62016TJ0325
WYROK SĄDU (ósma izba)
z dnia 20 czerwca 2018 r. (
*1
) (
1
)
Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Decyzja nakazująca przeprowadzenie kontroli – Proporcjonalność – Brak arbitralnego charakteru – Obowiązek uzasadnienia – Poszlaki o wystarczająco poważnym charakterze – Pewność prawa – Uzasadnione oczekiwania – Prawo do poszanowania życia prywatnego – Prawo do obrony
W sprawie T‑325/16
České dráhy, a.s., z siedzibą w Pradze (Republika Czeska), reprezentowana przez adwokatów K. Muzikářa, J. Kindla i V. Kučę,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez P. Rossiego, A. Biolana, G. Meessena, P. Němečkovą i M. Šimerdovą, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot skargę wniesioną na podstawie art. 263 TFUE, zmierzającą do stwierdzenia nieważności decyzji C(2016) 2417 final z dnia 18 kwietnia 2016 r. dotyczącej postępowania na podstawie art. 20 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003, skierowaną do spółki České dráhy, jak również do wszystkich spółek kontrolowanych przez nią bezpośrednio lub pośrednio, nakazującą im poddanie się kontroli (sprawa AT.40156 – Falcon),
SĄD (ósma izba),
w składzie: A.M. Collins, prezes, R. Barents i J. Passer (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: L. Grzegorczyk, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 26 października 2017 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1
Skarżąca, České dráhy, a.s., jest spółką akcyjną. Spółka ta jest czeskim krajowym przewoźnikiem kolejowym stanowiącym własność państwa czeskiego. Zajmuje ona pozycję dominującą na rynkach świadczenia usług przewozu osób i świadczenia usług zarządzania infrastrukturą kolejową w Republice Czeskiej.
Postępowanie przed francuskim organem ochrony konkurencji
2
W latach 2011 i 2012 dwaj inni przewoźnicy, RegioJet a.s. i LEO Express a.s., zaczęli oferować usługi przewozu kolejowego osób na trasie między Pragą (Republika Czeska) i Ostrawą, miastem położonym na północnym wschodzie Republiki Czeskiej.
3
Od 2011 r. zachowanie skarżącej, podejrzanej o nadużywanie pozycji dominującej poprzez oferowanie usług przewozu kolejowego osób ze stratą, po cenach drapieżnych, na trasie Praga–Ostrawa, stanowi przedmiot dochodzenia prowadzonego przez czeski organ ochrony konkurencji, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (urząd ochrony konkurencji, Republika Czeska).
4
W dniu 24 stycznia 2012 r. po wstępnym dochodzeniu czeski organ ochrony konkurencji wszczął postępowanie administracyjne wobec skarżącej na podstawie § 11 ust. 1 zákona č. 143/2001 Sb. o ochraně hospodářské soutěže (ustawy nr 143/2001 o ochronie konkurencji).
5
W dniu 25 stycznia 2012 r. czeski organ ochrony konkurencji przeprowadził kontrolę w pomieszczeniach skarżącej.
6
Dochodzenie prowadzone przez czeski organ ochrony konkurencji było nadal w toku w dniu wydania decyzji stanowiącej przedmiot rozpatrywanej skargi.
Postępowanie przed sądami czeskimi
7
W nieokreślonym dniu dwaj konkurenci skarżącej, RegioJet i LEO Express, wnieśli w stosunku do niej powództwa do sądów czeskich, żądając naprawienia szkody, jaką miało im wyrządzić zarzucane skarżącej antykonkurencyjne zachowanie na trasie Praga–Ostrawa.
8
Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r. Městský soud v Praze (sąd miejski w Pradze, Republika Czeska) oddalił powództwo LEO Express. Ta ostatnia wniosła od tego wyroku apelację do Vrchního soudu v Praze (sądu apelacyjnego w Pradze, Republika Czeska). W dniu wydania decyzji będącej przedmiotem rozpatrywanej skargi postępowanie to było nadal w toku.
9
W tym samym dniu Městský soud v Praze (sąd miejski w Pradze) nie wydał jeszcze rozstrzygnięcia w przedmiocie powództwa RegioJet.
Dochodzenie Komisji
10
W dniu 18 kwietnia 2016 r. Komisja Europejska wydała decyzję C(2016) 2417 final dotyczącą postępowania na podstawie art. 20 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1/2003, skierowaną do skarżącej, jak również do wszystkich spółek kontrolowanych przez nią bezpośrednio lub pośrednio, nakazującą im poddanie się kontroli (sprawa AT.40156 – Falcon) (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”).
11
Motywy 2–9 zaskarżonej decyzji mają następujące brzmienie:
„(2)
Komisja Europejska (zwana dalej »Komisją«) otrzymała informacje, z których wynika, że skarżąca ma pozycję dominującą w rozumieniu art. 102 TFUE między innymi na rynkach świadczenia usług przewozu osób i świadczenia usług zarządzania infrastrukturą kolejową w Republice Czeskiej.
(3)
Komisja posiada informacje sugerujące, że skarżąca może stosować ceny poniżej kosztów (predatory pricing) na niektórych trasach kolejowych, w szczególności (choć nie tylko) na trasie Praga–Ostrawa. Takie postępowanie może stanowić ze strony skarżącej element strategii niezgodnej z zasadami konkurencji, mającej na celu ochronę jej pozycji na rynku świadczenia usług przewozu osób i ograniczenia rozwoju konkurencji na tym rynku.
(4)
Komisja otrzymała informacje sugerujące, że owo zarzucane [skarżącej] naruszenie musiało być popełniane co najmniej od 2011 r., kiedy konkurent prywatny rozpoczął świadczenie usług na trasie Praga–Ostrawa, lub nawet wcześniej, i że zachowanie to będzie kontynuowane.
(5)
Wspomniane wyżej zachowanie, jeżeli zostanie stwierdzone, stanowiłoby jedno lub kilka naruszeń art. 102 TFUE.
(6)
Te zarzucane [skarżącej] naruszenia miałby być popełniane w największym sekrecie. Istniejąca dokumentacja dotycząca zarzucanych naruszeń miałaby być ograniczona do minimum i być przechowywana w miejscach i w formie ułatwiających jej ukrycie, zachowanie lub zniszczenie w razie żądania udzielenia informacji lub zapowiedzianych kontroli.
(7)
Aby Komisja mogła ustalić wszystkie istotne okoliczności dotyczące ewentualnych naruszeń, a także kontekst, w jakim miały miejsce, należy przeprowadzić kontrolę w pomieszczeniach skarżącej na podstawie art. 20 rozporządzenia nr 1/2003. W celu zapewnienia skuteczności owej kontroli konieczne jest, aby została ona przeprowadzona bez wcześniejszego uprzedzenia przedsiębiorstwa podejrzanego o naruszenie.
(8)
W związku z tym należy wydać decyzję na podstawie art. 20 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003 zobowiązującą skarżącą do poddania się kontroli i przedstawić tę decyzję bezpośrednio przed kontrolą.
(9)
Komisja jest świadoma, że właściwy organ ochrony konkurencji państwa członkowskiego, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (zwany dalej »ÚOHS«) wszczął postępowanie administracyjne dotyczące tego samego naruszenia i przeprowadził kontrolę w pomieszczeniach skarżącej w 2012 r. Komisja zbadała odnośne akta ÚOHS” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tej decyzji poniżej].
12
Artykuł 1 zaskarżonej decyzji w akapicie pierwszym stanowi:
„Niniejsza decyzja nakazuje [skarżącej] oraz wszystkim spółkom bezpośrednio lub pośrednio przez nią kontrolowanym, aby poddały się kontroli dotyczącej jej ewentualnego uczestnictwa w naruszenie art. 102 TFUE w zakresie świadczenia usług przewozu kolejowego osób w Republice Czeskiej. Naruszenie obejmuje w szczególności stosowanie cen poniżej kosztów, mogące ograniczać dostęp podmiotów trzecich do rynku lub ich rozwój na rynku usług transportu kolejowego osób, a także wszelkich strategii mających taki sam skutek”.
13
Zgodnie z art. 2 zaskarżonej decyzji „kontrola [miała] rozpocząć się […] w dniu 26 kwietnia 2016 r. lub wkrótce potem”.
14
Artykuł 3 zaskarżonej decyzji uściśla, że „adresatem niniejszej decyzji jest [skarżąca] wraz ze wszystkimi spółkami bezpośrednio lub pośrednio przez nią kontrolowanymi”, a „decyzja zostaje przedstawiona [skarżącej] bezpośrednio przed kontrolą, zgodnie z art. 297 ust. 2 TFUE”.
15
Kontrola odbyła się w dniach 26–29 kwietnia 2016 r.
Postępowanie i żądania stron
16
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 24 czerwca 2016 r. skarżąca wniosła rozpatrywaną skargę.
17
Zgodnie z art. 89 regulaminu postępowania przed Sądem Sąd wezwał Komisję do przedstawienia niektórych dokumentów. Komisja zastosowała się do tego postanowienia w wyznaczonym terminie.
18
W swojej skardze skarżąca wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
19
Komisja wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi;
–
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
20
Swoją skargę skarżąca opiera na sześciu zarzutach, opartych na:
–
arbitralnym i nieproporcjonalnym charakterze zaskarżonej decyzji i spornej kontroli (zarzut pierwszy);
–
naruszeniu obowiązku uzasadnienia (zarzut drugi).
–
braku poszlak o wystarczająco poważnym charakterze uzasadniających wydanie zaskarżonej decyzji i przeprowadzenie kontroli (zarzut trzeci);
–
braku wpływu na handel między państwami członkowskimi i braku dominującej pozycji skarżącej na rynku wewnętrznym lub na znacznej jego części (zarzut czwarty);
–
naruszeniu zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań (zarzut piąty);
–
naruszeniu praw zagwarantowanych w art. 7 i 48 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) i w art. 6 i 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”) (zarzut szósty).
21
Na wstępie należy wskazać, że choć aktem zaskarżonym w rozpatrywanej skardze jest decyzja nakazująca przeprowadzenie spornej kontroli i choć wszystkie zarzuty podniesione przez skarżącą mają na celu wyłącznie stwierdzenie nieważności tej decyzji, to jednak niektóre uwagi i argumenty podniesione przez nią w ramach postępowania pisemnego dotyczą przebiegu kontroli przeprowadzonej przez Komisję w wykonaniu owej decyzji. Świadczy o tym ponadto sposób, w jaki skarżąca zatytułowała zarzuty pierwszy i trzeci dotyczące nieważności.
22
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sposób wykorzystania decyzji nakazującej przeprowadzenie kontroli nie ma wpływu na legalność decyzji nakazującej kontrolę (zob. wyrok z dnia 6 września 2013 r., Deutsche Bahn i in./Komisja, T‑289/11, T‑290/11 i T‑521/11, EU:T:2013:404, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo) i że przedsiębiorstwo nie może powoływać się na potencjalną niezgodność z prawem postępowania kontrolnego w celu poparcia żądania stwierdzenia nieważności aktu, na podstawie którego Komisja przystąpiła do tej kontroli (zob. wyrok z dnia 17 września 2007 r., Akzo Nobel Chemicals i Akcros Chemicals/Komisja, T‑125/03 i T‑253/03, EU:T:2007:287, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).
23
W tym stanie rzeczy skarżąca wyjaśniła na rozprawie, że nie zamierzała powoływać się na niezgodność z prawem postępowania kontrolnego w celu poparcia żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Uwagi i argumenty dotyczące przebiegu spornej kontroli miały służyć wyłącznie jako „pomoc w interpretacji” ukrytego celu zaskarżonej decyzji.
