61996CC0232_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
A - Introduzione
1 La presente causa verte su riduzioni forfettarie di aiuti del FEAOG (1) contestate dalla ricorrente. Esse riguardano, da un lato, misure d'intervento per la carne bovina, dall'altro, misure di intervento nell'ambito dell'ammasso pubblico dei cereali. E' opportuno trattare i due aspetti separatamente.
2 Per quanto riguarda le misure d'intervento per la carne bovina, la riduzione in questo settore viene giustificata dalla Commissione, convenuta, con il fatto che le autorità nazionali, nell'ambito degli acquisti all'intervento, avrebbero accettato offerte multiple non consentite (offerte di gruppo o offerte collegate) (2). Esse potrebbero avere carattere speculativo. Qualora infatti vengano offerte grandi quantitativi di carne bovina all'intervento, diviene necessario ridurre detti quantitativi applicando un coefficiente (3). Poiché gli offerenti cercano ciononostante di vendere all'intervento tutta la carne da essi prodotta, essi tentano - sostiene la Commissione - l'espediente della presentazione di un'offerta gonfiata. Se un offerente prevede che verrà applicato un certo coefficiente di riduzione, aumenta in proporzione i quantitativi di carne offerti all'intervento. Se però viene fissato un coefficiente inferiore a quello previsto dall'offerente, questi dovrà fornire all'ente di intervento più carne di quella di cui in realtà dispone. Se egli non riesce a fornire almeno l'85% o il 95% dei quantitativi pattuiti con l'ente di intervento, viene parzialmente o totalmente incamerata la cauzione prestata per l'intera partita (4).
3 Ripartendo la propria offerta originaria in più offerte di minore entità presentate da prestanome, l'offerente riduce il rischio di perdere la cauzione prestata. Se anche non potesse fornire l'intero quantitativo, potrebbe quanto meno onorare una parte delle offerte di minore entità presentate, per le quali non perderebbe la cauzione. Certo, verrebbe incamerata la cauzione versata per le offerte non mantenute, che non sarebbe però calcolata sull'intero importo delle offerte che fanno capo all'interessato, bensì sui minori importi delle singole offerte inevase. L'entità della cauzione incamerata si ridurrebbe quindi e sarebbe spesso compensata dai guadagni tratti dall'operazione.
4 A giudizio della Commissione emerge chiaramente che la presentazione di più offerte favorisce la speculazione, poiché l'effetto del deposito della cauzione viene ridotto.
5 L'offerta speculativa di quantitativi gonfiati stride con le finalità dell'intervento. Questo è destinato, allorché i prezzi di mercato scendono sotto un certo minimo, a stabilizzare il mercato, ad esempio mediante acquisti di carne, e a impedire o frenare un sensibile calo dei prezzi (5). Il regolamento n. 859/89 (6) ha istituito un procedimento di aggiudicazione (7). Nell'ambito di questi bandi di gara vengono fissati i prezzi di acquisto e i quantitativi in base alle offerte presentate (8).
6 Le offerte speculative, che - come si è spiegato - sono favorite dalla presentazione di offerte multiple, impediscono a parere della Commissione l'efficace applicazione dei provvedimenti di intervento. Poiché viene offerta più carne di quella effettivamente disponibile sul mercato, anche i prezzi di acquisto e i quantitativi, che sono fissati in base alle offerte presentate, non possono più corrispondere alle caratteristiche del mercato. Le offerte speculative impediscono quindi che la Commissione abbia un'esatta panoramica del mercato. Per questo causa si deve presumere quasi con certezza, secondo la Commissione, che a causa delle offerte speculative e delle offerte «multiple» che le alimentano gli enti di intervento acquistino più carne a prezzi più alti. Si deve inoltre considerare che la presentazione di diverse offerte consente una speculazione anche sul prezzo. Acquistando quantitativi gonfiati il FEAOG sopporterebbe costi maggiori di quelli necessari a sostenere il mercato.
7 Per quanto riguarda le misure d'intervento nell'ambito dell'ammasso pubblico di cereali, la Commissione giustifica la riduzione prevista affermando di aver riscontrato, nel corso di taluni controlli, lacune nell'ammasso pubblico di cereali.
B - Fatti e contesto normativo
Misure d'intervento per la carne bovina
8 La Francia chiede, sul punto, l'annullamento della decisione della Commissione di non imputare l'importo di 76 041 440 FF a titolo di spese sostenute dalla Repubblica francese per l'esercizio 1992 nell'ambito dell'acquisto di carne bovina (in prosieguo: la «decisione») (9). Il mancato riconoscimento di tali spese risulta dall'allegato I della decisione. Tale importo corrisponde a una rettifica forfettaria del 2% delle spese per il 1992.
9 Nella sua nota conclusiva (10) la Commissione motiva questa riduzione con il fatto che il comportamento delle autorità francesi competenti sarebbe stato non conforme alle norme comunitarie e che avrebbe causato una discriminazione nei confronti dei partecipanti che hanno rispettato tali norme.
10 Nella relazione la Commissione espone, con riguardo alle offerte multiple, che risulta dai documenti come le offerte di società diverse spesso recassero lo stesso indirizzo, numero di telefono e di fax, e a volte fossero sottoscritte dalla stessa persona. Inoltre, le fatture inviate da dette aziende diverse recherebbero numeri progressivi. Pertanto, il procedimento seguito dall'offerente avrebbe dovuto essere noto all'autorità francese fin dall'inizio. Se ne desume quindi che la Francia, pur essendovi tenuta, non avrebbe effettuato alcun controllo in proposito.
11 A giudizio della ricorrente sono state invece rispettate tutte le norme in materia d'intervento. Le autorità francesi avrebbero emanato normative interne, atte a garantire l'osservanza del regolamento, secondo le quali ciascun partecipante alla gara poteva presentare soltanto un'offerta per categoria e per gara.
12 La normativa che sta alla base della presente controversia è quella dell'art. 9 del regolamento n. 859/89, che al n. 1 stabilisce: «L'offerente può partecipare all'aggiudicazione soltanto se si impegna per iscritto a rispettare le varie disposizioni relative agli acquisti in causa» (11).
13 Il numero 2 recita: «Gli interessati partecipano all'aggiudicazione presso l'organismo di intervento degli Stati membri, dove essa è aperta, consegnando l'offerta scritta dietro scontrino di ricevuta oppure mediante qualsiasi mezzo di comunicazione scritta con avviso di ricevuta accettato dall'organismo d'intervento. Essi possono presentare soltanto un'offerta per categoria e aggiudicazione» (12).
14 A giudizio della Commissione ha rilevanza nella fattispecie la distinzione delle nozioni di «offerente» e di «interessati». La differenza di terminologia lascerebbe intendere che gli interessati non possono venire equiparati agli offerenti. La nozione di «interessati» non designerebbe solo coloro che effettivamente hanno preso l'iniziativa e hanno presentato un'offerta, bensì comprenderebbe una gamma di persone molto più ampia, con la conseguenza che il divieto di presentare più di un'offerta non riguarderebbe soltanto il singolo offerente - cioè colui che effettivamente presenta l'offerta - ma tutti coloro che offrono carne proveniente da uno stesso quantitativo.
15 La ricorrente ritiene invece che le nozioni «offerente» e «interessato» indichino le stesse persone. Sarebbero state scelte due nozioni diverse solo per evitare la ripetizione del termine «offerente».
16 Specifiche condizioni relative alla validità delle offerte risultano soltanto dall'art. 11, n. 3, del regolamento (CEE) della Commissione 1, settembre 1993, n. 2456, recante modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 805/68 del Consiglio, riguardo alle misure generali e alle misure speciali di intervento nel settore delle carni bovine (13), che al momento determinante per i fatti della causa non era ancora in vigore. Tale articolo recita:
«Ciascun interessato può presentare soltanto un'offerta per categoria e per gara.
Ogni Stato membro accerta che gli interessati siano tra loro indipendenti dal punto di vista della direzione, del personale e della gestione.
Qualora esistano seri indizi del contrario, oppure che un'offerta non corrisponde alla realtà economica, l'ammissibilità dell'offerta stessa è subordinata alla presentazione, da parte dell'offerente, di adeguate prove del rispetto delle disposizioni del secondo comma.
