62002CC0145_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Inledning
1. Genom beslut av den 31 januari 2002 har Bundesverwaltungsgericht (Tyskland) ställt tre frågor till domstolen genom vilka den i huvudsak begär att få klarhet i huruvida artiklarna 28 EG och 30 EG eller rådets direktiv 70/524/EEG av den 23 november 1970 om fodertillsatser, i dess lydelse enligt rådets direktiv 84/587/EEG av den 29 november 1984 (nedan kallat direktivet)(2), utgör hinder för en nationell bestämmelse som förbjuder marknadsföring på medlemsstatens territorium av en tillskottsfoderblandning som lagligen tillverkats i en annan medlemsstat, på grund av dess halt av vitamin D.
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Direktivet
2. Direktivet har antagits med beaktande av att nationella ”bestämmelser för fodertillsatser skiljer . . . sig åt när det gäller de grundläggande principerna” och att det ”[d]ärav följer att de direkt påverkar upprättandet av en fungerande gemensam marknad och att de därför bör harmoniseras” (fjärde skälet).
3. Mot bakgrund av detta mål har, först och främst i artikel 2 i direktivet således följande definitioner fastställts:
…
d) helfoder: ”foderblandningar som på grund av sin sammansättning täcker dagsbehovet”.
e) tillskottsfoderblandning: ”foderblandningar som har ett högt innehåll av vissa ämnen, men som på grund av sin sammansättning bara täcker dagsbehovet om de används tillsammans med annat foder”.
…
h) premixer (förblandningar): ”tillsatsblandningar eller blandningar av en eller flera tillsatser tillsammans med bärsubstanser, avsedda för tillverkning av foder”.
…
4. Den i detta hänseende centrala bestämmelsen i direktivet är artikel 12, som är indelad i tre punkter. I punkt 1 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall föreskriva att tillskottsfoderblandningar, i den utspädning som anges, inte får innehålla sådana tillsatser som anges i detta direktiv i halter som överstiger dem som anges för helfoder.”
5. I punkt 2 i artikeln i fråga föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna får föreskriva att halterna av antibiotika, koccidiostatika och andra medicinskt verksamma substanser, tillväxtbefrämjande medel, D-vitaminer och antioxidanter i tillskottsfoderblandningar får överskrida den högsta halt som fastställts för helfoder om det gäller
a) tillskottsfoderblandningar som en medlemsstat godkänt för alla användare, förutsatt att deras halt av . . . D-vitaminer . . . är högst fem gånger den fastställda högsta halten,
b) tillskottsfoderblandningar som är avsedda för vissa djurarter och som en medlemsstat har fått tillstånd att godkänna för alla användare inom sitt territorium på grund av särskilda utfodringssystem, under förutsättning att halten är högst
– …,
– …,
– 200 000 IE(3) /kg, för D-vitaminer.
Medlemsstaterna skall föreskriva att om man vid tillverkningen av tillskottsfoderblandningar använder sig av den möjlighet som avses i a, får man inte samtidigt använda sig av den möjlighet som avses i b.”
6. I punkt 3 i den nämnda artikeln föreskrivs följande:
”När punkt 2 åberopas skall medlemsstaterna föreskriva att fodret skall ha [en] eller flera utmärkande egenskaper beträffande innehållet (exempelvis av proteiner eller mineraler), något som i praktiken säkerställer att den halt av tillsatser som fastställts för helfoder inte överskrids och att fodret inte används till andra djurarter.”
7. Det är slutligen nödvändigt att nämna artikel 19 i direktivet, enligt vilken ”[m]edlemsstaterna skall se till att . . . foder som överensstämmer med detta direktiv endast omfattas av sådana begränsningar i marknadsföringen som föreskrivs i detta direktiv”.
B – Den tyska lagstiftningen
8. Direktivet har i Tyskland införlivats genom Futtermittelgesetz (lag om djurfoder, nedan kallad FMG) och Futtermittelverordnung (förordning om djurfoder, nedan kallad FMV).
9. Enligt 14 § FMG, i dess lydelse av den 25 augusti 2000, är det förbjudet att importera djurfoder som inte uppfyller kraven i de tyska bestämmelserna på området.
