61990J0027
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-27/90 (
*1
)
I. Hechos y procedimiento
1.
El Reglamento (CEE) n° 516/77 del Consejo, de 14 de marzo de 1977, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas (DO L 73, p. 1; EE 03/12, p. 46), en su versión modificada, y el Reglamento (CEE) n° 426/86 del Consejo, de 24 de febrero de 1986 (DO L 49, p. 1), que sustituyó al Reglamento n° 516/77, antes citado, instauraron un régimen de ayuda a la producción a fin de compensar las diferencias entre el precio de determinados productos transformados obtenidos a base de frutas y hortalizas cosechadas en la Comunidad y el precio de los mismos productos importados de países terceros.
El apartado 3 del artículo 3 del Reglamento n° 516/77, ya mencionado, conforme a la modificación introducida por el Reglamento (CEE) n° 988/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984 (DO L 103, p. 11; EE 03/30, p. 105), y el apartado 3 del artículo 2 del Reglamento n° 426/86, anteriormente mencionado, establecen que:
«En caso de que el potencial de la producción comunitaria de alguno de los productos contemplados pueda provocar un desequilibrio importante entre la producción y las posibilidades de salida del mismo, el Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, podrá adoptar las medidas apropiadas, y en particular limitar la concesión de la ayuda a la producción a una cantidad determinada [...]»
2.
El Reglamento (CEE) n° 989/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, por el que se establece un sistema de umbrales de garantía para determinados productos transformados a base de frutas y hortalizas (DO L 103, p. 19; EE 03/30, p. 113), basado en el Reglamento n° 516/77, antes mencionado, fija en su artículo 1 un umbral de garantía, para cada campaña, a una cantidad de productos transformados a base de tomates que corresponde a un volumen de tomates frescos de 4700000 toneladas.
En virtud del apartado 1 del artículo 2, cuando se sobrepase el umbral de garantía establecido para los productos transformados a base de tomates, la ayuda se reducirá para la campaña siguiente en función de la medida en que se haya sobrepasado el umbral. El artículo 2 establece, en su apartado 2, que la medida en que se sobrepase el umbral previsto en el apartado 1 se calcula basándose en la media de las cantidades producidas en el curso de las tres campañas anteriores a la campaña para la que deba fijarse la ayuda.
3.
El Reglamento (CEE) n° 1599/84 de la Comisión, de 5 de junio de 1984, por el que se establecen modalidades de aplicación del régimen de ayuda a la producción para los productos transformados a base de frutas y hortalizas (DO L 152, p. 16; EE 03/31, p. 3), determina las obligaciones de los transformadores y las responsabilidades de los Estados en la gestión del sistema.
4.
Al haberse comprobado un aumento espectacular de la producción y que los umbrales de garantía se habían sobrepasado ampliamente durante las campañas 1982/1983 y 1983/1984, el Consejo, mediante el Reglamento (CEE) n° 1320/85, de 23 de mayo de 1985, relativo a las medidas temporales referentes a la ayuda a la producción de los productos transformados a base de tomates (DO L 137, p. 41; EE 03/34, p. 237), limitó la concesión de la ayuda a la producción para el conjunto de empresas de transformación de cada Estado miembro a una cantidad determinada, fijada separadamente para las empresas situadas en Francia, en Grecia y en Italia, por referencia a la campaña de comercialización 1982/1983.
5.
Para cada campaña de comercialización, la Comisión fija el precio mínimo que debe pagarse a los productores por los tomates, así como el importe de ayuda a la producción en favor de los productos transformados a base de tomates:
—
para la campaña 1984/1985: Reglamento (CEE) n° 1925/84, de 5 de julio de 1984 (DO L 179, p. 15);
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para la campaña 1985/1986: Reglamento (CEE) n° 2222/85, de 31 de julio de 1985 (DO L 205, p. 16; EE 03/36, p. 213);
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para la campaña 1986/1987: Reglamento (CEE) n° 2077/86, de 30 de junio de 1986 (DO L 179, p. 11);
—
para la campana 1987/1988: Reglamento (CEE) n° 2160/87, de 22 de Julie de 1987 (DO L 202, p. 32).
Al comprobarse que en las campañas precedentes se habían sobrepasado los umbrales de garantía, la Comisión procedió a las reducciones previstas en el artículo 2 del citado Reglamento n° 989/84 en relación con las campañas 1984/1985, 1985/1986, 1986/1987 y 1987/1988.
