Edição provisória
CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
JULIANE KOKOTT
apresentadas em 12 de fevereiro de 2026 (1)
Processo C‑829/24
Comissão Europeia
contra
Hungria
« Incumprimento de Estado — Artigo 49.° TFUE — Liberdade de estabelecimento — Artigo 56.° TFUE — Livre prestação de serviços — Artigo 63.° TFUE — Livre circulação de capitais — Diretiva 2000/31/CE relativa ao comércio eletrónico — Artigo 3.° — Diretiva 2006/123/CE relativa aos serviços no mercado interno — Artigos 14.°, 16.° e 19.° — Regulamento (UE) 2016/679 relativo à proteção geral de dados — Artigos 5.°, 6.°, 9.° e 10.° — Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Artigo 11.° — Direito à liberdade de expressão — Artigo 12.° — Direito à liberdade de associação — Artigo 7.° — Direito ao respeito pela vida privada — Artigo 8.° — Direito à proteção de dados pessoais — Artigo 47.° — Direito à ação — Artigo 48.° — Direito à proteção do segredo profissional do advogado — Direito de não se autoincriminar — Lei húngara relativa à Proteção da Soberania Nacional — Instituição de um Serviço de Proteção da Soberania Nacional — Poderes de inquérito, de transmissão de informações, de avaliação e de apresentação de propostas — Publicação de relatórios anuais — Atividades de representação de interesses — Atividades de manipulação da informação e de desinformação — Atividades que se destinam a influenciar o debate democrático e os processos decisórios do Estado e da sociedade — Ameaça ou violação da soberania nacional — Atividades que se destinam a influenciar o resultado das eleições e a vontade dos eleitores através de apoio proveniente do estrangeiro — Artigo 4.°,
n.° 2, TUE — Respeito da identidade e da segurança nacionais — Interesse geral imperioso »
Índice
I.
Introdução
II.
Quadro jurídico
A.
Direito da União
1.
Direito primário
2.
Direito derivado
a)
Diretiva sobre o Comércio Eletrónico
b)
Diretiva Serviços
c)
RGPD
B.
Direito nacional
1.
Lei relativa à Proteção da Soberania Nacional
2.
Outras leis relevantes
III.
Procedimento précontencioso
IV.
Pedidos das partes e tramitação processual no Tribunal de Justiça
V.
Apreciação
A.
Quanto à admissibilidade dos fundamentos adicionais
B.
Quanto às exceções relativas à incompetência da União e do Tribunal de Justiça
1.
Quanto à exceção relativa à incompetência da União em matéria de regras que protegem a soberania nacional
2.
Quanto à exceção de incompetência relativa à ausência de impacto na aplicação do direito da União
3.
Quanto ao alegado caráter prematuro da ação na falta de efeito jurídico suficiente
C.
Quanto ao mérito
1.
Violação da livre prestação de serviços garantida pelo artigo 16.° da Diretiva Serviços
a)
Âmbito de aplicação
b)
Requisitos estabelecidos pela lei controvertida
c)
Os requisitos estabelecidos pela lei controvertida não constituem encargos administrativos gerais
d)
Não discriminação, necessidade e proporcionalidade
1)
Quanto à existência de uma discriminação direta ou indireta [artigo 16.°, n.° 1, terceiro parágrafo, alínea a), da Diretiva Serviços]
2)
Quanto à necessidade e à existência de uma base jurídica suficientemente precisa [artigo 16.°, n.° 1, terceiro parágrafo, alínea b), da Diretiva Serviços]
3)
Quanto à proporcionalidade [artigo 16.°, n.° 1, terceiro parágrafo, alínea c), da Diretiva Serviços]
i)
Adequação para atingir o objetivo legítimo prosseguido
ii)
Necessidade
iii)
Proporcionalidade
iv)
Conclusão intermédia
2.
Violação da liberdade de receber serviços garantida pelo artigo 19.° da Diretiva Serviços
3.
Violação da liberdade de estabelecimento garantida pelo artigo 14.° da Diretiva Serviços
4.
Violação da livre circulação dos serviços da sociedade da informação garantida pelo artigo 3.° da Diretiva sobre o Comércio Eletrónico
5.
Violação da livre prestação de serviços e da liberdade de estabelecimento garantidas pelos artigos 49.° e 56.° TFUE
6.
Violação da livre circulação de capitais garantida pelo artigo 63.° TFUE
a)
Quanto à existência de uma restrição
b)
Quanto à justificação
7.
Violação das disposições da Carta
a)
Fundamentos e aplicabilidade das disposições da Carta
b)
Ingerência na liberdade de expressão e de informação garantida pelo artigo 11.° da Carta
c)
Ingerência na liberdade de associação garantida pelo artigo 12.° da Carta
d)
Ingerência no direito ao respeito pela vida privada e familiar garantido pelo artigo 7.° da Carta
e)
Justificação e proporcionalidade das ingerências no direito ao respeito pela vida privada e familiar, na liberdade de expressão e de informação e na liberdade de associação
f)
Violação da obrigação de segredo profissional entre o advogado e o seu cliente na aceção do artigo 7.°, lido em conjugação com o artigo 47.° da Carta
g)
Violação do direito de não se autoincriminar na aceção do artigo 48.° da Carta
8.
Violação do RGPD e dos artigos 7.° e 8.° da Carta
a)
Tratamento de dados pessoais na aceção do RGPD
b)
Licitude do tratamento de dados pessoais com base num fundamento jurídico adequado
1)
Fundamento jurídico adequado para o tratamento
2)
Caráter impreciso da lei controvertida
3)
Proporcionalidade
9.
Conclusão intermédia
VI.
Quanto às despesas
VII.
Conclusão
I.      Introdução
1.        Na presente ação, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que a Hungria não cumpriu, em vários aspetos, as obrigações que lhe incumbem por força do direito da União ao ter adotado, em 12 de dezembro de 2023, a 2023. évi LXXXVIII. törvény a nemzeti szuverle ás védelmeről (2) (Lei
n.° LXXXVIII de 2023, relativa à Proteção da Soberania Nacional) (a seguir «lei controvertida»).
2.        Este litígio diz respeito à questão, fundamental e de grande atualidade, de saber como e em que medida uma sociedade democrática se pode legitimamente proteger contra comportamentos de atores estrangeiros que exercem uma influência inapropriada ou manipuladora, como a desinformação, incluindo através de apoios financeiros, nos processos decisórios democráticos internos, nomeadamente nas eleições nacionais (3). É precisamente esta a justificação que a Hungria indica estar na origem da adoção da lei controvertida que estabelece uma associação entre estas ingerências estrangeiras ilegítimas e as ameaças à soberania nacional. A Hungria invoca, nomeadamente, a sua competência exclusiva para adotar e aplicar esta legislação, com fundamento na sua soberania, identidade e segurança nacionais, na aceção do artigo 4.°,
n.° 2, TUE. Ao mesmo tempo, rejeita a competência da União nesta matéria, bem como o impacto da referida legislação na aplicação e no respeito do direito da União.
3.        A lei controvertida cria um Serviço de Proteção da Soberania Nacional (a seguir «Serviço»), que é independente e encarregado de identificar atividades suscetíveis de comprometer ou ameaçar essa soberania. Em particular, o Serviço tem por missão identificar as organizações ou as pessoas cujas atividades, nomeadamente aquelas realizadas com apoio estrangeiro, possam influenciar os processos democráticos e a vontade dos eleitores. Assim, estas atividades incluem
a troca de comunicações e de informações, bem como a livre expressão de opiniões a diferentes níveis do processo democrático. Para controlar e avaliar estas atividades, o Serviço dispõe, em relação às organizações e às pessoas em causa, de um amplo poder de apreciação e de poderes de inquérito, cujo exercício não está sujeito a nenhuma fiscalização jurisdicional.
Além disso, o Serviço pode transmitir as informações e os dados recolhidos no exercício destes poderes às autoridades nacionais competentes para que tomem outras medidas, incluindo, se for caso disso, medidas repressivas. Por último, o Serviço pode publicar os resultados dos seus inquéritos e relatórios anuais que expõem a sua avaliação das atividades que considera constituírem uma ameaça ou uma violação da soberania nacional.
4.        Muitas das bases jurídicas decorrentes da lei controvertida para este efeito, por exemplo, a disposição relativa ao conceito de «atividades que se destinam a influenciar o debate democrático e os processos decisórios do Estado e da sociedade» (4), são vagas e têm um âmbito de aplicação amplo. Foi, em particular, este âmbito de aplicação amplo que levou a Comissão a investigar a compatibilidade desta lei com o direito da União e a intentar a presente ação, que tem principalmente por objeto os poderes do Serviço.
5.        Esta ação baseia‑se essencialmente em três séries de fundamentos ou acusações. Assim, a Comissão invoca, primeiro, uma violação das disposições do direito primário e derivado relativas às liberdades fundamentais, nomeadamente a livre prestação de serviços, a liberdade de estabelecimento e a livre circulação de capitais; segundo, uma violação de várias disposições da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»); e, terceiro, uma violação de determinadas disposições do Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados (RGPD) (5), lido em conjugação com o artigo 8.° da Carta.
II.    Quadro jurídico
A.      Direito da União
1.      Direito primário
6.        Quanto ao direito primário da União, o litígio diz respeito a uma eventual violação pela Hungria das liberdades fundamentais previstas nos artigos 49.°, 52.°, 56.°, 62.°, 63.° e 65.° TFUE, bem como dos direitos fundamentais garantidos pelo artigo 7.° (Respeito pela vida privada e familiar), pelo artigo 8.° (Proteção de dados pessoais), pelo artigo 11.° (Liberdade de expressão e de informação), pelo artigo 12.° (Liberdade de reunião e de associação), pelo artigo 47.° (Direito à ação e a um tribunal imparcial) e pelo artigo 48.° da Carta (Presunção de inocência e direitos de defesa). Como principal fundamento de defesa, a Hungria invoca, nomeadamente, a proteção da sua identidade e segurança nacionais, na aceção do artigo 4.°,
n.° 2, TUE.
2.      Direito derivado
a)      Diretiva sobre o Comércio Eletrónico
7.        O artigo 3.° da Diretiva 2000/31/CE sobre o comércio eletrónico (6), sob a epígrafe «Mercado interno», enuncia, nomeadamente:
«[...]
2.      Os Estados‑Membros não podem, por razões que relevem do domínio coordenado, restringir a livre circulação dos serviços da sociedade da informação provenientes de outro Estado‑Membro.
[...]
4.      Os
Estados‑Membros podem tomar medidas derrogatórias do
n.° 2 em relação a determinado serviço da sociedade da informação, caso sejam preenchidas as seguintes condições:
[...]
b)      Previamente à tomada das medidas em questão, e sem prejuízo de diligências judiciais, incluindo a instrução e os atos praticados no âmbito de uma investigação criminal, o Estado‑Membro deve:
–        ter solicitado ao Estado‑Membro a que se refere o
n.° 1 que tome medidas, sem que este último as tenha tomado ou se estas se tiverem revelado inadequadas,
–        ter notificado à Comissão e ao Estado‑Membro a que se refere o
n.° 1 a sua intenção de tomar tais medidas.
[...]»
b)      Diretiva Serviços
8.        O artigo 16.°,
n.° 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2006/123/CE relativa aos serviços no mercado interno (a seguir «Diretiva Serviços») (7), sob a epígrafe «Liberdade de prestação de serviços», dispõe, nomeadamente:
«Os Estados‑Membros não devem condicionar o acesso ou o exercício de atividades no setor dos serviços no seu território ao cumprimento de qualquer requisito que não respeite os seguintes princípios:
a)      Não discriminação: o requisito não pode ser direta ou indiretamente discriminatório em razão da nacionalidade ou, no que respeita às pessoas coletivas, em razão do Estado‑Membro em que estão estabelecidas;
b)      Necessidade: o requisito tem que ser justificado por razões de ordem pública, de segurança pública, de saúde pública ou de proteção do ambiente;
c)      Proporcionalidade: o requisito tem que ser adequado para garantir a consecução do objetivo prosseguido, não podendo ir além do necessário para o atingir.»
9.        Nos termos do artigo 19.° da Diretiva Serviços, sob a epígrafe «Restrições proibidas»:
«Os Estados‑Membros não podem impor ao destinatário requisitos que restrinjam a utilização de um serviço fornecido por um prestador estabelecido noutro Estado‑Membro, nomeadamente os seguintes requisitos:
a)      Obrigação de obter uma autorização das suas autoridades competentes ou de lhes apresentar uma declaração;
b)      Limites discriminatórios no que respeita à concessão de auxílios financeiros pelo facto de o prestador estar estabelecido noutro Estado‑Membro ou em razão da situação do lugar em que o serviço deve ser prestado.»
c)      RGPD
10.      O artigo 5.° do RGPD estabelece os «[p]rincípios relativos ao tratamento de dados pessoais».
11.      O artigo 6.° do RGPD regula a «[l] icitude do tratamento».
B.      Direito nacional
1.      Lei relativa à Proteção da Soberania Nacional
12.      Resulta do preâmbulo da lei controvertida que «ataques ilegais à soberania da Hungria estão a tornar‑se cada vez mais frequentes», nomeadamente «tentativas manifestas de ingerência» por organizações e pessoas estrangeiras que procuram defender os seus próprios interesses em detrimento, nomeadamente, dos interesses húngaros. A título de exemplo, é mencionada uma tentativa de influenciar a campanha eleitoral de 2022 através de fundos recebidos diretamente do estrangeiro, tendo o próprio candidato da oposição unida ao cargo de primeiro‑ministro declarado que a oposição «recebeu milhões de dólares americanos dos Estados Unidos da América». Assim, na primavera de 2022, a oposição unida contornou a proibição imposta aos partidos políticos de aceitar apoio do estrangeiro «utilizando fundos provenientes do estrangeiro por intermédio das suas organizações da sociedade civil que exercem uma atividade política e de sociedades comerciais». Além disso, tanto a soberania da Hungria como a segurança nacional ficam comprometidas se o poder político cair nas mãos de pessoas ou de organizações que dependem de uma potência, de uma organização ou de uma pessoa estrangeira. Por conseguinte, o objetivo da lei controvertida é o de «assegurar o debate democrático e a transparência dos processos decisórios
do Estado e da sociedade, tornar públicas as tentativas de ingerência estrangeira e evitar tentativas de ingerência estrangeira» semelhantes. Por este motivo, é «necessário criar um organismo independente encarregado de investigar estas tentativas e de sancionar penalmente a utilização de apoio estrangeiro no âmbito das eleições».
13.      O artigo 1.° da lei controvertida dispõe:
«1.      O Serviço é um órgão autónomo da Administração do Estado criado nos termos do artigo R,
n.° 4, da Magyarország Alaptörvénye [Lei Fundamental da Hungria] com o objetivo de proteger a identidade constitucional, que funciona em conformidade com as disposições da presente lei e que realiza atividades de análise, de avaliação, de apresentação de propostas e de inquérito.
2.      O Serviço é independente, está sujeito apenas às regras de direito, não recebe instruções de nenhuma outra pessoa ou organismo e desempenha as suas funções independentemente de qualquer outro organismo e sem nenhuma influência de qualquer outra instituição, organismo, partido político, empresa, associação, pessoa coletiva ou pessoa singular. As funções do Serviço só lhe podem ser atribuídas por lei.
[...]»
14.      O artigo 2.° da lei controvertida prevê, nomeadamente:
«No âmbito das suas atividades de análise, de avaliação e de apresentação de propostas, o Serviço:
a)      elabora e aplica uma metodologia de avaliação dos riscos para a soberania;
b)      analisa o respeito pela soberania nacional, avaliando as informações e os dados obtidos junto dos organismos que são objeto de inquérito, dos órgãos do Estado, das entidades locais e de outros organismos ou pessoas em causa num determinado caso;
[...]
e)      elabora um relatório anual relativo à soberania nacional;
[...]»
15.      O artigo 3.° da lei controvertida enuncia, nomeadamente:
«No âmbito da sua função de inquérito, o Serviço:
a)      identifica e investiga
aa)      as atividades de representação de interesses, com exceção das representações diplomáticas e externas e das organizações de representação de interesses profissionais,
ab)      as atividades de manipulação da informação e de desinformação,
ac)      as atividades que se destinam a influenciar o debate democrático e os processos decisórios do Estado e da sociedade, incluindo as atividades que se destinam a influenciar o processo decisório das pessoas que exercem prerrogativas de poder público,
realizadas no interesse de outros Estados e de entidades, organizações e pessoas singulares estrangeiras, independentemente do seu estatuto jurídico,
se forem suscetíveis de comprometer ou pôr em risco a soberania da Hungria;
b)      identifica e investiga as organizações cujas atividades, realizadas com apoio proveniente do estrangeiro, possam influenciar o resultado das eleições;
c)      identifica e investiga as organizações cujas atividades se destinam a influenciar a vontade dos eleitores através de apoio proveniente do estrangeiro ou que apoiam estas atividades.»
16.      Nos termos do artigo 6.° da lei controvertida:
«1.      No âmbito das funções que lhe incumbem nos termos do artigo 3.°, o Serviço investiga casos individuais e publica, no seu sítio Internet, o resultado dos inquéritos que tramitou, indicando os factos apurados durante os inquéritos, as constatações feitas com base nestes inquéritos e as conclusões que deles retira.
2.      No âmbito das funções que lhe incumbem nos termos do artigo 3.°, o Serviço elabora um relatório anual relativo à soberania nacional, que contém os seguintes elementos:
a)      uma análise da legislação relativa à soberania nacional, da eficácia da aplicação desta legislação, dos problemas que surgem na sua aplicação e execução, e da prática legislativa e administrativa;
b)      uma avaliação dos riscos para a soberania, com base na metodologia de avaliação dos riscos para a soberania, que identifique os riscos e os problemas a resolver no que diz respeito à soberania nacional, os meios disponíveis para o efeito, as lacunas no tratamento destes riscos e problemas e as soluções necessárias para resolvê‑los;
c)      recomendações aos organismos aos quais são confiadas funções e atribuídas competências relevantes;
d)      uma avaliação da forma como os organismos aos quais são confiadas funções e atribuídas competências relevantes tiveram em conta os relatórios e as recomendações anteriores;
e)      um resumo das atividades e do funcionamento do Serviço no ano anterior.
3.      O relatório anual relativo à soberania nacional relativo ao ano civil anterior é publicado no sítio Internet do Serviço até 30 de junho de cada ano.
4.      No momento da publicação do relatório anual relativo à soberania, o Serviço transmite‑o, para conhecimento, à Comissão Permanente para a Segurança Nacional da Assembleia Nacional e ao Governo.
5.      No prazo de três meses a contar da publicação do relatório anual relativo à soberania nacional, o Governo comunica, na sua resposta ao Serviço, o seguimento que tenciona dar às conclusões do relatório anual relativo à soberania nacional.
6.      O relatório do Serviço,
divulgado nos termos dos n.os 1 e 3, não pode conter dados pessoais, informações classificadas, segredos protegidos por lei ou segredos profissionais, com exceção dos dados pessoais que sejam de interesse público.
7.      O relatório do Serviço, divulgado nos termos dos n.os 1 e 3, não é suscetível de recurso.
8.      Antes da divulgação do relatório nos termos dos n.os 1 e 3, o Serviço transmite as conclusões dos seus inquéritos às organizações cujas atividades, com base no inquérito realizado, justificam que estas organizações sejam mencionadas no referido relatório. As organizações
que foram objeto de inquérito podem apresentar observações sobre as conclusões do Serviço no prazo de quinze dias a contar da respetiva notificação. O Serviço responde por escrito às observações no prazo de trinta dias a contar da sua receção. O Serviço deve indicar, de forma fundamentada, os motivos pelos quais não aceita ter em conta as observações.»
17.      No capítulo 3, sob a epígrafe «Procedimento de inquérito do Serviço [...]», o artigo 7.° da lei controvertida prevê, nomeadamente:
«1.      No âmbito do inquérito previsto no artigo 3.°, o Serviço pode solicitar informações e dados à organização que é objeto do inquérito, em conformidade com o artigo 8.°
2.      No âmbito dos seus inquéritos, o Serviço pode solicitar informações e dados a qualquer órgão do Estado ou das entidades locais em causa no caso em apreço, bem como a qualquer outra organização ou pessoa envolvida nesse caso, em conformidade com o artigo 8.°
3.      A organização que é objeto do inquérito, o órgão do Estado ou das entidades locais, a organização ou a pessoa a quem o Serviço dirige um pedido (a seguir, conjuntamente, «pessoas obrigadas a cooperar») são obrigados a dar cumprimento ao pedido no prazo fixado pelo Serviço. Este prazo não é inferior a quinze dias a contar da data do pedido.
4.      Se a pessoa obrigada a cooperar não cumprir ou cumprir tardiamente, sem razão válida, a sua obrigação de cooperar, o Serviço regista esse facto no âmbito do seu inquérito e inclui uma menção especial a este respeito no seu relatório anual.
[...]»
18.      O artigo 8.° da lei controvertida enuncia:
«1.      No âmbito do procedimento de inquérito realizado nos termos do presente capítulo, o Serviço pode, nos termos da lei, praticar os seguintes atos com força probatória:
a)      ter acesso e fazer cópia de todos os dados que possam estar relacionados com o objeto do inquérito e que sejam geridos pela organização que é objeto do inquérito e pelo órgão do Estado ou das entidades locais em causa, e
examinar e solicitar cópias de todos os documentos desta natureza, incluindo os documentos armazenados em suporte eletrónico;
b)      solicitar esclarecimentos, escritos ou orais, à organização que é objeto do inquérito, a todos os membros do pessoal da organização que é objeto do inquérito ou ao órgão do Estado ou das entidades locais em causa;
c)      solicitar esclarecimentos, escritos ou orais, a qualquer organização ou pessoa que possa estar relacionada com o objeto do inquérito e também solicitar cópias de todos os dados ou documentos, incluindo documentos armazenados em suporte eletrónico, que possam estar relacionados com o objeto do inquérito.
2.      O procedimento de inquérito do Serviço nos termos do presente capítulo não constitui um procedimento administrativo e nenhuma ação administrativa pode ser intentada a respeito das atividades realizadas pelo Serviço nos termos do presente capítulo.»
19.      Nos termos do artigo 9.°,
n.° 1, da lei controvertida:
«No âmbito das atividades a que se referem os artigos 7.° e 8.°, o Serviço aplica devidamente o artigo 27.°, n.os 1 e 3, da az Alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Lei CXI de 2011 relativa ao Provedor dos Direitos Fundamentais, a seguir “Lei relativa ao Provedor dos Direitos Fundamentais”).»
20.      O artigo 11.° da lei controvertida prevê:
«Se o Serviço apurar factos ou circunstâncias suscetíveis de conduzir
à instauração ou à tramitação de um processo por infração, de um processo penal, de um processo
administrativo ou de outro tipo de processo, informa a entidade competente dos factos e das informações de que tenha conhecimento.»
21.      O artigo 12.° da lei controvertida dispõe:
«O presidente do Serviço pode convidar a Comissão Permanente para a Segurança Nacional da Assembleia Nacional a analisar o relatório a que se refere o artigo 6.°,
n.° 1, e a ouvir o responsável da organização que é objeto do inquérito quando:
a)      a organização que é objeto do inquérito não fornece informações no prazo previsto no artigo 7.°,
n.° 3, ou
b)      a natureza e a gravidade do caso o justifiquem.»
22.      O artigo 32.° da lei controvertida inseriu o artigo 350.°‑A, sob a epígrafe «Influência ilegal sobre a vontade dos eleitores», na Büntető Törvénykönyvről szóló 2012 C. törvény (8) (Lei C de 2012 relativa ao Código Penal, a seguir «Código Penal») e alterou o artigo 459.°,
n.° 1, do Código Penal, ao introduzir uma definição do conceito de «apoio estrangeiro proibido».
23.      O artigo 33.° da lei controvertida inseriu ou alterou várias disposições da választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (9) (Lei XXXVI de 2013 relativa ao Processo Eleitoral, a seguir «Lei relativa ao Processo Eleitoral»), entre as quais uma definição do conceito de «apoio estrangeiro».
2.      Outras leis relevantes
24.      O litígio tem também por objeto a aplicação do artigo 167.° da büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény (10) (Lei XC de 2017 relativa ao Processo Penal, a seguir «Código de Processo Penal»), relativo à livre utilização das provas; do artigo 27.°,
n.° 3, da az Alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (11) (Lei CXI de 2011 relativa ao Provedor dos Direitos Fundamentais, a seguir «Lei relativa ao Provedor dos Direitos Fundamentais»); do artigo 2.°,
n.° 1, da az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (12) (Lei CXII de 2011 relativa à Autodeterminação em matéria de Informação e à Liberdade de Informação, a seguir «Lei relativa à Informação»);
e dos artigos 9.° e 13.° da az ügyvédi tevékenységről szóló 2017. évi LXXVIII. törvény az ügyvédi (13) (Lei
LXXVIII de 2017 relativa à Profissão de Advogado, a seguir «Lei relativa à Profissão de Advogado»).
