62021CJ0808
ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
19 november 2024 (
*1
)
„Niet-nakoming – Artikel 20 VWEU – Burgerschap van de Unie – Artikel 21 VWEU – Recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven – Artikel 22 VWEU – Actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat van verblijf, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat – Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten – Geen recht om lid te worden van een politieke partij – Artikelen 2 en 10 VEU – Democratiebeginsel – Artikel 4, lid 2, VEU – Eerbiediging van de nationale identiteit van de lidstaten – Artikel 12 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Rol van politieke partijen bij het tot uitdrukking brengen van de wil van Unieburgers”
In zaak C‑808/21,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, ingesteld op 21 december 2021,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door P. Ondrůšek, J. Tomkin en A. Szmytkowska als gemachtigden,
verzoekster,
tegen
Tsjechische Republiek, vertegenwoordigd door A. Edelmannová, T. Müller, M. Smolek en J. Vláčil als gemachtigden,
verweerster,
ondersteund door:
Republiek Polen, vertegenwoordigd door B. Majczyna, E. Borawska-Kędzierska en A. Siwek-Ślusarek als gemachtigden,
interveniënte,
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, T. von Danwitz, vicepresident, K. Jürimäe, C. Lycourgos, M. L. Arastey Sahún, A. Kumin en D. Gratsias, kamerpresidenten, E. Regan, I. Ziemele (rapporteur), Z. Csehi en O. Spineanu–Matei, rechters,
advocaat-generaal: J. Richard de la Tour,
griffier: C. Strömholm, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 12 september 2023,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 11 januari 2024,
het navolgende
Arrest
1
Met haar verzoekschrift verzoekt de Europese Commissie het Hof vast te stellen dat de Tsjechische Republiek, door Unieburgers die niet de Tsjechische nationaliteit hebben maar wel in Tsjechië verblijven het recht te ontzeggen lid te worden van een politieke partij of politieke beweging, de krachtens artikel 22 VWEU op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Toepasselijke bepalingen
Internationaal recht
2
In het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”) is in artikel 11 („Vrijheid van vergadering en vereniging”) het volgende bepaald:
„1.   Eenieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen.
2.   De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Dit artikel verbiedt niet dat rechtmatige beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van deze rechten door leden van de krijgsmacht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de Staat.”
3
Artikel 16 EVRM, met als opschrift „Beperkingen op politieke activiteit van vreemdelingen”, bepaalt:
„Geen der bepalingen van de artikelen 10, 11 en 14 mag beschouwd worden als een beletsel voor de hoge verdragsluitende partijen beperkingen op te leggen aan politieke activiteiten van vreemdelingen.”
4
Artikel 3 van het aanvullend protocol bij het EVRM, ondertekend te Parijs op 20 maart 1952, heeft als opschrift „Recht op vrije verkiezingen” en luidt als volgt:
„De hoge verdragsluitende partijen verbinden zich om met redelijke tussenpozen vrije, geheime verkiezingen te houden onder voorwaarden die de vrije meningsuiting van het volk bij het kiezen van de wetgevende macht waarborgen.”
Unierecht
VEU en VWEU
5
Artikel 2 VEU bepaalt:
„De waarden waarop de [Europese] Unie berust, zijn eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren. Deze waarden hebben de lidstaten gemeen in een samenleving die gekenmerkt wordt door pluralisme, non-discriminatie, verdraagzaamheid, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen.”
6
In artikel 4, leden 1 en 2, VEU is het volgende bepaald:
„1.   Overeenkomstig artikel 5 behoren bevoegdheden die in de Verdragen niet aan de Unie zijn toegedeeld, toe aan de lidstaten.
2.   De Unie eerbiedigt de gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen, alsmede hun nationale identiteit die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren, waaronder die voor regionaal en lokaal zelfbestuur. Zij eerbiedigt de essentiële staatsfuncties, met name de verdediging van de territoriale integriteit van de staat, de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de nationale veiligheid. Met name de nationale veiligheid blijft uitsluitend de verantwoordelijkheid van elke lidstaat.”
7
In artikel 5, leden 1 en 2, VEU is het volgende bepaald:
„1.   De afbakening van de bevoegdheden van de Unie wordt beheerst door het beginsel van bevoegdheidstoedeling. De uitoefening van die bevoegdheden wordt beheerst door de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid.
2.   Krachtens het beginsel van bevoegdheidstoedeling handelt de Unie enkel binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar door de lidstaten in de Verdragen zijn toegedeeld om de daarin bepaalde doelstellingen te verwezenlijken. Bevoegdheden die in de Verdragen niet aan de Unie zijn toegedeeld, behoren toe aan de lidstaten.”
8
Artikel 10 VEU luidt:
„1.   De werking van de Unie is gegrond op de representatieve democratie.
2.   De burgers worden op het niveau van de Unie rechtstreeks vertegenwoordigd in het Europees Parlement.
De lidstaten worden in de Europese Raad vertegenwoordigd door hun staatshoofd of hun regeringsleider en in de Raad [van de Europese Unie] door hun regering, die zelf democratische verantwoording verschuldigd zijn aan hun nationale parlement of aan hun burgers.
3.   Iedere burger heeft het recht aan het democratisch bestel van de Unie deel te nemen. De besluitvorming vindt plaats op een zo open mogelijke wijze, en zo dicht bij de burgers als mogelijk is.
4.   De politieke partijen op Europees niveau dragen bij tot de vorming van een Europees politiek bewustzijn en tot de uiting van de wil van de burgers van de Unie.”
9
Artikel 18, eerste alinea, VWEU bepaalt:
„Binnen de werkingssfeer van de Verdragen en onverminderd de bijzondere bepalingen, daarin gesteld, is elke discriminatie op grond van nationaliteit verboden.”
10
Artikel 20 VWEU luidt als volgt:
„1.   Er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan.
2.   De burgers van de Unie genieten de rechten en hebben de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Zij hebben, onder andere,
[…]
b)
het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en bij de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar zij verblijf houden, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat;
[…]
Deze rechten worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke bij de Verdragen en de maatregelen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.”
11
Artikel 21, lid 1, VWEU luidt:
„Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.”
12
Artikel 22 VWEU bepaalt:
„1.   Iedere burger van de Unie die verblijf houdt in een lidstaat waarvan hij geen onderdaan is, bezit het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar hij verblijft, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat. Dit recht wordt uitgeoefend onder voorbehoud van de door de Raad met eenparigheid van stemmen, volgens een bijzondere wetgevingsprocedure, na raadpleging van het Europees Parlement vastgestelde nadere regelingen; deze nadere regelingen kunnen voorzien in afwijkingen wanneer zulks gerechtvaardigd wordt door bijzondere problemen in een lidstaat.
2.   Onverminderd artikel 223, lid 1, en de bepalingen ter uitvoering daarvan, heeft iedere burger van de Unie die verblijft houdt in een lidstaat waarvan hij geen onderdaan is, het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat waar hij verblijft, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat. Dit recht wordt uitgeoefend onder voorbehoud van de door de Raad met eenparigheid van stemmen, volgens een bijzondere wetgevingsprocedure, na raadpleging van het Europees Parlement vastgestelde nadere regelingen; deze nadere regelingen kunnen voorzien in afwijkingen wanneer zulks gerechtvaardigd wordt door bijzondere problemen in een bepaalde lidstaat.”
Handvest
13
Artikel 12 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) heeft als opschrift „De vrijheid van vergadering en vereniging” en luidt als volgt:
„1.   Eenieder heeft op alle niveaus, met name op politiek, vakverenigings- en maatschappelijk gebied, het recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, hetgeen mede omvat eenieders recht, ter bescherming van zijn belangen samen met anderen vakverenigingen op te richten of zich daarbij aan te sluiten.
2.   Politieke partijen op het niveau van de Unie dragen bij tot de uiting van de politieke wil van de burgers van de Unie.”
14
Artikel 39 van het Handvest heeft als opschrift „Actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement” en bepaalt:
„1.   Iedere burger van de Unie heeft actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat waar hij verblijf houdt, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat.
2.   De leden van het Europees Parlement worden gekozen door middel van rechtstreekse, vrije en geheime algemene verkiezingen.”
15
Artikel 40 van het Handvest, met als opschrift „Actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen”, luidt:
„Iedere burger van de Unie heeft actief en passief kiesrecht bij de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar hij verblijf houdt, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat.”
Richtlijn 93/109
16
De derde tot en met de zevende overweging van richtlijn 93/109/EG van de Raad van 6 december 1993 tot vaststelling van de wijze van uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement ten behoeve van de burgers van de Unie die verblijven in een lidstaat waarvan zij geen onderdaan zijn (PB 1993, L 329, blz. 34), zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/1/EU van de Raad van 20 december 2012 (PB 2013, L 26, blz. 27) (hierna: „richtlijn 93/109”), luiden:
„Overwegende dat het actief en passief kiesrecht in de lidstaat van verblijf bij de verkiezingen voor het Europees Parlement, als bedoeld in artikel 8 B, lid 2, [EG], een toepassing van het beginsel van non-discriminatie tussen onderdanen en niet-onderdanen en een logisch uitvloeisel van het in artikel 8 A [EG] neergelegde recht van vrij verkeer en van verblijf vormt;
Overwegende dat artikel 8 B, lid 2, [EG] uitsluitend betrekking heeft op de mogelijkheid tot de uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement, zonder af te doen aan de toepassing van artikel 138, lid 3, [EG], volgens hetwelk in alle lidstaten een eenvormige procedure voor deze verkiezingen moet worden vastgesteld; dat het er in wezen toe strekt de nationaliteitsvoorwaarde waaraan de uitoefening van deze rechten momenteel in de meeste lidstaten onderworpen is, op te heffen;
Overwegende dat de toepassing van artikel 8 B, lid 2, [EG] geen harmonisatie van de kiesstelsels van de lidstaten onderstelt en dat bovendien uit hoofde van het in artikel 3 B, derde alinea, [EG] neergelegde proportionaliteitsbeginsel de communautaire regelgeving ter zake niet verder mag gaan dan noodzakelijk is om het doel van artikel 8 B, lid 2, [EG] te bereiken;
Overwegende dat met artikel 8 B, lid 2, [EG] wordt beoogd dat alle burgers van de Unie, ongeacht of zij al dan niet onderdaan van de lidstaat van verblijf zijn, aldaar onder gelijke voorwaarden hun actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement kunnen uitoefenen; dat bijgevolg de voorwaarden, met name die betreffende de duur en het bewijs van het verblijf, welke voor niet-onderdanen gelden, dezelfde moeten zijn als die waaraan in voorkomend geval de onderdanen van de betrokken lidstaat zijn onderworpen;
Overwegende dat artikel 8 B, lid 2, [EG] voorziet in het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat van verblijf, zonder dat dit echter in de plaats wordt gesteld van het actief en passief kiesrecht in de lidstaat waarvan de Europese burger onderdaan is; dat de vrijheid van de burgers van de Unie moet worden gerespecteerd om zelf te beslissen in welke lidstaat zij aan de Europese verkiezingen wensen deel te nemen, met dien verstande evenwel dat misbruik van deze vrijheid door het meer dan eenmaal uitbrengen van een stem of het zich meer dan eenmaal kandidaat stellen, moet worden voorkomen”.
17
Artikel 1, lid 1, van richtlijn 93/109 bepaalt:
„In deze richtlijn worden de nadere regels vastgesteld volgens welke de burgers van de Unie die in een lidstaat verblijven waarvan zij geen onderdaan zijn, in die lidstaat hun actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement kunnen uitoefenen.”
