61998CC0287_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 A família Linster, proprietários em regime de indivisão de terras aráveis situadas no Luxemburgo, foi notificada por este Estado para efeitos de expropriação por utilidade pública, tendo em vista a construção de um troço de auto-estrada que liga o sul do país à rede rodoviária alemã.
2 Opondo-se à expropriação, a família Linster invoca um fundamento baseado na ilegalidade do regulamento grão-ducal que aprovou o traçado de via de comunicação em causa. Sustenta que a adopção deste texto não foi precedida da avaliação dos efeitos do projecto no ambiente de acordo com as disposições da Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985 (1), para além de esta não ter sido integralmente transposta dentro dos prazos (2).
3 Aparece portanto mais uma vez colocada a questão da conformidade de um texto de direito interno com uma directiva comunitária não transposta. O Tribunal d'arrondissement de Luxembourg, chamado a decidir da aplicação desta directiva ao litígio que lhe foi submetido e a determinar as condições desta aplicabilidade pede a este Tribunal para declarar, designadamente, se a aplicação da Directiva 85/337 supõe a demonstração prévia do seu efeito de direito ou se o controlo de legalidade do projecto da obra, à luz da directiva, não está necessariamente sujeito a uma tal demonstração.
I - A regulamentação pertinente
A - A Directiva 85/337
4 O artigo 1.º da directiva, que define o seu objecto e limita o seu âmbito de aplicação, estabelece:
«1. A presente directiva aplica-se à avaliação dos efeitos no ambiente de projectos públicos e privados susceptíveis de terem impacto considerável no ambiente.
...
5. A presente directiva não se aplica aos projectos que são adoptados em pormenor por um acto legislativo nacional específico, visto os objectivos da presente directiva, incluindo o de fornecer informações, serem atingidos através do processo legislativo.»
5 O artigo 4.º enumera os projectos sujeitos às disposições da directiva. Prevê, no seu n.º 1, que, sem prejuízo do disposto no n.º 3 do artigo 2.º (3), os projectos que pertencem às categorias enumeradas no Anexo I são submetidos a uma avaliação, nos termos dos artigos 5.º a 10.º
6 O Anexo I refere o seguinte:
«Projectos referidos no n.º 1 do artigo 4.º
...
7. Construção de auto-estradas, de vias rápidas (1)...
(1) Na acepção da presente directiva, entende-se por `via rápida' uma estrada que corresponda à definição do acordo Europeu de 15 de Novembro de 1975 sobre as grandes vias de tráfego internacional».
7 Os artigos 5.º e 6.º da directiva especificam o regime aplicável aos projectos que cabem no seu âmbito de aplicação, no que se refere à informação e consulta das partes interessadas. Referem, designadamente, o papel dos Estados-Membros na comunicação das informações relativas ao projecto que o dono da obra está obrigado a fornecer à população, as modalidades desta comunicação, a natureza das informações comunicadas e obrigação de consulta a que estão sujeitos os Estados-Membros.
8 O artigo 5.º estabelece:
«1. No caso de projectos que, nos termos do disposto no artigo 4.º, devem ser submetidos à avaliação dos efeitos no ambiente, nos termos dos artigos 5.º a 10.º, os Estados-Membros adoptarão as medidas necessárias para assegurar que o dono da obra forneça, de uma forma adequada, as informações especificadas no Anexo III, na medida em que:
a) os Estados-Membros considerem que essas informações são adequadas a uma determinada fase do processo de aprovação e às características específicas de um projecto determinado ou de um tipo de projecto e dos elementos do ambiente que possam ser afectados;
b) os Estados-Membros considerem que se pode exigir razoavelmente que um dono da obra reúna os dados, atendendo, nomeadamente, aos conhecimentos e aos métodos de avaliação existentes.
2. As informações a fornecer pelo dono da obra, nos termos do n.º 1, devem incluir pelo menos:
- uma descrição do projecto com informações relativas à sua localização, concepção e dimensões,
- uma descrição das medidas previstas para evitar, reduzir e, se possível, remediar os efeitos negativos significativos;
- os dados necessários para identificar e avaliar os efeitos principais que o projecto possa ter sobre o ambiente;
- um resumo não técnico das informações referidas nos primeiro, segundo e terceiro travessões.
3. Sempre que o considerem necessário, os Estados-Membros providenciarão para que as autoridades que possuem informações adequadas as coloquem à disposição do dono da obra».
9 O artigo 6.º, n.os 2 e 3, prevê:
«2. Os Estados-Membros devem assegurar que:
- todos os pedidos de aprovação bem como as informações recolhidas nos termos do artigo 5.º sejam colocados à disposição do público,
- seja dado ao público interessado a possibilidade de exprimir a sua opinião antes de o projecto ser iniciado.
3. As modalidades de informação e de consulta são definidas pelos Estados-Membros que, em função das características particulares dos projectos ou dos locais em questão, podem nomeadamente:
- definir o público interessado,
- precisar os locais onde podem ser consultadas as informações,
- especificar o modo de informação do público, por exemplo, por meio de afixação no âmbito de uma zona determinada, de publicação nos jornais locais, de organização de exposições com planos, desenhos, quadros, gráficos e modelos,
- determinar a forma de consulta do público, por exemplo, por escrito e por inquérito público,
- fixar os prazos adequados para as diversas fases do processo, a fim de assegurar que seja tomada uma decisão num período de tempo razoável.»
B - O direito nacional
10 A lei de 16 de Agosto de 1967 que tem por objecto a criação de uma grande via de comunicação e de uma rede de estradas (4) estabelece no seu artigo 1.º:
«O governo é autorizado a lançar uma grande via de comunicação em conformidade com o programa geral enunciado no artigo 6.º e nos planos a aprovar pelo Grão-Duque nos termos do artigo 9.º Os trabalhos de construção desta via são declarados de utilidade pública.»
11 O artigo 6.º da mesma lei estabelece a lista das vias a construir. Este artigo, na redacção da lei de 31 de Julho de 1995 (5), especifica:
«O programa geral de lançamento de uma grande via de comunicação é o seguinte. Os nomes das localidades não indicam necessariamente as localidades propriamente ditas, mas os arredores destas:
...
- uma via colectora do Sul, ligando as principais localidades da bacia mineira de Rodange a Bettembourg, a sua junção à rede de auto-estradas existentes, as ligações aos principais locais industriais da região e ligação às respectivas fronteiras, e às redes rodoviárias alemã e belga;
...»
12 O traçado da auto-estrada do Sarre foi definido no regulamento grão-ducal, de 21 de Novembro de 1996, relativo à aprovação dos planos de parcelas sujeitos a expropriação e a lista de proprietários destas parcelas com vista à construção da secção II, Hellange - Mondorf-les-Bains, de ligação com o Sarre (6).
II - Matéria de facto e tramitação no processo principal
13 A expropriação foi prosseguida com base na lei de 16 de Agosto de 1967, com as alterações da lei de 31 de Julho de 1995, que impõe a inscrição do projecto da grande via no programa geral de lançamento de grandes vias de comunicação, e do regulamento grão-ducal de 21 de Novembro de 1996, com base no qual foram aprovados os planos de parcelas.
14 O Tribunal d'arrondissement de Luxembourg recordou que, por força da lei de 1995, foi acrescentado um artigo 14-A à lei de 16 de Agosto de 1967, cujo primeiro parágrafo estabelece: «A inscrição de qualquer projecto de construção no texto da presente lei está sujeita à elaboração prévia de um estudo de avaliação dos efeitos no ambiente natural e no ambiente humano».
Segundo este, a comissão dos trabalhos públicos da Câmara dos Deputados considerou que o artigo 14-A não se devia aplicar ao projecto considerado, mas «... que o espírito [deste texto tinha] sido respeitado no que se refere à construção desta ligação rodoviária e que não [havia] lugar a aplicar o processo previsto no artigo 14-A» (7). Assim, o legislador considerou que a obrigação de proceder a um estudo do impacto, previsto no artigo 14-A, não dizia respeito ao projecto de ligação à rede rodoviária alemã.
O órgão jurisdicional de reenvio, além disso, especificou que este artigo bem como o regulamento grão-ducal de 31 de Outubro de 1995, adoptado em sua execução, são destinados a transpor a Directiva 85/337 com vista a projectos futuros a inscrever na lei de 1967 e prevêem os estudos de impacto a efectuar bem como o processo de consulta do público (8).
15 O Tribunal d'arrondissement de Luxembourg indicou claramente que lhe parece que a regularidade do processo de expropriação está subordinada à conformidade com a lei de 31 de Julho de 1995 e do regulamento grão-ducal de 21 de Novembro de 1996 com a Directiva 85/337, de modo que lhe cabe analisar se o estudo de impacto foi realizado e se a consulta do público foi efectuada nos termos do preceituado na directiva (9).
III - As questões prejudiciais
16 Para controlar a conformidade dos actos controvertidos com a directiva, o órgão jurisdicional de reenvio considera necessário colocar diferentes questões ao Tribunal de Justiça. As duas primeiras têm a ver com a aplicabilidade da directiva, relacionadas com o seu efeito directo eventual, enquanto as quatro outras se referem à interpretação do seu conteúdo.
«1. Os artigos 177.º e 189.º do Tratado CE devem ser interpretados no sentido de que um órgão jurisdicional nacional cuja decisão não é susceptível de recurso judicial em direito interno, chamado a verificar a legalidade de um processo de expropriação por utilidade pública de bens imóveis pertencentes a particulares, pode pronunciar-se no sentido de que a avaliação dos efeitos da realização de uma auto-estrada, projecto a que se refere o artigo 4.º, n.º 1 - avaliação essa imposta pelo artigo 5.º, n.º 1, da Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente - não foi efectuada, que as informações recolhidas nos termos do artigo 5.º não foram colocadas à disposição do público e que o público interessado não teve oportunidade de se pronunciar antes do início do projecto, ao contrário do que manda o artigo 6.º, n.º 2, quando a directiva não foi integralmente transposta em direito interno, apesar de ter expirado o prazo previsto para o efeito, ou essa conclusão implica a apreciação do efeito directo da directiva, de modo que o órgão jurisdicional nacional está obrigado a submeter a correspondente questão ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias?
