SODBA SODIŠČA (šesti senat)
z dne 14. decembra 2023(*)
„Okolje – Direktiva 1999/31/ES – Odlaganje odpadkov na odlagališčih – Obveznost zapiranja odlagališč, za katere ni bilo izdano zahtevano dovoljenje – Postopek zapiranja – Sodba Sodišča, s katero je bila ugotovljena neizpolnitev obveznosti – Neizvršitev – Člen 260(2) PDEU – Denarne sankcije – Denarna kazen – Pavšalni znesek“
V zadevi C‑109/22,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 260(2) PDEU, vložene 15. februarja 2022,
Evropska komisija, ki jo zastopata L. Nicolae in E. Sanfrutos Cano, agentki,
tožeča stranka,
proti
Romuniji, ki jo zastopajo L.-E. Baţagoi, E. Gane, O.-C. Ichim in L. Liţu, agentke,
tožena stranka,
SODIŠČE (šesti senat),
v sestavi T. von Danwitz (poročevalec), predsednik senata, P. G. Xuereb, sodnik, in I. Ziemele, sodnica,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalne pravobranilke, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1        Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj:
–        ugotovi, da Romunija s tem, da ni sprejela vseh ukrepov za izvršitev sodbe z dne 18. oktobra 2018, Komisija/Romunija (C‑301/17, v nadaljevanju: sodba Komisija/Romunija, EU:C:2018:846), ni izpolnila obveznosti iz člena 260(1) PDEU;
–        Romuniji v skladu z določbami člena 260(2) PDEU zaradi neizpolnitve obveznosti sprejetja ukrepov, potrebnih za izvršitev sodbe v zadevi C‑301/17, Komisija/Romunija, naloži plačilo denarne kazni v višini 29.781,30 EUR za vsak dan zamude, in sicer od dneva razglasitve sodbe v tej zadevi do sprejetja vseh ukrepov, potrebnih za izvršitev sodbe v zadevi C‑301/17, Komisija/Romunija;
–        Romuniji v skladu z določbami člena 260(2) PDEU naloži plačilo pavšalnega zneska, enakega dnevnemu znesku v višini 3.311,50 EUR, pomnoženemu s številom dni, preteklih od dneva po razglasitvi sodbe v zadevi C‑301/17, Komisija/Romunija, do dneva, ko bo Romunija sprejela vse ukrepe, potrebne za izvršitev navedene sodbe, oziroma – v primeru, da Romunija teh ukrepov ne bo sprejela – do dneva razglasitve sodbe Sodišča v tej zadevi, če bo presežen minimalni pavšalni znesek v višini 1.643.000 EUR;
–        Romuniji naloži plačilo stroškov.
Pravni okvir
Direktiva 1999/31/ES
2        Člen 1(1) Direktive Sveta 1999/31/ES z dne 26. aprila 1999 o odlaganju odpadkov na odlagališčih (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 4, str. 228) določa, da je cilj te direktive s strogimi obratovalnimi in tehničnimi zahtevami o odpadkih in odlagališčih zagotoviti ukrepe, postopke in smernice za preprečevanje ali zmanjševanje, kolikor je mogoče, čezmerne obremenitve okolja, zlasti onesnaževanja površinskih voda, podtalnice, tal in zraka, ter globalnega okolja, vključno z učinkom tople grede, ter tudi tako posledičnega ogrožanja zdravja ljudi pri odlaganju odpadkov na odlagališča med celotno obratovalno dobo.
3        Člen 2(g) te direktive določa:
„V tej direktivi:
[…]
(g)      ‚odlagališče‘ je odlagališče odpadkov za odlaganje odpadkov na ali v tla (to je pod zemljo), vključno z:
–        internim odlagališčem odpadkov (to je odlagališče, na katero proizvajalec odpadkov sam odlaga odpadke na kraju proizvodnje),
in
–        stalnim odlagališčem (to je več kakor eno leto), ki se uporablja za začasno skladiščenje odpadkov,
vendar brez:
–        objektov in naprav, kjer se odpadki raztovorijo, zato da se lahko pripravijo za nadaljnji prevoz za regeneracijo, obdelavo ali odstranjevanje drugje,
in
–        skladiščenja odpadkov pred regeneracijo ali obdelavo za praviloma manj kakor tri leta, ali
–        skladiščenja odpadkov pred odlaganjem za manj kakor eno leto.“
4        Člen 8 navedene direktive določa pogoje za dovoljenje za odlagališče. Člen 13 te direktive določa postopke za zapiranje in upravljanje po zaprtju.
5        Člen 14 iste direktive, naslovljen „Obstoječa odlagališča“, določa:
„Države članice sprejmejo ukrepe za zagotovitev, da odlagališča, ki ob prenosu te direktive že imajo dovoljenja ali že delujejo, ne smejo več obratovati, razen če se čim prej in najpozneje v osmih letih po datumu, določenem v členu 18(1), izvedejo naslednji koraki:
[…]
(b)      po predložitvi načrta prilagoditve odlagališča pristojni organi sprejmejo dokončno odločbo, ali se obratovanje lahko nadaljuje na podlagi omenjenega načrta prilagoditve in te direktive. Države članice v skladu s členom 7(g) in členom 13 sprejmejo potrebne ukrepe za čimprejšnje zaprtje odlagališč, ki jim v skladu s členom 8 ni bilo izdano dovoljenje za nadaljnje obratovanje;
(c)      na podlagi odobrenega načrta prilagoditve odlagališča pristojni organ dovoli potrebna dela in določi prehodno obdobje za izvedbo načrta. Vsa obstoječa odlagališča izpolnjujejo zahteve te direktive razen zahtev iz točke 1 Priloge I v osmih letih po datumu, določenem v členu 18(1);
[…].“
6        Člen 18 Direktive 1999/31, naslovljen „Prenos“, v odstavku 1 določa:
„Države članice sprejmejo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, najpozneje v dveh letih po začetku veljavnosti. O tem takoj obvestijo Komisijo.
