62011CC0015_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Úvod
1. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, podaná Verwaltungsgerichtshof (Rakousko), se týká výkladu Protokolu o podmínkách a pravidlech přijetí Bulharské republiky a Rumunska do Evropské unie(2) (dále jen „protokol“), zejména jeho článku 20 a odstavce 14 oddílu 1 jeho přílohy VI, nazvané „Seznam uvedený v článku 20 protokolu: přechodná opatření pro Bulharsko“, a výkladu směrnice Rady 2004/114/ES ze dne 13. prosince 2004 o podmínkách přijímání státních příslušníků třetích zemí za účelem studia, výměnných pobytů žáků, neplacené odborné přípravy nebo dobrovolné služby(3) .
2. Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi L. Sommerem a Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Wien (zemská kancelář úřadu práce ve Vídni, dále jen „Arbeitsmarktservice“) ve věci odmítnutí Arbeitsmarktservice vydat bulharskému státnímu příslušníkovi, který v Rakousku studuje a přeje si tam pracovat na částečný úvazek jako řidič, povolení k zaměstnání, o něž L. Sommer požádal.
3. Otázkami předloženými Soudnímu dvoru je po tomto požadováno, aby rozhodl o skutečnostech, které je třeba zohlednit při posuzování povinnosti „standstill“ stanovené v odstavci 14 oddílu 1 přílohy VI protokolu, jakož i o účinku zásady upřednostňování občanů Unie, uvedené v tomtéž odstavci, na právní postavení bulharských studentů během přechodného období stanoveného v odstavci 2 prvním pododstavci oddílu 1 přílohy VI uvedeného protokolu. V tomto kontextu projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce rovněž Soudnímu dvoru umožní, aby se vyjádřil k přípustnosti opatření, která členské státy přijaly za účelem úpravy přístupu bulharských státních příslušníků na jejich trhy práce během doby uplatňování těchto opatření.
II – Právní rámec
A – Unijní právo
1. Protokol a jeho příloha VI
4. Smlouva o přistoupení byla podepsána dne 25. dubna 2005 a vstoupila v platnost dne 1. ledna 2007 (dále jen „den přistoupení“).
5. Článek 1 odst. 3 smlouvy o přistoupení stanoví, že „[p]odmínky a pravidla přijetí jsou stanoveny v protokolu připojeném k této smlouvě. Ustanovení uvedeného protokolu tvoří nedílnou součást této smlouvy“.
6. Článek 20 protokolu, jenž obsahuje dočasná ustanovení, mimo jiné stanoví, že opatření uvedená v příloze VI uvedeného protokolu se uplatňují ve vztahu k Bulharské republice za podmínek stanovených v této příloze.
7. Odstavec 2 první pododstavec oddílu 1 přílohy VI protokolu stanoví, že odchylně od článků 1 až 6 nařízení Rady (EHS) č. 1612/68 ze dne 15. října 1968 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství(4) budou stávající členské státy do konce období dvou let po dni přistoupení (tedy do 1. ledna 2009) uplatňovat vnitrostátní opatření nebo opatření, která vyplývají z dvoustranných dohod, upravující přístup bulharských státních příslušníků na jejich trhy práce. Členské státy mohou tato opatření dále uplatňovat do konce období pěti let po dni přistoupení.
8. Odstavec 14 oddílu 1 přílohy VI protokolu zní následovně:
„Uplatňování odstavců 2 až 5 a 7 až 12 nesmí vést ke zpřísnění podmínek přístupu bulharských státních příslušníků na trhy práce stávajících členských států v porovnání s podmínkami ke dni podpisu smlouvy o přistoupení.
Bez ohledu na uplatňování odstavců 1 až 13 budou stávající členské státy během doby uplatňování vnitrostátních opatření nebo opatření, která vyplývají z dvoustranných dohod, upřednostňovat v přístupu na svůj trh práce pracovníky, kteří jsou státními příslušníky členských států, před pracovníky, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí.
Na bulharské migrující pracovníky a jejich rodinné příslušníky, kteří legálně bydlí a pracují v jiném členském státě, nebo na migrující pracovníky z ostatních členských států a jejich rodinné příslušníky, kteří legálně bydlí a pracují v Bulharsku, se nebudou vztahovat větší omezení než na migrující pracovníky a jejich rodinné příslušníky z třetích zemí, kteří bydlí a pracují v členském státě nebo v Bulharsku. Při uplatňování zásady upřednostňování pracovníků z členských států Společenství se s migrujícími pracovníky z třetích zemí, kteří bydlí a pracují v Bulharsku, nesmí zacházet příznivěji než se státními příslušníky Bulharska.“
2. Směrnice 2004/114
9. Směrnice 2004/114 vstoupila v platnost dne 12. ledna 2005. V souladu s jejím článkem 22 uplynula lhůta k jejímu provedení dne 12. ledna 2007.
10. Šestý bod odůvodnění této směrnice uvádí, že „[j]edním z cílů činnosti Společenství v oblasti vzdělávání je podporovat celou Evropu, aby byla význačným světovým centrem pro studium a odborné vzdělávání. Podpora mobility státních příslušníků třetích zemí do Společenství za účelem studií je klíčovým faktorem této strategie. Jeho součástí je sbližování vnitrostátních právních předpisů členských států o podmínkách vstupu a pobytu“.
11. Podle sedmého bodu odůvodnění téže směrnice „[m]igrace, pro účely stanovené v této směrnici, která je dočasná a nezávisí na situaci trhu práce v hostitelském členském státu, představuje způsob vzájemného obohacení pro dotčené migrující osoby, jejich země původu a hostitelský členský stát a přispívá k podpoře většího vzájemného porozumění kultur“.
