61998CC0423_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1 EY:n perustamissopimuksen 177 artiklan (josta on tullut EY 234 artikla) mukaisesti esittämässään ennakkoratkaisupyynnössä Corte d'appello di Napoli (Italia) pyytää yhteisöjen tuomioistuinta tulkitsemaan tiettyjä yhteisön primaarioikeuden määräyksiä sen toteamiseksi, missä määrin niiden kanssa on yhteensopiva kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan erityisesti ulkomaalaiselta vaaditaan etukäteen lupa Italian valtion alueen sotilaallisesti tärkeiksi luonnehdituissa osissa sijaitseviin kiinteistöihin kohdistuvien esineoikeuksien hankkimiseen.
II
Riitaa koskevat tosiseikat ja oikeudenkäyntimenettely
2 Kaksi Saksan kansalaista osti 14.1.1998 kaksi Baranossa Ischian saarella (Napolin lahti) sijaitsevaa kiinteistöä. Napolin kiinteistörekisterin pitäjä kieltäytyi kuitenkin kirjaamasta myyntisopimusta sillä perusteella, että ostajat eivät olleet pyytäneet 24.12.1976 annetun Italian lain nro 898, sellaisena kuin se on muutettuna 2.5.1990 annetun lain nro 104
9 §:llä, jota sovelletaan nyttemmin puolustusministerin ja sisäasiainministerin 15.5.1990 yhteisesti antaman asetuksen nojalla, 18 §:n mukaisesti etukäteen prefektin lupaa, joka vaaditaan erityisesti, jos ostajat ovat ulkomaalaisia.(1) Tämä lupa tarvitaan, kuten tulemme havaitsemaan, jos myyntiin tarjotut kiinteistöt sijaitsevat alueilla, jotka on luokiteltu "sotilaallisesti tärkeiksi alueiksi", kuten nyt esillä olevassa asiassa.
3 Foriossa notaarina toimiva Albore, joka on muutoksenhakijana pääasiassa, valitti edellä mainitun kieltäytymisen johdosta Tribunale di Napoliin katsoen, että etukäteen hankittavaa lupaa koskevaa vaatimusta ei voitu soveltaa ulkomaalaisiin, jotka ovat Euroopan unionin muiden jäsenvaltioiden kansalaisia, koska sellaisen vaatimuksen soveltaminen olisi tällöin yhteisön oikeusjärjestyksen perusperiaatteiden vastaista. Ensimmäisen oikeusasteen kansallinen tuomioistuin ei hyväksynyt tätä perustetta.
4 Albore valitti tuomiosta 22.6.1998 vedoten toistamiseen siihen, että riidanalainen kansallinen lainsäädäntö oli ristiriidassa yhteisön oikeussääntöjen kanssa.
5 Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin toteaa, että Italian lain riidanalaiset säännökset näyttävät ensi näkemältä olevan EY:n perustamissopimuksen 6 artiklan, verrattuna sen 52 ja 56 artiklaan (joista on muutettuina tullut EY 43 ja EY 46 artikla) sekä EY:n perustamissopimuksen 62 artiklaan (kumottu Amsterdamin sopimuksella), määräysten vastaisia. Se katsoo kuitenkin, että "on välttämätöntä esittää yhteisöjen tuomioistuimelle perustamissopimuksen 177 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisukysymys siitä, onko vuoden 1976 lain nro 898, sellaisena kuin se on muutettuna lain nro 104/1990
9 §:llä, 18 § yhteensopiva edellä mainittujen perustamissopimuksen artiklojen kanssa".
III
Kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö
6 Valtion maarajaan ulottuvissa provinsseissa sijaitsevien kiinteistöjen omistusoikeuden siirrosta 3.6.1935 annetun Italian lain nro 1095
1 §:ssä säädettiin seuraavaa:
"Kaikki valtion maarajaan ulottuvissa provinsseissa sijaitsevien kiinteistöjen omistusoikeuden luovuttamista kokonaan tai osittain koskevat toimet on alistettava provinssin prefektin hyväksyttäviksi."
Saman lain 2 §:n mukaan toimivaltaiset viranomaiset eivät saa kirjata omaisuuden luovutusta tai siirtoa koskevia toimia julkisiin rekistereihin, "jollei esitetä todistusta siitä, että prefekti on antanut hyväksymisensä".
7 Sotilaallisten rasitteiden uudelleensääntelystä 24.12.1976 annetun lain nro 898, sellaisena kuin se on muutettuna 2.5.1990 annetulla lailla nro 104, 18 §:ssä säädetään seuraavaa:
"Säännöksiä, jotka mainitaan 3.6.1935 annetun lain nro 1095, sellaisena kuin se on muutettuna 22.12.1939 annetulla lailla nro 2207, 1 ja 2 §:ssä, sovelletaan myös niissä valtion osissa, jotka on julistettu sotilaallisesti tärkeiksi virallisessa lehdessä julkaistulla puolustusministerin ja sisäasiainministerin yhteisesti antamalla asetuksella.
Prefektin lupaa ja sotilasviranomaisen lausuntoa, jotka vaaditaan kiinteistöjen omistajanvaihdokseen kokonaan tai osittain 3.6.1935 annetulla lailla nro 1095, sellaisena kuin se on muutettuna 22.12.1939 annetulla lailla nro 2207, ei vaadita, jos kokonaan tai osittain luovutus tapahtuu Italian kansalaisille tai valtion viranomaisille, valtionyritykset mukaan lukien, kunnille, provinsseille tai muille paikallishallinnon yksiköille, alueille, taloudellista tehtävää hoitaville julkishallinnon elimille tai mille tahansa muulle italialaiselle julkis- tai yksityisoikeudelliselle oikeushenkilölle."
8 Puolustusministerin ja sisäasiainministerin yhteinen asetus, josta säädettiin 2.5.1990 annetussa laissa nro 104, annettiin 15.5.1990 ja julkaistiin 22.5.1990 GURI:ssa nro 117. Tällä asetuksella julistettiin sotilaallisesti tärkeiksi alueiksi samat alueet, jotka oli mainittu aikaisemmin voimassa olleen lain nro 898/76
18 §:ssä. Näihin alueisiin kuuluvat käytännöllisesti katsoen kaikki Italian pienet saaret, Ischia mukaan lukien, millä seikalla on merkitystä pääasian oikeudenkäynnissä.
IV Ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottaminen
9 Italian hallitus katsoo, että yhteisöjen tuomioistuimen ei ole syytä vastata esitetyn ennakkoratkaisukysymyksen asiakysymykseen, koska pääasian oikeusriita on luonteeltaan puhtaasti kansallinen. Italian hallitus katsoo nimittäin, että kiinteistöihin kohdistuvien esineoikeuksien hankkimista koskeva kysymys voisi olla yhteisön oikeuden mukaisen tarkastelun kohteena vain, jos osoittautuisi, että tällä kysymyksellä olisi yhteys jonkin perustamissopimuksessa taatun vapauden eli sijoittautumisvapauden, vapaan liikkuvuuden tai palvelujen tarjoamisen vapauden käyttämiseen. Italian hallituksen mukaan se seikka, että kyseessä olevien kiinteistöjen ostajat ovat Saksan kansalaisia, ei yksistään oikeuta katsomaan, että Italian lainsäädännössä esineoikeuksien hankinnalle asetettujen rajoitusten ja jonkin edellä mainitun yhteisön oikeusjärjestyksessä taatun vapauden käyttämisen välillä olisi yhteys.
10 En voi asettua tämän päättelyn kannalle. Tältä osin riittää, kun todetaan, että jos jossakin jäsenvaltiossa asuvat henkilöt hankkivat maksua vastaan toisesta jäsenvaltiosta esineoikeuksia, kyseessä on investointi ja näin ollen rajojen yli tapahtuva pääomanliike, jonka yhteisön pääomien vapaata liikkuvuutta koskeva periaate sellaisenaan kattaa. Katson, että tältä osin on hyödyllistä viitata yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Konle 1.6.1999 antamaan tuomioon.(2) Yhteisöjen tuomioistuin toteaa tämän tuomion 22 kohdassa seuraavaa: "Pääomanliikkeisiin kuuluvat toimet, joilla ulkomaalaiset tekevät kiinteistösijoituksia toisen jäsenvaltion alueella, kuten perustamissopimuksen 67 artiklan täytäntöönpanosta 24 päivänä kesäkuuta 1988 annetun neuvoston direktiivin 88/361/ETY (EYVL L 178, s. 5) liitteessä I olevasta pääomanliikkeiden nimikkeistöstä ilmenee."
11 Nyt esillä olevassa asiassa Saksan kansalainen on ostanut Italian alueella sijaitsevia kiinteistöjä. Mikäli tämä henkilö ei asu Italiassa, esineoikeuden hankinta, olivatpa sen tarkoitukset mitkä tahansa, kuuluu näin ollen yhteisön oikeuden soveltamisalaan vähintään siltä osin kuin se edellyttää rajojen yli tapahtuvaa pääomanliikettä. Mikäli tämä sama henkilö jo asuu Italiassa, tarkasteltava kysymys kuuluu luonnollisesti yhteisön oikeuden soveltamisalaan, mutta tässä tapauksessa henkilöiden vapaan liikkuvuuden kannalta tarkasteltuna.
V Oikeudellisen perustan valinta
A Osapuolten väitteet ja niiden perustelut
12 Albore pyrkii osoittamaan, että yhtäältä riidanalaisen kansallisen kiellon ja toisaalta perustamissopimuksen sijoittautumisvapautta, työntekijöiden vapaata liikkuvuutta, palveluiden tarjoamisen vapautta ja pääomanliikkeiden vapautta koskevien määräysten sekä EY:n perustamissopimuksen 6 artiklaan (josta on muutettuna tullut EY 12 artikla) kirjatun syrjintäkiellon periaatteen välillä on yhteys. Hän vetoaa tältä osin asiassa komissio vastaan Kreikka 30.5.1989 annettuun tuomioon,(3) jossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että oikeus hankkia kiinteistöihin kohdistuvia esineoikeuksia on sekä henkilöiden että palvelujen vapaan liikkuvuuden tärkeä ainesosa. Hän katsoo lisäksi, että syrjintäkiellon periaatteesta ja oikeudesta nauttia yksityisyyden suojaa, niitä yhdessä tarkasteltaessa, seuraa, että yhteisön oikeus on esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, joka velvoittaa muun jäsenvaltion kuin kyseessä olevan jäsenvaltion kansalaiset ilmoittamaan kiinteistön hankinnan tarkoituksen, kun taas kyseisen jäsenvaltion kansalaisille ei tällaista vaatimusta aseteta. Alboren mukaan ennakkoratkaisukysymystä ei sitä vastoin voida tarkastella EY:n perustamissopimuksen 223 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 296 artikla) ja 224 artiklan (josta on tullut EY 297 artikla) nojalla, sillä näiden määräysten soveltamiseksi vaadittavat poikkeukselliset edellytykset eivät nyt esillä olevassa asiassa täyty.
13 Kreikan hallitus pyrkii yhteisöjen tuomioistuimelle osoittamissaan huomautuksissa siihen, että riidanalaisten kansallisten kieltojen todettaisiin olevan yhteensopivia yhteisön oikeuden kanssa liittämällä nämä kiellot maanpuolustukseen, yleisen turvallisuuden ylläpitämiseen ja ulkopolitiikkaan, jotka Kreikan hallituksen mukaan ovat aloja, joilla jäsenvaltioiden harkintavalta on laajin mahdollinen. Se ei vetoa oikeudellisena perustana mihinkään perustamissopimuksen määräykseen, mutta se mainitsee Euroopan unionista tehdyn sopimuksen J.1 artiklan (Euroopan unionista tehdyn sopimuksen J-J.11 artikla on korvattu EU 11-28 artiklalla), EY:n perustamissopimuksen 223 ja 224 artiklan, EY:n perustamissopimuksen 36 ja 48 artiklan (joista on muutettuina tullut EY 30 ja EY 39 artikla) ja EY:n perustamissopimuksen 73 d artiklan (josta on tullut EY 58 artikla), joista se katsoo johtuvan, että jäsenvaltioilla on jollei ehdoton niin ainakin laajasti hyväksytty oikeus maanpuolustusta ja yleistä turvallisuutta koskeviin toimenpiteisiin, vaikka näillä toimenpiteillä rajoitettaisiin jotakin yhteisön oikeusjärjestyksessä taattua vapautta.
14 Komissio katsoo olevan oikeampaa tarkastella riidanalaista kysymystä perustamissopimuksen 56 ja 73 d artiklan kannalta. Sen mukaan kyseessä oleva Italian lainsäädäntö nimittäin näyttää olevan toisaalta "uusi rajoitus" sijoittautumisoikeudelle ja toisaalta este pääomien vapaalle liikkuvuudelle.
15 Italian hallitus katsoo, että mikäli kysymys otetaan asiallisesti tutkittavaksi, kyseessä olevan lainsäädännön on katsottava olevan täysin yhteensopiva yhteisön oikeuden kanssa.