[…]“
7        Člen 19 te direktive, naslovljen „Začetek veljavnosti“, določa:
„Ta direktiva začne veljati z dnem objave v Uradnem listu Evropskih skupnosti.“
Akt o pristopu iz leta 2005
8        Člen 52 Akta o pogojih pristopa Republike Bolgarije in Romunije in prilagoditvah Pogodb, na katerih temelji Evropska unija (UL 2005, L 157, str. 203) določa, da se „od pristopa […] šteje, da so direktive in odločbe v smislu člena 249 Pogodbe ES in člena 161 Pogodbe ESAE naslovljene na […] Romunijo, če so omenjene direktive in odločbe naslovljene na vse sedanje države članice.“
9        Na podlagi člena 53(1) tega akta Romunija izvaja ukrepe, potrebne za to, da se z dnem pristopa upoštevajo določbe direktiv in odločb v smislu člena 249 Pogodbe ES in člena 161 Pogodbe ESAE, če v tem aktu ni predviden drugačen rok.
10      V skladu s Prilogo VII, oddelek 9, B, točka 3(a), k temu aktu je bila določena izjema od člena 14(c) Direktive 1999/31 in Priloge I, točke od 2 do 4 in 6, k tej direktivi do 16. julija 2017 za 101 obstoječe komunalno odlagališče v Romuniji.
Sodba Komisija/Romunija
11      V sodbi Komisija/Romunija je Sodišče presodilo, da Romunija s tem, da – kar zadeva 68 odlagališč, na katera se je nanašala tožba Komisije – ni sprejela vseh potrebnih ukrepov, da bi se v skladu s členom 7(g) in členom 13 Direktive 1999/31/ES v najkrajšem možnem času zaprla odlagališča, ki jim na podlagi člena 8 te direktive niso bila izdana dovoljenja za nadaljevanje dejavnosti, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima v skladu s členom 14(b) Direktive 1999/31 v povezavi s členom 13 te direktive.
Predhodni postopek in postopek pred Sodiščem
12      Komisija je po razglasitvi sodbe Komisija/Romunija z dopisom z dne 25. oktobra 2018 od Romunije zahtevala informacije o ukrepih, ki jih je ta država članica sprejela za izvršitev te sodbe.
13      Romunija je v odgovoru z dne 14. januarja 2019 navedla, da je bilo zaprtih le 19 od 68 zadevnih odlagališč.
14      Komisija je z dopisom z dne 1. aprila 2019 Romunijo zaprosila, naj ji predloži časovnico glede zaprtja 49 preostalih odlagališč in ustrezne dokaze za to.
15      Romunija je z dopisom z dne 28. maja 2019 Komisijo obvestila o zaprtju še dodatnega odlagališča. Ta država članica je z dopisom z dne 9. januarja 2020 Komisijo obvestila, da je na ta dan ostalo še 48 nezaprtih odlagališč.
16      Komisija je 14. maja 2020 Romuniji poslala pisni opomin na podlagi člena 260 PDEU, v katerem je navedla, da ta država članica ni sprejela vseh potrebnih ukrepov za izvršitev sodbe Komisija/Romunija, saj 48 od skupno 68 odlagališč, na katera se nanaša ta sodba, še ni bilo zaprtih v smislu Direktive 1999/31, in je to državo članico pozvala, naj predloži svoje pripombe v roku štirih mesecev od sprejetja tega opomina, ki je bil kasneje podaljšan do 30. septembra 2020.
17      Romunija je na ta opomin odgovorila 29. septembra 2020, pri čemer je poslala obvestilo o zaprtju še dodatnega odlagališča. Poleg tega je Komisiji posredovala časovnico o uskladitvi s to direktivo, v skladu s katero naj bi se dela za zaprtje večine odlagališč nevarnih in nenevarnih industrijskih odpadkov končala decembra 2023.
18      Po dvostranskem srečanju 8. februarja 2021 v zvezi s to časovnico je bila Komisija obveščena o zaprtju še treh dodatnih odlagališč.
19      Romunija je z dopisom z dne 20. avgusta 2019 Komisijo obvestila, da preostalih 44 odlagališč še vedno ni zaprtih. Ta država članica je Komisijo obvestila tudi o tem, da je pri izdelavi diagnostičnih analiz glede zaprtja prišlo do zamude, zato naj se ta časovnica ne bi spoštovala.
20      Komisija je menila, da Romunija ni sprejela potrebnih ukrepov za izvršitev sodbe Komisija/Romunija glede 44 odlagališč in da ni spoštovala rokov, ki jih je sama določila v časovnici o uskladitvi, zato je vložila to tožbo.