12. Pokud jde o výdělečnou činnost studentů, osmnáctý bod odůvodnění uvádí, že „[s]tudenti, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí, by měli mít přístup na trh práce za podmínek stanovených v této směrnici, aby mohli hradit část nákladů na svá studia. Zásada přístupu studentů na trh práce za podmínek uvedených v této směrnici by měla být pravidlem; avšak za výjimečných okolností by členské státy měly mít možnost zohlednit situaci na svém vnitrostátním trhu práce“.
13. Článek 1 směrnice 2004/114 stanoví:
„Účelem této směrnice je stanovit:
a) podmínky přijímání státních příslušníků třetích zemí na území členských států na dobu delší než tři měsíce za účelem studia, výměnných pobytů žáků, neplacené odborné přípravy nebo dobrovolné služby;
b) pravidla, která upravují řízení o přijímání státních příslušníků třetích zemí na území členských států za uvedenými účely.“
14. Podle čl. 2 odst. 1 písm. a) této směrnice se pojmem „státní příslušník třetí země“ rozumí „každá osoba, která není občanem Evropské unie ve smyslu čl. 17 odst. 1 Smlouvy“.
15. Článek 17 dané směrnice, nadepsaný „Výdělečná činnost studentů“, a obsažený v kapitole IV, nazvané „Zacházení s dotčenými státními příslušníky třetích zemí“, stanoví následující:
„1. Mimo dobu svého studia a s výhradou pravidel a podmínek použitelných na danou činnost v hostitelském členském státě jsou studenti oprávněni být zaměstnáni a mohou být oprávněni k výkonu samostatné výdělečné činnosti. Lze přihlédnout k situaci na trhu práce hostitelského členského státu.
Je-li to nutné, členské státy studentům nebo zaměstnavatelům udělí předběžné povolení v souladu s vnitrostátními právními předpisy.
2. Každý členský stát určí maximální počet hodin týdně nebo dnů nebo měsíců ročně, kdy lze tuto činnost vykonávat, což nebude méně než 10 hodin týdně, nebo odpovídající dobu ve dnech nebo měsících ročně.
3. Přístup k výdělečné činnosti může být během prvního roku pobytu hostitelským členským státem omezen.
4. Členské státy mohou požadovat, aby studenti v předstihu nebo jiným způsobem hlásili určeným orgánům, že vykonávají výdělečnou činnost. Jejich zaměstnavatelé mohou také podléhat předchozí nebo jiné ohlašovací povinnosti.“
B – Vnitrostátní právo
16. Podle § 64 odst. 2 zákona o usazování a pobytu (Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz)(5) se povolení k pobytu vydané zahraničním studentům vztahuje rovněž na výkon závislé hospodářské činnosti, pokud není uvedená činnost na újmu studiu, které je důvodem pobytu.
17. Povolení k zaměstnání je vydáváno v souladu s ustanoveními zákona o zaměstnávání cizinců (Ausländerbeschätigungsgesetz, dále jen „AuslBG“)(6) . Ustanovení § 4 tohoto zákona, nadepsané „Podmínky pro vydání povolení k zaměstnání“, ve svém odstavci 1 stanoví:
„Není-li stanoveno jinak, bude povolení k zaměstnání vydáno, pokud situace a vývoj na trhu práce takové zaměstnání umožňují a pokud tomuto vydání nebrání důležité veřejné nebo hospodářské zájmy.“
18. Ustanovení § 4 odst. 6 AuslBG se vztahuje na situace, kdy byl maximální počet zaměstnaných cizinců stanovený pro jednotlivé spolkové země podle § 13 uvedeného zákona překročen. V takových případech mohou být nová povolení k zaměstnání vydána pouze za určitých podmínek, jež jsou uvedeny v tomto paragrafu.
19. Ustanovení § 4b AuslBG, nadepsané „Přezkum situace na trhu práce“, ve svém odstavci 1 stanoví následující:
„Situace a vývoj na trhu práce (§ 4 odst. 1) umožňují vydání povolení k zaměstnání tehdy, jestliže volné pracovní místo, o které se uchází cizinec, jehož se žádost týká, nemůže být obsazeno rakouským státním příslušníkem nebo cizincem dostupným na trhu práce, jenž je ochotný a způsobilý vykonávat dotčené zaměstnání za zákonem schválených podmínek. Mezi cizinci, již jsou dostupní, je třeba upřednostnit cizince, kteří mají nárok na dávky vyplývající z pojištění pro případ nezaměstnanosti, cizince, kteří jsou držiteli pracovního povolení, potvrzení o osvobození od pracovního povolení nebo potvrzení o trvalém pobytu, jakož i státní příslušníky EHP (§2 odst. 6) a pracovníky, na které se vztahuje Dohoda o přidružení s Tureckem […]“
III – Spor v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
20. Leopold Sommer, žalobce v původním řízení, požádal dne 30. ledna 2008 o vydání povolení k zaměstnání bulharskému státnímu příslušníkovi, který studoval a již více než rok v Rakousku pobýval, aby jej mohl zaměstnat jako řidiče pro expresní noční dodávky po Vídni. Tato žádost byla rozhodnutím Arbeitsmarktservice ze dne 8. února 2008 na základě § 4 odst. 6 bodu 1 AuslBG zamítnuta.
21. Leopold Sommer podal proti uvedenému rozhodnutí odvolání k Arbeitsmarktservice, která rozhodnutím ze dne 17. března 2008 tomuto odvolání – zejména s opětovným odkazem na § 4 odst. 6 AuslBG – nevyhověla z důvodu, že maximální počet zahraničních pracovníků stanovený pro spolkovou zemi Vídeň byl již překročen a další podmínky stanovené tímto ustanovením nebyly splněny. Leopold Sommer podal proti tomuto rozhodnutí žalobu k předkládajícímu soudu.
