61977C0112
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL H. MAYRAS
van 12 april 1978 (
1
)
Mijnbeer de President,
mijne heren Rechters,
Gezien de omstandige en duidelijke uiteenzetting van de toepasselijke verordeningen en de aan het geding ten grondslag liggende feiten in het rapport ter terechtzitting, kunnen wij onmiddellijk beginnen met de bespreking van de zaak zelf; wel zullen wij enkele cijfers moeten vermelden, op het gevaar af het aan de middeleeuwse juristen toegeschreven quasi-adagium „judex non calculat” te verloochenen, maar wanneer het over monetaire compenserende bedragen gaat, valt dat nu eenmaal niet te vermijden.
I —
Wat de ontvankelijkheid van het beroep betreft, kunnen wij kort zijn; de Commissie heeft die ontvankelijkheid trouwens niet betwist, tenminste niet wat het verzoek om nietigverklaring betreft. Volgens 's Hofs rechtspraak (laatstelijk het arrest-„Suiker Export” van 31 maart 1977, Jurispr. 1977, blz. 709) is een beroep van een natuurlijke of rechtspersoon tegen een voorschrift van algemene strekking ontvankelijk wanneer zij door dat voorschrift rechtstreeks wordt geraakt uit hoofde van een feitelijke situatie welke haar ten opzichte van ieder ander karakteriseert en op soortgelijke wijze individualiseert als de adressaat van een beschikking.
Omdat verordening nr. 1583/77 van de Commissie enkel op een beperkt aantal bij de vaststelling ervan bekende personen van toepassing is, is het verzoek tot nietigverklaring van die verordening ontvankelijk.
Maar zou het Hof inderdaad tot nietigverklaring overgaan, dan betekent dat nog niet dat de voorfixaties van de restituties, die verzoekster heeft bewerkstelligd, geannuleerd kunnen worden: bij verordening nr. 937/77 heeft de Commissie immers al besloten dat het recht op die annulering wordt vervangen door het toekennen van een vergoeding.
Het Hof heeft partijen uitgenodigd hun standpunt betreffende de geldigheid van deze verordening ter terechtzitting uiteen te zetten. Het is duidelijk dat de Commissie niet van de onwettigheid van haar eigen verordening wil weten. Ook verzoekster betwist de wettigheid van deze tekst niet, maar verlangt juist de toepassing ervan in haar geval. Het valt trouwens te betwijfelen of zij die wettigheid in de onderhavige zaak bij wege van incidentele conclusie in geding had kunnen brengen, want ofschoon verordening nr. 937/77 op dezelfde grond als verordening nr. 1583/77 een handeling is waartegen zij had kunnen opkomen, heeft zij verzuimd tijdig beroep ertegen in te stellen.
Wij geloven echter niet hierop verder te moeten ingaan, aangezien verzoekster de betrokken uitvoertransacties heeft verricht en de hoeveelheden suiker waarop de vooraf vastgestelde restituties betrekking hadden, het grondgebied van de Gemeenschap hebben verlaten. Verzoekster vraagt niet de nietigverklaring van de vaststelling vooraf van de restitutie of van het desbetreffende certificaat of document; zij oefent enkel kritiek op de wijze waarop het bedrag waarop zij recht heeft als compensatie voor het uit de wijziging van de representatieve wisselkoers van de Duitse mark voortvloeiende nadeel, is berekend.
In zoverre valt haar verzoek om nietigverklaring samen met haar verzoek om schadevergoeding en zij kan niet tegelijkertijd vragen om wederinvoering van het bij verordening nr. 937/77 bepaalde bedrag én opkomen tegen het feit dat het annuleringsrecht bij diezelfde verordening is vervangen door een aanspraak op compensatie.
II —
Met betrekking tot de algemene en abstracte middelen welke verzoekster tegen de wettigheid van verordening nr. 1583/77 aanvoert, willen wij het volgende opmerken:
1.
Ongetwijfeld is het recht om tussen annulering en compensatie te kiezen afgeschaft bij verordening nr. 1583/77, maar dit was enkel een bevestiging van de afschaffing die reeds had plaatsgevonden bij verordening nr. 937/77, in werking getreden op 1 mei 1977, welke zelf weer een noodzakelijke consequentie was van artikel 4, lid 2, tweede alinea, laatste zin, van verordening nr. 878/77 van de Raad. De onwettigheid van deze laatste verordening wordt door verzoekster echter niet gesteld.
