62002CJ0041_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Tenor
Parteien
In der Rechtssache C-41/02
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Artikel 226 EG,
eingereicht am 13. Februar 2002,
Kommission der Europäischen Gemeinschaften,
vertreten durch H. van Lier und H. M. H. Speyart als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Klägerin,
gegen
Königreich der Niederlande,
vertreten durch H. G. Sevenster und S. Terstal als Bevollmächtigte,
Beklagter,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten  A. Rosas sowie der Richter A. Borg Barthet, J.-P. Puissochet, J. Malenovský (Berichterstatter) und U. Lõhmus,
Generalanwalt: M. Poiares Maduro,
Kanzler: H. von Holstein, Hilfskanzler,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 14. Juli 2004,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 14. September 2004
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1. Mit ihrer Klageschrift beantragt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften beim Gerichtshof die Feststellung, dass das Königreich der Niederlande gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 30 und 36 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 28 EG und 30 EG) verstoßen hat, indem es zunächst Artikel 10 Absatz 1 des Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen (Durchführungsverordnung zum Warengesetz über die Zubereitung und Behandlung von Lebensmitteln) vom 10. Dezember 1992 (Stb. 1992, 678, im Folgenden: BBL-Verordnung) und sodann die Artikel 2 Absatz 1 und 5 des Warenwetbesluit Toevoeging microvoedingsstoffen aan levensmiddelen (Durchführungsverordnung zum Warengesetz über den Zusatz von Mikronährstoffen zu Lebensmitteln) vom 24. Mai 1996 (Stb. 1996, 311, im Folgenden: TML-Verordnung) in seine Rechtsvorschriften aufgenommen und beibehalten hat und indem es ferner eine Befreiungspraxis handhabt, bei der in gewissen Fällen dem Ersatzcharakter bestimmter angereicherter Lebensmittel nicht Rechnung getragen wird, so dass in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellte und in den Verkehr gebrachte, mit Vitamin A (in Form von Retinoiden), Vitamin D, Folsäure, Selen, Kupfer oder Zink angereicherte Lebensmittel, die keine Ersatznahrungsmittel oder rekonstituierten Lebensmittel im Sinne der TML-Verordnung sind, in den Niederlanden nicht in den Verkehr gebracht werden dürfen, außer wenn der fragliche Zusatz nicht mit gesundheitlichen Gefahren verbunden sein kann und zugleich einem tatsächlichen Ernährungsbedürfnis entspricht.
2. Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 30. Juli 2002 ist das Königreich Dänemark als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Königreichs der Niederlande zugelassen worden; mit Schreiben, das am 21. Juli 2004 bei der Kanzlei des Gerichtshofes einging, hat es seinen Streithilfeantrag jedoch zurückgenommen.
Rechtlicher Rahmen
Die Gemeinschaftsregelung
3. Unstreitig bestanden zum streiterheblichen Zeitpunkt, d. h. bei Ablauf der Zweimonatsfrist, die in der ergänzenden mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 21. Dezember 1998 – erwähnt in Randnummer 20 dieses Urteils – gesetzt worden war, keine Gemeinschaftsvorschriften zur Festsetzung der Bedingungen, unter denen Nährstoffe wie Vitamine und Mineralien Lebensmitteln des allgemeinen Verzehrs zugesetzt werden dürfen.
4. Einige für eine besondere Ernährung bestimmte Lebensmittel sind Gegenstand von Richtlinien, die die Kommission auf der Grundlage der Richtlinie 89/398/EWG des Rates vom 3. Mai 1989 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Lebensmittel, die für eine besondere Ernährung bestimmt sind (ABl. L 186, S. 27), erlassen hat.
Die nationale Regelung
5. Die Herstellung und das Inverkehrbringen von Lebensmitteln unterliegen in den Niederlanden der Wet van 28 december 1935 houdende voorschriften betreffende de hoedanigheid en aanduiding van waren (Gesetz vom 28. Dezember 1935 über die Qualität und die Bezeichnung von Waren; Stb. 1935, 793) in der hier maßgeblichen Fassung (im Folgenden: Warenwet).
6. Nach Artikel 4 Absatz 1 der Warenwet kann die zuständige Behörde zum Ausschluss von Waren, die bei vernünftigem Gebrauch schädliche Auswirkungen auf die Gesundheit oder Sicherheit haben können, durch Verordnung verbieten, Waren, die zu einer der in dieser Verordnung genannten Kategorien gehören und die nicht die darin aufgestellten Anforderungen betreffend ihre Zusammensetzung oder Aufmachung bzw. ihre Qualität oder Eigenschaften erfüllen, zuzubereiten, herzustellen, in den Verkehr zu bringen oder zu einem in dem Verbot genannten Zweck zu verarbeiten oder zu verwenden.
7. Artikel 16 Absätze 1 und 2 der Warenwet bestimmt:
„1. Unser Minister kann Waren, die unter eine der in seiner Verordnung genannten Kategorien fallen, von Vorschriften, die sich aus der Anwendung eines der Artikel 4 bis 15 ergeben, freistellen.
2. Unser Minister kann ferner Waren, die unter eine der in der betreffenden Verordnung genannten Kategorien fallen, auf Antrag von der Anwendung solcher Vorschriften befreien. …“
8. Artikel 10 der BBL-Verordnung bestimmte in seiner ursprünglichen Fassung:
„1. Nahrungsmittel oder Getränke dürfen keine Vitamine, Fluor- und Jodverbindungen, Aminosäuren oder -salze enthalten, soweit diese nach Art und Menge nicht von Natur aus in ihnen vorkommen.
