62001CC0241_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. Mit ihrer Entscheidung, bei der Bewältigung der durch das Auftreten der spongiformen Rinderenzephalopathie (im Folgenden: BSE) ausgelösten gesundheitlichen Krisensituation in ihrem Staatsgebiet Vorbeugemaßnahmen anzuwenden, die weiter gehen als die von den Gemeinschaftsbehörden für erforderlich gehaltenen, hat sich die französische Regierung in eine Lage gebracht, in der sie Klagen vor verschiedenen Gerichten entgegenzutreten hat.
2. So erhob die Kommission gegen die Französische Republik eine Vertragsverletzungsklage, weil diese sich weigerte, das für britisches Rindfleisch geltende Embargo so zu beenden, wie die Entscheidungen 98/256/EG des Rates vom 16. März 1998 mit Dringlichkeitsmaßnahmen zum Schutz gegen die spongiforme Rinderenzephalopathie in der Fassung der Entscheidung 98/692/EG der Kommission vom 25. November 1998 und 1999/514/EG der Kommission vom 23. Juli 1999 zur Festsetzung des Datums, an dem die Versendung von Rindfleischerzeugnissen aus dem Vereinigten Königreich im Rahmen der datumsgestützten Ausfuhrregelung (Date-Based Export Scheme) gemäß Artikel 6 Absatz 5 der Entscheidung 98/256 aufgenommen werden darf, dies vorschrieben.
3. Der Gerichtshof hatte über diese Vertragsverletzungsklage (Rechtssache C-1/00) noch nicht entschieden, als der Berufsverband der englischen und walisischen Landwirte, die National Farmers' Union, am 25. Juni 2000 beim französischen Conseil d'État eine Anfechtungsklage gegen die stillschweigende Ablehnung verschiedener bei der französischen Regierung eingereichter Anträge auf Beendigung des Embargos erhob. Der Conseil d'État gelangte zu der Auffassung, dass die Rechtmäßigkeit der bei ihm angefochtenen Entscheidungen notwendig von der Gültigkeit der Entscheidungen 98/692 und 1999/514 abhänge, und beschloss deshalb ein Vorabentscheidungsersuchen gemäß Artikel 234 EG an den Gerichtshof. Mit Vorlagebeschluss vom 28. Mai 2001, der unter der Nummer C-241/01 in das Register eingetragen worden ist, hat er folgende drei Fragen gestellt:
1. Kann sich ein Mitgliedstaat unter Berücksichtigung des normativen Charakters der Entscheidungen 98/692/EG und 1999/514/EG der Kommission trotz des Ablaufs der Frist für deren Anfechtung mit Erfolg auf wesentliche tatsächliche oder rechtliche Änderungen, die nach Ablauf der Anfechtungsfrist eingetreten sind, berufen, sofern diese Änderungen die Gültigkeit der Entscheidungen in Frage stellen können?
2. Waren die genannten Entscheidungen der Kommission zum Zeitpunkt des Erlasses der Entscheidungen der französischen Behörden unter Berücksichtigung des in Artikel 174 EG niedergelegten Vorsorgeprinzips gültig?
3. Ist ein Mitgliedstaat aufgrund von Artikel 30 EG (früher Artikel 36 EG-Vertrag) befugt, die Einfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse und lebender Tiere zu verbieten, weil die Richtlinien 89/662/EWG und 90/425/EWG nicht als Harmonisierung der Maßnahmen angesehen werden können, die zur Erreichung des in dem Artikel genannten spezifischen Zieles des Schutzes der Gesundheit und des Lebens von Menschen erforderlich sind?
4. Zwischenzeitlich, am 13. Dezember 2001, hat der Gerichtshof in der Rechtssache C-1/00 ein Urteil mit folgendem Tenor erlassen:
1. Die Französische Republik hat durch ihre Weigerung, die erforderlichen Maßnahmen zu erlassen, um
- der Entscheidung 98/256/EG des Rates vom 16. März 1998 mit Dringlichkeitsmaßnahmen zum Schutz gegen die spongiforme Rinderenzephalopathie sowie zur Änderung der Entscheidung 94/474/EG und zur Aufhebung der Entscheidung 96/239/EG in der Fassung der Entscheidung 98/692/EG der Kommission vom 25. November 1998, insbesondere Artikel 6 und Anhang III, und
- der Entscheidung 1999/514/EG der Kommission vom 23. Juli 1999 zur Festsetzung des Datums, an dem die Versendung von Rindfleischerzeugnissen aus dem Vereinigten Königreich im Rahmen der datumsgestützten Ausfuhrregelung (Date-Based Export Scheme) gemäß Artikel 6 Absatz 5 der Entscheidung 98/256 aufgenommen werden darf, insbesondere Artikel 1,
nachzukommen, und insbesondere durch ihre Weigerung, nach dem 30. Dezember 1999 das Inverkehrbringen von dieser Regelung unterliegenden und ordnungsgemäß gekennzeichneten oder etikettierten Erzeugnissen in ihrem Hoheitsgebiet zu gestatten, gegen ihre Verpflichtungen aus diesen beiden Entscheidungen, insbesondere den genannten Bestimmungen, verstoßen.
2. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
..."
5. Angesichts dieses Urteils in der Rechtssache C-1/00, in der ich am 20. September 2001 die Schlussanträge gehalten hatte, brauchen die Maßnahmen der Kommission, mit denen sie dem Auftreten von BSE bis zum Erlass der Entscheidungen 98/692 und 1999/514 begegnete, und die Ereignisse zwischen dem Inkrafttreten der zweiten dieser Entscheidungen und der Einreichung der genannten Vertragsverletzungsklage der Kommission hier nicht im Einzelnen referiert zu werden.
6. In Erinnerung gebracht sei daher nur das Wichtigste, nämlich der Inhalt der beiden gemeinschaftsrechtlichen Entscheidungen, deren Gültigkeit dem Conseil d'État fraglich erscheint, und die Umstände, unter denen die Französische Republik die Durchführung der beiden Entscheidungen ablehnte.
7. Die Entscheidung 98/692 wurde ebenso wie die Entscheidung 98/256 auf der Grundlage von Artikel 9 Absatz 4 der Richtlinie 89/662/EWG des Rates vom 11. Dezember 1989 zur Regelung der veterinärrechtlichen Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel im Hinblick auf den gemeinsamen Binnenmarkt, zuletzt geändert durch die Richtlinie 92/118/EWG, erlassen.
8. Artikel 9 dieser Richtlinie bestimmt:
(1) Jeder Mitgliedstaat unterrichtet die anderen Mitgliedstaaten und die Kommission unverzüglich über das Auftreten in seinem Hoheitsgebiet von Krankheiten gemäß der Richtlinie 82/894/EWG sowie von allen Zoonosen, Krankheiten und anderen Ursachen, die eine Gefahr für die Tiere oder die menschliche Gesundheit darstellen können. Der Herkunftsmitgliedstaat trifft unverzüglich die von der Gemeinschaftsregelung vorgesehenen Gegenmaßnahmen und vorbeugenden Maßnahmen und legt insbesondere die darin vorgesehenen Schutzgebiete sowie sonstige ihm angemessen erscheinende Maßnahmen fest. Der Transit- bzw. Bestimmungsmitgliedstaat, der bei einer Kontrolle gemäß Artikel 5 eine der in Unterabsatz 1 genannten Krankheiten und Ursachen festgestellt hat, kann erforderlichenfalls von der Gemeinschaftsregelung vorgesehene vorbeugende Maßnahmen treffen. Solange die gemäß Absatz 4 zu ergreifenden Maßnahmen noch ausstehen, kann der Bestimmungsmitgliedstaat bei Vorliegen schwerwiegender Gründe betreffend den Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier vorsorgliche Maßnahmen gegen die betreffenden Betriebe oder - im Fall einer Viehseuche - in Bezug auf die von der Gemeinschaftsregelung vorgesehenen Schutzgebiete ergreifen. Die von den Mitgliedstaaten ergriffenen Maßnahmen werden unverzüglich der Kommission und den übrigen Mitgliedstaaten mitgeteilt.
(2) Auf Antrag des in Absatz 1 Unterabsatz 1 genannten Mitgliedstaats oder auf Veranlassung der Kommission können ein oder mehrere Vertreter der Kommission vor Ort in Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden die getroffenen Maßnahmen umgehend prüfen; sie geben eine Stellungnahme zu diesen Maßnahmen ab.
(3) Falls die Kommission nicht über die Maßnahmen informiert wurde oder sie die getroffenen Maßnahmen für unzureichend hält, so kann sie in Zusammenarbeit mit dem betreffenden Mitgliedstaat bis zur Tagung des Ständigen Veterinärausschusses gegenüber den Erzeugnissen, die aus dem Seuchengebiet oder einem bestimmten Betrieb stammen, vorsorgliche Maßnahmen treffen. Diese Maßnahmen werden so rasch wie möglich dem Ständigen Veterinärausschuss unterbreitet, der sie nach dem Verfahren des Artikels 17 bestätigt, ändert oder aufhebt.
