61995CJ0189_DE
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Entscheidungsgründe
1 Das Landskrona tingsrätt hat mit Urteil vom 14. Juni 1995, beim Gerichtshof eingegangen am 16. Juni 1995, nach Artikel 177 EG-Vertrag drei Fragen nach der Auslegung der Artikel 30 und 37 dieses Vertrages zur Vorabentscheidung vorgelegt.
2 Diese Fragen stellen sich in einem Strafverfahren gegen H. Franzén
wegen Verstosses gegen das Alkohollag 1994:1738 vom 16. Dezember 1994 (schwedisches Alkoholgesetz, nachstehend: Alkoholgesetz).
Das Alkoholgesetz
3 Das am 1. Januar 1995 in Kraft getretene Alkoholgesetz regelt die Herstellung alkoholischer Getränke und den Handel mit diesen in Schweden. Durch das Gesetz soll der Genuß dieser Getränke, insbesondere solcher mit hohem Alkoholgehalt, eingeschränkt werden, um die damit verbundenen gesundheitsschädlichen Wirkungen zu mindern.
4 "Alkoholische Getränke" im Sinne dieses Gesetzes sind Getränke mit einem Alkoholgehalt von über 2,25 Volumprozent. Zu diesen Getränken gehören "Wein" (aus Trauben oder anderen Früchten hergestelltes vergorenes Getränk mit einem Alkoholgehalt von höchstens 22 Volumprozent), "Bier" (aus Malz hergestelltes vergorenes Getränk mit einem Alkoholgehalt zwischen 2,25 und 3,5 Volumprozent), "Starkbier" (aus Malz hergestelltes vergorenes Getränk mit einem Alkoholgehalt von über 3,5 Volumprozent) und die "Spirituosen" (andere alkoholische Getränke als Wein, Bier oder Starkbier).
5 Nach dem Alkoholgesetz bedarf es für die Herstellung alkoholischer Getränke einer "Herstellungserlaubnis" und für den Großhandel mit Spirituosen, Wein und Starkbier einer "Großhandelserlaubnis". Die Inhaber einer Herstellungserlaubnis dürfen nach diesem Gesetz jedoch auch einen Großhandel mit den entsprechenden Erzeugnissen betreiben.
6 Nach diesem Gesetz bedarf es auch für die Einfuhr von Wein, Starkbier oder Spirituosen nach Schweden einer Herstellungs- oder Großhandelserlaubnis.
7 Die Erlaubnis wird von der Alkoholinspektion als der zuständigen Behörde auf Antrag erteilt, dem bestimmte Unterlagen beigefügt sein müssen, die in einem Erlaß dieser Inspektion festgelegt sind. Bei ausländischen Antragstellern müssen nach dem Erlaß die Belege zugrunde gelegt werden, die letztere in zumutbarer Weise von ihren nationalen Behörden erlangen können.
8 Bei Antragstellung ist eine feststehende Gebühr zu entrichten, die sich im entscheidungserheblichen Zeitraum auf 25 000 SKR belief. Nach der Aussage von H. Franzén, die unbestritten geblieben ist, wird diese Gebühr nicht zurückgezahlt, wenn der Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis abgelehnt wird.
9 Die Alkoholinspektion muß den Antrag objektiv ohne Diskriminierung unter Berücksichtigung der persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse des Antragstellers und aller für die Erteilung der Erlaubnis wesentlichen Umstände wie der beruflichen Kenntnisse des Antragstellers, insbesondere hinsichtlich der Vorschriften über den Handel mit Alkohol in Schweden, oder der Frage, ob der Antragsteller zur Einhaltung der Richtlinie 92/12/EWG des Rates vom 25. Februar 1992 über das allgemeine System, den Besitz, die Beförderung und die Kontrolle verbrauchsteuerpflichtiger Waren (ABl. L 76, S. 1) in der Lage ist, prüfen. Die Behörde muß auch die Gesetzestreue des Antragstellers beurteilen und, u. a. unter Berücksichtigung seiner finanziellen Leistungsfähigkeit und eventueller strafrechtlicher Verurteilungen, prüfen, ob er seinen Verpflichtungen gegenüber dem Staat nachkommen kann.
10 Der Antragsteller muß nachweisen, daß er für die Ausübung seiner Tätigkeit über angemessene Lagerungsmöglichkeiten verfügt. Die Alkoholinspektion prüft in jedem einzelnen Fall unter Berücksichtigung der Form und der Ausrichtung der Tätigkeit des Antragstellers, welche Lagerungsmöglichkeiten zu verlangen sind. Lagerungsmöglichkeiten werden insbesondere dann nicht verlangt, wenn der Händler die Getränke unmittelbar an inländische Kunden liefert.
11 Der Antragsteller muß ebenfalls eine Sicherheit, namentlich in Form einer Bankgarantie, für die Zahlung der Verbrauchsteuern stellen, die von ihm als Lagerinhaber oder Empfänger der Ware nach der Richtlinie 92/12 verlangt werden können.
12 Schließlich muß der Inhaber einer Erlaubnis jährlich eine Gebühr für die Überwachung seiner Anlagen bezahlen, deren Höhe vom Staat festgesetzt wird. Im entscheidungserheblichen Zeitraum schwankte der Grundtarif je nach Getränk und Produktions- oder Absatzmengen zwischen 10 000 und 323 750 SKR.
13 Die schwedische Regierung hat in ihrer Antwort auf die schriftlichen Fragen des Gerichtshofes ausgeführt, daß der Antragsteller nach dem Alkoholgesetz nicht in Schweden ansässig sein müsse, was durch eine Entscheidung vom 5. Oktober 1995 ausdrücklich klargestellt worden sei. Sie hat dies in der mündlichen Verhandlung bestätigt.
