62002CC0034_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I -
Einführung
1 Das vorliegende Vorabentscheidungsverfahren wurde von dem Tribunale ordinario di Roma anhängig gemacht. In dem Ausgangsrechtsstreit stehen sich Sante Pasquini (im Folgenden: Kläger) und das Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (im Folgenden: INPS) gegenüber. Der beklagte Träger hat die Rentenzahlungen an den in Luxemburg lebenden Kläger eingestellt, um auf diese Weise nach Ansicht des INPS zu viel gezahlte Rentenzahlungen wieder auszugleichen. In dem vorliegenden Rechtsstreit geht es um die Frage, ob sich aus dem Gemeinschaftsrecht zeitliche Grenzen für die Rückforderung von in die Vergangenheit zurückreichende Rentenzahlungen ergeben.
II -
Die anwendbaren Rechtsvorschriften
A -
Gemeinschaftsrecht
Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern(1)
2 Artikel 49 regelt - so seine Überschrift - die "Berechnung der Leistungen, wenn der Betreffende nicht gleichzeitig die Voraussetzungen nach sämtlichen Rechtsvorschriften erfuellt, nach denen Versicherungs- oder Wohnzeiten zurückgelegt wurden, oder wenn er ausdrücklich beantragt hat, die Feststellung der Leistungen per Alter aufzuschieben". Die Vorschrift lautet:
"(1) Erfuellt der Betreffende zu einem bestimmten Zeitpunkt, gegebenenfalls auch unter Berücksichtigung des Artikels 45 und/oder des Artikels 40 Absatz 3, nicht die Voraussetzungen für die Leistungsgewährung nach den Rechtsvorschriften aller Mitgliedstaaten, die für ihn galten, sondern nur die Voraussetzungen nach den Rechtsvorschriften eines oder mehrerer dieser Staaten, so gilt Folgendes:
a)
Jeder zuständige Träger, nach dessen Rechtsvorschriften die Voraussetzungen erfuellt sind, berechnet nach Artikel 46 den Betrag der geschuldeten Leistung.
(2) Gemäß Absatz 1 nach den Rechtsvorschriften eines oder mehrerer beteiligter Mitgliedstaaten gewährte Leistungen werden, sobald die Voraussetzungen der Rechtsvorschriften eines oder mehrerer anderer beteiligter Mitgliedstaaten, die für den Versicherten galten, erfuellt sind, nach Artikel 46 von Amts wegen gegebenenfalls unter Berücksichtigung des Artikels 45 und gegebenenfalls unter erneuter Berücksichtigung von Absatz 1 neu berechnet. $
(3) Eine Neuberechnung nach Absatz 1 erfolgt unbeschadet des Artikels 40 Absatz 2 von Amts wegen, wenn die Voraussetzungen einer oder mehrerer dieser Rechtsvorschriften nicht mehr erfuellt sind."
3 Die Verordnung Nr. 1408/71 sieht ausdrücklich keine Fristen für die Rückforderung von gegebenenfalls ohne Rechtsgrund gezahlten Leistungen vor. Das vorlegende Gericht macht insofern Anspielungen auf die vom Kläger ausdrücklich genannten Artikel 94 ff. der Verordnung, die Übergangs- und Schlussvorschriften enthalten. Im Hinblick auf eventuelle Leistungen oder Ansprüche für Zeiten, die vor dem Inkrafttreten der Verordnung liegen, bestimmt Artikel 94 Absatz 6 Unterabsatz 1:
"Wird der Antrag nach Absatz 4 oder Absatz 5 innerhalb von zwei Jahren nach dem 1. Oktober 1972 oder nach Beginn der Anwendung dieser Verordnung im Gebiet des betreffenden Mitgliedstaats gestellt, so werden die Ansprüche aufgrund dieser Verordnung mit Wirkung von diesem Zeitpunkt an erworben, ohne dass der betreffenden Person Ausschlussfristen oder Verjährungsvorschriften eines Mitgliedstaats entgegengehalten werden können."
Verordnung (EWG) Nr. 574/72 des Rates vom 21. März 1972 über die Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 über die Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern(2)
4 Die Artikel 111 und 112 dieser Verordnung regeln - so die Überschrift von Artikel 111 - die "Rückforderung nicht geschuldeter Zahlungen durch die Träger der sozialen Sicherheit und Erstattungsanspruch der Fürsorgestellen".
Artikel 111 hat folgenden Wortlaut:
"(1) Hat der Träger eines Mitgliedstaats bei der Feststellung oder Neufeststellung von Leistungen bei Invalidität, Alter oder Tod (Renten) in Anwendung des Titels III Kapitel 3 der Verordnung einem Leistungsempfänger einen höheren Betrag gezahlt als den, auf den dieser Anspruch hat, so kann dieser Träger vom Träger jedes anderen Mitgliedstaats, der gegenüber dem Leistungsempfänger zu entsprechenden Leistungen verpflichtet ist, verlangen, den zu viel gezahlten Betrag von den nachzuzahlenden Beträgen einzubehalten, die er dem Leistungsempfänger zahlt. Dieser letztgenannte Träger überweist den einbehaltenen Betrag dem forderungsberechtigten Träger. Soweit der zu viel gezahlte Betrag nicht von den nachzuzahlenden Beträgen einbehalten werden kann, ist Absatz 2 anzuwenden.
(2) Hat der Träger eines Mitgliedstaats einem Leistungsempfänger einen höheren Betrag gezahlt als den, auf den dieser Anspruch hat, so kann dieser Träger unter den Bedingungen und in den Grenzen, die in den von ihm anzuwendenden Rechtsvorschriften vorgesehen sind, vom Träger jedes anderen Mitgliedstaats, der gegenüber dem Leistungsempfänger zu Leistungen verpflichtet ist, verlangen, den zu viel gezahlten Betrag von den Beträgen einzubehalten, die er dem Leistungsempfänger zahlt. Dieser letztgenannte Träger behält den entsprechenden Betrag unter den Bedingungen und in den Grenzen ein, die nach den von ihm anzuwendenden Rechtsvorschriften für einen solchen Ausgleich vorgesehen sind, als ob es sich um von ihm selbst zu viel gezahlte Beträge handeln würde; er überweist den einbehaltenen Betrag dem forderungsberechtigten Träger.
(3) Hat eine Person, für die die Verordnung gilt, während eines Zeitraums, in dem sie nach den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats Anspruch auf Leistungen hatte, im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats Fürsorgeleistungen erhalten, so kann die Stelle, die sie gewährt hat, im Fall eines gesetzlich zulässigen Regressanspruchs auf die der genannten Person geschuldeten Leistungen vom Träger jedes anderen Mitgliedstaats, der gegenüber dieser Person zu Leistungen verpflichtet ist, verlangen, den für Fürsorgeleistungen verauslagten Betrag von den Beträgen einzubehalten, die dieser Träger der genannten Person zahlt.
Der leistungspflichtige Träger behält den entsprechenden Betrag unter den Bedingungen und in den Grenzen ein, die nach den von ihm anzuwendenden Rechtsvorschriften für einen solchen Ausgleich vorgesehen sind; er überweist den einbehaltenen Betrag der forderungsberechtigten Stelle."
Artikel 112 lautet:
"Hat ein Träger unmittelbar oder über einen anderen Träger nicht geschuldete Zahlungen geleistet und können diese nicht wiedererlangt werden, so gehen die entsprechenden Beträge endgültig zu Lasten des erstgenannten Trägers, es sei denn, dass die nicht geschuldete Zahlung durch eine betrügerische Handlung zustande kam."
5 Artikel 49 der Verordnung Nr. 574/72, der die "Neuberechnung der Leistung" regelt, sieht in Absatz 2 Folgendes vor:
"Bei Neuberechnung, Entzug oder Ruhen der Leistung unterrichtet der Träger, der die entsprechende Entscheidung getroffen hat, hiervon unverzüglich, gegebenenfalls über den bearbeitenden Träger, die betreffende Person und jeden der Träger, dem gegenüber sie einen Anspruch hat. In dem Bescheid sind die Rechtsbehelfe und Rechtsbehelfsfristen nach den in Betracht kommenden Rechtsvorschriften anzugeben. Die Laufzeit der Rechtsbehelfsfristen beginnt erst mit der Zustellung des Bescheids an die betreffende Person."
