62016TO0170
DESPACHO DO TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)
11 de outubro de 2017 (
*1
)
«Recurso de anulação — Auxílios de Estado — Vantagens fiscais concedidas por uma entidade territorial de um Estado‑Membro — Regime de auxílios declarado incompatível com o mercado interno — Execução da decisão — Obrigação de avaliar a situação individual dos beneficiários — Falta de tomada de posição da Comissão — Ato não recorrível — Inadmissibilidade»
No processo T‑170/16,
Guardian Glass España, Central Vidriera, SLU, com sede em Llodio (Espanha), representada por M. Araujo Boyd, D. Armesto Macías e A. Lamadrid de Pablo, advogados,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por L. Flynn, B. Stromsky e P. Němečková, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto um pedido nos termos do artigo 263.o TFUE e destinado a obter a anulação da decisão da Comissão constante de um documento de 15 de julho de 2015, intitulado «Litígios fiscais no País Basco (Álava) — Mensagem informal sobre as alegações adicionais de compatibilidade com as orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 1998»,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção),
composto por: I. Pelikánová, presidente, P. Nihoul (relator) e J. Svenningsen, juízes,
secretário: E. Coulon,
profere o presente
Despacho
Antecedentes do litígio
Quanto ao crédito de imposto aprovado pela província de Álava
1
Entre 1994 e 1997, as províncias de Álava, da Biscaia e de Guipúzcoa, situadas na Comunidade Autónoma do País Basco (Espanha), adotaram seis regimes fiscais correspondentes a dois tipos: um crédito de imposto correspondente a 45% dos investimentos de cada empresa, e uma redução degressiva ao longo de quatro anos da matéria coletável das empresas novas.
2
O presente processo tem origem num dos seis regimes fiscais referidos no n.o 1, supra, concretamente o regime adotado pela província de Álava e que permite, sob determinadas condições, a concessão, às empresas da referida província, de um crédito de imposto de 45% dos seus investimentos.
3
Os regimes fiscais em questão permaneceram em vigor até 1999, no que respeita ao crédito de imposto a favor das empresas, correspondente a 45% dos investimentos destas, adotado pela província de Álava, e até 2000, no que respeita aos outros regimes fiscais.
4
Nenhum dos regimes fiscais foi notificado à Comissão das Comunidades Europeias.
Quanto à análise do regime fiscal em causa por parte da Comissão
5
Na sequência de denúncias, a Comissão tomou conhecimento da existência dos regimes fiscais em questão.
6
Por cartas de 17 de agosto e de 29 de setembro de 1999, a Comissão notificou as autoridades espanholas da decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, TFUE relativamente aos seis regimes fiscais, concretamente o crédito de imposto a favor das empresas, correspondente a 45% dos investimentos destas, adotado pelas províncias da Biscaia e de Guipúzcoa (JO 1999, C 351, p. 29), as reduções regressivas ao longo de quatro anos da matéria coletável das empresas recentemente criadas nas províncias de Álava, da Biscaia e de Guipúzcoa (JO 2000, C 55, p. 2) e o crédito de imposto a empresas, correspondente a 45% dos investimentos desta, adotado pela província de Álava (JO 2000, C 71, p. 8).
7
Em 3 de novembro e 6 de dezembro de 1999, foram interpostos recursos de anulação das decisões de dar início ao procedimento formal de investigação.
8
O Tribunal Geral negou provimento a esses recursos nos acórdãos de 23 de outubro de 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa e o./Comissão (T‑269/99, T‑271/99 e T‑272/99, EU:T:2002:258), e de 23 de outubro de 2002, Diputación Foral de Álava e o./Comissão (T‑346/99 a T‑348/99, EU:T:2002:259).
9
Em 11 de julho de 2001, a Comissão concluiu a fase formal de investigação mediante seis decisões, nas quais declarou, em primeiro lugar, que os regimes fiscais em causa constituíam um auxílio de Estado ilegal, porque tinham sido executados em violação da obrigação de notificação prévia à Comissão prevista no artigo 108.o, n.o 3, TFUE, e, em segundo lugar, que os mesmos eram incompatíveis com o mercado interno.
10
No que respeita ao crédito de imposto a favor das empresas, correspondente a 45% dos investimentos destas, adotado pela província de Álava, a Comissão declarou a incompatibilidade desse regime fiscal com o mercado interno no artigo 1.o da Decisão 2002/820/CE, de 11 de julho de 2001, relativa ao regime de auxílios estatais aplicado pela Espanha a favor das empresas de Álava sob a forma de crédito de imposto de 45% dos investimentos (JO 2002, L 296, p. 1, a seguir «Decisão de 2001»).
11
No artigo 2.o da Decisão de 2001, a Comissão pediu ao Reino de Espanha que suprimisse o crédito de imposto a favor das empresas, correspondente a 45% dos investimentos destas, adotado pela província de Álava, caso ainda se encontrasse em vigor.
12
No artigo 3.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Decisão de 2001, a Comissão ordenou ao Reino de Espanha que suspendesse o pagamento de quaisquer auxílios ainda não pagos.
13
Por último, no artigo 3.o, n.o 1, primeiro parágrafo, e n.o 2, da Decisão de 2001, a Comissão instou o Reino de Espanha a recuperar junto dos beneficiários os auxílios individuais que foram pagos ao abrigo do regime em causa, nos seguintes termos:
«1.   A Espanha adotará todas as medidas necessárias para recuperar junto dos beneficiários os auxílios referidos no artigo 1.o e já ilegalmente colocados à sua disposição.
