62015CJ0433
DOMSTOLENS DOM (Fjerde Afdeling)
24. januar 2018 (
*1
)
»Traktatbrud – mælk og mejeriprodukter – tillægsafgift på mælk – produktionsårene 1995/1996 til 2008/2009 forordning (EF) nr. 1234/2007 – artikel 79, 80 og 83 – forordning (EF) nr. 595/2004 – artikel 15 og 17 – tilsidesættelse – manglende effektiv betaling af afgiften inden for den fastsatte frist – manglende opkrævning i tilfælde af manglende betaling af afgiften«
I sag C-433/15,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF, anlagt den 6. august 2015,
Europa-Kommissionen ved P. Rossi, D. Nardi og J. Guillem Carrau, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Den Italienske Republik ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocati dello Stato, P. Gentili og S. Fiorentino, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, T. von Danwitz, og dommerne C. Vajda, E. Juhász (refererende dommer), K. Jürimäe og C. Lycourgos,
generaladvokat: E. Sharpston
justitssekretær: fuldmægtig R. Schiano,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 8. september 2016,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 13. juli 2017,
afsagt følgende
Dom
1
I stævningen har Europa-Kommissionen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til de relevante bestemmelser i EU-retten for de pågældende produktionsår, og nærmere bestemt i henhold til artikel 1 og 2 i Rådets forordning (EØF) nr. 3950/92 af 28. december 1992 om en tillægsafgift på mælk og mejeriprodukter (EFT 1992, L 405, s. 1), artikel 4 i Rådets forordning (EF) nr. 1788/2003 af 29. september 2003 om en afgift på mælk og mejeriprodukter (EUT 2003, L 270, s. 123), artikel 79, 80 og 83 i Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 af 22. oktober 2007 om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter og om særlige bestemmelser for visse landbrugsprodukter (fusionsmarkedsordningen) (EUT 2007, L 299, s. 1) og, hvad angår Kommissionens gennemførelsesbestemmelser, artikel 7 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 536/93 af 9. marts 1993 om gennemførelsesbestemmelser for tillægsafgiften på mælk og mejeriprodukter (EFT 1993, L 57, s. 12), artikel 11, stk. 1 og 2, i Kommissionens forordning (EF) nr. 1392/2001 af 9. juli 2001 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 3950/92 (EFT 2001, L 187, s. 19) samt endelig artikel 15 og 17 i Kommissionens forordning (EF) nr. 595/2004 af 30. marts 2004 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1788/2003 om en afgift på mælk og mejeriprodukter (EUT 2004, L 94, s. 22), som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1468/2006 af 4. oktober 2006 (EUT 2006, L 274, s. 6) (herefter »forordning nr. 595/2004«), idet den har undladt at sikre, at den skyldige tillægsafgift for overskudsproduktionen i Italien i forhold til størrelsen af den nationale kvote fra det første produktionsår, hvor tillægsafgiften reelt blev pålagt i Italien (1995/1996), til det sidste produktionsår, hvor der i Italien blev foretaget overproduktion (2008/2009),
—
rent faktisk blev opkrævet fra de enkelte producenter, der havde bidraget til hver produktionsoverskridelse
—
samt blev betalt i rette tid efter meddelelse om det skyldige beløb af køberen eller producenten i tilfælde af direkte salg
—
eller, når den ikke blev betalt i rette tid, blev registreret og eventuelt krævet betalt af disse købere eller producenter.
Retsforskrifter
2
Ifølge første betragtning til forordning nr. 3950/92 er formålet med ordningen med en tillægsafgift på mælk og mejeriprodukter »at formindske uligevægten mellem udbud og efterspørgsel for mælk og mejeriprodukter og at nedbringe det heraf følgende strukturoverskud[, og ordningen] er fortsat nødvendig i fremtiden, hvis der skal opnås en bedre markedsligevægt«.
3
Artikel 1 i forordning nr. 3950/92 bestemmer:
»For yderligere syv på hinanden følgende tolvmånedersperioder, der begynder den 1. april 1993, indføres der en tillægsafgift, som skal erlægges af producenter af komælk, for de mængder mælk eller mælkeækvivalenter, der er leveret til en opkøber eller solgt direkte til konsum i den pågældende tolvmånedersperiode, og som overstiger en nærmere fastsat mængde.
Afgiften fastsættes til 115% af indikativprisen for mælk.«
4
Den nævnte forordnings artikel 2, stk. 1, fastsætter:
»Afgiften skal erlægges for alle de mængder mælk eller mælkeækvivalenter, der afsættes i den pågældende tolvmånedersperiode, og som overstiger en af de mængder, der er omhandlet i artikel 3. Den betales af de producenter, der har bidraget til overskridelsen.
Alt efter medlemsstatens afgørelse fastsættes producenternes bidrag til betalingen af afgiften efter eventuel ekstratildeling af de uudnyttede referencemængder enten på opkøberniveau på grundlag af den overskridelse, der tilbagestår, efter at de uudnyttede referencemængder er blevet fordelt i forhold til hver producents referencemængde, eller på nationalt niveau på grundlag af overskridelsen af den referencemængde, som hver producent råder over.«
5
Forordning nr. 3950/92 blev ophævet med virkning fra den 1. april 2004 ved artikel 25 i forordning nr. 1788/2003. Femte betragtning til denne forordning har følgende ordlyd:
»Afgiften bør være tilstrækkeligt stor til at have en afskrækkende virkning og skal betales af medlemsstaten, så snart den nationale referencemængde overskrides. Medlemsstaten bør derefter fordele betalingsbyrden på de producenter, der har medvirket til overskridelsen. Disse vil skulle indbetale deres andel af afgiften til medlemsstaten, alene fordi de har overskredet deres disponible mængder.«
6
Denne forordnings artikel 1 med overskriften »Formål« fastsætter:
»1.   Den 1. april 2004 og elleve på hinanden følgende tolvmånedersperioder (i det følgende benævnt »tolvmånedersperioder«) indføres der en afgift (i det følgende benævnt »afgiften«) for de mængder komælk og andre mejeriprodukter, der afsættes i den pågældende tolvmånedersperiode ud over de nationale referencemængder, der er fastsat i bilag I.