III. Procedimento pré‑contencioso
25.      Em 7 de fevereiro de 2024, a Comissão enviou à Hungria uma notificação para cumprir na qual considerou que a lei controvertida violava, nomeadamente, os valores da União (artigo 2.° TUE), o princípio da democracia representativa (artigo 10.° TUE), o direito de voto nas eleições para o Parlamento Europeu (artigo 14.°,
n.° 3, TUE), o direito de voto nas eleições municipais (artigo 22.° TFUE), as liberdades fundamentais (artigos 49.°, 56.° e 63.° TFUE), o respeito pela vida privada e familiar (artigo 7.° da Carta), a proteção de dados pessoais (artigo 8.° da Carta), a liberdade de expressão e de informação (artigo 11.° da Carta), a liberdade de reunião e de associação (artigo 12.° da Carta), o direito de eleger e de ser eleito nas eleições para o Parlamento Europeu (artigo 39.° da Carta), o direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais (artigo 40.° da Carta), o direito à ação e o direito à proteção do segredo profissional do advogado (artigo 7.°, lido em conjugação com o artigo 47.° da Carta), o direito de não se autoincriminar (artigo 48.° da Carta), a liberdade dos serviços de comunicação social audiovisual (artigo 3.° da Diretiva 2010/13/UE relativa aos serviços de comunicação social audiovisual (14)), a livre circulação dos serviços da sociedade da informação (artigo 3.° da Diretiva sobre o Comércio Eletrónico), a livre prestação de serviços e a liberdade de estabelecimento garantidas pelos artigos 14.°, 16.° e 19.° da Diretiva Serviços, bem como várias disposições do RGPD.
26.      Em 11 de abril de 2024, a Hungria respondeu à notificação para cumprir, contestando o mérito das apreciações que nela constavam.
27.      Em 23 de maio de 2024, a Comissão enviou à Hungria um parecer fundamentado, nos termos do artigo 258.° TFUE, no qual considerou, em substância, que várias disposições da lei controvertida, essencialmente relativas aos poderes do Serviço criado por esta lei, violavam os artigos 49.°, 56.° e 63.° TFUE, os artigos 7.°, 8.°, 11.°, 12.°, 47.° e 48.° da Carta, o artigo 3.° da Diretiva Serviços de Comunicação Social Audiovisual, o artigo 3.° da Diretiva sobre o Comércio Eletrónico, os artigos 14.°, 16.° e 19.° da Diretiva Serviços, e os artigos 5.°, 6.°, 9.° e 10.° do RGPD. Em contrapartida, a Comissão renunciou definitivamente a censurar a Hungria por violação dos valores da União, nomeadamente da democracia, e do direito de eleger e de ser eleito (artigo 2.°, artigo 10.° e artigo 14.°,
n.° 3, TUE, artigo 22.° TFUE e artigos 39.° e 40.° da Carta).
28.      Em 31 de julho de 2024, a Hungria respondeu ao parecer fundamentado, contestando o mérito das acusações que constavam do mesmo.
IV.    Pedidos das partes e tramitação processual no Tribunal de Justiça
29.      Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 4 de dezembro de 2024, a Comissão intentou a presente ação.
30.      Por requerimento separado, que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça no mesmo dia, a Comissão pediu ao Tribunal de Justiça que submetesse o presente processo à tramitação acelerada, prevista no artigo 23.°‑A do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e no artigo 133.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.
31.      Por Despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 12 de fevereiro de 2025, o processo foi submetido à tramitação acelerada.
32.      O Parlamento Europeu, o Reino da Bélgica, a República Checa, o Reino da Dinamarca, a República Federal da Alemanha, a República da Estónia, a Irlanda, o Reino de Espanha, a República da Lituânia, o Grão‑Ducado do Luxemburgo, o Reino dos Países Baixos, a República da Polónia, a República Portuguesa, a República da Finlândia, o Reino da Suécia e o Reino da Noruega foram admitidos a intervir no processo em apoio dos pedidos da Comissão.
33.      A Comissão, apoiada pelos intervenientes, conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que
se digne:
–        declarar que, ao ter adotado a lei controvertida, a Hungria violou os artigos 49.°, 56.° e 63.° TFUE, o artigo 3.° da Diretiva sobre o Comércio Eletrónico, os artigos 14.°, 16.° e 19.° da Diretiva Serviços, os artigos 7.°, 8.°, 11.°, 12.°, 47.° e 48.° da Carta e os artigos 5.°, 6.°, 9.° e 10.° do RGPD;
–        condenar a Hungria nas despesas.
34.      A Hungria conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que se digne:
–        julgar a ação improcedente;
–        condenar a Comissão nas despesas.
35.      Em 16 de setembro de 2025, realizou‑se uma audiência na qual as partes e os intervenientes apresentaram observações orais e responderam às perguntas do Tribunal de Justiça.
V.      Apreciação
36.      Alguns intervenientes aduziram fundamentos adicionais aos fundamentos invocados pela Comissão na petição, pelo que é necessário apreciar, num primeiro momento, a sua admissibilidade (ponto A).
37.      Num segundo momento, cumpre pronunciar‑se sobre as exceções relativas à incompetência da União em matéria de proteção da soberania nacional, incluindo a incompetência do Tribunal de Justiça para conhecer da presente ação (ponto B). Por um lado, examinarei o mérito do argumento, principal e transversal, da Hungria de que a incompetência da União resulta da obrigação que lhe incumbe de respeitar, nos termos do artigo 4.°,
n.° 2, TUE, nomeadamente, a identidade e a segurança nacionais (ponto 1). Por outro lado, cabe apreciar o segundo argumento transversal invocado pela Hungria de que a lei controvertida não regula as atividades económicas, nomeadamente as atividades abrangidas pelo exercício das liberdades fundamentais, e, por conseguinte, não está abrangida pelo âmbito de aplicação do direito da União (ponto 2).
38.      Num terceiro momento (ponto C), apreciarei a existência de uma violação das disposições relevantes do direito primário e derivado que regulam as liberdades fundamentais (pontos 1 a 6), da Carta (ponto 7) e do RGPD, lido em conjugação com o artigo 8.° da Carta (ponto 8).
A.      Quanto à admissibilidade dos fundamentos adicionais
39.      Ao mesmo tempo que apoia os pedidos e os fundamentos invocados pela Comissão, o Parlamento Europeu, apoiado pela República da Lituânia, pelo Reino da Bélgica, pela República Portuguesa e, em parte, pela República Checa, pede ao Tribunal de Justiça que considere também que, ao ter adotado a lei controvertida, a Hungria violou, nomeadamente, os valores da União (artigo 2.° TUE) e o direito à ação (artigo 47.° da Carta).
40.      Deve observa‑se que o pedido para
ser suscitada e apreciada uma eventual violação pela Hungria dos valores da União, na aceção do artigo 2.° TUE (15), é inadmissível. Não havendo nenhuma alegação nesse sentido na petição inicial, este fundamento não faz parte do objeto do litígio, pelo que não pode ser examinado oficiosamente pelo Tribunal de Justiça. Como resulta dos n.os 25 a 33 das presentes conclusões, a Comissão não manteve a sua posição inicial, exposta na sua notificação para cumprir, de que a Hungria violou o artigo 2.° TUE, tendo recuado no seu parecer fundamentado. Ora, o objeto da ação por incumprimento está essencialmente circunscrito pelo alcance do parecer fundamentado (16).
41.      Com efeito, nos termos do artigo 40.°, quarto parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, lido em conjugação com o artigo 129.°,
n.° 1, primeiro período, do Regulamento de Processo, as conclusões do pedido de intervenção devem limitar‑se a apoiar os pedidos de uma das partes. Além disso, nos termos do artigo 129.°,
n.° 3, deste regulamento, o interveniente aceita o litígio no estado em que este se encontra no momento da sua intervenção. Por conseguinte, não dispõe do direito de invocar novos fundamentos, distintos dos fundamentos invocados pelo recorrente (17).
42.      A este respeito, o Parlamento Europeu não pode invocar o Acórdão de 5 de junho de 2023, Comissão/Polónia (Independência e vida privada dos juízes) (18) para justificar que o Tribunal de Justiça aprecie uma eventual violação do artigo 2.° TUE. Neste acórdão, o Tribunal de Justiça não se pronuncia sobre um fundamento distinto, mas apenas — incidentalmente — sobre a relação existente entre o artigo 2.° TUE e o artigo 19.° TUE, uma vez que este último concretiza o valor do Estado de direito (19). Ora, no caso em apreço, a Comissão não invoca a violação de uma outra disposição do Tratado UE que apresenta uma relação comparável com o artigo 2.° TUE.
43.      Do mesmo modo, não fazem parte do objeto do litígio a alegada violação dos princípios da democracia representativa (artigo 10.° TUE) e da não discriminação em razão da nacionalidade (artigo 18.°, primeiro parágrafo, TFUE), invocada, nomeadamente, pela República da Lituânia, nem a alegada violação da cidadania da União e do direito de eleger e de ser eleito (artigo 20.°,
n.° 2, e artigo 22.° TFUE), invocada pela República Federal da Alemanha na audiência. Por conseguinte, estes fundamentos devem também ser julgados inadmissíveis.
44.      Em contrapartida, dado que o Parlamento Europeu, a República Checa e a República da Lituânia alegam uma violação do direito à ação, consagrado no artigo 47.° da Carta, este fundamento é admissível, pois visa apoiar os pedidos e os fundamentos da Comissão. Com efeito, esta violação é expressamente mencionada no primeiro pedido da petição inicial (v.
n.° 33 das presentes conclusões) e é objeto do fundamento relativo à violação do segredo profissional entre o advogado e o seu cliente (artigo 7.°, lido em conjugação com o artigo 47.° da Carta).
B.      Quanto às exceções relativas à incompetência da União e do Tribunal de Justiça
45.      A Hungria contesta todos os fundamentos e alegações invocados pela Comissão, nomeadamente, à luz da sua identidade e segurança nacionais, na aceção do artigo 4.°,
n.° 2, TUE, e da sua competência exclusiva para adotar legislação com o objetivo de proteger a sua soberania. Daqui resulta que a lei controvertida não está abrangida pelo âmbito de aplicação do direito da União nem pela competência da União. Com efeito, segundo a Hungria, as medidas de proteção adotadas ao abrigo desta lei visam apenas as atividades suscetíveis de ameaçar ou comprometer a sua soberania,
realizadas pelas pessoas ou organizações em causa, mas não as atividades económicas que estas pessoas ou organizações podem legitimamente exercer ao abrigo das liberdades fundamentais ou do direito derivado da União relevante.
46.      Num primeiro momento, analisarei o argumento principal da Hungria de que a sua soberania beneficia de uma ampla proteção contra ingerências da União nos termos, nomeadamente, do artigo 4.°,
n.° 2, TUE, pois esta disposição exclui as disposições nacionais que visam proteger a soberania dos Estados‑Membros tanto da fiscalização dos órgãos como da aplicação das regras da União (ponto 1). Num segundo momento, examinarei se, em conformidade com os fundamentos e as alegações da Comissão, nomeadamente, os artigos 3.°, 6.°, 7.° e 12.° da lei controvertida (a seguir «disposições controvertidas»), que dizem respeito às atividades que podem ser objeto dos poderes de inquérito, de avaliação e de divulgação do Serviço, são suscetíveis de afetar a aplicação das regras do direito da União (ponto 2). Num terceiro momento, analisarei o caráter alegadamente prematuro da presente ação (ponto 3).
1.      Quanto à exceção relativa à incompetência da União em matéria de regras que protegem a soberania nacional
47.      O artigo 4.°,
n.° 2, TUE exige que a União respeite, nomeadamente, a identidade e a segurança nacionais dos Estados‑Membros.
48.      Uma vez que estes elementos fazem parte integrante da soberania nacional, a Hungria deduz, em substância, por um lado, que esta disposição protege os Estados‑Membros contra ingerências na sua soberania por parte da União, impondo‑lhe limites no exercício das suas competências. Por outro lado, considera que, nos termos dos artigos 4.° e 5.° TUE (que preveem, nomeadamente, os princípios da atribuição e da subsidiariedade), os Estados‑Membros dispõem de competência exclusiva para legislar com o objetivo de proteger a sua soberania nacional.
49.      No entanto, parece‑me evidente que um Estado‑Membro não se pode eximir da aplicação e do respeito do direito da União invocando apenas o artigo 4.°,
n.° 2, TUE com o objetivo de proteger a sua identidade, a sua segurança ou a sua soberania nacional (20). Isto é tanto menos possível quando as medidas de proteção adotadas por este Estado‑Membro são suscetíveis de interferir com a aplicação das regras do direito da União que foram adotadas com fundamento numa competência, ainda que partilhada, que foi atribuída à União.
50.      Ora, no caso em apreço, como alega a Comissão, as disposições controvertidas e as medidas que podem ser adotadas com base nas mesmas são suscetíveis de violar várias regras do direito da União, que foram adotadas no exercício das competências atribuídas à União, nomeadamente, pelos artigos 53.° e 62.° TFUE (diretivas que visam coordenar as legislações em matéria de liberdade de estabelecimento e de livre prestação de serviços), pelo artigo 115.° TFUE (aproximação das legislações que tenham incidência direta no estabelecimento ou no funcionamento do mercado interno) e pelo artigo 16.° TFUE (proteção dos dados pessoais).
51.      A este respeito, a Hungria não pode validamente alegar que as atividades abrangidas pela lei controvertida são apenas atividades que visam pôr em risco a soberania nacional e que, por conseguinte, as atividades protegidas pelo direito da União estão,
a priori, excluídas do âmbito de aplicação desta lei. Com efeito, o Serviço apenas pode declarar que a atividade em causa prossegue um objetivo alegadamente ilegítimo no termo do seu inquérito. Por conseguinte, o Serviço não pode evitar que um inquérito tenha por objeto atividades económicas abrangidas pelo exercício das liberdades fundamentais. Isto é tanto mais assim quanto parece impossível estabelecer, à partida, uma distinção clara e nítida entre atividades lícitas ou ilícitas para este efeito, nomeadamente quando fazem parte de um comportamento global indivisível.
52.      A distinção feita pela Hungria entre atividades que prosseguem objetivos ilegítimos na aceção da lei controvertida e atividades protegidas pelas liberdades fundamentais da União é, por isso, impraticável.
53.      Por conseguinte, a exceção de incompetência baseada no artigo 4.°,
n.° 2,
TUE deve ser julgada improcedente.
2.      Quanto à exceção de incompetência relativa à ausência de impacto na aplicação do direito da União
54.      A Hungria considera que as disposições controvertidas e as medidas adotadas com base nas mesmas não podem restringir as liberdades fundamentais nem afetar a aplicação das regras do direito da União. Por um lado, estas disposições e medidas não têm por objeto regular as atividades económicas dos operadores do mercado, mas apenas proteger a soberania nacional contra ingerências estrangeiras ilegítimas (21). Por outro lado, na ausência de caráter juridicamente vinculativo ou de sanção, as medidas em causa não são suscetíveis de lesar os particulares ou de violar os seus direitos garantidos pela ordem jurídica da União.
55.      Considero que esta exceção não pode ser acolhida.
56.      É certo que, nomeadamente, os conceitos de atividades de representação de interesses, de manipulação da informação e de desinformação e de atividades que se destinam a influenciar o debate democrático e os processos decisórios do Estado e da sociedade, na aceção do artigo 3.° da lei controvertida, e os poderes do Serviço, nos termos dos artigos 6.°, 7.°, 8.° e 12.° desta lei, visam,
prima facie, atividades políticas e não económicas.
57.      No entanto, estas disposições são suscetíveis de afetar o exercício de atividades económicas transfronteiriças abrangidas pelo âmbito de aplicação das liberdades fundamentais.
58.      Isto deve‑se, nomeadamente, ao caráter indeterminado dos conceitos de «atividades» realizadas no interesse de outros Estados e de entidades, organizações e pessoas singulares estrangeiras, constante no artigo 3.° da lei controvertida, que podem ser objeto de um inquérito do Serviço. A este respeito, o Serviço dispõe de um amplo poder de apreciação para a abertura de um inquérito e o exercício deste poder não está submetido a nenhuma fiscalização administrativa ou jurisdicional (22). Nos termos dos artigos 7.° e 8.° desta lei, o Serviço pode adotar medidas de inquérito contra muitas organizações e pessoas cujas atividades, que são diversas e podem incluir atividades económicas, são suscetíveis de comprometer ou pôr em risco a soberania da Hungria. Com efeito, estas organizações ou pessoas podem atuar em diversos setores, nomeadamente os da comunicação social, da informação e da comunicação, que são, pelo menos em parte, regulados pelo direito da União.
59.      Assim, alegadas «atividades de manipulação da informação e de desinformação», na aceção do artigo 3.°, alínea a), ab), da lei controvertida, podem ser atividades de prestadores de serviços de informação ou de comunicação a título oneroso, como serviços educativos, culturais, audiovisuais ou mediáticos fornecidos mediante remuneração e, por conseguinte, terem caráter económico (23). Da mesma forma, todas as tomadas de posição, as comunicações ou as prestações de informação realizadas, mediante remuneração,
para contribuir para o debate público relativo a problemas de interesse geral ou no âmbito de um fórum público, quando estão relacionadas com o debate democrático, com os processos decisórios do Estado ou da sociedade ou com as eleições, podem ser consideradas atividades abrangidas pelo artigo 3.°, alínea a), ac), alíneas b) ou c), desta lei («atividades que se destinam a influenciar o debate democrático e os processos decisórios do Estado e da sociedade» e «atividades, realizadas com apoio proveniente do estrangeiro, [que] possam influenciar o resultado das eleições» ou «se destinam a influenciar a vontade dos eleitores») (24).
60.      Tendo em conta o alcance amplo do conceito, as «atividades» realizadas no interesse de outros Estados e de entidades, organizações e pessoas singulares estrangeiras, na aceção do artigo 3.° da lei controvertida, podem, portanto,
necessariamente incluir transações económicas transfronteiriças.
61.      Por conseguinte, as disposições controvertidas são suscetíveis de afetar o exercício das liberdades fundamentais.
62.      Consequentemente, deve ser rejeitado o argumento da Hungria de que a lei controvertida, dado que tem apenas por objetivo proteger a soberania nacional contra atividades não económicas, não está abrangida pelo âmbito de aplicação das liberdades fundamentais.
3.      Quanto ao alegado caráter prematuro da ação na falta de efeito jurídico suficiente
63.      Além disso, a Hungria não pode afirmar que a lei controvertida e, nomeadamente, os procedimentos e os atos do Serviço não são suscetíveis de produzir efeitos juridicamente vinculativos que podem violar as liberdades fundamentais protegidas pelo direito da União ou que estes efeitos são meramente insignificantes e aleatórios (25). Com efeito, os poderes de inquérito do Serviço e as obrigações de cooperação correspondentes que se impõem aos operadores económicos em causa visam precisamente monitorar e regular o comportamento destes operadores.
64.      A este respeito, cabe sublinhar que as medidas de inquérito previstas nos artigos 7.° e 8.° da lei controvertida são juridicamente vinculativas para as organizações e as pessoas em causa, nomeadamente as organizações e as pessoas que são objeto de um inquérito. Isto é suficiente para concluir que estas medidas podem violar as liberdades fundamentais (26), sem que a legislação em causa tenha de prever sanções em caso de incumprimento das obrigações daí decorrentes. Por estes motivos, contrariamente ao que alega a Hungria, as competências e os procedimentos do Serviço são comparáveis, não às competências e aos procedimentos do Provedor de Justiça Europeu, nos termos do artigo 228.° TFUE, mas sim às competências e aos procedimentos do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), ao abrigo do Regulamento (UE, Euratom)
n.° 883/2013 (27). Com efeito, os inquéritos do Provedor de Justiça Europeu visam apenas casos de má administração na atuação das instituições, órgãos ou organismos da União (28) e não preveem a adoção de medidas de inquérito juridicamente vinculativas em relação a particulares.
65.      Tendo em conta o que precede, a Hungria também não pode alegar que a presente ação é prematura.
66.      Quando a eventual existência de um incumprimento de um Estado‑Membro tem origem na adoção de uma legislação cuja existência e aplicação não são contestadas, a Comissão cumpre o seu ónus da prova para provar a existência desse incumprimento através de uma análise jurídica das disposições legislativas em causa (29). Esta
análise da Comissão é objeto do exame que segue quanto
ao mérito da presente ação.
67.      Por conseguinte, as exceções de incompetência devem ser julgadas improcedentes.
C.      Quanto ao mérito
68.      Com o seu primeiro fundamento, a Comissão alega, com o apoio dos intervenientes, que os requisitos estabelecidos pelas disposições controvertidas são contrários, nomeadamente, aos princípios da não discriminação e da proporcionalidade (artigos 14.°, 16.° e 19.° da Diretiva Serviços) e ao princípio do país de origem (artigo 3.°,
n.° 2, da Diretiva sobre o Comércio Eletrónico).
1.      Violação da livre prestação de serviços garantida pelo artigo 16.° da Diretiva Serviços
a)      Âmbito de aplicação
69.      Nos termos do artigo 4.°, ponto 1), lido em conjugação com o artigo 2.°,
n.° 1, da Diretiva Serviços, esta diretiva é aplicável a qualquer atividade económica não assalariada prestada geralmente mediante remuneração por um prestador estabelecido num Estado‑Membro.
70.      Uma vez que a lei controvertida não define de forma clara e precisa a natureza ou o alcance das atividades que podem ser objeto de inquérito (v. n.os 58 e 59 das presentes conclusões), o Serviço pode investigar atividades dos prestadores de serviços de consultoria, de representação de interesses, de lobbying, de relações públicas, de comunicação social (incluindo de investigação), de publicidade, de ensino ou de cultura, que prestam os seus serviços geralmente mediante remuneração.
71.      A mera circunstância de o artigo 3.° da lei controvertida abranger determinadas atividades não remuneradas, como as atividades de organizações sem fins lucrativos, que não são consideradas como prestação de serviços, não significa que as disposições controvertidas estejam todas excluídas do âmbito de aplicação da Diretiva Serviços (30).
72.      Por conseguinte, as atividades a que se refere o artigo 3.° da lei controvertida podem ser abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 16.°,
n.° 1, primeiro parágrafo, lido em conjugação com o artigo 2.°,
n.° 1, e o artigo 4.°, ponto 1), da Diretiva Serviços.
b)      Requisitos estabelecidos pela lei controvertida
73.      O artigo 16.°,
n.° 1, terceiro parágrafo, da Diretiva Serviços proíbe que sejam estabelecidos requisitos discriminatórios e desproporcionados aos prestadores de serviços de outros Estados‑Membros.
74.      Em conformidade com o artigo 4.°, ponto 7), desta diretiva, estes requisitos são definidos como «qualquer obrigação, proibição, condição ou limite previsto [nomeadamente] nas disposições legislativas, regulamentares ou administrativas dos Estados‑Membros».
75.      A obrigação de cooperação, imposta às pessoas ou organizações que são objeto de inquérito, nos termos do artigo 7.°, lido em conjugação com os artigos 8.°, 11.° e 12.° da lei controvertida, deve ser considerada um requisito neste sentido.
76.      Com efeito, nos termos do artigo 7.°,
n.° 3, da lei controvertida, a «organização» ou a «pessoa» a quem o Serviço dirige um pedido de informações é obrigada a dar cumprimento ao pedido no prazo fixado, razão pela qual são expressamente designadas como «pessoas obrigadas a cooperar». Contrariamente ao que alega a Hungria, esta obrigação de fornecer informações ao Serviço constitui um requisito (31), mesmo se o incumprimento desta obrigação não acarreta nenhuma consequência jurídica desfavorável imediata ou sanção (32).
77.      No cumprimento da sua obrigação de cooperação, as pessoas singulares ou coletivas de direito privado em causa devem, em conformidade com o artigo 8.°,
n.° 1, alínea a), da lei controvertida, submeter à apreciação do Serviço e fornecer‑lhe cópias não só de todos os dados que possam estar relacionados com o objeto do inquérito mas também de todos os documentos relevantes, incluindo os documentos armazenados em suporte eletrónico. Da mesma forma, nos termos do artigo 8.°,
n.° 1, alínea b), desta lei, o Serviço pode «solicitar esclarecimentos, escritos ou orais, [...] a todos os membros do pessoal da organização» que é objeto do inquérito. Por outro lado, de acordo com o artigo 8.°,
n.° 1, alínea c), da referida lei, o Serviço pode solicitar esclarecimentos «a qualquer organização ou pessoa que possa estar relacionada com o objeto do inquérito», isto é, a organizações ou terceiros, e «solicitar cópias de todos os dados ou documentos, incluindo documentos armazenados em suporte eletrónico, que possam estar relacionados com o objeto do inquérito».
78.      Além disso, a falta de cooperação por parte de uma organização a quem o Serviço dirigiu um pedido de informações, nos termos do artigo 7.°,
n.° 3, e do artigo 8.°,
n.° 1, da lei controvertida, pode levar o presidente do Serviço a submeter a questão à Comissão Permanente para a Segurança Nacional, nos termos do artigo 12.°, alínea a), desta lei, para que este possa ouvir o «responsável da organização que é objeto do inquérito». A consequente obrigação de comparecer perante esta comissão deve também deve ser considerada um requisito («condição ou limite»), na aceção do artigo 4.°, ponto 7), da Diretiva Serviços, tendo em conta os poderes de que dispõe a referida comissão (33).
79.      Além disso, a mera possibilidade de a questão ser submetida à Comissão Permanente para a Segurança Nacional pode incentivar a organização em causa a cumprir a sua obrigação de cooperação com o Serviço. O mesmo é verdade no que respeita à circunstância de o Serviço poder, em conformidade com o artigo 7.°,
n.° 4, desta lei, registar a recusa ou o atraso injustificado de cooperar e incluir uma menção especial a este respeito no seu relatório anual, dado que uma organização pode preferir cooperar para não ser exposta publicamente à acusação de não ter cooperado.
