61999CJ0309_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-309/99,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 234 EG van de Raad van State (Nederland), in het aldaar aanhangig geding tussen
J. C. J. Wouters,
J. W. Savelbergh,
Price Waterhouse Belastingadviseurs BV
en
Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten,
in tegenwoordigheid van:
Raad van de Balies van de Europese Gemeenschap,
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van de artikelen 3, sub g, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 3, lid 1, sub g, EG), 5 EG-Verdrag (thans artikel 10 EG), 52 en 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, de artikelen 43 EG en 49 EG) en 85, 86 en 90 EG-Verdrag (thans de artikelen 81 EG, 82 EG en 86 EG),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt : G. C. Rodríguez Iglesias, president, P. Jann, F. Macken, N. Colneric en S. von Bahr, kamerpresidenten, C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola, J.-P. Puissochet, M. Wathelet (rapporteur), R. Schintgen, V. Skouris en J. N. Cunha Rodrigues, rechters,
advocaat-generaal: M. P. Léger,
griffier: M. H. van Holstein, adjunct-griffier,
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
- J. C. J. Wouters, vertegenwoordigd door H. Gilliams en M. Wladimiroff, advocaten,
- J. W. Savelbergh en Price Waterhouse Belastingadviseurs BV, vertegenwoordigd door D. van Liedekerke en G. J. Kemper, advocaten,
- de Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten, vertegenwoordigd door O. W. Brouwer, F. P. Louis en S. C. van Es, advocaten,
- de Raad van de Balies van de Europese Gemeenschap, vertegenwoordigd door P. Glazener, advocaat,
- de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. A. Fierstra als gemachtigde,
- de Deense regering, vertegenwoordigd door J. Molde als gemachtigde,
- de Duitse regering, vertegenwoordigd door A. Dittrich en W.-D. Plessing als gemachtigden,
- de Franse regering, vertegenwoordigd door K. Rispal-Bellanger, R. Loosli-Surrans en F. Million als gemachtigden,
- de Oostenrijkse regering, vertegenwoordigd door C. Stix-Hackl als gemachtigde,
- de Portugese regering, vertegenwoordigd door L. Fernandes als gemachtigde,
- de Zweedse regering, vertegenwoordigd door A. Kruse als gemachtigde,
- het Vorstendom Liechtenstein, vertegenwoordigd door C. Büchel als gemachtigde,
- de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door W. Wils en B. Mongin als gemachtigden,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van Wouters, vertegenwoordigd door H. Gilliams; Savelbergh en Price Waterhouse Belastingadviseurs BV, vertegenwoordigd door D. van Liedekerke en G. J. Kemper; de Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten, vertegenwoordigd door O. W. Brouwer en W. Knibbeler, advocaat; de Raad van de Balies van de Europese Gemeenschap, vertegenwoordigd door P. Glazener; de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door J. S. van den Oosterkamp als gemachtigde; de Duitse regering, vertegenwoordigd door A. Dittrich; de Franse regering, vertegenwoordigd door F. Million; de Luxemburgse regering, vertegenwoordigd door N. Mackel als gemachtigde, bijgestaan door J. Welter, advocaat; de Zweedse regering, vertegenwoordigd door I. Simfors als gemachtigde, en de Commissie, vertegenwoordigd door W. Wils, ter terechtzitting van 12 december 2000,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 10 juli 2001,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij uitspraak van 10 augustus 1999, ingekomen bij het Hof op 13 augustus daaraanvolgend, heeft de Raad van State krachtens artikel 234 EG negen prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van de artikelen 3, sub g, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 3, lid 1, sub g, EG), 5 EG-Verdrag (thans artikel 10 EG), 52 en 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, de artikelen 43 EG en 49 EG) en 85, 86 en 90 EG-Verdrag (thans de artikelen 81 EG, 82 EG en 86 EG).
2 Deze vragen zijn gerezen in het kader van een hoger beroep dat door onder meer advocaten is ingesteld tegen de bevestiging, door de Arrondissementsrechtbank te Amsterdam, van de besluiten van de Nederlandse Orde van Advocaten tot bekrachtiging van de beslissingen van de Raad van Toezicht van de orde van advocaten in de arrondissementen Amsterdam en Rotterdam, waarbij voornoemde advocaten is verboden hun beroep uit te oefenen in een geïntegreerd samenwerkingsverband met accountants.
Het nationale rechtskader
3 Artikel 134 van de Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden heeft betrekking op de oprichting en werking van openbare lichamen. Dit artikel bepaalt:
1. Bij of krachtens de wet kunnen openbare lichamen voor beroep en bedrijf en andere openbare lichamen worden ingesteld en opgeheven.
2. De wet regelt de taken en de inrichting van deze openbare lichamen, de samenstelling en bevoegdheid van hun besturen, alsmede de openbaarheid van hun vergaderingen. Bij of krachtens de wet kan aan hun besturen verordenende bevoegdheid worden verleend.
3. De wet regelt het toezicht op deze besturen. Vernietiging van besluiten van deze besturen kan alleen geschieden wegens strijd met het recht of het algemeen belang."
De Advocatenwet
4 Krachtens voornoemde bepaling is de wet van 23 juni 1952 houdende instelling van de Nederlandse Orde van Advocaten alsmede regelen betreffende orde en discipline voor de advocaten en procureurs (hierna: Advocatenwet") vastgesteld.
5 Artikel 17, leden 1 en 2, van deze wet luidt als volgt:
1. De gezamenlijke advocaten, die in Nederland zijn ingeschreven, vormen de Nederlandse Orde van Advocaten. Zij is gevestigd te 's-Gravenhage. Zij is een publiekrechtelijk lichaam als bedoeld in artikel 134 van de Grondwet.
2. De gezamenlijke advocaten, die bij een zelfde rechtbank zijn ingeschreven, vormen de orde van advocaten in het arrondissement."
6 De artikelen 18, lid 1, en 22, lid 1, van de Advocatenwet bepalen dat de Nederlandse Orde van Advocaten en de orden in de arrondissementen worden bestuurd door de Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten (hierna: Algemene Raad"), respectievelijk de raden van toezicht van de orden in de arrondissementen (hierna: raden van toezicht").
7 De artikelen 19 en 20 van de Advocatenwet regelen de verkiezing van de leden van de Algemene Raad. Deze worden gekozen door het college van afgevaardigden, waarvan de leden op hun beurt worden gekozen in vergaderingen van de orden in de verschillende arrondissementen.
8 Artikel 26 van de Advocatenwet luidt als volgt:
De Algemene Raad en de raden van toezicht bevorderen een behoorlijke uitoefening der praktijk en zijn bevoegd tot het nemen van alle maatregelen, die daartoe kunnen bijdragen. Zij komen op voor de rechten en belangen en zien toe op de naleving van de plichten van de advocaten als zodanig en vervullen de taken die hun bij verordeningen zijn opgedragen."
9 Artikel 28 van de Advocatenwet bepaalt:
1. Het college van afgevaardigden kan verordeningen vaststellen in het belang van de goede uitoefening van de praktijk, daaronder begrepen verordeningen betreffende de verzorging van advocaten bij hoge leeftijd en gehele of gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid en van de nabestaanden van overleden advocaten. Het college stelt voorts de nodige verordeningen vast betreffende de huishouding en de organisatie van de Nederlandse Orde van Advocaten.
2. Voorstellen van verordeningen worden aan het college van afgevaardigden gedaan door de Algemene Raad of door ten minste vijf afgevaardigden. Alvorens een ontwerp-verordening bij het college van afgevaardigden in te dienen kan de Algemene Raad de raden van toezicht uitnodigen hun oordeel kenbaar te maken.
3. De verordeningen worden na de vaststelling onverwijld medegedeeld aan Onze Minister van Justitie en afgekondigd in de Nederlandse Staatscourant."
10 Artikel 29 van de Advocatenwet preciseert:
1. De verordeningen zijn verbindend voor de leden van de Nederlandse Orde van Advocaten, alsmede voor bezoekende advocaten [...].
2. Zij mogen geen bepalingen inhouden omtrent punten, waarin door of krachtens de wet is voorzien, noch treden in aangelegenheden, die zich ten gevolge van het uiteenlopen der omstandigheden in de arrondissementen niet lenen voor algemene voorzieningen.
3. De bepalingen van verordeningen, in welker onderwerp door of krachtens de wet wordt voorzien, houden van rechtswege op te gelden."
11 Volgens de artikelen 16b en 16c van de Advocatenwet wordt onder bezoekende advocaten" verstaan de personen die niet in Nederland als advocaat zijn ingeschreven, maar die wel in een andere lidstaat van de Europese Unie gerechtigd zijn hun beroepswerkzaamheden uit te oefenen onder de benaming advocaat of een overeenkomstige benaming.
12 Artikel 30 van de Advocatenwet bepaalt:
1. Besluiten van het college van afgevaardigden, van de Algemene Raad of van andere organen van de Nederlandse Orde van Advocaten kunnen bij koninklijk besluit worden geschorst of vernietigd voorzover zij met het recht of met het algemeen belang in strijd zijn.