10. I detta avseende är 17a § FMV, i dess lydelse av den 23 november 2000, av särskild betydelse. I första stycket i denna paragraf föreskrivs att tillskottsinnehållet i tillskottsfoderblandningar inte får överstiga de högsta tillåtna värdena som fastställts i respektive gemenskapsförordningar. Detta högsta värde motsvarar för vitamin D 2 000 IE/kg.
11. I bestämmelsens andra stycke föreskrivs vidare att, med undantag för vad som föreskrivs i tredje stycket, de högsta tillåta värdena av tillsatser i tillskottsfoderblandningar får överskridas om de högsta tillåtna värdena för tillsatser iakttas när dessa djurfoder blandas med andra djurfoder i enlighet med deras användningsområde. Syftet med denna bestämmelse är att genomföra artikel 12.1 i direktivet.
12. I 17 a § tredje stycket godkänns fem undantag från 17 a § andra stycket. Det är det första och det femte undantaget som är av intresse för detta mål.
13. Enligt det första undantaget (som föreskrivs i punkt 1) får halten av vitamin D i tillskottsfoderblandningar i syfte att förebygga histomoniasis eller koccidios vara högst fem gånger de föreskrivna värdena. Genom denna bestämmelse har artikel 12.2 första stycket a) i direktivet genomförts.
14. Enligt det femte undantaget (som föreskrivs i punkt 2 d) får halten av vitamin D i tillskottsfoderblandningar för alla djurarter och djurkategorier för en kortvarig extra vitamintillförsel innehålla upp till 200 000 IE/kg. Genom denna bestämmelse har artikel 12.2 b första stycket i direktivet genomförts.
III – Bakgrund
15. Det tyska företaget Denkavit Futtermittel GmbH (nedan kallat Denkavit) tillverkar genom ett närstående bolag i Nederländerna produkten Denkavit Kern Ferkel 125 (nedan kallad den omtvistade produkten), som Denkavit därefter importerar till Tyskland. Det är fråga om en tillskottsfoderblandning, avsedd för grisar, som innehåller 16 000 IE vitamin D per kilogram och som skall ges till djuren först efter att ha blandats med något enskilt foder i proportion 1:7.
16. Det framgår av beslutet om hänskjutande att denna produkt uppfyller kraven i den nederländska lagstiftningen på området. Såsom den nederländska regeringen har bekräftat i sitt svar på en särskild fråga från domstolen, är den omtvistade produkten tillåten enligt den nederländska bestämmelsen genom vilken artikel 12.1 i direktivet har införlivats.
17.
Enligt vad som kan utläsas av beslutet om hänskjutande uppfyller den omtvistade produkten däremot inte kraven i den tyska lagstiftningen, närmare bestämt kraven i 17a § tredje stycket punkt 1 FMV. Av denna bestämmelse, såsom den tolkas av de tyska domstolarna, framgår nämligen att halten av vitamin D inte får överskrida fem gånger den högsta halten på 2 000 IE/kg, det vill säga 10 0000 IE/kg.
18. På grundval av denna lagstiftning gjorde de behöriga tyska myndigheterna (delstatsmyndigheten för livsmedel och jakt i Nordrhein-Westfalen) år 1991 gällande mot Denkavit att företaget inte kunde importera den omtvistade produkten till Tyskland, just på grund av dess alltför höga halt av vitamin D. De behöriga tyska myndigheterna påpekade att tillskottsfoderblandningen för grisar enligt 17a § tredje stycket punkt 1 FMV får innehålla högst 10 000 IE vitamin D per kilogram. Enligt de nämnda myndigheterna innehåller den omtvistade produkten 16 0000 IE/kg, det vill säga 6 000 IE/kg för mycket, och är således inte tillåten enligt FMG.
19. Till följd härav väckte Denkavit år 1993 talan om fastställelse vid den behöriga förvaltningsdomstolen (Verwaltungsgericht). Klaganden yrkade särskilt att det skulle fastställas att det, med stöd av artiklarna 28 EG och 30 EG, var berättigat för företaget att till Tyskland importera och där saluföra den omtvistade produkten, som innehöll 16 000 IE per kilogram vitamin D och som var avsedd att användas uppblandad med andra djurfoder i proportion 1:7.