24
Pod tym kątem należy więc ocenić te uwagi i argumenty podczas badania zarzutów dotyczących nieważności zaskarżonej decyzji.
25
Ponadto badanie to należy rozpocząć od analizy zarzutów drugiego i trzeciego, ponieważ może ona mieć wpływ na analizę pozostałych zarzutów.
W przedmiocie zarzutów drugiego i trzeciego, opartych na naruszeniu obowiązku uzasadnienia i braku poszlak o wystarczająco poważnym charakterze pozwalających podejrzewać, że doszło do naruszenia reguł konkurencji
26
W zarzucie trzecim skarżąca podnosi przede wszystkim, że Komisja nie przedstawiła w zaskarżonej decyzji żadnego dowodu pozwalającego podejrzewać, że doszło do naruszenia reguł konkurencji.
27
W każdym wypadku skarżąca jest przekonana, że w momencie wydania zaskarżonej decyzji Komisja nie mogła dysponować poważnymi dowodami (nawet pośrednimi) pozwalającymi podejrzewać, że doszło do naruszenia reguł konkurencji. Wręcz przeciwnie, dowody zebrane w ramach postępowania przed czeskim organem ochrony konkurencji, w tym ekspertyza T. Krabca z dnia 16 grudnia 2013 r. i ekspertyza Univerzity Pardubice (Uniwersytetu Pardubice, Republika Czeska) z dnia 25 sierpnia 2015 r., przemawiają zdaniem skarżącej za brakiem jej antykonkurencyjnego zachowania. Ponadto według skarżącej te same dowody świadczą o tym, że stosowane przez nią ceny średnio pozostały wyższe od cen jej konkurentów i że jej przychody na trasie Praga–Ostrawa zawsze były wyższe niż koszty zmienne. Za potwierdzenie braku poszlak o wystarczająco poważnym charakterze skarżąca uważa zmianę sytuacji na trasie Praga–Ostrawa, charakteryzującej się wysokim stopniem konkurencyjności. Jest zatem bardzo prawdopodobne, zdaniem skarżącej, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji była wyłącznie skarga do Komisji złożona przez konkurencyjnego przewoźnika, nie zaś właściwe zbadanie rzeczywistych okoliczności faktycznych.
28
W tym względzie skarżąca wnosi, aby Sąd dokonał merytorycznego sprawdzenia poszlak, jakimi dysponowała Komisja w dniu wydania zaskarżonej decyzji, i ocenił, w jakiej mierze zbadała ona akta czeskiego organu ochrony konkurencji.
29
W zarzucie drugim skarżąca utrzymuje, że zaskarżona decyzja jest niewystarczająco uzasadniona i zbyt szeroko określa przedmiot i cel kontroli, przez co dotyczy w praktyce wszelkich zachowań skarżącej w sektorze transportu kolejowego osób w Republice Czeskiej.
30
Cel kontroli jest bowiem określony w sposób zbyt szeroki zbyt szeroki sposób ograniczony pod względem terytorialnym, czasowym i przedmiotowym. Pod względem terytorialnym motyw trzeci zaskarżonej decyzji dotyczy zdaniem skarżącej ewentualnego naruszenia popełnionego w szczególności na trasie Praga–Ostrawa, ale się do niego nie ogranicza. Jeśli chodzi o określenie czasowe, użyte sformułowanie odsyła wprawdzie do początku badanego zachowania w 2011 r., ale nie wyklucza zbadania przez Komisję również okresów wcześniejszych, a także wszelkich okresów późniejszych. Pod względem przedmiotowym art. 1 zaskarżonej decyzji wskazuje zdaniem skarżącej, że podejrzewane naruszenie „obejmuje w szczególności” stosowanie cen poniżej kosztów i w ten sposób dotyczy również wszelkich innych form naruszenia art. 102 TFUE. Co więcej, według skarżącej Komisja nie określiła rynku właściwego.
31
Ponadto skarżąca uważa, że zaskarżona decyzja nie opisuje dokładnie okoliczności faktycznych i przypuszczeń, które Komisja zamierza sprawdzić, ani nie przedstawia poszlak uzasadniających jej podejrzenia (odnośnie do tego ostatniego zastrzeżenia zob. pkt 26 powyżej).
32
W konsekwencji zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja pozwoliła Komisji na „połów informacji” i interesowanie się nie tylko dokumentami dotyczącymi pojawienia się konkurencyjnych przewoźników na trasie Praga–Ostrawa, lecz również innymi dokumentami. Według skarżącej w oparciu o te dokumenty zajęte podczas spornej kontroli (Falcon), nie mające jednak związku z trasą Praga–Ostrawa, Komisja zarządziła bowiem kontrolę stanowiącą przedmiot sprawy zarejestrowanej pod numerem T‑621/16, České dráhy/Komisja.
33
Komisja wnosi o oddalenie obu tych zarzutów.
34
Na wstępie należy przypomnieć, iż wymóg ochrony przed arbitralnymi lub dysproporcjonalnymi ingerencjami władzy publicznej w sferę prywatnej działalności osoby, zarówno fizycznej, jak i prawnej, stanowi ogólną zasadę prawa Unii Europejskiej (zob. wyrok z dnia 25 listopada 2014 r., Orange/Komisja, T‑402/13, EU:T:2014:991, pkt 83 i przytoczone tam orzecznictwo).
35
Zatem aby zapewnić poszanowanie tej ogólnej zasady, decyzja dotycząca kontroli powinna mieć na celu zebranie niezbędnych dokumentów w celu potwierdzenia istnienia i zakresu ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych, co do których Komisja posiada już informacje stanowiące poszlaki o wystarczająco poważnym charakterze uzasadniające podejrzenie naruszenia reguł konkurencji (zob. wyrok z dnia 25 listopada 2014 r., Orange/Komisja, T‑402/13, EU:T:2014:991, pkt 84 i przytoczone tam orzecznictwo).
36
Innymi słowy – posiadanie poszlak o wystarczająco poważnym charakterze pozwalających podejrzewać, że doszło do naruszenia reguł konkurencji stanowi warunek sine qua non, aby Komisja mogła nakazać kontrolę na mocy art. 20 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. [101] i [102 TFUE] (Dz.U. 2003, L 1, s. 1).
37
Jednocześnie zgodnie ze wspomnianą zasadą ogólną treść decyzji nakazującej przeprowadzenie kontroli nie może wykraczać poza zakres naruszenia, które można podejrzewać na podstawie takich przesłanek.
38
Prawdą jest, że co do zasady Komisja nie jest zobowiązana ani do przekazania adresatowi takiej decyzji wszystkich posiadanych informacji na temat domniemanych naruszeń, ani do dokładnego określenia właściwego rynku, ani do dokonania dokładnej kwalifikacji prawnej tych naruszeń, ani do wskazania okresu, w jakim zarzucane adresatowi naruszenia miały zostać popełnione (zob. podobnie wyrok z dnia 6 września 2013 r., Deutsche Bahn i in./Komisja, T‑289/11, T‑290/11 i T‑521/11, EU:T:2013:404, pkt 170 i przytoczone tam orzecznictwo).
39
Powinna ona natomiast możliwie najdokładniej wskazać przypuszczenia, które zamierza sprawdzić, czyli to, czego poszukuje, i elementy, których powinna dotyczyć kontrola. W tym celu w decyzji nakazującej przeprowadzenie kontroli Komisja jest również zobowiązana przedstawić opis istotnych cech charakterystycznych podejrzewanego naruszenia, wskazując domniemany rynek właściwy oraz charakter podejrzewanych ograniczeń konkurencji, wyjaśnienia dotyczące sposobu, w jaki przedsiębiorstwo poddane kontroli ma uczestniczyć w naruszeniu, oraz uprawnienia przyznane urzędnikom unijnym prowadzącym kontrolę (zob.wyrok z dnia 6 września 2013 r., Deutsche Bahn i in./Komisja, T‑289/11, T‑290/11 i T‑521/11, EU:T:2013:404, pkt 170, 171 i przytoczone tam orzecznictwo).
40
Ponadto uzasadnienie zbyt zwięzłe, pobieżne i ogólne oraz pod pewnymi względami niejednoznaczne nie może spełniać wymogów uzasadnienia określonych w art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 dla usprawiedliwienia żądania informacji, które zostało sporządzone ponad dwa lata po przeprowadzeniu pierwszych kontroli, gdy Komisja skierowała już kilka żądań informacji do przedsiębiorstw podejrzanych o udział w naruszeniu, oraz w kilka miesięcy po podjęciu decyzji o wszczęciu postępowania i wobec tego sporna decyzja została wydana w dniu, kiedy Komisja posiadała już informacje, które pozwoliłyby jej na bardziej dokładne przedstawienie podejrzeń dotyczących naruszenia ciążących na odnośnych przedsiębiorstwach (zob. podobnie wyrok z dnia 10 marca 2016 r., HeidelbergCement/Komisja (C‑247/14 P, EU:C:2016:149, pkt 39).
41
W każdym wypadku, ze względu na to, że uzasadnienie decyzji w sprawie kontroli ogranicza zakres uprawnień przyznanych urzędnikom Komisji (zob. podobnie wyrok z dnia 18 czerwca 2015 r., Deutsche Bahn i in./Komisja, C‑583/13 P, EU:C:2015:404, pkt 60), ogólna zasada wskazana w pkt 34 powyżej sprzeciwia się zawieraniu w decyzji w sprawie kontroli sformułowań rozszerzających ten zakres poza to, co wynika z poszlak o wystarczająco poważnym charakterze, którymi dysponuje Komisja w dniu wydania takiej decyzji.
42
Na podstawie tej ogólnej zasady Sąd stwierdził bowiem nieważność decyzji w sprawie, w której zapadł wyrok z dnia 14 listopada 2012 r., Nexans France i Nexans/Komisja (T‑135/09, EU:T:2012:596), w zakresie, w jakim dotyczyła ona kabli elektrycznych innych niż podmorskie i podziemne kable elektryczne wysokiego napięcia oraz materiałów związanych z tymi innymi kablami, i to po stwierdzeniu, że w chwili wydania tej decyzji Komisja dysponowała wystarczająco poważnymi poszlakami, aby nakazać przeprowadzenie kontroli dotyczącej podmorskich i podziemnych kabli elektrycznych wysokiego napięcia i materiałów związanych z tymi kablami, natomiast Komisja nie dysponowała wystarczająco poważnymi poszlakami, aby nakazać kontrolę dotyczącą wszystkich rodzajów kabli elektrycznych i materiałów związanych z tymi kablami (zob. podobnie wyrok z dnia 14 listopada 2012 r., Nexans France i Nexans/Komisja, T‑135/09, EU:T:2012:596, pkt 91, 94).
43
W niniejszym przypadku należy zatem ustalić, po pierwsze, czy Komisja dysponowała poszlakami o wystarczająco poważnym charakterze pozwalającymi podejrzewać, że doszło do naruszenia reguł konkurencji przez skarżącą, a po drugie, czy zakres kontroli określony w zaskarżonej decyzji był ograniczony do naruszenia, które Komisja mogła podejrzewać na podstawie takich poszlak.
44
W tym względzie skarżąca przede wszystkim zarzuca Komisji, że nie przedstawiła w zaskarżonej decyzji żadnego konkretnego dowodu uzasadniającego powstanie podejrzenia antykonkurencyjnego zachowania zarzucanego skarżącej.
