DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (cinquième chambre)
18 octobre 2023 (*)
« Aides d’État – Zone franche de Madère – Régime d’aides mis à exécution par le Portugal – Décision constatant la non-conformité du régime aux décisions C(2007) 3037 final et C(2013) 4043 final, déclarant ce régime incompatible avec le marché intérieur et ordonnant la récupération des aides versées en application de celui-ci – Obligation de motivation – Notion d’“aide existante” au sens de l’article 1er, sous b), ii), du règlement (UE) 2015/1589 – Délai raisonnable – Récupération – Confiance légitime – Sécurité juridique – Droit à un procès équitable – Recours manifestement dépourvu de tout fondement en droit »
Dans l’affaire T‑668/22,
Nagolimad – Serviços Internacionais, SA, établie à Funchal (Portugal), représentée par Mes M. Afonso et J. Ferreira Faria, avocates,
partie requérante,
contre
Commission européenne,
représentée par MM. I. Barcew et P. Caro de Sousa, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre),
composé de MM. J. Svenningsen (rapporteur), président, J. Martín y Pérez de Nanclares et Mme M. Stancu, juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure, notamment la décision du 17 janvier 2023 de ne pas suspendre la présente procédure dans l’attente de la décision de la Cour mettant fin à l’instance dans l’affaire C‑736/22 P, Portugal/Commission,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Nagolimad – Serviços Internacionais, SA, demande l’annulation de la décision (UE) 2022/1414 de la Commission, du 4 décembre 2020, relative au régime d’aides SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) mis en œuvre par le Portugal en faveur de la zone franche de Madère (Zona Franca da Madeira – ZFM) – Régime III (JO 2022, L 217, p. 49, ci-après la « décision attaquée »).
Antécédents du litige
2        Le régime de la zone franche de Madère (Portugal, ci-après la « ZFM ») prend la forme de divers avantages fiscaux accordés dans le cadre du Centro Internacional de Negócios da Madeira (centre international d’affaires de Madère), du Registo Internacional de Navios da Madeira (registre international des navires de Madère) et de la Zona Franca Industrial (zone franche industrielle).
3        Ce régime a initialement été approuvé en 1987 par la décision de la Commission européenne du 27 mai 1987 rendue dans l’affaire N 204/86 [SG(87) D/6736] en tant qu’aide à finalité régionale compatible avec le marché unique. Sa prorogation a ensuite été autorisée par la décision de la Commission du 27 janvier 1992 rendue dans l’affaire E 13/91 [SG(92) D/1118], puis par la décision de la Commission du 3 février 1995 rendue dans l’affaire E 19/94 [SG(95) D/1287].
4        Le régime qui lui a succédé (ci-après le « régime II ») a été autorisé par une décision de la Commission du 11 décembre 2002 rendue dans l’affaire N 222A/01 (ci-après la « décision de 2002 »).
5        Sur le fondement des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (JO 2006, C 54, p. 13, ci‑après les « lignes directrices de 2007 »), un troisième régime (ci‑après le « régime III ») a été autorisé par la décision de la Commission du 27 juin 2007 rendue dans l’affaire N 421/2006 (ci-après la « décision de 2007 »), pour la période du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2013. La Commission a autorisé ce régime en tant qu’aide au fonctionnement compatible avec le marché intérieur visant à promouvoir le développement régional et la diversification de la structure économique de Madère, en tant que région ultrapériphérique au sens de l’article 299, paragraphe 2, CE (devenu article 349 TFUE).
6        Le régime III prend la forme d’une réduction de l’impôt sur le revenu applicable aux personnes morales (ci-après l’« IRPM ») sur les bénéfices résultant d’activités effectivement et matériellement réalisées à Madère (3 % de 2007 à 2009, 4 % de 2010 à 2012 et 5 % de 2013 à 2020), d’une exonération de taxes municipales et locales ainsi que d’une exonération de l’impôt sur la transmission de biens immobiliers pour la création d’une entreprise dans la ZFM, jusqu’à des montants d’aide maximaux basés sur les plafonds de la base d’imposition applicables à la base imposable annuelle des bénéficiaires. Ces plafonds sont fixés en fonction du nombre de postes de travail maintenus par le bénéficiaire au cours de chaque exercice. Dans certaines conditions, les sociétés enregistrées dans la zone franche industrielle de la ZFM peuvent bénéficier d’une réduction supplémentaire de 50 % de l’IRPM.
7        L’accès au régime III a été restreint aux activités qui figuraient sur une liste incluse dans la décision de 2007. De plus, toutes les activités d’intermédiation financière et d’assurances et les activités auxiliaires financières et d’assurances ainsi que toutes les activités du type « services intragroupe » (centres de coordination, trésorerie et distribution), en tant que « services fournis à des entreprises, principalement », ont été exclues du champ d’application du régime III.
8        Une version modifiée du régime III a été autorisée par la décision de la Commission du 2 juillet 2013 rendue dans l’affaire SA.34160 (2011/N) (ci-après la « décision de 2013 »), pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2013. Celle-ci maintient les mêmes conditions que celles prévues par le régime III, sous réserve d’une augmentation de 36,7 % des plafonds de la base imposable à laquelle est applicable la réduction de l’IRPM.
9        Par la suite, la prorogation jusqu’au 30 juin 2014 du régime III modifié a été autorisée par la décision rendue par la Commission le 26 novembre 2013 dans l’affaire SA.37668 (2013/N). La prorogation dudit régime jusqu’à la fin de l’année 2014 a été autorisée par la décision de la Commission du 8 mai 2014 rendue dans l’affaire SA.38586 (2014/N).
10      Le 12 mars 2015, la Commission a engagé, sur le fondement de l’article 108, paragraphe 1, TFUE et de l’article 17, paragraphe 1, du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [108 TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1), un exercice de surveillance du régime III portant sur les années 2012 et 2013.
11      Par lettre du 6 juillet 2018, la Commission a informé la République portugaise de sa décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE à l’égard du régime III (JO 2019, C 101, p. 7, ci-après la « décision d’ouverture de la procédure formelle »).
12      Cette procédure a été ouverte en raison des doutes de la Commission concernant, d’une part, l’application des exonérations fiscales sur les revenus provenant d’activités effectivement et matériellement réalisées dans la région autonome de Madère (ci-après la « RAM ») et, d’autre part, le lien entre le montant de l’aide et la création ou le maintien de postes de travail effectifs à Madère.
13      À l’issue de ladite procédure, la Commission a adopté la décision attaquée, dont le dispositif est libellé comme suit :
« Article premier
Le régime d’aides “Zone Franche de Madère (ZFM) – Régime III”, dans la mesure où il a été mis en œuvre par le Portugal en violation de la décision [de 2007] et de la décision [de 2013], a été illégalement mis à exécution par le Portugal en violation de l’article 108, paragraphe 3, [TFUE], et est incompatible avec le marché intérieur.
Article 2
Les aides individuelles octroyées au titre du régime visé à l’article 1er ne constituent pas des aides si, au moment de leur octroi, elles satisfont aux conditions définies dans un règlement adopté en vertu de l’article 2 du règlement (UE) 2015/1588, applicable au moment où l’aide est octroyée.
Article 3
Les aides individuelles octroyées au titre du régime visé à l’article 1er qui, au moment de leur octroi, satisfont aux conditions prévues dans les décisions visées à l’article 1er ou dans un règlement adopté en vertu de l’article 1er du règlement […] 2015/1588 sont compatibles avec le marché intérieur, à concurrence de l’intensité d’aide maximale applicable à ce type d’aide.
Article 4
1.      Le Portugal est tenu de récupérer auprès des bénéficiaires les aides incompatibles octroyées au titre du régime visé à l’article 1er.
[...]
4.      Le Portugal est tenu d’abroger le régime d’aides incompatible dans la mesure visée à l’article 1er et d’annuler tous les paiements en cours concernant les aides, avec effet à compter de la date de notification de la présente décision.
Article 5
1.      La récupération des aides octroyées au titre du régime prévu à l’article 1er
est immédiate et effective.
2.      Le Portugal veille à ce que la présente décision soit exécutée dans un délai de huit mois à compter de la date de notification.
[...] »
Conclusions des parties
14      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal d’annuler la décision attaquée.
15      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner la requérante aux dépens.