18
Artikel 10, lid 1, van deze richtlijn luidt:
„Een communautair verkiesbaar persoon moet bij het indienen van zijn kandidaatstelling dezelfde bewijzen overleggen als een nationaal kandidaat. Hij moet bovendien een formele verklaring overleggen waarin hij:
a)
zijn nationaliteit, geboortedatum en -plaats, laatste adres in de lidstaat van herkomst en zijn adres in het kiesgebied van de lidstaat van verblijf vermeldt,
b)
te kennen geeft dat hij niet tegelijkertijd in een andere lidstaat kandidaat bij de verkiezingen voor het Europees Parlement is,
c)
in voorkomend geval aangeeft, op de kiezerslijst van welk onder een lokale overheid ressorterend gebied of van welke kieskring in de lidstaat van herkomst hij de laatste maal was ingeschreven,
d)
te kennen geeft dat zijn recht op kandidaatstelling hem in de lidstaat van herkomst niet is ontnomen door middel van een individuele rechterlijke of administratieve beslissing waartegen hoger beroep mogelijk is.”
19
Artikel 11, lid 2, van deze richtlijn bepaalt het volgende:
„Wordt de betrokkene inschrijving op de kiezerslijst ontzegd of wordt zijn kandidaatstelling verworpen, dan kan hij de beroepsprocedures instellen die volgens de wetgeving van de lidstaat van verblijf in hetzelfde geval voor de nationale kiezers en verkiesbare personen openstaan.”
Richtlijn 94/80
20
De vierde, de vijfde en de veertiende overweging van richtlijn 94/80/EG van de Raad van 19 december 1994 tot vaststelling van de wijze van uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen ten behoeve van de burgers van de Unie die verblijven in een lidstaat waarvan zij de nationaliteit niet bezitten (PB 1994, L 368, blz. 38), luiden als volgt:
„Overwegende dat de toepassing van artikel 8 B, lid 1, [EG] geen algemene harmonisatie van de kiesstelsels van de lidstaten onderstelt; dat het hoofdzakelijk gericht is op het wegwerken van de nationaliteitsvoorwaarde die momenteel in de meeste lidstaten is vereist voor de uitoefening van het actieve en passieve kiesrecht en dat bovendien uit hoofde van het in artikel 3 B, derde alinea, [EG] neergelegde evenredigheidsbeginsel de communautaire regelgeving ter zake niet verder mag gaan dan noodzakelijk is om het doel van artikel 8 B, lid 1, [EG] te bereiken;
Overwegende dat met artikel 8 B, lid 1, [EG] wordt beoogd dat alle burgers van de Unie, onverschillig of zij al dan niet onderdaan van de lidstaat van verblijf zijn, aldaar onder gelijke voorwaarden hun actieve en passieve kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen kunnen uitoefenen en dat bijgevolg de voorwaarden, met name die betreffende de duur en het bewijs van het verblijf, welke voor niet-onderdanen gelden, dezelfde moeten zijn als die waaraan in voorkomend geval de onderdanen van de betrokken lidstaat zijn onderworpen; dat de niet-onderdanen niet mogen worden onderworpen aan specifieke voorwaarden, tenzij een verschillende behandeling van onderdanen en niet-onderdanen uitzonderlijk gerechtvaardigd is door specifieke omstandigheden welke betrekking hebben op de laatsten en hen onderscheiden van de eersten;
[…]
Overwegende dat het burgerschap van de Unie gericht is op een betere integratie van de burgers van de Unie in hun gastland en dat het in deze context in overeenstemming is met de bedoelingen van de auteurs van het EG-Verdrag elke polarisatie tussen kandidatenlijsten van onderdanen en niet-onderdanen te voorkomen.”
21
Artikel 1, lid 1, van richtlijn 94/80 bepaalt:
„In deze richtlijn worden de nadere regels vastgesteld volgens welke de burgers van de Unie die in een lidstaat verblijven waarvan zij geen onderdaan zijn, in die lidstaat hun actieve en passieve kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen kunnen uitoefenen.”
22
Artikel 8, lid 3, van deze richtlijn luidt:
„De […] kiezer die is ingeschreven op een kiezerslijst blijft onder dezelfde voorwaarden als de nationale kiezer daarop ingeschreven totdat hij ambtshalve daarvan wordt geschrapt omdat hij niet langer aan de voorwaarden voor de uitoefening van het actieve kiesrecht voldoet.
Kiezers die op eigen verzoek op de kiezerslijst zijn geplaatst, kunnen op hun verzoek ook weer van deze lijst worden afgevoerd.
Ingeval hij zijn verblijfplaats verplaatst naar een onder een ander primair lokaal lichaam ressorterend gebied in dezelfde lidstaat, wordt deze kiezer op de kiezerslijst van dit lichaam ingeschreven onder dezelfde voorwaarden als een nationale kiezer.”
23
Artikel 9, lid 1, van die richtlijn bepaalt:
„Een in artikel 3 bedoelde verkiesbare persoon moet bij het indienen van zijn kandidaatstelling dezelfde bewijzen overleggen als een nationale kandidaat. De lidstaat van verblijf kan eisen dat hij een officiële verklaring overlegt waarin zijn nationaliteit en zijn adres in de lidstaat van verblijf zijn aangegeven.”
24
Artikel 10, lid 2, van deze richtlijn luidt:
„Wordt de betrokkene niet op de kiezerslijst ingeschreven, wordt zijn verzoek om inschrijving op de kiezerslijst afgewezen of wordt zijn kandidaatstelling verworpen, dan kan hij de beroepsprocedures instellen die volgens de wetgeving van de lidstaat van verblijf in vergelijkbare gevallen voor de nationale kiezers en verkiesbare personen openstaan.”
Tsjechisch recht
25
§ 1 van zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (wet nr. 424/1991 betreffende de vereniging in politieke partijen en politieke bewegingen), zoals gewijzigd bij zákon č. 117/1994 Sb. (wet nr. 117/1994) (hierna: „wet inzake politieke partijen en politieke bewegingen”) bepaalt in lid 1:
„De burgers hebben het recht zich te verenigen in politieke partijen en politieke bewegingen. Door dit recht uit te oefenen kunnen burgers deelnemen aan het politieke leven in de samenleving, in het bijzonder aan de samenstelling van de wetgevende organen en de organen van de regionale en lokale overheden […]”
26
In § 2, lid 3, van de wet inzake politieke partijen en politieke bewegingen wordt het volgende bepaald:
„Iedere burger van 18 jaar of ouder kan lid worden van een partij of beweging, doch slechts van één partij of beweging.”
27
In § 20, lid 1, van zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonă (wet nr. 491/2001 betreffende de gemeenteraadsverkiezingen en tot wijziging van bepaalde wetten), in de op het onderhavige beroep toepasselijke versie (hierna: „wet betreffende de gemeenteraadsverkiezingen”), is het volgende bepaald:
„Krachtens deze wet kan een verkiesbare partij worden gevormd: door geregistreerde politieke partijen en politieke bewegingen […] waarvan de activiteiten niet zijn opgeschort, alsmede coalities daarvan, door onafhankelijke kandidaten, door groepen van onafhankelijke kandidaten of door groepen van politieke partijen of politieke bewegingen en onafhankelijke kandidaten.”
28
§ 21, lid 1, van zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonă (wet nr. 62/2003 inzake de verkiezingen voor het Europees Parlement en tot wijziging van bepaalde wetten), in de op het onderhavige beroep toepasselijke versie (hierna: „wet betreffende de verkiezingen voor het Europees Parlement”), bepaalt dat de kandidatenlijsten voor de verkiezingen voor het Europees Parlement kunnen worden ingediend door geregistreerde politieke partijen en politieke bewegingen waarvan de activiteiten niet zijn opgeschort, alsmede door coalities daarvan.
29
§ 22, leden 2 en 3, van de wet betreffende de verkiezingen voor het Europees Parlement bepaalt:
„(2)   De kandidatenlijst moet vergezeld gaan van een bewijs van de nationaliteit van de kandidaat en van een door de kandidaat ondertekende verklaring waaruit blijkt dat hij ermee instemt zich kandidaat te stellen, dat hij niet op de hoogte is van enig beletsel dat zijn verkiesbaarheid in de weg staat, dat in voorkomend geval dit beletsel op de dag van de verkiezingen voor het Europees Parlement zal zijn weggenomen, en dat hij geen kandidatuur heeft aanvaard op een andere kandidatenlijst voor de verkiezingen voor het Europees Parlement, ook niet in een andere lidstaat. De kandidaat vermeldt in zijn verklaring ook zijn woonplaats of, indien hij onderdaan is van een andere lidstaat, zijn verblijfplaats, alsmede zijn geboortedatum. De verklaring van de kandidaat mag overeenkomstig § 4 worden opgesteld in de Tsjechische taal of in een van de werktalen van de Unie.
(3)   Indien de kandidaat onderdaan van een andere lidstaat is, vermeldt hij in zijn verklaring, naast de in lid 2 genoemde gegevens, zijn geboorteplaats en het adres van zijn laatste verblijfplaats in zijn lidstaat van herkomst, voegt hij daaraan een verklaring toe waaruit blijkt dat hem zijn passief kiesrecht in zijn lidstaat van herkomst niet door een gerechtelijke beslissing of een bestuurlijk besluit is ontnomen, en voegt hij bij de kandidatenlijst de in lid 2, eerste volzin, genoemde documenten.”
Precontentieuze procedure en de procedure bij het Hof
30
In 2010 heeft de Commissie in het kader van het EU Pilotsysteem aan de Tsjechische Republiek kenbaar gemaakt dat zij betwijfelde of het met artikel 22 VWEU verenigbaar was dat enkel Tsjechische onderdanen lid konden worden van een politieke partij.
31
Aangezien de door de Tsjechische Republiek verstrekte informatie deze twijfels niet wegnam en de Commissie van mening was dat de Tsjechische Republiek, door alleen Tsjechische onderdanen toe te staan lid te worden van een politieke partij, de krachtens artikel 22 VWEU op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen, heeft de Commissie deze lidstaat op 22 november 2012 een aanmaningsbrief gestuurd. Op 22 januari 2013 heeft de Republiek Tsjechië hierop geantwoord en elke schending van het Unierecht betwist.
32
Op 22 april 2014 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies uitgebracht waarin zij haar standpunt handhaafde dat de Tsjechische Republiek de krachtens artikel 22 VWEU op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen doordat zij Unieburgers die niet de Tsjechische nationaliteit hebben, maar wel op haar grondgebied verblijven, het recht ontzegt om een politieke partij of politieke beweging op te richten, evenals het recht om lid te worden van een dergelijke partij of beweging. Derhalve heeft zij de Tsjechische Republiek verzocht de nodige maatregelen te nemen om binnen een termijn van twee maanden na de ontvangst ervan te voldoen aan dit met redenen omkleed advies.
33
In haar op 20 juni 2014 toegezonden antwoord heeft de Tsjechische Republiek in wezen aangegeven dat de door deze lidstaat genomen maatregelen als evenredig en in overeenstemming met het Unierecht moesten worden beschouwd.
34
Bij brief van 2 december 2020 heeft de Europese commissaris voor Justitie de Tsjechische Republiek verzocht om informatie over de ontwikkeling van haar standpunt of over eventuele doorgevoerde wetswijzigingen om ervoor te zorgen dat voor op haar grondgebied verblijvende Unieburgers die niet de Tsjechische nationaliteit bezitten de betrokken rechten gewaarborgd zijn.
35
De Commissie heeft geen antwoord op deze brief ontvangen en heeft daarom besloten het onderhavige beroep in te stellen, waarbij zij het voorwerp ervan heeft beperkt tot de niet-nakoming door deze lidstaat van de krachtens artikel 22 VWEU op hem rustende verplichtingen wegens het feit dat het recht om lid te worden van een politieke partij of politieke beweging uitsluitend aan Tsjechische onderdanen is voorbehouden.
36
Bij beslissing van de president van het Hof van 19 mei 2022 is de Republiek Polen toegelaten tot interventie in het geding aan de zijde van de Tsjechische Republiek.
