61981C0232
ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ CARL OTTO LENZ
ΠΟΥ ΑΝΑΠΤΫΧΘΗΚΑΝ ΣΤΙΣ 25 ΣΕΠΤΕΜΒΡΊΟΥ 1984 (
1
)
Περιεχόμενα
Α — Πραγματικά περιστατικά
Β — Προτάσεις
Ι. Επί του παραδεκτού των προσφυγών ακυρώσεως
II. Επί του βάσιμου των προσφυγών
1. Επί της καταχρήσεως εξουσίας και της ανεπαρκούς αιτιολογίας
α) ανεπίτρεπτη επέμβαση στο στάδιο της εμπορίας
β) καταχρηστική άσκηση διακριτικής εξουσίας
αα) απρόβλεπτη εξέλιξη της αγοράς;
66) η πώληση και οι συνέπειες της
γγ) διατάραξη της αγοράς
γ) κατάχρηση εξουσίας
δ) ανεπαρκής αιτιολογία
2. Παραβίαση γενικών αρχών του δικαίου
α) ασφάλεια δικαίου και προστασία της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
β) επέμβαση με συνέπειες ανάλογες της απαλλοτριώσεως;
γ) περί του ύψους της ζημίας
3. Διαδικαστικές πλημμέλειες (έλλειψη γνωμοδοτήσεως της επιτροπής διαχειρίσεως λιπαρών ουσιών)
4. Περί των συνεπειών του παράνομου χαρακτήρα των κανονισμών
III. Επί των αιτημάτων αποζημιώσεως της προσφεύγουσας στην υπό3εση 264/81
Γ — Πρόταση αποφάσεως
Κύριε πρόεδρε,
Κύριοι αικαστες,
Με τις υπό κρίση προσφυγές ακυρώσεως, οι οποίες στηρίζονται στα ίδια πραγματικά περιστατικά και για το. λόγο αυτό ενώθηκαν προς διευκόλυνση της διαδικασίας και έκδοση κοινής αποφάσεως, προσβάλλονται δύο κανονισμοί της Επιτροπής που αφορούν την πώληση ελαιόλαδου από τα αποθέματα του ιταλικού οργανισμού παρεμβάσεως «ΑΙΜΑ».
Α —
Τα πραγματικά περιστατικά των υποθέσεων αυτών αποτέλεσαν ήδη αντικείμενο διαδικασίας ασφαλιστικών μέτρων με την οποία η προσφεύγουσα στην υπόθεση 232/81 επιδίωξε την αναστολή εκτελέσεως των εν λόγω κανονισμών. Σε ό,τι αφορά τις λεπτομέρειες των πραγματικών περιστατικών παραπέμπω στη διάταξη του προέδρου του Δικαστηρίου, της 21ης Αυγούστου 1981 (Συλλογή 1981, σ. 2193), καθώς και στις δύο εκθέσεις για την επ' ακροατηρίου συζήτηση και περιορίζομαι να αναφέρω εν συντομία τα περιστατικά που θεωρώ σημαντικά.
Με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 71/81 της Επιτροπής, της 12ης Ιανουαρίου 1981 (EE L 11 της 13. 1. 1981, σ. 5) ποσότητα 33000 τόνων περίπου παρθένου ελαιολάδου που προερχόταν από παρεμβάσεις της ελαιοκομικής περιόδου 1977/78 κατανεμήθηκε σε 6 παρτίδες 5500 τόνων περίπου η καθεμία και τέθηκε προς πώληση στην τιμή των 210000 λιρετών ανά 100 χιλιόγραμμα. Η Επιτροπή επέλεξε τη διαδικασία αυτή που αποκλίνει από τη συνήθη διαδικασία των δημοπρασιών μετά την επανειλημμένα ανεπιτυχή προσπάθεια πωλήσεως του εν λόγω ελαιολάδου και την αναμενόμενη ιδιαίτερα μεγάλη παραγωγή με κίνδυνο παραβλάψεως της ποιότητας λόγω της μακρόχρονης αποθηκεύσεως. Για να αποφευχθεί παρεμπόδιση της διαθέσεως της παραγωγής της τρέχουσας περιόδου εμπορίας οι αγοραστές αναλάμβαναν την υποχρέωση, με τη σύσταση εγγυήσεως, είτε να εξευγενίσουν το έλαιο που πωλούνταν ως φωτιστικό είτε να το διαθέσουν στο εμπόριο εκτός της ιταλικής και ελληνικής αγοράς.
Οι πωλήσεις άρχιζαν τη 10η ημέρα μετά την τοιχοκόλληση της ανακοινώσεως της πωλήσεως, η οποία έπρεπε να γίνει το αργότερο μέχρι τις 31 Ιανουαρίου 1981. Η ανάληψη του ελαίου έπρεπε να γίνει σε ορισμένες χρονικές περιόδους που άρχιζαν στις 15 Μαρτίου 1981.
Οι προβλεπόμενες τιμές πωλήσεως καθώς και οι όροι πληρωμής ήταν τόσο ευνοϊκοί, ώστε ήδη από τις 2 Φεβρουαρίου 1981, πρώτη ημέρα υποβολής προσφορών, 60 επιχειρήσεις υπέβαλαν προσφορές, η καθεμία για το σύνολο των προσφερόμενων παρτίδων. Για την περίπτωση αυτή ο επίδικος κανονισμός προβλέπει ότι ο ΑΙΜΑ επιλέγει τον αγοραστή με κλήρωση.
Η κλήρωση όμως αυτή πραγματοποιήθηκε μόλις μετά 4 μήνες, την 1η Ιουνίου 1981. Ο λόγος της καθυστερήσεως αυτής ήταν ότι ορισμένες από τις επιχειρήσεις που υπέβαλαν προσφορά αμφισβήτησαν το παραδεκτό της προσφοράς άλλων επιχειρήσεων που συμμετείχαν επίσης και οι οποίες είχαν ιδρυθεί ακριβώς πριν από την πραγματοποίηση της πωλήσεως. Μετά από έλεγχο του ΑΙΜΑ μπόρεσαν τελικά να μετάσχουν στην κλήρωση και οι 60 επιχειρήσεις από τις οποίες αναδείχθηκαν αγοραστές η προσφεύγουσα στην υπόθεση 232/81 και η προσφεύγουσα στην υπόθεση 264/81.
Ο ιταλικός οργανισμός παρεμβάσεως, ο οποίος με έγγραφο της 16ης Μαΐου 1981 επέστησε την προσοχή της Επιτροπής στο γεγονός ότι οι αγοραστές μπορούσαν να πραγματοποιήσουν ιδιαίτερα υψηλά κέρδη λόγω του ότι οι τιμές δεν είχαν διαμορφωθεί μέσω της αγοράς, είχε αντιρρήσεις για τους λόγους αυτούς και μετά την κλήρωση για την παράδοση των επιδίκων εμπορευμάτων. Κατόπιν αυτού ορισμένες από τις προσφεύγουσες άσκησαν προσφυγή ενώπιον των ιταλικών δικαστηρίων προκειμένου να επιτύχουν την παράδοση του ελαιολάδου.
Στις 22 Ιουνίου 1981 το αρμόδιο μέλος της Επιτροπής, ο κύριος Dalsager, απαντώντας σε γραπτή ερώτηση βουλευτή του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου που επέκρινε τον τρόπο διεξαγωγής της εν λόγω δημοπρασίας και της πωλήσεως, τόνισε ότι κατά τη γνώμη της Επιτροπής, όταν αυτή ελάμβανε την απόφαση της, συνέτρεχαν οι προϋποθέσεις για πραγματοποίηση της πωλήσεως σύμφωνα με τα όσα προέβλεπε η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση. Για να εξασφαλίσει τον εφοδιασμό όλων των εμπόρων η Επιτροπή έθεσε περαιτέρω προς πώληση 26000 τόνους ελαιολάδου πρόσφατων περιόδων εμπορίας, σε μικρές παρτίδες (ΕΕ C 186 της 27.7. 1981, σ. 12).
Στις 3 Αυγούστου 1981, η Επιτροπή εξέδωσε τον κανονισμό 2238/81 ο οποίος καταργούσε αναδρομικά τον προαναφερθέντα κανονισμό 71/81. Στις αιτιολογικές σκέψεις ο εν λόγω κανονισμός ανέφερε ότι η πραγματοποίηση της πωλήσεως καθυστέρησε λόγω των ενστάσεων που προαναφέρθηκαν και ότι, λόγω της μεταβολήςτων συνθηκών της αγοράς, η πραγματοποίηση της τώρα με τους όρους που είχαν αρχικά προβλεφθεί θα προκαλούσε σοβαρή αναταραχή στην αγορά. Λόγω «μεγίστου [υπερτερου] κοινωνικού συμφέροντος» ήταν, λοιπόν, επιβεβλημένο να θεωρηθεί άκυρη η σχετική πώληση. Προκειμένου να κατοχυρωθεί η κατάσταση των ενδιαφερομένων εμπόρων ελήφθησαν παράλληλα μέτρα.