B -
Mitgliedstaatliche Vorschriften
Gesetz Nr. 153/1969
6 Rechtsgrundlage für die Zahlung des Zuschlags bis zur Höhe einer Mindestrente ist nach einhelliger Ansicht der Beteiligten Artikel 8 des Gesetzes Nr. 153/1969. Absatz 1 der Vorschrift bezieht sich auf italienisch-libysche Rentensachverhalte, die im vorliegenden Rechtsstreit keine Rolle spielen. Absätze 2 bis 4, die unstreitig auch für außerhalb des italienisch-libyschen Rentenabkommens erworbene Rentenanwartschaften gelten, lauten sinngemäß:
Die im vorigen Absatz genannten Mindestrenten werden auch den Rentenberechtigten geschuldet, die einen Anspruch durch die Zusammenrechnung von Versicherungs- und Beitragszeiten, die in internationalen Abkommen oder Übereinkommen auf dem Gebiet der Sozialversicherung vorgesehen sind, erworben haben.
Zum Zwecke der Gewährung einer im Vorigen erwähnten Mindestrente wird der gegebenenfalls durch die Zusammenrechnung von einem ausländischen Träger geleisteten anteiligen Rentenzahlung Rechnung getragen.
Die ausgewanderten Arbeitnehmer, die die Voraussetzungen für einen Anspruch durch die Zusammenrechnung von Versicherungs- und Beitragszeiten gemäß Absatz 2 erfuellen, haben insbesondere auf der Grundlage einer von einem ausländischen Träger ausgestellten Bescheinigung Anspruch auf die Auszahlung eines Vorschusses auf die Rente, die vervollständigt wird bis zum Erreichen der Mindestrente. Die Anspruchsberechtigten auf eine andere Rente haben keinen Anspruch auf den Zuschlag, und dieser wird zurückverlangt im Verhältnis zu den gegebenenfalls von ausländischen Trägern anteilig gezahlten Beträgen.
7 Von den Beteiligten werden noch folgende mitgliedstaatliche Vorschriften genannt, deren Eingreifen im vorliegenden Fall umstritten ist.
Codice civile
8 Artikel 2946 des Codice civile sieht eine allgemeine Verjährungsfrist für Forderungen von zehn Jahren vor.
Königliches Dekret Nr. 1422/1924
9 In Artikel 80 des Königlichen Dekrets Nr. 1422/1924 heißt es sinngemäß:
Der Ausschuss ("comitato esecutivo della cassa nazionale per le assicurazioni sociali") überprüft die Rentenzahlungen durch die Vorsorgeeinrichtung mit allen geeigneten Mitteln.
Der Ausschuss kann den Widerruf oder die Berichtigung bereits gezahlter Renten oder die Aussetzung der Zahlungen anordnen, wenn er der Ansicht ist, dass zusätzliche Untersuchungen erforderlich sind.
Die Rentenzahlungen werden als endgültig betrachtet, wenn sie nicht von der nationalen Kasse binnen eines Jahres ab Mitteilung an den Berechtigten zurückgewiesen werden; in diesem Fall können spätere Berichtigungen eventuelle Fehler, die nicht aus einer arglistigen Vorgehensweise des Betroffenen resultieren, keine Auswirkungen auf bereits erfolgte Zahlungen haben.
Gesetz Nr. 88/1989
10 Artikel 52 des Gesetzes Nr. 88/1989, der überschrieben ist mit "rechtsgrundlose Leistungen" regelt sinngemäß:
1.
Die Renten unter anderem zu Lasten der allgemeinen Pflichtversicherung können jederzeit bei jeglichen Fehlern, die bei der Zuerkennung der Auszahlung oder der Neufestsetzung der Leistung begangen wurden, durch den leistenden Träger berichtigt werden.
2. Wenn als Folge der genannten Berichtigung Rentenzahlungen unberechtigt erfolgten, werden die geleisteten Beträge nicht wieder eingetrieben, es sei denn, die ungerechtfertigte Erlangung resultiert aus einer arglistigen Vorgehensweise des Betroffenen.
Gesetz Nr. 412/1991
11 Artikel 13 des Gesetzes Nr. 412/1991 regelt in Artikel 13 Absätze 1 und 2 sinngemäß:
1. Die Vorschriften in Artikel 52 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 88 vom 9. März 1989 sind in der Weise auszulegen, dass sich die vorgesehene Regulierung auf Beträge bezieht, die aufgrund einer förmlichen und endgültigen Entscheidung geleistet wurden, die dem Betroffenen ausdrücklich mitgeteilt wurde und die mit einem wie auch immer gearteten Fehler behaftet ist, der dem leistenden Träger anzulasten ist, außer in Fällen, in denen die ungerechtfertigte Bereicherung aus einer arglistigen Vorgehensweise des Betroffenen resultiert. Das Versäumnis oder die unvollständige Mitteilung von Tatsachen seitens des Rentners, die einen Einfluss auf den Rentenanspruch oder die Höhe des Betrages haben und die dem zuständigen Träger nicht bereits bekannt sind, berechtigt diesen zur Rückforderung wegen ungerechtfertigter Bereicherung.
2. Das INPS überprüft einmal jährlich die Einkommen der Rentner und deren Einfluss auf die Höhe oder den Anspruch auf Rentenzahlung; im Laufe des darauf folgenden Jahres fordert das INPS die gegebenenfalls zu viel gezahlten Beträge zurück.
Gesetz Nr. 662/1996
12 Artikel 1 des Gesetzes Nr. 662/1996 schreibt schließlich in den Absätzen 260 bis 262, 264 und 265 sinngemäß vor:
260. Gegenüber Personen, die vollständig oder teilweise unberechtigt Rentenzahlungen, selbst wenn diese in bar ausgezahlt wurden, unter anderem zu Lasten eines Pflichtversicherungsträgers für Zeiten vor dem 1. Januar 1996 erhalten haben, wird nicht wegen ungerechtfertigter Bereicherung vorgegangen, wenn diese Personen für das Jahr 1995 ein versteuerbares Einkommen im Hinblick auf die "IRPEF" (Einkommenssteuer für natürliche Personen) von 16 Millionen ITL oder weniger erlangt haben.
261. Wenn Personen, die für das Jahr 1995 unberechtigt Leistungen im Sinne des Absatzes 260 erhalten haben, ein versteuerbares Einkommen im Sinne des IRPEF in Höhe von über 16 Millionen ITL erlangt haben, kann nur ein Viertel des Betrages nicht Gegenstand einer Rückforderung sein.
262. Die Rückforderung vollzieht sich durch Einbehalt der Rente, wobei der Einbehalt ein Fünftel der Rente nicht übersteigen darf. Die Schuld wird zurückverlangt durch monatliche Raten und ohne Zinsen binnen einer Frist von 24 Monaten. Diese Frist kann verlängert werden, um sicherzustellen, dass der Einbehalt ein Fünftel der Rente nicht übersteigt.
Absatz 264 letzter Satz besagt sinngemäß:
Die monatliche Beitreibung vollzieht sich gemäß Artikel 3 Absatz 1 des Präsidialdekrets Nr. 1544 vom 30. Juni 1955 binnen einer Frist von maximal fünf Jahren.
Absatz 265 besagt, dass sich im Falle arglistiger Täuschung der begünstigten Person die Rückforderung auf den gesamten Betrag bezieht.
Gesetz Nr. 448/2001
13 Durch Artikel 38 Absätze 7 und 8 des Gesetzes Nr. 448/2001 erließ der italienische Gesetzgeber eine inhaltlich vergleichbare Regelung wie die soeben wiedergegebene des Gesetzes Nr. 662/1996 für den Zeitraum vor dem 1. Januar 2001, wobei der Grenzwert des besteuerbaren Einkommens für das Jahr 2000 auf 8 262,31 Euro festgelegt wurde.
III -
Sachverhalt und Verfahren
14 Der Kläger war im Laufe seines Erwerbslebens in Italien, Frankreich und Luxemburg abhängig beschäftigt. Er legte nacheinander in Italien 140 Wochen, in Frankreich 336 Wochen und schließlich in Luxemburg 1 256 Wochen versicherungspflichtiger Beschäftigungszeiten zurück. Für die Zeit nach Vollendung des 60. Lebensjahres beantragte er Altersrente, die ihm zunächst anteilig mit Wirkung zum 1. März 1987 vom italienischen Träger zugebilligt wurde. Die proratisierte italienische Rente wurde durch einen Zuschlag bis zur Höhe einer italienischen Mindestrente aufgestockt. Mit Entscheidung vom 26. Juli 1988 nahm der italienische Träger angesichts der ebenfalls zum 1. März 1987 fällig gewordenen anteiligen französischen Rente eine Neuberechnung der italienischen Rente vor. Dem Kläger wurde weiterhin ein Zuschlag zu seiner anteiligen italienischen Rente gewährt.