B Näkökantani kysymyksestä
a) Sotavoimia ja maanpuolustusta koskevien kansallisten toimenpiteiden erityisluonne
16 Aloitan tarkasteluni korostamalla, että nyt esillä olevassa asiassa esitetty kysymys on arkaluonteinen eli tässä tapauksessa kyse on valtion sotilaallisten etujen turvaamista koskevien valtion toimenpiteiden asettamisesta vastakkain yhteisön oikeuden kanssa. Katson, että tähän valtion kansallista etua koskevaan erityisnäkökohtaan, joka koskettaa suoraan itse valtion täysivaltaisuuden käsitettä ja valtion olemassaolon keskeistä herkkää kohtaa, liittyy tiettyjä erityispiirteitä, joiden vuoksi se eroaa muista yleisen turvallisuuden ulottuvuuksista, sikäli kuin ollaan yhtä mieltä siitä, että "yleinen turvallisuus" on yleinen käsite, joka sisältää muun muassa jäsenvaltion sotilaallisia etuja ja vaatimuksia koskevat valtion toimenpiteet, päätökset ja politiikat. Yhteisön oikeuden laatijan ja soveltajan täytyy toisin sanoen lähestyä tätä kysymystä suurella varovaisuudella ja soveltaa siihen tarpeen vaatiessa lainsäädäntötekniikan ja tulkinnan kannalta erityisjärjestelmää, jossa poiketaan enemmän tai vähemmän tavasta, jolla valtion kansallisen turvallisuuden suojaamista koskevat kysymykset tavallisesti esitetään.
17 Lisäksi on syytä huomata, että tietyissä tapauksissa perustamissopimuksia koskevassa oikeudessa on erityismaininta maanpuolustuksesta ja poikkeustilanteista, joissa jäsenvaltio voi joutua turvautumaan sotilaallisten keinojensa käyttöön. Mainittakoon luonnollisesti Euroopan unionista tehdyn sopimuksen määräykset yhteisestä ulko- ja turvallisuuspolitiikasta sekä perustamissopimuksen 223 ja 224 artiklan määräykset, joihin palaan tarkasteluni myöhemmässä vaiheessa. Tämän lisäksi yhteisöjen tuomioistuin on vakiintuneesti katsonut, että yleistä (sisäistä ja ulkoista) turvallisuutta koskevan kansallisen politiikan määrittely ja sitä koskevien toimenpiteiden toteuttaminen kuuluvat jäsenvaltion yksinomaiseen toimivaltaan;(4) erityisesti (a fortiori) jäsenvaltion "sotilaallisten asioiden" hoitaminen ei ainoastaan sisälly osana sen täysivaltaisuuteen, vaan sitä ei saa myöskään haitata yhteisön oikeusjärjestyksestä aiheutuvilla esteillä, jotka olisivat omiaan poistamaan kansallisen itsemääräämisoikeuden valtion tehdessä valintojaan.
18 Edellä esitettyjen havaintojen perusteella ei voida kuitenkaan päätellä, ettei tätä kansallista toimivaltaa voitaisi arvioida yhteisön oikeuden kannalta, kuten Kreikan hallitus näyttää katsovan. Tällainen näkökanta merkitsisi sen hyväksymistä, että on olemassa "perustamissopimukseen luonnostaan kuuluva yleinen varaus, jolla suljettaisiin yhteisön oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle kaikki yleisen turvallisuuden vuoksi toteutettavat toimenpiteet".(5) Kansalliset säännökset, jotka on annettu valtion sotilaallisten päämäärien saavuttamiseksi, ovat yhteisön oikeuden mukaisuutta koskevan valvonnan alaisia siltä osin, kuin niiden soveltaminen estää yhteisön oikeusjärjestyksen sääntöjen noudattamisen tai vaikuttaa siihen.
19 Yhteisön oikeuden sovellettavuus aiheuttaakin juuri tältä osin lisävaikeuden. Olisi tosin hyödyllistä katsoa, kuten olen edellä esittänyt, että tietyissä tapauksissa sellaiset kansalliset toimenpiteet, jotka kuuluvat "sotilaallista etua" koskevaan erityisryhmään, on niiden erityisluonteen takia erotettava muista yleistä turvallisuutta koskevista kansallisista säännöistä ja ne ansaitsevat yhteisöjen tuomioistuimen erityiskäsittelyn valvottaessa niiden yhteensopivuutta yhteisön sääntöjen kanssa. Tällaista mahdollisuutta ei kuitenkaan voida johtaa suoraan yhteisön primaarioikeuden määräyksistä. Ensiksikään Euroopan unionista tehdyn sopimuksen yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevat määräykset, jotka oikeuttavat jäsenvaltiot vetoamaan puolustuspolitiikkansa erityispiirteisiin,(6) eivät voi mitenkään vaikuttaa EY:n perustamissopimuksen soveltamiseen.(7) Jäsenvaltioilla ei näin ollen ole myöskään oikeutta vedota Euroopan unionista tehdyn sopimuksen määräyksiin ollakseen noudattamatta EY:n perustamissopimuksen mukaisia velvoitteitaan. Perustamissopimuksen nojalla - jos jätetään ulkopuolelle tilanteet, joihin sovelletaan perustamissopimuksen 223 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen erityissuojalauseketta - kansalliset säännökset, jotka koskevat sotilaallisia kysymyksiä ja maanpuolustusta ja jotka rajoittavat yhteisön oikeuden soveltamista tai estävät sen, eivät voi olla perusteltuja muulloin kuin yhteisön lainsäätäjän nimenomaisesti määräämissä tapauksissa ja olosuhteissa.
20 Tällaisina suojalausekkeina voidaan pitää esimerkiksi perustamissopimuksen 36, 56 ja 73 d artiklaa, EY:n perustamissopimuksen 66 artiklaa (josta on tullut EY 55 artikla), EY:n perustamissopimuksen 73 d ja 100 a artiklaa (josta on muutettuna tullut EY 95 artikla), joiden nojalla on mahdollista poiketa vapaata liikkuvuutta ja kansallisten lainsäädäntöjen yhdenmukaistamista koskevista yhteisön säännöistä. Nämä määräykset eivät kuitenkaan - tämä näkökohta on tärkeä, kuten olen edellä todennut - koske erityisesti sotilaallisia tai maanpuolustukseen liittyviä kysymyksiä, vaan ne koskevat yleisesti kansallisia toimenpiteitä "yleisestä järjestyksestä" ja "yleisestä turvallisuudesta" johtuvista syistä; näissä määräyksissä edellytetään, että kansallisissa poikkeustoimenpiteissä noudatetaan suhteellisuusperiaatetta ja asetetaan kyseiset toimenpiteet aineellisen perustan osalta yhteisöjen tuomioistuimen laajan valvonnan alaisiksi. Yhteisön primaarioikeuden säännösten sanamuodosta seuraa näin ollen, että mikäli perustamissopimuksen 223 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen soveltaminen ei tule kysymykseen, nyt esillä olevassa asiassa kyseessä olevan säännöksen kaltaisia kansallisia säännöksiä tulisi tarkastella samalla tavalla kuin mitä tahansa muita yleistä järjestystä tai turvallisuutta koskevia kansallisia toimenpiteitä.
21 Eikö edellä sanotusta huolimatta olisi kuitenkin tarpeen, että yhteisöjen tuomioistuin tutkisi, millä tavoin se voisi todeta yhteisössä sovellettavien periaatteiden noudattamisen ottamalla huomioon tällaisten tilanteiden erityispiirteet? Kuten tulen myöhemmin esittämään, tämä ratkaisu on ainoa hyväksyttävissä oleva ja ainoa, joka vastaa oikeuskäytännössä tähän mennessä omaksuttuja suuntaviivoja.
b) EY:n perustamissopimuksen 224 artikla oikeudellisena perustana
22 Katson, että on hyödyllistä viitata aivan aluksi perustamissopimuksen 224 artiklaan ja tarkastella tämän määräyksen sovellettavuutta nyt esillä olevassa asiassa.
23 Kyseinen artikla on perustamissopimuksen systematiikassa eräänlainen varaventtiili, joka mahdollistaa jäsenvaltioiden eräiden ratkaisevien etujen suojaamisen. Tämä jäsenvaltioille normaalisti yhteisön oikeusjärjestyksen mukaan kuuluvista velvoitteista vapauttava lauseke on kahdessa suhteessa poikkeuksellinen. Ensiksikin lauseketta on, kuten muitakin yhteisön oikeussääntöjen suojalausekkeita, tulkittava suppeasti, koska se on poikkeus yhteisön sääntöjen nojalla yleensä sovellettavasta normijärjestelmästä. Toiseksi lausekkeen täytäntöönpano on, toisin kuin muiden suojalausekkeiden, mahdotonta "normaaleissa olosuhteissa", eikä siihen voida ryhtyä kuin äärimmäisten, 224 artiklassa tyhjentävästi määriteltyjen olosuhteiden vallitessa.
24 Tämä jälkimmäinen toteamus on johtanut yhteisöjen tuomioistuimen katsomaan erityisesti julkisasiamies Darmonin asiassa Johnston(8) antaman ratkaisuehdotuksen jälkeen, että 224 artiklan määräykset ovat toissijaisia muihin perustamissopimuksen määräyksiin verrattuina, sillä ne ovat "viimeinen keino (ultima ratio), johon voidaan turvautua vain, jos muuta yhteisön määräystä ei ole käytettävissä kyseessä olevan yleisen järjestyksen tarpeen tyydyttämiseksi".(9) Tämä on muutoin pääasiallinen syy siihen, että kyseessä olevaa määräystä ei ole tähän mennessä kertaakaan sovellettu.(10)
25 Katson, että sellainen päättely, jossa yhteisön primaarioikeuden määräys katsotaan automaattisesti toissijaiseksi kyseisen määräyksen poikkeuksellisen luonteen perusteella, ei kestä oikeudellista arvostelua.
26 Ymmärrän täysin yhteisöjen tuomioistuimen varauksellisen suhtautumisen 224 artiklaan: jos jäsenvaltiot vetoaisivat järjestelmällisesti tähän määräykseen, olisi olemassa vaara, että perustamissopimuksen määräysten tasapaino järkkyisi ja mekanismi sen valvomiseksi, että yhteisön oikeudessa sovellettavista yleisistä periaatteista poikkeavat kansalliset toimenpiteet ovat yhteisön oikeuden mukaisia, häiriytyisi. On nimenomaan jäsenvaltioiden edun mukaista, että ne vaativat kyseessä olevien kansallisten toimenpiteiden tarkastelua 224 artiklan nojalla, jotta ne välttyisivät juuri suhteellisuutta koskevalta tiukalta laillisuusvalvonnalta, joka yleensä liittyy perustamissopimukseen sisältyvien muiden suojalausekkeiden (kuten muun muassa 36, 56 ja 66 artiklan) soveltamiseen. EY:n perustamissopimuksen 225 artiklan (josta on tullut EY 298 artikla) mukaisesti yhteisöjen tuomioistuimen arviointi rajoittuisi tällöin 224 artiklassa annettujen toimivaltuuksien mahdollista "väärinkäyttöä" koskevaan kysymykseen.
27 Katson kuitenkin, että sen lisäksi, että jäsenvaltioille on annettu oikeus toteuttaa yhteisön oikeudesta poikkeavia toimenpiteitä - toimenpiteitä, joita voitaisiin tilanteen mukaan pitää perusteltuina yhteisön primaarioikeuden muiden määräysten nojalla - lainsäätäjä on halunnut antaa 224 artiklalle lisätehtävän perustamissopimuksen systematiikassa. Perustamissopimuksen 224 artikla näyttää osoittavan, missä kulkee kansallisten ja yhteisön toimielinten normaalien toimintaolosuhteiden ja toisaalta yhteisön ja jäsenvaltioiden välisiin yleisiin suhteisiin vaikuttavien vakavien kansallisten vaaratilanteiden välinen raja. Kyseinen 224 artikla aiheuttaa merkittäviä muutoksia kansallisen oikeusjärjestyksen ja yhteisön oikeusjärjestyksen välisten sidosten luonteeseen, voimakkuuteen ja ulottuvuuteen. Näin ollen on välttämätöntä määritellä kussakin tapauksessa erikseen, täyttyvätkö kyseisen artiklan soveltamisedellytykset. Yhteisön lainsäätäjä ei ole tämän vuoksi nimenomaisesti asettanut 224 artiklassa annettujen kansallisten toimivaltuuksien käytön edellytykseksi jäsenvaltioille niiden etujen suojaamiseksi perustamissopimuksessa annettujen muiden oikeuskeinojen riittämättömyyttä.
28 Mikä sitten on 224 artiklan sääntelyala? Albore ja komissio pitävät lähes itsestään selvänä, ettei tätä määräystä voida soveltaa nyt esillä olevassa asiassa. En ole vakuuttunut, että tämä kieltävä vastaus olisi ilman muuta oikea.
