61995CJ0244_DE
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Entscheidungsgründe
1 Das Dioikitiko Protodikeio Athen hat dem Gerichtshof mit Urteil vom 24. Mai 1995, beim Gerichtshof eingegangen am 12. Juli 1995, gemäß Artikel 177 EG-Vertrag Fragen nach der Gültigkeit der Verordnung (EG) Nr. 3477/93 der Kommission vom 17. Dezember 1993 über die im Tabaksektor anzuwendenden landwirtschaftlichen Umrechnungskurse (ABl. L 317, S. 30, im folgenden: streitige Verordnung) vorgelegt.
2 Diese Fragen stellen sich in einem Rechtsstreit zwischen der P. Moskof Ä (im folgenden: Firma Moskof) und dem Ethnikos Organismos Kapnou (Nationales Tabakamt; im folgenden: EOK) über die Erstattung einer Überzahlung von Gemeinschaftsprämien für 1992 geernteten Tabak der Sorte Basma durch die Firma Moskof an den EOK.
Zur anwendbaren Regelung
Die gemeinsame Marktorganisation für Rohtabak
3 Bis zur Ernte 1992 wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 727/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Rohtabak (ABl. L 94, S. 1) nach ihrer siebten Begründungserwägung u. a. ein System von Zielpreisen geschaffen, die jährlich auf einer Höhe festgesetzt werden, die den Erzeugern unter Berücksichtigung der künftig erforderlichen Ausrichtung der Erzeugung einen ausreichenden Erlös gewährleistet und somit eine rationelle Betriebsführung und die wirtschaftliche Lebensfähigkeit der Unternehmen voraussetzt.
4 Um Käufe zu fördern, die die Abnehmer unmittelbar bei den Erzeugern zu einem Erzeugerpreis tätigen, der sich möglichst weitgehend dem Zielpreis nähert, sah Artikel 3 der Verordnung Nr. 727/70 die Gewährung einer Prämie an die natürlichen oder juristischen Personen vor, die Tabakblätter unmittelbar bei den Erzeugern der Gemeinschaft einkauften und die den Tabak der Erstverarbeitung und Aufbereitung unterzogen, bevor er zu Tabakwaren verarbeitet oder in Drittländer ausgeführt wurde.
5 Durch die Artikel 16 bis 18 der Verordnung Nr. 727/70 wurde das Verfahren des Verwaltungsausschusses eingeführt.
6 Durch die Verordnung (EWG) Nr. 1726/70 der Kommission vom 25. August 1970 über Durchführungsbestimmungen für die Gewährung der Prämie für Tabakblätter (ABl. L 191, S. 1) wurde ein System von Kontrollen bei der ersten Bearbeitung und Aufbereitung und insbesondere von Prüfungen zu Beginn und am Ende dieser Vorgänge geschaffen. Der Zeitpunkt, in dem "der Tabak den Ort verlässt, an dem er der Kontrolle unterworfen worden ist", war zugleich der für die Entstehung des Prämienanspruchs maßgebliche Zeitpunkt (Artikel 6 Absatz 1), der Zeitpunkt, in dem der maßgebliche Tatbestand für den landwirtschaftlichen Umrechnungskurs als erfuellt galt, d. h. der Zeitpunkt, in dem der auf Ecu lautende Prämienbetrag in Landeswährung umzurechnen war (Artikel 6 Absatz 1 Satz 2), und schließlich der Zeitpunkt, in dem die Prämie fällig war (Artikel 7 Absatz 1).
7 Nach Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1726/70 konnte der Käufer jedoch unter bestimmten Voraussetzungen in dem Zeitpunkt, in dem der Tabak unter Kontrolle gestellt wurde, einen Vorschuß auf den gesamten Prämienbetrag erhalten.
8 Die Anwendung dieser einzelnen Vorschriften bewirkte daher, daß das Verarbeitungsunternehmen dann, wenn die Währung zwischen dem Zeitpunkt, in dem der Vorschuß auf die Prämie gezahlt worden war, und dem Zeitpunkt, in dem die Prämie fällig war, nämlich dem Zeitpunkt, in dem der Tabak aus der Kontrolle entlassen wurde, an Wert verloren hatte, bei Entlassung aus der Kontrolle eine zusätzliche Zahlung erhielt, die dem Unterschied zwischen dem zu dem bei Zahlung des Vorschusses geltenden Kurs in Landeswährung umgerechneten Prämienbetrag und dem zu dem bei Entlassung aus der Kontrolle geltenden Kurs umgerechneten gleichen Betrag entsprach.
9 Bis 1990 konnte der Tabak den Ort der Kontrolle jederzeit verlassen. Durch die Verordnung (EWG) Nr. 1329/90 des Rates vom 14. Mai 1990 zur Änderung der Verordnung Nr. 727/70 (ABl. L 132, S. 25) wurde der Zeitraum, während dessen das Verarbeitungsunternehmen den Tabak aus der Kontrolle herausnehmen konnte, auf vier Jahre beschränkt. Artikel 3 Absatz 1 Unterabsatz 2 Ziffer iv der Verordnung Nr. 727/70 in der durch die Verordnung Nr. 1329/90 geänderten Fassung sah nämlich vor, daß die Prämie nur solchen Käufern gewährt wird, die innerhalb von vier Jahren nach dem Erntejahr nachweisen, daß der Tabak verkauft wurde, um zu Tabakwaren verarbeitet zu werden, oder daß er in Drittländer ausgeführt worden war.
10 Die gemeinsame Marktorganisation für Tabak wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 2075/92 des Rates vom 30. Juni 1992 (ABl. L 215, S. 70) reformiert. Das System der Zielpreise wurde aufgegeben, und die Prämie läuft zwar weiter über das Erstverarbeitungsunternehmen, ist jetzt aber für den Tabakpflanzer bestimmt. Dabei sieht Artikel 6 Absatz 1 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 2075/92 vor, daß das Erstverarbeitungsunternehmen dem Tabakpflanzer bei der Lieferung zusätzlich zum Kaufpreis die Prämie zahlt; nach Artikel 6 Absatz 2 wird dieser Betrag dem Erstverarbeitungsunternehmen von der zuständigen Stelle auf Vorlage der schriftlichen Nachweise erstattet.
11 Artikel 27 dieser Verordnung bestimmt: "Sollten Übergangsmaßnahmen erforderlich sein, um den Übergang von der mit der Verordnung (EWG) Nr. 727/70 eingeführten Regelung zur Regelung der vorliegenden Verordnung zu erleichtern, so werden diese Maßnahmen nach dem Verfahren des Artikels 23 erlassen."
12 Nach Artikel 28 der Verordnung Nr. 2075/92 wurde die Verordnung Nr. 727/70 mit Beginn der Ernte 1993 ungültig, während die neue Verordnung nach Artikel 29 ab dieser Ernte gilt.
Die agromonetäre Regelung
13 Im Hinblick auf die Verwirklichung des Binnenmarktes wurde die bestehende agromonetäre Regelung durch die Verordnung (EWG) Nr. 3813/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Rechnungseinheit und die im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik anzuwendenden Umrechnungskurse (ABl. L 387, S. 1) geändert.
14 In dieser Verordnung wird in Artikel 6 Absatz 1 der durch die Verordnung (EWG) Nr. 1676/85 des Rates vom 11. Juni 1985 über den Wert der Rechnungseinheit und die im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik anzuwendenden Umrechnungskurse (ABl. L 164, S. 1) eingeführte Grundsatz übernommen, wonach der landwirtschaftliche Umrechnungskurs, der grundsätzlich auf einen Preis oder einen bestimmten Betrag anzuwenden ist, der Kurs ist, der in dem Zeitpunkt gilt, in dem der maßgebliche Tatbestand eintritt, d. h. "der Tatbestand, durch den das wirtschaftliche Ziel des betreffenden Geschäfts erreicht wird".
15 Nach Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3813/92 kann die Kommission jedoch einen spezifischen maßgeblichen Tatbestand für den landwirtschaftlichen Umrechnungskurs bestimmen, der von dem allgemeinen maßgeblichen Tatbestand gemäß Artikel 6 Absatz 1 abweicht. Artikel 6 Absatz 2 bestimmt:
"Ist der maßgebliche Tatbestand nach Absatz 1 zu präzisieren oder kann er aus besonderen, mit der Marktorganisation oder dem Betrag zusammenhängenden Gründen nicht berücksichtigt werden, so wird nach dem Verfahren des Artikels 12 ein spezifischer maßgeblicher Tatbestand bestimmt, wobei folgende Kriterien zu beachten sind:
a)
tatsächliche und möglichst baldige Anwendbarkeit der Änderungen des landwirtschaftlichen Umrechnungskurses;
b)
ähnliche maßgebliche Tatbestände für ähnliche Geschäfte im Rahmen verschiedener Marktorganisationen;
c)
Zusammenhang in den maßgeblichen Tatbeständen für die verschiedenen Preise und Beträge einer Marktorganisation;
d)
praktische und effiziente Überprüfungen der Anwendung geeigneter landwirtschaftlicher Umrechnungskurse."
