62023CC0047
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. NICHOLAS EMILIOU
présentées le 5 septembre 2024 (
1
)
Affaire C‑47/23
Commission européenne
contre
République fédérale d’Allemagne
« Manquement d’État – Article 258 TFUE – “Manquement systémique et persistant” – Directive 92/43/CEE – Conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages – Recevabilité de preuves tenant à des situations individuelles qui n’ont pas été examinées au cours de la procédure précontentieuse – Article 6, paragraphe 2 – Mesures appropriées pour éviter, dans les zones spéciales de conservation, la détérioration des habitats naturels – Non‑adoption de telles mesures appropriées – Types d’habitats 6510 et 6520 – “Prairies maigres de fauche de basse altitude” et “Prairies de fauche de montagne” – Article 4, paragraphe 1 – Obligation pour les États membres de proposer une liste de sites abritant des types d’habitats naturels protégés – Non‑actualisation régulière des informations relatives à ces sites »
I. Introduction
1.
Dans le cadre de la directive « habitats » (
2
), qui constitue, conjointement avec la directive concernant la conservation des oiseaux sauvages (
3
), la pierre angulaire de la politique de l’Union en matière de biodiversité, la plupart des obligations imposées aux États membres porte sur la protection ou conservation de sites spécifiques. Si un État membre manque à ces obligations ne fût-ce qu’à l’égard d’un seul site, ce manquement peut suffire pour que la Commission européenne saisisse la Cour en application de l’article 258 TFUE (
4
). Toutefois, lorsqu’un même manquement peut être constaté à l’égard non pas d’un seul, mais de nombreux sites, la Commission peut juger trop fastidieux (voire infaisable) d’engager des procédures parallèles pour chacun de ces manquements. Plus exactement, elle peut alors conclure que ces situations concrètes illustrent une politique ou pratique généralisée de l’État membre concerné qui est contraire, en soi, au droit de l’Union. Elle a ainsi la possibilité d’intenter une seule procédure devant la Cour en invoquant un « manquement systémique et persistant » du droit de l’Union (
5
).
2.
En l’espèce, la Commission allègue que, « de manière générale et structurelle », la République fédérale d’Allemagne n’a pas évité la détérioration, dans un grand nombre de sites sur son territoire, de deux types d’habitats naturels que la directive « habitats » vise à protéger, à savoir le type d’habitat 6510 (« Prairies maigres de fauche de basse altitude ») et le type d’habitat 6520 (« Prairies de fauche de montagne »). En outre, elle soutient que, « de manière générale et structurelle », cet État membre n’a pas non plus mis à jour régulièrement les données relatives aux sites abritant ces types d’habitats.
3.
En utilisant l’expression « de manière générale et structurelle », la Commission fait ainsi valoir devant la Cour que la République fédérale d’Allemagne est responsable d’un « manquement systémique et persistant » en ce qui concerne deux dispositions-clés de cette directive.
4.
C’est dans ce contexte que la présente affaire offre à la Cour l’occasion d’apporter des précisions, d’une part, sur la recevabilité de preuves afférentes à des sites que la Commission a produites pour la première fois devant la Cour sans qu’elles aient donc jamais été examinées lors de la procédure précontentieuse et, d’autre part, sur les critères juridiques qui doivent guider la Cour pour apprécier si la Commission s’est acquittée de la charge de la preuve qui lui incombe et a effectivement établi l’existence d’un « manquement systémique et persistant ».
5.
Conformément au souhait de la Cour, je limiterai mon analyse à l’examen de ces deux questions.
II. Le cadre juridique
A. Le droit de l’Union
6.
Aux termes de l’article 2, paragraphe 2, de la directive « habitats », « [l]es mesures prises en vertu de la présente directive visent à assurer le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des habitats naturels et des espèces de faune et de flore sauvages d’intérêt communautaire ».
7.
L’article 4, paragraphe 1, de cette directive dispose :
« Sur la base des critères établis à l’annexe III (étape 1) et des informations scientifiques pertinentes, chaque État membre propose une liste de sites indiquant les types d’habitats naturels de l’annexe I et les espèces indigènes de l’annexe II qu’ils abritent. [...] Les États membres suggèrent, le cas échéant, l’adaptation de cette liste à la lumière des résultats de la surveillance visée à l’article 11.
La liste est transmise à la Commission, dans les trois ans suivant la notification de la présente directive, en même temps que les informations relatives à chaque site. Ces informations comprennent une carte du site, son appellation, sa localisation, son étendue ainsi que les données résultant de l’application des critères spécifiés à l’annexe III (étape 1) et sont fournies sur la base d’un formulaire établi par la Commission selon la procédure visée à l’article 21. »
8.
Conformément à l’article 6, paragraphe 2, de ladite directive :
« Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones spéciales de conservation, la détérioration des habitats naturels et des habitats d’espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d’avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive. »
B. Le droit allemand
9.
La législation nationale concernée est le Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz) (loi sur la protection de la nature et la préservation du paysage) du 29 juillet 2009 (BGBl. 2009 I, p. 2542, ci-après le « BNatSchG »).
10.
L’article 30 du BNatSchG dispose :
« [...]
(2) Des actions qui sont susceptibles d’aboutir à une destruction ou à une autre détérioration significative des habitats suivants sont interdites :
[...]
7.   prairies maigres de fauche de basse altitude et prairies maigres de fauche de montagne au sens de l’annexe I de la [directive “habitats”], [...]
(3) Sur demande, il est possible d’obtenir une dérogation aux interdictions du paragraphe 2 lorsque les détériorations peuvent être compensées. »
11.
L’article 33, paragraphe 1, du BNatSchG dispose :
« Toutes les modifications et perturbations susceptibles d’entraîner une détérioration significative d’un site Natura 2000 dans ses éléments essentiels pour les objectifs de conservation ou de protection sont interdites. L’autorité compétente en matière de protection de la nature et de préservation du paysage peut, dans les conditions prévues à l’article 34, paragraphes 3 à 5, accorder des dérogations à l’interdiction visée à la première phrase [...] »
12.
L’article 34 du BNatSchG dispose :
« (1)   Avant toute autorisation ou mise en œuvre d’un projet, il convient de procéder à une évaluation de ses incidences sur les objectifs de conservation d’un site Natura 2000 lorsque, individuellement ou conjointement avec d’autres plans et projets, il est de nature à affecter le site de manière significative et qu’il ne sert pas directement à la gestion du site. [...]
(2)   S’il ressort de l’évaluation des incidences que le projet est susceptible de porter des atteintes graves à ce site dans ses éléments essentiels pour les objectifs de conservation ou l’objectif de protection, le projet est interdit.
(3)   Par dérogation au paragraphe 2, un tel projet peut être autorisé ou mis en œuvre uniquement
1. s’il est nécessaire pour des raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et
2. s’il n’existe pas d’autre solution de remplacement raisonnable qui permettrait d’atteindre le résultat visé par le projet sur un autre site en ne provoquant aucune atteinte ou des atteintes de moindre importance.
[...] »
III. La procédure précontentieuse
13.
Le 7 mai 2018, après avoir constaté une détérioration des sites géographiques abritant les types d’habitats 6510 (« Prairies maigres de fauche de basse altitude ») et 6520 (« Prairies de fauche de montagne ») sur le territoire de la République fédérale d’Allemagne, la Commission a adressé à cette dernière une demande de renseignements.
14.
Eu égard à la réponse du 12 octobre 2018 de cet État membre, la Commission a estimé que, en s’abstenant systématiquement d’adopter des mesures appropriées pour éviter la détérioration des types d’habitats 6510 et 6520 dans les sites géographiques désignés, ledit État membre avait enfreint l’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats ». Le 26 juillet 2019, la Commission lui a envoyé une lettre de mise en demeure.
15.
Dans sa lettre, la Commission fait état d’une perte de superficie sur un nombre important de sites abritant les types d’habitats 6510 et 6520 en Allemagne. Elle relève également qu’aucune mesure juridiquement contraignante n’a été adoptée pour assurer la surveillance adéquate de ces sites ou les protéger contre une surfertilisation et un fauchage prématuré.
16.
Elle allègue, de plus, que la République fédérale d’Allemagne a systématiquement enfreint l’article 4, paragraphe 1, second alinéa, de la directive « habitats » dès lors qu’elle s’est systématiquement abstenue d’actualiser les formulaires standard des données (ci-après les « FSD ») communiqués à la Commission conformément aux prescriptions de la décision d’exécution de la Commission du 11 juillet 2011 concernant un formulaire d’information pour les sites Natura 2000 (
6
) (ci-après la « décision d’exécution de 2011 »).
17.
