Édition provisoire
ARRÊT DU TRIBUNAL (chambre des pourvois)
14 décembre 2016 (*)
« Pourvoi – Fonction publique – Fonctionnaires – Promotion – Exercice de promotion 2011 – Non-inscription sur la liste des fonctionnaires promouvables – Rejet du recours en première instance – Article 45 du statut – Clause 4 de l’accord-cadre CES, UNICE, CEEP sur le travail à durée déterminée – Égalité de traitement – Obligation de motivation – Charge de la preuve – Obligation d’instruction par le juge du fond – Exception d’illégalité – Règle de concordance entre la réclamation et le recours introduit devant le juge de l’Union »
Dans l’affaire T‑366/15 P,
ayant pour objet un pourvoi formé contre l’arrêt du Tribunal de la fonction publique de l’Union européenne (deuxième chambre) du 29 avril 2015, Todorova Androva/Conseil (F‑78/12, EU:F:2015:37), et tendant à l’annulation de cet arrêt,
Viara Todorova Androva, demeurant à Rhode-Saint-Genèse (Belgique), représentée par Me M. Velardo, avocat,
partie requérante,
les autres parties à la procédure étant
Conseil de l’Union européenne, représenté initialement par M. M. Bauer, puis par Mme M. Veiga, en qualité d’agents,
partie défenderesse en première instance,
soutenu par
Parlement européen, représenté par Mmes D. Nessaf et M. Dean, en qualité d’agents,
partie intervenante au pourvoi,
Commission européenne, représentée initialement par MM. J. Currall, G. Gattinara et Mme A.-C. Simon, puis par M. Gattinara et Mme Simon, en qualité d’agents,
et
Cour des comptes de l’Union européenne,
parties intervenantes en première instance,
LE TRIBUNAL (chambre des pourvois),
composé de MM. M. Jaeger, président, S. Papasavvas et S. Frimodt Nielsen (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend le présent
Arrêt
1        Par son pourvoi introduit au titre de l’article 9 de l’annexe I du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, la requérante, Mme Viara Todorova Androva, demande l’annulation de l’arrêt du 29 avril 2015, Todorova Androva/Conseil (F‑78/12, ci-après l’« arrêt attaqué », EU:F:2015:37), par lequel le Tribunal de la fonction publique de l’Union européenne (deuxième chambre) a rejeté son recours tendant, d’une part, à l’annulation de la décision du Conseil de l’Union européenne de ne pas l’inscrire sur la liste des fonctionnaires promouvables pour l’exercice de promotion 2011 et, d’autre part, à la réparation du préjudice qu’elle estime avoir subi en raison de l’illégalité de cette décision.
Faits à l’origine du litige
2        Les faits qui sont à l’origine du litige sont énoncés, aux points 6 à 13 de l’arrêt attaqué, dans les termes suivants :
« 6      La requérante a été engagée par le Conseil, à compter du 1er juillet 2006, en tant qu’agent temporaire au sens de l’article 2, sous b), du régime applicable aux autres agents. Elle a été classée dans le grade AD 5 et affectée, en tant qu’administrateur linguiste, à l’unité de langue bulgare auprès de la direction “Traduction et production des documents” de la direction générale (DG) “Personnel et administration” du secrétariat général. Il était prévu que le contrat d’engagement, tel que modifié par ses avenants successifs, prenne fin le 31 décembre 2010.
7      Ayant entre‑temps réussi le concours EPSO/AD/166/09, la requérante a été nommée fonctionnaire stagiaire de grade AD 5, par décision du 23 novembre 2010 prenant effet le 1er décembre 2010. En application de l’article 32, troisième alinéa, du statut, la requérante a conservé son ancienneté dans l’échelon acquise lorsqu’elle était agent temporaire et, par suite, a été classée à l’échelon 4.
8      Il n’est pas contesté par les parties que, après sa nomination en tant que fonctionnaire stagiaire, la requérante a continué à exercer les mêmes tâches [que celles] qu’elle exerçait déjà en tant qu’agent temporaire.
9      Par décision du 12 juillet 2011, prenant effet le 1er septembre 2011, la requérante a été titularisée.
10      Par la communication au personnel no 87/11, du 12 septembre 2011, l’autorité investie du pouvoir de nomination […] a publié la liste des fonctionnaires promouvables pour l’exercice 2011. Le nom de la requérante n’y figurait pas.
11      Le 17 octobre 2011, la communication au personnel no 100/11 faisant état de la liste des fonctionnaires promus pour l’exercice 2011 a été publiée. Le nom de la requérante n’y figurait pas.
12      Le 9 décembre 2011, la requérante a introduit une réclamation contre la décision de ne pas l’inclure sur la liste des fonctionnaires promouvables, telle que ressortant de la communication au personnel no 87/11.
13      Par décision du 18 avril 2012, le secrétaire général adjoint du Conseil, agissant en sa qualité d’[autorité investie du pouvoir de nomination], a rejeté la réclamation au motif notamment que la requérante n’avait pas deux ans d’ancienneté dans le grade depuis sa nomination comme fonctionnaire, comme cela est exigé par l’article 45 du statut pour figurer parmi les fonctionnaires promouvables […] »
Procédure en première instance et arrêt attaqué
Procédure devant le Tribunal de la fonction publique
3        Par requête déposée au greffe du Tribunal de la fonction publique le 25 juillet 2012, la requérante a introduit un recours tendant, d’une part, à l’annulation de la décision de ne pas la promouvoir au titre de l’exercice de promotion 2011 (ci-après la « décision litigieuse ») ainsi que de la décision par laquelle le secrétaire général adjoint du Conseil de l’Union européenne a rejeté la réclamation qu’elle avait présentée contre ladite décision et, d’autre part, à la condamnation dudit Conseil à l’indemniser des préjudices matériels et moraux qu’elle estimait avoir subis en raison de l’illégalité de ces décisions.