Beroep
Ontvankelijkheid van het beroep
Argumenten van partijen
37
De Tsjechische Republiek voert aan dat het onderhavige beroep wegens niet-nakoming niet-ontvankelijk is, aangezien de verweten niet-nakoming niet op artikel 22 VWEU kan worden gebaseerd. Deze bepaling betreft slechts de toepassing op het actief en passief kiesrecht van het beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit, terwijl het bij het lidmaatschap van een politieke partij of politieke beweging gaat om een ander aspect dan de voorwaarden voor de uitoefening van dat recht. Feitelijk beroept de Commissie zich ter ondersteuning van haar beroep dan ook op schending van artikel 18 VWEU en, onder verwijzing naar beperkingen van het recht van vereniging, op schending van dit recht, zoals gewaarborgd door artikel 12, lid 1, van het Handvest.
38
In dit verband blijkt uit het verzoekschrift niet op begrijpelijke wijze op welke elementen rechtens het beroep is gebaseerd en of de Commissie, naast de gestelde schending van artikel 22 VWEU, de Tsjechische Republiek ook schending van artikel 18 VWEU en artikel 12, lid 1, van het Handvest verwijt.
39
De Commissie heeft aldus niet voldaan aan de vereisten die voortvloeien uit de rechtspraak van het Hof volgens welke deze instelling gehouden is de wezenlijke elementen, feitelijk en rechtens, waarop het beroep is gebaseerd, coherent en begrijpelijk uiteen te zetten, aangezien deze gegevens moeten overeenstemmen met die welke deze instelling in de precontentieuze fase van de procedure heeft aangevoerd. De Commissie kan een gestelde niet-nakoming van het Unierecht door een lidstaat in het betoog van haar verzoekschrift niet baseren op bepalingen die niet in de conclusies van dat verzoekschrift worden genoemd en waarvan de schending in de precontentieuze fase van de procedure niet is aangevoerd.
40
De Commissie betwist de gegrondheid van dit argument.
Beoordeling door het Hof
41
In herinnering moet worden gebracht dat het voorwerp van een op grond van artikel 258 VWEU ingesteld beroep wegens niet-nakoming wordt afgebakend door het met redenen omkleed advies van de Commissie, zodat het beroep op dezelfde overwegingen en middelen dient te berusten als dat advies [arrest van 28 juni 2022, Commissie/Spanje (Schending van het Unierecht door de wetgever) (C‑278/20, EU:C:2022:503, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
42
Bovendien volgt uit vaste rechtspraak over artikel 120, onder c), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof dat elk inleidend verzoekschrift duidelijk en nauwkeurig het voorwerp van het geschil dient te vermelden en een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen moet bevatten, zodat de verweerder zijn verweer kan voorbereiden en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen. Bijgevolg moeten de wezenlijke elementen, feitelijk en rechtens, waarop een dergelijk beroep is gebaseerd, coherent en begrijpelijk blijken uit de tekst van het verzoekschrift zelf, en moeten de conclusies van dat verzoekschrift op ondubbelzinnige wijze zijn geformuleerd, teneinde te vermijden dat het Hof ultra petita recht doet of nalaat op een van die grieven recht te doen [arrest van 8 maart 2022, Commissie/Verenigd Koninkrijk (Bestrijding van onderwaarderingsfraude), C‑213/19, EU:C:2022:167, punt 132 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
43
Voorts heeft het Hof geoordeeld dat, in het kader van een beroep krachtens artikel 258 VWEU, dat beroep de grieven coherent en nauwkeurig moet uiteenzetten opdat de lidstaat en het Hof de omvang van de verweten schending van het Unierecht precies kunnen begrijpen, hetgeen noodzakelijk is opdat die lidstaat nuttig verweer kan voeren en het Hof het bestaan van de vermeende niet-nakoming kan beoordelen [arrest van 8 maart 2022, Commissie/Verenigd Koninkrijk (Bestrijding van onderwaarderingsfraude), C‑213/19, EU:C:2022:167, punt 133 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
44
Met name moet het beroep van de Commissie een coherente en gedetailleerde uiteenzetting bevatten van de redenen die haar tot de overtuiging hebben gebracht dat de betrokken lidstaat een van de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen [arrest van 5 juni 2023, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid en privéleven van rechters), C‑204/21, EU:C:2023:442, punt 190 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
45
Wat in de eerste plaats het voorwerp van het onderhavige beroep wegens niet-nakoming betreft, heeft de Commissie in de conclusies van het inleidend verzoekschrift uiteengezet dat zij de Tsjechische Republiek verwijt artikel 22 VWEU te hebben geschonden aangezien deze lidstaat Unieburgers die niet de Tsjechische nationaliteit bezitten maar wel op het Tsjechische grondgebied verblijven, het recht ontzegt om lid te worden van een politieke partij of een politieke beweging.
46
Deze grief stond wel degelijk in de aanmaningsbrief en in het met redenen omkleed advies.
47
Wat in de tweede plaats de argumenten van de Tsjechische Republiek betreft dat het inleidend verzoekschrift niet coherent en begrijpelijk is geformuleerd en deze lidstaat niet in staat stelt de omvang van de verweten schending van het Unierecht precies te begrijpen, moet worden opgemerkt dat uit de conclusies van dat verzoekschrift ondubbelzinnig blijkt dat de Commissie de Tsjechische Republiek verwijt de krachtens artikel 22 VWEU op haar rustende verplichtingen niet te zijn nagekomen, meer in het bijzonder het vereiste dat de lidstaten moeten waarborgen dat Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten onder dezelfde voorwaarden als die welke gelden voor de onderdanen van die lidstaat het recht hebben om zich kandidaat te stellen voor gemeenteraadsverkiezingen en voor de verkiezingen voor het Europees Parlement. Aangezien de Commissie in haar verzoekschrift niet naar artikel 18 VWEU heeft verwezen, kan dus niet worden geoordeeld dat zij deze lidstaat niet-nakoming van laatstgenoemd artikel en niet van artikel 22 VWEU verwijt. De vraag of artikel 22 VWEU inderdaad een verplichting bevat om Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten toe te staan lid te worden van politieke partijen en politieke bewegingen in die staat, is overigens een inhoudelijke vraag, die moet worden beoordeeld in het kader van het onderzoek naar de gegrondheid van de gestelde niet-nakoming.
48
Wat artikel 12 van het Handvest betreft, blijkt even duidelijk uit het verzoekschrift dat de Commissie betoogt dat artikel 22 VWEU moet worden uitgelegd in het licht van deze bepaling van het Handvest, zonder zich te beroepen op een autonome schending daarvan.
49
Bijgevolg kan niet worden geoordeeld dat het verzoekschrift dubbelzinnig is geformuleerd en op dit punt niet voldoet aan de in de rechtspraak gestelde vereisten die in de punten 42 en 43 van het onderhavige arrest in herinnering zijn gebracht.
50
Gelet op het voorgaande, moet de exceptie van niet-ontvankelijkheid worden verworpen.
Ten gronde
Argumenten van partijen
51
De Commissie betoogt dat volgens artikel 22 VWEU moet zijn gewaarborgd dat een Unieburger die in een lidstaat verblijft waarvan hij de nationaliteit niet bezit, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat beschikt over het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement. Bijgevolg is de Tsjechische Republiek de krachtens artikel 22 VWEU op haar rustende verplichtingen niet nagekomen, aangezien de wet inzake politieke partijen en politieke bewegingen het recht om lid te worden van een politieke partij of politieke beweging uitsluitend toekent aan Tsjechische onderdanen, en Unieburgers die op het grondgebied van die lidstaat verblijven zonder de nationaliteit ervan te bezitten het passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement niet onder dezelfde voorwaarden kunnen uitoefenen als Tsjechische onderdanen.
52
In artikel 22 VWEU is een algemene verplichting tot gelijke behandeling opgenomen, en dit artikel brengt mee dat er geen nationaliteitsvereiste meer mag gelden als voorwaarde voor actief en passief kiesrecht bij die verkiezingen en dat alle maatregelen moeten worden afgeschaft die voor Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten een belemmering kunnen vormen om hun passief kiesrecht uit te oefenen onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat. Deze Unieburgers moeten dus gebruik kunnen maken van alle in de nationale rechtsorde bestaande middelen die de nationale kandidaten voor die verkiezingen ter beschikking staan.
53
In de eerste plaats spelen de politieke partijen een fundamentele rol in de kiesstelsels van de lidstaten, aangezien partijen de essentiële vorm van deelname aan het politieke leven uitmaken en de meest gebruikelijke manier bieden om als kandidaat aan de verkiezingen deel te nemen. Bovendien bestaat er een rechtstreeks verband tussen het lidmaatschap van een politieke partij en de mogelijkheid om succesvol en doeltreffend aan verkiezingen deel te nemen. In die omstandigheden worden, doordat Unieburgers die in Tsjechië verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten geen lid kunnen worden van een politieke partij of politieke beweging en dus niet de vele aan een dergelijk lidmaatschap verbonden voordelen kunnen genieten – met name op het gebied van bekendheid, personele en financiële middelen, organisatorische infrastructuur en toegang tot de media – de mogelijkheden van deze Unieburgers geschaad om zich onder dezelfde voorwaarden als Tsjechische onderdanen verkiesbaar te stellen.
54
Hoewel een Unieburger die in Tsjechië verblijft zonder de nationaliteit van dat land te bezitten zich als onafhankelijke kandidaat op de lijst van een partij of politieke beweging verkiesbaar zou kunnen stellen, zou hij zich niettemin in een minder gunstige positie bevinden dan de kandidaten die lid zijn van de betrokken partij of beweging. Een dergelijke Unieburger heeft immers niet dezelfde mogelijkheden om een kansrijke plaats op die lijst in te nemen en zou moeten instemmen met een programma waaraan hij in beginsel niet heeft meegewerkt. Het enkele feit dat hij zich slechts als zelfstandige kandidaat op die lijst verkiesbaar kan stellen, terwijl Tsjechische onderdanen dit als leden van die partij of beweging kunnen doen, toont op zich aan dat Unieburgers die in die lidstaat verblijven zonder de nationaliteit ervan te bezitten zich niet onder dezelfde voorwaarden als Tsjechische onderdanen als kandidaten bij de verkiezingen verkiesbaar kunnen stellen.
55
In de tweede plaats betoogt de Commissie dat de inhoud en de materiële werkingssfeer van artikel 22 VWEU niet kunnen worden beperkt tot de formele aspecten die worden geregeld door de richtlijnen 93/109 en 94/80, die op basis van dat artikel zijn vastgesteld. Een dergelijke uitlegging komt noch in de bewoordingen van deze bepaling, noch in die van de richtlijnen 93/109 en 94/80 tot uiting en ontneemt artikel 22 VWEU zijn nuttig effect. Het arrest van 12 september 2006, Eman en Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545), biedt geen steun voor een restrictieve uitlegging van de omvang van de krachtens artikel 22 VWEU op de lidstaten rustende verplichting, maar wijst op het cruciale belang van het beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit bij de uitlegging en toepassing ervan. Bovendien wordt aan de uit artikel 22 VWEU voortvloeiende verplichting om de gelijke behandeling te waarborgen niet afgedaan door het ontbreken in die bepaling van een uitputtende lijst van voorwaarden waaraan daartoe moet worden voldaan.
56
In de derde plaats betoogt de Commissie dat het thans weliswaar tot de taak van de lidstaten behoort om regelingen te treffen voor die aspecten van gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement die niet op het niveau van de Unie zijn geharmoniseerd, maar dat zij hun bevoegdheden toch moeten uitoefenen met inachtneming van het Unierecht. Een nationale maatregel waardoor een van de rechten die uit de status van Unieburger voortvloeien, zoals het passief kiesrecht bij die verkiezingen, mogelijkerwijs minder goed kan worden uitgeoefend, kan slechts worden gerechtvaardigd door het algemeen belang indien die maatregel verenigbaar is met de door het Unierecht gewaarborgde grondrechten, hetgeen in casu niet het geval is.