6.
Por considerar que los Reglamentos mediante los cuales la Comisión había fijado ayudas afectadas de una reducción eran inválidos, la Société industrielle de transformation de produits agricoles (en lo sucesivo, «SITPA») dirigió un escrito de 24 de agosto de 1988, en el que solicitaba a la Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l'horticulture (en lo sucesivo, «Oniflhor») el pago de la diferencia entre la ayuda íntegra, que habría sido pagada a falta de reducción, y la ayuda efectivamente concedida. Esta solicitud fue denegada por Oniflhor el 19 de septiembre de 1988 alegando que no podía pagar complementos de ayuda por encima del nivel fijado por estos Reglamentos.
7.
El tribunal administratif de Dijon, que conocía de un recurso contra esta resolución denegatoria, acordó, mediante resolución de 26 de diciembre de 1989 y con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, suspender el procedimiento hasta que el Tribunal de Justicia se pronunciara con carácter prejudicial, por una parte, sobre la validez de los Reglamentos n° 989/84 del Consejo y núms. 1925/84, 2222/85, 2077/86 y 2160/87 de la Comisión en relación con el artículo 190 del Tratado CEE y con el principio de no discriminación definido por el citado Tratado, y por otra, para el caso de que los citados Reglamentos fueran ilegales, sobre las consecuencias pecuniarias de esta ilegalidad respecto a las obligaciones de Oniflhor.
8.
La resolución del tribunal administratif de Dijon se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 26 de enero de 1990.
9.
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE presentaron observaciones escritas, el 9 de abril de 1990, la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Patrick Hetsch, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente; el 10 de abril de 1990, el Consejo de las Comunidades Europeas, representado por el Sr. Bernhard Schloh, Consejero de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente, y el 23 de abril de 1990, SITPA, parte demandante del procedimiento principal, representada por Me Nicole Coutrelis, Abogado de París.
10.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
11.
Mediante decisión de 13 de junio de 1990, el Tribunal de Justicia, con arreglo a los apartados 1 y 2 del artículo 95 del Reglamento de Procedimiento, acordó atribuir el asunto a la Sala Segunda.
II. Observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
A. Incumplimiento de la obligación de motivación
1.
SITPA, parte demandante del litigio principal, alega que el apartado 3 del artículo 2 del Reglamento n° 426/86, antes mencionado, prevé la adopción de medidas adecuadas, y «fundamentalmente» la limitación de la ayuda a una cantidad determinada. La reducción del importe nominal de la ayuda en el Reglamento n° 989/84, ya citado, no es en sí misma contraria al Reglamento n° 426/86, también mencionado, pero debería motivarse, con arreglo al artículo 190 del Tratado CEE.
Ahora bien, el Reglamento n° 989/84, antes mencionado, se limita a hacer referencia a las características del mercado de los productos transformados a base de tomates, sin indicar las razones de una reducción del importe nominal de la ayuda.
Como el citado Reglamento n° 989/84 es inválido en relación con el artículo 190 del Tratado CEE, las reducciones operadas por la Comisión al amparo de este Reglamento para las campañas 1984/1985 a 1987/1988 son también inválidas.
Procediendo a un análisis detallado, en relación con la obligación de motivación de estos distintos Reglamentos, SITPA sostiene en particular que, respecto a los Reglamentos núms. 1925/84 y 2222/85, antes mencionados, la Comisión no aporta indicación alguna sobre el importe en que se sobrepasó el umbral de garantía ni respecto al método de cálculo de la ayuda. El apartado 2 del artículo 2 del citado Reglamento n° 989/84 exige que se calcule la medida en que se sobrepase el umbral de garantía basándose en la media de las cantidades producidas en el curso de las tres campañas anteriores a la campaña para la que deba fijarse la ayuda. Ahora bien, en los Reglamentos de que se trata, la Comisión expone, precisando haberse conformado al apartado 2 del artículo 2 del Reglamento, que la campaña que sobrepasa el umbral es la campaña 1983/1984.
Los Reglamentos núms. 2077/86 y 2160/87, antes citados, suscitan las mismas críticas, aun cuando la redacción sea menos contradictoria en lo referente a las campañas de referencia.
El Reglamento n° 2160/87 contiene, además, un error de hecho por cuanto indica equivocadamente que la Comisión ha comprobado que todos los productos transformados a base de tomates han sobrepasado el umbral de garantía.