4        À l’appui du recours, la requérante invoquait trois moyens. Le premier était tiré de la violation de l’article 45 du statut et d’une erreur manifeste d’appréciation ainsi que, subsidiairement, de l’illégalité, par voie d’exception, dudit article. Le deuxième moyen était pris de la violation du principe d’égalité de traitement. Par le troisième moyen qu’elle invoquait, la requérante alléguait la violation du devoir de sollicitude.
5        Sur l’invitation du Tribunal de la fonction publique, la Commission européenne et la Cour des comptes de l’Union européenne sont intervenues au litige, au soutien des conclusions du Conseil.
Arrêt attaqué
6        Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal de la fonction publique a rejeté le recours dans son intégralité.
7        À titre liminaire, le Tribunal de la fonction publique a considéré que, la décision par laquelle le secrétaire général adjoint du Conseil avait rejeté la réclamation présentée par la requérante étant dépourvue de contenu autonome par rapport à celui de la décision litigieuse, les conclusions la visant devaient être regardées comme dirigées contre cette dernière, dont elle constituait la motivation.
8        Ensuite, le Tribunal de la fonction publique a rejeté les conclusions tendant à l’annulation de la décision litigieuse.
9        En premier lieu, d’une part, aux points 48 à 55 de l’arrêt attaqué, le Tribunal de la fonction publique a considéré que le Conseil avait fait une exacte application de l’article 45 du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le « statut ») en considérant que, pour calculer le délai de deux ans nécessaire pour bénéficier d’une promotion prévu par cette disposition, il était exclu de prendre en compte la durée des fonctions exercées par un fonctionnaire, avant sa promotion, en qualité d’agent temporaire. Selon lui, le Conseil était fondé à considérer que cette exclusion s’appliquait y compris dans les cas dans lesquels le fonctionnaire en cause avait, après sa nomination, continué d’exercer les mêmes fonctions et été classé au même grade qu’auparavant.
10      D’autre part, aux points 56 à 65 de l’arrêt attaqué, le Tribunal de la fonction publique a estimé qu’il n’était pas nécessaire qu’il se prononce sur la recevabilité de l’exception d’illégalité tirée par la requérante de la non-conformité de l’article 45 du statut à la clause 4 de l’accord-cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée, conclu le 18 mars 1999, mis en œuvre par la directive 1999/70/CE du Conseil, du 28 juin 1999 (JO 1999, L 175, p. 43, ci-après l’« accord-cadre »), dès lors que, en tout état de cause, cette exception n’était pas fondée. En effet, selon le Tribunal de la fonction publique, ledit article ne conduit pas à traiter différemment les agents à durée déterminée, d’une part, et les agents à durée indéterminée, d’autre part, puisque le seul critère pris en considération pour déterminer l’ancienneté des fonctionnaires candidats à une promotion est la nature juridique de l’engagement de la catégorie de membres du personnel concernée.
11      En deuxième lieu, aux points 67 à 69 de l’arrêt attaqué, le Tribunal de la fonction publique a écarté comme irrecevable le deuxième moyen du recours, motif pris de l’imprécision de la requête.
12      En troisième lieu, aux points 71 à 73 de l’arrêt attaqué, le Tribunal de la fonction publique a également écarté comme irrecevable le troisième moyen du recours, en raison de ce qu’il ne pouvait être rattaché aux arguments présentés par la requérante dans sa réclamation.
13      En quatrième lieu, le Tribunal de la fonction publique a rejeté les demandes indemnitaires présentées par la requérante, par voie de conséquence du rejet de ces demandes en annulation.
14      Enfin, le Tribunal de la fonction publique a condamné la requérante à supporter ses propres dépens ainsi que ceux du Conseil. La Commission et la Cour des comptes, parties intervenantes en première instance, ont été condamnées à supporter leurs propres dépens.
Sur le pourvoi
Procédure et conclusions des parties
Procédure
15      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 9 juillet 2015, la requérante a introduit le présent pourvoi.
16      Par actes déposés au greffe du Tribunal, respectivement, les 8 et 9 octobre 2015, le Conseil et la Commission ont présenté un mémoire en réponse.
17      Par décision du président de la chambre des pourvois du 12 novembre 2015, la requérante a été autorisée à produire une réplique, conformément à l’article 201, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal.
18      Par acte enregistré au greffe du Tribunal le 19 novembre 2015, le Parlement européen a demandé à intervenir au soutien des conclusions du Conseil. Par décision du 22 décembre 2015, les parties entendues, le président de la chambre des pourvois a admis cette intervention.
19      Le 25 janvier 2016, la requérante a présenté une réplique.
20      Le 15 février 2016, le Parlement a présenté un mémoire en intervention, sur lequel la requérante et la Commission ont produit des observations.
21      Par actes déposés au greffe du Tribunal le 9 mars 2016, le Conseil et la Commission ont déposé une duplique.
22      La Cour des comptes n’a pas participé à la phase écrite de la procédure, laquelle a été close le 31 mars 2016.
23      Dans le délai prévu à l’article 207, paragraphe 1, du règlement de procédure, la requérante a demandé la tenue d’une audience. Les autres parties n’ont pas présenté de telles demandes.
24      Sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal (chambre des pourvois), s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier de l’affaire, a décidé de statuer sur le pourvoi sans phase orale de la procédure, conformément à l’article 207, paragraphe 2, du règlement de procédure.
Conclusions des parties
25      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler l’arrêt attaqué et statuer lui-même sur le recours de première instance ;
–        dans l’alternative, renvoyer l’affaire devant le Tribunal de la fonction publique ;
–        condamner le Conseil aux dépens.
26      Le Conseil et la Commission concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le pourvoi comme non fondé ;
–        condamner la requérante aux dépens.