22. Podle předkládajícího soudu z doslovného výkladu čl. 1 písm. a) ve spojení s čl. 2 písm. a) směrnice 2004/114 vyplývá, že bulharský státní příslušník nespadá do působnosti uvedené směrnice, jelikož v důsledku toho, že Bulharská republika dne 1. ledna 2007 přistoupila k Unii, již není „státním příslušníkem třetí země“ ve smyslu této směrnice. V tomto ohledu si předkládající soud zejména klade otázku ohledně účinků přistoupení Bulharské republiky na postavení bulharského studenta. Předkládající soud se konkrétně táže, zda by výše popsaná změna statusu mohla vést ke zhoršení právního postavení bulharského studenta nebo k méně výhodnému zacházení ve srovnání se studenty třetích zemí, což by bylo v rozporu s ustanoveními odstavce 14 přílohy VI oddílu 1 protokolu.
23. Předkládající soud kromě toho tvrdí, že vydání povolení k zaměstnání je podle § 4 odst. 1 AuslBG podmíněno přezkumem situace a vývoje na trhu práce a přezkumem důležitých veřejných nebo hospodářských zájmů, které mohou bránit přijetí takového pracovníka.
24. V tomto kontextu se Verwaltungsgerichtshof rozhodnutím ze dne 9. prosince 2010 rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Vztahuje se s ohledem na odstavec 14 první a třetí pododstavec oddílu 1, [nadepsaného] ‚Volný pohyb osob‘, přílohy VI, [nadepsané] ‚Seznam uvedený v článku 20 protokolu: přechodná opatření pro Bulharsko‘, [protokolu] [směrnice 2004/114] v Rakousku na bulharského studenta?
2) V případě kladné odpovědi na první otázku: brání unijní právo, zejména pak článek 17 směrnice 2004/114, vnitrostátní právní úpravě, která stejně jako ustanovení [AuslBG] použitelná ve věci v původním řízení v každém případě stanoví přezkum situace na trhu práce před tím, než je zaměstnavateli vydáno povolení k zaměstnání studenta, který již na spolkovém území pobývá více než rok (článek 3 směrnice 2004/114), a která kromě toho v případě překročení stanoveného maximálního počtu zaměstnaných cizinců podřizuje vydání povolení k zaměstnání dalším podmínkám?“
25. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Verwaltungsgerichtshof byla do rejstříku kanceláře Soudního dvora zapsána dne 12. ledna 2011.
26. Písemná vyjádření předložili Leopold Sommer, rakouská vláda a Evropská komise. Žádný z účastníků řízení nepožádal o nařízení jednání.
IV – Analýza
A – K právnímu postavení bulharských státních příslušníků v důsledku přistoupení Bulharské republiky k Unii
27. S ohledem na složitost časových aspektů právního postavení dotčeného v původním řízení se jeví jako užitečné shrnout pro účely řešení sporu, jejž projednává předkládající soud, relevantní data ve formě synoptické tabulky.
>lt>1
28. Jak vyplývá z této tabulky, L. Sommer podal dne 30. ledna 2008 žádost o vydání povolení k zaměstnání, která je předmětem sporu v původním řízení a která se týkala bulharského státního příslušníka studujícího v Rakousku. K tomuto datu a až do konce období dvou let ode dne přistoupení uplatňovaly členské státy v souladu s odstavcem 2 prvním pododstavcem oddílu 1 přílohy VI protokolu vnitrostátní opatření nebo opatření vyplývající z dvoustranných dohod k úpravě přístupu bulharských státních příslušníků na jejich trhy práce. Podle téhož ustanovení mohly uvedené státy takové opatření dále uplatňovat do konce období pěti let po dni přistoupení.
29. Odstavec 14 první pododstavec oddílu 1 přílohy VI protokolu však omezuje pravomoc, která je v tomto ohledu přiznána členským státům, a upřesňuje, že uvedená přechodná opatření nemohou vést ke zpřísnění podmínek přístupu bulharských státních příslušníků na trh práce stávajících členských států v porovnání s podmínkami ke dni podpisu smlouvy o přistoupení.
30. Ke dni podpisu smlouvy o přistoupení, tedy 25. dubna 2005, již byla směrnice 2004/114 od 12. ledna 2005 v platnosti, i když lhůta k jejímu provedení ještě neuplynula. K uvedenému dni podpisu se tedy na bulharské státní příslušníky jakožto na státní příslušníky třetí země vztahovala směrnice 2004/114, jejíž lhůta k provedení nicméně ještě neuplynula.
B – K použitelnosti směrnice 2004/114 na bulharského studenta po vstupu Bulharské republiky do Unie
31. Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda doložka „standstill“ a zásada upřednostňování občanů Unie, jak jsou uvedeny v odstavci 14 oddílu 1 přílohy VI protokolu, zahrnují povinnost použít směrnici 2004/114 na bulharského státního příslušníka i po přistoupení Bulharské republiky k Unii.
32. Za účelem odpovědi na tuto otázku je třeba nejprve zkoumat rozsah povinností uvedených v odstavci 14 oddílu 1 přílohy VI protokolu.
1. K povinnosti „standstill“
33. Cílem povinnosti, která se váže k doložce „standstill“, uvedené v odstavci 14 prvním pododstavci oddílu 1 přílohy VI protokolu, je zabránit, aby uplatňování přechodných opatření v členských státech vedlo ke zpřísnění podmínek přístupu bulharských státních příslušníků na trhy práce členských států v porovnání s podmínkami ke dni podpisu smlouvy o přistoupení.
34. Podle judikatury Soudního dvora je účelem doložek „standstill“ zabránit tomu, aby členský stát mohl přijmout nová opatření, jejichž cílem nebo následkem by bylo vytvoření více omezujících podmínek, než které platily před datem, od kterého tyto doložky nabyly účinnosti(7) . Změna statusu státního příslušníka třetí země na status občana Unie v důsledku přistoupení uvedené země k Unii tedy nesmí vést ke zhoršení podmínek přístupu dotyčných osob na trh práce.
