OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PEDRA CRUZA VILLALÓNA
przedstawiona w dniu 8 grudnia 2011 r.(1)
Sprawa C‑477/10 P
Komisja
przeciwko
Agrofert Holding
Odwołanie – Dostęp do dokumentów instytucji – Odmowa – Wyjątek oparty na ochronie interesów handlowych – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Artykuł 4 ust. 2 i 3 – Dokumenty dotyczące postępowań w sprawie kontroli koncentracji –Rozporządzenie (WE) nr 139/2004 – Postępowania zakończone
1.        Niniejsze odwołanie zostało złożone przez Komisję od wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 7 lipca 2010 r. wydanego w sprawie Agrofert Holding przeciwko Komisji(2), stwierdzającego nieważność decyzji Komisji z dnia 13 lutego 2007 r., na mocy której Komisja odmówiła udzielenia dostępu do dokumentów w oparciu o rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji(3). W szczególności przywołany wniosek dotyczył dokumentów sporządzonych w toku postępowania w sprawie kontroli koncentracji wszczętego na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw („rozporządzenie w sprawie kontroli koncentracji”)(4).
2.        Niniejsza sprawa daje zatem Trybunałowi Sprawiedliwości szczególną sposobność wypowiedzenia się w przedmiocie wyjątku dotyczącego ochrony interesów handlowych w specyficznym kontekście wstępnej kontroli koncentracji przedsiębiorstw o wymiarze europejskim. Pojawia się zatem bardzo szczególne zagadnienie, które do tej pory nie było przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Sprawiedliwości w ramach orzecznictwa dotyczącego zakresu prawa dostępu do dokumentów instytucji, gwarantowanego przez art. 15 ust. 3 TFUE i art. 42 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej(5).
I –    Ramy prawne
3.        Artykuł 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001 stanowi:
„1.      Każdy obywatel Unii, każda osoba fizyczna lub prawna zamieszkała lub mająca siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, zgodnie z zasadami, warunkami i ograniczeniami wytyczonymi w niniejszym rozporządzeniu. [...]
3.      Niniejsze rozporządzenie stosuje się do wszystkich dokumentów przechowywanych przez instytucję, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nią i pozostających w jej posiadaniu, we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej”.
4.        Na mocy art. 4 przywołanego rozporządzenia nr 1049/2001 w tym zakresie znajdują zastosowanie następujące wyjątki:
„1.      Instytucje odmówią dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę:
a)      interesu publicznego w odniesieniu do:
–        bezpieczeństwa publicznego,
–        kwestii obronnych i wojskowych,
–        stosunków międzynarodowych,
–        finansowej, monetarnej czy ekonomicznej polityki Wspólnoty lub państwa członkowskiego;
b)      prywatności i integralności osoby fizycznej, w szczególności w odniesieniu do ustawodawstwa Wspólnoty związanych z ochroną danych osobowych.
2.      Instytucje odmówią dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę:
–        interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, w tym własności intelektualnej,
–        postępowania sądowego lub porady prawnej,
–        celu kontroli, dochodzenia lub audytu,
chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny.
3.      Dostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję do celów wewnętrznych lub otrzymanego przez instytucję, który odnosi się do spraw, w przypadku których decyzja nie została wydana przez instytucję, może zostać nieudzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny.
Dostęp do dokumentu zawierającego opinie do wykorzystania wewnętrznego jako część rozważań i konsultacji wstępnych w obrębie rzeczonej instytucji nie zostanie udzielony nawet po podjęciu decyzji, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny.
4.      W odniesieniu do dokumentów stron [osób] trzecich instytucja skonsultuje się z tą stroną [osobą] trzecią z zamiarem oceny, czy wyjątek opisany w ust. 1 i 2 może mieć zastosowanie, chyba że jest jednoznaczne, że dokument ten zostanie [powinien lub nie powinien zostać] ujawniony.
5.      Państwo członkowskie może zażądać od instytucji nieujawniania dokumentu pochodzącego od tego państwa członkowskiego bez jego uprzedniej zgody.
6.      Jeśli wyjątki dotyczą jedynie części tego dokumentu, pozostałe części dokumentu powinny być ujawnione.
7.      Wyjątki podane w ust. 1–3 będą miały zastosowanie wyłącznie na okres, przez który ochrona ta jest uzasadniona w oparciu o treść dokumentu. Wyjątki mogą obejmować maksymalny okres 30 lat. W przypadku dokumentów objętych wyjątkiem z powodów dotyczących prywatności oraz interesów handlowych oraz w wypadku dokumentów sensytywnych wyjątki mogą, jeśli to konieczne, obowiązywać nadal po tym okresie”.
5.        Motyw 34 rozporządzenia nr 139/2004 stwierdza, co następuje:
„W celu zapewnienia skutecznej kontroli przedsiębiorstwa powinny być zobowiązane do wcześniejszego zgłoszenia koncentracji o wymiarze wspólnotowym po zawarciu umowy, ogłoszeniu publicznej oferty przejęcia lub po nabyciu kontrolnego pakietu akcji. Powinna również istnieć możliwość zgłaszania, w przypadku gdy zainteresowane przedsiębiorstwa zapewnią Komisję o swoim zamiarze zawarcia umowy na zaproponowaną koncentrację oraz wykażą przed Komisją, iż ich plan zaproponowanej koncentracji jest wystarczająco konkretny, na przykład na podstawie zasadniczej umowy, protokołu ustaleń lub listu intencyjnego podpisanego przez wszystkie zainteresowane przedsiębiorstwa, lub w przypadku publicznej oferty przejęcia, miejsca, w którym publicznie ogłoszono zamiar wprowadzenia takiej oferty, pod warunkiem że wynikiem zamierzonej umowy lub oferty będzie koncentracja o wymiarze wspólnotowym. Dokonanie koncentracji powinno być zawieszone do czasu podjęcia przez Komisję ostatecznej decyzji. Jednakże w odpowiednim przypadku powinna istnieć możliwość odstępstwa od takiego zawieszenia na wniosek zainteresowanych przedsiębiorstw. Przy podejmowaniu decyzji o udzieleniu odstępstwa Komisja powinna uwzględniać wszystkie stosowne czynniki, takie jak rodzaj i ciężar szkody dla zainteresowanych przedsiębiorstw lub stron [osób] trzecich, oraz zagrożenie dla konkurencji spowodowane koncentracją. W interesie pewności prawnej ważność transakcji musi być chroniona w możliwie największym stopniu”.
6.        Zgodnie z treścią motywu 38 przywołanego wyżej rozporządzenia w sprawie kontroli koncentracji:
„Do celów właściwej oceny koncentracji Komisja powinna mieć prawo do żądania wszelkich niezbędnych informacji i przeprowadzenia koniecznych inspekcji w obrębie Wspólnoty. W tym celu, mając na uwadze skuteczną ochronę konkurencji, zakres kompetencji Komisji do przeprowadzania dochodzenia musi zostać rozszerzony. Komisja powinna, w szczególności, być uprawniona do przesłuchania wszelkich osób, które mogą być w posiadaniu użytecznych informacji, i zaprotokołowania ich zeznań”.
7.        Artykuł 11 rozporządzenia w sprawie kontroli koncentracji ustanawia zasady dotyczące wniosków o udzielenie informacji składanych przez Komisję w toku postępowania w sprawie kontroli koncentracji.
8.        Artykuł 13 rozporządzenia w sprawie kontroli koncentracji reguluje zakres uprawnień Komisji do przeprowadzania inspekcji.
9.        Artykuły 14 i 15 rozporządzenia w sprawie kontroli koncentracji przewidują kary pieniężne za naruszenie obowiązku współpracy z Komisją.
10.      Zgodnie z art. 17 rozporządzenia nr 139/2004:
„1.      Informacje uzyskane w wyniku stosowania niniejszego rozporządzenia wykorzystuje się tylko do celów wniosku o udzielenie informacji, dochodzenia lub wysłuchania.
