61995CC0024_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Bundesverwaltungsgericht har anmodet Domstolen om at afgoere, om det efter faellesskabsretten er paakraevet at undlade at anvende forskellige bestemmelser i national forvaltningsret, hvorefter en afgoerelse om tilbagekaldelse af en stoette og om tilbagebetaling heraf er retsstridig.
Sagens faktiske omstaendigheder og spoergsmaalene fra den nationale ret
2 For de relevante omstaendigheder og de forelagte spoergsmaal er der redegjort med al oenskelig klarhed i forelaeggelseskendelsen. Alcan Deutschland GmbH (herefter »Alcan«) er et datterselskab til et canadisk selskab. Fra 1979 drev selskabet et aluminiumssmeltevaerk i Ludwigshafen. I 1982 besluttede det paa grund af betydelige stigninger i elpriserne at lukke smeltevaerket, men lukningen blev derefter udsat, da delstaten Rheinland-Pfalz med tilslutning fra forbundsregeringen tilboed Alcan en midlertidig stoette paa 8 mio. DM. Vaerket standsede driften endeligt i 1987.
3 Da Kommissionen gennem pressen var blevet bekendt med dette stoetteprojekt anmodede den ved telex til forbundsregeringen af 8. marts 1983 om at blive underrettet om stoetten i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3, med tilfoejelse om, at stoette ikke maatte udbetales, foer Kommissionen havde taget endelig stilling til den. Telexen blev tilstillet delstaten ved skrivelse af 14. marts 1983. Ikke desto mindre udbetalte delstaten ved afgoerelse af 9. juni 1983 halvdelen af den planlagte stoette, dvs. 4 mio. DM til Alcan.
4 Forbundsregeringen gav Kommissionen underretning om stoetten i en meddelelse af 25. juli 1983. Da Kommissionen fra forbundsregeringen havde faaet forskellige oplysninger vedroerende enkeltheder i den planlagte stoette, begyndte den den 11. oktober 1983 sin undersoegelse af sagen, der var planlagt at skulle vare en maaned. Ved telex af 24. november 1983 oplyste forbundsregeringen over for Kommissionen, at stoetten ville blive udbetalt, da fristen paa en maaned nu var udloebet. Ved skrivelse af 25. november 1983 meddelte Kommissionen forbundsregeringen, at den stoette, der allerede var udbetalt, var ulovlig, og at restbeloebet ikke maatte udbetales, foer Kommissionen havde taget endelig stilling. Dette fik delstaten meddelelse om den 28. november 1983. Den udbetalte ikke desto mindre ved afgoerelse af 30. november 1983 det resterende stoettebeloeb paa 4 mio. DM.
5 Ved beslutning af 14. december 1985 (1), der er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland, konstaterede Kommissionen, at den stoette, der var ydet til Alcan var ulovlig, idet den blev ydet under tilsidesaettelse af bestemmelserne i EOEF-traktatens artikel 93, stk. 3, og at stoetten endvidere var uforenelig med faellesmarkedet i henhold til traktatens artikel 92 og derfor skulle tilbagebetales.
6 Ved skrivelse af henholdsvis 12. februar og 21. april 1986 meddelte forbundsregeringen Kommissionen, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning var til hinder for tilbagesoegning af stoetten. Ved skrivelse af 27. juni 1986 svarede det kompetente medlem af Kommissionen, at han ikke, da forbundsregeringen ikke var fremkommet med acceptable forslag til loesninger, som f.eks. afdragsvis tilbagebetaling af stoetten eller konvertering heraf til et laan paa almindelige markedsbetingelser, ikke kunne foreslaa en aendring af Kommissionens beslutning.
7 Ved staevning af 30. marts 1987 anlagde Kommissionen sag ved Domstolen, der ved dom af 2. februar 1989 (herefter »Alcan I-dommen«) (2) fastslog, at Forbundsrepublikken Tyskland havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-traktaten ved ikke at efterkomme Kommissionens beslutning.
8 Delstaten vedtog efter afsigelsen af denne dom den 26. september 1989 en afgoerelse om at tilbagekalde de afgoerelser, hvorved stoetten var blevet ydet, og om tilbagebetaling af de ydede 8 mio. DM. Alcan anlagde herefter sag ved Verwaltungsgericht, der annullerede delstatens afgoerelse om tilbagekaldelse af stoetten med den begrundelse, at den stred mod § 48, stk. 4, i Landesverwaltungsverfahrensgesetz (3). Efter naevnte bestemmelse skal en ulovlig forvaltningsakt tilbagekaldes inden et aar, efter at myndighederne har faaet kendskab til de omstaendigheder, der begrunder tilbagekaldelsen.