2. De schorsing of vernietiging geschiedt binnen zes maanden na de in artikel 28, derde lid, bedoelde mededeling of, wanneer het een besluit van de Algemene Raad of van een ander orgaan van de Nederlandse Orde van Advocaten betreft, binnen zes maanden nadat het besluit ter kennis van Onze Minister van Justitie is gekomen, bij een met redenen omkleed besluit, dat, in geval van schorsing, de duur daarvan bepaalt.
3. Schorsing stuit onmiddellijk de werking van de geschorste bepalingen. Zij kan, ook na verlenging, niet langer dan een jaar duren.
4. Is binnen de voor schorsing bepaalde tijd de vernietiging bij koninklijk besluit niet uitgesproken, dan wordt het geschorste besluit geacht geldig te zijn.
5. Vernietiging brengt mede de vernietiging van alle daarvoor vatbare gevolgen der vernietigde bepalingen, voorzover bij koninklijk besluit niet anders is bepaald."
De Samenwerkingsverordening 1993
13 Op basis van artikel 28 van de Advocatenwet heeft het college van afgevaardigden de Samenwerkingsverordening 1993 vastgesteld.
14 In artikel 1 van de Samenwerkingsverordening 1993 wordt het begrip samenwerkingsverband" gedefinieerd als iedere samenwerking waarin de deelnemers voor gezamenlijke rekening en risico praktijk uitoefenen of te dien aanzien de zeggenschap dan wel de eindverantwoordelijkheid met elkaar delen".
15 Artikel 2 van de Samenwerkingsverordening 1993 bepaalt:
1. Het is de advocaat niet toegestaan verplichtingen aan te gaan of te laten voortbestaan waardoor de vrijheid en onafhankelijkheid in de uitoefening van zijn beroep, met inbegrip van de behartiging van het partijbelang en de daarmee samenhangende vertrouwensrelatie tussen de advocaat en zijn cliënt, in gevaar kunnen worden gebracht.
2. Het bepaalde in het eerste lid is ook van toepassing, indien de advocaat niet in een samenwerkingsverband met beroepsgenoten of derden samenwerkt."
16 Artikel 3 van de Samenwerkingsverordening 1993 luidt als volgt:
Het is de advocaat slechts toegestaan een samenwerkingsverband aan te gaan of te laten voortbestaan indien de praktijk van ieder der deelnemers aan het samenwerkingsverband in hoofdzaak is gericht op de uitoefening van de rechtspraktijk."
17 Artikel 4 van de Samenwerkingsverordening 1993 bepaalt:
Het is de advocaat slechts toegestaan een samenwerkingsverband aan te gaan of te laten voortbestaan:
a) met andere in Nederland ingeschreven advocaten;
b) met andere niet in Nederland ingeschreven advocaten, mits is voldaan aan het bepaalde in artikel 5;
c) met leden van een andere beroepsgroep, die daartoe door de Algemene Raad is erkend overeenkomstig het bepaalde in artikel 6."
18 Artikel 6 van de Samenwerkingsverordening 1993 bepaalt:
1. De erkenning bedoeld in artikel 4, sub c, kan geschieden indien:
a) de leden van die andere beroepsgroep een vrij beroep uitoefenen; en
b) voor de uitoefening van dat beroep een academische of daarmee gelijk te stellen opleiding is vereist; en
c) de leden van die andere beroepsgroep zijn onderworpen aan tuchtrecht, vergelijkbaar met het tuchtrecht voor de advocaat; en
d) het aangaan van een samenwerkingsverband met leden van die andere beroepsgroep niet strijdt met het bepaalde in de artikelen 2 en 3.
2. De erkenning kan ook plaatsvinden ten aanzien van een bepaald deel van een beroepsgroep. De in het eerste lid, sub a-d, genoemde voorwaarden zijn in dat geval van overeenkomstige toepassing, onverminderd de bevoegdheid van de Algemene Raad om aanvullende voorwaarden te stellen.
3. De Algemene Raad raadpleegt het college van afgevaardigden, voordat hij een besluit neemt als bedoeld in de voorgaande leden van dit artikel."
19 Artikel 7, lid 1, van de Samenwerkingsverordening 1993 bepaalt:
De advocaat vermijdt in zijn optreden naar buiten dat een onjuiste, misleidende of onvolledige voorstelling van zaken wordt gegeven ten aanzien van enige vorm van samenwerking waarbij hij is betrokken, een samenwerkingsverband daaronder begrepen."
20 Artikel 8 van de Samenwerkingsverordening 1993 luidt als volgt:
1. Een samenwerkingsverband is verplicht in zijn optreden naar buiten een gemeenschappelijke naam te voeren.
2. Een gemeenschappelijke naam mag niet misleidend zijn.
3. De advocaat die deelneemt aan een samenwerkingsverband is verplicht desgevraagd een lijst beschikbaar te stellen van de deelnemers aan het samenwerkingsverband, hun beroep en hun plaats van vestiging.
4. Uit elk schriftelijk stuk dat vanwege een samenwerkingsverband wordt verzonden dienen te blijken de naam, de hoedanigheid en de plaats van vestiging van degene die dit heeft ondertekend."
21 Artikel 9, lid 2, van de Samenwerkingsverordening 1993 bepaalt ten slotte:
De advocaat verleent geen medewerking aan de totstandkoming of wijziging van een samenwerkingsverband voordat de Raad van Toezicht heeft beslist over de vraag of de voorwaarden waaronder het samenwerkingsverband wordt aangegaan of gewijzigd, de wijze van naar buiten optreden daaronder begrepen, voldoen aan het bepaalde bij of krachtens deze verordening."
22 Blijkens de toelichting op de Samenwerkingsverordening 1993 is de samenwerking met notarissen, belastingadviseurs en octrooigemachtigden in het verleden reeds toegestaan. De erkenning van deze drie beroepsgroepen blijft onverminderd gelden. Accountants daarentegen worden in de toelichting genoemd als voorbeeld van een beroepsgroep waarmee advocaten geen geïntegreerd samenwerkingsverband mogen aangaan.
De richtlijnen met betrekking tot samenwerkingsverbanden van advocaten en andere (erkende) beroepsbeoefenaren
23 Naast de Samenwerkingsverordening 1993 heeft de Nederlandse Orde van Advocaten richtlijnen uitgevaardigd met betrekking tot samenwerkingsverbanden van advocaten en andere (erkende) beroepsbeoefenaren. Deze richtlijnen luiden als volgt:
1. Naleving eigen beroeps- en gedragsregels
Regel 1
De advocaat mag door deelname aan een samenwerkingsverband met de beoefenaar van een ander vrij beroep de naleving van zijn eigen beroeps- en gedragsregels niet beperken of verhinderen.
2. Aparte dossiers en gescheiden dossier- en archiefadministratie
Regel 2
De advocaat die deel uitmaakt van een samenwerkingsverband met de beoefenaar van een ander vrij beroep is verplicht in elke zaak waarin hij optreedt met die ander een apart dossier te openen en ten aanzien van het samenwerkingsverband als zodanig:
- de dossieradministratie gescheiden te voeren van de financiële administratie;
- het archief gescheiden te voeren van dat van de andere beroepsbeoefenaren.
3. Tegenstrijdige belangen
Regel 3
De advocaat die deel uitmaakt van een samenwerkingsverband met de beoefenaar van een ander vrij beroep mag zich niet met de behartiging van de belangen van een partij belasten indien die tegenstrijdig zijn met de belangen van een partij welke door die andere beroepsbeoefenaar is of wordt bijgestaan of een daarop uitlopende ontwikkeling aannemelijk is.
4. Geheimhouding en aantekening van stukken
Regel 4
Een advocaat is verplicht in iedere zaak waarin hij met een beoefenaar van een ander vrij beroep optreedt zorgvuldig aantekening te houden van alle brieven en alle stukken die hij ter kennis van die beoefenaar van een ander vrij beroep brengt."
Het hoofdgeding
24 Wouters, destijds als advocaat ingeschreven in het arrondissement Amsterdam, trad in 1991 toe tot de maatschap Arthur Andersen & Co. Belastingadviseurs. Eind 1994 liet hij de Raad van Toezicht in het arrondissement Rotterdam weten, dat hij voornemens was zich in Rotterdam als advocaat te vestigen en praktijk uit te oefenen onder de naam Arthur Andersen & Co., Advocaten en Belastingadviseurs".
25 Bij beslissing van 27 juli 1995 oordeelde deze Raad, dat de maatschap Arthur Andersen & Co. Belastingadviseurs een samenwerkingsverband in de zin van de Samenwerkingsverordening 1993 onderhield met de maatschap Arthur Andersen & Co. Accountants, dat wil zeggen met beoefenaren van het accountantsberoep, zodat Wouters in strijd handelde met artikel 4 van de Samenwerkingsverordening 1993. Bovendien zou hij artikel 8 van de Samenwerkingsverordening 1993 schenden indien hij een samenwerkingsverband aanging waarvan de gemeenschappelijke naam de naam van de rechtspersoon Arthur Andersen" vermeldt.