Le 26 novembre 2019, la République fédérale d’Allemagne a répondu à la mise en demeure de la Commission en contestant toutes les allégations qui y figuraient.
18.
Le 30 octobre 2020, la Commission a adressé à la République fédérale d’Allemagne un avis motivé dans lequel elle a réitéré ses griefs.
19.
Dans sa réponse du 30 décembre 2020, la République fédérale d’Allemagne a indiqué que les griefs de la Commission étaient infondés.
20.
Le 31 janvier 2023, la Commission a décidé d’introduire devant la Cour un recours en manquement contre la République fédérale d’Allemagne au titre de l’article 258, second alinéa, TFUE.
IV. La procédure devant la Cour
21.
Dans son recours, déposé le 31 janvier 2023, la Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour :
–
déclarer que la République fédérale d’Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 6, paragraphe 2, et de l’article 4, paragraphe 1, second alinéa, de la directive « habitats », en ce qui concerne les types d’habitats 6510 (« Prairies maigres de fauche de basse altitude ») et 6520 (« Prairies de fauche de montagne »), puisque, « de manière générale et structurelle », elle a omis :
–
de prendre des mesures appropriées pour éviter une détérioration de ces types d’habitat dans les sites géographiques désignés qui les abritent, et
–
de transmettre à la Commission des données régulièrement actualisées relatives à ces sites ;
–
condamner la République fédérale d’Allemagne aux dépens de l’instance.
22.
La République fédérale d’Allemagne, régulièrement mise en cause, a déposé un mémoire en défense le 17 avril 2023. Elle conclut à ce qu’il plaise à la Cour :
–
rejeter le recours dans son intégralité ;
–
condamner la Commission aux dépens de l’instance.
23.
La Cour a invité les parties à la présente affaire à déposer une seconde série d’observations écrites. Les mémoires en réplique et en duplique ont été introduits, respectivement, le 30 mai 2023 et le 10 juillet 2023.
24.
Les deux parties ont été représentées lors de l’audience, qui s’est tenue le 6 mars 2024.
V. Analyse
25.
La directive « habitats » a pour but « de favoriser le maintien de la biodiversité » (
7
), en assurant que les États membres contribuent à la constitution du réseau Natura 2000 (le réseau de zones de conservation de la nature s’étendant sur l’ensemble de l’Union européenne) en fonction de la représentation, sur leurs territoires respectifs, des types d’habitats naturels et des habitats des espèces figurant à l’annexe I et à l’annexe II de cette directive. À cet effet, les États membres sont tenus, conformément à l’article 4 de cet instrument et au terme de la procédure établie par celui-ci (
8
), de désigner les sites abritant ces habitats naturels et habitats d’espèces en tant que « zones spéciales de conservation » (
9
).
26.
En ce qui concerne ces zones, les États membres doivent adopter trois catégories de mesures, à savoir des mesures de conservation, des mesures de prévention ainsi que des mesures de compensation, telles que les prévoient, respectivement, les paragraphes 1, 2 et 4 de l’article 6 de la directive « habitats ». La présente affaire porte sur la deuxième catégorie de mesures, à savoir celles de prévention (article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats »).
27.
Les types d’habitats 6510 (« Prairies maigres de fauche de basse altitude ») et 6520 (« Prairies de fauche de montagne ») dont il est question en l’espèce sont deux types d’habitats naturels figurant à l’annexe I de la directive « habitats » qui sont susceptibles d’être présents dans des « zones spéciales de conservation » (
10
). Ils sont l’un et l’autre décrits comme des prairies de fauche riches en espèces, à l’égard desquelles les pratiques de gestion intensives (telles que le fauchage prématuré ou la surfertilisation) (
11
) peuvent être nuisibles.
28.
Telle que je comprends la jurisprudence de la Cour concernant l’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats », non seulement les États membres doivent s’abstenir d’entreprendre des actions susceptibles d’avoir une incidence environnementale négative sur les « zones spéciales de conservation » (obligation négative), mais ils sont également tenus d’adopter des mesures appropriées pour éviter des atteintes naturelles ou causées par l’homme aux habitats ou des perturbations significatives touchant les espèces pour lesquelles ces zones ont été désignées (obligation positive) (
12
). En d’autres termes, cette disposition vise, en substance, à prévenir tout dommage futur causé à ces habitats ou à ces espèces dans les « zones spéciales de conservation ». Elle ne précise toutefois pas quelles sont les mesures de protection à adopter à cet égard.
29.
En effet, la Cour a déjà eu l’occasion de préciser que les termes « mesures appropriées » contenus à l’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats » impliquent que les États membres jouissent d’un pouvoir d’appréciation dans l’application de cette disposition (
13
). La Cour a souligné que ladite disposition impose aux États membres une obligation de résultat, qui correspond à l’objectif de préservation, de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement poursuivi par la politique environnementale de l’Union conformément à l’article 191, paragraphe 1, TFUE, ainsi qu’au principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l’environnement, énoncé à l’article 191, paragraphe 2, TFUE (
14
).
30.
Ces observations liminaires ayant été énoncées, il me faut rappeler, ainsi que cela a été exposé dans l’introduction des présentes conclusions, que, par son premier grief, la Commission affirme que la République fédérale d’Allemagne a enfreint l’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats »« de manière générale et structurelle », en ce qu’elle n’a pas pris les mesures appropriées pour éviter la détérioration d’un grand nombre de sites abritant les types d’habitats 6510 et 6520 sur son territoire (non‑adoption de mesures de prévention). Par son second grief, elle soutient que l’article 4, paragraphe 1, de cette directive impose aux États membres de mettre régulièrement à jour les données relatives aux « zones spéciales de conservation », dans les FSD établis conformément à la décision d’exécution de 2011. Elle estime que, de même, « de manière générale et structurelle », la République fédérale d’Allemagne a méconnu cette obligation en ce qui concerne les sites abritant les types d’habitats 6510 et 6520.
31.
Je commencerai, tout d’abord, par rappeler brièvement certaines caractéristiques spécifiques des « manquements systémiques et persistants » (section A). J’expliquerai, ensuite, pourquoi des éléments de preuve concernant des sites évoqués par la Commission pour la première fois devant la Cour peuvent être recevables pour établir l’existence d’un « manquement systémique et persistant » (section B). Enfin, je préciserai les critères juridiques qui doivent guider la Cour pour apprécier si la Commission s’est acquittée de la charge de la preuve qui lui incombe dans un tel contexte, avant d’apprécier les deux griefs qu’elle a formulés dans la présente affaire au regard de ces critères (section C).
A. Remarques préalables sur la notion de « manquement systémique et persistant »
32.
La notion de « manquement systémique et persistant » entre en jeu, comme je l’ai déjà indiqué dans l’introduction des présentes conclusions, lorsque la Commission se fonde sur des situations concrètes de non‑respect d’obligations du droit de l’Union pour faire valoir le grief de portée plus large selon lequel l’État membre concerné a violé ces obligations de manière « générale et persistante ». Cette possibilité qui s’offre à la Commission comporte, en pratique, des avantages importants, puisqu’elle lui permet d’économiser du temps et des ressources en engageant une seule procédure devant la Cour, au lieu d’adopter une approche « morcelée » ciblant séparément chaque cas distinct du manquement. Comme l’ont fait valoir certains auteurs, elle rend ainsi l’application du droit de l’Union davantage efficace (
15
).
33.
Par ailleurs, si un État membre a commis un tel « manquement systémique et persistant » au droit de l’Union, il doit, à mon sens, non pas seulement remédier aux cas concrets que dénonce la Commission, mais aussi opérer un changement général dans sa façon d’agir. Autrement dit, il devra déterminer la source ou l’origine du « manquement systémique et persistant », afin de ne pas se borner à soigner les « symptômes » mais de s’attaquer également à la « maladie » elle‑même (
16
). C’est à ces impératifs que, selon moi, la Cour a fait allusion lorsqu’elle a déclaré que« la circonstance qu’il a été remédié aux déficiences relevées dans tel ou tel cas particulier n’a pas nécessairement pour conséquence que l’attitude générale et continue de ces autorités, dont attesteraient, le cas échéant, de telles déficiences spécifiques, a cessé » (
17
).
34.
La Cour a introduit la notion de « manquement systémique et persistant » dans l’arrêt Commission/Irlande (
18
), où elle en a souligné deux aspects spécifiques. D’une part, elle a indiqué que, pour faire valoir un tel manquement, il suffisait que la Commission démontre l’existence d’une pratique administrative contraire au droit de l’Union. En d’autres mots, le manquement ne doit pas nécessairement trouver sa source dans un acte législatif ou réglementaire adopté par l’État membre concerné. D’autre part, les cas concrets du manquement sur lesquels la Commission se fonde doivent non pas être des cas isolés mais bien constituer des indices concordants de non‑respect.
