61990C0024
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
F. G. JACOBS
apresentadas em 11 de Julho de 1991 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
Nos presentes processos vem o Bundesfinanzhof solicitar ao Tribunal que se pronuncie sobre a interpretação e a validade de três regulamentos da Comissão que fixam medidas de protecção aplicáveis às importações de cogumelos em conserva.
O contexto dos processos
2.
As trocas em questão remontam, em todos os processos, acerca de dez anos. No processo C-24/90, a recorrente, a sociedade Werner Faust OHG (a seguir «Faust»), solicitou, entre 20 e 25 de Março de 1981, a colocação em livre prática de uma grande quantidade de mercadorias declaradas como cogumelos silvestres enlatados, tendo apresentado um certificado de importação daquele produto. O Hauptzollamt fixou os direitos de importação mediante a aplicação de uma taxa de 23 %, tendo, posteriormente, cobrado um montante suplementar de 4310612,10 DM, calculado com base num peso total de 895135 kg, com o fundamento de que as mercadorias importadas eram, na realidade, cogumelos de cultura e não silvestres e por isso não estavam cobertos por um certificado de importação válido. O Hauptzollamt baseou a sua decisão no Regulamento (CEE) n.° 1697/79 do Conselho, de 24 de Julho de 1979, relativo à cobrança a posteriori dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não tenham sido exigidos ao devedor por mercadorias declaradas para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagamento dos referidos direitos (JO L 197, p. 1; EE 02 F6 p. 54) e no Regulamento (CEE) n.° 3429/80, de 29 de Dezembro de 1980, que institui medidas de protecção aplicáveis à importação de conservas de cogumelos de cultura (JO L 358, p. 66).
3.
No processo C-25/90, a recorrente, sociedade Wünsche Handelsgesellschaft KG (a seguir «Wünsche») comprou a uma empresa chinesa, em Outubro de 1980, 3300 toneladas de cogumelos em conserva. Nesse mesmo mês, a recorrente vendeu as mercadorias a uma empresa grega que por seu lado as revendeu à recorrente, entregando-lhe uma nota de confirmação de venda e uma factura datadas de 2 de Janeiro de 1981 (isto é, um dia depois da adesão da Grécia à Comunidade). Na factura de venda, podia ler-se o seguinte: «Duty paid//free customs cleared in Greece». Segundo Wünsche, estas mercadorias foram colocadas em livre prática na Grécia, mas esta afirmação é contestada pelas autoridades aduaneiras.
4.
As mercadorias foram importadas por lotes por vários postos alfandegários de Hamburgo entre 27 de Janeiro e 25 de Março de 1981. Wünsche apresentou uma guia de circulação emitida em 2 de Janeiro de 1981 pelo posto alfandegário do Pireu. As partes discordam quanto à autenticidade deste documento. A recorrente não apresentou qualquer certificado de importação. Inicialmente, as autoridades alfandegárias cobraram direitos à taxa preferencial aplicável à Grécia, ou seja, 20,7 % do valor, tendo posteriormente decidido cobrar um direito à taxa aplicável aos países não membros, isto é, 23 %, e exigido o pagamento de um montante suplementar de 15827939,90 DM, em conformidade com o Regulamento n. 3429/80.
5.
No processo C-26/90, a recorrente é também a sociedade Wünsche. Em 26 de Junho e 3 Julho de 1981, solicitou a colocação em livre prática de um total de 90 mil caixas de mercadorias declaradas como cogumelos silvestres enlatados, com um peso de 896400 kg. As declarações globais conjuntas foram apresentadas ao Hauptzollamt Hamburg-Jonas em 6 de Julho e 6 de Agosto de 1981. Em ambas as ocasiões, a Wünsche apresentou certificados de importação de cogumelos silvestres às quais o Hauptzollamt imputou as quantidades importadas, tendo fixado os direitos de importação à taxa de 23 %, sem prejuízo de verificação posterior.
6.
Quando foi informada de que, na sequência de uma peritagem, se chegou à conclusão de que as mercadorias importadas eram cogumelos de cultura, a Wünsche remeteu ao Hauptzollamt dois certificados destinados à importação de cogumelos de cultura. Inicialmente, o Hauptzollamt imputou a esses certificadsos a totalidade das quantidades importadas pela Wünsche, tendo-lhe, subsequentemente, sido exigido o pagamento de um montante suplementar de 464,91 DM por cada 100 kg relativamente às importações efectuadas em Julho de 1981 e um montante suplementar de 425,06 DM por cada 100 kg relativamente às importações efectuadas em Julho de 1981. Os montantes suplementares exigidos elevaram-se a um total de 4 milhões de DM. O Hauptzollamt baseou a sua decisão no Regulamento n.° 1697/79 e — no que respeita às importações efectuadas em Junho de 1981 — no Regulamento (CEE) n.° 796/81 da Comissão, de 27 de Março de 1981, que institui medidas de protecção aplicáveis à importação de conservas de cogumelos de Paris (JO L 82, p. 8), e — relativamente às importações efectuadas em Julho de 1981 — no Regulamento n.° 1755/81, de 30 de Junho de 1981, que institui medidas de protecção aplicáveis à importação de conservas de cogumelos de cultura (JO L 175, p. 23). Os dois regulamentos citados em último lugar referem-se à adopção de medidas de protecção aplicáveis às importações de cogumelos de cultura em conserva. O Regulamento n.° 796/81 esteve em vigor até 30 de Junho de 1981, tendo sido revogado pelo Regulamento n.° 1755/81.
