62013CV0002
STANOVISKO 2/13 SÚDNEHO DVORA (plénum)
z 18. decembra 2014
Obsah
I – Žiadosť o stanovisko
II – Inštitucionálny rámec a Európsky dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd
A – Rada Európy
B – Európsky dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd
1. Hlava I EDĽP nazvaná „Práva a slobody“ a jej hmotnoprávne ustanovenia
2. Hlava II EDĽP a kontrolné mechanizmy
a) ESĽP
b) Fungovanie Výboru ministrov pri výkone jeho právomocí dohliadať na výkon rozsudkov ESĽP
3. Hlava III EDĽP s názvom „Rôzne ustanovenia“
4. Protokoly k EDĽP
III – Vzťahy medzi Úniou a EDĽP
IV – Proces pristúpenia
V – Návrh dohody
A – Ustanovenia upravujúce samotné pristúpenie
B – Ostatné ustanovenia
VI – Úvahy Komisie obsiahnuté v jej žiadosti o stanovisko
A – O prípustnosti
B – O veci samej
1. Článok 1 písm. a) protokolu č. 8 EÚ
2. Článok 1 písm. b) protokolu č. 8 EÚ
3. Článok 6 ods. 2 druhá veta ZEÚ a článok 2 prvá veta protokolu č. 8 EÚ
4. Článok 1 písm. b) a článok 2 prvá veta protokolu č. 8 EÚ
5. Článok 2 druhá veta protokolu č. 8
6. Článok 3 protokolu č. 8 EÚ
VII – Zhrnutie hlavných úvah uvedených v pripomienkach predložených na Súdnom dvore
A – O prípustnosti žiadosti o stanovisko
B – O veci samej
1. Článok 1 písm. a) protokolu č. 8 EÚ
2. Článok 1 písm. b) protokolu č. 8 EÚ
3. Článok 6 ods. 2 ZFEÚ a článok 2 prvá veta protokolu č. 8 EÚ
4. Článok 1 písm. b) a článok 2 prvá veta protokolu č. 8 EÚ
5. Článok 2 druhá veta protokolu č. 8 EÚ
6. Článok 3 protokolu č. 8 EÚ
VIII – Zaujatie stanoviska Súdnym dvorom
A – O prípustnosti
B – O veci samej
1. Úvodné poznámky
2. O zlučiteľnosti zamýšľanej dohody s primárnym právom Únie
a) O charakteristických znakoch a autonómii práva Únie
b) O článku 344 ZFEÚ
c) O inštitúte spolužalovaného
d) O predchádzajúcom zapojení Súdneho dvora
e) O charakteristických znakoch práva Únie týkajúcich sa súdneho preskúmania v oblasti SZBP
„Stanovisko vydané na základe článku 218 ods. 11 ZFEÚ — Návrh medzinárodnej dohody — Pristúpenie Európskej únie k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd — Zlučiteľnosť uvedeného návrhu so Zmluvou o EÚ a Zmluvou o FEÚ“
V konaní o stanovisku 2/13,
ktorého predmetom je žiadosť o stanovisko Súdneho dvora podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ, ktorú 4. júla 2013 podala Európska komisia,
SÚDNY DVOR (plénum),
v zložení: predseda V. Skouris, podpredseda K. Lenaerts, predsedovia komôr A. Tizzano (spravodajca), R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, L. Bay Larsen, T. von Danwitz, A. Ó Caoimh, J.‑C. Bonichot, C. Vajda a S. Rodin, sudcovia E. Juhász, A. Borg Barthet, J. Malenovský, E. Levits, A. Arabadžiev, C. Toader, M. Safjan, D. Šváby, M. Berger, A. Prechal, E. Jarašiūnas, C. G. Fernlund, J. L. da Cruz Vilaça a F. Biltgen,
generálna advokátka: J. Kokott,
tajomníci: A. Calot Escobar a M.‑A. Gaudissart, vedúci sekcie,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaniach z 5. a zo 6. mája 2014,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
—
Európska komisia, v zastúpení: L. Romero Requena, H. Krämer, C. Ladenburger a B. Smulders, splnomocnení zástupcovia,
—
belgická vláda, M. Jacobs a C. Pochet, splnomocnené zástupkyne,
—
bulharská vláda, v zastúpení: E. Petranova a D. Drambozova, splnomocnené zástupkyne,
—
česká vláda, v zastúpení: M. Smolek, E. Ruffer a J. Králová, splnomocnení zástupcovia,
—
dánska vláda, v zastúpení: C. Thorning a M. Wolff, splnomocnení zástupcovia,
—
nemecká vláda, v zastúpení: T. Henze a J. Kemper, splnomocnení zástupcovia,
—
estónska vláda, v zastúpení: K. Kraavi‑Käerdi, splnomocnená zástupkyňa,
—
Írsko, v zastúpení: E. Creedon, A. Joyce a E. McPhillips, splnomocnení zástupcovia, za právnej pomoci E. Regan, SC, C. Toland, BL, a C. Daly, Advisory Council,
—
grécka vláda, v zastúpení: A. Samoni‑Rantou, E.‑M. Mamouna a K. Boskovits, splnomocnení zástupcovia,
—
španielska vláda, v zastúpení: M. A. Sampol Pucurull a N. Díaz Abad, splnomocnení zástupcovia,
—
francúzska vláda, v zastúpení: E. Belliard, N. Rouam, G. de Bergues a D. Colas, splnomocnení zástupcovia,
—
talianska vláda, v zastúpení: G. Albenzio, avvocato dello Stato,
—
cyperská vláda, v zastúpení: K. Lykourgos, K. Kompos a N. Kyriakou, splnomocnení zástupcovia,
—
lotyšská vláda, v zastúpení: I. Kalniņš a D. Pelše, splnomocnení zástupcovia,
—
litovská vláda, v zastúpení: D. Kriaučiūnas, R. Krasuckaitė a A. Svinkūnaitė, splnomocnení zástupcovia,
—
maďarská vláda, M. Z. Fehér, splnomocnený zástupca,
—
holandská vláda, v zastúpení: M. K. Bulterman a J. Langer, splnomocnení zástupcovia,
—
rakúska vláda, v zastúpení: A. Posch a C. Pesendorfer, splnomocnení zástupcovia,
—
poľská vláda, v zastúpení: B. Majczyna, splnomocnený zástupca,
—
portugalská vláda, v zastúpení: L. Inez Fernandes a M. L. Duarte, splnomocnení zástupcovia,
—
rumunská vláda, v zastúpení: R. H. Radu, V. Angelescu a A.‑G. Văcaru, splnomocnení zástupcovia,
—
slovenská vláda, v zastúpení: B. Ricziová, splnomocnená zástupkyňa,
—
fínska vláda, v zastúpení: J. Heliskoski a H. Leppo, splnomocnení zástupcovia,
—
švédska vláda, v zastúpení: A. Falk a M. Rhodin, splnomocnení zástupcovia,
—
vláda Spojeného kráľovstva, v zastúpení: S. Behzadi‑Spencer, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci D. Beard, QC,
—
Európsky parlament, v zastúpení: R. Passos, P. Schonard a E. Waldherr, splnomocnení zástupcovia,
—
Rada Európskej únie, v zastúpení: H. Legal, F. Naert, T. Blanchet a P. Plaza García, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí generálnej advokátky,
vydáva toto
Stanovisko
I – Žiadosť o stanovisko
1.
Žiadosť o stanovisko, ktorú Európska komisia predložila Súdnemu dvoru Európskej únie, znie:
„Je návrh dohody o pristúpení Európskej únie k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd[, podpísanému v Ríme 4. novembra 1950, ďalej len ‚EDĽP‘] zlučiteľný so Zmluvami?“
2.
Komisia Súdnemu dvoru predložila k svojej žiadosti tieto prílohy:
—
prepracovaný návrh Dohody o pristúpení Európskej únie k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „návrh dohody“),
—
návrh vyhlásenia Európskej únie pri podpise dohody o pristúpení (ďalej len „návrh vyhlásenia“),
—
návrh pravidla, ktoré sa prikladá k Pravidlám Výboru ministrov o dohľade nad vykonávaním rozsudkov a podmienok zmieru vo veciach, v ktorých je Únia jednou zo strán (ďalej len „návrh pravidla 18“),
—
návrh memoranda o porozumení medzi Európskou úniou a X [iný než členský štát Európskej únie] a
—
návrh dôvodovej správy k Dohode o pristúpení Európskej únie k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „návrh dôvodovej správy“ a spolu s ostatnými vyššie uvedenými nástrojmi „návrhy prístupových nástrojov“ alebo „zamýšľaná dohoda“).
II – Inštitucionálny rámec a Európsky dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd
A – Rada Európy
3.
Medzinárodnou dohodou podpísanou v Londýne 5. mája 1949, ktorá nadobudla platnosť 3. augusta 1949 (ďalej len „Štatút Rady Európy“), zriadila skupina desiatich európskych štátov Radu Európy, ktorá má za cieľ dosiahnuť väčšiu jednotu medzi jej členmi na účely zachovania a uskutočnenia ideálov a princípov, ktoré sú ich spoločným dedičstvom, a uľahčiť ich hospodársky a sociálny rozvoj v Európe. V súčasnosti má Rada Európy 47 členov, medzi ktorými je všetkých 28 členských štátov Európskej únie (ďalej len „členské štáty“).
4.
Podľa uvedeného Štatútu sú orgánmi Rady Európy Výbor zástupcov vlád (ďalej len „Výbor ministrov“) a Parlamentné zhromaždenie (ďalej len „Zhromaždenie“), ktorým pomáha sekretariát Rady Európy.
5.
Podľa článku 14 Štatútu Rady Európy má každý člen vo Výbore ministrov jedného zástupcu a každý z týchto zástupcov má jeden hlas.
6.
Článok 15 písm. a) Štatútu Rady Európy stanovuje, že „na odporúčanie [Zhromaždenia] alebo z vlastnej iniciatívy Výbor ministrov posudzuje opatrenia smerujúce k napĺňaniu cieľa Rady Európy, vrátane uzatvárania dohovorov a dohôd a prijímania spoločného postupu vlád členských štátov pri určitých záležitostiach…“. Článok 15 písm. b) prvá veta spresňuje, že „v prípade potreby môžu mať závery Výboru formu odporúčaní vládam členských štátov“.
7.
Článok 20 Štatútu Rady Európy upravuje podmienky uznášaniaschopnosti pri prijímaní rozhodnutí Výboru ministrov. Tento článok znie:
„a.
Rezolúcie Výboru ministrov týkajúce sa dôležitých záležitostí, a to:
i.
odporúčaní podľa článku 15 písm. b),
…
v.
odporúčaní pre doplnenie článkov… 15 [a] 20…, a
vi.
akejkoľvek inej otázky, o ktorej Výbor rozhodne rezolúciou podľa nižšie uvedeného písm. d), že vzhľadom na jej dôležitosť je možné o nej rozhodnúť len jednomyseľným hlasovaním,
vyžadujú jednomyseľnosť odovzdaných hlasov a zároveň väčšinu hlasov všetkých zástupcov oprávnených zasadať vo Výbore.
…
d.
Všetky ostatné rezolúcie Výboru… vyžadujú dvojtretinovú väčšinu odovzdaných hlasov a zároveň väčšinu hlasov všetkých zástupcov oprávnených zasadať vo Výbore.“
8.
Podľa článku 25 toho istého Štatútu sa Zhromaždenie skladá zo zástupcov každého členského štátu Rady Európy, ktorí boli zvolení svojím parlamentom z jeho členov alebo menovaní z členov tohto parlamentu spôsobom, ktorý si tento vnútroštátny parlament sám stanoví. Počet zástupcov každého člena je určený v článku 26 tohto Štatútu. Najvyšší počet zástupcov je 18.
B – Európsky dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd
9.
EDĽP je viacstranná medzinárodná dohoda uzatvorená v rámci Rady Európy, ktorá nadobudla platnosť 3. septembra 1953. Všetci členovia Rady Európy sú tiež Vysokými zmluvnými stranami tohto dohovoru (ďalej len „Zmluvné strany“).
10.
EDĽP pozostáva z troch hláv.
1. Hlava I EDĽP nazvaná „Práva a slobody“ a jej hmotnoprávne ustanovenia
11.
Hlava I EDĽP definuje práva a slobody, ktoré Zmluvné strany v súlade s jeho článkom 1 „priznávajú každému, kto podlieha ich jurisdikcii“. Nie je stanovená nijaká výnimka z tohto záväzku, okrem výnimky stanovenej v článku 15 tohto dohovoru, a to „v prípade vojny alebo akéhokoľvek iného verejného ohrozenia existencie štátu“. Osobitne v nijakom prípade sa nemožno odchýliť od povinností stanovených v jeho článku 2 (právo na život, okrem prípadu zbavenia života vyplývajúceho z použitia sily, ktoré je nevyhnutné), článku 3 (zákaz mučenia), článku 4 ods. 1 (zákaz otroctva) a článku 7 (nulla poena sine lege).
12.
Článok 6 EDĽP s nadpisom „Právo na spravodlivé súdne konanie“ stanovuje:
„1.   Každý má právo na to, aby jeho vec bola spravodlivo, verejne a v primeranej lehote prejednaná nezávislým a nestranným súdom zriadeným zákonom, ktorý rozhodne o jeho občianskych právach alebo záväzkoch alebo o akomkoľvek trestnom čine, z ktorého je obvinený. Rozsudok musí byť vyhlásený verejne, ale tlač a verejnosť môžu byť vylúčené buď po dobu celého alebo časti procesu v záujme mravnosti, verejného poriadku alebo národnej bezpečnosti v demokratickej spoločnosti, keď to vyžadujú záujmy maloletých alebo ochrana súkromného života účastníkov alebo, v rozsahu považovanom súdom za úplne nevyhnutný, pokiaľ by vzhľadom na osobitné okolnosti mohla byť verejnosť konania na ujmu záujmom spravodlivosti.
2.   Každý, kto je obvinený z trestného činu, považuje sa za nevinného, dokiaľ jeho vina nebola preukázaná zákonným spôsobom.
3.   Každý, kto je obvinený z trestného činu, má tieto minimálne práva:
a)
byť bez meškania a v jazyku, ktorému rozumie, podrobne oboznámený s povahou a dôvodom obvinenia proti nemu;
b)
mať primeraný čas a možnosti na prípravu svojej obhajoby;
c)
obhajovať sa osobne alebo prostredníctvom obhajcu podľa vlastného výberu, alebo pokiaľ nemá dostatok prostriedkov na zaplatenie obhajcu, aby sa mu poskytol bezplatne, ak to záujmy spravodlivosti vyžadujú;
d)
vypočúvať alebo dať vypočúvať svedkov proti sebe a dosiahnuť predvolanie na vypočúvanie svedkov vo svoj prospech za rovnakých podmienok, ako v prípade svedkov proti nemu;
e)
mať bezplatnú pomoc tlmočníka, ak nerozumie jazyku používanému pred súdom alebo týmto jazykom nehovorí.“
13.
Článok 13 EDĽP nazvaný „Právo na účinný opravný prostriedok“ znie:
„Každý, koho práva a slobody priznané [EDĽP] boli porušené, má právo na účinný opravný prostriedok pred vnútroštátnym orgánom bez ohľadu na to, že porušenie spôsobili osoby pri plnení ich úradných povinností.“
2. Hlava II EDĽP a kontrolné mechanizmy
14.
Hlava II EDĽP upravuje mechanizmy kontroly dodržiavania záväzkov zo strany Zmluvných strán, ktoré na seba prevzali v súlade s článkom 1 EDĽP. Do tejto hlavy tak patrí najmä článok 19 EDĽP, ktorým sa zriaďuje Európsky súd pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“), a článok 46, ktorý priznáva Výboru ministrov právomoci v oblasti dohľadu nad výkonom rozsudkov ESĽP.
a) ESĽP
15.
Články 20 a 22 EDĽP stanovujú, že sudcov ESĽP, ktorých počet sa rovná počtu Zmluvných strán, volí Zhromaždenie za každú Zmluvnú stranu zo zoznamu troch kandidátov navrhnutých Zmluvnou stranou.
16.
Článok 32 EDĽP priznáva ESĽP právomoc vykladať a uplatňovať tento dohovor najmä v súlade s ustanoveniami jeho článkov 33 a 34.
17.
Na základe článku 33 EDĽP možno ESĽP predložiť medzištátny spor, t. j. spor medzi dvomi (alebo viacerými) Zmluvnými stranami, ktorého predmetom je každé údajné porušenie ustanovení tohto dohovoru alebo jeho protokolov.
18.
Článok 34 prvej vety EDĽP stanovuje, že ESĽP „môže prijímať sťažnosti podané ktorýmkoľvek jednotlivcom, mimovládnou organizáciou alebo skupinou osôb, ktoré sa považujú za poškodené v dôsledku porušenia práv priznaných dohovorom alebo jeho protokolmi jednou z[o Zmluvných strán]“.
19.
EDĽP stanovuje pre prípustnosť individuálnej sťažnosti najmä nasledujúce štyri podmienky. Po prvé na základe článku 34 tohto dohovoru sa musí sťažovateľovi umožniť, aby sa považoval za poškodeného v dôsledku porušenia práv priznaných dohovorom alebo jeho protokolmi. Po druhé v súlade s článkom 35 ods. 1 tohto dohovoru, sťažovateľ musí najprv vyčerpať všetky „vnútroštátne“ opravné prostriedky“, teda opravné prostriedky existujúce v právnom poriadku Zmluvnej strany, proti ktorej je sťažnosť podaná. Táto podmienka prípustnosti odráža zásadu, podľa ktorej má mechanizmus kontroly zavedený na základe EDĽP subsidiárnu povahu vo vzťahu k mechanizmom ochrany ľudských práv existujúcich v rámci Zmluvných strán (ESĽP, Akdivar a i. v. Turecko, body 65 a 66, č. 21893/93, 16. september 1996, ako aj Burden v. Spojené kráľovstvo, č. 13378/05, bod 42, 29. apríla 2008). Po tretie podľa toho istého ustanovenia sa musí sťažnosť podať v lehote šiestich mesiacov odo dňa, keď bolo prijaté konečné vnútroštátne rozhodnutie. Po štvrté na základe článku 35 ods. 2 písm. b) uvedeného dohovoru je prípustnosť sťažnosti podmienená tým, že nie je „v podstate rovnaká ako sťažnosť už predtým posudzovaná [ESĽP], alebo ktorá je už predmetom iného medzinárodného vyšetrovacieho alebo zmierovacieho konania“, ibaže by obsahovala nové relevantné skutočnosti.
20.
Konanie na ESĽP končí buď rozhodnutím alebo rozsudkom, v ktorých ESĽP konštatuje, že sťažnosť je neprípustná alebo že nedošlo k porušeniu EDĽP, alebo rozsudkom, v ktorom konštatuje, že k jeho porušeniu došlo. Tento rozsudok je deklaratórny a nemá vplyv na platnosť predmetných aktov Zmluvnej strany.
21.
Rozsudok ESĽP vydaný veľkou komorou je v súlade s článkom 44 ods. 1 EDĽP právoplatný. Zo znenia článku 43 tohto dohovoru v spojení s jeho článkom 44 ods. 2 vyplýva, že rozsudok vydaný komorou EDĽP sa stáva právoplatný, ak strany vyhlásia, že nepožiadajú o predloženie veci veľkej komore alebo ak porota sudcov veľkej komory takúto žiadosť odmietla, alebo tiež po uplynutí trojmesačnej lehoty odo dňa vynesenia rozsudku, pokiaľ strany nepožiadali o predloženie veci veľkej komore.
22.
Na základe článku 46 ods. 1 EDĽP sa Zmluvné strany zaväzujú, že sa budú riadiť právoplatnými rozsudkami ESĽP vo všetkých prípadoch, ktorých sú stranami. Podľa tohto ustanovenia sa Zmluvná strana na jednej strane zaväzuje prijať vo vzťahu ku sťažovateľovi všetky individuálne opatrenia, ktoré možno na základe jej vnútroštátneho práva uplatniť na odstránenie dôsledkov porušenia konštatovaného v rozsudku ESĽP (restitutio in integrum). Ak vnútroštátne právo dotknutej Zmluvnej strany umožňuje len čiastočné odstránenie dôsledkov tohto porušenia, článok 41 tohto dohovoru stanovuje, že ESĽP prizná sťažovateľovi „spravodlivé zadosťučinenie“. Na druhej strane je Zmluvná strana povinná prijať opatrenia všeobecnej povahy, akými sú zmena jej vnútroštátneho práva, zmeny v judikatúre alebo iné druhy opatrení, aby sa tak predišlo ďalšiemu podobnému porušovaniu, aké konštatoval ESĽP, alebo aby sa ukončilo porušovanie, ktoré v jej vnútroštátnom práve pretrváva.
b) Fungovanie Výboru ministrov pri výkone jeho právomocí dohliadať na výkon rozsudkov ESĽP
23.
Článok 46 ods. 2 EDĽP poveruje Výbor ministrov, aby dohliadal na výkon právoplatných rozsudkov ESĽP. Rovnako tak podľa článku 39 ods. 4 tohto dohovoru Výbor ministrov dohliada na splnenie podmienok urovnania sporu zmierom, ktoré je upravené v odseku 1 tohto článku.
24.
V rámci týchto právomocí Výbor ministrov v podstate skúma, či Zmluvná strana prijala nevyhnutné opatrenia na dosiahnutie súladu s právoplatným rozsudkom ESĽP, alebo prípadne na výkon podmienok zmieru. Výkon týchto právomocí je upravený v „Pravidlách Výboru ministrov o dohľade nad vykonávaním rozsudkov a podmienok zmieru“ (ďalej len „pravidlá o dohľade nad vykonávaním rozsudkov“).
25.
