62012FJ0128_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto F‑128/12,
que tiene por objeto un recurso interpuesto con arreglo al artículo 270 TFUE, aplicable al Tratado CEEA en virtud de su artículo 106 bis,
CR, funcionario del Parlamento Europeo, con domicilio en M. (Francia), representado por la Sra. A. Salerno y el Sr. Cortese, abogados,
parte demandante,
contra
Parlamento Europeo, representado por las Sras. V. Montebello-Demogeot y E. Taneva, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyado por
Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. M. Bauer y A. Bisch, en calidad de agentes,
parte coadyuvante,
EL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA (Sala Tercera),
integrado por el Sr. S. Van Raepenbusch, Presidente, y los Sres. R. Barents y K. Bradley (Ponente), Jueces;
Secretario: Sr. J. Tomac, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 12 de diciembre de 2013;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1. Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 29 de octubre de 2012, CR interpuso el presente recurso, en el que solicita que se anule la decisión del Parlamento Europeo de recuperar, más allá del plazo de prescripción de cinco años, cantidades indebidamente percibidas en concepto de asignación por hijos a cargo.
Marco jurídico
2. El artículo 67 del Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Estatuto») dispone:
«1. Los complementos familiares consistirán en:
[…]
b) asignación por hijos a cargo,
[…]
2. Los funcionarios beneficiarios de los complementos familiares contemplados en el presente artículo estarán obligados a declarar los complementos del mismo tipo que perciban de otras fuentes, los cuales serán deducidos de los que se paguen en virtud de lo dispuesto en los artículos 1, 2 y 3 del anexo VII [del Estatuto]
[…]»
3. A tenor del artículo 85 del Estatuto:
«Las cantidades percibidas en exceso darán lugar a su devolución si el beneficiario hubiere tenido conocimiento de la irregularidad del pago o si ésta fuere tan evidente que no hubiere podido dejar de advertirla.
La devolución deberá solicitarse, a más tardar, al término de un plazo de cinco años a contar desde la fecha en que se haya abonado la cantidad. Este plazo no será oponible a la autoridad facultada para proceder a los nombramientos cuando ésta pueda demostrar que el interesado ha inducido deliberadamente a error a la administración con vistas a obtener el pago de la cantidad considerada.»
Hechos que originaron el litigio
4. El demandante, funcionario de grado AD 12, entró en funciones en el Parlamento el 1 de julio de 1983 y desde entonces ha ocupado en dicha institución distintos puestos como administrador. En particular, a partir del 1 de enero de 2004 y hasta el mes de mayo de 2008, estuvo destinado en el servicio jurídico en el que, entre el 1 de febrero de 2005 y el 30 de abril de 2008, formaba parte de una unidad que se ocupaba de los derechos estatutarios.
5. Como padre de cuatro hijos, el demandante percibió, a partir del mes de octubre de 1991, la asignación por hijos a cargo prevista en el artículo 67, apartado 1, letra b), del Estatuto.
6. Mediante nota, de 13 de octubre de 2011, el jefe de la unidad de «Derechos individuales y retribuciones», encuadrada en la Dirección de «Gestión de la Vida Administrativa» de la Dirección General de Personal del Parlamento señaló al demandante que los datos de que disponía el Parlamento dejaban ver que tenía derecho a percibir la asignación por hijos a cargo pagada por las autoridades francesas y le pidió que presentara un justificante de la Caisse d’allocations familiales (en lo sucesivo, «CAF») de su lugar de residencia relativo a su situación, a saber, bien un certificado de pago bien una denegación de pago. A continuación, se indicaba que, de no presentar dicho justificante antes del 31 de octubre de 2011, en primer lugar, se le descontaría de la asignación por hijos a cargo abonada hasta ese momento el importe que el demandante podía percibir de la CAF y, en segundo lugar, la administración efectuaría una revisión detallada de su expediente y, en su caso, procedería a la recuperación de todas las cantidades indebidamente pagadas.
7. A raíz de la recepción de la nota de 13 de octubre de 2011, el demandante se puso en contacto con la CAF para solicitar el justificante exigido por el Parlamento e informó a la administración del Parlamento de que pensaba que no podría obtenerlo en el plazo señalado.
8. Mediante escrito de 11 de noviembre de 2011, el jefe de la unidad de «Derechos individuales y retribuciones» informó al demandante de que, dado que no había presentado el justificante exigido en el plazo señalado, iba a ser descontado de oficio, a partir del mes de diciembre de 2011, de la asignación por hijos a cargo abonada por el Parlamento el importe representado por la cantidad que podía percibir de la CAF. La nota añadía que esa disminución iba a ser aplicada retroactivamente desde la fecha de nacimiento del segundo hijo del demandante, en enero de 1996, circunstancia que dio derecho a la asignación abonada por la CAF.
9. Mediante nota de 9 de diciembre de 2011, el Director de la Dirección de «Gestión de la vida administrativa» (en lo sucesivo, «Director») informó al demandante que el examen de su expediente había permitido conocer que percibía asignaciones familiares pagadas por la CAF «desde septiembre de 1999, a raíz del nacimiento de [su] segundo hijo». Según el Director, el demandante había «inducido deliberadamente a error a la administración para obtener el pago de las asignaciones familiares sin que se le dedujeran las cantidades que percibía por el mismo concepto de otras fuentes», ya que no había declarado a la administración las asignaciones nacionales que percibía ni actualizado sus datos en la ficha anual de información de los dos últimos años. Por lo tanto, teniendo en cuenta que concurrían los requisitos del artículo 85, párrafo segundo, segunda frase, del Estatuto, el Director informó al demandante de que, en su calidad de autoridad facultada para proceder a los nombramientos (en lo sucesivo, «AFPN»), había decidido proceder a la recuperación de las cantidades indebidamente percibidas no sólo durante los cinco últimos años sino desde septiembre de 1999, y ello mediante retenciones practicadas sobre su salario de enero de 2012 a enero de 2014 (en lo sucesivo, «decisión impugnada)».
