Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
TAMARE ĆAPETA,
predstavljeni 9. oktobra 2025(1)
Zadeva C‑519/24
Nitrogénművek Vegyipari Zrt.
proti
Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Veszprémi törvényszék (sodišče v Veszprému, Madžarska))
„ Predhodno odločanje – Varstvo okolja – Direktiva 2003/87/ES – Sistem trgovanja s pravicami do emisije toplogrednih plinov – EU ETS – Cilji Direktive 2003/87 – Brezplačne pravice do emisije – Selitev virov ogljikovega dioksida – Nacionalni davek na ogljikov dioksid, ki je proizveden ob uporabi brezplačnih pravic “
I.      Uvod
1.        Sistem trgovanja z emisijami, vzpostavljen z Direktivo 2003/87/ES(2) (v nadaljevanju: EU ETS), je eden od instrumentov, s katerimi si Evropska unija prizadeva doseči svoje okoljske cilje. Cilj direktive je razogljičenje gospodarstva Evropske unije z ureditvijo emisij toplogrednih plinov (v nadaljevanju: emisije TGP). Hkrati in ob upoštevanju gospodarskih interesov Evropske unije si ta direktiva prizadeva za zmanjšanje emisij na stroškovno in gospodarsko učinkovit način.(3)
2.        V obravnavani zadevi se postavlja vprašanje, v kolikšni meri lahko države članice dopolnjujejo ta sistem, vzpostavljen na ravni Unije.
II.    Dejansko stanje v postopku v glavni stvari, vprašanja za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
3.        Madžarska je po pandemiji COVID-19 in zaradi ruske vojne agresije proti Ukrajini 17. julija 2023 sprejela a jelentős térítésmentes kibocsátásiegység-kiosztásban részesülő létesítmény üzemeltetőjét érintő egyes veszélyhelyzeti szabályokról szóló 320/2023. (VII. 17.) Kormányrendelet (vladna uredba št. 320/2023 o nekaterih nujnih pravilih v zvezi z upravljavci naprav, upravičenih do znatne brezplačne dodelitve pravic do emisije, v nadaljevanju: vladna uredba).
4.        S tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe Veszprémi törvényszék (sodišče v Veszprému, Madžarska, v nadaljevanju: predložitveno sodišče) prosi Sodišče za pojasnilo v zvezi z upoštevnim pravom Unije, da bi lahko odločilo o združljivosti te vladne uredbe s cilji in določbami Direktive 2003/87.
5.        Družba Nitrogénművek Vegyipari Zrt., proizvajalka dušikovega gnojila s sedežem na Madžarskem (v nadaljevanju: tožeča stranka) pred predložitvenim sodiščem izpodbija odločbo nacionalnega davčnega organa, s katero je ta tožeči stranki naložil plačilo davka na ogljik v skladu z vladno uredbo.
6.        Vladna uredba nalaga davek na ogljik, ki se izračuna na podlagi količine emisij za „upravljav[ce] naprave, ki je upravičena do znatne brezplačne dodelitve pravic do emisije“. Davek se naloži, če so ti upravljavci (i) imeli letno povprečje potrjenih emisij ogljikovega dioksida v treh letih pred zadevnim letom, ki presega 25.000 ton, in (ii) so v letu pred zadevnim letom prejeli brezplačno dodelitev pravic v višini najmanj 50 % povprečja skupnih potrjenih emisij ogljikovega dioksida v treh letih pred zadevnim letom.(4)
7.        Vladna uredba svoje področje uporabe ratione personae opredeljuje tako, da se uporablja samo za upravljavce naprave, ki je upravičena do znatne brezplačne dodelitve pravic do emisije in ima „podnapravo z referenčno vrednostjo za proizvode“ ali „podnapravo z emisijami iz proizvodnih procesov“ v smislu Delegirane uredbe Komisije (EU) 2019/331(5).
8.        Ker je tožeča stranka spadala na to področje uporabe, se je štelo, da je bila zavezana za plačilo davka na emisije ogljikovega dioksida.
9.        Vendar je tožeča stranka menila, da je bila vladna uredba, na podlagi katere je bil uveden davek, v nasprotju z Magyarország Alaptörvénye (madžarski temeljni zakon) in pravom Unije, zato je davčno upravo zaprosila, naj ji omogoči popravek davčne napovedi.
10.      The Nemzeti Adó- és Vámhivatal Veszprém Vármegyei Adó- és Vámigazgatósága (nacionalna davčna in carinska uprava - direktorat za davčne in carinske dajatve, županija Veszprém, Madžarska, v nadaljevanju: prvostopenjski davčni organ) je davčno napoved tožeče stranke, vloženo 21. decembra 2023, zavrnil, ker je menil, da so bile določbe vladne uredbe veljavne in so se za tožečo stranko uporabljale.
11.      Tožeča stranka je nato pri Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága (nacionalna davčna in carinska uprava, direktorat za pritožbe, Madžarska, v nadaljevanju: drugostopenjski davčni organ ali tožena stranka) zoper odločbo prvostopenjskega davčnega organa vložila upravno pritožbo.
12.      Drugostopenjski davčni organ je potrdil odločbo prvostopenjskega davčnega organa. Pojasnil je, da davčna uprava kot organ, pristojen za izvajanje zakona, ni pristojna za odločanje o zakonitosti pravnega pravila, kar zadeva njegovo domnevno nezdružljivost z določbami madžarske ustave ali prava Unije. Menil je, da je treba o kršitvi prava Unije vsebinsko odločiti v postopku pred upravnim sodiščem.
13.      Tožeča stranka je po tej odločbi pri predložitvenem sodišču vložila pravno sredstvo, v katerem je trdila, da je treba odločbi prvostopenjskega in drugostopenjskega davčnega organa (v nadaljevanju: izpodbijani odločbi) spremeniti tako, da predložitveno sodišče sprejme njeno davčno napoved. Podredno je predlagala razglasitev ničnosti izpodbijanih odločb ter naložitev toženi stranki, naj začne nov postopek in izda novo odločbo. Tožeča stranka je svoje trditve utemeljevala s tem, da izpodbijani odločbi kršita madžarski temeljni zakon in sistem EU ETS ter da sta v nasprotju s cilji Direktive 2003/87.
14.      V zvezi z zadnjenavedenim je tožeča stranka pred predložitvenim sodiščem trdila, da davek na ogljikov dioksid ni združljiv s ciljem preprečevanja selitve virov ogljikovega dioksida, ki si ga je Evropska unija prizadevala doseči z uvedbo brezplačne dodelitve pravic v sistemu EU ETS. Ker naj bi bila naložitev tega davka neposredno povezana z brezplačno pridobljenimi pravicami na podlagi Direktive 2003/87, naj bi to v praksi tem pravicam odvzelo naravo brezplačno dodeljenih pravic.