20. Sedan förvaltningsdomstolen ogillat talan överklagade Denkavit underinstansens avgörande till Oberverwaltungsgericht für Land Nordrhein-Westfalen, som biföll talan. I detta skede var det Land Nordrhein-Westfalen som överklagade detta beslut till högsta instans i den tyska förvaltningsdomstolsordningen, Bundesverwaltungsgericht.
21. Den sistnämnda domstolen, som anser att frågan har gemenskapsrättsliga aspekter, har vilandeförklarat målet och med stöd av artikel 234 EG begärt att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande beträffande följande frågor:
”1. Skall nationella bestämmelser om djurfoder, enligt vilka det är förbjudet att importera djurfoder som tillverkats lagenligt i en annan medlemsstat, på grund av att deras innehåll av vitamin D3 inte står i överensstämmelse med den nationella rätten i importstaten, bedömas direkt utifrån artiklarna 28 EG och 30 EG?
2. Skall artikel 19 i direktiv 70/524/EEG om fodertillsatser tolkas så att den tillåter ett förbud att importera en tillskottsfoderblandning som tillverkats lagenligt i en annan medlemsstat, på grund av att de av importstaten godkända halterna av vitamin D3 har överskridits?
3. Är svaret på den andra frågan beroende av huruvida skillnaden i lagstiftning mellan import- och exportstaten beror på att lagstiftningsmöjligheterna enligt artikel 12.2 första meningen b i direktiv 70/524/EEG har utnyttjats på olika sätt?”
IV – Bedömning
A – Inledning
22. Med de ovannämnda frågorna begär den hänskjutande domstolen i huvudsak att få klarhet i huruvida direktivet (den andra och den tredje frågan) eller artiklarna 28–30 EG (den första frågan) utgör hinder för en åtgärd genom vilken en medlemsstat förbjuder saluföringen av en tillskottsfoderblandning som har släppts ut på marknaden i den mening som avses i artikel 12.1 i direktivet i en annan medlemsstat, på grund av att den har en halt av vitamin D som överstiger den halt som föreskrivs i artikel 12.2 första stycket a i direktivet .
23. I själva verket behöver den första frågan, såsom kommer att framgå nedan, dock besvaras först om det utesluts att den tyska bestämmelsen i fråga redan är förbjuden på grundval av direktivet. Med denna fråga berörs tolkningen av artikel 12 i direktivet, som direkt eller indirekt är föremålet för de andra två frågorna. Ordningsföljden i behandlingen skall därför kastas om, varvid de sistnämnda frågorna skall behandlas allra först och den första frågan i förekommande fall beaktas först därefter.
B – Den andra frågan
24. Med den andra frågan har frågan huruvida den tyska bestämmelsen är rättsenlig specifikt hänförts till artikel 19 i direktivet.
25. I denna artikel föreskrivs, såsom har framgått, att ”foder som överensstämmer med detta direktiv endast [skall] omfattas av sådana begränsningar i marknadsföringen som föreskrivs i detta direktiv”. Relevanta begränsningar i förevarande fall är de begränsningar som föreskrivs i artikel 12 i direktivet. Således skall denna bestämmelses räckvidd tolkas.
26. Denna uppgift är för övrigt inte lätt, eftersom avfattningen av artikel 12 inte är särskilt lyckad, vilket gör att det är svårt att tolka bestämmelsen, både vad gäller de enskilda styckena i denna och, framför allt, vad gäller förhållandet mellan dem. Det är nämligen just på dessa aspekter som skillnaderna mellan parterna, som har framfört motsatta tolkningar, har koncentrerats.
27. Innan jag tar ställning i detta avseende skall jag emellertid mer analytiskt undersöka räckvidden av och innehållet i artikel 12, samt förhållandet mellan de olika punkterna i denna.
28. Om jag börjar med punkt 1 skall jag inledningsvis påpeka att denna punkt, till skillnad från den följande punkten, förefaller vara tillräckligt tydlig. Parterna är i själva verket också överens om dess innebörd. I huvudsak anges i denna bestämmelse en gräns för den halt av tillsatser som är tillåten i tillskottsfoderblandningar och det fastställs att ”tillskottsfoderblandningar, i den utspädning som anges, inte får innehålla ... tillsatser ... i halter som överstiger dem som anges för helfoder”. För vitamin D är, såsom har framgått, denna halt 2 000 IE/kg.
