61974C0026(01)
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
ALBERTO TRABUCCHI
apresentadas em 31 de Março de 1976 (
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)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
O presente processo constitui uma espécie de apêndice a outros processos já concluídos a nível comunitário e a nível interno. Com efeito, em paralelo com a acção de indemnização intentada neste Tribunal contra a Comissão, a demandante, actuando perante o órgão jurisdicional nacional, tinha proposto contra a administração francesa uma acção com um objecto em muitos aspectos substancialmente idêntico.
Perante o juiz francês, a demandante pedia a restituição dos montantes compensatórios que considerava ter pago indevidamente com base no artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento n.o 974/71 do Conselho, modificado pelo Regulamento n.o 509/73. Além disso, pedia o pagamento dos juros correspondentes a essas quantias.
Agindo simultaneamente neste Tribunal, a demandante pedia inicialmente, a título de responsabilidade extracontratual da Comunidade, o pagamento de uma quantia correspondente ao montante referido, acrescida dos respectivos juros, e ainda a indemnização do dano resultante do facto de as suas concorrentes noutros Estados-membros terem recebido indevidamente quantias do FEOGA para as suas exportações para França.
Com base no artigo 177.o do Tratado CEE, o órgão jurisdicional francês pediu a este Tribunal a interpretação do artigo 4.o-A, n.o 2, do Regulamento n.o 974/71, para determinar se o pedido de restituição tinha fundamento (processo 34/74). No acórdão de 12 de Novembro de 1974 (Colect., p. 515), o Tribunal, acolhendo as nossas conclusões principais, procedeu a uma interpretação restritiva do conceito de encargos à importação previsto no artigo 4.o-A, n.o 2, do Regulamento n.o 974/71 do Conselho, afastando a interpretação puramente literal em que se tinham baseado quer a administração francesa quer a própria Comissão. Procurou-se, deste modo, atingir um resultado em harmonia com os objectivos do sistema, embora no âmbito de uma situação de mercado profundamente diversa daquela com base na qual a norma tinha sido concebida.
Dando aplicação a esta interpretação prejudicial, o tribunal de Lille condenou a administração francesa das alfândegas à restituição à demandante de todas as quantias indevidamente percebidas com base numa aplicação, que se devia, a partir de então, considerar «errada», da referida norma comunitária.
Essa restituição já teve lugar. Por isso, a demandante no presente processo retirou o seu primeiro pedido.
O tribunal francês, em contrapartida, indeferiu o pedido relativo aos juros, por motivos ligados à legislação interna do sector alfandegário e, além disso, com base no facto de as quantias indevidamente percebidas terem sido imediatamente transferidas pela administração francesa das alfândegas para os cofres do FEOGA. A autora, confiando nas suas possibilidades de recurso directo contra a Comunidade, no âmbito do presente processo, não recorreu daquela decisão.
Por esta razão apresenta agora esse pedido contra a Comissão, conjuntamente com outro de indemnização do dano que pretende ter sofrido, no plano da concorrência, em consequência da aplicação errada da norma comunitária.
2.
Consideremos antes de mais o pedido de juros correspondentes à quantia indevidamente percebida pelas autoridades francesas.
De acordo com a jurisprudência deste Tribunal, os litígios relativos à relação instituída entre o cidadão e a administração nacional em consequência de uma cobrança indevida a que a referida administração tenha procedido em consequência da aplicação, que lhe incumbe, das normas comunitárias devem, antes de mais, ser resolvidas, a nível interno, perante o competente órgão jurisdicional nacional. Nos termos do acórdão de 27 de Janeiro último, proferido no processo 46/75 (IBC/Comissão), que confirmou a anterior tomada de posição no mesmo sentido do acórdão de 25 de Outubro de 1972 no processo 96/71 (Haegeman/Comissâo, Colect., p. 353), ainda que o recebimento do indevido tivesse sido efectuado com base num texto comunitário preciso, o pedido de restituição deveria ser dirigido exclusivamente contra a autoridade que efectuou a cobrança. Com base nesta jurisprudência, fica excluída a possibilidade de pedir às autoridades comunitárias a restituição das quantias que a autoridade nacional tenha indevidamente recebido mediante aplicação de uma norma comunitária, mesmo ilegal. Este princípio deve valer, por maioria de razão, sempre que a autoridade nacional tenha indevidamente recebido quantias com base em errada aplicação de uma norma comunitária legítima, como aconteceu no nosso caso.