14 Nach den Auskünften, die der Gerichtshof erhalten hat, war bis zum 7. Oktober 1996 in 223 Fällen eine Herstellungs- oder Großhandelserlaubnis erteilt worden.
15 Nach dem Alkoholgesetz ist einem eigens zu diesem Zweck gegründeten staatlichen Unternehmen der Einzelhandel mit Wein, Starkbier und Spirituosen übertragen worden. Dieses Unternehmen ist das Systembolag Aktiebolag (nachstehend: Systembolag), eine Aktiengesellschaft, die vollständig dem schwedischen Staat gehört.
16 Tätigkeit, Betrieb und Modalitäten der Kontrolle dieses Unternehmens sind in einem Vertrag mit dem Staat festgelegt.
17 Nach dem Alkoholgesetz ist für den Ausschank von Wein, Starkbier und Spirituosen der Besitz einer "Schankerlaubnis" erforderlich.
18 Die Inhaber einer Herstellungs- oder Großhandelserlaubnis dürfen Getränke nur an das mit dem Einzelhandel betraute Unternehmen, an andere Inhaber einer Herstellungs- oder Großhandelserlaubnis oder an Inhaber einer Schankerlaubnis verkaufen. Das Einzelhandelsunternehmen selbst darf eine Erlaubnis für den Engrosverkauf alkoholischer Getränke an Inhaber einer Schankerlaubnis beantragen.
19 Der Verkauf alkoholischer Getränke ohne Erlaubnis, ob vorsätzlich oder fahrlässig, wird strafrechtlich geahndet.
20 Schließlich verbietet das Lag med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker 1978:763 (Gesetz über verschiedene Maßnahmen für den Vertrieb alkoholischer Getränke) zwar nicht generell die Werbung für alkoholische Getränke, untersagt aber Maßnahmen, die zum Genuß dieser Getränke anregen, z. B. nachdrückliche oder eindringliche verkaufsfördernde Maßnahmen, Haustürgeschäfte und Werbung im Radio, im Fernsehen, in Zeitungen und in Zeitschriften. Die Werbung für alkoholische Getränke ist jedoch in Broschüren, die in den Verkaufsstellen, insbesondere denen des Systembolag, erhältlich sind, und in den Verkehrsmitteln, die über eine Erlaubnis für den Ausschank von Alkohol verfügen, zulässig. Das Gesetz verbietet auch nicht die Erwähnung alkoholischer Getränke in Presseartikeln, insbesondere den Rubriken über Wein und Alkohol in den Tageszeitungen und Zeitschriften.
Die Vorschriften über die Funktionsweise des Systembolag
21 Der am 1. Januar 1995 in Kraft getretene Vertrag zwischen dem Systembolag und dem schwedischen Staat sieht u. a. vor:
- Das Unternehmen muß seine Tätigkeit so ausüben, daß den schädlichen Wirkungen des Alkoholgenusses in gesellschaftlicher, sozialer und medizinischer Hinsicht soweit wie möglich vorgebeugt wird,
- die von ihm vertriebenen Getränke nach ihrer Qualität, dem Grad ihrer gesundheitsschädlichen Wirkungen, der Nachfrage der Verbraucher oder anderen geschäftlichen oder ethischen Gesichtspunkten auswählen,
- jedem Lieferanten schriftlich die Gründe für seine Entscheidung mitteilen, ein Erzeugnis nicht oder nicht mehr zum Verkauf anzubieten, und ihn über den Rechtsbehelf belehren, den er hiergegen einlegen kann,
- Maßnahmen im Bereich des Vertriebs und der Produktinformation unparteiisch und unabhängig vom Ursprung der Getränke treffen,
- unter Beachtung der im Alkoholgesetz festgelegten Beschränkungen die Verbraucher über die neuen Getränke informieren, die das Unternehmen vertreibt,
- die Handelsspanne nach objektiven, vom Ursprung der Getränke unabhängigen Kriterien festsetzen,
- seine Tätigkeit rationell gestalten, für einen guten Kundendienst sorgen und die Preise so festsetzen, daß sie die Kosten decken, daß der Staat einen angemessenen Ertrag aus seinem Kapital erzielt und daß eine unnötige Verteuerung der Getränke vermieden wird,
- Verkaufsstellen nach Maßgabe der betriebswirtschaftlichen, servicebezogenen und alkoholpolitischen Erfordernisse eröffnen oder schließen, wobei jede Gemeinde Anspruch auf Einrichtung einer Verkaufsstelle hat, wenn sie eine solche beantragt, und dafür zu sorgen ist, daß in Orten ohne Verkaufsstelle der Verkauf auf einfache Bestellung durch Versand auf Kosten des Systembolag erfolgt,
- die Öffnungszeiten der Verkaufsstellen gemäß den Richtlinien des schwedischen Parlaments festsetzen.
22 Nach den Akten verfügt das Systembolag über 384 "Boutiquen", die über ganz Schweden verteilt sind. Ausserdem können die vom Systembolag vertriebenen Waren in ungefähr 550 Verkaufsstellen, die in ländlichen Gebieten liegen (Lebensmittelgeschäfte, Verkaufsstellen für Zeitungen oder Tabak, Tankstellen usw.), oder über 56 Buslinien oder 45 Landpostlinien bestellt und ausgeliefert werden.
