62009TJ0123
TRIBUNALENS DOM (femte avdelningen)
den 28 mars 2012 (
*1
)
”Statligt stöd — Lån som getts till ett flygbolag och som kan bokföras som företagets eget kapital — Beslut i vilket ett stöd förklarats oförenligt med den gemensamma marknaden — Försäljning av ett flygbolags tillgångar — Beslut i vilket det konstateras att det inte förekommer något stöd vid slutet av det preliminära granskningsförfarandet — Talan om ogiltigförklaring — Talerätt — Ytterligare deltagare i rättegången — Upptagande till sakprövning — Allvarliga svårigheter — Behörighet — Motiveringsskyldighet”
I mål T-123/09,
Ryanair Ltd, Dublin (Irland), företrätt av advokaterna E. Vahida och I.-G. Metaxas-Maragkidis,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av L. Flynn, D. Grespan och E. Righini, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Republiken Italien, företrädd av G. Palmieri och P. Gentili, avvocati dello Stato,
och
Alitalia – Compagnia Aerea Italiana SpA, Fiumicino (Italien), företrätt av advokaterna G.M. Roberti, G. Bellitti och I. Perego,
intervenienter,
angående en talan om delvis ogiltigförklaring av kommissionens beslut 2009/155/EG av den 12 november 2008 om det lån på 300 miljoner euro som Italien har beviljat företaget Alitalia nr C 26/08 (ex NN 31/08) (EUT L 52, 2009, s. 3), och en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut K(2008) 6745 slutligt av den 12 november 2008 om statligt stöd N 510/2008 – Italien – Försäljning av flygbolaget Alitalias tillgångar,
meddelar
TRIBUNALEN (femte avdelningen)
sammansatt av ordföranden S. Papasavvas (referent) samt domarna V. Vadapalas och K. O’Higgins,
justitiesekreterare: handläggaren N. Rosner,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 30 juni 2011,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1
Alitalia SpA är ett flygbolag i vilket den italienska staten innehar 49,9 procent av aktierna.
2
Efter en rad misslyckade försök att sanera Alitalias ekonomi och att bilda internationella allianser beslutade italienska myndigheter i december 2006 att sälja sin andel i Alitalia. Den 29 december 2006 offentliggjorde italienska ekonomi- och finansministeriet en anbudsinfordran. Detta förfarande avslutades emellertid den 18 juli 2007 utan resultat, eftersom ingivna anbud återkallats.
3
Alitalia utsåg i september 2007 en bank som ekonomisk rådgivare i syfte att finna eventuella samarbetspartner för flygbolaget. Bland inkomna anbud fann Alitalias styrelse att anbudet från Air France-KLM utgjorde det lämpligaste. Då en överenskommelse med de fackliga organisationerna inte nåddes återkallade Air France-KLM sitt anbud den 21 april 2008.
4
Vid ett sammanträde den 23 april 2008 meddelade italienska myndigheter Europeiska gemenskapernas kommission att det italienska ministerrådet genom decreto-legge n° 80, Misure urgenti per assicurare il pubblico servizio di trasporto aereo (lagdekret nr 80, om nödåtgärder för att säkerställa allmännyttiga lufttransporttjänster) (GURI nr 97, av den 24 april 2008, s. 5) nedan kallat lagdekret nr 80), vilket antogs samma datum, godkänt ett lån från Republiken Italien till Alitalia på 300 miljoner euro.
A – Det administrativa förfarandet
5
Eftersom kommissionen inte hade tagit emot någon anmälan från de italienska myndigheterna innan beslutet om att bevilja lånet från Republiken Italien till Alitalia antogs, begärde kommissionen, genom en skrivelse av den 24 april 2008 och med stöd av artikel 11.1 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [88] EG (EGT L 83, s. 1), att dessa skulle bekräfta förekomsten av ett sådant lån och lämna alla nödvändiga uppgifter för att möjliggöra en bedömning av en sådan åtgärd, i enlighet med artiklarna 87 EG och 88 EG, samt att de skulle avbryta utbetalningen av lånet och meddela kommissionen vilka åtgärder som vidtagits för att uppfylla skyldigheterna enligt artikel 88.2 EG.
6
Den 29 april 2008 ingav sökanden, Ryanair Ltd, ett klagomål till kommissionen i enlighet med artikel 20.2 i förordning nr 659/1999. Klagomålet avsåg statligt stöd till Alitalia i form av ett lån som italienska myndigheter gett det sistnämnda bolaget.
7
Genom skrivelse av den 20 maj 2008 meddelade kommissionen sökandebolaget att den i skrivelse av den 24 april 2008 hade begärt upplysningar från de italienska myndigheterna och att den avsåg att inleda en undersökning på grundval av dessa upplysningar samt de upplysningar som lämnats i samband med klagomålet.
8
Genom en skrivelse av den 30 maj 2008 svarade de italienska myndigheterna på kommissionens skrivelse av den 24 april 2008. I skrivelsen underrättade de italienska myndigheterna kommissionen om decreto-legge n° 93, Disposizioni urgenti per salvaguardare il potere di acquisto delle famiglie (lagdekret nr 93 om nödåtgärder för att bevara hushållens köpkraft) (GURI nr 124, av den28 maj 2008, s. 3) (nedan kallat lagdekret nr 93), i vilket det föreskrevs att Alitalia kunde överföra det lånade beloppet till eget kapital. Sökanden inkom samma dag med ett nytt klagomål till kommissionen. Klagomålet avsåg överföringen av lån på 300 miljoner euro till Alitalias egna kapital.
9
Den 3 juni 2008 vidtog de italienska myndigheterna ytterligare åtgärder i syfte att finna en eller flera köpare av Alitalia genom lagdekret nr 97, Disposizioni urgenti in materia di monitoraggio e trasparenza dei meccanismi di allocazione della spesa pubblica, nonche’ in materia fiscale e di proroga di termini (lagdekret nr 97 om nödåtgärder om övervakning av och insyn i förfaranden för offentliga anslag samt avseende skatter och förlängning av frister) (GURI nr 128, av den 3 juni 2008, s. 5, nedan kallat lagdekret nr 97). Åtgärderna avsåg att välja ett eller flera företag som skulle ges ensamrätt att för tredje mans räkning eller i eget namn lansera ett anbud för att förvärva kontrollen över Alitalia. Vid slutet av det aktuella urvalsförfarandet utsåg det italienska ministerrådet en bank för nämnda uppgift.
B – Beslutet att inleda det formella granskningsförfarande som föreskrivs i artikel 88.2 EG
10
Genom skrivelse av den 12 juni 2008 underrättade kommissionen de italienska myndigheterna om sitt beslut av den 11 juni 2008 om att inleda det formella granskningsförfarande som föreskrivs i artikel 88.2 EG med avseende på ett lån på 300 miljoner euro till Alitalia, godkänt genom lagdekret nr 80, och möjligheten för Alitalia att överföra nämnda lån till eget kapital vilken föreskrevs i lagdekret nr 93. Samma dag svarade kommissionen på sökandens andra klagomål och informerade detta bolag om beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet. Kommissionen inbjöd även sökandebolaget att yttra sig.
11
Den 18 augusti 2008 inkom sökandebolaget med yttrande över beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet.
12
Genom antagandet av decreto-legge n° 134, Disposizioni urgenti in materia di ristrutturazione di grandi imprese in crisi (lagdekret nr 134 om nödåtgärder avseende omstrukturering av stora företag i svårigheter) (GURI nr 201, av den 28 augusti 2008, s. 3) (nedan kallat lagdekret nr 134), gjordes vissa ändringar i den extraordinära förvaltningen av företag av särskild storlek som är verksamma i sektorn för väsentliga allmännyttiga tjänster.
13
Med undantag från decreto-legge n° 270, Nuova disciplina dell’amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di insolvenza, a norma dell’articolo 1 della legge 30 luglio 1998, nr 274 (lagstiftningsdekret nr 270 om nya bestämmelser för extraordinär förvaltning av stora företag på obestånd, och i enlighet med artikel 1 i lag nr 274 av den 30 juli 1998) (GURI nr 185, av den 9 augusti 1999, s. 11) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 270), som är tillämpligt på företag i svårigheter i Italien, kan företag verksamma i sektorn väsentliga allmännyttiga tjänster omedelbart omfattas av förfarandet för extraordinär förvaltning innan de förklaras vara på obestånd. Det föreskrevs vidare en möjlighet att omstrukturera dessa företag genom en överlåtelse av deras tillgångar genom ett förhandlat förfarande, till förvärvare som kunde garantera att verksamheten fortsätter på medellång sikt, att deras ingripande sker snabbt och att kraven i den italienska lagstiftningen och i de fördrag som ratificerats av Republiken Italien iakttas. Denna möjlighet förenas emellertid med skyldigheten att kontrollera att priset för aktierna är i nivå med marknadspriset. Denna kontroll ska utföras av en oberoende expert som ska utses av det italienska ministeriet för ekonomisk utveckling.
14
Den 29 augusti 2008 begärde Alitalia att Tribunale di Roma (domstol i första instans i Rom) skulle fastställa att företaget ställt in betalningarna. Genom beslut av ordföranden för det italienska ministerrådet sattes Alitalia samma dag under extraordinär förvaltning.
15
Den 1 september 2008 inkom Compagnia Aerea Italiana SpA (nedan kallat CAI) med ett preliminärt villkorat anbud att förvärva vissa aktier i bolag i den koncern som Alitalia ingick i (nedan kallad Alitaliakoncernen). Anbudet villkorades av att de fackliga organisationerna skulle godkänna att den personal som varit anställd inom koncernen anställdes under nya villkor.
16
Genom ministerdekret av den 4 september 2008 och i enlighet med artikel 1.4 quater i lagdekret nr 134 utsågs en bank till oberoende expert för att kontrollera att priset för aktierna var i nivå med marknadspriset. Samma dag inrättades en övervakningskommitté med huvudsakligt syfte att godkänna aktieöverlåtelser efter förslag från den särskilde förvaltaren.
17
Till följd av att förhandlingarna med de fackliga organisationerna misslyckats återkallade CAI den 14 september 2008 sitt preliminära anbud.
18
Den 15 september 2008 utsträcktes den extraordinära förvaltningen till att omfatta hela Alitaliakoncernen.
19
Den 22 september 2008 kom från den särskilde förvaltaren en inbjudan att inkomma med anbud för övertagande av samtliga tillgångar i Alitaliakoncernen. Inbjudan publicerades dagen därpå i nationell och internationell press. Det angavs i inbjudan att förvaltaren hade för avsikt att sälja de aktuella tillgångarna genom ett förhandlat förfarande. Potentiella förvärvare inbjöds att tillkännage sitt intresse före den 30 september 2008.
20
Den 25 september 2008 upprepade CAI sitt villkorade anbud med samma villkor som i anbudet från den 1 september (se punkt 15 ovan). CAI angav härvid att anbudet var giltigt till och med den 15 oktober 2008, vilken frist därefter utsträcktes till och med den 31 oktober 2008.
21
Den 2 oktober 2008 inkom sökandebolaget med ett tredje klagomål till kommissionen. Detta klagomål avsåg antagandet av lagdekret nr 134 och andra åtgärder för försäljningen av Alitaliakoncernens tillgångar.
22
Genom skrivelse av den 14 oktober 2008 anmälde de italienska myndigheterna förfarandet för försäljning av Alitaliakoncernens tillgångar till kommissionen och bad att kommissionen av rättssäkerhetsskäl skulle bekräfta att:
—
förfarandet för särskild förvaltning, vilket beskrivits i anmälan, inte utgjorde statligt stöd till förvärvarna av de överlåtna tillgångarna,
—
tredje parters eventuella förvärv av vissa tillgångar i Alitalia[koncernen] i enlighet med det anbud som redan lämnats inte medför att det föreligger en ekonomisk kontinuitet med det företag som är satt under extraordinär förvaltning med följd att Alitalias skulder skulle övergå till förvärvaren, särskilt vad avser skyldigheten att återbetala olagligt och oförenligt statligt stöd som beviljats Alitalia.
23
Samtidigt med denna anmälan och utöver sökandebolagets tredje klagomål (se punkt 21 ovan) mottog kommissionen tre klagomål från andra flygbolag och den europeiska sammanslutningen för lågprisflygbolag (ELFAA).
24
Den 27 oktober 2008 omvandlades lagdekret nr 134 till lag nr 166, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 28 augusto 2008, n° 134, recante disposizioni urgenti in materia di ristrutturazione di grandi imprese in crisi (lag nr 166 om omvandling till lag, med ändringar, av lagdekret nr 134) (GURI nr 252, av den 27 oktober 2008, s 4).
25
Genom skrivelse av den 30 oktober 2008 inkom sökandebolaget med ett kompletterande klagomål till kommissionen och angav däri vissa åtgärder som enligt sökandebolaget var bekymmersamma. Det gällde särskilt ökningen av den kommunala passagerarskatten för varje passagerare som flyger från italienska flygplatser med 3 euro, vilket enligt sökandebolaget skett för att italienska myndigheter skulle kunna finansiera utbetalningarna av uppsägningsersättningar till Alitalias tidigare anställda samt en påstådd intressekonflikt som avslöjats i pressen och som avsåg den omständigheten att vissa av CAI:s aktieägare och vissa oberoende experter utgjordes av samma personer.
26
Den 31 oktober 2008 lämnade CAI ett bindande anbud avseende köp av vissa tillgångar rörande Alitalias passagerarflygverksamhet till den särskilda förvaltaren. Anbudet lämnades av italienska myndigheter till kommissionen den 3 november 2008.
C – De angripna besluten
1. Beslutet om det lån som beviljats Alitalia
27
I beslut 2009/155/EG av den 12 november 2008 om det lån på 300 miljoner euro som Italien har beviljat företaget Alitalia nr C 26/08 (ex NN 31/08) (EUT L 52, 2009, s. 3) (nedan kallat det första angripna beslutet), vilket antogs efter det att det i artikel 88.2 EG föreskrivna formella granskningsförfarandet avslutats, fann kommissionen att det aktuella lånet, vars belopp kunde föras över till Alitalias eget kapital, utgjorde olagligt statligt stöd och var oförenligt med den gemensamma marknaden, och den beslutade att stödet skulle återkrävas från stödmottagaren. En avskrift av beslutet skickades till sökandebolaget den 14 januari 2009 och mottogs av detta bolag den 20 januari 2009.
