62004TJ0016_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nella causa T‑16/04,
Arcelor SA,
con sede in Lussemburgo (Lussemburgo), rappresentata inizialmente dagli avv.ti W. Deselaers, B. Meyring e B. Schmitt-Rady, successivamente dagli avv.ti Deselaers e Meyring,
ricorrente,
contro
Parlamento europeo,
rappresentato inizialmente dai sigg. K. Bradley e M. Moore, successivamente dal sig. L. Visaggio e dalla sig.ra I. Anagnostopoulou, in qualità di agenti,
e
Consiglio dell’Unione europea, rappresentato inizialmente dai sigg. B. Hoff-Nielsen e M. Bishop, successivamente dalle sig.re E. Karlsson e A. Westerhof Löfflerova, successivamente dalle sig.re Westerhof Löfflerova e K. Michoel, in qualità di agenti,
convenuti,
sostenuti da:
Commissione europea,
rappresentata dal sig. U. Wölker, in qualità di agente,
interveniente,
avente ad oggetto, da un lato, la domanda di annullamento parziale della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 13 ottobre 2003, 2003/87/CE, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio (GU L 275, pag. 32), e, dall’altro, la domanda di risarcimento del danno subìto dalla ricorrente a seguito dell’adozione di tale direttiva,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione),
composto dal sig. J. Azizi (relatore), presidente, dalla sig.ra E. Cremona e dal sig. S. Frimodt Nielsen, giudici,
cancelliere: sig.ra K. Pocheć, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 15 aprile 2008,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
Contesto normativo
I – Norme del Trattato CE
1. L’art. 174 CE dispone in particolare quanto segue:
«1. La politica della Comunità in materia ambientale contribuisce a perseguire i seguenti obiettivi:
– salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell’ambiente,
– protezione della salute umana,
– utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali,
– promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell’ambiente a livello regionale o mondiale.
2. La politica della Comunità in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni della Comunità. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché sul principio “chi inquina paga”.
(...)
3. Nel predisporre la sua politica in materia ambientale la Comunità tiene conto:
– dei dati scientifici e tecnici disponibili,
– delle condizioni dell’ambiente nelle varie regioni della Comunità,
– dei vantaggi e degli oneri che possono derivare dall’azione o dall’assenza di azione,
– dello sviluppo socioeconomico della Comunità nel suo insieme e dello sviluppo equilibrato delle sue singole regioni.
(...)».
2. L’art. 175, n. 1, CE prevede che:
«1. Il Consiglio, deliberando secondo la procedura di cui all’articolo 251 [CE] e previa consultazione del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni, decide in merito alle azioni che devono essere intraprese dalla Comunità per realizzare gli obiettivi dell’articolo 174 [CE]».
II – Direttiva impugnata
3. La direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 13 ottobre 2003, 2003/87/CE, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio (GU L 275, pag. 32; in prosieguo: la «direttiva impugnata»), entrata in vigore il 25 ottobre 2003, istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità europea (in prosieguo: il «sistema dello scambio di quote»), al fine di promuovere la riduzione delle emissioni dei gas a effetto serra, in particolare del biossido di carbonio (in prosieguo: il «CO 2 »), secondo criteri di validità in termini di costi e di efficienza economica (art. 1 della direttiva impugnata). Questa si fonda sugli obblighi incombenti sulla Comunità ai sensi della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici e del Protocollo di Kyoto. Quest’ultimo è stato approvato con decisione del Consiglio 25 aprile 2002, 2002/358/CE, riguardante l’approvazione, a nome della Comunità europea, del Protocollo di Kyoto allegato alla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici e l’adempimento congiunto dei relativi impegni (GU L 130, pag. 1). Il Protocollo di Kyoto è entrato in vigore il 16 febbraio 2005.
4. La Comunità e i suoi Stati membri si sono impegnati a ridurre, nel periodo 2008-2012, le loro emissioni antropiche aggregate dei gas a effetto serra elencate nell’allegato A del Protocollo di Kyoto, nella misura dell’8% rispetto al livello del 1990 (quarto ‘considerando’ della direttiva impugnata). A tal fine, hanno convenuto di assolvere congiuntamente ai loro impegni in materia di riduzione delle emissioni conformemente all’art. 4 del Protocollo di Kyoto in base ad un accordo denominato di «ripartizione degli oneri», la cui tabella dei contributi da parte di ciascuno Stato membro è contenuta nell’allegato II della decisione 2002/358.
5. Il Protocollo di Kyoto prevede tre procedure per consentire ai paesi partecipanti di conseguire i loro obiettivi di riduzione delle emissioni dei gas a effetto serra, cioè, innanzitutto, lo scambio internazionale di quote di emissioni, in secondo luogo, la realizzazione congiunta di progetti di riduzione e, in terzo luogo, il meccanismo per uno sviluppo «pulito»; i due ultimi meccanismi vengono anche denominati «meccanismi flessibili». Mentre la realizzazione congiunta di progetti di riduzione ha lo scopo di ridurre le emissioni dei gas a effetto serra nei paesi partecipanti al Protocollo di Kyoto, il meccanismo per uno sviluppo «pulito» concerne progetti di riduzione di emissioni da realizzare nei paesi in via di sviluppo che non hanno sottoscritto gli obiettivi del Protocollo di Kyoto.
6. Ai fini della realizzazione, all’interno della Comunità, degli obiettivi di riduzione previsti dal Protocollo di Kyoto e dalla decisione 2002/358, la direttiva impugnata dispone che, nell’ambito del sistema dello scambio di quote, i gestori degli impianti di cui al suo allegato I devono coprire le loro emissioni dei gas a effetto serra con quote loro assegnate conformemente a piani nazionali d’assegnazione (in prosieguo: i «PNA»). Se un gestore consegue la riduzione delle proprie emissioni, può vendere le quote eccedenti ad altri gestori. Inversamente, il gestore di un impianto le cui emissioni sono eccessive può acquistare le quote necessarie presso un gestore che ne disponga in eccesso.
7. In forza dell’allegato I della direttiva impugnata, il suo ambito di applicazione si estende, tra l’altro, a taluni impianti di combustione destinati alla produzione di energia nonché alla produzione e alla trasformazione dei metalli ferrosi, quali gli «[i]mpianti di produzione di ghisa o acciaio (fusione primaria o secondaria), compresa la relativa colata continua di capacità superiore a 2,5 tonnellate all’ora».
8. La direttiva impugnata prevede una prima fase compresa tra il 2005 e il 2007 (in prosieguo: il «primo periodo per l’assegnazione»), che precede il primo periodo di impegni previsto dal Protocollo di Kyoto, e una seconda fase compresa tra il 2008 e il 2012 (in prosieguo: il «secondo periodo per l’assegnazione»), corrispondente al suddetto primo periodo di impegni (art. 11 della direttiva impugnata). Nel corso del primo periodo per l’assegnazione, la direttiva impugnata si applica ad uno solo dei gas a effetto serra elencati nell’allegato II, vale a dire il CO 2, ed unicamente alle emissioni risultanti dalle attività indicate dall’allegato I (art. 2 della direttiva impugnata), tra cui la produzione e la trasformazione dei metalli ferrosi.
9. Più concretamente, il sistema dello scambio di quote si fonda, da una parte, sull’imposizione di un’autorizzazione preventiva ad emettere gas a effetto serra (artt. 4-8 della direttiva impugnata) e, dall’altra, sull’assegnazione di quote che autorizzano il gestore titolare ad emettere una certa quantità di tale gas, con l’obbligo per lo stesso di restituire annualmente il numero di quote corrispondente alle emissioni totali del proprio impianto (art. 12, n. 3, della direttiva impugnata).
10. Pertanto, tutti gli impianti di cui all’allegato I della direttiva impugnata devono essere dotati di un’autorizzazione rilasciata dall’autorità nazionale competente. A termini dell’art. 4 della direttiva impugnata, «[g]li Stati membri provvedono affinché, a decorrere dal 1º gennaio 2005, nessun impianto possa esercitare le attività elencate all’allegato I che comportano emissioni specificate in relazione a tale attività, a meno che il relativo gestore non sia munito di un’autorizzazione rilasciata da un’autorità competente conformemente agli articoli 5 e 6, o che l’impianto non sia temporaneamente escluso dal sistema [per lo scambio di quote], ai sensi dell’articolo 27» della suddetta direttiva.
11. Inoltre, l’art. 6, n. 2, della direttiva impugnata prevede quanto segue:
«L’autorizzazione ad emettere gas a effetto serra contiene i seguenti elementi:
(...)
c) disposizioni in tema di monitoraggio, con specificazione della metodologia e della frequenza dello stesso;
d) disposizioni in tema di comunicazioni,
e) obbligo di restituire quote di emissioni pari alle emissioni complessivamente rilasciate dall’impianto durante ciascun anno civile, come verificate a norma dell’articolo 15 [della direttiva impugnata], entro quattro mesi dalla fine di tale anno».
12. Le condizioni e le procedure in base alle quali le autorità nazionali competenti assegnano le quote, in base a un PNA, ai gestori degli impianti sono previste agli artt. 9-11 della direttiva impugnata.
13. L’art. 9, n. 1, primo comma, della direttiva impugnata stabilisce che:
«Per ciascun periodo di cui all’articolo 11, paragrafi 1 e 2, [della direttiva impugnata], ciascuno Stato membro elabora un [PNA] che determina le quote totali di emissioni che intende assegnare per tale periodo e le modalità di tale assegnazione. Il [PNA] si fonda su criteri obiettivi e trasparenti, compresi i criteri elencati nell’allegato III, e tiene nella dovuta considerazione le osservazioni del pubblico. Fatto salvo il Trattato [CE], la Commissione elabora entro il 31 dicembre 2003 gli orientamenti per l’attuazione dei criteri elencati nell’allegato III».
14. La Commissione delle Comunità europee ha elaborato una prima versione dei suddetti orientamenti nell’ambito della sua comunicazione 7 gennaio 2004, COM(2003) 830 def., sugli orientamenti destinati ad assistere gli Stati membri nell’applicazione dei criteri elencati all’allegato III della direttiva impugnata e sulle circostanze in cui ricorre la forza maggiore. Con la sua comunicazione 22 dicembre 2005, COM (2005) 703 def., la Commissione ha emanato orientamenti complementari relativi ai PNA del secondo periodo di assegnazione (in prosieguo: gli «orientamenti complementari della Commissione»).
15. A termini dell’art. 9, n. 1, secondo comma, della direttiva impugnata:
«Per il periodo di cui all’articolo 11, paragrafo 1[, della direttiva impugnata], il [PNA] è pubblicato e notificato alla Commissione e agli altri Stati membri entro il 31 marzo 2004. Per i periodi successivi, il [PNA] è pubblicato e notificato alla Commissione e agli altri Stati membri almeno diciotto mesi prima dell’inizio del periodo in questione».
16. Ai sensi dell’art. 9, n. 3, della direttiva impugnata:
«Nei tre mesi successivi alla notificazione da parte di uno Stato membro di un [PNA] di cui al paragrafo 1, la Commissione può respingerlo, in tutto o in parte, qualora lo ritenga incompatibile con l’articolo 10 o con i criteri elencati nell’allegato III [della direttiva impugnata]. Lo Stato membro prende una decisione a norma dell’articolo 11, paragrafo 1 o paragrafo 2, [della direttiva impugnata,] solo previa accettazione da parte della Commissione delle modifiche che esso propone. La Commissione giustifica ogni decisione di rigetto».
17. A termini dell’art. 10 della direttiva impugnata, gli Stati membri devono assegnare a titolo gratuito almeno il 95% delle quote per il primo periodo di assegnazione e almeno il 90% per il secondo periodo di assegnazione.
18. L’art. 11 della direttiva impugnata, relativo all’assegnazione e al rilascio di quote, così recita:
«1. Per il triennio che ha inizio il 1º gennaio 2005 ciascuno Stato membro decide in merito alle quote totali di emissioni che assegnerà in tale periodo nonché in merito all’assegnazione di [tali quote] al gestore di ciascun impianto. Tale decisione è presa almeno tre mesi prima dell’inizio del suddetto triennio, sulla base del [PNA] di cui all’articolo 9 e nel rispetto dell’articolo 10 [della direttiva impugnata], tenendo nella dovuta considerazione le osservazioni del pubblico.
2. Per il quinquennio che ha inizio il 1º gennaio 2008 e per ciascun periodo successivo di cinque anni, ciascuno Stato membro decide in merito alle quote totali di emissioni che assegnerà in tale periodo, nonché inizia il processo di assegnazione di tali quote al gestore di ciascun impianto. Tale decisione è presa almeno dodici mesi prima dell’inizio del periodo in oggetto, sulla base del [PNA] di cui all’articolo 9 e nel rispetto dell’articolo 10 [della direttiva impugnata], tenendo nella dovuta considerazione le osservazioni del pubblico.
3. Le decisioni adottate a norma dei paragrafi 1 e 2 sono conformi alle disposizioni del Trattato, in particolare agli articoli 87 e 88. Nel decidere in merito all’assegnazione delle quote di emissioni, gli Stati membri tengono conto della necessità di permettere ai nuovi entranti di acced ere a tali quote.
(...)».
19. L’allegato III della direttiva impugnata elenca undici criteri applicabili ai PNA.
20. Il criterio n. 1 dell’allegato III della direttiva impugnata enuncia quanto segue:
«La quantità totale delle quote da assegnare per il periodo interessato è coerente con l’obbligo degli Stati membri di limitare le proprie emissioni ai sensi della decisione 2002/358 (…) e del Protocollo di Kyoto, tenendo conto, da un lato, della percentuale delle emissioni complessive che tali quote rappresentano rispetto alle emissioni prodotte da fonti che non rientrano nel campo di applicazione della presente direttiva e, dall’altro, delle politiche energetiche nazionali, e dovrebbe essere coerente con il programma nazionale sui cambiamenti climatici. La quantità totale delle quote da assegnare non deve superare le minime esigenze per la rigorosa applicazione dei criteri del presente allegato. Fino al 2008, la quantità deve essere conforme ad un orientamento mirato al raggiungimento o al superamento dell’obiettivo di ciascuno Stato membro, come previsto dalla decisione 2002/358 (…) e dal Protocollo di Kyoto».
21. Il criterio n. 3 dell’allegato III della direttiva impugnata così prevede:
«La quantità delle quote da assegnare è coerente con il potenziale, compreso il potenziale tecnologico, di riduzione delle emissioni delle attività contemplate dal presente sistema [dello scambio di quote]. Gli Stati membri possono basare la ripartizione delle quote sulla media delle emissioni dei gas a effetto serra relative ai prodotti di ciascuna attività e sui progressi realizzabili in ciascuna attività».
22. A termini del criterio n. 6 dell’allegato III della direttiva impugnata, «[i]l [PNA] contiene informazioni sulle modalità alle quali i nuovi entranti potranno cominciare ad aderire al sistema comunitario [dello scambio di quote] in ciascuno Stato membro».
23. Ai sensi del criterio n. 7 dell’allegato III della direttiva impugnata, «[i]l [PNA] può tener conto delle azioni [di riduzione delle emissioni] intraprese in fasi precoci e contenere informazioni su come si tiene conto delle azioni intraprese in fasi precoci». A termini dello stesso criterio, « [i] parametri provenienti dai documenti di riferimento relativi alle migliori tecnologie disponibili possono essere utilizzati dagli Stati membri nell’elaborazione dei loro [PNA]; tali parametri possono incorporare un elemento che tenga conto delle azioni [di riduzione delle emissioni] intraprese in fasi precoci».
24. L’art. 12, n. 1, della direttiva impugnata prevede che le quote possano essere trasferite tra persone fisiche o giuridiche all’interno della Comunità o a persone fisiche o giuridiche nei paesi terzi, purché sia stato concluso un accordo tra questi paesi e la Comunità conformemente all’art. 25 della direttiva impugnata e purché dette quote siano state reciprocamente riconosciute da parte dell’autorità competente di ciascuno Stato membro. Ai sensi dell’art. 12, n. 3, della direttiva impugnata, anteriormente al 1° maggio di ogni anno il gestore di ciascun impianto deve restituire all’autorità competente un numero di quote di emissioni pari alle emissioni totali di tale impianto nel corso dell’anno civile precedente, affinché tali quote vengano successivamente cancellate.
25. Secondo l’art. 13, n. 1, della direttiva impugnata, le quote sono valide soltanto per le emissioni prodotte nel periodo per il quale sono rilasciate.
26. A norma dell’art. 16, n. 2, della direttiva impugnata, gli Stati membri assicurano la pubblicazione dei nomi dei gestori che hanno violato i requisiti relativi alla restituzione di quote sufficienti a norma dell’art. 12, n. 3, della direttiva impugnata. A termini dell’art. 16, nn. 3 e 4, della direttiva impugnata, il gestore che non abbia restituito un numero di quote sufficiente a coprire le emissioni rilasciate durante l’anno precedente è obbligato a pagare un’ammenda per le emissioni in eccesso pari ad EUR 40 durante il primo periodo di assegnazione e pari ad EUR 100 nel corso dei periodi successivi, per ciascuna tonnellata di CO 2
equivalente in eccesso emessa e non coperta da una quota restituita. Inoltre, il pagamento dell’ammenda inflitta per le emissioni in eccesso non dispensa il gestore dall’obbligo di restituire un numero di quote corrispondente al totale delle sue emissioni.
27. A termini dell’art. 24 della direttiva impugnata, salva l’approvazione da parte della Commissione in conformità alla procedura di cui all’art. 23, n. 2, di detta direttiva, in combinato disposto con la decisione del Consiglio 28 giugno 1999, 1999/468/CE, recante modalità per l’esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione (GU L 184, pag. 23), gli Stati membri possono applicare il sistema dello scambio di quote ad attività, ad impianti e a gas a effetto serra supplementari, tenuto conto di tutti i criteri pertinenti, in particolare le ripercussioni sul mercato interno, le potenziali distorsioni della concorrenza, l’integrità ambientale del sistema dello scambio di quote e l’affidabilità del sistema di monitoraggio o di comunicazione previsto.
28. L’art. 27 della direttiva impugnata prevede che gli Stati membri possano altresì richiedere alla Commissione l’esclusione temporanea di taluni impianti dal sistema dello scambio di quote, richiesta a cui la Commissione può dare seguito mediante decisione. Inoltre, ai sensi dell’art. 28 della direttiva impugnata, gli Stati membri possono, con il consenso della Commissione, autorizzare i gestori che ne abbiano fatto domanda a costituire un raggruppamento di impianti per la stessa attività. Infine, in applicazione dell’art. 29 della direttiva impugnata, gli Stati membri possono chiedere alla Commissione che determinati impianti beneficino di emissioni aggiuntive per cause di forza maggiore.
29. L’art. 30 della direttiva impugnata, intitolato «Riesame e sviluppi ulteriori», prevede che:
«(...)
2. Sulla base dell’esperienza acquisita nell’applicazione della presente direttiva e dei progressi realizzati nel monitoraggio delle emissioni dei gas a effetto serra, e tenuto conto degli sviluppi registrati a livello internazionale, la Commissione redige un rapporto sull’applicazione della presente direttiva riguardante quanto segue:
a) il modo e l’opportunità di modificare l’allegato I allo scopo di includervi altri importanti settori, fra cui quello chimico, dell’alluminio e dei trasporti, e altre attività ed emissioni di altri gas a effetto serra elencate nell’allegato II onde migliorare ulteriormente l’efficienza economica del sistema [dello scambio di quote];
(...)».
Fatti e procedimento
30. L’Arcelor SA, ricorrente, è sorta a seguito di una fusione intervenuta tra le società ARBED, Aceralia e Usinor nel 2001. Successivamente alla sua fusione con la Mittal avvenuta nel 2006, essa è stata denominata ArcelorMittal ed è divenuta il principale produttore di acciaio al mondo. Ciò nonostante, al momento dell’introduzione del presente ricorso la ricorrente, con un volume di produzione pari a 44 milioni di tonnellate all’anno, di cui oltre il 90% prodotto nell’Unione europea, rappresentava meno del 5% della produzione mondiale di acciaio. La stessa possiede 17 impianti di produzione di ghisa greggia e di acciaio stabiliti all’interno dell’Unione ed ubicati in Francia (Fos-sur-Mer, Florange e Dunkerque), in Belgio (Liegi e Gand), in Spagna (Gijón-Avilés) e in Germania (Brema e Eisenhüttenstadt).
31. Con atto depositato alla cancelleria del Tribunale il 15 gennaio 2004, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
32. Nell’atto introduttivo la ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare l’art. 4, l’art. 6, n. 2, lett. e), l’art. 9, l’art. 12, n. 3, l’art. 16, nn. 2‑4, in combinato disposto con l’art. 2, l’allegato I e il criterio n. 1 dell’allegato III della direttiva impugnata, là dove queste disposizioni (in prosieguo: le «disposizioni controverse») si applicano a impianti di produzione di ghisa grezza o di acciaio comprendenti una colata continua di capacità superiore a 2,5 tonnellate all’ora;
– dichiarare che il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea hanno l’obbligo di risarcire i danni subìti a seguito dell’adozione delle disposizioni controverse;
– condannare il Parlamento e il Consiglio alle spese.
33. Nella replica inoltre la ricorrente chiede, in subordine, che il Tribunale voglia annullare totalmente la direttiva impugnata.
34. Con atti separati, depositati nella cancelleria del Tribunale il 1° e il 6 aprile 2004, il Parlamento e il Consiglio hanno ciascuno sollevato un’eccezione di irricevibilità ai sensi dell’art. 114 del regolamento di procedura del Tribunale. La ricorrente ha depositato le proprie osservazioni su tali eccezioni il 25 giugno 2004.
35. Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 5 maggio 2004, la Commissione ha chiesto, conformemente all’art. 115, n. 1, del regolamento di procedura, di intervenire nel presente procedimento a sostegno del Parlamento e del Consiglio. Con ordinanza 24 giugno 2004 il presidente della Terza Sezione del Tribunale ha autorizzato tale intervento. Il 2 settembre 2004 la Commissione ha depositato, conformemente all’art. 116, n. 4, del regolamento di procedura, la sua memoria di intervento circoscritta alla questione della ricevibilità.
36. Il Parlamento e il Consiglio, nelle loro eccezioni di irricevibilità, e la Commissione, nella sua memoria di intervento sulla ricevibilità, chiedono che il Tribunale voglia:
– dichiarare il ricorso irricevibile;
– condannare la ricorrente alle spese.
37. Con ordinanza del Tribunale 26 settembre 2005, le eccezioni di irricevibilità sono state riunite al merito e le spese sono state riservate.
38. Inoltre, il Consiglio, nel suo controricorso, il Parlamento, nella sua controreplica, e la Commissione, nella sua memoria di intervento nel merito, chiedono in subordine che il Tribunale voglia dichiarare il ricorso infondato.
39. Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Terza Sezione) ha deciso di avviare la fase orale e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste dall’art. 64 del regolamento di procedura, ha invitato il Parlamento, il Consiglio e la Commissione a rispondere ad alcuni quesiti scritti prima dell’udienza. Il Parlamento, il Consiglio e la Commissione hanno risposto a detti quesiti nel termine impartito.
40. Le parti hanno svolto le loro difese e hanno risposto ai quesiti orali del Tribunale all’udienza del 15 aprile 2008.
41. In udienza, dopo aver sentito le parti, il presidente della Terza Sezione del Tribunale ha disposto, in applicazione dell’art. 77, lett. a), del regolamento di procedura, in combinato disposto con l’art. 54, terzo comma, dello Statuto della Corte di giustizia, la sospensione del procedimento sino alla pronunzia da parte della Corte della sentenza nella causa C‑127/07, circostanza di cui si è preso atto nel processo verbale d’udienza.
