62019CJ0551_RES
Forenede sager C-551/19 P og C-552/19 P
ABLV Bank AS m.fl.
mod
Den Europæiske Centralbank
Domstolens dom (Tredje Afdeling) af 6. maj 2021
»Appel – Den Økonomiske og Monetære Union – bankunion – forordning (EU) nr. 806/2014 – afvikling af kreditinstitutter og visse investeringsselskaber inden for rammerne af en fælles afviklingsmekanisme (SRM) og en fælles afviklingsfond – artikel 18 – afviklingsprocedure – betingelser – nødlidende eller forventeligt nødlidende enhed – erklæring fra Den Europæiske Centralbank (ECB) om, at en enhed er nødlidende eller forventeligt nødlidende – forberedende retsakt – retsakt, der ikke kan gøres til genstand for søgsmål – afvisning«
Annullationssøgsmål – akter, der kan være genstand for søgsmål – begreb – akter, der fremkalder bindende retsvirkninger – forberedende retsakter – ikke omfattet – Den Europæiske Centralbanks vurdering, hvorved et kreditinstitut erklæres nødlidende eller forventeligt nødlidende – afvisning
[Art. 263 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014, art. 18, stk. 1, litra a)]
(jf. præmis 39-44 og 46-49)
Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – den fælles afviklingsmekanisme for kreditinstitutter og visse investeringsselskaber – vedtagelse af en afviklingsordning – betingelser – bydende krav om hurtighed – Den Fælles Afviklingsinstans’ (Afviklingsinstansen) og Den Europæiske Centralbanks (ECB) forskellige opgaver – Afviklingsinstansens ansvar
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014, art. 18, stk. 1, litra a), og art. 86, stk. 2]
(jf. præmis 55, 56 og 60-75)
Resumé
ABLV Bank AS, som er et kreditinstitut etableret i Letland og moderselskab i ABLV-koncernen (sag C-551/19 P), og aktionærerne i ABLV Bank AS (sag C-552/19 P) var appellanter i de nævnte sager. ABLV Bank Luxembourg SA er et kreditinstitut, som er etableret i Luxembourg, og som udgør et af datterselskaberne i ABLV-koncernen, hvor ABLV Bank er eneaktionær. Disse to institutter var kvalificeret som signifikante og var dermed underlagt Den Europæiske Centralbanks (ECB) tilsyn inden for rammerne af den fælles tilsynsmekanisme som indført ved forordningen om Den Fælles Tilsynsmekanisme (»Single Supervisory Mechanism«) (
1
) (herefter »SSM-forordningen«).
Den 13. februar 2018 meddelte United States Department of the Treasury (det amerikanske finansministerium, De Forenede Stater) sin hensigt om at træffe foranstaltninger for at forhindre, at ABLV-koncernen fik adgang til det finansielle system i amerikanske dollars (USD). Efter denne meddelelse kom koncernen i vanskeligheder, hvilket medførte, at der blev indledt en undersøgelse af, hvorvidt der skulle ske vedtagelse af en afvikling som fastsat i forordningen om den fælles afviklingsmekanisme (»Single Resolution Mechanism«) (
2
) (herefter »SRM-forordningen«).
Afviklingsproceduren er en kompleks procedure, som involverer flere EU-myndigheder såsom ECB, Den Fælles Afviklingsinstans (herefter »Afviklingsinstansen«), Europa-Kommissionen og Rådet for Den Europæiske Union samt de pågældende nationale afviklingsmyndigheder.
I den foreliggende sag havde ECB den 18. februar 2018 givet Finanšu un kapitāla tirgus komisija (finans- og kapitalmarkedskommissionen, Letland), som er den nationale afviklingsmyndighed i Letland, beføjelse til at indføre et moratorium for at give ABLV Bank tid til at stabilisere sin situation. ECB opfordrede ligeledes Commission de surveillance du secteur financier (tilsynsudvalget for finanssektoren, Luxembourg), som er den nationale afviklingsmyndighed i Luxembourg, til at træffe tilsvarende foranstaltninger over for ABLV Bank Luxembourg.
