Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Séptima)
de 16 de abril de 2026 (*)
« Procedimiento prejudicial — Contratación pública — Directiva 2014/24/UE — Artículo 18 — Principios que rigen la contratación pública — Igualdad de trato y transparencia — Artículo 42 — Especificaciones técnicas — Facultad de apreciación del poder adjudicador — Definición de necesidad — Referencia a un tipo o a una producción determinada — Casos en los que esa referencia debe ir acompañada de la mención “o equivalente” »
En el asunto C‑568/24,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por la Curtea de Apel Cluj (Tribunal Superior de Cluj, Rumanía), mediante resolución de 17 de junio de 2024, recibida en el Tribunal de Justicia el 23 de agosto de 2024, en el procedimiento entre
Sof Medica SA
y
Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Cluj-Napoca,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Séptima),
integrado por el Sr. F. Schalin, Presidente de Sala, y los Sres. M. Gavalec (Ponente) y Z. Csehi, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Campos Sánchez-Bordona;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
–        en nombre de Sof Medica SA, por la Sra. L. Duţu, avocată;
–        en nombre del Gobierno checo, por la Sra. L. Halajová y los Sres. M. Smolek y J. Vláčil, en calidad de agentes;
–        en nombre del Gobierno estonio, por las Sras. H. Hirsik y M. Kriisa, en calidad de agentes;
–        en nombre del Gobierno lituano, por el Sr. K. Dieninis y la Sra. E. Kurelaitytė, en calidad de agentes;
–        en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. A. Biolan y G. Wils, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1        La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 2, apartado 1, punto 13, 18, apartado 1, 42, apartados 1 a 4, y 49 de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (DO 2014, L 94, p. 65).
2        Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Sof Medica SA y Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Cluj-Napoca (Hospital Clínico Provincial de Urgencias de Cluj-Napoca, Rumanía; en lo sucesivo, «hospital») en relación con la adjudicación, por este último, de un contrato público relativo a la adquisición de un robot quirúrgico conforme con ciertas especificaciones técnicas.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3        Los considerandos 74 y 92 de la Directiva 2014/24 enuncian lo siguiente:
«(74)      Las especificaciones técnicas elaboradas por los compradores públicos tienen que permitir la apertura de la contratación pública a la competencia, así como la consecución de los objetivos de sostenibilidad. Para ello, tiene que ser posible presentar ofertas que reflejen la diversidad de las soluciones técnicas, las normas y las especificaciones técnicas existentes en el mercado, incluidas aquellas elaboradas sobre la base de criterios de rendimiento vinculados al ciclo de vida y a la sostenibilidad del proceso de producción de las obras, suministros y servicios.
Por consiguiente, al redactar las especificaciones técnicas debe evitarse que estas limiten artificialmente la competencia mediante requisitos que favorezcan a un determinado operador económico, reproduciendo características clave de los suministros, servicios u obras que habitualmente ofrece dicho operador. Redactar las especificaciones técnicas en términos de requisitos de rendimiento y exigencias funcionales suele ser la mejor manera de alcanzar ese objetivo. Unos requisitos funcionales y relacionados con el rendimiento son también medios adecuados para favorecer la innovación en la contratación pública, que deben utilizarse del modo más amplio posible. Cuando se haga referencia a una norma europea o, en su defecto, a una norma nacional, los poderes adjudicadores deben tener en cuenta las ofertas basadas en otras soluciones equivalentes. La responsabilidad de demostrar la equivalencia con respecto a la etiqueta exigida ha de recaer en el operador económico.
Para probar la equivalencia, debe ser posible exigir a los licitadores que aporten pruebas verificadas por terceros. No obstante, deben permitirse también otros medios de prueba adecuados, como un expediente técnico del fabricante, cuando el operador económico de que se trate no tenga acceso a dichos certificados o informes de ensayo, ni la posibilidad de obtenerlos en el plazo fijado, siempre que el operador económico de que se trate pruebe así que las obras, suministros o servicios cumplen los requisitos o criterios establecidos en las especificaciones técnicas, los criterios de adjudicación o las condiciones de ejecución del contrato.
[…]
(92)      Al evaluar la mejor relación calidad-precio, los poderes adjudicadores deberían determinar los criterios económicos y de calidad relacionados con el objeto del contrato que utilizarán a tal efecto. Estos criterios deben, pues, permitir efectuar una evaluación comparativa del nivel de rendimiento de cada oferta respecto del objeto del contrato tal como se define en las especificaciones técnicas. En el contexto de la mejor relación calidad-precio, la presente Directiva incluye una lista no exhaustiva de posibles criterios de adjudicación que incluyen aspectos sociales y medioambientales. Se debe alentar a los poderes adjudicadores a elegir los criterios de adjudicación que les permitan obtener obras, suministros y servicios de gran calidad que respondan lo mejor posible a sus necesidades.
Los criterios de adjudicación elegidos no deben conferir al poder adjudicador una libertad de decisión ilimitada y deben asegurar la posibilidad de una competencia real y equitativa e ir acompañados de modalidades que permitan verificar de manera efectiva la información facilitada por los licitadores.
Para determinar cuál es la oferta económicamente más ventajosa, la decisión relativa a la adjudicación del contrato no debe basarse únicamente en criterios no relacionados con los costes. Por ello, los criterios cualitativos deben ir acompañados de un criterio relacionado con los costes, el cual, a elección del poder adjudicador, podría ser el precio o un planteamiento basado en la rentabilidad, como el coste del ciclo de vida. No obstante, los criterios de adjudicación no deben afectar a la aplicación de las disposiciones nacionales que determinan la remuneración de determinados servicios o establecen precios fijos para determinados suministros.»