15 Mit Wirkung zum 1. Juli 1988 gewährte auch der luxemburgische Träger eine Altersrente. Der luxemburgische Träger informierte den italienischen Träger über das Fälligwerden der luxemburgischen Altersrente nicht unmittelbar. Auf Anfrage des italienischen Trägers vom 1. September 1998, die seit 1. Januar 1996 geleisteten Zahlungen mitzuteilen, übermittelte der luxemburgische Träger am 10. September 1998 die gewünschten Informationen. Im Rahmen der nachfolgenden Korrespondenz informierte der luxemburgische Träger mit Schreiben vom 17. November 1999 den italienischen Träger ausdrücklich über die luxemburgischen Rentenzahlungen seit dem 1. Juli 1988. Am 3. März 2000 nahm der italienische Träger in Anbetracht der luxemburgischen Rente eine Neuberechnung der italienischen Rente vor und verminderte deren Höhe auf 7 500 ITL pro Monat rückwirkend zum 1. Juli 1988. Im Rahmen dieser Entscheidung wurde eine Rückforderung über umgerechnet 29 005 Euro bezogen auf den Zeitraum 1. März 1988 bis 30. April 2000 verfügt.
16 Gegen letztgenannte Entscheidung legte der Kläger am 30. Oktober 2000 Widerspruch ein, der durch Bescheid vom 13. Dezember 2000 zurückgewiesen wurde. Der italienische Träger hielt sowohl die Forderung aus ungerechtfertigter Bereicherung als auch die daran anknüpfende völlige Einstellung der Rentenzahlungen seitens des italienischen Trägers für rechtmäßig.
17 Der Kläger ist der Ansicht, diese Beurteilung verstoße gegen innerstaatliche Verjährungs- und Befreiungsregeln. Er beschritt daher den Rechtsweg mit dem Ziel der weiteren Auszahlung einer italienischen Teilrente. Das mit der Entscheidung befasste mitgliedstaatliche Gericht hat Zweifel daran, ob die angeblich aus dem mitgliedstaatlichen Recht folgende unbegrenzte Rückforderbarkeit rechtsgrundlos gezahlter Beträge mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist, wenn sich die Leistung der vermuteten rechtsgrundlos gezahlten Beträge aus dem Zusammenwirken der verschiedenen mitgliedstaatlichen Rentensysteme kraft Gemeinschaftsrecht ergibt. Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob die Frist von zwei Jahren, die für die rückwirkende Geltendmachung von aufgrund der Verordnung Nr. 1408/71 begründeten Ansprüchen auf einen Fall wie den vorliegenden gegebenenfalls analog angewendet werden kann.
18 Im Einzelnen formuliert das vorlegende Gericht seine Fragen wie folgt:
Ist eine nationale Rechtsvorschrift, die bei Vorliegen einer Nichtschuld, die sich aus der Anwendung des Gemeinschaftsrechts ergibt, die unbefristete Möglichkeit der Rückforderung des rechtsgrundlos gezahlten Betrages vorsieht und damit gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit verstößt, mit den Zielen der Verordnungen (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, und (EWG) Nr. 574/72 des Rates vom 21. März 1972 zur Durchführung der Verordnung Nr. 1408/71 vereinbar?
Sind die angeführten Gemeinschaftsbestimmungen nicht dahin auszulegen, dass sie der Anwendung einer nationalen Rechtsvorschrift entgegenstehen, die für die Rückforderung rechtsgrundlos gezahlter Beträge, die aus einer zeitlich unzutreffenden oder einer falschen Anwendung der einschlägigen Gemeinschaftsbestimmungen resultieren, keine Befristung vorsieht?
Ist es nicht, wie bei den Übergangsvorschriften für die Anwendung der Vorschriften über die soziale Sicherheit, die für die rückwirkende Geltendmachung von aufgrund dieser Verordnungen begründeten Ansprüchen eine Frist von zwei Jahren vorsehen, möglich, umgekehrt die gleiche Zweijahresfrist vom Zeitpunkt der Mitteilung der Rückforderung des rechtsgrundlos gezahlten Betrages an auf die Fälle der Herabsetzung zuvor zuerkannter Ansprüche anzuwenden, sofern nicht günstigere Vorschriften nach der nationalen Rechtsordnung bestehen und sich der Betreffende keines vorsätzlichen Handelns schuldig gemacht hat?
IV -
Stellungnahmen der Beteiligten
A -
Kläger
19 Der Kläger verweist auf die im Vorigen wiedergegebenen italienischen Vorschriften. Er vertritt die Ansicht, diese der allgemeinen Regel des Artikels 2033 des Codice civile vorgehenden Bestimmungen seien in seinem Fall anwendbar, was zur Folge hätte, dass er die gegebenenfalls zu Unrecht erhaltenen Zahlungen dem Träger nicht zurückzuerstatten brauche, da er sie gutgläubig empfangen habe.
20 Nachdem der Kläger bereits seine italienische Rente bezogen habe, habe der luxemburgische Träger sowohl dem italienischen Träger als auch dem französischen Träger mitgeteilt, dass dieser eine luxemburgische sowie eine französische Rente beantragt habe und sich im Vorruhestand befände.
21 Der Kläger habe seinerseits nichts versäumt, sondern durch Schreiben des "Patronato A.C.L.I." vom 18. Oktober 1988 dem italienischen Träger mitgeteilt, dass er eine luxemburgische Rente erhalte. Er habe eine Kopie des Leistungsbescheids übersandt und den italienischen Träger aufgefordert, die luxemburgische Leistung zu berücksichtigen, um einen eventuellen Rückgewähranspruch zu Lasten des Klägers auszuschließen.
22 Die Forderung aus ungerechtfertigter Bereicherung stehe im Widerspruch zu den Grundsätzen der Verordnungen Nrn. 1408/71 und 574/72. Obwohl der Träger über die Situation informiert gewesen sei, habe er eine Neuberechnung mit einer Rückwirkung von 13 Jahren bis zum 3. März 2000 vorgenommen, was im Widerspruch zu Artikel 49 der Verordnung Nr. 574/72 stehe.
23 Der Kläger verweist auf die Urteile in den Rechtssachen Rzepa(3) und Cabras(4). In beiden Urteilen habe der Gerichtshof auf die interne Gesetzgebung verwiesen, ohne sich jedoch zu gemeinschaftsrechtlichen Verjährungsfristen zu äußern. Insofern müsse ein Unterschied gemacht werden, ob ausschließlich die interne Rechtsordnung zur Anwendung komme oder ob das Gemeinschaftsrecht eingreife. Unter Hinweis auf das Urteil in der Rechtssache Petroni(5) vertritt der Kläger die Ansicht, es sei Aufgabe des Rates, in Ausübung seiner Zuständigkeit nach Artikel 42 EG Regeln über die ungerechtfertigte Bereicherung zu erlassen. Deren Unterlassung könne im Sinne des Urteils Vougioukas(6) als eine Verletzung der Pflichten des Rates aus dem Vertrag betrachtet werden.
24 Gleichwohl vertritt der Kläger die Ansicht, eine Antwort könne auch aus den Artikeln 94 ff. der Verordnung Nr. 1408/71 und Artikel 49 der Verordnung Nr. 574/72 abgeleitet werden. Artikel 49 der Verordnung Nr. 574/72 verpflichte den zuständigen Träger, eine Neuberechnung "unverzüglich" mitzuteilen. Der größte Teil rechtsgrundlos gezahlter Beträge beruhe aber auf einer unkorrekten oder verspäteten Anwendung dieser Vorschrift. Wenn der zuständige Träger diese Vorschrift nicht beachte und dadurch den Versicherten auf unbestimmte Zeit in einer rechtlichen Unsicherheit lasse, müsse er die Konsequenzen in der Weise tragen, dass er die durch Irrtum oder Nachlässigkeit unberechtigt gezahlten Beträge nicht zurückfordern dürfe.