23 Die vom Systembolag vertriebenen Getränke (2 454 Erzeugnisse im Oktober 1995) sind nach der geschäftsinternen Regelung in drei "Sortimente" aufgeteilt. Das "Grundsortiment" umfasst Getränke der unteren und mittleren Preiskategorie, die das ganze Jahr über in allen Verkaufsstellen erhältlich sind (1 288 Erzeugnisse im Oktober 1995). Das "Gelegenheitssortiment" umfasst begrenzt, insbesondere nur während eines Teils des Jahres, erhältliche Getränke wie Weine eines bestimmten Jahrgangs oder Saisongetränke (930 Erzeugnisse im Oktober 1995). Das "Probesortiment" umfasst die Getränke, die versuchsweise in bestimmten "Boutiquen" im Hinblick auf ihre Aufnahme in das Grundsortiment angeboten werden (236 Erzeugnisse im Oktober 1995). Das "Bestellsortiment" umfasst Erzeugnisse, die das Systembolag nicht vorrätig hält, die aber bestellt werden können. Ausserdem führt das Systembolag auf Bestellung und auf Kosten des Kunden Getränke ein ("Privateinfuhren").
24 Die Getränke aus den ersten drei Sortimenten sind in einer allgemeinen Preisliste aufgeführt, die mehrmals jährlich veröffentlicht wird und in den "Boutiquen" und Verkaufsstellen des Systembolag erhältlich ist oder abonniert werden kann. Die Erzeugnisse, die "bestellt" werden können, sind in einer besonderen Liste enthalten, die auf Anfrage in den Läden erhältlich ist. Die vom Systembolag vertriebenen neuen Erzeugnisse werden in einer von ihm herausgegebenen monatlichen Informationsschrift, die in den "Boutiquen" und Verkaufsstellen dieses Unternehmens erhältlich ist und an Abonnenten und Restaurants verschickt wird, sowie von Presse-. Rundfunk- und Fernsehjournalisten, die sich auf die Besprechung von Wein und Alkoholerzeugnissen spezialisiert haben, gezielt vorgestellt. Ausserdem werden diese Erzeugnisse in den Schaufenstern der "Boutiquen" des Unternehmens ausgestellt.
25 Das Systembolag erstellt jährlich einen Einkaufsplan für seine Erzeugnisse, der alle drei Monate überprüft wird. Das Unternehmen fordert die Inhaber einer Herstellungs- und Großhandelslizenz zur Abgabe von Angeboten auf. Bedienstete des Unternehmens treffen hinsichtlich dieser Angebote eine erste Auswahl anhand wirtschaftlicher oder geschäftlicher Kriterien wie der preislichen Wettbewerbsfähigkeit des Erzeugnisses und seines kommerziellen Hintergrunds, und führen dann einen geschmacklichen Blindtest durch. Die ausgewählten Erzeugnisse werden in das "Grund-" oder in das "Gelegenheitssortiment" aufgenommen. Die nicht ausgewählten Erzeugnisse können auf Antrag des Lieferanten in das "Probesortiment" aufgenommen werden, wenn sie von einem Verbraucherpanel nach einem erneuten Geschmackstest akzeptiert worden sind. Die Getränke können im "Grundsortiment" nur verbleiben, wenn ihr Absatz eine Höhe und einen Marktanteil erreicht, die im voraus festgelegt sind.
26 Aus den zu den Akten gereichten Unterlagen ergibt sich, daß das Systembolag von Januar bis September 1995 185,2 Millionen Liter alkoholischer Getränke (davon 45,2 % aus Schweden und 41,8 % aus den anderen Mitgliedstaaten) und von Januar bis September 1996 176,9 Millionen Liter alkoholischer Getränke (davon 45,1 % aus Schweden und 40,6 % aus den anderen Mitgliedstaaten) verkauft hat. Während der ersten acht Monate des Jahres 1996 erhielt das Systembolag 12 576 Angebote, davon 10 711 aus den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft (227 aus Schweden und 10 484 aus den anderen Mitgliedstaaten), von denen es 7 417, davon 6 325 aus der Gemeinschaft (149 aus Schweden und 6 176 aus den anderen Mitgliedstaaten), geprüft und 908, davon 704 aus der Gemeinschaft (85 aus Schweden und 619 aus den anderen Mitgliedstaaten) angenommen hat.
Sachverhalt des Ausgangsrechtsstreits und Verfahren vor dem vorlegenden Gericht
27 H. Franzén wurde vor dem Landskrona tingsrätt u. a. angeklagt, am 1. Januar 1995 vorsätzlich und ohne entsprechende Erlaubnis Wein verkauft zu haben, den er beim Systembolag eingekauft oder aus Dänemark eingeführt hatte.
28 Er machte vor diesem Gericht geltend, er habe sich keiner Straftat schuldig gemacht, da das Alkoholgesetz gegen die Artikel 30 und 37 des Vertrages verstosse.
29 Aufgrund von Zweifeln hinsichtlich der Beurteilung dieses Arguments hat das Landskrona tingsrätt das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Ist ein gesetzliches Monopol wie das des Systembolag mit Artikel 30 des Vertrages vereinbar?
2. Verstösst ein gesetzliches Monopol wie das des Systembolag gegen Artikel 37 des Vertrages und muß es gegebenenfalls abgeschafft werden, oder ist eine Umformung möglich?
3. Besteht für den Fall, daß ein Monopol wie das des Systembolag als gegen Artikel 37 verstossend angesehen wird, eine Frist für die Umformung, oder hätte das Systembolag bis zum 1. Januar 1995 abgeschafft oder umgeformt werden müssen?
Zu den ersten beiden Fragen
30 Mit den ersten beiden Fragen möchte das nationale Gericht wissen, ob die Artikel 30 und 37 des Vertrages nationalen Bestimmungen über die Organisation eines staatlichen Einzelhandelsmonopols für alkoholische Getränke, wie sie im Vorlagebeschluß wiedergegeben sind, entgegenstehen.
31 Diese Fragen verlangen zwar vom Gerichtshof eine Stellungnahme dazu, welche Rechtsvorschriften auf das im Ausgangsverfahren streitige Monopol anwendbar sind, umfassen aber nicht die Frage, ob das Verhalten der für die Verwaltung des Monopols zuständigen Stellen in Einzelfällen etwa Lieferanten aus anderen Mitgliedstaaten diskriminiert.