2. Absatz 1 gilt nicht für Nahrungsmittel oder Getränke, die einer abweichenden gesetzlichen Regelung unterliegen.“
9. Absatz 2 dieses Artikels wurde später mit Wirkung vom 26. Juni 1996 durch Artikel 10 der TML-Verordnung geändert und hat nunmehr folgenden Wortlaut:
„Absatz 1 gilt nicht für
a) angereicherte Nahrungsmittel oder Getränke im Sinne der [TML-Verordnung], was den Vitamingehalt angeht;
b) Nahrungsmittel oder Getränke, die einer abweichenden gesetzlichen Regelung unterliegen.“
10. Artikel 1 Absatz 1 Buchstaben a bis d der TML-Verordnung bestimmt:
„Im Sinne dieser Verordnung sind
a) Mikronährstoffe: Nährstoffe, die für das Funktionieren des menschlichen Organismus unentbehrlich sind, die vom Organismus nicht selbst bereitgestellt werden können und die in kleinen Mengen konsumiert werden müssen;
b) angereicherte Nahrungsmittel oder Getränke: Nahrungsmittel oder Getränke, denen einer oder mehrere Mikronährstoffe zugesetzt wurden, deren Hauptzweck jedoch nicht in der Versorgung mit Mikronährstoffen besteht;
c) Ersatzprodukt: ein angereichertes Nahrungsmittel oder Getränk,
– das ein bestehendes Nahrungsmittel oder Getränk ersetzen soll und im Hinblick auf Aussehen, Konsistenz, Geschmack, Farbe, Geruch und Bestimmung so weit wie möglich dem zu ersetzenden Nahrungsmittel oder Getränk entspricht und
– dem ein oder mehrere Mikronährstoffe in höchstens dem Umfang zugesetzt wurden, in dem sie von Natur aus in dem zu ersetzenden Nahrungsmittel oder Getränk vorkommen;
d) rekonstituiertes Nahrungsmittel oder Getränk: ein angereichertes Nahrungsmittel oder Getränk,
– das nach den Richtlinien für gute Herstellungspraktiken zubereitet ist und
– dem einer oder mehrere Mikronährstoffe bis zu dem Umfang zugesetzt wurden, in dem sie vor der Zubereitung von Natur aus in dem genießbaren Teil der Ware oder in den genießbaren Teilen der Ausgangsstoffe der Ware vorkamen, die jedoch nach oder bei der Zubereitung daraus verschwunden sind.“
11. Artikel 2 Absatz 1 der TML-Verordnung bestimmt: „Es ist verboten, angereicherte Nahrungsmittel oder Getränke zuzubereiten oder in den Verkehr zu bringen, die nicht die in dieser Verordnung aufgestellten Anforderungen an ihre Zusammensetzung erfüllen.“
12. Artikel 5 dieser Verordnung sieht vor:
„Die Mikronährstoffe Vitamin A in Form von Retinoiden, Vitamin D, Folsäure, Selen, Kupfer und Zink werden einem angereicherten Nahrungsmittel oder Getränk ausschließlich zugesetzt, um daraus ein Ersatzprodukt oder ein rekonstituiertes Nahrungsmittel oder Getränk zu machen.“
13. Nach Artikel 16 Absätze 1 und 2 der Warenwet kann der niederländische Gesundheitsminister eine Freistellung oder Befreiung von dem in der TML-Verordnung niedergelegten Verbot des Inverkehrbringens eines Lebensmittels gewähren. Nach Artikel 23 der Warenwet kann gegen seine Entscheidung Rechtsmittel beim College van Beroep voor het bedrijfsleven eingelegt werden.
14. Was mit Mikronährstoffen angereicherte Lebensmittel angeht, gewährt der niederländische Gesundheitsminister in ständiger – vom College van Beroep voor het bedrijfsleven bestätigter – Praxis eine Befreiung nur, wenn die beiden folgenden Voraussetzungen erfüllt sind:
– Das Lebensmittel, dem der Mikronährstoff zugesetzt wurde, darf nicht gesundheitsschädlich sein,
– der Zusatz muss einem tatsächlichen Bedürfnis – namentlich in Zusammenhang mit der Ernährung – entsprechen.
Das Vorverfahren
15. Zum einen wurde die Kommission darüber informiert, dass zwei Wirtschaftsteilnehmern, Kellogg’s und Inkosport Nederland, in den Jahren 1995 und 1996 die Genehmigung verweigert wurde, in den Niederlanden mit Vitamin D und Folsäure angereicherte Frühstücks-Zerealien bzw. mit Folsäure angereicherte Energieriegel in den Verkehr zu bringen, obwohl diese Erzeugnisse in anderen Mitgliedstaaten bereits rechtmäßig im Verkehr waren.
16. Diese ablehnenden Entscheidungen verstießen nach Auffassung der Kommission gegen Artikel 30 EG-Vertrag, so dass sie die niederländischen Behörden mit zwei Aufforderungsschreiben vom 26. Juni 1996 um nähere Informationen hierzu ersuchte.
17. Da die Antwort dieser Behörden die Kommission nicht überzeugte, übermittelte sie dem Königreich der Niederlande am 23. September 1997 zwei mit Gründen versehene Stellungnahmen. Die niederländischen Behörden antworteten auf diese Stellungnahmen mit Schreiben vom 12. und vom 18. Dezember 1997.
18. Zum anderen wurden der Kommission der Entwurf der TML-Verordnung und diese Verordnung selbst im Rahmen der Richtlinie 83/189/EWG des Rates vom 28. März 1983 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (ABl. L 109, S. 8) in der Fassung der Richtlinie 94/10/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. März 1994 (ABl. L 100, S. 30) übermittelt.
