ARRÊT DU TRIBUNAL (première chambre)
8 décembre 2024
Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Gel des fonds – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Inscription et maintien du nom du requérant sur la liste – Notion de “personnes morales, entités ou organismes ayant une activité dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie” – Article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145/PESC – Article 3, paragraphe 1, sous g), du règlement (UE) no 269/2014 – Exception d’illégalité – Obligation de motivation – Erreur d’appréciation – Détournement de pouvoir – Proportionnalité – Droit de propriété – Principe de non-discrimination – Égalité de traitement »
(*) l’affaire T‑270/23,
Rosbank PAO, établie à Moscou (Russie), représentée par Me A. Genko, avocat,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par M. E. Nadbath et Mme P. Mahnič, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (première chambre),
composé de MM. I. Gâlea, faisant fonction de président, T. Tóth (rapporteur) et S. L. Kalėda, juges,
greffier : M. L. Ramette, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure,
à la suite de l’audience du 1er juillet 2024,
rend le présent
Arrêt
1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Rosbank PAO, demande l’annulation, en premier lieu, de la décision (PESC) 2023/432 du Conseil, du 25 février 2023, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 59 I, p. 437), ainsi que du règlement d’exécution (UE) 2023/429 du Conseil, du 25 février 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 59 I, p. 278) (ci-après, pris ensemble, les « actes d’inscription ») et, en second lieu, de la décision (PESC) 2024/847 du Conseil, du 12 mars 2024, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2024/847), ainsi que du règlement d’exécution (UE) 2024/849, du 12 mars 2024, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2024/849) (ci-après, pris ensemble, les « actes de maintien »), en tant que ces actes (ci-après, les « actes attaqués ») l’ont inscrite et maintenue sur les listes des mesures restrictives sous le numéro 199.
Antécédents du litige
Inscription initiale de la requérante sur la liste annexée à la décision 2014/145 et sur celle figurant à l’annexe I du règlement no 269/2014
2        La requérante est une banque russe qui a la forme juridique d’une société publique par actions.
3        La présente affaire s’inscrit dans le contexte des mesures restrictives décidées par l’Union européenne eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine.
4        Le 17 mars 2014, le Conseil de l’Union européenne a adopté, sur le fondement de l’article 29 TUE, la décision 2014/145/PESC, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16). Le même jour, il a adopté, sur le fondement de l’article 215 TFUE, le règlement (UE) no 269/2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6).
5        Le 25 février 2022, le Conseil a, au vu de la gravité de la situation en Ukraine, adopté, d’une part, la décision (PESC) 2022/329, modifiant la décision 2014/145 (JO 2022, L 50, p. 1), et, d’autre part, le règlement (UE) 2022/330, modifiant le règlement no 269/2014 (JO 2022, L 51, p. 1), afin notamment d’amender les critères en application desquels des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes pouvaient être visés par les mesures restrictives en cause.
6        L’article 2, paragraphes 1 et 2, de la décision 2014/145, dans sa version modifiée par la décision 2022/329, prévoit ce qui suit :
« 1. Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant :
[…]
g) à des femmes et hommes d’affaires influents ou des personnes morales, des entités ou des organismes ayant une activité dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie, qui est responsable de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine,
et les personnes physiques et morales, les entités ou les organismes qui leur sont associés, de même que tous les fonds et ressources économiques que ces personnes, entités ou organismes possèdent, détiennent ou contrôlent, dont la liste figure en annexe.
2. Aucun fonds ni aucune ressource économique n’est, directement ou indirectement, mis à la disposition des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes dont la liste figure à l’annexe, ou mis à leur profit. »
7        Les modalités de ce gel des fonds, notamment de déblocage de celui-ci, sont définies à l’article 2, paragraphes 3 à 6, de la décision 2014/145.
8        À cet égard, l’article 2, paragraphe 4, de la décision 2014/145 prévoit, notamment et en substance, que les autorités compétentes d’un État membre peuvent autoriser le déblocage de certains fonds ou ressources économiques gelés, pour autant que la personne faisant l’objet de mesures restrictives se prévaut d’une décision judiciaire ou administrative rendue dans l’Union et exécutoire dans l’État membre concerné qui la condamne à payer à une personne non inscrite sur la liste des mesures restrictives une somme d’argent.
9        De même, l’article 2, paragraphe 5, de la décision 2014/145 prévoit qu’une mesure restrictive, dont fait l’objet une personne physique, une personne morale, une entité ou un organisme, ne leur interdit pas d’effectuer un paiement dû au titre d’un contrat conclu avant la date à laquelle cette personne physique ou morale, cette entité ou cet organisme a été inscrit sur la liste figurant à l’annexe, dès lors que l’État membre concerné s’est assuré que le paiement n’est pas reçu, directement ou indirectement, par une personne physique ou morale, une entité ou un organisme faisant l’objet d’une mesure restrictive.
10      Le règlement no 269/2014, dans sa version modifiée par le règlement 2022/330, prévoit le même critère que celui énoncé au point 6 ci-dessus et impose l’adoption de mesures de gel des fonds à l’égard, notamment des personnes morales, qui répondent à ce critère. De plus, les articles 5 et 6 de ce règlement prévoient des dispositions en substance similaires à celles énoncées aux points 8 et 9 ci-dessus.
11      Entre les mois de mars et de mai 2022, la requérante, jusque-là détenue par la Société Générale, a été vendue au groupe Interros Capital, qui est une société détenue par M. Vladimir Potanin.
12      Dans ce contexte, par les actes d’inscription, le Conseil a ajouté, sous le numéro 199, le nom de la requérante sur les listes des personnes, des entités et des organismes faisant l’objet de mesures restrictives qui figurent à l’annexe de la décision 2014/145, telle que modifiée, et à l’annexe I du règlement no 269/2014, tel que modifié.
13      Les motifs de l’inscription de la requérante sur les listes des mesures restrictives sont les suivants :
« [La requérante] est l’une des plus grandes structures financières en Russie et l’un des principaux bailleurs de fonds du pays. La Banque centrale de Russie l’a inscrite sur la liste des établissements de crédit d’importance systémique du pays. Le total de ses actifs en 2020 s’élevait à [1,363 milliard de roubles russes (RUB) (environ 13 millions d’euros] et son bénéfice net en 2020 était de 15,5 milliards de RUB [environ 150 millions d’euros].
Rosbank a été acquise dans le cadre des avantages tirés du gouvernement de la [Fédération de] Russie. [La requérante] exerce ses activités dans le secteur russe des services financiers, qui est un secteur revêtant une importance stratégique pour le gouvernement de la [Fédération de] Russie. Le secteur bancaire représente environ 87 % du total des actifs du secteur financier. En Russie, le ratio du total des actifs bancaires sur le PIB s’élève approximativement à 90 %. Par conséquent, [la requérante] a une activité dans des secteurs économiques qui constituent une source substantielle de revenus pour le gouvernement de la Fédération de Russie, qui est responsable de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine. »
14      Par la décision 2023/432 et par le règlement (UE) 2023/426 du Conseil, du 25 février 2023, modifiant le règlement no 269/2014 (JO 2023, L 591, p. 1), le Conseil a inséré des dispositions, respectivement, à l’article 2, paragraphe 21, de la décision 2014/145 et à l’article 6 ter, paragraphe 2 quinquies du règlement no 269/2014, permettant aux autorités compétentes des États membres d’autoriser le déblocage de certains fonds ou ressources économiques gelés appartenant à la requérante, ou la mise de certains fonds ou ressources économiques à sa disposition, « dans des conditions que les autorités compétentes jugent appropriées et après avoir établi que ces fonds ou ressources économiques sont nécessaires pour mettre fin, au plus tard le 26 août 2023, aux opérations, contrats ou autres accords, y compris les relations de correspondant bancaire, conclus avec ces entités avant le 25 février 2023 ».
15      Le 27 février 2023, le Conseil a publié au Journal officiel de l’Union européenne un avis à l’attention des personnes, entités et organismes faisant l’objet des mesures restrictives prévues dans la décision 2014/145/PESC du Conseil, modifiée par la décision (PESC) 2023/432 du Conseil, et dans le règlement (UE) no 269/2014 du Conseil, mis en œuvre par le règlement d’exécution (UE) 2023/429 du Conseil concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, C 70 I, p. 5). Cet avis indiquait, notamment, que les personnes concernées pouvaient adresser au Conseil une demande de réexamen de la décision par laquelle leurs noms avaient été inscrits sur les listes annexées auxdits actes en y joignant des pièces justificatives.
16      Par une lettre du 10 mars 2023, la requérante a demandé au Conseil la communication du dossier sur lequel se fondait l’inscription de son nom sur les listes des mesures restrictives
17      Le 31 mars 2023, le Conseil a communiqué l’intégralité du dossier WK 2602/2023 INIT (ci-après le « dossier WK »), lequel était composé de deux parties, la première (ci-après le « dossier WK1 »), qui compte les documents nos1 à 8, et, la seconde (ci-après le « dossier WK2 »), qui compte les documents nos 1 à 6.
Modification des critères d’inscription sur les listes des mesures restrictives en cause
18      Le 5 juin 2023, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2023/1094, modifiant la décision 2014/145 (JO 2023, L 146, p. 20), et le règlement (UE) 2023/1089, modifiant le règlement no 269/2014 (JO 2023, L 146, p. 1).
19      La décision 2023/1094 a modifié, à partir du 7 juin 2023, les critères d’inscription des noms des personnes visées par le gel des fonds. Le texte de l’article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145 a été modifié comme suit :
« g) à des femmes et hommes d’affaires influents exerçant des activités en Russie et aux membres de leur famille proche ou à d’autres personnes physiques, qui en tirent avantage, ou à des femmes et hommes d’affaires, des personnes morales, des entités ou des organismes ayant une activité dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie, qui est responsable de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine […] ».
20      Le règlement no 269/2014, tel que modifié par le règlement 2023/1089, prévoit le même critère d’inscription sur les listes des mesures restrictives que celui énoncé au point 19 ci-dessus.