29 Tämän artiklan tulkinta on ensiksikin huomattavan vaikeaa. Siinä mainitut tilanteet eli "yleisen järjestyksen ylläpitämiseen vaikuttavat vakavat sisäiset levottomuudet", "sota", "sodan uhkaa merkitsevä vakava kansainvälinen jännitystila" tai "tarve täyttää velvoitteet, joihin [jäsenvaltio] on sitoutunut rauhan ja kansainvälisen turvallisuuden ylläpitämiseksi" liittyvät välittömästi niihin poliittisiin, sotilaallisiin ja geopoliittisiin arviointeihin, jotka kuuluvat periaatteessa jäsenvaltioille. Kuten julkisasiamies Jacobs asiassa C-120/94(11) antamassaan ratkaisuehdotuksessa huomauttaa, tämä kysymys tuo esiin "yhteisöjen tuomioistuimelle vastaavissa tilanteissa kuuluvan laillisuusvalvontaa koskevan toimivallan rajoihin"(12) liittyvän perusongelman erityisesti tapauksissa, jotka koskevat "sodan" ja "sodan uhan" käsitettä. Näissä tilanteissa "valvonnan tehokkuus voi olla suuresti alentunut sellaisen asianmukaisen oikeudellisen perusteen puuttumisen takia, jota tuomioistuimet voisivat soveltaa".(13) Julkisasiamies korostaa itsekin, että kyseessä olevien toimivaltuuksien mahdollista väärinkäyttöä koskevan valvonnan (225 artiklan nojalla) laajuus "on hyvin rajoitettu, ei vain tämän ja sitä edeltävän artiklan sanamuodon, vaan myös itse riidan kohteen vuoksi".(14) Tästä seuraa, että kansallisten viranomaisten näkökanta siitä, täyttyvätkö 224 artiklan soveltamisedellytykset, sellaisina kuin ne on ilmaistu perustamissopimuksessa, ei asiallisten perusteiden osalta tule täyden laillisuusvalvonnan piiriin, sellaisena kuin tätä valvontaa harjoitetaan esimerkiksi perustamissopimuksen 36, 56 ja 66 artiklan ynnä muiden artiklojen nojalla toteutettujen toimenpiteiden oikeasuhtaisuutta arvioitaessa.
30 Tulkinnassa ilmenee vielä lisäongelma. Edellyttääkö 224 artiklaan nojautuminen todella sellaista tilannetta, jossa tässä säännöksessä kuvatun tyyppiset tapahtumat ja olosuhteet ovat olemassa, eli sisäistä anarkiaa, sotaa, sodan uhkaa tai rauhan ja kansainvälisen turvallisuuden ylläpitämiseksi tehtyjen (yleensä sotilaallisten) sitoumusten täyttämistä koskevia konkreettisia tilanteita? Albore ja komissio näyttävät vastaavan tähän kysymykseen myöntävästi. Julkisasiamies La Pergola katsoi asiassa Sirdar(15) antamassaan ratkaisuehdotuksessa, että jäsenvaltio ei voi vedota tämän artiklan soveltamiseen erikoisjoukkojen organisaatiota koskevien kansallisten toimenpiteiden perustelemiseksi, jos valtiossa ei kyseisenä ajankohtana vallitse todellisia vakavia häiriöitä, sotaa, sodan uhkaa tai muuta edellä mainitun kaltaista tilannetta. Tällainen suppea ratkaisu vaikuttaa ensi näkemältä sekä vastaavan yhteisön primaarioikeuden kyseisen määräyksen sanamuotoa että olevan sen suppean tulkinnan periaatteen mukainen, jota sovelletaan yhteisön oikeuden noudattamisesta tehtäviin poikkeuksiin.
31 Mielestäni on kuitenkin mahdollista puolustaa toisenlaistakin lähestymistapaa, joka perustuisi niiden tilanteiden erityisluonteeseen, joihin perustamissopimusten laatijat viittasivat 224 artiklaa kirjoittaessaan. Katson erityisesti, että tämän artiklan laatijoiden tärkeimmän ja perimmäisen tavoitteen mukaista on antaa jäsenvaltioille laajin mahdollinen harkintavalta poikkeuksellisissa ja todella vaarallisissa tilanteissa selviytymistä varten. Tällaisissa olosuhteissa selviytymiseksi toteutettavat toimenpiteet eivät välttämättä edellytä, että kyseisen tyyppiset tilanteet toteutuvat: riittää, että toimenpiteiden toteuttaminen liity välittömästi ja yksinomaan näihin olosuhteisiin. Näin ollen olisi mahdollista katsoa, että jäsenvaltioille annettu valtuus toimia välttämättömyyden sanelemien pakottavien tarpeiden mukaisesti niiden ollessa kriisitilanteessa oikeuttaa ne hyväksymään ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä, jotka ovat välttämättömiä, jotta ne kykenisivät reagoimaan sodan, kansainvälisten häiriöiden tai valtion hajoamisen tapauksissa. Täysin suppea 224 artiklan tulkinta, joka jättäisi automaattisesti tämän artiklan soveltamisen ulkopuolelle kansalliset päätökset, joilla on välitön ja yksinomainen yhteys kyseisessä artiklassa määriteltyihin poikkeuksellisiin tilanteisiin - eli tässä tapauksessa maanpuolustuksen ja sotavoimien sotilaallista järjestysmuotoa koskevat päätökset - saattaisi kokonaan poistaa tältä määräykseltä sen tehokkaan vaikutuksen. On nimittäin syytä erottaa toisistaan poikkeuslausekkeen suppea tulkinta (jonka hyväksyn täysin) ja kyseisen määräyksen ulottuvuudelle annettu siinä määrin suppea merkitys, että sillä ei olisi käytännössä mitään merkitystä.
32 Tätä päättelyä vastaan olisi mahdollista esittää 224 artiklassa tarkoitettujen tilanteiden poikkeukselliseen luonteeseen perustuva väite siitä, että toteutetut kansalliset toimenpiteet voisivat tavalla tai toisella olla vain tilapäisiä. Tämän määräyksen soveltamisalaan ei näin ollen voitaisi sisällyttää päätöksiä, joilla ratkaistaan pysyvästi jokin kysymys, vaikka kyse olisi siitä, minkälainen toimintatapa omaksutaan sota- tai vastaavassa kriisitilanteessa. Vaikka toisin sanoen hyväksyttäisiin se, että riidanalaiset kansalliset toimenpiteet eivät välttämättä satu yksiin sen ajanjakson kanssa, jolloin 224 artiklassa kuvatut erityistilanteet ilmenevät todellisuudessa - olen edellä esittänyt vaikeudet, jotka liittyvät niiden olosuhteiden tarkkaan määrittelyyn, joissa ilmeinen sodan "uhka" vallitsee - tällaisia toimenpiteitä ei voitaisi pidentää jatkossa loputtomiin: toimenpiteiden pysyvyys osoittaisi nimittäin tällöin, ettei niitä ole toteutettu yksinomaan 224 artiklan soveltamisalaan kuuluvien ongelmien ratkaisemiseksi. En vastustaisi tällaisen tulkinnan presumoimista: kyseisenlainen olettama voitaisiin tosin kiistää, mutta käytännössä sitä olisi hyvin vaikea kumota.
33 Jotta emme viipyisi enää pitempään teoreettisessa tarkastelussa, sovellan jatkossa edellä esittämiäni näkökohtia nyt esillä olevaan asiaan. Kysyn näin ollen, voisivatko riidanalaiset säännökset, joilla kielletään sotilaallisesti tärkeiksi luokitelluilla alueilla sijaitseviin kiinteistöihin kohdistuvien esineoikeuksien hankkiminen, kuulua 224 artiklan soveltamisalaan. Mielestäni ei ole mahdotonta vastata tähän kysymykseen myöntävästi, jos kyseiset kiellot ovat tilapäisiä ja erityisiä. Riittää, kun muistamme Italian naapurivaltiossa Albaniassa tietyn ajan riehuneen anarkiatilan tai vielä suuremmalla syyllä Italian tasavallan osallistumisen NATO:n tehtäviin Bosniassa sekä sittemmin Kosovossa. Voitaisiinko Italian viranomaisilta evätä oikeus nähdä näissä tilanteissa olevan kyse sodan uhasta tai "rauhan ja kansainvälisen turvallisuuden ylläpitämiseksi" tehdyistä kansainvälisistä sitoumuksista johtuvista erityisolosuhteista? Olisiko ollut mahdollista, kun otetaan huomioon Balkanin maissa viiden viimeksi kuluneen vuoden aikana vallinnut epävakaisuus, estää Italian tasavaltaa pitämästä voimassa nyt kyseessä olevan kaltaisia ennalta ehkäiseviä kieltotoimenpiteitä jopa sellaisina aikoina, jolloin tosin on koettu kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden palautuminen muttei kuitenkaan ole ilmennyt selvästi, että ongelmat on ratkaistu lopullisesti? Voisiko yhteisöjen tuomioistuin näissä olosuhteissa ilman muuta tutkia sotilaallisten etujen puolustamiseksi toteutettujen poikkeustoimenpiteiden oikeasuhtaisuutta ja katsoa esimerkiksi, että aluetta, jolla Ischian saari sijaitsee, ei voida määritellä enemmän tai vähemmän "riskejä" sisältäväksi alueeksi? Vai voitaisiinko katsoa, kuten Albore esittää, ettei tällaista sotilaallista välttämättömyyttä enää ole olemassa?
34 Katson olevan selvää, että ainakin eräiden jäsenvaltioiden osalta sellaisten olosuhteiden olemassaoloa, joista määrätään 224 artiklassa, ei ole niin mahdotonta kuvitella kuin olemme ehkä tottuneet ajattelemaan. On joka tapauksessa syytä tuoda esiin vaikeudet, jotka liittyvät laillisuusvalvonnan harjoittamiseen ja sen rajojen määrittelemiseen pyrittäessä perustamissopimuksen 225 artiklan nojalla estämään näin annetun mahdollisuuden väärinkäyttö. Kaikki tämä edellyttää luonnollisesti, ettei 224 artiklan soveltamista ole mahdollista sulkea pois vain vetoamalla - mielestäni virheellisesti - kyseisen artiklan toissijaisuuteen.
35 Edellä esitetty kysymys ei tule esille nyt käsiteltävänä olevassa asiassa. Kyseessä oleva Italian lainsäädäntö ei ole tilapäinen vaan pysyvä. Se ei näin ollen edellä esittämämme tarkastelun mukaisesti kuulu 224 artiklan soveltamisalaan. Italian lainsäätäjä ei myöskään ole vedonnut 224 artiklassa annettuun poikkeusmahdollisuuteen. Se ei ole myöskään pyrkinyt esittämään syitä, joiden vuoksi olisi olemassa tämän artiklan soveltamisalaan kuuluva tilanne, tai kun on kyse sotilaallisista toimenpiteistä, perusteita, joiden vuoksi riidanalaisten säännösten avulla olisi tarkoitus kiistatta ja yksinomaan selviytyä tämäntyyppisissä tilanteissa, mikä edellä 224 artiklasta esittämäni tulkinnan mukaisesti liittäisi nämä tilanteet kyseisen määräyksen soveltamisalaan ainakin määrätyksi ajanjaksoksi. Siltä osin kuin - kuten olen täsmentänyt - tavalla, jolla jäsenvaltiot suhtautuvat geopoliittisiin, strategisiin ja muihin 224 artiklaan liittyviin olosuhteisiin, on ratkaiseva merkitys kyseisen artiklan soveltamiselle, tätä erityiskysymystä ei ole syytä käsitellä tämän enempää.
36 Esittämäni tarkastelu ei kuitenkaan ole vailla merkitystä. Se on tarpeen, jotta voidaan osoittaa riidanalaisen kansallisen lainsäädännön merkitys ja se erityinen tapa, jolla sitä on syytä tarkastella. Koska kyseinen lainsäädäntö koskee kysymystä, jonka Italian tasavalta luonnehtii sen "sotilaallisia etuja koskevaksi kysymykseksi" ja joka tällä perusteella liittyy tilanteisiin, joihin mahdollisesti sovellettaisiin 224 artiklaa, yhteisöjen tuomioistuimen on otettava huomioon nämä tekijät kyseistä lainsäädäntöä koskevassa arvioinnissaan myös silloin, kun tämä arviointi tehdään perustamissopimuksessa annettujen muiden oikeudellisten perustojen kannalta. Jos yhteisöjen tuomioistuin hyväksyy tämäntyyppisen päättelyn 224 artiklan soveltamisalan ulkopuolella, jäsenvaltioille ei jää intressiä vedota tähän artiklaan laajentavasti ja mahdollisesti tavalla, joka mahdollisesti vaarantaisi laillisuuden toteutumisen yhteisössä.
c) Muut oikeudelliset perustat
37 Perustamissopimuksen 224 artiklan lisäksi on syytä tutkia ensiksikin, loukkaako riidanalainen kansallinen kielto tiettyjä yhteisön oikeussääntöjä, ja toiseksi, onko se tästä huolimatta kuitenkin yhteensopiva yhteisön oikeuden kanssa. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin ja osapuolet ovat esittäneet sopiviksi oikeudellisiksi perustoiksi riidan tarkastelua varten yhteisön primaarioikeuden määräyksiä, joissa määrätään kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kieltämisestä, yksityiselämän loukkaamattomuudesta ja henkilöiden, palvelujen ja pääomien vapaasta liikkuvuudesta.
38 Totean ennen näin ehdotettujen oikeudellisten perustojen tarkastelua, että edellä mainituilla perustamissopimuksen määräyksillä on yksi yhteinen piirre: niitä oikein tulkittaessa ilmenee, että niissä tietyin edellytyksin nimenomaisesti tai hiljaisesti sallitaan kansallisten poikkeusten käyttöön ottaminen vapaan liikkuvuuden periaatteesta "yleisen turvallisuuden" nimissä. Yhteisöjen tuomioistuin on tarkastellut samanlaisin sanamuodoin yleisen turvallisuuden käsitettä siitä riippumatta, mitkä ovat olleet ne asiaa koskevat erityiset oikeussäännöt, joiden yhteydessä tätä käsitettä on käytetty. Kun otetaan huomioon tämä toteamus, perustamissopimuksen merkityksellisen säännöksen tai merkityksellisten säännösten valinnalla ei ole huomattavaa käytännön merkitystä.
