62022CJ0728
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (viides jaosto)
20 päivänä maaliskuuta 2025 (
*1
)
Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 2014/23/EU – Peli- ja vedonlyöntitoimintaa koskevat konsessiot – 43 artikla – Konsession muuttaminen sen toteuttamisen aikana – Kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan konsessionhaltijoiden on maksettava kuukausimaksu konsessioiden voimassaolon jatkamisesta – Yhteensoveltuvuus – 5 artikla – Jäsenvaltioiden velvollisuus antaa hankintaviranomaiselle toimivalta aloittaa konsessionhaltijan vaatimuksesta menettely konsession hyödyntämisehtojen muuttamiseksi, kun yllättävät, ennakoimattomat ja osapuolista johtumattomat tapahtumat vaikuttavat merkittävästi konsessiota koskevaan toiminnalliseen riskiin – Tällaista velvollisuutta ei ole
Yhdistetyissä asioissa C‑728/22–C‑730/22,
joissa on kyse kolmesta SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jotka Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin, Italia) on esittänyt 21.11.2022 tekemillään päätöksillä, jotka ovat saapuneet unionin tuomioistuimeen 24.11.2022, saadakseen ennakkoratkaisun asioissa
Associazione Nazionale Italiana Bingo – Anib,
Play Game Srl (C‑728/22),
Associazione Concessionari Bingo – Ascob Srl,
B&B Srl,
TM Srl,
Better Now Srl,
Bingo Adda Srl,
Bingo Baccara Srl,
Bingo Boing Srl,
Bingo Bon Srl,
Bingobrescia Srl,
Bingo Bul Srl,
Bingo Centrum Srl,
Bingo Dolomiti Srl,
Bingo Gallura Srl,
Bingo Globo Srl Unipersonale,
Bi.Pa. Srl,
Bingo Ritz Somalia Srl,
Bingo Seven Monza Srl,
Bingo Star Rovigo Srl,
Bingo Time Trentino Srl,
Borgaro Bingo Srl,
Dora Srl,
Eden Srl,
Eliodoro Srl,
Eurogela Giochi Srl,
Euronissa Giochi Srl,
Fiore Srl,
Hippobingo Firenze Srl,
Hippogroup Cesenate SpA,
Hippogroup Modena Srl,
Iris Srl,
Kristal Palace Srl,
Le Casinò Srl,
AT e Bingo Srl Unipersonale in Amministrazione Giudiziaria,
Milano Giochi Srl,
Mondo Bingo Srl,
Progetto Bingo Srl,
Romulus Srl,
Tutto Gioco Srl (C‑729/22) ja
Coral Srl (C‑730/22)
vastaan
Ministero dell’Economia e delle Finanze ja
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
joissa asioiden käsittelyyn osallistuvat
B.E. Srl,
Play Game Srl,
Play Line Srl Unipersonale,
BC,
BD,
EF,
GL ja
HU,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (viides jaosto),
toimien kokoonpanossa: neljännen jaoston puheenjohtaja I. Jarukaitis, joka hoitaa viidennen jaoston puheenjohtajan tehtäviä, sekä tuomarit D. Gratsias ja E. Regan (esittelevä tuomari),
julkisasiamies: L. Medina,
kirjaaja: hallintovirkamies C. Di Bella,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 24.4.2024 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
Play Game Srl, edustajinaan L. Porfiri ja A. Vergerio Di Cesana, avvocati,
–
Ascob ym., edustajinaan L. Giacobbe ja M. Tariciotti, avvocati,
–
Coral Srl, edustajanaan A. Dagnino, avvocato,
–
Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajinaan A. Collabolletta, P. G. Marrone ja F. Subrani, avvocati dello Stato,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään L. Armati, G. Gattinara ja G. Wils,
kuultuaan julkisasiamiehen 4.7.2024 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyynnöt koskevat pääasiallisesti julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 21.12.1989 annetun neuvoston direktiivin 89/665/ETY (EYVL 1989, L 395, s. 33), käyttöoikeussopimusten tekemisestä 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/23/EU (EUVL 2014, L 94, s. 1) sekä SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan tulkintaa.
2
Nämä pyynnöt on esitetty asioissa, joissa asianosaisina ovat yhtäältä kaksi Italiassa bingopelitoimintaa harjoittavaa yritysten toimialajärjestöä ja tämän toimialan yritykset Associazione Nazionale Italiana Bingo – Anib, Play Game Srl (C‑728/22), Associazione Concessionari Bingo – Ascob Srl, B&B Srl, TM Srl, Better Now Srl, Bingo Adda Srl, Bingo Baccara Srl, Bingo Boing Srl, Bingo Bon Srl, Bingobrescia Srl, Bingo Bul Srl, Bingo Centrum Srl, Bingo Dolomiti Srl, Bingo Gallura Srl, Bingo Globo Srl Unipersonale, Bi.Pa. Srl, Bingo Ritz Somalia Srl, Bingo Seven Monza Srl, Bingo Star Rovigo Srl, Bingo Time Trentino Srl, Borgaro Bingo Srl, Dora Srl, Eden Srl, Eliodoro Srl, Eurogela Giochi Srl, Euronissa Giochi Srl, Fiore Srl, Hippobingo Firenze Srl, Hippogroup Cesenate SpA, Hippogroup Modena Srl, Iris Srl, Kristal Palace Srl, Le Casinò Srl, AT e Bingo Srl Unipersonale in Amministrazione Giudiziaria, Milano Giochi Srl, Mondo Bingo Srl, Progetto Bingo Srl, Romulus Srl, Tutto Gioco Srl (C‑729/22) ja Coral Srl (C‑730/22) ja toisaalta Ministero dell’Economia e delle Finanze (talous- ja valtiovarainministeriö, Italia) ja Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (tulli- ja monopolivirasto, Italia; jäljempänä ADM) ja jotka koskevat sellaisen teknistä jatkokautta koskevan järjestelmän pätevyyttä, jolla Italian hallitus on jatkanut tiettyjen konsessioiden voimassaoloa ja määrännyt kyseisille konsessionhaltijoille vastikkeena muun muassa ensiksi velvollisuuden maksaa kuukausimaksu, jonka määrää on myöhemmin korotettu, toiseksi niiden toimipaikkojen siirtoa koskevan kiellon ja kolmanneksi velvollisuuden suostua näihin jatkokausiin, jotta ne voisivat osallistua tuleviin näiden konsessioiden uudelleenmyöntämistä koskeviin menettelyihin.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3
Direktiivin 2014/23 johdanto-osan 52, 75, 76 ja 87 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(52)
Käyttöoikeussopimuksen [eli konsessiosopimuksen] keston olisi oltava rajoitettu, jotta vältetään muiden sulkeminen pois markkinoilta ja kilpailun rajoittaminen. Lisäksi hyvin pitkäaikaiset käyttöoikeussopimukset johtavat todennäköisesti markkinoiden sulkeutumiseen ja voivat näin haitata palvelujen vapaata liikkumista ja sijoittautumisvapautta. Pitkäaikainen kesto voi kuitenkin olla perusteltu, jos se on tarpeen, jotta käyttöoikeuden saaja [eli konsessionhaltija] voi saada takaisin sopimuksen toteuttamiseksi tekemänsä investoinnit ja sijoitetulle pääomalle tuoton. Näin ollen yli viisivuotisten käyttöoikeussopimusten kesto olisi rajattava kauteen, jonka aikana käyttöoikeuden saaja voi kohtuudella odottaa saavansa takaisin urakoiden ja palvelujen toteuttamiseksi tekemänsä investoinnit ja sijoitetulle pääomalle tuoton tavanomaisissa käyttöolosuhteissa ottaen huomioon sopimuksen nimenomaiset tavoitteet, joihin käyttöoikeuden saaja on sitoutunut esimerkiksi laatuun ja hintaan liittyvien edellytysten toimittamiseksi käyttäjille. – –
– –
(75)
Käyttöoikeussopimuksiin sisältyy tyypillisesti pitkän aikavälin monitahoisia teknisiä ja rahoitusjärjestelyjä, usein muuttuvissa olosuhteissa. Sen vuoksi on tarpeen selventää, missä olosuhteissa käyttöoikeussopimukseen sen toteutuksen aikana tehtävät muutokset edellyttävät uutta käyttöoikeussopimuksen tekomenettelyä, ottaen huomioon asiaa koskeva Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö. Uusi menettely vaaditaan, kun tehdään olennaisia muutoksia alkuperäiseen käyttöoikeussopimukseen, erityisesti sopimuspuolten keskinäisten oikeuksien ja velvollisuuksien soveltamisalaan ja sisältöön, teollis- ja tekijänoikeuksien jakaminen mukaan luettuna. Tällaiset muutokset osoittavat sopimuspuolten aikovan neuvotella sopimuksen keskeiset ehdot tai edellytykset uudelleen. Tämä pätee erityisesti silloin, kun muutetut edellytykset olisivat vaikuttaneet alkuperäisen menettelyn tulokseen. Käyttöoikeussopimuksen muutokset, joista seuraa sopimuksen arvon vähäinen muutos, olisi tietylle tasolle asti voitava aina toteuttaa tarvitsematta turvautua uuteen käyttöoikeussopimusmenettelyyn. – –
(76)
Hankintaviranomaiset ja hankintayksiköt saattavat kohdata ulkoisia olosuhteita, joita ne eivät ole osanneet ennakoida käyttöoikeussopimusta tehdessään, erityisesti kun sopimus toteutetaan pitkällä ajanjaksolla. Näissä tapauksissa tarvitaan tietynasteista joustavuutta, jotta käyttöoikeussopimus voidaan mukauttaa näihin olosuhteisiin ilman uutta sopimuksentekomenettelyä. Ennakoimattomien olosuhteiden käsite viittaa olosuhteisiin, joita hankintaviranomainen tai hankintayksikkö ei olisi voinut ennustaa alkuperäisen sopimuksen tekemisen kohtuullisen huolellisesta valmistelusta huolimatta, ottaen huomioon niiden käytettävissä olevat keinot, hankkeen luonne ja ominaisuudet, alan hyvät toimintatavat sekä tarve varmistaa, että voimavarat, jotka käytetään valmisteltaessa sopimuksen tekoa, ovat asianmukaisessa suhteessa sopimuksen ennakoitavissa olevaan arvoon. Tätä ei voida kuitenkaan soveltaa tapauksiin, joissa muutos muuttaa koko käyttöoikeussopimuksen luonteen esimerkiksi siten, että toteutettavat rakennusurakat tai suoritettavat palvelut korvataan jollakin muulla tai sopimustyyppiä muutetaan perusteellisesti, koska tällaisessa tilanteessa muutoksen voidaan olettaa vaikuttavan tulokseen. – –
– –
(87)
Jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla saavuttaa tämän direktiivin tavoitetta, joka on tiettyjä käyttöoikeussopimuksia koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittaminen, vaan se voidaan sen laajuuden ja vaikutusten takia saavuttaa paremmin [Euroopan] unionin tasolla. Sen vuoksi unioni voi toteuttaa toimenpiteitä SEU 5 artiklassa vahvistetun toissijaisuusperiaatteen mukaisesti. Mainitussa artiklassa vahvistetun suhteellisuusperiaatteen mukaisesti tässä direktiivissä ei ylitetä sitä, mikä on tämän tavoitteen saavuttamiseksi tarpeen.”
4
Kyseisen direktiivin 1 artiklan, jonka otsikko on ”Kohde ja soveltamisala”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä annetaan hankintaviranomaisten ja hankintayksiköiden noudattamia hankintamenettelyjä koskevat säännöt käyttöoikeussopimuksen osalta, jonka ennakoitu arvo ei alita 8 artiklassa säädettyä kynnysarvoa.”
5
Mainitun direktiivin 5 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan
1)
’käyttöoikeussopimuksilla’ a alakohdan määritelmän mukaisia käyttöoikeusurakoita taikka b alakohdan määritelmän mukaisia palvelujen käyttöoikeussopimuksia:
– –
b)
’palvelujen käyttöoikeussopimuksella’ [eli palvelukonsessiolla] rahallista vastiketta vastaan tehtyä kirjallista sopimusta, jolla yksi tai useampi hankintaviranomainen tai hankintayksikkö siirtää muiden kuin a alakohdassa tarkoitettuja käyttöoikeusurakoita koskevien palvelujen tarjoamisen ja hallinnoimisen yhdelle tai useammalle talouden toimijalle ja jossa siirtämisen vastikkeena on joko yksinomaan palvelujen käyttöoikeus [oikeammin: oikeus hyödyntää palveluja] tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä.