9 Da Oberverwaltungsgericht havde forkastet delstatens appel af denne dom, ivaerksatte delstaten revisionsanke til Bundesverwaltungsgericht, der har forelagt Domstolen sagen. Bundesverwaltungsgericht er ligesom underinstanserne naaet til det resultat, at delstatens afgoerelse var i strid med § 48, stk. 4, i Verwaltungsverfahrensgesetz, idet etaarsfristen begyndte at loebe senest i juli 1986, da delstaten fik kendskab til skrivelsen af 27. juni 1986 fra det kompetente medlem af Kommissionen. Det er desuden naevnte rets opfattelse, at tilbagekaldelsen efter tysk ret kan vaere ulovlig af to andre grunde. For det foerste har delstaten sandsynligvis benyttet sine skoensmaessige befoejelser i henhold til Verwaltungsverfahrensgesetz' § 48, stk. 1, til at tilbagekalde stoettebevillingsafgoerelserne i strid med god tros-princippet, eftersom det var delstaten, der oprindeligt var ansvarlig for de retsstridige bevillingsafgoerelser. Bundesverwaltungsgericht har i den forbindelse henvist til Alcan's argument om, at delstaten allerede i marts 1983 var fuldstaendig klar over, at det var tvivlsomt, om stoetten var lovlig, uden at give Alcan meddelelse herom, saaledes at selskabet blev mindre villigt til at fortsaette driften i aluminiumsvaerket. Delstaten bestrider ikke, at den ikke gav Alcan underretning om Kommissionens telex af 8. marts 1983 og den deri indeholdte anmodning om, at der ikke blev udbetalt stoettebeloeb. Bundesverwaltungsgericht er desuden af den opfattelse, at Alcan kan paaberaabe sig § 818, stk. 3, i Buergerliches Gesetzbuch, der finder anvendelse i henhold til § 48, stk. 2, i Verwaltungsverfahrensgesetz, hvorefter tilbagesoegning er udelukket, naar berigelsen som foelge af en ulovlig forvaltningsakt er gaaet til grunde. Alcan goer gaeldende, at dette er tilfaeldet i den foreliggende sag, idet selskabet senere lukkede det omhandlede vaerk efter at have haft nye tab. Imidlertid kan dette argument efter § 48, stk. 2, syvende punktum, i Verwaltungsverfahrensgesetz ikke goeres gaeldende, saafremt Alcan havde kendskab til de forhold, der bevirkede, at stoettebevillingsafgoerelsen var ulovlig, eller paa grund af grov uagtsomhed ikke havde kendskab til dem.
10 Bundesverwaltungsgericht har rejst spoergsmaalet, om det alligevel efter faellesskabsretten er paakraevet at soege stoetten tilbagebetalt, og har derfor anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse af foelgende spoergsmaal:
»1) Er den kompetente myndighed paa grund af kravet om, at nationale bestemmelser skal anvendes paa en saadan maade, at den efter faellesskabsretten kraevede tilbagesoegning ikke goeres praktisk umulig, og saaledes, at der fuldt ud tages hensyn til Faellesskabets interesse, forpligtet til i henhold til en beslutning fra EF-Kommissionen om tilbagebetaling, der ikke laengere kan goeres til genstand for sagsanlaeg, at tilbagekalde den paagaeldende bevillingsafgoerelse, selv om myndigheden har overskredet den frist herfor, der af retssikkerhedsmaessige grunde findes i national ret?
2) Saafremt spoergsmaal 1) besvares bekraeftende, er den kompetente myndighed da paa grund af det naevnte krav forpligtet til i henhold til en beslutning fra EF-Kommissionen om tilbagebetaling, der ikke laengere kan goeres til genstand for sagsanlaeg, at tilbagekalde den paagaeldende bevillingsafgoerelse, selv om den kompetente myndighed har et saadant ansvar for, at bevillingsafgoerelsen er ulovlig, at tilbagekaldelsen for den begunstigede forekommer at vaere i strid med redelig handlemaade?
3) Saafremt spoergsmaal 1) og 2) besvares bekraeftende, er den kompetente myndighed da paa grund af det naevnte krav forpligtet til i henhold til en beslutning fra EF-Kommissionen om tilbagebetaling, der ikke laengere kan goeres til genstand for sagsanlaeg, at kraeve den ydede stoette tilbagebetalt, selv om dette efter national ret er udelukket, fordi berigelsen er gaaet til grunde, og der ikke foreligger ond tro?«
11 Kun Alcan har foreslaaet, at Domstolen besvarer disse spoergsmaal benaegtende. Delstaten, den franske, den tyske og den oestrigske regering samt Kommissionen har foreslaaet, at Domstolen besvarer de tre spoergsmaal bekraeftende.
De relevante bestemmelser i faellesskabsretten og den gaeldende retspraksis
12 Foer disse spoergsmaal undersoeges, kan hensigtsmaessigt en raekke grundprincipper, der finder anvendelse paa omraadet, omtales. Efter traktatens artikel 93, stk. 3, foerste punktum, skal enhver medlemsstat saa betids underrette Kommissionen om enhver paataenkt indfoerelse eller aendring af stoetteforanstaltninger, at den kan fremsaette sine bemaerkninger hertil. Saafremt Kommissionen efter at have undersoegt sagen naar til den opfattelse, at det paataenkte stoetteprojekt er uforeneligt med faellesmarkedet, skal den ifoelge artikel 93, stk. 3, andet punktum, uopholdeligt ivaerksaette den i artikel 93, stk. 2, fastsatte fremgangsmaade. Artikel 93, stk. 3, tredje punktum, indeholder et forbud mod at gennemfoere paataenkte foranstaltninger, foer den naevnte fremgangsmaade har foert til en endelig beslutning. Afgoerelser om at yde stoette, der tilsidesaetter forbuddet i denne bestemmelse, er ulovlige. Endvidere medfoerer Kommissionens endelige beslutning vedroerende stoettens forenelighed med faellesmarkedet ikke, at de omhandlede stoetteforanstaltninger efterfoelgende bliver lovlige (4).
