62007CC0370
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 23 april 2009 (
1
)
Mål C-370/07
Europeiska gemenskapernas kommission
mot
Europeiska unionens råd
”Talan om ogiltigförklaring — Fastställande av vilka ståndpunkter som på gemenskapens vägnar ska intas i ett organ som inrättats genom ett avtal — Motiveringsskyldighet — Angivelse av rättslig grund — Fjortonde konferensen för parterna till konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter (CITES)”
I — Inledning
1.
Denna tvist berör frågan i vilka fall den rättsliga grunden måste anges i gemenskapens rättsakter och vilka följder avsaknaden av ett sådant obligatoriskt angivande har.
2.
Talan avser Europeiska unionens råds beslut om fastställande av en ståndpunkt som på Europeiska gemenskapens vägnar ska intas i fråga om vissa förslag som diskuterats vid det fjortonde mötet i konferensen för parterna till Washingtonkonventionen om skyddade arter (konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter, CITES (
2
)), den 3–15 juni 2007. Europeiska gemenskapernas kommission yrkar att domstolen ska ogiltigförklara detta beslut, eftersom rådet inte har angett någon rättslig grund i beslutet.
II — Tillämpliga bestämmelser
3.
I artikel 253 EG föreskrivs följande:
”Förordningar, direktiv och beslut som antas av Europaparlamentet och rådet gemensamt, av rådet eller av kommissionen skall vara motiverade och hänvisa till de förslag eller yttranden som skall inhämtas enligt detta fördrag.”
4.
I artikel 300.2 EG regleras bland annat förfarandet för att bestämma vilka ståndpunkter som ska intas av gemenskapen i ett organ till internationella organisationer:
”Om inte annat följer av kommissionens befogenheter på detta område skall både undertecknandet, som kan åtföljas av ett beslut om provisorisk tillämpning före ikraftträdandet, och ingåendet av avtalen beslutas av rådet med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen. Rådet skall besluta enhälligt om avtalet omfattar ett område där det krävs enhällighet för att interna regler skall kunna antas, samt om det är fråga om ett sådant avtal som avses i artikel 310.
Med avvikelse från bestämmelserna i punkt 3 skall samma förfaranden tillämpas för att besluta om att tillfälligt upphöra att tillämpa ett avtal samt för att bestämma vilka ståndpunkter som på gemenskapens vägnar skall intas i ett organ som inrättats genom ett avtal, när detta organ skall fatta beslut med rättslig verkan, med undantag av sådana beslut som kompletterar eller ändrar avtalets institutionella ram.
Europaparlamentet skall omedelbart och fullständigt informeras om alla beslut som fattas enligt denna punkt när det gäller provisorisk tillämpning eller tillfälligt upphävande av avtal, eller intagandet av gemenskapens ståndpunkt i ett organ som inrättats genom ett avtal.”
5.
I det angripna beslutet anges i skälen 2–4 motiveringen till att fastställa en gemensam ståndpunkt:
”2)
Ändringar i bilagorna till konventionen och vissa av partskonferensens resolutioner kommer allmänt att påverka den berörda gemenskapslagstiftningen och kan nödvändiggöra ändringar i denna.
3)
Eftersom Gabarone-ändringen av CITES inte har trätt i kraft, är gemenskapen ännu inte avtalsslutande part i konventionen.
4)
I sådana fall då gemenskapsregler har fastställts för att målen i fördraget skall uppnås, får inte medlemsstaterna utanför gemenskapsinstitutionernas ram göra åtaganden som kan påverka dessa regler eller ändra deras räckvidd.”
6.
I beslutet föreskrivs följande i de båda artiklarna:
”Artikel 1
Gemenskapens ståndpunkt beträffande områden inom gemenskapens befogenhet, vilken skall uttryckas av medlemsstaterna genom gemensamt agerande i gemenskapens intresse vid det 14:e mötet (COP 14) i konferensen för de parter som undertecknat konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter (CITES), skall överensstämma med bilagorna till detta beslut.
Artikel 2
Om nya vetenskapliga eller tekniska rön som läggs fram efter antagandet av detta beslut och före eller under COP 14 kan förväntas påverka den ståndpunkt som avses i artikel 1 eller om nya förslag som gemenskapen ännu inte har tagit ställning till läggs fram vid mötet, skall gemenskapens ståndpunkt beträffande områden inom gemenskapens behörighet fastställas genom samordning på plats före partskonferensens omröstning om de berörda förslagen.”
III — Bakgrunden till tvisten
7.
Det angripna beslutet syftade till att inom gemenskapen förbereda den ståndpunkt som medlemsstaterna skulle inta vid det fjortonde mötet för parterna till CITES-konventionen.
8.
CITES är en internationell konvention. Syftet med konventionen är att skydda utrotningshotade arter av djur och växter genom att kontrollera den internationella handeln med exemplar av dessa arter. (
3
)
9.
Europeiska gemenskapen är ännu inte part till konventionen. (
4
) Dess anslutning beror på en ändring i CITES som ännu inte har trätt i kraft. Europeiska gemenskapen är för närvarande därför endast observatör vid konferenser för parterna till CITES-konventionen. Sedan år 1982 vidtar gemenskapen emellertid självständigt åtgärder genom vilka den genomför de skyldigheter som följer av CITES för medlemsstaterna i gemenskapen som om den själv vore part i konventionen. (
5
)
10.
Rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem (
6
) utgör den senaste åtgärden för att genomföra CITES. Den antogs på grundval av artikel 130s.1 i EEG-fördraget, numera artikel 175.1 EG.
11.
Den 3–14 juni 2007 ägde det fjortonde mötet i konferensen för parterna till CITES-konventionen rum. Denna konferens avsåg bland annat omröstningar avseende ändringar i bilagorna till konventionen i vilka de skyddade arterna anges. (
7
)
12.
