62002CJ0113_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑113/02
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom Państwa Członkowskiego,
wniesioną w dniu 27 marca 2002 r.,
Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana przez H. van Liera, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez M. van der Woudego oraz R. Wezenbeek‑Geuke, advocaten, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Królestwu Niderlandów, reprezentowanemu przez H. G. Sevenster, działającą w charakterze pełnomocnika,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: P. Jann (sprawozdawca), prezes izby, A. Rosas, R. Silva de Lapuerta, K. Lenaerts i S. von Bahr, sędziowie,
rzecznik generalny: F. G. Jacobs,
sekretarz: R. Grass,
uwzględniając procedurę pisemną,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 6 maja 2004 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. Na podstawie swojej skargi Komisja Wspólnot Europejskich wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że Królestwo Niderlandów uchybiło zobowiązaniom, które na nim spoczywają na mocy art. 7 ust. 4 rozporządzenia Rady (EWG) nr 259/93 z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie, do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar (Dz.U. L 30, str. 1), jak również na mocy art. 1 lit. e) i f) i art. 7 ust. 1 dyrektywy Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą Rady 91/156/EWG z dnia 18 marca 1991 r. (Dz.U. L 78, str. 32) i decyzją Komisji 96/350/WE z dnia 24 maja 1996 r. (Dz.U. L 135, str. 32) (zwanej dalej „dyrektywą 75/442”), jak również na mocy art. 82 WE w zw. z art. 86 WE.
2. Komisja wycofała zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 7 ust. 1 dyrektywy 75/442 oraz art. 82 WE w zw. z art. 86 WE.
Ramy prawne
Przepisy wspólnotowe
Definicje
3. Jeśli chodzi o odpady, art. 2 lit. i) i k) rozporządzenia nr 259/93 definiuje, z jednej strony, „usuwanie” jako działania takie „jak określono w art. 1 lit. e) dyrektywy 75/442/EWG” oraz, z drugiej strony, „odzysk” jako działania takie „jak określono w art. 1 lit. f) dyrektywy 75/442/EWG”.
4. Zgodnie z art. 1 lit. e) i f) powołanej wyżej dyrektywy, z jednej strony, przez „unieszkodliwianie” [usuwanie] rozumie się „wszelkie działania przewidziane w załączniku IIA” oraz, z drugiej strony, przez „odzyskiwanie” [odzysk] rozumie się „wszelkie działania przewidziane w załączniku IIB”.
5. Definicja „spalania na lądzie” figuruje w pkt D10 załącznika IIA do dyrektywy 75/442, zatem jest ono uważane za działanie związane z „usuwaniem”. Natomiast z pkt R1 załącznika IIB do tej dyrektywy wynika, iż w przypadku „wykorzystywania głównie jako paliwa lub innego środka wytwarzania energii” mamy do czynienia z „odzyskiem” (poprzez spalanie).
Przepisy prawa materialnego
6. W odniesieniu do odpadów przeznaczonych do odzysku art. 7 ust. 4 lit. a) tiret piąte rozporządzenia nr 259/93 przewiduje, że „[w]łaściw[e] organ[y] miejsca przeznaczenia i wysyłki mogą wnosić uzasadniony sprzeciw wobec planowanej wysyłki: […]
– jeśli stosunek odzyskiwalnych i nieodzyskiwalnych odpadów, wartość szacunkowa materiałów odzyskanych lub koszt odzysku i usuwania części nieodzyskiwalnej nie uzasadnia[ją] odzysku ze względów ekonomicznych i środowiskowych”.
Uregulowania krajowe
7. Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen II 1997–2007 (drugi wieloletni plan gospodarki odpadami niebezpiecznymi, zwany dalej „MJP‑GA II”) przewiduje w części pierwszej w rozdziale 8.3 dotyczącym przywozu i wywozu w celu odzysku w Unii Europejskiej, że:
„Wprowadzenie w życie instytucji sprzeciwu przewidzianego [w art. 7 ust. 4 lit. a) tiret piąte rozporządzenia nr 259/93] skłania do następujących rozważań:
Transgraniczne przesyłanie odpadów niebezpiecznych przeznaczonych do odzysku powinno znaleźć wyraz w dążeniu Unii Europejskiej do wspierania ponownego wykorzystania odpadów. Z tego względu odzysk ma pierwszeństwo przed ostatecznym usuwaniem. W tym celu należy rozpatrywać stosunek między odpadami przeznaczonymi do odzysku a odpadami nieprzeznaczonymi do odzysku (stopień odzysku).