Ove si constati che un interessato ha presentato più di una domanda, tutte le domande sono inammissibili».
17 La ricorrente - che contrariamente alla Commissione ritiene, nell'ambito del procedimento di gara intrapreso, di aver scrupolosamente osservato l'art. 9, n. 2, seconda frase - nell'ottobre 1995 ha adito l'organo di conciliazione (14). Stando alla ricorrente, tale organo, nelle sue conclusioni provvisorie allegate alla relazione conclusiva, si è espresso nei seguenti termini: effettivamente gli Stati membri non si erano attivati per fronteggiare la prassi delle offerte «multiple» che concretamente - da un punto di vista economico - provengono da un solo ed unico partecipante. Gli stessi servizi della Commissione avevano conoscenza di tale fenomeno, ma non hanno reagito prima del 1993. In queste circostanze - così prosegue l'organo di conciliazione - e considerato che tale prassi non pareva aver cagionato alcun danno finanziario al Fondo, una rettifica del 2% dei costi totali pareva difficilmente giustificabile.
18 La Commissione rileva in proposito che, contrariamente alle autorità nazionali, inizialmente essa non disponeva di tali informazioni. Poiché le offerte le vengono comunicate in modo anonimo, essa si sarebbe resa conto delle irregolarità soltanto nell'ambito dei controlli da essa stessa effettuati.
Misure d'intervento nell'ambito dell'ammasso pubblico di cereali
19 A questo proposito la Repubblica francese chiede di annullare la decisione della Commissione nei limiti in cui essa non ha riconosciuto 84 061 448 FF per misure d'intervento per i cereali. Tale importo corrisponde al 2% delle spese per costi tecnici, costi di finanziamento e altri per l'esercizio finanziario 1992. La Commissione giustifica questa riduzione con lacune riscontrate nell'ammasso pubblico di cereali.
20 Nel corso di un controllo nel giugno e luglio 1993 la Commissione ha constatato carenze nella gestione del sistema di intervento. Dopo averlo comunicato alle autorità nazionali francesi, ha annunciato, secondo quanto riferisce la ricorrente, conseguenze finanziarie nella liquidazione dei conti del 1993. Nella loro risposta del dicembre 1993 le autorità francesi indicavano una serie di provvedimenti che avrebbero adottato per migliorare il sistema dell'ammasso pubblico di cereali.
21 Secondo quanto riferisce la ricorrente, successivamente la Commissione ha comunicato che non sarebbe stata applicata alcuna sanzione economica generale, in particolare alla luce dei preannunciati miglioramenti nel sistema di gestione. Contemporaneamente la Commissione ha tuttavia preannunciato - cosa che la ricorrente non contesta - l'adozione di rettifiche finanziarie nel caso in cui i cereali immagazzinati nell'ambito dell'intervento fossero stati sostituiti da cereali provenienti dal libero mercato.
22 Nel corso di un successivo controllo nel giugno e luglio 1994 la Commissione ha constatato che le autorità francesi non avevano rimediato alle carenze riscontrate nel primo controllo. Ha quindi informato le autorità che fin dall'esercizio 1992 sarebbero state adottate rettifiche finanziarie. Dopo un ulteriore scambio di corrispondenza con la Commissione, la ricorrente si è infine rivolta all'organo di conciliazione. Secondo quanto riferisce la ricorrente, tale organo è giunto alla conclusione, nella sua relazione definitiva, che la rettifica finanziaria operata era giustificata. E' certamente deplorevole che i servizi della Commissione diano l'impressione di aver cambiato la loro posizione originaria. L'organo di conciliazione osservava comunque che le autorità francesi non avevano contestato il fatto che il loro sistema originario dovesse essere cambiato per conformarsi alle richieste della Commissione.
Ricorso e controricorso
23 A seguito della decisione della Commissione, la Repubblica francese ha infine deciso di ricorrere alla Corte di giustizia delle Comunità europee chiedendo
di dichiarare la decisione della Commissione 96/311/CEE (15), relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1992 finanziate dal FEAOG, sezione garanzia, nonché per alcune spese dell'esercizio 1993, nulla e non avvenuta nella parte in cui la Commissione ha respinto, per l'anno 1992, per la Francia:
- 76 041 440 FF di spese ammissibili corrispondenti alle misure d'intervento nel settore della carne bovina per quanto riguarda la presentazione delle offerte nell'ambito della procedura di gara;
- 86 061 448 FF di spese ammissibili corrispondenti alle misure d'intervento nell'ambito dell'ammasso pubblico dei cereali;
di considerare, in via subordinata, che gli importi di tali rettifiche sono sproporzionati;
di condannare la convenuta alle spese.
24 La Commissione ha chiesto
1) di respingere il ricorso;
2) di condannare la Repubblica francese alle spese.
C - Presa di posizione
Misure d'intervento per la carne bovina
Spirito e finalità dell'art. 9, n. 2, seconda frase.
25 La ricorrente osserva in primo luogo che la Commissione ha erroneamente interpretato l'art. 9, n. 2, seconda frase. Questa disposizione stabilisce soltanto che ogni persona fisica o giuridica che si presenti all'autorità come offerente deve presentare una sola offerta. Quanto ad eventuali collegamenti tra i singoli offerenti, cui si dovrebbe prestare attenzione, il regolamento n. 859/89 nulla dice. Né sono poste particolari condizioni relative alla validità dell'offerta. L'autorità nazionale ha verificato, asserisce la ricorrente, che i diversi offerenti fossero, di volta in volta, persone giuridiche registrate. In Francia non è stato accertato se le singole imprese che hanno presentato un'offerta appartenessero eventualmente allo stesso gruppo in quanto non ve ne era la necessità.
26 Quand'anche un tale esame fosse stato effettuato, il regolamento n. 859/89 non avrebbe fornito alla ricorrente alcun fondamento giuridico per respingere tali offerte collegate.
27 Secondo la giurisprudenza della Corte, ricorda la ricorrente, gli Stati membri devono dimostrare che ricorrono le condizioni per ricevere il finanziamento. Facendo riferimento al sistema nazionale di controllo, la ricorrente afferma che si può dimostrare come ciascun offerente rappresenti un'impresa singola e autonoma. Ciò non è contestato nemmeno dalla Commissione, la quale afferma tuttavia che tale elemento non è sufficiente, in quanto per conseguire le finalità dell'intervento occorre che le società siano reciprocamente indipendenti dal punto di vista economico.
28 A parere della ricorrente, in un caso del genere, l'onere della prova incombe alla Commissione. Essa non avrebbe dimostrato che la prassi seguita in Francia abbia comportato una perturbazione del meccanismo di intervento.
29 Secondo la giurisprudenza della Corte, «il FEAOG finanzia solo le restituzioni concesse e gli interventi effettuati in conformità delle norme comunitarie, nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli (...)» (16). A questo proposito incombe alla Commissione l'onere di provare l'esistenza di una violazione delle norme sull'organizzazione comune dei mercati agricoli (17).
30 La Corte di giustizia inoltre, quanto alle prescrizioni circa la formulazione delle norme, ha dichiarato quanto segue: «Poiché una norma la cui inosservanza comporti necessariamente conseguenze pecuniarie dev'essere sufficientemente chiara e precisa, la Commissione non poteva fondarsi sulla formulazione della sottovoce (...) per imporre, al momento della liquidazione dei conti del FEAOG, un'interpretazione non imposta dal senso comune delle parole impiegate» (18).
31 Si deve quindi stabilire se la formulazione dell'art. 9, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 859/89 risponda a queste esigenze oppure se ammetta un'interpretazione come quella che ne fornisce la Commissione. A questo proposito appare utile anzitutto esaminare come la Commissione vorrebbe interpretare l'art. 9, n. 2, secondo comma. Nelle memorie si parla sovente di «offerte multiple». Dette offerte non possono essere quelle che provengono dallo stesso offerente sotto un solo nome. Queste offerte d'altra parte non sono ammesse nemmeno in Francia. Come si desume ulteriormente dalle memorie, la Commissione d'altro canto non contesta ogni genere di rapporto tra le singole offerte. Ad esempio, essa dichiara che, se una persona gestisce due macelli amministrativamente distinti, ciascuno di questi macelli può presentare una propria offerta. Come ha osservato la Commissione in udienza, l'art. 9, n. 2, secondo comma, vieta, a suo parere, semplicemente le offerte che si riferiscono alla stessa partita di carne. Un interessato che offra la sua carne non solo direttamente, ma anche tramite prestanome, pone quindi in non cale le norme comunitarie e deve venire bloccato dalle autorità degli Stati membri.