V súlade s pravidlom 17 pravidiel o dohľade Výbor ministrov prijíma tzv. „konečnú rezolúciu“, ak dospeje k záveru, že Zmluvná strana prijala všetky nevyhnutné opatrenia na dosiahnutie súladu s právoplatným rozsudkom ESĽP, prípadne na výkon podmienok zmieru. V súlade s pravidlom 16 uvedených pravidiel Výbor ministrov môže prijímať tzv. prechodné rezolúcie, ktorých cieľom je predovšetkým „zhodnotiť stav napredovania výkonu alebo tam, kde je to vhodné, vyjadriť obavy a/alebo vysloviť odporúčania v súvislosti s výkonom“. Prijatie týchto dvoch typov rezolúcií si vyžaduje väčšinu hlasov v súlade s článkom 20 písm. d) Štatútu Rady Európy.
26.
Podľa článku 46 ods. 3 a 4 EDĽP môže Výbor ministrov – dvojtretinovou väčšinou hlasov zástupcov oprávnených zasadať vo Výbore ministrov – jednak predložiť ESĽP otázku výkladu, ak dospeje k záveru, že dohľadu nad výkonom právoplatného rozsudku bráni problém spojený s výkladom rozsudku. Jednak, ak dospeje k záveru, že sa Zmluvná strana odmieta riadiť právoplatným rozsudkom v spore, ktorého je stranou, môže predložiť ESĽP otázku, či táto strana porušila svoj záväzok podľa odseku 1 toho istého článku. Ak ESĽP skonštatuje porušenie tejto povinnosti, predloží prípad Výboru ministrov na zváženie prijatia opatrení. Ak sa skonštatuje, že nedošlo k nijakému porušeniu, prípad sa v súlade s odsekom 5 uvedeného článku predloží Výboru ministrov a ten uzavrie jeho skúmanie.
27.
EDĽP tiež priznáva Výboru ministrov niektoré ďalšie právomoci. V súlade s jeho článkom 26 ods. 2 tak Výbor ministrov môže na žiadosť pléna ESĽP jednomyseľným rozhodnutím a na stanovené obdobie znížiť počet sudcov v komorách zo siedmich na päť, a na základe článku 47 tohto dohovoru môže požiadať ESĽP o poradný posudok o právnych otázkach týkajúcich sa výkladu tohto dohovoru a jeho protokolov.
28.
Napokon podľa článku 50 EDĽP náklady spojené s činnosťou ESĽP hradí Rada Európy.
3. Hlava III EDĽP s názvom „Rôzne ustanovenia“
29.
Podľa článku 53 EDĽP platí, že nič v tomto dohovore sa nebude vykladať tak, aby obmedzovalo alebo zasahovalo do výkonu ľudských práv a základných slobôd, ktoré môžu byť uznané zákonmi ktorejkoľvek Zmluvnej strany alebo akýmkoľvek iným dohovorom, ktorého je táto zmluvnou stranou.
30.
Podľa článku 55 EDĽP Zmluvné strany s výhradou osobitného dojednania súhlasia, že vo vzťahoch medzi sebou nebudú spory vyplývajúce z výkladu alebo uplatňovania tohto dohovoru riešiť iným spôsobom, než ako je v ňom stanovené.
31.
Podľa článku 57 ods. 1 EDĽP Zmluvné strany môžu pri podpise tohto dohovoru alebo pri uložení ratifikačnej listiny „urobiť výhradu ku ktorémukoľvek ustanoveniu dohovoru, ak zákon, ktorý v tom čase platí na jeho území, nie je v súlade s týmto ustanovením“, pričom zakazuje „výhrady všeobecnej povahy“.
4. Protokoly k EDĽP
32.
EDĽP je doplnený sériou štrnástich protokolov.
33.
Prvá skupina protokolov, ktorá zahŕňa dodatkový protokol k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dodatkový protokol“), ako aj protokoly č. 4, 6, 7, 12 a 13, dopĺňa obsah EDĽP o úpravu ďalších základných práv. Všetky členské štáty sú Zmluvnými stranami dodatkového protokolu a protokolu č. 6 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd týkajúceho sa zrušenia trestu smrti (ďalej len „protokol č. 6“). Naproti tomu Zmluvnými stranami ostatných protokolov je vždy len obmedzený počet členských štátov.
34.
Druhá skupina protokolov, ktorá zahŕňa protokoly č. 2, 3, 5, 8 až 11 a 14, len upravuje zmeny a doplnenia EDĽP a tieto protokoly nie sú po obsahovej stránke samostatné. Väčšina týchto protokolov bola navyše zrušená alebo sa stala bezpredmetnou.
35.
Z protokolov zaradených do tejto druhej skupiny je pre túto žiadosť o stanovisko najrelevantnejší protokol č. 14 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, ktorým sa mení a dopĺňa kontrolný systém k dohovoru, prijatý 13. mája 2004 a v platnosti od 1. júna 2010. Článkom 17 tohto protokolu bol článok 59 ods. 2 EDĽP zmenený a doplnený tak, aby už v princípe umožnil pristúpenie Únie k tomuto dohovoru. Toto ustanovenie v súčasnosti znie:
„Európska únia môže pristúpiť k [EDĽP].“
36.
Napokon treba uviesť ďalšie dva protokoly, ktoré sú otvorené na podpis, avšak nie sú ešte v platnosti. Ide o protokol č. 15 o zmenách Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, ktorý prináša relatívne malé zmeny a doplnenia EDĽP, a protokol č. 16 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, podpísaný 2. októbra 2013 (ďalej len „protokol č. 16“), ktorý vo svojom článku 1 ods. 1 stanovuje možnosť najvyšších súdov Zmluvných strán predložiť ESĽP žiadosti o posudok k zásadným otázkam týkajúcim sa výkladu alebo uplatňovania práv a slobôd definovaných v EDĽP alebo v jeho protokoloch.
III – Vzťahy medzi Úniou a EDĽP
37.
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora sú základné práva neoddeliteľnou súčasťou všeobecných zásad práva Únie. V tomto ohľade sa Súdny dvor inšpiruje spoločnými ústavnými tradíciami členských štátov, ako aj usmerneniami, ktoré vyplývajú z medzinárodných právnych nástrojov ochrany ľudských práv, na ktorých tvorbe členské štáty spolupracovali alebo ku ktorým pristúpili (rozsudky Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, EU:C:1970:114, bod 4, a Nold/Komisia, 4/73, EU:C:1974:51, bod 13). V tomto rámci Súdny dvor spresnil, že EDĽP má osobitný význam (pozri najmä rozsudky ERT, C‑260/89, EU:C:1991:254, bod 41, a Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia, C‑402/05 P a C‑415/05 P, EU:C:2008:461, bod 283). Táto judikatúra bola kodifikovaná v článku F ods. 2 Zmluvy o Európskej únii (neskôr po zmene článok 6 ods. 2 EÚ).
38.
V bodoch 34 a 35 stanoviska 2/94 (EU:C:1996:140) Súdny dvor dospel k názoru, že podľa stavu práva Spoločenstva, aký platil v tej dobe, nemalo Európske spoločenstvo právomoc pristúpiť k EDĽP. Toto pristúpenie by totiž malo za následok podstatnú zmenu existujúceho režimu Spoločenstva v oblasti ochrany ľudských práv v rozsahu, v akom by začlenilo Spoločenstvo do odlišnej medzinárodnej inštitucionálnej sústavy a všetky ustanovenia tohto dohovoru do právneho poriadku Spoločenstva. Takáto zmena režimu ochrany ľudských práv, v Spoločenstve, ktorej inštitucionálne dôsledky by boli rovnako zásadné tak pre Spoločenstvo, ako aj pre členské štáty, by mala ústavný rozsah, a svojou povahou by prekročila rámec pôsobnosti článku 235 Zmluvy o ES (neskôr článok 308 ES), ktorého ustanovenie je v súčasnosti uvedené v článku 352 ods. 1 ZFEÚ, čo sa mohlo uskutočniť len prostredníctvom zmeny tejto Zmluvy.
39.
Medzitým Európsky parlament, Rada Európskej únie a Európska komisia vyhlásili 7. decembra 2000 v Nice Chartu základných práv Európskej únie (Ú. v. ES C 364, s. 1, ďalej len „Charta“). Táto Charta, ktorá v tom čase nebola právne záväzným aktom, má hlavne za cieľ, ako vyplýva z jej preambuly, opätovne potvrdiť „práva vyplývajúce najmä z ústavných tradícií a medzinárodných záväzkov spoločných pre členské štáty, zo Zmluvy o Európskej únii, zo zmlúv Spoločenstva, z… [EDĽP], zo sociálnych chárt prijatých Spoločenstvom a Radou Európy, ako aj z judikatúry [Súdneho dvora] a [ESĽP]“ (pozri v tomto zmysle rozsudok Parlament/Rada, C‑540/03, EU:C:2006:429, bod 38).
40.
Lisabonskou zmluvou, ktorá nadobudla platnosť 1. decembra 2009, bol zmenený a doplnený článok 6 EÚ. Toto ustanovenie v znení zmien a doplnení, ktoré v súčasnosti tvorí článok 6 ZEÚ, znie:
„1.   Únia uznáva práva, slobody a zásady uvedené v [Charte], ktorá má rovnakú právnu silu ako zmluvy.
Ustanovenia charty žiadnym spôsobom nerozširujú právomoci Únie vymedzené v zmluvách.
Práva, slobody a zásady v charte sa vykladajú v súlade so všeobecnými ustanoveniami hlavy VII charty, ktorými sa upravuje jej výklad a uplatňovanie a pri riadnom zohľadnení vysvetliviek, na ktoré sa v charte odkazuje a ktoré označujú zdroje týchto ustanovení.
2.   Únia pristúpi k [EDĽP]. Týmto pristúpením nie sú dotknuté právomoci Únie vymedzené v zmluvách.
3.   Základné práva tak, ako sú zaručené [EDĽP] a ako vyplývajú z ústavných tradícií spoločných pre členské štáty, predstavujú všeobecné zásady práva Únie.“
41.
V tomto ohľade článok 218 ods. 6 druhý pododsek písm. a) bod ii) ZFEÚ stanovuje, že Rada prijme rozhodnutie, ktorým sa uzatvára dohoda o pristúpení Únie k EDĽP (ďalej len „dohoda o pristúpení“) po udelení súhlasu Parlamentu. V odseku 8 toho istého článku sa okrem toho spresňuje, že Rada sa na tento účel uznáša jednomyseľne a že jej rozhodnutie nenadobudne účinnosť, kým ho neschvália členské štáty v súlade s ich príslušnými ústavnými požiadavkami.
42.
Z protokolov k Zmluve o EÚ a k Zmluve o FEÚ, ktoré podľa článku 51 ZEÚ tvoria neoddeliteľnú súčasť týchto zmlúv, treba uviesť protokol (č. 8) k článku 6 ods. 2 Zmluvy o Európskej únii o pristúpení Únie k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „protokol č. 8 EÚ“). Tento protokol tvoria tri články, ktoré znejú:
„Článok 1
[Dohoda o pristúpení stanovená] v článku 6 ods. 2 [ZEÚ], musí odrážať potrebu zachovať charakteristické znaky Únie a práva Únie, najmä so zreteľom na:
a)
osobitné formy možnej účasti Únie v kontrolných orgánoch [EDĽP],
b)
mechanizmy potrebné na zabezpečenie toho, aby žaloby podané štátmi, ktoré nie sú členskými štátmi, a žaloby podané jednotlivcami boli správne adresované členským štátom a/alebo Únii v závislosti od povahy veci.
Článok 2
Dohoda uvedená v článku 1 musí zaručiť, že pristúpením Únie nebudú dotknuté právomoci Únie alebo právomoci jej inštitúcií. Musí zaručiť, že žiadnym z jej ustanovení nebude dotknuté osobitné postavenie členských štátov s ohľadom na [EDĽP] a najmä na jeho protokoly, na opatrenia prijaté členskými štátmi na odchýlenie sa od [EDĽP] v súlade s jeho článkom 15 a na výhrady členských štátov k [EDĽP] vyjadrené v súlade s jeho článkom 57.
Článok 3
Žiadnym ustanovením dohody uvedenej v článku 1 nesmie byť dotknutý [článok 344 ZFEÚ].“
43.
Vyhlásenie k článku 6 ods. 2 Zmluvy o Európskej únii, pripojené k záverečnému aktu medzivládnej konferencie, ktorá prijala Lisabonskú zmluvu, znie:
„Konferencia súhlasí, aby sa pristúpenie Únie k [EDĽP] uskutočnilo spôsobom, ktorý umožňuje zachovať charakteristické znaky práva Únie. V tejto súvislosti konferencia poznamenáva, že existuje pravidelný dialóg medzi [Súdnym dvorom] a [ESĽP], dialóg, ktorý by mohol byť posilnený, keď Únia pristúpi k tomuto dohovoru.“
44.
Článok 52 ods. 3 Charty stanovuje:
„V rozsahu, v akom táto charta obsahuje práva, ktoré zodpovedajú právam zaručeným v [EDĽP], zmysel a rozsah týchto práv je rovnaký ako zmysel a rozsah práv ustanovených v uvedenom dohovore. Toto ustanovenie nebráni tomu, aby právo Únie priznávalo širší rozsah ochrany týchto práv.“
45.
Napokon podľa článku 53 Charty:
„Žiadne ustanovenie tejto charty sa nesmie vykladať tak, že obmedzuje alebo poškodzuje ľudské práva a základné slobody uznané v rámci príslušného rozsahu ich pôsobnosti právom Únie, medzinárodným právom a medzinárodnými zmluvami, ktorých zmluvnou stranou je Únia alebo všetky členské štáty, a najmä [EDĽP], ako aj ústavami členských štátov.“
IV – Proces pristúpenia
46.
Na odporúčanie Komisie zo 17. marca 2010 prijala Rada 4. júna 2010 rozhodnutie o poverení začať rokovania o dohode o pristúpení a Komisiu ustanovila za rokovaciu stranu.
47.
V prílohe k dodatočnému mandátu na rokovanie z 26. a 27. apríla 2012, ktorý udelila Rada, sú vymenované zásady, ktoré majú byť upravené internými pravidlami Únie, ktorých prijatie je nevyhnutné na zabezpečenie účinného pristúpenia Únie k EDĽP (ďalej len „interné pravidlá“). Podľa tohto dokumentu budú interné pravidlá upravovať najmä zastúpenie Únie na ESĽP, použitie inštitútu spolužalovaného na ESĽP a pravidiel koordinácie na účely vedenia konania na EDĽP žalovaným a spolužalovaným, výberu troch kandidátov na funkciu sudcu ESĽP, systému predchádzajúceho zapojenia Súdneho dvora, ako aj prípadov, keď Únia stanoví, aký postoj sa má zastávať a kedy členské štáty budú môcť v rámci ESĽP a Výboru ministrov vyjadriť svoje stanovisko a voľne konať.
48.
Výsledkom rokovaní bola dohoda rokovacích strán o návrhoch prístupových nástrojov z 5. apríla 2013. Rokovacie strany sa zhodli, že všetky tieto texty predstavujú jeden celok a že sú všetky rovnako nevyhnutné na to, aby Únia mohla pristúpiť k EDĽP.
V – Návrh dohody
49.
Návrh dohody obsahuje ustanovenia, ktoré sa považujú za nevyhnutné na to, aby Únia mohla pristúpiť k EDĽP. Prvá skupina týchto ustanovení sa týka samotného pristúpenia a zavádza procesné mechanizmy, ktoré sú nevyhnutné na zabezpečenie účinného pristúpenia. Druhá skupina uvedených ustanovení, ktorá má čisto technickú povahu, upravuje zmeny tohto dohovoru, ktoré sú nevyhnutné vzhľadom na to, že podľa jeho znenia sa má uplatniť na členské štáty Rady Európy, zatiaľ čo Únia nie je ani štátom, ani členom tejto medzinárodnej organizácie. Ďalej táto druhá skupina obsahuje ustanovenia týkajúce sa ďalších nástrojov spojených s EDĽP, ako aj záverečné ustanovenia týkajúce sa nadobudnutia platnosti a doručenia ratifikačných a prístupových listín.
A – Ustanovenia upravujúce samotné pristúpenie
50.
Vzhľadom na článok 59 ods. 2 EDĽP článok 1 ods. 1 návrhu dohody stanovuje, že Únia touto dohodou pristupuje k EDĽP, k dodatkovému protokolu a k protokolu č. 6, teda k obidvom protokolom, ktorých zmluvnými stranami sú už všetky členské štáty.
51.
Článok 1 ods. 2 návrhu dohody mení a dopĺňa článok 59 ods. 2 EDĽP v tom zmysle, že po prvé umožňuje neskoršie pristúpenie Únie k ďalším protokolom, ktoré sa bude naďalej primerane riadiť príslušnými ustanoveniami každého protokolu, a po druhé sa spresňuje, že dohoda o pristúpení „je neoddeliteľnou súčasťou [EDĽP]“.
52.
Podľa článku 2 ods. 1 návrhu dohody môže Únia pri podpise alebo pri vyjadrení svojho súhlasu byť viazaná ustanoveniami dohody o pristúpení v súlade s článkom 10 uvedeného návrhu, vysloviť svoje výhrady k EDĽP a k jeho dodatkovému protokolu v súlade s článkom 57 EDĽP. Naopak článok 4 protokolu č. 6 stanovuje, že k tomuto protokolu nie je prípustná nijaká výhrada. Článok 2 ods. 2 návrhu dohody okrem toho vkladá do uvedeného článku 57 novú vetu, podľa ktorej Únia „môže pri pristúpení k [EDĽP] vysloviť výhrady k osobitnému ustanoveniu dohovoru v rozsahu, v akom určité ustanovenie [práva Únie] nie je v súlade s týmto ustanovením“. V článku 11 návrhu dohody sa okrem toho spresňuje, že nie je možné prijať žiadnu výhradu, ktorá by sa týkala ustanovení tejto dohody.
53.
Podľa článku 1 ods. 3 návrhu dohody vznikajú Únii pristúpením k EDĽP a k jeho protokolom povinnosti, len pokiaľ ide o akty, opatrenia alebo opomenutia jej inštitúcií, orgánov a úradov alebo agentúr alebo osôb, ktoré konajú v jej mene. Ďalej nijakým ustanovením dohovoru alebo jeho protokolov nemožno Únii uložiť povinnosť vykonať akt alebo prijať opatrenie, ktoré by nepatrili do jej právomoci podľa práva Únie.
54.
Článok 1 ods. 4 prvá veta návrhu dohody naopak stanovuje, že na účely EDĽP, jeho protokolov a samotnej dohody o pristúpení sa akt, opatrenie alebo opomenutie orgánov členského štátu alebo osôb konajúcich v jeho mene pripisuje tomuto štátu, aj keď k nim dôjde pri uplatňovaní práva Únie štátom, a to vrátane rozhodnutí prijatých na základe Zmluvy o EÚ a Zmluvy o FEÚ. Podľa druhej vety tohto odseku však Únia môže ako spolužalovaná zodpovedať za prípadné porušenie vyplývajúce z takéhoto aktu, opatrenia alebo opomenutia najmä v súlade s článkom 3 návrhu dohody.
55.
Uvedený článok 3 tak zavádza inštitút spolužalovaného. Na tento účel sa jeho odsekom 1 mení článok 36 EDĽP tak, že sa do neho dopĺňa odsek 4, ktorý stanovuje, že Únia alebo členský štát sa môžu v konaní na ESĽP stať spolužalovaným za okolností, ktoré sú v podstate stanovené v odsekoch 2 až 8 tohto článku 3 a ďalej, že spolužalovaný je účastníkom konania.
56.
Článok 3 ods. 2 až 8 návrhu dohody znie:
„2.   Ak sťažnosť smeruje proti jednému alebo viacerým členským štátom Európskej únie, Európska únia sa môže stať spolužalovanou v konaní v súvislosti s údajným porušením, ktorého oznámenie zabezpečil [ESĽP], pokiaľ sa zdá, že je týmto tvrdením spochybnená zlučiteľnosť ustanovení práva [Únie], vrátane rozhodnutí prijatých na základe [Zmluvy o EÚ] a [Zmluvy o FEÚ], s príslušnými právami zaručenými [EDĽP] alebo jeho protokolmi, ku ktorým [Únia] pristúpila, najmä pokiaľ by tomuto porušeniu bolo možné zabrániť len nedodržaním povinnosti vyplývajúcej z práva [Únie].
3.   Ak sťažnosť smeruje proti [Únii], môžu sa [členské štáty] stať spolužalovanými v konaní v súvislosti s údajným porušením, ktorého oznámenie zabezpečil [ESĽP], pokiaľ sa zdá, že je týmto tvrdením spochybnená zlučiteľnosť ustanovení [Zmluvy o EÚ], [Zmluvy o FEÚ] alebo iného predpisu, ktorý má podľa týchto nástrojov rovnakú právnu silu, s príslušnými právami zaručenými [EDĽP] alebo jeho protokolmi, ku ktorým [Únia] pristúpila, najmä pokiaľ by tomuto porušeniu bolo možné zabrániť len nedodržaním povinnosti vyplývajúcej z týchto nástrojov.
4.   Ak sťažnosť smeruje súčasne proti [Únii] a jednému alebo viacerým členským štátom a pokiaľ je im oznámená, postavenie žalovaného sa môže zmeniť na postavenie spolužalovaného, ak sú splnené podmienky stanovené v odseku 2 alebo v odseku 3 tohto článku.
5.   [Zmluvná strana] sa stane spolužalovanou buď tak, že vyhovie výzve [ESĽP], alebo rozhodnutím [ESĽP] na žiadosť samotnej [Zmluvnej strany]. Ak vyzýva [ESĽP] [Zmluvnú stranu], aby sa stala spolužalovanou, alebo rozhoduje o žiadosti podanej na tento účel, vyžiada si stanovisko od všetkých účastníkov konania. Pri rozhodovaní o takejto žiadosti [ESĽP] vyhodnotí, či je s ohľadom na argumenty predložené dotknutou [Zmluvnou stranou] pravdepodobné, že sú splnené podmienky stanovené v odseku 2 alebo v odseku 3 tohto článku.
