62011CC0184
SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
ELEANOR SHARPSTON
vom 23. Januar 2014 (
1
)
Rechtssache C‑184/11
Europäische Kommission
gegen
Königreich Spanien
„Entscheidungen der Kommission, mit denen staatliche Beihilfen für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt werden — Erforderliche Maßnahmen, um den Entscheidungen nachzukommen — Urteil des Gerichtshofs, mit dem eine Vertragsverletzung des Mitgliedstaats festgestellt wird — Nicht rechtzeitige Durchführung des Urteils — Finanzielle Sanktion“
1.
Im Jahr 2001 erließ die Kommission sechs Entscheidungen, mit denen sie feststellte, dass es sich bei bestimmten Steuermaßnahmen der Comunidad Autónoma del País Vasco (im Folgenden: Baskenland) um mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare staatliche Beihilfen handele, und das Königreich Spanien zu deren Rückforderung verpflichtete. Im Jahr 2006 erwirkte die Kommission ein Urteil des Gerichtshofs, wonach Spanien diesen Entscheidungen nicht nachgekommen sei. Sie beantragt nunmehr, festzustellen, dass Spanien das Urteil nicht rechtzeitig durchgeführt hat, sowie die Zahlung eines Pauschalbetrags für den Zeitraum der Nichtdurchführung zu verhängen.
2.
Spanien trägt vor, dass die Kommission die zurückzufordernden Beträge zu hoch angesetzt habe und dass eine gegebenenfalls verhängte Sanktion jedenfalls niedriger als der von der Kommission beantragte Betrag sein müsse.
Vorgeschichte
Zu den Beihilfen und den Entscheidungen von 2001
3.
In der Zeit von 1994 bis 1997 führten die drei Provinzen des Baskenlands – Álava, Vizcaya und Guipúzcoa (
2
) – jeweils zwei verschiedene Arten von fiskalischen Maßnahmen ein, die bis 1999 bzw. 2000 in Kraft blieben: eine Steuergutschrift für Unternehmen in Höhe von 45 % des Investitionsbetrags und eine sich über vier Jahre erstreckende degressive Minderung der Steuerbemessungsgrundlage für neu gegründete Unternehmen; bei beiden Maßnahmen war die Gewährung des Vorteils an bestimmte Voraussetzungen geknüpft.
4.
Die Maßnahmen wurden der Kommission nicht gemeldet. Als diese davon erfuhr, beschloss sie die Einleitung des Verfahrens nach Art. 88 Abs. 2 EG (
3
). Am 11. Juli 2001 erließ sie sechs Entscheidungen (
4
).
5.
In allen Fällen stellte die Kommission fest, dass es sich bei der betreffenden Maßnahme um eine Beihilferegelung handele. Da ihr die tatsächlichen Begünstigten im Einzelnen nicht bekannt seien, genüge die Feststellung, dass potenziell begünstigte Unternehmen Beihilfen erhalten könnten, die mit den einschlägigen Richtlinien, Leitlinien und Rahmenwerken nicht vereinbar seien (
5
). Ihrem Ergebnis, dass die Regelungen rechtswidrig durchgeführt worden und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar seien, schickte die Kommission den Hinweis voran, dass die Entscheidungen „nicht die Möglichkeit ausschließ[en], dass Einzelbeihilfen aufgrund ihrer besonderen Ausgestaltung in einer späteren Kommissionsentscheidung oder nach Maßgabe der Freistellungsvorschriften ganz oder teilweise als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können“ (
6
). In keiner der Entscheidungen wurden daher konkrete Beihilfen aufgezeigt, die mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar wären, und in keiner wurde die Möglichkeit ausgeschlossen, dass ein Teil der Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sein könnte. Allerdings wurde die Unvereinbarkeit sämtlicher Beihilferegelungen mit dem Gemeinsamen Markt festgestellt.
Prüfung der Vereinbarkeit
– Regelungen für die Steuergutschriften von 45 %
6.
In allen drei Entscheidungen erfolgt die Prüfung im Wesentlichen nach demselben Muster (
7
). Die Beihilfen könnten als Investitionsbeihilfen im Sinne der 1998 veröffentlichten Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung (
8
) angesehen werden, sofern die in der Region vorgenommene Investition Bemessungsgrundlage der Beihilfen sei und für sie eine als Prozentsatz der Investition ausgedrückte Höchstgrenze festgesetzt werde. Für die Anwendung der regionalen Ausnahmeregelung des Art. 87 Abs. 3 Buchst. a EG sei das Pro-Kopf-BIP der Region jedoch zu hoch, und im Hinblick auf Art. 87 Abs. 3 Buchst. c EG sei der für das Nettosubventionsäquivalent (NSÄ) geltende Höchstsatz nicht beachtet worden. Außerdem kämen nach den Leitlinien nur Erstinvestitionen in Betracht, während die in Rede stehenden Regelungen auch auf andere Ausgaben anwendbar seien. Darüber hinaus sei die Erfüllung weiterer Bedingungen erforderlich (
9
). Beihilfen, die die einschlägigen Kriterien nicht erfüllten, seien nicht als Investitions-, sondern als Betriebsbeihilfen anzusehen. Für Betriebsbeihilfen seien jedoch die Kriterien der Nrn. 4.15 bis 4.17 der Regionalbeihilfeleitlinien von 1998 maßgeblich, die hier nicht erfüllt seien, da es sich bei den Provinzen des Baskenlands weder um Gebiete in äußerster Randlage noch um Gebiete mit geringer Bevölkerungsdichte handele. Die Beihilferegelungen seien daher mit den Vorschriften über Regionalbeihilfen nicht vereinbar. Des Weiteren könnten Beihilfen für Investitionen außerhalb der Region nicht als regional angesehen werden, und auch die Möglichkeit einer Ausnahmeregelung für Beihilfen zugunsten kleiner und mittlerer Unternehmen sei nicht gegeben, da die Beihilfe nicht auf 7,5 % bzw. 15 % des Bruttosubventionsäquivalents begrenzt sei. Im Übrigen seien einige Wirtschaftsbereiche vom Anwendungsbereich der Regionalbeihilfeleitlinien von 1998 ausgeschlossen, was auf die in Rede stehenden Beihilferegelungen indessen nicht zutreffe.
– Regelungen für die Minderung der Steuerbemessungsgrundlage
7.
Wiederum erfolgt die Prüfung in allen drei Entscheidungen im Wesentlichen nach demselben Muster (
10
) und entspricht der Prüfung der Regelungen für die Steuergutschriften von 45 %. Für eine Anwendung der Ausnahmeregelung des Art. 87 Abs. 3 Buchst. a EG sei das Pro-Kopf-BIP zu hoch. Eine Vereinbarkeit von Beihilfen zur Förderung der Regionalentwicklung könne zwar nach Art. 87 Abs. 3 Buchst. c EG gegeben sein, die Regelungen seien jedoch nicht als Investitions- oder Beschäftigungs-, sondern als Betriebsbeihilfen anzusehen. Ebenso und aus denselben Gründen wie bei den Regelungen für die Steuergutschriften von 45 % seien allerdings die Vorschriften über Regionalbeihilfen nicht erfüllt. Die Beihilfen könnten auch nicht als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden, soweit sie von Empfängern in Anspruch genommen werden könnten, die sektorspezifischen Vorschriften unterlägen, insbesondere weil die Vorgabe, keine neuen Produktionskapazitäten zu fördern, nicht erfüllt sei. Auch die anderen in Art. 87 Abs. 2 und 3 EG vorgesehenen Ausnahmen kämen nicht zum Tragen.
8.
Was die beiden Arten der Steuerregelung angeht, stufte die Kommission diese als eine ganzheitliche Regelung ein, und stellte nicht darauf ab, unter welchen Umständen sie tatsächlich angewandt wurden, sondern unter welchen Umständen sie angewandt werden könnten.
Verfügender Teil der Entscheidungen von 2001
9.
In allen Entscheidungen wird in Art. 1 jeweils festgestellt, dass die betreffende Beihilferegelung rechtswidrig durchgeführt worden sei und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sei. Durch Art. 2 wird Spanien verpflichtet, die Beihilferegelung außer Kraft zu setzen. Art. 3 Abs. 1 gibt Spanien auf, „alle notwendigen Maßnahmen [zu ergreifen], um die in Artikel 1 genannten rechtswidrig zur Verfügung gestellten Beihilfen vom Empfänger zurückzufordern“ und noch ausstehende Beihilfen nicht mehr zu gewähren. Gemäß Art. 3 Abs. 2 erfolgt die Rückforderung unverzüglich nach den die sofortige, tatsächliche Vollstreckung ermöglichenden nationalen Verfahren; die zurückzufordernden Beträge umfassen Zinsen.
Verfahren zur Nichtigerklärung, Rechtsmittel und Vertragsverletzungsverfahren
10.
Die Behörden der baskischen Provinzen erhoben Klage beim Gericht mit dem Antrag, die sechs Entscheidungen für nichtig zu erklären.
11.
Da diese Verfahren keine aufschiebende Wirkung hatten, erinnerte die Kommission die spanischen Behörden an ihre Verpflichtung, die in den Entscheidungen von 2001 als rechtswidrig festgestellten Beihilfen zurückzufordern. Nach zwei Jahren ergebnislos verlaufener Schriftwechsel erhob die Kommission im November 2003 sechs Vertragsverletzungsklagen gegen das Königreich Spanien.
12.
Mit Urteil vom 14. Dezember 2006 (
11
) stellte der Gerichtshof fest, dass das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus den sechs Entscheidungen verstoßen habe, dass es nicht innerhalb der vorgesehenen Frist alle Maßnahmen ergriffen habe, die notwendig seien, um den Art. 2 und 3 der jeweiligen Entscheidung nachzukommen. Insbesondere habe Spanien nicht die Maßnahmen ergriffen, die notwendig gewesen seien, um die bereits zur Verfügung gestellten Beihilfen zurückzufordern (
12
). Eine konkrete Bezeichnung der in Rede stehenden Beihilfen ist im Urteil von 2006 nicht erfolgt und war auch nicht Gegenstand der Erörterungen im gerichtlichen Verfahren.
13.
Im Verlauf des weiteren Schriftwechsels in der Zeit von Dezember 2006 bis November 2010 ergaben sich Meinungsverschiedenheiten hinsichtlich der Höhe der zurückzufordernden Beträge. Während dieses Zeitraums forderte Spanien einen Teil der Beihilfen zurück. Außerdem stellte sich die Kommission auf den Standpunkt, dass Spanien unzureichende Angaben liefere. Gemäß Art. 228 Abs. 2 EG übermittelte sie ein Mahnschreiben vom 11. Juli 2007, gefolgt von einer mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 26. Juni 2008, mit der sie die uneingeschränkte Durchführung des Urteils von 2006 innerhalb von zwei Monaten, d. h. bis zum 26. August 2008, verlangte.
14.
Am 9. September 2009 wies das Gericht die oben erwähnten Nichtigkeitsklagen ab (
13
). Die von den baskischen Provinzen eingelegten Rechtsmittel wurden am 28. Juli 2011 zurückgewiesen (
14
).
15.
In seinem Urteil bezüglich der Regelungen für die Steuergutschriften von 45 % wies der Gerichtshof darauf hin, dass die Kommission, wenn sie sich allgemein und abstrakt zu einer Beihilferegelung äußere, keine Einzelfallanalyse durchzuführen brauche. Erst im Stadium der Rückforderung sei es Sache des Mitgliedstaats, die individuelle Situation jedes einzelnen Unternehmens zu prüfen, insbesondere, ob der gewährte Vorteil in Bezug auf den jeweiligen Empfänger geeignet gewesen sei, den Wettbewerb zu verfälschen und den innergemeinschaftlichen Handel zu beeinträchtigen (
15
).
Klageanträge
16.
Unterdessen hatte die Kommission am 18. April 2011 die vorliegende Klage erhoben. Am 30. Oktober 2013 hat sie ihre Klageanträge geändert. Sie beantragt nunmehr im Wesentlichen,
—
festzustellen, dass das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus den Entscheidungen von 2001 und aus Art. 260 AEUV verstoßen hat, dass es das Urteil von 2006 nicht durchgeführt hat;
—
das Königreich Spanien zur Zahlung eines Pauschalbetrags in Höhe von 64543000 Euro (Tagessatz von 25817,40 Euro multipliziert mit 2500, d. h. der Anzahl der Tage nach Verkündung des Urteils von 2006 bis zum 15. Oktober 2013, dem Tag, an dem die Beihilfen, die mit den Entscheidungen von 2001 für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt worden waren, vollständig zurückgezahlt waren) zu verurteilen;
—
dem Königreich Spanien die Kosten aufzuerlegen.
Verfahren
17.
Auch nach Abschluss des schriftlichen Verfahrens wichen die Darstellungen der Parteien hinsichtlich der Beihilfebeträge, die gewährt worden waren, die zurückzufordern waren, die tatsächlich zurückgezahlt worden sind bzw. deren Rückforderung noch ausstand, erheblich voneinander ab. Der Gerichtshof hat daher jede Partei zur Angabe ihrer Zahlen für jede einzelne der Entscheidungen von 2001, für jede anstehende Rechtsfrage und für jedes betroffene Unternehmen in tabellarischer Form aufgefordert. Außerdem sind die Parteien unter Hinweis darauf, dass nicht klar bezeichnete Beweismittel unberücksichtigt bleiben könnten, angewiesen worden, genau die Seiten in den dem Gerichtshof vorgelegten Unterlagen anzugeben, auf die sie ihre Zahlen stützten. Die Antworten gingen im März 2013 ein (im Folgenden: Tabellen von 2013). Angesichts der weiterhin bestehenden Diskrepanzen und Unklarheiten sind weitere Fragen schriftlich gestellt und beantwortet worden, ohne jedoch alle Ungewissheiten auszuräumen.
18.
In der mündlichen Verhandlung vom 10. September 2013 sind die Parteien angehalten worden, sich auf die vom Königreich Spanien in seiner Gegenerwiderung angeführten Punkte zu konzentrieren, da die Kommission bis dahin keine Gelegenheit gehabt hatte, sich umfassend dazu zu äußern.
19.
Am 30. Oktober 2013 hat die Kommission dem Gerichtshof mitgeteilt, sie habe sich vergewissert, dass die Beihilfen nunmehr in vollem Umfang nebst Zinsen zurückgezahlt worden seien; die letzte Zahlung sei am 15. Oktober 2013 erfolgt.
Zusammenfassende Darstellung des Vorbringens
20.