16 Nach Artikel 12 der Verordnung Nr. 3813/92 werden die Durchführungsbestimmungen zu dieser Verordnung nach dem Verwaltungsausschußverfahren erlassen.
17 Ausserdem bestimmt Artikel 13 Absatz 1:
"Sollten Übergangsmaßnahmen erforderlich sein, um die erste Anwendung der Vorschriften dieser Verordnung zu erleichtern, so werden diese von der Kommission nach dem Verfahren des Artikels 12 getroffen. Die Anwendung dieser Maßnahmen ist auf den Zeitraum beschränkt, der zur Einführung der neuen Regelung unbedingt erforderlich ist."
18 Die Verordnung (EWG) Nr. 3819/92 der Kommission vom 28. Dezember 1992 mit Durchführungsvorschriften für die Bestimmung und Anwendung der im Agrarsektor verwendeten Umrechnungskurse (ABl. L 387, S. 17) wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 1068/93 der Kommission vom 30. April 1993 mit Durchführungsvorschriften für die Bestimmung und Anwendung der im Agrarsektor verwendeten Umrechnungskurse (ABl. L 108, S. 106) ersetzt. Gemäß Artikel 23 dieser Verordnung gelten die Vorschriften über die maßgeblichen Tatbestände für die landwirtschaftlichen Umrechnungskurse (Artikel 9 bis 12) ab 1. Juli 1993 für die Erzeugnisse oder Beträge, für die es kein Wirtschaftsjahr gibt. Dies ist bei Rohtabak der Fall.
19 Schließlich erließ die Kommission am 17. Dezember 1993 auch die streitige Verordnung. Artikel 1 dieser Verordnung bestimmt:
"Die in Artikel 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2075/92 genannten Prämien und Prämienvorschüsse werden für die bis 31. Dezember des laufenden Jahres bzw. später getätigten Lieferungen mit dem landwirtschaftlichen Kurs in Landeswährung umgerechnet, der am 1. August des Erntejahres bzw. am 1. Januar des folgenden Jahres gilt."
20 Daneben sieht Artikel 5 der streitigen Verordnung folgendes vor:
"Die in Artikel 3 der Verordnung (EWG) Nr. 727/70 genannte Prämie wird für den ab 1. Juli 1993 aus der Kontrolle entlassenen Tabak der früheren Ernten als der Ernte 1993 mit dem landwirtschaftlichen Kurs in Landeswährung umgerechnet, der am 1. Juli 1993 gilt."
21 Durch Artikel 6 dieser Verordnung wird Artikel 6 Absatz 1 zweiter Unterabsatz der Verordnung Nr. 1726/70 aufgehoben, wonach der Zeitpunkt, in dem der Tabak den Ort verlässt, an dem er der Kontrolle unterworfen worden ist, den Zeitpunkt bestimmt, in dem der auf Ecu lautende Prämienbetrag in Landeswährung umzurechnen ist.
22 Schließlich gilt die streitige Verordnung nach Artikel 7 ab 1. Juli 1993.
Zum Ausgangsrechtsstreit
23 Die zweite Hälfte des Jahres 1992 und das Jahr 1993 waren durch erhebliche Schwankungen auf den Devisenmärkten und eine Reihe von Neufestsetzungen von Wechselkursen gekennzeichnet. Die Drachme wurde mehrfach abgewertet.
24 Die Firma Moskof ist ein Unternehmen, das die Erstverarbeitung von Tabak betreibt. Am 24. Februar 1994 erhielt sie vom EOK einen Betrag in Höhe von 1 793 340 DR als Gemeinschaftsprämie für im Jahre 1992 geernteten Tabak der Sorte Basma.
25 Später stellte der EOK fest, daß er den durch Artikel 6 der streitigen Verordnung aufgehobenen Artikel 6 Absatz 1 zweiter Unterabsatz der Verordnung Nr. 1726/70 anstelle von Artikel 5 der streitigen Verordnung angewendet hatte. Er forderte daher die Erstattung eines Betrages in Höhe von 1 228 770 DR, der dem Unterschied zwischen der Prämie, die zu dem Kurs umgerechnet worden war, der in dem Zeitpunkt galt, in dem der Tabak den Ort verlassen hatte, an dem er der Kontrolle unterworfen worden war, und der Prämie entspricht, die sich bei einer Umrechnung am 1. Juli 1993 gemäß Artikel 5 der streitigen Verordnung ergibt.
26 Am 9. Dezember 1994 rief die Firma Moskof gegen diese Zahlungsaufforderung das Dioikitiko Protodikeio Athen an. Im Rahmen dieses Verfahrens machte sie geltend, Artikel 5 der streitigen Verordnung sei ungültig, und forderte dieses Gericht auf, dem Gerichtshof dazu Fragen zu stellen.
Zu den Vorabentscheidungsfragen
27 Im Vorlageurteil fasst das Dioikitiko Protodikeio Athen die einzelnen Gesichtspunkte, die die Firma Moskof vor ihm vorgetragen hat, zusammen und fragt den Gerichtshof in bezug auf jeden dieser Gesichtspunkte nach der Gültigkeit der streitigen Verordnung:
1. Nichtvorlage der Verordnung Nr. 3477/93 als Verordnungsentwurf mit Rückwirkung an den Verwaltungsausschuß für Tabak durch die EG-Kommission
Es wird gefragt, ob der Entwurf dieser Verordnung, der vom Verwaltungsausschuß für Tabak als Entwurf eines Aktes ohne Rückwirkung gebilligt worden ist, aufgrund des zwischen der Genehmigung und dem Erlaß und der Veröffentlichung der Verordnung verstrichenen Zeitraums von mehr als fünf Monaten einen neuen Entwurf einer Verordnung mit Rückwirkung darstellt, was zu seiner Ungültigkeit führt, da er als derartiger Entwurf, d. h. als Entwurf mit Rückwirkung, dem zuständigen Verwaltungsausschuß für Tabak nicht vorgelegt worden ist, was gegen Artikel 145 dritter Gedankenstrich zweiter Satz des Vertrages über die Europäische Gemeinschaft, gegen den Beschluß des Rates vom 13. Juli 1987 (87/373 EWG) "zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse", gegen Artikel 12 der Verordnung Nr. 3813/92 und gegen Artikel 17 der Verordnung Nr. 727/70 verstösst, da in diesen Vorschriften die Einhaltung des Verfahrens des Verwaltungsausschusses als Voraussetzung für die Ausübung der Durchführungsbefugnis der Kommission vorgesehen ist.
2. Verstoß gegen die Verordnung Nr. 3813/92 des Rates und Unzulänglichkeit der Begründung der Verordnung Nr. 3477/93 der Kommission
a) Es wird gefragt, ob die Begründung der Verordnung Nr. 3477/93 der Kommission in Anbetracht dessen zutreffend und ausreichend ist, daß von der Widerspruchsführerin bezweifelt wird, ob die Marktstörungen, die in der Begründung dieser Verordnung genannt werden, unter eines der Kriterien des Artikels 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3813/92 des Rates fallen können oder ob ihnen dadurch entgegengetreten werden müsste, daß der Rat gesetzgeberisch tätig wird.
b) Es wird gefragt, ob die Begründung der Verordnung Nr. 3477/93 der Kommission in Anbetracht dessen zutreffend und ausreichend ist, daß in der streitigen Verordnung der Kommission - um nicht gemäß Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3813/92 des Rates als maßgeblichen Tatbestand für den landwirtschaftlichen Umrechnungskurs den Umstand zugrunde zu legen, durch den das wirtschaftliche Ziel des Vorgangs erreicht wird und der im vorliegenden Fall darin besteht, daß der Rohtabak den Ort verlässt, an dem er unter Kontrolle gestellt worden ist - nicht angegeben wird, aufgrund welches der vier Kriterien des Artikels 6 Absatz 2 der oben genannten Verordnung des Rates der maßgebliche Tatbestand dieses Artikels 5 [der Verordnung Nr. 3477/93] eingeführt worden ist.
c) Es wird gefragt, ob die Begründung der Verordnung Nr. 3477/93 der Kommission in Anbetracht dessen zutreffend und ausreichend ist, daß die Notwendigkeit, Marktstörungen durch Tabak der Ernte 1993 zu vermeiden, nicht im Wortlaut der Verordnung festgestellt wird und auch nicht angegeben wird, aus welchem Grund diese rückwirkende Regelung als erforderlich angesehen wurde.
d) Es wird gefragt, ob die Begründung der Verordnung Nr. 3477/93 der Kommission in Anbetracht dessen zutreffend und ausreichend ist, daß in der achten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3477/93 auf die zustimmende Stellungnahme des Verwaltungsausschusses für Tabak Bezug genommen wird, obwohl diese Verordnung diesem Ausschuß nicht als Entwurf eines Rechtsakts mit Rückwirkung vorgelegt worden ist.