6.   Ak je [Únia] spolužalovanou v konaní a [Súdny dvor] sa doposiaľ nezaoberal zlučiteľnosťou ustanovení práva [Únie] s príslušnými právami zaručenými [EDĽP] alebo protokolmi, ku ktorým [Únia] pristúpila, ako je stanovené v odseku 2 tohto článku, poskytne sa [Súdnemu dvoru] čas nevyhnutný na takéto posúdenie a potom sa poskytne účastníkom konania čas nevyhnutný na predloženie vyjadrenia na [ESĽP]. [Únia] zabezpečí, aby toto posúdenie prebehlo rýchle a bez zbytočného predlžovania konania na [ESĽP]. Ustanovenia tohto odseku sa nedotýkajú právomocí [ESĽP].
7.   Ak sa v prípade, že by bola niektorá [Zmluvná strana] spolužalovanou v konaní, konštatuje, že došlo k porušeniu, žalovaný a spolužalovaný sú spoločne a nerozdielne zodpovední za toto porušenie, ibaže by [ESĽP] na základe argumentov žalovaného a spolužalovaného a po vypočutí sťažovateľa rozhodol, že zodpovedným je len jeden z nich.
8.   Tento článok sa uplatní na sťažnosti podané odo dňa nadobudnutia platnosti tejto [dohody o pristúpení].“
57.
Napokon článok 5 návrhu dohody spresňuje, že konanie na Súdnom dvore nemožno považovať za medzinárodné vyšetrovacie alebo zmierovacie konanie v zmysle článku 35 ods. 2 písm. b) EDĽP, alebo spôsob urovnania sporov v zmysle jeho článku 55.
B – Ostatné ustanovenia
58.
Po prvé ide o súbor ustanovení, ktorých účelom je v prvom rade prispôsobiť ustanovenia EDĽP alebo jeho protokolov, v ktorých sa hovorí o Zmluvných stranách ako o „štátoch“ alebo v ktorých sa uvádzajú výrazy spadajúce pod pojem štát.
59.
Článok 1 ods. 5 návrhu dohody tak obsahuje výkladové ustanovenie, podľa ktorého bude potrebné pojmy „štát“, „štáty“, „zmluvné štáty“, „členské štáty“, „účastnícke štáty“, „vnútroštátne právo“, „štátna správa“, „vnútroštátne zákony“, „vnútroštátny orgán“, „vnútroštátni“, „verejná bezpečnosť“, „hospodársky blahobyt krajiny“, „územná celistvosť“, „existencia štátu“, obsiahnuté v rôznych ustanoveniach EDĽP a v niektorých jeho protokoloch chápať po pristúpení tak, že sa primerane vzťahujú aj na Úniu ako Zmluvnú stranu.
60.
Pokiaľ ide konkrétne o územné aspekty, výraz „každý, kto podlieha ich jurisdikcii“ obsiahnutý v článku 1 EDĽP sa podľa článku 1 ods. 6 návrhu dohody chápe vo vzťahu k Únii tak, že označuje osoby, ktoré sa nachádzajú na území členských štátov, na ktorom sa uplatňuje Zmluva o EÚ a Zmluva o FEÚ. Pokiaľ tento výraz odkazuje na osoby, ktoré sa nenachádzajú na území niektorej Zmluvnej strany, chápe sa tak, že označuje osoby, ktoré by v prípade pripísateľnosti údajného porušenia určitej Zmluvnej strane, ktorá je štátom, podliehali jurisdikcii tejto Zmluvnej strany. Okrem toho odsek 7 toho istého článku stanovuje, že pojmy „krajina“, „územie“ a „územie štátu“ obsiahnuté v rôznych ustanoveniach EDĽP a v niektorých jeho protokoloch označujú v prípade Únie územie každého z členských štátov, na ktoré sa uplatňuje Zmluva o EÚ a Zmluva o FEÚ.
61.
Ďalej sa článkom 1 ods. 8 návrhu dohody mení a dopĺňa článok 59 ods. 5 EDĽP tak, že v budúcnosti generálny tajomník Rady Európy oznámi tiež Únii nadobudnutie platnosti tohto dohovoru, mena Zmluvných strán, ktoré ho ratifikovali alebo k nemu pristúpili, ako aj uloženie každej ratifikačnej listiny, ku ktorému dôjde neskôr.
62.
Napokon článok 4 návrhu dohody mení prvú vetu článku 29 ods. 2 EDĽP, ako aj nadpis jeho článku 33 tak, že sa pojem „medzištátne spory“ nahrádza pojmom „spory medzi stranami“.
63.
Po druhé niektoré zmeny EDĽP sa považovali za nevyhnutné, keďže Únia nie je členom Rady Európy.
64.
V tomto ohľade článok 6 ods. 1 návrhu dohody stanovuje, že delegácia Európskeho parlamentu má právo zúčastňovať sa s hlasovacím právom na zasadnutiach Zhromaždenia, pokiaľ Zhromaždenie vykonáva funkcie súvisiace s voľbou sudcov ESĽP. Táto delegácia bude mať rovnaký počet zástupcov ako delegácia členského štátu Rady Európy s najväčším počtom zástupcov. Podľa odseku 2 toho istého článku, „pravidlá účasti zástupcov Európskeho parlamentu na zasadaniach [Zhromaždenia] a jeho príslušných orgánov stanovuje [Zhromaždenie] v spolupráci s Európskym parlamentom“.
65.
Pokiaľ ide o Výbor ministrov, treba v prvom rade uviesť, že článok 7 ods. 1 návrhu dohody mení článok 54 EDĽP tak, že do neho dopĺňa nový odsek 1, ktorý stanovuje, že „protokoly k [tomuto dohovoru] prijíma Výbor ministrov“. Ďalej podľa odseku 2 toho istého článku má Únia právo zúčastňovať sa s hlasovacím právom na zasadnutiach Výboru ministrov, keď tento výbor prijíma rozhodnutia na základe určitých ustanovení EDĽP, a to na základe jeho článku 26 ods. 2 (zníženie počtu sudcov v komorách), článku 39 ods. 4 (dohľad nad splnením podmienok zmieru), článku 46 ods. 2 až 5 (výkon rozsudkov ESĽP), 47 (posudky) a článku 54 ods. 1 (právomoci Výboru ministrov). Okrem toho odsek 3 uvedeného článku 7 stanovuje, že pred prijatím akéhokoľvek predpisu týkajúceho sa EDĽP alebo niektorého z jeho protokolov, ktorého sa Únia stala stranou, alebo týkajúceho sa rozhodnutí Výboru ministrov na základe ustanovení uvedených v odseku 2 tohto článku alebo súvisiaceho s výberom kandidátov na funkciu sudcov volených Zhromaždením, sa v rámci Výboru ministrov vypočuje postoj Únie a Výbor ministrov je povinný ho náležite zohľadniť. Napokon v článku 7 ods. 4 prvej vete návrhu dohody je zakotvená zásada, podľa ktorej výkon hlasovacieho práva Únie a jej členských štátov nesmie narušiť účinný výkon kontrolných funkcií Výboru ministrov v súlade s článkami 39 a 46 EDĽP (plnenie zmieru a vykonávanie rozsudkov ESĽP). Konkrétne v uvedenom odseku 4 písm. a) sa najprv pripomína, že „vo veciach, v ktorých Výbor ministrov dohliada na dodržiavanie povinností buď samotnej [Únie] alebo [Únie] a jedného alebo viacerých jej členských štátov spoločne, zo zmlúv [Únie] vyplýva, že [Únia] a jej členské štáty koordinovaným spôsobom vyjadrujú svoje postoje a hlasujú“, a ďalej stanovuje, že pravidlá o dohľade nad vykonávaním rozsudkov a podmienok zmieru „sú prispôsobené tak, aby Výboru ministrov za týchto okolností umožnili účinný výkon jeho funkcií“. Uvedený odsek 4 písm. b) naproti tomu stanovuje, že „v iných veciach, než ktoré sú [uvedené v písm. a)], môžu [členské štáty] pri výkone dohľadu Výboru ministrov nad dodržiavaním povinností inej [Zmluvnej strany], než je [Únia], voľne vyjadriť svoj postoj a voľne uplatniť svoje hlasovacie právo v súlade so Zmluvami [Únie]“.
66.
Práve v nadväznosti na uvedený článok 7 ods. 4 písm. a) sa rokovacie strany dohodli pripojiť k pravidlám o dohľade nad vykonávaním rozsudkov nové pravidlo 18 s názvom „Rozsudky a zmier vo veciach, v ktorých je Európska únia stranou“. Toto nové pravidlo 18 má takéto znenie:
„1.   Rozhodnutia Výboru ministrov prijaté v súlade s pravidlom 17 týchto pravidiel (Konečná rezolúcia) sa považujú za prijaté, ak s nimi súhlasí štvorpätinová väčšina zástupcov, ktorí sa zúčastňujú hlasovania, a dvojtretinová väčšina zástupcov, ktorí sú oprávnení zasadať vo Výbore ministrov.
2.   Rozhodnutia Výboru ministrov prijaté v súlade s pravidlom 10 (Rozhodnutie obrátiť sa na [ESĽP] so žiadosťou o výklad rozsudku) a pravidlom 11 (Žaloba o nesplnenie povinnosti) týchto pravidiel sa považujú za prijaté, ak ich odsúhlasí štvrtina zástupcov, ktorí sú oprávnení zasadať vo Výbore ministrov.
3.   Rozhodnutia o procesných otázkach alebo v súvislosti so žiadosťami o informácie sa považujú za prijaté, ak ich odsúhlasí pätina zástupcov, ktorí sú oprávnení zasadať vo Výbore ministrov.
4.   Zmeny ustanovení tohto pravidla si vyžadujú konsenzus všetkých [Zmluvných strán] [EDĽP].“
67.
Pokiaľ ide o účasť na výdavkoch spojených s EDĽP, článok 8 návrhu dohody stanovuje, že Únia každoročne uhradí do rozpočtu Rady Európy vyhradeného na výdavky na fungovanie dohovoru, príspevok, ktorý sa pripočíta k príspevkom ostatných Zmluvných strán.
68.
Po tretie návrh dohody obsahuje ustanovenia týkajúce sa vzťahov EDĽP s ďalšími dohodami uzatvorenými v rámci Rady Európy, ktoré s týmto dohovorom súvisia. Podľa článku 9 ods. 1 návrhu dohody sa tak Únia zaväzuje dodržiavať v medziach svojich právomocí články 1 až 6 Európskej dohody vzťahujúcej sa na osoby zúčastňujúce sa konania pred Európskym súdom pre ľudské práva, uzatvorenej v Štrasburgu 5. marca 1996, články 1 až 19 Všeobecnej dohody o výsadách a imunitách Rady Európy, uzatvorenej v Paríži 2. septembra 1949, články 2 až 6 Dodatkového protokolu k Všeobecnej dohode o výsadách a imunitách Rady Európy, uzatvoreného v Štrasburgu 6. novembra 1952, a články 1 až 6 Šiesteho protokolu k Všeobecnej dohode o výsadách a imunitách Rady Európy, podpísaného v Štrasburgu 5. marca 1996. Okrem toho článok 9 ods. 2 návrhu dohody stanovuje, že na účely uplatnenia každého z týchto nástrojov sa jeho Zmluvné strany zaväzujú pristupovať k Únii ako ku Zmluvnej strane. Odsek 3 toho istého článku upravuje konzultácie s Úniou v prípade zmeny týchto nástrojov a jeho odsek 4 stanovuje, že sa Únii oznamujú skutočnosti, ako sú ich podpis, uloženie, nadobudnutie platnosti či iný úkon, ktorý sa ich týka.
69.
Napokon články 10 a 12 návrhu dohody, s názvom „Podpis a nadobudnutie platnosti“ a „Oznámenia“, obsahujú záverečné ustanovenia.
70.
Okrem toho treba spresniť, že písmeno a) návrhu vyhlásenia znie „v okamihu svojho pristúpenia k [EDĽP], [Únia] zabezpečí_… že pokiaľ budú splnené podmienky stanovené v článku 3 ods. 2 dohody o pristúpení, podá návrh na vstup do konania na [ESĽP] v postavení spolužalovanej alebo vyhovie príslušnej výzve [ESĽP]…“.
VI – Úvahy Komisie obsiahnuté v jej žiadosti o stanovisko
A – O prípustnosti
71.
Podľa Komisie je jej žiadosť o stanovisko prípustná, keďže jednak má Súdny dvor k dispozícii všetky dostatočné poznatky na posúdenie zlučiteľnosti návrhu dohody so Zmluvami a jednak sa návrhy prístupových nástrojov, ktoré boli dohodnuté na úrovni rokovacích strán, nachádzajú v dostatočne pokročilom štádiu, aby sa mohli považovať za „zamýšľanú dohodu“ v zmysle článku 218 ods. 11 ZFEÚ. Okrem toho skutočnosť, že je ešte nevyhnutné prijať interné pravidlá, by nemala mať vplyv na prípustnosť žiadosti o stanovisko, lebo tieto pravidlá bude možné prijať, až keď bude dohoda o pristúpení uzatvorená.
B – O veci samej
72.
Pokiaľ ide o vecnú stránku, Komisia analyzuje súlad návrhu dohody s jednotlivými požiadavkami stanovenými v článku 6 ods. 2 ZEÚ a v protokole č. 8 EÚ. Navyše uvádza argumenty, ktoré majú doložiť, že zamýšľaná dohoda rešpektuje autonómiu právneho poriadku Únie z hľadiska dosahovania jej vlastných cieľov. Podľa Komisie treba totiž zabrániť tomu, aby v prípade, keď sa ESĽP alebo Výboru ministrov v rámci výkonu ich právomocí plynúcich z EDĽP predloží sporové konanie o výklade alebo uplatňovaní jedného ustanovenia alebo viacerých ustanovení EDĽP alebo dohody o pristúpení, tieto orgány mohli vykladať pojmy uvedené v týchto nástrojoch spôsobom, ktorý by ich viedol k rozhodovaniu o právomociach prináležiacich Únii a jej členským štátom.
73.
Na základe svojej analýzy Komisia vyvodzuje záver, že uvedená dohoda je v súlade so Zmluvami.
1. Článok 1 písm. a) protokolu č. 8 EÚ
74.
Podľa Komisie je cieľom požiadavky stanovenej v článku 1 písm. a) protokolu č. 8 EÚ, podľa ktorého je potrebné zachovať charakteristické znaky Únie a práva Únie, najmä so zreteľom na osobitné formy možnej účasti Únie v kontrolných orgánoch EDĽP, zaručiť, aby sa Únia zúčastnila v kontrolných orgánoch tohto dohovoru, ktorými sú ESĽP, Zhromaždenie a Výbor ministrov, rovnako ako každá iná Zmluvná strana.
75.
Návrh dohody pritom túto účasť v uvedených kontrolných orgánoch zabezpečuje.
76.
Pokiaľ ide o ESĽP, nie je totiž potrebná nijaká zmena EDĽP na to, aby v ňom mohol zasadať sudca zvolený za Úniu, lebo článok 22 tohto dohovoru stanovuje, že za každú Zmluvnú stranu sa volí jeden sudca. Pokiaľ ide o voľbu sudcov ESĽP Zhromaždením, článok 6 ods. 1 návrhu dohody stanovuje, že delegácia Európskeho parlamentu sa zúčastňuje s hlasovacím právom na zasadnutiach Zhromaždenia zvolaných vo veci tejto voľby. Pokiaľ ide o Výbor ministrov, článok 7 ods. 2 návrhu dohody stanovuje, že Únia má právo zúčastňovať sa na zasadnutiach Výboru ministrov a hlasovať na nich v prípadoch, keď tento výbor prijíma rozhodnutia v rámci právomocí, ktoré mu boli priznané na základe EDĽP. V tejto súvislosti má Únia jeden hlas rovnako ako ostatných 47 Zmluvných strán.
77.
Komisia pripomína, že povinnosť lojálnej spolupráce ukladá Únii a členským štátom povinnosť konať koordinovane pri vyjadrovaní svojich stanovísk alebo pri hlasovaní v súvislosti s výkonom rozsudku ESĽP vyneseného proti Únii alebo členskému štátu, a konštatujúceho porušenie EDĽP v konaní, v ktorom bola Únia spolužalovanou. Podľa Komisie z toho vyplýva, že po pristúpení budú Únia a členské štáty vo Výbore ministrov disponovať 29 hlasmi z celkového počtu 48 hlasov, a spoločne tak budú mať vo Výbore ministrov veľkú väčšinu. Na zachovanie účinnosti kontrolného mechanizmu a zásadnej rovnosti medzi Zmluvnými stranami sa v článku 7 ods. 4 písm. a) druhej vete návrhu dohody stanovuje, že pravidlá o dohľade nad vykonávaním rozsudkov sa upravia tak, aby za týchto podmienok umožnili Výboru ministrov účinne vykonávať jeho funkcie. Na tento účel sú v návrhu pravidla 18 upravené osobitné hlasovacie pravidlá. Podľa odseku 4 tohto návrhu si prípadná zmena týchto pravidiel vyžaduje konsenzus všetkých Zmluvných strán.
78.
Napokon, ak Výbor ministrov prijíma nástroje alebo texty bez záväzných právnych účinkov na základe svojich všeobecných právomocí podľa článku 15 Štatútu Rady Európy, nie je možné, aby sa Únia, ktorá nie je členom tejto medzinárodnej organizácie, s volebným právom zúčastnila na prijímaní týchto rozhodnutí. Článok 7 ods. 3 návrhu dohody preto vyžaduje, aby sa pred prijatím takýchto textov alebo nástrojov o nich konzultovalo s Úniou, a spresňuje, že Výbor ministrov príslušným spôsobom zohľadní postoj Únie.
2. Článok 1 písm. b) protokolu č. 8 EÚ
79.
Pokiaľ ide o požiadavku uvedenú v článku 1 písm. b) protokolu č. 8 EÚ, podľa ktorej treba zachovať charakteristické znaky Únie a práva Únie, najmä so zreteľom na mechanizmy potrebné na zabezpečenie toho, aby sťažnosti podané štátmi, ktoré nie sú členskými štátmi, a sťažnosti podané jednotlivcami boli správne podané proti členským štátom a/alebo Únii v závislosti od povahy veci, Komisia uvádza, že ak je porušenie EDĽP namietané na ESĽP v súvislosti s aktom alebo opomenutím niektorej Zmluvnej strany viazané na iné ustanovenie, je tak spochybnená zlučiteľnosť tohto ustanovenia s Dohovorom, takže kontrola vykonávaná orgánmi EDĽP sa bude nevyhnutne týkať tohto ustanovenia. Na rozdiel od situácie akejkoľvek inej Zmluvnej strany, ktorá je zároveň zodpovedná za príslušný akt, ako aj za ustanovenie, na ktorom je tento akt založený, treba poznamenať, že ak je porušenie namietané na ESĽP v súvislosti s aktom členského štátu viazané na ustanovenie práva Únie, nie je Únia ako Zmluvná strana, o ktorej ustanovenie ide, účastníkom konania na ESĽP. To isté platí pre členské štáty ako celok, pokiaľ je porušenie namietané na ESĽP v súvislosti s aktom alebo opomenutím inštitúcie, orgánu a úradu alebo agentúry Únie viazané na ustanovenie Zmlúv, za ktoré nesú zodpovednosť len členské štáty.
80.
Aby sa zabránilo, že v týchto dvoch prípadoch sa Zmluvná strana, ktorá predmetné ustanovenie prijala, nebude môcť zúčastniť na konaní na ESĽP a nebude ani prípadne viazaná povinnosťami podľa článku 46 ods. 1 EDĽP, pokiaľ ide o prípadnú zmenu alebo zrušenie tohto ustanovenia, upravuje návrh dohody zvláštne procesné pravidlá, ktoré zavádzajú inštitút spolužalovaného. Osobitne článok 3 návrhu dohody umožňuje jednak, aby sa Únia stala spolužalovanou v prípade tvrdenia o porušení EDĽP, ktorým sa spochybňuje zlučiteľnosť ustanovení práva Únie s EDĽP, a jednak, aby sa členské štáty stali spolužalovanými v prípade tvrdenia o porušení EDĽP, ktorým sa spochybňuje zlučiteľnosť ustanovení Zmlúv s EDĽP.
81.
Komisia zdôrazňuje, že druhá veta nového odseku 4 článku 36 EDĽP, doplneného článkom 3 ods. 1 návrhu dohody, stanovuje, že „spolužalovaný je účastníkom konania“. Môže teda využiť všetky procesné práva, ktoré prislúchajú účastníkom konania, a nepovažuje sa teda len za tretiu stranu. Navyše v prípade, ak by sa v rozsudku ESĽP konštatovalo, že došlo k porušeniu dohovoru, čím by bolo spochybnené aj ustanovenie práva Únie, mal by spolužalovaný povinnosť postarať sa o nápravu tohto porušenia, aby takémuto rozsudku vyhovel, a to buď zmenou uvedeného ustanovenia alebo jeho zrušením.
82.