Die Kommission ist der Auffassung, dass die spanischen Behörden nicht alle in Rede stehenden Beihilfen rechtzeitig zurückgefordert hätten. Zu Beginn nämlich
i)
hätten die Behörden Beihilfen für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen, die die Voraussetzungen nach den Regionalbeihilfeleitlinien von 1998 nicht erfüllt hätten (Spanien hält dem entgegen, dass die Beihilfen den früher geltenden Regionalleitlinien oder anderen sektorspezifischen Vorschriften entsprochen hätten und dass die Kommission die Leitlinien von 1998 falsch auslege);
ii)
hätten die Behörden pro Begünstigten einen Abzug von bis zu 100000 Euro angewandt, obwohl die De-minimis-Regel nur eingreife, wenn der Gesamtbetrag unterhalb einer bestimmten Schwelle liege (Spanien hält dem entgegen, dass der unter der Schwelle liegende Beihilfebetrag jeweils außer Betracht bleiben müsse);
iii)
hätten die Behörden rückwirkend Steuerabzüge angewandt, ohne festzustellen, ob die Voraussetzungen hierfür vorlägen (Spanien hält dem entgegen, dass die Abzüge zu Recht angewandt worden seien – Begünstigten, die zuvor keinen Anspruch auf die Abzüge gehabt hätten, weil sie die Beihilfe erhalten hätten, sei nach Rücknahme der Beihilfe ein Abzugsanspruch zuzuerkennen);
iv)
sei nicht allen Zahlungsaufforderungen nachgekommen worden (Spanien hält dem entgegen, dass die Vollstreckung in allen Fällen, in denen dies möglich gewesen sei, betrieben worden sei und dass die Behörden die Forderungen in Insolvenzfällen als Gläubiger geltend gemacht hätten).
21.
Die Ansichten der Parteien über die Höhe der Beihilfebeträge, die zum Zeitpunkt des Urteils von 2006 und zum Zeitpunkt der Einleitung des vorliegenden Verfahrens noch zurückzufordern waren, gehen weit auseinander, wenngleich sie sich nunmehr einig sind, dass sämtliche Beträge am 15. Oktober 2013 zurückgezahlt waren. Zum Zeitpunkt des Urteils von 2006 war die Kommission der Auffassung, dass noch 358 Mio. Euro zuzüglich 270 Mio. Euro Zinsen zurückzufordern waren; Spanien veranschlagte diese Beträge auf 120,7 Mio. Euro bzw. 48,4 Mio. Euro. Zum Zeitpunkt der Klageerhebung im vorliegenden Verfahren bezifferte die Kommission den ausstehenden Betrag auf 321 Mio. Euro zuzüglich 248 Mio. Euro Zinsen; Spanien ging von 60 Mio. Euro bzw. 31 Mio. Euro aus.
22.
Spanien räumt ein, dass die Rückforderung größtenteils erst seit Einleitung des vorliegenden Verfahrens stattgefunden habe. Die streitigen Beihilfebeträge seien nämlich zurückgefordert worden, um die Sanktion, die der Gerichtshof eventuell verhänge, in Grenzen zu halten; eine rechtliche Verpflichtung zur Rückforderung der in Rede stehenden Beihilfen werde indessen nicht anerkannt.
23.
Des Weiteren besteht zwischen den Parteien Uneinigkeit in Bezug auf die Höhe der festzusetzenden Sanktion. Die Kommission legt ihren Berechnungen ihre Mitteilung über die Anwendung von Artikel 228 EG-Vertrag (
16
) zugrunde. Spanien meint, Sanktionen müssten individuell im Hinblick auf jede einzelne der Entscheidungen von 2001 festgesetzt werden, wobei zu berücksichtigen sei, dass auf das Baskenland lediglich 6,24 % des spanischen BIP entfielen; außerdem seien die Schwere- und Dauerkoeffizienten niedriger anzusetzen.
Allgemeine Vorbemerkungen
24.
Erstens ist darauf hinzuweisen, dass die Streitfragen in der vorliegenden Rechtssache weitgehend darauf zurückzuführen sind, dass weder in den Entscheidungen von 2001 noch im Urteil von 2006 die unvereinbaren Beihilfen konkret bezeichnet werden. Außerdem hat der Gerichtshof in den die streitigen Beihilfen betreffenden Rechtsmittelverfahren im Jahr 2011 erklärt, dass die Kommission keine Einzelfallanalyse der Beihilfegewährung durchzuführen brauche. Es sei Sache der nationalen Behörden, im Stadium der Rückforderung die individuelle Situation jedes einzelnen Begünstigten und die Frage zu prüfen, ob der gewährte Vorteil geeignet gewesen sei, den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zu beeinträchtigen (
17
). Nach der – insoweit von der Kommission unbestrittenen – Darstellung des Königreichs Spanien hatte die Kommission diese Auffassung den spanischen Behörden gegenüber bereits am 3. Oktober 2007 geäußert.
25.
Andererseits waren die Beihilfen vor deren Durchführung nicht der Kommission gemeldet worden. Es handelte sich somit um „rechtswidrige Beihilfen“ im Sinne der Verordnung Nr. 659/1999 (
18
). Infolgedessen stellt die vollständige Unterlassung ihrer Rückforderung nach Maßgabe der Entscheidungen von 2001 und des Urteils von 2006 einen weiteren Verstoß dar, es sei denn, Spanien vermag darzutun, dass es die Beihilfen zu Recht als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen habe.
26.
Ungeachtet der Tatsache, dass alle Beihilfebeträge nunmehr zurückgezahlt worden sind, hat der Gerichtshof daher den Beihilfebetrag zu bestimmen, zu dessen Rückforderung Spanien verpflichtet war, und diesen Betrag als Bemessungsgrundlage für die Festsetzung einer wie auch immer gearteten finanziellen Sanktion wegen des Rückforderungsverzugs anzusetzen.
27.
Zweitens rügt die Kommission, dass die spanischen Behörden im Vorverfahren einerseits relevante Informationen nicht oder verspätet vorgelegt hätten, andererseits aber die Kommission mit irrelevanten Unterlagen überschwemmt hätten. Fest steht, dass dem Gerichtshof Zehntausende von Seiten (von beiden Parteien) vorgelegt worden sind und dass die Sachdienlichkeit eines Großteils dieser Unterlagen bestenfalls zweifelhaft ist. Dagegen bedurfte es wiederholter Fragen seitens des Gerichtshofs, um die einander widersprechenden Zahlen, auf die die Parteien jeweils ihr Vorbringen stützen, einigermaßen zu verstehen. Meines Erachtens ist der Gerichtshof von keiner Partei zielführend bei seiner Aufgabe unterstützt worden, die in einem Verfahren wie dem vorliegenden sowohl tatsächliche als auch rechtliche Feststellungen umfasst. Dementsprechend wird es sich bei den Beträgen, die Spanien nach Ansicht des Gerichtshofs zu Unrecht nicht zurückgefordert hat und die als Bemessungsgrundlage für eine gegebenenfalls festzusetzende finanzielle Sanktion heranzuziehen sind, wohl fast unausweichlich um Näherungswerte handeln.
28.
Drittens hat das Königreich Spanien von seinem Recht nach Art. 16 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union Gebrauch gemacht, die Rechtssache von der Großen Kammer entscheiden zu lassen. Meiner Ansicht nach ist die Befassung eines derart großen Spruchkörpers des Gerichtshofs – 15 Richter – mit einer Rechtssache, bei der es auf so viele faktische Details ankommt wie bei der vorliegenden, nur dann angemessen, wenn eine der Parteien eine Abkehr von der bisherigen Rechtsprechung erwirken will. Ich meine daher, dass die Mitgliedstaaten bei der Entscheidung, ob sie von ihrem Recht Gebrauch machen, diese Gesichtspunkte im Interesse der Prozessökonomie des Gerichtshofs berücksichtigen sollten.
29.
Ich komme nunmehr zu den Rechtsfragen. Ich werde Folgendes prüfen: erstens allgemeine Fragen betreffend die Verpflichtung zur Rückforderung der Beihilfen (Regionalbeihilfeleitlinien von 1998, Anreizerfordernis, De-minimis-Regel, sektorspezifische und multisektorale Vorschriften, rückwirkende Steuerabzüge), zweitens Einzelheiten der gebotenen Rückforderung bezogen auf jede einzelne Entscheidung, einschließlich unterlassener Geltendmachung von Forderungen, und schließlich Höhe der gegebenenfalls festzusetzenden Sanktion.
Allgemeine Fragen betreffend die Verpflichtung zur Rückforderung der Beihilfen
Vereinbarkeit mit den Regionalbeihilfeleitlinien von 1998
30.
Nach Auffassung der Kommission haben die spanischen Behörden im Rahmen der Regelungen für die Steuergutschriften von 45 % nicht das in den Regionalbeihilfeleitlinien von 1998 aufgeführte „Anreizerfordernis“ beachtet (wonach der Beihilfeantrag vor Beginn der Projektausführung gestellt werden muss). Spanien macht geltend, dass die Leitlinien nicht anwendbar gewesen seien, hilfsweise, dass die Kommission das Anreizerfordernis zu eng auslege.
Anwendbarkeit der Regionalbeihilfeleitlinien von 1998
– Vorbringen
31.
Spanien trägt vor, dass die in Rede stehenden Beihilfen vor 1998 eingeführt worden seien und daher die Leitlinien in der Mitteilung der Kommission über regionale Beihilferegelungen aus dem Jahr 1979 (
19
) Anwendung fänden. Es führt die 2002 veröffentlichte Bekanntmachung der Kommission über die zur Beurteilung unrechtmäßiger staatlicher Beihilfen anzuwendenden Regeln (
20
) an, in der es heiße: „Die Kommission wird … die Vereinbarkeit unrechtmäßiger staatlicher Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt stets anhand der Kriterien beurteilen, die in den zum Zeitpunkt der Beihilfegewährung geltenden Akten festgelegt sind.“ Zudem sei in der 2000 erfolgten Änderung der Regionalbeihilfeleitlinien von 1998 bestimmt, dass jede neue Beihilfe, die ohne Notifizierung der Kommission eingeführt werde, „anhand der Regeln und Leitlinien bewertet [wird], die zum Zeitpunkt der Gewährung der Beihilfen gelten“. Die Kommission habe sowohl in ihren Entscheidungen zur Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens als auch in ihren Entscheidungen von 2001 darauf hingewiesen, dass die Regionalbeihilfeleitlinien von 1998 erst für den Zeitraum ab 1. Januar 1999 Geltung hätten.
32.
Dem hält die Kommission entgegen, in Nr. 6.1 der Regionalbeihilfeleitlinien von 1998 selbst heiße es, dass „die Kommission die Vereinbarkeit der Regionalbeihilfen mit dem Gemeinsamen Markt nach den vorliegenden Leitlinien würdigen [wird], sobald diese angenommen sind. Die vor der Mitteilung der vorliegenden Leitlinien an die Mitgliedstaaten notifizierten Beihilfevorhaben, über die die Kommission noch nicht abschließend entschieden hat, werden anhand der zum Zeitpunkt der Notifizierung geltenden Kriterien gewürdigt.“ Da die in Rede stehenden Beihilfen nicht notifiziert worden seien, seien die Regionalbeihilfeleitlinien von 1998 anwendbar. Ferner habe der Gerichtshof in einem sachlich im Zusammenhang stehenden Verfahren im Jahr 2011 (
21
) entschieden, dass die nicht notifizierten Beihilfen anhand der Regionalbeihilfeleitlinien von 1998 zu würdigen seien.
– Würdigung
33.
Ich kann das Vorbringen Spaniens nicht gelten lassen.
34.
Zwar ist die Kommission in ihren Entscheidungen von 2001 bedauerlich vage und verweist mal auf die Bestimmungen der Regionalbeihilfeleitlinien von 1998, mal auf diejenigen ihrer früheren Mitteilungen (
22
). Auch in ihren allgemeineren Mitteilungen hat sie sich verschwommen ausgedrückt (
23
). Entgegen der Behauptung Spaniens verwies die Kommission bei der Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens und in ihren Entscheidungen von 2001 jedoch ausdrücklich auf das in den Regionalbeihilfeleitlinien von 1998 vorgegebene Anreizerfordernis (
24
).
35.
Zudem hat der Gerichtshof festgestellt, dass die in Rede stehenden nicht notifizierten Beihilfen anhand der Regionalbeihilfeleitlinien von 1998 zu würdigen seien (
25
). Die Anwendbarkeit dieser Leitlinien wurde in dem Verfahren, das zum Urteil von 2006 geführt hat, auch nicht gerügt. Spanien hatte im Gegenteil sogar ausdrücklich verlangt, dass die Regionalbeihilfeleitlinien von 1998 Anwendung finden (
26
). Es ist ihm verwehrt, diese Problematik erstmals jetzt anzusprechen, wo ihm die Nichtdurchführung des Urteils von 2006 zur Last gelegt wird. Da die Vereinbarkeit mit den Regionalbeihilfeleitlinien von 1998 von Beginn an ausdrücklich als maßgebliches Kriterium angesehen wurde, kann Spanien auch nicht mit dem Einwand durchdringen, dass die Leitlinien in der im vorliegenden Verfahren ergangenen mit Gründen versehenen Stellungnahme nicht eigens erwähnt worden seien.
Auslegung der Regionalbeihilfeleitlinien von 1998
– Vorbringen
36.
Gemäß Nr. 4.2 Abs. 3 der Regionalbeihilfeleitlinien von 1998 muss der Beihilfeantrag vor Beginn der Projektausführung gestellt werden (
27
). Die Kommission macht geltend, dass bei zahlreichen Begünstigten der Steuergutschrift von 45 % dieses Erfordernis nicht erfüllt gewesen sei und die spanischen Behörden die betreffenden Beihilfen trotzdem als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen hätten.
37.
Spanien weist darauf hin, dass die Kommission in den Entscheidungen von 2001 (
28
) festgestellt habe, dass es sich bei der Steuergutschrift von 45 % um eine „an eine Investition gebundene Beihilfe“ bzw. eine „Investitionsbeihilfe“ im Sinne der 1979 veröffentlichten Mitteilung der Kommission über regionale Beihilferegelungen handele (
29
), womit eine Anreizwirkung impliziert werde. Die von der Kommission vertretene Ansicht, dass die Beihilfe beantragt werden müsse, ehe mit der Projektausführung begonnen werde, sei zu formalistisch. Bei Steuerverfahren gelte etwas anderes: Nach Art. 5 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1628/2006 (
30
) und Art. 8 Abs. 4 Buchst. b der Verordnung Nr. 800/2008 (
31
) sei lediglich die Einführung der steuerlichen Maßnahme vor Beginn der Projektausführung erforderlich. Die strengere Voraussetzung sei in der Verordnung Nr. 1628/2006 nicht vorgesehen. Ferner habe die Kommission in einer gesonderten Entscheidung (
32
) die Regelung über die Steuergutschriften von 45 % in Álava als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar anerkannt, sofern die Höchstgrenze von 25 % NSÄ für Regionalbeihilfen im Baskenland eingehalten werde. Der Grundsatz der Gleichbehandlung gebiete, hinsichtlich aller Begünstigten den gleichen Ansatz zu verfolgen.
38.