19. Da die Kommission nach einem Schriftwechsel der Auffassung war, die Regelung über die Befreiung vom Verbot des Inverkehrbringens gehe – soweit hiernach der Zusatz von Mikronährstoffen nicht gesundheitsschädlich sein dürfe und zugleich einem tatsächlichen Ernährungsbedürfnis entsprechen müsse – über das für den Gesundheitsschutz Erforderliche hinaus, forderte sie die niederländischen Behörden mit Schreiben vom 22. Dezember 1997 auf, sich zu dem festgestellten Verstoß zu äußern.
20. Da die Kommission mit ihrer Antwort nicht zufrieden war, richtete sie mit Schreiben vom 31. August 1998 eine mit Gründen versehene Stellungnahme, ergänzt durch eine weitere mit Gründen versehene Stellungnahme vom 21. Dezember 1998, an das Königreich der Niederlande. Die niederländischen Behörden haben diese beiden Stellungnahmen mit Schreiben vom 8. September 1998 bzw. vom 21. April 1999 beantwortet.
21. Unter diesen Umständen hat die Kommission die vorliegende Vertragsverletzungsklage erhoben.
Zur Klage
22. Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die vorliegende Vertragsverletzungsklage, ungeachtet des Wortlauts der Klageschrift, nicht gegen die niederländische Regelung gerichtet ist. Die Kommission stellt nämlich klar, dass ihre Klage sich nicht auf die durch die TML-Verordnung eingeführte Regelung eines Vermarktungsverbots als solche beziehe. Sie verweist ferner darauf, dass es ihr nicht um die Frage der förmlichen Vereinbarkeit des für Befreiungsanträge geltenden Verfahrens mit dem Gemeinschaftsrecht gehe.
23. Die Kommission wendet sich somit nicht gegen die den Herstellern oder Importeuren bestimmter angereicherter Lebensmittel auferlegte Verpflichtung, sich vom Verbot des Inverkehrbringens dieser in der niederländischen Regelung aufgeführten Lebensmittel befreien zu lassen. Ihre Klage betrifft ausschließlich die in Randnummer 14 dieses Urteils dargestellte Praxis der niederländischen Verwaltung, das Vorliegen eines tatsächlichen Ernährungsbedürfnisses zur notwendigen Voraussetzung für die Gewährung einer solchen Befreiung zu machen. Entsprechend eingeschränkt ist also der Streitgegenstand, über den der Gerichtshof zu entscheiden hat.
Zur nationalen Verwaltungspraxis
24. Da die Kommission und die niederländische Regierung unterschiedlicher Auffassung über die Merkmale der niederländischen Verwaltungspraxis auf dem Gebiet der Gewährung von Befreiungen vom Verbot des Inverkehrbringens bestimmter angereicherter Lebensmittel sind, ist zunächst zu klären, wie diese Praxis tatsächlich aussieht.
25. Erstens steht fest, dass mit Vitamin A (in Form von Retinoiden), Vitamin D, Folsäure, Selen, Kupfer oder Zink angereicherte Lebensmittel des allgemeinen Verzehrs, die keine Ersatzprodukte oder rekonstituierten Lebensmittel sind, in den Niederlanden nur in den Verkehr gebracht werden dürfen, wenn sie gemäß Artikel 10 der BBL-Verordnung in der geänderten Fassung in Verbindung mit den Artikeln 2 Absatz 1 und 5 der TML-Verordnung vom Verbot des Inverkehrbringens befreit sind.
26. Ferner steht fest, dass der niederländische Gesundheitsminister diese Befreiung nur gewährt, wenn zum einen das Lebensmittel, dem einer dieser Nährstoffe zugesetzt wurde, nicht gesundheitsschädlich ist und zum anderen dieser Zusatz einem tatsächlichen Ernährungsbedürfnis entspricht. Es handelt sich um zwei kumulative Kriterien.
27. Entgegen dem Vortrag der Kommission genügt die bloße Feststellung, dass ein angereichertes Lebensmittel das erste Kriterium erfüllt, nicht, um nachzuweisen, dass sein Inverkehrbringen keinerlei Gefahr für die öffentliche Gesundheit darstellt.
28. Wie sich nämlich sowohl aus den Erklärungen der niederländischen Regierung als auch aus den Entscheidungen der zuständigen niederländischen Behörden in den bereits durchgeführten Verfahren betreffend Befreiungsanträge ergibt, ist das erste Kriterium erfüllt, wenn das angereicherte Lebensmittel als solches nicht schädlich ist, d. h., wenn die darin enthaltene Nährstoffmenge nicht als solche gefährlich ist, unabhängig von den anderen Quellen dieses Stoffes in der Ernährung der niederländischen Bevölkerung.
29. Vitamine und Mineralstoffe sind im Allgemeinen an sich nicht schädlich, können jedoch bei übermäßigem Verzehr mit der gesamten in ihrer Zusammensetzung unvorhersehbaren und unkontrollierbaren Nahrung besondere schädliche Wirkungen hervorrufen (vgl. für Vitamine Urteile vom 14. Juli 1983 in der Rechtssache 174/82, Sandoz, Slg. 1983, 2445, Randnr. 17, vom 23. September 2003 in der Rechtssache C‑192/01, Kommission/Dänemark, Slg. 2003, I‑9693, Randnr. 43, und vom 5. Februar 2004 in der Rechtssache C‑24/00, Kommission/Frankreich, Slg. 2004, I-0000, Randnr. 50).