Käyttöoikeusurakan tai palvelujen käyttöoikeussopimuksen tekemiseen liittyy se, että käyttöoikeussopimuksen saajalle siirtyy urakkaa tai palveluja toteutettaessa toiminnallinen riski, joka voi käsittää joko kysyntä- tai tarjontariskin tai molemmat. Käyttöoikeussopimuksen saajan katsotaan vastaavan toiminnallisesta riskistä tavanomaisissa käyttöolosuhteissa [eli hyödyntämisolosuhteissa] silloin, kun hankinnan kohteena olevien urakoiden tai palvelujen toteuttamiseksi tehtyjen investointien ja niistä aiheutuneiden kustannusten takaisin saamisesta ei ole varmuutta. Osaan käyttöoikeussopimuksen saajalle siirtyneestä riskistä sisältyy todellinen altistuminen markkinoiden epävarmuustekijöille, jolloin käyttöoikeussopimuksen saajalle koituva mahdollinen tappio ei ole pelkästään nimellinen tai merkityksetön.”
6
Direktiivin 2014/23 8 artiklassa säädetään sen otsikon mukaan kynnysarvoista ja konsessioiden ennakoidun arvon laskentamenetelmistä. Erityisesti on todettava, että kyseisen säännöksen 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään, että ”käyttöoikeussopimuksen arvo on hankintaviranomaisen tai hankintayksikön arvioima sopimuksensaajan sopimuksen voimassaoloaikana tuottama kokonaisliikevaihto ilman arvonlisäveroa vastikkeena sopimuksen kohteena olevasta urakasta tai palveluista sekä tavaroista, jotka ovat liitännäisiä urakkaan ja palveluihin nähden”.
7
Direktiivin 18 artiklassa, jonka otsikko on ”Käyttöoikeussopimuksen kesto”, säädetään seuraavaa:
”1.   Käyttöoikeussopimuksen kesto on rajoitettu. Hankintaviranomaisen tai hankintayksikön on arvioitava kesto käyttöoikeussopimuksen saajalta pyydettyjen urakoiden tai palvelujen perusteella.
2.   Yli viisi vuotta kestävien käyttöoikeussopimusten enimmäiskesto ei saa ylittää aikaa, jona käyttöoikeuden saaja voisi kohtuudella odottaa saavansa takaisin tehdyt investoinnit urakoiden tai palvelujen toteuttamiseksi ja saadakseen sijoitetulle pääomalle tuoton ottamalla huomioon sopimuksen nimenomaisten tavoitteiden saavuttamiseksi edellytetyt investoinnit.
– –”
8
Mainitun direktiivin 43 artiklassa, jonka otsikko on ”Sopimusten muuttaminen niiden voimassaoloaikana”, säädetään seuraavaa:
”1.   Käyttöoikeussopimuksia voidaan muuttaa ilman tämän direktiivin mukaista uutta sopimuksentekomenettelyä jossakin seuraavista tapauksista:
a)
jos alkuperäisissä käyttöoikeussopimusta koskevissa asiakirjoissa on muutosten rahallisesta arvosta riippumatta niitä koskevat selkeät, täsmälliset ja yksiselitteiset tarkistuslausekkeet, jotka voivat olla hinnantarkastuslausekkeita, tai vaihtoehdot. Kyseisissä lausekkeissa on ilmoitettava mahdollisten muutosten tai vaihtoehtojen soveltamisala ja luonne sekä olosuhteet, joissa lausekkeita voidaan käyttää. Ne eivät saa koskea muutoksia tai vaihtoehtoja, jotka muuttaisivat käyttöoikeussopimuksen yleistä luonnetta;
b)
jos alkuperäisen käyttöoikeussopimuksen saajan on tarpeen suorittaa lisätöitä tai ‑palveluja, jotka eivät sisältyneet alkuperäiseen sopimukseen, ja jos sopimuksen saajan vaihtaminen
i)
ei ole mahdollista taloudellisista tai teknisistä syistä, joita ovat muun muassa korvattavuus tai yhteentoimivuus olemassa olevien laitteiden, palvelujen tai laitteistojen kanssa, jotka on hankittu osana alkuperäistä käyttöoikeussopimusta; ja
ii)
aiheuttaisi merkittävää haittaa tai kustannusten olennaista päällekkäisyyttä hankintaviranomaiselle tai hankintayksikölle.
Muiden kuin liitteessä II tarkoitettujen toimintojen jatkamiseksi hankintaviranomaisen tekemien käyttöoikeussopimusten osalta arvon lisääminen ei saa ylittää 50:tä prosenttia alkuperäisen käyttöoikeussopimuksen arvosta. Jos tehdään useita peräkkäisiä muutoksia, tätä rajoitusta sovelletaan kunkin muutoksen arvoon. Tällaisilla perättäisillä muutoksilla ei pyritä kiertämään tämän direktiivin soveltamista;
c)
jos kaikki seuraavat ehdot täyttyvät:
i)
muutoksen tarve johtuu olosuhteista, joita huolellinen hankintaviranomainen tai hankintayksikkö ei olisi voinut ennakoida;
ii)
muutos ei vaikuta käyttöoikeussopimuksen yleiseen luonteeseen;
iii)
muiden kuin liitteessä II tarkoitettujen toimintojen jatkamiseksi hankintaviranomaisen tekemien käyttöoikeussopimusten osalta arvon lisääminen on korkeintaan 50 prosenttia alkuperäisen käyttöoikeussopimuksen arvosta. Jos tehdään useita peräkkäisiä muutoksia, tätä rajoitusta sovelletaan kunkin muutoksen arvoon. Tällaisilla perättäisillä muutoksilla ei pyritä kiertämään tämän direktiivin soveltamista;
d)
jos käyttöoikeussopimuksen saaja, jonka kanssa hankintaviranomainen tai hankintayksikkö oli alun perin tehnyt sopimuksen, korvataan uudella käyttöoikeussopimuksen saajalla seuraavista syistä:
i)
a alakohdan mukainen yksiselitteinen tarkistuslauseke tai vaihtoehto;
ii)
alkuperäisen käyttöoikeussopimuksen saajan asema siirtyy yhtiön rakenneuudistusjärjestelyjen, yritysostojen, sulautumisten ja määräysvallan muutosten tai maksukyvyttömyyden seurauksena kokonaan tai osittain toiselle talouden toimijalle, joka täyttää alun perin vahvistetut laadulliset valintaperusteet edellyttäen, ettei tästä aiheudu muita merkittäviä muutoksia sopimukseen eikä tällä pyritä kiertämään tämän direktiivin soveltamista; tai
iii)
hankintaviranomainen tai hankintayksikkö täyttää itse pääasiallisen käyttöoikeussopimuksen saajan velvoitteet alihankkijoitaan kohtaan, jos tästä mahdollisuudesta säädetään kansallisessa lainsäädännössä;
e)
jos muutokset eivät niiden arvosta riippumatta ole 4 kohdassa tarkoitettuja merkittäviä muutoksia.
Hankintaviranomaisten tai hankintayksiköiden, jotka ovat muuttaneet käyttöoikeussopimusta tämän kohdan b ja c alakohdassa säädetyissä tapauksissa, on julkaistava asiaa koskeva ilmoitus Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Tällaisessa ilmoituksessa on oltava liitteessä XI esitetyt tiedot, ja se on julkaistava 33 artiklan mukaisesti.
2.   Lisäksi ja tarvitsematta tarkistaa, täyttyvätkö 4 kohdan a–d alakohdassa asetetut edellytykset, käyttöoikeussopimuksia voidaan muuttaa ilman tämän direktiivin mukaista uutta hankintamenettelyä, jos muutoksen arvo on molempia seuraavia arvoja alempi:
i)
edellä 8 artiklassa asetettu kynnysarvo; ja
ii)
10 prosenttia alkuperäisen käyttöoikeussopimuksen arvosta.
Muutos ei kuitenkaan saa muuttaa käyttöoikeussopimuksen yleistä luonnetta. Jos muutoksia tehdään peräkkäin useampia, arvo arvioidaan peräkkäisten muutosten kumulatiivisen nettoarvon perusteella.
3.   Edellä 2 kohdassa ja 1 kohdan b ja c alakohdassa tarkoitetun arvon laskemista varten tarkistettu arvo on viitearvo, kun käyttöoikeussopimukseen sisältyy indeksilauseke. Jos käyttöoikeussopimukseen ei sisälly indeksilauseketta, tarkistettu arvo lasketaan ottamalla huomioon keskimääräinen inflaatio hankintaviranomaisen tai hankintayksikön jäsenvaltiossa.
4.   Käyttöoikeussopimukseen sen voimassaoloaikana tehtyä muutosta pidetään 1 kohdan e alakohdassa tarkoitettuna merkittävänä muutoksena, jos sopimus on sen seurauksena luonteeltaan huomattavasti erilainen alun perin tehtyyn sopimukseen verrattuna. Rajoittamatta 1 ja 2 a kohdan soveltamista, muutosta pidetään joka tapauksessa merkittävänä, jos yksi tai useampi seuraavista edellytyksistä täyttyy:
a)
muutoksella otetaan käyttöön ehtoja, jotka olisivat mahdollistaneet muiden kuin alun perin valittujen ehdokkaiden osallistumisen käyttöoikeussopimuksen tekomenettelyyn tai muun kuin alun perin hyväksytyn tarjouksen hyväksymisen, tai jotka olisivat tuoneet menettelyyn lisää osallistujia;
b)
käyttöoikeussopimuksesta tulee muutoksen jälkeen taloudellisesti edullisempi sopimuksen saajalle sellaisella tavalla, jota alkuperäisessä käyttöoikeussopimuksessa ei ollut;
c)
muutos laajentaa käyttöoikeussopimuksen soveltamisalaa huomattavasti;
d)
jos käyttöoikeussopimuksen saaja, jonka kanssa hankintaviranomainen tai hankintayksikkö oli alun perin tehnyt sopimuksen, korvataan uudella sopimuksen saajalla muissa kuin 1 kohdan d alakohdassa tarkoitetuissa tapauksissa.
5.   Jos käyttöoikeussopimuksen tekomenettelyyn tehdään sopimuksen voimassaoloaikana muita kuin 1 ja 2 kohdassa säädettyjä muutoksia, vaaditaan tämän direktiivin mukaista uutta menettelyä.”
9
Saman direktiivin 51 artiklan, jonka otsikko on ”Saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 18 päivänä huhtikuuta 2016. Niiden on toimitettava viipymättä nämä säännökset kirjallisina [Euroopan] komissiolle.
– –”
10
Direktiivin 2014/23 54 artiklassa, jonka otsikko on ”Voimaantulo”, säädetään seuraavaa:
”Tämä direktiivi tulee voimaan kahdentenakymmenentenä päivänä sen jälkeen, kun se on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä.
Tätä direktiiviä ei sovelleta sellaisten käyttöoikeussopimusten tekemiseen, jotka on tarjottu tai tehty ennen 17 päivää huhtikuuta 2014.”
Italian oikeus
11
Bingopeliä säänneltiin Italiassa alun perin 13.5.1999 annetun lain nro 133 16 §:n nojalla bingopelin perustamista koskevista säännöistä 31.1.2000 annetulla asetuksella nro 29 (decreto n. 29 – Regolamento recante norme per l’istituzione del gioco ”Bingo” ai sensi dell’articolo 16 della legge 13 maggio 1999, n. 133; GURI nro 43, 22.2.2000), jossa annettiin talous- ja valtiovarainministerille toimivalta määrätä pelitavoista ja ‑ajasta sekä palkkioiden, maksujen ja tulojen maksamisesta millä tahansa perusteella, kilpailujen järjestäjille myönnettävät palkkiot, maksut ja tulot mukaan lukien.
12
Käytännössä konsessioissa, jotka on myönnetty kyseisen asetuksen antamisen jälkeen toteutetun valintamenettelyn päätteeksi, ei määrätty kuukausimaksun maksamisesta. Sen sijaan myydyistä pelilipukkeista kannettiin veronluonteinen maksu.
13
Näiden konsessioiden voimassaoloajaksi on määrätty kuusi vuotta, ja ne voidaan uusia vain kerran mainitun asetuksen 2 §:n 1 momentin e kohdan säännösten mukaisesti.
14
Kun ensimmäisten saman asetuksen nojalla myönnettyjen konsessioiden voimassaolo päättyi vuonna 2013, esitettiin kysymys konsessioiden myöntämistavan yhteensopivuudesta unionin oikeuden kanssa, koska unionin oikeudessa edellytetään sellaisen tarjouspyyntömenettelyn julkaisemista, johon jokainen vaatimukset täyttävä yritys voi osallistua tasavertaisesti. Italian lainsäätäjän mukaan kansallisessa oikeudessa säädetyn konsessioiden myöntämistavan yhdenmukaistaminen unionin oikeuden kanssa edellyttää kuitenkin kaikkien kyseisen alan konsessioiden alkamisajankohtien ”asteittaista ajallista yhdenmukaistamista”.
15
Näin ollen päätettiin ottaa käyttöön teknistä jatkokautta koskeva järjestelmä sellaisten konsessioiden osalta, joiden voimassaolo on päättynyt, jolloin konsessionhaltijat voivat väliaikaisesti jatkaa toimintaansa, jotta kaikkien konsessioiden voimassaolon päätyttyä voidaan aloittaa myöntämismenettelyt samana ajankohtana kaikkien näiden konsessioiden osalta.
