61981C0106
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. FRANCESCO CAPOTORTI
presentadas el 9 de junio de 1982 (
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)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
El presente asunto ha sido planteado contra el Consejo y la Comisión por una empresa alemana -la sociedad Kind- que se dedica a la importación y comercio de carnes frescas procedentes de la República Federal o del Reino Unido. La referida empresa solicita la indemnización de los perjuicios que afirma le ha causado una medida especial consistente en una exacción a la exportación, establecida por el Reglamento n° 1837/80 del Consejo, de 27 de junio de 1980, y por el hecho de que la Comisión no haya suspendido dicha medida.
Procede recordar que el Reglamento citado estableció la organización común de mercados en el sector de las carnes de ovino y caprino, organización fundada esencialmente en la regulación de los precios (precio de base comunitarios, precios de referencia regionalizados y precios comprobados en los mercados representativos de la Comunidad), sobre la concesión de una prima a los productores con objeto de compensar la posible pérdida de ingresos derivada del establecimiento de la organización común y sobre otras formas de intervención que pretendían regularizar el mercado. Entre las medidas de esta última categoría, es preciso mencionar las compras por los organismos de intervención, si el precio fijado cae por debajo de un nivel determinado que precisa el apartado 2 del artículo 7, y el pago de una «prima variable por el sacrificio» que regula el artículo 9. Esta prima puede concederla el Estado miembro interesado cuando los precios fijados en su mercado representativo sean inferiores a un «nivel orientador», que corresponde al 85 % del precio de base, a condición sin embargo de que las medidas de ayuda que consistan en compras por los organismos de intervención no sean aplicables en dicho Estado. Pero la concesión de la prima variable por el sacrificio podría provocar distorsiones en la competencia cuando las carnes sacrificadas estuvieran destinadas a la exportación fuera del territorio del Estado miembro interesado; para evitar esta consecuencia negativa, el apartado 3 del artículo 9 prevé la adopción de las medidas necesarias «para permitir que, en caso de pago de la prima (de sacrificio) [...] se perciba un importe equivalente al de esta prima sobre los (mismos) productos [...] a la salida del territorio del correspondiente Estado miembro». Esta es la exacción especial a la exportación cuya aplicación habría causado a la empresa demandante los perjuicios de que se lamenta, es decir, una sensible reducción de su volumen de negocios entre octubre de 1980 y marzo de 1981.
Las modalidades de aplicación de la prima variable por el sacrificio se han regulado posteriormente por el Reglamento n° 2661 /80 de la Comisión, de 17 de octubre de 1980. En particular, incluso si la concesión de la prima ha sido decidida por las autoridades nacionales cuando se cumplan sus requisitos, corresponde a la Comisión fijar, cada semana, para cada Estado interesado, el importe de la prima (véase el artículo 3) y el importe que haya de percibirse a la salida de su territorio de los productos de que se trata (artículo 4).
Durante la campaña 1980/1981, el precio de mercado de las carnes de ovino y caprino bajó en el Reino Unido por debajo del «nivel orientador»; por ello las autoridades británicas concedieron la prima al sacrificio. Al mismo tiempo, la percepción sobre las carnes de ovino exportadas de un importe equivalente a esta prima fue previsto, con arreglo al apartado 3 del artículo 9 citado. En cuanto al período posterior al mes de noviembre de 1981, los datos proporcionados por el Consejo (mediante nota de 14 de mayo 1982) indican que la evolución del mercado no permitió la concesión de la prima o la permitió en medida muy modesta, que no podía llegar a influir de manera apreciable en los intercambios tanto internos como intracomunitários.
Ante la adversa situación en que se encontraba en abril de 1981, la sociedad Kind pidió a la Comisión que propusiera al Consejo de Ministros la modificación del citado artículo 9 del Reglamento n° 1837/80 o por lo menos que dispusiera la suspensión de la percepción de la exacción a la exportación. Esta última petición se fundaba en el artículo 33 del Reglamento citado, que dispone que «con objeto de facilitar el paso del régimen existente antes de la aplicación del presente Reglamento [...] la Comisión podrá adoptar las medidas oportunas». Pero la respuesta de la Comisión fue negativa y ello movió a la sociedad Kind a interponer, el 4 de mayo de 1981, el recurso al que se refieren estas conclusiones.
2.
