61998CC0175_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Con ordinanze 20 aprile 1998 il Giudice per le Indagini Preliminari della Pretura circondariale di Udine vi chiede di interpretare talune disposizioni della direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE, che modifica la direttiva 75/442/CEE relativa ai rifiuti (in prosieguo: la «direttiva 91/156» o la «direttiva "rifiuti"»), e della direttiva del Consiglio 12 dicembre 1991, 91/689/CEE, relativa ai rifiuti pericolosi (in prosieguo: la «direttiva 91/689» o la «direttiva "rifiuti pericolosi"»). Si tratta, in sostanza, di determinare il significato della nozione di «deposito temporaneo» ed il relativo regime giuridico.
Il contesto normativo
La normativa comunitaria pertinente in materia di rifiuti non pericolosi
2. La direttiva 91/156, basata sull'art. 130 S del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 175 CE), persegue un elevato livello di protezione dell'ambiente . A tal fine gli Stati membri devono provvedere «in modo responsabile allo smaltimento e al recupero dei rifiuti (...) [alla limitazione del]la formazione dei rifiuti», al loro riciclaggio e alla loro riutilizzazione e alla riduzione dei movimenti dei rifiuti e inoltre devono «rilasciare le autorizzazioni e procedere ai controlli delle imprese che provvedono allo smaltimento e al ricupero dei rifiuti» .
3. L'art. 1 della direttiva 91/156 definisce talune nozioni. Viene così precisato che per «rifiuto» si deve intendere qualsiasi sostanza od oggetto che rientri nelle categorie riportate nell'allegato I e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsi [art. 1, punto a)].
4. Ai sensi dell'art. 1, punto a), della direttiva 91/156, un elenco armonizzato e non esaustivo di rifiuti, comunemente detto «Catalogo europeo dei rifiuti», che rientrano nelle categorie di cui all'allegato I, è stato istituito dalla Commissione con la decisione 20 dicembre 1993, 94/3/CE .
5. L'art. 1, punto b), della direttiva 91/156 dispone che deve considerarsi «produttore» qualsiasi persona la cui attività ha prodotto rifiuti (produttore iniziale) e qualsiasi persona che effettua operazioni di pretrattamento, di miscuglio o altre operazioni che hanno mutato la natura o la composizione di detti rifiuti.
6. L'art. 1, punto c), della stessa direttiva precisa che per «detentore» si deve intendere il produttore dei rifiuti o la persona fisica o giuridica che li detiene.
7. Secondo l'art. 1, punto d), per «gestione» dei rifiuti si intende la raccolta, il trasporto, il recupero e lo smaltimento dei rifiuti, compresi il controllo di queste operazioni nonché il controllo delle discariche dopo la loro chiusura.
8. A tenore dell'art. 1, punto g), la «raccolta» è l'operazione di raccolta, di cernita e di raggruppamento dei rifiuti per il loro trasporto.
9. L'«eliminazione» ed il «recupero» dei rifiuti sono le operazioni previste nell'allegato II A e, rispettivamente, nell'allegato II B [art. 1, punto e) e punto f)].
10. La decisione della Commissione 24 maggio 1996, 96/350/CE, ha adattato gli allegati II A e II B della direttiva 75/442.
11. La direttiva 91/156 conferisce un ampio potere discrezionale agli Stati membri per determinare tanto il contenuto quanto il regime e gli strumenti necessari per la realizzazione degli scopi che essa persegue.
12. Ad esempio, secondo l'art. 4 «gli Stati membri adottano le misure necessarie per assicurare che i rifiuti siano ricuperati o smaltiti senza pericolo per la salute dell'uomo e senza usare procedimenti o metodi che potrebbero recare pregiudizio all'ambiente e in particolare:
- senza creare rischi per l'acqua, l'aria, il suolo e per la fauna e la flora;
- senza causare inconvenienti da rumori od odori;
- senza danneggiare il paesaggio e i siti di particolare interesse.
Gli Stati membri adottano inoltre le misure necessarie per vietare l'abbandono, lo scarico e lo smaltimento incontrollato dei rifiuti».
13. Analogamente, l'art. 6 precisa che «gli Stati membri stabiliscono o designano l'autorità o le autorità competenti incaricate di porre in atto le disposizioni della presente direttiva».
14. Cionondimeno la direttiva 91/156 impone agli Stati membri di rispettare talune condizioni e, in particolare, di elaborare piani di gestione dei rifiuti (art. 7), di subordinare talune attività al rilascio di una previa autorizzazione (artt. 9 e 10), a taluni controlli e alla tenuta di un registro (artt. 13 e 14).
15. Infatti, ai fini dell'applicazione, in particolare, degli artt. 4 e 7, l'art. 9 prescrive che tutti gli stabilimenti o imprese che effettuano le operazioni elencate nell'allegato II A debbano ottenere l'autorizzazione dell'autorità competente di cui all'art. 6.
16. La decisione 96/350 precisa che, fra le operazioni di smaltimento elencate nell'allegato II A, figura nel punto D 15 il «deposito preliminare prima di una delle operazioni di cui ai punti da D 1 a D 14 (escluso il deposito temporaneo, prima della raccolta, nel luogo in cui sono prodotti)».
17. L'art. 10 della direttiva 91/156 stabilisce che ai fini dell'applicazione dell'art. 4 tutti gli stabilimenti o imprese che effettuano le operazioni di recupero elencate nell'allegato II B devono ottenere un'autorizzazione.