Przy badaniu zgłoszenia z uwzględnieniem podstawy do wniesienia sprzeciwu należy – bez wprowadzania ograniczenia odnośnie do merytorycznych aspektów poszczególnych podstaw do wniesienia sprzeciwu – postępować w następujący sposób:
a) W przypadku gdy w Państwie Członkowskim wysyłki można odzyskać mniej niż 20 % (procent masy) ilości odpadów przewidzianych do transgranicznej wysyłki, należy – zważywszy na dużą ilość odpadów, które muszą zostać następnie ostatecznie usunięte – badać podstawy do wniesienia sprzeciwu wymienione w [art. 7] rozporządzeniu 259/93 odrębnie w przypadku każdego konkretnego wniosku. W każdym razie tolerancja podana w przypisie do punktu b) nie ma zastosowania. Wartość 20 % odzyskanych materiałów jest obliczana na podstawie pierwotnego materiału według wagi, bez uwzględniania ewentualnych dodatkowych elementów w związku z obróbką odpadów. […]
b) W pozostałych przypadkach sprzeciw jest w zasadzie wnoszony wtedy, gdy w Państwie Członkowskim przeznaczenia można odzyskać niższy procent odpadów niż w Państwie Członkowskim wysyłki”.
8. Przypis do części pierwszej rozdział 8.3 lit. b) MJP‑GA II, w wersji zmienionej przez ministerieel besluit (niderlandzkie rozporządzenie ministerialne) nr MJZ200019786 z dnia 3 marca 2000 r. ( Nederlandse Staatscourant
z dnia 24 marca 2000 r., nr 60, str. 18), stanowił w wersji mającej zastosowanie w momencie upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, że:
„Jeżeli nie można jednoznacznie stwierdzić, iż w państwie przeznaczenia faktycznie odzyskiwany jest niższy procent odpadów, to można – w celu ograniczenia sprzeciwów i środków zaskarżenia – wprowadzić pewną tolerancję. Tolerancja ta nie może przekraczać 20 % wartości względnej. Całe badanie jest przeprowadzane w odniesieniu do wysyłki planowanej w konkretnym przypadku. Procent ten jest obliczany w sposób określony w lit. a), w oparciu o ilość odpadów, które mają być poddane odzyskowi w państwie pochodzenia”.
9. Część druga rozdział 18 MJP‑GA II dotyczy w szczególności rozróżnienia między odzyskiem (poprzez spalanie) polegającym na wykorzystywaniu odpadów głównie jako paliwa a ostatecznym usuwaniem (poprzez spalanie). Rozróżnienie to jest dokonywane według kryterium, zgodnie z którym odpady niebezpieczne zawierające mniej niż 1 % chloru są poddawane odzyskowi, jeżeli ich wartość opałowa jest wyższa od 11 500 KJ/kg, a odpady niebezpieczne zawierające więcej niż 1 % chloru są poddawane odzyskowi, jeżeli ich wartość opałowa jest wyższa od 15 000 KJ/kg.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
10. Po tym jak Komisja dała Królestwu Niderlandów okazję do przedstawienia swoich uwag, skierowała ona do niego w dniu 1 sierpnia 2000 r. uzasadnioną opinię, w której wskazała, że niektóre aspekty przepisów krajowych w sprawie gospodarowania odpadami niebezpiecznymi są, jej zdaniem, niezgodne z rozporządzeniem nr 259/93, dyrektywą 75/442 oraz art. 86 WE w zw. z art. 82 WE. Wobec tego wezwała ona to Państwo Członkowskie do wywiązania się z jego zobowiązań wynikających z powyższych przepisów w terminie dwóch miesięcy od doręczenia przedmiotowej opinii. Nieusatysfakcjonowana odpowiedzią władz niderlandzkich zawartą w piśmie z dnia 8 listopada 2000 r., Komisja postanowiła wnieść skargę.
