61977C0036
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL
VAN 11 OKTOBER 1977 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
De prejudiciële zaak waarin ik thans heb te concluderen, heeft betrekking op de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector oliën en vetten.
Deze marktordening werd in het leven geroepen bij verordening (EEG) van de Raad nr. 136/66 (PB 172 van 30. 9. 1966, blz. 3025); zij omvat oliehoudende zaden en vruchten alsmede oliën en vetten van vis of van zeezoogdieren. Deze markt wordt gekenmerkt door een ontoereikende eigen produktie binnen de Gemeenschap en bij gevolg een grote importbehoefte. Derhalve moesten maatregelen worden getroffen ten einde de uitbreiding van de eigen produktie — onder andere de olijvenverbouw — te stimuleren. Kenmerkend voor de markt van vetten is voorts dat de marktprijs zich richt naar het betrekkelijk lage prijsniveau van olie uit zaden, dat wil zeggen een produkt, waarvoor de grondstoffen zonder heffingen vanuit de wereldmarkt met haar lage prijsniveau kunnen worden ingevoerd.
Daar deze prijzen de olijfolieproducenten geen passend inkomen zouden verschaffen, voorziet de marktordening ten deze in de toekenning van steun, en wel ter hoogte van het verschil tussen de voor olijfolie geldende produktierichtprijs — dat is de prijs die een passend inkomen verzekert — en de marktrichtprijs, namelijk de prijs die een normale afzet mogelijk maakt.
De voornaamste bepaling op dit punt is artikel 10, lid 1, van verordening nr. 136/66:
„Wanneer de produktierichtprijs hoger is dan de marktrichtprijs van het begin van het verkoopseizoen, wordt aan de producenten van olijfolie die in de Gemeenschap werd vervaardigd uit olijven die binnen de Gemeenschap zijn geoogst, steun verleend ten bedrage van het verschil tussen deze beide prijzen;
…”
Artikel 10, lid 2, zegt voorts dat de beginselen volgens welke de in lid 1 bedoelde steun wordt verleend, door de Raad op voorstel van de Commissie worden vastgesteld volgens de steunprocedure van artikel 43, lid 2, EEG-Verdrag en dat de Raad volgens dezelfde procedure de maatregelen vaststelt die moeten verzekeren dat de olijfolieproducenten deze steun alleen genieten voor de olie die voldoet aan de in lid 1 gestelde voorwaarden. Bovendien moet volgens artikel 10, lid 3, de wijze van toepassing worden vastgesteld volgens de in artikel 38 bedoelde beheercomitéprocedure.
Met toepassing van deze bepalingen kwam op 26 oktober 1967 verordening nr. 754/67/EEG van de Raad „betreffende de steunmaatregelen voor olijfolie” (PB 260 van 27. 10. 1967, blz. 2) tot stand. Op de bepalingen dezer verordening, die tot 31 oktober 1968 hebben gegolden, zal ik nog terugkomen. Thans zij slechts vermeld dat zij vooral voorzag in een administratieve controle door de Lid-Staten. Overeenkomstige verordeningen waarbij de controle werd verfijnd, verschenen ook de daaropvolgende jaren.
Op grond van artikel 10, lid 3, van verordening nr. 136/66 heeft de Commissie bovendien op 9 november 1967 verordening nr. 830/67/EEG „betreffende de regeling inzake de steun voor olijfolie” (PB 272 van 10. 11. 1967, blz. 18) vastgesteld. Ook hierop kom ik in later verband nog terug.
Verweerder in het hoofdgeding, een olijfoliefabrikant in Zuid-Italië, heeft in het verkoopseizoen 1967-1968 olijfgaarden met rijpe olijven gepacht en uit de door hem geoogste olijven olie vervaardigd. Daarvoor vroeg hij bij verzoeker in het hoofdgeding, het Italiaanse interventiebureau AIMA, de in artikel 10 van verordening nr. 136/66/EEG genoemde steun aan. Deze werd hem geweigerd op grond dat hij geen producent van olijven was. Daarbij baseerde de AIMA zich kennelijk vooral op het Italiaanse wetsdecreet nr. 1051 van 21 november 1967, waaruit — met wijzigingen — wet nr. 10 van 18 januari 1968 was voortgekomen. In deze wet waren namelijk niet alleen enige bepalingen van de verordeningen nr. 136/66/EEG en nr. 754/67/EEG weergegeven, doch zij stelde tevens de criteria vast voor de steunbetalingen voor olijfolie die in het seizoen 1967-1968 werd geproduceerd en schreef voor dat de steun moest worden verleend aan de producenten van olijven.