Die Kommission wendet sich gegen den Vorwurf des übermäßigen Formalismus; sie habe akzeptiert, dass Beihilfen für ein Unternehmen, das bereits vor der Antragstellung mit Explorationsarbeiten begonnen habe, mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar seien. Im Übrigen seien die Verordnungen Nr. 1628/2006 und Nr. 800/2008 hier nicht einschlägig. Eine analoge Anwendung von Art. 8 Abs. 4 Buchst. b der Verordnung Nr. 800/2008 sei durch die Verordnung selbst ausgeschlossen (
33
), da diese nicht zur Anwendung auf Fälle bestimmt sei, die eine detaillierte Prüfung erforderten. Die genannte Vorschrift gehe außerdem von einem automatischen Rechtsanspruch auf die Beihilfe aus, während in den vorliegenden Fällen die Bewilligung durch die Verwaltung notwendig sei. Gemäß den Ausführungen des Gerichtshofs im Urteil HGA u. a./Kommission (
34
) sei nachzuweisen, dass ohne die geplante Beihilfe die Investition nicht verwirklicht werden würde; andernfalls bewirke diese Beihilfe allein, die finanzielle Situation des Begünstigten zu verbessern. Was die Gleichbehandlung betreffe, könne die Frage, ob die Kommission eine Bestimmung des Vertrags in den streitigen Entscheidungen richtig ausgelegt habe, nicht davon abhängen, wie die Kommission diese Bestimmung in der Vergangenheit ausgelegt haben mag (
35
).
39.
In seiner Gegenerwiderung macht Spanien geltend, hinsichtlich der Steuergutschriften von 45 % habe kein Ermessen der Verwaltung bestanden; die Gutschriften seien allen Unternehmen zu gewähren gewesen, die die in den Rechtsvorschriften genannten Voraussetzungen erfüllt hätten, und hätten deshalb eindeutig eine Anreizwirkung gehabt. Im Übrigen könne der Grundsatz der Gleichbehandlung, bei dem es sich um einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts handele, nicht unter Berufung auf die Rechtsprechung wie etwa das Urteil Freistaat Sachsen u. a./Kommission (
36
) außer Kraft gesetzt werden.
– Würdigung
40.
Es geht hier um drei Fragenkomplexe. Erstens: Hat die Kommission in ihren Entscheidungen von 2001 das Bestehen einer Anreizwirkung anerkannt, und – falls dies zu bejahen ist – folgt dann daraus, dass die Beihilfen, die aufgrund der Regelungen für die Steuergutschriften von 45 % gewährt worden waren, nicht zurückgefordert werden mussten? Zweitens: Ist das Anreizerfordernis aufgrund der fiskalischen Natur der Regelungen anders zu handhaben, und – falls dies zu bejahen ist – ist das Kriterium des automatischen Rechtsanspruchs erfüllt? Drittens: Ändert sich das Ergebnis der Würdigung aufgrund des Grundsatzes der Gleichbehandlung?
41.
Was den ersten Punkt betrifft, weist die Kommission in den Entscheidungen von 2001 ausdrücklich darauf hin, dass das Anreizerfordernis zu den Kriterien gehöre, die erfüllt sein müssten, damit die Regelungen für die Steuergutschriften von 45 % als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden könnten (
37
). Sie erklärt jedoch nicht, dass das genannte Kriterium nicht erfüllt sei. Im Gegenteil, sie bezeichnet die Regelungen nicht nur als eine „an eine Investition gebundene Beihilfe“ bzw. „Investitionsbeihilfe“, sondern auch als „Steuerbeihilfe“ (
38
). In dem zum Urteil von 2006 führenden Verfahren wurde die Frage der Erfüllung des Anreizerfordernisses ebenfalls nicht angesprochen. Vielmehr führt die Kommission in den Entscheidungen von 2001 aus, dass andere in den Regionalbeihilfeleitlinien von 1998 genannte Bedingungen nicht erfüllt seien (
39
) und sie deshalb die Regelungen für die Steuergutschriften von 45 % nicht aufgrund der gemäß dem Vertrag bestehenden Ausnahmeregelung für Regionalbeihilfen als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ansehen könne (
40
).
42.
Angesichts dessen spricht einiges für die Argumentation Spaniens. Weder in den Entscheidungen von 2001 noch im Urteil von 2006 wird festgestellt, dass die Regelungen für die Steuergutschriften von 45 % nicht dem Anreizerfordernis entsprächen, und die Formulierungen in den Entscheidungen von 2001 können durchaus dahin verstanden werden, dass die Regelungen dem Erfordernis entsprachen.
43.
Allerdings macht die Kommission meines Erachtens zu Recht geltend, dass der Mitgliedstaat – da die Beihilferegelungen insgesamt rechtswidrig waren und für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt worden waren – es nicht unterlassen durfte, im Rahmen der Einzelfallbeurteilung die Erfüllung des Anreizerfordernisses zu prüfen.
44.
Zum zweiten Punkt ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission in späteren Vorschriften das Anreizerfordernis bei fiskalischen Maßnahmen weniger strikt formuliert hat (
41
). Hierfür gibt es eine klare logische Begründung. Wenn sich ein Unternehmen zu Projektinvestitionen entscheidet, sodann nach Beginn der Projektausführung eine Beihilfe beantragt und erhält, deren Gewährung von einer Ermessensentscheidung abhängt (und für das Unternehmen daher ungewiss ist), dürfte die Beihilfe die Investitionsentscheidung wohl kaum beeinflusst haben. Stellt das Unternehmen dagegen die Entscheidung zurück, bis es sicher sein kann, die beantragte Beihilfe zu erhalten, kann davon ausgegangen werden, dass die Entscheidung von der Gewährung der Beihilfe abhängig ist. Sieht eine Steuerregelung die automatische Gewährung von Beihilfen für Investitionen vor, die bestimmte Kriterien erfüllen, kommt diese Unterscheidung nicht zum Tragen – die Regelung selbst kann als Investitionsanreiz angesehen werden.
45.
Meiner Ansicht nach kann dieser Gedanke auf alle Fälle übertragen werden, in denen ein Anreizerfordernis erfüllt werden muss. Hierzu ist es nicht notwendig, die Verordnungen Nr. 1628/2006 bzw. Nr. 800/2008 in ihrer Gesamtheit analog anzuwenden und auf die Voraussetzung, dass die Beihilfen der Kommission gemeldet und von dieser geprüft werden müssen, immer dann zu verzichten, wenn diese Verordnungen keine Anwendung finden. Es bedarf lediglich der Erkenntnis, dass unter bestimmten Umständen die bloße Existenz einer Steuerregelung ausreicht, um Investitionen anzuspornen, so dass die zeitliche Reihenfolge von Projektbeginn und Beihilfeantrag ihre Bedeutung verliert. Hier geht es um eine Fallgestaltung, bei der das Anreizerfordernis erfüllt sein muss, und ich schließe mich der Auffassung Spaniens an, wonach im Rahmen der Beurteilung, ob dieses Erfordernis erfüllt ist, auf die konkrete Ausgestaltung der fiskalischen Maßnahme abzustellen ist.
46.
Allerdings bin ich mit der Kommission der Meinung, dass die automatische Anwendbarkeit einer fiskalischen Maßnahme zu den wesentlichen Elementen ihrer Anreizwirkung gehört und dass es unter Umständen, wie sie hier vorliegen, Sache des Mitgliedstaats ist, die Erfüllung des Kriteriums festzustellen.
47.
Die Parteien streiten darüber, ob die Gutschriften automatisch gewährt wurden; beide verweisen auf die einschlägigen regionalen Rechtsvorschriften, die im Wesentlichen identisch lauten:
„Für Investitionen in neue Sachanlagen, die 2,5 Mrd. ESP überschreiten …, wird gemäß Beschluss der Diputación Foral … eine Steuergutschrift in Höhe von 45 % des von der Diputación Foral bestätigten Investitionsbetrags gewährt; der Betrag dieser Gutschrift wird von der Körperschaftssteuer abgezogen.
…
In dem Beschluss … werden die jeweils geltenden Fristen und Höchstgrenzen festgesetzt.“ (
42
)
48.
Die Kommission verweist darauf, dass ein Beschluss der Diputación Foral erforderlich sei und dass der Gerichtshof im Urteil von 2006 die Entscheidungen von 2001 dahin verstanden habe, dass die Gewährung der Beihilfe von einer Entscheidung der Verwaltung abhängig gewesen sei (
43
). Spanien hebt hervor, dass die Verwendung der Verbform „gozarán“ („haben Anspruch“) der Diputación Foral keinerlei Ermessensspielraum in der Sache lasse.
49.
Das zuletzt angeführte Argument scheint zu überzeugen (wenngleich der Gerichtshof selbstverständlich nicht zur Auslegung des nationalen Rechts befugt ist). Es verliert aber in jedem Fall an Stichhaltigkeit angesichts des Umstands, dass die Diputación Foral, selbst wenn sie gesetzlich zum Erlass eines Beschlusses über die Gewährung der Beihilfen verpflichtet ist, zugleich auch die Höhe des den Anspruch begründenden Investitionsbetrags sowie die jeweils geltenden Fristen und Höchstgrenzen festlegen muss. Auf den ersten Blick wird damit ein erheblicher Ermessensspielraum bei der Entscheidung eröffnet, worauf Spanien in seinem Vortrag nicht eingegangen ist. Der Zweck, der dem besonderen Ansatz bei der Beurteilung der Anreizwirkung im Kontext fiskalischer Maßnahmen zugrunde liegt, entfällt meines Erachtens, wenn die Höhe der Beihilfe und ihr Verwendungszweck von einer Entscheidung der Verwaltung abhängen; in solchen Fällen ist dieser besondere Ansatz dann ausgeschlossen.
50.
Meiner Meinung nach stellt sich die Kommission daher zu Recht auf den Standpunkt, dass Beihilfen, die nach Beginn der Projektausführung gewährt werden, nicht dem Anreizerfordernis nach Nr. 4.2 Abs. 3 der Regionalbeihilfeleitlinien von 1998 entsprechen können. Ferner sei darauf hingewiesen, dass Spanien lediglich im Fall von vier Unternehmen in Guipúzcoa geltend macht, die Beihilfe sei tatsächlich vor der Projektausführung beantragt worden, und dass die Kommission dies bei drei Unternehmen als zutreffend anerkennt (
44
).
51.
Abschließend möchte ich in diesem Zusammenhang auf den Grundsatz der Gleichbehandlung eingehen. Im Jahr 1999 gelangte die Kommission ohne Hinweis auf das Anreizerfordernis zu dem Ergebnis, dass die in Álava nach der Regelung für Steuergutschriften von 45 % gewährte Beihilfe „in Bezug auf den Teil der Beihilfe, der … die für Regionalbeihilfen im Baskenland geltende Höchstintensität von 25 % NSÄ nicht überschreitet, mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar [ist]“ (
45
). Spanien verweist darauf, dass der Grundsatz der Gleichbehandlung zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts gehöre und gebiete, dass in allen Fällen, in denen es um die Gewährung von Beihilfe nach den Regelungen für die Steuergutschriften von 45 % gehe, in gleicher Weise vorgegangen werden müsse; außerdem heiße es in Art. 14 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999: „Die Kommission verlangt nicht die Rückforderung der Beihilfe, wenn dies gegen einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts verstoßen würde.“
52.
Ich kann Spanien nicht zustimmen. Aus der von mir vertretenen Ansicht folgt, dass die Kommission die Regionalbeihilfeleitlinien von 1998 insoweit falsch angewandt hat, als sie die in Rede stehenden Beihilfen im Jahr 1999 nicht unter dem Gesichtspunkt des Anreizerfordernisses geprüft hat. Wollte man der Argumentation Spaniens folgen, würde der Kommission die Möglichkeit genommen, das in den Leitlinien festgelegte Anreizerfordernis in Bezug auf Beihilfen, die gemäß einer der Regelungen für die Steuergutschriften von 45 % gewährt wurden, und womöglich auch in Bezug auf andere Beihilfen gemäß vergleichbaren späteren Regelungen anzuwenden.
53.
Dies stünde meines Erachtens in Widerspruch zu der Rechtsprechung des Gerichtshofs, der zufolge der Grundsatz der Gleichbehandlung mit der Beachtung des Gebots rechtmäßigen Handelns in Einklang gebracht werden muss, wonach sich niemand zu seinem Vorteil auf eine zugunsten eines anderen begangene Rechtsverletzung berufen kann (
46
). Die Regionalbeihilfeleitlinien von 1998 haben zwar – anders als einige spätere Maßnahmen – keine Rechtsetzungskraft, sie sind jedoch, wie Spanien ausführt, für die Kommission selbst bindend. Werden sie in einem Einzelfall ungerügt falsch angewandt, kann dies nicht dazu führen, dass die Kommission aufgrund des Grundsatzes der Gleichbehandlung gehindert wäre, sie in nachfolgenden Fällen richtig anzuwenden.
54.
Ich gelange somit zu der Auffassung, dass das Vorbringen Spaniens, wonach die Regionalbeihilfeleitlinien von 1998 auf die gemäß den Regelungen für die Steuergutschriften von 45 % gewährten Beihilfen nicht anwendbar seien oder dass die Beihilfen diesen Leitlinien entsprächen, zurückzuweisen ist. Die Beträge, auf die sich dieses Vorbringen bezieht, können daher nicht von der Verpflichtung zur Rückforderung der Beihilfen ausgenommen werden.
Vereinbarkeit mit sektorspezifischen bzw. multisektoralen Vorschriften
55.
Die Kommission führt in ihrer Klageschrift aus, dass die Beihilfen zugunsten bestimmter Begünstigter im Rahmen der Regelungen für die Steuergutschriften von 45 % von den Regionalbeihilfeleitlinien von 1998 ausgenommen seien (
47
). Vielmehr seien sektorspezifische bzw. multisektorale Vorschriften einzuhalten. Spanien habe hingegen weder die in Rede stehenden Beihilfen zurückgefordert noch die Einhaltung der genannten Vorschriften dargetan.
Weinsektor
56.
Zwischen den Parteien ist unstreitig, dass zwölf Begünstigte der Steuergutschriften von 45 % in Álava dem Landwirtschaftssektor (Weinsektor) angehören. Die Kommission verweist insbesondere auf die Freistellung der Comercializadora de la Rioja Alta SLU (im Folgenden: Rioja Alta) von den Regionalbeihilfeleitlinien von 1998. In ihren Schriftsätzen vertreten die Parteien unterschiedliche Auffassungen zu der Frage, inwieweit die Vorschriften auf verschiedene Tätigkeiten im Weinsektor anwendbar sind und inwieweit diese Vorschriften eingehalten wurden.
57.
Allerdings entnehme ich den Tabellen von 2013, dass sich die Parteien – abgesehen von geringfügigen Abweichungen, die insgesamt nur einige Tausend Euro betragen – bezüglich der zurückzufordernden Beträge, der im März 2013 bereits zurückgezahlten und der noch zurückzufordernden Beträge in nur zwei der zwölf Fälle uneinig sind. Bei diesen beiden Begünstigten handelt es sich um Rioja Alta und die Familia Martínez Bujanda SL (im Folgenden: Martínez Bujanda).
58.
Der insgesamt zurückzufordernde Betrag ist bei Rioja Alta offenbar unstreitig. Lediglich die Höhe des im März 2013 bereits zurückgezahlten Betrags wird unterschiedlich hoch beziffert (eine Differenz von ungefähr 4 Mio. Euro).
59.
Im Fall von Martínez Bujanda finde ich in keinem der von den Parteien vorgelegten Dokumente stichhaltige Belege, die für die Anwendbarkeit der Vorschriften oder Leitlinien von Belang wären. Im Übrigen sind die von der Kommission in ihren Tabellen von 2013 aufgeführten Zahlen in sich nicht stimmig. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, einfach von den stimmigeren Zahlen Spaniens auszugehen.
