62011CC0530
SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
JULIANE KOKOTT
vom 12. September 2013 (
1
)
Rechtssache C‑530/11
Europäische Kommission
gegen
Vereinigtes Königreich Großbritannien und Nordirland
„Übereinkommen von Aarhus — Richtlinie 2003/35/EG — Zugang zu Gerichten — Begriff ‚übermäßig teuer(er)‘ Gerichtsverfahren — Umsetzung“
I – Einleitung
1.
Bekanntlich ist es nicht billig, im Vereinigten Königreich vor Gericht zu gehen. Insbesondere die Prozessvertretung kann erhebliche Kosten auslösen. Da in der Regel die unterliegende Partei die Kosten der obsiegenden Partei trägt, sind mit einem Prozess erhebliche Kostenrisiken verbunden.
2.
Dagegen verlangen das Übereinkommen von Aarhus (
2
) und für bestimmte Verfahren seine Umsetzung durch die Richtlinie 2003/35, (
3
) dass umweltrechtliche Gerichtsverfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen. Die Bedeutung dieser Bestimmung hat der Gerichtshof im Urteil Edwards (
4
) bereits abstrakt auf der Grundlage des englischen Rechts untersucht. Nunmehr ist konkret zu klären, ob das Vereinigte Königreich die entsprechenden Bestimmungen zutreffend umgesetzt hat.
3.
Dabei geht es zunächst um das Ermessen der Gerichte, in bestimmten Fällen das Risiko des Klägers zu begrenzen, im Fall einer Niederlage für die Kosten des Beklagten einstehen zu müssen. Weiterhin ist zu klären, ob es mit dem Unionsrecht vereinbar ist, wenn die Gerichte bei der Ausübung dieser Kompetenz zugleich das Risiko des Beklagten – in der Regel einer Behörde – begrenzen, seinerseits die Kosten des Klägers übernehmen zu müssen. Und schließlich ist umstritten, ob in den betreffenden Verfahren einstweiliger Rechtsschutz davon abhängig gemacht werden darf, dass der Antragsteller sich verpflichtet, die durch den einstweiligen Rechtsschutz verursachten Schäden zu ersetzen, wenn er in der Hauptsache unterliegt. Als Vorfrage ist darauf einzugehen, inwieweit eine Richtlinie durch Rechtsprechung umgesetzt werden kann.
II – Rechtlicher Rahmen
A – Internationales Recht
4.
Die einschlägigen Regelungen zu den gerichtlichen Kosten von Umweltverfahren sind im Übereinkommen von Aarhus enthalten, das die damalige Europäische Gemeinschaft am 25. Juni 1998 in Aarhus (Dänemark) unterzeichnet hat. (
5
)
5.
Art. 6 des Übereinkommens sieht für die Genehmigung bestimmter Aktivitäten eine Öffentlichkeitsbeteiligung vor.
6.
Art. 9 des Übereinkommens regelt den Zugang zu Gerichten in Umweltsachen. Vorliegend geht es um Verfahren nach Abs. 2:
„Jede Vertragspartei stellt im Rahmen ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften sicher, dass Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit,
…
Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht und/oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle haben, um die materiell-rechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen anzufechten, für die Art. 6 … dieses Übereinkommens [gilt].“
7.
Abs. 4 spricht u. a. die Kosten an:
„(4) Zusätzlich und unbeschadet des Abs. 1 stellen die in den Abs. 1, 2 und 3 genannten Verfahren angemessenen und effektiven Rechtsschutz und, soweit angemessen, auch vorläufigen Rechtsschutz sicher; diese Verfahren sind fair, gerecht, zügig und nicht übermäßig teuer. …“
B – Unionsrecht
8.
In Umsetzung der Bestimmungen über den Zugang zu Gerichten in Art. 9 Abs. 2 des Übereinkommens von Aarhus führten Art. 3 Nr. 7 der Richtlinie 2003/35 einen Art. 10a in die UVP-Richtlinie (
6
) ein und Art. 4 Nr. 4 der Richtlinie 2003/35 einen Art. 15a in die IVU-Richtlinie (
7
). Abs. 5 beider Vorschriften enthält insoweit gleichlautende Bestimmungen zu den Kosten:
„Die betreffenden Verfahren werden fair, gerecht, zügig und nicht übermäßig teuer durchgeführt.“
C – Das Recht des Vereinigten Königreichs
9.
Nach der Regel 44.3 Abs. 2 der Civil Procedure Rules für England und Wales werden die Kosten der obsiegenden Partei grundsätzlich der unterliegenden Partei auferlegt. Allerdings kann das Gericht unter Berücksichtigung der Umstände des Falls auch anders entscheiden. Insbesondere erlaubt Regel 44.3 Abs. 6, Beschlüsse zu treffen, die die Haftung für die Kosten einer anderen Partei auf einen bestimmten Betrag begrenzen. In Schottland und Nordirland ist die Rechtslage ähnlich.
10.
Regel 25 der Civil Procedure Rules betrifft den einstweiligen Rechtsschutz. Zu dieser Bestimmung existieren sogenannte Practice Directions, die in Abschnitt 5.1 vorsehen, dass jede einstweilige Anordnung eine Selbstverpflichtung des Antragstellers gegenüber dem Gericht enthalten muss, der Gegenpartei den Schadensersatz zu leisten, den das Gericht für erforderlich erachtet. Darüber hinaus soll das Gericht nach Abschnitt 5.1A prüfen, ob es eine solche Verpflichtung auch im Hinblick auf Schäden verlangt, die Dritten aufgrund der Anordnung entstehen. Allerdings kann das Gericht auf diese Verpflichtungen auch verzichten. Während die Regeln in Nordirland ähnlich sind, kennt Schottland keine derartige Verpflichtung zum Schadensersatz.
11.
Im Anschluss an das Urteil Edwards (
8
) hat das Vereinigte Königreich diese Regelungen im Hinblick auf das Übereinkommen von Aarhus sowie Art. 3 Nr. 7 und Art. 4 Nr. 4 der Richtlinie 2003/35 ergänzt, doch diese Änderungen sind aus zeitlichen Gründen nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
III – Vorverfahren und Anträge
12.
Aufgrund einer Beschwerde forderte die Kommission das Vereinigte Königreich am 23. Oktober 2007 zur Stellungnahme dazu auf, ob es seinen Verpflichtungen aus Art. 3 Nr. 7 und Art. 4 Nr. 4 der Richtlinie 2003/35 nachgekommen sei.
13.
Trotz der Antworten des Vereinigten Königreichs vom 20. Dezember 2007 und vom 5. September 2008 richtete die Kommission am 22. März 2010 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an diesen Mitgliedstaat, in der sie die Auffassung vertrat, das Vereinigte Königreich habe die genannten Bestimmungen weder zutreffend umgesetzt noch würden sie richtig angewandt. Die Kommission forderte das Vereinigte Königreich dazu auf, innerhalb von zwei Monaten, d. h. bis zum 22. Mai 2010, die notwendigen Maßnahmen zu erlassen, um der Stellungnahme nachzukommen.
14.
Auch nach der Antwort des Vereinigten Königreichs vom 19. Juli 2010 hielt die Kommission an ihrer Auffassung fest und reichte am 18. Oktober 2011 die vorliegende Klage ein. Sie beantragt,
1)
festzustellen, dass das Vereinigte Königreich dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie 2003/35 verstoßen hat, dass es unterlassen hat, Art. 3 Nr. 7 und Art. 4 Nr. 4 dieser Richtlinie vollständig umzusetzen und ordnungsgemäß anzuwenden;
2)
dem Vereinigten Königreich die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
15.
Das Vereinigte Königreich beantragt,
1)
festzustellen, dass das Vereinigte Königreich nicht gegen seine Verpflichtungen aus Art. 3 Nr. 7 und Art. 4 Nr. 4 der Richtlinie 2003/35 verstoßen hat;
2)
der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
16.
Mit Beschluss vom 4. Mai 2012 hat der Präsident des Gerichtshofs das Königreich Dänemark und Irland als Streithelfer des Vereinigten Königreichs zugelassen.
17.
Die Beteiligten haben schriftlich und mit Ausnahme Dänemarks am 11. Juli 2013 mündlich verhandelt.
IV – Rechtliche Würdigung
18.
Die Kommission stützt ihre Klage zwar auf Art. 3 Nr. 7 und Art. 4 Nr. 4 der Richtlinie 2003/35, doch sinnvoller scheint mir, in der Diskussion der Klagegründe die dadurch eingeführten Normen zu nennen, nämlich Art. 10a der UVP-Richtlinie und Art. 15a der IVU-Richtlinie. Nach dem gleichlautenden Abs. 5 beider Bestimmungen dürfen die dort vorgesehenen Verfahren zur Überprüfung von Genehmigungen auf Grundlage der beiden Richtlinien nicht übermäßig teuer sein. Damit wird Art. 9 Abs. 4 des Übereinkommens von Aarhus im Hinblick auf die in Art. 9 Abs. 2 des Übereinkommens vorgesehenen Überprüfungsverfahren umgesetzt.
