61999CC0070_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleiding
1. Met het onderhavige beroep wegens niet-nakoming maakt de Commissie bezwaar tegen Portugese regels waarbij voor intracommunautaire vluchten een hogere belasting over diensten aan passagiers en een hogere veiligheidsbelasting zijn vastgesteld dan voor binnenlandse vluchten.
II - Rechtskader
A - Gemeenschapsregels
2. Voor het vrije verkeer van diensten op het gebied van het vervoer gelden volgens artikel 61, lid 1, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 51, lid 1, EG) de bepalingen die in de titel betreffende het vervoer voorkomen. Volgens artikel 84, lid 2, EG-Verdrag (thans artikel 80, lid 2, EG) kan de Raad beslissen of, in hoeverre en volgens welke procedure passende bepalingen voor de luchtvaart zullen kunnen worden genomen.
3. Op deze rechtsgrondslag heeft de Raad verordening (EEG) nr. 2408/92 van 23 juli 1992 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes vastgesteld. Artikel 3, lid 1, van deze verordening luidt: Met inachtneming van deze verordening wordt door de betrokken lidstaat (lidstaten) aan communautaire luchtvaartmaatschappijen toegestaan om vervoersrechten op routes in de Gemeenschap uit te oefenen."
B - Portugese regels
1) Bepalingen betreffende de belasting over diensten aan passagiers
a) Decreto-Lei nr. 102/90 van 21 maart 1990
4. Decreto-Lei nr. 102/90 vormt de rechtsgrondslag voor de heffing van diverse belastingen op de luchthavens van de Portugese staatsmaatschappij Empresa Pública Aeroportos e Navegaçâo Aérea, ANA, E.P. Volgens artikel 18 van het Decreto-Lei stelt het bevoegde ministerie de belastingtarieven bij besluit vast. Volgens artikel 30 van het Decreto-Lei kunnen de verschillende soorten belastingen bij Decreto Regulamentar worden vastgesteld.
b) Decreto Regulamentar nr. 38/91 van 29 juli 1991 (gewijzigd bij Decreto Regulamentar nr. 24/95 van 12 september 1995)
5. Artikel 10, lid 1, van Decreto Regulamentar nr. 38/91 voorziet in de invoering van een belasting per afgehandelde passagier. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen internationale vluchten en binnenlandse vluchten.
c) Uitvoeringsbepalingen
6. Het concrete tarief van de belasting over diensten aan passagiers is bij Ministerieel Besluit (Portaria) nr. 555/95 van 8 juni 1995, afzonderlijk voor luchthavens op het vasteland en voor luchthavens op de Azoren, vastgesteld als volgt:
Binnenlandse vluchten 580,00 PTE (Lissabon_Porto, Faro)
510,00 PTE (Azoren)
Internationale vluchten 1550,00 PTE (Lissabon, Porto, Faro)
1385,00 PTE (Azoren)
Bij besluit nr. 310/97 van 12 mei 1997 zijn deze belastingtarieven verhoogd tot de volgende bedragen:
Binnenlandse vluchten 591,00 PTE (Lissabon, Porto, Faro)
580,00 PTE (Azoren)
Internationale vluchten 1619,00 PTE (Lissabon, Porto, Faro)
1601,00 PTE (Azoren)
2) Bepalingen betreffende de veiligheidsbelasting
a) Decreto-Lei nr. 102/91 van 8 maart 1991
7. Artikel 2, lid 1, van Decreto-Lei nr. 102/91 regelt de heffing van veiligheidsbelasting over elke ingecheckte passagier. In lid 2 wordt bepaald dat het belastingtarief afhangt van de aard van de vlucht.
b) Uitvoeringsbepalingen
8. Bij Besluit nr. 1172/92 van 22 december 1992 hebben de bevoegde ministeries het belastingtarief vastgesteld op 200 PTE voor binnenlandse vluchten en op 400 PTE voor internationale vluchten. Bij besluit nr. 240/98 van 16 april 1998 zijn vervolgens drie verschillende tarieven ingevoerd:
Regionale vluchten 250 PTE
Intracommunautaire vluchten 550 PTE
Internationale vluchten 750 PTE
Regionale vluchten zijn de verbindingen tussen een luchthaven op het Portugese vasteland en de luchthavens van de autonome regio's der Azoren en Madeira, alsmede die tussen de in deze regio's gelegen luchthavens en die tussen de in deze regio's gelegen luchthavens en andere luchthavens, voorzover zij bij ministeriële circulaire als regionale vluchten worden aangemerkt.
Intracommunautaire vluchten zijn de vluchten tussen het Portugese grondgebied en het gebied van elk andere lidstaat van de Gemeenschap, alsmede die tussen de op het nationale grondgebied gelegen luchthavens, voorzover zij geen regionale vluchten zijn.
Internationale vluchten zijn de verbindingen tussen het nationale grondgebied en het gebied van andere staten, niet zijnde lidstaten van de Gemeenschap.