21      Komisija je z dopisom z dne 14. septembra 2023 Sodišče obvestila, da je med datumom vložitve te tožbe in 14. septembrom 2023 Romunija sodbo Komisija/Romunija izvršila glede trinajstih dodatnih odlagališč.
Dopustnost tožbe
Trditve strank
22      Romunija trdi, da tožba ni dopustna, ker ji, prvič, Komisija ni določila razumnega roka, da bi izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 14 Direktive 1999/31, in ker je predhodni postopek v tej zadevi sovpadal s pandemijo covida‑19, ki sicer res ni preprečila Romuniji izpolnitve njenih obveznosti, je pa podaljšala postopek usklajevanja s to direktivo.
23      Drugič, Romunija Komisiji očita, da je pri določitvi roka za uskladitev s to direktivo kršila načelo enakega obravnavanja, saj je bil ta rok po mnenju te države članice krajši od tistih, ki jih je Komisija določila drugim državam članicam v podobnih položajih.
24      Komisija trditev Romunije ne sprejema in trdi, da je ta tožba dopustna.
Presoja Sodišča
25      Glede trditve Romunije, da ji Komisija za izpolnitev obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 14 Direktive 1999/31, ni določila razumnega roka, je treba spomniti, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je namen predhodnega postopka, da na eni strani zadevna država članica dobi možnost, da izpolni svoje obveznosti, ki izvirajo iz prava Unije, in na drugi, da zoper očitke Komisije učinkovito uveljavi svoja sredstva obrambe. Ta dvojni cilj Komisiji nalaga, da državam članicam pusti razumen rok za odgovor na uradni opomin in za uskladitev z obrazloženim mnenjem ali po potrebi za pripravo obrambe. Za presojo razumnosti določenega roka je treba upoštevati vse okoliščine tega primera (sodba Komisija/Romunija, točka 32 in navedena sodna praksa).
26      V zvezi s tem je treba spomniti tudi, da morajo na podlagi člena 14 Direktive 1999/31 države članice čim prej sprejeti ukrepe, ki so določeni v tem členu, najpozneje pa v osmih letih po datumu, določenem v členu 18(1) te direktive. Ta člen določa, da morajo države členice to direktivo v svoje pravo prenesti najpozneje v dveh letih po začetku njene veljavnosti. Ker je Direktiva 1999/31 v skladu s členom 19 začela veljati 16. julija 1999, se je rok, ki je bil določen v členu 14 te direktive, posledično iztekel 16. julija 2009 (glej v tem smislu sodbo Komisija/Romunija, točki 23 in 29).
27      Posledično bi morala v obravnavanem primeru Romunija na dan, ko ji je Komisija poslala pisni opomin, in sicer 14. maja 2020, že več kot deset let izpolnjevati obveznosti, ki jih je imela na podlagi člena 14 Direktive 1999/31, pri čemer je bil zoper njo že uveden postopek ugotovitve neizpolnitve obveznosti, ki se je končal s sodbo Komisija/Romunija, ki je bila razglašena 18. oktobra 2018. Poleg tega je Komisija s tem, da je podaljšala rok za odgovor na ta opomin do 30. septembra 2020, tej državi članici določila več kot štirimesečni rok od tega opomina, da bi izpolnila svoje obveznosti in da bi učinkovito uveljavila svoja obrambna sredstva. Poleg tega je Komisija to tožbo vložila šele 15. februarja 2022, kar je eno leto in devet mesecev po tem, ko je poslala ta opomin.
28      V teh okoliščinah Romunija ne more izkazati, da ni imela na voljo razumnega roka v smislu sodne prakse, navedene v točki 25 te sodbe. V zvezi s tem trditve te države članice glede vpliva pandemije covida-19 na sprejetje in izvedbo ustreznih ukrepov ni mogoče sprejeti. Nezadostnosti ukrepov, ki bi jih bilo treba sprejeti in izvesti po 16. julija 2009, ni mogoče upravičiti s pandemijo, ki se je začela leta 2020 (glej po analogiji sodbo z dne 29. junija 2023, Komisija/Portugalska (Omejene vrednosti – NO2), C‑220/22, EU:C:2023:521, točka 101).
29      Glede trditve Romunije, da Komisija s tem, da ji je določila krajši rok za uskladitev z Direktivo 1999/31 od tistih, ki jih je določila drugim državam članicam v podobnih položajih, ni spoštovala načela enakega obravnavanja, je treba spomniti na ustaljeno sodno prakso, v skladu s katero ima Komisija diskrecijsko pravico, da presodi smiselnost ukrepanja proti državi članici ter opredeli določbe, ki naj bi jih ta kršila, in to, kdaj bo proti njej začela postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, pri čemer preudarki, ki to izbiro določajo, ne morejo vplivati na dopustnost tožbe. Sodišče je tako že razsodilo, da ob upoštevanju te diskrecijske pravice nevložitev tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti proti eni državi članici ni upoštevna pri presoji dopustnosti tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti proti drugi državi članici (sodba z dne 2. aprila 2020, Komisija/Poljska, Madžarska in Češka republika (Začasni mehanizem za premestitev prosilcev za mednarodno zaščito), C‑715/17, C‑718/17 in C‑719/17, EU:C:2020:257, točki 75 in 76 ter navedena sodna praksa).