Op beroep van de aanvrager veroordeelde de rechtbank in Lecce de AIMA tot betaling van de steun. Het Hof van Beroep in Lecce bevestigde dit vonnis in juli 1972 met de overweging dat aanvrager in een tweede fase bij de produktie van olijven was betrokken.
In cassatie twijfelden de Verenigde Burgerlijke Kamers van het Hof van Cassatie allereerst aan de grondwettigheid van enige artikelen van de genoemde Italiaanse wetten, en wel zulks in verband met de artikelen 10 en 11 van de Italiaanse grondwet en met vroegere arresten (nr. 183 van 27 december 1973 en nr. 232 van 30 oktober 1975) van het Constitutionele Hof, volgens welke het gemeenschapsrecht bij bestaan van perfecte, dat wil zeggen rechtstreeks werkende, gemeenschapsverordeningen geen latere nationale wetgevende handelingen toelaat, die de inhoud van de gemeenschapsverordeningen weergeven of vervangen en daarvan afwijken. De Verenigde Burgerlijke Kamers wendden zich derhalve in december 1975 met een desbetreffende vraag tot het Italiaanse Constitutionele Hof. Bij arrest van 28 juli 1976 verklaarde dit de genoemde wetten ongrondwettig, daar zij met voorbijgaan aan de artikelen 177 en 189 EEG-Verdrag de plaats hadden ingenomen van de rechtstreeks toepasselijke verordeningen nr. 136/66/EEG en nr. 754/67/EEG. Aldus deed zich de noodzaak voor om het geschil alleen op basis van het gemeenschapsrecht te beslechten. Bij de uitlegging van de desbetreffende bepalingen stonden en staan twee opvattingen tegenover elkaar: de olieslagerij staat op het standpunt dat volgens de gemeenschapsverordeningen de steun moet worden verleend aan de olieproducenten. De AIMA meent daarentegen dat de olijvenproducenten hiertoe gerechtigd zijn; bovendien zouden, indien het gemeenschapsrecht niet voldoende duidelijk aangeeft wie de rechthebbenden zijn, de Lid-Staten dezen kunnen aanwijzen volgens de beginselen van een door hen in te richten controlesysteem.
Het Hof van Cassatie besloot bij beschikking van 9 december 1976 de procedure te schorsen en overeenkomstig artikel 177 EEG-Verdrag de prejudiciële vragen voor te leggen:
a)
of de uitdrukking „olijfolieproducent” voor de toepassing van het bepaalde in de verordeningen nr. 136/66/EEG en nr. 754/67/EEG hetzelfde inhoudt als het woord „olijvenproducent” en
b)
of als olijfolieproducent tevens is aan te merken degene die na de koop van nog hangende doch reeds gerijpte olijven, deze oogst en daaruit olie wint.
Bovendien verklaarde het Hof van Cassatie dat in het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen — voor zover noodzakelijk in verband met de door partijen voorgedragen argumenten — ware in te gaan op het punt van de ongeldigheid van de gemeenschapsbepalingen ter uitvoering van de genoemde verordeningen, welke de AIMA had aangevoerd voor haar uitlegging der gemeenschapsvoorschriften.
Ik moge ten deze als volgt mijn mening bepalen:
1.
Gelet op de opmerkingen ten processe, lijkt het mij goed aanstonds twee punten vast te stellen, die geen bijzondere moeilijkheden opleveren.
a)
Zo is ten processe de vraag opgekomen, of de gemeenschapsverordeningen de ontvangers van de steun wel voldoende duidelijk aangeven en zo neen, of dit dan niet aan de Lid-Staten zou moeten worden overgelaten.
Naar mijn overtuiging kan van een dergelijke bevoegdheid van de Lid-Staten geen sprake zijn.
Hiertoe zij allereerst herinnerd aan de leden 2 en 3 van artikel 10 van verordening nr. 136/66/EEG. Luidens lid 2 worden de beginselen van de steunverlening op voorstel van de Commissie door de Raad vastgesteld volgens de steunprocedure van artikel 43, lid 2, van het Verdrag. Lid 3 bepaalt dat de wijze van toepassing van dit artikel wordt vastgesteld volgens de procedure, bedoeld in artikel 38, de zogenaamde beheercomitéprocedure. Bij deze bepalingen kan ik mij moeilijk voorstellen, dat een wezenlijk element van het systeem, de ontvanger van de steun, niet gemeenschapsrechtelijk wordt omschreven, doch aan nationale regelingen zou zijn voorbehouden.