19.
Die Kommission wendet sich mit ihrer Klage sowohl gegen die Umsetzung dieser Regelung in den drei Gerichtsbezirken des Vereinigten Königreichs, nämlich in England und Wales einschließlich Gibraltar, in Schottland sowie in Nordirland (dazu unter B), als auch gegen ihre Anwendung (dazu unter C). Zunächst möchte ich jedoch kurz die für den vorliegenden Fall zentralen Aussagen des zwischenzeitlich ergangenen Urteils Edwards (
9
) darstellen und in ihrem Licht auf bestimmte von den Beteiligten vorgetragene Argumente eingehen, die zwar einen Bezug zum Problem der Verfahrenskosten haben, aber nicht zur Klärung der einzelnen Klagegründe beitragen (dazu unter A).
A – Vorbemerkung
20.
Art. 10a Abs. 5 der UVP-Richtlinie und Art. 15a Abs. 5 der IVU-Richtlinie sowie Art. 9 Abs. 4 des Übereinkommens begründen eine Verpflichtung zum Kostenschutz. Sie wurde durch das Urteil Edwards konkretisiert.
21.
Danach dürfen die in Art. 10a der UVP-Richtlinie und Art. 15a der IVU-Richtlinie genannten Personen nicht aufgrund der möglicherweise resultierenden finanziellen Belastung daran gehindert werden, einen gerichtlichen Rechtsbehelf, der in den Anwendungsbereich dieser Artikel fällt, einzulegen oder weiterzuverfolgen. Dabei ist sowohl das Interesse der Person, die ihre Rechte verteidigen möchte, zu berücksichtigen als auch das mit dem Umweltschutz verbundene Allgemeininteresse. (
10
)
22.
Darüber hinaus hat der Gerichtshof ausgeführt, dass das Erfordernis, wonach Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, alle finanziellen Aufwendungen betrifft, die durch die Beteiligung an dem Gerichtsverfahren verursacht werden. Ob ein Verfahren übermäßig teuer ist, ist daher in einer Gesamtschau unter Berücksichtigung aller für die betroffene Partei angefallenen Kosten zu beurteilen. (
11
) Diese umfassen prinzipiell auch die Kosten der Prozessvertretung.
23.
Schließlich wurde im Urteil Edwards entgegen dem Vorbringen Dänemarks klargestellt, dass das Erfordernis, dass das gerichtliche Verfahren nicht übermäßig teuer sein darf, von einem nationalen Gericht nicht in Abhängigkeit davon unterschiedlich beurteilt werden darf, ob es im Anschluss an ein erstinstanzliches Verfahren, an eine Rechtsmittelinstanz oder an eine weitere Rechtsmittelinstanz entscheidet. (
12
) Diese Feststellung darf jedoch nicht dahin gehend verstanden werden, dass bei der Beurteilung der zulässigen Kostenlast in höheren Instanzen die bereits entstandenen Kosten ignoriert werden dürften. Vielmehr muss jede Instanz darauf achten, dass die Kosten aller Instanzen insgesamt nicht übermäßig oder prohibitiv sind.
24.
Dänemark legt allerdings zutreffend dar, dass in bestimmten Überprüfungsverfahren eine professionelle Prozessvertretung verzichtbar sein kann. Vorstellbar ist dies etwa, wenn die zuständigen Stellen einer stark ausgeprägten Offizialmaxime unterliegen und daher alle relevanten Argumente und Umstände von Amts wegen aufklären. Die Verzichtbarkeit bedarf jedoch einer konkreten Prüfung unter Berücksichtigung aller rechtlichen und praktischen Bedingungen des jeweiligen Verfahrens sowie der Verkehrssitten.
25.
Vorliegend ist unstreitig, dass die anwaltliche Vertretung vor den Gerichten des Vereinigten Königreichs notwendig ist und erhebliche Kosten verursachen kann. Der Mitgliedstaat erklärt diese mit den besonderen Bedingungen des kontradiktorischen Gerichtsverfahrens im common law, das besonders hohe Anforderungen an den Prozessvertreter stelle.
26.
Wie bei den Gerichten der Union werden die Kosten der Prozessvertretung im Vereinigten Königreich in der Regel der unterliegenden Partei aufgegeben. Wenn sie nicht erfolgreich sind, müssen die in Art. 10a der UVP-Richtlinie und Art. 15a der IVU-Richtlinie genannten Kläger danach normalerweise die Kosten der Gegenpartei und ihre eigenen Kosten decken. Hat die Klage Erfolg, werden sie dagegen von der Gegenpartei kostenfrei gestellt.
27.
Obwohl das Vereinigte Königreich die in diesem System entstehenden Kosten anscheinend als berechtigt ansieht, kann das Kostenrisiko davon abhalten, die in Art. 10a der UVP-Richtlinie und Art. 15a der IVU-Richtlinie vorgesehenen Klagen einzulegen oder weiterzuverfolgen. Diese Verfahren können daher im Sinne dieser Bestimmungen übermäßig oder prohibitiv teuer sein. Folglich muss für einen ausreichenden Kostenschutz gesorgt werden.
28.
Das Vereinigte Königreich nennt verschiedene Mechanismen, die das Prozesskostenrisiko abdecken oder zumindest begrenzen. Die Kommission beanstandet diese Mechanismen als solche nicht, hält sie aber zu Recht nicht für ausreichend, um Art. 10a der UVP-Richtlinie und Art. 15a der IVU-Richtlinie umzusetzen.
29.
So besteht im Vereinigten Königreich die Möglichkeit der Prozesskostenhilfe, doch dieser Mitgliedstaat bestreitet weder, dass Verbände sie nicht in Anspruch nehmen können, (
13
) noch, dass sie die Bedürftigkeit des Betroffenen voraussetzt. Da auch Verbände und leistungsfähige Kläger (
14
) vor prohibitiven Kosten geschützt werden müssen, genügt dieses Instrument nicht, um den Kostenschutz zu gewährleisten.
30.
Weiterhin hebt das Vereinigte Königreich hervor, dass das Kostenrisiko der Einreichung einer verwaltungsrechtlichen Klage (judicial review) sehr begrenzt ist. Diese werde nur zugelassen, wenn in einem summarischen Zulassungsverfahren festgestellt wird, dass sie schlüssig ist. Für die Beteiligung an diesem Verfahren würden nur relativ geringe Kosten anerkannt.
31.
Dieses Zulassungsverfahren begrenzt zwar die Kostenrisiken von Klagen mit sehr geringen Erfolgsaussichten, da diese frühzeitig abgewiesen werden, bevor sie weitere Kosten verursachen. Doch das Übereinkommen von Aarhus und seine Umsetzung in der Union zielen nicht vorrangig auf Klagen mit besonders geringen Erfolgsaussichten ab. (
15
) Dem Allgemeininteresse am Umweltschutz ist erheblich mehr gedient, wenn Klagen erleichtert werden, die zwar auf einer vertretbaren Auffassung beruhen, deren Erfolg jedoch ungewiss ist. Solche Verfahren stützen sich regelmäßig auf ein berechtigtes Interesse am Schutz der Umwelt, doch wegen des unsicheren Ausgangs sind die Kostenrisiken besonders schwerwiegend.
32.
Schließlich erwähnt das Vereinigte Königreich noch die Möglichkeit einer Versicherung für Prozesskostenrisiken, der sogenannten „After the Event Insurance“. Unstreitig ist jedoch, dass auch dieses Instrument nicht alle Fälle abdeckt. Offensichtlich müssen Versicherungsunternehmen gerade in Verfahren mit ungewissem Ausgang, d. h. mit hohem Risiko, Prämien verlangen, die ebenfalls prohibitiv sein können.
33.
Die Kommission unterstreicht zwar die Notwendigkeit vorhersehbarer Kosten, doch muss vorliegend nicht entschieden werden, in welchem Umfang Kosten tatsächlich zu einem frühen Zeitpunkt des Verfahrens feststehen müssen. Mit dem Instrument des Kostenschutzbeschlusses enthält das Recht des Vereinigten Königreichs nämlich ein Mittel, zu einem frühen Zeitpunkt das maximale Kostenrisiko zu bestimmen.
34.
Die Kommission wendet sich zwar gegen bestimmte Ergebnisse und Kriterien der Anwendung dieses Instruments, hält es aber nicht als solches für unzureichend. Soweit sie die Ungewissheit der Kostenhöhe kritisiert, richten sich die Einwände dagegen, dass das Recht des Vereinigten Königreichs den Kostenschutz nicht hinreichend klar und eindeutig vorschreibt. Auf dieses Problem werde ich im Folgenden eingehen.
B – Zur Umsetzung
35.