28
Kommissionen angav för det första att det lån på 300 miljoner euro som Republiken Italien gett till Alitalia kunde ge detta bolag en ekonomisk fördel med hjälp av statliga medel. En sådan fördel skulle, mot bakgrund av Alitalias allvarliga finansiella läge såväl vid den tidpunkt då lånet beviljades genom lagdekret nr 80 som vid den tidpunkt då lagdekret nr 93 antogs, inte ha getts av en rationell privat investerare. Det angavs vidare att denna slutsats styrktes av den överenskomna räntan, det i det närmaste samtidiga återkallandet av anbudet från Air France-KLM och beviljandet av lånet samt avsaknaden av andra utsikter till återhämtning och avsaknaden av ekonomiskt stöd från Alitalias privata ägare samtidigt med stödet från de italienska myndigheterna. Kommissionen drog härav slutsatsen att de italienska myndigheterna inte agerat som en rationell aktieägare med en strukturell, övergripande eller sektoriell politik och att de haft längre lönsamhetsperspektiv på sitt investerade kapital än en normal investerare.
29
Kommissionen fann även att det lån på 300 miljoner euro som Republiken Italien hade beviljat Alitalia och som kunde överföras till företagets eget kapital utgjorde olagligt stöd, vilket inte anmälts i förväg och att det var oförenligt med den gemensamma marknaden. Kommissionen fann vidare att åtgärden inte omfattades av de undantag som föreskrivs i artikel 87.2 EG och 87.3 EG och inte heller av undantagen i kommissionens riktlinjer om tillämpningen av artiklarna [87 EG] och [88 EG] och artikel 61 i EES-avtalet på statliga stöd inom flygsektorn (EGT C 350, 1994, s. 5) eller kommissionens riktlinjer för finansiering av flygplatser och för statliga igångsättningsstöd för flygbolag med verksamhet på regionala flygplatser (EUT C 312, 2005, s. 1).
30
Kommissionen fann slutligen att Alitalia kunde kvalificeras som ett företag i svårigheter men att den aktuella åtgärden inte kunde betraktas som förenlig med den gemensamma marknaden, med tillämpning av Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter (EUT C 244, 2004, s. 2). De italienska myndigheterna skulle följaktligen vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet från mottagaren, det vill säga Alitalia.
31
Artikeldelen i det första angripna beslutet har följande lydelse:
”Artikel 1
Det lån på 300 miljoner euro som har beviljats Alitalia och som kan överföras till företagets eget kapital och som Italien har genomfört i strid med artikel 88.3 [EG] är oförenligt med den gemensamma marknaden.
Artikel 2
1.   [Republiken] Italien ska återkräva det stöd som avses i artikel 1 från stödmottagaren.
2.   Det stöd som ska återkrävas ska innefatta ränta som löper från den dag stödet stod till stödmottagarens förfogande till den dag det har återbetalats.
…
Artikel 3
1.   Återkravet av det stöd som avses i artikel 1 ska ske omedelbart och effektivt.
2.   [Republiken] Italien ska se till att detta beslut verkställs inom fyra månader från delgivningen av beslutet.
Artikel 4
1.   Italien ska inom två månader från delgivningen av detta beslut underrätta kommissionen om följande:
a)
Det sammanlagda belopp (stödbelopp och ränta) som ska återkrävas från stödmottagaren.
b)
Vilka åtgärder (i detalj) som redan har vidtagits och vilka åtgärder som planeras för att följa beslutet.
c)
Handlingar som visar att stödmottagaren har delgivits återkravet.
2.   [Republiken] Italien ska informera kommissionen om hur de nationella åtgärderna för att verkställa detta beslut fortskrider fram till dess att det stöd som avses i artikel 1 är helt återbetalt. På kommissionens begäran ska Italien omedelbart överlämna all information om vilka åtgärder som har vidtagits och som planeras för att följa beslutet. Italien ska också lämna detaljerade upplysningar om vilka stödbelopp och räntor som redan har återkrävts från stödmottagaren.
…”
2. Beslutet om försäljning av Alitalias tillgångar
32
Genom beslut K(2008) 6745 slutligt av den 12 november 2008 om statligt stöd N 510/2008 – Italien – Försäljning av flygbolaget Alitalias tillgångar (nedan kallat det andra angripna beslutet), vilket antogs efter det preliminära granskningsförfarandet enligt artikel 88.3 EG, slog kommissionen fast att den anmälda åtgärden, ändrad enligt de italienska myndigheternas åtagande såsom dessa anges i beslutet, inte utgör statligt stöd till förvärvarna under förutsättning att dessa åtaganden – vilka innebar att Alitalias tillgångar skulle säljas till marknadsvärde – respekterades i sin helhet av Republiken Italien.
33
Kommissionen erinrade för det första i punkterna 21–43 i det andra angripna beslutet om de tillämpliga bestämmelserna för det extraordinära förvaltningsförfarande som Alitaliakoncernen var föremål för samt vilken roll de olika aktörerna hade i detta förfarande. I punkterna 44–75 i beslutet prövade kommissionen därefter förfarandet för försäljning av tillgångarna. Kommissionen beaktade härvid för det första upplysningar om marknaden under de olika faserna av försäljningen och anbudsinfordran (punkterna 44–52), för det andra inkomna anbud avseende Alitalias tillgångar, särskilt från CAI (punkterna 53–69), för det tredje kriterierna för utvärdering av anbuden, särskilt de italienska myndigheternas åtagande att som främsta kriterium använda sig av anbudets förenlighet med priset på marknaden (punkterna 70–72), och för det fjärde personalrelaterade frågor (punkterna 73 och 74). Kommissionen undersökte vidare förvaltarens roll och uppgift. Denne skulle utses av italienska myndigheter för att tillse att det anmälda förfarandet tillämpades fullt ut och på ett effektivt sätt och att försäljningen av tillgångarna skedde till marknadspris, i enlighet med Republiken Italiens åtaganden. Förvaltaren skulle härvidlag lämna utförliga redogörelser till kommissionen (punkterna 76–89).
34
Kommissionen gjorde för det andra, i punkterna 92–151 i det andra angripna beslutet, sin bedömning av försäljningen av tillgångar. Denna bedömning avsåg dels att pröva huruvida det var fråga om statligt stöd till förmån för förvärvarna av Alitalias tillgångar (punkterna 92–127), dels risken för att skyldigheten att återkräva ett stöd som är olagligt och oförenligt med den gemensamma marknaden skulle kringgås (punkterna 128–151).
35
I den första delen av sin prövning bekräftade kommissionen att det extraordinära förvaltningsförfarandet inte innebär att förvärvarna ges statligt stöd. Kommissionen angav efter sin prövning av huruvida det anmälda förfarandet var öppet, präglat av insyn och icke-diskriminerande, i punkt 104 i det andra angripna beslutet, att förfarandet inte i tillräcklig grad präglades av insyn för att det i sig skulle kunna säkerställa att marknadspris kom att tillämpas. I punkt 117 i nämnda beslut fann emellertid kommissionen att förfarandet ledde till en försäljning till marknadspris, eftersom det byggde på en oberoende utvärdering av oberoende aktörer. Kommissionen angav vidare i punkterna 119, 122 och 126 i beslutet att förfarandet inte medförde att förvärvarna av Alitalias tillgångar gavs sådana myndighetsuppgifter att syftet att sälja till marknadspris kunde ifrågasättas, vad avser såväl personal som villkoren för att bedriva lufttransportverksamhet. Kommissionen fann således i punkt 127 i beslutet att under förutsättning att de italienska myndigheternas åtagande iakttogs fullt ut skulle den anmälda åtgärden leda till att Alitalias tillgångar kunde säljas till marknadspris.
36
I den andra delen av sin prövning fann kommissionen i punkt 137 i det andra angripna beslutet att, mot bakgrund av omfattningen av försäljningen av tillgångarna och uppdelningen av anbuden från de potentiella förvärvarna, det av Republiken Italien genomförda förfarandet inte medförde att det skulle finnas en ekonomisk kontinuitet mellan Alitalia och förvärvarna. Kommissionen fann emellertid i punkt 138 i beslutet att det med hänsyn till risken för ekonomisk kontinuitet fanns anledning att göra en fördjupad undersökning av det anbud som lämnats av CAI, då detta anbud omfattade en mycket stor del av tillgångarna. Kommissionen fann därefter mot bakgrund av att CAI och Alitalia hade olika ägare, att CAI:s verksamhet var mindre omfattande och av annan inriktning än Alitalias, CAI:s egen industriella strategi samt villkoret att överlåtelsen skulle ske till marknadspris, vilka omständigheter angavs i punkterna 140–145 i beslutet, i punkterna 147–149 i samma beslut att det inte förelåg någon ekonomisk kontinuitet mellan Alitalia och CAI. Kommissionen slog följaktligen i punkterna 151–156 i det andra angripna beslutet fast att under förutsättning att de åtaganden Republiken Italien gjort och som innebar att försäljningen skulle ske till marknadspris fullt ut skulle iakttas ledde det anmälda förfarandet inte till att Republiken Italiens återkravsskyldighet enligt det första angripna beslutet skulle kringgås eller att förvärvarna av Alitalia gavs statligt stöd.
37
Kommissionen beslutade följaktligen att den anmälda åtgärden, såsom den ändrats genom de åtaganden som gjorts av italienska myndigheter, inte utgjorde ett stöd i den mån dessa åtaganden skulle iakttas fullt ut.
Förfarandet
38
Sökandebolaget väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 28 mars 2009.
39
Republiken Italien och Alitalia – Compagnia Aerea Italiana (nedan kallade Alitalia-CAI) ansökte genom handlingar som inkom till förstainstansrättens kansli den 23 juli respektive den 7 augusti 2009 om att få intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
40
Genom beslut av den 16 september och den 19 oktober 2009 biföll ordföranden för åttonde avdelningen vid förstainstansrätten interventionsansökningarna från Republiken Italien och Alitalia-CAI.
41
Genom handling av den 11 augusti 2010 begärde Alitalia-CAI i enlighet med artikel 35.2 c i tribunalens rättegångsregler att få använda italienska vid förhandlingen. Tribunalen biföll denna begäran.
42
På grund av ändringen i sammansättningen av tribunalens avdelningar förordnades referenten att tjänstgöra på femte avdelningen. Förevarande mål tilldelades följaktligen denna avdelning.
43
På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen att inleda det muntliga förfarandet och att ställa vissa frågor till parterna.
44
Genom beslut av den 13 april 2011 förordnade ordföranden för tribunalens femte avdelning, efter att ha hört parterna, om vilandeförklaring av förfarandet i enlighet med artikel 77 a i rättegångsreglerna, i avvaktan på domstolens dom i mål C-83/09 P, kommissionen mot Kronopoly och Kronotex.
45
Genom handling av den 19 april 2011 begärde sökandebolaget att tribunalen skulle vidta åtgärder för processledning i enlighet med artiklarna 49 och 64 i rättegångsreglerna, och förelägga kommissionen att förete vissa handlingar.
46
Domstolen meddelade dom i mål C-83/09 P, kommissionen mot Kronoply och Kronotex (REU 2011, s. I-4441) den 24 maj 2011 och förevarande förfarande återupptogs. Tribunalen beslutade att uppmana parterna att inkomma med yttranden angående de eventuella följderna av denna dom i det aktuella förfarandet vid förhandlingen.
47
Genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 5 och den 6 juni 2011, yttrade sig Alitalia-CAI och kommissionen om begäran om åtgärder för processledning.
48
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 30 juni 2011.
Parternas yrkanden
49
Sökandebolaget har yrkat att tribunalen ska
—
delvis ogiltigförklara det första angripna beslutet i den del det i beslutet inte förordnas om att stödet ska återkrävas hos Alitalias efterträdare samt det beslutas att Italien ska ges ytterligare tid att verkställa beslutet,
—
ogiltigförklara det andra angripna beslutet,
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
50
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
—
ogilla talan, eftersom vissa delar inte kan tas upp till sakprövning och i övriga delar är ogrundade,
—
förplikta sökandebolaget att ersätta rättegångskostnaderna.
51
Alitalia-CAI har yrkat att tribunalen ska
—
ogilla talan, eftersom vissa delar inte kan tas upp till sakprövning och övriga delar är ogrundade,
—
förplikta sökandebolaget att ersätta rättegångskostnaderna.
52
Republiken Italien har yrkat att tribunalen ska
—
i första hand avvisa och i andra hand ogilla talan,
—
förplikta sökandebolaget att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
D – Yrkandet om ogiltigförklaring av det andra angripna beslutet
1. Upptagande till sakprövning
53
Sökandebolaget har hävdat att det är en berörd part i den mening som avses i artikel 88.2 EG och att det kan väcka talan om ogiltigförklaring av det andra angripna beslutet, eftersom bolaget i egenskap av konkurrent till Alitalia och till CAI påverkas av att Alitalia beviljats lånet och av överlåtelsen av dess tillgångar till CAI. Sökandebolaget har vidare angett att det med sin talan avser att tillvarata sina processuella rättigheter, mot bakgrund av att en ogiltigförklaring av det andra angripna beslutet skulle medföra att det formella granskningsförfarandet inleds. Det har slutligen gjorts gällande att dess ställning på marknaden påverkats väsentligt av nämnda beslut.
54
Kommissionen har, med stöd av Alitalia-CAI och utan att formellt framställa någon invändning om rättegångshinder, hävdat att talan endast kan tas upp till sakprövning för det fall sökandebolaget med sin talan har för avsikt att tillvarata sina processuella rättigheter i egenskap av klagande och konkurrent till ”företag som medverkar i förfarandet att sälja Alitalia[koncernens] tillgångar”. Kommissionen anser däremot att i den mån sökandebolaget har ifrågasatt giltigheten av det andra angripna beslutet, även om bolaget skulle betraktas som berört i den mening som avses i artikel 88.2 EG, är detta inte tillräckligt för att talan ska kunna tas upp till sakprövning. Sökandebolaget måste nämligen visa att det har en särställning i så motto att dess ställning på marknaden påverkats väsentligt av det stöd som avses i beslutet, något som inte visats i förvarande fall.
55
Republiken Italien anser att talan ska avvisas i sin helhet, eftersom sökandebolaget inte visat att det andra angripna beslutet medför en direkt påverkan på sökandebolagets konkurrensställning.
56
Tribunalen erinrar inledningsvis om att intervenienterna visserligen inte, enligt artikel 40 fjärde stycket i Europeiska unionens domstols stadga – vilken enligt artikel 53 i stadgan är tillämplig vad avser tribunalen – kan yrka annat än vad som biträder den part till stöd för vilken interventionen skett. Vad avser rättegångshinder som inte kan avhjälpas ankommer det emellertid enligt artikel 113 i rättegångsreglerna på tribunalen att ex officio pröva huruvida talan kan tas upp till sakprövning (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 24 mars 1993 i mål C-313/90, CIRFS m.fl. mot kommissionen, REG 1993, s. I-1125, punkterna 21–24; svensk specialutgåva, volym 14, s. 59).
57
Enligt artikel 230 fjärde stycket EG kan en fysisk eller juridisk person endast väcka talan mot ett beslut som är riktat till en annan person om beslutet direkt och personligen berör honom.