80.      Por último, nos termos do artigo 11.° da lei controvertida, o Serviço pode transmitir às autoridades competentes os factos e as informações recolhidos no exercício dos seus poderes de inquérito, quando considerar que estes factos ou informações podem levar, nomeadamente, à instauração de um processo por infração ou de um processo penal. Ora, a possibilidade de ser objeto de um inquérito do Serviço devido a atividades de serviços que possam ser consideradas como pondo em risco a soberania húngara e de os elementos de prova recolhidos serem transmitidos à autoridade competente para instaurar um processo sancionatório constitui também um requisito («condição ou limite»), na aceção do artigo 4.°, ponto 7), da Diretiva Serviços. Com efeito, este requisito é suscetível de dissuadir um prestador de prestar os seus serviços na Hungria. O mesmo se aplica à divulgação dos resultados do inquérito do Serviço, incluindo no relatório anual, nos termos do artigo 6.°, n.os 1 e 3, da lei controvertida, em que são apresentadas as críticas neste sentido dirigidas a um prestador de serviços.
81.      Por conseguinte, os poderes do Serviço, nos termos do artigo 7.°, lido em conjugação com os artigos 8.°, 11.° e 12.° da lei controvertida, e as obrigações de cooperação correspondentes impostas às pessoas ou organizações que são objeto de um inquérito devem ser considerados requisitos, na aceção do artigo 16.°,
n.° 1, terceiro parágrafo, lido em conjugação com o artigo 4.°, ponto 7), da Diretiva Serviços. Estes requisitos são suscetíveis de afetar ou de tornar menos atrativas as atividades de um prestador estabelecido noutro Estado‑Membro, onde presta legalmente serviços análogos.
c)      Os requisitos estabelecidos pela lei controvertida não constituem encargos administrativos gerais
82.      A este respeito, a Hungria alega que as disposições controvertidas não regulamentam especificamente as atividades de serviços ou o seu exercício, nem impõem requisitos para o acesso às atividades de serviços, mas visam apenas os comportamentos que possam comprometer a soberania nacional.
83.      Nos termos do considerando 9 da Diretiva Serviços, nomeadamente, esta diretiva «apenas é aplicável aos requisitos que afetam o acesso a uma atividade de serviços ou o exercício dessa atividade». Assim, «não é aplicável a requisitos [...] que não regulamentam ou afetam especificamente atividades de serviços mas que têm de ser cumpridas pelos prestadores no decurso da sua atividade económica, da mesma forma que pelas pessoas que ajam a título privado». Esta consideração confirma que esta diretiva não tem por objetivo eliminar os encargos administrativos gerais aplicáveis a todos os particulares, incluindo aqueles que não exercem nenhuma atividade económica. Por outras palavras, tais obrigações
geralmente aplicáveis não podem ser consideradas requisitos proibidos, na aceção do artigo 4.°, ponto 7), da referida diretiva (34).
84.      No entanto, considero que os requisitos estabelecidos pelas disposições controvertidas não constituem tais encargos administrativos gerais que afetam os prestadores de serviços da mesma forma que qualquer outra pessoa que atua a título privado. É certo que a lei controvertida não especifica a maioria das atividades em causa, pelo que estas atividades são entendidas de forma geral, nomeadamente em função das suas consequências prejudiciais presumidas para a soberania nacional. Ora, é mais provável que
as atividades a que se refere o artigo 3.° desta lei acarretam
estas consequências quando são exercidas por pessoas ou organizações permanentemente ativas no setor dos serviços, incluindo os da informação e da comunicação. Com efeito, tomadas de posição, mesmo reiteradas ou regulares, de um particular, por exemplo, nas redes sociais, são menos suscetíveis de acarretar tais consequências.
85.      Este é o caso das «atividades de manipulação da informação e de desinformação» e das «atividades que se destinam a influenciar o debate democrático e os processos decisórios do Estado e da sociedade», referidas no artigo 3.°, alínea a), ab) e ac), da lei controvertida. A este respeito, um prestador de serviços de informação e de comunicação dispõe, em regra, de capacidades de difusão e de um público ou de uma audiência mais amplos do que um particular. É esse o caso, nomeadamente, de investigações e de publicações realizadas por prestadores de serviços de comunicação social que têm por objeto descobrir e criticar casos de má administração, de falta de transparência ou de corrupção nos meios políticos ou do Estado. Tendo em conta o amplo poder de apreciação do Serviço, estas investigações e publicações correm um risco mais elevado de serem consideradas atos que ameaçam ou comprometem a soberania (35).
86.      Por outro lado, as atividades abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 3.°, alíneas b) e c), da lei controvertida («atividades, realizadas com apoio proveniente do estrangeiro, [que] possam influenciar o resultado das eleições» ou que «se destinam a influenciar a vontade dos eleitores») são atividades exercidas apenas por «organizações», com exclusão dos particulares. Da mesma forma, as «atividades de representação de interesses», abrangidas pelo artigo 3.°, alínea a), aa), desta lei, são, na prática, principalmente atividades exercidas por associações, ou mesmo por «organizações de representação de interesses profissionais», e não atividades exercidas por um particular que atua a título privado.
87.      Por conseguinte, embora não se possa excluir que a lei controvertida afete também particulares que atuam a título privado, os requisitos estabelecidos pelas disposições controvertidas, isto é, os poderes de inquérito e de divulgação do Serviço, dirigem‑se principalmente a organizações, incluindo entidades económicas ativas no setor dos serviços (36).
88.      Assim, estes requisitos não constituem encargos administrativos gerais admitidos pelo artigo 16.°,
n.° 1, terceiro parágrafo, lido à luz do considerando 9 da Diretiva Serviços.
89.      Consequentemente, é necessário verificar se estes requisitos são não discriminatórios e proporcionados, na aceção do artigo 16.°,
n.° 1,
terceiro parágrafo, alíneas a) a c), desta diretiva.
d)      Não discriminação, necessidade e proporcionalidade
1)      Quanto à existência de uma discriminação direta ou indireta [artigo 16.°, n.° 1, terceiro parágrafo, alínea a), da Diretiva Serviços]
90.      Nos termos do artigo 16.°,
n.° 1, terceiro parágrafo, alínea a), da Diretiva Serviços, os Estados‑Membros não devem condicionar o acesso ou o exercício de atividades no setor dos serviços no seu território ao cumprimento de qualquer requisito direta ou indiretamente discriminatório em razão da nacionalidade.
91.      Segundo a Comissão, as disposições controvertidas são aberta ou indiretamente discriminatórias em razão da nacionalidade. A Hungria responde que o Serviço só pode realizar um inquérito se as atividades em causa ameaçarem ou comprometerem a sua soberania, o que constitui uma condição aplicável independentemente do local de estabelecimento do prestador de serviços em causa.
92.      Em minha opinião, não se pode concluir pela existência de uma discriminação direta.
93.      Com efeito, o artigo 3.°, alíneas a) a c), da lei controvertida visa atividades «realizadas no interesse de outros Estados»,
incluindo as atividades «realizadas com apoio proveniente do estrangeiro», nomeadamente de outros Estados‑Membros. Ao fazê‑lo, esta lei não distingue diretamente estas atividades em função do critério da nacionalidade da pessoa ou do local de estabelecimento da organização que as realiza. Estão também abrangidas as atividades de pessoas de nacionalidade húngara ou de organizações estabelecidas na Hungria, desde que operem «no interesse de outros Estados» ou com apoios financeiros provenientes do estrangeiro, incluindo de um Estado terceiro.
94.      Por conseguinte, é necessário examinar a existência de uma discriminação indireta.
95.      Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, uma disposição de direito nacional deve ser considerada indiretamente discriminatória quando, pela sua própria natureza, seja suscetível de afetar mais fortemente os nacionais de outros Estados‑Membros [ou, nos termos do artigo 16.°,
n.° 1, terceiro parágrafo, alínea a), da Diretiva Serviços, as pessoas coletivas estabelecidas noutros Estados‑Membros] do que os cidadãos nacionais (ou as pessoas coletivas estabelecidas no Estado‑Membro de acolhimento) e, consequentemente, implique o risco de desfavorecer sobretudo os primeiros (37).
96.      Embora o artigo 3.° da lei controvertida se dirija, tendo em conta a sua redação aberta, também aos prestadores de serviços estabelecidos na Hungria ou de nacionalidade húngara que exerçam, nomeadamente, atividades de representação de interesses, de informação ou de comunicação, esta lei tende a, em conformidade com o objetivo enunciado no seu preâmbulo, tornar públicas e evitar as tentativas de ingerência estrangeira (38). Assim, o artigo 3.°, alíneas b) e c), da referida lei visa expressamente as organizações cujas atividades, realizadas «com apoio proveniente do estrangeiro», possam influenciar as eleições. Além disso, as atividades realizadas no interesse de
«entidades, organizações e pessoas singulares estrangeiras», na aceção do artigo 3.°, alínea a), da mesma lei, podem, nomeadamente, ser atividades de prestadores de serviços estrangeiros, incluindo prestadores de serviços estabelecidos noutros Estados‑Membros. Da mesma forma, evidentemente, uma atividade de serviços realizada a partir de outro Estado‑Membro é mais suscetível de ser abrangida pelo conceito de «apoio proveniente do estrangeiro», na aceção do artigo 3.°, alíneas b) e c), da lei controvertida, do que a prestação de serviços por um prestador estabelecido na Hungria. Por conseguinte, o prestador de serviços estrangeiro em causa corre um risco mais elevado do que um prestador húngaro de ser objeto de um inquérito pelo Serviço.
97.      Daqui resulta que as disposições controvertidas são indiretamente discriminatórias em relação aos prestadores de serviços estabelecidos noutros Estados‑Membros.
2)      Quanto à necessidade e à existência de uma base jurídica suficientemente precisa [artigo 16.°, n.° 1, terceiro parágrafo, alínea b), da Diretiva Serviços]
98.      As regras nacionais que preveem requisitos, na aceção do artigo 16.°,
n.° 1, terceiro parágrafo, da Diretiva Serviços, devem ser necessárias e justificadas por razões de ordem pública ou de segurança pública invocadas pelo Estado‑Membro. Isto pressupõe que estas regras sejam formuladas de forma suficientemente clara e precisa. Com efeito, só nestas condições é possível, por um lado, garantir a aplicação coerente e sistemática dessas regras (39), ou mesmo impedir a sua aplicação desproporcionada ou arbitrária (40), e, por outro, verificar a necessidade das referidas regras para atingir o seu objetivo.
99.      No caso em apreço, a Hungria alega
razões de ordem pública ou de segurança pública relacionadas com a necessidade de proteger os processos democráticos internos contra ingerências estrangeiras ilegítimas no que respeita ao conjunto das atividades referidas no artigo 3.° da lei controvertida. A Comissão objeta, em substância, que os requisitos estabelecidos por esta lei assentam numa presunção de princípio e indiferenciada e, por isso, inadmissível, de que todas estas atividades são suscetíveis de ameaçar esses processos (41).
100. Um Estado‑Membro tem o direito soberano de adotar medidas adequadas para proteger a integridade e o bom desenrolar das eleições e dos processos decisórios internos que, com efeito, fazem parte integrante da sua identidade nacional, na aceção do artigo 4.°,
n.° 2, TUE. O mesmo se aplica às medidas que têm por objetivo tornar transparentes e combater certas formas de apoio, nomeadamente financeiro, proveniente do estrangeiro com vista a influenciar essas eleições e esses processos. Trata‑se de um objetivo legítimo, ou mesmo imperioso, de interesse geral
suscetível de justificar uma restrição à livre prestação de serviços (42).
101. Assim, como alega a Hungria, o Tribunal de Justiça declarou que o objetivo que consiste em aumentar a transparência das ajudas financeiras concedidas a pessoas singulares ou coletivas pode ser considerado uma razão imperiosa de interesse geral, dado que é suscetível de melhorar a informação dos cidadãos a este respeito e de permitir que estes tenham uma melhor participação no debate público. Isto deve‑se, nomeadamente, ao facto de, tendo em conta os objetivos que prosseguem e os meios de que dispõem, certas organizações não governamentais serem suscetíveis de ter uma influência significativa na vida pública e no debate público (43).
102. Ora, é de forma ampla que o artigo 3.° da lei controvertida inclui as «atividades» realizadas no interesse de outros Estados e de entidades, organizações e pessoas singulares estrangeiras, quando são suscetíveis de comprometer ou pôr em risco a soberania, bem como os respetivos autores, ou seja, as «organizações» e as «pessoas» que podem ser objeto de um inquérito do Serviço. Estão abrangidas pelo âmbito de aplicação desta disposição as «atividades de representação de interesses», as «atividades de manipulação da informação e de desinformação», as «atividades que se destinam a influenciar o debate democrático e os processos decisórios do Estado e da sociedade», as «atividades que se destinam a influenciar o processo decisório das pessoas que exercem prerrogativas de poder público», as «atividades, realizadas com apoio proveniente do estrangeiro, [que] possam influenciar o resultado das eleições», e as «atividades [que] se destinam a influenciar a vontade dos eleitores através de apoio proveniente do estrangeiro», todas «realizadas no interesse de outros Estados e de entidades, organizações e pessoas singulares estrangeiras».
103. Além disso, o artigo 3.° da lei controvertida trata de igual modo as organizações e as pessoas originárias da União, que beneficiam da liberdade de prestação de serviços, e as organizações e as pessoas provenientes de Estados terceiros. Assim, tanto o preâmbulo desta lei (44) como vários relatórios e comunicados de imprensa do Serviço, que em parte constam dos autos do Tribunal de Justiça ou foram mencionados nas observações escritas das partes ou na audiência, referem a existência de ingerências e de apoios financeiros alegadamente ilegítimos por parte de atores estrangeiros, independentemente da sua origem ou local de estabelecimento. Isto inclui as atividades de organizações internacionais, como a
Transparency International (45), e de organizações dos Estados Unidos da América por meio de uma fundação de media e de um portal de investigação estabelecidos na União (46). Da mesma forma, está em causa a atuação de Estados‑Membros da União ou do Espaço Económico Europeu (EEE), como o Reino da Noruega, ou da própria União, nomeadamente no âmbito de apoios cofinanciados provenientes dos fundos estruturais em benefício de organizações não governamentais na Hungria (47). Por conseguinte, a referida lei, conforme é atualmente aplicada, não tem em conta a necessidade de respeitar a livre prestação de serviços, ou mesmo o direito da União de um modo geral.
104. Por outro lado, o conceito de «comprometer» ou «pôr em risco a soberania» da Hungria, previsto no artigo 3.°, alínea a), in fine, da lei controvertida, é particularmente vago e confere ao Serviço um amplo poder de apreciação. Este poder de apreciação é reforçado pela decisão do Alkotmánybíróság (Tribunal Constitucional, Hungria), invocada pela Hungria, que confirmou a constitucionalidade desta lei. Nesta decisão, este órgão jurisdicional, além de não pronunciar‑se sobre o alcance e as finalidades das atividades a que se refere este artigo 3.°, também conferiu ao conceito de soberania nacional um caráter complexo, tanto político como jurídico (48). Por último, não obstante este amplo poder de apreciação, a aplicação da referida lei pelo Serviço não está submetida a nenhuma fiscalização administrativa ou jurisdicional (49).
105. Daqui resulta que a lei controvertida tem um âmbito de aplicação material e pessoal muito amplo, ao mesmo tempo que confere ao Serviço um amplo poder de apreciação que comporta um risco significativo de arbitrariedade na sua aplicação para efeitos de proteção da soberania nacional.
106. Por conseguinte, tendo em conta o âmbito de aplicação muito amplo das disposições da lei controvertida, não é certo que
estas disposições possam ser aplicadas de maneira
coerente e sistemática e, assim, conforme com o direito da União. Pelo contrário, a aplicação discricionária das referidas disposições comporta
um risco acrescido de serem impostas
restrições inadequadas ou desproporcionadas ao exercício da livre prestação de serviços garantida pelo artigo 16.° da Diretiva Serviços.
3)      Quanto à proporcionalidade [artigo 16.°, n.° 1, terceiro parágrafo, alínea c), da Diretiva Serviços]
107. Cabe
examinar se os requisitos estabelecidos pela lei controvertida respeitam o critério da proporcionalidade à luz do objetivo de interesse geral prosseguido [artigo 16.°,
n.° 1, terceiro parágrafo, alínea c), da Diretiva Serviços].
108. Em conformidade com o princípio da proporcionalidade, os Estados‑Membros devem assegurar que as medidas que adotam sejam aptas a realizar os objetivos legítimos prosseguidos pela legislação em causa e não ultrapassem os limites do que é necessário para a realização desses objetivos. Quando existe uma opção entre várias medidas adequadas, deve usar‑se a menos gravosa, e os inconvenientes gerados não devem ser desproporcionados relativamente aos objetivos prosseguidos (50).
109. É necessário verificar se os requisitos estabelecidos pela lei controvertida, nomeadamente os que regulam os poderes de inquérito do Serviço, são meios adequados (i), necessários (ii) e proporcionados (iii) para atingir o objetivo legítimo prosseguido de proteger os processos democráticos internos contra ingerências estrangeiras ilegítimas.
i)      Adequação para atingir o objetivo legítimo prosseguido
110. Uma legislação só pode ser considerada apta a garantir a realização do objetivo legítimo prosseguido se responder à intenção de o alcançar de maneira coerente e sistemática (v.
n.° 98 das presentes conclusões). Isto só acontece quando o comportamento abrangido por esta legislação acarreta realmente o risco de prejudicar esse objetivo (51).
111. Por conseguinte, é necessário examinar, em relação a cada uma das atividades que podem ser objeto de inquérito pelo Serviço, nos termos do artigo 3.° da lei controvertida, se e em que medida são suscetíveis de comprometer o objetivo de proteger os processos democráticos internos. Para o efeito, as diferentes atividades que podem ser objeto de inquérito ou de medidas restritivas do Serviço devem ser claramente distinguidas. Todavia, não é necessário examinar as atividades de organizações que, com «apoio proveniente do estrangeiro», na aceção do artigo 3.°, alíneas b) e c), da lei controvertida, se destinam a financiar, direta ou indiretamente, partidos políticos húngaros ou os seus candidatos eleitorais (v. n.os 22 e
23 das presentes conclusões) (52). Com efeito, a Comissão não contesta a legalidade, à luz do direito da União, de requisitos que visam impedir, identificar, tornar transparente, proibir ou sancionar penalmente esse financiamento, incluindo por meio de organizações ou associações privadas, como mencionado no quarto parágrafo do preâmbulo da lei controvertida (53). Isto
tem em consideração o facto de os Estados‑Membros
serem, em princípio, livres de proteger as suas eleições e a vontade dos eleitores contra ingerências estrangeiras inadequadas e de limitar, ou mesmo proibir, o financiamento de partidos políticos nacionais proveniente do estrangeiro (54). Por conseguinte, dado que visam prosseguir estes objetivos de interesse geral, tais requisitos não são objeto da presente ação.
112. Em contrapartida, é necessário verificar o caráter adequado dos requisitos estabelecidos pelas disposições controvertidas que regulam os poderes do Serviço em relação às outras atividades referidas no artigo 3.° da lei controvertida e fora do contexto acima referido.
113. Primeiro, o exercício pelo Serviço dos seus poderes afigura‑se, em princípio, adequado para proteger a integridade e o bom desenrolar do debate democrático
e dos processos decisórios internos, uma vez que estes poderes visam
as «atividades de representação de interesses» e as «atividades que se destinam a influenciar» este debate e estes processos, que são realizadas no interesse de outros Estados e de entidades, organizações e pessoas singulares estrangeiras, na aceção do artigo 3.°, alínea a), aa) e ac), da lei controvertida. Com efeito, contrariamente a estes outros Estados e entidades, organizações e pessoas singulares estrangeiras, cabe essencialmente aos atores internos do Estado em causa determinar os respetivos processos democráticos e decisórios.
114. Isto é especialmente válido
no que respeita ao exercício pelo Serviço dos seus poderes de inquérito em relação às «atividades que se destinam a influenciar o processo decisório das pessoas que exercem prerrogativas de poder público», na aceção desta disposição, que são equivalentes a tentativas de corrupção de funcionários públicos. Uma vez que a luta contra a corrupção é um objetivo imperioso de interesse geral, atribuir ao Serviço o poder de investigar as tentativas de influenciar a tomada de decisões de pessoas que exercem prerrogativas de poder público constitui um meio adequado para este efeito.
115. Segundo, uma vez que as atividades de organizações realizadas com «apoio proveniente do estrangeiro», na aceção do artigo 3.°, alíneas b) e c), da lei controvertida, são objeto do presente litígio (v.
n.° 111 das presentes conclusões, relativo ao financiamento de partidos políticos), estas atividades também abrangem atividades transfronteiriças, a título
oneroso, de operadores ativos nos setores dos serviços da comunicação e dos meios de comunicação social. Ora, estas atividades de serviços podem ter por objetivo divulgar informações de interesse geral e opiniões políticas, incluindo fora do processo eleitoral em sentido estrito. Com efeito, o referido apoio, ainda que não financeiro (55), ou o financiamento destas atividades de serviços pode mesmo ser relevante para contribuir para o debate público, para promover ou defender os interesses legítimos de grupos minoritários (56), e para a prossecução de objetivos de interesse geral por organizações não governamentais, como a proteção do ambiente (57) ou a luta contra a corrupção (58). Quando estas atividades se limitam a fornecer, a título oneroso, informações ou comunicações no interesse geral ou a expressar publicamente uma opinião política, não apresentam uma ameaça para a democracia na Hungria. Pelo contrário, uma vez que, em princípio, participam legitimamente no debate e nos processos democráticos, estas atividades são dignas de proteção à luz do objetivo alegado. Com efeito, não se pode excluir que estes contributos legítimos para o debate e os processos democráticos sejam descredibilizados pelo simples motivo de serem realizados «no interesse de outros Estados e de entidades, organizações e pessoas singulares estrangeiras» (59). Por conseguinte, o exercício pelo Serviço dos seus poderes de inquérito relativamente a tais atividades não se afigura adequado para proteger o debate democrático e os processos democráticos internos, podendo mesmo ter um efeito contraproducente a este respeito.
116. Terceiro, o exercício pelo Serviço dos seus poderes de inquérito no que respeita às «atividades de manipulação da informação e de desinformação», que são «realizadas no interesse de outros Estados e de entidades, organizações e pessoas singulares estrangeiras», referidas no artigo 3.°, alínea a), ab), da lei controvertida, parece, em contrapartida, adequado, em geral, para proteger os processos democráticos internos contra ingerências estrangeiras ilegítimas. A este respeito, cumpre observar que tanto a manipulação de informações factuais como a divulgação ou a amplificação da desinformação constituem atividades geralmente repreensíveis à luz do objetivo de salvaguardar a ordem pública em sociedades pluralistas e democráticas. Com efeito, estas atividades servem para distorcer os debates públicos e a opinião pública e, por conseguinte, não são dignas de proteção, mesmo quando assumem a forma de uma atividade de serviços (60). Assim, é, em princípio, legítimo que os Estados‑Membros adotem medidas adequadas para
proteger as suas sociedades contra ingerências manipuladoras deste tipo (61). No mesmo sentido, a própria União adotou medidas gerais com o objetivo de controlar e sancionar estas atividades (62), sem associar estas atividades ao interesse de outros Estados ou atores estrangeiros.
117. Por conseguinte, cabe examinar se o exercício pelo Serviço dos seus poderes de inquérito em relação, por um lado, às «atividades de representação de interesses» e às «atividades que se destinam a influenciar o debate democrático e os processos decisórios do Estado e da sociedade», na aceção do artigo 3.°, alínea a), aa) e ac), da lei controvertida, e, por outro, às «atividades de manipulação da informação e de desinformação», na aceção do artigo 3.°, alínea a), ab), desta lei, realizadas no interesse de outros Estados e de entidades, organizações e pessoas singulares estrangeiras, é necessário para atingir o objetivo legítimo prosseguido.
ii)    Necessidade
118. Uma medida é necessária quando o objetivo legítimo prosseguido não pode ser alcançado através de uma medida igualmente adequada mas menos restritiva. Por conseguinte, importa averiguar se não existem meios menos restritivos para proteger os processos democráticos internos contra ingerências estrangeiras ilegítimas do que submeter as atividades mencionadas no
n.° 117 das presentes conclusões aos poderes de inquérito do Serviço.
119. É certo que todos esses conceitos são de natureza indeterminada, pelo que o seu âmbito de aplicação é potencialmente amplo. No entanto, no que respeita às «atividades de representação de interesses» e às «atividades que se destinam a influenciar o debate democrático e os processos decisórios do Estado e da sociedade», no interesse de outros Estados ou pessoas (singulares ou coletivas) estrangeiras, dificilmente parece possível especificá‑los ainda mais para permitir uma fiscalização estatal eficaz, de modo que proteja os processos democráticos internos de ingerências ilegítimas, em particular, de outros Estados. Isto é ainda mais verdadeiro no que respeita aos conceitos de «atividades de manipulação da informação e de desinformação», que correspondem aos conceitos adotados nas medidas tomadas ao nível da União para proteger as sociedades democráticas e pluralistas contra tais atividades (63). Tendo em conta a dificuldade em elaborar uma definição mais específica e menos restritiva
e a necessidade de combater efetivamente todas as atividades manipuladoras prejudiciais deste tipo, não se afigura inapropriado conferir a uma autoridade independente, como o Serviço, poderes de inquérito para investigar estas atividades. Pelo contrário, devido à condição adicional de que estas atividades devem ser «realizadas no interesse de outros Estados e de entidades, organizações e pessoas singulares estrangeiras», o conceito de «atividades de manipulação da informação e de desinformação» parece estar delineado de forma mais clara do que o previsto no direito da União.
