62016CC0125
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
PAOLA MENGOZZIJA,
predstavljeni 1. junija 2017 (
1
)
Zadeva C‑125/16
Malta Dental Technologists Association,
John Salomone Reynaud
proti
Superintendent tas-Saħħa Pubblika,
Kunsill tal-Professjonijiet Kumplimentari għall-Mediċina
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,
ki ga je vložil Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (prvi senat sodišča za civilne zadeve, Malta))
„Predhodno odločanje – Priznavanje poklicnih kvalifikacij – Reguliran poklic – Klinični zobotehnik – Pogoji za opravljanje poklicne dejavnosti – Obveznost opravljanja pod nadzorom zobozdravnika – Svoboda ustanavljanja – Ovira – Upravičenost – Varovanje javnega zdravja – Načelo sorazmernosti“
Uvod
1.
Klinični zobotehniki (clinical dental technologists ali denturists) so strokovnjaki na področju zobnih pripomočkov, kar vključuje izdelovanje zobnih protez ali umetnih zob ter druge pomožne storitve, kot so popravila, dodatki in spremembe zobnih protez in protetike. Klinični zobotehniki v državah, ki priznavajo ta poklic, (
2
) dejavnost opravljajo samostojno in imajo lahko neposredne stike s pacienti.
2.
Med letoma 2009 in 2012 so vsaj trije klinični zobotehniki vložili vlogo za dovoljenje za opravljanje poklica na Malti. Te vloge so bile zavrnjene, saj Malta poklic zobotehnika priznava le kot poklic, komplementaren medicini, (
3
) ne priznava pa poklica kliničnega zobotehnika. Malteški organi so kliničnim zobotehnikom zato predlagali, da jih registrirajo kot zobotehnike. Če bi bili registrirani kot taki, bi morali dejavnost torej opravljati pod enakimi pogoji kot zobotehniki, in sicer pod nadzorom zobozdravnika, kot je določeno v nacionalni ureditvi. Ker sta tožeči stranki v postopku v glavni stvari, Malta Dental Technologists Association (malteško združenje zobotehnikov), in J. S. Reynaud, ki je klinični zobotehnik, menila, da bi bil tak položaj v nasprotju z obveznostmi držav članic iz Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2005/36/ES z dne 7. septembra 2005 o priznavanju poklicnih kvalifikacij (
4
) in z načelom, da naj bi svoboda ustanavljanja pomenila, da se lahko vsak strokovnjak, usposobljen v državi članici, nastani v drugih državah članicah Evropske unije in opravlja poklicno dejavnost pod pogoji, ki jih določa država članica usposabljanja, je predložitvenemu sodišču predlagala, naj malteškim organom odredi, da registrirajo klinične zobotehnike, ki so kot taki priznani v drugih državah članicah Unije, in jim omogoči opravljanje poklica na Malti brez nadzora zobozdravnika.
3.
V teh okoliščinah je Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (prvi senat sodišča za civilne zadeve, Malta) prekinil odločanje in s predložitveno odločbo, ki je v sodno tajništvo prispela 29. februarja 2016, Sodišču v predhodno odločanje predložil ta vprašanja:
„1.
Ali prepoved malteških zdravstvenih organov oziroma njihova zavrnitev odobritve priznanja poklica kliničnega zobotehnika (clinical dental technologist ali denturist), pri čemer je posameznikom iz drugih držav članic, ki so v zvezi s tem vložili vlogo, kljub neobstoju diskriminacije v zakonodaji onemogočeno, da bi na Malti opravljali svoj poklic, ni v skladu z načeli in zakonskimi določbami, ki urejajo vzpostavitev enotnega trga, zlasti tistimi, ki izhajajo iz členov 49, 52 in 56 PDEU, v okoliščinah, ko ni tveganja za javno zdravje?
2.
Ali bi bilo treba za klinične zobotehnike uporabiti Direktivo [2005/36], ob upoštevanju dejstva, da bi bila edina posledica, če se izkaže, da ima zobna proteza napako, ta, da bi bilo treba zobni pripomoček z napako spremeniti ali zamenjati, brez tveganja za pacienta?
3.
Ali je lahko prepoved malteških zdravstvenih organov, ki se v obravnavani zadevi izpodbija, namenjena zagotavljanju visoke ravni varstva javnega zdravja, če je mogoče katero koli zobno protezo z napako zamenjati brez tveganja za pacienta?
4.
Ali lahko to, kako [malteški zdravstveni organi] razlaga[jo] in izvaja[jo] Direktivo [2005/36] v zvezi s kliničnimi zobotehniki, ki so zaprosili za priznanje s strani teh malteških zdravstvenih organov, pomeni kršitev načela sorazmernosti?“
Postopek pred Sodiščem
4.
V zvezi s tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe so pisna stališča predložili malteško združenje zobotehnikov, Kunsill tal-Professjonijiet Kumplimentari għall-Mediċina (svet strokovnjakov, ki opravljajo poklic, komplementaren medicini), malteška, češka, španska, italijanska, avstrijska in poljska vlada ter Evropska komisija.
5.
Na obravnavi 2. marca 2017 so ustna stališča predstavile tožeči stranki v postopku v glavni stvari, malteška in španska vlada ter Komisija.