32 La Commissione ricorda che, secondo la giurisprudenza della Corte, ogni normativa deve venire interpretata non solo in base alla sua lettera, ma anche al suo spirito ed alla sua finalità (19). Di conseguenza, la Commissione sostiene che il regolamento ora in contestazione sarebbe svuotato della sua finalità se fosse possibile presentare offerte tramite prestanome ed aggirare così il divieto.
33 La pratica seguita negli acquisti all'intervento in Francia - come si è visto - ha pregiudicato, secondo la Commissione, il sistema di intervento. L'acquisto di quantitativi eccessivi ha provocato più spese di quanto fosse necessario per sostenere il mercato. Inoltre non è garantita a tutti gli interessati la parità di accesso sancita dall'art. 6, n. 6, del regolamento n. 805/68 nella versione del regolamento n. 571/89.
34 L'art. 9, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 859/89 dovrebbe quindi, in base al suo spirito e alla sua finalità, venir interpretato nel senso che non è possibile ostacolare le misure di intervento. Qualora più offerte si riferiscano allo stesso quantitativo di carne, esse provengono in realtà da un unico offerente. Siffatte offerte sarebbero quindi inammissibili.
35 A giudizio della Commissione ciò si desume anche dal tenore della norma. A questo proposito, si deve osservare che una diversità di definizione al n. 1 e al n. 2 dell'art. 9 potrebbe far pensare decisamente a un senso diverso. Se ne potrebbe dedurre che non è sufficiente controllare se la persona che effettivamente presenta l'offerta presenti un'offerta unica, cioè se ogni volta ci si trovi di fronte ad una persona (giuridica) indipendente. Si potrebbe quindi intendere il termine interessato come colui che intende vendere la sua carne all'intervento. Questa persona - come abbiamo visto - non deve necessariamente identificarsi con l'offerente, cioè con colui che presenta materialmente l'offerta. Se, ad esempio, la carne viene offerta tramite prestanome, ci troviamo di fronte a più offerenti, ma ad un solo interessato. Se si considera però l'uso delle due nozioni in altri regolamenti che disciplinano i provvedimenti di intervento per la carne bovina, si constata che la differenza di cui si è testé parlato non viene sempre rispettata. Ad esempio, nel primo `considerando' del regolamento n. 2271/90 (20) si osserva che «è d'uopo disporre che ogni concorrente possa presentare un'unica offerta per categoria e per gara». Del pari l'art. 11, n. 3, del regolamento n. 2456/93, che ha sostituito l'art. 9 del regolamento n. 859/89, usa, in relazione alla presentazione dell'offerta, ora il termine «interessato», ora il termine «offerente» (21).
36 Dalla distinzione tra «offerente» ed «interessato» di cui all'art. 9 non è possibile trarre altre conclusioni.
37 Più fruttuoso è tuttavia l'esame dei regolamenti che hanno preceduto quello ora in contestazione. Ad esempio nel 1990 è stata istituita la possibilità di presentare più offerte a diversi prezzi. Con il regolamento n. 1282/90 (22) l'art. 9, n. 2, secondo comma, è stato redatto come segue:
«Essi possono presentare varie offerte, con prezzi diversi, per categoria e per aggiudicazione».
38 Questo regolamento però è stato abrogato già nell'agosto del 1990. Il corrispondente regolamento n. 2271/90 al primo `considerando' osservava: «sulla scorta dell'esperienza acquisita è d'uopo disporre che ogni concorrente possa presentare un'unica offerta».
39 A giudizio della ricorrente da questa normativa non è possibile trarre alcuna conclusione per la fattispecie in esame. Scopo del regolamento n. 1282/90 era - essa sostiene - quello di migliorare la normativa esistente e di ammettere la possibilità che lo stesso offerente presentasse diverse offerte a prezzi diversi. Dopo l'abrogazione di tale normativa, il regolamento n. 859/89 si limiterebbe a prevedere che lo stesso offerente può presentare un'unica offerta. Non vi sarebbero altre condizioni. Contemporaneamente, dopo l'abrogazione della disciplina del regolamento n. 1282/90, è però chiaro che l'offerente non può più presentare diverse offerte per la stessa partita di carne. Quindi, scopo della disciplina qui contestata dell'art. 9, n. 2, secondo comma, è, comunque, quello di impedire che la stessa partita di carne venga offerta più volte. Questa disciplina perde ogni senso se è possibile eluderla senza problemi ricorrendo a prestanome.
40 Ciò doveva essere noto anche alla ricorrente allorché ha accettato le offerte. In primo luogo ogni norma viene svuotata di contenuto qualora la si possa eludere, ad esempio - come si sostiene qui - offrendo la stessa partita di carne da parte di più persone. D'altro canto, anche la ricorrente conosceva gli obiettivi di intervento. Sotto questo aspetto doveva anch'essa rendersi conto che stride con la finalità dell'intervento il fatto che le partite di carne sul mercato vengano offerte più volte.
41 Inoltre la Corte ha dichiarato che, anche in casi in cui il diritto comunitario per effetto di un'interpretazione fornita in buona fede dalle autorità nazionali è stato applicato in un modo obiettivamente scorretto, in virtù degli artt. 2 e 3 del regolamento n. 729/70 (23) le relative spese rimangono a carico degli Stati membri (24). Questa interpretazione restrittiva dei presupposti per l'imputazione delle spese a carico del FEAOG è inevitabile, secondo la Corte,
data la finalità del regolamento n. 729/70. Poiché la messa in atto della politica agricola comune deve garantire la parità tra i cittadini degli Stati membri, le autorità nazionali di uno Stato membro non possono, interpretando ampiamente una determinata norma, favorire gli operatori nazionali nei confronti di quelli di altri Stati membri nei quali si pratica un'interpretazione più restrittiva (25).
42 La ricorrente ricorda giustamente che l'art. 9, n. 2, secondo comma, di detto regolamento non contiene una disciplina che definisca la figura dei singoli offerenti né quali debbano essere i rapporti tra di loro. Ciò tuttavia non è necessario. Dallo spirito e dalla finalità dell'art. 9, n. 2, secondo comma, si desume che è vietato offrire carne tramite prestanome. La ricorrente non può limitarsi a sostenere che in base al tenore dell'art. 9 non aveva l'obbligo di accertare se sussistevano collegamenti tra i singoli offerenti. Quest'ultimo punto riguarda soltanto la questione relativa al modo di controllare l'osservanza di un divieto come quello sancito dall'art. 9, n. 2, secondo comma.
43 Si deve quindi concordare con la Commissione allorché dichiara che l'art. 9, n. 2, secondo comma, vieta anche le offerte presentate da persone giuridiche diverse ma sempre per la stessa partita di carne, potendosi in tal caso presumere che le offerte vengano presentate da prestanome.
44 Pertanto, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, esiste anche un fondamento giuridico per rifiutare offerte di questo genere, vale a dire il summenzionato art. 9, n. 2, secondo comma.
Obbligo di controllo da parte dello Stato membro
45 A giudizio della Commissione la riduzione operata nell'ambito della liquidazione dei conti è giustificata, poiché la ricorrente non ha fatto in modo che la detta normativa venisse rispettata.
46 E' pacifico che in Francia il controllo sulle offerte è stato esercitato solo per accertare che provenissero da persone giuridiche diverse. Un ulteriore controllo non è stato effettuato. In prosieguo si dovrà quindi esaminare se in base a ciò si possa presumere un'inosservanza di una norma comunitaria da parte della ricorrente, in quanto la Commissione non fornisce alcun esempio concreto di offerte effettivamente presentate tramite prestanome.