Kommissionen antog den 4 april 2007 ett förslag till rådets beslut om fastställande av Europeiska gemenskapens ståndpunkt beträffande ett antal förslag som ska framföras för diskussion och omröstning vid detta möte i konferensen. (
8
) Kommissionen grundade detta förslag till beslut på artikel 175.1 EG (miljö), artikel 133 EG (handelspolitik) samt artikel 300.2 andra stycket EG.
13.
Rådet antog därefter den 24 maj 2007 enhälligt den angripna rättsakten som har rubriken ”Rådets beslut” (
9
), dock utan att ange någon rättslig grund. (
10
)
14.
Enligt kommissionens påstående, som inte har bestritts, avstod rådet från att ange en rättslig grund, eftersom det inte kunde nås något samförstånd om den rättsliga grund som skulle anges. Vissa företrädare motsatte sig att en dubbel materiell rättslig grund, i form av artikel 175.1 EG och artikel 133 EG, skulle anges och förordade att endast artikel 175.1 EG skulle anges. Andra godtog inte angivelsen av den formella rättsliga grunden i artikel 300.2 andra stycket EG.
15.
Kommissionen ansåg att det var nödvändigt att ange en rättslig grund och insisterade, innan rådet fattade sitt beslut, på att det uttryckligen skulle hänvisas till artiklarna 133, 175.1 och 300.2 andra stycket EG.
IV — Förfarandet vid domstolen
16.
Genom skrivelse av den 1 augusti 2007 väckte kommissionen med stöd av artikel 230 EG talan mot ”rådets beslut om fastställande av Europeiska gemenskapens ståndpunkt beträffande ett antal förslag som har lämnats in till det fjortonde mötet (COP 14) i konferensen för de parter som undertecknat konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter (CITES) Haag, Nederländerna den 3–15 juni 2007”.
17.
Kommissionen har yrkat att domstolen ska
—
ogiltigförklara detta beslut, och
—
förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
18.
Rådet har yrkat att domstolen ska
—
ogilla talan,
—
alternativt, för det fall domstolen upphäver det angripna beslutet, fastställa att dess rättsverkningar fortsätter att gälla, och
—
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
19.
Genom beslut av domstolens ordförande den 20 november 2007 tilläts Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland att intervenera till stöd för rådets yrkanden.
20.
Kommissionens talan var först föremål för skriftlig handläggning vid domstolen och därefter muntlig förhandling den 4 mars 2009.
V — Rättslig bedömning
A — Upptagande till sakprövning
21.
Det ska inledningsvis bedömas om det omtvistade beslutet överhuvudtaget utgör en rättsakt mot vilken talan om ogiltigförklaring kan väckas i den mening som avses i artikel 230 EG. Domstolen ska ta upp frågan ex officio.
22.
Det kan konstateras att ett beslut som antagits av rådet för att fastställa gemenskapens ståndpunkt obestridligen utgör en rättsakt mot vilken talan om ogiltigförklaring kan väckas i den mening som avses i artikel 230 EG. Enligt artikel 230 EG är de rättsakter som antas av rådet underställda domstolens kontroll, och av fast rättspraxis framgår att en talan om ogiltigförklaring kan föras beträffande varje av institutionerna vidtagen åtgärd, oavsett karaktär eller utformning, som är avsedd att ha rättsverkningar. (
11
)
23.
Det förhåller sig annorlunda med avseende på ett beslut som antagits av företrädarna för medlemsstaterna församlade i rådet genom vilket medlemsstaterna samordnar sin utrikeshandel. Ett sådant beslut är ingen rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 230.1 EG. (
12
) Det utgör nämligen inte någon rättsakt från rådet utan en rättsakt som antas gemensamt av företrädare från alla medlemsstaterna.
24.
Förevarande mål avser inte ett typfall av fastställande av gemenskapens ståndpunkt i samband med en konvention i vilken gemenskapen är part. Gemenskapen är tvärtom inte part till CITES. Eftersom gemenskapen därför inte kan delta som part vid CITES-mötet, fastställs med den angripna rättsakten inte heller den ståndpunkt som ska intas av gemenskapen, utan den ståndpunkt som ska intas av medlemsstaterna som enda parter vid mötet.
25.
Det ska mot denna bakgrund prövas om det i förevarande fall rör sig om en rättsakt utfärdad av rådet eller om ett beslut av företrädarna för medlemsstaterna, församlade i rådet.
26.
Beslutets ordalydelse talar för att det rör sig om en rättsakt utfärdad av rådet. Det anges nämligen uttryckligen att Europeiska unionens råd har beslutat följande. Såsom framgår av skäl 2 i den angripna rättsakten kan ändringar i CITES påverka tillämpliga gemenskapsbestämmelser. I beslutet fastställts därför vilken ståndpunkt medlemsstaterna ska inta vid mötet. I artikel 1 i rättsakten talas om ”[g]emenskapens ståndpunkt … vilken skall uttryckas av medlemsstaterna genom gemensamt agerande i gemenskapens intresse”.
27.
Härav följer att den angripna rättsakten utgör en rättsakt utfärdad av rådet.
28.
Ett beslut som antas av rådet är enligt artikel 300.2 andra stycket EG inte heller endast en förberedande rättsakt, utan utgör avslutningen av en opinionsbildningsprocess inom gemenskapen. Under denna process fastställs gemenskapens ståndpunkt slutgiltigt och med bindande verkan, såsom den senare ska intas i internationella organ. (
13
) Eftersom det i detta beslut anges vilka ståndpunkter medlemsstaterna ska inta vid det fjortonde CITES-mötet har det följaktligen också bindande rättsverkningar. Det utgör således en rättsakt mot vilken en talan om ogiltigförklaring kan väckas i den mening som avses i artikel 230 EG.
29.
Slutligen ska rådets påstående att talan inte kan tas upp till sakprövning prövas, eftersom det angripna beslutet redan har haft sina verkningar och talan därför har förlorat sitt innehåll.
30.