120. Por conseguinte, é necessário examinar o caráter proporcionado, em sentido estrito, do exercício pelo Serviço dos seus poderes de inquérito a este respeito.
iii) Proporcionalidade
121. De acordo com o critério da proporcionalidade em sentido estrito, as medidas adequadas e necessárias para alcançar os objetivos legitimamente prosseguidos não podem causar desvantagens desproporcionadas relativamente aos objetivos prosseguidos. No caso em apreço, importa assim garantir que o exercício pelo Serviço dos seus poderes de inquérito em relação, por um lado, às «atividades de representação de interesses» e às «atividades que se destinam a influenciar o debate democrático e os processos decisórios do Estado e da sociedade», na aceção do artigo 3.°, alínea a), aa) e ac), da lei controvertida, e, por outro, às «atividades de manipulação da informação e de desinformação», na aceção do artigo 3.°, alínea a), ab), desta lei, não prejudica, de forma desproporcionada ou excessiva, a livre prestação de serviços protegida pelo artigo 16.° da Diretiva Serviços.
122. O caráter indeterminado destes conceitos de «atividades» que são «realizadas no interesse de outros Estados e de entidades, organizações e pessoas singulares estrangeiras», conjugado com o amplo poder de apreciação de que o Serviço dispõe a este respeito (v.
n.° 104 das presentes conclusões), acarreta um risco significativo de interpretação incoerente e desproporcionada do artigo 3.°, alínea a), da lei controvertida à luz do objetivo de proteção dos processos democráticos internos.
123. Ora, no que respeita à proteção da integridade e do bom desenrolar do debate democrático e dos processos decisórios internos, incluindo das «pessoas que exercem prerrogativas de poder público», este risco é reduzido. As atividades de ingerência em causa são precisamente aquelas que
promovem a representação de interesses — em princípio, ilegítimos neste contexto — de outros Estados e de entidades, organizações e pessoas singulares estrangeiras, atividades contra as quais um Estado deve poder legitimamente proteger os seus processos (decisórios) democráticos internos. O mesmo é válido para as atividades «que se destinam a influenciar o debate democrático e os processos decisórios» no interesse destes atores estrangeiros. Assim, o controlo exercido por um órgão independente com o objetivo de identificar claramente estes interesses potencialmente prejudiciais para estes processos não pode ser considerado desproporcionado ou excessivo.
124. Em contrapartida, no que respeita ao conceito de «atividades de manipulação da informação e de desinformação», na aceção do artigo 3.°, alínea a), ab), da lei controvertida, esse risco significativo de interpretação incoerente e desproporcionada, ou mesmo errada, afigura‑se real e confirmado pela prática do Serviço, conforme apresentada pela Comissão. O Serviço acusa a Transparency International de envolver‑se em atividades de «desinformação» ao criticar a falta de transparência e a corrupção nos meios estatais de diferentes países, incluindo a Hungria (64). Ora, as atividades que têm por objeto aumentar a transparência e combater a corrupção são atividades suscetíveis de contribuir para a proteção dos processos democráticos internos e não o contrário. Afigura‑se, por isso, contraditório qualificar estas atividades de «desinformação» que põe em risco a soberania.
125. Além disso, cumpre recordar que a aplicação do artigo 3.°
da lei controvertida não está submetida a nenhuma fiscalização administrativa ou judicial (65). Por conseguinte, não existe nenhuma via de recurso nem nenhuma instância de controlo independente que possa prevenir ou corrigir estas interpretações excessivas do conceito de «desinformação» ou um exercício desproporcionado
pelo Serviço dos seus poderes de inquérito para este efeito. Daqui resulta que os atos praticados
pelo Serviço neste contexto não estão submetidos a um controlo de proporcionalidade para garantir que o Serviço se limita a tomar as medidas adequadas e menos intrusivas para atingir os objetivos alegados e que tenha também em conta a livre prestação de serviços, protegida pelo artigo 16.° da Diretiva Serviços.
126. Nestas condições, os requisitos estabelecidos pela lei controvertida relativamente às «atividades de manipulação da informação e de desinformação», a que se refere o artigo 3.°, alínea a), ab), da lei controvertida, não podem ser considerados proporcionados para atingir o objetivo de proteção dos processos democráticos internos.
iv)    Conclusão intermédia
127. Por conseguinte, no que diz respeito às atividades referidas no artigo 3.°, alínea a), ab), e alíneas b) e c), da lei controvertida, uma vez
que dizem respeito às eleições e, por isso, não estão excluídas do objeto do presente litígio (v.
n.° 111 da presentes conclusões, no que respeita ao financiamento estrangeiro, direto ou indireto, de partidos políticos ou de candidatos eleitorais), os requisitos estabelecidos pela lei controvertida ora não são necessários, ora não são proporcionados para atingir os objetivos de interesse geral alegados, na aceção do artigo 16.°,
n.° 1, terceiro parágrafo, alíneas b) e c), da Diretiva Serviços. Contudo, o mesmo não acontece com as atividades que tenham por objeto a «representação de interesses» ou «que se destinam a influenciar o debate democrático e os processos decisórios
do Estado e da sociedade», incluindo «das pessoas que exercem prerrogativas de poder público» (v. n.os 113 e 123 das presentes conclusões).
128. Assim, nesta medida, há que julgar procedente o fundamento relativo à violação do artigo 16.° da Diretiva Serviços.
2.      Violação da liberdade de receber serviços garantida pelo artigo 19.° da Diretiva Serviços
129. A Comissão alega que as disposições controvertidas também são incompatíveis com a liberdade de receber serviços, ao abrigo do artigo 19.° da Diretiva Serviços. Nos termos desta disposição, os Estados‑Membros não podem impor ao destinatário requisitos que restrinjam a utilização de um serviço fornecido por um prestador estabelecido noutro Estado‑Membro.
130. Recordo que as disposições controvertidas impõem «requisitos», na aceção do artigo 4.°, ponto 7), da Diretiva Serviços (v. n.os 73 a 87 das presentes conclusões). Estes requisitos são, em princípio, proibidos pelo artigo 19.° desta diretiva, uma vez que a lista de requisitos nela prevista não é exaustiva («nomeadamente»).
131. Com efeito, o Serviço pode abrir e conduzir inquéritos contra os destinatários de serviços prestados no âmbito das atividades referidas no artigo 3.° da lei controvertida. Estes inquéritos podem também abranger beneficiários de «apoio(s) proveniente(s) do estrangeiro», quando estes apoios são prestados a título oneroso, por exemplo, a concessão de um empréstimo em condições preferenciais. Estes destinatários ou beneficiários são obrigados a cooperar com o Serviço, nos termos do artigo 7.°, n.os 1 a 3, lido em conjugação com o artigo 8.°,
n.° 1, desta lei. Por conseguinte, podem
ser dissuadidos de recorrer a tais serviços,
para minimizar o risco de serem objeto de um inquérito ou de uma divulgação, na aceção do artigo 7.°,
n.° 4, lido em conjugação com o artigo 6.°, n.os 3 e 8, da referida lei.
132. Pelas razões expostas nos n.os 98 e seguintes das presentes conclusões, estes requisitos só são parcialmente justificados por um interesse geral imperioso.
133. Por conseguinte, nesta medida, as disposições controvertidas violam também a liberdade de receber serviços, na aceção do artigo 19.° da Diretiva Serviços.
134. Resulta do exposto que os fundamentos relativos à violação dos artigos 16.° e 19.° da Diretiva Serviços são fundados e devem ser julgados procedentes.
3.      Violação da liberdade de estabelecimento garantida pelo artigo 14.° da Diretiva Serviços
135. O artigo 14.°, ponto 1), da Diretiva Serviços, que concretiza a liberdade de estabelecimento consagrada no artigo 49.° TFUE (66), proíbe os Estados‑Membros de condicionarem o acesso a uma atividade de serviços ou o seu exercício no respetivo território ao cumprimento de requisitos discriminatórios baseados, direta ou indiretamente, na nacionalidade ou, tratando‑se de sociedades, no local da sede. O artigo 14.°, ponto 1), alíneas a) e b), refere apenas exemplos a este respeito («em especial») (67).
136. Tal como exposto nos n.os 58 e 59 e seguintes das presentes conclusões, o artigo 3.° da lei controvertida visa uma multiplicidade de atividades, incluindo económicas. Assim, o estabelecimento de uma filial na Hungria por um prestador com sede noutro Estado‑Membro pode ser considerado uma atividade realizada no interesse de uma entidade, de uma organização ou de uma pessoa singular estrangeira ou com apoio proveniente do estrangeiro.
137. Uma vez que preveem, nomeadamente, o exercício pelo Serviço de poderes de inquérito e as correspondentes obrigações de cooperação por parte das organizações e das pessoas em causa, as disposições controvertidas estabelecem «requisitos», na aceção do artigo 4.°, ponto 7), da Diretiva Serviços (68).
138. Estes requisitos são indiretamente discriminatórios em razão da nacionalidade ou da sede do prestador de serviços (v. n.os 95 a 97 das presentes conclusões). Assim, os prestadores estrangeiros que pretendam estabelecer‑se na Hungria são indiretamente discriminados, uma vez que este estabelecimento e as atividades que lhe estão associadas são regularmente suscetíveis de preencher o conceito de «apoio proveniente do estrangeiro» ou o conceito de atividade realizada no interesse de uma entidade, de uma organização ou de uma pessoa singular
estrangeira. Por conseguinte, os requisitos estabelecidos pelas disposições controvertidas são suscetíveis de afetar mais os prestadores estrangeiros do que os prestadores húngaros.
139. Em consonância com as considerações expostas nos n.os 107 a 127 das presentes conclusões, no caso em apreço, esta discriminação indireta não pode ser justificada, uma vez que não é necessária nem adequada para proteger a democracia (69).
140. Por conseguinte, o fundamento relativo à violação do artigo 14.° da Diretiva Serviços é fundado e deve ser julgado procedente.
4.      Violação da livre circulação dos serviços da sociedade da informação garantida pelo artigo 3.° da Diretiva sobre o Comércio Eletrónico
141. Segundo a Comissão, as disposições controvertidas violam o artigo 3.° da Diretiva sobre o Comércio Eletrónico. Com efeito, nos termos do
n.° 2 deste artigo, os Estados‑Membros não podem, por razões que relevem do domínio coordenado, restringir a livre circulação dos serviços da sociedade da informação provenientes de outro Estado‑Membro.
142. A Hungria contesta a aplicabilidade da Diretiva sobre o Comércio Eletrónico, alegando que a lei controvertida não impõe nenhuma «exigência» no que diz respeito aos serviços prestados por via eletrónica. Em todo o caso, uma eventual restrição não assenta em razões que relevem do «domínio coordenado», na aceção do artigo 2.°, alínea h), da Diretiva sobre o Comércio Eletrónico, uma vez que o objetivo desta lei é apenas o de proteger a soberania nacional contra as atividades que constituem uma ameaça.
143. Nos termos do artigo 2.°, alínea a), da Diretiva sobre o Comércio Eletrónico, lido em conjugação com o artigo 1.°,
n.° 1, alínea b), da Diretiva (UE) 2015/1535 (70), entende‑se por «serviços da sociedade da informação» «qualquer serviço prestado normalmente mediante remuneração, à distância, por via eletrónica e mediante pedido individual de um destinatário de serviços».
144. Como referido nos n.os 58 e 59 das presentes conclusões, o artigo 3.° da lei controvertida é formulado de forma ampla e alarga o âmbito de aplicação material e pessoal desta lei a um grande número de «atividades», incluindo de serviços, que podem ser exercidas por várias organizações ou pessoas. Por conseguinte, esta disposição é necessariamente suscetível de abranger prestadores de serviços de informação fornecidos mediante remuneração, como os serviços de comunicação social, de comunicação ou de publicidade, incluindo serviços de cariz político (71), que são frequentemente prestados à distância ou por via eletrónica e mediante pedido individual do seu destinatário (72).
145. Isto
é confirmado pelo artigo 3.°, alínea a), ab), da lei controvertida, dado que as «atividades de manipulação da informação e de desinformação» nele referidas podem ser atividades de um prestador de serviços deste tipo (73). Por conseguinte, apesar da inexistência de regras específicas nesta lei relativas aos serviços da sociedade da informação, estas atividades podem estar abrangidas pelo âmbito de aplicação da Diretiva sobre o Comércio Eletrónico.
146. Em conformidade com o artigo 3.°,
n.° 1, da Diretiva sobre o Comércio Eletrónico, que assenta no princípio do país de origem, o Estado‑Membro de acolhimento deve limitar‑se a assegurar que os serviços da sociedade da informação prestados por um prestador no seu território cumpram as disposições nacionais aplicáveis no Estado‑Membro de origem que se integrem no domínio coordenado.
147. Nos termos do artigo 2.°, alínea h), desta diretiva, o domínio coordenado abrange «as exigências fixadas na legislação dos Estados‑Membros, aplicáveis aos prestadores de serviços da sociedade da informação e aos serviços da sociedade da informação, independentemente de serem de natureza geral ou especificamente concebidos para esses prestadores e serviços» (74). Assim, a legislação nacional em causa não tem de ter o objetivo específico de regular os serviços da sociedade da informação, pois as exigências em causa podem ter natureza geral (75).
148. Daqui resulta que as condições e as obrigações de cooperação previstas nas disposições dos artigos 6.° a 8.°, 11.° e 12.° da lei controvertida devem ser consideradas «requisitos respeitantes ao comportamento do prestador de serviços, à qualidade ou conteúdo do serviço», na aceção do artigo 2.°, alínea h), i), segundo travessão, da Diretiva sobre o Comércio Eletrónico (v. também n.os 73 a 81 das presentes conclusões). Em particular, a obrigação legal que incumbe a um prestador de serviços em linha de transmitir a uma autoridade nacional um número de informações relativas à sua atividade impõe que este prestador cumpra determinados requisitos que não são exigidos no respetivo Estado‑Membro de estabelecimento (76). O mesmo é válido para as disposições que regulam as consequências do incumprimento pelos prestadores de serviços da obrigação de cooperação com o Serviço no âmbito de um inquérito. Isto inclui a divulgação deste incumprimento no relatório anual, em conformidade com o artigo 6.°,
n.° 3, lido em conjugação com o artigo 7.°,
n.° 4, da lei controvertida, e o eventual recurso, pelo presidente do Serviço, à Comissão Permanente para a Segurança Nacional da Assembleia Nacional, nos termos do artigo 12.°, alínea a), desta lei (77).
149. Por conseguinte, cumpre declarar que os prestadores destes serviços, estabelecidos noutro Estado‑Membro e que pretendam prestar estes serviços na Hungria, têm de cumprir as obrigações nos termos da lei controvertida enquanto exigências que se integram no domínio coordenado (78). No entanto, o artigo 3.°,
n.° 2, da Diretiva sobre o Comércio Eletrónico opõe‑se a que, no Estado‑Membro de acolhimento, o prestador de um serviço do comércio eletrónico seja sujeito a exigências mais estritas do que as previstas pelo direito material em vigor no Estado‑Membro de origem ou de estabelecimento do referido prestador (79). Tal como exposto no
n.° 63 das presentes conclusões, a Hungria não pode objetar a este respeito que o impacto da lei controvertida no comportamento dos operadores económicos é insignificante e aleatório.
150. Por último, como alega a Comissão, no caso em apreço, não é necessário examinar o caráter eventualmente justificado das restrições constatadas. É certo que o artigo 3.°,
n.° 4, alínea a), i), primeiro e terceiro travessões, da Diretiva sobre o Comércio Eletrónico permite que os Estados‑Membros
tomem medidas restritivas da livre circulação dos serviços da sociedade da informação, na aceção do artigo 3.°,
n.° 2, desta diretiva, nomeadamente, por razões de ordem pública e de segurança pública. No entanto, a este respeito, a Hungria devia ter previamente seguido o procedimento previsto no artigo 3.°,
n.° 4, alínea b), da referida diretiva, primeiro, solicitando ao Estado‑Membro de origem que tomasse medidas e, depois, no caso de este último não tomar medidas ou de estas não terem sido suficientes, notificando a Comissão e esse Estado‑Membro
da sua intenção de tomar tais medidas (80), o que manifestamente não fez.
151. Consequentemente, as disposições controvertidas devem ser declaradas contrárias ao artigo 3.°,
n.° 2, da Diretiva sobre o Comércio Eletrónico, sem que seja, em princípio, necessário examinar a sua eventual justificação. De resto, esta análise estaria, em parte,
fadada ao fracasso, como o demonstrou a análise da justificação das medidas controvertidas com base na Diretiva Serviços, nos n.os 107 e seguintes das presentes conclusões.
152. Por conseguinte, o fundamento relativo à violação do artigo 3.° da Diretiva sobre o Comércio Eletrónico deve ser julgado procedente.
5.      Violação da livre prestação de serviços e da liberdade de estabelecimento garantidas pelos artigos 49.° e 56.° TFUE
153. A Comissão invoca também uma violação das disposições mais gerais dos artigos 49.° e 56.° TFUE.
154. A Hungria responde, em substância, que a lei controvertida não pode ser examinada simultaneamente à luz de várias disposições de direito primário e de direito derivado relativas às liberdades fundamentais.
155. Resulta de jurisprudência assente que, quando uma legislação nacional está abrangida, na sua globalidade, pelo âmbito de aplicação do direito derivado que prevê uma harmonização exaustiva ao nível da União, deixa de ser possível um controlo dessa legislação à luz do direito primário (81).
156. É certo que, tendo em conta o amplo âmbito de aplicação do artigo 3.° da lei controvertida, devido ao caráter indeterminado dos conceitos de «atividades» nele previstos (v. n.os 58 e 59 das presentes conclusões), estas podem incluir atividades de serviços não abrangidas pelo âmbito de aplicação da Diretiva sobre o Comércio Eletrónico e da Diretiva Serviços. Assim, nesta medida, o direito primário correspondente continua, em princípio, a ser aplicável.
157. No entanto, a Comissão não indicou as razões pelas quais, além das alegadas violações da Diretiva sobre o Comércio Eletrónico (artigo 3.°) e da Diretiva Serviços (artigos 14.°, 16.° e 19.°), a legalidade das disposições controvertidas deve também ser apreciada à luz dos artigos 49.° e 56.° TFUE, tendo em conta que estas diretivas preveem uma harmonização exaustiva ao nível da União das atividades de serviços abrangidas pelo respetivo âmbito de aplicação.
158. Por outro lado, na presente ação, a Comissão renunciou a censurar à Hungria uma violação do artigo 3.° da Diretiva Serviços de Comunicação Social Audiovisual (82), violação que ainda tinha sido alegada no parecer fundamentado (v. n.os 27 e 33 das presentes conclusões). Ora, nestas circunstâncias, a Comissão já não pode acusar a Hungria de restringir a liberdade dos serviços de comunicação social audiovisual apenas à luz dos artigos 49.° ou 56.° TFUE.
159. Por conseguinte, a lei controvertida não deve ser apreciada à luz dos artigos 49.° ou 56.° TFUE.
160. Assim, os fundamentos relativos à violação simultânea destes artigos devem ser julgados improcedentes.
161. Isto não afeta a livre circulação de capitais, garantida pelo artigo 63.° TFUE, à qual a Diretiva sobre o Comércio Eletrónico e a Diretiva Serviços não se aplicam (83). Por conseguinte, esta liberdade não é secundária, na aceção da jurisprudência invocada pela Hungria (84), em relação à livre prestação de serviços ou à liberdade de estabelecimento concretizadas por estas diretivas.
6.      Violação da livre circulação de capitais garantida pelo artigo 63.° TFUE
162. Segundo a Comissão, as restrições decorrentes das disposições controvertidas violam a livre circulação de capitais consagrada no artigo 63.° TFUE.
a)      Quanto à existência de uma restrição
163. O artigo 63.°,
n.° 1, TFUE proíbe todas as restrições aos movimentos de capitais entre Estados‑Membros e entre Estados‑Membros e países terceiros.
164. O conceito de «restrição» à liberdade de circulação de capitais,
na aceção do artigo 63.° TFUE, abrange, de modo geral, qualquer entrave aos movimentos de capitais quer entre Estados‑Membros quer entre Estados‑Membros e países terceiros. Em particular, este conceito inclui as medidas estatais que são de natureza discriminatória, por instituírem, direta ou indiretamente, uma diferença de tratamento entre os movimentos nacionais de capitais e os movimentos transfronteiriços de capitais, que não corresponde a uma diferença objetiva de situações e que são, assim, suscetíveis de dissuadir pessoas singulares ou coletivas de outros Estados‑Membros ou de países terceiros de efetuarem movimentos transfronteiriços de capitais (85).
165. Nos termos do artigo 3.°, alíneas b) e c), da lei controvertida, o Serviço investiga as organizações cujas atividades, «realizadas com apoio proveniente do estrangeiro, possam influenciar o resultado das eleições» ou que «se destinam a influenciar a vontade dos eleitores através de apoio proveniente do estrangeiro ou que apoiam estas atividades». Contrariamente ao conceito de «apoio estrangeiro» previsto no Código Penal (86), a lei controvertida não especifica o conceito de «apoio». Por conseguinte, este conceito pode abranger, nomeadamente, o apoio financeiro ou um investimento proveniente de outro Estado‑Membro ou de um Estado terceiro para uma multiplicidade de organizações ou pessoas (87).
166. No entanto, os poderes de inquérito do Serviço e as correspondentes obrigações de cooperação impostas às pessoas ou organizações em causa são, em geral, suscetíveis de afetar ou de tornar menos atrativos os apoios financeiros ou os investimentos transfronteiriços. O mesmo é válido em relação ao poder do Serviço de tornar públicas informações relativas a estas organizações ou pessoas e a estes apoios financeiros, o que é suscetível de dissuadir as referidas organizações ou pessoas de prestar esse apoio (88).
167. Por outro lado, as disposições controvertidas, consideradas no seu conjunto, reservam um tratamento diferente às organizações estabelecidas na Hungria que recebem um apoio financeiro proveniente de outros Estados‑Membros ou de países terceiros em relação às organizações que recebem um apoio financeiro de origem húngara. Isto fica a dever‑se ao facto de, em conformidade com o artigo 3.°, alíneas b) e c), da lei controvertida, apenas a presença de indícios de investimentos de origem estrangeira («apoio proveniente do estrangeiro») poder dar origem à abertura de um inquérito e à adoção de medidas pelo Serviço (89). Por conseguinte, as pessoas que prestam este apoio a partir de outro Estado‑Membro ou de um país terceiro ficam expostas a um risco mais elevado de instauração de processos e são tratadas de maneira diferente em relação às pessoas cujo apoio provém de um local de residência ou de uma sede na Hungria. Ora, estas diferenças de tratamento em função da proveniência nacional ou «estrangeira» dos apoios financeiros e, por conseguinte, do local da residência ou da sede das pessoas singulares ou coletivas que prestam tais apoios constituem discriminações indiretas em razão da nacionalidade.
b)      Quanto à justificação
168. O artigo 65.°,
n.° 1, alínea b), TFUE permite aos Estados‑Membros restringir a livre circulação de capitais por razões de ordem pública e de segurança pública. Esta restrição pode ser admitida quando for necessária e proporcionada para alcançar, de forma coerente e sistemática, um objetivo imperioso de interesse geral, na aceção do artigo 65.° TFUE (90).
169. Segundo a Hungria, as disposições controvertidas são conformes aos objetivos do direito da União, nomeadamente aos objetivos das regras relativas à luta contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, o que constitui, em princípio, um objetivo legítimo de ordem pública (91). No entanto, a Hungria não demonstrou a relação entre as atividades a que se refere o artigo 3.°, alíneas b) e c), da lei controvertida («atividades, realizadas com apoio proveniente do estrangeiro, [que] possam influenciar o resultado das eleições» e «atividades
que se destinam a influenciar a vontade dos eleitores através de apoio proveniente do estrangeiro») e o branqueamento de capitais ou o financiamento do terrorismo. Com efeito, a Hungria limitou‑se a fazer uma referência vaga à legislação da União nesta matéria.
170. Além disso, cumpre referir que a Hungria não invoca, neste contexto, como objetivo de ordem pública, a proteção do processo eleitoral, enquanto tal, para proibir o apoio financeiro, direto ou indireto, de candidatos eleitorais ou de partidos políticos. Com efeito, esta proteção é garantida, nomeadamente, pelas disposições penais mencionadas nos n.os 22 e 23 das presentes conclusões (92).
171. Além disso, a Comissão não contesta
os requisitos de transparência financeira nem as disposições penais introduzidas ou alteradas pela lei controvertida, que se referem, de forma específica, ao financiamento, direto ou indireto, de partidos políticos ou dos seus candidatos eleitorais. Assim, as medidas restritivas da livre circulação de capitais que o Serviço ou outras autoridades competentes adotam com base nestes requisitos e nestas disposições, em relação a organizações na aceção do artigo 3.°, alíneas b) e c), desta lei, não são objeto da presente ação. Em todo o caso, estas medidas podem ser justificadas pelo objetivo imperioso de interesse geral de proteger os processos democráticos internos (93). O mesmo é válido para as disposições da Lei relativa ao Financiamento e à Gestão dos Partidos Políticos, não contestadas pela Comissão, que punem com sanções penais o apoio financeiro proveniente do estrangeiro que tem por objetivo influenciar a vontade dos eleitores por um «organismo de designação» (94).
172. Por último, pelas razões expostas no
n.° 115 das presentes conclusões, os requisitos estabelecidos pela lei controvertida não são adequados para alcançar o objetivo, invocado pela Hungria, de aumentar a transparência do financiamento das organizações não governamentais (95).
173. Por conseguinte, as disposições controvertidas, uma vez que comportam restrições às atividades realizadas «com apoio proveniente do estrangeiro» referidas no artigo 3.°, alíneas b) e c), da lei controvertida, violam a livre circulação de capitais consagrada no artigo 63.° TFUE.