2. Caso o Tribunal de Justiça entenda, em resposta à primeira questão, que existe obrigação para o órgão jurisdicional cuja decisão não é susceptível de recurso em direito interno de submeter ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial, a questão que se coloca é a seguinte:
A referida directiva pode ser aplicada num litígio motivado por uma expropriação por utilidade pública de um imóvel pertencente a particulares e o órgão jurisdicional chamado a verificar a legalidade do procedimento de expropriação pode declarar que, em violação do disposto nos artigos 5.º, n.º 1, e 6.º, n.º 2, a avaliação dos efeitos no ambiente não foi efectuada, que as informações recolhidas nos termos do artigo 5.º não foram colocadas à disposição do público e que o público interessado não teve oportunidade de se pronunciar antes de terem sido iniciadas as obras de um projecto de construção de uma auto-estrada, projecto a que se refere o artigo 4.º, n.º 1?
3. O acto legislativo nacional a que se refere o n.º 5 do artigo 1.º da referida directiva constitui um conceito autónomo de direito comunitário ou deve ser qualificado à luz do direito interno?
4. No caso de o acto legislativo nacional específico constituir um conceito autónomo de direito comunitário, uma norma adoptada pelo Parlamento após debate parlamentar público deve ser considerada como um acto legislativo nacional, na acepção do artigo 1.º, n.º 5, da directiva?
5. O projecto, na acepção do artigo 1.º, n.º 5, da referida directiva, adoptado em pormenor por um acto legislativo nacional específico, constitui um conceito autónomo de direito comunitário ou deve ser qualificado à luz do direito interno?
6. Caso o conceito de projecto, para efeitos do artigo 1.º, n.º 5, da directiva, adoptado em pormenor por um acto legislativo nacional específico, constitua um conceito autónomo de direito comunitário, um projecto adoptado por deliberação do Parlamento após debate parlamentar público de realização da construção de uma auto-estrada, a fim de fazer a junção com duas outras estradas, sem definir o traçado da auto-estrada a construir, deve considerar-se como um projecto ao qual a directiva não é aplicável?»
IV - Quanto às primeira e segunda questões
17 As duas primeiras questões prejudiciais têm a ver com as condições a que deve responder a Directiva 85/337 para se poder aplicar ao caso, de modo que importa apreciá-las conjuntamente.
18 O efeito directo da directiva está no centro destas questões. Estas têm a ver com a obrigação ou a liberdade para o órgão jurisdicional de submeter ao Tribunal de Justiça um pedido prejudicial a fim de determinar a existência ou ausência de efeito directo de uma directiva não transposta, na hipótese em que a demonstração prévia de tal efeito constituiria uma condição da sua aplicação.
19 Mais exactamente, resulta da leitura das questões colocadas que o Tribunal d'arrondissement de Luxembourg pretende ser esclarecido quanto a diferentes pontos que constituem as questões colocadas ao Tribunal de Justiça.
20 Em primeiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se pode, quando chamado a apreciar a conformidade de uma norma de direito nacional com uma directiva não transposta no prazo prescrito, aplicar as disposições desta directiva sem verificar se elas revestem efeito directo, ou se a aplicação destas disposições está subordinada à declaração prévia da existência de tal efeito no direito nacional.
21 Em segundo lugar, o órgão jurisdicional luxemburguês pretende saber se, nesta última hipótese, está obrigado a submeter a este Tribunal um pedido de decisão prejudicial no sentido de determinar se as disposições pertinentes da directiva são susceptíveis de produzirem efeito directo.
22 Por fim, nessa hipótese, pede para dizer se os artigos 5.º, n.º 1, e 6.º, n.º 2, da Directiva 85/337 têm efeito directo, de modo que podem ser aplicados ao litígio em causa.
23 O primeiro ponto, de que dependem as respostas às questões seguintes, é sem dúvida o mais importante, porque suscita uma questão de princípio ligada às condições de aplicação efectiva do direito comunitário (10). Estas são determinadas pelas relações particularmente complexas que têm as directivas não transpostas e o efeito directo que, em determinadas condições, lhes pode ser reconhecido. Veremos que estas relações podem apresentar-se numa óptica particular quando o órgão jurisdicional é chamado a apreciar a legalidade de uma norma de direito interno.
O efeito directo das directivas não transpostas
24 Sabemos que o direito comunitário faz parte integrante da ordem jurídica aplicável no território de cada um dos Estados-Membros (11) e que os efeitos do direito interno de uma norma comunitária não são, em princípio, subordinados à interposição de normas estatais (12).
25 Se este princípio fundamental é válido sobretudo para uma grande parte das regras do Tratado (13), os regulamentos (14) e as decisões (15), a natureza particular das directivas suscitou mais discussões. Na medida em que a directiva vincula o Estado-Membro quanto ao resultado a alcançar, deixando no entanto às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos meios (16), o reconhecimento do seu efeito directo no direito dos Estados-Membros não decorre por si e, em todo o caso, a imperiosa necessidade de assegurar a efectividade do direito comunitário encontrava-se a priori limitada pela própria natureza dos actos destinados à sua aplicação.
26 Encarregado de aplicar uma norma cujos efeitos devem prevalecer, mas são refreados pela fraqueza da autoridade competente na sua transposição para direito interno, o órgão jurisdicional nacional a quem é submetido um litígio sujeito ao âmbito de aplicação de uma directiva não transposta, encontra-se confrontado com uma situação incerta, susceptível de prejudicar a efectividade do direito comunitário.
27 Por definição, as normas jurídicas nascidas do sistema dos tratados têm vocação para alterar, desde a sua emissão, o ordenamento jurídico dos direitos dos Estados-Membros, o que justifica que os obstáculos a esta integração sejam afastados. Contudo, relativamente às directivas, a dificuldade provém do facto do obstáculo ser constituído pela omissão dos Estados-Membros, enquanto a própria natureza da categoria do acto faz depender a sua efectividade de intervenção de um acto de direito interno.
28 Por conseguinte, qualquer iniciativa visando reconhecer às disposições de uma directiva não transposta capacidade para produzir directamente efeitos jurídicos colide com várias objecções.
29 Existe desde logo o risco de desconhecer a especificidade das directivas, justificada pela preocupação de conceder aos Estados-Membros, não obstante a fixação de objectivos precisos e imperativos, uma margem de apreciação na execução do direito comunitário. Mesmo se as fronteiras que separam os tipos de actos comunitários não aparecem sempre claramente delimitadas, em especial quando as directivas atingem um grau de apreciação comparável à dos regulamentos ou quando estes últimos necessitam, para sua aplicação, de um determinado número de medidas de execução no direito interno dos Estados-Membros, a vontade dos autores dos Tratados e a tipologia dos actos estabelecida no artigo 189.º do Tratado obrigam a um respeito mínimo da distinção inicial (17).
30 Tal impõe-se por maioria de razão quando reflecte em larga medida a
repartição de competências entre os Estados-Membros e a Comunidade, o que incita a não colocar em princípio a assimilação das directivas, actos de cooperação legislativa, com os regulamentos, normas privilegiadas nas acções que cabem na competência exclusiva da Comunidade.
31 Permitir, além disso, ao tribunal aplicar uma directiva não transposta equivaleria, em determinadas circunstâncias, a investi-lo de uma função de carácter legislativo, a sua decisão que ocupa o espaço inicialmente deixado às autoridades competentes dos Estados-Membros encarregados da transposição (18).
32 Por fim, como vimos, o Tribunal de Justiça especificou que «... uma directiva não pode, por si só, criar obrigações na esfera jurídica de um particular e... não pode ser, portanto, invocada, enquanto tal, contra tal pessoa», proibindo categoricamente o que se convencionou chamar efeito directo «horizontal» das directivas (19).
33 Confrontado com o mesmo dilema que conhecem os órgãos jurisdicionais nacionais, que os obriga a ter de optar entre a legalidade formal, ditada pela nomenclatura dos actos comunitários, e a preocupação pragmática de assegurar a efectividade da norma comunitária, o Tribunal de Justiça procurou um equilíbrio entre as duas vertentes da alternativa. Admitiu que, em determinadas hipóteses claramente identificáveis, era possível reconhecer que determinadas disposições de uma directiva produzem um efeito directo no direito interno.
34 O reconhecimentos do efeito directo das directivas foi antes de mais exclusivamente baseado no efeito vinculativo conferido à directiva no artigo 189.º do Tratado, que não permite «... excluir em princípio que obrigações por elas impostas possam ser invocadas pelos interessados» (20), e sobre o seu efeito útil, que «... ver-se-ia diminuído se os particulares fossem impedidos de o invocar perante os órgãos jurisdicionais nacionais e se estes não pudessem tê-los em consideração como elementos do direito comunitário» (21).
35 O comportamento do Estado-Membro em falta revelou-se posteriormente como o principal fundamento deste efeito derrogatório das directivas. O Tribunal considerou que «... o Estado-Membro que não adoptou, nos prazos, as medidas de execução impostas pela directiva, não pode opor aos particulares o não cumprimento por si próprio das obrigações que ela comporta» (22).
36 Assim circunscrita aos litígios de tipo «vertical», isto é, que opõem um particular a uma autoridade pública, a aptidão das directivas para produzirem um efeito directo não encontra unicamente a sua justificação fundamental na natureza de norma de direito positivo, cuja vocação continua a ser a de alterar o ordenamento jurídico; essa aptidão explica-se também pelo facto de a missão de transpor as directivas, que cabe aos Estados-Membros, com o objectivo de lhes dar o seu estatuto de norma jurídica completa, que lhes impedem de invocarem em seu benefício um estado de não acabamento de que eles próprios são a causa.
37 Importa ainda, para que as disposições de uma directiva produzam efeitos na ausência do texto de transposição em direito interno, que estejam reunidas determinadas condições que demonstrem que têm capacidade para ser integradas de pleno direito na regulamentação nacional, e portanto aplicáveis sem intermediário. Uma norma incompleta, como é, por hipótese, a directiva, é a priori imobilizada na falta de norma de transposição excepto se, precisamente, as características do seu conteúdo se prestam a uma aplicação directa pura e simples.