26 Bij besluit van 29 november 1995 verklaarde de Algemene Raad het door Wouters, Arthur Andersen & Co. Belastingadviseurs en Arthur Andersen & Co. Accountants tegen die beslissing ingestelde administratieve beroep ongegrond.
27 In het voorjaar van 1995 liet Savelbergh, advocaat in het arrondissement Amsterdam, de Raad van Toezicht in dat arrondissement weten, dat hij voornemens was een geïntegreerde samenwerking aan te gaan met Price Waterhouse Belastingadviseurs BV, een onderdeel van het internationale kantoor Price Waterhouse waarbinnen niet alleen belastingadviseurs maar ook accountants werkzaam zijn.
28 Bij beslissing van 5 juli 1995 oordeelde deze Raad, dat de door Savelbergh beoogde samenwerking in strijd was met artikel 4 van de Samenwerkingsverordening 1993.
29 Bij besluit van 21 november 1995 verklaarde de Algemene Raad het door Savelbergh en Price Waterhouse Belastingadviseurs BV tegen voornoemde beslissing ingestelde administratieve beroep ongegrond.
30 Daarop stelden Wouters, Arthur Andersen & Co. Belastingadviseurs en Arthur Andersen & Co. Accountants enerzijds en Savelbergh en Price Waterhouse Belastingadviseurs BV anderzijds beroep in bij de Arrondissementsrechtbank te Amsterdam (hierna: rechtbank"). Zij betoogden met name, dat de besluiten van de Algemene Raad van 21 en 29 november 1995 onverenigbaar waren met de verdragsbepalingen inzake de mededinging, de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverlening.
31 Bij uitspraak van 7 februari 1997 verklaarde de rechtbank het beroep van Arthur Andersen & Co. Belastingadviseurs en Arthur Andersen & Co. Accountants niet-ontvankelijk. Het beroep van Wouters, Savelbergh en Price Waterhouse Belastingadviseurs BV werd ongegrond verklaard.
32 De rechtbank was van oordeel, dat de verdragsbepalingen inzake mededinging niet van toepassing waren op de geschillen in het hoofdgeding. Volgens haar is de Nederlandse Orde van Advocaten een publiekrechtelijk lichaam dat bij de wet is ingesteld om een algemeen belang te dienen. De Orde maakt daartoe onder andere gebruik van de in artikel 28 van de Advocatenwet toegekende verordenende bevoegdheid. Zij dient in het algemeen belang de onafhankelijkheid en de partijdigheid van de rechtshulp verlenende advocaat te garanderen. Om deze redenen kan de Nederlandse Orde van Advocaten volgens de rechtbank niet als een ondernemersvereniging in de zin van artikel 85 van het Verdrag worden beschouwd. Zij kan evenmin worden aangemerkt als een onderneming of een groep van ondernemingen die een collectieve machtspositie inneemt in de zin van artikel 86 van het Verdrag.
33 De rechtbank oordeelde voorts, dat in artikel 28 van de Advocatenwet geen sprake is van een overdracht van bevoegdheden aan particuliere marktdeelnemers, die het nuttig effect van de artikelen 85 en 86 van het Verdrag ondermijnt. Zij achtte die bepaling dan ook niet in strijd met artikel 5, tweede alinea, junctis de artikelen 3, sub g, 85 en 86, van het Verdrag.
34 De rechtbank volgde appellanten evenmin in hun betoog, dat de Samenwerkingsverordening 1993 zich niet verdroeg met de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten, zoals neergelegd in de artikelen 52 en 59 van het Verdrag. Naar haar oordeel valt in de geschillen in het hoofdgeding geen grensoverschrijdend aspect te onderkennen, zodat voornoemde verdragsbepalingen niet van toepassing zijn. Hoe dan ook acht zij het samenwerkingsverbod tussen advocaten en accountants gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang en niet onevenredig belemmerend. Bij gebreke van specifieke gemeenschapsbepalingen ter zake is het Koninkrijk der Nederlanden haars inziens vrij om ter waarborging van de onafhankelijkheid en partijdigheid van de rechtshulp verlenende advocaat regels te stellen met betrekking tot de uitoefening van het beroep van advocaat op zijn grondgebied.
35 Tegen deze uitspraak van de rechtbank hebben de vijf appellanten in het hoofdgeding hoger beroep ingesteld bij de Raad van State.
36 De Raad van de Balies van de Europese Gemeenschap, een vereniging naar Belgisch recht, is in de procedure voor de Raad van State toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Algemene Raad.
37 Bij uitspraak van 10 augustus 1999 heeft de Raad van State de aangevallen uitspraak bevestigd voorzover daarbij het beroep van Arthur Andersen & Co. Belastingadviseurs en Arthur Andersen & Co. Accountants niet-ontvankelijk was verklaard. Wat de overige beroepen betreft, was de Raad van State van oordeel dat de oplossing van het geschil in het hoofdgeding afhangt van de uitlegging van verschillende bepalingen van gemeenschapsrecht.
38 De Raad van State vraagt zich enerzijds af, of het college van afgevaardigden de artikelen 85 en 86 van het Verdrag niet heeft geschonden door krachtens zijn bevoegdheid uit hoofde van artikel 28 van de Advocatenwet de Samenwerkingsverordening 1993 vast te stellen, en anderzijds of de nationale wetgever de artikelen 5, 85 en 86 van het Verdrag niet heeft geschonden door bedoelde verordenende bevoegdheid aan dit college toe te kennen. Verder vraagt de Raad van State zich af, of de Samenwerkingsverordening 1993 verenigbaar is met de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten, neergelegd in artikel 52, respectievelijk artikel 59 van het Verdrag.
39 Bijgevolg heeft de Raad van State besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof van Justitie de volgende vragen te stellen:
1) a) Dient de term ondernemersvereniging in artikel 85, lid 1, EG-Verdrag (thans artikel 81 EG) aldus te worden uitgelegd, dat daarvan slechts sprake is indien en voorzover zulk een vereniging in het ondernemersbelang handelt, zodat voor de toepassing van de bepaling een onderscheid moet worden gemaakt tussen activiteiten van de vereniging in het algemeen belang en andere activiteiten, of is het enkele feit dat een vereniging mede kan handelen in het ondernemersbelang, voldoende om haar voor haar hele optreden als ondernemersvereniging in de zin van die bepaling aan te merken? Is het voor de toepassing van het communautaire mededingingsrecht relevant dat de door de desbetreffende instelling vastgestelde algemeen verbindende regels zijn vastgesteld krachtens wettelijke bevoegdheid en in de hoedanigheid van bijzondere wetgever?
b) Indien het antwoord op vraag 1a luidt dat alleen sprake is van een ondernemersvereniging indien en voorzover zulk een vereniging handelt in het ondernemersbelang, wordt dan de vraag wanneer sprake is van het behartigen van het algemeen belang en wanneer niet - mede - door communautair recht beheerst?
c) Indien het antwoord op vraag 1b luidt dat het communautair recht hier een rol speelt, kan dan het door een instelling als de [Nederlandse] Orde [van Advocaten] krachtens een wettelijke bevoegdheid ter waarborging van de onafhankelijkheid en de partijdigheid van de rechtshulp verlenende advocaat vaststellen van algemeen verbindende regels met betrekking tot het aangaan van samenwerkingsverbanden door advocaten met andere beroepsbeoefenaren ook naar communautair recht worden aangemerkt als behartiging van het algemeen belang?
2) Indien op grond van de antwoorden op de hiervoor sub 1 gestelde vragen geconcludeerd moet worden dat ook een regeling als [de Samenwerkingsverordening 1993] als een besluit van een ondernemersvereniging in de zin van artikel 85, eerste lid, EG-verdrag (thans artikel 81, lid 1, EG) moet worden aangemerkt, moet dan van een dergelijk besluit, voorzover het algemeen verbindende regels vaststelt met betrekking tot het aangaan van samenwerkingsverbanden als hier aan de orde ter waarborging van de onafhankelijkheid en partijdigheid van de rechtshulp verlenende advocaat, worden aangenomen dat het tot doel of gevolg heeft de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt te beperken en in zoverre de handel tussen lidstaten ongunstig te beïnvloeden? Welke zijn de voor de beoordeling van deze vraag relevante uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende criteria?
3) Dient de term onderneming in artikel 86 EG-Verdrag (thans artikel 82 EG) aldus te worden uitgelegd dat, indien een instelling als de [Nederlandse] Orde [van Advocaten] is aan te merken als een ondernemersvereniging, deze instelling ook is te beschouwen als een onderneming of een groep van ondernemingen in de zin van die bepaling, hoewel zij zelf geen economische activiteit ontplooit?