Analiza
6.
Namen štirih vprašanj za predhodno odločanje, predloženih Sodišču, za katera predlagam skupno obravnavo, je presoditi, ali je s pravom Unije združljiv položaj, v katerem država članica gostiteljica predlaga registracijo kliničnih zobotehnikov, usposobljenih v drugi državi članici, kot zobotehnikov – ki je edini poklic, priznan v državi članici gostiteljici – tako da za njih veljajo pogoji za opravljanje poklica zobotehnika, kot jih opredeljuje zadnjenavedena država članica.
7.
V prvi fazi analize je treba določiti, kateri predpis Unije se uporablja. Tožeči stranki v postopku v glavni stvari sta v odgovoru na vprašanje, ki ga je Sodišče postavilo na obravnavi, pojasnili, da se njun predlog nanaša na svobodo kliničnih zobotehnikov, da na Malti ustanovijo sedež in opravljajo dejavnost, prav tako pa je navedla, da če poklic obstaja v državi članici, bi bilo treba ta poklic in tudi pogoje, pod katerimi se opravlja v državi članici usposabljanja, priznati v drugih 27 državah. S tem sta navedeni tožeči stranki svoje trditve jasno oprli na temeljne svoboščine, in ne na Direktivo 2005/36. Vendar je treba ob upoštevanju besedila drugega in četrtega vprašanja za predhodno odločanje najprej navesti nekaj preudarkov o tej direktivi.
Uporaba Direktive 2005/36
– Reguliran poklic v državi članici gostiteljici?
8.
Direktiva 2005/36 se uporablja „za vse državljane države članice, ki želijo kot samozaposlene ali zaposlene osebe opravljati reguliran poklic, vključno s svobodnim poklicem, v državi članici, v kateri niso pridobili svojih poklicnih kvalifikacij“. (
5
) Reguliran poklic – ki je pojem prava Unije (
6
) – je treba razumeti kot „poklicn[o] dejavnost ali skupin[o] poklicnih dejavnosti, katerih dostop do, opravljanje ali enega od načinov opravljanja neposredno ali posredno določajo zakoni ali drugi predpisi glede posebnih poklicnih kvalifikacij; način opravljanja dejavnosti zajema zlasti uporabo poklicnega naziva, ki je z zakoni ali drugimi predpisi omejen na imetnike določene poklicne kvalifikacije“. (
7
) Pojem „poklicna kvalifikacija“ v smislu Direktive se ne nanaša na vsakršno kvalifikacijo, potrjeno s splošnim dokazilom, temveč na tisto, ki ustreza strokovnemu ali znanstvenemu naslovu, ki je posebej zasnovan za pripravo njihovih nosilcev na opravljanje določenega poklica. (
8
)
9.
V Direktivi 2005/36 je v bistvu vzpostavljen sistem, ki temelji na dveh ureditvah priznavanja kvalifikacij, in sicer po eni strani avtomatično priznavanje reguliranih poklicev, pri katerih so minimalni pogoji glede usposobljenosti usklajeni na evropski ravni (kot na primer pri zobozdravnikih (
9
)), in nekaterih drugih reguliranih poklicev ter po drugi strani vzajemno priznavanje kvalifikacij za druge regulirane poklice, (
10
) torej za poklice, pri katerih pogoji glede usposobljenosti niso usklajeni, kot velja za klinične zobotehnike in zobotehnike.
10.
V spisu, ki je bil predložen Sodišču, ni nobene jasne navedbe, na podlagi katere bi bilo mogoče dokončno odločiti o reguliranosti ali nereguliranosti poklica zobotehnika na Malti. Ni namreč dokazano, da je dostop do poklica zobotehnika pogojen s posedovanjem posebnih poklicnih kvalifikacij ali dokazila o formalnih kvalifikacijah, ki je posebej zasnovan za pripravo njihovih nosilcev na opravljanje navedenega poklica. Kar pa je gotovo, je, da se ta poklic šteje za poklic, komplementaren medicini, in da poklic kliničnega zobotehnika kot tak na Malti ne obstaja, zato ne gre za „reguliran poklic“ v državi usposabljanja in tudi v državi gostiteljici. Zdi se torej, da en pogoj za uporabo Direktive 2005/36 ni izpolnjen.
11.
Mogoča je le ena od dveh možnosti.
12.
Bodisi je dejstvo, da lahko klinični zobotehniki dejavnost opravljajo brez nadzora zobozdravnika in v neposrednem stiku s pacienti, tako značilno za poklic kliničnega zobotehnika, da ga je treba šteti za drugačen poklic od poklica zobotehnikov, in je v tem primeru torej treba ugotoviti, da se Direktiva 2005/36 ne uporablja in da državam članicam v skladu s pravom Unije ni treba priznati poklicev, ki jih ne želijo priznati.
13.