21      Le 13 septembre 2023, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2023/1767, modifiant la décision 2014/145 (JO 2023, L 226, p. 104), et le règlement d’exécution (UE) 2023/1765, mettant en œuvre le règlement n° 269/2014 (JO 2023, L 226, p. 3), qui, pour les mêmes motifs que ceux énoncés au point 13 ci-dessus, ont maintenu la requérante sur les listes des mesures restrictives pour une durée de six mois, à savoir jusqu’au 15 mars 2024.
Adoption des actes de maintien
22      Le 12 mars 2024, le Conseil a adopté les actes de maintien qui, pour les mêmes motifs que ceux énoncés au point 13 ci-dessus, ont prolongé les mesures restrictives dont faisait l’objet la requérante.
23      Lesdits actes de maintien, qui ont fait l’objet d’une publication au Journal officiel de l’Union européenne le 13 mars 2024 (JO C, C/2024/2191) ont été notifiés au conseil de la requérante le 19 mars 2024.
Conclusions des parties
24      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler les actes attaqués en tant qu’ils l’ont inscrite sur les listes des mesures restrictives ;
–        annuler la décision 2022/329 et le règlement 2022/330 en ce qu’ils ont ajouté, respectivement, l’article 2, paragraphe 1, sous g), à la décision 2014/145 et l’article 1er, sous g), au règlement no 269/2014 [ci-après le critère g)], et pour autant que ces actes la concernent ;
–        condamner le Conseil aux dépens.
25      Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        à titre principal, rejeter le recours comme étant en partie porté devant une juridiction incompétente pour en connaître, en partie irrecevable et en partie non fondé ;
–        condamner la requérante aux dépens.
–        à titre subsidiaire, dans l’hypothèse où le Tribunal annulerait la décision 2023/432 et/ou la décision 2024/847, ordonner le maintien des effets de ces décisions jusqu’à la date d’expiration du délai du pourvoi et, si un pourvoi est introduit dans ce délai, jusqu’au rejet éventuel de ce pourvoi.
En droit
Sur la recevabilité
26      Le Conseil conclut à ce que la demande d’annulation de la décision 2022/329 soit rejetée pour incompétence ou irrecevabilité et à ce que celle concernant le règlement 2022/330 le soit du fait de son irrecevabilité.
27      À cet égard, le Conseil fait, en substance, valoir, en premier lieu, que ces demandes d’annulation sont irrecevables du fait de leur tardiveté et que le Tribunal n’est pas compétent pour connaître de la demande d’annulation de la décision 2022/329. Il ajoute que la requérante n’a pas qualité pour agir contre le règlement 2022/330, au regard des conditions édictées par l’article 263, paragraphe 4, TFUE.
28      En deuxième lieu, le Conseil fait valoir que la requérante ne saurait solliciter l’annulation du critère g), en ce que ce critère, de portée générale, ne saurait l’affecter individuellement.
29      En troisième lieu, s’agissant des actes de maintien, le Conseil indique que la requérante a saisi le Tribunal d’une demande d’annulation de ces actes plus de deux mois après leur notification, de sorte que cette demande devrait être déclarée irrecevable, en application de l’article 263, sixième alinéa, TFUE.
30      À cet égard, il y a, premièrement, lieu de rappeler que la compétence du Tribunal pour connaître des recours en annulation contre les actes adoptés sur le fondement de l’article 29 TUE, comme c’est le cas de la décision 2023/432, est limitée, conformément à l’article 275, deuxième alinéa, TFUE, lu en combinaison avec l’article 256, paragraphe 1, TFUE, au contrôle de la légalité des actes constitutifs des décisions individuelles prévoyant des mesures restrictives à l’encontre des personnes physiques ou morales, adoptées par le Conseil sur la base du titre V, chapitre 2, TUE (voir, en ce sens, arrêt du 4 juin 2014, Sina Bank/Conseil, T‑67/12, non publié, EU:T:2014:348, point 38).
31      Or, la lecture des conclusions de la requête met en évidence le fait que la demande d’annulation formée contre la décision 2014/145, telle que modifiée par la décision 2023/432, l’a été en ce que cette décision l’a inscrite sur les listes des mesures restrictives sous le numéro 199. Il en résulte que le Tribunal est compétent pour connaître d’une telle demande d’annulation se rapportant à la décision 2023/432.
32      Deuxièmement, il y a lieu de constater que le Conseil part de la prémisse erronée selon laquelle la requérante demande l’annulation de l’article 2, paragraphe 1, sous g), de la décision 2014/145, telle que modifiée par la décision 2022/329 [ci-après le « critère g) initial], et de l’article 2, paragraphe 1, sous g) de la décision 2014/145, telle que modifiée par la décision 2023/1094 [ci-après le « critère g) modifié »], alors qu’il ressort non seulement de la réplique et des débats lors de l’audience qu’elle invoque uniquement une exception d’illégalité à l’encontre de ce critère, à l’égard de laquelle le Conseil ne soulève au demeurant pas d’irrecevabilité.
33      Troisièmement, s’agissant de l’irrecevabilité des demandes d’annulation formées contre les actes de maintien, au motif que la requérante n’aurait pas introduit ses demandes dans les délais impartis, il y a lieu de rappeler que, aux termes de l’article 263, sixième alinéa, TFUE, le recours en annulation doit être formé dans un délai de deux mois à compter, suivant le cas, de la publication de l’acte attaqué, de sa notification au requérant ou, à défaut, du jour où celui-ci en a eu connaissance.
34      En vertu de l’article 86, paragraphes 1 et 2, du règlement de procédure du Tribunal, lorsqu’un acte dont l’annulation est demandée est remplacé ou modifié par un autre acte ayant le même objet, le requérant peut, avant la clôture de la phase orale de la procédure, adapter la requête pour tenir compte de cet élément nouveau. L’adaptation de la requête doit être effectuée par acte séparé et dans le délai, prévu à l’article 263, sixième alinéa, TFUE, dans lequel l’annulation de l’acte justifiant l’adaptation de la requête peut être demandée.
35      Selon la jurisprudence, le principe de protection juridictionnelle effective implique que l’institution de l’Union qui adopte ou maintient des mesures restrictives individuelles à l’égard d’une personne ou d’une entité, comme c’est le cas en l’espèce, communique les motifs sur lesquels ces mesures sont fondées, soit au moment où ces mesures sont adoptées, soit, à tout le moins, aussi rapidement que possible après leur adoption, afin de permettre à ces personnes ou à ces entités l’exercice de leur droit de recours (voir, en ce sens, arrêt du 5 novembre 2014, Mayaleh/Conseil, T‑307/12 et T‑408/13, EU:T:2014:926, point 54 et jurisprudence citée).
36      Cette situation découle de la nature particulière des actes imposant des mesures restrictives à l’égard d’une personne ou d’une entité, lesquels s’apparentent à la fois à des actes de portée générale, dans la mesure où ils interdisent à une catégorie de destinataires déterminés de manière générale et abstraite, notamment, de mettre des fonds et des ressources économiques à la disposition des personnes et des entités dont les noms figurent sur les listes établies dans leurs annexes, et à un faisceau de décisions individuelles à l’égard de ces personnes et de ces entités (voir arrêt du 23 avril 2013, Gbagbo e.a./Conseil, C‑478/11 P à C‑482/11 P, EU:C:2013:258, point 56 et jurisprudence citée).
37      En l’occurrence, l’article 14, paragraphe 2, du règlement no 269/2014, prévoit que « le Conseil communique à la personne physique ou morale, à l’entité ou à l’organisme [dont il décide d’inscrire le nom à l’annexe I de ce règlement] sa décision et l’exposé des motifs, soit directement, si son adresse est connue, soit par la publication d’un avis, en lui donnant la possibilité de présenter des observations ». L’article 3, paragraphe 2, de la décision 2014/145 prévoit une disposition d’une teneur identique.
38      Bien que ces dispositions ne prévoient pas l’obligation expresse, à la charge du Conseil, de notifier aux personnes ou entités concernées les actes par lesquels il maintient l’inscription de leurs noms sur les listes en cause, une telle obligation de notification résulte du principe de protection juridictionnelle effective (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 21 avril 2021, El-Qaddafi/Conseil, T‑322/19, EU:T:2021:206, points 56 et 57).
39      D’une part, il en découle que si l’entrée en vigueur d’actes, tels que les actes de maintien, a lieu en vertu de leur publication, le délai pour l’introduction d’un recours en annulation contre ces actes en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE court, pour chacune desdites personnes et entités, à compter de la date de la communication qui doit lui être faite (voir arrêt du 23 octobre 2015, Oil Turbo Compressor/Conseil, T‑552/13, EU:T:2015:805, point 41 et jurisprudence citée). De même, le délai pour la présentation d’une demande visant à contester ou à étendre les conclusions et les moyens à un acte qui maintient ces mesures commence à courir uniquement à partir de la date de la communication de ce nouvel acte à la personne ou à l’entité concernée (voir arrêt du 5 novembre 2014, Mayaleh/Conseil, T‑307/12 et T‑408/13, EU:T:2014:926, point 56 et jurisprudence citée).
40      Partant, le délai pour l’introduction d’un recours en annulation contre un acte imposant de telles mesures à l’égard d’une personne ou d’une entité commence uniquement à courir soit à partir de la date de la communication individuelle de cet acte à l’intéressé, si son adresse est connue, soit à partir de la publication d’un avis au Journal officiel de l’Union européenne, lorsqu’il est impossible de procéder à la communication directe de cet acte à l’intéressé (voir arrêt du 23 octobre 2015, Oil Turbo Compressor/Conseil, T‑552/13, EU:T:2015:805, point 42 et jurisprudence citée).
41      D’autre part, le Conseil n’est pas libre de choisir le mode de communication aux personnes intéressées des actes par lesquels il les soumet à des mesures restrictives. Une communication indirecte de tels actes par la publication d’un avis au Journal officiel de l’Union européenne n’est autorisée que dans les seuls cas où il est impossible pour le Conseil de procéder à une communication individuelle. À défaut, il serait permis au Conseil de se soustraire aisément à son obligation de communication individuelle (voir, en ce sens, ordonnance du 10 juin 2016, Pshonka/Conseil, T‑381/14, EU:T:2016:361, point 41 et jurisprudence citée).