10. Mediante escrito de 5 de enero de 2012, la CAF respondió a la solicitud de información del demandante y le expidió un extracto, correspondiente al período comprendido entre el 1 de abril de 1998 y el 31 de diciembre de 2011, de las prestaciones que había percibido de ella, entre las cuales se encontraba una prestación denominada «asignación familiar» pagada a partir de septiembre de 1999. Además, la CAF indicaba al demandante que no era posible elaborar una certificación a partir del mes de enero de 1996.
11. El 7 de marzo de 2012, el demandante presentó una reclamación sobre la base del artículo 90, apartado 2, del Estatuto, contra la decisión impugnada, únicamente en la medida en que imponía la devolución de las cantidades indebidamente percibidas anteriormente al período de cinco años. En efecto, el demandante no rechazaba la devolución de las cantidades indebidamente percibidas los cinco últimos años.
12. Mediante decisión de 2 de julio de 2012, el Secretario General del Parlamento, en funciones de AFPN, desestimó la reclamación e informó al demandante de que el servicio competente había procedido a realizar un nuevo cálculo del importe que debía devolver basándose en la información comunicada en el escrito de la CAF de 5 de enero de 2012.
Procedimiento y pretensiones de las partes
13. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 1 de marzo de 2013, el Consejo de la Unión Europea solicitó intervenir en apoyo de las pretensiones del Parlamento. Por auto de 8 de mayo de 2013, el Presidente de la Sala Tercera del Tribunal admitió esa intervención, así como las solicitudes de confidencialidad presentadas respectivamente por el demandante y por el Parlamento y relativas a los anexos que acompañan a la demanda y a la contestación a la demanda.
14. El demandante solicita al Tribunal que:
– Anule la decisión impugnada, en la medida en que, en aplicación del artículo 85, párrafo segundo, segunda frase, del Estatuto, decidió la devolución de todas las cantidades indebidamente percibidas desde septiembre de 1999 y no sólo de las cantidades indebidamente percibidas durante los cinco años anteriores.
– En la medida en que sea necesario, anule la decisión de 2 de julio de 2012 por la que se desestimó su reclamación.
– Condene al demandado al pago de todas las costas.
15. El Parlamento solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas al demandante.
16. El Consejo solicita al Tribunal que:
– Declare infundada la excepción de ilegalidad propuesta contra el artículo 85, párrafo segundo, segunda frase, del Estatuto.
– Desestime el recurso por infundado.
Fundamentos de Derecho
Sobre las pretensiones de anulación dirigidas contra la resolución desestimatoria de la reclamación
17. Según reiterada jurisprudencia, las pretensiones de anulación dirigidas formalmente contra la resolución desestimatoria de una reclamación tienen como efecto, en el supuesto de que dicha resolución carezca de contenido autónomo, que el Tribunal de la Función Pública conozca del acto contra el cual se ha presentado la reclamación (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de enero de 1989, Vainker/Parlamento, 293/87, apartado 8).
18. En el presente litigio, de los documentos que obran en autos resulta que la decisión de 2 de julio de 2012, por la que se desestima la reclamación del demandante, confirma la decisión impugnada y precisa los motivos en los que se basa. Pues bien, en ese supuesto, es la legalidad del acto inicial lesivo la que debe examinarse teniendo en cuenta la motivación que figura en la resolución por la que se desestima la reclamación, ya que dicha motivación debe coincidir con el referido acto (sentencia del Tribunal de la Función Pública de 18 de abril de 2012, Buxton/Parlamento, F‑50/11, y la jurisprudencia citada). Por consiguiente, las pretensiones de anulación dirigidas contra la desestimación de una reclamación están desprovistas de contenido autónomo y, por lo tanto, ha de entenderse que formalmente se dirigen contra la decisión impugnada, tal como es precisada por la resolución desestimatoria de la reclamación (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 10 de junio de 2004, Eveillard/Comisión, T‑258/01, apartado 32).
Sobre las pretensiones de anulación dirigidas contra la decisión impugnada
19. Debe interpretarse que en la demanda se plantean, en apoyo de las pretensiones de anulación dirigidas contra la decisión impugnada, en esencia, dos motivos, basados, el primero, en la infracción del artículo 85, párrafo segundo, segunda frase, del Estatuto, y, el segundo, en la ilegalidad, planteada por vía de excepción, del artículo 85, párrafo segundo, segunda frase, del Estatuto.
20. El Tribunal examinará, en primer lugar, el motivo basado en la ilegalidad, planteada por vía de excepción, del artículo 85, párrafo segundo, segunda frase, del Estatuto, puesto que si se acogiera dicha excepción de ilegalidad ya no sería necesario examinar el primer motivo.
Sobre el motivo basado, por vía de excepción, en la ilegalidad del artículo 85, párrafo segundo, segunda frase, del Estatuto
21. El demandante considera que la decisión impugnada debe anularse porque se basa en el artículo 85, párrafo segundo, segunda frase, del Estatuto, disposición que es ella misma ilegal. En efecto, según el demandante, esta disposición vulnera el principio de seguridad jurídica y el principio de proporcionalidad, en la medida en que no prevé plazo de prescripción de la acción de la administración cuando un funcionario le ha inducido deliberadamente a error.