58
Det följer av domstolens fasta praxis att andra rättssubjekt än de som ett beslut är riktat till kan göra gällande att de är personligen berörda endast om beslutet påverkar dem på grund av vissa för dem utmärkande egenskaper eller på grund av faktiska omständigheter som särskiljer dem från alla andra rättssubjekt och beslutet därigenom medför att de individualiseras på motsvarande sätt som den som beslutet är riktat till (dom av den 15 juli 1963 i mål 25/62, Plaumann mot kommissionen, REG 1963, s. 197, 223, svensk specialutgåva, volym 1, s. 181, av den 19 maj 1993 i mål C-198/91, Cook mot kommissionen, REG 1993, s. I-2487, punkt 20, svensk specialutgåva, volym 14, s. 201, och av den 15 juni 1993 i mål C-225/91, Matra mot kommissionen, REG 1993, s. I-3203, punkt 14, svensk specialutgåva, volym 14, s. 213).
59
Tribunalen erinrar inledningsvis om att det i artikel 4 i förordning nr 659/1999 finns bestämmelser om preliminär granskning av anmälda stödåtgärder. Den preliminära granskningen syftar till att kommissionen ska kunna bilda sig en första uppfattning om huruvida det aktuella stödet är förenligt med den gemensamma marknaden. Efter genomförandet av denna granskning konstaterar kommissionen att åtgärden antingen inte utgör ett stöd eller att åtgärden omfattas av tillämpningsområdet för artikel 87.1 EG. I sistnämnda fall kan den nämnda åtgärden antingen föranleda eller inte föranleda tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den gemensamma marknaden (domen i det ovan i punkt 46 nämnda målet kommissionen mot Kronoply och Kronotex, punkt 43).
60
Om kommissionen efter den preliminära granskningen finner att den anmälda åtgärden, såvitt den omfattas av tillämpningsområdet för artikel 87.1 EG, inte föranleder tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den gemensamma marknaden ska, den fatta ett beslut om att inte göra invändningar enligt artikel 4.3 i förordning nr 659/1999 (domen i det ovan i punkt 46 nämnda målet kommissionen mot Kronoply och Kronotex, punkt 44).
61
När kommissionen fattar ett beslut om att inte göra invändningar, förklarar den inte bara åtgärden förenlig med den gemensamma marknaden utan den nekar underförstått till att inleda ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 88.2 EG och artikel 6.1 i förordning nr 659/1999 (domen i det ovan i punkt 46 nämnda målet kommissionen mot Kronoply och Kronotex, punkt 45).
62
Om kommissionen efter den preliminära granskningen finner att den anmälda åtgärden föranleder tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den gemensamma marknaden, är den enligt artikel 4.4 i förordning nr 659/1999 skyldig att fatta beslut om att inleda ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 88.2 EG och artikel 6.1 i nämnda förordning. Enligt sistnämnda bestämmelse ska den berörda medlemsstaten och andra berörda parter i ett sådant beslut uppmanas att lämna sina synpunkter inom en föreskriven tidsfrist som normalt inte ska överskrida en månad (domen i det ovan i punkt 46 nämnda målet kommissionen mot Kronoply och Kronotex, punkt 46).
63
Lagenligheten av ett beslut om att inte göra invändningar som fattats med stöd av artikel 4.3 i förordning nr 659/1999 beror på huruvida det föreligger tveksamhet vad gäller stödets förenlighet med den gemensamma marknaden. Eftersom sådan tveksamhet ska föranleda att ett formellt granskningsförfarande inleds, i vilket de berörda parter som avses i artikel 1 h i förordning nr 659/1999 kan delta, måste alla berörda parter i den mening som avses i sistnämnda bestämmelse anses direkt och personligen berörda av ett sådant beslut. De personer som omfattas av de processrättsliga skyddsregler som föreskrivs i artikel 88.2 EG och i artikel 6.1 i förordning nr 659/1999 kan nämligen endast tillvarata dem om de har möjlighet att vid unionsdomstolen väcka talan mot beslutet att inte göra invändningar (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 46 nämnda målet kommissionen mot Kronoply och Kronotex, punkt 47).
64
Den särställning som en berörd part i den mening som avses i artikel 1 h i förordning nr 659/1999 åtnjuter, vilken hänger samman med det särskilda föremålet för talan, räcker således för att en sökande som har väckt talan mot ett beslut om att inte göra invändningar ska anses individualiserad på det sätt som anges i artikel 230 fjärde stycket EG (domen i det ovan i punkt 46 nämnda målet kommissionen mot Kronoply och Kronotex, punkt 48).
65
Enligt artikel 1 h i förordning nr 659/1999 avses med berörd part bland annat en person, ett företag eller en företagssammanslutning, vars intressen kan påverkas av att stöd beviljas, det vill säga framför allt företag som konkurrerar med stödmottagaren. Det rör sig med andra ord om en obestämd grupp av adressater (se domen i det ovan i punkt 46 nämnda målet kommissionen mot Kronoply och Kronotex, punkt 63 och där angiven rättspraxis).
66
När en sökande yrkar ogiltigförklaring av ett beslut om att inte göra invändningar ifrågasätts framför allt det faktum att kommissionen har fattat beslut i fråga om det aktuella stödet utan att inleda ett formellt granskningsförfarande, vilket innebär att sökandens processuella rättigheter åsidosätts. För att vinna bifall till yrkandet om ogiltigförklaring kan sökanden åberopa vilken som helst grund genom vilken det kan visas att bedömningen av de uppgifter och de omständigheter som kommissionen haft till sitt förfogande under den preliminära granskningen avseende den anmälda åtgärden borde ha föranlett tveksamhet i fråga om åtgärdens förenlighet med den gemensamma marknaden. Följden av att sådana argument framförs blir dock varken att föremålet för talan eller sakprövningsförutsättningarna ändras (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 juli 2009 i mål C-319/07 P, 3F mot kommissionen, REG 2009, s. I-5963, punkt 35). Det förhållandet att det föreligger tveksamhet i fråga om åtgärdens förenlighet med den gemensamma marknaden är nämligen det som måste bevisas för att kommissionen ska vara skyldig att inleda ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 88.2 EG och artikel 6.1 i förordning nr 659/1999 (domen i det ovan i punkt 46 nämnda målet kommissionen mot Kronoply och Kronotex, punkt 59).
67
Det är mot bakgrund av dessa överväganden som det ska prövas huruvida sökandebolaget har talerätt vad avser ogiltigförklaring av det andra angripna beslutet.
68
Det andra angripna beslutet antogs efter den preliminära granskningen med stöd av artikel 4.2 i förordning nr 659/1999. Genom detta beslut konstaterade kommissionen att den anmälda åtgärden inte omfattades av tillämpningsområdet för artikel 87.1 EG och att den således inte utgjorde statligt stöd. Det ska även konstateras att genom nämnda beslut avstod kommissionen underförstått från att inleda det formella granskningsförfarandet. Det ska således, mot bakgrund av ovan i punkterna 61–64 och 66 angiven rättspraxis, avseende beslut som antagits med stöd av artikel 4.3 i förordning nr 659/1999 och genom vilket kommissionen beslutat att inte göra invändningar, slås fast att varje berörd part ska anses vara direkt och personligen berörd av ett beslut som efter den preliminära granskningen fastslår att det inte föreligger stöd. Även om ett sådant beslut fattas med stöd av artikel 4.2 kan nämligen de personer som omfattas av de processuella skyddsreglerna i artikel 88.2 EG och artikel 6.1 i förordning nr 659/1999 endast tillvarata dem om de har möjlighet att väcka talan mot beslutet i vilket kommissionen efter den preliminära granskningen funnit att det inte förekommer något stöd. Vad vidare avser de beslut som medför att det formella granskningsförfarandet inte inleds kan rätten att väcka talan mot sådana beslut inte vara avhängigt vilken rättslig grund som dessa beslut antagits på.
69
Det ska således prövas huruvida sökandebolaget har visat att det i förevarande fall utgör en berörd part.
70
Sökandebolaget har uppgett att det är verksamt vid 22 italienska flygplatser och att dess verksamhet sammanfaller med den verksamhet som bedrivs av Alitalia-CAI vad gäller 29 ”inrikes- eller utrikeslinjer”, såsom Rom–Venedig och Rom–Madrid. Trots att det inte är verksamt från samma flygplatser har sökandebolaget vidare gjort gällande att det erbjuder flygningar från och till samma städer som Alitalia-CAI. Vidare har det gjorts gällande att då sökandebolaget är konkurrent till Alitalia och CAI påverkas dess intressen av överföringen av tillgångar från Alitaliakoncernen till CAI. Genom den aktuella överföringen har CAI kunnat återuppta den passagerarflygverksamhet som bedrivits av Alitalia till mycket förmånliga villkor, samtidigt som Alitalia inte behövt lämna denna marknad.
71
Dessa omständigheter har emellertid inte bestritts av kommissionen och de visar att det finns ett konkurrensförhållande med Alitalia på den italienska och den internationella passagerarflygmarknaden.
72
Vidare påverkas inte den omständigheten att parterna är konkurrenter på den italienska och den internationella passagerarflygmarknaden av intervenienternas argument att det, eftersom sökandebolaget är ett lågprisbolag (low-cost), svårligen kan anses att det har en sådan ställning att det kan återuppta de flygförbindelser som ett traditionellt flygbolag som Alitalia bedriver. För att kunna avgöra huruvida talan kan tas upp till sakprövning räcker det, enligt rättspraxis, att konstatera att sökandebolaget är en konkurrent till mottagaren av de ifrågasatta statliga åtgärderna genom att dessa båda bolag direkt eller indirekt tillhandahåller reguljära lufttransporter av resande från eller till italienska flygplatser, i synnerhet regionala sådana (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 10 maj 2006 i mål T-395/04, Air One mot kommissionen, REG 2006, s. II-1343, punkt 38).
73
Härav framgår att sökandebolaget är en berörd part i egenskap av konkurrent till mottagaren av det påstådda statliga stödet – oavsett om denna utgörs av Alitalia eller av CAI, såsom påståtts – vars intressen kan påverkas av att nämnda stöd beviljades. Denna särskilda egenskap av berörd part tillsammans med det särskilda föremålet för talan som det anges i punkt 68 ovan är tillräcklig för att särskilja bolaget i likhet med ovan i punkt 64 nämnda rättspraxis. Förevarande talan kan därför, i den mån den riktar sig mot det andra angripna beslutet, tas upp till sakprövning. Det saknas därvidlag anledning att pröva sökandebolagets argument att dess konkurrenssituation skulle påverkas väsentligt av den anmälda åtgärden.
2. Föremålet för tribunalens kontroll
74
Vad gäller föremålet för den kontroll som tribunalen ska göra ska det påpekas att en sökande som önskar tillvarata sina processuella rättigheter enligt artikel 88.2 EG kan åberopa vilken grund som helst som anges i artikel 230 andra stycket EG, under förutsättning att de syftar till ogiltigförklaring av det angripna beslutet och – slutligen – till att kommissionen ska inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 88.2 EG. Det ankommer däremot inte på tribunalen att, i detta skede av kommissionens prövning av ett stöd, uttala sig om huruvida det föreligger stöd och om detta i sådant fall är förenligt med den gemensamma marknaden (förstainstansrättens dom av den 10 februari 2009 i mål T-388/03, Deutsche Post och DHL International mot kommissionen, REG 2009, s. II-199, punkt 66).
75
Enligt domstolens praxis är begreppet statligt stöd, såsom det definieras i fördraget, av juridisk beskaffenhet och det ska tolkas utifrån objektiva kriterier. Av denna anledning ska unionsdomstolen, i princip och med beaktande av såväl de konkreta omständigheterna i målet som den tekniska eller komplicerade karaktären på de bedömningar som kommissionen har gjort, utöva en fullständig kontroll i frågor som avser huruvida en åtgärd faller inom tillämpningsområdet för artikel 87.1 EG (domstolens dom av den 22 december 2008 i mål C-487/06 P, British Aggregates mot kommissionen, REG 2008, s. I-10515, punkt 111).
76
Att denna slutsats är riktig följer även av fast rättspraxis, där det slås fast att kommissionen – när den inte efter den inledande undersökningen enligt artikel 88.3 EG kan vara övertygad om att den statliga åtgärden inte är ”stöd” i den mening som avses i artikel 87.1 EG eller, om den anses vara stöd, är förenlig med fördraget, eller när detta förfarande inte gjort det möjligt för kommissionen att övervinna alla svårigheterna vid bedömningen av huruvida åtgärden är förenlig med den gemensamma marknaden – är skyldig att inleda förfarandet enligt artikel 88.2 EG. Den ”saknar i detta avseende utrymme för skönsmässig bedömning”. Denna skyldighet har för övrigt uttryckligen bekräftats genom artikel 4.4 jämförd med artikel 13.1 i förordning nr 659/1999 (domen i det ovan i punkt 75 nämnda målet British Aggregates mot kommissionen, punkt 113).
77
Enligt rättspraxis är begreppet allvarliga svårigheter ett objektivt kriterium. För att avgöra om det föreligger sådana svårigheter ska tribunalen på ett objektivt sätt undersöka såväl de omständigheter under vilka den angripna rättsakten fattades som dess innehåll, genom att jämföra skälen i beslutet med de upplysningar som kommissionen förfogade över då den avgjorde frågan huruvida det omtvistade stödet var förenligt med den gemensamma marknaden (förstainstansrättens dom av den 15 mars 2001 i mål T-73/98, Prayon-Rupel mot kommissionen, REG 2001, s. II-867, punkt 47, se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 september 1995 i mål T-49/93, SIDE mot kommissionen, REG 1995, s. II-2501, punkt 60). Sökanden har bevisbördan för att det föreligger allvarliga svårigheter. Denna bevisning kan utgöras av en rad samstämmiga indicier avseende dels hur det preliminära granskningsförfarandet förflöt och dess längd, dels innehållet i det angripna beslutet (tribunalens dom av den 3 mars 2010 i mål T-36/06, Bundesverband deutscher Banken mot kommissionen, REU 2010, s. II-537, punkt 127).
78
Även om kommissionen, när den ställs inför sådana allvarliga svårigheter, inte har någon befogenhet att göra en skönsmässig bedömning när det gäller beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet, så har den ett visst utrymme att vidta en skönsmässig bedömning när den sammanställer och granskar omständigheterna i det enskilda fallet för att avgöra om dessa ger upphov till allvarliga svårigheter. Enligt syftet med artikel 88.3 EG och skyldigheten att iaktta god förvaltningssed, kan kommissionen bland annat inleda en dialog med den anmälande staten eller med tredje parter, för att under den preliminära granskningen övervinna allvarliga svårigheter som eventuellt uppkommit (domarna i de ovan i punkt 77 nämnda målen Prayon-Rupel mot kommissionen, punkt 45, och Bundesverband deutscher Banken mot kommissionen, punkt 126). Denna befogenhet förutsätter emellertid att kommissionen kan anpassa sin ståndpunkt efter resultatet av den inledda dialogen utan att denna anpassning a priori ska tolkas som ett bevis på att det föreligger allvarliga svårigheter (förstainstansrättens dom av den 12 december 2006 i mål T-95/03, Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid och Federación Catalana de Estaciones de Servicio mot kommissionen, REG 2006, s. II-4739, punkt 139).