30      V teh okoliščinah Romunija še vedno ne more izkazati, da ni imela na voljo razumnega roka v smislu sodne prakse, navedene v prejšnji točki te sodbe. V zvezi s tem je treba navesti, da se je ta institucija odločila, da bo vložila to tožbo, ker se je izkazalo, da ta država članica ne spoštuje roka, določenega v časovnici za uskladitev, navedeni v točki 17 te sodbe, ki je december 2023, kar je več kot pet let po razglasitvi sodbe Komisija/Romunija.
31      Tožba Komisije je torej temeljila na objektivnem in nevtralnem merilu glede trajanja neizpolnitve obveznosti, ki se očita Romuniji (glej po analogiji sodbo z dne 2. aprila 2020, Komisija/Poljska, Madžarska in Češka republika (Začasni mehanizem za premestitev prosilcev za mednarodno zaščito), C‑715/17, C‑718/17 in C‑719/17, EU:C:2020:257, točka 81).
32      Okoliščina, da so v domnevno podobnih položajih države članice, razen Romunije, imele na voljo daljši rok med datumom pisnega opomina in začetkom postopka pred Sodiščem, torej nikakor ne bi smela vplivati na dopustnost te tožbe.
33      Zato je tožba Komisije dopustna.
Neizpolnitev obveznosti
Trditve strank
34      Komisija glede na izrek sodbe Komisija/Romunija trdi, da bi Romunija morala na podlagi člena 260(1) PDEU sprejeti potrebne ukrepe, da se v najkrajšem času zapre 68 odlagališč, na katere se ta sodba nanaša.
35      Romunija priznava, da na dan izteka roka, ki je bil določen v uradnem opominu, in sicer 30. septembra 2020, še ni sprejela vseh potrebnih ukrepov za izvršitev te sodbe glede zaprtja 47 odlagališč.
Presoja Sodišča
36      Člen 260(2) PDEU določa, da lahko Komisija, če meni, da zadevna država članica ni sprejela potrebnih ukrepov za izvršitev sodbe Sodišča, pred Sodiščem vloži tožbo, potem ko je tej državi omogočila, da predloži svoje pripombe, in je določila višino pavšalnega zneska ali denarne kazni, ki naj jo zadevna država plača in ki je po mnenju Komisije primerna glede na okoliščine zadeve.
37      Kot referenčni datum za presojo obstoja neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 260(2) PDEU je treba uporabiti dan izteka roka, določenega v uradnem opominu, izdanem na podlagi te določbe (glej med drugim sodbi z dne 12. novembra 2020, Komisija/Belgija (Tuji dohodki od nepremičnin), C‑842/19, EU:C:2020:915, točka 12, in z dne 20. januarja 2022, Komisija/Grčija (Izterjava državnih pomoči – Feronikelj), C‑51/20, EU:C:2022:36, točka 61 in navedena sodna praksa).
38      Kot je v obravnavanem primeru priznala Romunija v odgovoru na tožbo in v dupliki, ni sporno, da na dan izteka roka, določenega v uradnem opominu, kakor je bil podaljšan, in sicer 30. september 2020, ta država članica še ni sprejela vseh potrebnih ukrepov za izvršitev sodbe Komisija/Romunija glede zaprtja 47 od 68 odlagališč, na katere se nanaša ta sodba.
39      V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da Romunija s tem, da ni sprejela potrebnih ukrepov za izvršitev sodbe Komisija/Romunija, ni izpolnila obveznosti iz člena 260(1) PDEU.
Denarne sankcije
Denarna kazen
Trditve strank
40      Komisija trdi, da je neizpolnitev, ki se očita Romuniji, obstajala na dan, ko je Sodišče presojalo dejstva, in predlaga, naj se neizvršitev sodbe Komisija/Romunija sankcionira tako, da se tej državi članici naloži denarna kazen, ter to utemeljuje med drugim s svojim sporočilom SEC(2005) 1658 z dne 12. decembra 2005, naslovljenim „Izvajanje člena [260 PDEU]“ (v nadaljevanju: sporočilo iz leta 2005), in s svojim sporočilom, naslovljenim „Prilagoditev izračuna pavšalnih zneskov in [dnevnih] denarnih kazni, ki jih Komisija predlaga v postopkih za ugotavljanje kršitev pred Sodiščem Evropske unije, po izstopu Združenega kraljestva“ (UL 2021, C 129, str. 1). Komisija trdi, da je v skladu s formulo za izračun, ki je bila navedena v sporočilu iz leta 2005, dnevna denarna kazen enaka enotni pavšalni osnovi, pomnoženi s koeficientom resnosti, koeficientom trajanja in faktorjem „n“, ob upoštevanju med drugim plačilne zmožnosti zadevne države članice.
41      Kar zadeva koeficient resnosti, Komisija navaja, da čeprav vsaka kršitev, ki je posledica neizvršitve sodbe Sodišča, sama po sebi predstavlja določeno resnost, je nespoštovanje obveznosti odstranitve odpadkov brez ogrožanja zdravja ljudi in brez škodovanja okolju treba opredeliti kot posebno resno. Kar zadeva vprašanje, ali obstajajo olajševalne ali obteževalne okoliščine, Komisija navaja, na eni strani, da sta sodelovanje Romunije v postopku na podlagi člena 260 PDEU in napredek te države članice pri zmanjševanju števila odlagališč, ki jih je treba zapreti, in pri sprejetju notranje ureditve za olajšanje zaprtja teh odlagališč, lahko olajševalni okoliščini. Na drugi strani, dejstvo, da se Romunija ni uskladila z zahtevami iz Direktive 1999/31 po 16. juliju 2009, pa je obteževalna okoliščina. Zato Komisija predlaga, naj se uporabi koeficient resnosti 5 na lestvici od 1 do 20, določeni v sporočilu iz leta 2005.