4        El artículo 2 de esta Directiva, titulado «Definiciones», establece, en su apartado 1, punto 13, lo siguiente:
«A los efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
13.      “Pliego de contratación”: todo documento elaborado o mencionado por el poder adjudicador para describir o determinar los elementos de la contratación o el procedimiento, incluido el anuncio de licitación, el anuncio de información previa que sirva de convocatoria de licitación, las especificaciones técnicas, el documento descriptivo, las condiciones del contrato propuestas, los formatos para la presentación de documentos por los candidatos y licitadores, la información sobre obligaciones generalmente aplicables y cualquier documento adicional».
5        El artículo 18 de dicha Directiva, que lleva por título «Principios de la contratación», dispone, en su apartado 1:
«Los poderes adjudicadores tratarán a los operadores económicos en pie de igualdad y sin discriminaciones, y actuarán de manera transparente y proporcionada.
La contratación no será concebida con la intención de excluirla del ámbito de aplicación de la presente Directiva ni de restringir artificialmente la competencia. Se considerará que la competencia está artificialmente restringida cuando la contratación se haya concebido con la intención de favorecer o perjudicar indebidamente a determinados operadores económicos.»
6        El artículo 29 de la misma Directiva, con la rúbrica «Procedimiento de licitación con negociación», establece, en su apartado 1:
«En los procedimientos de licitación con negociación, cualquier operador económico podrá presentar una solicitud de participación en respuesta a una convocatoria de licitación que contenga la información indicada en el anexo V, partes B y C, proporcionando la información para la selección cualitativa que haya solicitado el poder adjudicador.
En los pliegos de la contratación, los poderes adjudicadores determinarán el objeto de la contratación facilitando una descripción de sus necesidades y de las características exigidas para los suministros, las obras o los servicios que hayan de contratarse, y especificarán los criterios de adjudicación del contrato. Indicarán asimismo qué elementos de la descripción constituyen los requisitos mínimos que han de cumplir todas las ofertas.
La información facilitada será lo suficientemente precisa como para que los operadores económicos puedan identificar la naturaleza y el ámbito de la contratación y decidir si solicitan participar en el procedimiento.
[…]»
7        A tenor del artículo 42 de la Directiva 2014/24, titulado «Especificaciones técnicas»:
«1.      Las especificaciones técnicas definidas en el anexo VII, punto 1, figurarán en los pliegos de la contratación. Las especificaciones técnicas definirán las características exigidas de una obra, un servicio o un suministro.
Esas características podrán referirse también al proceso o método específico de producción o prestación de las obras, los suministros o los servicios requeridos, o a un proceso específico de otra fase de su ciclo de vida, incluso cuando dichos factores no formen parte de la sustancia material de las obras, suministros o servicios, siempre que estén vinculados al objeto del contrato y guarden proporción con el valor y los objetivos de este.
[…]
2.      Las especificaciones técnicas proporcionarán a los operadores económicos acceso en condiciones de igualdad al procedimiento de contratación y no tendrán por efecto la creación de obstáculos injustificados a la apertura de la contratación pública a la competencia.
3.      Sin perjuicio de las normas técnicas nacionales obligatorias, siempre que sean compatibles con el Derecho de la Unión, las especificaciones técnicas se formularán de una de las siguientes maneras:
a)      en términos de rendimiento o de exigencias funcionales, incluidas las características medioambientales, siempre que los parámetros sean lo suficientemente precisos para permitir a los licitadores determinar el objeto del contrato y a los poderes adjudicadores adjudicar el contrato;
b)      por referencia a especificaciones técnicas y, por orden de preferencia, a normas nacionales que transpongan las normas europeas, a las evaluaciones técnicas europeas, a especificaciones técnicas comunes, a normas internacionales, a otros sistemas de referencias técnicas elaborados por los organismos europeos de normalización o, en defecto de todos los anteriores, a normas nacionales, a documentos de idoneidad técnica nacionales o a especificaciones técnicas nacionales en materia de proyecto, cálculo y ejecución de obras y de uso de suministros; cada referencia irá acompañada de la mención “o equivalente”;
c)      en términos de rendimiento o de exigencias funcionales según lo mencionado en la letra a), haciendo referencia, como medio de presunción de conformidad con estos requisitos de rendimiento o exigencias funcionales, a las especificaciones contempladas en la letra b);
d)      mediante referencia a las especificaciones técnicas mencionadas en la letra b) para determinadas características, y mediante referencia al rendimiento o exigencias funcionales mencionados en la letra a) para otras características.
4.      Salvo que lo justifique el objeto del contrato, las especificaciones técnicas no harán referencia a una fabricación o una procedencia determinada, o a un procedimiento concreto que caracterice a los productos o servicios ofrecidos por un operador económico determinado, o a marcas, patentes o tipos, o a un origen o a una producción determinados con la finalidad de favorecer o descartar ciertas empresas o ciertos productos. Tal referencia se autorizará, con carácter excepcional, en el caso en que no sea posible hacer una descripción lo bastante precisa e inteligible del objeto del contrato en aplicación del apartado 3. Dicha referencia irá acompañada de la mención “o equivalente”.
[…]»
8        El artículo 46 de esta Directiva, que lleva por título «División de contratos en lotes», establece, en su apartado 1, párrafo segundo:
«Excepto en el caso de los contratos cuya división resulte obligatoria en virtud del apartado 4 del presente artículo, los poderes adjudicadores indicarán las principales razones por las cuales han decidido no subdividir en lotes. Dicha decisión se incluirá en los pliegos de la contratación o en el informe específico al que se refiere el artículo 84.»