60.
Im Ergebnis meine ich, dass zwischen den Parteien keine Meinungsverschiedenheiten bestehen, die eine Entscheidung der Frage erforderlich machen, ob die streitigen Beihilfen anhand der Regionalbeihilfeleitlinien von 1998 oder anhand spezifischer Vorschriften bzw. Leitlinien für den Weinsektor zu beurteilen sind.
Stahlsektor
61.
Die Kommission hat in ihrer Klageschrift ausgeführt, dass einige Begünstigte der Steuergutschriften von 45 % in Álava im Stahlsektor tätig gewesen seien, der von den Regionalbeihilfeleitlinien von 1998 ausgenommen sei. Spanien hat eine Tätigkeit dieser Begünstigten in den betreffenden Teilbereichen (
48
) bestritten. Daraufhin hat die Kommission sechs Unternehmen benannt, die ihrer Meinung nach betroffen waren. In seiner Gegenerwiderung hat Spanien geltend gemacht, dass nach den zum Zeitpunkt der Gewährung der fraglichen Beihilfen geltenden Vorschriften lediglich die Meldung von Beihilfen in bestimmten Teilbereichen sowie die Übermittlung von zwei Berichten pro Jahr vorgeschrieben gewesen seien (
49
). Jedenfalls würden fünf der genannten Unternehmen entweder keine von der Stahlrahmenregelung von 1988 erfassten Stahlerzeugnisse herstellen oder die Meldepflicht gelte nicht für diese Erzeugnisse.
62.
In den Tabellen von 2013 führt die Kommission sieben Unternehmen als im Stahlsektor tätig auf, während es nach der Aufstellung Spaniens sechs sind. Das Unternehmen, das Spanien nicht aufzählt, war von der Kommission zuvor nicht als speziell im Stahlsektor tätig angegeben worden; die von der Kommission zum Beweis herangezogenen Unterlagen besagen offenkundig nichts über die Tätigkeit des Unternehmens. Bei den übrigen Unternehmen ist man sich in drei Fällen hinsichtlich der jeweiligen Beträge und Termine völlig einig, in zwei Fällen weichen die Angaben über die Rückforderungstermine geringfügig voneinander ab, und in einem Fall gehen die Meinungen bezüglich des von der Rückforderung befreiten Betrags (
50
) auseinander – die Differenz beträgt ungefähr 4 Mio. Euro. Die Unterlagen, auf die die Parteien verweisen, enthalten jedoch keine Anhaltspunkte dafür, dass die Diskrepanz auf das Wesen des Sektors, in dem der Begünstigte tätig ist, zurückzuführen ist.
63.
Ferner hat die Kommission in ihrer Klageschrift auch drei Begünstigte der Steuergutschriften von 45 % in Guipúzcoa aufgeführt, die ihrer Ansicht nach im Stahlsektor tätig sind. Seiner Klagebeantwortung hat Spanien Bescheinigungen über die Tätigkeiten dieser Begünstigten beigefügt, die die Kommission wohl anerkannt hat, da diese drei Unternehmen in ihren Tabellen von 2013 nicht als von der Streitfrage der Tätigkeit im Stahlsektor betroffen geführt werden.
64.
Ich gelange zu dem Ergebnis, dass die Frage, ob Beihilfen an im Stahlsektor tätige Unternehmen gewährt wurden, keiner Entscheidung mehr bedarf.
Große Investitionsprojekte
65.
In ihrer Klageschrift rügt die Kommission, dass die spanischen Behörden bei einem Begünstigten der Steuergutschriften von 45 % in Vizcaya (
51
) von dem zurückzufordernden Betrag einen größeren Anteil als nach dem multisektoralen Rahmen von 1998 (
52
) erlaubt abgezogen hätten. Trotz erheblicher Differenzen in den Schriftsätzen scheint sich aus den Tabellen von 2013 zu ergeben, dass der – aufgrund welcher Bemessungsgrundlage auch immer – zurückzufordernde Betrag nunmehr zwischen den Parteien unstreitig ist und dass die Kommission anerkennt, dass dieser Betrag am 20. Juli 2011 tatsächlich zurückgezahlt wurde.
66.
In ihrer Erwiderung macht die Kommission außerdem geltend, dass zwei Begünstigte der Steuergutschriften von 45 % in Álava große Investitionsprojekte durchgeführt hätten, ohne dass die spanischen Behörden die Erfüllung der im multisektoralen Rahmen von 1998 aufgeführten Voraussetzungen dargetan hätten. Die beiden Fälle sind in den Tabellen der Kommission von 2013 nicht aufgeführt, so dass ich davon ausgehe, dass diese Rüge vor dem Gerichtshof nicht mehr verfolgt wird.
67.
Hinsichtlich der Anwendbarkeit des multisektoralen Rahmens von 1998 sind daher keine Streitfragen mehr offen.
Abziehbarkeit der unter der De-minimis-Höchstgrenze liegenden Beihilfen
68.
Gemäß Art. 2 der Verordnung Nr. 69/2001 (
53
) war insbesondere dann davon auszugehen, dass Beihilfen nicht alle Tatbestandsmerkmale von Art. 107 Abs. 1 AEUV erfüllen und nicht der Anmeldungspflicht gemäß Art. 108 Abs. 3 AEUV unterliegen, wenn die Gesamtsumme der einem Unternehmen gewährten Beihilfen 100000 Euro brutto (Bruttosubventionsäquivalent) bezogen auf einen Zeitraum von drei Jahren nicht übersteigen. Nach Art. 3 der genannten Verordnung hatten die Mitgliedstaaten zu überprüfen, ob die De-minimis-Beihilfen diesen Voraussetzungen im Einzelfall entsprechen, relevante Aufzeichnungen zehn Jahre lang zur Verfügung zu halten und diese auf Ersuchen vorzulegen. Ähnliche Vorschriften fanden sich zuvor in der 1996 veröffentlichten Mitteilung der Kommission über „de minimis“-Beihilfen (
54
), in der allerdings keine Dokumentationspflicht vorgesehen war.
69.
Im Rahmen der Rückforderung der Beihilfen, die in Form einer Minderung der Steuerbemessungsgrundlage für neu gegründete Unternehmen gewährt worden waren, hatten die spanischen Behörden ursprünglich jeweils 100000 Euro je Dreijahreszeitraum von dem von den Begünstigten zurückzufordernden Betrag abgezogen; in den meisten Fällen hatte die Beihilfeleistung diesen Betrag überstiegen.
Vorbringen
70.
Die Kommission trägt vor, dass eine De-minimis-Beihilfe nur dann angenommen werden könne, wenn ihr Gesamtbetrag unter 100 000 Euro bezogen auf einen Zeitraum von drei Jahren liege; im Übrigen hätten die spanischen Behörden keine Unterlagen zum Beweis dafür vorgelegt, dass die Beihilfen de minimis gewesen seien. Die Aufspaltung einer Beihilfe in einen unter dem De-minimis-Schwellenwert liegenden und einen darüber liegenden Teil sei unzulässig. Als Abweichung von Art. 107 Abs. 1 AEUV sei die De-minimis-Ausnahmeregel – gleichviel ob nach der Mitteilung von 1996 oder nach der Verordnung Nr. 69/2001 – eng auszulegen. Das Ziel einer Vereinfachung des Verfahrens werde verfehlt, wenn dieses auch auf höhere Beträge Anwendung finde, die im Übrigen überprüft werden müssten. Wenn die Begünstigten sicher sein könnten, dass sie den unterhalb des Schwellenwerts liegenden Teil der Beihilfe behalten dürfen, bestünde keine Veranlassung, die Höhe der Beträge zu begrenzen oder mit der Durchführung der Beihilferegelung bis zu deren Genehmigung zu warten (
55
). Die WAM betreffende Entscheidung (
56
), auf die Spanien verweise, sei keineswegs der einzige Präzedenzfall (
57
).
71.
Nach Ansicht Spaniens ist der Wortlaut der Mitteilung von 1996 maßgeblich, wonach keine Verpflichtung bestehe, Aufzeichnungen zum Beleg des De-minimis-Status bezogen auf einen Dreijahreszeitraum zu führen. Im Übrigen könne es im Fall neu gegründeter Unternehmen keine Kumulierung früherer Beihilfen geben. Außerdem bezwecke die Rückforderung die Wiederherstellung einer Situation, in der keine Wettbewerbsverfälschung herrsche; der De-minimis-Ausnahmeregelung liege die Überlegung zugrunde, dass Beihilfe unterhalb der Höchstgrenze den Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht beeinträchtige (
58
). Da Beihilfen, die in einem Zeitraum von drei Jahren 100000 Euro nicht überschreiten, als nicht wettbewerbsverfälschend gelten, genüge es, den über dieser Grenze liegenden Teil zurückzufordern. Es sei unverhältnismäßig, wenn Beihilfen in Höhe von 100000 Euro von der Anmeldepflicht ausgenommen, unangemeldete Beihilfen in Höhe von 100000,01 Euro hingegen in vollem Umfang rückforderungspflichtig wären. In der WAM betreffenden Entscheidung habe die Kommission die Rückforderung nur desjenigen Teils der Beihilfe angeordnet, der über dem Schwellenwert liege. Diese Entscheidung sei zwar für nichtig erklärt worden, allerdings aus Gründen, die mit der De-minimis-Regel nichts zu tun hätten. Schließlich rügt Spanien einen Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz. In einer früheren Sache (
59
) habe Spanien lediglich die Beträge zurückgefordert, die in dem jeweiligen Dreijahreszeitraum 100000 Euro überstiegen hätten, was von der Kommission gebilligt worden sei.
Würdigung
72.
Erstens bin ich der Meinung, dass die Beurteilung anhand der Mitteilung von 1996 vorzunehmen ist. In allen drei Entscheidungen betreffend die Minderung der Steuerbemessungsgrundlage bezieht sich die Kommission bei ihrer Feststellung, dass die gemäß den jeweiligen Regelungen vorgesehenen Beihilfen nicht den De-minimis-Vorgaben entsprächen, auf diese Mitteilung (
60
). Die Kommission führt außerdem aus, dass eine auf die Verordnung Nr. 69/2001 gestützte Würdigung zum gleichen Ergebnis führe (
61
), dass diese Verordnung jedoch nur auf nach ihrem Inkrafttreten am 2. Februar 2001 gewährte Beihilfen Anwendung finde (
62
). Die Kommission hat ihre Rügen nicht eigens nach Beihilfen aufgeschlüsselt, die in dem Zeitraum danach bis zur Unterbindung der streitigen Beihilferegelungen gewährt worden sind (
63
).
73.
Die Verpflichtung zur Führung und Vorlage von Aufzeichnungen war in der Mitteilung von 1996 nicht vorgesehen. Ich bin jedoch nicht der Meinung, dass Spanien nicht zu dem Nachweis verpflichtet gewesen sein soll, dass die Beihilfen den für einen Dreijahreszeitraum geltenden maximalen Gesamtbetrag nicht überschreiten, der aufgrund der De-minimis-Regelung nicht zurückgefordert wurde. Spanien hatte daher einschlägige Unterlagen vorzulegen. Das Argument, die Regelungen hätten ausschließlich für neu gegründete Unternehmen gegolten, greift nicht durch, denn die Regelungen wurden nämlich sämtlich „in vier aufeinanderfolgenden Veranlagungszeiträumen … ab dem ersten Geschäftsjahr, in dem innerhalb von vier Jahren nach Aufnahme der Geschäftstätigkeit positive Bemessungsgrundlagen erzielt werden“ (
64
), angewandt; es ging also um längere Zeiträume als drei Jahre. Die Kommission macht geltend, dass Spanien keine Unterlagen zur Verfügung gestellt habe. Hiergegen wendet Spanien lediglich ein, dass der Kommission die Steuererklärungen der betroffenen Unternehmen übersandt worden und dass in diesen Erklärungen keine weiteren Beihilfeleistungen angegeben gewesen seien. Meines Erachtens reicht die Übermittlung von Dokumenten, in denen keine Beihilfen ausgewiesen sind, nicht zum Beweis dafür aus, dass es keine Beihilfen gegeben oder dass der Gesamtbetrag der Beihilfen innerhalb eines Dreijahreszeitraums die De-minimis-Höchstgrenze nicht überschritten hat.
74.
Hinsichtlich der Möglichkeit, Beihilfen in ein unterhalb der De-minimis-Schwelle und ein über dieser Schwelle liegendes Element aufzuspalten, ist auf Art. 2 Abs. 2 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1998/2006 (
65
) zu verweisen, in dem es hieß: „Übersteigt der Beihilfegesamtbetrag einer Beihilfemaßnahme [den] Höchstbetrag, kann der Rechtsvorteil dieser Verordnung auch nicht für einen Bruchteil der Beihilfe in Anspruch genommen werden, der diesen Höchstbetrag nicht überschreitet. …“ Die Rechtslage zur Zeit des Verfahrens vor dem Gerichtshof, zumindest bis zu dem Tag, an dem die gesamte in Rede stehende Beihilfe zurückgefordert war (
66
), entspricht also der Rechtsauffassung der Kommission, die ausdrückliche Bestimmung ist jedoch im Jahr 2006 neu eingeführt worden.
75.
Es ist auch nicht so, dass die Kommission stets den von ihr jetzt befürworteten Ansatz verfolgt hätte, wofür die WAM betreffende Entscheidung nicht das einzige Beispiel ist. So hat sie z. B. im Jahr 2005 erklärt: „Die Verpflichtung zur Rückforderung der Beihilfen schließt … nicht aus, dass einige oder sogar alle der an einzelne Begünstigte gewährten Beihilfen gemäß Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 der Kommission … mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind.“ (
67
) Ferner hat die Kommission in einer Rechtssache, in der es um die Problematik ging, ob für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärte Beihilfen zurückgefordert werden müssen, soweit sie nicht den De-minimis-Bedingungen entsprechen, die Frage gestellt, weshalb es nicht möglich sein sollte, den gesamten Beihilfebetrag zurückzufordern und dem Begünstigten den Nachweis zu überlassen, dass ein Teil dieses Betrags unter die Ausnahmeregelung für De-minimis-Beihilfen falle (
68
).
76.
Somit bleibt festzuhalten, dass – auch wenn es löblich ist, dass in der Verordnung Nr. 1998/2006 jetzt eine ausdrückliche Regel normiert ist – nicht davon ausgegangen werden kann, dass diese Regel inhaltlich bereits vor ihrer förmlichen Normierung galt. Welche Regel war dann aber damals anwendbar?
77.
Die beiden Ziele der De-minimis-Regeln – Bestimmung derjenigen Beihilfen, die den Wettbewerb oder den Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht wahrnehmbar beeinträchtigen, und Möglichkeit der Kommission, sich auf die den Schwellenbetrag übersteigenden Beihilfen zu konzentrieren – führen zu den von den Parteien vertretenen gegensätzlichen Ansichten, die beide etwas für sich haben.
78.
