61978CX0001_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Belgian kuningaskunnan hallitus on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimeen 7.6.1978 jättämällään kirjelmällä yhteisöjen tuomioistuimelle pyynnön Euroopan atomienergiayhteisön (Euratom) perustamissopimuksen 103 artiklan nojalla.
Belgian kuningaskunnan hallitus pyytää yhteisöjen tuomioistuimelta päätöstä siitä, voiko Belgian kuningaskunta liittyä Kansainvälisessä atomienergiajärjestössä (IAEA) valmisteilla olevaan ydinaineiden, -laitosten ja -kuljetusten turvatoimia koskevaan yleissopimukseen ilman yhteisön samanaikaista osallistumista sopimukseen.
I
Tausta
Wienissä järjestettiin IAEA:n aloitteesta 31.10.-11.11.1977 alustava kokous rauhanomaiseen käyttöön tarkoitettujen ydinaineiden, -laitosten ja -kuljetusten turvajärjestelyjä koskevan yleissopimusehdotuksen käsittelemiseksi.
Euroopan atomienergiayhteisön ja kansainvälisen atomienergiajärjestön välillä 1.12.1975 tehdyn yhteistyösopimuksen, ja erityisesti sen II artiklan 2 kohdan, perusteella tarkkailijat edustivat Euroopan yhteisöjen komissiota Wienin kokouksessa.
Ydinaineiden varkaus- ja väärinkäyttöriskeihin liittyvien vakavien vaarojen sekä ydinaineiden turvajärjestelyt kansainvälisellä tasolla takaavien tehokkaiden toimenpiteiden toteuttamisen tarpeellisuuden vuoksi sopimusehdotuksessa määrätään useista toimenpiteistä, jotka sopimusvaltioiden on toteutettava. Erityisesti valtioiden on sitouduttava:
a)
toteuttamaan kaikki tarvittavat kansallisen lainsäädäntönsä mukaiset toimenpiteet alueellaan, lainkäyttövaltansa alaisuudessa tai kaikkialla valvonnassaan olevien ydinaineiden katoamisen, varastamisen, väärinkäytön tai vahingoittamisen estämiseksi (3 artiklan 1 kohta);
b)
olemaan tuomatta tai viemättä ydinaineita tai sallimatta kyseisten aineiden tuontia tai vientiä, ellei niitä koko kansainvälisen siirron ajan suojella yleissopimuksessa yksityiskohtaisesti määritetyin varotoimenpitein (4 artiklan 1 kohta);
c)
nimeämään ja ilmoittamaan toisilleen kansalliset elimet tai viranomaiset, joiden velvollisuuksiin kuuluvat ydinaineen, -laitosten ja -kuljetusten turvajärjestelyt sekä tarvittaessa haltuunoton ja vastatoimien koordinointi; nämä elimet tai viranomaiset toimivat yhteistyössä ydinaineiden kansainvälisiä siirtoja koskevissa asioissa ja kaikissa muissa yhteistä etua koskevissa asioissa (5 artikla);
d)
toteuttamaan kansallisen lainsäädäntönsä rajoissa tarvittavat toimenpiteet saattaakseen kansallisen rikosoikeutensa mukaan rangaistaviksi tietyt rikokset, kuten ydinaineiden varastaminen, väärinkäyttö, vahingoittaminen tai tahallinen tuhoaminen, aineellisen vahingon aiheuttami- nen tahallisesti
ydinlaitokselle tai -kuljetukselle taikka niiden tuhoaminen tai valtaaminen (6 artikla);
e)
antamaan mainitun kaltaisten kansainvälisten rikosten tekijöiden syytteeseenpanoon ja luovuttamiseen liittyvät määräykset (7-11 artikla);
f)
ratkaisemaan välimiesmenettelyn avulla yleissopimuksen tulkintaa tai soveltamista koskevat riidat, joita ei saada ratkaistua neuvotteluin; jos välimiesoikeuden kokoonpanosta ei pystytä sopimaan, riita voidaan saattaa kansainvälisen tuomioistuimen käsiteltäväksi (13 artikla).
Komissio on todennut sopimusehdotusta arvioidessaan, että vaikka tietyt suunnitelluista määräyksistä kuuluvat jäsenvaltioiden toimivaltaan, toiset liittyvät aloihin, joista yhteisö on välittömästi vastuussa. Näitä määräyksiä on komission mukaan ennen kaikkea ehdotuksen 4 artiklassa.
Komissio on neuvostolle 20.10.1977 antamassaan tiedonannossa esittänyt ne ongelmat, joita kyseisestä määräyksestä sen mukaan koituu yhteisölle. Komissio kiinnitti neuvoston huomion erityisesti siihen, etteivät jäsenvaltiot yksinään voi sitoutua ydinaineiden tuonti- ja vientirajoituksiin loukkaamatta Euratomin perustamissopimuksen keskeisiä määräyksiä. Rajoitukset edellyttävät yhteisön osallistuvan sellaisenaan yleissopimukseen jäsenvaltioiden ohella. Tämän vuoksi komissio pyysi jäsenvaltioita tekemään parhaansa Wienin alustavassa kokouksessa yhteisön osallistumisen turvaamiseksi.
Komission tiedonannosta keskusteltiin 3.11.1977 neuvoston atomikysymyksiä käsittelevässä työryhmässä. Se pyysi neuvoston oikeudelliselta yksiköltä lausuntoa yhteisön yleissopimusehdotukseen osallistumisen tarpeellisuudesta.
Vastauksena pyyntöön neuvoston oikeudellinen yksikkö totesi 10.2.1978 päivätyssä huomautuksessaan, että jäsenvaltioilla on riittävä toimivalta, jotta ne voivat itse ja yksinään huolehtia valta-osin sopimusehdotukseen sisältyvien velvoitteiden täytäntöönpanosta. Ainoastaan 4 artiklaan liittyy yhteisön osallistumista koskeva kysymys. Tässä yhteydessä asian kannalta merkityksellisiä Euratomin perustamissopimuksen määräyksiä arvioimalla päädytään sellaiseen johtopäätökseen, että yhteisön osallistuminen on mahdollista, mutta ei sellaisenaan riittävää aiotun sitoumuksen täytäntöönpanemisen takaamiseksi eikä missään tapauksessa tarpeellista.
Belgian kuningaskunnan hallitus toimitti yleissopimusehdotuksen yhteisöjen pysyvän edustustonsa 23.3.1978 päivätyllä kirjeellä komissiolle tiedoksi pyytäen sitä ottamaan asiaan kantaa Euratomin perustamissopimuksen 103 artiklan mukaisesti.
Komissio toimitti 7.4.1978 neuvostolle uutta Wienissä 10.-21.4.1978 pidettävää kokousta
varten
toisen ydinaineiden,
-laitosten ja -kuljetusten turvajärjestelyjä koskevaa kansainvälistä yleissopimusta koskevan tiedonannon, jossa se esitti ennen kaikkea seuraavat seikat:
a)
Oikeudelliselta kannalta tarkastellen jäsenvaltiot eivät voi antaa yleissopimuksen 4 artiklassa määrättyjä sitoumuksia. Kun ydinaineita siirretään yhteisön sisällä ja kolmansista maista tulevia ydinaineita tuodaan yhteisöön, tällaiset sitoumukset voisivat estää Euratomin perustamissopimuksen perusperiaatteiden soveltamisen.
b)
Sitä vastoin yhteisöllä on tarvittava toimivalta sitoumusten antamiseen ja oikeudelliset keinot niiden täytäntöön panemiseen.
c)
Yhteisön osallistuminen yleissopimukseen ei ole ainoastaan mahdollista vaan tarpeellista.
Tiedonantoonsa liitetyssä neuvotteludirektiivejä koskevassa neuvoston päätösluonnoksessa komissio kehottaa neuvostoa päättämään, että:
a)
komissio aloittaa tarvittavat neuvottelut yhteisön yleissopimukseen osallistumisen varmistamiseksi;
b)
yhteisö osallistuu yleissopimukseen siltä osin kuin on tarpeen perustamissopimuksen mukaan sille kuuluvan vastuun kantamiseksi ydinpolttoaineen hankkimisesta yhteisön käyttäjille, kuitenkin sallien sopimuksessa määrättyjen suojelutoimenpiteiden soveltamisen, ja Euratomin perustamissopimuksen määräysten noudattamiseksi;
c)
tästä seuraavat velvoitteet voidaan sisällyttää sopimukseen, josta säädetään Euratomin perustamissopimuksen 102 artiklan määräyksissä ja jonka osapuolina ovat yhteisö ja jäsenvaltiot, kummatkin oman toimivaltansa osalta.
Wienissä huhtikuussa 1978 pidetyssä kokouksessa Belgian valtuuskunta esitti yleissopimusehdotukseen muutosta, jolla korvattaisiin ilmaisu "yleissopimuksen osapuolina olevat valtiot" ilmaisulla "yleissopimuksen osapuolet".
Komissio antoi 28.4.1978 Euratomin perustamissopimuksen 103 artiklan toisen kohdan mukaisesti Belgian hallitukselle huomautuksensa vastaukseksi hallituksen 23.3.1978 päivättyyn kirjeeseen.
Huomautuksissaan komissio toisti neuvostolle 7.4.1978 antamassaan tiedonannossa esittämänsä seikat ja katsoi lopuksi, ettei jäsenvaltio voi sitoutua yleissopimusehdotuksen 4 artiklan 1 kohdan määräyksiin estämättä Euratomin perustamissopimuksen soveltamista. Koska tiettyjen määräysten osalta suunniteltu yleissopimus kuuluu yhteisön toimivaltaan, ainoa tyydyttävä ratkaisu olisi se, että jäsenvaltiot osallistuisivat yleissopimukseen yhteisön lisäksi Euratomin perustamissopimuksen 102 artiklan määräysten mukaisesti.
II
Menettely
Belgian kuningaskunnan hallitus saattoi asian 7.6.1978 yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi Euratomin perustamissopimuksen 103 artiklan kolmannen kohdan nojalla.
Belgian hallitus katsoi, että oikeusvarmuuden vuoksi on suotavaa selvittää kiistattomalla tavalla neuvoston oikeudellisen yksikön ja komission tekemistä erilaisista tulkinnoista johtuvat epäselvyydet. Niinpä se pyysi yhteisöjen tuomioistuinta ottamaan kantaa seuraaviin oikeusseikkoihin:
1)
Voiko se, että Belgia allekirjoittaa joko yksinään tai yhdessä tiettyjen yhteisöön kuuluvien kumppaneidensa kanssa ydinaineiden, -laitosten ja -kuljetusten turvajärjestelyjä koskevan yleissopimuksen, estää Euratomin perustamissopimuksen soveltamisen?
2)
Onko 4 artiklan määräysten vuoksi mahdollista tai välttämätöntä, että yhteisö allekirjoittaa sopimuksen?
3)
Jos vastaus on myöntävä, onko yhteisön allekirjoitettava yleissopimus ainoastaan 4 artiklan osalta?
4)
Jos on tarpeen, että yhteisö allekirjoittaa yleissopimuksen, perustuuko tämä sekä Euratomin perustamissopimuksen VI lukuun että ydinaineiden vapaan liikkuvuuden periaatteeseen vai jompaankumpaan?
Johtuuko ydinaineiden vapaan liikkuvuuden periaate jälkimmäisessä tapauksessa sekä Euratomin perustamissopimuksesta että Euroopan talousyhteisön perustamissopimuksesta vai jommastakummasta?
5)
Mitkä ovat käytännön seuraukset, jos yhteisö allekirjoittaa sopimuksen
a)
suojelutoimenpiteiden täytäntööpanon kannalta,
b)
jäsenvaltioiden turvajärjestelyjen tasovaatimusten soveltamisen tarkastamisen kannalta?
Komissio esitti yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 105 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaiset huomautuksensa 19.6.1978.