9        El artículo 49 de dicha Directiva, con la rúbrica «Anuncios de licitación», preceptúa:
«Los anuncios de licitación se utilizarán como medio de convocatoria de licitación en relación con todos los procedimientos, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 26, apartado 5, párrafo segundo, y el artículo 32. El anuncio de licitación contendrá la información establecida en el anexo V, parte C, y se publicará de conformidad con el artículo 51.»
10      El anexo V de la Directiva 2014/24, titulado «Información que debe figurar en los anuncios», incluye una parte C
que relaciona la información que debe figurar en los anuncios de licitación. El punto 30 de esta parte presenta el siguiente tenor:
«Si procede, otras informaciones.»
11      El anexo VII de la Directiva 2014/24, titulado «Definición de determinadas especificaciones técnicas», dispone, en su punto 1:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
1.      “Especificación técnica”:
[…]
b)      cuando se trate de contratos públicos de suministro o de servicios, aquella especificación que figure en un documento en la que se definan las características exigidas de un producto o de un servicio, como, por ejemplo, los niveles de calidad, los niveles de comportamiento ambiental y climático, el diseño para todas las necesidades (incluida la accesibilidad de las personas con discapacidad) y la evaluación de la conformidad, el rendimiento, la utilización del producto, su seguridad, o sus dimensiones; asimismo, los requisitos aplicables al producto en lo referente a la denominación de venta, la terminología, los símbolos, las pruebas y métodos de prueba, el envasado, marcado y etiquetado, las instrucciones de uso, los procesos y métodos de producción en cualquier fase del ciclo de vida del suministro o servicio, así como los procedimientos de evaluación de la conformidad».
Derecho rumano
12      El artículo 2 de la Legea
nr.º 98/2016, privind achizițiile publice (Ley
n.º 98/2016, de contratos públicos), de 19 de mayo de 2016 (Monitorul Oficial al României, parte I,
n.º 390 de 23 de mayo de 2016) dispone, en su apartado 2:
«Los principios fundamentales de la adjudicación de los contratos públicos y de la organización de los concursos de proyectos son:
a)      la no discriminación:
b)      la igualdad de trato;
c)      el reconocimiento mutuo;
d)      la transparencia;
e)      la proporcionalidad;
f)      la asunción de responsabilidad.»
13      El artículo 50 de la Ley
n.º 98/2016 establece lo siguiente:
«1.      Los poderes adjudicadores no podrán concebir o estructurar la contratación o sus elementos con la intención de excluirlos del ámbito de aplicación de las disposiciones de esta Ley o de restringir artificialmente la competencia.
2.      A efectos del apartado 1, se considerará que la competencia queda artificialmente restringida cuando la contratación o sus elementos se hayan concebido o estructurado con la intención de favorecer o perjudicar indebidamente a determinados operadores económicos.»
14      El artículo 155 de esta Ley dispone, en sus apartados 1, 2 y 6:
«1.      Las especificaciones técnicas figurarán en los pliegos de la contratación y definirán las características exigidas de la obra, servicio o productos objeto de la contratación.
2.      Las características mencionadas en el apartado 1 podrán referirse también al proceso o al método específico de ejecución de las obras, de fabricación de los productos o de suministro de los servicios requeridos, o a un proceso específico para otra fase de su ciclo de vida, aun cuando estos elementos no formen parte de la sustancia material de los productos, obras o servicios que se vayan a adquirir, siempre que tales características estén vinculadas al objeto del contrato o del acuerdo marco y guarden proporción con el valor y los objetivos de este.
[…]
6.      Las especificaciones técnicas proporcionarán a todos los operadores económicos acceso, en condiciones de igualdad, al procedimiento de contratación y no tendrán como efecto la creación de obstáculos injustificados a la consecución de la competencia efectiva entre los operadores económicos.»
15      El artículo 156 de la citada Ley establece, en sus apartados 2 a 4:
«2.      Salvo que lo justifique el objeto del contrato, las especificaciones técnicas no harán referencia a una fabricación o a una procedencia determinada, o a un procedimiento concreto que caracterice a los productos o servicios ofrecidos por un operador económico determinado, o a marcas, patentes o tipos, o a un origen o a una producción determinados con la finalidad de favorecer o descartar ciertos operadores económicos o ciertos productos.
3.      No obstante lo dispuesto en el apartado 2, la determinación de las especificaciones técnicas mediante remisión a los elementos previstos en el apartado 2 se autorizará, con carácter excepcional, en el caso de que no sea posible hacer una descripción lo bastante precisa e inteligible del objeto del contrato en aplicación del apartado 1; en estos casos, la determinación de los elementos previstos en el apartado 2 irá acompañada de la mención “o equivalente”.
4.      Cuando los poderes adjudicadores formulen las especificaciones técnicas de conformidad con lo dispuesto en el apartado 1, letra b), no podrán rechazar una oferta basándose en que las obras, los suministros o los servicios ofrecidos no se ajustan a las especificaciones técnicas a las que han hecho referencia, una vez que el licitador demuestre en su oferta, por cualquier medio adecuado, que las soluciones que propone cumplen de forma equivalente los requisitos definidos por las especificaciones técnicas.»
16      El artículo 1 del Reglamento de aplicación anexo a la Hotărârea Guvernului
nr.º 395/2016, pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziție publică/acordului-cadru din Legea
nr.º 98/2016 privind achizițiile publice (Decreto del Gobierno
n.º 395/2016, por el que se aprueba el Reglamento de aplicación de las disposiciones relativas a la adjudicación de un contrato público/acuerdo marco de la Ley
n.º 98/2016, de contratos públicos), de 2 de junio de 2016 (Monitorul Oficial al României, parte I,
n.º 423 de 6 de junio de 2016), dispone:
«1.      En los procedimientos de contratación pública, cualquier situación que no disponga de una regulación explícita se interpretará a la luz de los principios previstos en el artículo 2, apartado 2, de la [Ley
n.º 98/2016].