15.      Tožeča stranka je dalje navedla, da vladna uredba ovira izvajanje temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbo, in da je zadevna zakonodaja diskriminatorna. V zvezi s tem je tožeča stranka trdila, da je opredelitev ratione personae področja uporabe vladne uredbe samovoljna in diskriminira med upravljavci, ki spadajo na njegovo področje uporabe, in tistimi, ki vanj ne sodijo, kot tudi med upravljavci s sedežem na Madžarskem, ki spadajo na njegovo področje uporabe, in upravljavci iz drugih držav članic.
16.      Tožeča stranka je dalje trdila, da je vladna uredba v nasprotju s svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev, saj vsebuje nesorazmerno omejitev, ki ni utemeljena z nujnim razlogom v splošnem interesu, in zato krši načelo prepovedi diskriminacije glede na pojem „upravljavec“ iz člena 3(f) Direktive 2003/87. Poleg tega naj bi vladna uredba s tem, da daje selektivno prednost drugim gospodarskim subjektom, pomenila tudi nepriglašeno državno pomoč, ki krši člena 107 in 108 PDEU.
17.      Nazadnje, tožeča stranka je trdila, da vladna uredba pomeni nesorazmerno omejitev lastninske pravice in tako krši člen 17 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) in člen 1 Prvega dodatnega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP). V zvezi s tem je tožeča stranka navedla, da je treba pri vsaki omejitvi temeljnih svoboščin upoštevati načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj, kar pomeni, da mora biti omejitev predvidljiva in mora tistim, na katere vpliva, omogočati dovolj časa za izvedbo sprememb, ki jih zahtevajo zakonodajne spremembe. Z neobstojem ustreznega prehodnega obdobja naj bi bili torej ti načeli kršeni.
18.      Tožena stranka pred predložitvenim sodiščem je predlagala, naj se tožba v upravnem sporu zavrne in naj se pravno razlogovanje iz izpodbijanih odločb ohrani. Tožena stranka je zlasti trdila, da vladna uredba ne krši Direktive 2003/87.
19.      Tako tožeča stranka kot tožena stranka sta se glede svojih trditev o (ne)skladnosti vladne uredbe z Direktivo 2003/87 sklicevali na isto sodno prakso Sodišča, in sicer na zadeve Iberdrola in drugi(6), ŠKO–Energo(7) in PPC Power(8).
20.      V zvezi z argumentom tožeče stranke glede svobode ustanavljanja je tožena stranka navedla, da ni jasno, kako bi lahko bila taka svoboda kršena, saj ima tožeča stranka že sedež na Madžarskem in njena ustanovitev – ali začetek ali nadaljevanje njenih poslovnih dejavnosti – v drugi državi članici z nobenega vidika ni predmet obravnavane zadeve.(9) Tožena stranka se je nazadnje sklicevala na sodbo Adusbef in drugi(10) v podporo svoji trditvi, da svoboda gospodarske pobude ni absolutna pravica in da je lahko predmet posegov javne oblasti, ki lahko v splošnem interesu določi omejitve izvajanja gospodarske dejavnosti. Tožena stranka je tudi trdila, da lastninska pravica ni absolutna pravica in da je njeno izvajanje prav tako lahko predmet omejitev.
21.      V teh okoliščinah je Veszprémi törvényszék (sodišče v Veszprému) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.      Ali je treba oziroma ali je mogoče cilje in določbe [Direktive 2003/87] – zlasti, vendar ne izključno, člene 1, 10 in 11 ter uvodne izjave 5, 7 in 20 te direktive – razlagati tako, da nasprotujejo nacionalnemu ukrepu (vladni uredbi), na podlagi katerega:
–        se za emisije, proizvedene ob uporabi pravic do emisije, naknadno zaračuna davek (naložitev dajatve);
–        se za emisije, proizvedene ob uporabi brezplačnih pravic do emisije, naknadno zaračuna davek (naložitev dajatve);
–        se za emisije, proizvedene ob uporabi brezplačnih pravic do emisije, naknadno zaračuna davek (naložitev dajatve), katerega učinek je, da sta brezplačnim pravicam do emisije odvzeta vrednost in izravnalni učinek;
–        se za emisije, proizvedene ob uporabi brezplačnih pravic do emisije, naknadno zaračuna davek (naložitev dajatve), katerega učinek je odvračanje upravljavcev od zmanjšanja emisij, izboljšanja njihove okoljske učinkovitosti ali vlaganja v okolju prijaznejše tehnologije;
–        se za emisije, proizvedene ob uporabi brezplačnih pravic do emisije, naknadno zaračuna davek (naložitev dajatve), katerega naložitev ni povezana z varstvom okolja ali sistemom Evropske unije za trgovanje z emisijami in njegovimi cilji, temveč je, nasprotno, namen in edina podlaga za uvedbo te obdavčitve boj proti posledicam oboroženega spopada in humanitarne katastrofe v sosedstvu Madžarske?
2.      Ali je glede na prepoved diskriminacije iz členov 18, 49 in 56 [PDEU], člena 21 [Listine] in člena 14 [EKČP], treba oziroma ali je mogoče pojem „upravljavec“ iz člena 3(f) [Direktive 2003/87] razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu ukrepu (vladni uredbi), ki neupravičeno in samovoljno ter brez nujnega razloga v splošnem interesu diskriminira določeno kategorijo upravljavcev v primerjavi z upravljavci, ki ne spadajo na področje uporabe tega ukrepa?
3.      Ali je treba oziroma ali je mogoče člene 18, 49 in 56 PDEU razlagati tako, da nasprotujejo nacionalnemu ukrepu (vladni uredbi), ki omejuje uresničevanje teh svoboščin in ki:
–        neupravičeno in samovoljno ter brez nujnega razloga v splošnem interesu diskriminira določeno kategorijo upravljavcev v smislu člena 3(f) [Direktive 2003/87], ker zanje veljajo drugačna (bolj obremenjujoča) pravila;
–        samovoljno opredeljuje osebno področje uporabe, brez podlage v nujnem razlogu v splošnem interesu, in ni primeren za doseganje ciljev pooblastila, na podlagi katerega je bil vzpostavljen, ter
–        je bil uveden nenadoma in nepredvidljivo, saj so med njegovo objavo in začetkom veljavnosti minili le trije dnevi, hkrati pa za nazaj nalaga retroaktivne obveznosti v zvezi z dejstvi, ki so nastala pred začetkom njegove veljavnosti?
4.      Ali je treba oziroma ali je mogoče varstvo lastninske pravice, zagotovljeno s členom 17 Listine in členom 1 Prvega dodatnega protokola k EKČP, razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu ukrepu (vladni uredbi), ki je konfiskacijske narave in upravljavce, ki spadajo na njegovo področje uporabe, v bližnji prihodnosti v celoti prikrajša za dobiček, kar pomeni nesorazmeren in nedopusten poseg?“
22.      Pisna stališča so Sodišču predložile tožeča stranka iz postopka v glavni stvari, madžarska vlada in Evropska komisija.
