62011CC0443
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
PAOLO MENGOZZI
apresentadas em 10 de janeiro de 2013 (
1
)
Processo C-443/11
F. P. Jeltes
M. A. Peeters
J. G. J. Arnold
contra
Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Rechtbank Amesterdão (Países Baixos)]
«Segurança social dos trabalhadores migrantes — Artigo 45.o TFUE — Regulamento (CEE) n.o 1408/71 — Artigo 71.o — Trabalhador fronteiriço atípico em situação de desemprego completo — Direito a prestação no Estado-Membro de residência — Recusa de pagamento pelo Estado do último emprego — Regulamento (CE) n.o 883/2004 — Artigo 65.o — Pertinência do acórdão Miethe — Disposições transitórias — Artigo 87.o, n.o 8 — Conceito de ‘situação inalterada’»
1.
Na vigência do Regulamento (CEE) n.o 1408/71 do Conselho, de 14 de junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade (
2
), o Tribunal de Justiça declarou que podia ser reconhecido aos trabalhadores fronteiriços atípicos em situação de desemprego completo o direito a prestações de desemprego tanto no seu Estado de residência, como no Estado do seu último emprego (
3
). O Tribunal de Justiça é agora interrogado sobre a questão de saber se esta solução pretoriana continua a ser aplicável no âmbito do Regulamento (CE) n.o 883/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativo à coordenação dos sistemas de segurança social (
4
). Também se pede ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre a compatibilidade de uma condição de residência exigida pelo Estado deste último emprego. Por último, deve pronunciar-se sobre a questão do regime transitório em matéria de prestações de desemprego entre o Regulamento n.o 1408/71 e o Regulamento n.o 883/2004.
I — Quadro jurídico
A — Direito da União
1. Regulamento n.o 1408/71
2.
O artigo 71.o do Regulamento n.o 1408/71 é o único artigo da Secção III dedicado aos desempregados que, no decurso do último emprego, residiam num Estado-Membro que não seja o Estado competente. Tem a seguinte redação:
«1.   O trabalhador assalariado em situação de desemprego, que, no decurso do último emprego residia no território de um Estado-Membro que não seja o Estado-Membro competente, beneficia das prestações em conformidade com as disposições seguintes:
a)
[…]
ii)
O trabalhador fronteiriço, em situação de desemprego completo, beneficia das prestações em conformidade com as disposições da legislação do Estado-Membro em cujo território reside, como se tivesse estado sujeito a essa legislação no decurso do último emprego; tais prestações são concedidas pela instituição do lugar de residência e a seu cargo;
b)
i)
O trabalhador assalariado que não seja trabalhador fronteiriço, em situação de desemprego parcial acidental ou completo e que continue à disposição da respetiva entidade patronal ou dos serviços de emprego no território do Estado competente, beneficia das prestações, em conformidade com as disposições da legislação deste Estado, como se residisse no seu território; tais prestações são concedidas pela instituição competente,
ii)
O trabalhador assalariado, que não seja trabalhador fronteiriço, em situação de desemprego completo e que se ponha à disposição dos serviços de emprego no território do Estado-Membro em que reside ou que regressa a este território, beneficia das prestações, em conformidade com as disposições da legislação deste Estado, como se nele tivesse exercido o último emprego; tais prestações são concedidas pela instituição do lugar de residência e a seu cargo. Todavia, se esse trabalhador assalariado tiver beneficiado das prestações a cargo da instituição competente do Estado-Membro a cuja legislação esteve sujeito em último lugar, beneficia das prestações nos termos do artigo 69°. O benefício das prestações da legislação do Estado da residência é suspenso durante o período em que o desempregado, nos termos do disposto no artigo 69°, puder habilitar-se às prestações da legislação a que esteve sujeito em último lugar.
2.   Enquanto o desempregado tiver direito a prestações nos termos do n.o 1, alínea a), subalínea i) ou b), subalínea i), não pode habilitar-se às prestações por força da legislação do Estado-Membro em cujo território reside».
2. Regulamento n.o 883/2004
3.
O Regulamento n.o 883/2004 procedeu à modernização e simplificação das regras previstas no Regulamento n.o 1408/71 (
5
).
4.
O considerando 32 do Regulamento n.o 883/2004 afirma que «[t]endo em vista fomentar a mobilidade dos trabalhadores, é em particular necessário facilitar-lhes a procura de emprego nos vários Estados-Membros. É, por conseguinte, necessário assegurar uma coordenação mais estreita e eficaz entre os regimes de seguro de desemprego e os serviços de emprego de todos os Estados-Membros».
5.
O artigo 1.o do Regulamento n.o 883/2004 define o trabalhador fronteiriço como «uma pessoa que exerça uma atividade por conta de outrem ou por conta própria num Estado-Membro e que resida noutro Estado-Membro ao qual regressa, em regra, diariamente ou, pelo menos, uma vez por semana».
6.
O artigo 7.o do Regulamento n.o 883/2004 dispõe que, «[s]alvo disposição em contrário do presente regulamento, as prestações pecuniárias devidas nos termos da legislação de um ou mais Estados-Membros ou do presente regulamento não devem sofrer qualquer redução, modificação, suspensão, supressão ou apreensão pelo facto de o beneficiário ou os seus familiares residirem num Estado-Membro que não seja aquele em que se situa a instituição responsável pela concessão das prestações».
7.
O artigo 63.o do Regulamento n.o 883/2004 prevê que, «[p]ara efeitos do presente Capítulo, o artigo 7.o só se aplica nos casos previstos nos artigos 64.° e 65.° e dentro dos limites aí estabelecidos».
8.
Os n.os 1 a 6 do artigo 65.o do Regulamento n.o 883/2004, relativo aos desempregados que residiam num Estado-Membro que não seja o Estado-Membro competente, têm a seguinte redação:
«1.   A pessoa em situação de desemprego parcial ou intermitente que, no decurso da sua última atividade por conta de outrem ou por conta própria, residia num Estado-Membro que não seja o Estado-Membro competente, deve colocar-se à disposição do seu empregador ou dos serviços de emprego do Estado-Membro competente. Beneficia das prestações em conformidade com a legislação do Estado-Membro competente como se residisse nesse Estado-Membro. Essas prestações são concedidas pela instituição do Estado-Membro competente.
2.   A pessoa em situação de desemprego completo que, no decurso da sua última atividade por conta de outrem ou por conta própria, residia num Estado-Membro que não seja o Estado-Membro competente e que nele continue a residir ou a ele regresse deve colocar-se à disposição dos serviços de emprego do Estado-Membro de residência. Sem prejuízo do artigo 64.o, uma pessoa em situação de desemprego completo pode, além disso, colocar-se à disposição dos serviços de emprego do Estado-Membro em que exerceu a última atividade por conta de outrem ou por conta própria.
O desempregado que, não sendo trabalhador fronteiriço, não regresse ao Estado-Membro da sua residência, deve colocar-se à disposição dos serviços de emprego do Estado-Membro a cuja legislação esteve sujeito em último lugar.
3.   A pessoa em situação de desemprego a que se refere o primeiro período do n.o 2 deve inscrever-se como candidata a emprego nos serviços de emprego competentes do Estado-Membro em que reside, estar sujeita ao controlo que aí é organizado e respeitar as condições estabelecidas pela legislação desse Estado-Membro. Se optar por se inscrever também como candidata a emprego no Estado-Membro em que exerceu a sua última atividade por conta de outrem ou por conta própria, deve cumprir as obrigações aplicáveis nesse Estado.