79
Att kommissionen har gjort en otillräcklig eller ofullständig granskning under det preliminära granskningsförfarandet är enligt rättpraxis även ett tecken på att det har förelegat allvarliga svårigheter (se tribunalens dom av den 9 september 2010 i mål T-359/04, British Aggregates m.fl. mot kommissionen, REU 2010, s. II-4227, punkt 57 och där angiven rättspraxis).
80
Eftersom kommissionen antog det andra angripna beslutet utan att inleda den formella granskningsfasen, kan antagandet av beslutet anses vara lagenligt endast om den preliminära granskningen inte visade sig vara förenad med allvarliga svårigheter. Om sådana svårigheter förelåg, skulle beslutet nämligen kunna ogiltigförklaras redan på denna grund, som följd av underlåtenheten att göra en kontradiktorisk och fördjupad granskning i enlighet med EG-fördraget, även om det inte visats att kommissionen i sak gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning eller en felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 79 nämnda målet British Aggregates m.fl. mot kommissionen, punkt 58).
81
Följaktligen ska samtliga grunder som sökandebolaget har anfört mot det andra angripna beslutet undersökas, för att bedöma huruvida de visar att det förelåg allvarliga svårigheter med anledning av vilka kommissionen var tvungen att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 88.2 EG (se, för ett liknande resonemang, tribunalens dom av den 13 januari 2004 i mål T-158/99, Thermenhotel Stoiser Franz m.fl. mot kommissionen, REG 2004, s. II-1, punkt 91, och av den 20 september 2007 i mål T-375/03, Fachvereinigung Mineralfaserindustrie mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkterna 67 och 77).
3. Prövning i sak
82
Sökandebolaget har åberopat sju grunder till stöd för sin talan om ogiltigförklaring av det andra angripna beslutet.
83
Den första grunden avser underlåtenhet att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 88.2 EG, trots de påstådda allvarliga svårigheter som kommissionen ställts inför. Det ska vidare erinras om att sökandebolaget vad gäller den första grunden har angett sex fel i kommissionens granskning. Sökandebolaget har angett att denna uppräkning – som enligt bolaget inte är uttömmande – av luckor och brister i det andra angripna beslutet visar att omfattningen och komplexiteten i kommissionens granskning motiverade att det formella granskningsförfarandet skulle inledas. I den mån dessa påstådda felaktigheter eller luckor avser andra åberopade grunder ska de prövas i samband med prövningen av dessa grunder.
84
Som andra grund har sökandebolaget gjort gällande att kommissionen saknade behörighet att anta ett villkorligt beslut enligt vilket det inte förekom något stöd efter att endast ha genomfört en preliminär granskning. Sökandebolaget har inom ramen för denna grund även hävdat att vissa argument inte avser kommissionens behörighet att anta det andra angripna beslutet men att de likväl bör prövas i sak. Det är fråga om de påstått orealistiska åtaganden som Republiken Italien gjort och som innebär att försäljningen av Alitalias tillgångar ska ske till marknadspris.
85
Den tredje grunden är uppdelad i tre delar och avser en uppenbart oriktig bedömning av den omständigheten att kommissionen påstås ha underlåtit att pröva samtliga relevanta egenskaper hos de omtvistade åtgärderna i deras sammanhang samt att kommissionens motiveringsskyldighet har åsidosatts vad gäller motiveringen av att denna prövning inte skett.
86
Den fjärde grunden är uppdelad i två delar. Denna grund avser felaktig rättstillämpning genom att kommissionen påstås ha underlåtit att beakta andra alternativ än försäljning av Alitaliakoncernens tillgångar samt att kommissionens motiveringsskyldighet har åsidosatts vad gäller motiveringen av att denna prövning inte skett.
87
Med den femte grunden, som har fem delar, har sökandebolaget hävdat att kommissionen inte har tillämpat kriteriet om en privat investerare som är verksam i en markandsekonomi på försäljningen av tillgångarna.
88
Den sjätte grunden avser att den part som ska återbetala stödet fastställts på ett felaktigt sätt.
89
Med den sjunde grunden har sökandebolaget gjort gällande att kommissionen har åsidosatt sin motiveringsskyldighet, särskilt vad gäller de luckor som finns i kommissionens granskning och som påpekats inom ramen för den tredje och den fjärde grunden, nämligen att åtgärdernas samtliga egenskaper inte undersökts i sitt sammanhang samt att andra alternativ till en försäljning av tillgångarna inte undersökts.
90
För att pröva de ovannämnda grunderna kommer tribunalen att dela upp dem i tre kategorier beroende på om de syftar till att slå fast att kommissionen saknade behörighet att anta det andra angripna beslutet, att kommissionen har åsidosatt sin skyldighet att inleda det formella granskningsförfarandet eller att kommissionen åsidosatt sin motiveringsskyldighet.
91
Tribunalens ska således först pröva den andra grunden, vilken avser att kommissionen saknade behörighet att anta det andra angripna beslutet. Därefter ska följande grunder prövas i ordning: grunderna avseende åsidosättande av skyldigheten att inleda det formella granskningsförfarandet – det vill säga den tredje grundens två första delar, den fjärde grundens första del, den femte grunden, den sjätte grunden, den första grunden samt de argument som framförts inom ramen för den andra grunden och som avser att de italienska myndigheternas åtaganden skulle vara orealistiska – samt slutligen grunderna avseende åsidosättande av motiveringsskyldigheten, nämligen den sjunde grunden, den tredje grundens andra och tredje delar och den fjärde grundens andra del.
a) Den andra grunden: Kommissionen saknade behörighet att anta ett villkorligt beslut efter en preliminär granskning
92
Sökandebolaget har ifrågasatt den grund på vilken det andra angripna beslutet antagits, nämligen artikel 4.2 i förordning nr 659/1999, enligt vilken kommissionen inte kan anta ett villkorligt beslut om att det inte förekommer något stöd efter endast en preliminär granskning. Ett sådant beslut kan i stället endast antas efter ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 7.4 i förordning nr 659/1999 i samband med att det slås fast att stödet är förenligt med den gemensamma marknaden. Sökandebolaget har vidare, vad avser artikeldelen i det andra angripna beslutet, gjort gällande att konstaterandet att det inte förekommer något stöd beror på en omständighet som är osäker, nämligen att de italienska myndigheterna iakttar ett antal åtaganden som liknar villkor som följer av sådana beslut som kommissionen antagit med stöd av artikel 7.4 i förordningen. Sökandebolaget har slutligen angett att enligt rättspraxis utgör bristande behörighet för den institution som har antagit den ifrågasatta rättsakten en ogiltighetsgrund som unionsdomstolen enligt tvingande rätt på eget initiativ ska pröva.
93
Det ska för det första erinras om att kommissionen när den preliminära granskningen av en statlig åtgärd avslutas i enlighet med artikel 4.2–4.4 i förordning nr 659/1999 ska fatta ett av tre möjliga beslut, nämligen besluta antingen att den anmälda åtgärden inte ska anses utgöra stöd, eller att åtgärden visserligen utgör stöd men inte ger upphov till tvivel om huruvida den är förenlig med den gemensamma marknaden (så kallat beslut om att inte göra invändningar), eller besluta att inleda det formella granskningsförfarandet. Kommissionen kan vidare med stöd av artikel 7.3 i förordning nr 659/1999 fatta ett positivt beslut (där kommissionen eventuellt, efter det att den berörda medlemsstaten har gjort ändringar, konstaterar att den anmälda åtgärden är förenlig med den gemensamma marknaden) och förena ett sådant beslut med villkor enligt vilka ett stöd kan anses förenligt med den gemensamma marknaden och fastställa skyldigheter för att göra det möjligt att övervaka att beslutet efterlevs, i enlighet med artikel 7.4 i förordningen.
94
Till skillnad från beslut som antas efter den preliminära granskningen, såsom det andra angripna beslutet, avser artikel 7.4 i förordning nr 659/1999 positiva beslut genom vilka kommissionen konstaterar att det förekommer ett stöd enligt artikel 87.1 EG, stöd som därefter förklaras vara förenligt med den gemensamma marknaden. Denna bestämmelse är inte tillämplig i förevarande fall, eftersom kommissionen fann att den anmälda åtgärden – mot bakgrund av de åtaganden som gjorts av Republiken Italien – inte utgjorde statligt stöd och därmed inte omfattades av tillämpningsområdet för artikel 87.1 EG.
95
Härav följer att det andra angripna beslutet inte kan kvalificeras som ett villkorligt beslut i den mening som avses i artikel 7.4 i förordning nr 659/1999, enligt vilket medlemsstaten föreläggs skyldigheter, och inte heller som ett beslut som medför att ändringar måste göras i den anmälda åtgärden. Beslutet utgör i stället, som kommissionen har hävdat, ett beslut som beaktar de frivilliga åtaganden som medlemsstaten gjort under anmälningsfasen avseende den omtvistade åtgärden i syfte att klargöra vissa frågor. Dessa åtaganden utgör således en integrerad del av den anmälda åtgärden, vilket för övrigt framgår av artikeldelen i det andra angripna beslutet.
96
Kommissionen hade således – tvärtemot vad sökandebolaget har hävdat – behörighet att med stöd av artikel 4.2 i förordning nr 659/1999 anta ett beslut, såsom det andra angripna beslutet, i vilket den konstaterar att det inte är fråga om statligt stöd och samtidigt noterar medlemsstatens åtaganden.
97
Den andra grunden kan följaktligen inte godtas.
b) Grunderna att kommissionen åsidosatt sin skyldighet att inleda det formella granskningsförfarandet
98
Vad beträffar denna kategori av grunder ska det i förvarande fall och mot bakgrund av de invändningar som gjorts i varje grund prövas huruvida den granskning som kommissionen gjorde var sådan att det kunde uteslutas att det förelåg allvarliga svårigheter och det därmed var motiverat att inte inleda det formella granskningsförfarandet. Tribunalen ska i tur och ordning pröva de invändningar som gjorts i den tredje grunden, den fjärde grunden, den femte grunden, den sjätte grunden, och sist i den första grunden. Inom ramen för prövningen av den första grunden kommer tribunalen även att pröva de argument som sökandebolaget har gjort gällande i den andra grunden och som inte avser behörigheten, utan att de italienska myndigheternas åtaganden skulle vara orealistiska.
Invändningarna inom ramen för den tredje grunden: Kommissionen har inte prövat samtliga relevanta egenskaper hos de anmälda åtgärderna i deras sammanhang
99
Den tredje grunden har tre delar. Den första och den andra delen avser att kommissionen ska ha gjort en uppenbart oriktig bedömning genom att inte granska hela förfarandet för extraordinär förvaltning och omständigheterna kring antagandet av de ändringar som gjorts i detta förfarande. Den tredje delen avser åsidosättande av kommissionens motiveringsskyldighet, då den inte motiverat varför den inte genomfört denna granskning.
100
Samtliga de invändningar som gjorts inom ramen för den tredje grundens två första delar ska prövas i ett sammanhang.
101
Med den första delgrunden har sökandebolaget gjort gällande att kommissionen har gjort en uppenbart oriktig bedömning när den inte undersökte huruvida det extraordinära förvaltningsförfarandet, som avvek från allmänna konkursrättsliga regler, i sig medfört att det beviljats ett stöd, utan nöjde sig med att pröva vissa ändringar som gjordes genom lagdekret nr 134. Med den andra delgrunden har sökandebolaget gjort gällande att kommissionen har gjort en uppenbart oriktig bedömning när den beslutade att inte undersöka omständigheterna kring antagandet av ändringarna i det extraordinära förvaltningsförfarandet, särskilt vad avser möjligheten att undanta Alitalia och CAI från kostnaderna för uppsägningslöner och social trygghet som enligt sökandebolaget utgjorde en integrerad del av planen för försäljning av Alitaliakoncernens tillgångar och utgjorde ett villkor för att de fackliga organisationerna och CAI skulle godta planen.
102
Det ska inledningsvis erinras om att vad avser den preliminära granskningen är kommissionen skyldig att granska samtliga faktiska och rättsliga omständigheter om vilka uppgift lämnats av de personer, företag eller föreningar vars intressen eventuellt kan beröras av ett beviljande av stöd (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 2 april 1998 i mål C-367/95 P, Sytraval och Brink’s France, REG 1998, s. I-1719, punkt 51). Institutionen ska således göra sin bedömning vid den preliminära granskning som avses i artikel 88.3 EG mot bakgrund av såväl de upplysningar som den berörda staten har lämnat som de uppgifter som har tillhandahållits av eventuella klagande (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 3 maj 2001 i mål C-204/97, Portugal mot kommissionen, REG 2001, s. I-3175, punkt 35).
103
Lagenligheten av ett beslut avseende statligt stöd ska bedömas av unionsdomstolen mot bakgrund av de uppgifter som kommissionen kunde ha tillgång till när den antog beslutet (domstolens dom av den 15 april 2008 i mål C-390/06, Nuova Agricast, REG 2008, s. I-2577, punkt 54, och av den 2 september 2010 i mål C-290/07 P, kommissionen mot Scott, REU 2010, s. I-7763, punkt 91).
104
Kommissionen har vidare ingen skyldighet att, ex officio och genom att göra antaganden, göra en bedömning av vilka handlingar som skulle ha ingetts under det administrativa förfarandet (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 102 nämnda målet kommissionen mot Sytraval och Brink’s France, punkt 60).
105
Vad avser den första grundens invändningar konstaterar tribunalen, som framgår av punkterna 33 och 34 ovan, att kommissionen dels undersökte de tillämpliga bestämmelserna som rör det extraordinära förvaltningsförfarandet och de olika aktörernas roll i detta, dels bedömde åtgärden att sälja tillgångarna genom anbudsförfrågan och ett förhandlat förfarande i förhållande till de undantag som inrättats genom lagdekret nr 134.
106
Det framgår nämligen av punkt 39 i det andra angripna beslutet att kommissionen undersökte huruvida det expertutlåtande som gjordes i enlighet med lagdekret nr 134 var oberoende, mot bakgrund av uppdelningen av aktieägarna i det företag som getts uppdraget på flera finansinstitut (aktiemajoriteten innehades av utländska juridiska personer), på så sätt att ingen av aktieägarna hade en tillräcklig procentuell andel av aktierna för att kunna påverka utvärderingsbeslutet.