III - Procedure
9. Bij brief van 11 december 1996 maakte de Commissie er bezwaar tegen dat bij vluchten vanaf Portugese luchthavens naar lidstaten van de Gemeenschap een hogere belasting over diensten aan passagiers en een hogere veiligheidsbelasting werden geheven dan bij binnenlandse vluchten. Dat was onverenigbaar met het door de artikelen 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 49 EG) en 62 EG-Verdrag (ingetrokken bij het Verdrag van Amsterdam) gegarandeerde vrijheid van dienstverlening, met verordening nr. 2408/92 alsmede met het aan iedere burger van de Unie bij artikel 8A (thans, na wijziging, artikel 18 EG) toegekende recht op vrij verkeer.
10. In haar antwoord van 17 maart 1997 rechtvaardigde de Portugese Republiek de verschillen in de belastingtarieven met het argument dat de afhandeling van internationale vluchten kostbaarder is, en dat de autonome regio's der Azoren en Madeira als eilanden in een bijzondere situatie verkeren.
11. Op 30 juni 1998 bracht de Commissie een met redenen omkleed advies uit. Zij stelde daarin opnieuw dat de Portugese regelingen onverenigbaar waren met artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2408/92, die de beginselen van het vrij verrichten van diensten op het gebied van het luchtvervoer heeft ingevoerd.
12. De Portugese Regering heeft niet gereageerd op het met reden omkleed advies. De aangevochten bepalingen zijn niet aangepast, zoals de Commissie had geëist.
IV - Vorderingen
13. Op 26 februari 1999 stelde de Commissie het onderhavige beroep in. Zij concludeert dat het den Hove behage:
1) vast te stellen dat de Portugese Republiek de krachtens artikel 59 [ ] EG-Verdrag juncto artikel 3, lid 1, van verordening (EG) nr. 2408/92 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door handhaving van
- artikel 10 van het Decreto Regulamentar nr. 38/91 van 29 juli 1991, op grond waarvan voor vluchten van Portugal naar andere lidstaten hogere belastingen gelden dan voor binnenlandse vluchten, en
- de bij latere besluiten uitgevoerde bepaling van Decreto-Lei nr. 102/91 van 8 maart 1991, op grond waarvan voor vluchten van Portugal naar lidstaten hogere belastingen gelden dan voor bepaalde binnenlandse vluchten;
2) de Portugese Republiek te verwijzen in de kosten.
14. De Portugese Republiek concludeert dat het den Hove behage:
1) het beroep te verwerpen;
2) de Commissie te verwijzen in de kosten.
V - Argumenten van partijen
15. De Commissie is van mening dat de Portugese regels in strijd zijn met artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2408/92, omdat op grond van artikel 10 van het Decreto Regulamentar nr. 38/91 en de bepalingen van Decreto-Lei nr. 102/91 juncto de uitvoeringsbepalingen voor intracommunautaire vluchten hogere tarieven gelden dan voor binnenlandse vluchten. Artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2408/92 moet namelijk worden uitgelegd met inachtneming van het in artikel 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 49 EG) neergelegde beginsel van het vrij verrichten van diensten.
16. In 1992 is de werkingssfeer van de bepalingen inzake het vrij verrichten van diensten door het zogenoemde derde pakket" van luchtvaartmaatregelen, waartoe ook verordening nr. 2408/92 behoort, uitgebreid tot het luchtvervoer. Het daardoor geldende beginsel van het vrij verrichten van diensten gaat verder dan een eenvoudig verbod van discriminatie op grond van nationaliteit. Dit beginsel verbiedt namelijk elke beperking die niet kan worden gerechtvaardigd om dringende redenen van algemeen belang en niet in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel.
17. De Commissie baseert haar uitlegging van het gemeenschapsrecht op de arresten van het Hof betreffende de toepassing van het vrij verrichten van diensten op het zeevervoer. In het bijzonder in het arrest in zaak C-381/93 heeft het Hof duidelijk gemaakt dat het vrij verrichten van diensten, in de optiek van de interne markt en om de verwezenlijking van de doelstellingen daarvan mogelijk te maken, zich verzet tegen de toepassing van een nationale regeling die ertoe leidt dat het verrichten van diensten tussen lidstaten moeilijker wordt dan het verrichten van diensten binnen een enkele lidstaat.
18. Volgens de Commissie heeft de Portugese Regering ter rechtvaardiging van het verschil in het bedrag van de belastingen tussen intracommunautaire vluchten en binnenlandse vluchten geen dringende redenen van algemeen belang aangevoerd die voldoen aan de vereisten van de rechtspraak. Zij motiveert het verschil door erop te wijzen dat de afhandeling van internationale vluchten kostbaarder is. Met betrekking tot de veiligheidsbelasting ontbreekt een verklaring waarom bij intracommunautaire vluchten strenge controles nodig zijn. Verder heeft de Portugese Regering niet duidelijk gemaakt waarom een onderscheid van 100 % bij de veiligheidsbelasting en van bijna 300 % bij de belasting over diensten aan passagiers evenredig is.