2.   Disse mængder fordeles mellem producenterne i overensstemmelse med artikel 6, idet der sondres mellem leverancer og direkte salg, som defineret i artikel 5. Overskridelse af den nationale referencemængde og den deraf følgende afgift beregnes på nationalt plan i hver medlemsstat i overensstemmelse med kapitel 3 og særskilt for leverancer og direkte salg.
3.   De nationale referencemængder i bilag I fastsættes uden at foregribe en eventuel revision under hensyn til den generelle markedssituation og særlige forhold i visse medlemsstater.«
7
Artikel 3 i forordning nr. 1788/2003, der bærer overskriften »Betaling af afgift«, foreskriver:
»1.   Medlemsstaterne skal betale Fællesskabet den afgift, der følger af overskridelsen af den nationale referencemængde, og som er beregnet på nationalt plan og fastsat særskilt for leverancer og direkte salg. Medlemsstaterne indbetaler op til 99% af den afgift, der skal betales, til Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) inden den 1. oktober efter den pågældende tolvmånedersperiode.
2.   Hvis den i stk. 1 fastsatte indbetaling ikke er foretaget inden den fastsatte dato, fratrækker Kommissionen efter høring af Komitéen for [EUGFL] et beløb svarende til den afgift, der skal betales, fra de månedlige forskud på konteringen af de udgifter, som den pågældende medlemsstat har afholdt, jf. artikel 5, stk. 1, og artikel 7, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 1258/1999 af 17. maj 1999 om finansiering af den fælles landbrugspolitik [EFT 1999, L 160, s. 103] […]
3.   Kommissionen fastsætter gennemførelsesbestemmelserne for denne artikel efter proceduren i artikel 23, stk. 2.«
8
Denne forordnings artikel 4, som har overskriften »Producenternes andel i den afgift, der skal betales«, er affattet således:
»Afgiften fordeles i overensstemmelse med artikel 10 og 12 på de producenter, der har medvirket til overskridelserne af de nationale referencemængder, der omhandles i artikel 1, stk. 2.
Producenterne har uanset bestemmelserne i artikel 10, stk. 3, og artikel 12, stk. 1, pligt til at betale medlemsstaten deres andel af den afgift, der skal betales, og som beregnes i henhold til kapitel 3, alene fordi de har overskredet deres disponible referencemængder.«
9
Forordning nr. 1788/2003 blev i henhold til artikel 201, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1234/2007 ophævet fra den 1. april 2008. Bestemmelserne i sidstnævnte forordning om produktionsreguleringen i mælkesektoren finder i henhold til forordningens artikel 204, stk. 2, litra f), anvendelse fra den 1. juli 2008. Det anføres i 38. betragtning til nævnte forordning:
»Overskudsafgiften bør være tilstrækkeligt stor til at have en afskrækkende virkning og skal betales af medlemsstaten, så snart den nationale kvote overskrides. Medlemsstaten bør derefter fordele betalingsbyrden på de producenter, der har medvirket til overskridelsen. Disse producenter bør være forpligtet til at indbetale deres andel af afgiften til medlemsstaten, alene fordi de har overskredet deres disponible mængder. Medlemsstaterne bør til Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) indbetale en afgift, der svarer til overskridelsen af deres nationale kvote, nedsat med en fast sats på 1% for at tage hensyn til konkurser eller til, at visse producenter er ude af stand til at betale deres bidrag til den afgift, der skyldes.«
10
Artikel 78 i forordning nr. 1234/2007 med overskriften »Overskudsafgift« har følgende ordlyd:
»1.   Der skal betales en overskudsafgift for mælk og andre mejeriprodukter, der afsættes ud over den nationale kvote, der er fastsat i henhold til underafdeling II.
Afgiften fastsættes til 27,83 EUR/100 kg mælk.
[…]
2.   Medlemsstaterne skal betale Fællesskabet den overskudsafgift, der følger af en overskridelse af den nationale kvote beregnet på nationalt plan og fastsat særskilt for leverancer og direkte salg, og skal indbetale 99% af den afgift, der skal betales, til EGFL mellem den 16. oktober og den 30. november efter den pågældende tolvmånedersperiode.
3.   Hvis den overskudsafgift, der er nævnt i stk. 1, ikke er betalt inden den fastsatte dato, fratrækker Kommissionen efter høring af Komitéen for Landbrugsfondene et beløb svarende til den afgift, der skal betales, fra de månedlige betalinger, jf. artikel 14 og artikel 15, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1290/2005. Inden Kommissionen træffer sin beslutning, underretter den den pågældende medlemsstat, som skal give sit svar inden for en uge. […]
[…]«
11
Denne forordnings artikel 79, som har overskriften »Producenternes andel i den overskudsafgift, der skal betales«, bestemmer:
»Overskudsafgiften fordeles i overensstemmelse med artikel 80 og 83 på de producenter, der har medvirket til overskridelserne af de nationale kvoter, jf. artikel 66, stk. 2.
Producenterne har pligt til at betale medlemsstaten deres andel af den overskudsafgift, der skal betales, og som beregnes i henhold til artikel 69, 70 og 80, alene fordi de har overskredet deres disponible kvoter, jf. dog artikel 80, stk. 3, og artikel 83, stk. 1.«
12
Den nævnte forordnings artikel 80 med overskriften »Overskudsafgift ved leverancer« i sin udgave som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 72/2009 af 19. januar 2009 (EUT 2009, L 30, s. 1) foreskriver:
»1.   Med henblik på den endelige beregning af overskudsafgiften øges eller reduceres de mængder, der er leveret af hver enkelt producent, når det faktiske fedtindhold adskiller sig fra referencefedtindholdet, og dette sker på grundlag af koefficienter og på vilkår, som Kommissionen fastsætter.
