61995CC0308_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Oggetto dei ricorsi odierni
1. Con ricorso 28 settembre 1995 (in prosieguo: il «primo ricorso») i Paesi Bassi hanno domandato alla Corte, ai sensi e per gli effetti dell'art. 173 del Trattato: i) di annullare la decisione della Commissione 28 luglio 1995, adottata in forma di lettera del Commissario responsabile per le politiche regionali (in prosieguo: il «Commissario»), concernente la chiusura di otto progetti per i quali anteriormente al 1989 era stato concesso il contributo finanziario del Fondo europeo di sviluppo regionale (in prosieguo: la «lettera 28 luglio 1995»), e ii) di condannare la Commissione alle spese del giudizio. Con domanda incidentale proposta ex art. 91 del regolamento di procedura il 23 ottobre 1995, la resistente ha eccepito l'irricevibilità del primo ricorso. La Corte ha deciso il 23 settembre 1997 di riunire la decisione che concerne la ricevibilità con quella sul merito della causa.
2. Il 19 marzo 1996 i Paesi Bassi hanno adito la Corte con un nuovo ricorso (in prosieguo: il «secondo ricorso»), domandando: i) l'annullamento della nota di debito 15 gennaio 1996 e delle due decisioni della Commissione 16 febbraio 1996, adottate in forma di lettere dei servizi amministrativi della resistente, concernenti la chiusura di due degli otto progetti oggetto della lettera 28 luglio 1995 (in prosieguo: le «lettere 16 febbraio 1996») e ii) la condanna della Commissione alle spese .
3. Le due procedure menzionate sollevano problemi in buona sostanza analoghi e sono, quindi, connesse. Analoghi sono, altresì, i motivi di ricorso sollevati dallo Stato membro ricorrente nell'uno e nell'altro caso. Per semplificare l'esposizione, presento queste conclusioni con riguardo ad entrambe le cause, diversificando, tuttavia, la soluzione che propongo alla Corte, come spiego in prosieguo, dato che la Commissione ha sollevato solamente per il primo ricorso un'eccezione di irricevibilità.
II - Contesto normativo ed antefatti delle presenti cause
4. Nel quadro della riforma dei Fondi strutturali attuata nel 1993, il Consiglio ha adottato disposizioni transitorie dirette a porre rimedio - a far data dal 3 agosto 1993 e con riguardo ai progetti per i quali la concessione di contributi comunitari era stata decisa anteriormente al 1º gennaio 1989 - alle cosiddette «pratiche dormienti». Tale fenomeno ha dato luogo in passato a numerose critiche da parte della Corte dei conti e del Parlamento europeo. «Pratiche dormienti» sono, nel linguaggio burocratico, i progetti per i quali intercorre un lungo periodo tra l'iscrizione del relativo impegno di spesa nel bilancio comunitario e la chiusura definitiva, che avviene, mediante il pagamento del saldo finale, successivamente al completamento materiale dell'azione intrapresa, subordinatamente all'esito positivo del controllo finanziario rimesso allo Stato membro interessato . I progetti «dormienti», che continuano a pesare sul bilancio comunitario durante più esercizi finanziari successivi a quello nel quale il relativo impegno è stato iscritto, possono, nel momento in cui se ne decide la chiusura, sollevare difficoltà di reperimento delle risorse necessarie al pagamento definitivo. In tal caso essi arrecano un evidente pregiudizio al principio fondamentale della sana gestione finanziaria del bilancio comunitario . L'art. 15 del regolamento n. 2052/88, come sostituito dall'art. 1 del regolamento n. 2081/93 (citato supra, nota 4), recita:
«1. Il presente regolamento non pregiudica il proseguimento delle azioni pluriennali, compreso l'adeguamento dei quadri comunitari di sostegno e delle forme d'intervento, approvate dal Consiglio o dalla Commissione sulla base della normativa dei Fondi strutturali applicabile anteriormente all'entrata in vigore del presente regolamento.
2. Le richieste di contributi dei Fondi strutturali a favore di azioni presentate ai sensi della normativa applicabile anteriormente all'entrata in vigore del presente regolamento vengono esaminate e approvate dalla Commissione sulla base di detta normativa.
3. Le disposizioni [specifiche che disciplinano l'azione di ciascun Fondo strutturale e quelle necessarie per provvedere al coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra gli interventi di questi ultimi, quelli della BEI e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall'altro] di cui all'articolo 3, paragrafi 4 e 5 precisano le disposizioni transitorie specifiche relative all'applicazione di questo articolo, comprese disposizioni che consentano di non interrompere l'aiuto agli Stati membri in attesa della stesura dei piani e programmi operativi secondo il nuovo sistema, e di concludere definitivamente entro il 30 settembre 1995 le procedure di concessione di contributi relative ai progetti per i quali tale concessione è stata decisa anteriormente al 1º gennaio 1989».
Alla citata disposizione dell'art. 15, n. 3, del regolamento n. 2052/88 (in prosieguo: l'«art. 15, n. 3») è stata data esecuzione, con specifico riferimento ai progetti decisi nel quadro del FESR, mediante l'art. 12 del regolamento n. 4254/88, come sostituito dall'art. 1 del citato regolamento n. 2083/93 (in prosieguo: l'«art. 12»). Ex art. 12: «Le parti delle somme impegnate a titolo di concessione di contributo per i progetti decisi dalla Commissione anteriormente al 1º gennaio 1989 nel quadro del FESR e che non hanno formato oggetto di una richiesta di pagamento definitivo alla Commissione entro il 31 marzo 1995 sono da quest'ultima disimpegnate automaticamente entro il 30 settembre 1995, fatti salvi i progetti oggetto di sospensione per motivi giudiziari».