[…]
a)
A pessoa em situação de desemprego a que se referem o primeiro e o segundo períodos do n.o 2 beneficia das prestações em conformidade com a legislação do Estado-Membro de residência como se tivesse estado sujeita a essa legislação durante a sua última atividade por conta de outrem ou por conta própria. Essas prestações são concedidas pela instituição do lugar de residência.
b)
Todavia, um trabalhador não fronteiriço a quem tenham sido concedidas prestações a cargo da instituição competente do Estado-Membro a cuja legislação esteve sujeito em último lugar, começa por beneficiar, aquando do seu regresso ao Estado-Membro de residência, das prestações ao abrigo do artigo 64.o, ficando suspensas as prestações previstas na alínea a) durante o período em que beneficiar de prestações ao abrigo da legislação a que esteve sujeito em último lugar.
6.   As prestações concedidas pela instituição do lugar de residência nos termos do n.o 5 continuam a cargo desta. Todavia, sem prejuízo do n.o 7, a instituição competente do Estado-Membro a cuja legislação esteve sujeito em último lugar reembolsa à instituição do lugar de residência o montante das prestações por esta concedidas durante os primeiros três meses […]».
9.
O título VI do Regulamento n.o 883/2004, do qual fazem parte os artigos 87.° a 91.°, estabelece as disposições transitórias e finais.
10.
O artigo 87.o, n.o 8, do Regulamento n.o 883/2004, conforme alterado pelo artigo 1.o, n.o 19, do Regulamento (CE) n.o 988/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de setembro de 2009 (
6
), indica que «[s]e, em consequência do presente regulamento, uma pessoa estiver sujeita à legislação de um Estado-Membro que não seja a determinada de acordo com o título II do Regulamento (CEE) n.o 1408/71, essa legislação continua a aplicar-se enquanto se mantiver inalterada a situação relevante e, em todo o caso, por um período máximo de 10 anos a contar da data de início da aplicação do presente regulamento, salvo se o interessado apresentar um pedido para ficar sujeito à legislação aplicável ao abrigo do presente regulamento. O pedido é apresentado no prazo de três meses a contar da data de início da aplicação do presente regulamento à instituição competente do Estado-Membro cuja legislação é aplicável nos termos do presente regulamento, se essa legislação for aplicável ao interessado a partir da data de início da aplicação do presente regulamento […]».
11.
O artigo 89.o do Regulamento n.o 883/2004, lido em conjugação com os artigos 90.° e 91.° do referido regulamento, prevê que o Regulamento n.o 883/2004 se torna aplicável a partir da data de entrada em vigor do regulamento de aplicação e que, a contar desta mesma data, o Regulamento n.o 1408/71 é revogado.
3. Regulamento (CE) n.o 987/2009
12.
O artigo 56.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 987/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de setembro de 2009, que estabelece as modalidades de aplicação do Regulamento n.o 883/2004 relativo à coordenação dos sistemas de segurança social (
7
), tem a seguinte redação:
«Caso a legislação aplicável nos Estados-Membros em causa imponha ao desempregado determinadas obrigações e/ou a procura de emprego, têm primazia as obrigações e/ou a procura de emprego no lugar de residência.
O incumprimento pelo desempregado de todas as obrigações e/ou diligências de procura de emprego no Estado-Membro onde tenha exercido a sua última atividade por conta de outrem ou por conta própria não deve afetar as prestações concedidas no lugar de residência».
13.
O artigo 97.o do Regulamento n.o 987/2009 prevê que o referido regulamento entra em vigor em 1 de maio de 2010.
4. Regulamento (CEE) n.o 1612/68
14.
O artigo 7.o, n.os 1 e 2, do Regulamento (CEE) n.o 1612/68 do Conselho, de 15 de outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade (
8
) tem a seguinte redação:
«1.   O trabalhador nacional de um Estado-Membro não pode, no território de outros Estados-Membros, sofrer, em razão da sua nacionalidade, tratamento diferente daquele que é concedido aos trabalhadores nacionais no que respeita a todas as condições de emprego e de trabalho, nomeadamente em matéria de remuneração, de despedimento e de reintegração profissional ou de reemprego, se ficar desempregado.
2.   Aquele trabalhador beneficia das mesmas vantagens sociais e fiscais que os trabalhadores nacionais».
B — Direito neerlandês
15.
Nos termos da Lei de 6 de novembro de 1986 relativa ao seguro dos trabalhadores contra as consequências financeiras do desemprego (Wet tot verzekering van werknemers tegen geldelijke gevolgen van werkloosheid, a seguir «Lei do desemprego»), não é conferido direito a prestações aos trabalhadores que, exceto por motivo de férias, não residam nem permaneçam nos Países Baixos (
9
). O direito a prestações cessa quando o trabalhador deixa de se encontrar em situação de desemprego ou de cumprir o requisito da residência (
10
). A Lei do desemprego dispõe ainda que, se cessar o direito a prestações e, posteriormente, deixar de existir a circunstância que determinou a cessação do direito, o referido direito a prestações será restabelecido, sendo reativado desde que não se tenha constituído um novo direito a prestações nos termos do disposto na Lei do desemprego (
11
).
II — Litígio no processo principal e questões prejudiciais
16.
F. P. Jeltes, J. G. J. Arnold e M. A. Peeters, recorrentes no processo principal, são todos de nacionalidade neerlandesa.
17.
F. P. Jeltes reside na Bélgica. Trabalhou como assalariado nos Países Baixos até 30 de julho de 2010, antes de um período de desemprego durante o qual, em 2 de agosto de 2010, apresentou ao organismo neerlandês competente, o Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (a seguir «UWV»), um pedido de pagamento de subsídio de desemprego ao abrigo da Lei do desemprego. O UWV recusou conceder-lhe o referido subsídio com fundamento no facto de o pedido dever ser apresentado no seu Estado de residência, de acordo com o artigo 65.o do Regulamento n.o 883/2004.
18.
M. A. Peeters também reside na Bélgica e trabalhou igualmente nos Países Baixos. Depois de ter ficado desempregada, foi-lhe concedido, a partir de 1 de maio de 2009, um subsídio de desemprego. Em 26 de abril de 2010, M. A. Peeters retomou uma atividade assalariada. Nessa altura, o UWV pôs termo ao pagamento do referido subsídio e informou M. A. Peeters que, caso ficasse novamente desempregada antes de 25 de outubro de 2010, poderia requerer a continuação do pagamento do seu subsídio de desemprego. Tendo sido despedida no termo do período experimental, M. A. Peeters apresentou, em 18 de maio de 2010, um pedido nesse sentido. O UWV indeferiu-o porque, segundo o mesmo, é necessário proceder a uma nova apreciação da situação de desemprego e, como o requerimento é posterior a 1 de maio de 2010, é aplicável o artigo 65.o do Regulamento n.o 883/2004.
19.
J. G. J. Arnold, por sua vez, reside na Alemanha e trabalhou nos Países Baixos antes de ter ficado desempregado e de o UWV lhe ter concedido, a partir de 2 de fevereiro de 2009, um subsídio de desemprego. Em março de 2009, J. G. J. Arnold retomou uma atividade profissional como trabalhador independente. Em 6 de abril de 2009, o UWV pôs termo ao pagamento do subsídio, tendo informado J. G. J. Arnold de que, caso deixasse de trabalhar completamente como trabalhador independente antes de 30 de agosto de 2011, poderia requerer a continuação do pagamento do seu subsídio de desemprego. Em 1 de junho de 2010, encontrando-se novamente desempregado na sequência da cessação da sua atividade, J. G. J. Arnold apresentou um requerimento nesse sentido ao UWV, que o indeferiu, considerando que, na medida em que o pedido foi apresentado após uma cessação de atividade posterior a 1 de maio de 2010, o requerimento devia ser apresentado, a partir dessa data, às autoridades do seu Estado de residência e que as disposições transitórias previstas no Regulamento n.o 883/2004 não eram aplicáveis a J. G. J. Arnold.