Die Kommission beanstandet das Fehlen einer gesetzlichen Umsetzung des Kostenschutzes im Vereinigten Königreich. Sie beruft sich in diesem Zusammenhang auf ein Urteil zur Rechtslage in Irland. In diesem Mitgliedstaat stand es im Ermessen der Gerichte, davon abzusehen, der unterliegenden Partei die Kosten aufzuerlegen, und deren Kosten zudem der anderen Partei aufzuerlegen. Da es sich nur um eine bloße gerichtliche Praxis handelte, hat der Gerichtshof dies nicht als Umsetzung anerkannt. (
16
)
36.
Das Vereinigte Königreich hält diesem Vorbringen die innerstaatliche Rechtsprechung entgegen. Es stützt sich darauf, dass nach Art. 288 Abs. 3 AEUV die Richtlinie zwar für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich ist, den innerstaatlichen Stellen jedoch die Wahl der Form und der Mittel überlässt. (
17
)
37.
Der Gerichtshof hat in der Tat festgestellt, dass die Umsetzung von Unionsbestimmungen in innerstaatliches Recht nicht notwendigerweise eine förmliche und wörtliche Übernahme der Bestimmungen in eine ausdrückliche, besondere Rechtsvorschrift erfordert. Ihr kann durch einen allgemeinen rechtlichen Kontext Genüge getan werden, wenn dieser tatsächlich die vollständige Anwendung der Unionsbestimmungen hinreichend klar und bestimmt gewährleistet. (
18
)
38.
Ob bindende Präjudizien, d. h. Gerichtsentscheidungen, die für das im Vereinigten Königreich geltende common law kennzeichnend sind, danach eine Richtlinie ausreichend umsetzen können, ist zwar noch nicht entschieden. Doch hat der Gerichtshof bereits anerkannt, dass auch bei der Beurteilung einer Umsetzung die Bedeutung der nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften unter Berücksichtigung ihrer Auslegung durch die nationalen Gerichte zu beurteilen ist. (
19
)
39.
Allerdings kann es für die Umsetzung einer Richtlinie nicht ausreichen, dass die Gerichte über die Möglichkeit verfügen, ihr nachzukommen, und dies möglicherweise auch tun. Denn ein Ermessen, das richtlinienkonform ausgeübt werden kann, reicht nach ständiger Rechtsprechung nicht aus, um Richtlinienbestimmungen umzusetzen, da eine solche Praxis jederzeit geändert werden kann. (
20
) Genau dies wurde in dem von der Kommission angeführten Fall festgestellt: Die irischen Gerichte verfügten zwar über ein Ermessen, das es erlaubte, den Kostenschutz zu gewährleisten, doch waren sie dazu nicht verpflichtet. Auch fehlten Kriterien, wann Kostenschutz zu gewähren ist. Einschlägige Präjudizien, die eine solche Verpflichtung begründet hätten, wurden damals nicht vorgetragen.
40.
Entscheidend ist daher, ob die einschlägigen innerstaatlichen Urteile tatsächlich die vollständige Anwendung des notwendigen Kostenschutzes hinreichend klar und bestimmt sowie verbindlich gewährleisten. (
21
) Wenn diese Bedingungen vorliegen, könnten Präjudizien die Umsetzung gewährleisten. (
22
)
41.
Die Beteiligten nennen im vorliegenden Verfahren verschiedene innerstaatliche Gerichtsentscheidungen. Die Kommission beanstandet diese zwar als unzureichende praktische Anwendung, doch sie sind nach den vorstehenden Überlegungen auch für die Umsetzung maßgeblich.
42.
Insofern ist zunächst darauf einzugehen, dass der Erlass eines Kostenschutzbeschlusses im Ermessen der Gerichte steht (dazu unter 1), anschließend auf die mögliche Begrenzung der Kosten, die der Kläger im Erfolgsfall geltend machen kann (dazu unter 2), und schließlich auf den einstweiligen Rechtsschutz (dazu unter 3).
1. Zum Ermessen beim Kostenschutzbeschluss
43.
Das Institut des Kostenschutzbeschlusses wurde vom Court of Appeal für England und Wales im Urteil Corner House (
23
) entwickelt. Die Gerichte in Schottland und in Nordirland haben es übernommen. Unter außergewöhnlichen Umständen kann ein solcher Beschluss für die jeweilige Instanz eine Obergrenze der Kosten festlegen, die dem Kläger im Fall des Unterliegens auferlegt werden können. Diese Entscheidung kann in jedem Stadium des Verfahrens getroffen werden, wenn das Gericht davon überzeugt ist,
—
dass die aufgeworfenen Probleme von allgemeinem öffentlichem Interesse sind,
—
dass das öffentliche Interesse eine rechtliche Lösung dieser Probleme erfordert,
—
dass der Kläger kein privates Interesse am Ergebnis des Verfahrens hat,
—
dass es im Hinblick auf die finanziellen Mittel des Klägers und der Gegenparteien sowie auf die zu erwartenden Kosten fair und gerecht ist, eine Kostenschutzentscheidung zu treffen, und
—
dass der Kläger voraussichtlich das Verfahren nicht fortführen wird, wenn keine Kostenschutzentscheidung getroffen wird.
44.
Eine Konsequenz dieser restriktiven Herangehensweise ist, dass bereits die Entscheidung über den Kostenschutz relativ hohen Aufwand und zusätzliche Kosten verursacht, ohne die Klärung umweltrechtlicher Fragen zu fördern.
45.
Dieses Instrument eröffnet für die zuständigen Gerichte zunächst einen Beurteilungsspielraum hinsichtlich der verschiedenen Voraussetzungen des Kostenschutzbeschlusses und, falls diese festgestellt werden, ein Ermessen hinsichtlich des konkret auszusprechenden Kostenschutzes. Letzteres umfasst sowohl die Höhe des zugelassenen Kostenrisikos als auch die Frage, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang zugleich auch das Kostenrisiko der Gegenpartei begrenzt wird.
46.
Weder der Beurteilungsspielraum noch das Ermessen sind als solche zu beanstanden. Denn wegen der großen Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bei den einschlägigen Regeln über den Zugang zu den Gerichten besteht ein weiter Spielraum, den Kostenschutz zu verwirklichen. (
24
) Darüber hinaus erkennt der Gerichtshof selbst die Notwendigkeit von Beurteilungsspielräumen und Ermessen beim Kostenschutz an. (
25
) Allerdings müssen die innerstaatlichen Gerichte unzweideutig dazu verpflichtet werden, ihr Ermessen mit dem Ziel auszuüben, in den erfassten Verfahren einen ausreichenden Kostenschutz sicherzustellen. (
26
)
47.
Das Ermessen der Gerichte des Vereinigten Königreichs beim Kostenschutzbeschluss genügt diesen Anforderungen nicht. Es zielt nämlich darauf ab, festzustellen, ob es ausnahmsweise (
27
) im Einzelfall unbillig oder ungerecht wäre, dem allgemeinen Prinzip zu folgen, dass kein Kostenschutz besteht. Eine grundsätzliche Bindung an das Ziel des Kostenschutzes in den relevanten Verfahren ist dagegen nicht ersichtlich.
48.
Die dem Urteil Corner House nachfolgenden angeführten Entscheidungen ändern daran nichts. Vielmehr wird im Urteil Morgan aus dem Jahr 2009 ausgeführt, dass das bestehende Ermessen bei Kostenentscheidungen möglicherweise mit dem Gebot des Kostenschutzes unvereinbar ist. (
28
)
49.
Auch die erst nach Ablauf der in der begründeten Stellungnahme gesetzten Frist ergangene Entscheidung im Fall Garner aus dem Jahr 2010 lässt nicht erkennen, dass zwischenzeitlich das Ermessen auf das Ziel des Kostenschutzes ausgerichtet worden wäre. (
29
)
50.
Darüber hinaus sind die im Vereinigten Königreich angewandten Kriterien mit den Feststellungen des Gerichtshofs im Urteil Edwards unvereinbar.
51.
Das Vereinigte Königreich vertritt zwar die Auffassung, die Kriterien für den notwendigen Kostenschutz seien nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, doch überzeugt dies nicht. Vielmehr handelt es sich bei den Kriterien des Kostenschutzes um den Kern des Vorwurfs der Kommission, die Verpflichtung zum Kostenschutz sei nicht ausreichend umgesetzt. Daher müssen sie vorliegend erörtert werden.
52.
Die Probleme der im Vereinigten Königreich angewandten Kriterien beginnen mit der Berücksichtigung des öffentlichen und privaten Interesses an der Durchführung des Verfahrens. Zwar fordert auch der Gerichtshof eine Berücksichtigung dieser Interessen. (
30
) Doch das Vereinigte Königreich räumt ein, dass sie vor dem Urteil Garner nicht so berücksichtigt wurden, wie dies notwendig gewesen wäre. (
31
) Damit akzeptiert die Regierung, dass vor diesem Urteil das öffentliche Interesse an der Durchsetzung des Umweltrechts in Verfahren gemäß Art. 10a der UVP-Richtlinie und Art. 15a der IVU-Richtlinie nicht hinreichend anerkannt und gewichtet wurde. Da das Urteil erst nach Ablauf der in der begründeten Stellungnahme gesetzten Frist erging, hat es diesen Verstoß nicht rechtzeitig ausgeräumt.
