61997CC0263_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 Neste processo estão em causa as dificuldades encontradas por determinados exportadores de carne de bovino britânica imediatamente antes e depois da proibição das exportações de carne de bovino britânica imposta pela Decisão 96/239/CE da Comissão, de 27 de Março de 1996, relativa a determinadas medidas de emergência em matéria de protecção contra a encefalopatia espongiforme dos bovinos (1) (a seguir «proibição das exportações»). As recorrentes no processo principal afirmam, com base em determinados princípios gerais de direito comunitário, não estarem obrigadas a reembolsar as restituições à exportação pagas antecipadamente relativas à carne de bovino que não foi efectivamente importada em nenhum país terceiro.
I - Matéria de facto e contexto processual
2 Nos acórdãos National Farmers' Union e o. e Reino Unido/Comissão (2), o Tribunal de Justiça analisou a validade da proibição das exportações; estes acórdãos fornecem ampla informação sobre o contexto factual e jurídico da crise da BSE e sobre as medidas tomadas pela Comissão em resposta ao comunicado do Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (Comité Consultivo sobre a BSE, a seguir «SEAC»), de 20 de Março de 1996, que refere ser o contacto com a BSE a causa mais provável de uma variante da doença de Creutzfeldt-Jacob.
3 A First City Trading Ltd e a Meatal Supplies (Wholesale Meats) Ltd (a seguir «recorrentes») dedicam-se à exportação de carne de bovino a partir do Reino Unido. Na data da entrada em vigor da proibição das exportações, as recorrentes tinham em curso a exportação de 648 200 kg de carne de bovino destinada principalmente à África do Sul e à Maurícia. Cerca de 72% da carne da First City Trading Ltd (432 921 kg) e a totalidade dos 33 000 kg de carne de bovino da Meatal já tinham deixado o Reino Unido e encontravam-se em trânsito nessa data, enquanto os restantes 28% (182 279 kg) nunca deixaram o território do Reino Unido. A maior parte da carne de bovino foi devolvida aos fornecedores no Reino Unido e as recorrentes foram reembolsadas ou receberam notas de crédito. Se a carne tivesse chegado aos destinos previstos, as recorrentes teriam direito a restituições à exportação diferenciadas, que variam consoante o país terceiro de destino. Em consequência, as recorrentes tinham requerido e obtido o pagamento antecipado das restituições à exportação. Uma vez, porém, que nenhuma carne de bovino foi importada num país terceiro, o Intervention Board for Agricultural Produce (a seguir «recorrido») pediu o reembolso da restituição à exportação; na sequência da recusa do reembolso, tomou a decisão de declarar perdidas as cauções respectivas.
4 No âmbito do processo de controlo jurisdicional («judicial review») desta decisão, a High Court of Justice, Queen's Bench Division, submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões:
«1) São os artigos 23.º e 33.º do Regulamento (CEE) n.º 3665/87 da Comissão, com as alterações nele introduzidas, aplicáveis a um caso em que, por razões de força maior, mercadorias em trânsito no decurso de uma operação de exportação para países terceiros, são repatriadas para o Estado-Membro de exportação, ou limitam-se aos casos em que as mercadorias são importadas num país terceiro diferente do que foi originalmente declarado às autoridades competentes pelo exportador?
2) Em circunstâncias em que
a) as exportações de carne de bovino para países terceiros foram proibidas pela Decisão 96/239/CE da Comissão, de 27 de Março de 1996;
b) a proibição de importação de carne de bovino do Reino Unido foi também imposta por um certo número de países terceiros;
c) à data da referida decisão, os exportadores de carne de bovino tinham exportações na fase de transporte das mercadorias para países terceiros;
d) esses exportadores foram obrigados a repatriar a carne de bovino para o Reino Unido;
e) os exportadores receberam adiantadamente restituições à exportação, de acordo com os Regulamentos (CEE) n.º 565/80 do Conselho e (CEE) n.º 3665/87 da Comissão, com as alterações neles introduzidas, em relação às operações de exportação em causa;
f) os exportadores sofreram prejuízos, em resultado de não poderem vender a carne de bovino nos mercados de exportação em questão;
têm os exportadores direito a conservar a totalidade ou parte das restituições à exportação, em razão dos princípios gerais do direito comunitário, em especial os do caso de força maior, das legítimas expectativas, da proporcionalidade ou equidade?
3) Se a resposta à questão n.º 2 for que o exportador tem, em princípio, direito a conservar parte ou a totalidade da restituição à exportação em questão, têm os exportadores a obrigação de creditar quaisquer receitas resultantes do escoamento da carne de bovino no Reino Unido (por exemplo, quando o vendedor original da carne de bovino ao exportador é obrigado a retomar a carne de bovino nos termos de uma cláusula de reserva de propriedade do contrato original de venda e quando o vendedor devolve todo ou parte do preço da venda original)?