107
Det andra angripna beslutet innehåller visserligen inte några detaljerade uppgifter om den oberoende expertens kontroll av att försäljningspriset stod i överensstämmelse med marknadspriset. Det finns emellertid i beslutet sådana uppgifter som gör det möjligt att konstatera att försäljningen skett till marknadspris. De italienska myndigheterna har också gjort vissa åtaganden för att kontrollera de olika aktörerna vid försäljningen av tillgångarna. Kommissionen har noterat dessa i det andra angripna beslutet för att försäkra sig om att utvärderingen av anbudet inte leder till att ett pris understigande marknadspriset fastställs.
108
Den omständigheten att kommissionen när den antog det andra angripna beslutet inte hade tillgång till expertrapporterna medför vidare inte i sig att kommissionen inte har gjort en fullständig eller tillräcklig undersökning vad gäller det extraordinära förvaltningsförfarandet, i synnerhet inte som rapporterna inte var avsedda att tillställas kommissionen. I förevarande fall skickades dessa rapporter till den särskilda förvaltaren den 5 och den 7 november 2008. Denne skulle lämna sin slutrapport till den som var befullmäktigad att ansvara för kontrollen av försäljningen. Den sistnämnde var dessutom skyldig att kontrollera experternas bedömningar.
109
Det framgår slutligen av punkt 62 i det andra angripna beslutet att kommissionen hade tillgång till CAI:s anbud, vilket lämnats till kommissionen av de italienska myndigheterna den 3 november 2008. Kommissionen analyserade detta anbud i punkterna 58–69 i beslutet. Kommissionen har endast uttalat sig om huruvida den oberoende expertens utvärdering av CAI:s anbud var oberoende, och inte om utvärderingens resultat. Resultaten skulle tillställas den särskilde förvaltaren som hade att fatta det slutliga beslutet om försäljningen av tillgångarna. Det framgår även av det andra angripna beslutet att slutsatserna i dessa rapporter om CAI:s anbud under alla omständigheter skulle bekräftas av den som var befullmäktigad att ansvara för kontrollen av försäljningen. Denne skulle utses av de italienska myndigheterna för att kontrollera att gjorda åtaganden iakttogs, särskilt åtagandet att tillgångarna skulle säljas till marknadspris. Denne fullmäktige skulle slutligen tillställa kommissionen regelbundna detaljerade rapporter om hur det anmälda förfarandet iakttagits och hur Republiken Italien hade uppfyllt sina åtaganden. Två veckor efter att ha utsetts skulle denne slutligen lämna en utförlig rapport till kommissionen avseende huruvida CAI:s anbud överensstämde med marknadspriset. Enligt punkt 157 i nämnda beslut förbehöll sig kommissionen rätten att, för det fall de italienska myndigheterna inte skulle följa beslutet, inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 88.2 EG.
110
Härav följer, vad avser förfarandet för extraordinär förvaltning, att kommissionen inte kan kritiseras för att ha genomfört en otillräcklig eller ofullständig undersökning vad avser undantagen från allmänna konkursrättsliga regler under den preliminära granskningen.
111
Vad avser invändningarna i den andra delgrunden ska det för det första konstateras att när det gäller den nedsättning av avgifter och andra fördelar som CAI påstås ha getts genom den italienska lagstiftningen, gällande uppsägningslöner och avgifter för social trygghet, har de italienska myndigheterna, såsom framgår av punkt 73 i det andra angripna beslutet, till kommissionen bekräftat att Alitalias anställda inte hade någon rätt att anställas av CAI – det sistnämnda företaget kunde förvärva tillgångarna med eller utan tillhörig personal, i enlighet med punkt 119 i nämnda beslut. Det är följaktligen svårt att se på vilket sätt CAI skulle ha fått en lättnad genom finansieringen av uppsägningslöner till Alitalias anställda i enlighet med lagdekret nr 134.
112
Det framgår vidare av punkterna 68 och 120 i det andra angripna beslutet att om CAI hade behov av att anställa personal som mot bakgrund av de kompetenser som krävdes för att utnyttja de förvärvade tillgångarna var nödvändig för dess verksamhet, skulle denna rekrytering ske enligt nya villkor som helt och hållet fastställdes av CAI.
113
För det andra kan sökandebolaget inte – mot bakgrund av punkterna 73 och 74 i det andra angripna beslutet – vinna framgång med sitt påstående att kommissionen borde ha undersökt de åtgärder som infördes genom lagdekret nr 134, eftersom de påstås utgöra en integrerad del av planen för försäljning av Alitaliakoncernens tillgångar och de utgjorde ett villkor som ställts av de fackliga organisationerna och CAI för att godkänna planen. De framgår nämligen av dessa punkter att de italienska myndigheterna upplyst kommissionen om att Alitalias anställda omfattades av arbetslöshetsförsäkring enligt gällande nationell lagstiftning och att rådets direktiv 2001/23/EG av den 12 mars 2001 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagares rättigheter vid överlåtelse av företag, verksamheter eller delar av företag eller verksamheter (EGT L 82, s. 16) inte var tillämpligt i det aktuella fallet, eftersom förfarandet för att sälja Alitialiakoncernens tillgångar inte innebar någon överlåtelse av en ekonomisk enhet som behåller sin identitet. De italienska myndigheterna meddelade för övrigt kommissionen att bestämmelserna om skydd för arbetstagares rättigheter under alla omständigheter inte var tillämpliga i ett förfarande för en fullständig avveckling av Alitaliakoncernen.
114
Det ska slutligen erinras om att även om förhandlingarna med de fackliga organisationerna och CAI inte hade avslutats när CAI:s första preliminära anbud ingavs, upprepade detta företag sitt anbud den 25 september 2008, till samma villkor (se punkterna 15, 17 och 20 ovan). Det finns således ingenting som tyder på att de fackliga organisationernas krav hade beaktats i det slutliga anbudet från CAI och att de sociala åtgärder som sökandebolaget kritiserat således utgjorde en integrerad del av planen att förvärva Alitaliakoncernens tillgångar.
115
Härav följer att kommissionen, med avseende på omständigheterna kring antagandet av ändringarna i det extraordinära förvaltningsförfarandet, inte kan kritiseras för att ha gjort en otillräcklig eller ofullständig granskning under det preliminära granskningsförfarandet vad gäller nedsättningen av avgifterna och andra påstådda fördelar som CAI ska ha getts genom den italienska lagstiftningen, eftersom dessa åtgärder saknar relevans för frågan huruvida en fördel hade kunnat ges till förvärvaren av Alitaliakoncernens tillgångar.
116
De invändningar som gjorts gällande inom ramen för den aktuella grundens första och andra del gör det följaktligen inte möjligt att slå fast att kommissionen har gjort en otillräcklig eller ofullständig granskning under det preliminära granskningsförfarandet. Sökandebolaget har således inte visat att det förekommit allvarliga svårigheter i detta avseende. Dessa invändningar saknar således grund.
117
Vad gäller invändningen om åsidosättande av kommissionens motiveringsskyldighet genom att den inte motiverade att undersökningen var otillräcklig under den preliminära granskningen, vilken åberopats inom ramen för den tredje delen av förevarande grund, ska denna prövas i samband med den sjunde grunden.
Invändningarna inom ramen för den fjärde grunden: Andra alternativ till försäljning av Alitaliakoncernens tillgångar har inte undersökts
118
Den fjärde grunden består av två delar. Den första delgrunden avser att kommissionen gjort en uppenbart oriktig bedömning då den inte undersökt huruvida det fanns alternativ till en försäljning av tillgångarna. Den andra delgrunden rör åsidosättande av kommissionens motiveringsskyldighet, eftersom kommissionen inte motiverat varför den inte genomfört någon sådan undersökning.
119
Sökandebolaget har med grundens första del gjort gällande att kommissionen, i enlighet med rättspraxis och kommissionens egen praxis och mot bakgrund av kriteriet för hur en privat investerare som är verksam under normala marknadsekonomiska villkor agerar, borde ha undersökt andra alternativ till försäljning av tillgångarna, som likvidation eller tillskott av nytt kapital i kombination med en omstrukturering av Alitalia eller en försäljning av tillgångar för att avgöra om en sådan investerare under liknande förhållanden hade genomfört en försäljning av nämnda slag eller om det hade funnits andra möjligheter. Kommissionen har, genom att fastslå att det för att konstatera att det extraordinära förvaltningsförfarandet inte gav upphov till statligt stöd till förmån för Alitalias förvärvare, var tillräckligt att fastställa att försäljningen skedde till marknadspris utan att pröva andra alternativ än försäljning av tillgångarna, gjort en otillräcklig och ofullständig undersökning och gjort en uppenbart oriktig bedömning.
120
Tribunalen erinrar inledningsvis om att även om det i det andra angripna beslutet inte finns någon uttrycklig hänvisning till principen om en privat investerare, har kommissionen i det aktuella fallet likväl tillämpat denna princip när den slagit fast att försäljningen av tillgångarna skett till marknadspris. Kommissionen har dessutom flera gånger påpekat att syftet med nämnda försäljning skulle vara att få ut största möjliga värde för tillgångarna, till nytta för Alitalias fordringsägare, vilket visar att kommissionen bemödat sig om att se till att myndigheternas handlande ska styras av långsiktig avkastning. Kommissionens konstaterande i punkt 126 i nämnda beslut att det anmälda förfarandet inte leder till att förvärvarna av tillgångarna ges skyldigheter i egenskap av myndighet som kan medföra att syftet med försäljningen av tillgångarna kan ifrågasättas, visar för övrigt att kommissionen i allt väsentligt har beaktat en privat investerares handlande för att bedöma de italienska myndigheternas handlande och försäkra sig om att dessa inte eftersträvar ekonomisk-politiska syften som är oförenliga med den gemensamma marknaden.
121
Såsom tribunalen har funnit vid prövningen av den tredje grundens första del (se punkterna 107–110 ovan), var kommissionen förvissad om att försäljningen av tillgångarna skedde till marknadspris. Kommissionen hade således, tvärtemot vad sökandebolaget har påstått, inte någon skyldighet att undersöka andra möjligheter än det av de italienska myndigheterna valda förfarandet.
122
Dessutom sade sig CAI i sitt anbud vara villigt att förvärva grupper av tillgångar, och passagerarflygverksamheten innefattade Alitalias motsvarande ankomst- och avgångstider, vilka var nödvändiga för att bedriva denna verksamhet. En jämförelse mellan intäkterna från en sådan försäljning och en separat försäljning av tillgångarna eller avgångs- och ankomsttiderna är därför inte relevant i detta sammanhang.
123
Det framgår av vad som sagts ovan att kommissionen inte kan kritiseras för att den gjort en otillräcklig och ofullständig undersökning under den preliminära granskningen vad avser andra möjligheter än försäljning av tillgångarna, eftersom sökandebolaget inte har visat att det förelåg allvarliga svårigheter i detta avseende. Härav följer att invändningarna som gjorts inom ramen för den första delgrunden inte kan godtas.
124
Sökandebolaget har med sin andra delgrund hävdat att kommissionen har åsidosatt sin motiveringsskyldighet genom att inte undersöka andra möjligheter än en försäljning av tillgångarna och inte ange några skäl för denna påstådda underlåtenhet. Denna delgrund ska prövas vid prövningen av den sjunde grunden.
Invändningarna inom ramen för den femte grunden: Kriteriet för hur en privat investerare som är verksam under normala marknadsekonomiska villkor agerar har inte tillämpats på försäljningen av tillgångarna
125
Den femte grunden består av fem delar. Den första delen avser att kommissionen inte har undersökt villkoret avseende fortsatt verksamhet och åsidosatt sin motiveringsskyldighet. Den andra delen gäller underlåtenhet att undersöka det underförstådda villkoret avseende förvärvarens nationalitet och åsidosättande av motiveringsskyldigheten därvidlag. Som grundens tredje del har sökandebolaget angett att kommissionen underlåtit att beakta tecken på att det inte var möjligt att erhålla ett marknadspris och åsidosatt sin motiveringsskyldighet. Den fjärde delgrunden gäller kommissionens underlåtenhet att beakta omständigheter som visar att det var fråga om statligt stöd, och som femte delgrund anges att kommissionen inte har angett någon lämplig grund för beräkningen av marknadspriset.
126
Tribunalen ska först tillsammans pröva de invändningar som gjorts i den första och den femte delgrunden, därefter dem som gjorts i den andra delgrunden och slutligen invändningarna i den tredje och den fjärde delgrunden tillsammans.
– Invändningarna inom ramen för den första och den femte delgrunden
127
Med grundens första del har sökandebolaget hävdat att kommissionen inte har undersökt följderna av kravet på fortsatt verksamhet, vilket infördes genom lagdekret nr 134 och som angavs i anbudsförfrågan, som ledde till en skyldighet att tillhandahålla en allmännyttig tjänst vars kostnad borde ha bedömts enligt de kriterier som angetts av domstolen i dom av den 24 juli 2003 i mål C-280/00, Altmark Trans och Regierungspräsidium Magdeburg (REG 2003, s. I-7747, nedan kallad domen i målet Altmark). Sökandebolaget har påstått att om kommissionen oreserverat godtog villkoren vad gäller anbuden, utan att kontrollera om de påverkade priset i anbudet, utgjorde detta en brist som visar att det förelåg allvarliga svårigheter. Sökandebolaget har vidare gjort gällande att den omständigheten att kommissionen inte kontrollerade att det fanns en allvarlig risk för förlust av avgångs- och ankomsttider (slots) om dessa inte användes, vilket gjorts gällande av de italienska myndigheterna för att motivera kravet på fortsatt verksamhet, utgör en uppenbart oriktig bedömning. Slutligen utgör frånvaron av motivering för att en sådan kontroll inte gjorts en brist i motiveringen av det andra angripna beslutet.
128
Med grundens femte del har sökandebolaget gjort gällande att kommissionen borde ha fastställt detaljerade kriterier för att bestämma det pris till vilket Alitaliakoncernens tillgångar kunde säljas och därvid minst kräva att det pris som CAI erbjöd innefattade dels det lån på 300 miljoner euro som Republiken Italien gett till Alitalia samt andra former av stöd som detta företag erhållit, dels kostnaden för att bedriva en fortsatt verksamhet. Det förhållandet att kommissionen inte angett på vilken grund utvärderingen av marknadspriset ska ske utgör enligt sökandebolaget en uppenbart oriktig bedömning, en bedömning som lett till att priset för Alitaliakoncernens tillgångar undervärderats.
129
Tribunalen erinrar inledningsvis om att frågan huruvida kommissionen tillämpade kriteriet avseende en privat investerare på ett oriktigt sätt inte ska förväxlas med frågan huruvida det förelåg allvarliga svårigheter som medför att det formella granskningsförfarandet måste inledas. Undersökningen av huruvida det förelåg allvarliga svårigheter har nämligen inte till syfte att pröva huruvida kommissionen gjorde en riktig tillämpning av artikel 87 EG, utan syftar till att pröva huruvida kommissionen, då den antog det angripna beslutet, hade tillgång till tillräckligt fullständiga upplysningar för att bedöma om den omtvistade åtgärden var förenlig med den gemensamma marknaden (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 77 nämnda målet Bundesverband deutscher Banken mot kommissionen, punkt 129).