20.
As três decisões de indeferimento do UWV têm por fundamento o artigo 65.o do Regulamento n.o 883/2004, que designa o Estado de residência como o Estado competente para efeitos da atribuição do subsídio aos trabalhadores fronteiriços em situação de desemprego completo. Os recorrentes no processo principal contestaram as referidas decisões no órgão jurisdicional de reenvio.
21.
O seu recurso funda-se, no essencial, no facto de, sendo todos trabalhadores fronteiriços atípicos, o UWV devia ter aplicado a solução adotada pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão Miethe, já referido, e de o direito de opção entre o Estado-Membro de residência (a Bélgica ou a Alemanha) e o Estado-Membro do último emprego (os Países Baixos) para a determinação do Estado-Membro responsável pela atribuição do subsídio de desemprego dever continuar a existir no âmbito do Regulamento n.o 883/2004.
22.
Nestes termos, confrontado com uma dificuldade de interpretação do direito da União, o Rechtbank Amsterdam decidiu suspender a instância e, por decisão de reenvio entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 29 de agosto de 2011, submeter a este último, nos termos do artigo 267.o TFUE, as seguintes questões prejudiciais:
«1)
No âmbito do Regulamento n.o 883/2004, continua a aplicar-se o alargamento adicional efetuado, na vigência do Regulamento n.o1408/71, pelo acórdão Miethe, a saber, o estabelecimento, a favor do trabalhador fronteiriço atípico, do direito de opção quanto ao Estado em que se coloca à disposição do serviço de emprego e de que recebe um subsídio de desemprego, com o fundamento de que é no Estado da sua escolha que tem maiores hipóteses de reinserção no mercado de trabalho? Ou o artigo 65.o do Regulamento n.o 883/2004, visto globalmente, já garante adequadamente que o trabalhador desempregado recebe um subsídio em condições que, para ele, são as mais favoráveis à procura de trabalho, pelo que o acórdão Miethe perdeu o seu valor acrescentado?
2)
O direito da União, no caso vertente o artigo 45.o TFUE ou o artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1612/68, opõe-se a que um Estado-Membro recuse conceder um subsídio de desemprego nos termos da sua legislação nacional no caso de um trabalhador migrante (trabalhador fronteiriço) totalmente desempregado, que exerceu atividades pela última vez nesse Estado-Membro e nele tem ligações sociais e familiares que permitem pressupor que é nesse Estado-Membro que tem maiores hipóteses de reinserção no mercado de trabalho, com o simples fundamento de que esse trabalhador reside noutro Estado-Membro?
3)
Atendendo ao artigo 87.o, n.o 8, do Regulamento n.o 883/2004, ao artigo 17.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e ao princípio da segurança jurídica, qual deve ser a resposta à questão anterior, se já antes da entrada em vigor do Regulamento n.o 883/2004 tiver sido atribuído a esse trabalhador um subsídio de desemprego cuja duração de concessão e/ou retoma ainda não foi alcançada à data da entrada em vigor desse regulamento (subsídio esse que cessou pelo facto de o desempregado ter recomeçado a trabalhar)?
4)
A resposta à segunda questão é diferente se tiverem prometido ao trabalhador fronteiriço desempregado em causa que pode requerer a retoma do subsídio de desemprego se, após ter voltado a encontrar trabalho, ficar novamente desempregado, e se a informação prestada a este respeito não se afigurar correta ou inequívoca, em consequência de dúvidas na prática administrativa?»
III — Tramitação processual no Tribunal de Justiça
23.
M. A. Peeters, o UWV, os Governos neerlandês, checo, dinamarquês e alemão, bem como a Comissão Europeia, apresentaram observações escritas ao Tribunal de Justiça.
24.
O UWV, os Governos neerlandês, checo, dinamarquês e alemão, bem como a Comissão, apresentaram observações orais na audiência realizada em 24 de outubro de 2012.
IV — Análise jurídica
A — Quanto à primeira questão
25.
Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta ao Tribunal de Justiça se a solução pretoriana adotada no acórdão Miethe, já referido, continua a aplicar-se no âmbito do Regulamento n.o 883/2004. Antes de poder responder-lhe, é necessário analisar mais pormenorizadamente este acórdão.
1. O acórdão Miethe e a sua ratio decidendi
26.
No contexto do processo Miethe, já referido, o órgão jurisdicional de reenvio pedia a interpretação do artigo 71.o do Regulamento n.o 1408/71. Este artigo, que especificava qual o Estado-Membro competente para efeitos do pagamento do subsídio de desemprego, previa, no essencial, duas hipóteses.
27.
Por um lado, o trabalhador fronteiriço em situação de desemprego completo devia receber exclusivamente prestações atribuídas pelo seu Estado de residência «como se tivesse estado sujeito a essa legislação no decurso do último emprego» (
12
). Por outro, o trabalhador, que não seja trabalhador fronteiriço, em situação de desemprego completo, colocava-se à disposição dos serviços de emprego do seu Estado de residência, o qual devia, em princípio, atribuir-lhe as prestações de desemprego «como se nele tivesse exercido o último emprego», mas podia igualmente ser reconhecido ao referido trabalhador um direito a prestações no Estado-Membro do seu último emprego (
13
). Neste caso, o pagamento das prestações pelo Estado-Membro da residência era suspenso.
28.
No referido processo Miethe, a questão submetida ao Tribunal de Justiça consistia em saber se um trabalhador fronteiriço em situação de desemprego completo que manteve ligações profissionais e pessoais particularmente estreitas com o Estado-Membro do último emprego devia ser considerado como abrangido na primeira hipótese (caso em que o direito a prestações era atribuído exclusivamente no Estado-Membro de residência) ou na segunda (caso em que o direito a prestações podia ser atribuído no Estado-Membro de residência ou no Estado-Membro do último emprego).
29.
Para responder a esta questão, o Tribunal de Justiça recordou, em primeiro lugar, que o artigo 71.o do Regulamento n.o 1408/71 prosseguia o objetivo de «assegurar ao trabalhador migrante o benefício de prestações de desemprego nas condições mais favoráveis à procura de um novo emprego», prestações essas que compreendem «não só subsídios em dinheiro, mas igualmente o auxílio à reconversão profissional, prestado por aqueles serviços aos trabalhadores que se colocaram à sua disposição» (
14
). O Tribunal de Justiça deduziu daí que, ao acolher a regra segundo a qual, no caso de um trabalhador fronteiriço, o direito a prestações devia ser atribuído no Estado de residência, o legislador da União «presumiu implicitamente que esse trabalhador gozaria neste Estado de condições mais favoráveis à procura de um novo emprego» (
15
).
30.
No entanto, o Tribunal de Justiça reconheceu, ao mesmo tempo, que o objetivo prosseguido não podia ser alcançado quando um trabalhador fronteiriço em situação de desemprego completo «tiver conservado, excecionalmente, no Estado do último emprego ligações pessoais e profissionais tais que é neste Estado que ele dispõe de melhores condições de reinserção profissional» (
16
) e que, em tal caso, o referido trabalhador devia ser considerado como um trabalhador que não seja trabalhador fronteiriço, abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 71.o, n.o 1, alínea b), subalínea ii), do Regulamento n.o 1408/71. O Tribunal de Justiça concluiu que cabia ao órgão jurisdicional de reenvio «determinar se o trabalhador que reside num Estado diferente daquele em que exerceu a última atividade [tinha], apesar disso, neste último Estado melhores probabilidades de reinserção profissional, devendo, em consequência, ser-lhe aplicável o n.o 1, alínea b), do artigo 71.o [do Regulamento n.o 1408/71]» (
17
).