45
Jednak chociaż aby wykazać zasadność kontroli, Komisja jest zobowiązana w sposób szczegółowy wykazać w decyzji nakazującej przeprowadzenie kontroli, że posiada informacje i poważne wskazówki pozwalające jej podejrzewać, iż doszło do naruszenia, o które podejrzane jest przedsiębiorstwo poddane kontroli (zob. wyrok z dnia 6 września 2013 r., Deutsche Bahn i in./Komisja, T‑289/11, T‑290/11 i T‑521/11, EU:T:2013:404, pkt 172 i przytoczone tam orzecznictwo), nie można od niej wymagać, aby na etapie wstępnego dochodzenia, oprócz podejrzeń dotyczących naruszenia, które zamierza zweryfikować, wskazała poszlaki, to znaczy informacje, które skłoniły ją do rozważenia hipotezy naruszenia art. 102 TFUE. Taki obowiązek naruszałby bowiem równowagę, jaką orzecznictwo wprowadza pomiędzy ochroną skuteczności dochodzenia i przestrzeganiem prawa do obrony danego przedsiębiorstwa (wyrok z dnia 25 listopada 2014 r., Orange/Komisja, T‑402/13, EU:T:2014:991, pkt 81.
46
Po pierwsze bowiem, etap wstępnego dochodzenia rozpoczyna się w dniu, w którym Komisja, wykonując uprawnienia przyznane jej w art. 18 i 20 rozporządzenia nr 1/2003, podejmuje środki prowadzące do zarzucenia przedsiębiorstwu popełnienia naruszenia i mające istotny wpływ na sytuację podejrzanych przedsiębiorstw. Po drugie, dopiero na początku kontradyktoryjnego etapu postępowania administracyjnego odnośne przedsiębiorstwo zostaje poinformowane pismem w sprawie przedstawienia zarzutów o wszystkich istotnych okolicznościach, na których opiera się Komisja na tym etapie postępowania, i dopiero wówczas przedsiębiorstwu temu przysługuje prawo dostępu do akt sprawy, które ma na celu zagwarantowanie skutecznego wykonania prawa do obrony. W konsekwencji dopiero po przesłaniu pisma w sprawie przedstawienia zarzutów strona ta może w pełni powoływać się na swoje prawo do obrony. Gdyby wspomniane uprawnienia zostały rozszerzone na okres poprzedzający wysłanie pisma w sprawie przedstawienia zarzutów, skuteczność dochodzenia Komisji zostałaby zagrożona, ponieważ już na wstępnym etapie dochodzenia zainteresowane przedsiębiorstwo byłoby w stanie określić informacje znane już Komisji, a więc i informacje, które mogą jeszcze zostać przed nią ukryte (wyrok z dnia 25 listopada 2014 r., Orange/Komisja, T‑402/13, EU:T:2014:991, pkt 78 i przytoczone tam orzecznictwo).
47
Wobec tego nie można czynić Komisji zarzutu z tego, że w zaskarżonej decyzji po prostu stwierdziła, iż posiada informacje sugerujące, „że skarżąca może stosować ceny poniżej kosztów (predatory pricing) na niektórych trasach kolejowych, w szczególności (choć nie tylko) na trasie Praga–Ostrawa” i „że owo zarzucane [skarżącej] naruszenie musiało być popełniane co najmniej od 2011 r., kiedy konkurent prywatny rozpoczął świadczenie usług na trasie Praga–Ostrawa, lub nawet wcześniej, i że zachowanie to będzie kontynuowane”.
48
Niemniej jednak, kiedy sąd Unii ma, jak w wypadku niniejszej sprawy, przeprowadzić kontrolę decyzji w sprawie kontroli w celu zbadania, czy nie jest ona arbitralna, powinien upewnić się, że istnieją poszlaki o wystarczająco poważnym charakterze pozwalające podejrzewać, że doszło do naruszenia reguł konkurencji przez odnośne przedsiębiorstwo (zob. podobnie wyrok z dnia 14 listopada 2012 r., Nexans France i Nexans/Komisja, T‑135/09, EU:T:2012:596, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
49
W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa wynika, że przynajmniej w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo będące adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 20 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003 przedstawia pewne dane podające w wątpliwość wystarczająco poważny charakter poszlak, którymi dysponowała Komisja w celu wydania takiej decyzji, sąd Unii powinien zbadać te poszlaki i dokonać kontroli ich wystarczająco poważnego charakteru (wyrok z dnia 14 listopada 2012 r., Nexans France i Nexans/Komisja, T‑135/09, EU:T:2012:596, pkt 72).
50
Jednak sprawdzenie, czy w posiadaniu Komisji znajdują się poszlaki o wystarczająco poważnym charakterze pozwalające podejrzewać przed wydaniem decyzji w sprawie kontroli, że doszło do naruszenia reguł konkurencji, nie stanowi jedynego środka umożliwiającego Sądowi stwierdzenie braku arbitralnego charakteru wspomnianej decyzji (wyrok z dnia 25 listopada 2014 r., Orange/Komisja, T‑402/13, EU:T:2014:991, pkt 87.
51
Badanie uzasadnienia decyzji umożliwia bowiem sądowi również kontrolę przestrzegania zasady ochrony przed arbitralnymi i nieproporcjonalnymi ingerencjami, ponieważ wspomniane uzasadnienie pozwala wykazać zasadność zamierzonej interwencji wewnątrz zainteresowanych przedsiębiorstw (zob. wyrok z dnia 25 listopada 2014 r., Orange/Komisja, T‑402/13, EU:T:2014:991, pkt 89 i przytoczone tam orzecznictwo). Sąd może stwierdzić brak arbitralnego charakteru decyzji w sprawie kontroli bez konieczności merytorycznego badania poszlak znajdujących się w posiadaniu Komisji w chwili wydania tej decyzji, gdy uzna, że podejrzenia, które Komisja zamierza zbadać, oraz elementy, których powinna dotyczyć kontrola, są wystarczająco dokładnie określone (wyrok z dnia 25 listopada 2014 r., Orange/Komisja, T‑402/13, EU:T:2014:991, pkt 91).
52
W niniejszym przypadku w zaskarżonej decyzji Komisja wskazała:
–
po pierwsze, iż posiada „informacje sugerujące, że [skarżąca] może stosować ceny poniżej kosztów (predatory pricing) na niektórych trasach kolejowych, w szczególności (choć nie tylko) na trasie Praga–Ostrawa” (motyw 3 zaskarżonej decyzji);
–
po drugie, iż otrzymała „informacje sugerujące, że owo zarzucane [skarżącej] naruszenie musiało być popełniane co najmniej od 2011 r., kiedy konkurent prywatny rozpoczął świadczenie usług na trasie Praga–Ostrawa, lub nawet wcześniej” (motyw 4 zaskarżonej decyzji);
–
po trzecie, że naruszenie art. 102 TFUE, którego dotyczy zaskarżona decyzja, „obejmuje w szczególności stosowanie cen poniżej kosztów, mogących ograniczać dostęp podmiotów trzecich do rynku lub ich rozwój na rynku usług transportu kolejowego osób” (art. 1 zaskarżonej decyzji).
53
Tak więc zaskarżona decyzja uwzględnia w zakresie spornej kontroli nie tylko ewentualne naruszenia art. 102 TFUE polegające na stosowaniu cen drapieżnych na tracie Praga–Ostrawa od 2011 r., lecz również inne formy naruszenia art. 102 TFUE, inne trasy w Republice Czeskiej, oprócz trasy Praga–Ostrawa, i okres wcześniejszy niż rok 2011.
54
Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala samo w sobie przypuszczać, że w dniu wydania wspomnianej decyzji Komisja rzeczywiście dysponowała poszlakami o wystarczająco poważnym charakterze pozwalającymi podejrzewać, że doszło do naruszenia art. 102 TFUE takiego jak opisane w pkt 53 powyżej.
55
W tych okolicznościach należy zbadać w pierwszej kolejności – i w świetle innych istotnych elementów – czy w dniu wydania zaskarżonej decyzji Komisja dysponowała poszlakami o wystarczająco poważnym charakterze pozwalającymi podejrzewać, że doszło do naruszenia art. 102 TFUE polegającego na stosowaniu cen drapieżnych na trasie Praga–Ostrawa od 2011 r.
56
W drugiej kolejności należy zbadać, czy w tym samym czasie Komisja dysponowała również poszlakami o wystarczająco poważnym charakterze dotyczącymi innych form naruszenia art. 102 TFUE, na innych trasach i w okresie wcześniejszym niż rok 2011.
W przedmiocie zarzucanego stosowania cen drapieżnych na trasie Praga–Ostrawa od 2011 r.
57
W odpowiedzi na skargę Komisja wyróżniła trzy grupy informacji, które doprowadziły do wydania przez nią zaskarżonej decyzji: informacje otrzymane od podmiotu wnoszącego skargę do Komisji, informacje pozyskane z publicznie dostępnych źródeł i akta czeskiego organu ochrony konkurencji, w tym ekspertyzę Uniwersytetu Pardubice.
58
Jeśli chodzi o trzecią grupę informacji, Komisja w szczególności przytoczyła pkt 128–130 i 155–157 ekspertyzy Uniwersytetu Pardubice. Jej zdaniem w punktach tych ekspertyza stwierdza, w szczególności, że dostarczone informacje (zob. pkt 3 ekspertyzy) nie pozwalają uznać, że liczby dotyczące odnośnych kosztów prawidłowo odzwierciedlają sytuację. Według Komisji ekspertyza zwraca również uwagę na możliwość zniekształcenia danych skarżącej.
59
Jeśli chodzi o przytoczone przez Komisje punkty ekspertyzy Uniwersytetu Pardubice, skarżąca utrzymuje w szczególności, że zawierają one jedynie marginalne zastrzeżenia. Zdaniem skarżącej chodzi o często używane sformułowania, poprzez które eksperci mają zwyczaj zapewniać, że ich ekspertyzy nie będzie można podważyć i że będą zwolnieni z odpowiedzialności.
60
Na wstępie należy wskazać, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż czeski organ ochrony konkurencji prowadził dochodzenie w sprawie możliwego stosowania przez skarżącą drapieżnych cen na trasie Praga–Ostrawa od 2011 r., to znaczy o czyn, który jest głównym przedmiotem zaskarżonej decyzji.
61
Ze wspomnianych akt wynika też, że w toku owego dochodzenia czeski organ ochrony konkurencji zebrał tysiące stron dowodów, które zostały uzyskane głównie od skarżącej i konkurencyjnych przewoźników (RegioJet i LEO Express).
62
Co się tyczy ekspertyzy Uniwersytetu Pardubice, po pierwsze, należy zauważyć, że w jej pkt 128–130, które zostały przytoczone przez Komisję i są zawarte w tytule „Przeniesienie kosztów pomiędzy różnymi zleceniodawcami publicznego transportu kolejowego”, zostało wskazane, co następuje:
–
„[poufne]”,
–
„[poufne]”,
–
„[poufne]”.
63
Po drugie, w pkt 155–157 ekspertyzy Uniwersytetu Pardubice, które również zostały przytoczone przez Komisję i są zawarte w tytule „Wskazanie niektórych sprzeczności w uwagach [skarżącej]”, stwierdzono, co następuje:
–
„[poufne]”,
–
„[poufne]”; w tym względzie ekspertyza przytacza następujący cytat: „[poufne]”.
64
Po trzecie, w pkt 158–161 ekspertyzy Uniwersytetu Pardubice, które zostały zawarte w tytule „Sprzeczności w uwagach skarżącej dotyczące udziału kosztów zmiennych i kosztów stałych”, wskazano, że „[poufne]” oraz że „[poufne]”.
65
Należy stwierdzić, że powyższe uwagi – wbrew twierdzeniom skarżącej, iż są one jedynie często używanymi sformułowaniami, poprzez które eksperci chcą zapewniać, że ich ekspertyzy nie będzie można podważyć i że będą zwolnieni z odpowiedzialności – wskazują, choć pośrednio, iż Komisja miała ważne powody, aby podejrzewać, że doszło do naruszenia przez skarżącą art. 102 TFUE, i że wobec tego jest uprawniona do nakazania spornej kontroli.