27      Le Parlement conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter le pourvoi comme non fondé.
En droit
28      À l’appui du pourvoi, la requérante invoque un moyen unique, tiré d’erreurs de droit, de la violation du droit de l’Union, d’irrégularités de procédure ainsi que d’un défaut de motivation. Ce moyen unique se divise en quatre branches. La première est relative aux points 48 à 55 de l’arrêt attaqué et est tirée de la violation de l’article 45 du statut. La deuxième branche porte sur les points 62 à 66 de l’arrêt attaqué et est présentée à titre subsidiaire. La requérante soutient à cet égard que c’est à tort que le Tribunal de la fonction publique a écarté comme non fondée l’exception d’illégalité dudit article qu’elle avait invoquée à titre subsidiaire en première instance. La troisième branche concerne les points 68 et 69 de l’arrêt attaqué. Elle porte sur l’appréciation par le Tribunal de la fonction publique du deuxième moyen invoqué en première instance et est tirée d’un défaut de motivation ainsi que de la méconnaissance des règles relatives à la charge et à l’administration de la preuve. La quatrième branche concerne les points 71 à 73 de l’arrêt attaqué. À cet égard, la requérante soutient que le Tribunal de la fonction publique a procédé à une application erronée de la règle de concordance entre la réclamation et le recours et a, par suite, écarté à tort comme irrecevable le troisième moyen qu’elle invoquait en première instance.
Sur les première et deuxième branches du moyen unique, relatives à la portée et à la légalité de l’article 45 du statut
29      Par la première branche du moyen unique qu’elle invoque, la requérante soutient qu’il est nécessaire, pour satisfaire à l’exigence de conformité de l’article 45 du statut à la clause 4 de l’accord-cadre, d’interpréter ledit article en ce sens que, pour le calcul des deux ans d’ancienneté requis pour qu’un fonctionnaire puisse bénéficier d’une promotion, il convient de tenir compte du temps passé par l’intéressé au même grade, dans la même institution, dans l’exercice des mêmes fonctions, sous un contrat d’agent temporaire. Par la deuxième branche dudit moyen, présentée à titre subsidiaire, elle fait valoir que, s’il n’était pas possible de conférer à cet article une telle portée, celui-ci devrait être écarté, dès lors qu’il méconnaîtrait ladite clause.
30      Les deux premières branches du moyen unique sont donc fondées sur la prémisse, qui leur est commune, selon laquelle la clause 4 de l’accord-cadre est applicable aux relations de travail existant entre les organes de l’Union et les membres de leur personnel, ce que la Commission conteste.
Sur l’applicabilité de la clause 4 de l’accord-cadre
31      Aux termes de la clause 4 de l’accord-cadre, pour ce qui concerne les conditions d’emploi, les travailleurs à durée déterminée ne sont pas traités d’une manière moins favorable que les travailleurs à durée indéterminée comparables au seul motif qu’ils travaillent à durée déterminée, à moins qu’un traitement différent soit justifié par des raisons objectives. En particulier, les critères de périodes d’ancienneté relatifs à des conditions particulières d’emploi sont les mêmes pour les travailleurs à durée déterminée que pour les travailleurs à durée indéterminée, sauf lorsque des critères de périodes d’ancienneté différents sont justifiés par des raisons objectives.
32      Selon la Commission, cette disposition n’est pas susceptible de créer des obligations pour le législateur de l’Union, si bien qu’il n’est pas nécessaire d’en tenir compte dans l’interprétation de l’article 45 du statut et que, a fortiori, il est exclu que la violation des obligations qui y sont prévues puisse avoir une incidence sur la légalité dudit article.
33      Il convient de rappeler qu’il résulte de l’article 288, troisième alinéa, TFUE que les directives lient les États membres qui en sont destinataires quant au résultat à atteindre. Ainsi, la directive 1999/70, à laquelle l’accord-cadre est annexé, est adressée aux États membres et non aux institutions. Par conséquent, les dispositions de cette directive ne peuvent être considérées comme imposant, en tant que telles, des obligations aux institutions, dans l’exercice de leurs pouvoirs législatifs ou décisionnels (voir, en ce sens et par analogie, arrêts du 9 septembre 2003, Rinke, C‑25/02, EU:C:2003:435, point 24, et du 21 mai 2008, Belfass/Conseil, T‑495/04, EU:T:2008:160, point 43).
34      Cependant, même si la directive 1999/70 ne peut, en tant que telle, être source d’obligations pour les institutions de l’Union, dans l’exercice de leurs pouvoirs législatifs ou décisionnels en vue de régir les relations de travail entre elles-mêmes et les membres de leur personnel, il n’en reste pas moins que les règles ou principes édictés ou dégagés dans cette directive ou dans ses annexes peuvent être invoqués à l’encontre de ces institutions lorsqu’ils n’apparaissent, eux-mêmes, que comme l’expression spécifique de règles fondamentales des traités et de principes généraux qui s’imposent directement auxdites institutions (voir arrêt du 21 septembre 2011, Adjemian e.a./Commission, T‑325/09 P, EU:T:2011:506, point 56 et jurisprudence citée).
35      Or, s’agissant de la clause 4 de l’accord-cadre, la Cour a jugé qu’elle constituait une application particulière du principe de non-discrimination aux différences de traitement entre les travailleurs à durée déterminée et les travailleurs à durée indéterminée comparables et que cette disposition était d’effet direct (voir, en ce sens, ordonnances du 11 novembre 2010, Vino, C‑20/10, non publiée, EU:C:2010:677, points 55 et 56 et jurisprudence citée ; du 18 mars 2011, Montoya Medina, C‑273/10, non publiée, EU:C:2011:167, point 46 et jurisprudence citée, et arrêt du 8 septembre 2011, Rosado Santana, C‑177/10, EU:C:2011:557, point 56 et jurisprudence citée).