47 Peraltro, la Commissione non può produrre una prova di tal genere proprio perché la ricorrente non ha effettuato alcun controllo in questo senso. E' stato semplicemente controllato che le offerte provenissero da persone (giuridiche) indipendenti. La Commissione quindi non dispone di alcun elemento per controllare più particolareggiatamente la situazione. Vero è che la Commissione può esercitare controlli diretti, tuttavia, secondo la giurisprudenza della Corte, l'effettuazione del finanziamento FEAOG è in primo luogo compito delle amministrazioni nazionali, che devono vegliare al rigoroso rispetto delle norme comunitarie. La Corte ha inoltre dichiarato: «Tale sistema, fondato sulla fiducia, non richiede nessun controllo sistematico da parte della Commissione; controllo che quest'ultima non potrebbe d'altronde materialmente svolgere (...). Solo lo Stato membro è infatti in grado di conoscere e determinare con precisione i dati necessari per l'elaborazione dei conti FEAOG, mentre la Commissione non è abbastanza vicina agli operatori economici per poterne ottenere le informazioni di cui essa ha bisogno» (26).
48 Poiché la Commissione in sede di liquidazione dei conti del FEAOG deve far assegnamento sui dati forniti dagli Stati membri, non le è possibile in questa sede portare un esempio di irregolarità nell'ambito delle gare. Essa può - e deve - solo dimostrare che la ricorrente non ha controllato tutti i presupposti necessari per l'osservanza delle norme in materia. Essa lo ha dimostrato, tanto più che la ricorrente stessa non contesta il fatto che, anche nella registrazione delle imprese, non è possibile impedire che persone giuridicamente diverse, in forza dei vincoli economici tra loro esistenti, possano depositare offerte associate.
49 Per accertare se sia con ciò dimostrata una violazione da parte della ricorrente del diritto comunitario occorre esaminare inoltre se la ricorrente fosse tenuta ad effettuare ulteriori controlli. In proposito occorre richiamare il regolamento n. 729/70. Nel preambolo di questo regolamento si dice tra l'altro: «Devono essere adottate misure per prevenire e perseguire ogni irregolarità (...)» (27). L'ottavo `considerando' recita: «Le spese della Comunità devono formare oggetto di controlli approfonditi; a complemento dei controlli che gli Stati membri effettuano di loro iniziativa e che restano essenziali, occorre prevedere verifiche da parte di agenti della Commissione nonché la facoltà per quest'ultima di appellarsi agli Stati membri».
50 L'art. 8 del regolamento, che si ispira a questi `considerando', al n. 1 dispone quanto segue:
«Gli Stati membri adottano, in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per:
- accertare se le operazioni del Fondo siano reali e regolari;
- prevenire e perseguire le irregolarità;
- recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenza.
(...)».
51 Secondo la giurisprudenza della Corte spetta alle amministrazioni nazionali vegliare alla scrupolosa osservanza delle norme comunitarie (28). La portata di questo obbligo degli Stati membri nell'ambito del finanziamento del FEAOG è stata definita dalla Corte nella sentenza Exportslachterijen van Oordegem. A proposito dell'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70 nella detta sentenza si dichiara:
«Questa disposizione, che, in questo particolare settore, costituisce espressione degli obblighi imposti agli Stati membri dall'art. 5 del Trattato, definisce, secondo la giurisprudenza della Corte, i principi in base ai quali la Comunità e gli Stati membri debbono provvedere all'attuazione delle decisioni comunitarie e d'intervento nel settore agricolo finanziate dal FEAOG, nonché alla lotta alle frodi e alle irregolarità connesse con tali operazioni (sentenza BayWa, già citata, punto 13).
Detto articolo impone così agli Stati membri l'obbligo generale di prendere le misure necessarie per assicurarsi dell'effettività e della regolarità delle operazioni finanziate dal FEAOG, sebbene la normativa comunitaria in materia non imponga esplicitamente agli Stati membri di istituire questa o quella misura di controllo (sentenza 12 giugno 1990, causa C-8/88, Germania/Commissione, Racc. pag. I-2321, punti 16 e 17)» (29).
52 Ne consegue che può sussistere un obbligo per gli Stati membri di eseguire controlli anche se detto obbligo non è espressamente prescritto dalla disciplina in materia.
53 Sorge quindi il problema se nella fattispecie la ricorrente fosse tenuta a procedere ad ulteriori controlli, cioè se lo Stato membro potesse o dovesse fare qualcosa di più e, in caso positivo, che cosa.
54 Come ha osservato la Commissione, il pregiudizio per il Fondo è costituito dal fatto che la presentazione di più offerte da parte di un interessato tramite prestanome favorisce la presentazione di offerte speculative. Se si considera ora come la Commissione procede per reprimere le offerte speculative in sé, ci si può chiedere se la ricorrente fosse tenuta ad adottare ulteriori provvedimenti.
55 Per impedire offerte speculative nelle quali in previsione di un certo coefficiente di riduzione viene offerta una partita di carne superiore a quella disponibile l'art. 10, n. 1, ha istituito una cauzione di garanzia (30), destinata ad «assicurare la serietà delle offerte e l'osservanza delle condizioni previste» (31). Ciò significa che sotto questo aspetto gli Stati membri devono soltanto provvedere a che vengano versate le cauzioni corrispondenti. Non devono invece controllare se l'offerente ha offerto all'intervento un quantitativo di carne che supera la sua disponibilità.
56 Nella fattispecie si trattava però di una disciplina integrativa che doveva essere osservata e non poteva essere elusa: l'interessato che intendesse vendere la sua carne all'intervento non poteva presentare più offerte. Ciò risultava dallo spirito del sistema di intervento. Vero è che l'idea ha preso forma solo più tardi nella disciplina del regolamento n. 2456/93 (32). Ciò però non toglie che già in precedenza il concetto dovesse essere noto.
57 Non resta quindi che tener conto del fatto che la ricorrente avrebbe dovuto eseguire controlli più accurati per accertare se le offerte ricevute provenivano effettivamente da un unico offerente. Ciò vale a maggior ragione in considerazione dei chiari indizi, già citati, di collegamenti tra i singoli offerenti. Anche se da questi indizi non era possibile desumere con certezza che fosse stata commessa un'infrazione alla disciplina dell'art. 9, n. 2, secondo comma, essi erano però tali da rendere necessario un controllo più accurato, e questo è il nocciolo della questione.
58 La ricorrente ha sostenuto che un tale controllo non poteva essere effettuato in quanto le date per la macellazione erano successive al deposito dell'offerta. Non era quindi possibile accertare dove si trovasse la carne offerta, giacché essa non esisteva ancora sotto forma di carne, bensì stava ancora al pascolo. Occorre dire in proposito che questa non era l'unica possibilità di accertare se le offerte fossero presentate da prestanome. Si poteva ad esempio esaminare in quale rapporto stessero tra di loro i singoli offerenti, e se ciascuno di loro fosse in grado di offrire carne propria. In tal senso, il regolamento n. 2456/93 prevede che gli Stati membri accertino che gli interessati siano tra loro indipendenti dal punto di vista della direzione, del personale e della gestione (33). Un controllo di questo genere avrebbe potuto essere effettuato anche prima dell'entrata in vigore del regolamento del 1993. Come abbiamo dimostrato, un obbligo di controllo da parte degli Stati membri può sussistere anche se non è espressamente prescritto dalla disciplina in materia. Nel nostro caso questo obbligo risultava, ben prima della disciplina dettata dal regolamento n. 2456/93, dalla finalità dell'intervento. Sotto questo aspetto è importante che lo Stato membro controlli se effettivamente sono state offerte diverse partite di carne. Il modo in cui esercitare questo controllo è lasciato alla sua discrezionalità. Non era necessario che la Commissione emanasse una disciplina specifica in materia. Per questo motivo non si può nemmeno presumere che la Commissione - come sostiene la ricorrente - intenda applicare retroattivamente il regolamento n. 2456/93 al caso di specie.