42. A seguito della pronunzia da parte della Corte della sentenza 16 dicembre 2008, causa C‑127/07, Arcelor Atlantique e Lorraine e a. (Racc. pag. I‑9895), le parti sono state invitate a sottoporre le proprie osservazioni in merito alle eventuali conseguenze da trarre da tale sentenza nell’ambito del presente procedimento. Dopo che le parti hanno sottoposto le loro osservazioni entro il termine impartito, è stata chiusa la fase orale del procedimento.
43. A seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona il 1º dicembre 2009, il Tribunale ha deciso di riaprire la fase orale del procedimento ed ha invitato le parti a pronunciarsi sulle eventuali conseguenze da trarsi da tale circostanza ed in particolare dall’entrata in vigore dell’art. 263, quarto comma, del Trattato FUE nell’ambito del presente procedimento. Dopo che le parti hanno presentato le proprie osservazioni, la fase orale è stata chiusa.
In diritto
I – Sulla ricevibilità della domanda di annullamento
A – Argomenti delle parti
1. Argomenti del Parlamento, del Consiglio e della Commissione
44. Il Parlamento e il Consiglio, sostenuti dalla Commissione, ritengono che la domanda diretta all’annullamento parziale della direttiva impugnata sia irricevibile.
45. A giudizio del Parlamento e del Consiglio, la direttiva impugnata costituisce una «direttiva vera e propria» a norma dell’art. 249, terzo comma, CE, vale a dire un atto avente portata generale che deve essere recepito dagli Stati membri nell’ordinamento nazionale e applicabile in modo astratto a situazioni determinate obiettivamente. Orbene, l’art. 230, quarto comma, CE non contemplerebbe il ricorso diretto da parte dei soggetti avverso una siffatta direttiva.
46. Il Parlamento e il Consiglio, sostenuti dalla Commissione, ritengono inoltre che la ricorrente non sia né direttamente né individualmente interessata dalle disposizioni controverse ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE.
47. Quanto al criterio dell’incidenza diretta, il Parlamento e il Consiglio adducono, in sostanza, che, a differenza di un regolamento, una «direttiva vera e propria» non può produrre direttamente effetti giuridicamente vincolanti sulla situazione giuridica di un soggetto, o addirittura imporgli obblighi giuridici, prima che vengano adottati, a livello nazionale o comunitario, provvedimenti finalizzati alla sua attuazione ovvero prima della scadenza del termine di trasposizione. Conseguentemente una simile direttiva non può di per sé riguardare direttamente detto soggetto ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE. Pertanto, dal momento che le disposizioni controverse concernono segnatamente il rilascio di autorizzazioni di emissione, gli obblighi in materia di monitoraggio e di comunicazione, la previsione di un PNA nonché l’assegnazione e il rilascio di quote di emissione non imporrebbero alcun obbligo a carico della ricorrente e non comporterebbero alterazioni della sua situazione giuridica fintanto che esse non vengano recepite da norme nazionali.
48. Inoltre, il Parlamento e il Consiglio, sostenuti dalla Commissione, ritengono che la direttiva impugnata lasci un margine di discrezionalità molto ampio agli Stati membri in ordine alla propria attuazione da parte dei provvedimenti nazionali di trasposizione, in particolare per quanto attiene all’elaborazione del PNA conformemente al suo art. 9, alla determinazione della percentuale minima di quote da assegnare gratuitamente in applicazione del suo art. 10, alla fissazione, in forza del suo art. 11, della quantità totale di quote per il periodo di assegnazione in questione e al loro rilascio ai gestori di impianti conformemente ai criteri del suo allegato III.
49. Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, contesta la tesi secondo la quale la direttiva impugnata priva la ricorrente del beneficio delle autorizzazioni di emissione ottenute in base alla direttiva del Consiglio 24 settembre 1996, 96/61/CE, sulla prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento (GU L 257, pag. 26). La direttiva 96/61 sarebbe solo uno strumento di coordinamento che stabilisce un quadro generale per i testi legislativi settoriali e che definisce, tra l’altro, gli obblighi generali dei gestori e le condizioni di autorizzazione (nono ‘considerando’ della direttiva 96/61). Tuttavia, essa non attribuirebbe diritti di emissione e neppure fungerebbe da fondamento giuridico diretto per concederne. In particolare, la stessa direttiva 96/61 non fisserebbe alcun limite di emissione (art. 18 della direttiva 96/61).
50. In base a quanto precede il Parlamento e il Consiglio concludono che la ricorrente non è direttamente interessata dalle disposizioni controverse.
51. Quanto al criterio dell’incidenza individuale, il Consiglio rileva che la direttiva impugnata si applica in modo generale e astratto a tutti gli operatori che esercitano le attività di cui all’allegato I di tale direttiva e a tutti i grandi impianti che emettono CO 2, compresi gli impianti di produzione di ghisa o di acciaio. Orbene, la ricorrente non avrebbe provato che la sua situazione fosse diversa rispetto a quella di altri produttori di ghisa o di acciaio. Il Consiglio aggiunge che, in conformità al criterio n. 6 dell’allegato III e dell’art. 11, n. 3, della direttiva impugnata, gli Stati membri hanno l’obbligo di agevolare l’accesso alle quote in favore dei nuovi entranti. Inoltre, a partire dal 1° maggio 2004, la direttiva impugnata sarebbe stata applicabile ai produttori di ghisa o di acciaio stabiliti nei dieci Stati membri che hanno aderito, a tale data, all’Unione e le cui attività rientrano parimenti nell’ambito di applicazione dell’allegato I di detta direttiva.
52. Il Parlamento e il Consiglio sono dell’avviso che né l’art. 175, n. 1, CE, in quanto fondamento normativo per le azioni della Comunità in materia ambientale, né l’art. 174 CE impongano al legislatore comunitario l’obbligo di tener conto, nell’adozione di misure di portata generale, della situazione particolare di taluni operatori. Un simile obbligo neppure sarebbe riconducibile ad un’altra norma di diritto di rango superiore, quali i principi di proporzionalità e della parità di trattamento ovvero i diritti fondamentali. Secondo il Parlamento ed il Consiglio, non se ne può dedurre il diritto di un soggetto a presentare ricorso diretto dinanzi al giudice comunitario, a pena di privare del loro contenuto le prescrizioni di cui all’art. 230, quarto comma, CE. In ogni caso, la ricorrente non avrebbe dimostrato che le disposizioni controverse sarebbero produttive di «conseguenze drammatiche» sulla sua situazione particolare ad un punto tale che esse possano considerarsi contrarie alle invocate norme di diritto di rango superiore.
53. In proposito, il Consiglio obbietta agli argomenti della ricorrente relativi alla presunta incidenza particolarmente grave nei suoi riguardi in quanto maggiore produttore d’acciaio in Europa, che verserebbe in una situazione particolare a causa della ristrutturazione in cor so, del ridotto margine di profitto di cui dispone e delle rilevanti riduzioni di emissioni di CO 2
già realizzate. Il fatto che da un punto di vista economico un atto incida in misura maggiore su taluni operatori rispetto ai loro concorrenti non sarebbe sufficiente a far ritenere che tale atto li riguardi individualmente. Ad avviso del Consiglio, le disposizioni controverse interessano la ricorrente in virtù della sua mera situazione obiettiva di produttore di ghisa o di acciaio, al pari di qualsivoglia altro operatore che si trovi nella medesima situazione. Analogamente, la circostanza che un atto di portata generale possa avere effetti concreti differenti rispetto ai diversi soggetti di diritto ai quali esso si applica non è idonea a qualificare la ricorrente nei confronti di tutti gli altri operatori interessati, dal momento che l’applicazione di tale atto, come quella della direttiva impugnata, avviene in base ad una situazione obiettivamente determinata.
54. Quanto all’affermazione della ricorrente secondo cui la direttiva impugnata ostacola la ristrutturazione del suo gruppo dal momento che essa non consente il trasferimento transfrontaliero di quote legate alle capacità produttive degli impianti stabiliti in diversi Stati membri, il Consiglio controbatte che la ricorrente non ha illustrato le ragioni per cui essa sarebbe il solo operatore danneggiato, dal momento che essa stessa menziona l’esempio della ristrutturazione in corso della società Corus. In ogni caso, l’eventuale possibilità di utilizzare le quote assegnate a taluni impianti chiusi sarebbe lasciata in ampia misura alla discrezionalità degli Stati membri. Quasi la metà di questi avrebbe quindi consentito il trasferimento di quote da un impianto chiuso verso un impianto di sostituzione, anche se in svariati casi tali trasferimenti sarebbero possibili solo all’interno di uno stesso Stato membro. Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, fa inoltre valere che, nell’esercizio del loro potere discrezionale, tutti gli Stati membri hanno optato, in applicazione dell’art. 11, n. 3, e del criterio n. 6 dell’allegato III della direttiva impugnata, per l’assegnazione gratuita ai nuovi entranti delle quote provenienti dalla riserva. Per di più, anche supponendo che la ricorrente non sia in grado di trasferire le quote assegnate a impianti che vanno chiusi verso altri impianti del suo gruppo, essa potrebbe nondimeno richiedere l’assegnazione gratuita di quote al momento dell’ampliamento delle capacità di questi altri impianti, dato che l’ipotesi dell’ampliamento di un impianto esistente sarebbe sussimibile nella nozione di «nuovo entrante», a norma dell’art. 3, lett. h), della direttiva impugnata. Infine, per quanto riguarda eventuali misure di riduzione di emissioni adottate in una fase precoce, il Consiglio rammenta che, conformemente al criterio n. 7 dell’allegato III della direttiva impugnata, un PNA può tener conto di siffatte misure e che, a tale riguardo, gli Stati membri dispongono di un certo margine di manovra.
55. Secondo il Parlamento e il Consiglio, la ricorrente non ha dimostrato che, con riferimento alla direttiva impugnata, essa si trovasse in una situazione analoga a quella dei ricorrenti nelle cause sfociate nelle sentenze della Corte 17 gennaio 1985, causa 11/82, Piraiki-Patraiki e a./Commissione (Racc. pag. 207); 26 giugno 1990, causa C‑152/88, Sofrimport/Commissione (Racc. pag. I‑2477, punto 28), e 18 maggio 1994, causa C‑309/89, Codorníu/Consiglio (Racc. pag. I‑1853), nonché nelle cause sfociate nelle sentenze del Tribunale 14 settembre 1995, cause riunite T‑480/93 e T‑483/93, Antillean Rice Mills e a./Commissione (Racc. pag. II‑2305, punto 67), e 17 giugno 1998, causa T‑135/96, UEAPME/Consiglio (Racc. pag. II‑2335). Per quanto attiene all’argomento relativo ai contratti di fornitura di gas a lungo termine, che la ricorrente avrebbe stipulato con talune centrali elettriche prima dell’adozione della direttiva impugnata, il Consiglio ritiene che nel caso di specie non siano soddisfatte le due condizioni cumulative stabilite nelle sentenze summenzionate per determinare l’esistenza di un’incidenza individuale ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE, vale a dire, da un lato, l’esistenza di una norma di diritto di rango superiore che obblighi le istituzioni comunitarie a tener conto della situazione particolare del ricorrente rispetto a quella di tutti gli altri soggetti interessati e, dall’altro, il fatto che l’atto impugnato impedisca, in tutto o in parte, l’esecuzione dei contratti di cui trattasi. La stessa ricorrente affermerebbe che i gas oggetto dei suddetti contratti sono forniti sia a proprie centrali elettriche che ad altre centrali. Pertanto essa potrebbe beneficiare delle quote assegnate alle centrali facenti parte del suo gruppo ovvero trasferirle tra i diversi impianti di produzione ad essa appartenenti. Infatti, secondo il Consiglio, a termini del punto 92 degli orientamenti della Commissione (v. punto 14 supra), quando un gas di scarico prodotto dal processo di produzione di un impianto viene utilizzato come combustibile per un altro impianto, spetta allo Stato membro decidere la ripartizione delle quote tra questi due impianti. Lo Stato membro in tal modo potrebbe optare per l’assegnazione delle quote al gestore dell’impianto che trasferisce i gas di scarico, vale a dire, nel caso di specie, ad un produttore di ghisa o acciaio, anche se le emissioni risultanti dalla combustione di detti gas non sono generate dall’impianto di produzione d’acciaio in quanto tale, ma dalla centrale elettrica. In tale contesto la ricorrente non avrebbe dimostrato che la direttiva impugnata costituisca un ostacolo nell’esecuzione dei contratti di fornitura di gas di cui trattasi. In ogni caso, il solo fatto che, per mezzo dei provvedimenti nazionali di trasposizione, la direttiva impugnata potrebbe rendere più difficoltosa l’esecuzione di tali contratti non dimostrerebbe che essa riguardi individualmente la ricorrente.
56. Il Parlamento e il Consiglio, sostenuti dalla Commissione, rilevano che la ricorrente non ha neppure dimostrato che essa facesse parte di una categoria chiusa di gestori . Dato che la direttiva impugnata costituisce una misura di portata generale applicabile a tutti i gestori esercenti le attività definite nel suo allegato I, essa riguarderebbe la ricorrente soltanto nella sua capacità obiettiva di produttore di ghisa e di acciaio, al pari di tutti gli altri operatori che si trovino nella stessa situazione. Pertanto, l’eventuale esistenza, al momento dell’adozione della direttiva impugnata, di soli quindici produttori di ghisa o di acciaio non sarebbe sufficiente per individualizzare la ricorrente. Ad avviso del Parlamento, anche il fatto che la ricorrente appartenga ad un «gruppo chiuso e identificabile» al momento dell’adozione della direttiva impugnata o economicamente venga colpita in misura maggiore rispetto ai suoi concorrenti non produce la conseguenza di qualificarla come destinatario.
57. Il Consiglio contesta che la ricorrente possa divenire un «acquirente netto di quote» a causa della sua situazione particolare. A tal riguardo, innanzitutto esso rammenta che, durante il primo periodo di assegnazione, gli Stati membri devono assegnare gratuitamente almeno il 95% delle quote previste dal PNA rispetto ad almeno il 90% durante il secondo periodo di assegnazione. In secondo luogo, in forza dell’art. 12, nn. 1 e 2, della direttiva impugnata, le quote sarebbero trasferibili senza limiti, sia nell’ambito dello stesso gruppo di imprese che ad altri soggetti stabiliti tanto all’interno della Comunità che in paesi terzi. In terzo luogo, il numero di quote assegnate inizialmente sarebbe determinato in modo discrezionale da ciascuno Stato membro in base ad una serie di fattori e di criteri (v. punti 47 e seguenti supra). Infine, i meccanismi flessibili del Protocollo di Kyoto (v. punto 5 supra) offrirebbero ai produttori di ghisa o di acciaio la possibilità di convertire crediti di emissioni ottenuti grazie ai progetti interessati in quote utilizzabili all’interno del sistema dello scambio di quote. Di conseguenza la ricorrente sarebbe in grado di ottenere gratuitamente quote per la totalità delle sue emissioni.
58. Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, avvalendosi di studi a sostegno della propria posizione contesta la tesi secondo cui i produttori di ghisa o di acciaio si trovano in una «situazione di blocco unica» a causa dell’assenza di una possibilità tecnica per l’industria siderurgica di ridurre ulteriormente le emissioni di CO 2 . In proposito, il Consiglio fa valere in sostanza che sussistono possibilità tecniche di riduzione di tali emissioni nel settore siderurgico, tanto a corto quanto a lungo termine, che la Comunità fornisce un sostegno finanziario importante alle ricerche a ciò destinate e che il sistema dello scambio di quote offre ai produttori di ghisa o di acciaio stimoli economici per ridurre ulteriormente le loro emissioni di CO 2 .
59. Per quanto riguarda l’affermazione della ricorrente secondo cui i produttori di ghisa o di acciaio non sarebbero in grado di far sì che l’eventuale aumento dei costi di produzione derivante dalla necessità di acquistare quote di emissioni si ripercuota sui loro clienti, il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, adduce che l’eventuale esigenza da parte del produttore di acquistare quote dipenderà dalla quantità iniziale di quote che gli sarà stata assegnata in base al PNA e dai suoi sforzi di riduzione delle emissioni. La stessa ricorrente farebbe riferimento al processo di ristrutturazione del suo gruppo ed alla riduzione del numero dei suoi altiforni dal momento attuale fino al 2012, circostanza che di per sé dovrebbe probabilmente ridurre le emissioni. Ciò sarebbe tanto più vero quando, conformemente all’annuncio pubblicamente reso dalla ricorrente, i suoi altiforni saranno sostituiti da forni elettrici ad arco le cui emissioni di CO 2
per tonnellata di acciaio prodotto sono inferiori. Anche ritenendo che la ricorrente debba acquistare quote supplementari, i costi relativi potrebbero essere fatti gravare, quantomeno in parte, sui consumatori in conseguenza di un aumento considerevole dei prezzi nel settore dell’acciaio che si troverebbe in espansione.
60. Alla luce di quanto precede, il Parlamento e il Consiglio, sostenuti dalla Commissione, concludono che la direttiva impugnata non riguarda individualmente la ricorrente e che la domanda di annullamento deve, pertanto, essere dichiarata irricevibile.
61. Inoltre, il Parlamento, sostenuto dalla Commissione, solleva un’eccezione di irricevibilità della domanda di annullamento in quanto le disposizioni controverse non sarebbero separabili dal resto della direttiva impugnata, a pena di svuotare la stessa del suo contenuto. Infatti, secondo il Parlamento, se ad esempio gli obblighi relativi all’autorizzazione ad emettere gas a effetto serra (artt. 4 e 6) ed ai PNA (art. 9) venissero soppressi, ne risulterebbe un atto il cui contenuto sarebbe completamente «capovolto».
62. A questo proposito, il Parlamento contesta l’affermazione della ricorrente secondo cui il sistema dello scambio di quote resterebbe «sostanzialmente intatto», nel caso in cui i produttori di ghisa o di acciaio fossero esclusi dal suo campo di applicazione, posto che questo aspetto sarebbe del tutto indipendente dalla questione relativa al fatto che l’annullamento delle disposizioni controverse possa avere l’effetto di modificare il contenuto della restante parte della direttiva impugnata. Inoltre, secondo il Parlamento e il Consiglio, non può accogliersi il tentativo tardivo della ricorrente, che ha avuto luogo al momento della replica e, pertanto, in violazione delle prescrizioni di cui all’art. 48, n. 2, del regolamento di procedura, di modificare le sue conclusioni nel senso che il suo ricorso dovrebbe a questo punto intendersi «come contenente una domanda di annullamento totale della direttiva [impugnata] qualora non fosse possibile un annullamento parziale». Tale impostazione verrebbe ad accrescere e non a ridurre la portata delle conclusioni iniziali della ricorrente che avevano ad oggetto un «annullamento parziale» della direttiva impugnata. Orbene, la ricorrente non avrebbe prodotto nuovi elementi di diritto e di fatto emersi durante il procedimento, ai sensi dell’art. 48, n. 2, del regolamento di procedura, che potrebbero giustificare la deduzione di un nuovo motivo.
63. Il Parlamento e il Consiglio ritengono pertanto che la domanda di annullamento dovrebbe essere dichiarata irricevibile anche per tale ragione.
64. Nelle proprie osservazioni sulle conseguenze da trarsi dall’entrata in vigore dell’art. 263, quarto comma, TFUE, il Parlamento e il Consiglio, sostenuti dalla Commissione, fanno valere che tale circostanza non è atta a modificare detta valutazione, dal momento che l’articolo in questione non è applicabile al presente procedimento e che la direttiva impugnata non è un atto regolamentare ai sensi di tale disposizione.
2. Argomenti della ricorrente
65. In via preliminare, la ricorrente fa valere che, in ossequio ad una giurisprudenza consolidata relativa all’art. 230, quarto comma, CE, il semplice fatto che il provvedimento impugnato sia una direttiva non è sufficiente per dichiarare irricevibile un ricorso di annullamento. Pertanto, un ricorso diretto all’annullamento di talune disposizioni di una direttiva sarebbe ricevibile qualora tali disposizioni riguardassero direttamente ed individualmente il soggetto ricorrente.
66. Quanto al criterio dell’incidenza diretta, la ricorrente sostiene che, sebbene sia necessario, in conformità all’art. 249, terzo comma, CE, un atto di trasposizione da parte degli Stati membri affinché una direttiva produca effetti diretti sulla situazione giuridica degli operatori economici, tale necessità non è di per sé sola sufficiente per escludere che essa sia direttamente interessata ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE. Se fosse così, le direttive non potrebbero in nessun caso essere contestate da un operatore economico, circostanza che sarebbe incompatibile con la giurisprudenza nonché con il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva. Ogni qual volta un provvedimento comunitario, inclusa una direttiva, non lasci agli Stati membri alcun margine di discrezionalità in merito all’obbligo da imporsi al ricorrente, vale a dire allorché la sua attuazione è puramente automatica, tale ricorrente sarebbe direttamente interessato. Infatti, le istituzioni non possono, grazie solo alla scelta della forma dell’atto adottato, privare il ricorrente della tutela giurisdizionale di cui all’art. 230, quarto comma, CE.
67. Nel caso di specie, le disposizioni controverse non lascerebbero agli Stati membri alcun margine di discrezionalità quanto agli obblighi da imporre alla ricorrente.
68. A questo proposito, la ricorrente rileva anzitutto che, conformemente all’art. 4 della direttiva impugnata, gli Stati membri devono provvedere affinché, a decorrere dal 1º gennaio 2005, i produttori di ghisa o di acciaio non possano attivare i loro impianti senza autorizzazione di emissione. Gli Stati membri non disporrebbero a questo riguardo di alcun margine di discrezionalità. L’art. 27, n. 1, della direttiva impugnata prevedrebbe solo una possibilità di esclusione temporanea di taluni impianti dal sistema dello scambio di quote fino al 31 dicembre 2007, con la conseguenza che l’obbligo di autorizzazione avrebbe avuto effetto al più tardi il 1° gennaio 2008. Allo stesso modo, la facoltà, assegnata agli Stati membri dall’art. 27, n. 2, della direttiva impugnata, di concedere un’esclusione temporanea dal 2005 al 2007 non conferirebbe loro alcun potere discrezionale e sarebbe priva di interesse pratico a causa del carattere restrittivo delle sue condizioni.
69. In secondo luogo, l’argomento relativo all’ampio margine di discrezionalità di cui disporrebbero gli Stati membri in ordine all’elaborazione dei PNA sarebbe privo di rilevanza, dal momento che la direttiva impugnata distingue chiaramente l’autorizzazione (art. 4) e le quote (art. 9). L’obbligo di autorizzare le emissioni di CO 2
sarebbe di per sé produttivo di effetti sulla situazione giuridica della ricorrente, in quanto esso invalida in parte le autorizzazioni di esercizio e i diritti di emissione di CO 2
rilasciati in base alla direttiva 96/61 che la stessa deteneva anteriormente per i propri impianti di produzione. Infatti, a termini dell’art. 6, n. 2, della direttiva impugnata, detta autorizzazione sarebbe subordinata a requisiti supplementari in materia di monitoraggio e di comunicazione nonché all’obbligo di restituzione delle quote necessarie a coprire le emissioni di CO 2
dell’impianto di cui trattasi nel corso di ciascun anno civile. Ad avviso della ricorrente, gli Stati membri non hanno alcun margine di discrezionalità in merito agli obblighi da imporle a questo riguardo.
70. In terzo luogo, in forza dell’art. 9 della direttiva impugnata, in combinato disposto con il criterio n. 1 del suo allegato III, la quantità totale di quote assegnate per il periodo di assegnazione di riferimento dovrebbe, da un lato, essere compatibile con l’obbligo dello Stato membro di limitare le sue emissioni, conformemente alla decisione 2002/358 ed al Protocollo di Kyoto, e, dall’altro, non eccedere la quantità necessaria alla rigorosa applicazione dei criteri dell’allegato III della direttiva impugnata. Ne conseguirebbe che, quando gli Stati membri fissano la quantità totale di quote da assegnare, essi devono osservare, senza alcun margine di discrezionalità, un «limite massimo assoluto di quote». Tale interpretazione sarebbe confermata dal punto 10 degli orientamenti complementari della Commissione, relativo al criterio n. 3 dell’allegato III della direttiva impugnata (v. punto 14 supra).