38 E assim é quando a obrigação que a mesma comporta é suficientemente precisa e incondicional (23). Estas exigências são puramente técnicas, no sentido de que são ditadas pela própria função de julgar, que supõe que uma regra de direito é tanto mais fácil de aplicar quanto não existam dúvidas quanto ao seu conteúdo estando assim apta para gerar por si efeitos jurídicos (24). Delimitam igualmente o âmbito da competência do tribunal, ao designar as normas que pode aplicar sem exceder os seus poderes (25).
39 A exigência de incondicionalidade, que é menos fácil de distinguir nas duas condições, procede da ideia que, para produzir um efeito directo, a disposição invocada de uma directiva não transposta não deve ficar subordinada, designadamente, «... à intervenção de qualquer acto das instituições da Comunidade ou dos Estados-Membros» (26). Mais exactamente, as medidas de transposição ou, no plano comunitário, de aplicação que podem ser necessárias não se opõem ao reconhecimento do efeito directo da directiva quando a margem de apreciação da autoridade competente para a aplicar é nula ou simplesmente reduzida (27).
40 Pelo contrário, tanto a incondicionalidade como a imprecisão de uma directiva proíbe ao órgão jurisdicional a sua aplicação enquanto não é objecto de uma transposição em direito interno. Assim podemos ver escrito que «Quando um Estado não aplicou uma directiva 'condicional', está evidentemente em falta, mas o efeito directo não pode funcionar porque não se sabe qual a norma a aplicar» (28). Ora, não compete ao órgão jurisdicional substituir-se ao Estado-Membro em falta criando em seu lugar a disposição inexistente.
41 Contudo, se o Tribunal de Justiça se refere geralmente a estes critérios antes de se pronunciar sobre o efeito directo de uma directiva, nem sempre o faz.
42 Justamente quando interrogado sobre o efeito directo de uma directiva, verificou-se que o Tribunal de Justiça, após ter recordado o efeito vinculativo ligado às directivas e a necessidade de preservar o seu efeito útil, renuncia à dupla exigência de precisão e de incondicionalidade para apenas se interessar com a margem de apreciação que dispõem os Estados-Membros por força desta directiva (29). Em vez de proceder a uma análise do conteúdo das disposições em causa para declarar ou negar a sua aplicabilidade, o Tribunal de Justiça apelou para o órgão jurisdicional nacional «... verificar se, dentro dos limites da competência que lhe é atribuída quanto à forma e aos meios para a execução da directiva, o legislador nacional permaneceu dentro dos limites da margem de apreciação traçada pela directiva» (30).
43 Esta subtileza da jurisprudência tradicional do Tribunal de Justiça tem a sua origem no acórdão de 1 de Fevereiro de 1977, Verbond van Nederlandse Ondernemingen (31). Este acórdão foi proferido no litígio surgido da contestação de uma decisão da administração fiscal. Uma das questões colocadas versava sobre a interpretação do artigo 11.º da Segunda Directiva IVA (32), relativa ao direito de dedução do IVA facturado a um sujeito passivo por bens que lhe foram entregues. Colocando-se imediatamente no terreno do efeito directo, na óptica tanto do seu princípio, no que se refere às directivas (33), como das modalidades do seu conhecimento (34), o Tribunal de Justiça optou no entanto por um controlo pelo órgão jurisdicional de reenvio da legalidade da medida nacional controvertida atenta a margem de apreciação reservada pela directiva aos Estados-Membros.
44 O acórdão Verbond van Nederlandse Ondernemingen, já referido, apresenta contudo uma particularidade uma vez que combina os dois raciocínios na matéria. Por um lado, o Tribunal de Justiça declarou o carácter expresso e preciso do princípio da dedução em causa, enunciado no artigo 11.º do n.º 1, da Segunda Directiva 67/228. Por outro lado, sublinhando que este está sujeito a determinadas derrogações e excepções que os Estados-Membros têm a faculdade de determinar e que o
exercício dessas faculdades cabe na discricionaridade das autoridades nacionais, entendeu que compete ao órgão jurisdicional nacional a quem é submetido o litígio declarar se a medida nacional controvertida se situa fora da margem de apreciação dos Estados-Membros.
45 Assim, a jurisprudência relativa ao controlo do respeito da margem de apreciação dos Estados-Membros é também ela, neste acórdão, subsidiária da relativa à apreciação do efeito directo da directiva invocada e apenas se aplica na hipótese em que o poder de transposição devolvido aos Estados-Membros lhes confere uma verdadeira possibilidade de escolha na aplicação da mesma.
46 Tal posição não se distingue fundamentalmente da seguida na maioria dos acórdãos na sequência do acórdão Verbond van Nederlandse Ondernemingen, já referido (35). Tanto num caso como noutro, de facto, a questão de saber se se deve efectuar a declaração prévia da existência de um efeito directo ligado à directiva conduz a uma resposta afirmativa.
47 Neste regime, a questão colocada pelo tribunal d'arrondissement de Luxembourg deve receber uma resposta que assenta na demonstração prévia de efeito directo da directiva. No processo Linster e o., é submetido do mesmo modo ao órgão jurisdicional um fundamento que contesta a legalidade de uma decisão que alegadamente não é conforme às disposições de uma directiva. Na lógica do acórdão Verbond van Nederlandse Ondernemingen, já referido, o órgão jurisdicional de reenvio teria de verificar se as disposições pertinentes da directiva são incondicionais e suficientemente precisas para se aplicarem ao caso vertente, na falta do qual se devia proceder a um controlo do exercício pelos Estados-Membros do seu poder de apreciação.
48 A mesma conclusão pode ser inferida do acórdão Kraaijeveld e o., já referido, cujo enquadramento jurídico, a saber, a Directiva 85/337, é idêntico ao que invoca a família Linster. Submetida a questão do efeito directo de determinadas disposições da directiva, o Tribunal de Justiça salientou antes de mais o carácter condicional destas disposições, sublinhando o facto de os Estados-Membros beneficiarem de um determinado poder de apreciação, uma vez que «... podem nomeadamente especificar determinados tipos de projectos a submeter a uma avaliação ou fixar critérios e/ou limiares a reter para poder determinar quais os projectos que devem ser objecto de uma avaliação» (36). Especificou seguidamente que esta margem de apreciação «... tem os seus limites na obrigação... de submeter a um estudo do impacto ambiental os projectos susceptíveis de ter efeitos significativos no ambiente...» (37). Por último, o Tribunal recordou o poder de controlo pelo juiz nacional da margem de apreciação deixada ao legislador nacional (38).
49 Como dissemos, esta tendência incontestavelmente predominante da jurisprudência do Tribunal de Justiça em ligar a aplicabilidade das directivas - ou a sua invocabilidade - ao reconhecimento do seu efeito directo não é todavia única.
50 Em alguns acórdãos, antigos (39) ou mais recentes (40), o Tribunal de Justiça não procedeu ao exame prévio do efeito directo da directiva, na acepção da jurisprudência tal como resulta dos acórdãos Ratti ou Becker (a seguir «jurisprudência Becker»), já referidos, como uma condição necessária à sua aplicação (41). A análise do conteúdo das disposições invocadas a que o Tribunal de Justiça procede tradicionalmente, para as declarar, se tal for o caso, suficientemente precisas e incondicionais, não é portanto sistemática. Nalguns desses casos, o controlo do exercício pelo Estado-Membro respectivo do seu poder de apreciação surge isoladamente no centro do acórdão, como se a análise das disposições em causa fosse menos útil à sua aplicação directa no direito interno que na óptica de uma apreciação formal das competências repartidas pela directiva entre a Comunidade e os Estados-Membros. Por outras palavras, estes acórdãos parecem ser mais inspirados pelo princípio do primado que pelo princípio do efeito directo.
51 Independentemente da sua filiação respectiva, salientemos que não é evidente que a determinação prévia da tal efeito tenha, para cada um deles, sido necessária para a solução do litígio. E podemos interrogar-nos, em termos mais genéricos, se a análise do efeito directo de uma directiva é sistematicamente útil para a resolução de qualquer contencioso que coloque em presença uma directiva não transposta e uma norma de direito interno que lhe é contrária.
Efeito directo das directivas não transpostas e apreciação da legalidade de uma norma de direito nacional
52 No caso vertente, o Tribunal d'arrondissement de Luxembourg, a quem foi submetida uma questão que põe em causa a legalidade do regulamento grão-ducal de 1996, pode adoptar uma de duas posições. A primeira seria verificar se os artigos 5.º, n.os 1 e 6, n.º 2, da Directiva 85/337, relativos à colocação à disposição do público interessado de informações relativas à obra e à tomada em consideração do parecer expresso pelos destinatários desta informação, têm efeito directo porque o seu conteúdo é preciso e incondicional.
53 Nesta hipótese, estaria em condições de aplicar a directiva para os efeitos prosseguidos. Noutro caso, o órgão jurisdicional nacional podia directa - e unicamente - verificar se, ao manter a decisão contestada, o Grão-Ducado do Luxemburgo permaneceu nos limites da sua margem de apreciação. Aplicaria então a directiva sem se assegurar do seu efeito directo, na linha da jurisprudência Becker.
54 A opção entre estas duas soluções deve ser efectuada a partir de considerações que atendem ao respeito, ao mesmo tempo, de exigências de efectividade do direito comunitário e das normas e competências instituídas por este direito.
55 De qualquer modo, uma directiva não transposta não pode produzir efeitos jurídicos, na mesma linha que um regulamento comunitário, se, pelo seu conteúdo, ela não se presta a nenhuma aplicação sem interposição da norma. Tal não significa que as disposições invocadas devam apresentar as mesmas características, independentemente do uso que das mesmas é feita, para serem utilmente aplicadas pelos tribunais nacionais no sentido de dirimir um litígio.
56 Parece-nos ser, portanto, a natureza do processo nacional intentado pelo particular que pode determinar, pela sua finalidade, o uso que será feito das disposições da directiva em causa.
