62005CC0254_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. Kommissionen har i den foreliggende sag nedlagt påstand om, at det i medfør af artikel 226 EF fastslås, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 28 EF ved at kræve, at automatiske brandovervågningssystemer med punktdetektorer, som lovligt er fremstillet eller markedsført i en anden medlemsstat, men som ikke er forsynet med »CE-mærkning«: (2) 1), skal være i overensstemmelse med en særlig belgisk standart (standart NBN S21-100), 2) skal typegodkendes, i den foreliggende sag af BOSEC, hvilket udgør en hindring, som forværres af de uforholdsmæssigt høje omkostninger, der er forbundet med en sådan godkendelse, 3) skal undersøges og efterprøves inden for rammerne af typegodkendelsesproceduren, hvilket i det væsentlige er en gentagelse af kontrolforanstaltninger, der allerede er gennemført inden for rammerne af andre procedurer i en anden medlemsstat.
I – Den relevante nationale lovgivning
2. Bekendtgørelse af 24. december 1990, udstedt af det franske fællesskabs myndigheder, fastsætter de nærmere retningslinjer for og fremgangsmåden ved udstedelse af sikkerhedscertifikat til hotelvirksomheder, som eksisterede den 1. januar 1991, og fastsætter sikkerhedsnormer for brandbeskyttelse, der er specifikke for hotelvirksomheder (herefter »bekendtgørelsen af 24. december 1990«).
3. I henhold til denne bekendtgørelses artikel 2 og 3 må en hotelvirksomhed først tages i brug, når der er udstedt et sikkerhedscertifikat, hvilket kræver, at sikkerhedsnormerne for brandbeskyttelse, der er specifikke for hotelvirksomheder, som fastsat i bekendtgørelsens bilag 1, er opfyldt.
4. I henhold til punkt 7.4.4 i bekendtgørelsens bilag 1 skal installering af udstyr til automatisk brandovervågning med punktdetektorer gennemføres og kontrolleres i overensstemmelse med standart NBN S21-100, og der skal udstedes et certifikat for udstyret, som opfylder standarten.
5. Hvad angår regionen Vallonien blev bekendtgørelsen af 24. december 1990 ophævet ved artikel 158 i den vallonske bekendtgørelse af 18. december 2003 om turistindkvarteringsvirksomheder. Bestemmelserne i bekendtgørelsen af 24. december 1990 er fortsat gældende for regionen Bruxelles.
6. Den vallonske regerings bekendtgørelse af 3. december 1998 gennemfører bekendtgørelse af 5. juni 1997 om rekreationshjem, beskyttede boliger og plejecentre for ældre og opretter Det Vallonske Pensionsråd (»bekendtgørelsen af 3. december 1998«).
7. Bekendtgørelsens artikel 27 bestemmer følgende:
»Normerne om beskyttelse mod ild og panik, som er fastsat i bilag I, finder anvendelse på rekreationshjem, beskyttede boliger og plejecentre for ældre.«
8. Punkt 7.7.1 i bilag I i bekendtgørelse af 3. december 1998 bestemmer:
»Automatiske overvågningssystemer skal kontrolleres i overensstemmelse med den belgiske standart NBN S21-100 »Konstruktion af automatiske brandovervågningssystemer med punktdetektorer«. Alle systemets komponenter skal kontrolleres (detektorer, reservedele, relæ-signaltavler, servoindretninger osv. […]).«
9. Den belgiske standart NBN S21-100 fastsætter regler for konstruktion af automatiske brandovervågningssystemer med punktdetektorer.
10. Standartens punkt 4.2 med overskriften »Beskrivelse« har følgende ordlyd:
»Et automatiske brandovervågningssystem består i det væsentlige af:
– sensorer, der er følsomme over for en af de karakteristiske egenskaber ved forbrænding, også kaldet detektorer
– et netværk af ledninger og elektriske kabler
– et kontrolpanel, der er konstrueret til at slå alarm og angive overvågningsområdet samt problemets art
– strømforsyning.
Udstyret skal være af en sådan art, som opfylder specifikationerne i henhold til europæiske CEN eller belgiske standarter, og både montøren og systemet skal certificeres af BOSEC (den belgiske organisation for sikkerhedscertificering). Alle komponenterne i et system skal være kompatible.
Relæenheder, manuelle alarmanordninger eller lignende servoindretninger kan tilføjes systemet under forudsætning af, at de opfylder betingelserne i henhold til denne standart.
Detektorbaseenheden eller stikforbindelsen skal udstyres med et optisk alarmsignal.«
11. Det fremgår af punkt 4.3.1 i den belgiske standart NBN S21-100, at alle typer af detektorer skal opfylde specifikationerne efter de belgiske standarter.
12. Standartens punkt 4.4.6 og 4.4.8.2 fastsætter de krævede karakteristika for henholdsvis backup-strømforsyningen og de kabler, der anvendes til automatiske brandovervågningssystemer med punktdetektorer.
II – Den administrative procedure
13. Som følge af en klage fra en erhvervsdrivende i Det Forenede Kongerige, som var stødt på problemer ved markedsføringen af en bestemt type brandovervågningssystem i Belgien, fremsendte Kommissionen i januar 2003 en åbningsskrivelse til den belgiske regering, hvori den anførte, at visse belgiske regler kunne hindre indførsel af visse typer af brandovervågningssystemer til Belgien.
14. Den belgiske regering indgav sine bemærkninger til Kommissionen ved skrivelse af 9. september 2003.
15. Da Kommissionen var af den opfattelse, at Belgien havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 28 EF, fremsatte den den 7. juli 2004 en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede Belgien til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at efterkomme udtalelsen inden for en frist på to måneder at regne fra meddelelsen af denne.