35.
Les arrêts rendus par la suite concernaient des cas où la Commission demandait concomitamment le constat de manquements individuels (à l’égard de situations concrètes, identifiées de manière spécifique) et celui d’un manquement « systémique et persistant » du fait d’une pratique générale contraire au droit de l’Union, dont lesdites situations spécifiques seraient, le cas échéant, l’illustration (
19
).
36.
La présente affaire se distingue des affaires antérieures en ce que – à ma connaissance, pour la première fois – la Commission demande uniquement à la Cour de constater qu’il y a eu, de la part des autorités compétentes allemandes, une pratique générale contraire à l’article 6, paragraphe 2, et à l’article 4, paragraphe 1, de la directive « habitats ». Elle ne se fonde sur des situations concrètes que pour illustrer ce manquement général, c’est-à-dire sans avoir en vue d’obtenir de la Cour une déclaration spécifique selon laquelle ces dispositions ont été violées dans chacune de ces situations. Ainsi, au cas où la Cour devrait conclure que la République fédérale d’Allemagne a porté effectivement atteinte, « de manière générale et structurelle », à l’article 6, paragraphe 2, et à l’article 4, paragraphe 1, de la directive « habitats », la Commission n’aurait pas la possibilité, ultérieurement, de demander que des sanctions soient infligées à cet État membre si ce dernier omettait de redresser chacune desdites situations. Elle ne pourrait le faire que si elle avait demandé, dans le cadre de la présente procédure, que la Cour constate spécifiquement ces manquements individuels.
37.
Cette différence mise à part, j’estime que les exigences exposées au point 34 des présentes conclusions doivent être appliquées, en l’espèce, de la même façon qu’elles l’ont été dans les affaires précédentes.
38.
Ces remarques faites, j’expliquerai à présent pourquoi, dans une telle situation de manquement prétendument « systémique et persistant », la Commission peut, en principe, présenter devant la Cour des exemples complémentaires de la pratique de non‑respect alléguée, même s’ils n’ont pas été examinés lors de la procédure précontentieuse.
B. Recevabilité d’« exemples complémentaires » de la pratique de non‑respect qui n’ont pas été examinés au stade précontentieux
1.
Argumentation des parties
39.
La République fédérale d’Allemagne observe que, dans la requête, la Commission allègue une perte de superficie sur les 596 sites abritant le type d’habitat 6510 et sur les 88 sites abritant le type d’habitat 6520. Or, dans son avis motivé, elle ne mentionnait, respectivement, que 497 et 86 sites. En conséquence, cet État membre fait valoir que le recours de la Commission est irrecevable pour ce qui est des 101 sites qui n’ont pas été indiqués dans l’avis motivé (ci-après les « sites contestés »).
40.
La République fédérale d’Allemagne déclare que l’objet d’un recours en manquement est fixé par l’avis motivé de la Commission. Un tel recours doit donc être fondé sur les mêmes motifs et moyens que ceux de cet avis (
20
). Les faits et griefs qui n’ont pas été notifiés lors de la procédure précontentieuse ne peuvent pas être invoqués à l’appui du recours.
41.
La Commission conteste ces arguments. Elle affirme que les éléments de preuve afférents aux sites contestés sont complémentaires à ceux déjà présentés au stade précontentieux concernant les autres sites et qu’ils sont dès lors recevables.
2.
Appréciation
42.
Selon une jurisprudence constante relative à la charge de la preuve dans le cadre d’une procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE, il incombe à la Commission d’établir, dans chaque cas, l’existence du manquement allégué à l’obligation particulière en cause du droit de l’Union. Elle doit apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle-ci de l’existence de ce manquement et n’est pas autorisée à modifier l’objet du litige, qui doit être délimité par les griefs présentés au cours de la procédure précontentieuse (
21
). Il s’ensuit que la Commission ne saurait prétendre obtenir la constatation d’un manquement spécifique au droit de l’Union concernant une situation factuelle particulière qui n’aurait pas été évoquée dans le cadre de cette procédure précontentieuse (
22
). Un tel grief spécifique aurait nécessairement dû être soulevé au stade précontentieux, afin que l’État membre concerné ait la possibilité de remédier à la situation concrète ainsi dénoncée ou de faire utilement valoir ses moyens de défense à cet égard.
43.
Cependant, en l’espèce, la Commission a déclaré d’emblée devant la Cour que les situations concrètes auxquelles elle faisait référence dans la requête visaient à illustrer le « manquement systémique et persistant » de la République fédérale d’Allemagne à l’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats » ainsi qu’à l’article 4, paragraphe 1, de cette directive.
44.
Or, dans un tel contexte, la Cour a déclaré clairement que la production d’éléments complémentaires visant à étayer une telle constatation devant la Cour ne saurait être exclue en principe. Dans ce cas, en effet, la Commission ne modifie rien à l’objet du litige, mais ne fait que préciser ses griefs initiaux en produisant des éléments complémentaires visant à illustrer le manquement général et persistant qu’elle allègue (
23
).
45.
Ces précisions remontent à l’arrêt Commission/Irlande (
24
), dont j’ai déjà fait état au point 34 des présentes conclusions et dans lequel la Cour a jugé que l’Irlande avait manqué à l’obligation de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer une mise en œuvre correcte de certaines dispositions de la « directive relative aux déchets » (
25
) en vigueur à l’époque. La Cour a jugé que, bien que n’ayant pas été évoqués durant la procédure précontentieuse, les exemples de déversements illégaux massifs de déchets (parfois dangereux) dans le comté de Wicklow (Irlande), dont la Commission avait eu connaissance après l’émission de l’avis motivé, pouvaient valablement être mentionnés par celle‑ci dans sa requête à des fins d’illustration des manquements d’ordre général de l’Irlande à ses obligations au titre de cette directive (
26
). La Cour n’a pas exigé de la Commission d’établir que ces exemples ne s’étaient produits qu’après l’adoption de l’avis motivé (
27
). Elle n’a pas davantage requis de la Commission qu’elle établisse qu’il lui aurait été impossible de découvrir ces exemples ou d’en avoir connaissance avant l’émission de l’avis motivé (
28
).
46.
En appliquant cette logique à la présente affaire, je considère que les éléments de preuve relatifs aux 101 sites que la Commission n’a pas inclus dans l’avis motivé sont recevables, même si cette institution était déjà en mesure, au stade précontentieux, d’en avoir connaissance. En effet, à mon sens, il suffit que la Commission n’ait pris, de bonne foi, connaissance de ces éléments qu’après avoir émis l’avis motivé et que ces exemples soient présentés en tant qu’illustrations ou exemples complémentaires du manquement « systémique et persistant » qu’elle allègue.
47.
Pour conclure sur ce point, je tiens néanmoins à souligner que la possibilité, pour la Commission, d’introduire devant la Cour de telles nouvelles illustrations ou exemples d’un manquement « systémique et persistant » aux obligations découlant du droit de l’Union est certes large, mais non sans limites. Il y aurait abus de procédure s’il était permis à la Commission de n’invoquer que quelques exemples lors de la procédure précontentieuse et, ensuite, de saisir toutefois la Cour d’un « paquet » d’infractions, comportant non seulement ces quelques exemples, mais également de nombreux autres, rendant une réfutation des allégations de cette institution excessivement difficile pour l’État membre concerné (
29
). À mon sens, il y a une distinction à établir entre une « simple clarification » des griefs initiaux, que la Cour a expressément admise comme je l’ai expliqué, et des situations où la production d’exemples complémentaires pourrait en réalité constituer un abus de procédure (cas qui, heureusement, ne se présente pas en l’espèce).
C. La charge de la preuve incombant à la Commission lorsqu’elle allègue l’existence d’un « manquement systémique et persistant »
48.
De manière générale, lorsqu’elle allègue l’existence d’un manquement « systémique et persistant » aux dispositions d’une directive, la Commission doit établir, d’une part, que l’État membre concerné n’a pas rempli une obligation du droit de l’Union dans un certain nombre de situations concrètes, qui sont identifiées de manière spécifique. D’autre part, il lui incombe de démontrer à suffisance de droit, par des arguments et des données suffisamment précis, clairs et détaillés, que ces situations concrètes sont, en réalité, représentatives (ou illustratives) d’une pratique générale et persistante contraire à une telle obligation (
30
).
49.