Anderzijds is door de vertegenwoordiger van verweerder terecht gewezen op de beginselen van het arrest in de zaak 23/75 (Rey Soda tegen Cassa Conguaglio Zucchero, arrest van 30 oktober 1975; Jurispr. 1975, blz. 1279). In dit arrest is zoals bekend onderstreept — niet in de laatste plaats om een discriminerende toepassing van het gemeenschapsrecht in de Lid-Staten uit te sluiten — dat wezenlijke basisvoorschriften niet als uitvoeringsmaatregelen door de Lid-Staten mogen worden vastgesteld, doch dat de gemeenschapsverordeningen zelf — dit was toen het probleem — de betalingsplichtige ondernemingen de berekeningsgrondslag van de door de ondernemingen te betalen heffingen moeten vaststellen. Hiermee is de stelling dat de Lid-Staten zelf zouden mogen bepalen wie in aanmerking komt voor steun volgens de marktordening voor oliën en vetten, slecht te verenigen en indien inderdaad aanknopingspunten voor een dergelijke stelling in de onderhavige verordeningen zouden zijn te vinden, zou dat een aanleiding zijn de verordeningen inzoverre ongeldig te verklaren.
In werkelijkheid wordt echter in 's Raads verordening nr. 754/67/EEG, die is vastgesteld op grond van artikel 10, lid 2, van verordening nr. 136/66/EEG, slechts gezegd dat iedere producerende Lid-Staat in afwachting van een gemeenschapscontrole een bestuurlijke controle invoert. Deze moet, zoals artikel 3 uitdrukkelijk bepaalt, waarborgen dat het in artikel 1 genoemde produkt — dus olijfolie — dat beantwoordt aan de definities sub 1 en 4 van de bijlage bij verordening nr. 136/66/EEG, voor de steun in aanmerking komt. Daarbij moet kunnen worden vastgesteld dat de hoeveelheid olijfolie waarvoor de steun wordt aangevraagd, overeenkomt met de voor de produktie van deze olie gebruikte hoeveelheid in de Gemeenschap voortgebrachte olijven. Naar mijn mening kan niemand in ernst beweren dat de machtiging en de verplichting tot dergelijke controles ook maar iets uitstaande heeft met de vaststelling van de criteria, volgens welke de rechthebbende wordt aangewezen. Derhalve zal telkens door interpretatie van de gemeenschapsverordeningen moeten worden uitgemaakt wie recht op steun heeft, ook al zijn de daarvoor bestaande aanknopingspunten schaars en misschien zelfs ten dele met elkaar in tegenspraak.
b)
Het tweede punt dat ik vooraf wil vaststellen, heeft betrekking op een argument van de Italiaanse regering voor haar standpunt dat de olijvenverbouwers de steungerechtigden waren. Zij wees erop dat het zowel in Italië als ook in Frankrijk, de twee enige olijvenproducerende landen in de Gemeenschap, van meet af aan de praktijk is geweest om de steun aan de olijvenverbouwers te verlenen. In het bijzonder de Italiaanse praktijk en de daaraan ten gronde liggende regelingen zijn aan de Commissie meegedeeld; deze heeft hierover echter geen opmerkingen gemaakt en evenmin is er een wijzigingsbesluit krachtens artikel 38 van verordening nr. 136/66/EEG getroffen.
