62002CJ0309_ET
Pooled
Kohtuotsuse põhistus
Resolutiivosa
Pooled
Kohtuasjas C-309/02,
mille esemeks on eelotsusetaotlus EÜ artikli 234 alusel,
mille esitas Verwaltungsgericht Stuttgart (Saksamaa) 21. augusti 2002. aasta otsusega, mis saabus Euroopa Kohtusse 29. augustil 2002, kohtumenetluses järgmiste poolte vahel:
Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co.,
S. Spitz KG
versus
Land Baden-Württemberg,
EUROOPA KOHUS (suurkoda),
koosseisus: president V. Skouris, kodade esimehed P. Jann ja K. Lenaerts (ettekandja), kohtunikud C. Gulmann, J.-P. Puissochet, R. Schintgen, N. Colneric, S. von Bahr ja J. N. Cunha Rodrigues,
kohtujurist: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
kohtusekretär: vanemametnik M.-F. Contet,
arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:
– Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co. ja S. Spitz KG, esindaja: Rechtsanwalt R. Karpenstein,
– Land Baden-Württemberg, esindaja: Rechtsanwalt
L.-A. Versteyl,
– Saksamaa valitsus, esindajad: W.-D. Plessing ja A. Tiemann, keda abistas Rechtsanwalt
D. Sellner,
– Austria valitsus, esindaja: E. Riedl,
– Prantsusmaa valitsus, esindajad: G. de Bergues ja D. Petrausch,
– Itaalia valitsus, esindaja: I. M.Braguglia, keda abistas avvocato dello Stato
M. Fiorilli,
– Madalmaade valitsus, esindajad: S. Terstal ja C. Wissels,
– Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: J. Grunwald ja M. Konstantinidis,
olles 6. mai 2004. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
Kohtuotsuse põhistus
1. Eelotsusetaotlus käsitleb Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. detsembri 1994. aasta direktiivi 94/62/EÜ pakendite ja pakendijäätmete kohta (EÜT L 365, lk 10; ELT eriväljaanne 13/13, lk 349) ning EÜ artikli 28 tõlgendamist.
2. Taotlus esitati kohtumenetluse käigus, mille poolteks on Austria joogitootjad Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co. ja S. Spitz KG ning Land Baden-Württemberg.
Õiguslik raamistik
Direktiiv 94/62
3. Direktiivi 94/62 artikli 1 lõike 1 kohaselt on direktiivi eesmärk pakendite ja pakendijäätmete käitlemist käsitlevate siseriiklike meetmete ühtlustamine, et ühelt poolt vältida või leevendada pakendite ja pakendijäätmete mõju keskkonnale kõikides liikmesriikides ja tagada keskkonnakaitse kõrge tase ning teiselt poolt tagada siseturu toimimine ja vältida kaubandustõkkeid ning konkurentsi moonutamist ja piiramist ühenduses.
4. Artikli 1 lõike 2 kohaselt sätestatakse selle direktiiviga „meetmed, mille eesmärk on kõigepealt pakendijäätmete vältimine ning lisaks pakendite korduvkasutamine, ringlussevõtt ning muud pakendijäätmete taaskasutamise viisid ning selliste jäätmete lõplik kõrvaldamine”.
5. Kõnealuse direktiivi artikkel 5 sätestab:
„Liikmesriigid võivad vastavalt asutamislepingule soodustada selliste pakendite korduvkasutamise süsteeme, mida saab korduvkasutada keskkonnasõbralikul viisil.”
6. Direktiivi 94/62 artikkel 7 sätestab:
„1. Liikmesriigid peavad võtma vajalikke meetmeid selliste süsteemide kasutuselevõtuks, millega tagatakse:
a) kasutatud pakendite ja/või pakendijäätmete tagastamine ja/või kogumine tarbijalt, teistelt lõppkasutajatelt või jäätmevoost, et suunata need kõige sobivamasse käitlusse;
b) kogutud pakendite ja/või pakendijäätmete korduvkasutamine või taaskasutamine, kaasa arvatud ringlussevõtt,
et täita käesolevas direktiivis sätestatud eesmärke.
Need süsteemid peavad olema osavõtuks avatud asjaomaste sektorite ettevõtjatele ja pädevatele ametivõimudele. Mittediskrimineerivatel tingimustel kohaldatakse neid ka imporditud toodete suhtes, kaasa arvatud süsteemidele juurdepääsu üksikasjalik kord ja kehtestatud maksud, ja kavandatakse nii, et vastavalt asutamislepingule vältida kaubandustõkkeid või konkurentsi moonutamist.
2. Lõikes 1 nimetatud meetmed on pakendeid ja pakendijäätmeid hõlmava poliitika osa, milles võetakse eelkõige arvesse keskkonna- ja tarbijakaitse, ohutuse ja hügieeni nõudeid, pakendatud kaupade ja kasutatud materjalide kvaliteedi, autentsuse ja tehniliste omaduste kaitset ning tööstus- ja kaubandusomandi õiguste kaitset.”
7. Direktiivi artikkel 18 on sõnastatud järgmiselt:
„Liikmesriigid ei takista käesoleva direktiivi sätetele vastavate pakendite turuleviimist oma territooriumil.”
Siseriiklikud õigusnormid
8. 21. augusti 1998. aasta Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (pakendijäätmete vältimist ja taaskasutamist käsitlev määrus; BGBl. 1998 I, lk 2379; edaspidi „VerpackV”) sätestab erinevad meetmed pakendijäätmete vältimiseks ja nende keskkonnamõju vähendamiseks. VerpackV, mille eesmärk on eelkõige võtta üle direktiiv 94/62, asendab 12. juuni 1991. aasta Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällen’i (pakendijäätmete vältimist käsitlev määrus; BGBl. 1991 I, lk 1234).