53.
Unvereinbar mit dem Kostenschutz ist auch, dass bereits die Existenz eines privaten Interesses am Ausgang des Verfahrens einem Kostenschutzbeschluss entgegensteht. Zwar verlangt auch der Gerichtshof die Berücksichtigung eines solchen Interesses, doch soll es den Kostenschutz nicht ausschließen. Vielmehr soll der Einzelne auch geschützt werden, wenn er eigene Rechte durchsetzt, die ihm aus dem Unionsrecht erwachsen. (
32
)
54.
Obwohl das Urteil im Fall Morgan – anscheinend in einem obiter dictum – darlegt, dass dieses Kriterium flexibel angewandt werden sollte, (
33
) wird doch deutlich, dass insofern zumindest eine erhebliche Unsicherheit besteht.
55.
Den erforderlichen Kostenschutz verletzt es auch, die Leistungsfähigkeit des Klägers, d. h. den fehlenden Nachweis seiner Bedürftigkeit, als Ausschlusskriterium zu berücksichtigen. Vielmehr dürfen die Kosten eines Verfahrens weder die persönlichen finanziellen Möglichkeiten des Betroffenen übersteigen noch objektiv – d. h. unabhängig von seiner Leistungsfähigkeit – unangemessen sein. (
34
) Mit anderen Worten: Auch leistungsfähige Kläger dürfen nicht übermäßigen oder prohibitiven Kostenrisiken ausgesetzt werden und für Kläger mit begrenzten Mitteln müssen die objektiv angemessenen Kostenrisiken unter Umständen weiter reduziert werden.
56.
Und schließlich hat der Gerichtshof es abgelehnt, den Kostenschutz auszuschließen, wenn der Betroffene sich voraussichtlich nicht durch das Kostenrisiko abschrecken lässt. (
35
) Aber ein solches Abschreckungsrisiko ist nach dem Urteil Corner House eine weitere Voraussetzung eines Kostenschutzbeschlusses.
57.
Folglich hat das Vereinigte Königreich dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 3 Nr. 7 und Art. 4 Nr. 4 der Richtlinie 2003/35 verstoßen, dass das Ermessen der Gerichte, Kostenschutz zu gewähren, nicht an das Ziel des Kostenschutzes gebunden ist und dass die dabei heranzuziehenden Kriterien mit den genannten Bestimmungen unvereinbar sind.
2. Zur gegenseitigen Kostenbegrenzung
58.
Die Kommission wendet sich auch dagegen, dass Kostenschutzbeschlüsse häufig zugleich das Kostenrisiko der Gegenpartei begrenzen. Dieses Problem betrifft alle drei Gerichtsbezirke des Vereinigten Königreichs.
Zur Zulässigkeit
59.
Das Vereinigte Königreich hält diese Rüge für unzulässig, da sie im vorgerichtlichen Verfahren nicht vorgebracht worden sei. Tatsächlich hat die Kommission die gegenseitige Kostenbegrenzung erstmals in der mit Gründen versehenen Stellungnahme ausdrücklich beanstandet. (
36
)
60.
Der Einwand des Vereinigten Königreichs stützt sich darauf, dass das von der Kommission an den Mitgliedstaat gerichtete Mahnschreiben sowie ihre mit Gründen versehene Stellungnahme den Streitgegenstand abgrenzen, so dass dieser nicht mehr erweitert werden kann. Denn die Möglichkeit zur Äußerung stellt für diesen Mitgliedstaat eine wesentliche Garantie dar, deren Beachtung ein substanzielles Formerfordernis für den ordnungsgemäßen Ablauf des Verfahrens auf Feststellung der Vertragsverletzung ist. Die mit Gründen versehene Stellungnahme und die Klage der Kommission müssen daher auf dieselben Rügen gestützt werden wie das Mahnschreiben, mit dem das Vorverfahren eingeleitet wird. (
37
)
61.
Dieses Erfordernis kann jedoch nicht so weit gehen, dass in jedem Fall eine völlige Übereinstimmung zwischen den im Mahnschreiben erhobenen Rügen, dem Tenor der mit Gründen versehenen Stellungnahme und den Anträgen in der Klageschrift bestehen muss, sofern der Streitgegenstand nicht erweitert oder geändert worden ist. (
38
)
62.
Insbesondere können an die Genauigkeit des Mahnschreibens, das zwangsläufig nur in einer ersten knappen Zusammenfassung der Vorwürfe bestehen kann, keine so strengen Anforderungen gestellt werden wie an die mit Gründen versehene Stellungnahme. Nichts hindert daher die Kommission daran, in Letzterer die Vorwürfe näher darzulegen, die sie im Mahnschreiben bereits in allgemeiner Form erhoben hat. (
39
)
63.
Dies ist im vorliegenden Fall geschehen. Die Kommission trägt zu Recht vor, dass die Kosten für die eigene Vertretung ebenfalls Teil der Verfahrenskosten sind, deren Höhe die Mitgliedstaaten begrenzen sollen. (
40
) Die Beanstandung, dass dieses Kostenrisiko nicht ausreichend begrenzt wird, war folglich in der Rüge enthalten, dass im Vereinigten Königreich das Kostenrisiko insgesamt nicht ausreichend begrenzt würde.
64.
Diese Einschätzung wird durch die Antwort des Vereinigten Königreichs auf die Aufforderung zur Stellungnahme bestätigt, also durch das erste Schreiben dieses Mitgliedstaats im Vorverfahren. Dort werden nämlich bedingte Kostenvereinbarungen mit dem eigenen Anwalt, die nur bei Erfolg der Klage ein Honorar vorsehen, als ein Mittel genannt, um die Kostenrisiken zu begrenzen. (
41
) Das Vorbringen der Kommission in der mit Gründen versehenen Stellungnahme, dass Kostenschutzbeschlüsse dieses Mittel untergraben, indem sie den Betrag der Kosten begrenzen, den der Kläger im Erfolgsfall fordern kann, ist also letztlich nur ein Gegenargument, um diese Position zu entkräften. Dadurch wurde dieser Punkt zugleich Teil des Verfahrensgegenstands.
65.
Daher ist dieses Vorbringen zulässig und bedarf der Erörterung.
Zur Begründetheit
66.
Die Kommission kritisiert, dass Kostenschutzbeschlüsse teilweise auch in dem Sinne wechselseitig gestaltet werden, dass sie neben dem Risiko der klagenden Partei, im Fall des Unterliegens für die Kosten der Gegenpartei aufzukommen, auch das Risiko der Gegenpartei begrenzen, beim Erfolg der Klage die Kosten der klagenden Partei tragen zu müssen.
67.
Der einseitige Kostenschutzbeschluss, der allein zugunsten des Klägers das Haftungsrisiko für die Kosten der Gegenpartei begrenzt, kann in erheblichem Maß dazu beitragen, übermäßige bzw. prohibitive Kosten des Gerichtsverfahrens zu verhindern. Allerdings können bereits die Kosten der eigenen Vertretung die in Art. 10a der UVP-Richtlinie und Art. 15a der IVU-Richtlinie genannten Personen daran hindern, einen gerichtlichen Rechtsbehelf, der in den Anwendungsbereich dieser Artikel fällt, einzulegen oder weiterzuverfolgen.
68.
Im Hinblick auf die Kosten der eigenen Vertretung erwähnen sowohl das Vereinigte Königreich als auch Irland daher die Möglichkeit des Verzichts der Prozessvertreter auf ein Honorar. Ein solcher Verzicht kann allerdings nur in Ausnahmefällen das Kostenrisiko mindern, da Prozessvertreter in der Regel Einnahmen erwirtschaften müssen. In den Verfahren nach Art. 10a der UVP-Richtlinie und Art. 15a der IVU-Richtlinie generell eine kostenlose Vertretung des Klägers zu fordern, würde die wirtschaftlichen Grundlagen der notwendigen Spezialisierung von Anwälten auf diese Bereiche zerstören.
69.
Eine Chance, bei finanziell schwachen Klägern, die keine Prozesskostenhilfe erhalten, die notwendigen Einnahmen zu erzielen, eröffnen Erfolgshonorare. In England und Wales sowie Schottland können diese in Form bedingter Honorarvereinbarungen dergestalt vereinbart werden, dass der Prozessvertreter des Klägers nur ein Honorar erhält, wenn die Klage erfolgreich ist. In beiden Systemen muss die unterliegende Gegenpartei normalerweise die Kosten tragen, die ohne diese Vereinbarung angefallen wären. In England und Wales wird ihr darüber hinaus eine zusätzliche Erfolgsprämie für den Prozessvertreter des Klägers auferlegt, während diese Prämie in Schottland vom Kläger zu tragen wäre. In Nordirland existiert das Institut des Erfolgshonorars nicht. Erfolgshonorare sind zwar ebenfalls nicht unproblematisch, insbesondere soweit sie mit einem Zuschlag gegenüber dem üblichen Honorar verbunden sind, (
42
) doch sind sie nach dem Vorbringen des Vereinigten Königreichs in vielen von Art. 10a der UVP-Richtlinie und Art. 15a der IVU-Richtlinie umfassten Fällen anscheinend notwendig, um in dieser Rechtsordnung den notwendigen Kostenschutz zu ermöglichen.