Τα μέτρα αυτά θεσπίστηκαν με τον κανονισμό 2239/81 της Επιτροπής, της ίδιας ημερομηνίας (ΕΕ L 218, σ. 28), με τον οποίο η ίδια ποσότητα ελαιόλαδου τέθηκε εκ νέου σε πώληση. Στην πώληση μπορούσαν κατ' αρχάς να λάβουν μέρος μόνο εκείνες οι επιχειρήσεις στις οποίες είχαν προηγουμένως κατακυρωθεί οι παρτίδες. Η πώληση δεν θα γινόταν πλέον βάσει ορισμένης τιμής, αλλά βάσει της υψηλότερης προσφερόμενης τιμής, με καθορισμό ελάχιστης τιμής πωλήσεως. Το ελαιόλαδο έπρεπε να πωληθεί το βραδύτερο μέχρι τις 10 Σεπτεμβρίου και να είναι έτοιμο προς παράδοση στις 15 Σεπτεμβρίου 1981.
Στις 10 Αυγούστου 1981 οι προσφεύγουσες στην υπόθεση 232/81, και στις 2 Οκτωβρίου 1981 η προσφεύγουσα στην υπόθεση 264/81, άσκησαν, βάσει του άρθρου 173 της Συνθήκης ΕΟΚ, προσφυγή ακυρώσεως των δύο κανονισμών της 3ης Αυγούστου 1981.
Για την περίπτωση απορρίψεως της προσφυγής ή μερικής μόνο ακυρώσεως των εν λόγω κανονισμών, η προσφεύγουσα στην υπόθεση 264/81 άσκησε προσθέτως και επικουρικώς αγωγή αποζημιώσεως για τις λεπτομέρειες της οποίας παραπέμπω στην έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση.
Ταυτόχρονα με την προσφυγή, οι προσφεύγουσες στην υπόθεση 232/81, υποστηριζόμενες και από την προσφεύγουσα στην υπόθεση 264/81, ζήτησαν, κατά τη διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων, την αναστολή εκτελέσεως των προαναφερθέντων κανονισμών. Ο πρόεδρος του Δικαστηρίου δέχθηκε μερικώς το αίτημα και, μεταξύ άλλων, διέταξε την αναστολή εκτελέσεως του κανονισμού 2239/81, υπό την έννοια ότι οι προσφεύγουσες, για την παρτίδα που τους κατακυρώθηκε βάσει της τιμής που είχαν προσφέρει, οφείλουν να καταβάλουν εκείνο μόνο το τμήμα της προσφερθείσας τιμής που αντιστοιχεί στο ποσό, το οποίο όφειλαν να καταβάλουν εις εκτέλεση της πωλήσεως που πραγματοποιήθηκε δυνάμει του κανονισμού 71/81. Η καταβολή του επιπλέον ποσού ανεστάλη μέχρι την έκδοση της αποφάσεως επί της ουσίας.
Β —
Επί των προσφυγών αυτών η άποψη μου είναι η ακόλουθη:
Ι — Επί του παραδεκτού των προσφυγών ακυρώσεως
Η καθής, χωρίς ωστόσο να εγείρει ρητώς ένσταση απαραδέκτου, θεωρεί τις προσφυγές απαράδεκτες διότι οι δύο κανονισμοί δεν αφορούν τις προσφεύγουσες άμεσα και ατομικά κατά την έννοια του άρθρου 173, δεύτερη παράγραφος, της Συνθήκης ΕΟΚ. Ο κανονισμός 2238/81 κατήργησε τον κανονισμό 71/81, ο οποίος ήταν γενικής ισχύος. Ο κανονισμός 2238/81 συνιστά ρυθμιστικό μέτρο της αγοράς, το γεγονός δε ότι μπορούν να προσδιοριστούν τόσο κατ' αριθμό όσο και ονομαστικά οι κληρωθείσες επιχειρήσεις δεν στερεί από τον εν λόγω κανονισμό τον κανονιστικό του χαρακτήρα.
Όπως και οι προσφεύγουσες, δεν μπορώ να συμφωνήσω με τα επιχειρήματα αυτά. Κατά τη δεύτερη παράγραφο του άρθρου 173 της Συνθήκης ΕΟΚ, το παραδεκτό προσφυγής ακυρώσεως που ασκεί ιδιώτης εξαρτάται από την προϋπόθεση το προσβαλλόμενο μέτρο, αν και εκδόθηκε ως κανονισμός, στην πραγματικότητα να αποτελεί απόφαση που τον αφορά άμεσα και ατομικά. Πρωταρχικός σκοπός της διατάξεως αυτής, όπως τόνισε, μεταξύ άλλων, το Δικαστήριο στην υπόθεση Alusuisse (
2
) είναι ιδίως να αποτρέψει τη δυνατότητα των κοινοτικών οργάνων, επιλέγοντας τη μορφή κανονισμού, να μπορούν να αποκλείουν την προσφυγή ιδιώτου κατά αποφάσεως που τον αφορά άμεσα και ατομικά. Σκοπός δηλαδή είναι να διασφαλιστεί, όπως και πρόσφατα τόνισε το Δικαστήριο στην υπόθεση Differdingen (
3
) η έννομη προστασία και εκείνων οι οποίοι, χωρίς να τους έχει απευ9υν9εί η αμφισβητούμενη πράξη, βρίσκονται σε κατάσταση παρόμοια με εκείνου προς τον οποίο έχει απευθυνθεί η πράξη. Κατά συνέπεια, το αποφασιστικό στοιχείο δεν είναι η μορφή του προσβαλλόμενου μέτρου, αλλά το περιεχόμενό του και ιδίως οι έννομες συνέπειες που πρόκειται να αναπτύξει ή που έχει ήδη παραγάγει.
Όπως όμως σαφώς προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις του επίδικου κανονισμού, μοναδικός και αποκλειστικός σκοπός της εν λόγω πράξεως ήταν η άρση των εννόμων συνεπειών της πωλήσεως ορισμένων ποσοτήτων ελαιολάδου, οι οποίες είχαν κατακυρω9εί στις προσφεύγουσες βάσει της κληρώσεως που πραγματοποιήθηκε σύμφωνα με τον κανονισμό 71/81. Στις αιτιολογικές σκέψεις του κανονισμού 2238/81 αναφέρεται ότι «... 9α ήταν δυνατόν να τε9ούν σε εμπορία από τους εμπόρους αυτούς ποσότητες σε τιμές που 9α απέκλειαν από την αγορά άλλους εμπόρους». Και ότι κατά συνέπεια πρέπει ... να ακυρω9εί η εν λόγω πώληση. Ότι 9α ληφθούν παράλληλα μέτρα με σκοπό να ληφθεί υπόψη η κατάσταση αυτών των
εμπόρων. Το ότι οι προσφεύγουσες 9ί-γονται ατομικά από τους επίδικους κανονισμούς προκύπτει τέλος από τον κανονισμό 2239/81, ο οποίος ορίζει ρητώς ότι στην πώληση των επίδικων ποσοτήτων μπορούν να μετάσχουν μόνο οι υποβάλλοντες προσφορές που μπορούν να «εξατομικευτούν» μέσω της κληρώσεως που πραγ-ματοποιή9ηκε βάσει του κανονισμού 71/81. Δεδομένου ότι, κατά την άποψη μου, δεν μπορεί να υπάρξει καμιά αμφιβολία ότι οι προσβαλλόμενες πράξεις αφορούν άμεσα και ατομικά τις προσφεύγουσες, οι προσφυγές τους πρέπει να κριθούν παραδεκτές.
II — Επί του βάσιμου των προσφυγών ακυρώσεως
Όπως προανέφερα, οι προσβαλλόμενοι κανονισμοί αποτελούν στην πράξη συγκεκριμένα και ατομικά μέτρα δηλαδή ατομικές πράξεις που έχουν απλώς μορφή κανονισμού και των οποίων ο σκοπός, όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις του κανονισμού 2238/81, είναι η ακύρωση της πωλήσεως που πραγματο-ποιή9ηκε υπό τους όρους του κανονισμού 71/81, λόγω αναμενόμενης διαταραχής της αγοράς. Κατά την άποψη των προσφευγουσών, οι εν λόγω πράξεις πρέπει να ακυρω9ούν, ιδίως, λόγω παραβιάσεως ουσιωδών τύπων, παραβιάσεως γενικών αρχών του δικαίου καθώς και λόγω καταχρήσεως εξουσίας.
Θεωρώ προσφορότερο, κατά τη λεπτομερή εξέταση αυτών των λόγων ακυρώσεως, να αναφερθώ πρώτα στις ουσιαστικού δικαίου αιτιάσεις για να ασχοληθώ κατόπιν με τις τυπικές και διαδικαστικές πλημμέλειες.