Belgian kuningaskunnan hallitus, asiamiehenään ulkoasiainministeriön oikeudellisen osaston johtaja R. Hoebaer, ja Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehenään oikeudellisen yksikön oikeudellinen pääneuvonantaja J. P. Delahousse, ovat esittäneet suulliset huomautuksensa ja vastauksensa yhteisöjen tuomioistuimen suljetussa istunnossa esittämiin kysymyksiin yhteisöjen tuomioistuimessa 12.7.1978.
Myös neuvoston oikeudellinen yksikkö, edustajanaan yksikön johtaja R. Fornasier, on yhteisöjen tuomioistuimen pyynnöstä esittänyt suulliset huomautuksensa ja vastannut kysymyksiin mainitun istunnon aikana.
Ennen istuntoa Belgian hallitus ja neuvosto olivat yhteisöjen tuomioistuimen vaatimuksesta Euratomin tuomioistuimen perussäännön 22 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisesti esittäneet kumpikin yhden asiakirjan.
Yhteisöjen tuomioistuin kuuli työjärjestyksen 105 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti julkisasiamies F. Capotortia suljetuin ovin 5.10.1978.
III
Yhteisöjen tuomioistuimelle esitettyjen väitteiden arviointi
Belgian kuningaskunnan hallitus toteaa, että Euratomin perustamissopimuksen mukaan yhteisöllä on laajat valtuudet; valtuudet koskevat erityisesti vapaata liikkuvuutta yhteisön sisällä (93 artikla), hankintaa koskevia kysymyksiä (erityisesti 52, 53 ja 64 artikla), kansainvälisiä sopimuksia (101 artikla), ydinaineiden omistusoikeutta (86 artikla ja sitä seuraavat artiklat) sekä turvavalvontaa (VII luku, erityisesti 77 artikla). Nyt neuvotteilla olevassa yleissopimuksessa yhteisön mahdollista sopimukseen osallistumista koskeva ongelma perustuu ennen kaikkea 4 artiklaan, joka koskee turvatoimenpiteitä kansainvälisten kuljetusten aikana. Belgia pelkää, että jos se allekirjoittaisi yleissopimuksen ilman että yhteisö sellaisenaan sitoutuu yleissopimukseen, se joutuisi tilanteeseen, jossa sen olisi oikeudellisesti mahdotonta soveltaa sopimusta. Näin ollen se katsoo, että vaikkei neuvotteluissa ole vielä edetty kovin pitkälle, ilmennyt oikeudellinen tulkintaongelma olisi syytä selvittää jo tässä vaiheessa.
Euroopan yhteisöjen komissio muistuttaa asiaa koskevista Euratomin perustamissopimuksen tärkeimmistä määräyksistä, erityisesti ydinalan yhteismarkkinoita koskevista määräyksistä (2 artiklan g kohta ja IX luku, erityisesti 93 artikla), erityisten halkeamiskelpoisten aineiden omistusoikeutta koskevista määräyksistä (2 artiklan f kohta ja 86-91 artikla), hankintajärjestelmää koskevista määräyksistä (2 artiklan d kohta ja 52-76 artikla), turvavalvontaa koskevista määräyksistä (2 artiklan e kohta ja 77-85 artikla) sekä yhteisön kansainvälistä toimivaltaa koskevista määräyksistä (2 artiklan h kohta ja 101-106 artikla).
Komissio esittää ennen kaikkea seuraavat yleissopimusehdotusta koskevat huomautukset:
A
Yleissopimusehdotuksen 4 artikla
Yleissopimuksen 4 artiklan 1 kohdassa asetetaan todellisia rajoituksia ydinaineiden kansainvälisille siirroille ja ylitetään näin selvästi pelkät tietyn valtion sisällä toteutettavat turvavalvontaa koskevat ennaltaehkäisevät toimenpiteet; lisäksi se on ainoa määräys, jossa (2-4 kohdassa) määrätään täsmällisistä velvollisuuksista, joihin kuuluvat konkreettiset toimenpiteet, joilla asetetaan ehtoja ydinaineiden kansainvälisille siirroille. Jäsenvaltion sitoutuminen näiden tuonti- ja vientirajoitusten täytäntöönpanoon olisi omiaan estämään Euratomin perustamissopimuksen perusperiaatteiden soveltamisen sekä yhteisön sisällä tapahtuvien siirtojen että yhteisön ulkopuolelta lähtöisin olevan tuonnin osalta.
a)
Yhteisön sisäisessä kaupassa yleissopimusehdotuksen 4 artiklassa määrätyllä velvoitteella voitaisiin jäsenvaltiot velvoittaa toteuttamaan toimenpiteitä, jotka loukkaavat perustamissopimuksen keskeisiä periaatteita.
- Euratomin perustamissopimuksen 2 artiklan g kohdassa määrätään erityismateriaalien ja -laitteiden yhteismarkkinoiden toteuttamisesta; IX luvussa ja erityisesti sen 93 artiklassa määrätään poistamaan kaikki tullit ja vaikutukseltaan vastaavat maksut sekä kaikki määrälliset rajoitukset jäsenvaltioiden välisestä kaupasta. Yleissopimusehdotuksen 4 artiklaan saattaa sisältyä yhteisön sisäistä kauppaa koskevia jäsenvaltioiden toimenpiteitä, jotka estävät tiettyjen aineiden kuljetuksen jäsenvaltiosta toiseen. Tässä yhteydessä 4 artiklan lopullisilla tavoitteilla ei ole merkitystä; olennaisia ovat ydinaineiden siirtojen rajoitukset, jotka seuraavat välittömästi ja suoraan määräyksen mahdollisesta soveltamisesta.
Edes se, että kaikki jäsenvaltiot osallistuisivat yleissopimukseen, ei antaisi niille valtuuksia sitoutua 4 artiklasta johtuviin velvollisuuksiin; tällöinkin niiden pitäisi sitoutua asettamaan ehdoksi yhteisön sisäiselle kaupalle yleissopimuksessa määrätyt edellytykset, valvomaan edellytysten noudattamista tietyn siirron yhteydessä lisenssi- tai lupajärjestelmän avulla ja jopa kieltämään tarvittaessa tietyt siirrot. Tällainen sitoumus on ristiriidassa vapaan liikkuvuuden periaatteen kanssa: vaikka kyse käytännössä olisi automaattisesti myönnettävien lupien järjestelmästä "kaikki haetut lisenssit myönnetään" -periaatteella, järjestelmä sinänsä muodostaisi esteen vapaan liikkuvuuden periaatteen täydelle soveltamiselle.
- Euratomin perustamissopimuksen 2 artiklan d kohdassa annetaan yhteisön tehtäväksi huolehtia [malmien ja ydinpolttoaineen] säännöllisestä ja tasapuolisesta toimituksesta kaikille käyttäjille yhteisössä; 52 artiklassa vahvistetaan periaate, jonka mukaan hankintalähteille on yhtäläinen pääsy. Tavoitteiden toteuttamiseksi laadittu järjestelmä vahvistetaan VI luvussa, ja se on suunnattu todellista Euroopan julkista palvelua harjoittavalle hankintakeskukselle myönnettävän monopolin käyttöön ottoon; hankintakeskukselle on sen tehtävien hoitamista varten annettu optio-oikeus (52 ja 57 artikla) yhteisön alueella tuotettuihin ydinaineisiin ja yksinoikeus näitä aineita koskevien sopimusten tekemiseen (52 ja 64 artikla).
On ilmeistä, etteivät yleissopimusehdotuksen 4 artiklan soveltamisesta johtuvat valtioiden toimenpiteet olisi yhteensopivia hankintajärjestelmän kanssa: ne estäisivät hankintakeskuksen toiminnan siten, että käyttäjät yhteisössä voisivat joutua tilanteeseen, jossa niiden olisi mahdotonta tehdä hankintoja toisessa jäsenvaltiossa toimivilta tuottajilta, ja että tietyillä tuottajilla ei olisi enää markkinoita toisen jäsenvaltion käyttäjien keskuudessa. Näissä olosuhteissa yhteisö ei voisi enää vastata sille perustamissopimuksessa annetuista velvollisuuksista.
Yleissopimusehdotuksen 4 artiklan täytäntöönpano vaikuttaisi perustamissopimuksen 8 artiklan nojalla perustetun yhteisen ydintutkimuskeskuksen laitosten sääntöjenmukaiseen ja itsenäiseen toimintaan: erityisten halkeamiskelpoisten aineiden hankinnan osalta laitokset joutuisivat eri jäsenvaltioiden laajan harkintavallan vuoksi sattumanvaraiseen tilanteeseen, mikä saattaisi vaarantaa perustamissopimuksen 7 artiklan nojalla perustettujen tutkimusohjelmien moitteettoman toteuttamisen.
Sama pätee yhteisyrityksiin, joista määrätään V luvussa, jonka 63 artiklan mu- kaan yhteisyritysten tuottamat ydinaineet on jaettava säädöksiin tai sopimuksiin perustuvien, yhteisyrityksiä koskevien sääntöjen mukaisesti. Näiden yritysten hankinnat ja markkinat joutuisivat, kyseisistä säännöistä huolimatta, alttiiksi samoille epävarmuustekijöille, jotka koskevat yhteistä tutkimuskeskusta.
b)
Jäsenvaltiot eivät voi myöskään allekirjoittaa yleissopimusluonnoksen 4 artiklaa yhteisön ulkopuolelta lähtöisin olevan tuonnin osalta: kyseiseen artiklaan sisältyy velvoite panna täytäntöön tuontirajoituksia, jotka muodostaisivat esteen hankintakeskuksen tehtävälle sekä yhteisen tutkimuskeskuksen ja yhteisyritysten hankinnoille; erityisesti tämä vaikuttaisi toimivaltaan, joka hankintakeskuksella on suhteessa perustamissopimuksen 52 ja 64 artiklassa tarkoitettuihin yhteisössä olevien käyttäjien hankintoihin, sekä hankintakeskuksen
oikeuteen päättää aineiden maantieteellisestä alkuperästä 65 artiklan toisen kohdan mukaisesti. Nämä ongelmat jäisivät täysin vaille ratkaisua, vaikka kaikki jäsenvaltiot osallistuisivat yleissopimukseen.
c)
Euratomin perustamissopimuksen 195 artiklalla ei voida perustella jäsenvaltioiden yleissopimusehdotuksen 4 artiklan mukaisia sitoumuksia.
Perustamissopimuksen 195 artikla on poikkeusmääräys, jota on tulkittava suppeasti. Tämä on erityisesti tarpeen ydinenergia-alalla, jossa kyseessä ovat aina tavalla tai toisella yleinen järjestys ja kansanterveys.
Perustamissopimuksen 195 artiklaa ei näin ollen voida tulkita siten, että sillä annetaan kullekin jäsenvaltiolle valtuudet rajoittaa yksipuolisesti ja laajan harkintavallan perusteella niiden yhteisön keskeisten valtuuksien ulottuvuutta, jotka johtuvat etusijalla olevasta yleisestä järjestyksestä, joka on yhteisön tasolla määritelty perustamissopimuksessa itsessään ja sen täytäntöönpanoa varten annetuissa säädöksissä.
Yhteisön on luonnollisesti noudatettava sellaista sisäistä lainsäädäntöä - siltä osin kuin se ei ole ristiriidassa perustamissopimuksen velvoittavien määräysten kanssa - jolla asetetaan yleisen järjestyksen tai kansanterveyden vuoksi jäsenvaltiossa tiettyjä, erityisesti turvajärjestelyjä koskevia edellytyksiä ydinaineiden käytölle tai kuljetukselle. Perustamissopimuksen 195 artiklalla ei kuitenkaan voida hyväksyä jäsenvaltiolle toimivaltaa antaa tätä alaa koskevia kansainvälisiä sitoumuksia.