A clara distinção efectuada pelo Tribunal entre as acções que têm por objecto um pagamento devido por um Estado-membro com base no direito comunitário e as acções de ressarcimento de danos previstas no artigo 215.o do Tratado CEE (acórdão de 26 de Novembro de 1975 no processo 99/74, Grands moulins des Antilles) pode considerar-se extensiva também às acções de repetição de quantias indevidamente percebidas pelos Estados em aplicação de normas comunitárias. A circunstância de a Comissão ter contribuído para o erro da autoridade nacional, se bem que possa relevar para estabelecer a responsabilidade da Comunidade por eventuais danos subsequentes, não poderá, no entanto, influir na determinação da autoridade a quem deve ser dirigido o pedido de restituição do indevido.
O pagamento dos juros correspondentes a um capital indevidamente pago situa-se numa relação de estrita acessoriedade face ao direito à repetição do próprio capital.
A determinação da importância devida a título de juros correspondentes ou moratórios depende estrita e necessariamente da importância do capital indevidamente pago e do tempo decorrido entre o pagamento indevido, ou pelo menos a entrada em mora da pessoa que recebeu, e a sua restituição. O direito a estes juros não depende da prova de um dano.
Estes esclarecimentos levam a concluir que o pedido de juros se encontra submetido aos critérios fixados pela jurisprudência do Tribunal sobre a repetição do capital a que se referem. Também aquele pedido deve, portanto, ser feito de acordo com os processos válidos para a repetição do capital.
Portanto, se incumbia ao órgão jurisdicional nacional competente pronunciar-se sobre a correcção da aplicação do direito comunitário pela administração francesa e, como tal, decidir sobre o eventual direito à restituição das quantias indevidamente pagas pela demandante, o mesmo deve valer para o débito acessório das quantias reclamadas a título de juros em relação ao recebimento indevido. Se a demandante se limitasse à satisfação do direito à restituição do indevido no âmbito do presente processo, o Tribunal deveria considerar inadmissível o pedido de restituição apresentado sob a forma de acção de indemnização contra a Comunidade, de harmonia com a jurisprudência acima referida. A mesma solução se impõe também no que respeita ao pedido acessório dos correspondentes juros.
É certo que a demandante não obteve êxito quanto à reclamação destes juros perante o órgão jurisdicional nacional da administração francesa. Por outro lado, renunciou voluntariamente ao recurso dessa decisão, apesar de ter declarado considerá-la contestável sob vários aspectos. Seguidamente, no que respeita à circunstância, que a demandante afirma ter tido um carácter decisivo na renúncia ao recurso, de as quantias indevidamente recebidas pela administração francesa das alfândegas terem sido imediatamente transferidas para os cofres do FEOGA, não parece que tal facto, que não foi obstáculo à restituição do capital, deva necessariamente constituir um impedimento ao pagamento de juros pela entidade que recebeu o pagamento. Se, depois, também o encargo económico dos juros, tal como indubitavelmente acontece com o capital, dever recair, em última análise, sobre o FEOGA, é questão que diz respeito às relações entre o Estado e a Comunidade. Pelo contrário, tal não deverá entrar em consideração no âmbito da disciplina das relações que o pagamento indevido fez surgir entre a empresa interessada e a sua administração e, portanto, exorbita do presente processo.
De qualquer forma, mesmo que devesse admitir-se, numa hipótese do género da considerada, uma responsabilidade subsidiária da Comunidade, à semelhança do decidido nos acórdãos dos processos apensos 5/66, 7/66 e 13/66 a 24/66 (Firma E. Kampffmeyer e o., Colect. 1965-1968, p. 637), esta responsabilidade poderia entrar em consideração apenas depois de a demandante ter esgotado todas as possibilidades proporcionadas pelo direito nacional para obter satisfação da sua pretensão, que, como se viu, deve ser invocada em primeiro lugar nas relações com a autoridade que tenha procedido ao recebimento e em relação à qual se põe também a questão dos juros.
O pedido de condenação da Comissão ao pagamento dos juros foi, portanto, prematuramente introduzido. A subsequente renúncia voluntária da demandante à utilização de todos os meios à sua disposição, no âmbito nacional, para obter tal pagamento por parte das autoridades a quem, na esteira da jurisprudência deste Tribunal, tinha o ónus de o pedir em primeiro lugar, preclude, a partir de agora, qualquer possibilidade de se dirigir contra a Comunidade.
O pedido de juros deve portanto ser julgado inadmissível.
3.
Passemos agora ao pedido da demandante destinado a obter uma «indemnização de princípio» pelo dano que terá sofrido, no plano da concorrência, pelo facto de os comerciantes de outros Estados-membros receberem, a título de montantes compensatórios monetários para as suas exportações para França, uma vantagem não devida.