[…]
2.   A recuperação deve ter lugar de imediato e em conformidade com os procedimentos de direito nacional, desde que estes permitam uma execução imediata e efetiva da presente decisão. […]»
14
Ao ordenar a recuperação dos auxílios concedidos no âmbito do regime declarado incompatível, a Comissão explicou, no considerando 98 da Decisão de 2001:
«A presente decisão refere‑se ao regime e deve ser objeto de uma execução imediata, incluindo a recuperação de qualquer auxílio individual concedido no quadro do referido regime. A Comissão recorda igualmente que, como sempre, a presente decisão não afeta a possibilidade de os auxílios individuais poderem ser considerados, total ou parcialmente, compatíveis com o mercado comum em função das suas características, isto é, no âmbito de uma decisão posterior da Comissão ou em aplicação dos regulamentos de isenção.»
Quanto aos recursos de anulação da Decisão de 2001
15
Em 25 de setembro, 22 de outubro e 21 de dezembro de 2001, foram interpostos recursos de anulação das seis decisões adotadas pela Comissão em 11 de julho de 2001.
16
Em 9 de setembro de 2009, o Tribunal Geral confirmou a legalidade das seis decisões da Comissão de 11 de julho de 2001 nos acórdãos Diputación Foral de Álava e o./Comissão (T‑227/01 a T‑229/01, T‑265/01, T‑266/01 e T‑270/01, EU:T:2009:315), e Diputación Foral de Álava e o. (T‑230/01 a T‑232/01 e T‑267/01 a T‑269/01, não publicado, EU:T:2009:316).
17
O primeiro acórdão referido no n.o 16, supra, respeita às três decisões da Comissão de 11 de julho de 2001 que declaram a incompatibilidade dos créditos de imposto a favor das empresas, correspondentes a 45% dos investimentos destas, adotados pelas províncias de Álava, de Biscaia e de Guipúzcoa.
18
O segundo acórdão referido no n.o 16, supra, tem por objeto as três decisões da Comissão de 11 de julho de 2001 relativas à redução degressiva ao longo de quatro anos da matéria coletável das empresas novas adotadas pelas províncias de Álava, de Biscaia e de Guipúzcoa.
19
Em 26 de novembro de 2009, foram interpostos recursos dos dois acórdãos referidos no n.o 16, supra.
20
Em 28 de julho de 2011, o Tribunal de Justiça negou provimento aos recursos que tinham sido interpostos destes dois acórdãos nos seus acórdãos Diputación Foral de Biscaia e o./Comissão (C‑471/09 P a C‑473/09 P, não publicado, EU:C:2011:521), e Diputación Foral de Biscaia e o./Comissão (C‑474/09 P a C‑476/09 P, não publicado, EU:C:2011:522).
Quanto à fiscalização da execução da Decisão de 2001
21
Em 12 de outubro de 2001, a Comissão informou‑se junto do Reino de Espanha sobre as medidas tomadas por este último para observar as suas decisões de 11 de julho de 2001.
22
Insatisfeita com as respostas que lhe foram dadas, a Comissão intentou no Tribunal de Justiça, em 19 de novembro de 2003, uma ação por incumprimento nos termos do artigo 108.o, n.o 2, TFUE.
23
Em 14 de dezembro de 2006, o Tribunal de Justiça decidiu que o Reino de Espanha não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbiam ao não ter adotado no prazo previsto as medidas necessárias para dar cumprimento às decisões da Comissão de 11 de julho de 2001 (acórdão de 14 de dezembro de 2006, Comissão/Espanha, C‑485/03 a C‑490/03, EU:C:2006:777).
24
Na sequência do acórdão referido no n.o 23, supra, as autoridades espanholas procederam à recuperação de uma parte dois auxílios junto dos beneficiários. Consideraram que a outra parte não devia ser recuperada em razão da sua compatibilidade com o mercado interno, da aplicação das regras relativas aos auxílios de minimis e da tomada em consideração de deduções fiscais retroativas.
25
Considerando que, ao agir desse modo, o Reino de Espanha não tinha executado inteiramente as suas decisões de 11 de julho de 2001, a Comissão, em 18 de abril de 2011, intentou no Tribunal de Justiça uma segunda ação por incumprimento nos termos do artigo 260.o, n.o 2, TFUE.
26
Em 30 de outubro de 2013, na pendência da ação por incumprimento, a Comissão comunicou ao Tribunal de Justiça que, em seu entender, os auxílios tinham sido inteiramente recuperados em 15 de outubro de 2013. Portanto, segundo ela, não era necessário impor ao Reino de Espanha o pagamento de uma sanção pecuniária compulsória, mas apenas o pagamento de uma quantia fixa (acórdão de 13 de maio de 2014, Comissão/Espanha, C‑184/11, EU:C:2014:316, n.os 16 e 17).
27
No seu acórdão de 13 de maio de 2014, Comissão/Espanha (C‑184/11, EU:C:2014:316), o Tribunal de Justiça decidiu que o Reino de Espanha não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbiam por força do artigo 260.o, n.o 1, TFUE e condenou‑o no pagamento de uma quantia fixa de 30 milhões de euros, a título de sanção pelo período de inexecução.
Quanto à situação da recorrente
28
A recorrente, Guardian Glass España, Central Vidriera, SLU, é uma empresa estabelecida em Llodio (Espanha), na província de Álava.
29
A recorrente foi autorizada a aplicar o crédito de imposto a favor das empresas, correspondente a 45% dos investimentos destas, durante os exercícios entre 1994 e 1996, no âmbito de um projeto no montante de 45664899,69 euros relativo à construção de um forno para vidro flutuado e instalações conexas.