Joka tapauksessa jäsenvaltiolla ei ole oikeutta rajoittaa pääsyä ydinaineisiin ulkoisten tekijöiden vuoksi (tässä tapauksessa sen vuoksi, etteivät muut jäsenvaltiot noudata kyseisen jäsenvaltion määräämiä suojelutoimenpiteitä): 195 artiklassa tarkoitetut "kansalliset säännökset" voivat koskea ainoastaan tilannetta kyseisen jäsenvaltion sisällä.
d)
Komissio on tietoinen yleissopimuksen tavoitteiden tärkeydestä ja vakuuttunut tarpeellisuudesta toteuttaa ne myös yhteisössä, eikä se suinkaan aio estää jäsenvaltioita osallistumasta yleissopimukseen niitä koskevien asioiden osalta. Kuitenkin ainoastaan siten, että yhteisö osallistuu sopimukseen jäsenvaltioiden rinnalla perustamissopimuksen perusteella sille kuuluvaa yksinomaista tai rinnakkaista toimivaltaa käyttäen, voidaan taata yleissopimusehdotuksen tavoitteiden ja Euratomin perustamissopimuksen sääntöjen välttämätön yhteensovittaminen.
Luonnollisesti yhteisö osallistuisi yleissopimukseen ainoastaan toimivaltansa rajoissa ja vain siltä osin kuin asia koskee sitä. Muun muassa poliisitoimenpiteet, rikosoikeudelliset säännökset, rikoksentekijöiden luovuttaminen ja keskinäinen apu kuuluvat jäsenvaltioiden toimivaltaan.
Yhteisölle on perustamissopimuksen 101 artiklan nojalla annettu nimenomaisesti erittäin laaja ulkoinen toimivalta, etenkin hankinnan ja valvonnan alalla. Näin ollen sillä on, ennen kaikkea 53 artiklan, 52 artiklan viimeisen kohdan ja 61 artiklan nojalla, tarvittavat valtuudet sitoutua kansainvälisellä tasolla siihen, ettei yleissopimuksen vastaisia erityisten halkeamiskelpoisten aineiden siirtoja enää tehdä.
e)
Sitoumukseen sisältyvät vapaan liikkuvuuden oletetut rajoitukset ovat todellisuudessa, perustamissopimuksella käyttöön otetussa yhdentyneessä hankintajärjestelmässä, hankintakeskuksen, jolla on 52 artiklan viimeisen kohdan mukaisesti oikeus kieltäytyä tietystä toimituksesta, toimintaa koskevia rajoituksia.
On väärin väittää, että hankintakeskuksen toimivalta sen käyttäessä yksinoikeuttaan toimitussopimusten tekemiseen koskisi ainoastaan taloudellisia ja kaupallisia seikkoja ja että "poliittiset" näkökohdat kuuluisivat jäsenvaltioiden harkintavaltaan: perustamissopimuksen 52 artiklassa asetetaan hankintakeskuksen toiminnan edellytykseksi ulkopuolisten toimittajien vaatimusten noudattaminen; ennen kaikkea kyseisten aineiden strategisen luonteen vuoksi ulkopuoliset toimittajat asettavat poliittisia ehtoja, jotka koskevat erityisesti aineiden turvallisuutta ja turvajärjestelyjä. Jollei yhteisöllä olisi hankintakeskuksen toiminnan kautta mahdollisuutta taata tällaisten vaatimusten noudattamista, se ei voisi täyttää perustamissopimuksen 2 artiklan d kohdassa sille annettua tehtävää eli huolehtia säännöllisistä ja tasapuolisista toimituksista kaikille käyttäjille yhteisössä.
VI lukua ei myöskään pidä tarkastella irrallisena: se on osa jakamatonta triptyykkiä, jonka kaksi muuta osaa ovat VII luku (turvavalvonta) ja VIII luku (omistusoikeus). Tämä yhtäpitävä kokonaisuus osoittaa yhteisön asiaa koskevien valtuuksien ja velvollisuuksien laajuuden ja vastaavuuden.
f)
VII luvun määräykset, ja erityisesti 77 artiklan a ja b kohta auttavat osaltaan huolehtimaan siitä, että yhteisön yleissopimuksen mukaisesti antamia sitoumuksia noudatetaan. Perustamissopimuksen 2 artiklan f kohdan mukaan yhteisölle VIII luvussa annettu erityisten halkeamiskelpoisten aineiden omistusoikeus on lisätodiste yhteisöllä tällä alalla olevasta vastuusta.
g)
Yhteisön toimivalta hyväksyä yleissopimusehdotuksen 4 artiklan velvollisuudet yhteisön ulkopuolelta lähtöisin olevan tuonnin ja yhteisön sisäisten siirtojen osalta on siten kiistaton. Yhteisö voi myös sitoutua olemaan sallimatta yleissopimuksessa kiellettyä vientiä yhteisön ulkopuolelle: perustamissopimuksen 59 artiklassa asetetaan yhteisöstä viennin edellytykseksi lupa komissiolta, jonka on huolehdittava siitä, ettei kyseinen toimenpide vaaranna yhteisön yleisiä etuja; sellainen vienti, joka ei ole kaikkien jäsenvaltioiden hyväksymien turvajärjestelysitoumuksia koskevien vaatimusten mukaista, vaarantaa väistämättä kyseiset edut.
h)
Väitteitä, joiden mukaan hankintajärjestelmää ei voida soveltaa tiettyihin toimenpiteisiin, ei voida hyväksyä.
Erityisten halkeamiskelpoisten aineiden käyttöön tuottajan omiin tarpeisiin (62 artiklan 2 kohdan b alakohta) eivät kuulu kansainväliset siirrot, eivätkä ne näin ollen kuulu ehdotuksen 4 artiklan soveltamisalaan; käytön edellytykseksi on lisäksi asetettu hankintakeskuksen konkreettinen arviointi niistä omista tarpeista, joihin tuottaja vetoaa.
Vaikka siirrot "yhteyksissä oleviin" yrityksiin (62 artiklan 2 kohdan c alakohta) eivät kuulu hankintakeskuksen optio-oikeuden piiriin, ne kuuluvat kuitenkin sen 52 artiklassa tarkoitetun hankintasopimusten tekoa koskevan yksinoikeuden soveltamisalaan: hankintakeskus voi 52 artiklan viimeisen kohdan ja 61 artiklan mukaan kieltäytyä tällaisten sopimusten tekemisestä, jos ne ovat yleissopimuksen vastaisia.
Mitä tulee pienten määrien siirtoon (74 artikla), siltä osin kuin ne kuuluvat ehdotuksen 4 artiklan soveltamisalaan komissio voi vapaasti muuttaa omaa alaa koskevaa soveltamisasetustaan ottaen huomioon yleissopimuksen mahdolliset vaatimukset, sillä 74 artiklassa määrätään ainoastaan mahdollisuudesta olla soveltamatta määräyksiä kyseisiin siirtoihin.
Hankintakeskuksen yksinoikeuden ulkopuolelle jäävien muuntamistoimenpiteiden (75 artikla) osalta komissio voi estää siirrot yhteisön ulkopuolelle (75 artiklan b kohta), jos siirtojen turvallista ja tehokasta toteuttamista ilman yhteisön tappioksi koituvia ainehäviöitä ei voida taata (75 artiklan toiseksi viimeinen kohta); ulkomailta yhteisöön tehtävien siirtojen osalta (75 artiklan c kohta) myös yleissopimuksen osapuolina olevat jäsenvaltiot voivat toteuttaa tarvittavat toimenpiteet, jotka eivät ole perustamissopimuksen vastaisia, koska kyse ei ole vapaasta liikkuvuudesta, eivätkä muuntamistoimenpiteet kuulu hankintaa koskevien määräysten soveltamisalaan; jäsenvaltioiden välisten toimenpiteiden osalta (75 artiklan a kohta) ainoa mahdollisuus tarvittaessa on Euratomin perustamissopimuksen 203 artiklan mukainen yhteisön toimi, koska kaikki valtioiden toimenpiteet on suljettu pois vapaan liikkuvuuden periaatteen vuoksi.
Hankintakeskuksen monopolin ulkopuolelle 74 ja 75 artiklan nojalla jäävät toimenpiteet kuuluvat joka tapauksessa turvavalvonnan piiriin.
Kerrotusta seuraa, että yleissopimusehdotuksen 4 artiklassa määrätyt velvoitteet kuuluvat yhteisön, jolla on tarvittavat valtuudet niistä vastaamiseksi, toimivaltaan.
B
Yleissopimusehdotuksen 3 ja 5 artikla
Yhteisön osallistuminen jäsenvaltioiden rinnalla yleissopimukseen on perusteltua myös yleissopimusehdotuksen 3 ja 5 artiklan vuoksi.
a)
Yleissopimusehdotuksen 3 artiklan 1 kohdassa määrätään, että sopimuspuolten on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet alueellaan ydinaineiden katoamisen, varastamisen, väärinkäytön tai vahingoittamisen estämiseksi. Yhteisö voi sille perustamissopimuksen 2 artiklan d, e ja g kohdassa sekä 77 artiklassa määrätyt tavoitteet huomioon ottaen antaa ulkoisia sitoumuksia, joiden tarkoituksena on asettaa erityisten halkeamiskelpoisten aineiden hallussapidon ja käytön edellytykseksi yhteiset turvajärjestelyjen vähimmäistasovaatimukset. Tällaiset sitoumukset saatetaan osaksi yhteisön oikeusjärjestystä tarvittaessa perustamissopimuksen 203 artiklan perusteella.
b)
Yleissopimusehdotuksen 3 artiklan 3 kohdassa ja 5 artiklassa asetetaan sopimuspuolille yleinen yhteistyö- ja tiedonantovelvollisuus ydinaineiden katoamisen tai väärinkäytön yhteydessä. Luonnollisesti yhteisön, jolla on oma turvavalvontansa ja joka voi seurata joka hetki omia aineitaan, olisi ensi sijassa oltava mukana järjestelmän täytäntöönpanossa.
Lisäksi kun kyse on aineista, joiden omistusoikeus kuuluu yhteisölle, kaikki aineiden katoamista tai väärinkäyttöä koskeva keskustelu koskee väistämättä yhteisöä. Yhteisöllä pitäisi näin ollen perustamissopimuksen VII ja VIII luvun määräysten perusteella olla mahdollisuus hyväksyä jäsenvaltioiden ohella kyseisistä määräyksistä johtuva velvollisuus.
C
Lisäksi yleisellä tasolla on otettava huomioon, että kansainvälinen keskustelu ydinalan kysymyksistä vaikuttaa yhä enemmän yhteisön sisäisten politiikkojen määrittämiseen; näin ollen on tarpeen, että jäsenvaltiot ja yhteisö noudattavat yhteistä ja johdonmukaista yhtäpitävää toimintalinjaa. Tämä on yksi poliittisesti sangen merkittävä lisäsyy, joka puhuu yhteisön yleissopimukseen osallistumisen puolesta.
D
Belgian kuningaskunnan hallituksen yhteisöjen tuomioistuimelle esittämiin kysymyksiin on vastattava:
1.
Ellei yhteisö osallistu yleissopimukseen, Belgia yksinään tai tiettyjen jäsenvaltioiden kanssa ei voi olla yleissopimuksen osapuolena estämättä Euratomin perustamissopimuksen, ja erityisesti sen 93 artiklan (aineiden vapaa liikkuvuus), 52, 57, 64, 65 artiklan (hankinta), 7, 8 artiklan (yhteinen tutkimuskeskus), 45 ja 63 artiklan (yhteisyritykset), soveltamista.
2.
Yhteisön osallistuminen yleissopimukseen ei ole ainoastaan mahdollista vaan tarpeellista.
3.
Yhteisön osallistuminen yleissopimukseen on perusteltua paitsi 4 artiklan, myös 3 ja 5 artiklan perusteella.
Joka tapauksessa on syytä noudattaa jaetun toimivallan sopi-
musten tekemisessä noudatettua käytäntöä; niissä yhteisön ja jäsenvaltioiden sisäistä toimivallan jakautumista ei täsmennetä ulkopuolisille.
4.
Yhteisön on tarpeen osallistua yleissopimukseen etenkin perustamissopimuksen vapaata liikkuvuutta ja hankintaa koskevien määräysten noudattamisen turvaamiseksi. Osallistuminen perustuu ennen kaikkea VI lukuun.
Ydinaineiden vapaan liikkuvuuden periaate johtuu Euratomin perustamissopimuksen IX luvusta, ja erityisesti sen 93 artiklasta (katso 92 artikla ja liite IV kyseisen luvun soveltamisalaan kuuluvista aineista).