De bedoelde bepaling van artikel 4 luidt: „Voor de datum van toepassing van de nieuwe koers kan worden besloten dit nadeel door een passende maatregel te compenseren.” Er staat dus „datum van toepassing”, en niet „datum van vaststelling”. Daarom geloof ik niet dat de vaststelling, op 14 juli 1977, van een bedrag van DM 1,87 in plaats van het aanvankelijke bedrag van DM 2,33 met deze bepaling in strijd is.
Ofschoon de nieuwe representatieve koers van de mark op 26 april 1977 is vastgesteld bij verordening nr. 878/77, is deze tekst eerst per 1 mei daaropvolgende in werking getreden. Voor suiker was die nieuwe koers eerst vanaf 1 juli 1977toepasselijk, bij de aanvang van het nieuwe verkoopseizoen voor suiker, maar in concreto werd hij eerst toegepast bij de vervulling van de douaneformaliteiten bij uitvoer, dat wil zeggen met ingang van 15 juli 1977, de datum van publikatie en inwerkingtreding van verordening nr. 1583/77. Hierin bepaalde de Commissie uitdrukkelijk dat zij enkel van toepassing was „op uitvoer waarvoor de douaneformaliteiten bij uitvoer na de inwerkingtreding van deze verordening worden vervuld.” Tot dat tijdstip was de Commissie bevoegd het bedrag van de compensatie waarin de „passende maatregel” bestond, vast te stellen of te corrigeren.
Deze bevoegdheid van de Commissie is het pendant van het ontvankelijk zijn van het beroep en van de individuele aard van de bestreden maatregel. Zoals de Commissie opmerkt, moge het feit dat het aantal bij de vaststelling van verordening nr. 1583/77 afgegeven certificaten bekend was, van belang zijn voor de ontvankelijkheid van het beroep, het is echter niet relevant voor de vraag of die verordening ingreep in subjectieve rechten dan wel in simpele verwachtingen. Op de vraag of het bedrag „passend” was, komen wij later terug.
De feitelijke ontwikkeling van die verschillende teksten kan mijns inziens worden verklaard als volgt: met het oog op de feiten die ten grondslag lagen aan het in zaak 88/76 besliste geschil (arrest van 31 maart 1977, „Suiker Export”) stelde de Raad op 26 april 1977 artikel 4, lid 2, van verordening nr. 878/77 vast, waarbij de Commissie werd gemachtigd om zolang die nieuwe wisselkoers nog niet werd toegepast, de annulering van prefixaties van restituties en van de desbetreffende certificaten uit te sluiten en door een „passende maatregel” te vervangen. Van deze machtiging, maakte de Commissie gebruik in verordening nr. 937/77. Vervolgens realiseerde de Commissie zich echter dat deelnemers aan deelinschrijvingen het recht en de plicht hadden binnen tien dagen na de inschrijving een uitvoercertificaat aan te vragen. Aangezien de laatste deelinschrijving op grond van verordening nr. 2101/75 van de Commissie betreffende een permanente inschrijving voor de vaststelling van een uitvoerrestitutie voor witte suiker op 20 april 1977 had plaatsgevonden, konden tot 30 april daaropvolgende nog certificaten worden aangevraagd, die dan ook moesten worden afgegeven. Daarom bepaalde de Commissie bij verordening nr. 1372/77 dat enkel de certificaten die uiterlijk op 30 april waren afgegeven, in geval van annulering recht gaven op compensatie.
Tevens werd bij deze verordening de aanspraak op het in verordening nr. 937/77 vastgestelde bedrag ook toegekend aan de deelnemers aan de deelinschrijving van 20 april 1977 op grond van verordening nr. 2732/76 betreffende voor export bestemde suiker uit de voorraden van het Duitse interventiebureau. Tot laatstbedoelde inschrijvers behoorde, zoals wij weten, ook verzoekster.
Aangezien vóór 1 juli 1977, de toepassingsdatum van de nieuwe representatieve koers, bij verordening nr. 937/77 was besloten het uit de revaluatie van de „groene” mark voortvloeiende nadeel door het toekennen van een compensatie ongedaan te maken, konden de handelaars niet meer kiezen voor annulering van de vaststelling vooraf van de restitutie.
Bovendien zou door een massaal gebruik van het annuleringsrecht voor de uitvoercertificaten die op grond van de deelinschrijvingen in het kader der verordeningen nrs. 2101/75 en 2732/76 waren afgegeven, een goed gemeenschappelijk beheer van de betrokken sector ernstig kunnen zijn gehinderd.
Doch wat thans al te „royaal” leek, was het bedrag van DM 2,33 voor de deelnemers aan de vóór 26 april gehouden deelinschrijvingen, die de douaneformaliteiten bij uitvoer van de hun toegewezen hoeveelheden eerst na 1 juli 1977, begindatum van het nieuwe verkoopseizoen en van de toepassing van de nieuwe representatieve koers, zouden vervullen.
