fremgangsmaaden for overfoersel af bevillinger til obligatoriske udgifter var opfyldt . De to institutioner har navnlig anfoert, at de tre institutioner, der deltager i budgetproceduren, dvs . Europa-Parlamentet, Raadet og Kommissionen, paa intet tidspunkt har rejst spoergsmaal om klassificeringen af konto 9632 som en konto for obligatoriske udgifter . I henhold til faelleserklaeringen af 30 . juni 1982 ( EFT C 194, s . 1 ) er der tale om en "ekstern forpligtelse" for Faellesskabet i forhold til Tyrkiet . Saerhjaelpen skal ydes i henhold til Associeringsraadets afgoerelse nr . 2/80 af 19 . september 1980, idet denne afgoerelse i medfoer af artikel 22 i associeringsaftalen mellem EOEF og Tyrkiet er bindende for Faellesskabet . Konto 9632 er i overensstemmelse hermed opfoert som en obligatorisk udgift i bilaget til faelleserklaeringen . Raadet har i oevrigt anfoert, at eventuelle problemer med hensyn til klassificeringen boer loeses efter den fremgangsmaade, der er angivet i faelleserklaeringen, og ikke ad rettens vej .
14 Indledningsvis bemaerkes, at der i Traktatens artikel 203 med henblik paa at fastlaegge henholdsvis Europa-Parlamentets og Raadets befoejelser paa budgetomraadet opstilles en sondring mellem "udgifter, der noedvendigt foelger af Traktaten eller af retsakter udstedt i henhold til denne" og "udgifter, der ikke er en noedvendig foelge af Traktaten eller af retsakter udstedt i henhold til denne ". Den samme sondring er lagt til grund i finansforordningens artikel 21 .
15 Paa baggrund af vanskelighederne med at fastlaegge raekkevidden af de naevnte udtryk og under hensyn til de budgetkriser, der flere gange er opstaaet i forholdet mellem institutionerne, udtalte Europa-Parlamentet, Raadet og Kommissionen i den naevnte faelleserklaering af 30 . juni 1982, at "et gnidningsloest samarbejde mellem institutionerne er en forudsaetning for, at Faellesskaberne kan fungere hensigtsmaessigt", og at "der ... under skyldig hensyntagen til de befoejelser, som i Traktaterne er blevet tillagt Faellesskabets forskellige institutioner, ved faelles overenskomst (( boer )) traeffes forskellige foranstaltninger til sikring af en bedre afvikling af budgetproceduren ". De tre institutioner naaede herved til enighed om, at "de obligatoriske udgifter udgoeres af udgifter, der af budgetmyndigheden skal opfoeres paa budgettet for at goere det muligt for Faellesskabet at overholde sine interne eller eksterne forpligtelser i henhold til Traktaterne eller retsakter udstedt i henhold til disse ".
16 Det bemaerkes, jfr . Domstolens dom af 3 . juli 1986 ( Raadet mod Parlamentet, 34/86, Sml . s . 2155 ), at spoergsmaal om afgraensningen af de ikke-obligatoriske udgifter i forhold til de obligatoriske udgifter er genstand for en interinstitutionel forligsprocedure, som blev indfoert ved Europa-Parlamentets, Raadets og Kommissionens "faelles erklaering" af 30 . juni 1982, og at de kan loeses inden for rammerne af denne . Det fremgaar heraf, at budgetproceduren, som den er fastlagt i Traktatens finansielle bestemmelser, i det vaesentlige beror paa en dialog mellem institutionerne . Inden for denne dialog gaelder der de samme gensidige forpligtelser til loyalt samarbejde, som Domstolen i sin praksis har anerkendt for forholdet mellem medlemsstaterne og Faellesskabets institutioner ( jfr . Domstolens dom af 10 . februar 1983, Luxembourg mod Europa-Parlamentet, 230/81, Sml . s . 255 ).
17 Hertil kommer, at faellesskabsinstitutionerne med hensyn til klassifikationen af udgifterne raader over et skoen, som dog begraenses af den kompetencefordeling mellem institutionerne, der er fastlagt i Traktaten . Det tilkommer saaledes Domstolen at kontrollere, at institutionerne ikke inden for rammerne af deres samarbejde tilsidesaetter retsreglerne, og at de ikke udoever deres skoen aabenbart fejlagtigt eller vilkaarligt .