5.
Sillä että yhteisö allekirjoittaa yleissopimuksen, on seuraavat käytännön seuraukset:
a)
suojelutoimenpiteiden (niiden tosiasiallisessa merkityksessä) täytäntöönpano kuuluu kaikissa tilanteissa jäsenvaltioille, koska yhteisöllä ei ole siihen tarvittavaa mekanismia, eikä sen osallistuminen yleissopimukseen edellä täsmennetyissä rajoissa velvoita sitä mitenkään toteuttamaan sellaisia toimenpiteitä;
b)
näissä olosuhteissa hankintakeskus kieltäytyy monopoliaan käyttäessään tekemästä sopimuksia ydinaineiden siirroista, jotka eivät täytä yleissopimuksen 4 artiklassa määrättyjä edellytyksiä. Tästä seuraa, että kaikki vastoin kieltoa toteutetut siirrot ovat laittomia ja jäsenvaltioiden on määrättävä niistä seuraamuksia sekä perustamissopimuksen 192 että 145 artiklan mukaan. Tätä varten turvavalvonta suorittaa asianmukaiset tarkistukset.
Neuvoston oikeudellinen yksikkö ilmaisi 10.2.1978 päivätyssä sisäisessä tiedotteessaan näkemyksensä, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat yksinään sopia valtaosasta yleissopimusehdotukseen sisältyviä velvollisuuksia ja toteuttaa ne. Ne koskevat muun muassa kadonneen tai varastetun ydinaineen takaisinsaamista, varkauden, väärinkäytön tai vahingoittamisen saattamista rangaistavaksi sekä kyseisiin rikoksiin syyllistyneiden luovuttamisen sallimista.
A
Ainoastaan ehdotuksen 4 artiklassa määrätty velvollisuus kieltää tuonti ja vienti herättää kysymyksen, onko jäsenvaltioilla yhteisön oikeuden nykyisessä kehitysvaiheessa vielä tarvittavaa toimivaltaa, jotta ne voivat ottaa hoitaakseen tällaisen velvollisuuden ja sen täytäntöönpanon. Yhteisön osallistuminen voi olla tarpeen ainoastaan, jos vastaus kysymykseen on kieltävä, kuitenkin edellyttäen, että osallistuminen on yleensäkin mahdollista. Ongelmia on tarkasteltava asian kannalta merkityksellisten perustamissopimuksen määräysten eli ydinalan yhteismarkkinoita ja hankintajärjestelmää koskevien määräysten perusteella; sitä vastoin ei ole syytä ottaa huomioon terveydensuojelua koskevia määräyksiä sen enempää kuin turvavalvontaa koskevia määräyksiäkään; viimeksi mainitut eivät koske turvajärjestelyjä, eikä ehdotus vaikuta niihin.
Turvavalvonta, sellaisena kuin siitä määrätään Euratomin perustamissopimuksessa, on ainoastaan yhdenmukaisuuden valvontaa: sillä valvotaan ydinaineiden tosiasiallisen käytön ja käyttäjän ilmoittaman käyttötarkoituksen yhdenmukaisuutta. Yhdenmukaisuuden valvonnalla on tarkoitus estää halkeamiskelpoisten aineiden käyttäjiä siirtämästä aineita muuhun tarkoitukseen kuin mihin on ilmoitettu; sitä vastoin yleissopimusehdotuksessa määrätyllä turvavalvonnalla pyritään estämään ulkopuolisten eli muiden kuin käyttäjien toimet.
a)
Mitä tulee ydinalan yhteismarkkinoihin (93 artikla) liittyviin määräyksiin, on syytä huomauttaa, että jos velvollisuus kieltää tietyin edellytyksin jäsenvaltioiden välinen tuonti ja vienti olisi katsottava perustamissopimuksen vastaiseksi, yhteisö ei voisi missään tapauksessa hyväksyä sitä. Yleissopimusehdotuksen tavoitteena ei kuitenkaan ole kieltää tai rajoittaa ydinaineiden kansainvälistä kauppaa vaan huolehtia siitä, että kauppaa käydään tietyin turvajärjestelyjä koskevin edellytyksin, joita yleistä turvallisuutta koskevat syyt vaativat. Tavoite voidaan saavuttaa yhteisön alueella, jos tällaiset edellytykset asetetaan kaikille siirroille riippumatta siitä, tapahtuvatko siirrot yhden jäsenvaltion sisällä, jäsenvaltioiden välillä vai jäsenvaltion ja kolmannen maan välillä. Tämänkaltainen järjestely ei vaikuta ydinalan yhteismarkkinoiden sääntöihin, sillä sitä sovelletaan kaikkiin siirtoihin lähtöpaikasta ja määränpäästä riippumatta.
Yhteisön osallistuminen yleissopimukseen olisi tarpeen vain jos yhteisö olisi ainoa, joka voi toteuttaa tällaisen järjestelmän.
b)
On syytä huomauttaa, että ydinaineet, joihin yleissopimusta sovelletaan, ovat kaikki Euratomin perustamissopimuksen 197 artiklassa tarkoitettuja erityisiä halkeamiskelpoisia aineita. Niinpä VIII luvun (yhteisön yksinomainen omistusoikeus) määräyksiä ja VI luvun sääntöjä, lukuun sisältyvät kyseisiä aineita koskevat erityissäännöt mukaan lukien, voidaan soveltaa.
Yhteistä hankintapolitiikkaa, joka on yksi Euratomin perustamissopimuksen 2 artiklan d kohdassa määrätyistä yhteisön tavoitteista, hoitaa perustamissopimuksen 52 artiklalla ja sitä seuraavilla artikloilla perustettu hankintakeskus, jonka toimintakeinoista määrätään erityisesti 57 artiklan 1 kohdan a alakohdassa, 59 artiklan b kohdan ensimmäisen alakohdan viimeisessä virkkeessä, 62 artiklan 1 kohdan c alakohdassa, 64 artiklassa ja 65 artiklassa. Komissiolla on tällä alalla 53 artiklan nojalla valtuudet antaa direktiivejä hankintakeskukselle, erityisesti toimitussopimusten tekemisen osalta; lisäksi sillä on valtuudet antaa lupa kolmansiin maihin suuntautuvalle viennille. Yhteisö voi näiden komission valtuuksien rajoissa toimia sisäisellä tasolla ja näin ollen sitoutua kansainvälisellä tasolla estämään ydinaineiden siirrot silloin kun turvajärjestelyjä koskevat edellytykset eivät täyty. Tässä suhteessa komissio voisi siis osallistua yleissopimukseen.
Hankintajärjestelmää ei kuitenkaan sovelleta erityisten halkeamiskelpoisten aineiden kaikkiin siirtoihin tai kaikkeen käyttöön: 62 artiklan 2 kohdan mukaan yhteisössä tuotetut aineet on jätettävä tuottajalle tiettyjä käyttötarkoituksia varten. Lisäksi 74 artiklan mukaan hankintajärjestelmää voidaan olla soveltamatta ydinaineiden pieniin määriin ja 75 artiklan mukaan hankintajärjestelmää ei sovelleta tilaustyöhön liittyviin siirtoihin ja toimenpiteisiin. Näin ollen vaikka yhteisön osallistuminen yleissopimukseen on mahdollista, se ei ole riittävää suunnitellun sitoumuksen täydellisen täytäntöönpanon turvaamiseksi. Näin olisi, vaikka yhteisö yleissopimukseen mukautuakseen olisi valmis muuttamaan 74 artiklan nojalla annettuja asetuksia tai kumoamaan ne.
c)
Hankintakeskukselle komission valvonnassa myönnettyjä valtuuksia on käytettävä perustamissopimuksen sääntöjen mukaisesti, ja erityisesti 195 artiklan mukaisesti, jonka mukaan toimielinten ja hankintakeskuksen on tehtäviään hoitaessaan noudatettava niitä vaatimuksia, joita jäsenvaltiot ovat yleisen turvallisuuden perusteella asettaneet erityisten halkeamiskelpoisten aineiden saamiselle. Määräyksestä ilmenee, että jäsenvaltiot voivat asettaa halkeamiskelpoisten aineiden saamiselle tiettyjä vaatimuksia, ja näin ollen myös kieltää sen, ellei vaatimuksia noudateta.
Jos jäsenvaltioiden on asetettava ydinaineiden saannille turvajärjestelyjä koskevia vaatimuksia, 195 artiklasta seuraa, että hankintakeskuksen on kieltäydyttävä tekemästä toimitussopimuksia tai toimittamasta jo sovittuja toimituksia siinä tapauksessa, ettei vaatimuksia täytetä. Samalla tavoin komission toimivaltaa antaa lupia kolmansiin maihin vientiin on käytettävä näitä vaatimuksia noudattaen.
Jäsenvaltioilla on näin ollen riittävä toimivalta hyväksyä yleissopimuksen 4 artikla ja varmistaa sen täytäntöönpano.
d)
On syytä tehdä seuraavat johtopäätökset: yhteisö ei voi vastata velvollisuudesta kieltää halkeamiskelpoisten aineiden varsinainen jäsenvaltioiden välinen vienti ja tuonti; yleissopimuksen 4 artikla voidaan panna täytäntöön asettamalla kaikkien siirtojen edellytykseksi turvajärjestelyjä koskevia vaatimuksia; jäsenvaltiot voivat laatia tätä varten kansallista lainsäädäntöä, jolla velvoitetaan hankintakeskus kieltäytymään toimitussopimusten tekemisestä ja komissio kieltäytymään vientilupien myöntämisestä kolmansiin maihin, jollei vaatimuksia täytetä; yhteisö voi komission hankintakeskukselle antamien direktiivien avulla kieltää hankintasopimusten tekemisen ja kieltäytymällä myöntämästä vientilupia kolmansiin maihin estää halkeamiskelpoisten aineiden siirrot kolmansiin maihin, ellei turvajärjestelyjä koskevia asianmukaisia vaatimuksia täytetä, jollei perustamissopimuksen 74 ja 75 artiklassa tarkoitetuista siirroista muuta johdu.
Yhteisön osallistuminen sopimukseen on näin ollen mahdollista, muttei riittävää estämään kaikkien halkeamiskelpoisten aineiden siirtoa; missään tapauksessa osallistuminen ei ole tarpeellista.
B
Yleissopimusehdotuksen 3 ja 5 artiklan osalta neuvoston oikeudellinen yksikkö huomautti 12.7.1978 suljetuin
ovin pidetyssä istunnossa erityisesti turvavalvontakysymyksestä, että komissio ei ehdottanut neuvostolle 17.3.1976 toimittamassaan tiedonannossa perustamissopimuksen 203 artiklan perusteella turvavalvonnan laajentamista vaan ainoastaan turvajärjestelyjä koskevien kansallisten järjestelmien yhdenmukaistamista, ja ydinaineiden omistusoikeuskysymyksestä, että vaikka jokaisen omistajan edun mukaista on estää ja torjua varkauksia, niillä ei välttämättä ole samalla tavoin asiaa koskevaa lainsäädäntövaltaa.
Yhteisöjen tuomioistuimen kannanotto
Tuomion perustelut
1
Belgian kuningaskunnan hallitus on Euroopan atomienergiayhteisön (Euratom) perustamissopimuksen 103 artiklan nojalla pyytänyt 7.6.1978 jättämällään kirjelmällä yhteisöjen tuomioistuinta ottamaan kantaa useisiin kysymyksiin, jotka koskevat toimivallan jakautumista yhteisön ja jäsenvaltioiden kesken Kansainvälisessä atomienergiajärjestössä (IAEA) valmisteilla olevan ydinaineiden, -laitosten ja -kuljetusten turvajärjestelyjä koskevan yleissopimuksen (jäljempänä yleissopimus) tekemisen osalta.