Il s’ensuit que cette institution ne saurait, sous couvert de reprocher à cet État membre un manquement général et persistant aux obligations auxquelles ce dernier est tenu en vertu du droit de l’Union, se dispenser de respecter son obligation de rapporter la preuve du manquement reproché sur la base d’éléments concrets et se fonder simplement sur des présomptions ou des causalités schématiques (
31
). Par ailleurs, comme l’a déclaré l’avocate générale Ćapeta (
32
), il n’est pas nécessaire que la Commission démontre, ou que la Cour apprécie, l’existence d’un manquement pour chaque site concerné (en l’espèce, chacun de ceux abritant les types d’habitats 6510 et 6520 sur le territoire de la République fédérale d’Allemagne). Comme je l’ai déjà expliqué, il suffit que la Commission démontre l’existence d’indices concordants de non‑respect, se reproduisant dans un certain nombre de situations concrètes, identifiées de manière spécifique, qui sont représentatives (ou illustratives) de l’infraction alléguée et dont il pourrait être conclu que, selon toute probabilité, cette même infraction existe dans d’autres situations non examinées spécifiquement par la Commission.
50.
Par rapport aux allégations d’infraction « classiques », lorsque la Commission invoque un « manquement systémique et persistant », la preuve qu’il lui incombe d’apporter est donc double : elle est tenue de démontrer non seulement que certaines obligations du droit de l’Union n’ont pas été respectées en ce qui concerne des situations concrètes, identifiées de manière spécifique, mais aussi (en tant qu’exigence supplémentaire) que ces situations concrètes sont, en réalité, représentatives (ou illustratives) d’une pratique générale et persistante contraire à ces obligations.
51.
Dans les sections qui suivent, j’exposerai et examinerai ces exigences juridiques en ce qui concerne les deux griefs avancés par la Commission.
1.
Sur le premier grief : « manquement systémique et persistant » à l’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats »
a)
Argumentation des parties
52.
Par le premier grief, la Commission estime que, « de manière générale et structurelle », la République fédérale d’Allemagne s’est abstenue d’adopter les mesures appropriées pour éviter la détérioration des types d’habitats 6510 et 6520 dans les « zones spéciales de conservation » sur son territoire, violant ainsi l’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats ».
53.
À cet égard, la Commission soutient, premièrement, que la détérioration de ces types d’habitats peut être déduite du rapport de 2014 sur les prairies (« Grünland-Report ») du Bundesamt für Naturschutz (Agence fédérale pour la conservation de la nature, Allemagne) ainsi que des rapports présentés par la République fédérale d’Allemagne, en application de l’article 17 de la directive « habitats », pour les périodes allant de 2001 à 2006, de 2007 à 2012 et de 2013 à 2018. Elle constate également, en Allemagne, une diminution de superficie des « zones spéciales de conservation » abritant les types d’habitats 6510 et 6520. Une perte de superficie constitue une « détérioration », au sens de l’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats ».
54.
La Commission explique qu’elle a procédé à une analyse comparative des données contenues dans les FSD que cet État membre a établis et lui a communiqués conformément aux prescriptions de la décision d’exécution de 2011. Cette analyse montre une perte de pas moins de 50 % de superficie, entre 2006 et 2017, pour plus de 30 % des sites abritant les types d’habitats 6510 et 6520. Cette perte affecte 596 sites sur les 2027 qui abritent les types d’habitats 6510 et 88 sites sur les 295 qui abritent le type d’habitat 6520. Ces sites sont répartis sur l’ensemble du territoire allemand.
55.
La Commission ajoute que, contrairement à ce que fait valoir la République fédérale d’Allemagne, une évaluation globale de tous les sites abritant les types d’habitats 6510 et 6520 n’était pas nécessaire parce que les détériorations dans certaines zones ne sauraient être compensées par des améliorations dans d’autres.
56.
De surcroît, elle relève que, si la République fédérale d’Allemagne reconnaît certaines pertes de superficie (977,44 hectares pour le type d’habitat 6510 et 110,49 hectares pour le type d’habitat 6520), cet État membre soutient aussi que d’autres pertes constatées par la Commission, ou une partie de celles-ci, ne constituent pas de « vraies pertes » mais sont le résultat du redressement d’« erreurs scientifiques » ou d’erreurs dues i) au classement inexact de certains sites en tant que « zones spéciales de conservation » et ii) à des estimations ayant « entaché » le calcul initial du périmètre des sites concernés en 2006. Ces erreurs expliqueraient le chiffre de 6476,61 hectares sur 347 sites abritant le type d’habitat 6510 et celui de 1322,16 hectares sur 75 sites abritant le type d’habitat 6520. La Commission n’accepte pas ces justifications et affirme que, pour effectuer son analyse comparative, elle pouvait se fonder sur les données fournies par la République fédérale d’Allemagne dans les FSD communiqués en 2006, ainsi que dans les FSD transmis lors des années suivantes.
57.
En tout état de cause, la Commission soutient que les pertes de superficie qu’elle a relevées sont trop importantes pour être le résultat de simples corrections. En effet, pour plus de 50 % des sites examinés par elle, la superficie de l’année 2006 a reculé, en 2017, d’environ 60 à 100 %.
58.
Deuxièmement, la Commission fait valoir que la détérioration des sites abritant les types d’habitats 6510 et 6520 en Allemagne est due au fait que les autorités allemandes compétentes s’abstiennent systématiquement de procéder à une surveillance adéquate et régulière de ces sites. Selon elle, un État membre dont les autorités n’opèrent pas une surveillance régulière et spécifique des « zones spéciales de conservation » manque nécessairement à ses obligations au titre de l’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats ». La fréquence des vérifications à opérer est fonction de ce qui s’impose pour éviter la détérioration.
59.
La Commission soutient, par ailleurs, que la détérioration des types d’habitats 6510 et 6520 sur le territoire allemand est due également au fait que la République fédérale d’Allemagne s’est abstenue d’adopter des mesures juridiquement contraignantes pour protéger les « zones spéciales de conservation ». Pour assurer la protection de la nature, cet État membre privilégie une approche contractuelle. Selon la Commission, une telle approche ne serait pas suffisante pour éviter le fauchage prématuré ou la surfertilisation dans les sites abritant ces types d’habitats.
60.
La République fédérale d’Allemagne conteste les arguments de la Commission et fait valoir qu’elle n’a pas manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats ».
61.
Premièrement, elle affirme que, sur la base d’une évaluation globale des sites concernés, la Commission n’aurait pas pu parvenir à la conclusion que les pertes de superficie sur l’ensemble des sites abritant les types d’habitats 6510 et 6520, en Allemagne, sont à ce point importantes qu’elles démontrent l’existence d’un manquement « systémique et persistant » à cette disposition. Selon cet État membre, la Commission a axé son analyse comparative sur un nombre limité de sites dont la superficie est relativement réduite. Si elle avait opéré une évaluation globale de tous les sites abritant ces types d’habitats au lieu de ne se concentrer que sur une partie de ceux-ci, la Commission aurait constaté une perte de superficie de seulement 4,27 % pour les sites abritant le type d’habitat 6520 et une augmentation de superficie de 5,22 % pour ceux abritant le type d’habitat 6510, les pertes dans certaines zones étant compensées par les accroissements dans certaines autres zones.
62.
La République fédérale d’Allemagne ajoute que les FSD de 2006 contiennent effectivement des erreurs scientifiques et d’estimations, erreurs qui ont été redressées dans les FSD ultérieurs. C’est pourquoi la superficie relevée pour les sites abritant les types d’habitats 6510 et 6520 dans ces FSD ultérieurs est bien plus réduite que celle indiquée dans les FSD de 2006. Selon cet État membre, les « vraies pertes » de superficie ne représentent que 977,44 hectares (sur 81 sites abritant le type d’habitat 6510) et 110,49 hectares (sur 15 sites abritant le type d’habitat 6520). Ces chiffres sont insuffisants pour établir l’existence d’un manquement « systémique et persistant ».
63.
La République fédérale d’Allemagne affirme également que le rapport de 2014 sur les prairies de l’Agence fédérale pour la conservation de la nature ainsi que les rapports transmis, en application de l’article 17 de la directive « habitats », pour les périodes allant de 2001 à 2006, de 2007 à 2012 et de 2013 à 2018 confirment seulement qu’il y a eu une perte de superficie. Toutefois, ils n’indiquent pas une perte suffisamment significative pour établir l’existence d’un « manquement systémique et persistant ».
64.
Deuxièmement, la République fédérale d’Allemagne ne disconvient pas que l’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats » impose une obligation de surveillance aux États membres. Cependant, elle soutient qu’il appartient aux États membres de déterminer comment cette surveillance doit avoir lieu. Cette disposition ne fait qu’établir une obligation de résultat (à savoir celui d’éviter la détérioration de certains habitats naturels et espèces) sans préciser de façon détaillée les mesures spécifiques à prendre à cet égard.