På nationalt plan beregnes overskudsafgiften på grundlag af summen af leverancer tilpasset i overensstemmelse med første afsnit.
[…]
3.   Medlemsstaterne træffer beslutning om de enkelte producenters andel i betalingen af overskudsafgiften efter eventuel omfordeling af den uudnyttede del af den nationale kvote, der er afsat til leverancer, enten i forhold til hver enkelt producents individuelle kvoter eller på grundlag af objektive kriterier, der fastsættes af medlemsstaterne:
a)
enten på nationalt plan på grundlag af den mængde, med hvilken de enkelte producenters kvote er overskredet, eller
b)
først på opkøberniveau og derefter på nationalt plan.
Hvis artikel 78, stk. 1, tredje afsnit, finder anvendelse, sikrer medlemsstaterne ved beregningen af den enkelte producents bidrag til den afgift, der skal betales som følge af anvendelsen af den højere sats, der er omhandlet i dette afsnit, at de producenter, der skal bidrage proportionelt til dette beløb, er producenter, der er ansvarlige i henhold til objektive kriterier, der fastsættes af medlemsstaten.«
13
Artikel 83 i forordning nr. 1234/2007, som har overskriften »Overskudsafgift ved direkte salg«, har følgende ordlyd:
»1.   Ved direkte salg træffer medlemsstaterne beslutning om de enkelte producenters andel i betalingen af overskudsafgiften efter eventuel omfordeling af den uudnyttede del af den nationale kvote, der er afsat til direkte salg, på regionalt eller nationalt plan.
2.   Medlemsstaterne fastsætter grundlaget for beregningen af producentens andel i den overskudsafgift, der skal betales, ud fra den samlede mængde mælk, der er solgt, udleveret eller anvendt til fremstilling af mejeriprodukter, der er solgt eller udleveret, ved hjælp af kriterier, der fastsættes af Kommissionen.
3.   Der foretages ingen justering på grundlag af fedtindhold ved den endelige beregning af overskudsafgiften.
4.   Kommissionen fastsætter de nærmere vilkår og datoen for betalingen af overskudsafgiften til medlemsstatens ansvarlige organ.«
14
Artikel 7 i forordning nr. 536/93 bestemmer:
»1.   Medlemsstaterne træffer alle fornødne kontrolforanstaltninger til at sikre, at tillægsafgiften opkræves for de afsatte mængder mælk og mælkeækvivalenter, der overstiger den ene eller den anden af de mængder, der er nævnt i artikel 3 i forordning (EØF) nr. 3950/92. […]
[…]
3.   Medlemsstaten kontrollerer konkret, om bogføringen af de afsatte mængder mælk og mælkeækvivalent er nøjagtig, og den foretager i dette øjemed kontrol med mælketransporterne under indsamlingen i bedrifterne og navnlig kontrol på stedet:
a)
hos opkøberne […]
b)
hos producenter […]
[…]«
15
Forordning nr. 1392/2001 erstattede i henhold til dens artikel 16, stk. 1, og artikel 17 forordning nr. 536/93 med virkning fra den 31. marts 2002. Artikel 11 i forordning nr. 1392/2001 med overskriften »Kontrol foretaget af medlemsstaterne« foreskriver:
»1.   Medlemsstaterne træffer alle fornødne foranstaltninger for at sikre, at tillægsafgiften opkræves korrekt for de afsatte mængder mælk og mælkeækvivalent, der overstiger den ene eller den anden af de mængder, der er nævnt i artikel 3 i forordning (EØF) nr. 3950/92, og i tilfælde af leverancer væltes over på de pågældende producenter.
2.   Medlemsstaterne træffer yderligere foranstaltninger for at:
a)
kontrollere fuldstændigt eller delvist ophør med mælkeproduktionen og/eller frigivelse af referencemængden efter artikel 8, litra a), i forordning (EØF) nr. 3950/92, når de pågældende bestemmelser anvendes
b)
underrette de berørte om de strafferetlige eller administrative sanktioner, de udsætter sig for, hvis bestemmelserne i forordning (EØF) nr. 3950/92 og i nærværende forordning ikke overholdes.
[…]«
16
Forordning nr. 1392/2001 blev ophævet med virkning fra den 1. april 2004 ved forordning nr. 595/2004, hvis bestemmelser i henhold til dens artikel 28 finder anvendelse fra perioden 2004/2005. Sidstnævnte forordnings artikel 15 med overskriften »Betalingsfrist« bestemmer:
»1.   Inden den 1. oktober hvert år indbetaler afgiftspligtige opkøbere eller i tilfælde af direkte salg afgiftspligtige producenter det beløb, der skal erlægges, til myndighederne efter regler, som medlemsstaten fastsætter.
2.   Overholdes den betalingsfrist, der er nævnt i stk. 1, ikke, påløber der for de skyldige beløb en årlig rente til de kvartalsreferencerentesatser, der gælder den 1. oktober hvert år, jf. bilag II, forhøjet med et procentpoint.
Renten betales til medlemsstaten.
3.   Medlemsstaterne anmelder de beløb, der følger af anvendelsen af artikel 3 i forordning (EF) nr. 1788/2003, til Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) senest sammen med de udgifter, der anmeldes for november hvert år.