29. Parterna är dessutom överens om att halten som fastställts i den aktuella punkten hänför sig till tillskottsfoderblandning i utspädd form. Denna precisering framgår tydligt av den inskjutna satsen ”i den utspädning som anges”.
30. Härav följer att en tillskottsfoderblandning skall innehålla en halt av vitamin D som, utspädd med ett annat djurfoder i föreskrivna proportioner, inte överstiger 2 000 IE/kg i helfodret.
31. I fråga om artikel 12.1 är det därför inte innehållet i tillsatsen som sådant, utan proportionen i utspätt skick som är avgörande – och betydelsen av denna skillnad kommer att framgå inom kort. Exempelvis kommer en produkt som den som är aktuell i detta mål, som i ren (det vill säga inte utspädd) form har 16 000 IE/kg och som sedan skall utspädas enligt proportionen 1:7, att färdigutspädd ha en vitaminhalt som motsvarar 2 000 IE/kg(4) och därför är i överensstämmelse med artikel 12.1.
32. Sedan detta fastställts kommer jag nu till artikel 12.2, beträffande vars tolkning parterna däremot har uttalat uppfattningar som är oförenliga.
33. Jag erinrar först och främst om att denna bestämmelse tillåter medlemsstaterna att ”föreskriva att halterna av … D-vitaminer … i tillskottsfoderblandningar får överskrida den högsta halt som fastställts för helfoder…”.
34. I detta syfte ges medlemsstaterna, i artikel 12.2 första stycket a och b, två möjligheter. För det f örsta (enligt punkt a) får medlemsstaterna föreskriva att halterna av D-vitamin i tillskottsfoderblandningar som godkänts för alla användare får överskrida de gränser som fastställts för helfoder (det vill säga 2 000 IE/kg), förutsatt att de inte överstiger fem gånger den fastställda högsta halten (det vill säga 2 000 x 5 = 10 000 IE/kg).
35. För det andra (enligt punkt b) får medlemsstaterna föreskriva att halterna av D-vitamin i tillskottsfoderblandningar som är avsedda för vissa djurarter och som en medlemsstat har fått tillstånd att godkänna för alla användare inom sitt territorium på grund av särskilda utfodringssystem får överskrida de fastställda gränserna, förutsatt att halten är högst 200 000 IE/kg.(5)
36. I fråga om denna ordning är parterna endast överens om att artikel 12.2, i motsats till artikel 12.1, avser tillskottsfoderblandning i ren (det vill säga inte utspädd) form. Enligt min mening är detta riktigt. Bortsett från att den inskjutna satsen, ”i den utspädning som anges”, i artikel 12.1 inte återfinns i artikel 12.2 är det nämligen helt uppenbart att de i artikel 12.2 nämnda halterna (till exempel 200 000 IE/kg) endast kan ha någon mening om de hänför sig till tillskottsfoderblandning i ren form.
37. Jag upprepar att parterna i övrigt är totalt oense, särskilt vad avser förhållandet mellan punkt 1 och punkt 2 i bestämmelsen.
38. Denkavit och kommissionen har hävdat att en produkt som tillåts av en medlemsstat enligt punkt 1 inte kan förbjudas av en annan medlemsstat på grundval av den lagstiftning som den själv har utfärdat med stöd av punkt 2, eftersom denna punkts funktion inte är att begränsa utan att utvidga kretsen av de tillskottsfoderblandningar som får saluföras. En produkt som tillåts i en medlemsstat enligt punkt 1 kan därför omsättas fritt inom hela den inre marknaden, utan att en annan medlemsstat med åberopande av en lagstiftning som antagits med stöd av punkt 2 kan förbjuda att den marknadsförs på dess territoirum.
39. Den tyska regeringen anser däremot att punkt 2 ger varje medlemsstat möjlighet att med undantag från punkt 1 föreskriva restriktivare villkor för saluföringen av djurfoder som innehåller vissa tillsatser. Enligt den tyska regeringen är punkt 2 nämligen en ”specialbestämmelse” i förhållande till punkt 1 och som sådan gör den således undantag från punkt 1 på grundval av principen att lex specialis
utgör undantag från de allmänna bestämmelserna. Av denna förutsättning framgår vidare att halterna enligt punkt 2, i förhållande till halterna i punkt 1, skulle kunna anses utgöra ytterligare begränsningar för den fria rörligheten för de ifrågavarande djurfodren.
