62022CC0747
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
NICHOLASE EMILIOUA
přednesené dne 30. října 2025 (
1
)
Věc C‑747/22
KH
proti
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Tribunale ordinario di Bergamo (soud prvního stupně v Bergamu, Itálie)]
„Řízení o předběžné otázce – Osoby požívající mezinárodní ochrany – Směrnice 2011/95/EU – Články 26 a 29 – Přístup k zaměstnání – Sociální péče – Všeobecný základní příjem – Podmínka pobytu v délce deseti let, z toho poslední dva roky nepřetržitě – Nepřímá diskriminace – Odůvodnění – Základní dávky“
I. Úvod
1.
Ve věci CU a ND (Sociální podpora – nepřímá diskriminace) (
2
) byl Soudní dvůr požádán, aby přezkoumal slučitelnost vnitrostátních opatření, která stanovila určité formy finanční podpory osobám s bydlištěm na území dotčeného členského státu a jejichž cílem byl boj proti chudobě, nerovnosti a sociálnímu vyloučení, s unijním právem. Podstatou otázky italského soudu konkrétně bylo, zda byl zvláštní aspekt italských právních předpisů zavádějících „reddito di cittadinanza“ (všeobecný základní příjem), a sice podmínka, že příjemci podpory musí mít v Itálii pobyt po dobu nejméně deset let, z toho poslední dva roky nepřetržitě (dále jen „podmínka pobytu v délce deseti let“), v souladu s řadou ustanovení unijního práva.
2.
Soudní dvůr rozhodující ve velkém senátu ve svém rozsudku uvedl, že taková podmínka je vyloučena čl. 11 odst. 1 písm. d) směrnice 2003/109/ES (
3
) ve spojení s článkem 34 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) (
4
). V podstatě konstatoval, že taková podmínka i) zakládá nepřímou diskriminaci státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty, a ii) nemůže být odůvodněná, neboť má za následek jednostranné prodloužení doby pobytu nezbytné k tomu, aby dlouhodobě pobývající rezidenti mohli požívat práva zaručeného v čl. 11 odst. 1 písm. d) směrnice 2003/109 (
5
).
3.
Projednávaná věc se týká slučitelnosti téhož aspektu dotčené vnitrostátní právní úpravy, který se týká podmínky pobytu v délce deseti let, s unijním právem, avšak z jiného úhlu pohledu. Podstatou otázky předkládajícího soudu položené Soudnímu dvoru je, zda je tato podmínka, pokud je uplatňována na osoby požívající mezinárodní ochrany, v souladu s články 26 a 29 směrnice 2011/95/EU, často nazývané jako „kvalifikační směrnice“ (
6
). Tato dvě ustanovení ukládají členským státům povinnost zajistit, aby aktivity, jejichž cílem je umožnit přístup k zaměstnání, jakož i některé zvláštní formy sociální péče, byly osobám požívajícím mezinárodní ochrany poskytovány za podmínek rovnocenných podmínkám platným pro jeho vlastní státní příslušníky.
II. Právní rámec
A.
Unijní právo
4.
Body 41, 42 a 45 odůvodnění směrnice 2011/95 uvádí následující:
„(41)
Aby osoby požívající mezinárodní ochrany mohly účinněji uplatňovat práva a výhody stanovené v této směrnici, je nezbytné zohlednit jejich zvláštní potřeby a konkrétní obtíže, s nimiž se při integraci potýkají. [...]
(42)
[...] je zejména třeba vyvinout úsilí k vyřešení problémů, které brání osobám požívajícím mezinárodní ochrany v účinném přístupu ke vzdělávání spojenému se zaměstnáním a k odborné přípravě a jež se týkají mimo jiné finančních omezení.
[...]
(45)
[...] Pokud jde o sociální péči, měly by být podmínky a podrobnosti týkající se poskytování základních dávek osobám, které mají nárok na status doplňkové ochrany, určeny vnitrostátním právem. Možnost omezit tuto péči na základní dávky je třeba chápat tak, že zahrnuje alespoň podporu ve výši minimálního příjmu, pomoc v případě nemoci či v těhotenství a pomoc v rodičovství, jsou-li tyto dávky poskytovány vlastním státním příslušníkům podle vnitrostátních právních předpisů.“
5.
Článek 26 odst. 2 a 3 směrnice 2011/95, který se týká „přístupu k zaměstnání“, stanoví:
„2.   Členské státy zajistí, aby byly osobám požívajícím mezinárodní ochrany nabídnuty příležitosti ke vzdělávání spojenému se zaměstnáním pro dospělé, k odborné přípravě, včetně odborných kurzů ke zvyšování kvalifikace, pracovní praxe na pracovišti a poradenských služeb poskytovaných úřady práce, za podmínek rovnocenných s těmi, které platí pro jejich státní příslušníky.
3.   Členské státy se snaží osobám požívajícím mezinárodní ochrany umožnit plný přístup k aktivitám, jež jsou uvedeny v odstavci 2.“
6.
Článek 29 směrnice 2011/95, nadepsaný „Sociální péče“, stanoví:
„1.   Členské státy zajistí, aby byla osobám požívajícím mezinárodní ochrany v členském státě, který tuto ochranu přiznal, poskytována stejná nezbytná sociální péče, jaká je poskytována státním příslušníkům tohoto členského státu.
2.   Odchylně od obecného pravidla uvedeného v odstavci 1 mohou členské státy omezit sociální péči poskytovanou osobám, kterým byl přiznán status doplňkové ochrany, na základní dávky, které jsou pak poskytovány ve stejném rozsahu a za stejných podmínek způsobilosti, jaké platí pro jejich státní příslušníky.“
B.
Vnitrostátní právo
7.
Článek 1 odst. 1 decreto-legge n. 4 „Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni“ (nařízení s mocí zákona č. 4 o naléhavých ustanoveních o všeobecném základním příjmu a důchodech) ze dne 28. ledna 2019 (
7
), přeměněného na zákon prostřednictvím legge č. 26 (zákon č. 26) ze dne 28. března 2019 (
8
) (dále jen „nařízení s mocí zákona“), stanoví:
„Od dubna 2019 se zavádí všeobecný základní příjem […] jako základní opatření aktivní politiky zaměstnanosti s cílem zaručit právo na práci, bojovat proti chudobě, nerovnosti a sociálnímu vyloučení a podporovat právo na informace, vzdělávání, odbornou přípravu a účast na kulturním životě prostřednictvím politik zaměřených na hospodářskou podporu a sociální začlenění osob ohrožených vyloučením ze společnosti a z pracovního života. [Všeobecný základní příjem] představuje základní výši dávek v mezích dostupných zdrojů.“
8.
Článek 2 nařízení s mocí zákona, nadepsaný „Příjemci“, stanoví podmínky pro přiznání všeobecného základního příjmu. Tyto podmínky se týkají jednak státního občanství, bydliště nebo pobytu žadatele a jednak mimo jiné jeho příjmů, majetku a užívání trvalých majetkových hodnot domácnosti žadatele. Stran první z těchto podmínek čl. 2 odst. 1 písm. a) bod 2. vyžaduje, aby byl příjemce mimo jiné „v okamžiku podání žádosti, jakož i po celou dobu vyplácení dávky, rezidentem v Itálii po dobu nejméně 10 let, z toho poslední dva roky nepřetržitě“.
9.
Článek 3 odst. 1 uvedeného nařízení s mocí zákona stanoví, že finanční výhoda přiznaná všeobecným základním příjmem je tvořena dvěma složkami: složkou určenou k doplnění příjmu domácnosti a složkou určenou k doplnění příjmu domácností v nájemním bydlení. Článek 3 odst. 6 téhož nařízení s mocí zákona stanoví, že všeobecný základní příjem se poskytuje nepřetržitě po dobu nejvýše osmnácti měsíců. Tato doba může být prodloužena s výhradou pozastavení výplaty po dobu jednoho měsíce před každým prodloužením období.
10.
Článek 4 odst. 1 nařízení s mocí zákona, který se týká „dohody o zaměstnání a dohody o sociálním začleňování“, stanoví:
„Poskytování dávky je podmíněno prohlášením zletilých členů domácnosti o okamžité pracovní dostupnosti v souladu s postupy stanovenými v tomto článku, jakož i účastí na individualizovaném programu podpory zaměstnanosti a sociálního začlenění, který zahrnuje činnosti ve službách společnosti, odbornou rekvalifikaci, dokončení studia a další závazky stanovené příslušnými orgány zaměřené na integraci do trhu práce a sociální začlenění.“
III. Skutkový stav, řízení a předběžné otázky
11.