Det ska i detta avseende inledningsvis erinras om att en privilegierad sökandes rätt att utöva rätten att väcka talan inte är avhängig av att det visas att det finns intresse att väcka talan. (
14
)
31.
Även om det krävdes att det fanns ett intresse att väcka talan, skulle detta villkor vara uppfyllt i förevarande fall. Med avseende på klagomål från enskilda mot kommissionen har domstolen nämligen redan fastställt att klagandens intresse att väcka talan inte bortfaller av det skälet att ett angripet beslut redan har verkställts vid tidpunkten för talans väckande (
15
) eller att den angripna rättsakten inte längre är tillämplig. (
16
) Domstolen har dragit slutsatsen att det finns ett intresse att väcka talan i ett sådant fall, eftersom väckandet av en talan kan förhindra att den felaktiga rättstillämpningen upprepas.
32.
Kommissionen har i förevarande fall påpekat att den genom talan avser att förhindra att rådet i framtiden antar jämförbara rättsakter i vilka den rättsliga grunden inte anges. Kommissionen har på så sätt på ett övertygande sätt gjort gällande att det föreligger en risk för upprepning.
33.
Kommissionens talan kan följaktligen tas upp till sakprövning.
B — Prövning av talan i sak
34.
Kommissionens talan grundar sig på en enda ogiltighetsgrund. Den har gjort gällande att det inte anges någon rättslig grund i det angripna beslutet. Detta utgör ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, framför allt motiveringsskyldigheten enligt artikel 253 EG och leder till att den antagna rättsakten blir ogiltig.
1. Skyldighet att ange rättslig grund
35.
I artikel 253 EG föreskrivs att förordningar, direktiv och beslut ska vara motiverade. Skyldigheten att ange en rättslig grund är del av motiveringsskyldigheten. (
17
)
36.
I artikel 249 EG anges de rättsakter som gemenskapens organ kan använda sig av för att fullgöra sina uppgifter. Följande rättsakter anges: Förordningar, direktiv, beslut, rekommendationer och yttranden.
37.
I förevarande fall gäller tvisten mellan parterna huruvida den angripna rättsakten som i den tyska versionen betecknas som ”Beschluss” är ett beslut sui generis eller ett beslut i den mening som avses i artikel 249 EG, som enligt artikel 253 EG omfattas av motiveringsskyldighet.
38.
Kommissionen anser att ett beslut i vilket en ståndpunkt som ska intas av gemenskapen fastställs enligt artikel 300.2 andra stycket EG är ett beslut i den mening som avses i artikel 249 EG och att det därmed även omfattas av motiveringsskyldigheten enligt artikel 253 EG.
39.
Rådet anser däremot att artikel 253 EG inte är tillämplig på en rättsakt som den förevarande. Vid fastställandet av en ståndpunkt enligt artikel 300.2 andra stycket EG rör det sig om ett beslut sui generis som inte är ett beslut i den mening som avses i artikel 249 EG och därmed inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 253 EG. Det föreligger därför inte heller någon motiveringsskyldighet för det angripna beslutet.
40.
Kommissionen har till stöd för sin uppfattning huvudsakligen åberopat att det begrepp som används i artikel 300.2 andra och tredje styckena EG för att beteckna rättsakten i de flesta språkversioner återfinns bland de rättsakter som omfattas av den motiveringsskyldighet som anges i artikel 253 EG. I den franska språkversionen används till exempel i de båda bestämmelserna begreppet ”décision” och i den engelska språkversionen begreppet ”decision”.
41.
Rådet har däremot åberopat att det görs en begreppsmässig skillnad i fyra språkversioner i fördraget. I den tyska språkversionen används begreppet ”Entscheidung” i artikel 253 EG medan det i artikel 300.2 andra och tredje styckena EG talas om ”Beschluss”. I den danska språkversionen görs en åtskillnad mellan ”beslutning” och ”afgørelse”, i den nederländska mellan ”beschikking” och ”besluit” och slutligen i den slovenska mellan ”odločba” och ”sklep”. Rådet anser att den begreppsmässiga skillnaden i fyra språkversioner utgör stöd för att fastställandet av en ståndpunkt enligt artikel 300.2 andra stycket EG utgör ett beslut sui generis och inte något beslut i den mening som avses i artiklarna 249 EG och 253 EG.
42.
Förenade kungarikets regering har hänvisat till bakgrunden till artikel 300.2 EG för att bekräfta rådets uppfattning. Innan denna bestämmelse infördes genom Nicefördraget antog rådet rättsakter som den angripna rättsakten i vilken gemenskapens ståndpunkter fastställdes som beslut sui generis. Genom de ändringarna har medlemsstaterna inte velat ersätta antagandet av beslut sui generis med beslut i den mening som avses i artikel 249 EG.
43.
Parterna har huvudsakligen argumenterat på ett rent terminologiskt plan genom att jämföra de olika språkversionerna av artikel 300.2 EG med varandra.
44.
Den omständigheten att flertalet språkversioner i artikel 300.2 EG använder samma beteckning på rättsakt som den som återfinns i artiklarna 249 EG och 253 EG är emellertid på sin höjd ett första indicium på kommissionens uppfattning. (
18
) Detta kan emellertid inte vara utslagsgivande. Alla språkversioner ska nämligen av principiella skäl tillmätas samma värde. (
19
) Skiljer sig de olika språkversionerna från varandra så är det enligt kravet på en enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten nödvändigt att innehållet fastställs i enlighet med systematiska och teleologiska överväganden. (
20
)
45.
Mot en argumentation som endast anknyter till terminologin i artikel 300.2 andra stycket EG talar för övrigt även att det långt ifrån är uppenbart att en situation som den förevarande överhuvudtaget omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde. Vid första anblick är nämligen artikel 300.2 andra stycket EG endast tillämplig i samband med konventioner till vilka gemenskapen själv är part. Gemenskapen är i förevarande fall emellertid inte part till CITES. Om denna bestämmelse inte var tillämplig rättslig grund så skulle en argumentation som endast grundar sig på det begrepp som används i artikel 300.2 andra stycket EG för att härleda en motiveringsskyldighet inte kunna leda någon vart.