[…]«
17
Artikel 17 i forordning nr. 595/2004, der bærer overskriften »Opkrævning af afgiften«, foreskriver:
»Medlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at afgiften opkræves korrekt, og at den pålægges de producenter, der har bidraget til overskridelsen.«
18
Den 16. juli 2003 vedtog Rådet beslutning 2003/530/EF om foreneligheden mellem en støtte, som Den Italienske Republik agter at yde sine mælkeproducenter, og fællesmarkedet (EUT 2003, L 184, s. 15) i henhold til artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF, som blev til artikel 108, stk. 2, tredje afsnit, TEUF. Anden til femte samt syvende og ottende betragtning til denne beslutning har følgende ordlyd:
»(2)
De italienske mælkeproducenter har produceret mælk ud over deres referencemængder i perioden fra 1995/96 til 2001/02 og skal betale Fællesskabet et beløb på 1386475250 EUR i henhold til den tillægsafgift på mælk og mejeriprodukter, der blev indført ved forordning (EØF) nr. 3950/92 […]
(3)
Dette beløb har de italienske myndigheder for en stor del ikke inddrevet, fordi disse producenter har opnået betalingssuspensioner fra de nationale administrative domstole.
(4)
Den nuværende situation i Italien er karakteriseret ved, at inddrivelsen af tillægsafgiften er ved at løbe ind i en række vanskeligheder, hvilket især har medført et stort antal verserende retstvister, som fortsat vil kunne forsinke de faktiske betalinger i lang tid fremover.
(5)
De italienske myndigheder overvejer at træffe foranstaltninger til at bilægge disse verserende retstvister og til at fjerne de sociale spændinger, der hersker for øjeblikket, ved at tillade disse mælkeproducenter at afdrage deres udestående gæld ved hjælp af betalingshenstand uden renter over et antal år.
[…]
(7)
Den italienske regering forpligter sig til at undgå tilsvarende problemer i fremtiden ved at anvende tillægsafgiften strengt på grundlag af en ny lov om forvaltning af mælkekvoterne i fremtiden, der medfører en radikal revision og modernisering af gennemførelsesbestemmelserne. Efter Kommissionens vurdering udgør denne lov et korrekt retsgrundlag for anvendelsen af ordningen, som ved en fuldstændig og korrekt gennemførelse forventes at ville fungere godt.
(8)
Da hensigten er at undgå de uovervindelige finansielle problemer, som sandsynligvis ville opstå for de berørte individuelle italienske mælkeproducenter, hvis alle de skyldige beløb blev inddrevet straks, og dermed at lette de nuværende sociale spændinger, er der således tale om ganske særlige omstændigheder, der berettiger til at betragte den støtte, som Den Italienske Republik agter at yde disse mælkeproducenter i form af forskudsbetaling og betalingshenstand, som forenelig med fællesmarkedet uanset artikel 87 i traktaten, forudsat at betingelserne i denne beslutning overholdes.«
19
Nævnte beslutnings artikel 1 bestemmer:
»Den støtte, som Den Italienske Republik agter at yde mælkeproducenterne ved at træde ind og betale Fællesskabet det beløb, som disse skylder Fællesskabet i henhold til tillægsafgiften på mælk og mejeriprodukter for perioden 1995/96 til 2001/02, og ved at tillade disse producenter at tilbagebetale deres gæld ved hjælp af betalingshenstand uden renter over et antal år, betragtes undtagelsesvis som forenelig med fællesmarkedet på betingelse af,
–
at gælden tilbagebetales fuldt ud i lige store årlige rater
–
at tilbagebetalingsperioden ikke overstiger 14 år fra 1. januar 2004.«
Den administrative procedure og parternes påstande
20
Efter at have indhentet oplysninger om, at de beløb, som var betalt i Italien som den af komælksproducenterne skyldige tillægsafgift på mælk, var utilstrækkelige, fandt Kommissionen, at Den Italienske Republik havde tilsidesat sine forpligtelser til i fuldt omfang at fordele den supplerende mælkeafgift, som de producenter, der har bidraget til hver enkelt overskridelse af de nationale referencemængder, skyldte, mellem disse producenter, til at beregne det tilsvarende individuelle skyldige beløb, til at kontrollere de pågældendes effektive betaling af dette skyldige beløb med renter og i tilfælde af manglende betaling til at opkræve de skyldige beløb.
21
I en række skriftvekslinger i perioden mellem juli 2008 og juli 2012, hvoraf de fleste fandt sted i forbindelse med en EU-Pilotprocedure, tilsendte Kommissionens tjenestegrene den italienske regering begæringer om at få oplysninger om fremskridtene i opkrævningen af denne tillægsafgift på mælk. Kommissionens begæringer vedrørte bl.a. fordelingen af tillægsafgiften mellem de forskellige afgiftspligtige personer og de foranstaltninger, der blev truffet i tilfælde af manglende betaling, de indførte lovændringers påvirkning af effektiviteten i opkrævningen af tillægsafgiften samt de administrative procedurer for opkrævningen og forvaltningen af tvister.
22
Eftersom Kommissionen var utilfreds med de oplysninger, som de italienske myndigheder fremlagde, sendte den den 21. juni 2013 Den Italienske Republik en åbningsskrivelse med en opfordring til, at Den Italienske Republik fremkom med sine bemærkninger i denne henseende. Medlemsstaten svarede ved skrivelse af 23. september 2013, som blev efterfulgt af tre supplerende skrivelser af 30. september 2013 samt 21. januar og 7. februar 2014.
23
I lyset af den »vedvarende stagnation af tilbagesøgningsprocedurerne og de betydelige fortsat udestående beløb« sendte Kommissionen den 10. juli 2014 en begrundet udtalelse til Den Italienske Republik og anmodede denne medlemsstat om at træffe de foranstaltninger, som var nødvendige for at efterkomme denne udtalelse, senest to måneder fra modtagelsen af denne. Efter at den italienske regering anmodede om en forlængelse af fristen for indgivelse af sit svar, tiltrådte Kommissionen denne anmodning og udskød fristen for at afgive et svar til den 11. oktober 2014.
