61976C0076
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL F. CAPOTORTI
VAN 26 JANUARI 1977 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
Bij zijn op 28 juli 1976 ingekomen verzoek vraagt het Belgische Hof van Cassatie krachtens artikel 177 EEG-Verdrag het Hof om uitlegging van artikel 71, lid 1, sub b-ii, van verordening (EEG) 1408/71 van de Raad betreffende de toepassing van sociale zekerheidsregelingen op loontrekkenden en hun gezinnen, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen. Ingevolge genoemde bepaling heeft de werkloze werknemer die naar zijn land van woonplaats terugkeert, recht op sociale uitkeringen volgens de daar geldende wettelijke regeling, ook wanneer hij tevoren geen relatie met dat land had uit hoofde van verzekering of arbeid.
De uitleggingsvraag is gerezen in een geding tussen een Italiaans onderdaan en de Belgische Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening, welk geding zijn oorsprong vindt in de weigering van deze instantie om betrokkene de werkloosheidsuitkering toe te kennen die zij had aangevraagd nadat zij, na enige tijd in Groot-Brittannië te hebben gewerkt, naar haar familie in België was teruggekeerd. Duidelijkheidshalve zij opgemerkt dat verzoekster in Italië is geboren en zich in 1956 met haar ouders in België heeft gevestigd, waar zij tot juni 1972 een volledige opleiding heeft gevolgd bij het lager en hoger technisch secundair onderwijs (afdeling handel, respectievelijk secretariaat en Engels). In september 1972 vertrok zij naar Engeland, blijkbaar voornamelijk met de bedoeling zich verder in de Engelse taal te bekwamen. Om haar verblijf te bekostigen, werkte zij als „huishoudelijke hup” in een ziekenhuis, totdat zij eind juli 1973 naar België terugkeerde.
Blijkens het verwijzingsarrest van het Hof van Cassatie behield betrokkene tijdens haar verblijf in Engeland woonplaats in België ten huize van haar ouders. Ongeveer elf maanden na haar terugkeer aldaar meende zij aanspraak te hebben op toepassing van artikel 67, lid 1, van verordening 1408/71, bepalende: „Het bevoegde orgaan van een Lid-Staat waarvan de wettelijke regeling het verkrijgen, het behoud of het herstel van het recht op uitkering afhankelijk stelt van de vervulling van tijdvakken van verzekering, houdt, voor zover nodig, rekening met de krachtens de wettelijke regeling van elke andere Lid-Staat vervulde tijdvakken van verzekering of van arbeid alsof het tijdvakken van verzekering waren welke krachtens de door dit orgaan toegepaste wettelijke regeling waren vervuld, mits evenwel de tijdvakken van arbeid als tijdvakken van verzekering zouden zijn beschouwd indien zij krachtens bedoelde wettelijke regeling waren vervuld.” Weliswaar is volgens lid 3 van hetzelfde artikel lid 1 slechts toepasselijk wanneer de betrokkene laatstelijk tijdvakken van verzekering heeft vervuld krachtens de wettelijke regeling op grond waarvan de uitkeringen worden aangevraagd — terwijl verzoekster zoals gezegd laatstelijk in Engeland had gewerkt —, maar datzelfde lid 3 maakt een uitzondering voor de gevallen bedoeld in artikel 71, lid 1, sub b-ii, van de verordening, betreffende de rechten van werklozen die tijdens hun laatste werkzaamheden in een andere dan de bevoegde Lid-Staat woonden. Volgens deze bepaling heeft „een werknemer die geen grensarbeider is, volledig werkloos is en zich ter beschikking stelt van de diensten voor arbeidsbemiddeling op het grondgebied van de Lid-Staat waarop hij woont of die naar dit grondgebied terugkeert, (…) recht op uitkering volgens de wettelijke regeling van deze Staat, alsof hij zijn laatste werkzaamheden op het grondgebied daarvan had uitgeoefend; deze uitkering wordt door en voor rekening van het orgaan van de woonplaats verleend (…)”.
De Belgische wettelijke regeling kent het recht op werkloosheidsuitkering toe aan de werknemer die gedurende de tien maanden voorafgaande aan zijn aanvraag 150 arbeidsdagen of daarmee gelijkgestelde dagen heeft vervuld.
Bij vonnis van 28 oktober 1974 besliste de Arbeidsrechtbank te Brussel het door de werkneemster tegen de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening aangespannen geding in die zin, dat aan alle voorwaarden van het communautaire en het Belgische recht was voldaan en dat verzoekster derhalve recht had op de aangevraagde uitkeringen.