46.
För att fastställa om det angripna beslutet måste motiveras kan således inte endast de begrepp som används i artikel 300.2 EG anses avgörande. I stället är det de materiella kriterier som rättsakterna måste uppfylla som är avgörande för att beslut ska kunna anses omfattas av motiveringsskyldighet i den mening som avses i artiklarna 249 EG och 253 EG.
47.
Materiellt sett kännetecknas ett ”beslut” i den mening som avses i artikel 249 EG av att det har bindande och direkt rättsverkan och av att mottagaren av beslutet anges.
48.
Det typfall som avses i artikel 300.2 andra stycket EG kännetecknas av att en ståndpunkt som ska intas av gemenskapen fastställs som kommissionen ska företräda inom ett organ i en internationell organisation i vilket gemenskapen är medlem. En sådan rättsakt har således inte någon direkt mottagare, eftersom den endast inom gemenskapen fastställer ett annat organs agerande. Detta talar för att en sådan rättsakt inte utgör ett beslut i den mening som avses i artikel 249 EG utan ett beslut sui generis.
49.
Förevarande fall kännetecknas däremot av att rättsakten är riktad till medlemsstaterna. I denna fastställs den ståndpunkt som ska intas av medlemsstaterna, eftersom gemenskapen inte är medlem i den internationella organisationen trots att den enligt rådet och kommissionen inom gemenskapen har behörighet såvitt avser konventionen. Det angripna beslutet är således, såsom även rådet har påpekat, riktat till medlemsstaterna. Det är därmed närmare besläktat med ett beslut i den mening som avses i artikel 249 EG än med typfallet i artikel 300.2 andra stycket EG.
50.
I förevarande fall är det emellertid inte nödvändigt att undersöka om rättsakten ska klassificeras som beslut i den mening som avses i artikel 249 EG eller beslut sui generis.
51.
Även om det angripna beslutet ska klassificeras som ett beslut sui generis omfattas det av en motiveringsskyldighet. Detta följer redan på dogmatisk grund antingen genom en vid tolkning av begreppet ”beslut” i artikel 253 EG eller av dess analoga tillämpning. Från den principiella motiveringsskyldigheten måste omfattningen av motiveringsskyldigheten särskiljas (endast angivelse av rättslig grund eller också mer omfattande motiveringar), något som jag kommer att diskutera nedan.
52.
Det bör erinras om att det, enligt den i artikel 253 EG föreskrivna motiveringsskyldigheten, krävs att alla de där omnämnda rättsakterna innehåller en framställning av skälen till varför gemenskapsinstitutionen har antagit rättsakten i fråga. Domstolen anser att grunden för den i artikel 253 EG föreskrivna motiveringsskyldigheten framför allt är att domstolen ska kunna utöva sin kontroll. (
21
) Därutöver ska såväl medlemsstaterna som de berörda personerna härigenom få kännedom om förutsättningarna för gemenskapsinstitutionernas tillämpning av fördraget. (
22
)
53.
Grunden för motiveringsskyldigheten, att möjliggöra en rättslig kontroll som är så omfattande som möjligt, gäller emellertid inte endast för beslut i den mening som avses i artikel 249 EG, utan även för en sådan rättsakt som den överklagade, som har bindande rättsverkan.
54.
Domstolen har tolkat artikel 230 EG så, att en talan om ogiltigförklaring kan väckas beträffande varje av institutionerna vidtagen åtgärd, oavsett karaktär eller utformning, som är avsedd att ha rättsverkningar. (
23
) Det är därför konsekvent att samtidigt även underkasta dessa rättsakter en motiveringsskyldighet för att möjliggöra för domstolen att utöva sin rättsliga kontroll. Artikel 253 EG är således inte tillämplig på de rättsakter som anges i artikel 249 EG som inte har någon bindande rättsverkan, nämligen rekommendationer och yttranden. Därav kan slutsatsen dras att avgörande för artikel 253 EG liksom för artikel 230 EG är om en åtgärd har binande rättsverkan eller inte. Således ska även beslut sui generis som har rättsverkan motiveras.
55.
Angivelsen av en rättslig grund som ett minimivillkor för en motivering krävs även för att säkerställa den i artikel 5 första stycket EG föreskrivna principen om tilldelade befogenheter. Enligt denna princip ska gemenskapen endast handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats och uppställda mål, och detta gäller såväl för handlingar inom gemenskapen som folkrättsliga gemenskapshandlingar. (
24
) Utan skyldigheten att ange en rättslig grund finns risk för att gemenskapen vid oklarhet vad gäller den rättsliga grunden tillskansar sig behörighet som egentligen tillkommer medlemsstaterna. Motiveringsskyldigheten har i dessa fall därutöver en varningsfunktion. Den tvingar de behöriga organen att göra klart för sig om gemenskapen överhuvudtaget är behörig innan en rättsakt antas.
56.
En angivelse av den rättsliga grunden krävs även för att skydda beslutfattandet i rådet. I artikel 300.2 första stycket EG föreskrivs ett beslut med kvalificerad majoritet, om inte avtalet omfattar ett område där enhällighet föreskrivs för antagandet av interna regler. Röstningsförfarandet beror därmed på den tillämpliga rättsliga grunden. Med skyldigheten att uttryckligen ange denna säkerställs således att rådet fastställer den rättsliga grunden och därmed röstningsförfarandet innan beslut fattas. Detta gäller särskilt som röstningsförfarandet även kan påverka beslutets innehåll. När ett beslut antas med uppnådd enhällighet kan det leda till att endast minimikonsensus nåtts och därmed till ett annat resultat än när beslut fattas med kvalificerad majoritet.
57.