31.
Assim, resulta muito claramente do acórdão Miethe, já referido, que a razão de ser da solução então adotada pelo Tribunal de Justiça, que quase contraria a própria redação do artigo 71.o do Regulamento n.o 1408/71, se baseava exclusivamente na vontade de assegurar ao trabalhador em causa as condições mais favoráveis para um regresso ao emprego. Note-se igualmente que a possibilidade, neste caso, de recorrer ao Estado-Membro do último emprego para aí pedir o pagamento das prestações de desemprego, apenas existia, assim, para a categoria dita dos «trabalhadores fronteiriços atípicos» devido às ligações pessoais e profissionais particularmente estreitas que estes tinham mantido com o Estado-Membro do último emprego. Provavelmente, o Tribunal de Justiça permitiu-se ir além da redação do regulamento em razão do facto de este se basear efetivamente numa presunção — a de que as condições mais favoráveis para a reinserção profissional estão reunidas no Estado-Membro de residência — que devia ser considerada ilidível, pelo menos nos casos excecionais supramencionados. Acrescente-se, por último, que o facto de, no Regulamento n.o 1408/71, o Estado de pagamento das prestações ser necessariamente o mesmo Estado em que o trabalhador se devia inscrever para beneficiar do auxílio prestado pelos serviços de emprego incitou o Tribunal de Justiça a considerar que, no caso destes trabalhadores fronteiriços atípicos, o objetivo de reinserção era mais facilmente alcançado se os referidos trabalhadores pudessem inscrever-se nos serviços de emprego do Estado do último emprego, o que exigia que se consagrasse igualmente a competência deste Estado para o pagamento das prestações.
2. Vontade manifesta do legislador da União de pôr termo à exceção Miethe
32.
A questão suscitada no presente processo consiste, pois, em saber se a ratio decidendi que acabei de expor é suscetível de justificar a manutenção da exceção ao abrigo do Regulamento n.o 883/2004.
33.
Cumpre, antes de mais, observar que o legislador da União não optou por consagrar expressamente a solução adotada pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão Miethe, já referido, apesar de o vigésimo primeiro considerando do Regulamento n.o 883/2004 fazer referência à jurisprudência do Tribunal de Justiça, demonstrando, assim, que o legislador estava inteiramente ciente das tomadas de posição deste último na matéria. O artigo 65.o do Regulamento n.o 883/2004 prevê que o trabalhador fronteiriço em situação de desemprego completo beneficie das prestações no Estado-Membro de residência. Em matéria de pagamento das prestações, o legislador não atribuiu um direito de opção ao trabalhador fronteiriço nem estabeleceu disposições específicas para a categoria dos trabalhadores fronteiriços atípicos em consequência da jurisprudência Miethe, já referido.
34.
Mais ainda, esta disposição é de uma lógica radicalmente oposta à que propunha a Comissão na proposta de regulamento inicial. Com efeito, nos termos do artigo 51.o da referida proposta, o trabalhador residente no território de um Estado-Membro que não seja o Estado competente e que se colocasse à disposição dos serviços de emprego do Estado em que reside, beneficiava das prestações concedidas pelo Estado competente (
18
). Portanto, o legislador manteve, de forma plenamente consciente, o princípio segundo o qual é o Estado de residência que deve atribuir as prestações de desemprego aos trabalhadores fronteiriços.
35.
De facto, a novidade introduzida é outra. O artigo 65.o procedeu à dissociação entre o Estado-Membro de pagamento das prestações e o Estado-Membro no qual o trabalhador pode inscrever-se nos serviços de emprego. Mais exatamente, o artigo 65.o, n.o 2, do Regulamento n.o 883/2004 prevê que o trabalhador fronteiriço «deve colocar-se à disposição dos serviços de emprego do Estado-Membro de residência» e «pode, além disso, colocar-se à disposição dos serviços de emprego do Estado-Membro em que exerceu a última atividade por conta de outrem ou por conta própria».
36.
Ainda que se pudesse ponderar defender que o legislador, ao não consagrar explicitamente a solução Miethe, também não a excluiu expressamente na redação do artigo 65.o do Regulamento n.o 883/2004, importa, de qualquer modo, interpretar o referido regulamento à luz do Regulamento n.o 987/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, que constitui o seu regulamento de aplicação. A leitura do considerando 13 deste regulamento de aplicação indica que, se «[o]s trabalhadores fronteiriços que tenham ficado desempregados podem apresentar-se tanto nos serviços de emprego do respetivo país de residência como nos serviços do Estado-Membro em que exerceram a última atividade profissional [, n]o entanto, só deverão ter direito a prestações no Estado-Membro de residência» (
19
).
37.
É especialmente importante assinalar que este considerando foi introduzido no decurso do processo legislativo, a pedido do Parlamento Europeu, que considerava que essa especificação se destinava a dissipar «qualquer ambiguidade quanto à aplicação do acórdão Miethe» (
20
). É, pois, de todo evidente que o legislador da União não concebia que a solução Miethe possa continuar a ser aplicada ao abrigo do Regulamento n.o 883/2004.
38.
Assim sendo, o Tribunal de Justiça podia superar esta ausência manifesta de vontade do legislador se estivesse convencido de que as disposições do Regulamento n.o 883/2004 não são suscetíveis de cumprir o objetivo assumido de garantir as condições mais favoráveis à reinserção profissional do trabalhador fronteiriço.
39.
Ora, se nos limitarmos estritamente ao quadro legislativo estabelecido pelo regulamento de base (Regulamento n.o 883/2004) e especificado pelo regulamento de aplicação (Regulamento n.o 987/2009), a situação é a seguinte: o trabalhador fronteiriço tem direito às prestações no Estado-Membro de residência, tem a obrigação de se inscrever nos serviços de emprego deste Estado e, se o pretender, também se pode inscrever nos serviços de emprego no Estado do seu último emprego, sendo, no entanto, certo que é dada prioridade ao respeito das obrigações a que o trabalhador se encontre subordinado no Estado de pagamento das prestações, isto é, no seu Estado de residência.
40.
Tal regime é suscetível de garantir aos trabalhadores fronteiriços em geral, e aos trabalhadores fronteiriços atípicos em particular — quer dizer, recorde-se, os que mantiveram ligações pessoais e profissionais estreitas no Estado-Membro do último emprego — as condições mais favoráveis para um regresso ao emprego?
41.
Questionado sobre este aspeto na audiência, o representante da Comissão não foi capaz de demonstrar em que medida o facto de um trabalhador fronteiriço atípico receber um subsídio de desemprego pago pelo Estado do último emprego é um elemento suscetível de garantir ao referido trabalhador condições mais favoráveis para a sua reinserção profissional, apesar de ser facto assente que este mesmo trabalhador pode doravante inscrever-se nos serviços de emprego no Estado do seu último emprego.
42.
Acrescente-se que M. A. Peeters alegou, nas suas observações escritas, que os serviços de emprego do Estado do último emprego eram menos eficazes por serem menos afetados pela sua reinserção profissional na medida em que, precisamente, o pagamento das prestações não pesa no orçamento desse Estado. No entanto, trata-se apenas de uma alegação que, se for demonstrada, constitui, em quaisquer circunstâncias, um comportamento discriminatório contrário ao direito da União. Mas não se pode justificar a manutenção da jurisprudência Miethe, já referido, pela simples razão de que existe um receio deste tipo.