3. Verstoß gegen Artikel 3 Absatz 1 Unterabsatz 2 Ziffer iv der Verordnung Nr. 727/70 des Rates in der Fassung des Artikels 1 der Verordnung Nr. 1329/90 des Rates
In Anbetracht dessen, daß durch die genannte Vorschrift den Käufern von Tabak die Möglichkeit eingeräumt wird, die Prämien innerhalb von vier Jahren nach dem Erntejahr unter der Voraussetzung zu erhalten, daß der Tabak vollständig zu Industrieerzeugnissen verarbeitet oder ausgeführt worden ist, wird gefragt, ob durch das Einfrieren des landwirtschaftlichen Umrechnungskurses, das durch die Verordnung Nr. 3477/93 der Kommission verfügt worden ist, was zur Folge hat, daß die Prämienberechtigten dazu veranlasst werden, die ihnen durch die genannte Verordnung des Rates eingeräumte Vierjahresfrist nicht auszunutzen, nicht gegen die letztgenannte Verordnung verstossen wird.
4. Verstoß gegen Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe c EG-Vertrag
In Anbetracht dessen, daß es nach dieser Vorschrift des Vertrages Ziel der gemeinsamen Agrarpolitik ist, die Märkte zu stabilisieren, wird gefragt, inwieweit die rückwirkende Maßnahme des "Einfrierens" des landwirtschaftlichen Umrechnungskurses, die durch die Verordnung Nr. 3477/93 der Kommission eingeführt wird, zur Stabilisierung der Märkte passt, da sie dazu führen wird, den Schaden, den die Verarbeiter erlitten haben, auf die Erzeuger abzuwälzen, weil die Erstgenannten nicht in der Lage sein werden, für Tabak der auf den Erlaß der Verordnung folgenden Ernte zufriedenstellende Preise anzubieten.
5. Verstoß gegen den Grundsatz der Nichtrückwirkung von gemeinschaftsrechtlichen Akten
Es wird gefragt, ob die Verordnung Nr. 3477/93 der Kommission, die im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften am 18. Dezember 1993 veröffentlicht wurde und die nach ihrem Artikel 7 am dritten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt, d. h. am 21. Dezember in Kraft tritt, aber gleichzeitig aufgrund des Artikels 7 Absatz 2 ab 1. Juli 1993 gilt, gegen den Grundsatz der Nichtrückwirkung gemeinschaftsrechtlicher Akte verstösst, da von der Widerspruchsführerin geltend gemacht wird, daß das Ziel dieser Verordnung insoweit kein höherrangiges öffentliches Interesse darstelle, als die in dieser Verordnung angesprochenen Marktstörungen nicht aufgetreten seien, und da darüber hinaus keine Übergangsmaßnahme zum Schutz des berechtigten Vertrauens der Weiterverarbeiter wie der Widerspruchsführerin erlassen worden sei.
6. Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes
Es wird gefragt, inwieweit gegen den Grundsatz des Schutzes des Vertrauens der Verarbeitungsunternehmen in Anbetracht dessen verstossen worden ist, daß durch Artikel 5 der Verordnung Nr. 3477/93 der Kommission der durch die Verordnungen Nrn. 727/70 und 1726/70 geschaffene und mehr als zwanzig Jahre geltende Regelungsrahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Tabak grundlegend verändert worden ist, durch den ein Vertrauen in eine besondere Stabilität der Regelung geschaffen worden ist, und zwar in Anbetracht dessen, daß keine Übergangsmaßnahmen erlassen worden sind, um den Übergang von der durch die Verordnungen Nr. 727/70 des Rates und Nr. 1726/70 der Kommission geschaffenen Regelung zu erleichtern, und auch deshalb, weil - wie die Widerspruchsführerin angibt - die europäischen Anbauverträge für die Ernte 1992 eineinhalb Jahre vor dem Erlaß des Artikels 5 der Verordnung Nr. 3477/93 geschlossen worden sind und der Tabak bis zum 15. Mai 1993 geerntet und unter Kontrolle gestellt worden ist.
7. Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Wirtschaftsteilnehmer in der Gemeinschaft
Da die Drachme im Verhältnis zur europäischen Rechnungseinheit eine spezifisch grössere Schwankungsbreite aufweist als die Währungen der anderen Mitgliedstaaten, wird gefragt, inwieweit die genannte Regelung des "Einfrierens" des landwirtschaftlichen Umrechnungskurses, die durch die Verordnung Nr. 3477/93 der Kommission festgelegt wird, nicht zu einer Diskriminierung zum Nachteil der griechischen Wirtschaftsteilnehmer führt.
8. Ermessensmißbrauch
In Anbetracht der Antwort der Kommission auf die Frage des Rechnungshofes, wonach die Kommission sich "verpflichtet ..., unverzueglich die sachdienlichen Vorschriften zu erlassen, damit die aufgrund der landwirtschaftlichen Umrechnungskurse anfallenden Ausgaben begrenzt werden" (Sonderbericht des Rechnungshofes Nr. 8/93, ABl. C 65 vom 2. März 1994, Ziffern 3.4 und 3.5), wird gefragt, ob die Regelung des "Einfrierens" des landwirtschaftlichen Umrechnungskurses der Verordnung Nr. 3477/93 der Kommission nicht tatsächlich fiskalischen Charakter hatte und nicht, wie in der Begründung der Verordnung angegeben wird, die Vermeidung von Marktstörungen bezweckte.
28 Es sind zunächst die ersten beiden Fragen, anschließend die dritte und die sechste Frage, die zusammen zu behandeln sind, und dann nacheinander die fünfte, die vierte, die siebte und die achte Frage zu prüfen.
Zur Nichtbeachtung des Verwaltungsausschußverfahrens
29 Die erste Frage des vorlegenden Gerichts geht im wesentlichen dahin, ob die streitige Verordnung nicht deshalb für ungültig zu erklären sei, weil sie insoweit gegen Vorschriften über das Verwaltungsausschußverfahren verstosse, als die von der Kommission erlassene Regelung als neue Verordnung mit Rückwirkung erneut dem Verwaltungsausschuß hätte vorgelegt werden müssen.
30 Anhand von Angaben des griechischen Verbandes der Tabakindustrie beschreibt die Firma Moskof den zeitlichen Ablauf des Verfahrens vor dem Verwaltungsausschuß für Tabak wie folgt:
-
Am 11. Juni 1993 habe die Kommission einen Verordnungsentwurf vorgelegt, der einen mit Artikel 5 der streitigen Verordnung identischen Artikel 5 enthalten habe und der vom Verwaltungsausschuß gebilligt worden sei; die Vertreter der Griechischen und der Italienischen Republik hätten jedoch gegen die Billigung dieses Entwurfs gestimmt;
- am 10. September 1993 habe die Kommission einen neuen Entwurf vorgelegt, der einen anders gefassten Artikel 5 enthalten habe; sie habe diesen Entwurf dem Verwaltungsausschuß nicht zur Abstimmung vorgelegt, sich aber verpflichtet, dies bei einer späteren Sitzung zu tun;
- am 13. Oktober 1993 habe die Kommission mitgeteilt, daß der Verordnungsentwurf von der Tagesordnung abgesetzt worden sei, da die Frage von ihren Dienststellen geprüft werde und es wahrscheinlich einen neuen Entwurf geben werde;
- am 12. November 1993 habe die Kommission auf eine Frage einer Delegation geantwortet, daß sie nicht in der Lage sei, die Verordnung zur Abstimmung vorzulegen, da diese innerhalb der Dienststellen der Kommission immer noch erörtert werde; im übrigen habe sie unterstrichen, daß der Umstand, daß als maßgeblicher Tatbestand die Lieferung des Tabaks durch den Erzeuger an das Verarbeitungsunternehmen für die Ernte von 1993 und die späteren Ernten nicht in Frage gestellt werden könne, daß aber der Zeitpunkt der Lieferung zahlreiche Probleme bei der Anwendung auf die Ernten vor der Ernte 1993 aufwerfe;
- am 10. Dezember 1993 habe die Kommission auf eine die Verordnung über die maßgeblichen Tatbestände im Tabaksektor betreffende Frage geantwortet, daß es eine "horizontale" Verordnung gebe, die den Sektor in vollem Umfang abdecke, und daß die Frage von ihren Dienststellen geprüft werde;
- am 17. Dezember 1993 habe die Kommission die streitige Regelung erlassen.
31 Die Firma Moskof macht geltend, die Kommission habe das in den Artikeln 12 Buchstabe c der Verordnung Nr. 3813/92 und 16 bis 18 der Verordnung Nr. 727/70 vorgesehene Verfahren insofern nicht beachtet, als sie zum einen eine Verordnung erlassen habe, die sie zurückgezogen habe, und zwar nachdem sie die Vorlage eines anderen Entwurfs angekündigt habe, und daß sie zum anderen den Verordnungsentwurf dem Verwaltungsausschuß nicht erneut vorgelegt habe, obwohl dieser Entwurf, der von dem ersten Entwurf abgewichen sei, weil er Rückwirkung gehabt habe, einen neuen Rechtsakt dargestellt habe. Dieser Verfahrensfehler sei wesentlich und rechtfertige die Nichtigerklärung der streitigen Verordnung, denn es sei wahrscheinlich, daß der Verwaltungsausschuß, wenn die Kommission ihm im Dezember 1993 den Entwurf des Rechtsakts erneut vorgelegt hätte, diesen abgelehnt und eine negative Stellungnahme abgegeben hätte.