Van andere mening evenwel, bleek het Arbeidshof te Brussel, waarvoor de Rijksdienst de uitspraak in eerste aanleg betwistte. Deze beroepsinstantie oordeelde bij vonnis van 19 juni 1975 dat betrokkene niet voldeed aan de voorwaarden van artikel 71, lid 1, sub b-ii, van verordening 1408/71. Zij baseerde haar uitspraak op besluit nr. 94 van 24 januari 1974 van de Administratieve commissie van de Europese Gemeenschappen voor de sociale zekerheid van migrerende werknemers, dat een interpretatie bevat van genoemd artikel. Op de inhoud en de betekenis van dit besluit kom ik aanstonds terug.
Verzoekster bracht het geschil vervolgens voor het Hof van Cassatie, dat ons de navolgende prejudiciële vraag heeft gesteld:
„Welke zin en strekking moeten in artikel 71, lid 1, sub b-ii, van 's Raads verordening 1408/71 worden toegekend aan de woorden, waarop hij woont of die naar dit grondgebied terugkeert', inzonderheid met betrekking tot de begrippen, woonplaats' en, terugkeer naar het grondgebied'; welke criteria gelden hiervoor en op welk ogenblik moeten de voorwaarden van woonplaats en terugkeer naar het grondgebied zijn vervuld?”
2.
Bij deze ruime en algemene formulering gaat het in wezen om de vraag of in een geval als hiervóór beschreven, de werkloze werknemer aanspraak heeft op toepassing van artikel 71, lid 1, sub b-ii, van verordening 1408/71.
Daarbij dient men te bedenken dat dit artikel een uitzonderingsbepaling is, niet slechts ten opzichte van artikel 67, lid 3, maar ook ten opzichte van artikel 69, lid 1, sub c, van dezelfde verordening. Volgens eerstgenoemde bepaling immers worden werkloosheidsuitkeringen toegekend wanneer de werkloze laatstelijk tijdvakken van verzekering heeft vervuld overeenkomstig de wettelijke regeling op grond waarvan de uitkeringen worden aangevraagd. En wat de voorwaarden betreft waaronder de werkloze die zich naar een andere dan de bevoegde Lid-Staat begeeft, zijn recht op uitkering behoudt, beperkt de tweede bepaling dat recht tot maximaal drie maanden na de datum waarop de betrokkene niet langer ter beschikking stond van de diensten voor arbeidsbemiddeling van de Staat die hij heeft verlaten.
Dit uitzonderingskarakter van artikel 71, lid 1, sub b-ii, was waarschijnlijk ook de reden voor het standpunt van de Administratieve commissie van de Europese Gemeenschappen voor de sociale zekerheid van migrerende werknemers, waaraan het Arbeidshof te Brussel zoals gezegd zo veel gewicht heeft toegekend. Met haar besluit nr. 94 van 24 januari 1974, van toepassing met ingang van 1 oktober 1972, heeft deze commissie een duidelijker omschrijving willen geven van de werkingssfeer van artikel 71, lid 1, sub b-ii, van verordening 1408/71. Zij besliste dat deze bepaling behalve voor seizoenarbeiders ook geldt voor:
a)
werknemers bij het internationale vervoer, als bedoeld in artikel 14, lid 1, sub b;
b)
andere werknemers die hun werkzaamheden op het grondgebied van meer Lid-Staten plegen uit te oefenen, als bedoeld in artikel 14, lid 1, sub c;
c)
werknemers werkzaam bij een grens- onderneming, als bedoeld in artikel 14, lid 1, sub d,
wanneer zij op het grondgebied van een andere dan de bevoegde Lid-Staat wonen.
In de considerans van het besluit merkt de Administratieve commissie op, dat het weliswaar aanvaardbaar is dat uitkeringen aan grens- en seizoenarbeiders en aan andere werknemers die nauwe banden hebben behouden met hun land van oorsprong, ten laste komen van het land waar zij wonen en niet van dat waar zij werken, maar dat dit niet meer het geval is wanneer door een te ruime uitleg van het begrip woonplaats, alle migrerende werknemers die een werkkring van min of meer blijvende aard in een Lid-Staat hebben en hun gezin in het land van oorsprong hebben achtergelaten, onder de werkingssfeer van artikel 71 zouden worden gebracht. De Commissie is derhalve van mening dat, buiten de door haar genoemde gevallen, men ervan dient uit te gaan dat een werknemer die een min of meer vaste werkkring in een Lid-Staat heeft, daar ook woonplaats heeft.
Om evenwel de gelding van dit besluit voor het onderhavige geval te kunnen vaststellen, moeten wij vooreerst nagaan in hoeverre het bindend is.