57 Os pedidos formulados pelas partes têm, com efeito, incidência sobre o modo como o órgão jurisdicional abordará a norma comunitária para que tenha efeito útil. Recorrendo a uma distinção por vezes utilizada, pensamos que não se colocam as mesmas exigências, relativamente a uma directiva, consoante esta seja invocada para efeitos de «exclusão» ou «de substituição» (42).
58 Antes de voltarmos à questão da «invocabilidade de exclusão» podemo-nos deter alguns instantes sobre o sentido do conceito de «invocabilidade de substituição» e o seu alcance na jurisprudência do Tribunal de Justiça. Este designa a faculdade de uma parte invocar uma directiva perante os órgãos jurisdicionais nacionais, em lugar de um texto nacional inexistente ou não conforme à directiva, a fim de obter o benefício de um direito instituído por esta última (43). As disposições em causa devem assim ser «... de molde a definir os direitos que os particulares podem alegar face ao Estado» (44). Sabemos que esta invocabilidade está estreitamente subordinada às condições de precisão e incondicionalidade da norma comunitária aplicável. As disposições de uma directiva não transposta que visam criar direitos na esfera jurídica dos particulares não têm, em consequência, posição de norma de direito positivo na ordem jurídica interna, no sentido em que podem ter as normas de direito do Estado em causa, quando não são, propriamente falando, de efeito directo.
59 O Tribunal de Justiça inferiu, aliás, daí um determinado número de consequências, nos acórdãos que figuram entre os mais inovadores da jurisprudência, quando, não estando reunidas essas condições, permanecia sua questão de saber por que meios seria possível assegurar a prevalência da norma de direito comunitário enunciada através de uma directiva. Na falta de efeito directo e na falta da «invocabilidade de substituição» que daí podia resultar, era permitido ao órgão jurisdicional nacional extrair determinadas consequências jurídicas das directivas não transpostas, iniciando um processo de dissociação entre o princípio do efeito directo e outros tipos de invocabilidade.
60 Assim, no acórdão Von Colson e Kammann (45), o Tribunal extraiu o chamado princípio da «interpretação conforme». Relativamente à natureza das sanções de uma discriminação baseada no sexo, o Tribunal de Justiça considerou que nenhuma obrigação incondicional e suficientemente precisa estava prevista na Directiva 76/207/CEE (46), deixando esta «... aos Estados-Membros... a liberdade de escolher entre as diferentes soluções próprias para realizar o seu objectivo...» (47). Após ter especificado o que aparecia como caracterizador das exigências do direito comunitário na matéria, a saber, em caso de escolha do pagamento de um ano de indemnização pela entidade patronal em falta, a adequação do seu montante em relação aos prejuízos sofridos, o Tribunal acrescentou entretanto que competia «... ao órgão jurisdicional nacional dar à lei adoptada para a aplicação da directiva, em toda a medida em que era conseguida uma margem de apreciação pelo seu direito nacional, uma interpretação e aplicação conforme [essas] exigências...» (48).
61 A efectividade do direito comunitário exigia pelo menos que, tendo em conta os limites atinentes à natureza das directivas, bem como ao conteúdo das disposições relevantes da directiva em causa, uma «invocabilidade de interpretação conforme» (49) seja reconhecida às partes que se consideram lesadas pela falta de transposição de uma directiva que lhes atribui direitos deixando aos Estados-Membros uma determinada margem de apreciação.
62 Com o acórdão Francovich e o. (50), seguindo lógica idêntica, o Tribunal consagrou o que se qualificou de «invocabilidade de reparação». Foi reconhecido o direito, em benefício da parte lesada, na sequência da falta de transposição de uma directiva por um Estado-Membro, de accionar a responsabilidade deste Estado perante os órgãos jurisdicionais nacionais, quando a directiva não reúne as condições exigidas para produzir um efeito directo no direito interno. Assim foi completado o dispositivo destinado a obviar às consequências negativas, em termos de efectividade do direito comunitário, resultantes da infracção, por parte do Estado-Membro, da sua obrigação de transposição de uma directiva.
63 Verifica-se que, quando o efeito directo de uma directiva não aparece caracterizado, a jurisprudência do Tribunal de Justiça tenta preservar a plena eficácia das normas comunitárias por outros meios, inspirada tanto pela preocupação de alcançar esse objectivo como pela de não pôr em causa a nomenclatura dos actos do artigo 189.º do Tratado.
64 Em resumo, quando o processo perante o órgão jurisdicional nacional prossegue com o reconhecimento de um direito na esfera de uma das partes, a qual tem a sua origem numa directiva não transposta que não é susceptível de produzir efeito directo no direito interno, não resulta que esta «invocabilidade de substituição» possa desembocar numa aplicação da directiva (51). Nesta hipótese, a parte em questão não tem outra solução senão optar por uma solução que lhe permite extrair as consequências do seu primado sobre o direito interno sem no entanto lhe garantir uma plena aplicação do direito comunitário. Os dois tipos de invocabilidade pretendem oferecer ao particular os fundamentos que pode invocar, por diferentes formas e graus diversos, das disposições pertinentes da directiva, quer orientando a interpretação do seu direito interno, quer assentando nesta base uma acção de ressarcimento.
65 Podemos assim falar de «justiciabilidade mínima» quando a «justiciabilidade reforçada» que constitui o reconhecimento do efeito directo não funciona (52).
66 Estes acórdãos pertencem no entanto à mesma categoria, uma vez que têm origem em acções intentadas pelas partes invocando directamente os direitos instituídos em seu benefício por uma directiva. As soluções encontradas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, a este propósito, decorrem da impossibilidade de fazer funcionar o efeito directo verificado após uma análise precisa do conteúdo das disposições em causa.
67 Parece-nos que um litígio como o que é submetido ao órgão jurisdicional de reenvio, porque é de outra natureza, requer outra solução. No quadro do processo em juízo, as partes entendem na verdade contestar a norma que lhes pretendem aplicar invocando a Directiva 85/337 em apoio do seu pedido, em vez de pedirem a aplicação directa. O processo no caso principal responde a uma lógica de «invocabilidade de exclusão».
68 Por outras palavras, trata-se menos para a família Linster de invocar um direito «subjectivo», cuja aplicação pede, que reclamar ao órgão jurisdicional nacional um controlo da conformidade do direito interno com o direito comunitário aplicável, susceptível de resultar na invalidade da disposição nacional.
Recordemos a este propósito que, no acórdão Verbond van Nederlandse Ondernemingen, já referido, como noutros nele referidos, se menciona que «... o particular invoca o disposto numa directiva com vista a fazer controlar por um órgão jurisdicional nacional a observância pelas autoridades nacionais competentes dos limites de apreciação que lhe são impostos pela directiva» (53).
69 Neste contexto, podemos interrogar-nos se o controlo do efeito directo da directiva invocada encontra ainda uma justificação, como no caso em que uma parte procura substituir a norma comunitária à norma nacional.
70 É certo que não resulta claramente da jurisprudência do Tribunal de Justiça distinção comparável de onde se pudesse extrair, tratando-se da obrigação para o órgão jurisdicional de apreciar o conteúdo da directiva, a existência de dois regimes diferentes. Pelo contrário, o motivo que, na maioria dos acórdãos do Tribunal de Justiça, enuncia a dupla condição a que está subordinado o reconhecimento do efeito directo, faz do respeito destas exigências uma questão prévia à invocabilidade das disposições, não apenas enquanto são susceptíveis de definir direitos em benefício dos particulares, mas também quando visam contestar «... qualquer disposição nacional não conforme à directiva...» (54).
71 Uma «cisão» entre o efeito directo e a invocabilidade, do tipo da praticada quando a interpretação conforme ou a reparação é única possível na falta de tal efeito, apresenta contudo vantagens.
72 As razões que justificam a apreciação prévia do efeito directo, como vimos, baseiam-se principalmente na natureza particular da directiva, cuja vocação não é, em primeira linha, ser directamente integrada no direito dos Estados-Membros. Ao completar por uma interpretação criadora uma directiva, para decidir o litígio que lhe é submetido, o juiz substitui-se ao legislador (55).
73 Estes constrangimentos inerentes à missão que lhe é confiada não são os mesmos quando é chamado a apreciar a validade de uma norma de direito interno com a disposição comunitária aplicável. Nesse contencioso, simultaneamente «vertical» e «objectivo», em que os fundamentos invocados por uma parte contra um organismo público não se destinam directamente a obter o reconhecimento de um direito próprio, a questão do efeito directo tende a esbater-se face à do primado. O problema da integração da disposição do direito comunitário no direito nacional permanece ao nível do conflito de normas entre si e não atinge o da sua aplicação aos sujeitos de direito.
74 Nesta óptica de controlo da compatibilidade de uma norma subordinada, a necessidade de se assegurar da precisão da directiva é menor, cabendo ao órgão jurisdicional nacional a competência de a interpretar, sendo caso disso, após ter submetido ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial (56). Sobretudo, quando este último se encontra confrontado com uma disposição que permite aos Estados-Membros uma real margem de apreciação, cabe na sua competência, tendo em conta o objectivo pretendido pela parte lesada, verificar se a autoridade pública cuja decisão está em causa se confinou aos limites da faculdade permitida pela directiva.
75 A questão do poder de apreciação do Estado-Membro, que constitui uma das condições de admissão do efeito directo, é neste caso, de algum modo, o próprio objecto do processo sobre o qual o órgão jurisdicional nacional deve decidir.
76 Os acórdãos Verbond van Nederlandse Ondernemingen, Kraaijeveld e o., Delkvist ou WWF e o., já referidos, constituem exemplos de processos nos quais as directivas são invocadas para este efeito se bem que, no caso concreto, o controlo prévio do efeito directo da directiva em causa nem sempre seja evitado.
77 Mesmo se a fronteira entre o objectivo de exclusão e o objectivo de substituição que lhe é conferido num processo contencioso nem sempre seja fácil de estabelecer, esta está longe de ser meramente teórica. Limita dois domínios geralmente bem distintos.