32 Nach Ansicht von H. Franzén stehen die strittigen Bestimmungen im Widerspruch zu den Artikeln 30 und 37 des Vertrages. Die Organisation eines Einzelhandelsmonopols wie das derzeit in Schweden geltende behindere die Einfuhr alkoholischer Getränke nach Schweden in mehrfacher Hinsicht und erlaube dem Systembolag, den Absatz einheimischer Erzeugnisse zu begünstigen. In anderen Mitgliedstaaten hergestellte alkoholische Getränke könnten in Schweden nur verkauft werden, wenn sie vom Inhaber einer Herstellungs- oder Großhandelserlaubnis eingeführt und nach den restriktiven und willkürlichen Kriterien des Systembolag ausgewählt worden seien. Diese Getränke könnten nur über ein beschränktes Vertriebsnetz verkauft werden, und eine Verkaufsförderung ausserhalb der vom Systembolag betriebenen sei nicht möglich. Eine Regelung, die im Sinne der Urteile vom 24. November 1993 in den Rechtssachen C-267/91 und C-268/91 (Keck und Mithouard, Slg. 1993, I-6097) und vom 29. Juni 1995 in der Rechtssache C-391/92 (Kommission/Griechenland, Slg. 1995, I-1621) bestimmte Verkaufsmodalitäten beschränke oder verbiete, sei die für das Monopol geltende Regelung vor allem deshalb nicht, weil sie die Tätigkeit eines Unternehmens, das keinem Wettbewerb ausgesetzt sei, und nicht die Tätigkeit von Unternehmen, die im Wettbewerb ständen, betreffe.
33 Die französische, die finnische, die schwedische und die norwegische Regierung sowie die Kommission sind der Ansicht, daß nationale Bestimmungen wie die vom vorlegenden Gericht angeführten weder gegen Artikel 30 noch gegen Artikel 37 des Vertrages verstießen. Zum einen verlange Artikel 37 nicht die Abschaffung der Einzelhandelsmonopole, sondern nur deren Umformung in der Weise, daß sie keine diskriminierenden Bestimmungen je nach dem Ursprung der Erzeugnisse oder der Staatsangehörigkeit der Wirtschaftsteilnehmer enthielten. Nach ihrer Ansicht entspricht das im Ausgangsverfahren streitige Monopol diesen Anforderungen. Zum anderen behinderten die für dieses Monopol geltenden Bestimmungen weder unmittelbar noch mittelbar den innergemeinschaftlichen Handel. Solche Bestimmungen beschränkten oder untersagten bestimmte Verkaufsmodalitäten und beeinträchtigten den Vertrieb nationaler und den eingeführter Erzeugnisse in gleicher Weise.
34 Wie sich aus der Begründung des Vorlagebeschlusses und den beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen ergibt, betreffen die Fragen des vorlegenden Gerichts nicht nur die nationalen Bestimmungen über das Bestehen und die Funktionsweise des Monopols, sondern allgemeiner auch die Bestimmungen, die zwar nicht die Funktionsweise dieses Monopols regeln, sich aber dennoch unmittelbar auf dieses auswirken, wie dies bei den Bestimmungen über die Herstellungs- und Großhandelserlaubnis der Fall ist.
35 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes sind die Bestimmungen über das Bestehen und die Funktionsweise des Monopols an Artikel 37 des Vertrages zu messen, der speziell den Fall betrifft, daß ein staatliches Handelsmonopol seine Ausschließlichkeitsrechte ausübt (Urteile vom 17. Februar 1976 in der Rechtssache 91/75, Miritz, Slg. 1976, 217, Randnr. 5, vom 20. Februar 1979 in der Rechtssache 120/78, REWE, "Cassis de Dijon", Slg. 1979, 649, Randnr. 7, und vom 13. März 1979 in der Rechtssache 91/78, Hansen, Slg. 1979, 935, Randnrn. 9 und 10).
36 Dagegen ist die Auswirkung der anderen Bestimmungen der nationalen Regelung, die sich von der Funktionsweise des Monopols trennen lassen, auch wenn sie sich auf dieses auswirken, auf den innergemeinschaftlichen Handel an Artikel 30 des Vertrages zu messen (vgl. in diesem Sinne Urteile Miritz, a. a. O., Randnr. 5, Cassis de Dijon, a. a. O., Randnr. 7, und vom 13. März 1979 in der Rechtssache 86/78, Peureux, Slg. 1979, 897, Randnr. 35).
Zu den Bestimmungen über das Bestehen und die Funktionsweise des Monopols
37 Artikel 37 soll sowohl nach seinem Wortlaut wie nach seiner Stellung im System des Vertrages die Einhaltung der Grundregel des freien Warenverkehrs innerhalb des gesamten Gemeinsamen Marktes insbesondere durch die Abschaffung der mengenmässigen Beschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung im Handelsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten gewährleisten und auf diese Weise normale Wettbewerbsbedingungen zwischen den Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten aufrechterhalten, wenn ein bestimmtes Erzeugnis in dem einen oder anderen dieser Staaten einem staatlichen Handelsmonopol unterliegt (Urteile vom 3. Februar 1976 in der Rechtssache 59/75, Manghera u. a., Slg. 1976, 91, Randnr. 9, Hansen, a. a. O., Randnr. 8, vom 7. Juni 1983 in der Rechtssache 78/82 Kommission/Italien, Slg. 1983, 1955, Randnr. 11, vom 13. Dezember 1990 in der Rechtssache C-347/88, Kommission/Griechenland, Slg. 1990, I-4747, Randnr. 42, und vom 14. Dezember 1995 in der Rechtssache C-387/93, Banchero, Slg. 1995, I-4663, Randnr. 27, nachstehend: Urteil Banchero II).