23.      Na obravnavi, ki je potekala 25. junija 2025, so navedene stranke podale ustne navedbe.
III. Analiza
A.      Vprašanja za predhodno odločanje
24.      V zvezi s prvim postavljenim vprašanjem je treba podati nekaj uvodnih ugotovitev.
25.      Prvič, s tem vprašanjem predložitveno sodišče prosi za razlago zlasti člena 10 Direktive 2003/87. V prvotni različici te direktive je bila namreč določba, ki je obravnavala brezplačno dodelitev pravic, člen 10. Vendar je bila ta direktiva od takrat večkrat spremenjena(11) in tako je dodelitev brezplačnih pravic zdaj določena v členu 10a te direktive. Zato je treba prvo vprašanje razumeti tako, da predložitveno sodišče z njim prosi za razlago člena 10a te direktive, in ne njenega člena 10.
26.      Drugič, prvo postavljeno vprašanje se nanaša na različne položaje, predstavljene v petih delih. Položaj, predstavljen v prvem delu, ki se nanaša na davek na emisije, proizvedene ob uporabi pravic do emisije na splošno, je hipotetičen, saj ne ustreza okoliščinam zadeve pred predložitvenim sodiščem. Namesto tega se davek, ki je predmet obravnavane zadeve in ki je bil uveden z vladno uredbo, nanaša na davek na emisije ogljikovega dioksida, ki jih proizvajajo naprave, katerim je dodeljena znatna količina brezplačnih pravic, in se nanaša le na take naprave. Zato Sodišče na ta del prvega vprašanja ne more odgovoriti.
27.      Preostali deli prvega vprašanja se nanašajo na davek na emisije, ki so proizvedene ob uporabi brezplačnih pravic. Ti deli vprašanja dejansko že opredeljujejo zadevno nacionalno zakonodajo kot tako, ki brezplačnim pravicam do emisije odvzema njihovo vrednost in izravnalni učinek ter ima za posledico to, da upravljavce odvrača od zmanjševanja svojih emisij, izboljšanja svoje okoljske učinkovitosti in/ali vlaganja v okolju prijaznejše tehnologije. Sledi vprašanje, ali je navedena nacionalna zakonodaja s takimi učinki dovoljena ali prepovedana na podlagi Direktive 2003/87.
28.      Ali ima zadevna nacionalna zakonodaja dejansko take učinke, ni vprašanje, ki ga Sodišče lahko obravnava v okviru postopka predhodnega odločanja. Ker je vsaka nacionalna zakonodaja, ki posebej spodkopava cilje direktive, iz te direktive neizogibno izključena, je treba vprašanja predložitvenega sodišča v obravnavani zadevi razumeti tako, da to z njimi Sodišče dejansko prosi za potrditev, da so cilji, ki jih navaja, dejansko cilji, ki jim sledi Direktiva 2003/87 pri ohranjanju brezplačnih pravic v sistemu EU ETS.
29.      Zato bom v svoji analizi na vprašanje odgovorila tako, da se bom osredotočila na cilje ohranjanja brezplačnih pravic v sistemu EU ETS in na pravni okvir, s katerim se ti cilji zagotavljajo.
30.      Zadnji del prvega vprašanja se nanaša na to, ali je zaračunavanje davka izključeno, ker ni povezano z varstvom okolja ali sistemom EU ETS in njegovimi cilji, temveč je njegov namen obvladovati posledice pandemije COVID-19 in ruske vojne agresije proti Ukrajini. Na to vprašanje je po mojem mnenju treba odgovoriti le, če zadevni davek ni v nasprotju s cilji brezplačnih pravic v okviru sistema EU ETS. Če je z njimi v nasprotju, je prepovedan z Direktivo 2003/87, ne glede na njegov nacionalni proračunski namen.
31.      Drugo, tretje in četrto vprašanje po mojem mnenju niso upoštevna. Direktiva 2003/87 je bila sprejeta na podlagi člena 192(1) PDEU (takrat člen 175(1) PES), ki je pravna podlaga za sprejetje zakonskih določb na področju okolja. Vendar se v skladu z uvodno izjavo 7 te direktive šteje, da so njene določbe potrebne tudi za ohranjanje celovitosti notranjega trga in preprečevanje izkrivljanja konkurence. Če se torej ugotovi, da je zadevna nacionalna zakonodaja v nasprotju s to direktivo, ne bo treba ugotavljati, ali je v nasprotju tudi s svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev, saj bo prepovedana v skladu s samo direktivo.
32.      Ob upoštevanju zgoraj navedenega bom obravnavala cilje razdelitve brezplačnih pravic do emisije določenim upravljavcem na trgu. Če predložitveno sodišče ugotovi, da so vladna uredba in odločbe, sprejete na podlagi te uredbe, v nasprotju s temi cilji, zadevne nacionalne zakonodaje
ne sme uporabiti.
B.      Cilji brezplačnih pravic do emisije
33.      Kot je bilo navedeno v uvodnem delu in potrjeno s sodno prakso Sodišča, je cilj sistema EU ETS bistveno zmanjšati emisije TGP v Evropski uniji, ne da bi pri tem škodovali gospodarskemu razvoju, zaposlovanju in konkurenčnosti industrij Unije.(12)
34.      Na splošno sistem EU ETS deluje tako, da morajo vse emisije TGP, ki so vključene v ta sistem, ustrezati količini pravic do emisije, ki jih je treba predati. Vsako leto najpozneje do 30. aprila mora upravljavec vsake naprave predati količino pravic, ki ustreza njegovim emisijam TPG v tem obdobju.(13)
35.      Pravice se lahko pridobijo na dražbi, torej za plačilo, ali se dodelijo brezplačno. Hkrati se zgornja meja skupne količine pravic do emisij postopno znižuje.
36.      Sistem EU ETS, kot obstaja danes, je bil uveden postopoma. Doslej so bila v okviru EU ETS štiri obdobja trgovanja.(14)
37.      V prvem obdobju trgovanja, od leta 2005 do leta 2007, so bile skoraj vse pravice za emisije iz naprav, vključenih v sistem, razdeljene brezplačno glede na količino preteklih emisij teh industrij. Za to obdobje je morala vsaka država članica določiti zgornjo mejo, kar je pomenilo, da so bili nacionalni organi zadolženi za določitev količine pravic, dodeljenih za vsako napravo, na podlagi svojega nacionalnega načrta razdelitve.
38.      V drugem obdobju trgovanja, od leta 2008 do leta 2012, se je delež brezplačno dodeljenih pravic zmanjšal na približno 90 %. Tako kot v prejšnjem obdobju je bilo o razdelitvi pravic odločeno na ravni držav članic, kar je privedlo do različnih nacionalnih pristopov. Da bi se izognili tako nastalim neskladjem, je zakonodajalec Unije tretjič sistem prilagodil.