Podľa Komisie ustanovenia uvedené v predchádzajúcich troch bodoch tohto stanoviska zachovávajú autonómiu právneho poriadku Únie, pokiaľ ide o rozhodnutia, ktoré môže ESĽP prijať vo vzťahu k Únii a členským štátom. Po prvé podľa článku 3 ods. 5 návrhu dohody sa postavenie spolužalovaného nadobúda buď tým, že sa vyhovie príslušnej výzve ESĽP, alebo rozhodnutím ESĽP založeným na prijateľnosti dôvodov uvádzaných v návrhu dotknutej Zmluvnej strany. ESĽP tak nie je povolaný vykladať incidenčne právo Únie, pokiaľ ide o zisťovanie skutočnosti, či zlučiteľnosť niektorého z ustanovení práva Únie s EDĽP je spochybnená tvrdením o porušení EDĽP. Po druhé odsek 7 toho istého článku 3 stanovuje pravidlo spoločnej zodpovednosti žalovaného a spolužalovaného za porušenie tohto dohovoru v konaní, v ktorom Zmluvná strana vystupuje ako spolužalovaná. V takých prípadoch sa teda ESĽP obmedzí na konštatovanie takéhoto porušenia. Naopak nie je povolaný, aby sa priamo vyslovoval k povahe a podielu príslušnej časti zodpovednosti Únie a daného členského štátu za toto porušenie, a teda nepriamo k príslušným povinnostiam Únie a členského štátu, pokiaľ ide o vykonanie rozsudku, a najmä o individuálne a všeobecné opatrenia, ktoré je nevyhnutné prijať na zabezpečenie jeho výkonu. Navyše podľa toho istého odseku 7 in fine platí, že len na základe argumentov predložených spoločne žalovaným a spolužalovaným môže ESĽP rozhodnúť, že len jeden z nich nesie zodpovednosť.
83.
Okrem iného Komisia usudzuje, že návrh dohody takisto zaručuje, že rozsudok ESĽP vo veci, v ktorej je Únia spolužalovaná, nemôže mať vplyv na právomoci Únie. Takýmto rozsudkom nemožno Únii uložiť povinnosti presahujúce rámec tých povinností, ktorých splnenie môže Únia zabezpečiť v rámci právomocí, ktoré na ňu boli prenesené Zmluvami.
84.
Podľa Komisie je konkrétne nevyhnutné, aby sa Únia automaticky zúčastnila na konaní ako spolužalovaná vždy, keď je tvrdením o porušení EDĽP v dôsledku aktu členského štátu, ktorým sa vykonáva ustanovenie práva Únie, spochybnená zlučiteľnosť tohto ustanovenia s týmto dohovorom. Návrh dohody pritom umožňuje dosiahnuť takýto výsledok. Podľa Komisie totiž v súlade s článkom 3 ods. 5 návrhu dohody platí, že ak ESĽP rozhoduje o žiadosti Zmluvnej strany, v ktorej sa uchádza o udelenie postavenia spolužalovaného, posudzuje, či na základe tvrdení predložených touto Zmluvnou stranou, je pravdepodobné, že sa splnili podmienky ustanovené v tomto článku 3 ods. 2 alebo 3 v závislosti od prípadu. Tieto úvahy sa uplatňujú mutatis mutandis aj na členské štáty v prípadoch, keď je tvrdením o porušení EDĽP v dôsledku aktu Únie spochybnená zlučiteľnosť Zmlúv s týmto dohovorom. V tomto ohľade však Komisia dodáva, že v tomto prípade si povinnosť lojálnej spolupráce vyžaduje, aby členské štáty boli zastupované pred ESĽP jedným splnomocneným zástupcom a táto požiadavka by mala byť súčasťou interných pravidiel.
3. Článok 6 ods. 2 druhá veta ZEÚ a článok 2 prvá veta protokolu č. 8 EÚ
85.
Pokiaľ ide o požiadavku uvedenú v článku 6 ods. 2 druhej vete ZFEÚ a v článku 2 prvej vete protokolu č. 8 EÚ, podľa ktorého pristúpenie nemôže mať vplyv na právomoci Únie definované v Zmluvách, Komisia konštatuje, že pristúpením vzniká Únii záväzok dodržiavať práva zaručené v EDĽP. Pokiaľ tento záväzok zahŕňa povinnosť neprijať opatrenie, ktorým by sa porušili tieto práva, Únia svojím pristúpením k tomuto dohovoru prijíma len obmedzenia, pokiaľ ide o výkon právomoci, ktoré na ňu členské štáty preniesli v Zmluvách. V rozsahu, v akom je súčasťou uvedeného záväzku Únie povinnosť prijímať konkrétne opatrenia, sa v článku 1 ods. 3 druhej vete návrhu dohody ustanovuje, že nijakým ustanovením dohovoru alebo jeho protokolov nemožno Únii uložiť povinnosť vykonať akt alebo prijať opatrenie, ktoré by nepatrili do jej právomoci podľa práva Únie. Záväzky, ktoré na seba Únia pri pristúpení vezme, sa preto nijako nedotknú jej právomocí.
86.
Podobne nie sú právomoci Únie dotknuté ani návrhom dohody, v ktorom sa stanovuje po prvé pristúpenie Únie nielen k EDĽP, ale aj k dodatkovému protokolu a k protokolu č. 6, a po druhé možnosť pristúpiť k ostatným existujúcim protokolom. Komisia sa totiž v prvom rade domnieva, že Únia má podľa článku 6 ods. 2 ZEÚ právomoc pristúpiť ku všetkým existujúcim protokolom bez ohľadu na to, či všetky členské štáty sú ich zmluvnými stranami. V opačnom prípade by nemalo zmysel pravidlo uvedené v článku 2 druhej vete protokolu č. 8 EÚ, podľa ktorého dohoda o pristúpení musí zaručiť, že osobitné postavenie členských štátov s ohľadom na dodatkové protokoly nebude dotknuté pristúpením Únie. Tieto dodatkové protokoly sú okrem toho len pomocnými nástrojmi EDĽP. Únia má tak právomoc uzatvárať prípadné nové protokoly alebo k nim neskôr pristúpiť pod podmienkou, že tieto protokoly budú vo vzťahu k tomuto dohovoru akcesorické.
4. Článok 1 písm. b) a článok 2 prvá veta protokolu č. 8 EÚ
87.
Podľa Komisie nie sú právomoci iných inštitúcií Únie, než je Súdny dvor, pristúpením dotknuté. Tieto inštitúcie totiž majú vykonávať svoje právomoci s ohľadom na EDĽP a na jeho kontrolné orgány rovnako, ako sa to od nich vyžaduje v prípade každej medzinárodnej dohody a všetkých orgánov, ktoré sa takouto dohodou zriadili alebo ktorým sa touto dohodou zverili rozhodovacie právomoci. Osobitne z článku 335 ZFEÚ, ako aj z bodu 94 rozsudku Reynolds Tobacco a i./Komisia (C‑131/03 P, EU:C:2006:541) vyplýva, že Komisia zastupuje Úniu pred inými súdmi, ako sú súdy členských štátov. V tomto prípade má Komisia zastupovať Úniu na ESĽP, zatiaľ čo v súlade so zásadou lojálnej spolupráce medzi inštitúciami platí, že ak je v konaní pred ESĽP spochybnené ustanovenie práva Únie, ktoré je obsiahnuté v akte inej inštitúcie, než je Komisia, právomoci tejto inej inštitúcie budú zachované tak, že sa bude podieľať na príprave procesných písomností adresovaných ESĽP. Navyše, ak má Výbor ministrov prijať akty, ktoré majú právne účinky, platí v plnom rozsahu postup opísaný v článku 218 ods. 9 ZFEÚ.
88.
Pokiaľ ide o Súdny dvor a vo všeobecnosti o zachovanie charakteristických znakov Únie a práva Únie v súvislosti so systémom súdnej ochrany, úvahy Komisie v tomto ohľade sa v podstate týkajú troch otázok, a to vyčerpania vnútroštátnych opravných prostriedkov, účinnosti súdnej ochrany najmä v oblasti spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky (ďalej len „SZBP“) a právomocí Súdneho dvora v súlade s článkami 258 ZFEÚ, 260 ZFEÚ a 263 ZFEÚ. Čo sa týka prvých dvoch otázok, sú položené s ohľadom na články 6, 13 a článok 35 ods. 1 EDĽP, podľa ktorých v prípade všetkých aktov Zmluvných strán musí existovať účinný opravný prostriedok pred vnútroštátnymi orgánmi, a ďalej že neúspešné vyčerpanie takéhoto opravného prostriedku je podmienkou na to, aby bola individuálna sťažnosť podaná na ESĽP prijateľná.
89.
Po prvé, pokiaľ ide o predchádzajúce vyčerpanie vnútroštátnych opravných prostriedkov, Komisia tvrdí, že návrh dohody zaručuje, že predtým, než bude možné podať na ESĽP platnú sťažnosť v súvislosti s určitým aktom Únie, musia byť vyčerpané opravné prostriedky na súdnych orgánoch Únie. Podľa Komisie sa totiž v článku 1 ods. 5 druhej zarážke návrhu dohody spresňuje, že pojem „vnútroštátny“ podľa článku 35 ods. 1 dohody odkazuje mutatis mutandis na vnútorný právny poriadok Únie. Ďalej článok 5 návrhu dohody objasňuje, že konania pred súdnymi orgánmi Únie sa nesmú vykladať tak, že predstavujú medzinárodné vyšetrovacie alebo zmierovacie konanie. Podanie žaloby na tieto súdne orgány neznamená, že by sa sťažnosť stala neprípustnou podľa článku 35 ods. 2 písm. b) EDĽP.
90.
Navyše, Komisia na úvod svojej prezentácie predchádzajúceho zapojenia Súdneho dvora poukazuje na možnosť, že súd členského štátu konštatuje, že akt alebo opomenutie tohto členského štátu porušuje základné právo zaručené na úrovni Únie zodpovedajúce právu zaručenému EDĽP a že toto porušenie súvisí s ustanovením sekundárneho práva Únie. V takom prípade nie je tento vnútroštátny súd oprávnený sám incidenčne konštatovať neplatnosť aktu Únie, ktorý toto ustanovenie obsahuje, a ponechať toto ustanovenie neuplatnené, lebo len Súdny dvor môže na základe podanej prejudiciálnej otázky, vyhlásiť uvedený akt za neplatný (rozsudok Foto‑Frost, 314/85, EU:C:1987:452, body 11 až 20). Ak by sa následne na ESĽP v súvislosti s tým istým aktom alebo opomenutím namietalo porušenie tohto základného práva tak, ako je zaručené týmto dohovorom, a bola by tak spochybnená zlučiteľnosť daného ustanovenia práva Únie s týmto dohovorom, stala by sa Únia spolužalovanou a jej inštitúcie, vrátane Súdneho dvora, by boli viazané rozsudkom ESĽP, ktorý by konštatoval porušenie tohto dohovoru. Táto situácia môže nastať aj vtedy, keď Súdny dvor ešte neskúmal platnosť uvedeného aktu Únie z hľadiska základného práva, ktorého porušenie sa na ESĽP namieta. V tomto kontexte predloženie prejudiciálnej otázky Súdnemu dvoru na základe článku 267 prvého odseku písm. b) ZFEÚ nemožno považovať za vnútroštátny opravný prostriedok, ktorý musí sťažovateľ vyčerpať, aby bola jeho sťažnosť podaná na ESĽP prijateľná, lebo predloženie takejto otázky nie je v moci účastníkov konania a jej nepredloženie teda nemôže mať za následok neprijateľnosť sťažnosti na ESĽP. Takýto záver platí o to viac, že právomoc Súdneho dvora konštatovať prípadnú neplatnosť aktu Únie je neodlučiteľnou súčasťou jeho právomocí. Komisia uvádza, že v záujme zachovania týchto právomocí je potrebné stanoviť, že v rámci konania na ESĽP, v ktorom Únia vystupuje ako spolužalovaná, bude mať Súdny dvor možnosť skúmať zlučiteľnosť ustanovení práva Únie s EDĽP. Táto možnosť sa mu musí takisto poskytnúť ešte predtým, než ESĽP rozhodne o opodstatnenosti tvrdenia, ktoré bolo pred ním uplatnené, a teda incidenčne aj o zlučiteľnosti tohto ustanovenia s predmetným základným právom. Takáto potreba predchádzajúceho preskúmania daného ustanovenia Súdnym dvorom ďalej vyplýva tiež zo subsidiárnej povahy kontrolného mechanizmu uvedeného dohovoru vo vzťahu k mechanizmom na ochranu ľudských práv, ktoré existujú na úrovni Zmluvných strán.
91.
S cieľom naplniť tieto potreby sa v článku 3 ods. 6 prvej vete návrhu dohody stanovuje, že za takýchto okolností sa Súdnemu dvoru poskytne dostatok času na vykonanie preskúmania predmetného ustanovenia v rámci predchádzajúceho zapojenia, tohto súdu. Podľa druhej vety tohto odseku sa toto preskúmanie musí uskutočniť rýchlo, aby nedochádzalo k zbytočnému predĺženiu konania na ESĽP. ESĽP nie je viazaný závermi Súdneho dvora, ako to vyplýva z poslednej vety uvedeného ustanovenia.
92.
Komisia dodáva, že uvedený článok 3 ods. 6 musí byť doplnený o interné pravidlá Únie upravujúce predchádzajúce zapojenie Súdneho dvora. Návrh dohody však takéto pravidlá neobsahuje. Tieto pravidlá však nemajú byť súčasťou medzinárodnej dohody, ale musia byť prijaté autonómne na úrovni Únie, pretože majú upravovať konanie, ktoré bude prebiehať interne v rámci Únie. Navyše nie je nevyhnutné ani vhodné vložiť uvedené procesné ustanovenia do Zmlúv. Zmluvy totiž ukladajú inštitúciám Únie a členským štátom povinnosť vykonať pristúpenie Únie k EDĽP a ďalej zakazujú, aby týmto pristúpením mohli byť dotknuté právomoci Súdneho dvora. V tomto ohľade sa Komisia domnieva, že je vhodnejšie, aby ustanovenia, ktoré upravia samotný princíp predchádzajúceho zapojenia Súdneho dvora, určia, kto má právomoc ho iniciovať a vymedzia normy, podľa ktorých sa musí vykonať preskúmanie zlučiteľnosti, boli obsiahnuté v rozhodnutí Rady o uzatvorení dohody o pristúpení podľa článku 218 ods. 6 písm. a) bodu ii) ZFEÚ. Pokiaľ ide o obsah interných ustanovení, ktorými sa upravuje predchádzajúce zapojenie Súdneho dvora, oprávnenie začať toto konanie návrhom adresovaným Súdnemu dvoru musí v prvom rade pripadnúť Komisii a členskému štátu, proti ktorému je na ESĽP podaná sťažnosť. Okrem toho Súdny dvor musí mať právomoc rozhodnúť skôr, než Únia a dotknutý členský štát vyjadria svoj postoj na ESĽP. Ďalej, keďže konanie vykazuje po štrukturálnej stránke istú podobnosť s konaním o prejudiciálnej otázke, musia pravidlá týkajúce sa práva účasti v tomto konaní zodpovedať pravidlám uvedeným v článku 23 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie. Napokon požiadavky na rýchlosť môžu byť splnené uplatnením skráteného súdneho konania podľa článku 23a tohto štatútu.
93.
Pokiaľ ide po druhé o účinnosť súdnej ochrany, je podľa Komisie dôležité, aby sa na účely pripísania aktu Únii alebo členskému štátu s cieľom určiť ich zodpovednosť podľa EDĽP, uplatnili rovnaké kritériá pripisovania ako vnútri Únie. Článok 1 ods. 4 prvá veta návrhu dohody pritom túto požiadavku spĺňa tým, že stanovuje, že na účely tohto dohovoru, sa opatrenie členského štátu pripisuje tomuto štátu, a to aj vtedy, ak k nemu dôjde pri uplatňovaní práva Únie týmto štátom, vrátane rozhodnutí prijatých na základe Zmluvy o EÚ a Zmluvy o FEÚ. Účinnosť takéhoto opravného prostriedku je teda zabezpečená, lebo v súlade s článkom 19 ods. 1 druhým pododsekom ZEÚ súdom uvedeného členského štátu prislúcha, aby zabezpečili súdnu ochranu v prípade aktov tohto členského štátu.
94.
V súvislosti s účinnou súdnou ochranou sa však kladú osobitné otázky v oblasti SZBP, lebo právo Únie v tomto ohľade vykazuje dva charakteristické znaky.
95.
Pokiaľ ide po prvé o pripísateľnosť aktov, vykonávanie SZBP prostredníctvom vojenských operácií zaisťujú členské štáty v súlade s článkom 24 ods. 1 druhým pododsekom štvrtou vetou ZEÚ, článkom 28 ods. 1 ZEÚ, článkom 29 ZEÚ a článkom 42 ods. 3 ZEÚ. Komisia tvrdí, že tento znak je zohľadnený v článku 1 ods. 4 návrhu dohody, ktorý stanovuje, že aj v prípade operácií vedených v rámci SZBP sa akty členských štátov pripíšu príslušnému členskému štátu, a nie Únii. Na základe tohto spresnenia by malo byť možné vylúčiť, aby bola vo vzťahoch medzi Úniou a jej členskými štátmi použitá judikatúra ESĽP, v ktorej sa ESĽP vyslovil k zodpovednosti medzinárodnej organizácie za akty prijaté Zmluvnou stranou na vykonanie rozhodnutí tejto organizácie (rozhodnutie ESĽP Behrami a Behrami v. Francúzsko a Saramati v. Francúzsko, Nemecko a Nórsko č. 71412/01 a 78166/01, bod 122, 2. mája 2007, ako aj rozsudok ESĽP Al‑Jedda v. Spojené kráľovstvo, č. 27021/08, bod 76, 7. júla 2011). Ako už bolo spresnené v odseku 24 návrhu dôvodovej správy, vo veciach, v ktorých bola táto judikatúra vydaná, totiž neexistovalo nijaké osobitné pravidlo pripísateľnosti aktov, aké je upravené v uvedenom článku 1 ods. 4 návrhu dohody.
96.
Po druhé, pokiaľ ide o účinnosť preskúmania vykonávaného súdom Únie v oblasti SZBP, toto preskúmanie je obmedzené tak článkom 24 ods. 1 druhým pododsekom poslednou vetou ZEÚ, ako aj článkom 275 druhým odsekom ZFEÚ. Z týchto ustanovení v podstate vyplýva, že Súdny dvor nemá právomoc vo vzťahu k ustanoveniam o SZBP ani k aktom prijatým na ich základe. Súdny dvor je len príslušný dohliadať na dodržiavanie článku 40 ZEÚ a rozhodovať o žalobách podaných v súlade s podmienkami ustanovenými v článku 263 štvrtom odseku ZFEÚ, ktoré sa týkajú preskúmania zákonnosti rozhodnutí upravujúcich „reštriktívne opatrenia“ voči fyzickým a právnickým osobám, ktoré boli prijaté Radou na základe hlavy V kapitoly 2 Zmluvy o EÚ. Môže teda vzniknúť otázka, či Únia predvída v oblasti SZBP účinné vnútroštátne opravné prostriedky.
97.
Komisia v tomto ohľade pripomína, že na to, aby bola sťažnosť pred ESĽP prijateľná, musí sa sťažovateľ považovať za poškodeného v dôsledku porušenia práv priznaných EDĽP alebo jeho protokolmi a sporný akt alebo opomenutia sa ho preto musia priamo dotýkať.
98.
Pokiaľ však ide o akty členského štátu v oblasti SZBP, Komisia uvádza, že ak sa tieto akty týkajú určitej osoby a môžu byť teda predmetom sťažnosti na ESĽP, súdna ochrana v prípade týchto aktov prislúcha súdnym orgánom členských štátov. Ak má vo výnimočnom prípade takýto akt svoj právny základ v ustanovení obsiahnutom v rozhodnutí Rady, ktoré bolo prijaté na základe článku 28 ods. 1 ZEÚ, môže byť zlučiteľnosť takéhoto ustanovenia s EDĽP spochybnená. Podľa Komisie je rozhodnutie Rady v takomto prípade samo osebe „reštriktívnym opatrením“ v zmysle článku 275 druhého odseku ZFEÚ, takže hoci toto ustanovenie výslovne priznáva Súdnemu dvoru právomoc rozhodovať len o žalobách o neplatnosť „podaných v súlade s podmienkami ustanovenými v článku 263 štvrtom odseku [ZFEÚ]“, takéto ustanovenia môžu byť napriek tomu predmetom konania o prejudiciálnej otázke, a to prípadne aj z hľadiska ich platnosti. V tomto ohľade sa Komisia opiera najmä o rozsudok Segi a i./Rada (C‑355/04 P, EU:C:2007:116), v ktorom Súdny dvor pripustil – napriek skutočnosti, že článok 35 ods. 1 Zmluvy o EÚ v znení Niceskej zmluvy vylučoval „spoločné stanoviská“ z právomoci Súdneho dvora rozhodovať v prejudiciálnom konaní – že vnútroštátne súdy sa naň môžu obrátiť s prejudiciálnou otázkou týkajúcou sa spoločného stanoviska, ktoré z dôvodu svojho obsahu, majúc samo osebe právny účinok vo vzťahu k tretím osobám, malo väčší rozsah, než je rozsah stanovený v Zmluve o EÚ pre tento druh aktu. Za takýchto okolností by sa okrem toho muselo uplatniť aj predchádzajúce zapojenie Súdneho dvora.
99.
Pokiaľ ide ďalej o akty inštitúcií Únie v oblasti SZBP, treba rozlišovať na jednej strane akty so záväznými právnymi účinkami a na druhej strane akty, ktoré nemajú takéto účinky. Komisia uvádza, že akty so záväznými právnymi účinkami predstavujú, pokiaľ nimi môžu byť porušené základné práva, reštriktívne opatrenia podľa článku 275 druhého odseku ZFEÚ, ktoré môžu byť predmetom žaloby o neplatnosť pred súdom Únie. Naopak akty, ktoré nemajú záväzné právne účinky, nemôžu byť už z dôvodu svojej povahy predmetom žaloby o neplatnosť ani prejudiciálnej otázky. Jediným opravným prostriedkom, ktorý možno v rámci Únie proti takýmto aktom použiť, je žaloba na náhradu škody podľa článku 340 ZFEÚ, ktorú podľa Komisie článok 275 prvý odsek ZFEÚ nevylučuje.
100.