19. Het door Portugal aangevoerde argument dat de regionale ontwikkeling van de eilandenregio's Azoren en Madeira moet worden bevorderd, kan de tariefregeling niet rechtvaardigen. Dit doel kan ook worden bereikt door aan luchtvaartmaatschappijen die op de bedoelde routes vliegen krachtens artikel 4, lid 1, sub f en h van verordening nr. 2408/92 rechtstreeks een vergoeding uit te keren. Portugal maakt van deze mogelijkheid reeds gebruik. De gewraakte regelingen gaan bovendien verder dan noodzakelijk is ter bereiking van het doel, omdat alle nationale vluchten worden bevoordeeld en niet enkel verbindingen tussen het vasteland en de eilandregio's.
20. De Portugese Regering wijst er om te beginnen op dat de Commissie voor haar bezwaren tegen de landingsvergoedingen op Portugese luchthavens de procedure van artikel 90, lid 3, EG-Verdrag (thans artikel 86, lid 3, EG) heeft toegepast, en een beschikking tot de Portugese Republiek heeft gericht. Het is onaanvaardbaar dat de Commissie nu in een soortgelijk geval een andere weg heeft gevolgd en dadelijk beroep bij het Hof heeft ingesteld, ofschoon gerechtelijke procedures het laatste middel dienen te zijn. Verder heeft de Commissie niet duidelijk gemaakt welke maatregelen zij heeft genomen tegen andere lidstaten met een vergelijkbare tariefregeling.
21. Volgens de Portugese Regering regelt artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2408/92 alleen het beginsel van de vrije toegang tot de intracommunautaire markt voor luchtvervoer. De toegang wordt door de Portugese tariefregeling echter niet beperkt. Deze regeling betreft veeleer de voorwaarden voor de uitoefening van deze vrijheid. Op dergelijke regelingen is verordening nr. 2408/92 niet van toepassing.
22. Regels voor de voorwaarden waaronder deze vrijheid wordt uitgeoefend kan de Gemeenschap alleen door middel van een harmonisatierichtlijn vaststellen. Het voorstel van de Commissie voor een richtlijn betreffende luchthavengelden van 23 april 1997 is echter tot dusver niet verder dan het ontwerpstadium gekomen. Dat nu juist enkel de Portugese regelingen worden aangevochten, leidt tot mededingingsvervalsing.
23. Zowel de veiligheidsbelasting alsook de belasting over diensten aan passagiers worden voor elke passagier alleen aan de hand van zijn bestemming bepaald. Er wordt geen onderscheid op grond van de nationaliteit of de identiteit van de desbetreffende luchtvaartmaatschappij gemaakt. Er is dus geen sprake van discriminatie op grond van de nationaliteit van de marktdeelnemer.
24. Zelfs indien de betrokken tariefregeling het vrij verrichten van diensten beperkt, dan nog zou deze beperking gerechtvaardigd zijn, omdat het internationale vervoer bijzondere faciliteiten voor de grenscontrole en de transit noodzakelijk maakt.
25. Verder zijn de lagere tarieven passend wegens de doorgaans kortere afstanden en de navenant lagere prijzen voor deze vluchten.
VI - Standpunt
1) Keuze voor de procedure wegens niet-nakoming
26. Om te beginnen moet het argument van de Portugese Regering worden afgewezen dat de Commissie een op artikel 90, lid 3, EG-Verdrag gebaseerde beschikking had moeten geven in plaats van deze procedure wegens niet-nakoming in te leiden. De Commissie mag vrijelijk beoordelen of en wanneer zij een procedure wegens niet-nakoming tegen een lidstaat inleidt. De overwegingen die tot deze stappen hebben geleid, vallen niet onder rechtelijke toetsing. Wanneer de Commissie tegen de Portugese wettelijke regeling betreffende de belastingen over diensten aan passagiers en de veiligheidsbelasting een procedure wegens niet-nakoming inleidt, maar met betrekking tot de landingsgelden kiest voor een beschikking krachtens artikel 90, lid 3, EG-Verdrag (thans artikel 86, lid 3, EG), dan ligt dat binnen haar beoordelingsvrijheid. De Commissie behoeft haar overwegingen terzake niet nader uiteen te zetten. Het Hof onderzoekt enkel of de gekozen procedure een principieel geoorloofd middel is om de vermeende rechtsschending aan te vechten. In dit opzicht moet worden vastgesteld dat de door de Commissie gekozen procedure wegens niet-nakoming, met het oog op de toetsing van de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht van de Portugese regeling betreffende de belastingen over diensten aan passagiers en de veiligheidsbelasting een alleszins geoorloofde procedure is.
2) Toepassing van het vrij verrichten van diensten op het luchtvervoer.