En droit
Sur le recours à l’article 126 du règlement de procédure
16      À l’appui de son recours, la requérante soulève cinq moyens tirés, premièrement, d’erreurs de droit en ce que la Commission a constaté que le régime III avait été mis en œuvre par la République portugaise en violation des décisions de 2007 et de 2013, deuxièmement, de la violation du délai raisonnable, troisièmement, de la violation de l’obligation de motivation, quatrièmement, de la violation du droit à un procès équitable et, cinquièmement, de la violation des principes de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique.
17      Aux termes de l’article 126 du règlement de procédure du Tribunal, lorsqu’un recours est manifestement dépourvu de tout fondement en droit, le Tribunal peut, sur proposition du juge rapporteur, à tout moment décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
18      À cet égard, le rejet du recours par voie d’ordonnance motivée adoptée sur le fondement de l’article 126 du règlement de procédure non seulement contribue à l’économie du procès, mais épargne également aux parties les frais que la tenue d’une audience comporterait, lorsque, à la lecture du dossier d’une affaire, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces dudit dossier, est entièrement convaincu du caractère manifestement dépourvu de tout fondement en droit du recours et considère, de surcroît, que la tenue d’une audience ne serait pas de nature à offrir d’éléments nouveaux susceptibles d’infléchir sa conviction.
19      En l’espèce, le Tribunal constate que les moyens dont se prévaut la requérante soulèvent, pour l’essentiel, des questions similaires ou identiques à celles sur lesquelles le Tribunal a déjà statué dans l’arrêt du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère) (T‑95/21, sous pourvoi, EU:T:2022:567), prononcé avant l’introduction du présent recours.
20      En conséquence, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sans poursuivre la procédure.
Sur l’objet du recours
21      Dans son recours, la requérante allègue que les autorités fiscales portugaises l’ont identifiée comme étant un bénéficiaire d’un régime d’aides déclaré incompatible avec le marché intérieur et que, de ce fait et sans que cela soit contesté, elle a été destinataire d’un projet de correction de liquidation d’impôts qui, selon ces autorités, n’est pas attaquable devant les juridictions nationales au motif qu’il constitue la simple exécution de la décision attaquée.
22      À l’appui de son recours, la requérante se prévaut toutefois du fait qu’elle a respecté les décisions de 2007 et de 2013 et qu’elle aurait donc légitimement bénéficié des aides prévues par le régime III, tel qu’autorisé par la Commission, de sorte que l’aide qui lui a été octroyée n’aurait pas été versée en violation de ces décisions, ne saurait être qualifiée d’« aide nouvelle » et, partant, ne saurait être visée par la décision attaquée et, en exécution de celle-ci, être récupérée par les autorités portugaises.
23      Dans ce contexte, comme la Commission l’a indiqué au considérant 212 de la décision attaquée, lorsqu’elle est en présence d’un régime d’aides, tel que celui en cause, elle n’est pas tenue d’identifier précisément le montant de l’aide perçue par chacun des bénéficiaires individuels. Cela implique que les circonstances particulières propres à l’un des bénéficiaires du régime d’aides ne peuvent être appréciées qu’au stade de la récupération des aides versées au titre de ce régime et dont les autorités nationales ont la charge [voir, en ce sens, arrêts du 13 février 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, point 22, et du 31 mai 2006, Kuwait Petroleum (Nederland)/Commission, T‑354/99, EU:T:2006:137, point 67 et jurisprudence citée].
24      En conséquence, même à supposer que l’aide octroyée individuellement à la requérante au titre du régime III l’ait été dans le respect des conditions prévues par les décisions de 2007 et de 2013 autorisant celui-ci et, de ce fait, constitue une « aide existante » au sens de l’article 1er, sous b), ii), du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 TFUE (JO 2015, L 248, p. 9), cela ne saurait affecter la légalité de la décision attaquée mais seulement celle des mesures adoptées par les autorités de la République portugaise en vue de la récupération de l’aide versée à la requérante.
25      Or, le contentieux relatif à ces mesures nationales de récupération, susceptible d’entraîner l’annulation de celles-ci, relève du seul juge national et doit être considéré comme la simple émanation du principe de protection juridictionnelle effective constituant, conformément à la jurisprudence de la Cour, un principe général du droit de l’Union européenne (voir, en ce sens, arrêts du 13 février 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, point 34, et du 11 septembre 2014, Commission/Allemagne, C‑527/12, EU:C:2014:2193, point 45 et jurisprudence citée).
26      Il découle de ce qui précède qu’il appartient au juge national, s’il est saisi, de se prononcer sur la question de savoir si les aides octroyées à la requérante au titre du régime III l’ont été conformément aux décisions de 2007 et de 2013 autorisant celui-ci et, partant, constituent une « aide existante » au sens de l’article 1er, sous b), ii) du règlement 2015/1589, le cas échéant après avoir posé à la Cour une question préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE.
27      Ainsi, dans le cadre du présent recours, le Tribunal examinera les moyens soulevés par la requérante uniquement en ce qu’ils sont dirigés contre de la décision attaquée et non contre les mesures nationales de récupération adoptées par les autorités portugaises en exécution de cette dernière décision.
Sur le troisième moyen, tiré d’une insuffisance de motivation
28      Par son troisième moyen, qu’il convient d’examiner d’emblée, la requérante soutient que la décision attaquée est entachée d’une insuffisance de motivation en ce qui concerne le constat selon lequel la République portugaise aurait méconnu la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail prévue dans les décisions de 2007 et de 2013.
29      La requérante estime que la Commission n’a pas suffisamment motivé dans quelle mesure la législation nationale qui prévoyait l’application du régime III a pu être maintenue sans que la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail soit satisfaite. Pendant toute la durée de validité du régime de la ZFM, la Commission n’aurait ainsi pas expliqué quels emplois étaient éligibles ni fait connaître sa conception de la mise en œuvre de ces conditions ni exigé de la République portugaise qu’elle introduise une quelconque clarification dans le texte de l’article 36 de l’Estatuto dos Benefícios Fiscais (statut des avantages fiscaux).
30      La requérante en conclut que ces incohérences et contradictions dans la position de la Commission ne sont pas suffisamment motivées dans la décision attaquée, qui est donc incohérente et confuse. En outre, l’ordre de récupération souffrirait des mêmes défauts.
31      La Commission conteste cette argumentation.
32      Selon la jurisprudence, la motivation exigée par l’article 296, deuxième alinéa, TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (voir arrêt du 8 mars 2017, Viasat Broadcasting UK/Commission, C‑660/15 P, EU:C:2017:178, point 43 et jurisprudence citée). Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 296 TFUE doit être appréciée non seulement au regard de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt du 25 juillet 2018, Commission/Espagne e.a., C‑128/16 P, EU:C:2018:591, point 82 et jurisprudence citée).
33      En l’espèce, il y a lieu de constater que la Commission a fait apparaître de façon claire et non équivoque son raisonnement au terme duquel, au considérant 179 de la décision attaquée, elle a estimé que l’application par la République portugaise du régime III en ce qui concernait la condition de création ou de maintien de postes de travail dans la RAM violait les décisions de 2007 et de 2013.
34      En premier lieu, au soutien de cette conclusion, la Commission a indiqué, en substance, aux considérants 168 à 174 de la décision attaquée, que cette condition était une condition d’accès au régime III et que, en tant que paramètre du calcul du montant de l’aide, elle devait reposer sur une méthode objective, vérifiable et éprouvée telle que celle des définitions des postes de travail en « unité de travail par année » (UTA) et « équivalent temps‑plein » (ETP). Selon la Commission, il s’agissait du meilleur moyen d’inclure, sans discrimination, tous les types de relations et de contrats de travail, le temps de travail effectif du salarié dans l’entreprise de la ZFM étant calculé de manière objective et vérifiable.
35      Or, aux considérants 175 et 176 de la décision attaquée, la Commission a relevé que, pour les autorités portugaises, constituait un « poste de travail » aux fins de l’application du régime III, tout emploi, de quelque nature juridique qu’il soit, indépendamment du nombre d’heures, de jours et de mois de travail actif par année, déclaré par les bénéficiaires, sans que ces autorités puissent vérifier le temps effectivement consacré par le titulaire du poste à son emploi ni convertir ce temps en ETP.
