61980C0208
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL
SIR GORDON SLYNN
VAN 16 JUNI 1981 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne beren Rechters,
Deze zaak is ter prejudiciële beslissing aan het Hof voorgelegd door de Special Commissioners for Income Tax te Londen (hierna: Special Commissioners), krachtens artikel 177 EEG-Verdrag en artikel 30 van het Verdrag tot instelling van één Raad en één Commissie welke de Europese Gemeenschappen gemeen hebben („het Fusieverdrag”). De Special Commissioners vragen of enkele nader genoemde bepalingen dan wel enig ander beginsel van gemeenschapsrecht aldus dienen te worden uitgelegd dat zij de Lid-Staten beletten, enig deel van de uit de gemeenschapsmiddelen aan leden van het Europese Parlement betaalde kosten en vergoedingen te belasten. Naast deze Verdragen noemen de Special Commissioners de Overeenkomst betreffende bepaalde instellingen welke de Europese Gemeenschappen gemeen hebben (inzonderheid artikel 1), het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen (inzonderheid de artikelen 8, 9, 10, 13 en 14) (hierna: „het Protocol”) verordening nr. 260/68 van de Raad van 29 februari 1968 (inzonderheid artikel 3, lid 2) (hierna: „de Verordening”) en de Regeling betreffende kosten en vergoedingen van de leden van het Europese Parlement (hierna: „de Regeling”).
Een groot gedeelte van de discussie spitst zich toe op bijzondere bepalingen van de Britse wettelijke regeling inzake de inkomstenbelasting. Het komt mij echter voor dat de eerste en beslissende vraag is of het gemeenschapsrecht belet dat dergelijke vergoedingen worden belast. Zo niet, dan luidt de tweede vraag of het gemeenschapsrecht de bevoegdheid van een Lid-Staat om dergelijke vergoedingen te belasten, op enigerlei wijze beperkt. Eerst indien zulks het geval is, komt de vraag aan de orde of de wijze waarop het Verenigd Koninkrijk dergelijke vergoedingen belast of voornemens is te belasten, de grenzen overschrijdt.
De zaak is bij de Special Commissioners aanhangig gemaakt na een beroep van Lord Bruce of Donington tegen een beschikking van een van Her Majesty's Inspectors of Taxes. Lord Bruce was van 30 juli 1975 tot en met 17 juli 1979 door het House of Lords aangewezen als lid van het Europese Parlement. Zijn lidmaatschap verviel toen de leden door rechtstreekse algemene verkiezingen werden gekozen. In zijn beschikking besliste de Inspector dat de door Lord Bruce gedurende het belastingjaar 1975/1976 overeenkomstig de Regeling van het Europese Parlement ontvangen vergoedingen inkomsten waren uit een door Lord Bruce bekleed „ambt” in de zin van de Income and Corporation Taxes Act 1970, waarover in het Verenigd Koninkrijk belasting verschuldigd was krachtens aanhangsel E (paragraaf 1, categorie 1) bij de Act.
Als ik het goed begrijp, zijn in casu enkel de reis- en verblijfsvergoedingen in geding. De Regeling bepaalt dat parlementsleden reis- en verblijfsvergoedingen ontvangen voor het bijwonen van vergaderingen van het Parlement. Deze vaste vergoedingen worden betaald op voorwaarde dat de naam van het lid op de presentielijst voorkomt. Gedurende het grootste deel van het hier van belang zijnde tijdvak was de verblijfsvergoeding vastgesteld op BFR 3000 per dag. De reisvergoeding werd berekend op basis van de afstand tussen de plaats van vertrek en de plaats van de vergadering. Te dien einde werd de plaats van vertrek geacht te zijn gelegen halfweg tussen de woonplaats van het parlementslid en de zetel van zijn nationaal parlement. Op die grondslag werd een reisvergoeding betaald van BFR 13/km voor de eerste 400 km van de enkele reis, met een minimum van BFR 1 500.
De parlementsleden behoefden en behoeven hun werkelijke uitgaven niet aan het Parlement te verantwoorden; indien de uitgaven lager waren dan hun vergoedingen, waren en zijn zij gerechtigd het overschot te behouden. Gedurende het belastingjaar 1975/76 ontving Lord Bruce reis- en verblijfsvergoedingen voor het bijwonen van vergaderingen van het Europese Parlement, die zijn werkelijke uitgaven voor het bijwonen van deze vergaderingen te boven gingen. De hoogte van het overschot is niet bekend.