70.
Ein wechselseitiger Kostenschutzbeschluss begrenzt jedoch die Kosten, die die Gegenpartei trägt, wenn die Klage erfolgreich ist. Im Fall einer solchen Begrenzung muss die klagende Partei höchstwahrscheinlich für einen Teil der Kosten ihrer eigenen Vertretung einstehen. Bei bedingten Honorarvereinbarungen wird das Erfolgshonorar, das die unterliegende Gegenpartei zu tragen hätte, in der Höhe beschränkt. Entweder die Prozessvertreter begnügen sich mit diesem eingeschränkten Honorar oder der Kläger muss es bei Erfolg seiner Klage auf eigene Kosten aufstocken. Auch solche zusätzlichen Kosten können eine prohibitive Wirkung entfalten. Folglich kann der wechselseitige Kostenschutzbeschluss das Ziel des Kostenschutzes gefährden.
71.
Allerdings ist bei der Bewertung von wechselseitigen Kostenschutzbeschlüssen zwischen privaten und öffentlichen Parteien zu unterscheiden.
72.
Bei privaten Parteien kann die wechselseitige Kostenbegrenzung unter Umständen durch die prozessuale Waffengleichheit gerechtfertigt werden, die Teil des Grundrechts auf ein faires Verfahren ist, (
43
) das in Art. 9 Abs. 4 des Übereinkommens ausdrücklich als Verfahrensmaxime genannt wird. An dieser Waffengleichheit kann man zweifeln, (
44
) wenn eine Partei weitgehend vom Risiko befreit ist, die Kosten der Gegenpartei zu tragen, während die andere Partei immer den größeren Teil der eigenen Kosten und im Fall einer Niederlage die vollen Kosten des Verfahrens tragen muss. Es wäre sogar vorstellbar, dass eine solche ungleiche Verteilung des Kostenrisikos die Entwicklung der Verfahrensstrategie beeinflussen kann. Denn eine weitgehend vor Kostenrisiken geschützte Partei könnte versucht sein, den Streitstoff unnötig zu erweitern, um die Kosten der Gegenseite zu erhöhen und so ihre Vergleichsbereitschaft zu steigern.
73.
Die Kommission hebt jedoch zu Recht hervor, dass es vorliegend nur um Klagen nach Art. 10a der UVP-Richtlinie und Art. 15a der IVU-Richtlinie geht. Diese richten sich naturgemäß gegen die Entscheidungen der Verwaltung, nämlich die Genehmigung von Vorhaben nach einer Umweltverträglichkeitsprüfung oder die integrierte Genehmigung bestimmter industrieller Aktivitäten.
74.
In einem Verfahren gegen staatliche Stellen besteht von Anfang an kein echtes Gleichgewicht, da diese in der Regel über sehr viel umfangreichere Ressourcen verfügen als die in Art. 10a der UVP-Richtlinie und Art. 15a der IVU-Richtlinie genannten Personen. Der einseitige Kostenschutzbeschluss ist insofern nur ein erster Schritt zur Herstellung der Waffengleichheit.
75.
Darüber hinaus geht es in derartigen Verfahren letztlich um ein gemeinsames Interesse beider Seiten, nämlich um die Wahrung des Rechts. Eine Verwaltung, die in einem gerichtlichen Verfahren unterliegt, weil ihre angegriffene Entscheidung rechtswidrig ist, verdient hinsichtlich der Verfahrenskosten keinen dem Kläger vergleichbaren Schutz. Sie hat nämlich das Verfahren durch die Verletzung des Rechts erst verursacht.
76.
Und schließlich kommt dem öffentlichen Interesse an der Wahrung des Rechts nach dem Übereinkommen von Aarhus besonderes Gewicht zu. (
45
) Dieses Interesse verbietet es zumindest in den Verfahren nach Art. 10a der UVP-Richtlinie und Art. 15a der IVU-Richtlinie, ein Instrument wie das Erfolgshonorar zu beeinträchtigen, das dazu beitragen kann, übermäßige Kosten für die eigene Vertretung zu vermeiden.
77.
Diese Ausrichtung des Übereinkommens von Aarhus entkräftet im Übrigen das Vorbringen des Vereinigten Königreichs zu den begrenzten Mitteln der zuständigen Behörden. Zwar trifft es zu, dass die Behörden die für gerichtliche Verfahren eingesetzten Mittel nicht mehr verwenden können, um ihren Hauptaufgaben nachzukommen. Doch dies nimmt das Übereinkommen in Kauf. Das ist auch sinnvoll, da die gerichtliche Durchsetzung des Umweltrechts bzw. das Risiko einer gerichtlichen Anfechtung die Behörden dazu zwingt, bei der Anwendung dieses Rechts besondere Sorgfalt walten zu lassen.
78.
Das schließt allerdings nicht jeden Kostenschutz für die Verwaltung aus. Es besteht kein Anlass, ihr ein Erfolgshonorar des Vertreters der Gegenseite aufzubürden, das deutlich über den üblichen erfolgsunabhängigen Honoraren liegt. Ein „asymmetrischer“ wechselseitiger Kostenschutzbeschluss, der zwar das Kostenrisiko beider Parteien begrenzt, aber trotzdem Raum für ein angemessenes Erfolgshonorar lässt, kann daher auch bei Verfahren gegen die Verwaltung im Interesse der prozessualen Waffengleichheit nicht ohne Weiteres ausgeschlossen werden.
79.
Er darf aber nicht dazu führen, dass die finanziell stärkere Verwaltung einen Anreiz erfährt, durch die unnötige Erweiterung des Streitstoffs die eigenen Kosten des Klägers so weit zu steigern, dass sie die Grenzen der ersatzfähigen Kosten deutlich überschreiten. (
46
) Welchen Umfang danach ein angemessenes Erfolgshonorar hat, kann nur im Licht des jeweiligen Falles entschieden werden.
80.
Daher hat das Vereinigte Königreich dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 3 Nr. 7 und Art. 4 Nr. 4 der Richtlinie 2003/35 verstoßen, dass die Gerichte in Verfahren nach diesen Bestimmungen einen wechselseitigen Kostenschutz aussprechen können, der verhindert, dass bei Erfolg der Klage der Gegenpartei die Kosten eines angemessenen Erfolgshonorars für die Vertretung der in diesen Bestimmungen genannten Personen und Verbände aufgegeben werden.
3. Zum einstweiligen Rechtsschutz
81.
Schließlich beanstandet die Kommission, dass einstweiliger Rechtsschutz in England und Wales einschließlich Gibraltar sowie in Nordirland in der Regel nur gewährt wird, wenn sich der Antragsteller verpflichtet, Schäden zu ersetzen, die aus der Maßnahme resultieren.
82.
Aus der Akte ergibt sich nicht eindeutig, was diese Verpflichtung zum Schadensersatz umfasst. Ich gehe davon aus, dass es sich nicht um Schäden handelt, die durch schuldhaftes rechtswidriges Verhalten verursacht wurden. Dafür bedürfte es keiner besonderen Schadensersatzpflicht, da bereits das allgemeine Deliktsrecht eingreifen würde.
83.
Vielmehr nehme ich an, dass diese Verpflichtung eingreift, wenn sich der mit der einstweiligen Anordnung geschützte Anspruch im nachfolgenden Verfahren als unbegründet erweist. In diesem Fall soll der Antragsteller anscheinend die Schäden ersetzen, die durch einstweilige Anordnung verursacht wurden. (
47
) In hier gegenständlichen Verfahrensarten besteht somit das Risiko, für die Kosten der Verzögerung von Vorhaben aufkommen zu müssen.
84.
Die Parteien streiten zunächst darüber, ob dieses Kostenrisiko überhaupt vom Kostenschutz nach Art. 10a Abs. 5 der UVP-Richtlinie und Art. 15a Abs. 5 der IVU-Richtlinie erfasst wird. Nach dem Wortlaut soll nämlich lediglich das Verfahren nicht übermäßig teuer sein. Eine Verpflichtung zum Ersatz von Verzögerungsschäden aufgrund von einstweiligem Rechtsschutz gehört bei enger Auslegung aber nicht mehr zu den Verfahrenskosten.
85.