Žalobce, KH, přicestoval do Itálie v roce 2011 a je držitelem povolení k pobytu osoby požívající doplňkové ochrany. Od této doby žije v Itálii, kde v roce 2019 uzavřel manželství a kde se mu v roce 2020 narodily dcery.
12.
Původně mu byl přiznán všeobecný základní příjem, protože nesprávně prohlásil, že splňuje podmínku pobytu v délce deseti let. V návaznosti na provedení kontrol Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (Národní institut sociálního zabezpečení, Itálie) dopisem dne 13. října 2021 odňal žalobci všeobecný základní příjem s odůvodněním, že v době podání žádosti nesplňoval podmínku pobytu v Itálii v celkové délce deseti let.
13.
Žalobce podal proti INPS zvláštní žalobu k Tribunale ordinario di Bergamo (soud prvního stupně v Bergamu, Itálie), v níž tvrdil, že byl obětí diskriminace, a konkrétně se domáhal toho, aby byl akt, jímž mu byl odňat nárok na všeobecný základní příjem, prohlášen za diskriminační a aby mu byl potvrzen nárok na pobírání této dávky.
14.
Žalobce před uvedeným soudem tvrdil, že podmínka pobytu v délce deseti let stanovená pro účely pobírání všeobecného základního příjmu je v rozporu s články 26 a 29 směrnice 2011/95, které stanoví, že osobám požívajícími mezinárodní ochrany musí být v oblasti přístupu k zaměstnání a sociální péče poskytováno stejné zacházení jako vlastním státním příslušníkům. Podle INPS však všeobecný základní příjem nespadá do oblasti působnosti těchto ustanovení.
15.
Vzhledem k tomu, že Tribunale ordinario di Bergamo (soud prvního stupně v Bergamu) měl pochybnosti o správném výkladu uvedených ustanovení, rozhodl se přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Musí být články 29 a 26 směrnice 2011/95 vykládány v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní úpravě, jako je právní úprava obsažená v čl. 2 odst. 1 písm. a) [bodě 2.] [nařízení vlády s mocí zákona], která pro nárok na dávku určenou na boj proti chudobě a na podporu přístupu k zaměstnání a sociálnímu začlenění, jako je ‚[všeobecný základní] příjem‘, stanoví vedle podmínky dvou let nepřetržitého pobytu před podáním žádosti podmínku desetiletého pobytu v Itálii?“
16.
Písemná vyjádření předložili žalobce v původním řízení, INPS, italská vláda, jakož i Evropská komise. Tito zúčastnění rovněž přednesli ústní vyjádření na jednání, které se konalo dne 17. června 2025.
17.
V souladu s čl. 16 třetím pododstavcem statutu Soudního dvora Evropské unie požádala italská vláda, aby tuto věc projednal velký senát.
IV. Analýza
18.
Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda články 26 a 29 směrnice 2011/95 brání takovému vnitrostátnímu opatření, které podmiňuje nárok na dávku určenou na boj proti chudobě, jejímž cílem je umožnit osobám požívajícím mezinárodní ochrany přístup k zaměstnání a sociálnímu začlenění, pobytem v délce deseti let v dotčeném členském státě, z toho poslední dva roky nepřetržitě.
19.
Před posouzením meritorních otázek položených v rámci předběžné otázky (B) je třeba se nejprve zabývat dvěma otázkami procesní povahy: pravomocí Soudního dvora v projednávané věci a nutností odpovědět na předběžnou otázku (A).
A.
K pravomoci Soudního dvora a nutnosti odpovědět na předběžnou otázku
20.
Italská vláda tvrdí, že Soudní dvůr nemá pravomoc odpovědět na položenou otázku, jelikož se vnitrostátní ustanovení použitelná ve věci v původním řízení týkají dávky, která nespadá do působnosti směrnice 2011/95.
21.
V tomto ohledu postačí uvést, že otázka položená Tribunale ordinario di Bergamo (soud prvního stupně v Bergamu) se týká výkladu dvou ustanovení unijního práva, a sice článků 26 a 29 směrnice 2011/95, což zjevně spadá do pravomoci Soudního dvora (
9
). Otázka, zda takové opatření, jako je všeobecný základní příjem, spadá do působnosti uvedených ustanovení, je totiž otázkou, jež se týká merita otázky předkládajícího soudu, a nemůže tudíž zpochybnit pravomoc Soudního dvora ani přípustnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce (
10
).
22.
Kromě toho italská vláda na jednání vysvětlila, že i) vnitrostátní právní úprava uvedená v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce zůstala v platnosti do 31. prosince 2023, přičemž byla zrušena legge n. 197, „Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025“ (zákon č. 197 o předběžném státním rozpočtu na rozpočtový rok 2023 a o víceletém rozpočtu na tříleté období 2023–2025) ze dne 29. prosince 2022 (
11
), a ii) Corte costituzionale (Ústavní soud, Itálie) rozhodnutím č. 31/2025 ze dne 20. března 2025 prohlásil podmínku pobytu v délce deseti let vztahující se na občany EU za neslučitelnou s italskou ústavou. Uvedený soud konstatoval, že vnitrostátní právní úprava měla vyžadovat pobyt po dobu pěti let, a nikoliv deseti let.
23.
S ohledem na výše uvedené si lze klást otázku, zda stále existuje potřeba, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžnou otázku. Podmínky přípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce – stanovené v článku 267 SFEU a v článku 94 jednacího řádu Soudního dvora – musí být splněny nejen v okamžiku předložení žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce Soudnímu dvoru, ale i v průběhu celého řízení. Pokud v průběhu řízení již tyto podmínky nejsou splněny, Soudní dvůr řízení ukončí a prohlásí, že není třeba poskytnout odpověď. Tak tomu může být například v případě, kdy se původní řízení stane bezpředmětným v důsledku pozdějších rozhodnutí předkládajícího soudu (nebo jiného vnitrostátního soudu) vydaných v tomtéž řízení nebo v některém souvisejícím řízení, nebo v případě, kdy byla příslušná ustanovení vnitrostátního práva změněna nebo zrušena (
12
).
24.
O takový případ se však v projednávané věci nejedná. Žalobce v původním řízení i italská vláda na jednání uvedli, že odpověď Soudního dvora na položenou otázku je stále nezbytná pro vyřešení sporu dotčeného v původním řízení. Chápu to tak, že sporná vnitrostátní právní úprava je i nadále ratione temporis použitelná na dotčený spor a výše uvedené rozhodnutí Corte costituzionale (Ústavní soud) se netýkalo situace osob požívajících mezinárodní ochrany.
25.
Konečně lze na okraj zmínit, že směrnice 2011/95 byla nedávno zrušena nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2024/1347 ze dne 14. května 2024 o normách, které musejí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu udělené ochrany, o změně směrnice 2003/109 a o zrušení směrnice 2011/95 (
13
). Podle článků 41 a 42 uvedeného nařízení bude směrnice 2011/95 zrušena s účinkem od 12. června 2026 a nařízení se použije od 1. července 2026.
26.
Toto řízení se tedy nestalo bezpředmětným.
B.
K věci samé
27.
Články 26 a 29 směrnice 2011/95 v podstatě ukládají členským státům povinnost zajistit, aby určité aktivity podporující přístup k zaměstnání a určitým formám sociální péče byly dostupné osobám požívajícím mezinárodní ochrany za stejných podmínek jako jeho vlastním státním příslušníkům.
28.
V projednávané věci vyvstávají dvě hlavní otázky. Zaprvé spadá takové vnitrostátní opatření, jako je všeobecný základní příjem, do působnosti článků 26 nebo 29 směrnice 2011/95? A zadruhé, pokud tomu tak je, je takové opatření slučitelné s uvedenými ustanoveními?
29.
Italská vláda a INPS mají v tomto ohledu za to, že takové opatření, jako je všeobecný základní příjem, nespadá do oblasti působnosti článků 26 a 29 směrnice 2011/95. Tvrdí, že všeobecný základní příjem není pouhou dávkou sociální péče určenou k nápravě stavu finanční nouze, ale je rozsáhlejším individualizovaným opatřením, které je součástí širšího rámce zahrnujícího podporu domácností trpících chudobou, jakož i závazky těchto domácností přijaté k dosažení konkrétních cílů, a to s cílem pomoci jim stát se soběstačnými. Tito zúčastnění zejména tvrdí, že předmětná dávka je podmíněna prohlášením zletilých členů domácnosti o okamžité pracovní dostupnosti, jakož i uzavřením „dohody o zaměstnání“ s úřadem práce. Opatření je proto dle jejich tvrzení především nástrojem pro opětovnou pracovní integraci a sociální začlenění. Smíšená povaha tohoto opatření byla údajně potvrzena judikaturou Corte costituzionale (Ústavní soud).
30.