130
Den omständigheten att kommissionen enligt sökandebolaget gjorde en oriktig bedömning och att den inte svarade på vissa invändningar som gjorts av sökanden innebär inte att kommissionen inte kunde uttala sig om den aktuella åtgärden på grundval av de upplysningar som den hade tillgång till och att den följaktligen skulle ha varit tvungen att inleda det formella granskningsförfarandet för att avsluta sin undersökning (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 77 nämnda målet Bundesverband deutscher Banken mot kommissionen, punkt 130).
131
Försäljningen av Alitaliakoncernens tillgångar gav i förevarande fall, såsom kommissionen har hävdat, inte upphov till några frågor avseende skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och kriteriet avseende tjänsternas kontinuitet ingick helt enkelt i utvärderingskriterierna. Det finns nämligen ingenting i handlingarna som tyder på att den som övertog lufttransporten av passagerare inom ramen för det anmälda förfarandet skulle ha getts ett uppdrag att utföra allmännyttiga tjänster.
132
Tribunalen konstaterar vidare att, i motsats till vad sökandebolaget har hävdat, så har kommissionen i punkt 118 i det andra angripna beslutet funnit att förfarandet för försäljning av tillgångarna inte innefattade någon skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Kommissionen kontrollerade särskilt att sådana skyldigheter inte ålades förvärvarna, något som klagandena har påstått.
133
Det framgår, särskilt vad avser villkoren för att bedriva lufttransportverksamhet, av punkterna 123–125 i det andra angripna beslutet, och i motsats till vad sökandebolaget har påstått, att kommissionen har undersökt vilken betydelse villkoret att transporttjänsterna fortsatte på medellång sikt hade på priset för tillgångarna. Kommissionen fick nämligen klargöranden från de italienska myndigheterna, som innebar att denna kontinuitet – som anges i lagdekret nr 134 och i anbudsinfordran – inte motsvarade skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster i EU-rättslig mening.
134
Sökandebolaget har för övrigt inte förklarat hur behovet att säkerställa ett fortsatt tillhandahållande av lufttransporttjänster på medellång sikt, vilket de italienska myndigheterna ställt som villkor för de anbud som gjordes enligt lagdekret nr 134, kunde medföra att priset för Alitaliakoncernens tillgångar sjönk under marknadspriset. I motsats till sökandebolagets påståenden framgår det för övrigt av punkterna 71 och 102 i det andra angripna beslutet att kriteriet om forstsatt verksamhet var subsidiärt i förhållande till priskriteriet vid utvärderingen av anbuden som gjordes av den särskilde förvaltaren. Liksom de italienska myndigheterna preciserade till kommissionen, var priskriteriet det avgörande kriteriet som den oberoende experten tillämpade, i och med att såväl lagdekret nr 134 som anbudsinfordran angav att försäljningspriset för tillgångarna inte fick vara lägre än det av den oberoende experten fastställda marknadspriset. Det var i än högre grad garanterat av de italienska myndigheternas åtaganden, som angavs i punkterna 71 och 72 i nämnda beslut, att utvärderingen av anbuden under alla omständigheter inte skulle leda till ett pris som understeg marknadspriset. Den ekonomiske rådgivaren gjorde det möjligt för den särskilde förvaltaren att förvissa sig om detta.
135
Av vad som anförts ovan följer att kapaciteten att säkerställa en fortsatt verksamhet hos de aktörer som inkommit med anbud inte kunde medföra att dessa aktörer befriades från det grundläggande kravet att inkomma med ett anbud som motsvarade eller var högre än marknadspriset, eftersom deras anbud inte skulle väljas om så inte var fallet.
136
På samma sätt kan inte sökandebolaget vinna framgång med argumentet att villkoret om fortsatt verksamhet i anbudsinfordran skulle ha lett till att potentiella anbudsgivare avhållits från att lämna anbud och, således, till att marknadspriset sjönk. Det framgår nämligen av punkt 53 i det andra angripna beslutet att den särskilde förvaltaren mottog 60 anbud till följd av den anbudsinfordran som publicerades den 23 september 2008. Enligt punkt 45 i nämnda beslut ingavs för övrigt vissa anbud, däribland från CAI, till och med innan anbudsinfordran publicerades. Detta visar att villkoret om fortsatt verksamhet i denna anbudsinfordran inte var av avgörande betydelse för dessa anbud.
137
Under alla omständigheter innebär inte det förhållandet – att nödvändigheten att säkerställa fortsatta lufttransporttjänster angavs som ett av kraven som anbudsgivarna måste uppfylla enligt anbudsinfordran – med nödvändighet att den vinnande anbudsgivaren var skyldig att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Även om det antas att ett sådant krav skulle ha ställts, framgår det inte av ansökan att en kompensation för detta hade räknats in i priset för Alitalikoncernens tillgångar och att denna kompensation översteg nettokostnaden för att utföra denna skyldighet och således gav en ekonomisk fördel till tillhandahållaren, i den mening som avses i den ovan i punkt 127 nämnda domen i målet Altmark. Av det anförda följer inte på något sätt att kommissionen borde ha tagit hänsyn till de kriterier som slogs fast i nämnda dom vid utvärderingen av priset.
138
Det ska konstateras att de argument som sökandebolaget har anfört till stöd för sitt påstående att kommissionen gjort en oriktig bedömning vid sin utvärdering av priset för Alitaliakoncernens tillgångar saknar relevans för kommissionens undersökning. Såväl Alitalias ekonomiska situation som föremålet för och betydelsen av dessa anbud var nämligen olika.
139
Vad avser det pris som angavs i anbudet från Air France-KLM i april 2008 om att förvärva Alitalia, ingavs detta anbud innan Alitalia förklarades vara på obestånd och det avsåg samtliga Altilias tillgångar, inte genom en överlåtelse av tillgångarna utan genom en aktieöverlåtelse. Kommissionen kunde dessutom inte beakta detta anbud eftersom det inte var bindande och det drogs tillbaka. Vad gäller det anbud som ingetts av CAI så lämnades det inom ramen för det extraordinära förvaltningsförfarande som Alitalia var föremål för i samband med dess likvidation och anbudet avsåg endast en del av tillgångarna. Mot denna bakgrund kan sökandebolagets argument, att det pris som CAI erbjudit för tillgångarna skulle innefatta lånebeloppet, inte godtas. Lånets belopp hade nämligen ingen påverkan på priset vid en försäljning av Alitaliakoncernens tillgångar, av vilka endast en del överläts till CAI, till marknadspris. Vad slutligen avser det anbud som lämnades i januari 2009 och som avsåg förvärv av 25 procent av Alitalia-CAI, så hade det totala värdet av nämnda bolag ökat till följd av försäljningen av Alitaliakoncernens tillgångar, särskilt beroende på att detta bolag förvärvat ett annat flygbolag och detta anbud under alla omständigheter lämnades senare än antagandedatum för det andra angripna beslutet. Kommissionen hade således inte kunnat beakta anbudet.
140
Sökandebolaget har till sist gjort gällande att om Alitalias verksamhet hade upphört under konkursförfarandet så hade företaget under alla omständigheter förlorat sina avgångs- och ankomsttider, i enlighet med rådets förordning (EEG) nr 95/93 av den 18 januari 1993 om gemensamma regler för fördelning av ankomst- och avgångstider vid gemenskapens flygplatser (EGT L 14, s. 1; svensk specialutgåva, område 7, volym 4, s. 188). Kommissionen gjorde således, enligt sökandebolaget, en uppenbart oriktig bedömning och åsidosatte sin motiveringsskyldighet, eftersom den påstås, utan invändningar, ha accepterat att Alitalia riskerade att förlora sina avgångs- och ankomsttider med den föregivna anledningen att det var nödvändigt för den som förvärvade Alitaliakoncernens tillgångar att säkerställa forstsatt verksamhet.
141
Tribunalen finner att det inte framgår av punkt 125 i det andra angripna beslutet, till vilken sökandebolaget har hänvisat, att kommissionen utan invändningar på något sätt godtog att kriteriet avseende forstsatt verksamhet motiverades med risken att Alitalia skulle förlora sina avgångs- och ankomsttider. I nämnda punkt angav kommissionen nämligen att värdet av en tillräckligt stor grupp av tillgångar består av goodwill, varav en del utgörs av för verksamheten nödvändiga avgångs- och ankomsttider. Detta övervägande innebär att kommissionen beaktade kriteriet om forstsatt verksamhet för att maximera värdet på de tillgångar som omfattades av överlåtelsen, i syfte att få ett högre pris i Alitalias fordringsägares intresse, och inte för att säkerställa en fortsatt allmännyttig verksamhet. Sökandebolaget har följaktligen inte stöd för sitt argument i det andra angripna beslutet.
142
Sökandebolaget har under alla omständigheter inte på något sätt visat på vilket sätt en sådan undersökning var nödvändig för att kommissionen skulle kunna bedöma hur kriteriet om forstsatt verksamhet förhåller sig till kriteriet om en privat investerare som är verksam i en marknadsekonomi under normala villkor, och det har således inte visat att det förelåg allvarliga svårigheter. Härav följer att kommissionen inte på något sätt kan kritiseras för bristfällig motivering.
143
Mot denna bakgrund ska de invändningar som gjorts i den femte grundens första och femte del underkännas.
– Invändningarna inom ramen för den andra delgrunden
144
Med grundens andra del har sökandebolaget hävdat att försäljningen av Alitalikoncernens tillgångar var föremål för ett underförstått villkor som innebar att förvärvaren måste vara från Italien, vilket ska ha sänkt priset till under marknadspris och verkat avhållande på konkurrenters anbud. Den omständigheten att kommissionen inte undersökt detta förhållande och inte dragit slutsatser av en sådan undersökning medför att kommissionen har gjort en uppenbart oriktig bedömning. Det utgör vidare bristande motivering att kommissionen inte förklarat sig i detta avseende.
145
Tribunalen finner att kommissionen i förevarande fall har kontrollerat att anbudsinfordran inte innehöll några klausuler som var diskriminerande med avseende på anbudsgivarnas nationalitet. Kommissionen fann dessutom att anbudsinfordan var föremål för stor spridning och publicerades såväl nationellt som internationellt. Såsom det framgår av punkt 136 ovan angav kommissionen i det andra angripna beslutet att den särskilde förvaltaren så snart denne blivit utsedd och innan anbudsinfordran publicerades, bestämde sig för att ta kontakt med de viktigaste internationella flygbolagen. Vidare mottog denne särskilde förvaltare 60 anbud från italienska och utländska aktörer.
146
Kommissionen undersökte vidare vilken roll den bank som utvalts för att lansera ett anbud för att förvärva Alitalia hade i förfarandet för att avyttra Alitalias tillgångar, och drog i fotnot nr 34 i det andra angripna beslutet slutsatsen att denna bank hade upphört med alla uppdrag som rådgivare till det behöriga ministeriet så fort som Alitalia hade satts under extraordinär förvaltning, det vill säga den 29 augusti 2008. Förutom uppdraget som getts banken innan denna förvaltning inleddes framgår det nämligen inte av det andra angripna beslutet att denna bank deltagit i värderingen av Alitalias tillgångar och att den hade kunnat favorisera CAI till nackdel för andra anbudsgivare. Det ska vidare erinras om att de italienska myndigheterna åtagit sig att inte blanda sig i den särskilde förvaltarens handläggning av ärendet.
147
Sökandebolaget kan således inte vinna framgång med argumenten om en möjlig intressekonflikt mellan den bank som utsetts att lansera ett anbud för att förvärva Alitalia och CAI, om otydligheten i anbudsinfordran och om de korta frister som gällde för ingivande av anbud som lett till en fördel för CAI. Vad gäller frågan huruvida förfarandet för försäljning av tillgångarna skulle vara icke-diskriminerande, kan det inte av invändningarna i den femte grundens andra del utläsas att kommissionen har gjort en ofullständig eller otillräcklig undersökning under den preliminära granskningen eller att kommissionen inte dragit några slutsatser av undersökningen av villkoren för försäljning av Alitaliakoncernens tillgångar. Sökandebolaget har således inte visat att det förekommit allvarliga svårigheter. Sökandebolaget kan heller inte göra gällande att det andra angripna beslutet är bristfälligt motiverat i detta avseende. Sökandebolagets invändning i den femte grundens andra del kan således inte godtas.
– Invändningarna inom ramen för den tredje och den fjärde delen
148
Med den tredje delen har sökandebolaget gjort gällande att förfarandet för försäljning av tillgångarna inte var öppet, präglat av insyn eller icke-diskriminerande och att det därför inte var lämpat för att säkerställa att försäljningen skedde till marknadspris. Sökandebolaget har hävdat att de andra garantierna för en oberoende utvärdering, såsom ingripanden från den oberoende experten och den som befullmäktigats att kontrollera förfarandet, under alla omständigheter inte kunde säkerställa att det pris som förvärvaren gav motsvarade marknadspriset. Sökandebolaget har även påstått att den omständigheten att kommissionen inte dragit riktiga slutsatser av att det var omöjligt att under dessa omständigheter erhålla ett marknadspris utgjorde en uppenbart oriktig bedömning. Det utgör vidare bristande motivering att kommissionen inte förklarat sig i detta avseende.
149
Med den fjärde delgrunden har sökandebolaget gjort gällande att de italienska myndigheterna har sänkt det pris till vilket CAI hade kunnat förvärva Alitalia genom att stryka vissa skulder och genom att göra dess anbud mer attraktivt för de fackliga organisationerna. Kommissionen har gjort en uppenbart oriktig bedömning genom att inte ta hänsyn till dessa omständigheter som kommissionen kände till och genom att inte finna att de innebar att CAI getts statligt stöd.
150
Som tribunalen redan har angett vid prövningen av de invändningar som gjorts till stöd för den tredje grunden, fann kommissionen att det förhandlade förfarandet för försäljning av tillgångar, kompletterat med anbudsinfordran, i sig inte präglades av tillräcklig insyn för att det skulle vara möjligt att säkerställa att försäljningen skedde till marknadspris. Kommissionen kontrollerade följaktligen att anbudet blivit föremål för en oberoende utvärdering för att försäkra sig om att priset i anbudet inte var lägre än marknadspriset. Som tribunalen slagit fast i punkterna 107–109 ovan erbjöd värderingen av tillgångarna av en oberoende expert, vilken stöddes av den kontroll av värdet på anbuden i förhållande till tillgångarna som gjordes av den oberoende rådgivaren samt det förhållandet att den som befullmäktigats att kontrollera förfarandet därefter utförde sin kontroll, tillräckliga garantier för en oberoende kontroll som gjorde det möjligt att få till stånd en försäljning till marknadspris.