2.      Bez uszczerbku dla art. 4 ust. 3, art. 18 i 20, Komisja oraz właściwe władze państw członkowskich, ich urzędnicy i inni pracownicy oraz inne osoby pracujące pod nadzorem tych władz, jak również urzędnicy i pracownicy publiczni innych władz państw członkowskich nie mogą ujawniać informacji uzyskanych w wyniku stosowania niniejszego rozporządzenia i objętych ze względu na swój charakter tajemnicą zawodową.
3.      Przepisy ust. 1 i 2 nie stanowią przeszkody dla opublikowania ogólnych informacji lub badań niezawierających informacji dotyczących poszczególnych przedsiębiorstw lub związków przedsiębiorstw”.
II – Okoliczności powstania sporu
11.      W przedmiocie szczegółowego opisu okoliczności powstania sporu należy odwołać się do zaskarżonego wyroku (pkt 1–30). Niemniej jednak wskazać należy, iż decyzją z dnia 20 kwietnia 2005 r. Komisja zezwoliła Polskiemu Koncernowi Naftowemu Orlen Spółka Akcyjna (zwanemu dalej „spółką PKN Orlen”) na przejęcie czeskiej spółki Unipetrol w drodze nabycia akcji.
12.      W dniu 28 czerwca 2006 r. spółka Agrofert Holding (zwana dalej „spółką Agrofert”), będąca mniejszościowym akcjonariuszem spółki Unipetrol, zwróciła się do Komisji, powołując się na rozporządzenie nr 1049/2001, z wnioskiem o udzielenie dostępu do wszystkich nieopublikowanych dokumentów dotyczących postępowania w sprawie zgłoszenia koncentracji oraz postępowania poprzedzającego zgłoszenie zamiaru przejęcia spółki Unipetrol przez spółkę PKN Orlen.
13.      Przywołany wyżej wniosek został odrzucony przez Komisję decyzją z dnia 2 sierpnia 2006 r., w której Komisja uznała wniosek za zbyt ogólny oraz stwierdziła, iż znajdują do niego zastosowanie wyjątki przewidziane w art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001. Ponadto Komisja wskazała, iż ujawnienie dokumentów pochodzących od stron byłoby sprzeczne z ochroną tajemnicy zawodowej (art. 339 TFUE oraz art. 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 139/2004), a nadto, iż częściowy dostęp do tych dokumentów nie jest możliwy, gdyż nie zostało wykazane istnienie nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ich ujawnieniem.
14.      Odmowa udzielenia dostępu została potwierdzona przez Komisję w drodze decyzji z dnia 13 lutego 2007 r., którą spółka Agrofert zaskarżyła do Sądu Unii Europejskiej, żądając stwierdzenia jej nieważności.
15.      W wyroku z dnia 7 lipca 2010 r. Sąd uwzględnił trzeci z zarzutów podniesionych w skardze o stwierdzenie nieważności, wskazując przede wszystkim, że nawet jeśliby uznać, iż przedmiotowe dokumenty są objęte właściwymi wyjątkami, to Komisja uchybiła wymogowi uzasadnienia w sposób konkretny i indywidualny, iż te dokumenty rzeczywiście wpływają na interesy chronione przez przywołane wyjątki.
III – Odwołanie
16.      W swoim odwołaniu od wyroku Sądu Unii Europejskiej Komisja podniosła dwa zarzuty. W ramach pierwszego z nich Komisja zarzuca Sądowi rozstrzygnięcie skargi spółki Agrofert z pominięciem określonych postanowień rozporządzenia w sprawie kontroli koncentracji. Natomiast drugi zarzut dotyczy błędnej wykładni art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001, tj. przepisów ustanawiających wyjątki uzasadniające odmowne rozpatrzenie wniosków o dostęp do dokumentów. W konsekwencji Komisja zwraca się do Trybunału Sprawiedliwości z żądaniem uchylenia wyroku Sądu Unii Europejskiej oraz ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii będących przedmiotem odwołania, jak również obciążenia spółki Agrofert kosztami postępowania.
17.      W postępowaniu przed Sądem Unii Europejskiej Komisja twierdziła, że do różnych rodzajów dokumentów objętych wnioskiem spółki Agrofert znajdują zastosowanie różne wyjątki przewidziane w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001:
–        Dokumenty wymieniane między Komisją, stronami postępowania w sprawie kontroli koncentracji oraz osobami trzecimi. Wedle Komisji do tych dokumentów znajdowały zastosowanie wyjątki przewidziane w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, jako że ich ujawnienie mogłoby spowodować naruszenie ochrony „[…] interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, w tym własności intelektualnej [oraz] celu kontroli, dochodzenia lub audytu”.
–        Opinie prawne. W ocenie Komisji w odniesieniu do tych dokumentów znajduje zastosowanie wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001, gdyż ich ujawnienie może spowodować ryzyko naruszenia ochrony „porady prawnej”.
–        Wewnętrzne dokumenty Komisji, które, jej zdaniem, objęte są wyjątkiem ustanowionym w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001, który wyłącza dostęp do dokumentów tego rodzaju(6).
18.      W odniesieniu do tych twierdzeń Komisji Sąd Unii Europejskiej wyszedł z założenia, że w każdym wypadku konieczne jest dokonanie jednostkowej analizy poszczególnych dokumentów objętych wnioskiem. Na tym polega właściwie istota sprawy, gdyż po sformułowaniu powyższego stanowiska Sąd przyznał, iż możliwe jest powoływanie się na względy podnoszone przez Komisję w celu uzasadnienia odmowy dostępu do poszczególnych, rzeczywiście zbadanych dokumentów.
19.      Komisja twierdzi, że w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd błędnie zinterpretował niektóre z wyjątków ustanowionych w art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001. W szczególności dotyczy to wyjątków, które uniemożliwiają uzyskanie dostępu do dokumentów, których „ujawnienie naruszyłoby ochronę interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej […], postępowania sądowego lub porady prawnej oraz cel kontroli, dochodzenia lub audytu, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny […]” (ust. 2). Dotyczy to także wyjątków uniemożliwiających dostęp do dokumentów sporządzonych „przez instytucję do celów wewnętrznych lub otrzyman[ych] przez instytucję, któr[e] odnos[zą] się do spraw, w przypadku których decyzja nie została wydana przez instytucję [lub jeżeli dotyczy dostępu do dokumentów zawierających opinie do wykorzystania wewnętrznego jako część rozważań i konsultacji wstępnych, nawet po podjęciu decyzji], jeśli ujawnienie taki[ch] dokument[ów] poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny” (ust. 3).
IV – Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości
20.      Spółka Agrofert twierdzi, że zaskarżony wyrok jest zasadny i to stanowisko podziela również Królestwo Szwecji, które podkreśla, że ustanowienie różnych reguł w zakresie dostępu w poszczególnych regulacjach szczególnych nie może skutkować tym, iż takie reguły stanowią wyjątki mające pierwszeństwo przed wyjątkami dopuszczonymi przez rozporządzenie nr 1049/2001, gdyż w przeciwnym wypadku rozporządzenie to byłoby faktycznie pozbawione istotnej treści. Podobne stanowisko zaprezentowało Królestwo Danii, które na rozprawie podkreśliło, że skoro podstawową zasadą jest przejrzystość, która może podlegać określonym wyjątkom, to takie wyjątki w żadnym wypadku nie mogą obejmować określonych obszarów w ich całej rozciągłości, wyłączając je w całości z zastosowania tej zasady.
21.      Ze swojej strony spółka PKN Orlen popiera odwołanie Komisji, wskazując, że jej współpraca w ramach postępowania w sprawie kontroli koncentracji opierała się na zaufaniu co do poufnego charakteru przedstawianych dokumentów, w oparciu o treść rozporządzenia nr 139/2004.