39.      Do bistvene spremembe sistema je prišlo v tretjem obdobju trgovanja, ki je trajalo od leta 2013 do leta 2020. Od začetka tega obdobja državam članicam ni bilo več treba pripraviti nacionalnih načrtov razdelitve. Namesto tega so bili ti načrti nadomeščeni z enotno zgornjo mejo za pravice na ravni Unije. Ta zgornja meja se od takrat letno zniža v skladu s podnebnim ciljem Evropske unije, s čimer se zagotavlja, da se skupne emisije Unije sčasoma zmanjšujejo.
40.      V tem tretjem obdobju je dražba pravic do emisije postala privzeti sistem za njihovo dodeljevanje. Vendar se je razdelitev brezplačnih pravic nadaljevala.
41.      Medtem ko bi bilo brezplačno dodelitev pravic za prvi dve obdobji mogoče utemeljiti s potrebo po tem, da se vzpostavi nov trg za pravice in da se sodelujočim gospodarskim subjektom omogoči priprava nanj, bi se lahko vprašali, zakaj so se brezplačne pravice ohranile v tretjem in četrtem obdobju trgovanja.
42.      Najpomembnejši razlog za to – ki je bil upošteven tudi v prvih dveh obdobjih, kot potrjuje sodna praksa v zvezi s tema obdobjema(15) – je preprečiti izgubo konkurenčnosti med industrijami Unije, kar bi lahko privedlo do pojava, znanega kot selitev virov ogljikovega dioksida.(16)
43.      Selitev virov ogljikovega dioksida se nanaša na tveganje selitve proizvodnje in s tem emisij TGP prek meja Evropske unije zaradi gospodarskega bremena razogljičenja v Evropski uniji.(17)
44.      Kot je bilo navedeno zgoraj, sta bila v tretjem obdobju trgovanja ureditev in upravljanje sistema EU ETS centralizirana, kar je zahtevalo harmonizirana pravila Unije. Od takrat dodeljevanje brezplačnih pravic temelji na oceni tveganja selitve virov ogljikovega dioksida, opravljeni na ravni Unije. Komisija na podlagi Direktive 2003/87 sestavi seznam selitve virov CO2,(18) z navedbo sektorjev in delov sektorjev, upravičenih do brezplačne dodelitve pravic zaradi njihove izpostavljenosti visokemu tveganju selitve virov ogljikovega dioksida. Naprave in podnaprave, ki delujejo v teh sektorjih, lahko prejmejo brezplačne pravice za do 100 % njihovih emisij.
45.      Preprečevanje selitve virov ogljikovega dioksida pa ni edini cilj sistema brezplačnih pravic, vzpostavljenega v okviru sistema EU ETS. Brezplačne pravice ne morejo ovirati glavnega cilja tega sistema, ki je razogljičenje. Zato je drugi cilj, ki se želi doseči z brezplačno dodelitvijo pravic, spodbuditi naprave, ki prejemajo take pravice, da kljub temu uvedejo nove, čistejše tehnologije. Za dosego tega cilja zakonodaja Unije določa, da lahko naprave, ki so upravičene do 100‑odstotnega kritja svojih emisij, take pravice prejmejo le, če so uspešne na področju razogljičenja, kar se določi na podlagi ex ante referenčnih vrednosti zmogljivosti, harmoniziranih na ravni Unije. Število brezplačnih pravic, dodeljenih za vsako napravo, se ne izračuna več samo na podlagi preteklih emisij, ampak se določi z uporabo referenčnih vrednosti za emisije TGP, razvitih za vsak proizvod. Kot je pojasnila Komisija, se referenčne vrednosti določijo na podlagi prvih 10 % najučinkovitejših naprav v smislu razogljičenja na ravni Unije;(19) namen tega je nagraditi naprave, ki postanejo čistejše, in druge naprave spodbuditi, da sledijo enaki poti.
46.      Sistem EU ETS je bil za to, da bi se uskladil z evropskim zelenim dogovorom(20) in za dosego podnebnega cilja Unije za leto 2030, ki določa zmanjšanje neto emisij za vsaj 55 % v primerjavi z ravnmi iz leta 1990, leta 2021 prilagojen že četrtič.(21)
47.      Obravnavana zadeva se nanaša na četrto obdobje trgovanja, ki zajema obdobje od leta 2021 do leta 2030.
48.      V primerjavi s tretjim obdobjem trgovanja ni bilo bistvenih sprememb v zvezi s cilji dodeljevanja brezplačnih pravic ali osnovnimi metodami za doseganje teh ciljev.
49.      V četrtem obdobju je dražba pravic do emisije še vedno glavna metoda za njihovo razdelitev in ureja jo člen 10 Direktive 2003/87. Vendar se pravice prav tako še vedno razdeljujejo brezplačno, njihovo dodelitev pa urejata člena 10a in 10b Direktive 2003/87, pri čemer se prvi nanaša na pravila za določitev ex ante referenčnih vrednosti na ravni Unije, drugi pa določa pravila za določitev sektorjev, izpostavljenih tveganju selitve virov ogljikovega dioksida.
50.      Dalje, v tem obdobju se je število sektorjev, ki so upravičeni do brezplačne dodelitve, zmanjšalo na 63, kar je še vedno predstavljalo znaten delež emisij v Evropski uniji, in sicer 94 %.(22) Vendar čeprav lahko ti sektorji teoretično prejmejo brezplačne pravice za 100 % svojih emisij, bi morali druge pravice še vedno kupiti na trgu, da bi pokrili svoje proizvodne stroške – če niso tako uspešni kot prvih 10 % najučinkovitejših naprav. Nazadnje, sistem za izračun teh referenčnih vrednosti je bil v četrtem obdobju prav tako delno spremenjen.(23)
51.      Razen nekaterih sprememb, ki so bile uvedene v četrtem obdobju trgovanja v primerjavi s tretjim, so glavni razlogi za ohranitev brezplačne dodelitve ostali enaki – po eni strani so namenjeni ohranjanju konkurenčnosti industrij Unije in preprečevanju selitve virov ogljikovega dioksida, po drugi strani pa so namenjeni spodbujanju prizadevanj za razogljičenje v sektorjih, upravičenih do brezplačnih pravic.
52.      Za ta cilja bi lahko bili potrebni različni ali celo nasprotujoči ukrepi. Harmonizirani sistem Unije za brezplačne pravice v okviru EU ETS je tako namenjen uravnoteženju teh dveh ciljev.
53.      Dokler ukrepi za razogljičenje ne bodo sprejeti na svetovni ravni, bo to vplivalo na konkurenčnost industrij Unije, ki so vključene v sistem EU ETS, saj bi lahko izdelki, uvoženi iz drugih držav, ki nimajo takih okoljskih ukrepov, vstopili na trg Unije po nižjih cenah. To se lahko spremeni z uvedbo mehanizma za ogljično prilagoditev na mejah (v nadaljevanju: CBAM), ki lahko sčasoma odpravi razloge za brezplačno ohranitev pravic.(24) Vendar prehodna uvedba CBAM leta 2023 ni vplivala na okoliščine v obravnavani zadevi, saj je bila tožeča stranka še naprej naprava, ki je bila za svojo proizvodnjo v okviru referenčnih vrednosti v celoti upravičena do kritja svojih emisij z brezplačnimi pravicami.