7.
Nos fundamentos que invocou, o Hauptzollamt sustentou que as mercadorias em questão eram cogumelos de cultura enlatados cuja importação tinha sido efectuada sem qualquer certificado válido. Assim, as referidas mercadorias não podiam ser imputadas os certificados de importação posteriormente apresentados, uma vez que a apresentação do certificado de importação parte do pedido de desalfandegamento não pode, por isso, ter lugar a posteriori.
8.
Assim, nos três casos, o Hauptzollamt cobrou um montante suplementar porque, por uma ou outra razão, considerou que as mercadorias em questão não estavam cobertas por um certificado de importação válido. Foi o que, em seu entender, se verificou no processo C-24/90, uma vez que o certificado apresentado se referia a cogumelos silvestres, quando, na verdade, as mercadorias importadas eram cogumelos de cultura. No que respeita ao processo C-25/90, o Hauptzollamt alega que as mercadorias, que eram provenientes da China, não tinham sido colocadas em livre prática na Grécia, o que obrigava à apresentação de um certificado de importação no seu desalfandegamento em Hamburgo. Porém, não foi apresentado qualquer certificado deste tipo. Quanto aos processos C-26/90 e C-24/90, o certificado originariamente apresentado referia-se a cogumelos silvestres, tendo-se, porém, revelado que se tratava de cogumelos de cultura. Embora tenha sido posteriormente apresentado um certificado relativo a cogumelos de cultura, o Hauptzollamt recusou-se a aceitá-lo, argumentando que devia ter sido apresentada com o pedido de desalfandegamento.
9.
Faust e Wünsche contestaram as decisões que lhes exigiam o pagamento do montante suplementar. O Finanzgericht anulou as decisões tendo o Hauptzollamt interposto recurso para o Bundesfinanzhof. No âmbito dos processos C-24/90 e C-25/90, o Bundesfinanzhof colocou ao Tribunal as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Os montantes suplementares são também de aplicar, nos termos do artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 3429/80, aos cogumelos em conserva que, sem certificado de importação válido, foram postos em livre prática?
2)
Caso a resposta à primeira questão seja afirmativa: o Regulamento (CEE) n.° 3429/80 é válido, especialmente no que se refere à fixação do quantitativo do montante suplementar?»
10.
No processo C-26/90, as questões são as seguintes:
«1)
Os montantes suplementares são também de aplicar, nos termos do artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 796/81 ou do artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 1755/81, aos cogumelos em conserva que, sem certificado de importação válido, foram postos em livre prática?
2)
Caso a resposta à primeira questão seja afirmativa, os regulamentos (CEE) n.os 796/81 e 1755/81 são válidos, especialmente no que se refere à fixação do quantitativo do montante suplementar?»
Legislação aplicável
11.
A razão pela qual estão em causa três regulamentos diferentes reside no facto de as importações em questão terem sido efectuadas em momentos diferentes. O diploma aplicável no caso dos processos C-24/90 e C-25/90 é o Regulamento n.° 3429/80, aplicável no período compreendido entre 1 de Janeiro e 31 de Março de 1981. As importações a que o processo C-26/90 se refere efectuaram-se em Junho e Julho de 1981, sendo reguladas por dois diplomas distintos: o Regulamento n.° 796/81, aplicável durante o período compreendido entre 1 de Abril e 30 de Junho de 1981, ao passo que o Regulamento n.° 1755/81 é o diploma aplicável no período compreendido entre 1 de Julho e 30 de Setembro de 1981.
12.
O conteúdo dos três regulamentos é bastante semelhante. Como resulta claramente dos seus títulos, a sua finalidade consistia em fixar medidas de protecção aplicáveis às importações de conservas de cogumelos de cultura. Manifestaram-se dúvidas quanto à questão de saber se os regulamentos se referiam apenas aos cogumelos de cultura ou se também se aplicavam aos cogumelos silvestres. Sobre este aspecto registaram-se divergências entre as diferentes versões linguísticas. Algumas versões parecem aceitar que os primeiros regulamentos se aplicam simultaneamente aos cogumelos silvestres e aos cogumelos de cultura, enquanto o terceiro se aplicaria unicamente aos cogumelos de cultura. Outras versões sugerem que os cogumelos silvestres não são abrangidos por nenhum dos três regulamentos. No entanto, dado que o órgão jurisdicional nacional não colocou qualquer questão a este respeito e que, em nosso entender, este aspecto não tem qualquer relevância, não nos adiantaremos mais sobre o assunto.