22.      Na rozprawie, która miała miejsce w dniu 8 września 2011 r. i na którą stawili się pełnomocnicy spółek Agrofert i PKN Orlen, jak również przedstawiciele Królestwa Danii, Królestwa Szwecji oraz Komisji, właściwie zostały ponownie przedstawione powyższe stanowiska stron.
V –    Analiza
A –    Uwaga wstępna
23.      Tytułem wstępu warto przypomnieć, że pierwotna decyzja, na mocy której Komisja, zgodnie z rozporządzeniem nr 139/2004, zezwoliła na przejęcie przez spółkę PKN Orlen spółki Unipetrol, została wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania w sprawie kontroli koncentracji, w którym spółka Agrofert, jako mniejszościowy akcjonariusz spółki Unipetrol, nie próbowała brać udziału w charakterze zainteresowanej. Taki wniosek można wywieść ze stanu faktycznego ustalonego w zaskarżonym wyroku. Dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie kontroli koncentracji spółka Agrofert wystąpiła z wnioskiem o uzyskanie dostępu do określonych dokumentów sporządzonych w toku tego postępowania. Spółka Agrofert zamierzała wykorzystać te dokumenty w postępowaniu arbitrażowym wszczętym na poziomie krajowym przeciwko spółce PKN Orlen, na poparcie wniesionego przez siebie powództwa o zasądzenie kary umownej w oparciu o domniemany czyn nieuczciwej konkurencji, która miała mieć miejsce w Republice Czeskiej. Niemniej jednak nie pozwala to na przeniesienie przedmiotu niniejszego sporu z obszaru ogólnego dostępu do dokumentów Unii na terytorium postępowań w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw.
24.      W przeciwieństwie zatem do okoliczności, które miały miejsce w ww. sprawie Technische Glaswerke Ilmenau oraz w sprawie MyTravel(7), w niniejszej sprawie wnioskodawcą żądającym dostępu do dokumentów nieujawnionych przez Komisję jest „osoba trzecia”, której interes prawny nie opiera się na tym, jak w pierwszej z przywołanych wyżej spraw, że kwalifikacja prawna danego środka pomocy państwa właśnie jego dotyczy, czy też jak to miało miejsce w drugiej ze wskazanych wyżej spraw, na tym, iż dotyczy go dalszy los koncentracji badanej przez Komisję. W istocie spółka Agrofert nie zmierza do uzyskania dostępu do dokumentów dla celów ewentualnego podważenia prawidłowości postępowania w sprawie kontroli koncentracji lub wyniku tego postępowania, lecz tylko po to, by wszcząć całkowicie odrębne postępowanie przeciwko spółce PKN Orlen.
25.      Oznacza to, że interes spółki Agrofert w uzyskaniu dostępu do wewnętrznych aspektów postępowania w sprawie kontroli koncentracji w ścisłym znaczeniu ma jedynie instrumentalny charakter w stosunku do istoty jej pierwszorzędnego przedmiotu zainteresowania, jakim są działania handlowe spółki PKN Orlen.
26.      W konsekwencji niniejsza sprawa dotyczy przede wszystkim przejrzystości, nie zaś koncentracji i co za tym idzie, należy na pierwszy rzut oka oprzeć się na rozporządzeniu nr 1049/2001, gdyż na ten akt prawny musi powoływać się ten, kto zamierza uzyskać dostęp do dokumentów nie jako osoba zainteresowana w postępowaniu w sprawie kontroli koncentracji, lecz jako podmiot uprawniony do takiego dostępu na mocy rozporządzenia nr 1049/2001. Co za tym idzie, do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przybliży nas przede wszystkim analiza rozporządzenia nr 1049/2001.
27.      Mając na względzie powyższe rozważania, przystąpię w pierwszej kolejności do rozpatrzenia drugiego i jednocześnie ostatniego zarzutu podniesionego w odwołaniu.
B –    W przedmiocie zarzutu drugiego opartego na błędnej wykładni art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001
28.      Zgodnie z treścią motywu 4 celem rozporządzenia nr 1049/2001 „jest zapewnienie możliwie największego prawa do publicznego dostępu do dokumentów oraz wytyczenie ogólnych zasad i ograniczeń związanych z takim dostępem, zgodnie z art. 255 ust. 2 traktatu WE”(8). W ten sposób, jak wynika to z motywu pierwszego tego rozporządzenia, zmierza się do wprowadzenia w życie wyrażonej w art. 1 akapit drugi TUE „wol[i] wyznaczenia nowego etapu w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy, w którym decyzje są podejmowane tak otwarcie, jak to tylko możliwe i możliwie najbliżej obywatela”(9).
29.      Zgodnie z motywem 2 tego rozporządzenia przejrzystość „pozwala obywatelom na bliższe uczestnictwo w procesie podejmowania decyzji i gwarantuje, że administracja cieszy się większą prawowitością [legitymizacją], jest bardziej skuteczna i odpowiedzialna względem obywateli w systemie demokratycznym”. Wreszcie przejrzystość „przyczynia się do umacniania zasad demokracji i szacunku dla praw podstawowych określonych w art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej oraz w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej”(10).
30.      Podstawowy cel rozporządzenia nr 1049/2001 znalazł wyraz w szczegółowych przepisach. I tak art. 2 ust. 1 przyznaje „[k]ażd[emu] obywatel[owi] Unii […] prawo dostępu do dokumentów instytucji, zgodnie z zasadami, warunkami i ograniczeniami wytyczonymi w niniejszym rozporządzeniu”, które – zgodnie z treścią art. 2 ust. 3 – „odnosi się do wszelkich dokumentów przechowywanych przez instytucje, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nie i pozostających w ich posiadaniu, na wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej”.
31.      Z uwzględnieniem przejrzystości jako zasady ogólnej, rozporządzenie nr 1049/2001 ustanawia, zgodnie ze swą myślą przewodnią, jedyne możliwe wyjątki od zastosowania tej zasady. Istotnie w takim zakresie, w jakim rozporządzenie ma na celu „określenie zasad, warunków i ograniczeń na bazie publicznego lub prywatnego interesu rządzącego prawem dostępu do dokumentów” instytucji Unii [art. 1 lit. a)], w art. 4 ustanowione zostały wyraźnie wyjątki, jakie mogą być przeciwstawione wykonywaniu tego prawa, które zasadniczo ma charakter ogólny.
32.      Wystarczy przeanalizować treść tych wyjątków, by z miejsca stwierdzić, że są one podyktowane bardzo różnymi względami. Niektóre z tych wyjątków zostały sformułowane w bezpośrednim związku z określonymi prawami podstawowymi [prawo do prywatności i integralności osoby fizycznej (art. 4 ust. 1 lit. b)], zawartymi obecnie w karcie praw podstawowych. Na marginesie należy zatem zaznaczyć, iż do tych wyjątków z trudem znajdzie zastosowanie powiedzenie, iż wyjątek potwierdza regułę. Wręcz przeciwnie, właśnie datego, że wyjątki ostatecznie mają mieć zastosowanie do zasad dostępu określonych w rozporządzeniu, które – jak rozporządzenie w sprawie kontroli koncentracji – pozwala Komisji na uzyskanie wysoce wrażliwych dokumentów dotyczących praw i interesów przedsiębiorstw, przesłanki te nie mogą być poddane wykładni ścisłej, lecz należy je interpretować tak szeroko, jak jest to konieczne, by odpowiednio chronić takie prawa i interesy.
33.      W innych przypadkach (kwestie wojskowe, stosunki międzynarodowe, polityka finansowa [art. 4 ust. 1 lit. a)]) wyjątki odpowiadają interesom, które mają strategiczne lub żywotne znaczenie, a w każdym razie mają niezaprzeczalne znaczenie dla funkcjonowania wspólnoty politycznej. Żaden z przywołanych przypadków nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie.
34.      Inne wyjątki natomiast dotyczą kwalifikowanego interesu Unii Europejskiej, jakim jest ochrona działań kontrolnych.
