61975CV0001_SV
Domskäl
Domslut
Domskäl
Europeiska gemenskapernas kommission har den 14 juli 1975 till domstolen lämnat en begäran om yttrande enligt artikel 228.1 andra stycket i EEG-fördraget. Den bestämmelsen har följande lydelse:
"Rådet, kommissionen eller en medlemsstat får på förhand inhämta domstolens yttrande över huruvida ett tilltänkt avtal är förenligt med bestämmelserna i detta fördrag. Om domstolen i sitt yttrande finner att så inte är fallet, får avtalet endast träda i kraft i enlighet med artikel 236."
Redogörelse för frågan
Denna begäran syftar till att inhämta domstolens yttrande om huruvida ett förslag till "överenskommelse om en norm för lokala omkostnader", utarbetat inom ramen för OECD, är förenligt med EEG-fördraget. Begäran gäller särskilt huruvida gemenskapen är behörig att ingå den nämnda överenskommelsen och om den behörigheten i så fall är exklusiv eller ej.
Kommissionen lämnade den 19 december 1974 rådet följande rekommendation:
"Rekommendation om beslut av rådet om gemenskapens ståndpunkt inom Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling beträffande en överenskommelse om lokala omkostnader.
Europeiska gemenskapernas råd
har beslutat följande
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen, särskilt artikel 113 i detta,
med beaktande av kommissionens rekommendation, och
med beaktande av följande:
Det är lämpligt att fastställa vissa riktlinjer för den ståndpunkt gemenskapen skall inta inom Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) när det gäller utarbetandet av en överenskommelse om en norm för lokala omkostnader.
Härigenom föreskrivs följande.
Enda artikel
Vid utarbetandet av en överenskommelse om en norm för lokala omkostnader, som sker inom Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD), skall kommissionen uttrycka gemenskapens ståndpunkt enligt de riktlinjer som finns i bilagan.
Kommissionen skall handla i samråd med den särskilda kommitté som avses i artikel 113 i fördraget, vilken skall biträda kommissionen i dess uppgift."
Förslaget till överenskommelsen har följande lydelse:
"Varje avtal som åtnjuter statligt stöd och har anknytning till sådan export som är föremål för kredit* skall, med förbehåll för nedanstående bestämmelser, vad gäller lokala omkostnader underkastas följande norm.
I - Norm
1.
De regeringar som deltar är överens om att inte bevilja kredit eller kreditgaranti till mer än 100 % av de exporterade varornas och tjänsternas värde (med "varor och tjänster" förstås även varor och tjänster som tillhandahålls av tredje land). Detta innebär att summan av de lokala omkostnader som kan komma i åtnjutande av kredit med statligt stöd inte får överstiga de betalningar som kommer att erhållas för de varor och tjänster som exporterats till och med fullföljandet** av exportörens kontraktsåtaganden.
2.
Regeringarna är vidare överens om att inte bevilja stöd enligt punkt 1 ovan när det gäller krediter eller kreditgarantier för lokala omkostnader med räntesatser eller löptider som är mer förmånliga än villkoren för den export av varor och tjänster till vilken dessa lokala omkostnader hänför sig.
3.
Med lokala omkostnader avses utgifter för leverans av varor och tjänster som kommer från köparens land. Dessa varor och tjänster skall vara nödvändiga antingen för fullföljandet av exportörens avtal eller för fullföljandet av det projekt i vilket exportörens avtal ingår.
II - Undantag för vissa transaktioner
Normen för lokala omkostnader skall inte tillämpas i följande fall:
a)
Transaktioner med enbart militärt ändamål enligt kontrakt som avtalats eller håller på att avtalas mellan militära myndigheter i en deltagarstat och militära myndigheter i varje annan stat.
b)
Sådana transaktioner med utvecklingsländer som Kommittén för utvecklingsbistånd kan anse vara offentligt utvecklingsbistånd eller som härrör från en deltagarstats nationella biståndssystem, oavsett om transaktionerna finansieras helt eller delvis av andra medel än offentligt utvecklingsbistånd.
*Oavsett om det gäller leverantörens kredit eller köparens.
**Dag för fullföljandet bestäms enligt Bernunionens normer för fastställande av utgångspunkter för kredit.
III- Avvikelser från normen
1.
Avvikelser från normen för lokala omkostnader kan endast förekomma i särskilda fall.
2.