174. Consequentemente, o fundamento relativo à violação do artigo 63.° TFUE é fundado e deve ser julgado procedente.
7.      Violação das disposições da Carta
a)      Fundamentos e aplicabilidade das disposições da Carta
175. A Comissão alega que a lei controvertida viola a liberdade de expressão e de informação (artigo 11.° da Carta), a liberdade de reunião e de associação (artigo 12.° da Carta), o direito ao respeito pela vida privada e familiar (artigo 7.° da Carta), a obrigação de sigilo profissional entre o advogado e o seu cliente (artigo 7.°, lido em conjugação com o artigo 47.° da Carta), e o direito de não se autoincriminar (artigo 48.° da Carta).
176. Nos termos do artigo 51.°,
n.° 1, da Carta, estas disposições e estes direitos fundamentais têm por destinatários os Estados‑Membros quando apliquem o direito da União.
177. Como resulta das considerações expostas nos n.os 68 e seguintes das presentes conclusões, as disposições controvertidas e a sua aplicação implicam restrições ao exercício de várias liberdades fundamentais, conforme garantidas pelo direito primário e secundário da União.
178. Por conseguinte, no que respeita à adoção e à aplicação da lei controvertida, a Hungria está vinculada pelas disposições da Carta.
179. Examinarei separadamente os fundamentos relativos às violações dos direitos garantidos pelo artigo 7.° (Respeito pela vida privada e familiar), pelo artigo 11.° (Liberdade de expressão e de informação) e pelo artigo 12.° (Liberdade de reunião e de associação) da Carta para verificar, num primeiro momento, a existência de uma ingerência nestes direitos [alíneas b) a d)]. Num segundo momento, apreciarei conjuntamente se estas ingerências são justificadas por razões imperiosas de interesse geral e proporcionadas para o efeito [alínea e)]. Num terceiro momento, analisarei a existência de uma ingerência nos direitos garantidos pelo artigo 7.°, lido em conjugação com o artigo 47.° (direito ao sigilo profissional entre advogado e cliente), e pelo artigo 48.° (Presunção de inocência e direitos de defesa, incluindo o direito de não se autoincriminar) da Carta e eventuais justificações [alíneas g) e h)].
b)      Ingerência na liberdade de expressão e de informação garantida pelo artigo 11.° da Carta
180. Há que examinar se as disposições controvertidas comportam uma ingerência na liberdade de expressão e de informação, garantida pelo artigo 11.°,
n.° 1, da Carta, uma vez que conferem ao Serviço, nomeadamente, poderes de inquérito e de divulgação e impõem às organizações ou pessoas em causa correspondentes obrigações de cooperação.
181. A Comissão, apoiada pelos intervenientes, considera que é esse o caso. O artigo 3.° da lei controvertida visa, antes de mais, atividades que, pela sua própria natureza, estão intimamente ligadas à comunicação de informações e à expressão de opiniões, em particular no âmbito da troca de ideias sobre assuntos de interesse público, do debate democrático, da vida política e dos processos eleitorais. Ao permitir que o Serviço submeta estas atividades a uma vigilância ampla e divulgue os resultados eventualmente acusatórios desta vigilância, as disposições controvertidas violam gravemente a liberdade de expressão, nomeadamente dos órgãos da imprensa ou de comunicação social e das organizações não governamentais.
182. A Hungria responde que as medidas adotadas pelo Serviço com base nas disposições controvertidas são neutras, uma vez que não visam o conteúdo de uma comunicação ou de uma opinião, mas apenas o seu caráter prejudicial para a soberania.
183. A liberdade de expressão e de informação, garantida pelo artigo 11.°,
n.° 1, da Carta, compreende a liberdade de receber e de transmitir informações e ideias, sem que possa haver ingerência do poder público. Além disso, nos casos em que estejam envolvidos jornalistas e/ou editores e órgãos de comunicação social na sequência da publicação de um artigo de imprensa, a liberdade de expressão e de informação é especificamente protegida pelo artigo 11.°,
n.° 2, da Carta, nos termos do qual a liberdade e o pluralismo dos meios de comunicação social devem ser respeitados (96).
184. Nos termos do artigo 52.°,
n.° 3, da Carta, o âmbito de aplicação destes direitos deve ser interpretado tendo em conta a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (a seguir «TEDH») relativa ao artigo 10.°
da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH»), que determina o limiar de proteção mínima a este respeito (97), sem, no entanto, obstar a que o direito da União confira uma proteção mais ampla (98).
185. Embora a natureza e o alcance de algumas «atividades» de ingerência no interesse de outros Estados ou de pessoas, singulares ou coletivas, estrangeiras não sejam suficientemente especificados no artigo 3.° da lei controvertida (99), o objetivo principal desta lei consiste em identificar e combater as ameaças ou as violações da soberania nacional que resultam destas atividades. Ora, a preservação deste objetivo pressupõe necessariamente que o Serviço investigue o objeto, o alcance e o conteúdo das opiniões ou das comunicações, incluindo das informações, que são objeto dessas atividades, nomeadamente as «atividades que se destinam a influenciar o debate democrático e os processos decisórios do Estado e da sociedade», na aceção do artigo 3.°, alínea a), ac), desta lei. Uma análise provisória a este respeito revela‑se mesmo necessária antes mesmo da abertura do inquérito.
186. Por conseguinte, a distinção que a Hungria faz entre,
por um lado, o conteúdo de uma opinião expressa ou de uma comunicação
que pode estar abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 3.° da lei controvertida e, por outro, a ameaça ou a violação da soberania nacional que daí decorre é impraticável, a menos que se considere que qualquer expressão de opiniões ou comunicação no interesse de uma organização ou de uma pessoa estrangeira constitui, por si só, uma potencial ameaça para essa soberania que justifique uma intervenção do Serviço. Ora, isto confirma, por maioria de razão, o caráter discriminatório das disposições do artigo 3.° desta lei. Por conseguinte, deve também ser rejeitado o argumento da Hungria de que os meios de comunicação social e os jornalistas, que beneficiam de uma proteção ampla à luz da liberdade de expressão (100), não são, em princípio, afetados pela lei controvertida uma vez que esta lei abrange apenas a ingerência estrangeira ilegítima nas eleições e na vontade do eleitorado.
187. Além disso, os termos do artigo 3.°, alínea a), da lei controvertida permitem que o Serviço investigue todas as alegadas atividades de ingerência no interesse de outros Estados ou de pessoas, singulares ou coletivas, estrangeiras, suscetíveis de comprometer ou pôr em risco a soberania, que sejam relativas ao debate público, independentemente do seu objeto, do seu alcance, do seu conteúdo ou da sua origem (101). O caráter vago das disposições controvertidas indica, por si só, que podem acarretar ou estar na origem de uma ingerência na liberdade de expressão e de informação.
188. Esta ingerência não pressupõe que um Estado sancione a expressão de uma opinião concreta devido ao respetivo conteúdo. A liberdade de expressão protege também contra ações dos Estados que tenham um efeito dissuasor na expressão de opiniões em geral e impliquem um risco de autocensura (102). Assim, para constatar este efeito dissuasor, basta que a expressão de uma opinião possa fazer objeto de um inquérito penal (103).
189. Ora, no caso em apreço, o risco de ação penal, seja ou não justificada, aumenta na sequência de um inquérito do Serviço, tendo em conta a
possibilidade, ou mesmo a obrigação,
de o Serviço transmitir os resultados do inquérito às autoridades competentes, incluindo em matéria penal, nos termos do artigo 11.° da lei controvertida (104). Da mesma forma, o efeito dissuasor ou o risco de autocensura resulta da ameaça da eventual abertura de um inquérito pelo Serviço e da possibilidade de o Serviço divulgar na Internet,
nos termos do artigo 6.°, n.os 1 e 3, desta lei, os resultados do inquérito, no termo do mesmo, e de publicar relatórios, potencialmente acusatórios ou estigmatizantes. Por conseguinte, este efeito dissuasor e este risco de autocensura resultam dos poderes de inquérito do Serviço e das obrigações de cooperação impostas às organizações ou pessoas que atuam nos setores dos meios de comunicação social, da imprensa e da comunicação. Com efeito, estas organizações ou pessoas podem ser objeto de inquérito por exercerem uma das «atividades» a que se refere o artigo 3.° da lei controvertida (105).
190. Além disso, a proteção das fontes jornalísticas é uma das condições primordiais da liberdade de imprensa. Sem esta proteção, estas fontes podem ser dissuadidas de ajudar os meios de comunicação social a informar o público sobre assuntos de interesse geral (106). Ora, quando uma organização ou um representante da imprensa ou dos meios de comunicação social cumpre a sua obrigação de cooperação e presta todas as informações solicitadas pelo Serviço, esta organização ou este representante corre o risco de revelar a identidade das suas fontes de informação. Por conseguinte, a participação aparente dos jornalistas na identificação de fontes anónimas tem sempre um efeito dissuasor (107). Com efeito, se fontes potenciais de informação perdem a confiança de que a respetiva identidade está protegida, abster‑se‑ão de contactar os jornalistas para fornecer‑lhes informações sensíveis. Isto pode também levar um jornalista a limitar ou a cessar as suas atividades de investigação,
a deixar de receber apoios estrangeiros para o efeito, ou a censurar‑se para evitar a abertura de um inquérito pelo Serviço.
191. Nos termos do artigo 6.°
da lei controvertida, o Serviço pode divulgar a sua avaliação no termo de um inquérito e no seu relatório anual, mesmo que este resultado seja desfavorável para a organização ou a pessoa em causa, o que já fez, como resulta dos relatórios e dos comunicados de imprensa publicados (108). Declarações públicas desta natureza, tais como advertências públicas de uma autoridade do Estado, podem, de facto, ter um efeito dissuasor na liberdade de expressão de opiniões (109). Isto é tanto mais verdade quando esta declaração pública é acusatória ou estigmatizante (110).
192. Por conseguinte, as disposições controvertidas comportam uma ingerência na liberdade de expressão e de informação garantida pelo artigo 11.°,
n.° 1, da Carta.
c)      Ingerência na liberdade de associação garantida pelo artigo 12.° da Carta
193. Nos termos do artigo 12.°,
n.° 1, da Carta, todas as pessoas têm direito à liberdade de associação a todos os níveis, nomeadamente nos domínios político, sindical e cívico. Este direito corresponde ao direito garantido no artigo 11.°,
n.° 1, CEDH, pelo que lhe deve ser reconhecido o mesmo sentido e âmbito que este último, enquanto limiar de proteção mínima, em conformidade com o artigo 52.°,
n.° 3, da Carta (v.
n.° 184 das presentes conclusões).
194. A Comissão alega que as disposições controvertidas tornam nitidamente mais difícil para as associações ou organizações atuarem na Hungria. A própria existência destas associações ou organizações pode depender da possibilidade de obterem um apoio transfronteiriço, na aceção do artigo 3.° da lei controvertida, suscetível de dar origem a uma intervenção do Serviço. Este pode investigar as atividades, atuais ou previstas, de todas as organizações não governamentais estabelecidas na Hungria, incluindo atividades de informação do público, comunicação de opiniões, promoção de interesses e participação no debate público e democrático.
195. A Hungria responde, em substância, que, na falta de sanções, os inquéritos do Serviço não podem ter impacto na liberdade de associação.
196. O direito à liberdade de associação constitui um dos fundamentos essenciais de uma sociedade democrática e pluralista. Este direito permite aos cidadãos agir coletivamente em domínios de interesse comum e contribuir para o bom funcionamento da vida pública (111). O referido direito permite, nomeadamente, a uma associação prosseguir as suas atividades e funcionar sem ingerência estatal injustificada (112). Assim, uma legislação que torne significativamente mais difícil a atuação ou o funcionamento das associações, nomeadamente, limitando a sua capacidade para receber recursos financeiros, incluindo recursos provenientes do estrangeiro, transmitindo uma imagem negativa das suas atividades ou expondo‑as a um risco de sanção, comporta ingerências ao direito à liberdade de associação (113).
197. Por conseguinte, viola essa liberdade uma legislação que estabelece requisitos suscetíveis de terem um efeito dissuasor na participação de doadores que residam noutros Estados‑Membros ou em países terceiros no financiamento das organizações não governamentais e, desta forma, de dificultar as atividades destas organizações e a realização dos objetivos que prosseguem. O mesmo é válido quando estes requisitos são suscetíveis de criar um clima de desconfiança generalizada relativamente a essas organizações e de estigmatizá‑las (114).
198. Como demonstrado em vários relatórios e comunicados de imprensa publicados pelo Serviço (115), as atividades e o financiamento a partir do estrangeiro de organizações não governamentais estão abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 3.°, alíneas b) e c), da lei controvertida («atividades, realizadas com apoio proveniente do estrangeiro» que «possam influenciar o resultado das eleições» e «atividades
que se destinam a influenciar a vontade dos eleitores através de apoio proveniente do estrangeiro») e podem ser considerados contrários à soberania nacional. Assim, o risco acrescido de abertura de um inquérito pelo Serviço é suscetível de dissuadir essas organizações e associações de prosseguirem as suas atividades na Hungria ou de procurarem obter apoio, incluindo financeiro, do estrangeiro. Com efeito, no âmbito desses inquéritos, as organizações e as associações em causa estão submetidas a obrigações alargadas de cooperação e de informação, incluindo no que diz respeito aos seus recursos financeiros. Isto torna mais difícil a realização das suas atividades, o seu financiamento e a prossecução dos seus objetivos. Da mesma forma, os relatórios e os comunicados de imprensa publicados pelo Serviço na sequência de um inquérito podem conter avaliações acusatórias ou estigmatizantes relativas às atividades destas organizações ou associações, como demonstram os exemplos juntos aos autos e invocados pela Comissão e por vários intervenientes (116).
199. Por conseguinte, as disposições controvertidas comportam ou podem dar origem a ingerências na liberdade de associação garantida pelo artigo 12.°,
n.° 1, da Carta.
d)      Ingerência no direito ao respeito pela vida privada e familiar garantido pelo artigo 7.° da Carta
200. O artigo 7.° da Carta reconhece a todas as pessoas o direito ao respeito pela sua vida privada e familiar, pelo seu domicílio e pelas suas comunicações.
201. A Comissão alega que a lei controvertida viola o direito ao respeito pela vida privada dado que compromete a reputação de todas as pessoas que são objeto de um inquérito do Serviço. Este efeito é exacerbado pela publicação obrigatória da identidade das pessoas em causa e das conclusões do Serviço no seu sítio Internet. A Hungria responde que os dados publicados nos relatórios do Serviço constituem meras constatações e indicações factuais objetivas cuja divulgação não pode, por definição, afetar o direito à vida privada ou a reputação de uma pessoa ou organização.
202. O artigo 7.° da Carta protege, antes de mais, as pessoas singulares, embora as pessoas coletivas também possam beneficiar desta disposição.
203. As disposições que determinam o âmbito de aplicação da lei controvertida e as disposições que consagram os poderes do Serviço são suscetíveis de afetar pessoas singulares, que podem ser visadas por um inquérito do Serviço, nomeadamente, quando exercem atividades de representação de interesses [artigo 3.°, alínea a), aa)], atividades de manipulação da informação e de desinformação [artigo 3.°, alínea a), ab)], ou atividades que se destinam a influenciar o debate democrático e os processos decisórios do Estado e da sociedade [artigo 3.°, alínea a), ac)]. Da mesma forma, o Serviço pode dirigir‑lhes um pedido de informação juridicamente vinculativo, nos termos do artigo 7.°, n.os 2 e 3, lido em conjugação com o artigo 8.°,
n.° 1, desta lei. Além disso, em conformidade com o artigo 6.°, n.os 1 e 6, da referida lei, os dados relativos a pessoas singulares podem ser divulgados no sítio Internet do Serviço ou no seu relatório anual. Por último, nos termos do artigo 11.° da mesma lei, o Serviço pode transmitir esses dados a outras autoridades competentes.
204. É necessário examinar se e em que medida estas disposições são suscetíveis de violar o direito ao respeito pela vida privada das pessoas singulares em causa.
205. O direito ao respeito pela vida privada e familiar, consagrado no artigo 7.° da Carta (117), inclui, nomeadamente, a proteção de informações pessoais que um indivíduo pode legitimamente esperar que não sejam publicadas sem o seu consentimento, em particular a proteção da reputação contra ataques de uma certa gravidade e de forma que prejudique o gozo pessoal desse direito (118).
206. Assim, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, disposições nacionais que impõem ou permitem a comunicação de dados pessoais como o nome, o local de residência ou os recursos financeiros de pessoas singulares a uma autoridade pública ou a divulgação de tais dados ao público comportam, na falta de consentimento dessas pessoas singulares e independentemente da utilização posterior dos dados em causa, ingerências na sua vida privada (119).
207. Tal como referido no
n.° 203 das presentes conclusões, os resultados do inquérito que podem ser transmitidos a outras autoridades, nos termos do artigo 11.° da lei controvertida, são suscetíveis de conter dados pessoais, como o nome de uma pessoa singular, a sua morada, a forma como cooperou ou não com o Serviço, ou informações financeiras que lhe digam respeito. Isto implica, por si só, uma ingerência na vida privada.
208. É certo que a divulgação no sítio Internet do Serviço dos resultados do inquérito, em conformidade com o artigo 6.°,
n.° 1, da lei controvertida, e a publicação do seu relatório anual, nos termos do artigo 6.°, n.os 3 e 6, desta lei, não podem conter dados pessoais, com exceção dos «dados pessoais que sejam de interesse público» (120). Como observou a Hungria na audiência, este último conceito abrange, nomeadamente, dados que figuram no registo das sociedades, como o nome do titular efetivo, do gerente ou do proprietário de uma empresa, os nomes dos dirigentes de empresas públicas, os órgãos ou os nomes dos indivíduos que desempenham funções públicas, os dados relativos à utilização de fundos públicos por entidades que operam com fundos públicos, e as informações específicas relativas a contratos públicos. Assim, estas disposições protegem, em princípio, contra ingerências na vida privada que possam estar relacionadas com tal divulgação ou publicação. Além disso, nos casos em que é aplicável a exceção relativa aos «dados pessoais que sejam de interesse público», o seu alcance parece limitar‑se a dados que podem legitimamente ser publicados no interesse público superior de garantir, nomeadamente, a transparência das transações comerciais. Não obstante, a publicação pelo Serviço de dados deste tipo é suscetível de comprometer a reputação da pessoa singular em causa, quando esta pessoa estiver associada a avaliações negativas ou a críticas suscetíveis de desacreditar aqueles que se envolveram em comportamentos avaliados negativamente. Esta pessoa pode, nomeadamente, ser acusada, ao abrigo do artigo 7.°,
n.° 4, da referida lei, de não ter devidamente cooperado com o Serviço (121). Por conseguinte, nesta medida, a publicação pelo Serviço de dados pessoais de interesse público pode comportar uma ingerência na vida privada da pessoa singular em causa.
209. Assim, no caso em apreço, não é necessário pronunciar‑se sobre a questão de saber se, no contexto desta publicação, uma pessoa coletiva pode, enquanto tal, invocar a proteção conferida pelo artigo 7.° da Carta, como foi admitido em matéria de concorrência (122), nomeadamente, para proteger a sua imagem ou a sua reputação (123). Em todo o caso, as acusações públicas estigmatizantes em relação a uma pessoa coletiva, como uma organização não governamental, que têm por objetivo pôr em causa o caráter objetivo e fiável das suas atividades de investigação, de informação e de divulgação, são também suscetíveis de comprometer a reputação dos seus gerentes (124).
210. Por conseguinte, as disposições controvertidas que regulam os poderes de inquérito e de divulgação do Serviço comportam ou dão origem a uma ingerência nos direitos garantidos pelo artigo 7.° da Carta.
e)      Justificação e proporcionalidade das ingerências no direito ao respeito pela vida privada e familiar, na liberdade de expressão e de informação e na liberdade de associação
211. Consequentemente, é necessário verificar se as ingerências constatadas nos direitos garantidos pelos artigos 7.°, 11.° e 12.° da Carta são justificadas por razões imperiosas de interesse geral, a saber, a proteção do debate político e das eleições internas, invocadas pela Hungria.
212. Em conformidade com o artigo 52.°,
n.° 1, da Carta, qualquer restrição ao exercício dos direitos reconhecidos pela Carta deve, nomeadamente, ser «prevista por lei», ser necessária para alcançar efetivamente objetivos de interesse geral reconhecidos pela União e ser proporcionada para este efeito.
213. O requisito de que qualquer ingerência no exercício dos direitos fundamentais deve ser «prevista por lei» implica que a medida que prevê a ingerência deve assentar numa base legal no direito interno que defina ela própria, de forma suficientemente clara e precisa, o alcance da restrição ao exercício do direito em causa, nomeadamente para tornar previsível a aplicação desta base legal e evitar o risco de arbitrariedade. Este requisito não impede, todavia, que a limitação em causa seja formulada em termos suficientemente abertos para poder adaptar‑se a situações diferentes bem como à evolução das circunstâncias (125).
214. Neste contexto, importa recordar que o artigo 3.° da lei controvertida introduz os conceitos indeterminados de «atividades»
de ingerência no interesse de outros Estados ou de pessoas, singulares ou coletivas, estrangeiras que podem comprometer ou pôr em risco a soberania da Hungria, de que resulta um amplo poder de apreciação do Serviço (v. n.os 58 e 59 das presentes conclusões). O Serviço pode abrir um inquérito a qualquer momento, adotar medidas de inquérito juridicamente vinculativas e transmitir e divulgar as informações recolhidas, sem estar submetido a nenhuma fiscalização administrativa ou jurisdicional (126). Daqui resulta um risco significativo de interpretação divergente, caso a caso, das atividades em causa (127) e da necessidade de conduzir um inquérito, de acordo com as preferências do Serviço. Com efeito, o Serviço pode ser levado a privilegiar pontos de vista que correspondam aos interesses, nomeadamente, do Governo, que se supõem coincidirem com os da soberania nacional, e a censurar informações delicadas. Isto prejudica a representação de interesses legítimos e indispensáveis ao bom funcionamento do sistema pluralista e democrático, como os da oposição, de grupos minoritários ou de organizações não governamentais que prosseguem objetivos de interesse geral.
215. Por último, a Hungria não pode invocar apenas o limite regulamentar nos termos do qual, antes de qualquer publicação, o Serviço é obrigado a comunicar as suas conclusões à organização objeto do
inquérito, para que esta possa apresentar as suas observações, e a responder‑lhe por escrito a este respeito. Com efeito, nos termos do artigo 6.°,
n.° 8, da lei controvertida, o Serviço não é obrigado a mencionar estas observações no relatório que publica.
216. Resulta das considerações anteriores que as ingerências constatadas no direito à vida privada e familiar, na liberdade de expressão e de informação e na liberdade de associação, garantidos pelos artigos 7.°, 11.° e 12.° da Carta, não são justificadas.
217. Por conseguinte, os fundamentos relativos à violação dos artigos 7.°, 11.° e 12.° da Carta são fundados e devem ser julgados procedentes.
f)      Violação da obrigação de segredo profissional entre o advogado e o seu cliente na aceção do artigo 7.°, lido em conjugação com o artigo 47.° da Carta
218. A Comissão invoca uma violação do segredo profissional entre o advogado e o seu cliente (a seguir «segredo profissional dos advogados»), na aceção do artigo 7.°, lido em conjugação com o artigo 47.° da Carta. Em seu entender, a expressão «qualquer outra organização ou pessoa», na aceção do artigo 7.°, n.os 2 e 3, da lei controvertida, pode incluir advogados, escritórios de advogados ou organizações que prestam aconselhamento jurídico, e os seus clientes. Estes podem ser levados, em resposta a um pedido de informações do Serviço, a fornecer informações ou documentos abrangidos pelo segredo profissional dos advogados. A Hungria responde, em substância, que as garantias previstas na Lei relativa à Profissão de Advogado, nomeadamente no seu artigo 9.° e no seu artigo 13.°, n.os 2 e 3, são suficientes para proteger o segredo profissional dos advogados.
219. Na jurisprudência do Tribunal de Justiça, o segredo profissional dos advogados decorre, nomeadamente, do direito ao respeito pela vida privada, ao abrigo do artigo 7.° da Carta, tendo em conta, enquanto limiar de proteção mínima (artigo 52.°,
n.° 3, da Carta), a interpretação dada pelo TEDH à garantia correspondente, prevista no artigo 8.°,
n.° 1, CEDH (128). Esta disposição protege a confidencialidade de toda e qualquer correspondência entre pessoas singulares e concede uma proteção reforçada à troca de informações entre os advogados e os seus clientes, que abrange não só a atividade de defesa mas também a consulta jurídica. Assim, o artigo 7.° da Carta garante o segredo desta consulta jurídica, tanto em relação ao seu conteúdo como à sua existência (129).
220. Ao abrigo da lei controvertida, o Serviço dispõe de poderes autónomos de inquérito, de transmissão de informações, de avaliação, de apresentação de propostas e de divulgação que se inscrevem manifestamente no exercício de prerrogativas de poder público, ao qual os particulares, nomeadamente as pessoas e as organizações que são objeto de um inquérito, estão submetidos (130). No entanto, enquanto tal, esta lei não prevê garantias processuais fundamentais para os particulares, como o segredo profissional dos advogados, e também não remete para as disposições da Lei relativa à Profissão de Advogado. Pelo contrário, resulta do artigo 8.°,
n.° 2, da lei controvertida que o inquérito tramitado pelo Serviço «não constitui um procedimento administrativo» e que «nenhuma ação administrativa pode ser intentada».