59 Si deve quindi constatare che la ricorrente avrebbe dovuto esercitare controlli più accurati, ma non lo ha fatto.
Prova del danno per il FEAOG: Onere della prova
60 Occorre accertare nel prosieguo se l'accaduto giustifichi una riduzione nell'ambito della liquidazione dei conti, come operata dalla Commissione. A parere della ricorrente la giustificazione non vi sarebbe, in quanto il Fondo non avrebbe subito alcun danno.
61 Per rispondere a tale domanda occorre prendere in considerazione la giurisprudenza della Corte in materia di prova del danno e di onere della prova nell'ambito delle liquidazioni dei conti FEAOG. In proposito la Corte ha dichiarato che il FEAOG finanzia solo le restituzioni concesse e gli interventi effettuati nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli in conformità delle norme comunitarie (34). Infine - così continua la Corte - nei casi in cui la Commissione rifiuta di porre a carico del FEAOG talune spese, in quanto sono state provocate da infrazioni alla disciplina comunitaria imputabili ad uno Stato membro, spetta a quest'ultimo dimostrare che sussistono i presupposti per ottenere il finanziamento negato dalla Commissione (35).
62 Occorre quindi chiedersi quali siano i requisiti cui è sottoposta la relazione della Commissione per quanto riguarda l'insorgere di un danno economico. Secondo la giurisprudenza della Corte, nell'ipotesi in cui risultasse impossibile accertare con precisione l'entità dell'aumento delle spese figuranti su una voce di bilancio del FEAOG conseguente ad una misura nazionale incompatibile con il diritto comunitario, la Commissione non «può far altro che» negare il finanziamento di tutte le spese in questione, restando quindi esclusa ogni riduzione percentuale (36).
63 Proprio questo potrebbe essere il caso che ricorre nella fattispecie, in quanto la Commissione, appunto in mancanza dei necessari controlli, non ha potuto accertare in che misura il comportamento della ricorrente abbia determinato un danno per il FEAOG. Si possono a questo punto formulare soltanto ipotesi sui costi che non avrebbero dovuto essere sostenuti qualora la ricorrente avesse effettuato regolari controlli.
64 D'altro canto la Corte, in un caso in cui la Commissione aveva messo in discussione la correttezza dei conti trasmessile da uno Stato membro, ha dichiarato che: «La Commissione è infatti obbligata non a dimostrare esaurientemente l'inesattezza dei dati trasmessi dagli Stati membri, bensì a corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito delle cifre comunicate dalle amministrazioni nazionali. Questo temperamento dell'onere della prova, di cui gode la Commissione, è dovuto al fatto che (...) è lo Stato che dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari per la liquidazione dei conti FEAOG, ed è quindi lo Stato che deve fornire la prova più circostanziata ed esauriente della veridicità dei propri dati nonché, eventualmente, dell'inesattezza del calcolo della Commissione» (37).
65 Questo caso non è certo direttamente paragonabile alla fattispecie, giacché la Commissione non contesta alla ricorrente che i conti trasmessile siano errati. Il fatto è che tali conti avrebbero potuto essere diversi se la ricorrente avesse effettuato sufficienti controlli. Anche qui, tuttavia, la Commissione non solo ha affermato l'esistenza di un danno in capo al FEAOG, ma anzi ha mostrato che e in che modo la ricorrente ha violato il diritto comunitario. Ha inoltre chiarito come ciò abbia potuto favorire una speculazione da parte degli offerenti. Ha infine spiegato che ciò potrebbe aver comportato un'erronea valutazione del mercato e, pertanto, l'acquisto di quantitativi eccessivi di carne bovina, eventualmente a prezzi maggiorati. La Commissione ha quindi sotto ogni aspetto reso credibile che sia stato cagionato un danno al FEAOG.
66 Un onere probatorio più esteso non può essere imposto alla Commissione, giacché ricorrono anche nel presente caso i suesposti motivi per un temperamento dell'onere della prova. Né può escludersi con certezza che il comportamento della ricorrente abbia messo a repentaglio il funzionamento dell'intera organizzazione di mercato.
67 Spetta quindi alla ricorrente - come risulta dalla sentenza citata al paragrafo 61 - dimostrare che il comportamento contestatole non ha determinato un aumento delle spese nell'ambito del FEAOG. La ricorrente afferma che la riduzione del 2% non può essere giustificata con il fatto che hanno avuto luogo speculazioni nell'ambito degli acquisti all'intervento. Le offerte multiple non avrebbero dato luogo ad una spirale al ribasso dei prezzi negli acquisti all'intervento. Tuttavia, ciò non viene sostenuto nemmeno dalla Commissione. Essa afferma invece che, a causa delle speculazioni, la carne è stata acquistata dall'organismo d'intervento a prezzi più elevati del necessario.
68 La ricorrente sostiene inoltre che il rischio nelle speculazioni è sempre elevato e che esso non dipende dalla presentazione di offerte multiple. La cauzione da versare per un determinato quantitativo di carne rimarrebbe sempre la stessa, indipendentemente dal fatto che siano presentate una o più offerte. Ciò è incontestabile. La ricorrente trascura però il fatto che l'entità delle cauzioni incamerate, come precedentemente dimostrato, può risultare ridotta nel caso di offerte multiple.
69 La ricorrente afferma inoltre che la Commissione non ha mai dimostrato che vi sia stato un concreto rischio per il Fondo. Essa avrebbe formulato soltanto riflessioni a carattere ipotetico e teorico. Tuttavia, come già dimostrato, di più la Commissione non poteva né doveva fare.
70 Secondo la ricorrente, i prezzi d'offerta comunicati alla Commissione non erano maggiorati, anzi spaziavano tra il prezzo di mercato e il prezzo massimo fissato dalla Commissione. A parere della ricorrente, la Commissione era quindi assolutamente in grado di valutare la situazione del mercato. Se ciò non fosse stato, gli acquisti all'intervento avrebbero dovuto condurre ad un aumento del prezzo di mercato. Tuttavia, ciò non è accaduto.
71 Come correttamente espone la Commissione, il ruolo dell'intervento è quello di sostenere il mercato. In proposito è dubbio se i suoi effetti possano essere tali - anche in caso di acquisto maggiorato - da condurre ad un simile aumento dei prezzi. Inoltre, la ricorrente fa riferimento solo alla questione del prezzo di acquisto. Almeno altrettanto importante, se non addirittura più importante, è la questione se sia stata acquistata più carne di quanto necessario a sostegno del mercato. Indipendentemente dal prezzo, le offerte multiple possono, a questo proposito, condurre ad una valutazione erronea.
72 Né si può condividere il parere della ricorrente secondo il quale la Commissione poteva controllare e i prezzi d'acquisto e i quantitativi da acquistare fissando un coefficiente di riduzione. Certamente la Commissione ha questa possibilità. Tuttavia, anche il coefficiente di riduzione si orienta secondo il quantitativo di carne offerta. Pertanto esso non è idoneo a impedire un errore di valutazione, bensì può eventualmente costituirne l'espressione.
73 Pertanto la ricorrente non ha dimostrato che la prestazione di offerte multiple non ha determinato un aumento del rischio per il Fondo. Occorre in proposito sottolineare anche che la ricorrente ha persino dichiarato, in udienza, che il rischio di perdita della garanzia in caso di offerte multiple è più ridotto.
74 Poiché la Commissione ha in tal modo reso quanto meno plausibile che il comportamento della ricorrente possa aver determinato un danno per il FEAOG, spetta alla ricorrente dimostrare che ciò non è accaduto.
75 Una ripartizione dell'onere della prova quale quella proposta nella fattispecie appare appropriata anche alla luce di altre sentenze della Corte in materia di liquidazione dei conti. In proposito la Corte ha dichiarato che, nei casi in cui la normativa comunitaria subordina la corresponsione dell'aiuto all'osservanza di talune formalità di prova o di controllo, l'aiuto corrisposto non tenendo conto di tale condizione non è conforme al diritto comunitario e la relativa spesa non può quindi essere posta a carico del FEAOG, anche se è dimostrato che non è stata commessa alcuna irregolarità sostanziale (38).