18. Fra tali operazioni di recupero la decisione 96/350 menziona, nel punto R 13, la «messa in riserva di rifiuti per sottoporli a una delle operazioni indicate nei punti da R 1 a R 12 (escluso il deposito temporaneo, prima della raccolta, nel luogo in cui sono prodotti)».
19. La decisione 96/350, adottata dalla Commissione il 24 maggio 1996 per conformarsi all'art. 17 della direttiva 91/156, ha sostituito il termine « messa in riserva di materiali» che figurava in precedenza nel punto R 13, con quello di «messa in riserva di rifiuti» . Con tale modifica il legislatore comunitario ha inteso precisare che per «materiali», nozione del tutto imprecisa e ignorata dalle direttive «rifiuti» e «rifiuti pericolosi», si intendevano i «rifiuti» precisamente definiti dall'art. 1, punto a), della direttiva 91/156 e da diverse sentenze della Corte di giustizia . Infatti dall'esame delle direttive 91/156 e 91/689 risulta che non solo la nozione di «materiali» non vi è definita, ma inoltre che questa non figura in nessun testo, tranne che nel punto R 13 dell'allegato II B della direttiva 91/156. Con questa modifica il legislatore comunitario ha risolto tali difficoltà di definizione ed ha rettificato le inesattezze e le imprecisioni della normativa precedente.
20. Secondo la direttiva 91/156, talune attività possono essere esercitate senza che sia necessaria un'autorizzazione.
21. L'art. 11 della direttiva 91/156 dispone così che, fatte salve le specifiche disposizioni relative ai rifiuti nocivi (direttiva 91/689), gli stabilimenti o le imprese che provvedono direttamente allo smaltimento dei propri rifiuti nei luoghi di produzione [art. 11, lett. a)] e gli stabilimenti o le imprese che recuperano rifiuti [art. 11, lett. b)] possono essere dispensati dall'autorizzazione di cui all'art. 9.
22. Analogamente, a termini dell'art. 13 della direttiva 91/156, gli stabilimenti o le imprese che effettuano le operazioni previste dagli artt. 9-12 non devono ottenere autorizzazioni per esercitare le loro attività, ma sono sottoposti ad adeguati controlli periodici da parte delle autorità competenti.
23. Tali controlli consistono, in particolare, secondo l'art. 14, per le autorità competenti ai sensi dell'art. 6, nel chiedere e ottenere da ogni stabilimento o da ogni impresa cui si riferiscono gli artt. 9 e 10 la presentazione del registro in cui devono essere indicati la quantità, la natura, l'origine nonché, se opportuno, la destinazione, la frequenza della raccolta, il mezzo di trasporto e il modo di trattamento dei rifiuti, per i rifiuti di cui all'allegato I e per le operazioni previste nell'allegato II A o II B.
La normativa comunitaria pertinente in materia di rifiuti pericolosi
24. La direttiva 91/689, entrata in vigore il 27 giugno 1995, mira a ravvicinare le normative degli Stati membri sulla gestione controllata dei rifiuti pericolosi (art. 1, n. 1).
25. L'art. 1, nn. 2 e 3, dispone che, «fatta salva la presente direttiva», la direttiva 91/156 riguarda i rifiuti pericolosi, in particolare per quanto concerne le definizioni di «rifiuto» e degli altri termini utilizzati nella direttiva 91/689.
26. L'art. 1, n. 4, primo trattino, della direttiva 91/689 definisce i rifiuti pericolosi .
27. L'art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva 91/689 precisa che gli artt. 13 e 14 della direttiva 91/156, relativi ai controlli e alla tenuta di un registro, si applicano ai produttori di rifiuti pericolosi. L'art. 4, n. 2, della direttiva 91/689 aggiunge che le imprese che effettuano il trasporto di rifiuti pericolosi devono essere assoggettate agli obblighi di cui all'art. 14 della direttiva 91/156.
28. In modo specifico rispetto alle disposizioni generali relative ai rifiuti, l'art. 5 della direttiva 91/689 prescrive agli Stati membri di adottare le misure necessarie affinché, nel corso della raccolta, del trasporto e del deposito temporaneo, i rifiuti siano adeguatamente imballati ed etichettati in conformità alle norme internazionali e comunitarie in vigore (n. 1). Inoltre, per quanto riguarda i rifiuti pericolosi, i controlli concernenti la raccolta ed il trasporto effettuati in base all'art. 13 della direttiva 91/156 riguardano in particolare l'origine e la destinazione di detti rifiuti (n. 2).
29. La direttiva 91/689 dispone che le autorità competenti elaborano, in conformità all'art. 7 della direttiva 91/156, separatamente o nell'ambito dei propri piani generali di gestione dei rifiuti, piani di gestione dei rifiuti pericolosi e li rendono pubblici (art. 6, n. 1). Essa impone inoltre alla Commissione di procedere ad una valutazione comparativa dei piani suddetti, in particolare per quanto riguarda i metodi di smaltimento e di recupero, e di tenere queste informazioni a disposizione delle autorità competenti degli Stati membri che ne fanno richiesta (art. 6, n. 2).
La normativa nazionale pertinente
30. Il legislatore italiano ha recepito le direttive 91/156 e 91/689 nonché la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 20 dicembre 1994, 94/62/CE, relativa agli imballaggi ed ai rifiuti di imballaggio, il 5 febbraio 1997 con il decreto legislativo n. 22/97, recante attuazione delle direttive, modificato dal decreto legislativo 8 novembre 1997, n. 389 .