Bodisi je treba šteti, da je, prvič, poklic zobotehnika na Malti „reguliran poklic“ v smislu Direktive 2005/36 ter da se, drugič, poklica kliničnega zobotehnika in zobotehnika štejeta za „isti poklic“ (
11
), prav tako v smislu Direktive 2005/36, pri čemer pa to ne bi spremenilo dejstva, da malteški organi nimajo težav z zahtevano ravnjo kvalifikacij – saj se je predlagala registracija kliničnih zobotehnikov kot zobotehnikov – temveč s tem, da se poklic zobotehnika opravlja v sodelovanju z zobozdravnikom. V zvezi s tem moram navesti, da namen Direktive 2005/36 v nasprotju s trditvami tožečih strank v postopku v glavni stvari ni, da se strokovnjakom, ki so se usposobili v svoji državi izvora, omogoči opravljanje poklica v državi članici gostiteljici pod pogoji, ki jih določi njihova država usposabljanja. Člen 4(1) Direktive 2005/36 jasno določa, da „[p]riznavanje poklicnih kvalifikacij s strani države članice gostiteljice omogoča prosilcu dostop do tistega poklica v tej državi članici, za katerega je usposobljen v državi članici izvora, in da ga opravlja v državi članici gostiteljici pod enakimi pogoji, kot veljajo za njene državljane“ (
12
). Dejstvo, da se dela pod nadzorom zobozdravnika, je treba šteti za pogoj za opravljanje poklica zobotehnika na Malti, saj se mora vsakdo, ki se namerava na Malti nastaniti kot zobotehnik, strinjati, da bo delal v sodelovanju z zobozdravnikom. Ob drugačni odločitvi bi bila država članica prisiljena določiti pogoje za opravljanje poklica ob posnemanju pogojev, ki so videti liberalnejši in prevladujejo v drugih državah članicah, Direktiva 2005/36 pa bi postala instrument za izogibanje pogojem za opravljanje reguliranih poklicev, ki pa niso bili usklajeni. (
13
) Vendar so ti pogoji v skladu z Direktivo v pristojnosti držav članic gostiteljic, če niso diskriminatorni ter če so objektivno upravičeni in sorazmerni. (
14
)
– Vprašanje delnega dostopa do poklica zobozdravnika
14.
Na razpravah pred Sodiščem je bilo postavljeno vprašanje morebitnega delnega dostopa kliničnih zobotehnikov do poklica zobozdravnika.
15.
Naj spomnim, da je bil z Direktivo 2013/55/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. novembra 2013 o spremembi Direktive 2005/36/ES in Uredbe št. 1024/2012 o upravnem sodelovanju prek informacijskega sistema za notranji trg (
15
) (v nadaljevanju: Direktiva 2013/55) v Direktivo 2005/36 uveden člen 4f, (
16
) ki organom države članice gostiteljice omogoča, da odobrijo delni dostop do poklicne dejavnosti za vsak primer posebej, kadar (1) je strokovnjak popolnoma kvalificiran, da v državi članici izvora opravlja poklicno dejavnost, za katero je mogoče v državi članici gostiteljici odobriti delni dostop, (2) so razlike med poklicno dejavnostjo v državi članici izvora in reguliranim poklicem v državi članici gostiteljici same po sebi tako velike, da bi moral prosilec ob uvedbi dopolnilnih ukrepov opraviti popoln program izobraževanja in usposabljanja, (3) je poklicna dejavnost lahko objektivno ločena od drugih dejavnosti, ki spadajo v reguliran poklic v državi članici gostiteljici. Vendar se lahko delni dostop zavrne, če je zavrnitev upravičena zaradi prevladujočih razlogov v splošnem interesu, če lahko zagotavlja uresničitev zastavljenega cilja in ne presega tega, kar je nujno potrebno za njegovo uresničitev. (
17
)
16.
Ali bi bilo mogoče – kot je trdila Komisija – za klinične zobotehnike uporabiti ta mehanizem delnega dostopa, ker dejavnost kliničnih zobotehnikov delno ustreza dejavnosti zobozdravnikov? (
18
) Povedano drugače, ali je kliničnim zobotehnikom mogoče dovoliti delni dostop do poklica zobozdravnika?
17.
O tem nisem prepričan, saj člen 4f(6) Direktive 2005/36, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2013/55, določa, da se navedeni člen „ne uporablja za strokovnjake, ki izkoristijo avtomatično priznavanje svojih poklicnih kvalifikacij po poglavjih II, III in IIIa naslova III“. Zobozdravnikom je namreč namenjen oddelek 4 poglavja III iz naslova III Direktive 2005/36, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2013/55. Kar zadeva zobozdravnike, je moja razlaga tega člena torej, da je mogoč le polni dostop do dejavnosti na podlagi uskladitve pogojev glede usposobljenosti iz Direktive 2005/36 (
19
) na eni strani ter avtomatičnega priznavanja, ki iz tega izhaja in v skladu s to direktivo velja za zobozdravnike, na drugi strani.
18.