43.
Além disso, a circunstância de, em caso de conflito de obrigações, dever ser dada prioridade às obrigações a que o candidato a emprego está subordinado no Estado de residência resulta necessariamente do facto de ser este último Estado que tem o dever de proceder ao pagamento do subsídio de desemprego. No entanto, não posso partilhar da tese segundo a qual esta constitui um obstáculo à reinserção profissional no Estado do último emprego. Com efeito, continuo a considerar que a possibilidade dada ao trabalhador de se inscrever nos serviços de emprego de dois Estados-Membros lhe proporciona um acesso simultâneo, designadamente às ofertas de emprego e de formação, no mercado de trabalho de dois Estados-Membros, multiplicando, assim, as suas possibilidades de encontrar rapidamente um emprego.
44.
Nestas condições e pelas razões expostas, proponho que o Tribunal de Justiça responda à primeira questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio no sentido de que, em aplicação do artigo 65.o, n.o 5, alínea a), do Regulamento n.o 883/2004, o Estado de residência é o único Estado competente para efeitos do pagamento das prestações de desemprego a trabalhadores fronteiriços, mesmo atípicos, em situação de desemprego completo.
B — Quanto à segunda questão
45.
O órgão jurisdicional de reenvio pergunta ao Tribunal de Justiça se o artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1612/68 e o artigo 45.o TFUE se opõem a uma recusa de proceder ao pagamento de prestações de desemprego, como a das autoridades neerlandesas aos recorrentes no processo principal, recusa que é fundamentada exclusivamente no facto de os recorrentes não preencherem o requisito de residência no território neerlandês exigido pela legislação nacional para poderem requerer o pagamento das prestações de desemprego.
46.
Segundo jurisprudência assente, «a constatação de que uma medida nacional pode ser conforme a uma disposição de um ato de direito derivado […] não tem necessariamente por efeito subtrair essa medida ao disposto no Tratado» (
21
). Além disso, o Tribunal de Justiça declarou que «o artigo 7.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1612/68 é a expressão particular, no domínio específico da concessão de vantagens sociais, da regra da igualdade de tratamento consagrada no artigo 39.o, n.o 2, CE e deve ser interpretado da mesma forma que esta última disposição» (
22
).
47.
Por outro lado, o Tribunal de Justiça já foi chamado a pronunciar-se sobre situações semelhantes às do processo principal. A este título, o acórdão Peterson (
23
), apesar de ter sido proferido antes da entrada em vigor do Regulamento n.o 883/2004, é provavelmente o que mais se aproxima do presente processo. O Tribunal de Justiça foi questionado sobre a compatibilidade com o artigo 39.o CE de uma disposição austríaca que subordinava o benefício de uma prestação qualificada pelo Tribunal de Justiça como «prestação de desemprego» à condição de os beneficiários terem a sua residência no território nacional do Estado-Membro em causa e que, consequentemente, proibia que essa prestação fosse exportada para outro Estado-Membro. No caso em apreço, o recorrente no processo principal era um nacional alemão que, após ter exercido uma atividade assalariada na Áustria, onde estava domiciliado, ficou desempregado. Requereu, então, às autoridades austríacas um adiantamento da prestação de desemprego, que lhe foi recusado, tendo, entretanto, o transferido a sua residência para a Alemanha.
48.
No entanto, uma diferença fundamental em relação ao presente processo consiste no facto de, no processo Petersen, já referido, ser pacífico que o Estado-Membro que recusou o pagamento da prestação em causa era efetivamente, de acordo com as regras de coordenação do Regulamento n.o 1048/71, o Estado-Membro competente para efeitos do pagamento das prestações de desemprego. O problema jurídico então suscitado consistia em saber se o Estado designado nos termos do Regulamento n.o 1048/71 para o pagamento das prestações de desemprego podia, em plena conformidade com o direito primário, subordinar o pagamento destas prestações ao facto de o interessado ter a sua residência no seu território.
49.
Assim, esta é a única analogia com o referido acórdão Petersen, visto que, no presente caso, os recorrentes no processo principal são manifestamente abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 65.o do Regulamento n.o 883/2004, que substituiu o artigo 71.o do Regulamento n.o 1408/71. Ora, precisamente em aplicação das regras estabelecidas no referido artigo 65.o, resulta que o Estado que tem a obrigação de proceder ao pagamento das prestações a trabalhadores como os que estão em causa no processo principal é o Estado de residência.
50.
A questão — sensivelmente diferente daquela com o Tribunal de Justiça se defrontou no âmbito do processo Petersen, já referido — consiste em saber se a falta de pagamento da referida prestação, pelo Estado do último emprego, em aplicação das regras de coordenação fixadas pelo legislador da União, é contrária à livre circulação dos referidos trabalhadores, sendo certo que os recorrentes no processo principal são efetivamente abrangidos pelo conceito de «trabalhador» na aceção do artigo 45.o TFUE (
24
). Segundo os recorrentes no processo principal, que, em última análise, põem em causa a própria essência do sistema de coordenação previsto para os trabalhadores fronteiriços no Regulamento n.o 883/2004 sem chegarem a contestar a sua validade à luz do direito primário, os trabalhadores neerlandeses são dissuadidos de exercer a livre circulação e de se instalarem no território de outro Estado-Membro, devido ao facto de, depois de adquirida a qualidade de trabalhador fronteiriço, o Estado de pagamento das prestações de desemprego passar a ser o da residência dos referidos trabalhadores. Esta situação é, além disso, discriminatória em relação aos trabalhadores neerlandeses que trabalhem e residam nos Países Baixos.
51.
É verdade que o Tribunal de Justiça declarou que «[a] menos que seja objetivamente justificada e proporcionada face ao objetivo prosseguido, uma disposição de direito nacional deve ser considerada indiretamente discriminatória quando for suscetível, pela sua própria natureza, de afetar mais os trabalhadores migrantes que os trabalhadores nacionais e possa, consequentemente, desfavorecer mais em particular os primeiros» (
25
). Acrescentou que «[é] esse o caso de uma condição de residência como a que está sujeita a concessão da prestação em causa no processo principal, que é mais facilmente preenchida por trabalhadores nacionais do que pelos dos outros Estados-Membros, uma vez que são principalmente estes últimos trabalhadores que, nomeadamente em caso de desemprego […], têm tendência a deixar o país do seu anterior emprego para voltar ao seu país de origem» (
26
).
52.
No entanto, a situação no processo principal no presente caso tem de característico o facto de os trabalhadores em causa já terem exercido a livre circulação, já terem deixado o território nacional e não terem a intenção de lá regressar.
53.
Para determinar a existência de um obstáculo ou de uma dissuasão ao exercício da livre circulação, é preciso, primeiro, caracterizar uma afetação da situação dos trabalhadores fronteiriços como os que estão em causa no processo principal. Ora, confesso que tenho alguma dificuldade em concebê-la.
54.
Por um lado, é jurisprudência assente que um trabalhador não pode exigir que a sua deslocação seja neutra em matéria de segurança social. Trata-se de uma consequência inevitável do facto de o artigo 48.o TFUE (
27
) conferir à União Europeia apenas um poder de coordenação das legislações dos Estados-Membros em matéria de segurança social e não de harmonização. Assim, «não são afetadas [pelo artigo 48.o TFUE] as diferenças de fundo e de forma entre os regimes de segurança social de cada Estado-Membro e, por conseguinte, entre os direitos das pessoas neles inscritas» (
28
).
55.
Por outro lado, os recorrentes no processo principal não demonstraram verdadeiramente um prejuízo efetivo por as prestações de desemprego lhes serem pagas pelo Estado-Membro da sua residência. Recorde-se, a este respeito, que é muito difícil avaliar qual o sistema nacional que se mostrava mais vantajoso.