En apoyo de su recurso, la sociedad Kind afirma en primer lugar que la disposición relativa a la exacción a la exportación que contiene el citado artículo 9 del Reglamento n° 1837/80 es contraria a Derecho por falta de motivación: afirma que infringe el artículo 190 del Tratado, que establece que los Reglamentos, las Directivas y las Decisiones deben estar motivados. Pero esta acusación carece de fundamento. En efecto, el segundo considerando del Reglamento de que se trata indica las razones en que se fundan las medidas de intervención y más particularmente de la concesión de primas por el sacrificio en las regiones en las que la compra por los organismos de intervención no se aplican, precisando que estas medidas son necesarias para alcanzar los objetivos del artículo 39 del Tratado y en especial para estabilizar los mercados y asegurar un nivel de vida adecuado para la población agrícola interesada. En la última parte del considerando, se explica por qué se ha establecido una exacción a la exportación, afirmando que, en caso de exportación de carne fuera del territorio del Estado miembro interesado es conveniente recuperar un importe equivalente «para evitar una distorsión de la libre competencia».
Entiendo que estas indicaciones, por más que tengan un carácter necesariamente sintético, proporcionan una explicación suficiente de los motivos del Reglamento en la medida que aquí interesa y son por ello plenamente conformes a la obligación impuesta por el artículo 190 del Tratado. A este respecto hay que recordar que, según la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, cuando se trata de actos de alcance general, y en particular de Reglamentos, la condición exigida por esta norma debe considerarse satisfecha cuando la motivación aclare los puntos esenciales de las medidas adoptadas por las Instituciones: «no cabría exigir una motivación específica sobre todos los detalles que puede suponer semejante medida, cuando éstos se encuentran englobados en el marco sistemático del conjunto» (sentencia de 12 de julio de 1979, Italia/Consejo, 166/78, ↔ Rec. p. 2575). En el presente caso, me parece que la exposición de motivos del Reglamento n° 1837/80, que consta de dieciocho considerandos, puede considerarse suficientemente amplia y analítica.
3.
La demandante afirma en segundo lugar que el artículo 9 del Reglamento n° 1837/80 ha establecido una verdadera exacción equivalente a derechos de aduana, en contravención de los artículos 9,12, 13 y 16 del Tratado CEE. Para demostrar los fundamentos de esta imputación, el Abogado de la sociedad Kind invoca la sentencia de este Tribunal de Justicia de 20 de abril de 1978, Commissionnaires réunis (asuntos acumulados 80/77 y 81/77, ↔ Rec. p. 927). Se trataba en dicho asunto de precisar si una disposición comunitaria que autorizaba a los Estados miembros productores de vino a establecer y a percibir exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana, en los intercambios intracomunitários de productos vinícolas, era compatible con el citado artículo 13 del Tratado CEE, que dispone la supresión, antes del período transitorio, de las exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana a la importación. Con razón entendió este Tribunal de Justicia que la supresión entre los Estados miembros de los derechos de aduana y exacciones de efecto equivalente constituye un principio fundamental del mercado común, que no admite excepciones. Pero la referencia a este precedente no constituye un argumento a favor de la tesis de la demandante: en efecto, en el caso resuelto por la citada sentencia, el litigio se refería al pago de un impuesto francés sobre la importación de vinos de mesa (o que podían llegar a ser vinos de mesa), exacción establecida, como he dicho, en base a la disposición de un Reglamento comunitario que la autorizaba. En el presente caso, por el contrario, nos enfrentamos a un simple mecanismo de recuperación, en el momento de la exportación, de una ayuda comunitaria concedida a la producción y que se ha concebido como un apoyo destinado a actuar exclusivamente en el mercado interior del mercado interesado. En efecto, la exacción a la exportación está vinculada estrechamente a la naturaleza de la prima por el sacrificio; dado que esta última se destina a contribuir al equilibrio de los precios en un mercado determinado, se quiere evitar que produzca también efectos en el exterior de ese mismo mercado y que por consiguiente se recupere sobre el importe ya pagado cuando la carne de ovino sale del territorio del Estado interesado. Mediante este mecanismo, no se hace sino restablecer el nivel de precios normal a los efectos de las relaciones exteriores y circunscribir al mercado interior los efectos de la medida de intervención.