Ook dit is naar mijn mening niet van belang voor de uitlegging van de gemeenschapsverordeningen. Wat de laatstbedoelde mededeling betreft, deze berust op artikel 5 van verordening nr. 754/67/EEG. Dit artikel zegt dat de Lid-Staten aan de Commissie mededeling doen van de door hen krachtens deze verordening uitgevaardigde bepalingen inzake de bestuurlijke controle. Als met deze bepalingen het in artikel 3 genoemde doel, de bestuurscontrole, niet is te bereiken, dan wordt overeenkomstig de procedure van artikel 38 van verordening nr. 136/66/EEG beslist over de veranderingen die de betrokken Lid-Staat dient aan te brengen. Daar het hier alleen gaat om de administratieve controle door de Lid-Staten en niet om de vaststelling van de voorwaarden voor de steunverlening, is het niet verwonderlijk dat na de mededeling van de Italiaanse regering geen wijzigingsprocedure ex artikel 38 van verordening nr. 136/66/EEG is ingeleid. Naar mijn overtuiging mag hieruit niet worden geconcludeerd dat de Commissie het eens was met de wijze van uitlegging van de gemeenschapsverordeningen door de Italiaanse regering. Bovendien, zelfs al zou de reactie van de Commissie — het niet-inleiden van de procedure van artikel 169 EEG-Verdrag — zo zijn uit te leggen, dan nog zou dit niet een handelwijze rechtmatig maken die dat naar de bepalingen van de Raad niet is.
Hetzelfde geldt voor de andere genoemde omstandigheid — dat ook in Frankrijk een soortgelijke praktijk werd gevolgd — nog daargelaten dat het na de uiteenzettingen van verweerder dubieus lijkt of de Franse regeling in wezen met de Italiaanse overeenkwam. Terecht werd erop gewezen dat een eventueel evenzeer tegen het Verdrag indruisende handelwijze in een andere Lid-Staat natuurlijk geen rechtvaardigingsgrond kan opleveren. Zelf wil ik bij dit alles slechts verwijzen naar de duidelijke uitspraken die het Hof al zeer vroeg, in de zaken 90 en 91/63 (Commissie van de EEG tegen Groothertogdom Luxemburg en Koninkrijk België, arrest van 13 november 1974, Jurispr. 1964, blz. 1277), over deze problematiek heeft gedaan.
2.
Wat betreft het eigenlijke probleem in deze zaak, de uitlegging van het gemeenschapsrecht in verband met de vraag wie het in artikel 10, lid 1, van verordening nr. 136/66/EEG toegekende recht op steun heeft, zij om te beginnen opgemerkt dat, aangezien het hoofdgeding betrekking heeft op het seizoen 1967-1968, moet worden uitgegaan van de toen geldende bepalingen, te weten basisverordening nr. 136/66/EEG, verordening nr. 754/67/EEG van de Raad en verordening nr. 830/67 van de Commissie. Later verschenen verordeningen, waarop tijdens de behandeling ook is ingegaan, kunnen bij de uitlegging op zijn hoogst slechts een zeer ondergeschikte rol spelen.
a)
Wanneer men de genoemde verordeningen analyseert naar hun bewoordingen en redengeving, dan moet zonder meer worden erkend dat er zwaarwegende argumenten zijn voor het door verweerder in het hoofdgeding ingenomen standpunt dat het recht op steun toekomt aan de producenten van het eindprodukt olie; dat kunnen ook olijvenverbouwers zijn die hun produkten zelf verwerken of in loondienst laten verwerken, doch niet olijvenverbouwers die hun produkten verkopen en de olieproduktie overlaten aan anderen voor eigen rekening.
aa)
In verordening nr. 136/66 staat hier centraal de basisbepaling van artikel 10 dat steun wordt verleend aan de „producenten van olijfolie”, die (lid 2) de steun alleen genieten voor de olie die voldoet aan in lid 1 gestelde voorwaarden. Derhalve wordt duidelijk gerelateerd aan Het eindprodukt. Volgens de betekenis van deze woorden in het gewone spraakgebruik — waarvan bij de uitlegging allereerst dient te worden uitgegaan — lijkt het uitgesloten om, zoals de Italiaanse regering meent, „olieproducent” in zeer ruime zin op te vatten, dat wil zeggen met inbegrip van de producenten van het uitgangsprodukt, die de verwerking tot olie niet zelf verrichten of voor hun rekening laten verrichten.
bb)
In deze uitlegging wordt men nog gesterkt door de op grond van artikel 10, lid 2, van verordening nr. 136/66/EEG vastgestelde verordening nr. 754/67/EEG. Ingevolge artikel 1 hiervan wordt de steun verleend voor olijfolie, dus eveneens het eindprodukt. Zo ook zegt artikel 3 dat, ingeval van een recht op steun, deze wordt aangevraagd voor olijfolie.
