Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. ANDREA BIONDI
présentées le 26 mars 2026 (1)
Affaire C‑505/24 P
Condor Flugdienst GmbH
contre
Ryanair DAC,
Commission européenne
« Pourvoi ‑ Aide d’État ‑ Marché allemand du transport aérien ‑ Aide octroyée à une compagnie aérienne par la République fédérale d’Allemagne dans le cadre de la pandémie de COVID-19° ‑ Encadrement temporaire des mesures d’aide d’État – Recapitalisation de Condor Flugdienst GmbH – Décision de la Commission européenne de ne pas soulever d’objections ‑ Recours en annulation ‑ Article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE  ‑ Point 67 des lignes directrices concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté autres que les établissements financiers – Répartition des charges »
I.      Introduction
1.        Les aides au sauvetage et à la restructuration (ci-après les « aides S&R ») constituent l’une des formes d’aides d’État qui génèrent le plus de distorsions de concurrence en droit de l’Union. Comme le reconnaît le point 6 des lignes directrices concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté autres que les établissements financiers (2), la sortie du marché des entreprises moins efficientes est une caractéristique normale et souhaitable d’une économie de marché fonctionnelle, ce qui permet à des concurrents plus efficients et plus avancés sur le plan technologique de se développer. En interférant avec ce processus, les aides S&R risquent de retarder les ajustements nécessaires du marché, de ralentir considérablement la croissance économique dans les secteurs concernés et d’avoir une incidence négative sur l’ensemble de l’économie et sur le marché intérieur. En raison de telles distorsions de concurrence potentiellement graves, les aides S&R ne sont justifiées que dans des conditions strictement définies.
2.        Les lignes directrices
S&R, qui énoncent les conditions dans lesquelles les aides S&R peuvent être considérées comme étant compatibles avec le marché intérieur sur le fondement de l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE, établissent une distinction claire entre l’aide au sauvetage, qui implique une assistance transitoire, et l’aide à la restructuration, qui sert à rétablir la viabilité à long terme de l’entreprise (3) en vue de lui permettre d’affronter la concurrence sur le marché grâce à ses qualités intrinsèques, sans maintien du soutien de l’État (4).
3.        En ce qui concerne les aides à la restructuration, la section 3.5.2 des lignes directrices S&R fixe des exigences spécifiques afin de garantir que le montant et l’intensité de l’aide sont limités au strict minimum nécessaire pour permettre la réalisation de la restructuration. À cette fin, il convient d’assurer un niveau significatif de « contribution propre » aux coûts de restructuration (5) et une juste « répartition des charges ».
4.        La répartition des charges est une exigence relativement nouvelle en matière d’aides d’État. Elle est apparue pour la première fois dans les lignes directrices de 2009 relatives aux aides d’État en faveur du secteur bancaire (6), avant de passer au premier plan dans la communication de 2013 concernant le secteur bancaire (7). Elle a ensuite été incluse dans les lignes directrices S&R révisées de 2014, qui ont été adoptées dans le cadre d’un programme plus large de modernisation de la politique en matière d’aides d’État (MAE). Réglementée dans la section 3.5.2.2 de ces dernières lignes directrices, elle exige, avant tout, que les actionnaires et, s’il y a lieu, les créanciers subordonnés absorbent intégralement les pertes existantes avant que des fonds publics ne soient injectés (8). La répartition des charges garantit que l’aide n’est pas utilisée pour mettre les investisseurs à l’abri des conséquences de décisions commerciales antérieures, car cela pourrait engendrer un aléa moral et nuire à la discipline de marché (9). En effet, le risque d’aléa moral, qui survient lorsque des entreprises peuvent tabler sur un sauvetage probable en cas de difficultés et avoir tendance à adopter des stratégies commerciales non viables leur faisant prendre des risques excessifs, est une préoccupation essentielle qui sous-tend le cadre des lignes directrices S&R (10).
5.        Une juste répartition des charges au titre des lignes directrices S&R n’exige pas seulement que les pertes passées soient intégralement absorbées avant toute intervention de l’État. Ainsi que l’énonce le point 67 de ces lignes directrices, elle requiert également que toute aide d’État qui améliore la situation du bénéficiaire en matière de fonds propres « [soit] octroyée selon des modalités qui assurent à l’État une part raisonnable de la future valorisation du bénéficiaire, au vu du montant des fonds propres injectés par l’État par rapport aux fonds propres de l’entreprise restant après la prise en compte des pertes ». Le litige au cœur du présent pourvoi porte sur l’application de cette exigence spécifique.
II.    Les antécédents du litige, la décision litigieuse, l’arrêt attaqué et les conclusions
6.        Entre 2019 et 2021, la requérante, Condor Flugdienst GmbH (ci‑après « Condor »), a bénéficié de plusieurs mesures d’aides d’État qui peuvent être catégorisées en deux groupes, à savoir, d’une part, des mesures d’aide visant à remédier à ses difficultés financières causées par la faillite de son ancienne société mère, Thomas Cook Group plc (ci-après « TCG »), et, d’autre part, des mesures d’aide visant à remédier aux dommages qu’elle avait subis en raison de l’imposition de restrictions de voyage liées à la pandémie de COVID-19, au cours de la période allant du 17 mars au 31 décembre 2020 (ci-après l’« aide COVID-19 de 2020 »), et du 1er janvier au 31 mai 2021 (ci-après l’« aide COVID-19 de 2021 ») (11).
7.        Par une décision du 26 avril 2020, la Commission européenne a approuvé l’aide COVID-19 de 2020, laquelle prenait la forme de deux
prêts d’un montant total de 550 millions d’euros (ci-après les « prêts COVID-19 de 2020 »), assortis d’une garantie d’État, sur le fondement de l’article 107, paragraphe 2, sous b), TFUE (12).
8.        Par arrêt du 9 juin 2021, Ryanair/Commission (Condor ;  Covid‑19) (13), le Tribunal a annulé cette décision pour défaut de motivation.
9.        Le 26 juillet 2021, tout d’abord, la Commission a de nouveau approuvé l’aide COVID-19 de 2020. Dans cette décision, d’une part, la Commission, en exécution de cet arrêt, a toutefois exclu du calcul des dommages subis par Condor les coûts encourus par celle-ci en raison de la prolongation de la procédure d’insolvabilité. D’autre part, elle a considéré, sur la base des données ex post fournies par les autorités allemandes, que Condor avait bénéficié d’une surcompensation d’un montant de 91,745 millions d’euros, augmenté des intérêts (14).
10.      Ensuite, la Commission a approuvé l’aide COVID-19 de 2021, laquelle prenait la forme d’une annulation partielle, d’un montant de 60 millions d’euros, de dettes résultant des prêts COVID-19 de 2020, comme étant compatible avec le marché intérieur sur le fondement de l’article 107, paragraphe 2, sous b), TFUE (15).
11.      Enfin, par une autre décision du 26 juillet 2021, la Commission a autorisé, sur le fondement de l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE et des lignes directrices S&R, une mesure d’aide visant à soutenir la restructuration et la poursuite des activités de Condor, laquelle comporte deux volets (ci-après la « mesure en cause »). Le premier volet consistait, d’une part, en la modification des conditions des prêts COVID-19 de 2020 et, d’autre part, en l’annulation partielle d’un montant de 90 millions d’euros de dettes résultant de ces prêts. Le second volet consistait en l’annulation d’une dette d’un montant de 20,2 millions d’euros, correspondant aux intérêts que Condor devait rembourser à la suite de la décision sur l’aide COVID-19 de 2020 modifiée (16) (ci-après la « décision litigieuse »). Ils s’inscrivaient tous deux dans un paquet financier négocié par la République fédérale d’Allemagne, le nouvel actionnaire privé de Condor, Attestor Limited (ci-après « Attestor »), et la banque de développement publique allemande, la Kreditanstalt für Wiederaufbau (ci-après la « KfW »), en vue de soutenir la restructuration et la poursuite des activités de Condor (ci-après l’« accord d’achat »).