Žalobce v původním řízení a Komise s tímto nesouhlasí. Mají za to, že smíšená povaha vnitrostátního opatření sama o sobě nebrání tomu, aby spadalo do působnosti článků 26 a 29 směrnice 2011/95. Podle jejich názoru má všeobecný základní příjem stanovený italským zákonodárcem vlastnosti nezbytné k tomu, aby spadal do působnosti těchto ustanovení. Osoby požívající mezinárodní ochrany proto nesmějí být vystaveny žádné formě diskriminace, pokud jde o přístup k dávkám, které jim z této ochrany plynou.
31.
Souhlasím s žalobcem v původním řízení a Komisí. Níže vysvětlím, proč jsem toho názoru, že takové opatření, jako je všeobecný základní příjem, spadá do působnosti uvedených dvou ustanovení (1, 2 a 3) a je podle všeho s těmito ustanoveními neslučitelné (4 a 5), přičemž mám malou výhradu ve vztahu k článku 29 směrnice (6).
1. Přístup k zaměstnání
32.
Článek 26 odst. 2 směrnice 2011/95 vyžaduje, aby „[č]lenské státy [zajistily], aby byly osobám požívajícím mezinárodní ochrany nabídnuty příležitosti ke vzdělávání spojenému se zaměstnáním pro dospělé, k odborné přípravě, včetně odborných kurzů ke zvyšování kvalifikace, pracovní praxe na pracovišti a poradenských služeb poskytovaných úřady práce, za podmínek rovnocenných s těmi, které platí pro jejich státní příslušníky“. Článek 26 odst. 3 uvedené směrnice rovněž vyžaduje, aby se „[č]lenské státy [...] [snažily] osobám požívajícím mezinárodní ochrany umožnit plný přístup k aktivitám, jež jsou uvedeny v odstavci 2 (
14
)“.
33.
Podle mého názoru takové opatření, jako je všeobecný základní příjem, spadá do působnosti uvedených ustanovení. Jak uvádí INPS i italská vláda, klíčovým prvkem dotčeného opatření je prohlášení zletilých členů domácnosti o okamžité pracovní dostupnosti a uzavření „dohody o zaměstnání“ s úřadem práce. Tato dohoda je, jak uvádí čl. 4 odst. 1 nařízení s mocí zákona, „[individualizovaným] [programem] podpory zaměstnanosti a sociálního začlenění, který zahrnuje služby ve prospěch společnosti, odbornou rekvalifikaci, dokončení studia a další závazky stanovené příslušnými orgány zaměřené na integraci do trhu práce a sociální začlenění“.
34.
Ze samotného znění obou dotčených právních ustanovení (čl. 26 odst. 2 směrnice 2011/95 a čl. 4 odst. 1 nařízení s mocí zákona) poměrně jasně vyplývá, že činnosti, které jsou v nich uvedeny, se do značné míry shodují. Lze jen těžko zpochybnit názor, že činnosti, které mají italské úřady práce nabízet příjemcům všeobecného základního příjmu, je třeba považovat za „odbornou přípravu“ a „poradenské služby“ ve smyslu čl. 26 odst. 2 směrnice 2011/95.
35.
Obě ustanovení mají ve skutečnosti stejný cíl. Povinnosti stanovené v čl. 26 odst. 2 a 3 směrnice 2011/95 jednoznačně přispívají k zajištění užitečného účinku zásady uvedené v čl. 26 odst. 1: „Členské státy povolují osobám požívajícím mezinárodní ochrany vykonávat zaměstnání nebo samostatnou výdělečnou činnost podle předpisů, které se obecně vztahují na dotyčné povolání a veřejnou službu, bezprostředně po přiznání ochrany (
15
).“
36.
Cíl opatření stanovených v čl. 4 odst. 1 nařízení s mocí zákona je tentýž: umožnit vstup na trh práce. Preambule uvedeného nařízení s mocí zákona, jakož i jeho čl. 1 odst. 1 odkazují na opatření, jehož cílem je zaručit právo na práci prostřednictvím politik zaměřených na poskytnutí hospodářské podpory a sociální začlenění osob ohrožených vyloučením ze společnosti a z pracovního života.
37.
Jen pro úplnost dodávám, že široký rozsah povinnosti stanovené v článku 26 směrnice 2011/95 a její význam z hlediska systematiky uvedené směrnice potvrzuje celá řada skutečností.
38.
Zaprvé terminologie použitá v uvedeném článku značí souhrnnou povahu tohoto ustanovení: „aktivity jako“ (demonstrativní výčet), „příležitosti ke vzdělávání spojenému se zaměstnáním“ (široký a účelový pojem) a „plný přístup“ (kategorické vyjádření) (
16
).
39.
Zadruhé členské státy musí nejen zajistit, aby byly dotyčné aktivity nabídnuty osobám požívajícím mezinárodní ochrany (odstavec 2 článku 26), ale musí také umožnit přístup k nim (odstavec 3 uvedeného ustanovení). Jak je vysvětleno v preambuli směrnice 2011/95, unijní normotvůrce měl za to, že osoby požívající mezinárodní ochrany mají zvláštní potřeby a potýkají se při integraci s konkrétními obtížemi (bod 41 odůvodnění), a proto „je zejména třeba vyvinout úsilí k vyřešení problémů, které brání osobám požívajícím mezinárodní ochrany v účinném přístupu ke vzdělávání spojenému se zaměstnáním a k odborné přípravě a jež se týkají mimo jiné finančních omezení“ (bod 42 odůvodnění).
40.
V podstatě není dostačující, že aktivity uvedené v čl. 26 odst. 2 směrnice 2011/95 jsou přístupné osobám požívajícím mezinárodní ochrany, podle čl. 26 odst. 3 této směrnice musí vnitrostátní orgány rovněž podniknout kroky zaměřené na odstranění překážek, které by takovému přístupu bránily. Z této povinnosti být proaktivní zcela jasně vyplývá, jaký důraz klade unijní normotvůrce na to, aby osoby požívající mezinárodní ochrany měly přístup k podpoře ve formě odborné přípravy a poradenství, aby se mohly snáze začlenit do trhu práce. Skutečnost, že bod 42 odůvodnění směrnice 2011/95 odkazuje na „finanční omezení“, svědčí o tom, že tato směrnice i nařízení s mocí zákona reflektují mutatis mutandis tutéž úvahu: může být nezbytné poskytnout dotčeným osobám určitou formu finanční pomoci, neboť jinak by se nemohly účastnit nabízených vzdělávacích a poradenských aktivit.
41.
Závěrem mám za to, že takové aktivity, jako jsou aktivity uvedené v čl. 4 odst. 1 nařízení s mocí zákona, velkou měrou spadají do působnosti článku 26 směrnice 2011/95.
2. Sociální péče
42.
Článek 29 odst. 1 směrnice 2011/95 ukládá členským státům povinnost „[zajistit], aby byla osobám požívajícím mezinárodní ochrany [...] poskytována stejná nezbytná sociální péče, jaká je poskytována státním příslušníkům tohoto členského státu“. Je tedy třeba posoudit, zda takové vnitrostátní opatření, jako je všeobecný základní příjem, představuje „sociální péči“ ve smyslu uvedeného ustanovení.
a) K autonomnímu pojmu unijního práva
43.
Je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury z požadavků jak jednotného používání unijního práva, tak dodržování zásady rovnosti vyplývá, že pokud ustanovení unijního práva výslovně neodkazuje na právo členských států za účelem vymezení svého smyslu a dosahu, musí být zpravidla vykládáno autonomním a jednotným způsobem v celé Unii (
17
).
44.
Ačkoliv směrnice 2011/95 neobsahuje definici pojmu „sociální péče“, ani její článek 29 neodkazuje na právo členských států, pokud jde o význam tohoto pojmu. Z toho vyplývá, že pojem „sociální péče“ obsažený v uvedeném článku musí být chápán pro účely použití dotčené směrnice jakožto autonomní pojem unijního práva, který musí být na území všech členských států vykládán jednotně (
18
).
45.
Italská vláda nicméně nesouhlasí. Podle jejího názoru Soudní dvůr konstatoval, že přestože zde není odkaz na vnitrostátní právo, je stále na vnitrostátních orgánech, aby vymezily, co představuje pojem „sociální péče“ ve smyslu článku 29 směrnice 2011/95.
46.