27. In dit verband rijst de vraag of het beroep van de Commissie gegrond is. Zij stelt dat inbreuk is gemaakt op artikel 3 van verordening nr. 2408/92, in samenhang met het beginsel van het vrije verkeer van diensten. Volgens artikel 61, lid 1, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 51, lid 1, EG) gelden voor het vrije verkeer van diensten op het gebied van het vervoer de bepalingen die voorkomen in de titel betreffende het vervoer. Wegens deze beperking moet het in artikel 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 49 EG) gestelde doel, te weten de opheffing in de loop van de overgangsperiode van de beperkingen op het vrij verrichten van diensten, worden verwezenlijkt in het kader van het in de artikelen 74 EG-Verdrag (thans artikel 70 EG) en 75 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 71 EG) vastgestelde gemeenschappelijke vervoersbeleid. Ook na het verstrijken van de overgangsperiode zijn de artikelen 59 en 60 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 49 en 50 EG) volgens de rechtspraak niet rechtstreeks in de vervoerssector toepasselijk.
28. Voor het luchtvervoer moet verder rekening worden gehouden met artikel 84, lid 2, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 80, lid 2, EG). Volgens dat artikel beslist de Raad of, in hoeverre en volgens welke procedure passende bepalingen voor de luchtvaart moeten worden genomen. De regels betreffende het vervoersbeleid gelden voor het luchtvervoer dus slechts in het door de Raad vastgestelde kader.
29. Op basis van dit artikel heeft de Raad op 23 juli 1992 verordening nr. 2408/92 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes vastgesteld. Het reeds in punt 3 aangehaalde artikel 3 staat de communautaire luchtvaartmaatschappijen toe om vervoersrechten op routes in de Gemeenschap uit te oefenen.
30. Volgens de Commissie is daarmee het vrije verkeer van diensten in volle omvang voor het luchtvervoer ingevoerd. Zij baseert haar mening vooral op het arrest van het Gerecht van eerste aanleg in de zaak Air Inter/Commissie. Daartegenover stelt de Portugese Regering dat verordening nr. 2408/92 enkel de toegang tot vervoersrechten, maar niet de uitoefening ervan regelt. Aangezien de regeling van de belasting over diensten aan passagiers en de veiligheidsbelasting echter de uitoefening van vervoersrechten betreft valt deze dus niet onder verordening nr. 2408/92. Derhalve rijst de vraag in hoeverre verordening nr. 2408/92 de regels betreffende het vrije verkeer van diensten op het gebied van het luchtvervoer van toepassing verklaart.
31. Het Hof heeft zich hierover voor het eerst uitgesproken in het arrest van 18 januari 2001. Met verwijzing naar de eerste, tweede en negentiende overweging van verordening nr. 2408/92 heeft het verklaard, dat deze verordening met name tot doel heeft voor de luchtvervoerssector de toepassingsvoorwaarden betreffende het beginsel van het vrij verrichten van diensten vast te stellen, zodat alle met de markttoegang verband houdende vraagstukken in dezelfde verordening worden behandeld. Daarmee heeft het Hof de conclusie van Advocaat-Generaal Cosmas in deze zaak gevolgd.
32. Ik ben het met dit standpunt eens. De bewoordingen van verordening nr. 2408/92 bevatten, althans in het disposief, geen uitdrukkelijke verwijzing naar de bepalingen van artikel 59 e.v. EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 49 e.v. EG). In dat opzicht is de regeling betreffende het luchtvervoer minder duidelijk als die voor het zeevervoer, die de Commissie ter vergelijking aanvoert. Het hiervoor relevante artikel 1, lid 1, van verordening (EEG) nr. 4055/86 houdende toepassing van het beginsel van het vrij verrichten van diensten op het zeevervoer tussen de lidstaten onderling en tussen de lidstaten en derde landen luidt:
Het vrij verrichten van diensten inzake zeevervoer tussen de lidstaten onderling en tussen de lidstaten en derde landen is van toepassing op de onderdanen van de lidstaten die in een andere lidstaat zijn gevestigd dan in die van degene voor wie de diensten worden verricht."
33. Hieruit blijkt duidelijk dat de bepalingen betreffende het vrij verrichten van diensten op het intracommunautaire zeevervoer van toepassing zijn verklaard. Verder wordt door artikel 8 van verordening nr. 4055/86 de regeling van artikel 60, derde alinea, EG-Verdrag (thans artikel 50, derde alinea, EG) van toepassing verklaard op het zeevervoer. Tenslotte zijn volgens artikel 1, lid 3, van verordening nr. 4055/86 de artikelen 55 tot en met 58 en 62 EG-Verdrag (thans artikel 45 tot en met 48 EG, gedeeltelijk gewijzigd, artikel 62 EG-Verdrag is ingetrokken) op het zeevervoer van toepassing. Met verwijzing naar al deze bepalingen van verordening nr. 4055/86 is het Hof tot de slotsom gekomen dat het vrij verrichten van diensten op grond van verordening nr. 4055/86 van toepassing is op het zeevervoer.