12.      Ryanair DAC (ci-après « Ryanair ») a introduit un recours en annulation de la décision litigieuse en faisant valoir, notamment, la violation des droits procéduraux dont elle dispose en tant que partie intéressée, au motif que la Commission n’avait pas ouvert la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, malgré des difficultés sérieuses d’appréciation de la compatibilité de l’aide (17). Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a rejeté la plupart des arguments invoqués par Ryanair
à l’appui de cette demande, à l’exception de deux d’entre eux. Le Tribunal a constaté que Ryanair avait démontré à suffisance de droit que la Commission aurait dû éprouver des doutes justifiant l’ouverture de la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, en ce qui concernait, d’une part, la question de savoir si la mesure en cause satisfaisait à l’exigence en matière de juste répartition des charges prévue au point 67 des lignes directrices S&R et, d’autre part, celle de savoir si la portée des mesures visant à limiter les distorsions de concurrence était conforme aux exigences prévues notamment dans la section 3.6.2.2 de ces lignes directrices.
13.      Le Tribunal a donc annulé la décision litigieuse et a rejeté le recours pour le surplus (18).
14.      À la suite de l’arrêt du Tribunal, Condor a formé un pourvoi devant la Cour de justice le 18 juillet 2024. Condor, Ryanair, la République fédérale d’Allemagne et la Commission ont été entendues lors de l’audience de plaidoiries, qui s’est tenue le 20 novembre 2025.
15.      Par son pourvoi, Condor demande à la Cour d’annuler l’arrêt attaqué, de rejeter le recours de Ryanair dans son intégralité et de condamner cette dernière à supporter les dépens afférents à la procédure de première instance et à la procédure de pourvoi.
16.      La Commission et la République fédérale d’Allemagne demandent toutes deux à la Cour d’accueillir le pourvoi, d’annuler l’arrêt attaqué et de condamner Ryanair aux dépens.
17.      Ryanair demande à la Cour de rejeter le pourvoi et de condamner Condor à l’intégralité des dépens qu’elle a exposés dans le cadre de la présente procédure.
III. La requête en pourvoi
18.      À l’appui de son pourvoi, Condor soulève trois moyens. Par son premier moyen, elle conteste l’interprétation retenue par le Tribunal de la portée du point 67 des lignes directrices S&R. Par son deuxième moyen, elle fait valoir que la décision litigieuse est, en tout état de cause, conforme à ce point et reproche au Tribunal de ne pas avoir réellement examiné le contenu de cette décision. Par son troisième moyen, Condor affirme que le prétendu défaut d’examen de la Commission n’a pas eu d’incidence sur l’issue de la décision litigieuse.
19.      Comme demandé par la Cour, les présentes conclusions se concentreront exclusivement sur le deuxième moyen.
A.      Sur le deuxième moyen
20.      Par son deuxième moyen, Condor, soutenue par la Commission et la République fédérale d’Allemagne, conteste les points 207, 232 et 233 de l’arrêt attaqué.
21.      Dans ces points, le Tribunal a constaté que la Commission n’avait pas vérifié si la mesure en cause était conforme aux exigences du point 67 des lignes directrices
S&R. Le Tribunal a relevé que, rien dans la décision litigieuse ne laisse entendre que la Commission s’était penchée sur la question de savoir si la mesure en cause avait été octroyée selon des modalités qui assureraient à la République fédérale d’Allemagne une part raisonnable de la future valorisation de Condor (19). Au point 232 de cet arrêt, le Tribunal a rejeté l’argument de Condor selon lequel le remboursement futur de la partie restante de la dette résultant des prêts COVID-19 de 2020 pouvait être considéré comme assurant à l’État « une part raisonnable de la future valorisation » de Condor, au sens du point 67 des lignes directrices S&R. Premièrement, selon le Tribunal, cet argument complétait la motivation de la décision litigieuse. Deuxièmement, le Tribunal a jugé que le fait d’accepter l’argument de Condor risquait de vider de tout effet le point 67 des lignes directrices S&R. Il a précisé que, de par sa nature même, une annulation partielle des dettes implique le remboursement de la partie non annulée de celles-ci. L’argument de Condor revenait donc à exclure de facto l’annulation partielle de dettes du champ d’application du point 67 des lignes directrices S&R.
22.      Condor fait valoir que le Tribunal a commis une erreur en estimant que la Commission aurait dû éprouver des doutes quant à la question de savoir si la mesure en cause satisfaisait à l’exigence prévue au point 67 des lignes directrices S&R. Selon Condor, la décision litigieuse contient suffisamment d’éléments pour considérer que cette exigence a été respectée, même si elle ne contient pas de référence explicite au point 67.
23.      Je relève d’emblée que, selon une jurisprudence constante, dans le cadre du contrôle de légalité au titre de l’article 263 TFUE, les juridictions de l’Union ne peuvent, en toute hypothèse, substituer leur propre motivation à celle de l’auteur de l’acte attaqué (20). Après avoir conclu que la Commission n’avait pas examiné si la mesure en cause était conforme au point 67 des lignes directrices S&R, il n’appartenait pas au Tribunal de procéder à une telle appréciation en déterminant, sur la base des informations contenues dans la décision litigieuse, si la mesure en cause avait été octroyée selon des modalités qui assureraient à la République fédérale d’Allemagne une part raisonnable de la future valorisation de Condor.
24.      Certes, comme le fait valoir Condor, la Cour a indiqué dans l’arrêt du 28 septembre 2023, Ryanair/Commission (21), que le Tribunal est compétent pour rappeler le contenu de la décision attaquée devant lui et pour tirer des conclusions des indications qui y figurent. Toutefois, cela n’habilite pas le Tribunal, pas plus qu’il ne l’oblige, à procéder, de sa propre initiative, à une appréciation que la Commission s’est abstenue d’effectuer, en particulier lorsqu’une telle évaluation implique l’exercice d’un pouvoir d’appréciation. Conformément à la jurisprudence, le constat d’un examen insuffisant ou incomplet constitue un indice de l’existence de difficultés sérieuses dans l’appréciation de la mesure en cause, ce qui, en soi, remet en cause la légalité d’une décision de ne pas soulever d’objections, telle que la décision litigieuse (22).
25.      Si Condor est ainsi en droit de contester la conclusion du Tribunal selon laquelle la décision litigieuse ne contenait pas d’appréciation du respect du point 67 des lignes directrices S&R, elle ne saurait reprocher au Tribunal de ne pas avoir apprécié si, au regard des éléments contenus dans la décision litigieuse, la mesure en cause était conforme à ce point.
26.      Cette question ayant été clarifiée, je me pencherai sur les deux griefs distincts formulés par Condor. J’examinerai ensuite les arguments spécifiques avancés par la Commission et la République fédérale d’Allemagne au soutien du deuxième moyen.
1.      Sur le premier grief du deuxième moyen
27.      Par le premier grief de son deuxième moyen, Condor affirme que, en rejetant l’argument selon lequel le remboursement futur de la partie restante de la dette résultant des prêts COVID-19 de 2020 pouvait être considéré comme assurant à l’État « une part raisonnable de la future valorisation » de Condor, au sens du point 67 des lignes directrices S&R, le Tribunal a manifestement dénaturé les arguments de Condor et ceux de la Commission. Le Tribunal a considéré à tort que Condor avait « complét[é]
en cours d’instance » la motivation de la décision litigieuse (23). Dans leurs observations respectives, tant la Commission que Condor ont fait valoir, en réalité, qu’il ressortait du considérant 126 de cette décision que l’offre d’Attestor présentait les meilleures conditions quant au remboursement des prêts publics et que le montage financier proposé par Attestor reflétait également les bénéfices potentiels que Condor pourrait générer à l’avenir (24).