42      Kar zadeva koeficient trajanja, Komisija predlaga, da ker je minilo več kot 36 mesecev med datumom izreka sodbe Komisija/Romunija in datumom, ko se je Komisija odločila, da vloži tožbo pri Sodišču, naj se koeficient določi na najvišjo možno stopnjo, ki je določena v sporočilu iz leta 2005, in sicer 3 na lestvici od 1 do 3.
43      Nazadnje, kar zadeva faktor „n“, če Komisija spoštuje vodilo sodbe z dne 20. januarja 2022, Komisija/Grčija (Izterjava državnih pomoči – Feronikelj) (C‑51/20, EU:C:2022:36), iz katere izhaja, da je bruto domači proizvod (BDP) zadevne države članice prevladujoč dejavnik, medtem ko upoštevanje institucionalne teže institucije ni nujno potrebno, Komisija svoj predlog utemeljuje s parametri, navedenimi v točki 40 te sodbe, ki še niso bili prilagojeni po tej sodbi z dne 20. januarja 2022, Komisija/Grčija (Izterjava državnih pomoči – Feronikelj) (C‑51/20, EU:C:2022:36). Komisija meni, da je treba v teh okoliščinah faktor „n“ za Romunijo določiti na 0,74.
44      Komisija meni, da če je enotna pavšalna osnova določena na 2683 EUR, bi moral znesek denarne kazni znašati 29.781,30 EUR na dan. Da bi se zagotovilo postopno znižanje tega zneska glede na napredek Romunije pri spoštovanju njenih obveznosti, ta institucija predlaga, naj se uporabijo nižajoče se denarne kazni, in sicer tako da ta znesek razdeli s številom odlagališč, ki je navedeno v tožbi, in sicer 44, tako da bi se tako dobljeni znesek, ki bi znašal 676,85 EUR na dan, odštel od zneska dnevne denarne kazni za vsako odlagališče, za katero bo Romunija sprejela potrebne ukrepe za izvršitev sodbe Komisija/Romunija.
45      Romunija Sodišču predlaga, naj zavrne predlog Komisije za denarno kazen ali, podredno, naj zniža znesek te kazni tako, da upošteva napredek te države članice v postopku usklajevanja z Direktivo 1999/31.
46      Kar zadeva koeficient resnosti, Romunija trdi, da ni mogoče šteti, da je vsaka kršitev Direktive 1999/31 posebno resna in da je treba zato upoštevati uresničitev napredka pri zapiranju odlagališč.
47      Romunija trdi, da je poleg olajševalnih okoliščin, ki jih je opredelila Komisija, tudi to, da ta država članica prej ni bila nikoli obsojena zaradi neizvršitve sodbe Sodišča, olajševalna okoliščina. Poleg tega se po mnenju te države članice trajanje kršitve ne bi smelo upoštevati kot obteževalna okoliščina.
48      Kar zadeva koeficient trajanja, Romunija med drugim trdi, da se je Komisija s tem, da se je sklicevala na datum, ko se je odločila, da bo začela postopek pri Sodišču, oprla na element, ki ni odvisen od volje zadevne države članice, ampak od metode in količine dela služb te institucije.
49      Nazadnje, kar zadeva faktor „n“, Romunija meni, da sklicevanje na institucionalno težo zadevne države članice ni v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 43 te sodbe. Romunija Sodišče poziva tudi, naj upošteva gibanje njenega BDP v letih med 2020 in 2022.
Presoja Sodišča
50      Najprej je treba opozoriti, da je cilj postopka iz člena 260(2) PDEU spodbuditi državo članico kršiteljico k izvršitvi sodbe zaradi neizpolnitve obveznosti in s tem zagotoviti učinkovito uporabo prava Unije ter da oba ukrepa, predvidena s to določbo, torej denarna kazen in pavšalni znesek, sledita temu cilju (sodba z dne 20. januarja 2022, Komisija/Grčija (Izterjava državnih pomoči – Feronikelj), C‑51/20, EU:C:2022:36, točka 85 in navedena sodna praksa).
51      Opozoriti je tudi treba, da Sodišče v vsaki zadevi glede na okoliščine primera, o katerem odloča, ter glede na stopnjo prepričevanja in odvračanja, ki se mu zdi potrebna, določi primerne denarne sankcije, da se med drugim preprečijo ponovne podobne kršitve prava Unije (sodba z dne 20. januarja 2022, Komisija/Grčija, (Izterjava državnih pomoči – Feronikelj), C‑51/20, EU:C:2022:36, točka 86 in navedena sodna praksa).
52      V skladu z ustaljeno sodno prakso je naložitev denarne kazni načeloma utemeljena le, če neizpolnitev obveznosti, ki izhaja iz neizvršitve predhodne sodbe, traja do presoje dejanskega stanja, ki jo opravi Sodišče (sodba z dne 20. januarja 2022, Komisija/Grčija (Izterjava državnih pomoči – Feronikelj), C‑51/20, EU:C:2022:36, točka 87 in navedena sodna praksa).