39 Ensiksikin pääomien vapaan liikkuvuuden(16) osalta riittää, kun todetaan yhtäältä, että pääomanliikkeisiin kuuluvat sellaiset pääomanliikkeet, joilla jonkun jäsenvaltion ulkopuolella asuvat henkilöt tekevät kiinteistösijoituksia kyseisen jäsenvaltion alueella sijaitseviin kiinteistöihin, ja toisaalta, että riidanalaisen kansallisen lainsäädännön mukaan muihin kuin Italian kansalaisiin sovelletaan tiettyjä erityisiä lisäedellytyksiä, kun kyseessä on tietyillä Italian alueilla sijaitseviin kiinteistöihin kohdistuvien esineoikeuksien hankkiminen. Kyseinen kansallinen lainsäädäntö koskee tällä perusteella selvästi pääomien vapaata liikkuvuutta. Tämän lainsäädännön yhteensopivuus yhteisön oikeuden kanssa on näin ollen tutkittava niiden yhteisön oikeuden määräysten perusteella, joissa määrätään tästä yhteisön perusvapaudesta, koska todennäköisesti osoittautuu, että pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevassa asiassa ostajina olevat Saksan kansalaiset eivät asu Italiassa.
40 Sen sijaan ei ole mahdollista määritellä, missä määrin riidanalainen esineoikeuksien hankkiminen liittyy henkilöiden ja palvelujen vapaaseen liikkuvuuteen, koska yhteisöjen tuomioistuin ei tunne kyseisten kiinteistöjen ostajien aikeita. Kiinteistöjen hankkiminen voi olla näiden vapauksien tärkeä osatekijä, kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Kreikka antamassaan tuomiossa.(17) Ennakkoratkaisukysymyksen esittäneessä tuomioistuimessa nyt vireillä olevassa riidassa jää kuitenkin oletuksen varaan, mikä yhteys Ischian saarella Italiassa sijaitsevien riidanalaisten kiinteistöjen hankkimisella on aikeeseen käyttää yhteisöjen oikeudessa täten taattuja vapauksia. Katson näin ollen, että ennakkoratkaisukysymyksiä ei tule tutkia näiden oikeudellisten perustojen kannalta, koska on todennäköistä, että kyseisten kiinteistöjen ostajat eivät vielä asu Italiassa eivätkä aio asettua sinne asumaan.
41 Olisi luonnollisesti mahdollista väittää, että kiinteistön hankkiminen Ischian saaren kaltaiselta matkailualueelta Italiasta riittää saattamaan todennäköiseksi, että ostajat aikovat käydä tällä saarella turisteina eli palvelujen vastaanottajina, jolloin nyt esillä olevassa asiassa sovellettaisiin palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia määräyksiä.(18) Se laaja sisältö, jonka yhteisöjen tuomioistuin ja yhteisön lainsäätäjä ovat antaneet henkilöiden vapaan liikkuvuuden ja sijoittautumisoikeuden soveltamisalalle ja jonka perusteella näistä oikeuksista hyötyvät sellaiset henkilöryhmät, joita ne eivät välittömästi koske työnteon, työnhaun tai muiden taloudellisten toimintojen takia,(19) voisi näin ollen antaa aiheen päätellä, että jo pelkkä pyrkimys hankkia kiinteistö miltä tahansa yhteisön alueelta osoittaisi selvästi aikeen käyttää oikeutta henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen tai käyttää vapaata sijoittautumisoikeutta, jolloin perustamissopimuksen asianomaisia artikloja sovellettaisiin. Vaikka periaatteessa en vastusta tällaista olettamaa - joka ei kuitenkaan poista riidanalaisten kiinteistöjen hankkimisen ja perustamissopimuksessa näin taattujen vapauksien välisen yhteyden oletuksenvaraisuutta - en kuitenkaan katso, että on välttämätöntä pitää tiukasti kiinni tästä mahdollisuudesta. Riita nyt esillä olevassa asiassa näyttää nimittäin kuuluvan pääomien vapaan liikkuvuuden alaan, kuten olen edellä esittänyt. Lisäksi sen mukaisesti kuin olen edellä tarkastelussani esittänyt,(20) vastaus kysymykseen, onko riidanalainen kansallinen lainsäädäntö yhteensopiva yhteisön oikeuden kanssa vai ei, ei nyt esillä olevassa asiassa riipu siitä, minkä vapaan liikkuvuuden osa-alueen kannalta tätä kysymystä tarkastellaan.
42 Lopuksi on syytä myöntää, että on aiheellista väittää, että kyseessä olevat kansalliset rajoitukset ovat ristiriidassa perustamissopimuksen 6 artiklan kanssa, jossa kielletään yleisesti "kaikki kansalaisuuteen perustuva syrjintä", ja että ne ovat yhteisön oikeudessa hyväksytyn yksityiselämän suojaa koskevan oikeuden vastaisia.
43 Yhteisön oikeusjärjestyksessä onkin taattu oikeus yksityiselämään.(21) En katso kuitenkaan, että Italian viranomaisten asettamalla velvollisuudella, jonka mukaan niille on ilmoitettava, missä tarkoituksessa henkilö haluaa kiinteistön hankkia, loukataan yksityiselämän suojaa. Sitä paitsi joka tapauksessa perusoikeudet "eivät kuitenkaan ole ehdottomia, vaan niitä voidaan rajoittaa, kunhan rajoitukset tosiasiassa palvelevat yleisen edun mukaisia yhteisön tavoitteita eikä niillä puututa perusoikeuksiin tavoitellun päämäärän kannalta suhteettomasti ja tavalla, jota ei voida hyväksyä ja jolla loukattaisiin näin suojattujen oikeuksien keskeistä sisältöä - - ".(22) Vaikka kyseessä olevilla kansallisilla kielloilla katsottaisiin rajoitettavan oikeutta yksityiselämään, ne eivät näin ollen ole yhteisön oikeuden vastaisia, kunhan ne ovat perusteltuja yleistä etua kuten maanpuolustusta koskevilla syillä.
44 Mielestäni tärkeämmältä vaikuttaa väite, jonka mukaan kyseessä oleva Italian lainsäädäntö on perustamissopimuksen 6 artiklan vastainen, koska sillä toteutetaan kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää. Italian ja Kreikan hallitukset katsovat, että kyseistä perustamissopimuksen määräystä ei voida soveltaa itsenäisesti ja että se on otettava huomioon vain, jos samalla sovelletaan perustamissopimuksen muita, erityisluonteisempia määräyksiä, joilla syrjintäkiellon periaatetta sovelletaan konkreettisesti. Jos tämä 6 artiklan soveltamista supistava näkökanta hyväksytään, kyseinen artikla voisi olla oikeudellisena perustana nyt esillä olevan riidan tarkastelussa vain, jos tämä sama riita kuuluisi perustamissopimuksen jonkin muun määräyksen kuten henkilöiden, palveluiden tai pääomien vapaata liikkuvuutta koskevan määräyksen piiriin. En hyväksy tätä supistavaa tulkintaa, jonka johdosta kyseinen yhteisön primaarioikeuden määräys menettäisi kaiken käytännön merkityksensä. Yhteisöjen tuomioistuin on selvästi todennut, että yksityisellä oikeussubjektilla voi olla oikeuksia perustamissopimuksen 6 artiklan perusteella kaikissa yhteisön oikeusjärjestystä koskevissa tilanteissa, mikäli ei voida soveltaa jotain sellaista yhteisön primaarioikeuden tai johdetun oikeuden erityissääntöä, jolla toteutetaan jäsenvaltioiden perusvelvollisuutta välttää kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää.(23) Oikeus yhdenvertaiseen kohteluun kansalaisuudesta riippumatta, mikä seuraa kyseisestä määräyksestä, ei luonnollisesti myöskään ole ehdoton. On ymmärrettävää, että kansallisessa oikeudessa pysytetään tai asetetaan tiettyjä rajoituksia, jotka ovat perusteltuja muun muassa perustamissopimuksen 36 artiklassa tarkoitettuja vastaavista yleiseen etuun liittyvistä syistä.
45 Perustamissopimuksen 6 artikla ei kuitenkaan ole nyt esillä olevan riidan tarkasteluun soveltuva oikeudellinen perusta, ei siksi, etteikö sitä voitaisi soveltaa itsenäisesti, vaan sen vuoksi, että on olemassa toinen yhteisön oikeuden määräys, jonka tarkoituksena on ilmaista syrjintäkiellon periaate erityisluonteisemmin. Nojautumista suoraan perustamissopimuksen 6 artiklaan ei voida nimittäin puoltaa, koska ennakkoon on nimittäin todettu, että riidanalainen kansallinen lainsäädäntö koskee yhteisön oikeutta pääomien vapaan liikkuvuuden kannalta ja että se kuuluu tällä perusteella perustamissopimuksen 67 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen soveltamisalaan, tai toissijaisesti, että kyseinen lainsäädäntö koskee yhteisön oikeutta henkilöiden vapaan liikkuvuuden kannalta.
46 Yhteenvetona totean, että nyt kyseessä olevaa riitaa on syytä arvioida pääomien vapaan liikkuvuuden kannalta, vaikka sitä toissijaisesti voitaisiin arvioida myös henkilöiden vapaan liikkuvuuden kannalta.
VI Riidanalaisen kansallisen lainsäädännön yhteensopivuus yhteisön oikeuden kanssa
A Laillisuusvalvonnan perusteet
47 Toisin kuin ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin katsoo, kyseessä olevia kansallisia säännöksiä ei ole syytä tarkastella EY:n perustamissopimuksen 67 artiklan nojalla, vaan ennemmin sen 73 b artiklan (josta on tullut EY 56 artikla) ja perustamissopimuksen 73 d artiklan nojalla, kuten 73 a artiklassa (kumottu Amsterdamin sopimuksella) nimenomaisesti määrätään. Hallinnollista ennakkolupaa koskeva vaatimus edellytyksenä kiinteistöjen omistusoikeuden hankkimiselle erityisesti silloin, kun ostajat eivät ole Italian kansalaisia, merkitsee kiistämättä kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää ja pääomien vapaan liikkuvuuden rajoittamista. Tällä perusteella kyseinen vaatimus on vastoin 73 b artiklassa määrättyä kieltoa, paitsi jos tämä vaatimus on perusteltu perustamissopimuksen 73 d artiklan mukaisesti. Kyseinen määräys kuuluu seuraavasti: "Mitä 73 b artiklassa määrätään, ei rajoita jäsenvaltioiden oikeutta - - toteuttaa toimenpiteitä, jotka ovat perusteltuja yleisen järjestyksen ja turvallisuuden kannalta." Olen edellä todennut, että Euroopan talousyhteisöstä tehdyn sopimuksen laatijat käyttävät ilmaisua "yleinen turvallisuus" sekä perustamissopimuksen 73 d artiklan että sen 36, 56 ja 66 artiklan yhteydessä saman yleistä etua koskevan ulottuvuuden ilmaisemiseen. On syytä vielä tutkia, missä määrin kyseessä oleva Italian lainsäädäntö merkitsee pääomien vapaan liikkuvuuden sellaista rajoitusta, joka on laillinen yleisen turvallisuuden suojelemisen perusteella.
48 Katson, että ennen kuin siirryn tämän erityiskysymyksen tarkasteluun, on välttämätöntä korostaa niitä eroja, joita on nyt esillä olevan asian ja sen asian välillä, jossa yhteisöjen tuomioistuin antoi edellä mainitun tuomion komissio vastaan Kreikka.(24) Tämän viimeksi mainitun asian kohde muistutti nyt esillä olevan asian kohdetta, sillä siinä oli kyse sellaisen kansallisen lainsäädännön yhteensopivuudesta yhteisön oikeuden kanssa, jolla otettiin käyttöön ulkomaalaisten luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden tekemiä raja-alueella sijaitseviin kiinteistöihin kohdistuvia oikeustoimia koskeva erityisjärjestelmä. Tässä asiassa C-305/87(25) yhteisöjen tuomioistuin ei kuitenkaan käsitellyt tiettyjä kysymyksiä, jotka on esitetty nyt esillä olevan asian yhteydessä. Kreikan hallitus ei nimittäin ollut kiistänyt komission siihen kohdistamia väitteitä, joiden mukaan kyseessä oleva Kreikan lainsäädäntö oli perustamissopimuksen 48 ja 52 artiklan ja EY:n perustamissopimuksen 59 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 49 artikla) vastainen, vaan se ainoastaan vetosi kirjallisessa käsittelyssä sellaisen lakiluonnoksen olemassaoloon, jolla oli tarkoitus muuttaa riidanalaista lainsäädäntöä.(26) Lisäksi vasta suullisessa käsittelyssä Kreikan hallitus esitti ensi kertaa, että riidanalainen lainsäädäntö oli perusteltu perustamissopimuksen 224 artiklan nojalla toteutettuna toimenpiteenä tarkentamatta muutoin, millä tavalla tämän määräyksen soveltamisedellytykset täyttyivät kyseisessä tapauksessa.(27) Kun lopuksi otetaan huomioon yhteisöjen tuomioistuimen tutkittavana olleen riidan kohde, yhteisöjen tuomioistuin totesi ainoastaan, että Kreikan lainsäädäntö oli perustamissopimuksen 48, 52 ja 59 artiklan vastainen, tutkimatta sitä, missä määrin se olisi mahdollisesti perusteltavissa Kreikan tasavallan sotilaallisten etujen puolustamisen välttämättömyydellä. Kysymys siitä, mikä oli kansallisten kieltosäännösten ja yleisen turvallisuuden suojelemisen välinen yhteys, ei toisin sanoen ollut laillisuusvalvonnan olennaisena kohteena.