Der Gerichtshof hat allerdings bereits festgestellt, dass die Garantie der Effektivität des Anspruchs auf Zugang zu einem Überprüfungsverfahren gemäß Art. 10a der UVP-Richtlinie und Art. 15a der IVU-Richtlinie erfordert, dass die Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit das Recht haben, den Erlass einstweiliger Anordnungen zu beantragen. (
48
) Dementsprechend rechnet auch das im Jahr 2000 von der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Europa veröffentlichte Dokument „Das Übereinkommen von Aarhus: Ein Leitfaden zur Umsetzung“ den vorläufigen Rechtsschutz zu der gerichtlichen Anordnung, (
49
) die in Art. 9 Abs. 4 des Übereinkommens als Teil des Überprüfungsverfahrens genannt wird. (
50
)
86.
Im Übrigen ist daran zu erinnern, dass das Erfordernis, wonach Verfahren nicht übermäßig teuer sein dürfen, alle finanziellen Aufwendungen betrifft, die durch die Beteiligung an dem Gerichtsverfahren verursacht werden. Ob ein Verfahren übermäßig teuer ist, ist daher in einer Gesamtschau unter Berücksichtigung aller für die betroffene Partei angefallenen Kosten zu beurteilen. (
51
) Darüber hinaus hat der Gerichtshof festgestellt, dass die in Art. 10a der UVP-Richtlinie und Art. 15a der IVU-Richtlinie genannten Personen nicht aufgrund der möglicherweise resultierenden finanziellen Belastung daran gehindert werden dürfen, einen gerichtlichen Rechtsbehelf, der in den Anwendungsbereich dieser Artikel fällt, einzulegen oder weiterzuverfolgen. (
52
)
87.
Da auch der Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz ein solcher Rechtsbehelf ist und da etwaige Schadensersatzansprüche die resultierenden finanziellen Aufwendungen steigern würden, müssen auch sie vom Kostenschutz umfasst sein. Andernfalls würde die Einlegung dieses Rechtsbehelfs möglicherweise durch das Risiko verhindert, Schadensersatz leisten zu müssen.
88.
Das Vereinigte Königreich hält der Kommission zwar entgegen, dass von Art. 10a der UVP-Richtlinie und Art. 15a der IVU-Richtlinie betroffene Vorhaben während eines anhängigen Gerichtsverfahrens auch ohne einstweiligen Rechtsschutz meist nicht weiter vorangetrieben werden. Kostspielige Arbeiten würden oft nicht durchgeführt, wenn die Möglichkeit bestehe, dass die Genehmigung aufgehoben wird.
89.
Dieses Argument relativiert die praktische Bedeutung der Beanstandung der Kommission, entzieht ihr allerdings für die Fälle, in denen einstweiliger Rechtsschutz notwendig ist, nicht den Boden.
90.
Weiterhin trägt das Vereinigte Königreich vor, in öffentlich-rechtlichen Verfahren übten die Gerichte ihr Ermessen regelmäßig dahin gehend aus, dass auf die Verpflichtung zum Schadensersatz verzichtet werde. Auch insoweit gilt jedoch, dass die bloße Möglichkeit einer Ermessensausübung in Übereinstimmung mit der Verpflichtung zum Kostenschutz nicht ausreicht, um Art. 10a Abs. 5 der UVP-Richtlinie und Art. 15a Abs. 5 der IVU-Richtlinie umzusetzen.
91.
Von größerem Gewicht ist das Argument des Vereinigten Königreichs, die Schadensersatzpflicht sei mit dem Effektivitätsprinzip vereinbar, d. h., sie würde die Durchsetzung von Rechten, die aus dem Unionsrecht resultieren, weder übermäßig erschweren noch praktisch unmöglich machen.
92.
Dieses Vorbringen beruht auf dem zutreffenden Gedanken, dass die Mitgliedstaaten vorbehaltlich der Einhaltung der Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität bei der Durchführung von Art. 10a der UVP-Richtlinie und Art. 15a der IVU-Richtlinie über einen Gestaltungsspielraum verfügen. (
53
) Auch der mit dem Effektivitätsprinzip verwandte Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 47 Abs. 1 der Charta der Grundrechte (
54
) stellt diesen Spielraum nicht in Frage.
93.
Daher ist nicht auszuschließen, dass die Mitgliedstaaten prinzipiell eine Schadensersatzpflicht für Maßnahmen des einstweiligen Rechtsschutzes vorsehen können, die auch die Durchsetzung von Rechten betrifft, die auf dem Unionsrecht beruhen. Dies gilt besonders in Verfahren zwischen privaten Parteien, da eine solche Maßnahme zwangsläufig in die Rechte des Gegners eingreift.
94.
Das Vereinigte Königreich führt insoweit zutreffend den Schutz des Eigentums des Empfängers der angefochtenen Genehmigung an.
95.
Zwar ist anzumerken, dass eine vor Gericht anfechtbare Genehmigung noch keine Eigentumsrechte begründet. (
55
) Zuvor handelt es sich nämlich nur um die Aussicht, die Genehmigung ausnutzen zu dürfen. Bloße Aussichten genießen jedoch keinen eigentumsrechtlichen Schutz, (
56
) jedenfalls wenn ihre Verwirklichung umstritten ist. (
57
) Allerdings können die aus dem gerichtlichen Verfahren folgenden Belastungen die Ausübung bestimmter Eigentumsrechte beschränken, (
58
) indem z. B. eine bestimmte Nutzung von Grundeigentum für die Durchführung des Vorhabens verhindert wird.
96.
Der Schutz der Umwelt kann jedoch eine Beschränkung der Ausübung des Eigentumsrechts rechtfertigen. (
59
) Dies gilt auch für einstweilige Maßnahmen zur Sicherung des Status quo während der gerichtlichen Überprüfung einer umweltrechtlichen Genehmigung. Die Beschränkung des Eigentums und anderer Freiheiten beruht nämlich vorrangig darauf, dass die angestrebten Vorhaben aus Gründen des Umweltschutzes einer Genehmigung bedürfen. Wenn das Genehmigungserfordernis aber gerechtfertigt ist, so erstreckt sich diese Rechtfertigung prinzipiell auch darauf, durch einstweiligen Rechtsschutz eine praktische Vorwegnahme der Hauptsache während der gerichtlichen Überprüfung der Genehmigung zu verhindern.
97.
Ähnliche Erwägungen dürften im Übrigen der vom Vereinigten Königreich angeführten gerichtlichen Praxis zugrunde liegen, in öffentlich-rechtlichen Verfahren meist auf die Schadensersatzverpflichtung zu verzichten.
98.
Für die Verfahren nach Art. 10a der UVP-Richtlinie und Art. 15a der IVU-Richtlinie haben diese Überlegungen zusätzliches Gewicht, da das Allgemeininteresse an der Durchsetzung des Umweltrechts dort eine besondere Anerkennung erfährt. Die Kläger in diesen Verfahren verdienen daher einen Schutz vor übermäßigen oder prohibitiven Kosten, der über den Schutz des Effektivitätsprinzips und des Rechts auf effektiven Rechtsschutz hinausgeht. (
60
)
99.
Dieses Ergebnis wird auch nicht durch das vom Vereinigten Königreich angeführte Urteil Zuckerfabrik Süderdithmarschen und Zuckerfabrik Soest (
61
) in Frage gestellt. In diesem Urteil hat der Gerichtshof zwar eine Sicherheit für den Fall gefordert, dass einstweiliger Rechtsschutz finanzielle Risiken für die Union verursacht. Diese Entscheidung ist jedoch nicht auf Verfahren nach Art. 10a der UVP-Richtlinie und Art. 15a der IVU-Richtlinie übertragbar.
100.
Jene Klage zielte nämlich nicht auf die im Allgemeininteresse liegende Durchsetzung von Umweltrecht ab, sondern richtete sich ausschließlich im privaten Interesse des Klägers gegen eine Abgabe, die an die damalige Gemeinschaft zu entrichten war. Darüber hinaus sollte die besagte Sicherheitsleistung vorrangig den umstrittenen Abgabenanspruch absichern und nicht etwaige Verzögerungsschäden durch den einstweiligen Rechtsschutz ausgleichen. Letztere dürften vielmehr durch die regelmäßig fälligen Verzugszinsen abgedeckt werden.
101.
Gleichwohl ist es nicht ausgeschlossen, gegen die missbräuchliche Inanspruchnahme einstweiligen Rechtsschutzes vorzugehen. Die Verhinderung oder Sanktionierung von Missbrauch erfordert jedoch nicht, die Gewährung des einstweiligen Rechtsschutzes von einer Verpflichtung zum Schadensersatz abhängig zu machen. Vielmehr würde es in derartigen Fällen ausreichen, einstweiligen Rechtsschutz zu verweigern oder bei nachträglicher Aufdeckung des Missbrauchs herkömmliche Schadensersatzansprüche zu gewähren.
102.