2
Euratomin perustamissopimuksessa otetaan huomioon erilaisia vaihtoehtoja, jotka koskevat sopimusten neuvottelemista ja tekemistä silloin kun yhteisö on niissä sopimuspuolena. Perustamissopimuksen 101 artiklan, josta ulkosuhteita käsittelevä X luku alkaa, ensimmäisessä kohdassa määrätään, että "yhteisö voi toimivaltansa rajoissa tehdä sopimuksia kolmannen maan, kansainvälisen järjestön tai kolmannen maan kansalaisen kanssa". Perustamissopimuksen 102 artiklassa määritetään sellaisten kolmannen maan, kansainvälisen järjestön tai kolmannen maan kansalaisen kanssa tehtävien sopimusten tekemiseen sovellettava menettely, joissa yhteisön lisäksi on osapuolena "yksi tai useampi jäsenvaltio". Näissä määräyksissä kokonaisuudessaan tarkasteltuna määritellään yhteisön toimivalta ulkosuhteiden alalla.
3
Jotta kolmansien osapuolten jäsenvaltioiden kanssa tekemillä sopimuksilla ei tehtäisi tyhjiksi perustamissopimuksen määräyksiä, Euratomin perustamissopimuksen 103 artiklassa määrätään yhteisön valvontamenettelystä, jonka avulla voidaan ennalta arvioida mainitun kaltaisten sopimusten yhteensopivuutta perustamissopimuksen vaatimusten kanssa. Kyseisessä artiklassa, joka muodostaa käsiteltävänä olevan asian perustan, määrätään seuraavaa:
"Jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle tiedoksi ehdotuksensa sopimuksiksi kolmannen maan, kansainvälisen järjestön tai kolmannen maan kansalaisen kanssa siltä osin kuin ne koskevat tämän sopimuksen soveltamisalaa.
Jos sopimusehdotus sisältää määräyksiä, jotka ovat esteenä tämän sopimuksen soveltamiselle, komissio antaa huomautuksensa asianomaiselle jäsenvaltiolle yhden kuukauden kuluessa siitä, kun se sai tiedon ehdotuksesta.
Jäsenvaltio ei saa tehdä aikomaansa sopimusta ennen kuin se on ottanut huomioon komission huomautukset tai noudattanut yhteisön tuomioistuimen jäsenvaltion pyynnöstä kiireellisenä tekemää ratkaisua siitä, onko suunniteltu määräys tämän sopimuksen mukainen. Pyyntö voidaan esittää yhteisön tuomioistuimelle milloin tahansa sen jälkeen, kun jäsenvaltio on saanut komission huomautukset."
4
Belgian hallitus vetoaa kyseiseen määräykseen niiden epäilyjen selvittämiseksi, joita on syntynyt yhteisön edellä mainittuun yleissopimukseen osallistumisen tarpeellisuudesta. Annettuaan yleissopimusehdotuksen tiedoksi komissiolle ja saatuaan komission huomautukset Belgian hallitus saattoi asian yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi 103 artiklan kolmannen kohdan nojalla ja esitti sille viisi kysymystä.
Ensimmäisessä kysymyksessään Belgian hallitus kysyy, onko periaatteessa Euratomin perustamissopimuksesta johtuvien vaatimusten mukaista, että jäsenvaltiot osallistuvat aiottuun yleissopimukseen, yhdessä tai erikseen, ilman että yhteisö on sen sopimuspuolena samalla tavoin kuin kyseiset valtiot.
Toisella, kolmannella ja neljännellä kysymyksellä pyritään selvittämään yksityiskohtaisemmin, onko yhteisöllä oikeutta osallistua suunniteltuun yleissopimukseen, kun otetaan huomioon ydinaineiden hankintaa ja vapaata liikkuvuutta koskevat Euratomin perustamissopimuksen määräykset.
Viidennessä kysymyksessään Belgian hallitus kysyy yhteisöjen tuomioistuimelta, mitkä olisivat käytännön seuraukset yhteisön mahdollisesta osallistumisesta yleissopimukseen siinä määrättyjen suojelutoimenpiteiden toteuttamisen kannalta.
5
Yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi saatetun ongelman ulottuvuuden täsmällistä rajaamista varten on verrattava toisiinsa Belgian hallituksen pyyntöä ja 103 artiklan nimenomaisia määräyksiä. Kyseisen artiklan kolmannessa kohdassa määrätään, että yhteisöjen tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi jäsenvaltio on asian saattanut, tekee ratkaisun "siitä, onko suunniteltu määräys tämän sopimuksen mukainen". Määräyksestä ilmenee, että yhteisöjen tuomioistuimen on arvioitava asiaa kaikkien asian kannalta merkityksellisten perustamissopimuksen määräysten perusteella riippumatta siitä, koskevatko ne asiasisältöä, toimivaltaa vai menettelyä koskevia kysymyksiä.
Belgian hallituksen esittämistä kysymyksistä ensimmäisessä ja viidennessä ongelma on muotoiltu tällä tavoin. Kysymyksillä pyritään selvittämään ensinnäkin, onko yhteisön ja jäsenvaltioiden välistä toimivallan jakautumista tällä alalla koskevien perustamissopimusten määräysten mukaista, että yksi tai useampi jäsenvaltio osallistuu IAEA:ssa neuvoteltuun yleissopimukseen, jos yhteisölle ei ole varattu asianmukaista paikkaa sopimuspuolten keskuudessa, ja toisaalta, onko yhteisöllä riittävät valtuudet turvata niiden määräysten täytäntöönpano, jotka se mahdollisesti allekirjoittaa. Yksityiskohtaisempiin kysymyksiin, jotka liittyvät hankintajärjestelmään ja ydinalan yhteismarkkinoiden toimintaan, on ehdottomasti vastattava tätä taustaa vasten.
6
Yleissopimusehdotuksesta syntynyt mielipiteidenvaihto ensinnäkin neuvoston toimivaltaisissa elimissä, sitten komission ja Belgian hallituksen välillä ja lopuksi nyt käynnissä olevan menettelyn yhteydessä on osoittanut, että Euratomin perustamissopimuksen tiettyjen yleisten määräysten - kuten 2 artiklan, jossa määritellään yleisesti yhteisön tehtävät, ja 195 artiklan, joka liittyy kansanterveyden ja yleisen järjestyksen perusteella annettuihin kansallisiin säännöksiin - lisäksi asia koskee peräti neljää perustamissopimuksen yksittäistä lukua: läheisesti toisiinsa liittyviä hankintaa ja ydinalan yhteismarkkinoita koskevia lukuja, turvavalvontaa koskevaa lukua sekä omistusoikeutta koskevaa lukua. Yhteisöjen tuomioistuimen on otettava huomioon kaikki nämä alat 103 artiklan vaatimusten mukaisesti.
Ensimmäinen osa - Yleissopimusehdotuksen arviointi
7
Yleissopimuksen tarkoituksena on, kuten sen johdanto-osassa todetaan, siviilikäyttöön tarkoitettujen ydinaineiden varkaus- ja väärinkäyttöriskien torjuminen. Sen tavoitteena on suojella valtioita ja niiden väestöä niiltä vakavilta sisäisiltä ja ulkoisilta vaaroilta, jotka niitä voisivat uhata, jos atomilaitokset joutuisivat sabotaasin kohteeksi tai jos ydinaineet päätyisivät muiden kuin luvan saaneiden henkilöiden haltuun. Tämän tavoitteen vuoksi yleissopimuksessa on ydinlaitosten ja -aineiden "turvajärjestelyjä" koskevia määräyksiä, joihin sisältyvät myös kadonneen, varastetun tai käyttötarkoituksen vastaisesti siirretyn materiaalin takaisinsaamiseen tähtäävät toimenpiteet.
8
Ehdotuksen 1 ja 2 artiklassa määritellään yleissopimuksen kohde ja soveltamisala.
Ehdotuksen 1 artiklassa määritellään, mitä "ydinaineilla" ja "lähtöaineilla" tarkoitetaan, vaikka yleissopimuksen määräyksissä keskitytään ainoastaan varsinaisiin "ydinaineisiin" eli plutoniumiin, uraani 233:een, isotooppien 233 tai 235 suhteen rikastettuun uraaniin sekä kaikkeen yhtä tai useampaa mainituista aineista sisältävään materiaaliin. Samassa määräyksessä määritetään lisäksi, mitä "ydinlaitoksilla" tarkoitetaan; on huomattava, että ilmaisua on tulkittava laajasti, sillä se käsittää kaikki ydinaineita varastoivat tai käyttävät laitokset, ja erityisesti näiden aineiden tuotantoon ja rikastamiseen sekä energiantuotantoon ja tieteelliseen tutkimukseen käytettävät laitokset.
Ehdotuksen 2 artiklalla on tarkoitus rajoittaa yleissopimuksen soveltamisalaa sulkemalla sen ulkopuolelle sotilastarkoituksiin käytettävät laitokset, aineet ja kuljetukset.
9
Yleissopimusehdotuksen 3-11 artikla koskevat sopimuspuolten velvoitteita.
Ehdotuksen 3 artiklassa sopimuspuolet sitoutuvat toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet alueellaan, lainkäyttövaltansa alaisuudessa tai kaikkialla valvonnassaan olevien ydinaineiden katoamisen, varastamisen, väärinkäytön tai vahingoittamisen estämiseksi. Artiklassa viitataan IAEA:n asiakirjaan, joka on nimeltään "Ydinaineiden turvajärjestelyt (INFCIRC/225, korj.)" ja johon sisältyy useita lisäohjeita yleissopimusehdotuksen soveltamisalasta ja yleissopimusehdotuksen määräysten niveltymisestä kansallisesti toteutettaviin suojelutoimenpiteisiin.
Ehdotuksen 4 artiklassa määritellään varotoimenpiteet ydinaineiden maahantuonnin, viennin, varastoinnin, kuljetuksen ja kauttakuljetuksen yhteydessä. Artiklassa jaetaan aineet eri luokkiin ja määrätään kuhunkin luokkaan sovellettavista turvajärjestelyjen vähimmäistasovaatimuksista. Ne koostuvat hyvin yksityiskohtaisista aineellisista, teknisistä ja henkilöitä koskevista määräyksistä.
Ehdotuksen 5 artiklassa määritellään ydinaineiden suojelusta ja mahdollisesta takaisinotosta vastaavien kansallisten elinten vastuu; lisäksi siinä määrätään kansallisten elinten välistä yhteistyötä ja keskinäistä apua koskevista järjestelyistä.
Ehdotuksen 6 artiklassa sopimusvaltiot sitoutuvat toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet saattaakseen kansallisen rikosoikeutensa mukaan rangaistaviksi tietyt rikokset, kuten ydinaineiden varastaminen, väärinkäyttö, vahingoittaminen tai tuhoaminen, hyökkäykset laitoksia ja suojelujärjestelmiä vastaan sekä salaliitto jonkin mainitun rikoksen toteuttamiseksi. Artiklassa otetaan myös käyttöön tätä alaa koskeva kansainvälisen rikoksen käsite.
Ehdotuksen 7-11 artiklassa käsitellään tarkemmin epäiltyjen rikoksentekijöiden pidättämistä sekä kansainvälistä keskinäistä apua syytteeseenpanoa ja mahdollisesti rikoksentekijöiden luovuttamista varten. Tässä yhteydessä 9 artiklalla on erityisesti tarkoitus luoda lailliset perusteet luovutukselle ottaen huomioon eri maissa tällä alalla sovellettavat oikeusperiaatteet.
10
Ehdotuksen 12-19 artikla sisältää hallinnollisia ja muodollisia määräyksiä, joihin kuuluvat myös kansainvälisissä sopimuksissa esiintyvät tavanomaiset loppumääräykset.
Ehdotuksen 12 artiklassa määrätään sellaisten tietojen kansainvälisestä vaihdosta, jotka liittyvät yleissopimuksen nojalla annettuihin lakeihin ja asetuksiin sekä rikosoikeudenkäynneissä annettuihin lopullisiin päätöksiin.
Ehdotuksen 13 artiklassa määrätään ratkaisemaan sopimuspuolten väliset erimielisyydet neuvotteluin ja välimiesmenettelyn avulla sekä tarvittaessa nostamalla kanne kansainvälisessä tuomioistuimessa.
Yleissopimuksen tekemistä koskeviin muodollisuuksiin liittyvät loppumääräykset ovat 15-19 artiklassa.