(4) In allen diesen Fällen prüft die Kommission im Ständigen Veterinärausschuss so bald wie möglich die Lage. Sie erlässt nach dem Verfahren des Artikels 17 die notwendigen Maßnahmen für die in Artikel 1 genannten Erzeugnisse und, falls es die Umstände erfordern, für die Ursprungserzeugnisse und deren Folgeerzeugnisse. Sie verfolgt die Entwicklung der Lage und kann nach dem gleichen Verfahren die getroffenen Entscheidungen nach Maßgabe dieser Entwicklung ändern oder aufheben.
(5) Die Durchführungsvorschriften zu diesem Artikel, insbesondere das Verzeichnis der Zoonosen oder von Ursachen, die eine Gefahr für die Tiere oder die menschliche Gesundheit darstellen können, werden nach dem Verfahren des Artikels 18 festgelegt."
9. Die Entscheidung 98/256 wurde durch die Entscheidung 98/692 geändert, um ihr eine Regelung über eine neue Ausfuhrmöglichkeit für Rindfleisch aus dem Vereinigten Königreich einzufügen, und zwar für unter eine datumsgestützte Ausfuhrregelung (Date-Based Export Scheme - DBES, im Folgenden: DBES-Regelung) fallende Erzeugnisse, die im Einzelnen in Anhang III der Entscheidung 98/256 aufgeführt sind.
10. Nummer 3 dieses Anhangs definiert die dafür zugelassenen Tiere wie folgt:
Ein Rind wird nach der DBES-Regelung für die Ausfuhr freigegeben, wenn es im Vereinigten Königreich geboren und aufgezogen wurde und zum Zeitpunkt seiner Schlachtung folgende Anforderungen erfuellt sind:
a) Das Tier ist während seiner gesamten Lebensdauer eindeutig gekennzeichnet, so dass Herkunftsbestand und Muttertier festgestellt werden können. Seine (einzige) Ohrmarkennummer, Geburtsdatum, Herkunftsbetrieb und alle Bewegungen des Tieres nach seiner Geburt sind entweder in seinem amtlichen Rinderpass oder in einer amtlichen Datenbank elektronisch erfasst; die Identität des Muttertieres ist bekannt;
b) das Tier ist mindestens sechs, jedoch weniger als 30 Monate alt, was anhand der elektronischen Erfassung seines Geburtsdatums und im Fall von Tieren aus Großbritannien anhand des amtlichen Rinderpasses ermittelt wird;
c) der zuständigen Behörde liegen eindeutige amtliche Beweise dafür vor, dass seine Mutter nach seiner Geburt noch mindestens sechs Monate gelebt hat;
d) seine Mutter ist weder BSE-verdächtig, noch ist sie an BSE erkrankt."
11. Das Erfordernis, dass die Erzeugnisse zurückverfolgbar sein müssen, regelt Nummer 7 des Anhangs III folgendermaßen:
Fleisch muss über das amtliche System der rechnergestützten Herkunftssicherung bis zum Zeitpunkt der Schlachtung zu dem nach der DBES-Regelung für die Ausfuhr freigegebenen Tiere oder nach dem Zerlegen zu den in der gleichen Partie zerlegten Tieren zurückverfolgt werden können. Nach der Schlachtung muss die Herkunftssicherung von Fleisch oder Fleischerzeugnissen gemäß Artikel 6 Absatz 1 Buchstaben b) und c) über die Etikettierung gewährleistet sein, damit die betreffende Sendung jederzeit zurückgerufen werden kann. Futter für Fleisch fressende Haustiere muss durch Begleitpapiere und Aufzeichnungen zurückverfolgt werden können."
12. Nach Nummer 9 des Anhangs III muss das Vereinigte Königreich ferner ausführliche Protokolle" führen über
a) die Herkunftssicherung und Kontrollen vor der Schlachtung,
b) die Kontrollen während der Schlachtung,
c) die Kontrollen der Herstellung von Futter für Fleisch fressende Haustiere,
d) die Etikettierungs- und Bescheinigungsbedingungen nach der Schlachtung bis hin zum Verkauf".
13. Die Kommission hatte auf der Grundlage gemeinschaftlicher Kontrollbesuche und der von den Mitgliedstaaten gegebenen Auskünfte zunächst die Durchführung aller Vorschriften der Entscheidung 98/256 in geänderter Fassung nachzuprüfen und sodann das Datum festzulegen, von dem an Ausfuhren gemäß der DBES-Regelung zulässig wurden.
14. Die Kommission erließ auf der Grundlage dieser Zuständigkeit die Entscheidung 1999/514, mit der das Datum für die Wiederaufnahme von Ausfuhren gemäß der DBES-Regelung auf den 1. August 1999 festgesetzt wurde.
15. Die französische Regierung reagierte nicht auf diese Entscheidung. Sie reichte keine Anfechtungsklage gegen sie ein, erließ aber auch keine innerstaatlichen Durchführungsvorschriften, d. h., sie unterließ eine entsprechende Änderung der Verordnung vom 28. Oktober 1998 über besondere Maßnahmen für bestimmte aus dem Vereinigten Königreich versandte Rindfleischerzeugnisse, die die Durchführung der Entscheidung im französischen Hoheitsgebiet ermöglicht hätte.
16. Als die Kommission, die diese Untätigkeit besorgte, die französische Regierung abmahnte, übermittelte diese ihr ein Gutachten der Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA - Französische Agentur für die gesundheitliche Unbedenklichkeit von Lebensmitteln), in dem es hieß, nach den gegenwärtig verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnissen und epidemiologischen Daten sei davon auszugehen, dass die Gefahr der etwaigen Ausfuhr von infiziertem Rindfleisch aus dem Vereinigten Königreich noch nicht beherrscht werde. Unter Berufung auf dieses Gutachten lehnte es die französische Regierung weiterhin strikt ab, das Embargo aufzuheben. Da sie von dieser Ablehnung trotz der Hoffnung auf eine gütliche Beilegung, die sich an ein in der ersten Novemberhälfte von der französischen Regierung, der Regierung des Vereinigten Königreichs und der Kommission gemeinsam entworfenes Vereinbarungsmemorandum knüpfte, niemals abrückte, leitete die Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren ein und betrieb dieses bis zu seinem Abschluss durch das erwähnte Urteil vom 13. Dezember 2001.
17. In diesem Vertragsverletzungsverfahren verteidigte sich die französische Regierung im Wesentlichen mit den gleichen Argumenten wie vor dem Conseil d'État gegenüber der National Farmers' Union und wie auch im vorliegenden Verfahren.
18. Sie machte geltend, aus neuen Gesichtspunkten, die erst nach Ablauf der Klagefristen zur Anfechtung sowohl der Entscheidung 98/692 als auch der Entscheidung 1999/514 zu Tage getreten seien, ergebe sich, dass die in diesen beiden Entscheidungen angeordnete Aufhebung des Embargos den Erfordernissen des Vorsorgeprinzips zuwiderlaufe, so dass die Entscheidungen nicht als gültig betrachtet werden könnten, was sie zu ihrer Nichtbeachtung berechtigte.
19. Da die DBES-Regelung den unverzichtbaren Schutz der Gesundheit des Verbrauchers vor allem deshalb nicht verbürgen könne, weil sie hinsichtlich der erforderlichen Rückverfolgbarkeit Lücken aufweise, könne sich die französische Regierung für ihre Ablehnung, Einfuhren von Rindfleisch aus Schlachthöfen des Vereinigten Königreichs zuzulassen, auch auf Artikel 36 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 30 EG) stützen.
20. Dass der Gerichtshof im oben zitierten Urteilstenor eine Vertragsverletzung der Französischen Republik festgestellt hat, bedeutet indessen nicht, dass er alle von der französischen Regierung vorgetragenen Argumente als unbegründet verworfen hätte, so dass wir uns für die vorliegende Rechtssache nur auf das Urteil vom 13. Dezember 2001 zu beziehen brauchten.
21. Der Gerichtshof stützte sich nämlich für seine Feststellung einer Vertragsverletzung auf eine Prüfungsweise, die eine Beurteilung bestimmter Verteidigungsmittel der Französischen Republik erübrigte. So brauchte er nicht zum etwaigen Eingreifen von Artikel 36 EG-Vertrag Stellung zu nehmen, da er feststellte, dass die Kommission der Französischen Republik keine Verletzung des Artikels 30 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 28 EG) vorwerfe, die von einer Vertragsverletzung wegen Nichtdurchführung der Entscheidungen 98/692 und 1999/514 zu sondern sei. Ebenso unterließ der Gerichtshof eine Prüfung der DBES-Regelung anhand des Vorsorgeprinzips, da sich die französische Regierung nach ständiger Rechtsprechung in einem Vertragsverletzungsverfahren nicht mit der angeblichen Ungültigkeit von Entscheidungen verteidigen könne, deren Missachtung ihr zur Last gelegt werde, die sie aber nicht in den dafür von Artikel 230 EG vorgesehenen Fristen mit der Nichtigkeitsklage angefochten habe.