24
Ved skrivelse af 13. oktober 2014, som blev suppleret den 22. og 25. november 2014, besvarede Den Italienske Republik de i den begrundede udtalelse fremsatte klagepunkter.
25
Da Kommissionen ikke fandt Den Italienske Republiks argumentation overbevisende, har den anlagt denne sag.
Om søgsmålet
Indledende bemærkninger
26
Det skal for det første bemærkes, at Kommissionen i påstandene i stævningen har nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til »de relevante bestemmelser i EU-retten for de pågældende produktionsår, og nærmere bestemt« i henhold til de i denne nærværende doms præmis 1 omtalte bestemmelser. Kommissionen har imidlertid i punkt 2 i indledningen til denne stævning uden at henvise til udtrykket »nærmere bestemt« anført forskellige EU-retlige bestemmelser, som er genstand for det foreholdte traktatbrud. Endvidere fremgår det ikke af den nævnte stævning, at Kommissionen har tilsigtet at lade søgsmålet omfatte andre EU-retlige bestemmelser end dem, der udtrykkeligt er nævnt i nærværende doms præmis 1. På denne baggrund skal påstandene i stævningen forstås således, at de kun vedrører disse bestemmelser.
27
For det andet skal det præciseres, at det traktatbrudssøgsmål, som Kommissionen har anlagt, vedrører Den Italienske Republiks undladelse af at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at opfylde visse forpligtelser, som påhviler den i medfør af EU-retten, og som vedrører ordningen med en tillægsafgift på den mælkeproduktion, der overstiger den nationale kvote, som denne medlemsstat har. Kommissionen har foreholdt den nævnte medlemsstat, at den ikke har iværksat en ordning, der sikrer, at den på nationalt plan skyldige tillægsafgift rent faktisk pålægges de økonomiske aktører og betales af disse, eller at afgiften i tilfælde af manglende betaling opkræves af de kompetente myndigheder.
28
Påstandene i stævningen nævner imidlertid hverken de konkrete beløb, som var genstand for den manglende opkrævning i de forskellige beskatningsår, eller et samlet beløb, som dækker alle de omhandlede beskatningsår.
29
Det følger heraf, at det ikke som led i nærværende sag er nødvendigt at fastslå, om den samlede tillægsafgift, der endnu ikke er opkrævet, svarer til 1,343 mio. EUR, som det fremgår af Kommissionens processkrifter, eller snarere til 827,39 mio. EUR, som Den Italienske Republik har gjort gældende.
30
Herefter skal det uanset parternes forskellige synspunkter hvad angår de allerede opkrævede beløb og de beløb, der skal opkræves, fastslås, at de italienske myndigheder på den ovenfor i præmis 23 omhandlede dato, den 11. oktober 2014, dvs. mere end 18 år efter udløbet af det første produktionsår for pålæggelsen af tillægsafgiften i Italien og mere end fem år efter det seneste produktionsår, endnu ikke havde opkrævet væsentlige, skyldige beløb i medfør af tillægsafgiften.
31
Det er i lyset af disse bemærkninger, at dette søgsmål skal behandles.
Om realiteten
Parternes argumenter
32
Kommissionen har gjort gældende, at Den Italienske Republik den 11. oktober 2014, dvs. på datoen for udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse, hvortil en yderligere måned var blevet tilføjet, ikke havde iværksat en effektiv ordning, der gav den mulighed for at opkræve skyldige beløb i medfør af tillægsafgiften på mælk for produktionsårene 1995/1996 til 2008/09.
33
Det er Kommissionens opfattelse, at Den Italienske Republik har tilsidesat sin pligt til hurtigt og omhyggeligt at fordele og fuldstændigt opkræve tillægsafgiften blandt de producenter, der har bidraget til hver produktionsoverskridelse af de nationale referencemængder. I denne forbindelse har Kommissionen bl.a. støttet sig på den retspraksis, der følger af dom af 21. januar 1999, Tyskland mod Kommissionen (C-54/95, EU:C:1999:11, præmis 177), hvorefter det tilkommer medlemsstaterne i henhold til den generelle pligt til at udvise omhu, der fremgår af i artikel 4, stk. 3, TEU, hurtigt at opkræve de skyldige beløb i medfør af tillægsafgiften.
34
Kommissionen har således anført, at den omstændighed, at de skyldige beløb i medfør af tillægsafgiften på mælk er så store, som det fremgår af nærværende doms præmis 29, skyldes Den Italienske Republiks egne forsømmelser og manglende effektivitet for så vidt angår den ordning, som denne medlemsstat har iværksat for at sikre pålæggelsen og opkrævningen af denne afgift på dens område i den i stævningen anførte periode.
35
Ifølge Kommissionen var gennemførelsen af EU-retten i national ret for det første usædvanligt uklar, hvilket skabte konsekvente forsinkelser i anvendelsen af den nationale ordning for tillægsafgiften og et betydeligt antal tvister. Følgelig blev opkrævningen af afgiften vanskeliggjort, bl.a. på grund af den betalingshenstand, som visse nationale retsinstanser havde indrømmet i retsbevarende øjemed.
36
For det andet anvendte Den Italienske Republik ikke på effektiv vis de administrative virkemidler, som den kunne have adgang til, med henblik på at opkræve de skyldige beløb i medfør af tillægsafgiften, navnlig modregningsordningen. I Italien blev muligheden for at modregne de i medfør heraf skyldige beløb i den støtte, der skal udbetales som led i den fælles landbrugspolitik, indført ineffektivt og for sent. Kommissionen har endvidere gjort gældende, at visse endnu gældende lovbestemmelser hindrer gennemførelsen af modregningen.