56.
Com efeito e em primeiro lugar, embora resulte dos autos, por exemplo, que o montante da prestação era mais elevado nos Países Baixos, em contrapartida, a duração do pagamento era maior na Bélgica.
57.
Em segundo lugar, o direito da União não consagrou um princípio de coordenação com o objetivo de garantir, de maneira sistemática, o benefício das prestações com os montantes mais elevados. No máximo, é necessário assegurar que as contribuições sociais não sejam pagas a fundo perdido (
29
). É verdade que o Tribunal de Justiça decidiu que o objetivo de livre circulação dos trabalhadores não é atingido «se, por causa do exercício do seu direito de livre circulação, os trabalhadores perderem benefícios da segurança social conferidos pela legislação de um Estado-Membro, nomeadamente quando esses benefícios representam a contrapartida de quotizações que pagaram» (
30
). No entanto, impõe-se declarar que os recorrentes no processo principal não perderam «benefícios da segurança social». Simplesmente, o direito a prestações adquirido em virtude dos períodos de trabalho nos Países Baixos é transferido para o Estado de residência e é suscetível de ser retomado a qualquer momento no Estado do último emprego se os referidos recorrentes voltarem a instalar-se neste Estado. Importa igualmente ter presente que os recorrentes no processo principal podem, se o pretenderem, beneficiar dos serviços de emprego do Estado do último emprego. Além disso, tendo em conta a natureza específica destas contribuições e dos sistemas de segurança social em geral, não pode prevalecer uma lógica de natureza estritamente contabilística (
31
). Devo também observar que a não correspondência entre o Estado-Membro que recebeu as contribuições e o Estado de pagamento das prestações é uma consequência assumida pelos Estados-Membros em razão da escolha que fizeram, segundo eles a favor dos trabalhadores fronteiriços, que assenta numa certa ideia de solidariedade (
32
).
58.
Em terceiro lugar, como observou corretamente o Governo alemão nas suas observações escritas, o montante das prestações de desemprego é geralmente fixado pelos Estados-Membros, de maneira evidentemente individual, em função do custo de vida em cada Estado. Assim sendo, o montante mais elevado das prestações de desemprego neerlandesas é justificado pela existência de um custo de vida mais oneroso neste Estado-Membro, custo a que os recorrentes no processo principal não estão expostos, visto que vivem e residem na Bélgica ou na Alemanha. Este elemento fundamental distingue-os das pessoas que trabalham e residem nos Países Baixos. Trata-se, portanto, de situações diferentes que podem ser tratadas diferentemente (
33
).
59.
O tratamento dos trabalhadores fronteiriços está alinhado pelo dos residentes do país em que estão instalados. Isso resulta claramente de uma opção do legislador da União que, fazendo-o, aplicou o princípio de não discriminação. A igualdade de tratamento dos trabalhadores fronteiriços é, assim, garantida no Estado de residência, prevendo o artigo 65.o do Regulamento n.o 883/2004 que o Estado de residência deve pagar as prestações de desemprego «como se» os trabalhadores tivessem estado sujeitos à sua própria legislação durante o seu último emprego.
60.
Por último, é determinante no presente processo considerar que a recusa das autoridades neerlandesas, como já referi, não tem por efeito privar os trabalhadores do benefício de uma prestação de desemprego mas, pelo contrário, orientá-los para o seu Estado de residência para efeitos do pagamento das referidas prestações. Esta orientação resulta da aplicação de uma regra de coordenação adotada pelo legislador da União que pretendia favorecer desse modo a livre circulação dos trabalhadores e se baseia no pressuposto de que é do interesse destes trabalhadores receber as referidas prestações no seu Estado de residência e por parte deste.
61.
Devo, no entanto, especificar que é de todo evidente — ainda que não seja o objeto do presente reenvio prejudicial — que a cláusula de residência existente na legislação neerlandesa não pode ser oponível nos casos em que sejam aplicáveis, designadamente, o artigo 65.o, n.o 1, do Regulamento n.o 883/2004 (caso de um trabalhador em situação de desemprego parcial que resida num Estado-Membro que não seja o Estado do último emprego) ou ainda o artigo 65.o, n.o 5, alínea b), do referido regulamento (caso de um trabalhador não fronteiriço que, depois de ter começado a receber uma prestação de desemprego no Estado do seu último emprego, transfere a sua residência para outro Estado) (
34
).
62.
Sendo a situação dos recorrentes abrangida pelo artigo 65.o, n.o 5, alínea a), do Regulamento n.o 883/2004 e pelas razões descritas anteriormente, designadamente no n.o 52 das presentes conclusões, não considero, em circunstâncias como as que estão em causa no processo principal, que a recusa de pagamento de uma prestação de desemprego pelo Estado do último emprego a trabalhadores fronteiriços que têm a sua residência noutro Estado-Membro viole a livre circulação dos trabalhadores quando o direito à prestação for transferido para o Estado de residência.
C — Quanto à terceira e à quarta questões
63.
Com as terceira e quarta questões submetidas ao Tribunal de Justiça, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o artigo 87.o, n.o 8, do Regulamento n.o 883/2004, o artigo 17.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, o princípio de segurança jurídica e/ou o princípio de confiança legítima podem basear a obrigação das autoridades neerlandesas de continuarem a pagar as prestações de desemprego aos recorrentes no processo principal.
64.
É de precisar, desde já, que estas questões apenas se referem a dois dos referidos recorrentes. Recorde-se, com efeito, que as autoridades neerlandesas começaram a pagar prestações de desemprego a M. A. Peeters e a J. G. J. Arnold antes da entrada em vigor do Regulamento n.o 883/2004, aplicando, assim, a jurisprudência Miethe, já referida. Na altura em que estes dois trabalhadores começaram a exercer de novo uma atividade, estas mesmas autoridades comunicaram-lhes de que o seu direito a prestações se podia manter nos Países Baixos se voltassem a encontrar-se numa situação de desemprego antes de uma data estabelecida pelas referidas autoridades e após 1 de maio de 2010, data de entrada em vigor do Regulamento n.o 883/2004.
65.
Assim, o Tribunal de Justiça é, antes de mais, chamado a determinar se um regime transitório específico pode ser aplicável a trabalhadores fronteiriços colocados numa situação como a que acabei de descrever. Para tal, há que efetuar uma análise aprofundada das disposições transitórias do Regulamento n.o 883/2004.
1. Aplicabilidade do artigo 87.o, n.o 8, do Regulamento n.o 883/2004 às prestações de desemprego
66.
Resulta do artigo 87.o, n.o 8, do Regulamento n.o 883/2004 que, em princípio, «[s]e, em consequência do presente regulamento, uma pessoa estiver sujeita à legislação de um Estado-Membro que não seja a determinada de acordo com o título II do Regulamento [n.o 1408/71], essa legislação continua a aplicar-se enquanto se mantiver inalterada a situação relevante». Ora, as regras de coordenação em matéria de prestações de emprego estavam previstas, ao abrigo do antigo regulamento, no título III, dedicado às «Disposições especiais relativas às diferentes categorias de prestações».
67.
A legislação aplicável a M. A. Peeters e a J. G. J. Arnold, em consequência das regras do Regulamento n.o 883/2004, permanece inalterada (
35
). Resulta da redação do artigo 87.o, n.o 8, que este artigo não tem a priori por objeto situações como as que foram submetidas à apreciação do Tribunal de Justiça. A única disposição transitória especificamente dedicada às prestações de desemprego é o artigo 87.o, n.o 10, do Regulamento n.o 883/2004, o qual se limita a fixar a aplicação ratione temporis do artigo 65.o, n.os 2 e 3, do referido regulamento no Luxemburgo. Por conseguinte, esta disposição não é mais esclarecedora.
