62003CJ0532_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑532/03,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 226 EG, ingesteld op 19 december 2003,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door K. Wiedner en X. Lewis als gemachtigden, bijgestaan door J. Flynn, QC, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Ierland, vertegenwoordigd door D. O’Hagan als gemachtigde, bijgestaan door A. Collins, SC, en E. Regan, SC, alsmede door C. O’Toole, barrister, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerder,
ondersteund door:
Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door H. G. Sevenster, C. Wissels en P. van Ginneken als gemachtigden,
interveniënt,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Grote kamer),
samengesteld als volgt: V. Skouris, president, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, G. Arestis (rapporteur) en U. Lõhmus, kamerpresidenten, J. N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta, J. Makarczyk, M. Ilešič, J. Malenovský en J. Klučka, rechters,
advocaat-generaal: C. Stix-Hackl,
griffier: K. Sztranc-Sławiczek, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 4 april 2006,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 14 september 2006,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof vast te stellen dat Ierland de krachtens de artikelen 43 EG en 49 EG en de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen door toe te staan dat de Dublin City Council (hierna: „DCC”), de opvolger van de Dublin Corporation Fire Brigade, ambulancediensten voor spoedhulp verricht zonder dat de Eastern Regional Health Authority (hierna: „Authority”), voorheen de Eastern Health Board, tot voorafgaande bekendmaking is overgegaan.
Toepasselijke bepalingen
Gemeenschapsregeling
2. De regels voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor dienstverlening zijn neergelegd in richtlijn 92/50/EEG van de Raad van 18 juni 1992 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor dienstverlening (PB L 209, blz. 1), zoals gewijzigd bij richtlijn 97/52/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 1997 (PB L 328, blz. 1; hierna: „richtlijn 92/50”). Artikel 1, sub a, van richtlijn 92/50 bepaalt met name dat overheidsopdrachten voor dienstverlening schriftelijke overeenkomsten onder bezwarende titel zijn, die worden gesloten tussen een dienstverlener enerzijds en een aanbestedende dienst anderzijds.
Nationale regeling
3. Section 65(1) van de Health Act 1953 (Ierse wet van 1953 op de gezondheidszorg) bepaalt in de versie van 1999 die van toepassing is op het onderhavige geding (hierna: „Health Act”):
„Een gezondheidsautoriteit [health board] kan, onder voorbehoud van algemene instructies van de minister en onder de voorwaarden die zij passend acht, een instantie die een dienst verricht of wil verrichten welke soortgelijk is aan de dienst die hijzelf verricht dan wel deze dienst aanvult, in een of meer van de volgende vormen ondersteunen:
(a) door bij te dragen aan de kosten van die instantie.”
4. Section 57 van de Health Act luidt:
„Een gezondheidsautoriteit kan overeenkomsten sluiten voor de levering van ambulances of andere transportmiddelen voor het vervoer van patiënten [...]”
5. Section 25 van de Fire Services Act 1981 (Ierse wet van 1981 op de brandweerdiensten) bepaalt:
„De brandweerdiensten kunnen alle dringende operaties uitvoeren of daaraan meewerken, ongeacht of er brandgevaar bestaat, en dus de maatregelen treffen voor de redding of de veiligheid van personen en de bescherming van eigendom die zij daartoe noodzakelijk achten.”
6. Voor de toepassing van de Fire Services Act van 1981 is de „council of a county” overeenkomstig Section 9(1)(a) daarvan een brandweerdienst.
Feiten en precontentieuze procedure
7. De DCC, die verantwoordelijk is voor de brandweerdienst te Dublin, verleent ambulancediensten voor spoedhulp in een gedeelte van het bevoegdheidsgebied van de Authority, namelijk Dublin Stad. Tot 1960 verrichtte hij deze dienst als gezondheidsautoriteit, daarna als lokale autoriteit via zijn permanente brandweerdienst.
8. Bij wijze van financiële steun voor het verrichten van ambulancediensten voor spoedhulp betaalt de East Coast Area Health Board, een van de Authority onderscheiden instantie die bevoegd is voor gezondheidszorg en de door de Authority gedelegeerde functies vervult, de DCC op grond van Section 65 van de Health Act jaarlijks een bedrag dat definitief wordt vastgesteld tijdens onderhandelingen tussen de DCC en haarzelf. Dit bedrag vormt een deel van de kosten die de DCC draagt voor het verrichten van de betrokken diensten.