5. Con lettera 23 febbraio 1995 il signor García Lombardero, capo unità della direzione generale per la politica regionale e la coesione della Commissione, ha informato la rappresentanza permanente dei Paesi Bassi presso l'Unione europea che per diciotto progetti cofinanziati dal FESR anteriormente al 1989 era dovuto il saldo dei rispettivi impegni di bilancio, attirando l'attenzione delle autorità olandesi sul disposto dell'art. 12. Il signor García Lombardero è il funzionario abilitato dalla resistente, conformemente alle regole sulla delega in materia finanziaria, a liquidare e pagare i contributi del FESR nonché a dare esecuzione ai relativi crediti. Con lettera datata 21 marzo 1995 il Ministero per gli Affari economici olandese (in prosieguo: il «ministero») ha risposto che per dieci progetti sarebbe stata presentata una dichiarazione finale entro il 30 settembre successivo, ma che, per una serie di ragioni espressamente indicate, ciò non sarebbe stato possibile per i progetti rimanenti.
6. Il signor García Lombardero ha comunicato al ministero, con lettera 7 aprile 1995, che, non essendo possibile modificare il termine fissato dall'art. 12 per la presentazione delle richieste di pagamento definitivo né prolungare le date-limite di esecuzione o pagamento per i singoli progetti, le «vecchie» pratiche pendenti sarebbero state chiuse sulla base della documentazione pervenuta alla Commissione anteriormente al 1º aprile 1995.
7. Con lettera al ministero del successivo 28 aprile (modificata con lettera facsimile del 4 maggio 1995) il signor García Lombardero ha indicato l'importo dei contributi versati in precedenza che avrebbe dovuto essere rimborsato per otto progetti . I Paesi Bassi hanno, peraltro, comunicato alla Commissione la propria posizione con riguardo, in particolare, all'interpretazione dell'art. 12, fornendole informazioni supplementari relative ad alcuni dei progetti in questione con lettere datate 19 maggio 1995, 7, 11, 19 e 20 luglio 1995, nonché in occasione di due riunioni, la prima delle quali si è svolta il 26 giugno 1995 fra il segretario di Stato per gli Affari economici olandese (in prosieguo: il «segretario di Stato») ed il Commissario, Dr. Wulf-Mathies. Le autorità olandesi hanno presentato alla Commissione le richieste di pagamento definitivo per le pratiche dedotte in giudizio con lettere datate 1º giugno 1995 (con riguardo a cinque progetti), 27 luglio 1995 (con riguardo a due progetti) e 14 agosto 1995. Gli ordini di riscossione (note di debito) relativi a cinque di questi progetti, contenenti la richiesta di accreditare gli importi rispettivamente indicati alla Commissione entro il 31 agosto 1995, sono stati ricevuti dalle autorità olandesi il 29 giugno 1995 .
8. Con lettera 28 luglio 1995 il Commissario ha comunicato al segretario di Stato di avere nuovamente esaminato il problema oggetto della precedente corrispondenza anche alla luce delle informazioni supplementari fornite dalle autorità olandesi. Il Commissario affermava tuttavia: «Nella generalità dei casi (...) mi rincresce indicarLe che un nuovo esame da parte mia conferma che questi progetti vanno effettivamente chiusi sulla base dell'ultima richiesta di pagamento di cui la Commissione dispone alla data del 31 marzo 1995. La Commissione non ha il potere di chiudere detti progetti sulla base di richieste di pagamento ricevute dopo il 31 marzo 1995 e che riflettono lo stato delle spese a quella data» (la traduzione è mia). Il Commissario precisava, d'altra parte, che quattro progetti - oggetto di sospensione per ragioni giudiziarie o per i quali la Commissione aveva già prima dell'entrata in vigore dell'art. 12 accettato una data limite di esecuzione successiva al 31 marzo 1995 - avrebbero potuto beneficiare di un'estensione del termine previsto da detta disposizione .
9. Riguardo agli otto progetti per i quali la richiesta di prolungamento dei termini avanzata dai Paesi Bassi è stata respinta (v. supra, nota 1), la Commissione ha rifiutato di versare integralmente il saldo finale richiesto (in due casi) o ha addirittura preteso il rimborso degli anticipi a suo tempo versati (in cinque casi; v. supra, nota 10). Il solo progetto n. 84.07.03.001 è stato oggetto di una decisione di chiusura con un saldo finale nullo .
10. Per quanto concerne i progetti nn. 80.07.03.002 e 84.07.03.004, in data 1º giugno 1995 le autorità olandesi hanno presentato alla Commissione le domande di pagamento del saldo finale (v. supra, paragrafi 2 e 7). Il 15 gennaio 1996 la Commissione ha trasmesso al ministero una nota di debito relativa al progetto n. 84.07.03.004 per un importo di HFL 1 364 180. Con le lettere 16 febbraio 1996 il signor García Lombardero - rinviando alle sue precedenti lettere 23 febbraio e 7 aprile 1995, dalle quali risultava l'intenzione della resistente di chiudere i progetti nn. 80.07.03.002 e 84.07.03.004 sulla base degli elementi di cui essa disponeva anteriormente al 1º aprile 1995 - ha confermato l'importo del rimborso richiesto dalla Commissione per il progetto n. 84.07.03.004, liquidando, poi, la somma di HFL 551 845 a titolo di saldo finale da essa dovuto per il progetto n. 80.07.03.002. Le lettere 16 febbraio 1996 illustrano anche il metodo di calcolo rispettivamente adottato dalla Commissione.