65.
À ce sujet, la République fédérale d’Allemagne affirme que les États membres sont libres également de décider quelles mesures préventives ils entendent adopter. En Allemagne, il appartient aux autorités compétentes de décider, au cas par cas, du contenu de telles mesures, en suivant une approche contractuelle flexible. Bien qu’elle ne puisse pas garantir que des détériorations ne se produiront jamais, une telle approche est généralement efficace et implique une surveillance régulière.
b)
Appréciation
66.
La République fédérale d’Allemagne et la Commission sont d’accord que l’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats » exige des États membres d’aboutir à un certain résultat (à savoir éviter la détérioration des habitats énumérés à l’annexe I de cette directive et les perturbations touchant les espèces énumérées à l’annexe II de cet instrument) en prenant les « mesures appropriées ».
67.
À ce sujet, je rappelle que la Cour a déjà indiqué que, même si une disposition d’une directive ne précise pas le contenu concret des mesures qui doivent être prises pour répondre à l’objectif qu’elle poursuit, il n’en reste pas moins que cette disposition lie les États membres quant à cet objectif (
33
). L’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats » est une disposition de cet ordre. Elle impose une obligation claire quant au résultat à atteindre (éviter une détérioration), sans prescrire le contenu concret des « mesures appropriées » à prendre à cet égard.
68.
Compte tenu des deux exigences que j’ai exposées au point 50 des présentes conclusions, pour démontrer que la République fédérale d’Allemagne s’est abstenue « de manière générale et structurelle » de se conformer à l’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats », il faut, à mon avis, que la Commission établisse, en premier lieu, que cet État membre, à l’encontre de l’objectif poursuivi par cette disposition, a manqué à son obligation d’éviter la détérioration dans un certain nombre de situations concrètes, identifiées de manière spécifique (c’est‑à-dire par rapport à des sites abritant les types d’habitats 6510 et 6520 en Allemagne). En second lieu, en application de ce que j’ai appelé l’« exigence supplémentaire », qui est propre aux « manquements systémiques et persistants », elle doit démontrer que ces situations de non‑respect sont représentatives (ou illustratives) d’une inobservation « systémique et persistante », par la République fédérale d’Allemagne, de ladite disposition.
1) La première exigence (inobservation de l’obligation d’éviter la détérioration dans un certain nombre de situations concrètes, identifiées de manière spécifique)
69.
Tout d’abord, j’estime que, dans la présente affaire, la Commission peut satisfaire à la charge de la preuve qui lui incombe quant à la première exigence sans avoir à déterminer la cause exacte de la détérioration qui aurait affecté les sites abritant les types d’habitats 6510 et 6520 en Allemagne. En effet, comme je l’ai déjà expliqué, l’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats » établit une obligation d’éviter la détérioration, quelle qu’en soit la cause (naturelle, due à l’action humaine ou les deux à la fois). Les pertes de biodiversité sur les sites analysés par la Commission peuvent être liées à divers phénomènes, qu’elle n’est pas tenue d’identifier ou de quantifier. Elle doit toutefois démontrer, premièrement, qu’il existe une détérioration (peu importe ce qui l’a engendrée) et, deuxièmement, que l’État membre concerné a adopté des mesures présentant le risque de causer une telle détérioration ou s’est abstenu d’adopter les mesures appropriées afin d’éviter que pareille détérioration ne se produise. Ainsi, alors que la simple survenance d’une détérioration des « zones spéciales de conservation » liée, par exemple, au changement climatique ne suffit pas à établir une violation de l’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats », l’abstention d’un État membre de prendre des mesures pour limiter les effets du changement climatique peut effectivement suffire.
70.
Sur ce point, j’ajoute que, selon la Cour, l’attitude de tolérance qu’un État membre adopte envers des situations dans le cadre desquelles les dispositions d’une directive ne sont pas respectées ou la persistance d’une situation de détérioration de l’environnement pendant une période prolongée sans qu’aucune mesure ne soit prise par les autorités compétentes peut, en soi, révéler un problème administratif qui, s’il présente un degré suffisant de généralité et de durée, permettrait de conclure que l’État membre concerné a outrepassé la marge d’appréciation qui lui est conférée pour atteindre l’objectif prescrit (
34
). Ainsi, tant l’action que l’inaction d’un État membre est pertinente aux fins d’établir une violation de l’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats ».
71.
J’observerais aussi que, selon la Cour, il suffit que la Commission établisse l’existence d’une probabilité ou d’un risque que l’action ou l’inaction de l’État membre concerné ait provoqué (ou n’ait pas évité) une détérioration des habitats énumérés à l’annexe I de cette directive ou une perturbation significative pour les espèces visées à l’annexe II de ladite directive. Ainsi, il n’appartient pas à la Commission de constater l’existence d’une relation de cause à effet entre l’action ou l’inaction de l’État membre concerné et une détérioration ou une perturbation causée aux habitats ou aux espèces concernés (
35
).
72.
En me penchant, à présent, sur la situation factuelle en cause dans la présente affaire, je rappelle, premièrement, que la République fédérale d’Allemagne ne conteste pas la constatation – faite par la Commission – qu’elle n’a pas adopté au niveau national des mesures de conservation juridiquement contraignantes pour éviter, sur les sites pertinents, la détérioration des types d’habitats 6510 et 6520, préférant au lieu de cela une approche contractuelle de la « protection de la nature ».
73.
Deuxièmement, la Commission affirme que, à l’échelle de l’Allemagne, 596 sites abritant le type d’habitat 6510 ainsi que 89 sites abritant le type d’habitat 6520 sont affectés par une perte de superficie constituant une « détérioration » au sens de l’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats ». La République fédérale d’Allemagne conteste ces constatations. Elle concède cependant que, sur tout son territoire, pour 89 sites abritant le type d’habitat 6510 (nombre s’élevant à 81 après correction (
36
), comme confirmé lors de l’audience) et pour 15 sites abritant le type d’habitat 6520 (nombre s’élevant à 16 après correction (
37
), mais à 15 tel qu’il a été confirmé lors de l’audience), il y a eu une perte de superficie (ci-après les « pertes reconnues »). En outre, cet État membre admet qu’il ne peut fournir aucune justification ou explication valable pour certaines (autres) pertes de superficie relevées dans l’analyse comparative de la Commission (ci-après les « pertes non expliquées »). Ces pertes représentent au total 9853,38 hectares sur plus de 200 sites du type d’habitat 6510 et 249,78 hectares sur 24 sites du type d’habitat 6520 (
38
).
74.
Troisièmement, la République fédérale d’Allemagne ne présente pas d’argument convaincant ou d’élément de preuve suffisamment précis pour réfuter l’affirmation de la Commission selon laquelle il existe une probabilité ou un risque que l’absence d’adoption de mesures de conservation juridiquement contraignantes au niveau national ait pu causer les pertes reconnues et les pertes inexpliquées.
75.
Dans ces conditions, en ne tenant compte que des pertes reconnues et des pertes inexpliquées, j’estime que, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les pertes de superficie dont la République fédérale d’Allemagne affirme qu’elles sont le résultat d’erreurs scientifiques ou autres, la Cour peut déjà parvenir, sans grande difficulté, à la conclusion que cet État membre n’a pas respecté l’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats » en ce qui concerne, au moins, 200 sites abritant le type d’habitat 6510 et 24 sites abritant le type d’habitat 6520.
76.
Ces considérations ayant été énoncées, j’examine, à présent, si ces exemples sont suffisamment représentatifs (ou illustratifs) d’un manquement « systémique et persistant » de la République fédérale d’Allemagne à cette disposition (la seconde exigence).
2) La seconde exigence (le caractère « représentatif »)
77.
Je rappelle que, dans les conclusions qu’il a présentées dans l’affaire Commission/Irlande (
39
), l’avocat général Geelhoed a déclaré que, pour établir qu’un manquement d’un État membre est « systémique et persistant », trois dimensions sont à prendre en considération : l’ampleur, la durée et la gravité. L’ampleur se réfère au nombre de cas de manquement aux obligations qui incombent en vertu du droit de l’Union pertinent ainsi qu’aux indices qu’il s’agit d’une violation largement répandue et/ou susceptible d’être récurrente. La durée correspond à l’exigence selon laquelle la situation de non‑conformité doit avoir existé pendant un certain temps durant lequel l’obligation était en vigueur. La gravité se réfère au degré par lequel la situation en question dans l’État membre concerné s’écarte du résultat devant être atteint par l’obligation en cause.
78.