68.
Em minha opinião, esta lacuna tem uma explicação. Recorde-se que, na proposta inicial de regulamento, a Comissão propunha consagrar o princípio segundo o qual os trabalhadores fronteiriços em situação de desemprego completo beneficiavam de prestações no Estado do último emprego. Como este princípio constituía uma alteração ao Regulamento n.o 1408/71, a Comissão propunha a adoção de medidas transitórias (
36
). É sabido que o Conselho da União Europeia não seguiu a Comissão quanto a esta proposta, pelo que o princípio que acabou por ser consagrado foi o do pagamento das prestações de desemprego pelo Estado de residência. O legislador considerou certamente supérflua a inserção de disposições transitórias na matéria, tendo considerado que, quanto a este aspeto, o princípio ficava inalterado. Tratava-se que esquecer o caso dos trabalhadores qualificados como trabalhadores fronteiriços atípicos, nos termos do Regulamento n.o 1408/71.
69.
Pelas razões expostas, parece-me que deve ser considerada uma aplicação por analogia do artigo 87.o, n.o 8, do Regulamento n.o 883/2004, baseada no facto de o legislador não ter previsto outras disposições que permitam assegurar a transição, no respeito dos direitos adquiridos, entre o antigo regulamento e o novo, que põe termo ao tratamento específico reconhecido até à sua adoção em matéria de prestações de desemprego aos trabalhadores fronteiriços atípicos. Tal solução tem a vantagem de interpretar em termos dinâmicos o referido regulamento, sem, no entanto, contrariar a vontade do legislador de pôr termo à exceção Miethe.
70.
Com efeito, dificilmente se pode considerar que, para todos os trabalhadores fronteiriços qualificados como trabalhadores atípicos nos termos do Regulamento n.o 1408/71 e que beneficiavam de prestações pagas pelo Estado do último emprego, este pagamento tenha terminado imediatamente em 1 de maio de 2010, sem aviso prévio.
71.
O legislador deixou um vazio jurídico — involuntariamente, no meu entender —, tanto no regulamento de base como no regulamento de execução, que foi, em certos casos, colmatado pelos próprios Estados-Membros. O Governo neerlandês, designadamente, confirmou na audiência que aplicava às prestações de desemprego a disposição transitória prevista no artigo 87.o, n.o 8, do Regulamento n.o 883/204, precisamente para não colocar os trabalhadores em causa perante uma mudança imediata, súbita e, sobretudo, imprevista (
37
). Assim, tal aplicação por analogia não afetava mais os Estados-Membros.
2. Quanto ao conceito de «situação [inalterada]»
72.
Admitida a possibilidade de aplicar o artigo 87.o, n.o 8, do Regulamento n.o 883/2004 em matéria de prestações de desemprego, há que verificar se a situação dos dois recorrentes no processo principal em causa cumpre as condições exigidas pelo legislador da União. O referido artigo deve ser interpretado no sentido de que os trabalhadores fronteiriços atípicos que, ao abrigo do Regulamento n.o 1408/71, beneficiavam de prestações de desemprego pagas pelo Estado do último emprego, podem continuar a beneficiar das mesmas «enquanto se mantiver inalterada a situação relevante».
73.
Quais podem ser as razões da alteração?
74.
É evidente que, a priori, o recomeço de uma atividade pode constituir uma alteração da situação, na aceção do artigo 87.o, n.o 8, do Regulamento n.o 883/2004, sobretudo quando se trate de prestações de desemprego (
38
). No entanto, este recomeço não constitui necessariamente um sinónimo de extinção do direito a prestações.
75.
Não tendo a União a competência necessária para harmonizar as condições em que tem origem, vigora ou termina o direito a prestações de desemprego, é necessária uma remissão para o direito nacional. No entanto, os Estados-Membros devem fixar as referidas condições no respeito do direito da União.
76.
Cabe, assim, ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se, segundo o direito nacional, o recomeço de uma atividade temporária por M. A. Peeters e J. G. J. Arnold constitui um motivo suficiente para pôr termo ao pagamento das prestações ou se se tratou apenas de uma interrupção momentânea, podendo o referido pagamento ser retomado em caso de nova perda de emprego ocorrida num período curto.
77.
Dos autos não constam elementos de direito nacional suficientes para que o Tribunal de Justiça possa formar uma opinião e, em quaisquer circunstâncias, a apreciação final cabe ao órgão jurisdicional de reenvio. No entanto, desejo sublinhar o facto de que decorre, de maneira inequívoca, das declarações da administração neerlandesa que esta última considerava a situação dos recorrentes como uma única unidade temporal, pelo que o recomeço de uma atividade profissional não é uma razão suficiente para interromper definitivamente o pagamento das prestações de desemprego, pagamento esse que constitui a concretização dos direitos atribuídos com base no período de trabalho antes da entrada em vigor do Regulamento n.o 883/2004. Com efeito, resulta do pedido de decisão prejudicial que a UWV comunicou aos recorrentes que, na hipótese de eles voltarem a ficar desempregados antes do termo do prazo fixado — posterior à entrada em vigor do Regulamento n.o 883/2004 — podiam requerer a «prossecução» ou a «retoma» do pagamento da prestação em questão.
78.
Para apreciar se houve uma alteração da situação, isto é, se ocorreu um acontecimento suscetível de pôr termo ao direito a prestações de desemprego conferido em razão dos períodos de trabalho anteriores à entrada em vigor do Regulamento n.o 883/2004, o órgão jurisdicional nacional deve também tomar em consideração o período durante o qual os trabalhadores em causa recomeçaram efetivamente uma atividade profissional. A este respeito, há que atribuir especial atenção à situação de M. A. Peeters. Com efeito, o UWV defendeu designadamente que a sua retoma de atividade entre 26 de abril de 2010 e 18 de maio de 2010 constituía uma alteração da sua situação profissional que justificava o reenvio da recorrente para as autoridades belgas. Ora, é de todo evidente que este período de trabalho muito curto — apenas três semanas — não conferiu a M. A. Peeters um novo direito a prestações.
79.
Assim, sem que seja necessário continuar a equacionar a questão de uma eventual infração ao direito de propriedade e aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, proponho que o Tribunal de Justiça responda que o artigo 87.o, n.o 8, do Regulamento n.o 883/2004 deve ser interpretado no sentido de que visa igualmente regular, de forma transitória, os casos em que, em aplicação do título III do Regulamento n.o 1408/71, os trabalhadores fronteiriços atípicos em situação de desemprego completo receberam prestações de desemprego no Estado do último emprego, apesar de, doravante, o Regulamento n.o 883/2004 designar exclusivamente o Estado de residência para efeitos do pagamento das referidas prestações. Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se o recomeço de uma atividade profissional, em condições como as do processo principal, teve por consequência pôr termo aos direitos conferidos na matéria em razão dos períodos de trabalho anteriores à entrada em vigor do Regulamento n.o 883/2004.
V — Conclusão
80.
Tendo em conta as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo às questões submetidas pelo Rechtbank Amsterdam:
«1)
Em aplicação do artigo 65.o, n.o 5, alínea a), do Regulamento (CE) n.o 883/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativo à coordenação dos sistemas de segurança social, o Estado de residência dos trabalhadores é o único Estado competente para efeitos do pagamento das prestações de desemprego a trabalhadores fronteiriços, mesmo atípicos, em situação de desemprego completo.