42      Partant, lorsque le Conseil dispose de l’adresse d’une personne visée par des mesures restrictives, à défaut de communication directe des actes comportant ces mesures, le délai de recours que cette personne doit respecter pour contester ces actes devant le Tribunal ne commence pas à courir. Ainsi, ce n’est que lorsqu’il est impossible de communiquer individuellement à l’intéressé les actes par lesquels des mesures restrictives sont adoptées ou maintenues à son égard que la publication d’un avis au Journal officiel de l’Union européenne fait commencer à courir ce délai (voir arrêt du 21 avril 2021, El-Qaddafi/Conseil, T‑322/19, EU:T:2021:206, point 62 et jurisprudence citée).
43      À cet égard, le Conseil peut être considéré comme étant dans l’impossibilité de communiquer individuellement à une personne physique ou morale ou à une entité un acte comportant des mesures restrictives la concernant soit lorsque l’adresse de cette personne ou de cette entité n’est pas publique et ne lui a pas été fournie, soit lorsque la communication envoyée à l’adresse dont le Conseil dispose échoue, en dépit des démarches qu’il a entreprises, avec toute la diligence requise, afin d’effectuer une telle communication (voir arrêt du 21 avril 2021, El-Qaddafi/Conseil, T‑322/19, EU:T:2021:206, point 63 et jurisprudence citée).
44      Par ailleurs, il n’est, en principe, pas permis au Conseil de s’acquitter de l’obligation de communication à l’intéressé d’un acte comportant des mesures restrictives à son égard en adressant la notification de cet acte aux avocats qui le représentent. La notification au représentant d’un requérant ne vaut notification au destinataire que lorsqu’une telle forme de notification est prévue expressément par une réglementation, lorsqu’il existe un accord en ce sens entre les parties ou lorsque l’avocat est dûment mandaté pour recevoir une telle notification pour le compte de son client (voir, en ce sens, arrêt du 5 novembre 2014, Mayaleh/Conseil, T‑307/12 et T‑408/13, EU:T:2014:926, point 74 et jurisprudence citée).
45      En l’espèce, afin de déterminer la date à partir de laquelle ont commencé à courir les délais que la requérante devait respecter pour contester les actes de maintien devant le Tribunal, il y a lieu de définir les modalités selon lesquelles le Conseil était tenu de lui communiquer ces actes.
46      Les actes de maintien ont été adoptés le 12 mars 2024. À cet égard, il est constant que le Conseil a, d’une part, communiqué ces actes à l’avocat de la requérante par courrier recommandé avec accusé de réception, parvenu à son destinataire le 19 mars 2024, et les a, d’autre part, publiés le 13 mars 2024 au Journal officiel de l’Union européenne.
47      En premier lieu, il convient de vérifier si le Conseil pouvait valablement s’acquitter de l’obligation, qui lui incombait, de communiquer les actes de maintien à la requérante par l’envoi de ces actes à l’avocat de cette dernière.
48      En l’espèce, premièrement, il convient de constater que la réglementation applicable, à savoir l’article 3, paragraphe 2, de la décision 2014/145 et l’article 14, paragraphe 2, du règlement no 269/2014 (voir points 37 et 38 ci-dessus), ne fait aucune référence explicite à la possibilité que la notification des actes mentionnés par la jurisprudence rappelée au point 44 ci-dessus prenne la forme de la communication d’un acte à un avocat représentant la personne visée par ceux-ci.
49      Deuxièmement, aucun élément du dossier ne permet de considérer qu’il y a eu un accord entre les parties, au sens de la jurisprudence rappelée au point 44 ci-dessus, permettant au Conseil de communiquer les actes de maintien à l’avocat de la requérante.
50      Troisièmement, quant à savoir si l’avocat de la requérante était dûment mandaté pour recevoir une telle notification pour le compte de cette dernière, il convient de relever qu’aucun élément du dossier ne permet de considérer que la requérante avait consenti à ce que toutes correspondances ou informations la concernant et, dès lors, toutes notifications officielles, soient directement adressées à son conseil. Dans ces conditions, la notification effectuée par le Conseil n’équivalait pas à une communication directe des actes de maintien à la requérante.
51      En second lieu, quant à la possibilité pour le Conseil de procéder à une communication individuelle, au sens de la jurisprudence rappelée aux points 41 et 43 ci-dessus, il convient de relever que, ainsi que le Conseil l’a indiqué lors de l’audience, ce que la requérante n’a pas contesté, aucun service de livraison postale ne peut être, en l’état, assuré entre l’Union et la Fédération de Russie.
52      Cette circonstance suffit à démontrer l’impossibilité de communiquer individuellement les actes de maintien à la requérante, au sens de la jurisprudence rappelée au point 43 ci-dessus.
53      Il résulte de ce qui précède que la communication indirecte des actes de maintien à la requérante par la publication d’un avis, le 13 mars 2024, au Journal officiel de l’Union européenne était de nature à faire commencer à courir le délai pour demander l’annulation de ces actes.
54      Or, il convient de rappeler que, selon l’article 59 du règlement de procédure, lorsqu’un délai pour l’introduction d’un recours contre un acte d’une institution commence à courir à partir de la publication de cet acte au Journal officiel de l’Union européenne, le décompte de ce délai part à compter de la fin du quatorzième jour suivant la date de cette publication.
55      Cette disposition est également applicable lorsque l’évènement qui déclenche le délai de recours est un avis portant sur lesdits actes, lequel est lui aussi publié au Journal officiel de l’Union européenne. En effet, les mêmes raisons qui ont justifié l’octroi d’un délai supplémentaire de quatorze jours à l’égard des actes publiés sont valables en ce qui concerne les avis publiés, contrairement aux communications individuelles (voir, en ce sens, arrêts du 4 février 2014, Syrian Lebanese Commercial Bank/Conseil, T‑174/12 et T‑80/13, EU:T:2014:52, point 65, et du 5 novembre 2014, Mayaleh/Conseil, T‑307/12 et T‑408/13, EU:T:2014:926, point 65).
56      Il s’ensuit que, en l’espèce, le délai de recours de deux mois, prévu à l’article 263, sixième alinéa, TFUE, augmenté du délai de distance forfaitaire de dix jours, prévu à l’article 60 du règlement de procédure, a commencé à courir le 27 mars 2024 et qu’il a, dès lors, expiré le jeudi 6 juin 2024.
57      Partant, contrairement à ce que fait valoir le Conseil, le mémoire en adaptation dirigé contre les actes de maintien, déposé au greffe du Tribunal le mardi 4 juin 2024, ne l’a pas été après l’expiration du délai applicable.
Sur le fond
58      À l’appui du recours, la requérante présente huit moyens, tirés, le premier, d’une insuffisance de motivation, le deuxième, d’une erreur d’appréciation, le troisième, d’un détournement de pouvoir, le quatrième, de la violation du principe de proportionnalité des mesures restrictives en cause, le cinquième, de la violation des principes de non-discrimination et d’égalité de traitement, le sixième, d’une atteinte excessive au droit de propriété de ses clients, le septième, de la possibilité d’adopter des mesures moins contraignantes que celles en cause et, le huitième, d’une exception d’illégalité concernant le critère g).
59      Le Tribunal estime utile d’examiner, premièrement, le premier moyen, tiré d’une insuffisance de motivation, deuxièmement, le huitième moyen, tiré d’une exception d’illégalité concernant le critère g), troisièmement, le deuxième moyen, tiré d’une erreur d’appréciation, quatrièmement, le troisième moyen, tiré d’un détournement de pouvoir, cinquièmement et ensemble, les quatrième et septième moyens, tirés respectivement d’une violation du principe de proportionnalité des mesures restrictives en cause et de l’absence d’adoption de mesures moins contraignantes que celles en cause, sixièmement, le sixième moyen, tiré d’une violation du droit de propriété et, septièmement, le cinquième moyen, tiré d’une violation des principes de non-discrimination et d’égalité de traitement.
Sur le premier moyen, tiré d’une insuffisance de motivation
60      Par son premier moyen, la requérante fait valoir que les actes attaqués sont insuffisamment motivés. Tout d’abord, selon elle, les motifs qui appuient ces actes ne sont pas fondés ou ne sont pas assortis de preuves.
61      Elle ajoute qu’aucun de ces motifs n’explique en quoi elle intervient dans un secteur qui génère une source substantielle de revenus au profit du gouvernement de la Fédération de Russie. Elle indique ne pas comprendre si, selon le Conseil, le critère g) est applicable à l’ensemble des banques russes, eu égard au fait qu’elles interviennent dans un secteur économique qui fournit une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie ou si, au contraire, ce critère exige que soit démontré que la banque visée par ledit critère doit, par elle-même, fournir une telle source substantielle de revenus, ou encore si ces deux conditions sont cumulatives. Elle soutient que, en tout état de cause, le Conseil ne rapporte pas la preuve que le secteur bancaire fournit une source substantielle de revenus audit gouvernement.
62      Le Conseil conteste ces arguments.
63      Selon la jurisprudence, l’obligation de motiver un acte faisant grief, qui constitue un corollaire du principe du respect des droits de la défense, a pour but, d’une part, de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si l’acte est bien fondé ou s’il est éventuellement entaché d’un vice permettant d’en contester la validité devant le juge de l’Union européenne et, d’autre part, de permettre à ce dernier d’exercer son contrôle sur la légalité de cet acte (voir arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T‑193/22, EU:T:2023:716, point 63 et jurisprudence citée).
64      La motivation exigée par l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et au contexte dans lequel il a été adopté. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de cet acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par ledit acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est notamment pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, ni qu’elle réponde de manière détaillée aux considérations formulées par l’intéressé lors de sa consultation avant l’adoption du même acte, dans la mesure où le caractère suffisant d’une motivation doit être apprécié au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée. Par conséquent, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard (voir arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T‑193/22, EU:T:2023:716, point 64 et jurisprudence citée).
65      Ainsi, d’une part, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard. D’autre part, le degré de précision de la motivation d’un acte doit être proportionné aux possibilités matérielles et aux conditions techniques ou de délai dans lesquelles celui-ci doit intervenir (voir arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T‑193/22, EU:T:2023:716, point 65 et jurisprudence citée).