13 Ifoelge Domstolens praksis er tilbagesoegningen af en ulovlig stoette den logiske foelge af, at stoetten er fundet ulovlig (5). Tilbagesoegningen har til formaal at genoprette situationen fra tiden foer ydelsen af stoetten; ved tilbagebetalingen mister stoettemodtageren den fordel, der var opnaaet paa markedet i forhold til konkurrenterne, og naevnte situation er saaledes genoprettet (6). Naar Kommissionen efter at have fulgt den kontradiktoriske fremgangsmaade ifoelge artikel 93, stk. 2, finder, at en stoette er uforenelig med faellesmarkedet, paalaegger den derfor saedvanligvis den paagaeldende medlemsstat at soege stoetten tilbage. Medlemsstaten er forpligtet til at efterkomme denne beslutning, medmindre det er absolut umuligt for den. OEkonomiske vanskeligheder for stoettemodtageren udgoer ikke absolut umulighed. Medlemsstaten maa om noedvendigt i sin egenskab af aktionaer eller kreditor for at sikre tilbagesoegningen tage initiativ til likvidation af stoettemodtagerselskabet (7).
14 Selv om Kommissionen, inden den traeffer den endelige beslutning, kan vedtage en midlertidig beslutning, hvorved det paalaegges vedkommende medlemsstat at suspendere udbetalingen af stoetten (og om noedvendigt forelaegge sagen for Domstolen uden at fortsaette den administrative procedure), har den ikke kompetence til at paabyde tilbagebetaling af stoetten alene med den begrundelse, at fremgangsmaaden ifoelge traktatens artikel 93, stk. 2 og 3, ikke er blevet fulgt; foer den paalaegger medlemsstaten at tilbagebetale stoetten, skal den fastslaa, at denne er uforenelig med faellesmarkedet (8). Imidlertid kan, da beslutninger om at yde stoette i strid med forbuddet i artikel 93, stk. 3, er ulovlige, en virksomhed, der konkurrerer med stoettemodtageren, for national ret rejse krav om, at det paalaegges stoettemodtageren at tilbagebetale stoetten. Det er de nationale domstoles opgave at beskytte borgernes rettigheder, saa laenge der ikke foreligger en endelig kommissionsbeslutning. Den nationale ret har ikke kompetence til at afgoere, om stoetten er forenelig med faellesmarkedet; det har alene Kommissionen. Men naar en national ret fastslaar, at en medlemsstat har ydet en stoette i strid med traktatens artikel 93, stk. 3, er den principielt forpligtet til at paabyde, at stoetten tilbagebetales (9).
15 Tilbagesoegningen af en ulovlig statsstoette skal, hvad enten det er Kommissionen eller en konkurrent, der har taget initiativet, ske i henhold til de relevante bestemmelser om fremgangsmaaden i national ret, hvorved det dog er en betingelse, at disse bestemmelser anvendes paa en saadan maade, at den efter faellesskabsretten kraevede tilbagesoegning ikke goeres praktisk umulig (10). Dette synspunkt foelger det generelle princip, der har faestnet sig i en lang raekke sager (11), hvorefter det, naar der ikke er udstedt faellesskabsbestemmelser paa omraadet, tilkommer hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at fastsaette de processuelle regler for sagsanlaeg til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som faellesskabsrettens direkte virkning medfoerer for borgerne, idet disse regler dog ikke maa vaere mindre gunstige end dem, der gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret, og heller ikke i praksis goere det umuligt eller uforholdsmaessigt vanskeligt at udoeve de rettigheder, der tillaegges i henhold til Faellesskabets retsorden.
16 I dom af 21. september 1983, forenede sager 205/82-215/82, Deutsche Milchkontor m.fl. (12), bemaerkede Domstolen, at principperne om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerheden, som ligger til grund for § 48 i Verwaltungsverfahrensgesetz, er en del af Faellesskabets retsorden, som de derfor ikke kan anses for at vaere i modstrid med. Den naaede derfor til det resultat, at »faellesskabsretten ikke er til hinder for, at der i vedkommende nationale lovgivning som kriterier for at udelukke tilbagesoegning af uretmaessigt udbetalt stoette tages hensyn til beskyttelsen af den berettigede forventning, bortfald af den ugrundede berigelse, den omstaendighed at et vist tidsrum er forloebet, eller at myndigheden vidste eller paa grund af grov uagtsomhed var uvidende om, at den tildelte stoetten med urette ... [idet det dog herved forudsaettes], at de fastsatte betingelser er de samme som i forbindelse med tilbagesoegning af rent nationale pengeydelser, og at der fuldt ud tages hensyn til Faellesskabets interesser« (13).
17 Det maa imidlertid bemaerkes, at Deutsche Milchkontor m.fl.-sagen ikke drejede sig om en statsstoette, men om beloeb, der var udbetalt med urette i henhold til faellesskabsrettens bestemmelser om forarbejdning af skummetmaelkspulver. Naar det gaelder tilbagesoegning af ulovlig statsstoette har Domstolen givet udtryk for en strengere opfattelse i Alcan I-dommen, hvori det fremhaeves, at »de relevante nationale retsregler [skal] anvendes paa en saadan maade ... at der fuldt ud tages hensyn til Faellesskabets interesser ved anvendelsen af en bestemmelse, som den af den sagsoegte regering paaberaabte, der goer tilbagekaldelsen af en ulovlig forvaltningsakt afhaengig af en vurdering af de forskellige involverede interesser« (14). Den paagaeldende bestemmelse var § 48, stk. 2, foerste punktum, i Verwaltungsverfahrensgesetz, hvorefter en forvaltningsakt, hvorved der bevilges en oekonomisk ydelse, ikke kan tilbagekaldes, saafremt den begunstigede har haft en forventning om, at forvaltningsakten var korrekt, og saafremt denne forventning paa grundlag af en afvejning af det offentliges interesse i tilbagekaldelse er beskyttelsesvaerdig. Det skal bemaerkes, at Bundesverwaltungsgericht i forelaeggelseskendelsen i den foreliggende sag har fastslaaet, at Alcan ikke kan paaberaabe sig det princip om beskyttelse af den berettigede forventning, der kommer til udtryk i denne bestemmelse, idet de forhaabninger, Alcan eventuelt kunne naere, har maattet vige for Faellesskabets interesser. Domstolen har derfor ikke faaet forelagt noget spoergsmaal vedroerende dette punkt.