Regeringen i leverantörens land skall anmäla sådana avvikelser direkt till alla deltagande regeringar, senast samtidigt som den meddelar leverantören själv, så att de övriga deltagande regeringarna får tid att anpassa sig till villkoren.
3.
I varje anmälan skall följande anges:
a)
De lokala omkostnadernas totala belopp.
b)
Summan av de betalningar som skall erhållas till och med dagen för fullföljandet av exportörens kontraktsenliga förpliktelser.
c)
Värdet av de exporterade varorna och tjänsterna.
Varje uppgift skall uttryckas som procent av det totala beloppet av det kontrakt för vilket statligt stöd erhålls.
IV - Allmänna bestämmelser
1.
Varje regering som deltar i överenskommelsen skall ha rätt att från varje annan deltagande regering erhålla sådan information att den för en särskild transaktion kan försäkra sig om att bestämmelserna i överenskommelsen åtföljs. De deltagande regeringarna åtar sig att i möjligaste mån och snarast möjligt tillhandahålla sådan begärd information. Enligt OECD:s regler och praxis kan varje deltagande regering be generalsekreteraren att handla i dess namn i det ovannämnda ärendet och att meddela den på detta sätt erhållna informationen till alla deltagare i överenskommelsen.
2.
Denna överenskommelse kommer att revideras efter ett inledningsskede om ett år och sedan varje gång en deltagande regering så begär. Varje deltagande regering kan träda ur överenskommelsen efter att ha anmält denna sin avsikt till de övriga deltagarna tre kalendermånader i förväg. Under den perioden skall arbetsgruppen för exportkredit och kreditgarantier sammanträda på begäran av någon av de andra deltagande regeringarna och varje annan deltagande regering kan, efter att ha anmält detta till de övriga deltagarna, träda ur överenskommelsen vid samma datum som den regering som först anmält sitt utträde."
Förslaget är avsett att sättas i kraft som "OECD-rådets resolution om en överenskommelse om en norm för lokala omkostnader".
I "Förslag till rapport till rådet om överenskommelsen om en norm för lokala omkostnader", vilket utarbetats den 11 februari 1975 av OECD:s "arbetsgrupp för exportkredit och kreditgarantier" föreskrivs i detta sammanhang följande:
"I enlighet med vad som angivits i not TC/ECG/75.1 har ordföranden varit i kontakt med de berörda delegationerna angående de frågor dessa ställt beträffande förslaget till överenskommelse TC/ECG/74.26. Mot bakgrund av de resultat dessa kontakter givit och med beaktande av att de övriga delegationerna redan skriftligen eller genom tyst bifall godkänt förslaget till överenskommelsen, konstaterar ordföranden att alla delegationer har godkänt bilagan till dokument TC/ECG/74.26. Beträffande förslaget som helhet återstår bara att klargöra under vilka former Europeiska ekonomiska gemenskapen skall delta i överenskommelsen och gemenskapens beslut i denna fråga väntas mycket snart.
Ordföranden tackar arbetsgruppens medlemmar för den samarbetsvilja de visat genom att följa det förslag som framlagts för dem under det 22:a sammanträdet, nämligen att sätta överenskommelsen i kraft 'utan att på detta stadium försöka lösa alla problem, eftersom en revidering av överenskommelsen om normen kommer att göras efter ett år, och gruppen under tiden kommer att fortsätta med sitt arbete beträffande de aspekter som fortfarande kan diskuteras' (jfr TC/ECG/M/74.2 [prov.] punkt 5). I enlighet med de beslut som fattats kommer gruppen att fortsätta sitt arbete inom detta område från och med nästa sammanträde.
Ordföranden anser det önskvärt att arbetsgruppen snarast möjligt för de överordnade organen framlägger förslaget till resolutionen om överenskommelsen så att den senare kan träda i kraft den 1 april 1975. Han har därför utarbetat det bifogade förslaget till arbetsgruppsrapport där överenskommelsens huvuddrag kort behandlas, liksom de villkor under vilka den slutits. För att rapporten skall kunna lämnas till rådet i tid har delegationerna ombetts lämna sina synpunkter på förslaget till sekretariatet senast den 24.2.1975 då förslaget efter den dagen annars kommer att anses ha gruppens bifall."
I enlighet med artikel 107.2 i domstolens rättegångsregler har synpunkter inkommit från
—Europeiska gemenskapernas råd,
—Irland,
—Italien,
—Nederländerna,
—Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland.
I enlighet med artikel 108.2 i domstolens rättegångsregler har generaladvokaterna H. Mayras, A. Trabucchi, J.-P. Warner och G. Reischl hörts.
