AVIZUL NR. 2/94 AL CURȚIIdin 28 martie 1996„Aderarea Comunității la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale”Curtea
de justiție a fost sesizată cu o cerere de emitere a unui aviz, care a
fost depusă la grefa Curții la 26 aprilie 1994 și care a fost formulată
de Consiliul Uniunii Europene în temeiul articolului 228 alineatul (6)
din Tratatul CE, conform căruia:„Consiliul,
Comisia sau un stat membru pot obține avizul Curții de Justiție cu
privire la compatibilitatea acordului avut în vedere cu dispozițiile
prezentului tratat. În cazul în care avizul Curții de Justiție este
negativ, acordul poate intra în vigoare numai în condițiile stabilite la
articolul N din Tratatul privind Uniunea Europeană.”Prezentarea cereriiI – Conținutul cererii deemitere a unui aviz1.
Consiliul, reprezentat de domnul J.‑C. Piris, director general al
Serviciului juridic, de domnul J.‑P. Jacqué, director al Serviciului
juridic, și de doamna A. Lo Monaco, membru al Serviciului juridic, în
calitate de agenți, solicită avizul Curții cu privire la următoarea
întrebare:„Aderarea Comunității Europene la
Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților
fundamentale din 4 noiembrie 1950 (denumită în continuare „convenția”)
ar fi compatibilă cu Tratatul de instituire a Comunității Europene?”2.
Consiliul precizează că decizia de principiu cu privire la deschiderea
negocierilor nu s‑ar putea lua înainte de examinarea de către Curte a
compatibilității cu tratatul a aderării preconizate.În
observațiile orale prezentate, Consiliul a susținut că cererea este
admisibilă, deși a recunoscut că nu există un text al acordului avut în
vedere. Consiliul nu ar fi comis un abuz de procedură, ci s‑ar confrunta
cu probleme de principiu de natură juridică și instituțională. În plus,
convenția la care ar adera Comunitatea ar fi cunoscută, iar problemele
juridice pe care le ridică o posibilă aderare ar fi suficient de precise
pentru a permite Curții să emită un aviz.3.
Prezentând obiectul și obiectivele acordului avut în vedere, Consiliul
își exprimă poziția cu privire la întinderea aderării, cu privire la
participarea Comunității în cadrul organelor de control și cu privire la
modificările care trebuie aduse convenției și protocoalelor.4.
În ceea ce privește întinderea aderării, Consiliul precizează că
fiecare Comunitate va trebui să adere la convenție în cadrul propriilor
competențe și în limitele domeniului de aplicare al propriului drept.
Aderarea ar trebui să privească convenția și protocoalele care se află
în prezent în vigoare și care au fost ratificate de către toate statele
membre ale Comunității. Această aderare nu ar trebui să aibă niciun
efect asupra rezervelor formulate de către statele membre care sunt
părți la convenție, care ar continua să fie valabile în domeniile care
țin de competența națională. Comunitatea ar accepta să se supună
mecanismului referitor la acțiunile individuale și interstatale; cu
toate acestea, acțiunile între Comunitate și statele membre ale acesteia
ar trebui să fie excluse în vederea respectării monopolului pe care
articolul 219 din Tratatul CE îl conferă, în acest sens, Curții de
Justiție.5. În ceea ce privește
participarea Comunității în cadrul organelor de control, în special în
cadrul viitoarei Curți Unice a Drepturilor Omului, ar fi posibile
diferite soluții: inexistența unui judecător comunitar, desemnarea unui
judecător permanent având același statut ca și ceilalți judecători,
desemnarea unui judecător cu statut special al cărui drept de vot să fie
limitat la cauzele privind dreptul comunitar. Acest judecător nu ar
putea să fie, în același timp, membru al Curții de Justiție. Procedura
de desemnare a acestui judecător ar fi reglementată de convenție,
desemnarea candidaților propuși de Comunitate fiind o problemă de
competența acesteia. Nu s‑ar avea în vedere participarea Comunității în
cadrul Comitetului Miniștrilor, care ar trebui, de altfel, să își piardă
orice funcție în viitorul mecanism jurisdicțional.6.
Ar trebui modificate convenția și protocoalele care sunt deschise, în
prezent, numai aderării statelor membre ale Consiliului Europei. Or,
Comunitatea nu ar avea în vedere aderarea la Consiliul Europei. De
asemenea, ar trebui modificate dispozițiile tehnice care permit
intervenția statelor membre ale Consiliului Europei în cadrul
mecanismelor de control ale convenției. În cazul aderării, Comunitatea
nu ar fi obligată decât în limitele competențelor sale. Ar trebui să se
prevadă un mecanism care să permită Comunității și statelor membre să
clarifice problema repartizării competențelor în fața instanțelor
convenției.7. În cadrul analizei
conformității aderării cu tratatul, Consiliul examinează competența
Comunității de a încheia acordul avut în vedere și compatibilitatea
sistemului jurisdicțional al convenției cu articolele 164 și 219 din
tratat.8. Consiliul recunoaște că tratatul
nu conferă Comunității o prerogativă de acțiune specifică în materia
drepturilor omului. Protecția acestor drepturi s‑ar realiza prin
intermediul principiilor generale ale dreptului comunitar. Necesitatea
acestei protecții, stabilită de jurisprudență, ar fi consacrată în
prezent la articolul F din Tratatul privind Uniunea Europeană. Consiliul
consideră că protecția drepturilor omului rezultă dintr‑un principiu
orizontal care face parte integrantă din obiectivele Comunității. În
absența unui articol specific, articolul 235 din Tratatul CE ar servi
drept temei al aderării, sub rezerva îndeplinirii condițiilor de
aplicare a acestui articol.9. De asemenea,
Consiliul ridică problema dacă aderarea Comunității la convenție, în
special la sistemul jurisdicțional, pune în discuție competența
jurisdicțională exclusivă conferită Curții prin articolele 164 și 219
din tratat și autonomia ordinii juridice comunitare.10.
Consiliul subliniază absența efectului direct al hotărârilor Curții
Europene a Drepturilor Omului. Astfel, această Curte nu ar putea abroga
sau modifica o dispoziție de drept național, ci ar putea doar să impună
unei părți contractante o obligație de rezultat. Cu toate acestea,
respectarea hotărârilor acestei Curți ar fi obligatorie pentru Curtea de
Justiție în cadrul propriei sale jurisprudențe. Subordonarea
admisibilității acțiunilor individuale îndeplinirii condiției prealabile
a epuizării căilor de atac interne ar determina instanțele interne ale
Comunității, în special Curtea de Justiție, să se pronunțe cu privire la
compatibilitatea cu convenția a unui act comunitar. În Avizul 1/91 din
14 decembrie 1991 (Rec., p. I‑6079), Curtea ar fi acceptat
supunerea Comunității unui mecanism jurisdicțional instituit printr‑un
acord internațional, cu condiția ca această instanță să se limiteze la
interpretarea și la aplicarea respectivului acord și să nu pună în
discuție autonomia ordinii juridice comunitare. Consiliul ridică
problema dacă această afirmație vizează în exclusivitate ipoteza în care
hotărârile respectivei instanțe se referă numai la acordul
internațional sau vizează și ipotezele în care aceste hotărâri pot privi
compatibilitatea dreptului comunitar cu acordul.II – Procedura1.
În conformitate cu articolul 107 alineatul (1) din Regulamentul de
procedură al Curții, cererea de emitere a unui aviz a fost notificată
Comisiei Comunităților Europene și statelor membre. Au prezentat
observații scrise guvernul belgian, reprezentat de domnul J. Devadder,
director administrativ în Ministerul Afacerilor Externe, al Comerțului
Exterior și al Cooperării pentru Dezvoltare, în calitate de agent,
guvernul danez, reprezentat de domnii L. Mikaelsen, ambasador, și P.
Biering, șef de serviciu, consilieri juridici în Ministerul Afacerilor
Externe, în calitate de agenți, guvernul german, reprezentat de domnii
E. Röder, Ministerialrat în Ministerul Federal al Economiei, și A.
Dittrich, Regierungsdirektor în Ministerul Federal al Justiției, în
calitate de agenți, guvernul elen, reprezentat de domnii V. Rotis,
președinte de onoare al Consiliului de Stat, și S. Zisimopoulos,
consilier juridic al Reprezentanței Permanente a Republicii Elene, și de
doamna N. Dafniou, secretar al Serviciului juridic special de
contencios comunitar din Ministerul Afacerilor Externe, în calitate de
agenți, guvernul spaniol, reprezentat de domnul A. Navarro González,
director general al coordonării juridice și instituționale comunitare,
și de doamna R. Silva de Lapuerta, abogado del Estado din cadrul
Serviciului de contencios comunitar, în calitate de agenți, guvernul
francez, reprezentat de doamnele E. Belliard, director adjunct la
Direcția de afaceri juridice a Ministerului Afacerilor Externe, C. de
Salins, director adjunct în cadrul aceleiași direcții, și C. Chavance,
secretar pentru afaceri externe în cadrul aceleiași direcții, în
calitate de agenți, guvernul olandez, reprezentat de domnul A. Bos,
consilier juridic în Ministerul Afacerilor Externe, în calitate de
agent, guvernul portughez, reprezentat de domnul L. Fernandes, director
în cadrul Direcției serviciului juridic al Direcției generale de afaceri
comunitare a Ministerului Afacerilor Externe, și de doamna M. L.