4) Indien de voorafgaande vraag bevestigend wordt beantwoord en geoordeeld moet worden dat een instelling als de [Nederlandse] Orde [van Advocaten] een machtspositie inneemt, maakt een dergelijke instelling daarvan dan misbruik, indien zij de bij haar aangesloten advocaten verplicht om zich op de markt voor juridische dienstverlening ten opzichte van anderen te gedragen op een wijze die de mededinging belemmert?
5) Indien een instelling als de [Nederlandse] Orde [van Advocaten] voor de toepassing van de communautaire mededingingsregels in haar geheel als een ondernemersvereniging moet worden aangemerkt, dient artikel 90, tweede lid, EG-Verdrag (thans artikel 86, lid 2, EG) dan aldus te worden uitgelegd, dat daaronder ook valt een instelling als de [Nederlandse] Orde [van Advocaten] die met betrekking tot de samenwerking van advocaten met andere beroepsbeoefenaren algemeen verbindende regels vaststelt ter waarborging van de onafhankelijkheid en partijdigheid van de rechtshulp verlenende advocaat?
6) Indien een instelling als de de [Nederlandse] Orde [van Advocaten] als een ondernemersvereniging, dan wel als een onderneming of groep van ondernemingen moet worden aangemerkt, staan de artikelen 3, sub g, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 3, lid 1, sub g, EG), 5, tweede alinea, EG-Verdrag (thans artikel 10, tweede alinea, EG), en 85 en 86 EG-Verdrag (thans de artikelen 81 EG en 82 EG) er dan aan in de weg dat een lidstaat bepaalt dat (een orgaan van) deze instelling regels kan vaststellen die onder andere betrekking kunnen hebben op samenwerking van advocaten met andere beroepsbeoefenaren, terwijl het overheidstoezicht op die vaststelling beperkt is tot de bevoegdheid een dergelijke regeling te vernietigen, zonder dat de overheid een eigen regeling voor de vernietigde in de plaats kan stellen?
7) Zijn op een verbod van samenwerking tussen advocaten en accountants, als hier aan de orde, zowel de verdragsbepalingen betreffende het recht van vestiging als die inzake het vrije verkeer van diensten van toepassing, of dient het EG-Verdrag aldus te worden uitgelegd, dat een dergelijk verbod, bijvoorbeeld naar gelang van de wijze waarop de betrokkenen hun samenwerking feitelijk gestalte willen geven, hetzij aan de bepalingen betreffende het recht van vestiging, hetzij aan die inzake het vrije verkeer van diensten moet voldoen?
8) Vormt een verbod op een geïntegreerd samenwerkingsverband tussen advocaten en accountants als hiervoor aan de orde gesteld, een beperking op het recht van vestiging of het vrije verkeer van diensten, dan wel beide?
9) Indien uit de beantwoording van de voorafgaande vraag voortvloeit dat van een van beide of beide daar genoemde beperkingen sprake is, is dan de desbetreffende beperking gerechtvaardigd op de grond dat zij slechts een ‚verkoopmodaliteit behelst in de zin van het Keck en Mithouard-arrest [van 24 november 1993, (C-267/91 en C-268/91, Jurispr. blz. I-6097)] en daarbij geen sprake is van discriminatie, dan wel op de grond dat zij voldoet aan de maatstaven die daarvoor door het Hof van Justitie in andere arresten, met name in het arrest Gebhard [van 30 november 1995, (C-55/94, Jurispr. blz. I-4165)], zijn ontwikkeld?"
Het verzoek om heropening van de mondelinge behandeling
40 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Hof op 3 december 2001, hebben appellanten in het hoofdgeding het Hof verzocht, de mondelinge behandeling te heropenen krachtens artikel 61 van het Reglement voor de procesvoering.
41 Tot staving van hun verzoek betogen zij dat de advocaat-generaal zich in de punten 170 tot en met 201 van zijn conclusie van 10 juli 2001 heeft uitgesproken over een vraag die niet uitdrukkelijk door de verwijzende rechter is gesteld.
42 In dit verband zij erop gewezen dat het Hof ambtshalve, op voorstel van de advocaat-generaal dan wel op verzoek van partijen, de mondelinge behandeling krachtens artikel 61 van het Reglement voor de procesvoering kan heropenen, indien het van oordeel is dat het onvoldoende is ingelicht of dat de zaak moet worden beslecht op basis van een argument waarover tussen partijen geen discussie heeft plaatsgevonden (zie beschikking van 4 februari 2000, Emesa Sugar, C-17/98, Jurispr. blz. I-665, punt 18).
43 In casu evenwel is het Hof, de advocaat-generaal gehoord, van oordeel dat het over alle noodzakelijke gegevens beschikt om de in de onderhavige zaak gestelde vragen te kunnen beantwoorden en dat over al deze gegevens ten overstaan van hem tussen partijen een discussie heeft plaatsgevonden.
De eerste vraag, sub a
44 Met zijn eerste vraag, sub a, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of een verordening inzake de samenwerking van advocaten met andere vrije beroepen, zoals de Samenwerkingsverordening 1993, die is vastgesteld door een instelling als de Nederlandse Orde van Advocaten, als een besluit van een ondernemersvereniging in de zin van artikel 85, lid 1, van het Verdrag moet worden aangemerkt. Met name wil de nationale rechter weten, of het feit dat de Nederlandse Orde van Advocaten bij wet bekleed is met de bevoegdheid om algemeen verbindende regels vast te stellen voor zowel advocaten die in Nederland zijn ingeschreven als advocaten die gerechtigd zijn hun beroep in andere lidstaten uit te oefenen en die hun diensten in Nederland aanbieden, van invloed is op de toepassing van het communautaire mededingingsrecht. Voorts vraagt de nationale rechter zich af, of het enkele feit dat de Orde in het belang van haar leden kan handelen, voldoende is om haar voor haar hele optreden als ondernemersvereniging aan te merken of dat, voor de toepassing van artikel 85, lid 1, van het Verdrag, een speciale behandeling moet worden voorbehouden aan de activiteiten die zij in het algemeen belang uitoefent.
45 Om te kunnen beoordelen of een verordening als de Samenwerkingsverordening 1993 als een besluit van een ondernemersvereniging in de zin van artikel 85, lid 1, van het Verdrag moet worden aangemerkt, moet in de eerste plaats worden onderzocht, of advocaten ondernemingen in de zin van het communautaire mededingingsrecht zijn.
46 Volgens vaste rechtspraak omvat het begrip onderneming in het kader van het mededingingsrecht elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd (zie met name arresten van 23 april 1991, Höfner en Elser, C-41/90, Jurispr. blz. I-1979, punt 21; 16 november 1995, Fédération française des sociétés d'assurances e.a., C-244/94, Jurispr. blz. I-4013, punt 14, en 11 december 1997, Job Centre, Job Centre II", C-55/96, Jurispr. blz. I-7119, punt 21).
47 Onder economische activiteit moet volgens vaste rechtspraak worden verstaan iedere activiteit bestaande in het aanbieden van goederen en diensten op een bepaalde markt (zie met name arresten van 16 juni 1987, Commissie/Italië, 118/85, Jurispr. blz. 2599, punt 7, en 18 juni 1998, Commissie/Italië, C-35/96, Jurispr. blz. I-3851, punt 36).
48 Advocaten bieden tegen beloning diensten aan op het gebied van de rechtshulp, bestaande uit het geven van adviezen, het redigeren van contracten en andere stukken alsmede de vertegenwoordiging van de cliënt in rechte. Bovendien dragen zij de aan de uitoefening van deze activiteiten verbonden financiële risico's, omdat zij in geval van een verschil tussen uitgaven en inkomsten zelf het tekort dienen te dragen.
49 Hieruit volgt dat de in Nederland ingeschreven advocaten een economische activiteit uitoefenen en dus ondernemingen zijn in de zin van de artikelen 85, 86 en 90 van het Verdrag; daaraan doet niet af dat hun diensten complex en technisch van aard zijn, noch dat de uitoefening van hun beroep aan regels gebonden is (zie in deze zin, met betrekking tot medisch specialisten, arrest van 12 september 2000, Pavlov e.a., C-180/98-C-184/98, Jurispr. blz. I-6451, punt 77).
50 In de tweede plaats moet worden onderzocht, in hoeverre een beroepsorganisatie als de Nederlandse Orde van Advocaten als een ondernemersvereniging in de zin van artikel 85, lid 1, van het Verdrag moet worden aangemerkt, wanneer zij een verordening als de Samenwerkingsverordening 1993 vaststelt (zie, met betrekking tot een beroepsorganisatie van douane-expediteurs, arrest van 18 juni 1998, Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 39).
51 Verweerder in het hoofdgeding betoogt dat de Nederlandse wetgever de Nederlandse Orde van Advocaten als een publiekrechtelijk lichaam in het leven heeft geroepen en daaraan verordenende bevoegdheid heeft verleend met het oog op de vervulling van een taak van algemeen belang, zodat de Orde niet als een ondernemersvereniging in de zin van artikel 85 van het Verdrag kan worden aangemerkt, in het bijzonder niet wanneer zij haar verordenende bevoegdheid uitoefent.