49 Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perustamissopimuksen määräyksiä, joilla oikeutetaan toteuttamaan yleensä sovellettavista yhteisön säännöistä poikkeavia kansallisia toimenpiteitä, on niiden poikkeavan luonteen vuoksi tulkittava suppeasti. Näin ollen on syytä selvittää täydelleen niiden kansallisten toimenpiteiden oikeasuhtaisuus, joilla otetaan käyttöön tai ylläpidetään vapaaseen liikkuvuuteen kohdistuvia esteitä tai rajoituksia, sen arvioimiseksi, ovatko nämä toimenpiteet yhteensopivia jäsenvaltioille yhteisön primaarioikeuden määräysten nojalla kuuluvien velvoitteiden kanssa. Mikään kansallinen poikkeustoimenpide ei saa olla epäsuhteessa sillä tavoiteltuun päämäärään nähden, ja jokaista sentyyppistä toimenpidettä on tulkittava "siten, että sen vaikutukset rajoittuvat siihen, mikä on välttämätöntä niiden etujen suojaamiseksi, joita [sillä] pyritään turvaamaan".(28)
50 Annan tässä yhteydessä erityisen merkityksen asiassa Konle annetulle tuomiolle.(29) Tässä tuomiossa oli kysymys sellaisen Itävallan lainsäädännön yhteensopivuudesta yhteisön oikeuden kanssa, jonka mukaan ulkomaalaisten suorittamiin asuinkiinteistöjen omistusoikeuden hankintaa koskeviin liiketoimiin tietyillä Itävallan alueilla tarvittiin kiinteistöjen luovutusasioita hoitavan toimivaltaisen viranomaisen lupa. Tällä lainsäädännöllä pyrittiin estämään tietyillä Itävallan valtion alueilla sijaitsevien kiinteistöjen käyttötarkoituksen muuttuminen siten, että niistä tulisi vapaa-ajan asuntoja. Yhteisöjen tuomioistuin, joka totesi nämä rajoittavat toimenpiteet jäsenvaltioiden välistä pääomien liikkuvuutta syrjiviksi,(30) katsoi sitten, että "sikäli kuin jäsenvaltio voi perustellusti vaatia etukäteislupaa vetoamalla maankäyttöä koskevaan päämäärään, kuten tiettyjen alueiden pitämiseen yleisen edun nimissä pysyvästi asuttuina ja taloudellisesti toimeliaina turismista riippumatta, niin rajoittava toimenpide, kuten tällainen vaatimus, voidaan hyväksyä vain siinä tapauksessa, että sitä ei sovelleta syrjivästi ja että muut lievemmin vaikuttavat tavat eivät mahdollista samaan lopputulokseen pääsemistä".(31) Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan tästä seuraa, että "ottaen huomioon syrjimisvaaran, joka kiinteästi liittyy pääasiassa kysymyksessä olevan kaltaiseen kiinteän omaisuuden hankkimiseen kuuluvaan etukäteisluvan järjestelmään, ja ottaen huomioon ne muut mahdollisuudet, jotka kyseisellä jäsenvaltiolla on alueen maankäytöstä annettujen ohjeiden noudattamisen varmistamiseksi, kyseinen lupamenettely rajoittaa pääomien vapaata liikkuvuutta tavalla, joka ei ole välttämätön vapaa-ajan asuntoja koskevan kansallisen lainsäädännön rikkomisen torjumiseksi".(32)
51 Tämä oikeuskäytäntö on tärkeä, ei ainoastaan sen ja nyt tarkasteltavanamme olevan asian kohteen analogisuuden vuoksi, vaan myös sen vuoksi, että se paljastaa perustamissopimuksen 73 d artiklan soveltamisen yhteydessä harjoitetun laillisuusvalvonnan syvyyden. Arvioidakseen tietyn kansallisen sääntelyn välttämättömyyttä ja oikeasuhtaisuutta suppeassa merkityksessä yhteisöjen tuomioistuin nimittäin omaksuu riidanalaisen sääntelyn laatijalta lainatun päättelyn etsien ratkaisua, jonka avulla voitaisiin päästä viranomaisten tavoittelemaan päämäärään turvautumalla keinoihin, jotka vähiten vaikuttavat perustamissopimukseen perustuvassa oikeudessa taattuihin vapauksiin. Tämän päättelyn tietyissä vaiheissa yhteisöjen tuomioistuin toisin sanoen asettuu kansallisen lainsäätäjän asemaan sen tutkimiseksi, noudatettiinko sen tutkittavina olevissa kansallisissa toimenpiteissä välttämättömyyden ja tiukasti sovellettavan suhteellisuusperiaatteen vaatimuksia.
52 Suullisessa käsittelyssä komissio vetosi asiassa Konle annettuun tuomioon korostaen siinä kohteena olleen Itävallan lainsäädännön ja nyt käsiteltävänä olevien Italian oikeuden riidanalaisten säännösten välisiä yhtäläisyyksiä. Komissio katsoi, että asiassa Konle annetussa tuomiossa omaksuttua ratkaisua voitaisiin soveltaa täysin yhdenmukaisesti nyt kyseessä olevaan asiaan. Komissio vaati toisin sanoen yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että kyseessä oleva Italian lainsäädäntö ja myyntitoimenpiteitä koskeva etukäteislupajärjestelmä olivat pääomien vapaata liikkuvuutta koskevan periaatteen vastaisia, sillä ne eivät olleet välttämättömiä yleisen edun suojelemiseksi, mihin kansalliset viranomaiset olivat vedonneet, koska tämä etu voitiin turvata säännöksillä, jotka vaikuttavat lievemmin yhteisön oikeudessa taattuun vapauteen.
53 En ole tältä osin samaa mieltä komission kanssa. Katson, että tämän oikeuskäytännön seuraaminen kohta kohdalta on vaikeasti hyväksyttävissä, koska se johtaisi toisaalta siihen, että olisi tutkittava perusteellisesti ne välttämättömät sotilaalliset erityistarpeet, joihin Italian tasavalta vetoaa, ja toisaalta siihen, että näille välttämättömille tarpeille olisi esitettävä korvaavia ratkaisuja. Nyt kyseessä olevassa ratkaisuehdotuksessa aikaisemmin yksityiskohtaisesti esittämistäni syistä(33) johtuen aineellisen kysymyksen täysi tutkiminen, joka yleensä liittyy suhteellisuusperiaatteen soveltamiseen, ei nyt esillä olevassa tapauksessa ole asianmukaista.
54 Lisäksi katson, että tällaisessa tapauksessa yhteisöjen tuomioistuin ottaa huomioon sen, että on välttämätöntä rajoittaa suhteellisuusperiaatteeseen liittyvän perusteen tutkimista. Yhteisöjen tuomioistuin näyttää hyväksyneen tämän näkökannan, kun se toteaa, että jäsenvaltioilla on tietty harkintavalta niiden toteuttaessa yleistä turvallisuutta koskevia toimenpiteitä.(34) Tästä toteamuksesta seuraa, että suhteellisuusperiaatteen soveltamiseen kohdistuva laillisuusvalvonta muuttaa muotoaan: kyseessä ei ole enää aineellisen kysymyksen kokonaisarviointi, vaan jäsenvaltioiden yleistä turvallisuutta koskevan harkintavallan rajojen tutkiminen. Kun kyseessä on erityisesti yleisen turvallisuuden näkökulma, kuten nyt esillä olevassa asiassa, eli sotilaallisten etujen ja maanpuolustuksen turvaaminen, jäsenvaltioiden harkinta- ja toimintavalta on erityisen laaja, kuten olen jo edellä voinut todeta. Ja aina kun kansallisten viranomaisten harkintavalta laajenee, kyseessä olevia kansallisia toimenpiteitä koskevan laillisuusvalvonnan laajuus supistuu vastaavassa määrin.(35)
55 Mitkä ovat sitten perusteet, joilla määritetään tuomioistuimen harjoittaman valvonnan laajuus nyt tarkasteltavanamme olevan asian kaltaisissa asioissa? Kuten komissio perustellusti toteaa, yhteisön oikeusjärjestys on esteenä sille, että jäsenvaltio vetoaa yhteisön sääntöjen soveltamatta jättämiseksi yleisiä, abstraktisia ja hypoteettisia sanamuotoja käyttäen valtion yleiseen etuun, vaikka etu olisi luonteeltaan sotilaallinen. Päinvastaisesta ratkaisusta aiheutuisi vaara, että hyväksyttäisiin olevan olemassa kansallisten "hallitustoimien" (laajempi tai suppeampi) ryhmä, johon yhteisön laillisuusvalvonta ei ulottuisi. Näin ollen on välttämätöntä, että jäsenvaltio, joka haluaa poiketa yhteisön linjasta, antaa tarpeelliset selitykset, joiden perusteella voidaan todeta, että käyttöön otetut poikkeukset eivät ole yleisiä ja ettei niitä epäasianmukaisesti säädetä hypoteettisten tilanteiden ja sellaisten tilanteiden varalta, jotka eivät ole toteen näytettävissä. Tämä "vähimmäisperusteluja" koskeva velvollisuus on edellytys sille, että voidaan todeta valtion sotilaallista etua koskevien päätösten yhteensopivuus yhteisön oikeuden kanssa.
56 Edellä sanottu ei merkitse sitä, että yhteisön oikeuden soveltaja olisi velvollinen nyt esillä olevassa asiassa arvioimaan Italian tasavallan puolustuspolitiikkaa aineellisoikeudellisesti tai vertailemaan arvioinnissaan tyhjentävästi kansallisen lainsäätäjän valitsemia eri sääntelyvaihtoehtoja. Ainoastaan kansallisen lainsäätäjän asiana on ensiksikin tunnistaa jonkin kysymyksen sotilaallinen merkitys ja sen jälkeen löytää keinot, joilla pyritään tähän yleistä etua tarkoittavaan erityispäämäärään. Maanpuolustukseen ei kuitenkaan voida vedota ilman muuta: kansallisiin toimenpiteisiin tulee liittää tiettyyn rajaan asti perustelut siten, että niistä voidaan selvästi päätellä toisaalta, mikä on tavoiteltu päämäärä ja toisaalta, mikä on toteutettujen kansallisten toimenpiteiden ja kyseiseen päämäärään pyrkimisen välinen looginen yhteys. Yhteisöjen tuomioistuin ei voi hyväksyä viittausta maanpuolustuksen käsitteeseen ilman muita siihen liittyviä loogisia selityksiä, sillä tällainen viittaus olisi vain veruke, jonka tarkoituksena olisi kiertää jäsenvaltiolle perustamissopimuksen nojalla kuuluvat velvoitteet. Kansallisten viranomaisten on yleisen turvallisuuden sotilaalliseen ulottuvuuteen viitatessaan joka tapauksessa toimittava johdonmukaisesti ja terveen järjen mukaisesti. Ne eivät voi maanpuolustukseen vetoamalla naamioida jotakin perustamissopimuksen määräysten vastaista muuta kansallista päämäärää, kuten toteuttaa epäsuorasti kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää. Tällöin olisi kiistatta kyse tämän jäsenvaltion väärinkäytöksestä, jolla rikottaisiin vapaata liikkuvuutta koskevia sääntöjä.
57 Yhteisöjen tuomioistuimen asiassa komissio vastaan Kreikka(36) 27.11.1997 antama tuomio on merkittävä oikeustapaus siitä, miten yhteisöjen tuomioistuin valvoo jäsenvaltion maanpuolustukseen liittyviä kansallisia sääntöjä. Helleenien tasavalta oli pitänyt voimassa säännöksiä, joiden mukaan Kreikan alusrekisteriin saatiin rekisteröidä ja Kreikan lipun alla saivat liikennöidä vain alukset, joista Kreikan kansalaiset tai kreikkalaiset oikeushenkilöt, joista Kreikan kansalaiset omistivat yli puolet, omistivat yli puolet. Helleenien tasavalta oli tätä lainsäädäntöä perustellakseen vedonnut muun muassa puolustusjärjestelmänsä erityispiirteisiin ja siihen, että sillä oli välttämättä oltava olemassa mahdollisuus takavarikoida aluksia poikkeuksellisissa tilanteissa. Yhteisöjen tuomioistuin rajoittui vastaamaan tähän argumentointiin seuraavasti: "Helleenien tasavallan maanpuolustusjärjestelmän osalta voidaan todeta, että Kreikan viranomaiset voisivat takavarikoida sotilaallisiin tarkoituksiin jokaisen Kreikan lipun alla liikennöivän aluksen olipa sen omistajan kansalaisuus mikä tahansa".(37) Yhteisöjen tuomioistuin toisin sanoen perusti päättelynsä loogisiin johtopäätöksiin ja terveeseen järkeen, joiden mukaan valtion toimivalta takavarikoida tiettyä omaisuutta maanpuolustuksellisista syistä on siinä määrin laaja, että kyseisen omaisuuden omistajan kansalaisuus ei voi vähimmässäkään määrin vaikuttaa siihen. Riidanalaiset kansalliset säännöt eivät näin ollen olleet loogisessa yhteydessä kyseisen valtion tavoittelemaan sotilaalliseen päämäärään.