Dennoch meine ich, dass letztlich die Kommission recht hat. Das Gericht hat sich ihrer Auffassung klar und detailliert in seinem Urteil Regione autonoma della Sardegna/Kommission (
69
) angeschlossen, das als zutreffende Darstellung der bereits vor der Verordnung Nr. 1998/2006 bestehenden Rechtslage angesehen werden muss. Diese Darstellung betraf die Verordnung Nr. 69/2001, die in der vorliegenden Rechtssache zwar nicht anwendbar ist, jedoch auf den allgemeinen Erwägungen beruht, die der De-minimis-Ausnahmeregelung zugrunde liegen. Dass das Urteil zu dem Zeitpunkt, zu dem Spanien zur Rückforderung der streitigen Beihilfen verpflichtet war, noch nicht ergangen war, ändert nichts daran, dass es sich um eine zutreffende Darlegung des zuvor bestehenden Rechtsstands handelt. Spanien hat auch keine Anhaltspunkte dafür, dass die Rechtslage vor Erlass der Verordnung Nr. 1998/2006 anders als die heutige gewesen wäre, sondern kann allenfalls anführen, dass die Rechtslage unklar gewesen sei. Angesichts dessen war Spanien alternativlos gehalten, nach dem nunmehr in Art. 4 Abs. 3 EUV verankerten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit gemeinsam mit der Kommission Unsicherheiten auszuräumen.
79.
Was schließlich den gerügten Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz betrifft, hat Spanien diesen Einwand erst in seiner Gegenerwiderung erhoben, ohne Beweise dafür vorzulegen, dass es in der erwähnten älteren Rechtssache in den einzelnen Dreijahreszeiträumen lediglich Beträge über 100000 Euro zurückgefordert habe. Dieser Einwand kann daher nicht durchgreifen.
80.
Unter Berücksichtigung des weiteren Umstands, dass die Beihilferegelungen insgesamt rechtswidrig waren, gelange ich daher zu der Auffassung, dass die spanischen Behörden nicht berechtigt waren, in Fällen, in denen der Gesamtbetrag der an den Begünstigten gezahlten Beihilfe die anwendbare De-minimis-Höchstgrenze von 100000 Euro überschreitet, denjenigen Teil des Betrags von der Rückforderung auszunehmen, der unter dieser Höchstgrenze liegt.
Rückwirkende Anwendung anderweitiger Steuerabzüge
Vorbringen
81.
Zu den Beihilfen, die gemäß der Regelung für die Steuergutschriften von 45 % in Álava und Guipúzcoa und gemäß der Minderung der Steuerbemessungsgrundlage für neu gegründete Unternehmen gewährt wurden, führt die Kommission aus, dass Spanien den Rückforderungsbetrag rückwirkend dadurch gesenkt habe, dass bestimmte Steuerabzüge in Fällen angewandt worden seien, in denen die in den Art. 37 und 45 der Norma Foral 24/1996 in Álava und in Art. 37 der „praktisch identischen“ Norma Foral 7/1996 in Guipúzcoa gesetzlich geregelten Voraussetzungen hierfür nicht vorgelegen hätten oder in denen das Vorliegen der Voraussetzungen nicht festgestellt worden sei.
82.
Der jeweilige Art. 37 der beiden Gesetze sieht vorbehaltlich bestimmter Bedingungen einen Anspruch der Unternehmen auf einen Steuerabzug in Höhe von 15 % des Investitionsbetrags für neue der Förderung der wirtschaftlichen Tätigkeit der Unternehmen dienende Sachanlagen (ausgenommen Grundstücke) vor. Art. 41 Abs. 1 der Norma Foral in Álava gewährt einen Abzug in Höhe von 600000 ESP (3606 Euro) für jeden geschaffenen Arbeitsplatz, der zwei Jahre lang erhalten bleibt. In Fällen, in denen eine Erhöhung der Mitarbeiterzahl um 10 % mit einer Reduzierung der Arbeitszeit um 10 % einhergeht, bestimmt Art. 45 Abs. 2, dass bestimmte in Art. 37 festgelegte Bedingungen entfallen und die nach beiden Vorschriften vorgesehenen Abzüge erhöht werden, sofern den Steuerbehörden detaillierte Pläne vorgelegt werden.
83.
Die Kommission bestreitet nicht die Zulässigkeit der rückwirkenden Anwendung dieser Abzüge. Sie rügt jedoch, dass Spanien für einige der Empfänger der für rechtswidrig erklärten Beihilfen nicht nachgewiesen habe, dass die einschlägigen Voraussetzungen für die Abzüge erfüllt gewesen seien. Spanien hält dem entgegen, dass die entsprechenden Beweise im Vorverfahren zur Verfügung gestellt worden seien, und hat im Verlauf des vorliegenden Verfahrens weitere Unterlagen vorgelegt. Die Kommission hält diese Beweise in Bezug auf Álava für unzureichend, erkennt aber an, dass der Verstoß in Bezug auf Guipúzcoa bei Einreichung der Klagebeantwortung beendet gewesen sei.
Würdigung
84.
Meines Erachtens ist dieser Teil des Vorbringens der Kommission zurückzuweisen. Es wird nicht behauptet, dass die in Rede stehenden Abzüge Bestandteil der als rechtswidrige staatliche Beihilfen eingestuften Regelungen für die steuerlichen Gutschriften waren. Die Abzüge werden weder in den Entscheidungen von 2001 noch im Urteil von 2006 erwähnt, und im vorliegenden Verfahren geht es um die Rüge der Nichtdurchführung dieses Urteils. Die Frage, ob die Abzüge nach nationalem Recht korrekt gewährt wurden (oder die korrekte Gewährung nachgewiesen wurde), ist daher nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
85.
Die diesbezügliche Rüge der Kommission steht zwar in einem gewissen Zusammenhang mit der Rückforderung der in Form von Steuergutschriften erfolgten Beihilfen, die mit den Entscheidungen von 2001 für rechtswidrig erklärt worden waren. Sie betrifft die Höhe der Beträge, die mit der Begründung nicht zurückgefordert wurden, dass die Beihilfeempfänger ohne die rechtswidrige Beihilferegelung Ansprüche in gleicher Höhe hätten geltend machen können und nur deshalb an deren Geltendmachung gehindert gewesen seien, weil sie eben die Beihilfe bezogen hätten. Die Kommission bemängelt jedoch nicht die fehlerhafte Berechnung dieser Beträge, die im Rahmen einer Beihilfe gewährt wurden, die als solche mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist und deshalb nicht zurückgefordert werden brauchte.
86.
Zudem erkennt die Kommission an, dass das Vorgehen Spaniens grundsätzlich zulässig ist. Sie macht z. B. nicht geltend, dass zunächst alle rechtswidrigen Beihilfen hätten zurückgefordert werden müssen und sodann die in Rede stehenden Abzüge gesondert vorgenommen werden sollen (was ebenfalls zulässig gewesen wäre). Wäre Spanien so vorgegangen bzw. hätte die Kommission ein solches Vorgehen verlangt, könnte nicht zweifelhaft sein, dass die Voraussetzungen, unter denen die Abzüge vorgenommen werden, in keinerlei Zusammenhang mit der Durchführung des Urteils von 2006 stehen (selbst wenn diese Abzüge für sich betrachtet rechtswidrige Beihilfen darstellen sollten). Ich sehe keinen Grund dafür, dass das Ergebnis anders ausfallen sollte, nur weil stattdessen eine Form des Steuervorteils (Abzüge) mit einer anderen Form (Gutschriften) verrechnet wurde, wenn die Verrechnung als solche als zulässig anerkannt wird.
Höhe der nach Maßgabe der einzelnen Entscheidungen zurückzufordernden Beträge
87.
Ich bin zu folgenden Ergebnissen gelangt: 1. Die Frage, inwieweit die streitigen Beihilfen zurückgefordert werden müssen, ist anhand der Regionalbeihilfeleitlinien von 1998 zu beurteilen. 2. Aufgrund des in diesen Leitlinien festgelegten Anreizerfordernisses entfällt eine Rückforderungspflicht nur für solche Beihilfen, bei denen feststeht, dass der Beihilfeantrag vor dem Beginn der Investitionsprojektausführung gestellt wurde. 3. Die Parteien streiten nicht mehr um Rechtsfragen bezüglich der Anwendbarkeit sektorspezifischer oder multisektoraler Vorschriften. 4. Die spanischen Behörden waren nicht berechtigt, von der Rückforderung diejenigen Beträge der streitigen Beihilfen auszunehmen, die unter der De-minimis-Schwelle von 100000 Euro bezogen auf einen Dreijahreszeitraum liegen. 5. Die Kommission macht jedoch zu Unrecht geltend, es hätten Beträge zurückgefordert werden müssen in Höhe der Steuerabzüge, die rückwirkend gewährt wurden und auf die die Begünstigten nur während der Zeit, in der sie im Besitz der Beihilfen waren, keinen Anspruch hatten.
88.
Demnach bleibt noch für jede einzelne der Entscheidungen von 2001 die Höhe der Beihilfebeträge zu ermitteln, hinsichtlich deren eine Rückforderungspflicht bestand. Hierzu sind die von den beiden Parteien in ihren Tabellen von 2013 aufgeführten Zahlen heranzuziehen und – soweit angebracht und möglich – Fälle zu entscheiden, in denen Differenzen bestehen.
89.
Die von mir nachstehend angegebenen Zahlen stammen nicht alle unmittelbar von den Parteien selbst, sondern ergeben sich in einigen Fällen aus einem Vergleich der von ihnen zur Verfügung gestellten Werte.
Entscheidung 2002/820 (Steuergutschrift von 45 % in Álava)
90.
Aus den Tabellen von 2013 ergibt sich erstens, dass hinsichtlich der Höhe der ursprünglich gewährten Beihilfen lediglich der an Martínez Bujanda gezahlte Betrag streitig ist, bei dem die Angaben der Parteien um 2048,87 Euro auseinanderliegen. Ich schlage vor, hinsichtlich dieser Differenz im Sinne Spaniens zu entscheiden (
70
). Zweitens ist die Kommission der Ansicht, dass 10683553,22 Euro wegen rückwirkender Steuerabzüge zurückzufordern waren. Ich schlage vor, diesen Betrag unberücksichtigt zu lassen (
71
). Bezüglich der übrigen Rügen (Einhaltung der Regionalbeihilfeleitlinien von 1998) meint die Kommission, dass 207461498,01 Euro hätten zurückgefordert werden müssen. Ich bin zu dem Ergebnis gelangt, dass nur diejenigen Beträge unberücksichtigt bleiben dürfen, hinsichtlich deren Spanien festgestellt hat, dass die Beihilfeanträge vor Beginn der Projektausführung gestellt wurden (
72
). Spanien hat keine solchen Fälle für Álava geltend gemacht.
91.
Unter Berücksichtigung der Differenz im Fall Martínez Bujanda waren meines Erachtens daher 207459449,14 Euro zurückzufordern.
92.
Unstreitig war dieser Betrag in seiner Gesamtheit (nebst Zinsen) bis zum 15. Oktober 2013 zurückgezahlt worden. Nach den Terminangaben der Parteien hat es den Anschein, dass die Rückforderung größtenteils ab März 2012 erfolgte und im März 2013 zu ungefähr 90 % abgeschlossen war.
Entscheidung 2002/892 (Minderung der Steuerbemessungsgrundlage in Álava)
93.
In Bezug auf die von Spanien ursprünglich aufgrund der De-minimis-Regeln vorgenommenen Abzüge weisen die Tabellen von 2013 eine Übereinstimmung zwischen den Parteien hinsichtlich eines Betrags von insgesamt 2316461,49 Euro aus, der in der Zeit von September 2011 bis September oder Dezember 2012 zurückgezahlt wurde. Uneinigkeit herrscht in gewissem Umfang bezüglich der rückwirkenden Steuerabzüge, jedoch schlage ich ohnehin vor, diese Beträge außer Betracht zu lassen (
73
).
94.
Streitig ist noch immer die Rückforderung von 2586312,37 Euro zuzüglich Zinsen bei einem in Liquidation befindlichen Unternehmen (
74
). Die Kommission erklärt, sie sei erst am 21. Januar 2013 über die ordnungsgemäße Anmeldung der den Behörden zustehenden Forderung informiert worden, während nach Angaben Spaniens die Kommission bereits am 28. Juni 2010 unterrichtet wurde. Beide Parteien stützen sich auf ein Schreiben, das die spanischen Behörden der Kommission angeblich übermittelt haben, aber von keiner der beiden Parteien in den Unterlagen, die dem Gerichtshof als Beweismittel vorgelegt worden sind und die Zehntausende von Seiten umfassen, genau bezeichnet worden ist. Angesichts dessen schlage ich dem Gerichtshof vor, von dem früheren Zeitpunkt auszugehen.
Entscheidung 2003/27 (Steuergutschriften von 45 % in Vizcaya)
95.
Einziger Streitpunkt bei dieser Entscheidung ist der Zeitpunkt, zu dem die spanischen Behörden nachgewiesen haben, dass von dem bei Norbega zurückgeforderten Betrag zu Recht 6194944,87 Euro abgezogen wurden (
75
). Den Schriftsätzen und den Tabellen von 2013 entnehme ich, dass der definitiv zurückzufordernde Betrag (
76
) tatsächlich im November 2007 zurückgezahlt wurde, der Nachweis über die Rechtmäßigkeit des Abzugs aber erst im Juli 2012 im Rahmen der Klagebeantwortung im vorliegenden Verfahren erbracht wurde. Der wegen des Anreizerfordernisses streitige Betrag der in Rede stehenden Beihilfen (der von den Parteien einvernehmlich mit 59247555,26 Euro beziffert wird) muss als der Rückforderung unterliegend angesehen werden (
77
).
96.
Nach Lage der Gerichtsakten schlage ich dem Gerichtshof daher vor, davon auszugehen, dass aufgrund der Entscheidung 2003/27 ein Betrag von 66664908,29 Euro zurückzufordern war, wovon 54261801,88 Euro in der Zeit von September bis November 2011, 7417353,03 Euro im Juli 2012 und 4 985 753,38 Euro (
78
) im Februar 2013 zurückgezahlt wurden.
Entscheidung 2002/806 (Minderung der Steuerbemessungsgrundlage in Vizcaya)
97.
Im Rahmen dieser Entscheidung herrscht lediglich Streit hinsichtlich der ursprünglich von Spanien aufgrund der De-minimis-Regeln vorgenommenen Abzüge. Der Gesamtbetrag beläuft sich unstreitig auf 2004658,60 Euro, der in vollem Umfang (zuzüglich Zinsen) in der Zeit vom 30. September bis 14. November 2011 zurückgezahlt wurde (
79
).
Entscheidung 2002/894 (Steuergutschriften von 45 % in Guipúzcoa)
98.
Streitig ist in Bezug auf diese Entscheidung erstens die Freistellung von drei Unternehmen im Stahlsektor – dieser Streitpunkt wird meines Erachtens von der Kommission nicht mehr weiter verfolgt (
80
) –, zweitens der rückwirkende Abzug anderweitiger Steuern in Höhe von 4110495,50 Euro, der meiner Ansicht nach unberücksichtigt bleiben sollte (
81
), drittens die Erfüllung des Anreizerfordernisses bei Beihilfen zugunsten von GKN (
82
) in Höhe von 5909830,30 Euro und viertens die Anwendung der Leitlinien für die Beurteilung von Staatlichen Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten (
83
) auf die Papresa (
84
) gewährte Beihilfe in Höhe von ungefähr 20 Mio. Euro.