III - Analisi giuridica
Ricevibilità del primo ricorso (causa C-308/95)
11. Come ho premesso (v. paragrafo 1), la Commissione eccepisce che il ricorso proposto dai Paesi Bassi per l'annullamento della lettera 28 luglio 1995 è irricevibile. La resistente deduce nella domanda incidentale che l'atto in questione costituisce, limitatamente agli otto progetti in questione, una mera conferma della lettera 7 aprile 1995 del signor García Lombardero. Tale lettera non è stata impugnata dalla parte ricorrente nel termine indicato dall'art. 173 del Trattato. La Commissione invoca la giurisprudenza della Corte, deducendo che ritenere il ricorso nella causa C-308/95 ricevibile significherebbe consentire ai Paesi Bassi di aggirare il termine che andava osservato attraverso la richiesta di revisione della decisione iniziale. Inoltre, l'eventuale annullamento della lettera 28 luglio 1995 sarebbe privo di interesse per lo Stato ricorrente. La pronuncia della Corte lascerebbe, infatti, sussistere la decisione iniziale (oltre alle singole decisioni finanziarie adottate sulla base di questa). Alla conclusione del carattere confermativo della lettera 28 luglio 1995 non osterebbe, poi, la circostanza che l'atto impugnato, con cui il Commissario ha risposto ad una lettera del segretario di Stato, sia stato firmato da una persona fisica diversa da quella da cui promanava formalmente la decisione iniziale. Infine, la Commissione deduce che, contrariamente a quanto il Tribunale ha stabilito nella sua recente pronuncia IPK-München, una lettera - qual è quella qui impugnata dai Paesi Bassi - il cui autore dichiari di confermare il contenuto di una precedente missiva pur a seguito di un riesame della situazione del destinatario dell'atto anteriore non presenta differenze essenziali rispetto ad una lettera confermativa tout court: la formulazione del documento in un senso o nell'altro potrebbe, infatti, essere dettata da mere ragioni di cortesia, senza implicare che la situazione sia stata davvero oggetto di nuova valutazione.
12. Tali argomenti sono ripresi e sviluppati dalla Commissione nel controricorso e nella controreplica. Secondo la resistente, l'irricevibilità del primo ricorso discende, ancora prima che dal carattere di atto meramente confermativo da essa ascritto alla lettera 28 luglio 1995 (argomento subordinato), dal fatto che la lettera in discorso non sarebbe, comunque, un atto suscettibile di ricorso per annullamento. Il principio della certezza del diritto esigerebbe, infatti, che mediante tale ricorso possano attaccarsi solamente gli atti espressamente e precisamente regolati come tali dall'ordinamento comunitario, con riguardo all'istituzione competente ad adottarli, alla procedura per la loro adozione, alle relative condizioni di validità e conseguenze sul piano degli effetti giuridici. Nel contesto delle attività amministrative da essa svolte in vista dell'esecuzione del bilancio, aggiunge la Commissione, possono, pertanto, formare oggetto del ricorso previsto e regolato dall'art. 173 del Trattato solamente gli ordini di pagamento delle spese e gli ordini di riscossione dei crediti notificati. Lungi dall'essere semplici modalità d'applicazione concreta di precedenti decisioni, tali misure individuali produrrebbero effetti giuridici definitivi per gli interessati. L'atto impugnato nella causa C-308/95 andrebbe, invece, ricondotto al complesso delle attività preparatorie della Commissione nella materia dedotta in giudizio. Non soltanto, sostiene la Commissione, manca qualsiasi base giuridica perché tale atto possa essere qualificato come una decisione da essa legittimamente adottata. L'atto stesso non produrrebbe per i Paesi Bassi alcun effetto giuridico ulteriore rispetto a quelli che già discendono direttamente dall'art. 12, perché, si deduce, esso è solo diretto a ribadire l'interpretazione data dalla Commissione a tale disposizione. Secondo tale punto di vista, tra l'art. 12 e gli atti di chiusura delle pratiche, che danno concreta applicazione a detta norma nei singoli casi, non avrebbero potuto inserirsi altre decisioni della resistente. Oltretutto, aggiunge la Commissione, la lettera 28 luglio 1995 si situa temporalmente tra la notifica delle note di debito per cinque progetti e l'adozione delle decisioni di chiusura per i tre progetti rimanenti (v. supra, paragrafi 7, 9 e 10). E', quindi, lecito chiedersi quale sarebbe il valore giuridico di una «decisione» adottata in parte successivamente e in parte anteriormente alle (effettive) decisioni formalmente contemplate dal diritto comunitario.
13. Ora, gli argomenti che la Commissione ha dedotto, prima nella domanda incidentale e poi nelle successive memorie difensive, per far valere l'irricevibilità del ricorso nella causa C-308/95 mal si conciliano fra di loro. La resistente ha, in sostanza, individuato l'atto attaccabile dapprima nella lettera 7 aprile 1995 del signor García Lombardero al ministero e, in seguito, nelle menzionate note di debito e nelle decisioni individuali di chiusura concernenti le otto pratiche dedotte in giudizio. Ciò detto, rimango dell'avviso che la Commissione abbia correttamente concluso che il primo ricorso è irricevibile. E ciò per le ragioni che passo ad esporre.
14. La giurisprudenza di codesto Collegio è orientata nel senso che, in conformità dell'obiettivo definito dall'art. 164 del Trattato, può essere impugnata con ricorso per annullamento qualsiasi disposizione adottata dalle istituzioni che sia diretta a produrre effetti giuridici, quale ne sia la natura o la forma . Nel pronunciarsi sulla ricevibilità di un ricorso ex art. 173, perciò, la Corte presta attenzione più alla sostanza che alla denominazione formale dell'atto impugnato . Anche una lettera inviata dalla Commissione in risposta ad una domanda formulata da chi ne è il destinatario può, dunque, essere qualificata come decisione attaccabile, purché si tratti di atto produttivo di effetti vincolanti, suscettibili di incidere sugli interessi del ricorrente, modificando la sua situazione giuridica in misura rilevante .