221. É certo que o artigo 9.°, n.os 1 e 2, da Lei relativa à Profissão de Advogado protege o segredo profissional dos advogados de forma ampla, abrangendo «todos os factos, informações e dados de que a pessoa que exerce a profissão de advogado tome conhecimento» no exercício da sua atividade, e ainda «documentos ou outros que se relacionem com factos sujeitos a sigilo». Ao abrigo do artigo 9.°,
n.° 3, lido em conjugação com o artigo 13.°,
n.° 1, desta lei, o advogado é obrigado a recusar fornecer informações ou documentos abrangidos pelo segredo profissional em todos os processos administrativos ou judiciais. Nos termos do artigo 13.°,
n.° 1, da referida lei, o advogado não pode divulgar os documentos e dados abrangidos pelo segredo profissional durante um «controlo administrativo, uma inspeção ou uma investigação no local», nem pode ser obrigado a testemunhar ou a fornecer informações relativas a esse segredo, estando ao mesmo tempo impedido de obstruir o procedimento administrativo.
222. No entanto, tendo em conta, nomeadamente, o caráter não administrativo dos procedimentos e das medidas de inquérito do Serviço, conforme expressamente previsto no artigo 8.°,
n.° 2, da lei controvertida (131), não é evidente que o Serviço esteja efetivamente vinculado pelo segredo profissional dos advogados e não seja suscetível de o violar.
223. Com efeito, os artigos 9.° e 13.° da Lei relativa à Profissão de Advogado apenas se aplicam aos processos administrativos ou judiciais e às inspeções ou investigações no local, no âmbito dos quais um advogado pode «ser obrigado a testemunhar ou a fornecer informações abrangidas pelo segredo profissional» (132). Todavia, os inquéritos do Serviço não têm natureza administrativa e não têm por objeto a realização de inspeções ou investigações no local, dado que o artigo 8.°,
n.° 1, da lei controvertida não confere ao Serviço o poder de aceder às instalações das organizações em causa. No entanto, nos termos do artigo 7.°,
n.° 3, lido em conjugação com o artigo 8.°,
n.° 1, desta lei, o Serviço pode solicitar às organizações ou pessoas que são objeto de inquérito todas as informações ou todos os dados relacionados com o objeto do inquérito por meio de medidas de inquérito juridicamente vinculativas. Estas organizações e pessoas podem, na qualidade de clientes de advogados,
estar na posse de informações, dados ou documentos abrangidos pelo segredo profissional dos advogados que podem ser levadas a transmitir ao Serviço no cumprimento da sua obrigação de cooperação (133). Além disso, não se pode excluir que, no âmbito de um processo administrativo ou judicial ulterior, de natureza eventualmente sancionatório, instaurado na sequência da transmissão do processo às autoridades competentes, nos termos do artigo 11.° da lei controvertida, estas autoridades possam tomar conhecimento, ou mesmo apreciar enquanto elementos de prova, informações que o Serviço recolheu em violação do segredo profissional dos advogados.
224. Por último, mesmo admitindo que o Serviço esteja vinculado pelo segredo profissional dos advogados, em conformidade com os artigos 9.° e 13.° da Lei relativa à Profissão de Advogado, uma vez que, nos termos do artigo 8.°,
n.° 2, da lei controvertida, as medidas de inquérito do Serviço não podem ser objeto de nenhuma ação administrativa, não existe nenhuma via de recurso de direito administrativo, conforme exigida pelo artigo 47.° da Carta (134), que permita aos particulares, no decurso ou no termo do inquérito nos termos dos artigos 6.° a 8.° da lei controvertida, exercer o direito de ação com vista à fiscalização do respeito deste segredo profissional.
225. Daqui resulta que as disposições controvertidas relativas aos poderes de inquérito do Serviço e à sua aplicação comportam uma ingerência no segredo profissional dos advogados, garantido pelo artigo 7.°, lido em conjugação com o artigo 47.° da Carta.
226. Por conseguinte, há que declarar uma violação da obrigação de segredo profissional entre o advogado e o seu cliente, na aceção do artigo 7.°, lido em conjugação com o artigo 47.° da Carta, e julgar procedente o presente fundamento.
g)      Violação do direito de não se autoincriminar na aceção do artigo 48.° da Carta
227. A Comissão invoca uma violação do direito de não se autoincriminar (a seguir também «direito ao silêncio»), na aceção do artigo 48.° da Carta. Em seu entender, a obrigação de cooperação prevista nos artigos 7.° e 8.° da lei controvertida pode implicar a obrigação de fornecer informações autoincriminatórias, suscetíveis de serem utilizadas contra as pessoas em causa no âmbito de uma eventual ação penal, posterior ou paralela, nomeadamente ao abrigo do artigo 350.°‑A do Código Penal.
228. O direito ao silêncio, conforme reconhecido pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, decorre do artigo 47.°, segundo parágrafo, e do artigo 48.° da Carta (135). A proteção conferida por este direito depende de um pedido de informações apresentado no âmbito de um processo penal ou administrativo de natureza sancionatória que pode dar origem à aplicação de sanções pecuniárias e que impõe obrigações de cooperação à pessoa em causa, cujo cumprimento pode ser imposto por meios coercivos (136).
229. Contudo, no caso em apreço, como a Hungria corretamente alega, a recusa em responder a um eventual pedido de informações do Serviço, mesmo que este pedido seja juridicamente vinculativo, nos termos do artigo 7.°, n.os 2 e 3, lido em conjugação com o artigo 8.°,
n.° 1, da lei controvertida, não está sujeita a nenhuma sanção em sentido estrito e o cumprimento do pedido de informações não pode ser imposto pelo Serviço ou por outra autoridade por meios coercivos (137). Por conseguinte, mesmo admitindo que tenha por objeto informações ou declarações autoincriminatórias, este pedido de informações não é suscetível de violar o direito ao silêncio.
230. Além disso, a Comissão não conseguiu demonstrar que, no âmbito de um processo
penal, repressivo ou sancionatório, subsequente à transmissão às autoridades competentes dos elementos de prova recolhidos pelo Serviço, em conformidade com o artigo 11.° da lei controvertida, eventuais elementos de prova autoincriminatórios possam ser utilizados contra a organização ou a pessoa em causa. Com efeito, o artigo 167.°,
n.° 5, do Código de Processo Penal, que vincula estas autoridades, proíbe, em princípio, essa utilização (138).
231. Por conseguinte, o fundamento relativo à violação do direito de não se autoincriminar, na aceção do artigo 48.° da Carta, deve ser julgado improcedente.
8.      Violação do RGPD e dos artigos 7.° e 8.° da Carta
232. A Comissão alega que a lei controvertida não cumpre os requisitos previstos no artigo 5.°,
n.° 1 (princípios relativos ao tratamento de dados pessoais), no artigo 6.°,
n.° 1, alínea e) (tratamento necessário ao exercício de funções de interesse público ou ao exercício da autoridade pública de que está investido o responsável pelo tratamento), no artigo 6.°, n.os 2 e 3 (fundamento jurídico para o tratamento), no artigo 9.°,
n.° 2, alínea g) (tratamento necessário por motivos de interesse público importante), e no artigo 10.° do RGPD (tratamento relacionado com condenações penais e infrações), nem as garantias previstas no artigo 8.°, lido em conjugação com o artigo 7.° da Carta. Em particular, segundo a Comissão, a lei controvertida não prevê uma base jurídica adequada ou um «fundamento legítimo», na aceção do artigo 8.° da Carta, para o tratamento de dados pessoais. A Hungria responde, em substância, que a base jurídica idónea para o efeito é o artigo 6.°,
n.° 1, alínea e), do RGPD e que, em todo o caso, esta lei cumpre os requisitos do RGPD.
a)      Tratamento de dados pessoais na aceção do RGPD
233. Dado que implicam o tratamento de dados pessoais, os procedimentos tramitados e as medidas adotadas pelo Serviço devem respeitar as disposições do RGPD, interpretadas à luz da garantia prevista no artigo 8.° da Carta, lido em conjugação com o direito ao respeito pela vida privada, consagrado no artigo 7.° da Carta (139).
234. Nos termos do artigo 1.° do RGPD, este tem, nomeadamente, por objeto e por objetivos estabelecer as regras relativas à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados (n.° 1), e defender os direitos e as liberdades fundamentais das pessoas singulares, nomeadamente o seu direito à proteção dos dados pessoais (n.° 2).
235. Em conformidade com o seu artigo 2.°,
n.° 1, o RGPD aplica‑se ao tratamento de dados pessoais por meios total ou parcialmente automatizados, bem como ao tratamento por meios não automatizados de dados pessoais contidos em ficheiros ou a eles destinados. Nos termos do artigo 4.°, ponto 1), do RGPD, o conceito de «dados pessoais» abrange a informação relativa a uma pessoa singular identificada ou identificável.
236. De acordo com o artigo 4.°, ponto 2), do RGPD, o termo «tratamento» visa, nomeadamente, «uma operação ou um conjunto de operações efetuadas sobre dados pessoais ou sobre conjuntos de dados pessoais, por meios automatizados ou não automatizados», incluindo «a recolha, o registo, [...] a utilização, a divulgação por transmissão, difusão ou qualquer outra forma de disponibilização».
237. Tal como exposto no
n.° 203 das presentes conclusões, tanto o âmbito de aplicação da lei controvertida como o exercício pelo Serviço dos seus poderes de inquérito visam também (atividades de) pessoas singulares. Com efeito, ao abrigo do artigo 7.°, n.os 2 e 3, lido em conjugação com o artigo 8.°,
n.° 1, desta lei, o Serviço pode solicitar, nomeadamente, às pessoas em causa que forneçam todas as informações e todos os dados relacionados com o objeto do inquérito. Como confirma o artigo 6.°,
n.° 6, da referida lei, que diz respeito à publicação do relatório anual, as informações e os dados recolhidos pelo Serviço podem incluir «dados pessoais» e «dados pessoais que sejam de interesse público». De resto, isto não é contestado pela Hungria. Além disso, a recolha destas informações e destes dados por meio de pedidos de informações juridicamente vinculativos, o seu registo ou a sua junção ao processo, bem como a sua utilização para efeitos de avaliação pelo Serviço preenche os elementos do conceito de «tratamento» destes dados.
238. É também esse o caso da transmissão pelo Serviço dessas informações e desses dados às autoridades competentes, nos termos do artigo 11.° da lei controvertida. Por último, a publicação pelo Serviço tanto dos resultados do seu inquérito no seu sítio Internet e como do seu relatório anual, nos termos do artigo 6.°, n.os 1 e 6, desta lei, constitui uma «difusão ou qualquer outra forma de disponibilização», na aceção do conceito de «tratamento». Aliás, o Serviço está explicitamente autorizado a publicar «dados pessoais que sejam de interesse público» (140).
239. Resulta do exposto que todas estas medidas do Serviço preenchem os elementos do conceito de «tratamento» de dados pessoais, na aceção do artigo 4.°, ponto 2), do RGPD, sob a forma, nomeadamente, de recolha, registo, conservação, utilização, divulgação por transmissão (141), difusão ou qualquer outra forma de disponibilização.
b)      Licitude do tratamento de dados pessoais com base num fundamento jurídico adequado
1)      Fundamento jurídico adequado para o tratamento
240. Segundo a Comissão, a lei controvertida não constitui uma base jurídica suficiente para este tratamento de dados pessoais.
241. Em conformidade com o artigo 6.°,
n.° 1, alínea e), do RGPD, o tratamento de dados pessoais só é lícito se for necessário ao exercício de funções de interesse público ou ao exercício da autoridade pública de que está investido o responsável pelo tratamento. Nos termos do artigo 6.°,
n.° 3, primeiro parágrafo, deste regulamento, o fundamento para este tratamento deve ser definido pelo direito da União [alínea a)] ou pelo direito do Estado‑Membro ao qual o responsável pelo tratamento está sujeito [alínea b)].
242. A este respeito, a Hungria alega, erradamente, que o artigo 6.°,
n.° 1, do RGPD constitui, por si só, uma base jurídica suficiente para o tratamento de dados pessoais (142). Resulta tanto da letra do artigo 6.°,
n.° 3, como do considerando 45 (143) do RGPD que, para o efeito, é necessário uma base jurídica distinta e adicional, no direito nacional ou no direito da União, que defina o «fundamento jurídico para o tratamento referido no
n.° 1, alíneas c) e e)».
243. A expressão «pode prever disposições específicas» constante do artigo 6.°,
n.° 3, segundo parágrafo, segundo período, do RGPD (144) não invalida esta apreciação. Esta expressão limita‑se a refletir a possibilidade, conforme prevista no
n.° 2 deste artigo («podem»), de os Estados‑Membros
«manter[em] ou aprovar[em] disposições mais específicas» com o objetivo de adaptar a aplicação das regras do RGPD para efeitos de um tratamento lícito desses dados ao abrigo do
n.° 1, alíneas c) e e), do referido artigo (145).
244. Por conseguinte, cumpre verificar se a lei controvertida prevê, enquanto tal, uma base jurídica suficientemente específica, na aceção do artigo 6.°,
n.° 3, do RGPD.
2)      Caráter impreciso da lei controvertida
245. Nos termos do artigo 6.°,
n.° 1, alínea e), do RGPD, o tratamento de dados pessoais só é lícito quando for necessário ao exercício de funções de interesse público ou ao exercício da autoridade pública de que está investido o responsável pelo tratamento.
246. Além disso, segundo o artigo 6.°,
n.° 3, segundo parágrafo, do RGPD, ora próprio fundamento jurídico em causa define a finalidade do tratamento, ora, no que respeita ao tratamento referido no
n.° 1, alínea e), deste artigo, esta finalidade deve ser necessária ao exercício de funções de interesse público ou ao exercício da autoridade pública de que está investido o responsável pelo tratamento. Com efeito, uma lei que regula o tratamento de dados pessoais deve definir, de forma clara e precisa, através de critérios objetivos, as condições materiais e processuais a que o acesso a estes dados está subordinado (146).
247. No caso em apreço, o requisito relativo à definição suficientemente clara e precisa da finalidade do tratamento não está manifestamente cumprido. Isto diz respeito, em particular, às finalidades da recolha, do registo, da conservação, da utilização e da transmissão de dados pessoais pelo Serviço.
248. A este respeito, importa recordar que o Serviço pode solicitar informações sobre todos os dados, incluindo dados pessoais, relacionados com o objeto dos seus inquéritos sobre as atividades a que se refere o artigo 3.° da lei controvertida (v. n.os 237 e 238 das presentes conclusões), por exemplo, as atividades «que se destinam a influenciar o debate democrático e os processos decisórios do Estado e da sociedade» (147). Em conformidade com os seus artigos 6.° a 8.°, esta lei limita‑se a exigir que os dados em causa estejam relacionados com o objeto — potencialmente amplo (148) — do inquérito. Com efeito, estas disposições não limitam nem a natureza nem o alcance das informações ou dos dados pessoais que o Serviço pode solicitar às organizações ou pessoas em causa. Da mesma forma, nos termos do artigo 11.° da referida lei, o Serviço pode transmitir esses dados, na sua totalidade, às outras autoridades competentes, pelo simples facto de «constatar factos ou circunstâncias suscetíveis de conduzir à instauração ou à tramitação de um processo por infração, de um processo penal, de um processo administrativo ou de outro tipo de processo», sem que as condições ou as finalidades dessa transmissão às diferentes autoridades sejam claramente especificadas.
249. Estas disposições também não preveem critérios que regulem a duração da conservação dos dados ou as finalidades da sua utilização em função do tipo de dados ou da pessoa em causa. Ora, estes dados podem, por exemplo, dizer respeito a jornalistas que trabalham para sociedades ou organizações ativas nos setores da imprensa, dos meios de comunicação social, da informação ou da comunicação, aos quais pode ser exigido que protejam o anonimato das suas fontes. Assim, as referidas disposições podem incluir, nomeadamente, dados sensíveis, na aceção do artigo 9.°,
n.° 1, do RGPD, como as «opiniões políticas» ou as «convicções religiosas ou filosóficas», ou mesmo «dados pessoais relacionados com condenações penais», na aceção do artigo 10.° do RGPD, sem que as finalidades do seu tratamento estejam especificadas.
250. Por conseguinte, a lei controvertida, enquanto tal, não define claramente as finalidades do tratamento de dados pessoais pelo Serviço. Ao mesmo tempo, esta lei não submete o Serviço, para efeitos desse tratamento, à obrigação de assegurar que as finalidades do exercício dos seus poderes de inquérito sejam necessárias ao exercício das funções de interesse público de que está investido para aplicar a referida lei. Com efeito, na ausência de precisão destas finalidades na mesma lei, é impossível assegurar ou verificar o caráter necessário dessas finalidades para o exercício dessas funções de interesse público.
251. Por último, a lei controvertida não prevê garantias eficazes contra os riscos de acesso e utilização abusivos ou ilícitos dos dados pessoais (149) recolhidos pelo Serviço. Com efeito, esta lei não prevê garantias processuais para as pessoas em causa, nem uma fiscalização jurisdicional ou administrativa suscetível de limitar o exercício pelo Serviço do amplo poder de inquérito, de avaliação e de divulgação no que diz respeito a dados pessoais (150). A única garantia processual prevista na referida lei
é a prevista no seu artigo 6.°,
n.° 8, isto é, apresentar observações, no prazo de quinze dias, antes da publicação do relatório anual no qual o Serviço pretende mencionar uma organização que foi objeto de inquérito, e receber uma resposta do Serviço, fundamentada no caso de estas observações não serem acolhidas, no prazo de trinta dias.
252. Por conseguinte, tendo em conta o seu caráter impreciso, vago e lacunar, nomeadamente no que diz respeito à ausência de garantias processuais e de fiscalização jurisdicional eficaz, as disposições da lei controvertida não garantem que o Serviço proceda a um tratamento de dados pessoais que cumpra os requisitos previstos no artigo 6.°,
n.° 1, alínea e), e
n.° 3, segundo parágrafo, do RGPD.
3)      Proporcionalidade
253. Em conformidade com o artigo 6.°,
n.° 3, segundo parágrafo, último período, do RGPD, a base jurídica em causa deve responder a um objetivo de interesse público e ser proporcional ao objetivo legítimo prosseguido.
254. Uma vez que a lei controvertida não cumpre os requisitos de clareza, precisão e previsibilidade no que respeita à sua aplicação em relação ao tratamento de dados pessoais, não se pode considerar que as suas disposições respeitam o princípio da proporcionalidade à luz do objetivo legítimo de interesse público prosseguido. A este respeito, a Hungria nem sequer alegou que este tratamento respeita o princípio da «minimização dos dados», consagrado no artigo 5.°,
n.° 1, alínea c), do RGPD. Ora, em conformidade com este princípio, os dados pessoais devem ser adequados, pertinentes e limitados ao que é necessário relativamente às finalidades para as quais são tratados (151).
255. Concluo que as disposições controvertidas permitem que o Serviço proceda a um tratamento ilícito de dados pessoais, que pode mesmo comportar ingerências graves nos direitos fundamentais garantidos pelos artigos 7.° e 8.° da Carta, sem, no entanto, prever limitações suficientemente claras e precisas que possam ser consideradas proporcionadas à luz dos objetivos de interesse geral prosseguidos pela lei controvertida. Isto é tanto menos justificável quando este tratamento pode dizer respeito a atividades que implicam dados sensíveis, como a mera expressão de uma opinião pública (152).
256. Por conseguinte, a lei controvertida não cumpre os requisitos previstos no artigo 6.°,
n.° 3, do RGPD.
257. Nestas condições, não é necessário pronunciar‑se sobre a questão de saber se o artigo 27.°,
n.° 3, da Lei relativa ao Provedor dos Direitos Fundamentais, aplicável mutatis mutandis às atividades do Serviço nos termos do artigo 9.°,
n.° 1, da lei controvertida (153), é suscetível de impedir ou justificar a publicação de dados pessoais ou se esta proteção é garantida pelo artigo 6.°,
n.° 6, desta lei. Com efeito, tal proteção seria, em todo o caso, insuficiente para sanar a violação constatada do artigo 6.° do RGPD.
258. Por conseguinte, há que julgar procedente o fundamento de que a lei controvertida não cumpre os requisitos previstos no artigo 5.°,
n.° 1, no artigo 6.°,
n.° 1, alínea e), no artigo 6.°, n.os 2 e 3, no artigo 9.°,
n.° 2, alínea g), e no artigo 10.° do RGPD e nos artigos 7.° e 8.° da Carta.
9.      Conclusão intermédia
259. Em conclusão, cumpre julgar a ação procedente, com exceção dos fundamentos relativos à violação dos artigos 49.° e 56.° TFUE e do direito de não se autoincriminar na aceção do artigo 48.° da Carta.
VI.    Quanto às despesas
260. Nos termos do artigo 138.°,
n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. No caso em apreço, tendo a Hungria sido vencida no essencial, há que condená‑la nas despesas, em conformidade com o pedido da Comissão.
261. Nos termos do artigo 140.°,
n.° 1, deste regulamento, os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas. Por conseguinte, o Parlamento Europeu e a Comissão suportarão as suas próprias despesas.
262. Nos termos do artigo 140.°,
n.° 2, do referido regulamento, os Estados partes no Acordo EEE que não sejam Estados‑Membros, quando intervenham no litígio, devem suportar as suas próprias despesas. Assim, o Reino da Noruega suportará as suas próprias despesas.
VII. Conclusão
263. Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que decida do modo seguinte:
–        Ao ter adotado a 2023. évi LXXXVIII. törvény a nemzeti szuverenitás védelmérő (Lei
LXXXVIII de 2023 relativa à Proteção da Soberania Nacional), a Hungria violou o artigo 63.° TFUE, o artigo 3.° da Diretiva 2000/31/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 8 de junho de 2000, relativa a certos aspetos legais dos serviços da sociedade de informação, em especial do comércio eletrónico, no mercado interno («Diretiva sobre o comércio eletrónico»), os artigos 14.°, 16.° e 19.° da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno, os artigos 7.°, 8.°, 11.°, 12.° e 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, bem como os artigos 5.°, 6.°, 9.° e 10.° do Regulamento (UE) 2016/679 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de abril de 2016, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados e que revoga a Diretiva 95/46/CE (Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados).
–        A ação é julgada improcedente quanto ao restante.
–        A Hungria é condenada nas despesas.
–        O Parlamento Europeu, o Reino da Bélgica, a República Checa, o Reino da Dinamarca, a República Federal da Alemanha, a República da Estónia, a Irlanda, o Reino de Espanha, a República da Lituânia, o Grão‑Ducado do Luxemburgo, o Reino dos Países Baixos, a República da Polónia, a República Portuguesa, a República da Finlândia, o Reino da Suécia e o Reino da Noruega suportarão as suas próprias despesas.
1      Língua original: francês.
2      Magyar Közlöny 2023/185, de 21 de dezembro de 2023, p. 10429.
3      A legitimidade desta proteção é, em princípio, também reconhecida pelas instituições da União; v. Comunicação da Comissão, de 26 de abril de 2018, intitulada «Combater a desinformação em linha: uma estratégia europeia» (disponível no seguinte endereço: eur‑lex.europa.eu/legal‑content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018DC0236); Regulamento (UE) 2019/452 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de março de 2019, que estabelece um regime de análise dos investimentos diretos estrangeiros na União (JO 2019, L 79I, p. 1); Proposta da Comissão, de 12 de dezembro de 2023, de uma diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece requisitos harmonizados no mercado interno relativos à transparência da representação de interesses em nome de países terceiros e que altera a Diretiva (UE) 2019/1937 [COM(2023) 637 final, disponível no seguinte endereço: EUR‑Lex — 52023PC0637 — PT — EUR‑Lex]; v., também, nota do Secretariado‑Geral do Conselho da União Europeia de 16 de junho de 2025 (disponível no seguinte endereço: eur‑lex.europa.eu/legal‑content/PT/TXT/PDF/?uri=CONSIL:ST_10134_2025_INIT). V., ainda, Regulamento (UE) 2024/900 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de março de 2024, sobre a transparência e o direcionamento da publicidade política (JO L 2024/900).
4      Artigo 3.°,
alínea a), ac), da lei controvertida.
5      Regulamento (UE) 2016/679 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de abril de 2016, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados e que revoga a Diretiva 95/46/CE (Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados) (JO 2016, L 119, p. 1; a seguir «RGPD»).
6      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 8 de junho de 2000, relativa a certos aspetos legais dos serviços da sociedade de informação, em especial do comércio eletrónico, no mercado interno («Diretiva sobre o comércio eletrónico») (JO 2000, L 178, p. 1; a seguir «Diretiva sobre o Comércio Eletrónico»).
7      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno (JO 2006, L 376, p. 36).
8      Magyar Közlöny 2012/92, de 13 de julho de 2012, p. 13450.
9      Magyar Közlöny 2013/66, de 18 de abril de 2013, p. 49703.
10      Magyar Közlöny 2017/216, de 19 de dezembro de 2017, p. 34164.
11      Magyar Közlöny 2011/88, de 26 de julho de 2011, p. 25435.
12      Magyar Közlöny 2011/88, de 26 de julho de 2011, p. 25449.
13      Magyar Közlöny 2017/95, de 21 de junho de 2017, p. 9048.
14      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 10 de março de 2010, relativa à coordenação de certas disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros respeitantes à oferta de serviços de comunicação social audiovisual (Diretiva Serviços de Comunicação Social Audiovisual) (JO 2010, L 95, p. 1; a seguir «Diretiva Serviços de Comunicação Social Audiovisual»).
15      A questão de saber se a Comissão pode invocar uma violação do artigo 2.° TUE numa ação por incumprimento ainda não foi decidida pelo Tribunal de Justiça; v., a este respeito, Conclusões da advogada‑geral T. Ćapeta no processo Comissão/Hungria (Valores da União Europeia) (C‑769/22, EU:C:2025:408, n.os 142 e segs.).