35.      Wreszcie w zakresie mającym szczególne znaczenie w niniejszej sprawie wyjątek od zasady dostępu jest związany z ochroną interesów handlowych (art. 4 ust. 2). W mojej ocenie najistotniejszy spośród wyjątków przywoływanych w niniejszej sprawie jest właśnie wyjątek dotyczący ochrony tych interesów. Ponadto Trybunał Sprawiedliwości nie miał sposobności szczegółowego wypowiedzenia się w przedmiocie tego wyjątku. W związku z tym dalsza część niniejszej opinii będzie skupiona na analizie tego wyjątku.
36.      Wobec powyższego zamierzam oddzielnie przeprowadzić ocenę wyjątku opartego na ochronie interesów handlowych.
1.      Wyjątek oparty na ochronie interesów handlowych w odniesieniu do dokumentów uzyskanych od przedsiębiorstw w ramach postępowania w sprawie kontroli koncentracji
37.      Na wstępie pragnę zaznaczyć, że interesy handlowe są przedmiotem ochrony, która w pewien sposób ma charakter kwalifikowany w rozporządzeniu nr 1049/2001, gdyż nie tylko stanowią one podstawę prawną do ewentualnej odmowy dostępu do dokumentu (art. 4 ust. 2), lecz ponadto przywołane rozporządzenie przewiduje wyjątkową możliwość, iż ochrona tych interesów będzie przedłużona ponad okres trzydziestu lat ustanowiony w art. 4 ust. 7 tego rozporządzenia(11).
38.      W kontekście niniejszej sprawy należy natychmiast zaznaczyć, że wyjątek oparty na ochronie interesów handlowych nabiera ponadto szczególnego zabarwienia w sytuacji, gdy mamy do czynienia z dokumentami uzyskanymi od przedsiębiorstw w ramach i w związku z postępowaniem w sprawie prewencyjnej kontroli koncentracji przedsiębiorstw (udzielenia zgody na koncentrację). Należy podkreślić w tym względzie, że okoliczność ta ma decydujące znaczenie z punktu widzenia charakteru rozpatrywanego tu wyjątku. Innymi słowy, sposób, w jaki rozporządzenie nr 139/2004 reguluje omawiane postępowanie przed Komisją, staje się niezbędnym narzędziem prowadzącym do prawidłowej wykładni zakresu wyjątku ustanowionego w rozporządzeniu nr 1049/2001. Jest więc właściwe od tego momentu, by brać pod uwagę zarówno zakres kompetencji Komisji do ustanowienia takiego wyjątku, jak i do uprawnień przyznanych jej w tym celu, jak również do gwarancji dla podmiotów administrowanych, które to gwarancje w nieunikniony sposób wiążą się z prawidłowym korzystaniem z tych uprawnień.
a)      Znaczenie kompetencji przyznanych Komisji w postępowaniu w sprawie kontroli koncentracji
39.      W pierwszej kolejności, co się tyczy znaczenia kompetencji przyznanych Komisji w oparciu o podstawę prawną zawartą w obecnym art. 103 TFUE, rozporządzenie w sprawie kontroli koncentracji ma przede wszystkim na celu „stworzenie nowego instrumentu prawnego w celu umożliwienia skutecznej kontroli wszystkich koncentracji, z punktu widzenia ich wpływu na strukturę konkurencji we Wspólnocie oraz aby był jedynym instrumentem mającym zastosowanie do takich koncentracji” (motyw 6).
40.      Nie ulega wątpliwości, że takie reorganizacje przedsiębiorstw same w sobie „są pożądane w zakresie, w jakim są zgodne z wymogami dynamicznej konkurencji i zdolne zwiększać konkurencyjność przemysłu europejskiego, poprawiać warunki wzrostu oraz podwyższać poziom życia we Wspólnocie” (motyw 4).
41.      Chodzi zatem wyłącznie o to, by „zapewnić, że proces reorganizacji nie spowoduje trwałej szkody dla konkurencji”, co wymaga ustanowienia przepisów regulujących „te koncentracje, które mogą znacząco przeszkadzać w skutecznej konkurencji na wspólnym rynku lub na jego znacznej części” (motyw 5).
42.      Kontrola, która pozwala na osiągnięcie tych celów, musi zatem mieć charakter selektywny w takim znaczeniu, iż z jednej strony powinna ona zapewniać skuteczną konkurencję w związku z koncentracjami, które mogłyby ją zakłócać, lecz jednocześnie nie powinna ona jednak stać na przeszkodzie tym koncentracjom, które sprzyjają takiej konkurencji. Ostatecznie celem kontroli koncentracji jest jedynie zapobieganie koncentracjom, które nie są zgodne ze wspólnym rynkiem (art. 2 rozporządzenia nr 139/2004)(12).
b)      Uprawnienia inspekcyjne Komisji w ramach postępowania w sprawie kontroli koncentracji
43.      Po drugie, co się tyczy uprawnień Komisji, sprawowanie takiej kontroli jest możliwe tylko w przypadku, gdy Komisji zostały przyznane szerokie uprawnienia do uzyskiwania informacji od przedsiębiorstw oraz przeprowadzania inspekcji (motywy 34, 38). Należy jednak czuwać nad tym, by wykonywanie tych uprawnień nie prowadziło do nadmiernej ingerencji kontrolnej, co mogłoby skutkować zniechęceniem do koncentracji, które mogłyby być korzystne dla zapewnienia dynamiki konkurencji.
44.      Wykonywanie uprawnień przyznanych Komisji nie może w żadnym wypadku pozostawać poza zasadą przejrzystości, na mocy której „wszystkie decyzje Komisji, które nie mają jedynie charakteru proceduralnego, powinny być podane do publicznej wiadomości” (motyw 42). Niemniej jednak, uznając potrzebę zapewnienia ochrony „prawa zainteresowanych przedsiębiorstw do obrony, w szczególności prawa dostępu do akt”, ten sam motyw 42 podkreśla, iż „rzeczą niezbędną jest ochrona tajemnicy handlowej” oraz, że „[p]oufność informacji wymienianych w sieci[(13)], a także z właściwymi władzami państw trzecich powinna być podobnie chroniona”.
45.      Na podstawie tych zasad ogólnych rozporządzenie w sprawie kontroli koncentracji ustanawia reżim kontroli operacji koncentracyjnych, na mocy którego Komisja musi oceniać wszystkie koncentracje o wymiarze wspólnotowym „w celu stwierdzenia, czy są one zgodne, czy nie ze wspólnym rynkiem” (art. 2 ust. 1), uwzględniając w tym celu „a) potrzebę zachowania i rozwoju skutecznej konkurencji na wspólnym rynku, z punktu widzenia między innymi struktury wszystkich danych rynków oraz rzeczywistej lub potencjalnej konkurencji ze strony przedsiębiorstw zlokalizowanych we Wspólnocie lub poza nią”, jak również „b) pozycję rynkową zainteresowanych przedsiębiorstw oraz ich siłę ekonomiczną i finansową, możliwości dostępne dla dostawców i użytkowników, ich dostęp do zaopatrzenia lub rynków, wszelkie prawne lub inne bariery wejścia na rynek, trendy podaży i popytu w stosunku do właściwych dóbr i usług, interesy konsumentów pośrednich i końcowych oraz rozwój postępu technicznego i gospodarczego, pod warunkiem że dokonuje się on z korzyścią dla konsumentów i nie stanowi przeszkody dla konkurencji” (art. 2 ust. 1).
46.      W celu dokonania takiej oceny, która jest kluczowa dla ustalenia, czy koncentracja jest zgodna ze wspólnym rynkiem, Komisja może uzyskać od osób, przedsiębiorstw i związków przedsiębiorstw „wszystkie konieczne informacje” (art. 11 ust. 1), jak również wnosić, by właściwe władze państw członkowskich wszczęły „inspekcje, które Komisja uzna za konieczne” (art. 12 ust. 1) lub też przeprowadzać samej takie inspekcje, przy czym zgodnie z art. 13 ust. 2 rozporządzenia w sprawie kontroli koncentracji urzędnicy i inne osoby upoważnione „są uprawnione do: […] b) badania ksiąg i innych rejestrów handlowych, niezależnie od formy, w jakiej są przechowywane; […] c) pobrania lub żądania kopii lub wypisów z ksiąg lub rejestrów handlowych; […] oraz e) wymagania od przedstawiciela lub członka personelu przedsiębiorstwa, lub związku przedsiębiorstw wyjaśnień odnośnie do pewnych faktów i dokumentów dotyczących głównego przedmiotu sprawy oraz celu inspekcji i notowania ich wypowiedzi”.