2.      Durante la tramitación del procedimiento de adjudicación, los poderes adjudicadores deberán tomar todas las medidas necesarias para evitar que se produzcan situaciones que puedan dar lugar a un conflicto de intereses y/o a impedir, restringir o falsear la competencia.
3.      Cuando constaten que se ha producido alguna de las situaciones previstas en el apartado 2, los poderes adjudicadores eliminarán los efectos derivados de tal circunstancia adoptando, dentro de los límites de sus competencias, en su caso, medidas de corrección para modificar, cesar, revocar o anular los actos que hayan menoscabado la correcta tramitación del procedimiento de adjudicación o las actividades vinculadas a dicho procedimiento.
[…]»
17      El artículo 20, apartado 10, de este Reglamento de aplicación establece:
«El pliego de condiciones incluirá necesariamente las especificaciones técnicas que se refieran a requisitos, prescripciones y características técnicas que permitan la descripción objetiva de cada producto, servicio u obra, de modo que responda a las necesidades del poder adjudicador.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
18      El 23 de febrero de 2024, el hospital publicó, como poder adjudicador, una licitación abierta titulada «Suministro, instalación y puesta en funcionamiento [del] Robot quirúrgico 2», con un valor estimado de 25 400 000 leus rumanos (RON) (aproximadamente 5 000 000 euros).
19      Con anterioridad, el hospital había iniciado un procedimiento de consulta del mercado relativo al robot quirúrgico objeto de esta licitación, a raíz del cual, por una parte, se constató que existían dos tipos de robots quirúrgicos que contaban con funcionalidades similares, a saber, un robot de tipo monobloque (cuyos brazos tienen un modo de disposición unitaria) y un robot de tipo modular (cuyos brazos tienen un modo de disposición individual), y, por otra parte, se identificó al menos a tres fabricantes de robots de tipo modular.
20      En el pliego de condiciones de dicha licitación, el hospital presentó las especificaciones técnicas del robot quirúrgico en cuestión en estos términos, a saber: «Equipo de cirugía asistida por robot, modular y móvil, provisto de al menos cuatro módulos dotados de brazos robóticos independientes y aplicabilidad certificada al menos para las siguientes especialidades: cirugía general, ginecología, urología y cirugía torácica. El equipo debe poder instalarse en el quirófano sin necesidad de adaptaciones especiales y permitir abordar la intervención [quirúrgica] de manera híbrida mediante una rápida transición de la cirugía laparoscópica clásica a la cirugía asistida por robot y viceversa, cada vez que resulte necesario durante el procedimiento [quirúrgico]. El equipo debe poder utilizarse de manera continuada».
21      Como proveedor de robots quirúrgicos de tipo monobloque, Sof Medica consideró que estas especificaciones técnicas violaban los principios de contratación pública establecidos en los artículos 2, 50, 155 y 156 de la Ley
n.º 98/2016, que tienen por objeto aplicar los artículos 18 y 42 de la Directiva 2014/24, al entender que favorecen únicamente a los robots quirúrgicos de tipo modular. Por ello, Sof Medica solicitó ante el Tribunalul Cluj (Tribunal de Distrito de Cluj, Rumanía) que se condenara al poder adjudicador a eliminar dichas especificaciones técnicas, a las que califica de discriminatorias, a fijar unos requisitos mínimos que garanticen un procedimiento transparente basado en una competencia real y a anular el procedimiento de contratación de que se trata si no es posible subsanar la documentación relativa a la licitación.
22      El hospital objetó que la adquisición de un robot quirúrgico de tipo modular estaba justificada por varios elementos específicos. Arguyó que, dado que los edificios que conforman el hospital son antiguos, es preciso tener en cuenta las capacidades logísticas de los quirófanos, que son de pequeño tamaño, la necesidad de trasladar el equipamiento médico entre ellos en función de las necesidades y de las urgencias, así como el número de salas de operación y su distribución. Según el hospital, la disposición de estas salas requiere un robot con una configuración flexible y adaptada al espacio disponible y
con un peso y una ocupación del suelo
limitados, lo que no se corresponde con las características de un robot de tipo monobloque.
23      Mediante sentencia de 22 de marzo de 2024, el Tribunalul Cluj (Tribunal de Distrito de Cluj) desestimó la demanda de Sof Medica en parte por estar desprovista de objeto y en parte por infundada.
24      Sof Medica interpuso un recurso de casación contra dicha sentencia ante la Curtea de Apel Cluj (Tribunal Superior de Cluj, Rumanía), que es el órgano jurisdiccional remitente.
25      Ese órgano jurisdiccional alberga dudas de tres tipos relativas al margen de apreciación del que dispone el poder adjudicador al establecer las especificaciones técnicas.
26      En primer lugar, desea saber si, a la luz del principio de transparencia, contemplado en el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2014/24, en relación con su artículo 49, un poder adjudicador puede excluir a un licitador sobre la base de especificaciones técnicas justificadas por una «necesidad objetiva», cuando esta última solo se ha puesto en conocimiento del licitador con posterioridad a la publicación de la documentación relativa a la licitación de que se trate, con motivo de un procedimiento contencioso.
27      En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si el artículo 42, apartados 1, 3, letra b), y 4, de la Directiva 2014/24 puede interpretarse en el sentido de que el carácter restrictivo que resulta del conjunto de los requisitos mencionados como especificaciones técnicas de una licitación, que obliga a incluir la mención «o equivalente» en la documentación de esta licitación, debe apreciarse teniendo en cuenta el conjunto de los requisitos que figuran en dicha documentación.
