61985C0312
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
G. FEDERICO MANCINI
del 23 ottobre 1986
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Nel quadro di una controversia che oppone la società per azioni Villa Banfi alla regione Toscana, all'ispettorato provinciale dell'agricoltura di Siena e ai signori Svelto Ricco e Luigi Garelli, il Tribunale amministrativo regionale (TAR) della Toscana vi chiede di chiarire il concetto di imprenditore agricolo a titolo principale ai sensi dell'articolo 3 direttiva del Consiglio 17 aprile 1972, n. 72/159, relativa all'ammodernamento delle aziende agricole (GU L 96, pag. 1). In particolare, il giudice a quo vuol sapere se tale concetto si riferisca a tutte le persone fisiche e giuridiche e, rispetto a queste ultime, se gli Stati membri possano escludere certi tipi di imprese, come la società per azioni, dai benefìci previsti a favore dei soggetti che esso abbraccia.
2.
I fatti. Con istanze 11 febbraio, 31 maggio e 13 novembre 1978 la SpA Villa Banfi, che ha sede in Roma, chiese alla regione Toscana: a) l'autorizzazione all'impianto e al reimpianto di vigneti nel comune di Montalcino; b) la declaratoria di impossibilità continuativa dei rapporti di colonia e di pastorizia esistenti sui fondi in quanto incompatibili con le nuove destinazioni di questi. Con delibera 30 aprile 1979, n. 150, la giunta regionale confermò l'autorizzazione già concessa alla società dall'ufficio provinciale dell'agricoltura di Siena relativamente a un impianto di 54 ettari di vigneto specializzato per la produzione di vino DOC Brunello di Montalcino, ma, in base alle vigenti norme comunitarie, nazionali e regionali, negò l'autorizzazione a un nuovo impianto di vigneto specializzato per ettari 245,27. Di conseguenza, essa non rilasciò la dichiarazione di attuabilità del piano di trasformazione agraria. A fondamento di tale rifiuto la giuntaaddusse tre motivi: a) il regolamento n. 1162/76 (GU L 135, pag. 32), recante norme intese ad adeguare il potenziale vitivinicolo alle esigenze del mercato, esclude dal divieto d'impianto di vigneti i nuovi impianti effettuati in esecuzione dei piani di sviluppo delle aziende agricole alle condizioni previste dalla direttiva 72/159 (GU L 96, pag. 1); b) l'articolo 13 della legge statale 9 maggio 1975, n. 153, con cui si è data attuazione alla detta direttiva, e gli articoli 5 e 7 della legge regionale toscana 7 settembre 1977, n. 71, dispongono un regime speciale d'intervento a favore delle aziende agricole singole e associate che, nel caso delle persone giuridiche, si applica solo alle cooperative agricole e alle associazioni d'imprenditori a titolo principale; e) la società Villa Banfi non può includersi fra tali soggetti.
Villa Banfi adì allora il TAR della Toscana (ricorsi del 6 e del 7 giugno 1979) chiedendo l'annullamento del diniego di autorizzazione all'impianto di vigneti specializzati perché fondato su un illegittimo collegamento fra fonti comunitarie e fonti interne o comunque su norme interne contrastanti con la disciplina comunitaria. In particolare, la ricorrente affermò che, nel definire l'imprenditore agricolo a titolo principale, le leggi nazionale e regionale esorbitano dalla direttiva 72/159 per cui il diritto di impiantare nuovi vigneti — del resto implicito nel diritto al libero esercizio della professione di imprenditore vitivinicolo — è garantito ad ogni tipo d'imprenditore, si tratti di persona fisica o di persona giuridica. Le società per azioni non possono dunque venir escluse dal regime nazionale che attua la fonte comunitaria.
Con ordinanza 23 gennaio 1981 (peraltro notificata alla nostra cancelleria solo il 16 ottobre 1985), il TAR Toscana ordinò la sospensione del giudizio e, nutrendo dubbi sulla compatibilità della legislazione italiana sia con l'articolo 3 della direttiva 72/159, sia con la garanzia dei diritti fondamentali sanciti dal trattato CEE e dalla Costituzione, rinviò « la questione interpretativa della direttiva, con riferimento alle leggi statali e regionali citate, all'esame della Corte di giustizia delle Comunità europee ».
3.