B Edellä mainittujen perusteiden soveltaminen nyt esillä olevaan asiaan
58 Tämän jälkeen on vielä sovellettava edellä tarkastelluista laillisuusvalvonnan rajoista ja kyseisessä valvonnassa käytettävistä perusteista tehtyjä johtopäätöksiä nyt esillä olevaan asiaan. Muistutan, että jäsenvaltioiden harkintavalta omien sotilaallisten etujensa puolustamisessa voi olla hyvinkin laaja, kunhan niillä tällä perusteella olevaa toimivaltaa voidaan valvoa. Tästä syystä kansallisten viranomaisten on vapaata liikkuvuutta koskevasta yhteisön oikeuden perusperiaatteesta poiketessaan perusteltava nämä poikkeukset siten, että niistä käy ilmi kyseisillä kansallisilla säännöksillä tavoiteltu päämäärä ja näiden säännösten ja tavoitellun päämäärän välinen looginen yhteys. Perusteluvelvollisuuden noudattaminen - tämän velvollisuuden erityiset tunnuspiirteet riippuvat luonnollisesti kunkin tapauksen erityispiirteistä - on välttämätön edellytys sille, että poikkeusten laillisuutta voidaan arvioida yhteisön oikeuden kannalta ja varmistua kussakin tapauksessa siitä, että jäsenvaltiot eivät ole ylittäneet sen harkintavallan rajoja, joka niillä on sotilaallisesti tärkeän yleisen edun suojaamisen nimissä, tai että ne eivät ole väärin perustein vedonneet tähän yleisen edun näkökulmaan pyrkiäkseen todellisuudessa muihin päämääriin, jotka ovat yhteisön oikeuden vaatimusten vastaisia.
59 Jotta voidaan arvioida käyttökelpoisella tavalla, onko Italian riidanalainen lainsäädäntö yhteisön oikeuden laillisuusvaatimusten mukainen, sillä sen mukaan muilta kuin Italian kansalaisilta edellytetään hallinnollista etukäteislupaa kiinteistön esineoikeuksien hankkimiseen sotilaallisesti tärkeiltä alueilta, Italian viranomaisten on annettava alla seuraavat selitykset.
60 Ensinnäkin riidanalaisen lainsäädännön laatimisen osalta on välttämätöntä täsmentää valtion alueen tiettyjen osien luokittelussa "sotilaallisesti tärkeiksi" alueiksi käytettävän järjestelmän logiikka sekä ne yleiset perusteet, joita periaatteessa noudatetaan näiden alueiden määrittelyssä, kuten myös syy, jonka vuoksi etukäteislupamenettelyä sovelletaan vain ulkomaalaisiin.
61 Toiseksi näiden säännösten käytännön soveltamisen osalta olisi yhteisön oikeuden soveltajalle avuksi, että tämä - ottaen luonnollisesti siinä määrin kuin mahdollista huomioon niiden tilanteiden erikoispiirteet, joihin sotilaallisten etujen turvaaminen liittyy - tuntisi kansallisten hallintoviranomaisten harjoittaman valvonnan päämäärät sekä ne erityisperusteet, jotka kussakin tapauksessa on kyseisen luvan epäämisen tai myöntämisen yhteydessä otettu huomioon.
a)
Riidanalaisten kansallisten säännösten logiikka
62 Käsittelen ensin perusteluvelvollisuuden ensimmäistä näkökohtaa. Käytännössä Italian viranomaisten on vastattava kahteen kysymykseen. Ensiksikin, miksi on välttämätöntä kohdella erityisellä, selvästi syrjivällä tavalla ulkomaalaisia, jotka haluavat hankkia kiinteistöihin kohdistuvia esineoikeuksia tietyillä alueilla Italiassa? Toiseksi, miten Italian lainsäädännössä on määritelty ne Italian valtion alueen osat, joihin sovelletaan kyseistä vain ulkomaalaisia koskevaa järjestelmää?
i) Miksi erityisjärjestelmä koskee vain muita kuin Italian kansalaisia?
63 Italian hallituksen vastauksista yhteisöjen tuomioistuimen kirjallisen käsittelyn yhteydessä esittämiin kysymyksiin ilmenee, että etukäteislupajärjestelmän soveltaminen muiden kuin Italian kansalaisten suorittamaan kiinteistön esineoikeuksien hankkimiseen sotilaallisesti tärkeiksi luokitelluilta alueilta perustuu seuraavaan päättelyyn: Yhtäältä jonkin jäsenvaltion kansalaisuuden omaavat henkilöt kuuluvat "kansalliseen yhteisöön" ja tämän yhteisön perustavanlaatuiset edut koskevat heitä. Toisaalta näillä henkilöillä on pelkästään kansalaisuutensa vuoksi tietty velvollisuus sopeutua kansallisen yhteisön etujen vaatimuksiin. Tämä velvollisuus johtuu solidaarisuusvelvoitteesta, joka yhdistää kansalaisen siihen valtioon, jonka kansalainen hän on. Käytännössä kyseinen velvoite ilmenee useina erilaisina kansalaisille kuuluvina velvollisuuksina, kuten esimerkiksi velvollisuus, josta säädetään Italian rikoslain 246 §:ssä, jonka nojalla rangaistaan kansalaista, joka vastaanottaa ulkomaalaiselta valtion etujen vastaisten toimien toteuttamisesta rahaa tai muun etuuden. On selvää, etteivät henkilöt, jotka eivät ole Italian kansalaisia, ole samassa oikeudellisessa ja tosiasiallisessa asemassa kuin Italian kansalaiset, koska heidän ei voida katsoa "jakavan" Italian tasavallan kansallisia etuja ja koska Italian oikeusjärjestyksessä määrätyt erityisvelvollisuudet, joita on noudatettava näihin etuihin sopeutumiseksi, eivät toisaalta koske heitä.
64 Italian viranomaiset katsovat näin ollen itsevaltaisesti, että sotilaallisesti tärkeällä alueella sijaitsevan kiinteistön ostajan Italian kansalaisuus ja hänelle tällä perusteella kuuluvat velvollisuudet ovat riittäviä, jotta kyseessä oleva kiinteistöä koskeva toimenpide ei vaaranna valtion sotilaallisia etuja, kun taas vastaavia takeita ei Italian viranomaisten mukaan ole, jos ostaja on ulkomaalainen. Tämän takia tarvitaan Italian hallituksen mukaan valtion sotilaallisia etuja täydentävä takuujärjestelmä. Italian lainsäädännöllä pyritään juuri tällaiseen päämäärään, kun siinä säädetään etukäteislupajärjestelmästä, jota sovelletaan erityisesti ulkomaalaisten kiinteistöostoihin sotilaallisesti tärkeiltä alueilta.
65 Tätä Italian viranomaisten päättelyä voidaan arvostella seuraavaksi esittämälläni tavalla. Vaikka ulkomaalaisten oikeudellisen ja tosiasiallisen aseman voidaankin katsoa eroavan Italian kansalaisten asemasta, on kuitenkin syytä kysyä, missä määrin yhteisön oikeudessa hyväksytään se, että ensin mainittuihin sovelletaan ennalta ehkäisevää valvontaa, kun taas viimeksi mainitut jäävät tämän saman valvonnan ulkopuolelle.(38) Edellä mainitussa Italian rikoslain 246 §:ssä säädetään rangaistusseuraamuksista italialaisille, jotka vahingoittavat valtion (tässä tapauksessa sotilaallisia) etuja. Tämä sama logiikka, johon valtion sotilaallisten etujen turvaaminen perustuu, käy kuitenkin kyseenalaiseksi, koska Italian oikeusjärjestys antaa Italian kansalaisen ensin loukata sen etuja ja puuttuu asiaan rikosoikeudellisin seuraamuksin vasta tämän jälkeen, mutta näiden samojen etujen nimissä siinä katsotaan olevan tarpeen puuttua ennaltaehkäisevästi ulkomaalaisten toimiin Italiassa. Italian riidanalainen lainsäädäntö kätkee ehkä Italian lainsäätäjän muihin kuin Italian kansalaisiin kohdistaman yleisemminkin negatiivisen asenteen, mikä merkitsisi peitellysti, että laillisen olettaman mukaan ulkomaalaisten katsottaisiin olevan italialaisia taipuvaisempia ryhtymään vihamielisiin tekoihin ja näin ollen heidän katsottaisiin olevan tosiasiassa vaarallisempia varsinkin silloin, kun kyse on sotilaallisesta yleisestä edusta.
66 Jos tämä näkemys vastaa olennaisilta osin Italian lainsäätäjän tarkoitusperiä, se kiusaa kiistämättä yhteisön oikeuden soveltajaa, koska se merkitsee jäsenvaltioiden kansojen jatkuvaa lähentymistä ja Euroopan yhdentymiskehitystä koskevien yhteisön oikeusjärjestyksen mukaisten aatteiden torjumista. Tämä arvostelu on kuitenkin poliittista eikä oikeudellista. Euroopan yhdentymisen nykyisessä vaiheessa ja huolimatta edistysaskelista toimielimiä ja perustuslakia - varsinkin Euroopan kansalaisuutta - koskevissa kysymyksissä, jäsenvaltiolla on mielestäni yhä oikeus tehdä ero sen omien kansalaisten ja muiden jäsenvaltioiden kansalaisten välillä ja katsoa tietyissä tapauksissa ja tietyin edellytyksin, että ensin mainittujen käyttäytymisestä valtion sotilaalliselle turvallisuudelle aiheutuva potentiaalinen vaara on pienempi kuin viimeksi mainittujen käyttäytymisestä aiheutuva vaara. En näin ollen pidä sotilaallisesti tärkeisiin valtion alueen osiin sovellettavaa Italian lainsäädäntöä yhteisön oikeuden vastaisena yksistään sillä perusteella, että siinä asetetaan muille kuin Italian kansalaisille, jotka haluavat hankkia näiltä alueilta kiinteistöjä, velvollisuus hakea ja saada hallinnollinen lupa, jollaista ei vaadita, jos kyseisten kiinteistöjen ostaja on Italian kansalainen. Tällaista syrjintää voidaan yhteisön oikeuden mukaan mahdollisesti pitää perusteltuna.
ii) "Sotilaallisesti tärkeiden" alueiden määrittäminen
67 Logiikka, johon eron tekeminen omien kansalaisten ja ulkomaalaisten välillä riidanalaisessa esineoikeuksien hankkimista Italian valtion alueelta koskevassa kysymyksessä perustuu, saattaa ainakin teoriassa olla hyväksyttävissä yhteisön oikeuden kannalta. Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että kyseessä oleva Italian lainsäädäntö olisi automaattisesti ja kaikilta näkökannoilta tarkasteltuna yhteisön oikeusjärjestyksen sääntöjen mukainen. Jotta voitaisiin tietää, onko Italian sotilaallisten etujen puolustamisen kannalta välttämätöntä tehdä edellä mainittu ero, on ehdottomasti täsmennettävä, mitä logiikkaa noudattaa järjestelmä, jonka mukaan Italian valtion alueen tietyt osat luokitellaan sotilaallisesti tärkeiksi alueiksi ja ne saatetaan vain ulkomaalaisia koskevan erityisjärjestelmän alaisiksi. En tarkoita - ja miten voisinkaan -, että olisi tarkasteltava tyhjentävästi Italian puolustuspolitiikkaa, jotta voitaisiin yksityiskohtaisesti määritellä "sotilaallisen edun" käsite. Katson kuitenkin olevan välttämätöntä, että Italian viranomaiset kykenevät selittämään, mikä on sitä järjestelmää koskeva perimmäinen ajattelutapa, johon Italian valtion alueella sijaitsevien sotilaallisesti tärkeiden alueiden erottaminen alueista, jotka eivät ole tässä mielessä tärkeitä, perustuu sekä miten etukäteisvalvontajärjestelmä tässä yhteydessä toimii.
68 Totean kuitenkin Italian hallituksen esittämien kirjallisten ja suullisten huomautusten perusteella, että kyseessä olevan Italian lainsäädännön olemassaolon peruste ei ole riittävän täsmällinen. Lain nro 104/90 säännösten soveltamisesta 15.5.1990 annetussa ministeriön asetuksessa, jossa määritellään sotilaallisesti tärkeät alueet, joihin sovelletaan kiinteistöjen luovutustoimia koskevaa erityisjärjestelmää, nimittäin vain luetellaan ilman minkäänlaisia selityksiä saaristoalueet, joista säädettiin laissa nro 898/76, jossa puolestaan viitattiin vuoden 1935 lakiin nro 1095 ja vuoden 1939 lakiin nro 2207. Ministerit, joiden toimialaan asia kuuluu, eivät näytä näin ollen millään tavalla arvioineen asiakysymyksenä, onko kyseessä oleviin saaristoalueisiin tarpeen yhä soveltaa edellä mainittua erityisjärjestelmää vaiko ei, ja vaikka he olisivatkin tutkineet tämän kysymyksen, he eivät ole ilmoittaneet syitä, joihin heidän päätöksensä perustui. Sen enempää vuoden 1976 laissa kuin alkuperäisessä vuoden 1935 laissakaan ei ole ilmoitettu konkreettisesti sitä ajattelutapaa, johon Italian järjestelmä, jossa alueet jaetaan sotilaallisesti tärkeisiin alueisiin ja alueisiin, jotka eivät ole sellaisia, perustuu, eikä niissä myöskään määritellä yleisiä perusteita, joilla ohjattaisiin toimivaltaisten kansallisten viranomaisten tässä tarkoituksessa suorittamaa jakoa. Myöskään ei näytä mainittavan, että kysymys siitä, missä määrin tietyn alueen osalta on tarpeen pitää voimassa sen alkuperäinen luokittelu sotilaallisesti tärkeiden alueiden ryhmään, tutkittaisiin säännöllisin väliajoin.