38 Wie der Gerichtshof jedoch wiederholt ausgeführt hat, verlangt Artikel 37 des Vertrages nicht die völlige Abschaffung der staatlichen Handelsmonopole, sondern schreibt vor, sie in der Weise umzuformen, daß jede Diskriminierung in den Versorgungs- und Absatzbedingungen zwischen den Angehörigen der Mitgliedstaaten ausgeschlossen ist (die erwähnten Urteile Manghera u. a., Randnr. 5, Hansen, Randnr. 8, Kommission/Italien, Randnr. 11, und Banchero II, Randnr. 27).
39 Artikel 37 des Vertrages soll nämlich die Möglichkeit für die Mitgliedstaaten, bestimmte Handelsmonopole als Mittel zur Verfolgung von im öffentlichen Interesse liegenden Zielen beizubehalten, mit den Erfordernissen der Errichtung und des Funktionierens des Gemeinsamen Marktes in Einklang zu bringen. Er soll die Hindernisse für den freien Warenverkehr, allerdings mit Ausnahme der durch das Bestehen der betreffenden Monopole bedingten Einschränkungen des Handels, beseitigen.
40 Artikel 37 verlangt daher, daß
die Organisation und die Funktionsweise des Monopols so umgeformt wird, daß jede Diskriminierung in den Versorgungs- und Absatzbedingungen zwischen den Angehörigen der Mitgliedstaaten ausgeschlossen ist, so daß der Handel mit Waren aus anderen Mitgliedstaaten gegenüber dem mit einheimischen Waren weder rechtlich noch tatsächlich benachteiligt und der Wettbewerb zwischen den Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten nicht verfälscht wird (vgl. in diesem Sinne Urteil Kommission/Italien, a. a. O., Randnr. 11).
41 Im vorliegenden Fall ist unstreitig, daß ein staatliches Einzelhandelsmonopol für alkoholische Getränke, wie es dem Systembolag verliehen worden ist, das dem Schutz der Volksgesundheit vor den schädlichen Folgen des Alkohols dient, ein im öffentlichen Interesse liegendes Ziel verfolgt.
42 Somit ist zu prüfen, ob ein solches Monopol so ausgestaltet ist, daß es den in den vorstehenden Randnummern 39 und 40 genannten Bedingungen entspricht.
Das System der Auswahl der Erzeugnisse durch das Monopol
43 Nach Ansicht von H. Franzén werden die Getränke nach Kriterien in die Sortimente des Systembolag aufgenommen und dort gehalten, die nicht nur restriktiv, sondern auch willkürlich und nicht kontrollierbar seien.
44 Der Vertrag zwischen dem Staat und dem Systembolag verpflichtet das Unternehmen, die von ihm vertriebenen Erzeugnisse nach ihrer Qualität, ihrer Unschädlichkeit für die menschliche Gesundheit, der Nachfrage der Verbraucher oder geschäftlichen oder ethischen Gesichtspunkten, d. h. nach Kriterien, die unabhängig vom Ursprung der Waren sind, auszuwählen.
45 Zu prüfen ist, ob die Auswahlkriterien und -methoden des Systembolag diskriminierend sind oder eingeführte Erzeugnisse benachteiligen können.
46 Erstens ergibt sich aus den im Verfahren gemachten Angaben, daß sich der Einkaufsplan des Monopols für die Aufforderung zur Angebotsabgabe auf die voraussichtliche Entwicklung der Nachfrage der Verbraucher gründet. Dazu werden im übrigen bei der Aufstellung des Planes die Verbände der Erzeuger, Importeure und Verbraucher gehört.
47 Zweitens wird die Aufforderung zur Angebotsabgabe an alle Inhaber einer Herstellungs- oder Großhandelserlaubnis gerichtet und bezieht sich auf alle Arten von Getränken, unabhängig von ihrem Ursprung.
48 Drittens werden die Angebote vom Systembolag nach rein geschäftlichen Kriterien (preisliche Wettbewerbsfähigkeit der Ware, kommerzieller Hintergrund) oder qualitativen Kriterien (geschmacklicher Blindtest) ausgewählt, die die einheimischen Erzeugnisse nicht begünstigen können.
49 Zwar können die ausgewählten Getränke im "Grundsortiment" des Systembolag nur verbleiben, wenn ihr Absatz eine bestimmte Menge und einen bestimmten Marktanteil überschreitet. Diese Bedingung kann zwar zu einer Benachteiligung kleiner Erzeuger führen, ist allein jedoch nicht geeignet, die einheimischen Erzeugnisse unmittelbar oder mittelbar zu begünstigen. Jedenfalls erscheint sie unter Berücksichtigung der Entscheidungsfreiheit des Monopols im Rahmen seiner Geschäftspolitik wie auch durch die durch den Betrieb des Monopols bedingten Erfordernisse gerechtfertigt. Dadurch soll nämlich ein breites Angebot an alkoholischen Getränken in allen Verkaufsstellen des Monopols während einer bestimmten Zeit innerhalb der Grenzen, die mit dem rentablen Betrieb des Monopols vereinbar sind, sichergestellt werden. Ausserdem betrifft diese Bedingung nicht die Erzeugnisse, deren Menge ihrer Natur nach begrenzt ist, wie die Getränke eines bestimmten Jahrgangs oder die Saisongetränke, die im "Gelegenheitssortiment" geführt werden.
50 Viertens verfügen die Wirtschaftsteilnehmer über andere Möglichkeiten, um ihre Erzeugnisse durch das Monopol vertreiben zu lassen. So können diejenigen, deren Angebote vom Systembolag nicht angenommen worden sind, beantragen, daß ihre Erzeugnisse von einem Verbraucherpanel in einem zweiten Qualitätstest beurteilt und gegebenenfalls vom Monopol für eine bestimmte Zeit versuchsweise vertrieben werden. Die Erzeugnisse, die das Systembolag nicht ausgewählt hat und die die in Nummer 4 des Vertrages zwischen dem Staat und dem Unternehmen festgelegten objektiven Bedingungen erfuellen, können in das "Bestellsortiment" aufgenommen und auf Bestellung eines Kunden verkauft werden. Schließlich ist das Systembolag verpflichtet, jedes beliebige alkoholische Getränk auf Bestellung eines Verbrauchers auf dessen Kosten einzuführen.