En consecuencia, el Tribunal de Justicia se halla ante la imposibilidad de ejercer un control de legalidad sobre los Reglamentos controvertidos, lo que constituye una infracción del artículo 190 del Tratado CEE.
SITPA destaca igualmente que, al adoptar los Reglamentos de que se trata, la Comisión ha incurrido en un error manifiesto de apreciación de los hechos. En efecto, como consecuencia de los importantes fraudes cometidos en Italia y en Grecia, las declaraciones de las cantidades transformadas en dichos Estados fueron sobrestimadas y la Comisión no podía basarse en las referidas declaraciones para determinar la medida en que se sobrepasó el umbral de garantía.
2.
El Consejo y la Comisión recuerdan que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la obligación de motivación tiene por objeto permitir a los interesados conocer las razones de la medida adoptada, y al Tribunal de Justicia controlar la validez del acto. Según el Consejo, los considerandos del citado Reglamento n° 989/84 revelan de forma clara e inequívoca que se mantenía el sistema del umbral de garantía, el cual existía ya dos años antes de que se adoptara el Reglamento de que se trata, que el riesgo de un desequilíbrio entre producción y posibilidades de salida era real y que las medidas apropiadas consistían en una reducción de la ayuda a la producción «en función de la medida en que se hayan sobrepasado los umbrales». Asimismo, la Comisión estima que, en relación con el apartado 3 del artículo 2 del Reglamento n° 426/86, la descripción de las características del mercado contenida en los considerandos del Reglamento n° 989/84, en relación con los datos de producción disponibles, aclaran la elección de un régimen de reducción de la ayuda.
En cuanto a los Reglamentos anuales mediante los cuales fijó la ayuda, la Comisión afirma que respetó, para cada una de las campañas, el marco fijado por el Reglamento n° 989/84, en lo tocante a las modalidades de cálculo de la medida en que se sobrepasó el umbral de garantía y de la reducción que debía aplicarse. Un análisis de los Reglamentos controvertidos revela que la reducción de la ayuda en función de la medida en que se haya sobrepasado globalmente el umbral y proporcionalmente a la medida en que cada uno de los productos para los que se fijan umbrales hayan sobrepasado estos últimos se hizo en todos los casos basándose en la media de la producción comunitaria de las tres campañas anteriores.
El hecho de que el Reglamento n° 2160/87 indique por error que la producción de cada una de las categorías de productos transformados a base de tomates había sobrepasado el umbral fijado no tiene consecuencias, por cuanto los operadores tenían la posibilidad de verificar, a partir de la información disponible, los tipos de productos acabados a los que se aplicaba una reducción por haber sobrepasado el umbral.
Es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que no puede extenderse la obligación de motivación hasta el extremo de exigir la especificación de los diferentes elementos de hecho o de Derecho, en ocasiones muy numerosos y complejos, que son objeto de los Reglamentos, cuando éstos estén en armonía con el sistema normativo del que forman parte (véase la sentencia de 22 de enero de 1986, Eridania, 250/84, Rec. p. 117, y la sentencia de 8 de junio de 1989, AGPB, 167/88, Rec. p. 1653).
B. Violación del principio de no discriminación
1.
SITPA manifiesta que las reducciones practicadas que afectaron a todos los productores comunitarios se deben a que se comunicaron a la Comisión datos sobrestimados como consecuencia de los fraudes cometidos en Italia y Grecia. Los transformadores franceses, en absoluto responsables del hecho de que se hubieran sobrepasado los umbrales de garantía comprobados por la Comisión, fueron injustamente penalizados, en violación del principio de no discriminación consagrado en el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40 del Tratado CEE, según el cual las situaciones diferentes no deben ser tratadas por igual, a menos que dicho trato esté objetivamente justificado. Por otra parte, a partir del año 1985, la Comisión introdujo, mediante el citado Reglamento n° 1320/85, de conformidad con lo previsto con carácter principal en el apartado 3 del artículo 2 del Reglamento n° 426/86, un sistema de cupos que limitaba la ayuda a una cantidad determinada de productos, que tenía la ventaja de no penalizar por igual a todos los operadores, sin tener en cuenta su comportamiento real.
SITPA afirma, por consiguiente, la invalidez del Reglamento n° 989/84 y de los Reglamentos núms. 1925/84, 2222/85, 2077/86 y 2160/87, en relación con el principio de no discriminación.