34. Verordening nr. 2408/92 noemt het begrip vrij verkeer" enkel in de tweede overweging van de considerans. Deze overweging geeft de inhoud weer van artikel 7A EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 14 EG), waarin het begrip interne markt wordt omschreven. De tweede overweging van de considerans van verordening nr. 2408/92 moet echter worden gelezen in samenhang met de eerste overweging, volgens welke het met het oog op de totstandbrenging van de interne markt in de loop van een periode die op 31 december 1992 eindigt [...] dienstig is een luchtvervoerbeleid te verwezenlijken." Hieruit volgt dat verordening nr. 2408/92 de totstandbrenging van de interne markt op het gebied van het luchtvervoer dient. Tot de interne markt behoort ook het waarborgen van het vrije verkeer van diensten, zoals blijkt uit de artikelen 7A EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 14 EG). De eerste twee overwegingen van de considerans van verordening nr. 2408/92 pleiten er dus voor dat de wetgever met het vaststellen van deze verordening het vrije verkeer van diensten op het gebied van het luchtvervoer wilde invoeren.
35. Verder moet worden gewezen op de negentiende overweging van de considerans van de verordening, die luidt: [...] dat het dienstig is alle met de markttoegang verband houdende vraagstukken in dezelfde verordening te behandelen."
36. Deze overweging van de considerans doelt op de regeling van artikel 3 van de verordening, die, zoals reeds in punt 3 vermeld, luidt: Met inachtneming van deze verordening wordt door de betrokken lidstaat (lidstaten) communautaire luchtvaartmaatschappijen toegestaan om vervoersrechten op routes in de Gemeenschap uit te oefenen."
37. Vergelijkt men de bewoordingen van deze bepaling met het in punt 32 geciteerde artikel 1, lid 1, van verordening nr. 4055/86, dan kan worden vastgesteld dat de regeling betreffende het luchtvervoer minder duidelijk is dan die betreffende het zeevervoer. Uit de negentiende overweging van de considerans en uit artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2408/92 zou men echter mogen afleiden, dat de wetgever het vrij verrichten van diensten in het luchtvervoer althans in zoverre heeft ingevoerd dat de marktdeelnemers de toegang tot de markt van luchtvervoerdiensten wordt gegarandeerd.
38. Deze uitlegging kan eveneens worden gebaseerd op de derde overweging van de considerans van verordening nr. 2408/92. Hierin worden beschikking 87/602/EEG van de Raad van 14 december 1987, alsmede verordening (EEG) nr. 2343/90 van de Raad van 24 juli 1990 aangeduid als [...] eerste stappen [...] op de weg naar de totstandbrenging van de interne markt voor wat de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot geregelde intracommunautaire luchtroutes betreft". Hieruit volgt dat verordening nr. 2408/92 een verdere stap op weg naar liberalisering van de toegang tot de markt en dus naar de totstandbrenging van de interne markt vormt.
39. Tot dit punt deelt de Portugese Regering deze uitlegging van verordening nr. 2408/92. Zij is echter van mening, dat de verordening enkel de toegang, maar niet de uitoefening van het vrij verrichten van diensten in het luchtvervoer regelt. Zij betreft dus niet de voorwaarden waaronder de vervoersrechten mogen worden uitgeoefend en benut. Bij verordening nr. 2408/92 is het vrij verrichten van diensten dus niet integraal, doch slechts gedeeltelijk voor het luchtvervoer ingevoerd. Een nationale regeling betreffende luchthavenbelastingen, die zonder discriminatie op nationale en communautaire maatschappijen wordt toegepast, beperkt het recht op toegang tot de vervoersrechten of het gebruik ervan echter niet. In zoverre is er haars inziens dus geen sprake van een inbreuk op het gemeenschapsrecht.
40. Het door de Portugese Regering gemaakte onderscheid tussen de regeling van de toegang tot de vervoersrechten en de regeling van de uitoefening ervan, lijkt echter niet verenigbaar te zijn met de inhoud van de verordening. Weliswaar wordt in de titel van de verordening, in de derde, achttiende en negentiende overweging van de considerans, alsmede in artikel 1, lid 1, artikel 3, lid 4 en artikel 4, lid 1, sub d, gesproken van toegang" tot vervoersrechten, doch de uitoefening van de vervoersrechten wordt in artikel 3, lid 1, artikel 4, lid 1, sub a, artikel 8, lid 2 en in artikel 9, lid 1, van de verordening geregeld. De verordening betreft dus zowel de toegang tot, alsook de uitoefening van vervoersrechten.
41. Wanneer de verordening echter zowel de toegang tot vervoersrechten als de uitoefening ervan regelt, zal men daarin een omvangrijke regeling van het vrije verkeer van luchtvervoerdiensten moeten zien. Deze uitlegging komt overeen met het in de eerste twee overwegingen van de considerans genoemde doel om op het gebied van het luchtvervoer de interne markt tot stand te brengen. Daaruit volgt dat verordening nr. 2408/92 het vrij verrichten van diensten in het luchtvervoer in zijn geheel heeft ingevoerd.
3) De vraag of het vrij verrichten van diensten wordt beperkt
42. Nu vaststaat dat het beginsel van het vrij verrichten van diensten op het gebied van het luchtvervoer van toepassing is, moet worden onderzocht in hoeverre de door de Commissie aangevochten Portugese wettelijke regeling tot een beperking van het vrij verrichten van diensten leidt.