37
For det tredje havde opkrævningsprocedurerne i vidt omfang været blokeret, siden visse lovændringer, der blev indført i 2003, trådte i kraft, som følge af, at der ikke forelå de nødvendige gennemførelsesbestemmelser eller aftaler herom mellem myndighederne og de involverede organer med henblik på deres genoptagelse.
38
For det fjerde har Kommissionen gjort gældende, at Den Italienske Republik selv har anerkendt, at den stod over for »en væsentlig hindring for opkrævninger« som følge af fejl fra de myndigheder, der skulle opkræve tillægsafgiften, og som følge af de talrige ændringer i opkrævningsproceduren. Denne institution har i denne henseende præciseret, at de forfaldne beløb med urette blev anset for ikke at kunne tilbagesøges, hvilket ligeledes svækkede denne opkrævnings effektivitet.
39
Som svar herpå har Den Italienske Republik for det første gjort gældende, at det af Kommissionen anlagte traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF under omstændighederne i den foreliggende sag udgør en tilsidesættelse af princippet ne bis in idem, proportionalitetsprincippet og specialitetsprincippet. Den har for det andet gjort gældende, at Kommissionen ikke har fremlagt beviser for, at Den Italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den, som led i pålæggelsen og opkrævningen af tillægsafgiften.
Domstolens bemærkninger
40
Det skal bemærkes, at det følger af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 3950/92, at den ved forordningens artikel 1 fastsatte tillægsafgift betales af de producenter, der har bidraget til overskridelsen af referencemængderne. En sådan fordeling af tillægsafgiften foreskrives ligeledes i artikel 4 i forordning nr. 1788/2003 samt i artikel 79, 80 og 83 i forordning nr. 1234/2007.
41
I henhold til artikel 7 i forordning nr. 536/93, artikel 11, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1392/2001 samt artikel 15 og 17 i forordning nr. 595/2004 er medlemsstaterne forpligtede til at træffe alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at afgiften, inklusive skyldige renter, hvis betalingsfristen ikke overholdes, opkræves korrekt, og at den pålægges de producenter, der har bidraget til overskridelsen.
42
Det følger i denne sammenhæng af fast retspraksis, at det påhviler medlemsstaterne i henhold til den i artikel 4, stk. 3, TEU gældende almene pligt til at udvise omhu, som er præciseret ved EU’s forordninger på området, at træffe foranstaltninger med henblik på hurtigt at afhjælpe uregelmæssigheder. Fordeling og tilbagesøgning af tillægsafgiften kan nemlig blive vanskeliggjort eller umulig at gennemføre efter en vis tid, f.eks. navnlig på grund af, at virksomheden er ophørt, eller at bogholderibilag ikke længere kan tilvejebringes (jf. i denne retning dom af 11.10.1990, Italien mod Kommissionen, C-34/89, EU:C:1990:353, præmis 12, og af 21.1.1999, Tyskland mod Kommissionen, C-54/95, EU:C:1999:11, præmis 177).
43
Endvidere følger det af Domstolens faste praksis om bevisbyrden som led i et traktatbrudssøgsmål i medfør af artikel 258 TEUF, at det påhviler Kommissionen at godtgøre, at det hævdede traktatbrud foreligger. Den skal således for Domstolen fremlægge de oplysninger, som er nødvendige for, at denne kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud (jf. i denne retning dom af 28.1.2016, Kommissionen mod Portugal, C-398/14, EU:C:2016:61, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
44
Når Kommissionen har givet oplysninger, der fyldestgørende beviser visse omstændigheder på den sagsøgte medlemsstats område, påhviler det den pågældende medlemsstat konkret og detaljeret at bestride de således fremlagte oplysninger og følgerne heraf (jf. i denne retning dom af 28.1.2016, Kommissionen mod Portugal, C-398/14, EU:C:2016:61, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
45
I det foreliggende tilfælde har Kommissionen i sine processkrifter givet en underbygget og detaljeret fremstilling af de faktiske forhold, der ifølge denne institution lå til grund for de forsømmelser og mangler, som var genstand for de klagepunkter, den har foreholdt Den Italienske Republik. Uden at denne medlemsstat har bestridt det, har Kommissionen endvidere bemærket, at disse faktiske forhold i vidt omfang udspringer af den dokumentation, som de italienske myndigheder har fremlagt som led i deres udveksling af skrivelser, og i det væsentlige bekræftes af en udtalelse fra Corte dei Conti (revisionsret, Italien) samt af denne medlemsstats regeringsmæssige og parlamentariske undersøgelsesudvalg.
46
Henset til den omstændighed, at de skyldige beløb i medfør af tillægsafgiften, som de i nærværende doms præmis 29 nævnte, kunne akkumuleres over denne langvarige periode, uden at de kompetente myndigheder nogensinde nedbragte dem varigt, fremgår det, at disse myndigheder ikke traf de nødvendige foranstaltninger med henblik på at overholde de forpligtelser, som påhviler dem i henhold til de EU-retlige bestemmelser, der fremgår af påstandene i stævningen.
47
På denne baggrund skal det fastslås, at Kommissionen har fremlagt tilstrækkeligt fyldestgørende beviser for virkeligheden om de faktiske omstændigheder, som den har lagt til grund for sit søgsmål, med henblik på at bevise, at Den Italienske Republik har tilsidesat sin af disse bestemmelser følgende pligt. I overensstemmelse med den i nærværende doms præmis 44 nævnte retspraksis skal de fremsatte forsvarsanbringender undersøges.
48
Den Italienske Republik har, idet den har anerkendt, at der i henhold til EU-retten foreligger en forpligtelse til at pålægge tillægsafgiften og til eventuelt at opkræve denne, først gjort gældende, at denne forpligtelse er en forpligtelse »til at iværksætte bestemte foranstaltninger« og ikke en »forpligtelse til at opnå et bestemt resultat«, og at Kommissionen ikke har ført bevis for, at de italienske myndigheder har tilsidesat denne.