C.      Preostale pristojnosti držav članic v zvezi z brezplačno dodelitvijo pravic v okviru EU ETS
54.      Da bi dosegli cilje sistema brezplačnih pravic v okviru EU ETS, so pravila za njihovo dodelitev v celoti harmonizirana na ravni Unije.(25) Glavni instrument v ta namen je Direktiva 2003/87, na podlagi katere je Komisija pooblaščena za sprejemanje izvedbenih aktov in nekaterih delegiranih aktov, ki jo lahko dopolnjujejo. V členu 10a(1) te direktive so navedeni primeri, v zvezi s katerimi je Komisija upravičena dopolniti pravila, ki jih je zakonodajalec Unije harmoniziral v zvezi z brezplačno dodelitvijo pravic.
55.      Komisija je tako na podlagi svojih delegiranih pooblastil sprejela Delegirani sklep 2019/708 o spremembi seznama sektorjev in delov sektorjev, ki veljajo za izpostavljene tveganju premestitve emisij CO2, za obdobje med letoma 2021 in 2030.(26)
56.      Drugo področje, na katerem je Komisija pooblaščena za dopolnitev Direktive 2003/87 z delegiranimi akti, je določitev referenčnih vrednosti za dodelitev brezplačnih pravic napravam s seznama selitve virov ogljikovega dioksida, za katero lahko sprejme skupna pravila. Upoštevni delegirani akt za tekoče obdobje trgovanja in za nepremične naprave, kot je naprava tožeče stranke, je Delegirana uredba 2019/331. Komisija je v Izvedbeni uredbi (EU) 2021/447 sprejela tudi revidirane referenčne vrednosti za obdobje od leta 2021 do leta 2025.(27)
57.      Države članice so na podlagi teh aktov v okviru nacionalnih izvedbenih ukrepov Komisiji predložile svoje nacionalne sezname naprav in podnaprav, ki so upravičene do brezplačne dodelitve pravic v skladu s harmoniziranimi pravili Unije. Komisija je nato te sezname odobrila, če se je štelo, da so v skladu s temi harmoniziranimi pravili Unije, določenimi v Sklepu (EU) 2021/355.(28)
58.      Čeprav Komisija sprejme podrobna pravila, zakonodajalec Unije določi merila za določitev tveganja selitve virov ogljikovega dioksida in za oblikovanje referenčnih vrednosti ter seznama upravičenih naprav in količine brezplačnih pravic, ki jih te lahko prejmejo v danem obdobju. Ta zakonodajna merila Komisijo zavezujejo pri oblikovanju izvedbenih in dopolnitvenih pravil. Tako mora Komisija, kot je Sodišče pojasnilo v sodbi DK Recycling,(29) pri oblikovanju referenčnih vrednosti in seznama selitve virov ogljikovega dioksida upoštevati pravila iz Direktive 2003/87.(30)
59.      Zato je bila v zvezi z dodeljevanjem brezplačnih pravic z Direktivo 2003/87 uvedena popolna harmonizacija na ravni Unije, kar zakonodajalcu Unije omogoča, da zagotovi čim manjše izkrivljanje konkurence na notranjem trgu.(31)
60.      Iz tega jasno sledi, da države članice ne morejo enostransko spreminjati pravil o brezplačni dodelitvi pravic, ki so harmonizirana na ravni Unije.
61.      Kot je na obravnavi pojasnila Komisija, je oblikovanje seznamov sektorjev, izpostavljenih tveganju selitve virov ogljikovega dioksida, in seznamov prvih 10 % najučinkovitejših naprav, da se določijo referenčne vrednosti, zapleten in dolgotrajen postopek. Namenjen je vzpostavitvi ustreznega ravnovesja med pravili, ki na eni strani zagotavljajo ohranitev konkurenčnosti in preprečujejo selitev virov ogljikovega dioksida, na drugi strani pa gospodarske subjekte spodbujajo k iskanju načinov za razogljičenje.
62.      Kot je bilo poudarjeno zgoraj, imajo države članice vlogo pri oblikovanju sistema brezplačnih pravic, in sicer z izvedbenimi ukrepi, ki jih morajo sprejeti v skladu s členom 11 Direktive 2003/87. Predložijo podrobne sezname naprav, ki delujejo na njihovem ozemlju, Komisiji, ki jih potem, ko preveri skladnost teh naprav s harmoniziranimi pravili Unije, določenimi v sistemu EU ETS, sprejme ali zavrne.
63.      Ko pa so seznami upravičenih naprav in količina brezplačnih pravic, do katerih so te upravičene, določeni na ravni Unije, države članice v sistem ne morejo več posegati. To velja tudi, če menijo, da harmonizirana pravila Unije ne prispevajo k zadostnemu razogljičenju.
64.      Države članice lahko sprejmejo le en ukrep v zvezi z brezplačnimi pravicami, ki so bile določene na ravni Unije. Člen 10a(6) Direktive 2003/87 državam članicam omogoča, da sprejmejo finančne ukrepe v korist nekaterih sektorjev ali delov sektorjev, ki so izpostavljeni visokemu tveganju selitve virov ogljikovega dioksida zaradi znatnih posrednih stroškov električne energije, če so taki finančni ukrepi v skladu s pravili o državni pomoči in ne povzročajo neupravičenega izkrivljanja konkurence na notranjem trgu.
65.      Utemeljitev te določbe je mogoče najti s preučitvijo učinkov, ki jih je imela izključitev sektorja električne energije iz sistema brezplačnih pravic v tretji fazi trgovanja na druge udeležence v sistemu EU ETS. Podjetja v sektorju električne energije so morala začeti svoje pravice prodajati na dražbi, kar je povzročilo povečanje cen električne energije, saj so se stroški te dražbe prenesli na potrošnike. Povišane cene električne energije predstavljajo posredne stroške za naprave, ki izpuščajo ogljikov dioksid, in niso krite z brezplačnimi pravicami, ki jih te naprave prejemajo. Zato Direktiva 2003/87 državam članicam omogoča – ali, lahko bi celo rekli, da od njih zahteva – da uvedejo subvencije za tiste naprave, ki takih posrednih stroškov ne morejo prenesti na potrošnike, ne da bi izgubile konkurenčnost. Tako člen 10a(6) Direktive 2003/87 poleg brezplačnih pravic državam članicam omogoča, da sprejmejo ukrepe za ublažitev selitve virov ogljikovega dioksida.
66.      Po mojem mnenju dejstvo, da sama Direktiva 2003/87 države članice pooblašča, da sprejmejo dodatne ukrepe v obliki finančnih subvencij za ublažitev selitve virov ogljikovega dioksida, ki jo povzroča sistem EU ETS, govori v prid razlagi sistema brezplačnih pravic iz te direktive kot sistema, ki je v celoti harmoniziran na ravni Unije. Države članice lahko v ta sistem posegajo le, če so za to posebej pristojne na podlagi zadevne zakonodaje Unije.