52 Interveniënt in het hoofdgeding en de Duitse, de Oostenrijkse en de Portugese regering voegen hieraan toe, dat een instelling als de Nederlandse Orde van Advocaten overheidsgezag uitoefent en dus niet onder artikel 85, lid 1, van het Verdrag kan vallen.
53 Interveniënt in het hoofdgeding preciseert dat een instelling met de staat kan worden vereenzelvigd wanneer de activiteit die zij uitoefent, een taak van algemeen belang is die tot de kerntaken van de staat behoort. De Nederlandse Staat heeft aan de Nederlandse Orde van Advocaten de taak opgedragen om de toegang van rechtzoekenden tot het recht en de rechter te waarborgen, hetgeen juist een kerntaak van de staat is.
54 De Duitse regering merkt op haar beurt op, dat het in het kader van de nationale soevereiniteit aan de bevoegde wetgevende organen van een lidstaat staat om te bepalen hoe zij de uitoefening van hun soevereine bevoegdheden inrichten. Een delegatie aan een democratisch gelegitimeerde instelling, zoals een beroepsorganisatie, valt ook onder dit beginsel van institutionele soevereiniteit.
55 Volgens deze regering zou het niet met dit beginsel stroken, indien openbare lichamen met dergelijke verordenende taken als ondernemingen of ondernemersverenigingen in de zin van artikel 85 van het Verdrag werden aangemerkt. Het zou immers een innerlijke tegenspraak zijn om aan te nemen dat nationale regels enkel geldig zijn indien daarvoor overeenkomstig artikel 85, lid 3, van het Verdrag door de Commissie een ontheffing is verleend. Op die manier zou de gehele regelgeving in de vorm van dergelijke verordeningen ter discussie worden gesteld.
56 Uitgemaakt moet dus worden of een beroepsorganisatie, wanneer zij een verordening als de Samenwerkingsverordening 1993 vaststelt, als een ondernemersvereniging moet worden aangemerkt dan wel als een overheidsorgaan.
57 Volgens de rechtspraak van het Hof zijn de mededingingsregels van het Verdrag niet van toepassing op een activiteit die, wegens haar aard en doel en de regels waaraan zij is onderworpen, buiten de sfeer van het economisch verkeer valt (zie arrest van 17 februari 1993, Poucet en Pistre, C-159/91 en C-160/91, Jurispr. blz. I-637, punten 18 en 19, betreffende het beheer van de openbare dienst van de sociale zekerheid), dan wel neerkomt op de uitoefening van overheidsprerogatieven (zie arrest van 19 januari 1994, SAT Fluggesellschaft, C-364/92, Jurispr. blz. I-43, punt 30, betreffende de controle en de politie van het luchtruim, en arrest van 18 maart 1997, Diego Calì & Figli, C-343/95, Jurispr. blz. I-1547, punten 22 en 23, betreffende de milieu-inspectie ter bescherming van het mariene milieu).
58 In de eerste plaats vervult een beroepsorganisatie als de Nederlandse Orde van Advocaten, wanneer zij een verordening als de Samenwerkingsverordening 1993 vaststelt, niet een op het solidariteitsbeginsel berustende sociale taak, zulks in tegenstelling tot bepaalde organen van sociale zekerheid (zie arrest Poucet en Pistre, reeds aangehaald, punt 18), noch oefent zij typische overheidsprerogatieven uit (zie arrest SAT Fluggesellschaft, reeds aangehaald, punt 30). Zij treedt op als het regulerend orgaan van een beroep waarvan de uitoefening overigens een economische activiteit is.
59 De omstandigheid dat de Algemene Raad krachtens artikel 26 van de Advocatenwet tevens belast is met het behartigen van de belangen van de advocaten als zodanig, sluit deze beroepsorganisatie niet bij voorbaat uit van de werkingssfeer van artikel 85 van het Verdrag, zelfs niet wanneer zij haar regulerende functie op het gebied van de beoefening van de advocatuur uitoefent (zie in die zin, met betrekking tot medisch specialisten, arrest Pavlov e.a., reeds aangehaald, punt 86).
60 Verder wettigen ook andere factoren de conclusie dat een beroepsorganisatie die over verordenende bevoegdheid beschikt, zoals de Nederlandse Orde van Advocaten, niet aan de toepassing van artikel 85 van het Verdrag kan ontsnappen.
61 Ten eerste blijkt uit de Advocatenwet, dat de bestuursorganen van de Nederlandse Orde van Advocaten uitsluitend zijn samengesteld uit advocaten, die enkel door beroepsgenoten worden gekozen. De nationale autoriteiten hebben geen bemoeienis met de benoeming van de leden van de raden van toezicht, van het college van afgevaardigden en van de Algemene Raad (zie, met betrekking tot een beroepsorganisatie van douane-expediteurs, arrest van 18 juni 1998, Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 42; zie, met betrekking tot een beroepsorganisatie van medisch specialisten, arrest Pavlov e.a., reeds aangehaald, punt 88).
62 Ten tweede behoeft de Nederlandse Orde van Advocaten bij de vaststelling van handelingen als de Samenwerkingsverordening 1993 evenmin een aantal criteria van algemeen belang in acht te nemen. Artikel 28 van de Advocatenwet, waaraan zij haar bevoegdheid ontleent om verordeningen vast te stellen, schrijft enkel voor dat deze verordeningen in het belang van de goede uitoefening van de praktijk" moeten zijn (zie, met betrekking tot een beroepsorganisatie van douane-expediteurs, arrest van 18 juni 1998, Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 43).
63 Ten slotte valt de Samenwerkingsverordening 1993 niet buiten de sfeer van het economisch verkeer, gelet op de invloed van deze verordening op het gedrag van de leden van de Nederlandse Orde van Advocaten op de markt voor juridische dienstverlening als gevolg van het daarin vervatte verbod van bepaalde multidisciplinaire samenwerkingsverbanden.
64 In het licht van de voorgaande overwegingen moet een beroepsorganisatie als de Nederlandse Orde van Advocaten als een ondernemersvereniging in de zin van artikel 85, lid 1, van het Verdrag worden aangemerkt wanneer zij een verordening als de Samenwerkingsverordening 1993 vaststelt. Hierin ligt namelijk de wil van de vertegenwoordigers van de beoefenaren van een beroep besloten dat de beroepsgenoten in het kader van hun economische activiteit een bepaald gedrag volgen.
65 Overigens is het van weinig belang dat de Nederlandse Orde van Advocaten een publiekrechtelijke instelling is.
66 Artikel 85 van het Verdrag is immers volgens zijn eigen bewoordingen van toepassing op overeenkomsten tussen ondernemingen en besluiten van ondernemersverenigingen. Het juridisch kader waarin dergelijke overeenkomsten worden gesloten en dergelijke besluiten worden genomen, alsmede de juridische kwalificatie die in de verschillende nationale rechtsordes aan dit kader wordt gegeven, zijn derhalve niet van invloed op de toepasselijkheid van de communautaire mededingingsregels en inzonderheid van artikel 85 van het Verdrag (arresten van 30 januari 1985, Clair, 123/83, Jurispr. blz. 391, punt 17, en 18 juni 1998, Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 40).
67 Met deze uitlegging van artikel 85, lid 1, van het Verdrag wordt niet het door de Duitse regering ingeroepen beginsel van institutionele soevereiniteit miskend (zie punten 54 en 55 van dit arrest). Wat dit aangaat, moeten twee soorten situaties worden onderscheiden.
68 Een lidstaat kan, wanneer hij regelgevende bevoegdheden aan een beroepsorganisatie verleent, zelf de criteria van algemeen belang vastleggen en de essentiële beginselen waaraan de uit te vaardigen regelgeving moet voldoen, alsook de bevoegdheid aan zich houden om zelf in laatste instantie te beslissen. In dat geval behouden de door de beroepsorganisatie uitgevaardigde regels een overheidskarakter en ontsnappen zij aan de voor ondernemingen geldende verdragsregels.
69 In het andere geval komen de door de beroepsorganisatie vastgestelde regels enkel voor rekening van deze organisatie zelf. Weliswaar moeten deze regels, indien artikel 85, lid 1, van het Verdrag van toepassing is, bij de Commissie worden aangemeld, doch deze verplichting is niet van dien aard dat zij de regelgevende activiteit van beroepsorganisaties volledig verlamt, zoals de Duitse regering stelt, omdat de Commissie in het bijzonder de mogelijkheid heeft om krachtens artikel 85, lid 3, van het Verdrag een groepsvrijstellingsverordening vast te stellen.
70 De omstandigheid dat elk van de in de punten 68 en 69 van dit arrest beschreven stelsels gemeenschapsrechtelijk verschillende gevolgen heeft, doet niet af aan de vrijheid van de lidstaten om voor het ene dan wel het andere stelsel te opteren.