För en motiveringsskyldighet talar därutöver öppenhetsprincipen. Denna kommer till uttryck i artikel 1.2 EU, i vilken det anges att besluten ska fattas så öppet som möjligt. Såsom domstolen slagit fast i samband med förordning (EG) nr 1049/2001 (
25
) är öppenhetsprincipen särskilt relevant när rådet handlar i egenskap av lagstiftare. (
26
) Öppenhet i detta sammanhang bidrar till att förstärka demokratin genom att göra det möjligt för medborgarna att kontrollera alla uppgifter som har legat till grund för en lagstiftningsakt. (
27
)
58.
Till ett beslutsfattande som är så öppet som möjligt hör att den rättsliga grunden anges i en rättsakt. Öppenhetsprincipen kan även anföras i förevarande sammanhang trots att rättsakter av den typ som är föremål för prövning i förevarande fall inte alltid offentliggörs. Rådet avstår inledningsvis möjligen från att offentliggöra rättsakten för att inte försvaga dess ställning vid förhandlingar genom att lämna ut gemenskapens ståndpunkt. Såsom rådet påpekade vid förhandlingen betyder detta emellertid inte att rättsakten inte kan utelämnas på begäran av enskilda personer. För att säkerställa gemenskapens förhandlingsposition skulle för övrigt även var tillräckligt att sådana rättsakter offentliggjordes först efter det att mötet avslutats.
59.
Mot en motiveringsskyldighet när det gäller rättsakter sui generis har rådet åberopat domstolens dom i målet AETR. Kommissionen anser att denna dom inte är tillämplig eftersom det här endast var fråga om ”vissa förfaranden” i rådet och inte om en rättsakt som är jämförbar med den omtvistade rättsakten.
60.
AETR-målet rörde en talan som kommissionen väckt mot ett beslut som antagits av rådet. Detta avsåg gemenskapens medlemsstaters, inom ramen för Förenta nationernas ekonomiska kommission för Europa, förhandlande om och ingående av överenskommelsen om arbetsförhållanden för fordonsbesättningar vid internationella vägtransporter. Genom detta beslut fastslog rådet, ”efter ett meningsutbyte mellan rådets medlemmar och kommissionens företrädare, en rad ’slutsatser’ angående vilken hållning medlemsstaternas regeringar skulle inta vid de avgörande förhandlingarna om AETR-överenskommelsen”. (
28
) Vid en första anblick finns därför en viss likhet mellan de faktiska omständigheter som ligger till grund för domen i AETR-målet och förevarande fall.
61.
Det kan vad gäller domens formulering i detta sammanhang emellertid påpekas att domstolen var mycket mån om att inte göra ett principiellt uttalande, utan endast att avgöra det enskilda fallet. Detta kännetecknades av att en företrädare för kommissionen var närvarande vid förhandlingarna i rådet och kommissionen således som enda berörd tredje man (
29
) redan var fullständigt informerad om rättsaktens tillkomst.
62.
Skulle den rättsliga grunden för förevarande rättsakt emellertid vara artikel 300.2 andra stycket EG, finns det en tredje man som inte deltog i rättsaktens tillkomst och därför har ett intresse av att rättsakten motiveras eller åtminstone av att den rättsliga grunden anges.
63.
Enligt artikel 300.2 tredje stycket EG ska rådet nämligen omedelbart och fullständigt informera Europaparlamentet om ett beslut som fattas. Det angripna beslutet skulle omedelbart ha lämnats ut till Europaparlamentet. Det skulle såtillvida även ha varit nödvändigt att ange den rättsliga grunden så att parlamentets informationsrätt klart framgår och en effektiv kontroll av att denna rätt iakttas härigenom möjliggörs. Genom att rådet i förevarande fall lämnat ut rättsakten till parlamentet först sex veckor efter det att den antagits och samtidigt som CITES-mötet påbörjades har för övrigt kravet på omedelbar information enligt artikel 300.2 tredje stycket EG inte iakttagits.
64.
Tvärtemot vad rådet har angett berörs därmed inte endast medlemsstaterna av den angripna rättsakten.
65.
Domstolen har i en senare dom med avseende på ett meddelande av kommissionen, vari medlemsstaterna åläggs att till kommissionen årligen på ett allmänt och systematiskt sätt lämna uppgifter om de finansiella förbindelserna hos en viss kategori företag, fastställt tillämpningsområdet för motiveringsskyldigheten. Kravet på rättssäkerhet medför att varje rättsakt som är avsedd att ha rättsverkningar måste stödja sin bindande verkan på en bestämmelse i gemenskapsrätten, vilken uttryckligen måste anges som rättslig grund och vari föreskrivs den rättsliga form rättsakten ska ha. (
30
)
66.
I det följande ska Förenade kungarikets invändning som avser den praktiska tillämpbarheten av motiveringsskyldigheten prövas. Förenade kungariket har gjort gällande en motiveringsskyldighet för rättsakter som den i förevarande fall skulle innebära att deras tillkomst blev tungrodd och stelbent. Rådet har i detta sammanhang påpekat att endast två månader stod till förfogande för att anta den angripna rättsakten mellan kommissionens förslag och mötet.
67.
Denna invändning har fog i så motto att det är viktigt att ha flexibla handlingsmöjligheter inom ramen för handlingar gentemot tredjeland. Svårigheter som eventuellt uppkommer i detta sammanhang kan emellertid åtgärdas genom flexibla krav på omfattningen av motiveringsskyldigheten. Beroende på typen av rättsakt och dess sammanhang kan en mer eller mindre utförlig motivering krävas. (
31
) Som ett minimivillkor för en motivering ska det emellertid alltid krävas att den rättsliga grunden anges. Detta borde aldrig medföra att alltför stora krav ställs på motiveringen.
68.