36      Ainsi, considérant que le régime III, qu’elle avait autorisé, avait été mis en œuvre selon des modalités substantiellement différentes de celles prévues dans le projet de régime d’aides notifié par la République portugaise et, de ce fait, substantiellement différentes de celles prises en considération pour apprécier la compatibilité de ce régime, la Commission a estimé que le régime III, tel que mis en œuvre, ne pouvait pas être considéré comme étant autorisé et, ainsi, se voir reconnaître la qualification de régime d’aides existant. En conséquence, aux considérants 180, 211 et 228 ainsi qu’à l’article 1er de la décision attaquée, la Commission a qualifié le régime III, tel que mis en œuvre, d’« aide illégale » et, partant, d’« aide nouvelle » au sens de l’article 1er, sous c), du règlement 2015/1589, versée en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE.
37      En second lieu, en ce qui concerne la motivation de l’ordre de récupération, la Commission a clairement exposé, tout d’abord, aux considérants 213 et 214 de la décision attaquée, comment les autorités portugaises devaient distinguer, parmi les bénéficiaires des avantages fiscaux prévus par le régime III, ceux qui avaient bénéficié de l’aide déclarée illégale et incompatible avec le marché intérieur de ceux qui seraient en mesure de prouver, notamment, avoir reçu une aide dans le respect des conditions prévues par les décisions de 2007 et de 2013 autorisant ce régime.
38      Ensuite, au cas où un bénéficiaire de l’aide déclarée illégale et incompatible avec le marché intérieur serait identifié, la Commission a précisé, au considérant 216 de la décision attaquée, la méthode selon laquelle le montant de l’aide à récupérer devait être calculé.
39      Enfin, aux considérants 220 à 227 de la décision attaquée, la Commission a examiné si les principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime, invoqués par la République portugaise et un nombre réduit de parties intéressées, s’opposaient à l’adoption d’une décision de récupération. Dans ce cadre, elle a notamment indiqué, au considérant 225 de la décision attaquée, que le fait qu’elle avait approuvé le régime III ne permettait pas de conclure qu’elle avait donné des assurances précises, inconditionnelles et concordantes concernant le fait que le régime III, mis à exécution selon des modalités substantiellement différentes de celles notifiées par la République portugaise, serait considéré comme une aide compatible avec le marché intérieur.
40      Par une telle motivation, la Commission a permis aux intéressés de connaître les justifications de la conclusion à laquelle elle était parvenue et au Tribunal d’exercer son contrôle.
41      Eu égard à ce qui précède, la Commission n’a donc pas méconnu l’article 296, deuxième alinéa, TFUE.
42      Cette conclusion n’est pas infirmée par l’argumentation de la requérante selon laquelle la Commission n’a pas justifié sa prétendue inaction pour clarifier les conditions d’application de la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail pendant la durée de validité du régime de la ZFM.
43      En effet, la Commission n’était soumise à aucune obligation de motivation à cet égard, une telle explication n’ayant pas à être fournie dans la perspective d’établir la violation, par la République portugaise, de la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail prévue dans les décisions de 2007 et de 2013.
44      Il en découle que le troisième moyen doit être rejeté comme étant manifestement dépourvu de tout fondement en droit.
Sur le premier moyen, tiré d’erreurs de droit en ce que la Commission a constaté que le régime III avait été mis en œuvre par la République portugaise en violation des décisions de 2007 et de 2013
Sur l’objet du premier moyen
45      Par son premier moyen, la requérante fait, en substance, valoir que les autorités portugaises ont correctement interprété et mis en œuvre le régime III, tel qu’autorisé par la Commission à l’occasion des décisions de 2007 et de 2013 et, partant, que la Commission a commis des erreurs de droit en estimant que, d’une part, la condition relative à l’origine des bénéfices auxquels s’applique la réduction de l’IRPM et, d’autre part, la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM, toutes deux introduites par le régime II, n’avaient pas été correctement appliquées par les autorités portugaises dans le cadre de la mise en œuvre du régime III.
46      À cet égard, il convient de rappeler que, lorsqu’une partie requérante estime que la Commission a, à tort, considéré que les modalités de versement d’aides individuelles au titre d’un régime d’aides préalablement autorisé n’étaient pas conformes à cette autorisation préalable, l’argumentation de cette partie doit être comprise comme critiquant le fait que la Commission a refusé de reconnaître auxdites aides la qualification juridique d’« aide existante » au sens de l’article 1er, sous b), ii), du règlement 2015/1589, à savoir celles de régimes d’aides ou d’aides individuelles autorisées par la Commission ou le Conseil de l’Union européenne [arrêt du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère), T‑95/21, sous pourvoi, EU:T:2022:567, point 100].
47      Par conséquent, il convient de comprendre le premier moyen comme visant, en substance, à contester le fait que, aux considérants 150 à 180 et 228 de la décision attaquée, la Commission n’a pas assimilé le régime III, tel que mis en œuvre, à une « aide existante » au sens de l’article 1er, sous b), ii), du règlement 2015/1589, dont la compatibilité aurait dû être appréciée dans le cadre de l’examen permanent des régimes d’aides existants, prévus à l’article 108, paragraphe 1, TFUE, mais l’a qualifié, au considérant 180 de la décision attaquée, d’« aide illégale » et, partant, d’« aide nouvelle » au sens de l’article 1er, sous c), du règlement 2015/1589, en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE.
Sur le bien-fondé du premier moyen
48      En ce qui concerne, en premier lieu, la condition relative à l’origine des bénéfices auxquels s’applique la réduction de l’IRPM, la requérante soutient que l’interprétation de cette condition retenue par la Commission dans la décision attaquée est incompatible avec la finalité du régime de la ZFM en tant que centre international d’affaires, car ce régime aurait été conçu dans le but de promouvoir et d’attirer les investissements étrangers dans la RAM, sans toutefois limiter l’exercice de l’activité découlant de ces investissements à ladite région.
49      L’interprétation de cette condition par la Commission ne découlerait pas non plus du libellé de la législation portugaise instituant le régime III, qu’elle a approuvé par ses décisions de 2007 et de 2013, laquelle prévoyait que des activités économiques à caractère international étaient susceptibles de bénéficier de l’application de ce régime.
50      Ainsi, l’exigence selon laquelle les activités des entreprises titulaires d’une licence dans la ZFM doivent être réalisées effectivement et matériellement dans la RAM serait satisfaite par toute entreprise dont le centre de décision est situé dans cette région et pour autant que l’activité y est effectivement réalisée, avec un siège social, du personnel qui lui est propre et des ressources adéquates, ce qui serait le cas de la requérante.
51      La requérante ajoute que, pour ce qui la concerne, tout son bénéfice imposable a été généré par des activités réalisées géographiquement dans la RAM, tous ses employés résidant et travaillant dans le territoire de cette région. Dans ces conditions, le Tribunal devrait considérer que son activité a été effectivement et matériellement réalisée à partir de la ZFM.
52      En ce qui concerne, en second lieu, la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM, elle aurait été introduite par le régime II dans le but de lutter contre l’érosion de la base d’imposition des personnes morales et contre l’évasion fiscale. Son objectif historique aurait donc été d’éviter qu’une entreprise abuse du régime de la ZFM et non pas de promouvoir l’emploi dans la RAM, qui n’aurait pas connu de problème de chômage comme cela aurait été le cas des îles Canaries (Espagne).
53      Il en découlerait que cette condition n’aurait pas pour objet d’assurer une stricte compensation des coûts résultant de la réalisation d’une activité économique dans la RAM, ce qui serait également confirmé par le fait que la structure de l’avantage fiscal en cause ne serait pas proportionné au nombre de travailleurs employés par une entreprise titulaire d’une licence pour opérer dans la ZFM.
54      En outre, cette condition ne s’appliquerait pas aux autres avantages accordés dans le cadre du régime III, qui seraient donc accordés quel que soit le nombre d’emplois créés. Une telle divergence n’aurait aucune signification si l’objectif du régime III était d’encourager la création d’emplois.
55      Enfin, en l’absence de définition par la Commission de la méthode de calcul du nombre de postes de travail créés ou maintenus dans la RAM, il conviendrait de se référer au droit portugais, lequel permettrait notamment de comptabiliser toute relation de travail quelle qu’elle soit, y compris dans le cas d’un travailleur employé par une pluralité d’employeurs. En tout état de cause, le régime III étant une aide au fonctionnement au sens de la section 5 des lignes directrices de 2007 et non une aide à l’investissement au sens de la section 4 desdites lignes directrices, la méthode de calcul en UTA du nombre d’emplois créés ou maintenus, mentionnée exclusivement dans cette dernière section, ne saurait être applicable aux aides au fonctionnement.