4) São a Decisão 96/239/CE e o Regulamento (CE) n.º 773/96 da Comissão (ou um dos dois) ilegais na medida em que não conferem aos exportadores que se encontrem nas circunstâncias referidas na questão 2, supra, o direito a conservar as restituições à exportação aplicáveis às exportações em questão ou a qualquer parte delas?»
II - Legislação comunitária relevante
5 Sendo frequentemente introduzidas alterações nas disposições relevantes da legislação comunitária, pode ser de utilidade referir em pormenor as disposições aplicáveis no presente processo. O Regulamento (CEE) n.º 805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de bovino (3) (a seguir «Regulamento n.º 805/68»), prevê, designadamente, um sistema de restituições à exportação que, segundo o quinto considerando do preâmbulo, «é de natureza ... a estabilizar o mercado comunitário evitando, nomeadamente, que as flutuações de preços no mercado mundial se repercutam sobre os preços praticados no interior da Comunidade». O artigo 13.º do Regulamento n.º 805/68 dispõe, na parte relevante:
«1. Na medida do necessário para permitir a exportação dos produtos a que se refere o artigo 1.º... a diferença entre os preços [no mercado mundial] e os preços na Comunidade pode ser coberta por uma restituição à exportação.
...
3. A restituição é a mesma para toda a Comunidade. Pode ser diferenciada consoante os destinos...
...
9. A restituição será paga logo que se comprove que os produtos:
- foram exportados para fora da Comunidade,
...
e
- no caso de uma restituição diferenciada, chegaram ao destino indicado no certificado ou outro destino para o qual tenha sido fixada uma restituição...»
6 O artigo 5.º, n.º 1, do Regulamento (CEE) n.º 565/80 do Conselho, de 4 de Março de 1980, relativo ao pagamento antecipado das restituições à exportação para os produtos agrícolas (4), dispõe que «a pedido do interessado é pago um montante igual à restituição à exportação desde que os produtos ou mercadorias sejam colocados ao abrigo do regime aduaneiro do entreposto ou da zona franca tendo em vista a sua exportação num prazo determinado». O artigo 6.º subordina o benefício do regime de pagamento antecipado à constituição de uma caução de montante ligeiramente superior ao montante pago. Esta caução «permanece total ou parcialmente adquirida... nos casos em que o reembolso não foi efectuado uma vez que a exportação não se realizou no prazo referido... no n.º 1 do artigo 5.º», operando esta norma «sem prejuízo de casos de força maior».
7 O terceiro considerando do preâmbulo do Regulamento (CEE) n.º 3665/87 da Comissão, de 27 de Novembro de 1987, que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas (5) (a seguir «Regulamento n.º 3665/87»), declara que «as regras gerais adoptadas pelo Conselho prevêem que a restituição seja paga quando for apresentada a prova de que os produtos foram exportados para fora da Comunidade». O artigo 5.º, n.º 3, dispõe na parte relevante que:
«Sempre que o produto, depois de ter deixado o território aduaneiro da Comunidade, tiver perecido durante o transporte, em consequência de um caso de força maior:
- em caso de restituição diferenciada, será pago o montante da parte da restituição definida em conformidade com o disposto no artigo 20.º,
- em caso de restituição não diferenciada, será pago o montante total da restituição.»
8 Por sua vez, o artigo 20.º do Regulamento n.º 3665/87 dispõe que será paga uma parte da restituição diferenciada a partir do momento em que for produzida a prova de que o produto deixou o território aduaneiro da Comunidade, em derrogação do disposto no artigo 17.º, o qual exige que o produto tenha sido importado num país terceiro nos doze meses seguintes à data da aceitação da declaração de exportação. Esta parte «é igual ao montante da restituição que o exportador receberia se o seu produto chegasse ao destino relativamente ao qual foi fixada a taxa de restituição mais baixa, considerando-se como tal a não fixação de uma taxa».
9 Os artigos 22.º e 23.º do Regulamento n.º 3665/87 prevêem as regras do pagamento antecipado das restituições em caso de exportação directa («exportações pagas antecipadamente»), enquanto os artigos 24.º a 33.º prevêem as regras aplicáveis em caso de transformação ou armazenagem prévias à exportação («exportações pré-financiadas»). A garantia a constituir em cada caso é equivalente ao montante pago antecipadamente acrescido do suplemento de 15% (relativamente às exportações pagas antecipadamente) ou de 20% (em relação às exportações pré-financiadas).
10 Em especial, o artigo 23.º, n.º 1, do mesmo regulamento, aplicável às restituições em caso de exportações directas, tem a seguinte redacção:
«Quando o montante pago antecipadamente for superior ao montante efectivamente devido para a exportação em causa ou para uma exportação equivalente, o exportador reembolsará a diferença entre estes dois montantes, acrescida de 15%.
Todavia, quando, em consequência de um caso de força maior:
- não puderem ser apresentadas as provas previstas pelo presente regulamento para beneficiar da restituição,
ou
- o produto atingir um destino diferente daquele para o qual foi calculado o pagamento antecipado,
não será cobrado o acréscimo de 15%.»