78 O presente processo não é desprovido de interesse a este propósito. A família Linster convidou o órgão jurisdicional que procedesse a um controlo de incidente da ilegalidade de um regulamento grão-ducal. Quer tenha sido escolhida ou imposta pelas circunstâncias ou características do direito nacional aplicável na matéria, é a via da «exclusão» da norma nacional que foi portanto acolhida. O regulamento controvertido é contestado porque não seria conforme às disposições da Directiva 85/337 relativas à informação e à consulta da população em causa. É possível considerar a hipótese de que a contestação do processo de expropriação tenha revestido a forma de um pedido num sentido de que seja proferida uma injunção para proceder a essas medidas de informação e de consulta. Compreender-se-á que, na hipótese de um processo baseado num pedido de «substituição» de um direito previsto pela directiva, não sejam de todo idênticas as exigências fixadas para a aplicação da norma comunitária.
79 As consequências da admissão de um tal pedido são, com efeito, que as disposições da directiva beneficiariam ipso facto da qualidade de norma de direito interno, na mesma qualidade das outras regras de direito aplicáveis no território nacional. Vimos já a razão pela qual uma assimilação deste tipo, que implica o reconhecimento de um direito «subjectivo», deve estar sujeita a determinadas exigências fundamentais.
80 Ao invés, ainda que baseado na mesma norma, o fundamento invocado pela família Linster visa ainda um outro objectivo, determinado pela finalidade puramente formal de um ponto de vista jurídico, do seu pedido. Nesta perspectiva, o conteúdo da norma importa menos do que se tivesse que ser feita uma aplicação concreta em benefício de um sujeito de direito (57).
81 Consideramos, por conseguinte, que não há que proceder a um exame prévio do efeito directo das disposições invocadas, pelo menos no sentido em que se entende o conceito de «efeito directo» (58).
82 Deve assim ser possível invocar direitos contidos numa directiva não transposta, independentemente da sua formulação, desde que se faça apelo aos mesmos para efeitos de controlo da legalidade das normas de direito interno.
83 Esta solução apresenta diversas vantagens.
84 Respeitadora das disposições do artigo 189.º do Tratado, preserva os direitos dos particulares reduzindo os prejuízos à efectividade do direito comunitário que resultam do comportamento dos Estados.
85 Os particulares têm interesse que as autoridades respeitem as normas comunitárias do mesmo modo que as disposições de direito nacional. A violação por um Estado-Membro das suas obrigações é tradicionalmente sancionada por uma acção por incumprimento. Sabemos entretanto que, entre o momento em que a Comissão toma conhecimento de um incumprimento e aquele em que o Tribunal de Justiça profere o acórdão, podem decorrer vários anos. Além disso, nos termos de jurisprudência constante, a Comissão não está obrigada a iniciar um processo de incumprimento se o não considerar necessário. Ao invés, dispõe de um poder de apreciação discricionário que exclui o direito de os particulares lhe exigirem uma tomada de posição em determinado sentido (59). Pode portanto encontrar justificação ao reconhecer aos particulares o direito de invocarem nos órgãos jurisdicionais nacionais o respeito da hierarquia das normas quando, em razão da falta de transposição de uma directiva, a mesma foi atingida (60).
86 Aí se encontra reforçada a exigência do respeito mais restrito do direito comunitário, cujo primado pode assim beneficiar de um apoio por parte dos particulares. Estes são com efeito directamente interessados, pela defesa dos seus interesses próprios, no respeito da legalidade.
87 O Tribunal de Justiça precisou há já bastante tempo as consequências da aplicabilidade directa de uma disposição do direito comunitário no caso de incompatibilidade com a legislação de um Estado-Membro. Com efeito, qualquer juiz nacional tem o dever de, no âmbito das suas competências, aplicar integralmente o direito comunitário e proteger os direitos que este confere aos particulares, considerando inaplicável qualquer disposição eventualmente contrária de direito interno (61).
Tratando-se das directivas, um reconhecimento do seu estatuto de norma de direito positivo, independentemente da sua capacidade de criar directamente direitos na esfera dos particulares, remata esta tendência.
88 Acrescentemos que, a admitir que as exigências prévias ao reconhecimento do efeito directo respondem, em definitivo, a considerações funcionais, é natural poder dispensá-las quando o processo em causa não implica disposições que manifestem, nesse momento, a plenitude dos seus efeitos. A invocabilidade de uma norma varia com o tipo de aplicação requerida ao órgão jurisdicional nacional (62). Em definitivo, «o direito comunitário é aplicável pelo órgão jurisdicional nacional desde que preencha as condições suficientes para ser objecto da utilização judicial específica que é solicitada» (63).
89 Por conseguinte, propomos ao Tribunal de Justiça que responda às duas primeiras questões que o artigo 189.º do Tratado deve ser interpretado no sentido de que o órgão jurisdicional nacional a quem é submetido um litígio que implica a apreciação da conformidade de uma norma de direito interno com uma directiva não transposta no prazo prescrito não está obrigado, para se pronunciar sobre este ponto, a verificar previamente se as disposições invocadas pela directiva são suficientemente precisas e incondicionais.
90 Tendo em conta a resposta proposta, não há necessidade de se pronunciar quanto à questão de saber se o órgão jurisdicional nacional está obrigado a submeter ao Tribunal um pedido de decisão prejudicial, a fim de determinar se os artigos em causa da Directiva 85/337 apresentam carácter suficientemente preciso e incondicional e, nessa hipótese, se essas disposições respondem a essas características.
V - Quanto às terceira e quinta questões
91 Chamado a aplicar a Directiva 85/337, o Tribunal de Luxembourg pergunta, no essencial, se o conceito de «projectos... adoptados em pormenor por um acto legislativo nacional específico», que figura no artigo 1.º, n.º 5, da Directiva 85/337, deve ser interpretado autonomamente ou de acordo com o direito nacional.
92 Nenhuma das partes intervenientes contesta a necessidade de dar a esta expressão um sentido que garanta a aplicação uniforme no conjunto do território comunitário.
93 É também o que resulta da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, segundo a qual «a ordem jurídica comunitária não julga necessário, com efeito, em princípio definir as suas qualificações inspirando-se em uma ou várias ordens jurídicas nacionais sem precisão expressa» (64).
94 Este princípio não vale unicamente para as disposições do Tratado ou para regulamentos, mas aplica-se também às directivas. A interpretação de uma expressão utilizada numa disposição de uma directiva «... que não remete para o direito dos Estados-Membros a determinação do seu sentido e do seu alcance... não pode ser deixada à discricionaridade de cada Estado-Membro» (65). Ora, a directiva não faz qualquer referência ao direito dos Estados-Membros que se inclinaria a favor de interpretações diferentes de acordo com as legislações nacionais.
95 A aplicação uniforme do direito comunitário como a do princípio da igualdade levam a esta conclusão (66).
96 Os objectivos prosseguidos pela Directiva 85/337 confirmam esta exigência. Esta visa com efeito suprimir as disparidades entre as legislações em vigor nos diferentes Estados-Membros em matéria de avaliação dos efeitos no ambiente dos projectos públicos e privados (67). Especifica, além disso, que é necessário proceder à harmonização dos «... princípios de avaliação dos efeitos no ambiente... no que respeita, nomeadamente, aos projectos que deveriam ser sujeitos a avaliação, as principais obrigações dos donos da obra e o conteúdo da avaliação» (68). A supressão das disparidades entre as legislações nacionais e a aproximação destas legislações passam inevitavelmente por uma leitura única das disposições da directiva.
VI - Quanto às quarta e sexta questões
97 Recordemos que, nos termos do artigo 1.º, n.º 5, a presente directiva não se aplica a «... projectos que são adoptados em pormenor por um acto legislativo nacional específico, visto os objectivos da presente directiva... serem atingidos através do processo legislativo» (69).
98 Um projecto de construção de auto-estrada previsto numa lei que cabe nesta categoria não está sujeito às obrigações de informação e de consulta do público previstas nos artigos 5.º e 6.º
99 No processo principal, a família Linster sustenta que estas obrigações se impõem, na medida em que a lei de 1995, que altera a lei de 1967, não responde à definição do artigo 1.º, n.º 5. Na falta de avaliação e de inquérito público conformes à directiva, o processo de expropriação é, por conseguinte, irregular (70).
100 Em consequência, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o artigo 1.º, n.º 5, da directiva deve ser interpretado no sentido de que integra esta disposição uma lei adoptada pelo Parlamento após discussão parlamentar pública, que autoriza a construção de uma auto-estrada sem contudo definir o traçado, de modo que este projecto de construção escapa ao âmbito de aplicação da Directiva 85/337.
101 O Governo luxemburguês sustenta que um projecto de construção de auto-estrada adoptado pelo Parlamento pode ser considerado como excluído do âmbito de aplicação da directiva no que se refere à autorização do traçado da auto-estrada quando, por um lado, a adopção da lei é acompanhada do voto de uma moção na qual o Parlamento opta entre os diferentes traçados propostos e convida o governo a escolher um traçado aquando da adopção do regulamento de execução da lei e, por outro lado, esta moção é acompanhada da adopção de um regulamento de execução conforme ao seu conteúdo (71).
102 Na audiência, o Grão-Ducado do Luxemburgo acrescentou que se verificou antes da adopção da lei de 1995 um determinado processo de consulta do público.
103 Importa referir que as questões colocadas pelo órgão jurisdicional de reenvio incidem sobre a qualificação, à luz da Directiva 85/337, de um acto legislativo nacional que não se pronuncia sobre o traçado da auto-estrada a construir. Não é feita referência a uma moção que completaria a lei em causa ao especificar a localização geográfica do projecto.
104 Mesmo admitindo que a adopção da moção parlamentar em causa, que convida o governo a fazer a opção entre um dos traçados possíveis, é suficientemente precisa e completa para permitir concluir pela adopção de um «projecto adoptado em pormenor», na acepção da directiva, pensamos que a tomada em consideração de tal elemento não pode ser admitida, na medida em que é susceptível de influir sobre o conteúdo das questões colocadas. Resulta com efeito de jurisprudência constante que uma modificação do conteúdo das questões prejudiciais seria incompatível com o papel reservado ao Tribunal de Justiça pelo artigo 177.º do Tratado (actual artigo 234.º CE), bem como com a sua obrigação de assegurar aos governos dos Estados-Membros e às partes interessadas a possibilidade de apresentarem observações, em conformidade com o artigo 20.º do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, tendo em conta que, nos termos desta disposição, apenas as decisões de reenvio são notificadas às partes interessadas (72).