C’est ce cadre d’analyse auquel, entre autres, l’avocate générale Ćapeta a eu recours dans un contexte où la Commission avait allégué que l’Irlande avait manqué d’une manière « systémique et persistante » aux obligations qui lui incombaient en vertu de l’article 6, paragraphe 1, de la directive « habitats » (
40
). Elle a considéré que toutes les trois dimensions étaient pertinentes pour examiner si le critère afférent au « caractère représentatif » était rempli, c’est-à-dire si les situations concrètes invoquées par la Commission sont représentatives (ou illustratives) d’un « manquement systémique et persistant ». Je partage cet avis.
79.
En effet, les trois dimensions (ampleur, durée et gravité) me semblent devoir toutes être prises en considération par la Cour dans le cadre de cette appréciation, même si elles ne doivent pas être remplies dans une même intensité. Par exemple, les situations concrètes invoquées par la Commission peuvent être particulièrement graves et nombreuses, mais elles peuvent ne pas avoir duré longtemps ; pourtant, cela n’empêchera pas qu’elles puissent être « illustratives » d’un « manquement systémique et persistant ». Inversement, ces situations peuvent être non pas nombreuses, mais d’une gravité et d’une durée telles que seul une défaillance de nature structurelle peut les avoir causées. En d’autres termes, les trois dimensions constituent davantage un ensemble flexible d’outils plutôt qu’un ensemble de points qui devraient systématiquement être vérifiés.
80.
Quant à la première dimension (l’ampleur), je soulignerai que, en l’espèce, la République fédérale d’Allemagne admet ouvertement une perte de superficie dans 96 des 2322 sites abritant les types d’habitats 6510 et 6520 sur tout son territoire. Globalement, cet État membre reconnaît donc que 4,13 % de tous les sites abritant ces types d’habitats sur son territoire ont subi une perte de superficie depuis 2006. Ce pourcentage n’est certes pas très élevé. Toutefois, premièrement, ces sites sont répartis sur tout le territoire allemand, puisqu’ils se situent dans 10 Länder différents (
41
) pour le type d’habitat 6510 et dans 5 Länder différents pour le type d’habitat 6520. Deuxièmement, pour au moins 5 sites abritant le type d’habitat 6520, la perte de superficie dépasse 25 % de la superficie enregistrée en 2006. Des pertes marquantes (par rapport à la superficie globale de certains sites) peuvent également être constatées dans un nombre significatif de sites abritant le type d’habitat 6510.
81.
Troisièmement, pour le type d’habitat 6510, les pertes reconnues par la République fédérale d’Allemagne ne représentent, certes, que 957,75 hectares, mais si l’on tient compte également des pertes pour lesquelles cet État membre reconnaît ne pas pouvoir fournir des justifications ou explications valables, la diminution totale s’élève à un nombre de 10811,13 hectares (presque 60 % de ce qui a été allégué par la Commission) (
42
). De même, pour le type d’habitat 6520, les pertes expressément reconnues par la République fédérale d’Allemagne s’élèvent à seulement 110,49 hectares. Or, l’adjonction, dans l’appréciation, des pertes pour lesquelles cet État membre n’a aucune justification ou explication valable à présenter donne une diminution totale de 360,27 hectares (environ 20 % de la diminution alléguée par la Commission) (
43
).
82.
À mon sens, ces chiffres suffisent pour établir l’existence, dans de nombreux sites, d’un manquement à l’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats ». Les exemples invoqués sont non seulement largement répandus (en termes de répartition géographique sur tout le territoire allemand) mais aussi en nombre suffisant pour pouvoir conclure que la violation est susceptible d’être récurrente et que la pratique administrative suivie en Allemagne en vue de mettre cette disposition en œuvre est problématique dans son ensemble.
83.
Il me faut ajouter que, en l’espèce, le recours de la Commission ne concerne que deux types d’habitats naturels (à savoir le type d’habitat 6510 et le type d’habitat 6520) et que les éléments de preuve produits par elle se rapportent uniquement aux sites qui abritent ces deux habitats naturels. La présente affaire est ainsi différente de celle ayant récemment donné lieu à l’arrêt Commission/Irlande (Protection des zones spéciales de conservation) (
44
), dans laquelle la Cour a rejeté les arguments de la Commission au motif que les exemples invoqués n’étaient pas « représentatifs » pour tous les sites d’importance communautaire en cause. En effet, dans cette dernière affaire, le recours avait trait à 423 sites d’importance communautaire en Irlande, abritant une grande variété d’habitats et d’espèces, tandis que la Commission n’avait invoqué que trois exemples de ces habitats et espèces (d’une part, les lagunes côtières ainsi que les tourbières de couverture et, d’autre part, la moule perlière d’eau douce) pour démontrer que les mesures de conservation mises en place par l’Irlande dans ces sites étaient, de manière générale, systématique et persistante d’une qualité insuffisante.
84.
En ce qui concerne les éléments de preuve produits en l’espèce, je tiens à souligner, premièrement, qu’il n’est effectivement pas nécessaire, selon moi, que la Commission démontre que les situations concrètes qu’elle invoque représentent une partie « importante », voire « significative », de tous les sites abritant les types d’habitats 6510 et 6520. Comme je l’ai indiqué, il suffit qu’elles soient assez nombreuses pour démontrer que l’infraction est largement répandue et/ou susceptible d’être récurrente, du fait d’une défaillance dans la pratique administrative que l’État membre a adoptée, dont les effets pourraient se poursuivre dans le temps.
85.
Deuxièmement, contrairement à ce que la République fédérale d’Allemagne soutient, la Commission n’est pas tenue de procéder à une appréciation globale de la question de savoir si les pertes subies dans certains sites sont compensées par des accroissements dans d’autres. Il convient de rappeler à cet égard, comme je l’ai déjà expliqué, que l’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats » établit une obligation pour les États membres d’éviter la détérioration dans chacun des sites reconnus comme étant une « zone spéciale de conservation ». Cette disposition n’exige pas d’eux qu’ils évitent une détérioration globale de ces sites considérés dans leur ensemble. Si tel avait été le cas, la Commission n’aurait pas été en mesure de faire valoir un manquement « systémique et persistant » à ladite disposition. Elle aurait simplement pu demander la constatation d’une violation de l’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats » dans un seul cas (c’est-à-dire pour tous les sites abritant les types d’habitats 6510 et 6520, pris dans leur ensemble).
86.
En ce qui concerne la deuxième dimension (la durée), je constate que les chiffres indiqués par la Commission correspondent aux pertes subies dans la période allant de 2006 à 2017. Il s’ensuit que la défaillance démontrée par cette institution ne présente pas un caractère temporaire mais a duré significativement longtemps. Le rapport de 2014 sur les prairies de l’Agence fédérale pour la conservation de la nature confirme un déclin global de l’état de conservation des prairies de fauche en Allemagne depuis l’année 2007. Ce rapport indique que « les prairies de fauche [...] ne sont plus en bon état dans toute l’Allemagne. Les causes en sont les pertes sensibles en superficie et en qualité. Par rapport à [...] 2007, la situation en ce qui concerne les prairies maigres de fauche de basse altitude et les prairies de fauche de montagne s’est en partie détériorée de façon notable » (
45
).
87.
Quant à la troisième dimension (la gravité), qui correspond au degré par lequel la situation en question dans l’État membre concerné s’écarte du résultat devant être atteint par l’obligation en cause, il convient de rappeler, comme je l’ai expliqué au point 28 des présentes conclusions, que l’objectif de l’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats » est d’éviter les atteintes naturelles ou causées par l’homme aux habitats ou les perturbations significatives touchant les espèces pour lesquelles les « zones spéciales de conservation » ont été désignées. Cet objectif me paraît gravement compromis si la superficie des sites abritant ces habitats et espèces se réduit au fil du temps. Qui plus est, une perte de superficie me semble constituer une forme particulièrement grave de « détérioration » au sens de cette disposition, eu égard à son caractère irréversible.
88.
Dans ces conditions, j’estime que la Commission a établi l’existence d’un manquement à l’article 6, paragraphe 2, de la directive « habitats », de la part de la République fédérale d’Allemagne, d’une ampleur, d’une durée et d’une gravité telles qu’il peut être considéré comme étant « systémique et persistant ».
2.
Sur le second grief : le « manquement systémique et persistant » à l’article 4, paragraphe 1, de la directive « habitats »
a)
Argumentation des parties
89.
Par le second grief, la Commission soutient que la République fédérale d’Allemagne a enfreint l’article 4, paragraphe 1, de la directive « habitats » en s’abstenant, « de manière générale et structurelle », de fournir des données mises à jour afférentes aux sites abritant les types d’habitats 6510 et 6520. Selon la Commission, ce manquement se rapporte, dans 10 Länder, à 202 sites sur les 596 abritant le type d’habitat 6510 et à 14 sites sur les 88 abritant le type d’habitat 6520.