Por otra parte, incluso si se compartiera la tesis que atribuye a la exacción de que se trata la naturaleza de un tributo de efecto equivalente a un derecho de aduana, me parece que la imputación de que se trata resultaría igualmente sin fundamento. En realidad, es sabido que, según lajurisprudencia de este Tribunal de Justicia, la responsabilidad de la Comunidad por un acto normativo que implique, como en el presente caso, decisiones de política económica, no puede apreciarse más que en caso de violación grave de una norma jurídica de rango superior que protege a los particulares (véase, especialmente, la sentencia de 25 de mayo de 1978, HNL/Consejo y Comisión, asuntos acumulados 83/76 y 94/76, 4/77, 15/77 y 40/77, ↔ Rec. p. 1209). El Tribunal de Justicia precisó recientemente este punto de vista al afirmar (sentencia de 4 de octubre de 1979, Ireks-Arkady, 238/78, ↔ Rec. p. 2955, especialmente, apartado 9) que «en un contexto de normas comunitarias caracterizado por el ejercicio de una amplia facultad discrecional, indispensable para la aplicación de la política agrícola común, no puede generarse la responsabilidad de la Comunidad más que de manera excepcional, en los casos en los que la Institución interesada hubiera sobrepasado, de manera manifiesta y grave, los límites que se imponen en el ejercicio de sus facultades». Ahora bien, no puede llegarse a considerar que la medida de la que nos ocupamos haya sido gravemente arbitraria. El establecimiento de la exacción a la exportación, prevista por el artículo 9 del Reglamento n° 1837/80, ha sido en todo caso una decisión justificada por circunstancias objetivas y relativa a la esfera discrecional de la política económica. Baste recordar lo que el representante de la Comisión, principalmente, ha puesto de relieve respecto a las exigencias que han llevado a establecer tanto la prima por el sacrificio como la recuperación de su importe en caso de exportación. La situación particular del Reino Unido (que es al mismo tiempo el principal productor y el principal consumidor de carnes de ovino) ha tenido a este respecto una importancia determinante.
Antes del establecimiento de la organización común en el sector que nos interesa, los productores del Reino Unido disfrutaban de una subvención pública por un importe igual a la diferencia entre el precio de mercado y un precio fijado por la administración. Este sistema, llamado «deficiency payment», a la vez que trataba de mantener el precio en el mercado inferior a un nivel relativamente más elevado, constituía al mismo tiempo una ayuda a la exportación, dado que la subvención se concedía igualmente a las carnes producidas en el Reino Unido y exportadas posteriormente. Cuando empezó a aplicarse el régimen de la organización común de mercado, la prima por sacrificio de la que hablamos sustituyó al «deficiency payment», por que era preciso evitar que se produjera un aumento brusco e importante de los precios en el mercado interior, lo que tendría como consecuencia la reducción tanto del consumo como de la importación procedente de los países terceros. A este respecto, procede señalar igualmente que cualquier reducción perceptible de las importaciones procedentes de países terceros hubiera supuesto también complicaciones en el sistema del GATT, ya que se hubiera podido replantear la discusión sobre los acuerdos celebrados relativos al importe del derecho de aduana a la entrada en la Comunidad.
Las circunstancias en las que se prevé la prima por sacrificio hacen por lo tanto comprender que no se trataba en absoluto de una medida arbitraria y que su limitación al mercado interior del Estado que la concede no tenía tampoco un carácter arbitrario; como ya se ha dicho, se trata de una limitación garantizada por el mecanismo de la exacción a la exportación. Es del todo evidente, pues, que no cabe hablar, respecto al artículo 9 del Reglamento n° 1837/80 de infracción grave de una norma comunitaria de rango superior: en realidad, esta norma ha sido el resultado de una decisión de política económica justificada por las circunstancias objetivas del mercado y sobre todo del mercado del Reino Unido en el sector de las carnes de ovino.
4.
La tercera imputación que la sociedad Kind realiza contra el Reglamento n° 1837/80 consiste en afirmar que la prima por sacrificio y su recuperación en caso de exportación serían incompatibles con el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40 del Tratado CEE, por cuanto la organización común de mercado «debe limitarse a procurar alcanzar los objetivos enumerados en el artículo 39 y debe excluir toda discriminación entre productores o consumidores de la Comunidad». El establecimiento de una prima por sacrificio destinada a aplicarse a escala regional constituye según ella una diferencia de trato, por cuanto establecería un régimen de favor para los consumidores y productores de determinado país (en el caso, el Reino Unido) en relación con los de otros países de la Comunidad, cuyas circunstancias de mercado no permiten aplicar este tipo de intervención.