15. Con riguardo alla specie, maggiori lumi sui criteri che il giudice comunitario deve applicare in sede di esame della natura di un atto impugnato con il mezzo di tutela giurisdizionale previsto dall'art. 173 possono trarsi, a mio avviso, dalla recente sentenza Regione Toscana, concernente un caso assai prossimo a quello che ci occupa . Nella causa T-81/97 la Regione Toscana aveva adito il Tribunale di primo grado per l'annullamento di due decisioni adottate dalla Commissione in forma di lettera, nonché dell'atto (mai comunicato alla ricorrente) di disimpegno del concorso comunitario già concesso ad un progetto nel quadro dei programmi integrati mediterranei. Con la prima lettera, inviata il 21 novembre 1994 dal direttore del FEAOG alle autorità italiane, la Commissione, richiamando l'art. 10 del regolamento n. 4256/88 - il cui testo è, mutatis mutandis, identico a quello dell'art. 12 del regolamento (CEE) n. 4254/88 (v. supra, paragrafo 4) - aveva indicato che la richiesta di pagamento definitivo per il progetto in questione avrebbe dovuto pervenirle entro il 31 marzo 1995. Richiamando la vostra giurisprudenza, il Tribunale ha, anzitutto, ricordato come una semplice manifestazione scritta di opinioni promanante da un'istituzione comunitaria non sia suscettibile di produrre effetti giuridici di sorta né miri a produrre tali effetti, e non costituisca, quindi, una decisione impugnabile mediante ricorso per annullamento (v. punto 22). Nelle circostanze della specie, secondo il Tribunale, effetti giuridici avrebbero potuto essere prodotti non dall'interpretazione del testo regolamentare in questione, proposta dalla Commissione nella lettera dedotta in giudizio, bensì dall'applicazione di quel testo normativo ad una situazione determinata. Inoltre, la lettera in esame non poteva neanche essere considerata come una decisione della Commissione sulla richiesta di pagamento definitivo presentata dalla ricorrente, essendo quest'ultima posteriore di diversi mesi all'atto impugnato (v. infra, paragrafo 16). Comportando nient'altro che un'interpretazione del citato art. 10, la lettera 21 novembre 1994 era, perciò, di natura puramente informativa e non modificava di per sé la situazione giuridica dell'ente destinatario (v. punti 23-26). Il Tribunale ha parimenti dichiarato irricevibile la domanda di annullamento dell'atto con il quale la Commissione aveva proceduto d'ufficio al disimpegno dell'importo dedotto in giudizio. Tale atto, in effetti, non ha prodotto, in quanto tale, alcun effetto giuridico proprio nei confronti della Regione Toscana. Esso altro non costituiva che la conseguenza inevitabile della constatazione dell'avere la Commissione in precedenza constatato che la ricorrente era decaduta dal diritto al contributo finanziario (v. punti 29 e 30).
16. Infine, la Regione Toscana aveva attaccato anche la lettera 31 gennaio 1997, in cui la Commissione - in risposta alla richiesta di pagamento definitivo (e ad una successiva lettera di sollecito) della ricorrente -, dopo aver richiamato la sua nota 21 novembre 1994, aveva dichiarato di aver ricevuto detta richiesta il 4 aprile 1995, e solo il 29 maggio successivo i sottostanti documenti contabili; di conseguenza, essa comunicava alla ricorrente, le somme corrispondenti al finanziamento comunitario erano state automaticamente disimpegnate il 30 settembre 1995. Il Tribunale ha ritenuto che, poiché la seconda lettera oggetto di ricorso privava la Regione Toscana del contributo finanziario inizialmente attribuitole a causa del mancato rispetto del termine di decadenza previsto dal citato art. 10, essa rendeva manifesta l'applicazione che la Commissione aveva fatto di tale disposizione alla situazione della ricorrente. Tale atto era, perciò, impugnabile mediante ricorso per annullamento (v. punti 27 e 28).
17. I principi affermati dal Tribunale mi trovano d'accordo e possono ben adattarsi al caso di specie. La lettera 28 luglio 1995 sarebbe una decisione attaccabile, ai sensi dell'art. 173 del Trattato, se costituisse la definitiva formale applicazione che la Commissione ha dato dell'art. 12 con riferimento alla situazione dei Paesi Bassi. In tal caso, essendo stata la situazione giuridica dello Stato membro ricorrente modificata in misura rilevante dalla lettera dedotta in giudizio, il primo ricorso sarebbe ricevibile.
18. Mi sembra innegabile che la lettera 28 luglio 1995, oltre a contenere il punto di vista della Commissione sulla corretta interpretazione dell'art. 12, ha anche informato le autorità olandesi dell'intento dell'istituzione resistente di non procedere - quanto meno relativamente a cinque progetti - al pagamento del saldo finale, tardivamente richiesto dallo Stato beneficiario . Sotto questo profilo, l'atto attaccato nella causa C-308/95 andrebbe assimilato alla lettera della Commissione 31 gennaio 1997 di cui si controverteva in Regione Toscana (v. supra, paragrafo 16). Tuttavia, nella causa T-81/97 la lettera impugnata era l'unico atto che esprimeva la posizione finale della Commissione sul diritto della Regione Toscana al contributo comunitario concesso per il (solo) progetto in questione: non essendovi stati in precedenza versamenti anticipati e non rendendosi dunque necessaria alcuna restituzione di somme indebite, l'atto attaccato conteneva il regolamento definitivo dei rapporti finanziari fra il FEAOG e la ricorrente. Dunque, la modifica della situazione giuridica di quest'ultima (perdita del diritto al contributo finanziario in questione) discendeva, direttamente ed una volta per tutte, proprio dalla decisione della Commissione espressa nella lettera impugnata .