57
In de vierde plaats moeten artikel 20, lid 2, onder b), en artikel 22 VWEU volgens de Commissie worden uitgelegd in het licht van de bepalingen van het Handvest, en met name van artikel 12, lid 1, daarvan, waarvan de bewoordingen overeenkomen met die van artikel 11 EVRM.
58
Wordt iemand het recht ontnomen om lid te worden van een politieke partij, dan is dat een beperking van het grondrecht op vrijheid van vereniging die overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest niet verder kan gaan dan de door het EVRM toegestane beperkingen. De in artikel 11, lid 2, EVRM genoemde gronden die een beperking van het recht op vrijheid van vereniging kunnen rechtvaardigen, zijn in casu niet van toepassing. Bovendien volgt uit het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 27 april 1995, Piermont tegen Frankrijk (CE:ECHR:1995:0427JUD 001577389, § 64), dat de lidstaten zich niet op artikel 16 EVRM kunnen beroepen ten aanzien van onderdanen van andere lidstaten die zich beroepen op rechten die hun door de Verdragen worden toegekend, temeer daar het begrip „burgerschap van de Unie” thans uitdrukkelijk is gedefinieerd in de Verdragen en rechten verleent aan de burgers van de Unie.
59
In de vijfde plaats betoogt de Commissie dat de essentiële rol van politieke partijen en politieke bewegingen bij nationale parlementsverkiezingen geen restrictieve uitlegging van artikel 22 VWEU rechtvaardigt en dat het verbod om lid te worden van een politieke partij of een politieke beweging niet kan worden gerechtvaardigd door de doelstelling om elke inmenging in nationale zaken en elke aantasting van de nationale identiteit te voorkomen.
60
Ten eerste zijn de politieke rechten opgenomen in de bepalingen van het VWEU inzake burgerschap opdat is gewaarborgd dat Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, in die lidstaat kunnen integreren en er een actieve politieke rol kunnen spelen bij gemeenteraadsverkiezingen en bij de verkiezingen voor het Europees Parlement. De Tsjechische wetgeving inzake politieke partijen en politieke bewegingen kent aan dergelijke Unieburgers echter enkel dezelfde status toe als aan derdelanders.
61
Ten tweede staat het de lidstaten vrij om het passief kiesrecht bij nationale of, in bepaalde gevallen, regionale verkiezingen voor te behouden aan hun onderdanen, of om bijzondere regels vast te stellen waardoor de rechten worden beperkt waarop Unieburgers die verblijven in die lidstaten waarvan zij de nationaliteit niet bezitten in hun hoedanigheid van lid van een partij of een politieke beweging aanspraak kunnen maken, zonder dat de strekking van die maatregelen zo ver mag gaan dat de gelijke voorwaarden voor hun deelname aan gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement in het gedrang komt. Daarentegen zou een algemeen verbod voor dergelijke Unieburgers om lid te worden van een politieke partij of politieke beweging die actief deelneemt aan gemeenteraadverkiezingen, nationale parlementsverkiezingen of Europese verkiezingen, zich duidelijk ook uitstrekken tot gebieden waar het recht op gelijke behandeling geldt, en restrictiever zijn dan een beperking van hun deelname aan bepaalde besluiten van de betrokken politieke partij of politieke beweging.
62
De door de Commissie voorgestane uitlegging van artikel 22 VWEU doet geen afbreuk aan het beginsel van eerbiediging van de nationale identiteit, aangezien ten eerste artikel 4, lid 2, VEU moet worden uitgelegd in overeenstemming met de andere bepalingen van de Verdragen, waaronder artikel 22 VWEU, en ten tweede laatstgenoemd artikel enkel van toepassing is op gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement en niet op de nationale parlementsverkiezingen. De draagwijdte van artikel 22 VWEU kan niet op grond van artikel 4, lid 2, VEU worden beperkt en laat niet toe dat Unieburgers op grond van hun nationaliteit rechtstreeks worden gediscrimineerd.
63
Hoe dan ook heeft de Tsjechische Republiek op geen enkele manier bewezen dat het een bedreiging vormt voor de nationale identiteit van die lidstaat wanneer Unieburgers die daar verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten en zich kandidaat willen stellen voor gemeenteraadsverkiezingen en voor de verkiezingen voor het Europees Parlement in die lidstaat, de mogelijkheid hebben om lid te worden van een politieke partij of politieke beweging.
64
In de zesde plaats voert de Commissie aan dat zij in het kader van een beroep wegens schending van het Unierecht als gevolg van een nationale wettelijke regeling en niet als gevolg van een onjuiste toepassing van het Unierecht, niet verplicht is om het Hof statistische gegevens te verstrekken over het aantal Unieburgers dat in de praktijk schade heeft geleden als gevolg van die wettelijke regeling, waarbij het overigens vrijwel onmogelijk is om de negatieve gevolgen van een discriminerende maatregel van afschrikkende aard te bewijzen.
65
De statistische gegevens die de Tsjechische Republiek heeft verstrekt om aan te tonen dat de situatie in deze lidstaat feitelijk in overeenstemming is met artikel 22 VWEU, zijn om die reden evenmin relevant.
66
Hoe dan ook hebben de door de Tsjechische Republiek overgelegde statistische gegevens in het algemeen betrekking op „personen zonder politieke binding”, waarbij het niet mogelijk is vast te stellen hoeveel van hen Unieburgers zijn die in die lidstaat verblijven zonder de nationaliteit ervan te bezitten. De situatie van laatstgenoemden is echter specifiek, omdat zij per definitie minder bekend zijn in hun gastlidstaat en er dus een groter belang bij hebben lid te worden van gevestigde politieke partijen of politieke bewegingen waarvan de waarden en politieke oriëntatie algemeen bekend zijn en die over een goed ontwikkelde infrastructuur voor verkiezingscampagnes beschikken. Uit deze gegevens kan evenmin worden afgeleid hoeveel verzoeken om inschrijving van dergelijke Unieburgers op lijsten van partijen of coalities van partijen zijn afgewezen.
67
Deze gegevens relativeren de stelling van de Tsjechische Republiek, of spreken die zelfs tegen, dat het voor de kansen van een kandidaat op een lijst van een politieke partij of politieke beweging om te worden verkozen helemaal niet uitmaakt of het gaat om een onafhankelijke kandidaat dan wel om een lid van die partij of beweging. Uit deze gegevens blijkt immers dat, wat de tussen 2004 en 2019 georganiseerde verkiezingen voor het Europees Parlement betreft, de grote meerderheid van de kandidaten zich kandidaat had gesteld als lid van een politieke partij of een politieke beweging en dat bij drie van de vier verkiezingen voor het Europees Parlement die in die periode werden georganiseerd, onder de gekozen kandidaten het aandeel van hen die geen lid waren van een dergelijke partij of beweging lager was dan dat van de kandidaten die wel lid waren. De in het Europees Parlement gekozen onafhankelijke kandidaten zijn zeer vaak prominenten met een uitzonderlijke bekendheid en populariteit, en het bestaan van één enkel geval waarin een Unieburger die in Tsjechië verblijft zonder de nationaliteit van dat land te bezitten in het Europees Parlement is gekozen, is niet representatief en kan niet afdoen aan het bestaan van de iure discriminatie.
68
Wat gemeenteraadsverkiezingen betreft, kan volgens de Commissie weliswaar worden aangenomen, zoals de Tsjechische Republiek betoogt, dat de kiezers, gelet op de lokale dimensie van deze verkiezingen, geneigd zijn om op dit niveau bekende personen te bevoordelen, waardoor het voor hen minder van belang is om zich kandidaat te stellen als lid van een politieke partij of politieke beweging in plaats van als onafhankelijke kandidaat, maar een dergelijke overweging blijkt slechts relevant als die personen onderdanen van de betrokken lidstaat zijn. Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, zijn immers op lokaal niveau per definitie minder bekend en hebben juist meer kans om te worden verkozen indien zij zich kandidaat kunnen stellen als lid van een politieke partij.
69
Ten slotte, ook al staan gemeenteraadsverkiezingen in Tsjechië ook open voor groeperingen van kandidaten zonder politieke binding en voor groeperingen van politieke partijen en kandidaten zonder politieke binding kleur en beschikt elke kiezer dankzij de stemmodaliteiten over evenveel stemmen als er leden van de gemeenteraad zijn, hetgeen de kansen voor de verschillende kandidaten om te worden verkozen vergroot, neemt dit geenszins weg dat Unieburgers die in Tsjechië verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten, worden gediscrimineerd. Bovendien moeten onafhankelijke kandidaten, in tegenstelling tot zij die kandidaat zijn voor politieke partijen en politieke bewegingen, overeenkomstig § 21, lid 4, van de wet betreffende de gemeenteraadsverkiezingen een petitie indienen ter ondersteuning van hun kandidatuur, ondertekend door een bepaald aantal kiezers, afhankelijk van de grootte van de gemeente waar zij zich kandidaat stellen.
70
De Tsjechische Republiek, ondersteund door de Republiek Polen, voert in de eerste plaats aan dat het vraagstuk omtrent het verwerven van het lidmaatschap van een politieke partij niet onder artikel 22 VWEU valt. Een dergelijke vaststelling vloeit voort uit de bewoordingen van dit artikel, dat niet verwijst naar de voorwaarden om lid te worden van een politieke partij en waaruit niet kan worden afgeleid dat dit artikel inzake Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, mede het recht omvat om lid te zijn van politieke partijen. Dit wordt bevestigd door de historische, systematische en teleologische uitlegging van artikel 22 VWEU alsook door de rechtspraak van het Hof, en met name het arrest van 12 september 2006, Eman en Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545, punt 53), waaruit volgt dat dit artikel slechts betrekking heeft op de toepassing van het beginsel van het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit op het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en bij de verkiezingen voor het Europees Parlement, en niet op andere nationale maatregelen inzake verkiezingen.
71
De uitdrukking „onder voorbehoud van de door de Raad […] vastgestelde nadere regelingen” in artikel 22 VWEU impliceert dat de uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en bij de verkiezingen voor het Europees Parlement afhankelijk is van de vaststelling van bepalingen van afgeleid recht, aangezien dit artikel buiten het relevante kader van afgeleid recht niet autonoom toepassing kan vinden. Door op basis van artikel 22 VWEU de richtlijnen 93/109 en 94/80 vast te stellen, heeft de Uniewetgever zich op het standpunt gesteld dat de daarin geregelde aspecten die zijn welke noodzakelijk zijn voor de naleving van dat artikel. Omdat in deze richtlijnen geen andere aspecten zijn geregeld, zoals de verwerving van het lidmaatschap van een politieke partij door Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, bevestigen de respectieve materiële werkingssferen van deze richtlijnen duidelijk dat deze andere aspecten niet behoren tot „dezelfde voorwaarden” in de zin van artikel 22 VWEU, die voor deze Unieburgers moeten gelden vergeleken met de onderdanen van hun lidstaat van verblijf. Uit de overwegingen van de richtlijnen 93/109 en 94/80 volgt dat het enkel de bedoeling van de Uniewetgever was om de nationaliteitsvoorwaarde voor de uitoefening van het actief en passief kiesrecht te verbieden, en deze richtlijnen verwijzen geenszins naar de mogelijkheid dat het in artikel 22 VWEU neergelegde recht enige invloed kan hebben op de voorwaarden waaronder dergelijke Unieburgers lid kunnen worden van een politieke partij.
72
Volgens de Tsjechische Republiek is artikel 22 VWEU, anders dan artikel 18 VWEU – waarin het algemene verbod van discriminatie op grond van nationaliteit is neergelegd – als bijzondere bepaling pas op een Unieburger van toepassing als hij eventueel kiezer of kandidaat bij verkiezingen is geworden. Het feit dat een persoon lid kan worden van een politieke partij betekent echter nog niet dat hij kandidaat zal zijn voor gemeenteraadsverkiezingen of voor het Europees Parlement of als zodanig op de lijsten van de politieke partij zal worden vermeld. Het algemene vraagstuk betreffende de verwerving van het lidmaatschap van een politieke partij kan daarom niet onder artikel 22 VWEU vallen.