28      En tercer y último lugar, desea saber si, en caso de respuesta afirmativa a las dudas planteadas en los apartados 26 y 27 de la presente sentencia, los principios de igualdad de trato y de no discriminación, contemplados en el artículo 18, apartado 1, de la citada Directiva, pueden interpretarse en el sentido de que el carácter restrictivo de las especificaciones técnicas debe apreciarse en conexión con la «necesidad objetiva» alegada por el poder adjudicador con anterioridad a la fecha de publicación del anuncio de licitación y de la documentación relativa a la licitación de que se trate.
29      En esas circunstancias, la Curtea de Apel Cluj (Tribunal Superior de Cluj) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)      ¿Debe interpretarse el principio de transparencia, contemplado en el artículo 18, apartado 1, de la Directiva [2014/24], en relación con los artículos 49 y 2, apartado 1, punto 13, de [esta Directiva], en el sentido de que se opone a la exclusión de un licitador sobre la base de unas especificaciones técnicas justificadas por la “necesidad objetiva” que el poder adjudicador concretó solo después de la publicación del anuncio de licitación y de los pliegos de la contratación?
2)      ¿Debe interpretarse el artículo 42, [apartados] 1, 3, letra b), y 4, de la Directiva [2014/24] en el sentido de que la apreciación del carácter restrictivo de las especificaciones técnicas, que exige que los pliegos de la contratación contengan la mención “o equivalente”, se puede realizar incluso mediante el análisis acumulativo de todos los requisitos que figuran en los pliegos de la contratación?
3)      En caso de respuesta afirmativa a las dos primeras cuestiones prejudiciales, ¿pueden interpretarse los principios de igualdad de trato y de no discriminación, contemplados en el artículo 18, apartado 1, de la Directiva [2014/24], en el sentido de que la apreciación del carácter restrictivo de las especificaciones técnicas debe responder a la “necesidad objetiva” del poder adjudicador previa a la publicación del anuncio de licitación y de los pliegos de la contratación?»
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
30      El órgano jurisdiccional remitente solicitó que la presente petición de decisión prejudicial se tramitase por el procedimiento acelerado establecido en el artículo 105 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
31      Esta solicitud fue denegada mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 13 de diciembre de 2024, Sof Medica (C‑568/24, EU:C:2024:1055).
Sobre las cuestiones prejudiciales
Cuestiones prejudiciales primera y tercera
32      Mediante sus cuestiones prejudiciales primera y tercera, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente solicita que se dilucide, en esencia, si el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2014/24, en relación con los artículos 42, apartados 1 y 2, y 49 de esta Directiva, debe interpretarse en el sentido de que los principios de transparencia y de igualdad de trato, establecidos en el citado artículo 18, apartado 1, se oponen a que, en el marco de un contrato público de suministro, un poder adjudicador excluya la oferta de un licitador sobre la base de especificaciones técnicas, sin que
estas se hayan justificado de manera objetiva, en la fecha de la publicación del anuncio de licitación, en los pliegos de contratación en el sentido del artículo 2, apartado 1, punto 13, de dicha Directiva.
33      En primer lugar, es preciso señalar que el artículo 2, apartado 1, punto 13, de la Directiva 2014/24 se limita a definir el concepto de «pliego de contratación» como todo documento elaborado o mencionado por el poder adjudicador para describir o determinar los elementos de la contratación o el procedimiento, incluidos, entre otros, el anuncio de licitación y las especificaciones técnicas.
34      Sin embargo, esta disposición guarda silencio acerca de si, en la fecha de la publicación de un anuncio de licitación, el poder adjudicador de que se trate está obligado a indicar las justificaciones objetivas que subyacen a una especificación técnica.
35      En segundo lugar, ha de observarse que el artículo 49 de la Directiva 2014/24 se limita, en esencia, a disponer que los anuncios de licitación se utilizarán como medio de convocatoria de licitación, que contendrán la información establecida en el Anexo V, parte C, de esta Directiva y que se publicarán de conformidad con su artículo 51. Si bien esta parte C, titulada «Información que debe figurar en los anuncios de licitación», relaciona numerosos datos que deben proporcionarse, no menciona, entre ellos, la obligación de indicar las justificaciones objetivas que subyacen a una especificación técnica.
36      En tercer lugar, del artículo 42, apartado 1, de la Directiva 2014/24
resulta que las especificaciones técnicas, que se definen en el punto 1 de su anexo VII, deben figurar en los pliegos de la contratación y definir las características exigidas del suministro. En el caso de los contratos públicos de suministro o de servicios, el punto 1, letra b), del referido anexo VII define una especificación técnica como aquella especificación que figure en un documento en la que se definan las características exigidas de un producto o de un servicio, como, por ejemplo, los niveles de calidad, los niveles de comportamiento ambiental y climático, el diseño para todas las necesidades (incluida la accesibilidad de las personas con discapacidad) y la evaluación de la conformidad, el rendimiento, la utilización del producto, su seguridad, o sus dimensiones; asimismo, los requisitos aplicables al producto en lo referente a la denominación de venta, la terminología, los símbolos, las pruebas y métodos de prueba, el envasado, marcado y etiquetado, las instrucciones de uso, los procesos y métodos de producción en cualquier fase del ciclo de vida del suministro o servicio, así como los procedimientos de evaluación de la conformidad. Sin embargo, ni del tenor del citado artículo 42, apartado 1, ni del de este punto 1, letra b), se desprende que el poder adjudicador esté obligado a justificar de manera objetiva las especificaciones técnicas que haya establecido.
37      A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que el poder adjudicador dispone de un amplio margen de apreciación para formular las especificaciones técnicas de un contrato, dado que es quien se halla en mejor posición para determinar los suministros que necesita y las exigencias que deben cumplirse para obtener los resultados deseados (véanse, en este sentido, las sentencias de 25 de octubre de 2018, Roche Lietuva, C‑413/17, EU:C:2018:865, apartados 29 y 30, y de 16 de enero de 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, apartado 42).