35. Z tohoto pohledu má povinnost, kterou má každý členský stát na základě doložky „standstill“ obsažené v odstavci 14 prvním pododstavci oddílu 1 přílohy VI protokolu, statickou povahu. Cílem této doložky je zabránit zhoršení právního postavení dotyčných osob ve srovnání s právním postavením, které měly ke dni podpisu smlouvy o přistoupení, tedy 25. dubna 2005.
36. Jak jasně ukazuje výše uvedená synoptická tabulka, směrnice 2004/114 byla již ke dni podpisu smlouvy o přistoupení v platnosti, ale lhůta k jejímu provedení ještě neuplynula. Podle ustálené judikatury však směrnice v tomto stadiu nemají přímý účinek(8), takže povinnost vnitrostátních soudů vykládat vnitrostátní právo v souladu s ustanoveními daných směrnic se týká pouze situací, kdy by „nekonformní“ výklad mohl po uplynutí lhůty k provedení vážně ohrozit dosažení cíle sledovaného dotčenou směrnicí, a nemá pravidlům obsaženým v této směrnici přiznat předčasný účinek(9) .
37. V tomto ohledu bych rád zdůraznil, že nesdílím názor zastávaný rakouskou vládou a Komisí, že normativní obsah směrnice 2004/114 vymezuje obsah povinnosti „standstill“ uvedené v odstavci 14 oddílu 1 přílohy VI protokolu. Ke dni podpisu smlouvy o přistoupení, tedy 25. dubna 2005, neměla Rakouská republika povinnost použít uvedenou směrnici na státního příslušníka třetí země ani na bulharského státního příslušníka, jelikož lhůta k jejímu provedení ještě neuplynula. Jakýkoli opačný výklad by mohl vést ke zmaření účelu lhůty k provedení a mohl by vyvolat nejasnosti ohledně právní povahy směrnic, které jsou legislativními akty, jež mají některé závazné účinky až po provedení do vnitrostátního práva.
38. Z toho plyne, že ke dni podpisu smlouvy o přistoupení směrnice 2004/114 bránila pouze tomu, aby Rakouská republika přijala předpisy, které by mohly vážně ohrozit dosažení výsledku stanoveného touto směrnicí. Tento zákaz, který vyplývá z judikatury Soudního dvora ve věci, v níž byl vydán rozsudek Inter-Environnement Wallonie(10), má zajistit užitečný účinek směrnic po uplynutí lhůty k provedení.
39. Z tohoto důvodu, s výjimkou situací, na které se vztahuje výše uvedená judikatura vycházející z rozsudku Inter-Environnement Wallonie, je třeba v projednávané věci obsah povinnosti „standstill“ vymezit výlučně s ohledem na vnitrostátní opatření nebo opatření, která vyplývají z dvoustranných dohod, a nikoliv s ohledem na směrnici 2004/114. Uvedená povinnost „standstill“ může být v důsledku toho pro účely posouzení právního postavení ve věci v původním řízení relevantní pouze tehdy, pokud byly v rakouské právní úpravě provedeny změny, které ztížily přístup bulharských studentů na rakouský trh práce po 25. dubnu 2005 ve srovnání s přístupem, který byl zaručen použitelnými právními předpisy platnými před uvedeným dnem(11) . Vnitrostátnímu soudu přísluší ověřit, že k takovému zhoršení nedošlo.
2. K zásadě upřednostňování občanů Unie
40. Odstavec 14 druhý pododstavec oddílu 1 přílohy VI protokolu zakotvuje zásadu upřednostňování občanů Unie, podle které jsou členské státy bez ohledu na opatření přijatá během přechodného období povinny v přístupu na svůj trh práce upřednostňovat státní příslušníky členského státu před pracovníky, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí(12) .
41. Zatímco povinnost vyplývající z doložky „standstill“ má statickou povahu, zásada upřednostňování občanů Unie, která členským státům ukládá povinnost upřednostňovat občany Unie v kontextu přístupu na jejich trhy práce, je z časového hlediska dynamická. Jinými slovy, bulharští státní příslušníci musí mít podle odstavce 14 druhého pododstavce oddílu 1 přílohy VI protokolu možnost, aby se na ně vztahovala nejen stejná zlepšení jako na státní příslušníky třetích zemí, kteří se nacházejí ve srovnatelné situaci, ale též aby se jim dostávalo přednostního zacházení oproti posledně uvedeným. Obsah posledně uvedené povinnosti se tedy může postupem času měnit.
42. V projednávané věci je pro účely posouzení situace z hlediska zásady upřednostňování občanů Unie relevantním datem 30. leden 2008, tedy den, kdy byla podána žádost o vydání povolení k zaměstnání. K tomuto datu uplynul od posledního dne lhůty k provedení směrnice 2004/114 již více než jeden rok.
43. Podmínky přístupu na trh práce stanovené v dané směrnici, třebaže nejsou přímo použitelné na takového studenta bulharské státní příslušnosti, jako je student, kterého chce L. Sommer ve věci v původním řízení zaměstnat, nicméně představují minimální hranici stanovenou protokolem, která během doby uplatňování přechodných opatření platí i pro takového studenta. Z toho plyne, že právní účinky směrnice 2004/114 týkající se postavení studentů, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí, se vztahují rovněž na bulharské studenty na základě uvedené povinnosti, která vyplývá ze smlouvy o přistoupení, a tedy z aktu primárního práva.
44. Mám však za to, že v takové situaci musí být právní účinky směrnice postaveny na roveň právním účinkům unijní směrnice, a nikoliv právním účinkům aktu primárního práva. V opačném případě by normativní hodnota směrnic, jejichž použitelnost vyplývá ze smlouvy o přistoupení, byla větší než normativní hodnota přiznaná jiným směrnicím(13) .
45. Podmínky stanovené směrnicí 2004/114 tak souběžně tvoří minimální hranici pro použití zásady upřednostňování občanů Unie. Pokud musí být přístup na rakouský trh práce umožněn studentovi, který je státním příslušníkem třetí země, v souladu s podmínkami stanovenými směrnicí 2004/114, musí být bulharskému studentovi v důsledku toho takový přístup umožněn za přinejmenším stejně příznivých podmínek a navíc přednostně před jiným studentem, který je státním příslušníkem třetí země(14) .