16
Valtion vuotuisen ja monivuotisen talousarvion laatimiseen liittyvistä säännöksistä 27.12.2013 annetun lain nro 147 (vuoden 2014 vakauslaki) (legge n. 147 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2014); GURI nro 302, 27.12.2013, Supplemento ordinario nro 87; jäljempänä laki nro 147/2013) 1 §:n 636 ja 637 momentissa säädetään seuraavaa:
”636.   Sovittaakseen yhteen [unionin oikeuden] periaatteen, jonka mukaan julkiset konsessiot on niiden päätyttyä myönnettävä tai myönnettävä uudelleen kilpailulle avoimilla valintamenettelyillä, ja tarpeen jatkaa bingon pelipanosten keräämistä koskevien pelikonsessioiden osalta vuosina 2013 ja 2014 päättyvien konsessioiden ajallista yhdenmukaistamista [ADM] toteuttaa vuonna 2014 näiden konsessioiden uudelleenmyöntämisen seuraavien pääperiaatteiden mukaisesti:
a)
bingon pelipanosten keräämistä koskevien konsessioiden vastikkeellisuuden periaatteen käyttöönotto ja kunkin konsession myöntämisen vastikkeen vähimmäismäärän vahvistaminen 200000 euroksi
b)
konsessioiden voimassaoloaika on kuusi vuotta
c)
konsessionhaltijan, jonka konsessio päättyy ja joka myös aikoo osallistua konsession uudelleenmyöntämistä koskevaan tarjouspyyntömenettelyyn, on maksettava kultakin kuukaudelta tai 15 päivää ylittävältä kuukauden osalta 2800 euron ja kultakin 15 päivää alittavalta kuukauden osalta 1400 euron määrä kultakin kuukaudelta tai sen osalta, jonka aikana päättynyttä konsessiosuhdetta on jatkettu, ja joka tapauksessa uudelleen myönnetyn uuden konsession myöntämispäivään saakka
d)
edellä a alakohdassa tarkoitettu määrä maksetaan kahtena samansuuruisena eränä, ensimmäinen päivänä, jona jätetään tarjouspyyntömenettelyyn osallistumista koskeva hakemus konsession uudelleenmyöntämistä varten, ja toinen uuden konsession myöntämispäivänä kilpailijoiden valintamenettelyn päätteeksi
e)
pankkitakauksen tai vakuuden, joka konsessionhaltijan on koko konsession voimassaoloajaksi annettava, määrän määrittäminen 300000 euron vuotuiseksi kokonaismääräksi julkishallinnon suojaamiseksi subjektiivisten ja objektiivisten vaatimusten, palvelun tason ja sovittujen sopimusvelvoitteiden täyttämisen vaatimusten säilyttämisessä.
637.   [ADM:n] toimeenpanoasetuksessa, joka on annettava ennen toukokuun 2014 loppua, vahvistetaan kaikki tarvittavat soveltamissäännökset sen takaamiseksi, että joka toinen vuosi käynnistetään kilpailumenettelyt bingon pelipanosten keräämiseen tarkoitettujen voimassa olevien konsessioiden, joista viimeisen on päätyttävä vuonna 2020, uudelleenmyöntämiseksi 636 momentissa vahvistettujen pääperiaatteiden mukaisesti.”
17
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan teknistä jatkokautta koskevassa järjestelmässä on myös asetettu kielto osallistua kyseisen konsession uudelleenmyöntämistä koskevaan tarjouspyyntömenettelyyn sellaisille konsessionhaltijoille, joiden konsessiot ovat päättynyt ja jotka eivät halua osallistua tähän järjestelmään ja vastata siitä aiheutuvista kustannuksista.
18
Teknistä jatkokautta koskevaa järjestelmää muutettiin ensimmäisen kerran vuonna 2015 valtion vuotuisen ja monivuotisen talousarvion laatimiseen liittyvistä säännöksistä 28.12.2015 annetun lain nro 208 (vuoden 2016 vakauslaki) (legge n. 208 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016); GURI nro 302, 30.12.2015, Supplemento ordinario nro 70) 1 §:n 934 momentilla, jolla muun muassa laajennetaan teknistä jatkokautta koskevaa järjestelmää vuosina 2015 ja 2016 päättyviin konsessioihin, pidennetään kyseisten konsessioiden myöntämiselle asetettua määräaikaa 31.12.2014 määräaikaan 31.12.2016 ja tämän johdosta jatketaan näiden konsessioiden voimassaoloa, korotetaan tässä järjestelmässä toimivien toimijoiden kuukausimaksua 2800 eurosta 5000 euroon jokaiselta kuukaudelta tai 15 päivää ylittävältä kuukauden osalta ja 1400 eurosta 2500 euroon jokaiselta 15 päivää alittavalta kuukauden osalta sekä kielletään toimipaikkojen siirtäminen koko teknisen jatkokauden aikana.
19
Julkisia hankintoja koskevasta koodeksista 18.4.2016 annetulla asetuksella nro 50 (Decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici; GURI nro 91, 19.4.2016) saatettiin direktiivi 2014/23 osaksi Italian oikeusjärjestystä.
20
Lain nro 147/2013 1 §:n 636 ja 637 momenttia muutettiin uudelleen vuonna 2017 valtion alustavasta talousarviosta varainhoitovuodeksi 2018 ja monivuotisesta talousarviosta kolmivuotiskaudeksi 2018–2020 27.12.2017 annetulla lailla nro 205 (legge n. 205 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018–2020); GURI nro 302, 29.12.2017, Supplemento ordinario nro 62; jäljempänä laki nro 205/2017), jolla laajennetaan mainittua järjestelmää vuosina 2017 ja 2018 päättyviin konsessioihin, pidennetään tarjouspyyntömenettelyjen, joilla ne myönnetään uudelleen, aloittamiselle asetettua määräaikaa 31.12.2016 määräaikaan 30.9.2018 asti ja korotetaan saman järjestelmän mukaisesti maksettavan kuukausimaksun määrää 5000 eurosta 7500 euroon jokaiselta kuukaudelta tai 15 päivää ylittävältä kuukauden osalta ja 2500 eurosta 3500 euroon jokaiselta 15 päivää alittavalta kuukauden osalta.
21
Lain nro 147/2013 1 §:n 636–638 momenttia muutettiin myöhemmin vuosina 2018, 2019 ja 2020 siten, että teknistä jatkokautta koskevan järjestelmän soveltamista jatkettiin joka kerta niiden konsessioiden osalta, joiden voimassaolo ei ollut päättynyt. Erityisesti valtion alustavasta talousarviosta varainhoitovuodeksi 2021 ja monivuotisesta talousarviosta kolmivuotiskaudeksi 2021–2023 30.12.2017 annetulla lailla nro 178 (legge n. 178 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021–2023; GURI nro 322, 30.12.2020, Supplemento ordinario nro 46) vahvistettiin konsessioiden myöntämistä koskevan tarjouspyyntömenettelyn aloittamiselle asetetun määräajan päättymispäiväksi 31.3.2023 eli viimeisen bingokonsession päättymispäivän jälkeinen ajankohta.
22
Pääasian tosiseikkojen tapahtumisen jälkeen kyseistä 1 §:ää muutettiin vielä vuonna 2022 teknistä jatkokautta koskevan järjestelmän soveltamisen jatkamiseksi 31.12.2024 saakka, mutta myös kuukausimaksun määrän korottamiseksi jokaiselta kuukaudelta tai 15 päivää ylittävältä kuukauden osalta vahvistamalla sen määräksi 8 625 euroa.
Pääasiat ja ennakkoratkaisukysymykset
Asiat C‑728/22 ja C‑729/22
23
Pääasioiden valitukset ovat tehneet kaksi bingopelitoimintaa harjoittavaa yritysten toimialajärjestöä sekä useat tämän toimialan yritykset.
24
Koska pääasian valittajilla oli taloudellisia vaikeuksia, jotka johtuivat sekä covid-19-pandemian vaikutuksista että sellaisen kansallisen lainsäädännön soveltamisesta, jolla on lähinnä otettu käyttöön konsessioiden vastikkeellisuus, ne esittivät ADM:lle vaatimuksia muun muassa teknistä jatkokautta koskevan järjestelmän nojalla maksettavan kuukausimaksun välittömästä keskeyttämisestä, sellaisena kuin tämän maksun määrä on vahvistettu laissa nro 205/2017, siihen saakka, kunnes ennen kyseistä pandemiaa vallinnut näiden konsessioiden taloudellinen ja rahoituksellinen tasapaino palautuu, ja toissijaisesti joidenkin niistä osalta kyseisen maksun muuttamisesta siten, että otetaan huomioon kunkin konsessionhaltijan todellinen maksukyky.
25
ADM hylkäsi nämä vaatimukset 9.7.2020 asiassa C‑729/22 ja 18.11.2020 asiassa C‑728/22 muun muassa sillä perusteella, että se ei voi muuttaa kyseisen maksun määrää hallinnollisella toimenpiteellä, koska maksu on vahvistettu kansallisessa lainsäädännössä.
26
Pääasian valittajat nostivat mainittujen vaatimusten hylkäämisestä kanteet Tribunale amministrativo regionale per il Laziossa (Latiumin alueellinen hallintotuomioistuin, Italia). Nämä kanteet hylättiin perusteettomina ottaen huomioon Corte costituzionalen (perustuslakituomioistuin, Italia) tuomio nro 49/2021, jolla hylättiin nyt käsiteltävissä asioissa esitettyihin epäilyihin nähden samankaltaiset epäilyt siitä, onko pääasiassa kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö Italian tasavallan perustuslain (Costituzione della Repubblica Italiana) mukainen.
27
Pääasian valittajat valittivat näistä kahdesta tuomiosta Consiglio di Statoon (ylin hallintotuomioistuin, Italia), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, ja väittivät muun muassa, että teknistä jatkokautta koskevasta järjestelmästä perittävästä kuukausimaksusta säätäminen kansallisessa lainsäädännössä ei voi olla peruste sille, ettei ADM:llä ole lainkaan harkintavaltaa sellaisten hallinnollisten toimien toteuttamiseksi, joilla pyritään tasapainottamaan konsessioiden hyödyntämisen taloudellisia ja rahoituksellisia edellytyksiä, kun ennakoimattomat tapahtumat vaikuttavat näihin edellytyksiin. Muussa tapauksessa vedonlyöntien keräämis- ja hallinnointitoiminnan harjoittamista koskevista konsessioista johtuvia oikeussuhteita kohdeltaisiin perusteettomasti epäedullisemmin kuin yksinomaan sopimuksella järjestettyjä oikeussuhteita. Lisäksi se, että konsession taloudellista tasapainoa ei voida neuvotella uudelleen, on unionin oikeuden vastaista, sillä vaikka konsession myöntäminen johtaa luonnostaan toiminnallisen riskin siirtymiseen konsessionhaltijalle, unionin oikeus edellyttää kuitenkin, että konsessiosuhdetta voidaan muuttaa konsession toteuttamisen aikana, jos kyseessä ovat poikkeukselliset hyödyntämisolosuhteet.
28
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin muistuttaa aluksi, että pääasian valittajat ovat esittäneet todisteita, joiden avulla voidaan osoittaa, että konsessioiden hyödyntämisen edellytykset ja erityisesti konsessioiden hyödyntämisen kulujen kestävyys ovat vakavasti vaarantuneet yllättävien ja ennakoimattomien tapahtumien vuoksi erityisesti covid-19-pandemian seurauksena, kun taas Corte costituzionale (perustuslakituomioistuin) on tuomiossaan nro 49/2021 ottanut kantaa kyseisestä pandemiasta aiheutunutta terveydellistä kriisiä edeltäneisiin tilanteisiin.
29
Seuraavaksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää epäilyjä siitä, onko unionin oikeuden mukaista yhtäältä turvautuminen kansalliseen lainsäädäntöön konsessiosopimusten tiettyjen osien muuttamiseksi, jos tällaiseen välineeseen turvautuminen vie ADM:ltä kaiken vallan muuttaa kyseisiä konsessioita, kun sattuu yllättäviä, ennakoimattomia ja osapuolista johtumattomia tapahtumia, jotka vaikuttavat merkittävästi näiden konsessioiden tavanomaisiin toiminnallista riskiä koskeviin olosuhteisiin, ja toisaalta näin tapahtunut eri lainsäädäntöjen antaminen näiden konsessioiden muuttamiseksi, kun niissä säädetään mainittujen konsessioiden jatkamisesta samalla kun asetetaan tämän jatkamisen ja tuleviin tarjouspyyntömenettelyihin osallistumista koskevan mahdollisuuden edellytykseksi kuukausimaksun maksaminen ja kun niillä voidaan näin ollen muuttaa kunkin konsession kokonaistasapainoa.
