61984C0199
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
MARCO DARMON
fremsat den 26. september 1985 (
*1
)
Høje Domstol.
1.
I 1962 forpligtede Fællesskabet sig inden for rammerne af den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel (GATT) til hvert år at åbne et fællesskabstoldkontingent — siden 1980 fastsat til 50000 tons — for frosset kød af hornkvæg fra tredjelande. For 1983 blev kontingentet åbnet og fordelt i henhold til Rådets forordning nr. 3225/82/EØF af 23. november 1982 (EFT L 340, s. 4). Disse indførsler er belagt med en toldsats på 20% i henhold til den fælles toldtarif, hvorimod de er fritaget for importafgiften i henhold til den fælles markedsordning.
Toldkontingentmængden er fordelt mellem medlemsstaterne. I henhold til forordningens artikel 2 blev den kvote, der var tildelt Italien i 1983, opdelt på to partier, det ene på 9658 tons og det andet på 4757 tons.
Inden for rammerne af denne kvote samt på de vilkår, der gjaldt i henhold til den italienske ministerielle bekendtgørelse af 22. april 1983 om fordelingen af GATT-kontingentet for 1983 (Gazzetta ufficiale af 23. 4. 1983, s. 3115) importerede to italienske virksomheder i alt 41280 kg udbenet kød af hornkvæg fra Tjekkoslovakiet.
Efter at det var blevet oplyst, at kødet ikke var bestemt til at dække efterspørgslen på det italienske marked, men umiddelbart skulle eksporteres til Forbundsrepublikken Tyskland, lod de italienske toldmyndigheder partiet beslaglægge. Denne foranstaltning blev senere opretholdt af Procuratore della Repubblica, Verona, (herefter benævnt: anklagemyndigheden), efter hvis opfattelse den ændrede anvendelse indebar en overtrædelse af smugleribestemmelserne (artiklerne 287 og 293 i toldloven, som bekendtgjort ved dekret nr. 43, udstedt af republikkens præsident den 23. 1. 1973). T. Migliorini og T Frischl, der ledede den ene af de to virksomheder, indbragte sagen for Tribunale di Verona, der ophævede beslaglæggelsen. Anklagemyndigheden indgav begæring om kassation af denne afgørelse samt anordnede, at de pågældende varer skulle beslaglægges på ny, denne gang under henvisning til at der var tale om groft bedrageri over for Italien og Fællesskabet (artikel 640, nr. 1, i den italienske straffelov). Tribunale di Verona stadfæstede den anden beslaglæggelse, og de to virksomheder indgav herefter begæring om kassation af denne afgørelse.
Corte di cassazione har i forelæggelseskendelsen anført, at fortolkningen af de ovennævnte straffebestemmelser samt spørgsmålet om gyldigheden af den ministerielle bekendtgørelse af 22. april 1983 afhænger af fortolkningen af forordning nr. 3225/82/EØF.
Efter rettens opfattelse skal det således afgøres
—
om kriteriet »medlemsstaternes... behov« (betragtning 2 til forordning nr. 3225/82) alene henviser til den indenlandske efterspørgsel, eller om det skal fortolkes videre som omfattende enhver økonomisk anvendelse, navnlig eksport, og
—
om en eksport, uden udtrykkelig bestemmelse herom må antages at være forbudt i kraft af princippet om en »ligelig fordeling« af de forskellige medlemsstaters kvoter (samme betragtning), hvormed man har villet hindre enhver økonomisk fortrinsstilling eller ulighed i forbindelse med adgangen til det nationale importkontingent. Den italienske ret har følgelig forelagt Domstolen følgende spørgsmål:
» Er det ved den fordeling af toldkontingentet mellem medlemsstaterne på grundlag af deres behov, som er foretaget ud fra de i forordning nr. 3225/82 angivne kriterier, forudsat, at kød, der er importeret fra et tredjeland, alene må anvendes til forbrug og handel inden for importstatens område, eller er der mulighed for at udføre kødet til en anden EF-stat?«
3.
Efter den italienske regerings opfattelse følger det nødvendigvis af kravet om en ligelig fordeling, at den enkelte medlemsstats behov modsvares af den kvote, som Kommissionen har fastsat til dækning af disse behov. Enhver forrykkelse af denne sammenhæng vil kunne føre til forskelsbehandling. Den italienske regerings argumentation til støtte for denne opfattelse falder i tre afsnit.