46. Jinými slovy, přistoupení Bulharské republiky k Unii mělo za následek, že bulharští státní příslušníci přestali být státními příslušníky třetích zemí a stali se občany Unie. Tato změna statusu bulharských státních příslušníků neznamená, že se na ně vztahuje směrnice 2004/114. Ze zásady upřednostňování občanů Unie stanovené v odstavci 14 druhém pododstavci oddílu 1 přílohy VI protokolu nicméně vyplývá, že je nutné zohlednit podmínky přístupu na trh práce stanovené směrnicí 2004/114 jakožto minimum, které se vztahuje i na bulharského studenta v době platnosti přechodných opatření(15) .
47. V důsledku toho nelze na základě zásady upřednostňování občanů Unie s takovým bulharským státním příslušníkem, jako je bulharský státní příslušník dotčený v původním řízení, zacházet nevýhodněji (zásada uvedená v odstavci 14 třetím pododstavci oddílu 1 přílohy VI protokolu) než se státním příslušníkem třetí země, který se nachází ve srovnatelné situaci. Pokud jde dále o přístup na trh práce, musí být bulharskému státnímu příslušníkovi takový přístup umožněn nejen za stejně výhodných podmínek, jako jsou podmínky použitelné na státní příslušníky třetí země, ale také přednostně před posledně uvedenými.
48. Je však třeba zdůraznit, že se pojem „státní příslušník třetí země“ nemůže vztahovat na osoby, se kterými je na základě mezinárodních dohod uzavřených mezi Unií a třetími zeměmi zacházeno stejně jako s občany Unie, jako jsou státní příslušníci zemí Evropského hospodářského prostoru (EHP). Při opačném výkladu by se totiž režim stanovený v protokolu během přechodného období neuplatnil a odstavec 2 první pododstavec oddílu 1 přílohy VI protokolu, jenž stanoví uplatňování vnitrostátních opatření nebo opatření, která vyplývají z dvoustranných dohod, během přechodného období, by mohl být zbaven značné části svého užitečného účinku(16) .
49. V tomto kontextu je podle mého názoru rovněž užitečné dodat, že se na základě zásady upřednostňování občanů Unie jednotlivci, kteří mají takové právní postavení, jako je právní postavení dotčené v původním řízení, mohou ustanovení směrnice 2004/114, která jsou z hlediska svého obsahu bezpodmínečná a dostatečně přesná, dovolávat před vnitrostátními soudy vůči hostitelskému členskému státu, jsou-li splněny podmínky formulované v judikatuře Soudního dvora v oblasti přímého účinku směrnic(17) .
50. Dále podle ustálené judikatury platí, že vnitrostátní soudy jsou povinny vykládat vnitrostátní právo v co největším možném rozsahu ve světle znění a účelu dotčené směrnice, aby byl dosažen výsledek, který tato směrnice sleduje. Z této povinnosti konformního výkladu tak vyplývá, že vnitrostátní soudy jsou povinny vykládat příslušná ustanovení vnitrostátního práva v souladu s požadavky směrnice(18) .
C – Ke slučitelnosti takové vnitrostátní právní úpravy, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, se směrnicí 2004/114
51. Svou druhou předběžnou otázkou se předkládající soud – v případě kladné odpovědi na první otázku – táže, zda unijní právo, zejména pak článek 17 směrnice 2004/114, brání právní úpravě členského státu, která stejně jako ustanovení AuslBG použitelná ve věci v původním řízení stanoví systematický přezkum situace na vnitrostátním trhu práce před tím, než je zaměstnavateli vydáno povolení k zaměstnání pro studenta pobývajícího již více než jeden rok na spolkovém území, a která navíc v případě překročení maximálního počtu zaměstnaných cizinců stanoveného pro danou spolkovou zemi podřizuje vydání takového povolení dalším podmínkám.
1. Ke vztahu mezi cíli sledovanými směrnicí 2004/114 a omezujícími opatřeními stanovenými rakouskou právní úpravou
52. Za účelem odpovědi na otázku položenou předkládajícím soudem je třeba nejprve uvést cíle sledované směrnicí 2004/114.
53. Podle šestého a sedmého bodu odůvodnění směrnice 2004/114 je jejím cílem podpora mobility studentů, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí, do Unie za účelem vzdělávání. Tato mobilita má podporovat Evropu, aby byla význačným světovým centrem pro studium a odborné vzdělávání. V této oblasti se tedy jedná z hlediska Unie o žádoucí migraci, která je dočasná a nezávisí na situaci trhu práce.
54. Podle čl. 17 odst. 1 prvního pododstavce směrnice 2004/114 jsou mimo dobu svého studia a s výhradou pravidel a podmínek použitelných na danou činnost v hostitelském členském státě studenti, na které se tato směrnice vztahuje, oprávněni být zaměstnáni a vykonávat samostatně výdělečnou činnost. Mohlo by se na první pohled zdát, že čl. 17 odst. 1 první pododstavec této směrnice přiznává dotyčným osobám subjektivní právo na přístup k zaměstnání, a to přinejmenším tehdy, když se nejedná o výkon samostatné výdělečné činnosti. Druhá věta uvedeného ustanovení však dotyčným členským státům umožňuje, bez ohledu na pravidlo uvedené v první větě, přihlédnout k situaci na svém trhu práce. Článek 17 odst. 1 druhý pododstavec uvedené směrnice stanoví rovněž možnost udělit, je-li to nutné, studentům nebo zaměstnavatelům předběžné povolení.