Från detta kan man inte heller göra något undantag på grund av tidsbrist. Ju mer komplext ämnet är och ju mer rättsliga grunder som kommer i fråga desto viktigare och nödvändigare är det att klarlägga de rättsliga grunder som är tillämpliga och desto noggrannare måste detta ämne prövas. Av principen om delade befogenheter följer nämligen att gemenskapen endast kan agera när den har behörighet att göra detta enligt fördraget. Den måste därför innan den agerar göra klart för sig vilken rättslig grund som ger den behörighet att agera. Det kan inte utgöra ett alltför stort krav att ange denna i rättsakten. Det är heller inte tillräckligt, såsom rådet har gjort gällande, att vid en senare tidpunkt ange en rättslig grund i en eventuell rättsakt för genomförande inom gemenskapen av ändringar i CITES-konventionen. Detta ändrar emellertid inte det förhållandet att gemenskapen måste ha behörighet att fastställa de ståndpunkter som medlemstaterna ska anta vid CITES-konferensen och att denna behörighet således även måste anges i denna rättsakt (
32
).
69.
Till sist ska även rådets argument att jämförbara beslut inte heller innehöll någon angivelse om rättslig grund prövas. Mot detta argument, som grundar sig på tidigare rättspraxis, kan anföras att enbart rådets praxis inte kan utgöra grund för att avvika från regler i fördraget och, följaktligen, inte ge upphov till ett prejudikat. (
33
)
70.
Sammanfattningsvis kan konstateras att det med avseende på den angripna rättsakten fanns en skyldighet att ange en rättslig grund.
2. Följderna av avsaknaden av angivelse av en rättslig grund
71.
Det ska i det följande diskuteras vilken följd den omständigheten att den rättsliga grunden inte angavs har för rättsaktens giltighet.
a) Huruvida den rättsliga grunden kan avgöras med stöd av andra element i denna rättsakt.
72.
Underlåtelse att i motiveringen hänvisa till en konkret bestämmelse i fördraget utgör inte nödvändigtvis alltid ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten enligt artikel 253 EG, vilken medför ogiltighet. Det föreligger inte något väsentligt formfel om den rättsliga grunden för en rättsakt kan avgöras med stöd av andra element i denna. (
34
)
73.
I förevarande fall kan den rättsliga grunden emellertid inte entydigt avgöras med stöd av andra element i rättsakten. Detta följer för det första redan av att det i rådets förhandlingar var mycket omtvistat vilken som är den riktiga rättsliga grunden, och härvid var olika förslag uppe till diskussion. Kommissionen har i detta avseende, utan att motsägas, hävdat att såväl enbart en angivelse av artikel 300.2 EG som förfaranderättslig grund liksom enbart en angivelse av en materiell grund som även en kombination av dessa har varit uppe till diskussion. Den tillämpliga materiella behörighetsgrunden, antingen endast artikel 175 EG eller artikel 175 EG i kombination med artikel 133 EG, diskuterades också utan resultat.
74.
I sina skrivelser i domstolsförfarandet tycks rådet och kommissionen utgå från att artikel 300.2 andra stycket EG är den förfaranderättsliga grunden för den angripna rättsakten. I denna bestämmelse fastställs förfarandet för beslut som antas i syfte att bestämma vilka ståndpunkter ”som på gemenskapens vägnar ska intas i ett organ som inrättats genom ett avtal, när detta organ ska fatta beslut med rättslig verkan”.
75.
I detta sammanhang uppkommer även frågan huruvida artikel 300.2 andra stycket EG endast är tillämplig på fall där gemenskapen är part i ett internationellt avtal. För detta talar inte minst den systematiska tolkningen, eftersom första stycket i denna artikel utan tvekan endast avser internationella avtal som ingås av gemenskapen. Vad gäller CITES är gemenskapen emellertid inte själv part i konventionen, utan endast medlemsstaterna.
76.
En teleologisk tolkning kan likväl medföra att artikel 300.2 andra stycket EG även måste tillämpas på avtal som omfattas av gemenskapens behörighet i vilka gemenskapen emellertid på grund av det internationella avtalets utformning ännu inte kan vara part.
77.
Enbart på grund av denna tolkningsproblematik kan man inte utgå från att den tillämpliga rättsliga grunden entydigt framgår av den angripna rättsakten.
78.
Även om det antogs att artikel 300.2 andra stycket EG var den riktiga rättsliga grunden så skulle det inte räcka att endast ange denna förfaranderättsliga bestämmelse som rättslig grund. Det krävs tvärtemot att det i rättsakten även anges en materiell rättslig grund av vilken omfattningen av befogenheterna och därmed slutligen det handlingsutrymme som gemenskapen har enligt EG-fördraget framgår. (
35
)
79.
Den materiella rättsliga grunden framgår emellertid inte heller entydigt av den angripna rättsakten, eftersom flera rättsliga grunder kommer i fråga. Det kan röra sig om såväl handelspolitik eller miljöpolitik som en kombination av de båda (
36
).
80.
Den bakomliggande rättsliga grunden framgår följaktligen inte entydigt av rättsakten.
b) Huruvida det är fråga om ett rent formfel.
81.
Rådet anser att motiveringsskyldigheten, om en sådan antas föreligga, inte medför att rättsakten är ogiltig, eftersom det rör sig om ett rent formfel i rättsakten.
82.
Domstolen har i de fall där det var fråga om tillämpningen av en felaktig rättslig grund vid sidan av den rättsliga grund som egentligen är tillämplig fastställt att detta endast leder till en ogiltigförklaring av den omtvistade rättsakten när det rör sig om mer än ett formfel, det vill säga ett fel som kan inverka på det tillämpliga förfarandet och därmed slutligen på innehållet i rättsakten. (
37
)
83.
Denna rättspraxis är svår att tillämpa på ett fall i vilket det inte angetts någon rättslig grund alls. När det inte har angetts någon rättslig grund så är det redan därav överhuvudtaget svårt att fastställa vilket förfarande som har använts och om underlåtelsen att ange den rättsliga grunden därmed skulle kunna inverka på det tillämpliga förfarandet. Det är därför riktigt att utgå från att det föreligger ett fel som är så väsentligt att det alltid ska medföra en ogiltigförklaring av beslutet när den bristande motiveringen består i en fullständig avsaknad av angivelse av en rättslig grund. Såsom har angetts ovan utgör angivelsen av en rättslig grund nämligen ett nödvändigt krav på motivering.