Esaminiamo anzitutto le quattro fonti — due comunitarie e due nazionali — sui cui rapporti disputano le parti della causa principale. Emanata nel quadro del Piano Mansholt, la direttiva 72/159 mira a promuovere un sensibile miglioramento del reddito e delle condizioni di lavoro e di produzione in agricoltura incentivando le aziende capaci di svilupparsi. A questo fine l'articolo 1, n. 1, stabilisce che gli Stati membri istituiscono un regime selettivo di provvidenze vòlto a favorire l'attività e lo sviluppo di tali aziende in condizioni razionali, mentre il numero 2 del medesimo disposto li abilita a differenziare secondo le zone l'importo degli incentivi finanziari previsti dalla direttiva e, in alcune zone, a non applicarli totalmente o parzialmente. Secondo l'articolo 2 sono considerate « in grado di svilupparsi » le aziende il cui titolare eserciti l'attività agricola a titolo principale, possieda una sufficiente capacità professionale, s'impegni a tenere una contabilità, elabori un piano di sviluppo conforme alle condizioni definite dalla direttiva e abbia un reddito da lavoro inferiore a quello di cui godono le attività non agricole della zona.
Segue il cruciale articolo 3. Nel primo comma del n. 1 si dispone che « gli Stati membri definiscono la nozione di imprenditore agricolo a titolo principale, ai sensi della direttiva »; per le persone fisiche esso « comprende (...) almeno la condizione che il reddito agricolo sia pari o superiore al 50% del reddito complessivo dell'imprenditore (...) e la condizione che il tempo di lavoro dedicato alle attività extra-aziendali sia inferiore alla metà del tempo di lavoro totale (...) ». Il secondo comma aggiunge che « tenendo conto in particolare dei criteri indicati al precedente capoverso gli Stati membri definiscono questa nozione (anche nei casi delle) persone diverse da quelle fisiche », delle aziende il cui proprietario non sia l'imprenditore agricolo e delle aziende condotte a mezzadria.
Con legge 9 maggio 1975, n. 153 (GU Repubblica italiana 1975, pag. 3298), la Repubblica italiana ha inteso attuare la direttiva citata. L'articolo 13, contenuto nel titolo III (ammodernamento e potenziamento delle strutture agricole), sezione I (interventi per l'attuazione dei piani di sviluppo), stabilisce in particolare che delle provvidenze previste dal medesimo titolo beneficiano, oltre alle persone fisiche, le cooperative agricole, costituite ai sensi delle norme in tema di cooperazione, e le associazioni di imprenditori agricoli. È peraltro necessario che i soci traggano dall'attività aziendale ed associata almeno il 50% del loro reddito e in essa impieghino almeno il 50% del loro tempo di lavoro.
A questi princìpi si è adeguata la legge regionale 7 settembre 1977, n. 71 (Bollettino ufficiale della regione Toscana n. 52 del 16 settembre 1977). Tale fonte istituisce un regime d'intervento che, a norma dell'articolo 6, si applica: a) ai coltivatori diretti, proprietari o affittuari, ai mezzadri o ai coloni; b) ai proprietari, agli usufruttuari e agli affittuari, conduttori, purché esercitino l'attività agricola a titolo principale; e) alle cooperative agricole; d) alle associazioni di coltivatori diretti, ma anch'essi solo in quanto si dedichino prevalentemente all'agricoltura.
Ultimo a venir in rilievo è il regolamento 17 maggio 1976, n. 1162/76, che contiene misure intese ad adeguare il potenziale vitivinicolo alle esigenze del mercato (GU L 135, pag. 32). All'articolo 2, n. 1, questa fonte vieta per il periodo 1o dicembre 1976 - 30 novembre 1978 qualsiasi nuovo impianto di varietà di viti classificate per l'unità amministrativa presa in considerazione nella categoria delle varietà per uva da vino. Sono previste tuttavia alcune eccezioni; in particolare, sfuggono al divieto i nuovi impianti che le aziende effettuino eseguendo piani di sviluppo conformi alle condizioni poste dalla direttiva 72/159. La motivazione del regolamento giustifica tale esonero in ragione del suo scarso rilievo; ma, a parte ciò, esso risponde all'ovvia esigenza di non ostacolare nella loro opera gli imprenditori che si siano visti approvare i detti piani, soprattutto tenendo conto che per l'attuazione di questi è previsto un periodo abbastanza lungo (in Italia, secondo l'articolo 14 della legge n. 153, fino a nove anni).