2.
El Consejo destaca que el Reglamento n° 989/84, que es aplicable erga omnes y no contiene ninguna alusión, directa ni indirecta, a un Estado miembro, no es en absoluto contrario al principio de no discriminación. El Consejo afirma, por consiguiente, la validez del Reglamento n° 989/84.
3.
La Comisión subraya que los Reglamentos relativos a la fijación anual de las ayudas fueron adoptados a partir de datos comunicados por los Estados miembros que nada permite considerar como inexactos. Los datos comunicados por las autoridades nacionales eran fiables y estas últimas asumieron sus responsabilidades en materia de control.
El riesgo de un desequilibrio entre la oferta y las posibilidades de salida, como consecuencia del aumento considerable, hasta la campaña 1984/1985, de la producción cosechada y de las fabricaciones fue contenido, en un primer momento, mediante el establecimiento de umbrales de garantía y de la reducción de las ayudas, y más tarde, en una segunda etapa, mediante la introducción de un sistema de cupos de producción. Se deduce de las estadísticas que describen la evolución, por campaña, de la producción cosechada, de las fabricaciones, del saldo de los intercambios y de las cantidades disponibles, correspondientes a Italia y Grecia, que las medidas introducidas fueron eficaces. En particular, la disminución de las existencias no vendidas desde la campaña 1985/1986 evidencian, no una sobrestimación generalizada y manifiesta de los datos de transformación, sino la acumulación de una oferta real resultado de un aumento de las cantidades cosechadas y transformadas, que fue reabsorbida a partir de 1985/1986 como consecuencia de las medidas adoptadas por la Comisión.
Los umbrales de garantía y las reducciones de ayuda que se producen si se sobrepasan dichos umbrales se aplican a todos los operadores de la Comunidad. Cualquier otra solución habría ocasionado distorsiones de la competencia incompatibles tanto con los objetivos del artículo 39 del Tratado como con los principios de libre circulación de los productos agrícolas y de no discriminación entre productores.
Los fraudes, suponiendo que se demuestren, sólo son, en cualquier caso, imputables a determinados transformadores. Por consiguiente, las correcciones que habrían podido ocasionar no habrían podido beneficiar únicamente a los transformadores franceses.
En consecuencia, la Comisión afirma la validez tanto del Reglamento n° 989/84 como de los Reglamentos de aplicación núms. 1925/84, 2222/85, 2077/86 y 2160/87.
C. Consecuencias de una eventual invalidez
1.
SITPA hace constar que es jurisprudencia reiterada (sentencias de 27 de marzo de 1980, Salumi, 66/79, 127/79 y 128/79, Rec. p. 1237, y Denkavit, 61/79, Rec. p. 1205) que una invalidez declarada por el Tribunal de Justicia tiene efecto ex tune. Respecto a las consecuencias pecuniarias que debe ocasionar esta invalidez, se deduce de una sentencia de 19 de octubre de 1977, Ruckdeschel (117/76 y 16/77, Rec. p. 1753), que incumbe a las autoridades competentes de la Comunidad adoptar las medidas necesarias.
2.
El Consejo alega que, dado que no cabe cuestionar la validez de los Reglamentos de que se trata, no procede responder a la segunda parte de la cuestión planteada por el órgano remitente.
3.
La Comisión, aun cuando comparte, con carácter principal, la postura del Consejo, alega, con carácter subsidiario, que, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, incumbe a los órganos jurisdiccionales nacionales determinar las consecuencias, incluidas las pecuniarias, dentro de su ordenamiento jurídico, de una declaración de invalidez del Tribunal de Justicia (sentencia de 30 de octubre de 1975, Rey Soda, 23/75, Rec. p. 1279, y sentencia de 12 de junio de 1980, Express Dairy Foods Ltd, 130/79, Rec. p. 1887). En circunstancias especiales, el Tribunal de Justicia había exigido a las instituciones competentes la adopción de las medidas necesarias para remediar la ilegalidad, mediante la aplicación, por analogía, de las disposiciones del párrafo segundo del artículo 174 del Tratado CEE (sentencia de 19 de octubre de 1977, Ruckdeschel, antes mencionada, y sentencia de 29 de junio de 1988, Van Landschoot, 300/86, Rec. p. 3443).
F. A. Schockweiler
Juez Ponente
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*1
)	Lengua de procedimiento: francés.