30
Em 22 de outubro de 2007, a Dirección General de Hacienda de la Diputacion foral de Álava (Direção‑Geral dos Impostos de Álava, Espanha) notificou a recorrente da sua Resolución 1943/2007, de 19 de octubre, sobre ejecución de la Decisión de la Comisión C(2001) 1759 final, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España a favor de las empresas de Álava en forma de crédito fiscal del 45% de las inversiones, en relación con la entidad Guardian Llodio, SLU, como contiunadora de Guardian Llodio, SA, con NIF: B‑01.000.702 (Decisão 1943/2007, relativa à execução da Decisão de 2001 no que respeita à recorrente, a seguir «Decisão 1943/2007»). Nessa decisão, ordenou à recorrente o reembolso de uma parte dos créditos de imposto concedidos e afirmou que a outra parte devia ser considerada como um auxílio ao investimento compatível com o mercado interno, em aplicação das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (JO 1998, C 74, p. 9, a seguir «orientações de 1998»).
31
Em 21 de novembro de 2007, a recorrente interpôs recurso administrativo da Decisão 1943/2007 no Organismo Jurídico‑Administrativo de Álava (autoridade fiscal de Álava), em seguida um recurso judicial no Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Tribunal Superior de Justiça da Comunidade Autónoma do País Basco) e, por último, um recurso no Tribunal Supremo (Supremo Tribunal espanhol).
32
Em 7 de fevereiro de 2012, a Direção‑Geral dos Impostos de Álava notificou a recorrente de uma segunda decisão, a Resolución 324/2012, de 2 de febrero, sobre ejecución complementaria de la Decisión de la Comisión C(2001) 1759 final, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España a favor de las empresas de Álava en forma de crédito fiscal del 45% de las inversiones, en relación con la entidad Guardian Llodio, SLU, como contiunadora de Guardian Llodio, SA, con NIF: B‑01.000.702 (Decisão 324/2012, relativa à execução complementar da Decisão de 2001 no que respeita à recorrente, a seguir «Decisão 324/2012»). Nesta decisão, ordenou à recorrente o reembolso da parte do crédito de imposto que tinha sido considerada compatível com o mercado interno na Decisão 1943/2007 e, consequentemente, o reembolso integral dos auxílios recebidos.
33
A recorrente interpôs também recurso da Decisão 324/2012 perante os tribunais espanhóis, que lhe deram parcialmente provimento.
34
Em 25 de maio de 2012, as autoridades espanholas apresentaram à Comissão certificados bancários que comprovavam o reembolso dos auxílios recebidos pela recorrente.
35
Em 14 de julho de 2014, a Diputación Foral de Álava (Conselho Foral de Álava, Espanha) apresentou nos tribunais espanhóis uma contestação no recurso interposto da Decisão 324/2012. Na referida contestação, indicava que a apreciação definitiva da situação da recorrente ainda se encontrava pendente, «uma vez que a Comissão, à qual [incumbia] pronunciar‑se sobre a compatibilidade de um auxílio, não [tinha] ainda determinado, tendo em conta as alegações e documentos apresentados, se o investimento realizado [podia] ser considerado como cumprindo o requisito do efeito de incentivo imposto pelas orientações [de 1998] para que os investimentos realizados beneficiem da dedução correspondente aos auxílios regionais».
36
Em 16 de janeiro de 2015, a recorrente dirigiu‑se à Comissão, pedindo‑lhe que a mantivesse informada de todos os contactos que tivesse com as autoridades espanholas acerca dos auxílios de que beneficiara. Nessa comunicação, informou que considerava ter um direito de acesso aos elementos do processo, o direito de ser ouvida e de apresentar a sua defesa, bem como o direito de ser notificada de quaisquer decisões adotadas pela Comissão sobre os referidos auxílios.
37
Por carta de 9 de fevereiro de 2015, a Direção‑Geral (DG) «Concorrência» da Comissão respondeu à recorrente, recordando o caráter bilateral do processo de recuperação dos auxílios de Estado, cujas partes são a Comissão e as autoridades espanholas, e que exclui, consequentemente, que os beneficiários dos auxílios estejam em contacto direto com os serviços da Comissão.
38
Por carta de 16 de março de 2015, a recorrente manifestou o seu desacordo com a Comissão.
39
Na sequência do recurso interposto da Decisão 324/2012, o Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Tribunal Superior de Justiça do País Basco, Espanha) entendeu que os direitos da defesa da recorrente tinham sido desrespeitados, uma vez que esta não tinha sido ouvida antes da adoção da referida decisão. Por consequência, a recorrente foi notificada para comparecer perante o Conselho Foral de Álava.
40
Em 19 de fevereiro de 2016, na segunda comparência da recorrente, a Administração entregou‑lhe um documento datado de 15 de julho de 2015 e intitulado «Litígios fiscais no País Basco (Álava) — Mensagem informal sobre as alegações adicionais de compatibilidade com as [orientações de 1998]» (a seguir «ato impugnado»).
Quanto ao ato impugnado
41
O ato impugnado não está assinado, não identifica os seus autores e não contém nenhum cabeçalho da Comissão. Está acompanhado de uma mensagem de correio eletrónico que indica que foi enviado à representação permanente do Reino de Espanha junto da União Europeia por um funcionário da DG «Concorrência» da Comissão.
42
O ato impugnado contém duas partes: uma parte geral e uma parte que expõe a situação individual de cada empresa abrangida.
43
Na primeira parte do ato impugnado, indica‑se o seguinte:
–
as autoridades bascas prestaram informações adicionais aos serviços da Comissão acerca das alegações apresentadas pelos beneficiários dos auxílios quanto à compatibilidade do regime de crédito de imposto de 45% com as orientações de 1998;
–
embora a recuperação tenha ficado concluída em outubro de 2013, a DG «Concorrência» reapreciou os processos a pedido das autoridades da província de Álava;
–
os serviços da Comissão permitiram, a título excecional, às autoridades espanholas demonstrar a compatibilidade dos montantes a deduzir em aplicação do regime incompatível não só à luz de regimes já autorizados, segundo a prática habitual, mas igualmente à luz das orientações de 1998;
–
em nenhum dos processos analisados se encontram provas suficientes para declarar que existia um efeito incentivador do investimento ou, dito de outro modo, para declarar que os auxílios foram pedidos antes do início da execução efetiva dos projetos, como exige o ponto 4.2 das orientações de 1998.