25 Die Artikel 94, 95, 95a und 95b der Verordnung Nr. 1408/71 räumten dem Berechtigten eine Frist von zwei Jahren ein, um die Verordnung zu seinen Gunsten geltend zu machen. Diese Frist könne e contrario angewandt werden, wenn seine Ansprüche zu seinen Ungunsten verändert würden. Das Vorgehen aus ungerechtfertigter Bereicherung sollte auf einen Zeitraum von zwei Jahren ab Mitteilung der Entscheidung über die ungerechtfertigte Bereicherung begrenzt werden, unbeschadet gegebenenfalls günstigerer mitgliedstaatlicher Bestimmungen. Angesichts der unterschiedlichen Regelungen in 15 Mitgliedstaaten sollte es nicht den Sozialversicherungsträgern überlassen werden, die Modalitäten einer Rückforderung aus ungerechtfertigter Bereicherung auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit und die Verjährungsfristen zu bestimmen.
B -
INPS
26 Das INPS erläutert zum Sachverhalt, der Widerspruch des Klägers sei mit der Begründung zurückgewiesen worden, Artikel 13 des Gesetzes Nr. 412/1991 sei nicht anwendbar auf Forderungen aus ungerechtfertigter Bereicherung bezogen auf den Zuschlag zu einer Rente als Folge der Leistung einer ausländischen Rente, da dem Leistungsempfänger zum Zeitpunkt der Leistungsgewährung in Übereinstimmung mit Artikel 8 des Gesetzes Nr. 153/1969 mitgeteilt worden sei, dass es sich um einen provisorischen Leistungsbetrag handele. Das INPS habe in dem Rechtsstreit vor dem Tribunale di Roma für die Unanwendbarkeit der Befreiungsregeln für den Zeitraum vor dem 1. Dezember 1995 und des Artikels 13 des Gesetzes Nr. 412/1991 für den darauf folgenden Zeitraum plädiert.
27 Vor dem Gerichtshof vertritt das INPS, das Vorabentscheidungsersuchen erscheine wegen unzulänglicher Begründung unzulässig und unbegründet. Das vorlegende Gericht habe den Ausgangsrechtsstreit nicht hinlänglich geprüft, so dass die Voraussetzungen für eine Befassung des Gerichtshofes nicht erfuellt seien.
28 Inhaltlich vertritt das INPS den Standpunkt, der Anspruch auf eine Leistung in Höhe des "Mindestlohns" sei abhängig von der Höhe einer eventuellen Leistung eines ausländischen Trägers. Da die Festsetzung der Leistung provisorisch vorgenommen worden sei, hätte sie später gekürzt und die in Anbetracht der ausländischen Rente zu viel gezahlten Beträge auch zurückgefordert werden können. Nachdem das INPS die zeitliche Abfolge der Ereignisse um die Rentengewährung an den Kläger rekapituliert(7), vertritt die Behörde den Standpunkt, dass dem Träger keine Verspätung bei der Neufestsetzung der Leistung vorgeworfen werden könne. Das INPS macht dabei geltend, die Akten enthielten keine Mitteilung des Klägers durch Vermittlung der italienischen Gewerkschaft "Patronato A.C.L.I." über den Bezug der luxemburgischen Rente.
29 Das INPS macht allerdings auch darauf aufmerksam, dass es in der Klagebeantwortung im Ausgangsverfahren anerkannt habe - ebenso wie schon die Widerspruchsbehörde -, dass Artikel 1 Absätze 260 f. des Gesetzes Nr. 662/1996 anwendbar sei, so wie es der Kläger in seiner Klageschrift gefordert habe. Danach wäre er vor einer Rückforderung geschützt gewesen, hätte sich sein versteuerbares Einkommen im Jahre 1995 auf weniger als 16 Millionen ITL belaufen, oder die Beträge hätten nur zu drei Viertel zurückgefordert werden dürfen, wenn das Einkommen über diesem Betrag gelegen hätte. Die spätere Gesetzgebung habe die Befreiungsregel inhaltlich bestätigt und ausgedehnt. Der Rechtsstreit vor dem vorlegenden Gericht hätte also aufgrund der geltenden Vorschriften entschieden werden können, zumal das INPS ihre Anwendbarkeit auf die nach Artikel 8 des Gesetzes Nr. 153 vom 30. April 1969 geleisteten Renten durch Verwaltungsrundschreiben ("circulare") Nr. 96 vom 17. April 1997 und Nr. 84 vom 24. April 2002 ausdrücklich anerkannt habe.
30 Abgesehen davon müsse das INPS jährlich eine Überprüfung der Einkommenslage der Rentner wegen eventueller Auswirkungen auf deren Anspruchssituation vornehmen. Bei Überzahlungen müsse die Rückforderung im darauf folgenden Jahr vorgenommen werden.
C -
Italienische Regierung
31 Auch die italienische Regierung weist unter anderem darauf hin, dass der Zuschlag zur italienischen Rente provisorisch geleistet worden sei, unter dem Vorbehalt einer Neuberechnung ab dem Zeitpunkt der Leistung einer ausländischen Rente und der Rückforderung eventuell zu viel gezahlter Beträge.
32 Die italienische Regierung verweist auf das Urteil der Corte di Cassazione Nr. 1967 aus dem Jahre 1995, in dem das Gericht klargestellt habe, dass es sich bei Artikel 8 des Gesetzes Nr. 153 aus dem Jahr 1969 um einen speziellen Mechanismus der Leistungsgewährung handele. Die Leistung beruhe auf der Hypothese, dass bei der antizipierten Zahlung eine spätere Neuberechnung der definitiven Leistung und folglich eine Anpassung stattfinden werde. Die Rückforderung zu viel gezahlter Beträge sei eine der Regelung des Artikels 8 innewohnende Möglichkeit, so dass die Vorschrift einen speziellen und autonomen Rückforderungstatbestand darstelle.
33 Die Fragen des vorlegenden Gerichts beruhten auf der Annahme, die italienische Regelung erlaube eine Rückforderung ohne zeitliche Grenze. Diese Unterstellung sei falsch. Sofern es keine spezielle Regelung gebe, werde in der italienischen Rechtsordnung die allgemeine Verjährungsfrist von zehn Jahren gemäß Artikel 2946 des Codice civile angewandt. Die Bestimmung der Verjährungsfrist falle in das Ermessen der Mitgliedstaaten. Die vom italienischen Gesetzgeber festgelegte Frist stehe nicht im Widerspruch zu gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften oder Grundsätzen.
34 Das INPS habe im Übrigen keinen Fehler begangen, der es rechtfertigte, den Arbeitnehmer zu schützen, der gutgläubig eine Unterhaltszahlung empfangen habe. Das INPS habe vielmehr Zahlungen geleistet, zu denen es nicht verpflichtet war und die es nunmehr aufgrund der allgemeinen Vorschriften über die ungerechtfertigte Bereicherung (Artikel 2033 des Codice civile) zurückfordere.
D -
Österreichische Regierung
35 Die österreichische Regierung macht einleitend darauf aufmerksam, dass der Vorlagebeschluss bedauerlicherweise nicht alle Hinweise enthalte, die für eine umfassende Beurteilung des Falles notwendig wären. Dennoch sei zu erkennen, dass es sich um ein Problem handele, das auch in Österreich regelmäßig zu Schwierigkeiten führe.
36 Die österreichische Regierung weist darauf hin, dass es kein "europäisches" Verfahrensrecht gebe. Für die Geltendmachung der gemeinschaftsrechtlich sichergestellten Ansprüche sei daher primär das nationale Verfahrensrecht anwendbar, sofern dadurch dem Grundsatz der Äquivalenz und der Effektivität Rechnung getragen werde.(8) Die Beantwortung der Frage, ob die Rückforderung von Übergenüssen zeitlich unbegrenzt verlangt werden könne, richte sich zunächst nach dem maßgeblichen italienischen Verfahrensrecht. Darüber hinaus sollte dem Vertrauensgrundsatz Rechnung getragen werden. Die österreichische Regierung verweist dazu auf die Rechtssache Cabras(9) und insbesondere auf die Schlussanträge des Generalanwalts Jacobs in dieser Sache(10). Auch die Überlegung, ob nicht aus den Übergangsvorschriften der Verordnung Nr. 1408/71 generell eine auf zwei Jahre befristete Rückwirkung sämtlicher Rechtsfolgen für Wanderarbeitnehmer abgeleitet werden könne, erscheint aus der Sicht der Republik Österreich erwägenswert. Bei diesen Bestimmungen (z. B. Artikel 94) handele es sich nämlich nicht nur um auf die konkret darin angesprochenen Sachverhalte anwendbare Regelungen, sondern um allgemeine Verfahrensgrundsätze für die Anwendung der Verordnung.(11) Diese Übergangsvorschriften stellten Regelungen dar, die auch außerordentliche Belastungen der Versicherungsträger durch zu lange rückwirkende Zahlungsverpflichtungen ausschließen sollen. In Analogie könnte dieser Grundsatz umgekehrt auch für Rückzahlungsverpflichtungen der Betroffenen herangezogen werden.