30
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa lopuksi, että vaikka oletettaisiin, että teknistä jatkokautta koskevan järjestelmän käyttöönotto on perusteltua sen vuoksi, että on tarpeen yhdenmukaistaa pääasiassa kyseessä olevien konsessioiden päättymispäivät uusien myöntämismenettelyjen aloittamiseksi, tällainen järjestelmä on SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan vastainen, koska se herättää epäilyjä sen todellisesta tarpeellisuudesta, asianmukaisuudesta ja oikeasuhteisuudesta tähän tavoitteeseen nähden.
31
Tässä tilanteessa Consiglio di Stato on päättänyt lykätä asian C‑728/22 käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko [direktiiviä 2014/23] sekä perussopimuksista – erityisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjan [(jäljempänä perusoikeuskirja)] 15, 16, 20 ja 21 artiklasta, SEU 3 artiklasta ja SEUT 8, SEUT 49, SEUT 56, SEUT 12, SEUT 145 ja SEUT 151 artiklasta – johdettavia yleisiä periaatteita tulkittava siten, että niitä sovelletaan bingopelin hoitamista koskeviin konsessioihin, jotka on myönnetty valintamenettelyllä vuonna 2000, joiden voimassaolo on päättynyt ja joiden voimassaoloa on sitten toistuvasti jatkettu direktiivin voimaantulon ja sen täytäntöönpanolle varatun määräajan päättymisen jälkeen voimaan tulleilla laeilla?
2)
Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko [direktiivi 2014/23] esteenä sellaiselle kansallisten säännösten tulkinnalle tai soveltamiselle tai sellaisille näihin säännöksiin perustuville soveltamiskäytännöille, jonka tai joiden vaikutuksesta viranomaiselle ei jää harkintavaltaa aloittaa asianosaisten pyynnöstä hallinnollista menettelyä, jonka tarkoituksena on muuttaa konsession hyödyntämisehtoja, joko käynnistämällä uusi sopimuspuolen valintamenettely tai ilman tällaista menettelyä sen mukaan, pidetäänkö sopimustasapainoa koskevaa uutta neuvottelua merkittävänä muutoksena vai ei, tilanteissa, joissa yllättävät, ennakoimattomat ja osapuolista johtumattomat tapahtumat vaikuttavat merkittävästi tavanomaisiin toiminnallista riskiä koskeviin olosuhteisiin, niin kauan kuin kyseiset olosuhteet jatkuvat ja niin kauan kuin on tarpeen, jotta konsession hyödyntämisen alkuperäiset olosuhteet saadaan mahdollisesti palautettua ennalleen?
3)
Onko direktiivi [89/665], sellaisena kuin se on muutettuna [direktiivillä 2014/23], esteenä sellaiselle kansallisten säännösten tulkinnalle tai soveltamiselle tai sellaisille näihin säännöksiin perustuville soveltamiskäytännöille, jonka tai joiden vaikutuksesta lainsäätäjä tai julkishallinnon elin voi asettaa pelikonsessioiden uudelleenmyöntämiseksi järjestettävään menettelyyn osallistumisen edellytykseksi sen, että konsessionhaltija liittyy teknistä jatkokautta koskevaan järjestelmään, siinäkin tapauksessa, ettei konsession hyödyntämisehdoista ole mahdollista neuvotella uudelleen niiden palauttamiseksi tasapainoon sellaisten yllättävien, ennakoimattomien ja osapuolista johtumattomien tapahtumien jälkeen, jotka vaikuttavat merkittävästi tavanomaisiin toiminnallista riskiä koskeviin olosuhteisiin, niin kauan kuin kyseiset olosuhteet jatkuvat ja niin kauan kuin on tarpeen, jotta konsession hyödyntämisen alkuperäiset olosuhteet saadaan mahdollisesti palautettua ennalleen?
4)
Ovatko SEUT 49 ja SEUT 56 artikla sekä oikeusvarmuuden ja tehokkaan oikeussuojan periaatteet ja luottamuksensuojan periaate joka tapauksessa esteenä sellaiselle kansallisten säännösten tulkinnalle tai soveltamiselle tai sellaisille näihin säännöksiin perustuville soveltamiskäytännöille, jonka tai joiden vaikutuksesta viranomaiselle ei jää harkintavaltaa aloittaa asianosaisten pyynnöstä hallinnollista menettelyä, jonka tarkoituksena on muuttaa konsession hyödyntämisehtoja, joko käynnistämällä uusi sopimuspuolen valintamenettely tai ilman tällaista menettelyä sen mukaan, pidetäänkö sopimustasapainoa koskevaa uutta neuvottelua merkittävänä muutoksena vai ei, tilanteissa, joissa yllättävät, ennakoimattomat ja osapuolista johtumattomat tapahtumat vaikuttavat merkittävästi tavanomaisiin toiminnallista riskiä koskeviin olosuhteisiin, niin kauan kuin kyseiset olosuhteet jatkuvat ja niin kauan kuin on tarpeen, jotta konsession hyödyntämisen alkuperäiset olosuhteet saadaan mahdollisesti palautettua ennalleen?
5)
Ovatko SEUT 49 ja SEUT 56 artikla sekä oikeusvarmuuden ja tehokkaan oikeussuojan periaatteet ja luottamuksensuojan periaate joka tapauksessa esteenä sellaiselle kansallisten säännösten tulkinnalle tai soveltamiselle tai sellaisille näihin säännöksiin perustuville soveltamiskäytännöille, jonka tai joiden vaikutuksesta lainsäätäjä tai julkishallinnon elin voi asettaa pelikonsessioiden uudelleenmyöntämiseksi järjestettävään menettelyyn osallistumisen edellytykseksi sen, että konsessionhaltija liittyy teknistä jatkokautta koskevaan järjestelmään, siinäkin tapauksessa, ettei konsession hyödyntämisehtoja ole mahdollista neuvotella uudelleen niiden palauttamiseksi tasapainoon sellaisten yllättävien, ennakoimattomien ja osapuolista johtumattomien tapahtumien jälkeen, jotka vaikuttavat merkittävästi tavanomaisiin toiminnallista riskiä koskeviin olosuhteisiin, niin kauan kuin kyseiset olosuhteet jatkuvat ja niin kauan kuin on tarpeen, jotta konsession hyödyntämisen alkuperäiset olosuhteet saadaan mahdollisesti palautettua ennalleen?
6)
Ovatko yleisemmin SEUT 49 ja SEUT 56 artikla sekä oikeusvarmuuden ja tehokkaan oikeussuojan periaatteet ja luottamuksensuojan periaate esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa bingosalien hoitajat velvoitetaan maksamaan tekniseltä jatkokaudelta huomattavaa kuukausimaksua, josta ei määrätty alkuperäisissä konsessiotoimissa, jonka määrä on sama kaikenlaisille toiminnanharjoittajille ja jota lainsäätäjä aika ajoin muuttaa ilman minkäänlaista todistettua yhteyttä yksittäisen konsessiosuhteen ominaispiirteisiin ja kehitykseen?”
32
Asiassa C‑729/22 Consiglio di Stato on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko [direktiiviä 2014/23] sekä perussopimuksista – erityisesti [SEUT] 49 ja [SEUT] 56 artiklasta – johdettavia yleisiä periaatteita tulkittava siten, että niitä sovelletaan bingopelin hoitamista koskeviin konsessioihin, jotka on myönnetty valintamenettelyllä vuonna 2000, joiden voimassaolo on päättynyt ja joiden voimassaoloa on sitten toistuvasti jatkettu direktiivin voimaantulon ja sen täytäntöönpanolle varatun määräajan päättymisen jälkeen voimaan tulleilla laeilla?
2)
Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko [direktiivi 2014/23] esteenä sellaiselle kansallisten säännösten tulkinnalle tai soveltamiselle tai sellaisille näihin säännöksiin perustuville soveltamiskäytännöille, jonka tai joiden vaikutuksesta viranomaiselle ei jää harkintavaltaa aloittaa asianosaisten pyynnöstä hallinnollista menettelyä, jonka tarkoituksena on muuttaa konsession hyödyntämisehtoja, joko käynnistämällä uusi sopimuspuolen valintamenettely tai ilman tällaista menettelyä sen mukaan, pidetäänkö sopimustasapainoa koskevaa uutta neuvottelua merkittävänä muutoksena vai ei, tilanteissa, joissa yllättävät, ennakoimattomat ja osapuolista johtumattomat tapahtumat vaikuttavat merkittävästi tavanomaisiin toiminnallista riskiä koskeviin olosuhteisiin, niin kauan kuin kyseiset olosuhteet jatkuvat ja niin kauan kuin on tarpeen, jotta konsession hyödyntämisen alkuperäiset olosuhteet saadaan mahdollisesti palautettua ennalleen?
3)
Onko direktiivi [89/665], sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä [2014/23], esteenä sellaiselle kansallisten säännösten tulkinnalle tai soveltamiselle tai sellaisille näihin säännöksiin perustuville soveltamiskäytännöille, jonka tai joiden vaikutuksesta lainsäätäjä tai julkishallinnon elin voi asettaa pelikonsessioiden uudelleenmyöntämiseksi järjestettävään menettelyyn osallistumisen edellytykseksi sen, että konsessionhaltija liittyy teknistä jatkokautta koskevaan järjestelmään, siinäkin tapauksessa, ettei konsession hyödyntämisehdoista ole mahdollista neuvotella uudelleen niiden palauttamiseksi tasapainoon sellaisten yllättävien, ennakoimattomien ja osapuolista johtumattomien tapahtumien jälkeen, jotka vaikuttavat merkittävästi tavanomaisiin toiminnallista riskiä koskeviin olosuhteisiin, niin kauan kuin kyseiset olosuhteet jatkuvat ja niin kauan kuin on tarpeen, jotta konsession hyödyntämisen alkuperäiset olosuhteet saadaan mahdollisesti palautettua ennalleen?
4)
Ovatko SEUT 49 ja SEUT 56 artikla sekä oikeusvarmuuden ja tehokkaan oikeussuojan periaatteet ja luottamuksensuojan periaate joka tapauksessa esteenä sellaiselle kansallisten säännösten tulkinnalle tai soveltamiselle tai sellaisille näihin säännöksiin perustuville soveltamiskäytännöille, jonka tai joiden vaikutuksesta viranomaiselle ei jää harkintavaltaa aloittaa asianosaisten pyynnöstä hallinnollista menettelyä, jonka tarkoituksena on muuttaa konsession hyödyntämisehtoja, joko käynnistämällä uusi sopimuspuolen valintamenettely tai ilman tällaista menettelyä sen mukaan, pidetäänkö sopimustasapainoa koskevaa uutta neuvottelua merkittävänä muutoksena vai ei, tilanteissa, joissa yllättävät, ennakoimattomat ja osapuolista johtumattomat tapahtumat vaikuttavat merkittävästi tavanomaisiin toiminnallista riskiä koskeviin olosuhteisiin, niin kauan kuin kyseiset olosuhteet jatkuvat ja niin kauan kuin on tarpeen, jotta konsession hyödyntämisen alkuperäiset olosuhteet saadaan mahdollisesti palautettua ennalleen?
5)
Ovatko SEUT 49 ja SEUT 56 artikla sekä oikeusvarmuuden ja tehokkaan oikeussuojan periaatteet ja luottamuksensuojan periaate joka tapauksessa esteenä sellaiselle kansallisten säännösten tulkinnalle tai soveltamiselle tai sellaisille näihin säännöksiin perustuville soveltamiskäytännöille, jonka tai joiden vaikutuksesta lainsäätäjä tai julkishallinnon elin voi asettaa pelikonsessioiden uudelleenmyöntämiseksi järjestettävään menettelyyn osallistumisen edellytykseksi sen, että konsessionhaltija liittyy teknistä jatkokautta koskevaan järjestelmään, siinäkin tapauksessa, ettei konsession hyödyntämisehdoista ole mahdollista neuvotella uudelleen niiden palauttamiseksi tasapainoon sellaisten yllättävien, ennakoimattomien ja osapuolista johtumattomien tapahtumien jälkeen, jotka vaikuttavat merkittävästi tavanomaisiin toiminnallista riskiä koskeviin olosuhteisiin, niin kauan kuin kyseiset olosuhteet jatkuvat ja niin kauan kuin on tarpeen, jotta konsession hyödyntämisen alkuperäiset edellytykset saadaan mahdollisesti palautettua ennalleen?
6)
Ovatko yleisemmin SEUT 49 ja SEUT 56 artikla sekä oikeusvarmuuden ja tehokkaan oikeussuojan periaatteet ja luottamuksensuojan periaate esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa bingosalien hoitajat velvoitetaan maksamaan tekniseltä jatkokaudelta huomattavaa kuukausimaksua, joka ei kuulunut alkuperäisiin konsessiotoimiin, jonka määrä on sama kaikenlaisille toiminnanharjoittajille ja jota lainsäätäjä aika ajoin muuttaa ilman minkäänlaista todistettua yhteyttä yksittäisen konsessiosuhteen ominaispiirteisiin ja kehitykseen?”