Člen 4f(6) Direktive 2005/36, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2013/55, se res nanaša na „strokovnjake“ in ne na poklice. Vendar člen 36 Direktive 2005/36 omogoča domnevo, da so poklicne dejavnosti zobozdravnika rezervirane, (
20
) ter določa, da so „[z]a opravljanje dejavnosti zobozdravnika […] potrebna dokazila o formalnih kvalifikacijah, navedena v točki 5.3.2 Priloge V“, (
21
) te dejavnosti pa nato opredeli kot „dejavnosti preventive, diagnostike in zdravljenja nepravilnosti in bolezni zobovja, ustne votline, čeljusti in s tem povezanih tkiv“. (
22
) Te dejavnosti se razumejo kot celota. Vendar se po eni strani dejavnost kliničnih zobotehnikov le delno prekriva z dejavnostjo zobozdravnikov, po drugi strani pa ti klinični zobotehniki očitno ne izpolnjujejo pogojev, ki so v Direktivi 2005/36 določeni, da bi bili opredeljeni kot taki ali da bi kot taki opravljali dejavnost. (
23
) Priznanje, da lahko klinični zobotehniki delno dostopajo do poklica zobozdravnika, čeprav je v Direktivi vzpostavljena neločljiva povezava med posedovanjem enega od dokazil o formalnih kvalifikacijah iz točke 5.3.2 Priloge V k navedeni direktivi in poklicem zobozdravnika, se mi zdi povsem v nasprotju z namenom zakonodajalca Unije. Tako je Sodišče menilo, da je „[z]a opravljanje dejavnosti zobozdravnika […] potrebno dokazilo o osnovnih formalnih kvalifikacijah“. (
24
) Poleg tega, če bi obstajala možnost delnega dostopa kliničnih zobotehnikov do dejavnosti zobozdravnika, bi to privedlo do ustanovitve nove „nepopolne“ kategorije samo delnih zobozdravnikov, ki ne ustreza nobeni kategoriji iz Direktive, kar pa je izključeno. (
25
)
19.
Priznanje delnega dostopa nikakor ni absolutna pravica, saj ga lahko država članica gostiteljica zavrne pod pogoji iz člena 4f(2) Direktive 2005/36, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2013/55.
– Vmesna ugotovitev
20.
Iz navedene analize izhaja, da obstaja temeljni dvom glede vprašanja, ali se Direktiva 2005/36 uporablja za spor o glavni stvari, predložitveno sodišče pa bo moralo odločiti, ali je poklic zobotehnika na Malti reguliran poklic v smislu Direktive 2005/36.
21.
Ob domnevi, da se Direktiva uporablja, obstajata dva različna načina analize. Ob koncu analize na podlagi člena 4 Direktive 2005/36 sem ugotovil, da je pogoj za opravljanje poklica zobotehnika, da delo opravlja pod nadzorom zobozdravnika, mogoče šteti za združljiv z navedeno direktivo, če ni diskriminatoren – kar drži – ter je objektivno upravičen in sorazmeren – kar je treba še preveriti. Prav tako sem na podlagi analize v zvezi z vprašanjem delnega dostopa do poklica zobozdravnika ugotovil, da je delni dostop vsekakor mogoče zavrniti, če ta zavrnitev temelji na nujnem razlogu v splošnem interesu, primernem za uresničitev želenega cilja, in ne presega tega, kar je nujno za dosego tega cilja.
22.
Ta preizkusa sta podobna preizkusu, ki ga bo moralo opraviti Sodišče, če bo položaj v postopku v glavni stvari preučilo z vidika primarne zakonodaje, k čemur ga tukaj pozivam, saj je treba vsekakor ugotoviti – kot je na obravnavi poudarila španska vlada – da malteški organi kliničnim zobotehnikom ne očitajo niti, da nimajo zadostnih kvalifikacij, niti, da je bilo njihovo usposabljanje nezadostno ali preveč drugačno, da bi lahko opravljali reguliran poklic na Malti. Spor o glavni stvari se nanaša na možnost, da lahko klinični zobotehniki poklic opravljajo – če je ustrezno, kot zobotehniki – samostojno, torej brez nadzora zobozdravnika, kar izhaja iz svobode ustanavljanja.
Analiza z vidika primarne zakonodaje
23.
Iz spisa, ki je bil predložen Sodišču, je razvidno, da so zadevni klinični zobotehniki pri malteških organih zaprosili za izdajo dovoljenja za opravljanje svojega poklica na Malti. Ker je za ta poklic po trditvah tožečih strank v postopku v glavni stvari značilna možnost neposrednih stikov s pacienti, bi moralo opravljanje poklica kliničnega zobotehnika na Malti razumno pomeniti, da zadnjenavedeni ustanovijo sedež na Malti, tako da bo, kot je bilo napovedano, analiza v nadaljevanju temeljila na členu 49 PDEU (
26
).
24.
Ni sporno, da je opravljanje poklica zobotehnika pogojeno s tem, da se delo opravlja pod nadzorom zobozdravnikov, tako da zobotehniki nimajo neposrednega stika s pacienti. Sodišče je poudarilo, „da se v skladu s členom 49, drugi pododstavek, PDEU pravica do ustanavljanja izvršuje pod pogoji, ki jih določajo predpisi države ustanovitve za svoje državljane. Iz tega izhaja, da mora, kadar je dostop do neke dejavnosti ali njeno opravljanje v državi članici gostiteljici regulirano, državljan druge države članice, ki namerava opravljati to dejavnost, načeloma izpolnjevati pogoje iz te ureditve“. (
27
) Ker poklic zobotehnika na ravni Unije ni usklajen ne v zvezi s pogoji za dostop ne v zvezi s pogoji za opravljanje dejavnosti, države članice ostajajo pristojne za določitev navedenih pogojev ob spoštovanju temeljnih pravic, ki so zagotovljene s Pogodbo. (
28
) Zaradi malteške ureditve, v skladu s katero morajo zobotehniki delati pod nadzorom zobozdravnika, lahko uresničevanje svobode ustanavljanja za klinične zobotehnike nedvomno postane manj privlačno. Tak položaj je mogoče upravičiti le ob obstoju nujnega razloga v splošnem interesu, če se ta izkaže kot primeren za uresničitev zasledovanega cilja in ne presega tega, kar je v ta namen potrebno. (
29
)
25.