56      La requérante ajoute que, pour ce qui la concerne, tous ses employés auraient exercé leurs activités dans la RAM et le nombre de postes de travail qu’elle a créés ou maintenus aurait été comptabilisé dans le respect de la législation portugaise en vigueur, de sorte qu’elle n’aurait bénéficié d’aucune aide indûment accordée.
57      La Commission conteste cette argumentation.
58      D’emblée, il importe de noter qu’il découle des points 23 à 26 ci-dessus que l’allégation de la requérante selon laquelle son activité a été exercée effectivement et matériellement à Madère, à la supposer établie, est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée.
59      En effet, c’est au juge national, s’il est saisi d’une contestation des mesures nationales adoptées par les autorités fiscales portugaises en vue de procéder à la récupération des aides en cause, qu’il appartient de se prononcer sur la question de savoir si l’aide octroyée à la requérante l’a été dans le respect des décisions de 2007 et de 2013, telles que la Commission les interprète.
–       Sur la condition relative à l’origine des bénéfices auxquels s’applique la réduction de l’IRPM
60      Pour autant que l’argumentation de la requérante puisse être comprise comme étant dirigée contre la décision attaquée, celle-ci implique de déterminer si, en dépit du libellé du régime III ainsi que des décisions de 2007 et de 2013, qui subordonnent l’octroi des aides autorisées à la condition que les bénéfices des sociétés enregistrées dans la ZFM soient issus d’activités « effectivement et matériellement réalisées à Madère », les autorités portugaises pouvaient, sans violer ces décisions, considérer que ce régime s’applique également aux bénéfices issus d’activités réalisées en dehors de la RAM.
61      À cet égard, il est de jurisprudence constante que la détermination de la signification et de la portée des termes pour lesquels le droit de l’Union ne fournit aucune définition doit être établie conformément au sens habituel de ceux-ci, tout en tenant compte du contexte dans lequel ils sont utilisés et des objectifs poursuivis par la réglementation dont ils font partie (voir arrêt du 27 janvier 2022, Zinātnes parks, C‑347/20, EU:C:2022:59, point 42 et jurisprudence citée).
62      Or, les termes « activités effectivement et matériellement réalisées à Madère », dans leur sens habituel, ne peuvent être interprétés comme visant des activités réalisées en dehors de la RAM, même par des sociétés enregistrées dans la ZFM.
63      Une telle conclusion est corroborée par le contexte de la décision attaquée ainsi que par les objectifs poursuivis par la réglementation de l’Union en matière d’aides d’État et, en particulier, celle applicable aux aides à finalité régionale.
64      Tout d’abord, il ressort des décisions autorisant les régimes II et III que, au cours des procédures administratives ayant abouti à celles-ci, la Commission et les autorités portugaises ont toujours partagé l’interprétation à donner aux termes « activités effectivement et matériellement réalisées à Madère ». Or, le juge de l’Union ne saurait ignorer cet élément pour définir avec précision le champ d’application d’un régime d’aides notifié, même s’il n’a pas été porté à la connaissance de la requérante (voir, en ce sens, arrêt du 16 décembre 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Commission, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, point 45).
65      Il ressort en effet de la décision de 2002 que, au cours de la procédure administrative ayant abouti à celle-ci, les autorités portugaises ont indiqué que « les avantages fiscaux ser[aie]nt limités aux activités effectivement et matériellement exercées à Madère, ce qui permettra[it] d’exclure les activités qui seraient exercées hors de Madère ».
66      De même, comme cela ressort du considérant 226 de la décision attaquée, la Commission « avait demandé l’introduction dans le projet de loi notifié par [la République portugaise] le 28 juin 2006 d’une disposition expresse selon laquelle les réductions d’impôts ne s’appliqueraient qu’aux bénéfices résultant d’activités menées à Madère » et la République portugaise a refusé de procéder à cette introduction au motif « qu’une telle disposition n’était pas nécessaire, car la restriction en cause découlait de la base juridique de la ZFM ».
67      Ensuite, les termes des décisions de 2007 et de 2013, à supposer qu’ils puissent être considérés comme ambigus, doivent être interprétés en conformité avec leurs bases juridiques, à savoir, respectivement, l’article 87, paragraphe 3, sous a), CE [devenu article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE] et l’article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE, ainsi qu’avec les lignes directrices de 2007.
68      Or, toutes les dérogations au principe général d’incompatibilité des aides d’État avec le marché intérieur, énoncé à l’article 107, paragraphe 1, TFUE, doivent faire l’objet d’une interprétation stricte (voir arrêt du 29 avril 2004, Allemagne/Commission, C‑277/00, EU:C:2004:238, point 20 et jurisprudence citée).
69      De plus, comme l’a relevé à juste titre la Commission aux considérants 153 et 154 de la décision attaquée, les lignes directrices de 2007, et plus particulièrement leurs points 6 et 76, énoncent que des aides au fonctionnement peuvent être octroyées exceptionnellement dans les régions bénéficiant de la dérogation de l’article 87, paragraphe 3, sous a), CE [devenu article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE], telles que la RAM dont le statut de région ultrapériphérique est reconnu par la Commission, à condition qu’elles soient justifiées par leur contribution au développement régional et par leur nature et que leur niveau soit proportionnel aux handicaps qu’elles visent à pallier.
70      Or, ainsi que cela ressort du considérant 156 de la décision attaquée, les aides au fonctionnement à finalité régionale en faveur des régions ultrapériphériques ont été conçues pour compenser les coûts additionnels supportés par les entreprises de ces régions dus aux handicaps dont souffrent ces dernières, tels que ceux énumérés au considérant 155 de la décision attaquée. Cela implique que seules les activités affectées par les handicaps, et donc les surcoûts propres à ces régions, doivent être susceptibles de bénéficier de telles aides au fonctionnement.
71      Ainsi, peuvent être exclues du bénéfice de ces mêmes aides les activités exercées en dehors desdites régions qui, de ce fait, ne sont pas affectées par ces surcoûts, et cela même si elles sont exercées par des sociétés établies dans ces mêmes régions.
72      Enfin, ainsi que la Commission l’a indiqué à juste titre au considérant 157 de la décision attaquée, l’appréciation de la compatibilité du régime III, dans la décision de 2007, a été réalisée sur la base des coûts additionnels supportés par les entreprises exerçant leur activité dans la RAM, et non en dehors de celle-ci.
73      Il ressort, en effet, des paragraphes considérants 44 à 53 de la décision de 2007 que la Commission a pris appui sur une étude, fournie par les autorités portugaises, quantifiant les « surcoûts encourus par le secteur privé dans la [RAM] ». De plus, les surcoûts pris en considération, à savoir notamment les frais de transport, de stock, de ressources humaines, de financement ou de commercialisation, sont ceux auxquels sont exposées les activités exercées effectivement et matériellement dans la RAM, et non les activités exercées en dehors de celle-ci par des sociétés enregistrées dans cette région. Enfin, ce constat est corroboré par le fait que, au considérant 48 de la décision de 2007, la Commission a appréhendé les surcoûts en cause en pourcentage de la seule valeur ajoutée brute du secteur privé ou du seul produit intérieur brut de la RAM.
74      En conséquence, en plus de ne pas trouver de fondement dans le libellé et le contexte des décisions de 2007 et de 2013, l’interprétation large des termes « activités effectivement et matériellement réalisées à Madère », soutenue par la requérante, s’avère contraire non seulement aux objectifs poursuivis par l’article 87, paragraphe 3, sous a), CE et par l’article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE, qui ont servi de fondement juridique, respectivement, aux décisions de 2007 et de 2013, mais également aux lignes directrices de 2007.
75      C’est donc sans commettre d’erreur de droit que la Commission a pu conclure, au considérant 167 de la décision attaquée, que le régime III, tel que mis en œuvre, en ce qui concernait la condition tenant à l’origine des bénéfices auxquels la réduction de l’IRPM était appliquée, était contraire auxdites décisions.
76      Cette conclusion ne saurait être remise en cause par l’argumentation de la requérante selon laquelle, en interprétant les termes « activités effectivement et matériellement réalisées à Madère » comme ne visant pas les activités exercées en dehors de cette région par des sociétés enregistrées dans la ZFM, la Commission aurait insuffisamment pris en considération le fait que le régime III a pour objectif essentiellement de promouvoir l’investissement étranger dans la RAM ainsi que l’internationalisation de son économie.