18 I denne forbindelse bemaerkes, at der ikke er tvist mellem parterne om, at den budgetpost, hvorfra overfoerslen har fundet sted, dvs . konto 9631 ( fjerde finansprotokol ) i kapitel 100 ( formaalsbestemte reserver ), maa klassificeres som en budgetpost for obligatoriske udgifter . Grundlaget for denne klassifikation er i oevrigt, at de formaalsbestemte reserver netop er en bevillingsreserve, som i princippet skal overfoeres til budgetposter, hvorfra bevillingerne umiddelbart kan benyttes . Den i sagen omhandlede bevilling paa konto 9631 er klassificeret som en bevilling til obligatoriske udgifter, fordi formaalet er at opfylde Faellesskabets forpligtelser i medfoer af fjerde finansprotokol, naar denne er behoerigt undertegnet og indgaaet . Faellesskabets institutioner har saaledes ikke gjort sig skyldige i en fejlagtig retsanvendelse ved at betragte den konto, hvorfra bevillingen er overfoert, som en konto for obligatoriske udgifter .
19 Det bemaerkes med hensyn til den budgetpost, hvortil overfoerslen fandt sted, dvs . konto 9632 ( saerhjaelp til Tyrkiet ) i kapitel 96 ( samarbejde med Middelhavslande ), at Faellesskabet i det dokument af 10 . maj 1979, der blev tiltraadt af Raadet den 16 . maj 1979, og hvori Faellesskabet konkretiserede sin holdning til en genoptagelse af associeringen mellem EOEF og Tyrkiet, erklaerede sig rede til at overveje en saerlig foranstaltning til fordel for Tyrkiet - i form af en gavebistand paa 75 mio . ECU over to aar - til finansiering af samarbejdsaktioner . Det fremgaar saavel af dokumentets ordlyd som af dets indhold, at formaalet var at opstille retningslinjer for Faellesskabets delegation med henblik paa forhandlingerne med Tyrkiet . Disse retningslinjer kunne foelgelig efter deres art ikke indebaere, at der opstod en "ekstern forpligtelse ".
20 Det fremgaar derimod af den omstaendighed, at forhandlingerne fandt udtryk i Associeringsraadets afgoerelse nr . 2/80, at Faellesskabets tilbud om at "yde Tyrkiet en ekstraordinaer stoette paa 75 mio . ERE" blev accepteret af Tyrkiet . Ved at bestemme, at der skulle indledes et samarbejde med henblik paa "ivaerksaettelsen af den ... stoette ... der stilles til Tyrkiets raadighed", bragte Associeringsraadet stoetten ind under de institutionelle rammer for associeringen . Det maa under disse omstaendigheder fastslaas, at der intet foreligger i sagen, som kan give grundlag for at statuere, at klassifikationen af saerhjaelpen som en obligatorisk udgift skulle vaere behaeftet med en retsvildfarelse eller et aabenbart fejlskoen .
21 Den graeske regering har endvidere anfoert, at suspensionen af saerhjaelpen som foelge af, at forbindelserne mellem Faellesskabet og Tyrkiet blev nedkoelet i 1981, kan have beroert saerhjaelpens obligatoriske karakter . Hertil findes det tilstraekkeligt at bemaerke, at konsekvenserne af en saadan suspension ikke har betydning for den omhandlede forpligtelses retlige karakter . Afgoerelse nr . 2/80 blev nemlig ikke paa nogen maade aendret som foelge af suspensionen af saerhjaelpen .
22 Herefter maa det statueres, at budgetmyndigheden ikke har udoevet sit skoen aabenbart fejlagtigt eller vilkaarligt ved at betragte konto 9632 ( saerhjaelp til Tyrkiet ) som en obligatorisk udgift . Anbringendet om, at Raadet har savnet kompetence, kan saaledes ikke laegges til grund .
