61992CC0013_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Nelle seguenti cause il College van Beroep voor het Bedrijfsleven (tribunale amministrativo che conosce in ultimo grado delle controversie in materia di commercio e industria) ha sottoposto alla Corte una questione relativa alla validità di alcune disposizioni del regolamento (CEE) del Consiglio 27 aprile 1989, n. 1101, relativo al risanamento strutturale del settore della navigazione interna (GU L 116 del 28 aprile 1989, pag. 25; in prosieguo: il "regolamento"). La questione deferita verte sulla compatibilità dell' art. 8, n. 3, lett. a) del regolamento con alcuni principi generali del diritto comunitario e, in particolare, con i principi della certezza del diritto, della tutela del legittimo affidamento, della proporzionalità e della parità di trattamento.
2. Il regolamento de quo è stato adottato a norma dell' art. 75 del Trattato CEE allo scopo di ridurre le sovraccapacità strutturali delle flotte operanti sulla rete delle vie navigabili interne della Comunità. Le ragioni che hanno condotto all' adozione del regolamento sono enunciate nel suo preambolo al primo e al secondo 'considerando', i quali recitano:
"(...)
considerando che le sovraccapacità di stiva che si manifestano già da qualche tempo nelle flotte operanti sulla rete delle vie navigabili intercollegate di Belgio, Germania, Francia, Lussemburgo e Paesi Bassi incidono in misura notevole sull' economia dei trasporti, segnatamente dei trasporti di merci per via navigabile;
considerando che per i prossimi anni le previsioni relative a tale settore non lasciano scorgere un aumento della domanda sufficiente ad assorbire le sovraccapacità; che, di fatto, la quota della navigazione interna nel mercato globale dei trasporti continua a diminuire a causa dei graduali mutamenti in corso nelle industrie di base che provvedono al proprio approvvigionamento essenzialmente per via navigabile;
(...)".
3. L' art. 1 del regolamento dispone:
"1. I battelli della navigazione interna adibiti al trasporto di merci tra due o più punti sulle vie navigabili degli Stati membri sono soggetti a misure di risanamento strutturale nel settore della navigazione interna alle condizioni stabilite dal presente regolamento.
2. Le misure di cui al paragrafo 1 comprendono:
° la riduzione delle sovraccapacità strutturali mediante azioni di demolizione coordinate a livello comunitario;
° misure accompagnatorie volte ad evitare l' aggravarsi delle sovraccapacità esistenti o l' insorgere di nuove sovraccapacità".
4. L' art. 2 enumera le categorie di navi alle quali è applicabile il regolamento. L' art. 3 prevede l' istituzione di un fondo di demolizione in ciascuno degli Stati membri le cui vie navigabili interne siano collegate con quelle di un altro Stato membro e la cui flotta disponga di un tonnellaggio superiore a 100 000 t. Ai sensi dell' art. 4, per ciascun natante soggetto al regolamento di cui trattasi il proprietario versa a uno dei fondi di demolizione un contributo stabilito in conformità all' art. 6.
5. A norma dell' art. 5, al proprietario di una nave che rientri nella sfera di applicazione del regolamento e che faccia parte della sua flotta attiva viene concesso un premio di demolizione versato dal fondo competente per tale nave. Al fine di consentire l' avvio immediato di un' azione di demolizione coordinata, l' art. 7 stabilisce che gli Stati membri prefinanzino mediante l' erogazione di prestiti il fondo di demolizione istituito nel proprio territorio.
6. L' art. 8 istituisce il cosiddetto regime "vecchio per nuovo". L' art. 8, n. 1, lett. a) dispone:
"Per un periodo di cinque anni dall' entrata in vigore del presente regolamento, la messa in servizio, sulle vie navigabili (...), di battelli soggetti al presente regolamento che siano di recente costruzione (...) è subordinata alla condizione che:
° il proprietario del battello da mettere in servizio proceda alla demolizione, senza riscuotere il relativo premio, di un tonnellaggio di stiva equivalente a quello del battello in questione, oppure
° qualora egli non proceda a demolizione, versi al fondo da cui dipende il suo nuovo battello (...) un contributo speciale di importo pari a quello del premio di demolizione stabilito per un tonnellaggio pari a quello del nuovo battello, oppure
° qualora egli provveda alla demolizione di un tonnellaggio inferiore a quello del nuovo battello da mettere in servizio, versi al fondo considerato un contributo speciale d' importo equivalente a quello del premio di demolizione corrispondente, in quel momento, alla differenza tra il tonnellaggio del nuovo battello e il tonnellaggio della stiva demolita".
7. In forza dell' art. 8, n. 4, è vietata l' immissione in navigazione di una nave fintantoché il proprietario non abbia ottemperato alle condizioni di cui all' art. 8, n. 1. In caso di infrazione a questo divieto, le autorità nazionali possono prendere provvedimenti atti ad impedire che la nave in questione sia immessa in navigazione nelle vie navigabili interne.
8. Lo stesso art. 8 dispone, al n. 2, che le condizioni di cui al n. 1 si applicano altresì agli aumenti di capacità derivanti dall' allungamento delle navi e dalla sostituzione dei motori degli spintori.
9. Il n. 3 dell' art. 8 contiene invece le disposizioni transitorie sulle quali verte la causa in esame. Esse sono formulate nei termini seguenti:
"Non sono soggetti alle condizioni di cui ai paragrafi 1 e 2 i battelli per i quali il proprietario possa dimostrare:
° che erano già in costruzione al momento dell' entrata in vigore del presente regolamento,
° che i lavori realizzati rappresentino almeno il 20% del peso-acciaio necessario o almeno 50 tonnellate,
° e che la consegna e l' entrata in servizio avranno luogo entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente regolamento".
In forza dell' art. 11, il regolamento è entrato in vigore il giorno della sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale (il 28 aprile 1989) ed è divenuto applicabile il 1 maggio 1989. Il regime di demolizione istituito dal regolamento è divenuto operativo dal 1 gennaio 1990 (1).