90.
Sur ce point, la Commission fait valoir que l’article 4, paragraphe 1, de la directive « habitats » exige des États membres de fournir régulièrement des données actualisées concernant, entre autres, la superficie de chaque « zone spéciale de conservation ». Une telle obligation ne figure pas expressément dans l’article 4, paragraphe 1, de la directive « habitats », mais elle découlerait d’une interprétation contextuelle ou téléologique de cette disposition. En effet, la Commission explique avoir besoin de disposer d’informations et de données exactes concernant les « zones spéciales de conservation » pour assurer le respect des objectifs de conservation prévus à l’article 2 de la directive « habitats ». L’importance de fournir de telles données régulièrement mises à jour ressortirait également de l’article 17 de cette directive, qui impose aux États membres d’établir tous les six ans un rapport dans lequel ils doivent exposer en détail les mesures prises et les améliorations apportées à chaque site.
91.
La Commission attire l’attention, en outre, sur le considérant 4 de la décision d’exécution de 2011, qui précise que « [l]e contenu du formulaire standard des données Natura 2000 doit être actualisé régulièrement sur la base des meilleures informations disponibles pour chaque site du réseau, afin de permettre à la Commission de jouer son rôle de coordination [...] ».
92.
La République fédérale d’Allemagne conteste ces arguments. Elle soutient que l’article 4, paragraphe 1, de la directive « habitats » exige que les données afférentes aux sites concernés ne soient transmises qu’une seule fois (à savoir, lorsque la Commission établit la liste des « zones spéciales de conservation »). La disposition-clé concernant les communications ultérieures qui doivent avoir lieu entre cette institution et les États membres est l’article 17 de cette directive et non l’article 4, paragraphe 1, de celle-ci.
93.
La République fédérale d’Allemagne ajoute que le fait que la décision d’exécution de 2011 se réfère à l’importance d’une actualisation opérée « régulièrement » sans préciser quand celle-ci doit avoir lieu confirme que la directive « habitats » ne comporte aucune obligation spécifique à cet égard. De surcroît, en vue d’identifier les sites qui subissent une détérioration, il n’est pas nécessaire d’actualiser régulièrement les données contenues dans les FSD. En tout état de cause, les FSD transmis par la République fédérale d’Allemagne sont systématiquement mis à jour. Or, la Commission a rejeté le FSD de 2021 que la République fédérale d’Allemagne avait communiqué.
b)
Appréciation
94.
Le point principal de désaccord entre la Commission et la République fédérale d’Allemagne concernant le second grief porte sur la question de savoir si l’article 4, paragraphe 1, de la directive « habitats » comporte une obligation pour les États membres d’actualiser les données relatives aux « zones spéciales de conservation », au sens de cette directive. La Commission admet, à ce sujet, que cette disposition ne comporte pas expressément une telle obligation.
95.
En effet, l’article 4, paragraphe 1, de la directive « habitats » prévoit, de manière claire, que la liste des sites concernés est transmise à la Commission « dans les trois ans suivant la notification de cette directive, en même temps que les informations relatives à chaque site » (
46
). Selon moi, cette disposition n’exige expressément des États membres que la communication, à un moment précis, des informations relatives aux sites concernés, c’est-à-dire avant que ces sites soient formellement reconnus en tant que « zones spéciales de conservation » dans le cadre de la procédure visant à désigner celles-ci comme telles. Je ne vois rien, dans l’article 4, paragraphe 1, de la directive « habitats », qui permettrait d’en déduire une obligation pour les États membres de mettre régulièrement à jour les données relatives aux « zones spéciales de conservation » une fois que ces zones ont été formellement déterminées. La seule finalité de cette disposition me paraît être, en fait, d’établir la procédure que la Commission et les États membres doivent suivre pour que les « zones spéciales de conservation » soient dument désignées.
96.
En outre, j’observe que l’article 17 de la directive « habitats » prévoit que, « [t]ous les six ans », les États membres établissent un rapport sur l’application des dispositions prises dans le cadre de cette directive. À nouveau, je ne vois, dans cette disposition, aucune indication selon laquelle il y aurait lieu d’interpréter l’article 4, paragraphe 1, de cette directive en ce sens que les États membres doivent fournir des données actualisées sur les « zones spéciales de conservation » tous les ans.
97.
Je partage l’avis de la Commission selon lequel l’article 9 de la directive « habitats » lui impose de « proc[éder] à l’évaluation périodique de la contribution de Natura 2000 à la réalisation des objectifs visés aux articles 2 et 3 » de cette directive. En application de cet article 9, la Commission a adopté la décision d’exécution de 2011, dont le considérant 4 prévoit que « [l]e contenu du formulaire standard des données Natura 2000 doit être actualisé régulièrement sur la base des meilleures informations disponibles pour chaque site du réseau, afin de permettre à la Commission de jouer son rôle de coordination et, conformément à l’article 9 de la [directive “habitats”], d’évaluer périodiquement la contribution de Natura 2000 à la réalisation des objectifs visés aux articles 2 et 3 » de cette directive.
98.
Cependant, même en supposant que l’on puisse lire à l’article 9 de la directive « habitats » une obligation pour les États membres d’actualiser régulièrement les données de chaque site classé en tant que « zone spéciale de conservation », cela ne change rien au fait, selon moi, que l’article 4, paragraphe 1, de cet instrument ne donne pas lieu à une telle obligation.
99.
En conséquence, je considère que la Commission n’a pas démontré à suffisance de droit que la République fédérale d’Allemagne a enfreint cette disposition. Le second grief doit dès lors être rejeté.
VI. Conclusion
100.
Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, je suggère à la Cour de :
–
constater que la République fédérale d’Allemagne a manqué, d’une manière générale et structurelle, aux obligations qui lui incombent au titre de l’article 6, paragraphe 2, de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, telle que modifiée par la directive 2013/17/UE du Conseil, du 13 mai 2013 ;
–
rejeter le recours pour le surplus ;
–
condamner la Commission européenne et la République fédérale d’Allemagne à supporter chacune ses propres dépens.
(
1
)	Langue originale : l’anglais.
(
2
)	Directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO 1992, L 206, p. 7), telle que modifiée par la directive 2013/17/UE du Conseil du 13 mai 2013 (JO 2013, L 158, p. 193) (ci-après la « directive “habitats” »).
(
3
)	Directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 novembre 2009 (JO 2010, L 20, p. 7), telle que modifiée par le règlement (UE) 2019/1010 du Parlement européen et du Conseil, du 5 juin 2019, sur l’alignement des obligations en matière de communication d’informations dans le domaine de la législation liée à l’environnement et modifiant les règlements (CE) no 166/2006 et (UE) no 995/2010 du Parlement européen et du Conseil, les directives 2002/49/CE, 2004/35/CE, 2007/2/CE, 2009/147/CE et 2010/63/UE du Parlement européen et du Conseil, les règlements (CE) no 338/97 et (CE) no 2173/2005 du Conseil et la directive 86/278/CEE du Conseil (JO 2019, L 170, p. 115).
(
4
)	L’article 258 TFUE permet, en effet, à la Commission d’intenter une procédure en manquement chaque fois qu’elle estime qu’un État membre a méconnu l’une de ses obligations découlant du droit de l’Union, sans qu’il y ait lieu de distinguer selon la nature ou l’importance de l’infraction [voir, en ce sens, arrêt du 1er février 2001, Commission/France (C‑333/99, EU:C:2001:73, point 33)].
(
5
)	Voir, pour des exemples de « manquements systémiques et persistants » aux dispositions de la directive « habitats », arrêts du 29 juin 2023, Commission/Irlande (Protection des zones spéciales de conservation) (C‑444/21, EU:C:2023:524), et du 21 septembre 2023, Commission/Allemagne (Protection des zones spéciales de conservation) (C‑116/22, EU:C:2023:687).
(
6
)	Notifiée sous le numéro C(2011) 4892 (JO 2011, L 198, p. 39).
(
7
)	Voir préambule de la directive « habitats ». Voir, également, article 2, paragraphe 1, de celle-ci.
(
8
)	La procédure régissant la désignation de sites en tant que « zones spéciales de conservation », telle que prévue à l’article 4 de la directive « habitats », se déroule en différentes étapes. En application de l’article 4, paragraphe 1, de cette directive, chaque État membre propose une liste de sites indiquant les types d’habitats naturels et les espèces indigènes qu’ils abritent, et cette liste est transmise à la Commission. Sur la base des listes que les États membres lui ont transmises, la Commission adopte alors une liste des sites sélectionnés comme « sites d’importance communautaire ». Une fois qu’un site d’importance communautaire a été retenu, l’État membre concerné désigne ce site comme « zone spéciale de conservation » le plus rapidement possible et dans un délai maximal de six ans.