Tento argument mě nepřesvědčil. Jeví se mi, že italská vláda vykládá rozsudek Soudního dvora ve věci ASGI a další nesprávně (
19
). V uvedeném rozsudku Soudní dvůr vymezil pojem „dávky sociální péče“ tak, že zahrnuje „všechny systémy pomoci zavedené orgány veřejné moci, ať již na celostátní, regionální nebo místní úrovni, které využívá jednotlivec, který nemá dostatečné prostředky k pokrytí svých základních potřeb, jakož i svých rodinných příslušníků“ (
20
). Podle mého názoru Soudní dvůr jednoduše přistoupil k širokému vymezení tohoto pojmu, přičemž upřesnil, že se vztahuje na všechny systémy pomoci zavedené všemi orgány veřejné moci (bez ohledu na to, zda jsou ústřední nebo regionální či místní). Soudní dvůr v žádném případě netvrdí, že přísluší vnitrostátním orgánům, aby samostatně rozhodly o tom, která opatření představují sociální péči a která nikoli.
47.
Stejně tak není rozhodná skutečnost, že Soudní dvůr v uvedeném rozsudku nakonec ponechal na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda vnitrostátní opatření dotčené ve věci v původním řízení „[bylo] [...] dávkou sociální péče ve smyslu článku 29 směrnice 2011/95“. Předkládající soud byl totiž povinen provést toto posouzení nikoli na základě vnitrostátního práva, ale „s ohledem na [...] definici“ uvedenou výše v textu rozsudku (
21
).
b) K použití pojmu (I): finanční výhody jakožto formy sociální péče
48.
Jak je uvedeno v bodě 46 výše, Soudní dvůr přijal poměrně široký a do jisté míry otevřený výklad pojmu „sociální péče“ pro účely směrnice 2011/95. Sociální péče zcela jistě zahrnuje „podporu ve výši minimálního příjmu, pomoc v případě nemoci či v těhotenství a pomoc v rodičovství“ (bod 45 odůvodnění uvedené směrnice), avšak rozhodně se ně neomezuje. Tento bod odůvodnění označuje takovou podporu a pomoc jako „základní dávky“.
49.
Definice Soudního dvora zahrnuje čtyři hlavní prvky, které se týkají struktury („systém“), původu („orgány veřejné moci“), oprávněných osob („[osoby], [které nemají] dostatečné prostředky k […]“) a funkce dané péče (pokrytí „základních potřeb [příjemce], jakož i jeho rodinných příslušníků“). Ačkoli neexistuje jednotná definice pojmu „sociální péče“, která by byla všeobecně přijímána, jeví se mi, že výklad tohoto pojmu provedený Soudním dvorem je v souladu s obecným chápáním tohoto výrazu (
22
).
50.
S ohledem na výše uvedené jsem toho názoru, že takové opatření, jako je všeobecný základní příjem, spadá do působnosti článku 29 směrnice 2011/95.
51.
Především dotčené opatření splňuje všechna kritéria uvedená v bodě 49 tohoto stanoviska: zaprvé se jedná o obecný mechanismus podpory, zadruhé bylo přijato veřejnými orgány, zatřetí oprávněnými subjekty jsou domácnosti v nouzi a začtvrté jedním z jeho hlavních cílů je „boj proti chudobě“.
52.
Z obecného hlediska vykazuje všeobecný základní příjem několik znaků, které byly v judikatuře Soudního dvora obvykle spojovány s opatřeními sociální péče (
23
). Dotčené vnitrostátní opatření konkrétně stanoví peněžitou dávku, která: i) je nepříspěvková, přičemž je hrazena z veřejných prostředků, ii) závisí na majetkových poměrech a alespoň do určité míry zohledňuje specifickou situaci a potřeby domácnosti a iii) je zaměřena na to, aby bylo jednotlivcům zajištěno životní minimum.
53.
Posledně uvedený aspekt má podle mého názoru zvláštní význam. Nutnost zajistit „životní minimum“ je totiž výslovně uvedena v preambuli nařízení s mocí zákona jako jeden z cílů dotčeného opatření. Kromě toho skutečnost, že obě složky poskytované finanční výhody mají sloužit a) „k doplnění příjmu domácnosti“ a b) „k doplnění příjmu domácností v nájemním bydlení“, jasně svědčí o povaze opatření.
54.
Preambule nařízení s mocí zákona nadto výslovně odkazuje na „mimořádnou nutnost a naléhavost dosáhnout zjednodušení systému sociální péče tak, aby se stal jednoznačným a hlavním, a to s cílem nově definovat model kolektivní sociální péče“ (
24
). Textová shoda mezi touto preambulí a článkem 29 směrnice 2011/95 je tedy nepopiratelná.
55.
Řada specifických aspektů finanční výhody stanovené v článku 3 nařízení s mocí zákona potvrzuje tezi, že tato dávka je určena k uspokojení základních potřeb domácnosti. Konkrétně podle odstavce 3 tohoto ustanovení je částka dávky, která nebyla vyčerpána nebo vybrána v měsíci následujícím po jejím vyplacení, alespoň v částečném rozsahu odečtena od následující měsíční platby. Kromě toho se podle článku 5 nařízení s mocí zákona, provedeného prostřednictvím správního nařízení, dávka vyplácela prostřednictvím karty, kterou nelze použít k nákupu určitých výrobků a služeb (jako jsou například šperky a jiné luxusní zboží, umělecká díla, služby hazardních her, pojišťovací služby) nebo při určitých transakcích (nákupy v zahraničí, on-line nebo prostřednictvím služeb přímého marketingu).
c) K použití pojmu (II): námitky italské vlády a INPS
56.
Výše uvedený závěr o povaze dotčeného opatření nemůže nikterak zpochybnit skutečnost, že peněžité dávky jsou podle čl. 4 odst. 1 nařízení s mocí zákona podmíněny„prohlášením zletilých členů domácnosti o okamžité pracovní dostupnosti [...] jakož i účastí na individualizovaném programu podpory zaměstnanosti a sociálního začlenění, který zahrnuje činnosti ve službách společnosti, odbornou rekvalifikaci, dokončení studia a další závazky stanovené příslušnými orgány“.
57.
Ačkoliv jsou programy sociální podpory často přístupné osobám a rodinám, které mají nízké příjmy nebo jsou zranitelné, aniž by musely splňovat zvláštní podmínky (kromě prokázání svého statusu), není neobvyklý ani opačný přístup. V Evropské unii i mimo ni existují programy sociální péče, které poskytují finanční pomoc osobám v nouzi za předpokladu, že splní zvláštní požadavky týkající se chování. Může se jednat například o hledání zaměstnání, absolvování odborné přípravy nebo účast na činnostech v obecném zájmu. Cílem takovýchto programů je snížit současnou i budoucí chudobu podporou rozvoje dotčených osob, zejména prostřednictvím investic do vzdělávání a odborné přípravy. Poskytnutá finanční pomoc je tedy pobídkou k plnění povinností stanovených v právních předpisech. Je tudíž také logické, že v rámci těchto programů může nesplnění těchto povinností vést k pozastavení nebo snížení finanční pomoci (nebo jiných poskytovaných dávek) (
25
).
58.
V této souvislosti tedy není podstatné, zda je finanční výhoda poskytována podmíněně či nepodmíněně; mnohem důležitější je ověřit, zda případné podmínky podporují konečný cíl, kterým je boj proti chudobě, a to poskytováním pomoci osobám v nouzi. V projednávané věci jsou podmínky v souladu s cílem boje proti budoucí chudobě tím, že zvyšují pravděpodobnost, že příjemci využívající podpory systému by mohli v krátkodobém nebo střednědobém horizontu nalézt zaměstnání.
59.
Kromě toho podotýkám, že nařízení s mocí zákona uvádí v čl. 4 odst. 2 a 3 různé kategorie osob (mimo jiné osoby starší 65 let, osoby se zdravotním postižením a osoby navštěvující vzdělávací kurzy), které jsou osvobozeny od povinností stanovených v čl. 4 odst. 1 dotčeného nařízení s mocí zákona. V těchto případech je finanční výhoda poskytována nepodmíněně.
60.
V této souvislosti nepovažuji za relevantní ani skutečnost zdůrazněnou italskou vládou a INPS, že všeobecný základní příjem je poskytován „nepřetržitě po dobu nejvýše osmnácti měsíců“.
61.
Sociální péče má často dočasnou povahu, neboť je koncipována především jako „záchranná síť“ pro konkrétní situace, a nikoli jako systém trvalé podpory. To platí tím spíše tehdy, když je přiznání takových dávek, jako je tomu v případě všeobecného základního příjmu, podmíněno tím, že příjemce splní určité povinnosti, které mají, jak bylo uvedeno výše, usnadnit jeho následný přístup k jiným formám příjmu nebo podpory, včetně zaměstnání. Vzhledem k tomu, že jsou čerpány značné veřejné zdroje, je rovněž pochopitelné, že z důvodu rozpočtové kázně mohou orgány stanovit předem stanovenou dobu trvání těchto finančních výhod. Pro dotčené osoby to slouží jako motivace k tomu, aby byly při hledání zaměstnání samy aktivní.