76 Sempre a proposito del rispetto di formalità, la Corte ha dichiarato che: «E' sufficiente constatare che, tenuto conto del carattere essenziale delle formalità che non sono state rispettate, dell'impossibilità di controllare il rispetto del termine entro il quale i prodotti dovevano essere esportati e, perciò, della probabilità di perdite o addirittura frodi ai danni del bilancio comunitario, l'importo non ammesso dalla Commissione, limitato al 2% delle spese in questione, non può essere considerato eccessivo e sproporzionato» (39). Ne deriva che anche la mera probabilità di perdite può essere presa in considerazione come criterio di giudizio. Una siffatta probabilità è presente anche nella fattispecie, alla luce dei menzionati indizi nonché della carenza di controlli.
77 Resta quindi soltanto da chiedersi se la ricorrente sia in grado di dimostrare che non si è prodotto alcun danno per il FEAOG.
78 La ricorrente afferma inoltre che nel periodo indicato soltanto in pochissimi casi le garanzie sono state acquisite. Ne consegue, a suo parere, che non può essere avvenuta alcuna vasta speculazione con riferimento alle offerte. Secondo la Commissione ciò dimostra appunto con quanto successo la prassi delle offerte multiple riduca il rischio per il singolo offerente.
79 Questa tesi non mi vede affatto concorde. Come afferma la Commissione, la prassi delle cosiddette offerte multiple consente all'offerente di speculare presentando diverse offerte, in quanto, nel caso di una speculazione erronea, la perdita - essendo la cauzione minore nel caso di quantitativi inferiori - risulta ridotta.
80 Anche a parere della Commissione la prassi delle cosiddette offerte multiple non conduce necessariamente ad una riduzione dei casi in cui la cauzione resta acquisita. D'altra parte, però, dalla circostanza che solo in pochi casi la cauzione è stata incamerata non discende necessariamente che non sia stata venduta all'intervento più carne del necessario. Quegli offerenti che avevano presentato un'offerta gonfiata facendo assegnamento su un coefficiente di riduzione più elevato potevano anche evitare di perdere la cauzione acquistando il quantitativo di carne mancante sul libero mercato. Ciò non rientra certo nello spirito del sistema di intervento, ma viene spesso praticato, come risulta dalle osservazioni delle parti. Così, ai sensi dell'art. 12, n. 1, del regolamento n. 859/89, un'offerta viene rifiutata se il prezzo proposto è superiore al prezzo massimo fissato per l'aggiudicazione in questione. Un quantitativo di carne rifiutato per tale motivo potrebbe quindi essere acquistato dall'offerente che abbia offerto più carne di quanta ne avesse a disposizione. La Commissione vi ravvisa inoltre una violazione dell'art. 12, n. 2, del regolamento n. 859/89, che prevede l'intrasmissibilità dei diritti e degli obblighi derivanti dall'aggiudicazione.
81 Anche l'argomento della ricorrente secondo cui a causa delle presunte offerte multiple i prezzi sarebbero variati di pochi franchi soltanto nulla toglie al fatto che si sia giunti a speculazioni ed eventualmente a un danno a carico del FEAOG. La speculazione mediante indicazione di prezzi diversi è solo un aspetto che viene contestato dalla Commissione. In realtà, la speculazione avviene soprattutto in relazione alle offerte maggiorate. Il fatto che ciò non possa essere escluso, e che possa eventualmente cagionare un danno al Fondo, non può essere confutato dalla tesi della ricorrente.
82 Risulta quindi stabilito che la ricorrente non è stata in grado di confutare gli argomenti della Commissione in ordine al danno economico a carico del FEAOG.
Possibilità di un calcolo forfettario del danno economico
83 La ricorrente contesta inoltre il calcolo forfettario, effettuato dalla Commissione, del danno economico. Non essendovi nella fattispecie alcun nesso con un danno, si tratterebbe piuttosto di una sanzione.
84 Occorre rilevare in proposito che a torto la ricorrente parte dal presupposto che nella fattispecie non possa essere stabilito alcun nesso con un danno. Come sopra dimostrato (40), non è possibile escludere un danno a carico del FEAOG. Del resto è sufficiente richiamarsi alla giurisprudenza della Corte che riguarda casi nei quali la Commissione non nega il riconoscimento di tutte le spese viziate da irregolarità ma cerca di constatare gli effetti finanziari della condotta illecita operando un ricalcolo. Tali calcoli si fondano su una stima della situazione che si sarebbe verificata sul mercato in questione in assenza della violazione. In queste ipotesi - prosegue la Corte - spetta allo Stato membro dimostrare che sussistono i presupposti per il finanziamento che la Commissione ha rifiutato (41). Spetta quindi anche in tal caso alla ricorrente dimostrare l'inesattezza del giudizio della Commissione. Come si è visto, essa non è stata in grado di farlo.
Linee direttrici della Commissione (Relazione del gruppo Belle)
85 La ricorrente afferma infine, in subordine, che la riduzione del 2% sarebbe sproporzionata, non essendo sorto alcun rischio di perdita per il Fondo. Tale tesi non può essere accolta giacché, come dimostrato, un rischio finanziario a carico del fondo si è effettivamente prodotto.
86 La ricorrente deduce inoltre che la riduzione sarebbe sproporzionata anche nei confronti degli altri Stati membri. La Commissione stessa avrebbe sostenuto che, nel caso della Francia, le infrazioni sarebbero state meno gravi che in altri Stati membri. Tuttavia, essa avrebbe previsto per tutti gli Stati membri una riduzione del 2%, ancorché in alcuni casi per due anni, laddove la riduzione nel caso della Francia si limiterebbe al 1992. Ciò considerato - prosegue la ricorrente - non avrebbe dovuto essere apportata alcuna rettifica, tanto più che il rischio per il Fondo sarebbe stato minimo.
87 Correttamente la Commissione rinvia in proposito alla giurisprudenza della Corte, secondo la quale il finanziamento delle spese può venire rifiutato anche integralmente allorché non è possibile constatare esattamente le conseguenze finanziarie di un provvedimento incompatibile con il diritto comunitario (42).
88 In caso di liquidazione forfettaria, la Commissione, su proposta di un gruppo interdirezionale, ha adottato alcune linee direttrici (Relazione del gruppo Belle). In questo ambito vengono proposte riduzioni del calcolo forfettario in base a 3 possibili percentuali:
- 2%, se le carenze si limitano a punti del sistema di controllo di scarsa importanza oppure riguardano l'esecuzione di controlli che non erano strettamente necessari a garantire la regolarità delle spese, sicché si può presumere che vi sia un rischio non elevato di perdite per il Fondo;
- 5%, se le carenze riguardano elementi più importanti del sistema di controllo oppure l'esecuzione di controlli importanti per la garanzia della regolarità delle spese, sicché è ragionevole presumere che vi sia un serio rischio di perdite per il Fondo;
- 10%, se le carenze riguardano la totalità o gli elementi fondamentali del sistema di controllo oppure l'esecuzione di controlli essenziali per la garanzia della regolarità delle spese, sicché è ragionevole presumere che vi sia un elevato rischio di gravi perdite.
89 Le linee direttrici di cui sopra prevedono altresì che nessuna rettifica debba essere apportata in casi di carenze poco rilevanti in cui il rischio di perdite viene valutato come minimo. Ciò vale in particolare per i casi in cui le autorità nazionali, non appena riscontrate le carenze, abbiano intrapreso iniziative efficaci per rimediarvi, nonché per i casi in cui le carenze siano riconducibili a difficoltà nell'interpretazione dei testi comunitari.
90 Anche volendo ammettere che le carenze riscontrate nel sistema di controllo si fondino su una difficoltà d'interpretazione dell'art. 9, n. 2, seconda frase, del regolamento n. 859/89, occorre comunque tener presente che nella fattispecie non ricorre il presupposto indicato nelle citate linee direttrici, vale a dire quello di una carenza di controlli (solo) minore. Le lacune nel sistema di controllo non sono trascurabili; anzi, non vi era proprio nessun controllo per accertare se la stessa partita di carne venisse offerta ripetutamente tramite prestanome. In considerazione di questo fatto e del rischio finanziario che ne è derivato pare corretto e proporzionato il defalco del 2% praticato dalla Commissione.