I overensstemmelse med SRM-forordningen meddelte ECB den 22. februar 2018 Afviklingsinstansen sit udkast til vurderingen af, hvorvidt ABLV Bank og ABLV Bank Luxembourg var nødlidende eller forventeligt nødlidende. Den 23. februar 2018 fastslog ECB, at ABLV Bank og ABLV Bank Luxembourg var nødlidende eller forventeligt nødlidende (
3
). Samme dag fandt Afviklingsinstansen imidlertid, at en afviklingsforanstaltning over for disse banker ikke var nødvendig i almenhedens interesse (
4
).
Ved stævninger indleveret til Retten den 3. maj 2018 (
5
) nedlagde appellanterne påstand om annullation af de retsakter, hvorved ECB havde fastslået, at bankerne var nødlidende eller forventeligt nødlidende. Ved kendelser af 6. maj 2019 afviste Retten søgsmålene, idet den fandt, at de omtvistede retsakter udgjorde forberedende foranstaltninger i forbindelse med den procedure, hvori Afviklingsinstansen har mulighed for at træffe afgørelse (
6
).
Domstolen forkastede appellerne. I sin dom sondrede den mellem ECB’s opgaver og Afviklingsinstansens opgaver.
Domstolens bemærkninger
Med det første anbringende gjorde appellanterne gældende, at Retten ved bedømmelsen af, om sagen kunne antages til realitetsbehandling, burde have taget hensyn til ECB’s vurdering af, at bankerne var nødlidende.
Domstolen fandt, at Retten ikke havde tilsidesat retspraksis, hvorefter indholdet af den omtvistede retsakt – med henblik på bedømmelsen af, om en sag kan antages til realitetsbehandling – skal undersøges ved hjælp af objektive kriterier såsom dens indhold, den sammenhæng, hvori den blev vedtaget, og beføjelserne for den institution, der er ophavsmand til den. Det var endvidere uden at begå en retlig fejl, at Retten ligeledes tog hensyn til ECB’s hensigt ved imidlertid at lade dette subjektive kriterium spille en supplerende rolle.
Ifølge Domstolen er det ikke korrekt at lægge til grund, at alle retsakter udstedt af EU’s institutioner har karakter af en afgørelse, medmindre det klart er anført, at dette ikke er tilfældet. Anvendelsen af en sådan formodning er i strid med den af Domstolen nævnte retspraksis. Som svar på appellanternes argumenter bemærkede Domstolen, at ECB’s proportionalitetsvurdering af den påtænkte foranstaltning ikke kan ophøjes til et tilstrækkeligt bevis for, at denne retsakt, hvorved der foretages en vurdering, er bindende. Enhver foranstaltning skal således overholde EU-rettens almindelige principper, herunder proportionalitetsprincippet, således at analysen af en foranstaltnings proportionalitet kan foretages i en mellemkommende retsakt under en administrativ procedure, der omfatter flere etaper. Med hensyn til den omstændighed, at ECB foretog meddelelse af og offentliggjorde de omtvistede retsakter, var dette ikke ensbetydende med, at ECB havde til hensigt at give disse bindende virkning, eller at de nævnte retsakter i sig selv havde en sådan virkning. Hvad angik ECB’s erklæring om, at likvidation af kreditinstitutterne var uundgåelig, bemærkede Domstolen, at en sådan likvidation ikke fandt sted på grund af ECB’s retsakter, men ved en afgørelse truffet af aktionærerne efter Afviklingsinstansens afgørelse, hvorefter det i almenhedens interesse ikke var nødvendigt at anvende afviklingsordninger.