Este pedido é claramente distinto do respeitante à restituição do capital indevidamente cobrado pela administração nacional, quer pelo seu objecto, quer porque se relaciona essencialmente com um facto diferente daquela cobrança: isto é, o pagamento indevido dos montantes compensatórios aos concorrentes estrangeiros da demandante. Este constitui um verdadeiro e próprio pedido de reparação de um dano que, na perspectiva da acção, é imputado à Comissão por ter contribuído, de forma determinante, para a referida errada aplicação do direito comunitário, efectuada pelas administrações nacionais a favor das exportações para França. Não lhe são por isso aplicáveis as considerações que conduzem à inadmissibilidade do pedido de pagamento de juros acima mencionadas.
Antes ainda de examinar se se verificam os pressupostos individuais da responsabilidade da Comunidade, salientemos que assume importância, no caso concreto, o facto de o comportamento a que se reconduz o pretenso dano não se inserir numa relação especial entre a Comissão e empresas individuais, (como seria, por exemplo, o caso em matéria de proibição de acordos ou da possibilidade de sua autorização), mas, como interpretação de uma norma geral, seria apenas um pressuposto da aplicação errada que as administrações nacionais fizeram face à generalidade de sujeitos de direito abrangidos pelo seu âmbito de acção. O acto antijurídico do executivo comunitário, que, segundo a demandante, era gerador de responsabilidade, consistiria, portanto, em ter interpretado mal uma norma que devia ser aplicada pelas administrações nacionais; consequentemente, estas últimas teriam sido, deste modo, induzidas a fazer dela uma aplicação errada.
Portanto, o dano resultaria para a demandante não tanto de erro em relação a ela, mas antes da aplicação da norma aos seus concorrentes situados noutros Estados-membros.
Verifica-se claramente como é longínquo o alegado dano resultante do comportamento da Comissão. Deve, além disso, ter-se presente que as funções bastante complexas confiadas à Comissão para o exercício da sua competência relativamente às intervenções no mercado têm necessariamente numerosas repercussões directas e indirectas na esfera de interesses de diversas categorias de sujeitos de direito de toda a Comunidade. Quando se trata de um comportamento do executivo que não se insere no âmbito das relações particulares com empresas individualmente consideradas, mas que, antes se configura de molde a determinar o comportamento das administrações nacionais para toda uma generalidade de casos e de sujeitos de direito, entendemos que a responsabilidade do executivo não deverá ser admitida com âmbito maior do que aquele com que poderia admitir-se uma responsabilidade pelos danos resultantes da acção do legislador comunitário.
Devem portanto ter-se presentes estas considerações no exame, a que agora iremos proceder, dos pressupostos da responsabilidade.
Examinemos antes de mais se se verifica o pressuposto subjectivo da responsabilidade, isto é, se no comportamento da Comissão se pode descortinar um acto ilícito culposo, consistente em ter agido negligentemente, sem a devida prudência e perspicácia.
Vimos que o acórdão proferido no processo 34/74, ao definir a correcta interpretação da norma do Regulamento n.o 974/71 do Conselho à luz das novas circunstâncias que caracterizavam o mercado do produto em causa, se viu obrigado a superar a sua letra. Teve de atingir, através de uma interpretação restritiva, uma substancial adaptação dessa disposição à evolução da realidade económica. Isto requeria sem dúvida nenhuma um esforço de interpretação que, se se pode razoavelmente esperar de um órgão jurisdicional, seria certamente excessivo — e talvez mesmo perigoso — pretendê-lo de órgãos executivos encarregados da aplicação do direito vigente. Perante uma norma que, na sequência de uma mudança radical da situação económica, conduz a efeitos que mal se harmonizam com as finalidades do sistema, o executivo tem certamente o dever de fazer tudo quanto estiver no seu poder para modificar o texto. Foi o que a Comissão fez, submetendo ao Conselho, autor daquela norma, propostas de modificação do regulamento em causa a partir de 25 de Fevereiro de 1974.
Mas, entretanto, o erro da Comissão ao aconselhar aos governos uma certa aplicação de tal regulamento ficou a dever-se ao facto de se ater à letra de lei. Atenta a formulação da norma, o erro não podia ser considerado manifesto e portanto deverá ser considerado desculpável.
Tendo em conta a complexidade que sem dúvida apresenta a disciplina considerada, parece razoável afastar a ideia de que um erro de interpretação do direito, nas condições em que se verificou, possa dar lugar a responsabilidade. Ao exprimir esta opinião sentimo-nos confrontados com um acórdão deste Tribunal que, relativamente a uma outra matéria decerto menos complexa do que a disciplinada pela norma em causa, afirmou que uma interpretação errada de um texto normativo pela administração comunitária não é suficiente para integrar a prática de um ilícito culposo susceptível de responsabilidade (acórdão nos processos apensos 19/69, 20/69, 25/69 e 30/69, Richez-Parise/Comissão, Colect. 1969-1970, p. 359).