Komisia zastáva názor, že kombinovaný účinok článku 1 ods. 4 návrhu dohody, článku 19 ods. 1 prvého pododseku ZEÚ a článkov 275 ZFEÚ a 340 ZFEÚ spôsobuje, že všetky akty a opatrenia Únie a členských štátov v oblasti SZBP, v súvislosti s ktorými sa môže jednotlivec považovať za poškodeného v dôsledku porušenia práv priznaných EDĽP, môžu podliehať účinným opravným prostriedkom pred súdnymi orgánmi Únie alebo členských štátov.
101.
Po tretie podľa Komisie nie sú návrhom dohody ovplyvnené právomoci Súdneho dvora na základe článkov 258 ZFEÚ, 260 ZFEÚ a 263 ZFEÚ. Jeho článok 5 totiž obsahuje výkladové ustanovenie, ktoré stanovuje, že „konania pred [Súdnym dvorom] sa nesmú vykladať tak, že predstavujú… spôsoby urovnávania sporov podľa článku 55 [EDĽP]“. Výslovne sa teda zachováva možnosť, aby sa spory týkajúce sa výkladu a uplatňovania dohovoru či dokonca základných práv vymedzených na úrovni Únie, a najmä v Charte, mohli predkladať Súdnemu dvoru.
102.
Konkrétne, pokiaľ ide o žalobu o nesplnenie povinnosti, Komisia pripomína, že z článku 1 ods. 3 návrhu dohody vyplýva, že členským štátom vzhľadom na EDĽP a jeho protokoly nevzniká podľa práva Únie nijaká povinnosť. Predmetom žaloby o neplatnosť preto už z povahy veci nemôže byť nesplnenie povinností členským štátom, ktoré pre neho vyplývajú z EDĽP. Odkaz na článok 55 EDĽP, ktorý je obsiahnutý v článku 5 návrhu dohody, má napriek tomu effet utile z hľadiska požiadavky, aby pristúpením neboli dotknuté právomoci Súdneho dvora. Členské štáty tú totiž pri uplatňovaní práva Únie viazané podľa článku 51 ods. 1 Charty základnými právami vymedzenými na úrovni Únie. V rozsahu, v akom by sa zákaz uvedený v článku 55 EDĽP mohol chápať tak, že zahŕňa aj spory medzi Zmluvnými stranami týkajúce sa výkladu alebo uplatňovania ustanovení medzinárodnoprávneho nástroja – ako sú v prípade členských štátov Zmluvy a Charta –, ktoré majú rovnaký obsah ako ustanovenia dohovoru, sa článkom 5 návrhu dohody zabezpečuje, že takýto výklad sa nebude môcť použiť proti Únii.
103.
Navyše ESĽP spresnil, že výkon právomocí Komisie na základe článku 258 ZFEÚ nepredstavuje medzinárodné vyšetrovacie alebo zmierovacie konanie v zmysle článku 35 ods. 2 písm. b) EDĽP (rozsudok ESĽP Karoussiotis v. Portugalsko, č. 23205/08, body 75 a 76, 1. februára 2011).
104.
Komisia spresňuje, že nie je nevyhnutné, aby návrh dohody stanovoval osobitnú námietku neprípustnosti, ktorá by sa uplatnila na sťažnosti podané na ESĽP na základe článku 33 EDĽP Úniou proti členskému štátu alebo naopak členským štátom proti Únii v spore, ktorý sa týka výkladu alebo uplatňovania tohto dohovoru, lebo takéto sťažnosti by boli zjavne v rozpore s právom Únie. Nielenže by predstavovali obchádzanie článku 258 ZFEÚ, ale rozhodnutie podať takúto sťažnosť by tiež mohlo byť predmetom žaloby o neplatnosť na základe článku 263 ZFEÚ. Sťažnosť podaná členským štátom proti Únii by okrem toho predstavovala obchádzanie článku 263 ZFEÚ či prípadne článku 265 ZFEÚ, čo by bolo v práve Únie sankcionované prostredníctvom konania o porušení.
5. Článok 2 druhá veta protokolu č. 8 EÚ
105.
Pokiaľ ide o požiadavku uvedenú v článku 2 druhej vete protokolu č. 8 EÚ, podľa ktorej pristúpením nebude dotknuté osobitné postavenie členských štátov s ohľadom na EDĽP a najmä na jeho protokoly, na opatrenia prijaté členskými štátmi na odchýlenie sa od EDĽP v súlade s jeho článkom 15 a na výhrady členských štátov k EDĽP vyjadrené v súlade s jeho článkom 57, Komisia tvrdí, že v súlade s článkom 1 ods. 3 prvou vetou návrhu dohody sa rozsah záväzkov Únie obmedzuje ratione personae len na Úniu ako na subjekt medzinárodného práva verejného, ktorý sa odlišuje od členských štátov. Pristúpením Únie k EDĽP tak nie je v rámci medzinárodného práva verejného dotknuté právne postavenie členského štátu, ktorý by v súlade s článkom 57 EDĽP vyslovil výhradu voči ustanoveniu dohovoru či voči niektorému z jeho protokolov, ku ktorým Únia pristupuje, ktorý by prijal opatrenia odchyľujúce sa od tohto dohovoru v súlade s jeho článkom 15 alebo ktorý by bol zmluvnou stranou protokolu, ku ktorému by Únia v budúcnosti mohla pristúpiť. Z toho tiež vyplýva, že napriek tomu, že podľa článku 216 ods. 2 ZFEÚ sú dohody uzavreté Úniou záväzné pre inštitúcie Únie a pre členské štáty, z návrhu dohody nevzniká členským štátom nijaká povinnosť podľa práva Únie vo vzťahu k dohovoru a jeho protokolom.
6. Článok 3 protokolu č. 8 EÚ
106.
Napokon pokiaľ ide o požiadavku uvedenú v článku 3 protokolu č. 8 EÚ, podľa ktorej pristúpením nesmie byť dotknutý článok 344 ZFEÚ, Komisia tvrdí, že ďalším dôsledkom toho, že v súlade s článkom 1 ods. 3 návrhu dohody nevzniká pristúpením Únie k EDĽP členským štátom nijaká povinnosť podľa práva Únie vo vzťahu k dohovoru a jeho protokolom, je to, že prípadný spor medzi členskými štátmi týkajúci sa výkladu alebo uplatňovania tohto dohovoru nepredstavuje stricto sensu spor týkajúci sa výkladu alebo uplatňovania Zmlúv, na ktorý sa vzťahuje zákaz uvedený v článku 344 ZFEÚ.
107.
Odkaz na článok 55 EDĽP uvedený v článku 5 návrhu dohody má z hľadiska uvedenej požiadavky effet utile. Pokiaľ by totiž bolo možné chápať zákaz uvedený v tomto článku 55 tak, že zahŕňa aj spory medzi Zmluvnými stranami týkajúce sa výkladu alebo uplatňovania ustanovení medzinárodnoprávneho nástroja – ako sú v prípade členských štátov Zmluvy a Charta –, ktoré majú rovnaký obsah ako ustanovenia dohovoru, sa článkom 5 návrhu dohody zabezpečuje, že takýto výklad sa nebude môcť použiť proti členským štátom. V tomto ohľade Komisia dodáva, že pravidlo upravujúce neprípustnosť sťažnosti podanej jedným členským štátom proti druhému členskému štátu v spore týkajúcom sa výkladu alebo uplatňovania ustanovení práva Únie, ktoré majú totožný obsah ako ustanovenia EDĽP, a to najmä Charty, nie je nevyhnutné. Podanie takejto sťažnosti by totiž už samo osebe bolo porušením článku 344 ZFEÚ a na úrovni Únie by bolo sankcionované prostredníctvom konania podľa článkov 258 ZFEÚ až 260 ZFEÚ.
VII – Zhrnutie hlavných úvah uvedených v pripomienkach predložených na Súdnom dvore
108.
V rámci tejto žiadosti o stanovisko predložili Súdnemu dvoru písomné pripomienky alebo na pojednávaní predniesli ústne vyjadrenia belgická, bulharská, cyperská, česká, dánska, estónska, fínska, francúzska, grécka a holandská vláda, Írsko, litovská, lotyšská, maďarská, nemecká, poľská, portugalská, rakúska, rumunská a slovenská vláda, vláda Spojeného kráľovstva, španielska, švédska a talianska vláda, ako aj Parlament a Rada.
109.
Všetky vyššie uvedené členské štáty a inštitúcie v podstate dospeli k záveru, že návrh dohody je zlučiteľný so Zmluvami, a do značnej miery sa stotožňujú s úvahami Komisie. Ich úvahy sa však vo viacerých bodoch odlišujú od úvah Komisie.
A – O prípustnosti žiadosti o stanovisko
110.
Pokiaľ ide o prípustnosť žiadosti o stanovisko, v podstate sa nespochybňuje, že predmetom žiadosti je skutočne „zamýšľaná dohoda“ v zmysle článku 218 ods. 11 ZFEÚ a že Súdny dvor má k dispozícii všetky informácie potrebné na posúdenie jej zlučiteľnosti so Zmluvami, ako to sám požaduje (stanovisko 2/94, EU:C:1996:140, body 20 a 21).
111.
Naproti tomu k úvahám Komisie v súvislosti s internými pravidlami boli vyjadrené veľmi rozdielne postoje.
112.
Podľa bulharskej, dánskej, francúzskej a fínskej vlády, Írska, maďarskej a portugalskej vlády, vlády Spojeného kráľovstva, a švédskej vlády, ako aj podľa Parlamentu a Rady, nemá skutočnosť, že tieto pravidla ešte neboli prijaté, nijaký vplyv na prípustnosť žiadosti. To platí o to viac, že po prvé – ako to uvádza estónska a lotyšská vláda – takéto pravidlá vyvolávajú dôsledky len pre Úniu a nemôžu sa dotknúť medzinárodnoprávnych aspektov návrhu dohody a po druhé – ako v podstate zdôrazňuje poľská a švédska vláda – tieto pravidlá musia byť zlučiteľné so Zmluvami, pričom táto zlučiteľnosť môže byť prípadne – podľa cyperskej a švédskej vlády a vlády Spojeného kráľovstva – overená Súdnym dvorom v súlade s článkom 263 ZFEÚ.
113.
Komisia však v rámci tohto konania o stanovisku nemala na Súdnom dvore otvoriť diskusiu o takýchto pravidlách. Súdny dvor sa totiž nemôže k takýmto interným pravidlám vysloviť buď – ako uvádza grécka a holandská vláda – z dôvodu ich hypotetickej povahy, alebo – ako uvádza francúzska, cyperská a litovská vláda, ako aj Rada – z dôvodu neexistencie dostatočných informácií o ich obsahu, alebo tiež – podľa českej, estónskej, francúzskej, cyperskej, litovskej, holandskej, portugalskej, slovenskej a švédskej vlády – vzhľadom na to, že nie sú súčasťou predmetnej medzinárodnej dohody, ktorá ako jediná môže byť predmetom žiadosti o stanovisko v zmysle článku 218 ods. 11 ZFEÚ. Navyše, ak by sa mal Súdny dvor vysloviť k obsahu pravidiel, ktoré ešte neboli normotvorcom Únie prijaté, zasiahol by tým – ako uvádza estónska vláda, vláda Spojeného kráľovstva a Rada – do právomoci normotvorcu Únie v rozpore s článkom 13 ZEÚ, alebo v rozpore so zásadou rozdelenia právomocí podľa článku 5 ods. 1 a 2 ZEÚ, ako uvádza estónska vláda.
114.
Z toho vyplýva, že žiadosť o stanovisko je prípustná len v rozsahu, v akom sa týka zamýšľanej dohody, zatiaľ čo v rozsahu, v akom sa týka interných pravidiel, buď – ako uvádza francúzska a cyperská vláda – Súdny dvor nemá právomoc, alebo – ako uvádza česká, estónska a francúzska vláda – je táto žiadosť neprípustná, alebo – ako uvádza litovská vláda – nie je potrebné, aby Súdny dvor rozhodol.
115.
Pokiaľ by naproti tomu bola analýza interných pravidiel nevyhnutná na posúdenie súladu návrhu dohody so Zmluvami – o čom podľa gréckej vlády prislúcha rozhodnúť Súdnemu dvoru – buď teda Súdny dvor musí svoje stanovisko o zlučiteľnosti tohto návrhu so Zmluvami podmieniť tým, že aj interné pravidlá budú zlučiteľné so Zmluvami – ako uvádza poľská vláda – alebo s návrhom vyhlásenia – ako uvádza rumunská vláda –, alebo sa musí konanie prerušiť dovtedy, kým tieto pravidlá nebudú k dispozícii – ako uvádza estónska vláda a Rada –, alebo sa musí žiadosť vyhlásiť za neprípustnú v plnom rozsahu – ako uvádza grécka vláda a Rada –, alebo podľa španielskej vlády v rozsahu, v akom ide o aspekty návrhu dohody, ktoré sa musia ešte spresniť v uvedených interných pravidlách, teda aspekty týkajúce sa otázky zastúpenia Únie na ESĽP, predchádzajúceho zapojenia Súdneho dvora, postupov na vyhotovenie zoznamu troch kandidátov na funkciu sudcu, účasti Únie v Zhromaždení či vo Výbore ministrov a nových pravidiel hlasovania obsiahnutých v návrhu pravidla 18.
116.
Subsidiárne pre prípad, že by sa Súdny dvor rozhodol, že sa vysloví k interným pravidlám, v pripomienkach sú obsiahnuté úvahy týkajúce sa tých najhlavnejších z nich.
B – O veci samej
1. Článok 1 písm. a) protokolu č. 8 EÚ
117.
Všetky členské štáty a inštitúcie, ktoré sa v konaní vyjadrili, súhlasia s podstatnými úvahami Komisie a vyslovujú záver, že návrh dohody zachováva charakteristické znaky Únie a práva Únie, pokiaľ ide o osobitnú úpravu účasti Únie v kontrolných orgánoch EDĽP.
2. Článok 1 písm. b) protokolu č. 8 EÚ
118.
Uvedené členské štáty a inštitúcie zastávajú názor, že inštitút spolužalovaného v zásade umožňuje zachovať charakteristické znaky Únie a práva Únie tým, že zabezpečuje, aby sťažnosti podané štátmi, ktoré nie sú členskými štátmi, a sťažnosti podané jednotlivcami boli správne podané proti členským štátom a/alebo Únii v závislosti od povahy veci.
119.
Niektoré členské štáty sa však domnievajú, že úvahy Komisie treba upraviť alebo spresniť.
120.
V prvom rade sa podľa rakúskej vlády musí umožniť, aby sa inštitút spolužalovaného použil nielen v prípade, keď porušeniu EDĽP „bolo možné zabrániť len nesplnením povinnosti vyplývajúcej z práva Únie“, ale tiež v prípade, keď takéto porušenie možno pripísať členskému štátu v rámci vykonávania práva Únie, a to aj vtedy, keď právo Únie priznáva tomuto členskému štátu určitý stupeň autonómie. Ak totiž údajné porušenie súvisí s aktom, ktorým sa preberá smernica, v záujme Únie môže byť obhajovanie zákonnosti tejto smernice na ESĽP, aj keď táto smernica neukladá dotknutému členskému štátu povinnosť prijať uvedený akt, no jeho prijatie len dovoľuje. Navyše môže byť ťažké zistiť vopred mieru voľnosti, ktorú majú členské štáty pri preberaní smernice.
121.
Následne bulharská vláda zastáva názor, že fakultatívna povaha inštitútu spolužalovaného ponecháva potenciálnemu spolužalovanému možnosť uniknúť svojej zodpovednosti vyplývajúcej z článku 46 EDĽP. Rakúska vláda v tomto ohľade dodáva, že zlučiteľnosť tohto inštitútu s požiadavkami článku 1 písm. b) protokolu č. 8 EÚ závisí od existencie interného ustanovenia v práve Únie, ktoré ukladá inštitúciám Únie povinnosť podať v prípade sťažnosti proti jednému alebo viacerým členským štátom návrh na vstup Únie do konania v postavení spolužalovanej, ak je tvrdením o porušení tohto dohovoru spochybňovaná zlučiteľnosť práva Únie s týmto dohovorom. Aj keď je už takáto interná povinnosť upravená v písmene a) návrhu vyhlásenia, je nevyhnutné, aby táto povinnosť bola upravená záväzne tak, že nepodanie takéhoto návrhu alebo odmietnutie účasti na konaní na výzvu ESĽP podľa článku 3 ods. 5 návrhu dohody znamená nečinnosť v zmysle článku 265 ZFEÚ. Navyše podľa rumunskej vlády z uvedeného návrhu vyhlásenia vyplýva, že aj keď návrh dohody upravuje možnosť účasti Únie na konaní v postavení spolužalovanej, Únia sa zaväzuje zaviesť na internej úrovni pravidlá umožňujúce určiť, aké údajné porušenie ustanovení EDĽP súvisí s právom Únie a aký rozhodovací priestor dotknutému členskému štátu prislúcha.
122.
Navyše podľa francúzskej vlády s cieľom zabrániť tomu, aby mal ESĽP možnosť rozhodovať o otázkach týkajúcich sa práva Únie, ako je rozdelenie zodpovednosti v rámci porušenia zisteného v konaní, v ktorom niektorá Zmluvná strana vystupuje v postavení spolužalovaného, sa článok 3 ods. 7 návrh dohody má nepochybne vykladať v tom zmysle, že ESĽP môže o rozdelení zodpovednosti medzi žalovaným a spolužalovaným rozhodnúť len na základe ich argumentov predložených v spoločnom návrhu.
123.
Nakoniec vláda Spojeného kráľovstva spresňuje, že na rozdiel od pripomienky Komisie, podľa ktorej má spolužalovaný na základe článku 46 ods. 1 EDĽP napraviť porušenie tohto dohovoru s cieľom vyhovieť rozsudku ESĽP, musí sa táto povinnosť v skutočnosti zdieľať. Pokiaľ by bol totiž takýto rozsudok vydaný spoločne proti Únii a jednému alebo viacerým jej členským štátom, nepriznával by sám osebe niektorej z inštitúcií Únie, najmä Komisii, právomoc zabezpečiť jeho riadny výkon, ku ktorému by malo dôjsť skôr pri použití bežného legislatívneho postupu Únie.
3. Článok 6 ods. 2 ZFEÚ a článok 2 prvá veta protokolu č. 8 EÚ
124.
Členské štáty, ktoré v konaní na Súdnom dvore vyjadrili svoje pripomienky, sa do značnej miery stotožňujú s úvahami Komisie, pokiaľ ide o požiadavku, podľa ktorej pristúpením k EDĽP nebudú dotknuté právomoci Únie, s výnimkou otázky právomoci Únie pristúpiť k iným protokolom, než ku ktorým pristupuje na základe článku 1 návrhu dohody, a to k dodatkovému protokolu a k protokolu č. 6.
125.
Osobitne podľa nemeckej vlády sú úvahy obsiahnuté v žiadosti o stanovisko, ktoré sa týkajú prípadného pristúpenia k iným protokolom, než je dodatkový protokol a protokol č. 6, neprípustné, lebo v tomto ohľade neexistuje nijaká „zamýšľaná dohoda“.
126.
Pokiaľ ide o meritórnu stránku, slovenská vláda tvrdí, že Únia má v súčasnosti právomoc pristúpiť len k dvom protokolom uvedeným v predchádzajúcom bode, zatiaľ čo dánska vláda tvrdí, že Únia nemá právomoc pristúpiť k existujúcim protokolom, ktorých zmluvnými stranami doposiaľ nie sú všetky členské štáty.
127.
Naproti tomu lotyšská, holandská a poľská vláda sa domnievajú, že Únia by teoreticky mohla mať právomoc pristúpiť aj k týmto naposledy uvedeným protokolom. Táto okolnosť však nie je rozhodujúca. Podľa holandskej vlády je totiž vzhľadom na postup upravený v článku 218 ods. 6 druhom pododseku písm. a) bode ii) a článku 218 ods. 8 druhom pododseku ZFEÚ, ktorý upravuje jednomyseľný súhlas s uzatvorením dohody v zmysle tohto článku a schválenie takejto dohody všetkými členskými štátmi v súlade s ich príslušnými ústavnými požiadavkami, málo pravdepodobné, že by Únia mohla získať súhlas členských štátov s pristúpením k protokolom, ktorých nie sú zmluvnými stranami. V každom prípade Únia v súčasnosti nemôže pristúpiť k iným protokolom, než ktoré sú uvedené v článku 1 návrhu dohody, bez toho, aby Rada v tomto ohľade schválila osobitné splnomocnenie, ako uvádza lotyšská vláda, alebo bez ohľadu na vôľu členských štátov, ako uvádza poľská vláda. Nakoniec nemecká vláda dodáva, že táto právomoc sa musí vykonávať pri dodržaní článku 2 druhej vety protokolu č. 8 EÚ, podľa ktorého dohodou o pristúpení nebude dotknuté osobitné postavenie členských štátov s ohľadom na EDĽP a najmä na jeho protokoly. Okamžité pristúpenie k protokolom, ktorých zmluvnými stranami nie sú všetky členské štáty, by pritom bolo v rozpore s týmto ustanovením alebo – ako uvádza grécka vláda – v rozpore so zásadou lojálnej spolupráce.
4. Článok 1 písm. b) a článok 2 prvá veta protokolu č. 8 EÚ
128.
Pokiaľ ide o otázku účinnosti opravných prostriedkov upravených Zmluvami v oblasti SZBP a najmä o úvahy Komisie v súvislosti s pripísaním aktov prijatých v rámci tejto politiky, Spojené kráľovstvo tieto úvahy nepovažovalo za nevyhnutné, lebo ESĽP nikdy na Úniu neuplatnil svoju judikatúru týkajúcu sa pripísania aktov Zmluvných strán medzinárodným organizáciám. Podľa nemeckej vlády smie pravidlo obsiahnuté v článku 1 ods. 4 návrhu dohody, tak ako je vysvetlené v odsekoch 22 až 26 návrhu dôvodovej správy, v každom prípade platiť len na účely pristúpenia Únie k EDĽP a nesmie sa dotknúť všeobecných zásad medzinárodného práva v oblasti pripísania aktov medzinárodným organizáciám.