71. In quarto ed ultimo luogo, in forza dell’art. 12, n. 3, e dell’art. 16 della direttiva impugnata, gli Stati membri dovrebbero, senza disporre a questo proposito di un potere discrezionale, da un lato, imporre a tutti i gestori l’obbligo di restituire entro il 30 aprile di ogni anno una quantità di quote corrispondente alle proprie emissioni totali nel corso dell’anno civile trascorso e, dall’altro, infliggere loro sanzioni in caso di mancato rispetto di tale obbligo.
72. La ricorrente ne evince che le disposizioni controverse non lasciano agli Stati membri alcun margine di discrezionalità in relazione agli obblighi da imporle e che, quindi, tali disposizioni la riguardano direttamente ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE.
73. La ricorrente ritiene che le disposizioni controverse la riguardino anche individualmente. Da un lato, il legislatore comunitario avrebbe l’obbligo di tener conto delle gravi conseguenze che ne derivano per la situazione particolare della ricorrente e, dall’altro, essa farebbe parte di una categoria chiusa, costituita da un numero ristretto di produttori di ghisa o di acciaio interessati dalle disposizioni in esame.
74. In primo luogo, secondo la ricorrente, l’obbligo del legislatore comunitario di tener conto delle conseguenze dell’atto che intende adottare sulla situazione di taluni soggetti è idoneo ad individualizzarli (sentenze Piraiki-Patraiki e a./Commissione, punto 54 supra, punto 19; Sofrimport/Commissione, punto 54 supra, punto 11, e Codorníu/Consiglio, punto 54 supra, punto 20); tale obbligo può essere riconducibile sia ad una disposizione particolare del Trattato CE (sentenza Antillean Rice Mills e a./Commissione, punto 54 supra, punto 67), sia a una qualsiasi altra norma di diritto di rango superiore (sentenza UEAPME/Consiglio, punto 54 supra, punto 90), quale il principio di proporzionalità, il principio della parità di trattamento e i diritti fondamentali.
75. In proposito, la ricorrente afferma in sostanza che, in osservanza dei principi di proporzionalità e di parità di trattamento nonché del suo diritto di proprietà e della sua libertà di esercitare un’attività economica, il legislatore comunitario avrebbe dovuto tener conto degli effetti molto gravi della direttiva impugnata sulla sua situazione particolare. Pertanto, omettendo di includere, in violazione delle proposte iniziali del Parlamento e della Commissione, altri settori nell’allegato
I della direttiva impugnata – in particolare i concorrenti settori dei metalli non ferrosi e dei prodotti chimici –, il legislatore comunitario avrebbe infranto i principi della parità di trattamento e della preservazione di una concorrenza leale. Inoltre esso, disconoscendo l’impossibilità tecnica ed economica per i produttori di ghisa o di acciaio di ridurre ulteriormente le emissioni di CO 2, avrebbe violato il diritto di proprietà, la libertà di stabilimento e la libertà di esercitare un’attività economica della ricorrente nonché il principio di proporzionalità. In tal modo, il legislatore comunitario avrebbe posto a carico della ricorrente un onere sproporzionato che metterebbe a repentaglio la sua esistenza, in quanto essa diverrebbe necessariamente un «acquirente netto di quote» senza possibilità di fare gravare sui suoi clienti i relativi costi. Per di più, le disposizioni controverse sarebbero sproporzionate in quanto non accompagnate da misure atte a ridurre per lo meno le conseguenze negative per la ricorrente, quali un meccanismo di monitoraggio dei prezzi delle quote o la possibilità del loro trasferimento transfrontaliero all’interno dello stesso gruppo di imprese. In difetto di una tale possibilità di trasferimento, che pregiudicherebbe in modo grave gli sforzi di ristrutturazione della ricorrente e la sua competitività, la direttiva impugnata sarebbe altresì lesiva del diritto di proprietà della ricorrente e della sua libertà di stabilimento. La ricorrente precisa che l’inammissibile restrizione della sua libertà di stabilimento, derivante dalla mancanza di una norma nella direttiva impugnata che consenta il trasferimento transfrontaliero di quote di emissione tra diversi impianti dello stesso gruppo di imprese, non può essere relativizzata adducendo l’argomento per cui un’estensione delle capacità produttive di un impianto può beneficiare delle norme di assegnazione per i «nuovi entranti», dato che tale beneficio è soggetto alla discrezionalità dello Stato membro ospitante interessato.
76. In secondo luogo, la ricorrente sostiene di far parte di una categoria chiusa di imprese particolarmente colpite dalla direttiva impugnata. Nell’Unione dei quindici Stati membri, soltanto quindici imprese o gruppi di imprese avrebbero gestito impianti di produzione di ghisa o d’acciaio, vale a dire la ricorrente, la Corus, la ThyssenKrupp, la HKM, la Riva, la Lucchini, la SSAB, la Voest Alpine, la Salzgitter, la Duferco, la Rauttaruukki, la Fundia, la Saint-Gobain, la DHS e la Neue Maxhütte, alle quali si sarebbero aggiunte, dal 1° maggio 2004, cinque produttori di ghisa o di acciaio dei dieci nuovi Stati membri, ossia l’Ispat Polska, la Czech Steel Company, la Moravia Steel, la Dunaferr Dunai e la US Steel Košice. Tuttavia, l’ampliamento dell’Unione non può di per sé privare tale gruppo della sua qualità di categoria chiusa ai sensi della giurisprudenza, dato che detto ampliamento era previsto dall’art. 2 dell’Atto relativo alle condizioni di adesione all’Unione europea della Repubblica ceca, della Repubblica di Estonia, della Repubblica di Cipro, della Repubblica di Lettonia, della Repubblica di Lituania, della Repubblica di Ungheria, della Repubblica di Malta, della Repubblica di Polonia, della Repubblica di Slovenia e della Repubblica slovacca e agli adattamenti dei Trattati sui quali si fonda l’Unione europea (GU 2003, L 236, pag. 33), prima dell’entrata in vigore della direttiva impugnata. Inoltre, l’ingresso nel mercato di nuovi entranti a causa della realizzazione di nuove attività ad altiforni non sarebbe un’opzione economicamente redditizia e, pertanto, sarebbe di fatto esclusa. Infatti, dopo l’entrata in vigore della direttiva impugnata e tenuto conto della diminuzione del numero degli altiforni nell’Unione dopo il 1975, un nuovo entrante potrebbe stabilirsi nel mercato solo per mezzo di un acquisto.
77. A giudizio della ricorrente, la «situazione di blocco unica» della categoria di produttori in discorso, che li distinguerebbe da tutti gli altri soggetti, dipende dal fatto che in un prevedibile futuro, per motivi tecnici, a differenza della situazione di altri settori economici interessati, quali il settore del cemento, dell’elettricità, della carta e del vetro, i produttori di ghisa o di acciaio non sarebbero in grado di ridurre in modo considerevole le emissioni di CO 2
conformemente agli obiettivi della direttiva impugnata. Di conseguenza, i produttori appartenenti a tale categoria non potrebbero, in realtà, optare tra la riduzione delle emissioni e l’acquisto di quote supplementari, con la conseguenza che diventerebbero necessariamente «acquirenti netti di quote». Nel processo di produzione dell’acciaio, l’emissione di CO 2
sarebbe inevitabile a causa dell’utilizzazione del carbone come materia prima e non come combustibile. Non esisterebbe quindi un’alternativa economicamente redditizia per diminuire le emissioni di CO 2, ad esempio mediante l’impiego di un altro combustibile quale il gas naturale. Il perfezionamento della tecnologia degli altiforni in termini di rendimento energetico avrebbe raggiunto il suo limite teorico continuando a comportare l’emissione di due tonnellate di CO 2
per tonnellata di acciaio prodotto. Un’ulteriore diminuzione delle emissioni sarebbe possibile solo grazie ad un progresso tecnico il cui sviluppo richiederebbe dai 20 ai 30 anni almeno. Invece, non sarebbe possibile ridurre la produzione, dal momento che, per ragioni tecniche, gli altiforni devono funzionare sempre ad un livello prossimo alla loro piena capacità.
78. Avvalendosi di studi a sostegno delle proprie affermazioni, la ricorrente rileva che, nel corso dei prossimi 25 anni circa, i gestori di altiforni dovranno continuare ad utilizzare le tecnologie esistenti, il cui margine di progresso è molto ridotto, essendo sino ad ora fallito ogni tentativo di sostituzione per ragioni tecniche e/o economiche. Essa aggiunge che, contrariamente a quanto affermato dal Consiglio, le riduzioni di emissioni che ha realizzato fino al 2002 non sono il risultato di miglioramenti tecnici, bensì sono principalmente dovute alla chiusura di cinque altiforni, all’aumento della capacità di altri impianti nonché alla sostituzione del minerale della Loira con il minerale brasiliano quale materia prima avente un miglior rendimento energetico. Allo stesso modo, l’obiettivo di riduzione della ricorrente per il periodo compreso tra il 2008 e il 2012 dovrebbe in particolare essere raggiunto mediante chiusure di impianti accompagnate dal trasferimento della produzione verso impianti in altri Stati membri.
79. La ricorrente fa inoltre valere che il settore dell’acciaio è il solo dei quattro settori oggetto dell’allegato I della direttiva impugnata che deve far fronte alla concorrenza di altri settori non ricadenti nell’ambito di applicazione di tale direttiva, vale a dire i metalli non ferrosi e le materie plastiche. Questa situazione concorrenziale particolarmente svantaggiosa per i produttori di ghisa o di acciaio sarebbe ulteriormente aggravata, da una parte, da una domanda «molto concentrata», segnatamente quella dell’industria automobilistica, e, da un’altra, da una concorrenza intensificata proveniente da settori non contemplati dalla direttiva impugnata e da produttori di acciaio di paesi terzi, quali gli Stati Uniti d’America, non soggetti agli obblighi derivanti dal Protocollo di Kyoto e che rappresentano il 65% della produzione mondiale. Pertanto, i produttori europei di acciaio non sarebbero in grado di far gravare sui loro clienti l’incremento del costo di produzione causato dalla necessità di acquistare quote di CO 2, circostanza che inciderebbe ulteriormente sulla loro già scarsa redditività. A tale riguardo, la situazione concorrenziale degli altri settori ai quali si estende l’allegato I della direttiva impugnata sarebbe diversa. Ad esempio, tenuto conto della previsione di un aumento sostanziale dei prezzi dell’elettricità, i fornitori di energia avrebbero la possibilità di far gravare sui propri clienti qualsiasi eventuale aumento dei loro costi di produzione e migliorare sensibilmente la propria redditività.
80. La ricorrente precisa che, invece, anche per il recente aumento del prezzo dell’acciaio essa non sarà in grado di far gravare sui suoi clienti l’aumento dei costi di produzione dovuto alla necessità di acquistare quote di emissione. Tale aumento dei prezzi sarebbe unicamente il risultato dei costi crescenti delle materie prime e di trasporto a livello mondiale. Orbene, su scala mondiale i produttori europei di ghisa o di acciaio si confronterebbero con una forte concorrenza da parte dei produttori di paesi terzi che, o, come gli Stati Uniti d’America, il Commonwealth d’Australia e la Repubblica di Turchia, non hanno ratificato il Protocollo di Kyoto, o, come la Repubblica dell’India, la Repubblica popolare cinese e la Repubblica federale del Brasile, hanno ratificato il Protocollo di Kyoto, ma non sono obbligati, in un primo momento, a ridurre le loro emissioni di CO 2
(allegato B del Protocollo di Kyoto) oppure, in base al Protocollo di Kyoto, hanno unicamente l’obbligo di preservare il livello attuale delle emissioni, come nel caso della Federazione russa e dell’Ucraina. Pertanto, i produttori europei di ghisa o di acciaio sarebbero gli unici a dover affrontare costi di produzione supplementari dovuti all’attuazione del Protocollo di Kyoto, pur essendo esposti ad una pressione concorrenziale sempre più vigorosa per le importazioni di acciaio da paesi terzi la cui importanza dipenderebbe dal livello del prezzo sul mercato europeo. La ricorrente aggiunge che, considerato il costo attuale di EUR 26 della quota di emissione per tonnellata di CO 2
emessa, la produzione di una tonnellata d’acciaio, implicante l’emissione di circa due tonnellate di CO 2, provoca un costo supplementare di EUR 52, laddove il prezzo del trasporto complessivo di una tonnellata d’acciaio non oltrepassa di regola EUR 20. La ricorrente aggiunge che, a differenza dei produttori di ghisa o di acciaio, si suppone che i fornitori di energia, in particolare quelli stabiliti in Germania e nel Regno Unito, includano nei prezzi dell’elettricità il valore delle quote di emissione ottenute gratuitamente per trarne profitti eccezionali.
81. Da quanto precede la ricorrente conclude che i produttori di ghisa o di acciaio stabiliti nell’Unione si trovano in una «situazione di blocco unica» che li differenzia da qualsiasi altro soggetto. Tale situazione sarebbe aggravata dal fatto che la direttiva impugnata non prevede né un limite massimo né un meccanismo di monitoraggio dei prezzi delle quote di emissione. In base a recenti studi, i produttori di ghisa o di acciaio si confronterebbero quindi con un prezzo della quota – che autorizza l’emissione di una tonnellata di CO 2
– compreso tra EUR 20 e EUR 60 e oltre, laddove già un prezzo di EUR 20 annullerebbe il profitto lordo del settore dell’acciaio.
82. In terzo luogo, la ricorrente ritiene che, essendo di gran lunga il maggior produttore di ghisa e d’acciaio in Europa – con una produzione di 40 milioni di tonnellate d’acciaio, seguita dalla Thyssen-Krupp (17 milioni) e dalla Corus (16 milioni) –, essa subisce un pregiudizio particolarmente grave dalla direttiva impugnata. Ricorrendo alla propria tecnologia molto avanzata di altiforni, la ricorrente avrebbe già ridotto le proprie emissioni dei gas a effetto serra, ivi comprese quelle di CO 2, in una misura ben maggiore di quella dell’8% prevista dal Protocollo di Kyoto, ossia del 19% in cifre assolute e del 24% in cifre relative (per tonnellata d’acciaio prodotta) dal 1990 e non può, per le ragioni tecniche illustrate nei precedenti punti 77 e 78, continuare a ridurre, in modo significativo, le emissioni di CO 2 . Inoltre, nel 2002 la ricorrente avrebbe tratto dall’esercizio dei suoi altiforni un ricavo lordo di EUR 16 e un ricavo netto di EUR 4 per tonnellata di CO 2
emessa. Ne conseguirebbe che, anche al prezzo minimo, secondo l’attuale valutazione, di EUR 20 per quota di emissione, che corrisponde ad un costo supplementare di EUR 40 per tonnellata d’acciaio, la produzione diventerebbe non redditizia per la ricorrente a un punto tale che non le sarebbe più possibile mantenere operativi i suoi impianti in Europa.
83. In quarto luogo, la ricorrente sarebbe il solo produttore europeo di ghisa e di acciaio a far fronte ad un problema particolare creato dalla direttiva impugnata a causa della ristrutturazione in corso nell’ambito del suo gruppo, volta a migliorarne la competitività. Tale ristrutturazione, avviata con la concentrazione del 2001 (v. punto 30 supra), ossia prima dell’adozione della direttiva impugnata, prevedrebbe la chiusura di impianti o la riduzione di capacità di produzione meno redditizie in uno Stato membro e l’aumento corrispondente di capacità di produzione in impianti più redditizi stabiliti in altri Stati membri. Questa situazione sarebbe peculiare alla ricorrente e la differenzierebbe da tutti gli altri produttori di ghisa o di acciaio i cui impianti si trovino all’interno di uno stesso Stato membro. L’unica eccezione sarebbe la Corus con impianti ubicati nel Regno Unito e nei Paesi Bassi, ma che avrebbe già ottimizzato la propria produzione. Orbene, la direttiva impugnata comprometterebbe gravemente detta ristrutturazione non obbligando gli Stati membri a consentire il trasferimento transfrontaliero delle quote di un impianto da chiudere verso altri impianti situati in altri Stati membri. Così, i governi belga e tedesco avrebbero già comunicato che, in caso di chiusura, la ricorrente perderebbe le proprie quote per gli impianti stabiliti nella regione vallona (Belgio) e a Brema (Germania), con la conseguenza che essa non potrebbe trasferire tali quote verso i propri impianti collocati in Spagna o in Francia, ove la stessa aveva previsto un corrispondente incremento delle capacità di produzione. Allo stesso modo, il PNA tedesco e l’art. 10, n. 1, prima frase, del disegno di legge tedesco sull’assegnazione delle quote durante il primo periodo di assegnazione prevedrebbero l’annullamento delle quote in caso di chiusura di impianto, salvo il caso in cui il gestore metta in funzione un nuovo impianto in Germania (e non in un altro Stato membro). Nello stesso senso, il PNA francese prevedrebbe che un gestore possa conservare le quote di un impianto chiuso soltanto nel caso in cui l’attività venga trasferita verso un altro impianto stabilito in territorio francese. La ricorrente sarebbe quindi costretta a muoversi in senso contrario rispetto al proprio obiettivo di ristrutturazione e di miglioramento della sua competitività. Essa dovrebbe acquistare quote di emissione supplementari per coprire le capacità di produzione inizialmente destinate a essere chiuse e trasferite verso impianti stabiliti in altri Stati membri e mantenere operativi impianti meno redditizi all’unico scopo di non perdere le quote già assegnate.
84. La ricorrente aggiunge che essa è anche l’unico operatore nell’ambito di tutti i settori contemplati dall’allegato I della direttiva impugnata che affronti la problematica relativa al trasferimento transfrontaliero di capacità di produzione tra impianti situati in diversi Stati membri. Tale problematica non riguarderebbe i settori del cemento, del vetro, dell’energia e della carta, i cui impianti sarebbero, a differenza degli impianti di produzione d’acciaio, collocati vuoi presso clienti, vuoi in zone che forniscono materie prime in quantità sufficiente. Di conseguenza, per i produttori di questi settori la chiusura di un impianto in uno Stato membro e il trasferimento della produzione in un altro Stato membro non sarebbe un’opzione plausibile.
85. Tuttavia, in considerazione della libertà di stabilimento non vi sarebbe giustificazione alcuna per lasciare alla discrezionalità degli Stati membri la questione dei limiti in cui siano possibili trasferimenti transfrontalieri di capacità produttive. Ciò sarebbe tanto più vero dal momento che esistono importanti sollecitazioni economiche e politiche nei confronti degli Stati membri a non consentire siffatto trasferimento di capacità produttive, ivi compreso quello delle relative quote di emissione. Da un lato, dal punto di vista dello Stato membro che ha inizialmente assegnato tali quote, esso non avrebbe alcun interesse a facilitare simile trasferimento ed a subire la perdita nel suo territorio tanto delle capacità produttive di cui trattasi e dei posti di lavoro ad esse collegati quanto delle quote già assegnate. Dall’altro, lo Stato membro destinatario di tale trasferimento, in particolare allorché detto Stato è di dimensioni ridotte, non avrebbe necessariamente interesse ad assegnare gratuitamente quote ad un nuovo entrante, in considerazione del rischio di oltrepassare il proprio tetto nazionale di quote e, conseguentemente, di violare i propri obblighi di riduzione in base alla decisione 2002/358 e al Protocollo di Kyoto. Come risulterebbe dal punto 5 dell’allegato 4 degli orientamenti complementari della Commissione (v. punto 14 supra), tali dubbi troverebbero conferma nel fatto che la maggior parte degli Stati membri non consentono il trasferimento transfrontaliero di quote. In tali orientamenti, la Commissione stessa avrebbe attirato l’attenzione sulla questione sottolineando che, nel corso del primo periodo di assegnazione, gli Stati membri avrebbero adottato una molteplicità di norme concernenti le riserve per i nuovi entranti, le chiusure e i trasferimenti, circostanza che contribuirebbe ad una notevole complessità e ad un difetto di trasparenza nel mercato interno e rischierebbe di produrre distorsioni della concorrenza. Essa ne avrebbe tratto la conclusione che è necessario prevedere la creazione di una riserva comunitaria nonché un’armonizzazione delle norme amministrative applicabili ai nuovi entranti, alle chiusure e ai trasferimenti transfrontalieri nel mercato interno (allegato 7 degli orientamenti complementari della Commissione). La ricorrente fa altresì valere uno studio sulla scorta del quale, nel sistema dello scambio di quote, considerato l’interesse degli Stati membri a preservare le imposte e i posti di lavoro collegati agli impianti stabiliti nel loro territorio, per essi sarebbe in effetti logico revocare le quote agli impianti chiusi o quanto meno subordinare la conservazione di tali quote all’apertura di un nuovo impianto nel loro territorio al fine di evitare che il gestore abbandoni il paese. Orbene, ne potrebbe conseguire una concorrenza regolamentare economicamente inefficace e politicamente indesiderabile tra gli Stati membri al fine di trattenere e attirare gli investimenti. Per tali motivi lo studio citato concluderebbe per la necessità di un’armonizzazione, a livello comunitario, delle norme che consentono agli impianti di conservare le loro quote anche nel caso di chiusura. Pertanto, secondo la ricorrente, l’efficacia pratica della libertà di stabilimento può essere salvaguardata solo mediante l’intervento dello stesso legislatore comunitario.
86. In quinto luogo, la ricorrente ritiene che la direttiva impugnata la riguardi in modo particolare a causa dei contratti a lungo termine che la vincolano da lungo tempo a centrali elettriche che in parte non appartengono al suo gruppo, aventi ad oggetto la fornitura di gas di altiforni contenenti monossido di carbonio, CO 2
e azoto per la produzione di elettricità. La ricorrente si domanda se, alla luce dell’art. 3, lett. b) ed e), della direttiva impugnata, le quote di emissione in questione debbano essere assegnate ad essa o alla centrale elettrica. Nel caso in cui queste quote spettino alla centrale elettrica, la situazione della ricorrente sarebbe ulteriormente aggravata, dal momento che essa dovrebbe eventualmente acquistare le quote necessarie sul mercato o, nell’ipotesi di interruzione della fornitura alla centrale elettrica, bruciare i propri gas di altiforni senza peraltro disporre di un numero corrispondente di quote. Ne deriverebbe per la ricorrente un serio svantaggio concorrenziale rispetto ai suoi concorrenti che utilizzano proprie centrali elettriche.
87. Infine, in sesto luogo, la ricorrente rileva che, a causa della particolare incidenza delle disposizioni controverse nei suoi confronti, essa è stata strettamente associata alla procedura legislativa, segnatamente nel corso di varie riunioni con rappresentanti della Commissione, del Parlamento e del Consiglio. In tale contesto, in un primo momento un certo numero di obiezioni espresse dalla ricorrente sarebbero state prese in considerazione per essere da ultimo respinte senza alcuna giustificazione.
88. Alla luce di quanto precede, la ricorrente conclude di aver dimostrato l’esistenza di un insieme di elementi ad essa peculiari e che la caratterizzano rispetto a qualsiasi altro soggetto così da rendere la sua domanda di annullamento ricevibile ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE.
89. Quanto all’eccezione di irricevibilità sollevata dal Parlamento e relativa alla domanda di annullamento parziale della direttiva impugnata, la ricorrente sottolinea che essa non chiede la soppressione totale delle disposizioni controverse, ma che ne venga soltanto esclusa l’applicazione agli impianti di produzione di ghisa grezza o di acciaio. Pertanto, tale domanda non implicherebbe alcuna modifica del sistema dello scambio di quote per gli altri settori oggetto dell’allegato I della direttiva impugnata. Infatti, l’ambito di applicazione della direttiva impugnata potrebbe o essere esteso ad altri settori, come già proposto per i settori dei metalli non ferrosi e dei prodotti chimici, o essere ridotto senza che ciò pregiudichi il funzionamento e la stessa sostanza del sistema dello scambio di quote. Il richiesto annullamento parziale quindi comporterebbe unicamente la soppressione della parte – distinta e chiaramente definita – dell’allegato I della direttiva impugnata che riguarda gli impianti di produzione di ghisa grezza o di acciaio.