16. Den belgiske regering besvarede den nævnte begrundede udtalelse ved skrivelse af 9. september 2004.
17. Da Kommissionen ikke var tilfreds med det svar, som den modtog fra den belgiske regering, anlagde den nærværende sag.
III – Argumenter
18. Kommissionen
har anført, at bekendtgørelserne af 24. december 1990 og 3. december 1998 begrænser den frie bevægelighed for automatiske brandovervågningssystemer med punktdetektorer, som ikke er forsynet med »CE-mærkning«, og som er lovligt fremstillet eller markedsført i en anden medlemsstat. Ved at stille krav om overholdelse af standart NBN S21-100 udelukker den belgiske lovgivning anvendelsen af visse automatiske brandovervågningssystemer med punktdetektorer, som er lovligt fremstillet eller markedsført i en anden medlemsstat, og som ikke er forsynet med »CE-mærkning«, hvis de ikke opfylder den belgiske standart. Hverken en hotelvirksomhed eller en beskyttet bolig for ældre vil købe et automatisk brandovervågningssystem med punktdetektorer, som er lovligt fremstillet eller markedsført i en anden medlemsstat, og som sikrer et tilsvarende beskyttelsesniveau, hvis systemet ikke opfylder den belgiske standart. Disse produkter udelukkes derfor fra det belgiske marked til fordel for produkter, som opfylder den belgiske standart.
19. Tilsvarende kræver visse kommunale regulativer om brandsikring, at branddetektorer opfylder standarten NBN S21-100. Når brandvæsenet anmodes om at fastsætte brandsikringsforanstaltninger for en bygning, som ikke er underlagt andre særlige regler om brandsikring, anvender det desuden sædvanligvis standart NBN S21-100 til dette formål. Med samme begrundelse som den anførte vedrørende de to nævnte bekendtgørelser udgør denne praksis en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner.
20. Som følge af belgiske regionale og kommunale bestemmelser såvel som brandvæsenets administrative praksis vil en erhvervsdrivende, der fremstiller eller markedsfører automatiske brandovervågningssystemer med punktdetektorer, som er lovligt fremstillet eller markedsført i en anden medlemsstat, og som ikke er forsynet med »CE-mærkning«, muligvis beslutte ikke at sælge sine produkter på det belgiske marked eller være tvunget til at ændre dem for at kunne vinde indpas på det nævnte marked.
21. Kommissionen har ligeledes anført, at standart NBN S21-100, navnlig punkt 4.2, 4.3.1, 4.4.6 og 4.4.8.2, indeholder krav til de komponenter, der anvendes i automatiske brandovervågningssystemer med punktdetektorer. Producenter bliver derfor nødt til at ændre deres produkter, hvis de ikke fuldt ud opfylder kravene. Anvendelsen af standart NBN S21-100 indebærer differentieret produktion, som er afhængig af produkternes bestemmelsessted, og vil derfor begrænse den frie bevægelighed for produkter, som er lovligt fremstillet eller markedsført i en anden medlemsstat, som ikke er forsynet med »CE-mærkning« og som ikke har de særlige egenskaber, der er fastsat i den nævnte standart.
22. Standart NBN S21-100 indebærer desuden, at automatiske brandovervågningssystemer med punktdetektorer sædvanligvis skal godkendes af BOSEC. Ved at stille krav om overholdelse af standart NBN S21-100 indebærer bekendtgørelserne af 24. december 1990 og 3. december 1998, at automatiske brandovervågningssystemer med punktdetektorer, der er lovligt fremstillet eller markedsført i en anden medlemsstat end Belgien, og som ikke er forsynet med »CE-mærkning«, skal godkendes af BOSEC, hvis de skal anvendes på lokaliteter, der henhører under de to nævnte bekendtgørelsers anvendelsesområde.
23. En sådan godkendelsesprocedure udgør i sig selv ikke blot en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner, som er forbudt i henhold til artikel 28 EF, men denne restriktion forstærkes af de urimelige forsinkelser og omkostninger, som følger af denne procedure og endvidere af den omstændighed, at BOSEC ikke tager hensyn til de prøvninger og kontroller, som allerede er foretaget i en anden medlemsstat.
24. Disse hindringer for de frie varebevægelser er endelig ikke berettigede, da de belgiske myndigheder ikke har begrundet deres nødvendighed og deres overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.
25. Belgien
har anført, at ændringsforslag, som navnlig vedrører ophævelse af den obligatoriske godkendelse, som foretages af BOSEC som certificerende myndighed, er under behandling og var genstand for en offentlig høring i perioden den 30. marts 2005 til den 30. september 2005. Som følge heraf er standart NBN S21-100 nu i overensstemmelse med artikel 28 EF og udgør ikke længere en hindring for den frie bevægelighed for automatiske brandovervågningssystemer med punktdetektorer, som ikke forsynet med »CE-mærkning«, og som lovligt er fremstillet eller markedsført i en anden medlemsstat.
26. Dertil kommer, at den belgiske standart faktisk blot er en gentagelse af europæiske standarter, nemlig EN-54-serien af tekniske standarter, som er udarbejdet af CEN (3) . Den er i overensstemmelse med disse standarter og indeholder ikke yderligere betingelser, der nødvendiggør tilpasning eller ændring af de produkter, der udgør de samlede automatiske brandovervågningssystemer. Den kontrol, som standarten kræver, vedrører nemlig ikke systemets komponenter, men udelukkede systemets funktion som helhed.