Anbringendet om, at Raadet har gjort sig skyldig i magtfordrejning
23 Den Hellenske Republik har gjort gaeldende, at de formaalsbestemte reserver kun kan overfoeres til de budgetposter, som er naevnt i anmaerkningerne til kapitel 100, og foerst efter at den retsakt, som giver hjemmel for udgiften, er vedtaget . I det foreliggende tilfaelde blev den retsakt, som skulle danne hjemmel for konto 9631 ( fjerde finansprotokol ), imidlertid ikke udstedt, og ved overfoerslen blev der afsat midler paa en anden konto, nemlig konto 9632 ( saerhjaelp til Tyrkiet ). Desuden foretog Raadet en direkte overfoersel af bevillinger fra kapitel 100 til en anden budgetpost end den, der var anfoert i anmaerkningerne til kapitlet, mens den fremgangsmaade, der skulle have vaeret anvendt, var en "trekantsoverfoersel", dvs . en overfoersel via den budgetkonto, hvorfra bevillingerne umiddelbart kunne anvendes .
24 Raadet og Kommissionen har anfoert, at de begraensninger, som efter Den Hellenske Republiks opfattelse gaelder for bevillingsoverfoersler, ikke fremgaar af de gaeldende budgetbestemmelser . Dels kan det ikke vaere en forudsaetning for at godkende en bevillingsoverfoersel fra kapitel 100, at der paa forhaand er udstedt en hjemmelsretsakt, og dels kan der helt i overensstemmelse med reglerne foretages en direkte overfoersel, naar blot den i finansforordningens artikel 21 foreskrevne fremgangsmaade foelges .
25 Det fremgaar af finansforordningens artikel 15, stk . 4, at de formaalsbestemte reserver "kun (( kan )) anvendes ved overfoersel i henhold til den i artikel 21 fastlagte fremgangsmaade ". I den sidstnaevnte bestemmelse opstilles betingelserne og graenserne for, at faellesskabsinstitutionerne kan aendre budgetoverslagene . Et forbud mod at overfoere formaalsbestemte reserver til andre budgetposter end dem, der er naevnt i anmaerkningerne til kapitel 100, foelger hverken af finansforordningens artikel 21 eller af nogen anden budgetbestemmelse .
26 Heraf foelger, at budgetmyndigheden har mulighed for at foretage en "direkte" overfoersel fra kapitel 100 til en anden budgetpost end den, der fremgaar af anmaerkningerne til kapitel 100 . En overfoerselsprocedure som den, Den Hellenske Republik har omtalt, ville hverken forbedre budgettets gennemskuelighed eller yderligere sikre den forskriftsmaessige gennemfoerelse af budgettet . Anbringendet om, at der har foreligget magtfordrejning, kan saaledes ikke laegges til grund .
Anbringendet om, at en folkeretlig forpligtelse er tilsidesat
27 Den Hellenske Republik har gjort gaeldende, at Faellesskabet har tilsidesat en folkeretlig forpligtelse, nemlig den af De Forenede Nationers Sikkerhedsraad vedtagne resolution nr . 541 af 18 . november 1983, hvori alle stater anmodes om ikke at anerkende nogen anden cypriotisk stat end republikken Cypern . Da Tyrkiet har kraenket denne resolution, handler Faellesskabet ved at yde en saerhjaelp til Tyrkiet efter Den Hellenske Republiks opfattelse uden hensyn til denne kraenkelse og tilsidesaetter dermed selv en forpligtelse, der paahviler det i medfoer af folkeretten .
28 I denne forbindelse skal det blot bemaerkes, at den af De Forenede Nationers Sikkerhedsraad vedtagne resolution er uden enhver forbindelse med forholdet mellem Faellesskabet og Tyrkiet som reguleret ved associeringen . Dette anbringende kan saaledes heller ikke laegges til grund .
29 Sagsoegte vil herefter i det hele vaere at frifinde .
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
30 Ifoelge procesreglementets artikel 69, stk . 2, doemmes den part, der taber sagen, til at afholde sagens omkostninger . Sagsoegeren har tabt sagen og boer derfor betale sagens omkostninger .
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1 ) Sagsoegte frifindes .
2 ) Den Hellenske Republik betaler sagens omkostninger, herunder intervenientens .