For det første anføres det, at hver medlemsstat har sine særlige behov. Det indførte kød skal nemlig dække ganske bestemte behov, dvs. en efterspørgsel, der er karakteristisk for produktions-og distributionsstrukturen i den pågældende medlemsstat.
For det andet henvises der til artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 3225/82, hvori det fastslås, at alle erhvervsdrivende, der er etableret på den en medlemsstats territorium, principielt skal have fri adgang til medlemsstatens kvote, hvilket efter den italienske regerings opfattelse udelukker, at erhvervsdrivende i andre medlemsstater opnår adgang via eksport.
Endelig henvises der til artikel 44, stk. 1, litra a), i forordning nr. 3183/80 af 3. december 1980 om gennemførelsesbestemmelser for import-og eksportlicenser samt forudfastsættelsesattester for landbrugsvarer (EFT L 338, s. 1), hvorefter importlicensen for et produkt, der er indført under et fællesskabstoldkontingent »[kun] gælder... i den udstedende medlemsstat«. For at få del i toldkontingentet må importøren altså nødvendigvis henvende sig til de licensudstedende myndigheder i den medlemsstat, hvor han er etableret. I tilfælde af eksport ville dette i praksis medføre et meningsløst besvær i handelen, idet f.eks. en importør med hjemsted i Grækenland måtte indgive ansøgning om importlicens i Grækenland for kød fra Sydamerika, før han kunne udføre det til en anden medlemsstat. Den særlige gyldighedsforskrift i artikel 44, stk. 1, litra a), må således antages at være til hinder for dispositioner af den art, der har givet anledning til retsforfølgning i det foreliggende tilfælde.
Den italienske regering har mere generelt anført, at denne fortolkning ikke er i strid med princippet om frie varebevægelser. Når kødet er overgået til fri omsætning, vil det nemlig altid kunne eksporteres; men toldfritagelsen fortabes, dersom varen ikke anvendes til at dække den indenlandske efterspørgsel.
4.
De tiltalte i hovedsagen, den belgiske regering og Kommissionen har imødegået den italienske regerings opfattelse og forsvaret en fortolkning af forordning nr. 3225/82, hvorefter denne ikke er til hinder for eksport. De har herved i det væsentlige fremført følgende argumenter:
For det første følger det af Domstolens praksis og navnlig af dommene i de to Grosoli-sager (131/73, Sml. s. 1555, og 35/79, Sml. 1980, s. 177), at medlemsstaterne ikke på egen hånd kan forbyde eksport af det importerede kød af hornkvæg, når der ikke ifølge forordningen selv gælder et udtrykkeligt forbud mod eksport. I henhold til de nævnte domme skal begrebet »interesserede parter« forstås i vid forstand, således at det også omfatter eksportører.
For det andet — anføres det — er begrebet »medlemsstaternes behov«, der skal lægges til grund for fastsættelsen af den enkelte kvote, et teknisk kriterium, som med udgangspunkt i oplysninger om handelsstrømmene inden for en referenceperiode gør det muligt at tildele den enkelte medlemsstat en kvote på et realistisk grundlag. Forordningen indeholder således ingen forudsætning om, at den kvote, der tillægges medlemsstaten, nøje skal afspejle efterspørgslen på det indenlandske marked.
Endelig har Kommissionen anført, at det følger af Domstolens praksis bl.a. i Ramelsagen, 80-81/77 (Sml. 1978, s. 927) og i sagen Kommissionen mod Rådet, 218/82 (Sml. 1983, s. 4063), at en fællesskabsforordning ikke udtrykkeligt vil kunne forbyde udførsel af kødet uden at komme i strid med princippet om frie varebevægelser, der ikke alene gælder for varer med oprindelsesstatus, men også for varer i fri omsætning.
5.