Folglich hat das Vereinigte Königreich dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 3 Nr. 7 und Art. 4 Nr. 4 der Richtlinie 2003/35 verstoßen, dass die Gerichte in England und Wales, einschließlich Gibraltar, sowie in Nordirland notwendige Maßnahmen des einstweiligen Rechtsschutzes in Verfahren nach diesen Bestimmungen von einer Verpflichtung zum Schadensersatz abhängig machen können.
C – Zur Anwendung
103.
Neben der fehlenden Umsetzung von Art. 3 Nr. 7 und Art. 4 Nr. 4 der Richtlinie 2003/35 wendet sich die Kommission auch gegen die Anwendung dieser Bestimmungen durch die Gerichte des Vereinigten Königreichs.
104.
Dieser Klagegrund kann sich nicht darauf richten, dass die Kommission bestimmte einzelne Entscheidungen der Gerichte als Verletzung von Art. 3 Nr. 7 und Art. 4 Nr. 4 der Richtlinie 2003/35 beanstandet. Die Kommission teilt nämlich nicht genug über die jeweiligen Fälle mit, um eine Prüfung zu erlauben, ob diese Bestimmungen tatsächlich verletzt wurden.
105.
Allerdings könnte man die Kommission dahin gehend verstehen, dass sie mit diesem Klagegrund eine in bestimmtem Grad verfestigte und allgemeine Praxis (
62
) der Gerichte im Vereinigten Königreich kritisiert. Dafür müsste sie genügend Anhaltspunkte beibringen, dass sich dort eine wiederholt angewandte, fortbestehende Praxis herausgebildet hat. (
63
)
106.
Auf den ersten Blick scheinen die Feststellungen zur unzureichenden Umsetzung von Art. 3 Nr. 7 und Art. 4 Nr. 4 der Richtlinie 2003/35 durch die Rechtsprechung ein Indiz dafür zu sein, dass die Gerichte im Vereinigten Königreich in verfestigter Praxis die genannten Bestimmungen verletzen.
107.
Diese Schlussfolgerung trägt jedoch nicht. Die genannten Feststellungen beruhen darauf, dass die Rechtsprechung den notwendigen Kostenschutz nicht hinreichend klar und bestimmt gewährleistet. Eine verfestigte Praxis würde dagegen voraussetzen, dass die Entscheidungen auch im Ergebnis das Gebot des Kostenschutzes verletzen.
108.
Diesen Nachweis hat die Kommission nicht erbracht. Zwar nennt sie eine Vielzahl einzelner Gerichtsentscheidungen, doch zeigt dieses Vorbringen vor allem, dass diese Entscheidungen den Kostenschutz nach Art. 3 Nr. 7 und Art. 4 Nr. 4 der Richtlinie 2003/35 im Vereinigten Königreich noch nicht ausreichend umsetzen. Wie oben dargelegt, liegt das zentrale Problem dabei im Ermessen der Gerichte in den maßgeblichen Fragen und in der daraus folgenden Unsicherheit über das Kostenrisiko.
109.
Dagegen versucht die Kommission nicht, mit den verschiedenen Entscheidungen bestimmte verfestigte Praktiken nachzuweisen, die mit bestimmten Erfordernissen des Kostenschutzes unvereinbar wären.
110.
Dem Versuch eines solchen Nachweises am nächsten kommt die Kommission, wenn sie vier der angeführten Urteile dahin gehend beanstandet, dass den Klägern von den Gerichten des Vereinigten Königreichs bestimmte Kosten auferlegt wurden. (
64
)
111.
Dieses Vorbringen ist jedoch unzureichend, um eine verfestigte Praxis der Gerichte im Vereinigten Königreich nachzuweisen, den in Art. 3 Nr. 7 und Art. 4 Nr. 4 der Richtlinie 2003/35 genannten Klägern übermäßige oder prohibitive Kosten aufzuerlegen.
112.
Zum einen reichen vier Entscheidungen aus zwei Gerichtsbezirken des Vereinigten Königreichs nicht, um eine verfestigte Praxis zu belegen. Und zum anderen beschreibt die Kommission auch diese Verfahren nicht genau genug, um feststellen zu können, ob die jeweils zugesprochenen Kosten tatsächlich zu hoch sind.
113.
Sollte sich die Kommission mit der Rüge der mangelhaften Anwendung von Art. 3 Nr. 7 und Art. 4 Nr. 4 der Richtlinie 2003/35 gegen eine verfestigte und allgemeine Praxis der Gerichte im Vereinigten Königreich wenden wollen, so wäre dieser Klagegrund zurückzuweisen.
114.
Ich gehe allerdings davon aus, dass sich dieser Klagegrund nur gegen die unzureichende Umsetzung von Art. 3 Nr. 7 und Art. 4 Nr. 4 der Richtlinie 2003/35 durch gerichtliche Präjudizien richtet. (
65
) Daher ist eine gesonderte Zurückweisung nicht notwendig.
V – Zu den Kosten
115.
Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung des Vereinigten Königreichs beantragt hat und dieses mit seinem Vorbringen im Wesentlichen unterlegen ist, sind ihm die Kosten aufzuerlegen. Gemäß Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen die Republik Irland und das Königreich Dänemark, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten.
VI – Ergebnis
116.
Ich schlage dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden:
1)
Das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland hat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 3 Nr. 7 und Art. 4 Nr. 4 der Richtlinie 2003/35/EG über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der Richtlinien 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates in Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten verstoßen,
—
dass das Ermessen der Gerichte, Kostenschutz zu gewähren, nicht an das Ziel des Kostenschutzes gebunden ist und dass die dabei heranzuziehenden Kriterien mit den genannten Bestimmungen unvereinbar sind,
—
dass die Gerichte in Verfahren nach diesen Bestimmungen einen wechselseitigen Kostenschutz aussprechen können, der verhindert, dass bei Erfolg der Klage der Gegenpartei die Kosten eines angemessenen Erfolgshonorars für die Vertretung der in diesen Bestimmungen genannten Personen und Verbände aufgegeben werden, und
—
dass die Gerichte in England und Wales, einschließlich Gibraltar, sowie in Nordirland notwendige Maßnahmen des einstweiligen Rechtsschutzes in Verfahren nach diesen Bestimmungen von einer Verpflichtung zum Schadensersatz abhängig machen können.
2)
Das Vereinigte Königreich trägt die Kosten der Europäischen Kommission. Das Königreich Dänemark und Irland tragen ihre jeweiligen Kosten selbst.
(
1
)	Originalsprache: Deutsch.
(
2
)	Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (ABl. 2005, L 124, S. 4).
(
3
)	Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Mai 2003 über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der Richtlinien 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates in Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten (ABl. L 156, S. 17).
(
4
)	Urteil vom 11. April 2013 (C‑260/11).
(
5
)	Angenommen mit Beschluss 2005/370/EG des Rates vom 17. Februar 2005 (ABl. L 124, S. 1).
(
6
)	Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. L 175, S. 40), kodifiziert durch die Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. 2012, L 26, S. 1).
(
7
)	Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (ABl. L 257, S. 26), kodifiziert durch die Richtlinie 2008/1/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Januar 2008 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (ABl. L 24, S. 8) und ersetzt durch die Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) (ABl. L 334, S. 17).
(
8
)	Zitiert in Fn. 4.
(
9
)	Zitiert in Fn. 4.
(
10
)	Urteil Edwards (zitiert in Fn. 4, Randnr. 35).
(
11
)	Urteil Edwards (zitiert in Fn. 4, Randnrn. 27 f.).
(
12
)	Urteil Edwards (zitiert in Fn. 4, Randnr. 45).
(
13
)	Zu möglicherweise weiter reichenden Ansprüchen nach Art. 47 Abs. 3 der Charta der Grundrechte vgl. meine Schlussanträge vom 18. Oktober 2012, Edwards (C-260/11, Nr. 38), sowie das Urteil vom 22. Dezember 2010, DEB (C-279/09, Slg. 2010, I-13849, Randnrn. 60 f.).
(
14
)	Urteil Edwards (zitiert in Fn. 4, Randnr. 40).
(
15
)	Vgl. das Urteil Edwards (zitiert in Fn. 4, Randnr. 42) und meine Schlussanträge in dieser Sache (zitiert in Fn. 13, Nr. 47).
(
16
)	Urteil vom 16. Juli 2009, Kommission/Irland (C-427/07, Slg. 2009, I-6277, Randnr. 93 f.).
(
17
)	Urteile vom 13. Dezember 2007, Kommission/Irland (C-418/04, Slg. 2007, I-10947, Randnr. 157), und vom 14. Oktober 2010, Kommission/Österreich (C-535/07, Slg. 2010, I-9483, Randnr. 60).
(
18
)	Urteile vom 27. April 1988, Kommission/Frankreich (252/85, Slg. 1988, 2243, Randnr. 5), vom 12. Juli 2007, Kommission/Österreich (C-507/04, Slg. 2007, I-5939, Randnr. 89), und vom 27. Oktober 2011, Kommission/Polen (C‑311/10, Randnr. 40).