71 Gelet op de voorgaande overwegingen, moet op de eerste vraag, sub a, worden geantwoord dat een verordening inzake de samenwerking van advocaten met andere vrije beroepen, zoals de Samenwerkingsverordening 1993, die is vastgesteld door een instelling als de Nederlandse Orde van Advocaten, als een besluit van een ondernemersvereniging in de zin van artikel 85, lid 1, van het Verdrag moet worden aangemerkt.
De eerste vraag, sub b en c
72 Gelet op het antwoord op de eerste vraag, sub a, behoeft de eerste vraag, sub b en c, niet te worden behandeld.
De tweede vraag
73 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een verordening als de Samenwerkingsverordening 1993 die, ter waarborging van de onafhankelijkheid en partijdigheid van de in samenwerking met andere vrije beroepen rechtshulp verlenende advocaat, algemeen verbindende regels geeft met betrekking tot het aangaan van geïntegreerde samenwerkingsverbanden, tot doel of tot gevolg heeft dat de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt wordt beperkt, en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden.
74 Aan de hand van een beschrijving van de opeenvolgende versies van de samenwerkingsverordening hebben appellanten in het hoofdgeding gepoogd aan te tonen dat de Samenwerkingsverordening 1993 een mededingingsbeperkend doel heeft.
75 Aanvankelijk gold de Samenwerkingsverordening 1972, die voor de deelneming van advocaten aan multidisciplinaire samenwerkingsverbanden drie voorwaarden stelde. Ten eerste mocht slechts worden samengewerkt met beoefenaren van andere vrije beroepen die een academische of een daarmee gelijkgestelde opleiding hadden genoten. Ten tweede moest het gaan om beoefenaren van vrije beroepen die lid waren van een orde of vereniging die haar leden aan tuchtrecht, vergelijkbaar met het tuchtrecht voor advocaten, onderwierp. Ten slotte moest het aandeel van de deelnemende advocaten in en de betekenis van hun bijdrage voor het samenwerkingsverband, zowel wat de onderlinge verhouding van de deelnemers als het optreden ten aanzien van derden betrof, ten minste gelijkwaardig zijn aan het aandeel en de betekenis van de deelnemende beoefenaren van andere beroepen.
76 In 1973 erkende de Algemene Raad de leden van de Orde van Octrooigemachtigden en van de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs als beroepsbeoefenaren die multidisciplinaire samenwerkingsverbanden met advocaten mochten aangaan. Later werden ook notarissen erkend. Hoewel de leden van het Nederlands Instituut van Registeraccountants door de Algemene Raad destijds niet formeel werden erkend, bestond volgens appellanten in het hoofdgeding geen principieel bezwaar tegen deze erkenning.
77 Naar appellanten stellen heeft de Nederlandse Orde van Advocaten in 1991, toen voor het eerst een verzoek om goedkeuring van een samenwerkingsverband met een accountant werd ingediend, de Samenwerkingsverordening 1972 na een versnelde procedure herzien met als enige doel om een rechtsgrond te creëren om samenwerkingsverbanden tussen advocaten en accountants te kunnen verbieden. Voortaan mochten advocaten enkel een multidisciplinair samenwerkingsverband aangaan indien daardoor de vrijheid en de onafhankelijkheid in de uitoefening van het beroep, met inbegrip van de behartiging van het partijbelang en de daarmee samenhangende vertrouwensrelatie tussen de advocaat en zijn cliënt, niet in gevaar [konden] worden gebracht".
78 De weigering om samenwerkingsverbanden tussen advocaten en accountants toe te staan was volgens appellanten gebaseerd op het feit dat de accountantskantoren inmiddels waren uitgegroeid tot gigantische organisaties, zodat de samenwerking van een advocatenkantoor met een dergelijk kantoor in de bewoordingen van de toenmalige Algemeen Deken van de Orde meer weg zou hebben van het huwelijk tussen een muis en een olifant dan van een gelijkwaardige relatie".
79 Vervolgens heeft de Nederlandse Orde van Advocaten de Samenwerkingsverordening 1993 vastgesteld. Hierin is de wijziging van 1991 geïncorporeerd en nog een vereiste toegevoegd, namelijk dat advocaten voortaan enkel een samenwerkingsverband mogen aangaan indien de praktijk van ieder der deelnemers aan het samenwerkingsverband in hoofdzaak is gericht op de uitoefening van de rechtspraktijk" (artikel 3 van de Samenwerkingsverordening 1993). Dit laatste illustreert volgens appellanten het mededingingsbeperkende doel van de in het hoofdgeding bedoelde nationale regeling.
80 Subsidiair gaan appellanten in op de mededingingsbeperkende gevolgen van de Samenwerkingsverordening 1993, los van het doel ervan.
81 Geïntegreerde samenwerkingsverbanden tussen advocaten en accountants komen volgens hen beter tegemoet aan de behoeften van cliënten die hun activiteiten ontplooien in een steeds meer gecompliceerde en internationale reglementaire en zakelijke omgeving.
82 Daar advocaten een reputatie genieten als expert op meer dan één gebied, zijn zij volgens appellanten het beste in staat hun cliënten een veelomvattend pakket aan juridische diensten te bieden en zijn zij voor andere actoren op de markt voor juridische dienstverlening bijzonder aantrekkelijk als partners in een multidisciplinair samenwerkingsverband.
83 Accountants zijn van hun kant voor advocaten een aantrekkelijke partij om een samenwerkingsverband mee aan te gaan. Zij beschikken immers over expertise op gebieden zoals de wetgeving op de jaarrekening, belastingen, organisatie en herstructurering van ondernemingen en managementadvies. Veel cliënten hebben belang bij een geïntegreerde dienstverlening door één enkele dienstverrichter, waarin zowel de juridische als de financiële, de fiscale en de boekhoudkundige aspecten van een zaak aandacht krijgen.
84 Het in het hoofdgeding bedoelde verbod verzet zich volgens hen evenwel tegen elke contractuele afspraak tussen advocaten en accountants die enige deling van zeggenschap, enig engagement om in bepaalde gevallen een deel van het resultaat te retrocederen of enig gebruik van een gemeenschappelijke naam behelst, waardoor moeilijk aan een efficiënte samenwerking vorm kan worden gegeven.
85 De Luxemburgse regering heeft daarentegen ter terechtzitting betoogd, dat een verbod op geïntegreerde samenwerkingsverbanden, als neergelegd in de Samenwerkingsverordening 1993, positieve gevolgen voor de mededinging heeft. Door advocaten te verbieden een samenwerking met accountants aan te gaan, biedt de in het hoofdgeding bedoelde nationale regeling een instrument om de concentratie van door advocaten geleverde juridische diensten in de handen van enkele grote internationale firma's tegen te gaan en dus te bewerkstelligen dat een groot aantal marktdeelnemers op de markt actief blijft.
86 Wat het voorgaande aangaat, lijkt de betrokken nationale regeling de mededinging aan te tasten en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig te kunnen beïnvloeden.
87 Met betrekking tot de aantasting van de mededinging zij om te beginnen opgemerkt, dat de expertise van advocaten en van accountants elkaar kunnen aanvullen. Aangezien in het kader van de juridische dienstverlening, met name op het gebied van het ondernemingsrecht, steeds vaker een accountant moet worden ingeschakeld, zou een geïntegreerd samenwerkingsverband tussen advocaten en accountants een breder pakket aan diensten kunnen aanbieden en zelfs vernieuwingen kunnen voorstellen. Aldus zou de cliënt zich voor een groot deel van de benodigde diensten voor de organisatie, het beheer en de werking van zijn onderneming tot één enkele entiteit kunnen wenden (voordeel van de zogenaamde one-stop-shop").
88 Daarnaast zou een geïntegreerd samenwerkingsverband tussen advocaten en accountants tegemoetkomen aan de gewijzigde behoeften als gevolg van de toenemende vervlechting van nationale markten en van de daarmee gepaard gaande noodzaak van permanente aanpassing aan de nationale en internationale regelgeving.
89 Tot slot valt evenmin uit te sluiten, dat de schaalvoordelen die door dergelijke geïntegreerde samenwerkingsverbanden kunnen worden gerealiseerd, een positieve uitwerking hebben op de kostprijs van de diensten.
90 Een verbod van geïntegreerde samenwerkingsverbanden tussen advocaten en accountants, zoals neergelegd in de Samenwerkingsverordening 1993, kan dan ook de productie en de technische ontwikkeling in de zin van artikel 85, lid 1, sub b, van het Verdrag beperken.
91 Stellig wordt de accountantsmarkt gekenmerkt door een hoge concentratiegraad, zodat de ondernemingen die deze markt domineren doorgaans worden aangeduid als de big five" en de voorgenomen concentratie van twee van hen, Price Waterhouse en Coopers & Lybrand, aanleiding heeft gegeven tot beschikking 1999/152/EEG van de Commissie van 20 mei 1998 waarbij een concentratie verenigbaar wordt verklaard met de gemeenschappelijke markt en met de werking van de EER-overeenkomst (Zaak IV/M.1016 - Price Waterhouse/Coopers & Lybrand) (PB 1999, L 50, blz. 27), welke beschikking is gebaseerd op verordening (EEG) nr. 4064/89 van de Raad van 21 december 1989 betreffende de controle op concentraties van ondernemingen (PB L 395, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1310/97 van de Raad van 30 juni 1997 (PB L 180, blz. 1).