62.
V každém případě poznamenávám, že podle čl. 3 odst. 6 nařízení s mocí zákona může být doba pobírání všeobecného základního příjmu „prodloužena s výhradou pozastavení výplaty po dobu jednoho měsíce před každým prodloužením období“ a že „toto pozastavení výplaty se nevztahuje na případy [osob starších 65 let].“
63.
Italská vláda a INPS ve skutečnosti uznávají, že všeobecný základní příjem vykazuje znaky sociální péče. Tvrdí však, že nelze mít za to, že by se jednalo pouze o tento či hlavně tento aspekt. Zdůrazňují, že všeobecný základní příjem je komplexním opatřením smíšené povahy, a odkazují v tomto ohledu na dvě rozhodnutí Corte costituzionale (Ústavní soud), k nimž se vrátím níže.
64.
Podle mého názoru komplexní struktura opatření a jeho smíšená povaha nevylučují skutečnost, že toto opatření může spadat do oblasti působnosti článku 29 směrnice 2011/95.
65.
Je poměrně běžné, že vnitrostátní právní předpisy sledují zavedením nových nástrojů současně odlišné cíle. V závislosti na povaze těchto cílů může normotvůrce tyto cíle prosazovat v různé míře, nebo pokud si vzájemně odporují, pokusit se o nalezení spravedlivé rovnováhy mezi nimi. Vnitrostátní právní předpisy mohou samozřejmě zavádět mechanismy se složitou strukturou zahrnující různé prvky. Z hlediska uplatňování mohou být tyto prvky samostatné a oddělitelné, nebo naopak mohou tvořit soudržný a nedělitelný celek.
66.
Tak je tomu často v případě opatření přijatých v takových oblastech, jako je sociální péče, sociální zabezpečení a sociální začleňování. Například již v roce 1974 Soudní dvůr vedl, že „nelze vyloučit, že se právní předpis může z důvodu své osobní působnosti, svých cílů a způsobu uplatňování blížit oběma kategoriím [sociálního zabezpečení a sociální péče], a tudíž je tak zamezeno jakékoliv komplexní klasifikaci“ (
26
). V takových případech musí subjekt vykládající právní předpis určit převažující funkci (nebo funkce) opatření, pokud by to mohlo mít určité důsledky z hlediska unijního práva (
27
).
67.
V projednávané věci však opatření ve skutečnosti obsahuje různé prvky. S ohledem na znění preambule nařízení s mocí zákona, jeho normativní ustanovení a jeho stanovené cíle a oblast působnosti se jeví být zřejmé – zejména z hlediska unijního práva – že dotčené vnitrostátní opatření je založeno na dvou pilířích téhož významu: poskytování finanční podpory (článek 3 nařízení s mocí zákona) a provádění dohod o zaměstnání a dohod o sociálním začleňování (článek 4 uvedeného nařízení). Ve většině případů – i když ne vždy – funguje všeobecný základní příjem jako mechanismus do ut des: finanční pomoc je poskytována oproti závazku osobního a profesního rozvoje.
68.
Domnívám se, že mé závěry jsou z hlediska vnitrostátního práva v souladu se závěry Corte costituzionale (Ústavní soud). Uvedený soud v rozhodnutích z let 2022 a 2025 v podstatě konstatoval, že právní úpravu všeobecného základního příjmu nelze považovat za úpravu týkající se pouze formy sociální péče; podle těchto rozhodnutí je aspekt sociální péče, jenž je v opatření vskutku přítomen, součástí širšího právního rámce, který sleduje různé cíle, a to zejména cíle spočívající v integraci do trhu práce a sociálním začlenění (
28
).
69.
Ačkoli s těmito závěry plně souhlasím, nedomnívám se, že by mohly být vykládány jako odůvodnění pro to, aby byla funkce sociální péče považována za zcela vedlejší nebo druhotnou ve vztahu k jiné funkci.
70.
Finanční výhody poskytované osobám v nouzi představují, jak jsem vysvětlil v bodech 48 až 55 tohoto stanoviska, zásadní prvek obecného rámce zavedeného nařízením s mocí zákona. Kromě toho, jak je uvedeno v bodě 59 výše, pro některé kategorie příjemců podpory (z nichž mnozí jsou osoby dočasně nebo trvale neschopné práce) se jedná o jedinou složku opatření, která se na ně vztahuje, neboť tyto osoby jsou osvobozeny od povinností stanovených v článku 4 nařízení s mocí zákona. V těchto případech je všeobecný základní příjem hlavním, ne-li jediným opatřením sociální péče. Tato skutečnost vyznívá v neprospěch klasifikace všeobecného základního příjmu jako výhody určené výlučně či především ke zjednodušení přístupu na trh práce (
29
). V této souvislosti jen na okraj poznamenávám, že vláda, která přijala právní úpravu všeobecného základního příjmu, ji obecně prezentovala tisku a občanům jako opatření, které „potírá chudobu“ (nikoliv jako opatření, které „potírá nezaměstnanost“).
71.
Konečně dodávám, že značný význam výše zkoumaných aspektů v systematice nařízení s mocí zákona byl rovněž zdůrazněn jak předkládajícím soudem v projednávané věci, tak předkládajícím soudem ve věci CU a ND (
30
). Tuto problematiku objasním níže v tomto stanovisku.
72.
Italská vláda ve svých vyjádřeních zdůrazňuje, že Soudní dvůr v rozsudku ve věci CU a ND nikterak neposoudil otázku, zda všeobecný základní příjem představuje „sociální dávku“, a vycházel pouze z toho, co předkládající soud uvedl v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce (
31
). Mám dojem, že italská vláda tím chce říci, že stanovisko předkládajícího soudu bylo v tomto ohledu nesprávné.
73.
To by však v každém případě bylo pro účely projednávané věci nepodstatné. Ve věci CU a ND byl totiž Soudní dvůr požádán, aby sporné vnitrostátní opatření posoudil z hlediska čl. 11 odst. 1 písm. d) směrnice 2003/109. Toto ustanovení stanoví, že „[d]louhodobě pobývajícím rezidentům je přiznáno rovné zacházení jako státním příslušníkům členského státu v těchto oblastech [...] sociální zabezpečení, sociální podpora a sociální ochrana podle vnitrostátních právních předpisů“ (
32
). Naproti tomu, jak bylo vysvětleno v bodech 43 až 47 výše, pojem „sociální péče“ ve smyslu článku 29 směrnice 2011/95 je autonomním pojmem unijního práva, který musí být vykládán jednotně v celé Unii. Klasifikace dotčeného opatření z hlediska vnitrostátního práva tudíž není v projednávané věci rozhodující (
33
).
74.
Konečně, i kdybychom dospěli k závěru (čemuž tak podle mého názoru není), že poskytnutí finanční výhody má pouze vedlejší a doplňkový charakter ve vztahu k hlavnímu cíli, kterým je pracovní začlenění dotčených osob, předmětné výhody by i tak spadaly do působnosti směrnice 2011/95. Jak bylo totiž vysvětleno výše, i) aktivity uvedené v článku 4 nařízení s mocí zákona spadají do oblasti působnosti čl. 26 odst. 2 směrnice, ii) ustanovení čl. 26 odst. 3 směrnice vyžaduje, aby členské státy „umožnily plný přístup“ k aktivitám uvedeným v odstavci 2 uvedeného článku, a iii) bod 42 odůvodnění uvedené směrnice stanoví, že členské státy by měly vyvinout úsilí mimo jiné k vyřešení problémů, které se týkají finančních omezení a mohou osobám požívajícím mezinárodní ochrany bránit v přístupu k těmto aktivitám.
75.
To v podstatě znamená, že pokud by dotčená finanční výhoda měla být vyloučena z působnosti článku 29 směrnice 2011/95, pravděpodobně by pak spadala do působnosti čl. 26 odst. 3 téže směrnice. Jeví se mi poměrně pochopitelné, že vyloučení osob požívajících mezinárodní ochrany z využívání finanční výhody, která je poskytována jakékoli jiné osobě v nouzi, aby se mohly účastnit aktivit souvisejících s přístupem k zaměstnání, je v rozporu s logikou, na níž stojí čl. 26 odst. 3 a bod 42 odůvodnění směrnice 2011/95.
76.
Ze všech těchto důvodů mám za to, že taková finanční výhoda založená na boji proti chudobě, jako je výhoda stanovená v článku 3 nařízení s mocí zákona, spadá do oblasti působnosti článku 29 směrnice 2011/95.
3. Mezitímní závěry k oblasti působnosti článků 26 a 29 směrnice 2011/95
77.