40. Den tyska regeringens uppfattning är enligt min mening mindre övertygande än kommissionens och Denkavits uppfattning, och detta av en rad skäl som jag skall försöka visa här.
41. För det första skall jag påpeka att ingenting i punkt 2 låter antyda att avsikten är att denna punkt skall vara ett undantag från den allmänna regeln i punkt 1. Jag kan tvärtom notera att denna bestämmelse inte, såsom är brukligt i dessa fall, innehåller den inskjutna satsen ”med undantag från punkt 1”. Den tyske lagstiftaren har däremot känt sig skyldig att i bestämmelsen för genomförande av punkt 2 införa två inskjutna satser för att klargöra att denna punkt i restriktiv mening är ett undantag från bestämmelsen om genomförande av punkt 1.(6)
42. Det som enligt min mening, bortsett härifrån, är avgörande är dock att en uppmärksam läsning av artikel 12 utvisar att tillämpningsområdena för de första två punkterna i denna är olika, eftersom det endast är punkt 1 som avser tillskottsfoderblandningar i ”den utspädning som anges ”(7), medan en hänvisning av detta slag över huvud taget inte finns i punkt 2.
43. Medan med andra ord punkt 1 är tillämplig på tillskottsprodukter som innehåller någon tillsats för vilken det föreskrivs en regel om utspädning, är punkt 2 tillämplig på tillskottsprodukter som innehåller vissa tillsatser för vilka det inte
föreskrivs någon sådan regel .
44. Detta bekräftas för övrigt även av punkt 3 i artikel 12. Enligt denna bestämmelse skall nämligen ”[n]är punkt 2 åberopas” de utmärkande egenskaperna för produkten och dess sammansättning säkerställa att de högsta tillåtna halterna i helfodret i vart fall inte överskrids. Det är klart att en sådan försiktighetsåtgärd, som är onödig eller åtminstone överflödig i fråga om de tillskottsfoderblandningar för vilka det uttryckligen föreskrivs en bestämmelse om utspädning, som i sig säkerställer att den lämpliga koncentrationen uppnås, däremot är nödvändig när det inte föreskrivs någon sådan utspädning.
45. Om så är fallet är följden av detta att det inte föreligger något specialitetsförhållande mellan punkterna 1 och 2 i artikel 12, eller i vart fall inte något förhållande där den ena punkten utgör undantag från den andra, och detta av den enkla anledningen att de fall som omfattas av tillämpningsområdet för den ena punkten skiljer sig från de fall som beaktas i den andra punkten.
46.
Jag skall tillägga att denna slutsats enligt min mening även bättre överensstämmer med de syften avseende liberalisering och harmonisering som eftersträvas med direktivet och som angivits i fjärde skälet i detta. Om den lösning som den tyska regeringen föreslagit skulle följas och det således medgavs att det i de nationella bestämmelser som utgår från artikel 12.2, även i fråga om produkter för vilka det föreskrivs en utspädningsproportion, kunde föreskrivas ytterligare krav utöver dem som anges i punkt 1, skulle dessa syften riskera att allvarligt äventyras. I själva verket skulle det då godtas att varje nationell lagstiftare tack vare det omfattande utrymme för skönsmässig bedömning som ges i punkt 2, till den begränsning som fastställts i punkt 1, skulle kunna lägga ytterligare självständiga begränsningar som skiljer sig från dem som föreskrivs av andra medlemsstater. Detta skulle egentligen vara likvärdigt med att omintetgöra de harmoniseringssyften som eftersträvas med direktivet på denna punkt.
47. Den tyska regeringen har emellertid, för att bestrida den här hävdade uppfattningen, framfört en invändning av logisk och systematisk karaktär. Om punkt 2 inte tillåter medlemsstaterna att begränsa, utan snarare att utvidga urvalet produkter som får saluföras enligt punkt 1, och om punkterna 1 och 2 kan tillämpas samtidigt är det enligt den tyska regeringen svårt att förstå meningen med punkt 2, eftersom alla de produkter som kan tillåtas enligt den sistnämnda punkten redan är tillåtna enligt punkt 1.