151
Härav följer att invändningarna inom ramen för denna grunds tredje del inte kan godtas, eftersom sökandebolaget inte har visat att det fanns tecken på allvarliga svårigheter, och kommissionen kan under dessa omständigheter inte kritiseras för att ha åsidosatt sin motiveringsskyldighet.
152
Vad avser den fjärde delen har CAI inte övertagit mer än en del av personalen från Alitalia och dessa har anställts på helt nya villkor och med helt nya anställningsavtal. De sociala åtgärder som sökandebolaget har åberopat är inte tillämpliga på den personal som återanställts av CAI.
153
De invändningar som gjorts inom ramen för den femte grundens fjärde del ska således underkännas. De invändningar som gjorts i samband med den femte grunden kan således inte medföra att kommissionen ska anses ha gjort en ofullständig eller otillräcklig undersökning under den preliminära granskningen, och sökandebolaget har därför inte visat att det förelåg allvarliga svårigheter. Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser någon del av den femte grunden.
Invändningarna inom ramen för den sjätte grunden: felaktig identifiering av den part som ska återbetala stödet
154
Sökandebolaget har gjort gällande att kommissionen har underlåtit att undersöka samtliga i rättspraxis förekommande kriterier för att bedöma huruvida ekonomisk kontinuitet föreligger mellan Alitalia och CAI, särskilt försäljningspriset för tillgångarna, vilka aktieägarna i det överlåtna företaget och i förvärvaren är, när överlåtelsen skett, syftet med densamma och det ekonomiska syftet med överlåtelsen. Sökandebolaget har hävdat att kommissionen endast beaktade ett kriterium, syftet med försäljningen, och underlät att ta de övriga i beaktande.
155
Vad avser skyldigheten att återkräva stöd som getts till ett företag i svårigheter ska det erinras om att, som framgår av rättspraxis, denna skyldighet kan utsträckas till ett nytt företag till vilket det aktuella företaget har överlåtit en del av sina tillgångar när denna överlåtelse medför att det finns en ekonomisk kontinuitet dem emellan. För att slå fast att det föreligger ekonomisk kontinuitet kan följande omständigheter beaktas: föremålet för överföringen (tillgångar och skulder, huruvida de anställda behållits, ”bundled assets”), överlåtelsepriset, identiteten hos köparföretagets och ursprungsföretagets aktieägare eller innehavare, den tid då överföringen genomfördes (efter påbörjandet av undersökningarna, inledandet av förfarandet eller efter det slutgiltiga beslutet) eller, slutligen, den ekonomiska logiken i transaktionen (se, för ett liknande resonemang, tribunalens dom av den 13 september 2010 i de förenade målen T-415/05, T-416/05 och T-423/05, Grekland m.fl., mot kommissionen, REU 2010, s. II-4749, punkt 135).
156
Denna rättspraxis innebär inte, tvärtemot vad sökandebolaget har gjort gällande, att kommissionen måste beakta samtliga ovannämnda omständigheter, något som framgår av uttrycket ”kan … beaktas”. Härav följer att kommissionen inte var tvungen att särskilt och framför andra kriterier undersöka vid vilken tidpunkt överföringen av Alitaliakoncernes tillgångar till CAI ägde rum, då denna omständighet anges bland sådana omständigheter som ”kan” beaktas för att visa att det inte finns någon ekonomisk kontinuitet mellan de båda enheterna.
157
Det framgår under alla omständigheter av prövningen av det andra angripna beslutet att kommissionen kommit fram till att det inte förelåg någon kontinuitet mellan Alitalia och CAI. Kommissionen grundade sig på såväl överföringens föremål och pris som på att aktieägarna inte var desamma och den ekonomiska logiken i transaktionen. I det aktuella fallet undersökte kommissionen kontinuiteten mellan Alitalia och CAI i punkterna 128–151 i nämnda beslut. Kommissionen underströk för det första i punkt 132 i beslutet att den anmälda åtgärden, som den ändrats genom de åtaganden som gjorts av de italienska myndigheterna, borde leda till att försäljningen av Alitaliakoncernens tillgångar skedde till marknadspris. Kommissionen undersökte därefter huruvida det förelåg kontinuitet vad gäller den konkurrensfördel som uppstod på grund av lånet på 300 miljoner euro mellan Alitalia och förvärvarna av de tillgångar som omfattades av försäljningsförfarandet.
158
Kommissionen påpekade i punkt 135 i det andra angripna beslutet, vad avser föremålet för försäljningen av tillgångar, att dessa inte indelats i särskilda grupper i anbudsinfordran och således inte svarade mot ekonomiskt homogena enheter, vilket hade kunnat begränsa antalet potentiella förvärvare. Kommissionen fann tvärtom i punkt 136 i beslutet att mot bakgrund av ett mycket varierande intresse för olika tillgångar, fördelades Alitalias verksamheter vid slutet av förfarandet mellan ett antal aktörer och kom att organiseras på olika sätt. Kommissionen kom således i punkt 137 i nämnda beslut fram till att på grund av försäljningens omfattning och fragmenteringen av de potentiella förvärvarnas anbud medförde inte det av Republiken Italien genomförda förfarandet någon ekonomisk kontinuitet mellan Alitalia och CAI.
159
Vad gäller aktieägarna i Alitalia och CAI drog kommissionen i punkt 140 i det andra angripna beslutet slutsatsen att det inte var fråga om samma personkrets. Kommissionen beskrev CAI som ett konsortium av privata investerare som skiljer sig från Alitalias aktieägare, och angav att ett utbyte av de sistnämndas aktier mot aktier i det nya företaget endast kunde ske med stöd av lagstiftningen om företagsrekonstruktion inom ramen för ett ackordsförfarande, vilket inte är aktuellt i detta fall.
160
Kommissionen konstaterade därefter i punkt 141 i det andra angripna beslutet att CAI endast övertog vissa tillgångar som hörde till Alitalias passagerartrafik, att CAI fortsatte sin egen företagsstrategi och att ingen automatisk överföring av anställningsavtalen hade skett mellan Alitalia och CAI. I punkt 142 i beslutet noterade kommissionen vidare att CAI inte fortsatte Alitalias verksamhet, då de italienska myndigheterna hade åtagit sig att försäljningen av tillgångar inte skulle motsvara mer än 69 procent av Alitalias kapacitet uttryckt i antal passagerare per kilometer, såsom denna kapacitet beräknats per den dag då anmälan gavs in. Det framgår vidare av punkterna 13 och 49 i detta beslut att försäljningen av Alitaliakoncernens tillgångar till CAI syftade till att i fordringsägarnas intresse erhålla ett så stort värde som möjligt för Alitalias tillgångar före likvidationen.
161
Av vad som sagts ovan framgår, tvärtemot vad sökandebolaget har hävdat, att kommissionen inte huvudsakligen grundade sig på föremålet för överföringen. Det framgår nämligen av punkt 160 ovan att kommissionen undersökte och bekräftade den ekonomiska logiken i transaktionen. Kommissionen redogjorde under hela sin undersökning för skälen till att den ansåg att det inte fanns någon ekonomisk kontinuitet mellan Alitalia och CAI. Kommissionen fann således i punkterna 130–132 i det andra angripna beslutet att ingen otillbörlig fördel kunde överföras till förvärvaren av Alitaliakoncernens tillgångar, eftersom alla åtgärder hade vidtagits för att överlåtelsen skulle ske till ett pris som inte understeg marknadspriset. Kommissionen har följaktligen, mot bakgrund av ovannämnda överväganden och ovan i punkt 155 angiven rättspraxis, gjort en tillräcklig och fullständig undersökning och sökandebolaget har inte visat att det förelåg allvarliga svårigheter härvidlag.
162
Kommissionen kan således inte kritiseras för bristande motivering i denna del, eftersom något ställningstagande av kommissionen angående tidpunkten för överlåtelsen av tillgångarna inte behövdes.
163
Mot bakgrund av vad som sagts ovan kan den sjätte grundens invändningar inte godtas.
Invändningarna inom ramen för den första grunden: underlåtenhet att inleda det formella granskningsförfarandet
164
Sökandebolaget har gjort gällande att kommissionen, genom att inte inleda det formella granskningsförfarandet i artikel 88.2 EG, har antagit ett ofullständigt beslut som ska ogiltigförklaras. Sökandebolaget anser att även om den period som ägnades den preliminära granskningen som föregick antagandet av det andra angripna beslutet och som sträckte sig mellan den 14 oktober och den 12 november 2008 inte var onormalt lång, så hade kommissionen likväl kunnat upptäcka allvarliga svårigheter. I sin replik har sökandebolaget angett att den preliminära granskningen inleddes genom undersökningen av de faktiska omständigheterna i april 2008 och den pågick således nästan fyra gånger längre än den maximala tiden på två månader som föreskrivs i artikel 4.5 i förordning nr 659/1999 för att avsluta en preliminär granskning.
165
Sökandebolaget har även ingett en icke uttömmande förteckning över fel som kommissionen har gjort, vilket ska visa att granskningens komplexitet i detta fall motiverade att det formella granskningsförfarandet inleddes.
166
Sökandebolaget har vidare hävdat att mot bakgrund av det politiska sammanhang som detta ärende ingår i var de italienska myndigheternas åtaganden att försäljningen av Alitaliakoncernens tillgångar skulle ske till marknadspris orealistiska och att de under alla omständigheter ålades för sent i förfarandet, efter det att händelser som de var tänkta att påverka redan oåterkalleligen hade inträffat.
167
För det första, vad gäller sökandebolagets argument avseende längden på det preliminära granskningsförfarandet, ska det i likhet med vad kommissionen har gjort gällande erinras om att detta bolag i sina inlagor motsäger sig självt. Sökandebolaget har nämligen i sin ansökan hävdat att denna preliminära fas, som varade mindre än en månad, inte var onormalt lång, medan det i repliken anges att denna fas varade nästan fyra gånger längre än den maximala tiden på två månader som föreskrivs i artikel 4.5 i förordning nr 659/1999.
168
Den frist på två månader för att avsluta den preliminära granskningen som föreskrivs i artikel 4.5 i förordning nr 659/1999 avser perioden mellan den fullständiga anmälan av åtgärden och antagandet av ett beslut med stöd av artikel 4.2, 4.3 eller 4.4 i förordningen, i förevarande fall perioden mellan den 14 oktober och den 12 november 2008. Sökandebolaget har således gjort en felaktig bedömning när det även beaktade den period som föregick de italienska myndigheternas anmälan av förfarandet av försäljning av tillgångar, under vilken period kommissionen hade kontakt med dem och som inleddes i april 2008.
169
Tribunalen konstaterar följaktligen att den preliminära granskningen i förevarande fall varade kortare tid än vad som föreskrivs i artikel 4.5 i förordning nr 659/1999 och att tiden således var helt rimlig. Denna tidslängd kan således inte visa att det förekom allvarliga svårigheter som kommissionen hade kunnat möta under den preliminära granskningen, utan visar snarare att granskningen av den anmälda åtgärden inte gav upphov till några särskilda svårigheter (se, för ett liknande resonemang, tribunalens dom av den 1 juli 2010 i de förenade målen T-568/08 och T-573/08, REU 2010, s. II-3397, punkt 142).
170
För det andra kan sökandebolaget inte vinna framgång med sina argument att de åtaganden som avses i det andra angripna beslutet skulle vara orealistiska. Det ska nämligen erinras om att i den anbudsinfordran som publicerades den 23 september 2008 angavs att de kriterier som anbuden skulle följa måste vara förenliga med kraven i den tillämpliga italienska lagstiftningen, och särskilt att priset vid försäljningen inte fick vara lägre än marknadspriset såsom det fastställts av en oberoende expert. Den sistnämnde experten skulle vidare undersöka anbuden för att – huvudsakligen i beaktande av det föreslagna priset, trots de eventuella andra kriterier som anbudet uppfyller – försäkra sig om att försäljningspriset för tillgångarna överstiger eller motsvarar marknadspriset. När det andra angripna beslutet antogs hade slutligen försäljningen av tillgångarna ännu inte godkänts av övervakningskommittén och den särskilde förvaltaren hade inte fattat sitt beslut. Denne skulle i enlighet med förfarandet för extraordinär förvaltning få godkännande i förväg av övervakningskommittén och av den minister som var ansvarig för den aktuella försäljningen. De italienska myndigheternas åtagande som innebar att den ansvarige ministern inte skulle blanda sig i den särskilde förvaltarens handläggning av ärendet kom således inte för sent med tanke på i vilket skede förfarandet befann sig.
171
Vidare kan inte ett omnämnande av dessa åtaganden i det andra angripna beslutet utgöra ett indicium för att kommissionen stod inför allvarliga svårigheter. Dessa åtaganden visar nämligen att kommissionen vidtagit nödvändiga åtgärder såväl för att kontrollera att dessa åtaganden följs av den som befullmäktigats att kontrollera transaktionen, som för att dra konsekvenserna för det fall åtagandena inte skulle respekteras. Sökandebolagets argument att åtagandena inte är lämpliga är under alla omständigheter verkningslöst, eftersom kommissionen förbehållit sig rätten att inleda det formella granskningsförfarandet med avseende på den aktuella åtgärden om villkoren i det andra angripna beslutet, särskilt de åtaganden som gjorts av de italienska myndigheterna och som angetts i beslutet, inte följs.
172
För det tredje och slutligen, med avseende på de tio fel som sökandebolaget har påstått skulle ha begåtts och som skulle visa att det förelåg allvarliga svårigheter, ska det påpekas att dessa i själva verket motsvarar invändningarna som gjorts i den tredje, fjärde och femte grunden mot bakgrund av vilka dessa grunder har prövats. Det saknas följaktligen anledning att pröva dessa invändningar separat inom ramen för den förevarande grunden.
173
De invändningar som gjorts inom ramen för den första grunden kan följaktligen inte godtas.
174
Av det anförda följer att sökandebolaget inte har visat att det förelåg allvarliga svårigheter. Det följer härav att kommissionen, enligt ovan i punkt 80 angiven rättspraxis, inte var skyldig att inleda det formella granskningsförfarandet vad avser försäljningen av tillgångar.
c) Grunderna att kommissionen åsidosatt motiveringsskyldigheten
175
Sökandebolaget anser att kommissionen inte har följt sin ”fasta beslutspraxis” vad avser statligt stöd, särskilt vad gäller prövningen av alla relevanta egenskaper hos en åtgärd och dess sammanhang samt andra alternativ till försäljning av tillgångarna, mot bakgrund av kriteriet om en privat investerare som är verksam under normala förhållanden i en marknadsekonomi. Kommissionen hade således en förstärkt motiveringsskyldighet. Sökandebolaget anser vidare att det andra angripna beslutet innehåller vissa slutsatser som kommissionen inte har lyckats styrka, särskilt vad avser expertens oberoende ställning och kommissionens förvissning om att försäljningen av tillgångar skett till marknadspris. Kommissionens resonemang i denna del går inte att förstå.