22. Diese Ablehnung, jene Argumente zu prüfen, die ein Mitgliedstaat gegen die Gültigkeit von Entscheidungen ins Feld führte, die sich an ihn richteten, die er aber nicht mit der Nichtigkeitsklage angefochten hatte, führt nun in der vorliegenden Rechtssache nicht sonderlich weiter.
23. Denn sie wurde der Französischen Republik in einem Vertragsverletzungsverfahren entgegengehalten, während die Fragen des Conseil d'État in gänzlich anderem Kontext stehen.
Zur ersten Frage
24. Die französische Regierung macht hier nämlich in einem rein innerstaatlichen Verfahren vor einem französischen Gericht geltend, es sei kein Rechtsverstoß, dass sie die Regelungen, die die an sie gerichteten gemeinschaftsrechtlichen Entscheidungen erforderten, nicht erlassen habe, denn diese Entscheidungen seien selbst rechtswidrig.
25. Nun möchte, wie ohne weiteres ersichtlich ist, der Conseil d'État nicht wissen, ob eine solche Einwendung grundsätzlich zulässig ist, sondern nur, wie ein ganz bestimmter, durch zwei Besonderheiten gekennzeichneter Einzelfall zu beurteilen ist, denn zum einen sollen die als ungültig gerügten Entscheidungen normativen Charakters" sein und zum anderen soll sich ihre Ungültigkeit aus wesentlichen tatsächlichen oder rechtlichen Änderungen" ergeben, die nach Ablauf der Anfechtungsfrist eingetreten" seien.
26. Ich meine aber, dass sich die Grundsatzfrage dennoch nicht umgehen lässt, und so möchte ich mit ihrer Prüfung beginnen, wobei, wäre sie zu verneinen, natürlich weiter zu prüfen wäre, ob für Sonderfälle wie den, den der Conseil d'État beschreibt, Ausnahmen gelten.
27. Für die Diskussion dieser Frage, zu der ich damit sogleich überleite, soll das Urteil vom 12. Oktober 1978 in der Rechtssache 156/77 als Ausgangspunkt dienen. Es betrifft zwar die Befugnis eines Mitgliedstaats, einer gegen ihn von der Kommission beim Gerichtshof erhobenen Klage gemäß Artikel 93 Absatz 2 Unterabsatz 2 EG-Vertrag (jetzt Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 2 EG) die Einwendung der Ungültigkeit einer ihm ordnungsgemäß zugestellten Entscheidung der Kommission entgegenzuhalten, mit der ihm die Zahlung einer Beihilfe an ein Unternehmen untersagt worden war. Die Begründung, mit der der Gerichtshof dieses Verteidigungsmittel zurückwies, scheint mir jedoch in ihrer Bedeutung weit über den Einzelfall hinauszugehen.
28. Unter Hinweis darauf, dass eine von der Kommission an einen Mitgliedstaat gerichtete Entscheidung gemäß Artikel 189 Absatz 4 EG-Vertrag (jetzt Artikel 249 Absatz 4 EG) für diesen Staat in allen ihren Teilen verbindlich ist, stellte der Gerichtshof in diesem Urteil fest: Glaubt der Mitgliedstaat, an den sich die Entscheidung richtet, dieser nicht nachkommen zu können, weil er sie für rechtlich unbegründet hält, so kann er die Rechtmäßigkeit der Entscheidung anfechten, indem er die ihm in Artikel 173 des Vertrages eingeräumten Klagemöglichkeiten unter den in dieser Bestimmung festgelegten Voraussetzungen in Anspruch nimmt."
29. Zu diesen Voraussetzungen zählen die Klagefristen, die der Wahrung der Rechtssicherheit dienen [sollen], indem sie verhindern, dass das Rechtwirkungen entfaltende Gemeinschaftshandeln wieder und wieder in Frage gestellt wird". Sind diese Fristen abgelaufen, ohne dass der betroffene Mitgliedstaat eine Nichtigkeitsklage erhoben hat, so ist es ihm endgültig verwehrt, die Gültigkeit einer Entscheidung gegenüber einer Vertragsverletzungsklage der Kommission durch eine Rechtswidrigkeitseinrede gemäß Artikel 184 EG-Vertrag (jetzt Artikel 241 EG)in Abrede zu stellen.
30. Das Fehlen eines solchen Verbots wäre nach dem Urteil des Gerichtshofes mit den Grundsätzen, welche die durch den Vertrag geschaffenen Klagearten beherrschen, unvereinbar und würde den Zusammenhalt dieses Systems wie auch den Grundsatz der Rechtssicherheit, von dem dieses System getragen wird, beeinträchtigen". Die argumentative Aufrichtigkeit gebietet indessen den Hinweis, dass der Gerichtshof, um einem möglichen Einwand gegen die Stimmigkeit der von ihm gewählten Lösung im Hinblick auf das Klagesystem insgesamt zu begegnen, in Randnummer 25 jenes Urteils auch Folgendes ausgeführt hat:
Die Gültigkeit eines Gemeinschaftsrechtsaktes kann zwar trotz des Ablaufs der in Artikel 173 Absatz 3 festgelegten Frist im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens nach Artikel 177 des Vertrages in Frage gestellt werden; dieses Verfahren, das für alle Rechtsakte der Organe vorgesehen und ausschließlich an den Bedürfnissen der innerstaatlichen Gerichte ausgerichtet ist, dient jedoch Zwecken und unterliegt Regeln, die sich von jenen unterscheiden, die für die in Artikel 173 des Vertrages genannten Klagearten gelten. Somit vermag dieses Verfahren keine Abweichung vom Grundsatz des sich aus dem Ablauf der Klagefrist ergebenden Rechtsausschlusses zu rechtfertigen, wenn man nicht Artikel 173 seines rechtlichen Sinngehalts entkleiden wollte."
31. Die Mehrdeutigkeit dieser Ausführungen, die eher ein obiter dictum zu sein scheinen als eine klare Begrenzung der Tragweite der vom Gerichtshof in jenem Fall getroffenen Entscheidung, wurde ausgeräumt durch sein Urteil vom 9. März 1994 in der Rechtssache C-188/92, in der der Gerichtshof unmittelbar mit der Frage konfrontiert war, ob die Gültigkeit einer Entscheidung, die nicht fristgerecht mit der Nichtigkeitsklage angefochten worden war, im Rahmen eines Vorabentscheidungsersuchens in Frage gestellt werden kann.
32. In jenem Fall hatte ein deutsches Unternehmen nationale Beihilfen erhalten, und in einer Entscheidung der Kommission war deren Rechtswidrigkeit festgestellt und ihre Rückforderung angeordnet worden. Diese Entscheidung der Kommission war der deutschen Regierung ordnungsgemäß zugestellt worden, und diese hatte sie in Kopie dem Unternehmen mit dem Hinweis zugeleitet, dass es die Entscheidung vor den Gemeinschaftsgerichten mit einer Klage gemäß Artikel 173 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 230 EG) anfechten könne.
33. Tatsächlich machten weder die deutsche Regierung noch das betroffene Unternehmen von dieser Möglichkeit Gebrauch. Als die deutschen Behörden von dem Unternehmen die Zahlung der rechtswidrig erhaltenen Beträge forderten, erhob das Unternehmen indessen eine Klage bei den nationalen Gerichten, in deren Rahmen es geltend machte, dass die Entscheidung der Kommission rechtswidrig sei. Dieser Rechtsstreit erreichte im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens den Gerichtshof, dem das nationale Gericht nicht nur die Frage nach der Gültigkeit der fraglichen Entscheidung vorlegte, sondern sehr umsichtig auch die, ob die Frage der etwaigen Ungültigkeit in dem beim nationalen Gericht anhängigen Verfahren überhaupt noch erörtert werden dürfe.
34. Das nationale Gericht hatte seine Frage folgendermaßen formuliert:
Ist das nationale Gericht an eine Entscheidung der EG-Kommission nach Artikel 93 Absatz 2 EWG-Vertrag gebunden, wenn es im Hinblick auf die Durchsetzung dieser Entscheidung durch die nationalen Behörden vom Beihilfeempfänger und Adressaten der Durchsetzungsmaßnahmen mit der Begründung angerufen wird, die Entscheidung der Kommission sei rechtswidrig, und wenn der Beihilfeempfänger, obwohl er vom Mitgliedstaat über die Entscheidung der EG-Kommission schriftlich in Kenntnis gesetzt worden ist, eine Klage nach Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag nicht oder nicht rechtzeitig erhoben hat?"
35. Der Gerichtshof beantwortete diese Frage mit musterhafter Klarheit. Er erinnerte zunächst daran, dass eine Entscheidung, die vom Empfänger nicht innerhalb der in Artikel 173 EG-Vertrag vorgesehenen Fristen angefochten wurde, ihm gegenüber bestandskräftig wird und dass ein Unternehmen, das eine individuelle Beihilfe erhalten hat, die Gegenstand einer Entscheidung der Kommission geworden ist, eine Nichtigkeitsklage gemäß Artikel 173 Absatz 2 EG-Vertrag erheben kann, selbst wenn die Entscheidung an einen Mitgliedstaat gerichtet ist. Sodann stellte der Gerichtshof fest, dass die mit dem Urteil vom 12. Oktober 1978 begründete Rechtsprechung zur Rechtswidrigkeitseinrede eines Mitgliedstaats gegen eine solche Entscheidung im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens auch auf das in der Rechtssache C-188/92 betroffene Unternehmen anwendbar sei.