10. Le società ricorrenti nelle cause principali sono proprietarie di navi che non hanno soddisfatto le condizioni stabilite dall' art. 8, n. 3, lett. a). Di conseguenza, il ministro dei Trasporti e dei Lavori pubblici dei Paesi Bassi (in prosieguo: il "ministro") ha ingiunto alle medesime il pagamento del contributo speciale di cui all' art. 8, n. 1, lett. a), secondo trattino (in prosieguo: il "contributo speciale"). La situazione specifica di ciascuna società ricorrente può essere riassunta nel modo seguente.
Causa C-13/92, Driessen
11. Con contratto stipulato il 14 dicembre 1988, la Driessen en Zonen Vof (in prosieguo: la "Driessen") incaricava il cantiere navale Van Eijk Scheepsbouw B.V. della costruzione di uno scafo di acciaio per una nave da adibire alla navigazione interna, convenendo che la consegna sarebbe stata effettuata entro la quarta settimana del 1990 e stabilendo un corrispettivo di 2 087 250 HFL (fiorini olandesi). Il cantiere, interpellato dalla Driessen circa la possibilità di una cancellazione dell' ordine, in considerazione del regime "vecchio per nuovo", informava la stessa società con lettera 14 marzo 1989 che gli oneri derivanti da una cancellazione dell' ordine sarebbero stati, in quella fase, pari a 550 000 HFL. La Driessen decideva di conseguenza di non recedere dal contratto. Nel periodo dicembre 1988-febbraio 1989, la Driessen contraeva vari impegni con diverse imprese e fornitori in relazione a tale nave, per un importo complessivo di circa 1 500 000 HFL.
12. Con lettera 5 gennaio 1990 il ministro comunicava alla Driessen che non risultava soddisfatta la prescrizione di cui all' art. 8, n. 3, lett. a), terzo trattino, in forza della quale la consegna e l' immissione in navigazione della nave dovevano aver luogo entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del regolamento, e che l' immissione in navigazione della nave era quindi subordinata all' adempimento di uno degli obblighi previsti dall' art. 8, n. 1, lett. a). La consegna dello scafo da parte del cantiere avveniva nella seconda settimana del 1990 e la nave veniva immessa in navigazione il 17 febbraio 1990.
Causa C-14/92, Molewijk
13. Con contratto stipulato il 25 novembre 1988 la società M.A. Molewijk (in prosieguo: la "Molewijk") affidava al cantiere navale Grave B.V. l' appalto per la costruzione di una nave da adibire alla navigazione interna, stabilendo il termine del 31 marzo 1990 per la consegna ed un corrispettivo di 4 000 000 di HFL. Il cantiere, interpellato dalla Molewijk nel marzo 1989, dichiarava che gli oneri derivanti da un' eventuale cancellazione dell' ordine relativo alla costruzione della nave sarebbero stati, in quella fase, pari a 1 120 000 HFL. Lo stesso cantiere comunicava inoltre che non gli sarebbe stato possibile consegnare la nave entro i sei mesi successivi all' entrata in vigore del regolamento, come richiesto dalla Molewijk. Con lettera 27 marzo 1990 il ministro ingiungeva alla Molewijk il pagamento di 873 933 HFL a titolo di contributo speciale. La nave veniva consegnata il 7 aprile 1990 e immessa in navigazione il 21 aprile dello stesso anno.
Causa C-15/92, Sayonara
14. Nella seconda metà del mese di febbraio 1989, la Motorschiff Sayonara Basel A.G. (in prosieguo: la "Sayonara") concludeva un accordo verbale con il cantiere Scheepswerf Slob B.V. per la costruzione di uno scafo per imbarcazione a motore, stabilendo il termine del 31 gennaio 1990 per la consegna ed un corrispettivo di 2 900 000 HFL. Le parti stipulavano un contratto scritto in data 1 marzo 1989. Con lettera 28 maggio 1990 il ministro ingiungeva alla Sayonara il pagamento di un contributo speciale per un importo di 720 727 HFL. L' imbarcazione a motore veniva immessa in navigazione il 22 giugno 1990.
Causa C-16/92, Mourik
15. Il 18 febbraio 1989 la C. Mourik en Zoon Vof (in prosieguo: la "Mourik") concludeva un accordo con il cantiere navale Gebr. Buys Scheepsbouw B.V. per la costruzione di una nave da adibire alla navigazione interna, convenendo un corrispettivo di 2 435 000 HFL. Le parti stipulavano un contratto scritto il 25 febbraio 1989. Ai termini di questo contratto, i lavori per la costruzione della nave dovevano aver inizio nel maggio 1989 e la relativa consegna doveva essere effettuata nel mese di aprile 1990. Con lettera 13 ottobre 1989 il ministro informava la Mourik che non risultava soddisfatta la prescrizione di cui all' art. 8, n. 3, lett. a), secondo trattino, in forza della quale, alla data di entrata in vigore del regolamento, i lavori realizzati per la costruzione della nave dovevano rappresentare almeno il 20% del peso acciaio necessario o 50 t. La nave veniva immessa in navigazione nel mese di aprile 1990. Con decisione 9 aprile 1990 il ministro ingiungeva alla Mourik il pagamento di 402 234 HFL a titolo di contributo speciale per la nave in questione.
16. Emerge da quanto precede che le ricorrenti non hanno rispettato la prescrizione enunciata dall' art. 8, n. 3, lett. a), ai sensi del quale la consegna e l' immissione in navigazione di una nave nuova dovevano aver luogo entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del regolamento. Nel caso della Mourik, non risultava inoltre soddisfatta la prescrizione di cui al secondo trattino dell' art. 8, n. 3, lett. a), a norma della quale i lavori realizzati al momento dell' entrata in vigore del regolamento dovevano rappresentare almeno il 20% del peso-acciaio o 50 t.