28.      Au considérant 126 susmentionné de cette décision, après avoir brièvement rappelé les différents éléments de la mesure en cause, la Commission a indiqué que les conditions de l’accord d’achat et de la restructuration des prêts COVID-19 de 2020 constituaient, d’une part, un ensemble visant à maximiser les bénéfices pour Attestor ainsi qu’à optimiser le remboursement du prêt et, d’autre part, étaient interdépendantes. Bien que le montant total des intérêts dus sur le prêt restructuré ait été inférieur à celui du prêt initial, « il [faisait] partie d’un ensemble de mesures négociées visant à maximiser le rendement pour Attestor ainsi que pour le gouvernement allemand et peut donc être considéré comme une rémunération appropriée de l’aide ».
29.      Je ne vois pas en quoi ce considérant pourrait être regardé comme traitant de la question de savoir si la composante de la mesure en cause identifiée par le Tribunal comme relevant du point 67 des lignes directrices S&R, à savoir l’annulation partielle de dettes, respectait l’exigence énoncée
dans ce point.
L’appréciation figurant au considérant 126 concerne les conditions dans lesquelles la partie de la dette qui n’avait pas été annulée serait rémunérée. Elle se rapporte plutôt à l’exigence visée au point 54 des lignes directrices S&R, selon laquelle les aides aux entreprises en difficulté doivent être dûment rémunérées. Rien dans ce considérant n’indique que la Commission a examiné le point de savoir si l’annulation partielle de dettes prévue par la mesure en cause assurait à la République fédérale d’Allemagne une part raisonnable de la future valorisation de la bénéficiaire.
30.      Le Tribunal n’a pas dénaturé l’argument de Condor fondé sur le considérant 126 de la décision litigieuse. Il a simplement rejeté cet argument après avoir constaté que rien dans la décision litigieuse, y compris donc le considérant 126, ne suggérait que la Commission avait apprécié si la mesure en cause – qui avait été considérée comme améliorant la situation de Condor en matière de fonds propres – assurait à l’État une part raisonnable de la future valorisation de Condor, comme l’exige le point 67 des lignes directrices S&R. Le premier grief du deuxième moyen doit donc, à mon sens, être rejeté.
2.      Sur le second grief du deuxième moyen
31.      Par le second grief de son deuxième moyen, Condor soutient que le Tribunal a commis une erreur en considérant que la garantie des meilleures conditions de remboursement des prêts publics au moyen du montage proposé par Attestor ne pouvait pas être considérée comme assurant une part raisonnable de l’État à la future valorisation au sens du point 67 des lignes directrices S&R. Ce montage financier comprenait un amortissement partiel ainsi qu’un mécanisme de complément de prix pour certaines parties des prêts restructurés, en vertu duquel, si la société obtenait de bons résultats, une plus grande partie du montant du prêt devrait être remboursée. L’argument du Tribunal selon lequel, « de par sa nature même, une annulation partielle des dettes implique le remboursement de la partie non annulée de celles-ci » (25) n’a pas répondu aux arguments soulevés par Condor et par la Commission, fondés sur le considérant 126 de la décision litigieuse.
32.      Comme je l’ai déjà relevé au point 29 des présentes conclusions, le considérant 126 de la décision litigieuse ne traite en aucune manière de la conformité de l’annulation de dettes avec le point 67 des lignes directrices S&R. La simple constatation que le montage financier convenu avec Attestor constituait une rémunération appropriée de l’aide ne saurait conduire le Tribunal à considérer que la Commission avait dûment apprécié cette exigence et avait conclu à juste titre, sans qu’il soit nécessaire de procéder à un examen plus approfondi, qu’elle assurait à la République fédérale d’Allemagne une part raisonnable de la future valorisation de Condor en contrepartie de l’annulation partielle de dettes incluses dans la mesure en cause.
33.      En ce qui concerne le mécanisme de complément de prix prévu dans le cadre du montage susmentionné, il n’est pas contesté que ce mécanisme constitue une condition liée au remboursement de la partie restante de la restructuration du prêt et qu’il est donc dépourvu de pertinence aux fins de déterminer si l’annulation partielle de dettes convenue par la République fédérale d’Allemagne était conforme au point 67 des lignes directrices S&R. Parvenir à une conclusion différente reviendrait, ainsi que le Tribunal l’a relevé au point 232 de l’arrêt attaqué, à exclure de facto l’annulation partielle des dettes du champ d’application du point 67 de ces lignes directrices.
34.      Partant, le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit ni omis de répondre aux arguments de Condor et de la Commission fondés sur le considérant 126 de la décision litigieuse. Accepter cet argument reviendrait à pallier les insuffisances de motivation de la décision litigieuse ou à suppléer l’appréciation portée par la Commission quant au respect des exigences prévues par les lignes directrices S&R. Or, de telles démarches sont proscrites dans le cadre du contrôle de légalité des décisions de la Commission au titre de l’article 263 TFUE.
35.      Partant, je considère qu’il y a lieu de rejeter également le second grief soulevé dans le cadre du deuxième moyen.
3.      Sur les arguments avancés par la Commission et la République fédérale d’Allemagne au soutien du deuxième moyen
36.      Au soutien du deuxième moyen de Condor, la Commission fait valoir que l’appréciation démontrant la conformité de l’aide avec le point 67 des lignes directrices S&R figure aux considérants 135 et 136 de la décision litigieuse, dans lesquels elle a constaté que, en raison d’une perte totale des droits de l’actionnaire historique (26) et d’une perte quasi-totale des créances des créanciers de Condor (27), la mesure en cause impliquait une juste répartition des charges (28). Selon la Commission, le Tribunal a méconnu tant cette appréciation que les principaux arguments qu’elle avait invoqués à cet égard dans ses mémoires en défense et en duplique, procédant ainsi à une interprétation erronée de la décision litigieuse (29) et entachant son arrêt d’un défaut de motivation.
37.      La Commission fait également valoir que le Tribunal a interprété de manière erronée le point 67 des lignes directrices S&R. Elle affirme que les points 66 et 67 de celles-ci visent à réduire le risque d’aléa moral à l’égard des investisseurs existants en empêchant qu’une aide à la restructuration les protège des conséquences liées à leur choix d’investir dans le bénéficiaire. Les « investisseurs existants » sont les actionnaires historiques et, dans une certaine mesure, les créanciers subordonnés. Attestor, dont l’entrée au capital de Condor a été rendue possible par l’approbation de la mesure en cause, ne saurait être considérée comme un actionnaire au sens du point 67 des lignes directrices S&R. La répartition des charges requise au titre du point 67 est proportionnelle aux « fonds propres de l’entreprise restant après la prise en compte des pertes ». Dès lors, lorsque, comme en l’espèce, il y a une perte totale des droits de l’actionnaire historique et une perte quasi-totale des créances des créanciers, toute part allouée à l’État de futurs avantages résultant de la restructuration est raisonnable, y compris une part de 0 %. La République fédérale d’Allemagne avance un argument similaire dans son mémoire en réponse.