11
On huomattava, että yleissopimusehdotus on koko rakenteensa ja tekstiasunsa puolesta laadittu sellaiseksi, että sen tekevät ja toimeenpanevat "valtiot", jotka 14 artiklan mukaisesti ovat IAEA:n perussäännön sopimusvaltiot. Nykymuodossaan ehdotuksessa ei siten suunnitella muiden kansainvälisten oikeushenkilöiden, joilla on valtuuksia ja vastuuta sopimusalalla, osallistuvan yleissopimukseen. Yhteisöjen tuomioistuimelle on kuitenkin ilmoitettu, että Belgian hallitus on jo tehnyt aloitteen esittämällä IAEA:lle muutosehdotuksen tällaisen osallistumisen mahdollistamiseksi.
Toinen osa - Euratomin perustamissopimuksen soveltamisalaa koskevat yleissopimusehdotuksen määräykset
12
On kiistatonta, että yleissopimusehdotus "koskee", Euratomin perustamissopimuksen 103 artiklan ensimmäisen kohdan ilmaisun mukaisesti, perustamissopimuksen soveltamisalaa monin tavoin.
Toisaalta on otettava huomioon yleissopimuksen ja perustamissopimuksen soveltamisalojen välinen yhteneväisyys siinä mielessä, että molemmat koskevat pääasiallisesti samoja ydinaineita ja -laitoksia: suojeltavat aineet määritellään samalla tavalla, kuten ilmenee verrattaessa yleissopimuksen 1 artiklaa ja Euratomin perustamissopimuksen 197 artiklaa; myös ydinlaitosten käsite on samanlainen, vaikka on otettava huomioon, että aineiden ja laitosten osalta yhteisön valvonnan aste on erilainen, kuten jäljempänä todetaan; lisäksi sekä yleissopimuksen että perustamissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle suljetaan sotilaallisiin tarkoituksiin tarkoitetut aineet ja laitokset (yleissopimuksen 2 artikla sekä Euratomin perustamissopimuksen 84 ja 86 artikla). Näin ollen voidaan todeta, että yleissopimus koskee sellaisia aineita ja laitoksia, joihin Euratomin perustamissopimuksen määräyksiä voidaan niiden omalla alalla soveltaa täysin.
Toisaalta on verrattava yleissopimusehdotusta ja Euratomin perustamissopimuksen 2 artiklassa määriteltyjä Euratomin tavoitteita. Kyseisessä artiklassa annetaan yhteisölle useita tehtäviä, joista on syytä mainita erityisesti, että yhteisö laatii yhtenäiset turvallisuusmääräykset väestön ja työntekijöiden terveyden suojelemiseksi (b kohta), takaa asianmukaisella valvonnalla, että ydinaineita ei siirretä käytettäväksi muuhun kuin siihen käyttöön, johon ne on tarkoitettu (e kohta), käyttää yhteisölle uskottua omistusoikeutta erityisiin halkeamiskelpoisiin aineisiin (f kohta) sekä luo muihin maihin ja kansainvälisiin järjestöihin sellaiset yhteydet, jotka ovat omiaan edistämään ydinenergian rauhanomaista käyttöä (h kohta). Näihin tavoitteisiin viittaaminen riittää sen toteamiseksi varmuudella, että ydinaineiden, -laitosten ja -kuljetusten turvajärjestelyjä koskeva yleissopimusehdotus koskee monin tavoin Euratomin perustamissopimuksen soveltamisalaa.
On lisäksi tarpeen tutkia, olisivatko ehdotuksen määräykset omiaan estämään Euratomin perustamissopimuksen moitteettoman soveltamisen, jos yhteisö ei sinänsä ole sopimuspuolena samalla tavoin kuin valtiot. Kysymystä on tarkasteltava ottaen huomioon ne perustamissopimuksen luvut, joilla on merkitystä esitetyn ongelman kannalta.
1.
Hankintajärjestelmä ja ydinalan yhteismarkkinat
13
Komissio esitti neuvostolle kysymyksen alunperin hankintajärjestelmään ja ydinalan yhteismarkkinoihin (Euratomin perustamissopimuksen VI ja IX luku) liittyvien määräysten kannalta ja myöhemmin nyt käsiteltävänä olevan menettelyn yhteydessä. Kysymys kuuluu, käyttääkö komissio hankintajärjestelmän ja ydinalan yhteismarkkinoiden alalla valtuuksia, jotka antavat sille oikeuden osallistua aiottuun yleissopimukseen.
14
Komissiolle on annettu ydinaineiden hankinnan ja liikkumisen alalla useita oikeuksia, jotka määritellään yksityiskohtaisesti 52-76 ja 92-100 artiklassa ja joiden käyttöön vaikuttavat ne sitoumukset, jotka on tarkoitus antaa yleissopimuksen yhteydessä.
Perustamissopimuksen 52 artiklassa määrätään, että mineraalien, lähtöaineiden ja erityisten halkeamiskelpoisten aineiden hankinnasta huolehditaan "yhteistä hankintapolitiikkaa harjoittamalla". Tätä varten perustetaan hankintakeskus, "jolla on optio-oikeus kaikkiin jäsenvaltioiden alueella tuotettuihin malmeihin, lähtöaineisiin ja erityisiin halkeamiskelpoisiin aineisiin sekä yksinoikeus yhteisön alueelta tai ulkopuolelta tulevia malmeja, lähtöaineita ja erityisiä halkeamiskelpoisia aineita koskevien hankintasopimusten tekemiseen". Yhteisön ulkopuolelta tulevien malmien, lähtöaineiden ja erityisten halkeamiskelpoisten aineiden osalta hankintakeskuksella on 64 artiklan nojalla yksinoikeus tehdä sopimuksia, joiden päätarkoituksena on hankkia niitä; hankintakeskus "toimii yhteisön ja kolmannen maan välillä tehdyn sopimuksen puitteissa". Yhdessä tarkastelluista 60 ja 65 artiklasta seuraa, että hankintakeskus on tarpeellinen välittäjä malmien, lähtöaineiden ja erityisten halkeamiskelpoisten aineiden käyttäjien ja niiden yhteisön ulkopuolisten toimittajien välillä. Myös silloin kun yhtäältä jäsenvaltion, henkilön tai yrityksen ja toisaalta kolmannen maan, kansainvälisen järjestön tai kolmannen maan kansalaisen välinen sopimus edellyttää "myös" hankintakeskuksen toimivaltaan kuuluvien tuotteiden toimituksia, tämän sopimuksen tekemiseen tai uudistamiseen vaaditaan - 73 artiklan mukaan - näiden tuotteiden toimituksen osalta komission ennalta antama suostumus. Muun muassa nämä määräykset osoittavat, miten täsmällisesti ja velvoittavasti perustamissopimuksessa on määritelty yksinomainen toimivalta, jota yhteisö käyttää ydinaineiden hankinnan alalla sekä yhteisön sisällä että ulkosuhteissa.
15
Mitä tulee ydinalan yhteismarkkinoihin, on totta, että 92 artikla ja sitä seuraavat artiklat liittyvät yksinomaan kaupan esteiden poistamista koskeviin yksityiskohtaisiin teknisiin sääntöihin, joten ensi näkemältä luku saattaa vaikuttaa yleissopimusehdotuksen tavoitteeseen nähden etäiseltä. Kuitenkin kun nämä määräykset asetetaan takaisin Euroopan talousyhteisön perustamissopimuksen yhteyteen, käy ilmi, että määräykset ovat ainoastaan niiden oikeudellisten käsitteiden sovellus hyvin erikoistuneella alalla, jotka ovat yleisten yhteismarkkinoiden rakenteen taustalla; toisin sanoen kyseessä on ydinaineiden sekä erikoisaineiden ja -laitteiden siirtojen vapauttaminen niin, etteivät välittömästi tai välillisesti kansallisesta verolainsäädännöstä taikka kaupallisesta tai teknisestä lainsäädännöstä johtuvat esteet häiritse näitä liikkeitä. Kuten ETY:n perustamissopimuksella, myös Euratomin perustamissopimuksella on tarkoitus luoda sopimuksen aineellisella soveltamisalalla yhtenäinen talousalue; nimenomaan tämän esteistä vapautetun talousalueen sisällä komission ja hankintakeskuksen tehtäväksi on annettu käyttää yksinomaista toimivaltaansa yhteisön nimissä.
On näin ollen ilmeistä, ettei yhteisö voisi määritellä hankintapolitiikkaa ja johtaa tehokkaasti ydinalan yhteismarkkinoita, ellei se voisi myös yleissopimuksen osapuolena päättää itse ydinaineiden turvajärjestelyjä koskevista sitoumuksista, siltä osin kuin ne vaikuttavat sen tehtäviin hankinnan ja ydinmarkkinoiden alalla.
16
Oikeudenkäyntiasiakirjoista ilmenee, että komission ja neuvoston välisissä alustavissa keskusteluissa kyse oli tässä yhteydessä toisaalta perustamissopimuksen 195 artiklan yleisestä varauksesta - 195 artiklan mukaan yhteisön toimielinten on perustamissopimusta soveltaessaan noudatettava "niitä vaatimuksia, jotka yleisen järjestyksen perusteella annetuissa kansallisissa säännöksissä on asetettu malmien, lähtöaineiden ja erityisten halkeamiskelpoisten aineiden saamiselle" - toisaalta kolmesta erityispoikkeuksesta, joilla vapautetaan tietyt ydinaineiden ryhmät hankintaa koskevista määräyksistä. Tämä koskee itse asiassa 62 artiklan nojalla tuottajalle jätettäviä aineita, määriä, jotka käytetään tutkimukseen 74 artiklan nojalla, sekä aineita, joihin kohdistetaan tilaustyönä 75 artiklassa tarkoitettuja toimenpiteitä.
17
Yhteisöjen tuomioistuin katsoo, ettei 195 artiklan yleinen varaus eivätkä mainitut eritysmääräykset ole sellaisia, että ne kumoaisivat edellä esitetyt seikat.
Perustamissopimuksen 195 artiklan osalta on huomautettava, että määräyksellä ei ole tarkoitus ratkaista toimivaltaongelmaa yhteisön ja jäsenvaltioiden välisissä suhteissa. Artiklalla on tarkoitus velvoittaa yhteisön toimielimet, hankintakeskus ja yhteisyritykset noudattamaan niitä vaatimuksia, jotka jäsenvaltiot ovat saattaneet voimaan omalla alueellaan kansanterveyden tai yleisen järjestyksen perusteella halkeamiskelpoisten aineiden saamiselle. Perustamissopimuksen 195 artiklalla sinänsä ei siten rajoiteta yhteisön oikeutta ja velvollisuutta toteuttaa toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on turvata sen vastuulle kuuluvien aineiden ja laitosten turvallisuus, eikä yhteisön mahdollisuutta antaa kansainvälisiä sitoumuksia, joilla on sama tavoite.
Mitä tulee mainittuihin poikkeuksiin, on huomautettava, että perustamissopimuksessa määrätään myös hankintakeskuksen monopolin ulkopuolelle jäävien halkeamiskelpoisten aineiden määrien osalta yhteisön tarkasta valvonnasta, johon kuuluvat tilanteen mukaan luvan antaminen, takaa-ajo-oikeus ja oikeus omaisuuden haltuunottoon. Silloinkin kun hankintakeskus ei käytä yksinoikeuttaan, on tunnustettava yhteisön todellinen intressi kaikkeen, mikä vaikuttaa perustamissopimuksen määritelmien soveltamisalaan kuuluviin aineisiin. Tämä on selvää mainittujen määräysten perusteella, jotka ovat
-
62 artiklan 2 kohta, joka liittyy tuottajalle jätettyihin määriin, jotka kuuluvat edelleen hankintakeskuksen tarkastusoikeuden piiriin;
-
74 artikla, joka liittyy halkeamiskelpoisten aineiden pieniin määriin, joita tavallisesti käytetään tutkimukseen ja joiden käytöstä on ilmoitettava hankintakeskukselle;
-
75 artiklan toinen ja kolmas kohta, joissa määrätään yhteisön tiiviistä valvonnasta sellaisten aineiden osalta, joihin kohdistuu tilaustyönä tehtäviä toimenpiteitä.