Bedömning
Den fråga som ställts i begäran om yttrande har föranlett följande överväganden:
A — Tillåtligheten av begäran om yttrande
I artikel 228.1 andra stycket i fördraget föreskrivs att rådet, kommissionen eller en medlemsstat kan inhämta domstolens yttrande över huruvida ett avtal, som skall ingås med en eller flera stater eller en internationell organisation, är förenligt med bestämmelserna i fördraget.
Det tilltänkta avtalets formella folkrättsliga beteckning är inte avgörande när det gäller begärans tillåtlighet. Uttrycket "avtal" används i artikel 228.1 andra stycket i fördraget i en allmän betydelse för att beteckna varje åtagande som görs av folkrättssubjekt och som har bindande verkan, oavsett den formella beteckningen.
Den ifrågavarande överenskommelsen uppfyller dessa krav. Den innehåller en "norm", dvs. en förhållningsregel som gäller ett bestämt område som är fastställt med hjälp av klara formuleringar och vilken förhållningsregel är bindande för deltagarna. Just den omständigheten att normen uttryckligen föreskriver att avvikelser endast kan ske i särskilda fall och enligt bestämda villkor visar att överenskommelsen är bindande för de avtalsslutande parterna och därför omfattas av bestämmelserna i artikel 228.1 andra stycket i fördraget.
Överläggningarna om avtalets innehåll är för övrigt avslutade och ingåendet av överenskommelsen, i form av resolution av OECD-rådet, planeras nu.
Emellertid konstateras i "Förslag till rapport till OECD-rådet beträffande överenskommelsen om en norm för lokala omkostnader" att det återstår att klargöra "under vilken form Europeiska ekonomiska gemenskapen skall delta i överenskommelsen och gemenskapens beslut i denna fråga väntas mycket snart".
Med beaktande av ovanstående och med beaktande av kommissionens rekommendation om "formen" för gemenskapens deltagande i överenskommelsen i fråga, råder inget tvivel om att förslaget till överenskommelsen utgör ett "tilltänkt avtal" enligt vad som avses i ovannämnda artikel 228.1 andra stycket.
Den omständigheten att det var i syfte att inhämta domstolens yttrande om gemenskapens behörighet att ingå det tilltänkta avtalet som kommissionen ställt frågan om avtalets förenlighet med fördragets bestämmelser, räcker inte för att göra begäran otillåtlig under ovannämnda artikel 228.1 andra stycket.
Ett avtals förenlighet med fördragets bestämmelser skall bedömas mot bakgrund av fördragets samtliga bestämmelser, dvs. såväl de regler som avgör omfattningen av gemenskapsinstitutionernas behörighet som de materiella reglerna.
Bestämmelsen i artikel 228.1 andra stycket har till syfte att förekomma de komplikationer som skulle kunna uppstå till följd av att talan väcks om huruvida internationella avtal som är bindande för gemenskapen är förenliga med fördraget.
Om man i ett rättsligt avgörande skulle fastställa att ett sådant avtal, med avseende antingen på dess innehåll eller på det förfarande som använts då det ingåtts, är oförenligt med bestämmelserna i fördraget skulle detta leda till allvarliga svårigheter, inte bara på gemenskapsnivå utan även beträffande internationella förbindelser, och det skulle finnas risk för skada för alla berörda parter, inklusive tredje land.
För att undvika sådana komplikationer föreskrivs i fördraget det exceptionella förfarandet att på förhand lägga fram frågan för domstolen, för att man innan avtalet ingås skall kunna avgöra om det är förenligt med fördraget. Det är alltså nödvändigt att vid detta förfarande behandla alla frågor som kan komma att underställas antingen EG-domstolens rättsliga bedömning eller eventuellt de nationella domstolarnas, i den mån dessa frågor är av den arten att de kan framkalla tvivel om avtalets materiella eller formella giltighet i förhållande till fördraget.
Frågan huruvida ingåendet av ett bestämt avtal faller under gemenskapens behörighet och om i förekommande fall denna behörighet har utövats i enlighet med fördragets bestämmelser kan i princip föreläggas domstolen, antingen direkt enligt artikel 169 eller 173 i fördraget, eller genom förhandsförfarande. Frågan kan alltså på förhand väckas vid domstolen enligt artikel 228.