73
Artikel 22 VWEU vormt een uitzondering op de eveneens in artikel 16 EVRM erkende beperkingen die de lidstaten aan de politieke activiteit van vreemdelingen kunnen stellen.
74
Zelfs indien het argument van de Commissie zou moeten worden aanvaard dat laatstgenoemde bepaling niet kan worden ingeroepen om de politieke activiteiten van Unieburgers in het kader van de uitoefening van de hun door de Verdragen toegekende rechten te beperken, is er in deze omstandigheden niets dat een lidstaat belet om de deelname van vreemdelingen aan politieke activiteiten die veel verdergaan dan de uitoefening van dat actief en passief kiesrecht te beperken.
75
Bijgevolg is een ruime uitlegging van artikel 22 VWEU waardoor de draagwijdte van artikel 4, lid 2, VEU wordt beperkt, niet mogelijk. De regeling inzake het functioneren van politieke partijen vormt de hoeksteen van de politieke en constitutionele structuren van de lidstaten en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens erkent de fundamentele rol van politieke partijen in het kader van de nationale parlementsverkiezingen. Aangezien het Unierecht een lidstaat niet verbiedt om alleen zijn eigen onderdanen de mogelijkheid te bieden om zich voor deze verkiezingen kandidaat te stellen, is het logisch dat dit recht een lidstaat evenmin verbiedt om op dezelfde wijze de mogelijkheid voor onderdanen van andere lidstaten te beperken om deel te nemen aan het „sleutelplatform” voor de politieke activiteit op nationaal niveau, zoals politieke partijen kunnen worden gekenmerkt. Een dergelijke gevolgtrekking vloeit ook voort uit het in artikel 5, lid 3, van richtlijn 94/80 aan de lidstaten toegekende recht om de functies in de gemeentelijke uitvoerende organen uitsluitend aan hun onderdanen voor te behouden.
76
De Republiek Polen voegt daar in dit verband aan toe dat de door de Commissie voorgestane uitlegging van artikel 22 VWEU ertoe leidt dat Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten het recht hebben permanent en zonder beperking deel te nemen aan het politieke leven van die lidstaat, terwijl dit artikel hun dit recht niet verleent. Het is in beginsel de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten om de regels voor de werking, de structuur en de doelstellingen van de politieke partijen vast te stellen die op hun grondgebied actief zijn. Bijgevolg is de door de Commissie voorgestelde uitlegging van artikel 22 VWEU in strijd met het in artikel 5, lid 2, VEU neergelegde beginsel van bevoegdheidstoedeling. Een dergelijke uitlegging zou bovendien tot gevolg hebben dat de Verdragsbepalingen op het gebied van lidstatelijke bevoegdheden worden toegepast, hetgeen in strijd zou zijn met artikel 4, leden 1 en 2, VEU.
77
In de tweede plaats voert de Tsjechische Republiek, ondersteund door de Republiek Polen, subsidiair aan dat het Tsjechische recht Unieburgers die in Tsjechië verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten weliswaar niet de mogelijkheid biedt lid te worden van een politieke partij of politieke beweging, maar dat het de door artikel 22 VWEU gewaarborgde rechten volledig ten uitvoer legt.
78
De uitdrukking „onder dezelfde voorwaarden” in de zin van deze bepaling betekent dat Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, de mogelijkheid moeten hebben om hun actief en passief kiesrecht uit te oefenen onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat en dat zij daar over dezelfde rechtsmiddelen moeten beschikken. Een dergelijke uitlegging volgt ten eerste uit de zesde overweging van richtlijn 93/109 alsmede uit artikel 10, lid 1, en artikel 11, lid 2, van deze richtlijn, en ten tweede uit de vijfde overweging van richtlijn 94/80, alsmede uit artikel 8, lid 3, artikel 9, lid 1, en artikel 10, lid 2, van deze richtlijn. Die uitlegging wordt in het Tsjechische recht volledig ten uitvoer gelegd.
79
Iemands kandidaatstelling voor de verkiezingen op de lijsten van politieke partijen of coalities van politieke partijen, is niet afhankelijk van zijn lidmaatschap van een politieke partij of politieke beweging en vormt de in Tsjechië gebruikelijke gang van zaken.
80
Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat de Commissie gehouden is een onderbouwing te leveren voor haar stellingen dat kandidaten die niet voor een politieke partij of een politieke beweging aan de verkiezingen deelnemen, zich in een minder gunstige situatie bevinden dan degenen voor wie dat wel geldt en minder kans hebben om te worden verkozen, zonder zich op een of ander vermoeden op dit punt te kunnen baseren.
81
Hoe dan ook berusten deze beweringen niet op feiten, zoals blijkt uit de door de Tsjechische Republiek verstrekte statistische gegevens. Uit deze statistische gegevens blijkt dat er in die lidstaat veel kandidaten zonder politieke binding zijn, dat zij bij de verkiezingen geenszins worden benadeeld, dat hun status niet verschilt naargelang van hun nationaliteit en dat zij zich kandidaat kunnen stellen op de lijsten van politieke partijen of hun coalities, met name bovenaan de lijst, en aldus ten volle kunnen profiteren van de reputatie van die partijen. Het succes van een kandidaat bij de verkiezingen hangt niet af van zijn lidmaatschap van een politieke partij of politieke beweging, maar veeleer van factoren als zijn mening en persoonlijkheid.
82
Zo had bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in Tsjechië in 2004, 2009, 2014 en 2019 ten minste 30 % van de kandidaten op de lijsten van politieke partijen (waaronder de belangrijkste politieke partijen) of coalities van politieke partijen, geen politieke binding. Deze kandidaten hebben geprofiteerd van een plek, vaak bovenaan de lijst, en van voldoende sterke steun om te worden verkozen, hetgeen ook aantoont dat zij invloed hebben gehad op de vaststelling en de verwezenlijking van de prioriteiten van het programma van die partijen of coalities van partijen. Zo is bij de verkiezingen voor het Europees Parlement die in de loop van 2004 in Tsjechië zijn gehouden, een Duits onderdaan gekozen die zich in die lidstaat bij die verkiezingen kandidaat had gesteld.
83
Wat de gemeenteraadsverkiezingen in Tsjechië in 2006, 2010, 2014 en 2018 betreft, vertegenwoordigden de kandidaten zonder politieke binding de overgrote meerderheid van de kandidaten en verkozenen en stonden zij met name relatief vaak bovenaan op de lijsten van de belangrijkste politieke partijen. Kandidaten zonder politieke binding zijn in 2010 en 2014 ook in de grote steden, met name in Praag, bovenaan de lijst geplaatst en ook verkozen.
84
Bovendien kunnen volgens § 20, lid 1, van de wet betreffende de gemeenteraadsverkiezingen met name onafhankelijke kandidaten, groepen onafhankelijke kandidaten of groepen van politieke partijen of politieke bewegingen en onafhankelijke kandidaten zich bij gemeenteraadsverkiezingen kandidaat stellen. Overeenkomstig § 34 van deze wet heeft een kiezer evenveel stemmen als het aantal te kiezen gemeenteraadsleden, en kan hij stemmen voor specifieke kandidaten die op verschillende lijsten staan. Een kiezer is dus niet verplicht voor één enkele lijst te stemmen, maar heeft de mogelijkheid om aan specifieke kandidaten zijn stem te geven, ongeacht de lijst waarop zij staan. Bij gemeenteraadsverkiezingen speelt de persoonlijkheid van de verschillende kandidaten een overheersende rol, waardoor het minder belangrijk is of zij al dan niet lid zijn van een politieke partij of een politieke beweging.
85
De Commissie kan het succes van kandidaten zonder politieke aansluiting bij de gemeenteraadsverkiezingen in Tsjechië niet relativeren door te stellen dat het om vooraanstaande personen ging, of stellen dat Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten minder bekend kunnen zijn en dat het daarom des te meer gerechtvaardigd zou zijn dat zij zich bij die verkiezingen kunnen melden als lid van een politieke partij om een kans te hebben om te worden verkozen. De persoonlijkheid van een kandidaat is een bijzonder belangrijke factor, niet alleen bij gemeenteraadsverkiezingen, waar de vertegenwoordigers worden gekozen op het niveau dat het dichtst bij de burger staat, maar ook bij de verkiezingen voor het Europees Parlement, met name in de lidstaten met minder leden van het Europees Parlement. Een Unieburger die in Tsjechië verblijft zonder de nationaliteit van dat land te bezitten, heeft precies dezelfde kans om zijn persoonlijke kwaliteiten in te zetten als een onderdaan van die lidstaat, en het feit dat een dergelijke Unieburger, die vóór zijn verkiezing in die lidstaat niet zeer bekend was, in het Europees Parlement is gekozen, kan niet als een „op zichzelf staand geval” worden aangemerkt, zoals de Commissie nochtans doet. Dit toont integendeel aan dat dergelijke Unieburgers zonder meer in staat zijn om zich kandidaat te stellen bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement en daarbij te worden verkozen, zelfs al zijn ze geen lid van een politieke partij of een politieke beweging.
86
In de derde plaats is volgens de Tsjechische Republiek de nationale wettelijke regeling die tot gevolg heeft dat Unieburgers die in die lidstaat verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten, geen lid kunnen worden van een politieke partij of politieke beweging, bedoeld om het politieke en constitutionele bestel van die lidstaat te beschermen en dus om de eerbiediging van de nationale identiteit in de zin van artikel 4, lid 2, VEU te verzekeren, door aldus het recht om deel te nemen aan een „sleutelplatform” voor de nationale politieke activiteit aan Tsjechische burgers voor te behouden. De maatregel die is gekozen om de eerbiediging van deze identiteit te waarborgen, strookt zowel met het hoofddoel van politieke partijen en politieke bewegingen, namelijk het beleid van de staat op het hoogst mogelijke niveau beïnvloeden, als met het feit dat in het geval van gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement het lidmaatschap van een politieke partij of politieke beweging geen voorwaarde is om zich kandidaat te stellen voor de verkiezing, noch, a fortiori, een waarborg om te worden gekozen. Een dergelijke maatregel is passend en doet geen afbreuk aan de inhoud van het in artikel 22 VWEU bedoelde actief en passief kiesrecht en daarmee kunnen Unieburgers die in die lidstaat verblijven zonder de nationaliteit ervan te bezitten, dit recht in de praktijk ten volle uitoefenen.
87
Het legitieme doel van de Tsjechische wetgeving kan niet met een minder vergaande maatregel worden bereikt. Het is niet denkbaar om Unieburgers die in deze lidstaat verblijven zonder de nationaliteit ervan te bezitten, toe te staan lid te worden van een politieke partij of politieke beweging, maar hun rechten als leden van die partij of politieke beweging te beperken door hen alleen te betrekken bij besluiten die verband houden met gemeenteraadsverkiezingen of de verkiezingen voor het Europees Parlement, omdat dit zou betekenen dat zij slechts aan een zeer klein deel van de activiteiten van die politieke partij of politieke beweging zouden kunnen deelnemen en dat zij van alle andere aspecten van hun activiteit zouden worden uitgesloten. Ten eerste wijst de Tsjechische Republiek, ondersteund door de Republiek Polen, erop dat een dergelijke regeling in strijd is met het fundamentele beginsel van gelijke behandeling van de leden van een politieke partij, en ten tweede biedt zij die Unieburgers niet de sterke positie in de politieke partij die de Commissie ten onrechte noodzakelijk acht. De Commissie heeft in het met redenen omkleed advies overigens evenmin gepreciseerd welke minder beperkende maatregelen de Tsjechische Republiek in dit verband had kunnen vaststellen.