55. Článek 17 odst. 2 až 4 směrnice 2004/114 navíc uvádí opatření, která mohou členské státy přijmout za účelem úpravy přístupu studentů, kteří jsou státními příslušníky třetí země, k zaměstnání. Domnívám se, že členské státy jsou povinny na prvním místě uplatňovat tato opatření, aby na svých trzích práce zabránily vytváření obtíží souvisejících se zaměstnáváním těchto studentů jakožto dalšího zdroje pracovní síly.
56. Až po vyčerpání uvedených možností se může hostitelský členský stát dovolávat čl. 17 odst. 1 prvního pododstavce druhé věty směrnice 2004/114 za účelem zohlednění situace na trhu práce. V tomto ohledu mám za to, že dané ustanovení lze použít pouze pod podmínkou, že se jedná o výjimečný případ, jak vyplývá z osmnáctého bodu odůvodnění dané směrnice, a zamýšlená opatření jsou odůvodněna sledovaným cílem a jsou tomuto cíli přiměřená.
57. Tento výklad je podpořen nejen obecnou systematikou směrnice 2004/114, ale i cílem uvedeným v tomto osmnáctém bodě odůvodnění, který uvádí, že přístup na trh práce musí být pravidlem v rámci systému stanoveného touto směrnicí. To totiž umožňuje zajistit uskutečnění hlavního cíle uvedené směrnice, který byl již připomenut výše a spočívá v podpoře mobility studentů, kteří jsou státními příslušníky třetí země, do Unie za účelem vzdělávání a podpoře Evropy, aby byla význačným světovým centrem pro studium a odborné vzdělávání.
58. S ohledem na znění čl. 17 odst. 1 prvního pododstavce směrnice 2004/114 a cíle sledované touto směrnicí musí být tedy uvedené ustanovení vykládáno v tom smyslu, že přístup na trh práce je po prvním roce pobytu pro studenty, kteří jsou státními příslušníky třetí země, pravidlem a že omezení tohoto přístupu jsou výjimkou z tohoto pravidla. Z toho plyne, že zohlednit situaci na trhu práce musí být možné pouze za výjimečných okolností vyplývajících například z obtíží jednoho odvětví trhu práce nebo regionu hostitelského členského státu, nebo také ze zcela výjimečného zhoršení situace v oblasti zaměstnanosti na vnitrostátní úrovni(19) .
59. V tomto kontextu poznamenávám, že si předkládající soud klade otázku ohledně rozporu, který podle jeho názoru existuje mezi čl. 17 odst. 1 prvním pododstavcem druhou větou směrnice 2004/114 a čl. 17 odst. 3 uvedené směrnice.
60. K nalezení rovnováhy mezi těmito dvěma ustanoveními je třeba použít výklad, který zohledňuje obecnou systematiku a účel směrnice 2004/114. Článek 17 odst. 3 této směrnice umožňuje omezit přístup na trh práce během prvního roku pobytu souvisejícího se studiemi, aniž je vyžadováno jakékoli odůvodnění. Takovou možnost považuji za nezbytnou k tomu, aby nedocházelo ke zneužívání této směrnice a bylo zaručeno, že studium bude opravdu hlavním důvodem pobytu dotyčných osob na vnitrostátním území. V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle sedmého bodu odůvodnění dané směrnice je migrace, pro účely stanovené v této směrnici, dočasná a nezávisí na situaci trhu práce v hostitelském členském státu. Právě proto mají studenti až do konce prvního roku pobytu přístup k výdělečné činnosti pouze za podmínek stanovených vnitrostátními právními předpisy a s omezeními stanovenými těmito předpisy.
61. Nicméně takové časově omezené opatření je méně omezující než opatření stanovené v čl. 17 odst. 1 prvním pododstavci druhé větě téže směrnice. Zohlednění situace na trhu práce v dotčeném členském státě, jež toto ustanovení umožňuje, je totiž obecnou výjimkou, která není omezena na první rok pobytu a vyžaduje, jak jsem již uvedl, existenci výjimečné situace.
62. Pokud jde o vnitrostátní právní úpravu dotčenou v původním řízení, z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že uvedená právní úprava vyžaduje systematický přezkum situace trhu práce(20) . Konkrétně, podle relevantní vnitrostátní právní úpravy, zejména pak podle § 4 odst. 1 AuslBG, je příslušný orgán povinen před vydáním povolení k zaměstnání systematicky ověřit, zda stav a vývoj trhu práce nebrání tomu, aby pracovní místo bylo obsazeno studenty, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí.
63. Naproti tomu ustanovení § 4b odst. 1 AuslBG, podle kterého může být dané povolení takovému studentovi vydáno pouze tehdy, pokud dotčené volné pracovní místo nemůže být obsazeno rakouským státním příslušníkem nebo cizincem postaveným na roveň rakouskému státnímu příslušníkovi, jako je občan Unie, je podle mého názoru odůvodněné s ohledem na zásadu upřednostňování občanů Unie, která je zakotvena v unijním právu a stanovená – mimo jiné – v odstavci 14 druhém pododstavci oddílu 1 přílohy VI protokolu.
64. V důsledku toho vnitrostátní právní úprava, která vytváří situaci, kdy studenti, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí a na které se vztahuje směrnice 2004/114, nezískávají ani po uplynutí prvního roku svého pobytu přístup na trh práce obecně, ale pouze výjimečně, není slučitelná s čl. 17 odst. 1 prvním pododstavcem uvedené směrnice.
2. K existenci odůvodnění omezujících opatření
65. K prokázání existence výjimečné situace odůvodňující systematický přezkum situace trhu práce za účelem vydání povolení k zaměstnání studentovi, který je státním příslušníkem třetí země, není podle mého názoru dostatečné dovolávat se obecných úvah týkajících se charakteristických rysů trhu práce dotyčného členského státu.
66. V tomto ohledu upřesňuji, že takový globální přístup nemůže být dostatečně odůvodněn existencí byť zvýšené míry nezaměstnanosti na vnitrostátním trhu práce, ledaže by se jednalo o výjimečnou situaci(21) . Zdůrazňuji, že směrnice 2004/114 byla přijata bez ohledu na existenci významné míry nezaměstnanosti ve všech členských státech Unie. Takové obecné úvahy tedy nemohou odůvodnit opatření stanovená v dotčené vnitrostátní právní úpravě.