129.
V otázke obmedzenia právomocí Súdneho dvora v oblasti SZBP, ktoré je stanovené v Zmluvách, sú postoje členských štátov vyváženejšie.
130.
V prvom rade podľa gréckej vlády a vlády Spojeného kráľovstva nie je nevyhnutné, aby Súdny dvor vykladal článok 275 ZFEÚ a vyslovil sa k svojej prípadnej právomoci najmä v prípade návrhov na začatie prejudiciálneho konania v danej oblasti.
131.
Spojené kráľovstvo dodáva, že Komisiou zastávaný extenzívny výklad uvedeného článku, podľa ktorého by sa právomoc Súdneho dvora na základe článku 267 ZFEÚ vzťahovala aj na akty spadajúce pod SZBP, je v každom prípade nesprávny a vychádza z rozsudkov Gestoras Pro Amnistía a i./Rada (C‑354/04 P, EU:C:2007:115), ako aj Segi a i./Rada (EU:C:2007:116), teda z judikatúry predchádzajúcej Lisabonskej zmluve. Ako však pripomína aj španielska a fínska vláda, práve Lisabonská zmluva obmedzila článkom 275 ZFEÚ preskúmanie platnosti aktov spadajúcich pod SZBP len na žaloby o neplatnosť a vylúčila tak z neho návrh na začatie prejudiciálneho konania týkajúci sa platnosti. Podľa týchto dvoch naposledy uvedených vlád, sa článok 275 ZFEÚ má vykladať reštriktívne, a to nielen z dôvodu, že v danej oblasti je neexistencia právomoci Súdneho dvora zásadou a jeho právomoc len výnimkou, ako tvrdí francúzska a poľská vláda, ako aj Rada, ale tiež z dôvodu skutočnosti, na ktorú upozornila španielska a poľská vláda, že extenzívny výklad rozširujúci právomoci Súdneho dvora v oblasti SZBP je v rozpore s požiadavkami článku 2 protokolu č. 8 EÚ. Navyše holandská vláda tvrdí, že takýto extenzívny výklad vytvára neistotu, pokiaľ ide o podmienky prípustnosti žalôb o neplatnosť proti takýmto aktom. Súdy Únie totiž majú na základe článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ právomoc rozhodovať len o rozhodnutiach upravujúcich reštriktívne opatrenia voči fyzickým alebo právnickým osobám, ktoré Rada prijala na základe hlavy V kapitoly 2 Zmluvy o EÚ. Podľa francúzskej vlády má totiž extenzívny výklad pojmu „reštriktívne opatrenie“ vplyv na výklad podmienok prípustnosti žalôb o neplatnosť a žalôb založených na námietke protiprávnosti stanovenej v článku 277 ZFEÚ. Nakoniec podľa tejto naposledy uvedenej vlády a Rady sa takéto rozšírenie môže okrem iného vzťahovať aj na predchádzajúce zapojenie Súdneho dvora. Takéto konanie by pritom v skutočnosti bolo možné začať len vtedy, ak by sa na ESĽP namietalo porušenie EDĽP súvisiace s reštriktívnym opatrením, lebo inak by došlo k rozšíreniu právomocí Súdneho dvora.
132.
Následne francúzska vláda a Rada zastávajú názor, že Komisiou zavedené rozlíšenie medzi opatreniami, ktoré majú záväzné účinky, a opatreniami, ktoré takéto účinky nemajú, nie je podložené, lebo je dôležité len zistiť, či ide o „reštriktívne opatrenie“ v zmysle článku 275 ZFEÚ. Pojem „reštriktívne opatrenie“ pritom nemôže závisieť len od toho, či určité opatrenie môže porušovať základné práva jednotlivcov, lebo takáto definícia ide nad rámec znenia článku 215 ods. 2 ZFEÚ a zbavuje článok 275 prvý odsek ZFEÚ effet utile.
133.
Súdny dvor má teda aj naďalej právomoc rozhodovať o námietke nezákonnosti podľa článku 277 ZFEÚ, ako uvádza Rada, naproti tomu však nemá právomoc rozhodovať o platnosti iných než reštriktívnych opatrení prostredníctvom návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ako uvádza poľská vláda, ani právomoc rozhodovať o návrhoch na náhradu škody vyplývajúcej z mimozmluvnej zodpovednosti, spôsobenej aktmi alebo opatreniami v oblasti SZBP, ako uvádza francúzska vláda a Rada. Podľa francúzskej a holandskej vlády, ako aj Rady zahŕňa pojem „reštriktívne opatrenia“ len „rozhodnutia o sankciách“, ktoré boli prijaté voči fyzickým alebo právnickým osobám a ktorých predmetom je obmedzenie ich vstupu na územie členských štátov a zmrazenie ich finančných prostriedkov a hospodárskych zdrojov, čo sa teda týka základných aktov založených na článku 31 ods. 1 ZEÚ, ako aj vykonávacích aktov prijatých na základe odseku 2 toho istého článku.
134.
V tomto ohľade francúzska vláda spresňuje, že rozsudok Segi a i./Rada (EU:C:2007:116), týkajúci sa prípustnosti návrhov na začatie prejudiciálneho konania v rámci bývalého „tretieho piliera“, nemožno v tomto prípade použiť, lebo článok 275 ZFEÚ na rozdiel od článku 35 ods. 1 EÚ neposkytuje Súdnemu dvoru nijakú právomoc, pokiaľ ide o prejudiciálne konanie.
135.
Nakoniec podľa francúzskej vlády skutočnosť, že tento výklad článku 275 ZFEÚ môže zbaviť jednotlivcov účinnej súdnej ochrany v prípade niektorých aktov spadajúcich do SZBP, nemôže podľa francúzskej vlády postačovať na to, aby Súdnemu dvoru vznikla právomoc neupravená Zmluvami. Podľa francúzskej, poľskej, fínskej a švédskej vlády sa v článku 1 ods. 4 návrhu dohody a v odsekoch 23 a 24 návrhu dôvodovej správy spresňuje, že členské štáty majú zabezpečiť ochranu práv na prístup k spravodlivosti a na účinný opravný prostriedok práve preto, aby sa zabránilo tomu, že Únia bude systematicky odsudzovaná za porušenie článkov 6 a 13 EDĽP, a to o to viac, že Únia podľa Rady nie je vyňatá z právomoci súdov v súlade s protokolom (č. 7) o výsadách a imunitách Európskej únie, ktorý je pripojený k Zmluve o EÚ, Zmluve o FEÚ a Zmluve o ESAE, takže môže byť proti nej podaná na vnútroštátnych súdoch žaloba na náhradu škody. Navyše otázka, či je systém súdnej ochrany v oblasti SZBP v súlade s uvedenými článkami 6 a 13, je podľa Rady relevantná len vo vzťahu k tým aktom v oblasti SZBP, ktoré možno pripísať Únii a ktoré sa týkajú vojenských, ako aj civilných operácií, lebo zabezpečenie účinnosti takejto ochrany vo vzťahu k aktom, ktoré možno pripísať členským štátom, prislúcha súdom členských štátov.
136.
Pokiaľ ide o predchádzajúce zapojenie Súdneho dvora, vláda Spojeného kráľovstva v prvom rade uvádza, že toto konanie nie je nevyhnutné na to, aby sa návrh dohody mohol považovať za zlučiteľný so Zmluvami, lebo rozhodnutia ESĽP nemajú vzhľadom na svoju deklaratórnu povahu nijaký dopad na platnosť práva Únie. V každom prípade podľa bulharskej vlády nie je potrebné takéto konanie začať v prípadoch, keď sa už Súdny dvor vyslovil k platnosti dotknutého aktu z hľadiska zodpovedajúceho základného práva stanoveného Chartou, a to s ohľadom na článok 52 ods. 3 Charty, ako aj s ohľadom na domnienku rovnocennej ochrany, ktorá sa v judikatúre ESĽP uplatňuje na právo Únie (rozsudok ESĽP Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret anonim Şirketi v. Írsko, č. 45036/98, bod 155, 30. júna 2005).
137.
Česká vláda, Írsko, ako aj grécka a španielska vláda a vláda Spojeného kráľovstva ďalej uvádzajú, že aj keď sú Súdnemu dvoru v rámci prechádzajúceho zapojenia zverené ďalšie funkcie nad rámec tých, ktoré mu už priznávajú Zmluvy, neznamená to, že by návrh dohody rozširoval právomoci Súdneho dvora, lebo tieto ďalšie funkcie nezasahujú do samotnej podstaty jeho existujúcich právomocí (stanoviská 1/92, EU:C:1992:189, bod 32; 1/00, EU:C:2002:231, body 21, 23 a 26, ako aj 1/09, EU:C:2011:123, bod 75). Navyše podľa dánskej a maďarskej vlády vyplýva možnosť Súdneho dvora rozhodovať v rámci predchádzajúceho zapojenia spôsobom, ktorý je prirodzený a nevyhnutný, zo samotných Zmlúv, a osobitne z článku 6 ods. 2 ZEÚ. Aj keď teda podľa francúzskej a rakúskej vlády nie je zmena Zmlúv nevyhnutná, na udelenie tejto novej funkcie Súdnemu dvoru postačuje podľa dánskej, nemeckej a rakúskej vlády rozhodnutie Rady prijaté na základe článku 218 ods. 8 ZFEÚ, pričom takéto rozhodnutie musí byť schválené všetkými členskými štátmi v súlade s ich príslušnými ústavnými požiadavkami. V tomto ohľade však Parlament takisto uvádza, že keďže rozhodnutia Rady o uzatvorení medzinárodných dohôd v zásade len dodávajú právnu záväznosť dohode uzatvorenej Úniou, nie je isté, že by takéto rozhodnutia mohli mať vlastný normatívny obsah, a to o to viac, že „nemôžu byť pozmenené Parlamentom“.
138.
Poľská vláda v súvislosti s rešpektovaním právomocí inštitúcií a bez toho, aby vyvodila záver o nezlučiteľnosti predchádzajúceho zapojenia Súdneho dvora s požiadavkami stanovenými v protokole č. 8 EÚ, tvrdí, že pokiaľ by sa Komisii priznalo oprávnenie predkladať Súdnemu dvoru návrhy, aby rozhodol o platnosti a výkladu ustanovení právnych aktov Únie mimo rámec článkov 263 ZFEÚ a 267 ZFEÚ, mohlo by sa tým zasiahnuť do samotnej podstaty právomocí inštitúcií, a to tak Komisie, ako aj samotného Súdneho dvora, a mohlo by tak dôjsť k obchádzaniu podmienok prípustnosti, ktoré tieto ustanovenia požadujú. Napríklad podľa článku 263 šiesteho odseku ZFEÚ žaloba o neplatnosť proti aktu Únie môže byť podaná do dvoch mesiacov od zverejnenia daného aktu alebo jeho oznámenia žalobcovi. V prípade, že by Komisia nepodala žalobu o neplatnosť v tejto lehote, mohla by dosiahnuť zrušenie aktu prostredníctvom predchádzajúceho zapojenia Súdneho dvora, čím by sa teda vyhla povinnosti dodržať uvedenú lehotu. Rovnako právomoci Súdneho dvora by mohli byť značne zmenené, lebo zatiaľ čo v súčasnej dobe článok 267 ZFEÚ vyhradzuje možnosť podať návrh na začatie prejudiciálneho konania len súdom členských štátov, po pristúpení by Súdny dvor vykladal právo Únie aj na návrh Komisie. Súdny dvor pritom, rovnako ako ostatné inštitúcie Únie, nemá všeobecnú právomoc a jeho právomoc sa obmedzuje na veci, ktoré sa mu predkladajú na rozhodnutie. Možnosť, aby Súdny dvor rozhodoval o otázkach predkladaných Komisiou, by teda musela mať osobitný základ v Zmluve, čo pri súčasnom stave neplatí.
139.
Navyše podľa holandskej a rakúskej vlády, aj keď predchádzajúce zapojenie Súdneho dvora musí zohľadňovať požiadavky na rýchlosť, toto konanie musí byť komplexnejšie než súčasné skrátené konanie o prejudiciálnej otázke stanovené v článku 23a Štatútu Súdneho dvora a musí všetkým členským štátom umožniť predloženie písomných pripomienok. Podľa holandskej vlády musí byť toto konanie v každom prípade upravené priamo Štatútom Súdneho dvora a jeho rokovacím poriadkom, a nie osobitnými ustanoveniami rozhodnutia Rady o uzatvorení dohody o pristúpení.
140.
Nakoniec Rada tvrdí, že rozsah právomoci Súdneho dvora rozhodovať, pred rozhodnutím ESĽP, o tom, či akty, ktoré možno priamo alebo nepriamo pripísať Únii v oblasti SZBP, dodržujú základné práva, musí byť rovnaký ako rozsah jeho internej právomoci v tejto oblasti. Súdny dvor by tak v predstihu rozhodoval vo veciach začatých proti jednému alebo viacerým členským štátom, v ktorých je Únia spolužalovanou, týkajúcich sa aktu, ktorým členský štát prebral akt Únie prijatý v oblasti SZBP, pokiaľ sú splnené podmienky stanovené v článku 275 ZFEÚ. Pokiaľ by Súdny dvor rozhodol, že medze stanovené v článku 40 ZEÚ boli skutočne prekročené a že predmetný akt nemal byť prijatý na základe kapitoly Zmluvy o EÚ týkajúcej sa SZBP, mal by potom právomoc rozhodnúť aj o výklade a platnosti predmetného aktu, lebo by nešlo o akt spadajúci pod SZBP. Skutočnosť, že akty Únie v oblasti SZBP, ktorými nie je nikto bezprostredne dotknutý, nemôžu byť zrušené súdnym orgánom v rámci systému súdnej ochrany Únie, podľa Rady neznamená, že by tento systém porušoval EDĽP.
5. Článok 2 druhá veta protokolu č. 8 EÚ
141.
Niektoré členské štáty tvrdia, že z pristúpenia Únie k EDĽP a prípadne k jeho protokolom, ktoré ešte neboli ratifikované všetkými členskými štátmi, vyplývajú, na rozdiel od toho, čo tvrdí Komisia, povinnosti členských štátov podľa článku 216 ZFEÚ. Podľa nemeckej vlády to znamená, že pristúpenie k týmto protokolom porušuje článok 2 druhú vetu protokolu č. 8 EÚ, zatiaľ čo česká vláda vyvodzuje opačný záver s tým, že zdrojom uvedených povinností je článok 216 ods. 2 ZFEÚ, a nie samotný EDĽP. Podľa tejto naposledy uvedenej vlády sa pristúpenie k týmto protokolom môže v každom prípade uskutočniť len postupom stanoveným v článku 218 ZFEÚ, vďaka čomu bude prípadne možné si vyžiadať stanovisko Súdneho dvora.
142.
Navyše podľa poľskej vlády, aj za predpokladu, že by Únia mala právomoc uzatvoriť protokoly, ktoré ešte neboli ratifikované všetkými členskými štátmi, nebolo by možné vylúčiť, že v prípade pristúpenia k niektorému z týchto protokolov vysloví členský štát, ktorý takýto protokol neratifikoval, v rámci Rady súhlas s tým, aby bol viazaný prostredníctvom Únie a následne „schváli“ rozhodnutie byť týmto protokolom takto viazaný. Tento štát by teda bol týmto protokolom viazaný len v medziach právomocí Únie. Toto riešenie však vyvoláva pochybnosti najmä z hľadiska potreby uplatňovať právo súdržným, transparentným a jednotným spôsobom. Tieto pochybnosti sú o to väčšie, ak ide o protokoly týkajúce sa záležitostí spadajúcich do spoločných právomocí.
6. Článok 3 protokolu č. 8 EÚ
143.
Pokiaľ ide o článok 344 ZFEÚ, grécka vláda tvrdí, že je zbytočné upravovať neprípustnosť sťažnosti medzi členskými štátmi na ESĽP, lebo takúto sťažnosť už zakazuje článok 344 ZFEÚ, pričom francúzska vláda spresňuje, že členský štát musí mať aj naďalej možnosť vstúpiť do konania ako tretia strana na podporu svojho štátneho príslušníka vo veci predloženej ESĽP, v ktorej vystupuje proti inému členskému štátu, aj keď v prípade tohto iného členského štátu ide o uplatňovanie práva Únie.
VIII – Zaujatie stanoviska Súdnym dvorom
A – O prípustnosti
144.
Niektoré členské štáty zúčastnené na tomto konaní vyjadrili pochybnosti o prípustnosti žiadosti Komisie o stanovisko v rozsahu, v akom obsahuje úvahy týkajúce sa interných pravidiel.
145.
V tomto ohľade treba pripomenúť, že podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ môžu Parlament, Rada, Komisia alebo členský štát získať stanovisko Súdneho dvora k tomu, či je zamýšľaná dohoda v súlade s ustanoveniami Zmlúv. Účelom tohto ustanovenia je predísť komplikáciám, ktoré by mohli nastať, ak by bol na Súdnom dvore napadnutý súlad medzinárodných dohôd zaväzujúcich Úniu so Zmluvami (pozri stanoviská 2/94, EU:C:1996:140, bod 3; 1/08, EU:C:2009:739, bod 107, a 1/09, EU:C:2011:123, bod 47).
146.
Prípadné rozhodnutie Súdneho dvora o vyslovení nesúladu medzinárodnej dohody zaväzujúcej Úniu so Zmluvami vzhľadom na jej obsah alebo postup, na základe ktorého bola uzavretá, vydané po jej uzavretí, by totiž nutne vyvolalo závažné ťažkosti nielen na úrovni Únie, ale aj na úrovni medzinárodných vzťahov a mohlo by spôsobiť ujmu všetkým dotknutým stranám vrátane tretích štátov (pozri stanoviská 3/94, EU:C:1995:436, bod 17, a 1/09, EU:C:2011:123, bod 48).
147.
Na to, aby Súdny dvor mohol rozhodnúť o zlučiteľnosti ustanovení zamýšľanej dohody s ustanoveniami Zmlúv, je potrebné, aby mal k dispozícii dostatočné informácie o samotnom obsahu uvedenej dohody (pozri stanoviská 2/94, EU:C:1996:140, body 20 až 22, ako aj 1/09, EU:C:2011:123, bod 49).
148.
V tomto prípade Komisia predložila Súdnemu dvoru návrhy prístupových nástrojov, v prípade ktorých už rokovacie strany dospeli k principiálnej dohode. Všetky tieto nástroje poskytujú dostatočne úplný a presný rámec podmienok, za ktorých by malo dôjsť k zamýšľanému pristúpeniu, a umožňujú tak Súdnemu dvoru posúdiť zlučiteľnosť uvedených návrhov so Zmluvami.
149.
Naproti tomu, pokiaľ ide o interné pravidlá, treba uviesť, že vzhľadom na to, že neboli ešte prijaté, ich obsah má len hypotetickú povahu a skutočnosť, že svojou povahou sú súčasťou interného práva Únie, v každom prípade vylučuje možnosť, aby boli predmetom tohto konania o stanovisku, ktoré sa môže týkať len medzinárodných dohôd, ktorých uzatvorenie Únia zamýšľa.
150.
Navyše overenie, ktoré má Súdny dvor vykonať v rámci konania o stanovisku a ktoré možno uskutočniť aj bez ohľadu na budúci obsah interných pravidiel, ktoré bude potrebné prijať, je striktne vymedzené Zmluvami, takže Súdny dvor sa musí obmedziť, ak nemá zasiahnuť do právomocí ostatných inštitúcií, ktoré sú poverené stanovením interných pravidiel nevyhnutných na zabezpečenie funkčnosti dohody o pristúpení, na preskúmanie zlučiteľnosti dohody o pristúpení so Zmluvami a uistiť sa nielen o tom, že táto dohoda neporušuje nijaké ustanovenie primárneho práva, ale aj o tom, že obsahuje všetky ustanovenia, ktoré primárne právo prípadne vyžaduje.
151.
Z toho vyplýva, že závery týkajúce sa uvedených interných pravidiel, ku ktorým dospeli Komisia, ako aj členské štáty a ostatné inštitúcie, ktoré v konaní na Súdnom dvore predložili pripomienky, sú na účely preskúmania tejto žiadosti o stanovisko irelevantné, a nemôžu teda spochybniť jej prípustnosť.
152.
Táto žiadosť o stanovisko je teda prípustná.
B – O veci samej
1. Úvodné poznámky
153.
Pred samotnou analýzou žiadosti Komisie o stanovisko treba na úvod uviesť, že na rozdiel od stavu práva Spoločenstva platného v dobe, keď Súdny dvor vydal svoje stanovisko 2/94 (EU:C:1996:140), existuje od nadobudnutia platnosti Lisabonskej zmluvy špecifický právny základ na pristúpenie Únie k EDĽP, ktorý je obsiahnutý v článku 6 ZEÚ.
154.
Toto pristúpenie sa však vyznačuje zásadnými zvláštnosťami.
155.
Od prijatia EDĽP totiž mohli byť jeho stranami len štátne útvary, čo vysvetľuje skutočnosť, prečo sú dodnes týmto dohovorom viazané len štáty. To je okrem iného potvrdené aj tým, že s cieľom umožniť pristúpenie Únie došlo nielen k zmene článku 59 EDĽP, ale aj samotná zamýšľaná dohoda obsahuje množstvo zmien tohto dohovoru, aby toto pristúpenie bolo funkčné v rámci systému, ktorý EDĽP zavádza.
156.
Tieto zmeny sú však odôvodnené práve tým, že na rozdiel od všetkých ostatných zmluvných strán nemožno Úniu, už pre jej povahu, považovať z medzinárodnoprávneho hľadiska za štát.