Duarte, consultant în cadrul aceleiași direcții, în calitate de agenți,
guvernul Regatului Unit, reprezentat de domnul J. Collins, din cadrul
Treasury Solicitor’s Department, în calitate de agent, asistat de S.
Richards și D. Anderson, barristers, precum și Comisia, reprezentată de
domnii J. Amphoux, consilier juridic principal, J. Pipkorn, consilier
juridic, și R. Gosalbo‑Bono, membru al Serviciului juridic, în calitate
de agenți.2. După aderarea Republicii
Austria, a Republicii Finlanda și a Regatului Suediei la Uniunea
Europeană, cererea de emitere a unui aviz a fost notificată și acestora.
Au prezentat observații scrise guvernul austriac, reprezentat de domnul
K. Berchtold, conferențiar universitar, în calitate de agent, și
guvernul finlandez, reprezentat de domnul H. Rotkirch, șef de serviciu
în Ministerul Afacerilor Externe, în calitate de agent.3.
La cererea sa, i s‑a permis să prezinte observații Parlamentului
European, reprezentat de domnii G. Garzón Clariana, jurisconsult, și E.
Perillo, membru în cadrul Serviciului juridic, în calitate de agenți.4.
În ședința din 7 noiembrie 1995, Curtea a ascultat observațiile orale
prezentate de guvernul belgian, reprezentat de domnul J. Devadder, de
guvernul danez, reprezentat de domnii L. Mikaelsen și de P. Biering, de
guvernul german, reprezentat de domnul A. Dittrich, de guvernul elen,
reprezentat de doamnele A. Samoni‑Rantou, consilier juridic special
adjunct la Serviciul special de contencios comunitar al Ministerului
Afacerilor Externe, în calitate de agent, și N. Dafniou, de guvernul
spaniol, reprezentat de doamna R. Silva de Lapuerta, de guvernul
francez, reprezentat de domnii J.‑F. Dobelle, director adjunct la
Direcția de afaceri juridice a Ministerului Afacerilor Externe, în
calitate de agent, și C. Chavance, de guvernul irlandez, reprezentat de
domnii D. Gleeson, SC, în calitate de agent, și M. Buckley, de guvernul
italian, reprezentat de domnul profesor U. Leanza, șef al Serviciului de
contencios diplomatic, al tratatelor și al afacerilor legislative din
Ministerul Afacerilor Externe, în calitate de agent, de guvernul
olandez, reprezentat de domnul M. Fiestra, consilier juridic adjunct în
Ministerul Afacerilor Externe, în calitate de agent, de guvernul
portughez, reprezentat de domnul L. Fernandes și de doamna M. L.
Duarte, de guvernul finlandez, reprezentat de domnul H. Rotkirch, de
guvernul suedez, reprezentat de domnul L. Nordling, consilier în
Direcția juridică pentru afaceri europene a Ministerului Afacerilor
Externe, de guvernul Regatului Unit, reprezentat de domnul J. E.
Collins, asistat de S. Richards și de D. Anderson, de Consiliul Uniunii
Europene, reprezentat de domnii J.‑C. Piris și J.‑P. Jacqué și de doamna
A. Lo Monaco, de Comisie, reprezentată de domnii J. Pipkorn și de R.
Gosalbo‑Bono, și de Parlamentul European, reprezentat de domnii G.
Garzón Clariana și E. Perillo.III – Istoricul problemei referitoare la respectarea drepturilor omului de către Comunitate1.
Nici Tratatul CE, nici Tratatele CECO sau CEEA nu conțin vreo referire
specifică la drepturile fundamentale, cu excepția mențiunii „apărarea
păcii și a libertății” care figurează în ultimul considerent al
preambulului.2. Curtea a consacrat apărarea
drepturilor fundamentale prin intermediul principiilor generale ale
dreptului comunitar, făcând trimitere la tradițiile constituționale
comune și la instrumentele internaționale, în special la convenție.3.
Inspirându‑se din această jurisprudență, Actul Unic European se referă,
în preambul, la respectarea drepturilor fundamentale recunoscute în
constituțiile și legislațiile statelor membre, în convenție și în Carta
socială europeană.4. Articolul F alineatul
(2) din Tratatul privind Uniunea Europeană prevede că „Uniunea respectă
drepturile fundamentale astfel cum sunt acestea garantate de Convenție
[…] și astfel cum rezultă acestea din tradițiile constituționale comune
ale statelor membre, ca principii generale ale dreptului comunitar”.
Articolul J.1 alineatul (2) a cincea liniuță din acest tratat se referă
la respectarea drepturilor și libertăților fundamentale ale omului.
Articolul K.2 alineatul (1) din același tratat conține o referire
expresă la respectarea convenției în cadrul cooperării în domeniile
justiției și afacerilor interne.5.
Respectarea drepturilor fundamentale a fost vizată și în declarațiile
politice ale statelor membre și ale instituțiilor comunitare. Se pot
cita Declarația comună a Parlamentului European, a Consiliului și a
Comisiei privind drepturile fundamentale din 5 aprilie 1977 (Recueil des traités, 1995,
p. 877), Declarația comună a Parlamentului European, a
Consiliului, a reprezentanților statelor membre reuniți în cadrul
Consiliului și a Comisiei împotriva rasismului și a xenofobiei din 11
iunie 1986 (Recueil des traités, 1995, p. 889), Rezoluția
Consiliului și a reprezentanților guvernelor statelor membre reuniți în
cadrul Consiliului din 29 mai 1990 cu privire la lupta împotriva
rasismului și a xenofobiei (JO C 157, p. 1), Rezoluția privind
drepturile omului, democrația și dezvoltarea adoptată de Consiliu și de
reprezentanții statelor membre reuniți în cadrul Consiliului din 28
noiembrie 1991 (Bulletin des Communautés européennes nr. 11/91,
punctul 2.3.1) și Concluziile cu privire la punerea în aplicare a
acestei rezoluții adoptate de Consiliu și de statele membre la 18
noiembrie 1992. De asemenea, se mai pot aminti declarațiile diverselor
Consilii Europene, precum Declarația privind identitatea europeană din
14 decembrie 1973 (Bulletin des Communautés européennes
nr. 12/73, punctul 2501), Declarația privind democrația din 8
aprilie 1978, Declarația privind rolul internațional al Comunității din 2
și din 3 decembrie 1988 (Bulletin des Communautés européennes nr. 12/88, punctul 1.1.10), Declarația privind drepturile omului din 29 iunie 1991 (Bulletin des Communautés européennes
nr. 6/91, anexa V) și Declarația privind drepturile omului din 11
decembrie 1993 cu ocazia celei de a 45‑a aniversări a Declarației
universale a drepturilor omului (Bulletin des Communautés européennes nr. 12/93, punctul 1.4.12).6.
Într‑un raport din 4 februarie 1976, transmis Parlamentului European și
Consiliului, intitulat „Protecția drepturilor fundamentale cu ocazia
creării și dezvoltării dreptului comunitar” (Bulletin des Communautés européennes, suplimentul 5/76), Comisia a exclus necesitatea aderării Comunității, ca atare, la convenție.7.
Comisia a propus Consiliului, într‑o primă etapă, aderarea oficială la
„Memorandumul privind aderarea Comunităților Europene la Convenția
pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale” din 4
aprilie 1979 (Bulletin des Communautés européennes, suplimentul 2/79).8.
Această propunere a fost reînnoită prin comunicarea Comisiei cu privire
la aderarea Comunității la Convenția europeană pentru apărarea
drepturilor omului și a libertăților fundamentale din 19 noiembrie 1990.9.