18
Niinpä kyseiset poikkeukset eivät vaikuta yhteisölle annettuun ydinalan hankintoja koskevaan yksinomaiseen toimivaltaan tai sen yleiseen vastuuseen ydinalan yhteismarkkinoiden tavanomaisesta toiminnasta. Tästä seuraa, että jos jäsenvaltiot antavat sitoumuksia, kuten erityisesti yleissopimusehdotuksen 4 artiklassa mainitut sitoumukset, ilman että yhteisö osallistuu yleissopimukseen, ne väistämättä kajoavat yhteisön toimivaltaan ja estävät näin Euratomin perustamissopimuksen soveltamisen.
2.
Turvallisuus
19
Käynnissä olevan menettelyn yhteydessä tapahtunut mielipiteenvaihto on osoittanut varmuudella, että perustamissopimuksella käyttöön otetun "turvavalvonnan" ulottuvuudesta vallitsee epätietoisuus. Suppeamman näkemyksen mukaan perustamissopimuksessa määrätty turvavalvonta on ainoastaan "yhdenmukaisuuden" tai "tarkoituksen" valvontaa eli valvontaa, jonka tarkoituksena on taata, ettei ydinaineiden haltija siirrä niitä käytettäväksi muuhun kuin siihen tarkoitukseen, jonka haltija on itse ilmoittanut. Käsite ei näin ollen liittyisi mitenkään yleissopimusehdotuksessa tarkoitettuihin suojelutoimenpiteisiin, koska niiden tarkoituksena on välttää ulkopuoliset toimet, toisin sanoen ilman lupaa toimivien kolmansien osapuolten toimenpiteet. Voidaan perustellusti kysyä, otetaanko näkemyksessä perustamissopimuksen sanamuoto ja tarkoitus täysin huomioon.
20
Historialliselta kannalta on myönnettävä, että niitä vaaroja, joita yleissopimusehdotuksella pyritään torjumaan, tiedostettiin epäilemättä vähemmän sekä neuvottelijoiden että suuren yleisön keskuudessa siihen aikaan kun Euratomin perustamissopimusta laadittiin ja saatettiin voimaan; totta on myös se, ettei yhteisön turvavalvontaan liittyvien perustamissopimuksen sääntöjen nojalla toteuttama valvontajärjestelmä voi täydellisesti kattaa yleissopimuksessa määriteltyjä uusia vastuualueita. Nämä seikat eivät kuitenkaan oikeuta tulkitsemaan turvavalvontaa niin tavattoman suppeasti kuin mitä "yhdenmukaisuuden" ja "tarkoituksen" valvontaa koskeva teoria merkitsee.
21
Tässä yhteydessä voidaan huomauttaa, että Euratomin perustamissopimuksen johdanto-osassa sopimuspuolet toteavat pyrkivänsä "saamaan aikaan sellaiset turvallisuusolosuhteet, että väestön elämää ja terveyttä vaarantavat tekijät poistuvat"; että 2 artiklan e kohdassa annetaan yhteisön tehtäväksi taata asianmukaisella valvonnalla, että ydinaineita "ei siirretä käytettäväksi muuhun kuin siihen käyttöön, johon ne on tarkoitettu", erottelematta siirtämisen laatua tai olosuhteita, joissa siirtämistä voisi tapahtua; lisäksi ilmaisulla "turvavalvonta", jota perustamissopimuksessa käytetään VII luvun määräyksiä luonnehdittaessa, on laajempi merkitys kuin se, että ydinaineiden käyttäjän ilmoittama käyttötarkoitus korvataan toisella käyttötarkoituksella. Perustamissopimuksessa tarkoitetaan tässä yhteydessä kaikkea sellaista käyttötarkoituksen vastaista ydinaineiden siirtoa, mikä merkitsee turvallisuusriskiä eli väestön ja valtion elintärkeiden etujen vaarantamisriskiä. Näin ollen perustamissopimuksen mukainen "turvavalvonnan" käsite on niin kattava, että siihen sisältyvät myös suojelutoimenpiteet.
22
Vaikka myönnettäisiin, että turvavalvonta, sellaisena kuin se on konkreettisesti järjestettynä perustamissopimuksen VII luvussa, ei ulottuisi laajemmalle kuin ydinaineiden käyttötarkoituksen valvontaan, tämä ei vaikuta siihen, että perustamissopimuksen määräysten ja yleissopimuksen tiettyjen määräysten, erityisesti ennaltaehkäisyä koskevien 3 artiklan määräysten, väliin jää yhteisvaikutuksen alue. Yhteisön on sen itsensä vahvistamien normien - jotka ilmaistaan erityisesti Euratomin turvavalvontaa koskevien määräysten täytäntöönpanosta 19 päivänä lokakuuta 1976 annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 3227/76 (EYVL N:o L 363) - mukaan voitava valvoa keskitetysti sen vastuulle kuuluvien ydinaineiden käyttöä; lisäksi yhteisön on 77 artiklan b kohdan mukaan voitava antaa kolmansille osapuolille kaikki kolmannen maan tai kansainvälisen järjestön kanssa tehtyjen sopimusten velvoitteista johtuvat takeet. Toimivallan käyttäminen estettäisiin ja vastuu mitätöitäisiin, jos jäsenvaltiot sitoutuisivat ilman yhteisön myötävaikutusta toteuttamaan yleissopimuksen tavoitteiden mukaisesti suuren ja määrittelemättömän määrän ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä, joihin voivat kuulua myös yhteisön toimivaltaan kuuluvien halkeamiskelpoisten aineiden käyttäjien valvontatoimenpiteet.
23
Edellä kerrotusta seuraa, että yhteisön sulkeminen aiotun yleissopimuksen ulkopuolelle paitsi estäisi tietyssä suhteessa turvavalvonnan toimimisen, sellaisena kuin siitä määrätään perustamissopimuksen VII luvussa ja sen perusteella toteutetuissa soveltamistoimenpiteissä, myös vaarantaisi järjestelmän myöhemmän kehittämisen koko siihen laajuuteen, jota "turvavalvonnan" käsite nimenomaan edellyttää. Tästä näkökulmasta tarkasteltuna on myös ilmeistä, että yhteisön toimivalta osallistua aiottuun yleissopimukseen on kiistaton.
3.
Omistusoikeus
24
Euratomin 2 artiklan f kohdassa esitetyn ja VIII luvussa (86 artikla ja sitä seuraavat artiklat) määritellyn omistusoikeuden mahdollisia vaikutuksia esitetyn ongelman ratkaisuun ei nähtävästi juurikaan ole otettu huomioon komission ja neuvoston välisessä keskustelussa. Käynnissä olevan menettelyn aikana komissio on kuitenkin toistuvasti kiinnittänyt huomion omistusoikeuteen ja sen liittymiseen kiinteästi hankintaan ja turvavalvontaan.
Yhteisöjen tuomioistuin puolestaan katsoo, että omistusoikeudella on välitöntä merkitystä aiotun yleissopimuksen yhteydessä ilmenneiden ongelmien kannalta.
25
On yleisesti tiedossa, että VIII luvussa vahvistetut näkemykset olivat keskeisimpiä kysymyksiä neuvotteluissa, jotka johtivat Euratomin perustamiseen; tiedetään myös, että alun perin sopimuspuolten välillä vallinneet mielipide-erot ratkaistiin kompromissilla, joka kuvastuu perustamissopimuksen 86 ja 87 artiklassa, jotka on syytä toistaa tässä yhteydessä:
86 artikla
Erityiset halkeamiskelpoiset aineet ovat yhteisön omaisuutta.
Yhteisön omistusoikeus käsittää kaikki erityiset halkeamiskelpoiset aineet, jotka jäsenvaltio, henkilö tai yritys on tuottanut tai tuonut maahan ja joihin sovelletaan 7 luvussa määrättyä turvavalvontaa.
87 artikla
Jäsenvaltioilla, henkilöillä tai yrityksillä on rajoittamaton oikeus käyttää ja kuluttaa asianmukaisesti haltuunsa saamiaan erityisiä halkeamiskelpoisia aineita, jos tästä sopimuksesta johtuvia velvoitteita noudatetaan erityisesti turvavalvonnan, hankintakeskuksen optio-oikeuden ja terveyden suojelun osalta.
26
Käsiteltävänä olevaa asiaa varten ei ole tarpeen täsmentää yhteisölle halkeamiskelpoisten aineiden omistajana 86 artiklassa varattujen oikeuksien ja 87 artiklan nojalla jäsenvaltioille sekä muille henkilöille ja yrityksille taatun "oikeuden käyttää ja kuluttaa" välistä jakoa. Tässä yhteydessä riittää, että seuraavat seikat otetaan huomioon.
27
Perustamissopimuksessa määritelty omistusoikeus merkitsee, että riippumatta siitä, mihin ydinaineita käytetään, ainoastaan yhteisöllä on ne oikeudet, jotka muodostavat omistusoikeuden keskeisen sisällön. Niinpä yhteisöllä on viime kädessä edelleen oikeus hallita erityisiä halkeamiskelpoisia aineita; tämä käsitys on hankintajärjestelmän perustana, kuten edellä on todettu. Toisin kuin käyttö- ja kulutusoikeus, joka on taloudellista käyttöä varten jaettu useiden haltijoiden kesken, halkeamiskelpoisten aineiden omistusoikeus on perustamissopimuksessa keskitetty yhteiselle julkisen vallan haltijalle eli yhteisölle; niinpä yhteisö, ja vain se, voi turvata yleisön yleiset tarpeet yhteisön tasolla. Lisäksi 87 artiklassa tunnustetaan nimenomaisesti tämä asiaintila, koska siinä tehdään nimenomainen käyttäjiä - jäsenvaltioita, henkilöitä ja yrityksiä - koskeva varaus, joka koskee perustamissopimuksesta johtuvien velvoitteiden, mukaan lukien hankintakeskuksen oikeudet ja turvavalvonta, noudattamista.
28
Edellä kuvatusta järjestelmästä seuraa lisäksi, että uuden ja yleistä etua koskevan tarpeen ilmaantuessa on ensisijaisesti ydinaineiden omistajan, eli yhteisön, tehtävä vastata siihen. Sen tarkoituksena, että ydinaineiden omistusoikeus annetaan 86 artiklalla yhteisölle, on muun muassa välttää oikeudellisen tyhjiön muodostumista kyseisten tarpeiden ilmetessä. Näin ollen yhteisöllä on omistusoikeutensa nojalla toimivalta varautua odottamattomiin tilanteisiin johdonmukaisesti. Tästä seuraa, että siltä osin kuin aiotun yleissopimuksen tavoitteena on varautua uusiin vaaroihin, asia koskee yhteisöä suojeltavien aineiden omistajana.
29
Niinpä on ilmeistä, että kun perustamissopimuksessa erityisten halkeamiskelpoisten aineiden omistusoikeus on varattu yhteisölle, siinä on haluttu antaa yhteisölle vahva asema, jotta se voi täyttää täysin yleistä etua koskevan tehtävänsä. Tämän vuoksi yhteisön tuomioistuimen on pakko vahvistaa komission esittämä väite, jonka mukaan hankintajärjestelmä ja turvavalvonta on nähtävä läheisessä yhteydessä omistusoikeuteen, josta määrätään omistusoikeuden oikeudellisen perustan muodostavissa 2 artiklan f kohdassa ja 86 artiklassa. Tästä seuraa, että yhteisöllä on perusteltu oikeus osallistua yleissopimukseen, jonka tavoitteena on lujittaa sellaisten aineiden suojelua, joiden omistaja se on edellä kerrotulla tavalla.