66
W tym względzie należy przypomnieć, że aby uzasadnić przeprowadzenie kontroli nie jest wymagane, aby posiadane przez Komisję informacje świadczyły w sposób wykluczający racjonalne wątpliwości o istnieniu stwierdzonego w zaskarżonej decyzji naruszenia. Spełnienie takiego kryterium dotyczącego standardu dowodu jest bowiem wymagane w odniesieniu do tych decyzji Komisji, w których stwierdza ona, że doszło do naruszenia, i nakłada grzywny. Do wydania decyzji o przeprowadzeniu kontroli w rozumieniu art. 20 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003 wystarczy natomiast, że instytucja ta posiada informacje i poważne poszlaki pozwalające jej podejrzewać, iż doszło do naruszenia (zob. podobnie wyroki: z dnia 14 marca 2014 r., Cementos Portland Valderrivas/Komisja, T‑296/11, EU:T:2014:121, pkt 43; z dnia 29 lutego 2016 r., EGL i in./Komisja, T‑251/12, niepublikowany, EU:T:2016:114, pkt 149).
67
Tymczasem przedstawione powyżej informacje świadczą o tym, że Komisja posiadała takie poszlaki.
68
Ponadto nawet przy założeniu, że argument skarżącej, zgodnie z którym z dowodów zebranych przez czeski organ ochrony konkurencji wynika, iż jej dochody na trasie Praga–Ostrawa były zawsze wyższe od kosztów zmiennych, był zasadny, wystarczy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem sprzeczne z art. 102 TFUE są również ceny niższe od średniej kosztów całkowitych, obejmujących koszty stałe i koszty zmienne, choć wyższe niż średnia kosztów zmiennych, jeżeli są one ustalone w ramach planu zmierzającego do wyeliminowania konkurenta (zob. podobnie wyrok z dnia 3 lipca 1991 r., AKZO/Komisja, C‑62/86, EU:C:1991:286, pkt 72).
69
Wreszcie jeśli chodzi o argument skarżącej, zgodnie z którym potwierdzeniem braku poszlak o wystarczająco poważnym charakterze jest również rozwój sytuacji na trasie Praga–Ostrawa, którą cechuje wysoki poziom konkurencji, to Komisja słusznie zauważa, że okoliczność, iż strategia przedsiębiorstwa posiadającego pozycję dominującą nie odniosła oczekiwanego sukcesu, nie oznacza, że drapieżne zachowanie nie spowodowało zakłócenia konkurencji.
70
W świetle powyższego należy oddalić zastrzeżenie dotyczące braku poszlak o wystarczająco poważnym charakterze pozwalających podejrzewać, że doszło do naruszenia przez skarżącą art. 102 TFUE, polegającego na stosowaniu cen drapieżnych na trasie Praga–Ostrawa od 2011 r.
71
Niemniej jednak jako że dochodzenie prowadzone przez czeski organ ochrony konkurencji dotyczy wyłącznie zarzucanego skarżącej stosowania cen drapieżnych na trasie Praga–Ostrawa od 2011 r., stwierdzeniem tym nie mogą zostać objęte, wyłącznie na tej podstawie, inne formy naruszenia art. 102 TFUE, trasy inne niż trasa Praga–Ostrawa lub okresy przed rokiem 2011.
72
Wobec tego należy obecnie zbadać poszlaki, jakimi dysponowała w tym względzie Komisja, z uwzględnieniem jej odpowiedzi na środki organizacji postępowania.
W przedmiocie innych form naruszenia art. 102 TFUE, tras innych niż trasa Praga–Ostrawa i okresu wcześniejszego niż rok 2011
– W przedmiocie innych form naruszenia art. 102 TFUE
73
Po pierwsze, w swojej odpowiedzi na wspomniane wyżej środki organizacji postępowania Komisja przyznała, że nie dysponowała poszlakami pozwalającymi podejrzewać wystąpienie innych form naruszenia art. 102 TFUE.
74
Po drugie, podkreśliła ona, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w wypadku gdy stosuje art. 102 TFUE, jest zobowiązana do zbadania strategii handlowej przedsiębiorstwa objętego dochodzeniem, która mogłaby świadczyć o istnieniu zamiaru lub planu wykluczania konkurencji.
75
W uwagach dotyczących odpowiedzi Komisji na środki organizacji postępowania skarżąca zakwestionowała ten ostatni argument. Okoliczność, że Komisja jest zobowiązana do zbadania strategii handlowej, nie może w żadnym wypadku uzasadniać rozszerzenia przedmiotu spornej kontroli na formy naruszenia reguł konkurencji, w odniesieniu do których nie dysponowała ona poszlakami o wystarczająco poważnym charakterze.
76
W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w celu dokonania oceny zgodności z prawem polityki cenowej stosowanej przez przedsiębiorstwo dominujące należy co do zasady odwołać się do kryteriów ustalania cen w oparciu o koszty ponoszone przez samo przedsiębiorstwo dominujące i o jego strategię (zob. wyrok z dnia 17 lutego 2011 r., TeliaSonera Sverige, C‑52/09, EU:C:2011:83, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).
77
Podobnie z orzecznictwa wynika, że z art. 102 TFUE są również sprzeczne ceny niższe od średniej kosztów całkowitych, obejmujących koszty stałe i koszty zmienne, choć wyższe niż średnia kosztów zmiennych, jeżeli są one ustalone w ramach planu zmierzającego do wyeliminowania konkurenta (wyrok z dnia 3 lipca 1991 r., AKZO/Komisja, C‑62/86, EU:C:1991:286, pkt 72).
78
Wobec tego jeśli Komisja dysponuje poszlakami o wystarczająco poważnym charakterze pozwalającymi podejrzewać, że doszło do naruszenia art. 102 TFUE polegającego na stosowaniu cen drapieżnych, dochodzenie może dotyczyć strategii danego przedsiębiorstwa. W końcowej części art. 1 akapit pierwszy zaskarżonej decyzji Komisja podąża zresztą za tym rozumowaniem, wskazując, że oprócz stosowania cen poniżej kosztów, mogących ograniczać dostęp podmiotów trzecich do rynku lub ich rozwój na rynku usług transportu kolejowego osób, kontrola będzie również dotyczyła „wszelkich strategii mających taki sam skutek”. Ten element nie został zresztą nigdy zakwestionowany przez skarżącą.
79
Natomiast skarżąca słusznie twierdzi, że rozumowanie to nie może stanowić wystarczającego powodu do rozszerzenia przedmiotu spornej kontroli na inne formy naruszenia.
80
Zważywszy bowiem w szczególności na zasady wymienione w pkt 34 powyżej, to samo rozumowanie nie może uzasadniać treści art. 1 zaskarżonej decyzji, zgodnie z którymi naruszenie „obejmuje w szczególności” stosowanie cen poniżej kosztów, co może prowadzić do włączenia do zakresu spornej kontroli wszelkich innych form naruszenia art. 102 TFUE, chociaż Komisja nie dysponowała żadnymi poszlakami w tym względzie.
– W przedmiocie tras innych niż trasa Praga–Ostrawa
81
W tym względzie, po pierwsze, Komisja przedstawiła w swojej odpowiedzi na przyjęte przez Sąd środki organizacji postępowania dwie skargi, z dnia 17 października 2014 r. i z dnia 1 marca 2016 r., które miały być do niej skierowane przez LEO Express.
82
Jak twierdzi Komisja, obie skargi zawierają poszlaki dotyczące trasy Praga–Koszyce (miasto na wschodzie Republiki Słowackiej). Co więcej, skarga z dnia 1 marca 2016 r. zawiera poszlaki dotyczące dwóch pozostałych tras krajowych Ostrawa–Kolin i Ołomuniec–Kolin.
83
Po drugie, Komisja położyła nacisk na okoliczność, że z dokumentów dotyczących trasy Praga–Ostrawa można również wywnioskować informacje przydatne przy prowadzeniu dochodzenia w sprawie istnienia antykonkurencyjnych praktyk dotyczących tego ostatniego połączenia, ponieważ poruszają one kwestię kosztów na innych trasach kolejowych, a zatem stanowią wzorzec normalnego podziału kosztów pomiędzy różne trasy.
84
W uwagach dotyczących odpowiedzi Komisji na środki organizacji postępowania skarżąca zakwestionowała te informacje. Według skarżącej dokumenty przedstawione przez Komisję nie zwierają żadnych poszlak pozwalających podejrzewać, że doszło z jej strony do antykonkurencyjnego zachowania na trasie Praga–Koszyce. Jeśli chodzi o trasy Ostrawa–Kolin i Ołomuniec–Kolin, skarżąca podnosi, że połączenia te stanowią w istocie integralną część trasy Praga–Ostrawa.
85
W pierwszej kolejności należy wskazać, że choć obie skargi skierowane do Komisji zawierają informacje dotyczące trasy Praga–Koszyce, informacje te nie stanowią poszlak o wystarczająco poważnym charakterze pozwalających podejrzewać, że również na tej trasie stosowane były ceny drapieżne. Wskazano tam jedynie, że skarżąca nadużyła swojej dominującej pozycji, postanawiając ponownie wprowadzić na tej trasie swoje pociągi SC Pendolino, w reakcji na analogiczne zamiary LEO Express, choć przestała wykorzystywać te pociągi na tej samej trasie z powodu niskiej frekwencji.
86
W tym względzie należy przypomnieć, że Komisja przyznała, iż nie dysponowała poszlakami pozwalającymi podejrzewać, że doszło do naruszenia polegającego na stosowaniu cen drapieżnych.
87
Nawet przy założeniu, że przedmiotowe informacje mogły pośrednio świadczyć o stosowaniu cen drapieżnych również na trasie Praga–Koszyce, włączenie tej trasy do przedmiotu kontroli Falcon byłoby w każdym wypadku niezgodne z art. 1 zaskarżonej decyzji, który ogranicza jej przedmiot do terytorium Republiki Czeskiej.
88
W drugiej kolejności, jeśli chodzi o trasy Ostrawa–Kolin i Ołomuniec–Kolin, wystarczy stwierdzić, jak czyni to skarżąca, że stanowią one integralną część trasy Praga–Ostrawa. Miasta Kolin i Ołomuniec leżą bowiem na trasie Praga–Ostrawa, pomiędzy tymi dwoma miastami. Jak z tego wynika, trasy Ostrawa–Kolin i Ołomuniec–Kolin są już ujęte w sformułowaniu zaskarżonej decyzji dotyczącym w sposób wyraźny trasy Praga–Ostrawa.
89
Należy zatem stwierdzić, że Komisja nie dysponowała poszlakami o wystarczająco poważnym pozwalającymi podejrzewać, że skarżąca stosowała ceny drapieżne na trasach innych niż trasa Praga–Ostrawa.
90
Wniosek ten potwierdza zresztą sama Komisja, przynajmniej w sposób dorozumiany, kiedy kładzie nacisk na wagę informacji dotyczących innych połączeń przy badaniu przypadku trasy Praga–Ostrawa.
91
W każdym wypadku, nawet przy założeniu, że to ostatnie rozumowanie jest zasadne, nie pozwala ono Komisji na stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że dysponowała informacjami sugerującymi, iż skarżąca stosowała ceny drapieżne „na niektórych trasach kolejowych, w szczególności (choć nie tylko) na trasie Praga–Ostrawa”, chociaż dysponowała poszlakami o wystarczająco poważnym charakterze jedynie w odniesieniu do tej ostatniej trasy.