38.      Ces arguments ont été repris par Condor dans son mémoire en réplique et lors de l’audience.
39.      La Commission et la République fédérale d’Allemagne font également valoir que le Tribunal a méconnu le pouvoir d’appréciation dont dispose la Commission dans la mesure où des évaluations complexes d’ordre économique et/ou social sont concernées.  En particulier, la République fédérale d’Allemagne reproche au Tribunal d’avoir outrepassé les limites de son contrôle juridictionnel des décisions visant à ne pas soulever d’objections au titre de l’article 4 du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil (30). La République fédérale d’Allemagne ajoute que, pour répondre à la question de savoir si la Commission aurait dû avoir des doutes quant à la compatibilité de l’aide en cause avec le point 67 des lignes directrices S&R, il n’est pas important de savoir si, ou dans quelle mesure, la décision litigieuse se penche expressément sur le point 67 de ces lignes directrices. Cela concerne tout au plus la question de savoir si la décision litigieuse est suffisamment motivée. Le Tribunal a confondu ces aspects, commettant ainsi une erreur de droit. Pour sa part, la Commission soutient que le Tribunal n’a pas tenu compte du pouvoir d’appréciation dont elle dispose dans l’interprétation des lignes directrices S&R.
40.      Lors de l’audience devant la Cour, Ryanair a soulevé une exception d’irrecevabilité, en faisant valoir que l’argument de la Commission concernant les considérants 135 et 136 aurait dû être avancé dans le cadre d’un pourvoi incident, car il s’agit d’un moyen qui n’avait pas été invoqué par Condor dans son pourvoi.
41.      Il convient de rappeler que, en vertu des articles 172 et 174 du règlement de procédure de la Cour, les parties à l’affaire en cause devant le Tribunal ayant un intérêt à l’accueil ou au rejet du pourvoi peuvent présenter un mémoire en réponse dont les conclusions tendent à l’accueil ou au rejet, total ou partiel, de ce pourvoi. Ces parties peuvent également, en vertu de l’article 176 et de l’article 178, paragraphes 1 et 3, seconde phrase, de ce règlement de procédure, présenter un pourvoi incident, devant être formé par un acte séparé, distinct du mémoire en réponse, dont les conclusions tendent à l’annulation totale ou partielle de la décision du Tribunal en s’appuyant sur des moyens et des arguments de droit distincts des moyens et des arguments invoqués dans le mémoire en réponse. Selon la jurisprudence de la Cour, il ressort de ces dispositions
que le mémoire en réponse visé à l’article 172 de ce règlement ne peut tendre à l’annulation de la décision du Tribunal pour des motifs distincts et autonomes de ceux invoqués dans ce pourvoi, de tels motifs ne pouvant être soulevés que dans le cadre d’un pourvoi incident (31).
42.      Dans la présente affaire, l’allégation de la Commission, selon laquelle le Tribunal a méconnu l’appréciation figurant au considérant 135 de la décision litigieuse, ne se rapporte à aucun moyen avancé par Condor au soutien de son pourvoi. Bien que formellement présentée au soutien du deuxième moyen, elle soulève une contestation entièrement nouvelle du raisonnement du Tribunal. Selon la Commission, l’appréciation du respect du point 67 des lignes directrices S&R est exposée au considérant 135 de cette décision, dans lequel la Commission a constaté qu’il n’y avait aucun capital en fonds propres restant qui aurait permis à la République fédérale d’Allemagne de bénéficier d’une part raisonnable de la future valorisation de Condor. Dans son pourvoi, Condor a fait valoir, quant à elle, que le point 67 avait été abordé par la Commission au considérant 126 de la décision litigieuse et que le montage financier convenu avec Attestor assurait à la République fédérale d’Allemagne une telle part.
43.      L’allégation de la Commission repose également sur une interprétation du point 67 des lignes directrices S&R qui diffère et contredit celle soutenue par Condor. Alors que Condor, dans le cadre de son premier moyen, a explicitement rejeté la prémisse selon laquelle un risque d’aléa moral constitue la logique sous-jacente du point 67 des lignes directrices S&R et affirme que le Tribunal a illégalement transposé cette logique, qui sous-tend en réalité les points 65 et 66, au point 67, la Commission fait valoir que la réduction de ce risque constitue effectivement l’objectif principal de ce dernier point. En outre, la Commission soutient que le point 67 des lignes directrices S&R ne concerne pas les nouveaux investisseurs, alors que, dans son pourvoi, Condor a relevé que le montage financier proposé par Attestor constituait une rémunération appropriée de l’aide et assurait à l’État une part raisonnable des bénéfices que Condor pourrait générer à l’avenir, reconnaissant implicitement que le point 67 susmentionné est susceptible d’avoir une incidence sur les nouveaux investisseurs.
44.      Enfin, et surtout, en contestant la conclusion du Tribunal selon laquelle la décision litigieuse ne contenait pas d’appréciation du respect du point 67 des lignes directrices S&R, Condor, dans son pourvoi, et la Commission, dans son mémoire en réponse, invoquent différentes erreurs de droit. Alors que la Commission soulève une interprétation erronée du point 67 et du considérant 135 de la décision litigieuse susmentionnés, Condor allègue que son argument relatif à la pertinence du considérant 126 a été dénaturé et que le raisonnement suivi par le Tribunal pour rejeter cet argument fondé sur le considérant 126 de cette décision était erroné et insuffisamment motivé, voire lacunaire.
45.      Je suis donc d’avis que la Commission a soulevé un moyen distinct et autonome dans son mémoire en réponse, qui doit être déclaré irrecevable. La même conclusion vaut pour le moyen analogue soulevé par la République fédérale d’Allemagne, ainsi que pour les allégations de la Commission et de la République fédérale d’Allemagne mentionnées au point 39 des présentes conclusions. À cet égard, je relève que Condor a fait valoir que le Tribunal avait méconnu la marge d’appréciation de la Commission dans le cadre de son premier moyen, en ce qui concerne la question de savoir si le point 67 des lignes directrices S&R s’applique à l’annulation de dettes, et dans le cadre de son troisième moyen, en ce qui concerne le caractère approprié de la mesure pour limiter les distorsions de concurrence, mais pas dans le cadre de son deuxième moyen.
46.      En revanche, l’allégation de la Commission selon laquelle le Tribunal a méconnu son principal argument, soulevé dans son mémoire en défense et dans le mémoire en duplique en première instance, concernant les considérants 135 et 136 de la décision litigieuse, est recevable.
47.      La Cour a, en effet, précisé que, dans le cadre du pourvoi, le contrôle a pour objet, notamment, de vérifier si le Tribunal a répondu à suffisance de droit à l’ensemble des arguments invoqués par le requérant et
que le moyen tiré d’un défaut de réponse du Tribunal à des arguments invoqués en première instance revient, en substance, à invoquer une violation de l’obligation de motivation (32). Un défaut ou une insuffisance de motivation constitue un moyen d’ordre public pouvant, voire devant, être soulevé d’office par la Cour (33).
48.      Toutefois, cette allégation est, à mon sens, non fondée.
49.      À l’appui de cette dernière, la Commission renvoie aux points 122 et 123 de son mémoire en défense et aux points 94 et 95 de son mémoire en duplique en première instance.
50.      Dans ces deux points de son mémoire en défense, répondant au sixième moyen de Ryanair, la Commission a avancé un argument tiré du respect de l’exigence de répartition des charges. Plus précisément, elle relève, d’une part, que les actions de Condor avaient été placées dans une société fiduciaire, le précédent propriétaire de Condor ayant perdu toute la valeur de sa participation et n’ayant bénéficié en aucune manière d’un quelconque avantage résultant de la restructuration réussie de la bénéficiaire. Elle indique, d’autre part, que les créanciers de la bénéficiaire ont également renoncé à la quasi-totalité de leurs créances dans le cadre de la procédure d’insolvabilité. Le considérant 135 de la décision litigieuse, auquel il est fait référence une seule fois dans le mémoire en défense de la Commission, est mentionné à l’appui de cet argument dans la note en bas de page no 164 de ce mémoire. Ni la référence au considérant 135 de la décision litigieuse, ni l’argument avancé par la Commission aux points 122 et 123 de son mémoire en défense n’abordent spécifiquement le point 67 des lignes directrices S&R.