44
A segunda parte do ato impugnado contém uma avaliação das alegações da recorrente com base nas informações prestadas, ocultando a análise das alegações dos outros beneficiários.
45
Segundo o ato impugnado, não se pode demonstrar que os investimentos da recorrente foram efetuados após esta ter apresentado o seu pedido de auxílio.
46
O autor do ato impugnado precisa que, com base nas informações de que dispunha, a recorrente apresentou o seu pedido de auxílio em 17 de fevereiro de 1995 e, nesse pedido, indicou o custo estimado do seu projeto de investimento para o período compreendido entre 1994 e 1996. Salienta que, por decisão de 8 de abril de 1995, as autoridades da província de Álava atribuíram o auxílio não só para os investimentos previstos para o período compreendido entre 1995 e 1996 mas também para os custos suportados pela empresa antes da apresentação do pedido de auxílio (entre 1994 e 1995).
47
No ato impugnado, refere‑se que os custos incluíam o custo dos «estudos preparatórios ou de viabilidade» e os custos para uma aquisição de equipamento informático e de outros bens anterior ao pedido de auxílio. O autor do referido ato precisa que a recorrente propôs excluir os custos desta segunda categoria, com o fundamento de que não estavam associados ao projeto de investimento e, portanto, não punham em causa o efeito de incentivo.
48
O autor do ato impugnado faz igualmente referência às Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007‑2013 (JO 2006, C 54, p. 13, a seguir «orientações de 2006»). Indica que foram pedidas provas para determinar se a recorrente era uma pequena ou média empresa (PME), porque, num processo anterior de recuperação junto de outro beneficiário do mesmo regime, foram acolhidas alegações de compatibilidade relativas ao custo dos estudos de viabilidade, uma vez que estavam reunidas as condições estabelecidas no n.o 51 das referidas orientações.
49
No ato impugnado, especifica‑se que o n.o 51 das orientações de 2006 permite financiar o custo de estudos preparatórios quando o beneficiário é uma PME e constata‑se que a recorrente não podia ser considerada como uma PME entre 1994 e 1996. O autor do ato impugnado conclui daí que «a realização dos investimentos é anterior à data do pedido de auxílio» e que «[e]sses investimentos não se destinavam unicamente a estudos preparatórios».
Tramitação processual e pedidos das partes
50
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 19 de abril de 2016, a recorrente interpôs o presente recurso.
51
Em 20 de julho de 2016, o Reino de Espanha apresentou um pedido de intervenção em apoio dos pedidos da Comissão.
52
Por requerimento separado entrado na Secretaria do Tribunal Geral em 22 de julho de 2016, a Comissão suscitou uma exceção de inadmissibilidade ao abrigo do artigo 130.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral.
53
A recorrente apresentou observações sobre a exceção de inadmissibilidade, que deram entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 6 de setembro de 2016.
54
Numa primeira medida de organização do processo, fundada no artigo 89.o, n.o 3, do Regulamento de Processo, o Tribunal Geral, por carta de 24 de novembro de 2016, pediu à Comissão que apresentasse uma cópia integral do ato impugnado na sua versão original, bem como a correspondência trocada com as autoridades espanholas sobre os auxílios concedidos à recorrente. A Comissão deu cumprimento a esse pedido no prazo fixado.
55
Numa segunda medida de organização do processo, o Tribunal Geral, por carta de 8 de março de 2017, pediu à Comissão que respondesse a perguntas escritas. A Comissão deu cumprimento a esse pedido no prazo fixado. Na sequência da receção das respostas da Comissão, a recorrente foi convidada a apresentar observações escritas. Deu cumprimento ao pedido no prazo estabelecido.
56
Na petição, a recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
julgar procedentes os fundamentos de anulação apresentados e, consequentemente, anular o ato impugnado;
–
por consequência, ordenar a abertura de um procedimento formal de investigação nos termos do artigo 108.o, n.o 2, TFUE;
–
condenar a Comissão nas despesas.
57
Na exceção de inadmissibilidade, a Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
julgar o recurso inadmissível;
–
condenar a recorrente nas despesas.
58
Nas suas observações sobre a exceção de inadmissibilidade, a recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne julgá‑la improcedente.
Questão de direito
59
Por força do artigo 130.o, n.os 1 e 7, do Regulamento de Processo, se o recorrente o pedir, o Tribunal Geral pode pronunciar‑se sobre a inadmissibilidade ou sobre a incompetência sem dar início à discussão do mérito da causa.
60
No presente caso, tendo a Comissão pedido que o Tribunal Geral se pronuncie sobre a inadmissibilidade, este considera‑se suficientemente esclarecido pelos elementos dos autos e decide pronunciar‑se sem prosseguir o processo.
Quanto à exceção de inadmissibilidade
61
Em apoio da exceção de inadmissibilidade, a Comissão alega, em primeiro lugar, que o ato impugnado não pode ser objeto de um recurso de anulação. Em segundo lugar, alega, em substância, que a recorrente não tem legitimidade ativa e não tem o interesse exigível para poder interpor um recurso de anulação.