30
Tässä yhteydessä on kuitenkin kiinnitettävä huomiota Euratomin perustamissopimuksen 91 artiklasta johtuvaan rajoitukseen. Kyseisen artiklan mukaan "omistusoikeus tavaroihin, aineisiin ja omaisuuteen, jotka eivät kuulu tämän luvan nojalla yhteisön omistusoikeuden piiriin, määräytyy jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädännön mukaan. Aiottu yleissopimus koskee kuitenkin paitsi halkeamiskelpoisten aineiden, myös sabotaaseilta suojeltavien ydinlaitosten turvajärjestelyjä, kuten selitetään laajemmin yleissopimusehdotuksen 3 artiklassa mainitussa asiakirjassa. On näin ollen ilmeistä, että omistusoikeuden kannalta yleissopimus koskee sekä yhteisön omistusoikeuden piiriin kuuluvia asioita - erityiset hajoamiskelpoiset aineet ja Euratomin perustamissopimuksen 45-51 artiklan nojalla mahdollisesti perustetut yhteisyritykset - että muita aineita ja laitoksia, jotka kuuluvat jäsenvaltioiden määrittelemän omistusoikeuden piiriin.
Kolmas osa - Johtopäätökset yhteisön ja jäsenvaltioiden välisestä toimivallan ja valtuuksien jakautumisesta
31
Yleissopimusehdotuksen arvioinnin sekä yleissopimuksen ja Euratomin perustamissopimuksen määräysten vertailun perusteella on todettava, että ydinaineiden, -laitosten ja -kuljetusten turvajärjestelyjen turvaamiseksi suunnitellut toimenpiteet kuuluvat osittain jäsenvaltioiden, osittain yhteisön toimivaltaan.
Rikosoikeudelliseen menettelyyn ja rikoksentekijöiden luovuttamiseen liittyvien yleissopimusehdotuksen määräysten osalta tilanne on selkeä; on täysin selvää, että näitä kysymyksiä koskevat artiklat kuuluvat valtioiden toimivaltaan. Kuitenkin kuten yleissopimusehdotuksen 3 artiklassa mainitun IAEA:n asiakirjan 3.2.1.5 kohdassa todetaan, seuraamukset eivät sinänsä muodosta tarvittavaa suojelujärjestelmää, vaikka ne osaltaan lujittavat sitä. Yleissopimusehdotuksen painopiste on toisin sanoen ennaltaehkäisevissä toimenpiteissä ja suojelun tehokkaassa järjestämisessä; juuri tämä on se yleissopimuksen osa, joka koskee välittömästi ja monessa suhteessa perustamissopimuksen soveltamisalaa. Näiden määräysten eli yleissopimusehdotuksen 3-5 artiklan osalta voidaan todeta yhteisön toimivallan limittyvän läheisesti jäsenvaltioiden toimivaltaan.
32
Näihin seikkoihin, jotka liittyvät Euratomin perustamissopimuksen eri tavoitteita koskeviin yhteisön tehtäviin, on lisättävä luonteeltaan oikeudellisempi seikka, joka on yhtä ratkaiseva. Aiotulla yleissopimuksella järjestetty suojelujärjestelmä voi toimia tehokkaasti yhteisön oikeuden soveltamisalalla vain jos yhteisöllä itsellään on velvollisuus noudattaa sitä toiminnassaan. Kuitenkaan siltä osin kuin toimivalta ja valtuudet on Euratomin perustamissopimuksen nojalla annettu yhteisölle, jäsenvaltiot eivät enää voi yksinään eivätkä yhdessä asettaa yhteisölle velvoitteita, joilla asetettaisiin ehtoja niiden oikeuksien käytölle, jotka vastedes kuuluvat yhteisölle eivätkä siten kuulu enää kansallisen itsemääräämisoikeuden piiriin. Niinpä siltä osin kuin yhteisö on velvollinen noudattamaan yleissopimusta on tärkeää, että yhteisö itse tekee sopimuksen; tämä on 101 artiklan, jonka mukaan nimenomaan "yhteisö" tekee sopimuksia, ja 184 artiklan, jossa todetaan yhteisön olevan oikeushenkilö, mukaista.
33
Niinpä yhteisön sulkeminen yleissopimuksen ulkopuolelle loukkaisi perustamissopimuksessa sille hankinnan ja ydinalan yhteismarkkinoiden alalla myönnettyjä valtuuksia, sen turvallisuutta koskevaa vastuuta sekä sen omistusoikeuden koskemattomuutta. Lisäksi näin toimimalla vaarannettaisiin yhteisön itsenäinen toimintakyky, koska juuri yhteisön on myös voitava sellaisenaan osallistua omien toimielintensä välityksellä yleissopimusehdotuksessa määrättyjen toimenpiteiden valmisteluun ja täytäntöönpanoon siltä osin kuin yleissopimusehdotus vaikuttaa edellä mainittuihin järjestelmiin. Jäsenvaltioiden ei kuulu puuttua näiden oikeuksien käyttöön; kyseinen oikeus kuuluu ainoastaan yhteisille toimielimille perustamissopimuksen 101 artiklassa vahvistetun tehtävänjaon mukaisesti.
Tässä yhteydessä on erityisesti korostettava yleistä velvoitetta, josta määrätään 192 artiklassa, jonka mukaan "jäsenvaltiot toteuttavat kaikki yleis- ja erityistoimenpiteet, jotka ovat aiheellisia tästä sopimuksesta tai yhteisön toimielinten säädöksistä johtuvien velvoitteiden täyttämisen varmistamiseksi. Ne helpottavat yhteisön päämäärän toteuttamista. Ne pidättyvät kaikista toimenpiteistä, jotka ovat omiaan vaarantamaan tämän sopimuksen tavoitteiden saavuttamista." Ei ole epäilystäkään siitä, että jäsenvaltioiden yksipuolinen toiminta tällä alalla, vaikka se olisi yhteistä ja yhdenmukaista, kyseenalaistaisi tietyt yhteisön perustehtävät ja loukkaisi lisäksi yhteisön toiminnan itsenäisyyttä ulkosuhteissa.
34
Kaikesta edellä kerrotusta seuraa, että aiottu IAEA:n yleissopimus voidaan panna yhteisön osalta täytäntöön vain yhteisön toimielinten ja jäsenvaltioiden tiiviin yhteistyön avulla niin sopimuksen neuvottelemisen ja tekemisen kuin annettujen sitoumusten täyttämisen osalta. Tällainen tilanne on kuitenkin otettu huomioon Euratomin perustamissopimuksessa. Jos on ilmeistä, että yleissopimuksen aihe kuuluu osittain yhteisön ja osittain jäsenvaltioiden toimialaan, on täysin soveliasta käyttää menettelyä, josta määrätään perustamissopimuksen 102 artiklassa, jonka mukaan yhteisö voi tehdä tällaisia sopimuksia yhdessä jäsenvaltioiden kanssa. Yhteisön osalta tällaiset sopimukset tehdään 101 artiklan toisessa kohdassa määrätyn tavanomaisen menettelyn mukaan: yhteisön osalta sopimukset neuvottelee komissio neuvoston direktiivien mukaisesti, ja neuvoston on hyväksyttävä komission tekemät sopimukset. Kuitenkin 102 artiklan erityisvaatimuksen mukaan sopimukset tulevat voimaan vasta kun kaikki jäsenvaltiot, joita asia koskee, ovat ilmoittaneet komissiolle, että sopimuksia voidaan soveltaa kunkin jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaisesti.
35
On lisäksi huomautettava, kuten komissio on oikeutetusti tehnyt, ettei ole tarpeen esittää ja vahvistaa muille sopimuspuolille, miten yhteisön ja jäsenvaltioiden toimivalta alalla jakautuu etenkään kun tilanne saattaa muuttua ajan kuluessa. Riittää kun muille sopimuspuolille ilmoitetaan, että kysymys edellyttää toimivallan jakamista yhteisön sisällä, koska on selvää, että toimivallan jakautumisen täsmällinen luonne on sisäinen asia, johon kolmansien valtioiden ei pidä puuttua. Käsiteltävänä olevassa tapauksessa on tärkeää se, ettei yleissopimuksen täytäntöönpanoon jää aukkoja. Juuri tässä hengessä yleissopimusehdotuksen 3 artiklassa mainitun IAEA:n asiakirjan 3.2.1.3 kohdassa käsitellään vastaavaa ongelmaa; samalla kun asiakirjan kyseisessä kohdassa tunnustetaan toimivallan jakautuminen tietyissä sopimusvaltioissa yleissopimuksesta johtuvien velvoitteiden osalta, siinä korostetaan suojelutoimenpiteiden yhteensovittamista kokonaisuudessaan. Näkemystä on helppo soveltaa yhteisön kaltaiseen elimeen.
36
Vielä on otettava kantaa Belgian hallituksen esittämään kysymykseen, joka koskee yleissopimuksen täytäntöönpanoa. Kysymys on ratkaistava samojen periaatteiden mukaan, joilla säädellään toimivallan jakautumista neuvoteltaessa ja tehtäessä yleissopimuksia. Kun yleissopimus tulee voimaan, sen soveltaminen edellyttää tiivistä yhteistyötä yhteisön toimielinten ja jäsenvaltioiden välillä. Yhteisölle kuuluvat tehtävät liittyvät pääasiallisesti hankintajärjestelmään, ydinalan yhteismarkkinoiden hallintaan, koko yhteisöön ulottuvan turvallisuusjärjestelmän täytäntöönpanoon sekä omistusoikeuden hallintaan. Asiaa koskevat perustamissopimuksen määräykset muodostavat yhdessä yleissopimuksen - joka kuuluu erottamattomasti yhteisön oikeuteen sen jälkeen kun yhteisö on tehnyt sen - nimenomaisten määräysten kanssa asianmukaisen oikeudellisen perustan vaadituille täytäntöönpanotoimenpiteille. Tässä yhteydessä on erityisesti huomautettava, että Euratomin 214 artiklassa annetaan mahdollisuus siirtää komissiolle tarpeellista täytäntöönpanovaltaa. Muuten on jäsenvaltioiden tehtävänä, kunkin omalla alueellaan, toteuttaa tarvittavat soveltamistoimenpiteet, erityisesti julkisen vallan toimenpiteiden, syytteiden ja luovutuksen alalla. Perustamissopimuksen 115 artiklan toisen kohdan mukaan neuvosto huolehtii jäsenvaltioiden ja yhteisön toimien yhteensovittamisesta.
Näin ollen on ilmeistä, että yleissopimuksen täytäntöönpano voidaan koko yhteisössä taata samojen periaatteiden mukaan, joilla säädellään toimivallan jakautumista sekä yhteisön ulkosuhteissa että sen sisäisessä oikeusjärjestyksessä. Tässä pätee jälleen kerran sama johdonmukaisuusvaatimus yhteisön kansainvälisen toiminnan sekä yhteisön sisäisen toimivallan ja valtuuksien jakautumisen välillä, jota yhteisöjen tuomioistuimella on ollut tilaisuus korostaa oikeuskäytännössään, joka on alkanut asiassa 22/70, komissio vastaan neuvosto, 31.3.1971 annetusta Euroopan tieliikennesopimusta koskevasta tuomiosta (Kok. 1971, s. 263). Yhteisö voi tässä hengessä tarkastellun Euratomin perustamissopimuksen järjestelmän avulla täyttää kaikki sille aiotusta yleissopimuksesta johtuvat velvoitteet.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
on ratkaissut Belgian kuningaskunnan hallituksen Euratomin perustamissopimuksen 103 artiklan nojalla esittämän pyynnön seuraavasti:
1)
Jäsenvaltioiden osallistuminen ydinaineiden, -laitosten ja -kuljetusten turvajärjestelyjä koskevaan yleissopimukseen, kuten sellaiseen, josta parhaillaan neuvotellaan Kansainvälisessä atomienergiajärjestössä, on Euratomin perustamissopimuksen määräysten mukaista vain jos yhteisö on itse omaan toimivaltaansa kuuluvien alojen osalta yleissopimuksen sopimuspuolena samalla tavoin kuin jäsenvaltiot.
2)
Yleissopimuksen nojalla annetut yhteisön sitoumukset täytetään Euratomin perustamissopimuksessa vahvistetun toimielinjärjestelmän puitteissa yhteisön ja sen jäsenvaltioiden välisen toimivaltajaon mukaisesti.