11 O artigo 33.º, aplicável às restituições em caso de transformação ou armazenagem prévias à exportação, tem a seguinte redacção:
«1. Quando for efectuada a prova do direito a uma restituição e/ou a um montante compensatório monetário, relativamente aos produtos ou mercadorias que foram admitidos ao benefício das disposições do presente capítulo, o montante em questão será objecto de uma compensação com o montante pago antecipadamente. Sempre que o montante devido relativamente à quantidade exportada for superior ao que foi pago antecipadamente, será paga a diferença à pessoa interessada.
Sempre que o montante devido relativamente à quantidade exportada for inferior ao que foi pago antecipadamente, nomeadamente em caso de aplicação do n.º 2, a autoridade competente dará início, no mais breve prazo, ao processo do artigo 29.º do Regulamento (CEE) n.º 2220/85, com vista ao pagamento pelo operador da diferença entre estes dois montantes, aumentada de 20%.
...
4. Sempre que, devido a um caso de força maior, o montante devido for inferior ao montante pago antecipadamente, não é aplicado o acréscimo de 20%.»
12 O Regulamento (CE) n.º 773/96 da Comissão, de 26 de Abril de 1996, que estabelece medidas especiais de derrogação aos Regulamentos (CEE) n.º 3665/87, (CEE) n.º 3719/88 e (CEE) n.º 1964/82 no sector da carne de bovino (6) (a seguir «Regulamento n.º 773/96»), procura limitar as consequências negativas quer da proibição das exportações quer das medidas sanitárias adoptadas por determinados países terceiros na sequência do anúncio do SEAC de 20 de Março de 1996 que autorizou neste sector a regularização das exportações que não foram terminadas. O seu artigo 4.º, n.º 1, tem a seguinte redacção:
«A pedido do operador e em relação aos produtos para os quais, o mais tardar em 31 de Março de 1996:
- as formalidades aduaneiras de exportação tenham sido cumpridas e tenham sido reintroduzidos em livre prática no Reino Unido na sequência das medidas sanitárias tomadas por um país terceiro, o operador reembolsará a restituição eventualmente paga antecipadamente e as diferentes garantias correspondentes a essas operações serão liberadas,
- as formalidades aduaneiras de exportação tenham sido cumpridas no Reino Unido, mas que ainda não tenham deixado o território aduaneiro da Comunidade, a declaração de exportação será invalidada e o certificado de exportação será anulado. O operador reembolsará a restituição eventualmente paga antecipadamente e as diferentes garantias correspondentes a essas operações serão liberadas.»
III - Argumentos das partes
13 O Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte e a Comissão apresentaram observações escritas e alegações orais; as recorrentes apresentaram alegações na audiência.
14 O Reino Unido e a Comissão sustentam concordantemente que, por força das disposições aplicáveis em matéria de restituições à exportação, as recorrentes não têm o direito de conservar o pagamento recebido antecipadamente. Ambos consideram que, uma vez que o montante devido era igual a zero, deve ser restituída a totalidade do pagamento antecipado, embora não o acréscimo, com base no Regulamento n.º 3665/87, segundo o Reino Unido, e no Regulamento n.º 773/96, segundo a Comissão. Ambos rejeitam a possibilidade de tomar por base os princípios gerais que foi apresentada como base alternativa do direito de conservar os montantes recebidos e, consequentemente, concluem não ser necessário responder à terceira questão. Também concordam em sustentar que nem a proibição das exportações nem o Regulamento n.º 773/96 são ilícitos por não terem previsto que os exportadores podiam conservar as restituições à exportação, ou uma parte dessas restituições, nas circunstâncias do presente processo, apesar de, evidentemente, o Reino Unido ter contestado a proibição das exportações invocando outros fundamentos (7).
15 As recorrentes alegam que, ao adoptar o Regulamento n.º 773/96, a Comissão reconheceu a necessidade de medidas especiais destinadas a limitar determinados efeitos da proibição das exportações. Em seu entender, as medidas especiais não são adequadas porque não tiveram suficientemente em conta a situação de quem, à semelhança das recorrentes, não pode respeitar o regime das restituições à exportação por causa da proibição das exportações, e porque o regulamento devia ter previsto medidas transitórias adequadas e razoáveis. Em conformidade com os princípios da justiça e da equidade, da confiança legítima e da proporcionalidade, sustentam que deviam poder conservar as restituições à exportação pagas antecipadamente, diminuídas dos montantes que tivessem recebido pela venda da carne de bovino no Reino Unido.
IV - Parecer
a) Primeira questão: aplicação dos artigos 23.º e 33.º do Regulamento n.º 3665/87
16 Os artigos 23.º e 33.º do Regulamento n.º 3665/87 contêm duas normas jurídicas diferentes, uma que impõe a obrigação de pagar a diferença entre a restituição à exportação recebida e a que era efectivamente devida, acrescida do pagamento suplementar, e outra que autoriza uma derrogação em duas circunstâncias fundadas em caso de força maior. Do despacho de reenvio decorre claramente que não foi exigido às recorrentes qualquer pagamento suplementar; os únicos montantes controvertidos na causa principal são constituídos pelas restituições à exportação pagas antecipadamente, não sendo contestada a questão de saber se as recorrentes podem invocar a derrogação fundada em caso de força maior para se eximirem à obrigação do pagamento suplementar.