9. VerpackV artikli 6 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud järgmised kohustused:
„1. Turustaja on kohustatud tegelikus turustamiskohas või selle vahetus läheduses lõppkasutajalt tasuta tagasi võtma tühjad kasutatud müügipakendid, taaskasutama pakendeid vastavalt I lisa punkti 1 nõuetele ja täitma I lisa punkti 2 nõudeid. Taaskasutamise nõudeid saab täita ka pakendite korduskasutusega või tagasisaatmisega turustajatele või tootjatele kooskõlas lõikega 2. Turustaja peab selgelt nähtavate ja loetavate siltidega juhtima eratarbija tähelepanu esimeses lauses ettenähtud tagastamisvõimalusele. Esimeses lauses sätestatud kohustus kehtib vaid sellist tüüpi, sellise kuju ja suurusega pakendite ja selliste kaupade pakendite suhtes, mis kuuluvad turustaja pakutava sortimendi hulka. Turustajad, kelle müügipind on väiksem kui 200 m 2, on kohustatud tagasi võtma vaid nende endi poolt turustatavate margitoodete pakendeid. Postimüügi korral tuleb kõnealuse kohustuse täitmine tagada, luues kasutatud pakendite tagastamise võimaluse piisavalt lähedal lõpptarbijale. Sellest võimalusest tuleb teatada kauba kättetoimetamisel ja postimüügikataloogis. Kui müügipakendid ei pärine eratarbijatelt, võivad pooled kokku leppida teistsuguse tagastamiskoha ja kulude jaotamise korra. Kui turustajad ei täida esimese lauses ettenähtud kohustusi pakendite tagasivõtmisega turustamiskohas, peavad nad tagama kõnealuste kohustuste täitmise lõikes 3 ettenähtud süsteemi abil. Erandina esimesest lausest kohaldatakse pakendite turustajate suhtes, kes ei saa osaleda lõike 3 kohases süsteemis, mutatis mutandis
artikli 4 lõikes 2 ettenähtud taaskasutusnõudeid.
2. Tootjad ja turustajad on kohustatud tegelikus turustamiskohas tasuta tagasi võtma turustajatele lõike 1 kohaselt tagastatavad pakendid, taaskasutama pakendeid vastavalt I lisa punkti 1 nõuetele ja täitma I lisa punkti 2 nõudeid. Taaskasutamise nõudeid saab täita ka pakendite korduskasutusega. Esimeses lauses sätestatud kohustused kehtivad vaid sellist tüüpi, sellise kuju ja suurusega pakendite ja selliste kaupade pakendite suhtes, mida vastavalt tootjad ja turustajad turustavad. Lõike 1 kaheksandat kuni kümnendat lauset kohaldatakse mutatis mutandis. ”
10. Sama artikli lõike 3 kohaselt saab kõnealuseid tagasivõtmis- ja taaskasutamiskohustusi põhimõtteliselt täita ka nii, et tootja või turustaja osaleb üldises kasutatud müügipakendite kogumissüsteemis. Pädev regionaalasutus kontrollib, et see süsteem vastaks VerpackV-s ettenähtud hõlmavustingimustele.
11. VerpackV artikli 8 lõike 1 kohaselt on ühekorrapakendis jookide turustajad kohustatud nõudma ostjalt vähemalt 0,25 euro (koos käibemaksuga) suurust tagatisraha pakendi kohta. Kui pakendi maht on üle 1,5 liitri, on miinimumsummaks 0,50 eurot (koos käibemaksuga). Seda tagatisraha peab nõudma iga järgmine turustaja turustusahelas kuni lõpptarbijale müümiseni. Tagatisraha tagastatakse, kui pakendid tagastatakse vastavalt VerpackV artikli 6 lõigetele 1 ja 2.
12. VerpackV artikli 9 lõike 1 järgi ei kohaldata sellist kohustuslikku tagatisraha pakendite korral, mille osas on turustaja vabastatud pakendite tagasivõtmiskohustusest, sest ta osaleb artikli 6 lõikes 3 ettenähtud üldises kogumissüsteemis.
13. VerpackV artikli 9 lõikes 2 on sätestatud juhud, mil artikli 6 lõiget 3 ei kohaldata teatavate jookide suhtes. Kõnealune säte on sõnastatud järgmiselt:
„Kui käesoleva määruse kohaldamisterritooriumil langeb korduskasutuspakendis jookide – õlu, mineraalvesi (k.a allikavesi, lauavesi ja mineraalvesi), gaseeritud karastusjoogid, mahl […] või vein […] – osakaal kalendriaasta jooksul alla 72%, tehakse nõutava korduskasutuspakendite osakaalu mittesaavutamisest teatamisele järgneva 12 kuu jooksul uus korduskasutuspakendite osakaalu hindamine. Kui korduskasutuspakendite osakaal liitvabariigi territooriumil on esimeses lauses ettenähtud määrast väiksem, loetakse artikli 6 lõike 3 kohane otsus alates lõikes 3 ettenähtud teatamisele järgneva kuuenda kuu esimesest päevast kogu liitvabariigi territooriumil tühistatuks jookide suhtes, mille puhul ei saavutatud 1991. aastal kindlaksmääratud korduskasutuspakendite osakaalu […]”.
14. VerpackV artikli 9 lõike 3 kohaselt avaldab Saksamaa valitsus igal aastal keskkonnasõbralikku pakendisse pakitud jookide nõutava osakaalu, mis on ette nähtud selle artikli lõikes 2. Sama artikli lõike 4 kohaselt teeb pädev asutus taotluse korral või omal algatusel vastavalt artikli 6 lõikele 3 uue hindamise, kui sellistesse pakenditesse pakitud jookide nõutav osakaal pärast tühistamisotsust uuesti saavutatakse.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
15. Põhikohtuasja hagejad ekspordivad Saksamaale taaskasutatavates ühekorrapakendites gaseeritud karastusjooke, mahlu ja muid gaseerimata jooke ning lauavett. Pakendite taaskasutamiseks on nad ühinenud üldise jäätmekogumissüsteemiga, mida korraldab äriühing „Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland AG”, ning on seetõttu vabastatud VerpackV artikli 8 lõikes 1 ettenähtud kohustusest võtta tagatisraha Saksamaal ühekorrapakendis turustatavatelt jookidelt.