Som det fremgår af forelæggelseskendelsens grunde ønsker Italiens Corte di cassazione med det præjudicielle spørgsmål fastslået, om den kvote af fællesskabskontingentet, der er tildelt den enkelte medlemsstat, for så vidt som kvoten er fastsat »i forhold til medlemsstaternes behov« (betragtning 2 til forordning nr. 3225/82), forudsættes at skulle dække efterspørgslen på hjemmemarkedet, hvorved enhver eksport af det importerede kød til en anden medlemsstat er udelukket. Der skal følgelig tages stilling til, om forordning nr. 3225/82 selv indeholder et udtrykkeligt eller stiltiende eksportforbud.
Domstolen har tidligere truffet afgørelse om forordningerne om det fællesskabskontingent, der er åbnet for frosset kød af hornkvæg. I de tidligere afgørelser har Domstolen først og fremmest taget stilling til omfanget af de forvaltningsbeføjelser, som ved de forskellige forordninger er blevet tillagt medlemsstaterne. Denne praksis indeholder imidlertid også synspunkter, der er relevante for fortolkningen af forordningen.
Det fremgår navnlig af praksis, at der ikke i forhold til de parter, der er interesseret i at få adgang til den kvote, der er tildelt medlemsstaten, kan stilles nogen betingelse angående anvendelsen af den afgiftsfrit importerede vare. I forbindelse med anvendelsen af toldkontingentet bør der nemlig »[sikres] alle interesserede parter ... lige og vedvarende adgang til det nævnte kontingent«, indtil dette er opbrugt (betragtning 2 til forordning nr. 3225/82). Det påhviler følgelig medlemsstaterne at udøve de beføjelser, der er tillagt dem på en sådan måde, at der garanteres »alle interesserede parter, der er etableret på deres territorium, fri udnyttelse« af de tildelte kvoter (artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 3225/82).
Det fremgår i så henseende af Domstolens faste praksis, at begrebet »interesseret part« skal forstås i vid forstand og således også omfatter virksomheder inden for forarbejdningsindustrien (jfr. den førnævnte dom i Grosoli-sagen, 131/73, samt i Van Walsumsagen, 124/79, Sml. 1980, s. 813), såvel som virksomheder der eksporterer kød (Norddeutsches Vieh-und Fleischkontor, 213-215/81, Sml. 1982, s. 3583). Selv om det tilkommer hver enkelt medlemsstat at fastsætte de betingelser, hvorunder de erhvervsdrivende kan udnytte kvoten (jfr. præmis 9 i den førnævnte dom i Grosoli-sagen, 35/79), fremgår det af praksis, at medlemsstaten overskrider den tillagte forvaltningsbeføjelse, såfremt den alene lader fritagelsen for importafgiften komme de parter til gode, der udelukkende påtænker at anvende varen til at dække den indenlandske efterspørgsel i medlemsstaten, idet dette er ensbetydende med et eksportforbud.
Der er jo tale om et fællesskabstoldkontingent og fastsættelsen af betingelserne for dets anvendelse afhænger derfor »både af Fællesskabets internationale forpligtelser og af de økonomiskpolitiske mål... som institutionerne forfølger«; heraf følger, at »inden for de således afstukne rammer er alene institutionerne beføjet til at træffe bestemmelse om kontingentets anvendelse« (jfr. præmis 6 i den tidligere citerede dom i Grosoli-sagen, min fremhævelse). Medlemsstaternes beføjelse til at foreskrive den ene eller anden form for økonomisk anvendelse af kontingentet afhænger således »af en viljeserklæring fra Fællesskabets institutioner«. Følgelig »[må] manglende bestemmelse om kontingentets anvendelse... fortolkes således, at enhver interesseret har adgang til at erhverve andel heri« (jfr. præmis 7 i den førnævnte dom i Grosoli-sagen, 131/73). Under hensyn til, at de forskellige forordninger om åbning af det årlige toldkontingent er tavse på dette punkt, må medlemsstaterne i det hele være afskåret fra at opstille betingelser vedrørende den endelige anvendelse af det importerede kød. Forordning nr. 3225/82 indeholder lige så lidt som de tidligere forordninger en udtrykkelig bestemmelse om, at de importerede varer skal underkastes en særlig økonomisk anvendelse.
6.