67.      Dejstvo, da je dodeljevanje brezplačnih pravic v okviru sistema EU ETS popolnoma harmonizirano, pa ne pomeni, da države članice ne morejo določiti dodatnih, ambicioznejših ciljev razogljičenja z instrumenti, kot so davki na ogljik, ki se pobirajo od gospodarskih subjektov pod njihovo pristojnostjo. Vendar taki davki ne smejo posegati v sistem dodeljevanja brezplačnih pravic, kot je določen v okviru sistema EU ETS. Poleg tega, tudi če taki davki ne posegajo v ta sistem, ne morejo ustvarjati neupravičenih ovir za svoboščine, zagotovljene na notranjem trgu.
68.      Država članica po mojem mnenju torej lahko uvede davek na ogljik – s katerim bi se na splošno zvišala cena proizvodnje – za vsako družbo na njenem ozemlju, ki izpušča toplogredne pline, in tako vpliva tudi na naprave, ki so upravičene do brezplačne dodelitve pravic v okviru EU ETS.(32) Čeprav lahko višja proizvodna cena naprave odvrne od ustanavljanja v tej državi članici, to ne vpliva na svobodo ustanavljanja, tako kot na primer višje minimalne plače v eni državi članici v primerjavi z drugimi državami članicami ne posegajo v to svobodo. Poleg tega tak davek ne vpliva negativno na cilje EU ETS, čeprav vpliva na izravnalni učinek brezplačnih dodelitev. Družba s sedežem v državi članici, ki uvaja davke na ogljik, se lahko odloči prenesti svojo proizvodnjo v drugo državo članico, ki ne uvaja davkov na ogljik vzporedno z EU ETS, vendar v kateri bo še naprej prejemala brezplačne pravice. Zato tak splošni davek ne ustvarja nujno spodbude za umik iz notranjega trga Unije in torej ni v nasprotju s ciljem preprečevanja selitve virov ogljikovega dioksida.
69.      Če pa bi davek, ki ga uvede država članica, ogrožal ravnovesje, doseženo na ravni Unije v sistemu brezplačne dodelitve v okviru EU ETS, bi bil ta davek z Direktivo 2003/87 prepovedan.
D.      Uporaba v obravnavani zadevi
70.      Iz zgornje analize je mogoče sklepati, da Direktiva 2003/87 državam članicam preprečuje sprejemanje ukrepov, vključno z davkom na ogljik, ki posegajo v harmonizirani sistem brezplačne dodelitve pravic in ki so v nasprotju s cilji takega sistema.
71.      S tem je na prvo vprašanje predložitvenega sodišča odgovorjeno.
72.      Navedeno sodišče mora torej presoditi, ali davek, uveden z vladno uredbo, dejansko posega v sistem, vzpostavljen za brezplačno dodeljevanje pravic, in ali je v nasprotju s katerim koli od ciljev tega sistema, zlasti s ciljema zaščite konkurenčnosti gospodarskih subjektov s sedežem v Evropski uniji in spodbujanja razogljičenja njihove proizvodnje.
73.      Čeprav mora tako presojo opraviti nacionalno sodišče, lahko Sodišče poda nekatere napotke v zvezi s tem, da bi nacionalnemu sodišču pomagalo pri presoji. Zato bom podala svoje razumevanje o tem, zakaj Direktiva 2003/87 ne omogoča naložitve davkov, kakršni so bili uvedeni z vladno uredbo.
74.      Naj spomnim, da naprava tožeče stranke spada v skupino sektorjev in delov sektorjev, za katere se na podlagi člena 10b(1) Direktive 2003/87 šteje, da zanje obstaja tveganje selitve virov ogljikovega dioksida, kot je določeno v točki 1 Priloge k Delegiranemu sklepu 2019/708. Napravam, naštetim v tej točki, se za obdobje do leta 2030 brezplačno dodelijo pravice v višini 100 % količine, ki ustreza referenčnim vrednostim, določenim v skladu s členom 10a Direktive 2003/87 in izvedbeno zakonodajo Unije.
75.      Davek, uveden z vladno uredbo, vpliva na dodelitev brezplačnih pravic tožeče stranke, do katerih je bila upravičena v okviru sistema EU ETS. Glede na to, da se dajatev uporablja le za upravljavce, ki so upravičeni do znatne brezplačne dodelitve pravic do emisije, ta vladna uredba dejansko spreminja te brezplačne dodelitve v dodelitve za plačilo. Poleg tega, glede na to, da se davek uporablja za pretekle emisije upravljavcev, na katere se nanaša, tožeča stranka ni imela možnosti, da bi tak davek vključila v ceno svojih proizvodov, da bi ga tako izravnala. Zato je naložitev zadevnega davka v nasprotju s ciljem ohranjanja konkurenčnosti ogljično intenzivnih industrij v Evropski uniji, ki se doseže z dodelitvijo brezplačnih pravic.
76.      Poleg tega se davek, uveden z vladno uredbo, ne uporablja za vse proizvajalce TGP, čeprav se izračuna na podlagi količine proizvedenih toplogrednih plinov.
77.      Uporablja se namreč le za tiste proizvajalce TGP, ki so bili upravičeni do polnega kritja svoje proizvodnje z brezplačnimi pravicami v okviru sistema EU ETS. Dajatev torej na splošno ne povečuje stroškov poslovanja na Madžarskem, temveč vpliva izključno na tiste gospodarske subjekte, za katere je zakonodajalec Unije menil, da potrebujejo varstvo pred zmanjšanjem konkurenčnosti in selitvijo virov ogljikovega dioksida.
78.      Poleg tega se zdi, da zadevni davek dodatno razlikuje med upravljavci, ki so upravičeni do brezplačnih pravic, tako da izključuje tiste, ki jih prejemajo na podlagi referenčnih vrednosti za toploto in gorivo. Madžarska vlada je bila na obravnavi pozvana, naj pojasni razloge za to razlikovanje, in zatrdila je, da v nekaterih sektorjih cilji razogljičenja niso bili doseženi, zaradi česar se je zakonodajalec odločil ukrepati z uvedbo dajatve.
79.      Vendar, kot je bilo pojasnjeno zgoraj, napravam, katerih upravičenost do brezplačnih pravic je bila potrjena z izvedbenimi sklepi Komisije na podlagi informacij, ki so jih predložile države članice, teh pravic ni mogoče odvzeti z enostranskimi nacionalnimi ukrepi. Zadevni davek posega v seznam naprav, ki so upravičene do brezplačnih pravic, ker se šteje, da zanje obstaja visoko tveganje selitve virov ogljikovega dioksida. Če država članica meni, da je treba seznam spremeniti, mora tako spremembo predlagati na ravni Unije.