Malteška vlada kot utemeljitveni razlog navaja ohranjanje javnega zdravja. Ker gre v tem primeru za cilj, ki ga uresničuje tudi sama Unija, ni mogoče dvomiti o njegovi legitimnosti. (
30
) Treba je še preveriti, ali je pogoj za opravljanje dejavnosti, naložen zobotehnikom, da morajo delati pod nadzorom zobozdravnika, potreben in sorazmeren.
26.
Najprej je treba opozoriti, da ob upoštevanju prednostne vloge, ki jo ima javno zdravje v Pogodbi, in prostora, ki je v njej namenjen diskrecijski pravici držav članic, „sama okoliščina, da je država članica izbrala sistem varstva, ki je drugačen od sistema, ki ga je sprejela druga država članica, ne more vplivati na presojo nujnosti in sorazmernosti določb, ki so sprejete v zvezi s tem“. (
31
) Sodišče je namreč že večkrat odločilo, da „je treba upoštevati, da sta zdravje in življenje ljudi najpomembnejša med dobrinami in interesi, varovanimi s Pogodbo, in da države članice določijo raven, na kateri želijo zagotoviti varovanje javnega zdravja, in kako naj se ta raven doseže“. (
32
) Ker se lahko ta raven razlikuje od ene države članice do druge, je treba priznati, da je treba nacionalne ukrepe, ki se nanašajo na varovanje javnega zdravja, obravnavati posebej pozorno. (
33
) Zato ne zadošča trditev tožečih strank v postopku v glavni stvari, da Združeno kraljestvo kliničnim zobotehnikom dovoljuje, da dejavnost opravljajo samostojno.
27.
Dalje, treba je relativizirati ponovljene trditve iz vprašanj za predhodno odločanje, da ni tveganja za zdravje pacientov in torej za javno zdravje, če lahko klinični zobotehniki poklic opravljajo v neposrednem stiku s pacienti in povsem samostojno. (
34
) Iz predložitvene odločbe namreč izhaja, da sta navedena vprašanja pripravili tožeči stranki pred predložitvenim sodiščem – natančneje malteško združenje zobotehnikov – nato pa sta to sodišče prosili, naj jih posreduje Sodišču. V teh okoliščinah neobstoj tveganja za javno zdravje ni končna trditev, ki bi jo predložitveno sodišče navedlo po lastni presoji dejanskega položaja. Sodišče lahko torej v sodbi, ki jo bo izdalo, koristno obravnava to problematiko.
28.
V zvezi s tem klinični zobotehniki v bistvu trdijo, da jim njihova raven usposobljenosti v celoti omogoča opravljanje poklica samostojno in brez tveganja, saj naj klinični zobotehniki ne bi opravljali invazivnih posegov v ustih pacientov ter naj bi le pripravljali, popravljali in nameščali zobne pripomočke za paciente. Slabo nameščena ali pomanjkljiva proteza naj bi povzročala le nelagodje, odstranil pa bi jo lahko sam pacient ali zamenjal klinični zobotehnik. Klinični zobotehniki naj ne bi postavljali diagnoz in predpisovali zdravljenja, ob sumu na patologijo pa naj bi bili odgovorni, da paciente usmerijo k zobozdravnikom. Poleg tega naj ne bi bilo znanstvenih dokazov, da lahko zobni pripomočki ali proteze povzročijo znatno škodo v ustih pacientov. Nazadnje, če bi klinični zobotehniki lahko delali v neposrednem stiku s pacienti, naj bi se najrevnejšim omogočil poceni dostop do zobozdravstvenih storitev.
29.