16. Saksamaa valitsuse 28. jaanuari 1999. aasta teadaande kohaselt oli korduskasutuspakendis jookide osakaal 1997. aastal esmakordselt alla 72% –nimelt 71,33%. Kuna kahel järjestikusel perioodil, s.o 1999. aasta veebruarist 2000. aasta jaanuarini ja 2000. aasta maist 2001. aasta aprillini oli kõnealune osakaal kogu liitvabariigi territooriumil alla 72%, teatas Saksamaa valitsus 2. juulil 2002 VerpackV artikli 9 lõike 3 alusel, et alates 1. jaanuarist 2003 tuleb mineraalveelt, õllelt ja karastusjookidelt nõuda kohustuslikku tagatisraha. Seega vastavalt VerpackV-le on põhikohtuasja hagejad kohustatud alates nimetatud kuupäevast võtma kõnealuse määruse artikli 8 lõikes 1 sätestatud tagatisraha enamikult nende poolt Saksamaal turustatavate jookide pakenditelt ning seejärel võtma tühjad pakendid tagasi ja neid taaskasutama.
17. Põhikohtuasja hagejad esitasid 23. mail 2002 Verwaltungsgericht Stuttgart’ile kaebuse Land Baden-Württemberg’i peale, väites, et VerpackV-ga ettenähtud korduskasutuspakendite kvoodisüsteem ning sellega seotud tagatisraha- ja tagasivõtukohustused on vastuolus direktiivi 94/62 artikli 1 lõigetega 1 ja 2 ning artiklitega 5, 7 ja 18, samuti EÜ artikliga 28. Menetlusse kaasati Saksamaa Liitvabariik.
18. Kui lähtuda põhikohtuasja hagejate tõlgendusest, et direktiivi 94/62 artikli 1 lõige 2 eeldab korduskasutuse ja taaskasutuse võrdväärsust, tekib eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates küsimus, kas VerpackV-ga kehtestatud süsteem on kooskõlas direktiiviga 94/62, kuna see süsteem muudab ühekorrapakendite turustamise siis raskemaks, kui korduskasutuspakendite osakaal langeb alla teatavat läve. Nimetatud kohus märgib, et juhul, kui teise liikmesriigi tootjad otsustavad turustada oma jooke korduskasutuspakendis, on nende kulud Saksa tootjate kuludest suuremad. Kohus rõhutab, et põhikohtuasja hagejate sõnutsi mõjutab kõnealune Saksa õigusakt teise liikmesriigi tootjate olukorda isegi tagatisraha võtmise kohustuse peatamise korral, sest Saksa turustajad kalduvad jätma ühekorrapakendis joogid oma sortimendist välja, et korduskasutuspakendite osakaal ei langeks alla 72%.
19. Neil asjaoludel otsustas Verwaltungsgericht Stuttgart menetluse peatada ning esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas direktiivi 94/62 [...] artikli 1 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et see keelab liikmesriikidel eelistada joogipakendite korduskasutuse süsteemi taaskasutatavatele ühekorrapakenditele sellega, et juhul kui korduskasutuspakendite osakaal liitvabariigis langeb alla 72%, kaotatakse võimalus olla vabastatud jookide tühjade ühekorrapakendite tagasivõtmise, käitlemise ja nende eest tagatisraha võtmise kohustusest tagastus- ja käitlussüsteemis osalemise korral nende jookide osas, mille korduskasutuspakendite osakaal on langenud allapoole 1991. aastal kindlaksmääratud taset?
2. Kas direktiivi [94/62] artiklit 18 tuleb tõlgendada nii, et see keelab liikmesriikidel takistada taaskasutatavas ühekorrapakendis jookide turustamist sellega, et juhul kui korduskasutuspakendite osakaal liitvabariigis langeb alla 72%, kaotatakse võimalus olla vabastatud jookide tühjade ühekorrapakendite tagasivõtmise, käitlemise ja nende eest tagatisraha võtmise kohustusest tagastus- ja käitlussüsteemis osalemise korral nende jookide osas, mille korduskasutuspakendite osakaal on langenud allapoole 1991. aastal kindlaksmääratud taset?
3. Kas direktiivi [94/62] artiklit 7 tuleb tõlgendada nii, et see annab taaskasutatavas ühekorrapakendis jookide tootjatele ja turustajatele õiguse osaleda olemasolevas kasutatud joogipakendite tagastus- ja käitlussüsteemis, täitmaks niimoodi seadusjärgset kohustust: võtta jookide ühekorrapakenditelt tagatisraha ja võtta kasutatud joogipakendid tagasi?
4. Kas EÜ artiklit 28 tuleb tõlgendada nii, et see keelab liikmesriikidel võtta vastu õigusnorme, mis näevad ette, et juhul kui korduskasutuspakendite osakaal liitvabariigis langeb alla 72%, kaotatakse võimalus olla vabastatud jookide tühjade ühekorrapakendite tagasivõtmise, käitlemise ja nende eest tagatisraha võtmise kohustusest tagastus- ja käitlussüsteemis osalemise korral nende jookide osas, mille korduskasutuspakendite osakaal on langenud allapoole 1991. aastal kindlaksmääratud taset?
Suulise menetluse taasavamise taotlused
20. Euroopa Kohtusse 14. ja 17. juunil 2004 saabunud kirjadega taotlesid Saksamaa valitsus ja põhikohtuasja kostja, et Euroopa Kohus määraks suulise menetluse taasavamise vastavalt kodukorra artiklile 61.
21. Oma taotluse toetuseks väitis Saksamaa valitsus, et 6. mail 2004 esitatud kohtujuristi ettepanek sisaldab elemente, mida kirjalikus ja suulises menetluses ei käsitletud, ning millest tuleneb vale hinnang argumentidele, mida ta Euroopa Kohtus esitas. Samamoodi väitis põhikohtuasja kostja oma taotluses, et kohtujuristi ettepanek sisaldab elemente, mida ei arutatud ning millest ei ole seega Euroopa Kohut piisavalt informeeritud.