77      En effet, l’argumentation de la requérante se fonde sur la prémisse erronée selon laquelle le régime III aurait uniquement accessoirement pour objectif de compenser les coûts additionnels propres à cette région.
78      Or, ainsi que cela a déjà été relevé aux points 62 à 73 ci‑dessus, il ressort sans ambiguïté tant du libellé des décisions de 2007 et de 2013 que des objectifs de la réglementation de l’Union en matière d’aides d’État à finalité régionale, sur laquelle ces décisions sont fondées, que la compensation à due proportion des coûts additionnels propres à la RAM constitue un élément central ayant conduit la Commission à constater la compatibilité du régime III.
79      En tout état de cause, cette interprétation de la condition relative à l’origine des bénéfices auxquels s’applique la réduction de l’IRPM n’empêche pas les sociétés enregistrées dans la ZFM de fournir des prestations de services à des clients situés en dehors de la RAM, mais elle vise simplement à garantir que les bénéfices issus d’activités effectivement et matériellement réalisées en dehors de la RAM ne puissent pas être pris en compte dans la base imposable à laquelle s’applique la mesure fiscale en cause.
80      Au vu de ce qui précède, la Commission n’a commis aucune erreur de droit dans l’interprétation de la condition, prévue dans les décisions de 2007 et de 2013, selon laquelle les réductions de l’IRPM prévues par le régime III ne pouvaient porter que sur les bénéfices résultant d’activités « effectivement et matériellement réalisées à Madère ».
–       Sur la condition relative à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM
81      La requérante fait essentiellement grief à la Commission d’avoir, à tort, imposé à la République portugaise de recourir aux méthodes ETP et UTA, à l’exclusion de la notion de « poste de travail » au sens du droit portugais, pour vérifier la satisfaction de la condition tenant à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM.
82      Toutefois, cette argumentation procède d’une lecture erronée de la décision attaquée.
83      En effet, la conclusion selon laquelle le régime III, tel que mis en œuvre, méconnaît les décisions de 2007 et de 2013 n’est pas fondée sur le fait que les autorités portugaises auraient omis de recourir aux méthodes ETP et UTA pour vérifier si la condition tenant à la création ou au maintien de postes de travail dans la RAM était remplie. Cette conclusion repose sur le constat, figurant au considérant 176 de la décision attaquée, que la méthode retenue par les autorités portugaises pour calculer le nombre de postes de travail créés ou maintenus dans la RAM ne permettait pas de vérifier la réalité et la permanence des postes de travail déclarés par les bénéficiaires dudit régime.
84      Or, cette conclusion est étayée à suffisance de droit par les considérants 28 et 175 de la décision attaquée, selon lesquels, en application de la méthode retenue par les autorités portugaises, constituait un poste de travail aux fins de l’application du régime III tout emploi, de quelque nature juridique qu’il soit, indépendamment du nombre d’heures, de jours et de mois de travail actif par année, déclaré par les bénéficiaires, y compris les emplois à temps partiel ou ceux de membres de conseil d’administration qui exercent leur activité dans plus d’une société bénéficiaire du régime III.
85      La décision attaquée n’étant pas fondée sur le constat que les autorités portugaises auraient omis de recourir aux méthodes ETP et UTA pour calculer le nombre de postes de travail, les arguments de la requérante tendant à reprocher à la Commission d’avoir imposé, à tort, le recours à de telles méthodes doivent être écartés.
86      En outre, doit également être écarté l’argument de la requérante découlant du fait que la création ou le maintien de postes de travail dans la RAM ne constituerait pas la finalité principale du régime III.
87      En effet, d’une part, comme la Commission l’a relevé, à juste titre, au considérant 169 de la décision attaquée, il ressort expressément de la décision de 2007 (voir, en particulier, son considérant 64) et de la décision de 2013 (voir, en particulier, son considérant 28) que cette condition était une condition d’accès au régime III et qu’elle constitue un paramètre de calcul des montants de l’aide versée en vertu dudit régime, tel que notifié par la République portugaise et approuvé par ces deux décisions [voir, en ce sens, arrêt du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère), T‑95/21, sous pourvoi, EU:T:2022:567, point 160].
88      À cet égard, l’argument de la requérante, selon lequel les plafonds de la base d’imposition à laquelle s’applique la réduction de l’IRPM n’augmentent pas de manière proportionnelle au nombre d’emplois créés, n’établit pas que la création ou le maintien de postes de travail ne constitueraient pas la finalité principale du régime III. En effet, aux considérants 60 et 61 de la décision de 2007, la Commission a apprécié la proportionnalité des aides prévues par le régime III spécifiquement au regard du nombre d’emplois créés et, après avoir constaté que l’avantage en cause diminuait avec le nombre d’emplois créés, elle a conclu qu’il était proportionné aux handicaps qu’il vise à pallier.
89      D’autre part, ainsi que cela a déjà été relevé au point 68 ci‑dessus, les dérogations au principe général d’incompatibilité des aides d’État avec le marché intérieur, énoncé à l’article 107, paragraphe 1, TFUE, doivent faire l’objet d’une interprétation stricte. Cette exigence implique que l’interprétation des conditions d’octroi d’un régime d’aides autorisé par la Commission ne saurait demeurer à l’entière discrétion de l’État membre concerné, au prétexte notamment du respect du principe d’autonomie institutionnelle et procédurale.
90      Il doit en aller d’autant plus ainsi que, en l’espèce, il ne saurait être valablement soutenu que l’obligation de recourir à un mode de calcul objectif du temps de travail effectivement consacré par chaque titulaire d’un poste de travail ouvrant droit au bénéfice du régime III interférerait avec le droit portugais. En effet, cette obligation de recourir à un mode de calcul objectif n’empêche pas que toute forme de relation de travail prévue par le droit portugais puisse être prise en considération. De plus, ladite obligation de recourir à un tel mode de calcul s’impose aux seules fins de l’appréciation de la compatibilité du régime III ainsi que de la bonne exécution des décisions de 2007 et de 2013.
91      Enfin, ne saurait pas non plus prospérer l’argument tiré, en substance, du fait que la Commission aurait tardé à faire connaître son point de vue sur la méthode utilisée par les autorités portugaises aux fins du calcul du nombre de postes de travail créés ou maintenus par les sociétés enregistrées dans la ZFM.
92      Il suffit, en effet, de constater qu’une telle argumentation n’est pas de nature à remettre en cause l’appréciation effectuée par la Commission quant à la non-conformité du régime III, tel que mis en œuvre, aux décisions de 2007 et de 2013 et, partant, la qualification juridique de ce régime d’« aide nouvelle » au sens de l’article 1er, sous c), du règlement 2015/1589, octroyée en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE.
93      Dès lors, la Commission n’a pas commis d’erreur de droit en estimant, au considérant 179 de la décision attaquée, que le régime III, tel que mis en œuvre, violait la condition de création et de maintien de postes de travail dans la RAM.
94      Eu égard à l’ensemble de ce qui précède, c’est à juste titre que la Commission a constaté que le régime III, tel que mis en œuvre, ne respectait pas plusieurs conditions requises par les décisions de 2007 et de 2013.
95      Ce régime ayant été mis à exécution en méconnaissance des décisions de 2007 et de 2013, de sorte qu’il a été substantiellement modifié par rapport au régime autorisé par lesdites décisions, c’est également à juste titre que, au considérant 180 de la décision attaquée, la Commission a conclu à l’existence d’une aide nouvelle illégale (voir, en ce sens, arrêt du 25 octobre 2017, Commission/Italie, C‑467/15 P, EU:C:2017:799, point 48).
96      Il en découle que le premier moyen doit être écarté comme étant manifestement dépourvu de tout fondement en droit.
Sur le deuxième moyen, tiré de la violation du délai raisonnable par la Commission dans l’adoption de la décision attaquée
97      Par son deuxième moyen, la requérante soutient que la décision attaquée a été adoptée dans un délai déraisonnable, en violation de l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») et de l’article 6, paragraphe 1, de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »).
98      En tenant compte de l’obligation pour la Commission d’examiner, de contrôler et de soumettre des rapports adéquats pour apprécier la bonne mise en œuvre d’une aide autorisée, il apparaît que l’inaction de cette institution pendant vingt années, entre les premières étapes de l’examen de la mise en œuvre des aides accordées dans le cadre du régime de la ZFM et l’adoption de la décision attaquée, ainsi qu’éventuellement pendant sept années, entre le début de l’exercice de surveillance et la publication de la décision attaquée, serait injustifiée.