De Administratieve commissie voor de sociale zekerheid van migrerende werknemers, ingesteld krachtens titel IV van verordening 1408/71, heeft tot taak alle vraagstukken van administratieve en interpretatieve aard te behandelen, voortvloeiende uit de bepalingen van deze of van latere verordeningen of van enige overeenkomst of regeling welke in het kader daarvan tot stand zal komen, „onverminderd het recht der betrokken autoriteiten, organen en personen om gebruik te maken van de rechtsmiddelen, en zich te wenden tot de rechterlijke instanties, bedoeld bij de wetgevingen van de Lid-Staten, bij deze verordening en bij het Verdrag” (artikel 81, sub a).
Een overeenkomstig orgaan met gelijke bevoegdheden was ingesteld bij 's Raads verordening nr. 3 van 1958 — de voorgangster van verordening 1408/71 op het gebied van de sociale zekerheid van migrerende werknemers. Over de draagwijdte van de besluiten van dit orgaan heeft het Hof zich uitgesproken in het arrest van 5 december 1967 (zaak 19/67, Van der Vecht, Jurispr. 1967, blzz. 433), volgens hetwelk de besluiten van de Administratieve commissie slechts de waarde van adviezen kunnen hebben en geen invloed hebben op de geldigheid en inhoud van regelingen welke door de Raad zijn vastgesteld. Punt 3 van het dictum van het arrest luidt dan ook: „De beslissingen van de Administratieve commissie, genomen ingevolge artikel 43, sub a, der verordening nr. 3, zijn niet verbindend voor de rechter.” Gezien het feit dat de onder verordening 1408/71 ingestelde commissie precies dezelfde taken en bevoegdheden heeft, dient die uitspraak ook te gelden voor de ingevolge artikel 81, sub a, van deze verordening genomen besluiten.
Dus zelfs indien de Administratieve commissie een limitatieve opsomming heeft willen geven van de groepen werknemers die onder de werkingssfeer van artikel 71, lid 1, sub b-ii, vallen, is de rechter niet verplicht zich bij zijn uitlegging van het artikel aan dit besluit te conformeren. Het schijnt overigens niet de bedoeling te zijn geweest zo een limitatieve opsomming te geven; veeleer wilde de commissie praktische criteria opstellen voor de toepassing van genoemde bepaling met behulp van een eenvoudig referentiekader ter vaststelling van de woonplaats. Ten slotte moet rekening worden gehouden met een gegeven waarop de gemachtigde van de Commissie van de Europese Gemeenschappen in de onderhavige zaak heeft gewezen: de materie is thans opnieuw bij de Administratieve commissie in overweging, met het oog op een eventuele uitbreiding van de categorieën werknemers die geacht moeten worden woonplaats te hebben in een andere Staat dan die waar zij werken, en die dus onder de bepalingen van artikel 71 vallen.
3.
De kernvraag betreffende de toepasselijkheid van artikel 71, lid 1, sub b-ii, op een geval als waarover het Hof van Cassatie heeft te beslissen, moet dus worden onderzocht zonder rekening te houden met het feit dat het niet onder de in besluit nr. 94 genoemde categorieën valt te brengen.
Dit vooropgesteld, constateren wij dat artikel 71, lid 1, sub b-ii, bij de omschrijving van een der categorieën werknemers die onder het stelsel vallen, gebruik maakt van een deels negatieve („een werknemer die geen grensarbeider is”), deels positieve formulering („die volledig werkloos is en zich ter beschikking stelt van de diensten voor arbeidsbemiddeling op het grondgebied van de Lid-Staat waarop hij woont, of die naar dit grondgebied terugkeert”). Deze bepaling is stellig zo ruim geformuleerd, dat het op het eerste gezicht niet juist lijkt ze alleen toe te passen op de in besluit nr. 94 genoemde categorieën.
Omdat het voornaamste criterium voor de toepassing van de betrokken bepaling de woonplaats is, dienen wij in de eerste plaats na te gaan of het gemeenschapsrecht op het gebied van de sociale zekerheid elementen bevat die voor de uitlegging van die term van belang kunnen zijn.
