62011CC0135_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. Der erste der beiden Rechtsmittelgründe, auf die das vorliegende Rechtsmittel gegen das Urteil des Gerichts vom 13. Januar 2011, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Kommission(2), gestützt wird, gibt dem Gerichtshof die Gelegenheit, seine im Urteil vom 18. Dezember 2007(3), Schweden/Kommission, begründete Rechtsprechung zum Zugang zu den von einem Mitgliedstaat stammenden Dokumenten zu vertiefen. Im übertragenen Sinne könnte man fast sagen, dass dieses Rechtsmittel einen Zwischenstreit bei der Vollstreckung des Urteils Schweden/Kommission darstellt und dem Gerichtshof daher die Gelegenheit gibt, die heikle Aufgabe der Auslegung von Art. 4 Abs. 5 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission weiterzuführen(4) .
2. Der zweite Rechtsmittelgrund ermöglicht es dem Gerichtshof wiederum, zu zwei allgemeineren Fragen Stellung zu nehmen: einerseits zum Umfang der richterlichen Kontrolle von Rechtsakten der Union, bei deren Ausarbeitung nationale Dokumente beigezogen wurden, die für ihren materiellen Inhalt von mehr oder weniger entscheidender Bedeutung sind, und andererseits zum Grad der Unmittelbarkeit, der bei der gerichtlichen Prüfung eines Dokuments, dessen Verbreitung Gegenstand eines Rechtsstreits ist, verlangt werden kann.
I – Rechtlicher Rahmen
3. Art. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 bestimmt:
„(1) Jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat hat vorbehaltlich der in dieser Verordnung festgelegten Grundsätze, Bedingungen und Einschränkungen ein Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe.
…
(3) Diese Verordnung gilt für alle Dokumente eines Organs, das heißt Dokumente aus allen Tätigkeitsbereichen der Union, die von dem Organ erstellt wurden oder bei ihm eingegangen sind und sich in seinem Besitz befinden.
…“
4. Art. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 enthält folgende Begriffsbestimmungen:
„Im Sinne dieser Verordnung bedeutet:
a) ‚Dokument‘: Inhalte unabhängig von der Form des Datenträgers (auf Papier oder in elektronischer Form, Ton-, Bild- oder audiovisuelles Material), die einen Sachverhalt im Zusammenhang mit den Politiken, Maßnahmen oder Entscheidungen aus dem Zuständigkeitsbereich des Organs betreffen;
b) ‚Dritte‘: alle natürlichen und juristischen Personen und Einrichtungen außerhalb des betreffenden Organs, einschließlich der Mitgliedstaaten, der anderen Gemeinschafts- oder Nicht-Gemeinschaftsorgane und -einrichtungen und der Drittländer.“
5. Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 sieht für diesen Bereich folgende Ausnahmen vor:
„(1) Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung Folgendes beeinträchtigt würde:
a) der Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf:
– die öffentliche Sicherheit,
– die Verteidigung und militärische Belange,
– die internationalen Beziehungen,
– die Finanz-, Währungs- oder Wirtschaftspolitik der Gemeinschaft oder eines Mitgliedstaats;
…
3. …
Der Zugang zu einem Dokument mit Stellungnahmen zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen innerhalb des betreffenden Organs wird auch dann, wenn der Beschluss gefasst worden ist, verweigert, wenn die Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernstlich beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.
(4) Bezüglich Dokumente Dritter konsultiert das Organ diese, um zu beurteilen, ob eine der Ausnahmeregelungen der Absätze 1 oder 2 anwendbar ist, es sei denn, es ist klar, dass das Dokument verbreitet werden muss bzw. nicht verbreitet werden darf.
(5) Ein Mitgliedstaat kann das Organ ersuchen, ein aus diesem Mitgliedstaat stammendes Dokument nicht ohne seine vorherige Zustimmung zu verbreiten.
(6) Wenn nur Teile des angeforderten Dokuments einer der Ausnahmen unterliegen, werden die übrigen Teile des Dokuments freigegeben.
(7) Die Ausnahmen gemäß den Absätzen 1 bis 3 gelten nur für den Zeitraum, in dem der Schutz aufgrund des Inhalts des Dokuments gerechtfertigt ist. Die Ausnahmen gelten höchstens für einen Zeitraum von 30 Jahren. Im Falle von Dokumenten, die unter die Ausnahmeregelungen bezüglich der Privatsphäre oder der geschäftlichen Interessen fallen, und im Falle von sensiblen Dokumenten können die Ausnahmen erforderlichenfalls nach Ablauf dieses Zeitraums weiter Anwendung finden.“
II – Vorgeschichte
A – Erster Antrag auf Zugang zu Dokumenten nationaler Herkunft, die sich in einer Kommissionsakte befinden
6. Die IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH (im Folgenden: IFAW) ist eine nichtstaatliche Organisation, die für die Erhaltung des Wohlergehens von Tieren und für den Naturschutz eintritt.
7. Auf einen auf Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 der Richtlinie 92/43/EWG(5) gestützten Antrag der Bundesrepublik Deutschland hin sprach sich die Kommission der Europäischen Gemeinschaften am 19. April 2000 für den Bau einer Industrieanlage im Mühlenberger Loch, einem Schutzgebiet im Sinne dieser Richtlinie, aus. Dieses Projekt bestand in der Erweiterung des Betriebsgeländes der Gesellschaft D. für die Endmontage des Airbus A3XX.
8. Mit Schreiben an die Kommission vom 20. Dezember 2001 beantragte die Klägerin Zugang zu verschiedenen Dokumenten, die bei der Kommission im Rahmen der Prüfung dieser Industrieanlage eingegangen waren, nämlich zu den Schreiben der Bundesrepublik Deutschland, der Stadt Hamburg und des deutschen Bundeskanzlers.
9. Da die Kommission der Ansicht war, dass ihr Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 verbiete, die fraglichen Dokumente zu verbreiten, erließ sie am 26. März 2002 eine Entscheidung, mit der sie den Zugang zu bestimmten Dokumenten verweigerte.
10. Die gegen diese Entscheidung erhobene Klage der IFAW ist durch Urteil des Gerichts vom 30. November 2004(6) abgewiesen worden.
11. Das Königreich Schweden, das in dem Verfahren über die Nichtigerklärung Streithelfer gewesen war, legte gegen das Urteil des Gerichts ein Rechtsmittel beim Gerichtshof ein.