22. Sellega seoses tuleb märkida, et Euroopa Kohus võib omal algatusel, kohtujuristi ettepanekul või poolte taotlusel määrusega taasavada suulise menetluse vastavalt kodukorra ar tiklile 61, kui ta leiab, et tal ei ole piisavalt informatsiooni või et asi tuleb otsustada argumendi põhjal, mille üle pooled ei ole vaielnud (vt 10. veebruari 2000. aasta otsus kohtuasjades C-270/97 ja C-271/97: Deutsche Post, EKL 2000, lk I-929, punkt 30; 19. veebruari 2002. aasta otsus kohtuasjas C-309/99: Wouters jt, EKL 2002, lk I-1577, punkt 42; 18. juuni 2002. aasta otsus kohtuasjas C-299/99: Philips, EKL 2002, lk I-5475, punkt 20, ja 12. detsembri 2002. aasta otsus kohtuasjas C-273/00: Sieckmann, EKL 2002, lk I-11737, punkt 22).
23. Kuid käesolevas asjas leiab Euroopa Kohus pärast kohtujuristi ärakuulamist, et talle on teada kõik esitatud küsimustele vastamiseks vajalikud asjaolud ning et neid asjaolusid on talle esitatud väidetes käsitletud.
24. Seega tuleb jätta rahuldamata Saksmaa valitsuse ja põhikohtuasja kostja taotlused suulise menetluse taasavamiseks.
Eelotsuse küsimused
Eelotsuse küsimuste vastuvõetavus
25. Põhikohtuasja kostja leiab, et Euroopa Kohus peaks eelotsuse küsimused kui vastuvõetamatud tagasi lükkama, võttes arvesse seda, et põhikohtuasja kaebus on vastuvõetamatu, kuna see on esitatud Land Baden-Württemberg’i peale. Viimasel aga puudus selles valdkonnas igasugune õigusloomepädevus ning ta vaid rakendas föderaalnorme. Põhikohtuasja kostja meelest tulnuks kaebus esitada liitvabariigi peale selleks pädevasse kohtusse, s.o Berliini Verwaltungsgericht’i. Analoogilistes asjades on osa Saksamaa halduskohtuid tunnistanud samalaadsed kaebused vastuvõetamatuteks.
26. Sellega seoses tuleb märkida, et arvestades Euroopa Kohtu ja siseriiklike kohtute vahelist funktsioonide jaotust, ei ole Euroopa Kohtu ülesanne kontrollida, kas eelotsusetaotluse esitamise otsus on tehtud siseriiklikke kohtukorralduse ja menetlusnorme järgides (vt 3. märtsi 1994. aasta otsus kohtuasjades C-332/92, C-333/92 ja C-335/92: Eurico Italia jt, EKL 1994, lk I-711, punkt 13; 16. septembri 1999. aasta otsus kohtuasjas C-435/97: WWF jt, EKL 1999, lk I-5613, punkt 33, ja 3. oktoobri 2000. aasta otsus kohtuasjas C-371/97: Gozza jt, EKL 2000, lk I-7881, punkt 30). Euroopa Kohus peab lähtuma liikmesriigi kohtu esitatud eelotsusetaotluse otsusest, kui seda ei ole siseriiklikus õiguses sätestatud võimaliku edasikaebemenetluse käigus tühistatud (14. jaanuari 1982. aasta otsus kohtuasjas 65/81: Reina, EKL 1982, lk 33, punkt 7).
27. Käesolevas asjas nähtub eelotsusetaotluse määrusest, et Verwaltungsgericht Stuttgart peab põhikohtuasja kaebust vähemalt osaliselt vastuvõetavaks.
28. Vaidlust ei ole ka selles, et direktiivi 94/62 artiklite 1, 7 ja 18 ning EÜ artikli 28 tõlgendamisega seotud neli eelotsuseküsimust, mis on esitatud selleks, et võimaldada eelotsusetaotluse esitanud kohtul hinnata asjassepuutuva Saksa õigusakti vastavust kõnealustele sätetele, ja põhikohtuasja kaebuse ese, millega taotletakse selle tunnistamist, et põhikohtuasja hagejate suhtes ei kehti kohustus nõuda oma ühekorrapakendite puhul tagatisraha ja võtta neid individuaalselt tagasi, on omavahel otseselt seotud.
29. Seega on eelotsusetaotlus vastuvõetav.
Esimene küsimus
30. Oma esimese küsimusega küsib eelotsetaotluse esitanud kohus sisuliselt seda, kas direktiivi 94/62 artikli 1 lõikega 2 on vastuolus, kui liikmesriik soosib pakendite korduskasutuse süsteeme, kohaldades sellist süsteemi, nagu on ette nähtud VerpackV artikli 8 lõikes 1 ja artikli 9 lõikes 2.
31. Sellega seoses tuleb märkida, et kuigi direktiivi 94/62 artikli 1 lõikes 2 on sätestatud meetmed, mille eesmärk on „kõigepealt” pakendijäätmete vältimine, nimetatakse selles „lisaks” pakendite korduskasutamist, ringlussevõttu ning muid pakendijäätmete taaskasutamise viise.
32. Direktiivi kaheksandas põhjenduses on öeldud, et „kuni teaduslike ja tehniliste uurimistulemuste saamiseni taaskasutamise osas, tuleks keskkonnamõju suhtes eelistada korduvkasutamist ja ringlussevõttu; see eeldab liikmesriikides selliste süsteemide kasutuselevõttu, mis tagavad kasutatud pakendite ja/või pakendijäätmete tagastamise; olelustsüklianalüüsid tuleks lõpetada võimalikult kiiresti, et õigustada korduskasutuspakendite, taaskasutatavate ja korduvkasutatavate pakendite selget hierarhiat”.
33. Eelnevast nähtub, et direktiiv 94/62 ei kehtesta pakendite korduskasutuse ja pakendijäätmete taaskasutamise vahelist hierarhiat.
34. Kuid direktiivi 94/62 artikkel 5 lubab liikmesriikidel võtta meetmeid, et soodustada selliste pakendite korduskasutamise süsteeme, mida saab korduskasutada keskkonnasõbralikul viisil.