Asia C‑730/22
33
Asiassa C‑730/22 Coral, joka on bingohallien toimintaa konsession nojalla harjoittava yhtiö, nosti Tribunale amministrativo regionale per il Laziossa kanteen toimenpiteestä, jonka ADM oli toteuttanut vuonna 2018 lain nro 205/2017 nojalla ja jolla vahvistettiin konsessionhaltijoiden teknistä jatkokautta koskevan järjestelmän perusteella maksettavan kuukausimaksun määrä 7500 euroksi ennen kuin konsessiot myönnettäisiin uudelleen.
34
Kanteensa tueksi kyseinen yhtiö väitti, että tämän maksun korottaminen on kohtuutonta ja perusteetonta, kun otetaan huomioon, että vaikka sille myönnetty konsessio oli alun perin vastikkeeton, Italian lainsäätäjä oli ottanut kyseisen maksun yksipuolisesti käyttöön ja korottanut sitä jatkuvasti. Se vetosi myös teknistä jatkokautta koskevan järjestelmän väärinkäyttöön vuodesta 2013 lähtien, mikä loukkaa muun muassa vapaan kilpailun ja syrjintäkiellon periaatteita ja rajoittaa yksityisen taloudellisen toiminnan vapautta.
35
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio on esittänyt Corte costituzionalelle kysymyksiä pääasiassa kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön yhteensopivuudesta Italian tasavallan perustuslain kanssa.
36
Corte costituzionale totesi tuomiossaan nro 49/2021, että kyseinen kansallinen lainsäädäntö on Italian tasavallan perustuslain ja perusoikeuskirjan 16, 20 ja 21 artiklan mukainen.
37
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio hylkäsi mainitun kanteen kokonaisuudessaan kyseisen tuomion perusteella.
38
Coral valitti tällöin Tribunale amministrativo regionale per il Lazion tuomiosta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen muun muassa sillä perusteella, että teknistä jatkokautta koskeva järjestelmä aiheuttaa voimassa oleviin konsessioihin kohtuuttomia muutoksia, jotka ylittävät muun muassa direktiivin 2014/23 43 artiklassa sallitut rajat.
39
ADM väittää puolustuksekseen muun muassa, että teknistä jatkokautta koskevan järjestelmän tarkoituksena on mahdollistaa se, että tämänhetkiset konsessionhaltijat, joihin kaikkiin sovelletaan teknisen jatkokauden yhteydessä samoja ehtoja, voivat osallistua uuteen sopimuspuolen valintamenettelyyn, kuten unionin oikeudessa edellytetään.
40
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa tässä yhteydessä, että sillä on epäilyksiä siitä, onko teknistä jatkokautta koskeva järjestelmä direktiivin 2014/23 mukainen, koska siinä asetetaan tämän jatkokauden ja mahdollisuuden osallistua tulevaan tarjouspyyntömenettelyyn edellytykseksi kuukausimaksun maksaminen arvioimatta konkreettisesti kunkin konsession taloudellisia olosuhteita ja mahdollisesti horjuttamalla kunkin konsession kokonaistasapainoa.
41
Kyseinen tuomioistuin toteaa tältä osin, että vaikka itse konsession käsite edellyttää toiminnallisen riskin olemassaoloa, Italian lainsäätäjä on nyt käsiteltävässä asiassa muuttanut merkittävästi bingoalan toimintakulujen rakennetta ottamalla käyttöön kuukausimaksun mekanismin. Lisäksi tätä muutosta ei ole tehty ennakoimattoman ja osapuolista johtumattoman tapahtuman perusteella, vaan se on seuraus lainsäätäjän yksipuolisesta päätöksestä.
42
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa, että jos unionin tuomioistuin katsoo, ettei direktiiviä 2014/23 voida soveltaa asiassa C‑730/22, se epäilee pääasiassa kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön yhteensopivuutta myös SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan sekä tiettyjen unionin oikeuden yleisten periaatteiden kanssa. Vaikka oletettaisiin, että teknistä jatkokautta koskevan järjestelmän käyttöönottoa voidaan perustella tarpeella yhdenmukaistaa voimassa olevien konsessioiden päättymisajankohdat, jotta niiden päätyttyä voidaan myöntää uusia konsessioita avoimilla kilpailumenettelyillä, tällainen järjestelmä vaikuttaa SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan vastaiselta, koska sillä otetaan käyttöön sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksia, joiden todellista tarpeellisuutta, asianmukaisuutta ja oikeasuhteisuutta tavoiteltuun päämäärään nähden voidaan epäillä.
43
Tässä tilanteessa Consiglio di Stato on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Ovatko [direktiivi 2014/23], jos sen katsotaan soveltuvan asiaan, ja joka tapauksessa SEUT 26, SEUT 49, SEUT 56 ja SEUT 63 artiklasta ilmenevät yleiset periaatteet, sellaisina kuin niitä on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tulkittu ja sovellettu, erityisesti syrjintäkiellon, oikeasuhteisuuden sekä kilpailun ja palvelujen ja pääomien vapaan liikkuvuuden suojaamisen osalta, esteenä sellaisten kansallisten normien soveltamiselle, joilla kansallinen lainsäätäjä tai julkishallinnon elin voi pelikonsessioiden alalla viimeksi kuluneiden kymmenen vuoden aikana useita kertoja jatketun niin sanotun teknisen jatkokauden kuluessa yksipuolisesti muuttaa voimassa olevia sopimussuhteita asettamalla velvollisuuden maksaa konsessiomaksuja, joita ei alun perin ollut, ja korottamalla sen jälkeen toistuvasti useita kertoja kyseisiä maksuja, jotka on aina määritetty kiinteämääräisinä kaikille konsessionhaltijoille heidän liikevaihdostaan riippumatta, ja asettamalla konsessionhaltijoiden toiminnalle muitakin rajoituksia, kuten kiellon siirtää toimipaikkoja, ja asettamalla tulevaan, konsessioiden uudelleenmyöntämistä koskevaan menettelyyn osallistumisen ehdoksi sen, että toiminnanharjoittajat liittyvät edellä tarkoitettuun jatkokautta koskevaan järjestelmään?”
Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa
44
Unionin tuomioistuin lähetti ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle selvennyspyynnön, johon tämä vastasi kolmella 31.10.2023 päivätyllä määräyksellä, jotka toimitettiin unionin tuomioistuimelle 16.11.2023. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korosti kyseisissä määräyksissä, että vaikka se epäilee direktiivin 2014/23 sovellettavuutta, tietyt seikat, joita se pitää ratkaisevina, tukevat sovellettavuutta ja että näin ollen SEUT 49, SEUT 56 ja SEUT 63 artiklan tulkintaa pyydetään vain toissijaisesti.
45
Näistä ratkaisevista seikoista ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittasi erityisesti siihen, että yhtäältä myönnetyt hyödyntämisoikeudet eivät ole pelkkiä hallinnollisia lupia tai toimilupia, vaan direktiivin 2014/23 5 artiklassa määriteltyjä palvelukonsessioita, ja toisaalta kaikkiin kyseisiin konsessioihin liittyvä liikevaihto ylittää direktiivin 8 artiklassa säädetyn kynnysarvon.
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Alustavat huomautukset
46
Komissio väittää, että pääasiassa kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön perusteella ei voida tehdä selkeitä päätelmiä kyseisten konsessioiden oikeudellisesta luonteesta, koska ainoa ennakkoratkaisupyynnöissä mainittu merkityksellinen seikka on se, että näillä konsessioilla ei anneta konsessionhaltijoille yksinoikeutta. Vastaus erityisesti asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esitettyihin kahteen ensimmäiseen kysymykseen olisi kuitenkin tarpeen vain, jos nämä oikeudet olisivat direktiivin 2014/23 5 artiklassa tarkoitettuja palvelukonsessioita eivätkä pelkkiä hallinnollisia toimilupia.
47
Tältä osin on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yksinomaan ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on toimivaltainen toteamaan sen ratkaistavaksi saatetun oikeusriidan tosiseikat ja tulkitsemaan kansallista oikeutta (ks. vastaavasti tuomio 17.10.2024, NFŠ, C‑28/23, EU:C:2024:893, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Näin ollen silloin, kun unionin tuomioistuimelle esitetyt kysymykset koskevat unionin oikeuden tulkintaa, unionin tuomioistuimella on periaatteessa velvollisuus antaa ennakkoratkaisu (tuomio 7.2.2023, Confédération paysanne ym. (Sattumanvarainen in vitro ‑mutageneesi), C‑688/21, EU:C:2023:75, 32 kohta).
48
Unionin tuomioistuin voi nimittäin kieltäytyä vastaamasta kansallisen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen vain, jos on ilmeistä, että unionin oikeuden tulkitsemisella, jota kansallinen tuomioistuin on pyytänyt, ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen tai jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin (tuomio 7.2.2023, Confédération paysanne ym. (Sattumanvarainen in vitro ‑mutageneesi), C‑688/21, EU:C:2023:75, 33 kohta).
49
Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on viitannut ennakkoratkaisupyynnöissään pääasiassa kyseessä olevien hyödyntämisoikeuksien osalta käsitteeseen ”konsessio” kuitenkaan täsmentämättä, käytetäänkö tätä käsitettä siinä merkityksessä, joka sille on annettu unionin oikeudessa, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen unionin tuomioistuimen esittämään selvennyspyyntöön antamasta vastauksesta ilmenee yksiselitteisesti, että yhtäältä pääasiassa kyseessä olevien konsessioiden hyödyntämisoikeudet täyttävät aineelliset edellytykset niiden luokittelemiseksi direktiivin 2014/23 5 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetuiksi palvelukonsessioiksi. Toisaalta kaikki nämä konsessiot täyttävät direktiivin 2014/23 8 artiklassa säädetyn kynnysarvon, joten ne kuuluvat kyseisen direktiivin soveltamisalaan.
50
Ennkkoratkaisupyyntöihin on näin ollen vastattava ottaen lähtökohdaksi, että pääasiassa kyseessä olevat hyödyntämisoikeudet ovat direktiivin 2014/23 5 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuja konsessioita ja että nämä konsessiot täyttävät kyseisen direktiivin 8 artiklassa säädetyn kynnysarvon.
Asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esitetyt ensimmäiset kysymykset
51
Komissio väittää, että asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esitetyt ensimmäiset kysymykset on jätettävä osittain tutkimatta niiltä osin kuin ne koskevat SEUT 8, SEUT 12, SEUT 145 ja SEUT 151 artiklan kaltaisten määräysten tulkintaa, joista ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole esittänyt selityksiä, joiden avulla unionin tuomioistuin ja mahdolliset menettelyyn osallistujat voisivat ymmärtää, miltä osin nämä määräykset ovat merkityksellisiä pääasioiden ratkaisun kannalta.
52
Tältä osin on huomautettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten yhteistyön puitteissa kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllisen unionin oikeuden tulkinnan tarve edellyttää, että kansallinen tuomioistuin noudattaa tunnollisesti ennakkoratkaisupyynnön sisältöä koskevia vaatimuksia, jotka on mainittu nimenomaisesti unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklassa, josta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen oletetaan olevan tietoinen (tuomio 19.4.2018, Consorzio Italian Management ja Catania Multiservizi, C‑152/17, EU:C:2018:264, 21 kohta).
53
Kuten työjärjestyksen 94 artiklan c alakohdassa todetaan, on siis erityisesti välttämätöntä, että ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevaan päätökseen sisältyy selostus niistä syistä, joiden vuoksi ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin on ryhtynyt tarkastelemaan kysymystä unionin oikeuden tiettyjen säännösten tulkinnasta tai pätevyydestä, sekä ennakkoratkaisua pyytävän tuomioistuimen toteama yhteys kyseisten säännösten ja pääasian oikeudenkäynnissä sovellettavien kansallisen oikeuden säännösten välillä (tuomio 19.4.2018, Consorzio Italian Management ja Catania Multiservizi, C‑152/17, EU:C:2018:264, 22 kohta).
54
Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää asiassa C‑728/22 unionin tuomioistuinta tulkitsemaan SEU 3 artiklaa, SEUT 8, SEUT 12, SEUT 26, SEUT 145 ja SEUT 151 artiklaa sekä perusoikeuskirjan 15, 16, 20 ja 21 artiklaa, se ei esitä konkreettista selitystä näiden artiklojen merkityksestä tässä asiassa esitetylle ensimmäiselle kysymykselle. Tästä seuraa, että asiassa C‑728/22 esitetty ensimmäinen kysymys on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se koskee mainittujen artiklojen tulkintaa.
55
Kun otetaan huomioon asiassa C‑728/22 esitettyyn ennakkoratkaisupyyntöön sisältyvät konkreettiset selitykset, tässä asiassa esitetyn ensimmäisen kysymyksen on sen sijaan katsottava täyttävän tutkittavaksi ottamisen edellytykset siltä osin kuin se koskee direktiivin 2014/23 sekä SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan tulkintaa.