30. Der Umstand allein, dass ein mit einem bestimmten Nährstoff angereichertes Lebensmittel als solches nicht gesundheitsschädlich ist und dass es somit das erste Kriterium erfüllt, lässt daher nicht den Schluss zu, dass es ungefährlich ist. Wie die niederländische Regierung vorträgt, muss außerdem untersucht werden, ob es nicht im Hinblick auf die anderen Quellen dieses Nährstoffs in der gesamten Ernährung eine Gefahr für die öffentliche Gesundheit darstellt.
31. Die niederländische Regierung behauptet, diese Untersuchung erfolge im Rahmen der Prüfung des zweiten Kriteriums betreffend das Vorliegen eines Ernährungsbedürfnisses.
32. Zweitens ergibt sich aus den bei den zuständigen niederländischen Behörden eingeleiteten Verfahren betreffend Befreiungsanträge, dass die Befreiung systematisch verweigert wird, wenn das angereicherte Lebensmittel das zweite Kriterium nicht erfüllt.
33. Das von der niederländischen Regierung angeführte Beispiel, das belegen soll, dass eine Befreiung auch für ein angereichertes Lebensmittel erteilt werden kann, das keinem Ernährungsbedürfnis entspricht, ist nicht relevant. Es handelt sich um die Genehmigung des Inverkehrbringens einer mit Vitamin D angereicherten Margarine, die im Jahr 2002, d. h. nach Ablauf der Frist, die in der ergänzenden mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 21. Dezember 1998 gesetzt worden war, erteilt wurde. Außerdem ist festzustellen, dass die zuständigen niederländischen Behörden in diesem Genehmigungsverfahren zu dem Ergebnis gekommen waren, dass bei Personen über 60 Jahren ein Ernährungsbedarf an Vitamin D bestehe, und dass die Genehmigung für das Inverkehrbringen unter der Voraussetzung erteilt wurde, dass die Margarine mit einem Etikett versehen ist, auf dem Personen unter 60 Jahren von ihrem Verzehr abgeraten wird.
34. Die Kommission hebt daher zu Recht hervor, dass das Inverkehrbringen angereicherter Lebensmittel, die keinem tatsächlichen Ernährungsbedürfnis entsprechen, systematisch verboten wird.
35. Schließlich ergibt sich aus der Untersuchung der bei den niederländischen Behörden eingeleiteten Verfahren betreffend Befreiungsanträge, dass diese Behörden – entgegen den Behauptungen der Kommission – den Nachweis erbringen müssen, dass kein Ernährungsbedürfnis besteht, um einen Befreiungsantrag ablehnen zu können. Entsprechend heißt es in der Entscheidung des Staatssekretärs für Wohlfahrt, Gesundheit und niederländische Kultur vom 10. März 1994, die in einer Sache Punica erging: „Was das nachweisbare Bedürfnis angeht, ist es so, dass der [Beschwerde-]Ausschuss [des niederländischen Gesundheitsministers] die Auffassung vertritt, der Beschwerdeführer habe nicht überzeugend genug dargetan, dass dieses bestehe, das Ministerium habe jedoch glaubhaft gemacht, dass für diesen Zusatz kein Bedürfnis bestehe“.
36. Die Wirtschaftsteilnehmer werden zwar wahrscheinlich den Nachweis erbringen wollen, dass ihr Produkt einem solchen Bedürfnis entspricht; daraus lässt sich jedoch nicht auf eine Umkehr der Beweislast schließen.
37. Zu prüfen ist, ob die beschriebene niederländische Verwaltungspraxis auf dem Gebiet der Gewährung von Befreiungen eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung darstellt und, wenn dies der Fall ist, ob diese – wie von der niederländischen Regierung vorgetragen – nach Artikel 36 EG-Vertrag gerechtfertigt ist.
Zum Vorliegen einer Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung
38. Der freie Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten ist ein grundlegendes Prinzip des Vertrages, das seinen Ausdruck in dem in Artikel 30 EG-Vertrag niedergelegten Verbot mengenmäßiger Einfuhrbeschränkungen und aller Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten findet.
39. Das in Artikel 30 EG-Vertrag aufgestellte Verbot der Maßnahmen gleicher Wirkung erfasst jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell zu behindern (vgl. u. a. Urteil vom 11. Juli 1974 in der Rechtssache 8/74, Dassonville, Slg. 1974, 837, Randnr. 5, sowie die Urteile Kommission/Dänemark, Randnr. 39, und Kommission/Frankreich, Randnr. 22).
40. Unstreitig stellt die niederländische Verwaltungspraxis eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im Sinne von Artikel 30 EG-Vertrag dar.
41. Diese Praxis, nach der mit Vitaminen oder Mineralstoffen angereicherte Lebensmittel aus anderen Mitgliedstaaten, die dort rechtmäßig hergestellt und in den Verkehr gebracht worden sind, nur dann in den Verkehr gebracht werden dürfen, wenn nachgewiesen wird, dass in der niederländischen Bevölkerung ein Ernährungsbedürfnis besteht, erschwert nämlich das Inverkehrbringen dieser Lebensmittel oder macht es sogar unmöglich und behindert damit den Handel zwischen den Mitgliedstaaten. (vgl. hierzu Kommission/Dänemark, Randnr. 41).