Ook de motivering van de verordening is in deze zin zeer duidelijk. Daarin wordt 'namelijk naar voren gebracht dat de steun voor de producenten van olijfolie van groot belang is; voorts dat het noodzakelijk is beginselen vast te stellen volgens welke de steun aan de olijfolieproducenten wordt verleend, alsmede de maatregelen die moeten verzekeren dat de steun slechts voor olijfolie wordt verleend; en ten slotte dat het dienstig is de steunverlening te beperken tot de hoeveelheden olie waarvoor het verzoek in de olieproducerende gebieden wordt ingediend.
cc)
In dezelfde lijn ligt ook verordening nr. 830/67/EEG, al is deze als verordening van de Commissie in dit verband van minder belang. Gewezen zij echter op de zinsnede in artikel 1 „hoeveelheid olie waarvoor de steun wordt aangevraagd”, in artikel 2 „de olie waarvoor geen recht op steun bestaat” en in artikel 7, waar eveneens sprake is van de hoeveelheden olie waarvoor de steun is aangevraagd en van de olie waarvoor het recht op steun is vastgesteld.
In de motivering van de verordening, wordt eveneens gesproken van olijfolieproducenten aan wie steun wordt verleend. Bovendien wordt gezegd dat de verzoeken om steun vergezeld dienen te gaan van bewijsstukken aan de hand waarvan kan worden nagegaan of de hoeveelheid olie waarvoor de steun wordt aangevraagd overeenkomt met de hoeveelheid produkten waaruit zij is gewonnen, en dat de bewijsstukken afkomstig moeten zijn van de goederenadministratie van de olieslagerijen en de bedrijven voor de winning van olie uit afvallen van olijven.
Dit alles geeft, zoals reeds gezegd, zeker een krachtige steun aan het standpunt dat door de verweerder in het hoofdgeding wordt ingenomen.
b)
Onze uitlegging kan intussen niet beperkt worden tot deze bevindingen. Wij zullen uiteraard ook de betekenis moeten nagaan van de argumenten die de Italiaanse regering harerzijds voor haar standpunt heeft aangevoerd.
aa)
Zo heeft zij verwezen naar artikel 27 van verordening nr. 136/66/EEG volgens hetwelk onder bepaalde voorwaarden voor binnen de Gemeenschap voortgebrachte en verwerkte oliehoudende zaden steun wordt toegekend. Uit deze bepaling in samenhang met de definitie van oliehoudende zaden in artikel 21, evenals uit de motivering van de verordening zou duidelijk blijken dat de steunregeling voor de landbouwers geldt. Daar nu het doel van deze regeling met dat van artikel 10 overeenstemt, zou ook voor dit laatste eenzelfde uitlegging moeten gelden.
Deze conclusie komt mij niet dwingend voor; integendeel, ik ben van mening dat aan artikel 27 eerder argumenten voor verweerders standpunt zijn te ontlenen.
Ten eerste bedenke men dat de stelsels voor oliehoudende zaden enerzijds en olijven anderzijds verschillend zijn opgezet. In het eerste géval heeft de prijsregeling betrekking op het uitgangspunt en in het tweede geval op het verwerkingsprodukt olie. Daaruit is ook het verschil in de steunregeling te verklaren.
Ten tweede kan terecht worden gesteld dat uit de omstandigheid, dat verordening nr. 136/66/EEG bij de steunregeling voor oliehoudende zaden uitdrukkelijk ziet naar het uitgangspunt, terwijl zij zich bij olijven — die in de verordening als zodanig herhaaldelijk worden vermeld — niet even duidelijk naar het uitgangspunt richt doch het verwerkingsprodukt noemt, slechts de conclusie kan worden getrokken dat de steungerechtigden in het laatstgenoemde geval juist niet de vervaardigers van het uitgangsprodukt zijn.
bb)
De Italiaanse regering heeft voorts gewezen op het kennelijk doel van de steunverlening, namelijk de ondersteuning van de landbouwproduktie als stimulans voor haar instandhouding en uitbreiding. Immers wordt in de motivering van verordening nr. 136/66/EEG gezegd dat de olijventeelt en de olijfolieproduktie van bijzondere betekenis zijn voor de economie van bepaalde gebieden van de Gemeenschap en dat het bij gevolg nodig is die teelt en produktie door passende maatregelen te ondersteunen. Ook wordt in de motivering overwogen dat de afzet van de oogsten in de Gemeenschap voor de producenten een billijke beloning moet waarborgen en dat in verband met de prijssituatie steun dient te worden verleend ten einde het nagestreefde doel te bereiken. Daaruit zou, mede met het oog op de in artikel 39 van het Verdrag gestelde doeleinden, moeten worden geconcludeerd dat de olijvenverbouwers in aanmerking komen voor de steun.