Segnalo infine che, con decisioni n. 76/480 e 77/525, la Commissione delle Comunità europee ha ritenuto conformi alla direttiva 72/159 ed ha perciò approvato le norme italiane di attuazione, così ammettendo al finanziamento comunitario le spese sostenute dall'Italia sulla loro base (GU 1976 L 138, pag. 14, per la legge statale e 1977, n. L 209, pag. 25, per la legge regionale).
4.
Appena un cenno meritano le osservazioni svolte dalla regione Toscana in merito alla ricevibilità della domanda pregiudiziale. Afferma la convenuta che il giudice a quo non ha formulato quesiti e ha scorrettamente proposto alla Corte problemi di coordinamento fra norme comunitarie e norme nazionali. In particolare, esso vorrebbe da voi un'impossibile valutazione della conformità di alcuni disposti statali e regionali alla disciplina comunitaria.
Questi rilievi sono infondati. È vero infatti che apprezzare la detta conformità vi è precluso nel quadro dei procedimenti ex articolo 177 trattato CEE per la nota divisione di compiti fra giudici nazionali e Corte di giustizia. Non meno vero, tuttavia, è che, pur senza esprimerlo in forma interrogativa, il TAR della Toscana vi ha posto un problema d'interpretazione di norme comunitarie e che la vostra risposta gli è sicuramente necessaria a risolvere la controversia di cui è investito. La sua domanda è dunque ricevibile.
5.
Come ho già detto, oggetto di questa domanda sono il significato e la portata dell'articolo 3, paragrafo 1, direttiva n. 72/159. Più precisamente, si tratta di stabilire se nel determinare il concetto d'imprenditore agricolo a titolo principale rispetto alle persone non fisiche, gli Stati membri godano di completa libertà o incontrino limiti, beninteso oltre a quelli esplicitamente posti dalla detta norma. Per la prima tesi si sono pronunciate la Commissione e la regione Toscana; l'altra, com'è ovvio, è stata sostenuta da Villa Banfi.
Secondo la regione Toscana il disposto in questione è tipicamente permissivo. Esso si limita infatti a definire alcuni requisiti minimi, attribuendo agli Stati membri la facoltà di identificare — « come meglio credono », si afferma — la sfera dei beneficiari e dunque investendoli di un potere discrezionale nel cui esercizio non hanno praticamente remore. Militano in questo senso la lettera del disposto e la stessa natura della direttiva, se è vero che tale fonte vincola i suoi destinatari per quanto riguarda il risultato da realizzare (qui la formulazione di un concetto d'« imprenditore agricolo a titolo principale » consono alle condizioni indicate dall'articolo 3, n. 1), mentre li lascia liberi nella scelta delle forme e dei mezzi con cui realizzarlo (qui la determinazione degli altri elementi che compongono il concetto).
Diversa è la linea seguita dalla Commissione. Premesso che il concetto in questione è stato introdotto per definire le condizioni d'accesso non all'attività agricola in generale, ma ad uno specifico regime di aiuti riservato alle aziende in difficoltà, essa mette l'accento sulle particolari caratteristiche — selettività e applicazione differenziale degli incentivi nelle diverse regioni — che il legislatore comunitario attribuisce al detto regime. La prima caratteristica esclude da quest'ultimo le imprese efficienti per cui nessun aiuto è necessario e quelle che, pur beneficiando di aiuti, sarebbero incapaci di raggiungere il livello di reddito (pari, per una o due unità di lavoro, al salario medio dei lavoratori non agricoli nella stessa zona) previsto dalla fonte comunitaria. La seconda è stabilita perché lo stesso regime si adegui alle differenze economiche e sociologiche che qualificano il settore agricolo nella Comunità. È dunque ovvio che nel trasporre la direttiva gli Stati membri siano abilitati a scegliere, tra i vari tipi di persone giuridiche, quelli che per struttura e caratteri sul piano del diritto delle società e del diritto tributario diano maggiori garanzie di essere « aziende in grado di svilupparsi ».
6.