12. Mit Urteil vom 18. Dezember 2007, Schweden/Kommission, hob der Gerichtshof das Urteil des Gerichts auf und erklärte die Entscheidung der Kommission vom 26. März 2002 für nichtig. Der Gerichtshof stellte fest: „… wenn ein Mitgliedstaat entsprechend der ihm durch Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 eröffneten Möglichkeit darum ersucht, ein bestimmtes von ihm stammendes Dokument nicht ohne seine vorherige Zustimmung zu verbreiten, [ist] für die eventuelle Verbreitung dieses Dokuments durch das Organ … die vorherige Zustimmung dieses Mitgliedstaats erforderlich“ (Randnr. 50). Der Gerichtshof stellte weiterhin fest, „dass eine Auslegung des Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001, wonach der Mitgliedstaat ein allgemeines und unbedingtes Vetorecht hat, aufgrund dessen er der Verbreitung eines jeden im Besitz eines Gemeinschaftsorgans befindlichen Dokuments nach Belieben und ohne Begründung seiner Entscheidung allein deshalb widersprechen darf, weil das Dokument von ihm stammt, nicht mit den … Zielen [der Verordnung Nr. 1049/2001] vereinbar ist“ (Randnr. 58). Mithin ist es unerlässlich, dass der Widerspruch des Mitgliedstaats auf eine der in Art. 4 Abs. 1 bis 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen tatsächlichen Ausnahmen gestützt wird, und „der Gemeinschaftsrichter [ist] dafür zuständig, auf Antrag des Betroffenen, dem das mit der Sache befasste Organ den Zugang verweigert hat, zu prüfen, ob die Weigerung wirksam auf diese Ausnahmen gestützt werden durfte; dies gilt unabhängig davon, ob die Verweigerung des Zugangs auf die Beurteilung der Ausnahmen durch das Organ selbst oder durch den Mitgliedstaat zurückzuführen ist. Für den Antragsteller ändert die Beteiligung des Mitgliedstaats nichts am Gemeinschaftscharakter der Entscheidung, die das Organ letztlich ihm gegenüber auf seinen an das Organ gerichteten Antrag auf Zugang zu einem Dokument, das sich im Besitz dieses Organs befindet, erlässt“ (Randnr. 94).
B – Neuer Antrag auf Zugang zu den verweigerten Dokumenten
13. Nach dem Erlass des Urteils Schweden/Kommission wiederholte die IFAW ihren Antrag auf Zugang zu den von den deutschen Behörden stammenden Dokumenten, die bei der Kommission im Rahmen der Prüfung des Projekts Mühlenberger Loch eingegangen waren.
14. Nach verschiedenen Ereignissen verbreitete die Kommission mit Entscheidung vom 19. Juni 2008 alle von der Klägerin angeforderten Dokumente mit Ausnahme eines Schreibens des deutschen Bundeskanzlers an den Kommissionspräsidenten vom 15. März 2000 (im Folgenden: Schreiben des deutschen Kanzlers), da die deutschen Behörden der Verbreitung dieses Dokuments widersprochen hatten(7) .
15. Der Entscheidung vom 19. Juni 2008 zufolge hatten die deutschen Behörden zum einen erklärt, die Verbreitung des Schreibens des deutschen Kanzlers würde den Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die internationalen Beziehungen und die Wirtschaftspolitik der Bundesrepublik Deutschland im Sinne des Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter und vierter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 beeinträchtigen.
16. Zum anderen hatten die deutschen Behörden darauf hingewiesen, dass die Verbreitung des Schreibens des deutschen Kanzlers den Entscheidungsprozess der Kommission im Sinne des Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 ernstlich beeinträchtigen würde.
17. Die IFAW hat gegen die Entscheidung vom 19. Juni 2008 eine Nichtigkeitsklage erhoben, auf die das im vorliegenden Verfahren angefochtene Urteil zurückgeht. Die Klage wurde auf eine Verletzung des Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dritter und vierter Gedankenstrich sowie des Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 gestützt.
C – Das im vorliegenden Verfahren angefochtene Urteil des Gerichts
18. Das Gericht prüfte die Tragweite des auf Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 gestützten Widerspruchs der deutschen Behörden und hob hervor, dass aufgrund dieses Absatzes die vorherige Zustimmung des Mitgliedstaats notwendige Voraussetzung für eine künftige Verbreitung des Dokuments sei, wenngleich nach dem Urteil Schweden/Kommission Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 dem betreffenden Mitgliedstaat kein allgemeines und unbedingtes Vetorecht verleihe, aufgrund dessen er der Verbreitung eines jeden Dokuments, das sich im Besitz eines Organs befinde, nach Belieben und ohne Begründung seiner Entscheidung allein deshalb widersprechen könne, weil das Dokument von ihm stamme.
19. Unter Anwendung dieser Rechtsprechung (nach der darüber hinaus nicht unberücksichtigt bleiben darf, dass derjenige, der die Informationen begehrt, sich an die Union wendet und mithin um einen Gemeinschaftsrechtsakt nachsucht) auf den konkreten Fall hat das Gericht Ausführungen zum Inhalt der erforderlichen Begründung des Staats und zum Umfang der Kontrollbefugnisse der Union hinsichtlich dieser Begründung gemacht. Dabei ist es zu dem Ergebnis gekommen, dass die Überprüfung durch den Unionsrichter nicht auf eine Prima-facie- Prüfung beschränkt und er nicht daran gehindert sei, eine umfassende Prüfung der ablehnenden Kommissionsentscheidung vorzunehmen, die insbesondere der Begründungspflicht unterliege und auf einer tatsächlichen Beurteilung der Anwendbarkeit der Ausnahmen des Art. 4 Abs. 1 bis 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 durch den betreffenden Mitgliedstaat beruhen müsse.
20. Sodann prüfte das Gericht den auf die Ausnahme zum Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die Wirtschaftspolitik eines Mitgliedstaats gestützten Ablehnungsgrund des Art. 4 Abs. 1 Buchst. a vierter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 und führte aus, dass im vorliegenden Fall der Bundesrepublik Deutschland insoweit ein weites Ermessen zuzubilligen sei und sich die Kontrolle des Unionsrichters daher auf die Prüfung beschränken müsse, ob die Verfahrensregeln und die Bestimmungen über die Begründung eingehalten worden seien, der Sachverhalt zutreffe, bei der Tatsachenwürdigung kein offensichtlicher Fehler vorgekommen sei und kein Ermessensmissbrauch vorliege.
21. Zur Ausnahme zum Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die Wirtschaftspolitik eines Mitgliedstaats nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. a vierter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1049/2001 stellte das Gericht fest, dass die Begründung der deutschen Behörden trotz ihrer Kürze angemessen sei und ausreiche, damit die IFAW die Gründe für die Verweigerung des Zugangs zum fraglichen Dokument in Erfahrung bringen und der Unionsrichter die ihm obliegende Rechtmäßigkeitskontrolle durchführen könne.
22. Das Gericht hat festgestellt, dass die Prüfung des Antrags auf Dokumentenzugang im Hinblick auf jedes in diesem Antrag bezeichnete Dokument durchgeführt worden sei. Insbesondere habe die mittlerweile verstrichene Zeit keine Auswirkungen auf die von den deutschen Behörden eingewendeten Gründe.
III – Das Rechtsmittel: Verfahren vor dem Gerichtshof
23. Am 18. März 2011 hat die IFAW gegen das Urteil des Gerichts Rechtsmittel eingelegt. Das Rechtsmittel wird auf zwei Rechtsmittelgründe gestützt:
a) Rechtsfehler, da die Kommission nicht erkannt habe, dass sie umfassend prüfen müsse, ob die von Deutschland für seine Weigerung angeführten Gründe unter eine der Ausnahmen des Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 fallen.
b) Rechtsfehler hinsichtlich der Art und des Umfangs der durch das Gericht vorzunehmenden Prüfung der Weigerung des Mitgliedstaats. Dieser Grund ist in zwei Teile gegliedert: 1. Ungeeignetheit einer eingeschränkten Kontrolle, die darauf beschränkt sei, zu prüfen, ob die Verfahrensregeln und die Bestimmungen über die Begründung eingehalten worden seien, der Sachverhalt zutreffe, bei der Tatsachenwürdigung kein offensichtlicher Fehler vorgekommen sei und kein Ermessensmissbrauch vorliege, 2. Notwendigkeit eines unmittelbaren Zugriffs des Gerichts auf das streitige Dokument.