36. Dazu führte der Gerichtshof aus:
16 Diese Rechtsprechung, nach der ein Mitgliedstaat, an den eine aufgrund von Artikel 93 Absatz 2 Unterabsatz 1 EWG-Vertrag erlassene Entscheidung gerichtet ist, nicht die Möglichkeit hat, deren Gültigkeit anlässlich der in Artikel 93 Absatz 2 Unterabsatz 2 vorgesehenen Vertragsverletzungsklage erneut in Frage zu stellen, beruht vor allem auf der Erwägung, dass die Klagefristen der Wahrung der Rechtssicherheit dienen sollen, indem sie verhindern, dass das Rechtswirkungen entfaltende Gemeinschaftshandeln wieder und wieder in Frage gestellt wird.
17 Aufgrund derselben Erfordernisse der Rechtssicherheit kann auch der Empfänger einer Beihilfe, der eine auf der Grundlage von Artikel 93 EWG-Vertrag erlassene Entscheidung der Kommission, die diese Beihilfe zum Gegenstand hatte, hätte anfechten können und die hierfür in Artikel 173 Absatz 3 EWG-Vertrag vorgesehene Ausschlussfrist hat verstreichen lassen, nicht die Möglichkeit haben, vor den nationalen Gerichten anlässlich einer Klage gegen die von den nationalen Behörden getroffenen Maßnahmen zur Durchführung dieser Entscheidung deren Rechtmäßigkeit erneut in Frage zu stellen.
18 Wenn man nämlich in derartigen Fällen zulassen würde, dass sich der Betroffene vor dem nationalen Gericht unter Berufung auf die Rechtswidrigkeit der Entscheidung deren Durchführung widersetzen kann, würde ihm damit die Möglichkeit geboten, die Bestandskraft, die die Entscheidung ihm gegenüber nach Ablauf der Klagefrist besitzt, zu umgehen."
37. Da der Gerichtshof somit die Lösung, die er zunächst für den Fall entwickelt hatte, dass ein Mitgliedstaat in einem Vertragsverletzungsverfahren die Gültigkeit einer an ihn gerichteten Entscheidung bestreitet, auf die von einem Einzelnen erhobene Einrede der Ungültigkeit einer - nicht an ihn gerichteten - gemeinschaftlichen Entscheidung übertrug, ist diese für die Einwendung eines Einzelnen geltende Lösung meines Erachtens ebenso auf die von einem Mitgliedstaat vor einem nationalen Gericht erhobene Einwendung zu übertragen, eine an ihn gerichtete Entscheidung sei ungültig.
38. Es erschiene nämlich - schon wegen des Grundsatzes der Waffengleichheit im gerichtlichen Verfahren - nicht vertretbar, dass sich eine Regierung vor einem nationalen Gericht eines Verteidigungsmittels bedienen dürfte, das dem Einzelnen versagt ist.
39. Auch die Anforderungen, die sich aus dem Grundsatz der Rechtssicherheit und der gebotenen Stimmigkeit des gemeinschaftsrechtlichen Klagesystems ergeben, können nicht unterschiedlich sein, je nachdem, ob es ein Einzelner oder ein Mitgliedstaat versäumt hat, eine ihm mögliche Nichtigkeitsklage gemäß Artikel 173 EG-Vertrag zu erheben.
40. Dass dem Einzelnen die Erhebung dieser Einrede bereits deshalb untersagt ist, weil er gegen eine nicht an ihn gerichtete, aber ihm mitgeteilte Entscheidung eine Nichtigkeitsklage hätte erheben können, bedeutet vielmehr zwingend, dass das gleiche Verbot auch für einen Mitgliedstaat gelten muss, an den die Entscheidung gerade gerichtet war.
41. Der Satz vigilantibus non dormientibus subveniunt jura", den Generalanwalt Jacobs in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache TWD in Erinnerung brachte, gilt nicht nur für den Einzelnen, sondern offenkundig für alle Rechtssubjekte des Gemeinschaftsrechts, und ebenso ist nicht nur die von einem Einzelnen erhobene Rechtswidrigkeitseinrede mit der Bemerkung von Generalanwalt Jacobs gemeint, dass die Klagefrist nach Artikel 173 EG-Vertrag ihres Sinns und Zwecks beraubt [würde], wenn eine Person, die zweifellos die Befugnis besitzt, eine Entscheidung gemäß Artikel 173 anzugreifen, die Entscheidung einfach ignorieren und ihre Gültigkeit in einem anschließenden Verfahren zur Durchsetzung der Entscheidung in Frage stellen könnte".
42. Die französische Regierung tritt dieser in dem Urteil TWD formulierten und später durch das Urteil vom 30. Januar 1997 in der Rechtssache C-178/95 bestätigten Rechtsprechung nicht entgegen. Sie versucht aber, deren Anwendungsbereich zu beschränken, oder argumentiert jedenfalls dahin, dass sie zumindest im vorliegenden Fall nicht anwendbar sei.
43. Sie beruft sich erstens darauf, dass sich die Gründe für die Ungültigkeit der Entscheidungen 98/692 und 1999/514 erst nach Ablauf der Frist für die Erhebung einer Nichtigkeitsklage herausgestellt hätten, so dass ihr nicht vorgeworfen werden könne, sie habe diese Frist untätig verstreichen lassen; dass sie keine Nichtigkeitsklage erhoben habe, könne hier deshalb ausnahmsweise keine Präklusionswirkung entfalten.
44. Dazu führt sie aus: Die Einrede ist auf neue Umstände zu beschränken, die der Mitgliedstaat im Rahmen seiner eigenen rechtlichen und territorialen Kompetenzen nicht kennen konnte, so etwa Forschungs- und Prüfergebnisse, die die anderen Mitgliedstaaten oder die Kommission im Rahmen ihrer Zuständigkeiten nicht mitgeteilt haben. Diese neuen Umstände sind dann zu berücksichtigen, wenn sie den Zweck oder die Wirksamkeit von Bestimmungen des angefochtenen Rechtsakts in Frage stellen können. Es muss sich also um wesentliche Umstände handeln."
45. Ebenso soll es sich - wie nicht anders zu erwarten - hinsichtlich der der französischen Regierung zur Kenntnis gelangten Umstände verhalten, die die Verlässlichkeit der DBES-Regelung angeblich in Frage stellen.
46. Aber auch in dieser eingeschränkten Form läuft die Einrede dem Grundsatz zuwider, dass die Gültigkeit eines Rechtsakts nach dem Datum seines Erlasses zu beurteilen ist, was die französische Regierung sehr wohl weiß und woran auch das von ihr - zu Unrecht - angeführte Urteil vom 21. März 2000 in der Rechtssache C-6/99 nichts ändert, denn es gestattet vorläufige nationale Maßnahmen vor der Überprüfung einer Kommissionsentscheidung durch die Kommission selbst, nicht aber die Einrede der Ungültigkeit einer Kommissionsentscheidung.
47. Um dieses Gegenargument zu entkräften, beruft sich die französische Regierung auf das Urteil vom 17. Juli 1997 in den verbundenen Rechtssachen C-248/95 und C-249/95, dessen Randnummer 47 tatsächlich die folgende, etwas sibyllinische Formulierung enthält:
Selbst wenn man annimmt, dass die Gültigkeit eines Aktes in bestimmten Fällen anhand neuer, nach seinem Erlass eingetretener Gesichtspunkte beurteilt werden kann, lassen die Akten, wie der Generalanwalt ausgeführt hat, nicht den Schluss zu, dass solche Gesichtspunkte hier vorliegen."
48. Dazu ist zunächst anzumerken, dass der Gerichtshof mit einer Wendung wie selbst wenn man annimmt" nach meinem Dafürhalten eine Erwägung anspricht, die ihm nicht nur in hohem Maße hypothetisch erscheint, sondern auf den ersten Blick sogar unzutreffend.
49. Außerdem reflektiert diese Formulierung in dem Urteil einen Passus der von Generalanwalt Jacobs gehaltenen Schlussanträge (Nummer 38), aus dem sich für den Standpunkt der französischen Regierung, neu eingetretene Umstände könnten die Ausschlusswirkung abgelaufener Klagefristen aufheben, nichts ergibt.
50. Generalanwalt Jacobs führte dort nämlich aus, dass für die Prüfung der Gültigkeit einer Maßnahme grundsätzlich auf die Situation abzustellen sei, die zur Zeit ihres Erlasses bestanden habe. Dennoch", so fährt er fort, kann es meiner Ansicht nach Umstände geben, unter denen der Gemeinschaftsgesetzgeber verpflichtet ist, eine Maßnahme aufzuheben oder zu ändern, um einer späteren Entwicklung Rechnung zu tragen. Dies könnte z. B. der Fall sein, wenn eine Maßnahme nach ihrem Erlass diskriminierende Wirkungen entwickelt oder ihren Zweck offensichtlich erreicht hat, so dass eine Belastung des Einzelnen nicht mehr gerechtfertigt ist."