18 I dommen BUG-Alutechnik (15) fastslog Domstolen, at de i Deutsche Milchkontor m.fl.-dommen fastlagte principper ogsaa fandt anvendelse paa tilbagesoegning af en ulovlig ydet statsstoette. I fortsaettelsen i dommen hedder det:
»Det maa dog fremhaeves, at den kontrol, som Kommissionen i medfoer af traktatens artikel 93 foerer med statsstoette, har sit grundlag i ufravigelige principper, hvorfor der hos stoettemodtagerne principielt ikke kan bestaa en berettiget forventning om, at den stoette, de har modtaget, er lovlig, medmindre den er blevet ydet under iagttagelse af den i naevnte traktatbestemmelse fastlagte fremgangsmaade. En paapasselig erhvervsdrivende maa nemlig normalt vaere i stand til at forvisse sig om, at denne fremgangsmaade er blevet fulgt.
I den forbindelse bemaerkes, at Kommissionen i en i De Europaeiske Faellesskabers Tidende offentliggjort meddelelse (...) har underrettet de potentielle modtagere af statsstoette om, at retten til stoettebeloeb, som maatte blive ydet dem ulovligt, i givet fald vil blive anfaegtet, og stoetten eventuelt kraevet tilbagebetalt ... (16).
Det kan ganske vist ikke udelukkes, at en virksomhed, der har modtaget en ulovlig stoette, muligt vil kunne henvise til ekstraordinaere omstaendigheder, der hos den retmaessigt har kunnet skabe en berettiget forventning om, at denne stoette var lovlig og paa grundlag heraf undgaa tilbagebetaling. Det tilkommer i et saadant tilfaelde den nationale ret, der eventuelt har faaet sagen forelagt, eventuelt efter at have anmodet Domstolen om en praejudiciel fortolkning, at afgoere sagen paa baggrund heraf.«
19 Domstolen udtalte dernaest, at »en bestemmelse, der fastsaetter en frist for tilbagekaldelse af en begunstigende forvaltningsakt, som alle bestemmelser i national ret [skal] anvendes paa en saadan maade, at den efter faellesskabsretten kraevede tilbagesoegning ikke goeres praktisk umulig, og saaledes at faellesskabsinteressen fuldt ud tilgodeses« (17).
Gennemgang af de forelagte spoergsmaal
20 Alcan har under den foreliggende sag gjort gaeldende, at Domstolen i Alcan I-dommen og BUG-Alutechnik-dommen navnlig beskaeftigede sig med forpligtelserne for den medlemsstat, der har gjort sig skyldig i en overtraedelse, men ikke med stoettemodtagerens rettigheder. Jeg kan ikke tiltraede dette synspunkt. I BUG-Alutechnik-dommen udtalte Domstolen, at stoettemodtageren i tilbagesoegningssager, der behandles af nationale retter, kun kan paaberaabe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, saafremt han retmaessigt har kunnet naere tiltro til, at stoetten var lovlig. Dette argument kunne principielt kun paaberaabes, saafremt den i traktaten fastlagte fremgangsmaade var blevet fulgt. Ganske vist opstiller Domstolen tilsyneladende en sondring mellem den medlemsstat, der overtraeder faellesskabsretten, og stoettemodtageren, idet det udtaltes, at en medlemsstat ikke kan paaberaabe sig stoettemodtagerens berettigede forventning og dermed unddrage sig sin forpligtelse til »at traeffe de foranstaltninger, der er noedvendige for at gennemfoere en kommissionsbeslutning, hvorefter denne medlemsstat skal soege stoetten tilbage«. Domstolen henviser herved til, at kunne en medlemsstat det, »ville bestemmelserne i traktatens artikel 92 og 93 ikke kunne virke efter hensigten, idet de nationale myndigheder med udgangspunkt i deres egen ulovlige adfaerd kunne ophaeve den effektive gennemfoerelse af de beslutninger, Kommissionen har truffet i medfoer af disse traktatbestemmelser« (18). Man kan imidlertid ikke af denne dom udlede, at der ikke, naar medlemsstaterne er forpligtet til at soege en ulovlig stoette tilbage, gaelder nogen som helst begraensning for anvendelsen af de nationale regler, der laegger sig i vejen for tilbagesoegningen. Det vil ikke have nogen mening at paalaegge medlemsstaterne en absolut pligt til at tilbagesoege ulovlig stoette, og samtidig gaa ind for en meget liberal opfattelse med hensyn til disse reglers anvendelse. Statens pligt til at tilbagesoege den ulovlige stoette og stoettemodtagerens rettigheder er simpelt hen to sider af samme sag.