1. Επί της καταχρήσεως εξουσίας και της ανεπαρκούς αιτιολογίας
α)
Οι προσφεύγουσες διατυπώνουν την αιτίαση ότι η Επιτροπή, προβαίνοντας στην έκδοση των επιδίκων κανονισμών, υπερέβη τη διακριτική ευχέρεια που της παρέχει η Συνθήκη ΕΟΚ και το παράγωγο δίκαιο οργανώσεως αγορών. Τόσο από τις διατάξεις της Συνθήκης, ιδίως από το άρθρο 42 αυτής, όσο και από τον κανονισμό 136/66 περί δημιουργίας κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα των λιπαρών ουσιών (οργάνωση της αγοράς λιπαρών ουσιών), προκύπτει ότι η Επιτροπή μπορεί μόνο να παρέμβει για τη διασφάλιση του ανταγωνισμού κατά το στάδιο της παραγωγής και όχι του εμπορίου. Στην προκειμένη περίπτωση η Επιτροπή κατήργησε τον κανονισμό 71/81 αποκλειστικά για λόγους προστασίας των ανταγωνιστών των προσφευγουσών που ασχολούνται, όπως και αυτές, με το εμπόριο ελαιολάδου.
Κατά τη γνώμη μου και για πολλούς λόγους το επιχείρημα αυτό δεν μπορεί να γίνει δεκτό. Όπως συνάγεται ιδίως από το άρθρο 42 της Συνθήκης, και όπως επίσης τόνισε το Συμβούλιο στις αιτιολογικές σκέψεις του κανονισμού 26/62 (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/001, σ. 5), η εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού που προβλέπει η Συνθήκη κατά την παραγωγή και το εμπόριο γεωργικών προϊόντων αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα της κοινής γεωργικής πολιτικής. Σε ό,τι αφορά τη δημιουργία κοινών οργανώσεων γεωργικών αγορών, το άρθρο 40, παράγραφος 2, ορίζει ρητώς ότι η μορφή αυτή οργανώσεως περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, κοινούς κανόνες ανταγωνισμού που οφείλουν να προστατεύουν κατά τον αυτό τρόπο τόσο την παραγωγή γεωργικών προϊόντων, όσο και το εμπόριό τους. Υπό το φως αυτών των διατάξεων πρέπει επίσης να ερμηνευτεί το παράγωγο κοινοτικό δίκαιο.
Η αγορά ελαιολάδου, όμως, όπως ιδίως ανάφερε ο μάρτυς Guida, χαρακτηρίζεται από το γεγονός ότι μεταξύ της καλλιέργειας ελαιών και του εφοδιασμού των καταναλωτών με ελαιόλαδο μέσω του εμπορίου μεσολαβούν, κατά κανόνα, διάφορες διαδικασίες επεξεργασίας και διαθέσεως στην αγορά. Προφανώς δεν μπορεί να υπάρξει καμία γενικής ισχύος διαπίστωση για το αν και κατά πόσο συνδέονται μεταξύ τους καλλιέργεια, μετέπειτα επεξεργασία και εφοδιασμός των καταναλωτών. Λαμβάνοντας υπόψη τους ειδικούς αυτούς όρους της αγοράς, είναι σκόπιμο να διασφαλιστεί η ισχύς κοινών κανόνων ανταγωνισμού σε όλα τα στάδια παραγωγής και εμπορίας.
Κατά συνέπεια, οι μηχανισμοί παρεμβάσεως που προβλέπει η οργάνωση αγοράς για το ελαιόλαδο, όπως συνάγεται από τις αιτιολογικές σκέψεις του κανονισμού 1562/78 του Συμβουλίου, της 29ης Ιουνίου 1978 (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/021, σ. 248) ο οποίος επέφερε τροποποιήσεις στην κοινή οργάνωση αγοράς λιπαρών ουσιών, εφαρμόζονται καταρχήν τόσο κατά την παραγωγή όσο και κατά την εμπορία.
Ως μέσο ρυθμίσεως της αγοράς, προκειμένου να διασφαλιστεί δίκαιο εισόδημα στους παραγωγούς και λογικές τιμές στους καταναλωτές, ο κανονισμός προβλέπει στο άρθρο 12 ότι οι οργανισμοί παρεμβάσεως των κρατών παραγωγής υποχρεούνται να αγοράζουν, υπό τους όρους που λεπτομερώς καθορίζονται στον κανονισμό, το προσφερόμενο ελαιόλαδο. Κατά την παράγραφο 2 του εν λόγω άρθρου, οι οργανισμοί παρεμβάσεως πωλούν στο εσωτερικό της Κοινότητας το ελαιόλαδο που έχουν αγοράσει με τέτοιους όρους ώστε να μη διαταράσσεται η αγορά στο στάδιο της παραγωγής.
Επειδή το αποκαλούμενο φωτιστικό έλαιο..., όταν πρόκειται να χρησιμοποιηθεί ως βρώσιμο έλαιο, υπόκειται πάντοτε σε διαδικασία εξευγενισμού, το εμπόριο του ενδιάμεσου αυτού προϊόντος, για τους ίδιους λόγους, πρέπει να συμπεριληφθεί στο στάδιο παραγωγής, με συνέπεια ότι η Επιτροπή, σύμφωνα και με την έννοια και το σκοπό της εν λόγω διατάξεως, είναι υποχρεωμένη, αντίθετα προς την άποψη της προσφεύγουσας, να μεριμνά, κατά την πώληση του φωτιστικού ελαίου, καταρχήν, για την τήρηση των κοινών κανόνων ανταγωνισμού.
Το ότι η Επιτροπή μπορεί να παρέμβει για τη διασφάλιση των όρων του ανταγωνισμού όχι μόνο σε επίπεδο παραγωγής, αλλά και κατά το στάδιο της εμπορίας συνάγεται σαφώς από τον κανονισμό 2754/78 του Συμβουλίου (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/023, σ. 65) και από τον κανονισμό 2960/77 της Επιτροπής (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/019, σ. 221), οι οποίοι καθορίζουν τους όρους πωλήσεως ελαιολάδου και την εφαρμογή τους. Στις αιτιολογικές σκέψεις και των δύο κανονισμών αναφέρεται ότι η πώληση ελαιολάδου από τα αποθέματα των οργανισμών παρεμβάσεως πρέπει να πραγματοποιείται, αφενός μεν χωρίς να εισάγονται διακρίσεις μεταξύ των αγοραστών της Κοινότητας, και αφετέρου με τις καλύτερες οννατές οικονομικές σννθήκες. Για το σκοπό αυτό το σύστημα του διαγωνισμού φαίνεται ως το πλέον ενδεδειγμένο.
Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, εδάφιο 2, του κανονισμού 2754/78, μόνο αν συντρέχουν ιδιάζουσες συνθήκες, η πώληση αυτή μπορεί να πραγματοποιηθεί με άλλη διαδικασία. Σύμφωνα με την παράγραφο 2 του εν λόγω άρθρου, οι όροι του διαγωνισμού ή κάθε άλλης διαδικασίας πωλήσεως πρέπει να εξασφαλίζουν ίση πρόσδαση και ίση μεταχείριση όλων των ενδιαφερομένων. Από τις διατάξεις αυτές προκύπτει ότι η Επιτροπή, στις περιπτώσεις που αποφάσισε να ακολουθήσει τη διαδικασία του διαγωνισμού με σταθερές τιμές και η διαδικασία αυτή είχε ως αποτέλεσμα είτε να προτιμηθούν αδικαιολόγητα ορισμένοι ενδιαφερόμενοι είτε η πώληση να μην πραγματοποιηθεί υπό τις καλύτερες δυνατές οικονομικές συνθήκες, είναι καταρχήν υποχρεωμένη να προσαρμόσει τους όρους πωλήσεως προς τις ανωτέρω απαιτήσεις. Κατά συνέπεια, η αιτίαση ότι η Επιτροπή υπερέβη την εξουσία που της έχει απονεμηθεί, διότι παρενέβη κατά το στάδιο της εμπορίας και όχι της παραγωγής, αποδεικνύεται αοάσιμη.
6)
Ως δεύτερο λόγο οι προσφεύγουσες προβάλλουν τον ισχυρισμό ότι η Επιτροπή, ακυρώνοντας την πραγματοποίηση της πωλήσεως λόγω της υποτιθεμένης διαταράξεως της αγοράς, προέβη σε καταχρηστική άσκηση της διακριτικης της εξουσίας. Αφενός μεν, οι συνθήκες της αγοράς δεν εξελίχθηκαν κατά τρόπο απρόβλεπτο και αφετέρου, από πραγματικής απόψεως, μετά το δεύτερο διαγωνισμό δεν εμφανίστηκε διατάραξη της αγοράς. Έστω και αν υποτεθεί ότι η πραγματοποίηση της πωλήσεως βάσει του κανονισμού 71/81 θα προκαλούσε διατάραξη της αγοράς, τα προβαλλόμενα μέτρα δεν ήταν ικανά να αποτρέψουν τη διατάραξη αυτή και αντέβαιναν προς την προγενέστερη συμπεριφορά της Επιτροπής. Οι προσφεύγουσες υποστηρίζουν σχετικά ότι η επίδικη πώληση ακυρώθηκε, όχι όπως αναφέρεται στις αιτιολογικές σκέψεις, για λόγους υπέρτερου κοινωνικού συμφέροντος, αλλά απλώς προς το σκοπό να περιοριστεί το περιθώριο κέρδους των προσφευγουσών.