19. Diverso è il caso della lettera 28 luglio 1995. La formazione di tale atto si è inserita nel procedimento di liquidazione dei conti relativi ai progetti olandesi cofinanziati dal FESR in maniera del tutto incidentale. In assenza di tale lettera, la quale rivestiva per il Paese membro destinatario un contenuto essenzialmente informativo (con riguardo al modo in cui la Commissione interpretava l'art. 12), la posizione giuridica dei Paesi Bassi nel contesto di tale procedimento sarebbe rimasta immutata. Il contenuto della lettera impugnata dalle autorità olandesi è stato, poi, completato con l'indicazione di tutti gli elementi di calcolo ed individualizzato, in relazione alle singole pratiche dedotte in giudizio, da quello: i) delle note di debito del giugno 1995 e del gennaio 1996, concernenti i progetti nn. 84.07.03.003, 84.07.03.004 (v. infra), 85.07.04.005, 87.07.04.001, 87.07.04.004 e 88.07.04.002, e ii) delle decisioni adottate in forma di lettere 25 ottobre 1995 e 16 febbraio 1996, concernenti i progetti nn. 84.07.03.001, 80.07.03.002 e 84.07.03.004 (v. supra, paragrafi 7, 9 e 10). E', dunque, solo con la notifica di tali atti alla ricorrente che può considerarsi sorto l'obbligo di quest'ultima di compiere le prestazioni pecuniarie determinate, rispettivamente indicate in ciascuno di essi, entro il termine contestualmente fissato (e, nel caso del progetto n. 80.07.03.002, può dirsi costituito il diritto di credito dei Paesi Bassi relativo al saldo finale). E' vero che, in materia di esecuzione del bilancio, gli atti di mera esecuzione finanziaria (atti di impegno, liquidazione, ordinazione e pagamento delle spese o riscossione dei crediti) che producono effetti giuridici solo nella sfera interna dell'amministrazione non costituiscono, secondo la Corte, decisioni impugnabili . Tuttavia, l'opposta conclusione si impone, a mio avviso, per i provvedimenti individuali - anche se adottati in forma di lettere o di note di debito inviate alle autorità nazionali, come nella specie - con i quali la Commissione renda manifesto, in maniera definitiva, come essa applica l'art. 12 alla situazione dello Stato ricorrente, con riferimento ai singoli progetti dedotti in giudizio. Le decisioni indirizzate ai Paesi Bassi, ho sopra osservato, miravano a produrre effetti giuridici nei confronti del Paese membro destinatario.
20. Sono, pertanto, persuaso dalla prospettazione «amplificata» del motivo di irricevibilità del primo ricorso fatta dalla Commissione per la prima volta nel controricorso (v. supra, paragrafo 12). Una volta inquadrata nel più generale contesto delle attività amministrative svolte dalla resistente in vista dell'esecuzione del bilancio, la lettera 28 luglio 1995 va qualificata come atto di natura meramente preparatoria o «provvedimento intermedio», come tale non impugnabile ai sensi della vostra giurisprudenza IBM. «[I]n linea di principio [avete affermato nella pronuncia qui richiamata], quando si tratti di atti o di decisioni la cui elaborazione ha luogo in varie fasi, e in particolare al termine di un procedimento interno, costituiscono atti impugnabili solamente quei provvedimenti che stabiliscono in modo definitivo la posizione della Commissione o del Consiglio al termine di tale procedura, con esclusione dei provvedimenti provvisori destinati a preparare la decisione finale. La situazione sarebbe differente solamente se gli atti o le decisioni adottati nel corso della fase preparatoria non solo [fossero destinati a produrre effetti giuridici obbligatori idonei ad incidere sugli interessi di chi li impugna, modificando in misura rilevante la situazione giuridica di questo], ma costituissero anche il momento conclusivo di un procedimento speciale, distinto da quello attraverso il quale la Commissione o il Consiglio pervengono ad adottare la decisione nel merito. Occorre d'altronde osservare che, benché il provvedimento avente natura meramente preparatoria non sia impugnabile in quanto tale con un'azione di annullamento, i suoi eventuali vizi possono essere fatti valere nel ricorso diretto contro l'atto definitivo, della cui elaborazione l'atto costituisce un momento preparatorio» .
21. A mio avviso, quindi, il ricorso nella causa C-308/95 è da considerarsi irricevibile perché proposto fuori termine (rispetto al dies a quo del 29 giugno 1995) per cinque progetti e prematuramente (cioè anteriormente alla notifica delle decisioni ufficiali di chiusura adottate, rispettivamente, il 25 ottobre 1995, il 15 gennaio ed il 16 febbraio 1996) per i rimanenti altri .
Il merito del secondo ricorso (causa C-84/96)
22. Alla luce dei rilievi precedenti, ritengo, d'altra parte, che non sussistano dubbi sulla ricevibilità del secondo ricorso, peraltro non contestata dalla Commissione . Nel merito, i motivi di ricorso proposti dai Paesi Bassi nella causa C-84/96 concernono, nell'ordine in cui mi accingo ad analizzarli: i) la falsa applicazione dell'art. 12 da parte della Commissione per ciò che concerne la ritenuta non prorogabilità del termine del 31 marzo 1995; ii) il difetto di motivazione delle lettere 16 febbraio 1996, e iii) la violazione da parte della resistente di principi generali di diritto comunitario (lealtà comunitaria e compartecipazione regionale, legittimo affidamento e proporzionalità). In subordine, la ricorrente fa valere: iv) l'erronea qualificazione della lettera 21 marzo 1995 del ministero come atto non costituente una richiesta di pagamento definitivo ex art. 12; v) la mancata consultazione del Comitato del Fondo anteriormente all'adozione delle decisioni di chiusura dei progetti dedotti in giudizio, e vi) l'inesattezza della liquidazione dei conti relativi al progetto n. 84.07.03.004 in ragione della mancata considerazione di elementi pur pervenuti alla Commissione anteriormente al 1º aprile 1995.
i) e ii) Falsa applicazione dell'art. 12 per ciò che concerne la qualificazione del termine del 31 marzo 1995 come termine perentorio e, in via alternativa, difetto di motivazione delle lettere 16 febbraio 1996
23. La ricorrente censura, anzitutto, la falsa interpretazione dell'art. 12 in cui la Commissione sarebbe incorsa con il qualificare come perentorio il termine del 31 marzo 1995 per la presentazione delle richieste di pagamento definitivo. Dalle disposizioni dell'art. 15, n. 3, e dell'art. 12 (v. supra, paragrafo 4) si desumerebbe, invece, che l'intento del legislatore comunitario sia stato quello di pervenire entro e non oltre il 30 settembre 1995 alla chiusura delle «pratiche dormienti» ancora pendenti; l'art. 12 costituirebbe una semplice conseguenza amministrativa di tale principio, al quale nulla avrebbe aggiunto tale disposto. Il testo dell'art. 12 alluderebbe, peraltro, ad un potere discrezionale della Commissione di tenere conto anche delle richieste di pagamento ricevute successivamente al termine del 31 marzo 1995. Tale potere corrisponderebbe, del resto, a quello di chiudere i progetti anche in data successiva al 30 settembre 1995, di cui la resistente certamente disponeva, secondo le sue stesse deduzioni difensive. La soluzione contraria consentirebbe alla resistente di utilizzare arbitrariamente «due pesi e due misure» in relazione ai termini fissati dall'art. 12. Secondo i Paesi Bassi il termine del 31 marzo 1995 costituiva, dunque, solamente la data limite entro la quale dovevano essere state sostenute, nel contesto dei progetti in questione, le spese ammissibili al finanziamento comunitario.