21 Foer jeg gaar i gang med at behandle de saerlige problemer i den nationale rets spoergsmaal vil jeg gerne forinden klargoere to punkter, der fremgaar af forelaeggelseskendelsen. For det foerste mener Bundesverwaltungsgericht tilsyneladende, at det, dengang stoettebevillingsafgoerelserne blev vedtaget, blot var usikkert, om de var lovlige. Om det var tilfaeldet, skulle saaledes foerst vaere blevet fastslaaet, da Kommissionen vedtog den endelige beslutning, eller da skrivelserne fra det kompetente medlem af Kommissionen af 27. juni 1986, hvorved det blev afslaaet at aendre denne beslutning, blev forkyndt for delstaten. Dette synspunkt bygger imidlertid paa en forkert fortolkning af faellesskabsreglerne. Det er korrekt, at saa laenge Kommissionen ikke havde vedtaget den endelige beslutning, var det ikke sikkert, at denne ville gaa ud paa, at stoetten var uforenelig med faellesmarkedet, og dersom dette skulle blive resultatet, kunne den undtagelsesvis have undladt at paabyde tilbagesoegning af stoetten. Men det var klart, at stoetten var blevet ydet i strid med forbuddet i traktatens artikel 93, stk. 3, tredje punktum. Som naevnt ovenfor (i punkt 3 og 4), skete den foerste udbetaling, foer Kommissionen blev underrettet om stoetten, mens den anden udbetaling skete kort tid efter, at Kommissionen havde vedtaget en midlertidig beslutning, hvorved det blev paalagt at suspendere udbetalingen af stoetten, og indledt den kontradiktoriske procedure i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2. Kommissionen brugte ganske vist to uger mere end den maaned, som den selv havde fastsat for gennemfoerelsen af sin undersoegelse. Men naar Kommissionen ikke meddeler sit standpunkt efter en underretning, skal medlemsstaten, foer den gennemfoerer stoetteprojektet, forinden give Kommissionen meddelelse herom (19). I det foreliggende tilfaelde indledte Kommissionen undersoegelsesproceduren og vedtog en midlertidig beslutning, der forboed enhver udbetaling, straks efter at forbundsregeringen havde underrettet den om, at delstaten agtede at udbetale stoetten. Delstaten udbetalte, selv om den af forbundsregeringen havde faaet underretning om Kommissionens midlertidige beslutning, resten af stoetten. Stoettebevillingsafgoerelserne var derfor ganske klart ulovlige. Desuden ville deres karakter af ulovlige forvaltningsakter ikke en gang kunne vaere fjernet, selv om Kommissionen efterfoelgende havde fastslaaet, at stoetten var forenelig med faellesmarkedet (20).
22 For det andet har Bundesverwaltungsgericht som tidligere naevnt ikke forelagt Domstolen noget spoergsmaal vedroerende en eventuel anvendelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Af BUG-Alutechnik-dommen fremgaar klart, at Alcan ikke principielt, da den i traktaten fastlagte fremgangsmaade ikke blev fulgt, med foeje kunne tro, at stoetten var lovligt ydet; det kan forventes, at en paapasselig erhvervsdrivende undersoeger, om den i traktaten fastlagte fremgangsmaade er blevet fulgt. Jeg vil i det foelgende undersoege, om princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ikke alligevel kan finde anvendelse, idet Domstolens praksis gaar ud paa, at der kan foreligge ekstraordinaere omstaendigheder, hvor det er udelukket at soege stoetten tilbagebetalt, selv om den er blevet ydet i strid med traktatens artikel 93, stk. 3, tredje punktum.
23 Bundesverwaltungsgericht's spoergsmaal drejer sig navnlig om tre bestemmelser i tysk ret: a) reglen om en frist paa et aar for tilbagekaldelse af forvaltningsakter; b) god tros-princippet, som forvaltningsmyndigheden skal iagttage ved udoevelsen af det skoen, den har ved afgoerelsen om tilbagekaldelse af en ulovlig beslutning; c) bestemmelsen om, at tilbagesoegning ikke kan ske, naar berigelsen for den begunstigede er gaaet til grunde. Alcan har gjort gaeldende, at disse bestemmelser, der findes i mange retsordener, er en befaestelse af retssikkerhedsprincippet, billigheds- og proportionalitetsprincippet.
24 Rigtigheden af dette synspunkt skal ikke betvivles. Som tidligere naevnt har Domstolen virkelig i almindelighed vist respekt for de begraensninger, som medlemsstaterne paa grundlag af disse principper har sat for soegsmaalsadgangen. Men Domstolen har ofte lagt vaegt paa at fremhaeve, at de nationale bestemmelser ikke i praksis maa umuliggoere eller i alt for hoej grad vanskeliggoere anvendelsen af faellesskabsretten. Som den foelgende redegoerelse vil soege at vise, er det paa statsstoetteomraadet saerlig noedvendigt at undersoege, hvorledes de nationale bestemmelser, der begraenser tilbagesoegningsadgangen, anvendes.
Etaarsfristen ifoelge § 48, stk. 4, i Verwaltungsverfahrensgesetz
25 Alcan har gjort gaeldende, at selskabet ikke kan vaere forpligtet til at tilbagebetale stoetten efter en vis frist, naar der i mange retsordener gaelder frister selv for strafferetlig forfoelgning af grove lovovertraedelser.
26 Efter min mening giver frister, som dem, der er fastsat i § 48 i Verwaltungsverfahrensgesetz, efter deres beskaffenhed anledning til problemer, naar de skal anvendes paa statsstoetteomraadet. I realiteten forudsaetter en bestemmelse som den omhandlede, at der er en modsaetning mellem myndighedernes og borgerens rettigheder. Naar myndigheden har opdaget, at en oekonomisk begunstigende forvaltningsakt var ulovlig, har den normalt interesse i saa hurtigt som muligt at tilbagesoege de udbetalte beloeb, mens den private borgers interesser gaar ud paa at bevare den erhvervede fordel. Naar der er tale om, at en statslig myndighed forsaetligt har tilsidesat faellesskabsretten ved at yde en stoette, gaelder dette imidlertid ikke. Her er myndighedens og borgerens interesser sammenfaldende. Den myndighed, der oensker at tilbagesoege beloebet, er den samme som den, der forsaetligt har overtraadt faellesskabsretten. Hvis den ikke pludselig har aendret politik, har den interesse i at udvirke, at den begunstigede bevarer den opnaaede fordel i strid med faellesskabsretten. Det er saaledes normalt ikke i dens interesse at overholde fristen for procedurens ivaerksaettelse.