53      Da bi se ugotovilo, ali je neizpolnitev obveznosti, ki se očita toženi stranki, trajala do presoje dejanskega stanja, ki jo opravi Sodišče, je treba presoditi ukrepe, ki so bili po navedbah te stranke sprejeti po roku, določenem v uradnem opominu (sodba z dne 20. januarja 2022, Komisija/Grčija (Izterjava državnih pomoči – Feronikelj, C- 51/20, EU:C:2022:36, točka 88 in navedena sodna praksa).
54      Glede na navedeno je treba ugotoviti, da v zvezi z okoliščinami, navedenimi v točki 21 te sodbe, Romunija še vedno ni izvršila sodbe Komisija/Romunija glede 31 odlagališč, torej je neizpolnitev obveznosti, ki se očita Romuniji, v času presoje dejanskega stanja zadeve, ki jo je opravilo Sodišče, še trajala.
55      V teh okoliščinah je naložitev plačila denarne kazni Romuniji ustrezen finančni ukrep za spodbuditev te države k sprejetju ukrepov, potrebnih za odpravo ugotovljene neizpolnitve obveznosti, in za zagotovitev popolne izvršitve sodbe Komisija/Romunija (glej po analogiji sodbo z dne 20. januarja 2022, Komisija/Grčija (Izterjava državnih pomoči – Feronikelj), C‑51/20, EU:C:2022:36, točka 92).
56      V zvezi s tem iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora biti denarna kazen določena glede na stopnjo prepričevanja, ki je potrebna, da država članica, ki ni izvršila sodbe, s katero je bila ugotovljena neizpolnitev obveznosti, spremeni svoje ravnanje in očitano kršitev odpravi (glej po analogiji sodbo z dne 20. januarja 2022, Komisija/Grčija (Izterjava državnih pomoči – Feronikelj), C‑51/20, EU:C:2022:36, točka 93 in navedena sodna praksa).
57      Sodišče pri izvrševanju pooblastila za odločanje po prostem preudarku na tem področju določi denarno kazen tako, da je ta na eni strani prilagojena okoliščinam ter na drugi strani sorazmerna z ugotovljeno neizpolnitvijo obveznosti in s plačilno zmožnostjo zadevne države članice (sodba z dne 20. januarja 2022, Komisija/Grčija (Izterjava državnih pomoči – Feronikelj), C‑51/20, EU:C:2022:36, točka 94 in navedena sodna praksa).
58      Predlogi Komisije v zvezi z denarno kaznijo Sodišča ne zavezujejo in so zgolj koristna oporna točka. Sodišče mora ohraniti prosto presojo pri določitvi denarne kazni v znesku in obliki, za katera meni, da sta ustrezna za spodbuditev te države članice k prenehanju neizvrševanja obveznosti, ki jih ima na podlagi prava Unije (sodba z dne 12. novembra 2020, Komisija/Belgija, (Dohodki od nepremičnin v tujini), C‑842/19, EU:C:2020:915, točka 64 in navedena sodna praksa).
59      Pri določitvi zneska denarne kazni so temeljna merila, ki jih je treba upoštevati za zagotovitev njene prisilne narave z namenom enotne in učinkovite uporabe prava Unije, načeloma resnost kršitve, trajanje kršitve in zmožnost plačila zadevne države članice. Za uporabo teh meril je treba upoštevati zlasti posledice neizvršitve za zasebne in javne interese ter obstoječo nujnost, da je zadevna država članica prisiljena v to, da izpolni svoje obveznosti (sodbi z dne 12. novembra 2020, Komisija/Belgija (Dohodki od nepremičnin v tujini) C‑842/19, EU:C:2020:915, točka 65, in z dne 20. januarja 2022, Komisija/Grčija (Izterjava državnih pomoči – Feronikelj), C‑51/20, EU:C:2022:36, točka 96 in navedena sodna praksa).
60      Kar zadeva resnost kršitve, je treba navesti, da je na podlagi člena 1(1) Direktive 1999/31 cilj te direktive med drugim preprečevanje ali zmanjševanje, kolikor je mogoče, čezmerne obremenitve okolja in posledičnega ogrožanja zdravja ljudi.
61      Iz ustaljene sodne prakse Sodišča pa izhaja, da če kršitev in zlasti neizvršitev sodbe Sodišča povzroči škodo okolju in ogroža zdravje ljudi, je treba tako kršitev šteti za posebej resno (glej v tem smislu sodbi z dne 9. decembra 2008, Komisija/Francija C‑121/07, EU:C:2008:695, točka 77, in z dne 22. februarja 2018, Komisija/Grčija C‑328/16, EU:C:2018:98, točka 93 in navedena sodna praksa).