Malteška vlada ne deli teh stališč ter trdi, da dejavnosti kliničnih zobotehnikov in njihovo strokovno zdravje zajemajo le mehanske vidike zdravljenja nekaterih nepravilnosti in bolezni zob in ustne votline. Klinični zobotehniki naj ne bi bili kvalificirani za postavljanje diagnoze za načrtovanje take vrste zdravljenja, prav tako pa naj ne bi bili usposobljeni za nadzor nad potekom rehabilitacije ustne votline, ki jo lahko nadzira le popolnoma kvalificiran zobozdravnik, in to še toliko bolj, ker naj bi obstajale znatne razlike pri usposabljanju za poklic kliničnega zobotehnika. (
35
) Zagotavljanje zobnega pripomočka ali proteze naj ne bi bilo brez tveganja, saj bi se lahko pojavile s tem povezane patologije, ki jih klinični zobotehniki morda ne bi opazili, in začasna ali trajna škoda na tkivu, če bi bil navedeni pripomoček ali navedena proteza slabo vstavljena. Na primer, z nepravilnim puljenjem zoba lahko pride do okužb, če korenina zoba pod pripomočkom ali protezo ni pravilno izruvana. Poleg tega bi bili možni zapleti pri pacientih, ki se zdravijo s kemoterapijo ali bisfosfonati. Zaradi slabo nameščene zobne proteze v povezavi s slabo ustno nego bi se povečalo tveganje za raka ustne votline. Zaradi slabo zasnovanega pripomočka bi lahko nastale ali se razširile parodontalne bolezni, kar bi lahko privedlo do nepopravljive škode, če nameščanja pripomočka in okoliščin tega nameščanja ne bi nadziral zobozdravnik, katerega usposabljanje je širše in bolj celovito od usposabljanja kliničnega zobotehnika ter mu omogoča splošno presojo položaja in ne le mehanske, kakršna je presoja kliničnih zobotehnikov. Ni mogoče pričakovati, da se bo pacient sam zavedel težav, povezanih z njegovo zobno protezo ali pripomočkom, klinični zobotehnik pa bi lahko pacienta napotil k zobozdravniku v že napredovali fazi bolezni. Malteška vlada poleg tega dokumentirano navaja nekatere znanstvene študije, ki naj bi dokazovale včasih hude posledice slabe namestitve ali neprimernosti zobnega pripomočka v nezdravo organsko okolje. Zavrača trditev, da bi ob prostem opravljanju poklica kliničnega zobotehnika brez nadzora zobozdravnika najbolj prikrajšani dobili dostop do zobozdravstvenih storitev, pri čemer navaja, da lahko osebe z nezadostnimi prihodki na Malti brezplačno obiščejo zobozdravnika. Nazadnje, malteška vlada trdi, da mora varovanje javnega zdravja v skladu s previdnostnim načelom prevladati nad gospodarskimi preudarki in da imajo države članice pri izvajanju navedenega načela široko diskrecijsko pravico.
30.
Ob upoštevanju, prvič, dejstva, da dvomi malteške vlade vsaj delno temeljijo na znanstvenih študijah, s katerimi želi pokazati, da njene trditve niso zgolj domneve, in drugič, polja proste presoje, ki ga je v sodni praksi, navedeni predvsem v točki 26 teh sklepnih predlogov, določilo samo Sodišče, je zahteva, da klinični zobotehniki, usposobljeni v drugi državi članici, v državi članici gostiteljici, ki tega poklica kot takega ne priznava, dejavnost opravljajo pod nadzorom zobozdravnika, primerna za doseganje cilja v zvezi z ohranjanjem javnega zdravja in ne presega tega, kar je potrebno v ta namen. (
36
)
31.
Zato je treba člen 49 PDEU razlagati tako, da čeprav lahko zaradi nacionalne ureditve, kakršna se obravnava v postopku v glavni stvari, na podlagi katere morajo zobotehniki poklic opravljati pod nadzorom zobozdravnikov, uresničevanje svobode ustanavljanja postane manj privlačno za to skupino strokovnjakov, se s to ureditvijo zasleduje legitimen cilj v zvezi z varovanjem javnega zdravja, prav tako pa je primerna za uresničevanje zastavljenega cilja in ne presega tega, kar je potrebno za njegovo dosego.
Ugotovitve, ki jih je treba za analizo Direktive 2005/36 izpeljati iz analize z vidika primarne zakonodaje
32.
Kot je navedeno zgoraj, (
37
) če bi Sodišče menilo – quod non – da se za spor o glavni stvari uporablja Direktiva 2005/36, je treba presojo o združljivosti položaja iz postopka v glavni stvari s členom 4 Direktive 2005/36 ali členom 4f(2) Direktive 2005/36, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2013/55, opraviti na podlagi enakega preizkusa, kot sem ga ravno analiziral v zvezi s členom 49 PDEU.
33.
V teh okoliščinah Sodišču predlagam, naj podredno razsodi, da je treba člen 4 Direktive 2005/36 razlagati tako, da ne nasprotuje pogoju za opravljanje dejavnosti, kakršen se obravnava v postopku v glavni stvari, ki od zobotehnikov zahteva, da poklic opravljajo pod nadzorom zobozdravnika, ker je ta pogoj za opravljanje objektivno upravičen in sorazmeren.
34.
Nazadnje, Sodišču predlagam, naj še bolj podredno razsodi, da je treba člen 4f(2) Direktive 2005/36, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2013/55, razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da se v okviru spora o glavni stvari zavrne delni dostop kliničnih zobotehnikov do poklica zobozdravnika.
Predlog
35.
Ob upoštevanju navedenega Sodišču predlagam, naj na vprašanja, ki jih je predložil Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (prvi senat sodišča za civilne zadeve, Malta), odgovori:
Primarno:
–
člen 49 PDEU je treba razlagati tako, da čeprav lahko zaradi nacionalne ureditve, kakršna se obravnava v postopku v glavni stvari, na podlagi katere morajo zobotehniki poklic opravljati pod nadzorom zobozdravnikov, uresničevanje svobode ustanavljanja postane manj privlačno za to skupino strokovnjakov, se s to ureditvijo zasleduje legitimen cilj v zvezi z varovanjem javnega zdravja, prav tako pa je primerna za uresničevanje zastavljenega cilja in ne presega tega, kar je potrebno za njegovo dosego.