90. A giudizio della ricorrente, anche ritenendo che le disposizioni controverse non possano essere separate dalla direttiva impugnata nel suo complesso, la domanda di annullamento è comunque ricevibile. Infatti, qualora risultasse impossibile l’annullamento parziale, detta domanda sarebbe da intendersi come diretta all’annullamento della direttiva impugnata nella sua totalità. Tale valutazione discenderebbe dalla necessità di interpretare le conclusioni con riferimento al loro contesto e agli obiettivi perseguiti dal ricorso, il quale è teso a porre fine alla violazione dei diritti fondamentali della ricorrente. Nel caso in cui il Tribunale non accogliesse l’impostazione sostenuta nel precedente punto 89 supra, la ricorrente domanda in subordine l’annullamento totale della direttiva impugnata, e ciò sarebbe possibile anche successivamente al deposito del ricorso.
91. Da quanto precede la ricorrente conclude che la domanda di annullamento è ricevibile.
92. Nelle proprie osservazioni sulle conseguenze da trarsi dall’entrata in vigore dell’art. 263, quarto comma, TFUE, la ricorrente adduce in sostanza che, da un lato, questa disposizione è applicabile al presente procedimento e che, dall’altro, la direttiva impugnata, per il suo contenuto, costituisce un atto regolamentare ai sensi di tale articolo, giacché le disposizioni contestate non lasciano alcun margine di discrezionalità agli Stati membri in ordine alla loro attuazione, dispensando in tal modo la ricorrente dalla dimostrazione della incidenza individuale nei suoi confronti da parte della predetta direttiva.
B – Giudizio del Tribunale
93. A termini dell’art. 230, quarto comma, CE, qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre un ricorso contro le decisioni prese nei suoi confronti e contro le decisioni che, pur apparendo come un regolamento o una decisione presa nei confronti di altre persone, la riguardano direttamente ed individualmente.
94. Da giurisprudenza costante risulta che la sola circostanza che la suddetta disposizione del Trattato non riconosca espressamente la ricevibilità di un ricorso di annullamento proposto da un soggetto nei confronti di una direttiva ai sensi dell’art. 249, terzo comma, CE non è sufficiente a dichiarare irricevibile tale ricorso. Infatti, le istituzioni comunitarie non possono escludere, con la sola scelta della forma dell’atto di cui trattasi, anche se esso riveste quella di una direttiva, la tutela giurisdizionale che il Trattato offre ai soggetti dell’ordinamento (ordinanze del Tribunale 10 settembre 2002, causa T‑223/01, Japan Tobacco e JT International/Parlamento e Consiglio, Racc. pag. II‑3259, punto 28; 30 aprile 2003, causa T‑154/02, Villiger Söhne/Consiglio, Racc. pag. II‑1921, punto 39; 6 settembre 2004, causa T‑213/02, SNF/Commissione, Racc. pag. II‑3047, punto 54, e 25 aprile 2006, causa T‑310/03, Kreuzer Medien/Parlamento e Consiglio, Racc. pag. II-36, punti 40 e 41). Allo stesso modo, il solo fatto che le disposizioni controverse facciano parte di un atto avente portata generale che costituisce una direttiva vera e propria, e non una decisione ai sensi dell’art. 249, quarto comma, CE, adottata con l’apparenza di una direttiva, non è di per sé sufficiente per escludere la possibilità che tali disposizioni possano riguardare direttamente ed individualmente un singolo (v., in tal senso, ordinanze Japan Tobacco e JT International/Parlamento e Consiglio, cit., punto 30, e 6 maggio 2003, causa T‑321/02, Vannieuwenhuyze-Morin/Parlamento e Consiglio, Racc. pag. II‑1997, punto 21).
95. Nel caso di specie occorre necessariamente rilevare che la direttiva impugnata, tanto per la sua forma quanto per la sua sostanza, è un atto di portata generale che si applica a situazioni determinate obiettivamente e che produce effetti giuridici nei confronti di categorie di soggetti contemplati in modo generale ed astratto, vale a dire tutti i gestori di impianti esercenti una delle attività previste dall’allegato I della direttiva impugnata, compresa quella della produzione di ghisa o di acciaio cui appartiene la ricorrente.
96. Tuttavia non è escluso che, in talune circostanze, le disposizioni di un simile atto avente portata generale possano riguardare direttamente e individualmente alcuni di essi (v., in tal senso, sentenze della Corte 16 maggio 1991, causa C‑358/89, Extramet Industrie/Consiglio, Racc. pag. I‑2501, punto 13; Codorníu/Consiglio, punto 54 supra, punto 19, e 25 luglio 2002, causa C‑50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores/Consiglio, Racc. pag. I‑6677, punto 36).
97. Inoltre, da giurisprudenza costante risulta che la condizione secondo cui una persona fisica o giuridica dev’essere direttamente interessata dall’atto oggetto del ricorso, ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE, richiede che tale atto produca effetti direttamente sulla situazione giuridica del singolo soggetto e non lasci alcun potere discrezionale ai suoi destinatari, incaricati della sua applicazione, la quale deve avere carattere meramente automatico e deve derivare dalla sola normativa comunitaria, senza applicazione di altre norme intermedie (sentenze della Corte 29 giugno 2004, causa C‑486/01 P, Front national/Parlamento, Racc. pag. I‑6289, punto 34, e 22 marzo 2007, causa C‑15/06 P, Regione Siciliana/Commissione, Racc. pag. I‑2591, punto 31).
98. Il Tribunale reputa opportuno esaminare in via principale se la ricorrente sia individualmente interessata dalle disposizioni controverse. Se del caso, e solo in via subordinata, il Tribunale valuterà anche se la ricorrente sia direttamente interessata da tali disposizioni.
99. Come ammesso da giurisprudenza costante, una persona fisica o giuridica diversa dal destinatario di un atto può ritenersi individualmente interessata ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE, solo se è colpita dall’atto di cui trattasi in ragione di talune sue peculiari qualità o di una circostanza di fatto che la distingue da chiunque altro e, quindi, la identifica in modo analogo al destinatario dell’atto (sentenze della Corte 15 luglio 1963, causa 25/62, Plaumann/Commissione, Racc. pag. 195, in particolare pag. 220; Unión de Pequeños Agricultores/Consiglio, punto 9 3 supra, punto 36, e 1° aprile 2004, causa C‑263/02 P, Commissione/Jégo-Quéré, Racc. pag. I‑3425, punto 45).
100. Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre verificare se gli obblighi eventualmente risultanti dalle disposizioni controverse siano idonei a individualizzare la ricorrente come destinatario. In proposito va rammentato che la ricorrente domanda l’annullamento, in primo luogo, dell’art. 4 della direttiva impugnata, che pone la necessità di possedere un’autorizzazione di emissione; in secondo luogo, del suo art. 6, n. 2, lett. e), e del suo art. 12, n. 3, che prevedono l’obbligo di restituzione delle quote corrispondenti alle emissioni totali dell’impianto nel corso dell’anno civile precedente; in terzo luogo, del suo art. 9, in combinato disposto con il criterio n. 1 del suo allegato III, che riguarda la previsione dei PNA e l’asserito obbligo degli Stati membri di assegnare ai gestori di impianti una quantità massima di quote di emissioni, e, in quarto luogo, del suo art. 16, nn. 2-4, relativo alle sanzioni in caso di mancato rispetto dell’obbligo di restituzione, nella misura in cui tutte queste disposizioni sono applicabili, in forza dell’art. 2 della direttiva impugnata, in combinato disposto con il suo allegato I, ai produttori di ghisa o di acciaio.
101. A sostegno della sua affermazione di un’incidenza individuale delle disposizioni controverse, in primo luogo, la ricorrente adduce sostanzialmente che il legislatore comunitario era tenuto, in forza di svariate norme di diritto di rango superiore, compresi i suoi diritti fondamentali, a tener conto della situazione particolare dei produttori di ghisa o di acciaio stabiliti nel mercato interno, e in particolare della propria (sentenze Piraiki-Patraiki e a./Commissione, punto 54 supra, punto 19; Sofrimport/Commissione, punto 54 supra, punto 11, e UEAPME/Consiglio, punto 54 supra, punto 90).
102. Al riguardo, va rilevato che non esiste alcuna disposizione espressa e specifica, di rango superiore o di diritto derivato, che avrebbe potuto obbligare il legislatore comunitario a tenere particolarmente conto, nell’ambito della procedura di adozione della direttiva impugnata, della situazione dei produttori di ghisa o d’acciaio, se non addirittura di quella della ricorrente, rispetto a quella degli operatori degli altri settori industriali di cui all’allegato I della predetta direttiva (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 17 gennaio 2002, causa T‑47/00, Rica Foods/Commissione, Racc. pag. II‑113, punti 41 e 42; v., altresì, ordinanze del Tribunale 6 maggio 2003, causa T‑45/02, DOW AgroSciences/Parlamento e Consiglio, Racc. pag. II‑1973, punto 47; 25 maggio 2004, causa T‑264/03, Schmoldt e a./Commissione, Racc. pag. II‑1515, punto 117, e 16 febbraio 2005, causa T‑142/03, Fost Plus/Commissione, Racc. pag. II‑589, punti 61-65). Pertanto, nello specifico l’art. 174 CE e l’art. 175, n. 1, CE, in quanto fondamenti normativi per l’attività legislativa della Comunità in materia di ambiente, non prevedono siffatto obbligo. Inoltre, eccettuato il riferimento ai suoi diritti fondamentali e a taluni principi generali del diritto che la tutelano, la ricorrente non invoca alcuna norma concreta di rango superiore che la riguardi specificamente o, quanto meno, riguardi i produttori di ghisa e di acciaio, che possa far sorgere in suo favore un obbligo di questo genere.
103. Orbene, benché in effetti, al momento dell’adozione di un atto di portata generale, le istituzioni comunitarie siano tenute a rispettare le norme di diritto di rango superiore, compresi i diritti fondamentali, l’affermazione secondo cui detto atto viola tali norme o tali diritti non è sufficiente da sola a far sì che il ricorso di un soggetto sia ricevibile, a pena di privare del loro contenuto le prescrizioni dell’art. 230, quarto comma, CE, sin tanto che l’asserita violazione non sia idonea a individualizzarlo allo stesso modo in cui individualizzerebbe il destinatario (v., per quanto attiene al diritto di proprietà, ordinanza del Tribunale 28 novembre 2005, causa T‑94/04, EEB e a./Commissione, Racc. pag. II‑4919, punti 53-55; v. inoltre, in tal senso, ordinanza del Tribunale 29 giugno 2006, causa T‑311/03, Nürburgring/Parlamento e Consiglio, Racc. pag. II-46, punti 65 e 66). Ciò premesso, la ricorrente non può invocare validamente la sentenza Codorníu, citata nel precedente punto 54 (punti 20-22), nel cui contesto la ricevibilità del ricorso contro il regolamento impugnato era riconducibile solo al carattere individualizzante, rispetto alle disposizioni contestate, della denominazione qui in questione, in base alla quale il ricorrente era da lungo tempo l’unico titolare di un diritto di marchio.
104. In ogni caso, la ricorrente non ha dimostrato che le disposizioni controverse, in particolare l’obbligo di autorizzazione di emissione in base all’art. 4 della direttiva impugnata, l’obbligo di restituzione in base al suo art. 12, n. 3, in combinato disposto con il suo art. 6, n. 2, lett. e), nonché le sanzioni previste dall’art. 16, nn. 2-4, della suddetta direttiva siano lesive dei suoi diritti fondamentali e le causino un pregiudizio grave idoneo a individualizzarla come destinatario rispetto a qualsivoglia altro operatore interessato da dette disposizioni (v., in tal senso, ordinanza Nürburgring/Parlamento e Consiglio, punto 100 supra, punto 66). Infatti, dette disposizioni si applicano in modo generale e astratto a tutti gli operatori di cui all’allegato I della direttiva impugnata e a situazioni determinate obiettivamente. Esse sono pertanto atte ad incidere sulla posizione giuridica di tutti i suddetti operatori allo stesso modo.
105. Di conseguenza, gli argomenti della ricorrente relativi all’obbligo, per il legislatore comunitario, di rispettare taluni principi generali del diritto e i diritti fondamentali non consentono di dichiarare che la ricorrente sia interessata individualmente dalle disposizioni controverse e pertanto non occorre esaminare se, a questo proposito, dette disposizioni la riguardino direttamente.
106. In secondo luogo, per quanto attiene all’argomento della ricorrente secondo cui essa farebbe parte di una categoria chiusa di operatori particolarmente colpita dalle disposizioni controverse, da un lato, si deve rammentare che la possibilità di determinare al momento dell’adozione della misura contestata, con maggiore o minore precisione, il numero o anche l’identità dei soggetti di diritto ai quali si applica un provvedimento non comporta affatto che questi soggetti debbano essere considerati individualmente interessati da questo provvedimento, purché sia assodato che tale applicazione viene effettuata in virtù di una situazione obiettiva di diritto o di fatto definita dall’atto in esame (v., in tal senso, ordinanza della Corte 8 aprile 2008, causa C‑503/07 P, Saint-Gobain Glass Deutschland/Commissione, Racc. pag. I‑2217, punto 70 e giurisprudenza ivi citata). Dall’altro, non è sufficiente che taluni operatori siano colpiti economicamente da un atto di portata generale in misura maggiore rispetto ad altri per individualizzarli nei confronti di tali altri operatori, dal momento che l’applicazione di detto atto si effettua in virtù di una situazione obiettivamente determinata (v., in tal senso, ordinanza della Corte 18 dicembre 1997, causa C‑409/96 P, Sveriges Betodlares e Henrikson/Commissione, Racc. pag. I‑7531, punto 37; ordinanze del Tribunale 11 settembre 2007, causa T-28/07, Fels-Werke e a./Commissione, Racc. pag. II-98, punto 60 e giurisprudenza ivi citata, e 10 maggio 2004, causa T‑391/02, Bundesverband der Nahrungsmittel- und Speiseresteverwertung e Kloh/Parlamento e Consiglio, Racc. pag. II‑1447, punto 53 e giurisprudenza ivi citata).
107. Orbene, si deve necessariamente rilevare che le disposizioni controverse riguardano la ricorrente principalmente nella sua capacità obiettiva in quanto, da un lato, gestore di impianti che producono emissioni di gas a effetto serra e, dall’altro, produttore di ghisa e d’acciaio, nello stesso modo in cui riguardano qualsiasi altro operatore o produttore di ghisa o di acciaio la cui attività sia contemplata dall’allegato I della direttiva impugnata. Pertanto, anche qualora la ricorrente, all’epoca dell’entrata in vigore della direttiva impugnata, facesse parte di un gruppo di soli quindici produttori di ghisa o di acciaio operante nell’ambito del mercato interno, questa circostanza da sola non è sufficiente a individualizzarla allo stesso modo di un destinatario nei confronti di tutti gli altri operatori esercenti attività ai sensi dell’allegato I della direttiva impugnata, compresi i produttori di ghisa o di acciaio del medesimo gruppo.
108.
Inoltre, anche ritenendo che i produttori di ghisa o di acciaio costituiscano un gruppo di operatori particolarmente colpito, essi possono subire tutti le stesse conseguenze giuridiche e di fatto della ricorrente per una situazione obiettivamente determinata, ossia l’inclusione della loro attività nell’allegato I della direttiva impugnata. Pertanto, l’asserita impossibilità tecnica ed economica per tali produttori, a differenza degli operatori appartenenti ad altri settori industriali, di ridurre ulteriormente le loro emissioni di gas a effetto serra e di far gravare sui loro clienti i costi supplementari, insorti al momento dell’acquisto di quote di emissione, colpisce il settore della produzione di ghisa o di acciaio nel suo insieme e in modo identico. Allo stesso modo, a seguito dell’attuazione del sistema dello scambio di quote, detti produttori sono tutti esposti nella stessa maniera alle evoluzioni del mercato di scambio e del mercato dei prodotti di riferimento, nonché alla concorrenza promanante da altri settori industriali o da produttori di ghisa o di acciaio di paesi terzi.
109. In tale contesto, va parimenti respinta la tesi della ricorrente secondo cui i produttori di ghisa o di acciaio stabiliti nel mercato interno costituiscono una categoria chiusa di operatori, la cui composizione non è più suscettibile di variare. In proposito, il Parlamento e il Consiglio fanno giustamente riferimento all’aumento del numero di produttori di ghisa o di acciaio ricadente nell’ambito di applicazione della direttiva impugnata a seguito dell’ampliamento dell’Unione dopo il 2004 nonché alla possibilità che in futuro vi aderiscano altri Stati europei che dispongano essi stessi di un settore siderurgico. Inoltre, la ricorrente non ha dimostrato che, all’epoca dell’entrata in vigore della direttiva impugnata, i suddetti produttori di ghisa o di acciaio presentassero caratteristiche particolari tali da differenziarli da qualsivoglia altro produttore o nuovo entrante, ad esempio in quanto titolari di diritti anteriori specifici (v., in tal senso, sentenza della Corte 13 marzo 2008, causa C‑125/06 P, Commissione/Infront WM, Racc. pag. I‑1451, punti 71-77). Infatti, anche supponendo che detti produttori disponessero di diritti d’emissione accordati in base alla direttiva 96/61 (v. punto 48 supra), questi pretesi diritti, lungi dall’essere specifici, se non addirittura spettanti alla sola ricorrente, avrebbero recato beneficio nella stessa misura a tutti gli operatori esercenti le attività previste dall’allegato I della direttiva in parola. Infine, il solo fatto che, secondo la ricorrente, l’ingresso nel mercato di riferimento sia possibile solo tramite l’acquisto di un produttore che vi sia già impiantato non esclude che l’identità di tale produttore, o del nuovo entrante che l’acquista, muti e che si modifichi in tal modo la composizione del gruppo di produttori in esame.
110. Ne consegue che gli effetti giuridici delle disposizioni controverse, ossia gli obblighi di autorizzare le emissioni e di restituire le quote, le sanzioni in caso di mancato rispetto di tali obblighi nonché l’asserita fissazione di un tetto massimo delle quote in base all’art. 9 della direttiva impugnata, incidono sull’attività economica e sulla posizione giuridica degli operatori di cui all’allegato I della direttiva impugnata, compresi quelli del settore di produzione di ghisa o di acciaio, nella stessa misura e in virtù di una situazione determinata obiettivamente. Tali disposizioni pertanto non sono idonee a qualificare la situazione di fatto e di diritto della ricorrente nei confronti di detti altri operatori e, quindi, di individualizzarla così come individualizzerebbero un destinatario, per cui non si pone la necessità di esaminare se esse la riguardino direttamente.
111. In terzo luogo, quanto all’argomento relativo alle notevoli dimensioni della ricorrente, al volume annuo della sua produzione e alla sua incapacità economica e/o tecnologica individuale a ridurre ulteriormente le sue emissioni di CO 2, si deve rilevare che la ricorrente non chiarisce le ragioni per le quali i produttori di ghisa o di acciaio concorrenti non risulterebbero esposti a problemi di adeguamento ed a difficoltà analoghe in funzione delle loro dimensioni, del volume della loro produzione e dei loro sforzi di riduzione delle emissioni. Infatti, un operatore di dimensioni inferiori e con una produzione di ghisa o di acciaio minore di quelle della ricorrente disporrà necessariamente di una minore quantità di quote di modo che, proporzionalmente, le sue difficoltà economiche e/o tecnologiche per ridurre le proprie emissioni dovrebbero essere paragonabili a quelle della ricorrente. Orbene, in conformità all’allegato I della direttiva impugnata, gli obblighi risultanti dalle disposizioni controverse sono applicabili, in modo uniforme e generale, a tutti i gestori di impianti la cui produzione oltrepassi la soglia ivi indicata, senza distinzione a seconda delle loro dimensioni. Inoltre, la portata di detti obblighi dipende solo dalla quantità di emissioni di gas a effetto serra che, in mancanza di prova contraria, può aumentare con le dimensioni e con la capacità produttiva dell’impianto in questione, con la conseguenza che tutti i gestori interessati si trovano in una situazione paragonabile (v., in tal senso, sentenza Arcelor Atlantique e Lorraine e a., punto 42 supra, punto 34). Pertanto, la ricorrente non può far validamente valere un’incidenza particolare che sarebbe idonea a individualizzarla come un destinatario, conseguentemente non è necessario esaminare se, a questo riguardo, essa sia direttamente interessata.
112. In quarto luogo, la ricorrente non ha sufficientemente dimostrato che la sua asserita «situazione di blocco unica», in particolare dovuta alla ristrutturazione del suo gruppo, fosse tale da individualizzarla rispetto a qualsiasi altro operatore. Infatti, anche ritenendo che essa sia l’unico produttore di ghisa e di acciaio stabilito nel mercato comune che abbia intrapreso siffatta ristrutturazione, non è dimostrata la mancanza di altri produttori appartenenti ad altri settori coperti dall’allegato I della direttiva impugnata che subiscano conseguenze analoghe a seguito dell’attuazione di detta direttiva per il fatto che abbiano proceduto ovvero rinunciato a intraprendere azioni analoghe. A tale proposito, le affermazioni della ricorrente, secondo cui le imprese appartenenti agli altri settori di cui all’allegato I della direttiva impugnata non potrebbero essere esposte alle stesse difficoltà della stessa, sono troppo vaghe ed ipotetiche per escludere una simile incidenza su altri produttori, come ad esempio quelli del settore energetico che, a seguito della sua liberalizzazione a livello comunitario, sono stati oggetto di una ristrutturazione transfrontaliera rilevante.
113.
In ogni caso, la ricorrente non ha provato che l’incidenza nei suoi confronti a causa di tale presunta «situazione di blocco unica» fosse specificamente riconducibile agli effetti giuridici delle disposizioni controverse in quanto tali da riguardarla direttamente. In base alle stesse affermazioni della ricorrente, questa situazione risulta in sostanza, in primo luogo, dall’asserita carenza di quote di emissione assegnate gratuitamente dalle autorità statali che la trasformerebbe in «acquirente netto di quote», in secondo luogo, dall’eventuale aumento e/o dal livello elevato del prezzo delle quote disponibili nel mercato di scambio e, in terzo luogo, dall’impossibilità per essa di trasferire nel mercato interno le quote assegnate a impianti da chiudere ad altri impianti, nei quali essa prevede un incremento della capacità produttiva.
114. Parimenti, supponendo che la ristrutturazione addotta sia una caratteristica particolare della ricorrente, si deve necessariamente rilevare che l’asserita «situazione di blocco unica» derivante dai fattori considerati nel precedente punto 109 non è imputabile né all’obbligo di autorizzazione d’emissione in base all’art. 4 della direttiva impugnata, né all’obbligo di restituzione in base al suo art. 12, n. 3, in combinato disposto con il suo art. 6, n. 2, lett. e), né alle sanzioni previste dall’art. 16, nn. 2-4, di detta direttiva, ma costituisce, ove tale situazione si debba verificare, la conseguenza dell’attuazione da parte degli Stati membri dei loro PNA e delle normative pertinenti. Orbene, tali Stati dispongono, conformemente all’art. 9, n. 1, e all’art. 11, n. 1, della direttiva impugnata, di un ampio margine di discrezionalità per quanto attiene sia all’attribuzione dei contingenti di quote ai diversi settori industriali, sia al rilascio e alla revoca delle quote ai gestori individuali, anche nel caso di chiusura di un impianto (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 7 novembre 2007, causa T‑374/04, Germania/Commissione, Racc. pag. II‑4431, punti 102-106).