17 Como salientou o Reino Unido, a primeira questão corresponde a uma tentativa das recorrentes de estabelecer uma distinção entre o presente processo e o processo Anglo Irish Beef Processors e o. (8). Neste processo, um carregamento de carne de bovino destinada ao Iraque não pôde chegar ao destino devido ao embargo comercial decidido pelas Nações Unidas (9) na sequência da invasão do Koweit por aquele país. A primeira questão do órgão jurisdicional nacional foi entendida pelo Tribunal de Justiça como destinando-se a saber «se o Regulamento n.º 3665/87... deve ser interpretado no sentido de que proíbe ao organismo de intervenção guardar a parte da garantia correspondente à importância que não era devida ao beneficiário, tendo em conta que as mercadorias foram, por razões de força maior, exportadas para um destino diferente do previsto originalmente, devido ao efeito desproporcionado que a perda da garantia teria... ou por qualquer outra razão (10)». O Tribunal de Justiça continuou nestes termos:
«o sistema das restituições diferenciadas à exportação tem por objectivo abrir ou manter abertos às exportações comunitárias os mercados dos países terceiros em causa, resultando a diferenciação da restituição da vontade de se atender às características específicas de cada mercado de importação em que a Comunidade pretende desempenhar um papel... Dado que o acesso efectivo ao mercado de destino está, em princípio, subordinado ao preenchimento das formalidades de colocação no consumo no país de destino, a circunstância de o produto não ter atingido esse destino e ter sido exportado para outros destinos devido a um caso de força maior exclui que ele possa, para efeitos do pagamento do montante de restituição diferenciada, ser considerado importado na acepção do artigo 5.º, n.º 1, do Regulamento n.º 3665/87 (11)».
18 Mesmo que se possa estabelecer um paralelismo entre o acórdão Anglo Irish Beef Processors e o presente processo, a comparação é mais desfavorável do que útil aos argumentos das recorrentes. Como o Tribunal de Justiça afirmou, «o pagamento da restituição diferenciada ou não diferenciada está sujeito, para além da condição de o produto ter deixado o território aduaneiro da Comunidade, à condição de o produto, excepto se tiver perecido no decurso do transporte em consequência de um caso de força maior, ter sido importado para um país terceiro...» (12). O exportador foi autorizado a conservar as restituições à exportação, correspondentes ao país terceiro de destino final, com base num caso de força maior, não contestado, e na prova da exportação para esse país. No caso em apreço, nenhuma carne de bovino foi exportada para um país terceiro e parte dela nunca deixou sequer o Estado-Membro de origem. Não há qualquer base legal que fundamente o pagamento das restituições à exportação (à excepção do caso específico das mercadorias que dão direito a restituições não diferenciadas e que pereceram durante o transporte) quando não tiver havido qualquer exportação e, por conseguinte, não há qualquer fundamento para conservar estas restituições pagas antecipadamente. Como salientou o advogado-geral A. La Pergola nas suas conclusões nesse processo, a obrigação de reembolso das restituições «não deve ser vista como uma sanção devido a um comportamento ilegal, mas simplesmente como um reembolso de um montante não devido» (13).
19 A adopção do Regulamento n.º 773/96 pela Comissão não constitui qualquer reconhecimento da necessidade de limitar as consequências da proibição das exportações para lá dos seus próprios termos, que estão em perfeita conformidade com as normas vigentes. A isenção é concedida, por analogia com os casos de força maior, relativamente ao elemento penal da aquisição da garantia - a importância paga a título suplementar - mas não há qualquer restituição à exportação se não houver exportação. Como observou a Comissão na audiência, o Regulamento n.º 773/96 não tem por objecto os casos de força maior, antes se baseando na competência da Comissão para controlar o nível das sanções.
20 As recorrentes alegaram igualmente que, se pudessem conservar as restituições à exportação, isso simplesmente limitaria os prejuízos que sofreram em consequência das transacções em causa. Todavia, como salientou o Reino Unido, não existe necessariamente uma relação entre os prejuízos decorrentes da obrigação de desviar os produtos para outro mercado e o montante da restituição à exportação. Fundamentalmente, a compensação dos prejuízos dos operadores por via das restituições à exportação seria incompatível com o objectivo do pagamento das restituições à exportação que, como salientou o advogado-geral A. La Pergola no âmbito do acórdão Anglo Irish Beef Processors, «se destina unicamente a compensar a eventual diferença entre o preço comunitário e o dos outros mercados» (14).