24. Die IFAW vertritt zunächst die Ansicht, das Gericht habe die Feststellung des Gerichtshofs in Randnr. 76 des Urteils Schweden/Kommission nicht angemessen berücksichtigt, wonach Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 dem Mitgliedstaat „nur einen Anspruch auf Beteiligung an der Entscheidung der Gemeinschaft“ einräume, und weist ausdrücklich darauf hin, dass die Entscheidung letztendlich eine Entscheidung der Union sei. Diese Entscheidung habe sich der IFAW zufolge nach dem Urteil Schweden/Kommission an folgenden Regeln zu orientieren: a) Aufnahme eines loyalen Dialogs zwischen dem Organ und dem betreffenden Mitgliedstaat, b) Einverständnis des Mitgliedstaats oder auf die Ausnahmen des Art. 4 Abs. 1 bis 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 gestützter Widerspruch, c) Abschluss des loyalen Dialogs, d) Überprüfung der angeführten Gründe durch das Organ, das in der abschließenden Entscheidung auf sie Bezug nehmen müsse, e) Erlass der abschließenden Entscheidung. Der Gerichtshof verlange, wie die IFAW im Weiteren ausführt, dass das Organ im Rahmen dieses Verfahrens eine umfassende und vollständige Prüfung der Begründetheit des Widerspruchs des Mitgliedstaats vornehme. Diese Prüfung bestehe aus drei Abschnitten: a) der Feststellung, ob der Widerspruch auf die in Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen gestützt werde, b) der Feststellung, ob der Mitgliedstaat seinen Standpunkt begründet habe, und c) der Prüfung, ob die Ausnahmen und die geltend gemachten Gründe auf das in Rede stehende Dokument angewendet werden könnten.
25. Das Gericht habe den dritten und letzten Abschnitt übergangen und sei entgegen den Feststellungen des Gerichtshofs zu dem Ergebnis gekommen, dass „nicht geklärt zu werden [braucht], ob die Kommission verpflichtet war, … eine Prima-facie- Prüfung oder eine umfassende Prüfung der vom Mitgliedstaat angeführten Gründe für den Widerspruch vorzunehmen“ (Randnr. 84 des angefochtenen Urteils). Nach Ansicht der IFAW hat das Gericht das Urteil der Großen Kammer des Gerichtshofs falsch angewendet und dadurch implizit ein Vetorecht des Mitgliedstaats eingeführt, der letztendlich entscheiden könne, ob er das beantragte Dokument weiterleite.
26. Ohne eine vollständige Prüfung riskiere das Organ, dass der Öffentlichkeit der Zugang zu Dokumenten verweigert werde, bei denen die von dem Mitgliedstaat geltend gemachten Ausnahmen möglicherweise nicht tatsächlich vorlägen. Dies sei bei der angefochtenen Entscheidung der Fall, in der die Ausnahme der „internationalen Beziehungen“, die der Mitgliedstaat und damit die Kommission geltend gemacht hätten, nicht vorliege, denn an den Verhandlungen, in deren Kontext das beantragte Dokument erstellt worden sei, sei kein Drittstaat beteiligt gewesen.
27. Subsidiär macht die IFAW geltend, das Gericht sei zu einer umfassenden Prüfung in guter und gehöriger Form verpflichtet. In dem angefochtenen Urteil werde ausgeführt, dass die Frage, die sich tatsächlich stelle, sich nicht darauf beziehe, „zu welcher Art von Überprüfung … die Kommission befugt war“, sondern „zu welcher Art von Überprüfung der Unionsrichter bezüglich der Entscheidung der Kommission über die Verweigerung des Zugangs zum fraglichen Dokument befugt ist“ (Randnr. 86). Damit bringe das Gericht zum Ausdruck, es könne selbst den Widerspruch des Mitgliedstaats umfassend prüfen, wenn die Kommission dies nicht tue. Unterstellt, die Kommission sei (was die IFAW ablehnt) nicht bereits verpflichtet, eine solche umfassende Prüfung vorzunehmen, müsse das Gericht die drei in Nr. 24 genannten Abschnitte beachten. Dies führe notwendigerweise dazu, dass es anordnen müsse, das Dokument im Rahmen des Rechtsstreits vorzulegen, um das Vorliegen und damit die Anwendbarkeit der von dem Organ und ursprünglich dem Mitgliedstaat geltend gemachten Ausnahmen selbst feststellen zu können.
28. Nach Ansicht der IFAW muss das Gericht, wenn es das einzige zu einer umfassenden Prüfung befugte Organ ist, die Rechtmäßigkeit und die Echtheit der Entscheidung der Kommission gewährleisten und kann dieser Verpflichtung nicht nachkommen, ohne das in Rede stehende Dokument gesehen und geprüft zu haben.
29. Die IFAW ist der Auffassung, das Gericht sei nicht nur davon ausgegangen, dass es nicht erforderlich gewesen sei, anzuordnen, das Schreiben im Rahmen des Verfahrens vorzulegen, sondern es habe sich darüber hinaus in einen Widerspruch verwickelt, denn nachdem es festgestellt habe, dass es das einzige zu einer umfassenden Prüfung befugte Organ sei, sei es einen Schritt zurückgegangen und habe festgestellt, dass es bei einer Weigerung des Mitgliedstaats dessen weites Ermessen respektieren müsse, und dadurch den Umfang seiner Kontrolle auf die Prüfung beschränkt, ob die Verfahrensregeln und die Bestimmungen über die Begründung eingehalten worden seien, der Sachverhalt zutreffe, bei der Tatsachenwürdigung kein offensichtlicher Fehler vorgekommen sei und kein Ermessensmissbrauch vorliege. Bei dieser Betrachtungsweise werde dem Mitgliedstaat letztendlich ein Vetorecht zuerkannt.
30. Aufgrund dessen beantragt sie, das angefochtene Urteil und die Entscheidung der Kommission aufzuheben und Letztere zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
31. Die Kommission leitet ihre Rechtsmittelbeantwortung mit der Feststellung ein, dass sie der Auslegung des Urteils Schweden/Kommission durch die IFAW hinsichtlich der Kontrollpflichten der Kommission nicht entgegentrete. Im Hinblick auf die drei Abschnitte des Prüfungsverfahrens hält die Kommission jedoch an dem Standpunkt fest, den sie bereits beim Gericht vertreten hatte, nämlich dass sie a) die nationalen Behörden konsultiert habe, die b) unter Berufung auf bestimmte Ausnahmen der Verordnung Nr. 1049/2001 widersprochen hätten, und dass sie c) nach der Feststellung, dass die Ausnahmen und ihre Begründung prima facie
rechtmäßig seien, eine begründete Entscheidung erlassen habe.
32. Die Kommission ist der Ansicht, der Vorwurf, das Gericht habe den dritten Abschnitt des Verfahrens übergangen, sei unbegründet und mache deutlich, dass die Rechtsmittelführerin den Standpunkt des Gerichts nicht verstanden habe. Dieses habe das Urteil Schweden/Kommission gewissenhaft beachtet.