Det er ikke i strid med det anførte, at »medlemsstaternes... behov« forudsættes lagt til grund ved fastsættelsen af deres kvote. Det anføres nemlig i betragtning 2 til forordningen, at
» for at sikre en ligelig fordeling mellem medlemsstaterne og for bedst muligt at svare til den faktiske udvikling på markedet for den pågældende vare bør denne fordeling foretages i forhold til medlemsstaternes beregnede behov, dels på grundlag af statistiske oplysninger vedrørende indførsler fra tredjelande i en repræsentativ periode, og dels på grundlag af de økonomiske udsigter for det pågældende kontingentår«.
Fordelingen af fællesskabskontingentet sker således på grundlag af to økonomiske parametre, der afspejler udviklingen i importen igennem en bestemt periode såvel som den forventede udvikling i det kommende år. Ved hjælp af disse parametre er det muligt objektivt at fastslå den enkelte medlemsstats »behov« dvs. omfanget af de indførsler fra tredjelande, som kan forventes at ville finde sted i den enkelte medlemsstat i løbet af det pågældende kontingentår. Begrebet »behov« skal følgelig forstås i vid forstand og omfatter enhver importtransaktion uanset den påtænkte anvendelse af den importerede vare og uden hensyn til arten af disse »behov« — forbrug, forarbejdning eller eksport. Med andre ord: eftersom behovene måles på grundlag af en statistisk beregnet årlig gennemsnitsimport, men ikke opgøres under hensyn til varernes anvendelse, er den endelige anvendelse af det omhandlede kød af hornkvæg — til menneskeføde eller videre forarbejdning, til udførsel i uforarbejdet eller forarbejdet stand — uden betydning for spørgsmålet om adgang til den nationale kvote. Den eneste forhåndsbetingelse for parternes adgang til kontingentet, er i virkeligheden — eftersom de mængder, der er tildelt den enkelte medlemsstat, nødvendigvis er begrænsede — at de godtgør at have en »umiddelbar interesse« i at deltage i fordelingen af kontingentet (jfr præmis 27 i den førnævnte dom, 213-215/81).
Forordning nr. 3225/82 indeholder således ikke selv noget udtrykkeligt eller stiltiende forbud mod, at de interesserede parter udfører det frosne kød af hornkvæg, som er importeret under det fællesskabstoldkontingent, der udgør kvoten for den medlemsstat, hvor de er etableret. Der er imidlertid yderligere argumenter. Som anført af Kommissionen og erkendt af den italienske regering er princippet om frie varebevægelser til hinder for enhver fortolkning af dette indhold. I den førnævnte dom i sag 218/82, Kommissionen mod Rådet, udtalte Domstolen nemlig, at når
» en opdeling af et samlet toldkontingent i nationale kvoter under visse omstændigheder kan være foreneligt med traktaten, så er dette udtrykkeligt betinget af, at der ikke herved opstilles hindringer for den frie bevægelighed af de varer, der er omfattet af kontingentet, efter at disse er blevet bragt i fri omsætning på en medlemsstats område« (218/82, Kommissionen mod Rådet, Sml. 1983, s. 4063, jfr. præmis 13).
Endelig følger det af ligebehandlingsprincippet, at de interesserede parter, der er etableret på en medlemsstats territorium, har adgang til den kvote, der er tildelt medlemsstaten, uden at retten til fritagelse for importafgiften kan gøres betinget af omstændigheder omkring den senere anvendelse af varen. I henhold til princippet om de frie varebevægelser har parterne ret til at udføre det herunder importerede kød såvel til medlemsstaterne som til tredjelande (jfrpræmis 29 i den førnævnte dom, 213-215/81).
7.
Den italienske regering har under retsmødet anført, at den ikke bestrider, at der består en sådan ret.
Den har imidlertid anført, at den part, der allerede ved indførslen af kødet agter at udføre det, ikke skal kunne kræve fritagelse for importafgiften på landbrugsvarer, eftersom importen i denne situation ikke sker for at tilfredsstille efterspørgslen på det indre marked. Formålet med at lade varen gå i ren transit gennem den medlemsstat, hvor den oprindeligt er indført, er nemlig alene at opfylde kravet i henhold til artikel 44, stk. 1, litra a). Importen kan følgelig ikke betragtes som »faktisk« som forudsat i artikel 3, stk. 2, og artikel 4 i forordning nr. 3225/82.