37 Gerade bei Versicherungskarrieren in mehreren Mitgliedstaaten seien die Betroffenen nämlich in der Regel durch das Nebeneinander verschiedener Rechtsordnungen mehr belastet als Arbeitnehmer, die immer nur in einem Mitgliedstaat versichert waren. Aus diesem Blickwinkel sei ein besonderer Vertrauensschutz der Wanderarbeitnehmer gerechtfertigt(12), wozu auch eine Begrenzung - national an sich möglicher Rückwirkungen - auf zwei Jahre zählen könnte. Die Republik Österreich würde entsprechende Überlegungen befürworten, weil es den betroffenen Wanderarbeitnehmern schwer zu erklären sei, dass von ihnen - obwohl sie kein Verschulden treffe - ohne zeitliche Grenzen Überbezüge
zurückverlangt werden könnten, deren Hauptgrund im Zusammentreffen der verschiedenen und sehr komplexen Sozialrechtsordnungen der verschiedenen Mitgliedstaaten - und nicht in einem persönlichen Verhalten - liege.
E -
Portugiesische Regierung
38 Auch die portugiesische Regierung verweist auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes(13), die besage, dass es in Abwesenheit gemeinschaftsrechtlicher Regelungen Sache der mitgliedstaatlichen Rechtsordnung sei, die zuständigen Stellen und Verfahren zu bestimmen, vorausgesetzt, die Grundsätze der Äquivalenz und Effektivität würden beachtet. Dies gelte grundsätzlich auch für die Rückforderung von Leistungen der sozialen Sicherheit. Im Falle der Rückforderung von ohne Rechtsgrund gezahlten Beträgen seien daher die mitgliedstaatlichen Vorschriften anwendbar. Im Hinblick auf den Grundsatz der Äquivalenz müssten es die gleichen Vorschriften sein, die auch auf mitgliedstaatliche Leistungen der gleichen Art Anwendung fänden.
39 Im Hinblick auf den Grundsatz der Effektivität gelte allerdings, dass das Nichtvorhandensein von Verjährungsfristen für Forderungen aus ungerechtfertigter Bereicherung - insbesondere, wenn es sich um eine Kürzung zuvor anerkannter Ansprüche handele, die durch eine verspätete oder unkorrekte Anwendung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften hervorgerufen worden sei - im Widerspruch zu Artikel 49 Absatz 2 der Verordnung Nr. 574/72 sowie zu dem Grundsatz der Rechtssicherheit stehe. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes(14) sollte Letzterer sowohl die Verwaltung als auch den Einzelnen schützen. Das mitgliedstaatliche Recht müsse daher eine angemessene Frist setzen, nach deren Ablauf die Rechtsposition des Einzelnen "konsolidiert" werde.
40 Wenn jedoch das mitgliedstaatliche Recht eine derartige Frist nicht vorsehe, dann gebe das Gemeinschaftsrecht jedenfalls einige Hinweise zur Beantwortung der Frage, wie das vorlegende Gericht es bereits anrege. So konkretisiere Artikel 94 Absatz 6 der Verordnung Nr. 1408/71 den Grundsatz der Rechtssicherheit zugunsten der Sozialversicherungsträger. Zum Schutz der Leistungsempfänger könne die Regel e contrario angewandt werden in der Weise, dass die Frist für die Rückforderung ohne Rechtsgrund gezahlter Leistungen auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit maximal zwei Jahre betragen dürfe. Die Frist für die rückwirkende Forderung wegen ungerechtfertigter Bereicherung dürfe sich daher auf höchstens zwei Jahre belaufen ab der Mitteilung an den Betroffenen, unbeschadet günstigerer mitgliedstaatlicher Verjährungsfristen.
F -
Kommission
41 Erst in der mündlichen Verhandlung hat die Kommission Zweifel an der Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens angemeldet. In ihren schriftlichen Äußerungen ging die Kommission noch davon aus, dass es sich im Wesentlichen um ein Problem der Gleichbehandlung gemeinschaftsrechtlicher und rein interner Sachverhalte handele.
42 Aufgrund der schriftlichen und mündlichen Äußerungen insbesondere des INPS hielt die Kommission es in der mündlichen Verhandlung für möglich, dass die mitgliedstaatlichen Befreiungsregeln diskriminierungsfrei angewandt würden und der Kläger allein aufgrund seiner Einkommensverhältnisse nicht in deren Genuss komme. Das Vorabentscheidungsersuchen, das eine Ungleichbehandlung suggeriere, gehe dann aber von falschen Voraussetzungen aus, was seine Zulässigkeit nachhaltig in Frage stelle.
43 Bereits in den schriftlichen Äußerungen war die Kommission jedoch davon ausgegangen, das Vorabentscheidungsersuchen spiegele nicht die wahre Natur des Rechtsstreits wider, indem es auf die Verjährungsfristen einer Forderung aus ungerechtfertigter Bereicherung abstelle, sondern es gehe um die Anwendbarkeit der mitgliedstaatlichen Befreiungsregeln auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit. Diese in vollem Umfang auch auf gemeinschaftsrechtliche Sachverhalte anzuwenden, ist der wesentliche Gegenstand der schriftlichen Argumentation der Kommission.
V -
Würdigung
A -
Zur Zulässigkeit
44 Das INPS hat von Anfang an Zweifel an der Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens geltend gemacht, und zwar zum einen wegen der Kürze des Vorabentscheidungsersuchens, welche die Problematik des Ausgangsverfahrens nur unzulänglich darstelle, und zum anderen, weil die gestellten Fragen nach Ansicht des INPS unerheblich für die Entscheidung des Rechtsstreits vor dem vorlegenden Gericht seien. Der dort anhängige Rechtsstreit könne bereits auf der Grundlage der mitgliedstaatlichen Rechtsordnung zufrieden stellend gelöst werden. Die österreichische Regierung sah sich auch wegen der knappen Darstellung der Problematik im Vorabentscheidungsersuchen nicht in der Lage, abschließend Stellung zu nehmen. Schließlich machte die Kommission erstmals in der mündlichen Verhandlung Einwände gegen die Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens geltend. Auch sie hegt Zweifel an der Erheblichkeit der dem Gerichtshof vorgelegten Fragen für eine befriedigende Lösung des Rechtsstreits.
45 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes(15) ist es Sache des vorlegenden Gerichts, über die Erheblichkeit des Vorabentscheidungsersuchens zu befinden. Bei eventuellen Zweifeln darüber, ob die Fragen im Hinblick auf die gemeinschaftsrechtliche Beurteilung des Falles richtig gestellt sind, kann der Gerichtshof gegebenenfalls die Fragen umformulieren. In jedem Fall versucht der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung(16) dem vorlegenden Gericht nützliche Hinweise für die Beurteilung des vor ihm anhängigen Rechtsstreits zu geben.