66      En outre, la jurisprudence a précisé que la motivation d’un acte du Conseil imposant une mesure restrictive ne devait pas seulement identifier la base juridique de cette mesure, mais également les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles le Conseil considérait, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’appréciation, que l’intéressé devait faire l’objet d’une telle mesure (voir arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T‑193/22, EU:T:2023:716, point 66 et jurisprudence citée).
67      Enfin, il y a lieu de rappeler que l’obligation de motiver un acte constitue une formalité substantielle qui doit être distinguée de la question du bien-fondé des motifs, celui-ci relevant de la légalité au fond de l’acte litigieux. En effet, la motivation d’un acte consiste à exprimer formellement les motifs sur lesquels repose cet acte. Si ces motifs sont entachés d’erreurs, celles-ci entachent la légalité au fond dudit acte, mais non la motivation de celui-ci, qui peut être suffisante tout en exprimant des motifs erronés (voir arrêt du 13 septembre 2013, Makhlouf/Conseil, T‑383/11, EU:T:2013:431, points 73 et 74 et jurisprudence citée).
68      En l’espèce, il convient, en premier lieu, de relever que chacun des actes attaqués précise, dans ses considérants, le contexte dans lequel ils ont été adoptés ainsi que les fondements juridiques sur lesquels ils reposent.
69      De plus, les motifs des actes attaqués, qui relèvent que la requérante « a une activité dans des secteurs économiques qui constituent une source substantielle de revenus pour le gouvernement de la Fédération de Russie, qui est responsable de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine », se réfèrent sans aucune ambigüité et, selon le cas, tant au critère g) initial qu’au critère g) modifié. Cela est, au demeurant, confirmé, par le fait que le dossier WK se réfère expressément à ce critère.
70      En second lieu, s’agissant des éléments factuels figurant dans les motifs des actes attaqués et, premièrement, en ce qui concerne la requérante, cette dernière est décrite comme étant, notamment « l’une des plus grandes structures financières en Russie et l’un des principaux bailleurs de fonds du pays », qui revêt une importance systémique et dont le total des actifs s’élevait en 2020 à 1,363 milliard de RUB (environ 13 millions d’euros), pour un bénéfice net réalisé à hauteur de 15,5 milliards de RUB (environ 150 millions d’euros) au cours de la même année. En ce qui concerne, deuxièmement, le secteur bancaire en général, le Conseil a relevé que, outre le fait que ce secteur revêtait « une importance stratégique pour le gouvernement de la [Fédération de] Russie », « le ratio du total des actifs bancaires sur le PIB s’él[evait] approximativement à 90 % ». Le Conseil a conclu, au regard de l’ensemble des éléments, que « [la requérante] a[vait] une activité dans des secteurs économiques qui constitu[ai]ent une source substantielle de revenus pour le gouvernement de la Fédération de Russie, qui est responsable de l’annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l’Ukraine ».
71      Au vu de ces éléments, la requérante était en mesure de comprendre, tout d’abord, que le Conseil l’avait inscrite sur les listes des mesures restrictives au titre du critère g) initial, ensuite, qu’elle était l’une des plus importantes sociétés bancaires russes en ce que, notamment, elle revêtait un risque systémique et, enfin, que, dès lors que le secteur bancaire et financier dans lequel elle intervenait revêtait une importance stratégique pour le gouvernement de la Fédération de Russie et que le montant des actifs de ce secteur représentait la quasi-totalité du montant du PIB annuel de la Fédération de Russie, il constituait une source substantielle de revenus pour ce gouvernement.
72      Or, de tels éléments s’appuient sur des raisons suffisamment spécifiques et concrètes pour permettre à la requérante de contester le bien-fondé des actes attaqués. Il en résulte que ces actes sont suffisamment motivés au sens de la jurisprudence mentionnée au point 66 ci-dessus.
73      Une telle conclusion ne saurait être remise en cause par les arguments de la requérante.
74      En effet, la plupart des arguments développés par la requérante pour appuyer le premier moyen, notamment celui relatif au défaut de preuve, visent à contester le bien-fondé de la motivation, ce qui, pour les raisons mentionnées au point 67 ci-dessus, relève de la légalité au fond des actes attaqués et rend, en conséquence, une telle argumentation inopérante dans le cadre dudit moyen.
75      Quant à l’objection selon laquelle la motivation contestée ne permettrait pas à la requérante de déterminer si le Conseil a tenu compte de son importance économique ou, au contraire, de celle du secteur dans lequel elle intervient dans sa globalité, pour apprécier l’importance des revenus versés au gouvernement de la Fédération de Russie, il y a lieu de relever que, par l’emploi, à la dernière phrase de la motivation contestée, du verbe « constituer », qui se rapporte au groupe nominal sujet « secteurs économiques », le Conseil s’est référé aux secteurs économiques comme source de revenus et non pas exclusivement à la requérante, ce qui est d’ailleurs conforme à la rédaction du critère g) et à l’interprétation à donner de ce critère (voir point 87 ci-dessous).
76      Ainsi, il y a lieu de rejeter le premier moyen.
Sur le huitième moyen, relatif à l’exception d’illégalité du critère g)
77      Par son huitième moyen, la requérante se prévaut de l’illégalité du critère g), au motif qu’il serait contraire au principe de proportionnalité ainsi qu’aux principes de non-discrimination et d’égalité de traitement.
78      S’agissant de la violation du principe de proportionnalité, la requérante fait, d’une part, valoir que le critère g), initial et modifié, est trop large, dès lors qu’il permet d’appliquer des mesures restrictives à toute entreprise, quelle que soit sa taille et les revenus qu’elle génère au profit du gouvernement de la Fédération de Russie. Elle indique, d’autre part, que ce critère, dans sa version initiale comme dans sa version modifiée, a vocation à s’appliquer indifféremment au fait que l’entreprise en cause a un lien suffisant avec ce gouvernement et que les objectifs poursuivis par les mesures restrictives sont atteints.
79      S’agissant spécifiquement du critère g) modifié, la requérante fait valoir que ce nouveau critère permet de viser des hommes d’affaires, indifféremment au fait que le secteur dans lequel ils interviennent constitue une source substantielle de revenus. Quant à l’exigence relative au fait que le secteur en cause constitue une source substantielle de revenus, elle affirme que le Conseil est quasiment dispensé de rapporter la preuve d’un tel élément, dès lors que la vraisemblance se substituerait à l’exigence probatoire.
80      S’agissant de la violation des principes de non-discrimination et d’égalité de traitement, la requérante fait valoir que tant le critère g) initial que le critère g) modifié, qui sont fondés sur la richesse et qui ont vocation à s’appliquer à l’ensemble des entreprises, quelles que soient leur nationalité et leurs rapports avec le gouvernement de la Fédération de Russie, ne sont pas justifiés par des raisons objectives.
81      À titre liminaire, il convient de relever que, dès lors que la requérante est inscrite sur les listes des mesures restrictives uniquement en application du volet relatif à « des entités ou des organismes ayant une activité dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie » [ci-après, s’agissant du critère g) initial appliqué dans les actes d’inscription, le « second volet du critère g) initial », et en en ce qui concerne le critère g) modifié appliqué dans les actes de maintien, « le quatrième volet du critère g) modifié »], c’est uniquement au regard de ces deux volets du critère g) que sera analysée l’exception d’illégalité soulevée par la requérante, les arguments concernant les autres volets de ce critère devant être rejetés comme étant inopérants.
82      Selon une jurisprudence constante, les juridictions de l’Union doivent, conformément aux compétences dont elles sont investies en vertu du traité FUE, assurer un contrôle, en principe complet, de la légalité de l’ensemble des actes de l’Union au regard des droits fondamentaux faisant partie intégrante de l’ordre juridique de l’Union. Cette exigence est expressément consacrée à l’article 275, second alinéa, TFUE (voir arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T‑193/22, EU:T:2023:716, point 34 et jurisprudence citée).
83      Il n’en demeure pas moins que le Conseil dispose d’un large pouvoir d’appréciation en ce qui concerne la définition générale et abstraite des critères juridiques et des modalités d’adoption des mesures restrictives. Par conséquent, les règles de portée générale définissant ces critères et ces modalités, telles que les dispositions des actes en cause prévoyant les critères litigieux visés par le présent moyen, font l’objet d’un contrôle juridictionnel restreint, se limitant à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation, de l’exactitude matérielle des faits, de l’absence d’erreur de droit ainsi que de l’absence d’erreur manifeste dans l’appréciation des faits et de détournement de pouvoir (voir arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T‑193/22, EU:T:2023:716, point 35 et jurisprudence citée).
84      En premier lieu, s’agissant du principe de proportionnalité, il y a lieu de rappeler que ce principe, qui fait partie des principes généraux du droit de l’Union et qui est repris à l’article 5, paragraphe 4, TUE, exige que les moyens mis en œuvre par une disposition du droit de l’Union soient de nature à permettre que soient atteints les objectifs légitimes poursuivis par la réglementation concernée et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre lesdits objectifs (arrêts du 15 novembre 2012, Al-Aqsa/Conseil et Pays-Bas/Al-Aqsa, C‑539/10 P et C‑550/10 P, EU:C:2012:711, point 122, et du 1er juin 2022, Prigozhin/Conseil, T‑723/20, non publié, EU:T:2022:317, point 133).
85      À cet égard, s’agissant, premièrement, du grief selon lequel le critère g) aurait vocation à s’appliquer à n’importe quelle structure économique, quelle que soit sa taille, il y a d’abord lieu de relever que, à la lumière de l’objectif poursuivi par les actes en cause, qui est d’accroître la pression sur la Fédération de Russie ainsi que d’augmenter le coût de ses actions visant à compromettre l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, le second volet du critère g) initial doit s’interpréter non pas comme ayant vocation à s’appliquer à l’ensemble des personnes morales, entités ou organismes, mais uniquement à ceux qui exercent une activité économique quantitativement ou qualitativement non négligeable dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie.
86      La même interprétation doit être donnée au quatrième volet du critère g) modifié, dont le libellé n’est pas différent de celui du second volet du critère g) initial.