32 Die griechische und die italienische Regierung unterstützen diese Argumentation, wobei die griechische Regierung vorträgt, die streitige Verordnung unterscheide sich von dem ersten vom Verwaltungsausschuß gebilligten Entwurf nicht nur dadurch, daß sie Rückwirkung habe, sondern auch durch die Fassung der siebten Begründungserwägung.
33 Die Kommission trägt vor, der am 11. Juni 1993 vom Verwaltungsausschuß gebilligte Verordnungsentwurf sei deshalb nicht sofort als Verordnung erlassen worden, weil sie sich darum bemüht habe, eine zufriedenstellende Kompromißlösung für die griechische und die italienische Delegation zu finden, die gegen den Verordnungsentwurf gestimmt hätten. Ausserdem habe es - dies hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung vorgetragen - keine Rücknahme des gebilligten alten Entwurfes gegeben, weil der neue Entwurf dem Verwaltungsausschuß nicht förmlich zur Abstimmung vorgelegt worden sei. Da die erlassene Verordnung den gleichen Inhalt habe wie der vom Verwaltungsausschuß gebilligte Entwurf, sei es nicht notwendig gewesen, sie dem Ausschuß erneut vorzulegen.
34 Der Umstand, daß die streitige Verordnung wegen des Zeitpunkts ihres Erlasses Rückwirkung gehabt habe, ändere nichts daran, daß es sich um die gleiche Verordnung handele. Die Änderung der siebten Begründungserwägung sei nur redaktioneller Art, solle lediglich die Begründung verbessern und berühre in keiner Weise den Inhalt des Rechtsakts. Auf Aufforderung durch den Gerichtshof hat die Kommission verschiedene Dokumente vorgelegt, die sich auf die Sitzungen des Verwaltungsausschusses für Tabak zwischen Juni und Dezember 1993 beziehen.
35 Aus der Prüfung der Arbeiten des Verwaltungsausschusses für Tabak, die grundsätzlich vertraulich sind, worauf der Rechnungshof in Ziffer 4.62 seines Sonderberichts Nummer 8/93 vom 21. Dezember 1993 über die gemeinsame Marktorganisation für Rohtabak (ABl. 1994, C 65, S. 1) hinweist, ergibt sich, daß der Verwaltungsausschuß am 11. Juni 1993 das Dokument VI/5786/93 gebilligt hat, das die im Tabaksektor anzuwendenden landwirtschaftlichen Umrechnungskurse betrifft und in dem der 1. Juli 1993 als der Zeitpunkt zugrunde gelegt wird, der den maßgeblichen Tatbestand für die Ernten vor 1993 bestimmt. Die griechische und die italienische Delegation hatten dem jedoch wegen der Wahl des Datums widersprochen. Sie beriefen sich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes, den der Handel in bezug auf die "Beibehaltung der früheren Regelung der maßgeblichen Tatbestände" geltend machen könne (Kurzprotokoll der Sitzung vom 11. Juni 1993, Nr. 4). Im Kurzprotokoll der Sitzung vom 10. September 1993 heisst es in Nummer 2: "Auf Wunsch der griechischen Delegation wurde bei den Daten, die für den der Entlassung des Tabaks aus der Kontrolle entsprechenden maßgeblichen Tatbestand zugrunde gelegt wurden, je nach dem Jahr der Ernte eine gewisse Flexibilität geschaffen. Da dieser Vorschlag dieser Delegation nicht zufriedenstellend erscheint, wird die Abstimmung vertagt. Die Diskussion ist fortzusetzen." Aus dem Protokoll der Sitzung vom 13. Oktober 1993 geht hervor, daß der das geänderte Dokument betreffende Punkt von der Tagesordnung abgesetzt wurde. In der Sitzung vom 12. November 1993 bedauerten mehrere Delegationen, daß über die neue Verordnung noch nicht abgestimmt worden sei. Schließlich wurde das ursprünglich gebilligte Dokument VI/5786/93 von der Kommission am 17. Dezember 1993 als Verordnung erlassen.
36 Durch keines der vorgelegten Dokumente wird also belegt, daß die Kommission den ersten vom Verwaltungsausschuß am 11. Juni 1993 gebilligten Verordnungsentwurf zurückgezogen hätte.
37 Ausserdem ergibt sich aus den Protokollen der Sitzungen des Verwaltungsausschusses, daß die Kommission den geänderten Verordnungsentwurf, den sie abgefasst hatte, um zu versuchen, die griechische Delegation zufriedenzustellen, ohne daß dieses Ergebnis jedoch hatte erreicht werden können, niemals dem Ausschuß zur Abstimmung vorgelegt hat.
38 Nichts widerspricht folglich der Erklärung der Kommission, wonach sie zwar berechtigt gewesen sei, die vom Verwaltungsausschuß gebilligte Regelung sofort als Verordnung zu erlassen, sie sich aber - ohne allerdings auf den Erlaß dieser Regelung als Verordnung zu verzichten - bemüht habe, eine für die beiden nationalen Delegationen, die gegen die Billigung dieser Regelung gestimmt hatten, zufriedenstellende Kompromißlösung zu finden.
39 Es kann der Kommission aber nicht vorgeworfen werden, daß sie versucht hat, eine Kompromißlösung zu finden, der sich die beiden Delegationen, die es abgelehnt hatten, die Regelung in ihrer ursprünglichen Fassung zu billigen, hätten anschließen können.
40 Ausserdem kann der Umstand, daß Kompromißmöglichkeiten geprüft werden, nicht als eine stillschweigende Rücknahme der ursprünglichen bereits von allen anderen Delegationen gebilligten Regelung ausgelegt werden. Eine andere Entscheidung würde darauf hinauslaufen, die Suche nach einem Kompromiß, durch den Probleme bestimmter Delegationen gelöst werden sollen, noch zu erschweren, da die Kommission es dann nicht mehr wagen würde, das Risiko einzugehen, eine gebilligte Regelung nicht sofort als Verordnung zu erlassen. Eine derartige Lösung würde dem reibungslosen Ablauf der Verfahren der Verwaltungsausschüsse mehr schaden, als wenn geduldet würde, daß zwischen der Abstimmung über eine Regelung im Verwaltungsausschuß und ihrem Erlaß als Verordnung durch die Kommission eine angemessene Zeitspanne abliefe, die für die Prüfung der Kompromißmöglichkeiten erforderlich ist, mit denen durch bestimmte Delegationen aufgeworfene Probleme bestmöglich gelöst werden könnten.
41 Was das auf die Rückwirkung der streitigen Verordnung gestützte Vorbringen angeht, ist darauf hinzuweisen, daß der 1. Juli 1993 sowohl im Rahmen der neuen gemeinsamen Marktorganisation für Tabak als auch im Rahmen der neuen agromonetären Regelung ein entscheidendes Datum darstellte.
42 Ausserdem erlitten die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer durch die Beibehaltung des in Artikel 5 der streitigen Verordnung festgesetzten Datums keinen Schaden, der sich aus einer Verringerung des als Prämie erhaltenen Betrages ergab und gegen den sie sich hätten schützen können, wenn sie von der Regelung einige Monate früher Kenntnis gehabt hätten, da die Anwendung der streitigen Verordnung lediglich dazu führte, daß der Betrag, der als Prämie gezahlt wurde und der sich aus dem Unterschied zwischen den auf den Prämienvorschuß und die Prämie angewendeten Umrechnungskursen ergab, unabhängig vom Zeitpunkt der Entlassung des Tabaks aus der Kontrolle unverändert blieb.
43 Die Kommission hat daher zu Recht angenommen, daß der Erlaß der Verordnung im Dezember nicht dazu führe, daß diese sich wesentlich von dem vom Verwaltungsausschuß gebilligten Entwurf unterscheide.
44 Was den Unterschied in der Fassung der siebten Begründungserwägung angeht, ergibt sich aus einem Vergleich zwischen dem dem Verwaltungsausschuß vorgelegten Dokument und der streitigen Verordnung, daß in dieser Verordnung hinzugefügt wurde, daß der maßgebende Tatbestand für die Tabakprämien, der eintrete, wenn der Tabak nicht mehr unter Kontrolle stehe, zum Ende der Übergangszeit geändert werden sollte, weil er nicht mit den Kriterien des Artikels 6 der Verordnung übereinstimme, und daß es sich empfehle, "zur Vermeidung von Marktstörungen im Zusammenhang mit der Ernte 1993" für den aus früheren Ernten stammenden, zum selben Zeitpunkt aus der Kontrolle entlassenen Tabak den 1. Juli 1993 als maßgebendes Datum festzusetzen.