Zum Rechtfertigungsgrund des Schutzes der öffentlichen Gesundheit
42. Was die Frage angeht, ob die niederländische Verwaltungspraxis gleichwohl nach Artikel 36 EG-Vertrag gerechtfertigt werden kann, ist es, soweit beim gegenwärtigen Stand der wissenschaftlichen Forschung noch Unsicherheiten bestehen, mangels Harmonisierung Sache der Mitgliedstaaten, unter Berücksichtigung der Erfordernisse des freien Warenverkehrs innerhalb der Gemeinschaft zu bestimmen, in welchem Umfang sie den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen gewährleisten wollen und ob sie für das Inverkehrbringen der Lebensmittel eine vorherige Zulassung verlangen (vgl. Urteile Sandoz, Randnr. 16, Kommission/Dänemark, Randnr. 42, und Kommission/Frankreich, Randnr. 49).
43. Dieses den Gesundheitsschutz betreffende Ermessen ist von besonderer Bedeutung, wenn nachgewiesen wird, dass beim gegenwärtigen Stand der wissenschaftlichen Forschung Unsicherheiten hinsichtlich bestimmter Stoffe wie der Vitamine bestehen, die im Allgemeinen an sich nicht schädlich sind, jedoch bei übermäßigem Verzehr mit der gesamten in ihrer Zusammensetzung unvorhersehbaren und unkontrollierbaren Nahrung besondere schädliche Wirkungen hervorrufen können (vgl. Urteile Sandoz, Randnr. 17, Kommission/Dänemark, Randnr. 43, und Kommission/Frankreich, Randnr. 50).
44. Es läuft demzufolge grundsätzlich nicht dem Gemeinschaftsrecht zuwider, wenn eine Regelung eines Mitgliedstaats in Anwendung des Vorsorgeprinzips das Inverkehrbringen von Lebensmitteln ohne vorherige Zulassung verbietet, sofern ihnen Nährstoffe zugesetzt worden sind, deren Zusatz nicht durch diese Regelung für zulässig erklärt worden ist (vgl. in diesem Sinne Urteile Kommission/Dänemark, Randnr. 44, und Kommission/Frankreich, Randnr. 51).
45. Aus Artikel 130r EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 174 EG) ergibt sich nämlich, dass der Schutz der menschlichen Gesundheit zu den umweltschutzpolitischen Zielen der Gemeinschaft gehört, dass diese Politik, die auf ein hohes Schutzniveau abzielt, auf dem Grundsatz der Vorsorge beruht und dass die Erfordernisse dieser Politik bei der Festlegung und Durchführung anderer Gemeinschaftspolitiken einbezogen werden müssen. Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergibt sich ferner, dass der Grundsatz der Vorsorge auch in der Politik zum Schutz der menschlichen Gesundheit anzuwenden ist, mit der nach Artikel 129 EG (nach Änderung jetzt Artikel 152 EG) ebenfalls ein hohes Gesundheitsschutzniveau erreicht werden soll (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 5. Mai 1998 in der Rechtssache C‑157/96, National Farmers’ Union, Slg. 1998, I‑2211, Randnrn. 63 f., und vom 9. September 2003 in der Rechtssache C‑236/01, Monsanto Agricoltura Italia u. a., Slg. 2003, I‑8105, Randnrn. 128 und 133, sowie Urteile Kommission/Dänemark, Randnr. 49, und Kommission/Frankreich, Randnr. 56; siehe auch in diesem Sinne Urteile des Gerichts vom 11. September 2002 in den Rechtssachen T‑13/99, Pfizer Animal Health/Rat, Slg. 2002, II‑3305, Randnrn. 139 f., und T‑70/99, Alpharma, Slg. 2002, II‑3495, Randnrn. 152 f., sowie vom 10. März 2004 in der Rechtssache http://ogma.curia.eu.int:8080/cGTi/html/CelexUrl.html?command=DocNumber & lg=de & source=Celex & numdoc=62002A0177 & html=1, Malagutti-Vezinhet/Kommission, Slg. 2004, II-0000, Randnr. 54).
46. Allerdings müssen die Mitgliedstaaten bei der Ausübung ihres den Gesundheitsschutz betreffenden Ermessens den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit einhalten. Die von ihnen gewählten Maßnahmen sind daher auf das Maß dessen zu beschränken, was zum Schutz der öffentlichen Gesundheit tatsächlich erforderlich ist; sie müssen in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten Ziel stehen, das nicht durch Maßnahmen zu erreichen sein darf, die den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr weniger beschränken (vgl. Urteile Sandoz, Randnr. 18, Kommission/Dänemark, Randnr. 45, und Kommission/Frankreich, Randnr. 52).
47. Da Artikel 36 EG-Vertrag eine – eng auszulegende – Ausnahme vom Grundsatz des freien Warenverkehrs innerhalb der Gemeinschaft darstellt, ist es im Übrigen Sache der nationalen Behörden, die sich hierauf berufen, in jedem Einzelfall im Licht der Ernährungsgewohnheiten und unter Berücksichtigung der Ergebnisse der internationalen wissenschaftlichen Forschung darzulegen, dass ihre Regelung zum wirksamen Schutz der von dieser Bestimmung erfassten Interessen erforderlich ist und insbesondere, dass das Inverkehrbringen der in Frage stehenden Erzeugnisse eine tatsächliche Gefahr für die öffentliche Gesundheit darstellt (vgl. Urteile Kommission/Dänemark, Randnr. 46, und Kommission/Frankreich, Randnr. 53).
48. Ein Verbot des Inverkehrbringens von Lebensmitteln, denen Nährstoffe zugesetzt wurden, muss daher auf eine eingehende Prüfung des Risikos gestützt werden, das der sich auf Artikel 36 EG-Vertrag berufende Mitgliedstaat geltend macht (vgl. Urteile Kommission/Dänemark, Randnr. 47, und Kommission/Frankreich, Randnr. 54).