La 26 octombrie 1993, Comisia a publicat un document de lucru intitulat
„Aderarea Comunității la Convenția europeană a drepturilor omului și
ordinea juridică comunitară”, în care aceasta examinează în special
problema temeiului juridic al aderării și problema monopolului de
jurisdicție al Curții.10. Parlamentul
European s‑a exprimat în repetate rânduri în favoarea aderării, ultima
dată prin Rezoluția din 18 ianuarie 1994 privind aderarea Comunității la
Convenția europeană a drepturilor omului, adoptată pe baza unui raport
al Comisiei juridice și a drepturilor cetățenilor (JO C 44,
p. 32).IV – Admisibilitatea cererii de emitere a unui aviz1. Guvernul irlandez și guvernul Regatului Unit susțin că cererea de emitere a unui aviz nu este admisibilă. De asemenea, guvernele danez, finlandez și suedez ridică problema caracterului eventual prematur al cererii.În
observațiile orale prezentate, guvernul irlandez subliniază că nu
există nicio propunere specifică de acord de aderare în privința căruia
Curtea ar putea să emită un aviz. Problemele tehnice ar fi numeroase și
ar exista o varietate de soluții posibile. Nu s‑ar fi luat încă nicio
decizie cu privire la stabilirea părților chemate la negociere.În
opinia guvernului Regatului Unit, nu s‑ar „avea în vedere” niciun acord
în sensul articolului 228 alineatul (6) din tratat. Curtea nu ar putea
să fie sesizată decât în urma unor negocieri aprofundate cu privire la
proiectul de acord. În Avizul 1/78 din 4 octombrie 1979 (Rec.,
p. 2871), cererea ar fi fost, desigur, admisă, în pofida faptului
că negocierile trebuiau să aibă loc ulterior. Cu toate acestea, în
momentul depunerii respectivei cereri, acordul ar fi existat sub formă
de proiect, iar negocierile s‑ar fi desfășurat pe parcursul procedurii
și Curtea ar fi fost informată cu privire la ultimul stadiu al textelor
înainte să emită un aviz. În schimb, în prezenta procedură, nu ar exista
niciun proiect de acord și nu s‑ar avea în vedere nicio negociere
înainte de emiterea avizului. Cererea de emitere a unui aviz 1/78 ar fi
fost pertinentă întrucât ar fi fost controversată problema temeiului
juridic al acordului. În speță, ar exista consens cu privire la singurul
temei juridic posibil, și anume articolul 235 din tratat.Pe
lângă problemele fundamentale expuse de Consiliu, guvernul Regatului
Unit subliniază existența altor dificultăți. Acesta evocă problema
întinderii aderării, date fiind rezervele exprimate de către statele
membre, posibilitatea acestora din urmă de a deroga în orice moment de
la anumite prevederi ale convenției și riscul apariției unei discordanțe
între obligațiile statelor membre și cele ale Comunității, problema
participării Comunității în cadrul organelor convenției, în special în
cadrul viitoarei Curți Unice, repartizarea competențelor între
Comunitate și statele membre, dificultatea aderării Comunității la
convenție fără aderarea, în prealabil, la Consiliul Europei, precum și
viitorul Tratatelor CECO și CEEA. Având în vedere numărul și gravitatea
acestor probleme, Curtea nu ar putea emite, în stadiul actual, un aviz
valabil.Articolul 235 din tratat, singurul
temei juridic posibil, ar impune o decizie unanimă a Consiliului.
Împrejurarea că o asemenea unanimitate nu există ar sublinia caracterul
ipotetic și nerealist al cererii de emitere a unui aviz. Or, în
contextul trimiterilor preliminare, Curtea ar fi refuzat întotdeauna să
se pronunțe cu privire la întrebări generale sau ipotetice.Guvernul
danez subliniază că nu există un proiect de acord negociat. Mai mult
chiar, nici măcar nu s‑ar fi ajuns la un acord în cadrul Consiliului cu
privire la deschiderea unor negocieri.Guvernul
finlandez amintește faptul că, în conformitate cu articolul 107
alineatul (2) din Regulamentul de procedură și cu jurisprudența Curții,
avizul poate avea ca obiect compatibilitatea acordului avut în vedere cu
tratatul și competența Comunității. În speță, admisibilitatea cererii
de emitere a unui aviz ar depinde de răspunsul la întrebarea dacă
documentele anexate acestei cereri sau citate în cadrul acesteia
constituie un ansamblu din care se degajă cu precizie suficientă acordul
avut în vedere pentru a permite Curții să emită un aviz. În cazul unui
răspuns afirmativ, caracterul eventual prematur al cererii nu ar
împiedica Curtea să se pronunțe în mod general și ca o chestiune de
principiu.Guvernul suedez, în observațiile
orale prezentate, subliniază, de asemenea, că nu există un proiect al
textului convenției și nici măcar un proiect al textului deciziei
Consiliului de deschidere a acestor negocieri. Chiar dacă Curtea ar
admite cererea de emitere a unui aviz, nu s‑ar putea evita o cerere
ulterioară, odată ce, pe parcursul negocierilor, vor fi abordate
problemele juridice și tehnice.2. Comisia, ParlamentulEuropean și guvernele belgian, german, francez, italian și portughez arată
că cererea de emitere a unui aviz este admisibilă întrucât se referă la
un acord avut în vedere în sensul articolului 228 alineatul (6) din
tratat.Comisia subliniază modificarea
modului de formulare a articolului 228. Vechiul text al articolului 228
alineatul (1) al doilea paragraf din Tratatul CEE, care permitea
solicitarea prealabilă a avizului Curții cu privire la compatibilitatea
acordului preconizat, ar fi fost inclus în primul paragraf privind
încheierea unor acorduri între Comunitate și state terțe sau o
organizație internațională. Noul text al articolului 228 alineatul (6)
din Tratatul CE nu ar mai vorbi decât de un acord avut în vedere și ar
omite orice trimitere la un aviz prealabil încheierii unui anumit acord.
Curtea ar fi dat deja, în Avizul 1/78, citat anterior, o interpretare
largă noțiunii de acord avut în vedere; această jurisprudență ar putea
fi consolidată având în vedere noul text. Asemănător situației din
Cererea de emitere a unui aviz 1/78, Curtea ar fi sesizată cu o problemă
de competență și nu ar exista riscul ca aceasta să trebuiască să fie
sesizată din nou pe parcursul eventualelor negocieri.Parlamentul
subliniază că scopul articolului 228, astfel cum rezultă din Avizul
1/75 din 11 noiembrie 1975 (Rec., p. 1355), este acela de a preveni
contestațiile cu privire la compatibilitatea cu tratatul a acordurilor
internaționale. În speță, s‑ar avea în vedere examinarea
compatibilității ordinii juridice instituite prin convenție cu ordinea
juridică comunitară. Problema juridică concretă s‑ar referi la
compatibilitatea cu monopolul de jurisdicție al Curții a subordonării
acesteia unei instanțe judecătorești externe ordinii juridice
comunitare. Curtea ar fi recunoscut, în Avizul 1/78, citat anterior, că
ar fi în interesul tuturor statelor interesate, inclusiv al statelor
terțe, ca problemele referitoare la competență să fie rezolvate încă de
la deschiderea negocierilor.Guvernul
belgian menționează, de asemenea, precedentul din Avizul 1/78 și noul
text al articolului 228 alineatul (6) din tratat. Acesta insistă asupra a
trei puncte. Statele membre ar fi considerat că compatibilitatea
aderării cu dreptul comunitar trebuie stabilită înainte de deschiderea
negocierilor. Curtea ar fi admis deja, în Avizul 1/78, citat anterior,
precum și în Avizul 1/92 din 10 aprilie 1992 (Rec., p. I‑2821), că o
cerere de emitere a unui aviz trebuie să fie admisă, cu condiția ca
obiectul acordului avut în vedere să fie cunoscut, iar autorul cererii
să aibă un interes în obținerea răspunsului, chiar dacă conținutul
acordului avut în vedere nu este încă definit în detaliu. A pretinde ca
instituția care se află la originea cererii de emitere a unui aviz să
înlăture orice îndoială cu privire la compatibilitatea acordului avut în
vedere cu dreptul comunitar, în momentul sesizării Curții, ar aduce
atingere efectului util al articolului 228 alineatul (6) din tratat.Guvernul
german, în observațiile orale prezentate, arată că cererea este
admisibilă, având în vedere că, în momentul introducerii sale, discuția
cu privire la aderare avansase la un asemenea stadiu încât un aviz a
apărut ca fiind necesar și justificat. Convenția, obiectul aderării,
precum și adaptările pe care le impune o astfel de aderare sunt
cunoscute. Conform celor admise de către Curte în Avizul 1/78, citat
anterior, ar fi în interesul tuturor statelor membre ca problema privind
competența Comunității de a adera la convenție să fie rezolvată
înaintea negocierilor.Guvernul francez
recunoaște, în observațiile orale prezentate, că Curtea nu dispune de un
proiect de acord, că subzistă o serie de incertitudini cu privire la
conținutul negocierilor și că nu există, în momentul de față, un consens
în cadrul Consiliului cu privire la oportunitatea aderării. Cu toate
acestea, Curtea ar trebui să admită cererea de emitere a unui aviz,
având în vedere că problemele juridice cu privire la compatibilitatea
aderării cu tratatul sunt identificate în mod clar, iar pertinența
acestora nu poate fi contestată.Guvernul
italian, în observațiile orale prezentate, evocă articolul 107 alineatul
(2) din Regulamentul de procedură, din care rezultă faptul că cererea
de emitere a unui aviz poate privi compatibilitatea acordului preconizat
cu prevederile tratatului sau cu competența Comunității de a încheia
respectivul acord. Dacă cererea are ca obiect competența, precum în
cazul de față, nu s‑ar impune existența unui text al acordului, definit
deja în mod suficient. Chiar dacă s‑ar admite că cererea are ca obiect
și compatibilitatea aderării cu normele materiale ale tratatului, Curtea
nu ar putea să o respingă, având în vedere că convenția la care se
dorește aderarea există, iar aspectele generale ale acesteia sunt
cunoscute.Guvernul portughez, în
observațiile orale prezentate, subliniază de asemenea că sunt cunoscute
rezultatul negocierilor care ar urma să se desfășoare și conținutul
convenției la care Comunitatea își propune să adere.V – Temeiul juridic al aderării avute în vedere1. Guvernul austriac, după
ce amintește jurisprudența cu privire la competențele externe ale
Comunității, arată faptul că respectarea drepturilor fundamentale face
parte din exercitarea tuturor prerogativelor Comunității. Garantarea
drepturilor protejate prin convenție s‑ar realiza pe baza competenței pe
care se întemeiază, în fiecare domeniu vizat, intervenția instituțiilor
comunitare. Această aplicare orizontală internă a drepturilor garantate
prin convenție ar constitui, în același timp, temeiul competenței
externe a Comunității pentru a adera la convenție.2. Comisia, Parlamentul European și guvernele belgian, danez, german, elen, italian, finlandez și suedez, precum și guvernul austriac,
cu titlu subsidiar, arată că, în lipsa unor dispoziții specifice,
articolul 235 din tratat constituie temeiul juridic al aderării.