157.
Ako už Súdny dvor opakovane konštatoval, zakladajúce Zmluvy Únie na rozdiel od bežných medzinárodných zmlúv okrem toho ustanovili nový právny poriadok s vlastnými inštitúciami, v ktorého prospech štáty, ktoré sú jej členmi, v čoraz širších oblastiach obmedzili svoje zvrchované práva a ktorého subjektmi sú nielen členské štáty, ale aj ich štátni príslušníci (pozri najmä rozsudky van Gend & Loos, 26/62, EU:C:1963:1, s. 23, a Costa, 6/64, EU:C:1964:66, s. 1158, ako aj stanovisko 1/09, EU:C:2011:123, bod 65).
158.
Skutočnosť, že si Únia vytvorila právny poriadok nového druhu, ktorý jej je svojou povahou osobitne prispôsobený, ktorého ústavný rámec a základné zásady sú jej vlastné, ktorý je vybavený špecifickou inštitucionálnou štruktúrou a ktorý zahŕňa kompletný súbor právnych noriem zabezpečujúcich jeho fungovanie, však vyvoláva dôsledky, pokiaľ ide o postup a podmienky pristúpenia k EDĽP.
159.
Práve s prihliadnutím na túto skutočnosť Zmluvy vyžadujú, aby pristúpenie spĺňalo určité podmienky.
160.
Článok 6 ods. 2 ZEÚ tak najprv stanovuje, že Únia pristúpi k EDĽP, a v druhej vete hneď spresňuje, že „týmto pristúpením nie sú dotknuté právomoci Únie vymedzené v zmluvách“.
161.
Ďalej protokol č. 8 EÚ, ktorý má rovnakú právnu silu ako Zmluvy, okrem iného stanovuje, že dohoda o pristúpení musí odrážať potrebu zachovať charakteristické znaky Únie a práva Únie a zaručiť, že uvedeným pristúpením nebudú dotknuté právomoci Únie alebo právomoci jej inštitúcií, ani osobitné postavenie členských štátov s ohľadom na EDĽP, ani článok 344 ZFEÚ.
162.
Napokon vyhlásením k článku 6 ods. 2 Zmluvy o Európskej únii sa medzivládna konferencia, ktorá prijala Lisabonskú zmluvu, dohodla, že sa pristúpenie uskutoční spôsobom, ktorý umožní zachovať charakteristické znaky práva Únie.
163.
S ohľadom najmä na tieto ustanovenia má Súdny dvor v rámci úlohy, ktorú mu priznáva článok 19 ods. 1 prvý pododsek ZEÚ, overiť, či sú právne predpoklady, za ktorých sa pristúpenie Únie k EDĽP zamýšľa, v súlade s uvádzanými ustanoveniami a všeobecnejšie so základnou ústavnou listinou Únie, ktorou sú Zmluvy (rozsudok Les Verts/Parlament, 294/83, EU:C:1986:166, bod 23).
164.
Na účely takéhoto overenia treba uviesť, ako vyplýva z bodov 160 až 162 tohto stanoviska, že podmienky, ktoré stanovujú Zmluvy pre pristúpenie, majú konkrétne zabezpečiť, aby pristúpením neboli dotknuté charakteristické znaky Únie a práva Únie.
165.
V tomto ohľade treba pripomenúť, že k týmto charakteristickým znakom patria znaky súvisiace s ústavnou štruktúrou Únie, ktorá sa odráža v zásade prenesenia právomocí uvedenej v článku 4 ods. 1 ZEÚ a v článku 5 ods. 1 a 2 ZEÚ, ako aj v inštitucionálnom rámci definovanom v článkoch 13 ZEÚ až 19 ZEÚ.
166.
K tomu treba pripísať charakteristické znaky súvisiace so samotnou povahou práva Únie. Ako už Súdny dvor viackrát uviedol, právo Únie sa najmä vyznačuje tým, že vychádza z autonómneho prameňa tvoreného Zmluvami, svojou prednosťou pred právom členských štátov (pozri v tomto zmysle rozsudky Costa, EU:C:1964:66, s. 1159 a 1160, ako aj Internationale Handelsgesellschaft, EU:C:1970:114, bod 3; stanoviská 1/91, EU:C:1991:490, bod 21; 1/09, EU:C:2011:123, bod 65, a rozsudok Melloni, C‑399/11, EU:C:2013:107, bod 59), ako aj priamym účinkom celého radu ustanovení uplatniteľných vo vzťahu k ich štátnym príslušníkom aj vo vzťahu k samotným členským štátom (rozsudok van Gend & Loos, EU:C:1963:1, s. 23, a stanovisko 1/09, EU:C:2011:123, bod 65).
167.
Tieto základné znaky práva Únie viedli k štruktúrovanému systému navzájom závislých zásad, pravidiel a právnych vzťahov, ktorými je viazaná samotná Únia a jej členské štáty, ako aj členské štáty navzájom, ktoré sú v súčasnosti zapojené, ako je pripomenuté v článku 1 druhom odseku ZEÚ, do „proces[u] utvárania čoraz užšieho spojenectva medzi národmi Európy“.
168.
Takáto právna konštrukcia spočíva v základom predpoklade, že každý členský štát zdieľa so všetkými ostatnými členskými štátmi určitý súbor spoločných hodnôt, na ktorých je Únia založená, ako je spresnené v článku 2 ZEÚ, a uznáva, že ostatné členské štáty s ním tieto hodnoty zdieľajú. Tento predpoklad znamená a odôvodňuje existenciu vzájomnej dôvery členských štátov v uznanie týchto hodnôt, a tým aj v dodržiavanie práva Únie, ktoré tieto hodnoty uplatňuje.
169.
Okrem iného v samotnom ťažisku tejto konštrukcie sa nachádzajú základné práva, tak ako ich uznáva Charta – ktorá podľa článku 6 ods. 1 ZEÚ má rovnakú právnu silu ako Zmluvy – lebo rešpektovanie týchto práv je podmienkou legality aktov Únie, takže opatrenia nezlučiteľné s týmito právami sú v Únii neprípustné (pozri rozsudky ERT, C‑260/89, EU:C:1991:254, bod 41; Kremzow, C‑299/95, EU:C:1997:254, bod 14; Schmidberger, C‑112/00, EU:C:2003:333, bod 73, ako aj Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia, EU:C:2008:461, body 283 a 284).
170.
Z autonómie, ktorú má právo Únie vo vzťahu k právu členských štátov, aj vo vzťahu k medzinárodnému právu, však nevyhnutne vyplýva, že výklad týchto základných práv sa musí zabezpečiť v rámci štruktúry a cieľov Únie (pozri v tomto zmysle rozsudky Internationale Handelsgesellschaft, EU:C:1970:114, bod 4, ako aj Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia, EU:C:2008:461, body 281 až 285).
171.
Pokiaľ ide o štruktúru Únie, treba zdôrazniť, že dodržiavať Chartu musia nielen inštitúcie, orgány a iné subjekty Únie, ale tiež členské štáty pri vykonávaní práva Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, body 17 až 21).
172.
Dosahovanie cieľov Únie, ktoré sú pripomenuté v článku 3 ZEÚ, je zakotvené v sérii základných ustanovení, ako sú ustanovenia upravujúce voľný pohyb tovaru, služieb, kapitálu a osôb, občianstvo Únie, priestor slobody, bezpečnosti a práva, ako aj politiku hospodárskej súťaže. Tieto ustanovenia, ktoré sú súčasťou systému vlastného Únii, sú štruktúrované tak, aby prispievali v rámci konkrétnej oblasti a jej charakteristických znakov k uskutočňovaniu procesu integrácie, ktorý je hlavným zmyslom samotnej Únie.
173.
Rovnako tak členským štátom prislúcha, aby najmä na základe zásady lojálnej spolupráce zakotvenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku ZEÚ zabezpečili na svojich územiach uplatňovanie a dodržiavanie práva Únie. Podľa druhého pododseku toho istého odseku členské štáty prijmú všetky opatrenia všeobecnej a osobitnej povahy, aby zabezpečili plnenie záväzkov vyplývajúcich zo Zmlúv alebo aktov inštitúcií Únie (stanovisko 1/09, EU:C:2011:123, bod 68 a citovaná judikatúra).
174.
Na zachovanie charakteristických znakov a autonómie tohto právneho poriadku zaviedli Zmluvy súdny systém určený na zabezpečenie súdržného a jednotného výkladu práva Únie.
175.
V tomto rámci vnútroštátnym súdom a Súdnemu dvoru prislúcha, aby zaručili plné uplatňovanie práva Únie vo všetkých členských štátoch a súdnu ochranu práv, ktoré pre jednotlivca vyplývajú z práva Únie (stanovisko 1/09, EU:C:2011:123, bod 68 a citovaná judikatúra).
176.
Konkrétne, základom celého takto koncipovaného súdneho systému je konanie o prejudiciálnej otázke upravené v článku 267 ZFEÚ, ktoré má za cieľ – prostredníctvom nastoleného dialógu medzi súdmi, konkrétne medzi Súdnym dvorom a súdmi členských štátov – zabezpečiť jednotný výklad práva Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok van Gend & Loos, EU:C:1963:1, s. 23), čím umožňuje zabezpečiť jeho súdržnosť, plný účinok a autonómiu a nakoniec aj špecifický charakter práva vytvoreného Zmluvami (pozri v tomto zmysle stanovisko 1/09, EU:C:2011:123, body 67 a 83).
177.
V rámci Únie treba teda vykladať a uplatňovať základné práva, ako ich uznáva najmä Charta, pri dodržaní tohto ústavného rámca pripomenutého v bodoch 155 až 176 tohto stanoviska.
2. O zlučiteľnosti zamýšľanej dohody s primárnym právom Únie
178.
Aby bolo možné zaujať postoj k žiadosti Komisie o stanovisko, treba overiť, či zamýšľanou dohodou môžu byť nepriaznivo dotknuté vyššie pripomenuté charakteristické znaky práva Únie a – ako zdôraznila samotná Komisia – autonómia práva Únie pri výklade a uplatňovaní základných práv, tak ako sú uznané právom Únie a najmä Chartou, a tiež preskúmať, či inštitucionálne a procesné mechanizmy upravené touto dohodou zabezpečujú dodržiavanie podmienok stanovených Zmluvami na pristúpenie Únie k EDĽP.
a) O charakteristických znakoch a autonómii práva Únie
179.
Treba pripomenúť, že v súlade s článkom 6 ods. 3 ZEÚ predstavujú základné práva, tak ako sú zaručené EDĽP, všeobecné zásady práva Únie. Bez pristúpenia Únie k EDĽP však tento dohovor netvorí právny nástroj formálne začlenený do právneho poriadku Únie (pozri v tomto zmysle rozsudky Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, bod 60, a Åkerberg Fransson, EU:C:2013:105, bod 44).
180.
V dôsledku pristúpenia by naproti tomu EDĽP – rovnako ako každá iná medzinárodná dohoda uzatvorená Úniou – zaväzoval na základe článku 216 ods. 2 ZFEÚ inštitúcie Únie a členské štáty, a stal by sa tak neoddeliteľnou súčasťou práva Únie (rozsudok Haegeman, 181/73, EU:C:1974:41, bod 5; stanovisko 1/91, EU:C:1991:490, bod 37; rozsudky IATA a ELFAA, C‑344/04, EU:C:2006:10, bod 36, ako aj Air Transport Association of America a i., C‑366/10, EU:C:2011:864, bod 73).
181.
Únia ako každá iná Zmluvná strana by tak podliehala externej kontrole, ktorej predmetom je dodržiavanie práv a slobôd, na ktoré by sa Únia zaviazala v súlade s článkom 1 EDĽP. V tejto súvislosti by Únia a jej inštitúcie, vrátane Súdneho dvora, podliehali kontrolným mechanizmom upraveným týmto dohovorom a najmä rozhodnutiam a rozsudkom ESĽP.
182.
V tomto ohľade už Súdny dvor síce spresnil, že medzinárodná dohoda, ktorá počíta s vytvorením súdu povereného výkladom jej ustanovení, ktorého rozhodnutia budú pre inštitúcie, vrátane Súdneho dvora, záväzné, v zásade nie je s právom Únie nezlučiteľná, čo platí o to viac, ak rovnako ako v danom prípade je uzatvorenie takejto dohody upravené v samotných Zmluvách. Právomoc Únie v oblasti medzinárodných vzťahov a jej spôsobilosť uzatvárať medzinárodné zmluvy nevyhnutne obsahuje aj možnosť podriadiť sa rozhodnutiam súdneho orgánu, ktorý bol takýmito dohodami vytvorený alebo určený, pokiaľ ide o výklad a uplatňovanie ich ustanovení (pozri stanoviská 1/91, EU:C:1991:490, body 40 a 70, ako aj 1/09, EU:C:2011:123, bod 74).
183.
Súdny dvor však takisto spresnil, že medzinárodná dohoda môže mať dosah na jeho vlastné právomoci len vtedy, pokiaľ sú splnené základné podmienky zachovania povahy týchto právomocí a neohrozí sa autonómia právneho poriadku Únie (pozri stanoviská 1/00, EU:C:2002:231, body 21, 23 a 26, ako aj 1/09, EU:C:2011:123, bod 76; pozri tiež v tomto zmysle rozsudok Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia, EU:C:2008:461, bod 282).
184.
Úloha orgánov, ktoré majú na základe EDĽP rozhodovacie právomoci, upravená v zamýšľanej dohode, najmä nesmie viesť k tomu, že bude Únii a jej inštitúciám uložený pri výkone jej interných právomocí určitý výklad právnych noriem Únie (pozri stanoviská 1/91, EU:C:1991:490, body 30 až 35, ako aj 1/00, EU:C:2002:231, bod 13).
185.
Je pritom pravda, že samotnému pojmu externej kontroly je inherentné, že po prvé výklad EDĽP podaný ESĽP bude na základe medzinárodného práva pre Úniu a jej inštitúcie, vrátane Súdneho dvora, záväzný, a po druhé, že výklad určitého práva uznaného týmto dohovorom podaný Súdnym dvorom nebude záväzný pre kontrolné mechanizmy upravené týmto dohovorom a osobitne pre ESĽP, ako je stanovené v článku 3 ods. 6 návrhu dohody a spresnené v bode 68 návrhu dôvodovej správy.
186.
To však nemôže platiť v prípade výkladu práva Únie, vrátane Charty, ktorý podáva Súdny dvor. Osobitne by nemalo byť možné, aby ESĽP spochybnil závery Súdneho dvora vyslovené v rámci vecnej pôsobnosti práva Únie, najmä o tom, či je členský štát povinný dodržiavať základné práva Únie.
187.
V tomto ohľade je dôležité pripomenúť, po prvé, že článok 53 Charty stanovuje, že žiadne ustanovenie tejto charty sa nesmie vykladať tak, že obmedzuje alebo poškodzuje ľudské práva a základné slobody uznané v rámci príslušného rozsahu ich pôsobnosti právom Únie, medzinárodným právom a medzinárodnými zmluvami, ktorých zmluvnou stranou je Únia alebo všetky členské štáty, a najmä EDĽP, ako aj ústavami členských štátov.
188.
Súd pritom toto ustanovenie vyložil v tom zmysle, že uplatňovanie vnútroštátnych štandardov ochrany základných práv nesmie ohroziť úroveň ochrany stanovenú v Charte ani prednosť, jednotnosť a účinnosť práva Únie (rozsudok Melloni, EU:C:2013:107, bod 60).
189.
V rozsahu, v akom článok 53 EDĽP v podstate vyhradzuje možnosť Zmluvných strán upraviť vyššie štandardy ochrany základných práv, než aké zaručuje tento dohovor, treba zabezpečiť koordináciu medzi týmto ustanovením a článkom 53 Charty, tak, ako ho vykladá Súdny dvor, aby možnosť poskytnutá článkom 53 EDĽP členským štátom zostala obmedzená – pokiaľ ide o práva uznané Chartou a zodpovedajúce právam zaručeným uvedeným dohovorom – v rozsahu potrebnom na to, aby nebola ohrozená úroveň ochrany stanovená Chartou ani prednosť, jednotnosť a účinnosť práva Únie.
190.
Na zabezpečenie takejto koordinácie však nebolo prijaté nijaké ustanovenie zamýšľanej dohody.
191.
Po druhé treba pripomenúť, že zásada vzájomnej dôvery medzi členskými štátmi má v práve Únie zásadný význam vzhľadom na to, že umožňuje vytvorenie a zachovanie priestoru bez vnútorných hraníc. Táto zásada však najmä v súvislosti s priestorom slobody, bezpečnosti a práva ukladá každému z týchto štátov, aby vychádzal z toho, že okrem výnimočných okolností všetky členské štáty dodržujú právo Únie a konkrétne základné práva týmto právom uznané (pozri v tomto zmysle rozsudky N. S. a i., C‑411/10 a C‑493/10, EU:C:2011:865, body 78 až 80, ako aj Melloni, EU:C:2013:107, body 37 a 63).
192.
Členské štáty tak môžu byť pri uplatňovaní práva Únie povinné na základe práva Únie predpokladať dodržiavanie základných práv zo strany ostatných členských štátov, takže nielenže nemôžu od iného členského štátu požadovať vyššiu vnútroštátnu úroveň ochrany základných práv, než akú zaručuje právo Únie, ale nemôžu ani – okrem výnimočných prípadov – overovať, či tento iný členský štát skutočne v konkrétnom prípade dodržal základné práva zaručené Úniou.
193.
Prístup zvolený v rámci zamýšľanej dohody, ktorý spočíva v tom, že je Únia prirovnaná k štátu a je jej vyhradená úloha, ktorá je vo všetkých ohľadoch totožná s úlohou akejkoľvek inej Zmluvnej strany, pritom nerešpektuje práve vnútornú povahu Únie a predovšetkým nezohľadňuje skutočnosť, že členské štáty z dôvodu ich členstva v Únii súhlasili s tým, aby sa vzťahy medzi nimi v oblastiach, v ktorých došlo k preneseniu právomocí z členských štátov na Úniu, riadili právom Únie s vylúčením iného práva, ak to právo Únie takto požaduje.
194.
Pokiaľ by EDĽP vyžadoval – tým, že Únia a členské štáty sa podľa neho majú považovať za Zmluvné strany nielen v ich vzťahoch s týmito Zmluvnými stranami, ktoré nie sú členskými štátmi Únie, ale tiež v ich vzťahoch medzi sebou, a to aj vtedy, ak sa tieto vzťahy riadia právom Únie –, aby členský štát overil, či iný členský štát dodržuje základné práva, napriek tomu, že podľa práva Únie musí medzi týmito členskými štátmi existovať dôvera, môže pristúpenie ohroziť rovnováhu, na ktorej je Únia založená, a autonómiu práva Únie.
195.
V zamýšľanej dohode však nie je upravené nič, čo by malo takému výsledku zabrániť.
196.
Po tretie treba zdôrazniť, že protokol č. 16 dovoľuje najvyšším súdnym orgánom členských štátov predložiť ESĽP žiadosti o poradné stanovisko k zásadným otázkam týkajúcim sa výkladu či uplatňovania práv a slobôd zaručených v EDĽP alebo v jeho protokoloch, pričom právo Únie požaduje, aby tieto súdy na tento účel podali na Súdny dvor návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ.
197.
Hoci je pravda, že zamýšľaná dohoda neupravuje pristúpenie Únie ako takej k protokolu č. 16 a že tento protokol bol podpísaný 2. októbra 2013, teda po dohode rokovacích strán o návrhoch prístupových nástrojov, ku ktorej došlo 5. apríla 2013, avšak od okamihu, keď sa EDĽP stane neoddeliteľnou súčasťou práva Únie, by sa mechanizmus zavedený uvedeným protokolom mohol – najmä ak ide o práva zaručené Chartou, ktoré zodpovedajú právam priznaným v EDĽP – dotknúť autonómie a účinnosti konania o prejudiciálnej otázke upraveného v článku 267 ZFEÚ.
198.
Osobitne nie je vylúčené, že by žiadosť o poradné stanovisko podaná na základe protokolu č. 16 súdom členského štátu, ktorý k tomuto protokolu pristúpil, mohla viesť k použitiu predchádzajúceho zapojenia Súdneho dvora, čím by vzniklo nebezpečenstvo obídenia konania o prejudiciálnej otázke upraveného v článku 267 ZFEÚ, ktoré, ako bolo pripomenuté v bode 176 tohto stanoviska, je základom súdneho systému zriadeného Zmluvami.
199.
Zamýšľaná dohoda však môže tým, že nestanovuje nič, pokiaľ ide o väzbu medzi mechanizmom zavedeným protokolom č. 16 a konaním o prejudiciálnej otázke stanoveným v článku 267 ZFEÚ, narušiť autonómiu a účinnosť tohto konania.
200.
Vzhľadom na predchádzajúce treba konštatovať, že pristúpenie Únie k EDĽP, tak ako je upravené návrhom dohody, môže zasiahnuť do charakteristických znakov práva Únie a jeho autonómie.
b) O článku 344 ZFEÚ
201.
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora nemôže medzinárodná dohoda ohroziť vymedzenie právomocí stanovené v Zmluvách, a teda ani autonómiu právneho systému Únie, ktorého dodržiavanie zabezpečuje Súdny dvor. Táto zásada je zakotvená najmä v článku 344 ZFEÚ, podľa ktorého sa členské štáty zaväzujú, že spory, ktoré sa týkajú výkladu alebo uplatňovania Zmlúv, vyriešia v súlade so Zmluvami (pozri v tomto zmysle stanoviská 1/91, EU:C:1991:490, bod 35, a 1/00, EU:C:2002:231, body 11 a 12; rozsudky Komisia/Írsko, C‑459/03, EU:C:2006:345, body 123 a 136, ako aj Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia, EU:C:2008:461, bod 282).
202.