91 La ricorrente deduce inoltre che la Commissione non poteva estendere la riduzione del 2% alla voce di bilancio relativa al deprezzamento. La mancata osservanza di singole condizioni relative alla presentazione delle offerte non avrebbe alcun effetto sulle condizioni di magazzinaggio. Una rettifica finanziaria del genere non avrebbe alcun nesso con il rischio economico che si sarebbe verificato a carico del Fondo.
92 In proposito la Commissione afferma che i costi connessi al deprezzamento sarebbero direttamente collegati, nella misura del 50-55%, con il valore dei quantitativi acquistati. Non si vede quindi, a parere della Commissione, come si possano separare le perdite connesse al deprezzamento dalle altre voci afferenti. Questa tesi deve essere condivisa. Quanta più carne - eventualmente sulla base di offerte maggiorate - viene acquistata all'intervento, tante più perdite si verificano a causa del suo deprezzamento.
93 La ricorrente non è stata quindi in grado di dimostrare che le valutazioni della Commissione in ordine alla rettifica finanziaria da applicare alla liquidazione dei conti sono errate.
94 Si deve quindi ritenere che siano inconsistenti le obiezioni avanzate dalla ricorrente avverso la decisione della Commissione.
Misure d'intervento nell'ambito dell'ammasso pubblico dei cereali
95 In proposito la ricorrente impugna la decisione della Commissione sotto tre profili. In primo luogo, afferma che i provvedimenti adottati dalle autorità francesi nell'ambito delle misure d'intervento per i cereali erano sufficienti. La Commissione ritiene al contrario che, a causa delle carenze sussistenti nel sistema di controllo, il Fondo sia stato esposto a un rilevante rischio finanziario.
96 A sostegno del suo argomento la ricorrente afferma che alcune delle misure richieste dalla Commissione non sono previste nella corrispondente normativa comunitaria.
97 In proposito occorre far riferimento all'art. 6 del regolamento (CEE) della Commissione 19 marzo 1992, n. 689, che stabilisce le procedure e le condizioni di presa in consegna dei cereali da parte degli organismi d'intervento (43). Ai sensi di tale norma: «Gli organismi d'intervento adottano, ove necessario, procedure e condizioni complementari per la presa in consegna, compatibili con le disposizioni del presente regolamento, in considerazione delle condizioni specifiche esistenti nello Stato membro cui appartengono; (...)».
98 A prescindere da quanto sopra, spetta comunque - come già detto - agli Stati membri eseguire i controlli necessari nell'ambito del FEAOG, anche qualora non siano espressamente previsti nel testo della corrispondente normativa.
99 La ricorrente deduce inoltre che le misure da essa previste erano sufficienti e che i controlli venivano regolarmente effettuati. E' dubbio che tale argomento basti a contrastare l'opinione della Commissione.
100 Ciò a maggior ragione in quanto - come afferma la ricorrente stessa - stando all'organismo di conciliazione le autorità francesi non contestano di aver dovuto modificare il loro sistema originario per conformarsi alle richieste della Commissione. I miglioramenti annunciati, tuttavia, sono stati apportati, secondo le dichiarazioni della ricorrente, soltanto nel 1993.
101 Secondo la giurisprudenza della Corte, la Commissione è tenuta a giustificare in ogni singolo caso la decisione che accerta la carenza o il difetto dei controlli eseguiti (44). Nel caso ricordato la Commissione sosteneva tra l'altro che gli enti competenti non avevano fornito informazioni né sulla frequenza dei controlli in loco né circa il sistema di comunicazione tra le autorità di controllo e i funzionari locali. Né si sarebbero espressi quanto all'inesistenza di verbali. Ciò era sufficiente, secondo la Corte, come giustificazione da parte della Commissione. Sarebbe ora spettato alla ricorrente dimostrare che gli accertamenti della Commissione non rispondevano a verità. A questo proposito non era sufficiente - come prosegue la Corte - che la ricorrente dichiarasse che in realtà si erano svolti tanto controlli amministrativi quanto controlli in loco, senza però produrre alcuna prova. Poiché quindi non era stato dimostrato che fossero stati effettuati controlli, questa constatazione poteva legittimare fondati dubbi sulla realizzazione di un adeguato ed efficace sistema di misure di sorveglianza e di controllo (45).
102 Anche nel presente caso, sostanzialmente, la ricorrente si è limitata semplicemente a fare delle affermazioni. Ciò non può essere considerato sufficiente, alla luce del fatto che la Commissione ha constatato come cereali che avrebbero dovuto essere immagazzinati sotto regimi differenti siano stati mescolati o scambiati tra loro. Questa affermazione non è stata contestata dalla ricorrente. Essa si è limitata a precisare che non si trattava di cereali da immagazzinare nell'ambito delle misure d'intervento. A prescindere da ciò, risulta, come giustamente afferma la Commissione, che l'efficacia del sistema di controllo era dubbia e che vi era il rischio che cereali immagazzinati sotto regimi diversi non venissero correttamente separati.
103 La ricorrente non è stata quindi in grado di dimostrare che i provvedimenti da essa adottati erano sufficienti e che non vi è stata alcuna violazione del regolamento n. 729/70. L'altro argomento della ricorrente si riferisce all'esercizio 1993, che non può essere preso come termine di paragone, in quanto, come dichiara la ricorrente, nel dicembre 1993 sono stati attuati i preannunciati miglioramenti del sistema.
104 In secondo luogo, la ricorrente deduce una violazione del principio della certezza del diritto. In proposito fa riferimento alla comunicazione della Commissione secondo la quale non sarebbe stata apportata alcuna rettifica finanziaria, in particolare alla luce dei preannunciati miglioramenti da parte delle autorità francesi. Avendo invece la Commissione adottato una rettifica per il 1992, avrebbe con ciò infranto la certezza del diritto.
105 Occorre rilevare in proposito che la Commissione ha fondato la propria dichiarazione sul fatto che le autorità francesi, da parte loro, avevano preannunciato una serie di miglioramenti. Secondo la Commissione, tali miglioramenti non sono stati attuati (infatti la Commissione ha constatato che vi era stato uno scambio o una mescolanza di cereali soggetti a regimi diversi di magazzinaggio).
106 La ricorrente deduce in proposito che si infrange la certezza del diritto anche allorché si prendono a fondamento norme diverse da quelle applicabili alle misure d'intervento. Tuttavia, come già dimostrato, si può desumere dalla fattispecie quanto meno una carenza nel sistema di controllo. La ricorrente avrebbe almeno dovuto dimostrare che, nel caso degli altri modi di immagazzinaggio di cui sopra, era consentita una tale sostituzione. Ciò non è stato fatto.
107 Occorre d'altronde sottolineare che, nella sua comunicazione, la Commissione ha sottolineato chiaramente che, nel caso in cui fosse stato riscontrato un quantitativo mancante a causa di uno scambio di diversi ammassi di cereali, sarebbero state apportate rilevanti rettifiche finanziarie. Se alla fine esse sono state effettuate, non può parlarsi di violazione della certezza del diritto.
108 La ricorrente asserisce inoltre che la Commissione non avrebbe dovuto far riferimento a semplici voci in merito ad uno scambio tra i diversi modi di magazzinaggio. Come già detto in precedenza, gli elementi esposti dalla Commissione in proposito erano sufficienti.
109 Infine, secondo la ricorrente, la Commissione non sarebbe stata in grado di indicare alcun esempio di scambio tra cereali soggetti a regimi diversi di magazzinaggio. In proposito occorre far riferimento alla giurisprudenza della Corte secondo la quale la circostanza che la Commissione non fornisca prove di singoli casi di infrazione alle norme comunitarie agricole non implica affatto che il sistema di controllo esistente nello Stato membro sia tale da garantire l'osservanza delle dette norme. L'esistenza di casi del genere può però costituire un elemento supplementare atto a corroborare le censure mosse dalla Commissione all'efficacia del sistema di controllo dello Stato membro (46). Inoltre la ricorrente stessa non ha contestato che tali sostituzioni abbiano avuto luogo.