48. Invändningen är enligt min mening dock inte avgörande. Såsom jag redan har sagt ovan (se punkt 41 och följande punkter) har de två bestämmelserna olika föremål och syften. Det är nämligen tänkbart att det finns djurfoder som kan tillåtas på grundval av punkt 2, men som är förbjudna enligt punkt 1, till exempel ett djurfoder med 9 000 IE/kg som saknar bestämmelser i fråga om utspädning. Förutsatt att punkt 3 följs är denna produkt lagenlig enligt punkt 2 första stycket a, dock utan att omfattas av tillämpningsområdet för punkt 1. Detta visar att punkt 2 upprätthåller en självständig normativ innebörd även om den tolkning som kommissionen och Denkavit har föreslagit skulle följas.
49. Den tyska regeringen har slutligen gjort gällande att dess tolkning av artikel 12.2 är den enda tolkning som kan slå vakt om kraven att skydda folkhälsan och att detta motiverar eventuella begränsningar av de liberaliseringseffekter som eftersträvas med fördraget och direktivet. Om den av kommissionen och Denkavit föreslagna tolkningen följdes, skulle de nationella bestämmelser som har utfärdats med stöd av punkt 2 enligt den tyska regeringen lätt kunna kringgås genom produkter som visserligen hade höga halter, men som trots detta vore lagenliga enligt punkt 1, om det föreskrevs att de skulle spädas ut i mycket betydande proportioner.
50. Den tyska regeringen har i detta avseende som exempel angivit en hypotetisk produkt med 1 000 000 IE vitamin D per kilogram som skall användas utspädd i proportionen 1:499. Den tyska regeringen anser att även om en sådan produkt är i överensstämmelse med bestämmelsen i punkt 1 kan den inte vara förenlig med folkhälsokraven, eftersom vissa tillsatser är särskilt känsliga och farliga. Ju högre koncentrationen är, desto oberäkneligare anser den tyska regeringen att följderna av en felaktig dosering är.
51. Invändningen är enligt min mening dock inte helt övertygande. Det kan först och främst, och i allmänna ordalag, noteras att folkhälsokraven i ett sådant fall skulle medföra begränsningar av den fria rörligheten för varor, och de bör således, på grund av de i detta avseende i fast rättspraxis fastställda välkända tolkningskriterierna, åberopas med stor försiktighet, eftersom de utgör grund för undantag från en grundläggande princip för den gemensamma marknaden. Med hänsyn bland annat till att den tyska regeringens farhågor förefaller vara mycket allmänna när det gäller angivandet av befarade risker är detta inte fallet här.
52. Bortsett från detta måste jag dock påpeka att om det vore riktigt att punkt 2 hade formulerats för att undvika den av den tyska regeringen åberopade risken, är det svårt att förstå varför detta syfte i bestämmelsen anges endast avseende antibiotika, D-vitamin och tillväxtbefrämjande medel (se artikel 12.2 första stycket a i direktivet). Den tyska regeringen har inte heller lämnat någon förklaring till denna begränsning. Även om man skulle vilja ansluta sig till den tyska regeringens uppfattning är det dock, såsom den hänskjutande domstolen med rätta har framhållit, svårt att förstå på vilket sätt det är mer riskfyllt att godkänna saluföringen av en produkt som innehåller 16 000 IE vitaminer per kilogram, när den tyska lagstiftningen tillåter djurfoder som innehåller upp till 200 000 IE/kg (se 17a § tredje stycket punkt 2 d FMV, genom vilken artikel 12.2 b i direktivet införlivats).
53. Enligt min mening föreligger det för övrigt i fråga om folkhälsoskyddsnivån i huvudsak överensstämmelse mellan bestämmelsen i artikel 12.1 och bestämmelsen i artikel 12.2. I artikel 12.3 (i detta direktiv) föreskrivs det nämligen att när punkt 2 åberopas skall djurfodrets sammansättning ha egenskaper som i praktiken säkerställer att halterna av tillsatser för helfoder inte kan överskridas eller att fodret inte används till andra djurarter. Härav kan slutsatsen dras att de djurfoder som tillåts enligt punkt 2 skall vara av sådan art att det kort sagt är självklart att en utspädning sker.(8)
54. Detta innebär i slutändan, såsom kommissionen har påpekat, att den halt av vitamin D i helfoder som föreskrivs i artikel 12.2 jämförd med artikel 12.3 inte är annorlunda än den som föreskrivs i artikel 12.1. Det är endast fråga om två olika sätt (ett avseende djurfoder i utspädd form, ett annat avseende djurfoder i ren form) att nå samma resultat.