21 Por conseguinte, pode ser dada uma resposta simples e afirmativa à questão de saber se o exportador tem a obrigação, por força dos artigos 23.º e 33.º do Regulamento n.º 3665/87, de reembolsar a restituição à exportação paga antecipadamente quando a carne de bovino em trânsito retorna ao Estado-Membro de exportação. Decorre claramente do artigo 13.º do Regulamento n.º 805/68 que só existe o direito de obter uma restituição à exportação relativamente aos produtos exportados da Comunidade. Como salientaram a Comissão e o Reino Unido, o «montante efectivamente devido», para efeitos do artigo 23.º, n.º 1, relativamente aos produtos em questão na causa principal, era igual a zero e, portanto, a diferença entre este montante e o montante pago antecipadamente é igual à totalidade da restituição à exportação. No que se refere ao artigo 33.º, n.º 1, não pode ser comprovado qualquer direito à restituição, pelo que o montante a reembolsar é novamente constituído pela totalidade da restituição à exportação.
b)
Segunda questão: direito a conservar a totalidade ou parte das restituições à exportação com base nos princípios gerais do direito comunitário
22 Tendo a resposta à primeira questão determinado a obrigação, nas circunstâncias do presente processo, de reembolsar as restituições à exportação em conformidade com o Regulamento n.º 3665/87, a segunda questão destina-se a saber se as recorrentes podem conservar legitimamente a totalidade ou parte dos pagamentos antecipados «em razão dos princípios gerais de direito comunitário, em especial os do caso de força maior, das legítimas expectativas, da proporcionalidade ou equidade».
23 Os argumentos das recorrentes foram apresentados no despacho de reenvio do modo seguinte:
«As recorrentes alegam, inter alia, que os efeitos da crise BSE e da proibição de exportação da Comissão foram legalmente e de facto os de fazer com que todos os países terceiros deixassem de ser um mercado para a carne de bovino em questão, que, em consequência disso, sofreram prejuízos substanciais que serão exacerbados se as restituições à exportação deverem ser reembolsadas e que tinham uma legítima expectativa de que a Comunidade não adoptasse medidas impeditivas da conclusão dessas operações de exportação, pelo menos sem medidas transitórias ou outras medidas adequadas a permitir que os exportadores ou conservem as restituições à exportação em litígio ou, no mínimo, evitem perdas nas transacções em questão. A este respeito, as recorrentes alegam que a proibição de exportação da Comissão inclui as mercadorias em trânsito no âmbito dessa proibição; que as proibições de exportação impostas por países terceiros estão directamente relacionadas e são directamente atribuíveis à proibição de exportação da Comissão e que o efeito desta proibição é, unicamente, o de colocar os exportadores em posição de não poderem exportar para nenhum país terceiro. Assim sendo, as recorrentes ficaram em posição comparável à das pessoas que receberam restituições à exportação indiferenciadas que, em caso de força maior, têm direito a conservar as restituições à exportação adiantadamente pagas».
24 As recorrentes acrescentaram na audiência que, nas circunstâncias do presente processo, não havia risco de um abuso tal como a reexportação para a Comunidade, uma vez que nenhum país terceiro aceitaria ser o primeiro importador de carne de bovino, nem de um enriquecimento sem causa, uma vez que as receitas da venda da carne de bovino no Reino Unido seriam destacadas das restituições à exportação.
25 A comparação que as recorrentes procuram fazer entre a sua situação e a dos beneficiários das restituições à exportação não diferenciadas parece-me completamente destituída de fundamento. Com efeito, é totalmente incorrecto insinuar, como sendo uma afirmação genericamente válida, que estes últimos podem, em caso de força maior (15), conservar as restituições à exportação, quando só o podem fazer nas circunstâncias referidas do artigo 5.º, n.º 3, do Regulamento n.º 3665/87, ou seja, quando as mercadorias tiverem perecido durante o transporte em consequência de um caso de força maior, o que não sucedeu no caso em apreço. Por conseguinte, a situação das recorrentes pode, na melhor das hipóteses, ser comparada à dos beneficiários de restituições à exportação não diferenciadas cujas mercadorias não pereceram, mas que não tiveram possibilidade de efectuar a transacção devido a proibições de importações decretadas por países terceiros. Os exportadores nunca podem beneficiar do artigo 5.º, n.º 3, do Regulamento n.º 3665/87 e, por conseguinte, é totalmente aplicável a regra geral que faz depender o direito de restituição à exportação da importação num país terceiro.
26 As recorrentes apresentaram na audiência os seus argumentos relativos ao caso de força maior nos seguintes termos: «se, nas circunstâncias específicas da causa, as normas estritas são aplicáveis manifestamente de forma injusta ou iníqua, o efeito dessas normas pode ser suavizado através da acção do princípio da equidade e da justiça ou por acção do caso de força maior, que dele emana. Decorre claramente [dos acórdãos Huygen e o. (16) e Bonapharma (17)] que este princípio geral pode prevalecer sobre as normas estritas e integrar as suas lacunas... A Comunidade reconheceu que o cumprimento das normas estritas do regime de restituições à exportação podia ser iníquo e injusto».