87      Enfin, il convient de relever que selon les libellés du second volet du critère g) initial et du quatrième volet du critère g) modifié, c’est le secteur économique, et non la personne physique ou morale dont le nom est inscrit sur les listes litigieuses, qui doit constituer une source substantielle de revenus pour le gouvernement de la Fédération de Russie (arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T‑193/22, EU:T:2023:716, point 156).
88      Ainsi, dès lors que tant le second volet du critère g) initial que le quatrième volet du critère g) modifié s’appliquent à des personnes morales, entités et organismes qui exercent une activité économique quantitativement ou qualitativement non négligeable dans des secteurs qui génèrent une source substantielle de revenus au profit du gouvernement de la Fédération de Russie et dont l’inscription sur la liste des mesures restrictives est ainsi susceptible d’accroître la pression sur la Fédération de Russie ainsi que d’augmenter le coût de ses actions visant à compromettre l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, le grief selon lequel de tels critères seraient illégaux, du fait de l’absence de prise en compte de l’importance des entreprises rentrant dans leur champ d’application, doit être écarté.
89      Deuxièmement, s’agissant du grief selon lequel tant le second volet du critère g) initial que le quatrième volet du critère g) modifié s’appliqueraient sans prise en compte de l’existence d’un quelconque lien entre les personnes morales, entités et organismes en cause et le gouvernement ou les dirigeants de la Fédération de Russie, il y a lieu de relever que l’objectif poursuivi par ces deux volets n’est pas de sanctionner l’existence de tels liens, mais d’accroître la pression sur la Fédération de Russie ainsi que le coût des actions de cette dernière visant à compromettre l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (voir arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T‑193/22, EU:T:2023:716, point 49 et jurisprudence citée).
90      Or, il y a lieu de constater que tant le second volet du critère g) initial que le quatrième volet du critère g) modifié, répondent de manière appropriée et nécessaire à la satisfaction de l’objectif légitime poursuivi par le Conseil, rappelé au point 89 ci-dessus. En effet, il existe un lien logique entre le fait de cibler des personnes morales, des entités ou des organismes qui exercent une activité économique quantitativement ou qualitativement non négligeable dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie et l’objectif poursuivi par ces deux volets (arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T‑193/22, EU:T:2023:716, point 49).
91      Il résulte de ce qui précède qu’il convient de rejeter l’argument tiré d’une violation du principe de proportionnalité.
92      En second lieu, s’agissant du grief tiré d’une violation des principes de non-discrimination et d’égalité de traitement, il y a d’emblée lieu de relever que tant le second volet du critère g) initial que le quatrième volet du nouveau critère g) modifié ont vocation à s’appliquer indifféremment à la nationalité des personnes morales, entités ou organismes qui y sont mentionnés.
93      De plus, s’il est vrai que tant le second volet du critère g) initial que le quatrième volet du critère g) modifié ont, ainsi que cela résulte des points 85 et 86 ci-dessus, vocation à s’appliquer non pas à l’ensemble des personnes morales, entités ou organismes, mais uniquement à ceux qui exercent une activité économique quantitativement ou qualitativement non négligeable dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie, une telle distinction est justifiée par des raisons objectives rappelées au point 89 ci-dessus.
94      Il en résulte que les griefs se rapportant à de prétendues discriminations en raison de la nationalité ou de la richesse ne sauraient prospérer.
95      Au demeurant, l’article 18 TFUE, premier alinéa, qui prévoit l’interdiction de toute discrimination exercée en raison de la nationalité, n’a pas vocation à s’appliquer dans le cas d’une éventuelle différence de traitement entre les ressortissants des États membres et ceux des États tiers (voir, par analogie, arrêt du 4 juin 2009, Vatsouras et Koupatantze, C‑22/08 et C‑23/08, EU:C:2009:344, point 52). Dès lors, il a été jugé qu’une discrimination, interdite par l’article 18, premier alinéa, TFUE, ne saurait être constatée à l’égard de sociétés qui ne sont pas établies dans l’Union (voir, en ce sens, arrêts du 7 avril 2011, Francesco Guarnieri & Cie, C‑291/09, EU:C:2011:217, point 20, et du 27 juillet 2022, RT France/Conseil, T‑125/22, EU:T:2022:483, point 237). Dans le même sens, il a été jugé que, à supposer même qu’une personne morale puisse invoquer le bénéfice de l’article 21, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, une personne morale non établie dans l’Union ne relève pas du champ d’application de cette disposition (arrêt du 27 juillet 2022, RT France/Conseil, T‑125/22, EU:T:2022:483, points 236 à 238).
96      Or, dès lors que la requérante est établie dans un État tiers, elle ne saurait invoquer une prétendue violation du principe de non-discrimination et, par conséquent, la violation de l’article 18, premier alinéa, TFUE et de l’article 21, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux par le critère g).
97      De plus, pour autant que la requérante soutient que le Conseil, d’une part, a omis d’adopter des mesures restrictives à l’égard de certaines personnes ou de certaines entités répondant aux critères litigieux, d’autre part, a exercé son pouvoir de façon discriminatoire et, enfin, a omis d’examiner avec soin et impartialité tous les éléments relatifs à ces personnes ou à ces entités, il y a lieu de relever que de tels arguments relèvent de l’examen de la situation individuelle de la requérante. Partant, ces arguments doivent être écartés comme étant dénués de pertinence au regard de la légalité du critère g).
98      Eu égard à l’ensemble de ces éléments et dès lors que tant le grief tiré d’une violation du principe de proportionnalité que celui tiré d’une violation des principes d’égalité de traitement et de non-discrimination doivent être écartés, il y a lieu de rejeter le huitième moyen dans son ensemble.
Sur le deuxième moyen, tiré d’une erreur d’appréciation
99      Par son deuxième moyen, la requérante fait valoir que, en la considérant comme remplissant les conditions édictées par le critère g) et en l’inscrivant sur les listes des mesures restrictives, le Conseil a commis une erreur d’appréciation.
100    En premier lieu, la requérante fait valoir que, contrairement à ce qu’indique la motivation contestée, elle n’est ni l’une des plus grandes structures financières de Russie ni l’un des principaux bailleurs de fonds de ce pays.
101    En effet, selon la requérante, en 2022, elle a été classée comme la onzième banque russe en termes de grandeur et ses actifs nets étaient dix fois inférieurs aux actifs cumulés des cinq premières banques, contrairement à ce qu’indique la pièce no 2 du dossier WK. De plus, ces cinq premières banques russes représenteraient à elles seules 78 % des bénéfices réalisés par le secteur bancaire, le reste étant réalisé par les autres banques. La faible importance de la requérante dans le secteur financier russe serait mise en évidence par la pièce complémentaire no 6 du dossier WK, laquelle révèlerait que cette dernière représente seulement 2 % du secteur bancaire russe. Quant au risque systémique dont fait état la motivation contestée, il s’agirait non pas de banques privilégiées par le pouvoir exécutif, mais d’établissements de crédit qui dépassent des critères financiers objectifs définis par la Banque centrale de Russie.
102    La requérante ajoute que, contrairement à ce qu’indique la motivation des actes d’inscription, elle n’a pas été acquise grâce à des avantages du gouvernement de la Fédération de Russie.
103    À cet égard, la requérante fait, en substance, valoir que la Société Générale s’est désengagée d’elle de son propre gré et s’est félicitée des bonnes conditions dans lesquelles elle avait pu la vendre. Elle précise que les articles de presse figurant dans le dossier WK concernant M. Vladimir Potanin ne doivent pas être pris en compte à l’occasion de l’examen du bien-fondé des mesures restrictives dont elle fait l’objet. Quant à l’existence de prétendues aides d’État, se rapportant à la pièce no 4 complémentaire du dossier WK, elle affirme ne recevoir aucune aide, tout en indiquant prêter à un taux réduit aux petites et moyennes entreprises, à l’industrie et à l’agriculture ainsi qu’aux particuliers à travers des programmes de soutien propres à toutes les banques, en ayant la possibilité de rehausser les taux au taux normal du marché, en application de programmes d’État.
104    En deuxième lieu, la requérante fait valoir que ni la motivation ni le dossier WK ne contiennent d’éléments qui caractérisent le fait qu’elle constitue une source substantielle de revenus pour le gouvernement de la Fédération de Russie, dès lors qu’elle a payé la somme de 519 millions de RUB (environ 9 millions d’euros) en 2022 au titre de l’impôt sur les sociétés et que le budget fédéral total s’élevait à 24,7 billions de RUB (environ 247 milliards d’euros). De plus, ni la motivation ni le dossier WK n’apportent d’éléments convaincants pour considérer que le secteur bancaire constitue une source substantielle de revenus pour le budget fédéral, alors même que ce secteur a subi des difficultés très importantes au cours de l’année 2022.
105    En réponse aux arguments du Conseil, selon lesquels la contribution économique d’un secteur ne doit pas uniquement être évaluée au regard de la contribution fiscale directe qu’il verse au gouvernement de la Fédération de Russie, mais des richesses qu’il produit par son activité, la requérante fait valoir, dans la réplique, que les banques peuvent être déficitaires et représenter une charge considérable pour le budget national d’un pays, dans la mesure où le Conseil n’apporte aucun élément permettant de vérifier ses affirmations en ce qui concerne l’année 2023.
106    En troisième lieu, la requérante fait valoir que la motivation des actes d’inscription met en évidence que le Conseil a attendu sa vente par la Société Générale pour l’inscrire sur les listes des mesures restrictives, alors même que M. Vladimir Potanin n’était plus actionnaire majoritaire de la banque au moment où elle a fait l’objet desdites mesures.
107    En réponse, le Conseil conteste ces arguments.
108    Il y a lieu de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante, l’activité du juge de l’Union est régie par le principe de libre appréciation des preuves et le seul critère pour apprécier la valeur des preuves produites réside dans leur crédibilité. À cet égard, pour apprécier la valeur probante d’un document, il faut vérifier la vraisemblance de l’information qui y est contenue en tenant compte, notamment, de l’origine du document, des circonstances de son élaboration ainsi que de son destinataire et se demander si, d’après son contenu, il semble sensé et fiable [voir arrêts du 31 mai 2018, Kaddour/Conseil, T‑461/16, EU:T:2018:316, point 107 et jurisprudence citée, et du 12 février 2020, Amisi Kumba/Conseil, T‑163/18, EU:T:2020:57, point 95 (non publié) et jurisprudence citée].