38      Sin embargo, el poder adjudicador debe velar, de conformidad con el artículo 42, apartado 2, de la Directiva 2014/24, en relación con el artículo 18, apartado 1, de esta, por que las especificaciones técnicas proporcionen a los operadores económicos acceso en condiciones de igualdad al procedimiento de contratación y no tengan por efecto la creación de obstáculos injustificados a la apertura de la contratación pública a la competencia (sentencia de 16 de enero de 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, apartado 42).
39      El Tribunal de Justicia ha subrayado que los principios de igualdad de trato, no discriminación y transparencia revisten una importancia crucial en lo que se refiere a las especificaciones técnicas, debido a los riesgos de discriminación vinculados a la elección de estas o a la manera de formularlas (sentencia de 25 de octubre de 2018, Roche Lietuva, C‑413/17, EU:C:2018:865, apartado 34).
40      En la misma línea, del considerando 74 de la Directiva 2014/24 resulta que, al redactar las especificaciones técnicas, debe evitarse que estas limiten artificialmente la competencia mediante requisitos que favorezcan a un determinado operador económico, reproduciendo características clave de los suministros que habitualmente ofrece dicho operador. En efecto, a tenor de este considerando, «tiene que ser posible presentar ofertas que reflejen la diversidad de las soluciones técnicas, las normas y las especificaciones técnicas existentes en el mercado».
41      El respeto de tales exigencias es más importante si cabe cuando las especificaciones técnicas se formulan de manera particularmente detallada. En efecto, cuanto más detalladas son las especificaciones técnicas, mayor es el riesgo de que los productos de un determinado fabricante se vean favorecidos (sentencia de 25 de octubre de 2018, Roche Lietuva, C‑413/17, EU:C:2018:865, apartado 37).
42      Así, el grado de detalle de las especificaciones técnicas también debe respetar el principio de proporcionalidad, lo que implica analizar si ese grado de detalle es necesario para alcanzar los objetivos perseguidos (véase, en este sentido, la sentencia de 25 de octubre de 2018, Roche Lietuva, C‑413/17, EU:C:2018:865, apartado 41).
43      No obstante, ni el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2014/24 ni su artículo 42, apartados 1 y 2, imponen una interpretación de los principios de transparencia y de igualdad de trato en el sentido de que estos exijan que el poder adjudicador indique, en la fecha de la publicación del anuncio de licitación de que se trate, las justificaciones objetivas que subyazcan a las especificaciones técnicas que haya establecido.
44      En efecto, el principio de transparencia implica que los requisitos y la regulación del procedimiento de licitación estén formulados de manera clara, precisa e inequívoca en el anuncio de licitación o en el pliego de condiciones, con el fin de que, en primer lugar, todos los licitadores razonablemente informados y normalmente diligentes puedan comprender su alcance exacto e interpretarlas de la misma forma y, en segundo lugar, el poder adjudicador pueda comprobar efectivamente que las ofertas de los licitadores responden a los criterios aplicables al contrato de que se trate (sentencia de 10 de mayo de 2012, Comisión/Países Bajos, C‑368/10, EU:C:2012:284, apartado 109 y jurisprudencia citada). El principio de transparencia se limita, por tanto, a exigir que la documentación relativa a la licitación sea clara, precisa e inequívoca, sin llegar a obligar
a los poderes adjudicadores a indicar de forma específica, en la fecha de la publicación del anuncio de licitación de que se trate, todas las justificaciones objetivas que subyacen a cada especificación técnica mencionada en el pliego de condiciones. En cambio, esta última exigencia está relacionada con el respeto del principio de proporcionalidad, de modo que el poder adjudicador debe estar en condiciones de justificar por qué el grado de detalle de las especificaciones técnicas en cuestión es necesario para alcanzar los objetivos perseguidos.
45      De lo anterior se deriva que el principio de transparencia, contemplado en el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2014/24, no obliga al poder adjudicador a proporcionar una justificación objetiva que explique, desde su perspectiva, el contenido de las especificaciones técnicas que figuran en la documentación relativa a la licitación de que se trate.
46      En cuarto lugar, esta interpretación se ve corroborada por el sistema general de la Directiva 2014/24. En efecto, cuando el legislador de la Unión ha querido que el poder adjudicador exponga, en los pliegos de la contratación, la motivación que justifica una u otra característica o requisito relativo a un contrato o a un procedimiento de contratación, lo ha establecido expresamente. Este es el caso, por ejemplo, del artículo 46, apartado 1, párrafo segundo de la referida Directiva, que establece la obligación, que incumbe al poder adjudicador, de indicar las principales razones que justifican la decisión de no subdividir un contrato en lotes, o también del artículo 29, apartado 1, párrafo segundo, de la misma Directiva, que dispone que cuando el poder adjudicador decida recurrir al procedimiento de licitación con negociación, debe determinar, en los pliegos de la contratación, el objeto del contrato en cuestión, facilitando una descripción de sus necesidades y de las características exigidas para los suministros, las obras o los servicios que hayan de contratarse.
47      En quinto y último lugar, una interpretación contraria a la preconizada en el apartado 45 de la presente sentencia podría quebrar el equilibrio pretendido por el legislador de la Unión entre los derechos y las obligaciones de los licitadores y los de los poderes adjudicadores. En efecto, tal interpretación llevaría a exigir que el poder adjudicador justificase de manera detallada cada requisito concreto mediante información relativa a las necesidades que pretende satisfacer y en las que se ha basado para redactar las especificaciones técnicas. En ciertos supuestos, tal obligación de motivación tendría como efecto imponer una carga administrativa particularmente onerosa, e incluso desproporcionada, al poder adjudicador en cuestión y menoscabar el amplio margen de apreciación que se le reconoce para determinar qué necesita y formular las especificaciones técnicas de un contrato.