27. Under alle omstændigheder kan en sådan kontrol begrundes i hensynet til den offentlige sikkerhed og beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed eller beskyttelse af planter. De belgiske myndigheder har i denne henseende anført, at bestemmelser i standart NBN S21-100 finder anvendelse uden forskel på ethvert automatisk brandovervågningssystem med punktdetektorer, der ikke er forsynet med »CE-mærkning«. Kontrollen af, om brandovervågningssystemer er i overensstemmelse med standarten, supplerer den kompetente myndigheds godkendelse af – uanset om myndigheden er national eller udenlandsk – at de komponenter, der er en del af udstyret, opfylder europæiske, belgiske eller lignende standarter. Standart NBN S21-100 sikrer, at konstruktionen af brandovervågningssystemet som sådan er korrekt, og at et system, der er sammensat af komponenter, som er blevet testet enkeltvis, og som er blevet købt hos forskellige producenter, fungerer korrekt. Den belgiske regering fastholder derfor, at de prøvninger, som er gennemført i overensstemmelse med standart NBN S21-100, ikke overlapper den kontrol, som allerede er blevet gennemført i andre medlemsstater. De er således nødvendige og forholdsmæssige i forhold til det mål, der ønskes nået.
IV – Stillingtagen
A – Indledende bemærkninger
28. Kommissionens hovedindvending for så vidt angår de to bekendtgørelser, udstedt af regionen Vallonien og det franske fællesskab, er i det væsentlige henvisningen til standart NBN S21-100. Samme indvendinger gør sig gældende over for de kommunale regulativer, som henviser til denne standart, og tillige brandvæsenets administrative praksis, som typisk anvender denne standart, da der ikke foreligger andre standarter. Resultatet er, at standart NBN S21-100 fungerer som en bindende standart for de producenter, der ønsker at markedsføre deres brandovervågningssystemer med punktdetektorer, der ikke er forsynet med »CE-mærkning« på det belgiske marked.
29. Ifølge Kommissionen er det mest problematiske forhold ved standart NBN S21-100, at den kræver opfyldelse af en række detaljerede tekniske krav vedrørende brandovervågningssystemer med punktdetektorer, der ikke er forsynet med »CE-mærkning«, samt typegodkendelse, der skal udføres af BOSEC, som angiveligt ikke tager hensyn til de kontroller og prøvninger, der allerede er gennemført i oprindelsesmedlemsstaten.
30. Med henblik på den foreliggende sag er det derfor nødvendigt at undersøge, om disse karakteristika udgør foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner i strid med artikel 28 EF, og i givet fald, om de kan begrundes i et af de almene hensyn, som er opregnet i artikel 30 EF, eller i et af de tvingende hensyn, som er anerkendt i Domstolens praksis, når nationale bestemmelser anvendes uden forskelsbehandling.
31. Før jeg foretager denne vurdering, finder jeg det hensi gtsmæssigt at fremsætte følgende to bemærkninger.
32. For det første er de varer, som er omhandlet i den foreliggende sag, brandovervågningssystemer med punktdetektorer, som er lovligt fremstillet eller markedsført i en anden medlemsstat, og som ikke er forsynet med »CE-mærkning«. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at der til »CE-mærkningen« er knyttet den antagelse, at produkter, som er mærket hermed, opfylder de »væsentlige krav«, som er fastsat i form af resultater, der skal opnås, eller farer, der skal imødegås, i bilagene til direktivet om »de nye metoder«. Varer, der er mærket med »CE-mærkning«, har således fri bevægelighed i hele Fællesskabet.
33. De væsentlige krav, der er indeholdt i bilagene til direktivet om »de nye metoder«, definerer de resultater, der skal opnås, eller de farer, der skal imødegås, men specificerer eller angiver ikke de tekniske løsninger, som er nødvendige herfor. Derimod fastlægger de harmoniserede europæiske standarder (også kaldet »europæiske standarter« eller »EN«) de tekniske løsninger, som, såfremt de overholdes, sikrer opfyldelsen af de væsentlige krav, der er fastsat i de forskellige direktiver efter den nye metode. Disse standarter udvikles sædvanligvis af de europæiske standardiseringsorganer, navnlig af Den Europæiske Standardiseringsorganisation (CEN) i henhold til et mandat givet af Kommissionen. Mens de væsentlige krav, der er indeholdt i direktivet om »de nye metoder«, er bindende, er det fortsat frivilligt at overholde disse standarter, og fabrikanterne kan påvise, at deres produkter er i overensstemmelse med de væsentlige krav, der fremgår af direktiverne efter den nye metode og derfor opnå CE-mærkning på en hvilken som helst måde efter deres eget ønske (4) .
34. Den anden bemærkning vedrører eksistensen af harmoniserede standarter for komponenter til brandovervågningssystemer og status for harmonisering på dette område. Området for komponenter til brandovervågningssystemer er endnu ikke blevet harmoniseret, men en harmonisering er sat i gang. Harmoniseringen af brandovervågningsanordninger foretages inden for rammerne af Rådets direktiv 89/106/EØF af 21. december 1988 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om byggevarer (5) . På baggrund af et mandat givet af Kommissionen til dette formål (6) har CEN udviklet standarter vedrørende EN-54-serien, som vedrører komponenter til branddetektorer.
35. Det skal også bemærkes, at direktiv 89/106 adskiller sig fra de fleste andre direktiver om »nye metoder«, idet de harmoniserede standarter i henhold til dette direktiv har til hensigt at være bindende for medlemsstaterne (7) efter offentliggørelsen af deres referencer i EF-Tidende og efter udløbet af en overgangsperiode (8) . Når overgangsperioden er udløbet, har medlemsstaterne ikke længere ret til at anvende forskellige nationale standarter (9) .
36. Hvad angår EN-54-standarterne omhandlede de overgangsperioder, der udløb som de første den 30. juni 2005, kun tre komponenter til brandovervågningsanordninger (10) . Overgangsperioder for andre standarter i EN-54-serien, som vedrører en række andre komponenter til brandovervågningsanordninger, er fastsat til senere tidspunkter, mens der for visse komponenter til brandovervågningsanordninger ikke er udarbejdet harmoniserede standarter. Som følge heraf er status for harmoniseringen af tekniske krav til komponenter til brandovervågningsanordninger stadig meget uensartet.