–
Podredno, če bi Sodišče menilo, da se za položaj uporablja Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2005/36/ES z dne 7. septembra 2005 o priznavanju poklicnih kvalifikacij:
–
člen 4 Direktive 2005/36 je treba razlagati tako, da ne nasprotuje pogoju za opravljanje dejavnosti, kakršen se obravnava v postopku v glavni stvari, ki od zobotehnikov zahteva, da poklic opravljajo pod nadzorom zobozdravnika, ker je ta pogoj za opravljanje objektivno upravičen in sorazmeren.
Še bolj podredno, če bi Sodišče menilo, da se za položaj v postopku v glavni stvari uporablja Direktiva 2005/36, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2013/55/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. novembra 2013 o spremembi Direktive 2005/36 in Uredbe št. 1024/2012 o upravnem sodelovanju prek informacijskega sistema za notranji trg:
– člen 4f(2) Direktive 2005/36, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2013/55, je treba razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da se v okviru spora o glavni stvari zavrne delni dostop kliničnih zobotehnikov do poklica zobozdravnika.
(
1
)	Jezik izvirnika: francoščina.
(
2
)	Po podatkih predložitvenega sodišča so to Kraljevina Danska, Irska, Kraljevina Nizozemska ali Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska.
(
3
)	Člen 2 Att Dwar il-Professjonijiet tas-Saħħa, Kapitolu 464 tal-Liġijiet ta’ Malta (zakon o zdravstvenih poklicih, poglavje 464 malteške zakonodaje) strokovnjaka, ki opravlja poklic, komplementaren medicini, opredeljuje kot „zdravstvenega delavca, katerega ime je vpisano v register poklicev, komplementarnih medicini, iz člena 28“. Člen 25 tega zakona določa, da „nihče ne sme opravljati poklica, komplementarnega medicini, če njegovo ime ni vpisano v register“. Na seznamu III istega zakona so našteti poklici, komplementarni medicini, pri čemer je naveden poklic zobotehnika, ni pa naveden poklic kliničnega zobotehnika.
(
4
)	UL 2005, L 255, str. 22.
(
5
)	Člen 2 Direktive 2005/36.
(
6
)	Glej sodbo z dne 6. oktobra 2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, točka 36 in navedena sodna praksa).
(
7
)	Glej člen 3(1)(a) Direktive 2005/36.
(
8
)	Glej sodbo z dne 6. oktobra 2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, točka 38).
(
9
)	Glej člen 21 Direktive 2005/36.
(
10
)	Če se usposabljanje v državi izvora preveč razlikuje od usposabljanja, ki se zahteva za enako dejavnost v državi gostiteljici, je mogoče predpisati prilagoditveno obdobje in/ali preizkus poklicne usposobljenosti: glej uvodno izjavo 15 in člen 14 Direktive 2005/36.
(
11
)	Člen 1 Direktive 2005/36 določa, da zadnjenavedena „določa pravila, v skladu s katerimi država članica, ki pogojuje dostop do reguliranih poklicev ali njihovo opravljanje na svojem ozemlju s posebnimi poklicnimi kvalifikacijami […], priznava poklicne kvalifikacije, pridobljene v eni ali več državah članicah […], ki omogočajo imetniku navedenih kvalifikacij, da tam opravlja isti poklic, kot zadosten pogoj za dostop do in opravljanje tega poklica“ (moj poudarek). Zdi se, da opis dejavnosti zobotehnika v celoti ustreza opisu dejavnosti kliničnih zobotehnikov, čeprav je lahko usposabljanje zadnjenavedenih daljše. Po mojem mnenju je torej mogoče razumno šteti, da sta klinični zobotehnik in zobotehnik „isti poklic“ v smislu členov 1 in 4 Direktive 2005/36. V zvezi s pojmom „isti poklic“ glej tudi sodbo z dne 19. januarja 2006, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45, točka 20).
(
12
)	Moj poudarek.
(
13
)	V istem smislu glej sklepne predloge generalne pravobranilke E. Sharpston v zadevi Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:408, točka 28).
(
14
)	Kot se zahteva v uvodni izjavi 3 Direktive 2005/36, z vidika katere je treba brati člen 4(1).
(
15
)	UL 2013, L 354, str. 132.
(
16
)	O uporabi ratione temporis tega člena v sporu o glavni stvari je mogoče razpravljati, saj so v predložitveni odločbi navedene odločbe, s katerimi je bilo kliničnim zobotehnikom zavrnjeno samostojno opravljanje poklica in ki so jih malteški organi sprejeli med letoma 2009 in 2012.
(
17
)	Glej člen 4f(2) Direktive 2005/36, kakor je bil spremenjen z Direktivo 2013/55.
(
18
)	V takem primeru bi šlo za dva regulirana poklica: na eni strani poklic kliničnega zobotehnika in na drugi strani poklic zobozdravnika.
(
19
)	V točki 5.3.1 Priloge V k Direktivi 2005/36 je določen študijski program za zobozdravnike, v točki 5.3.2 navedene priloge pa so navedena dokazila o formalnih kvalifikacijah, ki jih vsaka država članica izda za osnovne formalne kvalifikacije zobozdravnikov.