27 Quer os referidos acórdãos possam ou não fundamentar uma definição tão ampla do conceito de caso de força maior e dos seus efeitos, decorre claramente do acórdão Huygen e o. que este conceito «não tem o mesmo conteúdo nos diversos domínios de aplicação do direito comunitário, devendo o seu significado ser determinado em função do quadro legal no qual está destinado a produzir os seus efeitos» (18). Por conseguinte, há que analisar a questão do caso de força maior no âmbito do regime das restituições à exportação considerado como um todo.
28 Não me parece que o reconhecimento pela Comissão da necessidade de suavizar em parte as regras relativas às restituições à exportação nas circunstâncias específicas da crise da BSE possa fundar a conclusão das recorrentes de que a exigência do cumprimento da obrigação de reembolso das restituições à exportação não devidas por força das regras aplicáveis seria «iníqua e injusta». Efectivamente, a Comissão reconheceu simplesmente que os operadores impossibilitados de efectuar as suas transacções em consequência das medidas tomadas por alguns países terceiros na sequência do comunicado do SEAC, de 20 de Março de 1996, não deviam ser obrigados ao pagamento suplementar, independentemente de existir caso de força maior. A verdadeira analogia deve ser feita com as hipóteses referidas no artigo 23.º, n.º 1, do Regulamento n.º 3665/87 quando, em consequência de um caso de força maior, não puderem ser apresentadas as provas previstas ou os produtos atingirem destino diferente do previsto. Em tais hipóteses, não é devido o pagamento suplementar. Não se pode considerar que a Comissão, ao aplicar este resultado ao presente processo, admitiu princípios de justiça ou de equidade mais amplos, não tendo certamente aplicado um princípio que vai ao ponto de permitir conservar as restituições quando não houve qualquer exportação.
29 Também não me parece que a exigência às recorrentes do cumprimento da obrigação de reembolso das restituições à exportação seja, de qualquer modo, iníqua ou injusta. De facto, como salientou o Reino Unido, se, no caso em apreço, as recorrentes pudessem conservar a totalidade ou parte das restituições à exportação pagas antecipadamente isso significaria conceder-lhes uma vantagem indevida a que não têm direito os outros operadores económicos que, por qualquer razão, não receberam um pagamento antecipado pelas respectivas exportações para países terceiros. O Tribunal de Justiça declarou recentemente que as regras das restituições à exportação no domínio dos cereais não permitem que um operador, cujo produto foi destruído durante o transporte devido a um caso de força maior, receba uma restituição à exportação diferenciada (19). Não sendo possível deduzir desses acórdãos um princípio geral no sentido de que as restituições à exportação não devam ser reembolsadas mesmo quando as mercadorias perecerem durante o transporte devido a um caso de força maior, ainda mais claramente assim sucede no presente processo em que as mercadorias não só não pereceram como foram reexpedidas e revendidas.
30 O argumento das recorrentes baseado na confiança legítima funda-se expressamente na ideia de que a proibição comunitária das exportações impediu a realização das respectivas operações de exportação. A este respeito, há que fazer a distinção entre a carne de bovino em trânsito na data da entrada em vigor da proibição das exportações e a que nunca saiu do território britânico. Como salientou a Comissão, a Decisão 96/239 não respeita à carne de bovino em trânsito e, por conseguinte, no que se refere à carne nesta situação, a acusação das recorrentes baseada na confiança legítima não tem fundamento. Em meu entender, as recorrentes também não podem afirmar que as proibições de importação adoptadas pelos países terceiros destinatários, antes ou depois desta decisão, foram decretadas em consequência da proibição comunitária das exportações; apesar de tudo, a Comunidade não tem competência para ordenar a um país terceiro que proíba as importações para o seu território. Em qualquer caso, parece fortemente provável que as proibições de importação decididas pelos países terceiros tenham sido decretadas na sequência do comunicado do SEAC, de 20 de Março de 1996, anteriormente referido (20), e as recorrentes não fizeram prova do contrário. Trata-se, todavia, de uma questão de facto, cuja resposta incumbe ao órgão jurisdicional nacional.
31 A situação jurídica da restante carne de bovino, a que nunca saiu do Reino Unido, é, pelo menos à primeira vista, um pouco diferente; a Decisão 96/239 da Comissão podia neste caso ser considerada um obstáculo directo às operações de exportação, independentemente de o país terceiro ter tido ou não a intenção de autorizar a importação da carne em questão no seu território. Isso não significa, evidentemente, que as recorrentes pudessem legitimamente esperar que a Comunidade não adoptasse a proibição das exportações ou que, para compensar os prejuízos sofridos no âmbito da transacção, tivessem o direito de guardar a totalidade ou parte das restituições à exportação pagas antecipadamente.
32 Em meu entender, o facto de os operadores no sector dos produtos agrícolas não poderem legitimamente esperar que as instituições comunitárias se abstivessem de intervir para proteger a saúde humana, regulando o mercado desses produtos, não tem claramente qualquer contestação. Pelo contrário, como a Comissão salientou na audiência, estes operadores optam por exercer a sua actividade num «ambiente de alto risco». O Tribunal de Justiça também salientou que «o livre exercício de uma actividade profissional não constitui uma prerrogativa absoluta, mas deve ser tomado em consideração relativamente à sua função na sociedade» (21). É sempre possível impor restrições que não sejam desproporcionadas. A proibição das exportações, na medida em que é mais relevante para o presente processo do que as restrições impostas pelos países terceiros, foi considerada não contrária ao princípio da proporcionalidade (22).