88
Ten slotte voert de Tsjechische Republiek, ondersteund door de Republiek Polen, aan dat het volgens de rechtspraak van het Hof wegens het gebrek aan specifieke bepalingen in het VWEU over het recht van Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten om lid te zijn van politieke partijen, een taak van de lidstaten is om de regels vast te stellen die het best zijn aangepast aan hun constitutionele stelsel.
Beoordeling door het Hof
89
Met haar beroep verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen dat de Tsjechische Republiek de krachtens artikel 22 VWEU op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door Unieburgers die op haar grondgebied verblijven zonder de Tsjechische nationaliteit te bezitten, het recht te ontzeggen lid te worden van een politieke partij of politieke beweging.
90
Om de gegrondheid van dit beroep te onderzoeken, moet de draagwijdte van artikel 22 VWEU worden bepaald alvorens te beoordelen of het verschil in behandeling op grond van nationaliteit dat aldus door de Tsjechische wettelijke regeling wordt ingevoerd ten aanzien van de mogelijkheid om lid te worden van een politieke partij of een politieke beweging, op grond van deze bepaling is verboden of eventueel kan worden gerechtvaardigd door redenen die verband houden met de eerbiediging van de nationale identiteit van een lidstaat.
– Draagwijdte van artikel 22 VWEU
91
Overeenkomstig vaste rechtspraak van het Hof dient bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening te worden gehouden met de bewoordingen en de doelstellingen ervan, maar ook met de context ervan. De ontstaansgeschiedenis van een bepaling van Unierecht kan ook relevante gegevens voor de uitlegging van die bepaling bevatten [arrest van 14 juli 2022, Italië en Comune di Milano/Raad (Zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau), C‑59/18 en C‑182/18, EU:C:2022:567, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
92
In de eerste plaats hebben volgens de formulering van artikel 22 VWEU Unieburgers die verblijven in een lidstaat waarvan zij geen onderdaan zijn, het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van laatstgenoemde lidstaat, en worden deze rechten volgens dat artikel uitgeoefend onder voorbehoud van de door de Raad vastgestelde nadere regelingen.
93
De bewoordingen van artikel 22 VWEU bevatten geen verwijzing naar de voorwaarden inzake het verwerven van het lidmaatschap van een politieke partij of politieke beweging.
94
Daarentegen volgt uit die bewoordingen om te beginnen dat het actief en passief kiesrecht dat wordt verleend aan Unieburgers die verblijven in een lidstaat waarvan zij geen onderdaan zijn, betrekking heeft op gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement in die lidstaat.
95
Voorts volgt daaruit dat deze Unieburgers dit recht genieten „onder dezelfde voorwaarden” als de onderdanen van de lidstaat waar zij verblijven. Door te verwijzen naar de voorwaarden voor het actief en passief kiesrecht die gelden voor de onderdanen van de lidstaat van verblijf van een dergelijke Unieburger, verbiedt artikel 22 VWEU deze lidstaat om de uitoefening van dit recht door die Unieburger afhankelijk te stellen van andere voorwaarden dan die welke gelden voor zijn eigen onderdanen.
96
Deze bepaling bevat dus een specifiek verbod van discriminatie op grond van nationaliteit dat van toepassing is op de uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en bij de verkiezingen voor het Europees Parlement (zie in die zin arrest van 12 september 2006, Spanje/Verenigd Koninkrijk, C‑145/04, EU:C:2006:543, punt 66; 12 september 2006, Eman en Sevinger, C‑300/04, EU:C:2006:545, punt 53, en 6 oktober 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, punt 42) en is bijgevolg van toepassing op elke nationale maatregel die een verschil in behandeling teweegbrengt dat afbreuk kan doen aan de daadwerkelijke uitoefening van die rechten.
97
Bovendien moet worden opgemerkt dat dit discriminatieverbod slechts de specifieke uitdrukking is van het algemene gelijkheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de grondbeginselen van het Unierecht [zie naar analogie arrest van 20 februari 2024, X (Geen motivering van de beëindiging), C‑715/20, EU:C:2024:139, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
98
Overeenkomstig vaste rechtspraak kan artikel 18, eerste alinea, VWEU slechts autonoom toepassing vinden in gevallen waarin het Unierecht wel geldt maar waarvoor het VWEU niet voorziet in een bijzonder discriminatieverbod [arrest van 15 juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, punt 65].
99
De Tsjechische Republiek kan dus niet op goede gronden stellen dat de in het verzoekschrift van de Commissie bedoelde nationale wettelijke regeling onder artikel 18, eerste alinea, VWEU valt en niet onder artikel 22 VWEU, dat pas van toepassing is op een Unieburger die in een lidstaat verblijft waarvan hij de nationaliteit niet bezit, op het moment waarop hij kiezer of kandidaat bij verkiezingen is geworden.
100
Ten slotte blijkt uit de bewoordingen van artikel 22 VWEU dat het actief en passief kiesrecht wordt uitgeoefend onder voorbehoud van de door de Raad vastgestelde nadere regelingen.
101
In dit verband stellen de richtlijnen 93/109 en 94/80, die zijn vastgesteld op de grondslag van artikel 8 B EG, thans artikel 22 VWEU, de nadere regelingen vast voor de uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij respectievelijk de verkiezingen voor het Europees Parlement en gemeenteraadsverkiezingen.
102
Deze richtlijnen, die, zoals blijkt uit de vijfde overweging van richtlijn 93/109 en de vierde overweging van richtlijn 94/80, geen uitputtende harmonisatie van de kiesstelsels van de lidstaten tot stand brengen, bevatten inderdaad geen bepalingen over de voorwaarden waaronder Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, lid kunnen worden van een politieke partij of politieke beweging.
103
De werkingssfeer van deze richtlijnen kan echter zelfs niet impliciet de omvang van de uit artikel 22 VWEU voortvloeiende rechten en verplichtingen beperken. Wat dat betreft moet namelijk worden opgemerkt dat het in deze bepaling opgenomen bijzondere verbod van discriminatie op grond van nationaliteit daarin algemeen is geformuleerd en dat volgens de bewoordingen van artikel 22 VWEU enkel de uitoefening van het daarin neergelegde actief en passief kiesrecht onderworpen is aan de door de Raad vastgestelde nadere regelingen. Deze nadere regelingen kunnen weliswaar „voorzien in afwijkingen wanneer zulks gerechtvaardigd wordt door bijzondere problemen in een lidstaat”, maar zij mogen buiten dit bijzondere geval niet tot gevolg hebben dat op algemene wijze afbreuk wordt gedaan aan het nuttig effect van die rechten.
104
Bij gebreke van specifieke bepalingen betreffende de voorwaarden waaronder Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, aldaar lid kunnen worden van politieke partijen, zijn de lidstaten in dit verband weliswaar bevoegd om deze voorwaarden vast te stellen, maar bij de uitoefening van deze bevoegdheid moeten de lidstaten wel de verplichtingen nakomen die voor hen uit het Unierecht voortvloeien [zie naar analogie arresten van 2 maart 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 14 december 2021, Stolichna obshtina, rayonPancharevo, C‑490/20, EU:C:2021:1008, punt 38; 5 juni 2023, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid en privéleven van rechters), C‑204/21, EU:C:2023:442, punt 63, en 5 september 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Verlies van de Deense nationaliteit), C‑689/21, EU:C:2023:626, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
105
Aldus kan een lidstaat die zich houdt aan de nadere regelingen van die richtlijnen, een Unieburger die in die lidstaat verblijft zonder de nationaliteit ervan te bezitten, buiten de door deze richtlijnen geregelde gebieden niet onderwerpen aan nationale bepalingen die een verschil in behandeling invoeren bij de uitoefening van rechten die bij artikel 22 VWEU aan deze Unieburger worden verleend, omdat anders afbreuk zou worden gedaan aan de nuttige werking van het in dat artikel neergelegde verbod van discriminatie op grond van nationaliteit (zie naar analogie met betrekking tot artikel 21, lid 1, VWEU, arresten van 12 maart 2014, O. en B., C‑456/12, EU:C:2014:135, punt 54, en 27 juni 2018, Altiner en Ravn, C‑230/17, EU:C:2018:497, punt 26).
106
Bijgevolg laat noch het feit dat in de richtlijnen 93/109 en 94/80 geen bepalingen zijn opgenomen over de voorwaarden waaronder Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten lid kunnen worden van politieke partijen of bewegingen in die lidstaat, noch het in artikel 4, lid 1, en artikel 5, lid 2, VEU neergelegde beginsel dat elke bevoegdheid die in de Verdragen niet aan de Unie is toegedeeld, aan de lidstaten toekomt, de gevolgtrekking toe dat de vaststelling van de voorwaarden voor het verwerven van het lidmaatschap van een politieke partij of een politieke beweging buiten de werkingssfeer van artikel 22 VWEU valt.
107
Wat in de tweede plaats de context van artikel 22 VWEU betreft, moet zowel worden verwezen naar de andere bepalingen van het VWEU als naar de bepalingen van gelijke rang in met name het VEU en het Handvest.
108
In dit verband moet ten eerste worden opgemerkt dat artikel 22 VWEU deel uitmaakt van het tweede deel van het VWEU, dat de bepalingen betreffende non-discriminatie en het burgerschap van de Unie bevat.
109
Artikel 20 VWEU verleent aan eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit de hoedanigheid van Unieburger, die volgens vaste rechtspraak de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten moet zijn [arresten van 20 september 2001, Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, punt 31; 18 januari 2022, Wiener Landesregierung (Intrekking van een naturalisatietoezegging), C‑118/20, EU:C:2022:34, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 9 juni 2022, Préfet du Gers en Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punt 49].
110
Artikel 22 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 20, lid 2, VWEU, koppelt het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en verkiezingen voor het Europees Parlement aan de status van Unieburger (zie in die zin arresten van 9 juni 2022, Préfet du Gers en Institut national de la Statistiques et des études économique, C‑673/20, EU:C:2022:449, punten 49‑51 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 18 april 2024, Préfet du Gers en Institut national de la Statistiques et des études économique, C‑716/22, EU:C:2024:339, punten 40 en 41).
111
Het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en bij de verkiezingen voor het Europees Parlement wordt dus verleend door het burgerschap van de Unie en kan, anders dan de Tsjechische Republiek betoogt, dus niet worden beschouwd als uitzondering op een vermeende regel volgens welke alleen onderdanen van een lidstaat kunnen deelnemen aan het politieke leven van die staat en op grond waarvan een restrictieve uitlegging van artikel 22 VWEU geboden is. Een dergelijke uitlegging gaat eraan voorbij dat het burgerschap van de Unie bedoeld is als een fundamentele status van deze onderdanen.
112
Voorts verleent het burgerschap van de Unie overeenkomstig artikel 20, lid 2, en artikel 21 VWEU iedere Unieburger, binnen de beperkingen van het VWEU en de maatregelen tot uitvoering daarvan, een fundamenteel en persoonlijk recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten (arrest van 9 juni 2022, Préfet du Gers en Institut National de la Statistique et des Études Économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punt 50).
113
Er bestaat dus een verband tussen enerzijds het recht op vrij verkeer en verblijf van Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten en anderzijds hun actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement. Zoals de advocaat-generaal in de punten 68 en 69 van zijn conclusie heeft opgemerkt, werd dat verband gelegd toen dit actief en passief kiesrecht in het Verdrag van Maastricht werd verankerd, door dit recht te koppelen aan het recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven.
114
Ten tweede is de werking van de Unie volgens artikel 10, lid 1, VEU gegrond op de representatieve democratie, die concreet vorm geeft aan de democratie als waarde. De democratie is volgens artikel 2 VEU een van de waarden waarop de Unie berust (zie in die zin arresten van 19 december 2019, Puppinck e.a./Commissie, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punt 64, en 19 december 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, punt 63).
115
Artikel 10, leden 2 en 3, VEU erkent het recht van Unieburgers om rechtstreeks te worden vertegenwoordigd in het Europees Parlement en deel te nemen aan het democratisch bestel van de Unie.