Observaré a este respecto que numerosos aspectos de la organización común del mercado de carnes de ovino se fundan en el criterio de regionalización: en particular, la determinación del precio de referencia (apartado 1 del artículo 3 del citado Reglamento n° 1837/80), la concesión a los productores de una prima destinada a compensar su pérdida de ingresos después de la puesta en práctica de la organización común (apartado 1 del artículo 5), la adopción de medidas de intervención (artículos 6, 7, 9). ¿Debe quizá considerarse que, bajo todos estos aspectos, el principio de no discriminación entre productores y consumidores de la Comunidad ha sido violado? A mi parecer, la respuesta debe ser negativa, porque la diferencia de trato a escala regional, en el sector considerado, está justificada por las condiciones objetivas del mercado, que presenta caracteres muy diferentes en las diversas zonas enumeradas en el citado apartado 1 del artículo 3. Estas dificultades, bien entendido, deben eliminarse gradualmente: la perspectiva, de acuerdo con los objetivos generales de la Comunidad, debe ser llegar a una organización unitaria en un período de tiempo razonablemente limitado. Pero el Reglamento de que se trata respeta esta condición esencial, dado que las medidas regionales han sido concebidas como soluciones de carácter transitorio. Este carácter aparece principalmente en la disposición del apartado 4 del artículo 3, relativa al precio de referencia (y, por consiguiente, al elemento sobre el que gira todo lo demás, directa o indirectamente); prevé que, en un período de cuatro años, se deba llegar a la convergencia de los precios nacionales y por consiguiente a la determinación de un precio de referencia único, válido para toda la Comunidad. Una nueva indicación de este carácter transitorio lo proporciona lo que establece el artículo 34, según el cual la Comisión presentará al Consejo, antes del 1 de octubre de 1983, un informe sobre el funcionamiento de la organización común de mercado y, en particular, sobre los regímenes de intervención y de primas, con objeto de que el Consejo pueda examinar dichos regímenes y adoptar las medidas oportunas antes del 1 de abril de 1984.
Por último, no quiero dejar de señalar que la diferenciación regional prevista en el Reglamento n° 1837/80 se realiza, en el campo de las medidas de intervención, no en forma de ventaja (o de un conjunto de ventajas) concedida a una región determinada que puede de este modo calificarse de privilegiada en relación con las demás, sino por el establecimiento de medidas sujetas a condiciones objetivas que, evidentemente, pueden presentarse unas veces en una región y otras veces en otra. En particular, la concesión de la prima por el sacrificio presupone, como ya he tenido ocasión de explicar, que los precios fijados en el mercado representativo sean inferiores al nivel correspondiente al 85 % del precio de base. Una vez dicho esto, no creo que exista motivo para afirmar el carácter discriminatorio de esta disposición.
5.
La cuarta imputación que la sociedad demandante dirige al Reglamento n° 1837/80 es haber infringido la letra b) del apartado 3 del artículo 43 del Tratado, según el cual la organización común de mercados puede sustituir las organizaciones nacionales «cuando dicha organización asegure a los intercambios dentro de la Comunidad condiciones análogas a las existentes en un mercado nacional». La sociedad Kind afirma que el establecimiento de la recuperación de la prima por el sacrificio cuando se exportan las carnes ha alterado gravemente el funcionamiento de los intercambios entre el Reino Unido y la República Federal, no haciendo más ventajosa (o incluso mucho menos ventajosa) la importación a Alemania de carnes de ovino procedentes del Reino Unido.
Sobre este punto procede recordar que la ventaja de importar carnes de ovino desde el Reino Unido a la República Federal antes de la entrada en vigor de la organización común de mercado derivaba esencialmente -como reconocen todas las partes- del hecho de que las autoridades británicas concedían también una prima de producción por los ovinos exportados. Por consiguiente, no sólo el precio en el mercado británico se mantenía artificialmente a un nivel poco elevado, sino que también los importadores alemanes se beneficiaban de esta situación. Dicho esto, la organización común de mercado no ha hecho más que suprimir una ayuda a la exportación, corrigiendo de este modo una situación anormal que provocaba una distorsión de la competencia. Por otra parte, las autoridades británicas mismas hubieran podido suprimir en cualquier momento las subvención que concedían, alterando de este modo el equilibrio del mercado que esta subvención determinaba: nada había de estable en esta situación ventajosa de los importadores alemanes vinculada a una medida de apoyo cuya conservación definitiva no podrían esperar en ningún caso.
Señalaré en último lugar que el carácter regional de las primas por sacrificio puede efectivamente hacer que el régimen de los mercados nacionales sea diferente que el de los intercambios intracomunitários; pero las consideraciones que ha he expuesto respecto a la regionalización de determinados aspectos de la organización común de mercados de la carne de ovino me lleva a estimar que se trata de una diversidad justificada por razones objetivas.
6.
La defensa de la parte demandante -sobre todo en la fase oral del procedimiento- ha aludido también a la tesis según la cual el sistema establecido por el artículo 9 del Reglamento n° 1837/80 es contrario a Derecho, en la medida en que permite fijar a un nivel demasiado elevado el importe de las primas por el sacrificio y el de la exacción por la exportación correspondiente.