115. Infatti, l’art. 4 della direttiva impugnata si limita ad assoggettare tutti i gestori che producono gas a effetto serra all’obbligo di conseguire un’autorizzazione di emissione, senza però specificare le condizioni e le modalità di assegnazione o di ritiro delle quote di emissione, come quelle previste da taluni Stati membri, cui la ricorrente attribuisce l’origine delle sue difficoltà di ristrutturazione. Tale ragionamento si applica per analogia all’obbligo di restituzione di cui all’art. 12, n. 3, della direttiva impugnata, in combinato disposto con il suo art. 6, n. 2, lett. e), e alle sanzioni previste dall’art. 16, nn. 2-4, di detta direttiva, posto che la ricorrente non ha chiarito le ragioni per cui essa riteneva che queste disposizioni presentassero un qualche collegamento con le predette difficoltà. In tale contesto, un eventuale pregiudizio subìto dalla ricorrente a causa dell’aumento dei costi di acquisizione di quote e/o di un’eventuale perdita di quote, anche se sostanziale e più gravoso che per altri operatori, a seguito della chiusura di uno dei suoi impianti e del ritiro delle corrispondenti quote da parte delle autorità statali, non può essere imputato agli obblighi derivanti dalle succitate disposizioni per dare fondamento alla incidenza diretta nei suoi confronti ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE.
116. Da ultimo, per quanto riguarda l’ulteriore censura mossa dalla ricorrente nei riguardi dell’art. 9 della direttiva impugnata, in combinato disposto con il criterio n. 1 del suo allegato III, in quanto non prevedrebbe l’imposizione agli Stati membri di un «limite massimo assoluto di quote», è sufficiente rilevare che, anche ritenendo fondato tale ultimo argomento, un simile limite massimo non avrebbe l’effetto di riguardare direttamente la ricorrente, ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE, dal momento che non consentirebbe di identificare, anche se in modo approssimativo, il numero di quote che le autorità statali devono assegnare ai diversi settori industriali e ancor meno ai gestori individuali. Tale rilievo è confermato dal fatto che, in corso di causa, la ricorrente non è stata in grado di precisare o di prevedere, alla luce della direttiva impugnata e della decisione 2002/358, né la quantità di quote che gli Stati membri le assegnerebbero gratuitamente per i suoi impianti di produzione stabiliti nel mercato interno né la portata dell’eventuale onere che essa dovrebbe subire in caso di insufficienza di dette quote.
117. Pertanto, la ricorrente non ha dimostrato di essere stata direttamente e individualmente interessata dalle disposizioni controverse a causa della sua asserita «situazione di blocco unica», risultante in particolare dalla ristrutturazione transfrontaliera del suo gruppo.
118. In quinto luogo, per quanto concerne i contratti di fornitura di gas a lungo termine che la ricorrente afferma aver concluso con varie centrali elettriche prima dell’entrata in vigore della direttiva impugnata, non sono neppure essi idonei a individualizzarla con riferimento alle disposizioni controverse. Infatti, tali disposizioni disciplinano in modo generale e astratto gli obblighi degli operatori soggetti al sistema dello scambio di quote, senza però precisare le condizioni e le modalità per la concessione o la revoca da parte degli Stati membri delle quote di emissione (v. punti 109-113 supra). Ne consegue in ogni caso che un’eventuale incidenza nell’esecuzione di detti contratti di fornitura di gas può risultare solo dalle norme nazionali che disciplinano l’assegnazione delle quote e, di conseguenza, la ricorrente neppure a tal proposito sostiene validamente di essere direttamente interessata. Inoltre, come fatto valere dal Consiglio, la ricorrente stessa afferma che detti contratti di fornitura di gas riguardano, quanto meno in parte, centrali elettriche appartenenti al proprio gruppo di imprese. Pertanto, nella misura in cui l’attività di queste centrali elettriche rientra nell’ambito di applicazione dell’allegato I della direttiva impugnata in quanto oltrepassa il volume di produzione ivi previsto, la ricorrente disporrà necessariamente, sul fondamento dei PNA e delle norme nazionali applicabili, di quote di emissione per la combustione dei gas in questione. Infine, nonostante il fatto che la produzione di energia costituisca in linea di principio un’attività coperta dall’allegato I della direttiva impugnata, la ricorrente non ha né precisato in che misura i suddetti contratti di fornitura di gas la vincolino a centrali elettriche terze, né indicato se queste ultime potessero ottenere quote di emissione per conto proprio o ne necessitassero a causa della loro inclusione nel predetto allegato, né chiarito a quali condizioni un’eventuale insufficienza di quote per esse fosse tale da pregiudicare l’esecuzione dei contratti in parola. In tale contesto, si deve concludere che la ricorrente non ha dimostrato che le disposizioni controverse la riguardassero direttamente e individualmente a causa della pretesa incidenza nell’esecuzione dei contratti di fornitura di gas a lungo termine in esame.
119. In sesto luogo, quanto all’argomento molto poco circostanziato della ricorrente, secondo il quale essa avrebbe partecipato al processo decisionale che ha condotto all’adozione della direttiva impugnata, va rammentato che il fatto che un soggetto intervenga, in un modo o in un altro, nel processo che conduce all’adozione di un atto comunitario è idoneo a individualizzare tale soggetto in rapporto all’atto in questione solo qualora la normativa comunitaria applicabile gli riconosca talune garanzie procedurali. Orbene, salvo disposizione espressa contraria, né l’iter di elaborazione degli atti di portata generale né tali stessi atti richiedono, in forza dei principi generali del diritto comunitario, quale il diritto di essere sentiti, la partecipazione dei soggetti che subiscono pregiudizio, dovendosi presumere che gli interessi di costoro siano rappresentati dalle istanze politiche chiamate ad adottare tali atti. Di conseguenza, in assenza di diritti procedurali espressamente garantiti, sarebbe contrario alla lettera e allo spirito dell’art. 230 CE consentire a qualsiasi soggetto, solo per aver questi partecipato all’elaborazione di un atto di natura normativa, di proporre poi ricorso contro quest’ultimo (v., in tal senso, ordinanza del Tribunale 14 dicembre 2005, causa T‑369/03, Arizona Chemical e a./Commissione, Racc. pag. II‑5839, punti 72-73 e giurisprudenza ivi citata).
120. Nel caso di specie, si deve necessariamente rilevare che, da un lato, la procedura di elaborazione e di adozione della direttiva impugnata, in forza dell’art. 175, n. 1, CE e dell’art. 251 CE, costituiva un processo decisionale, implicante la partecipazione congiunta del Consiglio e del Parlamento in qualità di legislatore comunitario e sfociante nell’adozione di un provvedimento avente portata generale, senza che in tale contesto fosse prevista una qualche forma di intervento da parte degli operatori, e che, dall’altro, la ricorrente non ha né fatto valere né dimostrato di aver disposto di diritti procedurali idonei a darle titolo ad agire ai sensi della giurisprudenza citata nel precedente punto 116.
121. Ne consegue che l’asserita partecipazione della ricorrente al processo decisionale che ha condotto all’adozione della direttiva impugnata non è idonea a individualizzarla ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE, senza che a questo riguardo sia necessario esaminare l’incidenza diretta nei suoi confronti.
122. Da tutte le considerazioni che precedono risulta che la ricorrente non è né individualmente né direttamente interessata dalle disposizioni controverse, ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE, e che la s ua domanda di annullamento deve essere dichiarata irricevibile, senza che occorra esaminare se le disposizioni controverse siano separabili o meno dalla direttiva impugnata nel suo complesso.
123. Questa soluzione non viene del resto messa in discussione dall’art. 263, quarto comma, TFUE. Infatti, come rammentato al precedente punto 114, gli Stati membri dispongono di un ampio margine di discrezionalità nell’attuazione della direttiva impugnata. Pertanto, contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente, tale direttiva non può in nessun caso essere considerata un atto regolamentare che non comporti alcuna misura d’esecuzione ai sensi dell’art. 263, quarto comma, TFUE.
II – Sulla ricevibilità della domanda di risarcimento
A – Argomenti delle parti
124. Il Parlamento e il Consiglio, sostenuti dalla Commissione, fanno valere che anche la domanda di risarcimento è irricevibile.
125. La domanda della ricorrente non sarebbe conforme alle prescrizioni di cui all’art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura in quanto, da un lato, il danno allegato non è né imminente, né certo, né sufficientemente identificato e, dall’altro, non sussiste un nesso di causalità diretta tra la direttiva impugnata e tale danno. Il Parlamento aggiunge che la ricorrente non ha assolto l’onere su di essa incombente di provare che la scelta operata dal legislatore comunitario pregiudichi gravemente e manifestamente le norme di diritto di rango superiore invocate, quale il principio della parità di trattamento. Così, essa non avrebbe dimostrato che i settori della chimica e dell’alluminio occupino lo stesso segmento di mercato del settore della ghisa e dell’acciaio e che tali settori producano emissioni dirette di CO 2
di tale rilevanza da dover essere immediatamente inclusi nella direttiva impugnata.
126. Quanto all’esistenza di un danno, il Consiglio fa valere che la direttiva impugnata, sebbene fosse già in vigore, al momento del deposito del ricorso non aveva ancora prodotto il benché minimo effetto diretto sull’attività economica della ricorrente e che eventuali effetti futuri non possono essere considerati imminenti. Inoltre, la ricorrente non avrebbe provato l’esistenza di un danno certo, essendo ciò impossibile in tale momento per vari motivi. A questo riguardo il Parlamento e il Consiglio sostengono, segnatamente, che l’asserita situazione di «acquirente netto di quote» della ricorrente è soltanto ipotetica e non una conseguenza diretta, necessaria e certa della direttiva impugnata.
127. Secondo il Consiglio, il fatto che la ricorrente divenga un «acquirente netto di quote» dipende da una serie di fattori sconosciuti e non verificatisi nel caso di specie, come la quantità totale di quote inizialmente assegnata dalle autorità nazionali conformemente ai PNA e i costi di riduzione di emissioni rispetto al prezzo delle quote sul mercato di scambio. La quantità totale di quote assegnate dipenderebbe a sua volta da vari fattori, quale l’obiettivo di riduzione attribuito allo Stato membro, l’eventuale intenzione dello stesso di acquistare nel mercato mondiale unità di emissione previste dal Protocollo di Kyoto, nonché la decisione da parte sua sulle modalità di ripartizione della riduzione necessaria delle emissioni tra i diversi settori industriali. Il Consiglio fa valere inoltre che, qualora le quote assegnate risultassero insufficienti, l’impatto della direttiva impugnata dipenderà, tenuto conto del costo di investimento rispettivo, dalla scelta del gestore se, da un lato, acquistare quote supplementari per coprire le proprie emissioni di CO 2
oppure, dall’altro, adottare misure di riduzione delle emissioni.
128. La mancanza di danno certo sarebbe corroborata dal fatto che la direttiva impugnata prevede espressamente, ai criteri nn. 3 e 7 del suo allegato III, che la quantità di quote debba essere coerente con il potenziale, anche tecnologico, delle attività degli operatori e che il PNA possa tener conto delle misure adottate in una fase precoce, come le riduzioni di emissioni di CO 2
che la ricorrente afferma aver effettuato dopo il 1990. Inoltre, il Consiglio rammenta che la ricorrente può procedere a un trasferimento transfrontaliero delle quote non utilizzate tra gli impianti all’interno del suo gruppo, dato che simile eventualità costituisce la base stessa del sistema dello scambio di quote.
129. Il Parlamento e il Consiglio, sostenuti dalla Commissione, rilevano che la ricorrente non è stata in grado di dimostrare che essa debba affrontare costi supplementari connessi all’attuazione della direttiva impugnata, quali i costi per il personale incaricato del monitoraggio delle emissioni di CO 2
e della redazione di relazioni, dal momento che tali obblighi sussistono già in applicazione della direttiva 96/61. Il Consiglio fa valere che le affermazioni della ricorrente in merito ai costi connessi all’impiego di personale supplementare e alla perdita di profitti futuri sono troppo vaghe e imprecise per costituire la prova di un danno futuro. Analogamente, le eventuali perdite di quote di mercato o di profitto non sarebbero certe e dipenderebbero da fattori ignoti e indipendenti dalla direttiva impugnata, ad esempio dall’evoluzione dei prezzi della ghisa e dell’acciaio e di quelli dei prodotti concorrenti.
130. Secondo il Parlamento e il Consiglio, sostenuti dalla Commissione, la ricorrente non ha neppure dimostrato l’esistenza di un nesso di causalità tra la direttiva impugnata e l’asserito danno futuro provocatole. Considerando il margine di discrezionalità riservato agli Stati membri, la direttiva impugnata non potrebbe in quanto tale causare direttamente un qualche danno alla ricorrente, dato che esso potrebbe risultare soltanto dalle norme nazionali di trasposizione e, segnatamente, dall’assegnazione delle quote di emissione.
131. La ricorrente ritiene che la sua domanda di risarcimento sia conforme alle prescrizioni di cui all’art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura e quindi ricevibile.
B – Giudizio del Tribunale
132. Occorre rammentare che, in forza dell’art. 21, primo comma, in combinato disposto con l’art. 53, primo comma, dello Statuto della Corte e dell’art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura, ogni ricorso deve contenere l’indicazione dell’oggetto della controversia e l’esposizione sommaria dei motivi dedotti. Tale indicazione dev’essere sufficientemente chiara e precisa per consentire alla parte convenuta di predisporre la propria difesa e al Tribunale di pronunciarsi sul ricorso, eventualmente senza altre informazioni a sostegno. Al fine di garantire la certezza del diritto e una corretta amministrazione della giustizia è necessario, affinché un ricorso sia ricevibile, che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali esso è fondato emergano, anche solo sommariamente, ma purché in modo coerente e comprensibile, dall’atto introduttivo stesso. In modo più specifico, per essere conforme a tali requisiti, un ricorso inteso al risarcimento dei pretesi danni causati da un’istituzione comunitaria deve contenere gli elementi che consentano di identificare il comportamento che il ricorrente addebita all’istituzione, le ragioni per le quali egli ritiene che esista un nesso di causalità tra il comportamento e il danno che asserisce di aver subìto, nonché il carattere e l’entità di tale danno (sentenze del Tribunale 3 febbraio 2005, causa T‑19/01, Chiquita Brands e a./Commissione, Racc. pag. II‑315, punti 64 e 65; 10 maggio 2006, causa T‑279/03, Galileo International Technology e a./Commissione, Racc. pag. II‑1291, punti 36 e 37; 13 dicembre 2006, causa T‑304/01, Abad Pérez e a./Consiglio e Commissione, Racc. pag. II‑4857, punto 44, e causa T‑138/03, É.R. e a./Consiglio e Commissione, Racc. pag. II‑4923, punto 34; ordinanza del Tribunale 27 maggio 2004, causa T‑379/02, Andolfi/Commissione, non pubblicata nella Raccolta, punti 41 e 42).
133. Il Tribunale ritiene che il ricorso soddisfi tali requisiti di forma e che si debbano respingere gli argomenti del Parlamento e del Consiglio a questo riguardo, la maggior parte dei quali riguardano la valutazione della fondatezza e non della ricevibilità della domanda di risarcimento. Infatti, nel ricorso la ricorrente ha fornito sufficienti elementi che consentono di identificare il comportamento addebitato al legislatore comunitario, le ragioni per cui essa ritiene che sussista un nesso di causalità tra tale comportamento ed il pregiudizio che essa afferma aver subito nonché la natura e l’eventuale ampiezza di questo pregiudizio, dato oltretutto che detti elementi hanno consentito al Parlamento e al Consiglio di difendersi utilmente a questo riguardo adducendo argomenti diretti, in realtà, a dimostrare che la domanda di risarcimento è infondata.
134. Quanto al comportamento asseritamente illegittimo del Parlamento e del Consiglio, si deve necessariamente rilevare che la ricorrente ha addotto, conformemente ai requisiti riconosciuti dalla giurisprudenza (sentenze della Corte 4 luglio 2000, causa C‑352/98, Bergaderm e Goupil/Commissione, Racc. pag. I‑5291, punti 39 e segg., e 12 luglio 2005, causa C‑198/03 P, Commissione/CEVA e Pfizer, Racc. pag. I‑6357, punti 61 e segg.), argomenti circostanziati volti a dimostrare una violazione sufficientemente qualificata di varie norme – e addirittura di norme di diritto di rango superiore – preordinate a conferire diritti ai soggetti, quali il principio della parità di trattamento e la libertà di stabilimento.
135. Per quanto riguarda il danno, si deve anzitutto rilevare che, tenuto conto delle circostanze al momento del deposito del ricorso, tale danno doveva avere necessariamente carattere futuro dato che la direttiva impugnata si trovava ancora in corso di trasposizione negli ordinamenti giuridici nazionali, e che gli Stati membri avevano soltanto avviato l’elaborazione dei loro PNA e delle loro normative in relazione al primo periodo di assegnazione. Inoltre, in considerazione del margine di discrezionalità degli Stati membri nell’attuazione del sistema dello scambio di quote nel loro territorio in applicazione dei propri PNA (v. punto 113 supra), al momento dell’introduzione del proprio ricorso la ricorrente non poteva precisare l’esatta ampiezza del suddetto danno futuro. Orbene, in tali circostanze particolari, alle quali ha fatto riferimento la ricorrente, non è indispensabile precisare nel ricorso, quale condizione di ricevibilità, l’esatta ampiezza del danno, e ancor meno quantificare l’ammontare del risarcimento richiesto, dato che in ogni caso ciò è possibile sino al momento della replica, sempreché il ricorrente adduca siffatte circostanze e indichi gli elementi che consentano di valutare la natura e l’ampiezza del danno, mettendo quindi il convenuto in grado di assicurare la propria difesa (v., in tal senso, ordinanze del Tribunale Andolfi/Commissione, punto 128 supra, punti 48 e 49 e giurisprudenza ivi citata, e 22 luglio 2005, causa T‑376/04, Polyelectrolyte Producers Group/Consiglio e Commissione, Racc. pag. II‑3007, punto 55).
136. Va poi rilevato che la ricorrente ha addotto sufficienti elementi che identificano il danno futuro a suo carico, comprese la natura, l’ampiezza e le diverse componenti di esso, così da soddisfare le condizioni di cui all’art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura. Infatti, nel ricorso la ricorrente si è innanzitutto riferita al danno derivante dai costi supplementari generati dall’impiego di personale che deve esercitare le attività di monitoraggio e di comunicazione in base agli artt. 14 e 15 della direttiva impugnata. Inoltre, nelle sue osservazioni relative alle eccezioni di irricevibilità, la ricorrente ha fornito una stima quantificata e concreta di tali costi supplementari. In secondo luogo, la ricorrente ha fatto valere un danno tanto materiale quanto morale risultante dalla perdita di quote di mercato e dal pregiudizio alla sua reputazione in materia ambientale, provocati dall’omessa inclusione dei settori concorrenti dei materiali non ferrosi e dei prodotti chimici nell’ambito di applicazione della direttiva impugnata. In terzo luogo, basandosi su stime quantificate la ricorrente ha fatto valere il sorgere di un pregiudizio dovuto alla sua situazione di «acquirente netto di quote» ed al prevedibile aumento dei costi di tali quote che sarebbe tale da annullare il suo margine di ricavo lordo. In quarto luogo, la ricorrente ha domandato il risarcimento della perdita di profitto causata dall’impossibilità per essa di attuare la propria strategia di ristrutturazione transfrontaliera. Pertanto, nel caso di specie le condizioni minime relative all’identificazione del danno sono soddisfatte.
137. Per quanto riguarda, infine, il nesso di causalità tra il comportamento illecito e il danno, conformemente alla logica del suo ragionamento la ricorrente ha fatto valere, in modo sufficientemente preciso, che lo Stato membro non disponeva di margine di discrezionalità nella trasposizione nell’ordinamento nazionale delle disposizioni controverse e degli obblighi da esse derivanti a carico degli operatori e che, quindi, qualsiasi eventuale danno che ha subìto sarebbe imputabile al comportamento asseritamente illegittimo del legislatore comunitario. Al riguardo, non possono accogliersi gli argomenti del Parlamento, del Consiglio e della Commissione secondo i quali la ricorrente avrebbe dovuto «dimostrare» o «provare» tale nesso di causalità per rendere la domanda ricevibile, posto che siffatta valutazione rientra nell’ambito dell’analisi della fondatezza della domanda e non della sua ricevibilità.
138. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, le eccezioni d’irricevibilità del Parlamento e del Consiglio, là dove riguardano la domanda di risarcimento, devono essere respinte.
III – Sulla fondatezza della domanda di risarcimento
A – Sulle condizioni che fanno sorgere la responsabilità extracontrattuale della Comunità
139. Da una giurisprudenza costante risulta che l’esistenza di una responsabilità extracontrattuale della Comunità per comportamento illecito dei suoi organi, ai sensi dell’art. 288, secondo comma, CE, presuppone che siano soddisfatte varie condizioni, vale a dire l’illiceità del comportamento di cui si fa carico alle istituzioni, l’effettiva esistenza del danno e la presenza di un nesso di causalità fra il comportamento fatto valere e il danno lamentato [v. sentenza della Corte 9 novembre 2006, causa C‑243/05 P, Agraz e a./Commissione, Racc. pag. I‑10833, punto 26 e giurisprudenza ivi citata; sentenze del Tribunale 16 novembre 2006, causa T‑333/03, Masdar (UK)/Commissione, Racc. pag. II‑4377, punto 59; Abad Pérez e a./Consiglio e Commissione, punto 128 supra, punto 97; É.R. e a./Consiglio e Commissione, punto 128 supra, punto 99, e 12 settembre 2007, causa T‑259/03, Nikolaou/Commissione, Racc. pag. II-99, punto 37].
140. Dato il carattere cumulativo delle suddette condizioni, il ricorso deve essere respinto nella sua totalità qualora una sola di queste condizioni non sia soddisfatta (v., in tal senso, sentenze Abad Pérez e a./Consiglio e Commissione, punto 128 supra, punto 99, e É.R. e a./Consiglio e Commissione, punto 128 supra, punto 101 e giurisprudenza ivi citata).
141. Quanto alla prima di tali condizioni, è necessario che sia dimostrata una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai soggetti (sentenza Bergaderm e Goupil/Commissione, punto 130 supra, punto 42). Per quanto riguarda la condizione per cui la violazione deve essere sufficientemente qualificata, il criterio decisivo che consente di ritenere che essa sia soddisfatta è quello della violazione grave e manifesta, commessa dall’istituzione comunitaria in questione, dei limiti posti al suo potere discrezionale. Soltanto quando tale istituzione dispone solo di un margine di discrezionalità considerevolmente ridotto, se non addirittura inesistente, la semplice trasgressione del diritto comunitario può essere sufficiente per accertare l’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata (sentenza della Corte 10 dicembre 2002, causa C‑312/00 P, Commissione/Camar e Tico, Racc. pag. I‑11355, punto 54; sentenze del Tribunale 12 luglio 2001, cause riunite T‑198/95, T‑171/96, T‑230/97, T‑174/98 e T‑225/99, Comafrica e Dole Fresh Fruit Europe/Commissione, Racc. pag. II‑1975, punto 134; Abad Pérez e a./Consiglio e Commissione, punto 128 supra, punto 98, e É.R. e a./Consiglio e Commissione, punto 128 supra, punto 100).
142. In primo luogo, occorre valutare la fondatezza dei motivi di illegittimità fatti valere dalla ricorrente alla luce dei criteri enunciati nel precedente punto 137.