31. L'art. 6, lett. l), del D.L.vo n. 22/97, modificato, dispone che devono intendersi per stoccaggio «le attività di smaltimento consistenti nelle operazioni di deposito preliminare di rifiuti di cui al punto D 15 dell'allegato B, nonché le attività di recupero consistenti nelle operazioni di messa in riserva di materiali di cui al punto R 13 dell'allegato C».
32. I punti D 15 dell'allegato B e R 13 dell'allegato C riproducono integralmente gli allegati II A e, rispettivamente, II B della direttiva 91/156 nella versione anteriore alla revisione operata con la decisione 96/350 .
33. L'art. 6, primo comma, lett. m), del D.L.vo n. 22/97, modificato, definisce il «deposito temporaneo» nei termini seguenti:
«il raggruppamento dei rifiuti effettuato, prima della raccolta, nel luogo in cui sono prodotti alle seguenti condizioni:
1. i rifiuti depositati non devono contenere policlorodibenzodiossine, policlorodibenzofurani, policlorodibenzofenoli in quantità superiore a 2,5 ppm né policlorobifenile, policlorotrifenili in quantità superiore a 25 ppm;
2. i rifiuti pericolosi devono essere raccolti ed avviati alle operazioni di recupero o di smaltimento con cadenza almeno bimestrale indipendentemente dalle quantità in deposito, ovvero, in alternativa, quando il quantitativo di rifiuti pericolosi in deposito raggiunge i 10 metri cubi; il termine di durata del deposito temporaneo è di un anno se il quantitativo di rifiuti in deposito non supera i 10 metri cubi nell'anno o se, indipendentemente dalle quantità, il deposito temporaneo è effettuato in stabilimenti localizzati nelle isole minori;
3. i rifiuti non pericolosi devono essere raccolti ed avviati alle operazioni di recupero o di smaltimento con cadenza almeno trimestrale indipendentemente dalle quantità in deposito, ovvero, in alternativa, quando il quantitativo di rifiuti non pericolosi in deposito raggiunge i 20 metri cubi; il termine di durata del deposito temporaneo è di un anno se il quantitativo di rifiuti in deposito non supera i 20 metri cubi nell'anno o se, indipendentemente dalle quantità, il deposito temporaneo è effettuato in stabilimenti localizzati nelle isole minori;
4. il deposito temporaneo deve esser effettuato per tipi omogenei e nel rispetto delle relative norme tecniche, nonché, per i rifiuti pericolosi, nel rispetto delle norme che disciplinano il deposito delle sostanze pericolose in essi contenute;
5. devono essere rispettate le norme che disciplinano l'imballaggio e l'etichettatura dei rifiuti pericolosi».
34. L'art. 28 del D.L.vo n. 22/97, modificato, inserito nel capitolo IV relativo alle autorizzazioni ed iscrizioni, dispone, in particolare, che «l'esercizio delle operazioni di smaltimento e di recupero dei rifiuti è autorizzato dalla regione competente per territorio entro novanta giorni dalla presentazione della relativa istanza da parte dell'interessato».
35. Il regime di autorizzazione di cui all'art. 28 non si applica tuttavia al «deposito temporaneo». Infatti, l'art. 28, quinto comma, del D.L.vo precisa:
«Fatti salvi l'obbligo della tenuta dei registri di carico e scarico da parte dei soggetti di cui all'articolo 12, ed il divieto di miscelazione, le disposizioni del presente articolo non si applicano al deposito temporaneo effettuato nel rispetto delle condizioni di cui all'articolo 6, comma 1, lettera m)».
36. L'inosservanza dell'art. 28 è soggetta a sanzioni penali specificamente previste dall'art. 51 del D.L.vo n. 22/97, modificato.
Il contesto fattuale e procedurale
37. Il signor Lirussi e la signora Bizzaro gestiscono, rispettivamente, un'officina meccanica ed una lavanderia nella zona di Udine. Entrambi hanno ottenuto dall'Assessore Regionale all'Ambiente l'autorizzazione per lo stoccaggio provvisorio di rifiuti tossici nocivi derivanti dall'attività delle loro imprese e costituiti, nel primo caso, da batterie al piombo e, nel secondo, da fanghi derivanti dalla distillazione di una macchina lavasecco.
38. L'autorizzazione è stata rilasciata al signor Lirussi per un periodo di cinque anni a decorrere dal 1° aprile 1992, in relazione ad un quantitativo di rifiuti non superiore a 0,1 t. In vista del successivo affitto dell'azienda l'interessato ha comunicato l'imminente chiusura del deposito e il 1° aprile 1997 ha ottenuto la revoca di tale autorizzazione. A seguito di controlli effettuati nella sua officina in data 8 aprile e 21 maggio 1997 è emerso che 160 kg di batterie al piombo esauste erano stati ivi depositati dopo la data di scadenza dell'autorizzazione.
39. L'autorizzazione rilasciata alla signora Bizzaro in data 9 agosto 1994 riguardava un quantitativo massimo di 50 kg di rifiuti. Nel corso di controlli analoghi effettuati nella lavanderia è stato accertato in primo luogo che lo stoccaggio provvisorio aveva avuto inizio il 6 giugno 1994, ossia circa due mesi prima del conseguimento dell'autorizzazione, e in secondo luogo che la signora Bizzaro aveva detenuto un quantitativo di rifiuti superiore al limite previsto dall'autorizzazione.