84.
Slutligen talar även följande övervägande mot antagandet om ett rent formfel. Vad gäller den materiella grunden för den angripna rättsakten kommer såväl artikel 133 EG eller artikel 175 EG som en kombination av båda artiklarna i fråga. Enligt artikel 133 EG har gemenskapen en exklusiv behörighet medan det i artikel 175 EG föreskrivs en delad behörighet mellan gemenskapen och medlemsstaterna. Ett val mellan dessa båda artiklar har således en inverkan på fördelningen av behörigheten mellan gemenskapen och medlemsstaterna. Inte heller mot denna bakgrund kan det i förevarande fall vara fråga om ett rent formfel. (
38
)
3. Slutsats i denna del
85.
Det kan sammanfattningsvis fastställas att den angripna rättsakten ska ogiltigförklaras på grund av att det inte angetts någon rättslig grund.
VI — Begränsning av rättsverkningarna av en eventuell ogiltigförklaring
86.
För det fall det angripna beslutet ogiltigförklaras har rådet yrkat att dess verkningar ska upprätthållas. Detta yrkande ska bifallas.
87.
Enligt artikel 231.2 EG kan domstolen, om den anser det nödvändigt, ange vilka verkningar av den ogiltigförklarade rättsakten som ska betraktas som bestående. Denna bestämmelse avser enligt dess ordalydelse visserligen endast förordningar, men domstolen har tillämpat den analogt på beslut. (
39
)
88.
Det är i förevarande fall motiverat att betrakta verkningarna av det angripna beslutet som bestående, eftersom det fjortonde CITES mötet redan ägt rum och beslut fattats på detta möte. En ogiltigförklaring av ett beslut om fastställande av gemenskapens ståndpunkt medför ingen ändring av den folkrättsliga giltigheten av dessa beslut för medlemsstaterna, eftersom överträdelser av interna rättsregler vid förberedelsen av en ståndpunkt som ska intas vid ett internationellt möte enligt allmänna internationella regler i princip saknar betydelse. Inom gemenskapen kan emellertid rättsosäkerhet uppkomma vad gäller de under mötet antagna punkterna. För att undvika rättsosäkerhet bör följaktligen rättsverkningarna av det angripna beslutet upprätthållas.
89.
Rådet behöver emellertid inte förpliktas att fatta ett nytt beslut utan den åberopade felaktiga rättstillämpningen. Eftersom det fjortonde CITES mötet redan ägt rum vore det meningslöst att förplikta rådet att på nytt fastställa sin ståndpunkt för detta möte.
VII — Rättegångskostnader
90.
Enligt artikel 69.2 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att rådet ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom rådet har tappat målet i sin helhet ska yrkandet bifallas.
91.
Enligt artikel 69.4 i rättegångsreglerna ska Förenade kungariket såsom intervenient bära sin rättegångskostnad.
VIII — Förslag till avgörande
92.
På grund av vad jag har anfört i det föregående föreslår jag att domstolen
1)
ogiltigförklarar rådets beslut om fastställande av Europeiska gemenskapens ståndpunkt beträffande ett antal förslag som har lämnats in till det fjortonde mötet (COP 14) i konferensen för de parter som undertecknat konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter (CITES) i Haag, Nederländerna, den 3–15 juni 2007,
2)
upprätthåller rättsverkningarna av det ovan i punkt 1 nämnda beslutet, och
3)
förpliktar Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland att bära sin rättegångskostnad och förpliktar Europeiska unionens råd att ersätta övriga rättegångskostnader.
(
1
)	Originalspråk: tyska.
(
2
)	Nedan kallat: CITES.
(
3
)	Se skäl 1 till rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem (EGT L 61, s. 1).
(
4
)	Konventionstexten antogs av 80 stater den 3 mars 1970. Konventionen trädde i kraft den 1 juli 1975.
(
5
)	Rådets förordning (EEG) nr 3626/82 av den 3 december 1982 om genomförande i gemenskapen av konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter (EGT L 384, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 4, s. 60).
(
6
)	Se ovan fotnot. 2.
(
7
)	Se skäl 2 i det angripna beslutet.
(
8
)	Förslag till rådets beslut om fastställande av Europeiska gemenskapens ståndpunkt beträffande ett antal förslag som har lämnats in till det fjortonde mötet (COP 14) i konferensen för de parter som undertecknat konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter (CITES) (Haag, Nederländerna den 3–15 juni 2007) (SEC(2007) 443 slutlig).
(
9
)	På franska heter det ”Décision du Conseil” och på engelska ”Council Decision”.
(
10
)	Beslutet har inte offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning.
(
11
)	Se bland annat dom av den 31 mars 1971 i mål 22/70, kommissionen mot rådet (nedan kallad AETR-domen) (REG 1971, s. 263; svensk specialutgåva, volym 1, s. 551), punkterna 39 och 42, av den 11 november 1981 i mål 60/81, IBM mot kommissionen (REG 1981, s. 2639; svensk specialutgåva, volym 6, s. 225), punkt 9, och av den 17 juli 2008 i mål C-521/06 P, Athinaïki Techniki mot kommissionen (REG 2008, s. I-5829), punkt 42.
(
12
)	Se, i detta avseende, även mitt förslag till avgörande av den 26 mars 2009 i mål C-13/07, kommissionen mot rådet, punkt 33 och följande punkter.
(
13
)	Se mitt förslag till avgörande i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 12), punkt 34.
(
14
)	Dom av den 26 mars 1987 i mål 45/86, kommissionen mot rådet (REG 1987, s. 1493; svensk specialutgåva, volym 9, s. 55), punkt 3.
(
15
)	Dom av den 24 juni 1986 i mål 53/85, AKZO mot kommissionen (REG 1986, s. 1965; svensk specialutgåva, volym 8, s. 649), punkt 21.