W przedmiocie skargi
11. Na poparcie swojej skargi Komisja przytoczyła dwa zarzuty dotyczące przepisów niderlandzkich w sprawie odpadów niebezpiecznych.
12. Zarzuty te opierają się co do istoty na:
– niezgodności z art. 7 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 259/93 przepisów niderlandzkich, według których sprzeciw wobec przesyłania odpadów może być wniesiony w zasadzie wtedy, gdy w Niderlandach można odzyskać mniej niż 20 % odpadów oraz gdy w Państwie Członkowskim przeznaczenia można odzyskać mniejszy procent odpadów niż w Państwie Członkowskim wysyłki (zwanych dalej „spornymi przepisami niderlandzkimi w sprawie przesyłania odpadów”);
– niewłaściwej transpozycji do prawa krajowego art. 1 lit. e) i f) dyrektywy 75/442 za pomocą aktu niderlandzkiego stanowiącego, że należy odróżniać odzysk (poprzez spalanie) od usuwania (poprzez spalanie) według kryterium, które tworzy zależność między wymogiem dotyczącym wartości opałowej osiąganej w procesie spalania a zawartością chloru w odpadach [zwanego dalej „spornym aktem w sprawie rozróżnienia między odzyskiem (poprzez spalanie) a usuwaniem (poprzez spalanie)”].
W przedmiocie pierwszego zarzutu
Argumenty stron
13. Komisja twierdzi, że sporne przepisy niderlandzkie w sprawie przesyłania odpadów – w części odnoszącej się do wartości procentowych odpadów nadających się do odzysku w Niderlandach i w państwie przeznaczenia – odbiegają od kryteriów przewidzianych w art. 7 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 259/93, które powinno znaleźć tu zastosowanie i tym samym są one niezgodne z tym rozporządzeniem.
14. W stosunku do wcześniejszych przepisów niderlandzkich w sprawie przesyłania odpadów, zgodnie z którymi sprzeciwy były wnoszone wobec wywozu odpadów, w przypadku gdy obróbka za granicą nie była bardziej wydajna, chyba że w Niderlandach nie było mocy przerobowych lub były one niewystarczające, aktualne przepisy niderlandzkie zastępują jedynie kryterium dotyczące braku „bardziej wydajnej” obróbki pojęciem „niższego stopnia odzysku”.
15. Rząd niderlandzki twierdzi, że sporne przepisy niderlandzkie w sprawie przesyłania odpadów mieszczą się w granicach ustalonych w powołanym art. 7 ust. 4 lit. a) tiret piąte rozporządzenia nr 259/93.
Ocena Trybunału
16. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Państwa Członkowskie mogą uchwalać środki w celu wykonania rozporządzenia, jeżeli nie stanowią one przeszkody do jego bezpośredniego stosowania ani nie maskują wspólnotowego charakteru tego rozporządzenia oraz określają korzystanie z zakresu swobodnego uznania przyznanego na mocy danego rozporządzenia, przy zachowaniu granic wyznaczonych przepisami tego rozporządzenia (zob. podobnie wyrok z dnia 31 stycznia 1978 r. w sprawie 94/77 Zerbone, Rec. str. 99, pkt 27).
17. Należy wspomnieć, iż z art. 7 ust. 4 lit. a) tiret piąte rozporządzenia nr 259/93 wynika, że właściwe organy państwa przeznaczenia i wysyłki mogą wnieść uzasadniony sprzeciw wobec planowanej wysyłki odpadów, jeżeli stosunek odpadów odzyskiwalnych do nieodzyskiwalnych, szacunkowa wartość materiałów odzyskanych lub koszt odzysku i koszt usuwania części nieodzyskiwalnej nie uzasadniają odzysku z punktu widzenia ekonomicznego ani ekologicznego.
18. W celu ustalenia, czy działanie prowadzące do odzysku jest uzasadnione, czy też nie z punktu widzenia ekonomicznego i ekologicznego, przytoczony powyżej art. 7 ust. 4 lit. a) tiret piąte odwołuje się do trzech kryteriów, to jest stosunku odpadów odzyskiwalnych do nieodzyskiwalnych, szacunkowej wartości materiałów odzyskanych lub kosztu odzysku i kosztu usuwania części nieodzyskiwalnej.