49
Til støtte for denne argumentation har Den Italienske Republik påberåbt sig præmis 36 i dom af 13. november 2001, Frankrig mod Kommissionen (C-277/98, EU:C:2001:603), hvori Domstolen fastslog, at artikel 19 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1546/88 af 3. juni 1988 om gennemførelsesbestemmelserne for den tillægsafgift, der er omhandlet i artikel 5c i forordning (EØF) nr. 804/68 (EFT 1988, L 139, s. 12), hvorefter medlemsstaterne træffer de foranstaltninger, som er nødvendige med henblik på at sikre opkrævningen af tillægsafgiften, indførte en forpligtelse til at iværksætte bestemte foranstaltninger og ikke en forpligtelse til at opnå et bestemt resultat.
50
Den Italienske Republik har således gjort gældende, at den omstændighed alene, at en del af beløbene vedrørende tillægsafgiften på mælk ikke er blevet opkrævet, ikke er tilstrækkeligt til at konkludere, at det foreholdte traktatbrud foreligger.
51
Det fremgår i denne forbindelse, at Den Italienske Republiks argumentation er støttet på en urigtig læsning af Kommissionens påstande. Kommissionen har nemlig nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser, idet den ikke, som bemærket i nærværende doms præmis 27, har truffet de nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre, at tillægsafgiften på mælk pålægges de pågældende producenter, og at den eventuelt opkræves af de kompetente myndigheder. Genstanden for dette traktatbrud er således ikke den omstændighed, at denne medlemsstat ikke har opkrævet alle de skyldige beløb i medfør af denne afgift.
52
Den Italienske Republik kan ikke på denne baggrund fraskrive sig det traktatbrud, som den foreholdes, ved at gøre gældende, at den har truffet de foranstaltninger, der gjorde det muligt for den at opkræve en del af de skyldige beløb i medfør af tillægsafgiften på mælk.
53
Selv om Den Italienske Republik har benyttet en stor del af sine processkrifter til en detaljeret beskrivelse af de nationale retlige rammer for fordelingen og opkrævningen af tillægsafgiften og ændringerne heraf, har den imidlertid ikke fremlagt præcise oplysninger, som kan rejse tvivl om de funktionsfejl, som Kommissionen har anført, eller som kan godtgøre, at Den Italienske Republik i overensstemmelse med den forpligtelse til omhu, der påhviler den, i rette tid har iværksat en effektiv ordning, der gør det muligt for den at opkræve de pågældende beløb i henhold til de af Kommissionen nævnte forordninger.
54
På denne baggrund skal argumentet om en angivelig »forpligtelse til at iværksætte bestemte foranstaltninger« forkastes som uvirksomt. Ifølge konstateringerne i nærværende doms præmis 45-47 traf Den Italienske Republik nemlig ikke de foranstaltninger, der var nødvendige for at sikre, at de pågældende mælkeproducenter hurtigt ville blive pålagt afgiften, og at denne ville blive effektivt opkrævet.
55
Den Italienske Republik har gjort gældende, at de talrige ændringer af Unionens retsforskrifter vedrørende tillægsafgiften på mælk bidrog væsentligt til de lovgivningsmæssige og administrative vanskeligheder på nationalt plan.
56
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at selv om det lægges til grund, at gennemførelsen af EU-retten vedrørende afgiften på mælk gav betydelige vanskeligheder på nationalt plan, følger det ikke desto mindre heraf, som Domstolen gentagne gange har fastslået, at en medlemsstat ikke kan påberåbe sig bestemmelser, fremgangsmåder eller forhold i sin nationale retsorden til støtte for, at forpligtelser og frister, der følger af EU-retten, ikke overholdes (jf. bl.a. dom af 2.3.2017, Kommissionen mod Grækenland, C-160/16, ikke trykt i Sml., EU:C:2017:161, præmis 13 og den deri nævnte retspraksis).
57
Såfremt Den Italienske Republik fandt, at EU-retten om tillægsafgiften på mælk af sin art var til hinder for, at denne afgift blev pålagt og eventuelt opkrævet hurtigt og effektivt, kunne denne medlemsstat have indgivet et søgsmål for Domstolen med henblik på en legalitetskontrol af Unionens pågældende foranstaltninger. I hele den omtvistede periode, som dækker mere end 12 år, har Den Italienske Republik således ikke anlagt et søgsmål i denne retning. Den omstændighed, at ordningen for tillægsafgiften på mælk gav retlige og politiske vanskeligheder på EU-plan, og at denne ordning i sidste ende blev erstattet, berettiger på ingen måde, at medlemsstaterne ikke træffer alle de foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre dens effektivitet på nationalt plan.
58
Hvad nærmere bestemt angår beslutning 2003/530, hvoraf Den Italienske Republik har udledt, at Rådet for Den Europæiske Union ikke kunne vedtage denne beslutning, hvis Den Italienske Republik havde foretaget et traktatbrud, skal det desuden blot bemærkes, at Rådet med den nævnte beslutning udelukkende godkendte de støtteforanstaltninger, der skulle lette de pågældende mælkeproducenters betaling af tillægsafgiften, uden at Rådet foretog en vurdering af den situation, der forelå i Italien på datoen for vedtagelsen af denne beslutning. Endvidere har Rådet med beslutning 2003/530 implicit bekræftet den forpligtelse, der påhvilede denne medlemsstat, til at sikre mælkeproducenternes betaling af tillægsafgiften, og har, som det fremgår af syvende betragtning til denne beslutning, anført, at »[d]en italienske regering [havde forpligtet] sig til […] at anvende tillægsafgiften strengt på grundlag af en ny lov«.