αα)
Αντίθετα, η Επιτροπή επιμένει στην άποψη της ότι κατά τη θέσπιση του κανονισμού 71/81 δεν μπορούσε να προβλεφθεί η εξέλιξη της αγοράς ελαιολάδου. Λόγω της αυξήσεως των τιμών, οι προσφεύγουσες, οι οποίες περιλαμβάνονται μεταξύ των μεγαλυτέρων επιχειρήσεων στον τομέα του ελαιολάδου θα πραγματοποιούσαν υπέρογκα κέρδη εις βάρος των φορολογουμένων και, λόγω του μεγέθους των παρτίδων που τους κατακυρώθηκαν, θα είχαν τη δυνατότητα να εκτοπίσουν τους ανταγωνιστές τους από την αγορά. Ήταν, επομένως, καθήκον της Επιτροπής να παρέμβει στη διαδικασία και να ακυρώσει την πώληση.
Επί της διαφοράς αυτής παρατηρείται καταρχάς ότι η Επιτροπή διαθέτει, βέβαια, ευρεία διακριτική εξουσία στον τομέα της επιτηρήσεως και ρυθμίσεως της αγοράς, η αντικειμενική όμως και ορθή άσκηση της διακριτικής αυτής εξουσίας υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο. Ειδικότερα, η άσκηση της διακριτικής εξουσίας είναι καταχρηστική όταν λαμβάνεται ένα μέτρο υπό άλλες περιστάσεις ή για άλλους λόγους, και όχι υπό τις κρατούσες περιστάσεις ή για τους αναφερόμενους λόγους ή την προβαλλόμενη αιτιολογία. Κατά συνέπεια, πρέπει πρώτα να εξεταστεί αν οι συνθήκες της αγοράς ελαιολάδου, όπως ισχυρίζεται η Επιτροπή, εξελίχτηκαν πράγματι και απρόβλεπτα κατά τέτοιο τρόπο ώστε η πραγματοποίηση της πωλήσεως θα επέφερε σοβαρή διατάραξη της αγοράς.
Αναλυτικότερα, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι ήδη κατά τη θέσπιση του κανονισμού 71/81 τον Ιανουάριο αναμενόταν συγκομιδή ελαιών μεγαλύτερη του μέσου όρου και, κατά συνέπεια, σχετικά υψηλή παραγωγή. Ωστόσο, η συγκομιδή ήταν μικρότερη από την αναμενόμενη. Η μικρότερη κατά συνέπεια παραγωγή, η σχετική έλλειψη αυτού του είδους ελαιολάδου στη διεθνή αγορά και η υποτίμηση της πράσινης λιρέτας, οδήγησαν τελικά σε απρόβλεπτη αύξηση των τιμών.
Αντίθετα προς τους ισχυρισμούς αυτούς, ο μάρτυς Guida ανέφερε ότι η τιμή του φωτιστικού ελαίου κατά το οικονομικό έτος 1980/81 αυξήθηκε μόνο κατά 15 %. Η αύξηση αυτή εξηγείται, μεταξύ άλλων, απο τις μηνιαίες αυξήσεις των τιμών παρεμβάσεως, λόγω της υποτιμήσεως της πράσινης λιρέτας και της νομισματικής υποτιμήσεως στην Ιταλία. Η αύξηση των τιμών δικαιολογείται επίσης από τη συνήθη αύξηση της ζητήσεως ελαιολάδου κατά τη θερινή περίοδο. Κατά συνέπεια, η εξέλιξη των τιμών κατά το επίδικο χρονικό διάστημα πρέπει να θεωρηθεί ως «κανονική». Ο μάρτυς ανέφερε σχετικά ότι, κατά το επίδικο χρονικό διάστημα, αντίθετα προς τα όσα υποστήριξε η Επιτροπή, δεν παρατηρήθηκε καμία έλλειψη φωτιστικού ελαίου, υπό την έννοια ότι δεν ήταν δυνατή η κάλυψη των αναγκών των εργοστασίων εξευγενισμού ή των καταναλωτών. Το γεγονός ότι στους οργανισμούς παρεμβάσεως παραδόθηκε μικρή μόνο ποσότητα φωτιστικού ελαίου αποδεικνύει απλώς ότι οι παραγωγοί μπόρεσαν να διαθέσουν το προϊόν αυτό στην αγορά.
Από τα ανωτέρω, όμως, συνάγεται ότι η Επιτροπή ήδη κατά τη θέσπιση του κανονισμού 71/81, στις 12 Ιανουαρίου 1981, μπορούσε να προβλέψει την εξέλιξη των συνθηκών της αγοράς και την «κανονική» άνοδο των τιμών, επιδεικνύοντας τη συνήθη επιμέλεια όπως έχει καθήκον. Ενδεικτικό υπέρ της απόψεως αυτής είναι και το γεγονός ότι, προφανώς παρακινούμενες από την ορθή εκτίμηση της αγοράς, ήδη από την πρώτη ημέρα, 60 επιχειρήσεις, μερικές από τις οποίες είχαν συσταθεί μόλις πριν, κατέθεσαν προσφορές, η καθεμία για το σύνολο των προσφερόμενων παρτίδων.
Πρέπει ακόμα να αναφερθεί σχετικά με την αναμενόμενη συγκομιδή και τη δήθεν έλλειψη φωτιστικού ελαίου ότι, σύμφωνα με στοιχεία της Επιτροπής, η συγκομιδή ελαιοκάρπου στην Ιταλία πραγματοποιείται μεταξύ Νοεμβρίου και Απριλίου. Το μεγαλύτερο μέρος της συγκομιδής πραγματοποιείται κατά τους μήνες Δεκέμβριο, Ιανουάριο και Φεβρουάριο και σχεδόν αμέσως μεταποιείται σε ελαιόλαδο. Συνεπώς, η Επιτροπή ήδη κατά τη θέσπιση του κανονισμού 71/81, στις 12 Ιανουαρίου 1981, ή το αργότερο κατά το τέλος Φεβρουαρίου, μπορούσε να μορφώσει επαρκή γνώμη ως προς την πραγματική συγκομιδή ελαιοκάρπου και την αναμενόμενη παραγωγή φωτιστικού ελαίου.
Ακόμη και αν αυτό δεν ήταν δυνατό, η Επιτροπή θα μπορούσε να συναγάγει, το βραδύτερο από την εβδομαδιαία έκθεση για το ελαιόλαδο (αριθ. 323) της συμβουλευτικής επιτροπής, για το διάστημα μεταξύ 9 και 14 Φεβρουαρίου 1981, ότι η παραγωγή ελαιολάδου θα ήταν μικρότερη από την αναμενόμενη ποσότητα των 640000 τόνων. Τέλος από τηλετύπημα του ιταλικού υπουργείου Γεωργίας, της 4ης Απριλίου 1981, συνάγεται ότι σύμφωνα με στοιχεία της ιταλικής στατιστικής υπηρεσίας Istat έπρεπε να αναμένεται στην Ιταλία παραγωγή 610000 τόνων ελαιολάδου.
Εν τω μεταξύ ο ΑΙΜΑ, με τηλετύπημά της της 12ης Φεβρουαρίου 1981, ζήτησε να ανασταλεί η πραγματοποίηση της πωλήσεως για να γίνει δυνατός ο έλεγχος της κανονικότητας των προσφορών αγοράς. Με τηλετύπημα της 18ης Φεβρουαρίου 1981, ο αρμόδιος διευθυντής της Επιτροπής δήλωσε ότι είναι σύμφωνος με την προβλεπόμενη αναστολή και ρητώς ανέφερε ότι δεν απαιτείται σχετικά τροποποίηση του επίδικου κανονισμού 71/81.
66)
Με έγγραφο της 16ης Μαΐου 1981, ο ΑΙΜΑ ανακοίνωσε στον πρόεδρο της Επιτροπής και στο αρμόδιο μέλος της Επιτροπής, Poul Dalsager, ότι ολοκλήρωσε την έρευνα της. Ταυτόχρονα ανέφερε ότι, μετά τη θέσπιση του επίδικου κανονισμού, η κατάσταση της αγοράς ελαιολάδου μεταβλήθηκε ουσιαστικά, υπό την έννοια ότι διαγραφόταν σημαντική άνοδος των τιμών, οι οποίες εν τω μεταξύ είχαν φθάσει τις 250250 λιρέτες ανά 100 κιλά. Δεδομένου ότι η σταθερή τιμή των 210000 λιρετών ανά 100 κιλά που προέβλεπε ο κανονισμός 71/81 ήταν ανεπαρκής, έπρεπε να ακυρωθεί η πώληση που προέβλεπε ο εν λόγω κανονισμός και να επακολουθήσει νέος διαγωνισμός προσαρμοσμένος στις συνθήκες της αγοράς.