Artikel 1 van verordening 1408/71 geeft een omschrijving van een aantal in de verordening gebruikte begrippen; sub h) wordt verklaard dat onder „woonplaats” wordt verstaan de „normale verblijfplaats”. Deze omschrijving kwam reeds voor in verordening nr. 3 en het Hof heeft zich daarover uitgesproken in het arrest van 12 juli 1973 (zaak 13/73, Angénieux, Jurispr. 1973, blz. 935). Dit arrest betreft de interpretatie van de artikelen 1, sub h, 12 en 13 van verordening nr. 3 met het oog op de situatie van een Frans handelsvertegenwoordiger die negen maanden van het jaar in Duitsland verbleef om er zijn afnemers te bezoeken, maar er geen vaste verblijfplaats had, en die de rest van het jaar in Frankrijk verbleef, waar de ondernemingen die hij vertegenwoordigde, waren gevestigd. Het dictum van het arrest verklaart onder punt 3, dat „onder, woonplaats' in de zin waarin deze term wordt gebezigd in artikel 13, lid 1, sub c, eerste alinea, van verordening nr. 3, zoals gewijzigd bij verordening 24/64, en wordt omschreven in artikel 1, sub h, dier verordening, in het geval van een handelsvertegenwoordiger die de bovenbeschreven soort beroepsactiviteit uitoefent, (dient) te worden verstaan de plaats waar hij het permanente centrum van zijn belangen heeft gevestigd en waarheen hij tussen zijn rondreizen terugkeert”.
Deze oplossing is strikt gerelateerd aan de bijzondere situatie van handelsvertegenwoordigers en kan niet zonder meer op het onderhavige geval worden getransponeerd. Ik wil echter de aandacht vestigen op twee overwegingen van dit arrest; volgens r.o. 29 „moet de woonplaats mede worden bepaald aan de hand van andere dan beroepsfactoren”, terwijl volgens r.o. 31 „het hebben van een domicilie in een Lid-Staat beschouwd moet worden als een stabiliteitsfactor.” Voorts wil ik wijzen op het feit dat deze opvatting geheel aansluit bij de geest van de resolutie van het Comité van ministers van de Raad van Europa van 18 januari 1972 betreffende de eenmaking van de rechtsbegrippen domicilie en woonplaats. Volgens nr. 9 van deze resolutie moet bij het bepalen of een woonplaats de „normale” is, rekening worden gehouden met de duur en bestendigheid van het verblijf alsmede met andere factoren van persoonlijke of professionele aard, waaruit blijkt van een duurzame band tussen een persoon en die woonplaats. Volgens nr. 10 kan de intentie, ofschoon op zich niet beslissend, bij de vaststelling van de woonplaats in aanmerking worden genomen.
In genoemd besluit van de Administratieve commissie wordt overigens stilzwijgend erkend dat de duur van het verblijf van een werknemer in een Lid-Staat materieel geen beslissend woonplaatscriterium is. Een werknemer bij het internationaal vervoer kan immers best het grootste deel van de tijd verblijven in de Staat waar hij zijn werk verricht, en toch in een andere Staat wonen.
De rechtsopvattingen in enkele Lid-Staten van de Gemeenschap bevestigen het belang van drie elementen, die kunnen bijdragen tot verheldering van het begrip woonplaats en van de verhouding tussen woonplaats en verblijfplaats; ik bedoel de bestendigheid, de intentie, en de mogelijkheid om in het buitenland te verblijven en te werken zonder de oorspronkelijke woonplaats te verliezen.
Voor de toepassing van artikel 511 van de Franse Code de la Sécurité sociale, dat de kinderbijslag aan het woonplaatsvereiste bindt, wordt een minderjarige, ook gedurende een langdurig verblijf in het buitenland met het oog op de voltooiing van zijn beroepsopleiding, geacht in Frankrijk te wonen wanneer hij door gezinsbanden met het nationale grondgebied blijft verbonden en hij daar tevoren vaste woonplaats had (zie artikel 6 van Décret nr. 65-524 van 29. 6. 1965, JO 3. 7. 1965, blz. 5615-16).
Maar ook al vóór de vaststelling van deze bepaling had de Franse Cour de Cassation beslist dat een langdurig verblijf buitenslands om studieredenen het behoud van de woonplaats in Frankrijk niet uitsluit, wanneer betrokkenes familie daar is gevestigd (Cass. civ. 24. 11. 1964, Bull. civ. 1964, II, blz. 556).
De werkingssfeer van de Duitse sociale wetgeving wordt bepaald door de alternatieve criteria van domicilie en gewone verblijfplaats; dit laatste komt praktisch overeen met woonplaats. Het begrip gewone verblijfplaats omvat niet de plaats ten aanzien waarvan de betrokkene doet blijken er slechts tijdelijk te willen verblijven (zie § 30, lid 3, Sozialgesetzbuch, wet van 11. 12. 1975, BGBl. I, blz. 3020).