17. La Driessen proponeva dinanzi al College van Beroep voor het Bedrijfsleven un ricorso diretto all' annullamento della decisione che le intimava l' adempimento di uno degli obblighi enunciati dall' art. 8, n. 1, lett. a). Le altre ricorrenti adivano il medesimo tribunale chiedendo l' annullamento delle decisioni con le quali era stato ingiunto loro il pagamento di un contributo speciale. Nella sostanza, tuttavia, le quattro controversie vertono tutte su un medesimo oggetto, talché nell' ambito dei relativi procedimenti il College van Beroep voor het Bedrijfsleven ha deferito alla Corte la medesima questione pregiudiziale per ciascuna di esse, formulata nei termini seguenti:
"Se la disposizione relativa al contributo speciale di cui all' art. 8, n. 1, lett. a), secondo trattino, del regolamento (CEE) del Consiglio n. 1101/89 e la disposizione che prevede un regime transitorio, di cui al menzionato art. 8, n. 3, lett. a), esaminate in reciproco rapporto e connessione, siano invalide in quanto non vi si tiene conto, o quanto meno non vi si tiene sufficientemente conto, di situazioni come quella esposta nell' ambito del presente procedimento".
18. Benché la questione formulata dal giudice nazionale prospetti il problema della validità dell' art. 8, n. 1, lett. a), secondo trattino, e dell' art. 8, n. 3, lett. a), è in realtà la validità dell' art. 8, n. 3, lett. a), secondo e terzo trattino, che viene posta in dubbio.
19. La Driessen contesta la validità della prescrizione di cui all' art. 8, n. 3, lett. a), terzo trattino, in quanto sarebbe in contrasto con i seguenti principi generali: il principio della certezza del diritto, il principio posto a tutela del legittimo affidamento ed il principio della parità di trattamento. Le altre ricorrenti contestano la validità delle prescrizioni di cui all' art. 8, n. 3, lett. a), secondo e terzo trattino, in quanto violerebbero, oltre ai suddetti principi, anche il principio della proporzionalità. Un altro motivo da esse dedotto a sostegno dell' invalidità del regolamento è la mancata consultazione del Parlamento da parte del Consiglio.
20. Esaminerò congiuntamente i vari motivi indicati dalle ricorrenti, senza tuttavia attenermi all' ordine da esse seguito.
L' obbligo di consultazione del Parlamento
21. Le ricorrenti sostengono che il regolamento dev' essere annullato poiché il Parlamento non sarebbe stato regolarmente consultato. A norma dell' art. 75 del Trattato, in forza del quale il regolamento è stato adottato, il Consiglio ha l' obbligo di consultare in via preliminare il Parlamento. Secondo le ricorrenti, benché il Parlamento avesse formulato il proprio parere in merito alla proposta iniziale della Commissione, la disciplina transitoria relativa al regime "vecchio per nuovo" figurante in tale proposta è stata successivamente modificata senza previa consultazione del Parlamento. Esse asseriscono che la mancata consultazione ex novo del Parlamento costituisce violazione di un requisito di forma essenziale.
22. L' adozione del regolamento è stata preceduta dalla presentazione di proposte da parte della Commissione, le quali prevedevano un regime transitorio diverso da quello successivamente adottato nell' art. 8, n. 3, lett. a). La proposta iniziale della Commissione è stata presentata al Consiglio il 19 maggio 1988 [COM(88) 111, GU C 297, pag. 13]. Ai sensi dell' art. 8, n. 1, ultimo comma, di questa proposta, i "natanti per i quali il proprietario possa dimostrare che fossero in costruzione il giorno in cui è stata decisa l' azione di demolizione" sono esclusi dall' applicazione del regime "vecchio per nuovo".
23. Il Parlamento ha emesso il suo parere in merito a tale proposta il 16 novembre 1988 (GU C 326, pag. 50). Successivamente, la Commissione ha presentato al Consiglio, in data 23 dicembre 1988, un testo modificato, pubblicato nella Gazzetta ufficiale il 7 febbraio 1989 [COM(88) 853, GU 1989, C 31, pag. 14). L' art. 8, n. 1, ultimo comma, del testo della proposta, basato sulle modifiche proposte dal Parlamento nel suo parere, era così formulato:
"Non sono soggetti a queste condizioni (vale a dire al regime 'vecchio per nuovo' ) i natanti per i quali il proprietario possa dimostrare che:
a) erano già in costruzione al momento dell' inizio dell' azione di demolizione,
b) almeno il 20% del peso acciaio o almeno 50 t sono in lavorazione,
c) la consegna e l' entrata in servizio avranno luogo entro 6 mesi dalla data di cui alla lettera a)".
24. La tesi delle ricorrenti secondo la quale il Parlamento non sarebbe stato regolarmente consultato non può essere condivisa. Dalla giurisprudenza della Corte emerge che l' obbligo di consultare il Parlamento durante il procedimento di normazione comunitario comporta l' obbligo di una nuova consultazione ogni volta che l' atto infine adottato, considerato complessivamente, sia diverso quanto alla sostanza stessa ("s' écarte dans sa substance même") da quello sul quale il Parlamento è già stato consultato, eccetto i casi in cui gli emendamenti corrispondono essenzialmente al desiderio espresso dallo stesso Parlamento (v. sentenza 16 luglio 1992, causa C-65/90, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I-4593, punto 16 della motivazione).
25. La nuova proposta della Commissione ha introdotto innovazioni sostanziali, rispetto alla proposta iniziale, per quanto attiene alla disciplina transitoria relativa al regime "vecchio per nuovo", tuttavia le modifiche apportate erano interamente basate sul parere del Parlamento. Il testo degli emendamenti proposti dal Parlamento nel proprio parere (GU C 326 del 19 dicembre 1988, pag. 53) e quello dell' art. 8, n. 1, ultimo comma, della proposta modificata di regolamento presentata dalla Commissione (citata sopra al paragrafo 23) sono identici, quanto meno nelle versioni in lingua inglese, francese e tedesca. Benché nella versione in lingua olandese sussistano alcune differenze, quanto alle disposizioni transitorie, tra il parere del Parlamento e la proposta modificata della Commissione, non può esservi alcun dubbio in ordine al fatto che l' intendimento della Commissione fosse quello di uniformarsi al parere del Parlamento. E' quindi evidente che non vi era alcuna necessità di consultare il Parlamento sulla nuova proposta della Commissione.