80.      Države članice so morale biti pri oblikovanju seznamov, ki jih je treba naknadno predložiti Komisiji, pozorne na to, ali se je proizvod z referenčno vrednostjo proizvajal v več kot eni napravi ali pa je ena naprava proizvajala več proizvodov z referenčno vrednostjo in ali je prihajalo do izmenjav vmesnih proizvodov prek meja naprave. Kot je poudarjeno v Delegirani uredbi 2019/331, je bilo to pomembno zato, da se zagotovi enako obravnavanje naprav in prepreči izkrivljanje konkurence.(33)
81.      Na podlagi vseh teh informacij je bil sestavljen seznam, v katerega je vključena tožeča stranka.
82.      Zato zadevni davek s tem, da posega v pravico tožeče stranke do brezplačnih dodelitev – ali v pravico drugih naprav, ki so v podobnem položaju – ovira sistem Unije za brezplačne pravice, ki temelji na enakem obravnavanju vseh udeleženih upravljavcev.
83.      Tožena stranka trdi, da se zadevni davek izračuna na podlagi količine proizvedenih emisij TGP in ne na podlagi vrednosti brezplačnih pravic, dodeljenih upravljavcem, ki so davčni zavezanci. Ta s sklicevanjem na sodbo Iberdrola in drugi trdi, da Direktiva 2003/87 dopušča dajatve na uporabo brezplačnih pravic in prepoveduje le dajatve, ki se naložijo neposredno na brezplačne pravice.
84.      Vendar je bil položaj v zadevi Iberdrola in drugi drugačen; v navedeni zadevi je španska vlada uvedla dajatve, da bi odpravila prakso prenosa vrednosti pravic na odjemalce v elektroenergetski panogi. Ta panoga, ki je bila takrat (drugo obdobje trgovanja) še vedno upravičena do navedenih pravic, je vrednost teh pravic vključevala in prenašala na cene, ki so jih morali plačati potrošniki, čeprav so bile te pravice dodeljene brezplačno. Če se pravice prodajajo na dražbi in se njihova cena prenese na potrošnike, ta dobiček, ustvarjen z izpuščanjem toplogrednih plinov, pripada državi. Če se pravice dodelijo brezplačno, vendar se njihova vrednost še vedno prenese na potrošnike, dobiček iz emisij ogljika ostane pri gospodarskem subjektu, ki je proizvedel emisije. To je očitno v nasprotju z načelom „onesnaževalec plača“. Ker je bil cilj dajatve v navedenem primeru preprečiti ustvarjanje takih dobičkov, ki so bili v nasprotju s cilji Direktive 2003/87, Sodišče ni ugotovilo, da je bila ta dajatev v nasprotju z navedeno direktivo.
85.      V obravnavani zadevi zadevna nacionalna zakonodaja ne pomeni takega popravka učinka brezplačne dodelitve pravic do emisije. Nasprotno, zadevni davek nevtralizira izravnalno vrednost takih dodelitev in je torej v nasprotju s ciljem ohranjanja konkurenčnosti in preprečevanja selitve virov ogljikovega dioksida.
86.      Zadevni davek bi sicer lahko spodbudil upravljavce, ki so zavezanci, da zmanjšajo količino svojih emisij ogljika, torej pod pogojem, da bi družba prenesla zmanjšanje konkurenčnosti in bi se odločila ostati v zadevni državi. Vendar sistem Unije za brezplačne pravice ta cilja uravnava. Zato je poseganje v to ravnotežje s selektivnimi davki na ogljik v nasprotju s harmoniziranim sistemom na ravni Unije.
87.      Sodišče je v dveh drugih zadevah, ki ju je navedla tožeča stranka, ugotovilo, da je bila zadevna nacionalna zakonodaja v nasprotju z enim od ciljev sistema brezplačne dodelitve pravic. V sodbi ŠKO-Energo se je štelo, da je bil davek, naložen neposredno na vrednost brezplačnih pravic, v nasprotju s ciljem ohranjanja konkurenčnosti, v sodbi PPC Power pa se je štelo, da je bil slovaški davek na neuporabljene brezplačne pravice v nasprotju s ciljem spodbujanja prizadevanj za razogljičenje.
88.      Zato zadostuje, da so nacionalne določbe v nasprotju le z enim od ciljev sistema za dodeljevanje brezplačnih pravic v okviru sistema EU ETS, da se za nacionalni ukrep, kot je selektivni davek na ogljik, šteje, da je v nasprotju z Direktivo 2003/87.
89.      Nazadnje, zgoraj predstavljeno razlogovanje se uporablja za vse nacionalne ukrepe, ne glede na njihov namen. Zato tudi če, kot izhaja iz zadnjega dela prvega postavljenega vprašanja, zadevni davek ni namenjen zmanjšanju emisij ogljika, temveč obvladovanju posledic pandemije COVID-19 in ruske vojne agresije proti Ukrajini, bi se za tak ukrep štelo, da je v nasprotju s sistemom EU ETS, kot je bil vzpostavljen z Direktivo 2003/87, saj bi bil v nasprotju s cilji brezplačne dodelitve pravic in/ali bi posegal v ravnotežje, vzpostavljeno na ravni Unije, za doseganje teh ciljev.
IV.    Predlog
90.      Glede na zgoraj navedene ugotovitve Sodišču predlagam, naj na prvo vprašanje, ki ga je postavilo Veszprémi törvényszék (sodišče v Veszprému, Madžarska), odgovori:
Cilje in določbe Direktive 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/29/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009, zlasti člene 1, 10a in 11 te direktive
je treba razlagati tako, da nasprotujejo davku, naloženemu z nacionalnim pravom, ki
–        za emisije, proizvedene ob uporabi brezplačnih pravic do emisije, naknadno zaračuna davek, katerega učinek je, da sta brezplačnim pravicam do emisije odvzeta vrednost in izravnalni učinek, ali
–        za emisije, proizvedene ob uporabi brezplačnih pravic do emisije, naknadno zaračuna davek, katerega učinek je odvračanje upravljavcev od zmanjšanja emisij, izboljšanja njihove okoljske učinkovitosti ali vlaganja v okolju prijaznejše tehnologije,
ne glede na navedeni cilj takega davka v skladu z nacionalnim pravom.
1      Jezik izvirnika: angleščina.
2      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 7, str. 631).
3      Člen 1 Direktive 2003/87. Glej tudi uvodni izjavi 5 in 7 te direktive.
4      Glej člen 1(1)(ba) in (bb) vladne uredbe.
5      Delegirana uredba Komisije z dne 19. decembra 2018 o določitvi prehodnih pravil za usklajeno brezplačno dodelitev pravic do emisije na ravni Unije v skladu s členom 10a Direktive 2003/87 (UL 2019, L 59, str. 8) (v nadaljevanju: Delegirana uredba 2019/331).
6      Sodba z dne 17. oktobra 2013 (C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 in C‑640/11, EU:C:2013:660, v nadaljevanju: Iberdrola in drugi).
