62020TJ0111_RES
Causa T‑111/20
PT Wilmar Bioenergi Indonesia e a.
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Quarta Sezione ampliata) del 14 dicembre 2022
«Sovvenzioni – Importazioni di biodiesel originario dell’Indonesia – Regolamento di esecuzione (UE) 2019/2092 – Dazio compensativo definitivo – Articolo 3, punto 1, lettera a), del regolamento (UE) 2016/1037 – Contributo finanziario – Articolo 3, punto 2, del regolamento 2016/1037 – Vantaggio – Articolo 7, paragrafo 1, lettera a), del regolamento 2016/1037 – Calcolo dell’importo della sovvenzione compensabile – Articolo 3, punto 1, lettera a), iv), e punto 2, del regolamento 2016/1037 – Azione consistente nell’“incaricare” o nel “dare ordine” a un ente privato di svolgere una funzione che costituisce un contributo finanziario – Corrispettivo inferiore all’importo che sarebbe adeguato – Sostegno al reddito o ai prezzi – Articolo 28, paragrafo 5, del regolamento 2016/1037 – Utilizzo dei dati disponibili – Articolo 3, punto 2, e articolo 6, lettera d), del regolamento 2016/1037 – Vantaggio – Articolo 8, paragrafo 8, del regolamento 2016/1037 – Minaccia di un pregiudizio notevole per l’industria dell’Unione – Articolo 8, paragrafi 5 e 6, del regolamento 2016/1037 – Nesso di causalità – Analisi di imputazione – Analisi di non imputazione
Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di sovvenzione da parte di Stati terzi – Potere discrezionale delle istituzioni – Sindacato giurisdizionale – Limiti
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1037)
(v. punti 26, 149)
Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di sovvenzione da parte di Stati terzi – Sovvenzione – Nozione – Contributo finanziario delle pubbliche autorità del paese d’origine o di esportazione – Trasferimento diretto di fondi – Nozione – Origine dei fondi – Prelievo all’esportazione – Fissazione di prezzi di riferimento – Versamento da parte di un ente di diritto pubblico della differenza tra il prezzo di riferimento del diesel e il prezzo di riferimento del biodiesel al produttore di biodiesel – Inclusione
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1037, art. 3, punto 1, a), i)]
(v. punti 27‑36, 43‑60)
Diritto dell’Unione europea – Interpretazione – Metodi – Interpretazione alla luce degli accordi internazionali conclusi dall’Unione – Interpretazione del regolamento 2016/1037 alla luce dell’accordo antidumping del GATT del 1994 – Presa in considerazione dell’interpretazione adottata dall’Organo di conciliazione
[Accordo relativo all’applicazione dell’articolo VI dell’accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio (accordo antidumping del 1994); regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1037]
(v. punto 39)
Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di sovvenzione da parte di Stati terzi – Sovvenzione – Nozione – Vantaggio conferito al beneficiario – Calcolo del vantaggio – Potere discrezionale della Commissione – Adozione da parte di quest’ultima di orientamenti per il calcolo dell’importo delle sovvenzioni – Conseguenze – Autolimitazione del suo potere discrezionale
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1037, artt. 3, punti 1 e 2, 6, d), e 7]
(v. punti 63‑68, 70‑87, 90‑98, 100‑105, 199‑211)
Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di sovvenzione da parte di Stati terzi – Sovvenzione – Nozione – Contributo finanziario delle pubbliche autorità del paese d’origine o di esportazione – Regime che istituisce restrizioni all’esportazione sull’olio di palma greggio rendendone l’esportazione non attraente dal punto di vista commerciale – Inclusione
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1037, art. 3, punto 1, a), iv)]
(v. punti 111‑118, 121‑148, 150‑152, 164, 165)
Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di sovvenzione da parte di Stati terzi – Svolgimento dell’inchiesta – Utilizzo dei dati disponibili in caso di rifiuto di cooperazione delle parti interessate – Potere discrezionale – Obbligo delle istituzioni di ricorrere ai migliori dati possibili – Insussistenza
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1037, art. 28, §§ 1 e 5)
(v. punti 155‑162, 167‑171)
Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di sovvenzione da parte di Stati terzi – Sovvenzione – Nozione – Sostegno al reddito o ai prezzi ai sensi dell’articolo XVI del GATT 1994 – Misure volte a consentire ai produttori di biodiesel di avere accesso alla loro principale materia prima ad un prezzo inferiore a quello del mercato mondiale – Inclusione
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1037, art. 3, punto 1, b)]
(v. punti 180‑191, 194‑197)
Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di sovvenzione da parte di Stati terzi – Pregiudizio – Minaccia di un pregiudizio notevole – Prova – Analisi dei fattori da prendere in considerazione – Presa in considerazione di dati successivi al periodo dell’inchiesta – Sindacato giurisdizionale – Errore manifesto di valutazione – Onere della prova
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1037, artt. 2, d), e 8, §§ 1, 2, 4, 5 e 8]
(v. punti 217‑256)
Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di sovvenzione da parte di Stati terzi – Pregiudizio – Prova del nesso causale – Presa in considerazione di fattori estranei alle importazioni sovvenzionate – Incidenza di tali fattori sull’accertamento del nesso di causalità – Sindacato giurisdizionale – Errore manifesto di valutazione – Onere della prova
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1037, artt. 1, § 1, e 8, §§ 5 e 6)
(v. punti 259‑263, 266‑277, 280‑294)
Sintesi
Al termine di un’inchiesta antisovvenzioni avviata nel 2018, la Commissione europea ha adottato il regolamento di esecuzione 2019/2092 che istituisce un dazio compensativo definitivo sulle importazioni di biodiesel originario dell’Indonesia (
1
).
Le società indonesiane PT Wilmar Bioenergi Indonesia, PT Wilmar Nabati Indonesia e PT Multi Nabati Sulawesi, che producono ed esportano biodiesel verso l’Unione europea, hanno proposto un ricorso diretto all’annullamento di tale regolamento di esecuzione.
Nel respingerne il ricorso, il Tribunale precisa la portata di diverse nozioni contenute nel regolamento di base antisovvenzioni 2016/1037 (
2
). Esamina inoltre l’impatto delle importazioni di biodiesel dall’Argentina sul nesso di causalità tra le importazioni di biodiesel originario dell’Indonesia e la minaccia di pregiudizio notevole per l’industria dell’Unione.
Giudizio del Tribunale
Anzitutto, il Tribunale respinge la censura vertente su un errore manifesto di valutazione commesso dalla Commissione allorché ha considerato che i pagamenti effettuati dal Fondo per le piantagioni di palma da olio, un ente di diritto pubblico, a favore dei produttori indonesiani di biodiesel costituivano un «contributo finanziario» della pubblica amministrazione sotto forma di trasferimento diretto di fondi, conformemente all’articolo 3, punto 1, lettera a), i), del regolamento di base antisovvenzioni.
A tale proposito, il Tribunale osserva, da un lato, che la nozione di «contributo finanziario [di una pubblica amministrazione]» ai sensi di tale disposizione non contiene alcuna precisazione riguardo all’origine dei fondi trasferiti e comprende quindi tutti gli strumenti pecuniari che le pubbliche autorità possono effettivamente utilizzare. Ne consegue che l’origine dei fondi erogati dalle pubbliche autorità ai produttori di biodiesel non ha alcuna incidenza sulla qualificazione di tali fondi come contributo finanziario. Inoltre, il fatto che detti fondi provengano dal prelievo all’esportazione pagato dai produttori esportatori non implica che, al momento del loro trasferimento ai produttori di biodiesel, non vi siano oneri per l’ente che li eroga.