26. E' senz' altro vero che il regime transitorio previsto nel testo definitivo del regolamento si discosta in qualche misura dalle disposizioni contemplate nella proposta modificata della Commissione. Ai sensi dell' art. 8, n. 3, lett. a), del regolamento, il termine di sei mesi decorre dalla data di entrata in vigore del regolamento medesimo, mentre secondo l' art. 8, n. 1, ultimo comma, della proposta modificata, il dies a quo per il suddetto termine è la data di inizio dell' azione di demolizione. Tale data dipendeva dai provvedimenti di attuazione che la Commissione doveva adottare.
27. A mio parere, tuttavia, non si può affermare, sulla scorta della differenza rilevata, che il testo del regolamento, considerato nel suo complesso, sia così diverso nella sostanza dalla proposta modificata presentata dalla Commissione ° la quale riflette pienamente il punto di vista espresso dal Parlamento ° da richiedere una consultazione ex novo di quest' ultima istituzione. Risulta chiaramente dal parere formulato dal Parlamento che esso era del tutto favorevole all' istituzione di una disciplina transitoria improntata al rigore.
28. Ne concludo pertanto che il motivo di invalidità del regolamento relativo alla mancata consultazione del Parlamento non può essere accolto.
I principi della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento
29. Secondo le ricorrenti, l' art. 8, n. 3, lett. a), è in contrasto con il principio della certezza del diritto nonché con il principio posto a tutela del legittimo affidamento.
30. Esse rilevano che, al momento della stipulazione del contratto relativo alla costruzione delle navi, il regolamento non era ancora in vigore. Allorché il regolamento è entrato in vigore, esse non avevano più possibilità di recedere dai detti contratti senza incorrere in oneri particolarmente gravosi. Secondo le ricorrenti, l' art. 8, n. 3, lett. a), avrebbe un' efficacia retroattiva, il che, secondo la giurisprudenza della Corte, sarebbe ammissibile soltanto in casi rigorosamente delimitati. Un provvedimento comunitario può essere dotato di efficacia retroattiva soltanto qualora lo esiga lo scopo da raggiungere e purché il legittimo affidamento degli interessati sia debitamente rispettato (v., ad esempio, sentenza 25 gennaio 1979, causa 98/78, Racke/Hauptzollamt Mainz, Racc. pag. 69, punto 20 della motivazione, e 13 novembre 1990, causa C-331/88, Fedesa e a., Racc. pag. I-4023, punto 45 della motivazione). A giudizio delle ricorrenti, l' art. 8, n. 3, lett. a), non soddisfa nessuna delle due condizioni anzidette.
31. Potrebbe certo operarsi una distinzione tra la retroattività in senso stretto, che ricorre allorché un provvedimento si applica retroattivamente a contratti conclusi nel passato, e la situazione nella quale norme nuove sono applicabili, esplicando effetti immediati, a situazioni preesistenti. Ove si muovesse da una tale distinzione, non sarebbe possibile affermare che il regolamento ha un' efficacia retroattiva in senso stretto, bensì, in termini più appropriati, che esso è immediatamente applicabile, in quanto il controverso regime "vecchio per nuovo" non riguarda le navi già in navigazione al momento in cui è entrato in vigore il regolamento. Quest' ultimo non si applica ai contratti per la costruzione di navi stipulati e interamente eseguiti anteriormente alla sua entrata in vigore, ma è invece applicabile ai contratti che, in quel momento, erano in corso di esecuzione. Tuttavia, ai fini del presente procedimento, una distinzione di questo genere non mi sembra rilevante.
32. Che il regolamento sia retroattivo in senso stretto o sia soltanto immediatamente applicabile, ogni aspettativa legittima dovrà essere in ogni caso salvaguardata. Di regola tali aspettative sorgono da una precedente normativa (v., ad esempio, sentenze 14 maggio 1975, causa 74/74, CNTA, Racc. pag. 533, 11 dicembre 1990, causa C-189/89, Spagl, Racc. pag I-4539, e 26 giugno 1990, causa C-152/88, Sofrimport/Commissione, Racc. pag. I-2477) o dal comportamento delle istituzioni comunitarie (v., ad esempio, sentenze 11 marzo 1982, causa 127/80, Grogan/Commissione, Racc. pag. 869, e 19 maggio 1983, causa 289/81, Mavridis/Parlamento, Racc. pag. 1731, punto 21 della motivazione). Tuttavia, la tutela del legittimo affidamento può applicarsi anche in relazione a provvedimenti, come il regolamento controverso, che non modifichino norme esistenti, ma disciplinino un settore precedentemente privo di regolamentazione. Anche in assenza di una precedente normativa o di un particolare comportamento da parte delle istituzioni comunitarie può sussistere l' obbligo, ad esempio, di adottare un' adeguata disciplina transitoria. Ovviamente, la sfera d' applicazione di tale principio non può essere estesa fino a rendere impossibile che una nuova disciplina si applichi agli effetti futuri di situazioni sorte sotto l' impero della disciplina anteriore (v., ad esempio, sentenza 16 maggio 1979, causa 84/78, Tomadini, Racc. pag. 1801, punto 21 della motivazione). Non vi è dubbio, tuttavia, che nell' adottare discipline normative le istituzioni comunitarie devono rispettare le aspettative legittime dei soggetti interessati, salvo quando intervenga un preminente interesse comunitario.
33. Sono inoltre disposto ad ammettere che, in una fattispecie concreta come quella in esame, nella quale l' applicazione del regolamento a contratti in corso di esecuzione può causare danni economici ingenti ad alcuni operatori, un' efficacia così immediata va consentita soltanto nei casi in cui è necessaria per la realizzazione degli obiettivi perseguiti dal regolamento.