49. Ein Verbot des Inverkehrbringens eines angereicherten Lebensmittels, das im Übrigen das restriktivste Hemmnis für den Handel mit in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellten und in den Verkehr gebrachten Lebensmitteln darstellt, kann nur erlassen werden, wenn die geltend gemachte tatsächliche Gefahr für die öffentliche Gesundheit auf der Grundlage der letzten wissenschaftlichen Informationen, die bei Erlass eines solchen Verbotes zur Verfügung stehen, als hinreichend nachgewiesen anzusehen ist. In einem solchen Zusammenhang ist Gegenstand der Risikobewertung, die der Mitgliedstaat vorzunehmen hat, die Beurteilung des Wahrscheinlichkeitsgrads der schädlichen Auswirkungen des Zusatzes bestimmter Nährstoffe zu Lebensmitteln auf die menschliche Gesundheit sowie der Schwere dieser potenziellen Auswirkungen (vgl. Urteile Kommission/Dänemark, Randnr. 48, und Kommission/Frankreich, Randnr. 55).
50. Bei der Bewertung des fraglichen Risikos sind nicht nur die spezifischen Auswirkungen des Inverkehrbringens eines einzelnen Erzeugnisses, das eine bestimmte Menge von Nährstoffen enthält, von Bedeutung. Es kann angebracht sein, die kumulative Wirkung des Vorhandenseins verschiedener natürlicher oder künstlicher Quellen eines bestimmten Nährstoffs auf dem Markt sowie die Möglichkeit, dass weitere Quellen hinzukommen – soweit damit vernünftigerweise zu rechnen ist –, zu berücksichtigen (vgl. Urteil Kommission/Dänemark, Randnr. 50).
51. In vielen Fällen wird die Bewertung dieser Elemente ergeben, dass insoweit erhebliche wissenschaftliche und praktische Unsicherheit besteht. Eine solche Unsicherheit, die vom Begriff der Vorsorge nicht zu trennen ist, wirkt sich auf den Umfang des Ermessens des Mitgliedstaats und damit auch auf die Art und Weise der Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes aus.
52. Unter solchen Umständen ist einem Mitgliedstaat zuzugestehen, dass er nach dem Vorsorgeprinzip Schutzmaßnahmen trifft, ohne abwarten zu müssen, dass das Vorliegen und die Größe dieser Gefahren klar dargelegt sind (vgl. in diesem Sinne Urteil National Farmers’ Union u. a., Randnr. 63). Allerdings darf die Risikobewertung nicht auf rein hypothetische Erwägungen gestützt werden (vgl. Urteile Monsanto Agricoltura Italia u. a., Randnr. 106, Kommission/Dänemark, Randnr. 49, und Kommission/Frankreich, Randnr. 56).
53. Eine korrekte Anwendung des Vorsorgeprinzips erfordert erstens die Bestimmung der möglicherweise negativen Auswirkungen des vorgeschlagenen Zusatzes von Nährstoffen auf die Gesundheit und zweitens eine umfassende Bewertung des Gesundheitsrisikos auf der Grundlage der zuverlässigsten wissenschaftlichen Daten, die zur Verfügung stehen, sowie der neuesten Ergebnisse der internationalen Forschung (vgl. Urteil Kommission/Dänemark, Randnr. 51).
54. Wenn es sich als unmöglich erweist, das Bestehen oder den Umfang des behaupteten Risikos mit Sicherheit festzustellen, weil die Ergebnisse der durchgeführten Studien unzureichend, unschlüssig oder ungenau sind, die Wahrscheinlichkeit eines tatsächlichen Schadens für die öffentliche Gesundheit jedoch fortbesteht, falls das Risiko eintritt, rechtfertigt das Vorsorgeprinzip den Erlass beschränkender Maßnahmen, wenn sie objektiv und nicht diskriminierend sind (vgl. Urteil Kommission/Dänemark, Randnrn. 52 f.).
55. Im vorliegenden Fall prüfen die zuständigen niederländischen Behörden anscheinend separat die spezifischen Auswirkungen des Inverkehrbringens eines einzelnen Lebensmittels, das eine bestimmte Menge an Nährstoffen enthält, die sie im Rahmen des ersten Kriteriums beurteilen, einerseits und die kumulative Wirkung des Vorhandenseins verschiedener natürlicher oder künstlicher Quellen eines bestimmten Nährstoffs, die sie im Rahmen des zweiten Kriteriums betreffend das Vorliegen eines Ernährungsbedürfnisses in der niederländischen Bevölkerung beurteilen, andererseits.
56. Die niederländische Regierung trägt vor, für Vitamin A (in Form von Retinoiden), Vitamin D, Folsäure, Selen, Zink und Kupfer liege der toxikologische Grenzwert – d. h. die Menge, bei deren Überschreitung schädliche Auswirkungen nicht ausgeschlossen werden können – kaum über der empfohlenen Tagesdosis – d. h. der Menge, die im Prinzip die Bedürfnisse aller gesunden Personen einer bestimmten Bevölkerungsgruppe an einem Nährstoff deckt –, so dass ihr Zusatz zu Lebensmitteln nur in eingeschränktem Umfang zugelassen werden könne. Was diese Stoffe mit „geringem Sicherheitsspielraum“ angehe, müsse das Erfordernis, sie Lebensmitteln zuzusetzen, gegen das hiermit verbundene Risiko abgewogen werden; gegebenenfalls müsse, wenn die Risikobewertung dies rechtfertige, das Inverkehrbringen von Erzeugnissen, die einem bestimmten Ernährungszweck nicht entsprächen, beschränkt werden.