Závěrem lze konstatovat, že komplexní struktura a smíšená povaha takového vnitrostátního opatření, které poskytuje pomoc osobám v nouzi, jako je všeobecný základní příjem zavedený nařízením s mocí zákona, nemohou zbavit subjekt provádějící jeho výklad povinnosti náležitě zohlednit jeho základní prvky. V opačném případě by hrozilo, že členské státy budou moci obcházet uplatňování směrnice 2011/95 pomocí přístupu, který lze označit za legislativní superfetaci: záměrné zavádění různých právních mechanismů v rámci jednoho legislativního aktu nebo vytváření složitého a víceúčelového normativního rámce.
78.
Podle mého názoru mají obě hlavní složky vnitrostátní právní úpravy, která stanoví všeobecný základní příjem, nejen srovnatelný význam, ale jsou taktéž neoddělitelně spjaty a vzájemně se doplňují.
79.
V tomto ohledu musím připustit, že v průběhu jednání jsem měl v některých okamžicích dojem, že si italská vláda protiřečí, když se pokoušela vyvrátit sociální povahu vnitrostátního opatření poukazem na aspekty související s přístupem k zaměstnání, přičemž následně vyvracela, že by toto opatření mělo povahu opatření týkajícího se přístupu k zaměstnání, když poukazovala na aspekty sociální povahy. Metaforicky řečeno, měl jsem dojem, že tato vláda tvrdí, že 1 + 1 = 0, kdežto stejně jako v aritmetice by i v projednávané věci mělo platit, že 1 + 1 = 2.
80.
Z výše uvedených důvodů ve skutečnosti obě tyto složky spadají do působnosti směrnice 2011/95: i) aktivity stanovené v článku 4 nařízení s mocí zákona v rozsahu, v němž se jedná o aktivity týkající se „přístupu k zaměstnání“ ve smyslu článku 26 uvedené směrnice, a ii) finanční výhody stanovené v článku 3 nařízení s mocí zákona v rozsahu, v němž představují „sociální péči“ ve smyslu článku 29 uvedené směrnice.
4. K nepřímé diskriminaci
81.
Ze znění článku 26 („za podmínek rovnocenných s těmi, které platí pro jejich státní příslušníky“) a článku 29 („jaká je poskytována státním příslušníkům tohoto členského státu“) směrnice 2011/95 jasně vyplývá, že obě tato ustanovení jsou výrazem zásady rovného zacházení.
82.
Podle ustálené judikatury je zásada rovného zacházení zakotvená v článku 20 Listiny obecnou zásadou unijního práva, která vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněno (
34
). Tato zásada zakazuje nejen zjevnou diskriminaci, ale také všechny skryté formy diskriminace, které se sice opírají o zdánlivě neutrální rozlišovací kritéria, ale fakticky vedou ke stejným diskriminačním výsledkům (
35
).
83.
Soudní dvůr v rozsudku ve věci CU a ND uvedl, že taková podmínka pobytu, jako je posuzovaná podmínka, zakládá nepřímou diskriminaci státních příslušníků třetích zemí, kteří mají status dlouhodobě pobývajícího rezidenta, oproti státním příslušníkům dotčeného členského státu (
36
). Ke stejnému závěru je třeba zcela zjevně dospět i v projednávané věci s ohledem na osoby požívající mezinárodní ochrany.
84.
Budu-li parafrázovat větu, kterou Soudní dvůr uvedl v bodě 50 rozsudku ve věci CU a ND, podmínka pobytu „se dotýká především osob, které nejsou tuzemskými státními příslušníky, mezi něž patří zejména [osoby požívající mezinárodní ochrany]“.
85.
Ačkoliv je vnitrostátní právní úprava na první pohled neutrální, pokud jde o státní příslušnost, podmínka pobytu v délce deseti let vede k tomu, že její uplatňování je rozdílné. Převážná většina italských státních příslušníků tuto podmínku splňuje, kdežto převážná většina osob požívajících mezinárodní ochrany nikoliv, i když jejich potřeby, pokud jde o přístup na trh práce a sociální péči, jsou srovnatelné.
86.
Takové vnitrostátní opatření, jako je všeobecný základní příjem, je tedy nepřímo diskriminační vůči osobám požívajícím mezinárodní ochrany.
5. K odůvodnění
87.
Podle ustálené judikatury Soudního dvora je nepřímá diskriminace na základě státní příslušnosti v zásadě zakázána, ledaže by mohla být objektivně odůvodněna. K tomu, aby mohla být považována za odůvodněnou, musí být způsobilá zaručit uskutečnění legitimního cíle a nesmí překračovat meze toho, co je pro dosažení tohoto cíle nezbytné (
37
).
88.
V tomto ohledu italská vláda tvrdí, že takové opatření, jako je dotčené opatření, si vyžaduje značné investice finančních zdrojů. Přesahuje totiž rámec pouhého finančního příspěvku poskytnutého domácnostem v nouzi, neboť jsou s ním spojeny dodatečné náklady, a to zejména náklady na vytvoření vhodné organizační struktury, která zajistí účinnost dohod uzavřených příjemci podpory s úřady práce, a náklady vyplývající z osvobození od daní a příspěvků na sociální zabezpečení přiznaných podnikům, které příjemce zaměstnávají.
89.
Italská vláda tvrdí, že za daných okolností je rozumné, aby vnitrostátní zákonodárce omezil použití tohoto komplexního nástroje výhradně na osoby, které se pevně etablovaly v národním společenství a mohou být považovány za jeho stálé členy. Podmínka delšího pobytu uložená příjemcům všeobecného základního příjmu je neodmyslitelně spjata s nutností prokázat skutečnou vazbu mezi těmito příjemci podpory a právním řádem dotčeného členského státu.
90.
Tyto argumenty považuji za nepřesvědčivé.
91.
Především je zcela přirozené, že organizace aktivit podporujících přístup k zaměstnání a poskytování sociální péče je nákladná jak z hlediska finančních, tak administrativních zdrojů (
38
). Jedná se o aspekt, který unijní normotvůrce při přijímání směrnice 2011/95 nemohl pominout, ale přesto se rozhodl, že s osobami požívajícími mezinárodní ochrany musí být zacházeno stejně jako se státními příslušníky dotčeného státu. Poukázání na nutnost, aby členské státy vyvíjely úsilí mimo jiné k řešení problémů souvisejících s finančními omezeními, která mohou osobám požívajícím mezinárodní ochrany bránit v přístupu k takovým aktivitám, prokazuje, že unijní normotvůrce si byl dobře vědom skutečnosti, že provádění směrnice 2011/95 bude znamenat pro veřejné rozpočty určité náklady.
92.
Připuštění argumentů italské vlády založených na nákladech opatření by de facto znamenalo zavedení nepsané výjimky z pravidel stanovených v článcích 26 a 29 směrnice 2011/95. Výjimky – dovolím si podotknout – poměrně neurčitého rozsahu, která by narušila dosažení cíle směrnice, a sice „zajistit minimální úroveň výhod poskytovaných uvedeným osobám ve všech členských státech“ (
39
).
93.
Jak Soudní dvůr uvedl v rozsudku ve věci Ayubi, práva přiznaná kapitolou VII směrnice 2011/95 (jejíž součástí jsou články 26 a 29 této směrnice) „mohou být omezena pouze za podmínek stanovených touto kapitolou, takže členské státy nemají právo stanovit další omezení, která v ní nejsou uvedena“ (
40
). Článek 26 ani článek 29 směrnice 2011/95 nečiní dotčená práva závislá na délce pobytu žadatelů v dotčeném členském státě (
41
).
94.
Kromě toho se podle ustálené judikatury členský stát nemůže dovolávat ustanovení, praxe či situací vnitrostátního právního řádu jako důvodu nesplnění povinností vyplývajících z unijního práva (
42
). Pouhá skutečnost, že by si zajištění splnění veškerých povinností vyplývajících z unijních norem mohlo vyžadovat přijetí nebo změnu komplexních nebo nákladných opatření, tedy není platným důvodem k tomu, aby se tyto normy nepoužily (
43
).
95.
Judikatura Soudního dvora týkající se tzv. sociální turistiky, na kterou italská vláda ve svých vyjádřeních mnohokrát odkazovala, rovněž postrádá z hlediska projednávané věci relevanci.
96.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že občané Unie mají v zásadě právo pohybovat se a pobývat v jiných členských státech. Unijní právo však hospodářsky nečinným osobám nepřiznává neomezený přístup k vnitrostátním systémům sociální péče. Právo občanů EU, kteří nejsou pracovníky, na volný pohyb je tedy podmíněno tím, že mají dostatečné prostředky a komplexní zdravotní pojištění, aby se nestali zátěží z hlediska systému sociální péče hostitelského členského státu (
44
).