2)
Sendo a situação dos recorrentes abrangida pelo artigo 65.o, n.o 5, alínea a), do Regulamento n.o 883/2004 a recusa de pagamento de uma prestação de desemprego pelo Estado do último emprego a trabalhadores fronteiriços que têm a sua residência noutro Estado-Membro, em circunstâncias como as que estão em causa no processo principal, não viola a livre circulação dos trabalhadores quando o direito à prestação for transferido para o Estado de residência.
3)
O artigo 87.o, n.o 8, do Regulamento n.o 883/2004 deve ser interpretado no sentido de que visa igualmente regular, de forma transitória, os casos em que, em aplicação do título III do Regulamento n.o 1408/71, os trabalhadores fronteiriços atípicos em situação de desemprego completo receberam prestações de desemprego no Estado do último emprego, apesar de, doravante, o Regulamento n.o 883/2004 designar exclusivamente o Estado de residência para efeitos do pagamento das referidas prestações. Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se o recomeço de uma atividade profissional, em condições como as do processo principal, teve por consequência pôr termo aos direitos conferidos na matéria em razão dos períodos de trabalho anteriores à entrada em vigor do Regulamento n.o 883/2004.»
(
1
)	Língua original: francês.
(
2
)	Regulamento de 14 de junho de 1971 relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, conforme alterado e atualizado pelo Regulamento (CE) n.o 118/97 do Conselho, de 2 de dezembro de 1996 (JO 1997, L 28, p. 1; EE 05 F1 p. 98; a seguir «Regulamento n.o 1408/71»).
(
3
)	V. acórdão de 12 de junho de 1986, Miethe (1/85, Colet., p. 1837).
(
4
)	JO L 166, p. 1, e — retificação — JO 2004, L 200, p. 1.
(
5
)	V. terceiro considerando do Regulamento n.o 883/2004.
(
6
)	JO L 284, p. 43.
(
7
)	JO L 284, p. 1.
(
8
)	JO L 257, p. 2; EE 05 F1 p. 77.
(
9
)	Artigo 19.o, n.o 1, alínea f), da Lei do desemprego.
(
10
)	Artigo 20.o, n.o 1, alínea d), da Lei do desemprego.
(
11
)	Artigo 21.o da Lei do desemprego.
(
12
)	Artigo 71.o, n.o 1, alínea a), subalínea ii), do Regulamento n.o 1408/71.
(
13
)	Artigo 71.o, n.o 1, alínea b), subalínea ii) do Regulamento n.o 1408/71.
(
14
)	Acórdão Miethe, já referido (n.o 16).
(
15
)	Ibidem (n.o 17).
(
16
)	Ibidem (n.o 18).
(
17
)	Ibidem (n.o 19).
(
18
)	V.COM(1998) 779 final, de 21 de dezembro de 1998, pp. 46 e 47.
(
19
)	Antecipando uma possível concorrência das obrigações que incumbem ao candidato a emprego, o legislador previu mesmo que devia ser dada prioridade aos controlos e obrigações aplicáveis no Estado de pagamento das prestações, isto é, no Estado-Membro de residência (v. artigo 56.o, n.o 2, do Regulamento n.o 987/2009).
(
20
)	Relatório de 11 de junho de 2008, do Parlamento Europeu, sobre a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece as modalidades de aplicação do Regulamento (CE) n.o 883/2004 relativo à coordenação dos sistemas de segurança social (doc. A6-0251/2008, pp. 7 e 8). A Comissão manifestou a sua concordância com a introdução do referido considerando quando da sua apresentação da Proposta alterada de regulamento [v. COM(2008) 647 final, de 14 de outubro de 2008, n.o 4.1].
(
21
)	Acórdão de 16 de julho de 2009, von Chamier-Glisczinski (C-208/07, Colet., p. I-6095, n.o 66 e jurisprudência referida).
(
22
)	V. acórdãos de 23 de fevereiro de 2006, Comissão/Espanha (C-205/04, n.o 15) e de 11 de setembro de 2007, Hendrix (C-287/05, Colet., p. I-6909, n.o 53 e jurisprudência referida).
(
23
)	Acórdão de 11 de setembro de 2008 (C-228/07, Colet., p. I-6989).
(
24
)	V., por analogia, acórdão Petersen, já referido (n.os 48 e 49 e jurisprudência referida).
(
25
)	Ibidem (n.o 54 e jurisprudência referida). O itálico é da minha autoria.
(
26
)	Ibidem (n.o 55 e jurisprudência referida).
(
27
)	Ora, precisamente, o artigo 42.o CE (atual artigo 48.o TFUE) é uma das bases jurídicas do Regulamento n.o 883/2004.
(
28
)	Acórdão von Chamier-Glisczinski, já referido (n.o 84 e jurisprudência referida).
(
29
)	V., nomeadamente, acórdão de 9 de março de 2006, Piatkowski (C-493/04, Colet., p. I-2369, n.o 36).
(
30
)	Acórdão Petersen, já referido (n.o 43).
(
31
)	Não se imagina, por exemplo, que uma pessoa que pagou contribuições durante toda a sua carreira e que nunca se encontrou em situação de desemprego possa reclamar o reembolso das contribuições pagas para efeitos de seguro de desemprego.
(
32
)	A este respeito, o Estado de último emprego tem a obrigação de reembolsar ao Estado de residência os primeiros meses de pagamento da prestação de desemprego: v., consoante os casos, artigo 65.o, n.o 6, ou artigo 65.o, n.o 7, do Regulamento n.o 883/2004.
(
33
)	Ainda que se possa igualmente considerar que, no fundo, se trata da aplicação de um único e mesmo critério, o da residência do trabalhador.
(
34
)	Tal como o Tribunal de Justiça já deu a entender: v., no que respeita ao Regulamento n.o 1408/71, acórdãos de 18 de julho de 2006, De Cuyper (C-406/04, Colet., p. I-6947, n.o 38), e Peterson, já referido (n.os 39 e 40).
(
35
)	V., para as comparar, os artigos 13.°, n.o 2, alínea f), do Regulamento n.o 1408/71, e 11.°, n.o 3, alínea c), do Regulamento n.o 883/2004.
(
36
)	V. artigo 70.o, n.o 8, da proposta de regulamento referida. Na sua exposição de motivos, a Comissão explica: «[n]ote-se que, nos termos do regulamento, não se exclui que uma pessoa fique sujeita à legislação de outro Estado que não àquele a cuja legislação está sujeito por força do Regulamento n.o 1408/71. Trata-se, por exemplo, do caso dos trabalhadores fronteiriços em situação de desemprego que, por força do Regulamento n.o 1408/71 fiquem sujeitos à legislação do Estado de residência, ao passo que por força da presente proposta ficam sujeitos à legislação do Estado do último emprego. Prevê-se que essas pessoas só ficarão sujeitas à legislação desse outro Estado-Membro se tal o requererem junto da instituição competente por força do Regulamento n.o 1408/71». (v. p. 16 da proposta de regulamento da Comissão referida na nota de rodapé n.o 18 das presentes conclusões).
(
37
)	Com efeito, as consequências de uma aplicação imediata seriam particularmente desconfortáveis para o trabalhador em situação de desemprego cujo pagamento das prestações fosse interrompido no Estado de emprego apesar de as diligências não estarem ainda efetuadas no Estado de residência, causando, como é evidente, um período de carência que fragilizava ainda mais a situação do trabalhador em causa.
(
38
)	V., no mesmo sentido, «Guia Prático: A legislação aplicável aos trabalhadores na União Europeia (UE), no Espaço Económico Europeu (EEE) e na Suíça», editado pela Comissão Europeia (p. 32).