36      Par ailleurs, selon la jurisprudence constante de la Cour, eu égard aux objectifs poursuivis par l’accord-cadre, la clause 4 de celui-ci doit être comprise comme exprimant un principe de droit social de l’Union qui revêt une importance particulière dont doit bénéficier chaque travailleur en tant que prescriptions protectrices minimales et ne saurait, dès lors, être interprétée de manière restrictive (voir ordonnance du 18 mars 2011, Montoya Medina, C‑273/10, non publiée, EU:C:2011:167, point 31 et jurisprudence citée ; arrêts du 9 juillet 2015, Regojo Dans, C‑177/14, EU:C:2015:450, point 32 et jurisprudence citée, et du 14 septembre 2016, de Diego Porras, C‑596/14, EU:C:2016:683, point 27 et jurisprudence citée).
37      Enfin, relève notamment de la notion de « conditions d’emploi » au sens de la clause 4 de l’accord-cadre la question de savoir si l’ancienneté acquise par un fonctionnaire statutaire, antérieurement à sa nomination, au titre des périodes de services accomplis en tant qu’agent à titre temporaire de la même administration doit être prise en considération (voir, en ce sens, arrêt du 18 octobre 2012, Valenza e.a., C‑302/11 à C‑305/11, EU:C:2012:646, point 36).
38      Il s’ensuit que la clause 4 de l’accord-cadre constitue une modalité particulière d’expression des principes généraux du droit de l’Union et est, dès lors, susceptible d’être opposée aux institutions de l’Union dans le cadre des litiges relatifs aux conditions de travail de leur personnel.
Sur la première branche du moyen unique, tirée de la violation de l’article 45 du statut
39      La requérante soutient que l’article 45 du statut doit être interprété en ce sens que, pour le calcul des deux ans d’ancienneté requis pour qu’un fonctionnaire puisse bénéficier d’une promotion, il convient de tenir compte du temps passé par l’intéressé au même grade, dans la même institution, dans l’exercice des mêmes fonctions, sous un contrat d’agent temporaire. Elle soutient qu’il est nécessaire de conférer une telle portée à l’article 45 du statut pour satisfaire à l’exigence de conformité de cette disposition à la clause 4 de l’accord-cadre, telle que celle-ci a été interprétée par la Cour de justice dans l’arrêt du 8 septembre 2011, Rosado Santana (C‑177/10, EU:C:2011:557). En effet, ladite clause ferait obstacle à ce que les travailleurs à durée déterminée soient traités, en ce qui concerne les conditions d’emploi et les critères de condition d’ancienneté relatifs à des conditions particulières d’emploi, d’une manière moins favorable que les travailleurs à durée indéterminée comparables. La requérante estime donc que l’ancienneté qu’elle a acquise en exerçant les mêmes fonctions que celles qu’elle a exercées à compter de sa titularisation aurait dû être prise en compte (arrêts du 8 septembre 2011, Rosado Santana, C‑177/10, EU:C:2011:557, point 64, et du 18 octobre 2012, Valenza e.a., C‑302/11 à C‑305/11, EU:C:2012:646, point 39).
40      Selon la requérante, le Tribunal de la fonction publique a conclu à tort que la différence des régimes juridiques applicables, d’une part, aux agents temporaires, à savoir le régime applicable aux autres agents (ci-après le « RAA »), et, d’autre part, aux fonctionnaires, à savoir le statut, constituait une justification objective à la différence de traitement entre ces deux catégories d’agents. Elle considère que l’article 45 du statut prévoit que seuls les fonctionnaires, et non les agents temporaires, peuvent bénéficier d’une promotion, mais ne fait pas obstacle à ce que l’ancienneté acquise par un fonctionnaire ayant préalablement servi en tant qu’agent temporaire soit prise en compte. En elle-même, en revanche, la différence entre les régimes juridiques applicables ne saurait justifier objectivement la différence de traitement dont elle estime avoir fait l’objet, seules des considérations concrètes relatives à la nature des fonctions exercées étant susceptibles de constituer de telles justifications. À cet égard, contrairement à ce qu’aurait énoncé le Tribunal de la fonction publique, l’existence d’un stage de titularisation pour les fonctionnaires ayant déjà fait leurs preuves en tant qu’agent temporaire ne saurait constituer une justification objective à la discrimination dont elle estime avoir fait l’objet. De plus, au contraire de ce qu’a jugé le Tribunal de la fonction publique, l’article 34 du statut devrait être considéré comme contribuant, dans le cas particulier de la détermination du classement en échelon d’un fonctionnaire titularisé après avoir servi en tant qu’agent temporaire, à mettre en œuvre le principe d’égalité de traitement et non comme une exception d’application stricte, à défaut de laquelle la règle applicable serait l’absence de prise en compte de l’ancienneté acquise par les fonctionnaires avant leur titularisation.
41      Enfin, la requérante fait valoir que son interprétation de l’article 45 du statut n’est pas contraire à cette disposition et rappelle qu’il est constant que, avant comme après sa titularisation, elle a été classée au même grade et exercé les mêmes fonctions.
42      Le Conseil, le Parlement et la Commission contestent cette argumentation.
43      La notion d’interprétation conforme, à laquelle se réfère la requérante dans son argumentation, découle de la jurisprudence de la Cour selon laquelle il incombe au juge national d’interpréter, autant que possible, les dispositions de la loi nationale en conformité aux directives dans les litiges entre particuliers, étant donné que les directives ne bénéficient pas, en général, de l’effet direct horizontal et ne sont donc pas, en principe, applicables en tant que telles à de tels litiges (voir, en ce sens, arrêt du 24 janvier 2012, Dominguez, C‑282/10, EU:C:2012:33, points 22 à 43).
44      En effet, selon une jurisprudence constante, les juridictions nationales sont tenues d’interpréter le droit interne, dans toute la mesure du possible, à la lumière du texte et de la finalité de la directive en cause pour atteindre le résultat visé par celle-ci et, partant, se conformer à l’article 288, troisième alinéa, TFUE. Cette obligation d’interprétation conforme du droit national est inhérente au système du traité FUE en ce qu’elle permet aux juridictions nationales d’assurer, dans le cadre de leurs compétences, la pleine efficacité du droit de l’Union lorsqu’elles tranchent les litiges dont elles sont saisies (arrêts du 5 octobre 2004, Pfeiffer e.a., C‑397/01 à C‑403/01, EU:C:2004:584, point 114 ; du 23 avril 2009, Angelidaki e.a., C‑378/07 à C‑380/07, EU:C:2009:250, points 197 et 198, et du 19 janvier 2010, Kücükdeveci, C‑555/07, EU:C:2010:21, point 48).