Om de door haar genoemde redenen paste de Commissie dat bedrag eerst op 14 juli 1977 aan, op dat tijdstip evenwel hadden de handelaars die de douaneformaliteiten bij uitvoer reeds hadden ver vuld, een verworven recht op de tevoren vastgestelde compensatie. Daarom werd het nieuwe bedrag van DM 1,87 enkel toegepast op de na 15 juli 1977 afgewikkelde certificaten. Wij dienen nu nog te onderzoeken of deze handelwijze inbreuk heeft gemaakt op de eenvoudige verwachtingen van de handelaars die eerst na 15 juli hebben geëxporteerd.
2.
Vervolgens stelt verzoekster dat de nieuwe vaststelling van het bedrag bij verordening nr. 1583/77 onrechtmatig is omdat de houders van uitvoercertificaten voor suiker daardoor zwaarder worden getroffen dan de houders van uitvoercertificaten voor andere landbouwprodukten: laatstbedoelden konden immers binnen 30 dagen kiezen tussen uitvoering van de door hun certificaten gedekte transacties en annulering van die certificaten, terwijl de houders van suikercertificaten die keuzemogelijkheid niet hadden. Deze afschaffing van het annuleringsrecht vloeit echter voort uit verordening nr. 937/77 van de Commissie, die zelf weer de directe consequentie is van 's Raads verordening nr. 878/77 (artikel 4, lid 2, tweede alinea).
III —
Het aan de „schending van gerechtvaardigd vertrouwen” of de „rechtszekerheid” ontleende middel lijkt in een beroep tot nietigverklaring wellicht weinig ter zake; zo'n middel hoort duidelijk thuis in het kader van een beroep krachtens artikel 215 EEG-Verdrag. Maar omdat verzoekster haar beroep ook op dit artikel doet steunen, moeten wij het middel wel onderzoeken.
a)
Wij zeiden reeds dat het feit dat het aantal personen wier positie door verordening nr. 1583/77 is beïnvloed, bij de vaststelling van die verordening bekend was, niet betekent dat zij werkelijk terugwerkende kracht had. Verzoekster had op dat tijdstip geen verworven recht, haar recht was nog slechts potentieel en is eerst geactualiseerd op het moment waarop zij haar exportcertificaten„afwikkelde”, dat wil zeggen toen de douaneformaliteiten bij uitvoer werden vervuld. De Commissie kon het compensatiebedrag niet wijzigen voor zover het transacties betrof die vóór 15 juli 1977, toen de verordening werd gepubliceerd en in werking trad, onherroepelijk en definitief waren afgewikkeld. Om advocaat-generaal Reischl in zijn conclusie in zaak 88/76 (Jurispr. 1977, blz. 735) te citeren: „Evenmin als in de zaak-Westzucker (Jurispr. 1973, blz. 528) kan het uitgesloten worden geacht dat er tot aan de vervulling van de voorwaarde, dat wil zeggen tot aan het ontstaan van een werkelijk recht, nog wijzigingen in het recht worden aangebracht.”
Verzoekster kan zich dus op zijn hoogst op een eenvoudige verwachting beroepen. Kan men zeggen dat haar gerechtvaardigd vertrouwen in die verwachting geschonden is op een wijze die tot aansprakelijkheid van de Gemeenschap leidt?
b)
Waar dit middel van uiterst subjectieve aard is, dienen wij vooreerst na te gaan welke soort schade dan wel zou zijn geleden. Immers, de bescherming van de handelaars uit hoofde van hun gerechtvaardigd vertrouwen in de handhaving van een bepaalde rechtssituatie kan slechts erop zijn gericht hen te vrijwaren voor positieve schade die zij juist als gevolg van dat vertrouwen hebben geleden, maar niet om hun vergoeding te geven voor gemiste winstmogelijkheden.
Het nadeel dat verzoekster zegt te hebben ondervonden door de wijziging van de „groene” koers, komt overeen met het verschil tussen het monetair compenserend bedrag vóór en dat na die koerswijziging.
Zij meent dat de vergoeding van het nadeel mede betrekking moet hebben op de verhoging van het monetair compenserend bedrag zowel wegens de stijging van de suikerprijs per 1 juli 1977als wegens de wijziging van de omrekeningskoers.