27 Dette er dog ikke ensbetydende med, at der ikke bestaar nogen retssikkerhed for stoettemodtagere. Det er i oevrigt et saerkende for statsstoetteprocedurerne, at det ifoelge traktaten er Kommissionens opgave at undersoege, om en stoette er forenelig med faellesmarkedet, og i benaegtende fald at paabyde tilbagesoegning af den. De nationale myndigheder skal blot gennemfoere Kommissionens beslutning. Som anfoert af Kommissionen bliver retsstillingen sikker fra det tidspunkt, hvor den vedtager den endelige beslutning eller senest, naar denne beslutning bliver retskraftig, fordi fristen for et soegsmaal til anfaegtelse af beslutningen i henhold til traktatens artikel 173 udloeber.
28 Det kan imidlertid forekomme, at Kommissionen vedtager den endelige beslutning med saa stor forsinkelse, at det bliver udelukket at tilbagesoege en stoette, der er udbetalt i strid med traktatens artikel 93, stk. 3, tredje punktum. Domstolen har i dom af 24. november 1987, sag 223/85, RSV mod Kommissionen (21), fastslaaet, at det tidsrum paa 26 maaneder, der hengik, foer Kommissionen vedtog den endelige beslutning, efter omstaendighederne i denne sag hos modtageren af en stoette, som Kommissionen ikke var blevet underrettet om, havde skabt en berettiget forventning, som var til hinder for, at Kommissionen paalagde de nederlandske myndigheder at kraeve stoetten tilbagebetalt.
29 I den naevnte sag tog Domstolen tilsyneladende hensyn til forskellige ekstraordinaere forhold. Den omhandlede stoette blev ydet i en sektor, som de nederlandske myndigheder i mange aar havde stoettet, og skulle daekke de ekstra omkostninger i forbindelse med et tiltag, som Kommissionen tidligere havde godkendt, at der blev ydet stoette til. Kommissionen kunne ikke anfoere grunde, der kunne undskylde forsinkelsen, idet den var fuldstaendigt underrettet om forholdene, og idet grundene til, at de omkostninger, der var daekket af den tidligere stoette, var overskredet, ikke noedvendiggjorde indgaaende undersoegelser.
30 Omstaendigheder af denne art er der overhovedet ikke tale om i denne sag. Det er heller ikke blevet gjort gaeldende, at den endelige kommissionsbeslutning, der blev vedtaget lidt over to aar efter, at den administrative undersoegelse var indledt, efter sagens omstaendigheder blev truffet alt for sent.
31 Af de ovenfor i punkt 26 naevnte grunde mener jeg ikke, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning eller retssikkerhedsprincippet efter den forsinkelse, hvormed de nationale myndigheder efterkom Kommissionens endelige beslutning, kan laegge sig i vejen for tilbagebetaling. Dersom dette var tilfaeldet, ville faellesskabsrettens bestemmelser miste enhver effektiv virkning.
32 Resultatet bliver herefter, at faellesskabsretten under saadanne omstaendigheder, som dem, der er tale om i det foreliggende tilfaelde, er til hinder for anvendelse af etaarsfristen for tilbagekaldelse af forvaltningsakter ifoelge § 48, stk. 4, i Verwaltungsverfahrensgesetz.
God tros-princippet
33 Tilsyneladende er muligheden for at anvende god tros-princippet i sager som den her foreliggende lige saa begraenset. Efter § 48, stk. 1, i Verwaltungsverfahrensgesetz raader delstaten over et skoen ved afgoerelsen af, om ulovlige stoettebevillingsafgoerelser skal tilbagekaldes. Efter Bundesverwaltungsgericht's opfattelse har delstaten ved udoevelsen af denne befoejelse tilsidesat god tros-princippet ved at tilbagekalde afgoerelsen, idet den ikke over for stoettemodtageren havde oplyst, at det var tvivlsomt, om den var lovlig. Det er imidlertid som tidligere naevnt efter traktaten Kommissionen, der traeffer afgoerelse om tilbagebetaling af en ulovlig statsstoette. De nationale myndigheder skal gennemfoere denne afgoerelse og raader ikke over noget skoen for saa vidt angaar tilbagekaldelse af stoettebevillingsafgoerelser. Stoettemodtageren kan naturligvis under en rettidig anlagt sag ved Retten i Foerste Instans anfaegte den maade, paa hvilken Kommissionen har udoevet sine skoensbefoejelser til at kraeve stoetten tilbagebetalt.
34 Ogsaa selv om det antages, at delstaten havde et saadant skoen, kunne der ikke blive tale om at anvende god tros-princippet. Delstaten har som tidligere naevnt ved at bevilge en stoette uden at foelge den i traktaten fastlagte fremgangsmaade tilsidesat dennes artikel 93, stk. 3, tredje punktum. Der var, som naevnt af Bundesverwaltungsgericht, ikke blot tvivl om stoettebevillingsafgoerelsernes lovlighed, for de var fra begyndelsen af klart ulovlige. Saafremt det anerkendes, at tilbagekaldelse af en afgoerelse forudsaetter god tro, kan man daarligt forestille sig, at en offentlig myndighed nogensinde vil kunne tilbagekalde en afgoerelse, hvis ulovlighed den var bekendt med - eller maatte antages at vaere bekendt med - dengang den vedtog den. Og ogsaa selv om man foelger Bundesverwaltungsgericht's fortolkning vedroerende anvendelsen af god tros-princippet i den foreliggende sag, vil en offentlig myndighed med lethed kunne afvaerge anfaegtelse af en hvilken som helst stoettebevillingsafgoerelse paa grundlag af god tros-princippet; den kan blot soerge for, at stoettens ulovlighed forbliver ubekendt for stoettemodtageren. Paa den ene eller den anden maade ville princippet goere faellesskabsrettens bestemmelser om statsstoette uanvendelige.