Το βραδύτερο κατά το χρονικό αυτό σημείο, η Επιτροπή είχε λάβει οριστικά γνώση των μεταβληθεισών συνθηκών της αγοράς και όφειλε να διακόψει άμεσα τη διαδικασία πωλήσεως. Ωστόσο αντί να ληφθεί ένα τέτοιο μέτρο, όπως συνάγεται από τηλετύπημα του ιταλικού Υπουργείου Γεωργίας, της 5ης Ιουνίου 1981, προτιμήθηκε επιλογή των αγοραστών με κλήρωση. Το Υπουργείο ανέφερε και πάλι στο εν λόγω τηλετύπημα τις πολιτικές και οικονομικές συνέπειες της πωλήσεως και ζητούσε από την Επιτροπή την ακύρωση της πωλήσεως.
Με την πραγματοποίηση, όμως, της κληρώσεως «εξατομικεύτηκαν» οι αγοραστές. Ενώ η Επιτροπή είχε πλήρη γνώση της καταστάσεως της αγοράς δεν σταμάτησε την κλήρωση, αντίθετα δε έδωσε στους συμμετέχοντες στο διαγωνισμό την εντύπωση ότι δεν συνέτρεχε τότε λόγος αναστολής εκτελέσεως της πωλήσεως λόγω μεταβολής των συνθηκών της αγοράς.
Μετά όμως την κλήρωση, οι απαιτήσεις των αγοραστών ενισχύθηκαν καθόσον απέκτησαν ατομικά αναφαίρετο περιουσιακό δικαίωμα δημοσίου δικαίου. Το περιουσιακό τους δικαίωμα προκύπτει από το γεγονός ότι, σύμφωνα με τον κανονισμό 71/81, μετά την κλήρωση η Επιτροπή δεν έχει καμία δυνατότητα, χωρίς τη σύμπραξη των προσφευγουσών, να ακυρώσει την κατακύρωση. Όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις των κανονισμών 2238/81 και 2239/81, η Επιτροπή ενεργούσε προφανώς με επίγνωση του αναφαίρετου περιουσιακού αυτού δικαιώματος των προσφευγουσών. Στις αιτιολογικές αυτές σκέψεις αναφέρεται μεταξύ άλλων, ότι οι παρτίδες που ετέθησαν προς πώληση, βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 71/81 «κατακυρώθηκαν» σε ορισμένους από αυτούς που είχαν υποβάλει προσφορές και ότι για τους γνωστούς λόγους «η εν λόγω πώληση», «λαμβανομένης υπόψη της καταστάσεως των εμπόρων αυτών», πρέπει να ακυρωθεί.
Η αναφαίρετη αυτή αξίωση του δημοσίου δικαίου των προσφευγουσών που προήλθε ως αποτέλεσμα της κληρώσεως δεν εξαρτάται, ιδίως, από το αν συνήφθη μεταξύ του οργανισμού παρεμβάσεως και των κληρωθεισών επιχειρήσεων, μετά την κλήρωση, σύμβαση πωλήσεως αστικού δικαίου, ή αν υπήρξε πράξη μεταβιβάσεως εμπραγμάτου δικαιώματος. Κατά συνέπεια, αντίθετα προς την άποψη της Επιτροπής, δεν έχει καμία σημασία το γεγονός ότι ο οργανισμός παρεμβάσεως δεν γνωστοποίησε στους συμμετέχοντες στο διαγωνισμό, όπως προβλέπει το άρθρο 10 του κανονισμού 2960/77, όπως αυτό τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 883/79 (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/025, σ. 62), αμέσως και διά συστημένης επιστολής με απόδειξη παραλαβής το αποτέλεσμα της συμμετοχής τους. Πράγματι, ο οργανισμός παρεμβάσεως, όπως ορθά επισημαίνουν οι προσφεύγουσες, δεν διαθέτει κανένα περιθώριο εκτιμήσεως ως προς το αν θα γίνει ή όχι η πώληση του εμπορεύματος, αλλ' έχει απλώς την υποχρέωση να επιβλέπει τη νόμιμη διεξαγωγή και περαίωση της πωλήσεως.
Μπορεί σχετικά να λεχθεί ότι δεν προκάλεσαν κίνδυνο σοβαρής διαταράξεως της αγοράς οι μεταβληθείσες συνθήκες της αγοράς, αλλά ενδεχομένως η υπαιτίως καθυστερημένη παρέμβαση της Επιτροπής στη διαδικασία του διαγωνισμού που προβλέπει ο κανονισμός 71/81.
γγ)
Πρέπει περαιτέρω να διαπιστωθεί ότι η Επιτροπή δεν μπόρεσε να προσκομίσει πειστικές αποδείξεις για το ότι η πραγματοποίηση της πωλήσεως υπό τους όρους που είχαν αρχικά προβλεφθεί θα προκαλούσε πράγματι σοβαρή διατάραξη της αγοράς. Γενικότερα, γίνεται δύσκολα αντιληπτό, πώς, σε μια κατάσταση αγοράς που χαρακτηρίζεται, σύμφωνα με στοιχεία της ίδιας της Επιτροπής, από μια ορισμένη έλλειψη και άνοδο τιμών, η πώληση μερικών σχετικώς μεγάλων παρτίδων ελαιολάδου, σε σχετικά μικρότερες τιμές, μπορεί να προκαλέσει άμεση διατάραξη της αγοράς.
Όπως συνάγεται από τις αιτιολογικές σκέψεις των κανονισμών η αλήθεια είναι ότι η Επιτροπή φοβόταν περισσότερο μήπως οι έξι επιχειρήσεις, λόγω των υψηλών κερδών, αποκτήσουν οικονομική δεσπόζουυσα θέση που να τους επιτρέπει να διαταράσσουν την αγορά μέσω των τιμών που θα μπορούσαν μόνες να καθορίζουν. Η Επιτροπή δηλαδή δεν φοβόταν μία άμεση, αλλά μία ενδεχόμενη έμμεση διατάραξη της αγοράς.
Η κατάθεση, όμως, του μάρτυρα Guida δεν ενισχύει την άποψη της Επιτροπής ότι μπορούσε να αναμένεται τέτοια διατάραξη ή αποκλεισμός άλλων επιχειρήσεων από την αγορά. Καταρχάς, η δυνατότητα τέτοιας επιρροής επί της αγοράς εξαρτάται από σειρά ολόκληρη υποθέσεων που δύσκολα μπορούν να εξακριβωθούν. Τέτοια δυνατότητα θα μπορούσε πχ. να υπάρξει μόνο στην περίπτωση που οι ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις αποκτούσαν, μέσω της πωλήσεως, δεσπόζουσα θέση στην αγορά. Λόγω, όμως, της ελλείψεως διαφάνειας στην αγορά ελαιολάδου δεν είναι επακριβώς γνωστό τι μερίδιο αντιπροσώπευε η πωληθείσα ποσότητα σε σχέση με τη συνολική ποσότητα φωτιστικού ελαίου που υπήρχε στην ιταλική αγορά. Σύμφωνα με τα στοιχεία των προσφευγουσών το μερίδιο αυτό αντιπροσώπευε ποσοστό μόνο 8 ο/ο, ενώ η Επιτροπή αναφέρει ποσοστό 30 ο/ο. Δεν πρέπει, τέλος, να παραβλεφθεί το γεγονός ότι η ίδια η Επιτροπή δημιούργησε τον ενδεχόμενο κίνδυνο που 9α προκαλούσε μια τέτοια δεσπόζουσα θέση, αν μπορεί να γίνει λόγος για τέτοιο κίνδυνο, λόγω της οργανώσεως της πωλήσεως σχετικά μεγάλων παρτίδων, σε σταθερή τιμή, βάσει των όρων του κανονισμού 71/81. Είναι επίσης ορθή η άποψη των προσφευγουσών ότι οι διατάξεις του κανονισμού 2239/81, σύμφωνα με τις οποίες οι ίδιες παρτίδες προορίζονταν να πωληθούν στις ίδιες επιχειρήσεις, στις οποίες είχαν κατακυρωθεί, αλλά απλώς σε τιμή ελαφρώς υψηλότερη, πάντοτε όμως ευνοϊκή, είναι σχετικά κάπως αντιφατικές σε σχέση με τη διαδικασία ακυρώσεως, καθόσον δεν εξαφάνισαν τον κίνδυνο επηρεασμού της αγοράς μέσω δεσπόζουσας θέσεως.
Προς απόδειξη του δήθεν επαπειλούμενου κινδύνου διαταράξεως της αγοράς η Επιτροπή προσκόμισε μόνο ορισμένα τηλεγραφήματα ανταγωνιστριών επιχειρήσεων στα οποία γίνεται λόγος, μετά την κλήρωση, για ένα τέτοιο κίνδυνο.
Η Επιτροπή, όμως, δεν ήταν σε θέση να αναφέρει πόσες επιχειρήσεις και ποιοι επιχειρηματικοί κλάδοι — συνεταιρισμοί, βιομηχανίες εξευγενισμού βιομηχανίες εξοπλισμού, επιχειρήσεις χονδρικού ή λιανικού εμπορίου κλπ. — επρόκειτο να διατρέξουν κίνδυνο, αν η πώληση γινόταν υπό τους αρχικούς όρους. Προφανώς η Επιτροπή, πριν από τη θέσπιση του προσβαλλόμενου κανονισμού, δεν ενημερώθηκε για τα αποθέματα καθεμιάς επιχειρήσεως.