Il problema postoci dal giudice a quo suppone che si individuino con chiarezza gli scopi perseguiti e le tecniche impiegate dalla direttiva 72/159. Il legislatore comunitario muove da una duplice constatazione: da un lato, il reddito di gran parte delle imprese agricole non assicura alle persone che vi lavorano condizioni di vita paragonabili a quelle degli operatori non agricoli, dall'altro, colmare o ridurre tale divario non è possibile se non facendo leva sull'organizzazione stessa delle imprese. Da qui la decisione di concedere aiuti alle sole aziende « in grado di svilupparsi »: cioè (cfr. l'articolo 2) alle unità produttive dotate di caratteristiche tali da lasciar presumere che utilizzino gli aiuti per raggiungere in futuro un livello di reddito pari a quello dei settori industriale e terziario. È in quest'ottica che l'articolo 3, n. 1 introduce la figura dell' imprenditore agricolo a titolo principale » identificandola nel comma 1o rispetto alle persone fisiche mediante l'indicazione di alcuni criteri. Per quanto riguarda le persone giuridiche, invece, il comma 2° stabilisce che a definire la stessa figura siano gli Stati; essi devono peraltro « tener conto (...) dei criteri » anzidetti.
Alla luce delle notevoli differenze esistenti nei vari ordinamenti interni in materia di società questo diverso approccio era inevitabile. Può dirsi tuttavia che esso implichi una piena libertà degli Stati nell'espletamento del compito affidato loro dalla direttiva? 1° non lo credo. Mi sembra al contrario che, lungi dal comportare autonome valutazioni di interessi o lato sensu politiche, la scelta lasciata ai legislatori nazionali sia solo tecnica. L'articolo 3, infatti, non può leggersi isolatamente; esso fa corpo con l'articolo 2 che è al centro dei sistema e che, come abbiamo appena visto, precisa tutti i requisiti dei quali un'impresa dev'essere in possesso per poter accedere al regime di aiuti. Nell'individuare le persone giuridiche a cui tale regime si applica, dunque, quei legislatori non potranno limitarsi a tener conto del tempo che i loro titolari dedicano all'attività agricola e del reddito che da essa ricavano; ma dovranno prender in considerazione anche fattori quali lo scopo della società, la struttura del capitale sociale, il conto economico relativo all'attività svolta, la qualificazione dei dipendenti come lavoratori agricoli, la capacità professionale dei titolari ecc.
Né si dica che a tale conclusione ostano la natura della direttiva come fonte comunitaria e l'aver questa direttiva escluso dal regime di aiuti le imprese efficienti in quanto suo obiettivo è il raggiungimento di un determinato reddito per uno o due operatori. Al primo argomento è facile ribattere che, come insegna la vostra giurisprudenza, il legislatore comunitario è libero di lasciare agli Stati margini ristretti di apprezzamento; e del secondo può dirsi che non distingue come dovrebbe fra le dimensioni richieste per l'azienda in grado di svilupparsi e il risultato a cui deve metter capo l'attuazione del suo piano di sviluppo. È solo al fine di misurare questo risultato, infatti, che la direttiva (articolo 4, n. 1) parla del conseguimento di un certo reddito « per una o due unità di lavoro umano »; mentre per quanto riguarda le dimensioni vale il suo quinto considerando ove si legge che « in futuro le uniche aziende [capaci] di adeguarsi allo sviluppo economico sono quelle il cui capo (...) possiede un'[idonea] qualificazione professionale ». Ora, un'azienda che ha un capo ha di solito anche un personale composto da più di un dipendente.
Si aggiunga che la Commissione, a cui si deve il secondo argomento, ha, come sappiamo, giudicato le norme italiane conformi alla fonte de qua. Ebbene, tali norme annoverano tra le persone giuridiche fruitrici degli aiuti anche le cooperative che, per l'articolo 22 del decreto legislativo CPS 14 dicembre 1947, n. 1577, devono essere costituite da almeno nove soci.
7.
Per tutte le considerazioni sin qui svolte vi suggerisco di rispondere come segue al problema interpretativo posto dal Tribunale amministrativo regionale della Toscana con ordinanza 24 ottobre 1980 nella controversia che oppone la SpA Villa Banfi alla regione Toscana, all'Ispettorato provinciale dell'agricoltura di Siena e ai signori Svelto Ricco e Luigi Garelli:
L'articolo 3 della direttiva 17 aprile 1972, n. 72/159, relativa all'ammodernamento delle aziende agricole, va interpretato nel senso che al fine di individuare le persone giuridiche a cui spetta la qualifica di « imprenditore agricolo a titolo principale » il legislatore nazionale deve tener conto dei requisiti indicati dallo stesso articolo per le persone fisiche e degli elementi che, secondo l'articolo 2, caratterizzano le « aziende in grado di svilupparsi » (così, lo scopo della società, la struttura del capitale sociale, il conto economico relativo all'attività svolta, la qualificazione dei dipendenti come lavoratori agricoli, la capacità professionale dei titolari).