46 Nur wenn die dem Gerichtshof unterbreiteten Fragen offenkundig für die Entscheidung des Rechtsstreits im Ausgangsverfahren unerheblich sind, wenn es sich beispielsweise um einen konstruierten Rechtsstreit handelt oder die gestellten Fragen rein hypothetischer Natur sind(17), dann weist der Gerichtshof ein Vorabentscheidungsersuchen als unzulässig zurück, weil er sich für die Erstellung von Rechtsgutachten im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens nicht für berufen hält.(18)
47 Aus dem Vorabentscheidungsersuchen ergibt sich keineswegs, dass es sich um einen konstruierten Rechtsstreit handelt bzw. dass die gestellten Fragen hypothetischer Natur wären. Aus dem Vorabentscheidungsersuchen folgt vielmehr, dass der Kläger des Ausgangsverfahrens bereits vor dem vorlegenden Gericht den Standpunkt vertreten hat, die Rückforderung der italienischen Rentenleistungen widerspreche Geist und Inhalt des Gemeinschaftsrechts, so wie es in den Erwägungsgründen der Verordnungen Nrn. 1408/71 und 574/72 seinen Ausdruck fände. Vor dem Gerichtshof hat der Kläger sogar den Standpunkt vertreten, das Fehlen einer gemeinschaftsrechtlichen Verjährungsfrist für Forderungen aus ungerechtfertigter Bereicherung könne unter Umständen als Verletzung der dem Rat aufgegebenen Verpflichtung zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit nach Artikel 42 EG betrachtet werden. Auf jeden Fall sollte das Gemeinschaftsrecht eine befriedigende Lösung bereithalten, sei es durch eine ausdrückliche Regelung, sei es durch die analoge Anwendung bereits vorhandener Vorschriften. Schließlich habe das auf Gemeinschaftsrecht beruhende Ineinandergreifen der verschiedenen mitgliedstaatlichen Leistungssysteme zu der streitgegenständlichen Problematik geführt. Deshalb kann man weder davon ausgehen, dass es sich um einen konstruierten Rechtsstreit, noch dass es sich um eine hypothetische Fragestellung handelt.
48 Das Vorabentscheidungsersuchen ist daher als zulässig zu betrachten.
B -
Zur Begründetheit
49 Es ist offenkundig, dass zur Frage der Verjährung von Forderungen aus ungerechtfertigter Bereicherung weder die Verordnung Nr. 1408/71 noch die Verordnung Nr. 574/72 eine ausdrückliche Regelung vorsieht. Es handelt sich dabei wohl kaum um ein Versehen des Gemeinschaftsgesetzgebers. Dieser hat durchaus die Problematik der Neufestsetzung von Leistungen einerseits und die Möglichkeit der Rückforderung von ohne Rechtsgrund erfolgten Leistungen andererseits mit den daran anknüpfenden Fragen der Grenzen des Regressanspruchs gesehen. Davon zeugen die Artikel 49 der Verordnungen Nrn. 1408/71 und 574/72 einerseits und die Artikel 111 und 112 der Verordnung Nr. 574/72 andererseits.(19) Das Fehlen einer Verjährungsregelung beruht vielmehr auf den Strukturprinzipien der Koordinierung. Es bleibt danach grundsätzlich Sache der Mitgliedstaaten, ihre Sozialversicherungssysteme sowohl inhaltlich als auch verfahrensrechtlich auszugestalten. Aufgabe des Gemeinschaftsrechts ist es dabei, Grundsätze für das Aufeinandertreffen verschiedener mitgliedstaatlicher Systeme festzulegen. Die Regeln für die Rückforderung von ohne Rechtsgrund geleisteten Zahlungen ebenso wie das Eingreifen etwaiger Verjährungsfristen fallen daher grundsätzlich in die Regelungszuständigkeit der mitgliedstaatlichen Rechtsordnung.
50 So hat der Gerichtshof denn auch schon in seinem Urteil vom 12. November 1974 in der Rechtssache Rzepa(20) vor dem Hintergrund der Verordnungen Nrn. 3 und 4, den Vorläuferverordnungen der Verordnungen Nrn. 1408/71 und 574/72, Folgendes ausgeführt:
"Da das System der Verordnungen Nrn. 3 und 4 auf einer bloßen Koordinierung der nationalen Rechtsvorschriften auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit beruht und deren Verjährungsfristen fortgelten lässt, war es jedenfalls nicht unabdingbar notwendig, in die genannten Verordnungen Regeln über Verjährungen oder Fristablauf aufzunehmen. Artikel 34 Absatz 3 fügt sich in die Bestimmungen des innerstaatlichen Rechts der sozialen Sicherheit ein und ergänzt diese; daher gilt für die auf dieser doppelten Rechtsgrundlage bewirkten Zahlungen nicht allein das Gemeinschaftsrecht, so dass die Regeln über eine etwa in Betracht kommende Verjährung und deren Frist beim gegenwärtigen Rechtszustand dem innerstaatlichen Recht der sozialen Sicherheit zu entnehmen sind."(21)
51 Dennoch kann nicht davon ausgegangen werden, dass das innerstaatliche Recht unbeeinflusst vom Gemeinschaftsrecht auf gemeinschaftsrechtliche Sachverhalte Anwendung findet. Wie bereits in den Stellungnahmen der Beteiligten zum Ausdruck gekommen ist, verlangt der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung(22) bei der Anwendung mitgliedstaatlichen Rechts auf gemeinschaftsrechtliche Sachverhalte die Beachtung der Grundsätze der Äquivalenz und Effektivität.
52 In dem Urteil in der Rechtssache Edis(23) führte der Gerichtshof beispielsweise im Hinblick auf die Unterschiedlichkeit nationaler Regelungen über die Erstattung rechtsgrundlos erhobener nationaler Abgaben aus, dies sei eine Folge davon, dass es keine Gemeinschaftsregelung auf diesem Gebiet gebe. Wörtlich heißt es: "$ die Bestimmung der zuständigen Gerichte und die Ausgestaltung von Verfahren, die den Schutz der dem Bürger aus dem Gemeinschaftsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, [ist] daher Sache der innerstaatlichen Rechtsordnung der einzelnen Mitgliedstaaten, wobei diese Verfahren nicht weniger günstig gestaltet werden dürfen als bei entsprechenden Klagen, die nur innerstaatliches Recht betreffen (Äquivalenzgrundsatz), und die Ausübung der durch die Gemeinschaftsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren dürfen (Effektivitätsgrundsatz)".
53 Die Wahrung des Äquivalenzgrundsatzes setzt dabei voraus, "dass die streitige Ausgestaltung in gleicher Weise auf Klagen anwendbar ist, die auf die Verletzung des Gemeinschaftsrechts gestützt sind, wie auf solche, die auf die Verletzung des innerstaatlichen Rechts gestützt sind, sofern es sich um dieselbe Art von Abgaben oder Gebühren handelt".(24)
54 Überträgt man diese Aussage auf den vorliegenden Fall, lässt sich das folgendermaßen ausdrücken. Die Wahrung des Äquivalenzgrundsatzes setzt voraus, dass die streitigen Rechtsvorschriften in gleicher Weise auf Rechtsverhältnisse anwendbar sind, die unter der Geltung des Gemeinschaftsrechts entstehen, wie auf solche, die allein auf innerstaatliches Recht gestützt sind, sofern es sich um dieselbe Art von Leistungen handelt.
55 In diesem Sinne sollten die im Vorigen dargestellten Befreiungsregeln des Artikels 80 des Königlichen Dekrets Nr. 1422/1924, Artikel 52 des Gesetzes Nr. 88/1989, Artikel 13 des Gesetzes Nr. 412/1991 und Artikel 1 Absätze 260 ff. des Gesetzes Nr. 662/1996 auch auf die Situation des Klägers Anwendung finden können.
56 Der Vortrag des INPS ist im Hinblick auf die Anwendbarkeit der Befreiungsregeln missverständlich. Zum einen weist die Behörde darauf hin, sie habe - ebenso wie zuvor von der Widerspruchsbehörde vertreten - vor dem mitgliedstaatlichen Gericht den Standpunkt eingenommen, Artikel 13 des Gesetzes Nr. 412/1991 sei nicht anwendbar auf einen Fall wie den des Klägers. An anderer Stelle in ihrem Schriftsatz macht sie jedoch geltend, in ihrer Klagebeantwortung vor dem vorlegenden Gericht habe sie ebenso wie die Behörde, die über den Widerspruch des Klägers entschieden habe, anerkannt, Artikel 1 Absätze 260 ff. des Gesetzes Nr. 662/1996 seien anwendbar. Im Übrigen sorgten auch die Verwaltungsrundschreiben Nr. 96 von 1997 und Nr. 84 von 2002 für die Anwendbarkeit der Befreiungsregeln.
57 Selbstverständlich ist die Anwendung der mitgliedstaatlichen Vorschriften auf den Rechtsstreit letztlich Sache des mitgliedstaatlichen Gerichts. Dennoch ist von der Warte des Gemeinschaftsrechts dafür Sorge zu tragen, dass die behauptete Unanwendbarkeit bestimmter Vorschriften weder unmittelbar noch mittelbar auf den gemeinschaftsrechtlichen Charakter einer Rechtsnorm oder eines Rechtsverhältnisses gestützt wird. Ausschlaggebend muss die Vergleichbarkeit der geregelten Sachverhalte sein.