35. Artikli 5 sõnastusest nähtub, et pakendite korduskasutamise soodustamine on lubatud vaid niivõrd, kuivõrd see on kooskõlas asutamislepinguga.
36. Järelikult peavad meetmed, mida liikmesriigid direktiivi artikli 5 kohaselt võtavad, vastama mitte üksnes direktiivi ülejäänud sätetest, eelkõige artiklist 7 tulenevatele nõuetele, millele osutab kolmas eelotsuse küsimus, vaid ka asutamislepingust, eelkõige EÜ artiklist 28 tulenevatele kohustustele, millele osutab neljas eelotsuse küsimus.
37. Seega tuleb esimesele küsimusele vastata, et direktiivi 94/62 artikli 1 lõikega 2 ei ole vastuolus, kui liikmesriigid kehtestavad meetmeid, et soodustada pakendite korduskasutamise süsteeme.
38. Lähtudes eelnevast, tuleb kõigepealt vastata kolmandale ja neljandale eelotsuse küsimusele.
Kolmas küsimus
39. Oma kolmanda küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt seda, kas direktiivi 94/62 artikkel 7 annab taaskasutatavas ühekorrapakendis jookide tootjatele ja turustajatele, kellel on lubatud täita tagatisraha- ja tagasivõtukohustust üldises pakendikogumissüsteemis osalemise teel, õiguse jätkata sellises üldises süsteemis osalemist, et niimoodi täita oma seadusjärgseid kohustusi.
40. Tuleb märkida, et direktiivi 94/62 artikli 7 lõige 1 kohustab liikmesriike võtma vajalikke meetmeid selliste süsteemide kasutuselevõtuks, millega tagatakse esiteks kasutatud pakendite ja/või pakendijäätmete tagastamine ja/või kogumine ning teiseks kogutud pakendite ja pakendijäätmete korduskasutamine või taaskasutamine. Sama artikli kohaselt peavad need süsteemid olema osavõtuks avatud asjaomaste sektorite ettevõtjatele ja pädevatele ametivõimudele ning neid kohaldatakse mittediskrimineerivatel tingimustel ka imporditud toodete suhtes ja kavandatakse nii, et vastavalt asutamislepingule vältida kaubandustõkkeid või konkurentsi moonutamist.
41. Direktiivi artikli 7 lõige 2 nõuab, et lõikes 1 nimetatud meetmed oleksid pakendeid ja pakendijäätmeid hõlmava poliitika osa, ning täpsustab, et need meetmed peavad võtma eelkõige arvesse keskkonna- ja tarbijakaitse, ohutuse ja hügieeni nõudeid, pakendatud kaupade ja kasutatud materjalide kvaliteedi, autentsuse ja tehniliste omaduste kaitset ning tööstus- ja kaubandusomandi õiguste kaitset.
42. Ühekorrapakendite puhul jätab artikkel 7 liikmesriikidele valikuvõimaluse ühelt poolt tagatisraha ja individuaalse tagasivõtu süsteemide vahel ning teiselt poolt üldise pakendikogumissüsteemi vahel, samuti võimaluse kombineerida neid süsteeme sõltuvalt tooteliigist, tingimusel et valitud süsteemide eesmärk oleks suunata pakendid kõige sobivamasse käitlusse ja et need oleksid pakendeid ja pakendijäätmeid hõlmava poliitika osa.
43. See säte ei anna asjaomastele tootjatele ja turustajatele õigust jätkata osalemist pakendijäätmete käitlemise süsteemis.
44. Direktiiv 94/62 ei takista liikmesriikidel muuta oma territooriumil olevaid pakendijäätmete käitlemise süsteeme, et tagada kõige kohasem jäätmekäitlusviis.
45. Kuigi direktiiv 94/62 lubab liikmesriikidel vastavalt olukorrale asendada tarbijate elukoha või müügipunktide läheduses paiknev pakendikogumissüsteem tagatisraha ja individuaalse tagasivõtmise süsteemiga, tuleb sellisel asendamisel siiski täita teatavaid tingimusi.
46. Esiteks peab ka uus süsteem olema kohane direktiivi 94/62 eesmärkide saavutamiseks. Konkreetsemalt – kui uus süsteem on, nagu käesolevas asjas, tagatisraha ja individuaalse tagasivõtmise süsteem, peab asjaomane liikmesriik jälgima piisava arvu tagasivõtupunktide olemasolu, et ühekorrapakendis jooke ostnud ja tagatisraha maksnud tarbijad saaksid tagatisraha summa tagasi ka juhul, kui nad ei naase ostupaika.
47. Sellega seoses tuleb märkida, et VerpackV artikli 6 lõike 1 esimene lause sätestab, et turustaja on kohustatud müügipakendid tasuta tagasi võtma tegelikus turustamiskohas või selle vahetus läheduses („am Ort der tatsächlichen Übergabe oder in dessen unmittelbarer Nähe”). Kuigi selle lõike järgmised laused lisavad mõned täpsustused, eelkõige piirates seda kohustust pakendi laadist ja turustaja müügipinnast lähtuvalt, ei ole tagasivõtukohustuse ulatus siiski üheselt mõistetav.
48. Teiseks peab üleminek uuele süsteemile toimuma ilma katkestuseta ning kahjustamata asjaomase sektori ettevõtjate võimalust uues süsteemis alates selle jõustumisest tegelikult osaleda. Direktiivi 94/62 artikli 7 lõige 1 kohustab iga liikmesriiki tagama, et tootjatel ja turustajatel oleks juurdepääs pakendijäätmete käitlemise süsteemile igal ajal ja ilma diskrimineerimiseta.
49. Järelikult peab liikmesriik, kes asendab olemasoleva pakendijäätmete käitlemise süsteemi teise süsteemiga, tagama, et asjaomastele tootjatele ja turustajatele antaks uuele süsteemile üleminekuks piisavalt aega, et nad saaksid kohandada oma tootmisviisid ja turustamisahelad uue süsteemi nõuetele.