7      Sodba z dne 26. februarja 2015 (C‑43/14, EU:C:2015:120, v nadaljevanju: ŠKO–Energo).
8      Sodba z dne 12. aprila 2018 (C‑302/17, EU:C:2018:245, v nadaljevanju: PPC Power).
9      Tožena stranka je napotila na sodbi z dne 3. marca 2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140), in z dne 3. marca 2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), ter na sodbo Iberdrola in drugi.
10      Sodba z dne 16. julija 2020 (C‑686/18, EU:C:2020:567).
11      Z Direktivo 2009/29/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spremembi Direktive 2003/87/ES z namenom izboljšanja in razširitve sistema Skupnosti za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov (UL 2009 L 140, str. 63) in kakor je bila nazadnje spremenjena z Direktivo (EU) 2018/410 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. marca 2018 o spremembi Direktive 2003/87 za krepitev stroškovno učinkovitega zmanjšanja emisij in nizkoogljičnih naložb ter Sklepa (EU) 2015/1814 (UL 2018 L 76, str. 3) (v nadaljevanju: Direktiva 2009/29). Opozoriti je treba, da je bila Direktiva 2003/87 ponovno spremenjena leta 2023. Vendar so te spremembe nastale po okoliščinah v obravnavani zadevi.
12      Glej v zvezi s tem sodbo z dne 22. junija 2016, DK Recycling und Roheisen/Komisija (C‑540/14 P, EU:C:2016:469, v nadaljevanju: DK Recycling, točka 49).
13      Člen 12(3) Direktive 2003/87 določa, da „države članice zagotovijo, da vsako leto najpozneje do 30. aprila upravljavec vsake naprave preda število pravic, ki je enako skupnim emisijam iz te naprave v predhodnem koledarskem letu, preverjenim v skladu s členom 15, in da se te pravice nato ukinejo“.
14      Za strnjen, a jasen opis razvoja in razlogov za različne faze sistema EU ETS, glej Sato, M. in drugi, „Allocation, allocation, allocation! The political economy of the development of the European Union Emissions Trading System“, WIREs Climate Change, zvezek 13, izdaja 5, 2022, strani od 1 do 19.
15      Glej sodbi Iberdrola in drugi, točka 39, ter ŠKO–Energo, točka 28.
16      Glej v zvezi s tem uvodno izjavo 10 Direktive 2018/410, ki je spremenila osnovno Direktivo 2003/87 za četrto obdobje trgovanja.
17      Kot pojasnjuje Carević, M., „z okoljskega vidika je ukrep, ki je usmerjen v zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, lahko učinkovit le, če hkrati ne povzroča selitve virov ogljikovega dioksida, ki bi privedla do povečanja emisij drugod“; glej „Carbon leakage in the EU in the light of the Paris Climate Agreement“ Croatian Yearbook of European Law and Policy, zvezek 11, 2016, strani od 47 do 71, na str. 51.
18      Prvi tak seznam je bil uveden s Sklepom Komisije z dne 24. decembra 2009 o določitvi seznama sektorjev in delov sektorjev v skladu z Direktivo 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta, ki veljajo za izpostavljene visokemu tveganju premestitve emisij CO2 ((notificirano pod dokumentarno številko C(2009) 10251) (UL 2010 L 1, str. 10) Seznam sektorjev, izpostavljenih visokemu tveganju selitve virov ogljikovega dioksida, je bil doslej večkrat spremenjen. Trenutni seznam je vsebovan v Delegiranem sklepu Komisije (EU) 2019/708 z dne 15. februarja 2019 o dopolnitvi Direktive 2003/87/ES v zvezi z določitvijo sektorjev in delov sektorjev, ki veljajo za izpostavljene tveganju premestitve emisij CO2, za obdobje med letoma 2021 in 2030 (UL 2019 L 120, str. 20).
19      Glej v zvezi s tem člen 10a(2) Direktive 2003/87.
20      Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij – Evropski zeleni dogovor (COM(2019) 640 final).
21      V zvezi s četrtim obdobjem trgovanja glej na primer De Clara, S., in Mayr, K., „The EU ETS phase IV Reform: implications for system functioning and for the carbon price signal“, Oxford Energy Insight, zvezek 38, 2018, strani od 1 do 18.
22      V tretjem obdobju je bilo do brezplačnih pravic upravičenih 156 sektorjev, kar je predstavljalo 98 % emisij. Glej Sato, M., in drugi, opomba 14, op. cit., str. 9.
23      Prav tam.
24      CBAM je bil uveden z Uredbo (EU) 2023/956 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 10. maja 2023 o vzpostavitvi mehanizma za ogljično prilagoditev na mejah (UL 2023 L 130, str. 52). V okviru tega mehanizma se za izdelke, uvožene iz držav, za katere ne veljajo ukrepi za razogljičenje, zaračuna vstop na notranji trg Unije, s čimer se zaščiti konkurenčnost proizvodnje Unije in spodbuja čistejša proizvodnja v tretjih državah. Prehodno obdobje za uvedbo tega ukrepa se je začelo leta 2023, v celoti pa naj bi se uporabljal od leta 2026.
25      Glej v zvezi s tem uvodno izjavo 23 Direktive 2009/29, s katero je bil v Direktivo 2003/87 vstavljen člen 10a: „Prehodna brezplačna dodelitev pravic napravam bi morala biti omogočena prek usklajenih [harmoniziranih] pravil Skupnosti („[ex ante] referenčne vrednosti“), da bi tako zmanjšali izkrivljanje konkurence v Skupnosti […]“ (moj poudarek).
26      Glej opombo 18 teh sklepnih predlogov.
27      Izvedbena uredba Komisije z dne 12. marca 2021 o določitvi revidiranih referenčnih vrednosti za brezplačno dodelitev pravic do emisije za obdobje 2021–2025 v skladu s členom 10a(2) Direktive 2003/87/(UL 2021, L 87, str. 29).
28      Sklep Komisije z dne 25. februarja 2021 v zvezi z nacionalnimi izvedbenimi ukrepi za prehodno brezplačno dodeljevanje pravic do emisije toplogrednih plinov v skladu s členom 11(3) Direktive 2003/87 (UL 2021 L 68, str. 221).
29      Točka 52 te sodbe.
30      Zato je Sodišče v sodbi DK Recycling (točka 55) menilo, da Komisija ne more vpisati naprave na ta seznam na podlagi pojma „prekomernih težav“, ki naj bi obstajale na nacionalni ravni, saj zakonodajalec Unije ni določil tega pogoja za oblikovanje seznama selitve virov ogljikovega dioksida.
31      DK Recycling,  točka 53.
32      Glej v zvezi s tem Nysten, J. V., „On the legality of national carbon pricing instruments alongside the new EU ETS 2“, npj Climate Action, zvezek 3, izdaja 91, 2024, strani od 1 do 10.
33      Glej uvodni izjavi 15 in 16 Delegirane uredbe 2019/331.