19. W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że sporne przepisy niderlandzkie w sprawie przesyłania odpadów naruszają art. 7 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 259/93, gdyż przekraczają one przewidziane w tym przepisie ramy, które mają za zadanie precyzować.
20. Mianowicie sporne przepisy niderlandzkie w sprawie przesyłania odpadów odwołują się wyłącznie do stosunku odpadów odzyskiwalnych do nieodzyskiwalnych.
21. Ponadto, koncentrując się na porównaniu procentowych wartości odpadów odzyskiwalnych w państwie przeznaczenia i w państwie wysyłki, sporne przepisy niderlandzkie w sprawie przesyłania odpadów pozwalają na wniesienie sprzeciwu wobec wysyłki odpadów do odzysku nie tylko na podstawie niezależnej oceny aspektów ekonomicznych i ekologicznych działania prowadzącego do odzysku w państwie przeznaczenia, lecz także na podstawie mocy przerobowej w państwie wysyłki. Jednakże Trybunał uznał, że w ramach przepisów wspólnotowych w sprawie przesyłania odpadów motywy dotyczące samowystarczalności i bliskości geograficznej nie mają zastosowania do przesyłania odpadów przeznaczonych do odzysku (wyrok z dnia 25 czerwca 1998 r. w sprawie C‑203/96 Dusseldorp i in., Rec. str. I‑4075, pkt 27–34).
22. Wobec powyższego nie można przychylić się do argumentacji rządu niderlandzkiego przedstawionej na uzasadnienie zgodności spornych przepisów niderlandzkich w sprawie przesyłania odpadów z art. 7 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 259/93.
23. Mianowicie, zdaniem rządu niderlandzkiego, analiza powinna zawierać porównanie jakości instalacji do obróbki odpadów w Państwie Członkowskim wysyłki i w Państwie Członkowskim przeznaczenia, gdyż art. 7 ust. 4 lit. a) tiret piąte rozporządzenia nr 259/93 powinien być interpretowany w świetle celów przewidzianych w art. 3 ust. 1 lit. b) tiret pierwsze dyrektywy 75/442 oraz w art. 174 ust. 2 WE, tj. dążenia do możliwie wysokiego odzysku odpadów we Wspólnocie. W tym względzie należy stwierdzić, że powyższy cel nie uzasadnia tego, by porównywać wyłącznie stosunek odpadów odzyskiwalnych do nieodzyskiwalnych oraz instalacje do obróbki odpadów istniejące w Państwie Członkowskim wysyłki i w Państwie Członkowskim przeznaczenia, nie uwzględniając pozostałych kryteriów ustalonych w art. 7 ust. 4 lit. a) tiret piąte cytowanego powyżej rozporządzenia.
24. Co do argumentu, że sporne przepisy niderlandzkie w sprawie przesyłania odpadów nie stoją na przeszkodzie temu, by władze niderlandzkie badały indywidualnie każdy wniosek w sprawie wysyłki odpadów oraz że sprzeciwy stanowią wyjątek a nie regułę, należy zauważyć, iż skoro sporne przepisy niderlandzkie w sprawie przesyłania odpadów nie są zgodne ze wspólnotowymi ramami prawnymi, takie rozważania są bez znaczenia dla oceny istnienia naruszenia art. 7 ust. 4 lit. a) tiret piąte rozporządzenia nr 259/93.
25. Co do argumentu, że sporne przepisy niderlandzkie w sprawie przesyłania odpadów są neutralne, albowiem mają one zastosowanie zarówno do wywozu, jak i przywozu odpadów, należy wspomnieć, że – jak to słusznie podkreślił rzecznik generalny w pkt 49 swojej opinii – ta okoliczność jest także bez znaczenia dla oceny istnienia naruszenia art. 7 ust. 4 lit. a) tiret piąte cytowanego powyżej rozporządzenia. W obu przypadkach kryteria ustalone w przepisach niderlandzkich wykraczają poza podstawy do wniesienia sprzeciwu ustalone wyczerpująco przez wspólnotowe ramy prawne.
26. W tych okolicznościach pierwszy zarzut jest zasadny.
W przedmiocie drugiego zarzutu
Argumenty stron
27. Komisja twierdzi, że sporny akt niderlandzki w sprawie rozróżnienia między odzyskiem (poprzez spalanie) a usuwaniem (poprzez spalanie) transponuje w niewłaściwy sposób art. 1 lit. e) i f) dyrektywy 75/442 w zw. z pkt D10 załącznika IIA oraz pkt R1 załącznika IIB do tej dyrektywy do prawa krajowego.