62      Kot izhaja iz spisa, ki je bil predložen Sodišču, v obravnavanem primeru nepopolna izvršitev sodbe Komisija/Romunija povzroči veliko tveganje za onesnaževanje in hude posledice za zdravje ljudi, zlasti zaradi sproščanja škodljivih kemičnih snovi v tla, zrak in vodo. Tak je zlasti primer zapiranja še ne zaprtih nevarnih industrijskih odlagališč
63      V zvezi s tem je treba gotovo kot olajševalni okoliščini upoštevati sodelovanje Romunije v postopku na podlagi člena 260 PDEU in napredek te države članice pri zmanjševanju števila odlagališč, ki jih je treba zapreti, in pri sprejetju notranje ureditve za olajšanje zaprtja odlagališč, ki jih je treba zapreti. Prav tako je treba kot olajševalno okoliščino upoštevati dejstvo, da ta država doslej še ni nikoli opustila izvršitve sodbe Sodišča, izdane na podlagi člena 258 PDEU (glej po analogiji sodbo z dne 30. maja 2013, Komisija/Švedska, C‑270/11, EU:C:2013:339, točka 55).
64      Vendar je treba kot obteževalno okoliščino upoštevati tudi dejstvo, da ta država članica ni predvidela, da se bo popolnoma uskladila z zahtevami Direktive 1999/31 pred decembrom 2023, kar je več kot štirinajst let po izteku roka iz točka 26 te sodbe, tako da je nespoštovanje te zahteve zelo dolgo (glej po analogiji sodbo z dne 22. junija 2016, Komisija/Portugalska, C‑557/14, EU:C:2013:471, točka 74).
65      Kar zadeva trajanje kršitve, je treba upoštevati obdobje med razglasitvijo sodbe, s katero je bila ugotovljena prva neizpolnitev obveznosti, in trenutkom, ko je Sodišče presojalo dejansko stanje (glej v tem smislu sodbi z dne 12. novembra 2020, Komisija/Belgija (Dohodki od nepremičnin v tujini), C‑842/19, EU:C:2020:915, točka 56, in z dne 20. januarja 2022, Komisija/Grčija (Izterjava državnih pomoči – Feronikelj), C‑51/20, EU:C:2022:36, točka 105 in navedena sodna praksa).
66      V tem primeru pa se je izkazalo, da je trajanje kršitve, in sicer več kot štiri leta od dneva razglasitve sodbe Komisija/Romunija, znatno (glej po analogiji sodbo z dne 20. januarja 2022, Komisija/Grčija (Izterjava državnih pomoči – Feronikelj), C‑51/20, EU:C:2022:36, točka 106.
67      Namreč, čeprav člen 260(1) PDEU ne določa natančnega roka, v katerem je treba sodbo izvršiti, interes takojšnje in enotne uporabe prava Unije v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča zahteva, da se ta izvršitev začne takoj in se čim prej konča (sodba z dne 12. novembra 2019, Komisija/Irska (Polje vetrnih elektrarn Derrybrien) C‑261/18, EU:C:2019:955, točka 123 in navedena sodna praksa).
68      V zvezi s tem je glede trditve Romunije, da je trajanje kršitve, ki jo navaja Komisija, odvisno od metode ali količine dela služb te institucije, treba navesti, da se to trajanje lahko pripiše le ravnanju zadevne države članice, ki ni izvršila zadevne sodbe v celoti, zato s to trditvijo ni mogoče uspeti.
69      Kar zadeva plačilno zmožnost zadevne države članice, se je treba opreti na BDP te države članice kot na prevladujoč dejavnik, ne da bi se upoštevala institucionalna teža. Glede tega je treba upoštevati tudi nedavno gibanje BDP te države članice, kakršno je to v času, ko Sodišče presoja dejansko stanje (glej po analogiji sodbo z dne 20. januarja 2022, Komisija/Grčija (Izterjava državnih pomoči – Feronikelj), C‑51/20, EU:C:2022:36, točki 107 in 116).
70      Nazadnje, kar zadeva periodičnost denarne kazni, kot jo predlaga Komisija, Sodišče meni, da je primerno določiti znesek za odlagališče in za dan zamude, da se omogoči upoštevanje napredka Romunije pri zapiranju zadevnih odlagališč.
71      Glede na navedeno in ob upoštevanju polja proste presoje, ki je Sodišču priznano s členom 260(2) PDEU, se Romuniji naloži, naj Komisiji plača denarno kazen v višini 600 EUR za vsako odlagališče in za dan zamude pri izvajanju potrebnih ukrepov za izvršitev sodbe Komisija/Romunija, in sicer od dneva razglasitve te sodbe do dneva izvršitve sodbe Komisija/Romunija v celoti.
Pavšalni znesek
Trditve strank
72      Komisija trdi, da vsaka dolgotrajna neizvršitev sodbe Sodišča sama po sebi pomeni resno kršitev načela zakonitosti in pravne varnosti v pravni Uniji.
73      V obravnavanem primeru Komisija meni, da je naložitev pavšalnega zneska Romuniji upravičena z nevarnostjo, ki naj bi jo predstavljala zadevna odlagališča za okolje in za zdravje ljudi, in z nujnostjo, da se učinkovito preprečijo podobne kršitve prava Unije.
74      Glede višine pavšalnega zneska Komisija predlaga, da se za enotno pavšalno osnovo v višini 895 EUR, ki je določena v sporočilih, navedenih v točki 40 te sodbe, uporabita enak koeficient resnosti in enak faktor „n“, kot se uporabljata za izračun denarne kazni, pri čemer se trajanje kršitve po njenem mnenju upošteva z določitvijo dnevnega zneska, pomnoženega s številom dni trajanja neizpolnitve obveznosti.