Anbringendet om, at berigelsen er gaaet til grunde
35 Jeg skal endelig undersoege bestemmelsen i § 818, stk. 3, i Buergerliches Gesetzbuch, hvorefter tilbagesoegning ikke kan ske, naar berigelsen er gaaet til grunde (»Wegfall der Bereicherung«). For at afgoere, om det er tilfaeldet, maa det fastslaas, »om det efter en opgoerelse under hensyntagen til samtlige relevante forhold af alle debitors aktiver stadig er klart, at der er et overskud til stede, der helt eller delvis svarer til de vaerdier, debitor har modtaget« (22).
36 Ved Verwaltungsverfahrensgesetz goeres denne bestemmelse paa bestemte betingelser anvendelig i forvaltningssager. Dog kan efter Verwaltungsverfahrensgesetz' § 48, stk. 2, syvende punktum, den begunstigede ikke paaberaabe sig reglen i Buergerliches Gesetzbuch's § 818, stk. 3, saafremt han havde kendskab til de forhold, der bevirkede, at den begunstigende forvaltningsakt var ulovlig, eller saafremt han som foelge af grov uagtsomhed (»grobe Fahrlaessigkeit«) var uvidende herom. Saafremt denne bestemmelse var anvendelig i det foreliggende tilfaelde, ville den nationale ret derfor kunne vaere forpligtet til at undersoege, om den omstaendighed, at Alcan undlod at kontrollere, om fremgangsmaaden ifoelge traktatens artikel 93, stk. 2 og 3, var blevet fulgt, udgoer grov uagtsomhed.
37 Der kan imidlertid efter min mening fremfoeres principielt vaegtige grunde mod anvendelsen i sager om tilbagesoegning af statsstoette af en bestemmelse som bestemmelsen i § 818, stk. 3, i Buergerliches Gesetzbuch. Jeg finder, at denne bestemmelse - ogsaa selv om den skulle vaere generelt uanvendelig som et faellesskabsretligt princip - ville komme paa tvaers af formaalet med faellesskabsbestemmelserne om statsstoette, som er at forhindre konkurrencefordrejning paa faellesmarkedet. Det er klart, at ydelser af stoette til en virksomhed, der kun en kort tid fortsaetter driften, kan faa betydning for konkurrencen. Formaalet med faellesskabsbestemmelserne ville blive bragt i fare, saafremt de nationale myndigheder under saadanne forhold kunne yde en stoette, som der kun er ringe udsigt til at kunne faa tilbagebetalt.
38 For stoettemodtageren maa det under alle omstaendigheder anses for en temmelig grov forenkling, naar det goeres gaeldende, at de fordele, stoetten har givet, er gaaet tabt, naar modtageren ikke laengere efter den aktuelle statusopgoerelse at doemme er beriget. Det er korrekt, ogsaa selv om stoetten - som det skal have vaeret tilfaeldet i den foreliggende sag - har tilskyndet stoettemodtageren til at holde vaerket i drift i laengere tid end planlagt, og selv om stoettemodtageren herved har haft yderligere tab. Stoettemodtageren kan ikke desto mindre fortsat opnaa vaesentlige fordele ved midlertidigt at holde virksomheden i live, f.eks. naar det gaelder bevarelsen af dens plads paa markedet, dens anseelse, goodwill og fastholdelsen af kvalificeret personale, hvilket er fordele, der foelger af den konkurrencefordrejning, stoetten har skabt.
39 Dette synspunkt stemmer overens med de principper, Domstolen har fastlagt vedroerende tilbagebetaling af stoette. Tilbagebetaling af et beloeb, der svarer til den ydede stoettes beloeb, eventuelt med tillaeg af renter, skal neutralisere den fordel, som stoettemodtageren har opnaaet i forhold til sine konkurrenter, og genoprette den tidligere situation. Enhver anden regel vil vaere vanskelig at anvende og ville ikke i det omfang, den maatte medfoere tilbagesoegning af et lavere beloeb, goere det muligt at naa formaalet med traktatens bestemmelser.
40 Der kan saaledes efter min mening anlaegges saerlige synspunkter paa statsstoetteomraadet, der hindrer anvendelsen af bestemmelsen om berigelsens bortfald. En yderligere illustration heraf kan hentes i den dom, Bundesverwaltungsgericht (23) afsagde efter Domstolens dom i sagen Deutsche Milchkontor m.fl., hvori det blev fastslaaet, at faellesskabsretten ikke er til hinder for anvendelsen af reglen under omstaendigheder som de foreliggende. Bundesverwaltungsgericht lagde det af sagsoegeren i hovedsagen fremfoerte argument om, at sagsoegeren ikke laengere opnaaede nogen berigelse ved faellesskabsstoetten til skummetmaelkspulver, idet han i regningerne til sine kunder havde overvaeltet stoetten, til grund. Efter min mening anerkendte Domstolen i denne sammenhaeng med foeje, at spoergsmaalet kunne afgoeres paa grundlag af national ret, idet ingen vaesentlig faellesskabsinteresse kunne begrunde en begraensning af medlemsstatens selvstaendighed med hensyn til fremgangsmaade. Omvendt ville, hvis en lignende situation skulle komme til at foreligge paa statsstoetteomraadet, virkeliggoerelsen af formaalene med traktatens bestemmelser blive bragt i fare ved at tillade stoettemodtageren at modsaette sig til tilbagebetaling med den begrundelse, at han havde overvaeltet fordelen ved stoetten paa sine kunder ved at nedsaette sine priser. I dette tilfaelde ville han fuldstaendig ustraffet have opnaaet en fordel i konkurrencen.