92 Daar staat echter tegenover dat het verbod van belangenconflicten dat voor alle advocaten in de Gemeenschap geldt, een structurele grens kan vormen voor een sterke concentratie van advocatenkantoren, en dus hun mogelijkheden kan beperken om van schaalvoordelen te profiteren of structureel samen te werken met beoefenaren van beroepen in sterk geconcentreerde sectoren.
93 Zo gezien zouden geïntegreerde samenwerkingsverbanden tussen de advocatuur, waarvan het sterk gedecentraliseerde karakter nauw verband houdt met een aantal van de fundamentele kenmerken ervan, en een zo sterk geconcentreerde sector als die van de accountants, indien zij zonder voorbehoud of ongelimiteerd werden toegestaan, de mate van op de markt voor juridische dienstverlening aanwezige concurrentie algemeen kunnen beperken als gevolg van de aanzienlijke vermindering van het aantal op die markt opererende ondernemingen.
94 Aangezien echter de instandhouding van een voldoende mate van concurrentie op de markt voor juridische dienstverlening ook kan worden verzekerd door minder vergaande maatregelen dan een nationale regeling als de Samenwerkingsverordening 1993, die elke vorm van geïntegreerde samenwerking, ongeacht de omvang van de betrokken advocaten- en accountantskantoren, volstrekt verbiedt, beperkt een dergelijke regeling de mededinging.
95 Wat de ongunstige beïnvloeding van het intracommunautair handelsverkeer betreft, zij er enkel aan herinnerd dat een ondernemersafspraak die het gehele grondgebied van een lidstaat bestrijkt, naar haar aard een versterking van de nationale drempelvorming tot gevolg heeft, hetgeen de in het Verdrag beoogde economische vervlechting doorkruist (arresten van 17 oktober 1972, Vereeniging van Cementhandelaren/Commissie, 8/72, Jurispr. blz. 977, punt 29; 11 juli 1985, Remia e.a./Commissie, 42/84, Jurispr. blz. 2545, punt 22, en 18 juni 1998, Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 48).
96 Deze invloed doet zich in de zaak in het hoofdgeding des te meer gevoelen, omdat de Samenwerkingsverordening 1993 ook van toepassing is op bezoekende advocaten die in een andere lidstaat zijn ingeschreven, het economisch en het handelsrecht steeds vaker van toepassing zijn op grensoverschrijdende transacties en, ten slotte, de accountantskantoren die partners onder advocaten zoeken, meestal internationale groepen zijn die vestigingen in verschillende lidstaten hebben.
97 Opgemerkt zij evenwel, dat niet elke overeenkomst tussen ondernemingen of elk besluit van een ondernemersvereniging die de handelingsvrijheid van de partijen of van een van hen beperkt, automatisch onder het verbod van artikel 85, lid 1, van het Verdrag valt. Bij de toepassing van deze bepaling op een concreet geval moet namelijk in de eerste plaats rekening worden gehouden met de algehele context waarbinnen het betrokken besluit van de ondernemersvereniging is genomen of zijn werking ontplooit, en meer in het bijzonder met de doelstellingen daarvan, welke in casu verband houden met de noodzaak om regels vast te stellen inzake organisatie, bekwaamheid, deontologie, toezicht en aansprakelijkheid, die aan de eindgebruikers van juridische diensten de nodige garantie van integriteit en ervaring bieden en een goede rechtsbedeling verzekeren (zie in die zin arrest van 12 december 1996, Reisebüro Broede, C-3/95, Jurispr. blz. I-6511, punt 38). Vervolgens moet worden onderzocht, of de daaruit voortvloeiende beperkende gevolgen voor de mededinging inherent zijn aan deze nagestreefde doeleinden.
98 Hierbij moet rekening worden gehouden met het juridisch kader dat in Nederland geldt voor enerzijds de advocaten en de Nederlandse Orde van Advocaten, waarbij alle in deze lidstaat ingeschreven advocaten zijn aangesloten, en anderzijds de accountants.
99 Met betrekking tot advocaten zij vooraf opgemerkt, dat het vaste rechtspraak is dat bij gebreke van specifieke gemeenschapsbepalingen terzake elke lidstaat vrij is om de uitoefening van het beroep van advocaat op zijn grondgebied te regelen (zie arresten van 12 juli 1984, Klopp, 107/83, Jurispr. blz. 2971, punt 17, en Reisebüro Broede, reeds aangehaald, punt 37). De op dit beroep toepasselijke regels kunnen dan ook aanzienlijk verschillen per lidstaat.
100 Volgens de in Nederland heersende opvattingen, waar de nationale orde van advocaten krachtens artikel 28 van de Advocatenwet is belast met het vaststellen van verordeningen in het belang van de goede uitoefening van het beroep van advocaat, houden de in dit verband vastgestelde essentiële regels met name de verplichting in om de cliënt in volledige onafhankelijkheid en in het exclusieve belang van die cliënt te verdedigen, de reeds genoemde verplichting om elk risico van belangenconflicten te vermijden en de verplichting om een strikt beroepsgeheim in acht te nemen.
101 Deze deontologische verplichtingen hebben niet te verwaarlozen gevolgen voor de structuur van de markt voor juridische dienstverlening, en meer in het bijzonder voor de mogelijkheden om het beroep van advocaat tezamen met andere op die markt opererende beoefenaren van vrije beroepen uit te oefenen.
102 Zo dient de advocaat op grond van deze verplichtingen een onafhankelijke positie in te nemen jegens overheidsorganen, andere marktpartijen en derden, door wie hij zich nimmer mag laten beïnvloeden. Wat dit aangaat, moet de advocaat de garantie bieden dat al zijn initiatieven in een zaak uitsluitend in het belang van zijn cliënt worden genomen.
103 Voor het beroep van accountant daarentegen gelden in het algemeen en meer in het bijzonder in Nederland geen vergelijkbare deontologische regels.
104 Zoals de advocaat-generaal terecht heeft opgemerkt in de punten 185 en 186 van zijn conclusie, kan er een zekere onverenigbaarheid bestaan tussen de adviserende" activiteit van de advocaat en de controlerende" activiteit van de accountant. Uit de door verweerder in het hoofdgeding ingediende schriftelijke opmerkingen blijkt, dat de accountant in Nederland een taak heeft op het gebied van de controle van de jaarrekeningen. Uit hoofde daarvan verricht hij een objectief onderzoek en een objectieve controle van de boekhouding van zijn cliënten, teneinde aan belanghebbende derden zijn persoonlijke visie op de betrouwbaarheid van deze boekhoudkundige gegevens te kunnen geven. Hieruit volgt dat hij in de betrokken lidstaat niet is onderworpen aan een beroepsgeheim dat vergelijkbaar is met dat van de advocaat, in tegenstelling tot hetgeen bijvoorbeeld naar Duits recht geldt.
105 Mitsdien moet worden vastgesteld, dat de Samenwerkingsverordening 1993 in de betrokken lidstaat de eerbiediging van de deontologie van de advocatuur beoogt te verzekeren, en dat de Nederlandse Orde van Advocaten, gelet op de in die lidstaat heersende opvattingen over dit beroep, zich op het standpunt mocht stellen dat de advocaat zijn cliënt niet langer onafhankelijk en met inachtneming van een strikt beroepsgeheim kan adviseren en verdedigen, indien hij deel uitmaakt van een structuur die mede tot taak heeft verslag te doen van de financiële resultaten van handelingen waarbij hij betrokken is geweest, en deze te certificeren.
106 Overigens roept de combinatie van wettelijke controle op de boekhouding en advisering, met name op juridisch gebied, ook vragen op binnen de accountantswereld zelf, zoals blijkt uit het Groenboek 96/C 321/01 van de Commissie, getiteld De rol, de positie en de aansprakelijkheid van de met de wettelijke controle belaste accountant in de Europese Unie" (PB 1996, C 321, blz. 1; zie met name punten 4.12-4.14).
107 Een verordening als de Samenwerkingsverordening 1993 kon derhalve redelijkerwijs noodzakelijk worden geacht ter verzekering van de goede uitoefening van het beroep van advocaat, zoals dat in de betrokken lidstaat is georganiseerd.