Condițiile de aplicare a articolului 235, și anume necesitatea unei
acțiuni a Comunității, realizarea unuia dintre obiectivele Comunității
și legătura cu funcționarea pieței comune, ar fi îndeplinite.Comisia
se referă la documentul său de lucru din 26 octombrie 1993, citat
anterior, în care califică respectarea drepturilor omului drept un
obiectiv transversal care face parte integrantă din obiectivele
Comunității.Din Hotărârea din 8 aprilie
1976, Defrenne (43/75, Rec., p. 455), ar rezulta că obiectivele, în
sensul articolului 235 din tratat, pot fi precizate în preambulul
tratatului. Or, preambulul Actului Unic European s‑ar referi la
respectarea drepturilor omului și la convenție.Parlamentul
European consideră, de asemenea, că protecția drepturilor omului face
parte din obiectivele Comunității. Consacrarea cetățeniei Uniunii ar
constitui un element juridic nou în favoarea acestei teze. Astfel, în
temeiul dispozițiilor articolului B a treia liniuță din Tratatul privind
Uniunea Europeană coroborate cu dispozițiile articolului 8 din Tratatul
CE, Comunității i‑ar reveni sarcina de a asigura, în beneficiul
cetățeanului Uniunii, o protecție a drepturilor fundamentale ale
acestuia care să fie echivalentă cu protecția de care se bucură în
calitate de cetățean național în raport cu actele statului. Parlamentul
European subliniază necesitatea supunerii Comunității, inclusiv a Curții
de Justiție, unui control juridic internațional identic cu cel căruia
îi sunt supuse statele membre și instanțele supreme ale acestora. În
opinia Parlamentului European, alegerea articolului 235 din tratat ar
trebui completată cu indicarea articolului 228 alineatul (3) al doilea
paragraf din tratat, care impune, pentru încheierea anumitor acorduri
internaționale, avizul conform al Parlamentului European. Necesitatea
unui astfel de aviz s‑ar explica prin ratio legis a acestei
prevederi, în măsura în care s‑ar avea în vedere să se evite ca, prin
intermediul unui acord internațional, Parlamentul European, în calitatea
sa de colegiuitor, să fie obligat, în temeiul obligațiilor
internaționale ale Comunității, să modifice un act adoptat pe baza
procedurii de codecizie.Guvernele belgian,
german, elen, italian, austriac, finlandez și suedez subliniază faptul
că protecția drepturilor omului constituie un principiu general
orizontal care se impune Comunității în exercitarea tuturor
activităților sale și că această protecție este esențială pentru buna
funcționare a pieței comune.În opinia
acestor guverne, Curtea ar fi realizat această protecție prin
intermediul principiilor generale ale dreptului comunitar, inspirându‑se
din tradițiile constituționale comune și din instrumentele
internaționale, în special din convenție. În preambulul Actului Unic
European, în preambulul Tratatului privind Uniunea Europeană, precum și
în articolul F alineatul (2), în articolul J.1 și în articolul K.2 din
acest tratat s‑ar consacra respectarea drepturilor omului și, în acest
cadru, rolul convenției.Guvernul elen
invocă, de asemenea, articolul 130 U alineatul (2) din Tratatul CE,
care menționează obiectivul respectării drepturilor omului în cadrul
cooperării pentru dezvoltare.Guvernul
austriac precizează că, pentru determinarea obiectivelor Comunității,
trebuie să se aibă în vedere și preambulul tratatului, care vizează
apărarea păcii și a libertății. Acest obiectiv ar include și drepturile
garantate prin convenție.Guvernul finlandez
consideră că, în stadiul actual de dezvoltare a Comunității, protecția
drepturilor omului constituie un veritabil obiectiv al Comunității.În
opinia tuturor acestor guverne, aderarea la convenție și controlul
jurisdicțional extern ar fi necesare pentru a proteja particularii
împotriva nerespectării convenției de către instituțiile comunitare.Guvernul
belgian insistă asupra necesității de a evita divergențele de
interpretare între jurisprudența comunitară și cea a organelor
convenției. Acesta subliniază faptul că sistemul căilor de atac din
dreptul comunitar, care exclude acțiunea în anulare formulată de un
particular împotriva unui act care nu îl privește în mod direct și
individual, oferă o protecție mai mică decât cea asigurată de convenție.Guvernul
italian, în observațiile orale prezentate, arată că toate statele
membre s‑au supus, în mod voluntar, în ceea ce privește competențele
lor, unor mecanisme de control internațional al protecției drepturilor
omului. Transferul competențelor aparținând statelor către Comunitate ar
impune ca aceasta să se supună aceluiași control internațional în
vederea restabilirii echilibrului dorit inițial de statele membre.Guvernul
austriac se referă la necesitatea unei interpretări uniforme a
convenției, la aprofundarea progresivă a integrării preconizate de
Tratatul privind Uniunea Europeană, domeniu în care protecția
drepturilor omului prezintă o importanță specială, precum și la
contenciosul funcției publice comunitare.Guvernul
finlandez precizează că aderarea este necesară din punctul de vedere al
consolidării aspectului social al tratatului. Noile temeiuri de
competențe prevăzute în Actul Unic European și consacrarea principiului
subsidiarității ar fi restrâns, cu toate acestea, domeniul de aplicare
al articolului 235 din tratat. Recurgerea la această dispoziție s‑ar
face în funcție de structura și de conținutul acordului de aderare.3. Guvernele spaniol, francez, irlandez, portughez și cel al Regatului Unit
arată faptul că nici Tratatul CE, nici Tratatul privind Uniunea
Europeană nu conțin vreo prevedere care să acorde competențe specifice
Comunității în materia drepturilor omului și care să servească drept
temei juridic pentru aderarea preconizată. Articolul F alineatul (2) din
Tratatul privind Uniunea Europeană nu ar face decât să confere un
statut constituțional jurisprudenței existente în domeniul protecției
drepturilor omului și nu ar avea în vedere, de altfel, această protecție
decât prin intermediul principiilor generale ale dreptului comunitar.Guvernele
francez și portughez adaugă că articolul J.1 alineatul (2) din Tratatul
privind Uniunea Europeană, referitor la politica externă și de
securitate comună, precum și articolul K.2 alineatul (1) din acest
tratat, referitor la justiție și la afaceri interne, care, de altfel, nu
intră în competența Curții, au natura unui program și nu conferă
Comunității competențe specifice. Guvernul francez înlătură și
posibilitatea aplicării articolului 130 U din Tratatul CE.Guvernele
spaniol, francez, irlandez, portughez și cel al Regatului Unit se opun,
de asemenea, unei eventuale aplicări a articolului 235 din tratat.