Wij kunnen haar ten deze niet volgen. Zowel ervoor als erna immers heeft verzoekster het gehele bedrag van de restitutie die in haar certificaten was geprefixeerd, ontvangen. Zoals de Commissie verklaart, ondergaat dat bedrag uiteindelijk geen enkele wijziging dankzij de gelijktijdige aanpassing van de in artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1380/75 bedoelde coëfficiënt, waarin de verhouding tussen de representatieve omrekeningskoers en de werkelijke wisselkoers van de betrokken munteenheid tot uitdrukking komt.
Verzoekster beklaagt zich enkel over het verschil tussen de monetaire compenserende bedragen zoals die aan het einde van een verkoopseizoen worden berekend, en zoals zij na een wijziging van de representatieve koersen aan het begin van het nieuwe seizoen worden berekend. De verschillen in de positieve compenserende bedragen die in die restituties zijn ingecalculeerd, leveren alles bijeen inderdaad een geenszins te verwaarlozen bedrag op. Maar dit is hoogstens „gederfde winst” ten opzichte van een compensatie die, zoals verzoekster beweert, bij verordening nr. 937/77 was „geprefixeerd”. Wij zagen echter dat deze voorstelling van zaken niet juist is: die „voorfixatie” is gehandhaafd met betrekking tot de hoeveelheden suiker waarvoor de douaneformaliteiten bij uitvoer vóór 15 juli 1977 zijn vervuld.
Het enige wat verzoekster had kunnen doen, was haar certificaten vóór die datum afwikkelen. Na de publikatie van 's Raads verordening nr. 878/77 moest het duidelijk zijn dat de annulering van de monetaire compenserende bedragen slechts in „passende” mate zou worden gecompenseerd in het geval van de certificaten die vóór 26 april 1977, toen in beginsel tot het vaststellen van een nieuwe „groene” markkoers was besloten, waren aangevraagd en afgegeven.
c)
Bijft nog te onderzoeken of de compensatie inderdaad „passend” was.
Ook al is de compensatie bindend voorgeschreven ter vervanging van het annuleringsrecht, zij dient enkel om de handelaar te beschermen tegen een verlaging van het totale bedrag waarop hij mocht rekenen, maar niet om hem een onverhoopt of zelfs — wegens de na de monetaire gebeurtenis ingetreden marktontwikkeling — verhoopt extra voordeel te verschaffen.
Als wij het betoog van advocaat-generaal Reischl in zijn conclusie in de eerder genoemde zaak-„Suiker Export” (Jurispr. 1977, blz. 737) op de onderhavige zaak toepassen, zouden wij kunnen zeggen dat de compensatie enkel dient om het verschil te overbruggen tussen de monetaire compenserende bedragen van vóór en van na 1 juli 1977; dit kon, voor wat het belang van de exporteurs betreft, voldoende worden geacht, want het verhinderde dat zij nadeel zouden ondervinden, en dit was in feite het enige wat de Raad in zijn verordening nr. 878/77 had willen garanderen.
Hiermee werd inderdaad bereikt dat degene die zich volgens de opzet van het systeem had gedragen en dus eerst na 15 juli 1977 had gedisponeerd, de exporttransacties zonder nadeel op basis van de oorspronkelijk afgegeven certificaten kon verrichten.
Het bedrag van DM 2,33 is niet het verschil tussen enerzijds het monetair compenserend bedrag (DM 11,20) berekend als produkt van de nieuwe bruto-interventieprijs (r.e. 34,60), de oude omrekeningskoers (3,48084) en het oude percentage van de revaluatie van de mark in verhouding tot de interventieprijs (0,093), en anderzijds het compenserend bedrag (DM 8,86) berekend als produkt van de nieuwe bruto-interventieprijs, de nieuwe representatieve koers (3,41258) en de nieuwe coëfficiënt (0,075), maar het verschil tussen enerzijds het monetair compenserend bedrag (DM 10,73) berekend als produkt van de oude bruto-interventieprijs (r.e. 33,14), de oude omrekeningskoers en de oude coëfficiënt, en anderzijds het monetair compenserend bedrag (DM 8,40) berekend als produkt van de nieuwe netto-interventieprijs (r.e. 32,83), de nieuwe koers en de nieuwe coëfficiënt.
Deze berekeningswijze van de interventieprijs is formeel eerst bekendgemaakt op 1 juli 1977 in verordening nr. 1466/77 van de Commissie, maar was op 5 mei 1977 al uiteengezet in een verklaring van de beroepsorganisatie waartoe verzoekster behoort, en bleek ook uit verordening nr. 1358/77 van de Raad van 20 juni 1977.