45 Diese Ergänzung und insbesondere die Erwähnung der Gefahr von "Marktstörungen" erweitern und präzisieren lediglich die Begründung in bezug auf die Lage des Tabaks der Ernten vor 1993, die sich bereits in der dem Verwaltungsausschuß vorgelegten Regelung befand, ohne daß der Inhalt der erlassenen Entscheidung geändert würde.
46 Es gibt daher keinen Gesichtspunkt, der die Feststellung zuließe, daß das Verfahren des Verwaltungsausschusses beim Erlaß der streitigen Verordnung nicht beachtet worden wäre.
Zum Verstoß gegen die Verordnung Nr. 3813/92 und die Begründungspflicht
47 Die zweite Frage des vorlegenden Gerichts geht im wesentlichen dahin, ob die streitige Verordnung nicht deshalb für ungültig zu erklären ist, weil erstens die Bezugnahme auf "Marktstörungen" in ihrer siebten Begründungserwägung nicht ausreiche, um die Nichtbeachtung der Verordnung Nr. 3813/92 zu rechtfertigen, die die Kriterien für die Bestimmung des für den landwirtschaftlichen Umrechnungskurs maßgeblichen Tatbestands festlege, weil zweitens die Rückwirkung der Verordnung nicht begründet sei und weil drittens in der Verordnung angegeben werde, daß die Zustimmung des Verwaltungsausschusses vorliege.
48 Die Firma Moskof trägt vor, die Kommission habe die Notwendigkeit, von dem allgemeinen maßgeblichen Tatbestand für den landwirtschaftlichen Umrechnungskurs abzuweichen, der in Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3813/92 als "der Tatbestand, durch den das wirtschaftliche Ziel des betreffenden Geschäfts erreicht wird", beschrieben werde, nicht gesondert und eingehend begründet.
49 Im Rahmen der Verordnung Nr. 727/70 sei das wirtschaftliche Ziel erst in dem Zeitpunkt erreicht gewesen, in dem die Verarbeitungsunternehmen die Prämie, die die hohen von den Verarbeitungsunternehmen an die Erzeuger gezahlten Preise habe ausgleichen sollen, in vollem Umfang und endgültig erhalten hätten. Der maßgebliche Tatbestand für den landwirtschaftlichen Umrechnungskurs sei demzufolge die Entlassung des Tabaks aus der Kontrolle gewesen, die mit dem Entstehen des Prämienanspruchs zusammengefallen sei und die in der Praxis nur erfolgt sei, wenn Käufer für den verarbeiteten Tabak gefunden worden seien.
50 Da die streitige Verordnung im Gegensatz zur vorhergehenden Regelung die Entstehung des Prämienanspruchs und den maßgeblichen Tatbestand für den landwirtschaftlichen Umrechnungskurs trenne, hätte sie besonders eingehend begründet werden müssen. Die Verordnung gebe aber nicht an, auf der Grundlage welches der in Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3813/92 der Kommission genannten Kriterien die Kommission den spezifischen maßgeblichen Tatbestand für den landwirtschaftlichen Umrechnungskurs für die Prämie vorgeschrieben habe; im übrigen könne keines der vier Kriterien in der vorliegenden Rechtssache in Erwägung gezogen werden.
51 Die Kommission trägt vor, im Rahmen der Verordnung Nr. 727/70 habe das wirtschaftliche Ziel der Prämie darin bestanden, den Tabakerzeugern und nicht den Verarbeitungsunternehmen ein gerechtes Einkommen zu sichern. Im übrigen sei die Wahl der Entlassung aus der Kontrolle als maßgeblicher Tatbestand für den Umrechnungskurs bereits eine Ausnahme von dem durch die Verordnung Nr. 1676/85 eingeführten allgemeinen Kriterium des agromonetären Systems gewesen, da der Zeitpunkt, in dem das wirtschaftliche Ziel des Geschäfts erreicht gewesen sei, der Zeitpunkt gewesen sei, in dem der Erzeuger die Zahlung für die Tabakblätter erhalten habe, und nicht der Zeitpunkt, in dem das Verarbeitungsunternehmen den verarbeiteten Tabak aus der Kontrolle herausgenommen habe. Die für das Verarbeitungsunternehmen bestehende Möglichkeit, einen Vorschuß in Höhe des gesamten Prämienbetrags zu erhalten, habe der Wahl des Zeitpunkts der Entlassung aus der Kontrolle zur Bestimmung des Kurses für den Umtausch der Prämie in Landeswährung jede finanzielle Rechtfertigung genommen, da dieser Zeitpunkt mehrere Jahre nach der tatsächlichen Zahlung des Vorschusses auf die gesamte Prämie habe liegen können. Im übrigen sei zur Begrenzung der negativen Auswirkungen dieser Anomalie 1990 eine Änderung erfolgt, wonach die Entlassung aus der Kontrolle binnen einer Frist von vier Jahren nach dem Erntejahr vorgeschrieben sei.
52 In diesem Zusammenhang ist festzustellen, daß die agromonetäre Verordnung Nr. 3813/92 lediglich das bereits durch die Verordnung Nr. 1676/85 eingeführte Kriterium übernommen hat, wonach der maßgebliche Tatbestand für die Umrechnung von Ecu in nationale Währung der Tatbestand ist, durch den das wirtschaftliche Ziel des betreffenden Geschäfts erreicht wird. Selbst wenn man bejahte, daß das wirtschaftliche Ziel der Prämien im Rahmen der Verordnung Nr. 727/70 die Entschädigung des Verarbeitungsunternehmens für den dem Erzeuger gezahlten hohen Preis war, wäre festzustellen, daß dieses Ziel finanziell und wirtschaftlich in dem Zeitpunkt erreicht war, in dem das Verarbeitungsunternehmen den zu seiner Entschädigung bestimmten Betrag erhielt, d. h. in der Mehrzahl der Fälle in dem Zeitpunkt, in dem es bei der Unterwerfung des Tabaks unter die Kontrolle den Vorschuß auf den gesamten Prämienbetrag gemäß Artikel 7 der Verordnung Nr. 1726/70 erhielt.
53 Diese Diskrepanz zwischen dem Zeitpunkt, in dem das Verarbeitungsunternehmen den Vorschuß auf die Prämie tatsächlich erhielt, und dem Zeitpunkt, in dem er nach der Verordnung Nr. 727/70 Anspruch auf die Prämie hatte und der als maßgeblicher Tatbestand zugrunde gelegt wurde, hatte zur Folge, daß die Verarbeitungsunternehmen sich dafür entschieden, den Tabak so spät wie möglich aus der Kontrolle herauszunehmen, um so stark wie möglich von dem mit der Abwertung der Landeswährung verbundenen Spekulationsgewinn und damit von der Erhöhung des Zuschlags zur Prämie zu profitieren. Selbst nach 1990, als dieser zeitliche Abstand zwischen der Zahlung des Vorschusses auf die Prämie und der Entlassung aus der Kontrolle auf vier Jahre begrenzt worden war, führte er zu Ausgaben, deren Unbegründetheit insbesondere vom Rechnungshof in Ziffer 3.4 seines Sonderberichts Nummer 8/93 über die gemeinsame Marktorganisation für Rohtabak unterstrichen worden ist.
54 In Anbetracht dieser Umstände und da die Entlassung aus der Kontrolle als maßgeblicher Tatbestand für den landwirtschaftlichen Umrechnungskurs bereits eine Abweichung von dem agromonetären System in seiner seit 1985 bestehenden Form darstellte, wäre eine eingehende Begründung eher dann erforderlich gewesen, wenn beschlossen worden wäre, diese Ausnahme vom allgemeinen System beizubehalten.
55 Was die Wahl des Datums 1. Juli 1993 als maßgeblichen Tatbestand für den Umrechnungskurs angeht, ist darauf hinzuweisen, daß es das Ziel der Verordnung Nr. 3813/92 war, sehr schnell eine neue mit dem Binnenmarkt vereinbare agromonetäre Regelung zu schaffen. Demzufolge konnte die Kommission nach Artikel 13 dieser Verordnung Übergangsmaßnahmen erlassen, deren Anwendung "auf den Zeitraum beschränkt [ist], der zur Einführung der neuen Regelung unbedingt erforderlich ist".
56 Da die neue agromonetäre Regelung nach der Verordnung Nr. 1068/93 ab dem 1. Juli 1993 für die Erzeugnisse galt, für die kein Wirtschaftsjahr festgelegt ist, wie z. B. Tabak, ist es ganz logisch, daß die Kommission in der für diesen Sektor spezifischen streitigen Verordnung ebenfalls das Datum 1. Juli 1993 für die Anwendung der neuen Vorschriften und als Endzeitpunkt für die Anwendung der alten Vorschrift und damit als maßgeblichen Tatbestand für die Ernten vor 1993 gewählt hat. Diese Übergangsvorschrift fügte sich in die neue Regelung ein und verstieß in keiner Weise gegen die Verordnung Nr. 3813/92.