Okrem toho povinnosť členských štátov využívať postupy riešenia sporov zavedených právom Únie – a najmä rešpektovať právomoci Súdneho dvora, ktoré sú základným rysom systému Únie – sa musia chápať ako špecifický výraz ich všeobecnejšej povinnosti lojality, ktorá vyplýva z článku 4 ods. 3 ZEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Írsko, EU:C:2006:345, bod 169), s tým, že uvedená povinnosť sa podľa tohto ustanovenia uplatní aj vo vzájomných vzťahoch medzi členskými štátmi a Úniou.
203.
Práve s ohľadom na tieto úvahy je v článku 3 protokolu č. 8 EÚ výslovne stanovené, že dohodou o pristúpení nesmie byť dotknutý článok 344 ZFEÚ.
204.
Ako však bolo spresnené v bode 180 tohto stanoviska, EDĽP sa v dôsledku pristúpenia stane neoddeliteľnou súčasťou práva Únie. Pokiaľ teda ide o právo Únie, Súdny dvor má výlučnú právomoc rozhodovať vo všetkých sporoch medzi členskými štátmi aj v sporoch medzi nimi a Úniou týkajúcich sa tohto dohovoru.
205.
Na rozdiel od medzinárodnej dohody, o ktorú išlo vo veci, v ktorej bol vydaný rozsudok Komisia/Írsko (EU:C:2006:345, body 124 a 125), a ktorá výslovne stanovila, že úprava riešenia sporov obsiahnutá v práve Únie má v zásade prednosť pred úpravou stanovenou v tejto dohode, sa postup riešenia sporov upravený v článku 33 EDĽP môže uplatniť na ktorúkoľvek zmluvnú stranu, a teda aj na spory medzi členskými štátmi alebo na spory medzi nimi a Úniou, aj keď pôjde o právo Únie.
206.
Na rozdiel od tvrdení obsiahnutých v niektorých pripomienkach, ktoré boli predložené Súdnemu dvoru v rámci tohto konania, treba v tomto ohľade uviesť, že na zachovanie výlučnej právomoci Súdneho dvora nemôže postačovať skutočnosť, že podľa článku 5 návrhu dohody nemožno konania na Súdnom dvore považovať za spôsob urovnania sporov, ktorého sa Zmluvné strany zriekli v zmysle článku 55 EDĽP.
207.
Článok 5 návrhu dohody totiž len zužuje rozsah povinnosti upravenej v uvedenom článku 55, no ponecháva v platnosti možnosť Únie či členských štátov predložiť ESĽP na základe článku 33 EDĽP návrh, ktorého predmetom bude údajné porušenie EDĽP, ktorého sa dopustil členský štát alebo Únia v súvislosti s právom Únie.
208.
Už samotnou existenciou tejto možnosti je ohrozená požiadavka stanovená v článku 344 ZFEÚ.
209.
To platí o to viac, že v prípade, ak by Únia alebo členské štáty skutočne predložili medzi nimi existujúci spor na ESĽP, musel by sa ESĽP takýmto sporom na základe článku 33 ESĽP zaoberať.
210.
Na rozdiel od ustanovení Zmlúv upravujúcich jednotlivé interné súdne konania Únie, ktoré sledujú vlastné ciele, však článok 344 ZFEÚ, ktorého účelom je zachovať práve výlučnosť spôsobov riešenia týchto sporov v rámci Únie a najmä výlučnosť súdnej právomoci Súdneho dvora v tomto ohľade, bráni takto akejkoľvek predchádzajúcej či následnej externej kontrole.
211.
Navyše samotný článok 1 písm. b) protokolu č. 8 EÚ odkazuje len na mechanizmy potrebné na zabezpečenie toho, aby sťažnosti podané na ESĽP štátmi, ktoré nie sú členskými štátmi, boli správne podané proti členským štátom a/alebo Únii v závislosti od povahy veci.
212.
Preto skutočnosť, že členské štáty alebo Únia majú možnosť podať na ESĽP sťažnosť, môže sama osebe ohroziť účel článku 344 ZFEÚ a okrem toho odporuje samotnej povahe práva Únie, ktoré požaduje, ako bolo pripomenuté v bode 193 tohto stanoviska, aby sa vzťahy medzi členskými štátmi riadili právom Únie s vylúčením iného práva, ak to právo Únie takto požaduje.
213.
Za týchto okolností by s článkom 344 ZFEÚ bolo zlučiteľné len výslovné vylúčenie právomoci ESĽP, ktoré vyplýva z článku 33 EDĽP, v prípade sporov medzi členskými štátmi alebo sporov medzi nimi a Úniou týkajúcich sa uplatňovania EDĽP v rámci vecnej pôsobnosti práva Únie.
214.
Vzhľadom na vyššie uvedené treba konštatovať, že zamýšľanou dohodou môže byť dotknutý článok 344 ZFEÚ.
c) O inštitúte spolužalovaného
215.
Inštitút spolužalovaného bol zavedený, ako vyplýva z bodu 39 návrhu dôvodovej správy, aby sa zamedzilo „akýmkoľvek medzerám v systéme [EDĽP] v súvislosti s účasťou, zodpovednosťou a záväznosťou rozsudkov“, ktoré by mohli vzhľadom na charakteristické znaky Únie vyplynúť z pristúpenia Únie k EDĽP.
216.
Okrem toho cieľom tohto inštitútu je zabezpečiť, že v súlade s požiadavkami článku 1 písm. b) protokolu č. 8 EÚ budú sťažnosti štátov, ktoré nie sú členskými štátmi, a sťažnosti jednotlivcov proti členským štátom a/alebo Únii podané správne v závislosti od povahy veci.
217.
Tieto ciele však treba dosiahnuť tak, aby boli v súlade s požiadavkou na zachovanie charakteristických znakov práva Únie, ako to vyžaduje článok 1 uvedeného protokolu.
218.
Po prvé článok 3 ods. 5 návrhu dohovoru pritom stanovuje, že Zmluvná strana sa stane spolužalovanou buď tým, že vyhovie výzve ESĽP, alebo rozhodnutím ESĽP na žiadosť samotnej Zmluvnej strany.
219.
Pokiaľ ESĽP vyzve Zmluvnú stranu, aby sa stala spolužalovanou, nie je táto výzva záväzná, ako je výslovne stanovené v bode 53 návrhu dôvodovej správy.
220.
Tento nedostatok záväznosti je nielen odrazom toho, ako je uvedené v už uvedenom bode 53, že pôvodná sťažnosť nie je podaná proti potenciálnemu spolužalovanému a že nijaká zo zmluvných strán nemôže byť nútená stať sa účastníkom konania vo veci, pokiaľ návrh na začatie konania v takejto veci nie je proti nej namierený, ale tiež a najmä skutočnosti, že Únia a členské štáty musia mať zachovanú možnosť voľne posúdiť, či sú splnené hmotnoprávne podmienky stanovené na uplatnenie inštitútu spolužalovaného.
221.
Vzhľadom totiž na to, že tieto podmienky v podstate súvisia s pravidlami práva Únie týkajúcimi sa rozdelenia právomocí medzi Úniou a jej členskými štátmi, ako aj kritérií pripísateľnosti aktu alebo opomenutia, ktoré môže predstavovať porušenie EDĽP, sa pri rozhodovaní o tom, či sú tieto podmienky v určitej veci splnené, nevyhnutne vyžaduje posúdenie práva Únie.
222.
Návrh dohody síce tieto úvahy náležite zohľadňuje, pokiaľ ide o spôsoby, ktorými môže ESĽP vyzvať Zmluvnú stranu, aby sa stala spolužalovanou, to však neplatí, pokiaľ ide o návrh Zmluvnej strany podaný na tento účel.
223.
Ako je totiž stanovené v článku 3 ods. 5 návrhu dohody, pokiaľ Únia alebo členské štáty podajú návrh na vstup do konania ako spolužalovaní vo veci na ESĽP, musia predložiť argumenty, ktorými bude možné preukázať, že sú splnené podmienky pre ich účasť v konaní, a ESĽP o tomto návrhu rozhodne z hľadiska prijateľnosti týchto argumentov.
224.
Je pravda, že prostredníctvom takejto kontroly ESĽP overuje, a to z hľadiska uvedených argumentov, či je pravdepodobné, že podmienky stanovené v odsekoch 2 a 3 uvedeného článku 3 sú splnené a že táto kontrola sa netýka dôvodnosti týchto argumentov. Nič to však nemení na tom, že prostredníctvom tejto kontroly by bol ESĽP vedený k posúdeniu pravidiel práva Únie, ktorými sa riadi rozdelenie právomocí medzi Úniou a členskými štátmi, ako aj kritéria pripísateľnosti ich aktov alebo opomenutí, na to, aby mohol prijať konečné rozhodnutie, ktoré bude záväzné pre členské štáty, ako aj Úniu.
225.
Takáto kontrola by sa mohla dostať do stretu s rozdelením právomocí medzi Úniou a jej členskými štátmi.
226.
Po druhé článok 3 ods. 7 návrhu dohody stanovuje, že ak sa v prípade, že by bola niektorá Zmluvná strana spolužalovanou v konaní, konštatuje, že došlo k porušeniu, žalovaný a spolužalovaný sú spoločne a nerozdielne zodpovední za toto porušenie.
227.
Uvedené ustanovenie pritom nevylučuje, že členský štát môže byť zodpovedný spolu s Úniou za porušenie ustanovení EDĽP, ku ktorému ten istý štát vzniesol výhradu v súlade s článkom 57 tohto dohovoru.
228.
Takýto následok uvedeného článku 3 ods. 7 naráža na článok 2 protokolu č. 8 EÚ, podľa ktorého dohoda o pristúpení musí zaručiť, že žiadnym z jej ustanovení nebude dotknuté osobitné postavenie členských štátov s ohľadom na EDĽP, a najmä na výhrady k nemu.
229.
Po tretie článok 3 ods. 7 návrhu dohody stanovuje in fine výnimku zo všeobecného pravidla, podľa ktorého sú žalovaný a spolužalovaný spoločne zodpovední za konštatované porušenie. ESĽP totiž na základe argumentov žalovaného a spolužalovaného a po vypočutí sťažovateľa môže rozhodnúť, že zodpovedným za toto porušenie je len jeden z nich.
230.
Rozhodnutie týkajúce sa rozdelenia zodpovednosti medzi Úniou a jej členskými štátmi za akt alebo opomenutie, o ktorom ESĽP konštatoval, že je porušením EDĽP, spočíva tiež v posúdení pravidiel práva Únie, ktorými sa riadi rozdelenie právomocí medzi Úniou a jej členskými štátmi a pripísateľnosť tohto aktu alebo opomenutia.
231.
Ak by sa teda ESĽP umožnilo prijať takéto rozhodnutie, hrozilo by tiež, že tým bude narušené rozdelenie právomocí medzi Úniou a jej členskými štátmi.
232.
Na tomto závere nemení nič ani skutočnosť, že by ESĽP mal rozhodnúť len na základe argumentov predložených žalovaným a spolužalovaným.
233.
Na rozdiel od toho, čo tvrdia niektoré členské štáty, ktoré sa zúčastnili na tomto konaní, a Komisia, nie je totiž zo znenia článku 3 ods. 7 návrhu dohody a z bodu 62 návrhu dôvodovej správy jasné, či žalobca a spolužalovaný musia svoje argumenty predložiť spoločne.
234.
V každom prípade platí, že aj keby žiadosť o rozdelenie zodpovednosti bola založená na dohode medzi spolužalovaným a žalovaným, táto skutočnosť by sama osebe nestačila na vylúčenie akéhokoľvek ohrozenia autonómie práva Únie. Otázka rozdelenia zodpovednosti sa musí totiž riešiť len na základe príslušných pravidiel práva Únie pod prípadným preskúmaním Súdnym dvorom, ktorý má výlučnú právomoc ubezpečiť sa, či dohoda medzi spolužalovaným a žalovaným uvedené pravidlá dodržuje. Ak by sa ESĽP umožnilo potvrdiť prípadnú dohodu medzi Úniou a členskými štátmi o rozdelení zodpovednosti, znamenalo by to, že by sa mu umožnilo vyriešiť namiesto Súdneho dvora určitú otázku spadajúcu do výlučnej právomoci Súdneho dvora.
235.
Vzhľadom na vyššie uvedené treba konštatovať, že pravidlá fungovania inštitútu spolužalovaného upravené zamýšľanou dohodou nezaručujú zachovanie charakteristických znakov Únie a práva Únie.
d) O predchádzajúcom zapojení Súdneho dvora
236.
Je pravda, že potreba predchádzajúceho zapojenia Súdneho dvora súvisí, ako vyplýva z bodu 65 návrhu dôvodovej správy, s dodržiavaním subsidiarity, ktorou sa vyznačuje kontrolný mechanizmus zavedený prostredníctvom EDĽP, ktorý je pripomenutý v bode 19 tohto stanoviska. Treba však rovnako poukázať na skutočnosť, že toto konanie je takisto potrebné na zabezpečenie riadneho fungovania súdneho systému Únie.
237.
V tejto súvislosti potreba použiť predchádzajúce zapojenie Súdneho dvora vo veci predloženej ESĽP, v ktorej je napadnuté právo Únie, zodpovedá požiadavke na zachovanie právomocí Únie a jej inštitúcií, najmä Súdneho dvora, ako to požaduje článok 2 protokolu č. 8 EÚ.
238.
Na tento účel je teda po prvé nevyhnutné, aby otázku, či Súdny dvor už rozhodoval o tej istej právnej otázke, ktorá je predmetom konania na ESĽP, riešila len príslušná inštitúcia Únie, ktorej rozhodnutím by mal byť ESĽP viazaný.
239.
Ak by sa totiž ESĽP umožnilo rozhodovať o takejto otázke, znamenalo by to, že by sa mu priznala právomoc vykladať judikatúru Súdneho dvora.
240.
Článok 3 ods. 6 návrhu dohody ani body 65 a 66 návrhu dôvodovej správy pritom neobsahujú nič, čo by mohlo viesť k záveru, že takáto možnosť je vylúčená.
241.
Predchádzajúce zapojenie Súdneho dvora by preto malo byť upravené takým spôsobom, aby vo všetkých veciach prebiehajúcich na ESĽP bola Únia kompletne a systematicky informovaná, a aby tak bola príslušná inštitúcia Únie schopná posúdiť, či Súdny dvor už rozhodoval o otázke, ktorá je predmetom takejto veci, a pokiaľ by to tak nebolo, aby sa toto konanie začalo.
242.
Po druhé treba poukázať, že konanie opísané v článku 3 ods. 6 návrhu dohody má Súdnemu dvoru umožniť, aby preskúmal zlučiteľnosť daného ustanovenia práva Únie s predmetnými právami zaručenými v EDĽP alebo v protokoloch, ku ktorým Únia pristúpi. V bode 66 návrhu dôvodovej správy sa spresňuje, že slová „preskúmať zlučiteľnosť ustanovenia“ v podstate znamenajú to isté ako rozhodnúť o platnosti ustanovenia sekundárneho práva alebo o výklade ustanovenia primárneho práva.
243.
Z toho vyplýva, že zamýšľaná dohoda vylučuje možnosť, aby Súdny dvor v rámci predchádzajúceho zapojenia rozhodol o výkladovej otázke týkajúcej sa sekundárneho práva.
244.
Treba však konštatovať, že podobne ako je predchádzajúci výklad primárneho práva potrebný na to, aby Súdny dvor mohol rozhodnúť o súlade primárneho práva so záväzkami Únie vyplývajúcimi z jej pristúpenia k EDĽP, malo by byť na ten istý účel možné podrobiť takému výkladu aj sekundárne právo.
245.
Výklad ustanovenia práva Únie, vrátane sekundárneho práva, totiž v zásade vyžaduje rozhodnutie Súdneho dvora, ak toto ustanovenie možno vykladať niekoľkými možnými spôsobmi.
246.
Ak by sa však Súdnemu dvoru neumožnilo podať konečný výklad sekundárneho práva a ak by sa samotný ESĽP pri svojom preskúmaní súladu tohto práva s EDĽP vyslovil pre jeden z možných výkladov, zásada výlučnej právomoci Súdneho dvora na podanie konečného výkladu práva Únie by bola nepochybne porušená.
247.
V dôsledku toho skutočnosť, že predchádzajúce zapojenie Súdneho dvora je v prípade sekundárneho práva obmedzené len na otázky platnosti, narušuje právomoci Únie a právomoci Súdneho dvora, keďže Súdnemu dvoru neumožňuje podať konečný výklad sekundárneho práva z hľadiska práv zaručených v EDĽP.
248.
Vzhľadom na predchádzajúce treba konštatovať, že pravidlá fungovania predchádzajúceho zapojenia Súdneho dvora, ktoré sú upravené v zamýšľanej dohode, neumožňujú zachovať charakteristické znaky Únie a práva Únie.
e) O charakteristických znakoch práva Únie týkajúcich sa súdneho preskúmania v oblasti SZBP
249.
Z článku 24 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ vyplýva, že Súdny dvor má vo vzťahu k ustanoveniach upravujúcich SZBP len právomoc monitorovať súlad s článkom 40 ZEÚ a preskúmavať zákonnosť niektorých rozhodnutí uvedených v článku 275 druhom odseku ZFEÚ.
250.
Podľa naposledy uvedeného ustanovenia má Súdny dvor najmä právomoc rozhodovať o žalobách podaných v súlade s podmienkami stanovenými v článku 263 štvrtom odseku ZFEÚ, ktorými sa preskúmava zákonnosť rozhodnutí upravujúcich reštriktívne opatrenia voči fyzickým alebo právnickým osobám, ktoré boli prijaté Radou na základe hlavy V kapitoly 2 Zmluvy o EÚ.
251.
Napriek systematickému výkladu týchto ustanovení, ktoré podala Komisia vo svojej žiadosti o stanovisko, a spochybnenému niektorými členskými štátmi, ktoré Súdnemu dvoru predložili pripomienky, ktorými je rozsah súdneho preskúmania vykonávaného Súdnym dvorom v danej oblasti v podstate definovaný ako dostatočne široký, a postihuje tak všetky situácie, ktorý by mohli byť predmetom sťažnosti na ESĽP, treba uviesť, že Súdny dvor nemal doposiaľ príležitosť spresniť rozsah obmedzení svojej právomoci, ktoré v oblasti SZBP vyplývajú z uvedených ustanovení.
252.
Na zaujatie postoja k tejto žiadosti o stanovisko postačuje konštatovať, že pri súčasnom stave práva Únie sú niektoré akty prijímané v rámci SZBP vyňaté zo súdneho preskúmania vykonávaného Súdnym dvorom.
253.
Takáto situácia je vlastná úprave právomocí Súdneho dvora v Zmluvách a ako takú ju možno odôvodniť len z hľadiska práva Únie.
254.
V dôsledku pristúpenia stanoveného v zamýšľanej dohode by však bol ESĽP oprávnený rozhodovať o tom, či sú s EDĽP zlučiteľné niektoré akty, konania alebo opomenutia, ku ktorým došlo v rámci SZBP, a najmä také akty, konania a opomenutia, v prípade ktorých Súdny dvor nemá právomoc na preskúmanie ich legality z hľadiska základných práv.
255.
Takáto situácia by znamenala, že by súdnym preskúmaním uvedených aktov, konaní či opomenutí Únie bol poverený výlučne externý orgán vo vzťahu k Únii, aj keby išlo o preskúmanie obmedzené len na dodržiavanie práv zaručených v EDĽP.
256.
Súdny dvor už mal pritom príležitosť konštatovať, že právomoc vykonávať súdne preskúmanie aktov, konaní a opomenutí Únie, a to aj z hľadiska základných práv, nemožno výlučne zveriť medzinárodnému súdnemu orgánu, ktorý nepatrí do inštitucionálneho a súdneho rámca Únie (pozri v tomto zmysle stanovisko 1/09, EU:C:2011:123, body 78, 80 a 89).
257.
Hoci je to teda dôsledkom súčasnej úpravy právomocí Súdneho dvora, nič to nemení na tom, že zamýšľaná dohoda nerešpektuje charakteristické znaky práva Únie týkajúce sa súdneho preskúmania aktov, konaní či opomenutí Únie v oblasti SZBP.
258.
S ohľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba konštatovať, že keďže zamýšľaná dohoda:
—
môže ohroziť charakteristické znaky a autonómiu práva Únie, pretože nezaručuje koordináciu medzi článkom 53 EDĽP a článkom 53 Charty, nebráni riziku ohrozenia zásady vzájomnej dôvery medzi členskými štátmi v právo Únie a neupravuje nijakú väzbu medzi mechanizmom zavedeným protokolom č. 16 a konaním o prejudiciálnej otázke upraveným v článku 267 ZFEÚ,
—
môže ohroziť článok 344 ZFEÚ, lebo nevylučuje možnosť, že spory medzi členskými štátmi alebo medzi členskými štátmi a Úniou týkajúce sa uplatňovania EDĽP v rámci vecnej pôsobnosti práva Únie budú predkladané ESĽP,
—
neupravuje podmienky fungovania inštitútu spolužalovaného a predchádzajúceho zapojenia Súdneho dvora, ktoré by umožňovali zachovať charakteristické znaky Únie a práva Únie, a
—
nerešpektuje charakteristické znaky práva Únie týkajúce sa súdneho preskúmania aktov, konaní či opomenutí Únie v oblasti SZBP, pretože súdnym preskúmaním niektorých týchto aktov, konaní či opomenutí poveruje výlučne externý orgán vo vzťahu k Únii,
je nezlučiteľná s článkom 6 ods. 2 ZEÚ a s protokolom č. 8 EÚ.
V dôsledku toho Súdny dvor (plénum) vydáva toto stanovisko:
Dohoda o pristúpení Európskej únie k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd je nezlučiteľná s článkom 6 ods. 2 ZEÚ a s protokolom (č. 8) k článku 6 ods. 2 Zmluvy o Európskej únii o pristúpení Únie k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.
Podpisy