Entendemos assim que não se verifica o primeiro elemento constitutivo da responsabilidade. E já este entendimento seria em si mesmo suficiente para permitir o indeferimento do pedido de indemnização em causa.
4.
Além disto, verifica-se que aquele pedido se encontra também viciado no que respeita à prova do dano e do nexo de causalidade entre o comportamento reprovado à ré e o prejuízo que a autora pretende ter sofrido.
Para obter a reparação de um dano não basta invocar a sua mera probabilidade, mas é ainda necessário produzir a prova da sua efectiva existência.
Sem ignorar a dificuldade que pode implicar a prova da exacta consistência do prejuízo sofrido em razão de uma desigualdade de tratamento com reflexos no plano da concorrência, entendemos todavia que, embora sem se exigir à demandante a demonstração do seu preciso valor, se deve, de qualquer modo, esperar que seja fornecido qualquer elemento de prova de carácter menos geral do que os apresentados. De facto, a demandante limitou-se a aduzir elementos estatísticos relativos ao andamento das exportações das suas concorrentes para França. Como a Comissão observou, estes dados estatísticos não são suficientes para demonstrar que a demandante tenha sofrido um dano. Um aumento das exportações de certas concorrentes para França não implica necessariamente um correlativo prejuízo para a autora. Para este efeito exigir-se-iam indícios mais concretos, tais como, por exemplo, a perda dos seus clientes tradicionais, o cumprimento de contratos com prejuízo, etc.
Por outro lado, não fica de todo provado que as variações no comércio niveladas pelas referidas estatísticas sejam devidas aos montantes compensatórios monetários recebidos ou pagos indevidamente.
Efectivamente, se os primeiros dados fornecidos pela demandante demonstram, relativamente ao ano precedente, um certo aumento das importações dos produtos amiláceos em França, em 1974, por outro lado, as estatísticas oficiais a que se refere a Comissão, sobre cuja correspondência com a realidade nada foi oposto pela autora, demonstram que, no mesmo período, as exportações francesas para a Comunidade aumentaram consideravelmente, verificando-se mesmo, em relação a certos produtos (como por exemplo o amido de milho, a dextrose, a glucose e a dextrina), um aumento muito superior ao das importações em França.
No que respeita seguidamente em especial ao aumento das importações de amido de milho a que se refere o terceiro quadro da demandante, a ré salientou que o aumento das importações desse produto em França começara a verificar-se já em Fevereiro de 1973, portanto bastante antes da aplicação do sistema dos montantes compensatórios monetários, e que, além disso, mesmo após a cessação da sua aplicação, essas importações se mantiveram num nível bastante mais alto do que o de 1973.
Tomando em consideração todos estes elementos, não parece possível concluir que o aumento das importações de produtos amiláceos em França verificado em 1974 constitua um facto apto a demonstrar que a demandante tenha sofrido um dano, nem, mesmo admitindo que tenha havido dano, que este tenha sido causado pelo mecanismo dos montantes compensatórios monetários tal como foi aplicado durante aquele período.
Demasiado simplista é a pretensão de identificar o dano ressarcível com a concessão de vantagens a empresas concorrentes e demasiado graves seriam as consequências de tão genérica aceitação.
Além de que seria quase impassível determinar qual terá sido o efeito negativo nos vários elementos de uma relação de concorrência de um subsídio atribuído a empresas de outros países que poderão agir nos próprios mercados internos, nem ficaria certamente ultrapassado o limite exigido de uma relação directa e imediata.
Segundo os direitos italiano e francês, um dano puramente indirecto não dá, em princípio, lugar a reparação, mesmo em matéria de ilícito contratual. Por maioria de razão, a reparação deve ser negada, em sede extracontratual, sempre que o dano possa eventualmente associar-se apenas de forma mediata e indirecta a um acto de intervenção dos poderes públicos na economia.
Resulta do exposto que, a partir do momento em que se exclua a identificação do dano com a concessão de uma vantagem a empresas concorrentes, não se poderá afirmar que o pretenso dano constituía objectivamente a consequência normal do comportamento que a demandante reprova à Comissão. Por isso, a existência de um nexo causal adequado deverá ser excluída no caso concreto, mesmo aplicando, em matéria de responsabilidade extracontratual, os critérios acolhidos pela Alemanha e pela Grã-Bretanha.
Portanto, também o pedido da demandante de indemnização de princípio do prejuízo que pretende ter sofrido no plano da concorrência em consequência da errada interpretação da norma supracitada, imputável à Comissão, deve ser considerado sem fundamento.
Concluímos, portanto, propondo ao Tribunal que julgue a acção improcedente e condene a demandante nas despesas.
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*1
)	Língua original: italiano.