B – Opfyldelse af den belgiske standart
Udgør den belgiske bestemmelse en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner?
37. Det første klagepunkt, som Kommissionen har anført vedrørende standart NBN S21-100, vedrører den omstændighed, at standarten fastsætter detaljerede tekniske krav, hvoraf nogle ifølge Kommissionen omhandler brandovervågningssystemer med punktdetektorer, der ikke er forsynet med »CE-mærkning«. Som følge heraf skal importerede brandovervågningssystemer, der ikke er forsynet med »CE-mærkning«, ændres for at kunne markedsføres i Belgien.
38. Belgien har gjort gældende, at de krav, der er indeholdt i standart NBN S21-100, er begrænset til at sikre, at konstruktionen af brandovervågningssystemet som helhed er god, og at systemet som helhed fungerer korrekt. Den belgiske standart begrænser således ikke markedsføringen af brandovervågningssystemer med punktdetektorer, som er lovligt markedsført i en anden medlemsstat, og som ikke er forsynet med »CE-mærkning«.
39. Det følger af Domstolens faste praksis, at forbuddet mod foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner i artikel 28 EF omfatter enhver foranstaltning, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen i Fællesskabet (11) . Det væsentlige er således ikke formålet, men den virkning, som en foranstaltning aktuelt eller potentielt har for samhandelen mellem medlemsstaterne.
40. I henhold til Domstolens Cassis de Dijon-praksis (12) udgør hindringer for de frie varebevægelser, der i mangel af en harmonisering af lovgivningerne følger af, at der på varer fra andre medlemsstater, hvor de er lovligt fremstillet og bragt i omsætning, anvendes regler om, hvilke betingelser sådanne varer skal opfylde (f.eks. med hensyn til benævnelse, form, dimensioner, vægt, sammensætning, præsentation, mærkning og emballage), foranstaltninger med tilsvarende virkning, der er forbudt i henhold til artikel 28 EF. Dette gælder uanset om de pågældende regler anvendes uden forskel på alle produkter (13) .
41. Domstolen fastslog ligeledes i ATRAL-dommen, at betingelser om, at alarmsystemer og -centraler er i overensstemmelse med standarter eller tekniske forskrifter, der sikrer et beskyttelsesniveau, som svarer til det påkrævede niveau i importmedlemsstaten, indebærer, at fabrikanterne i de øvrige medlemsstater tvinges til at tilpasse deres apparater og udstyr til importmedlemsstatens krav. En sådan forpligtelse er derfor i strid med artikel 28 EF (14) .
42. I den foreliggende sag indeholder den belgiske standart NBN S21‑100 krav vedrørende korrekt installering og funktion af brandovervågningssystemer med punktdetektorer, som f.eks. punkt 6.3 (»Tests for standard boliger«/»Beproeving door type haarden«) og punkt 6.4 (»Reaktionstid«/»Reactietijd«). Den synes også at indeholde tekniske specifikationer vedrørende konstruktion og udformning af de pågældende brandovervågningssystemer, som f.eks. punkt 4.4.5.2 om komponenter (»Udstyr«/»Uitrusting«) og punkt 4.4.6 om strømforsyning.
43. Importmedlemsstaten, i den foreliggende sag Belgien, kræver således ikke blot, at en importeret branddetektor, der ikke er udstyret med »CE-mærkning« lever op til et vist sikkerhedsniveau. Den kræver, at en sådan branddetektor overholder visse tekniske specifikationer for at opnå dette sikkerhedsniveau. Derved gør importmedlemsstaten det kun muligt for producenter at opnå et bestemt sikkerhedsniveau på én måde. Det er i denne henseende væsentligt, at det af standart NBN S21-100 klart fremgår, at »alle slags detektorer skal være i overensstemmelse med den belgiske standart«.
44. Hvad angår de belgiske myndigheders argument om, at standart NBN S21-100 blot er baseret på eksisterende europæiske standarder, nemlig den såkaldte EN-54-serie, udfærdiget af CEN, og at den af denne grund ikke udgør en hindring for de frie varebevægelser inden for Fællesskabet, kan ikke tages til følge. Et sådant argument ville kun komme til rette, hvis den standart, som medlemsstaten påberåber sig, er en harmoniseret og bindende standart, og hvis alle medlemsstater kunne pålægge alle producenter strengt at overholde sådanne standarter.
45. Som anført i de indledende bemærkninger, er harmoniseringen af komponenter til brandovervågningsanordninger stadig i gang og derfor meget ujævn. Den for den foreliggende sag relevante status for harmonisering er udløbet af den frist, som er fastsat i den begrundede udtalelse, dvs. to måneder efter, at de belgiske myndigheder modtog den, hvilket med rimelighed kan antages være omkring den 15. september 2004. Som Domstolen gentagne gange har fastslået, skal spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse (15) .
46. For standarterne i EN-54-serien, som vedrører komponenter til brandovervågningsanordninger, ophørte de overgangsperioder, hvorefter harmoniserede standarter, udstedt i henhold til direktiv 89/106, blev bindende for medlemsstaterne, efter den 15. september 2004 (16) . Dette betyder, at der på det relevante tidspunkt for den nævnte vurdering ikke var tekniske specifikationer for branddetektorer, som var bindende for alle medlemsstater. Under disse omstændigheder er det frivilligt for producenterne, om de vil opfylde de pågældende standarter. Dette medfører blot en formodning for varens overensstemmelse med de væsentlige krav i direktiv 89/106. Producenter kan på disse betingelser frit vælge enhver teknisk løsning, som opfylder de væsentlige krav, der er indeholdt i direktivet.