43. Zoals het Hof in het arrest in de zaak Mediawet heeft verklaard, staat artikel 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 49 EG) in de weg aan de toepassing van een nationale regeling die de mogelijkheid voor een dienstverrichter om van deze vrijheid gebruik te maken zonder objectieve rechtvaardiging bemoeilijkt. Daarmee heeft het Hof verduidelijkt dat de draagwijdte van de waarborgen van artikel 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 49 EG) verder reikt dan een verbod van discriminatie op grond van nationaliteit. De tegenwerping van de Portugese Regering dat de betwiste regels niet zijn gekoppeld aan de nationaliteit van de dienstverrichter, maar aan de bestemming van de vlucht, moet dus als irrelevant worden afgewezen.
44. Volgens de rechtspraak wordt het vrij verrichten van diensten beperkt, wanneer door de betrokken maatregel een grensoverschrijdende dienstverrichting duurder wordt dan de vergelijkbare binnenlandse dienstverrichting. In het onderhavige geval gaat het om het verrichten van luchtdiensten, en de daarmee samenhangende belastingen bij de afhandeling van passagiers. Op grond van de betwiste Portugese regelingen gelden voor intracommunautaire vluchten een hogere belasting voor diensten aan passagiers en een hogere veiligheidsbelasting dan voor binnenlandse vluchten. In zoverre maken de betwiste bepalingen de grensoverschrijdende dienstverrichting - bijvoorbeeld een vlucht van Lissabon naar Madrid - in vergelijking met een soortgelijke binnenlandse dienstverrichting - bijvoorbeeld een vlucht van Lissabon naar Porto - duurder en vormen zij dus een beperking op het vrij verrichten van diensten.
45. Als voorlopige conclusie kan dus worden vastgesteld, dat de betwiste nationale regeling betreffende belastingen over diensten aan passagiers en veiligheidsbelasting een beperking op het vrij verrichten van diensten is.
4) De rechtvaardiging van de beperking op het vrij verrichten van diensten
46. Nu moet ik nog ingaan op de door de Portugese Regering aangevoerde redenen ter rechtvaardiging van de ongelijke behandeling van communautaire vluchten ten opzichte van binnenlandse vluchten.
a) Verdeling van de kosten naar hun oorzaak
47. De Portugese regering voert als eerste rechtvaardigingsgrond aan dat de belastingen de tegenprestaties voor de gebruikmaking van bepaalde voorzieningen en personeel zijn. De bedragen ervan zijn afhankelijk van de uitgaven die daarvoor moeten worden gedaan. Met betrekking tot de belasting over diensten aan passagiers stelt zij, dat er voor passagiers van nationale vluchten minder plaats nodig is dan voor passagiers van internationale vluchten, omdat geen grensafhandeling (douane- en pascontrole, plaats voor marechaussee en douane, aparte ruimtes voor de dienstverlening aan passagiers) noodzakelijk is en geen opvang van transitpassagiers plaatsvindt. De veiligheidsbelasting vormt volgens haar de tegenprestatie voor de door het veiligheidspersoneel verrichte diensten en het daaraan verbonden gebruik van bepaalde voorzieningen (röntgenapparaten, metaaldetectoren enz.).
48. In het arrest in de zaak Mediawet heeft het Hof verschillende redenen van algemeen belang genoemd die een beperking op het vrij verrichten van diensten kunnen rechtvaardigen. In latere rechtspraak heeft het Hof de desbetreffende voorwaarden als volgt samengevat:
- een beperking mag niet discriminerend worden toegepast,
- zij moet op dwingende redenen van algemeen belang berusten,
- zij moet geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en
- zij mag niet verder gaan dan nodig is voor het bereiken van dat doel.
49. Er zijn geen aanwijzingen dat de Portugese regels tot discriminatie van dienstverrichters op grond van hun nationaliteit leiden. In dat opzicht is dus aan de eerste van de bovenvermelde voorwaarden voldaan.
50. Wel is twijfelachtig in hoeverre de vastgestelde discriminatie gerechtvaardigd is om redenen van algemeen belang. De Portugese regering voert om te beginnen aan, dat de tariefregeling een billijke verdeling van de kosten dient, met inachtneming van de factoren waardoor die veroorzaakt worden. In beginsel is er niets tegen een verdeling van de kosten op grond van hun oorzaak, omdat die verdeling volgens een objectief criterium plaatsvindt. Daarbij moet echter wel rekening worden gehouden met de hierboven genoemde rechtspraak, volgens welke het beginsel van het vrij verrichten van diensten vereist dat grensoverschrijdende dienstverrichtingen door de tariefregelingen niet zwaarder worden belast dan vergelijkbare binnenlandse dienstverrichtingen.
51. In dit verband heeft de Portugese regering niet aangetoond dat intracommunautaire vluchten daadwerkelijk kostbaardere diensten vereisen dan binnenlandse vluchten. Zij heeft ook geen concrete cijfers overgelegd waaruit blijkt welke kosten aan die vaststelling van de belastingen voor de verschillende soorten vluchten ten grondslag zijn gelegd en in hoeverre de geheven belastingen deze kosten dekken. Alleen al om die reden kan ernstig worden getwijfeld aan de gegrondheid van het argument van Portugal.