– W przedmiocie okresu wcześniejszego niż rok 2011
92
W tym względzie z akt sprawy wynika, że pierwszy konkurent skarżącej, RegioJet, rozpoczął wykorzystywanie trasy Praga–Ostrawa dopiero we wrześniu 2011 r. i że dopiero od tego czasu czeski organ ochrony konkurencji prowadzi dochodzenie w sprawie nieuczciwego zachowania na tej trasie zarzucanego skarżącej.
93
Jednak w odpowiedzi na przyjęte przez Sąd środki organizacji postępowania Komisja przedstawiła dokument z dnia 4 października 2010 r.
94
Według skarżącej dokument ten, mianowicie skarga wniesiona do Komisji przez RegioJet, nie zawiera żadnych istotnych informacji. Chodzi wyłącznie o przypuszczenia tej ostatniej.
95
Trzeba wszakże stwierdzić, że choć dokument przedstawiony przez Komisję jest jedynie skargą wniesioną do niej przez konkurenta skarżącej, skarga ta jest sformułowana w sposób spójny i dotyczy, w odniesieniu do okresu wcześniejszego niż rok 2011, zachowania takiego samego jak to, co do którego w odniesieniu do okresu od 2011 r. Komisja dysponowała poszlakami o wystarczająco poważnym charakterze.
96
Ponadto choć prawdą jest, że pierwszy konkurent skarżącej, RegioJet, zaczął jeździć na linii Praga–Ostrawa dopiero w 2011 r., a drugi, LEO Express, dopiero w 2012 r., samo w sobie nie wyklucza to możliwości nieuczciwego zachowania skarżącej przed tą datą. Można bowiem rozsądnie zakładać, że aby sprostać nowym konkurentom, przedsiębiorstwo mające pozycję dominującą nie czekałoby na wejście konkurencji na rynek właściwy, tylko działałoby już przed tym wejściem, aby zapobiec mu lub je utrudnić.
97
W tej sytuacji Komisja mogła uznać w zaskarżonej decyzji okres „co najmniej od 2011 r.” za prawdopodobny okres podejrzewanego naruszenia.
– Wnioski częściowe
98
Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji Komisja nie dysponowała poszlakami o wystarczająco poważnym charakterze pozwalającymi podejrzewać, że doszło do naruszenia przez skarżącą art. 102 TFUE, które miało formę inną niż zarzucane jej stosowanie cen drapieżnych lub dotyczyło tras innych niż trasa Praga–Ostrawa. Natomiast Komisja miała prawo uznać za prawdopodobny okres przedmiotowego naruszenia okres, który rozpoczął się „co najmniej” w roku 2011.
Wnioski w przedmiocie pytania drugiego i trzeciego
99
W tej sytuacji należy uwzględnić w części zarzuty drugi i trzeci rozpatrywanej skargi i stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim dotyczy ona zarzucanego skarżącej naruszenia art. 102 TFUE na trasach innych niż trasa Praga–Ostrawa i form naruszenia innych niż zarzucane jej stosowanie cen drapieżnych.
100
W świetle tego wniosku należy obecnie zbadać pozostałe zarzuty skargi.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na arbitralnym i nieproporcjonalnym charakterze zaskarżonej decyzji
101
Skarżąca utrzymuje, że zaskarżona decyzja stanowi arbitralną i nieproporcjonalną interwencję.
102
W tym względzie skarżąca zauważa przede wszystkim, że Komisja dysponowała kilkoma tysiącami stron dowodów pochodzących z postępowania przed czeskim organem ochrony konkurencji. Ponadto wskazuje ona, że ów organ sam przeprowadził już niezapowiedzianą kontrolę w siedzibie skarżącej. Oprócz tego skarżąca twierdzi, że udzielała mu możliwie największej pomocy w toku całego prowadzonego przezeń postępowania administracyjnego. W związku z tym zdaniem skarżącej stan faktyczny mający decydujące znaczenia dla dochodzenia prowadzonego przez Komisję został szczegółowo przedstawiony w dokumentacji wspomnianego organu i Komisja nie mogła spodziewać się, że podczas spornej kontroli zdobędzie dodatkowe dowody.
103
Następnie skarżąca twierdzi, że te same rezultaty można było osiągnąć w sposób mniej inwazyjny, na przykład poprzez żądanie udzielenia informacji.
104
Co więcej, skarżąca podkreśla, że sporne zachowanie jest już przedmiotem dwóch postępowań sądowych wszczętych przez obu jej konkurentów, RegioJet i LEO Express.
105
Wreszcie zaskarżona decyzja narusza zdaniem skarżącej zasadę proporcjonalności, ponieważ przedmiot kontroli został sformułowany w sposób zbyt szeroki.
106
Komisja wnosi o oddalenie tego zarzutu.
107
Należy od razu oddalić część pierwszą tego zarzutu, opartą na arbitralnym charakterze zaskarżonej decyzji.
108
Jak wynika z orzecznictwa, decyzja w sprawie kontroli ma charakter arbitralny wyłącznie wówczas, gdy została wydana w braku okoliczności faktycznych mogących uzasadniać kontrolę. Nie dzieje się tak wówczas, gdy ma ona na celu zebranie niezbędnych dokumentów w celu potwierdzenia istnienia i zakresu ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych, co do których Komisja posiada już informacje stanowiące wystarczająco poważne poszlaki uzasadniające podejrzenie naruszenia reguł konkurencji przez dane przedsiębiorstwo (zob. podobnie wyrok z dnia 14 listopada 2012 r., Nexans France i Nexans/Komisja, T‑135/09, EU:T:2012:596, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
109
Z badania zarzutów drugiego i trzeciego wynika zaś, po pierwsze, że Komisja dysponowała poszlakami o wystarczająco poważnym charakterze pozwalającymi podejrzewać, że doszło do naruszenia art. 102 TFUE polegającego na stosowaniu drapieżnych cen na trasie Praga–Ostrawa od 2011 r., a po drugie, że należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim dotyczy ona innych form naruszenia art. 102 TFUE i innych tras, a to z powodu braku w tym względzie poszlak o wystarczająco poważnym charakterze.
110
W tych okolicznościach zaskarżona decyzja nie ma arbitralnego charakteru.
111
Część pierwszą zarzutu pierwszego należy zatem oddalić.
112
Co się tyczy części drugiej zarzutu pierwszego, dotyczącej nieproporcjonalnego charakteru zaskarżonej decyzji, to należy przypomnieć, że zgodnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii nie powinny wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów traktatów (art. 5 ust. 4 TUE).
113
Zasada ta wymaga zatem, aby działania instytucji Unii nie przekraczały granicy tego, co jest właściwe i konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu, przy czym gdy istnieje wybór między kilkoma odpowiednimi środkami, należy wybrać środek najmniej uciążliwy, zaś wywołane uciążliwości nie mogą pozostawać w dysproporcji do zamierzonych celów (zob. wyrok z dnia 6 września 2013 r., Deutsche Bahn i in./Komisja, T‑289/11, T‑290/11 i T‑521/11, EU:T:2013:404, pkt 192 i przytoczone tam orzecznictwo.
114
Jednakże wybór, jakiego dokonuje Komisja pomiędzy z jednej strony kontrolą prowadzoną na podstawie zwykłego upoważnienia lub żądania udzielenia informacji, a z drugiej strony kontrolą nakazaną w drodze decyzji, nie zależy od okoliczności takich jak szczególna powaga sytuacji, niezwykle pilny charakter czy konieczność zachowania absolutnej dyskrecji, ale od wymogów stosownego dochodzenia, po uwzględnieniu konkretnych okoliczności sprawy. Tym samym kiedy celem decyzji o przeprowadzeniu kontroli jest wyłącznie umożliwienie Komisji zebrania koniecznych dowodów pozwalających jej ocenić ewentualne istnienie naruszenia traktatu, decyzja taka nie narusza zasady proporcjonalności (zob. podobnie wyrok z dnia 6 września 2013 r., Deutsche Bahn i in./Komisja, T‑289/11, T‑290/11 i T‑521/11, EU:T:2013:404, pkt 193 i przytoczone tam orzecznictwo).
115
Do Komisji należy ocena, czy uzyskanie określonej informacji jest konieczne w celu umożliwienia odkrycia naruszenia reguł konkurencji, i choćby dysponowała ona poszlakami, a nawet dowodami potwierdzającymi istnienie naruszenia, może ona w sposób uzasadniony uznać za konieczne nakazanie dodatkowych kontroli, które pozwolą jej lepiej ocenić zakres naruszenia lub czas jego trwania (zob. wyrok z dnia 6 września 2013 r., Deutsche Bahn i in./Komisja, T‑289/11, T‑290/11 i T‑521/11, EU:T:2013:404, pkt 194 i przytoczone tam orzecznictwo).
116
Nie może zatem zostać uwzględniony argument skarżącej, zgodnie z którym zgodnie z zasadą proporcjonalności Komisja powinna była zastosować mniej inwazyjne środki, takie jak wniosek o udzielenie informacji na podstawie art. 18 rozporządzenia nr 1/2003, i to tym bardziej, że w okolicznościach niniejszej sprawy ocena zachowania skarżącej w sposób oczywisty zależy od informacji, które z pewnością nie zostałyby dobrowolnie przekazane Komisji i w posiadanie których nie mogła ona w związku z tym wejść inaczej niż w drodze kontroli (zob. podobnie wyroki: z dnia 8 marca 2007 r., France Télécom/Komisja, T‑340/04, EU:T:2007:81, pkt 150, 153; a także z dnia 12 lipca 2007 r., CB/Komisja, T‑266/03, EU:T:2007:223, pkt 65).
117
Ponadto zważywszy, że zaskarżona decyzja opiera się częściowo na informacjach zawartych w aktach czeskiego organu ochrony konkurencji, który prowadzi dochodzenia w sprawie tego samego zachowania skarżącej i skierował do niej szereg żądań udzielenia informacji, prawdopodobnie akta tego organu zawierają już wszystkie informacje możliwe do uzyskania tą drogą.
118
W świetle orzecznictwa przytoczonego w szczególności w pkt 115 powyżej argument skarżącej, zgodnie z którym Komisja powinna była zadowolić się informacjami zawartymi w aktach czeskiego organu ochrony konkurencji, również nie może zostać uwzględniony.
119
Co się tyczy argumentu, zgodnie z którym to samo zachowanie skarżącej stanowi już przedmiot postępowania administracyjnego i dwóch postępowań sądowych na szczeblu krajowym, to wystarczy przypomnieć, iż zgodnie z orzecznictwem nie można wywieść z przepisów rozporządzenia nr 1/2003, że jeżeli krajowy organ ochrony konkurencji wszczął dochodzenie dotyczące określonych okoliczności, to tym samym Komisja nie może wszcząć swojego dochodzenia lub zainteresować się wstępnie sprawą. Przeciwnie, oba te organy mogą, przynajmniej na wstępnych etapach postępowania, takich jak dochodzenie, pracować równolegle i Komisja zachowuje możliwość wszczęcia postępowanie w celu wydania decyzji, nawet jeżeli organ krajowy prowadzi już postępowanie w sprawie. A fortiori Komisja musi również mieć możliwość nakazania przeprowadzenia kontroli stanowiącej jedynie czynność przygotowawczą do zbadania istoty sprawy, która nie jest tożsama z formalnym wszczęciem postępowania w rozumieniu art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 (zob. podobnie wyrok z dnia 8 marca 2007 r., France Télécom/Komisja, T‑340/04, EU:T:2007:81, pkt 129 i przytoczone tam orzecznictwo). Zasada ta została uznana w przypadkach, gdy krajowy organ ochrony konkurencji stosuje artykuły 101 lub 102 TFUE. Ma ona tym bardziej zastosowanie w przypadkach, gdy dochodzenie prowadzone przez krajowy organ ochrony konkurencji opiera się jedynie na prawie krajowym. Właśnie taka sytuacja ma miejsce w niniejszym przypadku.