116
Zoals de advocaat-generaal in punt 74 van zijn conclusie in essentie heeft opgemerkt, komt in artikel 10 VEU met betrekking tot de verkiezingen voor het Europees Parlement duidelijk het verband tot uiting tussen het beginsel van representatieve democratie binnen de Unie en het aan het burgerschap van de Unie verbonden actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement, zoals dat wordt gewaarborgd door artikel 22, lid 2, VWEU.
117
Ten derde is in artikel 12, lid 1, van het Handvest het recht van eenieder op vrijheid van vereniging op alle niveaus vastgelegd, met name op politiek, vakverenigings- en maatschappelijk gebied.
118
Dit recht komt overeen met het recht dat wordt gewaarborgd door artikel 11, lid 1, EVRM en heeft daarom overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest dezelfde inhoud en reikwijdte als laatstgenoemd recht [zie in die zin arrest van 18 juni 2020, Commissie/Hongarije (Transparantie van verenigingen), C‑78/18, EU:C:2020:476, punt 111], hetgeen niet verhindert dat het Unierecht een ruimere bescherming biedt [arrest van 22 juni 2023, K.B. en F.S. (Ambtshalve vaststelling in strafzaken), C‑660/21, EU:C:2023:498, punt 41].
119
In dit verband volgt uit de rechtspraak van het EHRM dat het recht op vrijheid van vereniging een van de wezenlijke grondslagen van een democratische en pluralistische samenleving is, omdat het de burgers in staat stelt om op gebieden van gemeenschappelijk belang collectief op te treden en aldus bij te dragen tot het functioneren van het openbare leven (zie in die zin EHRM, 17 februari 2004, Gorzelik e.a. tegen Polen, CE:ECHR:2004:0217JUD 004415898, §§ 88, 90 en 92).
120
De cruciale rol van politieke partijen bij de uitdrukking van de wil van Unieburgers wordt, met betrekking tot politieke partijen op Europees niveau, erkend in artikel 10, lid 4, VEU en artikel 12, lid 2, van het Handvest.
121
Politieke partijen, die als een van hun taken hebben om kandidaten voor te dragen voor verkiezingen (zie naar analogie EHRM, 8 juli 2008, Georgische Arbeidspartij tegen Georgië, CE:ECHR:2008:0708JUD 000910304, § 142), vervullen aldus een essentiële functie in het stelsel van representatieve democratie, waarop de werking van de Unie overeenkomstig artikel 10, lid 1, VEU is gegrond.
122
Hieruit volgt dat het lidmaatschap van een politieke partij of politieke beweging wezenlijk bijdraagt tot de daadwerkelijke uitoefening van het passief kiesrecht, zoals dit bij artikel 22 VWEU is verleend.
123
In de derde plaats wordt, wat de doelstelling van artikel 22 VWEU betreft, met dit artikel ten eerste beoogd aan Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten het recht toe te kennen om aan het democratische verkiezingsproces van die lidstaat deel te nemen. Zoals in punt 94 van het onderhavige arrest is opgemerkt, strekt dit recht zich uit tot de deelname aan dit proces door middel van het actief en passief kiesrecht op Europees en lokaal niveau.
124
Ten tweede strekt dit artikel ertoe de gelijke behandeling van Unieburgers te waarborgen, hetgeen impliceert dat er ten behoeve van een doeltreffende uitoefening van het passief kiesrecht van Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten gelijke toegang moet worden verleend tot de in de nationale rechtsorde aanwezige middelen waarover de onderdanen van die lidstaat ter uitoefening van dit recht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement beschikken.
125
Ten derde volgt uit het in punt 113 van het onderhavige arrest genoemde verband tussen enerzijds de vrijheid van verkeer en verblijf en anderzijds het actief en passief kiesrecht bij die verkiezingen, dat dit laatste recht met name beoogt de geleidelijke integratie van de betrokken Unieburger in de samenleving van de gastlidstaat te bevorderen [arresten van 14 november 2017, Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, punt 56, en 18 januari 2022, Wiener Landesregierung (Intrekking van een naturalisatietoezegging), C‑118/20, EU:C:2022:34, punt 42].
126
Zoals de advocaat-generaal in punt 75 van zijn conclusie heeft benadrukt, is het dus de bedoeling van artikel 22 VWEU om te waarborgen dat Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, als uitvloeisel van hun integratie in de samenleving van de gastlidstaat, ook vertegenwoordigd worden.
127
Bijgevolg moet worden geoordeeld dat het op grond van artikel 22 VWEU, uitgelegd in het licht van de artikelen 20 en 21 VWEU, artikel 10 VEU en artikel 12 van het Handvest, vereist is dat aan Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, met het oog op de doeltreffende uitoefening van hun actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement in die lidstaat, gelijke toegang wordt verleend tot de middelen waarover de onderdanen van die lidstaat voor de daadwerkelijke uitoefening van die rechten beschikken.
– Bestaan van een door artikel 22 VWEU verboden verschil in behandeling
128
Zoals blijkt uit punt 90 van het onderhavige arrest, is er in de Tsjechische wetgeving sprake van een verschil in behandeling op grond van nationaliteit op het gebied van de mogelijkheid om lid te worden van een politieke partij of een politieke beweging.
129
De Tsjechische Republiek, ondersteund door de Republiek Polen, is echter subsidiair van mening dat dit verschil in behandeling niet in strijd is met artikel 22 VWEU, aangezien ten eerste volgens het Tsjechische recht aan Unieburgers die in Tsjechië verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten alle kandidaatstellingsvarianten ter beschikking staan, waaronder ook de kandidatuur op een door een politieke partij of politieke beweging voorgestelde lijst, want de inschrijving op een dergelijke lijst is niet afhankelijk van het lidmaatschap van die persoon van een politieke partij of politieke beweging.
130
Ten tweede heeft de Commissie niet aangetoond dat het verbod voor dergelijke Unieburgers om lid te worden van een politieke partij of een politieke beweging de uitoefening van hun passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement beperkt, noch dat de positie waarin kandidaten zonder politieke binding zich bevinden, minder gunstig is dan die van kandidaten die wel lid zijn van een politieke partij of politieke beweging, welke bewering overigens is weerlegd door de door de Tsjechische Republiek verstrekte statistische gegevens.
131
In dit verband is het van belang erop te wijzen dat het, zoals uit vaste rechtspraak van het Hof volgt, aan de Commissie staat om de door haar gestelde niet-nakoming aan te tonen, zonder dat zij zich daarbij op een of ander vermoeden kan baseren [arrest van 18 juni 2020, Commissie/Hongarije (Transparantie van verenigingen), C‑78/18, EU:C:2020:476, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
132
Wanneer een niet-nakoming voortvloeit uit de vaststelling van een wettelijke of bestuursrechtelijke maatregel waarvan het bestaan en de toepassing niet worden betwist, kan het bestaan van die niet-nakoming evenwel worden aangetoond aan de hand van een juridische analyse van de bepalingen van die maatregel [arresten van 18 juni 2020, Commissie/Hongarije (Transparantie van verenigingen), C‑78/18, EU:C:2020:476, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 16 november 2021, Commissie/Hongarije (Strafbaarstelling van hulp aan asielzoekers), C‑821/19, EU:C:2021:930, punt 106].
133
In casu is de niet-nakoming die de Commissie de Tsjechische Republiek verwijt, het gevolg van de vaststelling van een wettelijke maatregel, met name § 1 en § 2, lid 3, van de wet inzake politieke partijen en politieke bewegingen, waarvan deze lidstaat noch het bestaan noch de toepassing betwist en waarvan de bepalingen in het inleidend verzoekschrift juridisch worden geanalyseerd.
134
Bijgevolg moet de gegrondheid van deze analyse worden onderzocht door na te gaan of het bij § 1 en § 2, lid 3, van de wet inzake politieke partijen en politieke bewegingen ingevoerde verschil in behandeling ertoe leidt dat Unieburgers die in Tsjechië verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten, in strijd met artikel 22 VWEU geen gelijke toegang hebben tot de middelen waarover onderdanen van die lidstaat beschikken om hun passief kiesrecht daadwerkelijk uit te oefenen.
135
Wat de verkiezingen voor het Europees Parlement betreft, bepaalt § 21, lid 1, van de wet betreffende de verkiezingen voor het Europees Parlement dat de kandidatenlijsten voor deze verkiezingen kunnen worden ingediend door geregistreerde politieke partijen en politieke bewegingen alsmede door coalities daarvan. Overeenkomstig § 22, leden 2 en 3, van deze wet kunnen onderdanen van een andere lidstaat dan de Tsjechische Republiek op de aldus ingediende kandidatenlijst worden opgenomen.
136
Wat gemeenteraadsverkiezingen betreft, kan overeenkomstig § 20, lid 1, van de wet betreffende de gemeenteraadsverkiezingen een verkiesbare partij worden gevormd door geregistreerde politieke partijen en politieke bewegingen, alsmede door coalities daarvan, door onafhankelijke kandidaten, door groepen van onafhankelijke kandidaten of door groepen van politieke partijen of politieke bewegingen en onafhankelijke kandidaten.
137
Hieruit volgt dat bij de verkiezingen voor het Europees Parlement de politieke partijen en politieke bewegingen, alsmede coalities daarvan, bij uitsluiting gaan over de kandidaatstelling en dat deze politieke partijen en politieke bewegingen bij gemeenteraadsverkiezingen behoren tot de organisaties die bevoegd zijn om personen voor die verkiezingen kandidaat te stellen.
138
Overeenkomstig § 22, leden 2 en 3, van de wet betreffende de verkiezingen voor het Europees Parlement kunnen onderdanen van een andere lidstaat dan de Tsjechische Republiek worden opgenomen op de kandidatenlijst die wordt ingediend door geregistreerde politieke partijen en politieke bewegingen alsmede door coalities daarvan. De Tsjechische Republiek stelt, zonder dat de Commissie dit betwist, dat een dergelijke kandidatuur ook mogelijk is bij gemeenteraadsverkiezingen, op een lijst die is ingediend door een politieke partij of politieke beweging of een coalitie daarvan, en dat onafhankelijke kandidaten hoe dan ook een verkiezingspartij kunnen vormen om zich kandidaat te stellen bij die gemeenteraadsverkiezingen.
139
Hoewel het, zoals de Tsjechische Republiek betoogt, dus mogelijk is dat een kandidaat die geen lid is van een politieke partij of een politieke beweging, wordt opgenomen op een kandidatenlijst van een politieke partij of een politieke beweging, of van een coalitie daarvan, moet ten eerste worden opgemerkt dat een Unieburger die in Tsjechië verblijft zonder de nationaliteit van dat land te bezitten en die aan die verkiezingen wenst deel te nemen, doordat hij niet overeenkomstig § 1 en § 2, lid 3, van de wet inzake politieke partijen en politieke bewegingen lid kan worden van een politieke partij of van een politieke beweging, het risico loopt te worden uitgesloten van, of althans te worden beperkt in, zijn deelname aan de besluitvorming van die partij of politieke beweging over zijn opname op die kandidatenlijst en over de plaats die hij daarop zou kunnen innemen.
140
Voor potentiële kandidaten die de politieke ideeën van een politieke partij of een politieke beweging delen maakt het verbod om daarvan lid te worden het weliswaar niet onmogelijk om op een lijst van een politieke partij of een politieke beweging te worden geplaatst, maar toch op zijn minst ingewikkeld, aangezien het in beginsel de leden van een politieke partij of politieke beweging zijn die kiezen welke kandidaten op hun lijsten worden opgenomen en beslissen over hun plaats daarop, die van invloed kan zijn op hun kansen om te worden gekozen.