51.      Aux points 94 et 95 de son mémoire en duplique, la Commission a fait valoir que Ryanair n’avait produit aucun élément de preuve à l’appui de son affirmation selon laquelle le prix de vente de Condor n’aurait pas reflété les bénéfices potentiels que la bénéficiaire pourrait générer à l’avenir et a rappelé que « l’objectif de la répartition des charges est de garantir que les propriétaires historiques (et les créanciers subordonnés) ne bénéficient pas indûment du soutien en fonds propres de l’État, mais qu’ils supportent les pertes dans leur intégralité dans la mesure du possible » (34).
52.      Je rappelle que, selon la jurisprudence, le Tribunal n’est pas tenu de fournir un exposé qui suivrait, de manière exhaustive et un par un, tous les raisonnements articulés par les parties au litige. La motivation du Tribunal peut donc être implicite à condition qu’elle permette aux intéressés de connaître les raisons pour lesquelles le Tribunal n’a pas fait droit à leurs arguments et à la Cour de disposer des éléments suffisants pour exercer son contrôle (35).
53.      En l’espèce, la simple référence au considérant 135 de la décision litigieuse dans les écritures de la Commission en première instance ne saurait raisonnablement être qualifiée de « principal argument ». Dans ces conditions, le Tribunal n’était pas tenu d’aller au-delà de la simple constatation selon laquelle la décision litigieuse ne comportait pas d’appréciation du respect du point 67 des lignes directrices S&R.
54.      Il convient également de relever que l’interprétation du point 67 des lignes directrices S&R préconisée dans le mémoire en réponse de la Commission dans le cadre du présent pourvoi, selon laquelle ce point n’a pas vocation à s’appliquer aux nouveaux investisseurs et permet une participation de l’État de 0 % lorsqu’il n’y a pas de fonds propres de la société restant après la prise en compte des pertes, ne figure ni dans la décision litigieuse ni dans les écritures de la Commission devant le Tribunal. Elle semble n’avoir été développée qu’au cours de la présente procédure. Au lieu de remettre en cause les conclusions du Tribunal ou de dénoncer un défaut de motivation, l’argumentation de la Commission paraît en réalité chercher à compléter le raisonnement de la décision litigieuse ; or, une telle démarche n’est pas permise au stade d’un recours en annulation devant le Tribunal, et encore moins au stade d’un pourvoi devant la Cour.
55.      Dans ces circonstances, il ne saurait être reproché au Tribunal de ne pas avoir fourni de motivation spécifique pour répondre à des points qui n’avaient été ni clairement articulés ni développés sur le fond devant lui. Il ne saurait non plus lui être fait grief de s’être concentré sur l’argument, développé par la Commission au cours de la procédure en première instance, selon lequel le point 67 des lignes directrices S&R n’est pas applicable à l’annulation de dettes (36).
56.      Il ressort de tout ce qui précède que les allégations avancées par la Commission et par la République fédérale d’Allemagne au soutien du deuxième moyen du pourvoi doivent, à mon sens, être rejetées comme étant en partie irrecevables et en partie non fondées.
57.      Les considérations suivantes sur le bien-fondé des allégations qui, à mon sens, doivent être déclarées irrecevables, sont donc avancées dans l’hypothèse où la Cour ne partagerait pas ma proposition.
58.      D’emblée, je souhaite répondre aux deux griefs soulevés par la République fédérale d’Allemagne et la Commission, tels que mentionnés au point 39 des présentes conclusions.
59.      La République fédérale d’Allemagne conteste l’affirmation du Tribunal, figurant au point 35 de l’arrêt attaqué, selon laquelle le contrôle juridictionnel de l’existence de « doutes » (37) quant à la compatibilité de la mesure en cause avec le marché intérieur, dans la mesure où elle relève de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, excède, par nature, la seule vérification de l’existence d’une erreur manifeste d’appréciation.
La République fédérale d’Allemagne soutient qu’une telle approche conduit à soumettre une décision de la Commission de ne pas ouvrir la procédure formelle d’examen au titre de l’article 4 du règlement 2015/1589 à un contrôle plus approfondi que celui applicable à une décision adoptée à l’issue de cette procédure.
60.      Je rappelle que l’appréciation de la compatibilité de mesures d’aide avec le marché intérieur, au titre de l’article 107, paragraphe 3, TFUE, relève de la compétence exclusive de la Commission (38), qui bénéficie, y compris lors de l’examen préliminaire d’une mesure donnée, d’un large pouvoir d’appréciation dont l’exercice implique des évaluations complexes d’ordre économique et social. Ainsi, selon une jurisprudence constante de la Cour, le contrôle de ces appréciations est restreint (39).
61.      Toutefois, il convient de rappeler que la question de savoir s’il existe des difficultés sérieuses lors de la phase d’examen
préliminaire, justifiant la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen, est distincte de l’appréciation au fond de la compatibilité de la mesure. Ainsi que le Tribunal a souligné à juste titre au point 35 de l’arrêt attaqué, la notion de « doutes » énoncée à l’article 4, paragraphes 3 et 4, du règlement 2015/1589, laquelle se traduit par l’existence de difficultés sérieuses que la Commission a rencontrées lors de l’examen du caractère d’aide de la mesure en cause ou de sa compatibilité avec le marché intérieur, revêt un caractère objectif (40). Le juge de l’Union doit être en mesure de déterminer objectivement, en comparant les motifs de la décision de ne pas soulever d’objections avec les éléments dont la Commission disposait au moment de son adoption, si cette institution était en mesure de résoudre l’ensemble des questions pertinentes sans ouvrir la procédure formelle d’examen. Si les appréciations sur le fond d’ordre économique ou sociale à l’appui de la conclusion selon laquelle l’ouverture de la procédure formelle d’examen n’est pas requise font l’objet d’un contrôle juridictionnel restreint, la question de savoir si cette conclusion satisfait au critère juridique de l’« absence de difficultés sérieuses » n’est, en revanche, pas soumise à une telle limitation. Le grief avancé par la République fédérale d’Allemagne doit donc, à mon sens, être rejeté.
62.      En ce qui concerne l’allégation de la République fédérale d’Allemagne selon laquelle le Tribunal a commis une erreur en confondant l’absence de motivation suffisante dans la décision litigieuse avec l’existence de difficultés sérieuses, ainsi que je l’ai déjà mentionné, selon la jurisprudence, le constat d’un examen insuffisant ou incomplet remet en cause la légalité d’une décision de ne pas soulever d’objections, en ce qu’il constitue un indice de l’existence de difficultés sérieuses dans l’appréciation de la mesure en cause (41). Dès lors, cette allégation doit également être rejetée.
63.      Quant à la Commission, elle fait valoir que les lignes directrices sont d’une nature différente de celles des actes contraignants du droit de l’Union (42) et qu’il est erroné de les interpréter selon les mêmes méthodes d’interprétation. Lorsque, dans le cadre de l’application de ses lignes directrices, la Commission constate que leur libellé est susceptible de plusieurs interprétations, elle doit se réserver le droit d’adopter l’interprétation qui correspond le mieux à sa politique en matière d’aides d’État. Par conséquent, le contrôle juridictionnel exercé par les juridictions de l’Union devrait se limiter à vérifier si l’interprétation de la Commission est entachée d’une erreur manifeste. Dès lors qu’il est établi que l’interprétation de ces lignes directrices par la Commission est à tout le moins plausible, on ne saurait considérer que la Commission a outrepassé son pouvoir d’appréciation.
64.      Je ne puis souscrire à ce raisonnement. L’interprétation d’un instrument juridique, quelle qu’en soit la nature, se distingue de l’examen visant à vérifier si son application a été cohérente et conforme au droit. Le processus d’interprétation a pour objet de déterminer le sens du texte, y compris lorsqu’il reflète l’exercice du pouvoir d’appréciation dont dispose son auteur.