33. Die Kommission weist darauf hin, dass das Gericht in Randnr. 81 des angefochtenen Urteils ausgeführt habe, dass, „[s]oweit die Kommission sich nicht gegen die Verbreitung des fraglichen Dokuments ausspricht und in ihrer Entscheidung auf die vom Mitgliedstaat angeführten Gründe verweist, … es die in der Entscheidung wiedergegebenen Gründe des Mitgliedstaats [sind], die vom Unionsrichter zu prüfen sind“. Wenn das Gericht daher feststelle, dass „… nicht geklärt zu werden [braucht], ob die Kommission verpflichtet war, … eine Prima-facie- Prüfung oder eine umfassende Prüfung der vom Mitgliedstaat angeführten Gründe für den Widerspruch vorzunehmen“ (Randnr. 84), bzw. dies nicht die „entscheidende“ Frage sei, führe das Gericht weniger ein Vetorecht ein, als dass es feststelle, dass sich die Entscheidung des Organs auf die in der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen stützen müsse, was unabhängig von der Frage sei, ob diese Ausnahmen auf ihre Beurteilung durch das Organ selbst oder durch den betreffenden Mitgliedstaat gestützt seien. Wenn das Organ prüfe („überprüfe“), ob die Ausnahmen und Gründe von dem Mitgliedstaat in Anbetracht der Umstände des Falls prima facie rechtmäßig geltend gemacht worden seien, und diese Gründe in der abschließenden ablehnenden Entscheidung dargelegt habe, seien sie bereits die Gründe des Organs und könnten unabhängig von ihrem Urheber Gegenstand einer gerichtlichen Überprüfung sein. Das Gericht habe daher einen sehr klassischen Standpunkt eingenommen, als es festgestellt habe, dass das Organ die Gründe für seine Entscheidung darlegen und der Unionsrichter sie überprüfen müsse. Es habe daher die in dem Urteil Schweden/Kommission aufgestellten Regeln beachtet.
34. Zum zweiten Rechtsmittelgrund führt die Kommission aus, er basiere auf einem Missverständnis. Die Rechtsmittelführerin verwechsle offenbar den Begriff der „Überprüfung“ mit dem der „Verbreitung“. Letztendlich sage sie, dass der Unionsrichter ohne Prüfung der in Rede stehenden Dokumente keine umfassende Prüfung vornehmen könne. Unabhängig von der Arbeitsbelastung, die dies für den Unionsrichter bedeute, sowie der Tatsache, dass diese Behauptung unberücksichtigt lasse, dass die Untersuchungsmaßnahmen einschließlich der Anforderung von Dokumenten in seinem freien Ermessen stünden, komme diese Behauptung im Hinblick auf die Bestimmungen des Art. 263 des Vertrags einer Verzerrung der Natur der Nichtigkeitsklage und der unionsrichterlichen Kontrolle gleich. Nach dem Rechtsmittelgrund wäre der Unionsrichter im Grunde dazu verpflichtet, systematisch die Stellung des für den Erlass der Entscheidung zuständigen Organs einzunehmen.
35. Angesichts der Art der Kontrolle, die das Gericht ausgeübt habe, befinde sich die Rechtsmittelführerin hinsichtlich seines Standpunkts im Irrtum, denn es habe nicht die Ansicht vertreten, dass es sich auf eine eingeschränkte, das weite Ermessen des Mitgliedstaats respektierende Überprüfung beschränken müsse. Vielmehr ergebe sich aus den Randnrn. 87 und 88 des angefochtenen Urteils, dass das Gericht nicht der Ansicht sei, zu einer umfassenden Prüfung nicht berechtigt zu sein.
36. Abschließend stellt die Kommission fest, dass es sich bei der in der ablehnenden Entscheidung angeführten Ausnahme, die das Gericht geprüft habe, um die Ausnahme des Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1049/2001, also „die Finanz-, Währungs- oder Wirtschaftspolitik der Gemeinschaft oder eines Mitgliedstaats“, handele. In der Rechtssache Sisón/Rat(8), in der es um die Verweigerung der Verbreitung eines Dokuments durch den Rat auf der Grundlage der Ausnahme des Art. 4 Abs. 1 Buchst. a gegangen sei, habe der Gerichtshof ausgeführt, dass dem Rat „ein weites Ermessen bei der Feststellung zuzugestehen ist, ob die Verbreitung von Dokumenten, die unter die von diesen Ausnahmeregelungen erfassten Bereiche fallen, das öffentliche Interesse beeinträchtigen könnte“ (Randnr. 34), und sodann festgestellt, dass sich die Kontrolle einer solchen Entscheidung auf die Prüfung beschränken müsse, ob die Verfahrensregeln und die Bestimmungen über die Begründung eingehalten worden seien, der Sachverhalt zutreffe, bei der Tatsachenwürdigung kein offensichtlicher Fehler vorgekommen sei und kein Ermessensmissbrauch vorliege. Auf diesen Standpunkt nehme das angefochtene Urteil in den Randnrn. 104 und 105 Bezug. Mithin habe das Gericht angesichts der Natur der angeführten Ausnahme den weiten Handlungsspielraum des Mitgliedstaats akzeptiert. Die Kommission ist daher der Auffassung, dass auch der zweite Rechtsmittelgrund zurückzuweisen sei.
37. Infolgedessen beantragt die Kommission, das Rechtsmittel zurückzuweisen und der Rechtsmittelführerin die Kosten aufzuerlegen.
IV – Würdigung
38. Das vorliegende Rechtsmittel wirft im Wesentlichen ein Problem der Kontrolle der Verwaltungstätigkeit aus zwei unterschiedlichen Perspektiven auf. Einerseits (erster Rechtsmittelgrund) die „Kontrolle“, die die Organe der Union über Entscheidungen der Mitgliedstaaten betreffend den Zugang zu von ihnen stammenden Dokumenten, die sich im Besitz der Union befinden, ausüben können oder müssen. Andererseits (zweiter Rechtsmittelgrund) die richterliche Kontrolle, die die Unionsgerichte über die abschließende Entscheidung hinsichtlich eines bei den Unionsorganen gestellten Antrags auf Zugang zu diesen Dokumenten ausüben können oder müssen.
A – Erster Anfechtungsgrund: Art und Umfang der Prüfung der von dem betreffenden Mitgliedstaat für seinen Widerspruch gegen die Verbreitung durch die Kommission geltend gemachten Gründe
39. Wie in Nr. 23 a bereits ausgeführt wurde, rügt die IFAW mit dem ersten Rechtsmittelgrund, dem Gericht sei ein Rechtsfehler unterlaufen, indem es nicht erkannt habe, dass die Kommission umfassend prüfen müsse, ob die von Deutschland für seine Weigerung angeführten Gründe unter eine der Ausnahmen des Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 fielen.