97.
V souladu s těmito zásadami Soudní dvůr konkrétně uvedl, že členské státy mohou vyloučit z nároku na sociální podporu občany jiných členských států, kteří jsou hospodářsky nečinní, využili práva svobodného pohybu pouze za účelem získání nároku na sociální podporu od jiného členského státu a nemají právo pobytu v hostitelském členském státě na základě unijních předpisů (
45
).
98.
Odlišné řešení by vedlo ke vzniku nepřijatelné zátěže pro finance členských států, které mají velkorysejší politiku v oblasti sociálních příspěvků. To by naopak mohlo vést k riziku, že členské státy přistoupí k „odbourávání standardů“ u přístupu k sociální péči (
46
).
99.
Okolnosti v projednávané věci se však podstatně liší od okolností, které posuzoval Soudní dvůr ve věcech týkajících se sociálního turismu, a odůvodnění jeho judikatury se v případě osob požívajících mezinárodní ochrany neuplatní.
100.
Osoby požívající mezinárodní ochrany nemají nárok na neomezenou svobodu pohybu v rámci Evropské unie. Ve skutečnosti je jejich pohyb do značné míry omezen na členský stát, který jim mezinárodní ochranu poskytl (
47
).
101.
Navíc skutečnost, že dotyčným osobám byla udělena mezinárodní ochrana, znamená, že jejich vstup na území dotčeného členského státu nebyl motivován úmyslem zneužít jeho sociální systém, ale naopak oprávněnými obavami před pronásledováním nebo vystavením reálné hrozbě, že utrpí vážnou újmu v zemi původu (
48
). Status osob požívajících mezinárodní ochrany nemá trvalou povahu; pokud totiž určitá osoba přestane být uprchlíkem nebo osobou, která má nárok na doplňkovou ochranu, dotčený členský stát musí odejmout, ukončit platnost nebo zamítnout prodloužení platnosti jejího statusu (
49
). To může znamenat odnětí povolení k pobytu a navrácení dotčené osoby do země jejího původu, a to i proti její vůli (za předpokladu, že je dodržena zásada nenavracení) (
50
).
102.
Z toho vyplývá, že uložit osobám požívajícím mezinárodní ochrany povinnost prokázat, že jsou stabilně usazeny v dotčeném členském státě, nebo prokázat existenci skutečné a dostatečně úzké vazby na právní řád tohoto členského státu jakožto podmínku pro použití článků 26 a 29 směrnice 2011/95 je zjevně nepřiměřené a v rozporu s cíli a duchem této směrnice.
103.
Z výše uvedených důvodů jsem dospěl k závěru, že údajná odůvodnění předložená italskou vládou na podporu sporného vnitrostátního opatření postrádají dostatečné opodstatnění a nesplňují požadavky na právní odůvodnění stanovené použitelným unijním právním předpisem. Tyto argumenty je tedy třeba odmítnout.
6. K výhradě týkající se „základních dávek“
104.
Italská vláda konečně tvrdí, že pokud by Soudní dvůr shledal, že všeobecný základní příjem je systémem sociální péče spadajícím do působnosti článku 29 směrnice 2011/95, pak by neměl být považován za „základní dávku“ ve smyslu čl. 29 odst. 2 a bodu 45 odůvodnění uvedené směrnice.
105.
Článek 29 odst. 2 směrnice 2011/95 stanoví, že odchylně od obecného pravidla zákazu diskriminace stanoveného v odstavci 1 uvedeného ustanovení „mohou členské státy omezit sociální péči poskytovanou osobám, kterým byl přiznán status doplňkové ochrany, na základní dávky, které jsou pak poskytovány ve stejném rozsahu a za stejných podmínek způsobilosti, jaké platí pro jejich státní příslušníky“. Bod 45 odůvodnění směrnice 2011/95 naopak uvádí, že „[p]okud jde o sociální péči, měly by být podmínky a podrobnosti týkající se poskytování základních dávek osobám, které mají nárok na status doplňkové ochrany, určeny vnitrostátním právem. Možnost omezit tuto péči na základní dávky je třeba chápat tak, že zahrnuje alespoň podporu ve výši minimálního příjmu, pomoc v případě nemoci či v těhotenství a pomoc v rodičovství, jsou-li tyto dávky poskytovány vlastním státním příslušníkům podle vnitrostátních právních předpisů“.
106.
Z výše uvedeného zaprvé vyplývá, že odchýlit se od pravidla rovného zacházení lze u osob, kterým byl přiznán status doplňkové ochrany (avšak nikoliv ve vztahu k uprchlíkům). V takových případech mohou členské státy rozhodnout, že pouze určité formy sociální péče poskytované vlastním státním příslušníkům mohou být poskytovány také osobám, kterým byl přiznán status doplňkové ochrany. Členské státy tedy mají v tomto ohledu určitý prostor pro uvážení. Tato diskreční pravomoc však není absolutní, neboť v každém případě musí těmto osobám poskytovat „základní dávky“. Tento pojem zahrnuje alespoň podporu ve výši minimálního příjmu, pomoc v případě nemoci či v těhotenství a pomoc v rodičovství. Obecně Soudní dvůr konstatoval, že pojem „základní dávky“ je třeba chápat jako „dávky přispívající k tomu, aby jednotlivec mohl uspokojovat své základní potřeby, jako je potrava, bydlení a zdraví“ (
51
).
107.
Znění preambule nařízení s mocí zákona (odkazující na potřebu zajistit životní minimum) a čl. 1 odst. 1 tohoto nařízení (jenž stanoví, že všeobecný základní příjem „představuje základní výši dávek v mezích dostupných zdrojů“) je podle všeho v souladu s tezí, že se předmětné opatření týká základních dávek. Tento závěr navíc dále podporují relativně nízké prahové hodnoty maximálního ročního příjmu domácností, které jsou vyžadovány pro získání nároku vyplývajícího z dotčeného opatření (
52
).
108.
Současně však platí, že pokud existují jiná vnitrostátní opatření, jež osobám, kterým byl přiznán nárok na doplňkovou ochranu, poskytují základní dávky na úrovni, jež zajišťuje dodržování lidské důstojnosti (
53
), pak italské orgány mohly tyto osoby (včetně žalobce v původním řízení) v souladu s právní úpravou vyloučit z požívání finančních výhod plynoucích z všeobecného základního příjmu.
109.
Italská vláda byla na jednání vyzvána, aby uvedla, jaká opatření byla přijata ke splnění tohoto požadavku. Její odpověď byla poměrně neurčitá a neobsahovala odkaz na žádné konkrétní opatření. Pouze uvedla, že existuje řada opatření přijatých na regionální a místní úrovni, která jsou dostatečná k tomu, aby osobám, kterým byla přiznána doplňková ochrana, byly poskytovány základní dávky stanovené směrnicí 2011/95.
110.
Za těchto okolností mám za to, že Soudní dvůr v této věci nemůže rozhodnout. Jestliže bude Soudní dvůr souhlasit, bude tedy na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda takové opatření, jako je všeobecný základní příjem, nespadá pod pojem „základní dávky“ stanovený v čl. 29 odst. 2 směrnice 2011/95 a zda by jako takové mohlo vést k legálnímu odepření výhod z něj plynoucích osobám, kterým byl přiznán status doplňkové ochrany.
111.
Konečně dodávám, že pro určení, zda je čl. 29 odst. 2 směrnice 2011/95 použitelný ve věci v původním řízení, není rozhodující skutečnost, kterou na jednání zdůraznila Komise, že italská vláda předem neprohlásila, že má v úmyslu využít výjimku stanovenou v uvedeném ustanovení. Směrnice 2011/95 žádný takový požadavek nestanoví. Jsem si přirozeně vědom toho, že Soudní dvůr ve své judikatuře týkající se podobných právních nástrojů přiznal tomuto aspektu určitou váhu (
54
). Nicméně vzhledem k tomu, že neexistuje právní norma, která by z něj činila podmínku sine qua non pro využití výjimky, nedomnívám se, že by předkládající soud měl tomuto aspektu přikládat příliš velký význam.
V. Závěry
112.
Závěrem navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžnou otázku položenou Tribunale ordinario di Bergamo (soud prvního stupně v Bergamu, Itálie) takto:
„Články 26 a 29 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany
musí být vykládány v tom smyslu, že
–
brání takové právní úpravě členského státu, která podmiňuje přístup osob požívajících mezinárodní ochrany k aktivitám určeným k umožnění přístupu jednak k zaměstnání a jednak k určitým formám sociální péče splněním podmínky pobytu na území tohoto členského státu po dobu nejméně deseti let, z toho poslední dva roky nepřetržitě; a
–
nebrání takové právní úpravě, jež osobám, kterým byla přiznána doplňková ochrana, neposkytuje přístup k formám sociální péče, jež nepředstavují základní dávky.“
(
1
) – Původní jazyk: angličtina.