65.      Si l’on admet que les juridictions de l’Union sont habilitées à interpréter les lignes directrices de la Commission relatives à l’application de l’article 107, paragraphe 3, TFUE, ce qui me paraît fondé, une telle tâche doit être effectuée conformément à des critères prédéfinis de nature objective, y compris lorsqu’il s’agit de reconstituer l’intention de leur auteur. Ces critères se dégagent de la jurisprudence.
66.      Selon une jurisprudence constante de la Cour, en vue de l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, il y a lieu de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (43). Cette jurisprudence a été invoquée, selon moi à juste titre, pour interpréter tant les décisions de la Commission (44) que ses lignes directrices en matière d’aides d’État, y compris par la Cour elle‑même (45). Dans le même ordre d’idées, d’autres principes bien établis régissant l’interprétation du droit de l’Union doivent également trouver à s’appliquer aux lignes directrices de la Commission. Cela inclut le principe selon lequel, lorsqu’une telle disposition est susceptible de plusieurs interprétations, il faut donner la priorité à celle qui est de nature à sauvegarder son effet utile (46).
67.      Contrairement à ce qu’affirme la Commission, l’ambiguïté renforce, et non atténue, la nécessité d’une interprétation juridictionnelle, y compris s’agissant d’instruments tels que les lignes directrices S&R. Il appartient aux juridictions de l’Union de remédier à tout manque de clarté ou à toute incohérence rédactionnelle en recourant à une interprétation systématique et, surtout, téléologique.
Cette dernière implique de prendre en compte non seulement la finalité et l’économie générale de tels instruments, mais également les objectifs poursuivis par l’article 107, paragraphe 3, TFUE et, plus largement, par les règles en matière d’aides d’État, afin d’assurer la cohérence avec ces objectifs et d’en garantir l’effectivité.
Considérer que la Commission dispose d’une marge d’appréciation pleine et entière, chaque fois que le libellé d’un ensemble de lignes directrices se prête à plusieurs interprétations, pour retenir sa propre interprétation dès lors qu’elle est plausible reviendrait, à mon sens, à réduire l’effectivité du contrôle juridictionnel et à porter atteinte à la sécurité juridique, en permettant potentiellement à la Commission d’exploiter un manque de précision pour contourner les règles qu’elle s’est elle-même imposées.
68.      Je vais à présent examiner le bien-fondé des allégations
formulées par la Commission et la République fédérale d’Allemagne, exposés aux points 36 et 37 des présentes conclusions. Ces allégations reposent sur une interprétation du point 67 des lignes directrices S&R selon laquelle l’exigence prévue à ce point ne concerne que les actionnaires historiques ou les créanciers subordonnés et non les nouveaux investisseurs ou le bénéficiaire lui-même.
69.      Le point 67 des lignes directrices S&R s’applique à « toute aide d’État qui améliore la situation du bénéficiaire en matière de fonds propres » et énonce que, dans de telles situations, l’État « doit » se voir accorder « une part raisonnable de la future valorisation du bénéficiaire », qu’il convient de déterminer « au vu du montant des fonds propres injectés par l’État par rapport aux fonds propres de l’entreprise restant après la prise en compte des pertes » (mis en italique par mes soins). On peut soutenir que le point 67 des lignes directrices S&R a vocation à s’appliquer une fois que les exigences de répartition des charges prévues au point 66 de ces lignes directrices ont été mises en œuvre et qu’il subsiste des fonds propres positifs permettant d’effectuer une telle comparaison.
Le point 67 constituerait ainsi une étape supplémentaire, subordonnée à l’existence de fonds propres restants,
après la mise en conformité avec le
point 66. La référence aux « fonds propres restant[s] » est toutefois loin d’être dépourvue d’ambiguïté, notamment si l’on considère que l’exigence d’une « part raisonnable de la future valorisation » se rapporte à un moment distinct de celui de l’absorption des pertes et ne s’applique qu’une fois la viabilité du bénéficiaire rétablie. À elle seule, cette référence ne permet pas de conclure que le point 67 des lignes directrices S&R concerne uniquement les actionnaires existants et les créanciers subordonnés, à l’exclusion des investisseurs intervenant dans le plan de restructuration aux côtés de l’État.
70.      S’agissant de l’analyse contextuelle, il convient de relever que le point 67 s’inscrit dans la section 3.5.2.2 des lignes directrices S&R, consacrée à la répartition des charges, et qu’il fait suite aux points 65 et 66, lesquels sont expressément présentés comme s’appliquant aux investisseurs existants.
Ces points désignent expressément les actionnaires historiques et les créanciers subordonnés comme supportant en priorité la charge d’absorption des pertes préalablement à l’octroi de l’aide d’État.
Toutefois, le point 67 énonce également une exigence distincte, qui s’ajoute à celles prévues au point 66, comme l’indiquent clairement ses termes introductifs suivants « [l]a juste répartition des charges signifiera également » (mis en italique par mes soins) (47). En outre, les points 65 à 67 font partie de la section 3.5 des lignes directrices S&R, intitulée « Proportionnalité de l’aide/limitation de l’aide au minimum nécessaire ». Le point 61 de cette section précise que le montant et l’intensité des aides à la restructuration doivent être limités au strict minimum nécessaire pour permettre la réalisation de la restructuration et qu’il convient d’assurer une contribution propre aux coûts de la restructuration et une répartition des charges suffisantes. Il s’ensuit que le contexte dans lequel s’inscrit le point 67 ne permet pas de considérer que celui-ci est manifestement limité aux actionnaires historiques et aux créanciers subordonnés, à l’instar des points 65 et 66.
71.      En ce qui concerne les objectifs poursuivis par l’exigence énoncée au point 67 des lignes directrices S&R, il ressort du point 65 de celles-ci que la répartition des charges au titre de la section 3.5.2.2 vise à réduire l’aléa moral en garantissant que les investisseurs existants n’échappent pas aux conséquences de leur prise de risques passée au détriment des fonds publics. Toutefois, il me semble clair – et il est d’ailleurs expressément indiqué au point 11 des lignes directrices S&R (48) – que le point 67 ne se limite pas exclusivement (ni même principalement) à répondre aux préoccupations liées à l’aléa moral. Premièrement, sa place au sein de la section des lignes directrices consacrée à la proportionnalité, aux côtés de la contribution propre, indique que la répartition des charges poursuit un objectif complémentaire et global consistant à veiller à ce que les aides d’État soient limitées au strict minimum nécessaire et à réduire la charge supportée par les contribuables (49). Deuxièmement, la logique qui sous‑tend le point 67 diffère légèrement de celle du point 66. Plutôt que d’imposer des obligations à des catégories spécifiques d’actionnaires privés ou de créanciers du bénéficiaire, le point 67 régit les conditions auxquelles les aides d’État renforçant les fonds propres doivent être accordées. En ce sens, il semble s’agir davantage de la fixation d’une exigence de contribution propre que d’une exigence de répartition des charges, cette disposition apparaissant principalement conçue comme une incitation à limiter le montant de l’aide à la restructuration sollicitée (50).
Ainsi, il ne saurait, de mon point de vue, être entièrement exclu que le point 67 des lignes directrices S&R, à l’instar du point 62 relatif à la contribution propre et contrairement au point 66, ait également vocation à s’appliquer aux nouveaux investisseurs participant à une restructuration et bénéficiant de la future valorisation du bénéficiaire, laquelle est, au moins en partie, générée grâce à une aide d’État. Ainsi que le souligne la République fédérale d’Allemagne, l’entrée d’Attestor au capital de Condor n’aurait pas été possible sans l’aide octroyée au titre de la mesure en cause. Dès lors, il est raisonnable de s’attendre à ce que les bénéfices futurs de Condor soient équitablement partagés avec les contribuables.