105 Relativamente à consulta do público, este ponto bem como o relativo à realização de um estudo dos seus efeitos são claramente invocados pelo órgão jurisdicional nacional, que no entanto não julgou útil que os mesmos constassem das questões colocadas (73). A tomada em consideração, pelo Tribunal de Justiça, desta situação de facto não nos parece necessária com vista a responder às questões colocadas. Estas não incidem sobre a existência ou ausência de avaliação no caso vertente, nem sobre a consulta do público e da família Linster, questões de facto que cabem unicamente no âmbito da apreciação do tribunal nacional, mas sobre as características que deve revestir uma lei para que o projecto de construção de que é objecto possa escapar às obrigações de informação e de consulta, tal como previstas na directiva.
106 De acordo com o Governo luxemburguês, não é exigível que todos os pormenores da realização de um projecto, mesmo os mais insignificantes, devam ser objeto de um acto legislativo. Além disso, o mesmo projecto pode ser objecto de autorizações em diferentes fases da sua realização. Nada se oporia, por conseguinte, a que apenas determinados aspectos de um projecto conduzam a um acto legislativo nacional específico e sejam assim isentos da avaliação ambiental obrigatória (74).
107 Importa, a este propósito, determinar as condições que deve preencher um acto legislativo, do ponto de vista do seu conteúdo, para que lhe seja reconhecida a qualidade de «acto legislativo nacional específico», na acepção da Directiva 85/337.
108 O Tribunal de Justiça forneceu recentemente, no acórdão WWF e o., já referido, uma interpretação perfeitamente precisa e completa do artigo 5.º, n.º 5, da directiva. Parece-nos justificado fazer apelo ao mesmo para responder às questões colocadas.
109 Recorda-se, neste acórdão, que o artigo 1.º, n.º 5, dispensa o processo de avaliação dos projectos visados na directiva desde que estejam preenchidas duas condições: «a primeira exige que o projecto seja adoptado em pormenor por um acto legislativo específico; de acordo com a segunda, os objectivos da directiva, incluindo o de fornecer informações, devem ser atingidos através do processo legislativo» (75).
110 Para descrever as características que deve revestir um acto legislativo, o Tribunal de Justiça referiu-se à «aprovação» referida no artigo 1.º, n.º 2, que o texto define como «a decisão da autoridade ou das autoridades competentes que confere ao dono da obra o direito de realizar o projecto» (76). Este Tribunal enunciou claramente o princípio segundo o qual «... se é um acto legislativo que, em vez de uma decisão das autoridades competentes, confere ao dono da obra o direito de realizar o projecto, esse acto deve ser específico e apresentar as mesmas características que a aprovação...» (77).
111 Este Tribunal também especificou que, «... para possuir as mesmas características que uma aprovação... um acto legislativo deve adoptar o projecto em pormenor, ou seja, de forma suficientemente precisa e definitiva, tendo por isso que incluir, à semelhança de uma aprovação, após a sua apreciação pelo legislador, todos os elementos do projecto que importam na perspectiva da avaliação dos efeitos no ambiente» (78).
112 É apenas no respeito destas exigências que os objectivos tidos em vista pela segunda condição, prevista no artigo 1.º, n.º 5, da directiva, podem ser alcançados através do processo legislativo (79). Com efeito, como foi justamente referido, se o acto legislativo não inclui os elementos do referido projecto que podem interessar na perspectiva da avaliação dos seus efeitos no ambiente «... os objectivos da directiva ficariam comprometidos, pois podia aprovar-se um projecto sem prévia avaliação dos seus efeitos no ambiente, embora pudesse ter um impacto significativo sobre este último» (80).
113 Do conjunto destes elementos o Tribunal de Justiça inferiu a consequência seguinte: «... não se pode considerar que uma lei aprova um projecto em pormenor, na acepção do artigo 1.º, n.º 5, da directiva, quando, por um lado, não inclui os elementos necessários à avaliação dos efeitos desse projecto no ambiente, mas impõe, pelo contrário, a realização de um estudo para o efeito, que deve ser elaborado ulteriormente, e, por outro, obriga à adopção de outros actos para conferir ao dono da obra o direito de realizar o projecto» (81).
114 A posição do Tribunal de Justiça é clara. Ao reservar o caso em que um projecto da obra é adoptado para um acto legislativo, o legislador comunitário não pretendeu enunciar o critério formal permitindo aos Estados-Membros isentar esse projecto da avaliação dos efeitos no ambiente, da informação e da consulta das populações em causa, unicamente pela natureza do acto em causa e da qualidade da autoridade que o adoptou. Apenas ficam excluídos do âmbito de aplicação da directiva os actos legislativos que oferecem garantias idênticas às que seriam exigidas no âmbito da directiva.
115 É, por outras palavras, porque o projecto aprovado pelo legislador alcança, do ponto de vista da avaliação dos efeitos, da informação e da consulta dos cidadãos, os objectivos de protecção do ambiente prosseguidos pela directiva, que está dispensado de a observar estritamente.
116 Este Tribunal aliás recordou que uma das principais finalidades da directiva, ao citar o seu sexto considerando, nos termos do qual «... a aprovação dos projectos públicos e privados que possam ter um impacto significativo no ambiente só deveria ser concedida após uma avaliação prévia dos efeitos significativos que esses projectos possam ter no ambiente» e especifica seguidamente que «... esta avaliação se deve efectuar com base na informação adequada fornecida pelo dono da obra e eventualmente completada pelas autoridades e pelo público a quem o projecto diga respeito».
117 O conjunto do raciocínio seguido no acórdão WWF e o., já referido, deve ser adoptado e, em consequência, transposto para o caso vertente.
118 Podemos, com efeito, razoavelmente sustentar que, de acordo com a directiva, os Estados-Membros estão dispensados de proceder a uma avaliação dos efeitos de um projecto no ambiente, bem como dos processos de informação e de consulta prévias à sua realização, independentemente da sua natureza, pela simples razão de que esses Estados optam pela aprovação de um projecto por via legislativa?
119 Esta tese não é totalmente contrariada pela letra, efectivamente ambígua, do artigo 1.º, n.º 5, que parece ligar mecanicamente o recurso a um processo legislativo ao cumprimento dos objectivos da directiva.
Contudo, conduz à criação, em benefício dos Estados-Membros, de um poder discricionário que lhes permite derrogar, tanto quanto desejarem, as disposições da directiva, em detrimento do ambiente e das populações que são afectadas pelos projectos susceptíveis de contra elas atentarem. Deste modo, uma tal leitura significa pura e simplesmente negar os objectivos prosseguidos pelo Conselho.
120 Com base nesta jurisprudência mais recente, consideramos que a simples inscrição de um projecto de construção de auto-estrada num programa geral de estabelecimento de grandes vias de comunicação não leva a considerar este projecto como adoptado em pormenor, se o traçado da auto-estrada não é definitiva e especificamente aprovado no acto legislativo em causa.
121 Importa com efeito que o meio natural susceptível de ser afectado pelo projecto seja identificado, o que não se pode conseguir na falta de traçado. A mesma constatação se impõe, relativamente às populações afectadas pelo projecto, destinatárias das informações e que devem beneficiar de consultas prévias (82). Nenhuma informação ou consulta é viável se a localização geográfica do projecto da obra, e portanto do público que por ele é afectado, não é determinada com precisão.
122 Em consequência, propomos ao Tribunal de Justiça que declare que a inscrição num programa geral previsto por uma norma legislativa de um projecto de construção de auto-estradas adoptado pelo Parlamento após discussões parlamentares públicas, mas que não inclui o traçado da auto-estrada a construir, não cabe nas disposições do artigo 1.º, n.º 5, da directiva e deve portanto estar sujeito ao regime jurídico instituído por esta última.
Conclusão
123 Face a estas considerações, propomos ao Tribunal de Justiça que responda do seguinte modo às questões prejudiciais colocadas pelo Tribunal d'arrondissement de Luxembourg:
«1) O artigo 189.º do Tratado CE (actual artigo 249.º CE) deve ser interpretado no sentido que o órgão jurisdicional nacional a quem é submetido um litígio que implica a avaliação da conformidade de uma norma de direito interno com uma directiva não transposta no prazo prescrito não está obrigado, para se pronunciar sobre este ponto, a verificar previamente se as disposições invocadas pela directiva são incondicionais e suficientemente precisas.
2) O artigo 1.º, n.º 5, da Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente, deve ser interpretado no sentido de que não cabe nesta disposição um projecto de construção de auto-estrada, tal como o que está em questão no processo principal, que, tendo sido inscrito num programa geral de grandes vias previsto por uma norma legislativa, na sequência de um processo que deu lugar a discussões públicas, não inclui o traçado da auto-estrada a construir.»
(1) - Directiva relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (JO L 175, p. 40; EE 15 F6 p. 9, a seguir «directiva» ou «Directiva 85/337»).
(2) - Este ponto resulta expressamente da primeira questão prejudicial colocada pelo órgão jurisdicional de reenvio. Indiquemos a esse propósito que, por acórdão de 13 de Abril de 1994, Comissão/Luxemburgo (C-313/93, Colect., p. I-1279), o Grão-Ducado do Luxemburgo foi condenado, com base no artigo 169.º do Tratado CE (actual artigo 226.º CE), pela não transposição da Directiva 85/337 dentro dos prazos.
(3) - O n.º 3 do artigo 2.º autoriza, em casos excepcionais, os Estados-Membros a isentar um projecto específico das disposições previstas na directiva e prevê as modalidades desta isenção bem como as medidas alternativas de avaliação e informação susceptíveis de se substituírem ao regime de direito comum.
(4) - Mémorial A - 57, 1967, p. 868; doc. parl. 1209.