57 Was die Begründungspflicht angeht, ergibt sich aus einer ständigen Rechtsprechung, daß die nach Artikel 190 EG-Vertrag vorgeschriebene Begründung der Natur des betreffenden Rechtsakts angepasst sein muß. Sie muß die Überlegungen der Gemeinschaftsbehörde, die den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, daß die Betroffenen die Gründe für die erlassene Maßnahme erkennen können und der Gerichtshof seine Kontrolle ausüben kann. Ausserdem kann nicht verlangt werden, daß in der Begründung eines Rechtsakts die verschiedenen tatsächlichen und rechtlichen Einzelheiten dargelegt werden, die Gegenstand des Rechtsakts sind, wenn dieser sich im systematischen Rahmen der Gesamtregelung hält, zu der er gehört (Urteil vom 4. Februar 1997 in den verbundenen Rechtssachen C-9/95, C-23/95 und C-156/95, Belgien und Deutschland/Kommission, Slg. 1997, I-645, Randnr. 44).
58 Im vorliegenden Fall fügt sich die streitige Verordnung in den systematischen Rahmen der neuen agromonetären Regelung ein. Die Kommission hat daher zu Recht die Wahl des Datums 1. Juli 1993 als maßgeblichen Tatbestand für Tabak der Ernten vor 1993 mit einer Verweisung auf das Datum der Anwendung der agromonetären Verordnung Nr. 1068/93 begründet. Diese Begründung war für alle Wirtschaftsteilnehmer dieses Sektors ohne weiteres verständlich.
59 Der Hinweis auf die "Marktstörungen" stellt eine zusätzliche Begründung dar, mit der auf die Inkohärenz hingewiesen werden soll, die sich ergeben hätte, wenn die alten und die neuen Vorschriften nebeneinander gegolten hätten; die Verarbeitungsunternehmen wären nämlich dazu veranlasst worden, den Tabak aus den Ernten vor 1993 so spät wie möglich und damit gegebenenfalls später als den Tabak aus der Ernte 1993 und den späteren Ernten aus der Kontrolle herauszunehmen.
60 Die Schlußfolgerung, daß die Wahl des Datums 1. Juli 1993 als maßgeblicher Tatbestand für den landwirtschaftlichen Umrechnungskurs für Tabak aus Ernten vor 1993 ausreichend begründet ist, kann nicht deshalb in Frage gestellt werden, weil die streitige Verordnung Rückwirkung entfaltet. Die Frage, ob die Wirtschaftsteilnehmer darauf vertrauen durften, daß die alten Vorschriften bis zum Erlaß einer neuen Verordnung beibehalten werden würden, ist anderer Art und im übrigen Gegenstand einer anderen Vorabentscheidungsfrage.
61 Schließlich ist zu unterstreichen, daß - wie in Randnummer 46 dieses Urteils festgestellt worden ist - die streitige Verordnung in der Form, in der sie erlassen worden ist, Gegenstand einer zustimmenden Stellungnahme des Verwaltungsausschusses war. Soweit die achte Begründungserwägung der Verordnung diese Stellungnahme anspricht, ist sie daher nicht fehlerhaft.
62 Die streitige Verordnung verstösst daher weder gegen die Verordnung Nr. 3813/92 noch gegen Artikel 190 des Vertrages.
Zum Verstoß gegen Artikel 3 Absatz 1 Satz 2 Ziffer iv der Verordnung Nr. 727/70 und gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes
63 Die dritte Frage des vorlegenden Gerichts geht im wesentlichen dahin, ob die streitige Verordnung nicht deshalb für ungültig zu erklären ist, weil sie dadurch, daß sie den landwirtschaftlichen Umrechnungskurs zum Zeitpunkt 1. Juli 1993 einfriere, gegen Artikel 3 Absatz 1 Satz 2 Ziffer iv der Verordnung Nr. 727/70 verstosse, der für die Tabakverarbeitungsunternehmen die Möglichkeit vorgesehen habe, den Zeitpunkt für den Bezug der Prämie innerhalb von vier Jahren nach der Ernte zu wählen. Die sechste Frage des vorlegenden Gerichts geht dahin, ob die streitige Verordnung nicht insoweit gegen den Grundsatz des Schutzes des Vertrauens der Verarbeitungsunternehmen verstosse, als durch diese Verordnung ein seit mehr als zwanzig Jahren geltender rechtlicher Rahmen grundlegend umgestaltet werde, ohne daß irgendeine Übergangsmaßnahme vorgesehen werde, obwohl die Anbauverträge für die Ernte 1992 eineinhalb Jahre vor dem Erlaß der Verordnung geschlossen worden seien und der Tabak bis zum 15. Mai 1993 geerntet und der Kontrolle unterworfen worden sei.
64 Die Firma Moskof trägt vor, die Veränderlichkeit des maßgeblichen Tatbestands für den landwirtschaftlichen Umrechnungskurs sei nach der vor der streitigen Verordnung geltenden Regelung ein Grundbestandteil der Prämienregelung in dem Sinne gewesen, daß die Verarbeitungsunternehmen ihr gemäß Artikel 3 Absatz 1 Satz 2 Ziffer iv der Verordnung Nr. 727/70 bestehendes Recht, die Prämie innerhalb von vier Jahren nach der Unterstellung des Tabaks unter die Kontrolle zu erhalten, zu einem beliebigen von ihnen gewählten Zeitpunkt ausgeuebt hätten. Die Festlegung eines feststehenden maßgeblichen Tatbestands für den landwirtschaftlichen Umrechnungskurs auf das Datum 1. Juli 1993 für die Ernten vor der Ernte 1993 durch Artikel 5 der streitigen Verordnung hindere die Verarbeitungsunternehmen folglich daran, dieses Recht auszuüben, und verstosse daher gegen Artikel 3 Absatz 1 Satz 2 Ziffer iv der Verordnung Nr. 727/70.
65 Ausserdem habe die durch die Verordnung Nr. 2075/92 abgeschaffte gemeinsame Marktorganisation seit mehr als 22 Jahren bestanden, und die Kommission habe nach der agromonetären Regelung von 1985 vorbehaltlos mehr als sieben Jahre lang die Praxis der Firma Moskof gebilligt, die darin bestanden habe, den Vermarktungszeitraum von vier Jahren zu nutzen, um Vorteile aus dem variablen landwirtschaftlichen Umrechnungskurs zu ziehen, wozu sie berechtigt gewesen sei. Unter diesen Voraussetzungen habe die grundlegende Umgestaltung des agromonetären Regelungsrahmens ohne Übergangsmaßnahmen, die für einen umsichtigen und besonnenen Wirtschaftsteilnehmer gänzlich unvorhersehbar gewesen sei, sie in ihrem schutzwürdigen Vertrauen verletzt.
66 Die Kommission ist ihrerseits der Ansicht, es sei nicht gegen Artikel 3 Absatz 1 Satz 2 Ziffer iv der Verordnung Nr. 727/70 in der Fassung des Artikels 1 der Verordnung Nr. 1329/90 verstossen worden, denn die Festlegung des maßgeblichen Tatbestands für die landwirtschaftlichen Umrechnungskurse sei kein integraler Bestandteil der gemeinsamen Marktorganisation, sondern stelle nur eine Durchführungsbestimmung dar, die geändert werden könne.
67 Ausserdem sei die Anwendung des neuen maßgeblichen Tatbestands auf die Ernten vor 1993 kein Fall der Rückwirkung, sondern es handele sich lediglich um Durchführungsvorschriften für die Verwaltung der gemeinsamen Marktorganisation für Tabak gemäß der Verordnung Nr. 3813/92. Da sich aufgrund der letztgenannten Verordnung der Erlaß der streitigen Verordnung sechs Monate früher habe voraussehen lassen, könne nicht angenommen werden, daß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstossen worden sei.
68 Es ist daran zu erinnern, daß der Grundsatz des Vertrauensschutzes zwar zu den tragenden Grundsätzen der Gemeinschaft gehört, daß die Wirtschaftsteilnehmer jedoch nicht auf die Beibehaltung einer bestehenden Situation vertrauen dürfen, die die Gemeinschaftsorgane im Rahmen ihres Ermessens ändern können. Dies gilt insbesondere auf einem Gebiet wie dem der gemeinsamen Marktorganisationen, deren Zweck eine ständige Anpassung an die Veränderungen der wirtschaftlichen Lage mit sich bringt (siehe u. a. Urteil vom 5. Oktober 1994 in den verbundenen Rechtssachen C-133/93, C-300/93 und C-362/93, Crispoltoni u. a., Slg. 1994, I-4863, Randnr. 57).
69 Daraus folgt, daß sich die Wirtschaftsteilnehmer nicht auf ein wohlerworbenes Recht auf Beibehaltung eines Vorteils berufen können, der sich für sie aus der Einführung der gemeinsamen Marktorganisation ergibt und der ihnen zu einem bestimmten Zeitpunkt zugute gekommen ist (Urteil Crispoltoni u. a., a. a. O., Randnr. 58).