40. Einleitend ist daran zu erinnern, dass nach der Verordnung Nr. 1049/2001 die Organe der Union ausschließlich für die Feststellung zuständig sind, ob in einem konkreten Fall eine der in Art. 4 der Verordnung geregelten Ausnahmen vorliegt, wenn es sich um ihre eigenen Dokumente handelt. Handelt es sich hingegen um „Dokumente Dritter“, räumt Art. 4 Abs. 4 ihrem Inhaber das Recht ein, konsultiert zu werden, „um zu beurteilen, ob eine der Ausnahmeregelungen der Absätze 1 oder 2 [des Art. 4] anwendbar ist“.
41. Handelt es sich bei dem Dritten schließlich um einen Mitgliedstaat, kann er gemäß Art. 4 Abs. 5 der Verordnung das Organ ersuchen, das sich im Besitz der Union befindliche Dokument „nicht ohne seine vorherige Zustimmung zu verbreiten“. Hierbei handelt es sich um die spezifische Vorschrift, deren Auslegung erneut Gegenstand des vorliegenden Rechtsmittels ist.
42. Der Gerichtshof hat sich in seinem Urteil Schweden/Kommission vom 18. Dezember 2007, auf das das im Rahmen dieses Verfahrens angefochtene Urteil des Gerichts unmittelbar zurückgeht, mit einem großen Teil der heiklen Fragen, die durch Art. 4 Abs. 5 der Verordnung aufgeworfen wurden, befasst. Man kann nicht behaupten, dass er sie darin auch umfassend beantwortet habe, denn die in Rede stehende Vorschrift wirft erhebliche Auslegungsschwierigkeiten auf(9) .
43. Nach Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 kann ein Mitgliedstaat darum ersuchen, dass ein von ihm stammendes Dokument nicht ohne seine Zustimmung verbreitet wird. Auf den ersten Blick scheint die Vorschrift nur im Hinblick auf zwei mögliche Verhaltensweisen Sinn zu haben, die sich darüber hinaus gegenseitig ausschließen: A) Es handelt sich um einen einfachen Antrag, dem stattgegeben werden kann oder nicht. B) Es handelt sich um einen Anspruch, der als solcher ein Vetorecht darstellt und dessen Geltendmachung allein vom Willen des Mitgliedstaats abhängig ist.
44. Nach meinem Dafürhalten sollte mit dem Urteil Schweden/Kommission diese Alternative jedoch überwunden werden. Dies erfolgte durch eine Entscheidung, die wiederum zu ihren eigenen Auslegungsschwierigkeiten führt. Unabhängig davon ist anzuerkennen, dass durch diese Entscheidung ein Fortschritt bei der Vereinfachung des Unionsrechts in diesem Bereich erzielt wurde(10) . Im Wesentlichen wollte der Gerichtshof aus dem Geist der Verordnung Nr. 1049/2001 die normative und konzeptuelle Grundlage ableiten, um trotz allem ein „Tertium“ zu schaffen, in dem er die Aspekte dieses Widerspruchs zu einer Einheit zusammenführen konnte.
45. Dieser Versuch ist zwar gewagt, aber ich bin doch der Meinung, dass der Gerichtshof in dem Urteil Schweden/Kommission eine Rechtsprechung begründet hat, die sich weitgehend in den folgenden Punkten zusammenfassen lässt.
46. Erstens fasst der Gerichtshof die Vorschrift als eine Norm auf, die eher ein Verfahren als eine Zuständigkeitsverteilung regelt (Randnr. 93). Konkret handelt es sich um einen Prozess, an dem der Mitgliedstaat und die Kommission „beteiligt“ sind (Randnr. 93). Die Verweigerung des Zugangs zu dem Dokument – dies ist hervorzuheben – ist jedoch eine Handlung, die allein der Kommission zuzurechnen ist (Randnr. 94).
47. Zweitens hat das „Ersuchen“ des Mitgliedstaats dann konsequenterweise nicht den Charakter eines „allgemeinen und unbedingten“ Vetorechts (Randnr. 75). Folglich muss der Mitgliedstaat seine Ablehnung vor allem „begründen“ (Randnr. 87). In der Begründung dieser Ablehnung muss darüber hinaus auf eine der in Art. 4 Abs. 1 bis 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 aufgezählten Ausnahmen Bezug genommen werden (Randnr. 88).
48. Drittens hat der Gerichtshof – und dies ist zweifellos der heikelste Punkt, auf den sich dieser Rechtsmittelgrund konzentriert – offenbar die Beteiligung der Kommission auf die „Überprüfung“ (Randnr. 89) der zuvor dem Mitgliedstaat auferlegten Bedingungen beschränkt. Mit anderen Worten: ob eine Begründung existiert, die dargelegt und auf die genannten Ausnahmen gestützt wird. Die Kommission muss zwar eine eigene Begründung formulieren, aber letztendlich kann – und möglicherweise darf – diese Begründung keine andere sein als die, die ihr der Mitgliedstaat mitgeteilt hat (Randnr. 90).
49. Schließlich wird viertens darauf hingewiesen, dass die Entscheidung der Kommission der richterlichen Kontrolle unterliegt (Randnrn. 89 und 90). Dieser Gesichtspunkt knüpft jedoch bereits an den zweiten Rechtsmittelgrund an.
50. Die IFAW ist der Ansicht, dass durch das mit dem Rechtsmittel angefochtene Urteil des Gerichts ein Vetorecht wieder eingeführt werde, das mit der Aufgabe der „Urheberregel“, die das Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1049/2001 mit sich brachte – wie in Randnr. 59 des Urteils Schweden/Kommission ausdrücklich festgestellt worden sei –, überwunden schien. In den Augen der IFAW sei dieser Rückschritt auf den Umstand zurückzuführen, dass das Gericht der Ansicht gewesen sei, dass die „Überprüfung“ des Widerspruchs eines Mitgliedstaats gegen die Verbreitung eines von ihm stammenden Dokuments durch die Kommission ohne Weiteres auf die Prüfung formeller und verfahrensrechtlicher Fragen beschränkt werden könne, ohne dass eine erschöpfende und rigorose Prüfung des Grundes für die Weigerung im Licht der in der Verordnung Nr. 1049/2001 geregelten Ausnahmen vorgenommen werden müsse.
51. Ich bin wie die Kommission der Auffassung, dass diese Schlussfolgerung auf einem falschen Verständnis des angefochtenen Urteils beruht. Die Rechtsmittelführerin hat ihre Aufmerksamkeit auf die Feststellung des Gerichts gerichtet, wonach „nicht geklärt zu werden [braucht], ob die Kommission verpflichtet war, … eine Prima-facie -Prüfung oder eine umfassende Prüfung der vom Mitgliedstaat angeführten Gründe für den Widerspruch vorzunehmen“ (Randnr. 84 des angefochtenen Urteils), aus der die IFAW folgert, das Gericht sei der Ansicht, die Kommission sei nicht zu der Feststellung verpflichtet, ob die vom Mitgliedstaat angeführten Ausnahmen der Verordnung Nr. 1049/2001 im vorliegenden Fall tatsächlich vorlägen.
52. Meiner Meinung nach findet diese Schlussfolgerung in dem angefochtenen Urteil jedoch keine Stütze.
53. In der Tat hebt das Gericht in Randnr. 79 seines Urteils hervor, dass „[d]ie Kommission … als diejenige, d ie eine Entscheidung über die Verweigerung des Zugangs zu Dokumenten erlässt, für die Rechtmäßigkeit der Entscheidung verantwortlich [ist]“.