45      Cette obligation connaît néanmoins certaines limites. Ainsi, l’obligation pour le juge national de se référer au contenu d’une directive lorsqu’il interprète et applique les règles pertinentes du droit interne est limitée par les principes généraux du droit et elle ne peut pas servir de fondement à une interprétation contra legem du droit national (voir, en ce sens, arrêts du 15 avril 2008, Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, point 100, et du 23 avril 2009, Angelidaki e.a., C‑378/07 à C‑380/07, EU:C:2009:250, point 199).
46      Bien que ces principes d’interprétation, dégagés par la Cour à l’usage du juge national appelé à trancher des litiges entre particuliers, ne soient pas directement transposables dans une situation telle que celle en cause en l’espèce, il convient néanmoins de vérifier, dans un premier temps, si la requérante est fondée à soutenir que le Tribunal de la fonction publique a commis une erreur de droit en jugeant que l’article 45 du statut ne pouvait pas faire l’objet d’une interprétation permettant, comme elle le prétend, d’assimiler à l’ancienneté acquise par un fonctionnaire depuis sa nomination celle que ce fonctionnaire aurait acquise, antérieurement à celle-ci, en tant qu’agent temporaire, exerçant les mêmes fonctions et ayant été classé dans le même grade.
47      En effet, le Tribunal de la fonction publique a considéré, dans l’arrêt attaqué, que, dès lors qu’il n’existait pas de continuité juridique « dans la carrière d’un agent temporaire devenu fonctionnaire », l’expression « un minimum de deux ans d’ancienneté dans leur grade » ne pouvait que renvoyer au grade acquis par le fonctionnaire lors de sa nomination en tant que telle, et ce indépendamment de la question de savoir si le même fonctionnaire avait ou non antérieurement servi en tant qu’agent temporaire et avait alors, le cas échéant, été classé dans le même grade.
48      Or, aux termes de l’article 45 du statut, la promotion « se fait exclusivement au choix, parmi les fonctionnaires justifiant d’un minimum de deux ans d’ancienneté dans leur grade ». Le raisonnement suivi par le Tribunal de la fonction publique, par ailleurs étayé par le constat que, lorsque le législateur de l’Union a entendu faire découler sur la situation d’un fonctionnaire des conséquences de son emploi antérieur en tant qu’agent temporaire, il l’a expressément prévu, doit donc être approuvé. En effet, la notion de « carrière », à laquelle le Tribunal de la fonction publique s’est référé dans l’arrêt attaqué et dont découle le droit à la promotion, n’a de sens que dans le cas d’un fonctionnaire. Les agents temporaires, quant à eux, n’ont pas vocation à la carrière, mais plutôt, en application des articles 15 et 16 du RAA, à être classés à un grade correspondant aux fonctions qu’ils sont appelés à exercer pendant la durée de leur contrat. Il s’ensuit que, contrairement à ce que soutient la requérante, les dispositions de l’article 34 du statut ne peuvent être considérées comme requises par la mise en œuvre du principe général d’égalité de traitement entre fonctionnaires et agents temporaires, mais qu’elles n’ont pour autre objet que de contribuer à assurer, au bénéfice d’un fonctionnaire nommé dans le grade dans lequel il avait été classé en tant qu’agent temporaire, le maintien de sa rémunération.
49      Il s’ensuit qu’il résulte de la lecture de l’article 45 du statut que seule l’ancienneté acquise par un fonctionnaire dans son grade depuis sa nomination peut être prise en compte. Dès lors, l’argumentation tirée par la requérante du fait qu’elle avait exercé les mêmes fonctions en tant qu’agent temporaire est sans pertinence au regard de ladite condition d’ancienneté.
50      Ainsi, le Tribunal de la fonction publique était fondé à considérer que l’interprétation de l’article 45 du statut sollicitée par la requérante était contraire à la lettre même de cette disposition.
51      Par suite, la première branche du moyen unique doit être écartée comme dépourvue de fondement.
Sur la deuxième branche du moyen unique, tirée de l’illégalité de l’article 45 du statut
52      Dans le cadre de la deuxième branche du moyen unique qu’elle invoque, la requérante fait valoir que c’est à tort que le Tribunal de la fonction publique a rejeté l’exception d’illégalité qu’elle avait opposée, tirée de ce que l’article 45 du statut viole la clause 4 de l’accord-cadre.
53      Dans le cadre de l’exception d’illégalité qu’elle invoquait, la requérante soutenait que l’article 45 du statut, s’il devait être interprété comme ne permettant pas de tenir compte de l’ancienneté acquise par un fonctionnaire ayant, avant sa nomination en cette qualité, exercé les mêmes fonctions et été classé au même grade en tant qu’agent temporaire, instaurerait une différence de traitement dépourvue de justifications objectives et serait, de ce fait, incompatible avec la clause 4 de l’accord-cadre.
54      Dans le pourvoi, la requérante fait valoir que le Tribunal de la fonction publique a rejeté à tort son exception d’illégalité de l’article 45 du statut en estimant que les circonstances de l’espèce étaient analogues à celles qui avaient donné lieu à l’ordonnance du 7 mars 2013, Rivas Montes (C‑178/12, non publiée, EU:C:2013:150). À cet égard, elle soutient que la Cour, dans cette ordonnance, s’est prononcée sur la comparabilité des situations entre des agents dont la relation de travail relève du droit privé avec celle des agents dont ladite relation relève du droit public. Or, en l’espèce, elle estime que tant le RAA que le statut sont des régimes juridiques relevant tous deux du droit administratif de l’Union et largement comparables entre eux, sauf en ce qui concerne les conditions d’accès à l’emploi.