Τέλος, η Επιτροπή δεν μπορεί να θεωρεί ως δεδομένο ότι οι εν λόγω επιχειρήσεις, προκειμένου να εκτοπίσουν τις ανταγωνίστριες τους, θα εγκατέλειπαν το περιθώριο κέρδους τους, ή ότι θα χρησιμοποιούσαν το κέρδος τους για να διαταράξουν την αγορά.
Πρέπει, επομένως, να γίνει δεκτό ότι η Επιτροπή οδηγήθηκε στην ακύρωση της πωλήσεως από κάποιο αόριστο και υποθετικό κίνδυνο διαταράξεως της αγοράς, ο οποίος εξάλλου προκλήθηκε από δικές της ενέργειες, αντίθετες προς τις υποχρεώσεις της. Η ύπαρξη ωστόσο τέτοιου κινδύνου δεν επαρκεί για να δικαιολογήσει την έκπτωση των προσφευγουσών από το περιουσιακό τους δικαίωμα.
γ)
Επομένως, εφόσον δεν υπήρχε κανένας συγκεκριμένος κίνδυνος διαταράξεως της αγοράς από τις προσφεύγουσες, πρέπει να γίνει δεκτό, όπως υποστηρίζουν οι προσφεύγουσες, ότι η Επιτροπή χρησιμοποίησε καταχρηστικώς τη διακριτική της ευχέρεια, υπό την έννοια του «détournement de pouvoir», καθόσον με τους προσβαλλόμενους κανονισμούς δεν είχε ως σκοπό την προστασία της αγοράς, αλλά κυρίως την περικοπή των αναμενόμενων σημαντικών κερδών των προσφευγουσών.
δ)
Ακόμα και στην περίπτωση που ένας τέτοιος κίνδυνος θα επαρκούσε για να δικαιολογηθεί η παρέμβαση αυτή, πρέπει να παρατηρηθεί ότι πάντως, από απόψεως διαδικασίας, δεν έχει αιτιολογηθεί επαρκώς ο κίνδυνος αυτός. Το Δικαστήριο με πάγια νομολογία του (βλ. ως αντιπροσωπευτική πολλών αποφάσεων την υπόθεση 166/78 (
4
)), έχει κρίνει ότι οι πράξεις γενικής ισχύος ανταποκρίνονται στις απαιτήσεις του άρθρου 190 της Συνθήκης ΕΟΚ αν η αιτιολογία που περιέχουν επεξηγεί τα σημαντικότερα χαρακτηριστικά του λαμβανόμενου μέτρου. Όπως ανέφερα στην αρχή, οι προσβαλλόμενες πράξεις, παρά τη μορφή κανονισμού που επελέγη, δεν θεσπίζουν γενικούς και αόριστους κανόνες, αλλά αποτελούν στην πράξη σύνολο ατομικών πράξεων. Οι ατομικές αυτές πράξεις, όμως, έπρεπε να είναι λεπτομερώς αιτιολογημένες ώστε, τόσο οι ενδιαφερόμενοι όσο και το Δικαστήριο, να είναι σε θέση να ελέγξουν τη νομιμότητα τους. Συμφωνώ, λοιπόν, με τις προφεύγουσες ότι οι προσβαλλόμενες πράξεις είναι επίσης πλημμελείς λόγω παραβιάσεως της υποχρεώσεως αιτιολογίας.
2. Παραο'ιαοη γενικών αρχών του αικαίου
α)
Η θέσπιση του κανονισμού 2238/81 αντίκειται τέλος στη γενική αρχή της ασφαλείας του δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Όπως ήδη ανέφερα, μετά την κλήρωση οι προσφεύγουσες εξατομικεύτηκαν και απέκτησαν περιουσιακό δικαίωμα. Κατά συνέπεια, ο κανονισμός 71/81 πρέπει να θεωρηθεί ως διάταξη που παράγει ευεργετικές συνέπειες για ένα ορισμένο κύκλο προσώπων. Από την άποψη αυτή, όσον αφορά τις επιπτώσεις του, αποτελεί γενική ευεργετική διάταξη υπέρ αυτών των προσώπων, δηλαδή σύνολο ατομικών πράξεων που παρέχουν δικαιώματα. Επομένως, όσον αφορά την κατάργηση του έχουν εφαρμογή οι γενικές αρχές περί ανακλήσεως ευεργετικών πράξεων της διοικήσεως. Δηλωμένος σκοπός τους ήταν η ακύρωση της εν λόγω πωλήσεως.
Ως προς το θέμα αυτό, πρέπει καταρχήν να σταθμιστεί το δημόσιο συμφέρον και τα ιδιωτικά συμφέροντα που διακυβεύονται προκειμένου να καθοριστεί σε ποια αρχή πρέπει να αναγνωριστεί το προβάδισμα σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση. Σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου οι παράνομες διοικητικές πράξεις μπορούν καταρχήν να ανακληθούν εκτός από την περίπτωση όπου η ύπαρξη κεκτημένων δικαιωμάτων αποκλείει σε ορισμένες περιπτώσεις την ανάκληση (βλ. απόφαση επί της υποθέσεως 15/60 (
5
)) Μπορεί ακόμη να γίνει ανάκληση νομίμων ευεργετικών διοικητικών πράξεων εφόσον οι ενδιαφερόμενοι δεν μπορούν να επικαλεστούν την ύπαρξη δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Στην περίπτωση πχ. που ένας επιμελής και σώφρων επιχειρηματίας μπορεί να προβλέψει τη θέσπιση σημαντικού κοινοτικού μέτρου, το Δικαστήριο έκρινε, μεταξύ άλλων, στην υπόθεση Lührs (
6
), ότι σε περίπτωση που το μέτρο πράγματι θεσπιστεί δεν μπορεί να επικαλεστεί δικαιολογημένη εμπιστοσύνη. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου (βλ. συνεκδικασθείσες υποθέσεις 42 και 49/59 και υπόθεση 159/82 (
7
)), η αναδρομική ανάκληση μιας ευεργετικής διοικητικής πράξεως, αντίκειται πάντοτε στη γενική αρχή της ασφαλείας του δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
Αν εξεταστεί ο προσβαλλόμενος κανονισμός 2238/81, υπό το φως των εν λόγω αρχών, διαπιστώνεται αμέσως ότι πρόκειται για αναδρομική ανάκληση ρυθμίσεως που ήταν ευνοϊκή για τις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις. Η ρύθμιση αυτή, κατά την άποψη της Επιτροπής καθώς επίσης και κατά την απάντηση που έδωσε το αρμόδιο μέλος της Επιτροπής, ο κ. Dalsager, στις 22 Ιουνίου 1981, ήταν, κατά το χρόνο τουλάχιστον της θεσπίσεως της, νόμιμη. Κατά της διαπιστώσεως αυτής, το μόνο που θα μπορούσε να αντιταχθεί είναι ότι η ρύθμιση αυτή, λόγω της μεταβολής των συνθηκών της αγοράς, κατέστη σχεδόν σιωπηρώς παράνομη, γεγονός που θα μπορούσαν να αναγνωρίσουν οι ενδιαφερόμενοι οικονομικοί παράγοντες.
Το επιχείρημα αυτό, ωστόσο, αντιβαίνει προς τη γενική αρχή ότι μία ρύθμιση που είναι από την αρχή νόμιμη, έχει υπέρ αυτής το τεκμήριο της νομιμότητας, όσο χρόνο εξακολουθεί να υφίσταται. Οι ενδιαφερόμενοι οικονομικοί παράγοντες άλλωστε θεωρούσαν δεδομένη τη νομιμότητα της πωλήσεως για τον πρόσθετο λόγο ότι η Επιτροπή, παρά την πολύμηνη καθυστέρηση και τις εν τω μεταξύ επισημάνσεις του ΑΙΜΑ, δεν ανέστειλε την πραγματοποίηση της κληρώσεως, αλλά επέτρεψε την κανονική διεξαγωγή της. Η εκ μέρους της καθυστέρηση δεν μπορεί να καταλογιστεί στις επιχειρήσεις, οι οποίες, εφόσον η πραγματοποίηση της πωλήσεως έγινε κανονικά, κληρώθηκαν, όπως είχε προβλεφθεί στις 12 Φεβρουαρίου και θα έπρεπε να μπορούν να παραλάβουν τις πωληθείσες ποσότητες υπό τους όρους που είχαν αρχικά προβλεφθεί.
Τέλος, ως προς το ερώτημα αν η εμπιστοσύνη που έτρεφαν οι προσφεύγουσες ότι θα ισχύσουν οι αρχικές ρυθμίσεις, καθώς και αν τα κεκτημένα τους δικαιώματα είναι άξια προστασίας, πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι οι εν λόγω επιχειρήσεις, σύμφωνα με το άρθρο 5 του κανονισμού 71/81, ανέλαβαν μονομερώς και ανεκκλήτως, με τη σύσταση εγγυήσεως, την υποχρέωση να εκτελέσουν τους όρους της σύμβασης που μπορούσε να συναφθεί. Σε περίπτωση όχι ανόδου, αλλά πτώσεως των τιμών ανέλαβαν, στο πλαίσιο του επιχειρηματικού τους κινδύνου, την υποχρέωση να φέρουν τη ζημία. Κατά συνέπεια, αφού ανέλαβαν αυτές τις υποχρεώσεις, είναι δίκαιο και εύλογο να προστατευτεί η δικαιολογημένη τους εμπιστοσύνη σε ένα πιθανό κέρδος.