58 Der Umstand, dass der Rentenzuschlag zur Anhebung der Leistung auf die Höhe einer Mindestrente auf einer eigenständigen Rechtsgrundlage, vorliegend also auf Artikel 8 des Gesetzes Nr. 153/1969, beruht, während rein nationale Leistungen gegebenenfalls in gleicher Weise, nur aufgrund einer anderen Rechtsgrundlage(25), auf die Höhe einer Mindestrente angehoben werden, darf nicht zum Anlass einer unterschiedlichen Behandlung der Zahlung bei einer etwaigen Rückforderung genommen werden.
59 Auch der Hinweis, bei der Rentenfestsetzung gemäß Artikel 8 des Gesetzes Nr. 153/1969 handele es sich um eine provisorische Feststellung, ändert nichts an dieser Betrachtungsweise. Zwar ist die Feststellung der Leistung insofern provisorisch, als das Eintreten bestimmter Umstände in der Form der Leistungsgewährung durch einen anderen Träger Auswirkungen auf die Anspruchsposition des Klägers hat, die dann zu einer Neuberechnung der mitgliedstaatlichen Leistung berechtigt. Es handelt sich dabei jedoch um eine Erscheinung, die den Regeln zur Berechnung einer Leistung immanent ist, und zwar sowohl auf gemeinschaftsrechtlicher Ebene als auch in der mitgliedstaatlichen Rechtsordnung. Davon zeugen auf gemeinschaftsrechtlichem Gebiet beispielsweise die Artikel 49 und 94 f. der Verordnung Nr. 1408/71, die an mehreren Stellen von Neufestsetzung der Leistung sprechen. Das gilt jedoch auch für die mitgliedstaatliche Rechtsordnung. In der mündlichen Verhandlung kam auf Nachfrage des Berichterstatters die Problematik des Zusammentreffens verschiedener Leistungen mitgliedstaatlicher Träger zur Sprache, und es wurde ausdrücklich bestätigt, dass es durchaus möglich sei, dass eine Person anteilige Rentenzahlungen zu Lasten verschiedener mitgliedstaatlicher Träger erhalte.
60 Bis zum Eintreten der neuen tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten muss jedoch auch ein Feststellungsbescheid aufgrund des Artikels 8 des Gesetzes Nr. 153/1969 als endgültig betrachtet werden. Dass bei Eintreten der neuen Gegebenheiten eine Neufestsetzung geboten ist und eine verspätete Neufestsetzung gegebenenfalls zu Überzahlungen führen kann, ist davon zu trennen.
61 Vor diesem Hintergrund ist das von der italienischen Regierung ins Feld geführte Urteil der Corte di cassazione Nr. 1967 vom 22. Februar 1995 relevant. Das Gericht bezeichnet dort Artikel 8 des Gesetzes Nr. 153/1969 als spezielle Norm. Die Corte di cassazione führt auch aus, dass diese Rechtsgrundlage für eine Forderung aus ungerechtfertigter Bereicherung der allgemeineren Rechtsgrundlage in Artikel 2033 Codice civile vorgehe. Insofern bietet das Urteil keinerlei Anlass zu Kritik. Die weitere Konsequenz, dass die Abwicklungsmodalitäten für Forderungen aus ungerechtfertigter Bereicherung auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit, wie z. B. der dort relevante Artikel 52 des Gesetzes Nr. 88/1989, eben wegen dieser Spezialität der Rechtsgrundlage nicht zur Anwendung kommen könnten, ist hingegen aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht höchst problematisch. Denn die Rechtsgrundlage für das Entstehen der Forderung einerseits und die Modalitäten für deren Abwicklung andererseits sind zu trennen. Die Abwicklungsmodalitäten für Forderungen, die aus dem Zusammenwirken der mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen entstanden sind, dürfen nach dem Äquivalenzgrundsatz nicht ungünstiger ausgestaltet sein als die für gleichartige Forderungen aus rein innerstaatlichen Sachverhalten.
62 Die behauptete provisorische Festsetzung kann daher nicht als valables Argument gegen die Anwendung der mitgliedstaatlichen Befreiungsregeln für Forderungen aus ungerechtfertigter Bereicherung auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit ins Feld geführt werden. Die spezielle Rechtsgrundlage für etwaige Forderungen aus ungerechtfertigter Bereicherung darf folglich nicht zu Diskriminierungen bei den Abwicklungsmodalitäten gegenüber bereicherungsrechtlichen Forderungen im Rahmen rein innerstaatlicher Rentensachverhalte führen. Die Befreiungsregeln sind daher voll inhaltlich auch auf Forderungen aus ungerechtfertigter Bereicherung aufgrund von Artikel 8 des Gesetzes Nr. 153/1969 anzuwenden.
63 Möglicherweise ist der vor dem vorlegenden Gericht anhängige Rechtsstreit bereits durch eine uneingeschränkte Anwendung der Befreiungsregeln zufrieden stellend zu lösen. Die Ausschlusstatbestände für die Befreiungsregeln stützen sich durchgehend auf ein arglistiges Verhalten des Rentenempfängers. Ein solches scheint im vorliegenden Fall objektiv ausgeschlossen werden zu können. Nicht nur, dass es Sache der zuständigen Träger war, im Rahmen der gegenseitigen Informationsverfahren bedeutende Überzahlungen zu vermeiden; der Kläger hat nach eigenen Angaben sogar mit Schreiben des "Patronato A.C.L.I." vom 18. Oktober 1988 den italienischen Träger über die Aufnahme der luxemburgischen Rentenleistung informiert.
64 Nur für den Fall, dass die grundsätzliche Anwendbarkeit der Befreiungsregeln zu keiner befriedigenden Lösung des Falles führt, kommt es auf die ausdrücklich gestellte Frage nach einer aus dem Gemeinschaftsrecht abzuleitenden Verjährungsfrist für Forderungen aus ungerechtfertigter Bereicherung auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit an.
65 Im Rahmen des Äquivalenzgrundsatzes scheint es auch relevant zu sein, dass bei rein nationalen Sachverhalten derartig lange Zeiträume für eine Rückforderung, im vorliegenden Fall etwa 13 Jahre oder sogar noch erheblich länger(26), nicht entstehen können. Dass es sich im vorliegenden Rechtsstreit auch nicht um einen Einzelfall handelt, wird durch das Vorbringen der österreichischen Regierung bestätigt. Artikel 13 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 412/1991 schreibt die jährliche Überprüfung der Rentensachverhalte und gegebenenfalls die Regulierung rechtsgrundlos gezahlter Leistungen binnen Jahresfrist vor. Die unterschiedliche verwaltungstechnische Behandlung von Leistungsansprüchen, die auf dem Zusammentreffen verschiedener mitgliedstaatlicher Verwaltungssysteme beruhen, darf nicht zu einer derartig eklatanten Schlechterstellung des Anspruchsberechtigten einer anteiligen Rente eines anderen Mitgliedstaats führen.
66 Hier soll nicht verkannt werden, dass das Zusammenspiel zweier oder gar mehrerer mitgliedstaatlicher Leistungssysteme die administrative Behandlung der Rentensachverhalte verkomplizieren kann. Eben aus diesem Grund regelt das Gemeinschaftsrecht nicht nur die materiell anwendbaren Regeln für das Zusammentreffen verschiedener Leistungssysteme, wie beispielsweise die Modalitäten der Rentenberechnung in den Artikeln 46 f. der Verordnung Nr. 1408/71, sondern auch die administrative Seite derartiger Sachverhalte, wie z. B. die "unverzügliche" gegenseitige Mitteilungspflicht der beteiligten Träger untereinander gemäß Artikel 49 der Verordnung Nr. 574/72 bei jedweden Veränderungen hinsichtlich der Leistungsgewährung.