Att överläggningarna om överenskommelsens innehåll nu är avslutade utgör heller inget giltigt argument för att begäran om yttrande skulle ha inkommit för sent. Eftersom förfarandet enligt artikel 228.1 andra stycket inte har karaktären av en tvist föreskriver fördraget nämligen inte någon tidsfrist för inlämnandet av begäran om yttrande.
Det saknas därför skäl att inte tillåta begäran om yttrande.
B — Svar på de frågor som ställts
1.
Gemenskapens behörighet att ingå OECD-överenskommelsen om en norm för lokala omkostnader
För att svara på denna fråga bör man beakta särskilt artiklarna 112 och 113 i fördraget.
Enligt den förstnämnda artikeln skall "medlemsstaterna före övergångstidens utgång gradvis harmonisera sina regler för exportstöd till tredje land, i den mån det behövs för att undvika att konkurrensen mellan företagen inom gemenskapen snedvrids".
Eftersom det inte råder några tvivel om att beviljande av exportkrediter faller in under medlemsstaternas regler för exportstöd till tredje land, framgår det redan av artikel 112 att den norm som föreskrivs i överenskommelsen i fråga berör ett område inom vilket fördragets bestämmelser tillerkänner gemenskapen behörighet.
Enligt artikel 113.1 och 113.2 i fördraget skall "den gemensamma handelspolitiken grundas på enhetliga principer, särskilt när det gäller ... exportpolitik ...".
Området för den gemensamma handelspolitiken och närmare bestämt exportpolitiken omfattar med nödvändighet reglerna för exportstöd och särskilt åtgärder beträffande krediter till finansiering av lokala omkostnader i samband med exporttransaktioner. Dessa åtgärder utgör i själva verket en viktig del av handelspolitiken, vilket begrepp har samma innebörd vare sig det tillämpas inom en stats internationella handlingsutrymme eller inom gemenskapens.
I de direktiv om kreditförsäkringar som antagits av rådet i slutet av år 1970 och början av år 1971 erkänns för övrigt uttryckligen den viktiga roll som exportkrediter spelar i det internationella handelsutbytet, i sin egenskap av beståndsdel i handelspolitiken.
Av ovanstående skäl faller det område som regleras av normen i den ifrågavarande överenskommelsen in inte bara under de regler för exportstöd som avses i artikel 112 i fördraget utan också mer allmänt under exportpolitiken och därmed den gemensamma handelspolitiken som definieras i artikel 113 i fördraget. Området omfattas därför av gemenskapens behörighet.
Då gemenskapen vidtar nödvändiga åtgärder för genomförandet av de principer som föreskrivs i de ovannämnda bestämmelserna angående den gemensamma handelspolitiken, och särskilt de som avses i artikel 113 i fördraget, har gemenskapen med stöd av sin behörighet inte bara rätt att anta interna gemenskapsrättsregler, utan även att ingå avtal med tredje land i enlighet med artikel 113.2 och artikel 114 i fördraget.
Handelspolitiken grundas på samverkan och växelverkan mellan inre och yttre åtgärder, utan att någon av åtgärdstyperna prioriteras. Ibland är nämligen avtalen ett uttryck för en politik som fastställts på förhand, och ibland definieras politiken av själva avtalen.
Dessa avtal kan vara ramavtal med syfte att fastställa enhetliga principer. Så är fallet med överenskommelsen om lokala omkostnader. Överenskommelsen har inte ett specifikt innehåll som är anpassat till enskilda exportkredittransaktioner, utan begränsas till att fastställa en norm, förutse vissa undantag, i särskilda fall medge vissa avvikelser och slutligen att fastställa allmänna föreskrifter. För övrigt är det inte nödvändigtvis så att genomförandet av exportpolitiken inom ramen för en gemensam handelspolitik skall ske genom antagandet av allmänna och abstrakta regler inom nationell rätt eller gemenskapsrätt. Den gemensamma handelspolitiken är framför allt resultatet av en gradvis utveckling som grundar sig på särskilda åtgärder som lika gärna kan gälla "autonoma" som externa aspekter av den politiken, och som inte nödvändigtvis förutsätter att det finns ett digert regelverk för att kunna anknytas till den gemensamma handelspolitiken, utan i stället bidrar till att gradvis utforma detta regelverk.
2.
Gemenskapens exklusiva behörighet
Svaret på frågan om gemenskapens behörighet är exklusiv eller ej beror dels på syftet med den ifrågavarande överenskommelsen och dels på det sätt som den gemensamma handelspolitiken är utformad av fördraget.