Astfel, respectarea drepturilor omului nu ar figura printre obiectivele
Comunității, astfel cum sunt ele enunțate la articolele 2 și 3 din
tratat. Guvernul Regatului Unit adaugă faptul că trimiterea la articolul
F alineatul (2) din Tratatul privind Uniunea Europeană nu ar putea nici
ea justifica recurgerea la articolul 235.Aceste
guverne contestă faptul că un vid legislativ sau unele carențe în
materia protecției drepturilor omului impun aderarea preconizată. Curtea
ar fi încorporat convenția, din punct de vedere material, în ordinea
juridică comunitară și ar fi realizat integrarea deplină a acesteia în
ansamblul dreptului comunitar. Guvernul francez a întocmit o listă a
drepturilor fundamentale consacrate prin convenție a căror respectare
este asigurată de către Curte.Guvernul
portughez adaugă că riscul unei interpretări divergente a dispozițiilor
convenției de Curtea de Justiție și de Curtea Europeană a Drepturilor
Omului are un caracter teoretic și se poate explica prin obiectivele
speciale de integrare economică și politică ale Comunității. Acest
guvern evocă posibilitatea efectuării de către Curtea de Justiție a unei
trimiteri preliminare la Curtea Europeană a Drepturilor Omului cu
privire la interpretarea convenției.În
opinia guvernelor, dreptul comunitar ar include un sistem complet de căi
de atac în favoarea particularilor. Aderarea nu s‑ar impune în cadrul
funcționării pieței comune.4. Guvernul danez adoptă
o poziție nuanțată. Acesta evocă lacuna existentă în protecția
drepturilor omului în ceea ce privește funcția publică comunitară,
recunoscând, pe de altă parte, faptul că această lacună nu este de
natură fundamentală, ci procedurală. Respectarea convenției, printr‑un
fel de autolimitare pe care și‑o impune Curtea, ar fi diferită de
respectarea acesteia în temeiul unei obligații internaționale, chiar
dacă diferența este de ordin teoretic. Avantajul aderării ar fi în
special unul politic, prin faptul că subliniază importanța acordată
respectării drepturilor omului. De asemenea, aderarea ar permite
Comunității să își asigure ea însăși propria apărare în cazul în care
dreptul comunitar ar fi contestat în fața organelor prevăzute de
convenție. Guvernul subliniază, în acest sens, faptul că, în general,
litigiile se referă la o combinație între normele comunitare și cele
naționale, caz în care normele naționale sunt, în principiu, contestate.
În această situație, instituțiile, în special Comisia, ar putea să
asiste guvernul național în fața organelor convenției.Guvernul
danez opune acestui avantaj politic probleme de ordin practic și
juridic. În prezent, aderarea ar fi posibilă numai în cazul statelor;
poziția celorlalte părți contractante nu ar fi sigură; aderarea
Comunității ar suscita probleme la nivelul derogărilor acordate statelor
membre, precum și rezerve emise de acestea; aderarea nu s‑ar face,
probabil, la întreaga convenție; ar trebui stabilit un mecanism pentru a
determina entitatea responsabilă de încălcarea convenției, dat fiind
faptul că, a priori, actul contestat va fi național; s‑ar pune,
de asemenea, problema reprezentării Comunității la nivelul organelor de
control ale convenției, în special în cadrul viitoarei Curți Unice.
Având în vedere gravitatea acestor probleme, guvernul danez propune
încheierea unui acord între Comunitate și părțile contractante la
convenție care să permită Curții de Justiție să sesizeze cu titlu
preliminar Curtea Europeană a Drepturilor Omului cu întrebări
referitoare la drepturile omului și care să permită Curții Europene a
Drepturilor Omului să solicite Curții de Justiție pronunțarea unei
hotărâri preliminare cu privire la dreptul comunitar.VI – Compatibilitatea aderării cu articolele 164 și 219 din tratat1. Comisia, Parlamentul European, precum și guvernele belgian, danez, german, elen, italian, austriac, finlandez și suedez arată
că aderarea preconizată, în special subordonarea Comunității sistemului
jurisdicțional al convenției, nu este contrară articolelor 164 și 219
din tratat.Comisia arată că, spre deosebire
de cazul Acordului privind Spațiul Economic European, obiectivele
convenției și ale tratatului coincid în materia drepturilor omului.
Convenția ar stabili un mecanism de control clasic în dreptul
internațional, iar hotărârile Curții Europene a Drepturilor Omului nu ar
avea efect direct în ordinea juridică internă. Desigur, convenția
prezintă caracteristica faptului că particularii pot formula acțiuni.
Totuși, aceasta nu este decât o modalitate de control, pe lângă acțiunea
pe care o pot formula părțile contractante; în plus, ar fi
contradictoriu să se accepte acest mecanism de control, dar să se refuze
acțiunea introdusă de un particular. Curtea Europeană a Drepturilor
Omului nu s‑ar pronunța cu privire la problema repartizării
competențelor între Comunitate și statele membre, problemă reglementată
numai de ordinea juridică comunitară. Astfel, ar trebui să se excludă
posibilitatea unei acțiuni între Comunitate și statele membre.De
asemenea, nu s‑ar putea afirma că mecanismul de control prevăzut de
convenție pune în discuție autonomia ordinii juridice comunitare,
întrucât se aplică în privința tuturor competențelor comunitare. Astfel,
convenția nu ar impune decât standarde minime. Mecanismul de control nu
ar avea efect direct în ordinea juridică comunitară. În sfârșit,
întrucât nu a fost considerat contrar principiilor constituționale ale
statelor membre, acest mecanism nu ar putea să fie considerat, sub nicio
formă, incompatibil cu principiile dreptului comunitar.Parlamentul
evocă Avizul 1/91, citat anterior, în care Curtea a recunoscut
posibilitatea ca hotărârile unei instanțe internaționale să fie
obligatorii pentru Comunitate. Caracterul obligatoriu pentru Comunitate
al hotărârilor pronunțate de o instanță competentă în materia
drepturilor omului ar fi conform cu evoluția sistemului comunitar, care
nu ar mai viza operatorul economic, ci cetățeanul Uniunii. Un control
extern în domeniul drepturilor omului nu ar afecta nici autonomia
ordinii juridice comunitare, nici autonomia ordinii juridice a statelor
membre. Parlamentul face trimitere la Rezoluția din 18 ianuarie 1994,
citată anterior, în care a subliniat importanța acțiunii directe în fața
unei instanțe internaționale pentru a examina compatibilitatea unui act
comunitar cu drepturile omului și în care a evidențiat că aderarea
preconizată nu este de natură să pună în discuție competența Curții cu
privire la chestiuni de drept comunitar.În
opinia guvernului belgian, s‑ar solicita Curții să hotărască dacă
drepturile fundamentale integrate în ordinea juridică comunitară, atunci
când se inspiră din convenție, devin drept comunitar sau își păstrează
natura lor specifică. În funcție de răspuns, aderarea preconizată ar
influența sau nu ar influența autonomia dreptului comunitar.Mai
întâi, acest guvern arată că drepturile și libertățile prevăzute în
convenție au un statut propriu în cadrul principiilor generale ale
dreptului comunitar. Astfel, convenția nu ar stabili decât un prag minim
de protecție și nu ar afecta dezvoltarea acestei protecții în temeiul
altor izvoare de drept recunoscute de Curte, și anume ordinea juridică
comunitară propriu‑zisă și tradițiile constituționale comune. În cazul
în care se referă la convenție, Curtea ar lua în considerare
interpretarea dată de organele convenției, subliniind astfel locul
specific ocupat de drepturile garantate prin convenție în ordinea
comunitară. În această măsură, autonomia ordinii juridice comunitare, în
sensul Avizelor 1/91 și 1/92, citate anterior, nu ar mai fi decât una
relativă.Apoi, guvernul belgian arată că
acordul avut în vedere ocrotește autonomia ordinii juridice comunitare.