24. La ricorrente propone, in via alternativa, quest'altra tesi: se risultasse che le lettere 16 febbraio 1996 sono state adottate sulla base dell'interpretazione dell'art. 12 qui dedotta dai Paesi Bassi, le decisioni impugnate sarebbero contrarie all'art. 190 del Trattato, avendo la Commissione omesso di spiegare quali ragioni ostassero, in sede di chiusura dei progetti dedotti in giudizio, alla presa in esame delle richieste di pagamento 1º giugno 1995 (v. supra, nota 10).
25. Il motivo qui in esame è, a mio avviso, infondato. Come ha dedotto la Commissione, gli argomenti della ricorrente contraddicono il pur chiaro risultato sia dell'esame logico, semantico e grammaticale del testo dell'art. 12 sia dell'interpretazione sistematica e finalistica di detta norma . Con il prescrivere la presentazione delle richieste di pagamento definitivo almeno sei mesi prima della scadenza del termine previsto per la chiusura dei vecchi progetti, il Consiglio ha inteso costringere - con successo, dice la Commissione - gli Stati membri a mettersi tempestivamente in regola. A tal fine, l'inosservanza del termine per la presentazione di tali richieste è stata sanzionata con il disimpegno automatico delle parti delle somme già impegnate a titolo di concessione di contributo. Come può, allora, seriamente sostenersi che il termine del 31 marzo 1995 avesse natura meramente ordinatoria o che la Commissione disponesse al riguardo di poteri discrezionali (salva la necessità del suo intervento operativo ai fini della liquidazione dei conti)? D'altra parte, proprio perché l'art. 12 non ha, invece, ricollegato alcun effetto giuridico al mancato rispetto da parte della Commissione del termine del 30 settembre 1995, la circostanza che la resistente abbia adottato le decisioni di chiusura dei due progetti dedotti in giudizio successivamente a tale data appare irrilevante al fine dell'asserita qualificazione del termine del 31 marzo 1995 come termine prorogabile. Mi lascia perplesso, poi, la soluzione interpretativa proposta dai Paesi Bassi, secondo la quale le richieste di pagamento definitive potevano comunque venire ammesse successivamente al 31 marzo 1995, purché fossero pervenute alla Commissione con sufficiente anticipo rispetto al 30 settembre 1995 così da consentire alla resistente di completare in tempo utile i controlli amministrativi relativi a ciascuna delle pratiche in questione. Un tale punto di vista non si concilia con il principio della certezza del diritto, sancito come principio generale dall'ordinamento comunitario . Diviene, di conseguenza, inutile la discussione del profilo relativo all'asserito difetto di motivazione delle lettere 16 febbraio 1996 (v. supra, paragrafo 25).
iii) Violazione da parte della Commissione dei principi generali di leale cooperazione e compartecipazione regionale, legittimo affidamento e proporzionalità
26. a) La ricorrente sostiene che, quand'anche la Commissione abbia agito in conformità dell'art. 12, essa ha comunque violato il principio di cooperazione leale, del quale è espressione, nella materia che ci concerne, il principio di compartecipazione regionale . La censura in esame riguarda la chiusura dei progetti dedotti in giudizio - completati, rispettivamente, il 31 marzo e il 1º aprile 1994 - sulla base delle sole domande di pagamento di cui la Commissione era in possesso alla data del 31 marzo 1995 e senza che fossero tenute in conto le richieste di pagamento definitivo annunciate nella lettera 21 marzo 1995 del ministero (v. supra, paragrafo 5) e pervenute alla resistente il successivo 1º giugno, con largo anticipo, dunque, rispetto alla scadenza del termine del 30 settembre 1995. Il vizio da cui si assumono affette le decisioni impugnate sarebbe tanto più grave in quanto le spese oggetto delle richieste finali di pagamento erano state tutte sostenute prima del 31 marzo 1995 e, d'altra parte, il ritardo nella presentazione di tali richieste era dovuto ai controlli minuziosi operati dalle autorità olandesi sulla sussistenza delle condizioni per il pagamento del saldo finale ai beneficiari e sulla veridicità delle informazioni trasmesse alla Commissione.