51 Fünftens haben die Wirtschaftsteilnehmer einen Anspruch darauf, die Gründe für die Entscheidungen zu erfahren, die das Monopol bezueglich der Auswahl der Getränke und ihres Verbleibs im "Grundsortiment" trifft, und sie können diese Entscheidungen vor einer Kommission, die alle Garantien für ihre Unabhängigkeit bietet, anfechten.
52 Somit sind die Auswahlkriterien und -methoden des Systembolag angesichts der im Verfahren vor dem Gerichtshof gemachten Angaben offensichtlich weder diskriminierend noch geeignet, eingeführte Erzeugnisse zu benachteiligen.
Das Vertriebsnetz des Monopols
53 H. Franzén macht geltend, das Vertriebsnetz des Systembolag sei begrenzt und führe in seinem Angebot nicht das gesamte Sortiment der verfügbaren Getränke, was die Absatzmöglichkeiten noch weiter einschränke.
54 Zwar verfügt ein Monopol wie das Systembolag nur über eine begrenzte Anzahl von "Boutiquen". Aus den im Verfahren gemachten Angaben ergibt sich jedoch nicht, daß die Zahl der Verkaufsstellen so begrenzt ist, daß die Versorgung der Verbraucher mit einheimischen oder eingeführten alkoholischen Getränken gefährdet wäre.
55 Zunächst ist das Systembolag nach seinem Vertrag mit dem Staat verpflichtet, Verkaufsstellen nach Maßgabe betriebswirtschaftlicher Erfordernisse, der Nachfrage der Verbraucher und der alkoholpolitischen Notwendigkeiten zu eröffnen oder zu schließen, und dafür zu sorgen, daß jede Gemeinde, die dies wünscht, eine eigene Verkaufsstelle hat und jeder Ort im Inland zumindest auf dem Versandweg beliefert wird.
56 Sodann können die alkoholischen Getränke nach den im Verfahren gemachten Angaben in den 384 "Boutiquen" des Monopols, in ungefähr 550 Verkaufsstellen sowie über 56 Buslinien und 45 Landpostlinien bestellt und ausgeliefert werden. In 259 der 288 Gemeinden des Landes gibt es wenigstens eine "Boutique", und 1998 soll nach den Plänen des Systembolag jede Gemeinde über wenigstens eine "Boutique" verfügen.
57 Selbst wenn das Einzelhandelsnetz des Systembolag Unzulänglichkeiten aufweisen sollte, beeinträchtigten diese den Verkauf alkoholischer Getränke aus anderen Mitgliedstaaten nicht stärker als den alkoholischer Getränke, die im Inland hergestellt worden sind (vgl. entsprechend zu Artikel 30 des Vertrages Urteil Banchero II, a. a. O., Randnr. 40).
Die Verkaufsförderung für alkoholische Getränke
58 H. Franzén macht weiter geltend, die Regelung über die Verkaufsförderung für alkoholische Getränke begünstige den Absatz der im Inland hergestellten Getränke. Die Verkaufsförderung für alkoholische Getränke beschränke sich auf eine blosse Produktinformation, bei der im übrigen danach unterschieden werde, ob es sich um Erzeugnisse des "Grundsortiments" oder des "Bestellsortiments" handele. Die Förderung sei allein Sache des Monopols, ohne daß die Lieferanten irgendwelche Kontrollmöglichkeiten hätten; zudem sei es den Lieferanten untersagt, sich an die für die "Boutiquen" verantwortlichen Personen zu wenden.
59 Zunächst ist die Begrenzung der Möglichkeiten der Verkaufsförderung für alkoholische Getränke dadurch bedingt, daß es auf dem Einzelhandelsmarkt für diese Getränke nur einen einzigen Wirtschaftsteilnehmer gibt.
60 Sodann verbieten die Bestimmungen des Monopols den Herstellern oder Importeuren nicht, den Verkauf ihrer Erzeugnisse beim Monopol zu fördern. Zwar darf sich eine solche Verkaufsförderung durch die Lieferanten nicht unmittelbar an die für die "Boutiquen" des Monopols verantwortlichen Personen richten, doch entspricht dies der von einigen Lieferanten u. a. gegenüber dem Konkurrensverk (schwedisches Amt für Wettbewerbsangelegenheiten) zum Ausdruck gebrachten Sorge, strikte Gleichheit bei den Bedingungen für die Verkaufsförderung sicherzustellen.
61 Ausserdem unterliegt die Verkaufsförderung für alkoholische Getränke in dem betreffenden Mitgliedstaat einer allgemeinen Beschränkung, deren Berechtigung weder von dem vorlegenden Gericht noch von H. Franzén in Frage gestellt worden ist. Diese Beschränkung kommt insbesondere durch das Verbot der Werbung im Radio, im Fernsehen und in allen Zeitungen oder Zeitschriften zum Ausdruck, d. h. durch das Verbot der herkömmlicherweise von den Herstellern für die Förderung des Verkaufs ihrer Erzeugnisse benutzten Mittel. Für die vom Systembolag ausgewählten Erzeugnisse darf jedoch in den in den Verkaufsräumen erhältlichen Broschüren geworben werden. Ausserdem darf jedes alkoholische Getränk in Presseartikeln genannt werden.