120
Z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że Komisja, w celu wypełnienia roli przypisanej jej przez traktat, nie może być związana decyzją wydaną przez sąd krajowy na podstawie art. 101 ust. 1 TFUE i art. 102 TFUE. Komisja ma zatem prawo do podjęcia w każdej chwili decyzji indywidualnych mających na celu zastosowanie art. 101 i 102 TFUE, nawet jeśli porozumienie lub praktyka są już przedmiotem orzeczenia sądu krajowego, a decyzja zamierzona przez Komisję jest sprzeczna z tym orzeczeniem sądowym (zob. wyrok z dnia 6 września 2013 r., Deutsche Bahn i in./Komisja, T‑289/11, T‑290/11 i T‑521/11, EU:T:2013:404, pkt 200 i przytoczone tam orzecznictwo).
121
W konsekwencji postępowania toczące się przed sądami czeskimi również nie mogą uniemożliwiać Komisji przeprowadzenia niezapowiedzianej kontroli takiej jak nakazana w drodze zaskarżonej decyzji.
122
Ponadto, co się tyczy orzeczenia wydanego przez Městský soud v Praze (sąd miejski w Pradze) w dniu 10 grudnia 2015 r., o którym mowa w pkt 8 powyżej, to należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie stoi w sprzeczności z tym orzeczeniem. Swoim orzeczeniem Městský soud v Praze (sąd miejski w Pradze) oddalił bowiem pozew o odszkodowanie wniesiony przez LEO Express przeciwko skarżącej, ponieważ Leo Express nie wykazała związku przyczynowego między poniesioną szkodą i antykonkurencyjnym zachowaniem zarzucanym skarżącej. Jednak po dokonaniu tego stwierdzenia nie było już potrzeby rozstrzygania kwestii antykonkurencyjnego charakteru zachowania skarżącej i w konsekwencji Městský soud v Praze (sąd miejski w Pradze) tego nie uczynił.
123
Co się tyczy argumentu skarżącej opartego na wyroku z dnia 25 listopada 2014 r., Orange/Komisja (T‑402/13, EU:T:2014:991), w którym Sąd stwierdził, że badanie akt będących w posiadaniu krajowego organu ochrony konkurencji nie stanowi alternatywy dla przeprowadzenia kontroli, gdyż wspomniany organ nie przeprowadził żadnej kontroli w pomieszczeniach odnośnego przedsiębiorstwa, i wobec tego jego decyzja została wydana wyłącznie na podstawie informacji dobrowolnie dostarczonych przez to przedsiębiorstwo, należy zauważyć, że Sąd dokonał takiego stwierdzenia, aby podważyć okoliczność, że w sprawie tej Komisja zdecydowała się na przeprowadzenie kontroli bez uprzedniego zweryfikowania informacji, które krajowy organ ochrony konkurencji mógł uzyskać w odniesieniu do podobnych zachowań (zob. podobnie wyrok z dnia 25 listopada 2014 r., Orange/KomisjaT‑402/13, EU:T:2014:991, pkt 55, 56). W niniejszym przypadku natomiast Sąd stwierdził, że Komisja zbadała akta czeskiego organu ochrony konkurencji i przystąpiła do wydania zaskarżonej decyzji dopiero po tym badaniu.
124
Wreszcie co się tyczy zastrzeżenia opartego na tym, że przedmiot spornej kontroli został sformułowany w sposób zbyt szeroki w zaskarżonej decyzji, to należy zauważyć, że zostało już ono zbadane w ramach zarzutów drugiego i trzeciego oraz że w wyniku tego badania zostało stwierdzone, iż należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim dotyczy ona wszelkich tras innych niż trasa Praga–Ostrawa oraz wszelkich zachowań innych niż zarzucane skarżącej stosowanie cen drapieżnych.
125
Natomiast jeśli chodzi o sformułowania zaskarżonej decyzji wskazujące okres, w którym naruszenie zostało jakoby popełnione, „przynajmniej od 2011 r.”, to Sąd stwierdził, również w ramach badania zarzutów drugiego i trzeciego, że Komisja dysponowała poszlakami dotyczącymi nie tylko okresu od 2011 r., ale także okresu przed rokiem 2011.
126
Ponadto jak wynika z orzecznictwa, Komisja nie ma obowiązku wskazywać okresu, w którym dopuszczono się naruszeń (zob. podobnie wyrok z dnia 6 września 2013 r., Deutsche Bahn i in./Komisja, T‑289/11, T‑290/11 i T‑521/11, EU:T:2013:404, pkt 170 i przytoczone tam orzecznictwo).
127
W tych okolicznościach zaskarżonej decyzji nie można uznać za nieproporcjonalną na tej podstawie, że przedmiot kontroli został sformułowany w sposób zbyt szeroki.
128
Należy zatem oddalić również część drugą zarzutu pierwszego, a wobec tego zarzut ten należy oddalić w całości.
W przedmiocie zarzutu czwartego, opartego na braku wpływu na handel między państwami członkowskimi i na braku dominującej pozycji skarżącej na rynku wewnętrznym lub na znacznej jego części
129
Zdaniem skarżącej Komisja nie miała kompetencji do wydania zaskarżonej decyzji i przeprowadzenia kontroli. Ze względu na to, iż trasa Praga–Ostrawa, o długości 356 km, ma nieistotne znaczenie na poziomie europejskiej sieci kolejowej, antykonkurencyjne zachowanie zarzucane skarżącej nie może w znaczący sposób wpłynąć na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Co więcej, skarżąca uważa, że nie zajmuje pozycji dominującej na rynku wewnętrznym lub na znacznej jego części. Z uwagi na jego marginalne znaczenie w skali Europy, przewozu kolejowego na trasie Praga–Ostrawa nie można uznać za znaczną część wspólnego rynku.
130
Skarżąca dodaje, że zarzut ten stanowi uzupełnienie zarzutu drugiego i odwrotnie, w szczególności jeśli chodzi o zakres geograficzny spornej kontroli.
131
Komisja wnosi o oddalenie tego zarzutu.
132
Zgodnie z art. 102 TFUE niezgodne z rynkiem wewnętrznym i zakazane jest nadużywanie przez jedno lub większą liczbę przedsiębiorstw pozycji dominującej na rynku wewnętrznym lub na znacznej jego części, w zakresie, w jakim może ono wpływać na handel między państwami członkowskimi.
133
W tym względzie na wstępie należy przypomnieć, że warunek, zgodnie z którym antykonkurencyjne porozumienia lub praktyki są zakazane w zakresie, w jakim mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi, ma na celu określenie zakresu obowiązywania prawa Unii w stosunku do zakresu obowiązywania prawa państw członkowskich. Zakłócenie konkurencji wynikające z danego porozumienia lub praktyki podlega bowiem zakazom ustanowionym w prawie Unii w zakresie, w jakim to porozumienie lub praktyka mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi, w przeciwnym zaś przypadku pozostaje poza ich zakresem (zob. podobnie wyrok z dnia 13 lipca 1966 r., Consten i Grundig/Komisja, 56/64, 58/64, EU:C:1966:41, s. 495).
134
Dokładniej rzecz ujmując – sam tytuł rozporządzenia nr 1/2003 wskazuje na to, że uprawnienia przyznane Komisji w drodze tego rozporządzenia mają na celu wprowadzenie w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 101 i 102 TFUE. Te dwa postanowienia zabraniają przedsiębiorstwom niektórych zachowań w zakresie, w jakim mogą one wpływać na handel między państwami członkowskimi oraz w jakim ich celem lub skutkiem jest zapobieżenie, ograniczenie lub zakłócenie konkurencji na rynku wewnętrznym. W związku z tym Komisja może korzystać ze swych uprawnień kontrolnych tylko w celu wykrycia takich zachowań (wyrok z dnia 14 listopada 2012 r., Nexans France i Nexans/Komisja, T‑135/09, EU:T:2012:596, pkt 99).
135
W świetle tego orzecznictwa Komisja niesłusznie utrzymuje więc, że przesłanka, zgodnie z którą antykonkurencyjne porozumienia lub praktyki są zakazane w zakresie, w jakim mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi, odnosi się wyłącznie do istoty sprawy, a mianowicie do oceny zgodności z prawem ewentualnej decyzji końcowej Komisji, a zatem nie wchodzi w zakres kontroli sądowej zaskarżonej decyzji.
136
Należy zatem zbadać, czy przesłanka ta (zwana dalej „pierwszą przesłanką”) jest spełniona w odniesieniu do podejrzewanego naruszenia, mając na uwadze stwierdzenie dokonane w ramach analizy zarzutów drugiego i trzeciego, zgodnie z którym Komisja nie dysponowała poszlakami o wystarczająco poważnym charakterze pozwalającymi podejrzewać naruszenie reguł konkurencji na trasach innych niż trasa Praga–Ostrawa.
137
Ponadto, w świetle okoliczności, że naruszenie podejrzewane przez Komisję w niniejszej sprawie stanowi naruszenie art. 102 TFUE, należy zbadać również przesłankę, zgodnie z którą zakazane jest nadużywanie pozycji dominującej na rynku wewnętrznym lub na znacznej jego części (zwaną dalej „drugą przesłanką”).
138
Co się tyczy przesłanki pierwszej przesłanki, na wstępie należy przypomnieć, że choć prawdą jest, iż zachowania, których skutki można umiejscowić na terytorium tylko jednego państwa członkowskiego, wchodzą w zakres krajowego porządku prawnego, a nie prawa Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 31 maja 1979 r., Hugin Kassaregister i Hugin Cash Registers/Komisja, 22/78, EU:C:1979:138, pkt 17), to jednak kiedy posiadacz pozycji dominującej utrudnia dostęp konkurentów do rynku, nie ma znaczenia okoliczność, że zachowanie to ma miejsce na terytorium jednego państwa członkowskiego, ponieważ może ono oddziaływać na przepływy handlowe i na konkurencję na rynku wewnętrznym (wyrok z dnia 9 listopada 1983 r., Banden‑Industrie‑Michelin/Komisja, 322/81, EU:C:1983:313, pkt 103).
139
Ponadto art. 102 TFUE nie wymaga, aby zostało stwierdzone, że zachowanie stanowiące nadużycie w istotny sposób wpływa na handel między państwami członkowskimi, lecz wymaga stwierdzenia, że zachowanie to może mieć taki skutek (wyrok z dnia 9 listopada 1983 r., Banden‑Industrie‑Michelin/Komisja, 322/81, EU:C:1983:313, pkt 104).
140
Aby bowiem uznać, że decyzja, porozumienie lub praktyka mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi, konieczne jest, by pozwalały one – na podstawie całokształtu obiektywnych okoliczności prawnych lub faktycznych – na przewidzenie z wystarczającym stopniem prawdopodobieństwa, że mogą one wywrzeć wpływ bezpośredni lub pośredni, rzeczywisty lub potencjalny, na przepływy handlowe między państwami członkowskimi, i to w sposób budzący obawy, że mogą one stanowić przeszkodę w realizacji jednolitego rynku między państwami członkowskimi (zob. wyrok z dnia 16 kwietnia 2015 r., Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej i Telefonia Dialog, C‑3/14, EU:C:2015:232, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).