40. Nei conseguenti procedimenti penali il Pubblico Ministero ha rilevato che le operazioni di stoccaggio non autorizzate potevano essere configurate, in entrambi i casi, come «deposito temporaneo» ai sensi della normativa italiana, dato che non superavano i limiti temporali e i quantitativi prescritti per questa forma di deposito. Il Pubblico Ministero ha ritenuto che, in conformità alla legge italiana, siffatte operazioni non fossero soggette all'obbligo d'autorizzazione né passibili di sanzioni. Tuttavia, nutrendo dubbi sulla compatibilità della normativa italiana con le disposizioni del diritto comunitario - e volendo quindi verificare che le nozioni comunitaria e nazionale di «deposito temporaneo» coincidono - ha chiesto al Giudice per le Indagini Preliminari di rivolgersi alla Corte di giustizia in base all'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE). Detto giudice vi sottopone quindi le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Qual è la differenza (se c'è) tra il deposito temporaneo e il deposito preliminare (o messa in riserva) di rifiuti, effettuati all'interno dell'insediamento produttivo, e quali sono i criteri per individuare, in concreto, l'uno e l'altro accumulo di rifiuti.
2) Se il deposito temporaneo è escluso dal concetto di "gestione" dei rifiuti di cui all'art. 1, lett. d), della direttiva 91/156/CEE e da tutti gli obblighi ad essa relativi, ivi compresa la comunicazione di tale attività alle autorità preposte ai controlli.
3) Se il deposito temporaneo è assoggettato a sorveglianza e se, in caso di risposta positiva, a quale tipologia di misure; se, rispetto ad esso, sono operativi i principi di cui all'art.4, commi 1 e 2, della direttiva 91/156/CEE e in che termini».
41. Nel procedimento C-175/98 la quarta questione è formulata come segue:
«4) Se l'attività svolta dall'indagato, di deposito di kg 160 di batterie al piombo, che si è protratta per oltre un mese, in assenza di comunicazione alle autorità preposte ai controlli, costituisce deposito temporaneo, secondo le direttive».
42. Nel procedimento C-177/98 la quarta questione è formulata nei termini seguenti:
«4) Se l'attività svolta dall'indagata, di deposito di kg 87,50 di fanghi contenenti solventi alogenati, che si è protratta per oltre due mesi, costituisce deposito temporaneo, secondo le direttive».
La soluzione delle questioni pregiudiziali
43. Con la prima questione pregiudiziale e con una parte della seconda il giudice a quo vi chiede di definire la nozione di «deposito temporaneo». Siete in particolare invitati a pronunciarvi sui criteri che consentono di differenziare le nozioni di «deposito preliminare» e di «deposito temporaneo». Vi si chiede altresì di stabilire se la nozione controversa esuli dall'«operazione di gestione» prevista dall'art. 1, punto d), della direttiva 91/156. Inoltre, con la seconda e con la terza questione, il giudice a quo vi domanda quale sia il regime applicabile al deposito temporaneo. Infine, con la quarta questione sollevata nell'ambito del procedimento C-175/98 e con un'analoga quarta questione proposta nel procedimento C-177/98, detto giudice chiede se le disposizioni delle direttive la cui interpretazione è richiesta si applichino ai casi di specie sottoposti al suo esame.
Sulla prima questione e su una parte della seconda questione
44. Tutti coloro che hanno preso parte al procedimento sostengono che pur, se la direttiva 91/156 non stabilisce in modo sufficientemente chiaro, preciso ed incondizionato il contenuto della nozione di «deposito temporaneo», essa contiene elementi utili per la sua definizione.
45. Talune informazioni possono essere infatti essere desunte dall'esame degli allegati II A e II B (punti D 15 e R 13), come risultano dalla revisione effettuata con la decisione 96/350, testo pertinente nel caso di specie. Gli allegati II A e II B enumerano, come si è detto, operazioni particolari di smaltimento e di recupero dei rifiuti e dispongono in particolare che:
«NB: Il presente allegato intende elencare le operazioni di smaltimento» [allegato II A] o «di recupero [allegato II B] come avvengono nella pratica.
(...)
D 15 Deposito preliminare prima di una delle operazioni di cui ai punti da D 1 a D 14 (escluso il deposito temporaneo, prima della raccolta, nel luogo in cui sono prodotti) [allegato II A].
R 13 Messa in riserva di rifiuti per sottoporli a una delle operazioni indicate nei punti da R 1 a R 12 (escluso il deposito temporaneo, prima della raccolta, nei luoghi in cui sono prodotti) [allegato II B]».
46. Disponendo che le operazioni di recupero o di smaltimento dei rifiuti comprendono il deposito preliminare, e non il deposito temporaneo, gli allegati II A, punto D 15, e II B, punto R 13, precisano per l'appunto che il deposito temporaneo si distingue dal deposito preliminare e che il deposito preliminare è un'operazione di recupero o di smaltimento, contrariamente al deposito temporaneo, che ne è formalmente escluso.
47. Gli allegati II A e II B precisano inoltre che l'operazione di deposito temporaneo avviene prima dell'operazione di raccolta che, a termini dell'art. 1, punto d), della direttiva 91/156, è la prima delle operazioni di gestione di rifiuti.
48. Da questi dati si deve desumere che il deposito temporaneo precede un'operazione di gestione e, in particolare, l'operazione di raccolta e l'operazione preliminare ad una delle operazioni di recupero o di smaltimento enumerate nei punti D 1-D 15 e R 1-R 12.
49. Infine, gli allegati II A, punto D 15, e II B, punto R 13, indicano espressamente che il deposito temporaneo dei rifiuti è effettuato «prima della raccolta, nel luogo in cui sono prodotti», dato, questo, che consente di collocare detta nozione nel tempo e nello spazio.