47.      W celu zapewnienia współpracy przedsiębiorstw z Komisją art. 14 i 15 rozporządzenia w sprawie kontroli koncentracji przewidują możliwość nakładania grzywien i okresowych kar pieniężnych na przedsiębiorstwa, które nie poddają się inspekcji lub niedopełniają obowiązków przekazania żądanych informacji lub też przekazują informacje nieprawidłowe lub wprowadzające w błąd.
c)      Gwarancje w odniesieniu do wykonywania uprawnień kontrolnych
48.      Nietrudno stwierdzić, że wcześniej opisane uprawnienia Komisji składają się na bardzo szeroki zakres władzy przyznanej Komisji, wobec której zainteresowane przedsiębiorstwa znajdują się w niezmiernie delikatnej sytuacji, jako że muszą one poddać się całkowicie wszelkim działaniom kontrolnym w zakresie wszystkich spraw wewnętrznych związanych z ich zarządzaniem i w żaden sposób nie mogą wyłączyć się spod tych działań bez jednoczesnego narażenia się na dotkliwe sankcje. W tym względzie należy podkreślić, jak to wskazuje Komisja, że w przeciwieństwie do tego, co ma miejsce przy zamówieniach publicznych, w przypadku koncentracji przedsiębiorstw zainteresowane podmioty nie mają swobody wyboru poddania się ustanowionym procedurom, lecz mogą być zobowiązane do udziału w nich nawet wbrew swej woli.
49.      Dodać ponadto należy, że w przeciwieństwie do kontroli nakierowanych na zwalczanie praktyk ograniczających konkurencję, mamy tu do czynienia z postępowaniem kontrolnym o charakterze prewencyjnym, a zatem wykonywanym bez odniesienia do wcześniejszej domniemanej praktyki niezgodnej z prawem.
50.      Uprawnienia kontrolne o takim zasięgu i o takich konsekwencjach mogą być dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim są one niezbędne do osiągnięcia przez Komisję zgodnego z prawem celu. Co za tym idzie, informacje uzyskane od przedsiębiorstw mogą być wyłącznie wykorzystywane celem odpowiedniego zbadania zgłoszonej koncentracji i tylko w ostatecznym celu stwierdzenia, czy rozpatrywana koncentracja jest zgodna ze wspólnym rynkiem. Musi istnieć nierozerwalny związek między uzyskaną informacją a celem, który uzasadnia obciążenie przedsiębiorstw obowiązkami w zakresie przedstawienia wszystkich żądanych informacji. W przeciwnym razie będziemy mieli do czynienia z narzuceniem przedsiębiorstwom obowiązku przejrzystości o takim zakresie, iż może on być niezgodny z ich własnym funkcjonowaniem jako podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w warunkach konkurencji, nie mówiąc o tym, iż może to wpływać na zakres „życia prywatnego”, w takim zakresie, w jakim pojęcie to znajduje zastosowanie do działalności gospodarczej osób prawnych zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w związku z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności(14).
51.      Naturalne jest zatem, że takie stanowisko wynika również z samego rozporządzenia w sprawie kontroli koncentracji, którego art. 17 ust. 1 stanowi, że „[i]nformacje uzyskane w wyniku stosowania niniejszego rozporządzenia wykorzystuje się tylko do celów wniosku o udzielenie informacji, dochodzenia lub wysłuchania”.
52.      Artykuł 17 ust. 2 stanowi, że „[b]ez uszczerbku dla art. 4 ust. 3, art. 18 i 20, Komisja oraz właściwe władze państw członkowskich, ich urzędnicy i inni pracownicy oraz inne osoby pracujące pod nadzorem tych władz, jak również urzędnicy i pracownicy publiczni innych władz państw członkowskich nie mogą ujawniać informacji uzyskanych w wyniku stosowania niniejszego rozporządzenia i objętych ze względu na swój charakter tajemnicą zawodową”, chociaż, zgodnie z art. 17 ust. 3, nie stanowi to „przeszkody dla opublikowania ogólnych informacji lub badań niezawierających informacji dotyczących poszczególnych przedsiębiorstw lub związków przedsiębiorstw”.
53.      Informacje uzyskane przez Komisję są zatem ściśle związane z celem zbadania koncentracji przedsiębiorstw i poddane zasadzie zachowania ich poufności.
54.      Jestem zdania, że postanowienia art. 17 ust. 1 rozporządzenia w sprawie kontroli koncentracji można uważać w pewnej mierze za superfluum, gdyż zakaz nadużycia władzy w innych celach byłby sam w sobie wystarczający, by uznać, że informacje uzyskane w tym trybie mogą być wyłącznie wykorzystywane w celu, który uzasadnia ich zebranie, bez możliwości ich użycia w celu realizacji jakichkolwiek innych interesów(15). Sądowy podsłuch komunikacji w celu ścigania określonego przestępstwa może, przy uwzględnieniu istniejących różnic, stanowić dobrą ilustrację rozpatrywanej kwestii.
55.      Mając na uwadze powyższe rozważania, mogę teraz odnieść się do zarzutów Komisji co do domniemanego błędu popełnionego przez Sąd Unii Europejskiej przy ustanowieniu wymogu jednostkowego uzasadnienia odmowy udzielenia dostępu do poszczególnych dokumentów, których publikacja mogłaby naruszyć interesy handlowe spółki PKN Orlen.
2.      Uzasadnienie wyjątku dotyczącego ochrony interesów handlowych
56.      Na podstawie szeregu wyroków Trybunału Sprawiedliwości w rozpatrywanej materii można wysnuć linię orzeczniczą w zakresie wyjątków od prawa dostępu i ich właściwego uzasadnienia(16).
57.      Po pierwsze, zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości, na mocy którego dopuszczalne są ogólne domniemania mające zastosowanie do niektórych kategorii dokumentów(17), co odnosi szczególnie do takich dokumentów, do których ze względu na charakter postępowania, który ich dotyczy, znajdują zastosowanie szczególne reguły dostępu. Obowiązywanie takiego szczególnego reżimu pozwala na domniemanie, że zasadniczo ujawnienie takich dokumentów mogłoby wpłynąć na cel takiego postępowania. W szczególności Trybunał Sprawiedliwości stwierdził w ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, pkt 55–61, że ogólne domniemanie o takim charakterze może wynikać z przepisów ustanawiających postępowania kontrolne w zakresie pomocy państwa(18).
58.      Istotnie, jako że przywołane przepisy przyznają prawo do wglądu do dokumentów zgromadzonych w aktach postępowań administracyjnych Komisji jedynie państwu członkowskiemu, Trybunał Sprawiedliwości uznał, że taka okoliczność musi być uwzględniana „przy dokonywaniu wykładni wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001”, gdyż jeżeliby inni zainteresowani, poza państwem członkowskim, „mogli uzyskać na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 dostęp do dokumentów zgromadzonych w aktach postępowań administracyjnych Komisji, system kontroli pomocy państwa zostałby podważony”(19).
59.      Ogólne domniemanie tego samego rodzaju zostało również dopuszczone – z tych samych względów i z tymi samymi skutkami dla wykładni rozporządzenia nr 1049/2001 – w odniesieniu do pism procesowych złożonych przed Trybunałem Sprawiedliwości w ramach postępowania sądowego(20).