141
Deze omstandigheid plaatst Unieburgers die in Tsjechië verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten, op het gebied van de mogelijkheid om zich op de lijst van een politieke partij of een politieke beweging, of van een coalitie daarvan, kandidaat te stellen voor gemeenteraadsverkiezingen en voor de verkiezingen voor het Europees Parlement, in een positie die minder gunstig is dan die van Tsjechische onderdanen die lid zijn van een politieke partij of politieke beweging in die lidstaat.
142
Ten tweede blijkt uit het feit dat Tsjechische onderdanen de keuze hebben om zich kandidaat te stellen als lid van een politieke partij of een politieke beweging of als zelfstandige kandidaat, terwijl Unieburgers die in Tsjechië verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten slechts over laatstgenoemde mogelijkheid beschikken, dat deze Unieburgers hun passief kiesrecht bij die verkiezingen niet onder dezelfde voorwaarden kunnen uitoefenen als Tsjechische onderdanen, zoals de advocaat-generaal in punt 109 van zijn conclusie heeft uiteengezet.
143
Het in § 1 en § 2, lid 3, van de wet inzake politieke partijen en politieke bewegingen vastgelegde verschil in behandeling leidt er dus toe dat Unieburgers die in Tsjechië verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten, geen gelijke toegang hebben tot de middelen waarover onderdanen van die lidstaat beschikken om hun passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement daadwerkelijk uit te oefenen.
144
De Tsjechische Republiek betoogt evenwel dat er veel kandidaten zonder politieke binding zijn, dat zij niet worden benadeeld en dat het lidmaatschap van een politieke partij of politieke beweging de kansen van de kandidaten om te worden verkozen niet aantast, aangezien deze worden bepaald door hun handelen en hun persoonlijkheid. Deze lidstaat wil met de overgelegde statistische gegevens dus bewijzen dat de betrokken wettelijke regeling geen negatieve gevolgen heeft voor Unieburgers die in die lidstaat verblijven zonder de nationaliteit ervan te bezitten en die zich kandidaat willen stellen voor gemeenteraadsverkiezingen en voor de verkiezingen voor het Europees Parlement.
145
Statistische gegevens waaruit blijkt hoeveel kandidaten bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement onafhankelijk waren, doen in het algemeen echter niet af aan de in punt 143 van het onderhavige arrest gedane vaststelling dat het verschil in behandeling dat is ingevoerd bij de Tsjechische wettelijke regeling waartegen het beroep van de Commissie is gericht, Unieburgers die in Tsjechië verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten een gelijke toegang ontneemt tot de middelen waarover onderdanen van die lidstaat beschikken om hun passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement daadwerkelijk uit te oefenen.
146
Op basis van deze gegevens kan inderdaad worden vastgesteld dat bij de verkiezingen voor het Europees Parlement het merendeel van de kandidaten en gekozenen leden van een politieke partij of een politieke beweging waren, hoewel een niet onaanzienlijk deel van de kandidaten en gekozenen als onafhankelijke kandidaat aan die verkiezingen had deelgenomen. Wat voorts de gemeenteraadsverkiezingen betreft, kan uit die gegevens worden afgeleid dat bij de vier verkiezingen waarop zij betrekking hebben, het aantal kandidaten en gekozenen dat lid was van een politieke partij kleiner was dan het aantal onafhankelijke kandidaten en gekozenen.
147
Zoals de Commissie betoogt, geven deze vaststellingen met betrekking tot Unieburgers die in Tsjechië verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten echter geen uitsluitsel over hun specifieke situatie bij de daadwerkelijke uitoefening van hun passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement.
148
Ten eerste zijn deze burgers in het algemeen minder bekend dan de onderdanen van hun lidstaat van verblijf en kunnen zij er dus meer dan die onderdanen belang bij hebben om te profiteren van de structuren en het imago van een partij om zichzelf beter bekend te maken en hun kansen om gekozen te worden te vergroten. Ten tweede wordt in de door de Tsjechische Republiek verstrekte statistieken geen vergelijking gemaakt van de kansen van enerzijds Unieburgers die in die lidstaat verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten en anderzijds de onderdanen van die lidstaat om als zelfstandige kandidaten te worden toegelaten op lijsten van een politieke partij of een politieke beweging.
149
Uit de argumenten waarmee het belang van de kandidaatstelling op een lijst van een politieke partij of een politieke beweging bij gemeenteraadsverkiezingen wordt gerelativeerd kunnen, gelet op de stemmodaliteiten op grond waarvan de kiezers hun stem kunnen uitbrengen op kandidaten van verschillende lijsten, geen conclusies erover worden getrokken welke mogelijkheden Unieburgers die in Tsjechië verblijven zonder nationaliteit van dat land te bezitten, hebben om als kandidaat op een door een politieke partij of een politieke beweging opgestelde lijst te komen.
150
Zoals de advocaat-generaal in punt 111 van zijn conclusie heeft opgemerkt, voert de Commissie bovendien terecht aan, zonder op dit punt door de Tsjechische Republiek te zijn weersproken, dat voor een onafhankelijke kandidaatstelling voldaan moet zijn aan de wettelijke verplichting om een door de kiezers ondertekende petitie in te dienen, waarbij het aantal handtekeningen wordt bepaald door de grootte van de gemeente waar de kandidaat zich aanmeldt, terwijl een dergelijke verplichting niet geldt voor kandidaten van politieke partijen of bewegingen.
151
Hoewel niet mag worden onderschat hoe groot de invloed van de persoonlijkheid van de kandidaten en hun activiteiten op de kiezers is, hebben kandidaten tot slot meer kans om gekozen te worden dankzij hun lidmaatschap van een politieke partij of politieke beweging, waarvan per definitie de inzet voor een gunstig verkiezingsresultaat voor de eigen kandidaten kan worden verwacht en de organisatiestructuren en de personele, administratieve en financiële middelen aan dat doel zijn gewijd.
152
Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat het in § 1 en § 2, lid 3, van de wet inzake politieke partijen en politieke bewegingen ingestelde verschil in behandeling ertoe leidt dat Unieburgers die in Tsjechië verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten, geen gelijke toegang hebben tot de middelen waarover onderdanen van die lidstaat beschikken om hun passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement daadwerkelijk uit te oefenen en dus in beginsel een door artikel 22 VWEU verboden verschil in behandeling vormt.
– Eerbiediging van de nationale identiteit
153
Voorts moeten nog de argumenten worden onderzocht waarmee de Tsjechische Republiek aanvoert dat § 1 en § 2, lid 3, van de wet betreffende politieke partijen en politieke bewegingen tot doel hebben de bescherming van het politieke en constitutionele stelsel op nationaal niveau te waarborgen en dat deze bepalingen aldus de eerbiediging van de nationale identiteit in de zin van artikel 4, lid 2, VEU waarborgen door uitsluitend aan Tsjechische burgers het recht voor te behouden om lid te worden van een politieke partij of politieke beweging, voor zover die moeten worden beschouwd als een „sleutelplatform” voor politieke activiteit op nationaal niveau.
154
In dit verband moet ten eerste worden opgemerkt dat de organisatie van het nationale politieke leven, waaraan de politieke partijen en politieke bewegingen bijdragen, deel uitmaakt van de nationale identiteit in de zin van artikel 4, lid 2, VEU.
155
Aangezien het actief en passief kiesrecht dat in artikel 22 VWEU wordt toegekend aan Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten alleen betrekking heeft op gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement in die lidstaat, heeft dat artikel ten tweede niet tot gevolg dat deze lidstaat aan deze burgers het actief en passief kiesrecht bij nationale verkiezingen moet verlenen, en evenmin dat het deze lidstaat verbiedt om bijzondere regels vast te stellen voor de besluitvorming binnen een politieke partij of politieke beweging over de kandidaatstelling voor nationale verkiezingen waardoor het zou worden uitgesloten dat leden van de partij of beweging die geen onderdaan van die staat zijn, aan een dergelijke besluitvorming deelnemen.
156
Het argument van de Tsjechische Republiek dat het niet voorstelbaar is om de activiteiten of deelname van Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten te beperken tot aspecten die uitsluitend verband houden met gemeenteraadsverkiezingen of de verkiezingen voor het Europees Parlement, omdat een dergelijke regeling in strijd is met het fundamentele beginsel van gelijke behandeling van leden van een politieke partij of een politieke beweging, kan niet worden aanvaard.
157
Uit artikel 22 VWEU vloeit immers voort dat Unieburgers die in Tsjechië verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten, zich wat de uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij nationale verkiezingen betreft niet in een situatie bevinden die vergelijkbaar is met die van onderdanen van deze lidstaat, hetgeen rechtvaardigt dat de eersten in dit opzicht anders worden behandeld dan de laatsten.
158
Ten derde moet bij de lezing van artikel 4, lid 2, VEU rekening worden gehouden met bepalingen van dezelfde rang, met name de artikelen 2 en 10 VEU, en kan deze bepaling er niet toe leiden dat de lidstaten de uit deze bepalingen voortvloeiende vereisten niet hoeven na te leven [zie in die zin arrest van 5 juni 2023, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid en privéleven van rechters), C‑204/21, EU:C:2023:442, punt 72].
159
In dit verband zij eraan herinnerd dat het democratiebeginsel en het beginsel van gelijke behandeling waarden vormen waarop de Unie overeenkomstig artikel 2 VEU berust (zie in die zin arrest van 3 juni 2021, Hongarije/Parlement, C‑650/18, EU:C:2021:426, punt 94).
160
Artikel 2 VEU verwoordt niet gewoon een politieke koers of intentie, maar bevat waarden die tot de wezenlijke identiteit van de Unie als gemeenschappelijke rechtsorde behoren en geconcretiseerd zijn in beginselen die juridisch bindende verplichtingen voor de lidstaten bevatten (arresten van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad, C‑156/21, EU:C:2022:97, punt 232, en 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 264).
161
Bovendien is, zoals volgt uit punt 10 van het onderhavige arrest, de werking van de Unie volgens de bewoordingen van artikel 10, lid 1, VEU gegrond op het beginsel van de representatieve democratie, dat een concrete uitwerking vormt van de democratie als een in artikel 2 VEU genoemde waarde (arrest van 19 december 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
162
Door Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten te waarborgen dat zij het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement in die lidstaat hebben onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat, concretiseert artikel 22 VWEU de beginselen van democratie en, zoals in punt 97 van het onderhavige arrest is opgemerkt, van gelijke behandeling van Unieburgers, welke beginselen behoren tot de gemeenschappelijke identiteit en waarden van de Unie, die de lidstaten onderschrijven en waarvan zij de eerbiediging op hun grondgebied moeten waarborgen.
163
Bijgevolg mag het feit dat dergelijke Unieburgers in hun lidstaat van vestiging lid kunnen worden van een politieke partij of politieke beweging, teneinde de beginselen van democratie en gelijke behandeling ten volle toe te passen, niet worden beschouwd als een ondermijning van de nationale identiteit van die lidstaat.
164
Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat de Tsjechische Republiek, door Unieburgers die niet de Tsjechische nationaliteit hebben maar wel in Tsjechië verblijven het recht te ontzeggen lid te worden van een politieke partij of politieke beweging, de krachtens artikel 22 VWEU op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Kosten
165
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Tsjechische Republiek in het kader van het onderhavige beroep in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in haar eigen kosten en in die van de Commissie.
166
Ingevolge artikel 140, lid 1, van dat Reglement dragen de lidstaten en de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd hun eigen kosten. Derhalve draagt de Republiek Polen haar eigen kosten.
Het Hof (Grote kamer) verklaart:
1)
Door Unieburgers die niet de Tsjechische nationaliteit hebben maar wel in Tsjechië verblijven, het recht te ontzeggen lid te worden van een politieke partij of politieke beweging, is de Tsjechische Republiek de krachtens artikel 22 VWEU op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
2)
De Tsjechische Republiek wordt verwezen in haar eigen kosten alsmede in die van de Europese Commissie.
3)
De Republiek Polen draagt haar eigen kosten.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Tsjechisch.