9. In juni 1998 hebben de Eastern Health Board en de Dublin Corporation Fire Brigade een ontwerp-overeenkomst opgesteld betreffende het verrichten van ambulancediensten voor spoedhulp. Begin 2003, namelijk op de datum waarop de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn verstreek, waren in dit ontwerp de tussen deze twee instanties afgesproken financieringsvoorwaarden en een overzicht van het beheer van de aan deze ontwerp-overeenkomst verbonden overheidsuitgaven opgenomen.
10. Tegen deze ontwerp-overeenkomst is een klacht ingediend bij de Commissie. Daarin werd aangevoerd dat de ontwerp-overeenkomst overeenkomstig de voorschriften van richtlijn 92/50 eerst bekendgemaakt had moeten worden. De Commissie en de Ierse autoriteiten hebben briefwisseling gevoerd over de vraag of er een overeenkomst bestond waarvoor een bekendmakingsverplichting gold.
11. Van mening dat het verrichten van ambulancediensten voor spoedhulp ten behoeve van de Authority op grond van een overeenkomst die zonder voorafgaande bekendmaking was gesloten, in strijd was met de bepalingen van de artikelen 43 EG en 49 EG, heeft de Commissie de niet-nakomingsprocedure van artikel 226 EG ingeleid.
12. De Commissie heeft Ierland aangemaand zijn opmerkingen in te dienen, waarna zij op 17 december 2002 een met redenen omkleed advies heeft uitgebracht met het verzoek aan deze lidstaat om binnen een termijn van twee maanden na betekening van dat advies de nodige maatregelen te nemen om zich daarnaar te voegen.
13. Daar de Commissie met het antwoord van Ierland op dit advies geen genoegen kon nemen, heeft zij besloten het onderhavige beroep in te stellen.
Het beroep
Argumenten van partijen
14. De Commissie betoogt dat de regeling op grond waarvan de DCC krachtens een overeenkomst met de Authority ambulancediensten voor spoedhulp verricht zonder dat een voorafgaande bekendmaking heeft plaatsgevonden, een schending vormt van de artikelen 43 EG en 49 EG en van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht.
15. Volgens de Commissie valt het verrichten van dergelijke diensten bij ontbreken van een schriftelijke overeenkomst buiten de werkingssfeer van richtlijn 92/50. Deze regeling moet evenwel worden getoetst aan de fundamentele vrijheden en de algemene beginselen van gemeenschapsrecht, waaronder het transparantiebeginsel.
16. Met een beroep op het arrest van 9 juli 1987, CEI en Bellini (27/86–29/86, Jurispr. blz. 3347), voert de Commissie aan dat het gemeenschapsrecht integraal van toepassing is op situaties die niet onder de richtlijnen betreffende de overheidsopdrachten vallen. Zij stelt verder dat de naleving van de regels van het EG-Verdrag betreffende de fundamentele vrijheden in het algemeen en het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit in het bijzonder, volgens de punten 60 tot en met 62 van het arrest van 7 december 2000, Telaustria en Telefonadress (C‑324/98, Jurispr. blz. I‑10745), met name een transparantieverplichting inhoudt, zodat de dienstenmarkt voor de mededinging kan worden geopend en de aanbestedingsprocedures op onpartijdigheid kunnen worden getoetst.
17. Volgens de Commissie gelden de voorgaande argumenten ook voor het verrichten van ambulancediensten voor spoedhulp. Zij stelt dat de DCC deze diensten tegen vergoeding namens de Authority verricht. De Authority speelt namelijk een actieve rol: zij waakt erover dat de verrichte diensten aan haar eisen voldoen en ziet toe op het bedrag dat zij daarvoor zal betalen. De Commissie wijst ook erop dat de financiële bijdrage van de Authority de kosten van de DCC voor het verrichten van deze diensten bijna volledig lijkt te dekken.
18. Ierland betwist dat het zijn verplichtingen niet zou zijn nagekomen.
19. Ter terechtzitting heeft deze lidstaat uiteengezet dat het onderhavige geding betrekking heeft op vervoerdiensten voor medische spoedhulp („mobile emergency medical service”) die in het kader van een openbare dienst moeten worden verricht. Volgens hem heeft de Commissie niet bewezen dat de DCC de ambulancediensten voor spoedhulp namens de Authority verricht noch dat het bij de overeenkomst tussen de Authority en de DCC om de plaatsing van een „overheidsopdracht” gaat.
20. Wat de financiering van deze diensten betreft merkt Ierland op dat de Authority conform de bepalingen van de Health Act daaraan bijdraagt in de uitoefening van haar taken en dat haar geldelijke bijdrage slechts een deel van de door de DCC gemaakte kosten dekt. In casu geldt er geen vaste prijs en probeert de Authority het bedrag dat zij krachtens de wet aan de DCC mag betalen als bijdrage aan de kosten van deze diensten, te beheersen of te beperken.