56
Asiassa C‑729/22 esitetty ensimmäinen kysymys on muotoiltu eri tavalla kuin asiassa C‑728/22 esitetty ensimmäinen kysymys, sillä se koskee ainoastaan direktiivin 2014/23 säännösten ja SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan tulkintaa. Kyseisessä asiassa esitetty ennakkoratkaisupyyntö sisältää riittävän selityksen syistä, joiden vuoksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt unionin tuomioistuimelle kysymyksen näiden säännösten ja artiklojen tulkinnasta, joten tämä kysymys on otettava kokonaisuudessaan tutkittavaksi.
57
Lisäksi kun otetaan huomioon, että – kuten tämän tuomion 49 kohdassa on todettu – ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ottaa lähtökohdaksi sen, että asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 pääasioiden valittajille annetut hyödyntämisoikeudet täyttävät aineelliset edellytykset niiden luokittelemiseksi direktiivin 2014/23 5 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetuiksi palvelukonsessioiksi, tästä on pääteltävä, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 43 ja 44 kohdassa, että nämä kysymykset koskevat täsmällisemmin kyseisen direktiivin ajallista soveltamisalaa.
58
Näin ollen on ymmärrettävä, että asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esittämillään ensimmäisillä kysymyksillä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiiviä 2014/23 sekä SEUT 49 ja SEUT 56 artiklaa tulkittava siten, että niitä sovelletaan ajallisesti kyseisen direktiivin 5 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuihin konsessiosopimuksiin, joiden sopimuspuoli on valittu ennen kyseisen direktiivin voimaantuloa mutta joiden voimassaoloa on jatkettu laeilla, joilla kyseisille konsessionhaltijoille asetettiin vastikkeena ensiksi velvollisuus maksaa kuukausimaksu, jonka määrää on myöhemmin korotettu, toiseksi kielto siirtää niiden toimipaikkoja ja kolmanneksi velvollisuus suostua näihin jatkokausiin, jotta ne voisivat osallistua tuleviin näiden konsessioiden uudelleenmyöntämistä koskeviin menettelyihin.
59
Tältä osin on muistutettava, että jos konsessiosopimusta muutetaan, tähän muutokseen sovelletaan sitä unionin lainsäädäntöä, joka oli voimassa tätä muutosta tehtäessä, eikä sillä, että alkuperäinen konsessiosopimus tehtiin ennen asiaa koskevien unionin sääntöjen voimaantuloa, ole tämän kannalta merkitystä (ks. vastaavasti tuomio 18.9.2019, komissio v. Italia, C‑526/17, EU:C:2019:756, 60 kohta ja tuomio 2.9.2021, Sisal ym., C‑721/19 ja C‑722/19, EU:C:2021:672, 28 kohta). Sen sijaan direktiivin säännöksiä, joissa säädetään täytäntöönpanon määräajasta, joka on päättynyt kyseisen ajankohdan jälkeen, ei voida soveltaa, ellei tätä direktiiviä ole jo saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä konsession muutoksen julkaisemisajankohtana (ks. vastaavasti tuomio 19.12.2018, Stanley International Betting ja Stanleybet Malta, C‑375/17, EU:C:2018:1026, 34 ja 35 kohta).
60
Koska direktiivin 2014/23 51 artiklan 1 kohdassa säädetään, että direktiivi on saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä viimeistään 18.4.2016, on katsottava, että kyseistä direktiiviä sovelletaan kaikkiin kyseisen ajankohdan jälkeen tehtyihin konsessiosopimuksen muutoksiin.
61
Käsiteltävänä olevissa asioissa, kuten tämän tuomion 24 kohdassa todetaan, pääasian valittajien asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 ADM:lle esittämät vaatimukset koskevat lailla nro 205/2017 tehtyjä muutoksia. Unionin tuomioistuimelle toimitettujen tietojen mukaan näillä muutoksilla uudistettiin teknistä jatkokautta koskeva järjestelmä ja laajennettiin se koskemaan myös vuosina 2017 ja 2018 päättyviä konsessioita sekä korotettiin tämän järjestelmän nojalla maksettavan kuukausimaksun määrää.
62
Vaikka kyseisille konsessionhaltijoille lailla nro 205/2017 asetetut velvoitteet sisältyivät myös aiemmin hyväksyttyihin teknisiin jatkokausiin, tällä lailla toteutettu konsessiosopimusten muuttaminen kuitenkin johti näin ollen kaikkien näiden velvoitteiden ja yleisemmin konsessionhaltijoihin tällä hetkellä sovellettavan teknistä jatkokautta koskevan järjestelmän jatkamiseen.
63
Tällaiset muutokset on kuitenkin hyväksytty direktiivin 2014/23 täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymisen jälkeen. Näin ollen direktiiviä ei sovelleta ainoastaan maksun määrän korottamiseen lain nro 205/2017 antamisen jälkeen, vaan myös kaikkiin teknistä jatkokautta koskevan järjestelmän osatekijöihin, joista tietyt tosin sisältyivät jo aiempiin jatkokausiin mutta jotka uusittiin lailla nro 205/2017. Näin ollen mainitun direktiivin 43 artikla on säännös, jonka valossa – lain nro 205/2017 antamisesta lähtien – on arvioitava, onko muutos, jolla jatketaan palvelukonsessioiden voimassaoloa ja jonka vastikkeena on ensiksi velvollisuus maksaa maksu, toiseksi kielto siirtää toimipaikkoja ja kolmanneksi velvollisuus suostua konsessioiden kaikenlaisiin jatkamisiin, unionin oikeuden mukainen.
64
Lisäksi direktiivin 2014/23 43 artiklan sanamuodosta ilmenee, että direktiivillä on yhdenmukaistettu tyhjentävästi kansalliset säännökset niiden tapausten osalta, joissa yhtäältä konsessiosopimuksia voidaan muuttaa ilman, että on tarpeen järjestää kyseisen direktiivin sääntöjen mukainen uusi konsession myöntämismenettely, ja joissa toisaalta tällaista myöntämismenettelyä edellytetään konsession ehtoja muutettaessa (ks. vastaavasti tuomio 7.11.2024, Adusbef (Morandin silta), C‑683/22, EU:C:2024:936, 51 kohta).
65
Kaikkia kansallisia toimenpiteitä alalla, joka on ollut unionin tasolla tyhjentävän yhdenmukaistamisen kohteena, on kuitenkin arvioitava suhteessa kyseisen yhdenmukaistamistoimenpiteen säännöksiin eikä suhteessa primaarioikeuden määräyksiin kuten SEUT 49 ja SEUT 56 artiklaan (ks. vastaavasti tuomio 2.9.2021, Sisal ym., C‑721/19 ja C‑722/19, EU:C:2021:672, 32 kohta).
66
Näin ollen pääasioissa kyseessä olevien kaltaisissa tilanteissa ei ole tarpeen arvioida sellaisten kansallisten säännösten, jotka lain nro 205/2017 antamisesta johtuvien säännösten tavoin annettiin direktiivin 2014/23 täytäntöönpanon jälkeen ja joka tapauksessa 18.4.2016 jälkeen, yhteensopivuutta myös SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan kannalta, vaan tällaisia säännöksiä on arvioitava yksinomaan kyseisen direktiivin 43 artiklan kannalta.
67
Kaiken edellä esitetyn perusteella asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esitettyihin ensimmäisiin kysymyksiin on vastattava, että direktiiviä 2014/23 on tulkittava siten, että sitä sovelletaan ajallisesti sen 5 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuihin konsessiosopimuksiin, joiden sopimuspuoli on valittu ennen kyseisen direktiivin voimaantuloa mutta joiden voimassaoloa on jatkettu laeilla, joilla kyseisille konsessionhaltijoille asetettiin vastikkeena ensiksi velvollisuus maksaa kuukausimaksu, jonka määrää on myöhemmin korotettu, toiseksi kielto siirtää niiden toimipaikkoja ja kolmanneksi velvollisuus suostua näihin jatkokausiin, jotta ne voisivat osallistua tuleviin näiden konsessioiden uudelleenmyöntämistä koskeviin menettelyihin, jos nämä lait ovat itse tulleet voimaan mainitun direktiivin täytäntöönpanolle varatun määräajan päättymisen jälkeen. Tässä tilanteessa SEUT 49 ja SEUT 56 artiklaa on tulkittava siten, että niitä ei voida soveltaa.
Asiassa C‑730/22 esitetty ainoa kysymys
68
Aluksi on todettava, että siltä osin kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa asiassa C‑730/22 esittämässään ainoassa kysymyksessä SEUT 26 artiklaan esittämättä konkreettista selitystä tämän artiklan merkityksestä pääasian ratkaisun kannalta, on katsottava, että kysymys ei täytä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä, tämän tuomion 50 ja 51 kohdassa esitetyistä syistä siltä osin kuin se koskee mainitun artiklan tulkintaa. Kun otetaan huomioon kyseisessä asiassa esitetyssä ennakkoratkaisupyynnössä esitetyt selitykset, kysymyksen on sen sijaan katsottava täyttävän tutkittavaksi ottamisen edellytykset siltä osin kuin se koskee direktiivin 2014/23 sekä SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan tulkintaa. Kun otetaan huomioon yhtäältä tämän tuomion 65 kohdassa esitetty ja toisaalta se, että riidanalainen toimi asiassa C‑730/22 on annettu lakia nro 205/2017 soveltamalla, näitä EUT-sopimuksen artikloja ei näin ollen ole syytä tulkita.
69
Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei viittaa asiassa C‑730/22 esitetyssä ainoassa kysymyksessä mihinkään erityiseen direktiivin 2014/23 säännökseen ja vaikka kyseisen direktiivin 18 artikla olisi voinut olla merkityksellinen myös pääasiassa kyseessä olevan asian olosuhteissa, ennakkoratkaisupyynnössä esitetyistä selityksistä ilmenee, että kysymys koskee yksinomaan mainitun direktiivin 43 artiklan sekä syrjintäkiellon periaatteen, suhteellisuusperiaatteen ja kilpailun suojaamisen periaatteen tulkintaa.
70
Tältä osin unionin tuomioistuimelle toimitetuista tiedoista ilmenee, että vaikka pääasian valittaja arvostelee asiassa C‑730/22 aiempien jatkamisasiakirjojen määräyksiä teknistä jatkokautta koskevasta järjestelmästä, pääasian riita koskee kuitenkin ainoastaan lain nro 205/2017, jolla uudistettiin aiemmin voimassa olleen jatkokausia koskevan järjestelmän osatekijöitä ja korotettiin vastineena maksettavan maksun määrää, nojalla toteutettuja toimenpiteitä. Kuten tämän tuomion 62 ja 63 kohdassa on todettu, kaikkia teknistä jatkokautta koskevan järjestelmän sovellettavia osatekijöitä, vaikka tietyt osatekijät sisältyivät myös aiempiin jatkokausiin, on lain nro 205/2017 antamisesta lähtien tarkasteltava direktiivin 2014/23 43 artiklan valossa.
71
Lopuksi on todettava, että vaikka direktiivin 2014/23 tulkinnassa on otettava huomioon – kuten Coral kirjallisissa huomautuksissaan toteaa – syrjintäkiellon periaate, suhteellisuusperiaate ja kilpailun suojaamisen periaate, on todettava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa näihin periaatteisiin joko SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan, joiden osalta on todettu, ettei niitä sovelleta pääasiassa, yhteydessä tai riittämättömällä tarkkuudella, jotta unionin tuomioistuin voisi ottaa kantaa näiden periaatteiden näin pyydettyyn tulkintaan.
72
Näin ollen on ymmärrettävä, että asiassa C‑730/22 esittämällään ainoalla kysymyksellä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiivin 2014/23 43 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä sille, että kansallinen lainsäätäjä voi yksipuolisesti jatkaa palvelukonsession voimassaoloaikaa laeilla, jotka tulevat voimaan direktiivin täytäntöönpanolle varatun määräajan päättymisen jälkeen, ja tässä yhteydessä vastikkeena ensiksi korottaa sen kiinteämääräisenä määritetyn maksun määrää, joka kaikkien kyseisten konsessionhaltijoiden on maksettava niiden liikevaihdosta riippumatta, toiseksi pitää voimassa kiellon siirtää niiden toimipaikkoja ja kolmanneksi säilyttää velvollisuuden suostua näihin jatkokausiin, jotta nämä konsessionhaltijat voisivat osallistua tuleviin näiden konsessioiden uudelleenmyöntämistä koskeviin menettelyihin.