13.
O artigo 1.° do Regulamento n.° 3429/80, na parte que interessa, dispõe o sşguinte:
«A colocação em livre prática na Comunidade de cogumelos de cultura em conserva classificados na subposição 20.02 A da pauta aduaneira comum [...] que ultrapassem as quantidades fixadas nos n.os 1 e 3 do artigo 2° está sujeita, durante o período entre 1 de Janeiro e 31 de Março de 1981, ao pagamento de um montante suplementar de 175 ecus por cada 100 kg de peso líquido.»
14.
O artigo 1.° do Regulamento n.° 796/81, igualmente na parte que interessa, dispõe o seguinte:
«A colocação em livre prática na Comunidade de cogumelos de cultura em conserva classificados na subposição 20.02 A da pauta aduaneira comum [...] que ultrapassem as quantidades fixadas nos n.os 1 e 3 do artigo 2.° está sujeita, durante o período entre 1 de Abril e 30 de Junho de 1981, ao pagamento de um montante suplementar de 175 ecus por cada 100 kg de peso líquido.»
15.
O artigo 1.° do Regulamento n.° 1755/81 determina, na parte que interessa, o seguinte:
«A colocação em livre prática na Comunidade de cogumelos de cultura em conserva classificados na subposição 20.02 A da pauta aduaneira comum [...] que ultrapassem as quantidades fixadas nos n.os 1 e 3 do artigo 2.° está sujeita, durante o período entre 1 de Julho e 30 de Setembro de 1981, ao pagamento de um montante suplementar de 175 ecus por cada 100 kg de peso líquido.»
16.
Os artigos 2.° de cada um dos três regulamentos determina que os pedidos de certificado de importação de conservas de cogumelos sejam deferidos dentro determinados limites quantitativos.
17.
O artigo 3.° do Regulamento n.° 3429/80 (e os artigos 4.° dos dois regulamentos restantes) determina que nos certificados de importação concedidos para as quantidades que ultrapassem as quantidades referidas no artigo 2.° deve constar a menção «montante suplementar a cobrar».
18.
Qualquer dos três regulamentos em causa invoca, como base legal, o n.° 2 do artigo 14.° do Regulamento (CEE) n.° 516/77 do Conselho, de 14 de Março de 1977, relativo à organização comum de mercado no sector dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas (JO L 73, p. 1; EE 03 Fl2 p. 46). O artigo 14.° daquele diploma tem a seguinte redacção:
«1.
Se, na Comunidade, o mercado de um ou de varios produtos referidos no artigo 1.° sofrer ou correr o risco de sofrer, nas importações ou nas exportações, perturbações graves susceptíveis de pôr em perigo os objectivos do artigo 39.° do Tratado, podem ser aplicadas medidas adequadas nas trocas com países terceiros até que a perturbação ou ameaça de perturbação tenha desaparecido.
O Conselho, deliberando, sob proposta da Comissão por maioria qualificada, adopta as modalidades de aplicação do presente número e define os casos e os limites em que os Estados-membros podem tomar medidas cautelares.
2.
Se se verificar a situação referida no n.° 1, a Comissão, a pedido dum Estado-membro ou por iniciativa própria, decidirá sobre as medidas a tomar, que serão comunicadas aos Estados-membros e que serão imediatamente aplicáveis.»
19.
O artigo 2.° do Regulamento (CEE) n.° 521/77 do Conselho, de 14 de Março de 1977, que define as regras de aplicação das medidas de protecção do sector dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas (JO L 73, p. 28; EE 03 F12, p. 71) determina:
«1.
Quando a situação referida no n.° 1 do artigo 14.° do Regulamento (CEE) n.° 516/77 se apresentar, as medidas que poderão ser tomadas em aplicação dos n.os 2 e 3 deste artigo são:
a)
para os produtos submetidos ao regime dos certificados de importação:
—
a cessação total ou parcial da emissão dos certificados, que leva à inaceitabilidade dos novos pedidos;
—
a rejeição total ou parcial dos pedidos de emissão dos certificados que estão em apreciação;
b)
para os produtos não submetidos ao regime dos certificados de importação, a suspensão total ou parcial das importações;
c)
para todos os produtos:
—
um sistema de preços mínimos abaixo dos quais as importações podem ser submetidas à condição que tenham um preço pelo menos igual ao preço mínimo fixado pelo produto em questão;
—
as suspensões total ou parcial das exportações.