55      La requérante soutient que, selon une jurisprudence constante relative à l’interprétation de la clause 4 de l’accord-cadre, la comparabilité des situations entre les travailleurs à durée déterminée et ceux à durée indéterminée résulte de la prise en considération d’un ensemble de facteurs, telles la nature du travail effectué, les conditions de formation et les conditions de travail. En revanche, la notion de « raisons objectives » qui figure au point 1 de ladite clause ne permettrait pas de justifier une différence par le seul fait que cette différence est prévue par une norme générale et abstraite.
56      La requérante en déduit que l’application de la clause 4 de l’accord-cadre à son profit ne peut être écartée au seul motif que, dans l’arrêt du 8 septembre 2011, Rosado Santana (C‑177/10, EU:C:2011:557), la Cour s’est prononcée sur la comparabilité des situations entre un fonctionnaire intérimaire et un fonctionnaire temporaire, alors que, dans son cas, il convient de comparer la situation entre un agent temporaire et un fonctionnaire. En effet, comme les fonctionnaires intérimaires espagnols, les agents temporaires de l’Union auraient un lien à durée déterminée avec l’institution et le caractère temporaire de ce lien constituerait la différence essentielle qui les distingue des fonctionnaires.
57      Le Conseil, le Parlement et la Commission contestent cette argumentation.
58      Selon la jurisprudence de la Cour relative à l’application de la clause 4 de l’accord-cadre, il convient d’établir, en premier lieu, l’existence d’une différence de traitement, qui soit fondée sur la seule durée de l’emploi, entre le travailleur à durée déterminée en cause et un travailleur à durée indéterminée comparable. À cet égard, pour évaluer la comparabilité des situations et, partant, l’existence d’une différence de traitement résultant du seul fait de la durée déterminée de la relation de travail, il convient de s’attacher concrètement à l’analyse des conditions d’emploi et à la nature des fonctions exercées (ordonnance du 18 mars 2011, Montoya Medina, C‑273/10, non publiée, EU:C:2011:167, points 37 à 39 ; voir arrêt du 8 septembre 2011, Rosado Santana, C‑177/10, EU:C:2011:557, points 55 et 56 et jurisprudence citée et point 62 ; arrêt du 18 octobre 2012, Valenza e.a., C‑302/11 à C‑305/11, EU:C:2012:646, points 42 à 49 ; voir ordonnance du 7 mars 2013, Rivas Montes, C‑178/12, non publiée, EU:C:2013:150, points 43 à 45 et jurisprudence citée et point 51).
59      Or, s’il est vrai que, du point de vue de la nature des fonctions exercées, la situation d’un agent temporaire chargé de fonctions de traduction et classé au grade AD 5 et celle d’un fonctionnaire chargé des mêmes fonctions et classé au même grade peuvent être considérées comme comparables, il n’en demeure pas moins que les conditions d’emploi d’un agent temporaire et d’un fonctionnaire diffèrent essentiellement par le fait que la nomination d’un fonctionnaire suppose la réussite d’un concours de sélection donnant accès à un emploi permanent, caractérisé par la vocation à une carrière, laquelle peut se dérouler au sein de l’ensemble des institutions et des organes de l’Union et, ainsi qu’il a été rappelé au point 48 ci-dessus, comporte, notamment, la possibilité de bénéficier de promotions et de mutations. Une telle circonstance est pertinente pour l’appréciation de la comparabilité des situations. En effet, ainsi que la Cour l’a jugé dans l’ordonnance du 7 mars 2013, Rivas Montes (C‑178/12, non publiée, EU:C:2013:150, points 43 à 47), la différence de traitement alléguée par la requérante n’est pas fondée sur la durée déterminée ou indéterminée, mais sur la nature contractuelle ou statutaire de la relation de travail qui lie, respectivement, les agents temporaires et les fonctionnaires à leur employeur. Dès lors, ces deux types d’emplois ne peuvent pas être considérés comme comparables au sens de la clause 4 de l’accord-cadre.
60      Il s’ensuit que c’est à bon droit que le Tribunal de la fonction publique a rejeté l’exception que la requérante tirait devant lui de l’illégalité de l’article 45 du statut et que, par voie de conséquence, la deuxième branche du moyen unique du pourvoi doit être écartée, sans qu’il soit nécessaire de statuer sur la recevabilité de l’exception invoquée devant le Tribunal de la fonction publique.
Sur la troisième branche du moyen unique, tirée d’un défaut de motivation et de la méconnaissance des règles applicables en matière de charge et d’administration de la preuve
61      En premier lieu, la requérante soutient que l’arrêt attaqué est entaché d’une insuffisance de motivation, en ce que le Tribunal de la fonction publique n’a pas indiqué sur quelle règle il s’était fondé pour écarter le deuxième moyen du recours de première instance comme irrecevable. Selon elle, le Tribunal de la fonction publique aurait dû indiquer si le manque de précision qui lui est reproché dans l’arrêt attaqué concerne les faits, les moyens ou les arguments.
62      En second lieu, la requérante suppose que le reproche d’imprécision en cause concerne les faits. En ce cas, selon elle, le Tribunal de la fonction publique aurait dû tenir pour établis les faits qu’elle avançait, dès lors que ceux-ci n’ont pas été contestés par les autres parties à la procédure de première instance. Elle fait également valoir dans la réplique que, contrairement aux allégations du Conseil, elle a apporté un commencement de preuve à l’appui de ses allégations, en joignant à la requête de première instance la liste des fonctionnaires promouvables et celle des fonctionnaires promus.
63      Le Conseil et la Commission contestent cette argumentation.
En ce qui concerne le premier grief, relatif à la motivation de l’arrêt attaqué
64      La requérante reproche au Tribunal de la fonction publique de ne pas avoir indiqué la base juridique sur laquelle il s’est fondé pour écarter comme irrecevable le deuxième moyen du recours de première instance.