50. Con la scelta dell'aggettivo «temporaneo» il legislatore comunitario ha inteso precisare che il deposito temporaneo deve considerarsi un'operazione di deposito di rifiuti per un tempo determinato. Inoltre, con la scelta dell'avverbio «prima» il termine di questa operazione è definito. La «raccolta» dei rifiuti, e cioè, lo ricordo, l'operazione di raccolta, di cernita e di raggruppamento dei rifiuti per il loro trasporto ai fini dello smaltimento o del recupero [art. 1, punto g)], segna così la conclusione dell'operazione di deposito temporaneo.
51. La combinazione degli elementi temporale e spaziale - «nel luogo in cui [i rifiuti] sono prodotti» - consente non soltanto di definire l'inizio e il termine dell'operazione di deposito temporaneo, ma anche di determinare la natura dei rifiuti e di individuare i titolari del diritto di depositarli temporaneamente.
52. Gli allegati II A, punto D 15, e II B, punto R 13, precisano che il deposito temporaneo viene effettuato nel luogo in cui i rifiuti sono prodotti oppure in un luogo che produce rifiuti. La nozione di «produzione» non è definita dalla direttiva 91/156. La si può comprendere solo accostandola alla nozione di «produttore» definita dall'art. 1, punto b), il quale dispone, lo ricordo, che si intende per produttore «la persona la cui attività ha prodotto rifiuti ("produttore iniziale") e/o la persona che ha effettuato operazioni di pretrattamento, di miscuglio o altre operazioni che hanno mutato la natura o la composizione di detti rifiuti» . Se ne deve desumere quindi che l'operazione di deposito temporaneo di rifiuti è connessa all'attività di un produttore ai sensi dell'art. 1, punto b), della direttiva 91/156.
53. Da quanto precede deriva, da una parte, che i rifiuti oggetto del deposito temporaneo sono quelli scaturiti dall'attività iniziale di un produttore oppure quelli che risultano da operazioni di pretrattamento, di miscuglio o altre che determinano un cambiamento della natura o della composizione di rifiuti e, d'altra parte, che il deposito temporaneo è un'operazione conseguente alla produzione dei rifiuti, che tale operazione inizia quindi subito dopo la produzione dei rifiuti e che essa termina, lo si è visto, con la raccolta di questi. Infine, il titolare del diritto di depositare temporaneamente rifiuti è il produttore iniziale o colui che effettua le operazioni di recupero o di smaltimento dei rifiuti.
54. Questa analisi trova per l'appunto conferma nel fatto che il deposito temporaneo deve precedere un'operazione di gestione . Ora, solo i rifiuti direttamente e immediatamente scaturiti dalla produzione - quindi «grezzi» nel senso che sono, in particolare ed anzitutto, in attesa di cernita, di raccolta e di raggruppamento - possono soddisfare questa condizione.
55. In conclusione, il deposito temporaneo dev'essere definito come l'operazione preliminare ad un'operazione di gestione dei rifiuti, ai sensi dell'art. 1, punto d), della direttiva 91/156, da essa distinta, che:
- precede le operazioni di deposito preliminare e di raccolta;
- segue immediatamente la fase di produzione dei rifiuti, e
- viene effettuata nel luogo in cui i rifiuti sono prodotti. Inoltre, il deposito temporaneo interessa i soli rifiuti scaturiti dall'attività iniziale di un produttore o risultanti da operazioni di pretrattamento, di miscuglio o altre operazioni che determinano un cambiamento della natura o della composizione dei rifiuti. Esso può essere effettuato solo dai produttori iniziali dei rifiuti o da coloro che effettuano le operazioni di smaltimento e di recupero.
Sulla seconda e sulla terza questione
56. Con tali questioni, che vanno esaminate congiuntamente, il giudice a quo vi chiede delucidazioni sul regime applicabile al deposito temporaneo. Esso intende accertare se gli imputati nelle cause principali, prima di procedere alle operazioni di deposito temporaneo dei rifiuti scaturiti dalle loro attività, debbano osservare obblighi o principi particolari. Vi chiede, quindi, di stabilire se le autorità nazionali competenti siano tenute, da una parte, a controllare questo tipo di operazione e a sorvegliarla e, dall'altra, a vigilare sull'osservanza dei principi sanciti dall'art. 4 della direttiva 91/156.
57. Dall'esame delle direttive 91/156 e 91/689 risulta che il regime applicabile ai rifiuti differisce a seconda dell'attività esercitata dalle persone che li detengono e della natura dei rifiuti.
a) Gli obblighi stabiliti dalle direttive 91/156 e 91/689
58. La direttiva 91/156 stabilisce obblighi diversi a seconda che le persone che detengono i rifiuti siano produttori di rifiuti, imprese o stabilimenti che effettuano le operazioni di smaltimento o di recupero dei rifiuti specificamente elencate negli allegati II A e II B della direttiva 91/156 o imprese e stabilimenti che provvedono a titolo professionale alla raccolta o al trasporto di rifiuti o che provvedono allo smaltimento o al recupero di rifiuti per conto di terzi (commercianti o intermediari) .
59. Alla luce degli elementi di fatto riferiti dal giudice a quo sembra che gli imputati nelle cause principali siano produttori di rifiuti che non recuperano né smaltiscono nei luoghi di produzione i rifiuti risultanti dall'attività da essi esercitata. Ora, per quanto riguarda tali persone, la direttiva 91/156 non impone alcun obbligo particolare. Tuttavia, a termini dell'art. 14, primo comma, secondo trattino, della stessa, gli Stati membri possono, in via facoltativa, esigere che esse tengano il registro previsto dall'art. 14, primo comma, primo trattino, e costringerle a fornire le informazioni che ivi figurano alle autorità competenti di cui all'art. 6 della medesima direttiva.