143. Al riguardo, nell’ambito della presente fattispecie occorre precisare che un’eventuale violazione sufficientemente qualificata delle norme giuridiche in esame deve riposare su una violazione, grave e manifesta, dei limiti dell’ampio potere discrezionale di cui il legislatore comunitario dispone nell’esercizio delle competenze in materia ambientale in forza degli artt. 174 CE e 175 CE (v., in questo senso e per analogia, da un lato, sentenze del Tribunale 1° dicembre 1999, cause riunite T‑125/96 e T‑152/96, Boehringer/Consiglio e Commissione, Racc. pag. II‑3427, punto 74, e 10 febbraio 2004, cause riunite T‑64/01 e T‑65/01, Afrikanische Frucht-Compagnie/Consiglio e Commissione, Racc. pag. II‑521, punto 101 e giurisprudenza ivi citata, e, dall’altro, sentenze del Tribunale 11 settembre 2002, causa T‑13/99, Pfizer Animal Health/Conseil, Racc. pag. II‑3305, punto 166, e 26 novembre 2002, cause riunite T‑74/00, T‑76/00, da T‑83/00 a T‑85/00, T‑132/00, T‑137/00 e T‑141/00, Artegodan/Commissione, Racc. pag. II‑4945, punto 201). Infatti, l’esercizio di questo potere discrezionale implica, da un lato, la necessità per il legislatore comunitario di prevedere e valutare sviluppi ecologici, scientifici, tecnici ed economici di carattere complesso e incerto e, dall’altro, il bilanciamento e il contemperamento da parte del suddetto legislatore dei diversi obiettivi, principi ed interessi di cui all’art. 174 CE (v., in tal senso, sentenze della Corte 14 luglio 1998, causa C‑284/95, Safety Hi-Tech, Racc. pag. I‑4301, punti 36 e 37; 15 dicembre 2005, causa C‑86/03, Grecia/Commissione, Racc. pag. I‑10979, punto 88, e Arcelor Atlantique e Lorraine e a., punto 42 supra, punti 57-59; v. altresì, per analogia, sentenza Chiquita Brands e a./Commissione, punto 128 supra, punto 228). Ciò si traduce nella direttiva impugnata nella previsione di una serie di obiettivi primari e secondari parzialmente contraddittori (v., in tal senso, sentenze Arcelor Atlantique e Lorraine e a., punto 42 supra, punti 28-33, e Germania/Commissione, punto 111 supra, punti 121-125 e 136-139).
144. Occorre dunque verificare se l’asserita violazione delle norme giuridiche addotta dalla ricorrente configuri una violazione grave e manifesta dei limiti dell’ampio margine di discrezionalità di cui disponeva il legislatore comunitario al momento dell’adozione della direttiva impugnata.
145. Dal momento che la ricorrente fonda i due primi motivi di illegittimità da essa fatti valere su argomenti che coincidono ampiamente, è opportuno esaminare i medesimi congiuntamente.
B – Sull’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata del diritto di proprietà, della libertà di esercizio di un’attività economica e del principio di proporzionalità
1. Argomenti delle parti
146. La ricorrente sostiene che le disposizioni controverse ledono il suo diritto di proprietà e la sua libertà di esercitare un’attività economica che costituiscono diritti fondamentali garantiti dall’ordinamento giuridico comunitario, come sarebbe confermato dagli artt. 16 e 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 (GU C 364, pag. 1). Infatti, misure obbligatorie che subordinino lo «sfruttamento della proprietà» a determinate condizioni sarebbero atte a restringere l’esercizio del diritto di proprietà e, qualora tali misure sottraggano al soggetto detto esercizio, esse sarebbero lesive dello stesso contenuto del diritto in discorso.
147. La ricorrente ritiene che le disposizioni controverse siano sproporzionatamente lesive del contenuto del suo diritto di proprietà e della sua libertà all’esercizio di un’attività economica poichè la obbligherebbero a far funzionare i suoi impianti in condizioni economiche non redditizie. Da un lato, tali disposizioni comporterebbero che la ricorrente divenga un «acquirente netto di quote» (v. punti 73 e 75 supra), dato che, malgrado i propri sforzi compiuti in passato e a differenza di operatori di altri settori, le sarebbe tecnicamente impossibile ridurre ulteriormente in un prossimo futuro le sue emissioni di CO 2
(v. punti 75 e 76 supra). Dall’altro, considerate le condizioni particolari di concorrenza nel settore siderurgico (v. punto 77 supra), la ricorrente non sarebbe più in grado di far gravare l’aumento dei propri costi di produzione sui suoi clienti (v. punto 78 supra). Pertanto essa produrrebbe in perdita e dovrebbe continuare a far funzionare impianti non redditizi e inefficienti nell’ambito del mercato interno, oppure chiuderli e trasferirli in paesi che non impongano un obbligo di riduzione di emissioni in forza del Protocollo di Kyoto.
148. Nella replica la ricorrente precisa che la direttiva impugnata comporta una distorsione della concorrenza in tre modi. Innanzitutto, mentre l’industria comunitaria sarebbe assoggettata a vincoli di riduzione di emissioni di CO 2
tali da aum entare i costi di produzione, i costi di produzione nei paesi terzi rimarrebbero immutati, o addirittura diminuirebbero a causa di progetti riconducibili all’ambito del meccanismo per uno sviluppo «pulito» previsto nel Protocollo di Kyoto (v. punto 5 supra). In secondo luogo, nel mercato interno l’aumento dei costi di produzione varierebbe in funzione di divergenze tra gli obiettivi nazionali di riduzione di emissioni e tra le politiche nazionali di assegnazione delle quote. In terzo luogo, soltanto la produzione di taluni beni, fra cui l’acciaio, ricadrebbe nel sistema dello scambio di quote. Orbene, a giudizio della ricorrente tutti i prodotti dovrebbero ricadervi nello stesso modo, in misura proporzionale alla quantità di CO 2
emessa e in considerazione tanto del processo di produzione quanto del ciclo di vita del prodotto interessato.
149. La ricorrente ritiene che la direttiva impugnata non sia idonea a sollecitare i gestori di impianti a ridurre le loro emissioni. Da un lato, essa non incoraggerebbe l’innovazione tecnica, giacché prevede che i nuovi impianti ottengano quote in funzione delle loro effettive esigenze, circostanza che indurrebbe i produttori a continuare a far funzionare impianti non redditizi. Dall’altro, la direttiva impugnata non ricompenserebbe le riduzioni di emissioni, ivi compresi i notevoli sforzi di riduzione effettuati nel settore siderurgico europeo nel passato. Al contrario, la chiusura di un impianto non efficiente condurrebbe alla perdita delle quote assegnate, dal momento che tali quote non potrebbero essere trasferite ad impianti stabiliti in un altro Stato membro (v. punti 81-83 supra). I produttori di ghisa o di acciaio sarebbero quindi dissuasi dal ridurre le loro emissioni o dal trasferire la loro produzione ad impianti più efficienti e dunque più favorevoli all’ambiente. Considerata tale violazione grave del suo diritto di proprietà, della sua libertà all’esercizio di un’attività economica e della sua libertà di stabilimento, la ricorrente dubita altresì che l’obiettivo della direttiva impugnata di ridurre le emissioni dei gas a effetto serra e di salvaguardare l’ambiente possa essere conseguito. Per quanto riguarda il settore siderurgico, a causa del funzionamento continuo di impianti inefficienti e del trasferimento della produzione d’acciaio in paesi terzi, sarebbe probabile che nel complesso non possa realizzarsi alcuna riduzione delle emissioni.
150. Secondo la ricorrente, dalle suesposte considerazioni, che dimostrano la violazione del suo diritto di proprietà, della sua libertà all’esercizio di un’attività economica e della sua libertà di stabilimento, risulta che le disposizioni controverse violano anche il principio di proporzionalità. In forza di questo principio, la legittimità degli atti e dei provvedimenti comunitari sarebbe subordinata alla condizione che tali atti e provvedimenti siano adeguati e necessari alla realizzazione degli obiettivi legittimamente perseguiti dalla normativa di cui trattasi. Allo stesso modo, l’art. 5, terzo comma, CE imporrebbe che gli atti giuridici della Comunità non oltrepassino quanto necessario per conseguire gli obiettivi del Trattato CE. Inoltre, allorché si pone una scelta tra più provvedimenti appropriati, si dovrebbe ricorrere a quello meno vincolante e gli oneri imposti non dovrebbero essere sproporzionati rispetto agli obiettivi perseguiti. Tuttavia, l’inclusione degli impianti di produzione di ghisa grezza o di acciaio nell’allegato I della direttiva impugnata sarebbe stata sin dall’inizio inadatta a contribuire alla realizzazione degli obiettivi di riduzione delle emissioni e di salvaguardia dell’ambiente della direttiva impugnata e le disposizioni controverse imporrebbero alla ricorrente un onere gravoso e sproporzionato, mettendo a repentaglio la sua stessa esistenza (v. punti 143-145 supra).
151. Il Parlamento e il Consiglio negano che la direttiva impugnata leda in modo sproporzionato il diritto di proprietà e il libero esercizio di un’attività economica della ricorrente. Anche ritenendo che gli obblighi che ne derivano per la ricorrente configurino restrizioni a tale riguardo, essi non potrebbero essere qualificati come lesione sproporzionata e inaccettabile di detti diritti in considerazione dell’obiettivo di interesse generale perseguito dalla direttiva impugnata e dal sistema dello scambio di quote, vale a dire la salvaguardia dell’ambiente.
152. Il primo e il secondo motivo dovrebbero pertanto essere respinti.
2. Giudizio del Tribunale
153.
In via preliminare si deve rilevare che, sebbene il diritto di proprietà e la libertà di esercizio di un’attività economica facciano parte dei principi generali del diritto comunitario, tali principi non costituiscono tuttavia prerogative assolute, ma vanno considerati alla luce della loro funzione nella società. Ne consegue che possono apportarsi restrizioni all’attuazione del diritto di proprietà e al libero esercizio di un’attività professionale, a condizione che tali restrizioni rispondano effettivamente ad obiettivi di interesse generale perseguiti dalla Comunità e non costituiscano, rispetto allo scopo perseguito, un intervento sproporzionato ed inaccettabile, tale da ledere la sostanza stessa dei diritti così garantiti (v., in tal senso, sentenza della Corte 30 giugno 2005, causa C‑295/03 P, Alessandrini e a./Commissione, Racc. pag. I‑5673, punto 86 e giurisprudenza ivi citata, e sentenza Chiquita Brands e a./Commissione, punto 128 supra, punto 220).
154. Più in particolare, per quanto concerne l’asserita lesione del diritto di proprietà, occorre rilevare che, al di fuori della dichiarazione molto generale secondo cui le disposizioni controverse comportano che la ricorrente non sarebbe più in grado di far funzionare in modo redditizio i propri impianti di produzione di acciaio stabiliti nel mercato interno, la ricorrente non ha precisato in quale misura il suo diritto di proprietà relativo a taluni beni materiali o immateriali facenti parte dei suoi mezzi di produzione risulterebbe effettivamente leso, o addirittura svuotato della sua sostanza a causa dell’applicazione o della trasposizione nel diritto nazionale delle suddette disposizioni. La ricorrente non ha neppure indicato quali di detti impianti di produzione sarebbero particolarmente colpiti dalle disposizioni controverse e per quali motivi essi sarebbero pregiudicati in base alla situazione individuale di ciascuno di tali impianti nel territorio in cui sono stabiliti e alla luce del PNA pertinente. A tale riguardo, la ricorrente si è limitata ad affermare in modo vago che essa non potrebbe chiudere taluni impianti inefficienti e non redditizi per non perdere le quote di emissione ad essi assegnate, senza peraltro chiarire in quale misura detta mancanza di efficienza e redditività e le conseguenti difficoltà economiche sarebbero imputabili specificamente all’applicazione delle disposizioni controverse in quanto tali. Orbene, sulla base delle sue stesse affermazioni queste difficoltà economiche esistevano già molto prima dell’operazione di concentrazione del 2001 (v. punto 30 supra) e ne hanno costituito una delle ragioni economiche.
155. Inoltre, relativamente all’asserita violazione del diritto di proprietà e della libertà di esercizio di un’attività economica nel loro insieme, la ricorrente non è stata in grado, né nelle sue memorie né in udienza, di chiarire in maniera plausibile e sulla scorta di prove concrete, in quale modo e in quale misura, a causa dell’attuazione della direttiva impugnata, essa rischi di divenire un «acquirente netto di quote» di emissione, i cui costi non potrebbe far gravare sui suoi clienti. Infatti, la ricorrente non ha affermato che, nel corso del primo periodo di assegnazione terminato nel 2007, essa avrebbe dovuto acquistare quote di emissione supplementari a causa di un’eventuale insufficienza di quote in uno dei suoi impianti di produzione stabiliti nel mercato interno. Al contrario, in udienza, in risposta ad uno dei quesiti del Tribunale, la ricorrente ha ammesso di aver venduto nel 2006 quote in eccesso nel mercato di scambio e di averne tratto un profitto di EUR 101 milioni, circostanza di cui si è preso atto nel processo verbale d’udienza. Risulta quindi escluso che, nel loro complesso, le disposizioni controverse generino necessariamente conseguenze finanziarie negative arrecando un pregiudizio al diritto di proprietà della ricorrente e alla sua libertà di esercizio di un’attività economica.
156. Va oltretutto rilevato che, nell’ambito della sua domanda di risarcimento, la ricorrente non ha affermato che taluni dei suoi impianti di produzione nel mercato interno avessero subìto perdite a causa dell’applicazione delle disposizioni controverse, ed essa ha trascurato di produrre cifre precise relative all’evoluzione della redditività di questi impianti dal momento in cui il sistema dello scambio di quote è divenuto operativo. La ricorrente non ha neppure fornito precisazioni, da un lato, sul modo in cui ciascuno di detti impianti si adeguasse ai vari obiettivi di riduzione di emissioni negli Stati membri interessati, alcuni fra i quali, come il Regno di Spagna, hanno anche la possibilità di aumentare le emissioni in conformità alla decisione 2002/358, e al programma di ripartizione degli oneri, e, dall’altro, sulla questione se il contingente di quote di emissione al quale essa poteva aspirare per detti impianti in base ai vari PNA fosse sufficiente o meno. Infine, anche supponendo che i diversi PNA e obiettivi nazionali di riduzione siano atti a recare pregiudizio ai diritti della ricorrente, essa non ha né affermato né dimostrato che tale pregiudizio fosse imputabile alle disposizioni controverse in quanto tali e non alla normativa interna che gli Stati membri hanno adottato nell’esercizio del loro potere discrezionale nella trasposizione della direttiva impugnata in forza dell’art. 249, terzo comma, CE.
157. Quanto all’argomento della ricorrente secondo cui i produttori di acciaio non sono in grado, per ragioni tecniche ed economiche, di ridurre ulteriormente le loro emissioni di CO 2, è sufficiente rilevare che il criterio n. 3 dell’allegato III della direttiva impugnata obbliga gli Stati membri, per la determinazione della quantità di quote di emissione da assegnare, a tener conto del potenziale, compreso il potenziale tecnologico, di riduzione delle emissioni prodotte dalle attività coperte dal sistema dello scambio di quote (v., in questo senso, conclusioni dell’avvocato generale Poiares Maduro presentate nella causa Arcelor Atlantique e Lorraine e a., punto 42 supra, paragrafo 57). Ne consegue che, al momento dell’assegnazione delle quote ai vari settori industriali nonché ai gestori di impianti di questi settori, gli Stati membri devono prendere in considerazione il potenziale di riduzione di tutti tali settori e gestori, compreso quello del settore siderurgico e dei produttori di ghisa o di acciaio. Inoltre, secondo il criterio n. 7 dell’allegato III della direttiva impugnata, «[i]l [PNA] può tener conto delle azioni [di riduzione delle emissioni] intraprese in fasi precoci», di modo che gli Stati membri hanno perlomeno la facoltà di tener conto degli sforzi di riduzione già compiuti nel settore e dai gestori di cui trattasi. Pertanto, non può addebitarsi alle disposizioni controverse il fatto che, nell’ambito della sua normativa di attuazione della direttiva impugnata, eventualmente lo Stato membro non tenga conto in modo sufficiente di detta capacità di riduzione.
158. Ciò premesso, è evidente che sia escluso che le disposizioni controverse siano lesive del diritto di proprietà della ricorrente e della sua libertà di esercizio di un’attività professionale, ovvero che tale asserita lesione sia idonea a provocarle un danno. Si deve pertanto concludere che la ricorrente non ha dimostrato una violazione sufficientemente qualificata né una restrizione sproporzionata di detti diritti da parte delle disposizioni controverse, né che tale asserita violazione possa essere all’origine di un danno da essa subìto.
159. Inoltre, per quanto attiene alla violazione del principio di proporzionalità invocata dalla ricorrente quale autonomo motivo di illegittimità, già dalle considerazioni svolte nei precedenti punti 150-154 emerge che essa non ha dimostrato l’esistenza dell’onere gravoso e sproporzionato che asserisce aver subìto. Allo stesso modo, senza che sia necessario esaminare la fondatezza delle affermazioni relative alle diverse forme di malfunzionamento del sistema dello scambio di quote (v. punti 145 e 146 supra), occorre dichiarare manifestamente privo di fondamento l’argomento principale della ricorrente secondo cui la partecipazione dei produttori di acciaio, in quanto maggiori produttori industriali accertati di CO 2, sarebbe inadatta o inappropriata a contribuire all’obiettivo principale della direttiva impugnata che è quello di salvaguardare l’ambiente mediante la riduzione delle emissioni dei gas a effetto serra. Infine, in ogni caso, la ricorrente non ha dimostrato che il sistema dello scambio di quote in quanto tale fosse manifestamente inappropriato al conseguimento dell’obiettivo della riduzione delle emissioni di CO 2
e che il legislatore comunitario avesse quindi violato manifestamente e gravemente i limiti del suo ampio potere discrezionale.
160. I motivi di illegittimità relativi ad una violazione sufficientemente qualificata del diritto di proprietà, della libertà di esercizio di un’attività economica e del principio di proporzionalità devono pertanto essere dichiarati infondati.
C – Sull’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata del principio della parità di trattamento
1. Argomenti delle parti
161. La ricorrente sostiene che le disposizioni controverse violano il principio della parità di trattamento.
162. Da un lato, i settori concorrenti dei metalli non ferrosi e dei prodotti chimici sarebbero esclusi dal campo di applicazione della direttiva impugnata senza alcuna giustificazione obiettiva, sebbene producano emissioni di CO 2
paragonabili, se non addirittura superiori, a quelle del settore siderurgico. A questo proposito la ricorrente contesta che l’inclusione nel sistema dello scambio di quote del settore dei prodotti chimici con un gran numero di impianti conduca a un notevole appesantimento amministrativo. La necessità di un impegno amministrativo supplementare non può in quanto tale giustificare una distorsione grave della concorrenza come quella che ricorre nel caso di specie. Inoltre, conformemente alla proposta iniziale, si sarebbero dovuti quanto meno includere i grandi impianti di fabbricazione di prodotti chimici di base con emissioni sostanziali. Per quanto attiene all’esclusione del settore dei metalli non ferrosi, quale l’alluminio (quindicesimo ‘considerando’ della direttiva impugnata), il Parlamento e il Consiglio non avrebbero neppure fornito una motivazione per tale disparità di trattamento. Infine, questi settori concorrenti non sarebbero stati assoggettati ad altre misure per mitigare le summenzionate distorsioni di concorrenza. Dall’altro, il fatto che il settore siderurgico e gli altri settori coperti dall’allegato I della direttiva impugnata ricevano lo stesso trattamento, senza giustificazione obiettiva, violerebbe il principio della parità di trattamento, dal momento che questi settori si troverebbero in situazioni diverse. Infatti, la «situazione di blocco unica» dei produttori di ghisa o di acciaio (v. punti 74 e seguenti supra) li differenzierebbe da quelli dei suddetti altri settori e li porrebbe in una posizione di «perdenti naturali» tra i partecipanti al sistema dello scambio di quote nel loro complesso.
163. Nella replica, la ricorrente precisa che i settori dei metalli non ferrosi e dei prodotti chimici sono paragonabili al settore siderurgico e che esistono, come confermato dalla prassi della Commissione in materia di concentrazioni, rapporti concorrenziali tra questi diversi settori. Così, i grandi costruttori automobilistici sostituirebbero in misura sempre maggiore l’acciaio con l’alluminio per le «parti esterne», come il motore, il cofano e le portiere. Inoltre, nel mercato delle bevande analcoliche, le lattine in acciaio sarebbero in misura crescente sostituite da lattine in alluminio e da bottiglie di plastica. Peraltro, il solo fatto che la quantità totale di emissioni di CO 2
del settore siderurgico sarebbe superiore a quella dei settori dell’alluminio e della plastica non sarebbe di per sé sufficiente a differenziare questi settori, dato che altri settori con un livello di emissioni meno importante rispetto a quello dei prodotti chimici, cioè il settore del vetro, dei prodotti di ceramica e dei materiali da costruzione nonché il settore della carta e della stampa, sarebbero del pari inclusi nell’allegato I della direttiva impugnata. Infatti, proprio in virtù della comparabilità di tali settori, il Parlamento avrebbe proposto di includere gli «impianti per la produzione e la lavorazione dell’alluminio» e l’«industria chimica» nella direttiva impugnata. Infine, il fatto che la direttiva impugnata riguardi indirettamente il settore dell’alluminio a causa dell’aumento del prezzo dell’elettricità non sarebbe sufficiente per differenziarlo dal settore dell’acciaio, che ne subirebbe le stesse conseguenze.
164. Ad avviso della ricorrente, l’art. 24 della direttiva impugnata non può essere fatto valere in questo contesto. L’unilaterale inclusione in forza di tale disposto di altre attività e impianti nel sistema dello scambio di quote sarebbe soltanto una facoltà e non un obbligo per gli Stati membri e sarebbe subordinata all’approvazione della Commissione in funzione di vari criteri. Ad ogni modo, un’eventuale inclusione – incerta – da parte degli Stati membri di settori concorrenti nei confronti del settore siderurgico sarebbe stata possibile soltanto a partire dal 2008 e non potrebbe pertanto ovviare ad una violazione del principio della parità di trattamento nel corso del primo periodo di assegnazione. Da ultimo, difetterebbe una giustificazione obiettiva a fondamento di detta disparità di trattamento, posto che le disposizioni controverse non sarebbero né necessarie né proporzionate rispetto all’obiettivo di salvaguardia dell’ambiente perseguito.
165. In udienza e nelle sue osservazioni sulle conseguenze da trarsi dalla sentenza Arcelor Atlantique e Lorraine e a. (punto 42 supra), la ricorrente ha ribadito e integrato i propri argomenti relativi alla violazione del principio della parità di trattamento.
166. Il Parlamento, il Consiglio e la Commissione chiedono il rigetto del motivo in esame, soprattutto dal momento che la Corte avrebbe definitivamente deciso in questo senso nella sentenza Arcelor Atlantique e Lorraine e a. (punto 42 supra).
2. Giudizio del Tribunale
167. Occorre anzitutto rammentare che il motivo di illegittimità in esame, relativo ad una violazione sufficientemente qualificata del principio della parità di trattamento, è suddiviso in due parti, vale a dire, da un lato, una presunta disparità di trattamento di situazioni paragonabili e, dall’altro, una presunta disparità di trattamento di situazioni diverse.
168. Quanto alla prima parte, si deve fare riferimento ai punti 25 e segg. della sentenza Arcelor Atlantique e Lorraine e a. (punto 42 supra), nei quali la Corte si è così pronunciata:
«Sul trattamento differenziato di situazioni analoghe
25 La violazione del principio di parità di trattamento a causa di un trattamento differenziato presuppone che le situazioni considerate siano comparabili alla luce di tutti gli elementi che le caratterizzano.
26 Gli elementi che caratterizzano situazioni diverse nonché la comparabilità di queste ultime devono, in particolare, essere determinati e valutati alla luce dell’oggetto e dello scopo dell’atto comunitario che stabilisce la distinzione di cui trattasi. Devono, inoltre, essere presi in considerazione i principi e gli obiettivi del settore cui si riferisce l’atto in parola (v., in tal senso, sentenze [della Corte] 27 ottobre 1971, causa 6/71, Rheinmühlen Düsseldorf, Racc. pag. 823, punto 14; 19 ottobre 1977, cause riunite 117/76 e 16/77, Ruckdeschel e a., Racc. pag. 1753, punto 8; 5 ottobre 1994, causa C‑280/93, Germania/Consiglio, Racc. pag. I‑4973, punto 74, nonché 10 marzo 1998, cause riunite C‑364/95 e C‑365/95, T. Port, Racc. pag. I‑1023, punto 83).