176
Tribunalen erinrar om att invändningen avseende bristande motivering av det andra angripna beslutet när det gäller underlåtenheten att pröva alla relevanta egenskaper hos den anmälda åtgärden och dess sammanhang sammanfaller med den tredje grundens tredje del. På samma sätt sammanfaller invändningen om bristande motivering av det andra angripna beslutet vad avser återkravsmetoderna vilka utgör alternativ till försäljning av tillgångarna, med den fjärde grundens andra del. Såsom angetts i punkterna 89, 117 och 124 ovan ska dessa delgrunder prövas inom ramen för förevarande grund.
177
Den motivering som krävs enligt artikel 253 EG ska vidare enligt fast rättspraxis vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska vidare klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att behörig domstol ges möjlighet att utföra sin prövning (domstolens dom i det ovan i punkt 102 nämnda målet kommissionen mot Sytraval och Brink’s France, punkt 63, och av den 22 mars 2001 i mål C-17/99, Frankrike mot kommissionen, REG 2001, s. I-2481, punkt 35).
178
Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 253 EG inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och samtliga rättsregler på det ifrågavarande området (domstolens dom av den 14 februari 1990 i mål C-350/88, Delacre m.fl. mot kommissionen, REG 1990, s. I-395, punkt 16, och i det ovan i punkt 177 nämnda målet Frankrike mot kommissionen, punkt 36).
179
Kommissionen är i synnerhet inte skyldig att ta ställning till samtliga argument som de som berörs har åberopat inför kommissionen, utan det räcker att ange de omständigheter och rättsliga överväganden som är av väsentlig betydelse för beslutet (se domen i det ovan i punkt 77 nämnda målet Bundesverband deutscher Banken mot kommissionen, punkt 45 och där angiven rättspraxis).
180
Vad särskilt beträffar ett beslut genom vilket kommissionen fastslår att en åtgärd inte är ett statligt stöd, är kommissionen skyldig att i tillräcklig mån underrätta klaganden om skälen för att de faktiska och rättsliga omständigheter som åberopats i klagomålet inte var tillräckliga för att bevisa förekomsten av ett statligt stöd. Kommissionen är emellertid inte skyldig att ta ställning till omständigheter som uppenbarligen är irrelevanta, som saknar betydelse eller som uppenbart är av underordnad betydelse (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 102 nämnda målet kommissionen mot Sytraval och Brink’s France, punkt 64).
181
Vad gäller frågan om den aktuella rättsaktens beskaffenhet konstaterar tribunalen att det andra angripna beslutet antogs efter en preliminär granskning av stödet. Denna granskning har införts genom artikel 88.3 EG och syftar enbart till att göra det möjligt för kommissionen att bilda sig en första uppfattning om huruvida den ifrågavarande stödåtgärden helt eller delvis är förenlig med den gemensamma marknaden, utan att den formella granskning som anges i punkt 2 i samma artikel, vilken syftar till att göra det möjligt för kommissionen att få full kunskap om samtliga omständigheter i ärendet, har inletts (domstolens dom av den 22 december 2008 i mål C-333/07, Regie Networks, REG 2008, s. I-10807, punkt 64).
182
Ett sådant beslut, vilket fattas med korta tidsfrister, behöver emellertid endast ange skälen till varför kommissionen inte anser att den har mött allvarliga svårigheter vid bedömningen av om stödet i fråga är förenligt med den gemensamma marknaden (domen i det ovan i punkt 58 nämnda målet Matra mot kommissionen, punkt 48, och i det ovan i punkt 181 nämnda målet Regie Networks, punkt 65).
183
Vad gäller det sammanhang i vilket det andra angripna beslutet antogs samt de då rådande omständigheterna, framgår det av prövningen av den tredje grundens första del (se punkterna 105 och 110 ovan) att kommissionen undersökt rollerna hos de olika aktörerna i förfarandet för extraordinär förvaltning och förvissat sig om att åtgärden, som den anmälts, innebar att det kunde säkerställas att försäljningen av tillgångarna skedde till marknadspris. Tribunalen har vidare vid prövningen av denna grunds andra del funnit att kommissionen inte var tvungen att undersöka de delar som inte var relevanta för dess bedömning, såsom minskningen av avgifterna och andra fördelar som CAI påstås ha fått genom den italienska lagstiftningen, genom ikraftträdandet av lagdekret nr 134.
184
Det framgår även av prövningen av den fjärde grunden att, eftersom kommissionen försäkrat sig om att försäljningen skedde till marknadspris, var den inte på något sätt tvungen att granska andra alternativ än det rättsliga likvidationsförfarandet.
185
Mot bakgrund av ovan i punkt 179 angiven rättspraxis innebär följaktligen inte motiveringsskyldigheten att kommissionen i det andra angripna beslutet var tvungen att ange andra omständigheter än de faktiska omständigheter och rättsliga överväganden som hade verklig betydelse för beslutet. En sådan motivering är tillräcklig för att sökandebolaget ska kunna få kännedom om skälen för det andra angripna beslutet och för att tribunalen ska kunna kontrollera beslutets lagenlighet med stöd av artikel 253 EG.
186
Vad gäller de slutsatser som kommissionen kom fram till och som påstås inte vara motiverade, ska det påpekas att kommissionen i punkt 39 i det andra angripna beslutet angav skälen till att den ansåg att expertrapporten i enlighet med lagdekret nr 134 var oberoende. Den invändning som sökandebolaget har gjort och som avser att det andra angripna beslutet är bristfälligt motiverat vad avser det förhållandet att vissa aktieägare i expertbolagen även var aktieägare i CAI kan således inte godtas.
187
Slutligen, vad avser sökandebolagets argument att kommissionen i det andra angripna beslutet har hävdat att den omständigheten att en av aktieägarna i CAI även var aktieägare i ett företag som har en oprioriterad fordran på Alitalia inte på något sätt påverkade det pris som föreslogs av CAI, ska det påpekas att kommissionen inte grundat sig på detta övervägande när den bekräftade att priset i anbudet från CAI överensstämde med marknadspriset, vilket innebär att kommissionen inte behövde styrka detta.
188
Av det anförda följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser förevarande grund. Den tredje grundens tredje del och den fjärde grundens andra del kan inte heller godtas.
189
Mot denna bakgrund ska yrkandet om ogiltigförklaring av det andra angripna beslutet ogillas i sin helhet, utan att det är nödvändigt att vidta de av sökandebolaget föreslagna åtgärderna för processledning.
E – Yrkandet om delvis ogiltigförklaring av det första angripna beslutet
190
Sökandebolaget har även yrkat att det första angripna beslutet ska ogiltigförklaras, i den del det i beslutet inte förordnas om att stödet ska återkrävas hos förvärvarna av Alitaliakoncernens tillgångar, i synnerhet CAI, samt det beslutas att Republiken Italien ska ges ytterligare fyra månader att verkställa beslutet och återkräva lånet på 300 miljoner euro.
191
Sökandebolaget har gjort gällande att kommissionen har åsidosatt principen om god förvaltningssed och artikel 14.3 i förordning nr 659/1999 genom att medge att Republiken Italien får ytterligare fyra månader för att återkräva det lån som getts till Alitalia och underlåta att meddela föreläggande om att avbryta utbetalningen av stödet med tillämpning av artikel 11 i förordning nr 659/1999. Sökandebolaget har vidare hävdat att kommissionen borde ha meddelat föreläggande om att stödet skulle återkrävas hos CAI och inte hos Alitalia.
192
Tribunalen erinrar inledningsvis om att Alitalia-CAI och Republiken Italien, utan att formellt framställa någon invändning om rättegångshinder, anser att talan mot det första angripna beslutet inte kan tas upp till sakprövning. Alitalia-CAI har i huvudsak gjort gällande att sökandebolaget saknar berättigat intresse av att få saken prövad med avseende på det första angripna beslutet. Republiken Italien har för sin del hävdat att sökandebolaget inte är personligen berört av beslutet.
193
I enlighet med ovan i punkt 56 nämnd rättspraxis ankommer det på tribunalen att ex officio pröva frågan om upptagande till sakprövning, enligt artikel 113 i rättegångsreglerna.
194
Det ska, vad avser frågan om huruvida sökandebolaget är personligen berört av det första angripna beslutet, erinras om att det, inom området för statligt stöd, av rättspraxis följer att ett beslut som avslutar ett förfarande som inletts med stöd av artikel 88.2 EG personligen berör de företag som har inkommit med klagomålet som har givit upphov till förfarandet och som har yttrat sig och haft betydande inverkan på förfarandets förlopp, under förutsättning att företagens ställning på marknaden har påverkats på ett avgörande sätt av den stödåtgärd som är föremål för det aktuella beslutet. Härav följer emellertid inte att det är uteslutet att ett företag på ett annat sätt visar att det är personligen berört, med hänvisning till speciella omständigheter som särskiljer det på ett sätt som gör att det kan jämställas med den person till vilken ett beslut är riktat (förstainstansrättens dom av den 15 september 1998 i mål T-11/95, BP Chemicals mot kommissionen, REG 1998, s. II-3235, punkt 72).
195
Sökandebolaget har gjort gällande dels att det har ingett klagomål och yttranden under det undersökningsförfarande som lett fram till att det första angripna beslutet antogs, dels att dess ställning på marknaden påverkades i väsentlig grad genom beviljandet av lånet samt av det första angripna beslutet, eftersom kommissionen i detta beslut gett de italienska myndigheterna fyra månader för att återkräva lånet. Sökandebolaget har bland annat åberopat klagomål av den 29 april 2008 till kommissionen, i vilket detta bolag hävdade att lånet fortsatte att ge det en nackdel i förhållande till Alitalia genom att dess expansion på den italienska marknaden för inrikesflyg och på flygförbindelser från Italien hindrades och att sökandebolaget lidit förluster vad gäller antal passagerare och intäkter på grund av biljettpriser som låg under kostnaderna och som Alitalia kunde erbjuda till följd av lånet. Sökandebolaget har slutligen hävdat att det önskar att beslutet delvis ska ogiltigförklaras för att förhindra att kommissionen gör liknande åsidosättanden i framtiden.
196
Det ska inledningsvis erinras om att sökandebolaget spelat en aktiv roll i det förfarande som föregått antagandet av det första angripna beslutet, genom ingivande av klagomål mot lånet till Alitalia och dess omvandling till eget kapital, omständigheter som legat till grund för kommissionens granskning. Sökandebolaget har även hörts under det formella granskningsförfarandet. Sökandebolagets yttranden har vidare påverkat hur granskningen av nämnda lån fortskridit mot bakgrund av att kommissionen antog ett beslut i vilket det slogs fast att lånet utgjorde olagligt stöd som var oförenligt med den gemensamma marknaden och skulle återkrävas hos stödmottagaren.
197
Sökandebolaget har emellertid inte visat på vilket sätt den omständigheten att lånet ska återkrävas direkt hos Alitalia och inte hos CAI har kunnat påverka dess konkurrensställning i väsentlig utsträckning. Sökandebolaget har heller inte visat att den frist som kommissionen gett Republiken Italien, vilken påstås ha gjort det möjligt att kringgå skyldigheten att återkräva stödet hos mottagaren, har påverkat dess intressen. Sökandebolaget har slutligen inte heller visat på vilket sätt det påverkats av den omständigheten att kommissionen inte har meddelat föreläggande om att avbryta utbetalningen av nämnda stöd, vilket lett till att Alitalia kunnat omvandla det till eget kapital.
198
Härav följer att sökandebolaget inte har visat att det är personligen berört av det första angripna beslutet.
199
Det ska erinras om att villkoren för upptagande till sakprövning är kumulativa. Talan ska således avvisas i den del den avser ogiltigförklaring av det första angripna beslutet, utan att det är nödvändigt att pröva huruvida sökandebolaget har ett berättigat intresse av att få saken prövad. Sökandebolaget är nämligen inte personligen berört (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 18 december 2003 i mål T-326/99, Olivieri mot kommissionen och EMEA, punkt 66).
Rättegångskostnader
200
Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Enligt artikel 87.4 första stycket i rättegångsreglerna ska vidare de medlemsstater som har intervenerat i målet bära sina rättegångskostnader.
201
Eftersom sökanden har tappat målet, ska sökanden bära sina rättegångskostnader och ersätta kommissionens och Alitalia-CAI:s rättegångskostnader.
202
Republiken Italien ska, i enlighet med artikel 87.4 i rättegångsreglerna, bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (femte avdelningen)
följande:
1)
Talan ogillas.
2)
Ryanair Ltd ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens och Alitalia – Compagnia Aerea Italiana SpA:s rättegångskostnader.
3)
Republiken Italien ska bära sina rättegångskostnader.
Papasavvas
Vadapalas
O’Higgins
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 28 mars 2012.
Underskrifter
Innehållsförteckning
Bakgrund till tvisten
A – Det administrativa förfarandet
B – Beslutet att inleda det formella granskningsförfarande som föreskrivs i artikel 88.2 EG
C – De angripna besluten
1. Beslutet om det lån som beviljats Alitalia
2. Beslutet om försäljning av Alitalias tillgångar
Förfarandet
Parternas yrkanden
Rättslig bedömning
D – Yrkandet om ogiltigförklaring av det andra angripna beslutet
1. Upptagande till sakprövning
2. Föremålet för tribunalens kontroll
3. Prövning i sak
a) Den andra grunden: Kommissionen saknade behörighet att anta ett villkorligt beslut efter en preliminär granskning
b) Grunderna att kommissionen åsidosatt sin skyldighet att inleda det formella granskningsförfarandet
Invändningarna inom ramen för den tredje grunden: Kommissionen har inte prövat samtliga relevanta egenskaper hos de anmälda åtgärderna i deras sammanhang
Invändningarna inom ramen för den fjärde grunden: Andra alternativ till försäljning av Alitaliakoncernens tillgångar har inte undersökts
Invändningarna inom ramen för den femte grunden: Kriteriet för hur en privat investerare som är verksam under normala marknadsekonomiska villkor agerar har inte tillämpats på försäljningen av tillgångarna
– Invändningarna inom ramen för den första och den femte delgrunden
– Invändningarna inom ramen för den andra delgrunden
– Invändningarna inom ramen för den tredje och den fjärde delen
Invändningarna inom ramen för den sjätte grunden: felaktig identifiering av den part som ska återbetala stödet
Invändningarna inom ramen för den första grunden: underlåtenhet att inleda det formella granskningsförfarandet
c) Grunderna att kommissionen åsidosatt motiveringsskyldigheten
E – Yrkandet om delvis ogiltigförklaring av det första angripna beslutet
Rättegångskostnader
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.