57. Selbst wenn jedoch wissenschaftlich nachgewiesen wäre, dass die sechs betroffenen Nährstoffe einen „geringen Sicherheitsspielraum“ haben, fällt die empfohlene Tagesdosis nicht mit dem toxikologischen Grenzwert zusammen. Überdies ist – wie der Generalanwalt in Nummer 42 seiner Schlussanträge hervorgehoben hat – der geringe Unterschied, der zwischen der empfohlenen Menge und der Menge, bei deren Überschreitung Risiken für die Gesundheit entstehen können, besteht, nicht bei jedem Nährstoff der gleiche.
58. Somit ist es möglich, dass ein um einen bestimmten Nährstoff angereichertes Lebensmittel keinem Ernährungsbedürfnis entspricht, weil die durchschnittliche Nahrungsration bereits die für diesen Nährstoff empfohlene Tagesdosis enthält, ohne dass sein Inverkehrbringen zu einer Überschreitung des toxikologischen Grenzwerts führt, oberhalb dessen beim gegenwärtigen Stand der Wissenschaft ein tatsächliches Risiko für die öffentliche Gesundheit besteht.
59. Jedenfalls hat die niederländische Regierung keine wissenschaftliche Studie vorgelegt, aus der sich ergäbe, dass jegliche Überschreitung der empfohlenen Tagesdosis bei einem der sechs betroffenen Nährstoffe, unabhängig von ihrem Umfang, ein tatsächliches Risiko für die öffentliche Gesundheit begründet.
60. Die niederländische Regierung trägt weiter vor, das Inverkehrbringen eines angereicherten Lebensmittels, das keinen nachweisbaren Ernährungszweck habe, dürfe auch dann verweigert werden, wenn die „Höchstgrenze“ noch nicht erreicht sei, um Raum für andere Erzeugnisse zu lassen, für die ein Ernährungsbedürfnis bei bestimmten Bevölkerungsgruppen nachzuweisen sei.
61. Auch wenn das Inverkehrbringen eines für die gesamte Bevölkerung bestimmten angereicherten Lebensmittels effektiv den Abstand zwischen der in der durchschnittlichen Nahrungsration enthaltenen Nährstoffmenge und dem toxikologischen Grenzwert verringert, hindert dies die zuständigen nationalen Behörden nicht daran, anschließend das Inverkehrbringen anderer, mit demselben Stoff angereicherter Erzeugnisse zuzulassen, die ausschließlich für Bevölkerungsgruppen bestimmt sind, bei denen die durchschnittliche Nahrungsration die ausreichende Versorgung mit diesem Stoff nicht erlaubt. Die von der niederländischen Regierung gegebene Erklärung kann daher keine Praxis rechtfertigen, mit der ein angereichertes Lebensmittel verboten wird, durch dessen Verzehr auch unter Berücksichtigung der Gesamternährung nicht die Schwelle erreicht würde, ab der ein tatsächliches Risiko für die öffentliche Gesundheit bestehen könnte.
62. Überdies steht es den nationalen Behörden, wie die Kommission zu Recht unterstreicht, auch nachdem sie das Inverkehrbringen eines um einen bestimmten Nährstoff angereicherten Lebensmittels zugelassen haben, frei, einen späteren Zulassungsantrag aufgrund der durch die erste Zulassung entstandenen Situation zurückzuweisen (vgl. in diesem Sinne Urteil des EFTA‑Gerichtshofes vom 5. April 2001, EFTA-Überwachungsbehörde/Norwegen, E-3/00, EFTA Court Reports 2000-2001, S. 73, Randnrn. 36 f.).
63. Unter diesen Umständen macht es der systematische Charakter des Verbotes des Inverkehrbringens der angereicherten Lebensmittel, wie er sich aus der niederländischen Verwaltungspraxis ergibt, unmöglich, bei der Bestimmung und Bewertung einer tatsächlichen Gefahr für die öffentliche Gesundheit das Gemeinschaftsrecht einzuhalten, das eine eingehende Prüfung der mit dem Zusatz der fraglichen Mineralstoffe und Vitamine zu diesem Lebensmittel möglicherweise verbundenen Folgen in jedem Einzelfall verlangt (vgl. in diesem Sinne Urteil Kommission/Dänemark, Randnr. 56).
64. Überdies ergibt sich – wie die Kommission zu Recht vorgetragen hat – aus den Akten weder, dass die niederländischen Behörden in den Verfahren betreffend Befreiungsanträge prüfen, ob das mit einem bestimmten Nährstoff angereicherte Lebensmittel nicht in der Nahrungsration traditionelle Lebensmittel ersetzen soll, bei denen der Zusatz dieses Stoffes vorgeschrieben ist, noch, dass sie einem solchen Substitutionseffekt gegebenenfalls Rechnung tragen.
65. So räumt die niederländische Regierung zwar ein, dass die Zerealien grundsätzlich ein Substitutionsprodukt für Butterbrote sein können. Bis zum 1. Dezember 1999 mussten Streichfette nach niederländischem Recht mit Vitamin D angereichert werden. Indessen ergibt sich aus den Akten nicht, dass die niederländischen Behörden bei der Prüfung des von Kellogg’s gestellten Antrags auf Zulassung des Inverkehrbringens von mit Vitamin D angereicherten Zerealien diesem Umstand Rechnung getragen hätten, als sie prüften, ob das Inverkehrbringen dieser Zerealien zu einer Erhöhung des Vitamin-D-Anteils an der durchschnittlichen Nahrungsration der Konsumenten von Zerealien im Verhältnis zu der als vertretbar angesehenen Menge in der durchschnittlichen Nahrungsration der Konsumenten von Streichfett führen würde, und wenn ja, in we lchem Umfang.