110 Non si ravvisa quindi nella fattispecie alcuna violazione della certezza del diritto.
111 Infine, e in subordine, la ricorrente deduce una violazione del principio di proporzionalità. A suo parere, la riduzione del 2% non avrebbe dovuto riferirsi alle voce di bilancio 10-13, che riguarda le perdite nella vendita delle giacenze. Esse sarebbero state interamente compensate in forza del regolamento (CEE) della Commissione 12 dicembre 1990, n. 3597, relativo alle norme contabili per misure d'intervento implicanti l'acquisto, il magazzinaggio e la vendita di prodotti agricoli da parte degli organismi d'intervento (47). In questo senso, non sarebbe sorto a carico del fondo alcun danno nell'ambito di questa voce di bilancio.
112 La Commissione afferma invece che tale voce fa riferimento alle conseguenze finanziarie delle perdite nell'ambito delle vendite. Essa già avrebbe rilevato quantitativi mancanti; tale fattore, unitamente alle carenze riscontrate nei controlli, potrebbe condurre a perdite per il Fondo.
113 Se nella fattispecie mancassero effettivamente taluni quantitativi è questione dibattuta tra le parti. Come già detto, si può comunque dare per assodata l'esistenza di carenze nel controllo. Ciò considerato, deve essere disatteso l'argomento della ricorrente secondo il quale perdite del genere nell'ambito delle vendite sarebbero immediatamente compensate. Ciò presupporrebbe un controllo approfondito, che tuttavia non è stato effettuato. In tal senso possono anche essersi verificate perdite nell'ambito della voce 10-13. Non si ravvisa pertanto alcuna violazione del principio di proporzionalità.
114 Non si ravvisa pertanto alcun motivo di annullamento della decisione della Commissione.
Spese
115 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, primo comma del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese.
D - Conclusione
116 Propongo pertanto alla Corte di pronunciarsi come segue:
«1) Il ricorso è respinto.
2) Le spese sono poste a carico della Repubblica francese».
(1) - Si tratta del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia.
(2) - Questo problema è, quantomeno in parte, anche oggetto dei procedimenti C-209/96 (Regno Unito/Commissione), C-233/96 (Danimarca/Commissione), C-238/96 (Irlanda/Commissione) e C-242/96 (Italia/Commissione).
(3) - La disciplina corrispondente è quella dell'art. 11, n. 3, del regolamento (CEE) della Commissione 29 marzo 1989, n. 859, recante modalità d'applicazione delle misure di intervento nel settore delle carni (GU L 91, pag. 5).
(4) - Art. 13, n. 4, del regolamento n. 859/89.
(5) - Quarto `considerando' e art. 5 del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (GU L 148, pag. 24).
(6) - Citato alla nota 3.
(7) - Terzo `considerando' e art. 7 e ss. del regolamento n. 859/89.
(8) - Secondo `considerando' del regolamento (CEE) del Consiglio 2 marzo 1989, n. 571, che modifica il regolamento (CEE) n. 805/68, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine per la revoca del regolamento (CEE) n. 1302/73 e per la proroga del regolamento (CEE) n. 4132/88 (GU L 61, pag. 43).
(9) - Decisione della Commissione 10 aprile 1996, 96/311/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1992, finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione garanzia, nonché per alcune spese dell'esercizio 1993 (GU L 117, pag. 19).
(10) - Documento VI/6355/95.
(11) - Il corsivo è mio.
(12) - Il corsivo è mio.
(13) - GU L 225, pag. 4.
(14) - Istituito con decisione della Commissione 1, luglio 1994, 94/442/CE, relativa all'istituzione di una procedura di conciliazione nel quadro della liquidazione dei conti del FEAOG, sezione garanzia (GU L 182, pag. 45).
(15) - V. nota 9.
(16) - Sentenza 10 novembre 1993, causa C-48/91, Paesi Bassi/Commissione (Racc. pag. I-5611, punti 13 e 14), con ulteriori richiami.
(17) - Sentenza Paesi Bassi/Commissione (citata alla nota 16, punto 18), con ulteriori richiami; sentenza 19 febbraio 1991, causa C-281/89, Italia/Commissione (Racc. pag. I-347, punto 19), con ulteriori richiami; sentenza 24 marzo 1988, causa 347/85, Regno Unito/Commissione (Racc. pag. 1749, punto 16); sentenza 6 ottobre 1993, causa C-55/91, Italia/Commissione (Racc. pag. I-4813, punto 13), con ulteriori richiami.
(18) - Sentenza 27 gennaio 1988, causa 349/85, Danimarca/Commissione (Racc. pag. 169, punto 16).
(19) - Sentenze 3 dicembre 1992, causa C-283/91, Contarini (Racc. pag. I-6359, punto 14), e 29 febbraio 1996, cause riunite C-296/93 e C-307/93, Francia e Irlanda/Commissione (Racc. pag. I-795, punto 21).
(20) - Regolamento (CEE) della Commissione 1, agosto 1990, n. 2271, che modifica il regolamento n. 859/89 recante modalità di applicazione delle misure di intervento nel settore delle carni bovine (GU L 204, pag. 45).
(21) - Tale distinzione figura anche nella versione inglese che parla di «interested parties» e di «tenderer».
(22) - Regolamento (CEE) della Commissione 15 maggio 1990, n. 1282, che modifica il regolamento n. 859/89 recante modalità di applicazione delle misure di intervento nel settore delle carni bovine (GU L 126, pag. 31).
(23) - Regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, sul finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13).
(24) - L'art. 3, n. 1, del regolamento n. 729/70 recita:
«Sono finanziati ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 2, lettera b), gli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli e intrapresi secondo le norme comunitarie nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati agricoli».
(25) - Sentenza 7 febbraio 1979, causa 11/76, Paesi Bassi/Commissione (Racc. pag. 245, punti 8 e 9).
(26) - Sentenza Paesi Bassi/Commissione (citata alla nota 16, punto 11).
(27) - Settimo `considerando' del regolamento n. 729/70.
(28) - Sentenza Paesi Bassi/Commissione (citata alla nota 16, punto 11), nonché sentenze 9 ottobre 1990, causa C-366/98, Francia/Commissione (Racc. pag. I-3571, punto 20); 12 giugno 1990, causa C-8/88, Germania/Commissione (Racc. pag. I-2321, punto 17), e 6 maggio 1982, cause riunite 146/81, 192/81 e 193/81, BayWa e a. (Racc. pag. 1503, punto 26).
(29) - Sentenza 2 giugno 1994, causa C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem (Racc. pag. I-2283, punti 17 e 18).
(30) - Art. 10 del regolamento n. 859/89.
(31) - Terzo `considerendo' del regolamento n. 859/89.
(32) - Terzo `considerando' del regolamento n. 2456/93.
(33) - Art. 11, n. 3, secondo comma.
(34) - Sentenza Paesi Bassi/Commissione (citata alla nota 16, punto 14) con ulteriori richiami.
(35) - Sentenze Paesi Bassi/Commissione (citata alla nota 16, punto 16) e Regno Unito Commissione (citata alla nota 17, punto 14).
(36) - Sentenze 4 luglio 1996, causa C-50/94, Grecia/Commissione (Racc. pag. I-3331, punto 26); 7 febbraio 1979, cause riunite 15/76 e 16/76, Francia/Commissione (Racc. pag. 321, punto 32 e ss.), e sentenza Regno Unito/Commissione (citata alla nota 17, punto 13).
(37) - Sentenza Paesi Bassi/Commissione (citata alla nota 17, punto 17).
(38) - Sentenza 25 febbraio 1988, causa 327/85, Paesi Bassi/Commissione (Racc. pag. 1065, punto 25).
(39) - Sentenza 14 settembre 1995, causa C-49/94, Irlanda/Commissione (Racc. pag. I-2683, punto 22).
(40) - V. paragrafi 60-82.
(41) - Sentenza Regno Unito/Commissione (citata alla nota 17), punti 14 e 15.
(42) - V. nota 36.
(43) - GU L 74, pag. 18.
(44) - Sentenza Germania/Commissione (citata alla nota 28), punto 23.
(45) - Sentenza Germania/Commissione (citata alla nota 28), punto 26 e ss.
(46) - Sentenza Paesi Bassi/Commissione (citata alla nota 16, punto 33).
(47) - GU L 350, pag. 43.