În conformitate cu posibilitatea prevăzută la articolul 62 din
convenție, orice acțiune între Comunitate și statele membre ale acesteia
ar fi exclusă, ceea ce ar respecta articolul 219 din tratat. Pentru a
evita orice influență exterioară asupra repartizării competențelor între
Comunitate și statele membre, acestea din urmă ar avea posibilitatea,
în cazul unei acțiuni individuale, de a adopta o poziție cu privire la
cel care se face vinovat de încălcarea invocată; mecanismul care s‑ar
institui ar fi inspirat din anexa IX la Convenția Națiunilor Unite
privind dreptul mării din 10 decembrie 1982.În
al treilea rând, guvernul belgian precizează că o autonomie absolută a
ordinii juridice comunitare, în domeniul drepturilor și al libertăților
garantate de convenție, nu este de dorit. Astfel, nu s‑ar putea înlătura
riscul ca organele convenției să își recunoască competența de a se
pronunța cu privire la compatibilitatea cu convenția, dacă nu a actelor
comunitare, cel puțin a actelor naționale de punere în executare a
acestora, în cazul în care gradul de protecție a drepturilor omului în
ordinea comunitară este inferior celui al convenției.Chiar
în cazul în care Curtea ar urma să statueze că criteriile deduse din
Avizele 1/91 și 1/92, citate anterior, privind autonomia ordinii
juridice comunitare, ar fi aplicabile, aderarea avută în vedere s‑ar
putea totuși realiza.În această privință,
guvernul belgian subliniază absența oricărei legături personale și
funcționale între Curte și organele convenției. Curtea Europeană a
Drepturilor Omului ar putea doar să oblige partea în cauză să se
conformeze hotărârilor sale, fără să poată anula sau invalida actul
național contestat. În ceea ce privește efectele hotărârilor acestei
Curți, guvernul belgian distinge două cazuri. În cazul în care
dispoziția din convenție este suficient de precisă și de completă,
respectarea acesteia se va realiza numai prin recunoașterea
aplicabilității sale directe. În cazul în care dispoziția încălcată nu
este direct aplicabilă, sarcina de a lua măsurile adecvate pentru a
remedia încălcarea ar reveni statului. Autonomia ordinii juridice
comunitare nu ar fi, în niciun caz, pusă în discuție.În
opinia guvernelor danez, german, elen, italian, austriac și finlandez,
Curtea a admis, în Avizul 1/91, citat anterior, posibilitatea ca
hotărârile unei instanțe stabilite printr‑un acord internațional
referitoare la interpretarea și la aplicarea respectivului acord să fie
obligatorii pentru Comunitate, cu condiția ca autonomia ordinii juridice
comunitare să nu fie afectată. În acest sens, Curtea ar fi subliniat în
special necesitatea respectării independenței instanțelor comunitare și
a monopolului Curții în privința interpretării dreptului comunitar.Guvernul
danez subliniază faptul că, în Acordul privind Spațiul Economic
European, dificultatea consta în identitatea acestui drept cu dreptul
comunitar. În cazul de față, luarea în considerare a jurisprudenței
organelor convenției de către instituțiile comunitare, inclusiv de către
Curte, ar fi limitată doar la aspectul privind drepturile omului. Fără a
dori să dea o rezolvare definitivă acestei probleme, guvernul danez
subliniază că jurisprudența convenției influențează deja jurisprudența
Curții, ceea ce ar pleda în favoarea compatibilității aderării cu
tratatul.Guvernul german precizează, de
asemenea, că problema repartizării competențelor între Comunitate și
statele membre rămâne de competența Curții de Justiție, având în vedere
că Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu se pronunță cu privire la
dreptul intern al părților contractante. Curtea de Justiție ar garanta
drepturile fundamentale prin referire, în mod simultan, la tradiția
constituțională a statelor membre și la convenție, ceea ce ar conduce la
un nivel de protecție superior celui asigurat prin convenție. Prin
urmare, nu s‑ar putea afirma că autonomia dreptului comunitar este pusă
în discuție ca urmare a faptului că dispoziții identice sunt
interpretate în mod divergent din cauza faptului că obiectivele acestora
sunt diferite. Singura obligație pe care convenția o impune
Comunității, și anume respectarea unui nivel minim de protecție, ar
rămâne în limitele enunțate în Avizul 1/91, citat anterior. Guvernul
german invocă, în plus, absența unei legături personale între cele două
instanțe judecătorești.Guvernul elen
consideră că o eventuală intervenție a Curții Europene a Drepturilor
Omului în ordinea juridică comunitară se limitează la interpretarea
drepturilor garantate prin convenție. Respectarea autonomiei ordinii
juridice comunitare nu ar interzice orice intervenție externă, ci ar
impune apărarea principiilor fundamentale și a echilibrelor
instituționale ale dreptului comunitar. Luarea în considerare de către
Curtea Europeană a Drepturilor Omului a particularităților dreptului
comunitar ar trebui să fie asigurată prin participarea unui judecător
din partea Comunității, care să nu fie, în același timp, membru al
Curții de Justiție.Guvernul italian, în
observațiile orale prezentate, arată că acordul de aderare ar trebui să
respecte criteriile dezvoltate de Curte în Avizele 1/91 și 1/92, citate
anterior, în ceea ce privește respectarea ordinii juridice comunitare.
În această privință, guvernul italian insistă asupra faptului că
hotărârile Curții Europene a Drepturilor Omului nu au efect direct în
ordinile juridice interne și nu pot avea ca efect declararea ca nelegale
a actelor interne.Guvernul austriac
subliniază diferența față de Acordul privind Spațiul Economic European.
Aderarea nu ar crea un corp normativ compus în special din norme care
figurează deja în ordinea juridică comunitară și care ar trebui să fie
integrat în această ordine. Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu ar
avea competența de a hotărî cu privire la chestiuni de drept comunitar
care ar fi asimilat, în această privință, dreptului statelor părți la
convenție.Guvernul suedez consideră că
incompatibilitatea aderării cu articolele 164 și 219 din tratat ar putea
să existe numai în cazul unui risc de nerespectare a caracterului
obligatoriu al hotărârilor Curții și, prin urmare, a unui risc de a se
aduce atingere autonomiei ordinii juridice comunitare. Pentru a evita
acest risc, guvernul suedez sugerează că ar fi posibil să se excludă,
prin intermediul unui acord special, din mecanismul convenției de
soluționare a litigiilor diferendele dintre statele membre sau acelea
dintre statele membre și Comunitate. De asemenea, guvernul suedez evocă
ideea unui mecanism de trimitere preliminară din partea Curții Europene a
Drepturilor Omului către Curtea de Justiție cu privire la chestiuni de
drept comunitar.Guvernul finlandez nu
exclude faptul că aderarea avută în vedere și subordonarea instituțiilor
comunitare jurisdicției Curții Europene a Drepturilor Omului poate avea
efecte asupra interpretării de către Curte a prevederilor de drept
comunitar, în măsura în care acestea se referă la drepturile omului.
Dacă s‑ar aplica principiile enunțate de Curte în Avizul 1/91, citat
anterior, ar trebui să se recunoască totuși că drepturile omului,
protejate prin intermediul principiilor generale ale dreptului
comunitar, nu fac parte din nucleul economic și comercial al acestui
drept, precum și că aderarea nu aduce atingere autonomiei sale.2. Guvernele spaniol, francez, irlandez, portughez și cel al Regatului Unit susțin
că aderarea Comunității la convenție este incompatibilă cu tratatul, în
special cu articolele 164 și 219. Referindu‑se la Avizele 1/91 și 1/92,
citate anterior, guvernele respective subliniază că aderarea
preconizată pune în discuție autonomia ordinii juridice comunitare și
monopolul de jurisdicție al Curții.În
această privință, guvernul spaniol citează articolele 24 și 25 din
convenție, care instituie acțiunea interstatală și acțiunea individuală,
articolul 45, care acordă Curții Europene a Drepturilor Omului
competență pentru interpretarea și aplicarea convenției, articolele 32
și 46, care conferă un caracter obligatoriu deciziilor organelor
convenției, articolul 52 privind caracterul definitiv al hotărârilor
Curții Europene a Drepturilor Omului, articolul 53, care obligă părțile
contractante să se conformeze hotărârilor, precum și articolul 54, care
învestește Comitetul de Miniștri cu funcția de supraveghere a executării
hotărârilor. Articolul 62 din convenție, care prevede supunerea tuturor
diferendelor dintre părțile contractante născute din interpretarea sau
aplicarea convenției modurilor de soluționare prevăzute de aceasta, ar
fi incompatibil cu articolul 219 din tratat; ar trebui să se prevadă o
rezervă sau un compromis special pentru a exclude litigiile dintre
statele membre sau dintre acestea și Comunitate. Contrar criteriilor
stabilite în Avizele 1/91 și 1/92, citate anterior, organele de control
ale convenției nu s‑ar limita la interpretarea acesteia, ci ar examina
legalitatea dreptului comunitar din perspectiva convenției, ceea ce ar
aduce atingere jurisprudenței Curții.Guvernul
francez precizează că ordinea juridică comunitară dispune de o
organizare judiciară autonomă și specifică. Nu ar fi instituită sau nu
ar putea fi creată, în stadiul actual, nicio cale de atac referitoare la
o problemă de drepturile omului, în afara respectării legii, misiune
conferită, ca principiu general, Curții.Guvernul
francez abordează și problema epuizării prealabile a căilor de atac
interne. În cadrul odinii comunitare, acțiunile deschise persoanelor