– Sobre la admisibilidad de la excepción de ilegalidad
22. Con carácter preliminar, procede declarar que en el marco del procedimiento administrativo previo no se hizo ningún tipo de mención a la excepción de ilegalidad del artículo 85, párrafo segundo, segunda frase, del Estatuto.
23. Ciertamente, las partes demandada y coadyuvante no opusieron una excepción de inadmisibilidad al demandante. Al contrario, al ser interrogadas, en la vista, sobre la cuestión de la admisibilidad de la excepción de ilegalidad a la luz de la regla de concordancia entre la reclamación y el recurso subsiguiente, ambas se mostraron de acuerdo en distinguir el supuesto de las excepciones de ilegalidad, para las cuales no debería ser aplicada la regla de concordancia, del resto de supuestos, para los cuales la regla de concordancia, tal como la recuerda el Tribunal General de la Unión Europea en su sentencia de 25 de octubre de 2013, Comisión/Moschonaki (T‑476/11 P, apartados 70 a 80 y 82) debía ser aplicada, y, por lo tanto, no solicitaron al Tribunal de la Función Pública que declarara la inadmisiblidad de la excepción de ilegalidad propuesta.
24. Sin embargo, la concordancia entre la reclamación y el recurso, de la que depende la admisibilidad de éste, constituye una cuestión de orden público que el juez debe examinar de oficio (sentencia del Tribunal de la Función Pública de 17 de julio de 2012, BG/Defensor del Pueblo, F‑54/11, apartado 57, y la jurisprudencia citada, objeto de un recurso de casación ante el Tribunal General de la Unión Europea, asunto T‑406/12 P).
25. A este respecto, es preciso recordar que el artículo 91, apartado 2, del Estatuto dispone que sólo podrá ser admitido un recurso ante el Tribunal de Justicia si previamente se hubiere presentado una reclamación ante la AFPN.
26. La jurisprudencia deriva del artículo 91, apartado 2, del Estatuto una regla de concordancia entre la reclamación, en el sentido de dicha disposición, y el posterior recurso. Esta regla exige, bajo sanción de inadmisibilidad, que un motivo alegado ante el juez de la Unión ya haya sido formulado en el procedimiento administrativo, para que la AFPN haya estado en condiciones de conocer las críticas que los interesados formulan respecto a la decisión impugnada. La regla de concordancia se justifica por la propia finalidad del procedimiento administrativo, que tiene por objeto permitir una solución pactada de las diferencias que surjan entre los funcionarios y la administración (sentencia Comisión/Moschonaki, antes citada, apartados 71 y 72, y la jurisprudencia citada).
27. Además, la jurisprudencia precisa que la aplicación de la regla de concordancia entre el recurso y la reclamación, así como su control por el juez de la Unión, deben garantizar el respeto, simultáneamente, por una parte, del principio de tutela judicial efectiva, que constituye un principio general del Derecho de la Unión, recogido en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, para que el interesado pueda impugnar una decisión de la AFPN que le es lesiva, y, por otra parte, del principio de seguridad jurídica, con vistas a que la AFPN pueda conocer, desde la fase de la reclamación, las críticas que el interesado formula respecto a la decisión impugnada (sentencia Comisión/Moschonaki, antes citada, apartado 82).
28. Por último, la jurisprudencia ha aplicado la regla de concordancia a un recurso que propone una excepción de ilegalidad, afirmando que, para ser admisible, dicha excepción debe haber sido propuesta en la reclamación (sentencia del Tribunal de la Función Pública de 11 de diciembre de 2008, Reali, Comisión, F‑136/06, apartados 44 a 51, confirmada por la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 27 de octubre de 2010, Reali/Comisión, T‑65/09, apartados 46 a 49).
29. No obstante, el Tribunal de la Función Pública considera que, desde la sentencia de 27 de octubre de 2010, Reali/Comisión, antes citada, la jurisprudencia relativa al principio de la tutela judicial efectiva a la luz del artículo 47 de la Carta [véanse, por ejemplo, las sentencias del Tribunal de Justicia de 6 de noviembre de 2012, Otis y otros, C‑199/11, apartados 54 a 63, y de 26 de noviembre de 2013, Gascogne Sack Deutschland (anteriormente Sachsa Verpackung)/Comisión, C‑40/12 P, apartados 75 y 76; sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 15 de septiembre de 2011, Koninklijke Grolsch/Comisión, T‑234/07, apartados 39 y 40] ha conocido una evolución que justifica que examine de nuevo la oportunidad de aplicar la regla de concordancia cuando se haya propuesto una excepción de ilegalidad por primera vez en el recurso.
30. En particular, en la sentencia Koninklijke Grolsch/Comisión, antes citada, el Tribunal General de la Unión Europea, tras declarar que ninguna disposición del Derecho de la Unión Europea impone al destinatario de un pliego de cargos por infracción de las normas en materia de competencia refutar sus diferentes elementos fácticos o jurídicos durante el procedimiento administrativo, so pena de no poder hacerlo posteriormente durante el procedimiento judicial, desestimó la alegación de la Comisión Europea que rechazaba la admisibilidad de un motivo por no haberlo invocado en términos claros y precisos durante el procedimiento administrativo (apartados 37 y 39). En efecto, el Tribunal General de la Unión Europea ha declarado que, en las circunstancias descritas, esa alegación suponía limitar el acceso de la demandante a la justicia y, más concretamente, restringir su derecho a que su causa sea oída por un tribunal. Pues bien, como el Tribunal General de la Unión Europea recordó, el derecho a un recurso efectivo y el acceso a un tribunal imparcial están garantizados en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (apartado 40).