50. Seega tuleb kolmandale küsimusele vastata, et kuigi direktiivi 94/62 artikkel 7 ei anna asjaomastele tootjatele ja turustajatele õigust jätkata osalemist pakendijäätmete käitlemise süsteemis, välistab see artikkel üldise pakendijäätmete kogumise süsteemi asendamise tagatisraha ja individuaalse tagasivõtmise süsteemiga, kui uus süsteem ei ole sama kohane nimetatud direktiivi eesmärkide saavutamiseks
Neljas küsimus
51. Oma neljanda küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt seda, kas EÜ artikliga 28 on vastuolus sellised siseriiklikud õigusnormid nagu VerpackV artikli 8 lõige 1 ja artikli 9 lõige 2, mille järgi korduskasutuspakendite osakaalust asjaomases sektoris sõltub, kas ühekorrapakendeid kasutavad tootjad ja turustajad võivad täita oma tagatisraha-, tagasivõtmis- ja taaskasutamiskohustusi üldises kogumissüsteemis osalemise teel.
EÜ artikli 28 kohaldatavus
52. Saksamaa valitsuse arvates ei saa EÜ artikli 28 ja kõnealuste siseriiklike õigusnormide vahel olla vastuolu, sest pakendite korduskasutamise osas on direktiivi 94/62 ning eelkõige selle artiklite 5, 9 ja 18 eesmärk ja toime kõnealuse valdkonna täielik ühtlustamine.
53. Arvestades seda, et juhul, kui mingi valdkond on ühenduse tasandil täielikult ühtlustatud, tuleb selle valdkonna siseriikliku meetme hindamisel lähtuda ühtlustamismeetme sätetest, mitte esmase õiguse sätetest (12. oktoobri 1993. aasta otsus kohtuasjas C-37/92: Vanacker ja Lesage, EKL 1993, lk I-4947, punkt 9; 13. detsembri 2001. aasta otsus kohtuasjas C-324/99: DaimlerChrysler, EKL 2001, lk I-9897, punkt 32, ja 11. detsembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C-322/01: Deutscher Apothekerverband, EKL 2003, lk I-4887, punkt 64), on vaja kindlaks teha, kas direktiiviga 94/62 toimunud ühtlustamine välistab kõnealuste siseriiklike õigusnormide EÜ artiklile 28 vastavuse kontrollimise.
54. Sellega seoses tuleb märkida, et pakendite korduskasutamise osas piirdub direktiivi 94/62 artikkel 5 sellega, et lubab liikmesriikidel vastavalt asutamislepingule soodustada selliste pakendite korduskasutamise süsteeme, mida saab korduskasutada keskkonnasõbralikul viisil.
55. Peale pakendite „korduskasutamise” määratluse, pakendijäätmete vältimise meetmeid käsitlevate üldsätete ning tagastamise, kogumise ja taaskasutamise süsteeme käsitlevate sätete – vastavalt artikli 3 punktis 5 ning artiklites 4 ja 7 – ei reguleeri direktiiv 94/62 pakendite korduskasutamist soodustatavate siseriiklike süsteemide korraldust liikmesriikide puhul, kes soovivad kasutada direktiivi artiklis 5 ettenähtud õigust.
56. Erinevalt pakendite märgistamisest ja identifitseerimisest ning pakendi koostist ja kordus- või taaskasutatavust käsitlevatest nõuetest, mida reguleerivad direktiivi 94/62 artiklid 8–11 ja II lisa, ei ole pakendite korduskasutamist soodustatavate siseriiklike süsteemide korraldus seega olnud täieliku ühtlustamise objektiks.
57. Järelikult võib selliseid süsteeme hinnata kaupade vaba liikumist käsitlevate asutamislepingu sätete alusel.
58. Pealegi lubab direktiivi 94/62 artikkel 5 liikmesriikidel soodustada pakendite korduskasutamise süsteeme vaid „vastavalt asutamislepingule”.
59. Nimetatud direktiivi artikli 18 kohta tuleb märkida, et kuna see artikkel piirdub pakendite märgistamist ja koostist ning kordus- või taaskasutatavust käsitlevate nõuetele vastavate pakendite vaba liikumise tagamisega liikmesriikide territooriumil, ei takista ka see säte pakendijäätmete käitlemise siseriiklike süsteemide hindamist EÜ artikli 28 alusel, kui need võivad mõjutada asjaomaste toodete turustamistingimusi.
Kaubandustõkke olemasolu
60. Vaja on hinnata, kas EÜ artikliga 28 on vastuolus sellised siseriiklikud õigusnormid nagu põhikohtuasjas käsitletavad õigusnormid, mis lubavad ühekorrapakendeid kasutavatel tootjatel ja turustajatel täita tagatisraha- ja tagasivõtukohustusi üldises kogumissüsteemis osalemise teel sõltuvalt sellest, kuidas muutub ühekorrapakendis jookide üldine osakaal Saksamaa turul ja sellel turul turustatavate ühekorrapakendis asjaomaste jookide osakaal.
61. Sellega seoses tuleb kõigepealt märkida, et kõnealuseid norme kohaldatakse vahet tegemata nii kodumaiste kui ka teistest liikmesriikidest pärit toodete suhtes ning nendega nähakse teiste liikmesriikide tootjatele ette samasugused tagatisraha- ja tagasivõtukohustused nagu omamaistele tootjatele.
62. Teiseks, erinevalt heakskiitmata pakendis turustatavate jookide ülemmäärast, mida käsitleti 20. septembri 1988. aasta otsuses kohtuasjas 302/86: komisjon v.
Taani (EKL 1988, lk 4607), ei piira põhikohtuasjas käsitletav osakaal toodete kogust, mida võib importida teatud tüüpi pakendis. VerpackV tegelikult ei keela ühekorrapakendis toodete turustamist märgitud osakaalu ületavas osas, vaid üksnes sätestab, et selle ületamine toob kaasa ühekorrapakendite käitlemise süsteemi muutuse.