51. Generalanwalt Jacobs bringt damit zum Ausdruck - und ich stimme ihm vorbehaltlos zu -, dass im Bereich des Rechts nichts unveränderlich ist und das, was heute gerechtfertigt erscheint, es vielleicht morgen nicht mehr sein wird, woraus sich die Verpflichtung des Gesetzgebers ergibt, fortlaufend oder zumindest von Zeit zu Zeit die von ihm gesetzten Rechtssätze darauf zu überprüfen, ob sie den Bedürfnissen der Gesellschaft noch entsprechen, und jene Rechtssätze zu ändern oder aufzuheben, die jede Rechtfertigung verloren haben und dem neuen Kontext, in dem sie ihre Rechtswirkungen entfalten, nicht mehr angemessen sind.
52. Zwischen dieser Feststellung und dem Wiederaufleben eines Klagerechts, von dem bei Erlass des Rechtssatzes kein Gebrauch gemacht wurde, liegt jedoch ein Graben, um nicht zu sagen, Abgrund, der jedem, der der Rechtssicherheit verpflichtet ist, unüberbrückbar erscheinen muss.
53. Hingegen kann, und dies wollte Generalanwalt Jacobs meiner Meinung nach zum Ausdruck bringen, die Weigerung des Normgebers, einen der Sachlage nicht mehr entsprechenden Rechtssatz aufzuheben, im Rahmen einer etwaigen gerichtlichen Kontrolle als rechtlich wirkungslos angesehen werden.
54. Das Gerichtssystem der Gemeinschaft, und damit schließe ich die Prüfung des ersten Arguments der französischen Regierung ab, ermöglicht eine solche gerichtliche Kontrolle. Wie ich in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache C-1/00 ausgeführt habe, auf die ich hier verweisen möchte, war die französische Regierung ohne weiteres dazu befugt, die Kommission um eine Überprüfung der Entscheidungen 98/692 und 1999/514 im Licht der nach Auffassung der französischen Regierung eingetretenen neuen Umstände zu ersuchen, und entweder gegen eine etwaige Ablehnung der Kommission im Wege der Nichtigkeitsklage vorzugehen oder aber, hätte die Kommission das Ersuchen nicht beantwortet, im Wege einer gegen die Kommission zu richtenden Untätigkeitsklage.
55. Wie bekannt - wenn auch nur schwer nachvollziehbar -, wählte die französische Regierung nicht diesen Weg, der es ihr ermöglicht hätte, vor Gericht die Umstände geltend zu machen, die die DBES-Regelung angesichts der Anforderungen des Vorsorgeprinzips angeblich hinfällig machen.
56. Wenn somit die Aufdeckung neuer Umstände die französische Regierung nicht vor einer Anwendung der im Urteil TWD formulierten Rechtsprechung bewahrt, wie ist dann ihr weiteres Argument zu bewerten, wonach die Entscheidungen 98/692 und 1999/514 keine echten Entscheidungen, sondern normative Rechtsakte seien, für die diese Rechtsprechung nicht gelte?
57. Zunächst ist festzustellen, dass es nicht eines gewissen argumentativen Geschicks entbehrt, wenn die französische Regierung von der ständigen, aber die Klagebefugnis natürlicher oder juristischer Personen für die Anfechtung einer bei näherer Betrachtung lediglich individuelle Entscheidungen bündelnden Verordnung ausgeht, wonach sich das Wesen eines Gemeinschaftsakts nicht nach seiner Form, sondern nach seiner Tragweite beurteilt, und sodann die fraglichen, an alle Mitgliedstaaten gerichteten Entscheidungen als echte Rechtsnormen für den Verkehr mit bestimmten Rindfleischerzeugnissen aus dem Vereinigten Königreich charakterisiert, um auf diesem Wege zu dem Ergebnis zu gelangen, dass diese Entscheidungen als Rechtsakte normativen Charakters in den Anwendungsbereich von Artikel 184 EG-Vertrag fielen und deshalb mit der Rechtswidrigkeitseinrede abgewehrt werden könnten.
58. Freilich ist sogleich auch festzustellen, dass diese Argumentation angesichts der jüngsten Entwicklung in der Rechtsprechung des Gerichtshofes nicht durchgreifen kann. War nämlich seit dem Urteil TWD für die Frage, ob die Gültigkeit eines Gemeinschaftsakts vor einem nationalen Gericht bestritten werden kann, nicht auf das Wesen dieses Rechtsakts, sondern darauf abzustellen, ob der Betroffene die Gültigkeit des Rechtsakts mit der Nichtigkeitsklage angreifen konnte oder nicht, so hat die jüngere Rechtsprechung es nicht nur als einziges Kriterium bestätigt, ob dem Betroffenen mit der Nichtigkeitsklage der Rechtsweg offen stand, sondern daraus noch strengere Folgerungen gezogen.
59. So hat der Gerichtshof im Urteil vom 12. Dezember 1996 in der Rechtsache C-241/95 zum Vorbringen der Regierung des Vereinigten Königreichs, wonach das im dortigen Ausgangsverfahren klagende Unternehmen nach dem Urteil TWD vor dem nationalen Gericht nicht die Ungültigkeit bestimmter Vorschriften einer Verordnung geltend machen könne, ausgeführt, es genüge insoweit
die Feststellung, dass bei einer Gemeinschaftsverordnung, deren streitige Bestimmungen allgemein für abstrakt umschriebene Personengruppen und objektiv bestimmte Situationen gelten, es nicht offenkundig [sei], dass eine Klage der Accrington Beef u. a. gegen diese Verordnung gemäß Artikel 173 EG-Vertrag zulässig gewesen wäre.
Unter diesen Umständen ist der Hinweis auf das genannte Urteil TWD (Textilwerke Deggendorf) irrelevant, in dem es um eine Gesellschaft ging, die unstreitig berechtigt war, Nichtigkeitsklage gegen einen Rechtsakt der Gemeinschaft zu erheben, dessen Rechtswidrigkeit sie vor dem nationalen Gericht im Wege der Einrede geltend gemacht hatte, und die dieses Recht auch kannte" (Randnrn. 15 und 16).
60. Im Urteil vom 11. November 1997 in der Rechtssache C-408/95 hat der Gerichtshof auf die dortige Vorlagefrage des nationalen Gerichts, ob ein Unternehmen vor den nationalen Gerichten die Ungültigkeit von Bestimmungen einer Richtlinie geltend machen könne, die es nicht mit der Nichtigkeitsklage bei den Gemeinschaftsgerichten angefochten habe, festgestellt, dass es im Urteil TWD Textilwerke Deggendorf ... um eine Gesellschaft [ging], die unstreitig berechtigt war, eine Nichtigkeitsklage gegen den Rechtsakt der Gemeinschaft zu erheben, dessen Rechtswidrigkeit sie vor einem nationalen Gericht im Wege der Einrede geltend gemacht hatte, und die dieses Recht auch kannte. Da es sich hier um Gemeinschaftsrichtlinien handelt, deren streitige Bestimmungen sich in allgemeiner Form an die Mitgliedstaaten und nicht an natürliche oder juristische Personen richten, ist es nicht offenkundig, dass eine auf Artikel 173 des Vertrages gestützte Klage gegen die streitigen Artikel 28 zulässig gewesen wäre (vgl. zu einer Verordnung das Urteil vom 12. Dezember 1996 in der Rechtssache C-241/95, Accrington Beef u. a., Slg. 1996, I-6699, Randnr. 15)" (Randnrn. 28 und 29). Der Gerichtshof fand sich deshalb dazu bereit, die bei ihm im Wege eines Vorabentscheidungsersuchens erhobenen Rügen gegen die Gültigkeit der Vorschriften einer Richtlinie zu prüfen, die das Unternehmen, dass diese Rügen erhob, nicht im Sinne von Artikel 173 EG-Vertrag unmittelbar betrafen.
61. In jüngster Zeit, nämlich im Urteil vom 15. Februar 2001 in der Rechtssache C-239/99, hat dieses Kriterium zum gegenteiligen Ergebnis in dem Sinne geführt, dass es einem Unternehmen versagt blieb, vor einem nationalen Gericht die Ungültigkeit eines gemeinschaftlichen Rechtsakts geltend zu machen, und zwar nicht irgendeines Rechtsakts, sondern einer Verordnung.
62. In dieser Rechtssache war der Gerichtshof um Entscheidung über die Gültigkeit einer Antidumping-Verordnung ersucht worden, und zwar durch ein nationales Gericht, bei dem ein Importunternehmen die Rückzahlung von ihm entrichteter Abgaben mit der Begründung verlangte, die fragliche Verordnung sei auf eine Klage anderer Wirtschaftsteilnehmer hin für nichtig erklärt worden.