47. Dertil kommer, at der endnu kun er tale om delvis harmonisering hvad angår det materielle anvendelsesområde, idet EN-54-serien indtil nu kun har omfattet et begrænset, men stigende antal af komponenter af brandovervågningsanordninger, som f.eks. akustiske alarmgivere (17), strømforsyning (18) eller termodetektorer (19) .
48. Som de belgiske myndigheder har anerkendt i sine indlæg, fastsætter de pågældende standart, udstedt af CEN, på flere punkter en række muligheder, hvoriblandt medlemsstaterne kan vælge. Dette synes at give medlemsstaterne en vis skønsmargen ved gennemførelsen af standarterne i CEN-serien, hvilket muligvis kan resultere i forskelle mellem nationale standarter for branddetektorer.
49. Det følger af ovenstående bemærkninger, at standart NBN S21-100 som helhed ikke kan anses for at være en ren gennemførelse uden ændringer af en obligatorisk, ensartet EU-standart, som de belgiske myndigheder synes at hævde. At kræve opfyldelse af standart NBN S21-100 udgør således en begrænsning af de frie varebevægelser mellem medlemsstaterne.
50. Endelig kan den omstændighed, at bekendtgørelsen af 24. december 1990 blev ophævet ved artikel 158 i den vallonske bekendtgørelse af 18. december 2003 om turistindkvarteringsvirksomheder, ikke føre til et andet resultat, idet bestemmelserne i bekendtgørelsen af 24. december 1990 fortsat finder anvendelse i regionen Bruxelles.
51. Under disse omstændigheder udgør det en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion som omhandlet i artikel 28 EF at kræve, at automatiske brandovervågningssystemer med punktdetektorer, der ikke er forsynet med »CE-mærkning«, skal opfylde standart NBN S21-100.
52. Ifølge Domstolens faste retspraksis kan nationale bestemmelser, der hindrer de frie varebevægelser, imidlertid være begrundet i et af de i artikel 30 EF opregnede almene hensyn eller af et af de tvingende hensyn, som er knæsat i Domstolens praksis, såfremt de nationale bestemmelser finder anvendelse uden forskel (20) .
Er reglen begrundet?
53. I den foreliggende sag har den belgiske regering anført, at opfyldelse af standart NBN S21-100 kan begrundes i hensynet til den offentlige sikkerhed og beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed eller beskyttelse af planter.
54. Disse hensyn fremgår af artikel 30 EF, og det er ubestridt, at en foranstaltning, som skal sikre, at brandovervågningsanordninger fungerer korrekt, spiller en rolle ved forebyggelsen af materielle og fysiske skader og således kan medvirke til at opfylde de nævnte mål.
55. Det følger af fast retspraksis, at når der ikke foreligger harmoniseringsbestemmelser, tilkommer det medlemsstaterne at fastlægge det omfang, i hvilket de ønsker at sikre beskyttelsen af menneskers sundhed og liv, og dermed kræve en forudgående tilladelse til at markedsføre sådanne produkter (21) .
56. Det fremgår imidlertid af Domstolens faste praksis, at de nationale myndigheder for med rette at kunne påberåbe sig, at artikel 30 begrunder en undtagelse fra princippet om de frie varebevægelser, skal godtgøre, at denne undtagelse er nødvendig for at tilgodese et eller flere af de i nævnte artikel anførte hensyn, og at den er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet (22) .
57. I den foreliggende sag er det på grundlag af den dokumentation, som den belgiske regering har fremlagt, tvivlsomt, om streng overholdelse af den belgiske standart NBN S21-100 kan anses for at være nødvendig og forholdsmæssig. Den omstændighed, at den belgiske standart ikke er begrænset til kontrol af brandovervågningssystemets funktion som helhed i et givet miljø, giver nemlig anledning til særlige betænkeligheder. Standarten fastlægger specifikke tekniske krav, herunder krav til visse komponenter, som de branddetektorer, der skal markedsføres i Belgien, skal opfylde. Opfyldelse af denne standarts særlige tekniske krav er således den eneste måde, hvorpå et tilstrækkeligt sikkerhedsniveau kan opnås.
58. Dette betyder, at en streng forpligtelse til at opfylde standart NBN S21-100 end ikke giver erhvervsdrivende mulighed for at bevise, at det udstyr, de indfører, eventuelt ved at anvende andre tekniske midler, kan opnå et tilsvarende eller højere sikkerhedsniveau end det, der er fastsat af importmedlemsstaten.
59. Strenge tekniske krav til komponenter kan kun begrundes, hvis de belgiske myndigheder er i stand til at påvise, at de tekniske krav, indeholdt i standart NBN S21-100, er den eneste måde, hvorpå et tilstrækkeligt sikkerhedsniveau kan opnås. Som Domstolen tidligere har fastslået, kan begrundelsen for en undtagelse fra princippet om de frie varebevægelser ifølge artikel 30 EF eller i henhold til et obligatorisk krav, som er anerkendt under fællesskabsretten, kun påvises med henvisning til sagens omstændigheder (23) . I den foreliggende sag vil den detaljerede karakter af de krav, der er indeholdt i den belgiske standart, således kræve mere detaljerede beviser for nødvendigheden og forholdsmæssigheden af disse strenge og detaljerede krav til gennemførelse af formålet med offentlig sikkerhed og beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed eller beskyttelse af planter. I den foreliggende sag har de belgiske myndigheder imidlertid ikke tilvejebragt sådanne beviser.