99      Selon la requérante, la Commission connaissait, à tout le moins depuis la décision de 2002, le contexte juridique du régime. Or, avant l’adoption de la décision attaquée, elle ne se serait pas prononcée sur le caractère prétendument incorrect de la méthode d’octroi des avantages en question. Au contraire, elle serait restée inactive quant à la possibilité de modifier la méthode d’octroi des aides en cause ou, en cas de doutes sérieux, de la suspendre jusqu’à ce qu’elle prenne une décision. De plus, la Commission aurait approuvé, pendant plusieurs années, le maintien et la mise en œuvre de divers régimes de la ZFM.
100    En outre, la requérante ajoute que, premièrement, le temps écoulé pour adopter la décision d’ouverture de la procédure formelle, deuxièmement, la durée de cette procédure et, troisièmement, le temps écoulé entre l’adoption de la décision attaquée et sa publication constituent une violation de son droit à obtenir une décision dans un délai raisonnable. En particulier, l’appréciation de la compatibilité du régime III avec le marché intérieur aurait pris plus de sept années, ce qui dépasserait les limites du raisonnable.
101    Dans ce contexte, la requérante indique que son droit à un procès équitable a été méconnu du fait qu’elle n’a pas obtenu une décision en temps utile. En effet, au regard du temps pris par la Commission pour adopter la décision attaquée, les délais, d’une part, de vingt-cinq jours pour faire part de ses observations à l’administration fiscale portugaise et, d’autre part, de deux mois pour introduire le présent recours seraient insuffisants pour lui permettre d’assurer sa défense.
102    Enfin, si la décision attaquée avait été adoptée dans le délai de dix-huit mois prévu à l’article 9, paragraphe 6, du règlement 2015/1589 ou, à tout le moins, si la Commission avait adopté des injonctions de suspension du régime ou de récupération provisoire des aides en cause, la charge fiscale pour la requérante aurait été sensiblement moindre.
103    La Commission conteste cette argumentation.
104    À cet égard, la Cour a déjà jugé, dans le cadre d’une affaire introduite par une entreprise bénéficiaire d’un régime d’aides d’État illégal déclaré incompatible par la Commission qui en a également ordonné la récupération, que le non-respect du principe du délai raisonnable était, à défaut d’une violation des droits de la défense, sans incidence sur la validité de la procédure administrative menée sur le fondement de l’article 108, paragraphe 2, TFUE (arrêt du 1er février 2017, Portovesme/Commission, C‑606/14 P, non publié, EU:C:2017:75, point 40).
105    Or, en l’occurrence, la requérante ne se prévaut aucunement d’une violation de ses droits de la défense dont, selon la jurisprudence constante, elle ne dispose d’ailleurs pas dans le cadre d’une procédure menée sur le fondement de l’article 108, paragraphe 2, TFUE (arrêts du 24 septembre 2002, Falck et Acciaierie di Bolzano/Commission, C‑74/00 P et C‑75/00 P, EU:C:2002:524, point 83, et du 8 mai 2008, Ferriere Nord/Commission, C‑49/05 P, non publié, EU:C:2008:259, point 69). Elle ne se prévaut pas non plus d’une atteinte aux droits procéduraux qu’elle aurait tirés du statut de « partie intéressée » à la procédure ayant mené à l’adoption de la décision attaquée, à laquelle elle n’indique d’ailleurs pas avoir participé.
106    Ainsi, l’éventuelle violation par la Commission de son obligation résultant de l’article 41, deuxième alinéa, de la Charte de traiter les affaires dans un délai raisonnable doit, le cas échéant, trouver sa sanction dans un recours en indemnité porté devant le Tribunal, un tel recours constituant un remède effectif [voir, en ce sens, arrêts du 18 janvier 2012, Djebel – SGPS/Commission, T‑422/07, non publié, EU:T:2012:11, point 175, et du 16 octobre 2014, Portovesme/Commission, T‑291/11, EU:T:2014:896, point 73 (non publié)].
107    Néanmoins, comme l’allégation tirée d’un dépassement du délai raisonnable est, en substance, invoquée également à l’appui du cinquième moyen, tiré de la violation des principes de protection de la confiance légitime et de sécurité juridique, le bien‑fondé de cette argumentation sera examiné ci‑après.
108    Enfin, la requérante ne saurait utilement se prévaloir de l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH pour critiquer le caractère raisonnable du délai ayant conduit à l’adoption de la décision attaquée, dès lors que cette convention ne constitue pas, tant que l’Union n’y a pas adhéré, un instrument juridique formellement intégré à l’ordre juridique de l’Union (voir arrêt du 14 septembre 2017, K., C‑18/16, EU:C:2017:680, point 32 et jurisprudence citée). Au demeurant, cette disposition concerne le déroulement des procédures juridictionnelles et non celui des procédures administratives.
109    S’agissant du caractère prétendument insuffisant du délai de recours contre la décision attaquée, il convient d’observer que la requérante a été en mesure d’introduire son recours dans le respect du délai de deux mois, augmenté du délai de distance forfaitaire de dix jours. En outre, ce délai est à compter à partir de la fin du quatorzième jour suivant la publication de la décision attaquée au Journal officiel de l’Union européenne, ce qui a précisément pour objectif de garantir aux intéressés un laps de temps suffisant pour former un recours à l’encontre des actes publiés et, partant, le respect du droit à une protection juridictionnelle effective, tel que consacré à l’article 47 de la Charte (arrêt du 26 septembre 2013, PPG et SNF/ECHA, C‑625/11 P, EU:C:2013:594, point 34).
110    Quant à la violation alléguée du délai de dix-huit mois prévu à l’article 9, paragraphe 6, du règlement 2015/1589, il convient d’observer que cet article s’insère dans le chapitre 2 dudit règlement, qui concerne la procédure applicable aux aides notifiées. Or, le régime III, tel que mis en œuvre, n’ayant pas été notifié à la Commission, il constitue donc une aide illégale. À cet égard, l’article 15, paragraphe 2, du règlement 2015/1589 prévoit que, dans le cas d’une éventuelle aide illégale, la Commission n’est pas liée par les délais applicables en matière d’aides notifiées.
111    Enfin, l’argument tiré du fait que la Commission n’a adopté aucune mesure d’injonction de suspendre ou de récupérer provisoirement l’aide ne saurait prospérer.
112    En effet, au stade de l’ouverture de l’exercice de surveillance portant sur des aides ou des régimes d’aides autorisés, il ne saurait être considéré que la Commission devait faire preuve d’une diligence particulière, dans la mesure où le principe de coopération loyale, énoncé à l’article 4, paragraphe 3, TUE, impliquait que la République portugaise veille à ne pas mettre à exécution le régime III en violation des décisions de 2007 et de 2013 autorisant celui-ci. En outre, au stade de l’adoption de la décision d’ouverture de la procédure formelle prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, qui a entraîné l’obligation de suspendre le régime III, tel que mis en œuvre (voir, en ce sens, arrêt du 16 mars 2021, Commission/Pologne, C‑562/19 P, EU:C:2021:201, point 53), la requérante ne fait pas valoir que tous les critères prévus à l’article 13, paragraphe 2, du règlement 2015/1589, concernant les injonctions de récupération, étaient réunis.
113    Il en découle que le deuxième moyen doit être écarté comme étant manifestement dépourvu de tout fondement en droit.
Sur le cinquième moyen, tiré de la violation des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime
114    Par son cinquième moyen, la requérante soutient que, en ordonnant à la République portugaise de procéder à la récupération des aides versées en violation des décisions de 2007 et de 2013, la Commission a violé les principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime.
115    En ce qui concerne le principe de protection de la confiance légitime, cette violation découlerait du fait que vingt années se sont écoulées sans qu’il soit considéré que la requérante avait commis une faute. L’absence de décision déclarant les aides illégales et incompatibles avec le marché intérieur aurait créé une confiance légitime dans le fait que son comportement n’était pas répréhensible et que, par conséquent, la Commission serait empêchée d’ordonner la récupération des aides versées. Alors que la Commission connaissait toutes les règles utilisées par la République portugaise pour le calcul du nombre d’emplois, elle n’aurait jamais pris position sur ces règles ni demandé des éclaircissements ou exprimé un avis sur les règles internes applicables.