62
No que respeita à suscetibilidade de recurso do ato impugnado, a Comissão sustenta, a título principal, que o ato impugnado é desprovido de caráter decisório. Na hipótese de o Tribunal Geral considerar o ato impugnado como sendo uma decisão, alega, a título subsidiário, que essa decisão apenas confirma a Decisão de 2001, que se tornou definitiva, e que, sendo uma decisão meramente confirmativa, o ato impugnado não pode ser objeto de recurso de anulação.
63
Para tomar posição sobre o caráter recorrível do ato impugnado, importa analisar os argumentos trocados pelas partes a este propósito. Esses argumentos referem‑se, respetivamente, aos efeitos jurídicos vinculativos de que alegadamente é dotado o ato impugnado, à forma do ato impugnado, à alegada notificação à Comissão dos auxílios concedidos à recorrente e aos efeitos jurídicos que lhes foram atribuídos pelas autoridades espanholas.
Quanto aos efeitos jurídicos do ato impugnado
64
A Comissão alega que o ato impugnado não produz efeitos jurídicos vinculativos, uma vez que se inscreve numa interação informal entre ela e o Reino de Espanha destinada a ultrapassar as dificuldades colocadas pela execução da Decisão de 2001.
65
Segundo a Comissão, o ato impugnado contém uma tomada de posição que esta adotou no âmbito da execução de uma decisão negativa em matéria de auxílios de Estado. Ora, tal tomada de posição não figura entre os atos que podem ser adotados com base no Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.o [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9), e é desprovida de qualquer valor vinculativo em aplicação da jurisprudência enunciada no acórdão de 13 de fevereiro de 2014, Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71).
66
A recorrente salienta, por sua vez, que o conteúdo do ato impugnado indica, pelo contrário, que, a pedido do Reino de Espanha, a Comissão faz uma apreciação definitiva da compatibilidade de um auxílio. Para o efeito, a Comissão analisou informações facultadas pelas autoridades espanholas de que não dispunha quando adotou a Decisão de 2001. Por consequência, o ato impugnado não pode ser apreciado como uma mera confirmação ou uma aplicação automática da referida decisão.
67
A este propósito, importa recordar que, segundo a jurisprudência, apenas constituem atos ou decisões suscetíveis de recurso de anulação na aceção do artigo 263.o TFUE os atos que produzam efeitos jurídicos obrigatórios que afetem os interesses do recorrente, alterando de forma caracterizada a situação jurídica deste (acórdãos de 11 de novembro de 1981, IBM/Comissão, 60/81, EU:C:1981:264, n.o 9; de 12 de setembro de 2006, Reynolds Tobacco e o./Comissão, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, n.o 54; e de 6 de dezembro de 2007, Comissão/Ferriere Nord, C‑516/06 P, EU:C:2007:763, n.o 27).
68
Para determinar se um ato produz esses efeitos, há que atender à própria essência desse ato (acórdãos de 11 de novembro de 1981, IBM/Comissão, 60/81, EU:C:1981:264, n.o 9; de 22 de junho de 2000, Países Baixos/Comissão, C‑147/96, EU:C:2000:335, n.o 27; e de 18 de novembro de 2010, NDSHT/Comissão, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, n.o 46).
69
No caso em apreço, importa salientar que, na Decisão de 2001, a Comissão analisou as características gerais do crédito de imposto a favor das empresas, correspondente a 45% dos investimentos destas, adotado pela província de Álava, concluiu pela incompatibilidade desse regime fiscal e ordenou a recuperação dos créditos concedidos com base no referido regime fiscal sem analisar os casos individuais em que estes últimos tinham sido concedidos.
70
Esta prática inscreve‑se na linha da jurisprudência segundo a qual, quando a Comissão está perante um regime de auxílios, não está obrigada a efetuar uma análise dos auxílios concedidos em casos individuais com base nesse regime (v., neste sentido, acórdão de 9 de junho de 2011, Comitato Venezia vuole vivere e o./Comissão, C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P, EU:C:2011:368, n.o 63 e jurisprudência referida). Assim, devido a esta jurisprudência, a Comissão pode pronunciar‑se sobre as características gerais do regime em causa sem estar obrigada a examinar cada caso concreto de aplicação.
71
Além disso, quando a Comissão se pronuncia por via geral e abstrata sobre um regime de auxílios de Estado, que declara incompatível com o mercado interno, e ordena a recuperação dos montantes recebidos ao abrigo desse regime, cabe ao Estado‑Membro verificar a situação individual de cada empresa abrangida por essa operação de recuperação (acórdão de 9 de junho de 2011, Comitato Venezia vuole vivere e o./Comissão, C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P, EU:C:2011:368, n.o 64).
72
Se um Estado‑Membro enfrenta dificuldades imprevistas e imprevisíveis na execução de uma decisão em matéria de auxílios de Estado, deve dirigir‑se à Comissão (v., neste sentido, acórdão de 12 de dezembro de 2013, Comissão/Itália, C‑411/12, não publicado, EU:C:2013:832, n.o 38).
73
Quando iniciam tal discussão destinada a assegurar a execução de uma decisão da Comissão em matéria de auxílios de Estado, esta última e o Estado‑Membro em causa devem colaborar de boa‑fé, a título da sua obrigação de cooperação leal, para ultrapassar essas dificuldades, respeitando integralmente as disposições do Tratado FUE, designadamente as relativas aos auxílios de Estado (acórdão de 12 de dezembro de 2013, Comissão/Itália, C‑411/12, não publicado, EU:C:2013:832, n.o 38).
74
Por outro lado, segundo a jurisprudência, as cartas que a Comissão remeteu às autoridades nacionais no âmbito da execução de uma decisão da Comissão que declara um regime de auxílios ilegal e incompatível com o mercado interno e exige a recuperação dos auxílios em causa, mas não identifica os beneficiários individuais desses auxílios e não determina os montantes exatos que devem ser restituídos, são desprovidas de caráter vinculativo (v., neste sentido, acórdão de 13 de fevereiro de 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, n.o 24).