70 Unter diesen Voraussetzungen kann eine Vorschrift, durch die den Tabakverarbeitungsunternehmen die Möglichkeit genommen wird, den Zeitpunkt des Eintritts des maßgeblichen Tatbestands innerhalb eines Zeitraums von vier Jahren nach der Ernte auszuwählen, nicht gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstossen.
71 Was das angebliche Fehlen von Übergangsmaßnahmen angeht, ist festzustellen, daß Artikel 5 der streitigen Verordnung gerade den Charakter einer solchen Maßnahme hat. Das Ziel dieser Vorschrift besteht nämlich darin, die Inkohärenz zu vermeiden, die sich bei einer gleichzeitigen Anwendung der alten und der neuen agromonetären Vorschriften ergeben hätte.
72 Die vorstehenden Schlußfolgerungen können nicht deshalb in Zweifel gezogen werden, weil die Anbauverträge für die Ernte 1992 eineinhalb Jahre vor Erlaß der streitigen Verordnung geschlossen worden waren und der Tabak bis zum 15. Mai 1993 geerntet und der Kontrolle unterworfen worden war.
73 Die streitige Verordnung verstösst folglich dadurch, daß sie den landwirtschaftlichen Umrechnungskurs zum Datum 1. Juli 1993 eingefroren hat, weder gegen Artikel 3 Absatz 1 Satz 2 Ziffer iv der Verordnung Nr. 727/70 noch gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes.
Zum Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot
74 Die fünfte Frage des vorlegenden Gerichts geht im wesentlichen dahin, ob die streitige Verordnung nicht deshalb für ungültig zu erklären sei, weil sie dadurch gegen das Rückwirkungsverbot verstosse, daß sie am 17. Dezember 1993 erlassen worden sei und ab 1. Juli 1993 gelte.
75 Die Firma Moskof, die von der griechischen und der italienischen Regierung unterstützt wird, vertritt die Ansicht, die streitige Verordnung, insbesondere Artikel 5, erfuelle die Voraussetzungen für eine rückwirkende Anwendung nicht, weil mit ihr kein höherrangiges im öffentlichen Interesse liegendes Interesse verfolgt werde und keine Maßnahme getroffen worden sei, um das berechtigte Vertrauen der Verarbeitungsunternehmen zu schützen.
76 Die Kommission räumt ein, daß die Verzögerung bei der Veröffentlichung der Verordnung für den Zeitraum zwischen dem Beginn der Geltung und dem Datum des Inkrafttretens ein beschränktes Rückwirkungsproblem habe aufwerfen können, sie macht aber geltend, daß diese Rückwirkung durch das Bemühen gerechtfertigt gewesen sei, Marktstörungen zu vermeiden.
77 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes verbietet es der Grundsatz der Rechtssicherheit zwar im allgemeinen, den Beginn der Geltungsdauer eines Rechtsakts der Gemeinschaft auf einen Zeitpunkt vor dessen Veröffentlichung zu legen; dies kann aber ausnahmsweise dann anders sein, wenn das angestrebte Ziel es verlangt und das berechtigte Vertrauen der Betroffenen gebührend beachtet ist (Urteil vom 11. Juli 1991 in der Rechtssache C-368/89, Crispoltoni, Slg. 1991, I-3695, Randnr. 17).
78 Nach der ersten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3813/92 sollten die neuen agromonetären Verordnungen das agromonetäre System mit dem in Artikel 8a des Vertrages vorgesehenen Ziel der Verwirklichung des Binnenmarktes vereinbar machen. In diesem Rahmen erscheint Artikel 5 der streitigen Verordnung als eine Übergangsvorschrift, deren Ziel darin besteht, die Inkohärenz zu vermeiden, die sich bei einer gleichzeitigen Anwendung der alten und der neuen Regelung ergeben hätte und die darin bestanden hätte, daß der Tabak aus den Ernten vor 1993 wahrscheinlich später aus der Kontrolle entlassen worden wäre als der Tabak aus der Ernte 1993 und aus späteren Ernten.
79 Wie in Randnummer 41 dieses Urteils hervorgehoben worden ist, war der 1. Juli 1993 ein entscheidendes Datum sowohl im Rahmen der neuen gemeinsamen Marktorganisation für Tabak als auch für die Anwendung der neuen agromonetären Regelung. Es ist daher ganz logisch, daß in der Übergangsvorschrift des Artikels 5 dieses Datum ebenfalls als Enddatum für die Anwendung der die alte Prämienregelung betreffenden alten agromonetären Vorschriften gewählt wurde. Das Ziel, das erreicht werden sollte, verlangte, daß dieses Datum gewählt wurde.
80 Durch die davor veröffentlichte Regelung kannten die Tabakverarbeitungsunternehmen die Bedeutung dieses Datums. Darüber hinaus konnte die Kommission sowohl nach Artikel 27 der Grundverordnung Nr. 2075/92 als auch nach Artikel 13 der agromonetären Verordnung Nr. 3813/92 Übergangsmaßnahmen treffen.
81 Die Verarbeitungsunternehmen durften um so weniger darauf vertrauen, daß ihnen die alten Vorschriften weiter zugute kommen würden, als diese Vorschriften, wie in Randnummern 52 und 54 dieses Urteils festgestellt worden ist, von den Grundsätzen der agromonetären Regelung abwichen und wirtschaftlich nicht gerechtfertigt waren, da den Verarbeitungsunternehmen zum einen der Vorschuß auf den gesamten Prämienbetrag bereits in dem Zeitpunkt gezahlt worden war, in dem der Tabak der Kontrolle unterstellt wurde, und da diese Vorschriften zum anderen die Verarbeitungsunternehmen dazu veranlassten, den Tabak eher nach Maßgabe der Umrechnungskurse des Ecu als nach Maßgabe der Bedingungen des Tabakmarktes aus der Kontrolle herauszunehmen.
82 Die streitige Verordnung verstösst folglich nicht gegen das Rückwirkungsverbot.
Zum Verstoß gegen Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe c EG-Vertrag
83 Die vierte Frage des vorlegenden Gerichts geht im wesentlichen dahin, ob die streitige Verordnung nicht deshalb für ungültig zu erklären sei, weil sie dem Ziel, die Märkte zu stabilisieren, im Sinne von Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe c des Vertrages nicht entspreche, da der Schaden, den die Verarbeitungsunternehmen erlitten, auf die Erzeuger abgewälzt werde, weil die Verarbeitungsunternehmen nicht in der Lage seien, ihnen für den Tabak aus der Ernte nach dem Erlaß der Verordnung zufriedenstellende Preise anzubieten.
84 Die Firma Moskof trägt vor, mit dem "Einfrieren" der landwirtschaftlichen Umrechnungskurse habe die Kommission offensichtlich die in Artikel 39 des Vertrages angeführten Ziele verkannt, insbesondere das in Absatz 1 Buchstabe c genannte Ziel, die Märkte zu stabilisieren.
85 Die Kommission wendet ein, die in dieser Vorschrift erwähnte Stabilisierung der Märkte müsse den Erzeugern oder jedenfalls den Verbrauchern zugute kommen, nicht aber Wirtschaftsteilnehmern wie der Firma Moskof, die daher nicht befugt seien, sich auf diese Vorschrift zu berufen, um die Ungültigkeit der streitigen Verordnung geltend zu machen.
86 Vorab ist darauf hinzuweisen, daß durch die streitige Verordnung die Verordnung Nr. 3813/92 durchgeführt wird, deren erstes Ziel nach der zweiten und dritten Begründungserwägung darin besteht, es zu ermöglichen, daß der Ecu verwendet werden kann, um die Preise und Beträge im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik dadurch festzusetzen und auszudrücken, daß die Voraussetzungen der Zahlung dieser Preise oder Beträge in Landeswährung festgesetzt werden.
87 In der streitigen Verordnung ist Artikel 5 eine Übergangsvorschrift, die die schnelle Anwendung der neuen agromonetären Vorschriften ermöglichen und die Marktstörung verhindern soll, die sich bei gleichzeitiger Anwendung der alten und der neuen Vorschriften ergeben hätte.
88 In diesem Sinne hat dieser Artikel 5 sich stabilisierend auf den Tabakmarkt ausgewirkt, da er eine sachgerechte Steuerung des Absatzes der Tabakernten vor und nach der Änderung des agromonetären Systems ermöglicht hat. Darüber hinaus hat er einer durch die Destabilisierung des Marktes gekennzeichneten Lage ein Ende gemacht, in der die Entscheidung der tabakverarbeitenden Unternehmen, den Tabak aus der Kontrolle herauszunehmen, eher nach Maßgabe der für die Prämie geltenden Umrechnungskurse als nach Maßgabe der Lage auf dem Tabakmarkt getroffen worden war.