52. De verklaringen van de Portugese Regering ter rechtvaardiging van een hogere belasting over diensten aan passagiers, zijn niet overtuigend. Gelet op de binnen de Gemeenschap geldende regels betreffende het vrije verkeer van goederen en personen, alsmede de regelingen betreffende personencontroles in het Akkoord van Schengen waarbij ook Portugal partij is, zijn bij de afhandeling van intracommunautaire vluchten geen hogere kosten te verwachten dan bij binnenlandse vluchten. De Portugese Regering heeft niet aangetoond waarom het ter dekking van de kosten noodzakelijk is om in het intracommunautaire vervoer over diensten aan passagiers driemaal zoveel belasting te heffen. Wanneer de hoogte van de belasting over diensten aan passagiers daadwerkelijk in verhouding tot de noodzakelijke kosten zou staan, dan zouden de bedragen voor intracommunautaire vluchten in elk geval lager moeten zijn dan voor internationale vluchten waarbij volledige pas- en douanecontroles moeten worden verricht. Dat is echter, anders dan bij de veiligheidsbelasting, niet het geval. Met betrekking tot de belasting over diensten aan passagiers worden de intracommunautaire- en de internationale vluchten gelijk behandeld.
53. Evenmin valt in te zien, waarom de kosten van de veiligheidscontroles naar gelang van de vluchtbestemming zouden moeten verschillen. De veiligheidsrisico's en de voorzorgsmaatregelen om deze te vermijden bij een binnenlandse vlucht verschillen niet van die bij een intracommunautaire vlucht. Op grond daarvan zijn personen- en bagagecontrole in beginsel in dezelfde omvang noodzakelijk. Derhalve moet ook deze rechtvaardigheidsgrond worden afgewezen.
b) Regionale ontwikkeling
54. De Portugese Regering voert verder aan dat de lagere belastingen voor regionale vluchten bijdragen aan de ontwikkeling van de eilandenregio's Azoren en Madeira. Over dit argument van regionale ontwikkeling moet om te beginnen worden opgemerkt dat de autonome regio der Azoren krachtens artikel 1, lid 4, van verordening nr. 2408/92 tijdelijk van de toepassing van deze verordening was vrijgesteld. Deze vrijstelling gold tot en met 30 juni 1998. Toen vaststond dat de met ingang van 1 juli 1998 noodzakelijke wijzigingen van de Portugese wettelijke regeling niet waren ingevoerd, bracht de Commissie op 30 juni 1998 het met redenen omkleed advies uit. In de negende overweging van de considerans van verordening nr. 2408/92 wordt de vrijstelling gerechtvaardigd met de ontoereikende ontwikkeling van het luchtverkeersstelsel op de Azoren. In zoverre bevat deze regeling dus reeds een maatregel van regionale ontwikkeling.
55. Sinds 1 juli 1998 is verordening nr. 2408/92 op het gehele Portugese grondgebied zonder beperking van toepassing. Derhalve moet worden onderzocht in hoeverre het belastingonderscheid op grond van de door Portugal aangevoerde redenen van regionale ontwikkeling ook na het vervallen van deze wettelijke vrijstelling valt te rechtvaardigen.
56. Verordening nr. 2408/92 bevat in artikel 4, lid 1, ook nog een regeling voor de mogelijkheid om bepaalde gebieden te ontwikkelen. Volgens lid 1, sub a kan een lidstaat een openbare dienstverplichting opleggen met betrekking tot geregelde luchtdiensten naar een luchthaven die de luchtverbindingen voor een perifeer of ontwikkelingsgebied op zijn grondgebied verzorgt of op een weinig geëxploiteerde route naar een regionale luchthaven op zijn grondgebied". Voor deze verplichtingen kan volgens artikel 4, lid 1, sub f en sub h, een vergoeding worden uitgekeerd. Portugal heeft ook van deze regeling gebruik gemaakt, zowel voor het luchtvervoer naar de Azoren als voor dat naar Madeira.
57. In een andere vorm van regionale ontwikkeling voorziet verordening nr. 2408/92 niet. Gelet op het feit dat de tekst van deze rechtshandeling zelf in regionale ontwikkelingsmaatregelen voorziet, kan niet worden aangenomen dat ook verdere regionale ontwikkeling nog als rechtvaardigingsgrond voor beperkingen van het vrij verrichten van diensten moet worden erkend. De genoemde mogelijkheden van communautair toegestane vormen van regionale ontwikkeling moeten dus worden gezien als een afgeronde regeling die de erkenning van verdere uitzonderingen op het beginsel van het vrije verkeer van diensten uitsluit.
58. Het argument van de Portugese Regering dat de tariefregeling om redenen van regionale ontwikkeling gerechtvaardigd is, moet ook nog op grond van de volgende overweging worden afgewezen. De vastgestelde bevoordeling van binnenlandse vluchten bij de heffing van de belasting over diensten aan passagiers en de veiligheidsbelasting geldt niet enkel voor vluchten van en naar de Azoren en Madeira, maar voor alle binnenlandse vluchten. De bevoordeling van vluchten tussen de drie luchthavens Porto, Lissabon en Faro kan de regionale ontwikkeling van de Azoren en Madeira echter niet dienen.