2.
As medidas referidas no n.° 1 só podem ser tomadas na medida e para a duração estritamente necessárias. Terão em conta a situação especial dos produtos em vias de encaminhamento para a Comunidade. Só poderão incidir sobre os produtos em proveniência ou com destino a países terceiros. Podem ser limitadas a certas proveniências, origens, destinos, qualidades ou apresentações. Podem ser limitadas às importações com destino a certas regiões da Comunidade ou às exportações com proveniência de tais regiões.»
20.
Observe-se que, depois de o Regulamento n. 1755/81 da Comissão ter deixado de vigorar, passou a aplicar-se o Regulamento (CEE) n.° 1796/81 do Conselho, de 30 de Junho de 1981, relativo às medidas aplicáveis às importações de conservas de cogumelos de cultura (JO L 183, p. 1; EE 03 F22 p. 115). Este regulamento baseava-se expressamente no Regulamento n.° 516/77, nomeadamente no seu artigo 13.°, n.° 2. Manteve o mesmo regime dos três regulamentos da Comissão e fixou o montante suplementar aplicando a taxa prevista no Regulamento n.° 1755/81, isto é, 160 ecus por cada 100 kg. Este diploma ainda se encontra actualmente em vigor.
21.
Finalmente deve fazer-se referência ao Regulamento (CEE) n.° 1697/79 do Conselho, de 24 de Julho de 1979, relativo à cobrança a posteriori dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não tenham sido exigidos ao devedor por mercadorias declaradas para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagamento dos referidos direitos (JO L 197, p. 1; EE 02 F6 p. 54), que determina, no n.° 1 do artigo l.°, o seguinte:
«Sempre que as autoridades aduaneiras verifiquem que a totalidade ou parte do montante dos direitos de importação ou dos direitos de exportação, legalmente devidos por uma mercadoria declarada para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagar os referidos direitos, não foi exigida ao devedor, darão início a uma acção para cobrança dos direitos não recebidos.»
Nos termos do n.° 2, alínea a) do mesmo artigo daquele regulamento, pela expressão «direitos de importação» entende-se «tanto os direitos aduaneiros e encargos de efeito equivalente como os direitos niveladores agrícolas e outras imposições na importação previstas no quadro da política agrícola comum».
Primeira questão
22.
A primeira questão é, no essencial, a mesma nos três processos. Está em causa saber se, por força dos respectivos regulamentos, o montante suplementar também deve ser pago tratando-se da colocação em livre prática de mercadorias não acompanhadas de certificado de importação válido. A questão colocou-se porque, em todos os processos, o Finanzgericht entendeu que o regulamento não se aplicava a importações ilegais. Por outras palavras, o Finanzgericht parece ter acolhido o entendimento de que os artigos 1.° daqueles regulamentos impunham o pagamento de um montante suplementar sempre que a quantidade de cogumelos em conserva ultrapassasse a indicada no certificado de importação, não impondo, todavia, a cobrança daquele montante quando fossem importados cogumelos em conserva sem certificado válido.
23.
Partilhamos a opinião do Bundesfinanzhof de que a tese do Finanzgericht não pode ser acolhida. Com efeito, esta não tem em conta a economia dos regulamentos em causa que presumem que a importação de cogumelos em conserva, para além de determinados limites quantitativos, só é possível mediante o pagamento de um montante suplementar. E óbvio que a finalidade dos regulamentos não seria alcançada caso o montante suplementar só fosse cobrado quando o titular de um certificado de importação válido importasse uma quantidade mais importante do que o montante indicado no certificado em causa e quando não fosse cobrado qualquer montante suplementar sobre a importação de cogumelos não acompanhada de certificado válido.
24.
Na decisão que anulou as decisões impugnadas o Finanzgericht considerou que, no caso de colocação em livre prática irregular, a cobrança de um montante suplementar era inútil, uma vez que, procedendo assim, se deixava de contribuir para a finalidade de protecção dos produtores comunitários, uma vez que a colocação em livre prática das mercadorias em questão era irreversível. Sobre este aspecto, nada melhor que citar o despacho de reenvio proferido pelo Bundesfinanzhof:
«Se este argumento fosse válido, deveria aplicar-se a todos os direitos de importação e impostos destinados a protegerem a economia da Comunidade, englobando, nomeadamente, os direitos aduaneiros. Ora, o direito comunitário parte, pelo contrário, do princípio da cobrança a posteriori dos direitos de importação cujo pagamento não foi indevidamente exigido [ver artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 1697/79]. Este princípio é imposto no interesse da igualdade; os direitos de importação são encargos que devem, em princípio, constituir objecto de uma repartição igual, independentemente do momento em que foi fixado o montante exacto dos direitos. Consequentemente, contrariamente ao que o Finanzgericht defende, a cobrança a posteriori não poderá ser considerada como uma penalização proibida. Sem esta obrigação fundamental de pagamento a posteriori dos direitos de importação não cobrados, seria possível iludir as medidas de protecção.»