41 Efter min mening er faellesskabsretten foelgelig under omstaendigheder, som dem, der foreligger i denne sag, til hinder for anvendelsen af en bestemmelse som bestemmelsen i § 818, stk. 3, i Buergerliches Gesetzbuch.
Forslag til afgoerelse
42 Jeg skal foelgelig foreslaa Domstolen at besvare spoergsmaalene fra Bundesverwaltungsgericht paa foelgende maade:
»Har Kommissionen truffet en endelig beslutning om tilbagebetaling af en statsstoette, foelger det af faellesskabsretten, at den nationale myndighed maa tilbagekalde sin afgoerelse om ydelse af den paagaeldende stoette, selv om tilbagekaldelsen er udelukket i medfoer af national ret, fordi de nationale myndigheder har ladet den herfor gaeldende frist i national ret springe, eller fordi myndigheden baerer et saadant ansvar for ulovligheden af den afgoerelse, som tilbagekaldelsen vedroerer, at en tilbagekaldelse for den begunstigede ville vaere i strid med redelig handlemaade, eller fordi berigelsen efter bestemmelser i national ret er gaaet til grunde.«
(1) - Beslutning 86/60/EOEF vedroerende den stoette, delstaten Rheinland-Pfalz i Forbundsrepublikken Tyskland har ydet til en virksomhed i Ludwigshafen, der fremstiller primaere aluminiumsprodukter (EFT 1986 L 72, s. 30).
(2) - Sag 94/87, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 175.
(3) - Det skal bemaerkes, at delstaten Rheinland-Pfalz ogsaa paa omraader, der henhoerer under delstatens kompetence, anvender Bundesverwaltungsverfahrensgesetz; jf. Ferdinand Kopp: Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. udg. C.H. Beck, s. 17.
(4) - Jf. dom af 21.11.1991, sag C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires og Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon Sml. I, s. 5505, praemis 16.
(5) - Jf. eksempelvis dom af 21.3.1990, sag C-142/87, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 959, praemis 66.
(6) - Jf. eksempelvis dom af 4.4.1995, sag C-350/93, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 699.
(7) - Dom af 15.1.1986, sag 52/84, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 89, praemis 14.
(8) - Jf. dom af 14.2.1990, sag C-301/87, Frankrig mod Kommissionen (»Boussac«), Sml. I, s. 307, navnlig praemis 19-22. Sammenhold dog hermed punkt 37, 38 og 39 i mit forslag til afgoerelse i sag C-42/93, Spanien mod Kommissionen (dom af 14.9.1994, Sml. I, s. 4175).
(9) - Jf. fra nyeste praksis Domstolens dom af 11.7.1996, sag C-39/94, SFEI m.fl., Sml. I, s. 3547.
(10) - Jf. den ovenfor i note 5 naevnte dom i sagen Belgien mod Kommissionen, praemis 61, samt dom af 20.9.1990, sag C-5/89, Kommissionen mod Tyskland (herefter »BUG-Alutechnik-dommen«), Sml. I, s. 3437, praemis 12.
(11) - Jf. domme af 16.12.1976, sag 33/76, Rewe, Sml. s. 1989, praemis 5, og sag 45/76, Comet, Sml. s. 2043, praemis 13; dom af 9.11.1983, sag 199/82, San Giorgio, Sml. s. 3595, praemis 12, af 25.7.1991, sag C-208/90, Emmott, Sml. I, s. 4269, praemis 16, af 19.11.1991, forenede sager C-6/90 og C-9/90, Francovich m.fl., Sml. I, s. 5357, praemis 43, af 27.10.1993, sag C-338/91, Steenhorst-Neerings, Sml. I, s. 5475, praemis 15, af 6.12.1994, sag C-410/92, Johnson, Sml. I, s. 5483, praemis 21, og domme af 14.12.1995, sag C-312/93, Peterbroeck, Sml. I, s. 4599, praemis 12, og forenede sager C-430/93 og C-431/93, Van Schijndel og Van Veen, Sml. I, s. 4705, praemis 17.
(12) - Sml. s. 2633, praemis 30.
(13) - Den i note 12 naevnte dom, praemis 33.
(14) - Den i note 2 naevnte dom, praemis 12.
(15) - Den i note 10 naevnte dom, praemis 14, 15 og 16.
(16) - EFT 1983 C 318, s. 3.
(17) - Den i note 10 naevnte dom, praemis 19; jf. desuden generaladvokat Darmon's forslag til afgoerelse, punkt 32.
(18) - Den i note 10 naevnte dom, praemis 17.
(19) - Dom af 11.12.1973, sag 120/73, Lorenz, Sml. s. 1471, praemis 4.
(20) - Jf. den i note 4 naevnte dom, Fédération national du commerce extérieur des produits alimentaires og Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon.
(21) - Sml. s. 4617.
(22) - Jf. Lieb: Muenchener Kommentar zum Buergerliches Gesetzbuch, 2. udg., 1986, § 818, note 70.
(23) - BVerWG NJW 1992, s. 703, jf. s. 704.