33 No domínio específico da saúde humana e animal, algumas disposições da legislação comunitária permitem, e por vezes obrigam, que o Estado-Membro tome medidas susceptíveis de interferir com as actividades normais dos operadores no domínio dos produtos agrícolas. Assim, por exemplo, o artigo 10.º da Directiva 90/425/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1990, relativa aos controlos veterinários e zootécnicos aplicáveis ao comércio intracomunitário de certos animais vivos e produtos, na perspectiva da realização do mercado interno (23), dispõe que cada Estado-Membro notificará aos outros Estados-Membros e à Comissão «o aparecimento no seu território... de zoonoses, doenças ou do que quer que possa constituir um perigo grave para os animais ou para a saúde humana... e aplicará imediatamente as medidas de luta ou de prevenção previstas na regulamentação comunitária e, nomeadamente, determinará as zonas de protecção nela previstas ou decidirá qualquer outra medida que considere apropriada». A Comissão tem igualmente competência, por força deste artigo, para adoptar medidas de protecção provisórias. Em meu entender, resulta destes textos e de outras disposições semelhantes no domínio da saúde humana e animal (24) que a confiança que as recorrentes podem alimentar para assumirem compromissos na exportação de carne de bovino está, em qualquer caso, subordinada às obrigações de as instituições comunitárias e os Estados-Membros protegerem a saúde humana e animal, e que o cumprimento destas obrigações não é contrário à confiança legítima das recorrentes.
34 Os argumentos invocados na audiência pelas recorrentes sobre a questão da proporcionalidade da obrigação de reembolso das restituições à exportação que não são devidas constituem apenas uma afirmação no sentido de que no presente processo «os objectivos do regime não seriam afectados se os exportadores pudessem conservar as restituições» e que, uma vez que nenhum país terceiro aceitaria a carne de bovino, não havia qualquer risco de abuso, por via, por exemplo, da reexportação da carne a partir do país terceiro de destino previsto.
35 Independentemente de estas questões constituírem ou não demonstração da proporcionalidade ou de outro princípio da aplicação da exigência do reembolso no caso em apreço, os argumentos das recorrentes não me parecem convincentes. Como salientei anteriormente, o objectivo principal do regime das restituições à exportação diferenciadas consiste em incentivar a exportação da carne de bovino para determinados países terceiros especificados; não compreendo como contribuiria, seja de que modo fosse, para a realização destes objectivos conceder a operadores na situação das recorrentes a possibilidade de conservarem a totalidade ou parte das restituições à exportação pagas antecipadamente.
36 Decorre do despacho de reenvio que a queixa das recorrentes tem por objecto a questão da compensação dos prejuízos que possam ter sofrido em consequência da proibição das exportações. As recorrentes não demonstraram como poderia tal acusação afectar a interpretação das disposições legislativas relevantes ou até a sua validade. Por conseguinte, em meu entender, tendo em consideração as circunstâncias descritas na segunda questão, os exportadores não podem conservar a totalidade ou parte da restituição à exportação paga antecipadamente.
c)
Terceira questão: obrigação de ter em consideração as receitas provenientes do escoamento da carne de bovino no Reino Unido
37 Tendo em conta a resposta negativa à segunda questão, não há que responder à terceira questão.
d)
Quarta questão: validade da Decisão 96/239 da Comissão e do Regulamento n.º 773/96
38 A Decisão 96/239 da Comissão, incluindo a questão específica de saber se a Comissão tinha competência para proibir as exportações de carne de bovino do Reino Unido para países terceiros, foi objecto de análise pormenorizada pelo Tribunal de Justiça nos acórdãos National Farmers' Union e o. e Reino Unido/Comissão (25), nos quais o Tribunal confirmou a validade da decisão contestada. As recorrentes no presente processo, que também intervieram na causa principal do primeiro destes processos, não suscitaram nenhum fundamento susceptível de contrariar o acórdão do Tribunal de Justiça nesse processo.
39 O Regulamento n.º 773/96 foi adoptado com base no artigo 13.º do Regulamento n.º 805/68, que concede competência à Comissão para cobrir, através das restituições à exportação, a diferença entre os preços do mercado mundial e os da Comunidade, mas apenas «na medida necessária para permitir a exportação dos produtos referidos no artigo 1.º». O facto de compensar eventuais prejuízos, ao autorizar os exportadores a conservar a totalidade ou parte das restituições à exportação, não constituiria uma compensação das diferenças de preço em questão e, por conseguinte, não serviria para a realização dos objectivos do Regulamento n.º 805/68, mesmo que a Comissão pudesse fundar no artigo 13.º do Regulamento n.º 805/68 a competência para compensar prejuízos comerciais. Em qualquer caso, as recorrentes não apresentaram outros argumentos, além dos que analisei e rejeitei, supra, na alínea b) da secção IV, para contestar a validade do Regulamento n.º 773/96.