60. Under disse omstændigheder synes en streng overholdelse af standart NBN S21-100 på ingen måde at kunne anses for at være forholdsmæssig i forhold til formålet med offentlig sikkerhed og beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed eller beskyttelse af planter. Som følge heraf er en sådan begrænsning af den frie bevægelighed for brandovervågningssystemer med punktdetektorer ikke begrundet i et af de i artikel 30 EF opregnede almene hensyn og ej heller i et af de tvingende hensyn, som er anerkendt i Domstolens praksis.
C – Krav om typegodkendelse og den relevante procedure
Foreligger der her en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner?
61. Ud over en række detaljerede tekniske krav kræver standart NBN S21-100, at BOSEC godkender automatiske brandovervågningssystemer med punktdetektorer. Da kravet om opfyldelse af standart NBN S21-100 er fastsat ved forskellige belgiske bestemmelser, er BOSEC’s godkendelse nødvendig for at kunne markedsføre sådanne brandovervågningssystemer, i hvert fald til visse formål, som henhører under den nævnte belgiske lovgivnings anvendelsesområde, som f.eks. anvendelse i hotelvirksomheder eller plejecentre for ældre.
62. De belgiske myndigheder har ikke bestridt, at standart NBN S21-100, som producenter skal opfylde som følge af de anfægtede bekendtgørelser, kræver, at BOSEC foretager en typegodkendelse. De belgiske myndigheder mener imidlertid ikke, at en sådan godkendelse udgør en hindring for de frie varebevægelser, idet den ved blot at undersøge, om et brandovervågningssystem fungerer, som helhed ikke gentager prøvninger, som allerede er blevet gennemført i den medlemsstat, hvor varerne har deres oprindelse.
63. Det fremgår af fast retspraksis, at et produkt, der lovligt er bragt i omsætning i en medlemsstat, i princippet skal kunne markedsføres i enhver anden medlemsstat uden at blive underkastet yderligere kontrolforanstaltninger, medmindre der er tale om undtagelser, der er fastsat eller anerkendt i fællesskabsretten (24) .
64. Det fremgår i denne henseende af Domstolens faste praksis, at en medlemsstats forbud mod at markedsføre, erhverve, tilbyde, fremvise eller sætte til salg, have i sin besiddelse, fremstille, transportere, sælge, afhænde mod vederlag eller vederlagsfrit, indføre eller anvende produkter, som ikke forudgående er godkendt, udgør en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion som omhandlet i traktatens artikel 28 EF (25) .
65. Med hensyn til markedsføring i en medlemsstat af produkter, som er lovligt fremstillet og markedsført i en anden medlemsstat, svarer - når der ikke foreligger fællesskabsretlig harmonisering - en national bestemmelse, hvorefter de importerede produkter skal underkastes de samme kontroller som produkter, der markedsføres for første gang og forhåndsgodkendes, endvidere til en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion, jf. artikel 28 EF (26) .
66. Et afslag i denne henseende på at anerkende ækvivalensen af attester udstedt i en anden medlemsstat begrænser nærmere bestemt adgangen til importmedlemsstatens område og må derfor anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion i artikel 28 EF’s forstand (27) .
67. I den foreliggende sag kræver standart NBN S21-100 systematisk typegodkendelse af automatiske brandovervågningssystemer med punktdetektorer, der ikke er forsynet med »CE-mærkning«, også hvor disse er fremstillet eller markedsført i en anden medlemsstat. Efter et tillæg af 2. august 1996 til standart NBN S21-100 fremgår det af dennes punkt 4.2, at »systemet skal godkendes af BOSEC«.
68. Det er endvidere ubestridt, at BOSEC inden for rammerne af godkendelsesproceduren i henhold til standart NBN S21-100 ikke tog hensyn til de prøvninger, der var blevet gennemført i oprindelsesmedlemsstaten i tilfælde, hvor der ikke forelå en bilateral aftale med den godkendende myndighed i oprindelsesmedlemsstaten. Som følge heraf underkastes automatiske brandovervågningssystemer med punktdetektorer, som er lovligt fremstillet eller markedsført i en anden medlemsstat, og som ikke er forsynet med »CE-mærkning« – inden for rammerne af BOSEC’s typegodkendelsesprocedure – prøvninger og kontroller, som allerede er blevet gennemført i oprindelsesmedlemsstaten.
69. Under disse omstændigheder udgør kravet om typegodkendelse i henhold til den belgiske standart NBN S21-100 en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ indførselsrestriktion som omhandlet i artikel 28 EF. Det er derfor nødvendigt at undersøge, om kravet om typegodkendelse og proceduren herfor kan begrundes i et af de i artikel 30 EF opregnede almene hensyn eller et af de tvingende hensyn, som er anerkendt i Domstolens praksis.
Kan BOSEC’s typegodkendelse begrundes?
70. I den foreliggende sag har den belgiske regering fastholdt, at godkendelse af branddetektorer i henhold til standart NBN S21-100 kan begrundes i hensynet til den offentlige sikkerhed og beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed eller beskyttelse af planter.
71. Det er ubestridt, at foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner kan begrundes med henvisning til artikel 30 på grundlag af dette hensyn, såfremt de er nødvendige og står i rimeligt forhold til det forfulgte formål.
72. Selv om en medlemsstat frit kan underkaste et produkt af den i sagen foreliggende art en ny undersøgelses- og godkendelsesprocedure, om end produktet allerede er godkendt i en anden medlemsstat, er medlemsstaternes myndigheder ikke desto mindre forpligtet til at bidrage til en lempelse af kontrolforanstaltningerne i samhandelen inden for Fællesskabet og til at tage de tekniske eller kemiske analyser eller laboratorieforsøg, der er allerede er gennemført i en anden medlemsstat, i betragtning (28) . En foranstaltning, som er truffet af en medlemsstat, kan således ikke anses for ikke at gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå det forfulgte formål, hvis den går ud på at gentage en kontrol, der allerede er blevet gennemført inden for rammerne af andre procedurer, enten i samme medlemsstat eller i en anden medlemsstat (29) .