16      V., neste sentido, Acórdãos de 13 de junho de 2018, Comissão/Polónia (C‑530/16, EU:C:2018:430,
n.° 30), e de 22 de maio de 2025, Comissão/Letónia (Diretiva dados abertos e reutilização de informações do setor público) (C‑238/23, EU:C:2025:374,
n.° 45).
17      V., neste sentido, Acórdãos de 8 de novembro de 2007, Espanha/Conselho (C‑141/05, EU:C:2007:653,
n.° 27); de 29 de julho de 2019, Bayerische Motoren Werke e Freistaat Sachsen/Comissão (C‑654/17 P, EU:C:2019:634,
n.° 50); e de 19 de novembro de 2024, Comissão/Polónia (Elegibilidade e qualidade de membro de um partido político) (C‑814/21, EU:C:2024:963,
n.° 56).
18      C‑204/21, EU:C:2023:442, n.os 62 e segs.
19      V. Acórdão de 5 de junho de 2023, Comissão/Polónia (Independência e vida privada dos juízes) (C‑204/21, EU:C:2023:442,
n.° 69). V., também, no mesmo sentido, Acórdão de 19 de novembro de 2024, Comissão/Polónia (Elegibilidade e qualidade de membro de um partido político) (C‑814/21, EU:C:2024:963,
n.° 155).
20      V., neste sentido, Acórdãos de 6 de outubro de 2020, Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790,
n.° 44), e La Quadrature du Net e o. (C‑511/18, C‑512/18 e C‑520/18, EU:C:2020:791,
n.° 99); de 16 de janeiro de 2024, Österreichische Datenschutzbehörde (C‑33/22, EU:C:2024:46,
n.° 50); de 29 de julho de 2024, protectus (C‑185/23, EU:C:2024:657,
n.° 62), e de 19 de novembro de 2024, Comissão/Polónia (Elegibilidade e qualidade de membro de um partido político) (C‑814/21, EU:C:2024:963,
n.° 155 e jurisprudência aí referida). V., no que respeita à organização do tempo de trabalho nas forças armadas, Acórdão de 15 de julho de 2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, n.os 36 a 46).
21      Em apoio deste argumento, a Hungria invoca o Acórdão de 23 de novembro de 1989, B & Q (C‑145/88, EU:C:1989:593,
n.° 18).
22      V. artigo 8.°,
n.° 2, da lei controvertida.
23      V., no que respeita aos serviços de ensino, Acórdão de 27 de junho de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496,
n.° 48), e, no que respeita às representações teatrais e à prestação transfronteiriça de serviços da sociedade da informação, Conclusões da advogada‑geral T. Ćapeta no processo Comissão/Hungria (Valores da União Europeia) (C‑769/22, EU:C:2025:408,
n.° 52).
24      Tal não prejudica os canais de distribuição ou os modos de transmissão utilizados pelos autores dessas atividades, que podem ser pessoas singulares, prestadores de serviços, grupos políticos ou associações de representação de interesses. Assim, na audiência, a Hungria não excluiu que comunicações ou informações veiculadas nas redes sociais na Internet possam ser abrangidas pelo âmbito de aplicação da lei controvertida.
25      V., neste sentido, Acórdãos de 13 de outubro de 1993, CMC Motorradcenter (C‑93/92, EU:C:1993:838, n.os 10 a 12), e de 7 de março de 1990, Krantz (C‑69/88, EU:C:1990:97, n.os 10 a 12).
26      V., neste sentido, Acórdão de 30 de maio de 2024, Airbnb Ireland e Amazon Services Europe (C‑662/22 e C‑667/22, EU:C:2024:432, n.os 62 e segs.).
27      Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de setembro de 2013, relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e que revoga o Regulamento (CE)
n.° 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho e o Regulamento (Euratom)
n.° 1074/1999 do Conselho (JO 2013, L 248, p. 1). Com efeito, à semelhança dos poderes do Serviço, os poderes de inquérito e de transmissão de dados conferidos ao OLAF, nos termos do artigo 3.°,
n.° 3 (pedido de informações no âmbito de inquéritos externos), e do artigo 11.° (transmissão do relatório final de inquérito às autoridades nacionais competentes) do Regulamento n.° 883/2013, podem dar origem à instauração de processos judiciais, cíveis e penais, a nível nacional. No entanto, no exercício destes poderes, o OLAF está obrigado a respeitar as garantias processuais fundamentais, como o dever de diligência, cuja violação pode dar origem à responsabilidade extracontratual da União; v. Acórdão de 11 de janeiro de 2024, Planistat Europe e Charlot/Comissão (C‑363/22 P, EU:C:2024:20, n.os 75 a 78), e Conclusões da advogada‑geral Medina no processo Planistat Europe e Charlot/Comissão (C‑363/22 P, EU:C:2023:594, n.os 42 e segs.).
28      V. Regulamento (UE, Euratom) 2021/1163 do Parlamento Europeu, de 24 de junho de 2021, que define o estatuto e as condições gerais de exercício das funções do Provedor de Justiça Europeu (Estatuto do Provedor de Justiça Europeu) e que revoga a Decisão 94/262/CECA, CE, Euratom (JO 2021, L 253, p. 1).
29      V., neste sentido, Acórdãos de 18 de junho de 2020, Comissão/Hungria (Transparência associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476, n.os 36 e 37 e jurisprudência aí referida), e de 19 de novembro de 2024, Comissão/Polónia (Elegibilidade e qualidade de membro de um partido político) (C‑814/21, EU:C:2024:963, n.os 129 e 130 e jurisprudência aí referida).
30      V., neste sentido, Acórdão de 22 de setembro de 2020, Cali Apartments (C‑724/18 e C‑727/18, EU:C:2020:743,
n.° 39).
31      V. a situação comparável na origem do Acórdão de 30 de maio de 2024, Airbnb Ireland e Amazon Services Europe (C‑662/22 e C‑667/22, EU:C:2024:432, n.os 62 e segs.).
32      Ao fazê‑lo, a lei controvertida vai ainda mais longe do que algumas regras relativas a medidas de instrução comparáveis, como o artigo 18.°,
n.os 1 e 2, do Regulamento (CE)
n.° 1/2003 do Conselho, de 16 de dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos [101.°] e [102.° TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1), que confere à Comissão o poder de solicitar informações às empresas a título não vinculativo; v., também, artigo 21.°,
n.os 1 e 2, do Regulamento (UE) 2022/1925, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de setembro de 2022, relativo à disputabilidade e equidade dos mercados no setor digital e que altera as Diretivas (UE) 2019/1937 e (UE) 2020/1828 (Regulamento dos Mercados Digitais) (JO 2022, L 265, p. 1), e o artigo 67.°,
n.os 1 e 2, do Regulamento (UE) 2022/2065, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de outubro de 2022, relativo a um mercado único para os serviços digitais e que altera a Diretiva 2000/31/CE (Regulamento dos Serviços Digitais) (JO 2022, L 277, p. 1). A única diferença em relação à lei controvertida reside na circunstância de, em caso de resposta a este pedido de informações, esta resposta dever ser exata, pois uma informação inexata ou deturpada pode dar origem à adoção de uma sanção pecuniária pela Comissão.
33      V. artigos 14.° e 14.°‑A da 1995. evi CXXV törvény a Nemzetbiztonsági szolgálatokról (Lei CXXV de 1995 relativa aos Serviços de Segurança Nacional). A falta de cooperação com esta comissão parlamentar pode ser punível nos termos do artigo 216.°‑A da 2012. évi II. törvény a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről (Lei II de 2012 relativa às Contraordenações, ao Procedimento em matéria de Contraordenações e ao Sistema de Registo de Contraordenações).
34      V., neste sentido, Acórdão de 30 de janeiro de 2018, X e Visser (C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2018:44,
n.° 123), e Conclusões do advogado‑geral M. Szpunar nos processos apensos X e Visser (C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2017:397,
n.° 136).
35      V., nomeadamente, as avaliações negativas das atividades da Transparency International Hungary e do portal de investigação Átlátszó que constam dos relatórios intitulados, respetivamente, «Relatório de inquérito: O impacto das atividades da Transparency International Hungary na soberania húngara» (Vizsgálati jelentés: A Transparency International Magyarország tevékenységének hatása a magyar szuverla ásra), publicado em 14 de outubro de 2024, e «O impacto das atividades de Átlátszó na soberania húngara» (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverle ásra), publicado em 28 de outubro de 2024 (documentos disponíveis no seguinte endereço: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
36      V., também, as situações na origem dos Acórdãos de 22 de setembro de 2020, Cali Apartments (C‑724/18 e C‑727/18, EU:C:2020:743,
n.° 42), e de 30 de janeiro de 2018, X e Visser (C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2018:44,
n.° 124).
37      V., neste sentido, no que respeita à liberdade de estabelecimento nos termos do artigo 49.° TFUE, Acórdão de 1 de junho de 2010, Blanco Pérez e Chao Gómez (C‑570/07 e C‑571/07, EU:C:2010:300,
n.° 119); no que respeita à livre circulação de capitais nos termos do artigo 63.° TFUE, v. Acórdão de 18 de junho de 2020, Comissão/Hungria (Transparência associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476, n.os 45 a 64); no que respeita à livre circulação dos trabalhadores nos termos do artigo 45.° TFUE, v. Acórdãos de 10 de dezembro de 2013, Comissão/Irlanda e o. (C‑272/12 P, EU:C:2013:812,
n.° 24); de 2 de abril de 2020, PF e o. (C‑830/18, EU:C:2020:275,
n.° 34 e jurisprudência aí referida), e de 13 de junho de 2024, Comissão/Hungria (Acolhimento dos requerentes de proteção internacional II) (C‑123/22, EU:C:2024:493,
n.° 29 e jurisprudência aí referida).
38      O quarto parágrafo do preâmbulo da lei controvertida enuncia que «[s]e o poder político cair nas mãos de pessoas ou de organizações que se encontrem numa relação de dependência com uma potência, uma organização ou uma pessoa estrangeira, a soberania da Hungria fica comprometida, o que representa, ao mesmo tempo, um risco significativo para a segurança nacional».
39      V., neste sentido e por analogia com o artigo 49.° TFUE, Acórdão de 7 de setembro de 2022, Cilevičs e o. (C‑391/20, EU:C:2022:638,
n.° 75 e jurisprudência aí referida).
40      V., neste sentido e por analogia, Acórdão de 21 de dezembro de 2023, European Superleague Company (C‑333/21, EU:C:2023:1011, n.os 135 e 255 e jurisprudência aí referida).
41      A Comissão baseia‑se aqui nas considerações expostas no Acórdão de 18 de junho de 2020, Comissão/Hungria (Transparência associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476,
n.° 93).
42      V., neste sentido e por analogia com o artigo 49.° TFUE, Acórdão de 7 de setembro de 2022, Cilevičs e o. (C‑391/20, EU:C:2022:638, n.os 67 a 70).
43      V., neste sentido, no que respeita aos fundos públicos concedidos pela União, Acórdão de 18 de junho de 2020, Comissão/Hungria (Transparência associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476, n.os 78 a 80).
44      É aí referido um único exemplo de alegado financiamento ilícito do candidato dos partidos políticos da oposição unida às eleições parlamentares de 2022 na Hungria a partir de um Estado terceiro, a saber, os Estados Unidos da América.
45      V. «Relatório de inquérito: O impacto das atividades da Transparency International Hungary na soberania húngara» (Vizsgálati jelentés: A Transparency International Magyarország tevékenységének hatása a magyar szuverle ásra), de 14 de outubro de 2024 (disponível no seguinte endereço: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/), que critica fortemente esta fundação por proceder, de forma alegadamente não transparente, manipuladora e difamatória, à classificação de países num Índice de Perceção da Corrupção (estabelecido na sua sede social em Berlim) que o Serviço qualifica de «desinformação». Como resulta da página 12 do Relatório da Comissão (SWD (2020) 316 final), de 20 de setembro de 2020, sobre o Estado de direito, Capítulo relativo à Hungria (disponível no seguinte endereço: eur‑lex.europa.eu/legal‑content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020SC0316), no último Índice de Perceção da Corrupção, estabelecido pela Transparency International, a Hungria obteve a pontuação de 44/100, tendo ficado classificada em 19.° lugar na União e em 70.° lugar a nível mundial. Da mesma forma, a Comissão invoca um relatório do Serviço relativo ao «Discurso ocidental pró‑guerra e discurso de legitimação russo em relação à guerra na Ucrânia (Discurso de desinformação na Hungria)», de 4 de julho de 2024 (disponível no seguinte endereço: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumok/western‑pro‑war‑and‑russian‑legitimacy‑narratives‑in‑connection‑with‑the‑war‑in‑ukraine.pdf).
46      V. Relatório «O papel da Fundação Internews na influência sobre os meios de comunicação social na Hungria» (Az Internews szerepe a magyarországi média befolyásolásában), de 19 de março de 2025, que não consta dos autos (disponível no seguinte endereço: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/), e, no que respeita ao portal de investigação sem fins lucrativos Átlátszó e às suas atividades de investigação e de divulgação sobre temas relacionados com a falta de transparência e a corrupção, Relatório «O impacto das atividades de Átlátszó na soberania húngara» (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverle ásra), de 28 de outubro de 2024 (disponível no seguinte endereço: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
47      V. Relatório sobre as atividades da Fundação Ökotárs, invocado pelo Reino da Noruega, intitulado «Análise: O impacto das atividades da Ökotárs na soberania húngara» (Az Ökotárs tevékenységének hatása a magyar szuverle ásra), de 16 de dezembro de 2024. A este respeito, o Reino da Noruega alega ser, há muito, um «Estado doador» em benefício de organizações não governamentais, nomeadamente ativas na promoção da democracia, do Estado de direito e dos direitos humanos. No referido relatório, tanto o Reino da Noruega como a União são apresentados como «cúmplices» dos Estados Unidos da América que procuram conspirar contra a Hungria e interferir na sua soberania. Do mesmo modo, no Comunicado «O programa CERV da Comissão Europeia: Foi assim que Bruxelas abriu a torneira do dinheiro para financiar a Rede SOROS» (Az Európai Bizottság CERV programja: Így nyitotta meg Brüsszel a penzcsapot a Soros‑hálózat finanszírozására), de 29 de janeiro de 2025, a Comissão é acusada de financiar e reunir esforços com a «Rede SOROS» (documentos disponíveis no seguinte endereço: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
48      V. Decisão 20/2024 (XI. 28.), de 15 de novembro de 2024, n.os 41 e segs.
49      V. artigo 8.°,
n.° 2, da lei controvertida.
50      V., neste sentido, as minhas Conclusões no processo G4S Secure Solutions (C‑157/15, EU:C:2016:382,
n.° 97 e jurisprudência aí referida), e no processo Parris (C‑443/15, EU:C:2016:493,
n.° 75 e jurisprudência aí referida).
51      Para efeitos da justificação por razões de ordem pública e de segurança pública, na aceção do artigo 52.°,
n.° 1, TFUE, o Tribunal de Justiça exige mesmo a existência de uma ameaça real e suficientemente grave que afete um interesse fundamental da sociedade; v., neste sentido, Acórdãos de 6 de fevereiro de 2014, Navileme e Nautizende (C‑509/12, EU:C:2014:54,
n.° 20), e de 13 de julho de 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568, n.os 66 e 67, relativos à segurança do abastecimento).
52      V., por um lado, as disposições novas ou alteradas do artigo 350.°‑A, lido em conjugação com o artigo 459.°,
n.° 1, ponto 37, do Código Penal, e, por outro, as disposições do artigo 4.°,
n.° 3, da Lei relativa ao Funcionamento e à Gestão dos Partidos Políticos, e o artigo 3.°, ponto 16, o artigo 124.°,
n.os 1a a 1d, e o artigo 307.°‑D, n.os 3 e 4, da Lei relativa ao Processo Eleitoral.
53      Nos termos deste parágrafo, «[s]e o poder político cair nas mãos de pessoas ou de organizações que se encontrem numa relação de dependência com uma potência, uma organização ou uma pessoa estrangeira, a soberania da Hungria fica comprometida, o que representa, ao mesmo tempo, um risco significativo para a segurança nacional».
54      V., nomeadamente, Parecer da Comissão Europeia para a Democracia através do Direito (Comissão de Veneza), de 18 de março de 2024, sobre a Lei LXXXVIII de 2023 relativa à Proteção da Soberania Nacional (n.os 76 e segs., disponível no seguinte endereço: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL‑AD(2024)001‑f).
55      Em conformidade com o quinto parágrafo do seu preâmbulo, a lei controvertida não parece limitar‑se apenas a apoios financeiros provenientes do estrangeiro, mas abrange também outras formas de apoio que possam constituir uma «tentativa de ingerência estrangeira».
56      V., por exemplo, o processo na origem do Acórdão de 23 de abril de 2020, Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI (C‑507/18, EU:C:2020:289), no qual a recorrente era uma associação de advogados que representava judicialmente os direitos das lésbicas, gays, bissexuais, transgéneros e intersexuais (LGBTI). V., também, a respeito da Lei LXXIX de 2021, que Introduz Medidas mais Severas Contra os Delinquentes Pedófilos e que Altera Determinadas Leis para Proteger as Crianças (A pedofil bde nelkövetőkel szembeni szigorúbb fellépésről, valamint a gyermekek védelme érdekében egyes törvények módosításáról szóló 2021. évi LXXIX. törvény), Relatório da Amnistia Internacional, From freedom to Censorship, The consequences of Hungarian Propaganda Law, Amnesty International, Budapest, 2024;
Háttér Society,
The anti‑LGBTQI Law of Hungary in Action: A Combination of State‑ and Self‑Enforcement, novembro de 2024 [v. Conclusões da advogada‑geral T. Ćapeta no processo Comissão/Hungria (Valores da União Europeia) (C‑769/22, EU:C:2025:408,
n.° 80, nota 42; relatório disponível no seguinte endereço: https://en.hatter.hu/sites/default/files/dokumentum/kiadvany/hatter‑anti‑lgbtqi‑law‑2024‑november.pdf].
57      V. o exemplo das atividades da Fundação Ökotárs (nota 47 das presentes conclusões).
58      V. o exemplo das atividades da Transparency International Hungary (nota 45 das presentes conclusões).
59      V., nomeadamente, os exemplos mencionados na nota 35 das presentes conclusões.
60      V., também, Comunicação da Comissão, de 26 de abril de 2018, «Combater a desinformação em linha: uma estratégia europeia», p. 4, que define o conceito de «desinformação» como «informação comprovadamente falsa ou enganadora que é criada, apresentada e divulgada para obter vantagens económicas ou para enganar deliberadamente o público, e que é suscetível de causar um prejuízo público» (disponível no endereço seguinte: eur‑lex.europa.eu/legal‑content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018DC0236).
61      V., no que diz respeito às ameaças para as eleições democráticas representadas por diferentes formas de atividades de manipulação da informação e de desinformação levadas a cabo, nomeadamente, por atores estrangeiros, TEDH, Acórdão de 22 de julho de 2025, Bradshaw e o. c. Reino Unido (n.° 15653/22, § 134 e segs. e § 159 e segs.). V., também, Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional, Roménia), Decisão
n.° 32, de 6 de dezembro de 2024, que anula as eleições presidenciais na Roménia (anulando também a segunda volta destas eleições, prevista para 8 de dezembro de 2024), devido a tentativas de manipulação sistemática da vontade dos eleitores por atores estatais e não estatais, nomeadamente através das redes sociais e de financiamento ilícito.
62      V., nomeadamente, considerandos 83 e segs. do Regulamento 2022/2065 e considerando 4, artigo 19.°,
n.° 1, alínea c), e artigo 26.°,
n.° 3, alínea a), do Regulamento (UE) 2024/1083 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de abril de 2024, que cria um regime comum para os serviços de comunicação social no mercado interno e que altera a Diretiva 2010/13/UE (Regulamento Europeu relativo à Liberdade dos Meios de Comunicação Social) (JO L 2024/1083).
63      V. a definição do conceito de «desinformação» na Comunicação da Comissão, de 26 de abril de 2018, «Combater a desinformação em linha: uma estratégia europeia» (p. 4), mencionada na nota 60 das presentes conclusões. Em contrapartida, os considerandos 4 e segs., o artigo 19.°,
n.° 1, alínea c), e o artigo 26.°,
n.° 3, alínea a), do Regulamento 2024/1083 não contêm nenhuma definição dos conceitos de «desinformação» ou de «manipulação da informação». O mesmo é válido quanto aos considerandos 83 e segs. do Regulamento 2022/2065.
64      V. nota 45 das presentes conclusões.
65      V. artigo 8.°,
n.° 2, da lei controvertida.
66      V., neste sentido, Acórdão de 27 de fevereiro de 2025, AEON NEPREMIČNINE e o. (C‑674/23, EU:C:2025:113,
n.° 46 e jurisprudência aí referida).
67      V., a respeito de um requisito discriminatório não abrangido pelas alíneas a) ou b), Acórdão de 11 de junho de 2020, KOB (C‑206/19, EU:C:2020:463,
n.° 14).
68      V. n.os 73 a 87 das presentes conclusões.
69      Por conseguinte, não é necessário pronunciar‑se sobre a questão de saber se tal discriminação é ou não justificada. V., neste sentido, no que respeita a uma discriminação direta, Acórdão de 23 de fevereiro de 2016, Comissão/Hungria (C‑179/14, EU:C:2016:108,
n.° 45 e jurisprudência aí referida).
70      Diretiva
do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de setembro de 2015, relativa a um procedimento de informação no domínio das regulamentações técnicas e das regras relativas aos serviços da sociedade da informação (JO 2015, L 241, p. 1).
71      No que diz respeito aos serviços de propaganda política, que também podem ser divulgados por via eletrónica, v. Regulamento 2024/900.
72      V., também, considerando 21, segundo período, da Diretiva sobre o Comércio Eletrónico, nos termos do qual o domínio coordenado abrange exclusivamente exigências respeitantes a atividades em linha, tais como a informação em linha e a publicidade em linha.
73      A este respeito, a Comissão refere‑se à Declaração de 4 de dezembro de 2023 publicada pela Media Freedom Rapid Response (MFRR) e assinada pelo Instituto Internacional de Imprensa (IPI), pelo ARTICLE 19 Europe, pelo European Centre for Press and Media Freedom (ECPMF), pela Federação Europeia dos Jornalistas (EFJ), pela Free Press Unlimited (FPU) e pela OBC Transeuropa (disponível no seguinte endereço: https://www.article19.org/resources/hungary‑draft‑sovereignty‑protection‑act‑threatens‑independent‑media/).
74      O sublinhado é meu.
75      V., também, neste sentido, Conclusões da advogada‑geral T. Ćapeta no processo Comissão/Hungria (Valores da União Europeia) (C‑769/22, EU:C:2025:408,
n.° 319).
76      V. a situação comparável na origem do Acórdão de 30 de maio de 2024, Airbnb Ireland e Amazon Services Europe (C‑662/22 e C‑667/22, EU:C:2024:432, n.os 58 a 65), e Conclusões do advogado‑geral M. Szpunar nos processos Airbnb Ireland e o. (C‑662/22 a C‑667/22, EU:C:2024:18,
n.° 159).
77      V., também, no que diz respeito aos «requisitos», na aceção do artigo 16.°,
n.° 1, terceiro parágrafo, da Diretiva Serviços, n.os 73 a 81 das presentes conclusões.
78      V., por analogia, Acórdão de 30 de maio de 2024, Airbnb Ireland e Amazon Services Europe (C‑662/22 e C‑667/22, EU:C:2024:432,
n.° 63).
79      V., neste sentido, Acórdão de 25 de outubro de 2011, eDate Advertising e o. (C‑509/09 e C‑161/10, EU:C:2011:685, n.os 66 e 67). V., também, a situação comparável na origem do Acórdão de 30 de maio de 2024, Airbnb Ireland e Amazon Services Europe (C‑662/22 e C‑667/22, EU:C:2024:432,
n.° 59).
80      V., neste sentido, Acórdão de 9 de novembro de 2023, Google Ireland e o. (C‑376/22, EU:C:2023:835, n.os 33 e segs.).
81      V., neste sentido, no que respeita à Diretiva Serviços, Acórdãos de 23 de fevereiro de 2016, Comissão/Hungria (C‑179/14, EU:C:2016:108,
n.° 118); de 14 de novembro de 2018, Memoria e Dall’Antonia (C‑342/17, EU:C:2018:906, n.os 41 e 42); de 11 de junho de 2020, KOB (C‑206/19, EU:C:2020:463,
n.° 30 e jurisprudência aí referida), e Conclusões do advogado‑geral M. Szpunar nos processos apensos X e Visser (C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2017:397, n.os 98 e 99 e jurisprudência aí referida). V., também, neste sentido, Acórdãos de 19 de maio de 2009, Apothekerkammer des Saarlandes e o. (C‑171/07 e C‑172/07, EU:C:2009:316,
n.° 20); de 13 de julho de 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568, n.os 27 e segs., nomeadamente
n.° 49), e de 20 de junho de 2024, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Destacamento de trabalhadores de países terceiros) (C‑540/22, EU:C:2024:530,
n.° 59 e jurisprudência aí referida).
82      V. também considerando 24 e artigo 2.°,
n.° 2, alínea g), da Diretiva Serviços, que excluem os «serviços audiovisuais» do respetivo âmbito de aplicação.
83      V. artigo 2.°,
n.° 2, alínea b), da Diretiva Serviços, que exclui do respetivo âmbito de aplicação os «serviços financeiros».