27. b) Secondo i Paesi Bassi, poi, le lettere 16 febbraio 1996 sarebbero contrarie al principio generale di tutela del legittimo affidamento. La ricorrente osserva come la disciplina comunitaria in materia di Fondi strutturali applicabile al momento dell'adozione delle decisioni di concessione dei contributi finanziari per i progetti dedotti in giudizio non prevedesse alcun obbligo generale di fissazione, né di una data limite di esecuzione per gli obblighi finanziari contratti per azioni da realizzarsi nel corso di più esercizi finanziari, né di un termine per la presentazione delle richieste di pagamento definitivo. Nel quadro del sistema allora vigente, erano le stesse decisioni individuali di concessione del finanziamento a fissare i termini per il completamento dei progetti, peraltro abitualmente prorogati dalla Commissione (anche più volte per la stessa pratica) su richiesta del Paese membro interessato. Il combinato disposto dell'art. 15, n. 3, e dell'art. 12 avrebbe, quindi, modificato in maniera incisiva, con effetto retroattivo, la disciplina vigente al momento della concessione del contributo finanziario per i progetti nn. 80.07.03.002 e 84.07.03.004. La Commissione sarebbe stata, perciò, tenuta a comunicare agli Stati membri la nuova politica che intendeva adottare in questa materia e a precisare gli effetti finanziari conseguenti all'interpretazione che essa dava alla disposizione dell'art. 12. In mancanza di siffatta presa di posizione, le autorità olandesi potevano legittimamente attendersi che la chiusura definitiva dei due progetti in questione avesse luogo, come in passato, in uno spirito di concertazione e leale cooperazione, tenuto conto anche del fatto che la resistente non aveva bisogno di un periodo di sei mesi per procedere alla liquidazione dei conti relativi. Secondo la ricorrente, la propria situazione di legittimo affidamento si è protratta anche a seguito della ricezione della lettera 23 febbraio 1995 (v. supra, paragrafo 5), in cui la Commissione ha richiamato il testo dell'art. 12 - disposizione, questa, redatta in termini tutt'altro che inequivoci - senza però precisare le conseguenze da essa ricollegate all'inosservanza del termine del 31 marzo 1995. Per altro verso, la resistente avrebbe dovuto replicare a stretto giro di posta alla lettera 21 marzo 1995, dalla quale risultava la convinzione del ministero di poter presentare le richieste di pagamento definitivo anche successivamente al 31 marzo.
28. c) Infine, i Paesi Bassi invocano la vostra giurisprudenza concernente il sindacato sulla proporzionalità delle disposizioni sanzionatorie, secondo la quale l'imposizione di penalità quale la perdita del diritto ad un aiuto può dirsi conforme con il diritto comunitario solamente se gli obblighi, la violazione dei quali è in tal modo sanzionata, siano di fondamentale importanza per il buon funzionamento del sistema di aiuti considerato. In base a tale principio, risultando nella specie soddisfatti tutti gli obblighi principali sui quali si fondava il diritto alla concessione dei contributi finanziari per i progetti dedotti in giudizio, l'inosservanza del termine fissato per la presentazione delle richieste di pagamento definitivo non poteva comportare, come sanzione, la decadenza dal relativo diritto. E ciò a più forte ragione se si considera che la stessa Commissione non è stata comunque in grado di pervenire alla chiusura definitiva dei due progetti entro il 30 settembre 1995.
29. Neanche questo motivo di ricorso può, a mio avviso, essere accolto. La violazione dei principi di lealtà comunitaria e partnership, legittimo affidamento e proporzionalità, qui prospettata dal governo olandese, suppone infatti, come ha rilevato la resistente, che la Commissione disponesse di un certo margine di manovra discrezionale nell'applicazione dell'art. 12. Come, però, ho già avuto modo di avvertire (v. paragrafo 26), così non è. Inoltre, va escluso - sulla base di semplici considerazioni di buon senso, perché a ritenere diversamente sarebbe posto in forse l'intero funzionamento della Comunità - che gli obblighi di buona amministrazione e di leale cooperazione con gli Stati membri (incluso quello di compartecipazione regionale), ai quali la Commissione è soggetta, comprendano quello di una puntuale verifica dell'esistenza di dubbi, dell'uno o dell'altro Stato membro, relativamente alla corretta interpretazione delle norme regolamentari di recente adozione. Appare, infine, evidente che, dove le censure relative alla mancata tutela del legittimo affidamento ed al carattere sproporzionato della sanzione riguardano direttamente il contenuto dell'art. 12, anziché l'applicazione che di tale norma ha fatto la Commissione nella specie, esse non sono ricevibili, avendo i Paesi Bassi lasciato inutilmente scadere il termine per promuovere dinanzi alla Corte un giudizio per l'annullamento di tale disposizione.
iv) Inesatta qualificazione della lettera 21 marzo 1995 del ministero come atto non costituente richiesta di pagamento definitivo. v) Mancata consultazione del Comitato del Fondo anteriormente all'adozione delle decisioni 16 febbraio 1996. vi) Inesattezza della liquidazione dei conti relativi al progetto n. 84.07.03.004
30. iv) Poiché nessuno dei motivi proposti in via principale dalla ricorrente può, a mio avviso, essere accolto, passo ad occuparmi di quelli da essa sollevati in via subordinata. Il primo di questi concerne la valutazione della lettera 21 marzo 1995 del ministero ad opera della Commissione. La resistente non solo non ha considerato detta lettera come richiesta definitiva di pagamento, ma ha omesso di comunicare tempestivamente (cioè entro il 31 marzo) il proprio punto di vista alle autorità olandesi. Di conseguenza, queste ultime si sarebbero trovate nell'impossibilità di regolarizzare il documento, completandolo con le indicazioni mancanti, in tempo utile od eventualmente entro altro congruo termine, che la Commissione doveva all'uopo fissare. La resistente sarebbe, così, incorsa in una falsa applicazione dell'art. 15, n. 3, e dell'art. 12 e avrebbe violato i principi di partnership e di buona amministrazione. Dalla lettera 21 marzo 1995 poteva evincersi, secondo i Paesi Bassi, che i progetti dedotti in giudizio erano stati completati e che le autorità olandesi intendevano ottenere il pagamento del saldo finale ad essi relativo. La Commissione avrebbe, però, arbitrariamente assimilato la nozione di «richiesta di pagamento definitivo» di cui all'art. 12 a quella di «richiesta di pagamento finale», prevista e regolata, nei suoi requisiti formali e di contenuto, dall'art. 28 del regolamento (CEE) del Consiglio 19 giugno 1984, n. 1787, relativo al Fondo europeo di sviluppo regionale .