34. Valuterò quindi, innanzi tutto, se siano state rispettate le aspettative legittime dei ricorrenti e, in secondo luogo, se l' applicazione del regolamento ai contratti che erano in corso di esecuzione al momento della sua entrata in vigore fosse necessaria, alla luce degli obiettivi perseguiti. Intendo esaminare quest' ultimo punto successivamente per via della sua connessione con il mezzo relativo al principio della proporzionalità, dedotto dalle ricorrenti come motivo distinto di ricorso. Al riguardo si noterà, tuttavia, che l' applicazione del regolamento ai contratti esistenti è stata disposta dalla disciplina transitoria. Una questione prioritaria da accertare in questa causa è pertanto se la tutela apprestata dalle controverse disposizioni transitorie fosse adeguata per i destinatari degli effetti del regolamento.
35. La società Driessen sostiene di aver concluso il contratto per la costruzione di una nuova imbarcazione dopo la pubblicazione della proposta iniziale della Commissione. Alla luce delle disposizioni transitorie previste in quel testo, essa aveva ordinato la nuova nave supponendo che sarebbe stata esonerata dall' applicazione del regime "vecchio per nuovo" quando sarebbe entrato in vigore il regolamento. In quel momento, asserisce la Driessen, essa non poteva sapere che sarebbero state adottate disposizioni transitorie più rigorose. A suo parere, il regolamento è in contrasto col principio posto a tutela del legittimo affidamento in quanto i proprietari di navi, i quali erano stati indotti dalla proposta iniziale della Commissione a ritenere che sarebbero rientrati nella disciplina transitoria a prescindere dalla durata della costruzione delle navi ordinate, sono stati successivamente esclusi dall' ambito di applicazione di tale disciplina. Le altre ricorrenti hanno addotto argomenti analoghi.
36. A mio parere, un imprenditore che decida di fare assegnamento sul testo di una proposta di legge deve, almeno in linea di principio, assumersi ogni possibile rischio derivante da tale decisione. Se si ammettesse che una proposta presentata dalla Commissione possa far sorgere in capo a tutti gli operatori economici interessati l' aspettativa legittima che la proposta sarà adottata dal Consiglio senza alcuna modifica, le conseguenze sarebbero assolutamente inaccettabili. Ciò implicherebbe che il Consiglio verrebbe ad essere vincolato alla proposta della Commissione, in spregio alle disposizioni del Trattato. Verrebbe altresì pregiudicato il diritto del Parlamento di partecipare, con potere di indirizzo, al processo di normazione, come previsto dal Trattato. Ne conseguirebbe inoltre che la stessa Commissione sarebbe vincolata alla sua proposta senza poterla modificare nelle successive fasi dell' iter di normazione. Pertanto, la proposta iniziale della Commissione non poteva far sorgere l' aspettativa legittima che le disposizioni transitorie previste nella proposta stessa sarebbero state adottate senza alcuna modifica nel testo definitivo del regolamento.
37. Oltre tutto, le ricorrenti non sono state in grado di dimostrare che, al momento in cui sono stati stipulati i contratti di appalto per la costruzione delle navi, esse non avevano modo di prevedere che sarebbero state adottate disposizioni transitorie più rigorose, come quelle successivamente incluse nel testo del regolamento.
38. Il Consiglio puntualizza che, nell' adottare un regime transitorio rigoroso, si è basato sui suggerimenti delle organizzazioni professionali rappresentative del settore della navigazione interna. Quest' affermazione è confermata dalla documentazione prodotta dalla Commissione e dal governo olandese. In seguito alla presentazione della proposta iniziale della Commissione, l' Unione internazionale della navigazione fluviale (UINF) e l' Organizzazione europea dei trasportatori fluviali (ESO), con lettera 2 settembre 1988, hanno sollecitato l' adozione di disposizioni transitorie di tenore identico a quelle successivamente incluse nella proposta modificata presentata dalla Commissione (2). Il governo olandese osserva che un gran numero di organizzazioni che operano nel settore della navigazione interna, tra cui le organizzazioni olandesi, aderiscono all' UINF e all' ESO. Per giunta, nel parere presentato al ministro il 14 ottobre 1988, il Consiglio economico e sociale olandese si è espresso in senso favorevole alle disposizioni transitorie rigorose auspicate dall' UINF e dall' ESO.
39. Risulta chiaramente dalla documentazione prodotta dalla Commissione e dal governo olandese che, nel periodo settembre-novembre 1988 (vale a dire prima che le ricorrenti stipulassero i contratti relativi alla costruzione delle loro navi), la stampa specializzata aveva pubblicato numerosi articoli nei quali erano riportati gli orientamenti espressi dalle organizzazioni di categoria interessate a favore dell' inserimento nel regolamento di una disciplina transitoria più rigorosa, come pure il testo delle disposizioni transitorie suggerite da tali organizzazioni.
40. E' emerso in udienza che soltanto una delle società ricorrenti nelle cause principali fa parte di un' organizzazione professionale aderente all' UINF e all' ESO. A mio parere, tuttavia, questa circostanza non è di importanza cruciale. Tenuto conto degli orientamenti espressi dalle organizzazioni del settore, che sono stati riportati nella stampa specializzata, non è sostenibile la tesi secondo cui, all' epoca in cui le ricorrenti hanno stipulato i contratti relativi alla costruzione di nuove navi, non si sarebbe potuto prevedere che le disposizioni transitorie contenute nella proposta iniziale della Commissione sarebbero state oggetto di modifica. Tutte le ricorrenti avrebbero potuto prevedere la possibilità che venisse adottata una disciplina transitoria più severa.