89 Der wirtschaftlichen Lage der Tabakerzeuger ist gerade im Rahmen der Reform der gemeinsamen Marktorganisation für Tabak und insbesondere der neuen durch die Verordnung Nr. 2075/92 eingeführten Prämienregelung Rechnung getragen worden.
90 Artikel 5 der streitigen Verordnung verstösst folglich nicht gegen Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe c des Vertrages.
Zum Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Wirtschaftsteilnehmer in der Gemeinschaft
91 Die siebte Frage des vorlegenden Gerichts, mit der ein von der Firma Moskof entwickeltes Argument aufgenommen wird, geht im wesentlichen dahin, ob die streitige Verordnung nicht deshalb für ungültig zu erklären ist, weil sie zum Nachteil der griechischen Wirtschaftsteilnehmer gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Wirtschaftsteilnehmer in der Gemeinschaft verstosse, da die Drachme im Verhältnis zur Europäischen Rechnungseinheit eine grössere Schwankungsbreite aufweise als die Währungen der anderen Mitgliedstaaten.
92 Die Kommission trägt dazu vor, daß die Währungsentwicklung immer ungewiß sei, daß aber die Baissetendenz, die die Drachme im Laufe der letzten Jahre gezeigt habe, begrenzt sei und im Verhältnis zum Ecu nicht stärker sei als bei den Währungen der anderen Mitgliedstaaten. Durch den Erlaß der streitigen Verordnung sei daher keine Diskriminierung zu Lasten der griechischen Wirtschaftsteilnehmer geschaffen worden.
93 Es ist festzustellen, daß die vor Erlaß der streitigen Verordnung fehlende Übereinstimmung des Zeitpunkts der Zahlung des Vorschusses in Höhe des gesamten Prämienbetrags mit dem Zeitpunkt der Entstehung des Prämienanspruchs zur Folge hatte, daß die Wirtschaftsteilnehmer in den Mitgliedstaaten mit schwacher Währung, wie z. B. die griechischen Wirtschaftsteilnehmer, günstiger behandelt wurden als die Wirtschaftsteilnehmer in Mitgliedstaaten mit starker Währung, da ihnen die sich aus der Abwertung ergebende Differenz zwischen dem in Landeswährung ausgedrückten Prämienbetrag und dem Betrag des Vorschusses auf die Prämie zugute kam.
94 Artikel 5 der streitigen Verordnung hat dadurch, daß er der Anwendung dieser Vorschriften ein Ende gemacht hat, entgegen dem Vorbringen der Firma Moskof bewirkt, daß die Gleichbehandlung der Wirtschaftsteilnehmer in der Gemeinschaft dadurch wieder hergestellt wurde, daß die wirtschaftlich nicht berechtigten Vorteile beseitigt wurden, die einige aufgrund der Vorschriften erzielten, durch die die maßgeblichen Tatbestände für die Umrechnungskurse bestimmt wurden.
95 Die streitige Verordnung verstösst folglich nicht gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Wirtschaftsteilnehmer in der Gemeinschaft.
Zum Ermessensmißbrauch
96 Die achte Frage des vorlegenden Gerichts geht im wesentlichen dahin, ob die streitige Verordnung nicht wegen Ermessensmißbrauchs für ungültig zu erklären sei, da sie aus Haushaltsgründen und nicht, wie in ihren Begründungserwägungen angegeben, zur Vermeidung von Marktstörungen erlassen worden sei.
97 Die Firma Moskof trägt vor, aus den im Zeitpunkt des Erlasses der streitigen Verordnung formulierten Antworten der Kommission auf den Sonderbericht Nr. 8/93 des Rechnungshofes gehe hervor, daß die Kommission sich verpflichtet habe, die erforderlichen Vorschriften zu erlassen, um die Ausgaben zu begrenzen, die auf die landwirtschaftlichen Umrechnungskurse der im Rahmen der alten gemeinsamen Marktorganisation gezahlten Prämie zurückzuführen seien. Es sei daher offensichtlich, daß Artikel 5 der streitigen Verordnung mit dem Ziel erlassen worden sei, die Ausgaben im Haushalt zu verringern, und nicht in dem Bemühen, Marktstörungen mit dem Tabak der Ernte 1993 zu verhindern, wie aus der siebten Begründungserwägung der Verordnung ausdrücklich hervorgehe. Die Kommission habe daher im Sinne von Artikel 173 Absatz 2 EG-Vertrag ihr Ermessen mißbraucht.
98 Ausserdem stellt die griechische Regierung fest, das in den Begründungserwägungen der streitigen Verordnung genannte Ziel rechtfertige den Erlaß des Artikels 5 nicht; durch diesen solle im Kern eine verdeckte monetäre Sanktion gegen die griechischen tabakverarbeitenden Unternehmen verhängt werden, die am 1. Juli 1993 Tabak aus der Ernte 1992 und früheren Ernten besessen hätten, der noch nicht aus der Kontrolle entlassen worden sei.
99 Die Kommission ist dagegen der Ansicht, sie habe ihr Ermessen nicht mißbraucht, als sie aufgrund von Artikel 6 der Verordnung Nr. 3813/92 einen spezifischen maßgeblichen Tatbestand bestimmt habe, um Marktstörungen mit dem Tabak aus der Ernte 1993 zu verhindern. Von der Notwendigkeit geleitet, die Einkommen der Erzeuger zu schützen, habe sie danach getrachtet, eine allgemeine Kürzung der Prämien zu vermeiden und den Übergang von der alten Regelung zur neuen Regelung dadurch zu erleichtern.
100 Nach der Rechtsprechung (vgl. u. a. Urteil vom 12. November 1996 in der Rechtssache C-84/94, Vereinigtes Königreich/Rat, Slg. 1996, I-5755, Randnr. 69) besteht der Ermessensmißbrauch im Erlaß eines Rechtsaktes durch ein Gemeinschaftsorgan ausschließlich oder zumindest überwiegend zu anderen als den angegebenen Zwecken oder mit dem Ziel, ein Verfahren zu umgehen, das der Vertrag speziell vorsieht, um die konkrete Sachlage zu bewältigen.
101 In Ziffer 3.6 seines Sonderberichts Nr. 8/93, die die Firma Moskof selbst erwähnt, gibt der Rechnungshof drei Gründe an, die eine Änderung der Vorschrift über den maßgeblichen Tatbestand in bezug auf die Ernten vor 1993 rechtfertigten. Zunächst sei die Praxis der Zahlung eines Zuschlags zur Prämie finanziell völlig unbegründet; sodann dürfte das einwandfreie Funktionieren der neuen gemeinsamen Marktorganisation für Tabak beeinträchtigt werden, wenn die streitige Verordnung nicht geändert werde, da die Verarbeitungsunternehmen sich dazu veranlasst sehen würden, Tabak aus den Ernten vor 1993 zurückzuhalten, um von einer eventuellen Abwertung zu profitieren; schließlich komme es ausserdem zu ungerechtfertigten Haushaltsausgaben.
102 Daß in der Antwort der Kommission auf diesen Bericht das Ziel erwähnt wird, die Ausgaben zu begrenzen, kann nicht dahin ausgelegt werden, daß die Kommission ausschließlich dieses Ziel verfolgen wollte, das im übrigen als solches legitim ist, sondern lässt sich durch das Bemühen erklären, dem Organ eine sachdienliche Antwort zu geben, das gemäß Artikel 188c Absatz 2 Unterabsatz 1 EG-Vertrag damit betraut ist, die Rechtmässigkeit und die Ordnungsmässigkeit der Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaft zu prüfen und sich von der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung zu überzeugen.
103 Was das Ziel angeht, Marktstörungen zu verhindern, so hat der Rechnungshof es selbst als ein Ziel bezeichnet, das eine Änderung der Vorschrift über den maßgeblichen Tatbestand rechtfertigt. Es handelt sich daher entgegen dem Vorbringen der griechischen Regierung sehr wohl um einen objektiven und wesentlichen Grund für den Erlaß der angefochtenen Vorschrift.
104 Die Kommission hat daher durch den Erlaß der streitigen Verordnung ihr Ermessen nicht mißbraucht.
Ergebnis
105 Nach alledem hat die Prüfung der verschiedenen vom vorlegenden Gericht in seinen Fragen aufgeworfenen Gesichtspunkte nichts ergeben, was die Gültigkeit des Artikels 5 der streitigen Verordnung beeinträchtigen könnte.
Kostenentscheidung
Kosten
106 Die Auslagen der griechischen und der italienischen Regierung sowie der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
(Fünfte Kammer)
auf die ihm vom Dioikitiko Protodikeio Athen mit Urteil vom 24. Mai 1995 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:
Die Prüfung der verschiedenen vom vorlegenden Gericht in seinen Fragen aufgeworfenen Gesichtspunkte hat nichts ergeben, was die Gültigkeit des Artikels 5 der Verordnung (EG) Nr. 3477/93 der Kommission vom 17. Dezember 1993 über die im Tabaksektor anzuwendenden landwirtschaftlichen Umrechnungskurse beeinträchtigen könnte.