Lord Bruce erkent dat er geen uitdrukkelijke gemeenschapsrechtelijke bepaling bestaat die een Lid-Staat verbiedt, deze onkostenvergoedingen te belasten.
Hij stelt echter dat een dergelijk verbod stilzwijgend besloten ligt in de Verdragen en in het afgeleide gemeenschapsrecht. In de eerste plaats betoogt hij dat het Europees Parlement zijn eigen zaken soeverein kan regelen, en dat het ingevolge artikel 142 EEG-Verdrag gerechtigd is, zijn eigen reglement van orde vast te stellen, Krachtens dat artikel kunnen aan de parlementsleden onkostenvergoedingen worden betaald. Ingevolge deze soevereine bevoegdheid kunnen — aldus nog steeds Lord Bruce — over betalingen van het Parlement aan zijn eigen leden in verband met hun parlementaire functie geen nationale belastingen worden geheven. Anders zouden de nationale autoriteiten en niet het Parlement zelf kunnen beslissen wat de eigenlijke inhoud is van de functie van de parlementsleden.
Al aangenomen dat het Parlement op grond van zijn soevereine bevoegdheid ter zake van zijn werkwijze een regeling mag treffen voor de betaling van vergoedingen aan zijn leden, dan volgt daaruit mijns inziens nog niet dat het Parlement eveneens mag voorschrijven dat de Lid-Staten deze vergoedingen niet mogen belasten. Volgens mij kan dat geen „bepaling van orde” zijn. In elk geval is een dergelijke bepaling niet vastgesteld en kan niet worden gezegd dat zij noodzakelijkerwijze voortvloeit uit de bevoegdheid om een reglement van orde vast te stellen en vergoedingen te betalen. Bovendien impliceert de bevoegdheid van een Lid-Staat om dergelijke vergoedingen te belasten, niet noodzakelijkerwijze een beslissing omtrent de inhoud van de functie der parlementsleden. Het is zeer wel mogelijk de functieomschrijving van het Parlement te aanvaarden en de rol van de nationale autoriteit te beperken tot de vaststelling van de hoeveelheid geld die gemoeid is met de uit hoofde van de uitoefening van die functie gemaakte kosten en van de daarover krachtens de nationale wettelijke regeling te heffen belasting.
In de tweede plaats heeft Lord Bruce gesteld dat volgens artikel 28, eerste alinea, van het Fusie-Verdrag de Europese Gemeenschappen overeenkomstig de bepalingen van het aan dat Verdrag gehechte Protocol op het grondgebied van de Lid-Staten de voorrechten en immuniteiten genieten welke nodig zijn ter vervulling van hun taak. In het bijzonder wordt gewezen op artikel 8, eerste alinea, van het Protocol, bepalende: „De bewegingsvrijheid der Leden van de Vergadering die zich naar de plaats van bijeenkomst der Vergadering begeven of daarvan terugkeren wordt op geen enkele wijze beperkt door voorschriften van bestuursrechtelijke of andere aard”. Maar door het enkele feit dat een gedeelte van een vergoeding wordt belast, wordt mijns inziens die bewegingsvrijheid niet noodzakelijkerwijs beperkt. Het is mogelijk, maar het hoeft niet, dat hangt af van de invloed van de belasting. Anders dan Lord Bruce staande houdt, vormt de loutere verplichting om een belastingformulier in te vullen, hoe vervelend dit ook moge zijn, evenmin een dergelijke beperking. Deze bepaling van het Protocol beperkt misschien de wijze waarop een Lid-Staat belasting mag heffen, doch sluit volgens mij belastingheffing niet geheel uit.
In de derde plaats beroept Lord Bruce zich op a. artikel 13 van het Protocol (bepalende dat de ambtenaren en overige personeelsleden van de Gemeenschappen worden onderworpen aan een belasting ten bate van de Gemeenschappen, maar zijn vrijgesteld van nationale belastingen op de door de Gemeenschappen betaalde salarissen en lonen) en b. artikel 3 van de Verordening (dat voorziet in een belasting van de salarissen, doch uitkeringen en vergoedingen, toegekend als „vergoeding voor uit hoofde van de uitoefening van de functie gemaakte kosten”, van de belastbare grondslag uitsluit). Volgens Lord Bruce zou het een „dwaze ongerijmdheid” zijn, de vergoedingen van een parlementslid te belasten en die van een hem vergezellend ambtenaar vrij te stellen.