109    En l’absence de pouvoirs d’enquête dans des pays tiers, l’appréciation des autorités de l’Union doit, de fait, se fonder sur des sources d’information accessibles au public, des rapports, des articles de presse, des rapports des services secrets ou d’autres sources d’information similaires (arrêts du 14 mars 2018, Kim e.a./Conseil et Commission, T‑533/15 et T‑264/16, EU:T:2018:138, point 107, et du 1er juin 2022, Prigozhin/Conseil, T‑723/20, non publié, EU:T:2022:317, point 59).
110    En outre, il importe de relever que, la situation de conflit dans laquelle la Fédération de Russie et l’Ukraine sont impliquées rend en pratique particulièrement difficile l’accès à certaines sources, l’indication expresse de la source primaire de certaines informations ainsi que l’éventuel recueil de témoignages de la part de personnes acceptant d’être identifiées. Les difficultés d’investigation qui s’ensuivent peuvent ainsi contribuer à faire obstacle à ce que des preuves précises et des éléments d’information objectifs soient apportés (voir arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T‑193/22, EU:T:2023:716, point 116 et jurisprudence citée).
111    Enfin, ainsi que mentionné aux points 85 et 86 ci-dessus, tant le second volet du critère g) initial que le quatrième volet du critère g) modifié, sur lesquels se fondent les actes attaqués, ont vocation à s’appliquer aux personnes morales, entités ou organismes qui exercent une activité économique quantitativement ou qualitativement non négligeable dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie.
112    Il convient en conséquence de vérifier si la requérante répond à ces prérequis pour déterminer si le Conseil a commis une erreur d’appréciation, comme celle-ci l’affirme.
113    En premier lieu, s’agissant de la condition relative au fait que la requérante déploie une activité économique non négligeable, d’un point de vue quantitatif ou qualitatif, la lecture conjointe des documents 2 et 3 du dossier WK1, en l’occurrence, un article du site Internet « banksdaiy.com », publié au mois d’octobre 2022, et un article du site Internet de la Banque centrale de Russie, publié au mois d’octobre 2021 et dont le caractère sérieux et objectif ne saurait être mis en cause, mettent en évidence, premièrement, que la requérante est la neuvième des treize banques de Russie en termes de détention d’actifs, deuxièmement, qu’elle est considérée comme étant d’importance systémique par la Banque centrale de Russie et, enfin, troisièmement, qu’elle est l’une des cinq banques qui prêtent le plus d’argent en Russie.
114    Or, de tels éléments sont suffisants pour considérer que la requérante est une personne morale qui exerce une activité économique quantitativement ou qualitativement non négligeable.
115    En second lieu, s’agissant de la condition relative au fait que la personne morale en cause doit intervenir dans un secteur économique qui fournit une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie, il convient de relever que, pour les raisons déjà mentionnées au point 87 ci-dessus, la propre contribution de la requérante au budget de la Fédération de Russie n’est pas déterminante aux fins de répondre à la question de savoir si le secteur économique dans lequel elle est active fournit une source substantielle de revenus.
116    De plus, il est vrai que ni la décision 2014/145 modifiée ni le règlement no 269/2014 modifié ne définissent la notion de « source substantielle de revenus ». Toutefois, l’emploi de l’adjectif qualificatif « substantielle », qui se rapporte au groupe nominal « source de revenus », implique que cette source de revenus doit être significative et donc non négligeable (arrêt du 6 septembre 2023, Pumpyanskiy/Conseil, T‑291/22, non publié, EU:T:2023:499, point 63).
117    En l’espèce, les éléments figurant dans le dossier WK, notamment la pièce no 7 du dossier WK1, qui est issue du site Internet de la requérante, mettent en évidence que cette dernière a réalisé un profit de 11,8 milliards de RUB en 2018, soit 148 millions d’euros. Or, l’ampleur d’un tel profit, appliqué à une banque qui, de l’aveu même de la requérante, est de taille très modeste par rapport aux toutes premières banques de la Fédération de Russie, est de nature à mettre en évidence le fait que le profit généré par le secteur bancaire dans la Fédération de Russie, et donc des revenus retirés de ce secteur par son gouvernement, est très important et, en tout cas, non négligeable.
118    De plus, pour établir si la requérante remplissait les conditions requises par le second volet du critère g) initial et le quatrième volet du critère g) modifié, le Conseil a, notamment, tenu compte des éléments de preuve suivants :
–        la pièce no 9 du dossier WK1, qui est un document de la Banque centrale de Russie, publié dans le courant de l’année 2022 et dont la véracité des informations n’est ni contestable ni contestée par la requérante ;
–        la pièce no 1 du dossier WK2, qui est une présentation de la Black Sea & Trade Development, intitulée « Overview of the financial sector in Russia » (Aperçu du secteur financier en Russie), publiée en mars 2021 sur le site Internet « bstdb.org », improprement attribué par le Conseil à la Banque centrale de Russie, ce qui n’est toutefois pas de nature à rendre contestable la véracité des informations qui y figurent, dès lors qu’elles s’appuient toutes sur des données officielles, en provenance de la Banque centrale de Russie ou du Fonds Monétaire International (FMI) ;
–        la pièce no 3 du dossier WK2, qui est un article relatif aux petites et moyennes entreprises publié le 7 septembre 2022 sur le site Internet Opora Russia.
119    À cet égard, il convient de relever que l’affirmation figurant dans les motifs des actes attaqués, selon laquelle « le secteur russe des services financiers [...] est un secteur revêtant une importance stratégique pour le gouvernement de la [Fédération] de Russie » est étayée par des informations de la Banque centrale de Russie, reprises dans la pièce no 9 du dossier WK1, dans laquelle il est également précisé que les établissements de crédit effectuent les règlements, assurent la protection des fonds des clients sur les comptes bancaires et transforment ces fonds en prêts à l’économie. Selon ces informations, en Russie, le ratio des actifs bancaires par rapport au PIB s’élève à environ 90 %, étant précisé que plus de la moitié des actifs des établissements de crédit est constitué de prêts. En outre, la pièce no 1 du dossier WK2 met en évidence le fait que les banques commerciales jouent un rôle majeur dans le secteur financier russe étant donné qu’elles représentent environ 87 % du total des actifs du secteur financier. Selon les informations de cette pièce, le secteur bancaire est une importante source de financement des entreprises, en particulier pour le secteur manufacturier qui représente la plus grande part du portefeuille des prêts aux entreprises, suivi par le secteur de la construction et de l’immobilier. De plus, la pièce no 3 du dossier WK2 évoque la contribution importante du secteur bancaire aux côtés du gouvernement russe et de la Banque centrale de Russie pour soutenir l’économie de la Russie dans le cadre d’un programme de restructuration de prêts aux petites et moyennes entreprises pour un montant de plus de 900 milliards de RUB (environ 9 milliards d’euros) au cours de la période entre mars et juillet 2022.
120    Or, les éléments mentionnés aux points 117 à 119 ci-dessus mettent en évidence le fait que le secteur bancaire, non seulement par les revenus directs qu’il génère et les impôts tant directs qu’indirects qu’il verse à ce titre au gouvernement de la Fédération de Russie, mais aussi par les revenus induits par son activité liée au soutien économique qu’il fournit aux autres opérateurs économiques, notamment par le biais de prêts bancaires, constitue un secteur économique qui génère une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie.
121    Les arguments développés par la requérante ne sont pas de nature à remettre en cause la constatation mentionnée au point 120 ci-dessus.
122    En effet, premièrement, s’agissant de la prétendue faiblesse du PIB généré par le secteur bancaire et financier russe, il y a lieu de relever que, en réponse à cette argumentation, le Conseil a prouvé que le secteur financier et de l’assurance représentait 4,8 % du montant du PIB russe et se situait au huitième rang des secteurs économiques producteurs de richesses. Or, la part dans le PIB russe du secteur financier et de l’assurance, dans lequel intervient le secteur bancaire, tout comme le classement de ce secteur économique, ne sont pas de nature à infirmer le fait que le secteur bancaire russe constitue une source substantielle de revenus pour le gouvernement de la Fédération de Russie.
123    Deuxièmement, s’agissant de la faiblesse du montant des impôts dont la requérante se serait acquittée en 2022, il convient de souligner que, ainsi que cela est mentionné au point 115 ci-dessus, le seul versement des impôts directs par la personne à qui est appliqué le critère g) n’est pas à lui seul suffisant pour établir que le secteur dans lequel intervient cette personne fournit une source substantielle de revenus en faveur du gouvernement de la Fédération de Russie.
124    De plus, concernant l’allégation relative à une prétendue baisse d’activité du secteur bancaire russe au cours de l’année 2022, il y a lieu de relever qu’une telle baisse ne saurait, à elle seule, remettre en cause le fait que ce secteur fournit une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie. En effet, il ressort de la pièce no 1 du dossier WK2 que, au cours de la période comprise entre 2011 et 2020, la rentabilité de ce secteur était tendanciellement bonne et ce en dépit de la baisse de rentabilité ponctuelle observée au cours de l’année 2015. Selon les informations provenant de cette pièce, le taux de rendement moyen sur fonds propres était environ de 13 % entre 2016 et 2020. Dès lors, la baisse ponctuelle de la rentabilité au cours de l’année 2022 n’était pas de nature à remettre en cause le constat selon lequel ce secteur est tendanciellement rentable.
125    De plus, si le document joint à l’annexe A 22 de la requête, dont se prévaut la requérante, établit que, au mois de décembre 2022, les pertes évaluées par le secteur bancaire au titre du premier semestre 2022 s’élevaient à 1,5 trillion de RUB (soit plus de 0,015 trillion d’euros), il demeure que le document joint à la requête et figurant à l’annexe A 21 établit que, au final, le secteur bancaire a, indépendamment des mesures restrictives, pu « gagner » en 2022 près de 258 milliards de RUB (environ 257 millions d’euros) et que, pour l’année 2023, il était espéré un gain s’élevant entre 1 et 1,5 trillion de RUB (soit entre 0,01 trillion et 0,015 trillion d’euros) et, dans le pire des cas, 1 500 milliards de RUB (soit, environ, près de 15 millions d’euros), ce qui, en soi, ne démontre pas que, à la date d’adoption des actes attaqués, soit le 25 février 2023 et le 12 mars 2024, le secteur bancaire ne constituait plus une source substantielle de revenus pour le gouvernement de la Fédération de Russie.