(
20
)	Glej člen 36(1) Direktive 2005/36, v skladu s katerim „so poklicne dejavnosti zobozdravnikov dejavnosti, opredeljene v odstavku 3 in ki se opravljajo v okviru poklicnih kvalifikacij, navedenih v točki 5.3.2 Priloge V“.
(
21
)	Člen 36(2) Direktive 2005/36.
(
22
)	Člen 36(3) Direktive 2005/36. Glej tudi člen 34(3)(b) navedene direktive.
(
23
)	Naj v zvezi s tem spomnim, da je Sodišče menilo, da „Direktiva 2005/36 […] nasprotuje temu, […] da bi oseba, ki nima dokazila o osnovnem zobozdravstvenem usposabljanju, opravljala poklic zobozdravnika“ (sodba z dne 19. septembra 2013, Conseil national de l’ordre des médecins, C‑492/12, EU:C:2013:576, točka 41).
(
24
)	Glej sodbo z dne 19. septembra 2013, Conseil national de l’ordre des médecins (C‑492/12, EU:C:2013:576, točka 34).
(
25
)	Glej po analogiji sklep z dne 17. oktobra 2003, Vogel (C‑35/02, EU:C:2003:570, točka 28 in navedena sodna praksa). Poleg tega klinični zobotehniki očitno ne morejo trditi, da dejavnost opravljajo na podlagi dokazila, ki ustreza dokazilu zobozdravnikov. V Direktivi 2005/36 pa niti ni določena možnost opravljanja poklica zobozdravnika na podlagi drugačnega dokazila od tistih, določenih v navedeni direktivi (glej po analogiji sklep z dne 17. oktobra 2003, Vogel, C‑35/02, EU:C:2003:570, točka 31). Nazadnje, pojasniti moram, da se naš primer iz vsaj dveh razlogov razlikuje od primera, v katerem je bila izdana sodba z dne 19. januarja 2006, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45). Prvič, poklic, do katerega je želela tožeča stranka v postopku v glavni stvari v navedeni zadevi dostopati, ni spadal med poklice, za katere je bilo v pravu Unije organizirano avtomatično priznanje (v nasprotju s poklicem zobozdravnika). Drugič, če se kliničnim zobotehnikom zavrne delni dostop do poklica zobozdravnika, to ne povzroči, da ti v državi gostiteljici nimajo poklicnih možnosti, saj – naj spomnim – so malteški organi predlagali, da jih registrirajo kot zobotehnike in da jim dovolijo opravljanje dejavnosti zobotehnikov, ki je edini priznani poklic v tej državi članici.
(
26
)	Člen 52 PDEU, ki ga v vprašanjih za predhodno odločanje prav tako navaja predložitveno sodišče, se ne zdi upošteven, ker se z malteško ureditvijo ne izvaja „posebn[a] obravnav[a] tujih državljanov“, saj se pogoj za opravljanje dejavnosti pod nadzorom zobozdravnika zahteva tudi od malteških zobotehnikov.
(
27
)	Glej sodbo z dne 27. junija 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, točka 19 in navedena sodna praksa).
(
28
)	Glej sodbo z dne 27. junija 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, točka 20 in navedena sodna praksa).
(
29
)	Glej sodbe z dne 1. februarja 2001, Mac Quen in drugi (C‑108/96, EU:C:2001:67, točka 26); z dne 19. januarja 2006, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45, točka 30 in navedena sodna praksa), z dne 27. junija 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, točka 21), in z dne 4. maja 2017, Vanderborght (C‑339/15, EU:C:2017:335, točka 65).
(
30
)	Glej v obsežni sodni praksi sodbe z dne 1. februarja 2001, Mac Quen in drugi (C‑108/96, EU:C:2001:67, točka 29); z dne 11. julija 2002, Gräbner (C‑294/00, EU:C:2002:442, točka 42), z dne 27. junija 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, točka 27), in z dne 4. maja 2017, Vanderborght (C‑339/15, EU:C:2017:335, točka 67).
(
31
)	Glej sodbo z dne 27. junija 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, točka 27 in navedena sodna praksa).
(
32
)	Sodba z dne 19. maja 2009, Apothekerkammer des Saarlandes in drugi (C‑171/07 in C‑172/07, EU:C:2009:316, točka 19 in navedena sodna praksa). Glej tudi sobo z dne 4. maja 2017, Vanderborght (C‑339/15, EU:C:2017:335, točka 71).
(
33
)	Glej sodbo z dne 27. junija 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, točka 27).
(
34
)	V zvezi z besedilom vprašanj za predhodno odločanje glej točko 3 teh sklepnih predlogov.
(
35
)	Glej Prilogo 2 k pisnim stališčem, ki jih je predložila malteška vlada.
(
36
)	Čeprav Sodišče o tem ni bilo vprašano, je v sodbi z dne 27. junija 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430) priznalo, da je z nadzorom, ki ga zdravstveni delavec izvaja nad strokovnjakom, ki izvaja parazdravstveni poklic, mogoče uresničiti cilj v zvezi z varovanjem javnega zdravja (glej točko 29 navedene sodbe).
(
37
)	Glej točko 20 in naslednje teh sklepnih predlogov.