65      À cet égard, il suffit d’observer que, au point 68 de l’arrêt attaqué, le Tribunal de la fonction publique a indiqué que le moyen en cause n’était pas articulé dans la requête avec une précision suffisante et qu’il était, dès lors, irrecevable. Compte tenu de ces indications, la requérante n’est pas fondée à soutenir qu’une référence expresse à la base juridique susceptible de fonder le raisonnement du Tribunal de la fonction publique aurait permis de clarifier les raisons pour lesquelles le deuxième moyen du recours de première instance a été écarté. Dès lors, la motivation contenue dans l’arrêt attaqué est en soi suffisante pour permettre au Tribunal d’exercer son contrôle sur pourvoi et aux parties pour en discuter le bien-fondé.
66      Il s’ensuit que le premier grief soulevé par la requérante à l’appui de la troisième branche du moyen unique qu’elle invoque doit être écarté.
En ce qui concerne le second grief, relatif au bien-fondé de l’analyse du deuxième moyen du recours en première instance
–       Sur la recevabilité du second grief
67      Dans la duplique, la Commission estime que l’invocation, au stade de la réplique, de considérations relatives au bien-fondé du deuxième moyen du recours de première instance, doit être considérée comme un moyen nouveau et, de ce fait, irrecevable, au sens des articles 84 et 213 du règlement de procédure. De plus, elle soutient que le moyen est irrecevable, dès lors que, selon elle, la requérante se borne à réitérer les arguments qu’elle avait présentés en première instance, sans se prévaloir ni d’une dénaturation ni d’une erreur matérielle.
68      Il ressort cependant de la lecture du pourvoi que, dans la troisième branche du moyen unique qu’elle invoque, la requérante conteste, par un second grief, l’application des règles relatives à la charge et à l’administration de la preuve par le Tribunal de la fonction publique. À cet égard, les arguments supplémentaires présentés au stade de la réplique doivent être considérés comme tendant à établir la méconnaissance par le Tribunal de la fonction publique des règles de preuve, ce qui, d’une part, constitue une question de droit susceptible d’être examinée par le juge du pourvoi et, d’autre part, se rattache directement à l’argumentation présentée dans la requête. Il s’ensuit que la fin de non-recevoir opposée par la Commission doit être écartée.
–       Sur le bien-fondé du second grief
69      En ce qui concerne le bien-fondé du second grief, la lecture du point 67 de l’arrêt attaqué permet de constater que le Tribunal de la fonction publique a parfaitement compris l’argument que la requérante tirait de la violation du principe d’égalité de traitement. Dans ces conditions, celle-ci est fondée à soutenir que le Tribunal de la fonction publique ne pouvait écarter ledit moyen comme irrecevable en raison de son imprécision, et ce sans même examiner les preuves qu’elle avait offert de présenter.
70      En revanche, le Conseil est fondé à soutenir, comme il le fait à titre subsidiaire que, compte tenu de la réponse qui vient d’être apportée aux deux premières branches du moyen unique, le deuxième moyen invoqué par la requérante en première instance devait, en tout état de cause, être rejeté.
71      Il résulte, en effet, de l’examen des deux premières branches du moyen unique du pourvoi que le Conseil ne pouvait, pour l’application de la condition d’ancienneté de deux ans prévue à l’article 45 du statut, tenir compte des services accomplis par un fonctionnaire antérieurement à sa titularisation. En effet, ainsi qu’il a été jugé au point 59 ci-dessus, au regard de la condition d’ancienneté en cause, la requérante et les fonctionnaires titularisés avant elle ne se trouvaient pas dans des situations comparables. Il s’ensuit que des fonctionnaires titularisés avant la requérante pouvaient être inscrits sur la liste des fonctionnaires promouvables avant elle, sans que cette différence ne méconnaisse le principe d’égalité de traitement.
72      Par suite, et sans qu’il soit nécessaire d’examiner les preuves dont la requérante avait fait l’offre, le deuxième moyen du recours de première instance devait être écarté comme étant dépourvu de fondement.
73      Il convient donc de substituer au motif retenu au point 68 de l’arrêt attaqué celui énoncé aux points 71 et 72 ci-dessus et, par voie de conséquence, d’écarter comme inopérant le second grief (voir, en ce sens, arrêt du 22 juin 2016, DK Recycling und Roheisen/Commission, C‑540/14 P, EU:C:2016:469, points 42 à 44).
74      Il résulte ainsi de ce qui précède que la troisième branche du moyen unique doit être écartée comme étant en partie non fondée et en partie inopérante.
Sur la quatrième branche du moyen unique, tirée de ce que le Tribunal de la fonction publique a écarté à tort comme irrecevable le troisième moyen du recours en première instance
75      Par la quatrième branche du moyen unique qu’elle invoque, la requérante fait valoir que le moyen, présenté, pour la première fois, devant le Tribunal de la fonction publique, tiré de la violation par le Conseil de son devoir de sollicitude, n’aurait pas dû être écarté comme irrecevable, dès lors que la décision contestée en première instance était dépourvue de toute motivation. Ce ne serait, en effet, que lorsqu’elle a reçu la réponse à sa réclamation qu’elle aurait été mise en mesure de faire valoir cet argument. Elle estime ainsi que le rejet du troisième moyen qu’elle avançait en première instance méconnaît tant la jurisprudence que le principe de protection juridictionnelle effective.
76      La requérante soutient, en outre, que la jurisprudence issue de l’arrêt du 8 septembre 2011, Rosado Santana (C‑177/10, EU:C:2011:557) créait une certaine marge d’appréciation de l’article 45 du statut, laquelle aurait dû conduire le Conseil à tenir compte de ses intérêts. L’invocation du devoir de sollicitude se rattacherait aux motifs de la décision de rejet de sa réclamation, laquelle se fondait notamment sur le principe d’égalité de traitement.