60. Spetta comunque al giudice a quo valutare i fatti, determinare il tipo di attività esercitata dagli imputati nelle cause principali ed accertare che gli obblighi previsti dalle norme comunitarie siano stati adempiuti. Se risulta che tali persone sono effettivamente produttori di rifiuti non pericolosi che non recuperano né smaltiscono nei luoghi di produzione i rifiuti derivanti dall'attività da essi esercitata, si dovrà risolvere la questione del giudice a quo nel senso che solo in via facoltativa e previa decisione dello Stato membro tali produttori possono essere assoggettati all'obbligo di tenere il registro previsto dall'art. 14 della direttiva 91/156 e di presentarlo alle autorità designate a tale scopo.
61. Tuttavia, il legislatore comunitario impone l'osservanza di un regime specifico alternativo più rigoroso quando i rifiuti sono pericolosi.
62. Ai sensi della direttiva 91/689 s'intendono per «rifiuti pericolosi» i rifiuti che figurano in un elenco redatto in conformità all'art. 18 della direttiva «rifiuti» e in base agli allegati I e II della direttiva «rifiuti pericolosi». Gli allegati I.A e I.B costituiscono l'allegato I. L'allegato I.B comprende i «rifiuti contenenti uno qualunque dei costituenti elencati nell'allegato II, aventi una delle caratteristiche elencate nell'allegato III e consistenti in: 19) saponi, corpi grassi, cere di origine animale o vegetale (...) 37) accumulatori e pile elettriche (...)». L'allegato II è quello in cui figurano i «costituenti che rendono pericolosi i rifiuti dell'allegato I.B quando tali rifiuti possiedono le caratteristiche dell'allegato III». In tale elenco si trovano, in particolare nei punti C18: il piombo, i composti del piombo; C29: i clorati, C40: i solventi alogenati, o infine C41: i solventi organici, esclusi i solventi alogenati.
La stessa direttiva precisa che i rifiuti pericolosi devono possedere una o più caratteristiche elencate nell'allegato III [ad esempio, irritante, nocivo, tossico, cancerogeno, corrosivo, infettivo, teratogeno, mutageno (...)]. Tale elenco, non esauriente, tiene conto dell'origine e della composizione dei rifiuti ed eventualmente dei valori limite di concentrazione. Esso viene riesaminato periodicamente e, se necessario, riveduto secondo la stessa procedura.
A termini dell'art. 1, n. 4, secondo trattino, della direttiva 91/689 va pure considerato pericoloso qualsiasi altro rifiuto che, secondo uno Stato membro, possiede una delle caratteristiche indicate nell'allegato III. Tali casi saranno notificati alla Commissione e riesaminati conformemente alla procedura prevista dall'art. 18 della direttiva «rifiuti» ai fini dell'adeguamento dell'elenco citato.
63. Stando agli elementi fattuali esposti dal giudice a quo, sembra che gli imputati nelle cause principali producano rifiuti pericolosi. Detto giudice afferma infatti che i rifiuti prodotti dal signor Lirussi e dalla signora Bizzaro sono per l'appunto rifiuti tossici e pericolosi costituiti da batterie al piombo e da fanghi derivanti dalla distillazione di una macchina lavasecco . Spetta comunque, al giudice a quo determinare la natura pericolosa dei rifiuti prodotti tenendo conto dei criteri stabiliti dalle disposizioni comunitarie specificamente emanate a tal fine.
64. Nel caso in cui dovesse ritenere che gli imputati nelle cause principali siano produttori di rifiuti pericolosi che non provvedono direttamente allo smaltimento e al recupero dei rifiuti scaturiti dalle loro attività, il giudice a quo dovrà accertare che siano stati effettivamente adempiuti gli obblighi imposti dalla direttiva «rifiuti pericolosi».
65. In primo luogo, in conformità all'art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva 91/689, i produttori di rifiuti pericolosi devono essere assoggettati agli obblighi previsti dagli artt. 13 e 14 della direttiva 91/156, e cioè gli obblighi di controllo e di sorveglianza periodici, di tenuta del registro contenente le informazioni adeguate e di presentazione delle informazioni contenute in tale registro alle autorità designate a tal fine.
66. In secondo luogo gli Stati membri devono adottare le misure necessarie affinché nel corso della raccolta, del trasporto e del deposito temporaneo i rifiuti siano adeguatamente imballati ed etichettati in conformità alle norme internazionali e comunitarie in vigore (art. 5 della direttiva 91/689).
b) I principi stabiliti dalla direttiva 91/156
67. Il giudice a quo vi chiede infine di dichiarare se, nell'ambito delle attività svolte dagli imputati nelle cause principali, ed in particolare nel corso del deposito temporaneo dei rifiuti che producono, essi siano soggetti ai principi sanciti dall'art. 4 della direttiva 91/156.
68. L'art. 4, primo comma, della direttiva 91/156 enuncia il principio di prevenzione che figura nell'art. 130 R, n. 2, primo comma, seconda frase, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 174, n. 2, primo comma, seconda frase, CE). Con tale principio viene raccomandato alla Comunità e agli Stati membri di impedire, sin dall'inizio, inquinamenti o altri inconvenienti ambientali con l'adozione di misure atte ad eliminare un rischio noto . L'azione del legislatore nazionale o comunitario consiste quindi nel concepire ed orientare il progresso tecnico conformemente al perseguito scopo di proteggere l'ambiente e di migliorare la qualità della vita. Tali misure preventive comportano per lo più azioni consistenti nel predisporre strumenti per la valutazione dei rischi, per la sorveglianza degli ambienti ecologici, per l'elaborazione e l'aggiornamento di norme tecniche e per il controllo e la repressione delle attività inquinanti, nonché misure d'informazione e di educazione.