72.      Pourtant, la Commission et Condor ont fait valoir que l’extension du point 67 des lignes directrices S&R aux nouveaux investisseurs pourrait dissuader les investisseurs privés de participer à des restructurations bénéficiant d’une aide d’État. En conséquence, il faudrait davantage d’aide, et non moins, pour compenser ces investissements perdus, ce qui ne serait pas conforme au principe de proportionnalité. Afin d’éviter un tel risque, il appartient à la Commission de trouver un équilibre, lors de l’application du point 67 dans des circonstances telles que celles de l’espèce, entre la nécessité d’accorder à l’État une part raisonnable de la future valorisation du bénéficiaire et celle d’éviter de porter une atteinte disproportionnée aux nouveaux investisseurs.
73.      Le considérant 135 de la décision litigieuse ne contenant aucune analyse de cette nature, je suis enclin à conclure que, si la Cour devait considérer que les allégations avancées par la Commission et la République fédérale d’Allemagne à cet égard sont recevables, elles devraient être rejetées sur le fond.
B.      Conclusion relative au deuxième moyen
74.      Il ressort de l’ensemble des considérations qui précèdent que le deuxième moyen du pourvoi doit, à mon sens, être rejeté.
IV.    Conclusion
75.      Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de rejeter le deuxième moyen du pourvoi.
1      Langue originale : l’anglais.
2      JO 2014, C 249, p. 1 ; ci-après le « lignes directrices
S&R ».
3      Points 26 et 27 des lignes directrices
S&R.
4      Voir point 52 des lignes directrices
S&R.
5      Voir points 62 à 64 des lignes directrices S&R. Une telle contribution est exigée sur les ressources propres du bénéficiaire de l’aide, de ses actionnaires ou créanciers, du groupe auquel il appartient ou de nouveaux investisseurs, et doit être réelle, effective, exempte d’aide et appropriée, ce qui signifie qu’elle doit s’élever au moins à 50 % des coûts de restructuration dans des circonstances normales.
6      Communication de la commission sur le retour à la viabilité et l’appréciation des mesures de restructuration prises dans le secteur financier dans le contexte de la crise actuelle, conformément aux règles relatives aux aides d’État (JO 2009, C 195, p. 9).
7      Communication de la Commission concernant l’application, à partir du 1er août 2013, des règles en matière d’aides d’État aux aides accordées aux banques dans le contexte de la crise financière (JO 2013, C 216, p. 1).
8      Aux termes du point 66 des lignes directrices S&R, « [l]a juste répartition des charges signifiera généralement que les actionnaires historiques et, s’il y a lieu, les créanciers subordonnés doivent absorber intégralement les pertes passées. Les créanciers subordonnés doivent contribuer à l’absorption des pertes, soit par conversion en fonds propres, soit par réduction de la valeur du principal des instruments pertinents. En conséquence, l’État ne devrait intervenir qu’après que les pertes ont été intégralement prises en compte et imputées aux actionnaires et détenteurs de titres de dette subordonnés existants
[...] ».
9      Voir point 65 des lignes directrices S&R.
10      Voir, notamment, points 9 et 11 des lignes directrices S&R.
11      Voir arrêt du 8 mai 2024, Ryanair/Commission (Condor ; aide à la restructuration) (T‑28/22, EU:T:2024:301, points 3 à 9) (ci-après l’« arrêt attaqué »).
12      Décision C(2020) 2795 final, du 26 avril 2020, relative à l’aide d’État SA.56867 (2020/N, ex 2020/PN) – Allemagne – Indemnisation des dommages causés par la pandémie de COVID-19 à Condor.
13      T‑665/20, EU:T:2021:344.
14      Décision C(2021) 5731 final, du 26 juillet 2021, relative à l’aide d’État SA.63617 (2021/N) – Allemagne COVID-19 – Indemnisation des dommages causés à Condor II.
15      Décision C(2021) 5731 final, du 26 juillet 2021, relative à l’aide d’État SA.63617 (2021/N) – Allemagne COVID-19 – Indemnisation des dommages causés à Condor II.
16      Décision C(2021) 5729 final de la Commission, du 26 juillet 2021, relative à l’aide d’État SA.63203 (2021/N) – Allemagne – Aide à la restructuration en faveur de Condor.
17      Condor et la République fédérale d’Allemagne sont intervenues devant le Tribunal au soutien des conclusions de la Commission.
18      À la suite de l’arrêt attaqué, la Commission a informé la République fédérale d’Allemagne de sa décision d’ouvrir une procédure formelle d’examen le 29 juillet 2024, en vue de l’adoption d’une nouvelle décision sur l’aide à la restructuration en faveur de Condor ; voir décision C(2024) 5322 final, du 29 juillet 2024, relative à l’aide d’État SA.63203 (2024/C) (ex 2021/N) – Allemagne – Aide à la restructuration en faveur de Condor (JO C, C/2024/5533). Une décision de renouvellement de l’autorisation a depuis lors été adoptée, au mois d’avril 2025 ; voir décision C(2025) 2294 final, du 28 avril 2025, concernant l’aide d’État SA.63203 (2024/C) (ex 2021/N) mise à exécution par l’Allemagne en faveur de [Condor] (JO L, 2025/2178) (ci-après la « nouvelle décision »). Cette dernière n’a pas été contestée devant le Tribunal.
19      Voir points 207 et 232 de l’arrêt attaqué. Au point 212 de cet arrêt, le Tribunal a conclu que la mesure en cause, qui prenait la forme notamment d’une annulation partielle des dettes, devait être qualifiée d’« aide d’État qui améliore la situation du bénéficiaire en matière de fonds propres » au sens du point 67 des lignes directrices S&R. Condor conteste cette conclusion dans le cadre de son premier moyen.
20      Voir, notamment, arrêts du 6 octobre 2021, World Duty Free Group et Espagne/Commission (C‑51/19 P et C‑64/19 P, EU:C:2021:793), et du 28 septembre 2023, Ryanair/Commission (C‑321/21 P, EU:C:2023:713).
21      C‑321/21 P, EU:C:2023:713, points 104 et suiv.
22      Voir, notamment, arrêt du 2 septembre 2021, Commission/Tempus Energy et Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663, point 41 ; ci-après l’« arrêt dans l’affaire Tempus »).
23      Voir point 232 de l’arrêt attaqué.
24      Dans son mémoire en défense, la Commission a affirmé, en ce qui concerne le considérant 126, que l’exigence de répartition des charges avait été respectée, dès lors que Attestor a acquis Condor à l’issue d’une procédure d’appel d’offres dans le cadre de laquelle son offre a
été retenue parmi les trois offres soumises,
dans la mesure où elle présentait les meilleures conditions de remboursement des prêts publics. Au soutien des conclusions de la Commission devant le Tribunal, Condor a affirmé, dans son mémoire en intervention, que, en l’absence de
l’offre d’Attestor, dont les prix reflétaient les éventuels bénéfices futurs, la probabilité que les prêts auparavant accordés par la République fédérale d’Allemagne eussent été remboursés aurait été beaucoup plus faible, voire nulle.
Dans cette situation, compte tenu de l’ensemble des pertes réelles et des pertes éventuelles, le remboursement des prêts antérieurs pourrait être considéré comme constituant pour la République fédérale d’Allemagne une part raisonnable de la future valorisation de Condor. Selon cette dernière, ces considérations étaient reflétées au considérant 126 de la décision litigieuse. Si cet argument occupait une place centrale dans le mémoire en intervention de Condor, le considérant 126 de la décision litigieuse a été mentionné une seule fois dans le mémoire en défense de la Commission, à savoir dans la note en bas de page no 165.