99.
Die Tabellen von 2013 zeigen verschiedene Abweichungen bei den von den Parteien angegebenen Zahlen; die von Spanien vorgelegten Angaben sind in einigen Fällen kaum in sich stimmig, während die von der Kommission vorgelegten Zahlen mitunter für Spanien günstiger sind. Ich möchte daher lieber die Zahlen der Kommission zugrunde legen. Ihrer Ansicht nach waren 39900773,41 Euro zurückzufordern. Ich werde davon ausgehen, dass dieser Betrag richtig ist, allerdings mit dem Vorbehalt, dass die Parteien hinsichtlich 5909830,30 Euro im Fall von GKN und 20 Mio. Euro im Fall von Papresa unterschiedlicher Meinung sind.
100.
In Bezug auf GKN trägt Spanien vor, dass die einzigen Ausgaben, die vor Einreichung des Beihilfeantrags getätigt worden seien, die Erstellung von Machbarkeitsstudien betroffen hätten und nicht nennenswert seien; die Kommission hält die vorgelegten Unterlagen für nicht beweiskräftig. Spanien verweist auf Dokumente in den Anhängen der Klageschrift der Kommission, die ich aber anhand der Angaben Spaniens nicht habe finden können (
85
). Ich gehe daher davon aus, dass Spanien die Erfüllung des Anreizerfordernisses nicht dargetan hat.
101.
In Bezug auf Papresa erklärt Spanien, dass es sich bei diesem Unternehmen um den Rechtsnachfolger der La Papelera Española SA handele, deren Status als ein Unternehmen in Schwierigkeiten die Kommission im Jahr 1993 anerkannt habe (
86
). Spanien verweist auf den 99. Erwägungsgrund der Entscheidung 2002/894, in dem die Kommission ihre Ausführungen in den Leitlinien von 1999 bezüglich Rettung und Umstrukturierung aufgreift, denen zufolge „[n]ach Auffassung der Kommission … Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen zur Entwicklung von Wirtschaftszweigen beitragen [können], ohne den Handel in einer Weise zu verändern, die dem gemeinschaftlichen Interesse zuwiderläuft, wenn die in den vorliegenden Leitlinien beschriebenen Voraussetzungen erfüllt sind“.
102.
Dieses Argument hat Spanien jedoch erst in seiner Gegenerwiderung angeführt, und die Kommission hat keine Gelegenheit gehabt, darauf einzugehen. Außerdem hat Spanien nicht darauf hingewiesen, dass es im 99. Erwägungsgrund der Entscheidung 2002/894 weiter heißt: „Sind diese Voraussetzungen nicht erfüllt, so sind solche Beihilfen an Unternehmen in Schwierigkeiten mit dem Gemeinsamen Markt nicht vereinbar. Aus diesem Grund sind die fraglichen Steuerbeihilfen zugunsten von Unternehmen in Schwierigkeiten nach Auffassung der Kommission mit dem Gemeinsamen Markt nicht vereinbar, da die Ausnahmeregelung nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag über die Förderung gewisser Wirtschaftszweige nicht anwendbar ist.“ Zum Nachweis dafür, dass die in den Leitlinien von 1994 bezüglich Rettung und Umstrukturierung genannten Bedingungen erfüllt sind, legt Spanien ein Sachverständigengutachten vor, mit dem die Erfüllung der allgemeinen Voraussetzungen nach Nr. 3.2.2 der Leitlinien bescheinigt werden soll. Nach Lektüre des Gutachtens stellt sich jedoch heraus, dass die Voraussetzungen nur in abgekürzter Form angeführt und bestimmte Gesichtspunkte gar nicht untersucht werden.
103.
Demnach hat Spanien meines Erachtens nicht dargetan, dass die Beihilfe zugunsten von Papresa die in den Leitlinien bezüglich Rettung und Umstrukturierung genannten Voraussetzungen erfüllt.
104.
Ich gelange zu dem Ergebnis, dass aufgrund der Entscheidung 2002/894 ein Betrag von 39900773,41 Euro zurückzufordern war. Die Parteien sind sich außer im Fall der Beihilfe an Papresa einig, dass die in Rede stehenden Beträge zuzüglich Zinsen in der Zeit von November 2011 bis Oktober 2012 zurückgezahlt wurden. Der ausstehende Betrag der Papresa gewährten Beihilfe (19448623,59 Euro zuzüglich Zinsen) wurde in der Zeit von März bis September 2013 zurückgezahlt.
Entscheidung 2002/540 (Minderung der Steuerbemessungsgrundlage in Guipúzcoa)
105.
In ihren Tabellen von 2013 macht die Kommission geltend, dass 211159,23 Euro zu Unrecht im Wege rückwirkender Steuerabzüge von der Rückforderung ausgenommen worden seien. Ich schlage vor, diesen Betrag unberücksichtigt zu lassen (
87
).
106.
Die Parteien sind sich einig, dass sich der auf die De-minimis-Abzüge entfallende Betrag auf 1344192,60 Euro beläuft; dieser Betrag war nach meiner Würdigung zurückzufordern. Nach Angaben der Kommission wurde der gesamte Betrag nebst Zinsen im Lauf des Jahres 2012 zurückgezahlt. Spanien nennt für den Abschluss des Rückzahlungsvorgangs frühere Zeitpunkte, die sich jedoch auf andere Beträge als die nach der De-minimis-Regel vorgenommenen Abzüge zu beziehen scheinen. Ich schlage daher vor, von den von der Kommission angegebenen Zeitpunkten auszugehen.
107.
Schließlich gibt es noch einen merkwürdigen Betrag von 8,74 Euro, hinsichtlich dessen die Kommission behauptet, dass einer Zahlungsverfügung nicht nachgekommen worden sei. Da die Kommission in einer anderen Tabelle aber auch angibt, dass eben dieser Betrag von der Rückforderung auszunehmen sei, schlage ich vor, ihn nicht zu berücksichtigen.
Ergebnis bezüglich der zurückzufordernden Beträge
108.
Ich gelange zu dem Ergebnis, dass zum Zeitpunkt des Urteils von 2006 ein Kapitalbetrag in Höhe von insgesamt rund 322 Mio. Euro zurückzufordern war, was ungefähr 10 % unter dem von der Kommission angeführten Betrag von 358 Mio. Euro liegt. Ich vermag den fälligen Zinsbetrag nicht genau zu berechnen, aber ich schlage dem Gerichtshof vor, diesen ebenfalls um 10 % niedriger anzusetzen, als die Kommission dies getan hat.
109.
Nach Angaben der Kommission waren zum Zeitpunkt der Einleitung des vorliegenden Verfahrens ungefähr 13 % des Gesamtbetrags zurückgefordert worden. Da die Kommission ihr Vorbringen im Hinblick auf Gasteiz Desarrollo (
88
) nicht eindeutig substantiiert hat, sollte meines Erachtens davon ausgegangen werden, dass der Anteil der zurückgeforderten Beträge eigentlich 14 % beträgt. Die übrigen 86 % wurden nach der Einleitung des vorliegenden Verfahrens, nämlich in der Zeit von September 2011 bis Oktober 2013, zurückgefordert.
Zwangsgeld (Pauschalbetrag)
Vorbringen
110.
Die Kommission verweist auf ihre aktuellen Leitlinien zur Anwendung von Art. 260 AEUV (
89
), in denen sie erklärt, dass sie stets sowohl die Zahlung eines Pauschalbetrags zur Ahndung der Fortsetzung des Verstoßes für den Zeitraum nach dem ersten bis zum zweiten Urteil als auch die Verhängung eines Zwangsgelds für jeden weiteren Tag nach dem zweiten Urteil beantragen werde. Im vorliegenden Fall hat sie den Antrag auf Verhängung der letztgenannten Sanktion zurückgenommen. Die Kommission berechnet den Pauschalbetrag entweder als einen für jeden Mitgliedstaat festgesetzten Mindestbetrag, der auf dem für den Mitgliedstaat geltenden Faktor „n“ basiert (
90
), oder durch Multiplikation eines Tagessatzes (
91
) mit der Anzahl der Tage ab dem ersten Urteil bis zu dem Tag, an dem die Zuwiderhandlung abgestellt wird, sofern diese Multiplikation zu einem höheren Gesamtbetrag führt.
111.
Im vorliegenden Fall ist die Kommission der Auffassung, dass der Schwerekoeffizient auf einer von 1 bis 20 reichenden Skala mit 9 anzusetzen sei. Sie betont die grundlegende Bedeutung der Vorschriften über staatliche Beihilfen und die Notwendigkeit, durch Beihilfen verursachte Wettbewerbsverfälschungen zu beseitigen, außerdem den Umstand, dass mehr als 100 Begünstigte die Beihilfen in Anspruch genommen hätten, den zum Zeitpunkt der Erhebung der vorliegenden Klage noch nicht zurückgeforderten Betrag (nach den Berechnungen der Kommission 569 Mio. Euro) sowie die Tatsache, dass Spanien bereits zweimal wegen unterlassener Rückforderung rechtswidriger Beihilfen im Baskenland verurteilt worden sei (
92
).
112.
Dementsprechend schlägt die Kommission einen Pauschalbetrag in Höhe von 25817,40 Euro (
93
) pro Tag für den Zeitraum ab Verkündung des Urteils von 2006 bis zum 15. Oktober 2013, d. h. dem Tag, an dem die Zuwiderhandlung abgestellt wurde, vor. Nach ihren Berechnungen beträgt die Anzahl der Tage 2500 und die Gesamtsumme somit 64543500 Euro.
113.
Spanien macht geltend, dass die sechs verschiedenen Regelungen von drei verschiedenen staatlichen Untergliederungen durchgeführt worden seien, auf die die Sanktionen aufzuteilen seien. Da die Beihilfen ausschließlich das Baskenland beträfen, auf das 6,24 % des spanischen BIP entfielen, sei der Tagessatz mit 6,24 % zu multiplizieren, was 13 Euro pro Tag ergebe.
114.
In Bezug auf die Schwere führt Spanien aus, dass der Mindestkoeffizient anzuwenden sei, da die Kommission in den vergangenen 40 Jahren von ihren Befugnissen noch nie im Hinblick auf in Form von Steuermaßnahmen durchgeführte staatliche Beihilfen Gebrauch gemacht habe. Zudem seien sämtliche in Rede stehenden Maßnahmen vor der Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf Maßnahmen im Bereich der direkten Unternehmensbesteuerung (
94
) eingeführt und von den baskischen Behörden aufgehoben worden, als diese erfahren hätten, dass die Kommission die Regelungen als staatliche Beihilfen einstufe.
115.
Dementsprechend schlägt Spanien eine Sanktion in Höhe von 177,58 Euro (
95
) pro Tag vor.
116.
Das Vorbringen, wonach der Grundbetrag mit 6,24 % zu multiplizieren sei, wird von der Kommission zurückgewiesen. Die fraglichen Beträge seien für alle Mitgliedstaaten gleich (und müssten hoch genug sein, um auf die Mitgliedstaaten Druck auszuüben) (
96
); der Gerichtshof habe Sanktionen noch nie deshalb herabgesetzt, weil die Zuwiderhandlung geografisch begrenzt erfolgt sei.
117.
Bezüglich der Schwere bestreitet die Kommission sowohl, dass sie noch nie von ihren Befugnissen bei in Form von Steuermaßnahmen durchgeführten staatlichen Beihilfen Gebrauch gemacht habe (
97
), als auch, dass sich die Situation aufgrund der Mitteilung von 1998 geändert habe (
98
).
118.
In seiner Gegenerwiderung verweist Spanien auf das Urteil Kommission/Italien (
99
) und hebt hervor, dass es allein Sache des Gerichtshofs sei, die Höhe einer Sanktion festzulegen. Falls die Beihilfen bei einer erheblichen Zahl von Empfängern zurückgefordert werden müssten, könne eine Sanktion, die Fortschritte eines Mitgliedstaats bei der Erfüllung seiner Verpflichtungen berücksichtige, angemessen und daher hinsichtlich des festgestellten Verstoßes verhältnismäßig sein (
100
). Bei der Anwendung der Kriterien der Schwere und der Zahlungsfähigkeit des Mitgliedstaats habe der Gerichtshof zu berücksichtigen, welche Folgen die Nichterfüllung der Verpflichtungen für die öffentlichen und die privaten Interessen habe und wie dringend es sei, dass der betreffende Mitgliedstaat seinen Verpflichtungen nachkomme (
101
). Die Verhängung eines Pauschalbetrags müsse von der Gesamtheit der Aspekte abhängig gemacht werden, die sich auf die Merkmale der Vertragsverletzung und auf die Haltung bezögen, die der Mitgliedstaat eingenommen habe, wobei der Gerichtshof über ein weites Ermessen verfüge (
102
). Im vorliegenden Fall hätten die Behörden gewissenhaft gehandelt. Angesichts der Autonomie der Behörden des Baskenlands (
103
) und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit möge sich der Gerichtshof unter Berücksichtigung des betroffenen geografischen Gebiets zur Mäßigung einer etwaigen Sanktion veranlasst sehen.
119.
Was die Schwere betrifft, weist Spanien insbesondere darauf hin, dass dem von der Kommission herangezogenen Urteil (
104
) zur Mitteilung von 1998 ein völlig anderer Sachverhalt zugrunde gelegen habe und dass das Fehlen eines Präzedenzfalls mit einer vergleichbaren Fallgestaltung die Berechnung sowohl der zurückzufordernden Beträge als auch der zu erhebenden Zinsen und damit die Durchführung des Urteils von 2006 kompliziere. Im Übrigen hätten sich die nationalen Behörden redlich bemüht, bei der Entscheidung, ob konkrete Beihilfen zurückzufordern seien, die ihrer Meinung nach richtigen Kriterien anzuwenden.
Würdigung
120.
Nach ständiger Rechtsprechung ist es Sache des Gerichtshofs, anhand der Umstände und nach Maßgabe des erforderlich erscheinenden Grades an Abschreckung die angemessenen finanziellen Sanktionen zu bestimmen, um die Wiederholung ähnlicher Verstöße zu verhindern. Die Leitlinien und Vorschläge vermögen den Gerichtshof nicht zu binden, können jedoch einen nützlichen Bezugspunkt darstellen und dazu beitragen, die Transparenz, Vorhersehbarkeit und Rechtssicherheit des Vorgehens der Kommission zu gewährleisten. Der Gerichtshof hat die Sanktion so festzusetzen, dass sie den Umständen angepasst ist und in angemessenem Verhältnis zur festgestellten Vertragsverletzung sowie zur Zahlungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaats steht. Zu den relevanten Faktoren zählen u. a. die Schwere der Zuwiderhandlung sowie der Zeitraum, während dem sie seit dem Urteil, mit dem sie festgestellt wurde, fortbestanden hat (
105
).
121.