31. Si bien es cierto que la jurisprudencia mencionada en los apartados 27 y 28 de la presente sentencia ha sido desarrollada en ámbitos diferentes al de la función pública, la sentencia Koninklijke Grolsch/Comisión, antes citada, aborda la compatibilidad con el artículo 47 de la Carta de una limitación del acceso a la justicia que no haya sido expresamente prevista por el legislador. Por lo tanto, se trata de una situación que presenta analogías con la aplicación de la regla de concordancia en el caso de una excepción de ilegalidad, regla que, a pesar de tener su fundamento en el artículo 91, apartado 1, del Estatuto, es una regla de origen jurisprudencial.
32. Pues bien, el Tribunal estima que consideraciones vinculadas, respectivamente, a la finalidad del procedimiento administrativo previo, a la naturaleza de la excepción de ilegalidad y al principio de la tutela judicial efectiva se oponen a que se declare la inadmisibilidad de una excepción de ilegalidad propuesta por primera vez en un recurso por la única razón de que no fue planteada en la reclamación que precedió a dicho recurso.
33. En primer lugar, por lo que se refiere a la finalidad del procedimiento administrativo previo, de una jurisprudencia reiterada resulta que dicho procedimiento no tiene razón de ser cuando las imputaciones se dirigen contra una decisión que la AFPN no puede modificar (sentencias del Tribunal de Justicia de 16 de marzo de 1978, Ritter von Wüllerstorff und Urbair/Comisión, 7/77, apartado 7, y de 14 de julio de 1983, Detti/Tribunal de Justicia, 144/82, apartado 16; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 23 de enero de 2002, Gonçalves/Parlamento, T‑386/00, apartado 34). Además, la jurisprudencia ha excluido la necesidad de presentar una reclamación contra las decisiones adoptadas por tribunales de oposición (sentencia del Tribunal de la Función Pública de 20 de junio de 2012, Cristina/Comisión, F‑66/11, apartado 34) o un informe de calificación (sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de julio de 1980, Grassi/Consejo, 6/79 y 97/79, apartado 15).
34. Asimismo, la obligación de formular una excepción de ilegalidad en la reclamación so pena de inadmisibilidad no puede obedecer a la finalidad del procedimiento administrativo previo, como se ha recordado en el apartado 24 de la presente sentencia.
35. En efecto, habida cuenta del principio de presunción de legalidad de los actos de las instituciones de la Unión Europea, según el cual la normativa de la Unión Europea es plenamente eficaz mientras el órgano jurisdiccional competente no haya declarado su ilegalidad [sentencias del Tribunal de Justicia de 13 de febrero de 1979, Granaria, 101/78, apartado 4; de 7 de junio de 1988, Comisión/Grecia, 63/87, apartado 10, y de 5 de octubre de 2004, Comisión/Grecia, C‑475/01, apartado 18; sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 30 de septiembre de 1998, Losch/Tribunal de Justicia, T‑13/97, apartado 99; de 30 de septiembre de 1998, Chvatal y otros/Tribunal de Justicia, T‑154/96, apartado 112; de 12 de julio de 2001, Kik/OAMI (Kik), T‑120/99, T‑120/99, apartado 55, y de 17 de septiembre de 2008, Neurim Pharmaceuticals (1991)/OAMI — Eurim-Pharm Arzneimittel (Neurim PHARMACEUTICALS), T‑218/06, apartado 52], la AFPN no puede elegir dejar sin aplicar un acto general en vigor, que infringe, a su juicio, una norma jurídica de rango superior, con el objeto de permitir la resolución extrajudicial de la diferencia (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de la Función Pública de 7 de junio de 2011, Mantzouratos/Parlamento, F‑64/10, apartado 22).
36. Esta posibilidad queda excluida a fortiori cuando la AFPN de que se trata actúa en una situación de competencia vinculada, como sucede cuando concurren los requisitos de aplicación del artículo 85 del Estatuto y la administración está obligada a obtener la devolución de las cantidades indebidamente percibidas por uno de sus agentes. En el marco del ejercicio de competencias vinculadas, la AFPN no puede retirar o modificar la decisión impugnada por el agente, aunque estime fundada una excepción de ilegalidad dirigida contra la disposición sobre cuya base ha sido adoptada la decisión impugnada.
37. Además, el hecho de plantear por primera vez en el recurso una excepción de ilegalidad no puede afectar al principio de seguridad jurídica, puesto que, aun cuando la AFPN hubiera tenido conocimiento desde la fase de la reclamación de una excepción de ilegalidad, no habría podido aprovecharse de esa circunstancia para resolver el conflicto con su empleado mediante una solución pactada.
38. En segundo lugar, por lo que atañe a la naturaleza de la excepción de ilegalidad, según reiterada jurisprudencia, el artículo 277 TFUE constituye la expresión de un principio general que garantiza a cualquiera de las partes, para obtener la anulación de una decisión que le afecte directa e individualmente, el derecho de impugnar por vía incidental la validez de un acto anterior de una institución de la Unión que constituya la base jurídica de la decisión recurrida, si la parte en cuestión no disponía del derecho a interponer un recurso directo contra tal acto, cuyas consecuencias sufriría de este modo sin haber tenido la posibilidad de solicitar su anulación (sentencias del Tribunal de Justicia de 6 de marzo de 1979, Simmenthal/Comisión, 92/78, apartado 39, y de 19 de enero de 1984, Andersen y otros/Parlamento, 262/80, apartado 6). Por lo tanto, el artículo 277 TFUE tiene por objetivo proteger al justiciable contra la aplicación de un acto normativo ilegal, entendiéndose que los efectos de una sentencia que declara la inaplicabilidad de un acto de ese tipo se limitan únicamente a las partes en el litigio y que dicha sentencia no cuestiona el acto en sí mismo, que ha adquirido firmeza (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 25 de octubre de 2006, Carius/Comisión, T‑173/04, apartado 45, y la jurisprudencia citada).