63. Der Gerichtshof wies zunächst darauf hin, dass diese Nichtigerklärung nur die Abgaben auf die Importerzeugnisse eben jener Wirtschaftsteilnehmer erfasse und deshalb der Klägerin Nachi Europe nicht zugute komme, und lehnte es sodann ab, die Verordnung darauf zu prüfen, ob sie auch gegenüber Nachi Europe als ungültig anzusehen sei, weil Nachi Europe gegen die Verordnung keine Nichtigkeitsklage erhoben hatte, obgleich sie als einem Ausführer geschäftlich verbundener Importeur, dessen Wiederverkaufspreise in die Ermittlung der Ausfuhrpreise im Rahmen der Verordnung zur anschließenden Berechnung der vom Ausführer praktizierten Dumpingspanne eingegangen waren, hierzu unzweifelhaft befugt gewesen wäre.
64. Zu diesem Ergebnis gelangte der Gerichtshof, nachdem er zunächst die Anwendung von Artikel 241 EG als solchem in einem Vorabentscheidungsverfahren gemäß Artikel 234 EG verworfen hatte, mit folgenden Erwägungen:
Artikel 241 EG ist jedoch Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes, der dem Antragsteller das Recht gewährleistet, im Rahmen einer nach nationalem Recht erhobenen Klage gegen die Ablehnung seines Antrags die Rechtswidrigkeit einer Gemeinschaftshandlung geltend zu machen, die als Grundlage für die gegen ihn ergangene nationale Entscheidung dient, so dass die Frage der Gültigkeit dieser Gemeinschaftshandlung vom nationalen Gericht im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens vorgelegt werden kann (Urteil vom 27. September 1983 in der Rechtssache 216/82, Universität Hamburg, Slg. 1983, 2771, Randnrn. 10 und 12).
Der Gerichtshof hat außerdem darauf hingewiesen, dass nach diesem allgemeinen Grundsatz jeder Partei das Recht gewährleistet ist, zu dem Zweck, die Nichtigerklärung einer sie unmittelbar und individuell betreffenden Entscheidung zu erwirken, die Gültigkeit derjenigen früheren Rechtshandlungen der Gemeinschaftsorgane zu bestreiten, die die Rechtsgrundlage für die angegriffene Entscheidung bilden, falls sie nicht das Recht hatte, gemäß Artikel 230 EG unmittelbar gegen diese Rechtshandlungen zu klagen, deren Folgen sie nunmehr erleidet, ohne dass sie ihre Nichtigerklärung hätte beantragen können (Urteile vom 6. März 1979 in der Rechtssache 92/78, Simmenthal/Kommission, Slg. 1979, 777, Randnr. 39, und TWD Textilwerke Deggendorf, Randnr. 23).
Dieser allgemeine Grundsatz, der gewährleisten soll, dass jedermann die Möglichkeit erhält oder erhalten hat, einen Rechtsakt der Gemeinschaft anzufechten, der für eine ihm entgegengehaltene Entscheidung als Grundlage dient, schließt es jedoch keineswegs aus, dass eine Verordnung einem Einzelnen gegenüber bestandskräftig wird, im Verhältnis zu dem sie als Einzelfallentscheidung anzusehen ist und der sie zweifellos nach Artikel 230 EG hätte anfechten können, was den Betreffenden daran hindert, vor dem nationalen Gericht die Rechtswidrigkeit dieser Verordnung geltend zu machen (vgl. Urteil TWD Textilwerke Deggendorf, Randnrn. 24 und 25, in Bezug auf eine Entscheidung der Kommission). Dies gilt auch für Verordnungen, mit denen Antidumpingzölle eingeführt werden, wegen ihrer ... Doppelnatur als Handlung mit normativem Charakter und zugleich Handlung, die bestimmte Wirtschaftsteilnehmer unmittelbar und individuell betreffen kann" (Randnrn. 35 bis 37).
65. Es ist damit allein die fehlende Befugnis, gegen einen gemeinschaftlichen Rechtsakt die Nichtigkeitsklage zu erheben, von der es abhängt, ob dessen Gültigkeit vor einem nationalen Gericht bestritten werden darf; die Form und das Wesen dieses Rechtsakts sind dabei unerheblich.
66. Im vorliegenden Fall war die französische Regierung aber unzweifelhaft dazu befugt, die Entscheidungen 89/692 und 1999/514 im Wege der Klage anzufechten, so dass sie nach der mit dem Urteil TWD begründeten Rechtsprechung aus Gründen der Präklusion die angebliche Ungültigkeit dieser Entscheidungen vor dem Conseil d'État nicht mehr geltend machen kann, und zwar unabhängig von einem etwaigen normativen Charakter der Entscheidungen.
Zur zweiten Frage
67. Da die erste Frage des Conseil d'État zweifelsfrei zu verneinen ist, erübrigt sich eine Prüfung der zweiten Frage, die dahin geht, ob die Entscheidungen 98/692 und 1999/514 zu dem Zeitpunkt, zu dem die französischen Behörden der National Farmers' Union ihre Weigerung kundtaten, die Entscheidungen anzuwenden, im Licht des Vorsorgeprinzips gemäß Artikel 174 EG gültig waren.
68. Allerdings seien einige kurze Anmerkungen zu dieser Frage gemacht.
69. So ist erstens festzustellen, dass der Conseil d'État mit seinem Ersuchen an den Gerichtshof, die Gültigkeit der gemeinschaftsrechtlichen Entscheidungen zum Zeitpunkt des Erlasses der Entscheidungen der französischen Behörden" über die Ablehnung der Anträge der National Farmers' Union zu prüfen, nicht nur vorgibt, ihm sei unbekannt, dass für die Beurteilung der Gültigkeit eines Rechtsakts der Zeitpunkt seines Erlasses maßgebend ist, sondern sich damit überdies zu einer Rechtsauffassung bekennt, wonach derjenige, der einem bestimmten Rechtsakt nicht nachzukommen wünscht, durch die Wahl des Zeitpunkts, zu dem er diesen Wunsch zum Ausdruck bringt, selbst auch den - unter Umständen lange nach Erlass des Rechtsakts liegenden - Zeitpunkt wählen kann, zu dem er eine Überprüfung, ob die erlassenen Maßnahmen angemessen sind, erreichen will.
70. Es sei klar festgestellt, dass dies völlig unvertretbar erscheint, weil darin eine eindeutige Missachtung der Rechtssicherheit läge und damit einer Art von tempus shopping" der Weg geebnet wäre, das allen möglichen Manipulationen Raum ließe.
71. Zweitens ist hervorzuheben, dass die Statuierung des Vorsorgegrundsatzes in der Gemeinschaftsrechtsordnung, und zwar sowohl im Primärrecht als auch in der Rechtsprechung wie schließlich durch Stellungnahmen der Kommission und des Europäischen Rates, keinesfalls bedeuten kann, dass damit das Prinzip einseitigen Handelns wieder wirksam würde.
72. Da die Wahrung des Vorsorgeprinzips Bestandteil des Handelns der Gemeinschaft ist, können sich die Mitgliedstaaten keinesfalls auf dieses Prinzip berufen, um nach Belieben die Anwendung im Rahmen der Gemeinschaftstätigkeit erlassener Regelungen zu blockieren.
73. Drittens ist darauf hinzuweisen, dass die gerichtliche Kontrolle, ob das Vorsorgeprinzip beachtet wurde, zurückhaltend wahrzunehmen ist.
74. Da nämlich dieses Prinzip für Situationen gilt, die durch große Ungewissheit geprägt sind, kann es nicht Sache der Gerichte sein, eigene Gewissheiten durchzusetzen, für die sich, da es hier um wissenschaftliche Probleme geht, überdies schwerlich angeben ließe, auf was sie sich gründen.
75. Sicherlich geht es nicht darum, das Vorsorgeprinzip der gerichtlichen Kontrolle zu entziehen, sondern nur um Anerkennung des Faktums, dass der Richter in diesem Bereich lediglich eine Minimalkontrolle vornehmen kann und den politischen Instanzen ein weites Ermessen zuzugestehen ist.
76. Viertens hat das Vorsorgeprinzip eine Zukunft nur, soweit es sich, anstatt einem Raum zum Irrationalen hin freizugeben, als Instrument der rationalen Risikobeherrschung erweist, das das Risiko nicht, was wohl kaum jemals möglich sein wird, auf Null reduzieren, sondern die dem Bürger drohenden Risiken lediglich auf das niedrigste Niveau reduzieren soll, das vernünftigerweise angestrebt werden kann.
77. Fünftens ist daran zu erinnern, dass die sich aus der DBES-Regelung ergebenden Anforderungen, was die Anwendung des Vorsorgeprinzips anbelangt, nicht isoliert betrachtet werden dürfen, da die unter diese Regelung fallenden Erzeugnisse selbstverständlich auch mit den allgemeinen Vorbeugeregelungen, die in der gesamten Gemeinschaft gelten - wie etwa die Entfernung risikoträchtiger Gewebe -, in Einklang stehen müssen. Dass sich, was gewiss nicht völlig ausgeschlossen werden kann, unter den der DBES-Regelung entsprechenden Tieren möglicherweise einmal ein infiziertes Rind findet, bedeutet deshalb noch nicht, dass der Verbrauch des Fleischs dieser Tiere an sich ein Risiko darstellt, dass angesichts der Anforderungen des Vorsorgeprinzips nicht vertretbar wäre.