62 Nach dem zwischen dem schwedischen Staat und dem Systembolag geschlossenen Vertrag ist das Unternehmen verpflichtet, Maßnahmen im Bereich des Vertriebs und der Werbung unparteiisch und unabhängig vom Ursprung der Waren zu treffen und unter Beachtung der im Alkoholgesetz festgelegten Beschränkungen die Verbraucher über die neuen Getränke zu informieren.
63 Die Verkaufsförderung für alkoholische Getränke durch das Monopol erfolgt zwar im wesentlichen durch die Präsentation der Waren, doch kommt das Unternehmen mit dieser Form der Förderung nur seinen vorstehend genannten Verpflichtungen nach. Allerdings werden die neuen Erzeugnisse systematisch auch in der vom Monopol verteilten Monatszeitschrift, von Presse-, Rundfunk- und Fernsehjournalisten, die sich auf die Besprechung von Weinen und alkoholischen Getränken spezialisiert haben, oder schließlich in Form einer Ausstellung in den "Boutiquen" des Monopols vorgestellt.
64 Schließlich ist die vom Monopol gewählte Form der Förderung unabhängig vom Ursprung der Waren und allein nicht geeignet, die aus anderen Mitgliedstaaten eingeführten Getränke gegenüber den im Inland hergestellten Getränken rechtlich oder tatsächlich zu benachteiligen.
65 Die Getränke des "Bestellsortiments" sind zwar in einer besonderen Preisliste aufgeführt, die der Verbraucher auf Anfrage erhält, doch rechtfertigt sich diese unterschiedliche Behandlung, die ebenfalls vom Ursprung der Waren unabhängig ist, dadurch, daß diese Getränke vom Systembolag nicht vorrätig gehalten werden und daß daher für sie nicht die gleiche Lage besteht wie für die Getränke der anderen Sortimente des Systembolag.
66 Somit erfuellt angesichts der im Verfahren gemachten Angaben ein Einzelhandelsmonopol wie das im Ausgangsverfahren streitige die in den Randnummern 39 und 40 dieses Urteils genannten Voraussetzungen für seine Vereinbarkeit mit Artikel 37 des Vertrages.
Zu den anderen Bestimmungen der nationalen Regelung, die sich auf die Funktionsweise des Monopols auswirken
67 Wie bereits gesagt sind die Vorlagefragen angesichts der vor dem nationalen Gericht und dem Gerichtshof vorgetragenen Argumente so zu verstehen, daß sie sich auch auf die Bestimmungen der nationalen Regelung beziehen, die zwar nicht im eigentlichen Sinne die Funktionsweise des Monopols regeln, sich aber dennoch unmittelbar auf dieses auswirken. Diese Bestimmungen sind an Artikel 30 des Vertrages zu messen.
68 H. Franzén trägt dazu vor, das Monopol könne Getränke nur von den Inhabern einer Herstellungs- oder Großhandelserlaubnis beziehen, für deren Erteilung restriktive Bedingungen gälten. Dies behindere zwangsläufig die Einfuhr von Erzeugnissen aus anderen Mitgliedstaaten.
69 Nach ständiger Rechtsprechung stellt jede Handelsregelung, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern, eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmässige Beschränkung dar (Urteil vom 11. Juli 1974 in der Rechtssache 8/74, Dassonville, Slg. 1974, 837, Randnr. 5).
70 In einem nationalen System wie dem im Ausgangsverfahren streitigen sind die Einfuhren alkoholischer Getränke den Inhabern einer Herstellungs- oder Großhandelserlaubnis vorbehalten, d. h. den Wirtschaftsteilnehmern, die die für die Erteilung einer solchen Erlaubnis geltenden restriktiven Bedingungen erfuellen. Nach den im Verfahren vor dem Gerichtshof gemachten Angaben müssen die betreffenden Wirtschaftsteilnehmer ausreichende persönliche und wirtschaftliche Sicherheiten für die Ausübung der betreffenden Tätigkeiten bieten, insbesondere Berufskenntnisse, finanzielle Leistungsfähigkeit und Lagermöglichkeiten, die den Anforderungen der ausgeuebten Tätigkeit genügen, nachweisen. Zudem ist bei Antragstellung eine feststehende, hohe Gebühr (25 000 SKR) zu entrichten, die bei Ablehnung des Antrags nicht zurückgezahlt wird. Schließlich muß der Inhaber einer Erlaubnis jährlich eine ebenfalls hohe Überwachungsgebühr (zwischen 10 000 und 323 750 SKR Grundgebühr je nach Art des Getränks und Produktions- oder Absatzmengen) zahlen.
71 Diese Erlaubnisregelung stellt ein Hindernis für die Einfuhr alkoholischer Getränke aus anderen Mitgliedstaaten dar, da durch sie zusätzliche Kosten für diese Getränke anfallen, z. B. Vermittlungskosten oder Kosten, die mit der Amortisierung der für die Erteilung einer Erlaubnis erhobenen Gebühren und Abgaben oder mit dem Erfordernis von Lagerungsmöglichkeiten in Schweden zusammenhängen.
72 Nach den Angaben der schwedischen Regierung selbst sind sehr wenige Erlaubnisse erteilt worden (223 im Oktober 1996), und zwar fast allen in Schweden ansässigen Wirtschaftsteilnehmern.
73 Eine nationale Regelung wie die im Ausgangsverfahren streitige verstösst somit gegen Artikel 30 des Vertrages.
74 Die schwedische Regierung hat jedoch unter Berufung auf Artikel 36 EG-Vertrag geltend gemacht, daß diese Regelung aus Gründen des Schutzes der menschlichen Gesundheit gerechtfertigt sei.