particulare ar fi limitate, iar Curtea ar fi sesizată, în majoritatea
cazurilor, prin intermediul trimiterilor preliminare. Ar trebui să se
pună întrebarea dacă organele convenției nu ar putea fi determinate să
oblige Comunitatea să extindă accesul la procedura preliminară sau dacă,
dimpotrivă, acestea ar putea refuza eventual să ia în considerare
această procedură în aprecierea de către acestea a condiției epuizării
căilor de atac interne. Prin urmare, ar fi mult mai simplu să se
modifice articolul 173 al doilea paragraf din tratat, pentru a permite
particularilor să conteste actele comunitare care pun în discuție
drepturile lor fundamentale.Guvernul
francez subliniază riscul ca procedurile contencioase cu privire la
dreptul comunitar să fie soluționate de organele convenției, care sunt
compuse din resortisanți ai statelor membre ale Consiliului Europei, dar
care nu sunt membre ale Comunității. De asemenea, acesta arată
dificultățile participării, în cadrul organelor de control ale
convenției, a judecătorilor Comunității. În aceste condiții, aderarea
s‑ar putea efectua numai după modificarea tratatului, inclusiv a
protocolului privind Statutul Curții.Guvernul
irlandez, în observațiile orale prezentate, arată că aderarea
Comunității la convenție pune în discuție competența exclusivă a Curții,
în temeiul articolelor 164 și 219 din tratat, de a soluționa orice
diferend cu privire la aplicarea și la interpretarea tratatului.Guvernul
portughez subliniază, de asemenea, că organele de control ale
convenției au competența de a aplica și de a interpreta dispozițiile
care au incidență orizontală; această competență s‑ar suprapune, în mod
inevitabil, cu aplicarea și interpretarea dreptului comunitar. Desigur,
articolul 62 din convenție ar permite excluderea acțiunii interstatale
prevăzute la articolul 24 din convenție, pentru a respecta articolul 219
din tratat. Cu toate acestea, ratio legis a acestui articol nu
ar putea fi limitată la ipoteza unui litigiu între statele membre, ci ar
presupune că trebuie să se evite ca un mod de soluționare judiciară a
unui conflict, altul decât acela aplicat de Curte, să se suprapună în
interpretarea și aplicarea tratatului. Astfel, Curtea Europeană a
Drepturilor Omului ar fi determinată să interpreteze dreptul comunitar
și să ia decizii cu privire la competența Comunității. Ar fi dificil de
pus în aplicare un mecanism care să permită Comunității și statelor
membre să soluționeze probleme legate de competență. Pentru a determina
dacă s‑au epuizat căile de atac interne, Curtea Europeană a Drepturilor
Omului ar putea chiar să se pronunțe cu privire la competența Curții de
Justiție; astfel, aceasta ar putea fi determinată să se pronunțe cu
privire la faptul dacă un particular ar fi putut formula o acțiune în
anularea unui act comunitar care l‑ar privi pe acesta în mod direct și
personal.Guvernul spaniol și cel al
Regatului Unit subliniază, de asemenea, efectele juridice ale
hotărârilor Curții Europene a Drepturilor Omului și ale viitoarei Curți
Unice. Acestea subliniază în special că respectiva Curte are competența
de a acorda persoanei vătămate o reparație echitabilă, care poate lua
forma unei despăgubiri financiare. În cazul aderării, Curtea ar renunța,
în ceea ce privește aplicarea convenției, la autoritatea sa finală de
interpretare a dreptului comunitar. Spre deosebire de criteriile
prevăzute în Avizul 1/91, citat anterior, Curtea Europeană a Drepturilor
Omului nu s‑ar limita la interpretarea și la aplicarea unui acord
internațional. Aceasta ar interveni în interpretarea și aplicarea
dreptului comunitar și ar trebui să se pronunțe cu privire la
competențele Comunității și ale statelor membre.3. Guvernul olandez se
limitează să semnaleze problemele care trebuie analizate înainte de
luarea unei decizii cu privire la oportunitatea aderării, fără a‑și
exprima în mod clar poziția. Acesta evocă în special problema
compatibilității cu articolul 164 din tratat a raporturilor între Curtea
de Justiție și organele convenției, problema situației statelor membre,
părți contractante la convenție și membre ale Comunității, în ceea ce
privește respectarea obligațiilor care le revin în temeiul tratatelor
comunitare și în temeiul convenției, precum și problema determinării
răspunderii Comunității și a statelor membre în ceea ce privește
respectarea convenției. Poziția CurțiiCu privire la admisibilitatea cererii de emitere a unui aviz1.     Guvernul
irlandez și guvernul Regatului Unit, dar și guvernele danez și suedez
au susținut că cererea de emitere a unui aviz nu este admisibilă sau au
subliniat, cel puțin, caracterul prematur al acesteia. Acestea au
susținut că nu există un acord al cărui conținut să fie suficient de
precis pentru a permite Curții să examineze compatibilitatea aderării cu
tratatul. În opinia acestor guverne, nu poate fi vorba de existența
unui acord avut în vedere, în condițiile în care Consiliul nici măcar nu
a adoptat o decizie de principiu cu privire la deschiderea negocierilor
acordului.2.     În
această privință, trebuie amintit că, potrivit articolului 228
alineatul (6) din tratat, Consiliul, Comisia sau un stat membru pot
obține avizul Curții de Justiție cu privire la compatibilitatea
acordului avut în vedere cu dispozițiile tratatului.3.     Astfel
cum Curtea a constatat ultima dată în Avizul 3/94 din 13 decembrie 1995
(Rec., p. I‑4577, punctul 16), scopul acestei dispoziții este
acela de a preveni complicațiile care ar rezulta din contestarea în
justiție a compatibilității cu tratatul a acordurilor internaționale
care angajează Comunitatea.4.     În
plus, în avizul menționat (punctul 17), Curtea a subliniat că o
hotărâre judecătorească prin care se constată eventual că un asemenea
acord este, fie din cauza conținutului său, fie din cauza procedurii
adoptate cu ocazia încheierii sale, incompatibil cu dispozițiile
tratatului ar crea dificultăți serioase nu numai pe plan comunitar, ci
și pe planul relațiilor internaționale și ar risca să aducă prejudicii
tuturor părților interesate, inclusiv țărilor terțe.5.     Pentru
evitarea unor asemenea complicații, tratatul a instituit procedura
excepțională a sesizării prealabile a Curții de Justiție, pentru a se
verifica, înaintea încheierii acordului, dacă acesta este compatibil cu
tratatul.6.     Această
procedură este o procedură specială de colaborare între Curtea de
Justiție, pe de o parte, și celelalte instituții comunitare și statele
membre, pe de altă parte, prin care Curtea este chemată să asigure, în
conformitate cu articolul 164 din tratat, respectarea legii în
interpretarea și aplicarea tratatului într‑o etapă anterioară încheierii
unui acord susceptibil să dea naștere unei contestații cu privire la
legalitatea unui act comunitar de încheiere, de executare sau de
aplicare a acestuia.7.     În
ceea ce privește existența unui proiect de acord, trebuie să se
constate că, în speță, atât în momentul sesizării Curții, cât și în
momentul în care aceasta emite avizul său, negocierile nu au fost încă
începute, iar conținutul precis al acordului prin care Comunitatea
intenționează să adere la convenție nu este determinat.8.     Pentru
a aprecia în ce măsură această absență a precizărilor cu privire la
conținutul acordului afectează admisibilitatea cererii, trebuie să se o
facă distincție în funcție de obiectele acesteia din urmă.9.     Astfel
cum rezultă din observațiile prezentate de guvernele statelor membre și
de instituțiile comunitare, aderarea Comunității la convenție ridică
două probleme principale, și anume, pe de o parte, cea privind
competența Comunității de a încheia un astfel de acord și, pe de altă
parte, cea a compatibilității acordului cu dispozițiile tratatului, în
special cu cele privind competențele Curții.10.   În
ceea ce privește problema competenței, trebuie amintit că, în Avizul
1/78 din 4 octombrie 1979 (Rec., p. 2871, punctul 35), Curtea a
statuat că, atunci când trebuie să se soluționeze o problemă privind
competența, este în interesul instituțiilor comunitare și al statelor
interesate, inclusiv al țărilor terțe, să clarifice această problemă
încă de la deschiderea negocierilor și chiar înainte de negocierea
elementelor esențiale ale acordului.11.   Singura
condiție pe care Curtea a stabilit‑o în acel aviz este ca obiectul
acordului avut în vedere să fie cunoscut înainte de începerea
negocierilor.12.   Or,
nu există nicio îndoială că, în prezenta cerere de emitere a unui aviz,
obiectul acordului avut în vedere este cunoscut. Astfel, indiferent de
modalitățile aderării Comunității la convenție, obiectul general al
acestei convenții, materia pe care aceasta o reglementează, precum și
importanța instituțională a unei asemenea aderări a Comunității sunt
perfect cunoscute.13.   Admisibilitatea
cererii de emitere a unui aviz nu poate fi contestată pentru motivul că
Consiliul nu ar fi adoptat încă decizia de deschidere a negocierilor și
că, prin urmare, un acord nu este avut în vedere în sensul articolului
228 alineatul (6) din tratat.14.   Astfel,
chiar dacă nu s‑a adoptat o astfel de decizie, aderarea Comunității la
convenție a făcut obiectul unor diverse studii și propuneri ale Comisiei
și se afla pe ordinea de zi a Consiliului în momentul sesizării Curții.
Împrejurarea că Consiliul a inițiat procedura prevăzută la articolul
228 alineatul (6) din tratat presupune, de altfel, că acesta are în
vedere posibilitatea de a negocia și de a încheia un astfel de acord.