141
Tymczasem w niniejszej sprawie bezsporne jest, po pierwsze, że trasę Praga–Ostrawa uznaje się za jedną z głównych tras Republiki Czeskiej, w szczególności ze względu na to, że nie istnieją bezpośrednie autostrady między Pragą i Ostrawą, miastem położonym około dziesięciu kilometrów od granicy Polski i kilkadziesiąt kilometrów od granicy Słowacji, po drugie, że konkurencyjni przewoźnicy działający na trasie Praga–Ostrawa prowadzą działalność również w innych państwach członkowskich, w szczególności w Republice Słowackiej, oraz po trzecie, że trasa Praga–Ostrawa stanowi część linii konkurencyjnych przewoźników konkurencyjnych, w szczególności prowadzących do tego państwa członkowskiego.
142
Należy stwierdzić, że w tej sytuacji antykonkurencyjne zachowanie takie jak zachowanie podejrzewane przez Komisję w niniejszej sprawie w sposób oczywisty może wpłynąć na przepływy handlowe na konkurencję na rynku wewnętrznym. Takie nadużycie może bowiem mieć wpływ na pozycję gospodarczą konkurencyjnych przewoźników działających w kilku państwach członkowskich i w związku z tym może mieć wpływ na konkurencję nie tylko na trasie Praga–Ostrawa i w Republice Czeskiej, ale – przynajmniej pośrednio – w większej skali w Europie Środkowej, w szczególności na Słowacji.
143
Prawdą jest, że gdyby podejrzewane naruszenie było, jak sugeruje skarżąca, ograniczone do odcinka łączącego Choceň (Republika Czeska) z Brandýs nad Orlicí (Republika Czeska), o długości 5 km, stanowiącego część trasy Praga–Ostrawa, jego wpływ na handel pomiędzy państwami członkowskimi byłby niewielki. Podejrzewane naruszenie nie jest jednak ograniczone do wspomnianego odcinka. Obejmuje ono całość trasy Praga–Ostrawa, o długości 356 km.
144
Oznacza to, że przesłanka pierwsza jest spełniona.
145
Co się tyczy przesłanki drugiej, wystarczy wskazać, iż bezsporne pomiędzy stronami jest posiadanie przez skarżącą pozycji dominującej w rozumieniu art. 102 TFUE w szczególności na rynkach świadczenia usługi przewozu osób i świadczenia usług zarządzania infrastrukturą kolejową w Republice Czeskiej (motyw 2 zaskarżonej decyzji).
146
Tymczasem zgodnie z orzecznictwem drugą przesłankę uznaje się za spełnioną nawet w przypadkach, gdy pozycja dominująca przedsiębiorstwa ogranicza się do obszaru wewnątrz państwa członkowskiego (zob. podobnie wyrok z dnia 25 października 2001 r., Ambulanz Glöckner, C‑475/99, EU:C:2001:577, pkt 38) lub do portu (zob. podobnie wyrok z dnia 10 grudnia 1991 r., Merci convenzionali porto di Genova, C‑179/90, EU:C:1991:464, pkt 15).
147
A fortiori przesłankę tę należy uznać za spełnioną, w przypadku gdy pozycja dominująca danego przedsiębiorstwa obejmuje całe terytorium państwa członkowskiego, takiego jak Republika Czeska.
148
Ponadto skarżąca myli się, wychodząc z założenia, że przewóz kolejowy na trasie Praga–Ostrawa powinien stanowić istotną część rynku wewnętrznego. Aby art. 102 miał zastosowanie, łącznie muszą bowiem być spełnione dwie odrębne przesłanki. Po pierwsze, zachowanie stanowiące nadużycie powinno móc wpływać na handel między państwami członkowskimi. Po drugie, sprawca zachowania stanowiącego nadużycie musi zajmować pozycję dominującą na rynku wewnętrznym lub na znacznej jego części. Z powyższego wynika, że art. 102 TFUE ma zastosowanie nawet w przypadkach, gdy przedsiębiorstwo mające pozycję dominującą na rynku wewnętrznym lub na znacznej jego części wykorzystuje tę pozycję dominującą w sposób stanowiący nadużycie jedynie w pewnym segmencie rynku, który sam nie stanowi znacznej części rynku wewnętrznego, pod warunkiem jednak, że to nadużycie może mieć wpływ na handel między państwami członkowskimi. Z powyższego wynika więc, że przesłanka ta jest spełniona w niniejszej sprawie.
149
Przesłanka druga jest zatem również spełniona.
150
Wobec tego zarzut czwarty należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu piątego, opartego na naruszeniu zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań
151
Skarżąca twierdzi, że okoliczność, iż czeski organ ochrony konkurencji prowadzi dochodzenia w przedmiocie tego samego zachowania od 2011 r., budzi jej uzasadnione oczekiwania, że dochodzenie będzie prowadzone wyłącznie przez wspomniany organ.
152
Twierdzi ona, że te uzasadnione oczekiwania zostały wzmocnione przez brzmienie komunikatu Komisji w sprawie współpracy w ramach sieci organów ochrony konkurencji (Dz.U. 2004, C 101, s. 43) oraz przez okoliczność, iż Komisja była całkowicie bierna pomiędzy 2013 r., kiedy została do niej wniesiona skarga, która doprowadziła do wydania zaskarżonej decyzji, a 2016 r., kiedy to przeprowadziła sporną kontrolę.
153
Komisja podważa te argumenty.
154
W tym względzie nie można wywieść z przepisów rozporządzenia nr 1/2003, że jeżeli krajowy organ ochrony konkurencji wszczął dochodzenie dotyczące określonych okoliczności, to tym samym Komisja nie może wszcząć swojego dochodzenia lub zainteresować się wstępnie tą sprawą. Przeciwnie, oba te organy mogą, przynajmniej na wstępnych etapach postępowania, takich jak dochodzenie, pracować równolegle i Komisja zachowuje możliwość wszczęcia postępowania w celu wydania decyzji, nawet jeżeli organ krajowy prowadzi już postępowanie w sprawie. A fortiori Komisja musi również mieć możliwość przeprowadzenia kontroli, ponieważ decyzja nakazująca przeprowadzenia kontroli stanowi jedynie czynność przygotowawczą do zbadania istoty sprawy, która nie jest tożsama z formalnym wszczęciem postępowania w rozumieniu art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 (zob. podobnie wyrok z dnia 8 marca 2007 r., France Télécom/Komisja, T‑340/04, EU:T:2007:81, pkt 129 i przytoczone tam orzecznictwo).
155
Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem co do zasady Komisja nie może być związana decyzją wydaną przez sąd lub organ krajowy na podstawie art. 101 ust. 1 TFUE i art. 102 TFUE. Komisja ma zatem prawo do podjęcia w każdej chwili decyzji indywidualnych mających na celu zastosowanie art. 101 i 102 TFUE, nawet jeśli porozumienie lub praktyka są już przedmiotem orzeczenia sądu krajowego, a decyzja zamierzona przez Komisję jest sprzeczna z tym orzeczeniem sądowym (zob. wyrok z dnia 25 listopada 2014 r., Orange/Komisja, T‑402/13, EU:T:2014:991, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo).
156
W związku z tym dochodzenie prowadzone przez czeski organ ochrony konkurencji nie może w żadnym wypadku wzbudzić uzasadnionych oczekiwań skarżącej, że Komisja powstrzyma się od podjęcia działania.
157
Co więcej, należy zauważyć, że czeski organ ochrony konkurencji nie prowadzi dochodzenia na podstawie prawa Unii, tylko na podstawie prawa krajowego.
158
Co do okoliczności, że Komisja wydała zaskarżoną decyzję dopiero w 2016 r., chociaż czeski organ ochrony konkurencji prowadził dochodzenie od 2011 r. i chociaż w 2013 r. do Komisji została wniesiona skarga dotycząca tego samego zachowania skarżącej, to nie podważa ona wniosku, iż skarżąca nie może w niniejszym przypadku powoływać się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań.
159
W tym względzie wystarczy przypomnieć, że Komisja jest uprawniona do klasyfikowania pod względem pierwszeństwa wnoszonych do niej skarg (zob. wyrok z dnia 14 września 2016 r., Trajektna luka Split/Komisja, T‑57/15, EU:T:2016:470, pkt 66 i przytoczone tam orzecznictwo).
160
Co się tyczy komunikatu Komisji w sprawie współpracy w ramach sieci organów ochrony konkurencji, należy wskazać, podobnie jak czyni to Komisja, że ma ona zastosowanie jedynie w przypadku, gdy krajowy organ ochrony konkurencji stosuje art. 101 lub 102 TFUE. Jednakże w niniejszym przypadku taka sytuacja nie zachodzi. Wobec tego wspomniany komunikat również nie mógł wzbudzić uzasadnionych oczekiwań skarżącej.
161
Jak z tego wynika, zarzut piąty należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu szóstego, opartego na naruszeniu prawa do poszanowania życia prywatnego i prawa do obrony
162
Zdaniem skarżącej ingerencja w prawo zagwarantowane przez art. 7 karty i art. 8 EKPC, która wiąże się z zaskarżoną decyzją, nie spełnia żadnej z trzech przesłanek pozwalających uznać ją za uzasadnioną. Nie jest ona przewidziana przez ustawę, nie realizuje celu zgodnego z prawem, w szczególności ze względu na brak poszlak o wystarczająco poważnym charakterze pozwalających podejrzewać, że doszło do naruszenia reguł konkurencji przez skarżącą, ani nie jest niezbędna w społeczeństwie demokratycznym, w szczególności w świetle postępowania prowadzonego przez czeski organ ochrony konkurencji i dwóch postępowań sądowych w toku.
163
Co więcej, zaskarżona decyzja narusza prawa zagwarantowane w art. 48 karty i art. 6 EKPC, w szczególności prawo skarżącej do bycia poinformowaną w sposób szczegółowy o charakterze i przyczynie wnoszonego przeciwko niej oskarżenia. Jeśli chodzi o charakter oskarżenia, zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja jest bowiem sformułowana zbyt szeroko, zaś jeśli chodzi o przyczynę oskarżenia – to nie zawiera ona konkretnych informacji.
164
Komisja wnosi o oddalenie tego zarzutu.
W przedmiocie części pierwszej zarzutu szóstego, opartej na naruszeniu art. 7 karty i art. 8 EKPC
165
Zgodnie z art. 7 karty każdy ma prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, domu i komunikowania się.
166
W tym względzie art. 52 ust. 1 karty stanowi, że wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w karcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności. Ponadto, w poszanowaniu zasady proporcjonalności, ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób.
167
Co się tyczy art. 8 EKPC, art. 52 ust. 3 karty stanowi, że „w zakresie, w jakim niniejsza [k]arta zawiera prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w [EKPC], ich znaczenie i zakres są takie same, jak praw ustanowionych przez tę konwencję”.
168
Również wyjaśnienia dotyczące karty (Dz.U. 2007, C 303, s. 17) wskazują w odniesieniu do art. 7 karty, co następuje:
„Zgodnie z artykułem 52 ustęp 3 [karty] prawo to ma takie samo znaczenie i zakres jak prawa zawarte w odpowiednim artykule [EKPC]. W związku z tym prawnie dozwolone ograniczenia tych praw są takie jak ograniczenia uznawane przez artykuł 8 [EKPC]: »[…] 2. Niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób«”.
169
Zatem jako że z orzecznictwa wynika, iż wykonywanie uprawnień w zakresie kontroli powierzonych Komisji przez art. 20 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003 względem przedsiębiorstwa stanowi ewidentną ingerencję w prawo tego podmiotu do poszanowania życia prywatnego, domu i korespondencji (wyrok z dnia 6 września 2013 r., Deutsche Bahn i in./Komisja, T‑289/11, T‑290/11 i T‑521/11, EU:T:2013:404, pkt 65), należy zbadać, czy zaskarżona decyzja spełnia wymogi ustanowione w art. 52 ust. 1 karty i w art. 8 ust. 2 EKPC.