25.
O entendimento exposto naquela passagem é absolutamente correcto pelo que a resposta a dar nos três processos à primeira questão é a de que o artigo 1.° do regulamento em questão deve ser interpretado no sentido de que o montante suplementar deve igualmente ser cobrado tratando-se de cogumelos em conserva colocadas em livre prática sem certificado de importação válido.
Segunda questão
26.
O Bundesfinanzhof inclina-se para defender que os regulamentos em causa são inválidos na medida em que fixam o montante suplementar num nível superior ao necessário para garantir a eficácia das medidas de protecção. Cita o acórdão de 11 de Fevereiro de 1988, National Dried Fruit Trade Association (77/86, Colect., p. 757). Observa que o montante suplementar devia corresponder aproximadamente ao custo de produção dos cogumelos em conserva na Comunidade: ver o quinto considerando do Regulamento n.° 1796/81 que, como já referimos, substituiu o Regulamento n.° 1755/81. Para o Bundesfinanzhof, o montante suplementar correspondente à diferença entre o preço de custo na Comunidade e o preço das importações de países terceiros teria sido o suficiente para prevenir perturbações graves no mercado comunitário.
27.
A Comissão sustenta que o montante suplementar cobrado em conformidade com os regulamentos em causa não é contrário ao princípio da proporcionalidade, pois constitui uma medida menos restritiva do que uma proibição total das importações — medida que poderia ter adoptado se o considerasse necessário. Sobre este ponto a Comissão cita o acórdão do Tribunal de 12 de Abril de 1984, Wünsche/Alemanha (345/82, p. 1995).
28.
Nenhum dos processos atrás citados é decisivo quanto às questões levantadas pelos presentes processos. No acórdão National Dried Fruit Trade Association, já referido, o Tribunal declarou inválido o regulamento que impõe um direito de compensação de taxa fixa igual à diferença entre o preço mais baixo praticado no mercado mundial e o preço mínimo fixado na regulamentação comunitária. O Tribunal declarou que:
«... o objectivo do direito de compensação é fazer respeitar o preço mínimo, a fim de assegurar a preferência comunitária no comércio de uvas secas diversas das de Corinto e não de penalizar economicamente o operador que procedeu a uma importação a um preço abaixo do preço mínimo. Ora, o lançamento de um direito de compensação único, de taxa fixa, cobrado mesmo no caso de uma diferença mínima do preço à importação comparado com o preço mínimo, constitui uma penalização económica, e a Comissão não provou que tal sistema fosse necessário para assegurar o objectivo do Regulamento (CEE) n.° 521/77».
29.
Tal como a Comissão assinala, existe uma diferença entre o processo citado e o caso em análise. No primeiro caso, tratava-se de garantir que o preço dos produtos importados não fosse inferior ao preço mínimo comunitário aplicando-se o direito de compensação a todas as mercadorias importadas a um. preço inferior. Os regulamentos aqui em causa admitem que não sejam cobrados direitos suplementares sobre determinadas quantidades, criando entraves às importações que as ultrapassem.
30.
O processo 345/82, no qual a Comissão se baseia, referia-se à validade de um dos regulamentos em causa no presente processo. Naquele caso, o Verwaltungsgericht Frankfurt am Main tinha solicitado ao Tribunal que se pronunciasse, a título prejudicial, sobre a questão de saber se o Regulamento n.° 3429/80 era válido. No despacho de reenvio, o juiz nacional tinha manifestado dúvidas quanto à validade do regulamento em causa uma vez que: a) não se verificando uma perturbação ou ameaça de perturbação no mercado comunitário, as condições exigidas para a adopção de medidas de protecção não se encontravam preenchidas, e b) a Comissão não podia cobrar um direito suplementar dado que esta medida não figurava entre as medidas de protecção previstas no artigo 2.°, n.° 1 do Regulamento n.° 521/77.
31.
O Tribunal declarou que da análise da questão colocada não tinham resultado quaisquer elementos susceptíveis de afectar a validade do Regulamento n.° 3429/80. Relativamente ao primeiro fundamento de anulação invocado, declarou que a Comissão não tinha cometido um erro manifesto ao considerar que o mercado poderia sofrer perturbações graves. No que respeita ao segundo fundamento de anulação, o Tribunal declarou que, uma vez que a Comissão estava expressamente autorizada a tomar medidas de protecção que podiam conduzir a uma suspensão total das importações provenientes de países terceiros, por maioria de razão podia tomar medidas menos restritivas, como, por exemplo, a cobrança de um montante suplementar.
32.