69. Ricordo, infatti, che l'art. 4, primo comma, della direttiva 91/156 obbliga gli Stati membri ad adottare le misure necessarie per garantire il recupero e lo smaltimento dei rifiuti in modo sicuro e sano per l'ambiente, cioè in modo da evitare l'inquinamento.
70. Viene particolarmente raccomandato agli Stati membri di vigilare affinché, nell'ambito delle varie adempienze in materia di trattamento dei rifiuti per il loro smaltimento o per il loro recupero, non siano causati danni all'acqua, all'aria, al suolo, all'uomo, alla fauna, alla flora, ai paesaggi e ai siti di particolare interesse. Ad esempio, non sarebbe sufficiente prescrivere che i rifiuti pericolosi tossici e nocivi per l'acqua e per l'aria siano depositati in vasche che ne impediscono il contatto con il suolo perché siano soddisfatti tali obblighi. Occorrerebbe inoltre accertare che con tale mezzo siano evitate le emanazioni tossiche e nocive per lo strato di ozono. Analogamente, se si autorizzasse il deposito di rifiuti non pericolosi in ingenti quantità ed in modo antiestetico (ad esempio, rifiuti depositati, prima della cernita e della raccolta, in un bidone della spazzatura voluminoso e il cui colore chiassoso attira lo sguardo, o rifiuti ammucchiati in prossimità di un sito di particolare interesse, come una cattedrale, un castello, eccetera), le prescrizioni della direttiva sarebbero disattese.
71. Il legislatore comunitario si è preso cura di precisare che per danni occorreva intendere non soltanto i danni provocati alla salute umana, ma anche quelli arrecati al paesaggio e ai siti di particolare interesse nonché gli inconvenienti provocati dai rumori o dagli odori.
72. Si tratta quindi di attuare misure preventive che consentano di evitare l'inquinamento in senso ampio, cioè misure che evitino di cagionare danni non soltanto alla salute umana, ma anche alle condizioni di vita dell'uomo.
73. Sembra ovvio che, anche se depositati temporaneamente, dei rifiuti pericolosi possono provocare danni gravi, se non irreparabili, per l'ambiente. Ciò si verificherebbe se l'officina di un meccanico che «produce» rifiuti costituiti da batterie al piombo, situata in prossimità di un fiume o di un parco giochi per bambini, non disponesse di alcun dispositivo di prevenzione o se non fosse adottata alcuna precauzione per evitare lo scarico del piombo nel suolo o nell'acqua. Se ne deve quindi trarre la conclusione che il principio di prevenzione si applica pure al deposito temporaneo.
74. Gli artt. 4, secondo comma, e 8 della direttiva 91/156 precisano inoltre gli obiettivi che gli Stati membri devono raggiungere per conformarsi al principio di prevenzione. Si tratta di vietare l'abbandono, il rigetto e lo smaltimento incontrollato dei rifiuti (adottando misure che consentano di evitare la costituzione di discariche selvagge) e di verificare che il detentore di rifiuti - e cioè, in particolare, il produttore - li consegni ad un raccoglitore privato o pubblico o ad un'impresa che effettua le operazioni contemplate negli allegati II A e II B ovvero provveda direttamente al recupero o allo smaltimento conformandosi alle disposizioni della direttiva, in particolare all'art. 4. I mezzi per conseguire tale scopo non sono definiti. Spetta quindi agli Stati membri prevederli.
75. Il controllo e la sorveglianza dei siti produttori di rifiuti e delle diverse operazioni di pretrattamento e di gestione dei rifiuti prodotti in tali siti sono gli strumenti usati più correntemente e più efficaci. Il buon svolgimento delle operazioni implica che sia accertato, in particolare, che il deposito temporaneo non duri più del necessario e che i rifiuti depositati temporaneamente non provochino danni all'ambiente. Inoltre, tali strumenti di controllo e di sorveglianza presentano il vantaggio di essere conformi al principio di proporzionalità cui sono soggette tanto la politica ambientale comune quanto quella degli Stati membri .
76. In altri termini ritengo che l'art. 4 della direttiva 91/156 obblighi gli Stati membri a conformarsi al principio di prevenzione adottando le misure necessarie per far sì che i rifiuti siano recuperati o smaltiti. Penso quindi che tale obbligo sia di per sé incondizionato e sufficientemente preciso. Per contro, detto articolo non stabilisce il contenuto di tali misure. Di conseguenza spetta agli Stati membri definirlo . Sostengo che il mio ragionamento non è contraddetto dalla sentenza 23 febbraio 1994 nella causa C-236/92, Comitato di coordinamento per la difesa della cava e a. . Secondo me, questa sentenza si limita a risolvere la questione se l'art. 4 contenga obblighi sufficientemente chiari, precisi ed incondizionati per quanto riguarda il contenuto delle misure che gli Stati membri devono adottare per garantire il rispetto del principio di prevenzione. Ora, come la Corte, ritengo che tale questione vada risolta in senso negativo.
77. Da quanto precede deriva che il principio di prevenzione sancito dall'art. 4 della direttiva 91/156 si applica pure alla nozione di deposito temporaneo e che gli Stati membri, che meglio conoscono i luoghi da tutelare, sono tenuti a predisporre, secondo le modalità che ritengano adeguate, le misure necessarie per conformarsi a tale principio.