60.      W żadnym wypadku nie mamy jednak do czynienia z domniemaniem niewzruszalnym, gdyż „[t]o ogólne domniemanie nie wyklucza prawa zainteresowanych” (to jest tych, którym nie przysługuje prawo dostępu do dokumentów w ramach postępowania kontrolnego) „do wykazania, że dany dokument […] nie wchodzi w zakres tego domniemania lub że nadrzędny interes publiczny uzasadnia ujawnienie danego dokumentu”(21).
61.      W konsekwencji rozpatrywane domniemanie co do zasady nie wyklucza uzyskania dostępu do dokumentu nim objętego. Pozwala ono jedynie na to, by instytucja odmówiła udzielenia dostępu, powołując się na względy natury zasadniczej, które wynikają z obowiązywania szczególnego reżimu w stosunku do danego rodzaju dokumentów. Domniemanie podwyższa ponadto wymóg uzasadnienia wniosku o udzielenie dostępu, gdyż w takich okolicznościach musi koniecznie odwoływać się do wyższego interesu publicznego, nie zaś tylko do samego interesu prywatnego.
62.      W każdym wypadku ocena, czy dany dokument objęty jest kategorią objętą domniemaniem, również wymaga szczególnego uzasadnienia. Według słów Trybunału Sprawiedliwości instytucja „musi jednak sprawdzić w każdym przypadku, czy względy natury ogólnej mające zazwyczaj zastosowanie do określonego rodzaju dokumentów są faktycznie stosowane do danego dokumentu, o którego ujawnienie wniesiono”(22). Innymi słowy, oznacza to konieczność zbadania, czy rzeczywiście dany dokument wchodzi w zakres ogólnej kategorii dokumentów, w stosunku do których zostało ustanowione wspomniane domniemanie ogólne. Dla potrzeb niniejszej sprawy konieczne jest zatem ustalenie, czy jest to dokument związany z postępowaniem, w którym obowiązują szczególne reguły dostępu na mocy przepisów szczególnych.
63.      W mojej ocenie przywołane orzecznictwo może zostać w pełni przeniesione na grunt wyjątku opartego na ochronie interesów handlowych, a co najmniej w odniesieniu do konkretnego przypadku dokumentów sporządzonych w toku postępowania w sprawie kontroli koncentracji(23).
64.      Podobnie jak rozporządzenie nr 659/1999 w odniesieniu do pomocy państwa, tak i rozporządzenie nr 139/2004 ustanawia szczególne administracyjne postępowanie kontrolne w odniesieniu do koncentracji przedsiębiorstw, którego cel ma doniosłe znaczenie dla Unii i polega na zapewnieniu konkurencji na rynku wewnętrznym.
65.      Podstawa prawna obu tych rozporządzeń wynika z rozdziału I („Reguły konkurencji”) tytułu VII („Wspólne reguły w dziedzinie konkurencji, podatków i zbliżenia ustawodawstw”) TFUE, co jednoznacznie wskazuje na to, iż przyświeca im ten sam cel, dla którego zostało także wydane rozporządzenie (WE) nr 1/2003(24), a mianowicie spełnienie jednego z podstawowych założeń funkcjonowania Unii. Nie można bowiem zapominać, że Unia opiera się nie tylko na wartościach wyszczególnionych w art. 2 TUE, lecz także jest zobowiązana do spełnienia celów wskazanych w art. 3 TUE, wśród których należy wyróżnić, dla celów niniejszej sprawy, ustanowienie rynku wewnętrznego i „działanie na rzecz trwałego rozwoju Europy, którego podstawą jest […] społeczna gospodarka rynkowa o wysokiej konkurencyjności […]” (art. 3 ust. 3 TUE). W celu realizacji tych zamierzeń art. 3 ust. 1 lit. b) TFUE przyznaje Unii wyłączne kompetencje do „ustanawiani[a] reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego” i dokładnie w celu umożliwienia skutecznej kontroli koncentracji z punktu widzenia konkurencji konieczne było wydanie aktu prawnego, jakim jest rozporządzenie w sprawie kontroli koncentracji.
66.      Mając powyższe na uwadze, jestem zdania, że względy uzasadniające przyjęcie stanowiska, iż w ramach pomocy państwa wyjątki ustanowione w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 muszą być stosowane łącznie ze szczególnymi warunkami dostępu do dokumentacji ustanowionymi w rozporządzeniu nr 659/1999, znajdują również zastosowanie do rozporządzenia w sprawie kontroli koncentracji, zaś warunki dostępu ustanowione przez to rozporządzenie muszą także być uwzględniane przy określaniu zakresu rozpatrywanego przepisu.
67.      Wobec tego stoję na stanowisku, że ochrona interesów handlowych jako podstawa wyjątku od zasady dostępu przewidzianego w rozporządzeniu nr 1049/2001 musi być interpretowana w świetle rozporządzenia w sprawie kontroli koncentracji, wskutek czego znajduje zastosowanie ogólne domniemanie, wedle którego ujawnienie dokumentów przekazanych przez przedsiębiorstwo na rzecz Komisji w ramach postępowania w sprawie kontroli koncentracji może naruszać interesy handlowe takiego przedsiębiorstwa.
68.      Przywołane domniemanie musi zostać rozszerzone na wszystkie dokumenty sporządzone w toku tego postępowania w takim zakresie, w jakim mogą one zawierać informacje wrażliwe z punktu widzenia działalności i interesów handlowych przedsiębiorstwa poddanego takiej procedurze, co oczywiście dotyczy tylko tej części dokumentów, w której taka okoliczność zachodzi.
69.      Wobec powyższego Komisja słusznie podnosi, że Sąd dokonał błędnej interpretacji wyjątku dotyczącego ochrony interesów handlowych.
3.      Pozostałe wyjątki
70.      Co się tyczy, w pierwszej kolejności, ujawniania opinii prawnych, Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że rozporządzenie nr 1049/2001 „nakłada co do zasady obowiązek ujawniania opinii Służby Prawnej Rady dotyczących procesu legislacyjnego”(25), co jednak nie wyklucza odmowy ujawnienia takich dokumentów, jeżeli dotyczą one „szczególnie delikatnych kwestii” lub mają „szczególnie szeroki zakres, wykraczający poza ramy danego procesu legislacyjnego”. W takim przypadku „dana instytucja powinna szczegółowo uzasadnić tę odmowę”(26).
71.      Co się tyczy opinii prawnych wydanych w postępowaniach administracyjnych, Trybunał Sprawiedliwości wypowiedział się analogicznie w ww. wyroku w sprawie Szwecja przeciwko MyTravel i Komisji, pkt 109–119.
72.      W niniejszej sprawie, w której, jak to wskazałem powyżej, istotą spornego zagadnienia jest ochrona interesów handlowych, decydujące znaczenie ma nie tyle forma czy kwalifikacja prawna każdego z dokumentów objętych wnioskiem, lecz to, czy w ich treści rzeczywiście są zawarte informacje, które są istotne z punktu widzenia tych interesów. Co za tym idzie, do Sądu Unii Europejskiej, jako sądu właściwego w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, należy zbadanie, do jakiego stopnia dokumentacja administracyjna sporządzona w toku postępowania w sprawie kontroli koncentracji zawiera informacje o charakterze sensytywnym z punktu widzenia interesów handlowych zainteresowanego przedsiębiorstwa.
4.      Ostatnie zagadnienie: ochrona interesów handlowych w szczególnym przypadku postępowań zakończonych
73.      Pojawia się pytanie, czy fakt, iż postępowanie zostało już zamknięte, wpływa w jakikolwiek sposób na powyższe rozważania.
74.      W wyżej wymienionym wyroku sprawie MyTravel Trybunał Sprawiedliwości wypowiedział się w przedmiocie znaczenia, jakie może mieć, w kontekście wniosku o uzyskanie dostępu, fakt, że postępowanie, w ramach którego został sporządzony sporny dokument, zostało już zakończone w drodze przyjęcia właściwej decyzji. Trybunał Sprawiedliwości stanął na stanowisku, że z zakończenia postępowania nie wynika samoistnie obowiązek ujawnienia dokumentu, aczkolwiek w tych okolicznościach odmowa udzielenia dostępu musi być w szczególny sposób uzasadniona(27).