Leden van het Europese Parlement kunnen vanzelfsprekend niet worden behandeld als ambtenaren of personeelsleden van de Gemeenschappen in de zin van artikel 13 van het Protocol, temeer niet waar het noodzakelijk is gebleken dezelfde regels uitdrukkelijk van toepassing te verklaren op de leden van de Commissie, de leden van het Hof en andere met name genoemde personen. Het komt mij voor dat uitsluitend de personen die met name in deze bepalingen worden genoemd, daaronder dienden te vallen; de leden van het Parlement vallen er niet onder. Zo er een ongerijmdheid bestaat, dient daarvoor een andere oplossing te worden gevonden dan de aanvaarding van een volgens mij onhoudbare uitlegging van de betrokken bepalingen.
Voorts heeft Lord Bruce nadrukkelijk gewezen op het arrest in zaak 6/60 (Humblet, Jurispr. 1960, blz. 1167), dat volgens hem de stelling schraagt dat parlementsleden gelijk moeten worden behandeld en dat er, indien de onderscheiden Lid-Staten een verschillende belastinggrondslag hanteren dan wel in het geheel geen belasting heffen, sprake is van discriminatie tussen parlementsleden uit de verschillende Lid-Staten. Genoemd arrest zou voorts de stelling staven dat het beginsel van gelijkheid van de Lid-Staten dient te worden behouden. Dit beginsel wordt geschonden indien enkele Lid-Staten wel en andere geen belasting heffen. De eerste zouden een voordeel genieten ten koste van de gemeenschapsmiddelen.
Bovengenoemde zaak betrof echter de uitlegging van een bepaling waarbij de bezoldiging van een ambtenaar uitdrukkelijk van belasting was vrijgesteld. Het Hof erkende het belang van voorkoming van discriminatie ten aanzien van de concrete mogelijkheid tot indiensttreding bij de Gemeenschap tussen de onderdanen van de verschillende Lid-Staten. De omstandigheden in die zaak waren niet gelijk aan die in de onderhavige. Niets in het hier gehouden betoog rechtvaardigt de toepassing van overwegingen uit dat arrest op een zaak waarin geen sprake is van een uitdrukkelijke belastingvrijstelling. Hetzelfde geldt voor de beslissing van het Hof in de zaak-Sayag (Jurispr. 1968, blz. 549).
Er zullen stellig verschillen bestaan in de netto-bedragen die de parlementsleden overhouden, indien sommige Lid-Staten belasting heffen en andere niet. Verschillen zullen er echter altijd bestaan, afhankelijk van de werkelijke kosten in de verschillende landen, evenals er ongetwijfeld verschillen zullen bestaan zolang de Lid-Staten het salaris van de leden van het rechtstreeks gekozen Parlement betalen en belasten. Dit leidt dunkt mij niet tot een zodanige discriminatie dat de Lid-Staten in het geheel geen belasting meer zouden mogen heffen.
Het Parlement heeft voor het Hof verklaard dat het — afgezien van het onderhavige — van geen geval kennis heeft genomen waarin een Lid-Staat nationale belasting heeft willen heffen op de door het Parlement aan zijn leden betaalde vergoedingen. Volgens Lord Bruce kan deze praktijk, die sedert 1952 is gevolgd, worden aangemerkt als een bewijs van een algemeen rechtsbeginsel, volgens hetwelk de betrokken vergoedingen zijn vrijgesteld van belastingen. Ik heb echter geen gezaghebbende bronnen kunnen vinden voor de stelling dat uit de algemene praktijk van op één na alle Lid-Staten een algemeen rechtsbeginsel zou voortvloeien, zonder dat op zijn minst vast staat dat het gedrag van de Lid-Staten werd ingegeven door hun overtuiging daartoe verplicht te zijn. In de onderhavige zaak zijn er geen aanwijzingen op grond waarvan kan worden aangenomen dat een van de Lid-Staten zich verplicht achtte zich van belastingheffing over de betrokken vergoedingen te onthouden. Integendeel, aan het Hof is meegedeeld dat de Franse regering deze vergoedingen niet heeft belast, doch het recht van de Lid-Staten om zulks te doen, krachtig verdedigt.