(
2
) – Rozsudek ze dne 29. července 2024 (C‑112/22 a C‑223/22, EU:C:2024:636; dále jen „rozsudek ve věci CU a ND“).
(
3
) – Směrnice Rady ze dne 25. listopadu 2003 o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty (Úř. věst. 2004, L 16, s. 44; Zvl. vyd. 19/06, s. 272). Článek 11 uvedené směrnice ukládá členským státům povinnost zaručit, aby dlouhodobě pobývajícím rezidentům bylo přiznáno rovné zacházení jako státním příslušníkům členského státu, pokud jde mimo jiné o oblast týkající se „[sociálního] zabezpečení, sociální [podpory] a sociální [ochrany] podle vnitrostátních právních předpisů“.
(
4
) – Článek 34 Listiny se týká „sociálního zabezpečení a sociální pomoci“.
(
5
) – Viz body 33 až 59 rozsudku ve věci CU a ND.
(
6
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (Úř. věst. 2011, L 337, s. 9).
(
7
) – GURI č. 23 ze dne 28. ledna 2019.
(
8
) – GURI č. 75 ze dne 29. března 2019.
(
9
) – V tomto ohledu viz rozsudek ve věci CU a ND, bod 26 a citovaná judikatura.
(
10
) – Tamtéž, bod 27 a citovaná judikatura.
(
11
) – GURI č. 303 ze dne 29. prosince 2022.
(
12
) – Viz například rozsudek ze dne 27. února 2014, Pohotovosť (C‑470/12, EU:C:2014:101, bod 33), a usnesení ze dne 3. března 2016, Euro Bank (C‑537/15, nezveřejněné, EU:C:2016:143, body 34 a 35).
(
13
) – Úř. věst. L, 2024/1347.
(
14
) – Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
(
15
) – Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
(
16
) – Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
(
17
) – Viz mimo jiné rozsudek ze dne 7. září 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Povaha práva pobytu na základě článku 20 SFEU) (C‑624/20, EU:C:2022:639, bod 19 a citovaná judikatura).
(
18
) – Obdobně viz výše uvedený rozsudek, body 20 a 21.
(
19
) – Rozsudek ze dne 28. října 2021 (C‑462/20, EU:C:2021:894).
(
20
) – Tamtéž, bod 34.
(
21
) – Tamtéž, bod 35.
(
22
) – Viz například Mezinárodní organizace práce, „Universal social protection for climate action and a just transition“, World Social Protection Report 2024-26, s. 15 a 165. Viz také s četnými odkazy Vonk G. a Olivier, M., „The fundamental right of social assistance: A global, a regional (Europe and Africa) and a national perspective (Germany, the Netherlands and South Africa)“, European Journal of Social Security, sv. 21(3), 2019, s. 219 až 240.
(
23
) – Viz mimo jiné rozsudky ze dne 14. června 2016, Komise v. Spojené království (C‑308/14, EU:C:2016:436, body 55 a 60), a ze dne 15. července 2021, The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:602, body 70 a 71). Viz také stanoviska generálního advokáta A. Rantose ve věci Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Účinky rozhodnutí o vyhoštění) (C‑719/19, EU:C:2021:104, bod 101) a generálního advokáta M. Szpunara ve věci S (C‑411/20, EU:C:2021:1017, bod 52).
(
24
) – Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
(
25
) – Viz například Evropská komise, Generální ředitelství pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování, Medgyesi, M., Conditional cash transfers and their impact on children – Synthesis Report, Úřad pro publikace Evropské unie, Lucemburk, 2016; UNICEF, „Conditionality in cash transfers: UNICEF’s approach“, Social Inclusion Summaries, 2016; Rinaldi, F. M. a Leone, L., „Conditional cash transfers in OECD countries: a realist synthesis“, Frontiers in Sociology, sv. 8, 2023 (vše dostupné on-line).
(
26
) – Rozsudek ze dne 9. října 1974, Biason (24/74, EU:C:1974:99, bod 9).
(
27
) – V tomto ohledu viz rozsudek ze dne 15. září 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597, bod 45).
(
28
) – Rozhodnutí č. 19 ze dne 25. ledna 2022 („právní otázky“, bod 3 bod 3.2 závěrů týkajících se právních otázek) a č. 31 ze dne 20. března 2025 (bod 7 závěrů týkajících se právních otázek).
(
29
) – V tomto ohledu viz rozsudek ze dne 4. června 2009, Vatsouras a Koupatantze (C‑22/08 a C‑23/08, EU:C:2009:344, body 43 a 45).
(
30
) – Viz body 17 a 18.
(
31
) – Tamtéž, body 39 až 41.
(
32
) – Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
(
33
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 16. července 1992, Hughes (C‑78/91, EU:C:1992:331, bod 14).
(
34
) – Viz například rozsudek ze dne 8. března 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Přímý účinek) (C‑205/20, EU:C:2022:168, bod 54).
(
35
) – Viz mimo jiné rozsudek ve věci CU a ND, bod 48.
(
36
) – Body 49 až 52 uvedeného rozsudku.
(
37
) – Viz mimo jiné rozsudek ve věci CU a ND, bod 53.
(
38
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 21. listopadu 2018, Ayubi (C‑713/17, EU:C:2018:929, bod 34).
(
39
) – Viz bod 12 odůvodnění směrnice 2011/95.
(
40
) – Rozsudek ze dne 21. listopadu 2018 (C‑713/17, EU:C:2018:929, bod 27).
(
41
) – V tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek, bod 28.
(
42
) – Viz například rozsudek ze dne 12. listopadu 2019, Komise v. Irsko (Větrný park v Derrybrienu) (C‑261/18, EU:C:2019:955, bod 89).
(
43
) – V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 8. února 1973, Komise v. Itálie (30/72, EU:C:1973:16, body 10 a 11); ze dne 4. června 2002, Komise v. Portugalsko (C‑367/98, EU:C:2002:326, bod 52); a ze dne 19. prosince 2012, Komise v. Irsko (C‑374/11, EU:C:2012:827, bod 39).
(
44
) – Viz zejména čl. 21 odst. 1 SFEU a čl. 45 odst. 1 Listiny.
(
45
) – Viz zejména rozsudky ze dne 11. listopadu 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), a ze dne 15. září 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597).
(
46
) – Viz obdobně stanovisko generálního advokáta N. Wahla ve věci van der Helder a Farrington (C‑321/12, EU:C:2013:406, body 46 až 49).
(
47
) – Viz zejména článek 33 směrnice 2011/95 a článek 21 Úmluvy k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985 mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích (Úř. věst. 2000, L 239, s. 19; Zvl. vyd. 19/02, s. 9).
(
48
) – Viz zejména čl. 2 písm. d) a f) směrnice 2011/95.
(
49
) – Viz články 11, 14, 16 a 19 směrnice 2011/95.
(
50
) – Viz mimo jiné rozsudky ESLP ze dne 25. dubna 2017, Krasniqi v. Rakousko (CE:ECHR:2017:0425JUD004169712), a ze dne 15. dubna 2021, K. I. v. Francie (CE:ECHR:2021:0415JUD000556019). Viz také stanovisko generálního advokáta J. Mazáka ve spojených věcech Salahadin Abdulla (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 a C‑179/08, EU:C:2009:551, bod 45).
(
51
) – Viz mimo jiné rozsudek ve věci CU a ND, bod 42 a citovaná judikatura.
(
52
) – Viz čl. 2 odst. 1 a 4 nařízení s mocí zákona: stručně řečeno, v závislosti na okolnostech se jedná o 6000 eur, 7560 eur nebo 9360 eur, tyto částky jsou upravovány na základě počtu a postavení osob tvořících domácnost.
(
53
) – Zásada, jejíž význam je zdůrazněn v bodě 16 odůvodnění směrnice 2011/95. Viz rovněž čl. 34 odst. 3 Listiny, který uznává „právo na sociální pomoc [...], [jejímž] cílem je zajistit, v souladu s pravidly stanovenými právem Unie a vnitrostátními právními předpisy a zvyklostmi, důstojnou existenci pro všechny, kdo nemají dostatečné prostředky“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska).
(
54
) – Viz například rozsudek ze dne 25. listopadu 2020, Istituto nazionale della previdenza sociale (Rodinné dávky pro dlouhodobě pobývající rezidenty) (C‑303/19, EU:C:2020:958, bod 23 a citovaná judikatura), a rozsudek ve věci CU a ND, bod 42.