73. Dette betyder, at en importmedlemsstats kontrolmekanisme skal være tilstrækkelig fleksibel til at tage hensyn til, om den praktiske virkning af den kontrol, som er blevet gennemført i oprindelsesmedlemsstaten, opfylder kravene til beskyttelse af den offentlige sikkerhed og sundhed i importmedlemsstaten. Den typegodkendelsesprocedure, som BOSEC udfører, indebærer krav om streng overholdelse af den belgiske standart, hvilket som tidligere påvist går videre end en ren test af, om brandovervågningssystemet fungerer korrekt i et givet miljø, og den tager ikke hensyn til prøvninger, som er blevet gennemført i en anden medlemsstat i henhold til andre nationale standarter, og opfylder derfor ikke kravet om fleksibilitet.
74. Domstolen har desuden allerede fastslået, at en procedure med forudgående godkendelse for at være i overensstemmelse med de grundlæggende principper for de frie varebevægelser ikke må kunne afholde de pågældende erhvervsdrivende fra at gennemføre markedsføringen på grund af procedurens varighed, omkostningerne herved eller en manglende nøjagtighed i de betingelser, der skal opfyldes (30) .
75. I den foreliggende sag beløber udgiften til opnåelse af BOSEC’s godkendelse sig ifølge Kommissionen til 24 800 EUR. Sådanne forholdsvis store omkostninger kan i praksis afholde en producent fra at markedsføre sine produkter i Belgien. Hvad angår en udenlandsk producent skal udgiften til godkendelse i Belgien lægges til producentens omkostninger i den medlemsstat, hvor branddetektoren er fremstillet og først markedsført. Som følge heraf er den belgiske regerings argument om, at omkostningerne til godkendelse i Belgien er lavere end i andre medlemsstater, eksempelvis Det Forenede Kongerige, irrelevant.
76. Under alle omstændigheder kan begrundelsen for en undtagelse fra princippet om de frie varebevægelser ifølge artikel 30 EF eller i henhold til et obligatorisk krav, som er anerkendt under fællesskabsretten, som tidligere nævnt kun påvises med henvisning til sagens omstændigheder (31) . Selv om nødvendigheden af en relevant kontrol af, hvordan et brandovervågningssystem som helhed fungerer i et givet miljø, kan anerkendes, kræver den ovennævnte procedure for typegodkendelse hos BOSEC en mere deltaljeret begrundelse fra de belgiske myndigheder for at kunne anses for at være forholdsmæssig. De belgiske myndigheder har ikke fremsat en sådan tilstrækkelig begrundelse.
77. Endelig er det, som svar på den belgiske regerings argument om de verserende ændringer af de nationale foranstaltninger, hvorefter BOSEC skal foretage typegodkendelse, tilstrækkeligt at bemærke, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, vurderes på grundlag af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse. Ændringer af forholdene i tiden derefter kan ikke tages i betragtning (32) .
78. Under disse omstændigheder synes kravet om, at automatiske brandovervågningssystemer med punktdetektorer, som er lovligt fremstillet eller markedsført i en anden medlemsstat, og som ikke er forsynet med »CE-mærkning«, skal godkendes af BOSEC, uden at der i tilstrækkelig grad tages hensyn til de prøvninger og kontroller, som allerede er foretaget i en anden medlemsstat, ikke at være forholdsmæssig i forhold til formålet med offentlig sikkerhed og beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed eller beskyttelse af planter og kan derfor ikke begrundes i et af de i artikel 30 EF opregnede almene hensyn eller et af de tvingende hensyn, som er anerkendt i Domstolens praksis.
V – Sagens omkostninger
79. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, betaler den tabende part sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Kommissionen har i den foreliggende sag nedlagt påstand om, at Kongeriget Belgien tilpligtes at betale sagens omkostninger.
VI – Forslag til afgørelse
80. Jeg foreslår derfor Domstolen følgende afgørelse:
»1) Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 28 EF ved at kræve, at automatiske brandovervågningssystemer med punktdetektorer, som lovligt er fremstillet eller markedsført i en anden medlemsstat, og som ikke er forsynet med »CE-mærkning«: 1) skal være i overensstemmelse med en særlig belgisk standart (»standart NBN S21-100«), 2) skal typegodkendes af »BOSEC«, hvilket er en hindring, som forværres af de uforholdsmæssigt høje omkostninger, der er forbundet med en sådan godkendelse, 3) skal undersøges og efterprøves inden for rammerne af typegodkendelsesproceduren, hvilket i det væsentlige er en gentagelse af kontrolforanstaltninger, der allerede er gennemført inden for rammerne af andre procedurer i en anden medlemsstater.
2) Kongeriget Belgien betaler sagens omkostninger.«
(1) .
(2)  –	Til CE-mærkningen er knyttet den antagelse, at produkter, som er mærket hermed, opfylder de »væsentlige krav«, som er fastsat i form af resultater, der skal opnås, eller farer, der skal imødegås, i bilagene til direktivet om »de nye metoder«, og de har således fri bevægelighed i hele Fællesskabet. Disse væsentlige krav definerer de resultater, der skal opnås, eller de farer, der skal imødegås, men specificerer eller angiver ikke de tekniske løsninger, som er nødvendige herfor. Jf. også Europa-Kommissionens »Guide to the implementation of the directives based on the New Approach and the Global Approach«, 2000, s. 27 ff.
(3)  –	Den Europæiske Standardiseringsorganisation (forkortelsen »CEN« kommer af det franske navn »Comité Européen de Normalisation«).