Under nr I och II i överenskommelsen definieras vilka transaktioner den gemensamma normen skall tillämpas på, och vilka som undantas från dess tillämpningsområde, nämligen de som är av rent militär art eller sker med utvecklingsländer som partner.
Tack vare den definitionen kan man konstatera att syftet med normen, och därmed med överenskommelsen, omfattas av de åtgärder som hör till den gemensamma handelspolitik som föreskrivs i artikel 113 i fördraget.
En sådan politik föreskrivs i artikeln med hänsyn till den gemensamma marknadens funktion, till försvar för gemenskapens helhetsintressen, inom vilka medlemsstaterna måste sträva efter att anpassa sina egna intressen till varandra.
Denna ståndpunkt är emellertid klart oförenlig med den frihet medlemsstaterna skulle kunna förbehålla sig genom att åberopa en parallell behörighet för att säkerställa att deras egna intressen särskilt tillfredsställs i yttre förbindelser, med risk att sätta ett effektivt försvar av gemenskapens helhetsintressen på spel.
Ett ensidigt handlande från medlemsstaternas sida riskerar att leda till sådana skillnader i fråga om villkoren för beviljande av exportkredit att konkurrensen på de yttre marknaderna mellan företagen i de olika medlemsstaterna skulle kunna snedvridas. Det enda sättet att eliminera en sådan snedvridning är att skapa identiska villkor för beviljande av krediter till företagen i gemenskapen, oavsett nationalitet.
Därför kan man inte, inom det område som regleras av överenskommelsen i fråga och som faller in under exportpolitiken och mer allmänt under den gemensamma handelspolitiken, godta att medlemsstaterna och gemenskapen skulle ha parallell behörighet beträffande såväl gemenskapsordningen som den internationella ordningen. Bestämmelserna i artiklarna 113 och 114 om de villkor fördraget ställer vid ingående av avtal i fråga om handelspolitik visar att det är uteslutet att medlemsstaterna och gemenskapen skulle ha parallell behörighet inom detta område.
Att godta en sådan behörighet skulle i praktiken vara att ge medlemsstaterna möjlighet att i sina förbindelser med tredje land inta andra ståndpunkter än de gemenskapen avser att inta, vilket skulle äventyra det institutionella samspelet och förtroendet inom gemenskapen och hindra den från att fullfölja sina uppgifter i försvaret av det gemensamma intresset.
Att de förpliktelser och de ekonomiska pålagor som genomförandet av det tilltänkta avtalet medför skall bäras av medlemsstaterna saknar betydelse. Varken de "interna" eller de "externa" åtgärder som gemenskapen vidtar inom ramen för den gemensamma handelspolitiken innebär nödvändigtvis, för att de skall vara förenliga med fördraget, ett överförande till gemenskapens institutioner av de förpliktelser och ekonomiska pålagor som åtgärderna kan medföra. Åtgärderna syftar enbart till att ersätta medlemsstaternas ensidiga handlande inom det ifrågavarande området med ett gemensamt handlande som grundas på enhetliga principer för hela gemenskapen.
Det saknar vidare betydelse att medlemsstaternas behörighet, vad beträffar varor som omfattas av EKSG-fördraget, att ingå det tilltänkta avtalet säkerställs genom artikel 71 i det fördraget, enligt vilken "... medlemsstaternas regeringars kompetens på det handelspolitiska området inte påverkas genom tillämpningen av detta fördrag ...".
Detta fall har väckts vid domstolen enligt artikel 228.1 andra stycket i EEG-fördraget. Det yttrande domstolen skall avge berör alltså frågan om det tilltänkta avtalets förenlighet med EEG-fördragets bestämmelser och kan endast definiera gemenskapens behörighet att ingå detta avtal med hänsyn till dessa bestämmelser.
Oavsett frågan om artikel 71 i EKSG-fördraget - med beaktande av nödvändigheten att göra gemenskapens internationella transaktioner så enhetliga som möjligt - behållit hela sin bindande verkan även efter EEG-fördragets ikraftträdande, är det uteslutet att den bestämmelsen kan sätta artiklarna 113 och 114 i EEG-fördraget ur spel och påverka gemenskapens behörighet vad gäller förhandling och ingående av internationella avtal inom området för den gemensamma handelspolitiken.
Domslut
Följaktligen avger
DOMSTOLEN
följande yttrande:
Gemenskapen har exklusiv behörighet att delta i den överenskommelse om en norm för lokala omkostnader som avses i begäran om yttrande.