63. Kuid on tõsi, et ehkki VerpackV artikli 8 lõiget 1 ja artikli 9 lõiget 2 kohaldatakse kõikide riigi territooriumil tegutsevate tootjate ja turustajate suhtes, ei mõjuta need Saksamaal toodetud jookide ja teistest liikmesriikidest pärit jookide turustamist ühesuguselt.
64. Kui ühelt pakendikäitlussüsteemilt teisele üleminek toob üldiselt kaasa pakendite märgistamise ja sildistamisega seotud kulusid, siis sellised õigusnormid nagu põhikohtuasjas käsitletavad õigusnormid, mis kohustavad ühekorrapakendeid kasutavaid tootjaid ja turustajaid asendama üldises kogumissüsteemis osalemise tagatisraha ja individuaalse tagasivõtmise süsteemiga, põhjustavad igale niisuguseid pakendeid kasutavale tootjale ja turustajale täiendavaid kulusid, mis on seotud pakendite tagasivõtmise, tagatisraha summade tagastamise ja nende summade turustajate vahel jaotamise korraldamisega.
65. Vaidlust ei ole selles, et väljaspool Saksamaad asuvad tootjad kasutavad palju rohkem ühekorrapakendeid kui Saksa tootjad.
66. Sellega seoses märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et korduskasutuspakendite kasutamine põhjustab teise liikmesriigi tootjale tavaliselt suuremaid kulusid kui Saksa tootjale, sest tagatisrahasüsteemi ja transpordi korraldamisega seotud kulud on suuremad siis, kui tootja asub müügipunktidest teataval kaugusel.
67. Sellest järeldub, et ühekorrapakendite puhul üldise kogumissüsteemi asendamine tagatisraha ja individuaalse tagasivõtmise süsteemiga on seda laadi, et see takistab teistest liikmesriikidest imporditud jookide turustamist Saksamaa turul (vt selle kohta jookide korduskasutuspakenditega seoses eespool viidatud kohtuotsus komisjon v.
Taani, punkt 13).
68. Selles suhtes ei ole oluline see, et kõnealused õigusnormid sätestavad ühekorrapakendite puhul tagatisrahakohustuse ja individuaalse tagasivõtu kohustuse sellises pakendis jookide importimist keelamata, ega ka see, et tootjatel on võimalik kasutada korduskasutuspakendeid.
69. Selles kontekstis ei ole asjakohane rõhutada, nagu seda teeb Saksamaa valitsus, et ühekorrapakendis loodusliku mineraalvee impordi suurenemine Saksamaale enne tagatisraha võtmise ja individuaalse tagasivõtu kohustuste kehtestamist näitab, et teiste liikmesriikide joogitootjaid ei diskrimineerita. Kuigi kirjeldatud trendi võib Saksa turul täheldada, ei muuda see fakti, et VerpackV artiklid 8 ja 9 kujutavad endast teiste liikmesriikide joogitootjate jaoks takistust nende toodete Saksamaal turustamisele.
70. Erinevalt sellest, mida väidavad põhikohtuasja kostja ja Saksamaa valitsus, ei saa VerpackV artikleid 8 ja 9 käsitada siseriiklike sätetena, mis piiravad või keelavad „teatavaid müügitingimusi” 24. novembri 1993. aasta otsuse liidetud kohtuasjades C-267/91 ja C-268/91: Keck ja Mithouard (EKL 1993, lk I-6097, punkt 16 jj) mõttes.
71. Euroopa Kohus on võtnud seisukoha, et kõnealustest meetmetest tulenev vajadus muuta imporditava toote märgistust või silti välistab nende meetmete seotuse toodete müügitingimustega eespool viidatud Kecki ja Mithouardi kohtuotsuse mõttes (vt 3. juuni 1999. aasta otsus kohtuasjas C-33/97: Colim, EKL 1999, lk I-3175, punkt 37; 16. jaanuari 2003. aasta otsus kohtuasjas C-12/00: komisjon v.
Hispaania, EKL 2003, lk I-459, punkt 76, ja 18. septembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C-416/00: Morellato, EKL 2003, lk I-9343, punkt 29).
72. Nagu käesoleva otsuse punktis 64 märgitud, toob üldises kogumissüsteemis osalemise asendamine tagatisraha ja individuaalse tagasivõtmise süsteemiga asjaomastele tootjatele kaasa kohustuse muuta osaliselt pakendil esitatud teavet.
73. Võttes arvesse, et VerpackV sätted ei mõjuta Saksamaal toodetud ja teistest liikmesriikidest pärit jookide turustamist ühesuguselt, ei saa nimetatud sätted mingil juhul jääda EÜ artikli 28 kohaldamisalast välja (vt eespool viidatud Kecki ja Mithouardi kohtuotsus, punktid 16 ja 17).
Keskkonnakaitsega seotud põhjendused
74. Järgmisena tuleb kontrollida, kas VerpackV artikli 8 lõikes 1 ja artikli 9 lõikes 2 sisalduvaid õigusnorme saab põhjendada keskkonnakaitsega, nagu väidavad põhikohtuasja kostja ja Saksamaa valitsus.
75. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt saab ühendusesisest kaubandust takistada võivaid siseriiklikke meetmeid põhjendada ülekaalukate keskkonnakaitsenõuetega, tingimusel et kõnealused meetmed on proportsionaalsed taotletava eesmärgiga (eespool viidatud kohtuotsus komisjon v. Taani, punktid 6 ja 9, ning 14. juuli 1998. aasta otsus kohtuasjas C-389/96: Aher-Waggon, EKL 1998, lk I-4473, punkt 20).
76. Sellega seoses tuleb märkida, et kohustus seada sisse tagatisraha nõudmise ja tühjade pakendite tagasivõtmise süsteem on pakendite korduskasutust tagava süsteemi vältimatu koostisosa (eespool viidatud kohtuotsus komisjon v. Taani, punkt 13).