77      Le Conseil et la Commission contestent cette argumentation.
78      Selon une jurisprudence constante, la règle de concordance entre la réclamation et la requête subséquente exige, sous peine d’irrecevabilité, qu’un moyen soulevé devant le juge de l’Union l’ait déjà été dans le cadre de la procédure précontentieuse, afin que l’autorité investie du pouvoir de nomination ait été en mesure de connaître d’une façon suffisamment précise les critiques que l’intéressé formule à l’encontre de la décision contestée. Cette règle se justifie par la finalité même de la procédure précontentieuse, celle-ci ayant pour objet de permettre un règlement amiable des différends surgis entre les fonctionnaires et l’administration (voir arrêt du 25 octobre 2013, Commission/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, points 71 et 72 et jurisprudence citée).
79      Il s’ensuit que, dans les recours de fonctionnaires, les conclusions présentées devant le juge de l’Union ne peuvent contenir que des chefs de contestation reposant sur la même cause que celle sur laquelle reposent les chefs de contestation invoqués dans la réclamation, étant précisé que ces chefs de contestation peuvent être développés, devant le juge de l’Union, par la présentation de moyens et d’arguments ne figurant pas nécessairement dans la réclamation, mais s’y rattachant étroitement (voir arrêt du 25 octobre 2013, Commission/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, point 73 et jurisprudence citée).
80      Il est constant que la réclamation présentée par la requérante le 9 décembre 2011 ne faisait pas état de la violation par le Conseil de son devoir de sollicitude.
81      Aux points 63 et 64 de la requête en première instance, le troisième moyen allégué se présentait comme suit :
« 63      Le devoir de sollicitude reflète l’équilibre des droits et obligations réciproques que le statut a créé dans les relations entre l’autorité publique et les agents du service public. Ce devoir implique, notamment, que l’autorité investie du pouvoir de nomination prenne en considération, lorsqu’elle statue sur la situation d’un fonctionnaire, l’ensemble des éléments qui sont susceptibles de déterminer sa décision et que, ce faisant, elle tienne compte non seulement de l’intérêt du service, mais également de l’intérêt du fonctionnaire concerné […]
64      Dans le cas d’espèce, le Conseil n’a pas pris dument en compte l’intérêt de la requérante ainsi que son droit à la reconnaissance de l’ancienneté en tant qu’agent temporaire. Le Conseil a donc méconnu le devoir de sollicitude. »
82      Une telle argumentation n’est cependant fondée sur aucune circonstance de droit ou de fait qui ne pouvait être invoquée dans la réclamation présentée par la requérante. Quant à l’arrêt du 8 septembre 2011, Rosado Santana (C‑177/10, EU:C:2011:557), dont la requérante allègue qu’il constitue une circonstance nouvelle et pertinente à l’appui de sa contestation, il suffit de constater que son prononcé, intervenu le 8 septembre 2011, est antérieur de deux mois à la réclamation de la requérante. C’est donc à juste titre que le Tribunal de la fonction publique a écarté comme irrecevable le troisième moyen du recours de première instance.
83      Il résulte de ce qui précède que la quatrième branche du moyen unique du pourvoi doit également être écartée comme dépourvue de fondement.
Sur les conclusions indemnitaires présentées en première instance
84      La requérante estime que, dès lors qu’il doit être fait droit au moyen unique du pourvoi, il convient également de censurer le rejet par le Tribunal de la fonction publique des conclusions indemnitaires qu’elle avait présentées en première instance.
85      Le Conseil conteste cette argumentation.
86      Les quatre branches du moyen unique devant être écartées, il s’ensuit que la requérante n’est pas fondée à soutenir que le Tribunal de la fonction publique a rejeté à tort les demandes indemnitaires qu’elles avaient présentées en première instance.
87      Il résulte de tout ce qui précède que le pourvoi doit être rejeté dans son ensemble.
Sur les dépens
88      Conformément à l’article 211, paragraphe 2, du règlement de procédure, lorsque le pourvoi n’est pas fondé, le Tribunal statue sur les dépens.
89      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 211, paragraphe 1, du même règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions du Conseil et de la Commission.
90      Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les institutions qui sont intervenues au litige supportent leurs dépens. Il convient de donc de décider, en application de cette disposition, que le Parlement, partie intervenante au pourvoi, supportera ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (chambre des pourvois)
déclare et arrête :
1)      Le pourvoi est rejeté.
2)      Mme Viara Todorova Androva est condamnée à supporter ses propres dépens ainsi que ceux du Conseil de l’Union européenne et de la Commission européenne.
3)      Le Parlement européen supportera ses propres dépens.
Jaeger
Papasavvas
Frimodt Nielsen
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 14 décembre 2016.
Signatures
Table des matières
Faits à l’origine du litige
Procédure en première instance et arrêt attaqué
Procédure devant le Tribunal de la fonction publique
Arrêt attaqué
Sur le pourvoi
Procédure et conclusions des parties
Procédure
Conclusions des parties
En droit
Sur les première et deuxième branches du moyen unique, relatives à la portée et à la légalité de l’article 45 du statut
Sur l’applicabilité de la clause 4 de l’accord-cadre
Sur la première branche du moyen unique, tirée de la violation de l’article 45 du statut
Sur la deuxième branche du moyen unique, tirée de l’illégalité de l’article 45 du statut
Sur la troisième branche du moyen unique, tirée d’un défaut de motivation et de la méconnaissance des règles applicables en matière de charge et d’administration de la preuve
En ce qui concerne le premier grief, relatif à la motivation de l’arrêt attaqué
En ce qui concerne le second grief, relatif au bien-fondé de l’analyse du deuxième moyen du recours en première instance
– Sur la recevabilité du second grief
– Sur le bien-fondé du second grief
Sur la quatrième branche du moyen unique, tirée de ce que le Tribunal de la fonction publique a écarté à tort comme irrecevable le troisième moyen du recours en première instance
Sur les conclusions indemnitaires présentées en première instance
Sur les dépens
* Langue de procédure : le français.