Im vorliegenden Fall scheint mir auf der Hand zu liegen, dass die Verhängung eines Pauschalbetrags als abschreckende Maßnahme angemessen ist. Die Höhe der in Rede stehenden rechtswidrigen Beihilfen ist erheblich, bei der Rückforderung ist es zu einem beträchtlichen Verzug gekommen, und aus den unzähligen Dokumenten in den Gerichtsakten ergibt sich, dass die spanischen Behörden mit großem Zeit- und Arbeitsaufwand versucht haben, die zurückzufordernden Beträge auf ein Minimum zu beschränken, und dabei oftmals übermäßig ins Detail gegangen sind, was zu weiteren Verzögerungen geführt hat.
122.
Die Kommission beantragt die Verurteilung zur Zahlung eines Pauschalbetrags von 64543500 Euro, berechnet als Produkt aus Grundbetrag von 210 Euro multipliziert mit einem Schwerekoeffizient 9 multipliziert mit 13,66 als Faktor „n“ multipliziert mit 2500 als Anzahl der Tage.
123.
Im Rahmen der von der Kommission veröffentlichten Kriterien besteht keine Möglichkeit, von dem Grundbetrag von 210 Euro pro Tag abzugehen. Dieser Tagessatz ist während des für das vorliegende Verfahren maßgeblichen Zeitraums in den genannten Kriterien unverändert geblieben. Den Vorschlag Spaniens, den Satz mit 6,24 % zu multiplizieren, den es entsprechend auch in der Rechtssache Kommission/Spanien (C‑610/10) gemacht hatte, hat der Gerichtshof dort zurückgewiesen (
106
).
124.
Der Schwerekoeffizient könnte auf einer bis 20 reichenden Skala jedoch von 9 auf 8 herabgesetzt werden, falls der Gerichtshof meinem Ergebnis bezüglich der Beträge folgt, die tatsächlich zurückzufordern waren (
107
). Auch der Faktor „n“ könnte angesichts der aktualisierten Zahlen der Kommission auf 13,28 gemindert werden (
108
). Damit ergäbe sich ein Tagespauschalbetrag von 22310,40 Euro statt der von der Kommission ursprünglich geltend gemachten 25817,40 Euro.
125.
Nach den Berechnungen der Kommission sind ab der Verkündung des Urteils vom 14. Dezember 2006 bis zur endgültigen und vollständigen Rückzahlung der streitigen Beihilfen 2500 Tage verstrichen. Dies ist wohl richtig, wenn man den gesamten Zeitraum bis zum 18. Oktober 2013 zugrunde legt, d. h. bis zu dem Tag, an dem nach Ansicht der Kommission sämtliche Beihilfen nebst Zinsen zurückgezahlt worden waren. Bei einem Tagessatz von 22310,40 Euro ergibt sich dann ein Pauschalbetrag in Höhe von insgesamt 55776000 Euro.
126.
In seiner Rechtsprechungspraxis ist der Gerichtshof bei der Bestimmung des Pauschalbetrags allerdings noch nie den detaillierten Berechnungen der Kommission gefolgt, sondern hat einen unter Beachtung aller Umstände geeigneten Betrag in runden Zahlen festgesetzt. Dabei hat er in der Regel keine in jede Einzelheit gehende Begründung gegeben, sondern lediglich auf die von ihm berücksichtigten verschiedenen erschwerenden und mildernden Faktoren verwiesen (wie etwa verschleppendes Vorgehen oder Gutgläubigkeit der nationalen Behörden). Außerdem ergibt sich bei einer Analyse der Fälle, in denen die Kommission die Verhängung einer solchen Sanktion beantragt hat und der Gerichtshof diesem Antrag gefolgt ist, dass der vom Gerichtshof festgesetzte Betrag stets wesentlich – nämlich zwischen 8 % und 62 %, im Durchschnitt ungefähr 40 % – niedriger als der von der Kommission geforderte Betrag war (
109
). Damit soll zwar nicht gesagt sein, dass der Gerichtshof insoweit in irgendeiner Weise an seine bisherige Spruchpraxis gebunden wäre (
110
), meines Erachtens stellen diese Zahlen jedoch nützliche Hintergrundinformationen dar, insbesondere wenn man sie an Faktoren wie Schwere und Dauer der Vertragsverletzung misst, auf die der Gerichtshof abgestellt hat.
127.
Vorliegend handelt es sich um die vierte Rechtssache, in der die Kommission die Verhängung eines Pauschalbetrags gegen einen Mitgliedstaat wegen Nichtrückforderung rechtswidriger staatlicher Beihilfen begehrt (die anderen Fälle, in denen sie die Verhängung eines Pauschalbetrags beantragt hatte, betrafen im Wesentlichen die unterlassene Umsetzung von Richtlinien bzw. die Unvereinbarkeit nationaler Vorschriften mit dem Unionsrecht und sind daher nicht ganz vergleichbar). Hier geht es nach meiner Einschätzung um einen Betrag von 322 Mio. Euro und eine Dauer der Zuwiderhandlung von sechs Jahren und zehn Monaten.
128.
Zum Vergleich: In der Rechtssache Kommission/Griechenland (C‑369/07) (
111
) hat die Nichtrückforderung von ungefähr 23 Mio. Euro während eines Zeitraums von vier Jahren zur Verhängung eines Pauschalbetrags von 2 Mio. Euro (ungefähr 13 % des von der Kommission beantragten Betrags) geführt, in der Rechtssache Kommission/Italien (C‑496/09) (
112
) hat die Nichtrückforderung von ungefähr 188 Mio. Euro während eines Zeitraums von ungefähr siebeneinhalb Jahren zur Verhängung einer Sanktion von 30 Mio. Euro (ungefähr 43 % des von der Kommission beantragten Betrags) geführt, und in der Rechtssache Kommission/Spanien (C‑610/10) (
113
) hat die Nichtrückforderung von ungefähr 23 Mio. Euro während eines Zeitraums von mehr als zehn Jahren zur Verhängung einer Sanktion von 20 Mio. Euro (ungefähr 38 % des von der Kommission beantragten Betrags) geführt.
129.
Anders betrachtet: In den ersten beiden Rechtssachen sind die Beträge pro Verzugsmonat und zurückzufordernder Million Euro bemerkenswert ähnlich (1730 Euro bzw. 1740 Euro), während dieser Betrag in der letztgenannten Rechtssache erheblich höher liegt (ungefähr 8333 Euro). Bei Zugrundelegung des erstgenannten Wertes ergäbe sich ein Betrag von ungefähr 50 Mio. Euro, während sich der Betrag bei Zugrundelegung des letzteren Wertes auf ungefähr 220 Mio. Euro beliefe.
130.
Im Urteil Kommission/Spanien (C‑610/10) hat der Gerichtshof offenbar als erheblich erschwerenden Umstand berücksichtigt, dass der Durchführung des Urteils „keine größeren Schwierigkeiten entgegenstehen sollten, da die Zahl der Empfänger der fraglichen rechtswidrigen Beihilfen gering war, da sie namentlich bekannt waren und da die zurückzufordernden Beträge in dieser Entscheidung angegeben waren“ (
114
).
131.
Diese Erwägungen treffen in der vorliegenden Rechtssache nicht zu. Es gab viele Empfänger, und die jeweils zurückzufordernden oder von der Rückforderung auszunehmenden Beträge waren weder bezeichnet noch ohne Weiteres offensichtlich. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, ähnlich wie in den Rechtssachen Kommission/Griechenland (C‑369/07) bzw. Kommission/Italien (C‑496/09) vorzugehen und als Ausgangspunkt einen Betrag von 50 Mio. Euro zu veranschlagen.
132.
Ich sehe auch keinen stichhaltigen Grund für eine Erhöhung oder Herabsetzung dieses Betrags. Es handelt sich um eine bedeutende Summe – höher als jeder andere vom Gerichtshof bisher verhängte Pauschalbetrag –, der auch ohne eine Erhöhung eine deutlich abschreckende Wirkung auf alle Mitgliedstaaten ausüben dürfte. Dennoch geht es um eine schwere Zuwiderhandlung, bei der die staatlichen Beihilfen einen Umfang erreichten – größer als bei jeder Beihilfe, die zuvor in ähnlichen Fällen streitig war –, dass es zu einer ernsthaften Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten gekommen ist, und die über einen erheblichen Zeitraum hinweg bestand (eine nennenswerte Rückforderung begann erst mehr als vier Jahre nach dem Urteil von 2006).
Ergebnis
133.
Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,
—
festzustellen, dass das Königreich Spanien dadurch, dass es das Urteil vom 14. Dezember 2006, Kommission/Spanien (C‑485/03 bis C‑490/03), nicht rechtzeitig durchgeführt hat, gegen seine Verpflichtungen aus den Entscheidungen, um die es in diesem Urteil ging, sowie aus Art. 260 Abs. 1 AEUV verstoßen hat;
—
das Königreich Spanien zur Zahlung eines Pauschalbetrags von 50 Mio. Euro an die Europäische Kommission auf das Konto „Eigenmittel der Europäischen Union“ zu verurteilen;
—
dem Königreich Spanien die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
(
1
)	Originalsprache: Englisch.
(
2
)	Aus Gründen der Einheitlichkeit behalte ich die in den früheren Verfahrensstadien verwendete spanische Schreibweise bei, obwohl die baskische Schreibweise hiervon abweicht und die amtliche spanische Schreibweise inzwischen der baskischen entspricht.
(
3
)	Vgl. ABl. 1999, C 351, S. 29, ABl. 2000, C 55, S. 2, und ABl. 2000, C 71, S. 8.
(
4
)	Entscheidung 2002/820/EG der Kommission vom 11. Juli 2001 über eine spanische Beihilferegelung zugunsten der Unternehmen von Álava in Form einer Steuergutschrift in Höhe von 45 % des Investitionsbetrags (ABl. 2002, L 296, S. 1), Entscheidung 2002/892/EG der Kommission vom 11. Juli 2001 über eine spanische Beihilferegelung zugunsten neu gegründeter Unternehmen in Álava (ABl. 2002, L 314, S. 1), Entscheidung 2003/27/EG der Kommission vom 11. Juli 2001 über eine spanische Beihilferegelung in Form einer Steuergutschrift in Höhe von 45 % des Investitionsbetrags zugunsten der Unternehmen in Vizcaya (ABl. 2003, L 17, S. 1), Entscheidung 2002/806/EG der Kommission vom 11. Juli 2001 über eine spanische Beihilferegelung zugunsten neu gegründeter Unternehmen in Vizcaya (Spanien) (ABl. 2002, L 279, S. 35), Entscheidung 2002/894/EG der Kommission vom 11. Juli 2001 über eine spanische Beihilferegelung in Form einer Steuergutschrift in Höhe von 45 % des Investitionsbetrags zugunsten der Unternehmen in Guipúzcoa (ABl. 2002, L 314, S. 26) und Entscheidung 2002/540/EG der Kommission vom 11. Juli 2001 über eine spanische Beihilferegelung zugunsten neu gegründeter Unternehmen in Guipúzcoa (Spanien) (ABl. 2002, L 174, S. 31) (im Folgenden: Entscheidungen von 2001).
(
5
)	Entscheidung 2002/820 (76. Erwägungsgrund), Entscheidungen 2002/892, 2002/806 und 2002/540 (jeweils 78. Erwägungsgrund) sowie Entscheidungen 2003/27 und 2002/894 (jeweils 83. Erwägungsgrund).
(
6
)	Entscheidung 2002/820 (98. Erwägungsgrund), Entscheidungen 2002/892, 2002/806 und 2002/540 (jeweils 90. Erwägungsgrund), Entscheidung 2003/27 (105. Erwägungsgrund) und Entscheidung 2002/894 (107. Erwägungsgrund).
(
7
)	Entscheidung 2002/820 (Erwägungsgründe 76 bis 94) sowie Entscheidungen 2002/894 und 2003/27 (jeweils Erwägungsgründe 83 bis 100).
(
8
)	ABl. 1998, C 74, S. 9, geändert durch die in ABl. 2000, C 258, S. 5, veröffentlichte Fassung (im Folgenden: Regionalbeihilfeleitlinien von 1998).
(
9
)	Entscheidung 2002/820 (83. Erwägungsgrund) sowie Entscheidungen 2002/894 und 2003/27 (jeweils 89. Erwägungsgrund).
(
10
)	Jeweils Erwägungsgründe 78 bis 90 der Entscheidungen 2002/540, 2002/806 und 2002/892.
(
11
)	Kommission/Spanien (C-485/03 bis C-490/03, Slg. 2006, I-11887, im Folgenden: Urteil von 2006).
(
12
)	Urteil von 2006 (Rn. 81).
(
13
)	Urteile des Gerichts vom 9. September 2009, Diputación Foral de Álava u. a./Kommission (T-227/01 bis T-229/01, T-265/01, T-266/01 und T-270/01, Slg. 2009, II-3029), betreffend die Regelungen für die Steuergutschriften von 45 %, und vom 9. September 2009, Diputación Foral de Álava u. a./Kommission (T‑230/01 bis T‑232/01 und T‑267/01 bis T‑269/01, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht), betreffend die Minderung der Steuerbemessungsgrundlage.
(
14
)	Urteile vom 28. Juli 2011, Diputación Foral de Vizcaya/Kommission (C‑471/09 P bis C‑473/09 P), betreffend die Regelungen für Steuergutschriften von 45 %, und vom 28. Juli 2011, Diputación Foral de Vizcaya/Kommission (C‑474/09 P bis C‑476/09 P), betreffend die Minderung der Steuerbemessungsgrundlage.
(
15
)	Urteil vom 28. Juli 2011 (C‑471/09 P bis C‑473/09 P, oben in Fn. 14 angeführt, Rn. 98, 99 und 102 mit Verweis auf das Urteil vom 9. Juni 2011, Comitato „Venezia vuole vivere“ u. a./Kommission, C-71/09 P, C-73/09 P und C-76/09 P, Slg. 2011, I-4727, Rn. 63, 64, 115 und 130 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
16
)	SEK(2005) 1658 vom 13. Dezember 2005 in der durch SEK(2010) 923/3 vom 20. Juli 2010 aktualisierten Fassung.
(
17
)	Oben, Nr. 15.
(
18
)	Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (ABl. L 83, S. 1).
(
19
)	ABl. 1979, C 31, S. 9.
(
20
)	ABl. 2002, C 119, S. 22.
(
21
)	Urteil vom 9. Juni 2011, Diputación Foral de Vizcaya/Kommission (C‑465/09 P bis C‑470/09 P, Rn. 121 und 122).
(
22
)	Vgl. insbesondere Entscheidung 2002/820 (Fn. 37), Entscheidung 2002/894 (Fn. 33) und Entscheidung 2003/27 (Fn. 34).
(
23
)	Oben, Nrn. 31 und 32.
(
24
)	ABl. 1999, C 351, S. 33, letzter Absatz, ABl. 2000, C 71, S. 13, dritter Absatz, Entscheidung 2002/820 (83. Erwägungsgrund) sowie Entscheidungen 2002/894 und 2003/27 (jeweils 89. Erwägungsgrund).
(
25
)	Oben, Nr. 32 und Fn. 21.
(
26
)	Urteil von 2006 (Rn. 12 und 50).