25      Voir point 232 de l’arrêt attaqué.
26      Décision litigieuse, considérants 19 et suiv., ainsi que considérant 135.
27      Décision litigieuse, considérant 33, ainsi que considérants 132 et suiv.
28      Aux termes du considérant 135, « [e]n ce qui concerne la répartition des charges de la restructuration entre les anciens actionnaires et les créanciers subordonnés, il apparaît que l’ancien actionnaire de contrôle de Condor, TCG, est en cours de liquidation, tandis que les actions de Condor ont été transférées à une société fiduciaire (considérants 12 et 19). TCG perd toute la valeur de sa participation et ne bénéficiera en aucune manière d’un quelconque avantage résultant de la réussite de la restructuration de Condor. De même, les créanciers de Condor annulent la quasi‑totalité de leurs créances dans le cadre de la procédure d’insolvabilité et contribuent ainsi au plan de restructuration. La contribution correspondant à cette annulation dépasse le montant de l’aide à la restructuration, eu égard tant à l’annulation partielle qu’à la poursuite des prêts restructurés de la KfW mis à la disposition de Condor. Les anciens actionnaires et créanciers de Condor contribuent effectivement à la restructuration, réduisant ainsi le besoin d’aide d’État ainsi que l’aléa moral ». Sur cette base, la Commission a conclu, au considérant 136 de la décision litigieuse, que l’aide à la restructuration impliquait une juste répartition des charges.
29      Une interprétation erronée de l’acte attaqué constitue une erreur de droit et un grief recevable dans le cadre d’un pourvoi ; voir arrêts du 10 mars 2022, Commission/Freistaat Bayern e.a. (C‑167/19 P et C‑171/19 P, EU:C:2022:176, point 47 et jurisprudence citée), et du 10 septembre 2024, Commission/Irlande e.a. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, point 112).
30      Règlement du 13 juillet 2015 portant modalités d’application de l’article 108 [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9).
31      Voir arrêts du 14 septembre 2023, Land Rheinland-Pfalz/Deutsche Lufthansa (C‑466/21 P, EU:C:2023:666, points 50 et 51, ainsi que jurisprudence citée), et du 1er août 2025, France et Commission contre CWS Powder Coatings e.a. (C‑71/23 P et C‑82/23 P, EU:C:2025:601, point 57).
32      Voir, en ce sens, arrêt du 14 septembre 2023, Land Rheinland-Pfalz/Deutsche Lufthansa (C‑466/21 P, EU:C:2023:666, point 93 et jurisprudence citée).
33      Voir arrêt du 9 mars 2023, Les Mousquetaires et ITM Entreprises/Commission (C‑682/20 P, EU:C:2023:170, point 39 et jurisprudence citée).
34      La Commission a explicitement fait référence aux seuls points 65 et 66 des lignes directrices S&R. Elle a ajouté, en se référant aux points 122 et 123 de son mémoire en défense, que Ryanair n’avait pas « allégué (et encore moins démontré) que les propriétaires historiques ou créanciers subordonnés de Condor auraient profité de bénéfices indus ».
35      Voir arrêt du 14 septembre 2023, Land Rheinland-Pfalz/Deutsche Lufthansa (C‑466/21 P, EU:C:2023:666, point 94 et jurisprudence citée).
36      Cet argument, qui ne figure pas dans les écritures de la Commission en première instance, a été présenté, selon le mémoire en réponse de la République fédérale d’Allemagne, lors de l’audience devant le Tribunal, qui s’est tenue le 22 septembre 2023.
37      La notion de « doutes » figure à l’article 4, paragraphes 3 et 4, du règlement 2015/1589 et renvoie à l’existence de difficultés sérieuses rencontrées par la Commission dans l’examen de la mesure en cause.
38      Voir, notamment, arrêt du 19 juillet 2016, Kotnik e.a. (C‑526/14, EU:C:2016:570, point 37).
39      Ce contrôle se limite à vérifier le respect des règles de procédure et de l’obligation de motivation, à examiner l’exactitude matérielle des faits et à s’assurer de l’absence d’erreur de droit, d’erreur manifeste d’appréciation des faits ou de détournement de pouvoir. Voir arrêt du 4 octobre 2024, E. Breuninger/Commission (C‑124/23 P, EU:C:2024:860, point 30).
40      Voir, notamment, arrêt du 2 avril 2009, Bouygues et Bouygues Télécom/Commission (C‑431/07 P, EU:C:2009:223, point 63).
41      Voir, notamment, arrêt dans l’affaire Tempus, point 41.
42      Il est de jurisprudence constante que, dans l’exercice du pouvoir d’appréciation que lui confère l’article 107, paragraphe 3, TFUE, la Commission peut adopter des instruments juridiques non contraignants afin de préciser, dans le respect nécessaire des dispositions juridiques de rang supérieur (qu’il s’agisse du droit primaire et/ou du droit dérivé de l’Union), les critères qu’elle entend appliquer pour apprécier la compatibilité des mesures nationales avec le marché intérieur au regard des règles en matière d’aides d’État.
Les règles de conduite constituent une limitation que la Commission s’impose à elle-même dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation. Celle-ci ne saurait, en principe, se départir de ces règles sous peine de se voir sanctionner, le cas échéant, au titre d’une violation de principes généraux du droit, tels que l’égalité de traitement ou la protection de la confiance légitime (voir arrêt du 19 juillet 2016, Kotnik e.a., C‑526/14, EU:C:2016:570, points 39, 40 et 43). Si les lignes directrices sont pas susceptibles de créer des obligations juridiques autonomes à la charge des États membres, leurs dispositions peuvent acquérir un caractère contraignant en vertu d’une décision de la Commission qui en fait application (voir, en ce sens, arrêt du 12 octobre 2023, Est Wind Power, C‑11/22, EU:C:2023:765, points 30 à 38, et conclusions de l’avocat général Rantos dans l’affaire Est Wind Power, C‑11/22, EU:C:2023:241, points 28 à 32).
43      Voir, ex multis, arrêts du 17 novembre 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, point 12), du 7 mars 2018, SNCF Mobilités/Commission (C‑127/16 P, EU:C:2018:165, point 29), et du 12 octobre 2023, Est Wind Power (C‑11/22, EU:C:2023:765, point 46).
44      Voir, en ce sens, arrêts du 7 mars 2018, SNCF Mobilités/Commission (C‑127/16 P, EU:C:2018:165, points 29 et suiv.), et du 17 décembre 2015, SNCF/Commission (T‑242/12, EU:T:2015:1003, points 88 et suiv.).
45      Voir, en ce sens, arrêt du 12 octobre 2023, Est Wind Power (C‑11/22, EU:C:2023:765, points 46 et suiv.).
46      Voir, notamment, arrêts du 22 septembre 1988, Land de Sarre e.a. (187/87, EU:C:1988:439, point 19), du 10 septembre 2014, Holger Forstmann Transporte (C‑152/13, EU:C:2014:2184, point 26 et jurisprudence citée), et du 15 juin 2000, Commission/Allemagne (C‑348/97, EU:C:2000:317, point 53).
47      Ainsi que le Tribunal le relève à juste titre au point 223 de l’arrêt attaqué.
48      Aux termes du point 11 des lignes directrices S&R, « [l]a notion de répartition des charges a été introduite, entre autres, pour mieux répondre au problème de l’aléa moral ».
49      Voir, par analogie, arrêt du 19 juillet 2016, Kotnik e.a. (C‑526/14, EU:C:2016:570, points 55 à 58).
50      Voir, en ce sens, Soltész, U. et Maier-Rigaud, F., « Rescue and restructuring aid », dans Werner, P. et
Verouden, V. (dir.), EU State Aid Control : Law and Economics, 2025, p. 553 et 554.