41. La Sayonara e la Mourik, in particolare, hanno stipulato un contratto di appalto per la costruzione di una nave in una data successiva alla pubblicazione della proposta modificata presentata dalla Commissione. Si ricorderà che quest' ultima proposta è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale del 7 febbraio 1989. La Sayonara ha concluso un accordo verbale per la costruzione di un battello nella seconda metà del mese di febbraio 1989, stipulando il relativo contratto il 1 marzo 1989. La Mourik ha raggiunto un accordo per la costruzione di una nave in data 18 febbraio 1989 ed ha sottoscritto il relativo contratto il 25 febbraio 1989 (v. sopra, paragrafi 14-15). Le due società suddette erano, o almeno avrebbero dovuto essere, consapevoli del fatto che, al momento in cui esse stavano concludendo un accordo per la costruzione dei battelli, la nuova proposta della Commissione contemplava disposizioni transitorie più severe.
42. E' stato affermato che non soltanto le disposizioni transitorie previste nella proposta modificata erano più severe di quelle contenute nella proposta iniziale, ma che le disposizioni transitorie adottate nel regolamento erano più rigorose rispetto a quelle figuranti nella proposta modificata. Si ricorderà che, ai sensi dell' art. 8, n. 3, lett. a), del regolamento, la data da prendere in considerazione era la data di entrata in vigore del regolamento, mentre secondo la disposizione corrispondente della proposta modificata, la data rilevante era quella in cui ha avuto inizio il programma di demolizione, che sarebbe stata a sua volta precisata nei successivi provvedimenti di attuazione della Commissione. Le ricorrenti nelle cause principali sostengono che, sino alla fine del mese di marzo del 1989, allorquando è stato reso noto l' esito di una riunione del Consiglio vertente sull' adozione di una normativa relativa al risanamento strutturale del settore della navigazione interna, esse ben potevano ritenere che le navi ordinate sarebbero state immesse in navigazione senza essere assoggettate al regime "vecchio per nuovo".
43. Questa tesi non mi sembra convincente. Per motivi analoghi a quelli indicati con riferimento alla proposta iniziale della Commissione, la proposta modificata non poteva far sorgere l' aspettativa legittima che le disposizioni transitorie previste in quest' ultimo testo sarebbero rimaste invariate. Quanto alla prevedibilità della disciplina transitoria contenuta nel testo definitivo del regolamento, ritengo che in una fattispecie come quella in esame non sia necessario, ai fini dell' osservanza del principio posto a tutela del legittimo affidamento, che gli operatori interessati siano posti in grado di prevedere ogni possibile dettaglio delle disposizioni transitorie. E' sufficiente garantire all' imprenditore prudente e accorto che si trovi nella situazione delle ricorrenti la possibilità di prevedere l' eventualità che siano adottate misure transitorie rigorose, al momento in cui egli stipula un contratto per la costruzione di una nuova nave (v. sentenza 14 febbraio 1990, causa C-350/88, Delacre e a./Commissione, Racc. pag. I-395, punto 37 della motivazione).
44. Tenuto conto della necessità urgente di ridurre la sovraccapacità strutturale delle flotte operanti sulla rete delle vie navigabili interne della Comunità ° esigenza questa ampiamente riconosciuta ° e alla luce degli orientamenti espressi dalle organizzazioni di categoria interessate, ritengo che, per un imprenditore avente le caratteristiche sopra descritte, una simile eventualità fosse prevedibile. Oltre tutto, avendo deciso di effettuare un ordine per la costruzione di nuove imbarcazioni in una fase in cui era imminente l' adozione di un normativa nuova, le ricorrenti avrebbero potuto cautelarsi, come ha osservato il Consiglio, inserendo specifiche clausole nei relativi contratti di costruzione, in modo da limitare la loro responsabilità in caso di recesso dal contratto motivato dal mutato contesto normativo.
45. A sostegno della propria tesi relativa all' invalidità dell' art. 8, n. 3, lett. a), la Driessen si è ampiamente richiamata, in udienza, alla sentenza della Corte 11 luglio 1991, causa C-368/89, Crispoltoni (Racc. pag. I-3695). Non mi sembra tuttavia che quest' ultima offra argomenti alla sua tesi.
46. Nella sentenza Crispoltoni la Corte ha dichiarato che la retroattività di alcuni regolamenti relativi all' organizzazione comune dei mercati nel settore del tabacco, la cui validità era stata messa in dubbio nell' ambito di quel procedimento, non era necessaria per la realizzazione degli scopi perseguiti dai regolamenti controversi e che essa non era di per sé atta a consentirne il conseguimento (punti 18-20 della motivazione). A mio giudizio tuttavia, come risulterà evidente nel prosieguo della mia esposizione, le misure transitorie previste dall' art. 8, n. 3, lett. a), secondo e terzo trattino, erano necessarie per il conseguimento degli obiettivi del regolamento. Va rilevato del resto che la normativa controversa nella causa Crispoltoni non contemplava alcuna disposizione transitoria.
47. Nella sentenza Crispoltoni la Corte ha altresì dichiarato che il legittimo affidamento degli operatori interessati era stato leso in quanto questi potevano attendersi che eventuali provvedimenti aventi ripercussioni sui loro investimenti fossero loro resi noti in tempo utile (punto 21 della motivazione). Non ritengo invece, per i motivi precedentemente esposti, che le aspettative legittime delle ricorrenti siano state lese nel caso di specie. Come ho già osservato, gli effetti del regolamento controverso sui contratti in corso di esecuzione non erano imprevedibili.
Il principio della proporzionalità
48. Le ricorrenti sostengono che il rigoroso regime transitorio istituito dall' art. 8, n. 3, lett. a) non era necessario per il conseguimento degli obiettivi perseguiti dal regolamento.
49. Esse riconoscono l' importanza della funzione attribuita alle disposizioni transitorie in relazione al regime "vecchio per nuovo", in quanto dirette a scongiurare un' impennata degli ordini provenienti dagli operatori del settore della navigazione interna per la costruzione di nuove navi poco prima dell' entrata in vigore del regolamento, con l' intento di eludere le ripercussioni negative del regime "vecchio per nuovo". Le ricorrenti assumono, tuttavia, che le disposizioni transitorie previste nell' art. 8, n. 3, lett. a), secondo e terzo trattino, eccedono la misura necessaria al raggiungimento di tale obiettivo.