(
27
)	Vgl. auch Urteil vom 15. April 2008, Nuova Agricast (C-390/06, Slg. 2008, I-2577, Rn. 69).
(
28
)	Entscheidung 2002/820 (27. Erwägungsgrund) sowie Entscheidungen 2002/894 und 2003/27 (jeweils 23. Erwägungsgrund).
(
29
)	Oben, Nr. 31 und Fn. 19.
(
30
)	Verordnung (EG) Nr. 1628/2006 der Kommission vom 24. Oktober 2006 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf regionale Investitionsbeihilfen der Mitgliedstaaten (ABl. L 302, S. 29).
(
31
)	Verordnung (EG) Nr. 800/2008 der Kommission vom 6. August 2008 zur Erklärung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt in Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag (ABl. L 214, S. 3).
(
32
)	134. Erwägungsgrund und Art. 1 der Entscheidung 2000/795/EG der Kommission vom 22. Dezember 1999 über die staatliche Beihilfe Spaniens zugunsten von Ramondín SA und Ramondín Cápsulas SA (ABl. 2000, L 318, S. 36).
(
33
)	Art. 1 und siebter Erwägungsgrund.
(
34
)	Urteil vom 13. Juni 2013 (C‑630/11 P bis C‑633/11 P, Rn. 105).
(
35
)	Urteil vom 30. September 2003, Freistaat Sachsen u. a./Kommission (C-57/00 P und C-61/00 P, Slg. 2003, I-9975, Rn. 52).
(
36
)	Oben in Fn. 35 angeführt.
(
37
)	Entscheidung 2002/820 (83. Erwägungsgrund) sowie Entscheidungen 2002/894 und 2003/27 (jeweils 89. Erwägungsgrund).
(
38
)	Entscheidung 2002/820 (Erwägungsgründe 25, 27, 33, 87, 90 und 91) sowie Entscheidungen 2002/894 und 2003/27 (jeweils Erwägungsgründe 1, 7, 21, 23, 43, 49, 93, 96 und 97).
(
39
)	Oben, Nr. 6.
(
40
)	Entscheidung 2002/820 (Erwägungsgründe 84 bis 87) sowie Entscheidungen 2002/894 und 2003/27 (jeweils Erwägungsgründe 90 bis 93).
(
41
)	Oben, Nr. 37 sowie Fn. 30 und 31.
(
42
)	Jeweils achter Erwägungsgrund der Entscheidungen betreffend die Regelungen für die Steuergutschriften von 45 %.
(
43
)	Urteil von 2006 (Rn. 63).
(
44
)	Unten, Nrn. 98 ff.
(
45
)	Oben, Nr. 37 und Fn. 32.
(
46
)	Beispielsweise Urteil vom 10. November 2011, The Rank Group (C-259/10 und C-260/10, Slg. 2011, I-10947, Rn. 62 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
47
)	Nr. 2 und Fn. 5 der Regionalbeihilfeleitlinien von 1998.
(
48
)	D. h. die in der Rahmenregelung für bestimmte, nicht unter den EGKS-Vertrag fallende Stahlbereiche (ABl. 1988, C 320, S. 3, im Folgenden: Stahlrahmenregelung von 1988) aufgeführten Teilbereiche.
(
49
)	Nr. 4 der Stahlrahmenregelung von 1988.
(
50
)	Condesa Fabril SA.
(
51
)	Compañía Norteña de Bebidas Gaseosas Norbega SA (im Folgenden: Norbega).
(
52
)	Multisektoraler Regionalbeihilferahmen für große Investitionsvorhaben (ABl. 1998, C 107, S. 7).
(
53
)	Verordnung (EG) Nr. 69/2001 der Kommission vom 12. Januar 2001 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf „De-minimis“-Beihilfen (ABl. L 10, S. 30). Diese Verordnung wurde ersetzt durch die Verordnung (EG) Nr. 1998/2006 der Kommission vom 15. Dezember 2006 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf De-minimis-Beihilfen (ABl. L 379, S. 5), die ihrerseits durch die Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 der Kommission vom 18. Dezember 2013 über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf De-minimis-Beihilfen (ABl. 2013, L 352, S. 1) ersetzt wurde.
(
54
)	ABl. 1996, C 68, S. 9 (im Folgenden: Mitteilung von 1996).
(
55
)	Urteil des Gerichts vom 20. September 2011, Regione autonoma della Sardegna/Kommission (T-394/08, T-408/08, T-453/08 und T-454/08, Slg. 2011, II-6255, Rn. 299 bis 311). Die gegen dieses Urteil eingelegten Rechtsmittel (Rechtssachen HGA u. a./Kommission, in Fn. 34 angeführt) betrafen nicht die De-minimis-Problematik.
(
56
)	Entscheidung 2006/177/EG der Kommission vom 19. Mai 2004 über die staatliche Beihilfe Italiens an WAM S.p.A. (ABl. 2006, L 63, S. 11). Sie wurde für nichtig erklärt durch das Urteil des Gerichts vom 6. September 2006, Italien und WAM/Kommission (T‑304/04 und T‑316/04), bestätigt durch Urteil vom 30. April 2009, Kommission/Italien und WAM (C-494/06 P, Slg. 2009, I-3639), allerdings ohne Bezugnahme auf die De-minimis-Regel.
(
57
)	Die Kommission führt die Entscheidungen 2000/46/EG (ABl. 2001, L 18, S. 18), 2002/142/EG (ABl. 2002, L 48, S. 20), 2003/643/EG (ABl. 2003, L 227, S. 12) und 2006/937/EG (ABl. 2006, L 366, S. 1) an. In keinem dieser Fälle sei sie in derselben Weise vorgegangen wie in der WAM betreffenden Sache.
(
58
)	Vgl. Verordnung (EG) Nr. 994/98 des Rates vom 7. Mai 1998 über die Anwendung der Artikel 92 und 93 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft auf bestimmte Gruppen horizontaler Beihilfen (ABl. L 142, S. 1), die die Rechtsgrundlage für die Verordnung Nr. 69/2001 bildete; vgl. insbesondere neunter Erwägungsgrund und Art. 2.
(
59
)	Urteil vom 20. September 2007, Kommission/Spanien (C-177/06, Slg. 2007, I-7689).
(
60
)	Jeweils Erwägungsgründe 20 und 75 der drei Entscheidungen mit zugehörigen Fußnoten.
(
61
)	Jeweils 75. Erwägungsgrund der drei Entscheidungen.
(
62
)	Art. 4 der Verordnung in Verbindung mit Art. 4 der Verordnung Nr. 1998/2006 (oben in Fn. 53 angeführt).
(
63
)	Vgl. auch Nrn. 23 und 24 der Klageschrift in dem Verfahren, das zum Urteil von 2006 geführt hat und in dem die Kommission anerkannt hat, dass spätestens ab 23. Oktober 2001 keine weiteren Beihilfen mehr hätten gewährt werden können.
(
64
)	Jeweils siebter Erwägungsgrund der drei Entscheidungen.
(
65
)	In Fn. 53 angeführt.
(
66
)	Die Verordnung Nr. 1407/2013 (angeführt in Fn. 53) enthält offenbar keine solche ausdrückliche Bestimmung, wenn auch ihr Art. 3 Abs. 7 bestimmt: „Wenn der einschlägige Höchstbetrag … durch die Gewährung neuer De-minimis-Beihilfen überschritten würde, darf diese Verordnung für keine der neuen Beihilfen in Anspruch genommen werden.“
(
67
)	60. Erwägungsgrund der Entscheidung 2006/638/EG der Kommission vom 6. September 2005 über die Beihilferegelung, die Italien in Form steuerlicher Anreize zugunsten bestimmter Unternehmen für gemeinsame Anlagen in Wertpapieren eingeführt hat, die auf Anlagen in börsennotierten Gesellschaften mit geringer oder mittlerer Kapitalisierung spezialisiert sind (ABl. 2006, L 268, S. 1) (Hervorhebung nur hier).
(
68
)	Urteil vom 13. November 2008, Kommission/Frankreich (C-214/07, Slg. 2008, I-8357); vgl. den in Rn. 25 referierten Einwand der Kommission.
(
69
)	In Fn. 55 angeführt.
(
70
)	Oben, Nr. 59.
(
71
)	Oben, Nrn. 81 bis 86.
(
72
)	Oben, Nrn. 38 ff.
(
73
)	Oben, Nrn. 81 bis 86.
(
74
)	Gasteiz Desarrollo Industrial e Ingeniería SA (im Folgenden: Gasteiz Desarrollo).
(
75
)	Oben, Nr. 63.
(
76
)	Der sich unstreitig auf 7417353,03 Euro beläuft.
(
77
)	Oben, Nrn. 38 ff.
(
78
)	Beihilfe zugunsten von Industrias de Maderas Aglomeradas.
(
79
)	In Bezug auf einen Einzelbetrag von 200000 Euro (an Ingenería y Construcción de Matrices) behauptet die Kommission, dass die Rückforderung erst am 11. Juli 2012 erfolgt (oder nachgewiesen worden) sei; die Beweismittel, auf die sie verweist, wurden dem Gerichtshof jedoch nicht vorgelegt.
(
80
)	Oben, Nr. 63.
(
81
)	Oben, Nrn. 81 bis 86.
(
82
)	GKN Driveline Zumaia SA. In drei weiteren Fällen hat die Kommission die Erfüllung des Anreizerfordernisses anerkannt und in weiteren acht hat Spanien nicht geltend gemacht, dass der Beihilfeantrag vor Beginn der Projektausführung gestellt worden sei (oben, Nrn. 38 ff.).
(
83
)	ABl. 1994, C 368, S. 12, ersetzt durch die in ABl. 1999, C 288, S. 2, veröffentlichte Fassung (im Folgenden: Leitlinien von 1994 bzw. 1999 bezüglich Rettung und Umstrukturierung).
(
84
)	Papresa SA. Die von der Kommission und von Spanien angegeben Beihilfebeträge weichen um ungefähr 500000 Euro voneinander ab.
(
85
)	Ich gebe zu, dass die Präsentation dieser Anhänge in Form von DVDs, die komprimierte Ordner mit nicht durchsuchbaren PDF‑Seiten enthalten, das Auffinden eines bestimmten Dokuments erschweren, jedoch war Spanien darauf hingewiesen worden, dass die Beweismittel, auf die es sich stützen wolle, genau anzugeben seien (oben, Nr. 17).
(
86
)	Mitteilung der Kommission C 29/92 (NN 12/92) (ABl. 1993, C 123, S. 7).
(
87
)	Oben, Nrn. 81 bis 86.
(
88
)	Oben, Nr. 94.
(
89
)	Oben in Fn. 16 angeführt.
(
90
)	Definiert als geometrischer Durchschnittswert, der zum Teil auf dem Bruttoinlandsprodukt des betreffenden Mitgliedstaats und zum Teil auf der Stimmengewichtung im Rat beruht. Zum Zeitpunkt der Erhebung der vorliegenden Klage hatte der Faktor „n“ für Spanien den Wert 13,66, und der Mindestpauschalbetrag belief sich auf 7215000 Euro. Die aktuellen Werte liegen bei 13,28 bzw. bei 7036000 Euro (K[2012] 6106 endg. vom 31. August 2012).
(
91
)	Derzeit mindestens 210 Euro multipliziert mit einem Schwerekoeffizienten.
(
92
)	Urteile Kommission/Spanien vom 2. Juli 2002 (C-499/99, Slg. 2002, I-6031) und vom 20. September 2007 (C‑177/06, in Fn. 59 angeführt).
(
93
)	Also 210 Euro multipliziert mit dem Schwerekoeffizient 9 und dem für Spanien geltenden Faktor „n“, d. h. 13,66.
(
94
)	ABl. 1998, C 384, S. 3 (im Folgenden: Mitteilung von 1998).
(
95
)	13 Euro multipliziert mit einem Schwerekoeffizient 1 und dem Faktor „n“ für Spanien von 13,66.
(
96
)	SEK(2005) 1658 (Nr. 15).
(
97
)	Die Kommission führt ihre Entscheidung 93/337/EWG vom 10. Mai 1993 über eine Steuerbeihilferegelung für Investitionen im Baskenland (ABl. L 134, S. 25) an.
(
98
)	Urteil des Gerichts vom 9. September 2009, Diputación Foral de Álava u. a./Kommission (T-30/01 bis T-32/01 und T-86/02 bis T-88/02, Slg. 2009, II-2919, Rn. 314 und 315 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
99
)	Urteil vom 17. November 2011, Kommission/Italien (C-496/09, Slg. 2011, I-11483).
(
100
)	Ebd. (Rn. 49 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
101
)	Ebd. (Rn. 56 und 57 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
102
)	Ebd. (Rn. 83 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
103
)	Spanien führt die Urteile vom 6. September 2006, Portugal/Kommission (C-88/03, Slg. 2006, I-7115), und vom 11. September 2008, UGT‑Rioja u. a. (C-428/06 bis C-434/06, Slg. 2008, I-6747), an.
(
104
)	In Fn. 98 angeführt.
(
105
)	Beispielsweise Urteile vom 17. November 2011, Kommission/Italien (in Fn. 99 angeführt, Rn. 35 bis 37), und vom 11. Dezember 2012, Kommission/Spanien (C‑610/10, Rn. 115 ff.).
(
106
)	In Fn. 105 angeführt, Rn. 132.
(
107
)	Oben, Nrn. 108 und 109.
(
108
)	Oben, Fn. 90; in der Rechtssache Kommission/Belgien (Urteil vom 17. Oktober 2013, C‑533/11, Rn. 35), hat sich die Kommission selbst auf die seit der Erhebung ihrer Klage aktualisierten Zahlen berufen.
(
109
)	Urteile vom 9. Dezember 2008, Kommission/Frankreich (C-121/07, Slg. 2008, I-9159), vom 4. Juni 2009, Kommission/Griechenland (C-109/08, Slg. 2009, I-4657), vom 7. Juli 2009, Kommission/Griechenland (C-369/07, Slg. 2009, I-5703), vom 4. Juni 2009, Kommission/Griechenland (C-568/07, Slg. 2009, I-4505), vom 31. März 2011, Kommission/Griechenland (C-407/09, Slg. 2011, I-2467), vom 17. November 2011, Kommission/Italien (in Fn. 99 angeführt), vom 11. Dezember 2012, Kommission/Spain (in Fn. 105 angeführt), vom 19. Dezember 2012, Kommission/Irland (C‑279/11), vom 19. Dezember 2012, Kommission/Irland (C‑374/11), vom 30. Mai 2013, Kommission/Schweden (C‑270/11), vom 25. Juni 2013, Kommission/Tschechische Republik (C‑241/11), Kommission/Belgien (in Fn. 108 angeführt), und vom 28. November 2013, Kommission/Luxemburg (C‑576/11).
(
110
)	Oder dass der Gerichtshof – entgegen Art. 260 Abs. 3 AEUV – daran gehindert wäre, einen höheren als den von der Kommission geforderten Betrag festzusetzen.
(
111
)	Urteil in Fn. 109 angeführt.
(
112
)	Urteil in Fn. 99 angeführt.
(
113
)	Urteil in Fn. 105 angeführt.
(
114
)	Ebd. (Rn. 145).