Denne argumentation kan ikke tiltrædes. Den indebærer nemlig, at der stilles en betingelse for retten til afgiftsfrihed, som ikke fremgår af de bestemmelser, den italienske regering har anført. Formålet med disse bestemmelser er, at fordelingen af toldkontingentet sker på grundlag af økonomiske parametre, der giver et så nøjagtigt kendskab som muligt til importen i hver enkelt medlemsstat. Men hvad mere er: den af den italienske regering forsvarede fortolkning bryder med princippet om fri bevægelighed for varer, der er i fri omsætning.
Da der nemlig her er tale om, at der inden for rammerne af et fællesskabskontingent, der er forhandlet under GATT, indføres et bestemt parti udbenet kød af kornkvæg under den kvote, der er tildelt medlemsstaten, gælder alene betingelserne ifølge traktatens artikel 10, hvorefter der
» ved varer, som frit kan omsættes i en Medlemsstat, forstås sådanne fra tredjeland hidrørende varer, for hvilke de af vedkommende Medlemsstat foreskrevne formaliteter i forbindelse med indførslen er blevet opfyldt, og for hvilke denne Medlemsstat har opkrævet gældende told og afgifter med tilsvarende virkning ...«.
Med andre ord, når medlemsstaternes myndigheder har udstedt importlicensen, og de importafgifter, der er fastsat i de pågældende forordninger, er betalt, er det importerede kød af hornkvæg i fri omsætning. Ifølge traktatens artikel 9, stk. 2, er kødet herefter ligesom varer med oprindelsesstatus i Fællesskabet omfattet af EØF-traktatens artikel 34, hvorefter kvantitative udførselsrestriktioner såvel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning er forbudt mellem medlemsstaterne.
Selv om det forfægtede krav om, at importen skal være »faktisk«, ikke indebærer et eksportforbud, vil det dog, alt efter de hensigter vedkommende part antages at have, kunne virke som en hæmsko og dermed begrænse sådanne transaktioner. Kravet vil således være til skade for de interesserede parter, som retmæssigt søger at skaffe sig fuldt udbytte af Fællesskabets friheder og rettigheder.
Af det anførte fremgår i det hele klart, at forordning nr. 3225/82 har til formål at sikre, at Fællesskabets internationale forpligtelser — in casu adgangen til at indføre et på forhånd aftalt parti kød af hornkvæg fra tredjelande uden importafgift — respekteres. Som det fremgår af betragtning 4, har det pågældende kontingent »fællesskabska-rakter«. Den fremgangsmåde, der er fastsat for kontingentets fordeling mellem medlemsstaterne ved anvendelse af nationale kvoter, giver ingen hjemmel for at genskabe indre handelsskranker i Fællesskabet og kan derfor heller ikke begrunde, at de omhandlede varer underkastes en ordning, der afviger fra den almindeligt fulgte praksis.
8.
Blot en sidste bemærkning. Den frie adgang til den enkelte medlemsstats kvote tilkommer alle interesserede parter. Domstolen har i denne forbindelse udtalt:
» En parts interesse kan også fremgå af tidligere handelstransaktioner og må tages i betragtning både for at bevare tidligere handelsforbindelser og for at hindre, at deltagelsen i kontingentet udnyttes til ren spekulation...« (jfr. præmis 28 i den førnævnte dom, 213-215/81).
Som anført af Domstolen er dette kriterium ganske vist ikke udtømmende, men det giver sammenholdt med andre kriterier medlemsstaterne og deres retsinstanser det fornødne grundlag for tiltalerejsning samt domfældelse i omgåelsestilfælde.
9.
Jeg foreslår herefter, at Domstolen besvarer det af den italienske Corte di cassazione forelagte spørgsmål således :
—
Den omstændighed, at fællesskabstoldkontingentet for frosset kød af hornkvæg, der er åbnet ved Rådets forordning nr. 3225/82 af 23. november 1982, fordeles i forhold til medlemsstaternes behov, pålægger ikke de interesserede parter nogen særlig forpligtelse med hensyn til anvendelsen af det i denne forbindelse importerede kød og er følgelig ikke til hinder for, at de udfører kødet til en anden medlemsstat, efter at det forskriftsmæssigt er overgået til fri omsætning.
(
*1
) – Oversat fra fransk.