116    En ce qui concerne le principe de sécurité juridique, la requérante soutient que les décisions de 2007 et de 2013 ne feraient aucune référence au type de relation de travail à prendre en considération ou à la méthode de calcul du nombre d’emplois à utiliser. En l’absence de tels critères, la requérante se serait limitée à se conformer à la législation en vigueur à l’époque des faits.
117    L’inaction de la Commission et les approbations successives du régime de la ZFM auraient eu pour effet que la République portugaise était en droit de déterminer les modalités d’octroi des aides en cause, lesquelles modalités auraient soudainement été remises en cause par la décision attaquée, laquelle aurait été imprévisible et constituerait une surprise pour la requérante.
118    La Commission conteste cette argumentation.
119    En ce qui concerne l’obligation faite par la décision attaquée à la République portugaise de procéder à la récupération des aides versées au titre du régime III en violation des décisions de 2007 et de 2013, il convient de rappeler que la suppression d’une aide illégale et incompatible, par voie de récupération, est la conséquence logique de la constatation de l’incompatibilité de cette aide. En effet, l’obligation pour l’État membre concerné de supprimer une aide considérée par la Commission comme incompatible avec le marché intérieur vise au rétablissement de la situation antérieure, faisant perdre au bénéficiaire l’avantage dont il a effectivement bénéficié par rapport à ses concurrents [voir, en ce sens, arrêt du 29 avril 2021, Commission/Espagne (TNT en Castille-La Manche), C‑704/19, non publié, EU:C:2021:342, point 48 et jurisprudence citée].
120    Contribue à ce même objectif le paiement, par le bénéficiaire d’une aide illégale déclarée incompatible, d’intérêts courant à compter de la date à laquelle l’aide illégale a été mise à la disposition de ce bénéficiaire jusqu’à celle de sa récupération, ainsi que cela ressort de l’article 16, paragraphe 2, du règlement 2015/1589, lu conjointement avec le considérant 25 dudit règlement (voir, en ce sens, arrêt du 3 septembre 2015, A2A, C‑89/14, EU:C:2015:537, point 42).
121    De plus, conformément à l’article 16, paragraphe 1, du règlement 2015/1589, la Commission est toujours tenue d’ordonner la récupération d’une aide qu’elle déclare incompatible avec le marché intérieur, sauf si une telle récupération va à l’encontre d’un principe général du droit de l’Union (arrêt du 28 juillet 2011, Mediaset/Commission, C‑403/10 P, non publié, EU:C:2011:533, point 124).
122    S’agissant, en premier lieu, du principe général de protection de la confiance légitime, il y a lieu de rappeler que le droit de se prévaloir de celui‑ci suppose que des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, émanant de sources autorisées et fiables, ont été fournies à l’intéressé par les autorités compétentes de l’Union (voir arrêt du 5 mars 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, point 97 et jurisprudence citée).
123    Il en découle d’emblée que le fait que des assurances auraient été éventuellement données par les autorités portugaises n’a, en tout état de cause, pas pu faire naître une quelconque confiance légitime chez la requérante, à défaut de trouver leur origine dans un comportement des autorités compétentes de l’Union (voir, par analogie, arrêt du 5 mars 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, point 104 et jurisprudence citée).
124    De plus, dans le domaine des aides d’État, il est de jurisprudence constante que, compte tenu du caractère impératif du contrôle de ce type d’aides opéré par la Commission au titre de l’article 108 TFUE, d’une part, les entreprises bénéficiaires d’une aide ne sauraient avoir, en principe, une confiance légitime dans la régularité de l’aide que si celle‑ci a été accordée dans le respect de la procédure prévue à cet article et, d’autre part, un opérateur économique diligent doit normalement être en mesure de s’assurer que cette procédure a été respectée (voir arrêt du 5 mars 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, point 98 et jurisprudence citée).
125    Or, en l’occurrence, la requérante ne démontre pas que, s’agissant des aides versées en violation des décisions de 2007 et de 2013, qui, de ce fait, l’ont été en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, la Commission lui aurait fourni des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, mais également conformes aux normes applicables, de nature à faire naître une attente légitime dans son esprit, comme l’exige la jurisprudence.
126    En effet, lorsqu’un régime d’aides n’a pas été notifié à la Commission, l’inaction alléguée de celle-ci est dépourvue de signification (voir, en ce sens, arrêt du 11 novembre 2004, Demesa et Territorio Histórico de Álava/Commission, C‑183/02 P et C‑187/02 P, EU:C:2004:701, point 52, et ordonnance du 7 décembre 2017, Aughinish Alumina/Commission, C‑373/16 P, non publiée, EU:C:2017:953, point 54). Ainsi, en l’absence de notification et d’autorisation préalable de la Commission du régime III, tel que mis en œuvre, la requérante ne saurait utilement se prévaloir, au soutien de son grief tiré d’une violation du principe de protection de la confiance légitime, d’une quelconque inaction de la part de la Commission.
127    Est également dépourvu de pertinence le fait que le régime III, tel que notifié, a été approuvé à deux reprises par la Commission étant donné que ce régime a été mis en œuvre selon des modalités substantiellement différentes de celles prévues par le projet de régime d’aides notifié par la République portugaise.
128    En outre, ne saurait équivaloir à des assurances précises, inconditionnelles et concordantes fournies par la Commission le fait que la requérante ait pu estimer que le régime III, tel que mis en œuvre, devait être qualifié d’« aide existante » au sens de l’article 1er, sous b), du règlement 2015/1589 et, partant, qu’elle ait retenu, elle-même, une interprétation des décisions de 2007 et de 2013 – voire des décisions antérieures relatives au régime de la ZFM – différente de celle retenue par la Commission dans la décision attaquée, à l’occasion de laquelle elle a décidé que ce régime III devait être qualifié d’« aide nouvelle » au sens de l’article 1er, sous c), du règlement 2015/1589.
129    Partant, aucune violation du principe de protection de la confiance légitime ne saurait être constatée.
130    S’agissant, en second lieu, du principe de sécurité juridique, qui se distingue du principe de protection de la confiance légitime (voir, en ce sens, arrêt du 2 février 2023, Espagne e.a./Commission, C‑649/20 P, C‑658/20 P et C‑662/20 P, EU:C:2023:60, point 83), il convient de relever que, en matière d’aides d’État, les arguments visant à s’opposer à l’obligation de récupération sur le fondement d’une violation du principe de sécurité juridique ne sont accueillis que dans des circonstances tout à fait exceptionnelles [voir, en ce sens, arrêts du 22 avril 2008, Commission/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, point 106, et du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère), T‑95/21, sous pourvoi, EU:T:2022:567, point 204].
131    À cet égard, il ressort de la jurisprudence qu’il convient d’examiner une série d’éléments afin de rechercher l’existence d’une violation du principe de sécurité juridique, notamment l’absence de clarté du régime juridique applicable (voir, en ce sens, arrêt du 14 octobre 2010, Nuova Agricast et Cofra/Commission, C‑67/09 P, EU:C:2010:607, point 77) ou l’inaction de la Commission pendant une période prolongée sans justification (voir, en ce sens, arrêts du 24 novembre 1987, RSV/Commission, 223/85, EU:C:1987:502, points 14 et 15, et du 22 avril 2008, Commission/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, points 106 et 107).
132    S’agissant, en premier lieu, de l’allégation de défaut de clarté des décisions de 2007 et de 2013, il a été relevé en substance aux points 62 à 74 ci‑dessus que tant le libellé de ces décisions que le contexte dans lequel elles s’insèrent mais également les objectifs poursuivis par la réglementation applicable aux aides à finalité régionale ne laissaient pas de place au doute quant à l’interprétation de la condition relative à l’origine des bénéfices auxquels s’applique la réduction de l’IRPM.
133    De même, en ce qui concerne la condition relative à la création ou au maintien d’emplois dans la RAM, il ressort des décisions de 2002, de 2007 et de 2013 que l’accès aux avantages fiscaux prévus par le régime II, dans le prolongement duquel s’inscrit le régime III, était limité aux sociétés qui créaient une activité réellement nouvelle et satisfaisaient à des conditions d’éligibilité particulières, reposant sur le nombre de nouveaux emplois créés à titre permanent (et pendant les six premiers mois d’activité) par celles-ci (voir section II de la décision de 2002). Ainsi, le plafond d’assiette faisant l’objet de l’avantage fiscal au titre de l’IRPM dépendait du nombre d’emplois créés par le bénéficiaire (voir section II de la décision de 2002 ; considérants 18, 19 et 60 de la décision de 2007 ; considérants 10 et 11 de la décision de 2013).