78. Schließlich ist, wie auch immer man das Vorsorgeprinzip im Einzelnen formuliert, unstreitig, dass seine Anwendung nicht die ebenso wesentlicher Grundsätze ausschließen kann. Das gilt insbesondere für den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der vielmehr vom Vorsorgeprinzip untrennbar erscheint, aber es gilt auch für das Diskriminierungsverbot.
79. Hinsichtlich des Diskriminierungsverbots ist mit der Kommission festzustellen, dass die DBES-Regelung sicherstellen sollte, dass aus dem Vereinigten Königreich stammendes und von anderen Mitgliedstaaten eingeführtes Rindfleisch mit keinem höheren Risiko behaftet ist als sonstiges in der Gemeinschaft erzeugtes Rindfleisch, und offenbar ist dieses Ziel von den französischen Behörden etwas aus dem Auge verloren worden, denn sie streben offensichtlich an, dass Rindfleisch aus dem Vereinigten Königreich völlig risikofrei zu sein habe, während die BSE-Epidemie doch unstrittig auch die französische Rinderzüchtung leider nicht verschont hat.
Zur dritten Frage
80. Ich komme damit zur dritten und letzten Frage, mit der das nationale Gericht wissen möchte, ob ein Mitgliedstaat aufgrund von Artikel 30 EG (früher Artikel 36 EG-Vertrag) befugt [ist], die Einfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse und lebender Tiere zu verbieten, da die Richtlinien 89/662/EWG und 90/425/EWG nicht als Harmonisierung der Maßnahmen angesehen werden können, die zur Erreichung der in dem genannten Artikel vorgesehenen spezifischen Ziele, nämlich des Schutzes der Gesundheit und des Lebens von Menschen, erforderlich sind".
81. Nach Auffassung der National Farmers' Union, der Regierung des Vereinigten Königreichs und der Kommission ergibt sich die Antwort auf diese Frage in erster Linie aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes zur möglichen Anwendung von Artikel 30 EG beim Bestehen von Harmonisierungsregelungen.
82. Anstelle des Urteils vom 23. Mai 1996 in der Rechtssache C-5/94, das einen vom Ausgangssachverhalt zu stark abweichenden Fall betraf, sind hier die Urteile vom 5. Oktober 1977 in der Rechtssache 5/77 und vom 25. März 1999 in der Rechtssache C-112/97 heranzuziehen, wo es heißt:
Wenn Richtlinien der Gemeinschaft die Harmonisierung der zur Gewährleistung des Schutzes der Gesundheit von Tieren und Menschen notwendigen Maßnahmen vorsehen und gemeinschaftliche Verfahren zur Kontrolle ihrer Einhaltung regeln, ist der Rückgriff auf Artikel 36 nicht mehr gerechtfertigt, und der von der Harmonisierungsrichtlinie gezogene Rahmen ist nunmehr für die Durchführung der geeigneten Kontrollen und den Erlass von Schutzmaßnahmen maßgebend".
83. Es ist deshalb zu prüfen, ob dieser Fall nach den Vorschriften für die Bekämpfung von BSE vorliegt.
84. Die französische Regierung meint, dass Artikel 30 EG die von ihr nach Erlass der Entscheidungen 98/692 und 1999/514 der Kommission beibehaltenen oder ergriffenen Maßnahmen aus drei Hauptgründen rechtfertige:
1. Artikel 30 EG sei deshalb anwendbar, weil die Richtlinien 89/662 und 90/425, die Entscheidung 98/256 und die vorgenannten Entscheidungen keine vollständige Harmonisierung darstellten. Es könne nicht angenommen werden, dass mit den Richtlinien 89/662 und 90/425 bei richtiger Auslegung die Bekämpfung von BSE und deren menschlicher Variante, der Creutzfeldt-Jakob-Krankheit, bezweckt worden sei. Überdies bildeten die Maßnahmen gegen die Verbreitung von BSE und der Creutzfeldt-Jakob-Krankheit im Rahmen der Schutzklauseln dieser beiden Richtlinien keine vollständige Harmonisierung der Vorbeugemaßnahmen (Schlussanträge der Generalanwälte Alber und Mischo in den Rechtssachen C-477/98 und C-1/00). Eine vollständige Harmonisierung sei erst mit Erlass der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Mai 2001 mit Vorschriften zur Verhütung, Kontrolle und Tilgung bestimmter transmissibler spongiformer Enzephalopathien, die erst am 1. Januar 2001 in Kraft getreten sei, verwirklicht worden.
2. Die Maßnahmen hätten einen gesundheitspolitischen Zweck. BSE bedeute nämlich eine erhebliche Gefahr für die Tiergesundheit, und die Möglichkeit der Übertragung von BSE auf den Menschen in Form der Creutzfeldt-Jakob-Krankheit sei eine erhebliche Gefahr für die menschliche Gesundheit.
3. Die getroffenen Maßnahmen seien angesichts des verfolgten Zwecks verhältnismäßig und erforderlich.
85. Hierzu ist zunächst anzumerken, dass mit den beiden in der dritten Frage des Conseil d'État genannten Richtlinien unstreitig in keiner Hinsicht eine Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten zum Schutz des Menschen gegen BSE vorgenommen wurde.
86. Wie der Gerichtshof im Urteil Eurostock erläutert hat, soll die der Verwirklichung des Binnenmarkts dienende Richtlinie 89/622 ... die Abschaffung der veterinärrechtlichen Kontrollen an den Binnengrenzen der Gemeinschaft ermöglichen; sie legt den Schwerpunkt auf die Kontrollen am Versandort und regelt, welche Kontrollen am Bestimmungsort zulässig sind. So sorgen die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 1 der Richtlinie 89/662 dafür, dass die veterinärrechtlichen Kontrollen bei Erzeugnissen tierischen Ursprungs ... nicht mehr an den Grenzen, sondern nach Maßgabe der Richtlinie 89/662 durchgeführt werden."
87. Desgleichen legt die Richtlinie 90/425/EWG des Rates vom 26. Juni 1990 zur Regelung der veterinärrechtlichen und tierzüchterischen Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel mit lebenden Tieren und Erzeugnissen im Hinblick auf den Binnenmarkt nur die Verfahren fest, in denen die für den Gesundheitsschutz erforderlichen Regelungen erlassen werden, normiert aber wie die Richtlinie 89/662 diese Regelungen nicht selbst.
88. Im Übrigen halte ich an meiner bereits in den Schlussanträgen in der Rechtssache C-1/00 geäußerten Auffassung fest, dass eine vollständige Harmonisierung bei der Bekämpfung von BSE erst mit der Verordnung Nr. 999/2001 erreicht wurde.
89. Dennoch ist es meines Erachtens von Bedeutung, dass der Gerichtshof in den Urteilen Tedeschi und Kommission/Italien von einer Harmonisierung der zur Gewährleistung des Schutzes der Gesundheit ... notwendigen Maßnahmen", nicht aber von einer vollständige[n] Harmonisierung" gesprochen hat.
90. Es ist deshalb zu prüfen, ob die vor Inkrafttreten der Verordnung 999/2001 erlassene Regelung über datumsgestützte Ausfuhren den Schutz der Gesundheit der Staatsangehörigen der anderen Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit dem Versand von Rindfleischerzeugnissen aus dem Vereinigten Königreich sicherzustellen vermochte.
91. Gewiss stellt sich die Entscheidung 98/692 zur Änderung der diese Regelung umfassenden Entscheidung 98/256 nicht als eine Harmonisierungsrichtlinie" im klassischen Sinne des Begriffs dar, wie dies etwa bei jenen Richtlinien der Fall war, die in den Rechtssachen Tedeschi und Kommission/Italien in Frage standen.
92. Denn es ging um die an bestimmte Voraussetzungen geknüpfte Aufhebung eines Exportverbots. Aber die dafür geltenden Bedingungen waren ebenso detailliert ausgestaltet wie die Harmonisierungsregelungen" vieler klassischer Richtlinien oder sogar noch detaillierter. Die Richtlinien beschränken sich häufig auf eine bloße Auflistung der chemischen Stoffe, die als Zutaten für Lebensmittel verwendet oder nicht verwendet werden dürfen.
93. Die einzelnen Merkmale der DBES-Regelung brauchen hier nicht erneut im Einzelnen beschrieben werden. Insoweit genügt die Feststellung, dass das zuständige Gemeinschaftsorgan für das im Ausgangsrechtsstreit fragliche Problem, nämlich die Ausfuhren von Rindfleisch aus dem Vereinigten Königreich nach anderen Mitgliedstaaten, detailliert die Vorkehrungen und Kontrollmaßnahmen vorgeschrieben hat, die für Rinderbestände, in Schlachthöfen und in Zerlegungsbetrieben und beim Transport zu beachten sind.