31. Anche in questo caso sono persuaso dagli argomenti dedotti dalla resistente. Anzitutto, per quanto tecnicamente la citata disposizione dell'art. 28 del regolamento n. 1787/84 (abrogato con effetto dal 1º gennaio 1989) fosse inapplicabile alla specie, non può revocarsi in dubbio che le richieste di pagamento definitivo ex art. 12 debbano contenere sostanzialmente le stesse indicazioni a suo tempo prescritte per le richieste di pagamenti finali. Quanto meno, poi, tali richieste devono precisare, per ciascun progetto, l'importo del pagamento richiesto, il metodo di calcolo seguito ed i dati sottostanti a tale operazione. Poiché la lettera 21 marzo 1995 non conteneva alcuno di tali elementi, la Commissione non può essere censurata per non averla trattata come una richiesta regolare e completa. Inoltre, è semplicemente impensabile che la resistente fosse tenuta, in forza dei suoi obblighi di buona amministrazione e leale cooperazione con gli Stati membri, ad esaminare la lettera in questione - pervenutale in data imprecisata, ma comunque a ridosso della scadenza del termine di cui all'art. 12 - subito dopo la sua ricezione ed eventualmente a rispondere a stretto giro di posta, segnalando i problemi e le irregolarità rilevati. Per sostenere il contrario occorrerebbe ignorare che proprio nel mese «caldo» del marzo 1995 i servizi della Commissione erano «inondati» da centinaia di comunicazioni analoghe da parte degli Stati membri .
32. v) La ricorrente lamenta, poi, che l'adozione delle decisioni 16 febbraio 1996 non sia stata preceduta dalla consultazione del Comitato del FESR, che l'art. 32 del regolamento n. 1787/84 (v. supra, nota 33) prescrive, con disposizione non abrogata o modificata dall'art. 12, per i provvedimenti con i quali la Commissione decide di ridurre o sopprimere un contributo già concesso. Neanche questo motivo di ricorso merita di essere accolto. La Commissione ha dedotto - correttamente, a mio avviso - che altra è la procedura di riduzione o soppressione del contributo ex citato art. 32, la quale presuppone che l'azione beneficiaria non sia stata realizzata nel modo previsto o che non siano state soddisfatte le condizioni prescritte negli atti che la disciplinano, altra è la procedura di disimpegno automatico delle somme impegnate a titolo di concessione di contributo, prevista e regolata dall'art. 12, la quale è condizionata alla sussistenza di un diverso requisito (mancata presentazione nei termini della richiesta di pagamento definitivo) e nel contesto della quale non è prescritta la consultazione del Comitato del FESR.
33. vi) Infine, i Paesi Bassi domandano alla Corte di annullare la decisione di chiusura del progetto n. 84.07.03.004 con cui la Commissione ha reclamato il rimborso di HFL 1 364 180 (anziché pagare alla ricorrente il saldo finale di HFL 844 500), perché la resistente ha erroneamente omesso di tenere conto dei dati contenuti nella richiesta di pagamento intermedio 6 aprile 1994. Da tale documento risultava che l'importo totale delle spese pubbliche effettuate a quella data, al quale andava commisurata la parte del contributo del FESR che poteva costituire oggetto di una richiesta di pagamento, era pari a HFL 22 915 000. Con lettera 21 ottobre 1994 la Commissione ha però informato il ministero di non poter accogliere la richiesta del 6 aprile in quanto, da un lato, i criteri di calcolo in essa utilizzati apparivano incerti e, dall'altro, tale calcolo finiva per attribuire al progetto un contributo del FESR pari al 33,3% della spesa totale, superiore a quello (30%) previsto dalla decisione di concessione. Il ministero ha, così, revocato la richiesta 6 aprile 1994 con lettera facsimile del successivo 8 novembre. Anziché presentare una nuova richiesta di pagamento intermedio corretta, il ministero ha, poi, preferito, per semplicità, fornire i dati aggiornati direttamente nella richiesta di pagamento definitivo 1º giugno 1995, che ha così confermato l'annullamento della dichiarazione 6 aprile 1994. In sede di liquidazione dei conti relativi al progetto n. 84.07.03.004 la Commissione si è, pertanto, basata sui soli dati a sua disposizione alla data del 31 marzo 1995, e quindi sull'importo totale delle spese pubbliche effettuate alla data del 9 ottobre 1991 (pari a HFL 15 552 734,98), indicato dalle autorità olandesi nella richiesta di pagamento intermedio da esse presentata precedentemente a quella del 6 aprile 1994. Secondo la ricorrente, tuttavia, i principi di partnership e di buona amministrazione imponevano alla Commissione, una volta inutilmente trascorso il termine del 31 marzo 1995, di utilizzare, in sede di adozione della decisione finale di chiusura, i dati contenuti nella richiesta intermedia del 6 aprile 1994 e di ignorare l'intervenuta revoca di questa da parte delle autorità olandesi. Oltretutto, la resistente avrebbe potuto ricavare i criteri di calcolo corretti dall'originaria decisione di concessione del contributo per il progetto dedotto in giudizio.
34. Anche il motivo di ricorso in esame va, comunque, rigettato. I Paesi Bassi non possono imputare alla Commissione gli effetti pregiudizievoli del proprio operato negligente. Il governo ricorrente ha deciso, revocata la richiesta intermedia 6 aprile 1994, di non presentarne una nuova, debitamente emendata, e si è riservato di comunicare nella richiesta definitiva il dato aggiornato relativo all'importo totale delle spese effettuate. Tale richiesta, però, è pervenuta alla resistente dopo la scadenza del termine fissato dall'art. 12. La deduzione delle autorità olandesi secondo cui la Commissione avrebbe dovuto attivarsi per rimediare ai loro errori ed omissioni e correggere i dati inesatti da esse forniti mi sembra, francamente, priva di qualsiasi appiglio nella disciplina normativa della materia e nella vostra giurisprudenza concernente l'obbligo dell'istituzione resistente di cooperare lealmente con gli Stati membri a norma dell'art. 5 del Trattato.
IV - Conclusioni
Alla luce delle osservazioni fin qui svolte, propongo alla Corte di:
«- dichiarare irricevibile il ricorso nella causa C-308/95,
- respingere il ricorso nella causa C-84/96, e
- condannare i Paesi Bassi alle spese dei due giudizi».