Hier valt in beginsel niets tegenin te brengen. Wel valt eraan toe te voegen dat het nastreven van een bepaald doel en de keuze van de daartoe geëigende rechtstechnische middelen uiteraard twee verschillende dingen zijn. Indien de opsteller van de verordening de steun rechtstreeks aan de olijvenverbouwers had willen toekennen — ook als zij niet tevens olieproducent in de tevoren gedefinieerde zin zijn —, dan was het makkelijker geweest dit duidelijk en wel anders dan in artikel 10 van verordening nr. 136/66/EEG tot uitdrukking te brengen. Het moet bij de uitlegging zeker een rol spelen dat men dit niet heeft gedaan, hetgeen overigens zonder moeilijkheden is te verklaren.
Zoals de Commissie heeft uiteengezet, was het destijds kennelijk de normale toestand dat olijventeelt en olijvenproduktie en één hand waren. In de meeste gevallen vond de olieproduktie plaats voor rekening van de olijventelers; zeer zelden werden de olijven verkocht aan olieslagerijen, namelijk alleen daar waar weinig olieslagerijen waren en anderzijds de olijventeelt van geringe omvang was. Men kon derhalve aannemen dat het door de Italiaanse regering genoemde doel ook zou worden bereikt bij toekenning van de steun aan de olieproducenten. Zelfs kon men dit aannemen voor de enkele uitzonderingsgevallen waarin de olijven verkocht werden, omdat er veel voor te zeggen viel dat de olieslagerijen, die eveneens belang hadden bij een uitbreiding van de produktie, de steun althans voor een deel aan de olijvenverbouwers zouden doorgeven.
Pas toen de economische omstandigheden zich wijzigden, eensdeels door een herstructurering van de verwerkende industrie — in de zin van een samenvoeging van de talrijke olieslagerijen, waartoe de noodzaak reeds werd beklemtoond in het verslag van het Europese Parlement nopens het voorstel voor een verordening houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector oliën en vetten — en anderdeels door de daarmee samenhangende toeneming van olijvenverkopen — waarbij bleek dat de positie van de verbouwers niet altijd sterk genoeg was — werd in een latere uitvoeringsverordening (Raadsverordening nr. 3209/73 van 27 november 1973, PB L 327 van 28. 11. 1973, blz. 15) uitdrukkelijk bepaald dat de olijvenverbouwers steungerechtigd waren. Dat men dit in 1973 als noodzakelijk is gaan beschouwen — ik verwijs hier met name naar de artikelen 2, 3 en 8 van genoemde verordening — en dat eerdere verordeningen een dergelijke bepaling niet inhielden, moet stellig aldus worden opgevat dat naar de letter van de oorspronkelijke verordeningen de olieproducenten als de steungerechtigden moesten worden aangemerkt.
cc)
Vervolgens heeft de Italiaanse regering zich beroepen op het advies van het Europese Parlement nopens de ontwerpverordening inzake de gemeenschappelijke ordening van de markten van oliën en vetten. Volgens dit advies zou de verordening moeten worden aangevuld met een regeling voor het geval van bijzondere overeenkomsten tussen olijvenproducenten en olijvenverwerkers om te waarborgen dat de steun daadwerkelijk aan de olijvenverbouwers ten goede komt. Ook hieruit zou blijken dat het van belang werd geacht de olijvenverbouwers als de eigenlijke begunstigden te beschouwen.
Ten deze moet worden opgemerkt dat dit voorstel nu juist niet in de verordening is opgenomen, en dat uit dit feit mijns inziens geenszins conclusies mogen worden getrokken zoals de Italiaanse regering heeft gedaan.
Het is namelijk niet zeker, of de Raad van een dergelijke regeling heeft afgezien omdat hij van een ruim begrip „olieproducent” uitging en aannam dat de olijvenverbouwers toch al de begunstigden waren, daar hij in dat geval waarschijnlijk in artikel 10 een soortgelijke formulering als in artikel 27 zou hebben gekozen. Veeleer is denkbaar dat van een dergelijke bepaling is afgezien, omdat men uitging van de economische realiteit dat de olijventeelt en de olieproduktie doorgaans en één hand waren, en omdat men voor de overige gevallen heeft vertrouwd op het marktmechanisme, namelijk dat de steun althans voor een deel zou worden doorgegeven aan degenen voor wie die in feite was bedoeld. Het is echter ook mogelijk dat men heeft gedacht dergelijke bijzonderheden in een uitvoeringsverordening te regelen, zodra dit nodig zou blijken.