59. Ook deze rechtvaardigingsgrond voor het belastingonderscheid moet dus worden afgewezen.
c) Evenredigheid van het aandeel in de totale kosten
60. Tenslotte voert de Portugese Regering aan dat de lagere belastingen voor binnenlandse vluchten verband houden met de kortere trajecten en lagere prijzen van deze verbindingen.
61. Deze rechtvaardigingsgrond moet eveneens worden afgewezen. Het aandeel van de belastingen in de totale prijs van het vliegticket is bij goedkopere vluchten weliswaar hoger dan bij duurdere vluchten, wat om economische redenen kan leiden tot belastingprogressie naargelang de prijs van de vlucht. Volgens de rechtspraak vormen doelstellingen van economische aard echter geen redenen van openbare orde in de zin van artikel 56 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 46 EG) die een verschillende behandeling van binnenlandse en grensoverschrijdende dienstverrichtingen zouden kunnen rechtvaardigen.
62. Bovendien worden de diensten waarvoor deze belastingen worden betaald onafhankelijk van de afstand en de prijs van de vlucht verricht. Ook om deze reden vormen de afstand en de prijs van de vlucht geen dwingende reden van algemeen belang die een differentiatie van het bedrag van de belastingen over diensten aan passagiers en voor veiligheid kan rechtvaardigen.
63. Verder moet in feitelijk opzicht worden betwijfeld dat het door de Portugese regering vermelde nauwere verband tussen de afstand van de vluchten en de vluchtprijs bestaat. In de eerste plaats zijn de Portugese binnenlandse vluchten, wat de afstand betreft, niet altijd korter dan intracommunautaire vluchten. Een vlucht van Lissabon naar Madrid kan korter zijn dan een vlucht van Lissabon naar de Azoren of Madeira. Toch zijn de belasting over diensten aan passagiers en de veiligheidsbelasting voor de kortere vlucht hoger dan voor de langere vlucht. Dit wijst erop dat de belastingen juist niet gekoppeld zijn aan de afstand van de vlucht. In de tweede plaats moet erop worden gewezen, dat zelfs wanneer vluchten binnen Portugal in de regel korter zijn dan vluchten naar andere lidstaten, dat nog niet noodzakelijkerwijze betekent dat ook de prijzen voor de binnenlandse vluchten lager zijn dan voor intracommunautaire vluchten. Naast de afstand kunnen bijvoorbeeld ook het tijdstip van de vlucht en de vraag naar de aangeboden luchtdienst prijsvormende factoren zijn.
64. Het doel om de vluchtprijzen niet onevenredig duurder te maken, kan uiteindelijk ook zonder beperking van het vrije verkeer van diensten worden bereikt. Zo zouden in het intracommunautaire vervoer dezelfde lage belastingtarieven als voor binnenlandse vluchten kunnen worden toegepast. Daarmee zou het verrichten van grensoverschrijdende diensten niet sterker worden benadeeld dan het verrichten van binnenlandse diensten. Tegelijkertijd zouden de belastingen op binnenlandse vluchten op hetzelfde niveau blijven.
65. Bijgevolg kan het belastingonderscheid tussen binnenlandse vluchten en intracommunautaire vluchten ook niet worden gerechtvaardigd met de evenredigheid van het aandeel van de belastingen in de totale kosten.
66. Samengevat moet dus worden vastgesteld dat de door de Portugese regering aangevoerde redenen niet geschikt zijn om de beperking van het vrije verkeer van diensten door de tariefregeling van de belasting over diensten aan passagiers en de veiligheidsbelasting te rechtvaardigen. De vraag of de beperking ook evenredig is, is dus niet meer relevant. De regelingen betreffende de belasting over diensten aan passagiers en de veiligheidsbelasting zijn dus in strijd met het vrij verrichten van diensten in de zin van artikel 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 49 EG) juncto artikel 3 van verordening nr. 2408/92.
VII - Kosten
67. Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, indien zulks is gevorderd. Aangezien de Portugese Republiek in het ongelijk is gesteld dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten te worden verwezen.
VIII - Conclusie
68. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
1. De Portugese Regering is de krachtens artikel 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 49 EG) juncto artikel 3, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2408/92 op haar rustende verplichtingen niet nagekomen door
- het handhaven van artikel 10 van het Decreto Regulamentar nr. 38/91 van 29 juli 1991 op grond waarvan voor vluchten van Portugal naar andere lidstaten hogere belastingen gelden dan voor binnenlandse vluchten, en
- het handhaven van de bij latere besluiten uitgevoerde bepalingen van Decreto-Lei nr. 102/91 van 8 maart 1991, op grond waarvan voor vluchten uit Portugal naar andere lidstaten hogere belastingen gelden dan voor bepaalde binnenlandse vluchten.
2. De Portugese Republiek wordt verwezen in de kosten.