Me parece que, contra esta tesis, es suficiente subrayar que la determinación del importe de la prima en relación con las exigencias de la política agrícola común constituye una manifestación típica de la facultad discrecional técnica que, por lo menos en principio, no está sujeta al control jurisdiccional. Sobre la base del Reglamento n° 2661/80 de la Comisión, de 17 de octubre de 1980 (apartado 1 del artículo 3), esta Institución fija cada semana, para cada Estado miembro interesado, el importe de la prima por sacrificio y la correspondiente exacción a la exportación: así pues, la Comisión ha tenido en cuenta la necesidad de adaptar este importe a las condiciones de mercado y a las variaciones que en éste se produzcan. Por otra parte, no es posible deducir elementos de apreciación adecuados de la reducción del volumen de negocios de que se queja la sociedad demandante, porque esta reducción depende esencialmente de la desaparición de las ayudas que las autoridades británicas, antes de la entrada en vigor de la organización común, concedían también a la exportación de carne de ovino, es decir, como acabo de decir, de la desaparición de lina situación ventajosa cuyo mantenimiento no podían esperar los operadores.
7.
Por último, la demandante reprocha a la Comisión de no haber suspendido la aplicación del apartado 3 del artículo 9 del Reglamento n° 1837/80 citado, ejercitando la facultad, que le atribuye el párrafo primero del artículo 33 del mismo Reglamento, de adoptar las medidas oportunas para facilitar el paso del régimen anterior la de la organización común de mercados. La demandante señala que la Comisión, al invocar precisamente el artículo 33, había establecido mediante el Reglamento n° 3191/80 de 9 de diciembre de 1980, que el importe de la prima por sacrificio no se percibiría con ocasión de la exportación de carnes de ovino y de caprino fuera de la Comunidad. Este precedente hubiera debido suponer, según la demandante, que también se produjera una suspensión análoga de las exacciones de que se trata en los intercambios intracomunitários.
A mi parecer, la primera objeción que cabe formular al respecto es que la apreciación de las medidas que deben considerarse como «apropiadas» para la finalidad indicada por el citado artículo 33 son evidentemente competencia de la propia Comisión. Si ésta consideró oportuno establecer una excepción con carácter transitorio (véase el segundo considerando del citado Reglamento n° 3191/80) en el apartado 3 del artículo 9 del Reglamento n° 1837/80 únicamente en caso de exportación fuera de la Comunidad, no se aprecia cómo de esta orientación puede hacerse derivar un derecho a conseguir una excepción más amplia. La Comisión ha alegado como motivo de esta excepción «las sensibles dificultades de aplicación» a las que ha dado lugar el citado apartado 3 del artículo 9 en caso de exportaciones fuera de la Comunidad; ha de suponerse que no se presentaron dificultades semejantes en lo que se refiere a los intercambios intracomunitários. A mi parecer, no cabe oposición a la discrecionalidad que establece el artículo 33.
Añadiré a continuación que, pese a la referencia del artículo 33 que recoge la exposición de motivos del Reglamento n° 3191/80, tengo serias dudas de que las normas contenidas en un Reglamento del Consejo, como el Reglamento n° 1837/80, puedan perder efectividad, incluso temporalmente, por una medida destinada a facilitar el paso del régimen preexistente al de la organización común de mercados. La conformidad a Derecho del citado Reglamento n° 3191 /80 no es evidentemente el objeto de debate en el presente litigio; pero ello no me impide afirmar que, a mi parecer, las «medidas oportunas confiadas a la facultad discrecional de la Comisión, deberían mantenerse en los límites de ejecución del Reglamento n° 1837/80, conservando por lo tanto su rango subordinado a las normas que se han de aplicar, en tanto que, a la luz también del principio general establecido por el artículo 155 del Tratado CEE (según el cual «la Comisión ejercita las competencias que el Consejo le atribuye para la ejecución de las normas por él establecidas») parece que una excepción a estas reglas sobrepasa las competencias de la Comisión.
8.
Como conclusión, por los motivos que acabo de exponer, propongo desestimar la petición de indemnización de daños y perjuicios formulada por la sociedad comanditaria simple Julius Kind frente al Consejo y a la Comisión de las Comunidades Europeas, mediante su recurso presentado el 4 de mayo de 1981. Sobre la base del criterio aplicable en caso de perder el proceso, la parte demandante deberá reembolsar las costas de las Instituciones demandadas.
(
*1
)	Lengua original: italiano.