Volgens de Commissie is deze nieuwe definitie, waarbij rekening is gehouden met het bedrag van de bijdrage in de opslagkosten van communautaire suiker (artikel 1 van verordening nr. 1466/ 77), gekozen om een betere onderhandelingsbasis te hebben voor de preferentiële suiker van de ACP-landen. Verzoekster heeft hierop kritiek vanuit het oogpunt van politiek-economische opportuniteit, maar bedenkingen van juridische aard tegen de desbetreffende verordeningen voert zij niet aan.
Uit een en ander volgt dat de referentiepunten die in verordening nr. 937/77 voor de berekening van het compensatiebedrag zijn gekozen, niet vergelijkbaar waren; de Commissie kon dus met het volste recht de bruto-interventieprijs voor het seizoen 1977/1978 als referentiepunt nemen, wat een verschil van DM 1,87 opleverde. Opgeteld bij het door verzoekster niet betwiste en bij verordening nr. 1474/77 van 30 juni 1977 vastgestelde compenserend bedrag van DM 8,86, levert dit precies het compenserend bedrag van DM 10,73 op dat bij de vaststelling van verordening nr. 937/77 van toepassing was.
d)
Volgens verzoekster mocht zij gerechtvaardigde hoop koesteren vanwege de vroegere praktijk van de Commissie. Het is juist dat de door deze in 1976 toegepaste berekeningswijze (verordening nr. 557/76) ertoe leidde dat de exporteurs meer kregen dan alleen maar een vergoeding van het nadeel dat door de weerslag van de nieuwe representatieve koers op de toe te kennen monetaire compenserende bedragen was veroorzaakt.
Maar het feit dat zij het jaar tevoren bijzonder „royaal” was geweest en het nog was voor de vóór 26 april afgegeven en vóór 14 juli 1977 afgewikkelde certificaten (wij verklaarden dat de Commissie daartoe was gedwongen op grond van „verworven rechten”), is geen precedent waardoor zij zou zijn gebonden.
Logisch gezien had de Commissie al vóór 1 juli 1977 tot die correctie moeten overgaan, namelijk bij de vaststelling van verordening nr. 1474/77. Maar het feit dat zij dit eerst op 14 juli heeft gedaan, heeft geen invloed op de wettigheid van verordening nr. 1583/77 en bezwaart verzoekster niet, omdat deze verordening een uitzondering maakte voor exporten waarvoor de douaneformaliteiten vóór die datum waren vervuld.
Een overwegend algemeen belang kan voor de Commissie aanleiding vormen om van die praktijk af te wijken. Gezien de aanspraken van verzoekster, dient men zich de ernstige financiële consequenties voor ogen te stellen van de zware belasting van de begroting van het EOGFL, met name wat de posten „monetaire compenserende bedragen” en „opslagkosten” betreft.
Volgens verzoekster vergeet de Commissie volledig dat zij na 1 juli 1977 de suikerfabrikanten de hogere interventie prijs moet betalen, die ten grondslag ligt aan haar transacties met haar leveranciers. In werkelijkheid heeft verzoekster gedisponeerd op basis van de oude interventieprijs. Als dit niet het geval zou zijn, dan heeft zij gespeculeerd op de ontwikkeling van de compenserende bedragen ofwel tracht zij de gevolgen van de hogere interventieprijs op de Gemeenschap af te wentelen, zulks terwijl die gevolgen toch een uitvloeisel zijn van de contractbepalingen waarvoor enkel zijzelf tegenover haar leveranciers verantwoordelijk is.
Zou men verzoekster in het gelijk stellen, dan zou dat betekenen dat men de monetaire compenserende bedragen met betrekking tot de vóór 26 april 1977 vooraf vastgestelde restituties voor de na 15 juli 1977 uit de voeren hoeveelheden, eveneens als vooraf vastgesteld beschouwt.
Nogmaals, deze voorfixatie van het compenserend bedrag was toegestaan voor exporten die vóór 14 juli 1977 hebben plaatsgevonden, want zij was noodzakelijk geworden doordat de termijn waarbinnen exportcertificaten moesten worden aangevraagd, tot 30 april 1977 was verlengd, en verordening nr. 1372/77, waarbij die verlenging mogelijk was gemaakt, tot 14 juli 1977 van kracht is gebleven. Maar deze voorfixatie van compenserende bedragen was ten enenmale een uitzonderingsregeling, die buiten dat bijzondere geval niet kan worden toegepast. Het zou hoogstens kunnen op grond van de recente verordening nr. 243/78 van 1 februari 1978.
Wij concluderen mitsdien tot verwerping van het beroep en verwijzing van verzoekster in de kosten.
(
1
)	Vertaald uit het Frans.