(
19
)	Urteile vom 16. Dezember 1992, Katsikas u. a. (C-132/91, C-138/91 und C-139/91, Slg. 1992, I-6577, Randnr. 39), vom 8. Juni 1994, Kommission/Vereinigtes Königreich (C-382/92, Slg. 1994, I-2435, Randnr. 36), vom 9. Dezember 2003, Kommission/Italien (C-129/00, Slg. 2003, I-14637, Randnr. 30), und Kommission/Irland (zitiert in Fn. 17, Randnr. 166).
(
20
)	Meine Schlussanträge vom 15. Januar 2009, Kommission/Irland (C-427/07, Slg. 2009, I-6277, Nr. 99 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
21
)	Vgl. das Urteil vom 28. Januar 2010, Kommission/Irland (C-456/08, Slg. 2010, I-859, Randnr. 65), und meine Schlussanträge in dieser Sache, Nrn. 60 ff.
(
22
)	Vgl. Schlussanträge des Generalanwalts Mengozzi vom 18. Januar 2007, Kommission/Vereinigtes Königreich (C-127/05, Slg. 2007, I-4619, Nrn. 130 ff.).
(
23
)	Court of Appeal, Corner House Research (R on the application of) v Secretary of State for Trade & Industry [2005] 1 WLR 2600, Randnrn. 72 und 74.
(
24
)	Urteil Edwards (zitiert in Fn. 4, Randnrn. 30 und 37 f.) sowie meine Schlussanträge in dieser Sache, Nrn. 19 ff. und 45 ff.
(
25
)	Vgl. das Urteil Edwards (zitiert in Fn. 4, insbesondere Randnr. 40) sowie meine Schlussanträge in dieser Sache, insbesondere Nr. 36.
(
26
)	Urteil Edwards (zitiert in Fn. 4, insbesondere Randnrn. 35 und 40) sowie meine Schlussanträge in dieser Sache, insbesondere Nr. 24.
(
27
)	Urteil Corner House (zitiert in Fn. 23, Randnr. 72).
(
28
)	Court of Appeal, Morgan & Baker v Hinton Organics (Wessex) Ltd [2009] EWCA 107 Civil Division, Randnr. 47, ii).
(
29
)	Court of Appeal, Garner, R (on the application of) v Elmbridge Borough Council & Ors [2010] EWCA Civ 1006, Randnr. 50 (Urteil vom 29. Juli 2010).
(
30
)	Urteil Edwards (zitiert in Fn. 4, Randnrn. 35 und 39).
(
31
)	Klagebeantwortung, Randnr. 70, unter Bezugnahme auf das Urteil Garner (zitiert in Fn. 29, Randnr. 39), siehe auch Randnr. 44 der Klagebeantwortung.
(
32
)	Urteil Edwards (zitiert in Fn. 4, Randnr. 33).
(
33
)	Zitiert in Fn. 28, Randnrn. 35 ff.
(
34
)	Urteil Edwards (zitiert in Fn. 4, Randnr. 40).
(
35
)	Urteil Edwards (zitiert in Fn. 4, Randnr. 43).
(
36
)	S. 12 (S. 111 der Anlagen zur Klage).
(
37
)	Urteile vom 29. September 1998, Kommission/Deutschland (C-191/95, Slg. 1998, I-5449, Randnr. 55), vom 6. November 2003, Kommission/Spanien (C-358/01, Slg. 2003, I-13145, Randnr. 27), und vom 18. Dezember 2007, Kommission/Spanien (C-186/06, Slg. 2007, I-12093, Randnr. 15).
(
38
)	Urteile Kommission/Deutschland (zitiert in Fn. 37, Randnr. 56), vom 6. November 2003, Kommission/Spanien (zitiert in Fn. 37, Randnr. 28) und vom 7. Juli 2005, Kommission/Österreich (C-147/03, Slg. 2005, I-5969, Randnr. 24).
(
39
)	Urteile Kommission/Deutschland (zitiert in Fn. 37, Randnr. 54), vom 6. November 2003, Kommission/Spanien (zitiert in Fn. 37, Randnr. 29) und vom 7. April 2011, Kommission/Portugal (C-20/09, Slg. 2011, I-2637, Randnr. 20).
(
40
)	Urteil Edwards (zitiert in Fn. 4, Randnrn. 27 f.).
(
41
)	Stellungnahme vom 20. Dezember 2007, Randnr. 31 (S. 83 der Anlagen zur Klage).
(
42
)	Vgl. im Hinblick auf die mögliche Beeinträchtigung der Pressefreiheit durch überhöhte Erfolgshonorare das Urteil des EGMR vom 18. Januar 2011, MGN/Vereinigtes Königreich (Beschwerde Nr. 39401/04, §§ 192 ff.).
(
43
)	Urteil vom 26. Juni 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone u. a. (C-305/05, Slg. 2007, I-5305, Randnrn. 29 bis 31).
(
44
)	Vgl. EGMR, Urteil vom 6. April 2006, Stankiewicz/Polen (Beschwerde Nr. 46917/99, §§ 60 ff.), zur Befreiung der Staatsanwaltschaft von den Gerichtskosten.
(
45
)	Vgl. meine Schlussanträge Edwards (zitiert in Fn. 13, Nrn. 40 ff.).
(
46
)	Die Darstellung des Verfahrens R (Birch) v Barnsley MBC in Randnr. 26 der Erwiderung der Kommission deutet auf eine solche Strategie hin.
(
47
)	Im deutschen Zivilprozessrecht begründet § 945 der Zivilprozessordnung einen derartigen Schadensersatzanspruch. Er ist allerdings nach dem Urteil des Bundesgerichtshofs vom 23. September 1980 (VI ZR 165/78, Neue Juristische Wochenschrift 1981, 349) nicht auf Nachteile von Beigeladenen im Verwaltungsprozess anwendbar.
(
48
)	Urteil vom 15. Januar 2013, Križan u. a. (C‑416/10, Randnr. 109).
(
49
)	Die die nach Art. 22 des Übereinkommens nicht authentische deutsche Fassung des Übereinkommens spricht insoweit irreführend von „vorläufigem Rechtsschutz“. Die authentischen Fassungen in englischer und französischer Sprache verwenden die Begriffe „injunctive relief“ bzw. „redressement par injonction“.
(
50
)	S. 133 der englischen Fassung und S. 170 der französischen Fassung (beide zugänglich unter http://www.unece.org/index.php?id=21437). Nach dem Urteil vom 16. Februar 2012, Solvay u. a. (C‑182/10, Randnr. 27), kann man den Leitfaden zwar berücksichtigen, doch er ist nicht verbindlich.
(
51
)	Urteil Edwards (zitiert in Fn. 4, Randnrn. 27 f.).
(
52
)	Urteil Edwards (zitiert in Fn. 4, Randnr. 35).
(
53
)	Vgl. Urteil Križan u. a. (zitiert in Fn. 48, Randnr. 106).
(
54
)	Urteile DEB (zitiert in Fn. 13, Randnrn. 28 f.) und vom 27. Juni 2013, Agrokonsulting (C‑93/12, Randnrn. 59 f.).
(
55
)	Siehe meine Schlussanträge vom 19. April 2012, Križan u. a. (C‑416/10, Nr. 181).
(
56
)	Vgl. Urteile vom 14. Mai 1974, Nold/Kommission (4/73, Slg. 1974, 491, Randnr. 14), und vom 5. Oktober 1994, Deutschland/Rat (C-280/93, Slg. 1994, I-4973, Randnrn. 79 f.), sowie das Urteil des EGMR vom 29. November 1991, Pine Valley Developments Ltd u. a./Irland (Beschwerde-Nr. 12742/87, § 51).
(
57
)	Urteil des EGMR vom 11. Januar 2007, Anheuser-Busch Inc./Portugal (Beschwerde-Nr. 73049/01, Recueil des arrêts et décisions 2007-I, §§ 64 f.).
(
58
)	Urteil Križan u. a. (zitiert in Fn. 48, Randnr. 112).
(
59
)	Urteil Križan u. a. (zitiert in Fn. 48, Randnr. 114).
(
60
)	Siehe meine Schlussanträge Edwards (zitiert in Fn. 13, Nrn. 39 ff.).
(
61
)	Urteil vom 21. Februar 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen und Zuckerfabrik Soest (C-143/88 und C-92/89, Slg. 1991, I-415, Randnr. 32).
(
62
)	Vgl. Urteile vom 29. April 2004, Kommission/Deutschland (C-387/99, Slg. 2004, I-3751, Randnr. 42), vom 26. April 2005, Kommission/Irland (C-494/01, Slg. 2005, I-3331, Randnr. 28), und vom 5. März 2009, Kommission/Spanien (C-88/07, Slg. 2009, I-1353, Randnr. 54).
(
63
)	Urteil Kommission/Irland (zitiert in Fn. 62, Randnr. 47).
(
64
)	Randnrn. 122 f. der Klage.
(
65
)	Siehe oben, Nr. 41.