Voorts is gesteld dat vrijstelling van nationale belasting een regel is die algemeen geldt voor internationale organisaties en dat het waarschijnlijk in strijd zou zijn met internationaal recht, indien de onkostenvergoedingen van ambtenaren van deze organisaties in het Verenigd Koninkrijk belastbaar waren. Tot staving van deze stelling is geen rechtspraak of een andere gezaghebbende bron aangevoerd en ik heb er ook geen kunnen vinden. Het is stellig niet ongebruikelijk dat ambtenaren van internationale organisaties uitdrukkelijk worden vrijgesteld van nationale belastingen over hun salarissen en vergoedingen, indien zulks voor de uitoefening van hun functie noodzakelijk wordt geacht (vgl. Wilfred Jenks, „International Immunities”, 1961, biz. 111 en 121-124; David Β. Michaels, „International Privileges and Immunities”, 1971, biz. 25-27, 109 en 159). Volgens mij kan echter niet worden gesteld dat deze regel is uitgegroeid tot een volkenrechtelijk beginsel dat bij gebreke van een uitdrukkelijke bepaling in het Verdrag of Protocol ook geldt voor ambtenaren, en zelfs voor leden van het Europees Parlement; want „waar internationale immuniteiten in het algemeen in het verlengde liggen van diplomatieke immuniteiten, vormen de immuniteiten van de leden van interparlementaire vergaderingen (met inbegrip van het Europees Parlement) een uitbreiding van parlementaire immuniteiten, die zijn aangepast aan de omstandigheid dat zij internationaal worden erkend en uitgeoefend” (Jenks, op cit., blz. 92).
Tot staving van deze algemene stellingen heeft Lord Bruce nog andere argumenten aangevoerd. Zij vormen volgens mij geen bewijzen dat de Lid-Staten de aan de leden van het Europees Parlement betaalde vergoedingen in het geheel niet mogen belasten. Ik ben tot deze conclusie gekomen zonder rekening te houden met het aan het Hof voorgelegde ontwerpverslag van de Raad van 19 december 1978, waarin werd erkend dat zowel de bezoldiging als de belasting van de rechtstreeks gekozen parlementsleden in dat stadium aan de Lid-Staten moesten worden overgelaten. Instemmend met het betoog van Lord Bruce dat de onderhavige zaak niet alleen voor de parlementsleden van vóór de directe verkiezingen, maar ook voor de latere een proefproces is, komt het mij echter voor dat, zo dit verslag in casu al in aanmerking mag worden genomen, het door de Raad ingenomen standpunt valt te rijmen met de door mij getrokken conclusie.
Het Verdrag en het Protocol bevatten volgens mij echter bepalingen die noodzakelijkerwijze grenzen stellen aan de wijze waarop en de mate waarin een Lid-Staat reis- en verblijfsvergoedingen van leden van het Parlement mag belasten. Artikel 5 EEG-Verdrag eist onder meer dat de Lid-Staten zich onthouden van alle maatregelen welke de verwezenlijking van de doelstellingen van dit Verdrag in gevaar kunnen brengen. Artikel 8 van het Protocol belet dat de bewegingsvrijheid van parlementsleden die zich naar de plaats van bijeenkomst begeven of daarvan terugkeren, wordt beperkt. Een zodanige belasting van de vergoedingen van een parlementslid, dat het overblijvende bedrag worden verlaagd tot beneden het niveau dat nodig is tot dekking van de redelijkerwijs uit hoofde van de uitoefening van de functie gemaakte kosten, zou in strijd zijn met de verplichtingen van de Lid-Staten. Anders zou een belastingregeling het reizen van een parlementslid naar bijeenkomsten van het Parlement kunnen verhinderen of bemoeilijken. Bovendien mag de belastingregeling van een Lid-Staat een parlementslid niet hinderen in de uitoefening van zijn functie, noch anderszins inbreuk maken op het recht van het Parlement om zijn werkwijze zonder inmenging te regelen. Een dergelijke belastingregeling mag er mijns inziens niet toe leiden dat een door het Parlement voor een bijzondere bijeenkomst of functie betaalde vergoeding niet tot de gemaakte onkosten wordt gerekend, op grond dat een dergelijke bijeenkomst of functie niet tot de verplichtingen van het parlementslid behoorde. Zulks zou de bevoegdheid van het Parlement om zijn eigen zaken te regelen aantasten.