Zo men aan het advies van het Parlement en de behandeling daarvan door de Raad ten deze hoegenaamd al enige overtuigingskracht wil toekennen, dan ligt die mijns inziens eerder aan de zijde van verweerders stelling. Want het moet toch wel van belang worden geacht dat de Raad de term „olieproducent” handhaafde, hoewel het Parlement duidelijk erop had gewezen, dat onder bepaalde omstandigheden het eigenlijke doel van de regeling zo niet zou kunnen worden bereikt.
dd)
Wat de eerste uitvoeringsverordening van de Raad — verordening nr. 754/67/EEG — betreft, meent de Italiaanse regering verder uit enige bepalingen hiervan de precisering in de zin van haar stelling te kunnen lezen, die zij, ervan uitgaande dat het begrip „olieproducent” onbepaald is, nodig acht.
Zo zou de bepaling van artikel 2 dat de steun moest worden aangevraagd in de olieproducerende gebieden van de Gemeenschap, geen zin hebben gehad, wanneer men daarmee niet tot uitdrukking had willen brengen dat de aanvraag door de olijvenverbouwers moest worden ingediend. In artikel 3 is voorts sprake van de noodzaak van een controle ten einde te kunnen vaststellen dat de hoeveelheid olijfolie waarvoor steun wordt aangevraagd, overeenkomt met de voor de produktie daarvan gebruikte hoeveelheid in de Gemeenschap voortgebrachte olijven. Hiertoe zijn opgaven over olijvenculturen vereist en die zouden — wat voor het aanvraagrecht evenzeer van belang is — slechts door de olijvenverbouwers kunnen worden verstrekt.
Ook deze argumenten acht ik — nog daargelaten dat naar mijn mening het begrip „olieproducenten” in artikel 10 van verordening nr. 136/66/EEG geenszins zo onnauwkeurig is als de Italiaanse regering wil doen voorkomen — niet overtuigend.
Wederom kan worden opgemerkt dat de opstellers van de verordening, als dat de bedoeling was geweest, in artikel 2 van verordening nr. 754/67/EEG al heel gemakkelijk van olijvenverbouwers, in plaats van het zeer algemene „belanghebbenden”, hadden kunnen spreken. Voorts is de bepaling dat de steun in de olijventeeltgebieden moest worden aangevraagd, geredelijk te verklaren uit het feit dat in deze gebieden toch al moest worden gecontroleerd of de opgegeven hoeveelheid olie waarvoor steun werd verlangd, overeenkwam met de hoeveelheid olijven waaruit de olie zou zijn gewonnen. De doeltreffendheid van deze controles wordt zeker verhoogd, wanneer de steunaanvragen niet in de verwerkingscentra doch in de olijventeeltgebieden moeten worden ingediend. Ten slotte heeft het mijns inziens ook niets te betekenen dat voor de steunverlening opgaven zijn vereist, die de olijvenverbouwers moeten verstrekken. Immers de olieproducenten zouden zich heel wel — bij voorbeeld door desbetreffende bedingen bij de inkoop van olijven — deze gegevens kunnen verschaffen. Bovendien zijn dit allemaal elementen die slechts een rol spelen in het kader van de controleprocedure; uit het systeem volgt geenszins dwingend dat al deze gegevens door de aanvrager moeten worden geleverd. Immers, aan het feit dat verordening nr. 3209/73, welke de olijvenverbouwers steungerechtigd verklaart, ook van de olieslagerijen documenten (goederenadministratie) verlangt, kan men toch ook niet de conclusie verbinden dat de olieslagerijen eigenlijk de indieners van de aanvraag zijn.
ee)
Ten slotte nog een argument waarvan ik toegeef dat het op het eerste gezicht wel een zekere indruk maakt. Betoogd werd dat uit de zojuist genoemde verordening nr. 3209/73, met name de artikelen 2, 3 en 8, duidelijk blijkt dat de olijvenverbouwers tot de aanvraag en de steun gerechtigd zijn. Daarbij zou ook van belang zijn dat de motivering van de verordening soortgelijke formuleringen bezigt als de motivering van verordening nr. 136/66/EEG. Zo wordt gezegd dat beginselen moeten worden vastgesteld volgens welke aan de olijfolieproducenten de in artikel 10 van verordening nr. 136/66/EEG vermelde steun wordt verleend, en dat de steun voor de producenten van olijfolie van grote betekenis is.