69 Niinpä on merkille pantavaa, että vaikka laissa nro 898/76 säädetään tyhjentävästi sotilaallisten laitteistojen lähellä oleviin kiinteistöihin kohdistuvista rasitteista (1-15 §) sekä rajoituksista, joita on noudatettava tietyissä "sotilaallisesti tärkeissä kunnissa"(39) tehtävissä rakennustöissä, kyseinen laki on erityisen epäselvä siltä osin, kuin kyseessä ovat sen 18 §:ssä tarkoitetut "sotilaallisesti tärkeät alueet". Lainsäätäjä määrittelee nimittäin kyllä yksityiskohtaisesti tapaukset, joissa tiettyjen kiinteistöjen käyttöä rajoitetaan sen takia, että kiinteistöt sijaitsevat sotilaallisten laitteistojen läheisyydessä, sekä näiden rajoitusten ulottuvuuden ja olosuhteet, joissa niitä voidaan määrätä, ja näiden rajoitusten voimassaolo on ajallisesti rajoitettu, niiden tarpeellisuus tutkitaan säännöllisesti ja laissa säädetään mahdollisuus kumota ne tai maksaa korvausta henkilöille, jotka kärsivät niiden takia vahinkoa. Sen sijaan järjestelmä, jossa Italian valtion alue yleisesti jaetaan sotilaallisesti tärkeisiin alueisiin ja alueisiin, jotka eivät ole sellaisia, on pääosin pysynyt muuttumattomana siinä muodossa, joka sille annettiin vähän toisen maailmansodan päättymisen jälkeen eli selvästi erilaisissa geopoliittisissa ja strategisissa olosuhteissa. Nykypäivän Italian lainsäätäjä ei näytä tutkineen tämän järjestelmän voimassa pitämisen välttämättömyyttä, eikä se ole toiminut edes niin, että se olisi ilmoittanut, mitkä ovat sotilaallisesti tärkeiden alueiden käsitteen määrittelyssä käytetyt perusteet.
70 Yhteenvetona totean, että Italian oikeudesta ei käy ilmi yhtäkään seikkaa, jonka perusteella voitaisiin selittää, miksi ja millä perusteilla tietyt Italian valtion alueen osat ovat sen muihin alueisiin verrattuina sotilaallisesti tärkeitä siten, että ulkomaalaisiin, jotka haluavat tehdä kiinteistöjen vaihdantasopimuksia, sovellettavaa erityisjärjestelmää voidaan pitää perusteltuna. Näin ollen ei ole näytetty, mikä on se looginen suhde, joka yhdistää erityisesti kyseessä olevat alueet sotilaalliseen yleiseen etuun, eikä sitä, mikä on tämän edun puolustamisen ja kiinteistökauppoja, joissa ostaja ei ole Italian kansalainen, koskevan etukäteislupajärjestelmän toteuttamisen välinen suhde.
71 On syytä todeta, että riidanalaisen lainsäädännön perustelujen puutetta ei voida perustella siten, että vedotaan "sotilaallisen salaisuuden" yleiseen ja epämääräiseen käsitteeseen, kuten Italian hallitus pyrki suullisessa käsittelyssä tekemään. Tällaisella käsitteellä voitaisiin ehkä perustella kieltäytymistä antamasta tietoja tietyistä seikoista, jotka koskevat jonkin määritellyn alueen sotilaallista tärkeyttä. Sillä ei kuitenkaan voida korjata sellaisten perustelujen puuttumista, joilla laajoja osia Italian valtion alueesta luokitellaan sotilaallisesti tärkeiden alueiden ryhmään. On syytä erottaa toisistaan yhtäältä yleinen järjestelmä, joka koskee tiettyjen alueiden luokittelemista "sotilaallisesti tärkeiksi" alueiksi ja jonka logiikka Italian viranomaisten on kyettävä selittämään, ja toisaalta yksittäiset tapaukset, joihin tätä järjestelmää sovelletaan ja joita sotilaallinen salaisuus voi mahdollisesti koskea.
72 Jäsenvaltioilla voi tosin olla laaja harkintavalta niitä perusteita määriteltäessä, joiden mukaan tiettyihin alueisiin sovelletaan sotilaallisista syistä erityissääntöjä. Ne eivät kuitenkaan voi jättää täysin määrittelemättä tällaisia perusteita ja luokitella kenties mielivaltaisesti valtion alueen eri osia. Muutoin mikään ei estäisi jäsenvaltioita saattamasta valtion koko aluetta erityissääntöjen alaiseksi ottamalla näin käyttöön yhden suurimmista pääomien vapaan liikkuvuuden rajoituksista vetoamalla ilman sen enempiä selityksiä kyseisten alueiden sotilaalliseen tärkeyteen. Tällainen menettely on yhteisön oikeuden kannalta selvästi tuomittavaa.
73 Tässä vaiheessa katson aiheelliseksi tehdä yhteisön oikeuden kannalta kaksi Italian lainsäädännössä omaksuttua kantaa koskevaa lisähuomautusta.
74 Ensiksikään toteamus siitä, että vuoden 1935 lailla nro 1095 toteutettu esineoikeuksien luovutusta sotilaallisesti tärkeillä alueilla koskeva etukäteislupajärjestelmä kattoi alun perin kaikki luovutustoimet ostajan kansallisuudesta riippumatta, ei ole vailla merkitystä. Laissa nro 898/76, jolla nämä säännökset pidettiin voimassa ja niiden soveltamisalaa laajennettiin maantieteellisesti, säädettiin, ettei niitä enää sovelleta, jos ostaja on Italian kansalainen. Muihin kuin Italian kansalaisiin kohdistuva syrjintä otettiin näin ollen käyttöön jälkikäteen aikana, jolloin Italian tasavalta jo oli Euroopan yhteisöjen jäsen ja sillä oli velvollisuus noudattaa pääomien vapaata liikkuvuutta koskevia periaatteita. Kun tämä seikka lisätään siihen, ettei etukäteisvalvontajärjestelmän logiikasta eikä myöskään kyseisen järjestelmän ja valtion sotilaallisten etujen todellisen suojaamistarpeen välisestä yhteydestä ole edellä toteamani mukaisesti annettu riittävää selvitystä, ei voida sulkea pois sitä, että kyseessä oleva Italian lainsäädäntö on mahdollisesti mielivaltaisen syrjinnän väline sellaisten muiden jäsenvaltioiden kansalaisten vahingoksi, jotka haluavat käyttää pääomien vapaan liikkuvuuden periaatteeseen perustuvia oikeuksia.
75 Tämän jälkeen on syytä huomata erityisesti ennakkoratkaisukysymyksissä kyseessä olevien kaltaisten saaristoalueiden osalta, että Italian lainsäätäjä on luokitellut kaikki Italian pienet saaret sotilaallisesti tärkeiden alueiden ryhmään.(40) Näyttää toisin sanoen siltä, ettei nyt kyseessä olevassa asiassa tarkastelemamme Ischian saaren ominaispiirteitä ole tutkittu geopoliittiselta ja strategiselta kannalta silloin, kun tämä saari on luokiteltu sotilaallisesti tärkeiden alueiden joukkoon. Italian valtion alueen riidanalaisen luokittelujärjestelmän logiikkaa ja sitä tapaa, jolla valtion sotilaalliset edut kohdistuvat määrättyyn alueeseen, koskevien riittävien selvitysten puuttumisen aiheuttama ongelma yhteisön oikeudessa korostuu entisestään, kun tiedetään, että monet 15.5.1990 annetussa asetuksessa mainituista saarista, joihin Ischian saari kuuluu, ovat nykyään erittäin merkittäviä matkailun kannalta, mikä luonnollisesti vetää puoleensa italialaisia ja ulkomaalaisia kiinteistöjen ostajia ja tekee näillä saarilla sijaitseviin kiinteistöihin kohdistuvien esineoikeuksien hankinnasta hyvin houkuttelevan investoinnin. Jos Italian lainsäätäjä ei siis anna kerrassaan mitään selitystä syystä, jonka vuoksi nämä saaret ovat sotilaallisesti tärkeitä, ei ole mahdollista määritellä, onko ulkomaalaisille ostajille asetetulla kiellolla todellisuudessa tarkoitus puolustaa sotilaallisiin syihin perustuvia erityisetuja vai pyritäänkö sillä suoraan yhteisön oikeuden vastaisesti syrjimään ulkomaalaisia sijoittajia kotimaisiin sijoittajiin verrattuina.
76 Näin ollen kyseessä oleva Italian lainsäädäntö ei ainakaan yhteisöjen tuomioistuimen käytettävissä olevien tietojen perusteella ole yhteisön oikeuden mukainen siltä osin, kuin siinä poiketaan pääomien vapaan liikkuvuuden periaatteesta perustelematta tätä poikkeusta riittävästi sotilaallisen yleisen edun puolustamisella. Esitän kuitenkin pienen varauksen sen tapauksen varalta, että Italian viranomaiset antaisivat pääasian oikeudenkäynnissä ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle selvitykset, joista on mahdollista päätellä sekä ajattelutapa, johon Italian valtion alueella sijaitsevien sotilaallisesti tärkeiden alueiden määrittelyjärjestelmä perustuu, että tapa, jolla Italian sotilaallisten etujen palveleminen sotilaallisesti tärkeillä alueilla liittyy loogisesti näillä alueilla sijaitsevien kiinteistöjen luovutuksia koskevien erityissääntöjen soveltamiseen.(41)
b) Riidanalaisen Italian lainsäädännön soveltaminen
77 Seuraava tarkasteluni on esitetty sen varalta, että yhteisöjen tuomioistuin katsoisi, että kyseessä olevilla säännöksillä, jotka koskevat Italian valtion alueen jakamista sotilaallisesti tärkeisiin osiin ja osiin, jotka eivät ole tässä mielessä tärkeitä, on todellisuudessa tarkoitus turvata olemassa oleva, luonteeltaan sotilaallinen yleinen etu ja että sotilaallisesti tärkeillä alueilla sijaitsevien kiinteistöjen luovutuksiin sovellettava etukäteisvalvonta silloin, kun ostaja ei ole Italian kansalainen, on loogisessa yhteydessä kyseisen edun puolustamiseen sekä että tämä lainsäädäntö ei ainakaan teoriassa ole ristiriidassa pääomien vapaata liikkuvuutta koskevien yhteisön sääntöjen kanssa. Siinä tapauksessa on nimittäin välttämätöntä tutkia, missä määrin tämän lainsäädännön soveltamista koskevat erityiset menettelytavat estävät perusteettomasti ja täten yhteisön oikeuden vastaisesti edellä mainitun vapauden käyttämistä. Tämän takia on oleellisen tärkeää tutkia seikat, jotka ovat luonteenomaisia käytännössä harjoitettavalle hallinnolliselle etukäteisvalvonnalle, joka koskee kyseisiä kiinteistöjen luovutuksia.
78 Italian hallituksen yhteisöjen tuomioistuimen tässä asiassa esittämiin kysymyksiin antamista vastauksista ilmenee, että tosiasiallinen valta myönnettäessä ulkomaalaiselle lupa hankkia sotilaallisesti tärkeällä alueella sijaitsevaan kiinteistöön kohdistuva esineoikeus kuuluu sotilasviranomaisille, joilta pyydetään lupa-asiassa lausunto. Nämä viranomaiset määrittelevät loppujen lopuksi sen, onko kyseessä olevan alueen sotilaallinen etu esteenä sille, että tietty ulkomaalainen hankkii tietyn kiinteistön. Joka tapauksessa tämän etukäteisvalvonnan harjoittamiselle ei ole olemassa selviä perusteita eikä tiedossamme ole myöskään, kohdistuuko sotilasviranomaisten arviointi ulkomaalaisen henkilöön vaiko kiinteistön ominaisuuksiin.