54. Die Rechtmäßigkeit hängt vom angemessen begründeten Vorliegen einer der in der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen ab. Es ist offenkundig, dass die Kommission in ihrer Eigenschaft als „Urheberin“ der ablehnenden Entscheidung beurteilen muss, ob diese Ausnahmen tatsächlich vorliegen. Hierzu kann sie sich ein eigenes Urteil bilden oder sich dem Urteil des betreffenden Mitgliedstaats anschließen. In beiden Fällen ist offensichtlich, dass die Gründe, auf die die ablehnende Entscheidung gestützt wird, unabhängig von ihrem Urheber für die Begründung einer der Union zuzurechnenden Entscheidung ausreichend sein müssen. Genau dies ist der Punkt, auf den sich das Gericht konzentriert hat, als es ausführte, dass die Kommission, wenn sie wie im vorliegenden Fall die von dem Mitgliedstaat geltend gemachten Gründe übernommen habe, dazu verpflichtet sei, sie in ihrer ablehnenden Entscheidung darzulegen.
55. Demnach hat sich das Gericht streng an die Entscheidung der Großen Kammer in dem Urteil Schweden/Kommission gehalten.
56. In Randnr. 88 des Urteils Schweden/Kommission wurde klargestellt, dass nach dem loyalen Dialog zwischen dem Organ und dem betreffenden Mitgliedstaat über die mögliche Anwendung der in der Verordnung vorgesehenen Ausnahmen „[d]as Organ … nämlich dem Widerspruch eines Mitgliedstaats gegen die Verbreitung eines von ihm stammenden Dokuments nicht stattgeben [kann], wenn dieser völlig unbegründet ist oder in der vorgetragenen Begründung nicht auf die in Art. 4 Abs. 1 bis 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 aufgezählten Ausnahmen Bezug genommen wird. Wenn der Mitgliedstaat trotz einer entsprechenden ausdrücklichen Aufforderung des Organs seinen Widerspruch weiterhin nicht begründet, muss das Organ Zugang zu dem angeforderten Dokument gewähren, sofern es seinerseits der Auffassung ist, dass keine dieser Ausnahmen vorliegt.“
57. Nach dem Wortlaut von Randnr. 89 des Urteils Schweden/Kommission „ist das Organ selbst schließlich verpflichtet, die Ablehnung gegenüber dem Antragsteller zu begründen“. Die Begründung der Ablehnung ist demnach unerlässlich. Wird die Ablehnung daher auf die Gründe gestützt, die der Mitgliedstaat angeführt hat, muss „das Organ in seiner Entscheidung nicht nur auf den Widerspruch des betreffenden Mitgliedstaats gegen die Verbreitung des angeforderten Dokuments hinweisen, sondern auch auf die Gründe, die der Mitgliedstaat für die Anwendung einer der Ausnahmeregelungen bezüglich des Zugangsrechts gemäß Art. 4 Abs. 1 bis 3 der Verordnung angeführt hat. Solche Angaben ermöglichen nämlich dem Antragsteller, den Ursprung und die Gründe der Ablehnung in Erfahrung zu bringen, und dem zuständigen Gericht, gegebenenfalls die ihm übertragene Überprüfung durchzuführen“ (Randnr. 89).
58. Dies bedeutet, dass es zur Begründung der ablehnenden Entscheidung erforderlich, aber auch ausreichend ist, wenn das Organ die Gründe angibt, die der Mitgliedstaat zur Rechtfertigung des Vorliegens einer der in der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen angeführt hat. Genau dies ist im vorliegenden Fall geschehen, denn die Kommission hat die von der Bundesrepublik angeführten Gründe angegeben, die sie übernommen und als ausreichend für die Rechtfertigung der abschließenden ablehnenden Entscheidung, die als Rechtsakt der Union in ihre Verantwortung fällt, erachtet hat.
59. In diesem Kontext ist die Feststellung in Randnr. 86 des angefochtenen Urteils dahin gehend zu verstehen, dass angesichts der Umstände des vorliegenden Falls weniger die Art der Prüfung der von dem Mitgliedstaat angeführten Gründe durch die Kommission entscheidend ist als die sachliche Prüfung dieser Begründung durch das Gericht.
60. Meiner Ansicht nach ist klar, dass die Kommission das Urteil Schweden/Kommission beachtet hat, als sie die von der Bundesrepublik Deutschland geltend gemachten Gründe in ihre Begründung der abschließenden ablehnenden Entscheidung übernommen und es so – mit den Worten der bereits zitierten Randnr. 89 des Urteils Schweden/Kommission – „dem Antragsteller [ermöglicht hat], den Ursprung und die Gründe der Ablehnung in Erfahrung zu bringen, und dem zuständigen Gericht, gegebenenfalls die ihm übertragene Überprüfung durchzuführen“.
61. Ich bin daher der Auffassung, dass der erste Rechtsmittelgrund zurückzuweisen ist, da das Gericht, als es zu dem Ergebnis kam, die Kommission habe rechtmäßig gehandelt, als sie die von dem betreffenden Mitgliedstaat zur Verhinderung des Zugangs zu dem beantragten Dokument geltend gemachten Gründe dargelegt habe, entgegen dem Vorbringen der IFAW die durch das Urteil Schweden/Kommission begründete Rechtsprechung beachtet hat, die die Verpflichtung der Kommission im Rahmen des durch Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgegebenen Entscheidungsprozesses auf diese Darlegung begrenzt, in dem sie keine anderen Gründe in Erwägung ziehen darf als solche, die auf die in der Verordnung geregelten Ausnahmen gestützt sind.
B – Zweiter Rechtsmittelgrund: Art und Umfang der gerichtlichen Kontrolle
62. Mit dem zweiten Rechtsmittelgrund wird gerügt, dass das angefochtene Urteil mit einem Rechtsfehler bezüglich der Art und des Umfangs der Überprüfung der Weigerung des Mitgliedstaats durch das Gericht behaftet sei. Im ersten Teil dieses Rechtsmittelgrundes wird der eingeschränkte Charakter der Überprüfung der ablehnenden Entscheidung durch das Gericht kritisiert, die nach Auffassung der IFAW zu Unrecht auf die formalen Gesichtspunkte des Entscheidungsprozesses und auf die Feststellung des Vorliegens einer sachverhaltsbezogenen Begründung und des Nichtvorliegens eines Fehlers oder eines Ermessensmissbrauchs beschränkt worden sei.
63. Im Urteil Schweden/Kommission wurde bereits jeder Zweifel hinsichtlich des gerichtlichen Schutzes ausgeräumt, der demjenigen zu gewährleisten ist, der den von dem Organ abgelehnten Zugangsantrag gestellt hat. In Randnr. 90 stellte die Große Kammer klar, „dass der Antragsteller entgegen den von der IFAW geäußerten Bedenken über einen gerichtlichen Rechtsschutz verfügt, wenn ein Mitgliedstaat den Zugang zum fraglichen Dokument unter Angabe von Gründen verweigert und das Organ daher gezwungen ist, den entsprechenden Antrag zurückzuweisen“.