(5) - Lei que modifica e completa a lei modificada de 16 de Agosto de 1967 (Mémorial A - 73, 1995, p. 1810; doc. parl. 3929; rectificativo - 88, de 25 de Outubro de 1995, p. 2058).
(6) - Mémorial A 1996, p. 2468.
(7) - De acordo com o Estado do Grão-Ducado do Luxemburgo, «O governo empreendeu um importante esforço no sentido de colocar à disposição do público informações e no sentido de organizar reuniões públicas...» (n.º 16 das observações escritas). Resulta, além disso, de uma moção da Câmara dos Deputados luxemburguesa, datada de 13 de Julho de 1995, que «... o governo mandou realizar estudos comparativos entre a variante norte e a variante sul em relação à situação geográfica das localidades de Aspelt, Frisange e Hellange e esses estudos incidem quer sobre o ambiente natural e humano, quer sobre a eficiência das duas variantes no que se refere ao escoamento do tráfego» (segundo considerando do anexo C das observações escritas do Estado do Grão-Ducado do Luxemburgo).
(8) - Pedido de decisão prejudicial, p. 11.
(9) - Ibidem.
(10) - Para um estudo geral dos meios de assegurar a eficácia do direito comunitário do ambiente, v. Pâques, M., «Trois remèdes à l'inexécution du droit communautaire: efficacité pour l'environnement?», Revue de droit international et de droit comparé, 1996, p. 135.
(11) - Acórdão de 9 de Março de 1978, Simmenthal (106/77, Colect., p. 243).
(12) - Recordemos o considerando de princípio do acórdão de 5 de Fevereiro de 1963, Van Gend & Loos (26/62, Colect. 1962-1964, p. 205): «a Comunidade constitui uma nova ordem jurídica de direito internacional, a favor da qual os Estados limitaram, ainda que em domínios restritos, os seus direitos soberanos, e cujos sujeitos são não só os Estados-Membros mas também os seus nacionais. Por conseguinte, o direito comunitário, independente da legislação dos Estados-Membros, do mesmo modo como impõe obrigações aos particulares, também lhes atribui direitos que entram na sua esfera jurídica».
(13) - Por exemplo, acórdão Van Gend & Loos, já referido, e acórdão de 15 de Julho de 1964, Costa (6/64, Colect. 1962-1964, p. 549).
(14) - O artigo 189.º, segundo parágrafo, do Tratado CE (actual artigo 249.º, segundo parágrafo, CE), prevê, com efeito, que o regulamento é directamente aplicável em todos os Estados-Membros.
(15) - Acórdão de 6 de Outubro de 1970, Grad (9/70, Colect. 1969-1970, p. 509).
(16) - Artigo 189.º, terceiro parágrafo, do Tratado.
(17) - O Tribunal de Justiça, por exemplo, entendeu que a jurisprudência segundo a qual os particulares têm direito de invocar contra as entidades estatais determinadas disposições das directivas não pode ser alargado «... ao domínio das relações entre particulares [eles-próprios, uma tal situação conduzindo] equivaleria a reconhecer à Comunidade o poder de criar, com efeito imediato, deveres na esfera jurídica dos particulares quando ela só tem competência nas áreas em que lhe é atribuído o poder de adoptar regulamentos» (acórdão de 14 de Julho de 1994, Faccini Dori, C-91/92, Colect., p. I-3325, n.º 24, sublinhado nosso).
(18) - Sobre este aspecto essencial das relações das directivas não transpostas e o princípio da separação de poderes, v. Edward, D., «Direct effect, the separation of powers and the judicial enforcement of obligations», em Scritti in onore di G. F. Mancini, pp. 423 e segs.
(19) - Acórdão de 26 de Fevereiro de 1986, Marshall (152/84, Colect., p. 723, n.º 48). V. nota n.º 17 das presentes conclusões.
(20) - Acórdão de 4 de Dezembro de 1974, Van Duyn (41/74, Colect., p. 567, n.º 12). Este acórdão retoma aliás o fundamento que constava, a propósito de uma decisão comunitária, no acórdão Grad, já referido, segundo o qual: «se resulta das disposições do artigo 189.º, que os regulamentos são directamente aplicáveis e, consequentemente, por natureza susceptíveis de produzir efeitos directos, isso não implica que as outras categorias de actos referidos por aquele artigo não possam produzir efeitos análogos» (n.º 5). O alcance deste considerando é claro: o princípio do efeito directo não é reservado a uma categoria específica de acto.
(21) - Acórdão Van Duyn, já referido, n.º 12.
(22) - Acórdão de 5 de Abril de 1979, Ratti (148/78, Recueil, p. 1629, n.º 22). Em contrapartida, o direito reconhecido aos particulares de invocar nos tribunais uma directiva contra um Estado-Membro em falta constitui, de acordo com o Tribunal de Justiça, uma «garantia mínima» decorrente do carácter obrigatório das directivas (acórdão de 6 de Maio de 1980, Comissão/Bélgica, 102/79, Colect., p. 1473, n.º 12).
(23) - V., por exemplo, o acórdão Ratti, já referido, e o acórdão de 19 de Janeiro de 1982, Becker (8/81, Recueil, p. 53).
(24) - Galmot, Y., e Bonichot, J-C., «La Cour de justice des Communautés européennes et la transposition des directives en droit national», Revue française de droit administratif, 4(1), Janeiro-Fevereiro 1988, p. 16.
(25) - Van Raepenbusch, S., Droit institutionnel de l'Union et des Communautés européennes, 2.° edição, De Boeck Université, p. 355.
(26) - Acórdão de 3 de Abril de 1968, Molkerei-Zentrale (28/67, Colect. 1965-1968, p. 787). Outras condições para além da adopção de medidas de aplicação particulares podem ser estabelecidas pela directiva, como uma condição de expiração do prazo de transposição.
(27) - V., a título de exemplo de disposições «... não deixando margem para apreciações discricionárias», o acórdão de 22 de Setembro de 1983, Auer (271/82, Recueil, p. 2727, n.º 16), e, como exemplo de disposições que não são incondicionais, na medida em que «... os Estados-Membros dispõem de uma larga margem de apreciação...», o acórdão de 25 de Fevereiro de 1999, Carbonari e o. (C-131/97, Colect., p. I-1103, n.º 46).
(28) - Galmot, Y., e Bonichot, J-C., já referido, p. 16.
(29) - Acórdão de 16 de Setembro de 1999, WWF e o. (C-435/97, Colect., p. I-5613, n.º 69).
(30) - Ibidem, n.º 69, e acórdão de 24 de Outubro de 1996, Kraaijeveld e o. (C-72/95, Colect., p. I-5403, n.º 56).
(31) - 51/76, Recueil, p. 113, Colect., p. 55.
(32) - Segunda Directiva 67/228/CEE do Conselho, de 11 de Abril de 1967, relativa à harmonização das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos impostos sobre o volume de negócios - Estrutura e modalidades de aplicação do sistema comum de imposto sobre o valor acrescentado (JO 1967, 71, p. 1303; EE 09 F1 p. 6).
(33) - Acórdão Verbond van Nederlandse Ondernemingen, já referido, n.º 21.
(34) - Ibidem, n.os 25 a 28, relativos às exigências de precisão e de incondicionalidade da directiva em causa.
(35) - V. nota n.º 23 das presentes conclusões.
(36) - N.º 48.
(37) - N.º 50.
(38) - N.º 56.
(39) - No acórdão de 29 de Novembro de 1978, Delkvist (21/78, Colect., p. 807, n.os 12 a 22), o próprio Tribunal de Justiça controla o respeito pelos Estados-Membros da margem de apreciação deixada a estes pela directiva, antes de consagrar o efeito útil num único fundamento do efeito vinculativo das directivas e da necessária preservação do seu efeito útil, sem operar a análise do carácter preciso e incondicional das disposições invocadas.
(40) - No processo WWF e o., já referido, não é feita referência em qualquer parte à dupla exigência da precisão e da incondicionalidade. Contudo, a sexta questão formulada pelo órgão jurisdicional nacional pretendia determinar se o artigo 4.º, n.º 2, em conjugação com o artigo 2.º, n.º 1, da Directiva 85/337 era de efeito directo. Esta questão foi interpretada pelo Tribunal de Justiça como visando saber se, «... quando a margem de apreciação conferida por essas disposições é ultrapassada pelas autoridades legislativas ou administrativas de um Estado-Membro, os particulares podem invocá-las nos órgãos jurisdicionais de um Estado-Membro contra as autoridades nacionais e obter assim, destas últimas, que as regras ou medidas nacionais incompatíveis com essas disposições não sejam aplicadas» (n.º 68, sublinhado nosso). A esta questão assim reformulada, o Tribunal de Justiça respondeu pela afirmativa, sem contudo se pronunciar quanto ao respeito pelo Estado-Membro em causa da sua própria competência, deixando esse cuidado ao órgão jurisdicional de reenvio (n.º 71).
(41) - Indiquemos aliás que é precisamente um acórdão deste tipo, o acórdão de 7 de Maio de 1991, Nakajima/Conselho (C-69/89, Colect., p. I-2069), que suscitou a dúvida ao órgão jurisdicional de reenvio sobre a aparente dificuldade de verificar a conformidade de um acto interno com uma directiva, independentemente do seu efeito directo (pedido de decisão prejudicial, p. 12). Neste processo, tinha sido posta em causa a validade de um regulamento comunitário alegando-se não poder ser aplicado, uma vez que contrariava um acordo internacional que aplicava disposições do Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio. A recorrente tinha sido admitida a contestar a legalidade do regulamento sem necessidade de se interrogar sobre o efeito directo da norma invocada. É verdade que este acórdão não toma em conta a orientação geral da jurisprudência do Tribunal de Justiça no âmbito dos acordos internacionais celebrados pela Comunidade. Seguindo os critérios definidos no acórdão de 5 de Outubro de 1994, Alemanha/Conselho (C-280/93, Colect., p. I-4973), este Tribunal recordou a exigência de uma declaração prévia do efeito directo sublinhando que resulta das particularidades do acordo geral que as regras que aprova não revestem carácter internacional e opõem-se ao reconhecimento do seu carácter de regras imediatamente aplicáveis nas ordens jurídicas internas das partes contratantes. Mas foram colocados limites a este princípio. Na ausência de efeito directo decorrente do próprio acordo, o Tribunal de Justiça considerou-se competente para controlar a legalidade do acto comunitário em causa «... só na hipótese da Comunidade ter pretendido dar execução a uma obrigação particular assumida no âmbito do GATT, ou na hipótese do acto comunitário remeter expressamente para disposições determinadas do Acordo Geral...» (n.º 111). Sem dúvida, importa ainda deduzir desta reserva que, quando um acto comunitário é adoptado por aplicação de um acordo internacional ou, mais simplesmente, quando visa tal acordo, este último é invocável para efeitos de controlo da legalidade de uma norma comunitária, não obstante ser desprovido de efeito directo.