No processo 345/82, a Wünsche invocou, na realidade, outros fundamentos de invalidade. Sustenta, nomeadamente, que o Regulamento n.° 3429/80 violou o princípio da proporcionalidade ao fixar o montante suplementar a um nível superior ao necessário para atingir o objectivo da protecção do mercado comunitário contra perturbações graves ou sua ameaça (ver Recueil, p. 2001).
33.
No entanto, no seu acórdão, o Tribunal não abordou a questão da proporcionalidade, talvez por considerar que seria inoportuno pronunciar-se sobre a validade de um regulamento com base em argumentos para os quais o órgão jurisdicional nacional não tinha chamado a sua atenção. Em vez disso, limitou-se a analisar os dois fundamentos de invalidade referidos no despacho de reenvio. Consequentemente, o acórdão no processo 345/82, já referido, não estabeleceu que o Regulamento n.° 3429/80 era necessariamente compatível com o princípio da proporcionalidade. Ainda que no presente processo tenha sido suscitada a questão da proporcionalidade, o Tribunal não se pronunciou sobre ela. Observe-se que a advogada-geral Rozès, que defendia que o regulamento era inválido por a Comissão não ter competência para determinar a cobrança de um montante suplementar, também não se pronunciou sobre aquela questão.
34.
Em todo o caso, não podem existir quaisquer dúvidas quanto à possibilidade de o Tribunal de Justiça reexaminar a questão da validade do Regulamento n.° 3429/80 dado tratar-se de um fundamento de anulação que não tinha sido abordado no acórdão precedente. Este entendimento é corroborado pelo despacho de 5 de Março de 1986, Wünsche/Alemanha (69/85, Colect., p. 947), onde o Tribunal de Justiça se recusou a receber um novo despacho de reenvio do Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main que punha em causa a validade do acórdão do Tribunal 345/82, já referido. No ponto 15 do citado despacho o Tribunal assinalou expressamente que a autoridade de um acórdão proferido a título prejudicial não impede o tribunal nacional destinatário de, no mesmo processo, recorrer de novo ao Tribunal se o considerar necessário, especialmente «quando apresenta novos elementos de apreciação susceptíveis de fazer com que o Tribunal de Justiça solucione de forma diferente a questão anteriormente colocada». Por maioria de razão, pode um outro órgão jurisdicional, noutro processo, colocar ao Tribunal uma nova questão prejudicial e especialmente se exibir novos «elementos de apreciação».
35.
Para determinar se o montante suplementar foi fixado a tal nível que violava o princípio da proporcionalidade, é necessário indagar se a cobrança de tal montante era um meio adequado à prossecução do objectivo em causa e se este objectivo poderia ter sido alcançado de modo igualmente eficaz através de medidas com consequências menos graves para os operadores económicos.
36.
O objectivo dos regulamentos em causa era a protecção da indústria comunitária de cogumelos, ameaçada de perturbações graves pelas importações provenientes de países terceiros, a preços situados a um nível manifestamente inferior ao preço de custo da indústria comunitária (ver o primeiro e segundo considerandos do preâmbulo do Regulamento n.° 3429/80). Em princípio, tal objectivo era compatível com o artigo 39.° do Tratado. A cobrança suplementar sobre cogumelos importados de países terceiros era, em princípio, um meio adequado ao alcance deste objectivo uma vez que deveria ter como efeito a anulação das vantagens em matéria de preços, de que benefeciam os cogumelos importados, atacando assim a causa de ameaça de perturbações. Ao analisar-se se o objectivo em causa poderia ser alcançado de modo igualmente eficaz através de outras medidas menos gravosas para os operadores económicos, deve ter-se presente que os regulamentos em causa estão submetidos não só ao princípio geral da proporcionalidade, mas também a um critério de proporcionalidade especialmente restrito constante do n.° 2 do artigo 2.° do Regulamento n.° 521/77. Nos termos desta disposição, as medidas só podem ser tomadas «na medida e para a duração estritamente necessárias». A questão que então se coloca é saber se era estritamente necessário cobrar um montante adicional de 175 ecus por cada 100 kg entre 1 de Janeiro e 30 de Junho de 1981 e 160 ecus por cada 100 kg de 1 de Julho de 1981 a 30 de Setembro de 1981.
37.
Os preâmbulos dos regulamentos em causa não indicam qual a base de cálculo do montante suplementar. Nas suas observações, a Comissão refere que o montante de 175 ecus por 100 kg correspondia aos custos de produção dos cogumelos em conserva de primeira categoria, produzidos em França e entregues na Alemanha. Foram escolhidos os cogumelos de primeira categoria por representarem a categoria mais frequentemente encontrada no mercado. Foi escolhido o custo de produção em França porque este país era o mais importante produtor da Comunidade. Tomou-se em conta o custo de entrega no mercado alemão porque a Alemanha era o mais importante consumidor de cogumelos em conserva. Pode observar-se igualmente que o quinto considerando do preâmbulo do Regulamento n.° 1796/81 (que, como o seu predecessor, o Regulamento n.° 1755/81, fixou em 160 ecus por cada 100 kg o montante suplementar) indicou que este montante correspondia aproximadamente ao custo de produção na Comunidade.