126    Il résulte de ce qui précède que c’est sans commettre d’erreur d’appréciation que le Conseil a considéré que tant le critère g) initial que le critère g) modifié étaient remplis à l’égard de la requérante.
127    Il convient, en conséquence, de rejeter le deuxième moyen.
Sur le troisième moyen, tiré d’un détournement de pouvoir
128    Par son troisième moyen, la requérante fait valoir que, en édictant les actes attaqués, le Conseil a commis un détournement de pouvoir.
129    À cet effet, la requérante fait, en premier lieu, valoir que les actes attaqués sont, en réalité, destinés à punir M. Vladimir Potanin de l’avoir rachetée à la Société Générale, alors même que ce dernier avait permis à cette société de se désengager d’un actif toxique et qu’il avait, à la suite de cet achat, transféré la requérante à une fondation et à ses salariés. Selon la requérante, cela peut se déduire aisément du fait que les actes d’inscription ont été adoptés en février 2023, une fois que la Société Générale l’ait vendue au groupe Interros Capital, dans la mesure où sept banques avaient, entre février et avril 2022, fait l’objet de mesures restrictives.
130    En second lieu, elle affirme que les actes attaqués ont, en réalité, pour objet de confisquer les avoirs de ses clients russes, dans la mesure où les autorités compétentes des États membres ont rendu impossible, par les exigences qu’ils imposent, la mise en œuvre effective de l’article 6 ter du règlement no 269/2014, relatif au déblocage de fonds.
131    À cet égard, la requérante indique que, en sanctionnant les grandes banques russes, l’objectif recherché par le Conseil est l’effondrement du système financier russe, tout en conservant les avoirs des clients des banques russes, en les faisant fructifier au profit de l’Ukraine. D’ailleurs, les avoirs gelés de ses clients en Europe représenteraient une valeur de 31 milliards de RUB (environ 300 millions d’euros) et ses avoirs propres représenteraient une valeur de 71 milliards de RUB (environ 689 millions euros), dans la mesure où Euroclear appliquerait des taux négatifs à ces sommes.
132    Cela serait confirmé par les déclarations du ministre de l’Économie français, faites au mois de mars 2022, selon lequel, en substance, les mesures restrictives étaient destinées à provoquer l’effondrement de l’économie russe et à faire payer le peuple russe. Ces propos seraient confirmés par d’autres sources.
133    En réponse, le Conseil conteste ces arguments.
134    À titre liminaire, il convient de relever que la lecture de la requête permet de comprendre les arguments de la requérante se rapportant à la prétendue volonté du Conseil de confisquer les avoirs des clients des banques russes. Il en résulte que la demande du Conseil tendant à voir déclarer ces arguments irrecevables au motif de leur absence de clarté doit être rejetée.
135    S’agissant du détournement de pouvoir, il y a lieu de rappeler que, en application d’une jurisprudence constante, un acte n’est entaché de détournement de pouvoir que s’il apparaît, sur la base d’indices objectifs, pertinents et concordants, avoir été adopté dans le but exclusif, ou à tout le moins déterminant, d’atteindre des fins autres que celles excipées ou d’éluder une procédure spécialement prévue par le traité pour parer aux circonstances de l’espèce (voir arrêt du 23 octobre 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conseil, T‑256/07, EU:T:2008:461, point 151 et jurisprudence citée).
136    De plus, si le Conseil ne peut inscrire sur les listes des personnes qui ne satisfont pas aux critères de désignation fixés dans les actes applicables, il n’est en revanche pas tenu d’inscrire sur ces listes toutes les personnes qui satisfont à ces critères. Le Conseil dispose, en effet, d’un large pouvoir d’appréciation lui permettant, le cas échéant, de ne pas soumettre une telle personne ou entité à des mesures restrictives, s’il estime que, au regard de leurs objectifs, il ne serait pas opportun de le faire (voir arrêt du 6 septembre 2023, Pumpyanskiy/Conseil, T‑291/22, non publié, EU:T:2023:499, point 129 et jurisprudence citée).
137    En premier lieu, s’agissant de l’argument selon lequel l’adoption des actes attaqués aurait été exclusivement motivée par la volonté de sanctionner les actions de M. Vladimir Potanin, il y a, notamment, lieu de souligner que le fait que le dossier WK comporte des articles de journaux se rapportant à celui-ci n’est pas suffisant pour établir que les mesures, dont fait l’objet la requérante, ont été exclusivement ou, à tout le moins, d’une manière déterminante, motivées par la volonté de sanctionner les actions de ce dernier.
138    En deuxième lieu, s’agissant de l’argument selon lequel les mesures restrictives en cause sont, en réalité, destinées à provoquer la chute du système financier russe, il y a lieu de constater que les difficultés rencontrées par les établissements financiers faisant l’objet de mesures restrictives sont en cohérence avec l’objectif poursuivi par ces mesures, qui est d’accroître la pression sur le gouvernement de la Fédération de Russie et d’augmenter le coût de ses actions visant à compromettre l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, de sorte que cet argument doit être rejeté.
139    En troisième lieu, s’agissant du grief tiré du fait que les mesures restrictives auraient en réalité pour objet de geler définitivement les fonds des épargnants russes, il convient de relever que, notamment, les dispositions de l’article 2, paragraphes 4 et 5, ainsi que celles de l’article 2, paragraphe 21, de la décision 2014/145 modifiée et celles des articles 5, 6 et 6 ter, paragraphe 2 quinquies, du règlement no 269/2014 modifié, respectivement mentionnées aux points 8 à 10 et 14 ci-dessus, permettent aux autorités nationales de débloquer des fonds qui n’appartiennent pas à des personnes faisant l’objet de mesures restrictives, ce que le requérant ne conteste au demeurant pas.
140    Or, dès lors que ces dispositions permettent aux autorités compétentes des États membres de débloquer les fonds appartenant à des personnes ne faisant pas l’objet de mesures restrictives et déposés auprès d’une banque, il ne saurait être fait grief au Conseil d’avoir, par l’adoption de mesures restrictives, voulu confisquer les fonds régulièrement déposés par les épargnants russes auprès de leurs banques.
141    Quant à l’argument relatif au fait que la volonté du Conseil serait de contrôler les avoirs des clients des banques russes et de les faire fructifier au profit de l’Ukraine, il convient de relever que les documents, dont se prévaut la requérante, pour appuyer cette argumentation, à savoir des articles de journaux, font uniquement état de déclarations contradictoires et de projets non finalisés, donc non certains, de sorte que ce grief ne saurait être retenu.
142    Il résulte des points 137 à 141 ci-dessus qu’aucun des éléments avancés par la requérante n’est de nature à établir un détournement de pouvoir, de sorte qu’il y a lieu de rejeter ce moyen.
Sur le quatrième moyen, tiré d’une violation du principe de proportionnalité et le septième moyen, tiré de la possibilité d’adopter des mesures moins contraignantes que les mesures en cause
143    Par ces deux moyens, la requérante fait d’abord valoir, en substance, que les mesures restrictives dont elle fait l’objet n’atteignent pas l’objectif visé, qui est celui de punir et d’atteindre M. Vladimir Potanin, alors même que ce dernier n’est plus son actionnaire majoritaire.
144    Ensuite, elle affirme que les sanctions dont elle fait l’objet n’ont pas pour effet d’exercer une pression sur le gouvernement de la Fédération de Russie, dans la mesure où elle intervient dans un secteur qui représente seulement 4 % du PIB et où elle-même ne représente que 2 % du secteur bancaire russe.
145    Elle ajoute que les mesures restrictives dont elle fait l’objet produisent des effets disproportionnés sur ses clients, ce qui contrevient au principe de proportionnalité.
146    À cet égard, elle souligne que tant les autorités nationales compétentes que les intermédiaires financiers dans lesquels les fonds de ses clients sont placés, notamment Euroclear, s’emploient à faire en sorte de ne pas débloquer ces fonds.
147    Enfin, elle fait valoir que les mesures restrictives dont elle fait l’objet auraient pu être moins restrictives, en ce que seuls ses propres avoirs auraient pu être gelés et non ceux de ses clients.
148    En réponse, le Conseil conteste ces arguments.
149    En l’espèce, au regard de la jurisprudence mentionnée au point 84 ci-dessus, il y a d’abord lieu de relever que les mesures restrictives en cause répondent à un objectif d’intérêt général, reconnu comme tel par l’Union, de nature à justifier des conséquences négatives, même considérables, pour certains opérateurs (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, point 150). En effet, elles visent à exercer une pression sur les autorités russes afin que celles-ci mettent fin à leurs actions et à leurs politiques déstabilisant l’Ukraine.
150    À cet égard, le Conseil a, depuis février 2022, agi, notamment, pour interdire le financement de la Fédération de Russie, de son gouvernement et de sa Banque centrale et pour appliquer des mesures restrictives dans le domaine de la finance, de la défense et de l’énergie. Il ressort, en outre, du considérant 11 de la décision 2022/329 que le Conseil a estimé que, eu égard à la gravité de la situation en Ukraine, il convenait de modifier les critères de désignation. Dès lors, il apparaît que l’Union cherche à réduire les revenus de l’État russe et à mettre la pression sur le gouvernement de la Fédération de Russie, afin de diminuer sa capacité à financer les actions qui compromettent l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine et d’y mettre fin en vue de la préservation de la stabilité européenne et mondiale. Or, il s’agit là d’un objectif qui relève de ceux poursuivis dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune, visés à l’article 21, paragraphe 2, sous b) et c), TUE, tels que la préservation de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale.
151    Ensuite, s’agissant du caractère approprié des mesures restrictives en cause, il convient de relever que, au regard d’objectifs d’intérêt général aussi fondamentaux pour la communauté internationale que ceux mentionnés au point 150 ci-dessus, celles-ci ne sauraient, en tant que telles, passer pour inadéquates (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 2 décembre 2020, Kalai/Conseil, T‑178/19, non publié, EU:T:2020:580, point 171 et jurisprudence citée).