79 Tältä osin korostan sitä, että yhteisön oikeuden soveltajan tarve tuntea tapa, jolla kansalliset viranomaiset tutkivat muiden kuin Italian kansalaisten tekemiä hakemuksia kiinteistöjen esineoikeuksien hankkimiseksi sotilaallisesti tärkeiltä alueilta, voi mahdollisesti olla ristiriidassa sotilaallisen salaisuuden säilyttämistarpeen kanssa. Syyt, joiden vuoksi sotilashallinto puoltaa tai vastustaa luvan myöntämistä ulkomaalaiselle, voivat perustua luottamuksellisiin arviointeihin, joiden paljastaminen voisi ehkä vaarantaa yleistä turvallisuutta. Vaikka pulmallinen kysymys, joka koskee tuomioistuimen tehtävän yhteensoveltuvuutta sotilaallisen salaisuuden säilyttämisen kanssa ja joka vaikuttaa kussakin tapauksessa laillisuuden noudattamisen valvontaan yhteisössä, on selvästi kiinnostava yhteisön oikeusjärjestyksen kannalta, tämä kysymys kuuluu edelleen kansallisen oikeuden alaan: jäsenvaltioiden lainkäytön itsenäisyyttä koskeva periaate nimittäin kattaa sen. Kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on yhteisön oikeutta soveltavana yleisenä lainkäyttöelimenä etsiä sopiva ratkaisu, jolloin sen on otettava huomioon velvollisuus tutkia, syrjivätkö Italian lainsäädännön soveltamista koskevat menettelytavat lainvastaisesti muita kuin Italian kansalaisia vai eivät sekä mitkä ovat välttämättömien tietojen saannille kansallisessa oikeudessa säädetyt mahdollisuudet ja rajat.
80 Katson, että olipa kyseisen lainsäädännön konkreettiseen soveltamiseen kohdistuvan laillisuusvalvonnan laajuus mikä tahansa, on joka tapauksessa hyödyllistä mainita tähän päivään mennessä omaksuttua hallintokäytäntöä koskevia numerotietoja. Italian hallituksen kirjallisissa huomautuksissa annetuista tiedoista, joita ei ole kiistetty, käy ilmi, että ainoastaan kahteen kaikista ulkomaalaisten Italiassa vuosina 1997 ja 1998 tekemistä hakemuksista on annettu kielteinen vastaus ja että niistä toinen koski raja-aluetta. Kyseessä olevaa Italian lainsäädäntöä ei näin ollen näytä tähän päivään mennessä käytetyn järjestelmällisesti siten, että estettäisiin ulkomaalaisten mahdollisuus hankkia tietyiltä alueilta Italiasta kiinteistöjä. Mielestäni tämä viittaa siihen, että kyseessä oleva kansallinen valvontajärjestelmä ei näytä toimivan siten, että se kokonaisuutena tarkastellen muodostuisi keinoksi syrjiä muita kuin Italian kansalaisia vapaan liikkuvuuden vaatimusten vastaisesti. Yhteisön oikeuden kannalta tarkasteltuna kyseisestä lainsäädännöstä aiheutuva ongelma on edellä esittämäni mukaisesti eri ongelma: siinä on kyse sellaisten riittävien selitysten puuttumisesta, jotka koskevat "sotilaallisesti tärkeiden alueiden" määrittelyperusteita ja sitä loogista yhteyttä, joka liittää sotilaallisen yleisen edun näihin alueisiin sekä kiinteistöjen luovutuksiin sovellettaviin erityissääntöihin.
VII Ratkaisuehdotus
81 Edellä esitettyjen seikkojen perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa esitettyyn ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Yhteisön oikeus ja varsinkin pääomien vapaata liikkuvuutta koskeva periaate on esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan ulkomaalaisilta vaaditaan lupa sotilaallisesti tärkeiksi luokitelluilla alueilla sijaitseviin kiinteistöihin kohdistuvien esineoikeuksien hankkimiseen, mikäli ei riittävästi selitetä niitä perusteita, joiden nojalla alue voidaan luokitella sotilaallisesti tärkeäksi alueeksi, eikä sitä, minkä vuoksi valtion sotilaallisten etujen turvaaminen välttämättä edellyttää tällaista etukäteisvalvontaa.
(1) - Gazzetta Ufficiale di Repubblica Italiana; jäljempänä GURI, nro 177, 22.5.1990.
(2) - Asia C-302/97, Kok. 1999, s. I-3099.
(3) - Asia 305/87, komissio v. Kreikka, tuomio 30.5.1989 (Kok. 1989, s. 1461).
(4) - Asia C-367/89, Richardt ja "Les Accessoires scientifiques", tuomio 4.10.1991 (Kok. 1991, s. I-4621; Kok. Ep. XI, s. I-433) ja asia C-83/94, Leifer ym., tuomio 17.10.1995 (Kok. 1995, s. I-3231, 35 kohta).
(5) - Ks. asia C-273/97, Sirdar, tuomio 26.10.1999 (Kok. 1999, s. I-7403, 16 kohta).
(6) - Ks. esimerkiksi Euroopan unionista tehdyn sopimuksen J.4 artiklan 4 kohta (Euroopan unionista tehdyn sopimuksen J-J.11 artikla on korvattu EU 11-28 artiklalla): "Unionin tässä artiklassa tarkoitettu politiikka ei vaikuta eräiden jäsenvaltioiden turvallisuus- ja puolustuspolitiikan erityisluonteeseen - - ."
(7) - Ks. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen M artikla (josta on tullut EU 47 artikla), jossa määrätään seuraavaa: " - - tämän sopimuksen määräykset eivät vaikuta Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksiin taikka niiden muuttamisesta tai täydentämisestä myöhemmin tehtyihin sopimuksiin tai asiakirjoihin."
(8) - Asia 222/84, Johnston, tuomio 15.5.1988 (Kok. 1988, s. 1651).
(9) - Julkisasiamies Darmonin edellä mainitussa asiassa Johnston esittämän ratkaisuehdotuksen alaviite 8.
(10) - Tähän mennessä on ollut olemassa ainakin kaksi tapausta, joissa perustamissopimuksen 224 artiklan soveltaminen olisi mielestäni ollut teoriassa mahdollista. Ensiksikin edellä alaviitteessä 8 mainitussa asiassa Johnston annettu tuomio koski kansallista toimenpidettä, jonka mukaan Pohjois-Irlannin poliisivoimien apuhenkilöstössä vain miespoliisit kantoivat asetta, saivat koulutusta tuliaseiden käsittelyssä ja käytössä sekä hoitivat aseistetun poliisin toimia; tämän jälkeen annettiin tuomio edellä mainitussa asiassa Sirdar, joka koski sen arviointia, oliko kansallinen säännös, jolla poissuljettiin naisten ottaminen kuninkaallisen merijalkaväen palvelukseen, ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa. Näissä molemmissa asioissa yhteisöjen tuomioistuin pidättyi esitetyn ongelman tarkastelemisesta 224 artiklan nojalla arvioiden kyseisiä kansallisia säännöksiä ainoastaan muiden yhteisön oikeussääntöjen perusteella.
On vielä syytä mainita yhteisöjen tuomioistuimen presidentin asiassa C-120/94, komissio v. Kreikka, 19.3.1996 antama määräys (Kok. 1996, s. I-1513), joka koski Helleenien tasavallan entiselle Jugoslavian tasavallalle Makedonialle julistaman vientikiellon yhteensopivuutta yhteisön oikeuden kanssa. Vaikka yhteisöjen tuomioistuin ei koskaan tarkastellut tätä asiaa aineellisesti komission luovuttua kanteestaan, julkisasiamies Jacobsilla oli tilaisuus ratkaisuehdotuksessaan tuoda esiin tiettyjä mielenkiintoisia näkökantoja, jotka koskivat perustamissopimuksen 224 artiklan soveltamisalaa ja -tapaa.
(11) - Edellä alaviitteessä 10 mainittu asia komissio v. Kreikka.
(12) - Julkisasiamies Jacobsin ratkaisuehdotuksen 50 kohta.
(13) - Julkisasiamies Jacobsin ratkaisuehdotuksen 53 kohta.
(14) - Julkisasiamies Jacobsin ratkaisuehdotuksen 63 kohta.
(15) - Edellä alaviitteessä 5 mainittu asia.
(16) - Ks. edellä 10 ja 11 kohta.
(17) - Edellä alaviitteessä 3 mainittu asia.
(18) - Ks. yhdistetyt asiat 286/82 ja 26/83, Luisi ja Carbone, tuomio 31.1.1984 (Kok. 1984, s. 377; Kok. Ep. VII, s. 455); asia 186/87, Cowan, tuomio 2.2.1989 (Kok. 1989, s. 195; Kok. Ep. X, s. 11) ja asia C-348/96, Calfa, tuomio 19.1.1999 (Kok. 1999, s. I-11).
(19) - Ks. asiassa C-378/97, Wijsenbeek, tuomio 21.9.1999 (Kok. 1999, s. I-6207, 30 ja 31 kohta) 16.3.1999 esittämässäni ratkaisuehdotuksessa oleva tarkastelu.
(20) - Ks. edellä 38 kohta.
(21) - Ks. esim. yhdistetyt asiat 46/87 ja 227/88, Hoechst v. komissio, tuomio 21.9.1989 (Kok. 1989, s. 2859; Kok. Ep. X, s. 145); asia C-62/90, komissio v. Saksa, tuomio 8.4.1992 (Kok. 1992, s. I-2575; Kok. Ep. XII, s. I-59) ja asia C-404/92, X v. komissio, tuomio 5.10.1994 (Kok. 1994, s. I-4737).
(22) - Edellä alaviitteessä 21 mainittu asia komissio v. Saksa, tuomion 23 kohta.
(23) - Ks. oikeuskäytäntöä koskeva tarkasteluni yhteisöjen tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa C-411/98, Ferlini, 21.9.1999 esittämässäni ratkaisuehdotuksessa (ratkaisuehdotuksen 62 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(24) - Edellä alaviitteessä 3 mainittu asia.
(25) - Ks. edellä alaviitteessä 3 mainittu asia.
(26) - Ks. edellä alaviitteessä 3 mainittu asia, tuomion 10 kohta.
(27) - Ks. edellä alaviitteessä 3 mainittu asia, tuomion 11 kohta.
(28) - Asia 352/85, Bond van Adverteerders ym., tuomio 26.4.1988 (Kok. 1988, s. 2085, 36 kohta; Kok. Ep. IX, s. 455).
(29) - Edellä alaviitteessä 2 mainittu asia.
(30) - Edellä alaviitteessä 2 mainittu asia, tuomion 23 kohta.
(31) - Edellä alaviitteessä 2 mainittu asia, tuomion 40 kohta.
(32) - Edellä alaviitteessä 2 mainittu asia, tuomion 49 kohta.
(33) - Ks. edellä 16 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(34) - Ks. edellä alaviitteessä 5 mainittu asia Sirdar (tuomion 27 kohta) ja alaviitteessä 4 mainittu asia Leifer ym. (tuomion 35 kohta).
(35) - Tältä samalta kannalta tarkasteltuna on pääteltävä, että suhteellisuusperiaatteen mukainen arviointi, joka liittyy perustamissopimuksen 36 tai 59 artiklan, EY:n perustamissopimuksen 69 artiklan (kumottu Amsterdamin sopimuksella) tai perustamissopimuksen 73 d artiklan soveltaminen - lukuun ottamatta rajoituksia, jotka aiheutuvat kyseessä olevien kansallisten toimenpiteiden erityisluonteesta - tapahtuu samalla tavalla kuin arvioitaessa perustamissopimuksen 225 artiklassa tarkoitetun "väärinkäytön" luonnetta. Tämä tarkastelumenetelmä mahdollistaa ensiksikin tasapainon palauttamisen yhteisön primaarioikeuden soveltamisessa. Lisäksi se mahdollistaa kansallisten viranomaisten toiminnan selvemmän rajaamisen suhteessa yhteisön oikeuteen ilman, että vaarana olisi loukata kansallista itsemääräämisoikeutta viemällä yhteisön oikeuden nojalla harjoitettua valvontaa liian pitkälle.
(36) - Asia C-62/96, komissio v. Kreikka, tuomio 27.11.1997 (Kok. 1997, s. I-6725).
(37) - Edellä alaviitteessä 36 mainittu asia, tuomion 26 kohta.
(38) - Muistutan, että lain nro 898/76 voimaantuloon saakka Italian kansalaisiin sovellettiin etukäteisvalvontaa vuoden 1935 lain nro 1095 nojalla.
(39) - Kyseessä ovat lain nro 898/76 liitteissä A, B ja C luetellut kunnat.
(40) - Viittaan tältä osin tämän ratkaisuehdotuksen 8 kohdassa mainitun 15.5.1990 annetun ministeriöiden yhteisen asetuksen tekstiin.
(41) - Katson, että tältä osin on välttämätöntä todeta se oikeudenkäyntimenettelyjä koskeva perusero, joka on tehtävä EY:n perustamissopimuksen 177 artiklan mukaisen ennakkoratkaisupyyntöä koskevan oikeudenkäynnin ja EY:n perustamissopimuksen 169 artiklan (josta on tullut EY 226 artikla) mukaisen oikeudenkäynnin välillä. Mikäli kyseessä oleva lainsäädäntö olisi komission Italian tasavaltaa vastaan nostaman kanteen kohteena, en epäröisi käytettävissäni olevien tietojen perusteella katsoa, että Italian tasavalta ei ole noudattanut pääomien vapaata liikkuvuutta koskevien yhteisön oikeuden sääntöjen mukaisia velvoitteitaan. Perustamissopimuksen 177 artiklan mukaisessa oikeudenkäynnissä yhteisöjen tuomioistuimen ainoana tavoitteena on kuitenkin antaa kansalliselle tuomioistuimelle yhteisön oikeuden tulkintaa koskevat tiedot siten, että viimeksi mainittu kykenee sen jälkeen arvioimaan, ovatko kansalliset säännökset, joita sen on sovellettava, yhteensopivia yhteisön oikeuden kanssa. Lopullinen arviointi asiasta on näin ollen kansallisen tuomioistuimen tehtävänä.