78. Dall'insieme di queste considerazioni deriva che il regime applicabile ai rifiuti dipende non dalla natura del loro deposito ma, da una parte, dall'attività esercitata dalle persone che partecipano alla loro gestione e, d'altra parte, dalla natura dei rifiuti. Spetta al giudice a quo qualificare le attività esercitate dagli imputati nelle cause principali e la natura dei rifiuti generati dalle loro attività. Se risulta che dette persone sono produttori di rifiuti pericolosi, spetta al giudice a quo accertare, in conformità agli artt. 4 e 5 della direttiva 91/689, che tali attività siano subordinate all'osservanza degli obblighi previsti dagli artt. 13 e 14 della direttiva 91/156 in materia di controlli e di sorveglianza periodici, alla tenuta del registro contenente le informazioni prescritte e alla presentazione di tali informazioni alle autorità competenti di cui all'art. 6, e inoltre che nel corso della raccolta, del trasporto e del deposito temporaneo i rifiuti pericolosi siano adeguatamente imballati ed etichettati in conformità alle vigenti norme internazionali e comunitarie. Comunque, tutte le operazioni menzionate dalla direttiva 91/156 [deposito temporaneo e deposito preliminare, operazioni di gestione ai sensi dell'art. 1, lett. d), della direttiva 91/156] devono essere conformi al principio di prevenzione sancito dall'art. 4 della direttiva 91/156 ed agli scopi stabiliti dalla stessa disposizione e dall'art. 8 della direttiva 91/156. Spetta agli Stati membri definire le misure adeguate che consentano di attuare detto principio previsto dall'art. 4, primo comma, della direttiva 91/156 e di conseguire gli obiettivi enunciati negli artt. 4, secondo comma, e 8 di questa.
Sulla quarta questione sollevata rispettivamente nel procedimento C-175/98 e nel procedimento C-177/98
79. Il giudice a quo vi chiede di stabilire se i fatti specificamente ascritti agli imputati nelle cause principali configurino un deposito temporaneo ai sensi della direttiva «rifiuti». Siete invitati in concreto a precisare se le disposizioni comunitarie di cui è stata chiesta l'interpretazione si applichino alle fattispecie sottoposte al giudice a quo.
80. Secondo una costante giurisprudenza l'art. 177 del Trattato, basato su una netta separazione tra le funzioni dei giudici nazionali e quelle della Corte, non consente alla Corte né di pronunciarsi sui fatti del caso di specie, né di sindacare la motivazione della domanda di interpretazione, né di applicare a misure o a situazioni nazionali le norme comunitarie da essa interpretate, poiché siffatte questioni rientrano nella competenza esclusiva del giudice nazionale .
81. Di conseguenza vi propongo di dichiarare la quarta questione irricevibile.
Conclusione
82. Alla luce delle considerazioni che precedono vi suggerisco di risolvere come segue le questioni sollevate dal Giudice per le Indagini Preliminari della Pretura circondariale di Udine:
«1) Il deposito temporaneo dev'essere definito come l'operazione preliminare ed estranea ad un'operazione di gestione dei rifiuti, ai sensi dell'art. 1, punto d), della direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE, che modifica la direttiva 75/442/CEE relativa ai rifiuti, che:
- precede le operazioni di deposito preliminare e di raccolta;
- segue immediatamente la fase di produzione dei rifiuti;
- si svolge nel luogo in cui i rifiuti sono prodotti;
- riguarda i soli rifiuti scaturiti dall'attività iniziale di un produttore o risultanti da operazioni di pretrattamento, di miscuglio o altre operazioni che determinano un cambiamento della natura o della composizione dei rifiuti, e
- può essere effettuato solo dai produttori iniziali dei rifiuti o da coloro che effettuano le operazioni di smaltimento e di recupero di questi.
2) Il regime applicabile ai rifiuti, ai sensi della direttiva 91/156, dipende non dalla natura del loro deposito ma, da una parte, dall'attività esercitata dalle persone che detengono rifiuti e, d'altra parte, dalla natura dei rifiuti. Spetta al giudice nazionale competente qualificare l'attività esercitata dalle persone riguardate dalle cause principali e la natura dei rifiuti generati dalle loro attività. Se risulta che tali persone debbono considerarsi produttori di rifiuti pericolosi, spetta al giudice a quo accertare, in conformità agli artt. 4 e 5 della direttiva del Consiglio 12 dicembre 1991, 91/689/CEE, relativa ai rifiuti pericolosi, che
- le attività esercitate da tali produttori siano soggette, in conformità agli artt. 13 e 14 della citata direttiva 91/156:
- agli obblighi di controllo e di sorveglianza periodici da parte delle autorità competenti ai sensi dell'art. 6 della suddetta direttiva;
- alla tenuta del registro e alla presentazione delle informazioni che esso deve contenere alle autorità competenti di cui all'art. 6 della suddetta direttiva;
- nel corso della raccolta, del trasporto e del deposito temporaneo, i rifiuti pericolosi siano adeguatamente imballati ed etichettati in conformità alle vigenti norme internazionali e comunitarie.
Comunque, tutte le operazioni menzionate dalla direttiva 91/156 [deposito temporaneo e deposito preliminare, operazioni di gestione ai sensi dell'art. 1, lett. d), della direttiva 91/156] devono essere conformi al principio di prevenzione sancito dall'art. 4, primo comma, della suddetta direttiva ed agli scopi definiti dagli artt. 4, secondo comma, e 8 della stessa direttiva. Spetta agli Stati membri definire le misure adeguate che consentano di attuare detto principio e di conseguire detti scopi».