152    Enfin, il est évident que les mesures restrictives comportent, par définition, des effets qui affectent le droit de propriété et la liberté d’exercice des activités professionnelles, causant ainsi des préjudices aux parties qui n’ont aucune responsabilité quant à la situation ayant conduit à l’adoption des sanctions. Tel est a fortiori l’effet des mesures restrictives ciblées pour les entités visées par celles‑ci (voir, en ce sens, arrêt du 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, point 149 et jurisprudence citée).
153    S’agissant des arguments de la requérante selon lesquels les mesures restrictives dont elle fait l’objet n’atteignent pas l’objectif visé et sont, ainsi, inadaptées et disproportionnées, il y a d’abord lieu de relever, en ce qui concerne le premier argument relatif à la faiblesse de la taille économique de la requérante, que, ainsi que cela est déjà mentionné, notamment aux points 85 à 88 ci-dessus, les mesures restrictives instituées au titre du second volet du critère g) initial et du quatrième volet du critère g) modifié visent non pas à sanctionner des personnes morales, entités ou organismes en lien avec le gouvernement de la Fédération de Russie, mais à s’appliquer aux structures qui déploient une activité économique non négligeable d’un point de vue quantitatif ou qualitatif dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus à ce gouvernement, dans un contexte où l’objectif poursuivi par le Conseil est de réduire les revenus de l’État russe et d’exercer une pression sur son gouvernement, afin de diminuer sa capacité à financer les actions qui compromettent l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine.
154    De même, outre le fait que la requérante ne revêt pas une importance économique négligeable dans son secteur économique, le fait qu’elle fasse l’objet de mesures restrictives apparaît proportionné pour les motifs déjà énoncés aux points 89 et 90 ci-dessus. Dès lors, il convient de rejeter ce premier argument.
155    Quant au second argument relatif aux effets disproportionnés que les mesures restrictives causent aux clients de la requérante et au fait que le Conseil aurait pu mettre en œuvre des mesures alternatives qui n’affectent pas lesdits clients, à supposer même que la requérante puisse se prévaloir de tels griefs en vertu des droits et des obligations découlant des contrats de dépôt l’unissant à ses clients, il y a d’emblée lieu de relever que, compte tenu de la complexité des opérations bancaires et notamment de l’existence d’opérations en cours à la date d’adoption des mesures restrictives en cause, il ne saurait être fait grief au Conseil d’avoir prévu que lesdites mesures s’appliquaient à l’ensemble des fonds détenus par la banque concernée, dans la mesure où tant la décision 2014/145 que le règlement no 269/2014 prévoient la possibilité pour la banque concernée et/ou ses clients qui ne font pas l’objet de mesures restrictives de solliciter le déblocage des fonds appartenant auxdits clients.
156    À cet égard, outre les éléments déjà mentionnés aux points 139 et 140 ci-dessus, il y a lieu de relever que, dès lors que tant la décision 2014/145 que le règlement no 269/2014 donnent compétence aux autorités compétentes des États membres d’ordonner le déblocage des fonds revenant aux personnes ne faisant pas l’objet de mesures restrictives, force est de constater que le contentieux qui y est relatif, en ce compris la question de l’absence de proportionnalité des décisions adoptées par les autorités nationales compétentes, relèvent de la compétence des juridictions des États membres, lesquelles auront la possibilité ou, le cas échéant, l’obligation de poser à la Cour une question préjudicielle sur l’interprétation desdites dispositions du droit de l’Union (voir, en ce sens, ordonnance du 5 octobre 1983, Chatzidakis Nevas/Caisse des juristes à Athènes, 142/83, EU:C:1983:267, point 4 ; arrêt du 11 juillet 1996, Branco/Commission, T‑271/94, EU:T:1996:103, point 53, et arrêt du 14 avril 2016, Ben Ali/Conseil, T‑200/14, non publié, EU:T:2016:216, point 268).
157    Ainsi, dès lors que le contentieux relatif au déblocage des fonds relève de la compétence juridictionnelle des États membres, il y a lieu de constater que tant le grief tiré de la prétendue obstruction opposée par les intermédiaires financiers pour ne pas débloquer les fonds des clients de la requérante que celui tiré de la prétendue inefficacité des décisions des juridictions nationales ne sont pas pertinents pour apprécier la proportionnalité des mesures restrictives dont fait l’objet la requérante et doivent, en conséquence, être rejetés comme étant inopérants.
158    Eu égard à ce qui précède et dans la mesure où aucun des arguments invoqués par la requérante n’est susceptible de caractériser l’existence d’une violation du principe de proportionnalité, il y a lieu de rejeter les quatrième et septième moyens.
Sur le sixième moyen, tiré d’une atteinte excessive au droit de propriété des clients de la requérante
159    Par son sixième moyen, la requérante fait valoir que les mesures restrictives dont elle fait l’objet violent le droit de propriété, en l’occurrence, celui de ses clients, lesquels sont dans l’impossibilité d’obtenir le déblocage de leurs fonds.
160    À cet égard, elle fait valoir que la plupart des systèmes juridiques reconnaissent aux banques le droit d’intervenir dans l’intérêt de leurs clients. Cela serait d’autant plus justifié en ce qui concerne les chambres de compensation telles que Euroclear ou Clearstream, dès lors que les clients de la requérante n’ont aucun lien contractuel avec celles-ci.
161    En réponse, le Conseil conteste ces arguments.
162    À titre liminaire, il y a lieu de relever que, contrairement à ce qu’indique le Conseil, la lecture de la requête, en ce qu’elle se réfère exclusivement aux clients de la requérante, est suffisamment claire pour permettre de comprendre que cette dernière invoque la violation du droit de propriété, parce que les biens et avoirs de ses clients russes sont gelés et qu’ils seraient dans l’impossibilité pratique d’en solliciter le déblocage.
163    Il y a donc lieu de rejeter les arguments du Conseil tendant à voir déclarer ce moyen comme étant irrecevable.
164    Sur le fond, il y a lieu de relever que la requérante ne saurait invoquer au soutien de son recours en annulation un droit de propriété dont elle n’est pas titulaire (voir, en ce sens, arrêt du 22 juin 2022, Anglo Austrian AAB et Belegging-Maatschappij “Far-East”/BCE, T‑797/19, EU:T:2022:389, point 285). En effet, selon la jurisprudence, la violation d’un droit subjectif ne peut, en principe, être invoquée que par la personne dont le droit a prétendument été violé et non par des tiers (voir, par analogie, arrêt du 19 septembre 2019, Zhejiang Jndia Pipeline Industry/Commission, T‑228/17, EU:T:2019:619, point 36 et jurisprudence citée).
165    Il résulte de ce qui précède qu’il convient de rejeter ce moyen.
Sur le cinquième moyen, tiré d’une violation des principes de non-discrimination et d’égalité de traitement
166    Par le cinquième moyen, la requérante fait valoir que les mesures restrictives dont elle fait l’objet violent les principes de non-discrimination et d’égalité de traitement.
167    À cet effet, elle indique, premièrement, qu’aucune des banques privées russes d’importance systémique appartenant à des groupes de l’Union n’a fait l’objet de mesures restrictives et, deuxièmement, que les grandes banques russes sont injustement sanctionnées au détriment des banques de taille plus modeste.
168    En réponse, le Conseil conteste ces arguments.
169    Il convient d’emblée de rejeter la demande du Conseil tendant à voir déclarer irrecevable ce moyen pour défaut de clarté, dès lors que la lecture des écritures de la requérante permet de comprendre le moyen qu’elle développe.
170    Sur le fond, s’agissant, premièrement, de la discrimination en raison de la nationalité invoquée par la requérante, à savoir le fait que, en substance, elle serait discriminée par les mesures restrictives en cause du fait de son actionnariat russe et qu’elle a été traitée, pour cette raison, moins favorablement que les autres banques qui n’ont pas un tel actionnariat, il convient de relever que, dans la mesure où la requérante est ressortissante d’un État tiers, elle ne saurait invoquer un tel grief, pour les raisons déjà mentionnées aux points 95 et 96 ci-dessus.
171    Deuxièmement, s’agissant de la prétendue violation du principe d’égalité de traitement, il y a lieu de relever que le Conseil n’est pas tenu d’inscrire sur les listes des mesures restrictives toutes les personnes qui satisfont à ces critères. Cette institution dispose, en effet, d’un large pouvoir d’appréciation lui permettant, le cas échéant, de ne pas soumettre une telle personne ou entité à des mesures restrictives, s’il estime que, au regard de leurs objectifs, il ne serait pas opportun de le faire (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 22 avril 2015, Tomana e.a./Conseil et Commission, T‑190/12, EU:T:2015:222, point 243). Au demeurant, même à supposer que le Conseil n’ait pas adopté des mesures de gel des fonds à l’égard de certaines personnes morales, de certaines entités ou de certains organismes qui sont dans la même situation que la requérante et répondant aux critère g), cette circonstance ne pourrait être valablement invoquée par cette dernière dès lors que les principes d’égalité de traitement et de non-discrimination doivent se concilier avec le principe de légalité (voir, en ce sens, arrêt du 3 mai 2016, Post Bank Iran/Conseil, T‑68/14, non publié, EU:T:2016:263, point 135 et jurisprudence citée).
172    Troisièmement, outre le fait que la discrimination liée à la taille de l’entreprise n’est pas mentionnée au nombre de celles qui sont prohibées par l’article 21 de la charte des droits fondamentaux, cet argument doit être écarté pour les mêmes raisons que celles mentionnées au point 171 ci-dessus.
173    Eu égard à ce qui précède, il convient de rejeter le cinquième moyen et, par voie de conséquence, le recours dans son intégralité.
Sur les dépens
174    Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par le Conseil, conformément aux conclusions de ce dernier.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté ;
2)      Rosbank PAO est condamnée aux dépens.
Gâlea
Tóth
Kalėda
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 18 décembre 2024.
Le greffier
Le président
V. Di Bucci
S. Papasavvas
*      Langue de procédure : le français.