64. Dieser gerichtliche Schutz, der demnach das durch Art. 47 der Grundrechtecharta der Europäischen Union gewährleistete Recht auf effektiven Rechtsschutz respektiert, umfasst die sachliche Prüfung der Rechtmäßigkeit des Rechtsakts oder der angefochtenen Bestimmung, denn die Große Kammer hebt nicht umsonst hervor, dass die ablehnende Entscheidung letztendlich ein Rechtsakt der Union ist und damit in vollem Umfang dem Recht der Union unterliegt.
65. Nichts anderes wird in dem nunmehr angefochtenen Urteil ausgeführt, in dessen Randnr. 87 es heißt: „Zur gerichtlichen Überprüfung der Rechtmäßigkeit einer solchen ablehnenden Entscheidung der Kommission ist Randnr. 94 des Urteils Schweden/Kommission … zu entnehmen, dass der Unionsrichter dafür zuständig ist, auf Antrag des Betroffenen, dem das mit der Sache befasste Organ den Zugang verweigert hat, zu prüfen, ob die Weigerung wirksam
auf die Ausnahmen des Art. 4 Abs. 1 bis 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 gestützt werden konnte [(11) ], was unabhängig davon gilt, ob die Zugangsverweigerung auf die Beurteilung der Ausnahmen durch das Organ selbst oder durch den Mitgliedstaat zurückzuführen ist.“
66. Weiter heißt es in dieser Randnummer: „Daraus ergibt sich, dass entgegen der Auffassung der Kommission die Überprüfung durch den Unionsrichter nicht wegen der Anwendung des Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 auf eine Prima-facie -Prüfung beschränkt ist. Die Anwendung dieser Bestimmung hindert ihn also nicht daran, eine umfassende Prüfung der ablehnenden Kommissionsentscheidung durchzuführen, die u. a. der Begründungspflicht unterliegt und die auf der materiellen Beurteilung der Anwendbarkeit der Ausnahmen des Art. 4 Abs. 1 bis 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 durch den betreffenden Mitgliedstaat beruht.“
67. Die vorstehenden Ausführungen widersprechen der Behauptung der IFAW, das Gericht habe die Ansicht vertreten, dass seine gerichtliche Kontrolle der ablehnenden Entscheidung nicht so scharf und umfassend sein müsse wie die Kontrolle sonstiger Rechtsakte oder Bestimmungen der Union, die seiner Rechtsprechungsgewalt unterlägen. Tatsächlich kann angesichts der Bedeutung des betroffenen Grundrechts auch nichts anderes gelten, denn es darf nicht außer Acht gelassen werden, dass der Rechtsschutz gegenüber der Verwaltung neben dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit einer der Grundpfeiler des historischen Prozesses der Durchsetzung des Rechtsstaats ist, auf dessen Überlieferungen und Grundsätzen die Union ebenfalls gründet (Art. 2 EUV).
68. Eine andere Frage ist, ob das Gericht im vorliegenden Fall tatsächlich eine gerichtliche Überprüfung vorgenommen hat, die diese Bezeichnung im Hinblick auf den Inhalt des durch Art. 47 der Grundrechtecharta der Europäischen Union gewährleisteten Rechts auf gerichtlichen Rechtsschutz verdient. Dies führt uns zum zweiten Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes, der vorab die Beantwortung einer anderen Frage erforderlich macht, nämlich ob ein unmittelbarer Zugang des Gerichts zum streitigen Dokument notwendig war.
69. Insoweit ist dem Rechtsmittel meiner Ansicht nach stattzugeben.
70. Ich bin der Auffassung, dass die IFAW recht hat, wenn sie meint, das Gericht hätte anordnen müssen, dass das streitige Dokument zur Gerichtsakte gereicht wird, um selbst in camera prüfen zu können, ob die von dem Organ eingewendeten und ursprünglich vom Mitgliedstaat angeführten Ausnahmen vorlagen und damit anwendbar waren.
71. Die Frage besteht insoweit nicht darin, ob, wie die IFAW vorbringt, das Gericht eine umfassende Prüfung hätte vornehmen müssen oder, wovon das Gericht ausging, in Fällen wie dem vorliegenden dem betreffenden Mitgliedstaat ein weites Ermessen bei der Geltendmachung von Ausnahmen von der Verbreitung eines Dokuments einzuräumen ist. Die Frage, die hier von Bedeutung ist, ist diesen Fragestellungen vorgelagert.
72. Ohne dass darauf eingegangen werden muss, wie umfassend die gerichtliche Überprüfung der ablehnenden Zugangsentscheidung sein muss, ist es offensichtlich, dass diese Überprüfung, so oberflächlich sie auch sein mag, immer im Licht des in Rede stehenden Dokuments zu erfolgen hat. Anderenfalls wäre es unmöglich, festzustellen, ob die von dem betreffenden Mitgliedstaat angeführten Gründe – so großzügig man bei ihrer Beurteilung auch sein mag – einer Maßnahme entsprechen, die tatsächlich so bedeutend ist wie der Inhalt des Dokuments, dessen Verbreitung abgelehnt wird.
73. Die gerichtliche Überprüfung der ablehnenden Entscheidung muss sich mit ihrer Begründung befassen. Wenn diese Begründung in der Abwägung der Folgen besteht, die die Verbreitung des Dokuments für bestimmte Güter, Werte oder Interessen haben könnte, ist ihre Überprüfung nur möglich, wenn das Gericht sich sein eigenes Urteil über den tatsächlichen Inhalt des Dokuments bilden kann. Nur wenn es seinen Inhalt kennt, kann das Gericht die von der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat für die Ablehnung seiner Verbreitung angeführten Gründe beurteilen. Anderenfalls wäre das Gericht darauf beschränkt, ein Urteil durch Bezugnahme auf das Vorbringen eines Beteiligten zu fällen, und würde damit seine Entscheidung letztendlich dem Argument der Autorität eines Subjekts anvertrauen, dessen Entscheidung jedoch einer effektiven gerichtlichen Kontrolle unterliegen muss.
74. Hat sich das Gericht anhand des Dokuments ein Urteil über die Tragweite der Folgen seiner Verbreitung bilden können, ist es in der Lage, die von der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat zu ihrer Verweigerung angeführten Gründe zu prüfen und abzuwägen. Erst dann lässt sich erörtern, ob das Gericht ihnen ein weites oder weniger weites Ermessen einräumen muss, also ob letztendlich die Beurteilung durch das Gericht oder die Beurteilung durch die Kommission Vorrang hat. Es handelt sich dabei um eine Alternative, die alle Prozesse der gerichtlichen Kontrolle von Verwaltungshandeln kennzeichnet(12) . Es ist aber offenkundig, dass zwei eigenständige Beurteilungen vorliegen müssen, damit sie sich stellen kann: die des Gerichts und die der öffentlichen Gewalt, deren Handeln überprüft wird. Beide müssen auf der unmittelbaren Beurteilung des Sachverhalts bzw. des Handelns beruhen, auf deren Folgen Bezug genommen wird, um den Inhalt des Rechtsakts, der der gerichtlichen Kontrolle unterzogen wird, rechtfertigen zu können.