(
16
)	Dom av den 26 april 1988 i mål 207/86, APESCO mot kommissionen (REG 1988, s. 2151), punkt 16.
(
17
)	Se bland annat domen i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 14), punkt 9, och dom av den 20 september 1988 i mål 203/86, Spanien mot rådet (REG 1988, s. 4563), punkt 36 och följande punkter.
(
18
)	Domstolen har åberopat hänvisningen till ett flertal olika språkversioner först i syfte att bekräfta ett tolkningsresultat, se dom av den 15 oktober 1996 i mål C-298/94, Henke (REG 1996, s. I-4989), punkt 15.
(
19
)	Ett annat tillvägagångssätt skulle strida mot kravet på en enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten. Se bland annat dom av den 27 mars 1990 i mål C-372/88, Cricket St. Thomas (REG 1990, s. I-1345), punkt 18.
(
20
)	Se bland annat dom av den 27 oktober 1977 i mål 30/77, Bouchereau (REG 1977, s. 1999; svensk specialutgåva, volym 3, s. 459), punkterna 13 och 14, av den 7 december 1995 i mål C-449/93, Rockfon (REG 1995, s. I-4291), punkt 28, av den 24 oktober 1996 i mål C-72/95, Kraaijeveld m.fl. (REG 1996, s. I-5403), punkt 28, och av den 13 april 2000 i mål C-420/98, W.N. (REG 2000, s. I-2847), punkt 21.
(
21
)	Domen i målet kommissionen mot rådet (AETR) (ovan fotnot11), punkt11.
(
22
)	Se dom av den 13 maj 1997 i mål C-233/94_Tyskland mot parlamentet och rådet (REG 1997, s. I-2405), punkt 25, med hänvisning till dom av den 17 maj 1994 i mål C-41/93, Frankrike mot kommissionen (REG 1994, s. I-1829; svensk specialutgåva 15, s. 129), punkt 34.
(
23
)	Se bland annat domarna i målen AETR (ovan fotnot 11), punkterna 38/42, IBM mot kommissionen (ovan fotnot 11), punkt 9, och Athinaïki Techniki mot kommissionen (ovan fotnot 11), punkt 42.
(
24
)	Se yttrande 2/94 av den 28 mars 1996 (Yttrande angående Europakonventionen) (REG 1996, s. I-1759), punkt 24.
(
25
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, s. 43).
(
26
)	Dom av den 1 juli 2008 i de förenade målen C-39/05 P och C-52/05 P, Sverige och Turco mot rådet (REG 2008, s. I-4723), punkt 46.
(
27
)	Domen i målet Sverige och Turco mot rådet (ovan fotnot 26), punkt 46.
(
28
)	Domen i målet kommissionen mot rådet (AETR) (ovan fotnot11), punkterna 44/45.
(
29
)	Till skillnad från vad som gäller enligt artikel 300.2 andra stycket EG hade parlamentet då ingen rätt till informtion.
(
30
)	Dom av den 16 juni 1993 i mål C-325/91, Frankrike mot kommissionen (REG 1993, s. I-3283; svensk specialutgåva, volym 14, s. I-87), punkt 26.
(
31
)	Se dom av den 30 mars 2000 i mål C-265/97 P, VBA mot Florimex m.fl. (REG 2000, s. I-2061), av den 10 juli 2008 i mål C-13/06 P, Bertelsmann och Sony Corporation of America mot Impala (REG 2008, s. I-4951), punkt166, och av den 22 december 2008 i mål C-333/07, Regie Networks (REG 2008, s. I-10807), punkt 63.
(
32
)	Se, i detta hänseende, dom av den 21 januari 2003 i mål C-378/00, kommissionen mot parlamentet och rådet (REG 2003, s. I-937), punkt 66, i vilken domstolen fastslog att den rättsliga grunden för en gemenskapsrättsakt måste anges i den berörda rättsakten.
(
33
)	Se bland annat dom av den 23 februari 1988 i mål 68/86, Förenade kungariket mot rådet (REG 1988, s. 855; svensk specialutgåva, volym 9, s. 367), punkt 24, och av den 26 mars 1996, parlamentet mot rådet i mål C-271/94 (REG 1996, s. I-1689), punkt 24.
(
34
)	Domen i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 14), punkt 9.
(
35
)	Se härvid även mitt förslag till avgörande i målet kommissionen mot rådet (ovan fotnot 12), punkt 47.
(
36
)	Angående frågan om möjligheten att kombinera artiklarna 133 EG och 175.1 EG, se dom av den 10 januari 2006 i mål C-178/03, kommissionen mot parlamentet och rådet (REG 2006, s. I-107), punkt 59, av den 6 november 2008 i mål C-155/07, parlamentet mot rådet (REG 2008, s. I-8103), punkterna 77–83, av den 10 januari 2006 i mål C-94/03, kommission mot rådet (REG 2006, s. I-1), punkterna 52–55, mina förslag till avgörande i dessa mål samt generaladvokaten Poiares Maduros förslag till avgörande av den 26 mars 2009 i mål C-411/06, kommissionen mot parlamentet och rådet (ännu ej publicerat i rättsfallssamlingen), punkt 6.
(
37
)	Dom av den 27 september 1988 i mål 165/87, kommissionen mot rådet (REG 1988, s. 5545; svensk specialutgåva, volym 9, s. 721), punkt 19 och följande punkter, och av den 14 december 2004 i mål C-210/03, Swedish Match (REG 2004, s. I-11893), punkt 44 och där angiven rättspraxis.
(
38
)	Se härvid generaladvokaten Poiares Maduros förslag till avgörande i målet kommissionen mot parlamentet och rådet (ovan fotnot 36), punkt 7.
(
39
)	Dom av den 28 maj 1998 i mål C-22/96, parlamentet mot rådet (REG 1998, s. I-3231), punkt 42, och domen i målet parlamentet mot rådet (ovan fotnot 36), punkt 87.