108 Bovendien betekent het feit dat in een andere lidstaat bepalingen gelden die verschillen van die van de betrokken lidstaat, niet dat de in laatstbedoelde lidstaat geldende bepalingen onevenredig zijn en derhalve onverenigbaar met het gemeenschapsrecht (zie in die zin arrest van 1 februari 2001, Mac Quen e.a., C-108/96, Jurispr. blz. I-837, punt 33). Ook al zijn geïntegreerde samenwerkingsverbanden tussen advocaten en accountants in sommige lidstaten wel toegestaan, dit neemt niet weg dat de Nederlandse Orde van Advocaten zich op het standpunt mag stellen dat de door de Samenwerkingsverordening 1993 nagestreefde doelstellingen, met name gelet op de rechtsregeling waaraan advocaten, respectievelijk accountants in Nederland zijn onderworpen, niet kunnen worden bereikt door minder beperkende maatregelen (zie, met betrekking tot een wet die de gerechtelijke inning van schuldvorderingen aan advocaten voorbehoudt, arrest Reisebüro Broede, reeds aangehaald, punt 41).
109 Bijgevolg lijken de mededingingsbeperkende gevolgen, zoals die welke een verordening als de Samenwerkingsverordening 1993 heeft voor in Nederland werkzame advocaten, niet verder te gaan dan noodzakelijk is ter verzekering van de goede uitoefening van het beroep van advocaat (zie arrest van 15 december 1994, DLG, C-250/92, Jurispr. blz. I-5641, punt 35).
110 Gelet op de voorgaande overwegingen, moet op de tweede vraag worden geantwoord, dat een nationale regeling als de Samenwerkingsverordening 1993, die is vastgesteld door een instelling als de Nederlandse Orde van Advocaten, geen inbreuk maakt op artikel 85, lid 1, van het Verdrag, aangezien deze instelling zich redelijkerwijs op het standpunt mocht stellen dat voornoemde regeling, niettegenstaande de daaruit voortvloeiende mededingingsbeperkende gevolgen, noodzakelijk is voor de goede uitoefening van het beroep van advocaat, zoals dit in de betrokken lidstaat is georganiseerd.
De derde vraag
111 Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of een instelling als de Nederlandse Orde van Advocaten als een onderneming of een groep van ondernemingen in de zin van artikel 86 van het Verdrag moet worden aangemerkt.
112 Om te beginnen zij opgemerkt dat de Nederlandse Orde van Advocaten, aangezien zij geen economische activiteit uitoefent, geen onderneming in de zin van artikel 86 van het Verdrag is.
113 In de tweede plaats kan zij niet als een groep van ondernemingen in de zin van deze bepaling worden aangemerkt, omdat de in Nederland ingeschreven advocaten niet door zodanige banden met elkaar verenigd zijn dat zij hun optreden op de markt kunnen coördineren en zodoende de onderlinge mededinging kunnen afschaffen (zie in die zin arrest Hof van 5 oktober 1995, Centro Servizi Spediporto, C-96/94, Jurispr. blz. I-2883, punten 33 en 34).
114 De advocatuur is immers weinig geconcentreerd, zeer heterogeen en kent een grote onderlinge concurrentie. Bij gebreke van voldoende onderlinge structurele banden kunnen advocaten niet geacht worden een collectieve machtspositie in de zin van artikel 86 van het Verdrag in te nemen (zie in die zin arresten van 31 maart 1998, Frankrijk e.a./Commissie, C-68/94 en C-30/95, Jurispr. blz. I-1375, punt 227, en 16 maart 2000, Compagnie maritime belge transports e.a./Commissie, C-395/96 P en C-396/96 P, Jurispr. blz. I-1365, punten 36 en 42). Bovendien bedraagt de omzet van de advocaten, zoals uit de stukken blijkt, slechts 60 % van de omzet in de sector juridische dienstverlening in Nederland. Dit marktaandeel kan, gezien het grote aantal advocatenkantoren, op zich geen beslissende aanwijzing vormen voor het bestaan van een collectieve machtspositie (zie de reeds aangehaalde arresten Frankrijk e.a./Commissie, punt 226, en Compagnie maritime belge transports e.a./Commissie, punt 42).
115 Gelet op de voorgaande overwegingen, moet op de derde vraag worden geantwoord, dat een instelling als de Nederlandse Orde van Advocaten niet een onderneming noch een groep van ondernemingen in de zin van artikel 86 van het Verdrag is.
De vierde vraag
116 Gelet op het antwoord op de derde vraag, behoeft de vierde vraag niet te worden behandeld.
De vijfde vraag
117 Gelet op het antwoord op de tweede vraag, behoeft de vijfde vraag niet te worden onderzocht.
De zesde vraag
118 Gelet op de antwoorden op de tweede en de derde vraag, behoeft de zesde vraag niet te worden beantwoord.
De zevende, de achtste en de negende vraag
119 Met zijn zevende vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht van een verbod van geïntegreerde samenwerkingsverbanden tussen advocaten en accountants, zoals neergelegd in de Samenwerkingsverordening 1993, moet worden getoetst aan zowel de verdragsbepalingen inzake het recht van vestiging als de verdragsbepalingen inzake het vrij verrichten van diensten. De achtste en de negende vraag strekken ertoe te vernemen, of een dergelijk verbod een beperking vormt van het recht van vestiging en/of het vrij verrichten van diensten en, zo ja, of die beperking gerechtvaardigd is.
120 Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat het bepaalde in de artikelen 52 en 59 van het Verdrag zich ook uitstrekt tot niet-publiekrechtelijke regelingen die op collectieve wijze de werkzaamheid als zelfstandige en de verrichting van diensten beogen te regelen. Immers, de opheffing tussen de lidstaten van belemmeringen voor het vrije verkeer van personen en het vrij verrichten van diensten zou in gevaar worden gebracht, indien de opheffing van door de staten gestelde belemmeringen kon worden ontkracht door belemmeringen die voortvloeien uit handelingen die door niet onder het publiekrecht vallende verenigingen of lichamen krachtens hun eigen rechtsbevoegdheid worden verricht (zie arresten Hof van 12 december 1974, Walrave en Koch, 36/74, Jurispr. blz. 1405, punten 17, 18, 23 en 24; 14 juli 1976, Donà, 13/76, Jurispr. blz. 1333, punten 17 en 18; 15 december 1995, Bosman, C-415/93, Jurispr. blz. I-4921, punten 83 en 84, en 6 juni 2000, Angonese, C-281/98, Jurispr. blz. I-4139, punt 32).
121 In die omstandigheden kan het Hof zich genoopt zien te onderzoeken, of de verdragsbepalingen inzake de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten van toepassing zijn op een regeling als de Samenwerkingsverordening 1993.
122 Zelfs indien de bepalingen inzake het recht van vestiging en/of het vrij verrichten van diensten van toepassing zijn op een verbod van geïntegreerde samenwerkingsverbanden tussen advocaten en accountants, zoals de Samenwerkingsverordening 1993, en dit verbod een van deze vrijheden of beide beperkt, zou deze beperking hoe dan ook gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de redenen uiteengezet in de punten 97 tot en met 109 van dit arrest.
123 Mitsdien moet op de zevende, de achtste en de negende vraag worden geantwoord, dat de artikelen 52 en 59 van het Verdrag zich niet verzetten tegen een nationale regeling als de Samenwerkingsverordening 1993 die elk geïntegreerd samenwerkingsverband tussen advocaten en accountants verbiedt, aangezien deze redelijkerwijs noodzakelijk kon worden geacht ter verzekering van de goede uitoefening van het beroep van advocaat, zoals dat in de betrokken lidstaat is georganiseerd.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
124 De kosten door de Nederlandse, de Deense, de Duitse, de Franse, de Luxemburgse, de Oostenrijkse, de Portugese, de Zweedse en de Liechtensteinse regering en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
uitspraak doende op de door de Raad van State bij uitspraak van 10 augustus 1999 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) Een verordening inzake de samenwerking van advocaten met andere vrije beroepen, zoals de Samenwerkingsverordening 1993, die is vastgesteld door een instelling als de Nederlandse Orde van Advocaten, moet als een besluit van een ondernemersvereniging in de zin van artikel 85, lid 1, EG-Verdrag (thans artikel 81, lid 1, EG) worden aangemerkt.
2) Een nationale regeling als de Samenwerkingsverordening 1993, die is vastgesteld door een instelling als de Nederlandse Orde van Advocaten, maakt geen inbreuk op artikel 85, lid 1, van het Verdrag, aangezien deze instelling zich redelijkerwijs op het standpunt mocht stellen dat deze regeling, niettegenstaande de daaruit voortvloeiende mededingingsbeperkende gevolgen, noodzakelijk is voor de goede uitoefening van het beroep van advocaat, zoals dit in de betrokken lidstaat is georganiseerd.
3) Een instelling als de Nederlandse Orde van Advocaten is niet een onderneming noch een groep van ondernemingen in de zin van artikel 86 EG-Verdrag (thans artikel 82 EG).
4) De artikelen 52 en 59 EG-Verdrag (thans, na wijziging, de artikelen 43 EG en 49 EG) verzetten zich niet tegen een nationale regeling als de Samenwerkingsverordening 1993 die elk geïntegreerd samenwerkingsverband tussen advocaten en accountants verbiedt, aangezien deze redelijkerwijs noodzakelijk kon worden geacht ter verzekering van de goede uitoefening van het beroep van advocaat, zoals dit in de betrokken lidstaat is georganiseerd.