39. Pues bien, aun suponiendo que la obligación de proponer una excepción de ilegalidad en la reclamación, so pena de inadmisibilidad, pueda responder a la finalidad del procedimiento administrativo previo, el Tribunal considera que la propia naturaleza de la excepción de ilegalidad es la de conciliar el principio de legalidad y el de seguridad jurídica.
40. Por último, del tenor del artículo 277 TFUE resulta que, una vez transcurrido el plazo de recurso, una parte sólo tiene la posibilidad de impugnar un acto de alcance general en el contexto de un litigio ante el juez de la Unión. Por lo tanto, dicha excepción no puede producir plenamente sus efectos en el marco de un procedimiento de reclamación administrativa.
41. En tercer y último lugar, el Tribunal recuerda que el principio de tutela judicial efectiva es un principio general del Derecho de la Unión, actualmente plasmado en el artículo 47, párrafo segundo, de la Carta y a tenor del mismo «toda persona tiene derecho a que su causa sea oída […] por un juez independiente e imparcial, establecido [...] por la ley». Este párrafo corresponde al artículo 6, apartado 1, del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH») (sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de febrero de 2013, Arango Jaramillo y otros/BEI, C‑334/12 RX-II, apartados 40 y 42).
42. De la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo, «TEDH») acerca de la interpretación del artículo 6, apartado 1, del CEDH, al que procede referirse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 52, apartado 3, de la Carta, se desprende que el derecho a la tutela judicial no es absoluto. El ejercicio de ese derecho admite restricciones, en especial, respecto a los requisitos de admisibilidad del recurso. Aun cuando los interesados deben esperar la aplicación de normas que impongan requisitos de admisibilidad, ello no debe impedir, sin embargo, que los justiciables invoquen una vía de recurso disponible (véase, en este sentido, TEDH, sentencia Anastasakis c. Grecia de 6 de diciembre de 2011, demanda nº 41959/2008, aún no publicada en el Recueil des arrêts et décisions, § 24; sentencia Arango Jaramillo y otros/BEI, antes citada, apartado 43; auto del Tribunal de Justicia de 16 de noviembre de 2010, Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/Comisión, C‑73/10 P, apartado 53).
43. En particular, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos precisó que las restricciones al derecho a un tribunal relativas a los requisitos de admisibilidad de un recurso no pueden restringir el acceso que tiene un justiciable de forma o hasta un punto tales que su derecho a un tribunal se vulnere en su propia esencia. Dichas limitaciones sólo pueden conciliarse con el artículo 6, apartado 1, del CEDH si se dirigen a un objetivo legítimo y existe una relación razonable de proporcionalidad entre los medios utilizados y el objetivo perseguido (véase TEDH, sentencia Liakopoulou c. Grecia de 24 de mayo de 2006, demanda nº 20627/04, no publicada en el Recueil des arrêts et décisions, § 17; Kemp y otros c. Luxemburgo de 24 de abril de 2008, demanda nº 17140/05, no publicada en el Recueil des arrêts et décisions, § 47, y Viard c. Francia de 9 de enero de 2014, demanda nº 71658/10, § 29). En efecto, se menoscaba el derecho de acceso a un tribunal si la normativa que lo regula ya no atiende a los objetivos de seguridad jurídica y de buena administración de justicia y constituye una especie de barrera que impida al justiciable ver su litigio resuelto en cuanto al fondo por el órgano jurisdiccional competente (véase la opinión del Abogado General Mengozzi en relación con la sentencia Reexamen Arango Jaramillo y otros/BEI, antes citada, puntos 58 a 60; TEDH, sentencia L’Erablière c. Bélgica de 24 de febrero de 2009, aún no publicada en el Recueil des arrêts et décisions, demanda nº 49230/07, § 35).
44. Pues bien, la sanción de inadmisibilidad de una excepción de ilegalidad propuesta por primera vez en la demanda constituye una restricción al derecho a la tutela judicial efectiva que no es proporcionada al objetivo perseguido por la regla de la concordancia, a saber, permitir una solución pactada de las diferencias que surjan entre el funcionario afectado y la administración (véase, en este sentido, TEDH, la sentencia Liakopoulou c. Grecia, antes citada, § 20).
45. A este respecto, el Tribunal de la Función Pública recuerda que, según la jurisprudencia, todo funcionario normalmente diligente debe conocer el Estatuto (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 19 de mayo de 1999, Connolly/Comisión, T‑34/96 y T‑163/96, apartado 168, y la jurisprudencia citada), y, más particularmente, las normas que regulan su salario (véase la sentencia del Tribunal de la Función Pública de 21 de noviembre de 2013, Roulet/Comisión, F‑72/12 y F‑10/13, apartado 48, y la jurisprudencia citada). En cambio, una excepción de ilegalidad puede llevar al Tribunal de la Función Pública a apreciar la legalidad de normas, que los funcionarios deben conocer, a la luz de principios generales o de normas jurídicas de rango superior que pueden exceder el marco de las normas estatutarias. Debido a la naturaleza intrínsecamente jurídica de una excepción de ilegalidad, y al razonamiento que lleva al interesado a buscar y plantear tal ilegalidad, no cabe exigir al funcionario o agente que interpone la reclamación, y que no dispone necesariamente de las competencias jurídicas adecuadas, que formule tal excepción en la fase administrativa previa, so pena de una subsiguiente inadmisibilidad. Por lo tanto, esa declaración de inadmisibilidad constituye una sanción desproporcionada e injustificada para el agente afectado.
46. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, debe declararse la admisibilidad de la excepción de ilegalidad propuesta.
– Sobre la primera parte de la excepción de ilegalidad, basada en la vulneración del principio de seguridad jurídica
47. El demandante sostiene en esencia que la inexistencia de un plazo de prescripción de la acción de la administración en el marco del artículo 85, párrafo segundo, segunda frase, del Estatuto permite a la AFPN retrasar indefinidamente el ejercicio de sus facultades en materia de devolución de ingresos indebidos. Como consecuencia de ello, la citada disposición es, en opinión del demandante, contraria al principio de seguridad jurídica y debe rechazarse su aplicación en el presente asunto en favor de la prescripción de cinco años.
48. El Tribunal de la Función Pública recuerda, en primer lugar, que, al impedir que se pongan en entredicho indefinidamente situaciones consolidadas por el paso del tiempo, el objetivo de la prescripción es afianzar la seguridad jurídica, pero puede igualmente permitir la consolidación de situaciones que, al menos inicialmente, eran contrarias a la ley. Por consiguiente, la medida en la que se recurra a la prescripción es el resultado de una conciliación entre las exigencias de la seguridad jurídica y las de la legalidad, en función de las circunstancias históricas y sociales que prevalecen en la sociedad en una época determinada. Por ese motivo, su determinación incumbe únicamente al legislador. El legislador de la Unión no puede ser censurado por el juez de la Unión a causa de lo que decida al aprobar normas sobre prescripción y al establecer los plazos correspondientes (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 6 de octubre de 2005, Sumitomo Chemical y Sumika Fine Chemicals/Comisión, T‑22/02 y T‑23/02, apartados 82 y 83).
49. Así pues, el hecho de no haber establecido la no oponibilidad a la administración del plazo de prescripción de cinco años para el ejercicio de la acción para obtener la devolución de las cantidades indebidamente pagadas, cuando la administración puede demostrar que el interesado le ha inducido deliberadamente a error, no puede constituir, de por sí, una ilegalidad a la luz del respeto del principio de seguridad jurídica (véase, en este sentido, la sentencia Sumitomo Chemical y Sumika Fine Chemicals/Comisión, antes citada, apartado 83).
50. Además, la alegación del demandante según la cual, de no existir plazo de prescripción, la administración podría retrasar indefinidamente su acción carece de todo fundamento jurídico. En efecto, según jurisprudencia reiterada, a falta de un plazo de prescripción fijado por el legislador de la Unión, la exigencia fundamental de seguridad jurídica se opone a que la administración pueda retrasar indefinidamente el ejercicio de sus facultades (véase, en relación con la devolución de ayudas de Estado, la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de abril de 2008 Comisión/Salzgitter, C‑408/04 P, apartado 100). En tal situación, la administración de que se trata está obligada a actuar en un plazo razonable desde que tuvo conocimiento de los hechos (véase, en relación con la devolución de las cantidades indebidamente percibidas en concepto de asignación familiar, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 5 de noviembre de 2002, Ronsse/Comisión, T‑205/01, apartado 52; véase, asimismo, en relación con la incoación de un procedimiento disciplinario, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 10 de junio de 2004, François/Comisión, T‑307/01, apartados 48 y 49, y la sentencia del Tribunal de la Función Pública de 8 de marzo de 2012, Kerstens/Comisión, F‑12/10, apartados 124 y 125).
51. De lo antedicho resulta que debe desestimarse la primera parte de la excepción de ilegalidad, sin que sea necesario que el Tribunal se pronuncie sobre la cuestión de si, en el presente litigio, la administración actuó dentro de un plazo razonable, dado que el demandante no ha formulado ningún reproche a la administración a este respecto.
– Sobre la segunda parte de la excepción de ilegalidad, basada en la vulneración del principio de proporcionalidad
52. El demandante considera que la no oponibilidad del plazo de prescripción de cinco años previsto en el artículo 85, párrafo segundo, segunda frase, del Estatuto vulnera el principio de proporcionalidad.
53. En particular, el demandante sostiene que la jurisprudencia en materia de Derecho de la competencia ha admitido plazos de prescripción entre tres y cinco años. En cambio, el Tribunal de Justicia ha declarado que el principio de proporcionalidad se opone a la aplicación de un plazo de prescripción de treinta años en el contencioso relativo a la devolución de las restituciones a la exportación indebidamente percibidas en el marco de la protección de los intereses financieros de la Unión.
54. Además, el demandante señala que el artículo 73 bis
del Reglamento (CE, Euratom) nº 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 248, p. 1), que tiene su origen en la modificación del citado Reglamento por el Reglamento (CE, Euratom) nº 1995/2006 del Consejo, de 13 de diciembre de 2006, (DO L 390, p. 1), prevé un plazo de prescripción de cinco años para «los derechos de [la Unión] exigibles ante terceros y los exigibles por éstos ante [la Unión]».