75 Maßnahmen, die gegen Artikel 30 verstossen, können zwar aufgrund von Artikel 36 des Vertrages gerechtfertigt sein. Nach ständiger Rechtsprechung (Urteile Cassis de Dijon, a. a. O., vom 6. Juli 1995 in der Rechtssache C-470/93, Mars, Slg. 1995, I-1923, Randnr. 15, vom 26. Juni 1997 in der Rechtssache C-368/95, Familiapreß, Slg. 1997, I-3689, Randnr. 19, und vom 9. Juli 1997 in den Rechtssachen C-34/95, C-35/95 und C-36/95, De Agostini und TV-Shop, Slg. 1997, I-0000, Randnr. 45) ist dazu aber weiter erforderlich, daß die betreffenden nationalen Bestimmungen in einem angemessenen Verhältnis zum angestrebten Ziel stehen und daß dieses Ziel nicht durch Maßnahmen hätte erreicht werden können, die den innergemeinschaftlichen Handel weniger beeinträchtigen.
76 Im vorliegenden Fall gehört der von der schwedischen Regierung angeführte Schutz der menschlichen Gesundheit vor den schädlichen Wirkungen des Alkohols zwar unbestreitbar zu den Gründen, die Ausnahmen von Artikel 30 des Vertrages rechtfertigen können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 25. Juli 1991 in den Rechtssachen C-1/90 und C-176/90, Aragonesa de Publicidad Exterior und Publivía, Slg. 1991, I-4151, Randnr. 13), doch hat die schwedische Regierung nicht dargetan, daß das durch das Alkoholgesetz eingeführte Erlaubnissystem insbesondere hinsichtlich der Bedingungen, die die Lagerungsmöglichkeiten und die von den Inhabern einer Erlaubnis verlangten hohen Gebühren und Abgaben betreffen, in einem angemessenen Verhältnis zu dem damit verfolgten Ziel des Schutzes der menschlichen Gesundheit steht oder daß dieses Ziel nicht durch Maßnahmen hätte erreicht werden können, die den innergemeinschaftlichen Handel weniger beeinträchtigen.
77 Somit ist festzustellen, daß die Artikel 30 und 36 des Vertrages nationalen Bestimmungen entgegenstehen, die die Einfuhr alkoholischer Getränke unter Bedingungen, wie sie in der schwedischen Regelung vorgesehen sind, Wirtschaftsteilnehmern vorbehalten, die Inhaber einer Herstellungs- oder Großhandelserlaubnis sind.
Zum Verstoß gegen Artikel 52 EG-Vertrag und gegen die Richtlinien über öffentliche Aufträge
78 H. Franzén rügt in seinen Erklärungen auch einen Verstoß einiger Bestimmungen des Alkoholgesetzes gegen Artikel 52 des Vertrages sowie gegen die Gemeinschaftsrichtlinien über öffentliche Aufträge.
79 Nach der in Artikel 177 des Vertrages für das Vorabentscheidungsverfahren festgelegten Zuständigkeitsverteilung ist es ausschließlich Sache des innerstaatlichen Gerichts, den Gegenstand der Fragen zu bestimmen, die es dem Gerichtshof vorlegen will. Dieser kann daher nicht auf Ersuchen einer Partei des Ausgangsverfahrens Fragen prüfen, die ihm das innerstaatliche Gericht nicht vorgelegt hat. Sollte dieses im weiteren Verlauf des Verfahrens die Klärung weiterer Fragen nach der Auslegung des Gemeinschaftsrechts für erforderlich halten, hat es den Gerichtshof erneut anzurufen (Urteile vom 3. Oktober 1985 in der Rechtssache 311/84, CBEM, Slg. 1985, 3261, Randnr. 10, vom 9. Januar 1990 in der Rechtssache C-337/88, SAFA, Slg. 1990, I-1, Randnr. 20, und vom 11. Oktober 1990 in der Rechtssache C-196/89, Nespoli und Crippa, Slg. 1990, I-3647, Randnr. 23).
80 Somit ist auf die ersten beiden Fragen zu antworten, daß Artikel 37 des Vertrages nationalen Bestimmungen über das Bestehen und die Funktionsweise eines staatlichen Einzelhandelsmonopols für alkoholische Getränke, wie sie im Vorlagebeschluß wiedergegeben sind, nicht entgegensteht. Dagegen stehen die Artikel 30 und 36 des Vertrages nationalen Bestimmungen entgegen, die die Einfuhr alkoholischer Getränke unter Bedingungen, wie sie in der schwedischen Regelung vorgesehen sind, Wirtschaftsteilnehmern vorbehalten, die Inhaber einer Herstellungs- oder Großhandelserlaubnis sind.
Zur dritten Frage
81 Die dritte Frage ist nur für den Fall gestellt worden, daß der Gerichtshof zu der Ansicht gelangt, daß Artikel 37 nationalen Bestimmungen über die Organisation eines staatlichen Einzelhandelsmonopols für alkoholische Getränke, wie sie in der Vorlageentscheidung wiedergegeben worden sind, entgegensteht.
82 Aufgrund der Antwort auf die ersten beiden Fragen erübrigt sich eine Beantwortung dieser Frage.
Kostenentscheidung
Kosten
83 Die Auslagen der schwedischen, der französischen, der finnischen und der norwegischen Regierung und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
auf die ihm vom Landskrona tingsrätt mit Entscheidung vom 14. Juni 1995 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:
1. Artikel 37 des Vertrages steht nationalen Bestimmungen über das Bestehen und die Funktionsweise eines staatlichen Einzelhandelsmonopols für alkoholische Getränke, wie sie im Vorlagebeschluß wiedergegeben sind, nicht entgegen.
2. Die Artikel 30 und 36 des Vertrages stehen nationalen Bestimmungen entgegen, die die Einfuhr alkoholischer Getränke unter Bedingungen, wie sie in der schwedischen Regelung vorgesehen sind, Wirtschaftsteilnehmern vorbehalten, die Inhaber einer Herstellungs- oder Großhandelserlaubnis sind.