75.      Stanowisko to zdaje się przemawiać za poglądem, że odpowiedź na pytanie, które sformułowałem powyżej, powinna być twierdząca. W mojej ocenie może to mieć jednak miejsce jedynie w przypadku tych dokumentów, których rację bytu stanowi sporządzenie decyzji, która musi być wydana w wyniku przeprowadzenia takiego postępowania. Po zakończeniu postępowania dostęp do dokumentów sporządzonych w toku tego postępowania w celu doprowadzenia do przyjęcia rozstrzygającej i ostatecznej decyzji nie może, z definicji, wpływać na bieg tego postępowania, ani, tym samym, na przyjęcie rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie. Z tej perspektywy należy zatem oceniać opinie prawne i dokumenty wewnętrzne, których ujawnienia Komisja odmówiła.
76.      Przypadek interesów handlowych, na których ochronę powoływano się celem uzasadnienia odmowy dostępu do pozostałych dokumentów objęty wnioskiem spółki Agrofert, wprowadza jednak w tym zakresie bardzo istotny aspekt.
77.      Ze względu na swój charakter dokumentacja przedstawiona w postępowaniu zawsze zawierać będzie informacje dotyczące okoliczności związanych z działalnością przedsiębiorstwa według stanu na określony moment, właściwy do wydania przez Komisję decyzji o zgodności badanej koncentracji ze wspólnym rynkiem. Co za tym idzie, są to informacje, które zasadniczo mogą stracić aktualność, lecz w każdym razie mogą one być aktualne przez dłuższy czas, niż ma to miejsce w przypadku dokumentacji o charakterze ściśle administracyjnym lub sporządzonej dla celów wewnętrznych postępowania.
78.      W mojej ocenie przedłużenie w czasie charakteru „istotnego” danego dokumentu stanowi podstawowy element architektury wyjątków ustanowionych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001. I tak dokumenty sporządzone dla celów wewnętrznych postępowania (ust. 3) mają zapewnioną ochronę do czasu zakończenia postępowania. Natomiast tylko te dokumenty, które zawierają opinie, są objęte ochroną nawet po zakończeniu postępowania. W tym drugim przypadku wyjątek znajdzie zastosowanie, tak jak w przypadku wszystkich innych wyjątków przewidzianych w art. 4, „na okres, przez który ochrona ta jest uzasadniona w oparciu o treść dokumentu” (ust. 7). Zgodnie z art. 4 ust. 7 okres ten może wynosić maksymalnie 30 lat. Niemniej jednak może on zostać przedłużony „jeśli to konieczne” w odniesieniu do trzech kategorii dokumentów: tych, które są objęte „wyjątkiem z powodów dotyczących prywatności oraz interesów handlowych oraz w wypadku dokumentów sensytywnych” (ust. 7).
79.      Tym samym interesy handlowe zasługują na dłuższy okres ochrony w ramach systemu dostępu ustanowionego przez rozporządzenie nr 1049/2001. Z tych względów w przedmiotowej sprawie zakończenie postępowania dotyczącego koncentracji niekoniecznie musi skutkować dla tego typu dokumentów zmianą podejścia w zakresie udzielenia dostępu, tak jak ma to miejsce w stosunku do dokumentów o innym charakterze, w szczególności do opinii prawnych i opinii opracowanych na potrzeby wewnętrzne.
80.      Co się tyczy dokumentacji dotyczącej porad prawnych i dokumentacji sporządzonej przez Komisję jako część rozważań i konsultacji wstępnych (art. 4 ust. 2 tiret drugie oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001), rozstrzygnięcie przyjęte przez Trybunał Sprawiedliwości w ww. sprawie Szwecja przeciwko MyTravel i Komisji znajduje w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie.
81.      Co za tym idzie, uważam, że po zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie kontroli koncentracji nie należy już domniemywać naruszenia celów tego postępowania wskutek ujawnienia dokumentacji o charakterze ściśle administracyjnym, poza zakresem przyczyn wskazanych w samym rozporządzeniu w sprawie kontroli koncentracji.
82.      Oczywiste jest, że takie naruszenie może rzeczywiście wystąpić w konkretnym przypadku nawet po zakończeniu postępowania, lecz nie można zakładać wystąpienia takiego skutku, i w konsekwencji konieczne jest jego wykazanie na tle konkretnego stanu faktycznego, to jest, bez powoływania się na ogólne domniemanie oparte na charakterze i celach postępowania administracyjnego, które zostało już zakończone.
83.      Mając na względzie powyższe rozważania, uważam, że należy częściowo uwzględnić drugi zarzut odwoławczy, zgodnie z którym Sąd dokonał błędnej wykładni wyjątków przewidzianych w rozporządzeniu nr 1049/2001.
C –    W przedmiocie pierwszego zarzutu odwoławczego opartego na błędnej wykładni rozporządzenia nr 139/2004
84.      Pierwszy zarzut odwoławczy oparty jest zasadniczo na błędnej wykładni rozporządzenia nr 139/2004, co miało z kolei wpływ na wykładnię zakresu wyjątku dotyczącego ochrony interesów handlowych. Zważywszy, że zaproponowałem, by drugi zarzut odwoławczy został uwzględniony właśnie z przyczyn związanych z błędną wykładnią wyjątku dotyczącego ochrony interesów handlowych, uważam, iż nie ma potrzeby wypowiadania się w przedmiocie zarzutu pierwszego.
VI – W przedmiocie ostatecznego rozstrzygnięcia sporu przez Trybunał Sprawiedliwości
85.      Zgodnie z art. 61 statutu Trybunału Sprawiedliwości, „jeśli odwołanie jest zasadne, Trybunał Sprawiedliwości uchyla orzeczenie Sądu”, jednakże „może on wydać orzeczenie ostateczne, jeśli stan postępowania na to pozwala”.
86.      W mojej ocenie w niniejszym przypadku Trybunał może wydać orzeczenie ostateczne. Biorąc pod uwagę proponowane przeze mnie rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania, należy stwierdzić nieważność decyzji Komisji zaskarżonej do Sądu Unii Europejskiej w zakresie, w jakim nie zawiera ona konkretnego i indywidualnego uzasadnienia odmowy dostępu do wszystkich tych dokumentów prawnych i wewnętrznych, które ze względu na swoją treść nie są objęte wyjątkiem dotyczącym ochrony interesów handlowych przewidzianym w rozporządzeniu nr 1049/2001.
VII – Koszty
87.      Zgodnie z art. 69 §§ 3 i 4 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości proponuję Trybunałowi, by ze względu na proponowane przeze mnie rozstrzygnięcie każda ze stron oraz interwenienci ponieśli własne koszty.
VIII – Wnioski
88.      Mając na uwadze powyższe rozważania, proponuję Trybunałowi, aby:
Częściowo uwzględnił odwołanie w zakresie drugiego zarzutu odwoławczego opartego na błędnej wykładni art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 w związku z ochroną interesów handlowych i w konsekwencji:
1)      uchylił wyrok Sądu z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie T‑111/07 Agrofert Holding przeciwko Komisji, stwierdzający nieważność decyzji Komisji z dnia 13 lutego 2007 r. odmawiającej dostępu do dokumentów sporządzonych w toku postępowania w sprawie kontroli koncentracji wszczętego na mocy rozporządzenia (WE) nr 139/2004;
2)      stwierdził nieważność decyzji Komisji z dnia 13 lutego 2007 r. odmawiającej dostępu do dokumentów sporządzonych w toku postępowania w sprawie kontroli koncentracji wszczętego na mocy rozporządzenia (WE) nr 139/2004 w zakresie, w jakim nie zawiera ona konkretnego i indywidualnego uzasadnienia odmowy dostępu do wszystkich tych dokumentów prawnych i wewnętrznych, które ze względu na swoją treść nie są objęte wyjątkiem dotyczącym ochrony interesów handlowych przewidzianym w rozporządzeniu nr 1049/2001;
3)      rozstrzygnął, że strony i interwenienci ponoszą własne koszty.