66. Die Suche nach einem etwaigen Substitutionseffekt muss jedoch Bestandteil der nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes erforderlichen eingehenden Untersuchung sein. Die Berücksichtigung eines solchen Effekts, soweit vorhanden, kann nämlich zu dem Ergebnis führen, dass das Inverkehrbringen eines neuen angereicherten Lebensmittels keine Erhöhung der Nährstoffmenge in der durchschnittlichen Nahrungsration nach sich zieht und dass folglich eine Befreiung gewährt wird. Umgekehrt hätte die Nichtberücksichtigung dieses Effekts eine Erstarrung der Ernährungsgewohnheiten zur Folge, ohne dass dies im Interesse der öffentlichen Gesundheit gerechtfertigt wäre.
67. Mithin ist festzustellen, dass die niederländischen Behörden nicht die gemeinschaftsrechtlichen Erfordernisse eingehalten haben, insbesondere dasjenige einer eingehenden Bewertung der Auswirkungen, die das Inverkehrbringen von Lebensmitteln, die mit einem der sechs streitigen Nährstoffe angereichert wurden, auf die öffentliche Gesundheit haben könnte, in jedem Einzelfall.
68. Auch wenn der kumulative Effekt des Vorhandenseins mehrerer natürlicher oder künstlicher Quellen eines bestimmten Nährstoffs auf den Markt und damit das Bestehen eines tatsächlichen Risikos für die öffentliche Gesundheit von den niederländischen Behörden bereits im Zusammenhang mit dem Kriterium des Ernährungsbedürfnisses geprüft wird, ergibt sich aus den Akten gleichwohl, dass das Inverkehrbringen eines angereicherten Lebensmittels de facto nur zugelassen wird, wenn nachgewiesen wird, dass es erforderlich ist, um den Bedarf der niederländischen Bevölkerung an Vitaminen oder Mineralstoffen zu decken (vgl. Entscheidung des Staatssekretärs für Wohlfahrt, Gesundheit und niederländische Kultur in der Sache Punica, zitiert in Randnummer 35 dieses Urteils). Dies hat indessen nichts mit der Bewertung einer Gefahr für die öffentliche Gesundheit zu tun.
69. Zwar kann nämlich das Kriterium des Ernährungsbedürfnisses der Bevölkerung eines Mitgliedstaats eine Rolle bei der von diesem vorgenommenen eingehenden Prüfung des Risikos spielen, das für die Gesundheit der Bevölkerung mit dem Zusatz von Nährstoffen zu Lebensmitteln verbunden sein kann; jedoch kann das Fehlen eines solchen Bedürfnisses allein nicht ein völliges Verbot des Inverkehrbringens von in den anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellten und/oder in den Verkehr gebrachten Lebensmitteln auf der Grundlage des Artikels 36 EG-Vertrag rechtfertigen (vgl. Urteile Kommission/Dänemark, Randnr. 54, und Kommission/Frankreich, Randnrn. 59 f.).
70. Nach alledem ist festzustellen, dass das Königreich der Niederlande gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 30 EG-Vertrag verstoßen hat, indem es eine Verwaltungspraxis handhabt, nach der in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellte und in den Verkehr gebrachte, mit Vitamin A (in Form von Retinoiden), Vitamin D, Folsäure, Selen, Kupfer oder Zink angereicherte Lebensmittel des allgemeinen Verzehrs, die keine Ersatznahrungsmittel oder rekonstituierten Lebensmittel im Sinne von Artikel 1 Absatz 1 Buchstaben c und d der TML-Verordnung sind, in den Niederlanden nur in den Verkehr gebracht werden dürfen, wenn dieser Zusatz einem tatsächlichen Ernährungsbedürfnis entspricht, wobei überdies nicht geprüft wird, ob diese Lebensmittel nicht bereits vermarktete Lebensmittel ersetzen sollen, für die der Zusatz derselben Nährstoffe vorgeschrieben ist.
Kosten
71. Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung des Königreichs der Niederlande in die Kosten beantragt hat und dieses mit seinem Vorbringen unterlegen ist, sind ihm die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Das Königreich der Niederlande hat gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 30 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 28 EG) verstoßen, indem es eine Verwaltungspraxis handhabt, nach der in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellte und in den Verkehr gebrachte, mit Vitamin A (in Form von Retinoiden), Vitamin D, Folsäure, Selen, Kupfer oder Zink angereicherte Lebensmittel des allgemeinen Verzehrs, die keine Ersatznahrungsmittel oder rekonstituierten Lebensmittel im Sinne von Artikel 1 Absatz 1 Buchstaben c und d des Warenwetbesluit Toevoeging microvoedingsstoffen aan levensmiddelen (Durchführungsverordnung zum Warengesetz über den Zusatz von Mikronährstoffen zu Lebensmitteln) vom 24. Mai 1996 sind, in den Niederlanden nur in den Verkehr gebracht werden dürfen, wenn dieser Zusatz einem tatsächlichen Ernährungsbedürfnis entspricht, wobei überdies nicht geprüft wird, ob diese Lebensmittel nicht bereits vermarktete Lebensmittel ersetzen sollen, für die der Zusatz derselben Nährstoffe vorgeschrieben ist.
2. Das Königreich der Niederlande trägt die Kosten des Verfahrens.