V - Conclusões
40 Tendo em consideração as observações expostas, recomendo que o Tribunal de Justiça responda o seguinte às questões submetidas pela High Court of Justice:
«1) Os artigos 23.º e 33.º do Regulamento (CEE) n.º 3665/87 da Comissão, de 27 de Novembro de 1987, que estabelece regras comuns de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas, devem ser interpretados no sentido de que são aplicáveis em caso de reexpedição para o Estado-Membro de exportação de mercadorias em trânsito com destino a países terceiros.
2) Nas circunstâncias descritas na segunda questão, os exportadores não têm o direito de conservar, com fundamento nos princípios gerais de direito comunitário, a totalidade ou parte da restituição à exportação paga antecipadamente.
3) Tendo em consideração a resposta à segunda questão, não há que responder à terceira questão.
4) A análise, à luz dos fundamentos apresentados no despacho de reenvio, da Decisão 96/239/CE da Comissão, de 27 de Março de 1996, relativa a determinadas medidas de emergência em matéria de protecção contra a encefalopatia espongiforme dos bovinos, e do Regulamento (CE) n.º 773/96 da Comissão, de 26 de Abril de 1996, que estabelece medidas especiais de derrogação aos Regulamentos (CEE) n.º 3665/87, (CEE) n.º 3719/88 e (CEE) n.º 1964/82 no sector da carne de bovino, não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a sua validade.»
(1) - JO L 78, p. 47; a encefalopatia espongiforme bovina é em geral designada pela forma abreviada «BSE».
(2) - Acórdãos de 5 de Maio de 1998 (C-157/96 e C-180/96, Colect., p. I-0000 e p. I-0000).
(3) - JO L 148, p. 24; EE 03 F2 p. 157, com a última redacção, anterior à proibição das exportações, introduzida pelo Regulamento (CE) n.º 2417/95 da Comissão, de 13 de Outubro de 1995, que actualiza e altera os regulamentos do sector da carne de bovino que estabeleceram, antes de 1 de Fevereiro de 1995, determinados preços e montantes cujos valores em ecus foram adaptados devido à supressão do factor de correcção das taxas de conversão agrícolas (JO L 248, p. 39).
(4) - JO L 62, p. 5; EE 03 F17 p. 182, com a última redacção, anterior à proibição das exportações, introduzida pelo Regulamento (CEE) n.º 2026/83 do Conselho, de 18 de Julho de 1983 (JO L 199, p. 12; EE 03 F28 p. 132).
(5) - JO L 351, p. 1, com as suas várias alterações; relativamente à última alteração anterior aos factos na origem do presente processo, v. o Regulamento (CE) n.º 1384/95 da Comissão, JO L 134, p. 14.
(6) - JO L 104, p. 19.
(7) - Acórdão Reino Unido/Comissão, já referido na nota 2.
(8) - Acórdão de 28 de Março de 1996 (C-299/94, Colect., p. I-1925, a seguir «acórdão Anglo Irish Beef Processors»).
(9) - Apesar de o embargo ter sido implementado em direito comunitário, o Tribunal de Justiça declarou expressamente que a medida comunitária não fora determinante da impossibilidade de o carregamento de carne de bovino chegar ao Iraque; ibidem, n.º 35.
(10) - Ibidem, n.º 13.
(11) - N.os 21 e 23.
(12) - Acórdão referido, n.º 16.
(13) - N.º 6.
(14) - N.º 5 das conclusões.
(15) - Esta concepção incorrecta do artigo 5.º do Regulamento n.º 3665/87 foi expressamente repetida na audiência.
(16) - Acórdão de 7 de Dezembro de 1993 (C-12/92, Colect., p. I-6381).
(17) - Acórdão de 23 de Fevereiro de 1995 (C-334/93, Colect., p. I-319).
(18) - Acórdão referido na nota 16, n.º 30.
(19) - Acórdão de 13 de Março de 1997, Astir (C-109/95, Colect., p. I-1385). V. também o acórdão de 25 de Maio de 1993, Tara Meat Packers (C-321/91, Colect., p. I-2811).
(20) - N.º 2 das presentes conclusões.
(21) - Acórdão de 17 de Julho de 1997, Affish (C-183/95, Colect., p. I-4315, n.º 42).
(22) - Acórdão Reino Unido/Comissão, já referido na nota 2, n.º 106.
(23) - JO L 224, p. 29, com a redacção dada, designadamente, pela Directiva 92/118/CEE do Conselho, de 17 de Dezembro de 1992 (JO 1993, L 62, p. 49).
(24) - O enquadramento legislativo das medidas de protecção contra a BSE é apresentado nas partes introdutórias dos acórdãos National Farmers' Union e o. e Reino Unido/Comissão, já referidos na nota 2.
(25) - Já referidos na nota 2.