55. Jag anser således sammanfattningsvis att den tyska regeringens argumentering inte lyckas vederlägga Denkavits och kommissionens uppfattning.
56. Jag föreslår därför att domstolen på den andra frågan skall lämna svaret att artikel 12 jämförd med artikel 19 i direktiv 70/524/EEG, i dess lydelse enligt rådets direktiv 84/587/EEG av den 29 november 1984, skall tolkas så att den utgör hinder för en bestämmelse genom vilken en medlemsstat förbjuder saluföringen inom sitt territorium av en tillskottsfoderblandning, som lagenligt tillverkats i en annan medlemsstat med stöd av artikel 12.1 i det nämnda direktivet, på grund av dess innehåll av vitamin D.
C – Den tredje frågan
57. Bundesverwaltungsgericht har ställt denna fråga för att få klarhet i huruvida bedömningen av rättsenligheten av förbudet att saluföra den omtvistade produkten kan bero på att medlemsstaterna i fråga (det vill säga Tyskland och Nederländerna) utnyttjar den möjlighet att lagstifta som ges i direktivet, i artikel 12.2 första stycket b, på olika sätt. Bundesverwaltungsgericht har med andra ord frågat huruvida en produkt som har släppts ut på marknaden i en medlemsstat med stöd av bestämmelser om genomförande av ovannämnda bestämmelse i direktivet kan förbjudas av en annan medlemsstat, som inte alls har utnyttjat den möjlighet att lagstifta som ges i direktivet eller har utnyttjat den på ett annat sätt och därmed beslutat att inte tillåta produkten i fråga.
58. Frågan är enligt min mening emellertid rent hypotetisk, eftersom den grundas på förutsättningen att den omtvistade produkten har släppts ut på marknaden i Nederländerna med stöd av den nederländska bestämmelse som har utfärdats med stöd av artikel 12.2 första stycket b. Den nederländska regeringen har som svar på en särskild fråga från domstolen emellertid förklarat att den omtvistade produkten har släppts ut på marknaden i Nederländerna med tillämpning av artikel 12.1. Ingen part har bestridit detta.
59. Under sådana omständigheter blir frågan enligt min mening som sagt hypotetisk och oväsentlig för avgörandet av målet vid den nationella domstolen, varför jag anser att domstolen inte skall lämna något svar i detta avseende.(9)
D – Den första frågan
60. När jag till slut kommer till den första frågan erinrar jag om att den hänskjutande domstolen med denna har velat få klarhet i huruvida de aktuella bestämmelserna i FMV (och särskilt 17a § tredje stycket punkt 1), enligt vilka den omtvistade produkten är förbjuden på grund av sin halt av vitamin D, skall prövas mot bakgrund av artiklarna 28 EG och 30 EG.
61. I detta avseende skall jag först och främst påpeka att enligt fast rättspraxis skall, när det i ett direktiv införs en delvis harmonisering, de bestämmelser i en medlemsstat enligt vilka importen av varor från andra medlemsstater begränsas, även prövas mot bakgrund av artiklarna 28–30 EG.(10)
62. Vid närmare påseende har denna fråga således sitt berättigande endast om det anses att artikel 12.2 i direktivet skall tolkas så som den tyska regeringen har föreslagit, det vill säga så att varje medlemsstat genom denna bestämmelse ges möjlighet att, med undantag från punkt 1, föreskriva restriktivare villkor för saluföringen av djurfoder som innehåller vissa tillsatser.
63. I så fall skall det nämligen anses att den harmonisering som eftersträvas med direktivet inte är fullständig och således lämnar medlemsstaterna utrymme för fri bedömning. Problemet uppstår då att bedöma huruvida de restriktivare villkor som eventuellt föreskrivs i en nationell lagstiftning är förenliga med artiklarna 28–30 EG.
64. Den tolkning av artikel 12 i direktivet som jag har föreslagit leder dock, såsom har framgått, till den motsatta slutsatsen, det vill säga att restriktiva bestämmelser av den ifrågavarande bestämmelsens typ strider mot direktivet. Det framstår således som onödigt att fastställa huruvida denna bestämmelse även strider mot artiklarna 28–30 EG, och följaktligen är det inte längre nödvändigt att besvara den aktuella frågan.