170
Zgodnie z tymi przesłankami ograniczenie powinno przede wszystkim być przewidziane przez ustawę. Omawiany środek powinien zatem mieć podstawę prawną (zob. analogicznie wyrok z dnia 28 maja 2013 r., Trabelsi i in./Rada, T‑187/11, EU:T:2013:273, pkt 79 i przytoczone tam orzecznictwo).
171
W niniejszym przypadku, jak wynika z motywów zaskarżonej decyzji, została ona przyjęta na podstawie art. 20 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003, który to przepis przewiduje w istocie uprawnienie Komisji do nakazania w drodze decyzji kontroli, którym przedsiębiorstwa i związki przedsiębiorstw są zobowiązane się poddać.
172
Przesłanka, zgodnie z którą każda ingerencja w prawo do poszanowania życia prywatnego musi być „przewidziana przez ustawę”, jest zatem spełniona.
173
Następnie, jeżeli chodzi o przesłankę, zgodnie z którą w poszanowaniu zasady proporcjonalności ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób, z orzecznictwa wynika, że uprawnienia przyznane Komisji w art. 20 rozporządzenia nr 1/2003 mają na celu umożliwienie jej wykonywania zadania powierzonego jej w traktatach, jakim jest czuwanie nad poszanowaniem reguł konkurencji na rynku wewnętrznym. Reguły te mają na celu zapobieganie zakłóceniom konkurencji ze szkodą dla interesu ogólnego, przedsiębiorstw indywidualnych i konsumentów. Wykonywanie uprawnień przyznanych Komisji przez rozporządzenie nr 1/2003 przyczynia się do utrzymania systemu konkurencji zamierzonego przez traktaty, których przestrzeganie przez przedsiębiorstwa jest obowiązkowe. W tych okolicznościach nie można zatem uznać, że rozporządzenie nr 1/2003, przyznając Komisji uprawnienia do przeprowadzenia kontroli bez uprzedniego powiadomienia, stanowi naruszenie prawa przewidzianego w art. 7 karty i art. 8 EKPC (zob. podobnie wyrok z dnia 26 czerwca 1980 r., National Panasonic/Komisja, 136/79, EU:C:1980:169, pkt 20).
174
Zatem w świetle analizy innych zarzutów rozpatrywanej skargi, do których skarżąca dokonuje w tym kontekście odesłania, również zaskarżona decyzji, wydana na podstawie rozporządzenia nr 1/2003, odpowiada celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię.
175
Wreszcie, co się tyczy kwestii, czy zaskarżona decyzja wykracza poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia celu wskazanego w pkt 173 powyżej, wystarczy przypomnieć, że ta sama kwestia została już przeanalizowana w ramach badania zarzutu pierwszego. Po dokonaniu tej oceny zostało stwierdzone, że w świetle wyników analizy zarzutów drugiego i trzeciego zaskarżona decyzja została przyjęta z poszanowaniem zasady proporcjonalności.
176
W tych okolicznościach część pierwszą zarzutu szóstego, opartą na naruszeniu art. 7 karty i art. 8 EKPC, należy oddalić.
W przedmiocie części drugiej zarzutu szóstego, opartej na naruszeniu art. 48 karty i art. 6 EKPC
177
Zgodnie z art. 48 ust. 2 karty „[k]ażdemu oskarżonemu gwarantuje się poszanowanie prawa do obrony”.
178
Co się tyczy art. 6 EKPC, wyjaśnienia dotyczące karty wskazują, co następuje:
„Artykuł 48 jest taki sam jak artykuł 6 ustępy 2 i 3 [EKPC] […]. Zgodnie z artykułem 52 ustęp 3 prawo to ma takie samo znaczenie i zakres jak prawo zagwarantowane przez [EKPC]”.
179
W tym względzie należy przypomnieć, że prowadzone przed Komisją postępowanie administracyjne na podstawie rozporządzenia nr 1/2003 składa się z dwóch odrębnych i następujących po sobie etapów, z których każdy ma własną wewnętrzną logikę, to jest, po pierwsze – ze wstępnego dochodzenia, a po drugie – z etapu kontradyktoryjnego. Etap wstępnego dochodzenia, w ramach którego Komisja korzysta z uprawnień w zakresie dochodzenia przewidzianych w rozporządzeniu nr 1/2003 i który trwa do przedstawienia zarzutów, ma umożliwić Komisji zebranie wszystkich istotnych informacji potwierdzających – lub nie – istnienie naruszenia reguł konkurencji oraz zajęcie wstępnego stanowiska w przedmiocie kierunku, jak i dalszego przebiegu postępowania. Etap kontradyktoryjny natomiast, trwający od przedstawienia zarzutów do wydania ostatecznej decyzji, musi umożliwić Komisji ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie zarzucanego danemu przedsiębiorstwu naruszenia (zob. wyrok z dnia 8 lipca 2008 r., AC‑Treuhand/Komisja, T‑99/04, EU:T:2008:256, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
180
Po pierwsze, jeżeli chodzi o etap wstępnego dochodzenia, Trybunał wyjaśnił, że rozpoczyna się on w dniu, w którym Komisja, wykonując uprawnienia przyznane jej w szczególności w art. 18 i 20 rozporządzenia nr 1/2003, podejmuje środki prowadzące do zarzucenia przedsiębiorstwu popełnienia naruszenia i mające istotny wpływ na sytuację podejrzanych przedsiębiorstw. Po drugie, z orzecznictwa Trybunału wynika, że na początku kontradyktoryjnego etapu postępowania administracyjnego przedsiębiorstwo za pomocą pisma w sprawie przedstawienia zarzutów zostaje poinformowane o wszystkich istotnych okolicznościach, na których opiera się Komisja na tym etapie postępowania, oraz że przedsiębiorstwu temu przysługuje prawo dostępu do akt sprawy, które ma na celu zagwarantowanie skutecznego wykonania prawa do obrony. W konsekwencji dopiero po przesłaniu pisma w sprawie przedstawienia zarzutów strona ta może w pełni powoływać się na swoje prawo do obrony. Gdyby bowiem wspomniane uprawnienia zostały rozszerzone na okres poprzedzający wysłanie pisma w sprawie przedstawienia zarzutów, skuteczność dochodzenia Komisji zostałaby zagrożona, ponieważ już na wstępnym etapie dochodzenia Komisji zainteresowane przedsiębiorstwo byłoby w stanie określić informacje znane już przez Komisję, a więc i informacje, które mogą jeszcze zostać przed nią ukryte (zob. wyrok z dnia 8 lipca 2008 r., AC‑Treuhand/Komisja, T‑99/04, EU:T:2008:256, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo).
181
Prawdą jest, że środki dochodzeniowe podjęte przez Komisję na etapie wstępnego dochodzenia, w szczególności środki kontrolne i żądania informacji na podstawie art. 18 i 20 rozporządzenia nr 1/2003, z natury prowadzą do postawienia zarzutu naruszenia i mogą mieć istotny wpływ na sytuację podejrzewanych o to naruszenie przedsiębiorstw (wyrok z dnia 8 lipca 2008 r., AC‑Treuhand/Komisja, T‑99/04, EU:T:2008:256, pkt 50). Chociaż bowiem z punktu widzenia formalnego zainteresowane przedsiębiorstwo nie ma statusu „oskarżonego” na wstępnym etapie dochodzenia, to wszczęcie względem niego dochodzenia, w szczególności poprzez podjęcie względem niego jakiegoś działania w ramach dochodzenia, nie może co do zasady być oderwane, z materialnego punktu widzenia, od istnienia podejrzenia, a w konsekwencji od dorozumianego zarzutu (wyrok z dnia 8 lipca 2008 r., AC‑Treuhand/Komisja, T‑99/04, EU:T:2008:256, pkt 52). Istotne jest zatem, by nie dopuścić do nieodwracalnego naruszenia prawa do obrony na tym etapie postępowania administracyjnego, ponieważ podjęte środki dochodzeniowe mogą mieć decydujące znaczenie dla ustalenia dowodów bezprawności zachowań przedsiębiorstw mogących prowadzić do pociągnięcia ich do odpowiedzialności (zob. wyrok z dnia 8 lipca 2008 r., AC‑Treuhand/Komisja, T‑99/04, EU:T:2008:256, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo). Z powyższego wynika, że Komisja już w chwili podjęcia pierwszego działania w ramach dochodzenia ma obowiązek poinformować dane przedsiębiorstwo o celu i przedmiocie prowadzonego dochodzenia. W tym względzie uzasadnienie to musi w szczególności umożliwić temu przedsiębiorstwu zrozumienie celu oraz przedmiotu dochodzenia, co oznacza sprecyzowanie podejrzeń dotyczących popełnienia naruszenia, oraz w tym kontekście faktu, że przedsiębiorstwo to może narazić się na zarzuty w związku z tym ewentualnym naruszeniem, tak by mogło ono podjąć konieczne kroki o skutku odciążającym i przygotować obronę na kontradyktoryjnym etapie postępowania administracyjnego (wyrok z dnia 8 lipca 2008 r., AC‑Treuhand/Komisja, T‑99/04, EU:T:2008:256, pkt 56).
182
W świetle analizy zarzutów drugiego i trzeciego, w wyniku której zostało stwierdzone, że należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim dotyczy ona tras innych niż trasa Praga–Ostrawa oraz odnosi się do zachowania innego niż zarzucane skarżącej stosowanie cen poniżej kosztów, należy stwierdzić, że w pozostałym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z rozporządzenia nr 1/2003 i z orzecznictwa.
183
W tych okolicznościach zaskarżoną decyzję, która wpisuje się w ramy wstępnego dochodzenia w postępowaniu administracyjnym przewidzianej w rozporządzeniu nr 1/2003, należy uznać za przyjętą w poszanowaniu prawa skarżącej do obrony.
184
Część druga zarzutu szóstego, oparta na naruszeniu art. 48 karty i art. 6 EKPC, powinna więc również zostać oddalona.
185
Zarzut szósty należy zatem oddalić w całości.
186
W świetle ogółu powyższych rozważań należy, po pierwsze, stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim dotyczy ona tras innych niż trasa Praga–Ostrawa oraz zachowania innego niż podejrzewane stosowanie cen poniżej kosztów, oraz po drugie, oddalić skargę w pozostałym zakresie.
W przedmiocie kosztów
187
Zgodnie z art. 134 § 3 regulaminu postępowania przed Sądem w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron każda z nich pokrywa własne koszty. Jednakże jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, Sąd może orzec, że jedna ze stron pokryje, oprócz własnych kosztów, część kosztów poniesionych przez stronę przeciwną.
188
W niniejszym przypadku, jako że należy stwierdzić częściową nieważność zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że należy orzec, iż każda ze stron pokryje własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (ósma izba)
orzeka, co następuje:
1)
Stwierdza się nieważność decyzji Komisji C(2016) 2417 final z dnia 18 kwietnia 2016 r. dotyczącej postępowania na podstawie art. 20 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003, skierowanej do spółki České dráhy, a.s., jak również do wszystkich spółek kontrolowanych przez nią bezpośrednio lub pośrednio, nakazującej im poddanie się kontroli (sprawa AT.40156 – Falkon) w zakresie, w jakim dotyczy ona tras innych niż trasa Praga–Ostrawa i zachowania innego niż podejrzewane stosowanie cen poniżej kosztów.
2)
W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
3)
Każda ze stron pokrywa własne koszty.
Collins
Barents
Passer
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 20 czerwca 2018 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: czeski.
(
1
)	Punkty 37, 41 i 50 w niniejszym tekście były przedmiotem zmian o charakterze językowym, po pierwotnym umieszczeniu na stronie internetowej.