In het Britse stelsel van sociale zekerheid heeft de term woonplaats betrekking op een vast verblijf in een bepaalde plaats, hetgeen perioden van afwezigheid niet uitsluit. Voor de toepassing van de sociale wetgeving behoudt de rechthebbende ook tijdens een verblijf in het buitenland woonplaats in Groot-Brittannië, tenzij hij blijk geeft van zijn bedoeling deze op te geven, hetgeen geacht wordt het geval te zijn wanneer hij niet van plan is daarheen terug te keren (zie de aangehaalde rechtspraak in H. Calvert, Social Security Law, London 1974, blz. 42-43).
Op het bredere terrein van het burgerlijk recht ruimt de Italiaanse cassatierechtspraak bij de definitie van woonplaats meer plaats in voor het subjectieve element, namelijk de intentie zich blijvend op een bepaalde plaats te vestigen. Daarbij wordt echter niet slechts gelet op het materiële feit van het vestigen van een verblijf, maar ook op de bedoeling daaraan een blijvend karakter te geven, welke bedoeling blijkt uit de levenswijze en het tot stand komen van normale sociale betrekkingen (Cass. 17. 1. 1972, n. 126, Giust. civ., Mass. 1972, blz. 71). Maar ook een verblijf van lange duur behoeft niet per se tot het verkrijgen van woonplaats te leiden, wanneer dat verblijf verband houdt met studie of arbeid, doch de bedoeling om daaraan een permanent karakter te geven ontbreekt (Cass. 12. 11. 1960, n. 3029, Giust. civ., Mass. 1960, blz. 1177).
De intentie kan met náme blijken uit de omstandigheid dat men in een andere dan de verblijfplaats het centrum heeft van zijn familiebetrekkingen en belangen, die meestal juist daar geconcentreerd zijn waar het gezin woont (Cass. 10. 1. 1964, n. 64, Giust. civ., Mass. 1964, blz. 30).
Wanneer wij ons thans tot de omstandigheden van het concrete geval wenden, kan men terecht de opvatting huldigen dat iemand die vlak na het beëindigen van haar schoolopleiding voor enkele maanden naar het buitenland vertrekt om praktijkervaring op te doen met de taal die zij op school heeft geleerd, niet geacht kan worden in de bezochte Staat te wonen in de zin van de gemeenschapsverordening, alleen omdat zij uit praktische noodzaak daar een tijdelijke betrekking heeft gezocht; zulks te meer wanneer zij blijkens haar gedrag niet de intentie heeft zich blijvend in die Staat te vestigen, doch integendeel het voornaamste centrum van haar belangen wil behouden in de Staat waarin zij tot dan toe heeft gewoond en waar het gezin waarbij zij vóór haar vertrek naar het buitenland altijd heeft verbleven, domicilie en woonplaats heeft.
Het feit dat studie het voornaamste motief was voor het verblijf buitenslands (in concreto ook blijkend uit de korte duur daarvan en de aard van de verrichte werkzaamheden, die geenszins aansloten bij betrokkenes beroepsopleiding), het behoud van het wettelijk domicilie ten huize van de ouders en de terugkeer naar het ouderlijk huis onmiddellijk na het korte verblijf in het buitenland (waarschijnlijk om, met de opgedane ervaring in de vreemde taal, een eerste met haar opleiding overeenkomende vaste baan te zoeken) zijn mijns inziens factoren op grond waarvan moet worden aangenomen dat betrokkene — om met de betrokken verordening te spreken — „is teruggekeerd naar het grondgebied waarop zij woonde”.
4.
Op grond van het voorgaande concludeer ik dat het Hof, in antwoord op de vraag van het Belgische Hof van Cassatie van 28 juli 1976, voor recht verklare dat bij de uitlegging van de woorden „waarop hij woont of die naar dit grondgebied terugkeert” in artikel 71, lid 1, sub b-ii, van 's Raads verordening (EEG) 1408/71, en meer in het algemeen bij het bepalen van de kring dergenen die onder deze bepaling vallen, in gevallen als waarop de vraag doelt, moet worden gelet op het vaste karakter van de woonplaats van de werknemer in de Staat die hij voor enige tijd heeft verlaten, op de duur en het doel van zijn afwezigheid, de aard van de in het buitenland verrichte werkzaamheden en ten slotte op de intentie van betrokkene.
Onder de genoemde bepaling valt in elk geval degene die, na beëindiging van zijn studie in het land waar hij is gevestigd en waar zijn familie woont, korte tijd in het buitenland verblijft en daar werkt om zich te bekwamen in de taal die hij tijdens zijn opleiding heeft bestudeerd, en vervolgens bij zijn familie terugkeert met de kennelijke bedoeling een vaste betrekking te zoeken in het land waar die familie is gevestigd.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.