77. Ühekorrapakenditega seoses tuleb märkida, et põhikohtuasja kostja ja Saksamaa valitsuse väidete kohaselt suurendab tagatisraha võtmise ja tühjade pakendite individuaalse tagasivõtmise süsteemi sisseseadmine tagastatavate tühjade pakendite osakaalu, viies pakendijäätmete täpsemale sorteerimisele ja aidates niiviisi parandada pakendijäätmete taaskasutamist. Peale selle, kuna tagatisraha võtmine õhutab tarbijaid tagastama tühje pakendeid müügipunktidesse, aitab see vähendada jäätmete hulka looduses.
78. Pealegi kuna põhikohtuasjas käsitletavad õigusnormid seavad uue pakendijäätmete käitlemise süsteemi jõustumise sõltuvusse korduskasutuspakendite osakaalust Saksamaa turul, luuakse sellega olukord, kus ühekorrapakendis jookide müügi igasugune suurenemine sellel turul suurendab süsteemi muutmise tõenäosust. Niivõrd, kuivõrd kõnealused õigusnormid soodustavad seda, et tootjad ja turustajad hakkaksid kasutama korduskasutuspakendeid, aitavad need kaasa kõrvaldamist vajavate jäätmete vähendamisele, mis on üks keskkonnakaitsepoliitika üldistest eesmärkidest.
79. Kuid selleks, et niisugused õigusnormid oleksid kooskõlas proportsionaalsuspõhimõttega, tuleb kontrollida mitte üksnes seda, et kasutatavad vahendid oleksid kohased taotletavate eesmärkide saavutamiseks, vaid ka seda, et nad ei läheks kaugemale kui eesmärgi saavutamiseks vajalik (vt 14. juuli 1998. aasta otsus kohtuasjas C-284/95: Safety Hi-Tech, EKL 1998, lk I-4301, punkt 57).
80. Sellega seoses tuleb märkida, et viimati mainitud kriteeriumile vastamiseks peavad siseriiklikud õigusnormid võimaldama asjaomastel tootjatel ja turustajatel enne tagatisraha ja individuaalse tagasivõtmise süsteemi jõustumist kohandada oma tootmisviisid ja ühekorrapakendite käitlemise süsteemid uue süsteemi nõuetele. Kuigi on tõsi, et liikmesriik võib panna kõnealustele tootjatele ja turustajatele ülesande hoolitseda sellise süsteemi sisseseadmise eest ning korraldada pakendite tagasivõtmine, tagatisraha summade tagastamine ja nende summade turustajate vahel jaotamine, peab nimetatud liikmesriik veel tagama, et pakendijäätmete käitlemise süsteemi muutudes saaksid kõik asjaomased tootjad ja turustajad toimivas süsteemis tegelikult osaleda.
81. Tuleb tõdeda, et selline õigusakt nagu VerpackV, mis seab tagatisraha ja individuaalse tagasivõtmise süsteemi sisseseadmise sõltuvusse korduskasutuspakendite osakaalust – mis on ökoloogilisest seisukohast kahtlemata kasulik –, on proportsionaalsuspõhimõttega kooskõlas üksnes juhul, kui pakendite korduskasutust soodustades jätab see asjaomastele tootjatele ja turustajatele piisava üleminekuaja muutusega kohanemiseks ja tagab, et pakendijäätmete käitlemise süsteemi muutudes saavad kõik asjaomased tootjad ja turustajad toimivas süsteemis tegelikult osaleda.
82. Siseriiklikul kohtul tuleb kindlaks määrata, kas pakendijäätmete käitlemise süsteemi selline muutus, nagu on sätestatud VerpackV artikli 8 lõikes 1 ja artikli 9 lõikes 2, võimaldab asjaomastel tootjatel ja turustajatel toimivas süsteemis eespool kirjeldatud tingimustel osaleda.
83. Seega tuleb neljandale küsimusele vastata, et EÜ artikliga 28 on vastuolus sellised siseriiklikud õigusnormid nagu VerpackV artikli 8 lõige 1 ja artikli 9 lõige 2, kui need näevad ette üldise pakendijäätmete kogumise süsteemi asendamise tagatisraha ja individuaalse tagasivõtmise süsteemiga, ilma et tootjatele ja turustajatele oleks jäetud piisav üleminekuaeg sellega kohanemiseks ja tagatud, et pakendijäätmete käitlemise süsteemi muutudes saavad nad toimivas süsteemis tegelikult osaleda.
Teine küsimus
84. Arvestades neljanda küsimuse vastust, ei ole teisele küsimusele enam vaja vastata.
Kohtukulud
85. Et põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus.
Resolutiivosa
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. detsembri 1994. aasta direktiivi 94/62/EÜ pakendite ja pakendijäätmete kohta artikli 1 lõikega 2 ei ole vastuolus, kui liikmesriigid kehtestavad meetmeid, et soodustada pakendite korduskasutamise süsteeme.
2. Direktiivi 94/62 artikkel 7, ehkki see ei anna asjaomastele tootjatele ja turustajatele õigust jätkata osalemist pakendijäätmete käitlemise süsteemis, välistab üldise pakendijäätmete kogumise süsteemi asendamise tagatisraha ja individuaalse tagasivõtmise süsteemiga, kui uus süsteem ei ole sama kohane nimetatud direktiivi eesmärkide saavutamiseks või kui üleminek uuele süsteemile ei toimu ilma katkestuseta ning kahjustamata asjaomase sektori ettevõtjate võimalust uues süsteemis alates selle jõustumisest tegelikult osaleda.
3. EÜ artikliga 28 on vastuolus sellised siseriiklikud õigusnormid nagu Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen’i (pakendijäätmete vältimist ja taaskasutamist käsitlev määrus) artikli 8 lõige 1 ja artikli 9 lõige 2, kui need näevad ette üldise pakendijäätmete kogumise süsteemi asendamise tagatisraha ja individuaalse tagasivõtmise süsteemiga, ilma et tootjatele ja turustajatele oleks jäetud piisav üleminekuaeg sellega kohanemiseks ja tagatud, et pakendijäätmete käitlemise süsteemi muutudes saavad nad toimivas süsteemis tegelikult osaleda.