48      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales primera y tercera que el artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2014/24, en relación con los artículos 42, apartados 1 y 2, y 49 de esta Directiva, debe interpretarse en el sentido de que los principios de transparencia y de igualdad de trato, establecidos en el citado artículo 18, apartado 1, no se oponen a que, en el marco de un contrato público de suministro, un poder adjudicador excluya la oferta de un licitador sobre la base de especificaciones técnicas, sin que
estas se hayan justificado de manera objetiva, en la fecha de la publicación del anuncio de licitación, en los pliegos de contratación en el sentido del artículo 2, apartado 1, punto 13, de dicha Directiva.
Segunda cuestión prejudicial
49      Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita que se dilucide, en esencia, si el artículo 42, apartados 1, 3, letra b), y 4, de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que un poder adjudicador puede establecer, en las especificaciones técnicas de un contrato público de suministro de un robot quirúrgico, requisitos relativos al carácter modular y móvil, al peso, a la ocupación del suelo y a la disposición de los brazos del robot quirúrgico objeto de ese contrato, sin que estos requisitos vayan acompañados de la mención «o equivalente».
50      Es preciso señalar de entrada que, en un procedimiento relativo a un contrato público de suministro, la formulación de las especificaciones técnicas tiene por objeto, de conformidad con el artículo 42, apartado 1, de la Directiva 2014/24, en relación con el punto 1, letra b), del anexo VII de esta, definir las características exigidas del suministro en cuestión, tales como, entre otras, el rendimiento, la utilización del producto de que se trate, su seguridad o sus dimensiones. En la medida en que determinan estas características, las especificaciones técnicas definen, como se desprende del considerando 92 de dicha Directiva, el objeto mismo del contrato público de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de enero de 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, apartado 40).
51      El artículo 42, apartado 3, de la Directiva 2014/24 enumera de manera exhaustiva los métodos de formulación de las especificaciones técnicas que deben figurar en los pliegos de la contratación, sin establecer una jerarquía entre estos métodos (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de enero de 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, apartados 29 y 30 y jurisprudencia citada).
52      A este respecto, el poder adjudicador puede decidir formular las especificaciones técnicas en términos de rendimiento o de exigencias funcionales, de conformidad con el artículo 42, apartado 3, letra a), de esta Directiva. También puede optar por referirse a normas nacionales que transpongan las normas europeas, a las evaluaciones técnicas europeas, a especificaciones técnicas comunes, a normas internacionales, a otros sistemas de referencias técnicas elaborados por los organismos europeos de normalización o, en defecto de todos los anteriores, a normas nacionales, a documentos de idoneidad técnica nacionales o a especificaciones técnicas nacionales en materia de proyecto, cálculo y ejecución de obras y de uso de suministros, de acuerdo con la letra b) del citado artículo 42, apartado 3. El poder adjudicador puede incluso combinar ambos métodos, de conformidad con las letras c)
y d) de esa misma disposición. Cuando un poder adjudicador formula las especificaciones técnicas con arreglo al método establecido en dicho artículo 42, apartado 3, letra b), cada referencia a esta última disposición debe ir acompañada de la mención «o equivalente».
53      Pues bien, en el presente asunto, debe señalarse que las especificaciones técnicas relativas al contrato en cuestión, que se han expuesto en el apartado 20 de la presente sentencia, no parecen formuladas de conformidad con el método establecido en el artículo 42, apartado 3, letra b), de la Directiva 2014/24, de modo que esta disposición no es aplicable.
54      Sin embargo, también ha de observarse que el artículo 42, apartado 4, primera frase, de esta Directiva prohíbe, en principio, la inclusión en las especificaciones técnicas de una referencia «a una fabricación o una procedencia determinada, o a un procedimiento concreto que caracterice a los productos […] ofrecidos por un operador económico determinado» o a «tipos […] o a una producción determinados con la finalidad de favorecer o descartar ciertas empresas o ciertos productos». En efecto, tales referencias no contribuyen a abrir a la competencia el contrato público de que se trate, sino que, más bien, tienen como efecto restringirla (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de enero de 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, apartados 48 y 49).
55      Esta prohibición «de principio» admite, no obstante, dos excepciones. Por una parte, la segunda frase del artículo 42, apartado 4, de la Directiva 2014/24 establece que, con carácter excepcional, el poder adjudicador puede, en los pliegos de contratación que contienen las especificaciones técnicas, incluir alguna referencia contemplada en el citado artículo 42, apartado 4, siempre que, como establece en esencia esta segunda frase, los rendimientos o exigencias funcionales mencionados con arreglo al artículo 42, apartado 3, letra a), de la citada Directiva o las especificaciones mencionadas de conformidad con el artículo 42, apartado 3, letra b), de dicha Directiva, o una combinación de ambos, no permitan, por sí mismas, proporcionar una descripción lo bastante precisa e inteligible del objeto del contrato. En tal caso, el poder adjudicador debe, con arreglo a la tercera frase del artículo 42, apartado 4, de la misma Directiva, acompañar dicha referencia de la mención «o equivalente» (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de enero de 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, apartado 50).
56      Por otra parte, según se desprende del inciso «salvo que lo justifique el objeto del contrato», que figura en la primera frase del artículo 42, apartado 4, de la Directiva 2014/24, las referencias contempladas en esta disposición también están permitidas cuando ello sea legítimo a la luz del objeto del contrato. Este supuesto, distinto del previsto en la segunda frase del citado artículo 42, apartado 4, debe entenderse como una circunstancia que permite al poder adjudicador excluir la aplicabilidad misma del contenido normativo de ese apartado 4, que contiene la prohibición de principio establecida en la primera frase de dicho apartado, la excepción a esa prohibición prevista en su segunda frase y la exigencia —prevista en la tercera frase del mismo apartado— de añadir, en caso de aplicabilidad de esta excepción, la mención «o equivalente» (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de enero de 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, apartado 51).