38.
Faust e Wünsche alegam que um montante suplementar correspondente aos custos de produção na Comunidade era excessivo e que a cobrança de montante suplementar igual à diferença entre os custos de produção na Comunidade e o preço das mercadorias importadas de países terceiros teria protegido a indústria comunitária de modo igualmente eficaz.
39.
A Comissão defende que, ao impor um direito, respeitou o princípio da proporcionalidade pois, na verdade, poderia ter optado por uma medida mais severa, a saber, a proibição total das importações. Refere que não desejava impor um sistema rígido de contingentes face às negociações em curso com os principais países exportadores. Permitiam-se importações adicionais para certos efeitos, embora o fim do imposto fosse manter estas importações a um nível mínimo. A Comissão admite abertamente que as medidas de protecção tinham, deliberadamente, um carácter proibitivo. Com efeito, a Comissão pretendia tornar desinteressantes, do ponto de vista económico, as importações que excedessem determinadas quantidades. A Comissão considera que este objectivo não poderia ter sido alcançado mediante a criação de um montante suplementar correspondente à diferença entre os custos de produção na Comunidade e os preços praticados no mercado mundial.
40.
Apesar desta argumentação, não percebemos como se poderá justificar a cobrança de um montante suplementar igual ao custo total da produção de cogumelos na Comunidade. Na ausência de um motivo suficientemente forte, afigura-se-nos que a obrigação que recai sobre um importador de pagar um direito correspondente ao custo total do produto nacional é manifestamente exagerada. Além disso, deve ter-se presente que os cogumelos importados já estavam sujeitos ao pagamento de um direito aduaneiro de 23 %.
41.
A conclusão que acabámos de expor é confirmada pelas informações que a Comissão juntou às suas observações. Estas informações, inicialmente fornecidas ao Tribunal no contexto do processo 345/82, incluem números relativos aos custos de produção na Comunidade, ao preço do produto importado e às consequências da cobrança do montante suplementar sobre o preço deste produto. Destas informações resulta que uma caixa de cogumelos em conserva de primeira categoria, de origem francesa, com o peso de 425 g custava, na altura em causa, 2,02 DM. Produto semelhante de origem chinesa custava 1,43 DM na fronteira comunitária. Direitos aduaneiros calculados à taxa de 23 % aumentavam o preço em 0,32 DM. O montante suplementar cobrado nos termos do Regulamento n.° 3429/80 elevava-se a 2,05 DM (número ligeiramente diferente do custo atrás referido, por razões não explicadas) elevando, desta forma, para 3,80 DM o custo total do produto chinês importado. Com efeito, o custo dos cogumelos chineses teria ultrapassado em 88 % o custo dos cogumelos franceses. As consequências da aplicação de um montante suplementar ainda se revelavam mais dramáticas no que respeita aos cogumelos de terceira categoria, uma vez que este montante se baseava nos custos de produção dos cogumelos de primeira categoria. Os custos de produção desta mercadoria em França eram de 1 DM por embalagem de 315 g. Para os produtos chineses o número correspondente era de 0,81 DM ao qual se deveriam somar 0,19 DM (direitos aduaneiros) e 1,51 DM (montante suplementar) fazendo um total de 2,51 DM. O preço dos cogumelos chineses teria ultrapassado em 151 % o preço dos cogumelos franceses.
42.
Se o mercado comunitário de conservas de cogumelos fosse ameaçado de perturbações graves devidas a importações a baixos preços provenientes de países terceiros, não percebemos como foi «estritamente necessário», a fim de combater esta ameaça, impor um direito que teria dado origem a que os custos dos produtos importados tivessem ultrapassado por tão grande margem os custos dos produtos comunitários. Aquela ameaça poderia ter sido combatida através da imposição de um direito muito menos elevado.
43.
Não estou necessariamente de acordo com a afirmação de Faust e Wünsche de que o direito não deveria ter ultrapassado a diferença entre o custo de produção na Comunidade e o preço dos cogumelos importados. Em minha opinião, a Comissão tinha possibilidade de impor um direito susceptível de tornar o produto importado sensivelmente mais caro do que o produto comunitário, sobretudo se tivermos presente que deveriam ser admitidas livres de impostos determinadas quantidades correspondentes às «correntes comerciais tradicionais». Porém, em nosso entender, a Comissão não podia cobrar um montante suplementar que fizesse com que o preço do produto importado excedesse o do produto comunitário em margem tão elevada como a atrás indicada.