50. Non condivido questa tesi. Emerge chiaramente dal preambolo e dalle disposizioni del regolamento che il regime "vecchio per nuovo" è fondamentale per la riduzione delle sovraccapacità strutturali delle reti di navigazione interna. Sono convinto che le severe disposizioni transitorie contenute nell' art. 8, n. 3, lett. a), erano necessarie per garantire l' efficacia del regime e conseguire gli obiettivi del regolamento. Questo rilievo trova conferma nel fatto che, come ricorderete, sia l' UINF e l' ESO sia il Consiglio economico e sociale olandese avevano auspicato l' adozione di disposizioni transitorie analoghe a quelle previste dall' art. 8, n. 3, lett. a).
51. Né mi sembra convincente la tesi secondo la quale l' impennata dell' ultima ora degli ordini di costruzione di navi nuove avrebbe potuto essere evitata prescrivendo semplicemente che la costruzione della nuova nave fosse già in corso al momento dell' entrata in vigore del regolamento. E' evidente che, se questa fosse stata l' unica condizione richiesta, gli operatori avrebbero avuto modo di effettuare rapidamente ordini di costruzione di navi nuove poco prima dell' entrata in vigore del regolamento, aggravando in tal modo la preesistente situazione di sovraccapacità. Per giunta, in alcuni casi non sarebbe stato agevole verificare ex post la data alla quale era stato effettuato l' ordine o avviata l' opera di costruzione. Mi sembra indubbio che, per garantire l' efficacia del regime "vecchio per nuovo", le disposizioni transitorie dovevano applicarsi soltanto alle navi la cui costruzione fosse in fase già avanzata al momento dell' entrata in vigore del regolamento e che sarebbero state completate entro un breve lasso di tempo. A mio parere, le condizioni poste dall' art. 8, n. 3, lett. a), secondo e terzo trattino, possono fondatamente considerarsi necessarie per il conseguimento degli obiettivi perseguiti dal regolamento.
52. E' stato sostenuto che le condizioni stabilite dall' art. 8, n. 3, lett. a), secondo e terzo trattino, ed in particolare quelle previste al terzo trattino, ledono gravemente gli interessi di una categoria specifica di operatori, cioè coloro che hanno effettuato un ordine per la costruzione di una nuova nave presso un cantiere navale di piccole dimensioni, il quale necessita di almeno un anno per portare a termine la costruzione di un' imbarcazione.
53. Tuttavia, secondo la giurisprudenza della Corte, il dovere delle istituzioni comunitarie di evitare che gli oneri imposti agli operatori economici superino la misura necessaria al raggiungimento dell' obiettivo conseguito dalla norma che impone tali oneri non implica che detto obbligo debba essere commisurato alla particolare situazione di una determinata categoria di operatori (v., ad esempio, sentenze 24 ottobre 1973, causa 5/73, Balkan-Import-Export, Racc. pag. 1091, punto 22 della motivazione, e causa 9/73, Schlueter, Racc. pag. 1135, punto 22 della motivazione; v. anche sentenza 18 marzo 1980, cause riunite 154/78 ecc., Valsabbia/Commissione, Racc. pag. 907, punto 49 della motivazione).
54. Ad ogni buon conto, avuto riguardo agli obiettivi del regolamento, il termine di sei mesi per il completamento della costruzione di una nave stabilito dall' art. 8, n. 3, lett. a), non mi sembra incongruo. Risulta infatti che, in previsione dell' adozione del regime "vecchio per nuovo", sono stati effettuati numerosi ordini per la costruzione di nuove navi prima dell' entrata in vigore del regolamento. Con un termine più lungo vi sarebbe stato il rischio di immettere in un mercato già sovraccarico un numero ancora maggiore di navi, con conseguente menomazione dell' efficacia pratica del regolamento. Va ricordato che, considerata la palese sovraccapacità strutturale esistente nel settore della navigazione interna intracomunitaria, il regolamento è stato adottato al fine di "attuare a breve termine una riduzione sostanziale delle sovraccapacità" (v. preambolo del regolamento, terzo 'considerando' ; il corsivo è mio).
55. La considerazione secondo la quale il termine di sei mesi non è incongruo è corroborata dal fatto che, come emerge dalle osservazioni della Commissione e del Consiglio, gli operatori che non sono riusciti a rispettare tale termine sono in numero limitato. La maggior parte delle navi che erano in costruzione al momento in cui è entrato in vigore il regolamento è stata consegnata entro il termine di cui trattasi. Si noti altresì che le ricorrenti hanno ecceduto tale termine in misura considerevole. Di conseguenza, esse non avrebbero potuto evitare l' applicazione del regime "vecchio per nuovo" alle loro nuove navi, a meno che le disposizioni transitorie non avessero previsto un termine notevolmente più lungo per il completamento delle navi in costruzione dopo l' entrata in vigore del regolamento.
56. Concludo pertanto nel senso che, tenuto conto degli obiettivi perseguiti dal regolamento, le condizioni stabilite dall' art. 8, n. 3, lett. a), secondo e terzo trattino, erano necessarie per l' attuazione dei medesimi.
57. La Driessen ha inoltre sostenuto, in udienza, che il regolamento non è sufficientemente motivato per quanto riguarda l' applicazione, salvo i casi previsti nell' ambito della disciplina transitoria di cui all' art. 8, n. 3, lett. a), del regime "vecchio per nuovo" alle navi in corso di costruzione al momento dell' entrata in vigore del regolamento stesso, talché questo regolamento violerebbe le disposizioni dell' art. 190 del Trattato CEE. Come ho già rilevato, tuttavia, emerge chiaramente dagli obiettivi del regolamento, quali sono enunciati nel preambolo, che le disposizioni transitorie previste dall' art. 8, n. 3, lett. a), erano necessarie per il conseguimento di tali obiettivi. Ritengo pertanto che il Consiglio abbia rispettato gli obblighi ad esso incombenti nella sua veste di organo legislativo, motivando adeguatamente l' efficacia immediata attribuita al regolamento, salvi i casi previsti dalle disposizioni transitorie dell' art. 8, n. 3, lett. a).