134    Or, une telle condition ne saurait être interprétée autrement que comme visant à la création d’emplois par les entreprises concernées, calculée sur la base d’emplois à temps plein.
135    Toute autre interprétation aurait pour conséquence de décorréler l’intensité du soutien aux entreprises prévu par le régime III de la contribution de celles-ci à la création d’activités réellement nouvelles dans la RAM, alors même que cet objectif est une des conditions d’accès à ce régime, comme cela a été relevé au point 87 ci‑dessus, et que l’appréciation de la proportionnalité dudit régime par la Commission a été effectuée à la lumière de cette condition.
136    En particulier, l’interprétation retenue par les autorités portugaises de cette condition a permis, en effet, à des entreprises créant ou maintenant des emplois à temps partiel de bénéficier sans justification des avantages fiscaux correspondant à la création ou au maintien d’emplois à temps plein et, de manière plus générale, à plusieurs entreprises employant à temps partiel le même salarié de bénéficier chacune des avantages fiscaux correspondant à la création ou au maintien d’emplois à temps plein.
137    De surcroît, force est de constater que ni la décision de 2002, ni celles de 2007 et de 2013 ne peuvent être comprises comme permettant de tenir compte d’emplois ne correspondant pas à des emplois à temps plein, aux fins de la détermination du plafond d’assiette faisant l’objet de l’avantage fiscal au titre de l’IRPM.
138    Par ailleurs, pour les mêmes raisons, il ne saurait être utilement soutenu que l’absence de pratique décisionnelle de la Commission ou de jurisprudence du juge de l’Union concernant les notions de « maintien ou création d’emplois » ou d’« activités effectivement et matériellement réalisées à Madère » dans le cadre d’un régime d’aides en faveur d’une région ultrapériphérique devrait conduire à estimer que la requérante pouvait avoir confiance dans le fait que le régime III, tel que mis en œuvre, était conforme aux décisions de 2007 et de 2013.
139    S’agissant, en second lieu, de l’allégation de l’existence de périodes d’inaction prolongées de la Commission, il importe de rappeler que cette institution est tenue d’agir dans un délai raisonnable dans le cadre d’une procédure d’examen d’aides d’État et qu’elle n’est pas autorisée à perpétuer un état d’inaction pendant la phase préliminaire d’examen. Il convient d’ajouter que le caractère raisonnable du délai de la procédure doit être apprécié en fonction des circonstances propres à chaque affaire, telles que la complexité de celle-ci et le comportement des parties (arrêt du 13 juin 2013, HGA e.a./Commission, C‑630/11 P à C‑633/11 P, EU:C:2013:387, points 81 et 82).
140    Or, en premier lieu, en ce qui concerne le temps écoulé entre les décisions de 2007 et de 2013, d’une part, et l’engagement, le 12 mars 2015, de l’exercice de surveillance du régime III, voire la décision d’ouverture de la procédure formelle, signifiée à la République portugaise le 6 juillet 2018 et publiée au Journal officiel de l’Union européenne le 15 mars 2019, d’autre part, celui-ci ne saurait être considéré comme étant déraisonnable.
141    En effet, tout d’abord et ainsi que cela a déjà été rappelé au point 110 ci-dessus, conformément à l’article 15, paragraphe 2, du règlement 2015/1589, la Commission n’était pas liée par des délais spécifiques, tels que ceux prévus au chapitre II de ce règlement, relatif à la procédure concernant les aides notifiées (voir, en ce sens, ordonnance du 20 janvier 2021, KC/Commission, T‑580/20, non publiée, EU:T:2021:14, point 26).
142    Ensuite, s’agissant des exercices de surveillance portant sur des aides ou des régimes d’aides autorisés, comme en l’espèce, il ne saurait être considéré que la Commission devait faire preuve d’une diligence particulière, dans la mesure où le principe de coopération loyale, énoncé à l’article 4, paragraphe 3, TUE, impose aux États membres de prendre toutes les mesures propres à garantir la portée et l’efficacité du droit de l’Union.
143    Dans le domaine des aides d’État, cela implique, en particulier, que ces États doivent veiller à ne pas mettre à exécution des aides ou des régimes d’aides en violation de décisions d’autorisation préalable, tout particulièrement lorsque, comme en l’espèce, la compréhension des conditions de mise à exécution de ces aides ou de ces régimes d’aides est initialement partagée par la Commission et l’État membre concerné, comme cela a été constaté aux points 65 et 66 ci‑dessus.
144    Enfin, eu égard à la description de la procédure préalable à la décision d’ouverture de la procédure formelle, effectuée aux considérants 1 et 2 de la décision attaquée, aucune inaction de la Commission pendant une période prolongée et dépourvue de justification ne peut être identifiée en l’espèce.
145    En second lieu, en ce qui concerne la durée de vingt-neuf mois de la procédure formelle d’examen, celle-ci ne peut pas non plus être considérée comme déraisonnable, compte tenu, ainsi que cela ressort des considérants 3 à 9 et 96 de la décision attaquée, de la nécessité pour la Commission de traiter la demande des autorités portugaises portant sur la confidentialité de la décision d’ouverture de cette procédure, de demander plusieurs fois à ces autorités la communication d’informations manquantes ainsi que de traiter les observations du très grand nombre de parties intéressées ayant pris part à la procédure.
146    En ce sens, la procédure ayant débouché sur la décision attaquée se distingue nettement de celle en cause dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 24 novembre 1987, RSV/Commission (223/85, EU:C:1987:502), dont la requérante ne peut donc valablement se prévaloir.
147    Même prises ensembles, les périodes tant préalables que postérieures à la décision d’ouverture de la procédure formelle ne peuvent être considérées comme déraisonnables dès lors que la requérante – comme toutes les entreprises ayant bénéficié du régime III, tel que mis en œuvre – a été dûment mise en mesure de prendre connaissance, au plus tard le 15 mars 2019, de la décision d’ouverture de la procédure formelle par sa publication au Journal officiel de l’Union européenne et des risques de récupération auxquels elle s’exposait.
148    Au vu de ce qui précède, aucune violation du principe de sécurité juridique ne saurait être constatée.
149    Par conséquent, le troisième moyen doit être écarté comme étant manifestement dépourvu de tout fondement en droit.
Sur le quatrième moyen, tiré de la violation du droit à un procès équitable
150    Par son quatrième moyen, la requérante soutient que si elle ne peut pas contester le projet de correction de liquidation d’impôts émis par l’administration fiscale portugaise devant le Tribunal ou devant les juridictions nationales, cela signifie qu’elle est privée du droit d’accès à un juge, prévu à l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH et à l’article 47 de la Charte.
151    La Commission conteste cette argumentation.
152    À cet égard, il suffit de constater que cette argumentation ne concerne pas la légalité de la décision attaquée, à l’encontre de laquelle la requérante a d’ailleurs pu introduire un recours, ce qui suffit à démontrer que son droit à un recours effectif, énoncé à l’article 47 de la Charte, qui, selon les explications relatives à la Charte (JO 2007, C 303, p. 17), correspond au droit à un procès équitable tel qu’il découle de l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH, n’a pas été affecté.
153    Quant à l’absence alléguée de voie de recours contre le projet de correction de liquidation d’impôts dont elle est destinataire, il découle des points 23 à 26 ci-dessus qu’il appartient au juge national, s’il est saisi, de se prononcer sur le caractère attaquable d’un tel acte et d’apprécier si les aides octroyées à la requérante au titre du régime III l’ont été conformément aux décisions de 2007 et de 2013 autorisant celui-ci, le cas échéant après avoir posé une question préjudicielle à la Cour au titre de l’article 267 TFUE.
152 Dès lors, le quatrième moyen doit être écarté comme étant manifestement dépourvu de tout fondement en droit.
154    Au vu de tout ce qui précède, le présent recours doit être rejeté dans son ensemble sur le fondement de l’article 126 du règlement de procédure comme étant manifestement dépourvu de tout fondement en droit.
Sur les dépens
155    Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme étant manifestement dépourvu de tout fondement en droit.
2)      Nagolimad – Serviços Internacionais, SA est condamnée aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 18 octobre 2023.
Le greffier
Le président
V. Di Bucci
J. Svenningsen
*      Langue de procédure : le portugais.