67. Pokud jde konkrétně o přípustnost rakouského režimu dotčeného v původním řízení, z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že v případě překročení stanoveného maximálního počtu zaměstnaných cizinců podléhá vydání povolení k zaměstnání státním příslušníkům třetí země – kromě systematického přezkumu situace a vývoje trhu práce – uplatnění dalších podmínek. Vzhledem k tomu, že směrnice 2004/114 brání systematickému přezkumu situace na trhu práce, domnívám se, že tím spíše vylučuje i vnitrostátní opatření, která jdou nad rámec tohoto systematického přezkumu a vyžadují pro účely vydání povolení k zaměstnání navíc takové další podmínky, jako jsou podmínky stanovené ve vnitrostátních právních předpisech dotčených v původním řízení.
68. Konečně je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury platí, že přijímají-li členské státy prováděcí opatření k unijní právní úpravě, jsou vnitrostátní orgány povinny při výkonu své diskreční pravomoci dodržovat obecné zásady unijního práva, mezi něž patří zásada proporcionality(22) . V souladu s touto zásadou musí být opatření, která mohou členské státy přijmout, vhodná k dosažení sledovaného cíle a nesmí jít nad rámec toho, co je k jeho dosažení nezbytné(23) .
69. V tomto kontextu je třeba rovněž zdůraznit skutečnost, že prostor pro uvážení, který mají členské státy, nesmí být využíván způsobem, jenž by ohrozil hlavní cíle směrnice 2004/114, jak byly připomenuty výše(24) .
70. Vzhledem k výše uvedenému bude na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda vnitrostátní právní úprava splňuje tyto požadavky k tomu, aby byla odůvodněna omezující opatření stanovená ve vnitrostátní právní úpravě, jež se týkají přístupu studentů, kteří jsou státními příslušníky třetí země, na rakouský trh práce.
V – Závěry
71. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky vznesené Verwaltungsgerichtshof odpověděl následovně:
„1) Směrnice Rady 2004/114/ES ze dne 13. prosince 2004 o podmínkách přijímání státních příslušníků třetích zemí za účelem studia, výměnných pobytů žáků, neplacené odborné přípravy nebo dobrovolné služby se na bulharského studenta po přistoupení Bulharské republiky k Evropské unii nevztahuje. Avšak na základě zásady upřednostňování občanů Unie stanovené v odstavci 14 druhém pododstavci oddílu 1 přílohy VI Protokolu o podmínkách a pravidlech přijetí Bulharské republiky a Rumunska do Evropské unie představují ustanovení směrnice 2004/114 během přechodného období stanoveného v odstavci 2 prvním pododstavci oddílu 1 přílohy VI uvedeného protokolu minimální hranici pro určení podmínek přístupu bulharských studentů na rakouský trh práce. Uvedená zásada zejména vyžaduje, aby bulharský student mohl mít takový přístup nejen za stejně výhodných podmínek, jako jsou podmínky použitelné na státního příslušníka třetí země, ale navíc přednostně před posledně uvedeným.
2) Unijní právo, zejména pak článek 17 směrnice 2004/114, brání vnitrostátní právní úpravě, která stejně jako vnitrostátní právní úprava dotčená v původním řízení stanoví systematický přezkum situace na trhu práce před tím, než je zaměstnavateli vydáno povolení k zaměstnání za účelem zaměstnání studenta, který již na vnitrostátním území pobývá déle než jeden rok, a která kromě toho v případě překročení stanovené hranice cizinců zaměstnaných na dotyčném území podřizuje vydání takového povolení k zaměstnání dalším podmínkám.“
(1) .
(2)  – Úř. věst. 2005, L 157, s. 29. Tento Protokol je nedílnou součástí Smlouvy mezi Belgickým královstvím, Českou republikou, Dánským královstvím, Spolkovou republikou Německo, Estonskou republikou, Řeckou republikou, Španělským královstvím, Francouzskou republikou, Irskem, Italskou republikou, Kyperskou republikou, Lotyšskou republikou, Litevskou republikou, Lucemburským velkovévodstvím, Maďarskou republikou, Republikou Malta, Nizozemským královstvím, Rakouskou republikou, Polskou republikou, Portugalskou republikou, Republikou Slovinsko, Slovenskou republikou, Finskou republikou, Švédským královstvím, Spojeným královstvím Velké Británie a Severního Irska (členskými státy Evropské unie) a Bulharskou republikou a Rumunskem o přistoupení Bulharské republiky a Rumunska k Evropské unii (Úř. věst. 2005, L 157, s. 11, dále jen „smlouva o přistoupení“).
(3)  – Úř. věst. L 375, s. 12.
(4)  – Úř. věst. L 257, s. 2; Zvl. vyd. 05/01, s. 15.
(5)  – BGBl. I, č. 100/2005.
(6)  – Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že Arbeitsmarktservice příslušelo v projednávané věci použít znění uvedeného zákona platné ke dni 30. ledna 2008, tedy ke dni, kdy bylo vnitrostátní správní řízení zahájeno podáním sporné žádosti o vydání povolení k zaměstnání. Pokud jde o § 4 AuslBG, jedná se o znění zveřejněné v BGBl. I, č. 78/2007. Co se týče § 4b AuslBG, jeho znění bylo zveřejněno v BGBl. I, č. 28/2004.
(7)  – Rozsudek ze dne 21. ledna 2010, Komise v. Německo (C-546/07, Sb. rozh. s. I-439, bod 66 a citovaná judikatura). Viz rovněž obdobně, a pokud jde o výklad doložek „standstill“ v kontextu Dohody o přidružení EHS-Turecko, rozsudek ze dne 15. listopadu 2011, Dereci a další (C-256/11, Sb. rozh. s. I-11315, bod 88 a citovaná judikatura).