75. Daher bin ich der Ansicht, dass die Behauptung der Kommission unzutreffend ist, nach der eine Verpflichtung des Gerichts zur unmittelbaren Prüfung des Dokuments – abgesehen davon, dass dies eine ungerechtfertigte Arbeitsbelastung darstelle und dem freien Ermessen bei der Ausübung seiner Befugnisse beim Erlass von Untersuchungsmaßnahmen entgegenstehe – eine „Verzerrung der Natur der Nichtigkeitsklage mit sich bringen würde und der Unionsrichter gezwungen wäre, systematisch die Stellung des Organs einzunehmen, das für die Entscheidung zuständig ist“ (Randnr. 10 des Schriftsatzes der Kommission).
76. Ganz im Gegenteil. Erstens, weil das Argument der Arbeitsbelastung keinen Einfluss auf die ordnungsgemäße Wahrnehmung der Rechtsprechung haben darf. Zweitens, weil es sich in diesem Fall nicht um die Anordnung einer Untersuchungsmaßnahme handelt, deren Zweck in der Beibringung eines Dokuments besteht, um sich ein Urteil über die von den Parteien hinsichtlich des Verfahrensgegenstands vertretenen Standpunkte bilden zu können, sondern um eine Untersuchungsmaßnahme, die notwendig ist, um den Gegenstand des Streits zwischen den Parteien zu erfahren. Und schließlich, weil es in der „Natur“ der Nichtigkeitsklage liegt, die Rechtmäßigkeit einer Entscheidung der Union einer gerichtlichen Prüfung anhand der Überprüfung ihrer Begründung zu unterziehen. Eine solche Prüfung ist im vorliegenden Fall nur möglich, wenn das Gericht sich ein eigenes Urteil über den Inhalt des streitigen Dokuments bilden kann, denn nur ausgehend von diesem Urteil ist es in der Lage, die Gründe zu beurteilen, die das Organ, das seiner Verbreitung widerspricht, angeführt hat.
77. Zusammenfassend bin ich der Ansicht, dass dem zweiten Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes stattzugeben ist.
V – Zur abschließenden Entscheidung des Gerichtshofs über den Rechtsstreit
78. Art. 61 der Satzung des Gerichtshofs bestimmt: „Ist das Rechtsmittel begründet, so kann der Gerichtshof gemäß Artikel 61 der Satzung des Gerichtshofs entweder den Rechtsstreit selbst endgültig entscheiden, wenn dieser zur Entscheidung reif ist, oder die Sache zur Entscheidung an das Gericht zurückverweisen.“
79. Meiner Ansicht nach kann der Gerichtshof den Rechtsstreit hier nicht selbst endgültig entscheiden. In dem Umfang, in dem ich vorschlage, dem Rechtsmittel stattzugeben, ist das angefochtene Urteil für nichtig zu erklären und die Sache zur Entscheidung aufgrund einer unmittelbaren Prüfung des streitigen Dokuments an das Gericht zurückzuverweisen.
VI – Kosten
80. Ich schlage dem Gerichtshof vor, gemäß Art. 69 § 2 die Parteien zur Tragung ihrer eigenen Kosten zu verurteilen.
VII – Ergebnis
81. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor,
dem zweiten Rechtsmittelgrund, der auf die falsche Auslegung von Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1049/2001 gestützt ist, und damit dem Rechtsmittel als solchem teilweise stattzugeben und infolgedessen
1. das Urteil des Gerichts vom 13. Januar 2011, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Kommission (T-362/08), mit dem die Nichtigkeitsklage gegen die Entscheidung der Kommission vom 19. Juni 2008, mit der der Zugang zu einem Dokument verweigert wurde, das der Kommission von den deutschen Behörden in einem Verfahren zur Entwidmung eines nach der Richtlinie 92/43 geschützten Gebiets vorgelegt worden war, abgewiesen wird, aufzuheben;
2. die Sache zur Entscheidung aufgrund einer unmittelbaren Prüfung des streitigen Dokuments an das Gericht zurückzuverweisen;
3. die Parteien zur Tragung ihrer eigenen Kosten zu verurteilen.
(1) .
(2) – Rechtssache T-362/08, Slg. 2011, II-11.
(3) – Rechtssache C-64/05 P, Slg. 2007, I-11389.
(4) – ABl. L 145, S. 43.
(5) – Richtlinie des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. L 206, S. 7).
(6) – Urteil IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Kommission (T-168/02, Slg. 2004, II-4135).
(7) – Insgesamt wurden acht Dokumente, die von der Stadt Hamburg und der Bundesrepublik Deutschland stammten, übermittelt.
(8) – Urteil vom 1. Februar 2007 (C-266/05 P, Slg. 2005, I-1233).
(9) – Generalanwalt Poiares Maduro hat in Nr. 32 seiner Schlussanträge in der Rechtssache Schweden/Kommission darauf hingewiesen, dass die dänische Regierung zutreffend angemerkt habe, dass es sich bei der Mehrdeutigkeit des Wortlauts von Art. 4 Abs. 5 um eine „konstruktive Mehrdeutigkeit“ gehandelt habe, die den Erlass der Vorschrift durch den Gemeinschaftsgesetzgeber erst möglich gemacht habe. Diese Notwendigkeit kann zwar ein ausreichender Grund für eine „politische“ Auslegung der Bestimmung sein, nicht aber für ihre juristische Auslegung, die vom Gerichtshof allein erwartet werden kann. Darüber hinaus besteht im Schrifttum Einhelligkeit hinsichtlich der Schwierigkeiten bei der Auslegung der Vorschrift. Neben dem Zitat in Fn. 20 der Schlussanträge von Generalanwalt Poiares Maduro (Heliskoski, J., und Leino, P., „Darkness at the break of noon: the case law on Regulation n° 1049/2001 on access to documents“, CMLR, Bd. 43 [2006], Nr. 3, S. 735, 771 f.) ist Guichot, E., Transparencia y acceso a la información en el Derecho Europeo, Cuadernos Universitarios de Derecho Administrativo, Sevilla, 2011, S. 123 ff., anzuführen, der ebenfalls über die Reformperspektiven der geltenden Regelung berichtet. Auf dieser Linie, Leino, P., „Case C-64/05 P, Kingdom of Sweden v. Commission of the European Communities and Others, Judgment of the European Court of Justice (Grand Chamber) of 18 December 2007“, CMLR, Bd. 45 (2008), S. 1469 ff.
(10) – Das Urteil Schweden/Kommission hat Anlass zu zahlreichen Kommentaren gegeben, in denen die Lösung des Gerichtshofs dargestellt und untersucht wird. Neben den Zitaten in der vorhergehenden Fußnote sind u. a. Diamandouros, N., „Openness and Acces to Documents“, EStAL, 4/2008, Schadtle, K., „Informationsfreiheit und Verwaltungstransparenz in Europa: Das Recht auf Zugang zu Dokumenten aus den EG-Mitgliedstaaten auf dem Prüfstand – Zugleich eine Besprechung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 18. Dezember 2007, Rs. C-64/05 P“, DöV
(2008), S. 455 ff., und Wegener, B. W., „Art. 15, Rn. 19-22“, in Callies/Ruffert, EUV/AEUV, Kommentar,
4. Aufl., München, 2011, zu nennen.
(11) – Hervorhebung nur hier.
(12) – Statt aller, Santamaría Pastor, J. A., Principios de Derecho Administrativo General, Bd. II, 2. Aufl., Madrid, 2009, S. 686 ff.