Dall’altro lato, il Tribunale rileva che, per valutare se un trasferimento diretto di fondi possa giustificare l’istituzione di un dazio compensativo, occorre tenere conto dell’assenza di contropartita o di contropartita equivalente da parte dell’impresa che lo riceve. In siffatto contesto, dal momento che le ricorrenti non hanno dimostrato che tali pagamenti fossero dovuti ai sensi di un contratto di acquisto concluso tra il governo dell’Indonesia e i produttori di biodiesel, la Commissione poteva legittimamente riconoscere l’esistenza di un contributo finanziario sotto forma di trasferimento diretto di fondi.
Il Tribunale respinge anche le censure vertenti su un errore commesso dalla Commissione nel calcolo del vantaggio conferito ai produttori indonesiani di biodiesel mediante i pagamenti effettuati dal Fondo per le piantagioni di palma da olio. Secondo le ricorrenti, la Commissione avrebbe dovuto determinare il vantaggio conferito ai produttori di biodiesel deducendo dall’importo della sovvenzione compensabile i costi di trasporto per la consegna del biodiesel, conformemente all’articolo 7, paragrafo 1, lettera a), del regolamento di base antisovvenzioni. Il Tribunale rileva a tale proposito che, al fine di calcolare l’importo della sovvenzione, la Commissione si è correttamente basata sulla propria comunicazione relativa al calcolo dell’importo della sovvenzione nelle inchieste sui dazi compensativi (
3
). Secondo gli orientamenti contenuti in tale comunicazione, la deducibilità delle tasse e delle spese è in particolare subordinata alla condizione che esse siano state pagate direttamente alla pubblica amministrazione nel periodo dell’inchiesta e che sia stato dimostrato il loro carattere obbligatorio per avere diritto alla sovvenzione. Poiché tali condizioni sono compatibili con il regolamento di base antisovvenzioni, le ricorrenti non hanno dimostrato né che i costi di trasporto in questione siano stati pagati direttamente al governo dell’Indonesia, né che essi fossero obbligatori.
Il Tribunale dichiara poi che, mediante restrizioni all’esportazione dell’olio di palma greggio (
4
), stabilite dal governo dell’Indonesia sotto forma di una tassa e di un prelievo all’esportazione, e la fissazione dei prezzi da parte di un produttore di olio di palma greggio di proprietà del governo dell’Indonesia, il governo dell’Indonesia aveva «incaricato» o «dato ordine», ai sensi dell’articolo 3, punto 1), lettera a), iv), secondo trattino del regolamento di base antisovvenzioni, ai fornitori di olio di palma greggio di fornire i loro prodotti per un corrispettivo inferiore all’importo che sarebbe adeguato.
A tale proposito, il Tribunale rileva che quest’ultima disposizione è una misura antielusione e che, al fine di garantire ad essa un effetto pienamente utile, occorre intendere per «incaricare», ai sensi di tale disposizione, qualsiasi azione delle pubbliche autorità che equivalga, direttamente o indirettamente, ad affidare ad un ente privato la responsabilità di svolgere una funzione come quelle illustrate all’articolo 3, punto 1, lettera a), i), ii) e iii), del suddetto regolamento e per «dare ordine» qualsiasi azione delle pubbliche autorità che consista, direttamente o indirettamente, nell’esercitare i loro poteri su un ente privato affinché svolga una siffatta funzione. Orbene, ciò si era verificato nel caso di specie, in quanto le restrizioni all’esportazione di cui trattasi erano state concepite dalle pubbliche autorità con l’esplicito intento di favorire l’industria del biodiesel indonesiano mantenendo i prezzi dell’olio di palma greggio sul mercato interno artificiosamente bassi. Inoltre, poiché dette restrizioni all’esportazione avevano per effetto di restringere la libertà di azione dei produttori nazionali di olio di palma greggio limitandone la capacità di decidere su quale mercato vendere i loro prodotti, il comportamento del governo dell’Indonesia non poteva essere considerato come una semplice incentivazione ai produttori nazionali di olio di palma greggio.