75
Em tal quadro, a Comissão limita‑se a manifestar a sua opinião quanto à aceitabilidade, do ponto de vista do direito da União Europeia, das medidas de execução propostas pelo Estado‑Membro em causa, face às dificuldades com que este último se deparou [v., neste sentido, acórdão de 31 de maio de 2006, Kuwait Petroleum (Nederland)/Comissão, T‑354/99, EU:T:2006:137, n.o 69].
76
No presente processo, importa pois determinar se o objeto da troca de correspondência entre o Reino de Espanha e a Comissão, tal como se observa no ato impugnado, se inscreve, como esta sustenta, na execução da Decisão de 2001, com vista à aplicação de elementos constantes desta última.
77
A este propósito, observe‑se que, no ato impugnado, se discute o alegado efeito de incentivo dos auxílios atribuídos à recorrente.
78
No ato impugnado, indica‑se que, para ser autorizado, um auxílio deve ter um efeito de incentivo. Segundo o autor do ato impugnado, este requisito implica que os pedidos de auxílio apresentados pelos beneficiários devem ser anteriores à execução do seu projeto. No que respeita ao auxílio atribuído à recorrente, salienta‑se que, segundo as informações disponíveis, não parece que tenha efeito de incentivo, porque foi pedido pela recorrente em 17 de fevereiro de 1995 para cobrir custos anteriores a essa data. Esses custos, que ascendem a um montante de 1161778 euros, abrangiam duas categorias de despesas: despesas associadas aos estudos preparatórios ou de viabilidade e despesas associadas à aquisição de equipamentos informáticos e de outros bens.
79
Em resposta a informações prestadas pelas autoridades espanholas, o ato impugnado indica, por outro lado, que, devido às orientações de 2006, os custos dos estudos preparatórios podem ser subvencionados quando o beneficiário do auxílio é uma PME. Especifica que a recorrente não pode beneficiar dessa disposição, porque, no momento dos factos, no seu pessoal, não havia o número de pessoas exigido para ser considerada uma PME e o seu volume de negócios anual excedia o limite fixado para poder ser assim considerada.
80
Cumpre observar que os diferentes aspetos que acabaram de ser apresentados se inscrevem na troca de correspondência entre a Comissão e as autoridades espanholas para assegurar a execução da Decisão de 2001. Nessa decisão, a Comissão efetivamente considerou que o regime analisado podia ser qualificado de auxílio ao investimento, em conformidade com a definição que dele dá o anexo I das orientações de 1998. Além disso, indicou que, de acordo com as referidas orientações, os montantes pagos aos beneficiários deviam ter um efeito de incentivo para serem declarados compatíveis com o mercado interno.
81
Devido à jurisprudência referida no n.o 71, supra, é ao Reino de Espanha que cabe, nas circunstâncias do caso em apreço, verificar em que medida está preenchido o requisito associado ao efeito de incentivo dos auxílios quanto a empresas que tenham beneficiado do crédito de imposto a favor das empresas, correspondente a 45% dos investimentos destas, adotado pela província de Álava. Neste quadro, conforme referido no n.o 72, supra, este Estado‑Membro devia dirigir‑se à Comissão em caso de dificuldades imprevistas e imprevisíveis no que respeita ao modo de aplicar a decisão adotada por esta última em casos particulares.
82
Foi o que sucedeu no presente caso. Na fase da recuperação dos auxílios em causa, as autoridades espanholas verificaram se o requisito relativo ao efeito de incentivo dos mesmos estava preenchido quanto ao auxílio atribuído à recorrente. Neste contexto, questionaram a Comissão sobre o modo como devia ser interpretado este requisito enunciado na Decisão de 2001. E foi para responder a essa questão, prestando‑lhes informações sobre a interpretação a dar à exigência de efeito de incentivo, que o autor do ato impugnado redigiu esse ato e o transmitiu às autoridades espanholas.
83
Assim, tal como no acórdão de 13 de fevereiro de 2014, Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71), e contrariamente ao que afirma a recorrente nos seus articulados, o ato impugnado constitui uma carta da Comissão dirigida a autoridades nacionais no âmbito da troca de correspondência mantida para assegurar a execução imediata e efetiva de uma decisão da Comissão em matéria de auxílios de Estado e não pode, a esse título, ser analisado como produzindo efeitos jurídicos vinculativos suscetíveis de afetar os interesses da recorrente, alterando de forma caracterizada a situação jurídica desta.
Quanto à forma do ato impugnado
84
A Comissão alega que o ato impugnado, devido à sua forma, não pode ser considerado como um ato de caráter decisório. Considera que se trata de uma resposta informal dada por funcionários da Comissão a um mero pedido de informações apresentado pelas autoridades espanholas.
85
A este propósito, há que salientar que, segundo a jurisprudência, a forma que reveste um ato é, em princípio, irrelevante para a admissibilidade de um recurso de anulação (acórdão de 18 de novembro de 2010, NDSHT/Comissão, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, n.o 47).
86
Evita‑se assim que a forma ou a denominação escolhidas para um ato pelo seu autor possam levar a preservá‑lo de um recurso de anulação, embora, na realidade, produza efeitos jurídicos (acórdão de 4 de março de 2015, Reino Unido/BCE, T‑496/11, EU:T:2015:133, n.o 30).
87
Em contrapartida, a forma dos atos pode ser tida em conta na medida em que possa contribuir para identificar a sua natureza (v., neste sentido, acórdão de 26 de maio de 1982, Alemanha e Bundesanstalt für Arbeit/Comissão, 44/81, EU:C:1982:197, n.o 12, e despacho de 12 de fevereiro de 2010, Comissão/CdT, T‑456/07, EU:T:2010:39, n.o 58).