Il principio della parità di trattamento
58. Le ricorrenti nelle cause principali sostengono che le disposizioni transitorie relative all' applicazione del regime "vecchio per nuovo" sono in contrasto con il principio della parità di trattamento. Le ricorrenti nelle cause principali di cui ai procedimenti C-14/92, C-15/92 e C-16/92 argomentano, in particolare, che le condizioni di cui all' art. 8, n. 3, lett. a), secondo e terzo trattino, operano una discriminazione a danno degli imprenditori che, come nel loro caso, hanno effettuato ordini per la costruzione di una nuova nave presso un cantiere navale di piccole dimensioni, rispetto agli imprenditori che si sono rivolti invece ad un cantiere navale di dimensioni maggiori. Esse sostengono che i cantieri di quest' ultima categoria sono in grado di portare a termine la costruzione di una nave in tempi più brevi rispetto ai cantieri più piccoli e che, di conseguenza, gli operatori che hanno effettuato un ordine per la costruzione di una nave nello stesso periodo delle ricorrenti, ma presso un cantiere di maggiori dimensioni, hanno avuto la possibilità di rispettare il termine di sei mesi di cui all' art. 8, n. 3, lett. a), terzo trattino. Da ciò esse concludono che le condizioni restrittive poste dall' art. 8, n. 3, lett. a), secondo e terzo trattino, determinano una disparità di trattamento tra operatori che si trovano nella medesima situazione, il che costituirebbe una discriminazione vietata dal diritto comunitario.
59. A mio parere questo argomento dev' essere disatteso. Secondo la giurisprudenza della Corte, il principio della parità di trattamento esige che situazioni analoghe non siano trattate in modo diverso, a meno che la differenza sia obiettivamente giustificata (v., ad esempio, sentenze 17 maggio 1988, causa 84/87, Erpelding, Racc. pag. 2647, punto 29 della motivazione, e 13 dicembre 1989, cause riunite C-181/88, C-182/88 e C-218/88, Deschamps e a., Racc. pag. 4381, punto 18 della motivazione).
60. Non mi è chiaro, tuttavia, come possa ravvisarsi, nelle circostanze del caso di specie, una violazione del principio della parità di trattamento. La scelta di un cantiere navale è una scelta dell' operatore economico, le cui conseguenze ricadono necessariamente su quest' ultimo. Le ricorrenti nelle cause principali non avevano alcun obbligo di effettuare gli ordini per la costruzione di nuove navi presso cantieri navali di piccole dimensioni, che avrebbero prevedibilmente avuto bisogno di un termine di consegna più lungo. Oltre tutto, poiché erano al corrente dell' imminente adozione di una disciplina normativa mirante alla riduzione delle sovraccapacità strutturali delle reti di navigazione interna, esse avrebbero potuto cautelarsi ° come ho già rilevato ° inserendo nei contratti di appalto relativi alla costruzione delle navi una clausola diretta a limitare la loro responsabilità nei confronti dei cantieri navali, in caso di recesso dal contratto motivato dall' adozione della nuova disciplina.
61. Vi sono ulteriori motivi che mi inducono a ritenere che la tesi delle ricorrenti non possa essere accolta. In primo luogo, da un punto di vista pratico, non sarebbe stato agevole fissare, nell' ambito della disciplina transitoria, termini diversi per la consegna delle nuove navi a seconda delle dimensioni del cantiere navale cui era stata affidata la costruzione del battello, poiché sarebbero potuti insorgere dei contrasti in ordine ai criteri da seguire per distinguere i cantieri grandi da quelli piccoli. In secondo luogo, ove fossero stati stabiliti termini diversi, sarebbe stato necessario operare ulteriori distinzioni a tutela del principio della parità di trattamento. Si sarebbe potuto sostenere, ad esempio, che l' efficienza di un cantiere navale dipende non solo dalle sue dimensioni, ma anche dalle attrezzature tecniche di cui esso dispone e, quindi, che avrebbero dovuto essere stabiliti termini diversi a seconda dell' attrezzatura tecnica utilizzata dal cantiere navale incaricato della costruzione della nave. Si sarebbe inoltre potuta ipotizzare la fissazione di termini diversi in base alle dimensioni della nave da costruire. A mio parere, l' esigenza della parità di trattamento non può precludere al legislatore la possibilità di adottare un criterio di applicazione generale ° il che è conforme alla natura stessa dell' attività legislativa. E' possibile che un criterio siffatto incida diversamente sulla situazione dei singoli soggetti, ma al di là di un certo limite qualsiasi tentativo di adeguare una previsione normativa a situazioni diverse può solo determinare nuove contestazioni di disparità di trattamento.
62. Concludo pertanto nel senso che il motivo di invalidità del regolamento relativo ad una violazione del principio della parità di trattamento dev' essere disatteso.
Conclusioni
63. Conseguentemente propongo di risolvere la questione sottoposta alla Corte nei seguenti termini:
"L' esame della questione deferita non ha posto in luce elementi atti ad inficiare la validità del regolamento (CEE) del Consiglio 27 aprile 1989, n. 1101, relativo al risanamento strutturale del settore della navigazione interna".
(*) Lingua originale: l' inglese.
(1) ° V. art. 2 del regolamento (CEE) della Commissione n. 1102/89 che stabilisce talune norme di attuazione del regolamento (GU L 116, pag. 30), modificato da ultimo dal regolamento (CEE) della Commissione n. 3690/92 (GU L 374, pag. 22).
(2) ° Benché le varie versioni linguistiche dei documenti prodotti dinanzi alla Corte differiscano lievemente, non vi può essere alcun dubbio sul fatto che le modifiche apportate dalla Commissione fossero ispirate all' intento di conformarsi ai suggerimenti provenienti dalle organizzazioni professionali.