28. Rząd niderlandzki podnosi, że rozróżnienie między odzyskiem (poprzez spalanie) a usuwaniem (poprzez spalanie) dokonane przez przedmiotowy akt jest zgodne z klasyfikacją wprowadzoną dyrektywą 75/442.
Ocena Trybunału
29. Zgodnie z art. 1 lit. e) i f) dyrektywy 75/442 przez „usuwanie” rozumie się wszelkie działania przewidziane w załączniku IIA, zaś przez „odzysk” rozumie się wszelkie działania przewidziane w załączniku IIB.
30. Zgodnie z pkt D10 załącznika IIA do dyrektywy 75/442 „spalanie na lądzie” jest uznawane za działanie związane z „usuwaniem”. Natomiast z pkt R1 załącznika IIB do dyrektywy 75/442 wynika, iż w przypadku „wykorzystywania głównie jako paliwa lub innego środka wytwarzania energii” mamy do czynienia z „odzyskiem” (poprzez spalanie).
31. W sprawie C‑228/00 Komisja przeciwko Niemcom (wyrok z dnia 13 lutego 2003 r., Rec. str. I‑1439, pkt 41–43) Trybunał wyróżnił trzy kryteria ustalania, czy wykorzystanie odpadów jako paliwa zaliczane jest do działania prowadzącego do odzysku wymienionego w pkt R1 załącznika IIB do dyrektywy 75/442. Po pierwsze, głównym celem działania przewidzianego w tym przepisie musi być wytwarzanie energii. Po drugie, energia wytworzona i odzyskana w wyniku spalania odpadów musi być wyższa od energii zużytej w procesie spalania oraz część nadwyżki energii uzyskanej w trakcie tego spalania musi zostać faktycznie wykorzystana bądź w formie ciepła wytworzonego przez spalanie, bądź – po przetworzeniu – w formie elektryczności. Po trzecie, większa część odpadów musi zostać zniszczona w trakcie powyższego działania, zaś większa część uzyskanej energii musi zostać odzyskana i wykorzystana.
32. Zdaniem Trybunału, kryteria, takie jak wartość opałowa odpadów, zawartość substancji szkodliwych w spalonych odpadach czy też kwestia pomieszania odpadów, nie powinny natomiast być brane pod uwagę (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 47).
33. Zważywszy na to, że Trybunał wyraźnie uznał kryteria oparte na wartości opałowej lub składzie odpadów za niezgodne z dyrektywą 75/442, należy w niniejszym przypadku odrzucić argumentację rządu niderlandzkiego odnośnie do tej kwestii.
34. Sporny akt niderlandzki w sprawie rozróżnienia między odzyskiem (poprzez spalanie) a usuwaniem (poprzez spalanie) nie odpowiada zatem przepisom art. 1 lit. e) i f) dyrektywy w zw. z pkt D10 załącznika IIA oraz pkt R1 załącznika IIB tej dyrektywy. Tym samym Królestwo Niderlandów uchybiło zobowiązaniu przetransponowania art. 1 lit. e) i f) dyrektywy 75/442 do prawa krajowego.
35. W tych okolicznościach drugi zarzut jest zasadny.
36. Wobec powyższych rozważań należy stwierdzić, że Królestwo Niderlandów uchybiło zobowiązaniom, które spoczywają na nim na mocy art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 259/93, jak również na mocy art. 1 lit. e) i f) dyrektywy 75/442.
W przedmiocie kosztów
37. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Królestwa Niderlandów kosztami postępowania, a Królestwo Niderlandów przegrało sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
1) Królestwo Niderlandów uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 7 ust. 4 rozporządzenia Rady (EWG) nr 259/93 z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie, do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar jak również na mocy art. 1 lit. e) i f) dyrektywy Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą Rady 91/156/EWG z dnia 18 marca 1991 r. i decyzją Komisji 96/350/WE z dnia 24 maja 1996 r.
2) Królestwo Niderlandów zostaje obciążone kosztami postępowania.