55. Pues bien, en el caso de autos, la reclamación de las cantidades indebidamente percibidas se refiere a un período de más de doce años, por lo que el demandante considera que quedó expuesto a un largo período de inseguridad jurídica y al riesgo de no poder aportar la prueba de la regularidad de su conducta.
56. En primer lugar, el Tribunal de la Función Pública estima que procede rechazar la alegación del demandante según la cual, de seguir la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, un plazo de prescripción de 30 años sería en sí mismo incompatible con el principio de proporcionalidad y que, por lo tanto, la ausencia de todo plazo de prescripción sería forzosamente ilegal.
57. En efecto, la sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de mayo de 2011, Ze Fu Fleischhandel y Vion Trading (C‑201/10 y C‑202/10), invocada por el demandante en apoyo de su tesis, abordaba la interpretación del Reglamento (CE, Euratom) nº 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (DO L 312, p. 1), que trata de los controles, las medidas y las sanciones administrativas aplicables a irregularidades cometidas por los operadores económicos (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 22 de noviembre de 2006, Italia/Comisión, T‑282/04, apartado 83), y, por lo tanto, carece de pertinencia para las relaciones entre las instituciones y sus agentes.
58. En cualquier caso, la sentencia Ze Fu Fleischhandel y Vion Trading, antes citada, no puede servir de base para corroborar la tesis del demandante. En efecto, en los apartados 41 y 43 de dicha sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que «no se excluye que una regla de prescripción de treinta años derivada de una disposición de Derecho Civil pueda parecer necesaria y proporcionada […] a la vista del objetivo perseguido por dicha regla y definido por el legislador nacional», pero que, en aquel litigio, dicho plazo excedía de lo que era necesario «en lo que respecta al objetivo de protección de los intereses financieros de la Unión, para el cual el legislador de la Unión consideró que una prescripción de duración cuatrienal, incluso trienal, era ya de por sí una duración suficiente».
59. Así pues, la no oponibilidad a la administración del plazo de prescripción de cinco años para obtener la devolución de las cantidades indebidamente percibidas prevista por el artículo 85, párrafo segundo, segunda frase, del Estatuto, no es contraria en sí misma al principio de proporcionalidad. Sin embargo, es necesario examinar si, a la luz del objetivo perseguido por el artículo 85 del Estatuto, el legislador ha vulnerado en el presente caso el principio de proporcionalidad.
60. El Tribunal recuerda, con carácter preliminar, que, según la jurisprudencia, en virtud del principio de proporcionalidad, la legalidad de una norma de la Unión está subordinada al requisito de que los medios que aplica sean adecuados para la consecución del objetivo legítimamente perseguido por la normativa de que se trate y no excedan de lo que sea necesario para obtenerlo, debiendo tenerse presente que, cuando deba elegirse entre varias medidas adecuadas, hay que utilizar, en principio, la menos gravosa (sentencia del Tribunal de la Función Pública de 28 de marzo de 2012, Rapone/Comisión, F‑36/10, apartado 50).
61. El objetivo perseguido por el artículo 85 del Estatuto es, a todas luces, el de la protección de los intereses financieros de la Unión en el contexto específico de las relaciones entre las instituciones de la Unión y sus agentes, es decir, de personas que están vinculadas a esas instituciones por el deber de lealtad específico previsto en el artículo 11 del Estatuto, el cual dispone, en particular, que el funcionario regirá su conducta teniendo «como única guía el interés de la Unión» y realizará las tareas que le sean encomendadas «cumpliendo con su deber de lealtad hacia la Unión».
62. Pues bien, es preciso señalar que el artículo 85, párrafo segundo, segunda frase, del Estatuto obliga a la administración a obtener la devolución de las cantidades indebidamente pagadas en la situación particular en que pueda demostrar que el agente de que se trata le ha inducido deliberadamente a error, incumpliendo para ello el deber específico de lealtad antes mencionado.
63. En estas circunstancias, el Tribunal estima que la no oponibilidad del plazo de prescripción de cinco años no va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido.
64. Por otra parte, la no oponibilidad a la administración del plazo de prescripción de cinco años para obtener la devolución de las cantidades indebidamente pagadas en el supuesto previsto por el artículo 85, párrafo segundo, segunda frase, del Estatuto es compatible con el artículo 73 bis
del Reglamento financiero, que fija un plazo de prescripción de cinco años «sin perjuicio de las disposiciones de reglamentos sectoriales». En efecto, el artículo 85, párrafo segundo, segunda frase, del Estatuto es precisamente un «reglamento sectorial» que contempla el caso particular en que un agente haya inducido deliberadamente a error a su administración.
65. Así pues, procede desestimar por infundada la segunda parte de la excepción de ilegalidad y, por lo tanto, la excepción de ilegalidad en su conjunto.
Sobre el motivo basado en la infracción del artículo 85, párrafo segundo, segunda frase, del Estatuto
66. El demandante señala que la aplicación del artículo 85, párrafo segundo, segunda frase, del Estatuto está condicionada a la prueba, por parte de la administración, de la intención del agente de que se trata de inducirle a error y considera que, en el presente litigio, la AFPN aplicó la citada disposición sin presentar dicha prueba. En particular, según el demandante, la decisión impugnada se apoya en «meras constataciones» que, a la luz de la interpretación «muy restrictiva» que debería hacerse del artículo 85, párrafo segundo, segunda frase, del Estatuto, no serían suficientes para demostrar su voluntad de inducir a la administración a error.