84      V., neste sentido, Acórdão de 8 de junho de 2017, Van der Weegen e o. (C‑580/15, EU:C:2017:429,
n.° 25 e jurisprudência aí referida).
85      V., neste sentido, Acórdão de 18 de junho de 2020, Comissão/Hungria (Transparência associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476, n.os 52 e 53 e jurisprudência aí referida).
86      Com efeito, o conceito de «apoio estrangeiro proibido», tal como definido no artigo 459.°,
n.° 1, do Código Penal (alterado pelo artigo 32.°,
n.° 3, da lei controvertida), não parece ser de aplicação geral. Por um lado, este conceito visa apenas o apoio proveniente do estrangeiro «cuja aceitação ou utilização seja proibida pela Lei relativa ao Funcionamento e à Gestão dos Partidos Políticos ou pela Lei relativa ao Processo Eleitoral». Por outro lado, o referido conceito apenas especifica os atos de evasão, proibidos e sancionados, por porte de «[u]m membro, [de] um responsável ou [de] um dirigente de uma organização de nomeação, na aceção da Lei relativa ao Processo Eleitoral, ou [de] um candidato, na aceção da mesma lei», nos termos do artigo 350.°‑A do Código Penal (sob a epígrafe «Influência ilegal sobre a vontade dos eleitores» e introduzido pelo artigo 32.° da lei controvertida). Assim, o segundo parágrafo do preâmbulo da lei controvertida, que menciona o exemplo do financiamento estrangeiro ilícito direto do candidato da oposição unida ao cargo de primeiro ministro na campanha eleitoral de 2022 na Hungria, refere‑se, antes de mais, à alteração introduzida por esta lei no âmbito penal. Ora, importa sublinhar que a Comissão não pôs em causa estas disposições penais na presente ação (v.
n.° 111 das presentes conclusões). Da mesma forma, no Parecer da Comissão Europeia para a Democracia através do Direito (Comissão de Veneza), de 18 de março de 2024, sobre a Lei LXXXVIII de 2023 relativa à Proteção da Soberania Nacional, n.os 71 e segs., em particular n.os 81 a 83 e 94 [disponível no seguinte endereço: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL‑AD(2024)001‑f], a Comissão de Veneza não questionou, enquanto tal, a admissibilidade destas disposições. Apenas propôs que o conceito de «apoio estrangeiro proibido» fosse especificado pelo legislador húngaro para evitar que qualquer apoio financeiro estrangeiro recebido num determinado momento, mesmo fora do processo eleitoral, fosse sancionado.
87      V., também, o conceito análogo de «apoio estrangeiro» definido no artigo 3.°, ponto 16, da Lei relativa ao Processo Eleitoral («donativo proveniente de outro Estado, de uma pessoa singular ou coletiva estrangeira ou de uma organização estrangeira desprovida de personalidade jurídica»). A este respeito, a Comissão menciona, a título de exemplo, pessoas ou organizações ativas no domínio dos meios de comunicação social (jornalismo, estações de rádio e televisão, imprensa escrita, ou mesmo em setores de atividade conexos, como a conceção e a produção de conteúdos de meios de comunicação eletrónicos), e em atividades de lobbying, de consultoria, de comunicação ou de relações públicas. Da mesma forma, pode também ser abrangido um cidadão da União que exerça o seu direito à livre circulação e pretenda exercer os direitos políticos garantidos pelo Tratado candidatando‑se às eleições municipais ou europeias ou apoiando um candidato a estas eleições.
88      V. n.os 63 e segs. das presentes conclusões. V., também, neste sentido, no que respeita à situação comparável dos fundos públicos concedidos pela União, Acórdão de 18 de junho de 2020, Comissão/Hungria (Transparência associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476,
n.° 60).
89      V., também, no que respeita à situação análoga dos fundos públicos concedidos pela União, Acórdão de 18 de junho de 2020, Comissão/Hungria (Transparência associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476, n.os 61 e 62 e jurisprudência aí referida).
90      V., neste sentido, Acórdão de 21 de maio de 2019, Comissão/Hungria (Usufruto sobre terrenos agrícolas) (C‑235/17, EU:C:2019:432, n.os 60 e 61 e jurisprudência aí referida).
91      V. Acórdão de 18 de junho de 2020, Comissão/Hungria (Transparência associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476, n.os 88 e 89 e jurisprudência aí referida).
92      V. artigo 350.°‑A do Código Penal, sob a epígrafe «Influência ilegal sobre a vontade dos eleitores», lido em conjugação com o artigo 459.°,
n.° 1, deste código, conforme alterado pelo artigo 32.° da lei controvertida.
93      V.
n.° 111 das presentes conclusões.
94      V. disposições do artigo 4.°,
n.° 3, da Lei relativa ao Financiamento e à Gestão dos Partidos Políticos, e do artigo 3.°, ponto 16, do artigo 124.°,
n.os 1a a 1d, e do artigo 307.°‑D, n.os 3 e 4, da Lei relativa ao Processo Eleitoral, introduzidos pelo artigo 33.° da lei controvertida.
95      V., no que respeita à situação análoga dos fundos públicos concedidos pela União, Acórdão de 18 de junho de 2020, Comissão/Hungria (Transparência associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476, n.os 79 e segs.).
96      Acórdão de 4 de outubro de 2024, Real Madrid Club de Fútbol (C‑633/22, EU:C:2024:843,
n.° 46).
97      V., neste sentido, Acórdão de 29 de julho de 2024, Alchaster (C‑202/24, EU:C:2024:649,
n.° 92 e jurisprudência aí referida).
98      V., neste sentido, Acórdão de 4 de outubro de 2024, Real Madrid Club de Fútbol (C‑633/22, EU:C:2024:843, n.os 51 e 52 e jurisprudência aí referida).
99      V. n.os 102 e segs. das presentes conclusões.
100      V., neste sentido, Acórdão de 14 de fevereiro de 2019, Buivids (C‑345/17, EU:C:2019:122,
n.° 51).
101      No termos do artigo 3.°,
alínea a), da lei controvertida, «[n]o âmbito da sua função de inquérito, o Serviço [...] investiga [aa)] as atividades de representação de interesses, com exceção das representações diplomáticas e externas e das organizações de representação de interesses profissionais, [ab)] as atividades de manipulação da informação e de desinformação, [ac)] as atividades que se destinam a influenciar o debate democrático e os processos decisórios do Estado e da sociedade, incluindo as atividades que se destinam a influenciar o processo decisório das pessoas que exercem prerrogativas de poder público, realizadas no interesse de outros Estados e de entidades, organizações e pessoas singulares estrangeiras, independentemente do seu estatuto jurídico».
102      Quanto a este efeito dissuasor e risco de autocensura, v., também, Acórdão TEDH, de 15 de maio de 2023, Sanchez v. França (CE:ECHR:2023:0515JUD004558115, § 184).
103      V., também, Acórdão TEDH, de 12 de março de 2019, Ali Gürbüz c. Turquia (CE:ECHR:2019:0312JUD005249708, § 59 a 68).
104      V., também, as disposições penais previstas no artigo 350.°‑A do Código Penal, sob a epígrafe «Influência ilegal sobre a vontade dos eleitores», lido em conjugação com o artigo 459.°,
n.° 1, deste código, conforme alterado pelo artigo 32.° da lei controvertida.
105      Esta apreciação é sem prejuízo da eventual justificação de uma ingerência na liberdade de expressão e de informação no que respeita, nomeadamente, às «atividades de manipulação da informação e de desinformação», na aceção do artigo 3.°,
alínea a), ab), da lei controvertida. V., também, a este respeito, no que diz respeito ao artigo 10.° CEDH, Acórdão TEDH, de 22 de julho de 2025, Bradshaw e outros c. Reino Unido (recurso
n.° 15653/22, § 161).
106      V., também, Acórdão TEDH, de 22 de novembro de 2012, Telegraaf Media Nederland Landelijke Media B.V. e o. c. Países Baixos (CE:ECHR:2012:1122JUD003931506, § 127).
107      V., também, Acórdão TEDH, de 15 de dezembro de 2009, Financial Times Ltd e o. c. Reino Unido (CE:ECHR:2009:1215JUD000082103, § 70).
108      V. nota 45 das presentes conclusões.
109      V., também, Acórdãos TEDH, de 25 de setembro de 2012, Trade Union of the Police in the Slovak Republic e o. c. Eslováquia (CE:ECHR:2012:0925JUD001182808, § 60), e de 23 de janeiro de 2023, Macatė c. Lithuanie (CE:ECHR:2023:0123JUD006143519, § 181 e 182).
110      V., no que respeita às organizações não governamentais qualificadas publicamente de «agentes estrangeiros», Acórdãos TEDH, de 22 de outubro de 2024, Kobaliya e o. c. Rússia (CE:ECHR:2024:1022JUD003944616, § 67, 75 e 82), e de 14 de junho de 2022, Ecodefence e o. c. Rússia (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, § 131).
111      V., neste sentido, Acórdão de 18 de junho de 2020, Comissão/Hungria (Transparência associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476,
n.° 112 e jurisprudência do TEDH aí referida).
112      V., neste sentido, Acórdão de 18 de junho de 2020, Comissão/Hungria (Transparência associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476,
n.° 113 e jurisprudência do TEDH aí referida).
113      V., neste sentido, Acórdão de 18 de junho de 2020, Comissão/Hungria (Transparência associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476,
n.° 114 e jurisprudência do TEDH aí referida).
114      V., neste sentido, em relação à Hungria, Acórdão de 18 de junho de 2020, Comissão/Hungria (Transparência associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476,
n.° 118). V., também, neste sentido, Acórdão TEDH, de 14 de junho de 2022, Ecodefence e. o. c. Rússia (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, § 132).
115      V. notas 45e segs. das presentes conclusões.
116      V. notas 35 e segs. das presentes conclusões.
117      Segundo o Tribunal de Justiça, deve ser reconhecido a este direito o mesmo sentido e alcance que os do artigo 8.° da CEDH: v. Acórdão de 18 de junho de 2020, Comissão/Hungria (Transparência associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476,
n.° 122 e jurisprudência aí referida).
118      Acórdão TEDH, de 7 de fevereiro de 2012, Axel Springer AG c. Alemanha (CE:ECHR:2012:0207JUD003995408, § 83).
119      V., neste sentido, Acórdão de 18 de junho de 2020, Comissão/Hungria (Transparência associativa) (C‑78/18, EU:C:2020:476,
n.° 124 e jurisprudência aí referida). V., também, neste sentido (e constatando ao mesmo tempo, a este respeito, uma ingerência no direito à proteção dos dados pessoais, na aceção do artigo 8.° da Carta), Acórdão de 6 de outubro de 2020, État luxembourgeois (Direito à ação contra um pedido de informação em matéria fiscal) (C‑245/19 e C‑246/19, EU:C:2020:795, n.os 73 e 74).
120      Esta exceção remete para a definição prevista no artigo 3.°, ponto 6, da Lei relativa à Informação, segundo a qual se trata de «todos os dados que não sejam dados de interesse público cuja divulgação, acessibilidade ou disponibilidade seja exigida por lei no interesse do público em geral».
121      Assim, o Relatório «O impacto das atividades de Átlátszó na soberania húngara» (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverle ásra), publicado em 28 de outubro de 2024, que diz respeito às atividades de investigação e de divulgação do portal de investigação sem fins lucrativos Átlátszó relativamente a questões de falta de transparência e de corrupção, menciona nominalmente o seu gerente, acusado de não ter cooperado com o Serviço (disponível no seguinte endereço: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
122      Quanto às visitas domiciliárias a instalações comerciais das empresas, v. Acórdão de 18 de junho de 2015, Deutsche Bahn e o./Comissão (C‑583/13 P, EU:C:2015:404,
n.° 20); v., também, Conclusões do advogado‑geral Pitruzzella no processo Casino, Guichard‑Perrachon e AMC/Comissão (C‑690/20 P, EU:C:2022:579, n.os 33 e 34 e jurisprudência aí referida), e da advogada‑geral L. Medina nos processos apensos Imagens Médicas Integradas e o. (C‑258/23 a C‑260/23, EU:C:2024:537, n.os 31 e 41 e jurisprudência aí referida). V., também, no que respeita ao artigo 8.° da CEDH, Acórdão TEDH, Société Colas Est e o. c. França (CE:ECHR:2002:0416JUD003797197, § 40 a 42 e jurisprudência aí referida).
123      A este respeito, alguma proteção é garantida pelo segredo profissional ao abrigo do artigo 339.° TFUE. V., no que respeita ao direito à proteção do segredo comercial, Acórdão de 7 de setembro de 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, n.os 131 a 133 e jurisprudência aí referida). V., no que respeita à ofensa à imagem e à reputação de uma pessoa coletiva devido a uma publicação da Comissão em violação dos requisitos relativos ao segredo profissional, Acórdão de 8 de novembro de 2011, Idromacchine e o./Comissão (T‑88/09, EU:T:2011:641, n.os 42 e segs.), confirmado pelo Despacho de 3 de setembro de 2013, Idromacchine e o./Comissão (C‑34/12 P, EU:C:2013:552). No que diz respeito à relação entre a proteção do segredo comercial e a presunção de inocência, que está intimamente ligada à proteção da reputação de uma pessoa coletiva, v. Acórdão de 12 de outubro de 2007, Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Comissão (T‑474/04, EU:T:2007:306, n.os 62 e segs., em especial n.os 75 a 78). V., também, a este respeito, Acórdão de 6 de julho de 2000, Volkswagen/Comissão (T‑62/98, EU:T:2000:180,
n.° 281), confirmado pelo Acórdão de 18 de setembro de 2003, Volkswagen/Comissão (C‑338/00 P, EU:C:2003:473).
124      V. o exemplo do gerente da Átlátszó, acusado de não ter cooperado com o Serviço (v. nota 121 das presentes conclusões). V., também, no que respeita à designação destas organizações como «agentes estrangeiros», Acórdãos TEDH, de 14 de junho de 2022, Ecodefence e o. c. Rússia (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, § 131), e de 22 de outubro de 2024, Kobaliya e o. c. Rússia (CE:ECHR:2024:1022JUD003944616, § 75).
125      V., neste sentido, Acórdãos de 16 de julho de 2020, Facebook Ireland e Schrems (C‑311/18, EU:C:2020:559,
n.° 175); de 8 de dezembro de 2022, Orde van Vlaamse Balies e o. (C‑694/20, EU:C:2022:963,
n.° 35); de 16 de novembro de 2023, Roos e o./Parlamento (C‑458/22 P, EU:C:2023:871, n.os 59 e 60); de 18 de janeiro de 2024, RTL Nederland e RTL Nieuws (C‑451/22, EU:C:2024:54,
n.° 69); de 4 de outubro de 2024, Bezirkshauptmannschaft Landeck (Tentativa de acesso aos dados pessoais armazenados num telemóvel) (C‑548/21, EU:C:2024:830,
n.° 98 e jurisprudência aí referida). V., também, neste sentido, Conclusões do advogado‑geral N. Emiliou no processo Belgian Association of Tax Lawyers e o. (C‑623/22, EU:C:2024:189,
n.° 138). V., também, Acórdão de 23 de outubro de 2025, Кanevi Komers DS (C‑267/24, EU:C:2025:829,
n.° 80, em que se declara que uma legislação não é suficientemente clara e precisa para assegurar uma aplicação compatível com o direito da União quando possa ser objeto de interpretações divergentes pelos órgãos jurisdicionais nacionais, uma das quais é compatível e a outra incompatível com o direito da União).
126      V. artigo 8.°,
n.° 2, da lei controvertida.
127      Isto diz respeito também às «atividades de manipulação da informação e de desinformação», na aceção do artigo 3.°,
alínea a), ab), da lei controvertida (v. n.os 116 e 124, das presentes conclusões).
128      V., neste sentido, Acórdão de 8 de dezembro de 2022, Orde van Vlaamse Balies e o. (C‑694/20, EU:C:2022:963,
n.° 26).
129      V., neste sentido, Acórdãos de 8 de dezembro de 2022, Orde van Vlaamse Balies e o. (C‑694/20, EU:C:2022:963,
n.° 27), e de 26 de setembro de 2024, Ordre des avocats du barreau de Luxembourg (C‑432/23, EU:C:2024:791,
n.° 49), e as minhas Conclusões no processo Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg (C‑432/23, EU:C:2024:446,
n.° 25).
130      Com efeito, em conformidade com o artigo 1.° da lei controvertida, o Serviço é um «órgão autónomo da Administração do Estado».
131      Nos termos desta disposição, «[o] procedimento de inquérito do Serviço [...] não constitui um procedimento administrativo e nenhuma ação administrativa pode ser intentada a respeito das atividades [de inquérito] realizadas pelo Serviço».
132      V. artigo 13.°,
n.° 1, da Lei relativa à Profissão de Advogado.
133      Na petição, a Comissão refere‑se às tentativas infrutíferas do Serviço de apelar à Ordem dos Advogados húngara para que cooperasse com ele na aplicação da lei controvertida (disponível no seguinte endereço: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/hirek/valasz‑a‑magyar‑ugyvedi‑kamaranak).
134      V., neste sentido, Acórdão de 2 de junho de 2022, Skeyes (C‑353/20, EU:C:2022:423, n.os 50 e segs. e jurisprudência aí referida). V., também, Acórdão de 6 de outubro de 2020, État luxembourgeois (Direito à ação contra um pedido de informação em matéria fiscal) (C‑245/19 e C‑246/19, EU:C:2020:795, n.os 83 e 84).
135      V., tendo em conta a jurisprudência do TEDH relativa ao artigo 6.° CEDH, Acórdão de 2 de fevereiro de 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, n.os 36 e segs. e jurisprudência aí referida).
136      V., neste sentido, Acórdão de 2 de fevereiro de 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, n.os 42 e segs., nomeadamente n.os 55, 57 e 58).
137      A eventual menção posterior à recusa de cooperação no relatório anual publicado, nos termos do artigo 7.°,
n.° 4, da lei controvertida, não constitui uma medida coerciva nesse sentido, embora possa constituir um incentivo mais forte para que a organização ou a pessoa em causa coopere ativamente. O mesmo se aplica à possibilidade de o presidente do Serviço submeter a questão à Comissão Permanente para a Segurança Nacional da Assembleia Nacional, nos termos do artigo 12.°,
alínea a), desta lei. Em todo o caso, a jurisprudência do Tribunal de Justiça só reconheceu a existência de uma eventual violação do direito ao silêncio quando a autoridade competente está em condições de adotar medidas coercivas para impor o cumprimento da obrigação de cooperação; v. Acórdão de 2 de fevereiro de 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, n.os 18, 35 e segs.). V., no que diz respeito aos procedimentos em matéria de concorrência, Acórdãos de 18 de outubro de 1989, Orkem/Comissão (374/87, EU:C:1989:387, n.os 26 e segs.); de 29 de junho de 2006, Comissão/SGL Carbon (C‑301/04 P, EU:C:2006:432, n.os 39 e segs.); e de 28 de janeiro de 2021, Qualcomm e Qualcomm Europe/Comissão (C‑466/19 P, EU:C:2021:76,
n.° 147).
138      Assim, no caso em apreço, não é necessário pronunciar‑se sobre a questão de saber se o nível de proteção do direito ao silêncio difere consoante seja invocado por uma pessoa singular ou coletiva, diferença que é relevante em matéria de concorrência; v. Acórdão de 2 de fevereiro de 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, n.os 46 a 48 e jurisprudência aí referida).
139      V., neste sentido, Acórdãos de 9 de novembro de 2010, Volker und Markus Schecke e Eifert (C‑92/09 e C‑93/09, EU:C:2010:662, n.os 52 e segs.); de 1 de agosto de 2022, Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (C‑184/20, EU:C:2022:601,
n.° 61), e de 5 de junho de 2023, Comissão/Polónia (Independência e vida privada dos juízes) (C‑204/21, EU:C:2023:442, n.os 330 e segs.); Parecer 1/15 (Acordo PNR EU‑Canadá), de 26 de julho de 2017 (EU:C:2017:592, n.os 123 e segs. e jurisprudência aí referida); v., também, neste sentido, as minhas Conclusões nos processos apensos État luxembourgeois (Direito à ação contra um pedido de informação em matéria fiscal) (C‑245/19 e C‑246/19, EU:C:2020:516,
n.° 71).
140      O conceito de «interesse público» não está definido nesta disposição nem nas disposições do artigo 3.°,
n.os 5 e 6, da Lei relativa à Informação, que também não fornecem esclarecimentos a este respeito. Estas últimas disposições limitam‑se a prever, por um lado, que os «dados que sejam de interesse público» são «informações ou dados que não sejam dados pessoais». Por conseguinte, estes conceitos parecem ser incompatíveis com a expressão «dados pessoais que sejam de interesse público». Por outro lado, são abrangidos os «dados acessíveis por razões de interesse público», que representam «todos os dados que não sejam dados de interesse público cuja divulgação, acessibilidade ou disponibilidade seja exigida por lei em benefício do público em geral», sem, no entanto, mencionar os «dados pessoais que sejam de interesse público» (o sublinhado é meu).
141      V., também, Parecer 1/15 (Acordo PNR EU‑Canadá), de 26 de julho de 2017 (EU:C:2017:592,
n.° 124), nos termos do qual a comunicação de dados pessoais a um terceiro, como uma autoridade pública, constitui uma ingerência no direito fundamental consagrado no artigo 7.° da Carta, seja qual for a utilização posterior das informações comunicadas.
142      V., também, neste sentido, Acórdão de 20 de outubro de 2022, Koalitsia «Demokratichna Bulgaria —
Obedinenie» (C‑306/21, EU:C:2022:813,
n.° 52).
143      Nos termos deste considerando, nomeadamente, o RGPD «não exige uma lei específica para cada tratamento de dados. Poderá ser suficiente uma lei para diversas operações de tratamento baseadas numa obrigação jurídica à qual esteja sujeito o responsável pelo tratamento, ou se o tratamento for necessário ao exercício de funções de interesse público ou ao exercício da autoridade pública. Deverá também caber ao direito da União ou dos Estados‑Membros determinar qual a finalidade do tratamento dos dados».
144      Nos termos desta disposição, nomeadamente, «[e]ste fundamento jurídico pode prever disposições específicas para adaptar a aplicação das regras do presente regulamento, nomeadamente: as condições gerais de licitude do tratamento pelo responsável pelo seu tratamento; os tipos de dados objeto de tratamento; os titulares dos dados em questão; as entidades a que os dados pessoais poderão ser comunicados e para que efeitos; os limites a que as finalidades do tratamento devem obedecer; os prazos de conservação; e as operações e procedimentos de tratamento, incluindo as medidas destinadas a garantir a legalidade e lealdade do tratamento» (o sublinhado é meu).
145      V., também, terceiro período do considerando 10 do RGPD, nos termos do qual «[n]o que diz respeito ao tratamento de dados pessoais para cumprimento de uma obrigação jurídica, para o exercício de funções de interesse público ou o exercício da autoridade pública de que está investido o responsável pelo tratamento, os Estados‑Membros deverão poder manter ou aprovar disposições nacionais para especificar a aplicação das regras do presente regulamento» (o sublinhado é meu).
146      V., neste sentido, Acórdãos de 21 de junho de 2022, Ligue des droits humains (C‑817/19, EU:C:2022:491,
n.° 219 e jurisprudência aí referida), e de 30 de abril de 2024, La Quadrature du Net e o. (Dados pessoais e combate à contrafação) (C‑470/21, EU:C:2024:370,
n.° 152 e jurisprudência aí referida).
147      Artigo 3.°,
alínea a), ac), da lei controvertida.
148      No que diz respeito ao amplo alcance dos poderes de inquérito do Serviço relativamente às informações que podem ser recolhidas, relacionadas com as diferentes atividades visadas, v., nomeadamente, pontos 75 a 80 e 102 a 106 das presentes conclusões.
149      V., no que respeita a este requisito, Acórdãos de 21 de junho de 2022, Ligue des droits humains (C‑817/19, EU:C:2022:491,
n.° 219 e jurisprudência aí referida), e de 30 de abril de 2024, La Quadrature du Net e o. (Dados pessoais e combate à contrafação) (C‑470/21, EU:C:2024:370,
n.° 152 e jurisprudência aí referida).
150      V., no que respeita a este requisito, Acórdão de 4 de outubro de 2024, Bezirkshauptmannschaft Landeck (Tentativa de acesso aos dados pessoais armazenados num telemóvel) (C‑548/21, EU:C:2024:830, n.os 90 e segs.); v., também, neste sentido, Conclusões do advogado‑geral M. Szpunar no processo Legal Newsdesk Sweden (C‑199/24, EU:C:2025:670, n.os 35 e 36).
151      V., neste sentido, Acórdão de 1 de agosto de 2022, Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (C‑184/20, EU:C:2022:601,
n.° 93 e jurisprudência aí referida).
152      Quanto à justificação destas ingerências nos direitos consagrados nos artigos 7.° e 8.° da Carta à luz do objetivo da luta contra a criminalidade grave e a prevenção de ameaças graves contra a segurança pública, v. Acórdão de 2 de março de 2021, Prokuratuur (Condições de acesso aos dados relativos às comunicações eletrónicas) (C‑746/18, EU:C:2021:152,
n.° 33 e jurisprudência aí referida).
153      Nos termos desta disposição, nomeadamente, «[n]o âmbito das atividades a que se referem os artigos 7.° e 8.°, o Serviço aplica devidamente o artigo 27.°,
n.os 1 e 3, da [Lei relativa ao Provedor dos Direitos Fundamentais]». O artigo 27.°,
n.° 3, desta lei prevê que os documentos e as provas materiais recolhidos no âmbito do inquérito do Provedor dos Direitos Fundamentais não são públicos.