1 –      Język oryginału: hiszpański.
2 –      Sprawa T‑111/07.
3 –      Dz.U. L 145, s. 43.
4 –      Dz.U. L 24, s. 1.
5 –      Wśród autorów, którzy podkreślali wagę tego wyroku jako otwierającego nowy etap rozwoju linii orzeczniczej zapoczątkowanej wyrokami z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie C‑139/07 P Technische Glaswerke Ilmenau, Zb.Orz. s. I‑5885 oraz w sprawie C‑28/08 P Bavarian Lager, Zb.Orz. s. I‑6055, znajdują się m.in. L. Idot, Le règlement nº 1049/2001 doit‑il s’appliquer aux „procédures concurrence”? – À propos des affaires Technische Glaswerke Ilmenau, Odile Jacob et Agrofert, Europe, n° 10, październik 2010, artykuł 11 oraz G. Goddin, Recent Judgments Regarding Transparency and Access to Documents in the Field of Competition Law: Where Does the Court of Justice of the EU Strike the Balance, Journal of European Competition Law and Practice, 2011, vol. 2, No 1, s. 10–23.
6 –      W istotnym dla niniejszej sprawy zakresie do tych dokumentów zaliczały się: pismo dotyczące konsultacji międzywydziałowych, które zawierało projekt decyzji dotyczącej tego zgłoszenia (dokument nr 2), odpowiedź służby prawnej na to pismo (dokument nr 3); wymiana poczty elektronicznej między właściwym wydziałem a służbą prawną w odniesieniu do tego projektu (dokument nr 4) oraz odpowiedzi innych zainteresowanych wydziałów w odniesieniu do pisma w sprawie konsultacji międzywydziałowych (dokument nr 5).
7 –      Wyrok z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie C‑506/08 P Szwecja przeciwko MyTravel i Komisji, Zb.Orz. s. I‑6237.
8 –      Obecnie art. 15 TFUE.
9 –      Zobacz podobnie ww. wyrok w sprawie Szwecja i MyTravel, pkt 72.
10 –      Ten aspekt został podkreślony w ww. wyroku w sprawie Bavarian Lager, pkt 54.
11 –      To postanowienie znajduje zastosowanie, poza interesami handlowymi, tylko do ochrony prywatności i do „dokumentów wrażliwych”.
12 –      W przedmiocie merytorycznej oceny koncentracji z punktu widzenia ich zgodności ze wspólnym rynkiem zob. Bellamy & Child, European Community Law of Competition, 6 éd., Oxford University Press 2008, pkt 8.183 i nast.
13 –      Chodzi o „sieć władz publicznych” obejmującą Komisję i właściwe organy państw członkowskich, które działają „korzystając ze swoich stosownych kompetencji do ścisłej współpracy, wykorzystując skuteczne porozumienia o wymianie informacji i konsultacjach, mając na uwadze zapewnienie, iż danym przypadkiem zajmują się najbardziej odpowiednie władze” (motyw 14 rozporządzenia w sprawie kontroli koncentracji).
14 –      Zobacz m.in. wyrok z dnia 16 lutego 2000 r. w sprawie Amann przeciwko Szwajcarii, Recueil des arrêts et décisions 2000‑II, § 65.
15 –      Akt stanowi nadużycie władzy wtedy, „gdy na podstawie obiektywnych, istotnych i spójnych przesłanek okaże się, że został on wydany wyłącznie lub przede wszystkim w celu osiągnięcia innych celów niż wskazane albo w celu obejścia szczególnej procedury przewidzianej w traktacie w okolicznościach danego przypadku” (wyrok z dnia 7 września 2006 r. w sprawie C‑310/04 Hiszpania przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‑7285, pkt 69). Uważam, że takie nadużycie ma także miejsce, gdy dany akt został co prawda wydany w sposób zgodny z prawem, lecz następnie jest wykorzystywany w celu osiągnięcia innych celów, nawet jeśli są one zgodne z prawem, lecz oparte na innej podstawie prawnej.
16 –      Co się tyczy podsumowania orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości w tej materii zob. przede wszystkim E. Guichot, Transparencia y acceso a la información en el Derecho europeo, Cuadernos Universitarios de Derecho Administrativo, Sevilla 2011.
17 –      Wyrok z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawach połączonych C‑39/05 P i C‑52/05 P Szwecja i Turco przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‑4723, pkt 50; ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, pkt 54; wyrok z dnia 21 września 2010 r. w sprawach połączonych C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P Szwecja i in. przeciwko API i Komisji, Zb.Orz. s. I‑8533, pkt 74.
18 –      Rozporządzenie Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 88 traktatu WE (Dz.U. L 83, s. 1).
19 –      Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, pkt 58. Aczkolwiek na innej podstawie (prawo dostępu na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001) osiągnięty zostałby ten sam cel, który na mocy szczególnej podstawy prawnej (ograniczone prawo dostępu na podstawie rozporządzenia nr 659/1999) służy wyłącznie konkretnemu zainteresowanemu podmiotowi (państwo członkowskie odpowiedzialne za udzielenie pomocy). Taki rezultat nie tylko podważałby spójność całego systemu normatywnego prawa Unii lecz również skutkowałby pominięciem tego, że przejrzystość, do której osiągnięcia zmierza rozporządzenie nr 1049/2001, znajduje swój wyraz „w przypadkach, w których instytucje wspólnotowe działają jako prawodawcy”, podczas gdy „postępowa[nia] kontrolne w zakresie pomocy państwa, […] wpisują się w ramy szczególnych funkcji administracyjnych przyznanych tym instytucjom na podstawie art. 88 WE” (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, pkt 60).
20 –      Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Szwecja i in. przeciwko API i Komisji, pkt 94–100. W tych wszystkich sprawach cel, który przyświeca Trybunałowi Sprawiedliwości, polega w ostateczności na tym, by zachować równowagę, do której zmierzał ustawodawca Unii, wydają rozporządzenie nr 1049/2001 oraz wszystkie inne rozporządzenia, które regulują w szczególnych przypadkach dostęp do dokumentów wchodzących w skład akt spraw administracyjnych. Innym przykładem takiego rozumowania Trybunału Sprawiedliwości jest ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Bavarian Lager, w której konieczne było dokonanie wykładni rozporządzenia nr 1049/2001 w sposób zapewniający równowagę w stosunku do rozporządzenia (WE) nr 45/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2000 r. o ochronie osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez instytucje i organy wspólnotowe i o swobodnym przepływie takich danych (Dz.U. 2001, L 8, s. 1).
21 –      Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, pkt 62.
22 –      Wyżej wymieniony wyrok w sprawach połączonych Szwecja i Turco przeciwko Radzie, pkt 50.
23 –      Zobacz podobnie m.in. G. Goddin, Recent Judgments …, op.cit., s. 22, 23; L. Idot, Le règlement nº 1049/2001…, op.cit., passim.
24 –      Rozporządzenie Rady z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 traktatu (Dz.U. 2003, L 1, s. 1). W przedmiocie postępowania regulowanego przez to rozporządzenie zob. W.P.J. Wils, EU Antitrust Enforcement Powers and Procedural Rights and Guarantees: The Interplay between EU Law, National Law, the Charter of Fundamental Rights of the EU and the European Convention on Human Rights, Concurrences, maj 2011 oraz World Competition, Vol. 34, No 2, czerwiec 2011. Tekst dostępny pod adresem http://ssrn.com/author=456087.
25–      Wyżej wymieniony wyrok w sprawach połączonych Szwecja i Turco przeciwko Radzie, pkt 68.
26–      Wyżej wymieniony wyrok w sprawach połączonych Szwecja i Turco przeciwko Radzie, pkt 69.
27–      Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Szwecja przeciwko MyTravel i Komisji, pkt 113–119.