75      Zato Komisija Sodišču predlaga, naj Romuniji naloži plačilo pavšalnega zneska, enakega dnevnemu znesku v višini 3.311,50 EUR, pomnoženemu s številom dni, preteklih od dneva po razglasitvi sodbe Komisija/Romunija do dneva, ko bo Romunija sprejela vse ukrepe, potrebne za izvršitev te sodbe, oziroma – v primeru, da Romunija teh ukrepov ne bo sprejela – do dneva razglasitve sodbe Sodišča v tej zadevi, če bo presežen minimalni pavšalni znesek v višini 1.643.000 EUR. Določitev minimalnega pavšalnega zneska naj bi bila utemeljena z nujnostjo naložitve resnične in odvračilne sankcije v vsakem primeru trajajoče neizvršitve sodbe Sodišča.
76      Romunija meni – v bistvu iz enakih razlogov, kot jih je navedla glede predloga za denarni znesek – da je treba višino pavšalnega zneska, ki ga predlaga Komisija, znižati. Meni tudi, da je treba predlog za določitev minimalnega pavšalnega zneska zavrniti, ker se pri tem znesku niso upoštevale posebnosti sankcionirane neizpolnitve obveznosti.
Presoja Sodišča
77      Najprej je treba spomniti, da je Sodišče pri izvajanju pooblastila za odločanje po prostem preudarku, ki ga ima na tem področju, pristojno, da kumulativno naloži denarno kazen in pavšalni znesek (sodba z dne 20. januarja 2022, Komisija/Grčija (Izterjava državne pomoči – Feronikelj), C‑51/20, EU:C:2022:36, točka 128 in navedena sodna praksa).
78      Naložitev plačila pavšalnega zneska in določitev morebitne višine tega zneska morata v vsakem posameznem primeru temeljiti na upoštevanju vseh bistvenih elementov, ki se nanašajo na značilnosti ugotovljene neizpolnitve obveznosti in na ravnanje države članice, zoper katero poteka postopek, ki se je začel na podlagi člena 260 PDEU. Ta člen v zvezi s tem podeljuje Sodišču široko pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, da to odloči, ali je treba naložiti tako sankcijo ali ne in da po potrebi določi njen znesek (sodba z dne 20. januarja 2022, Komisija/Grčija (Izterjava državne pomoči – Feronikelj), C‑51/20, EU:C:2022:36, točka 129 in navedena sodna praksa).
79      V tem primeru, kot je navedla Komisija, dejstva, na podlagi katerih je bila s to sodbo ugotovljena neizpolnitev obveznosti – ob upoštevanju tega, da ta dejstva predstavljajo nevarnost za okolje in zdravje ljudi, ter glede na nujnost, da se učinkovito prepreči ponavljanje podobnih kršitev prava Unije – upravičujejo sprejetje odvračilnega ukrepa, kot je naložitev plačila pavšalnega zneska (glej po analogiji sodbo z dne 4. julija 2018, Komisija/Slovaška C‑626/16, EU:C:2013:525, točka 99).
80      V teh okoliščinah mora Sodišče v okviru pooblastila za odločanje po prostem preudarku ta pavšalni znesek določiti tako, da bo ta na eni strani prilagojen okoliščinam in na drugi sorazmeren s storjeno kršitvijo (sodba z dne 20. januarja 2022, Komisija/Grčija (Izterjava državne pomoči – Feronikelj), C‑51/20, EU:C:2022:36, točka 131 in navedena sodna praksa).
81      Okoliščine, ki jih je treba upoštevati, izhajajo zlasti iz razlogov, ki so bili navedeni v točkah od 59 do 69 te sodbe ter ki se nanašajo na resnost in trajanje kršitve in na plačilno zmožnost zadevne države članice (glej po analogiji sodbo z dne 20. januarja 2022, Komisija/Grčija (Izterjava državnih pomoči – Feronikelj), C‑51/20, EU:C:2022:36, točka 133 in navedena sodna praksa).
82       Glede na vse zgoraj navedene preudarke Sodišče meni, da je pavšalni znesek v višini 1.500.000 EUR primerna kazen.
83      Zato je treba Romuniji naložiti, naj Komisiji plača pavšalni znesek v višini 1.500.000 EUR.
Stroški
84      V skladu s členom 138(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker je Komisija predlagala, naj se Romuniji naloži plačilo stroškov, in ker je bila ugotovljena neizpolnitev obveznosti, se ji naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je Sodišče (šesti senat) razsodilo:
1.      Romunija s tem, da ni sprejela ukrepov za izvršitev sodbe z dne 18. oktobra 2018, Komisija/Romunija (C‑301/17, EU:C:2018:846), ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 260(1) PDEU.
2.      Romuniji se naloži, naj Evropski komisiji plača denarno kazen v višini 600 EUR za vsako odlagališče in za dan zamude pri izvajanju potrebnih ukrepov za izvršitev sodbe z dne 18. oktobra 2018, Komisija/Romunija (C‑301/17, EU:C:2018:846), in sicer od dneva razglasitve te sodbe do dneva izvršitve sodbe z dne 18. oktobra 2018, Komisija/Romunija (C‑301/17, EU:C:2018:846) v celoti.
3.      Romuniji se naloži, naj Evropski komisiji plača pavšalni znesek v višini 1.500.000 EUR.
4.      Romuniji se naloži plačilo stroškov.
Podpisi
*      Jezik postopka: romunščina.