6)
Με την προστασία των κεκτημένων δικαιωμάτων σχετίζεται τέλος ένας ευρύτερος λόγος που προέβαλαν οι προσφεύγουσες, σύμφωνα με τον οποίο οι προσβαλλόμενοι κανονισμοί συνιστούν απαράδεκτη προσβολή του δικαιώματος ιδιοκτησίας. Οι προσφεύγουσες ισχυρίζονται ότι, σύμφωνα ιδίως με την ιταλική έννομη τάξη, αλλά επίσης και σύμφωνα με τις έννομες τάξεις όλων των κρατών μελών, απαλλοτρίωση ή άλλη παρέμβαση στην ιδιοκτησία που να ισοδυναμεί με απαλλοτρίωση μπορεί να γίνει μόνο βάσει νόμου υπέρ του γενικού συμφέροντος και κατόπιν αποζημιώσεως. Στην προκειμένη όμως περίπτωση και οι τρεις προϋποθέσεις ελλείπουν.
Στο επιχείρημα αυτό η Επιτροπή αντιτάσσει την άποψη ότι δεν πρόκειται για μέτρο απαλλοτριώσεως, αλλά απλώς για ρύθμιση που εθέσπισε στο πλαίσιο του καθήκοντος ρυθμίσεως της αγοράς και της έχει ανατεθεί. Αλλά ακόμη και στην περίπτωση που ο κανονισμός 2238/81 θεωρηθεί ως μέτρο απαλλοτριώσεως, ο κανονισμός 2239/81 συνιστά εύλογη αποζημίωση. Πράγματι παρέχεται η δυνατότητα, στις έξι επιχειρήσεις, βάσει του τελευταίου αυτού κανονισμού, να αποκτήσουν τις αντίστοιχες παρτίδες ελαιολάδου σε εξαιρετικά ευνοϊκές τιμές, γεγονός που συνιστά εύλογη αποζημίωση.
Σύμφωνα με τα όσα προανέφερα, δεν χρειάζεται να εξεταστούν περισσότερο τα επιχειρήματα τα σχετικά με την απαλλοτρίωση, καθόσον οι προσβαλλόμενοι κανονισμοί πρέπει να κηρυχθούν άκυροι ήδη για τους λόγους που προαναφέρθηκαν. Περιορίζομαι μόνο να διατυπώσω συνοπτικώς και επικουρικώς την άποψη μου επί των ερωτημάτων που ανακύπτουν από τα επιχειρήματα αυτά.Το δικαίωμα της ιδιοκτησίας, όπως αναγνώρισε, μεταξύ άλλων, το Δικαστήριο στις υποθέσεις Hauer και Testa (
8
) περιλαμβάνεται μεταξύ των θεμελιωδών δικαιωμάτων την προστασία των οποίων οφείλει να διασφαλίζει η κοινοτική έννομη τάξη, σύμφωνα, μεταξύ των άλλων, και με τις κοινές συνταγματικές αντιλήψεις των κρατών μελών. Μπορεί σχετικά να παραμείνει ανοικτό το ζήτημα αν οι προσφεύγουσες απέκτησαν ήδη δικαίωμα ιδιοκτησίας επί των ποσοτήτων ελαιολάδου που δημοπρατήθηκαν, εφόσον περιουσιακά δικαιώματα δημοσίου δικαίου μπορούν να θεωρηθούν ως ιδιοκτησία εφόσον δημιουργούν νομική κατάσταση παρόμοια προς αυτήν του κυρίου.Όπως κατεδείχθη, αυτό πρέπει να γίνει δεκτό στην παρούσα περίπτωση. Η έκπτωση από ένα τέτοιο περιουσιακό δικαίωμα δεν αφορά πλέον τις κοινωνικές υποχρεώσεις της ιδιοκτησίας αλλά πρέπει να θεωρηθεί ως απαλλοτρίωση ή μέτρο ισοδύναμο της απαλλοτριώσεως.Ένα τέτοιο μέτρο, όμως, όπως νομίζω, σύμφωνα με τις έννομες τάξεις όλων των κρατών μελών, προϋποθέτει την ύπαρξη νομοθετικού ερείσματος και, καταρχήν, επιτρέπεται μόνο υπέρ του γενικού συμφέροντος. Το ίδιο προκύπτει επίσης από τις ισχύουσες στο κοινοτικό δίκαιο αρχές της ασφαλείας δικαίου και της σύννομης δράσης της διοικήσεως.Η Επιτροπή όμως δεν μπόρεσε, εις απάντηση ρητών ερωτήσεων, να αναφέρει νομοθετικό έρεισμα που να της επιτρέπει, στο πλαίσιο της εξουσίας ρυθμίσεως της αγοράς που της έχει απονεμηθεί, να προσβάλει ήδη κεκτημένα περιουσιακά δικαιώματα. Παρόμοια προσβολή, για το λόγο αυτό ήδη, και ανεξάρτητα από το αμφισβητούμενο ζήτημα αν η προσβολή αυτή έγινε για λόγους δημοσίου συμφέροντος, είναι παράνομη.
γ)
Παραμένει, εξάλλου, αμφισβητούμενο το θέμα του πώς πρέπει να υπολογιστεί η αποζημίωση, αν δηλαδή πρέπει να διασφαλιστεί μια εύλογη αποζημίωση ή αν υφίσταται απαίτηση πλήρους αποζημιώσεως, όπως υποστηρίζουν οι προσφεύγουσες.
Το ζήτημα αυτό δημιουργεί σειρά λεπτών προβλημάτων που κατά τη γνώμη μου δεν μπορούν να λυθούν ομοιόμορφα βάσει του συγκριτικού δικαίου. Συμφωνώ τέλος με τις προσφεύγουσες ότι δεν συμβιβάζεται με την προστασία της ιδιοκτησίας, αφενός μεν να ανακαλούνται κεκτημένα δικαιώματα των ενδιαφερομένων επιχειρήσεων και, κατόπιν, να τους παρέχεται η δυνατότητα, ως είδος αποζημιώσεως, να επανακτήσουν τα ίδια δικαιώματα καταβάλλοντας διαφορετικό τίμημα. Σε μία τέτοια περίπτωση, κατά τη γνώμη μου, μπορεί να θεωρηθεί ως εύλογη μόνο η πλήρης αποζημίωση της αξίας του αφαιρεθέντος δικαιώματος.
Αντίθετη άποψη θα μπορούσε να υποστηριχτεί μόνο εφόσον η Επιτροπή θα είχε διατηρήσει ρητώς με τον κανονισμό 71/81 το δικαίωμα να προσαρμόζει την τιμή πωλήσεως στις οικονομικές συνθήκες.
Ακόμα και αν γινόταν δεκτή η προτεινόμενη από την Επιτροπή λύση, δεν μπορεί λογικά να εξηγηθεί γιατί οι εν λόγω επιχειρήσεις, που είχαν αρχικά το δικαίωμα να τους μεταβιβαστούν οι σχετικές παρτίδες ελαιολάδου σε σταθερή και ενιαία τιμή, οφείλουν τώρα να καταβάλουν για καθεμιά παρτίδα διαφορετική τιμή που κυμαίνεται μεταξύ 235000 και 239000 λιρετών ανά 100 χιλιόγραμμα.
Κατά συνέπεια, και από αυτή την άποψη, οι κανονισμοί πρέπει να θεωρηθούν παράνομοι. Αν το Δικαστήριο προτίθεται πράγματι να ακυρώσει τους κανονισμούς για τους τελευταίους αυτούς λόγους θα έπρεπε κατά τη γνώμη μου να λάβει θέση, επί των σημαντικών αυτών ζητημάτων που δεν έχουν ακόμη αντιμετωπιστεί από τη νομολογία, η ολομέλεια και όχι ένα τμήμα του Δικαστηρίου.
3. Διαδικαστικές πλημμέλειες
Μετά την απόδειξη του βασίμου των ουσιαστικών αιτιάσεων, εξετάζω συνοπτικά τις υπόλοιπες αιτιάσεις που προέβαλαν οι προσφεύγουσες σχετικά με τις διαδικαστικές πλημμέλειες. Οι προσφεύγουσες υποστηρίζουν την άποψη ότι οι επίδικες διατάξεις πρέπει να ακυρωθούν και λόγω παραβιάσεως ουσιωδών τύπων, καθόσον δεν ακολουθήθηκε η διαδικασία που προβλέπει το άρθρο 38 του κανονισμού 136/66 περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα των λιπαρών ουσιών. Η διάταξη αυτή προβλέπει την προηγούμενη γνωμοδότηση της επιτροπής διαχειρίσεως λιπαρών ουσιών. Σε περίπτωση διαφωνίας το μέτρο πρέπει να ανακοινωθεί αμέσως στο Συμβούλιο.