Peraltro, le menzionate restrizioni all’esportazione possono anche essere qualificate come sovvenzioni sotto forma di «sostegno al reddito o ai prezzi ai sensi dell’articolo XVI del GATT 1994» a norma dell’articolo 3, punto 1, lettera b), del regolamento di base antisovvenzioni, in quanto contribuiscono al reddito percepito dai produttori di biodiesel consentendo loro di avere accesso alla loro principale materia prima e al loro più consistente elemento di costo a un prezzo inferiore a quello del mercato mondiale. Infatti, il «sostegno al reddito o ai prezzi» ai sensi di tale disposizione include qualsiasi azione delle pubbliche autorità che equivalga, direttamente o indirettamente, a mantenere la stabilità dei redditi o dei prezzi o a provocarne l’aumento e il rinvio all’articolo XVI del GATT implica che si prendano in considerazione anche gli effetti di tale azione sulle esportazioni e sulle importazioni.
Infine, il Tribunale respinge le censure vertenti su errori commessi dalla Commissione nell’accertamento dell’esistenza di una minaccia di pregiudizio notevole per l’industria dell’Unione allorché ha concluso per l’esistenza di un nesso di causalità tra le importazioni dall’Indonesia e la minaccia di pregiudizio notevole per l’industria dell’Unione, senza tenere conto dell’impatto delle importazioni di biodiesel dall’Argentina.
A tale proposito, il Tribunale ricorda che, conformemente all’articolo 8, paragrafo 6, del regolamento di base antisovvenzioni, in sede di esame di un nesso di causalità tra il pregiudizio causato all’industria dell’Unione e le importazioni del prodotto sovvenzionato, la Commissione deve escludere ogni pregiudizio derivante da altri fattori e verificare quindi se gli effetti di tali fattori non siano tali da interrompere il nesso di causalità da essa accertato. Tuttavia, affinché esista un nesso di causalità, non è necessario che le importazioni del prodotto sovvenzionato siano l’unica causa del pregiudizio causato all’industria dell’Unione e la Commissione può attribuire ad esse la responsabilità di un pregiudizio anche se i loro effetti costituiscono solo una parte di un pregiudizio più ampio imputabile ad altri fattori.
Sulla base di tali considerazioni, il Tribunale dichiara, da un lato, che la persistenza di una minaccia di pregiudizio legata alle importazioni di biodiesel dall’Argentina non esclude l’esistenza di un’altra minaccia di pregiudizio causata dalle importazioni indonesiane di biodiesel. Dall’altro, poiché le importazioni dall’Argentina erano già state oggetto di misure compensative, esse non erano tali da interrompere il nesso di causalità tra le importazioni dall’Indonesia e la minaccia di pregiudizio per l’industria dell’Unione. Inoltre, il Tribunale constata che, nonostante dette importazioni dall’Argentina, la minaccia di pregiudizio causato dalle importazioni dall’Indonesia era grave e il nesso di causalità tra queste ultime e la minaccia di pregiudizio per l’industria dell’Unione poteva essere accertato.
Alla luce di quanto precede, il Tribunale respinge integralmente il ricorso.
(
1
)	Regolamento di esecuzione (UE) 2019/2092 della Commissione, del 28 novembre 2019, che istituisce un dazio compensativo definitivo sulle importazioni di biodiesel originario dell’Indonesia (GU 2019, L 317, pag. 42).
(
2
)	Regolamento (UE) 2016/1037 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’8 giugno 2016, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di sovvenzioni provenienti da paesi non membri dell’Unione europea (GU 2016, L 176, pag. 55), come modificato dal regolamento (UE) 2018/825 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2018 (GU 2018, L 143, pag. 1) (in prosieguo: il «regolamento di base antisovvenzioni»).
(
3
)	Comunicazione della Commissione sugli orientamenti per il calcolo dell’importo della sovvenzione nelle inchieste sui dazi compensativi (GU 1998, C 394, pag. 6).
(
4
)	L’olio di palma greggio è una fonte di produzione del biodiesel indonesiano.