Dit zou ervoor pleiten dat het begrip „producent van olijfolie” wel degelijk een onbepaald tevens de olijvenverbouwers omvattend begrip is, zodat voor de precisering en uitlegging van artikel 10 van verordening nr. 136/66/EEG andere elementen zouden moeten worden gehanteerd. Zou men dit niet aannemen doch ervan uitgaan dat het in verordening nr. 136/66/EEG gebruikte begrip „producent van olijfolie” welomschreven is in de door verweerder gestelde zin, dan moet worden geconstateerd dat verordening nr. 3209/73, die steunt op artikel 10, lid 2, van verordening nr. 136/66/EEG, hiervan afwijkt. In dat geval zou, daar de basisverordening volgens een andere procedure is vastgesteld dan verordening nr. 3209/73, de geldigheid van laatstgenoemde verordening in het geding komen. Ik wil hierbij allereerst opmerken dat het in beginsel onjuist is zich voor de uitlegging van een verordening uit 1966 te baseren op later verschenen verordeningen. In principe moeten wetsteksten zelfstandig en hoogstens in verband met de omstandigheden ten tijde van hun vaststelling worden uitgelegd. Voorts betwijfel ik of verordening nr. 3209/73, doordat in haar motivering formuleringen worden gebruikt die ook in de motivering van verordening nr. 136/66/EEG voorkomen, kan worden beschouwd als authentieke uitlegging van begrippen van de basisverordening, die zoals gezegd volgens een andere procedure is vastgesteld. In feite heeft men met deze overwegingen in de motivering waarschijnlijk alleen maar willen verwijzen naar de algemene doelstelling die met betrekking tot de steunverlening reeds in de basisverordening was neergelegd. Mijns inziens geeft het onderhavige argument dan ook geen aanleiding om mijn vorenuiteengezette mening over de uitlegging van het begrip „producent van olijfolie” te herzien.
Hieraan zou ik bovendien nog, omdat dit punt in de behandeling naar voren is gekomen ook al is het voor het hoofdgeding niet beslissend, willen toevoegen, dat ik geen reden zie om aan de geldigheid van verordening nr. 3209/73 te twijfelen. Weliswaar bracht deze verordening een wijziging in enkele onderdelen van het systeem van steunverlening inzover de olijvenverbouwers als begunstigden waren te beschouwen. Bezwaren zijn hier echter niet te maken, daar het duidelijk in de lijn van de basisverordening ligt en het zelfs de bedoeling is de garanties voor het bereiken van dit doel te versterken. Daarenboven kan worden opgemerkt dat dit zeker binnen het ruime kader van de vaststelling van de beginselen voor de steunverlening valt, waartoe de Raad krachtens artikel 10, lid 2, van verordening nr. 136/66/EEG bevoegd is, te meer — zoals blijkt uit de motivering van verordening nr. 136/66/EEG — omdat de aanwijzing van de olieproducenten als begunstigden niet in strikte, onveranderlijke zin, doch veeleer in de zin van een principiële in de toenmalige situatie aangewezen bepaling was bedoeld.
ff)
Derhalve kan uiteindelijk worden geconstateerd dat geen der door de Italiaanse regering voorgedragen argumenten de aan het begin gegeven uitlegging naar de letter en motivering van de toepasselijke verordeningen aantasten.
3.
Samenvattend concludeer ik dat op de vragen van het Italiaanse Hof van Cassatie worde geantwoord:
a)
De uitdrukking „producent van olijfolie” in de zin van artikel 10, lid 1, van verordening nr. 136/66/EEG en van verordening nr. 754/67/EEG dient te worden verstaan in haar gebruikelijke betekenis (vervaardiger van het verwerkingsprodukt), en niet als omvattend de producenten van olijven, die de verwerking aan anderen voor andermans rekening overlaten.
b)
Bij deze beantwoording van de eerste vraag is de tweede vraag zonder voorwerp geraakt.
(
1
)	Vertaald uit het Duits.