94. Deshalb erscheint die Annahme zulässig, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber das Gelände besetzt" hat und somit für Schutzmaßnahmen nach Artikel 30 EG kein Raum mehr bleibt.
95. Ich meine, dass diese Auffassung stillschweigend auch dem Urteil Eurostock des Gerichtshofes zugrunde liegt. In jener Rechtssache war dem Gerichtshof die Frage gestellt worden, ob ein Mitgliedstaat, um einer Ausbreitung von BSE vorzubeugen, vorsorgliche Schutzmaßnahmen gemäß Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 89/662 treffen darf, wenn die Kommission bereits eine Entscheidung gemäß Artikel 9 Absatz 4 dieser Richtlinie erlassen hatte, deren Inkrafttreten aber aufgeschoben worden war, und, falls nein, ob der betroffene Mitgliedstaat die in Artikel 36 EG-Vertrag enthaltene Klausel zum Schutz der menschlichen Gesundheit anwenden dürfe, um die Einfuhr bestimmter aus Rindern stammender Stoffe aus einem anderen Mitgliedstaat zu untersagen. Der Gerichtshof bejahte die Zulässigkeit eines Importverbots für die fraglichen Erzeugnisse im Wege vorsorglicher Schutzmaßnahmen gemäß Artikel 9 Absatz 1 Unterabsatz 4 der Richtlinie 89/662 und stellte demgemäß fest, dass die weitere Frage nach der Anwendbarkeit von Artikel 30 EG nicht mehr zu beantworten sei.
96. Dass Artikel 30 EG auf dem fraglichen Gebiet nicht mehr anwendbar ist, hindert also die übrigen Mitgliedstaaten in Problemfällen keineswegs am Erlass vorsorglicher Schutzmaßnahmen.
97. Insoweit können verschiedene Situationen entstehen. So kann ein Mitgliedstaat in verschiedenen Fallkonstellationen auf Artikel 9 Absatz 4 rekurrieren.
98. Zum einen kann ein Mitgliedstaat, wie die Regierung des Vereinigten Königreichs und die Kommission im vorliegenden Verfahren eingeräumt haben, vorübergehend vorsorgliche Maßnahmen selbst dann erlassen, wenn die Kommission ihrerseits bereits Maßnahmen gemäß Artikel 9 Absatz 4 der Richtlinie 89/662 getroffen hat, sofern diese Maßnahmen des Mitgliedstaats durch Gesichtspunkte gerechtfertigt sind, die die Kommission zuvor nicht berücksichtigen konnte.
99. Dies wäre meines Erachtens etwa dann der Fall, wenn sich herausstellte, dass es für BSE auch andere als die bisher bekannten Ansteckungswege gibt.
100. In diesem Fall muss der Mitgliedstaat seine Maßnahmen indessen unverzüglich der Kommission und den anderen Mitgliedstaaten notifizieren (Artikel 9 Absatz 1 Unterabsatz 4).
101. Lehnt die Kommission im Rahmen des Verfahrens vor dem Veterinärausschuss eine Änderung der Gemeinschaftsregelung ab, so kann der Mitgliedstaat diese Entscheidung der Kommission vor dem Gerichtshof anfechten und zugleich eine einstweilige Anordnung beantragen, um den Vollzug der Kommissionsentscheidung auszusetzen und die nationalen Schutzmaßnahmen beibehalten zu können.
102. Zwar unterscheidet sich dieses Verfahren von dem des Artikels 30 EG, denn erlässt ein Mitgliedstaat eine Schutzmaßnahme auf der Grundlage dieses Artikels, so ist es die Kommission, die gegebenenfalls eine Vertragsverletzungsklage beim Gerichtshof einzureichen hat. In beiden Fällen aber kann der Mitgliedstaat in eigener Initiative Schutzmaßnahmen erlassen, und es obliegt letztlich dem Gerichtshof, über ihre Begründetheit zu entscheiden.
103. Zum anderen hat es der Gerichtshof im Urteil Eurostock für zulässig erachtet, dass ein Mitgliedstaat die Einfuhr von Material mit BSE-Risiko im Wege vorsorglicher Schutzmaßnahmen gemäß Artikel 9 Absatz 1 Unterabsatz 4 der Richtlinie 89/662 untersagt, wenn die Kommission zwar bereits eine Entscheidung nach Artikel 9 Absatz 4 der Richtlinie 89/662 erlassen, aber ihr Inkrafttreten aufgeschoben hat.
104. In anderen Situationen kann ein Mitgliedstaat Einfuhren verbieten, selbst ohne Artikel 9 Absatz 1 heranzuziehen. Das gilt zunächst dann, wenn noch nicht alle Teile der Regelung vorhanden sind.
105. Der Gerichtshof hat dies in seinem Urteil in der Rechtsache C-1/00 bestätigt. Er hat dort nämlich ausgeführt, dass die Entscheidung 98/256 in geänderter Fassung hinsichtlich der für alle Mitgliedstaaten geltenden Anforderungen der Rückverfolgbarkeit, die weder eindeutig noch genau seien, Schwierigkeiten der Auslegung und damit auch der Durchführung aufwerfe. Diese Schwierigkeiten waren durch das in dem Urteil erwähnte Vereinbarungsmemorandum ausgeräumt worden, und der Gerichtshof stellte fest, dass der Französischen Republik eine angemessene Frist zur Durchführung der Entscheidungen 98/256 in geänderter Fassung und 1999/514, wie sie [in diesem] Memorandum ausgelegt und präzisiert wurden", einzuräumen war.
106. Der Gerichtshof gelangte deshalb zu dem Ergebnis, dass die Vertragsverletzung, die in der versäumten Durchführung dieser Entscheidungen entstand, erst ab Ende der Frankreich gesetzten Frist, in der es der mit Gründen versehenen Stellungnahme nachzukommen hatte, festzustellen war, also erst ab 30. Dezember 1999.
107. Nach dem Urteil Eurostock konnte daher Frankreich die Entscheidung über die Aufhebung des Embargos nicht schon ab dem darin festgelegten Datum, dem 1. August 1999, entgegengehalten werden. Das bedeutet, dass bis zum 30. Dezember 1999 weiterhin das dem Vereinigten Königreich auferlegte Ausfuhrverbot gemäß der Entscheidung 98/256 in ihrer ursprünglichen Fassung galt und Frankreich solange dementsprechend befugt war, unter das Verbot fallende Ausfuhren zurückzuweisen.
108. Das Gleiche gälte zweitens dann, wenn sich herausstellte, dass der ausführende Mitgliedstaat die DBES-Regelung nicht hinreichend streng anwendet und darum ihr nicht entsprechendes Fleisch die Grenze der anderen Mitgliedstaaten erreicht. Auch in diesem Fall könnten diese Mitgliedstaaten den Standpunkt einnehmen, dass weiterhin die gemeinschaftsrechtliche Schutzmaßnahme gilt, also das Versandverbot für nicht der DBES-Regelung entsprechende Erzeugnissen.
109. Für das konkrete Problem des Ausgangsrechtsstreits, nämlich die direkte Ausfuhr von Rindfleisch aus dem Vereinigten Königreich nach Frankreich, lässt sich deshalb in Anlehnung an das Urteil Kommission/Italien als Ergebnis festhalten, dass das geltende Gemeinschaftsrecht für den Schutz der menschlichen Gesundheit und der Tiergesundheit die erforderlichen Harmonisierungsregelungen vorsieht, ausreichende gemeinschaftliche Kontroll- und Überwachungsverfahren festlegt und im Fall unvorhergesehener Probleme auch den Erlass vorsorglicher Maßnahmen gestattet, so dass die Anwendung von Artikel 30 EG nicht mehr gerechtfertigt ist.
Ergebnis
110. Nach alledem schlage ich vor, die Fragen des Conseil d'État folgendermaßen zu beantworten:
- Ein Mitgliedstaat kann sich in einem Rechtsstreit vor einem nationalen Gericht nicht auf die Ungültigkeit gemäß Artikel 189 Absatz 4 EG-Vertrag (jetzt Artikel 249 Absatz 4 EG) erlassener Entscheidungen berufen, die an ihn gerichtet sind und die er nicht innerhalb der Frist gemäß Artikel 230 EG mit der Nichtigkeitsklage angefochten hat.
- Die Französische Republik durfte sich nicht auf Artikel 30 EG stützen, um Einfuhren von Rindfleisch oder Rindfleischerzeugnissen aus dem Vereinigten Königreich zu untersagen, die den Anforderungen der Entscheidungen 98/256/EG des Rates vom 16. März 1998 mit Dringlichkeitsmaßnahmen zum Schutz gegen die spongiforme Rinderenzephalopathie in der Fassung der Entscheidung 98/692/EG der Kommission vom 25. November 1998 und 1999/514/EG der Kommission vom 23. Juli 1999 zur Festsetzung des Datums, an dem die Versendung von Rindfleischerzeugnissen aus dem Vereinigten Königreich im Rahmen der datumsgestützten Ausfuhrregelung (Date-Based Export Scheme) gemäß Artikel 6 Absatz 5 der Entscheidung 98/256/EG aufgenommen werden darf, entsprachen.