73
Kuten tämän tuomion 64 kohdassa tältä osin muistutetaan, direktiivin 2014/23 43 artiklalla on toteutettu tyhjentävä yhdenmukaistaminen niiden tapausten osalta, joissa yhtäältä konsessioita voidaan muuttaa ilman, että on tarpeen järjestää kyseisen direktiivin sääntöjen mukainen uusi konsession myöntämismenettely tätä varten, ja joissa toisaalta tällaista myöntämismenettelyä edellytetään konsession ehtoja muutettaessa (ks. vastaavasti tuomio 7.11.2024, Adusbef (Morandin silta), C‑683/22, EU:C:2024:936, 51 kohta).
74
Kyseisen 43 artiklan sanamuodosta ei kuitenkaan ilmene, että se koskisi ainoastaan konsessionhaltijan ja hankintaviranomaisen välisten neuvottelujen seurauksena tehtyjä muutoksia mutta ei yksipuolisesti lainsäädäntöteitse tehtyjä muutoksia. Tässä yhteydessä direktiivin 2014/23 johdanto-osan 75 perustelukappaleen täsmennys, jonka mukaan konsession olennaiset muutokset osoittavat sopimuspuolten aikovan neuvotella konsession keskeiset ehdot uudelleen, ei voi rajoittaa mainitun 43 artiklan soveltamisalaa sellaisena kuin se ilmenee sen selvästä sanamuodosta.
75
Näin ollen on katsottava, ettei direktiivin 2014/23 soveltamisen kannalta ole merkityksellistä, että Italian lainsäätäjä on päättänyt yksipuolisesti muutoksista, joihin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa asiassa C‑730/22 esittämässään ainoassa kysymyksessä.
76
Sen sijaan on muistutettava, että direktiivin 2014/23 43 artikla on esteenä konsession toteuttamisen edellytyksiin ilman uutta myöntämismenettelyä tehtävälle muutokselle, olipa se yksipuolinen tai yhteisymmärryksessä tehty, paitsi jos muutos kuuluu johonkin direktiivin 43 artiklan 1 tai 2 kohdassa tarkoitetuista tapauksista.
77
Kun – kuten pääasiassa – maksun maksamisvelvollisuuden asettamisen kaltaisesta muutoksesta päätetään vastikkeena muista velvollisuuksista kuten kyseisen konsession voimassaolon jatkamisesta, tällaisen muutoksen toteuttamismahdollisuutta direktiivin 2014/23 43 artiklan 1 ja 2 kohdan perusteella on arvioitava ottamalla huomioon muutoksen kaikki vaikutukset, koska näitä vaikutuksia ei voida erottaa toisistaan.
78
Näin ollen muutoksen kuuluminen johonkin direktiivin 43 artiklan 1 tai 2 kohdassa tarkoitetuista tapauksista on ratkaistava kaikkien niiden vaikutusten valossa, joita ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymyksessään esittämän muutoksen kaltaisella muutoksella on.
79
Ensiksi direktiivin 2014/23 43 artiklan 1 kohdan a alakohdan osalta ja kun otetaan huomioon ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiassa C‑730/22 esittämässä ainoassa kysymyksessä esittämä tilanne, joka koskee lainsäädäntöteitse tehtyä muutosta, on ilman muuta suljettava pois se, että tämä tilanne voisi kuulua kyseisessä säännöksessä tarkoitetun tapauksen piiriin, ja näin on siksi, että kyseisessä säännöksessä edellytetään, että muutos on tehty konsessiosopimuksessa määrätyn lausekkeen nojalla.
80
Toiseksi mainitun 43 artiklan 1 kohdan b–d alakohdassa tarkoitetut tapaukset edellyttävät, että kyseessä oleva muutos tehdään jostakin näissä säännöksissä nimenomaisesti mainitusta syystä eli silloin, kun alkuperäisen konsessionhaltijan toteuttamat lisätyöt tai ‑palvelut ovat tarpeen, kun muutoksen tarve johtuu olosuhteista, joita huolellinen hankintaviranomainen tai hankintayksikkö ei olisi voinut ennakoida, tai kun uusi konsessionhaltija korvaa sen, jolle hankintaviranomainen tai hankintayksikkö oli alun perin myöntänyt kyseisen konsession.
81
Koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole asiassa C‑730/22 esittämässään ainoassa kysymyksessä esittänyt mitään erityistä syytä, joka oikeuttaisi suunnitellut muutokset, ei ole tarpeen tutkia, voidaanko jotakin näistä säännöksistä soveltaa. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarvittaessa esitettävä unionin tuomioistuimelle uusia kysymyksiä, jotka koskevat erityisesti näitä tapauksia, jos se katsoo, että jotakin niistä voidaan soveltaa.
82
Kolmanneksi direktiivin 2014/23 43 artiklan 1 kohdan e alakohdassa tarkoitetusta tapauksesta on muistutettava, että kyseinen direktiivi koskee muutoksia, jotka ”eivät niiden arvosta riippumatta ole 4 kohdassa tarkoitettuja merkittäviä muutoksia”.
83
Direktiivin 2014/23 43 artiklan 4 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan muutosta on pidettävä merkittävänä, ”jos sopimus on sen seurauksena luonteeltaan huomattavasti erilainen alun perin tehtyyn sopimukseen verrattuna”.
84
Kuten kyseisen direktiivin johdanto-osan 75 perustelukappaleessa todetaan, kyseisen säännöksen tarkoituksena on varmistaa, että uusi konsession myöntämismenettely aloitetaan, kun tehdään olennaisia muutoksia alkuperäiseen konsessioon, erityisesti sopimuspuolten keskinäisten oikeuksien ja velvollisuuksien soveltamisalaan ja sisältöön, teollis- ja tekijänoikeuksien jakaminen mukaan luettuna. Tämä pätee erityisesti silloin, kun muutetut edellytykset olisivat vaikuttaneet alkuperäisen menettelyn tulokseen.
85
Tältä osin on selvää, että muutos, jolla erityisesti uusitaan konsessio tai jatketaan sen voimassaoloa siitä, mitä määrättiin sitä alun perin myönnettäessä, muuttaa konsession ominaisuuksia olennaisesti alun perin määrätyistä ominaisuuksista, koska se vaikuttaa kyseisen sopimuksen olennaiseen osatekijään, ja että jos sopimuksen olennaisen osatekijän uusi ominaisuus olisi sisällytetty alkuperäiseen menettelyyn, se olisi houkutellut enemmän osallistujia. Näin ollen tällaista muutosta on pidettävä merkittävänä, koska muutoksen aiheuttamat muut vaikutukset ovat vain voineet korostaa sen merkittävyyttä.
86
Näin ollen muutosta, jonka tarkoituksena on konsession voimassaolon jatkaminen ja jonka vastikkeena otetaan käyttöön ensiksi velvollisuus maksaa kuukausimaksu, jonka määrää on myöhemmin korotettu, toiseksi kielto siirtää toimipaikkoja ja kolmanneksi velvollisuus suostua näihin jatkokausiin, jotta kyseinen konsessionhaltija voisi osallistua tuleviin näiden konsessioiden uudelleenmyöntämistä koskeviin menettelyihin, on pidettävä merkittävänä, eikä se voi kuulua direktiivin 2014/23 43 artiklan 1 kohdan e alakohdan soveltamisalaan, eikä tämän muutoksen kutakin osatekijää ole tarpeen tarkastella erikseen.
87
Neljänneksi ja viimeiseksi on todettava, että tällainen muutos ei myöskään kuulu direktiivin 2014/23 43 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun tapaukseen. Kyseisen säännöksen sanamuodosta nimittäin ilmenee, että siinä tarkoitettu tapaus koskee muutoksia, joiden arvo on ensinnäkin alempi kuin kyseisen direktiivin 8 artiklassa asetettu kynnysarvo ja toiseksi myös alempi kuin 10 prosenttia alkuperäisen konsession arvosta ja jotka kolmanneksi eivät muuta kyseisen konsession yleistä luonnetta.
88
Nyt käsiteltävässä asiassa mikään unionin tuomioistuimen käytettävissä olevaan asiakirja-aineistoon sisältyvä seikka ei anna aihetta katsoa, että pääasiassa kyseessä oleva muutos täyttäisi nämä edellytykset tai että pääasian asianosaiset olisivat väittäneet, että näin olisi.
89
Lisäksi direktiivin 2014/23 8 artiklan 2 kohdan mukaan konsession arvo on hankintaviranomaisen arvioima konsessionhaltijan sopimuksen voimassaolon aikana tuottama kokonaisliikevaihto vastikkeena konsession kohteena olevasta urakasta tai palveluista sekä tavaroista, jotka ovat liitännäisiä urakkaan ja palveluihin nähden. Näin ollen on niin, että jos muutoksen vaikutuksena on erityisesti konsession voimassaolon jatkaminen, muutoksen kuuluminen direktiivin 43 artiklan 2 kohdassa esitettyyn tapaukseen edellyttää, että tämä pidennys – johon lisätään mahdolliset muut vaikutukset, joita muutos aiheuttaa mainitun konsession alkuperäisen arvon määrittämisessä huomioon otettuihin tekijöihin, aikayksiköiksi muutettuina – ei saa olla yli 10 prosenttia konsession alkuperäisestä voimassaoloajasta.
90
Pääasiassa käsiteltävässä asiassa lain nro 205/2017 antamisesta aiheutuneen muutoksen vaikutuksena oli se, että siirtämällä 31.12.2016–30.9.2018 jo päättyneiden konsessioiden voimassaolon päättymispäivää niitä jatkettiin, ja vastikkeena muun muassa korotettiin maksua, joka nousi jokaiselta kuukaudelta tai 15 päivää ylittävältä kuukauden osalta 5000 eurosta 7500 euroon ja jokaiselta 15 päivää lyhyemmältä kuukauden osalta 2500 eurosta 3500 euroon.
91
Kun otetaan huomioon, että unionin tuomioistuimen käytettävissä olevaan asiakirja-aineistoon sisältyvien tietojen mukaan kyseiset konsessiot oli alun perin tehty kuudeksi vuodeksi, jopa kun lähtökohdaksi otetaan, että yhtäältä kaikkien näiden konsessioiden alkuperäinen arvo vastasi direktiivin 2014/23 antamisajankohtana sen 8 artiklassa säädettyä kynnysarvoa eli 5186000 euron arvoa ja että toisaalta vuonna 2017 toteutettu jatkaminen oli ensimmäinen, jota sovellettiin kyseisiin konsessioihin, tämän jatkamisen ei olisi pitänyt kestää kauemmin kuin hieman yli kahdeksan kuukautta, jotta se ei ylittäisi 10:tä prosenttia kyseisen konsession arvosta, ja on korostettava, että maksun korotus pienentää konsessioiden jatkamisesta johtuvaa arvonnousua.
92
Teknistä jatkokautta koskevaan järjestelmään tosin myös sisältyy kyseisen konsessionhaltijan osalta, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut asiassa C‑730/22 esittämässään ainoassa kysymyksessä, kielto siirtää sen toimipaikkoja ja velvollisuus suostua kansallisen lainsäätäjän päättämiin jatkokausiin, jotta se voisi osallistua tuleviin kyseisen konsession uudelleenmyöntämistä koskeviin menettelyihin.
93
Tällaisen velvollisuuden tai kiellon lisääminen ei kuitenkaan missään tapauksessa voi johtaa siihen, että konsessioiden voimassaolon jatkamisen vaikutus kyseisen konsession alkuperäiseen arvoon pienenee 10 prosentin kynnysarvon alapuolelle. Ensimmäisellä näistä muutoksista on nimittäin ollut nimenomaan se vaikutus, että kyseiset konsessionhaltijat velvoitettiin jatkamaan toimintaansa samoilla ehdoilla kuin ne, joita käytettiin niiden konsessioiden alkuperäisen arvon määrittämiseksi, kun taas toisella muutoksella, vaikka sillä rajoitetaan näiden konsessionhaltijoiden oikeuksia, ei kuitenkaan näytä voivan olla vaikutusta näiden konsessioiden arvoon, sellaisena kuin se määritellään direktiivin 2014/23 8 artiklassa.
94
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on määritettävä pääasiassa kyseessä olevan muutoksen täsmällinen vaikutus kyseisen konsession arvoon ottamalla huomioon muutoksen kaikki vaikutukset tähän arvoon, sellaisena kuin arvo on laskettava direktiivin 2014/23 8 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
95
Siinä tapauksessa, että direktiivin 2014/23 43 artiklan todetaan olevan esteenä tällaiselle muutokselle, on täsmennettävä, että pääasian valittaja ei voi vedota siihen vaatiakseen, että ainoastaan säännökset, joilla kansallinen lainsäätäjä on korottanut maksun määrää, jätetään soveltamatta. Sen lisäksi, että tätä korotusta ei voida erottaa konsession jatkamisesta, koska korotus on konsession vastike, pelkästään tämän korotuksen soveltamatta jättäminen johtaisi konsession tasapainon muuttumiseen konsessionhaltijan hyväksi tavalla, josta ei ollut määrätty alkuperäisessä konsessiosopimuksessa, ja näin ollen kyseisen sopimuksen merkittävään muutokseen, kun taas direktiivin 43 artiklan 1 kohdan e alakohdan, luettuna yhdessä 43 artiklan 5 kohdan kanssa, mukaan on järjestettävä uusi sopimuspuolen valintamenettely, jos konsessiosopimusta muutetaan merkittävästi.