Inden besvarelsen af det andet anbringende fremhævede Domstolen kendetegnene ved SRM-forordningen. Ét af formålene med denne forordning er at træffe hurtige afgørelser, for at den finansielle stabilitet ikke bringes i fare. Anerkendelsen af, at ECB’s vurdering af, om en enhed er nødlidende eller forventeligt nødlidende, har karakter af en afgørelse, ville imidlertid væsentligt kunne påvirke hastigheden af denne procedure. Domstolen bemærkede i øvrigt, at den omstændighed, at der kun er fastsat adgang til domstolsprøvelse af Afviklingsmyndighedens afgørelser (
7
), syntes at bekræfte, at lovgiver ikke har haft til hensigt at tillægge ECB en beslutningskompetence på området.
Domstolen henviste til, at Afviklingsinstansen kun kan vedtage en afviklingsordning, når tre betingelser er opfyldt (
8
), nemlig i) at en enhed er nødlidende eller forventeligt nødlidende, ii) at det ikke med rimelighed ser ud til, at nogen anden foranstaltning end en afvikling inden for en passende tidshorisont vil kunne forhindre, at enheden bliver nødlidende, og iii) at en afviklingsforanstaltning begrundet i almene hensyn er nødvendig.
Domstolen bemærkede, at ECB’s vurdering af, om en enhed er nødlidende eller forventeligt nødlidende, kun vedrører én af disse betingelser. Den bemærkede endvidere, at ECB med vurderingerne er givet en vigtig rolle på grund af dens ekspertise og adgang til tilsynsoplysninger. Afviklingsinstansen kan imidlertid selv foretage en vurdering af, om en enhed er nødlidende eller forventeligt nødlidende, f.eks. når ECB finder, at enheden ikke er nødlidende eller forventeligt nødlidende, og den har enekompetence til at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt de tre betingelser er opfyldt. Afviklingsinstansen er ikke bundet af ECB’s vurdering og kan være uenig i denne vurdering. Derimod tilkommer det Afviklingsinstansen at korrigere en uregelmæssighed, eftersom det er dennes afgørelser, der kan prøves ved domstolene (
9
).
Ifølge Domstolen har ECB som tilsynsmyndighed en særlig ekspertise. Sondringen mellem tilsyn og afvikling af kreditinstitutter er imidlertid uden betydning for karakteren af en forberedende retsakt, hvori er indeholdt en vurdering. En retsakt om inddragelse af en enheds tilladelse kan derfor ikke ligestilles med en vurdering af, om en enhed er nødlidende eller forventeligt nødlidende.
(
1
) – Jf. artikel 6, stk. 4, i Rådets forordning (EU) nr. 1024/2013 af 15.10.2013 om overdragelse af specifikke opgaver til Den Europæiske Centralbank i forbindelse med politikker vedrørende tilsyn med kreditinstitutter (EUT 2013, L 287, s. 63).
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 806/2014 af 15.7.2014 om ensartede regler og en ensartet procedure for afvikling af kreditinstitutter og visse investeringsselskaber inden for rammerne af en fælles afviklingsmekanisme og en fælles afviklingsfond og om ændring af forordning (EU) nr. 1093/2010 (EUT 2014, L 225, s. 1).
(
3
) – Ifølge SRM-forordningens artikel 18, stk. 1, første afsnit, litra a).
(
4
) – Som omhandlet i SRM-forordningens artikel 18, stk. 1, første afsnit, litra c), og artikel 18, stk. 5.
(
5
) – Sag T-281/18 og sag T-283/18.
(
6
) – Ved stævninger ligeledes indleveret til Retten den 3.5.2018 har appellanterne anlagt søgsmål med påstand om annullation af Afviklingsinstansens afgørelser af 23.2.2018 (sag T-280/18 og sag T-282/18). Disse sager verserer for Retten.
(
7
) – SRM-forordningens artikel 86, stk. 2.
(
8
) – SRM-forordningens artikel 18, stk. 1, første afsnit, litra a)-c).
(
9
) – SRM-forordningens artikel 86, stk. 2.