88
A este respeito, cumpre observar que, no caso em apreço, o ato impugnado assume a forma de uma carta não datada e, além disso, não assinada, que não tem o cabeçalho da Comissão.
89
Resulta destes elementos que o ato impugnado se apresenta como um documento informal sem a forma geralmente utilizada por uma instituição para adotar um ato que tem por efeito ou por objeto a produção de efeitos jurídicos.
90
Pode fazer‑se a mesma observação com base no título dado ao ato impugnado pelo seu autor, a saber, «Mensagem informal».
91
Pode igualmente fazer‑se uma observação idêntica com base em diversos termos utilizados no ato impugnado, em particular as expressões «não parece», «à primeira vista» e «com base nas informações prestadas». Tais expressões mostram que, com essa mensagem, o funcionário que a redigiu não pretendia modificar a situação jurídica da empresa em causa, mas antes prestar uma informação sobre a aplicação da Decisão de 2001, em resposta a um pedido das autoridades da província de Álava.
92
Por conseguinte, a falta de efeitos jurídicos vinculativos produzidos pelo ato impugnado, que decorre da substância do mesmo, é confirmada pela forma sob a qual foi adotado.
Quanto à alegada notificação dos auxílios pelas autoridades espanholas
93
A Comissão sustenta que, se não houver notificação de um auxílio por um Estado‑Membro, não pode decidir quanto à compatibilidade do referido auxílio com o mercado interno. Em sua opinião, as autoridades espanholas poderiam ter notificado os auxílios concedidos à recorrente para ela adotar uma decisão a respeito deles, mas não o fizeram. Apenas lhe transmitiram um pedido apresentado pela recorrente de que fossem informalmente «reapreciados» os argumentos desta última sobre a compatibilidade dos créditos de imposto obtidos.
94
A recorrente afirma, por seu turno, que as autoridades espanholas pretendiam receber uma decisão formal da Comissão sobre a compatibilidade dos auxílios que lhe foram atribuídos. Para o efeito, estas autoridades transmitiram à referida instituição informações que esta considerou suficientes, como demonstra o facto de ter respondido ao pedido das autoridades espanholas. Cumpre, portanto, segundo a recorrente, considerar que os auxílios foram notificados.
95
Nos termos do artigo 2.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (JO 1999, L 83, p. 1), em vigor à época dos factos, todos os projetos de concessão de novos auxílios devem ser notificados em tempo útil à Comissão pelo Estado‑Membro em causa.
96
Em conformidade com o artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento n.o 659/1999, na notificação, o Estado‑Membro deve fornecer as informações necessárias para que a Comissão possa tomar uma decisão.
97
Essa obrigação de notificação permite à Comissão exercer atempadamente e no interesse geral da União a sua fiscalização sobre qualquer projeto destinado a instituir ou a alterar auxílios (despacho de 5 de novembro de 2003, Kronoply/Comissão, T‑130/02, EU:T:2003:293, n.o 49).
98
A fim de determinar se os auxílios concedidos à recorrente foram notificados à Comissão, importa analisar o conteúdo da correspondência trocada entre as autoridades espanholas e a Comissão até ao momento em que o ato impugnado foi adotado.
99
Da correspondência em causa resulta que as autoridades espanholas e a Comissão prosseguiram a troca de correspondência durante a segunda ação por incumprimento, evocando a situação de determinados beneficiários, incluindo a da recorrente.
100
Numa carta de 23 de maio de 2013, a Representação Permanente do Reino de Espanha junto da União Europeia transmitiu ao Secretariado‑Geral da Comissão dois documentos datados de 2011, elaborados pela recorrente, e que tratam da questão do efeito de incentivo dos auxílios de que esta última beneficiou.
101
Em 28 de maio de 2013, o autor do ato impugnado, em resposta a essa correspondência, remeteu, por correio eletrónico, à Representação Permanente do Reino de Espanha junto da União Europeia um documento intitulado «Litígios fiscais no País Basco — Processo de infração 2007/2215 (Álava). Mensagem informal em resposta ao envio de 23 de maio relativo a Guardian Llodio (Álava)».
102
A primeira parte do documento referido no n.o 101, supra, apresenta‑se como uma versão preliminar do ato impugnado. A segunda parte do mesmo documento contém questões destinadas a obter informações adicionais para analisar as pretensões da recorrente sobre o efeito de incentivo dos auxílios de que beneficiou.
103
Por cartas datadas de 31 de julho e de 24 de outubro de 2013, remetidas ao Secretariado‑Geral da Comissão, a Representação Permanente do Reino de Espanha junto da União Europeia prestou informações adicionais.
104
Foi neste contexto que, conforme referido nos n.os 26 e 27 do presente despacho, a Comissão indicou ao Tribunal de Justiça, chamado a julgar a segunda ação por incumprimento, que considerava que o Reino de Espanha tinha cumprido a sua obrigação de recuperar os auxílios e que o Tribunal de Justiça condenou o Reino de Espanha no pagamento de uma quantia fixa de 30 milhões de euros correspondente ao período de não execução (acórdão de 13 de maio de 2014, Comissão/Espanha, C‑184/11, EU:C:2014:316).
105
Por cartas de 10 de junho de 2014 e de 11 de fevereiro de 2015, as autoridades espanholas prestaram informações ao Secretariado‑Geral da Comissão sobre os montantes recuperados junto dos beneficiários e sobre os recursos interpostos por estes últimos nos tribunais espanhóis contra as ordens de recuperação.