44.
Ainda que os cálculos atrás efectuados (no n.° 41) se refiram ao montante suplementar de 175 ecus por cada 100 kg fixado pelos Regulamentos n.os 3429/80 e 796/81, não podem, em nosso entender, subsistir quaisquer dúvidas de que as conclusões a que chegámos são igualmente válidas em relação ao Regulamento n.° 1755/81, que prevê a cobrança de um montante suplementar de 160 ecus por cada 100 kg. Também este montante ultrapassava em muito o estritamente necessário para fazer face à ameaça de perturbações.
45.
Além disso, a Comissão não fez qualquer tentativa séria para justificar o quantitativo do montante suplementar. Dado que as medidas em causa deviam ser o «estritamente necessário», era de esperar uma justificação sobre o quantitativo do montante fixado nos regulamentos em questão. Porém, os preâmbulos dos referidos regulamentos não fazem qualquer referência à base de cálculo do montante suplementar ou às razões da necessidade de tal montante. Os processos em análise também não avançam qualquer justificação nesse sentido. Ao invés, a Comissão apoiou-se sobretudo no argumento de que lhe assistia o direito de impor uma taxa de montante tão elevado porque poderia ter tomado a medida mais severa da proibição total das importações. Relativamente a este argumento deve observar-se o seguinte.
46.
Em primeiro lugar, o princípio da proporcionalidade não é respeitado apenas porque a administração se coibe de utilizar a medida mais drástica do seu arsenal; este princípio obriga-a a escolher, entre as medidas disponíveis susceptíveis de realizar o objectivo em causa, a menos pesada para os interessados. Não se poderá defender a utilização de um canhão para matar uma mosca argumentando que, em sua vez, se poderia ter utilizado um míssil nuclear.
47.
Em segundo lugar, é, em qualquer caso, discutível que, no âmbito dos processos em questão, a cobrança de um montante suplementar seja uma medida menos severa do que a proibição total das importações, já que a Comissão admite abertamente que aquele montante suplementar foi previsto com intuito proibitivo. Por outro lado, é possível que os montantes suplementares cobrados às empresas Faust e Wünsche tenham ultrapassado quaisquer sanções que eventualmente lhes poderiam ter sido impostas por terem importado cogumelos em caso de proibição.
48.
Finalmente, na audiência, a Comissão parece ter defendido a tese de que a opção por aqueles números concretos para efeitos de fixação do montante suplementar não era, dentro de determinados limites, relevante para a questão da proporcionalidade. Este ponto de vista parece, no entanto, pressupor que o montante suplementar que, quanto à sua finalidade e efeitos, equivale a uma proibição, nunca será cobrado. É certo que, se não tivessem sido efectuadas importações sujeitas à cobrança de montantes suplementares, aquele número não teria tido qualquer importância. Porém, como os processos em causa demonstram claramente, sempre que fossem efectuadas importações sujeitas, por qualquer razão, ao pagamento do montante suplementar, a questão da proporcionalidade era, efectivamente, colocada e as somas exigidas no âmbito dos presentes processos, que ascendiam a um montante superior a 24 milhões de DM, são por si próprias reveladoras da inexistência de proporcionalidade. O montante suplementar não poderá ser fixado partindo do princípio de que nunca será pago; deve sê-lo partindo da hipótese de que, por qualquer motivo, determinados operadores económicos poderão ser obrigados a pagá-lo.
49.
Consequentemente, concluímos que os regulamentos aqui em causa são inválidos na medida em que prevêem a cobrança de um montante suplementar. Esta conclusão restringe-se aos regulamentos da Comissão em causa no âmbito dos presentes processos; não é necessário pronunciarmo-nos sobre a validade do Regulamento n.° 1796/81, que não está aqui em causa e que, como sublinhámos (no ponto 20), não assentava no n.° 2 do artigo 14.° do Regulamento n.° 516/77, não sendo, consequentemente, obrigado a respeitar a exigência de que as medidas só poderiam ser tomadas «na medida... em que sejam estritamente necessárias».
Conclusão
50.
Face às conclusões a que chegámos no que respeita à segunda questão, o Tribunal, na decisão a proferir, não tem que dar qualquer resposta à primeira questão.
51.
Consequentemente, sugerimos que o Tribunal responda às questões colocadas pelo Bundesfinanzhof do seguinte modo:
Nos processos C-24/90 e C-25/90
O artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 3429/80 é inválido na medida em que prevê a cobrança de um montante suplementar de 175 ecus por cada 100 kg.
No processo C-26/90
O artigo 1.° dos regulamentos (CEE) n.os 796/81 e 1755/81 são inválidos na medida em que prevêem, respectivamente, a cobrança de 175 e 160 ecus por cada 100 kg a título de montante suplementar.
(
*1
)	Língua original: inglês.