Cererea de emitere a unui aviz apare astfel ca fiind inspirată de
preocuparea legitimă a Consiliului de a fi informat cu privire la
întinderea competențelor sale înainte de a lua vreo decizie cu privire
la deschiderea negocierilor.15.   În
plus, trebuie subliniat că, în măsura în care cererea de emitere a unui
aviz se referă la problema competenței Comunității, obiectul acesteia
este suficient de clar, iar o decizie oficială a Consiliului de
deschidere a negocierilor nu este indispensabilă pentru a preciza și mai
mult acest obiect.16.   În
sfârșit, pentru ca procedura prevăzută la articolul 228 alineatul (6)
din tratat să aibă un efect util, este necesar ca posibilitatea
sesizării Curții cu privire la problema competenței să existe nu numai
la momentul deschiderii unei negocieri (Avizul 1/78, punctul 35), ci și
înainte de începerea oficială a negocierii respective.17.   În
aceste împrejurări, întrucât problema competenței Comunității de a
proceda la aderare este ridicată în prealabil la nivelul Consiliului,
este în interesul Comunității, al statelor membre și al celorlalte părți
la convenție ca această problemă să fie soluționată înainte de
deschiderea negocierilor.18.   Din
considerațiile care precedă rezultă că cererea de emitere a unui aviz
este admisibilă în măsura în care se referă la competența Comunității de
a încheia un acord de natura celui avut în vedere.19.   Cu
toate acestea, situația este diferită în ceea ce privește problema
compatibilității acordului cu tratatul.20.   Astfel,
pentru a da un răspuns adecvat cu privire la problema compatibilității
aderării Comunității la convenție cu normele tratatului, în special cu
articolele 164 și 219 privind competența Curții, aceasta trebuie să
dispună de elemente suficiente cu privire la modalitățile conform cărora
Comunitatea preconizează să se supună mecanismelor actuale și viitoare
de control jurisdicțional instituite prin convenție.21.   Or,
trebuie să se constate că nu a fost furnizată Curții nicio precizare cu
privire la soluțiile preconizate pentru punerea efectivă în practică a
unei asemenea supuneri a Comunității competenței unei instanțe
internaționale.22.   Prin
urmare, Curtea nu este în măsură să emită un aviz cu privire la
compatibilitatea cu normele tratatului a aderării la convenție.Cu privire la competența Comunității de a adera la convenție23.   Din
articolul 3 B din tratat, potrivit căruia Comunitatea acționează
în limitele competențelor care îi sunt conferite și ale obiectivelor
care îi sunt atribuite prin tratat, rezultă că aceasta nu dispune decât
de competențe atribuite.24.   Respectarea
principiului competențelor atribuite se impune atât în cazul acțiunilor
interne, cât și în cel al acțiunilor internaționale ale Comunității.25.   În
mod obișnuit, Comunitatea acționează în temeiul competențelor specifice
care, astfel cum a statuat Curtea, nu trebuie neapărat să rezulte în
mod expres din dispozițiile specifice ale tratatului, ci pot fi deduse
și în mod implicit din aceste dispoziții.26.   Astfel,
în domeniul relațiilor internaționale ale Comunității, domeniu în
discuție în prezenta cerere de emitere a unui aviz, potrivit unei
jurisprudențe constante, competența Comunității de a‑și asuma
angajamente internaționale poate rezulta nu numai din dispoziții exprese
ale tratatului, ci poate decurge și în mod implicit din aceste
dispoziții. Mai mult, Curtea a statuat că, de fiecare dată când dreptul
comunitar atribuie instituțiilor Comunității competențe pe plan intern
în vederea realizării unui obiectiv determinat, Comunitatea este
învestită cu competența de a‑și asuma angajamentele internaționale
necesare pentru realizarea obiectivului respectiv, chiar și în absența
unei dispoziții exprese în acest sens (a se vedea Avizul 2/91 din 19
martie 1993, Rec., p. I‑1061, punctul 7).27.   Este
necesar să se constate că nicio dispoziție a tratatului nu conferă
instituțiilor comunitare, în mod general, prerogativa de a edicta norme
în domeniul drepturilor omului sau de a încheia convenții internaționale
în acest domeniu.28.   În
lipsa unor competențe specifice exprese sau implicite în acest sens,
trebuie analizat dacă articolul 235 din tratat poate constitui un temei
juridic pentru aderare.29.   Articolul
235 urmărește să suplinească lipsa prerogativelor de acțiune conferite
expres sau implicit instituțiilor comunitare prin dispoziții specifice
ale tratatului, în măsura în care aceste prerogative sunt totuși
necesare Comunității pentru a putea să își exercite funcțiile în vederea
atingerii unuia dintre obiectivele stabilite prin tratat.30.   Această
dispoziție, care face parte integrantă dintr‑o ordine instituțională
bazată pe principiul competențelor atribuite, nu ar putea constitui un
temei pentru extinderea domeniului competențelor Comunității dincolo de
cadrul general care rezultă din ansamblul dispozițiilor tratatului și în
special din cele care definesc misiunile și acțiunile Comunității.
Aceasta nu poate, în niciun caz, să servească drept temei pentru
adoptarea unor dispoziții care ar avea, în esență, drept consecință
modificarea tratatului fără parcurgerea procedurii pe care acesta o
prevede în acest sens.31.   Având
în vedere considerațiile care precedă, trebuie să se analizeze dacă
aderarea Comunității la convenție se poate întemeia pe articolul 235.32.   Mai
întâi, trebuie amintit că importanța respectării drepturilor omului a
fost subliniată în diverse declarații ale statelor membre și ale
instituțiilor comunitare (citate mai sus, la punctul III.5). În
preambulul Actului Unic European, precum și în preambulul și la
articolul F alineatul (2), la articolul J.1 alineatul (2) a cincea
liniuță și la articolul K.2 alineatul (1) din Tratatul privind Uniunea
Europeană, se face, de asemenea, trimitere la respectarea drepturilor
omului. De altfel, articolul F precizează că Uniunea respectă drepturile
fundamentale, astfel cum sunt acestea garantate în special de
convenție. Articolul 130 U alineatul (2) din Tratatul CE prevede că
politica Comunității în domeniul cooperării pentru dezvoltare
contribuie la obiectivul respectării drepturilor omului și a
libertăților fundamentale.33.   Apoi,
trebuie să se sublinieze că, potrivit unei jurisprudențe constante,
drepturile fundamentale fac parte integrantă din principiile generale de
drept a căror respectare este asigurată de către Curte. În această
privință, Curtea se inspiră din tradițiile constituționale comune
statelor membre, precum și din indicațiile oferite de instrumentele
internaționale privind protecția drepturilor omului la care statele
membre au cooperat sau au aderat. În acest cadru, Curtea a precizat că
convenția are o semnificație specială (a se vedea în special Hotărârea
din 18 iunie 1991, ERT, C‑260/89, Rec., p. I‑2925 punctul 41).34.   Deși
respectarea drepturilor omului reprezintă, așadar, o condiție a
legalității actelor comunitare, trebuie totuși să se constate că
aderarea la convenție ar determina o schimbare substanțială a regimului
comunitar actual al protecției drepturilor omului, în măsura în care ar
implica includerea Comunității într‑un sistem instituțional
internațional distinct, precum și integrarea tuturor dispozițiilor
convenției în ordinea juridică comunitară.35.   O
asemenea modificare a regimului protecției drepturilor omului în
Comunitate, ale cărei implicații instituționale ar fi, de asemenea,
fundamentale atât pentru Comunitate, cât și pentru statele membre, ar
avea o anvergură constituțională și ar depăși astfel, prin natura sa,
limitele articolului 235. Aceasta nu poate fi realizată decât pe calea
unei modificări a tratatului.36.   Prin
urmare, trebuie constatat că, în starea actuală a dreptului comunitar,
Comunitatea nu are competența de a adera la convenție.În consecință_CURTEAcompusă
din domnii G. C. Rodríguez Iglesias, președinte, C. N.
Kakouris, D. A. O. Edward, J.‑P. Puissochet și G. Hirsch,
președinți de cameră, G. F. Mancini, F. A. Schockweiler
(raportor), J. C. Moitinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn,
C. Gulmann, J. L. Murray, P. Jann, H. Ragnemalm, L. Sevón și M.
Wathelet, judecători_după ascultarea
domnilor G. Tesauro, prim avocat general, C. O. Lenz, F. G.
Jacobs, A. La Pergola, G. Cosmas, P. Léger, M. B. Elmer, N.
Fennelly și D. Ruiz‑Jarabo Colomer, avocați generali_emite următorul aviz:În
starea actuală a dreptului comunitar, Comunitatea nu are competența de a
adera la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților
fundamentale.Rodríguez IglesiasKakourisEdwardPuissochetHirschManciniSchockweilerMoitinho de AlmeidaKapteynGulmannMurrayJannRagnemalmSevónWatheletPronunțat la Luxemburg, la 28 martie 1996.Grefier       PreședinteR. Grass       G. C. Rodríguez Iglesias