(42) - V., designadamente, Galmot, Y., e Bonichot, J-C., já referido; Isaac, G., Droit communautaire général, Masson, 1994; Dal Farra, T., «L'invocabilité des directives communautaires devant le juge national de la légalité», RTD eur., 28 (4), Outubro-Dezembro 1992, p. 631; Manin, P., «De l'utilisation des directives communautaires par les personnes physiques ou morales», AJDA, 20 de Abril de 1994, p. 259; Simon, D., La directive européenne, Dalloz, 1997; Le système juridique communautaire, 2.° edição, PUF, 1998.
(43) - Galmot, Y., e Bonichot, J-C., já referido, p. 10, e Manin, P., já referido, p. 260.
(44) - Acórdão Becker, já referido, n.º 25.
(45) - Acórdão de 10 de Abril de 1984 (14/83, Recueil, p. 1891). V., igualmente, o acórdão de 20 de Maio de 1976, Mazzalai (111/75, Recueil, p. 657, Colect., p. 291).
(46) - Directiva do Conselho, de 9 de Fevereiro de 1976, relativa à concretização do princípio da igualdade de tratamento entre homens e mulheres no que se refere ao acesso ao emprego, à formação e promoção profissionais e às condições de trabalho (JO L 39, p. 40; EE 05 F2 p. 70).
(47) - Acórdão Von Colson e Kamann, já referido, n.º 28.
(48) - Ibidem.
(49) - V., em especial, Simon, D., Le système juridique communautaire, já referido, pp. 308 e segs.
(50) - Acórdão de 19 de Novembro de 1991 (C-6/90 e C-9/90, Colect., p. I-5357).
(51) - Lembremos também que, mesmo quando as condições de efeito directo estão reunidas, a «invocabilidade de substituição» não é admitida em todas as circunstâncias, não sendo as directivas não transpostas susceptíveis de produzir um efeito directo «horizontal»: no acórdão Faccini Dori, já referido, os artigos em causa da directiva foram considerados incondicionais e suficientemente precisos, mas, como vimos, não foi reconhecido o direito a um particular de invocar este tipo de disposição contra outro particular.
(52) - Simon, D., Le système juridique communautaire, já referido, pp. 308 e segs.
(53) - N.º 24.
(54) - Acórdão Becker, já referido, n.º 25, sublinhado nosso.
(55) - V., entretanto, a favor de um abandono puro e simples da teoria do efeito directo, Manin, P., «L'invocabilité des directives: quelques interrogations», Revue trimestrielle de droit européen, 26(4), Outubro-Dezembro 1990, p. 669.
(56) - Citemos, a este propósito, a posição do Conseil d'État francês, que, no exercício do seu poder de controlo da legalidade dos actos administrativos, aprecia a compatibilidade com os objectivos de uma directiva comunitária de tais actos, bem como das leis em virtude das quais estes foram adoptados, e, sendo caso disso, daí extrai as consequências no plano da legalidade (CE, 5 de Fevereiro de 1997, Elahi, req. n.os 161639, e CE, de 6 de Fevereiro de 1998, M. Tete, Association de sauvegarde de l'Ouest lyonnais, req. n.os 138777, 147424 e 147425). V., também, os acórdãos de 28 de Fevereiro de 1992, em que o Conseil d'État, reunido em assembleia, afastou a aplicação de uma lei incompatível com uma directiva sem proceder à apreciação do seu eventual efeito directo (CE, SA Rothmans International France e SA Philip Morris France, req. n.os 56776 e 56777, e Sté Arizona Tobacco Products e SA Philip Morris France, req. n.º 87753, AJDA, 20 de Março de 1992, pp. 210 e segs.).
(57) - Numa análise do acórdão Kraaijeveld e o., já referido, relativo à interpretação da Directiva 85/337, o considerando tradicionalmente retomado nos acórdãos que se referem ao exercício pelos Estados-Membros da sua margem de apreciação foi comentado do seguinte modo: «Individuals cannot be excluded, as a matter of principle, from invoking that obligation (as opposed to a subjective right of their own) before the courts, nor can the courts be prevented from taking it into account, in order to ensure that the national authorities keep within the limits of their discretion» (Edward, D., já referido, p. 441). É assim acentuada a perspectiva objectiva do litígio, que permite ao particular invocar uma directiva para outros fins do que o seu benefício exclusivo imediato. Tratava-se, nesse caso, de um pedido prejudicial na sequência de um processo nacional de recurso de anulação de uma decisão de aprovação de um plano de ocupação dos solos, interposto por um operador económico, Kraaijeveld, cuja actividade consistia em realizar os trabalhos respeitantes aos cursos de água. Segundo o novo plano, o curso de água a que Kraaijeveld tinha acesso arriscava-se a não comunicar com as vias navegáveis. Não tinha sido efectuada qualquer avaliação dos efeitos no ambiente (EIA). Referindo-se aos direitos de Kraaijeveld, o autor acrescenta que «... the individual has a procedural right, so the case remains an example of 'individual rights' and therefore of 'direct effect' in the classical sense. On the other hand, the Court's judgment gave Kraaijeveld no immediat right to require an EIA to be carried out before construction of the dyke could begin. At the end of the day, having gone through all the proper procedures, all discretions having been correctly exercised, Kraaijeveld might still find themselves cut off from the navigable waterways. The right recognized was not to secure any positive remedy or to have a particular result achieved, but rather the right to call for judicial review...» (ibidem, pp. 441 e 442, sublinhado nosso da última frase).
(58) - É, na verdade, difícil pretender que a aplicação de uma directiva para efeitos de «exclusão» de um acto de direito interno não consiste, de certo modo, em extrair desta directiva determinado efeito. O que está em causa, no caso vertente, é a capacidade da directiva não transposta em criar um direito completo na esfera jurídica dos particulares, e não meramente um efeito directo «parcial» (Jadot, B., «Le justiciable et l'inexécution, en droit belge, des directives européennes en matière d'environnement», Amén. 1987, p. 38, citado em Pâques, M., já referido) ou «relativo». V., quanto a esta questão, a incerteza actual da terminologia e a distinção feita na Alemanha entre o efeito directo «objectivo» e o efeito directo «subjectivo», Edward, D., já referido, pp. 442 e 443.
(59) - Acórdão de 14 de Fevereiro de 1989, Star Fruit (247/87, Colect., p. 291, n.os 10 a 12). V., também, despacho do Tribunal de Primeira Instância de 5 de Maio de 1999, Gluiber (T-190/98, não publicado na Colectânea, n.º 13).
(60) - Neste caso, o carácter «objectivo» do processo dispensa o exame das condições de efeito directo, tal como foi decidido, numa acção por incumprimento, no acórdão de 11 de Agosto de 1995, Comissão/Alemanha (C-431/92, Colect., p. I-2189, n.º 26).
(61) - Acórdão Simmenthal, já referido, n.º 21.
(62) - Isaac, G., já referido, p. 169. O autor explica que, «Quando o órgão jurisdicional é solicitado a aplicar o próprio direito comunitário, na falta, ou no lugar do direito nacional, compreende-se que o texto invocado deva ser em cada ponto incondicional e suficientemente preciso para se prestar a esta aplicação/substituição. Ao invés, para servir a um controlo de compatibilidade, uma disposição comunitária pode ser invocada mesmo se deixa às autoridades nacionais uma margem de apreciação...».
(63) - Ibidem. V. acórdão de 7 de Julho de 1981, Rewe (158/80, Recueil, p. 1805), nos termos do qual «... o efeito vinculativo da directiva implica que uma autoridade nacional não pode opor a um particular uma disposição legislativa ou administrativa nacional não conforme a uma disposição da directiva que teria todas as características necessárias para poder ser aplicada pelo órgão jurisdicional» (n.º 41), o que não exige que sejam observadas as condições de precisão e de incondicionalidade, mas supõe a aptidão da disposição em causa a ser aplicada como tal, sendo caso disso, após a interpretação pelo juiz, nos limites da sua competência.
(64) - Acórdão de 14 de Janeiro de 1982, Corman (64/81, Recueil, p. 13, n.º 8).
(65) - Acórdão Verbond van Nederlandse Ondernemingen, já referido, n.os 10 e 11.
(66) - Acórdão de 18 de Janeiro de 1984, Ekro (327/82, Recueil, p. 107, n.º 11).
(67) - Segundo considerando.
(68) - Sétimo considerando.
(69) - Sublinhado nosso.
(70) - Pedido de decisão prejudicial, pp. 2 e 3.
(71) - Ponto 59 das observações escritas.
(72) - V., por exemplo, acórdão de 20 de Março de 1997, Phyteron International (C-352/95, Colect., p. I-1729, n.º 14).
(73) - Pedido de decisão prejudicial, p. 11.
(74) - N.º 56 das observações escritas.
(75) - N.º 57.
(76) - N.º 58.
(77) - Ibidem, sublinhado nosso.
(78) - N.º 59, sublinhado nosso.
(79) - N.º 60.
(80) - N.º 60.
(81) - N.º 62.
(82) - Lembremos que resulta do artigo 1.º, n.º 5, que, para escapar ao regime aplicado pela directiva, o projecto deve ter sido adoptado através de um processo legislativo que garanta o respeito do «objectivo de fornecer informações».