67. El Tribunal recuerda, de entrada, que según el artículo 85, párrafo segundo, del Estatuto, la devolución deberá solicitarse, a más tardar, al término de un plazo de cinco años a contar desde la fecha en que se haya abonado la cantidad. Sin embargo, este plazo de cinco años no será oponible a la AFPN cuando ésta pueda demostrar que el interesado ha inducido deliberadamente a error a la administración con vistas a obtener el pago de la cantidad considerada.
68. Del tenor del artículo 85, párrafo segundo, segunda frase, del Estatuto se desprende claramente que incumbe a la administración probar la intención del agente de que se trata de inducirle a error, extremo que es pacífico entre las partes.
69. En el caso de autos, el demandante solicita la anulación de la decisión impugnada únicamente en lo que se refiere a la devolución de las cantidades indebidamente pagadas durante el período anterior a los cinco años antes mencionados. En primer lugar, es preciso señalar, por lo tanto, que el demandante no rechaza ni que tuviera conocimiento de la irregularidad del pago de la asignación familiar ni que ésta fuera tan evidente que resultaba imposible que no hubiera podido dejar de advertirla.
70. En segundo lugar, es preciso señalar que en la decisión impugnada, la AFPN indicó que el demandante no había declarado a la administración las asignaciones pagadas por la CAF, a pesar de que, debido a sus diferentes funciones en el seno del Parlamento, se encontraba en una posición particularmente privilegiada para saber que debía hacerlo. La AFPN mencionó también que el demandante tampoco había respondido a la petición de actualización de sus datos en la ficha anual de informaciones en 2009 y 2010.
71. En tercer lugar, en la resolución desestimatoria de la reclamación, la AFPN declara que el demandante había «efectuado en varias ocasiones declaraciones falsas al rellenar tanto las fichas anuales de información correspondientes a los años 1996-2005 como las fichas de información […] enviadas con ocasión del nacimiento de [sus] hijos» y, por lo que atañe a la fichas anuales de información, que durante el período comprendido entre 1996 y 1998 siempre había declarado que ni él ni su esposa habían percibido «fuera de las Comunidades» complementos familiares por razón de sus hijos. Del mismo modo, para el período comprendido entre 1999 y 2005, el demandante había confirmado mediante su firma que no había percibido complementos de otras fuentes, puesto que no había seleccionado la casilla que hace referencia a tales complementos. Además, contrariamente a las instrucciones que figuran en las fichas anuales de información, nunca había acompañado sus declaraciones de las certificaciones emitidas por la CAF. Por otra parte, la AFPN declara que, «cuando nacieron [sus] hijos segundo, tercero y cuarto, [el demandante] efectuó declaraciones falsas afirmado cada vez en la ficha de información que debía rellenar para la obtención de la asignación por hijos a cargo que no percibía de otras fuentes ningún complemento de este tipo». Por último, la AFPN señala, por un lado, que el demandante no cuestionaba la devolución de las cantidades indebidamente percibidas correspondientes a los cinco últimos años y, por otro lado, que, debido a su grado elevado, a su formación de jurista y al hecho de que hubiera trabajado en el ámbito de la función pública, el demandante se encontraba en muy buena situación para conocer la obligación que resulta del artículo 67, apartado 2, del Estatuto, de declarar los complementos del mismo tipo que la asignación por hijos a cargo.
72. Así pues, es preciso señalar que la AFPN no basó la decisión impugnada en «meras constataciones», como el demandante sostiene, sino sobre la circunstancia de que éste había realizado declaraciones falsas a la administración en varias ocasiones y que tales declaraciones falsas provenían de un funcionario de un grado elevado, con experiencia de jurista en el ámbito de la función pública y que no discute que tenía conocimiento de la irregularidad del pago o debería haber tenido conocimiento de ello.
73. Pues bien, el Tribunal estima que los elementos antes mencionados pueden probar suficientemente en Derecho la voluntad del demandante de inducir a la administración a error y que, por lo tanto, concurren los requisitos para la aplicación del artículo 85, párrafo segundo, segunda frase, del Estatuto.
74. Esta conclusión no puede quedar desvirtuada por la afirmación del demandante según la cual, tras el nacimiento de su segundo hijo, se puso en contacto por teléfono con la administración del Parlamento, la cual le indicó que no era necesario declarar las asignaciones pagadas por la CAF. En efecto, el demandante no sólo no aportó ninguna prueba al Tribunal para demostrar la citada afirmación, sino que además no extrae ninguna consecuencia de ello ni formula ninguna alegación basándose en ello.
75. Por consiguiente, procede desestimar el presente motivo por carecer manifiestamente de fundamento jurídico alguno.
76. De las consideraciones anteriores resulta que debe desestimarse el recurso por infundado.
Costas
77. A tenor del artículo 87, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, sin perjuicio de las demás disposiciones del capítulo octavo del título segundo de dicho Reglamento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Conforme al apartado 2 del mismo artículo, el Tribunal, si así lo exige la equidad, podrá limitarse a imponer una condena parcial en costas a la parte que pierda el proceso o incluso no condenarla en costas.
78. De los motivos enunciados en la presente sentencia resulta que el demandante ha perdido el proceso. Por otro lado, en sus pretensiones el Parlamento solicitó expresamente la condena en costas del demandante. Dado que las circunstancias del presente asunto no justifican la aplicación de las disposiciones del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, procede condenar al demandante a cargar con sus propias costas y con las costas en que haya incurrido el Parlamento.
79. Conforme al artículo 89, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento, la parte coadyuvante soportará sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA (Sala Tercera)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) CR cargará con sus propias costas y con las del Parlamento Europeo.
3) El Consejo de la Unión Europea, parte coadyuvante, cargará con sus propias costas.