21. Ierland stelt dat Section 25 van de Fire Services Act 1981 de wettelijke bevoegdheid voor het verrichten van ambulancediensten voor spoedhulp specifiek aan de DCC toekent. De DCC heeft deze dienst verricht in zijn hoedanigheid van lokale autoriteit, die naar nationaal recht tevens bevoegd is voor de brandweerdienst.
22. Ierland betoogt dat het bijeenbrengen van ambulancediensten voor spoedhulp en brandweerdiensten bij één en dezelfde overheid een voordeel vormt uit het oogpunt van volksgezondheid en openbare veiligheid, daar alle personeelsleden van de afdeling ambulancevervoer en van de brandweerafdeling zijn opgeleid om in noodgevallen medische hulp te verstrekken.
23. Voorts wijst Ierland erop dat overeenkomstig het arrest van het Hof van 27 september 1988, Humbel (263/86, Jurispr. blz. 5365), deze diensten, die onder bijlage 1 B van richtlijn 92/50 vallen, geen prestaties zijn die in de regel tegen vergoeding worden verricht, zodat zij als zodanig niet door de artikelen 43 EG en 49 EG worden beheerst.
24. Ten aanzien van de eventuele discriminatie op grond van nationaliteit betoogt Ierland dat zijn nationale recht verrichters van ambulancediensten voor spoedhulp uit een andere lidstaat niet verbiedt zich in Ierland te vestigen of aldaar hun diensten aan te bieden.
25. Deze lidstaat stelt zich namelijk op het standpunt dat de Commissie in de Fire Services Act 1981 en de Health Act geen enkele rechtstreeks of indirect discriminerende bepaling heeft aangewezen. Ierland beroept zich in casu op het arrest van 17 juni 1997, Sodemare e.a. (C‑70/95, Jurispr. blz. I‑3395), waarin het Hof heeft geoordeeld dat het niet in strijd was met het beginsel van gelijke behandeling dat alleen particuliere aanbieders zonder winstoogmerk mochten deelnemen aan de uitvoering van het stelsel van sociale bijstand met het oog op het ter beschikking stellen van bejaardentehuizen.
26. Ierland stelt verder dat de artikelen 43 EG en 49 EG niet van toepassing zijn, omdat de betrokken diensten „diensten van algemeen economisch belang” zijn en de openbare financiering daarvan strikt beperkt blijft tot wat noodzakelijk is ter dekking van de reële kosten van dergelijke diensten.
27. Het Koninkrijk der Nederlanden, dat bij beschikking van de president van het Hof van 15 juni 2004 is toegelaten tot interventie aan de zijde van Ierland, stelt dat het transparantiebeginsel niet van toepassing is op een situatie zonder verband met de interne markt, dat wil zeggen, in onderhavig geval, de vrijheid van dienstverrichting. Subsidiair betoogt deze lidstaat dat zelfs indien het Hof zou oordelen dat het transparantiebeginsel ook bij niet-toepasselijkheid van richtlijn 92/50 in acht moet worden genomen, het aan de lidstaten staat om het begrip passende mate van openbaarheid nader te omschrijven.
Beoordeling door het Hof
28. Vooraf zij vastgesteld dat het onderhavige niet-nakomingsberoep, zoals uit de conclusies in het verzoekschrift blijkt, geen betrekking heeft op de toepassing van richtlijn 92/50, maar op de vraag of het verlenen, zonder voorafgaande bekendmaking, door de DCC van ambulancediensten voor spoedhulp in strijd is met de fundamentele regels van het Verdrag, en meer bepaald met de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting die respectievelijk in de artikelen 43 EG en 49 EG zijn neergelegd.
29. Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat het in een niet-nakomingsberoep, onverminderd de uit artikel 10 EG voortvloeiende verplichting voor de lidstaten om de taak van de Commissie te vergemakkelijken, die er volgens artikel 211 EG met name in bestaat, toe te zien op de toepassing van zowel de bepalingen van het Verdrag als van die welke de instellingen ingevolge het Verdrag vaststellen (arrest van 26 april 2005, Commissie/Ierland, C‑494/01, Jurispr. blz. I‑3331, punt 42), aan de Commissie staat de gestelde niet-nakoming aan te tonen. Zij moet het Hof de informatie verschaffen die het nodig heeft om te kunnen vaststellen of er inderdaad sprake is van deze niet-nakoming, en kan zich daarbij niet baseren op een of ander vermoeden (zie met name arresten van 25 mei 1982, Commissie/Nederland, 96/81, Jurispr. blz. 1791, punt 6; 26 juni 2003, Commissie/Spanje, C‑404/00, Jurispr. blz. I‑6695, punt 26, en 26 april 2007, Commissie/Italië, C‑135/05, Jurispr. blz. I‑3475, punt 26).
30. De Commissie voert aan dat de handhaving van een overeenkomst tussen de DCC en de Authority, zonder dat eerst een bekendmaking heeft plaatsgevonden, een schending vormt van de verdragsregels, en bijgevolg van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, met name van het transparantiebeginsel.
31. Ter onderbouwing van haar stelling betoogt de Commissie dat zelfs bij ontbreken van een schriftelijke overeenkomst waarin wordt bepaald onder welke voorwaarden de DCC de diensten moet verrichten, uit de bij de brief van 19 september 2002 gevoegde briefwisseling blijkt dat de omvang van deze diensten en de basis waarop zij worden vergoed door de partijen zijn besproken en in een ontwerp-overeenkomst van juni 1998 opgenomen. Meer bepaald heeft de financieel verantwoordelijke van de DCC in een schrijven van 15 januari 1999, in bijlage bij de brief van 19 september 2002, vastgesteld dat de onderhandelingen over de financiering van de ambulancedienst voor spoedhulp in juni 1998 hadden geleid tot een overeenkomst tot bepaling van de kosten die de DCC de Authority voortaan zou aanrekenen.
32. Volgens de Commissie lijkt het erop dat de DCC en de Authority zijn overeengekomen een „service level agreement” te sluiten en dat een overeenkomst in die zin is opgesteld. Bijgevolg verleent de DCC ambulancediensten voor spoedhulp namens de Authority en tegen vergoeding.
33. Dienaangaande zij erop gewezen dat blijkens de processtukken zowel de Authority als de DCC op grond van de nationale wettelijke regeling bevoegd zijn om ambulancediensten voor spoedhulp te verrichten. Overeenkomstig Section 25 van de Fire Services Act 1981 kunnen brandweerdiensten alle dringende operaties uitvoeren of daaraan meewerken, ongeacht of er brandgevaar bestaat, en dus de maatregelen treffen voor de redding of de veiligheid van personen en de bescherming van eigendom die zij daartoe noodzakelijk achten. Een lokale autoriteit als de DCC is dus overeenkomstig Section 9 van deze Act de voor de brandweerdienst verantwoordelijke instantie.
34. Van 1899 tot en met 1960 heeft de DCC ambulancediensten voor spoedhulp verricht als gezondheidsautoriteit. Daarna is hij als lokale autoriteit opgetreden en heeft hij krachtens Section 25 van de Fire Services Act 1981 deze diensten verricht via zijn permanente brandweerdienst.
35. Bijgevolg is het denkbaar dat de DCC deze diensten ten behoeve van het publiek verricht op grond van zijn eigen, rechtstreeks aan de wet ontleende bevoegdheden en met zijn eigen middelen, ofschoon hij in dit kader van de Authority een bijdrage ontvangt ter dekking van een gedeelte van de kosten van deze diensten.
36. Dienaangaande staat het in het onderhavige geval, zoals blijkt uit de in punt 29 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak, aan de Commissie om het Hof de informatie te verschaffen die het nodig heeft om na te gaan of er sprake is van de plaatsing van een overheidsopdracht, en kan zij zich daarbij niet baseren op een of ander vermoeden.
37. Noch uit de argumenten van de Commissie noch uit de overgelegde processtukken blijkt evenwel dat een overheidsopdracht is geplaatst, daar niet kan worden uitgesloten dat de DCC ambulancediensten voor spoedhulp verricht op grond van zijn eigen, rechtstreeks aan de wet ontleende bevoegdheden. Voorts betekent het loutere bestaan, tussen twee overheidsinstanties, van een financieringsregeling voor dergelijke diensten niet dat de betrokken dienstverrichtingen een plaatsing van een overheidsopdracht vormen die aan de fundamentele verdragsregels moet worden getoetst.
38. Daar de Commissie niet heeft aangetoond dat Ierland de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, moet het onderhavige beroep worden verworpen.
Kosten
39. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van Ierland in de kosten worden verwezen.
Dictum
Het Hof van Justitie (Grote kamer) verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) De Commissie van de Europese Gemeenschappen wordt verwezen in de kosten.