(4)  –	Jf. også Europa-Kommissionens »Guide to the implementation of the directives based on the New Approach and the Global Approach«, 2000, s. 27 ff. Jf. tillige generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse af 21.11.2006 i sag C-6/05, Medipac, der verserer for Domstolen, fodnote 5.
(5)  –	EFT 1989 L 40, s. 12.
(6)  –	Brandovervågningssystemer er genstand for et mandat, som er givet i henhold til artikel 7 i direktiv 89/106.
(7)  –	Jf. navnlig »Guide to the implementation of the directives based on the New Approach and the Global Approach«, nævnt ovenfor i fodnote 2.
(8)  –	Kommissionen offentliggør jævnligt titler og referencer for harmoniserede standarder i henhold til direktiv 89/106 i EF-Tidende under overskriften Meddelelse fra Kommissionen i forbindelse med gennemførelsen af Rådets direktiv 89/106/EØF af 21.12.1988 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om byggevarer. Jf., som anført af Kommissionen, EFT 2002 C 320, s. 5, og den senere opdaterede udgave i EFT 2006 C 134, s. 1. Alle meddelelser integrerer og ajourfører indholdet af den foregående meddelelse.
(9)  –	De periodiske udkommende meddelelser fra Kommissionen i forbindelse med gennemførelsen af Rådets direktiv 89/106 bestemmer altid: »Slutdatoen for sameksistensperioden er den samme som datoen for tilbagetrækning af uoverensstemmende nationale tekniske specifikationer, efter hvilken formodning om overensstemmelse skal baseres på harmoniserede europæiske specifikationer«. Jf. f.eks. EFT 2002 C 320, s. 5, og EFT 2006 C 134, s. 1.
(10)  –	Der er tale om følgende standarder: EN 54-3 (akustiske alarmgivere), EN 54-5 (termodetektorer – punktdetektorer), EN 54-7 (røgdetektorer – punktdetektorer, der fungerer ved lysspredning, lysdæmpning eller ionisering).
(11)  –	Jf. bl.a. dom af 11.7.1974, sag 8/74, Dassonville, Sml. s. 837, præmis 5, af 12.3.1987, sag 178/84, Kommissionen mod Tyskland, »Reinheitsgebot«, Sml. s. 1227, præmis 27, af 24.11.1993, forenede sager C-267/91 og C-268/91, Keck and Mithouard, Sml. I, s. 6097, præmis 11, af 23.9.2003, sag C-192/01, Kommissionen mod Danmark, Sml. I, s. 9693, præmis 39, af 5.2.2004, sag C-270/02, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 1559, præmis 18, af 24.11.2005, sag C-366/04, Schwarz, Sml. I, s. 10139, præmis 28, og af 14.9.2006, forenede sager C-158/04 og C-159/04, Alfa Vita Vassilopoulos og Carrefour Marinopoulos, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 15.
(12)  –	Dom af 20.2.1979, sag 120/78, Rewe-Zentral, Sml. s. 649 (»Cassis de Dijon«), præmis 14.
(13)  –	Jf. f.eks. dom af 15.9.1994, sag C-293/93, Houtwipper, Sml. I, s. 4249, præmis 11, og af 14.6.2001, sag C-84/00, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 4553, præmis 24.
(14)  –	Jf. dom af 8.5.2003, sag C-14/02, ATRAL, Sml. I, s. 4431, præmis 63.
(15)  –	Jf. bl.a. dom af 30.11.2000, sag C-348/99, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 10633, præmis 16, af 15.3.2001, sag C-147/00, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 2387, præmis 26, og af 15.7.2004, sag C-272/01, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 6767, præmis 29.
(16)  –	Jf. punkt 36.
(17)
–	Standart EN 54-3.
(18)  –	Standart EN 54-4.
(19)  –	Standart EN 54-5.
(20)  –	Jf. f.eks. dommen i sagen Alfa Vita Vassilopoulos og Carrefour Marinopoulos, nævnt ovenfor i fodnote 11, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis.
(21)  –	Jf. dom af 27.6.1996, sag C-293/94, Brandsma, Sml. I, s. 3159, præmis 11, og af 10.11.2005, sag C-432/03, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 9665, præmis 44.
(22)
–	Jf. dom af 30.11.1983, sag 227/82, Van Bennekom, Sml. s. 3883, præmis 39, og af 13.3.1997, sag C-358/95, Morellato, Sml. I, s. 1431, præmis 14.
(23)  –	Jf. i denne henseende ATRAL-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 14, præmis 67.
(24)  –	Jf. i denne retning dom af 22.1.2002, sag C-390/99, Canal Satélite, Sml. I, s. 607, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis.
(25)  –	Jf. f.eks. Brandsma-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 21, præmis 62, og dom af 17.9.1998, sag C-400/96, Jean Harpegnies, Sml. I, s. 5121.
(26)  –	Jf. i denne retning ATRAL-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 24, præmis 62, og Canal Satélite-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 24, præmis 12, 25 og 29.
(27)  –	Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Portugal, nævnt ovenfor i fodnote 21, præmis 41.
(28)  –	Jf. dom af 17.12.1981, sag 272/80, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten, Sml. s. 3277, præmis 14, og Brandsma-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 21, præmis 12.
(29)  –	Jf. Canal Satélite-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 24, præmis 36, og dommen i sagen Kommissionen mod Portugal, nævnt ovenfor i fodnote 21, præmis 45.
(30)  –	Jf. i denne retning Canal Satélite-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 24, præmis 41.
(31)  –	Jf. ATRAL-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 14, præmis 67.
(32)  –	Jf. bl.a. dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, nævnt ovenfor i fodnote 15, præmis 16, dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig, nævnt ovenfor i fodnote 15, præmis 26, og dommen i sagen Kommissionen mod Portugal, nævnt ovenfor i fodnote 15, præmis 29.