(
9
)	Voir arrêt du 29 juin 2023, Commission/Irlande (Protection des zones spéciales de conservation) (C‑444/21, EU:C:2023:524, point 44). Voir, également, la définition des « zones spéciales de conservation » à l’article 1er, paragraphe 1, de la directive « habitats ».
(
10
)	Voir annexe I de la directive « habitats ».
(
11
)	Voir European Commission, Directorate General Environment (ENV B.3) « Interpretation Manual of European Union Habitats – EUR 28 » (avril 2013), p. 80 et 81 (disponible à l’adresse suivante : https://circabc.europa.eu/ui/group/3f466d71‑92a7‑49eb-9c63‑6cb0fadf29dc/library/37d9e6d9-b7de-42ce-b789‑622e9741b68f/details).
(
12
)	Voir arrêt du 29 juin 2023, Commission/Irlande (Protection des zones spéciales de conservation) (C‑444/21, EU:C:2023:524, points 147 à 149 et jurisprudence citée). Voir, également, arrêt du 13 décembre 2007, Commission/Irlande (C‑418/04, EU:C:2007:780, point 204).
(
13
)	Voir arrêt du 14 janvier 2016, Grüne Liga Sachsen e.a. (C‑399/14, EU:C:2016:10, points 36 et 40).
(
14
)	Voir arrêt du 24 juin 2021, Commission/Espagne (Détérioration de l’espace naturel de Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, points 152 à 154).
(
15
)	Hamer, J., « General and persistent breach of EC Environmental Law », European Law Reporter, nos 7 et 8, 2005, p. 324 à 327. Voir, également, pour un examen plus général de la notion de « manquement systémique et persistant », Prete, L., « The systemic criterion in the use of infringement proceedings », German Law Journal, vol. 24, 2023, p. 1011 à 1022. Ainsi que l’explique l’auteur, avant la reconnaissance de la possibilité d’intenter un recours pour « manquement systémique et persistant », la Commission devait introduire une procédure pour chaque situation de fait contraire au droit de l’Union, ce qui était très laborieux et d’une efficacité limitée.
(
16
)	Voir, également, Prete, L., « The systemic criterion in the use of infringement proceedings », German Law Journal, vol. 24, 2023, p. 1011 à 1022.
(
17
)	Voir arrêt du 5 septembre 2019, Commission/Italie (Bactérie Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, point 75). Voir, également, au soutien de ce point de vue, Prete, L., « The systemic criterion in the use of infringement proceedings », German Law Journal, vol. 24, 2023, p. 1011 à 1022.
(
18
)	Voir arrêt du 26 avril 2005 (C‑494/01, EU:C:2005:250).
(
19
)	Voir arrêt du 5 septembre 2019, Commission/Italie (Bactérie Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, point 73 et jurisprudence citée). Pour des exemples plus récents encore où la Commission a demandé les deux constatations, voir arrêts du 29 juin 2023, Commission/Irlande (Protection des zones spéciales de conservation) (C‑444/21, EU:C:2023:524), et du 21 septembre 2023, Commission/Allemagne (Protection des zones spéciales de conservation) (C‑116/22, EU:C:2023:687).
(
20
)	Voir arrêt du 21 mars 2019, Commission/Pologne (C‑127/17, EU:C:2019:236, point 119).
(
21
)	Voir arrêt du 29 juin 2023, Commission/Irlande (Protection des zones spéciales de conservation) (C‑444/21, EU:C:2023:524, point 141 et jurisprudence citée).
(
22
)	Voir arrêt du 26 avril 2005, Commission/Irlande (C‑494/01, EU:C:2005:250, point 37).
(
23
)	Voir arrêt du 26 avril 2005, Commission/Irlande (C‑494/01, EU:C:2005:250, point 37).
(
24
)	Arrêt du 26 avril 2005 (C‑494/01, EU:C:2005:250).
(
25
)	Directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975 (JO 1975, L 194, p. 39), telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (JO 1991, L 78, p. 32).
(
26
)	Voir arrêt du 26 avril 2005, Commission/Irlande (C‑494/01, EU:C:2005:250, point 39).
(
27
)	Ce faisant, la Cour a formellement admis que l’objet d’un recours en manquement persistant supposé peut s’étendre à des faits postérieurs à l’avis motivé pour autant que ceux-ci sont de même nature et constitutifs d’un même comportement que les faits visés par cet avis [voir arrêt du 5 septembre 2019, Commission/Italie (Bactérie Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, point 76 et jurisprudence citée)].
(
28
)	À cet égard, j’ajoute que, au stade précontentieux, la Commission ne dispose pas de pouvoirs propres d’investigation et, lorsqu’il s’agit de vérifier l’application correcte en pratique des dispositions nationales destinées à assurer la mise en œuvre effective d’une directive, elle est largement tributaire des éléments fournis par d’éventuels plaignants ainsi que par l’État membre concerné [voir arrêt du 29 juin 2023, Commission/Irlande (Protection des zones spéciales de conservation) (C‑444/21, EU:C:2023:524, point 142 et jurisprudence citée)].
(
29
)	Voir, par analogie, la jurisprudence au titre de laquelle la durée excessive de la procédure précontentieuse est susceptible de constituer un vice rendant un recours en manquement irrecevable dans les cas où le comportement de la Commission a rendu difficile la réfutation de ses arguments, violant ainsi les droits de la défense de l’État membre concerné [voir arrêts du 12 mai 2005, Commission/Belgique (C‑287/03, EU:C:2005:282, point 14 et jurisprudence citée), et du 8 décembre 2005, Commission/Luxembourg (C‑33/04, EU:C:2005:750, point 76)].
(
30
)	Voir arrêt du 29 juin 2023, Commission/Irlande (Protection des zones spéciales de conservation) (C‑444/21, EU:C:2023:524, points 170 et 173).
(
31
)	Arrêt du 29 juin 2023, Commission/Irlande (Protection des zones spéciales de conservation) (C‑444/21, EU:C:2023:524, point 167).
(
32
)	Voir ses conclusions dans l’affaire Commission/Irlande (Protection des zones spéciales de conservation) (C‑444/21, EU:C:2023:90, point 50).
(
33
)	Voir, par analogie, arrêt du 26 avril 2005, Commission/Irlande (C‑494/01, EU:C:2005:250, point 168 et jurisprudence citée).
(
34
)	Arrêt du 26 avril 2005, Commission/Irlande (C‑494/01, EU:C:2005:250, point 133). Voir, également, arrêt du 5 septembre 2019, Commission/Italie (Bactérie Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, point 79).
(
35
)	Voir arrêt du 24 juin 2021, Commission/Espagne (Détérioration de l’espace naturel de Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, point 155 et jurisprudence citée).
(
36
)	Voir colonnes J-1 et J-11 de l’annexe B.4 déposée par la République fédérale d’Allemagne.
(
37
)	Voir colonnes J-1 et J-11 de l’annexe B.4 déposée par la République fédérale d’Allemagne.
(
38
)	Voir colonnes J-3 et J-31 de l’annexe B.4 déposée par la République fédérale d’Allemagne.
(
39
)	C‑494/01, EU:C:2004:546, points 43 à 48.
(
40
)	Voir ses conclusions dans l’affaire Commission/Irlande (Protection des zones spéciales de conservation) (C‑444/21, EU:C:2023:90, point 106).
(
41
)	Ces 10 Länder sont le Brandebourg, le Bade-Wurtemberg, le Land de Brême, le Land de Hesse, le Mecklembourg-Poméranie-Occidentale, la Basse-Saxe, la Rhénanie-du-Nord-Westphalie, la Sarre, la Saxe-Anhalt et la Thuringe (voir la colonne C du tableau produit par la République fédérale d’Allemagne en annexe B.4).
(
42
)	Voir colonnes I-1, J-11 et J-31 du tableau produit par la République fédérale d’Allemagne en annexe B.4.
(
43
)	Voir colonnes I-1, J-11 et J-31 du tableau produit par la République fédérale d’Allemagne en annexe B.4.
(
44
)	Voir arrêt du 29 juin 2023 (C‑444/21, EU:C:2023:524, points 168 à 175). Voir, également, à cet égard, arrêt du 21 septembre 2023, Commission/Allemagne (Protection des zones spéciales de conservation) (C‑116/22, EU:C:2023:687, points 122 à 125).
(
45
)	Voir rapport de 2014 sur les prairies de l’Agence fédérale pour la conservation de la nature, p. 13, produit par la Commission en annexe A.2.
(
46
)	Mise en italique par mes soins.