65. Enbart för fullständighetens skull erinrar jag dock om att enligt artikel 28 EG skall kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan vara förbjudna mellan medlemsstaterna, med andra ord alla åtgärder som kan utgöra ett hinder, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, för handeln inom gemenskapen.(11) Det förefaller som om 17a § tredje stycket punkt 1 FMV omfattas av förbudet enligt artikel 28 EG, eftersom det i denna föreskrivs villkor för varor som lagenligt har tillverkats och släppts ut på marknaden i en annan medlemsstat och således därigenom begränsar den fria rörligheten för dem.(12)
66. Det är riktigt att det i artikel 30 EG görs undantag för importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan som bland annat grundas på hänsyn till intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, förutsatt att de inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller en förtäckt begräsning av handeln mellan medlemsstaterna. Den tyska regeringen har, såsom har framgått ovan, dock inte lämnat något övertygande bevis på att 17a § tredje stycket punkt 1 FMV har till syfte att slå vakt om folkhälsokraven (se punkt 51 och följande punkter).
67. I det aktuella fallet ankommer det eventuellt på den nationella domstolen att på grundval av de uppgifter den känner till bedöma huruvida denna bestämmelse på annat sätt kan motiveras av dessa (eller av andra) krav och i så fall, i enlighet med domstolens fasta rättspraxis, huruvida bestämmelsen inte är oproportionerlig eller diskriminerande.
68. Som sagt, jag anser dock inte att det behövs någon sådan granskning, eftersom frågan enligt min mening redan är besvarad på grundval av direktivet.
V – Förslag till avgörande
69. Jag föreslår slutligen att domstolen skall svara Bundesverwaltungsgericht att artikel 12 jämförd med artikel 19 i direktiv 70/524/EEG av den 23 november 1970, i dess lydelse enligt rådets direktiv 84/587/EEG av den 29 november 1984, skall tolkas så att den utgör hinder för en bestämmelse genom vilken en medlemsstat förbjuder saluföringen inom sitt territorium av en tillskottsfoderblandning, som lagenligt tillverkats i en annan medlemsstat med stöd av artikel 12.1 i det nämnda direktivet, på grund av dess innehåll av vitamin D.
(1) .
(2)
–	EGT L 270, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 118.
(3)
– Internationella enheter.
(4)
–	Nämligen 16 000 : (1+7) = 2 000.
(5)
–	Det skall för övrigt observeras att den italienska texten har följande lydelse: ”a condizione che la percentuale
[procentsats] non superi”, medan det i andra språkversioner talas om halten. I den franska språkversionen till exempel heter det ”à condition que leur teneur
ne dépasse pas” och i den tyska språkversionen heter det
”wenn … der Gehalt
folgende Werte nicht übersteigt” (min kursivering).
(6)
–	Se 17a § andra och tredje styckena, i vilka det heter ”utan att det påverkar tillämpningen av tredje stycket” respektive ”med undantag från andra stycket”.
(7)
–	Min kursivering.
(8)
–	Man kan till exempel tänka sig
fallet med ett foder som djuren äter endast om det är utspätt eller ett foder som, om det äts oblandat, gör djuren törstiga.
(9)
–	För ett liknande fall, se exempelvis domstolens beslut av den 23 mars 1995 i mål C-458/93, Saddik
(REG 1995,
s. I-511), punkterna 17–18.
(10)
–	Se dom av den 12 oktober 2000 i mål C-3/99, Cidrerie Ruwet (REG 2000, s. I-8749), punkt 42, av den 14 juni 1988 i mål C-29/87, Dansk Denkavit mot danska jordbruksdepartementet (REG 1988, s. 2965), punkt 19, och av den 3 oktober 1985 i mål
C- 28/84, kommissionen mot Förbundsrepubliken Tyskland (REG 1985, s. 3097), punkt 25.
(11)
–	Dom av den 11 juli 1974 i mål 8/74, Dassonville (REG 1974,
s. 837; svensk specialutgåva, volym 2, s. 343), punkt 5.
(12)
–	Dom av den 20 februari 1979 i mål 120/78, Rewe-Zentral (”Cassis de Dijon”) (REG 1979, s. 649; svensk specialutgåva, volym 4, s. 377).