27 Nella fattispecie, la validità della direttiva [impugnata] dev’essere esaminata rispetto all’inclusione del settore siderurgico nel suo ambito di applicazione e all’esclusione da quest’ultimo dei settori chimico e dei metalli non ferrosi, cui appartengono (...) rispettivamente i settori della plastica e dell’alluminio.
28 Ai sensi del suo art. 1, la direttiva [impugnata] ha come oggetto l’istituzione di un sistema (...) per lo scambio di quote. Come risulta dai punti 4.2 e 4.3 del libro verde [dell’8 marzo 2000, sullo scambio dei diritti di emissioni dei gas ad effetto serra all’interno dell’Unione europea], la Comunità ha inteso introdurre con questa direttiva un sistema siffatto a livello delle imprese riguardant[e] quindi [le] attività economiche.
29 Secondo il suo quinto ‘considerando’, la direttiva [impugnata] intende istituire tale sistema al fine di contribuire all’adempimento degli impegni da parte della Comunità e dei suoi Stati membri ai sensi del Protocollo di Kyoto, che mira alla riduzione delle emissioni dei gas a effetto serra nell’atmosfera ad un livello che prevenga qualsiasi pericolosa interferenza antropica sul sistema climatico ed il cui fine ultimo è la protezione dell’ambiente.
30 La politica della Comunità in materia ambientale, nella quale si inserisce l’atto legislativo controverso nella causa principale e della quale uno degli obiettivi principali è la tutela dell’ambiente, mira, ai sensi dell’art. 174, n. 2, CE, ad un elevato livello di tutela e si fonda in particolare sui principi della precauzione e dell’azione preventiva nonché sul principio “chi inquina paga” (v. sentenze [della Corte] 5 maggio 1998, causa C‑157/96, National Farmers’ Union e a., Racc. pag. I‑2211, punto 64, nonché 1° aprile 2008, cause riunite C‑14/06 e C‑295/06, Parlamento/Commissione, [Racc. pag. I‑1649], punto 75 e giurisprudenza ivi citata).
(...)
34 Da ciò risulta che[,] rispetto all’oggetto della direttiva [impugnata], agli obiettivi di quest’ultima, indicati al punto 29 della presente sentenza, nonché ai principi sui quali si basa la politica della Comunità in materia ambientale, le diverse fonti di emissioni dei gas a effetto serra connesse ad un’attività economica si trovano, in linea di principio, in una situazione analoga, tenuto conto che ogni emissione dei gas a effetto serra può contribuire a danneggiare seriamente il sistema climatico e che ogni settore dell’economia che comporti l’emissione di tali gas può contribuire al funzionamento del sistema dello scambio di quote.
35 Si deve inoltre sottolineare, da un lato, che il venticinquesimo ‘considerando’ della direttiva [impugnata] enuncia che le politiche e le misure dovrebbero essere attuate in tutti i settori dell’economia dell’Unione, così da generare sostanziali riduzioni delle emissioni, e, dall’altro, che l’art. 30 della direttiva [impugnata] prevede che debba essere effettuato un riesame al fine d’includere altri settori nell’ambito di applicazione di quest’ultima.
36 Ne consegue che, riguardo alla comparabilità delle situazioni dei settori di cui trattasi rispetto alla direttiva [impugnata], l’eventuale esistenza di un rapporto di concorrenza tra questi settori non può costituire un criterio decisivo (...).
37 Per valutare la comparabilità di tali settori non è nemmeno decisiva (...) la quantità di CO 2
emessa da ciascuno di essi, tenuto conto in particolare degli obiettivi della direttiva [impugnata] e del funzionamento del sistema dello scambio di quote quali descritti ai punti 31-33 della presente sentenza.
38 I settori siderurgico, chimico e dei metalli non ferrosi si trovano pertanto, ai fini di un esame della validità della direttiva [impugnata] rispetto al principio di parità di trattamento, in una situazione analoga, ricevendo tuttavia un trattamento diverso.
Sullo svantaggio risultante da un trattamento diverso di situazioni analoghe
39 [… P]er poter imputare al legislatore comunitario una violazione del principio di parità di trattamento, occorre che quest’ultimo abbia trattato in modo diverso situazioni analoghe, causando con ciò un pregiudizio a talune persone rispetto ad altre (v. sentenze [della Corte] 13 luglio 1962, cause riunite 17/61 e 20/61, Klöckner-Werke e Hoesch/Alta Autorità, Racc. pag. 597, in particolare pag. 634; 15 gennaio 1985, causa 250/83, Finsider/Commissione, Racc. pag. 131, punto 8, nonché 22 maggio 2003, causa C‑462/99, Connect Austria, Racc. pag. I‑5197, punto 115).
(...)
42 La sottoposizione di determinati settori (...) al sistema (...) di scambio di quote comporta, per i gestori interessati, da un lato, l’obbligo di possedere un’autorizzazione ad emettere gas a effetto serra e, dall’altro, l’obbligo di restituire una quantità di quote corrispondente alle emissioni totali dei loro impianti nel corso di un periodo determinato, sotto pena di sanzioni pecuniarie. Se le emissioni di un impianto superano le quantità assegnate nell’ambito di un piano nazionale di assegnazione di quote al gestore interessato, quest’ultimo è tenuto a procurarsi quote supplementari ricorrendo al sistema dello scambio di quote.
43 Diversamente, analoghi obblighi giuridici diretti alla riduzione delle emissioni dei gas a effetto serra non esistono a livello comunitario per i gestori di impianti non indicati all’allegato I della direttiva [impugnata]. Di conseguenza, l’inclusione di un’attività economica nell’ambito di applicazione della direttiva [impugnata] determina, per i gestori interessati, uno svantaggio rispetto ai gestori che esercitano attività che non vi rientrano.
44 Pur ritenendo (...) che la sottoposizione ad un tale sistema non comporti necessariamente e sistematicamente conseguenze economiche [s]favorevoli, l’esistenza di uno svantaggio non può essere negata solo per questo motivo, dal momento che lo svantaggio di cui tener conto rispetto al principio di parità di trattamento può anche essere tale da incidere sulla situazione giuridica della persona oggetto di una disparità di trattamento.
45 Peraltro (...) lo svantaggio subito dai gestori di impianti ricompresi nei settori sottoposti alla direttiva [impugnata] non può essere compensato da misure nazionali non determinate dal diritto comunitario.
Sulla giustificazione della disparità di trattamento
46 Il principio della parità di trattamento non risulta tuttavia violato se la differenza di trattamento tra il settore siderurgico, da un lato, e i settori chimico e dei metalli non ferrosi, dall’altro, è giustificata.
47 Una differenza di trattamento è giustificata se si fonda su un criterio obiettivo e ragionevole, vale a dire qualora essa sia rapportata a un legittimo scopo perseguito dalla normativa in questione, e tale differenza sia proporzionata allo scopo perseguito dal trattamento di cui trattasi (v., in tal senso, sentenze [della Corte] 5 luglio 1977, causa 114/76, Bela-Mühle Bergmann, Racc. pag. 1211, punto 7; 15 luglio 1982, causa 245/81, Edeka Zentrale, Racc. pag. 2745, punti 11 e 13; 10 marzo 1998, causa C‑122/95, Germania/Consiglio, Racc. pag. I‑973, punti 68 e 71, nonché 23 marzo 2006, causa C‑535/03, Unitymark e North Sea Fishermen’s Organisation, Racc. pag. I‑2689, punti 53, 63, 68 e 71).
48 Poiché si tratta di un atto legislativo comunitario, spetta al legislatore comunitario stabilire l’esistenza di criteri oggettivi dedotti a titolo di giustificazione e fornire alla Corte gli elementi necessari alla verifica, da parte di quest’ultima, dell’esistenza di tali criteri (v., in tal senso, sentenze [della Corte] 19 ottobre 1977, cause riunite 124/76 e 20/77, Moulins e Huileries de Pont-à-Mousson e Providence agricole de la Champagne, Racc. pag. 1795, punto 22, nonché 10 marzo 1998, Germania/Consiglio, cit., punto 71).
(...)
57 La Corte ha riconosciuto al legislatore comunitario, nell’ambito dell’esercizio delle competenze ad esso demandate, un ampio margine di discrezionalità quando la sua azione implica scelte di natura politica, economica e sociale, e quando è chiamato ad effettuare apprezzamenti e valutazioni complessi (v. sentenza 10 gennaio 2006, causa C‑344/04, IATA e ELFAA, Racc. pag. I‑403, punto 80). Inoltre, quando è chiamato a ristrutturare o creare un sistema complesso, può scegliere di ricorrere ad un approccio per fasi (v., in tal senso, sentenze [della Corte] 29 febbraio 1984, causa 37/83, Rewe-Zentrale, Racc. pag. 1229, punto 20; 18 aprile 1991, causa C‑63/89, Assurances du crédit/Consiglio e Commissione, Racc. pag. I‑1799, punto 11, nonché 13 maggio 1997, causa C‑233/94, Germania/Parlamento e Consiglio, Racc. pag. I‑2405, punto 43) e procedere in particolare in funzione dell’esperienza acquisita.
58 Tuttavia, anche in presenza di un tale potere, il legislatore comunitario è tenuto a basare la sua scelta su criteri oggettivi e adeguati rispetto allo scopo perseguito dalla normativa di cui trattasi (v., in tal senso, sentenze [della Corte] 15 settembre 1982, causa 106/81, Kind/CEE, Racc. pag. 2885, punti 22 e 23, nonché Sermide, cit., punto 28), tenendo conto di tutti gli elementi di fatto e dei dati tecnici e scientifici disponibili al momento dell’adozione dell’atto in questione (v., in tal senso, sentenza [della Corte] 14 luglio 1998, causa C‑284/95, Safety Hi-Tech, Racc. pag. I‑4301, punto 51).
59 Esercitando il suo potere discrezionale, il legislatore comunitario deve tener pienamente conto, oltre che dell’obiettivo principale di tutela ambientale, degli interessi in gioco (v., riguardo alle misure in materia di agricoltura, sentenze [della Corte] 10 marzo 2005, cause riunite C‑96/03 e C‑97/03, Tempelman e van Schaijk, Racc. pag. I‑1895, punto 48, nonché 12 gennaio 2006, causa C‑504/04, Agrarproduktion Staebelow, Racc. pag. I‑679, punto 37). Nell’ambito dell’esame dei vincoli relativi a diverse possibili misure, si deve considerare che, anche se l’importanza degli obiettivi perseguiti giustifica conseguenze economiche negative, pur considerevoli, per alcuni operatori (v., in tal senso, sentenze [della Corte] 13 novembre 1990, causa C‑331/88, Fedesa e a., Racc. pag. I‑4023, punti 15-17, e 15 dicembre 2005, causa C‑86/03, Grecia/Commissione, Racc. pag. I‑10979, punto 96), l’esercizio del potere discrezionale del legislatore comunitario non può produrre risultati manifestamente meno adeguati di quelli risultanti da altre misure parimenti adeguate a tali obiettivi.
60 Nel caso di specie è accertato, da un lato, che il sistema dello scambio di quote istituito con la direttiva [impugnata] è un sistema nuovo e complesso, la cui esecuzione e il cui funzionamento avrebbero potuto essere pregiudicati dal coinvolgimento di un eccessivo numero di partecipanti e, dall’altro, che la delimitazione iniziale dell’ambito di applicazione della direttiva [impugnata] è stata dettata dall’obiettivo consistente nel raggiungere la massa critica di partecipanti necessaria all’istituzione di tale sistema.
61 Riguardo alla novità e alla complessità di detto sistema, la delimitazione iniziale dell’ambito di applicazione della direttiva [impugnata] e l’approccio progressivo adottato, fondato in particolare sull’esperienza acquisita nel corso della prima fase della sua esecuzione, per non turbare la realizzazione di tale sistema, rientravano nel margine di discrezionalità di cui disponeva il legislatore comunitario.
62 A tal proposito si deve rilevare che quest’ultimo, anche se poteva legittimamente basarsi su un siffatto approccio progressivo per l’introduzione del sistema dello scambio di quote, è tenuto, segnatamente in considerazione degli obiettivi della direttiva [impugnata] e della politica comunitaria in materia ambientale, a procedere al riesame delle misure istituite, in particolare per quanto riguarda i settori oggetto della direttiva [impugnata], a intervalli ragionevoli, come del resto previsto all’art. 30 di tale direttiva.
63 Tuttavia, (...) il margine di discrezionalità di cui disponeva il legislatore comunitario relativamente ad un approccio progressivo non può, in considerazione del principio di parità di trattamento, averlo dispensato dal ricorrere, per la determinazione dei settori che egli riteneva atti ad essere inclusi fin dall’inizio nell’ambito di applicazione della direttiva [impugnata], a criteri oggettivi basati sui dati tecnici e scientifici disponibili al momento dell’adozione di quest’ultima.
64 Con riferimento, in primo luogo, al settore chimico, risulta dai lavori preparatori della direttiva [impugnata] che esso comprendeva un numero particolarmente elevato di impianti, vale a dire intorno ai 34 000, non solo in relazione alle emissioni da essi provocate, ma anche con riferimento al numero di impianti attualmente inclusi nell’ambito di applicazione della direttiva [impugnata], pari a circa 10 000.
65 L’inclusione di questo settore nell’ambito di applicazione della direttiva [impugnata] avrebbe quindi appesantito la gestione e gli oneri amministrativi del sistema dello scambio di quote, così da non poter escludere l’eventualità di una perturbazione del funzionamento di tale sistema, causato da detta inclusione, in sede di attuazione. Inoltre il legislatore comunitario ha potuto considerare che i vantaggi dell’esclusione dell’intero settore nella fase iniziale di attuazione del sistema dello scambio di quote erano superiori ai vantaggi della sua inclusione in questa stessa fase, ai fini della realizzazione degli scopi della direttiva [impugnata]. Ne consegue che il legislatore comunitario ha sufficientemente dimostrato di essersi basato su criteri oggettivi per escludere dall’ambito di applicazione della direttiva [impugnata], nella prima fase di attuazione del sistema dello scambio di quote, l’intero settore chimico.
66 L’argomento (...) secondo il quale l’inclusione nell’ambito di applicazione della direttiva [impugnata] delle imprese di detto settore che emettono una quantità di CO 2
superiore ad una certa soglia non avrebbe posto problemi sul piano amministrativo non può rimettere in discussione la valutazione che precede.
(...)
69 Tenuto conto di quanto precede e considerato l’approccio progressivo su cui la direttiva [impugnata] si basa, durante la prima fase di attuazione del sistema dello scambio di quote, il trattamento differenziato del settore chimico rispetto a quello siderurgico può ritenersi giustificato.
70 Riguardo, in secondo luogo, al settore dei metalli non ferrosi, (...) nell’elaborazione ed adozione della direttiva [impugnata], (...) le emissioni dirette di questo settore erano pari nel 1990 a 16,2 milioni di tonnellate di CO 2, mentre il settore siderurgico ne emetteva 174,8 milioni di tonnellate.
71 Tenuto conto del suo intento di delimitare l’ambito di applicazione della direttiva [impugnata] in modo da non complicare la fattibilità amministrativa del sistema dello scambio di quote nella sua fase iniziale attraverso il coinvolgimento di un numero troppo elevato di partecipanti, il legislatore comunitario non era tenuto a ricorrere al solo metodo consistente nello stabilire, per ogni settore dell’economia emettitore di CO 2, una soglia di emissione al fine di realizzare l’obiettivo perseguito. Quindi, in circostanze come quelle che hanno condotto all’adozione della direttiva [impugnata], esso poteva, quando ha introdotto questo sistema, delimitare validamente l’ambito di applicazione di quest’ultima con un approccio settoriale senza eccedere i limiti del potere discrezionale di cui disponeva.
72 La differenza del livello di emissioni dirette tra i due settori interessati è talmente rilevante che il trattamento differenziato di questi settori, durante la prima fase di attuazione del sistema dello scambio di quote e tenuto conto dell’approccio progressivo su cui si basa la direttiva [impugnata], può ritenersi giustificato senza che al legislatore comunitario sia imposto di dover tener conto delle emissioni indirette imputabili ai diversi settori.
73 Si deve pertanto constatare che il legislatore comunitario non ha violato il principio di parità di trattamento a causa di un trattamento differenziato di situazioni analoghe, escludendo dall’ambito di applicazione della direttiva [impugnata] i settori della chimica e dei metalli non ferrosi».
169. Dal momento che la motivazione della summenzionata sentenza della Corte fornisce una risposta completa alla prima parte del motivo di illegittimità in esame, relativo alla mancanza di giustificazione di una disparità di trattamento tra il settore siderurgico e i settori dei metalli non ferrosi e dei prodotti chimici, tale parte deve essere respinta.
170. Quanto alla seconda parte, relativa alla mancanza di giustificazione di una disparità di trattamento del settore siderurgico e degli altri settori contemplati dall’allegato I della direttiva impugnata, laddove il settore siderurgico, a differenza di questi altri settori, sarebbe un «perdente naturale» che si trova in una «situazione di blocco unica», è sufficiente constatare che, sotto il profilo dell’obiettivo generale di tutela dell’ambiente mediante la riduzione delle emissioni dei gas a effetto serra e del principio «chi inquina paga», tutti i suddetti settori si trovano in una situazione paragonabile (v., in tal senso e per analogia, sentenza Arcelor Atlantique e Lorraine e a., punto 42 supra, punti 29-38). Inoltre, dai precedenti punti 109-113 risulta che la ricorrente non ha dimostrato che il settore siderurgico si trovasse in una situazione particolare tale da differenziarlo da tutti gli altri settori coperti dall’allegato I della direttiva impugnata (v. altresì, in questo senso, le conclusioni dell’avvocato generale Poares Maduro presentate nella causa Arcelor Atlantique e Lorraine e a., punto 153 supra, paragrafo 57).
171. Il motivo di illegittimità relativo ad una violazione sufficientemente qualificata del principio della parità di trattamento deve pertanto essere respinto nella sua totalità.
D – Sull’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata della libertà di stabilimento
1. Argomenti delle parti
172. La ricorrente sostiene che le disposizioni controverse pregiudicano gravemente la sua libertà di stabilimento ai sensi dell’art. 43, primo comma, CE.
173. Il divieto delle restrizioni della libertà di stabilimento non sarebbe solamente applicabile alle misure statali, ma vincolerebbe altresì, in quanto principio giuridico, la Comunità. Infatti, gli artt. 39 CE e 43 CE mirerebbero ad attuare il principio fondamentale consacrato dall’art. 3, n. 1, lett. c), CE in forza del quale, ai fini enunciati dall’art. 2 CE, l’azione della Comunità comporta l’abolizione tra gli Stati membri degli ostacoli alla libera circolazione delle persone e dei servizi. Inoltre, le stesse istituzioni comunitarie sarebbero tenute al rispetto della libertà degli scambi, principio fondamentale del mercato comune, dal quale discende la libertà di stabilimento. La ricorrente rileva che l’art. 43 CE garantisce che le imprese possano scegliere liberamente, in base a criteri economici, la collocazione della loro produzione nel mercato comune. Allo stesso modo, questa libertà fondamentale vieterebbe la creazione di ostacoli nello Stato membro di origine volti a impedire la dislocazione delle imprese in un altro Stato membro, a pena di svuotare della loro sostanza i diritti garantiti dall’art. 43 CE.
174. Orbene, le disposizioni controverse arrecherebbero pregiudizio al diritto della ricorrente di trasferire la propria produzione da un impianto meno redditizio in uno Stato membro verso un impianto più redditizio in un altro Stato membro, dal momento che non ne assicurerebbero il contemporaneo trasferimento delle quote assegnate alla capacità di produzione che deve essere chiusa e trasferita (v. punti 145 e segg. supra). Pertanto, in assenza di una giustificazione obiettiva al riguardo, la ricorrente dovrebbe continuare a sfruttare capacità produttive meno redditizie al solo scopo di non perdere dette quote. Questa restrizione della sua libertà di stabilimento sarebbe sproporzionata tenuto conto dell’inadeguatezza della direttiva impugnata al conseguimento dell’obiettivo di tutela dell’ambiente perseguito (v. punto 145 supra) e della fondamentale importanza dell’esercizio della libertà di stabilimento per la realizzazione del mercato interno.
175. Il Parlamento e il Consiglio concludono per il rigetto del motivo in esame.
2. Giudizio del Tribunale
176. Con il motivo in esame la ricorrente intende far valere in sostanza che, alla luce della libertà di stabilimento ai sensi dell’art. 43 CE, in combinato disposto con l’art. 3, n. 1, lett. c), CE, l’ampio potere discrezionale del legislatore comunitario di cui agli artt. 174 CE e 175 CE (v. punto 139 supra) è a tal punto limitato che esso non poteva legittimamente rinunciare a disciplinare egli stesso, nel quadro della direttiva impugnata adottata in forza dell’art. 175, n. 1, CE, la questione del libero trasferimento transfrontaliero delle quote di emissione all’interno di un gruppo di imprese, piuttosto che riservare agli Stati membri, ai fini della trasposizione della suddetta direttiva, un ampio margine di manovra sfociante nell’adozione di norme nazionali divergenti che sarebbero atte a creare illegittimi ostacoli alla libertà di stabilimento.
177. A tale riguardo occorre rilevare che da una giurisprudenza consolidata risulta che le istituzioni comunitarie, al pari degli Stati membri, devono rispettare le libertà fondamentali, quale la libertà di stabilimento, preordinate al conseguimento di uno degli obiettivi essenziali della Comunità, in particolare quello della realizzazione del mercato interno consacrato dall’art. 3, n. 1, lett. c), CE (v., in tal senso, sentenza della Corte 29 febbraio 1984, causa 37/83, Rewe-Zentrale, Racc. pag. 1229, punto 18).
178. Tuttavia, dal suddetto obbligo generale non deriva che il legislatore comunitario sia tenuto a disciplinare la materia di cui trattasi in modo tale che la normativa comunitaria, in particolare quando essa assume la forma di una direttiva ai sensi dell’art. 249, terzo comma, CE, fornisca una soluzione esaustiva e definitiva a talune problematiche poste sotto il profilo della realizzazione del mercato interno, o che essa proceda ad un’armonizzazione completa delle normative nazionali al fine di eliminare qualsiasi concepibile ostacolo agli scambi intracomunitari. Quando il legislatore comunitario è chiamato a ristrutturare o a creare un sistema complesso, come il sistema dello scambio di quote, esso può scegliere di ricorrere ad un approccio per tappe (v., in tal senso, sentenza Arcelor Atlantique e Lorraine e a., punto 42 supra, punto 57) e procedere soltanto ad un’armonizzazione progressiva delle normative nazionali di cui trattasi, essendo l’attuazione di tali provvedimenti di regola difficile, dal momento che essa presuppone l’elaborazione da parte delle istituzioni comunitarie competenti, a partire da disposizioni nazionali diverse e complesse, di norme comuni, conformi agli obiettivi definiti dal Trattato CE e che raccolgano il consenso di una maggioranza qualificata dei membri del Consiglio [v., in tal senso, sentenze della Corte Rewe-Zentrale, punto 173 supra, punto 20; 18 aprile 1991, causa C‑63/89, Assurances du crédit/Consiglio e Commissione, Racc. pag. I‑1799, punto 11; 13 maggio 1997, causa C‑233/94, Germania/Parlamento e Consiglio, Racc. pag. I‑2405, punto 43; 17 giugno 1999, causa C‑166/98, Socridis, Racc. pag. I‑3791, punto 26, e 13 luglio 2006, causa C‑221/05, Sam Mc Cauley Chemists (Blackpool) e Sadja, Racc. pag. I‑6869, punto 26]. Questo è il caso della normativa comunitaria in materia di tutela dell’ambiente in forza degli artt. 174 CE e 175 CE.