Ωστόσο, όπως ορθώς υπογράμμισε η Επιτροπή, η αιτίαση αυτή στηρίζεται σε εσφαλμένη ερμηνεία της εν λόγω διατάξεως. Το γεγονός ότι ερωτήθηκε η Επιτροπή διαχειρίσεως προκύπτει από τις τελευταίες αιτιολογικές σκέψεις των προσβαλλόμενων κανονισμών όπου αναφέρεται ότι η επιτροπή διαχειρίσεως λιπαρών ουσιών δεν διατύπωσε γνώμη εντός της προθεσμίας που έταξε ο πρόεδρός της. Αυτό σημαίνει ότι δεν υπήρξε πλειοψηφία ούτε υπέρ ούτε κατά των κανονισμών.
Σύμφωνα όμως με το άρθρο 38 του κανονισμού 136/66 περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα των λιπαρών ουσιών, πρέπει να ανακοινώνονται στο Συμβούλιο μόνο τα μέτρα που δεν είναι σύμφωνα με τη γνώμη της επιτροπής. Η έλλειψη γνωμοδοτήσεως της επιτροπής δεν θίγει, όπως έκρινε το Δικαστήριο στις υποθέσεις Schouten και Dulciera (
9
), σε σχέση με παρόμοια διάταξη του κανονισμού περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα των σιτηρών, καθόλου το κύρος του μέτρου που έλαβε η Επιτροπή. Συνεπώς η αίτηση αυτή πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμη.
4. Επί των συνεπειών τον παράνομου χαρακτήρα των κανονισμών
Δεδομένου ότι γενικά η προσφυγή αποδείχθηκε βάσιμη, το Δικαστήριο πρέπει να ακυρώσει, σύμφωνα με το άρθρο 174 της Συνθήκης ΕΟΚ, τους προσβαλλόμενους κανονισμούς. Η ακυρότητα του κανονισμού 2239/81 προκύπτει ιδίως από τη στενή συνάφειά του με τον πλημμελή κανονισμό 2238/81.
Η Επιτροπή προτείνει, για την περίπτωση αυτή, σύμφωνα με το άρθρο 174, δεύτερη παράγραφος, της Συνθήκης ΕΟΚ να θεωρηθεί ότι εξακολουθεί να ισχύει εκείνο τουλάχιστον το μέρος των προσβαλλομενων κανονισμών που έχει ως συνέπεια την κατάργηση των διευκολύνσεων πληρωμής. Πράγματι, αυτές οι διευκολύνσεις πληρωμής είχαν ως συνέπεια να καταβάλουν οι ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις όχι 210000 λιρέτες ανά 100 χιλιόγραμμα ελαιολάδου, αλλά στην πραγματικότητα μόνο 189000 λιρέτες ανά 100 χιλιόγραμμα.
Λαμβάνοντας υπόψη τα όσα προανέφερα, νομίζω ότι δεν υπάρχει καμία ανάγκη να διαταχθεί η διατήρηση σε ισχύ των προσβαλλόμενων κανονισμών, κατά το μέρος που με αυτούς καταργούνται οι διευκολύνσεις πληρωμής που προέβλεπε ο κανονισμός 71/81. Πράγματι, οι εν λόγω διευκολύνσεις αποτελούν αναπόσπαστο τμήμα των περιουσιακών δικαιωμάτων που απέκτησαν οι προσφεύγουσες από την κλήρωση και η κατάργηση τους θα συνιστούσε προσβολή των εν λόγω κεκτημένων δικαιωμάτων.
Το άρθρο 174, δεύτερη παράγραφος, πρέπει να θεωρηθεί ως ειδική διάταξη η οποία αφορά τους κανονισμούς και που παρέχει τη δυνατότητα να ληφθούν υπόψη οι έννομες συνέπειες των νομοθετικών αυτών πράξεων. Αντίθετα, όπως αποδείχθηκε, οι προσβαλλόμενοι κανονισμοί ισοδυναμούν με ατομικές πράξεις έτσι ώστε και για το λόγο αυτό να μην επιβάλλεται η διατήρηση σε ισχύ ορισμένων διατάξεων τους.
III — Επί του αιτήματος αποζημιώσεως της προσφεύγουσας στην υπόθεση 264/81
Η ακύρωση των κανονισμών 2238/81 και 2239/81 έχει ως συνέπεια ότι εξακολουθεί να ισχύει ο κανονισμός 71/81 και ότι η πραγματοποίηση της πωλήσεως πρέπει να ολοκληρωθεί βάσει του κανονισμού αυτού.
Επομένως, το αίτημα αποζημιώσεως, που προέβαλε η προσφεύγουσα της υποθέσεως 264/81 επικουρικώς για την περίπτωση που δεν γίνει δεκτή η προσφυγή ακυρώσεως, δεν έχει πλέον αντικείμενο.
Ως προς την αγωγή αποζημιώσεως που άσκησε συμπληρωματικώς προς την προσφυγή ακυρώσεως η εν λόγω προσφεύγουσα, όπως η ίδια ρητώς δήλωσε κατά την προφορική διαδικασία απαντώντας σε ερώτηση του Δικαστηρίου, το αίτημα αυτό διατυπώθηκε προληπτικώς για την περίπτωση που η απόφαση επί της προσφυγής ακυρώσεως δεν θα είχε ως αποτέλεσμα τη διαμόρφωση γι' αυτήν νομικής καταστάσεως μη ζημιογόνας. Όπως σαφώς δήλωσε σκοπός του αιτήματος είναι να διατηρήσει ανοικτή τη δυνατότητα ασκήσεως αγωγής αποζημιώσεως. Επί του εν λόγω υπό όρον αιτήματος δεν απαιτείται να ληφθεί απόφαση στο παρόν στάδιο.
Γ —
Κατά συνέπεια, προτείνω να ακυρώσει το Δικαστήριο τους κανονισμούς (ΕΟΚ) 2238/81 και 2239/81, της Επιτροπής, της 3ης Αυγούστου 1981 και να απορρίψει το συμπληρωματικό αίτημα αποζημιώσεως στην υπόθεση 264/81. Αν αυτό αποφασίσει το Δικαστήριο, η Επιτροπή πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα, σύμφωνα και με σχετικό αίτημα των προσφευγουσών.
Δεδομένου ότι η Επιτροπή ηττήθη επίσης και κατά τη διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων, πρέπει επίσης να καταδικαστεί στα έξοδα και αυτής της διαδικασίας.
(
1
)	Μετάφραση από τα γερμανικά.
(
2
)	Απόφαση της 6. 10. 1982 cm της υποθέσεως 30781 — Alusuisse Italia SpA κατά Συμβουλίου και Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων —, Συλλονη 1982. σ. 3463. 3470.
(
3
)	Απόφαση της 11. 7. 1984 επι της υποθέσεως 222/83 — Commune de Differdangc και λοιποί κατά Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων —, Συλλονή 1984, σ.2889.
(
4
)	Απόφαση της 12. 7. 1979 επί της υπο3έσεως 166/78 — Κυβέρνηση της Ιταλικής Δημοκρατίας κατά Συμβουλίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων — Sig. 1979, σ. 2575.
(
5
)	Απόφαση της 1. 6. 1961 επί της υποθέσεως 15/60 — Gabriel Simon κατά Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων —, Sig. 1961, σ. 239.
(
6
)	Απόφαση της 1. 2. 1978 επί της υποθέσεως 78/77 — Firma Johann Lührs κατά Hauptzollamt Hamburg-Jonas—, Sig. 1978, σ. 169.
(
7
)	Απόφαση της 22. 3. 1961 επί των συνεκδικασθεισών υποθέσεων 42 και 49/59 — Société nouvelle des usines de Pontlieue — Aciéries du Temple κατά Ανωτάτης Αρχής της EKAX —, Sig. 1961, σ. 111.
Απόφαση της 22. 9. 1983 επί της υποθέσεως 159/82 — Angélique Verli-Wallace κατά Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων —, Συλλογή 1983, σ. 2711.
(
8
)	Απόφαση της 13. 12. 1979 επί της υποθέσεως 44/79 — Liselotte Hauer κατά Land Rheinland-Pfalz —, Sig. 1979, σ. 3727. Απόφαση της 19. 6. 1980 επί των συνεκδικασθεισών υποθέσεων 41/79, 121/79 και 796/79 — Vittorio Testa και λοιποί κατά Bundesanstalt für Arbeit —, Sig. 1980, σ. 1979.
(
9
)	Απόφαση της 14. 12. 1978 επί των υπο9έσεων 35/78 Ν. G. J. Schouten BV κατά Hoofdproduktschap voor Akkcrbouwprodukten, Sig. 1978. σ. 2543.
Απόφαση της 5. 4. 1979 επί της υποθέσεως 95/78 — Dulciora SpA κατά Amministrazione delle finanze dello Stato—, Sig. 1979, σ. 1549.