(8)  – Jinými slovy, jednotlivci se mohou ustanovení uvedené směrnice vůči dotčenému členskému státu dovolávat pouze po uplynutí lhůty k jejímu provedení. V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. února 2004, Rieser Internationale Transporte (C-157/02, Recueil, s. I-1477, bod 69).
(9)  – Viz zejména rozsudky ze dne 23. dubna 2009, VTB-VAB a Galatea (C-261/07 a C-299/07, Sb. rozh. s. I-2949, bod 39 a citovaná judikatura), a ze dne 14. ledna 2010, Plus Warenhandelsgesellschaft (C-304/08, Sb. rozh. s. I-217, bod 29).
(10)  – Rozsudek ze dne 18. prosince 1997 (C-129/96, Recueil, s. I-7411, bod 45). Viz rovněž rozsudek ze dne 26. května 2011, Stichting Natuur en Milieu a další (C-165/09 až C-167/09, Sb. rozh. s. I-4599, body 78 a 79 a citovaná judikatura).
(11)  – Viz obdobně rozsudek ze dne 23. března 1983, Peskeloglou (77/82, Recueil, s. 1085, body 11 až 14).
(12)  – První předběžná otázka pravděpodobně obsahuje, pokud se nemýlím, malou nepřesnost, neboť na rozdíl od toho, co tvrdí předkládající soud, zásada upřednostňování občanů Unie je uvedena v odstavci 14 druhém pododstavci oddílu 1 přílohy VI protokolu o přijetí. Naproti tomu odstavec 14 třetí pododstavec dané přílohy, kterého se týká první předběžná otázka, stanoví, že na bulharské migrující pracovníky, kteří legálně bydlí a pracují v jiném členském státě, se nemohou vztahovat větší omezení než na migrující pracovníky z třetích zemí.
(13)  – Tato zásada, podle které si akty sekundárního práva zachovávají svoji právní sílu během přistoupení států k Unii, je pevně zakotvena v unijním právu. Je vyjádřena zejména v čl. 8 odst. 1 protokolu, který stanoví, že akty přijaté orgány, na něž se vztahují přechodná ustanovení tohoto protokolu, si zachovávají svou právní sílu. V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. září 1988, Španělsko v. Rada (203/86, Recueil, s. 4563, bod 5).
(14)  – V tomto ohledu bych rád zdůraznil, že takové přednostní zacházení nepředstavuje diskriminaci státních příslušníků třetích zemí zakázanou článkem 21 Listiny základních práv Evropské unie. Totéž platí i tehdy, pokud se ustanovení sekundárního práva uplatní na státní příslušníky třetích zemí.
(15)  – V tomto kontextu je třeba rovněž uvést, že podle judikatury Soudního dvora platí, že ustanovení aktu o přistoupení, která umožňují odchýlit se od pravidel Smlouvy, mají být s ohledem na předmětná ustanovení Smlouvy vykládána striktně a mají být omezena na to, co je nezbytně nutné k dosažení jeho cíle. V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. dubna 2009, Apostolides (C-420/07, Sb. rozh. s. I-3571, bod 35 a citovaná judikatura). V projednávané věci to znamená, že by se status bulharského státního příslušníka měl od statusu státních příslušníků jiných členských států lišit co nejméně.
(16)  – Viz obdobně rozsudek ze dne 10. února 2011, Vicoplus a další (C-307/09 až C-309/09, Sb. rozh. s. I-453, bod 35).
(17)  – Viz zejména rozsudky ze dne 3. března 2011, Auto Nikolovi (C-203/10, Sb. rozh. s. I-1083, bod 61 a citovaná judikatura), a ze dne 24. listopadu 2011, ASNEF a FECEMD (C-468/10 a C-469/10, Sb. rozh. s. I-12181, bod 51).
(18)  – Viz zejména, pokud jde o povinnost konformního výkladu, rozsudek ze dne 23. dubna 2009, Angelidaki a další (C-378/07 až C-380/07, Sb. rozh. s. I-3071, body 197 až 207 a citovaná judikatura).
(19)  – Jinými slovy, situaci lze kvalifikovat jako výjimečnou nejméně ve třech případech. Zaprvé se může jednat o regionální problém, pokud je míra nezaměstnanosti v jednom regionu výrazně vyšší, než je vnitrostátní průměr. Zadruhé může výjimečná situace také souviset s odvětvovými rozdíly, pokud má konkrétní odvětví trhu práce značné obtíže. Konečně zatřetí se situace v oblasti zaměstnanosti může na vnitrostátní úrovni výjimečně zhoršit. Současné zhoršení situace v oblasti zaměstnanosti ve Španělsku může ilustrovat tento případ.
(20)  – Je třeba rovněž poznamenat, že usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 22. listopadu 2011 byla věc Komise v. Rakousko (C-568/10) vyškrtnuta z rejstříku Soudního dvora. V této věci Komise vytýkala Rakouské republice, že tím, že ponechala beze změny své vnitrostátní právo, jak je uvedeno výše, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývaly z článku 17 směrnice 2004/114. Komise nicméně upustila od tohoto řízení dne 4. října 2010 z důvodu, že § 4 AuslBG byl změněn v tom smyslu, že toto ustanovení napříště obsahuje pravidlo, podle kterého vydání povolení k zaměstnání pro studenty, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí, nepodléhá systematickému přezkumu situace trhu práce.
(21)  – Viz poznámka pod čarou 19 tohoto stanoviska.
(22)  – Viz zejména rozsudek ze dne 1. prosince 2011, Painer (C-145/10, Sb. rozh. s. I-12533, bod 105 a citovaná judikatura).
(23)  – Tamtéž (bod 106 a citovaná judikatura).
(24)  – Viz obdobně výše uvedený rozsudek Painer (bod 107).