179. Si deve inoltre rammentare che, da un lato, in forza dell’art. 249, terzo comma, CE, una direttiva vincola lo Stato membro a cui è rivolta solo per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi, il che implica logicamente un necessario margine di discrezionalità da parte dello Stato stesso nel definire le misure di trasposizione (v., in tal senso, sentenza della Corte 29 gennaio 2008, causa C‑275/06, Promusicae, Racc. pag. I‑271, punto 67), e che, dall’altro, il trentesimo ‘considerando’ della direttiva impugnata fa riferimento al principio di sussidiarietà enunciato all’art. 5, secondo comma, CE. In forza di questo principio la Comunità, nei settori che non sono di sua esclusiva competenza, interviene soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possano essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possano dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione in questione, essere meglio realizzati a livello comunitario. Orbene, dagli artt. 174 CE - 176 CE risulta che, in materia di tutela dell’ambiente, le competenze della Comunità e degli Stati membri sono concorrenti. Pertanto la normativa comunitaria in questo settore non mira ad un’armonizzazione completa e l’art. 176 CE contempla la possibilità per gli Stati membri di adottare misure di tutela rafforzate, subordinate alle sole condizioni che esse siano compatibili con il Trattato CE e siano notificate alla Commissione (v., in tal senso, sentenza della Corte 14 aprile 2005, causa C‑6/03, Deponiezweckverband Eiterköpfe, Racc. pag. I‑2753, punto 27 e giurisprudenza ivi citata).
180. In conformità a tali principi, la direttiva impugnata non prevede un’armonizzazione completa a livello comunitario delle condizioni che sottendono alla realizzazione e al funzionamento del sistema dello scambio di quote. Infatti, purché nel rispetto delle norme del Trattato CE, gli Stati membri dispongono di un ampio margine di discrezionalità nell’attuazione di tale sistema, segnatamente nell’ambito dell’elaborazione dei loro PNA e delle loro decisioni autonome di assegnazione di quote di emissione ai sensi dell’art. 9, n. 1, e dell’art. 11, n. 1, della direttiva impugnata (sentenza Germania/Commissione, punto 111 supra, punti 102-106). Di conseguenza, il solo fatto che il legislatore comunitario abbia lasciato aperta una questione particolare ricadente nell’ambito di applicazione della direttiva impugnata e di quello di una libertà fondamentale, e che quindi spetti agli Stati membri disciplinare tale questione nell’esercizio del loro margine di discrezionalità, sempre nel rispetto delle norme di diritto comunitario di rango superiore, non consente di per sé di qualificare detta omissione come contraria alle norme del Trattato CE (v., in tal senso, conclusioni dell’avvocato generale Jacobs presentate nella causa C-377/98, decisa dalla Corte con sentenza 9 ottobre 2001, Paesi Bassi/Parlamento e Consiglio, Racc. pagg. I‑7079, I‑7084, in particolare paragrafi 87 e 88). Ciò è tanto pi ù vero dal momento che gli Stati membri sono tenuti, in virtù del loro obbligo di cooperazione leale in forza dell’art. 10 CE, ad assicurare l’efficacia pratica delle direttive (v., in tal senso, sentenza della Corte 8 settembre 2005, causa C‑40/04, Yonemoto, Racc. pag. I‑7755, punto 58), e questo implica altresì che essi sono tenuti ad interpretare il diritto interno alla luce degli obiettivi e dei principi sottesi alla direttiva in questione (v., per quanto attiene al principio di interpretazione alla luce di una direttiva, sentenza della Corte 5 luglio 2007, causa C‑321/05, Kofoed, Racc. pag. I‑5795, punto 45).
181. Inoltre, tanto il legislatore comunitario, quando adotta una direttiva, quanto gli Stati membri, quando traspongono detta direttiva nell’ordinamento nazionale, sono tenuti ad assicurare il rispetto dei principi generali del diritto comunitario. Infatti, come risulta da costante giurisprudenza, i doveri inerenti alla tutela dei principi generali riconosciuti nell’ordinamento giuridico comunitario, fra i quali vanno annoverati i diritti fondamentali, vincolano parimenti gli Stati membri quando danno esecuzione alle normative comunitarie, ed essi sono pertanto tenuti, quanto più possibile, ad applicare queste normative in condizioni tali da non violare detti doveri (v. sentenza della Corte 27 giugno 2006, causa C‑540/03, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I‑5769, punto 105 e giurisprudenza ivi citata; v. altresì, in questo senso, sentenza della Corte 6 novembre 2003, causa C‑101/01, Lindqvist, Racc. pag. I‑12971, punti 84-87).
182. Il Tribunale ritiene che tali principi si applichino per analogia alle libertà fondamentali del Trattato CE. Infatti, sebbene la direttiva impugnata e, in particolare, il suo art. 9, n. 1, e il suo art. 11, n. 1, lascino agli Stati membri un margine di discrezionalità, esso è in linea di principio sufficientemente ampio per consentir loro di applicare le norme di tale direttiva in un senso conforme ai doveri derivanti dalla tutela dei diritti fondamentali e delle libertà fondamentali del Trattato CE. Inoltre, dal momento che l’attuazione della direttiva impugnata è soggetta al sindacato dei giudici nazionali, spetta a tali giudici sottoporre alla Corte una questione pregiudiziale alle condizioni previste dall’art. 234 CE, qualora essi incontrino difficoltà relativamente all’interpretazione o alla validità di tale direttiva (v., in questo senso e per analogia, sentenza Parlamento/Consiglio, punto 177 supra, punti 104 e 106).
183. Pertanto, le autorità e i giudici degli Stati membri sono tenuti non solo a interpretare il loro diritto nazionale in modo conforme alla direttiva impugnata, ma anche a garantire di non fondarsi su un’interpretazione di quest’ultima che entri in conflitto con i diritti fondamentali tutelati dall’ordinamento giuridico comunitario, con gli altri principi generali del diritto comunitario, o con le libertà fondamentali del Trattato CE, quale la libertà di stabilimento (v., in questo senso e per analogia, sentenze della Corte Lindqvist, punto 177 supra, punto 87; 26 giugno 2007, causa C‑305/05, Ordre des barreaux francophones e germanophone e a., Racc. pag. I‑5305, punto 28, e Promusicae, punto 175 supra, punto 68).
184. Da tutte le considerazioni che precedono risulta che non può addebitarsi al legislatore comunitario di non aver fornito una soluzione esaustiva e definitiva, nel contesto di una direttiva, ad una determinata problematica rientrante nell’ambito di applicazione della libertà di stabilimento, qualora tale direttiva riservi agli Stati un margine di discrezionalità che consenta loro di rispettare appieno le norme del Trattato CE e i principi generali del diritto comunitario.
185. Nella fattispecie in esame il Tribunale ritiene opportuno verificare se, alla luce delle considerazioni che precedono, la direttiva impugnata possa essere interpretata e trasposta dagli Stati membri in conformità con la libertà di stabilimento ai sensi dell’art. 43 CE (v., in tal senso, sentenze della Corte 20 maggio 2003, cause riunite C‑465/00, C‑138/01 e C‑139/01, Österreichischer Rundfunk e a., Racc. pag. I‑4989, punti 68 e 91, e 29 aprile 2004, cause riunite C‑482/01 e C‑493/01, Orfanopoulos, Racc. pag. I‑5257, punti 109 e 110).
186. Come sostiene la ricorrente, la direttiva impugnata non prevede norme specifiche che offrano ai gestori di impianti assoggettati al sistema dello scambio di quote la possibilità di trasferire il contingente di quote assegnato ad un impianto, a seguito della sua chiusura, ad un altro impianto stabilito in un altro Stato membro e facente parte dello stesso gruppo di imprese.
187. Tuttavia, dall’art. 12, n. 1, in combinato disposto con l’art. 3, lett. a) e g), della direttiva impugnata, risulta che « [g]li Stati membri provvedono affinché le quote di emissioni possano essere trasferite (...) tra persone [fisiche o giuridiche] all’interno della Comunità». Inoltre, l’art. 12, n. 2, della direttiva impugnata prescrive che « [g]li Stati membri provved[a]no affinché le quote di emissioni rilasciate dall’autorità competente di un altro Stato membro vengano riconosciute ai fini dell’adempimento degli obblighi [di restituzione di quote non utilizzate] che incombono ad un gestore a norma del paragrafo 3» dello stesso articolo. Ne consegue che, da un lato, conformemente all’obiettivo previsto dal quinto ‘considerando’ della direttiva impugnata, che sancisce la creazione di un «efficiente mercato europeo delle quote di emissione dei gas a effetto serra», il mercato di scambio istituito dalla direttiva impugnata ha una dimensione comunitaria e che, dall’altro, detto mercato si fonda sul principio del libero trasferimento transfrontaliero delle quote di emissione tra persone fisiche e giuridiche.
188. Infatti, in mancanza di un libero trasferimento transfrontaliero di quote di emissione ai sensi dell’art. 12, nn. 2 e 3, in combinato disposto con l’art. 3, lett. a), della direttiva impugnata, l’efficacia e l’efficienza del sistema dello scambio di quote ai sensi dell’art. 1 della direttiva impugnata risulterebbero fortemente perturbate. È questa la ragione per cui l’art. 12, n. 2, della direttiva impugnata obbliga in via generale gli Stati membri a «provvedere» affinché tale libertà sia resa effettiva nell’ambito della normativa nazionale pertinente. Inversamente, è giocoforza constatare che la direttiva impugnata non prevede alcuna restrizione per quanto riguarda un trasferimento transfrontaliero di quote tra persone giuridiche di uno stesso gruppo di imprese, indipendentemente dalla loro sede economica e/o sociale nel mercato interno. Alla luce delle summenzionate disposizioni della direttiva impugnata, pertanto, non si può affermare che la stessa comporti una restrizione illegittima delle libertà fondamentali del Trattato CE, ivi compresa la libertà di stabilimento, o che essa inciti gli Stati membri a non rispettare tali libertà.
189. Al contrario, come la stessa ricorrente afferma nelle sue memorie, la problematica da essa sollevata trova la sua origine nelle normative, in parte divergenti, adottate dagli Stati membri ai fini della trasposizione della direttiva impugnata, senza che tale approccio possa essere imputato ad una delle sue disposizioni, se non addirittura alle disposizioni controverse. A questo riguardo occorre rammentare che gli Stati membri sono tenuti, nell’ambito della libertà che viene loro lasciata dall’art. 249, terzo comma, CE, a scegliere le forme e i mezzi più idonei al fine di garantire l’efficacia pratica delle direttive (sentenza Yonemoto, punto 176 supra, punto 58) e ad applicare il loro diritto nazionale in modo conforme a dette direttive e alle libertà fondamentali del Trattato CE, quale la libertà di stabilimento (v., in questo senso e per analogia, sentenze Lindqvist, punto 177 supra, punto 87, e Promusicae, punto 175 supra, punto 68).
190. Pertanto, senza che sia necessario pronunciarsi sulla questione se le normative nazionali pertinenti, all’origine dell’impossibilità per la ricorrente di trasferire liberamente contingenti di quote tra i suoi impianti stabiliti in diversi Stati membri, siano conformi o meno alla libertà di stabilimento ai sensi dell’art. 43 CE, si deve dichiarare che tale restrizione a detta libertà non può essere imputata alla direttiva impugnata per il solo fatto che questa non vieti in modo esplicito siffatto comportamento degli Stati membri. A maggior ragione il legislatore comunitario non può essere considerato responsabile di avere al riguardo violato in modo grave e manifesto i limiti del proprio potere discrezionale ai sensi dell’art. 174 CE, in combinato disposto con l’art. 43 CE.
191. In tale contesto non occorre esaminare la fondatezza degli argomenti addotti dalle parti in ordine alla possibilità eventuale per la ricorrente di beneficiare delle norme nazionali, che prevedono per tutti i nuovi entranti di accedere gratuitamente alle quote della riserva. Infatti, sebbene l’art. 11, n. 3, in combinato disposto con il criterio n. 6 dell’allegato III, della direttiva impugnata imponga agli Stati membri di tener conto della necessità di permettere ai nuovi entranti di accedere alle quote, la direttiva impugnata non prevede la creazione in quanto tale di una simile riserva. Pertanto, non potrebbe neppure imputarsi al legislatore comunitario il fatto che detta possibilità di accesso sia eventualmente insufficiente a compensare le perdite di quote connesse alla chiusura di un impianto.
192. Di conseguenza si deve respingere il motivo di legittimità relativo alla violazione sufficientemente qualificata della libertà di stabilimento.
E – Sull’esistenza di una violazione sufficientemente qualificata del principio di certezza del diritto
1. Argomenti delle parti
193. La ricorrente afferma che le disposizioni controverse violano il principio di certezza del diritto. La normativa comunitaria, comprese le direttive, dovrebbe essere certa, chiara e precisa e la sua applicazione prevedibile per il soggetto di diritto affinché questi possa conoscere senza ambiguità i propri diritti e obblighi e agire di conseguenza. Questi principi si imporrebbero in modo particolarmente rigoroso allorché si tratta di una normativa atta a comportare conseguenze finanziarie.
194. Ad avviso della ricorrente, le disposizioni controverse violano il principio di certezza del diritto per due motivi. Da un lato, in difetto di un sistema di monitoraggio dei prezzi delle quote previsto dalla direttiva impugnata, la ricorrente, in quanto «acquirente netto di quote» in conseguenza del fatto che essa non è in grado di ridurre le emissioni di CO 2, sarebbe obbligata ad acquistare quote a «prezzi assolutamente imprevedibili», stimati tra EUR 20 ed EUR 60 per quota (v. punti 78 e segg. supra). Dall’altro, la direttiva impugnata non prevedrebbe una norma che garantisca il trasferimento delle quote inizialmente assegnate ad un impianto che deve essere chiuso verso un impianto dello stesso gruppo stabilito in un altro Stato membro. Orbene, gli Stati membri avrebbero tutto l’interesse ad annullare le quote assegnate a impianti destinati ad essere chiusi, dal momento che tali chiusure consentirebbero loro di ridurre ulteriormente le proprie emissioni di CO 2
al fine di conseguire il loro obiettivo di riduzione in forza della decisione 2002/358. L’incertezza del diritto derivante da ciò impedirebbe alla ricorrente di pianificare le sue operazioni nel lungo termine e di procedere nella sua strategia di ristrutturazione consistente nel trasferimento della produzione verso i suoi impianti più redditizi. Dato che detta strategia di ristrutturazione costituiva la ragion d’essere dell’operazione di concentrazione del 2001 (v. punto 30 supra), la direttiva impugnata violerebbe altresì il principio di tutela del legittimo affidamento. Nella replica la ricorrente precisa che ogni pianificazione a lungo termine dei suoi investimenti e dei suoi progetti economici sarebbe divenuta impossibile, segnatamente, a causa delle variazioni alle quali saranno sottoposti gli obiettivi e le misure di riduzione delle emissioni dei vari Stati membri. Questa incertezza sarebbe confermata dall’aumento sostanziale del prezzo delle quote di CO 2 . Infatti, tra il febbraio 2005 e il marzo 2006, il prezzo delle quote di CO 2
sarebbe aumentato da circa EUR 6 a oltre EUR 26. Inoltre, la futura assegnazione delle quote di emissione, in particolare per il secondo periodo di assegnazione e i periodi successivi, non sarebbe stata prevista.
195. Il Parlamento e il Consiglio concludono per il rigetto del presente motivo.
2. Giudizio del Tribunale
196. Con il motivo in esame la ricorrente afferma, in sostanza, che le disposizioni controverse non sono sufficientemente chiare e precise nella misura in cui implicano un onere finanziario notevole a suo carico, che la metterebbe nell’impossibilità di pianificare le proprie decisioni economiche. A tal riguardo il legislatore comunitario avrebbe dovuto prevedere, da un lato, un limite massimo o un meccanismo di monitoraggio per il prezzo delle quote di emissione e, dall’altro, una norma specifica a garanzia del trasferimento transfrontaliero delle quote tra diversi impianti dello stesso gruppo di imprese.
197. Per quanto riguarda l’argomento della ricorrente relativo all’asserita violazione della libertà di stabilimento che essa reitera nell’ambito della seconda parte, dalle considerazioni sviluppate nei precedenti punti 172-188 risulta che detto argomento non può essere accolto neppure in relazione ad una presunta violazione sufficientemente qualificata del principio di certezza del diritto. Pertanto, la seconda parte del motivo in esame deve essere respinta.
198. Quanto alla prima parte del presente motivo, va anzitutto richiamata la giurisprudenza secondo cui il principio di certezza del diritto esige, in particolare, che le norme di diritto siano chiare, precise e prevedibili nei loro effetti, segnatamente quando esse possono produrre conseguenze svantaggiose nei confronti dei soggetti e delle imprese (v., in tal senso, sentenza della Corte 7 giugno 2005, causa C‑17/03, VEMW e a., Racc. pag. I‑4983, punto 80 e giurisprudenza ivi citata).
199. A questo proposito, occorre poi rilevare che la direttiva impugnata non prevede alcuna disposizione disciplinante la portata delle conseguenze finanziarie che possono discendere tanto dall’eventuale insufficienza di quote di emissione rilasciate ad un impianto, quanto dal prezzo di tali quote, che è esclusivamente determinato dalle forze del mercato sorto a seguito della creazione del sistema dello scambio di quote che, in forza dell’art. 1 della direttiva impugnata, mira a «promuovere la riduzione di dette emissioni secondo criteri di validità in termini di costi e di efficienza economica». Orbene, alla luce delle considerazioni di cui ai precedenti punti 174-180, il legislatore comunitario non era tenuto ad adottare disposizioni specifiche a questo riguardo e a restringere così il margine di discrezionalità degli Stati membri in ordine alla trasposizione della direttiva impugnata.
200. Al contrario, una regolamentazione comunitaria del prezzo delle quote potrebbe contrastare con l’obiettivo principale della direttiva impugnata, ossia la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra mediante un sistema di scambio di quote efficiente, nell’ambito del quale il costo delle emissioni e degli investimenti realizzati ai fini della riduzione di esse venga essenzialmente determinato dai meccanismi del mercato (quinto ‘considerando’ della direttiva impugnata). Ne consegue che, in caso d’insufficienza di quote, i gestori sono spinti a ridurre o meno le loro emissioni di gas a effetto serra in base ad una decisione economica complessa adottata tra l’altro in funzione, da un lato, dei prezzi delle quote di emissione disponibili sul mercato di scambio e, dall’altro, dei costi di eventuali misure di riduzione delle emissioni che possono essere tese sia a diminuire la produzione, sia ad investire in mezzi di produzione più efficaci in termini di rendimento energetico (ventesimo ‘considerando’ della direttiva impugnata; v. altresì, in questo senso, sentenza Germania/Commissione, punto 111 supra, punti 132 e segg.).
201. In un sistema di questo genere, l’aumento del costo delle emissioni e, pertanto, del prezzo delle quote, che dipende da una serie di parametri economici, non può essere preventivamente disciplinato dal legislatore comunitario, a pena di ridurre, se non addirittura annientare, gli incentivi economici che sono alla base del suo funzionamento e dunque di pregiudicare l’efficacia del sistema dello scambio di quote. Inoltre, la creazione di tale sistema, ivi comprese le sue premesse economiche, al fine del rispetto degli obblighi derivanti dal Protocollo di Kyoto, ricade nell’ampio margine di discrezionalità di cui dispone il legislatore comunitario ai sensi dell’art. 174 CE (v. punto 139 supra) e costituisce di per sé una scelta legittima e adeguata di quest’ultimo, la cui fondatezza in quanto tale non è stata oggetto di contestazione da parte della ricorrente.
202. Del resto, è in base a tale scelta legittima che il legislatore comunitario ha fondato il sistema dello scambio di quote sulla premessa per cui, in conformità all’art. 9, n. 1, e all’art. 11, n. 1, della direttiva impugnata, spetta agli Stati membri decidere, sul fondamento dei loro PNA e nell’esercizio del margine di discrezionalità loro riservato a questo riguardo, la quantità totale di quote da assegnare e l’assegnazione individuale di dette quote agli impianti stabiliti sul loro territorio (v., in tal senso, sentenza Germania/Commissione, punto 111 supra, punti 102-106). Inoltre, tale decisione è soltanto soggetta ad un limitato controllo preliminare da parte della Commissione, in base all’art. 9, n. 3, della direttiva impugnata, alla luce in particolare dei criteri previsti dal suo allegato III (ordinanza del Tribunale 30 aprile 2007, causa T‑387/04, EnBW Energie Baden-Württemberg/Commissione, Racc. pag. II‑1195, punti 104 e segg.). Pertanto, le variazioni alle quali saranno soggetti gli obiettivi e le misure di riduzione delle emissioni dei vari Stati membri, che sono il risultato dei loro obblighi derivanti dal Protocollo di Kyoto, quali si riflettono nel piano di ripartizione degli oneri previsto dalla decisione 2002/358, e, quindi, l’incertezza relativa alla rilevanza della quantità totale e delle quantità individuali di quote da assegnare ai diversi settori industriali e ai gestori sul fondamento dei vari PNA non sono imputabili alle disposizioni controverse in quanto tali.
203. Infine, la ricorrente non ha messo in discussione in modo specifico la chiarezza e la precisione delle altre disposizioni controverse al fine di dimostrare che essa non era in grado di stabilire senza ambiguità i suoi diritti ed obblighi che ne derivano. Infatti, la necessità di possedere un’autorizzazione di emissione a norma dell’art. 4 della direttiva impugnata, l’obbligo di restituzione ai sensi del suo art. 6, n. 2, lett. e), in combinato disposto con il suo art. 12, n. 3, nonché le sanzioni previste dall’art. 16, nn. 2-4, di detta direttiva costituiscono disposizioni sufficientemente chiare, precise e prevedibili nei loro effetti, la cui portata effettiva dipende unicamente dalla quantità di quote gratuite messe a disposizione dei gestori o del prezzo delle quote disponibili sul mercato di scambio. Orbene, per quanto attiene a quest’ultimo aspetto, si deve rammentare che l’imprevedibilità dell’evoluzione del mercato di scambio costituisce un elemento inerente al meccanismo economico, che caratterizza il sistema dello scambio di quote soggetto alle regole classiche della domanda e dell’offerta caratterizzanti un mercato libero e concorrenziale, e da esso inseparabile, conformemente ai principi consacrati dall’art. 1, in combinato disposto con il settimo ‘considerando’ della direttiva impugnata nonché con l’art. 2 CE e con l’art. 3, n. 1, lett. c) e g), CE. Tale aspetto non può, quindi, essere qualificato come contrario al principio della certezza del diritto a pena di rimettere in discussione gli stessi fondamenti economici del sistema dello scambio di quote così come posti dalla direttiva impugnata, in conformità alle norme del Trattato CE.
204. In tale contesto, la mancanza di una norma specifica nella direttiva impugnata, che stabilisca un limite massimo o un meccanismo di monitoraggio del prezzo delle quote, non può essere qualificata come violazione grave e manifesta dei limiti del potere discrezionale del legislatore comunitario.
205. Il presente motivo deve pertanto essere respinto.
206. Da tutte le considerazioni che precedono risulta che la ricorrente non ha dimostrato che, adottando la direttiva impugnata, il legislatore comunitario abbia commesso un atto illegittimo, ovvero una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica volta a conferirle diritti. Ne consegue che la domanda di risarcimento deve essere respinta, senza che sia necessario pronunciarsi né sugli altri presupposti della responsabilità extracontrattuale della Comunità né sull’eccezione di irricevibilità sollevata dal Consiglio in relazione a taluni allegati della replica.
Sulle spese
207. Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il Parlamento e il Consiglio ne hanno fatto domanda, la ricorrente, rimasta soccombente, va condannata alle spese.
208. A termini dell’art. 87, n. 4, primo comma, del regolamento di procedura, le istituzioni intervenute nella causa sopportano le proprie spese. La Commissione, intervenuta a sostegno del Parlamento e del Consiglio, sopporta le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) L’Arcelor SA è condannata a sopportare le proprie spese nonché quelle del Parlamento europeo e del Consiglio dell’Unione europea.
3) La Commissione europea sopporta le proprie spese.