59
På denne baggrund kan Den Italienske Republiks argumentation om overholdelsen af de forpligtelser, der påhviler den vedrørende pålæggelse og eventuel opkrævning af tillægsafgiften på mælk, ikke påvirke Kommissionens konklusioner.
60
Der skal endvidere foretages en undersøgelse af Den Italienske Republiks argumenter om, at nærværende traktatbrudssøgsmål, der er anlagt i henhold til artikel 258 TEUF, udgør en tilsidesættelse af princippet ne bis in idem, proportionalitetsprincippet og specialitetsprincippet. Den Italienske Republik har gjort gældende, at da den allerede har betalt EUGFL beløbene vedrørende afgiften for overskridelsen af de nationale referencemængder i overensstemmelse med artikel 3 og 4 i forordning nr. 1788/2003 og derefter artikel 78 og 79 i forordning nr. 1234/2007, ville et sådant søgsmål indebære, at den kunne »straffes« igen for en manglende opfyldelse af de samme forpligtelser vedrørende pålæggelsen og eventuelt opkrævningen af tillægsafgiften.
61
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at de i ovenstående præmis nævnte bestemmelser, som det ligeledes fremgår af femte betragtning til forordning nr. 1788/2003 og 38. betragtning til forordning nr. 1234/2007, pålægger Den Italienske Republik forskellige forpligtelser, som for det første vedrører betaling af en tillægsafgift til EUGFL, der påhviler denne medlemsstat i medfør af artikel 3 i forordning nr. 1788/2003 og artikel 78, stk. 2, i forordning nr. 1234/2007. For det andet er den nævnte medlemsstat forpligtet til at fordele tillægsafgiften mellem de mælkeproducenter, der har bidraget til overskridelsen af de nationale kvoter, i henhold til artikel 4 i forordning nr. 1788/2003 og artikel 79 i forordning nr. 1234/2007. Den omstændighed, at Den Italienske Republik eventuelt har opfyldt den første af disse forpligtelser, er ikke til hinder for, at den kan have tilsidesat den anden forpligtelse, der alene er genstand for nærværende traktatbrudssøgsmål.
62
En sådan vurdering gælder så meget desto mere, da Den Italienske Republiks argument i den sidste ende svarer til ikke at anerkende formålet med tillægsafgiften, som er at forpligte mælkeproducenterne til at overholde de referencemængder, der er tildelt dem (dom af 25.3.2004, Cooperativa Lattepiù m.fl., C-231/00, C-303/00 og C-451/00, EU:C:2004:178, præmis 75).
63
Det følger heraf, at Den Italienske Republiks argumentationen vedrørende en tilsidesættelse af princippet om ne bis in idem, af proportionalitetsprincippet og af specialitetsprincippet skal forkastes.
64
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 1 og 2 i forordning nr. 3950/92, artikel 4 i forordning nr. 1788/2003, artikel 79, 80 og 83 i forordning nr. 1234/2007 og, hvad angår Kommissionens gennemførelsesbestemmelser, artikel 7 i forordning nr. 536/93, artikel 11, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1392/2001 samt endelig artikel 15 og 17 i forordning (EF) nr. 595/2004, idet den har undladt at sikre, at den skyldige tillægsafgift for overskudsproduktionen i Italien i forhold til størrelsen af den nationale kvote fra det første produktionsår, hvor tillægsafgiften reelt blev pålagt i Italien (1995/1996), til det sidste produktionsår, hvor der i Italien blev foretaget overproduktion (2008/2009),
–
rent faktisk blev opkrævet fra de enkelte producenter, der havde bidraget til hver produktionsoverskridelse
–
samt betalt i rette tid efter meddelelse om det skyldige beløb af køberen eller producenten i tilfælde af direkte
–
eller, når den ikke blev betalt i rette tid, blev registreret og eventuelt krævet betalt af disse købere eller producenter.
Sagsomkostninger
65
I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og Den Italienske Republik har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagsomkostningerne.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Fjerde Afdeling):
1)
Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 1 og 2 i Rådets forordning (EØF) nr. 3950/92 af 28. december 1992 om en tillægsafgift på mælk og mejeriprodukter, artikel 4 i Rådets forordning (EF) nr. 1788/2003 af 29. september 2003 om en afgift på mælk og mejeriprodukter, artikel 79, 80 og 83 i Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 af 22. oktober 2007 om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter og om særlige bestemmelser for visse landbrugsprodukter (fusionsmarkedsordningen) og, hvad angår Kommissionens gennemførelsesbestemmelser, artikel 7 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 536/93 af 9. marts 1993 om gennemførelsesbestemmelser for tillægsafgiften på mælk og mejeriprodukter, artikel 11, stk. 1 og 2, i Kommissionens forordning (EF) nr. 1392/2001 af 9. juli 2001 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 3950/92 om en tillægsafgift på mælk og mejeriprodukter samt endelig artikel 15 og 17 i Kommissionens forordning (EF) nr. 595/2004 af 30. marts 2004 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1788/2003 om en afgift på mælk og mejeriprodukter, som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1468/2006 af 4. oktober 2006, idet den har undladt at sikre, at den skyldige tillægsafgift for overskudsproduktionen i Italien i forhold til størrelsen af den nationale kvote fra det første produktionsår, hvor tillægsafgiften reelt blev pålagt i Italien (1995/1996), til det sidste produktionsår, hvor der i Italien blev foretaget overproduktion (2008/2009),
—
rent faktisk blev opkrævet fra de enkelte producenter, der havde bidraget til hver produktionsoverskridelse
—
samt betalt i rette tid efter meddelelse om det skyldige beløb af køberen eller producenten i tilfælde af direkte
—
eller, når den ikke blev betalt i rette tid, registreret og eventuelt krævet betalt af disse købere eller producenter.
2)
Den Italienske Republik betaler sagsomkostningerne.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk.