Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
D. SPIELMANN
fremsat den 13. november 2025 (1)
Sag C-666/24
Straffesag
mod
EGB,
EGC,
GTA,
SPG,
QCR,
ACB,
JRS,
RJDL,
FJG,
XBLL,
DBA,
CBE,
procesdeltagere:
Ministerio Fiscal,
Associació Catalana de Víctimes de Organitzacions Terroristes,
Asociación de Víctimas del Terrorismo,
Asociación Dignidad y Justicia,
AEGC,
AUGC,
Partido político VOX
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Audiencia Nacional (domstol i visse straffe-, forvaltnings- og arbejdsretlige sager, Spanien))
» Præjudiciel forelæggelse – retligt samarbejde i straffesager – bekæmpelse af terrorisme – bevægelsen for Cataloniens uafhængighed – foreneligheden af organisk lov nr. 1/2024 om amnesti med henblik på institutionel, politisk og social normalisering i Catalonien med EU-retten – direktiv (EU) 2017/541 – fritagelse for strafferetligt ansvar for personer, der er anklaget for terrorhandlinger, der ikke har forvoldt alvorlige krænkelser af menneskerettighederne – begrebet »alvorlige krænkelser af menneskerettighederne« – den humanitære folkeret – retssikkerhed – princippet om beskyttelse af den berettigede forventning – artikel 20 og 21 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – EU-rettens forrang «
Indhold
Indledning
Retsforskrifter
EU-retten
Chartret
Direktiv 2017/541
Spansk ret
Straffeloven
Amnestiloven
Tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
Bedømmelse
Det første, det andet, det tredje, det femte og det sjette spørgsmål
Den generelle EU-retlige ramme og amnestiens rolle heri
Indholdet af direktiv 2017/541 og dets tavshed om amnesti
Retsgrundlaget for direktiv 2017/541: artikel 83 TEUF og denne bestemmelses implikationer
De internationale standarder og Menneskerettighedsdomstolens retspraksis på amnestiområdet
Vurdering af amnestilovens forenelighed med direktiv 2017/541 i betragtning af de undersøgte elementer
Det fjerde spørgsmål
Det første led: undtagelsesbestemmelsen baseret på alvorlige krænkelser af menneskerettighederne
Det andet led: anvendelsesområdet for amnestilovens artikel 1, retssikkerhedsprincippet og princippet om den berettigede forventning
Det ottende spørgsmål
Det syvende spørgsmål
Det niende spørgsmål
Forslag til afgørelse
Indledning
1.        »For så vidt angår fortiden bør det gensidige had blive glemt, undtagen over for De Tredive, De Ti, De Elleve og magistraterne i Piræus, og selv over for disse mænd, hvis de aflægger regnskab« (2). Således beskriver Aristoteles i Athenæernes statsforfatning den udtrykkelige vilje til politisk forsoning, som ledsagede genindførelsen af demokratiet i Athen i 403 f.Kr. efter De Tredives tyranni. Indholdet af denne amnesti (3) havde en bred institutionel rækkevidde. For at genoprette samfundsfreden erklærede de genindsatte demokrater en generel amnesti, som omfattede alle handlinger, der var begået under det oligarkiske regime, med undtagelse af visse politisk ansvarlige (De Tredive, De Ti, De Elleve og archonterne i Piræus). Sidstnævnte kunne dog blive omfattet af amnestien, hvis de indvilligede i at underkaste sig proceduren for regnskabsaflæggelse (euthynai).
2.        Situationen i forbindelse med denne amnesti var allerede i koncentreret form et udtryk for den juridiske problemstilling, som moderne amnestier udgør (4). Den illustrerer den glemselsmekanisme, som både på det individuelle og det kollektive plan gør det muligt at hele sårene og komme videre. Der er tale om en frivillig glemsel, en institutionel afvisning af nag, der er tænkt som et middel til social forsoning (5). Tilbage står imidlertid det afgørende spørgsmål: Hvordan kan hensynene til fred og retfærdighed forenes (6)? Med andre ord, er der grænser for efterstræbelsen af social samdrægtighed, når kravet om retfærdighed samtidig gør sig gældende (7)? Athens eksempel viser, at en mulig fremgangsmåde består i at undergive amnestien en forudgående kontrol. Selv om den var generel, gjaldt den kun for de tidligere ledere under den betingelse, at de underkastede sig regnskabsaflæggelse (euthynai), hvilket forenede forsoningen i samfundet og det individuelle ansvar. Næsten to et halvt årtusinde efter den amnesti, der blev givet i Athen i 403 f.Kr. efter De Tredives tyranni, er de både etiske og rent juridiske dilemmaer, som efterstræbelsen af en balance mellem kravet om retfærdighed og nødvendigheden af forsoning giver anledning til, fortsat en allestedsnærværende problemstilling, også i forbindelse med de amnestier, der er givet i moderne tid, uanset i hvilken epoke eller politisk sammenhæng.
3.        Endvidere illustrerer den smertefulde efterkrigsperiode og dens lange række af amnestilove forskellige situationer. For det første, som et særligt sigende eksempel, kan massakren i Oradour-sur-Glane nævnes, en krigsforbrydelse, der bl.a. blev begået af alsaciske tvangsudskrevne (8). For det andet kan der henvises til de forbrydelser og strafbare handlinger, der blev begået under krigen af kollaboratørerne, og de handlinger, der blev begået af modstandsbevægelsen, men også de forbrydelser, der blev begået efter krigen under den »såkaldt »vilde« udrensning« (9).
4.        Endelig kan amnestilovene vedrørende forbrydelser begået i Algeriet nævnes (10). Det siger sig selv, at den traditionelle tilgang, som lagde (for?) stor vægt på at skabe ro, i dag ikke længere – i hvert fald hvad angår særligt alvorlige forbrydelser – ville være i overensstemmelse med menneskerettighederne (11).
5.        Dette er den centrale problemstilling i den foreliggende sag. Den 10. juni 2024 vedtog Cortes Generales (det spanske parlament) Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (organisk lov nr. 1/2024 om amnesti med henblik på institutionel, politisk og social normalisering i Catalonien)
(herefter »amnestiloven«) (12). Amnestilovens materielle og tidsmæssige anvendelsesområde omfatter handlinger, der medfører strafferetligt eller administrativt ansvar eller ansvar på området for offentlige midler og er begået i forbindelse med folkeafstemningen om Cataloniens uafhængighed, samt handlinger, der er foretaget i forbindelse med den catalanske uafhængighedsproces.
6.        Det kan ikke nægtes, at amnestiloven har givet anledning til en dybtgående og heftig debat inden for den politiske klasse, institutionerne, retssystemet og den akademiske verden og mere generelt i det spanske samfund.
7.        I retlig henseende blev spørgsmålet om amnestilovens lovlighed for nylig indbragt for Tribunal Constitucional (forfatningsdomstol, Spanien) ved et forfatningsmæssigt søgsmål. Med undtagelse af to bestemmelser fastslog den nævnte ret, at amnestiloven var forenelig med Constitución española (den spanske forfatning)
(herefter »forfatningen«) (13), ved dom af 26. juni 2025 (14).
8.        Den foreliggende sag giver Domstolen lejlighed til at udtale sig om foreneligheden af amnestiloven, som omfatter strafbare handlinger med forbindelse til terrorisme, med den primære ret, den afledte ret og de almindelige principper i EU-retten. Anmodningen om præjudiciel afgørelse fra Audiencia Nacional (domstol i visse straffe-, forvaltnings- og arbejdsretlige sager, Spanien) er indgivet som led i en straffesag mod 12 personer, der er anklaget for handlinger, som udgør terrorhandlinger (15), i forbindelse med bevægelsen for Cataloniens uafhængighed. Den vedrører fortolkningen af for det første direktiv (EU) 2017/541 om bekæmpelse af terrorisme (16), for det andet artikel 20, stk. 2, og artikel 21, stk. 1, TEUF samt artikel 4, stk. 2 og 3, TEU, for det tredje artikel 20 og 21 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) og for det fjerde princippet om den berettigede forventning, retssikkerhedsprincippet og princippet om EU-rettens forrang.
9.        Sagen rejser således et spørgsmål, der hidtil ikke er blevet behandlet og er af stor betydning: Hvad skal omfanget og intensiteten af Domstolens prøvelse være, når en national amnestilov for det første kan svække effektiviteten af et direktiv, der fastsætter et harmoniseret minimumsniveau i forbindelse med bekæmpelsen af terrorisme, og for det andet kan være til skade for de principper, der følger af den primære EU-ret?
Retsforskrifter
EU-retten
Chartret
10.      Chartrets artikel 20 fastsætter, at »[a]lle mennesker er lige for loven«.
11.      Chartrets artikel 21 fastsætter følgende:
»1.      Enhver forskelsbehandling på grund af køn, race, farve, etnisk eller social oprindelse, genetiske anlæg, sprog, religion eller tro, politiske eller andre anskuelser, tilhørsforhold til et nationalt mindretal, formueforhold, fødsel, handicap, alder, seksuel orientering eller ethvert andet forhold er forbudt.
2.      Inden for traktaternes anvendelsesområde og med forbehold af deres særlige bestemmelser er enhver forskelsbehandling på grund af nationalitet forbudt.«
Direktiv 2017/541
12.      I 2., 8., 34., 35. og 39. betragtning til direktiv 2017/541 anføres følgende:
»(2)      Terrorhandlinger udgør en af de alvorligste krænkelser af de universelle værdier, som Unionen er baseret på, nemlig menneskets værdighed, frihed, lighed og solidaritet, samt udøvelse af menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder. De udgør også et af de alvorligste angreb på demokratiet og retsstaten, der er principper, som medlemsstaterne har til fælles, og som Unionen er baseret på.
[…]
(8)      Dette direktiv indeholder en udtømmende liste over en række alvorlige forbrydelser, såsom angreb på en persons liv, som værende forsætlige handlinger, der kan betragtes som terrorhandlinger, når og for så vidt de begås med henblik på et særligt terrorformål, dvs. at intimidere en befolkning i alvorlig grad, uretmæssigt at tvinge en regering eller en international organisation til at udføre eller til at undlade at udføre en handling eller alvorligt at destabilisere eller ødelægge et lands eller en international organisations grundlæggende politiske, forfatningsmæssige, økonomiske eller samfundsmæssige strukturer. Trusler om at begå sådanne forsætlige handlinger bør også betragtes som værende en terrorhandling, når det på grundlag af objektive omstændigheder kan fastslås, at sådanne trusler er fremsat med et af disse terrorformål for øje. Derimod anses handlinger, der f.eks. sigter mod at tvinge en regering til at udføre eller undlade at udføre en handling, uden dog at være opført på den udtømmende liste over alvorlige forbrydelser, ikke for at være terrorhandlinger i henhold til dette direktiv.
[…]
(34)      Målene for dette direktiv kan ikke i tilstrækkelig grad opfyldes af medlemsstaterne, men kan på grund af behovet for harmoniserede regler for hele Unionen bedre nås på EU-plan; Unionen kan derfor vedtage foranstaltninger i overensstemmelse med nærhedsprincippet, jf. artikel 5 [TEU]. I overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, jf. nævnte artikel, går dette direktiv ikke videre, end hvad der er nødvendigt for at nå disse mål.
(35)      Dette direktiv er i overensstemmelse med de principper, der anerkendes i artikel 2 [TEU], og de grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder samt med de principper, der navnlig er anerkendt i chartret, herunder i afsnit II, III, V og VI […]. Nærværende direktiv skal gennemføres i overensstemmelse med disse rettigheder og principper og under samtidig hensyntagen til den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder [(17)], den internationale konvention om borgerlige og politiske rettigheder [(18)] og andre menneskerettighedsforpligtelser i henhold til folkeretten.
[…]
(39)      Gennemførelsen af strafferetlige foranstaltninger, der vedtages i henhold til dette direktiv, bør stå i et rimeligt forhold til lovovertrædelsens art og omstændighederne ved den med hensyn til de legitime mål, der forfølges, samt nødvendigheden heraf i et demokratisk samfund og bør udelukke enhver form for vilkårlighed, racisme eller diskrimination.«
13.      Dette direktivs artikel 1 med overskriften »Genstand« har følgende ordlyd:
»Der fastsættes ved dette direktiv minimumsregler vedrørende definitionen af strafbare handlinger og straffe i forbindelse med terrorhandlinger, lovovertrædelser med forbindelse til en terrorgruppe og lovovertrædelser med forbindelse til terroraktiviteter samt foranstaltninger til beskyttelse af og støtte og bistand til terrorofre.«
14.      Direktivets artikel 2 med overskriften »Definitioner« fastsætter følgende:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
3)      »terrorgruppe«: en struktureret sammenslutning af en vis varighed bestående af mere end to personer, som handler i forening med henblik på at begå terrorhandlinger; »struktureret sammenslutning«: en sammenslutning, der ikke er vilkårligt dannet med henblik på umiddelbart at begå en lovovertrædelse, og hvis medlemmers roller ikke nødvendigvis er formelt defineret, hvis sammensætning ikke nødvendigvis er fast, og hvis struktur ikke nødvendigvis er nærmere fastlagt.«
15.      Artikel 3 i direktiv 2017/541 med overskriften »Terrorhandlinger« har følgende ordlyd:
»1.      Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at følgende forsætlige handlinger, der er defineret som lovovertrædelser i national ret, og som i kraft af deres karakter eller den sammenhæng, hvori de begås, kan tilføje et land eller en international organisation alvorlig skade, betragtes som terrorhandlinger, når de begås med et af de formål, som er anført i stk. 2:
[…]
d)      massive ødelæggelser af et regeringsanlæg eller et offentligt anlæg, et transportsystem, en infrastruktur, herunder et EDB-system, en fast platform på kontinentalsoklen, et offentligt sted eller en privat ejendom, der sandsynligvis vil bringe menneskeliv i fare eller forårsage betydelige økonomiske tab
[…]
f)      fremstilling, besiddelse, erhvervelse, transport, levering eller brug af sprængstoffer eller skydevåben, herunder kemiske, biologiske eller radiologiske våben eller kernevåben, samt forskning vedrørende og udvikling af kemiske, biologiske eller radiologiske våben eller kernevåben
[…]
2.      Formålene som omhandlet i stk. 1 er:
a)      alvorligt at intimidere en befolkning
b)      uretmæssigt at tvinge en regering eller en international organisation til at udføre eller til at undlade at udføre en handling
c)      alvorligt at destabilisere eller ødelægge et lands eller en international organisations grundlæggende politiske, forfatningsmæssige, økonomiske eller samfundsmæssige strukturer.«
16.      Dette direktivs artikel 4 med overskriften »Lovovertrædelser med forbindelse til en terrorgruppe« fastsætter følgende:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at følgende handlinger straffes som strafbare handlinger, når de begås med forsæt:
a)      ledelse af en terrorgruppe
b)      deltagelse i en terrorgruppes aktiviteter, herunder ved tilvejebringelse af informationer eller materielle midler eller gennem enhver form for finansiering af dens aktiviteter, med viden om, at denne deltagelse bidrager til terrorgruppens kriminelle aktiviteter.«
17.      Artikel 13 i direktiv 2017/541 med overskriften »Forbindelse til terrorhandlinger« har følgende ordlyd:
»For at en lovovertrædelse, der er omhandlet i artikel 4 eller afsnit III, er strafbar, er det ikke nødvendigt, at en terrorhandling faktisk begås, og det er, for så vidt der er tale om de lovovertrædelser, der er omhandlet i artikel 5-10 og artikel 12, heller ikke nødvendigt at etablere en forbindelse til en anden specifik lovovertrædelse fastlagt i dette direktiv.«
18.      Dette direktivs artikel 14 med overskriften »Medvirken og tilskyndelse, anstiftelse og forsøg« fastsætter i stk. 3 følgende:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at det er strafbart at forsøge at begå en lovovertrædelse som omhandlet i artikel 3, artikel 6, artikel 7, artikel 9, stk. 1, artikel 9, stk. 2, litra a), artikel 11 og artikel 12, bortset fra besiddelse som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra f), og den lovovertrædelse, der er omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra j).«
19.      Samme direktivs artikel 15 med overskriften »Straffe for fysiske personer« fastsætter i stk. 1 følgende:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de lovovertrædelser, der er omhandlet i artikel 3-12 og artikel 14, kan straffes med strafferetlige sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen og har afskrækkende virkning, og som kan medføre overgivelse eller udlevering.«
Spansk ret
20.      I Spanien er direktiv 2017/541 blevet gennemført ved Ley Orgánica 1/2019 por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, para trasponer Directivas de la Unión Europea en los ámbitos financiero y de terrorismo, y abordar cuestiones de índole internacional (organisk lov nr. 1/2019 om ændring af organisk lov nr. 10/1995 af 23.11.1995 om straffeloven med henblik på gennemførelsen af Den Europæiske Unions direktiver på finans- og terrorismeområdet og håndteringen af visse internationale spørgsmål) af 20. februar 2019
(herefter »organisk lov nr. 1/2019«) (19), som trådte i kraft den 13. marts 2019.
21.      Blandt de bestemmelser, som forelæggelsen vedrører, er de eneste, der blev ændret ved organisk lov nr. 1/2019, artikel 572 og artikel 573, stk. 1, i Ley Orgánica 10/1995, del Código Penal (organisk lov nr. 10/1995 om straffeloven) af 23. november 1995
(herefter »straffeloven«) (20).
Straffeloven
22.      Straffelovens artikel 16, stk. 1, fastsætter følgende:
»Der er tale om et forsøg, når den retsundergivne direkte med faktiske handlinger indleder udførelsen af den strafbare handling og udfører alle eller en del af de handlinger, som objektivt burde føre til resultatet, men dette resultat af årsager, der er uafhængige af gerningsmandens vilje, ikke indtræffer.«
23.      Straffelovens artikel 62 har følgende ordlyd:
»Gerningsmænd til forsøg på en strafbar handling pålægges en straf, der er en eller to grader lavere end den straf, som loven fastsætter for den fuldbyrdede handling, og er af en længde, der vurderes at være passende under hensyntagen til den fare, som forsøget udgør, og i hvilket omfang handlingen blev fuldbyrdet.«
24.      Straffelovens artikel 346 fastsætter følgende:
»1.      Personer, som ved at fremkalde eksplosioner eller ved at anvende ethvert andet middel med tilsvarende ødelæggelseskraft forårsager ødelæggelse af lufthavne, havne, stationer, bygninger, offentlige lokaler, lagre, der indeholder brændbare eller eksplosive stoffer, veje eller kollektive transportmidler, sænkning eller grundstødning af skibe, oversvømmelse, eksplosion i en mine eller et industrielt anlæg, løsrivelse af jernbaneskinner, ondsindet ændring af de signaler, der anvendes med henblik på transportmidlers sikkerhed, sprængning af broer, ødelæggelse af offentlige veje, skade på olieledninger, alvorlig forstyrrelse af enhver kommunikationsform og ethvert kommunikationsmiddel, forstyrrelse eller afbrydelse af forsyningen med vand, el, brændstoffer eller andre grundlæggende naturressourcer, pålægges fængselsstraf på mellem 10 og 20 år, når skaderne nødvendigvis medfører en fare for personers liv og helbred.
2.      Når der ikke foreligger en sådan fare, pålægges de en straf på mellem fire og otte års fængsel.
3.      Hvis der, ud over faren, er sket skade på personers liv, fysiske integritet eller helbred, straffes handlingerne særskilt med den straf, der svarer til den begåede strafbare handling.«
25.      Straffelovens artikel 571 fastsætter følgende:
»I denne lov anses grupperinger, der, idet de udviser de kendetegn, der er fastsat i henholdsvis artikel 570a, stk. 1, andet afsnit, og artikel 570b, stk. 1, andet afsnit, har som formål og målsætning at begå en af de strafbare handlinger, der er defineret i næste afsnit, for terrororganisationer eller‑grupper.«
26.      Straffelovens artikel 572 har følgende ordlyd:
»1.      Personer, som fremmer, indgår i, organiserer eller leder en terrororganisation eller ‑gruppe, straffes med fængselsstraf på mellem 8 og 15 år og frakendelse af borgerrettighederne i strafperioden.
2.      Personer, som aktivt deltager i organisationen eller gruppen eller er en del heraf, straffes med fængselsstraf på mellem 6 og 12 år og frakendelse af borgerrettighederne i strafperioden.«
27.      Straffelovens artikel 573 har følgende ordlyd:
»1.      For en terrorhandling anses begåelse af enhver alvorlig strafbar handling, som er rettet mod liv eller fysisk integritet, seksuel frihed og ukrænkelighed, formue, naturressourcer eller miljø og den offentlige sundhed, eller som medfører en risiko for katastrofe eller forårsager brand, som udgør dokumentfalsk, som er rettet mod kronen, som udgør et angreb eller besiddelse, transport og oplagring af våben, ammunition eller sprængstoffer som fastsat i denne lov, samt kapring af fly, skibe eller andre kollektive transportmidler eller godstransportmidler, når disse handlinger udføres med et af følgende formål:
1)      at undergrave den forfatningsmæssige orden eller alvorligt at forstyrre eller destabilisere funktionen af statens politiske institutioner eller økonomiske og sociale strukturer eller at tvinge de offentlige myndigheder til at udføre eller til at undlade at udføre en handling
2)      alvorlig forstyrrelse af den offentlige orden
3)      alvorlig destabilisering af en international organisations funktion
4)      at fremkalde frygt i befolkningen eller en del af befolkningen.
2.      For terrorhandlinger anses ligeledes de cyberforbrydelser, der er omhandlet i artikel 197a, 197b og 264-264c, når handlingerne begås med et af de formål, som er anført i forrige stykke.
3.      De øvrige strafbare handlinger, der er fastsat i dette kapitel, betragtes ligeledes som terrorhandlinger.«
28.      Straffelovens artikel 573a fastsætter følgende:
»1.      De terrorhandlinger, der er omhandlet i forrige artikels stk. 1 sanktioneres med følgende straffe:
[…]
3)      fængsel i mellem 15 og 20 år, hvis der forårsages en abort som omhandlet i artikel 144, hvis der opstår de skader, der er omhandlet i artikel 149, 150, 157 eller 158, frihedsberøvelse af en person eller skader eller brand som omhandlet i henholdsvis artikel 346 og 351.«
29.      Straffelovens artikel 574, stk. 1, fastsætter følgende:
»Oplagring af våben eller ammunition, besiddelse eller oplagring af eksplosive, brændbare, brandfarlige eller kvælningsfremkaldende stoffer eller anordninger eller dele heraf, og fremstilling af, handel med, transport af eller levering af disse i enhver form samt den blotte anbringelse eller anvendelse af sådanne stoffer eller relevante midler eller anordninger straffes med fængselsstraf på mellem 8 og 15 år, når handlingerne begås med et af de formål, der er anført i artikel 573, stk. 1.«
Amnestiloven
30.      I præamblen til amnestiloven anføres bl.a. følgende:
»I (første betragtning)
Enhver amnesti er udformet som en retlig konstruktion, der indebærer, at gældende retsregler undlades anvendt, når de handlinger, der er blevet erklæret at være eller kvalificeret som strafbare handlinger eller handlinger, der medfører enhver anden type ansvar, er foretaget i en bestemt sammenhæng.
[…]
V (8., 9. og 13. betragtning)
Lovens forholdsmæssighed følger af konkretiseringen af den liste over handlinger, som er blevet erklæret at være eller kvalificeret som strafbare handlinger og strafbar adfærd, der er omfattet af amnestien, og nødvendigheden af, at de har forbindelse med de handlinger, som er udført i en ved loven fastsat periode. Således foretages der ikke en generel og upræcis henvisning, og det undgås, at amnestien kan omfatte en anden type handlinger, som ikke har direkte forbindelse med uafhængighedsprocessen og følgerne heraf, idet straffrihed for disse handlinger ikke vil være omfattet af det grundlag, hvorpå denne foranstaltning iværksættes.
Dette har tilknytning til princippet om, at straffen skal stå i passende forhold til overtrædelsen, og det med loven forfulgte formål, som er forbundet med den forpligtelse til at vælge den bedst mulige løsning, som følger af forfatningens artikel 9 og gælder for alle, der udøver offentlig myndighed, navnlig lovgiver […].
[…]
Alt i alt har denne lov til formål at tilgodese retssikkerheden og overholdelsen af legalitetsprincippet og at fastsætte en retlig ramme for upartisk beskyttelse af de grundlæggende rettigheder under hensyntagen til anbefalingerne fra [Den Europæiske Kommission for Demokrati gennem Ret (21)], som i sin udtalelse af 2013 [(22)] har understreget vigtigheden af at opretholde en klar sondring mellem den lovgivende og den dømmende magt ved gennemførelsen af amnesti og at sikre respekten for domstolenes uafhængighed og de demokratiske principper.
VI (fjerde, ottende og niende betragtning)
I overensstemmelse med, hvad Venedigkommissionen har anført i sin udtalelse af 11. marts 2013, der blev vedtaget på dens 94. plenarmøde, er denne tilgang nødvendig, idet den dog er abstrakt, eftersom den i intet tilfælde indebærer en vurdering af, om der foreligger omstændigheder, som kan være omfattet af disse undtagelser. Det tilkommer dermed den lovgivende magt at fastlægge kriterierne for at kunne være omfattet af amnestien og den dømmende magt at identificere de specifikke personer, der er omfattet af det af lovgiver fastlagte anvendelsesområde.
[…]
Et eksempel på [førnævnte balance mellem amnesti og overholdelsen af menneskerettighederne samt Spaniens folkeretlige forpligtelser] er henvisningen til de handlinger, der er omhandlet i artikel 3 i [direktiv 2017/541] og [EMRK’s] artikel 3 […], som forbyder tortur og umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf, hvilket udgør en grænse, der ikke må overskrides. Imidlertid bør det erindres, at det ikke er enhver nedværdigende handling, der er omfattet af denne bestemmelse, idet det heri fastsættes, at handlingen ud over at være ulovlig også skal have vist minimumsniveau af alvor. Det følger således af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols [(23)] retspraksis, at det, for at en handling kan anses for nedværdigende som omhandlet i [EMRK’s] artikel 3, sædvanligvis er påkrævet, at de forvoldte legemsskader eller den lidelse, som ofret har været udsat for, udviser en vis intensitet eller i hvert fald er egnet til at nedbryde en persons moralske eller fysiske modstandskraft. Der vælges et indskrænkende udelukkelseskriterium i forbindelse med anvendelsen af denne lov, eftersom visse former for adfærd kunne medføre en sammenblanding med andre strafbare handlinger, hvilket ville være tilfældet for visse af de handlinger, der er omhandlet i kapitel VII i afdeling XXII i straffelovens bog II.
I overensstemmelse med Venedigkommissionens retningslinjer er de handlinger, for hvilke der kan gives amnesti, blevet defineret præcist og detaljeret for at sikre retssikkerheden og ligheden for loven. […]«
31.      Amnestilovens artikel 1 med overskriften »Objektivt anvendelsesområde« fastsætter følgende:
»1.      Der gives amnesti for følgende handlinger, der medfører strafferetligt, administrativt eller økonomisk ansvar og er udført i forbindelse med de folkeafstemninger, der blev afholdt i Catalonien den 9. november 2014 og den 1. oktober 2017, samt forberedelsen heraf eller deres følger, for så vidt som de er foretaget mellem den 1. november 2011 og den 13. november 2023, samt følgende handlinger udført i forbindelse med den såkaldte proces for catalansk uafhængighed, selv om de ikke måtte være forbundet med de nævnte folkeafstemninger eller måtte være foretaget efter disses afholdelse:
a)      handlinger, som er udført med henblik på at kræve, promovere eller sikre Cataloniens løsrivelse eller uafhængighed eller har bidraget til forfølgelsen af disse formål
[…]
b)      handlinger udført med henblik på at indkalde til, promovere eller sikre afholdelsen af de folkeafstemninger, der fandt sted i Catalonien den 9. november 2014 og den 1. oktober 2017, af personer uden kompetence hertil eller personer, hvis indkaldelse eller afholdelse er blevet erklæret ulovlig, samt personer, som har bidraget til at fremme deres gennemførelse
[…]
c)      ulydighedshandlinger uanset deres karakter, forstyrrelser af den offentlige orden, angreb på offentlige myndigheder, deres ansatte eller embedsmænd eller modstand, som er udført med det formål at muliggøre afholdelsen af de folkeafstemninger, der er omhandlet i denne artikels litra b), eller følgerne heraf, samt alle andre handlinger med samme formål, der er kvalificeret som strafbare handlinger
[…]
d)      ulydighedshandlinger uanset deres karakter, forstyrrelser af den offentlige orden, angreb på offentlige myndigheder, deres ansatte eller embedsmænd eller modstand eller andre handlinger i strid med den offentlige orden og fred, som er udført med det formål at udvise støtte til de målsætninger og formål, som er beskrevet i de forudgående litraer, eller til personer, som var anklaget eller domfældt for at have gennemført enhver af de strafbare handlinger, der er omhandlet i denne artikel
e)      handlinger i forbindelse med politiforretninger, som blev gennemført med henblik på at vanskeliggøre eller forhindre udførelsen af de i denne artikel omhandlede handlinger, der medfører strafferetligt eller administrativt ansvar
f)      handlinger begået med henblik på at befordre, fremme eller lette enhver af de i de forrige stykker i denne artikel omhandlede handlinger, der medfører strafferetligt, administrativt eller økonomisk ansvar, samt alle andre handlinger, som var materielt forbundne med disse handlinger.
2.      Handlinger, som medfører strafferetligt, administrativt eller økonomisk ansvar og er omfattet af amnesti i henhold til denne artikels stk. 1, er omfattet af amnesti, uanset i hvilket omfang de er blevet fuldbyrdet, herunder forberedende handlinger, og uanset under hvilken form for myndighed eller med hvilken form for medvirken de blev udført.
3.      Handlinger, hvis udførelse blev indledt før den 1. november 2011, er kun omfattet af denne lovs anvendelsesområde, såfremt de blev fuldført efter denne dato.
Handlinger, hvis udførelse blev indledt før den 13. november 2023, er også omfattet af denne lovs anvendelsesområde, selv om de først blev fuldført efter denne dato.
4.      En anvendelse af offentlige midler til de formål, der er anført i litra a) og b), anses ikke for at udgøre berigelse, såfremt denne anvendelse, uanset om den var i overensstemmelse med lovgivningen eller ej, ikke blev foretaget med den hensigt at opnå en personlig økonomisk fordel.«
32.      Amnestilovens artikel 2 med overskriften »Undtagelser« fastsætter følgende:
»Under alle omstændigheder er følgende handlinger undtaget fra anvendelsen af den amnesti, der er fastsat i artikel 1:
a)      personfarlige handlinger, som har medført dødsfald, abort eller skade på et foster, tab eller mistet brug af et organ eller en kropsdel, tab eller mistet brug af en sans, impotens, sterilitet eller en alvorlig deformitet
b)      handlinger, der er kvalificeret som strafbare handlinger vedrørende tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i [EMRK’s] artikel 3 […], med undtagelse af de former for behandling, som ikke overskrider en vis minimumstærskel for alvor, idet de ikke er egnet til at ydmyge eller nedværdige en person eller er udtryk for en krænkelse af personens menneskelige værdighed eller til at fremkalde frygt, angst eller mindreværd på en måde, som kan nedbryde personens moralske eller fysiske modstandskraft
c)      handlinger, der som følge af deres formål kan kvalificeres som terrorisme i henhold til [direktiv 2017/541], og hvorved der forsætligt er forvoldt alvorlige krænkelser af menneskerettighederne, navnlig dem, der er omhandlet i [EMRK’s] artikel 2 og 3 […] og i den humanitære folkeret
d)      handlinger, der er kvalificeret som strafbare handlinger, og i forbindelse med hvis udførelse der er konstateret racistiske, antisemitiske eller antiroma-bevæggrunde, eller enhver anden form for forskelsbehandling på grundlag af ofrets religion eller tro, etnicitet eller race, køn, alder, seksuel eller kønslig orientering og identitet samt grunde knyttet til køn, fjendtlighed over for fattige, social udstødelse og ofrets sygdom eller handicap, uanset om disse tilstande eller omstændigheder faktisk gør sig gældende for den person, som handlingerne er udført mod
e)      handlinger, der er kvalificeret som strafbare handlinger, som skader Den Europæiske Unions finansielle interesser
f)      handlinger, der er kvalificeret som strafbare handlinger vedrørende forræderi og forbrydelser mod freden eller statens uafhængighed og vedrørende det nationale forsvar som omhandlet i afdeling XXIII i straffelovens bog II, forudsat at der både er indtruffet en faktisk og reel trussel og sket en faktisk magtanvendelse mod Spaniens territorielle integritet eller politiske uafhængighed som omhandlet i De Forenede Nationers charter eller i resolution 2625 (XXV) vedtaget af De Forenede Nationers generalforsamling den 24. oktober 1970, som indeholder en erklæring vedrørende de folkeretlige principper om venskabelige forhold og samarbejde mellem staterne i overensstemmelse med De Forenede Nationers charter
g)      handlinger, der er kvalificeret som strafbare handlinger mod det internationale samfund og er omhandlet i afdeling XXIV i straffelovens bog II.«
33.      Amnestilovens artikel 4 med overskriften »Virkningerne for det strafferetlige ansvar« har følgende ordlyd:
»Med forbehold af bestemmelserne i forfatningens artikel 163 og artikel 267 [TEUF] og efter denne lovs ikrafttrædelse:
a)      Den ret, for hvilken sagen er indbragt, skal omgående løslade de personer, der er omfattet af amnestien og er fængslet, uanset om der er tale om en varetægtsfængsling, eller de er fængslet med henblik på fuldbyrdelsen af en straf.
Den ret, for hvilken sagen er indbragt, skal ligeledes straks ophæve alle sikrende retsmidler af personlig eller materiel karakter, som måtte være blevet iværksat i forbindelse med de handlinger eller undladelser, som er omfattet af denne lovs objektive anvendelsesområde, alene med forbehold af de civile foranstaltninger, der er omhandlet i artikel 8, stk. 2.
b)      Den ret, for hvilken sagen er indbragt, skal suspendere fængslingsordrerne mod personer, der er omfattet af denne lov, samt de nationale, europæiske og internationale arrestordrer.
c)      Suspensionen af retsforfølgningen er, uanset årsagen, ikke til hinder for ophævelse af de sikrende retsmidler, der måtte være blevet iværksat før denne lovs ikrafttrædelse, og som indebærer en hindring for udøvelsen af de grundlæggende rettigheder og de offentlige frihedsrettigheder.
d)      Den ret, for hvilken sagen er indbragt, indstiller fuldbyrdelsen af alle frihedsstraffe, rettighedsfortabelser og bøder, som er blevet pålagt som hovedstraf eller tillægsstraf og udspringer af de handlinger eller undladelser, der er omfattet af amnestien.
e)      Frihedsstraffe, der er blevet helt eller delvist ophævet, kan ikke fradrages i forbindelse med andre straffesager, når der i henhold til denne lov gives amnesti for de forhold, som begrundede den ophævede straf. Det samme gælder for varetægtsfængslingsperioder, der ikke er blevet efterfulgt af en domfældelse som følge af denne lovs ikrafttrædelse.
f)      Den indførelse i strafferegistret, som fulgte af domfældelsen for den lovovertrædelse, for hvilken der gives amnesti, slettes.«
34.      Amnestilovens artikel 9 med overskriften »Kompetence til at anvende amnestien« har følgende ordlyd:
»1.      Amnestien for handlinger, der udgør en lovovertrædelse, anvendes af de retter, der er omhandlet i denne lovs artikel 11, enten ex officio eller efter anmodning fra en part eller Ministerio Fiscal [(anklagemyndigheden, Spanien)], og under alle omstændigheder efter høring af Ministerio Fiscal [(anklagemyndigheden)] og parterne.
2.      Amnestien for handlinger, der udgør administrative forseelser, eller handlinger, der medfører ansvar på området for offentlige midler, anvendes af de organer, der er kompetente til at indlede, behandle eller afgøre procedurer vedrørende disse handlinger, alt efter hvilket stadium disse procedurer befinder sig på, efter høring af den berørte part.
3.      En konkret handling, der medfører strafferetligt eller administrativt ansvar eller ansvar på området for offentlige midler, kan kun anses for at være omfattet af en amnesti, når en sådan amnesti er blevet erklæret ved en endelig afgørelse truffet af det kompetente organ i overensstemmelse med denne lovs bestemmelser.«
35.      Amnestilovens artikel 10 med overskriften »Behandling forud for andre sager og hastebehandling« fastsætter følgende:
»Anvendelsen af amnestien tilkommer i hvert enkelt tilfælde de i denne lov fastsatte retter, administrative organer eller revisionsorganer, som forud for andre sager eller ved hastebehandling træffer de relevante afgørelser i overensstemmelse med denne lov, uanset hvilket stadium den pågældende administrative procedure, retssag eller sag om økonomisk ansvar befinder sig på.
Afgørelserne skal træffes inden for en frist på to måneder uanset efterfølgende appeller, som ikke har opsættende virkning.«
36.      Amnestilovens artikel 11 med overskriften »Strafferetlig procedure« fastsætter følgende i stk. 1:
»Retterne anvender amnestien på ethvert stadium af straffesagen.«
Tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
37.      Ministerio Fiscal (anklagemyndigheden) indgav i henhold til artikel 650 i Ley de Enjuiciamiento Criminal (lov om strafferetspleje), godkendt ved Real Decreto (kongeligt dekret) af 14. september 1882 (24) et anklageskrift til Juzgado Central de Instrucción no 6 de la Audiencia Nacional (central forundersøgelsesret nr. 6 under den nationale domstol i visse straffe-, forvaltnings- og arbejdsretlige sager), hvorved den indledte en straffesag mod de 12 personer, der var omfattet af efterforskningen (25). Ministerio Fiscal (anklagemyndigheden) har bl.a. foreholdt disse 12 anklagede, at de har begået den strafbare handling bestående i at indgå i en terrororganisation (26). Den har endvidere foreholdt 8
af dem at være ansvarlige for besiddelse og oplagring samt fremstilling af eksplosive og brændbare stoffer og anordninger eller bestanddele heraf med karakter af terror og for forsøg på at forvolde skader med karakter af terror (27).
38.      Desuden har en række spanske organisationer (28) og det politiske parti VOX i henhold til forfatningens artikel 125 anlagt et søgsmål actio popularis inden for rammerne af den straffesag, der er indledt af Ministerio Fiscal (anklagemyndigheden), mod disse samme personer, som er omfattet af efterforskningen, som de har foreholdt de samme strafbare handlinger som Ministerio Fiscal (anklagemyndigheden), idet de dog har nedlagt påstand om, at de idømmes højere straffe end de straffe, som sidstnævnte har nedlagt påstand om.
39.      Det fremgår nærmere bestemt af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at de tiltalte både i det Ministerio Fiscal (anklagemyndigheden) indgivne anklageskrift og i stævningen i søgsmålet actio popularis er blevet foreholdt at have indgået i Comité de Defensa de la República (komité for forsvaret af Republikken)
(herefter »CDR-grupperne«) og Equipo de Respuesta Táctica (taktisk indsatsenhed)
(herefter »ERT«).
40.      Ifølge Ministerio Fiscal (anklagemyndigheden) organiserede CDR-grupperne i Catalonien en lang række handlinger og aktioner, hvoraf nogle havde karakter af strafbare handlinger, som led i en planlagt og organiseret strategi om undergravning af den forfatningsmæssige orden. Denne strategi udmøntes i en afvisning af at følge de i retsstaten fastsatte lovlige kanaler til at gøre politiske og sociale synspunkter gældende og i direkte opfordring til ulydighed og gennemførelse af aktioner af ofte tumultarisk karakter. Formålet hermed var angiveligt at fremkalde en fait accompli-virkelighed ved at tage kontrol over territorium og gennem påvirkning af strategiske, økonomiske og forsyningsmæssige sektorer.
41.      For så vidt angår ERT fremstilles den i anklageskriftet som en celle bestående af de tiltalte, som tilhører forskellige CDR-grupper og udviser en høj grad af radikalisering. Medlemmerne tager del i radikal aktivisme med henblik på at opnå Cataloniens uafhængighed ved anvendelse af vold »i størst muligt omfang« og herved tvinge institutionerne til de facto at anerkende Cataloniens adskillelse fra resten af Spanien. De har deltaget i nogle af de voldsomste aktioner, som tilskrives CDR-grupperne, som navnlig var rettet mod følsom infrastruktur og i visse tilfælde medlemmer af sikkerhedsstyrker og -korps. Sagsøgerne actio popularis har gjort gældende, at ERT ligeledes har begået angreb mod yderst betydningsfulde offentlige institutioner, såsom besættelse af rådhuse og forsøg på besættelse af Cataloniens parlament.
42.      Det fremgår endvidere af anklageskriftet, at de tiltalte som medlemmer af ERT bidrog til oprettelsen og udviklingen af kommunikationscentre med henblik på CDR-gruppernes aktioner i overensstemmelse med den ordre, de modtog fra en catalansk enhed ved navn Centro Nacional de Inteligencia (national efterforskningsenhed). Denne ordre bestod i at tilvejebringe den logistiske infrastruktur, der, henset til den nævnte gruppes tekniske og personelle kapacitet, var nødvendig for at udføre en aktion, hvorved det blev forsøgt at besætte og efterfølgende forsvare Cataloniens parlament. De er blevet foreholdt, at de dannede en parallel terrororganisation af hemmelig og stabil karakter, hvis formål var at udføre voldelige aktioner og angreb mod på forhånd udvalgte mål ved anvendelse af sprængstoffer eller brændbare stoffer fremstillet i to hemmelige laboratorier, som var indrettet i to private boliger.
43.      Efter at undersøgelsesfasen var afsluttet, blev sagen indbragt for den forelæggende ret, som er ansvarlig for den mellemliggende fase og den mundtlige fase.
44.      Amnestiloven trådte i kraft den 11. juni 2024. Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt denne lov finder anvendelse i hovedsagen, navnlig i betragtning af, at handlinger, der kan kvalificeres som terrorhandlinger i henhold til direktiv 2017/541, er omfattet af amnesti.
45.      Den 27. juni 2024 afholdt den forelæggende ret et retsmøde med henblik på at behandle spørgsmålet om den amnesti, der var påberåbt som undtagelse, et spørgsmål, som skulle afgøres før realitetsbehandlingen. De tiltalte fastholdt deres anmodning om, at amnestien blev anvendt. Ministerio Fiscal (anklagemyndigheden) støttede denne anmodning, idet den fandt, at der skulle gives amnesti for de handlinger, som sagen vedrørte, eftersom denne amnesti var blevet godkendt af Cortes Generales (det spanske parlament), dens tidsmæssige og materielle anvendelsesområde omfattede de foreholdte handlinger og den undtagelse, der er fastsat i amnestilovens artikel 2, litra c), ikke fandt anvendelse. Sagsøgerne actio popularis erklærede sig uenige i, at amnestiloven fandt anvendelse, og gjorde bl.a. gældende, at den var i strid med lighedsprincippet, effektivitetsprincippet og retssikkerhedsprincippet.
46.      Den forelæggende ret påpeger, at den nu skal afgøre, om den skal imødekomme den indsigelse, der blev fremsat ved sagens begyndelse, eller med andre ord om den skal anvende amnestien eller ej (29).
47.      På denne baggrund har Audiencia Nacional (domstol i visse straffe-, forvaltnings- og arbejdsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)      Skal [direktiv 2017/541] fortolkes således, at det er til hinder for en national lov såsom [amnestiloven], som forhindrer retsforfølgning og eventuel strafferetlig sanktionering af personer, som deltager aktivt i en terrorgruppes aktiviteter, ved at fritage dem for strafferetligt ansvar?
2)      Skal [direktiv 2017/541], nærmere bestemt artikel 13, fortolkes således, at det er til hinder for en national lov såsom [amnestiloven], som forhindrer retsforfølgning og eventuel strafferetlig sanktionering af personer, som deltager aktivt i en terrorgruppes aktiviteter, ved at fritage dem for strafferetligt ansvar, idet strafbarheden ud over deltagelse i terrorgruppen gøres betinget af et yderligere krav om, at de faktisk og forsætligt har forvoldt alvorlige krænkelser af menneskerettighederne?
3)      Skal [direktiv 2017/541] fortolkes således, at det er til hinder for en national lov såsom [amnestiloven], der for så vidt angår de terrorhandlinger og de lovovertrædelser med forbindelse til en terrorgruppe, som er omhandlet i det nævnte direktiv, sondrer efter, om der faktisk og forsætligt er begået alvorlige krænkelser af menneskerettighederne eller ej, således at denne sondring gør det muligt, at visse af disse terrorhandlinger eller strafbare handlinger med forbindelse til terrorgrupper fritages fra strafferetligt ansvar?
4)      Er det EU-retlige retssikkerhedsprincip, som er fastlagt i Domstolens praksis, til hinder for en national lovgivning såsom [amnestiloven], som gør fritagelsen fra strafferetligt ansvar ved amnesti betinget af, at den person, som er anklaget for handlinger, der er omhandlet i [direktiv 2017/541], ikke forsætligt har forvoldt alvorlige krænkelser af menneskerettighederne, navnlig dem, der er omhandlet i [EMRK’s] artikel 2 og 3 […] og i den humanitære folkeret, uden at præcisere, hvilke handlinger der udgør sådanne overtrædelser, eller den alvorstærskel, der skal overskrides, for at amnestien ikke finder anvendelse? Subsidiært: Er det EU-retlige princip om berettiget forventning og det EU-retlige retssikkerhedsprincip uforenelige med en ordning såsom den, der følger af [amnestilovens] artikel 1 […], som både i objektiv og subjektiv henseende fastsætter upræcise rammer for afgørelsen af, om der kræves eller ikke kræves et strafferetligt ansvar?
5)      Skal [direktiv 2017/541] fortolkes således, at det er til hinder for en national lov såsom [amnestiloven], som forhindrer retsforfølgning og eventuel strafferetlig sanktionering af personer, der fremstiller, besidder, erhverver, transporterer, leverer eller bruger sprængstoffer i terrorøjemed ved at fritage dem for strafferetligt ansvar?
6)      Skal [direktiv 2017/541] fortolkes således, at det er til hinder for en national lov såsom [amnestiloven], som forhindrer retsforfølgning og eventuel strafferetlig sanktionering – ved fritagelse for strafferetligt ansvar – af personer, der i terrorøjemed påbegynder udførelsen af voldelige handlinger ved fastlæggelse af mål, som påtænkes ødelagt i stort omfang, fordi de er repræsentative for modstrid med terrorgruppens ideologi, gennemførelse af overvågning eller fotografisk dokumentation af offentlige steder, der påtænkes ødelagt – navnlig kontorer for anklagemyndigheden, sikkerhedsstyrker og ‑korps samt regionale institutioner eller politikøretøjer – med det formål at sikre en planmæssig udførelse af den voldelige plan, som terrorgruppen har lagt med henblik på en succesfuld gennemførelse af denne ødelæggelse?
7)      Skal princippet om EU-rettens forrang, som er fastlagt i Domstolens praksis, og princippet om loyalt samarbejde som fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU fortolkes således, at disse principper er til hinder for en national lovgivning såsom [amnestiloven], der fritager en person, som er anklaget for handlinger, der er omhandlet i [direktiv 2017/541], fra strafferetligt ansvar ved amnesti?
8)      Skal [chartrets] artikel 20 og 21 […] fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en national lovgivning såsom [amnestiloven], som fritager en person, der er anklaget for handlinger, som er strafbare i Spanien og er omhandlet i [direktiv 2017/541], fra strafferetligt ansvar ved amnesti på grund af det ideologiske formål, der forfølges med disse strafbare handlinger?
9)      Skal artikel 4, stk. 2, TEU samt artikel 20, stk. 2, TEUF og artikel 21, stk. 1, TEUF fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en national lovgivning såsom [amnestiloven], som fritager personer, der er anklaget for terrorisme, idet handlingerne er begået med det formål at løsrive en del af det nationale område fra denne medlemsstat, fra strafferetligt ansvar ved amnesti?«
48.      De tiltalte,
sagsøgerne actio popularis, Ministerio Fiscal (anklagemyndigheden), Europa-Kommissionen og den spanske regering har indgivet skriftlige indlæg. Disse parter har ligeledes afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 15. juli 2025.
Bedømmelse
49.      Det skal indledningsvis påpeges, at den forelæggende rets spørgsmål kan opdeles i to særskilte grupper. Den første, som omfatter størstedelen af spørgsmålene, vedrører amnestilovens forenelighed med direktiv 2017/541. Den anden gruppe vedrører amnestilovens forenelighed med visse almindelige principper i EU-retten, såsom retssikkerhedsprincippet, princippet om lighed for loven og princippet om EU-rettens forrang. Det forekommer derfor hensigtsmæssigt at behandle disse spørgsmål ved at drøfte dem i forlængelse af hinanden på grundlag af denne opdeling og i denne rækkefølge.
Det første, det andet, det tredje, det femte og det sjette spørgsmål
50.      Med det første, det andet, det tredje, det femte og det sjette spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om direktiv 2017/541 skal fortolkes således, at det er til hinder for en national lovgivning såsom amnestiloven. Denne lov fastsætter et bortfald af strafferetligt ansvar for enhver person, der har deltaget aktivt i en terrorgruppes aktiviteter eller begået andre af de handlinger, der er omhandlet i dette direktiv, bl.a. fremstilling, besiddelse, erhvervelse, transport, levering eller brug af sprængstoffer i terrorøjemed eller udførelse af voldelige aktioner, som er forberedt ved planlægning, overvågning eller fotografisk dokumentation af mål. Den gør dog fritagelsen fra retsforfølgning betinget af, at disse handlinger ikke forsætligt og faktisk har forvoldt alvorlige krænkelser af menneskerettighederne, uden at præcisere den nøjagtige karakter af disse handlinger eller den relevante alvorstærskel. En sådan lovgivning indebærer således angiveligt en sondring mellem terrorhandlinger på grundlag af deres konsekvenser og risikerer at skade den effektive virkning af direktiv 2017/541 og forpligtelsen til effektiv retsforfølgning og strafferetlig sanktionering.
51.      Med andre ord kan essensen af de fem nævnte spørgsmål ved en samlet læsning sammenfattes således, at disse spørgsmål tilsigter at afklare, om amnestiloven, som giver amnesti for visse handlinger, der er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2017/541, skader dette direktivs effektive virkning (30). Der er således ikke tale om en fejl ved den oprindelige gennemførelse af direktivet, men en foranstaltning, der er truffet efterfølgende, og som ifølge den forelæggende ret neutraliserer anvendelsen af de nationale bestemmelser, hvorved direktivet allerede er blevet gennemført, og i sidste ende direktivet selv. Det centrale spørgsmål er således, om denne amnestilov ved at ophæve det strafferetlige ansvar for sådanne handlinger fratager direktivet dets effektive virkning.
52.      Besvarelsen af dette komplicerede spørgsmål kræver, at der tages hensyn til en række parametre. For det første er der behov for at præcisere den måde, hvorpå EU-retten behandler amnestiforanstaltninger, dvs. om der er tale om et harmoniseret område eller et område, som henhører under medlemsstaternes enekompetence. I denne forbindelse vil det være relevant at undersøge, hvilken tilgang der anlægges til dette begreb i EU-retten, navnlig instrumenterne vedrørende retligt samarbejde mellem medlemsstater. I denne henseende er det væsentligt at fastslå, hvilke konklusioner der følger af Domstolens praksis vedrørende amnesti og dens betydning for medlemsstaternes forpligtelse til at sikre EU-rettens effektive anvendelse.
53.      For det andet, efter at have opridset den generelle EU-retlige ramme og amnestiens rolle heri, skal selve ordlyden af direktiv 2017/541 drøftes, og det skal undersøges, hvad dette direktiv bestemmer med hensyn til det spørgsmål, om der kan gives amnesti eller ej, og, såfremt dette spørgsmål besvares benægtende, hvilke relevante konklusioner der kan drages på baggrund af direktivets ordlyd, navnlig betragtningerne hertil.
54.      For det tredje skal dette direktiv betragtes i forhold til den juridiske ramme, inden for hvilken det blev vedtaget, altså artikel 83 TEUF, og det skal undersøges, i hvilket omfang dette retsgrundlag præciserer og afgrænser medlemsstaternes forpligtelse til at foregribe enhver situation, hvor der kan indtræde straffrihed.
55.      For det fjerde, for så vidt som amnestien er en mekanisme, der direkte berører den nationale suverænitet og dermed medlemsstaternes skønsmargen, skal det drøftes, hvordan de standarder, der følger af Menneskerettighedsdomstolens retspraksis, afgrænser den rækkevidde, som en amnesti, der er tilladt under hensyn til de folkeretlige forpligtelser, kan have.
56.      For det femte og sidste skal det vurderes, om det under hensyntagen til alle disse elementer kan konkluderes, at vedtagelsen af amnestiloven i den foreliggende sag er til skade for den effektive virkning af direktiv 2017/541.
Den generelle EU-retlige ramme og amnestiens rolle heri
57.      I første række konstateres, at Domstolen i dommen i sagen AB m.fl. (Ophævelse af en amnesti) fastslog, at »EU-retten […] ikke regulerer vedtagelse og ophævelse af en amnesti« (31). Heraf følger, at amnesti udgør et ikke-harmoniseret område, som henhører under medlemsstaternes enekompetence.
58.      I denne dom præciserede Domstolen den måde, hvorpå EU-retten forholder sig til nationale retsakter om ophævelse af en amnesti. Den blev således bl.a. anmodet om at udtale sig om foreneligheden med EU-retten af en national lovgivning, som begrænsede en forfatningsdomstols mulighed for at foretage prøvelse til kun at omfatte en prøvelse af forfatningsmæssigheden af en lov om ophævelse af en amnesti, uden undersøgelse af dens forenelighed med EU-retten. Domstolen fastslog, at en sådan procedure, eftersom den ikke har til formål at gennemføre EU-retten, ikke er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde og dermed Domstolens kompetence (32).
59.      Hovedsagen og den sag, der gav anledning til AB-dommen, vedrører ganske vist begge en amnestiforanstaltning, men de adskiller sig ved, at den førstnævnte drejer sig om anvendelsen af en amnestilov, mens sidstnævnte vedrørte ophævelsen af en sådan amnesti.
60.      De retningslinjer, der fremgår af AB-dommen, er dog fortsat relevante. Ophævelsen af en amnesti og den nationale procedure for prøvelse af dens forenelighed med den nationale forfatning henhører nemlig udelukkende under national ret og er principielt ikke omfattet af EU-rettens anvendelsesområde. Selv om procedurerne for vedtagelse eller ophævelse af en amnesti henhører under den nationale retsorden, skal Unionens retsinstanser derfor, når de anmodes om at vurdere en sådan foranstaltnings betydning for gennemførelsen af den afledte ret, anerkende medlemsstaterne en tilstrækkelig vid skønsmargen, forudsat at de forpligtelser, der følger af EU-retten, overholdes.
61.      Endvidere er amnesti, således som den spanske regering har påpeget i sit skriftlige og mundtlige indlæg, bredt anerkendt i EU-retten som en foranstaltning, der kan fastsættes og anvendes i de nationale retsordener, bl.a. som led i det retlige samarbejde. I denne henseende giver artikel 10, stk. 1, litra d), i direktiv 2011/99/EU om den europæiske beskyttelsesordre (33) den kompetente myndighed i fuldbyrdelsesstaten mulighed for at afslå at anerkende en sådan beskyttelsesordre, når beskyttelsen følger af fuldbyrdelsen af en straf eller en foranstaltning, der i henhold til fuldbyrdelsesstatens lovgivning er omfattet af amnesti, og den er knyttet til en handling, der falder ind under denne stats kompetence i henhold til denne lovgivning.
62.      I øvrigt fastsætter artikel 3, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584 ligeledes, at den judicielle myndighed i den fuldbyrdende medlemsstat afslår at fuldbyrde en europæisk arrestordre, hvis den lovovertrædelse, der ligger til grund for denne arrestordre, er omfattet af amnesti i den fuldbyrdende medlemsstat, og denne medlemsstat har kompetence til at retsforfølge lovovertrædelsen i medfør af sin egen strafferet. Endelig fastsætter andre instrumenter, der anvender princippet om gensidig anerkendelse i forbindelse med det retlige samarbejde i straffesager, at amnesti eller benådning kan indrømmes af både udstedelsesstaten og fuldbyrdelsesstaten (34).
63.      Heraf følger, at amnesti i Unionens retsorden er et prærogativ, der tilkommer medlemsstaterne. EU-retten anerkender blot dets eksistens og tager hensyn til det i sine instrumenter for retligt samarbejde uden at harmonisere dets indhold eller betingelserne for udstedelse.
Indholdet af direktiv 2017/541 og dets tavshed om amnesti
64.      I
anden række
fremgår det af selve ordlyden af direktiv 2017/541, at dets vedtagelse var en reaktion på behovet for en stærkere tilnærmelse end den, der blev foretaget ved rammeafgørelse 2002/475/RIA om bekæmpelse af terrorisme (35). Denne styrkelse var for det første begrundet i terrortruslernes udvikling og for det andet i Unionens og medlemsstaternes retlige forpligtelser i henhold til folkeretten. Henset til fænomenets grænseoverskridende karakter understreger direktiv 2017/541 udtrykkeligt behovet for en koordineret reaktion og et styrket samarbejde både i og mellem medlemsstaterne (36).
65.      Det skal påpeges, at direktiv 2017/541 ganske vist som et af sine formål anfører styrkelsen af et tættere og mere effektivt samarbejde mellem medlemsstaterne med henblik på bekæmpelse af terrorisme, men ikke indeholder nogen specifik bestemmelse vedrørende de nationale mekanismer for bortfald af strafferetligt ansvar, såsom amnesti. Det er således tavst om medlemsstaternes beføjelse til at regulere denne type instrument.
66.      Denne tavshed kan imidlertid ikke fortolkes som et fravær af begrænsninger. Direktivet fastsætter nemlig, at dets bestemmelser skal anvendes under overholdelse af de værdier, der er forankret i artikel 2 TEU, og de grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, der er sikret ved chartret, navnlig i afsnit II, III, V og VI (37). Det anføres endvidere, at de skal gennemføres under hensyntagen til EMRK, den internationale konvention om borgerlige og politiske rettigheder og andre menneskerettighedsforpligtelser i henhold til folkeretten (38). Endelig understreges det i 37. betragtning, at dette direktiv ikke bør resultere i en ændring af medlemsstaternes rettigheder, forpligtelser og ansvar i henhold til folkeretten, herunder den humanitære folkeret. Med andre ord fastsætter denne betragtning en udtrykkelig begrænsning af den harmonisering, som EU-lovgiver kan tilstræbe.
67.      Heraf følger dels, at direktiv 2017/541 indrømmer medlemsstaterne en beføjelse til at vedtage eller opretholde en amnestiforanstaltning i deres nationale retsorden. Eftersom amnesti ikke er et instrument, der er harmoniseret i EU-retten, henhører det under den nationale kompetence.
68.      Dels bør denne frihed efter min opfattelse ikke forstås således, at den er ubegrænset. Det kan ganske vist ikke hævdes, at de krav, som gennemførelsen af direktiv 2017/541 er underlagt, herunder de rettigheder, der er sikret ved chartret, EMRK og principperne i den humanitære folkeret, automatisk kan overføres på en situation, hvor det er blevet gennemført delvist og midlertidigt som følge af en amnestiforanstaltning. Disse krav udgør imidlertid i en sådan sammenhæng eksterne retningslinjer, eftersom amnestien – om end indirekte – berører direktivets materielle anvendelsesområde. Med andre ord vedtages amnestien, selv om den ikke er harmoniseret, ikke i et lovgivningsmæssigt tomrum. Henvisningerne i direktivet til chartret, EMRK og den humanitære folkeret udgør en relevant referenceramme for vurderingen af en sådan foranstaltning, når den berører adfærd, der er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde.
Retsgrundlaget for direktiv 2017/541: artikel 83 TEUF og denne bestemmelses implikationer
69.      Hvad i tredje række angår behovet for at betragte direktiv 2017/541 i forhold til den juridiske sammenhæng bestående af artikel 83 TEUF, som udgør retsgrundlaget for direktivet, skal det erindres, at denne artikel sammen med artikel 82 TEUF om retligt samarbejde i straffesager regulerer det strafferetlige samarbejde i Unionen. Artikel 83, stk. 1, TEUF fastsætter, at direktiver vedtaget efter den almindelige lovgivningsprocedure kan fastsætte minimumsregler for, hvad der skal anses for strafbare handlinger, samt for straffene herfor på områder med kriminalitet af særlig grov karakter, der har en grænseoverskridende dimension, såsom terrorisme. Denne grænseoverskridende dimension kan følge af overtrædelsernes karakter eller konsekvenser eller af et særligt behov for at bekæmpe dem på fælles grundlag.
70.      Efter min opfattelse indebærer begrebet »minimumsregler«, som anvendes i artikel 83, stk. 1, TEUF, at de direktiver, der vedtages på dette grundlag, ikke har til formål at gøre medlemsstaternes strafferet fuldstændig ensartet, men at foretage en delvis harmonisering, som er begrænset til de aspekter, der anses for at være essentielle. Medlemsstaterne bevarer således en skønsmargen, som har virkning i to retninger. Dels kan de bestemme, at handlinger, der ikke er omfattet af direktivet, udgør lovovertrædelser, og dels kan de fastsætte strengere straffe for de harmoniserede lovovertrædelser end dem, der er fastsat i direktivet (39).
71.      Der kan udledes to konklusioner af ovenstående konstateringer vedrørende artikel 83 TEUF. For det første fastsætter direktiv 2017/541 minimumsregler om karakteren af de lovovertrædelser, der skal indføres i medlemsstaternes nationale retsorden ved direktivets gennemførelse. Med andre ord har medlemsstaterne ganske vist beføjelse til at gå ud over denne minimumstærskel ved at bestemme, at handlinger, der ikke er omfattet af direktivet, også udgør lovovertrædelser, men de lovovertrædelser, der udtrykkeligt er opregnet i direktivet, udgør en ufravigelig tærskel, som skal respekteres.
72.      For det andet er det blevet hævdet (40), bl.a. med henvisning til I-dommen (41), at Domstolen hælder til den opfattelse, at de lovovertrædelser, der er nævnt i artikel 83, stk. 1, TEUF, muligvis kan skade grundlæggende samfundsinteresser. Ved at begrænse Unionens harmoniseringsbeføjelse til kun at omfatte adfærd, der skader særligt væsentlige interesser, opstiller denne bestemmelse et aksiologisk grundlag for kriminalisering, der begrunder den strafferetlige harmonisering (42).
73.      Det kan derfor ikke udelukkes, at bortfaldet af strafferetligt ansvar for de lovovertrædelser, der er omhandlet i direktiv 2017/541, herunder ved mekanismer såsom amnesti, også bør indgå i hensynet til aksiologiske overvejelser. I fraværet af specifikke bestemmelser herom i direktivet påhviler det medlemsstaterne at fastsætte betingelserne herfor og de nærmere regler for anvendelsen heraf inden for rammerne af den skønsmargen, de er anerkendt, og med forbehold af, at de relevante standarder overholdes, navnlig dem, der følger af folkeretten, herunder den humanitære folkeret.
74.      Heraf følger, at enhver national amnestiforanstaltning kun kan vurderes af Domstolen i lyset af de »ydre grænser« for dens begrundelse, dvs. dens forenelighed med de forpligtelser, der følger af folkeretten, navnlig den humanitære folkeret og de instrumenter til beskyttelse af de grundlæggende rettigheder, som er nævnt i 37. betragtning til direktiv 2017/541. Bedømmelsen af de standarder, der finder anvendelse på området, skal foretages med dette forbehold.
De internationale standarder og Menneskerettighedsdomstolens retspraksis på amnestiområdet
75.      I fjerde række vil det i forlængelse af ovenstående betragtninger være hensigtsmæssigt at undersøge den tilgang, der i dag anlægges til amnestilove inden for folkeretten, navnlig af Menneskerettighedsdomstolen, for at identificere denne »ydre grænse« for deres begrundelse. Det drejer sig nærmere bestemt om at fastlægge den skønsmargen, som medlemsstaterne er anerkendt på området, samt de grænser, der følger af bindende forpligtelser fastsat i folkeretlige bestemmelser. På dette stadium er det således væsentligt at undersøge den måde, hvorpå amnesti behandles inden for rammerne af den komparative folkeret.
76.      Generelt illustrerer spørgsmålet om amnesti på eksemplarisk vis spændingsforholdet mellem staternes strafferetlige suverænitet og den gradvise bekræftelse i såvel folkeretten som i Menneskerettighedsdomstolens retspraksis af et reelt krav om retsforfølgning af de mest alvorlige forbrydelser. Traditionelt henhører indrømmelsen af en amnesti under statens skønsbeføjelse, idet staten af hensyn til den nationale forsoning eller et politisk kompromis kan beslutte at undlade at retsforfølge visse forhold, herunder særligt alvorlige lovovertrædelser. Det er i øvrigt blevet påpeget, at amnestier historisk set blev betragtet som et værdifuldt instrument til at afslutte konflikter eller fremme en demokratisk overgang, således som det f.eks. var tilfældet i Argentina, Chile og Sydafrika (43).
77.      Denne logik om ubegrænset suveræn glemsel står i modsætning til udviklingen i EU-retten og folkeretten, som med stadigt større styrke har fastsat det princip, at ingen betragtning om, hvad der er politisk opportunt, kan begrunde straffrihed for forbrydelser såsom tortur, krigsforbrydelser, forbrydelser mod menneskeheden eller folkemord (44). Faktisk er det i dag almindeligt anerkendt på folkeretligt plan, at selv hvis der ikke findes en traktat, der udtrykkeligt forbyder en stat at give amnesti for internationale forbrydelser, uanset om de er generelle eller specifikke, er det ikke uforholdsmæssigt at hævde, at den folkeretlige sædvaneret ikke længere accepterer, at der indrømmes amnesti på området for krigsforbrydelser og forbrydelser mod menneskeheden, hvoraf sidstnævnte omfatter folkemord (45).
78.      Denne udvikling i folkeretten fremgår af en undersøgelse af Menneskerettighedsdomstolens retspraksis (46). Afgørelsen i sagen Dujardin m.fl. mod Frankrig var således endnu præget af en vis tolerance. Den Europæiske Menneskerettighedskommission havde fundet, at en amnesti for en massakre begået af gendarmer, før der var afsagt dom, ikke var i strid med EMRK’s artikel 2 (47).
79.      Udviklingen i Menneskerettighedsdomstolens retspraksis har derimod ført til, at det – som i dommen i sagen Abdülsamet Yaman mod Tyrkiet – anses for at være »af allerstørste betydning«, for at et retsmiddel er effektivt, at retsforfølgning for tortur ikke forældes, og at der ikke kan indrømmes en amnesti eller benådning (48). I sagen Yeşil og Sevim mod Tyrkiet bekræftede Menneskerettighedsdomstolen, at det principielt er retsstridigt, hvis udfaldet af straffesager for sådanne handlinger kompromitteres af undtagelsesforanstaltninger eller langsommelighed i sagsbehandlingen i strid med forpligtelsen til at udvise omhu (49). I sagen Yeter mod Tyrkiet, som indebar tortur med døden til følge, fastslog Menneskerettighedsdomstolen, at amnesti eller benådning aldrig bør være tilladt, når en statsansat foreholdes handlinger, der er i strid med EMRK’s artikel 3 (50). Dette krav følger af det absolutte forbud mod tortur, som indebærer en streng proceduremæssig forpligtelse, nemlig at den pågældende stat skal retsforfølge, domfælde og sanktionere, uden at det er muligt at neutralisere disse forpligtelser ved en benådende retsakt.
80.      Sagen Ould Dah mod Frankrig erindrede utvetydigt herom. Menneskerettighedsdomstolen fastslog i denne afgørelse, at amnesti er »generelt uforenelig med staternes forpligtelse til at efterforske torturhandlinger« (51). Menneskerettighedsdomstolen har således knyttet en tæt forbindelse mellem effektiviteten af beskyttelsen af liv og den menneskelige integritet og nødvendigheden af at forhindre straffrihed.
81.      Det er væsentligt at understrege, at Menneskerettighedsdomstolens tilgang indgår i tæt retspraksisdialog med andre internationale retter og retsinstanser. I dommen i sagen Marguš mod Kroatien fastslog Menneskerettighedsdomstolens Store Afdeling, at en tidligere soldat, der oprindeligt havde fået amnesti for krigsforbrydelser, ikke kunne påberåbe sig denne foranstaltning, eftersom handlingerne udgjorde alvorlige overtrædelser af EMRK’s artikel 2 og 3 (52). I denne forbindelse støttede Menneskerettighedsdomstolen sig udtrykkeligt på De Forenede Nationers Menneskerettighedskomité samt retspraksis fra den internationale straffedomstol for det tidligere Jugoslavien og den interamerikanske menneskerettighedsdomstol (53), da den fastslog, at der synes at være opstået international konsensus om at forbyde indrømmelse af amnesti for forbrydelser af denne karakter (54).
82.      Det skal dog påpeges, at Menneskerettighedsdomstolen ikke principielt udelukker, at en amnestiforanstaltning kan være forenelig med EMRK, forudsat at den indgår i en troværdig ramme for retspleje i en overgangsperiode. I dommen i sagen Marguš mod Kroatien fastslog Store Afdeling, at en amnesti undtagelsesvist kan tillades, hvis den ledsages af særlige omstændigheder, såsom en reel national forsoningsproces og/eller effektive mekanismer for erstatning til ofrene. I den pågældende sag var amnestien imidlertid ikke ledsaget af nogen modydelse, idet der ikke blev fastsat nogen erstatningsforanstaltning. Menneskerettighedsdomstolen har fastslået, at under disse omstændigheder »har de kroatiske myndigheder ved at rejse en ny tiltale mod sagsøgeren og domfælde ham for krigsforbrydelser mod civilbefolkningen handlet i overensstemmelse med både de forpligtelser, der følger af [EMRK’s] artikel 2 og 3, og de krav og anbefalinger, der fremgår af de ovennævnte internationale mekanismer og instrumenter« (55).
83.      Efter min opfattelse er denne nuance, som det er blevet påpeget (56), udtryk for Menneskerettighedsdomstolens ønske om at tage hensyn til den politiske sammenhæng, hvori visse amnestier indgår, navnlig i samfund, der befinder sig i en overgangsfase efter en væbnet konflikt eller et autoritært regime. Det fremgår dog af Menneskerettighedsdomstolens faste retspraksis, at strafferetlig benådning ikke må udvikle sig til et instrument til straffrihed. Den har ganske vist anerkendt, at efterstræbelsen af en balance mellem behovet for fred og forpligtelsen til at domfælde kan være vanskelig, men har fastslået, at en ubetinget amnesti for alvorlige krænkelser af menneskerettighederne principielt er uforenelig med EMRK (57).
84.      Alt i alt viser ovenstående analyse, at der er tre væsentlige konstanter i udviklingen i Menneskerettighedsdomstolens retspraksis. For det første berører amnesti for alvorlige forbrydelser, såsom tortur, krigsforbrydelser eller anslag mod retten til liv, selve essensen i de processuelle forpligtelser, der følger af EMRK’s artikel 2 og 3. For det andet indgår denne tilgang i en større dynamik inden for de folkeretlige menneskerettigheder, som er baseret på en afvisning af straffrihed for de mest alvorlige krænkelser. Endelig, for det tredje, kan en amnesti kun anses for at være forenelig med medlemsstaternes positive forpligtelser i henhold til EMRK, hvis den er fast forankret i en reel retfærdighedsproces, som indebærer erstatning til ofrene og, hvor det er relevant, forsoning.
Vurdering af amnestilovens forenelighed med direktiv 2017/541 i betragtning af de undersøgte elementer
85.      I lyset af ovenstående analyse skal det nu vurderes, om de undersøgte elementer gør det muligt at lægge til grund, at den effektive virkning af direktiv 2017/541 er blevet bragt i fare i den foreliggende sag.
86.      Som før nævnt ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om en national lovgivning, såsom amnestiloven, som gør bortfaldet af det strafferetlige ansvar betinget af, at de pågældende handlinger ikke faktisk og forsætligt har forvoldt alvorlige krænkelser af menneskerettighederne, og således indfører en sondring mellem terrorhandlinger på grundlag af deres konsekvenser, kan anses for at være forenelig med direktiv 2017/541. En sådan lovgivning har til virkning at begrænse muligheden for at retsforfølge og strafferetligt sanktionere visse kategorier af handlinger, der er omfattet af dette direktiv, hvilket rejser det spørgsmål, om den er forenelig med de formål, der forfølges med direktivet.
87.      Det fremgår imidlertid af ovenstående analyse (58), at direktiv 2017/541 ikke indeholder nogen bestemmelser, der udtrykkeligt forbyder anvendelsen af mekanismer for bortfald af strafferetligt ansvar, såsom amnesti. Det udelukker i øvrigt logisk set ikke principielt sådanne foranstaltninger, eftersom en sådan generel udelukkelse ville være vanskeligt forenelig med den primære rets struktur, navnlig de grænser, der følger af det retsgrundlag, som udgøres af artikel 83 TEUF.
88.      Det er ligeledes væsentligt at understrege, at amnestiloven ikke har til virkning blot delvist at ophæve bestemmelserne i direktiv 2017/541 eller de nationale bestemmelser til gennemførelse heraf. Sidstnævnte forbliver i kraft i den spanske retsorden, og det normative indhold ændres ikke. Dette forklares ved, at amnestiloven indebærer en delvis og midlertidig »deaktivering« af direktivets virkninger, for så vidt som den ophæver det strafferetlige ansvar for visse fastlagte handlinger, der er begrænset tidsmæssigt og med hensyn til deres karakter, uden at rejse tvivl om direktivets generelle anvendelighed på andre situationer.
89.      Det afgørende kriterium ved vurderingen af amnestilovens forenelighed med direktiv 2017/541 er derfor ikke blot det forhold, at der gives en amnesti, men dens forenelighed med de minimumskrav, der følger af folkeretten, navnlig den humanitære folkeret, samt de standarder, der er fastlagt i retspraksis af bl.a. Menneskerettighedsdomstolen.
90.      Den gennemførte undersøgelse viser, at disse standarder generelt kræver, at enhver amnestiforanstaltning vedtages inden for en sammenhæng, der indebærer en reel politisk og social forsoning. Dette synes imidlertid at være tilfældet i hovedsagen, således som det fremgår af selve amnestilovens formål, som kommer til udtryk i dens officielle betegnelse: »organisk lov nr. 1/2024 om amnesti med henblik på institutionel, politisk og social normalisering i Catalonien«.
91.      I denne henseende forekommer det mig på dette stadium af undersøgelsen hensigtsmæssigt at drøfte spørgsmålet om selvamnesti, som blev rejst i retsmødet, selv om det ikke som sådan er genstanden for en specifik problemstilling i anmodningen om præjudiciel afgørelse. Dette spørgsmål bør dog efter min opfattelse kort behandles, for så vidt som det berører de legitime grænser, som en mekanisme for bortfald af strafferetligt ansvar kan være underlagt i en retsstat. Som Venedigkommissionen påpegede i sin udtalelse om udkastet til den spanske lov om amnesti for Catalonien, forstås der ved selvamnesti en situation, hvor gerningsmændene eller de ansvarlige institutioner tildeler sig selv eller deres medlemmer immunitet mod retsforfølgning, ofte forud for en politisk overgang (59). Disse former for amnesti er nemlig ofte præget af vilkårlighed, for så vidt som de gør det muligt for dem, der kontrollerer den lovgivende eller udøvende magt, at unddrage sig enhver form for ansvar uden effektiv domstolskontrol eller reel demokratisk deltagelse (60).
92.      Efter min opfattelse er der dog i den foreliggende sag intet, der gør det muligt at kvalificere amnestiloven som selvamnesti – af flere årsager, der overlapper hinanden. For det første er den pågældende lov udsprunget af en regulær parlamentarisk procedure, der er gennemført inden for et pluralistisk demokratisk system. Den følger ikke af en ensidig retsakt udstedt af en autoritær magthaver, men af en demokratisk debat og afstemning i Cortes Generales (det spanske parlament).
93.      For det andet er dens anvendelse underlagt domstolsprøvelse (61). Som det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, tilkommer det nemlig i hovedsagen den forelæggende ret at vurdere, om de i loven fastsatte betingelser for at være omfattet af amnestien er opfyldt, navnlig om de omhandlede omstændigheder er omfattet af de undtagelser, der er fastsat i amnestilovens artikel 2, litra c).
94.      For det tredje afkræfter selve lovens formål enhver lighed med selvamnesti. Amnestiloven omfatter ikke uden forskel alle statsansatte eller magthavere, men finder anvendelse på et fastlagt sæt af handlinger, der er tidsmæssigt begrænset og knyttet til en periode med politisk spænding, uden hensyn til de berørte personers offentlige eller private status. Kort sagt har den virkning in rem. Den tilsigter således ikke at beskytte et politisk regime eller dets repræsentanter mod eventuel retsforfølgning, men at imødegå en ekstraordinær situation med et erklæret formål om institutionel normalisering og om forsoning.
95.      Endelig fremgår det ikke af sagsakterne, at de personer, der er omfattet af amnestien, selv er medlemmer af eller repræsentanter for den regering eller den lovgivende magt, der stod bag vedtagelsen af amnestiloven, hvorfor der ikke foreligger nogen direkte tilknytning mellem udøvelsen af den politiske magt og muligheden for at være omfattet af foranstaltningen. Det kan således efter min opfattelse ikke hævdes, at amnestiloven udgør selvamnesti.
96.      I øvrigt følger det af Menneskerettighedsdomstolens faste retspraksis, at amnesti i intet tilfælde må omfatte alvorlige krænkelser af menneskerettighederne, navnlig retten til liv og fysisk integritet, som er beskyttet ved EMRK’s artikel 2 og 3. I denne henseende fastsætter amnestilovens artikel 2, litra c), en udtrykkelig undtagelse for handlinger, hvorved der forsætligt er forvoldt sådanne krænkelser, herunder krænkelser, der er omfattet af den humanitære folkeret (62). Denne betingelse synes således at være opfyldt i den foreliggende sag.
97.      Heraf følger, at eftersom amnestiloven fastsætter, at der ikke gives amnesti for disse forsætlige og alvorlige lovovertrædelser, uden formelt at medtage alle de lovovertrædelser, der er omhandlet i direktiv 2017/541, kan en sådan fremgangsmåde principielt ikke anses for at være i strid med dette direktivs formål.
98.      På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg derfor Domstolen, at den besvarer det første, det andet, det tredje, det femte og det sjette spørgsmål således, at direktiv 2017/541 ikke er til hinder for en national lovgivning såsom amnestiloven, som, når de i denne lov fastsatte subjektive, objektive og tidsmæssige betingelser er opfyldt, giver amnesti for handlinger, der som følge af deres formål kan kvalificeres som terrorhandlinger som omhandlet i dette direktivs artikel 3, stk. 1, litra d) og f), eller lovovertrædelser med forbindelse til en terrorgruppe som omhandlet i dette direktivs artikel 4, for så vidt som de ikke forsætligt har forvoldt alvorlige krænkelser af menneskerettighederne, navnlig dem, der er omhandlet i EMRK’s artikel 2 og 3 og den humanitære folkeret, forudsat at den effektive virkning af direktiv 2017/541 ikke
bringes i fare.
Det fjerde spørgsmål
99.      Den forelæggende rets fjerde spørgsmål består af to led. For det første drejer det sig om at fastslå, om retssikkerhedsprincippet er til hinder for en lovgivning såsom amnestiloven, som gør fritagelsen for strafferetligt ansvar for handlinger, der er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2017/541, betinget af, at der ikke foreligger en hensigt om at begå alvorlige krænkelser af menneskerettighederne, navnlig dem, der er sikret ved EMRK’s artikel 2 og 3 samt den humanitære folkeret. Den forelæggende ret har påpeget, at amnestiloven ikke præciserer de handlinger, der kan udgøre sådanne krænkelser, eller den grad af alvor, der kræves for at udelukke anvendelsen af amnestien. For det andet ønsker den subsidiært oplyst, om retssikkerhedsprincippet og princippet om den berettigede forventning er forenelige med en bestemmelse såsom amnestilovens artikel 1, hvis kriterier for anvendelse forekommer objektivt upræcise og subjektivt usikre.
100. Disse to led skal undersøges i forlængelse af hinanden.
Det første led: undtagelsesbestemmelsen baseret på alvorlige krænkelser af menneskerettighederne
101. Det skal indledningsvis påpeges, at det hverken fremgår af anklageskriftet eller afgørelsen om tiltalerejsning, at de foreholdte forhold, selv om de kan kvalificeres som terrorhandlinger, forsætligt forvoldte alvorlige krænkelser af menneskerettighederne. Betingelsen i amnestilovens artikel 2, litra c), som gør undtagelsen fra amnestien betinget af, at der forsætligt er begået sådanne krænkelser, er derfor ikke opfyldt i den foreliggende sag, hvorfor denne undtagelsesbestemmelse ikke finder anvendelse. Som den spanske regering har gjort gældende, rejser denne omstændighed det spørgsmål, om det præjudicielle spørgsmål er hypotetisk, og dermed om det kan antages til realitetsbehandling.
102. Denne indsigelse kan dog efter min opfattelse ikke tages til følge. Den forelæggende rets spørgsmål kan nemlig forstås således, at det tager sigte på at afklare, om henvisningen i amnestiloven til begrebet »alvorlige krænkelser af menneskerettighederne«, navnlig dem, der er sikret ved EMRK’s artikel 2 og 3, opfylder de krav om klarhed og præcision, som følger af EU-retten. Den nævnte ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om formuleringen i denne bestemmelse gør det muligt at drage en tilstrækkelig klar grænse mellem på den ene side handlinger, der kan være omfattet af amnesti, og på den anden side dem, der som følge af deres alvor fortsat bør være underlagt den ordning for retsforfølgning, der er fastsat ved direktiv 2017/541. Uklarhederne om denne bestemmelses nøjagtige rækkevidde er tilstrækkelige til at begrunde en realitetsbehandling.
103. Generelt kræver retssikkerhedsprincippet, at retsregler er affattet klart, præcist og utvetydigt, således at enhver har mulighed for på forudsigelig vis at få kendskab til rækkevidden af sine rettigheder og forpligtelser. Dette princip har til formål at sikre den lovgivningsmæssige stabilitet og sammenhængen i retsanvendelsen. Det udgør i denne forstand grundlaget for princippet om den berettigede forventning, som har til formål at beskytte stabiliteten af de retsforhold, der er stiftet på grundlag af den gældende lovgivning (63).
104. Domstolen har anerkendt, at retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning dels kræver, at retsreglerne er klare og præcise, dels at deres anvendelse er forudsigelig for borgerne (64). Retssikkerhedsprincipper indebærer, bl.a. når der er tale om regler, der kan have bebyrdende virkninger for borgerne, at de bestemmelser, der finder anvendelse, skal være tilstrækkeligt tilgængelige og forståelige til, at enhver berørt person er i stand til med rimelighed at forudse deres retsvirkninger. Som et grundlæggende EU-retligt princip (65) har retssikkerheden særlig betydning på det strafferetlige område, hvor det bidrager til beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder og retsstatens effektivitet, som i artikel 2 TEU er fastlagt som både en grundlæggende EU-værdi og et krav, der er fælles for alle medlemsstaterne (66).
105. Med henblik på besvarelsen af det foreliggende spørgsmåls første led skal det fastslås, til fordel for hvem retssikkerhedsprincippet kan påberåbes. Hvis det kan gøres gældende til fordel for de retsforfulgte personer, synes argumentet at være virkningsløst på dette stadium. Det anføres nemlig udtrykkeligt i anmodningen om præjudiciel afgørelse, at de faktiske omstændigheder i hovedsagen ikke er omfattet af de i amnestiloven fastsatte undtagelser, dvs. situationer, hvor der i henhold til disse undtagelsesbestemmelser ikke kan gives amnesti for handlingerne. Det skal ligeledes påpeges, at den forelæggende ret har hørt parterne i overensstemmelse med den spanske procesret som led i en specifik procedure for præjudiciel forelæggelse vedrørende anmodningen om, at amnestiloven anvendes på de faktiske omstændigheder, der er genstand for den foreliggende sag. En af de tiltalte (QCR) har navnlig gjort gældende, at amnestiloven ikke er behæftet med manglende klarhed eller præcision (67).
106. Selv om den forelæggende ret ganske vist selv har gjort opmærksom på en vanskelighed ved fortolkningen, som skyldes den manglende præcision af amnestilovens artikel 2, litra c) (68), skal det påpeges, at denne bestemmelse ikke er begrænset til en generel henvisning til »alvorlige krænkelser af menneskerettighederne«. Den henviser udtrykkeligt til EMRK’s artikel 2 og 3, altså dels retten til liv og dels forbuddet mod tortur og umenneskelig eller nedværdigende behandling. Det normative indhold af disse bestemmelser er blevet væsentligt og konsekvent præciseret i Menneskerettighedsdomstolens retspraksis. Denne lovgivningshenvisning synes således efter min opfattelse at afgrænse undtagelsesbestemmelsens rækkevidde tilstrækkelig klart. Med andre ord definerer amnestilovens artikel 2, litra c), implicit, men klart betydningen af udtrykket »alvorlige krænkelser af menneskerettighederne« ved direkte henvisning til retspraksis vedrørende de førnævnte artikler i EMRK.
107. Med henblik på at fastslå, om en bestemt behandling udgør tortur som omhandlet i EMRK’s artikel 3, skal det nærmere bestemt erindres, at Menneskerettighedsdomstolen har foretaget en klar sondring mellem tortur, umenneskelig behandling og nedværdigende behandling. Denne sondring tager sigte på at understrege den særlige alvor af handlinger, der forsætligt påfører stærke og grusomme lidelser. Den er ligeledes forankret i artikel 1 i konventionen mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (69), der definerer tortur som enhver handling, ved hvilken stærk smerte eller lidelse påføres med bl.a. det formål at fremskaffe oplysninger, straffe eller skræmme (70).
108. Det, der adskiller tortur fra umenneskelig eller nedværdigende behandling, er først og fremmest styrken af den påførte lidelse. En behandling kvalificeres som umenneskelig, hvis den fremkalder kraftige fysiske eller psykiske smerter, ofte som følge af dens varighed eller forsætlige karakter (71). Den anses for at være nedværdigende, når den tager sigte på at ydmyge personen eller fremkalder denne virkning ved at skade den pågældendes værdighed eller fremkalde en følelse af frygt, angst eller mindreværd i personen, som er egnet til at nedbryde vedkommendes psykiske modstandskraft (72).
109. For at en behandling kan kvalificeres som nedværdigende, er det ikke nødvendigt, at den opfattes som sådan af tredjemænd. Det er tilstrækkeligt, at ofret selv oplever en ydmygelse. Hensigten om at ydmyge er heller ikke en nødvendig betingelse for, at der kan konstateres en krænkelse. Selv hvis der ikke foreligger et ønske om at nedværdige ofret, kan EMRK’s artikel 3 derfor være tilsidesat, såfremt behandlingens virkninger faktisk nedværdiger den pågældende (73).
110. For så vidt angår EMRK’s artikel 2 pålægger denne bestemmelse en dobbelt forpligtelse: dels forbuddet mod forsætligt at berøve en person livet med undtagelse af de tilfælde, der er udtømmende opregnet, og dels den positive forpligtelse til at beskytte denne ret ved lov (74).
111. Heraf følger, at anvendelsesområdet for bestemmelsen i amnestilovens artikel 2, litra c), er tilstrækkeligt afgrænset, eftersom det henviser til EMRK’s artikel 2 og 3, hvis indhold er blevet præciseret konsekvent og detaljeret i Menneskerettighedsdomstolens retspraksis. For så vidt som der ikke foreligger lovgivningsmæssig tvetydighed, kan der efter min opfattelse ikke konstateres nogen tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet.
Det andet led: anvendelsesområdet for amnestilovens artikel 1, retssikkerhedsprincippet og princippet om den berettigede forventning
112. For så vidt angår det fjerde spørgsmåls andet led, som den forelæggende ret har forelagt subsidiært, skal det erindres, således som jeg allerede har påpeget i forbindelse med det første led, at den forelæggende ret i anmodningen om præjudiciel afgørelse klart har anført, at de faktiske omstændigheder i hovedsagen, henset til amnestilovens materielle og tidsmæssige anvendelsesområde, er omfattet af denne lovs artikel 1. For så vidt kan spørgsmålet, ligesom det første led, forekomme hypotetisk med henblik på hovedsagens udfald, hvilket kan give anledning til tvivl om, hvorvidt det kan antages til realitetsbehandling.
113. Hvis anvendelsesområdet for amnestilovens artikel 1 kan anses for at være vagt eller uklart, kan dette ikke desto mindre, således som bl.a. Kommissionen påpegede i retsmødet, berøre den effektive virkning af direktiv 2017/541, navnlig hvad angår den objektive og subjektive kvalificering af de omhandlede handlinger. Derfor er det muligvis begrundet, at den forelæggende ret er i tvivl om denne bestemmelses forenelighed med EU-retten. Hvis spørgsmålet fortolkes således, bør det realitetsbehandles.
114. For det første skal det, ligesom det er tilfældet for det fjerde spørgsmåls første led, fastslås, til fordel for hvem retssikkerhedsprincippet og princippet om den berettigede forventning kan påberåbes i den foreliggende sag. Hvad angår de tiltalte fremgår der ikke noget element i anmodningen om præjudiciel afgørelse, som gør det muligt at konkludere, at den eventuelt manglende præcision af amnestilovens anvendelsesområde i den foreliggende sag har haft konkrete bebyrdende virkninger for deres retsstilling. Derimod er der, som det allerede er blevet påpeget, intet, der tyder på, at der kan have været nogen tvivl på sagens nuværende processuelle stadium om, at amnestiloven finder anvendelse på de handlinger, som de tiltalte er blevet foreholdt. Det fremgår således ikke åbenbart, hvordan retssikkerheden med føje kan gøres gældende til deres fordel.
115. Det samme gælder princippet om den berettigede forventning, som forudsætter, at der foreligger præcise og legitime forventninger på grundlag af klare forsikringer fra de kompetente myndigheder. Anmodningen om præjudiciel afgørelse indeholder imidlertid ikke nogen elementer, som gør det muligt at fastslå, hvilke konkrete forventninger der kan være opstået, eller over for hvilke personer, for så vidt angår muligheden for eller omvendt umuligheden af at vedtage en amnestilovgivning om fritagelse af visse handlinger, der er omfattet af direktiv 2017/541, men som i materiel, personel og tidsmæssig henseende ikke udgør alvorlige krænkelser af menneskerettighederne, fra strafferetligt ansvar.
116. For det andet skal det, for så vidt som det er den forelæggende ret selv, der har påberåbt retssikkerhedsprincippet med den begrundelse, at anvendelsesområdet for amnestilovens artikel 1 forekommer uklart, erindres, således som det allerede blev anført i forbindelse med undersøgelsen af denne lovs forenelighed med direktiv 2017/541, at det relevante kriterium ikke er amnestiens materielle eller tidsmæssige rækkevidde eller graden af præcision med hensyn til dens omfang. Det væsentlige med henblik på EU-retten er overholdelsen af de materielle grænser, der er fastlagt i den humanitære folkeret og de forpligtelser, der følger af EMRK’s artikel 2 og 3, således som de er blevet fortolket af Menneskerettighedsdomstolen. Med andre ord er det afgørende efter min mening ikke den abstrakte rækkevidde eller den generelle affattelse af amnestilovens artikel 1, men derimod det spørgsmål, om denne bestemmelse, selv indirekte, kan omfatte handlinger, der udgør alvorlige krænkelser af menneskerettighederne (75).
117. Denne tilgang er så meget desto mere begrundet, som Domstolens vurdering af en amnestiforanstaltnings materielle og tidsmæssige anvendelsesområde reelt indebærer en afgørelse om selve realiteten med hensyn til denne foranstaltning. Som det er blevet påvist, tilkommer en sådan vurdering imidlertid medlemsstaterne, for så vidt som indførelsen og rækkevidden af en amnesti og de nærmere regler for dens anvendelse ikke er harmoniseret ved EU-retten og principielt henhører under den nationale enekompetence.
118. Det kan ganske vist hævdes, således som bl.a. Kommissionen gjorde gældende i retsmødet, at det særligt brede anvendelsesområde for amnestiloven i den foreliggende sag kan være til skade for den effektive virkning af direktiv 2017/541, for så vidt som det forhindrer enhver retsforfølgning af de handlinger, som de tiltalte i hovedsagen er blevet foreholdt. Det skal imidlertid erindres, at amnestien er et instrument, for hvilket de nærmere regler varierer afhængigt af den retlige og politiske sammenhæng. Den kan anvendes på forskellige stadier af straffesagen, før, under (76) eller efter en sådan sag, og vedrøre enten en isoleret handling eller en række handlinger, der er begået over en bestemt periode (77). Alt i alt er der tale om en foranstaltning, som kan tilpasses en lang række forskellige politiske og retlige situationer.
119. Det tilkommer derfor efter min opfattelse ikke Domstolen at vurdere, om det materielle anvendelsesområde for amnestien i hovedsagen er politisk opportunt, eller dets relevans. Dens prøvelse bør være begrænset til efterprøvelsen af, om de ydre begrænsninger, der følger af EU-retten og de folkeretlige instrumenter, som medlemsstaterne er bundet af, er blevet overholdt. Det drejer sig navnlig om at sikre, at denne foranstaltning ikke omfatter handlinger, der udgør alvorlige krænkelser af menneskerettighederne, først og fremmest retten til liv og forbuddet mod tortur og umenneskelig eller nedværdigende behandling, som er sikret ved EMRK’s artikel 2 og 3.
120. Som det er blevet fastslået tidligere (78), er dette imidlertid ikke tilfældet i den foreliggende sag. Der er ikke tale om en lovgivning, der samlet set neutraliserer anvendelsen af visse bestemmelser i direktiv 2017/541, men en begrænset amnestiforanstaltning, der hviler på specifikke politiske overvejelser. Eftersom direktivet ikke i sig selv forbyder anvendelsen af amnesti, skal en sådan foranstaltning principielt anses for at være lovlig, uanset rækkevidden af dens materielle eller tidsmæssige anvendelsesområde, forudsat at den overholder de ovenfor anførte materielle betingelser.
121. Denne konklusion understøttes af det forhold, at selv om amnestien i hovedsagen åbenlyst har et bredt materielt og tidsmæssigt anvendelsesområde, indgår den i en national logik, som giver den en indre sammenhæng. Som den spanske regering gjorde gældende i retsmødet, omfatter amnestiloven en fastlagt periode og præcist identificerede faktiske omstændigheder, som alle har forbindelse med uafhængighedsprocessen i Catalonien. Foranstaltningen har dermed en direkte tilknytning til det politiske formål, der ligger til grund for dens vedtagelse, nemlig institutionel normalisering og social forsoning i forbindelse med den catalanske krise. Dette formål fremgår udtrykkeligt af både betegnelsen for og præamblen til amnestiloven.
122. På baggrund af disse betragtninger foreslår jeg med hensyn til det fjerde spørgsmåls første led Domstolen at svare, at retssikkerhedsprincippet, sammenholdt med direktiv 2017/541, ikke er til hinder for en national lovgivning såsom amnestiloven, der gør fritagelsen af den tiltalte for strafferetligt ansvar for handlinger, der er omfattet af dette direktiv, betinget af, at den pågældende ikke forsætligt har forvoldt alvorlige krænkelser af menneskerettighederne, navnlig dem, der er omfattet af EMRK’s artikel 2 og 3 og den humanitære folkeret.
123. For så vidt angår dette spørgsmåls andet led foreslår jeg, at det besvares med, at retssikkerhedsprincippet og princippet om den berettigede forventning ikke er til hinder for bestemmelser såsom dem, der er fastsat i amnestilovens artikel 1 og 2 med henblik på fastlæggelse af denne lovs anvendelsesområde.
Det ottende spørgsmål
124. Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om direktiv 2017/541, sammenholdt med chartrets artikel 20 og 21, er til hinder for en national lovgivning såsom amnestiloven, som fritager personer, der er anklaget for handlinger, der er omhandlet i dette direktiv, fra strafferetligt ansvar, med den begrundelse, at disse handlinger ifølge den forelæggende ret blev begået med henblik på at forfølge et ideologisk formål.
125. Efter min opfattelse hviler denne argumentation på en fejlagtig præmis, eftersom den ser bort fra den omhandlede amnestis særlige karakter. Den forelæggende ret synes nemlig at sidestille den foreliggende situation med en situation, hvor lovgiver vedtager en generel regel med henblik på at ophæve det strafferetlige ansvar for visse strafbare handlinger alene på grund af deres ideologiske konnotationer. I et sådant scenarie
kunne det hævdes, at der foreligger en forskelsbehandling mellem på den ene side personer, der er anklaget for lovovertrædelser, som er begrundet i en bestemt ideologi, og indrømmes amnesti, og på den anden side personer, der har begået tilsvarende lovovertrædelser i en anden ideologisk sammenhæng og ikke er omfattet af loven. En sådan tilgang kunne nemlig give anledning til tvivl om dens forenelighed med chartrets artikel 20 og 21.
126. Dette er imidlertid ikke tilfældet i den foreliggende sag. Bortfaldet af strafferetligt ansvar indtræder her i henhold til en amnestilov, dvs. en retsakt af ekstraordinær rækkevidde, hvis udtrykkelige formål er at fremme den politiske og sociale forsoning. Dette formål begrunder i sig selv en forskellig behandling af visse omstændigheder, forudsat at denne behandling hviler på objektive og rationelle kriterier. I den foreliggende sag fastlægger amnestiloven klart sit anvendelsesområde med henvisning til den tydeligt identificerede sammenhæng, som udgøres af den catalanske uafhængighedsproces. Foranstaltningen er således ikke baseret på en abstrakt eller subjektiv vurdering af den ideologiske begrundelse for lovovertrædelserne, men på en præcis politisk og tidsmæssig forankring, som er direkte forbundet med det forfulgte formål.
127. Det modsatte synspunkt, som bl.a. blev gjort gældende af Kommissionen i retsmødet, vil indebære, at enhver amnestiforanstaltning fratages sin legitimitet og at selve dens funktion benægtes, altså at give mulighed for, at tidligere splittelser under ekstraordinære omstændigheder kan afhjælpes af hensyn til en højere interesse i at skabe fred.
128. Dette indebærer dog ikke, at enhver amnesti er legitim. Som jeg har påpeget tidligere (79), skal sådanne foranstaltninger overholde visse betingelser. De må ikke omfatte alvorlige krænkelser af menneskerettighederne, og de skal hvile på et legitimt formål og være støttet på objektive kriterier, som har tilknytning til det forfulgte formål. Amnestiloven opfylder imidlertid efter min opfattelse disse betingelser, idet den er baseret på en specifik politisk sammenhæng og et udtrykkeligt formål om forsoning.
129. Jeg foreslår derfor Domstolen at svare, at chartrets artikel 20 og 21 ikke er til hinder for en national amnestibestemmelse såsom amnestilovens artikel 1, som ikke finder anvendelse på andre faktiske omstændigheder end dem, der er anført i denne artikel, selv om de har fundet sted i samme område og i samme periode.
Det syvende spørgsmål
130. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om amnestiloven er forenelig med princippet om EU-rettens forrang og forpligtelsen til loyalt samarbejde som fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU. Den ønsker nærmere bestemt oplyst, om disse principper er til hinder for en national lovgivning, som giver amnesti til personer, der er anklaget for handlinger, der er omfattet af det materielle anvendelsesområde for direktiv 2017/541.
131. Domstolen har allerede i sin grundlæggende dom af 15. juli 1964, Costa (80), fastslået, at EU-retten, som hidrører fra en autonom retskilde, ikke kan tilsidesættes af en national lovgivning uanset dens karakter eller tidspunktet for dens vedtagelse, uden at enheden og effektiviteten af Unionens retssystem bringes i fare. Den har præciseret, at EU-rettens bindende virkning ikke kan variere fra den ene medlemsstat til den anden uden at bringe virkeliggørelsen af traktatens formål i fare eller bevirke en forskelsbehandling mellem borgerne.
132. Domstolen har understreget, at eftersom den har enekompetence for så vidt angår den endelige fortolkning af EU-retten, tilkommer det den under udøvelsen af denne kompetence at præcisere rækkevidden af princippet om EU-rettens forrang i forhold til de relevante bestemmelser i EU-retten, således at denne rækkevidde hverken kan afhænge af fortolkningen af bestemmelser i national ret eller af en national retsinstans’ fortolkning af EU-retlige bestemmelser, der ikke svarer til Domstolens fortolkning (81).
133. Dette princip medfører derfor en forpligtelse for alle instanser i medlemsstaterne til at sikre, at de forskellige EU-retlige regler gennemføres fuldt ud, idet medlemsstaternes nationale ret ikke kan ændre den virkning, som disse forskellige regler tillægges på disse staters område (82).
134. Hvad angår princippet om loyalt samarbejde minder jeg om, at dette princip, som er forankret i artikel 4, stk. 3, TEU, pålægger Unionens medlemsstater og institutioner at respektere hinanden og bistå hinanden ved gennemførelsen af de opgaver, der følger af traktaterne. Det fremgår af fast retspraksis, at dette princip
kræver, at medlemsstaterne træffer alle foranstaltninger, som er egnede til at sikre omfanget og den effektive virkning af EU-retten (83).
135. I den foreliggende sag fremgår det ikke af undersøgelsen, at amnestilovens vedtagelse er til skade for princippet om EU-rettens forrang. Som før nævnt (84) indeholder direktiv 2017/541 ikke nogen bestemmelse, som udtrykkeligt udelukker anvendelsen af amnesti. Vigtigst af alt er direktivets effektive virkning sikret, såfremt en amnestilov overholder de grænser, der er fastlagt i den humanitære folkeret, bl.a. kravene vedrørende beskyttelse af de grundlæggende rettigheder, og ikke medfører straffrihed for de alvorligste krænkelser.
136. Hvad angår forpligtelsen til loyalt samarbejde kan den ikke gøres selvstændigt gældende med henblik på at forbyde en amnestiforanstaltning, eftersom der ikke fremgår en positiv, klar og præcis forpligtelse af direktiv 2017/541, som forbyder medlemsstaterne at anvende en sådan foranstaltning. Eftersom der ikke foreligger en tvingende EU-retlig bestemmelse, der forbyder amnesti, har medlemsstaterne kompetence til at vedtage sådanne love, forudsat at de ikke bringer direktivets formål i fare eller medfører straffrihed for de alvorligste krænkelser af menneskerettighederne.
137. Heraf følger, at princippet om EU-rettens forrang og princippet om loyalt samarbejde i den foreliggende sag ikke kan anses for at være til hinder for vedtagelsen af amnestiloven.
138. Jeg foreslår derfor Domstolen at svare, at direktiv 2017/541, sammenholdt med princippet om EU-rettens forrang og princippet om loyalt samarbejde som fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, ikke er til hinder for en national lovgivning såsom amnestiloven, som ved udøvelse af medlemsstaternes enekompetence fritager personer, der er anklaget for handlinger, som er omhandlet i direktivet, fra strafferetligt ansvar ved amnesti, når visse objektive, subjektive og tidsmæssige betingelser, som er fastlagt i denne lov, er opfyldt, for så vidt som den ikke bringer dette direktivs formål eller effektive virkning i fare.
Det niende spørgsmål
139. Med det niende og sidste spørgsmål anmoder den forelæggende ret om oplysninger vedrørende fortolkningen af artikel 4, stk. 2, og artikel 20, stk. 2, litra a), og artikel 21, stk. 1, TEUF. Den ønsker oplyst, om disse bestemmelser er til hinder for en national lovgivning såsom amnestiloven, for så vidt som denne lov fritager personer, der er anklaget for handlinger, som er kvalificeret som terrorisme, fra ethvert strafferetligt ansvar, med den begrundelse, at handlingerne blev begået med det formål at løsrive en del af det nationale område fra den pågældende medlemsstat. Ifølge den forelæggende ret medfører amnestiloven en risiko for gentagelse eller generel udbredelse af sådanne handlinger, hvilket vil være til skade for medlemsstaternes territoriale integritet og unionsborgernes ret til fri bevægelighed og ophold.
140. Indledningsvis minder jeg om formålet med den præjudicielle procedure, således som det fremgår af artikel 267 TEUF. Det følger af fast retspraksis, at »proceduren efter artikel
267 TEUF er et middel til samarbejde mellem Domstolen og de nationale retter, som giver Domstolen mulighed for at forsyne de nationale retter med de elementer vedrørende fortolkningen af EU-retten, som er nødvendige for, at de kan afgøre de for dem verserende tvister«. Domstolen har tilføjet, at »[b]egrundelsen for ordningen med præjudiciel forelæggelse […] ikke [er], at der skal afgives responsa vedrørende generelle eller hypotetiske spørgsmål, men at der skal foreligge et behov med henblik på selve afgørelsen af en retstvist« (85).
141. Domstolen har endvidere bemærket, at »[s]om det fremgår af selve ordlyden af artikel
267 TEUF, skal den præjudicielle afgørelse, der anmodes om, være »nødvendig« for, at den forelæggende ret kan »[afsige] sin dom« i den sag, der verserer for den« (86). Heraf følger, at »den præjudicielle procedure bl.a. forudsætter, at der reelt verserer en retssag for den nationale domstol, og at denne domstol skal træffe en afgørelse, hvis udfald kan påvirkes af den præjudicielle afgørelse« (87).
142. I den foreliggende sag fremgår det ikke åbenbart, at det niende spørgsmål er uden forbindelse med afgørelsen af hovedsagen, som vedrører en straffesag mod personer, der er anklaget for handlinger, der kan være omfattet af det samlede anvendelsesområde for direktiv 2017/541 og amnestiloven. Spørgsmålet om, hvorvidt en amnestiforanstaltning generelt kan være til fare for en medlemsstats territoriale integritet eller unionsborgernes ret til fri bevægelighed har i denne sammenhæng ikke nogen direkte tilknytning til tvistens genstand. Der er tale om et spørgsmål af generel eller ligefrem politisk karakter, som ikke har nogen relevans i forbindelse med den konkrete hovedsag.
143. Affattelsen af dette niende spørgsmål synes derfor at være uløseligt forbundet med en hypotetisk eller abstrakt tvist, som adskiller sig fra den sag, der faktisk verserer for den nationale retsinstans. Nævnte ret forvises til en sekundær rolle af logikken bag dette spørgsmål, hvormed det tilsigtes at gøre den præjudicielle procedure til et redskab for en debat, der er løsrevet fra de faktiske omstændigheder i hovedsagen.
144. Derfor, og for så vidt som det niende spørgsmål ikke er relevant for afgørelsen af tvisten i hovedsagen, bør det efter min opfattelse ikke antages til realitetsbehandling.
Forslag til afgørelse
145. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen, at den besvarer de præjudicielle spørgsmål fra Audiencia Nacional (domstol i visse straffe-, forvaltnings- og arbejdsretlige sager, Spanien), som omformuleret, således:
»1)      Europa-Parlamentet og Rådets direktiv (EU) 2017/541 af 15. marts 2017 om bekæmpelse af terrorisme og om erstatning af Rådets rammeafgørelse 2002/475/RIA og ændring af Rådets afgørelse 2005/671/RIA
skal fortolkes således, at
det ikke er til hinder for en national undtagelseslovgivning, såsom Ley Orgánica
1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (organisk lov nr. 1/2024 om amnesti med henblik på institutionel, politisk og social normalisering i Catalonien) af 10. juni 2024, som, når de i denne lov fastsatte subjektive, objektive og tidsmæssige betingelser er opfyldt, giver amnesti for handlinger, der som følge af deres formål kan kvalificeres som terrorhandlinger som omhandlet i dette direktivs artikel 3, stk. 1, litra d) og f), eller lovovertrædelser med forbindelse til en terrorgruppe som omhandlet i dette direktivs artikel 4, for så vidt som de ikke forsætligt har forvoldt alvorlige krænkelser af menneskerettighederne, navnlig dem, der er omhandlet i artikel 2 og 3 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder og den humanitære folkeret, forudsat at den effektive virkning af direktiv 2017/541 ikke bringes i fare.
2)      Retssikkerhedsprincippet, sammenholdt med direktiv 2017/541,
skal fortolkes således, at
det ikke er til hinder for en national lovgivning såsom organisk lov nr. 1/2024, der gør fritagelsen af den tiltalte for strafferetligt ansvar for handlinger, der er omfattet af dette direktiv, betinget af, at den pågældende ikke forsætligt har forvoldt alvorlige krænkelser af menneskerettighederne, navnlig dem, der er omfattet af artikel 2 og 3 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder og den humanitære folkeret.
3)      Retssikkerhedsprincippet og princippet om den berettigede forventning, sammenholdt med direktiv 2017/541,
skal fortolkes således, at
de ikke er til hinder for bestemmelser såsom dem, der er fastsat i artikel 1 og 2 i organisk lov nr. 1/2024 med henblik på fastlæggelse af denne lovs anvendelsesområde.
4)      Direktiv 2017/541, sammenholdt med princippet om EU-rettens forrang og princippet om loyalt samarbejde som fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU,
skal fortolkes således, at
det ikke er til hinder for en national lovgivning såsom organisk lov nr. 1/2024, som ved udøvelse af medlemsstaternes enekompetence fritager personer, der er anklaget for handlinger, som er omhandlet i direktivet, fra strafferetligt ansvar ved amnesti, når visse objektive, subjektive og tidsmæssige betingelser, som er fastlagt i denne lov, er opfyldt, for så vidt som den ikke bringer dette direktivs formål eller effektive virkning i fare.
5)      Artikel 20 og 21 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder
skal fortolkes således, at
disse bestemmelser ikke er til hinder for en national amnestibestemmelse såsom amnestilovens artikel 1, som ikke finder anvendelse på andre faktiske omstændigheder end dem, der er anført i denne artikel, selv om de har fundet sted i samme område og i samme periode.«
1 –      Originalsprog: fransk.
2 –      Aristoteles: Samlede værker, jf. navnlig kapitel XXXIX. Aftalen mellem De Tredives tilhængere og demokraterne i Athenæerens statsforfatning.
3 –      Ordet »amnesti« stammer fra oldgræsk ἀμνηστία (amnēstía), som indebærer en idé om glemsel (jf. H. Donnedieu de Vabres, Traité de droit criminel et de législation pénale comparée, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1947, 3. udgave, s. 550-560, nr. 977-992, navnlig s. 550, nr. 977). Dette udtryk er dannet af det nægtende præfiks ἀ- og μνήμη (mnêmê), der betyder »hukommelse« eller »erindring«. Ordret betyder ἀμνηστία (amnēstía) således »fravær af hukommelse« eller mere konkret »frivillig glemsel« (jf. i denne henseende R. Merle og A. Vitu, Traité de droit criminel, bind II, Procédure pénale, Éditions Cujas, Paris, 2001, 5. udgave, s. 1107, s. 942). Forfatterne påpeger, at amnesti er den ældste form for strafferetlig benådning: »Ved en generel og upersonlig bestemmelse beslutter magthaverne at lade visse strafbare forhold, der på nuværende tidspunkt retsforfølges eller skal retsforfølges, eller visse domfældelser, der allerede er afsagt, blive glemt. Forholdene bortfalder ikke som sådan, men deres strafferetlige konsekvenser forsvinder.« De definerer amnesti som »et strafferetligt instrument, der hviler på en fiktion og har til formål at fratage visse kriminelle handlinger enhver strafbar karakter for fremtiden ved at forbyde enhver retsforfølgning af dem eller ved at ophæve de straffe, der er blevet pålagt for dem«.  Jean Pradel anfører, at amnesti udgør »en frivillig glemsel fra lovgivers side, idet denne både har beføjelse til at indføre strafbare handlinger og fjerne dem« (J. Pradel, Droit pénal comparé, Dalloz, Paris, 2008, 3. udgave, s. 586, nr. 559). Jf. i samme retning vedrørende amnestilovene i Forbundsrepublikken Tyskland efter Anden Verdenskrig J. Perels, »Amnestien für NS-Täter in der Bundesrepublik«, Kritische Justiz, bind 28, nr. 3, 1995, s. 382-389, og I. Müller, Furchtbare Juristen. Die unbewältigte Vergangenheit der deutschen Justiz, TIAMAT, Berlin, 2014, s. 306-315. Jf. vedrørende amnesti også K. Marxen, Rechtliche Grenzen der Amnestie, Forum Rechtswissenschaft. Beiträge zu neueren Entwicklungen in der Rechtswissenschaft 13, C.F. Müller, Karlsruhe, 1984.
4 –      I 2001 påpegede Roger Merle og André Vittu, at antallet af amnestier i moderne tid er steget kraftigt, på trods af at instrumentet i kraft af sit formål er af ekstraordinær karakter: »[…] instrumentet er blevet så udbredt, at der siden Første Verdenskrig i gennemsnit er blevet udstedt en amnesti hvert andet år: Der var 12 mellem 1919 og 1939, og siden befrielsen har der været mere end 30« (R. Merle og A. Vitu, op.cit., s. 1108, nr. 943). Endvidere bemærker Jean Pradel, at der ofte iværksættes amnesti ved vedtagelse af en lov hvert femte år, ved den franske præsidents indsættelse, »og i visse tilfælde ved en eller to »små« love i løbet af en præsidentperiode […]« (J. Pradel, op.cit., s. 586, fodnote 4).
5 –      Henri Donnedieu de Vabres bemærker, at »amnestiens formål er at gennemføre en beroligelse af sindene efter en politisk omvæltning ved at henvise visse strafbare handlinger, som samfundet ønsker at glemme, fordi de vækker minder om dårlige tider, til fortiden« (H. Donnedieu de Vabres, op.cit., s. 550, nr. 978).
6 –      Dette er årsagen til, at amnestiinstrumentet ofte er omgivet af et slør af skepsis og en mistanke om vilkårlighed. I denne henseende bemærker Roger Merle og André Vitu med rette følgende: »Man har ofte understreget den politiske og sociale rolle, som amnesti spiller i at skabe fred og vise barmhjertighed efter urolige tider, hvor det er væsentligt at genoprette roen i sindene; nogle gange gør magthaverne mere for freden og retfærdigheden ved at benåde end ved at kræve fortsat minutiøs og streng retsforfølgning. Der bør dog ikke ses bort fra, at der er tale om en blind form for eftergivenhed, som uden sondring kommer alle de personer til gode, der opfylder de i amnestiloven fastlagte betingelser, uanset deres fortjeneste eller brøde« (R. Merle og A. Vitu, op.cit., s. 1108, nr. 942). Klaus Marxen bemærker i sit værk om amnesti, at de politiske kræfter i perioder med politisk uro anvender amnesti som et middel til at udvide og konsolidere magten (K. Marxen, op.cit., s. 3).
7 –      Det skal påpeges, at problemstillingen i forbindelse med amnesti også kan give anledning til diskussion om et eventuelt spændingsforhold mellem princippet om lighed for loven og kravet om retfærdighed (jf. det forslag til afgørelse, som jeg i dag fremsætter i den konnekse sag C-523/24, Sociedad Civil Catalana, navnlig punkt 2).
8 –      Den 10.6.1944 massakrerede en enhed i SS-divisionen Das Reich 643 indbyggere i denne landsby i Haute-Vienne, hvor de brændte kvinder, mænd og børn. I den retssag, som fandt sted i 1953 for militærdomstolen i Bordeaux (Frankrig), var 14 af de tiltalte alsaciske tvangsudskrevne i Waffen-SS (»mod vores vilje«) samt 7 tyske statsborgere. Domfældelsen af disse alsacere vakte stærke følelser i Alsace, hvor mange først og fremmest betragtede dem som ofre for besættelsen, der var blevet tvunget til at tjene i tysk uniform. Efter dommen (den 13.2.1953) vedtog lovgiver loi no 53-112 du 20 février 1953 portant amnistie en faveur des Français incorporés de force dans les formations militaires ennemies (lov nr. 53-112 af 20.2.1953 om amnesti for franskmænd, der har været indrulleret i fjendtlige militærenheder) (JORF af 21.2.1953, s. 1747). Formanden for nationalforsamlingen udtalte følgende om dette emne: »Fædrelandet er en moder. Hun kan ikke tillade, at hendes børn flår hinanden i stykker ved hendes bryst« (jf. herom M. Boufigi, P. Hébras og A. Hébras, Le dernier témoin d’Oradour-sur-Glane, Harper Collins, Paris, 2024, navnlig s. 118-121). Denne foranstaltning, der i andre tilfælde opfattes som retsnægtelse for yderst alvorlige krigsforbrydelser, viser den vanskelighed, der er forbundet med enhver amnesti, nemlig foreningen af at sanktionere de mest alvorlige strafbare handlinger og politiske hensyn til fred og social sammenhængskraft. Ordlyden af lov nr. 53-112 af 20.2.1953 om amnesti for franskmænd, der har været indrulleret i fjendtlige militærenheder, er gengivet i J. Verhaegen, La Protection pénale contre les excès de pouvoir et la résistance légitime à l’autorité, Bruylant, Bruxelles, 1969, s. 429. Der er tale om en – sjælden – anvendelse af en amnestilov med personlig virkning.
9 –      I Storhertugdømmet Luxembourg rejste en forfatter således allerede i 1949 spørgsmålet om muligheden for amnesti, benådning eller en blanding af disse to foranstaltninger for kollaboratører, i det mindste for visse strafbare handlinger (jf. L. Metzler, Mélanges de Droit Luxembourgeois, Bruylant/Beffort, Bruxelles/Luxembourg, 1949, s. 377-380). Der blev vedtaget tre amnestilove i 1950’erne. Der blev i første omgang givet amnesti til personer, der inden den 1.1.1947 havde begået forbrydelser »motiveret af patriotiske følelser« mod kollaboratører (loi du 24 mars 1950 concernant la répression de certains faits punissables commis sous l’impulsion de sentiments patriotiques pendant l’occupation ou à l’époque de la libération (lov af 24.3.1950 om straffrihed for visse strafbare forhold, der blev begået motiveret af patriotiske følelser under besættelsen eller i befrielsesperioden) (Mémorial A 1950, s. 533)). Begrundelsen for denne lov er gengivet med kommentarer i A. Spielmann, Des traîtres?, RTL Édition, Luxembourg, 1984, s. 80-82. En anden lov af 11.4.1950 om amnesti inden for almindelig ret og om fortolkning eller ændring af visse bestemmelser i storhertugelig anordning af 21.4.1948 om fastlæggelse af virkningen af foranstaltninger truffet af fjenden, i loi du 5 décembre 1911 portant réhabilitation de droit des condamnés à des peines correctionnelles ou à des peines de police (lov af 5.12.1911 om rehabilitering af personer, der er idømt strafferetlige sanktioner eller sanktioner for mindre forseelser), eller i loi électorale du 31 juillet 1924 (valgloven af 31.7.1924) (Mémorial A 1950, s. 633) omfattede en lang række typer af strafbare handlinger begået i efterkrigstiden, herunder trusler og vold, som gjorde ofret uarbejdsdygtigt. Endelig blev der vedtaget en lov ti år efter Anden Verdenskrigs afslutning, loi du 12 janvier 1955 portant amnistie de certains faits punissables et commutation de certaines peines en matière d’attentat contre la sûreté extérieure de l’État ou de concours à des mesures de dépossession prises par l’ennemi et instituant des mesures de clémence en matière d’épuration administrative (lov af 12.1.1955 om amnesti for visse strafbare forhold og fritagelse for visse straffe på området for anslag mod statens ydre sikkerhed eller medvirken til beslaglæggelsesforanstaltninger truffet af fjenden og om benådningsforanstaltninger på området for administrativ udrensning (Mémorial A 1955, s. 161) til fordel for kollaboratører, for så vidt som den indebar benådning af personer, der havde begået en forbrydelse mod statens ydre sikkerhed før den 1.6.1945 (jf. E. Wingerter, »La justice luxembourgeoise pendant l’occupation nazie et dans l’immédiat après-guerre (1940-1950)«, i Histoire de la Justice au Luxembourg (1795 à nos jours). Institutions – Organisation – Acteurs, De Gruyter, Berlin/Boston, 2022, s. 179-242, navnlig s. 213 og 214).
10 –      Jaques Verhaegen anfører disse problematiske amnestibestemmelser, såsom décret no 62-328 du 22 mars 1962 portant amnistie de faits commis dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre dirigées contre l’insurrection algérienne (dekret nr. 62-328 af 22.3.1962 om amnesti for forhold begået som led i de ordensskabende operationer mod det algeriske oprør) (JORF af 23.3.1962, s. 3144) og ordonnance no 62-428 du 14 avril 1962 rendant applicable sur l’ensemble du territoire de la République le décret no 62-328 du 22 mars 1962 portant amnistie de faits commis dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre dirigées contre l’insurrection algérienne (bekendtgørelse nr. 62-428 af 14.4.1962, hvorefter dekret nr. 62-328 af 22.3.1962 om amnesti for forhold begået som led i de ordensskabende operationer mod det algeriske oprør finder anvendelse på hele Republikkens område) (JORF af 15.4.1962, s. 3892), der blev udvidet ved loi no 66-396 du 17 juin 1966 portant amnistie d’infractions contre la sûreté de l’État ou commises en relation avec les évènements d’Algérie (JORF af 18.6.1966, s. 4915) aux infractions commises »dans le cadre d’opérations de police administrative ou judiciaire« (lov nr. 66-396 af 17.6.1966 om amnesti for strafbare handlinger mod statens sikkerhed eller strafbare handlinger begået i forbindelse med begivenhederne i Algeriet og for strafbare handlinger begået »i forbindelse med administrative eller retslige politioperationer«) (J. Verhaegen, op.cit., s. 444, fodnote 159).
11 –      Jf. bl.a. punkt 77 og 78 i dette forslag til afgørelse.
12 –      BOE nr. 141 af 11.6.2024, s. 67764.
13 –      BOE nr. 311 af 29.12.1978, s. 29313.
14 –      Forfatningsdomstolens dom (plenum) nr. 137/2025 (BOE nr. 183 af 31.7.2025, s. 103781 (ES:TC:2025:137)).
15 –      Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, er der ifølge de tiltalte snarere tale om forberedende handlinger til terrorhandlinger. Ifølge anklagemyndigheden og sagsøgerne actio popularis er der derimod tale om forsøg på at begå en lovovertrædelse.
16 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 15.3.2017 om bekæmpelse af terrorisme og om erstatning af Rådets rammeafgørelse 2002/475/RIA og ændring af Rådets afgørelse 2005/671/RIA (EUT 2017, L 88, s. 6).
17 –      Undertegnet i Rom den 4.11.1950 (herefter »EMRK«).
18 –      Vedtaget af De Forenede Nationers generalforsamling den 16.12.1966 og trådt i kraft den 23.3.1976.
19 –      BOE nr. 45 af 21.2.2019, s. 16698.
20 –      BOE nr. 281 af 24.11.1995, s. 33987.
21 –      Herefter »Venedigkommissionen«.
22 –      Venedigkommissionen, udtalelse nr. 710/2012 af 11.3.2013 bestemmelserne i Georgiens lov om amnesti for politiske fanger (CDL-AD(2013)009).
23 –      Herefter »Menneskerettighedsdomstolen«.
24 –      BOE nr. 260 af 17.9.1882, s. 803.
25 –      Disse 12 personer er EGB, EGC, SPG, QCR, GTA, ACB, JRS, RJDL, FJG, XBLL, DBA og CBE.
26 –      Strafbare handlinger i henhold til straffelovens artikel 571 og artikel 572, stk. 2.
27 –      Strafbare handlinger i henhold til straffelovens artikel 574, stk. 1, artikel 573a, stk. 1, nr. 3, og artikel 346, stk. 1, sammenholdt med samme lovs artikel 16 og 62 og artikel 573, stk. 1, nr. 1, 2 og 4.
28 –      Der er nærmere bestemt tale om Associació Catalana de Víctimes d’Organitzacions Terroristes (ACVOT) (den catalanske sammenslutning for ofre for terrororganisationer), Asociación de Víctimas del Terrorismo (AVT) (sammenslutningen for ofre for terrorisme), Asociación Dignidad y Justicia (sammenslutningen værdighed og retfærdighed), Asociación Española de la Guardia Civil (AEGC) (den spanske politisammenslutning) og Asociación Unificada de la Guardia Civil (AUGC) (den forenede politisammenslutning).
29 –      Det skal i denne henseende påpeges, at den forelæggende ret, således som det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, som led i en procedure for præjudiciel forelæggelse, som er fastsat i spansk ret, har hørt parterne vedrørende anmodningen om amnesti for de handlinger, som den foreliggende sag vedrører. En af de tiltalte (QCR) gav udtryk for det synspunkt, at amnestiloven ikke er behæftet med manglende præcision. Andre tiltalte (DBA, CBE og XBLL) gjorde gældende, at de handlinger, som er omhandlet i anklageskriftet og stævningen, ikke gør det muligt at kvalificere de foreholdte handlinger som terrorhandlinger, idet der derimod er tale om strafbare forberedende handlinger. Sagsøgerne actio popularis gjorde derimod gældende, at amnestiloven udgør en tilsidesættelse af princippet om effektiv domstolsbeskyttelse, princippet om magtens tredeling samt princippet om EU-rettens forrang og effektive virkning.
30 –      I denne henseende henvises til dom af 17.7.2008, Kommissionen mod Italien (C-132/06, EU:C:2008:412), som ikke blev afsagt i en sag om strafferetlig amnesti som i den foreliggende sag, men en afgiftseftergivelse iværksat af Den Italienske Republik. Domstolen fastslog i den nævnte sag, at for så vidt som de relevante bestemmelser i national ret fastsatte en generel og udifferentieret eftergivelse af kontrollen af afgiftspligtige transaktioner udført i løbet af de pågældende afgiftsperioder, tømte de artikel 2 og 22 i Rådets sjette direktiv 77/388/EØF af 17.5.1977 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsætningsafgifter – Det fælles merværdiafgiftssystem: ensartet beregningsgrundlag (EFT 1977, L 145, s. 1) for deres indhold og skadede dermed dette direktivs effektive virkning.
31 –      Dom af 16.12.2021 (C-203/20, herefter »AB-dommen«, EU:C:2021:1016, præmis 40).
32 –      Domstolen fastslog ligeledes, som svar på det tredje spørgsmål stillet af den forelæggende ret i denne sag, at »en national lovgivning, der fastsætter en lovgivningsprocedure vedrørende ophævelse af en amnesti og en retslig procedure til prøvelse af denne ophævelses forenelighed med forfatningen, […] gennemfører [ikke] EU-retten, for så vidt som sådanne procedurer ikke er omfattet af sidstnævnte rets anvendelsesområde« (AB-dommen, præmis 74). I forbindelse med samme dom var Domstolen dog også, med den forelæggende rets første spørgsmål, blevet anmodet om at udtale sig om foreneligheden med princippet ne bis in idem af udstedelsen af en europæisk arrestordre mod en person, som havde været genstand for strafferetlig forfølgning, der oprindeligt blev afbrudt ved en endelig retsafgørelse vedtaget på grundlag af en amnesti, og som var blevet genoptaget som følge af vedtagelsen af en lov om ophævelse af denne amnesti og om annullation af den nævnte retsafgørelse. Angående sin egen kompetence fastslog Domstolen, at hovedsagen ganske vist vedrørte lovovertrædelser, der ikke er harmoniseret i EU-retten, og at denne ret desuden ikke regulerer vedtagelse og ophævelse af en amnesti. Imidlertid, hvilket er vigtigt, erklærede den sig kompetent med den begrundelse, at dette spørgsmål ikke vedrørte fortolkningen af den nationale lovgivning vedrørende disse lovovertrædelser eller denne amnesti, men princippet ne bis in idem inden for rammerne af en procedure for udstedelse af en europæisk arrestordre, som var omfattet af det materielle og tidsmæssige anvendelsesområde for Rådets rammeafgørelse 2002/584/RIA af 13.6.2002 om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne (EFT L 190, s. 1) (AB-dommen, præmis 41 og 42).
33 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 13.12.2011 (EUT 2011, L 338, s. 2).
34 –      Jf. artikel 11, stk. 1, i Rådets rammeafgørelse 2005/214/RIA af 24.2.2005 om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse på bødestraffe (EUT 2005, L 76, s. 16), artikel 13, stk. 1, i Rådets rammeafgørelse 2006/783/RIA af 6.10.2006 om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse på afgørelser om konfiskation (EUT 2006, L 328, s. 59), artikel 19, stk. 1, i Rådets rammeafgørelse 2008/909/RIA af 27.11.2008 om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse på domme i straffesager om idømmelse af frihedsstraffe eller frihedsberøvende foranstaltninger med henblik på fuldbyrdelse i Den Europæiske Union (EUT 2008, L 327, s. 27) og artikel 19, stk. 1, i Rådets rammeafgørelse 2008/947/RIA af 27.11.2008 om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse på domme og afgørelser om prøvetid med tilsyn med henblik på tilsyn med tilsynsforanstaltninger og alternative sanktioner (EUT 2008, L 337, s. 102).
35 –      Rådets rammeafgørelse af 13.6.2002 (EFT 2002, L 164, s. 3). Som nævnt i fodnote 16 til dette forslag til afgørelse erstattede direktiv 2017/541 denne rammeafgørelse.
36 –      Jf. sjette og syvende betragtning til direktiv 2017/541:
»(6)      Under hensyn til terrortruslernes udvikling og Unionens og medlemsstaternes retlige forpligtelser i henhold til folkeretten bør definitionen af terrorhandlinger, lovovertrædelser med forbindelse til en terrorgruppe og lovovertrædelser med forbindelse til terroraktiviteter tilnærmes yderligere i alle medlemsstaterne, således at den mere bredt dækker adfærd med hensyn til navnlig fremmedkrigere og finansiering af terror. Disse former for adfærd bør også være strafbare, når de udøves via internettet, herunder de sociale medier.
(7)      Endvidere kræver terrorismens grænseoverskridende karakter en stærk koordineret reaktion og et stærkt koordineret samarbejde i og mellem medlemsstaterne samt med og blandt de kompetente EU-agenturer og ‑organer for at bekæmpe terrorisme, herunder Eurojust og Europol […]«
37 –      Jf. 35. betragtning til direktiv 2017/541. Afsnit II vedrører frihederne, afsnit II vedrører ligestilling, afsnit V vedrører borgerrettigheder og afsnit VI vedrører retfærdighed i retssystemet.
38 –      Jf. fodnote 37 ovenfor.
39 –      Jf. i denne retning K. Zoumpoulakis, »Approximation of criminal sanctions in the European Union: A wild goose chase?«, New Journal of European Criminal Law, bind 13, nr. 3, 2022, s. 333-345, navnlig s. 335 og 336. Forfatteren understreger navnlig, at begrebet »minimumsregler« ikke henviser til selve reglens indhold, men snarere til princippet om, at medlemsstaterne bør have et vist manøvrerum til at gå ud over det krævede minimum.
40 –      Jf. I. Wieczorek, The Legitimacy of EU Criminal Law, Hart Publishing, Oxford, 2020, s. 115 og 116.
41 –      Dom af 22.5.2012 (C-348/09, EU:C:2012:300).
42 –      Jf. I. Wieczorek, op.cit., s. 116: »a values-based criminalisation rationale for harmonisation«.
43 –      Jf. I.M. Siatista og M. Wierda, »Principle 24. Restrictions and Other Measures Relating to Amnesty«, i The United Nations Principles to Combat Impunity: A Commentary, Oxford University Press, Oxford, 2018, s. 258.
44 –      For et historisk overblik over udviklingen i den humanitære folkeret og straffrihed jf. M. Puéchavy, »Une amnistie générale ne peut couvrir les crimes de tortures et de traitements inhumains et dégradants (Cour eur. dr. h., Margus c. Croatie, 13 novembre 2012)«, Revue trimestrielle des droits de l’homme, nr. 94, 2013, bl.a. s. 484 og 485.
45 –      Jf. R. O’Keefe, »11. Statutory Limitation and Amnesty«, International Criminal Law, Oxford International Law Library, Oxford, 2015, s. 461-479, navnlig s. 468; jf. også G. Mettraux, International Crimes: Law and Practice: Volume II: Crimes Against Humanity, Oxford University Press, Oxford, 2020, s. 177.
46 –      Vedrørende udviklingen i Menneskerettighedsdomstolens retspraksis på amnestiområdet jf. bl.a. F. Tulkens og S. Van Drooghenbroeck, »La clémence pénale et les droits de l’homme. Réflexions en marge de la jurisprudence récente de la Cour européenne des droits de l’homme«, Liber amicorum Michel van de Kerchove, Larcier, Bruxelles, 2011, s. 133-137, J. Gallen, »The European Court of Human Rights, Transitional Justice and Historical Abuse in Consolidated Democracies«, Human Rights Law Review, bind 19, nr. 4, 2019, s. 675-704, I. Moulier, »La Cour européenne des droits de l’homme face à la répression pénale nationale des crimes de droit international«, L’homme dans la société internationale. Mélanges en hommage au Professeur Paul Tavernier, Bruylant, Bruxelles, 2013, 1. udgave, s. 1365-1396.
47 –      Menneskerettighedsdomstolens dom af 2.9.1991, Dujardin m.fl. mod Frankrig (CE:ECHR:1991:0902DEC001673490).
48 –      Menneskerettighedsdomstolens dom af 2.11.2004, Abdülsamet Yaman mod Tyrkiet (CE:ECHR:2004:1102JUD003244696, § 55).  Jf. også Menneskerettighedsdomstolens dom af 10.3.2009, Turan Cakir mod Belgien (CE:ECHR:2009:0310JUD004425606), hvori den konstaterede en tilsidesættelse af EMRK’s artikel 3, idet den fastslog, at »når en statsansat anklages for handlinger, der er i strid med artikel 3, kan proceduren eller domfældelsen ikke ophæves på grund af forældelse, og anvendelsen af foranstaltninger såsom amnesti eller benådning kan ikke tillades […]. Menneskerettighedsdomstolen er navnlig af den opfattelse, at de nationale myndigheder i intet tilfælde må vække det indtryk, at de er villige til at lade sådanne handlinger forblive ustraffede« (§ 69).
49 –      Menneskerettighedsdomstolens dom af 5.6.2007, Yeşil og Sevim mod Tyrkiet (CE:ECHR:2007:0605JUD003473804, § 38).
50 –      Menneskerettighedsdomstolens dom af 13.1.2009, Yeter mod Tyrkiet (CE:ECHR:2009:0113JUD003375003, § 70).
51 –      Menneskerettighedsdomstolens dom af 17.3.2009, Ould Dah mod Frankrig  (CE:ECHR:2009:0317DEC001311303).  Menneskerettighedsdomstolen gentog denne formulering i dom af 24.5.2011, Foreningen »21. december 1989« m.fl. mod Rumænien (CE:ECHR:2011:0524JUD003381007, § 144): »amnesti er generelt uforenelig med staternes forpligtelse til at efterforske torturhandlinger (Ould Dah mod Frankrig, sag nr. 13113/03, af 17.3.2009) og bekæmpe straffrihed for internationale forbrydelser. Det samme gælder benådning (Abdülsamet Yaman mod Tyrkiet, sag nr. 32446/96, § 55, af 2.11.2004)«.
52 –      Menneskerettighedsdomstolens dom af 27.5.2014, Marguš mod Kroatien (CE:ECHR:2014:0527JUD000445510, herefter »dommen i sagen Marguš mod Kroatien«) (jf. vedrørende bl.a. denne dom F. Krenc og S. Van Drooghenbroeck, »Chronique de jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme – 1er janvier – 30 juin 2014«, Journal des tribunaux,  bind 35, nr. 6579, 2014, s. 677).  Sagen vedrørte en forhenværende soldat i den kroatiske hær, som var blevet dømt i to særskilte sager for krigsforbrydelser mod civilbefolkningen. Efter at være blevet omfattet af en generel amnesti, der afsluttede den første sag, anfægtede sagsøgeren genoptagelsen af retsforfølgningen og sin efterfølgende domfældelse, hvilket gav Menneskerettighedsdomstolen anledning til at undersøge gyldigheden af den amnesti, han oprindelig var blevet indrømmet. Menneskerettighedsdomstolen anerkendte bl.a., at »de straffesager, der blev ført mod sagsøgeren, bl.a. vedrørte anklager om drab og grov legemsbeskadigelse mod civile og dermed berørte disse civiles ret til livet som sikret ved [EMRK’s] artikel 2 og endog deres rettigheder i henhold til artikel 3« (§ 124). Den fastslog ligeledes, at »[s]taternes forpligtelse til at retsforfølge gerningsmændene til tortur og mord er […] veletableret i Menneskerettighedsdomstolens retspraksis. Det følger af denne retspraksis, at indrømmelse af amnesti til gerningsmændene bag mord eller mishandling af civile vil være i strid med de forpligtelser for staterne, der følger af [EMRK’s] artikel 2 og 3, eftersom denne foranstaltning vil forhindre efterforskningen af sådanne handlinger og nødvendigvis vil føre til, at gerningsmændene bag handlingerne indrømmes straffrihed« (§ 127).
53 –      [O.a.: Denne fodnote er ikke relevant for den danske version af forslaget til afgørelse.]
54 –      Menneskerettighedsdomstolen tog navnlig hensyn til den interamerikanske menneskerettighedsdomstols retspraksis vedrørende amnesti, da den fastslog, at der ikke kan indrømmes amnesti for alvorlige krænkelser af menneskerettighederne: »Menneskerettighedsdomstolen noterer sig ligeledes retspraksis fra den interamerikanske menneskerettighedsdomstol, bl.a. i de førnævnte sager Barrios Altos, Gomes Lund m.fl., Gelman og Massakrer i El Mozote og omkringliggende lokaliteter, hvori den højeste retsinstans på grundlag af sin tidligere retspraksis og konklusionerne fra den interamerikanske menneskerettighedskommission, De Forenede Nationers organer og andre universelle og regionale organer for beskyttelse af menneskerettigheder tog klart stilling til dette spørgsmål og fastslog, at der ikke kan tillades nogen amnesti for alvorlige krænkelser af de grundlæggende menneskerettigheder. Den forklarede, at amnestien i så fald ville udgøre en alvorlig tilsidesættelse af staternes forpligtelse til at efterforske sådanne handlinger og straffe gerningsmændene (den førnævnte Gelman-dom, § 195, og den førnævnte dom i sagen
Gomes Lund m.fl., § 171). Den interamerikanske menneskerettighedsdomstol understregede, at sådanne amnestiforanstaltninger var i strid med menneskerettighederne (dommen i sagen Gomes Lund m.fl., § 171)« (dommen i sagen Marguš mod Kroatien (§ 138)).
55 –      Jf. dommen i sagen Marguš mod Kroatien (§ 140).
56 –      Jf. J.-P. Pérez-León-Acevedo, »The European Court of Human Rights (ECtHR) vis-à-vis amnesties and pardons; factors concerning or affecting the degree of ECtHR’s deference to states«, The International Journal of Human Rights, bind 26, nr. 6, 2022, s. 1107-1137.
57 –      Jf. dommen i sagen Marguš mod Kroatien (§ 139): »[…] inden for folkeretten er det stadigt mere udbredt at anse disse amnestier for at være uacceptable, fordi de er uforenelige med staternes universelt anerkendte forpligtelse til at retsforfølge og straffe gerningsmændene til alvorlige krænkelser af de grundlæggende menneskerettigheder. Selv hvis det antages, at amnestier er mulige, når de ledsages af særlige omstændigheder, såsom en forsoningsproces og/eller en form for erstatning til ofrene, er den amnesti, der blev indrømmet sagsøgeren i den foreliggende sag, ikke desto mindre uacceptabel, eftersom intet tyder på, at der foreligger sådanne omstændigheder i den foreliggende sag.«  Min fremhævelse.
58 –      Jf. bl.a. punkt 64-68 i dette forslag til afgørelse.
59 –      Venedigkommissionen, udtalelse nr. 1167/2023 og nr. 1168/2023 af 18.3.2024 om kravene på retsstatsområdet vedrørende amnestier, navnlig med hensyn til det spanske parlamentariske lovforslag »om organisk lov om amnesti med henblik på institutionel, politisk og social normalisering i Catalonien« (CDL-AD(2024)003, punkt 74). Jf. vedrørende selvamnesti også K. Marxen, op.cit., s. 38-45.
60 –      Jf. i denne henseende den interamerikanske menneskerettighedsdomstols dom af 14.3.2001, Barrios Altos mod Peru (serie C, nr. 75). Jf. vedrørende denne dom A.A. Cançado Trindade, Évolution du droit international au droit des gens. L’accès des individus à la Justice Internationale. Le regard d’un juge, Pedone, Paris, 2008, navnlig s. 123-125, og C. Stahn, A Critical Introduction to International Criminal Law, Cambridge University Press, Cambridge, 2019, navnlig s. 259 og 260. Jf. også den interamerikanske menneskerettighedsdomstols dom af 29.11.2006, La Cantuta mod Peru (serie C, nr. 162), den interamerikanske menneskerettighedsdomstols dom af 26.11.2006, Almonacid Arellano m.fl. mod Chile (serie C, nr. 154), og den interamerikanske menneskerettighedsdomstols dom af 24.2.2011, Gelman mod Uruguay (serie C, nr. 221). Jf. generelt om den interamerikanske menneskerettighedsdomstols retspraksis vedrørende amnesti J.-P. Perez-Leon-Acevedo, »The control of the Inter-American Court of Human Rights over amnesty laws and other exemption measures: Legitimacy assessment«, Leiden Journal of International, bind 33, nr. 3, 2020, s. 667-687, jf. også mere specifikt vedrørende dommeren Cançado Trindades indflydelse på denne rets fortolkning af amnestilovene bl.a. V. Chiari Gonçalves og L. Albuquerque, »A contribuição de Cançado Trindade na interpretação das leis de anistia no Sistema Interamericano de Direitos Humanos: uma análise a partir do caso Herzog«, Revista da Faculdade de Direito. Número Especial: Em Memória do Professor Antônio Augusto Cançado Trindade, nr. 81, 2022, s. 299-317).
61 –      Jf. vedrørende spørgsmålet om domstolsprøvelse af amnestilove Venedigkommissionen, udtalelse nr. 710/2012 af 11.3.2013 vedrørende bestemmelserne i Georgiens amnestilov vedrørende politiske fanger (CDL-AD(2013)009, punkt 43-46). Venedigkommissionen har anført, at en procedure, hvorved den dømmende magt ved en afgørelse truffet af parlamentet pålægges at afgøre, om specifikke personer opfylder de af parlamentet fastlagte generelle kriterier for anvendelsen af amnestien, er forenelig med princippet om magtens tredeling.
62 –      Det skal i denne henseende erindres, at denne bestemmelse blev indsat i amnestiloven efter en anbefaling fra Venedigkommissionen, således som det anføres i præamblen til denne lov.
63 –      Som den franske Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har påpeget, indebærer retssikkerheden, at »[b]orgerne uden uforholdsmæssige anstrengelser skal være i stand til at fastslå, hvad der er tilladt og hvad der er forbudt i henhold til den gældende lovgivning. For at nå dette resultat skal den vedtagne lovgivning være klar og forståelig, og der bør ikke i tidens løb foretages for hyppige og navnlig for uforudsigelige ændringer af denne lovgivning« (jf. Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), Rapport public 2006 – Sécurité juridique et complexité du droit, La Documentation française, Paris, 15.3.2006, s. 281, tilgængelig på følgende adresse: https://www.vie-publique.fr/files/rapport/pdf/064000245.pdf).
64 –      Jf. dom af 30.4.2020, Hecta Viticol (C-184/19, EU:C:2020:337, præmis 52).
65 –      Det skal påpeges, at Menneskerettighedsdomstolen har understreget retssikkerhedsprincippets grundlæggende funktion ved fortolkningen af EMRK. Borgerens retssikkerhed er netop et af formålene med EMRK, eftersom det er direkte knyttet til et af de generelle fortolkningsprincipper, hvortil der ofte henvises i Menneskerettighedsdomstolens retspraksis, og som i øvrigt er anført i præamblen til EMRK, nemlig »retsstatsprincippet«. En passende beskyttelse mod vilkårlighed udgør en forpligtelse for enhver stat, som ønsker at sikre »retsstatsprincippet« (jf. M. de Salvia, »La place de la notion de sécurité juridique dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme«, Cahiers du Conseil Constitutionnel, nr. 11, 2011, tilgængelig på følgende adresse: https://www.conseil-constitutionnel.fr/nouveaux-cahiers-du-conseil-constitutionnel/la-place-de-la-notion-de-securite-juridique-dans-la-jurisprudence-de-la-cour-europeenne-des-droits). Overholdelsen af reglerne om en retfærdig rettergang er ofte blevet forbundet med begrebet retssikkerhed. I denne henseende har Menneskerettighedsdomstolen bemærket, at »[r]etten til en retfærdig rettergang for en domstol som sikret ved [EMRK’s] artikel 6, stk. 1, skal fortolkes i lyset af præamblen til [EMRK], hvoraf det fremgår, at retsstatsprincippet udgør en del af de kontraherende staters fælles arv. Ét af de grundlæggende aspekter af retsstatsprincippet er retssikkerhedsprincippet, som bl.a. kræver, at når domstolene har truffet endelig afgørelse om et spørgsmål, kan denne afgørelse ikke længere anfægtes« (Menneskerettighedsdomstolens dom af 28.10.1999, Brumarescu mod Rumænien (CE:ECHR:1999:1028JUD002834295, § 61)).
66 –      Jf. dom af 24.7.2023, Lin (C-107/23 PPU, EU:C:2023:606, præmis 114). Jf. i denne retning også dom af 28.3.2017, Rosneft (C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 161 og 162), og af 16.2.2022, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-156/21, EU:C:2022:97, præmis 136 og 223).
67 –      Jf. punkt 46 i dette forslag til afgørelse, fodnote 29.
68 –      Hvilket også synes at være det synspunkt, som sagsøgerne actio popularis i hovedsagen indtager (jf. punkt 45 i dette forslag til afgørelse).
69 –      Vedtaget i New York af De Forenede Nationers generalforsamling den 10.12.1984, United Nations Treaty Series, bind 1465, s. 85, nr. 24841 (1987).
70 –      Jf. bl.a. Menneskerettighedsdomstolens dom af 18.1.1978, Irland mod Storbritannien (CE:ECHR:1978:0118JUD000531071, § 167), af 28.7.1999, Selmouni mod Frankrig (CE:ECHR:1999:0728JUD002580394, §§ 96 og 97), og af 24.7.2014, Al Nashiri mod Polen (CE:ECHR:2014:0724JUD002876111, § 508).
71 –      Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 6.4.2000, Labita mod Italien (CE:ECHR:2000:0406JUD002677295, § 120): »Menneskerettighedsdomstolen har fastslået, at en bestemt behandling var både »umenneskelig«, eftersom den blev anvendt forsætligt i flere timer og forvoldte, hvis ikke reelle skader, så i det mindste stærke fysiske og psykiske lidelser, og »nedværdigende«, fordi den var af en sådan karakter, at den fremkaldte en følelse af frygt, angst og mindreværd i ofrene, som var egnet til at ydmyge og nedværdige dem. For at en straf eller den behandling, den er forbundet med, er »umenneskelig« eller »nedværdigende«, skal lidelsen eller ydmygelsen under alle omstændigheder være mere omfattende end den lidelse eller ydmygelse, som en legitim form for behandling eller lidelse nødvendigvis indebærer.« Jf. også Menneskerettighedsdomstolens dom af 26.10.2000, Kudła mod Polen (CE:ECHR:2000:1026JUD003021096, § 92).
72 –      Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 1.6.2010, Gäfgen mod Tyskland (CE:ECHR:2010:0601JUD002297805, § 89).
73 –      Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 21.1.2011, M.S.S. mod Belgien og Grækenland (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, § 220): »Det kan være tilstrækkeligt, at ofret selv oplever at blive ydmyget, selv hvis det ikke er tilfældet efter andres opfattelse […]. Endelig bemærkes, at selv om der bør tages hensyn til, om hensigten var at ydmyge eller nedværdige ofret, kan fraværet af en sådan hensigt ikke endegyldigt udelukke, at der kan konstateres en tilsidesættelse af artikel 3 […].« Jf. også Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 28.9.2015, Bouyid mod Belgien (CE:ECHR:2015:0928JUD002338009, § 87): »En misbehandling, som når en sådan minimumstærskel af alvor, indebærer generelt fysiske skader eller stærk fysisk eller psykisk lidelse. Selv uden mishandling af denne type kan behandlingen, såfremt den ydmyger eller nedværdiger et individ og vidner om manglende respekt for eller forringer den pågældendes menneskelige værdighed eller fremkalder følelser af frygt, angst eller mindreværd i den berørte person, som er egnet til at nedbryde vedkommendes psykiske og fysiske modstandskraft, kvalificeres som nedværdigende og dermed ligeledes være omfattet af det i artikel 3 fastsatte forbud […].«
74 –      Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 20.12.2004, Makaratzis mod Grækenland (CE:ECHR:2004:1220JUD005038599, § 50), og af 14.6.2011, Trévalec mod Belgien (CE:ECHR:2011:0614JUD003081207, §§ 55-61).
75 –      Jeg er bevidst om, at Venedigkommissionen i udtalelse nr. 1167/2023 og nr. 1168/2023 af 18.3.2024 om kravene på retsstatsområdet vedrørende amnestier, navnlig med hensyn til det spanske parlamentariske lovforslag »om organisk lov om amnesti med henblik på institutionel, politisk og social normalisering i Catalonien« (CDL-AD(2024)003) har anført, at »for så vidt angår retssikkerheden bemærker [Venedigkommissionen], at amnestiens materielle og tidsmæssige anvendelsesområde, således som det er fastlagt i artikel 1.1 i udkastet til amnestiloven, er meget bredt og upræcist«, og derfor »anbefal[ede] at indskrænke amnestiens materielle og tidsmæssige anvendelsesområde og fastlægge det mere præcist for at gøre lovens virkninger mere forudsigelige« (punkt 94 og 96). Det skal dog erindres, at Venedigkommissionen undersøger retssikkerhedsprincippet i et generelt, abstrakt og normativt perspektiv med henblik på at opstille idealstandarder, der finder anvendelse i enhver situation. Inden for EU-retten vurderes dette princip imidlertid ikke abstrakt, men derimod funktionelt, i lyset af formålene med Unionens retsorden, navnlig for at afgøre, om den effektive virkning af direktiv 2017/541 bringes i fare. Dette er netop, hvad generaladvokat Hogan gav udtryk for i sit forslag til afgørelse, hvori han anførte, at »Venedigkommissionens analyse […] i det væsentlige [er] politisk, om end en sofistikeret og politisk oplyst analyse«, og at »Venedigkommissionens udtalelse har til formål at finde en ideel ordning« (generaladvokat Hogans forslag til afgørelse Repubblika, C-896/19, EU:C:2020:1055, punkt 88). Selv om anvendelsesområdet for amnestilovens artikel 1 betragtet ud fra et perspektiv om lovgivningsmæssig forbedring kunne være affattet mere præcist, kan denne omstændighed i den foreliggende sag ikke sidestilles med en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet som sikret ved EU-retten.
76 –      Hvad angår det tilfælde, at amnestien anvendes, når sagen indbringes for straffedomstolen, har Donnedieu de Vabres understreget, at amnestien overholder tredjemænds rettigheder og ikke medfører, at erstatningssøgsmålet bortfalder; hvis det civile søgsmål endnu ikke er anlagt, er det kun den civile domstol, der kan behandle det (H. Donnedieu de Vabres, op.cit., s. 558 og 559, nr. 991).
77 –      Merle og Vitu har på karakteristisk vis og i en kritisk ånd kommenteret amnestiens generelle karakter og påpeget, at »[a]mnestilovens ophavsmænd ikke er underlagt nogen begrænsning med hensyn til fastlæggelsen af de lovovertrædelser, som kan blive omfattet af glemselsforanstaltningen […]« (R. Merle og A. Vitu, op.cit., s. 1111n, nr. 945). Hvad angår de personer, der nyder godt af amnestien, sondrer forfatterne mellem »reel amnesti«, altså »en amnesti, der indrømmes gerningsmændene til de lovovertrædelser, der er opregnet i loven, uden at der tages hensyn til disse personers kendetegn«, og »personlig amnesti«, altså en amnesti, der ikke tager hensyn til de begåede lovovertrædelsers karakter eller alvor, men »visse grupper af individer, hvis fortid eller særlige kendetegn gør, at de er berettigede til denne foranstaltning« (ibidem, s. 1112 og 1113, nr. 946). Jf. vedrørende en klassificering af amnestier efter deres anvendelsesområde også I.M. Siatista og M. Wierda, op.cit., s. 259, samt C. Stahn, op.cit., s. 260.
78 –      Jf. punkt 88 i dette forslag til afgørelse.
79 –      Jf. punkt 84 i dette forslag til afgørelse.
80 –      6/64, EU:C:1964:66.
81 –      Jf. dom af 22.2.2022, RS (Virkningen af domme afsagt af en forfatningsdomstol) (C-430/21, EU:C:2022:99, præmis 52), og af 5.6.2023, Kommissionen mod Polen (Dommeres uafhængighed og privatliv) (C-204/21, EU:C:2023:442, præmis 79).
82 –      Jf. dom af 24.6.2019, Popławski (C-573/17, EU:C:2019:530, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).
83 –      Jf. dom af 17.12.2020, Kommissionen mod Slovenien (ECB’s arkiver) (C-316/19, EU:C:2020:1030, præmis 119).
84 –      Jf. punkt 84 i dette forslag til afgørelse.
85 –      Jf. dom af 26.3.2020, Miasto Łowicz og Prokurator Generalny (C-558/18 og C-563/18, herefter »Miasto Łowicz-dommen«, EU:C:2020:234, præmis 44).
86 –      Jf. Miasto Łowicz-dommen (præmis 45).
87 –      Jf. Miasto Łowicz-dommen (præmis 46).