96
Edellä esitetyn perusteella asiassa C‑730/22 esitettyyn ainoaan kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2014/23 43 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä sille, että kansallinen lainsäätäjä voi yksipuolisesti jatkaa palvelukonsession voimassaoloaikaa laeilla, jotka tulevat voimaan direktiivin täytäntöönpanolle varatun määräajan päättymisen jälkeen, ja tässä yhteydessä vastikkeena ensiksi korottaa sen kiinteämääräisenä määritetyn maksun määrää, joka kaikkien kyseisten konsessionhaltijoiden on maksettava niiden liikevaihdosta riippumatta, toiseksi pitää voimassa kiellon siirtää niiden toimipaikkoja ja kolmanneksi säilyttää velvollisuuden suostua näihin jatkokausiin, jotta nämä konsessionhaltijat voisivat osallistua tuleviin näiden konsessioiden uudelleenmyöntämistä koskeviin menettelyihin, jos nämä muutokset yhdessä tarkasteltuina eivät täytä kyseisen direktiivin 43 artiklan 1 ja 2 kohdan soveltamisedellytyksiä.
Asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esitetyt toiset kysymykset
97
Asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esitetyistä ennakkoratkaisupyynnöistä ilmenee aluksi, että näissä asioissa esitetyt toiset kysymykset on esitetty sen vuoksi, että ADM totesi 9.7. ja 18.11.2020 päivätyissä päätöksissään, ettei sillä ole toimivaltaa muuttaa pääasioissa kyseessä olevan maksun määrää, koska määrä on vahvistettu lainsäädäntötoimella.
98
Lisäksi on katsottava, että vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei viittaa näissä kysymyksissä mihinkään erityiseen direktiivin 2014/23 säännökseen, ennakkoratkaisupäätöksissä annetuista selityksistä ilmenee, että mainitut kysymykset koskevat direktiivin 5 ja 43 artiklan tulkintaa.
99
Näin ollen on ymmärrettävä, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esittämillään toisilla kysymyksillä lähinnä, onko direktiivin 2014/23 5 ja 43 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä sellaiselle kansallisten säännösten tulkinnalle tai soveltamiselle tai sellaisille näihin säännöksiin perustuville käytännöille, jonka tai joiden vaikutuksista hankintaviranomaiselle ei jää valtaa aloittaa konsessionhaltijan pyynnöstä hallinnollista menettelyä, jonka tarkoituksena on muuttaa kyseisen konsession hyödyntämisehtoja, jos yllättävät, ennakoimattomat ja osapuolista johtumattomat tapahtumat vaikuttavat merkittävästi toiminnalliseen riskiin, niin kauan kuin nämä olosuhteet jatkuvat ja niin kauan kuin on tarpeen, jotta konsession hyödyntämisen alkuperäiset olosuhteet saadaan mahdollisesti palautettua ennalleen.
100
Tältä osin on todettava, että direktiivin 2014/23 5 artiklan 1 kohdan b alakohdan toisen alakohdan mukaan palvelukonsessiolla tarkoitetaan tosin sopimusta, jonka osalta kyseisen konsessionhaltijan katsotaan vastaavan palvelun hyödyntämisen toiminnallisesta riskistä tavanomaisissa hyödyntämisolosuhteissa.
101
Kuten julkisasiamies kuitenkin totesi ratkaisuehdotuksensa 77 kohdassa ja toisin kuin pääasian valittajat väittävät, tätä määritelmää ei voida käyttää perusteena sille, että jäsenvaltiot velvoitetaan antamaan hankintaviranomaisille valtuuden aloittaa konsessionhaltijan pyynnöstä hallinnollinen menettely konsession hyödyntämisehtojen muuttamiseksi, jos yllättävät, ennakoimattomat ja osapuolista johtumattomat tapahtumat vaikuttavat merkittävästi kyseisen konsession toiminnalliseen riskiin. Kuten direktiivin 2014/23 5 artiklan sanamuodosta ilmenee, mainittu määritelmä on nimittäin annettu ainoastaan kyseisen direktiivin soveltamista varten ja erityisesti sen aineellisen soveltamisalan määrittämiseksi sen 1 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
102
Direktiivin 2014/23 43 artiklasta on todettava, että vaikka sen 1 kohdan c alakohdassa viitataan tapaukseen, jossa muutoksen tarve johtuu olosuhteista, joita huolellinen hankintaviranomainen tai hankintayksikkö ei olisi voinut ennakoida, kyseisen säännöksen sanamuodosta ilmenee, että siinä tehdään tämä viittaus ainoastaan sen täsmentämiseksi, että tällaisessa tapauksessa uusi myöntämismenettely ei ole tarpeen, eikä hankintaviranomaiselle aseteta velvollisuutta aloittaa konsession muuttamista koskevaa menettelyä.
103
Tätä päätelmää tukee kyseisen direktiivin johdanto-osan 75 perustelukappale, josta ilmenee, että direktiivin 43 artiklan tavoitteena on luettelemalla tyhjentävä määrä tapauksia, joissa uuden sopimuspuolen valintamenettelyn aloittaminen ei ole tarpeen, selventää olosuhteita, joissa konsessioon sen hyödyntämisen aikana tehtävät muutokset edellyttävät uutta sopimuspuolen valintamenettelyä, eikä velvoittaa jäsenvaltioita säätämään, että konsessiota on välttämättä voitava muuttaa kussakin näistä tapauksista.
104
Siinä tapauksessa, että kansallisissa säännöksissä säädettäisiin, että hankintaviranomainen voidaan velvoittaa aloittamaan konsession muuttamista koskeva menettely sellaisten ennakoimattomien ja osapuolista johtumattomien seikkojen vuoksi, jotka vaikuttavat merkittävästi toiminnalliseen riskiin, direktiivi 2014/23 ei näin ollen olisi esteenä sille, että kyseinen konsessionhaltija voi tukeutua näihin säännöksiin pyytääkseen hankintaviranomaista aloittamaan tällaisen menettelyn, kunhan aiottua muutosta ei suljeta pois kansallisessa lainsäädännössä, jolla kyseisen direktiivin 43 artiklan 1 ja 2 kohta saatetaan osaksi kansallista oikeusjärjestystä.
105
Näin ollen asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esitettyihin toisiin kysymyksiin on vastattava, että direktiivin 2014/23 5 ja 43 artiklaa on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä sellaiselle kansallisten sääntöjen tulkinnalle tai soveltamiselle tai sellaisille näihin sääntöihin perustuville käytännöille, jonka tai joiden vaikutuksesta hankintaviranomaiselle ei jää valtaa aloittaa konsessionhaltijan pyynnöstä hallinnollista menettelyä, jonka tarkoituksena on muuttaa kyseisen konsession hyödyntämisehtoja, jos ennakoimattomat ja osapuolista johtumattomat tapahtumat vaikuttavat merkittävästi kyseisen konsession toiminnalliseen riskiin, niin kauan kuin nämä olosuhteet jatkuvat ja niin kauan kuin on tarpeen, jotta konsession hyödyntämisen alkuperäiset olosuhteet saadaan mahdollisesti palautettua ennalleen.
Asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esitetyt kolmannet kysymykset
106
Asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esittämillään kolmansilla kysymyksillä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiiviä 89/665, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2014/23, tulkittava siten, että se on esteenä sille, että kansallisessa lainsäädännössä voidaan asettaa ennakkoedellytykseksi konsession uudelleenmyöntämistä koskeviin menettelyihin osallistumiselle kyseisen konsessionhaltijan liittyminen kyseisen konsession jatkokautta koskevaan järjestelmään siinäkin tapauksessa, ettei konsession hyödyntämisehdoista ole mahdollista neuvotella uudelleen, kun on kyseessä ennakoimaton ja osapuolista johtumaton tapahtuma.
107
Tältä osin on muistutettava, että työjärjestyksen 94 artiklan c alakohdan mukaan ennakkoratkaisupyynnössä on mainittava syyt, joiden vuoksi ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin on ryhtynyt tarkastelemaan kysymystä unionin oikeuden tiettyjen säännösten tulkinnasta tai pätevyydestä, sekä sen toteama yhteys kyseisten säännösten ja pääasian oikeudenkäynnissä sovellettavien kansallisen oikeuden säännösten välillä, mikä merkitsee, että tulkittava säännös tai säännökset on voitava tunnistaa selvästi.
108
Yhtäältä on niin, että kansallinen tuomioistuin ei ole viitannut asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esittämiensä kolmansien kysymysten sanamuodossa mihinkään direktiivin 89/665 erityiseen säännökseen. Toisaalta kyseisen tuomioistuimen kyseisissä ennakkoratkaisupyynnöissä antamista selityksistä ei voida yksilöidä tällaista säännöstä, varsinkin kun – kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 94 kohdassa – pääasioiden kuvauksesta ei ilmene, että kyseisen direktiivin mukaisia velvoitteita olisi rikottu teknistä jatkokautta koskevan järjestelmän hyväksymisellä ja sen myöhemmällä muuttamisella.
109
Näin ollen asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esitetyt kolmannet kysymykset on jätettävä tutkimatta.
Asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esitetyt neljännet, viidennet ja kuudennet kysymykset
110
Kun otetaan huomioon asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esitettyihin ensimmäisiin kysymyksiin annettu vastaus ja se, että pääasioiden valittajat riitauttavat pääasioissa muutokset, joita on arvioitava direktiivin 2014/23 kannalta, asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esitettyihin neljänteen, viidenteen ja kuudenteen kysymykseen ei ole tarpeen vastata.
Oikeudenkäyntikulut
111
Pääasioiden asianosaisten osalta asioiden käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevien asioiden käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asiat seuraavasti:
1)
Käyttöoikeussopimusten tekemisestä 26.2.2014 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2014/23/EU
on tulkittava siten, että
sitä sovelletaan ajallisesti sen 5 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuihin konsessiosopimuksiin, joiden sopimuspuoli on valittu ennen direktiivin 2014/24 voimaantuloa mutta joiden voimassaoloa on jatkettu laeilla, joilla kyseisille konsessionhaltijoille asetettiin vastikkeena ensiksi velvollisuus maksaa kuukausimaksu, jonka määrää on myöhemmin korotettu, toiseksi kielto siirtää niiden toimipaikkoja ja kolmanneksi velvollisuus suostua näihin jatkokausiin, jotta ne voisivat osallistua tuleviin näiden konsessioiden uudelleenmyöntämistä koskeviin menettelyihin, jos nämä lait ovat itse tulleet voimaan direktiivin 2014/23 täytäntöönpanolle varatun määräajan päättymisen jälkeen. Tässä tilanteessa SEUT 49 ja SEUT 56 artiklaa on tulkittava siten, että niitä ei voida soveltaa.
2)
Direktiivin 2014/23 43 artiklaa
on tulkittava siten, että
se on esteenä sille, että kansallinen lainsäätäjä voi yksipuolisesti jatkaa palvelukonsession voimassaoloaikaa laeilla, jotka tulevat voimaan direktiivin 2014/23 täytäntöönpanolle varatun määräajan päättymisen jälkeen, ja tässä yhteydessä vastikkeena ensiksi korottaa sen kiinteämääräisenä määritetyn maksun määrää, joka kaikkien kyseisten konsessionhaltijoiden on maksettava niiden liikevaihdosta riippumatta, toiseksi pitää voimassa kiellon siirtää niiden toimipaikkoja ja kolmanneksi säilyttää velvollisuuden suostua näihin jatkokausiin, jotta nämä konsessionhaltijat voisivat osallistua tuleviin näiden konsessioiden uudelleenmyöntämistä koskeviin menettelyihin, jos nämä muutokset yhdessä tarkasteltuina eivät täytä direktiivin 2014/23 43 artiklan 1 ja 2 kohdan soveltamisedellytyksiä.
3)
Direktiivin 2014/23 5 ja 43 artiklaa
on tulkittava siten, että
ne eivät ole esteenä sellaiselle kansallisten sääntöjen tulkinnalle tai soveltamiselle tai sellaisille näihin sääntöihin perustuville käytännöille, jonka tai joiden vaikutuksesta hankintaviranomaiselle ei jää valtaa aloittaa konsessionhaltijan pyynnöstä hallinnollista menettelyä, jonka tarkoituksena on muuttaa kyseisen konsession hyödyntämisehtoja, jos ennakoimattomat ja osapuolista johtumattomat tapahtumat vaikuttavat merkittävästi kyseisen konsession toiminnalliseen riskiin, niin kauan kuin nämä olosuhteet jatkuvat ja niin kauan kuin on tarpeen, jotta konsession hyödyntämisen alkuperäiset olosuhteet saadaan mahdollisesti palautettua ennalleen.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: italia.