106
Em 3 de junho de 2015, as autoridades da província de Álava remeteram ao autor do ato impugnado uma mensagem de correio eletrónico, que deu lugar a uma resposta deste último sob a forma do ato impugnado.
107
Nessa mensagem de correio eletrónico, as autoridades da província de Álava facultaram uma lista de empresas que eram partes nos litígios pendentes nos tribunais espanhóis, especificando que, nos referidos litígios, se aguarda uma resposta dessas autoridades sobre a questão do efeito de incentivo dos auxílios que foram concedidos a essas empresas. A recorrente figura entre as empresas mencionadas.
108
À luz dessas comunicações, não é possível considerar que o Reino de Espanha tenha notificado os auxílios concedidos à recorrente, o que teria obrigado a Comissão a pronunciar‑se sobre a compatibilidade desses auxílios através de uma decisão.
109
Com efeito, não existe nenhuma indicação de que as autoridades espanholas pretendiam notificar os auxílios concedidos à recorrente.
110
Por outro lado, o ato impugnado não contém qualquer referência explícita ao artigo 108.o, n.o 3, TFUE, que constitui a base jurídica da obrigação de notificação.
111
Em contrapartida, resulta dos termos utilizados na correspondência trocada e, especialmente, na mensagem de correio eletrónico das autoridades da província de Álava de 3 de junho de 2015 que, com os seus pedidos, estas autoridades pretendiam obter informações por parte da Comissão para, nas conclusões que deviam apresentar aos tribunais espanhóis, responder às questões que se colocam para determinados beneficiários que contestaram as ordens de recuperação.
112
Nestas condições, a mensagem de correio eletrónico enviada pelas autoridades da província de Álava não pode ser analisada como contendo uma notificação de auxílios concedidos à recorrente, a qual teria implicado que a Comissão adotasse uma decisão nos termos do Regulamento n.o 659/1999.
Quanto ao efeito vinculativo alegadamente reconhecido pelas autoridades espanholas
113
A recorrente alega que o ato impugnado tem caráter decisório porque as autoridades espanholas lhe conferiram caráter vinculativo perante os tribunais espanhóis. Segundo refere, essas autoridades declararam‑se incompetentes para analisar com caráter definitivo a sua situação, explicando, numa comunicação apresentada em 14 de julho de 2014, que «a apreciação da compatibilidade é da responsabilidade exclusiva da Comissão».
114
A este respeito, importa recordar que, segundo a jurisprudência, a existência de efeitos jurídicos vinculativos suscetíveis de afetar os interesses da parte recorrente, alterando de forma caracterizada a sua situação jurídica, deve ser determinada com base na essência do ato em causa (v., neste sentido, acórdãos de 11 de novembro de 1981, IBM/Comissão, 60/81, EU:C:1981:264, n.o 9; de 22 de junho de 2000, Países Baixos/Comissão, C‑147/96, EU:C:2000:335, n.o 27; e de 18 de novembro de 2010, NDSHT/Comissão, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, n.o 46).
115
A existência de tais efeitos não pode basear‑se em outros elementos, especialmente na perceção que deles podem ter os seus destinatários. Por natureza, essa perceção efetivamente tem caráter subjetivo. Ora, os requisitos de admissibilidade de um recurso não podem depender de elementos suscetíveis de variar consoante as autoridades, as empresas ou os particulares.
116
Se assim não fosse, determinados atos escapariam à fiscalização da legalidade quando não fossem entendidos como vinculativos por um ou vários destinatários, apesar de a sua essência indicar que, na realidade, produzem efeitos jurídicos vinculativos. Inversamente, determinados atos seriam submetidos à fiscalização da legalidade com base na perceção dos seus destinatários apesar de não produzirem efeitos jurídicos vinculativos e de, por consequência, essa fiscalização não ser necessária ou sequer útil.
117
Assim, a perceção que possam ter tido as autoridades espanholas dos efeitos jurídicos produzidos pelo ato impugnado, presumindo que essa perceção é demonstrada, não pode servir para apreciar a admissibilidade do recurso do ato impugnado.
118
À luz das considerações precedentes, há que concluir que o ato impugnado teve lugar no âmbito da aplicação da Decisão de 2001 e não constitui uma resposta a uma notificação das autoridades espanholas, que possa dar lugar a um processo distinto a título das regras em matéria de auxílios de Estado.
119
Dado que não produz nem se destina a produzir efeitos jurídicos vinculativos suscetíveis de afetar os interesses da recorrente, alterando de forma caracterizada a situação jurídica desta, o ato impugnado não pode ser qualificado de ato recorrível na aceção do artigo 263.o TFUE. Portanto, a exceção de inadmissibilidade deve ser julgada procedente e, por consequência, o presente recurso deve ser declarado inadmissível.
Quanto ao pedido de intervenção
120
Em aplicação do artigo 142.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, uma vez que o recurso é inadmissível, não há que conhecer do pedido de intervenção apresentado pelo Reino de Espanha.
Quanto às despesas
121
Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
122
Tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑la a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão, em conformidade com os pedidos desta última.
123
Por outro lado, em aplicação do artigo 144.o, n.o 10, do Regulamento de Processo, o Reino de Espanha suportará as suas próprias despesas relativas ao pedido de intervenção.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)
decide:
1)
O recurso é julgado inadmissível.
2)
Não há que decidir do pedido de intervenção do Reino de Espanha.
3)
A Guardian Glass España, Central Vidriera, SLU, suportará as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pela Comissão Europeia.
4)
O Reino de Espanha suportará as suas próprias despesas relativas ao pedido de intervenção.
Feito no Luxemburgo, em 11 de outubro de 2017.
O secretário
E. Coulon
O presidente
I. Pelikánová
(
*1
)	Língua do processo: espanhol.