57      De lo anterior se deriva que, cuando una referencia como la mencionada en el artículo 42, apartado 4, primera frase, de la Directiva 2014/24 está justificada por el objeto del contrato en cuestión, puede introducirse en las especificaciones técnicas sin que se apliquen la prohibición establecida en la primera frase de esta disposición ni los requisitos previstos en las frases segunda y tercera de esta (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de enero de 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, apartado 52).
58      Este supuesto, al que se refieren los términos «salvo que lo justifique el objeto del contrato», debe interpretarse de manera restrictiva, so pena de menoscabar el objetivo de apertura de la contratación pública a la competencia, de modo que cubra únicamente las situaciones en las que un requisito relativo a un tipo de producto o a sus dimensiones se derive inevitablemente del objeto del contrato (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de enero de 2025, DYKA Plastics, C‑424/23, EU:C:2025:15, apartado 53).
59      Corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar, a la luz de las consideraciones anteriores, si el hospital puede válidamente imponer requisitos relativos al carácter modular y móvil, al peso, a la ocupación del suelo y a la disposición de los brazos del robot quirúrgico objeto del contrato en cuestión, sin que estos requisitos vayan acompañados de la mención «o equivalente».
60      En el presente asunto, si bien corresponde, en definitiva, a ese órgano jurisdiccional aplicar las normas establecidas en el artículo 42 de la Directiva 2014/24, tal como han sido interpretadas por el Tribunal de Justicia, este último puede proporcionar indicaciones para que se determine en qué medida estas normas son aplicables a esos requisitos.
61      El órgano jurisdiccional remitente alberga dudas, más concretamente, acerca de los requisitos mencionados en el pliego de condiciones relativos al carácter modular y móvil, al peso, a la ocupación del suelo y a la disposición de los brazos
del robot quirúrgico objeto del contrato en cuestión. A este respecto, debe considerarse que estos requisitos se refieren a un «tipo» de producto o a una «producción determinada» y que podrían «favorecer o descartar ciertas empresas o ciertos productos», en el sentido del artículo 42, apartado 4, primera frase, de la Directiva 2014/24, puesto que llevan a eliminar aquellas empresas que suministren robots quirúrgicos de tipo monobloque o robots quirúrgicos de tipo modular que excedan del peso o de la ocupación del suelo máximos fijados por el pliego de condiciones.
62      Sin embargo, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si, de conformidad con el artículo 156, apartado 2, de la Ley
n.º 98/2016, que tiene por objeto transponer el artículo 42, apartado 4, primera frase de la Directiva 2014/24, los requisitos mencionados en el apartado anterior derivan inexorablemente del objeto del contrato en cuestión. Ese órgano jurisdiccional debe, por tanto, comprobar si estos requisitos están vinculados a las dimensiones y a la distribución de las salas de operación, en las que no debe haber, a tenor del referido pliego de condiciones, «necesidad de adaptaciones especiales». Si dicho órgano jurisdiccional llega a la conclusión, al término de tal comprobación, de que tales requisitos derivan inexorablemente del objeto del contrato, el poder adjudicador puede incluirlos sin que vayan acompañados de la mención «o equivalente».
63      Fuera de los casos en que requisitos como los controvertidos en el litigio principal, relativos al carácter modular y móvil, al peso, a la ocupación del suelo y a la disposición de los brazos
del robot quirúrgico objeto del contrato en cuestión, se deriven inexorablemente del objeto de dicho contrato, el poder adjudicador no puede imponer tales requisitos sin añadir la mención «o equivalente».
64      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 42, apartados 1 y 4, de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que un poder adjudicador no puede establecer, en las especificaciones técnicas de un contrato público de suministro de un robot quirúrgico, requisitos relativos al carácter modular y móvil, al peso, a la ocupación del suelo y a la disposición de los brazos del robot quirúrgico objeto de ese contrato, sin que estos requisitos vayan acompañados de la mención «o equivalente», a menos que, a la luz de los pliegos de la contratación, dichos requisitos deriven inevitablemente del objeto del referido contrato.
Costas
65      Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Séptima) declara:
1)      El artículo 18, apartado 1, de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, en relación con los artículos 42, apartados 1 y 2, y 49 de la Directiva 2014/24,
debe interpretarse en el sentido de que
los principios de transparencia y de igualdad de trato, establecidos en el citado artículo 18, apartado 1, no se oponen a que, en el marco de un contrato público de suministro, un poder adjudicador excluya la oferta de un licitador sobre la base de especificaciones técnicas, sin que estas se hayan justificado de manera objetiva, en la fecha de la publicación del anuncio de licitación, en los pliegos de contratación en el sentido del artículo 2, apartado 1, punto 13, de dicha Directiva.
2)      El artículo 42, apartados 1 y 4, de la Directiva 2014/24
debe interpretarse en el sentido de que
un poder adjudicador no puede establecer, en las especificaciones técnicas de un contrato público de suministro de un robot quirúrgico, requisitos relativos al carácter modular y móvil, al peso, a la ocupación del suelo y a la disposición de los brazos del robot quirúrgico objeto de ese contrato, sin que estos requisitos vayan acompañados de la mención «o equivalente», a menos que, a la luz de los pliegos de la contratación, dichos requisitos deriven inevitablemente del objeto del referido contrato.
Firmas
*      Lengua de procedimiento: rumano.