Anders dan Lord Bruce betoogt, lijkt mij evenwel de eis van de belastingdiensten, dat de gemaakte onkosten worden gespecificeerd of met rekeningen aangetoond, mits redelijk toegepast, geen inbreuk op de door het Verdrag en liet Protocol erkende rechten van de parlementsleden.
Aan het einde van de terechtzitting liepen in mijn ogen de opvattingen van de regering van het Verenigd Koninkrijk en van Lord Bruce niet ver uiteen. Eerstgenoemde betoogde dat het in casu enkel gaat om het bedrag dat voor Lord Bruce overbleef na aftrek van zijn werkelijke kosten, en geeft toe dat bepaalde beperkingen dienen te worden gesteld aan de bevoegdheid van de Lid-Staat om belasting te heffen. De door haar genoemde beperkingen komen dacht ik overeen met die welke ik hierboven heb genoemd. Lord Bruce heeft opgemerkt dat indien de belastingdiensten bereid zijn rekening te houden met de daadwerkelijk gemaakte kosten, het de Lid-Staten moet vrijstaan het eventuele overschot te belasten.
Indien de belastingdienst in casu enkel het na aftrek van de werkelijke kosten resterende overschot wil belasten, is mijns inziens geen sprake van inbreuk op het gemeenschapsrecht.
Ter terechtzitting zijn echter enige voorbeelden gegeven van de gevolgen van een strikte toepassing van de Engelse bepaling, dat alleen kosten mogen worden vergoed die volledig, uitsluitend en noodzakelijkerwijs „uit hoofde van de uitoefening van de functie zijn gemaakt”. Indien derhalve een parlementslid van zijn ver van Londen gelegen huis afreist op een tijdstip waarop het House of Lords niet bijeenkomt, dan zou hij de reiskosten van zijn huis naar Londen of misschien zelfs zijn gehele reiskosten niet mogen aftrekken. Een ook indien hij om een of andere reden een paar dagen blijft in de plaats waar het Parlement bijeenkomt zou met zijn reiskosten strikt genomen totaal geen rekening kunnen worden gehouden. Indien dit inderdaad zo is, zou volgens mij sprake kunnen zijn van een inbreuk op het recht van een parlementslid om zonder beperking van zijn bewegingsvrijheid te reizen. Indien het Parlement bij voorbeeld toestaat dat eerste klas wordt gereisd, staat het de belastingdiensten van de Lid-Staten volgens mij niet vrij om enkel de kosten van een reis tweede klas als geldige onkosten te erkennen, indien de kosten van een reis eerste klas metterdaad zijn gemaakt. Dat is een door het Parlement te regelen aangelegenheid. In dit stadium hoeven deze vragen echter niet definitief te worden beslist.
Het uitgangspunt is mijns inziens dan ook de daadwerkelijk gemaakte kosten. Ik zou echter niet geheel willen uitsluiten dat de belastingdiensten het recht hebben, sommige daadwerkelijk gemaakte onkosten als onredelijk of ongerechtvaardigd aan te merken, behoudens hetgeen ik hierboven heb gesteld. Nu de Special Commissioners evenwel hebben vastgesteld dat de reis- en verblijfsvergoedingen niet onredelijk hoog waren en daarop door de Rekenkamer of haar voorgangster geen kritiek is geleverd, lijkt het mij echter aannemelijk dat zulks zelden het geval zal zijn.
Dienovereenkomstig ware de door de Special Commissioners gestelde vraag te beantwoorden als volgt:
Het is de Lid-Staten niet geheel verboden, belasting te heffen over de uit gemeenschapsmiddelen aan leden van het Europese Parlement betaalde vergoedingen; evenwel mag geen belasting worden geheven over het bedrag dat de door een parlementslid uit hoofde van de uitoefening van zijn functie rederlijkerwijs gemaakte kosten, en mag de belastingsheffing niet zodanig geschieden dat een parlementslid in de uitoefening van die functie wordt belemmerd of inbreuk wordt gemaakt op het recht van het Parlement, zijn werkzaamheden zonder inmenging te verrichten.
(
1
)	Vertaald uit het Engels.