67 Es ist zuzugeben, dass im vorliegenden Fall die Problematik eines derartig langen Rückforderungszeitraums durch die zunächst unterlassene Mitteilung der Fälligkeit der luxemburgischen Rente durch den luxemburgischen Träger verursacht wurde. Wenn aber die mitgliedstaatliche Rechtsordnung eine jährliche Regelanfrage bei rein internen Sachverhalten vorsieht, dann kann nicht aus dem Umstand, dass eine vergleichbare Vorgehensweise bei der Gewährung nur anteiliger Renten unterlassen wird, eine für den Betroffenen wesentlich belastendere Situation erwachsen, ohne dass es zu Kollisionen mit den gemeinschaftsrechtlichen Anwendungsgrundsätzen kommt.
68 Im vorliegenden Fall hat der italienische Träger erst im September 1998 eine Anfrage an den luxemburgischen Träger gerichtet, also über zehn Jahre nachdem die italienische Teilrente erstmalig bewilligt worden war. Der italienische Träger hätte unter mehrerlei Gesichtspunkten Anlass für eine frühere Anfrage gehabt.
69 Der luxemburgische Träger war im Jahr 1987 bereits als "bearbeitender Träger"(27) in Erscheinung getreten. Der italienische
Träger war durch das Formular E 202, das den Eingangsstempel des INPS vom 4. März 1987 und seitens des luxemburgischen Trägers das Ausstellungsdatum des 23. Juli 1985 (!) trägt, darüber in Kenntnis gesetzt worden, dass der Kläger zunächst am 11. Juli 1985, sodann noch einmal am 5. Februar 1987(28) einen Rentenantrag gestellt hatte. Aus dem Formular geht weiter hervor, dass der Kläger in Frankreich und Luxemburg eine Rente beantragt hatte.(29) Der italienische Träger nahm seinerseits erst nach Vollendung des 60. Lebensjahres des Klägers die Auszahlung der Teilrente vor. Er musste sich folglich vergegenwärtigen, dass es keine Jahrzehnte dauern konnte, bis auch der französische und der luxemburgische Träger leistungspflichtig werden würden.
70 An dieser Stelle ist es nicht uninteressant, dass gemäß dem Vortrag des Klägers der italienische Träger durch Schreiben des "Patronato A.C.L.I." bereits im Oktober 1988 positiv über die Gewährung der luxemburgischen Rente informiert worden war. Dieses Schreiben liegt dem Gerichtshof in Fotokopie als Anhang 5 zur Klageschrift in den dem Gerichtshof überlassenen Akten des vorlegenden Gerichts vor. Das INPS bestreitet zwar den Empfang des Schreibens, so dass an dieses Schreiben hier keine weiteren Konsequenzen geknüpft werden sollen.
71 In jedem Fall aber hatte der italienische Träger Veranlassung, im Hinblick auf die "provisorische" Rentenfestsetzung aktiv zu werden und gegebenenfalls Nachforschungen beim luxemburgischen Träger anzustellen, zumal vergleichbare Anfragen bei rein innerstaatlichen Rentensachverhalten gesetzlich vorgeschrieben sind.
72 Die aus dieser Unterlassung resultierende deutliche Schlechterstellung des Klägers gegenüber einem Rentenempfänger, der allein aufgrund der mitgliedstaatlichen Rechtsordnung eine Rente bezieht, steht im Hinblick auf deren Voraussetzungen(30) im Widerspruch zu dem gemeinschaftsrechtlichen Äquivalenzgrundsatz. Insofern als der Effektivitätsgrundsatz verbietet, dass die Ausübung der durch die Gemeinschaftsrechtsordnung verliehenen Rechte übermäßig erschwert wird, kann man in den Wirkungen dieser Konstellation auch einen Verstoß gegen den Effektivitätsgrundsatz erkennen.
73 Wenn nun über die vollinhaltliche Anwendung der mitgliedstaatlichen Befreiungsregeln für Rückforderungen aus ungerechtfertigter Bereicherung auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit keine Lösung des Falles möglich sein sollte - was zu entscheiden Sache des vorlegenden Gerichts ist -, dann stellt sich eindringlich die Frage, welche Konsequenzen die gegen die gemeinschaftsrechtlichen Grundsätze der Äquivalenz und Effektivität verstoßende Vorgehensweise zeitigt.
74 Insofern ist in der Tat daran zu denken, die Zweijahresfrist der Artikel 94 ff. der Verordnung Nr. 1408/71 analog anzuwenden. Die Zweijahresfrist ist Ausdruck des Gebotes der Rechtssicherheit. Sie dient in diesen Vorschriften in erster Linie zum Schutz der Sozialversicherungsträger, um sich nicht unerwartet hohen Zahlungsverpflichtungen für die Vergangenheit gegenüberzusehen. In gleicher Weise ist jedoch auch ein Rentenempfänger schutzwürdig.(31) Bei gutgläubig empfangenen Leistungen sollte sich der Berechtigte keinen Rückforderungsansprüchen ausgesetzt sehen, die länger als zwei Jahre in die Vergangenheit zurückreichen. Diese Überlegungen gelten selbstverständlich vorbehaltlich günstigerer mitgliedstaatlicher Regelungen.
VI -
Ergebnis
75 Als Ergebnis vorstehender Überlegungen schlage ich vor, auf die Vorabentscheidungsfragen wie folgt zu antworten:
1) Eine nationale Rechtsvorschrift, die bei Vorliegen einer Forderung aus ungerechtfertigter Bereicherung, die sich aus der Anwendung des Gemeinschaftsrechts ergibt, die unbefristete Möglichkeit der Rückforderung des rechtsgrundlos gezahlten Betrages vorsieht, ist mit den Zielen der Verordnungen (EWG) Nr. 1408/71 und Nr. 574/72 des Rates unvereinbar. Der Äquivalenzgrundsatz gebietet, dass mitgliedstaatliche Befreiungsregelungen, die auf vergleichbare rein interne Sachverhalte anwendbar sind, in vollem Umfang auch auf gemeinschaftsrechtliche Sachverhalte Anwendung finden.
2) Die in den Titeln VII der Verordnungen (EWG) Nr. 1408/71 und Nr. 574/72 "zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer, Selbständige und deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern" vorgesehene zweijährige Frist, die für die rückwirkende Geltendmachung von aufgrund dieser Verordnungen begründeten Ansprüchen gilt, kann - vorbehaltlich günstigerer Vorschriften nach der jeweiligen nationalen Rechtsordnung - analog auch für die Überprüfung und Neufestsetzung von anteiligen Rentenleistungen geltend gemacht werden, wenn andernfalls eine gegen die Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität verstoßende Vorgehensweise zu einer Schlechterstellung des Rentenempfängers einer proratisierten Rente gegenüber dem Empfänger einer rein nationalen Rente führen würde. Die Zweijahresfrist berechnet sich von dem Zeitpunkt an, zu dem erstmals dem Rentenempfänger mitgeteilt wurde, dass die rechtsgrundlos gezahlten Beträge zurückgefordert werden.
Siegbert Alber
(1) - In der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 118/97 des Rates vom 2. Dezember 1996 zur Änderung und Aktualisierung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 (ABl. 1997, L 28, S. 1).
(2) - In der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 118/97 des Rates vom 2. Dezember 1996 zur Änderung und Aktualisierung der Verordnung (EWG) Nr. 574/72 (ABl. 1997, L 28, S. 1).
(3) - Urteil vom 12. November 1974 in der Rechtssache 35/74 (Slg. 1974, 1241).
(4) - Urteil vom
21. März 1990 in der Rechtssache C-199/88 (Slg. 1990, I-1023).
(5) - Urteil vom 21. Oktober 1975 in der Rechtssache 24/75 (Slg. 1975, 1149).
(6) - Urteil vom 22. November 1995 in der Rechtssache C-443/93 (Slg. 1995, I-4033).
(7) - Vgl.
zur Sachverhaltsdarstellung im Vorigen Nrn. 14 ff.
(8) - Vgl. z. B. Urteil vom 15. September 1998 in der Rechtssache C-231/96 (Edis, Slg. 1998, I-4951).
(9) - Urteil in der Rechtssache Cabras (zitiert in Fußnote 5).
(10) - Schlussanträge vom 8. Februar 1990
in der Rechtssache C-199/88 (Cabras, Slg. 1990, I-1039, Nrn. 31 und 32).
(11) - Vgl. Urteil vom 14. April 1970 in der Rechtssache 68/69 (Brock, Slg. 1970, 171).
(12) - Vgl. insbesondere das Urteil vom 3. Dezember 1974 in der Rechtssache 40/74 (Costers und Vounckx, Slg. 1974, 1323).
(13) - Zum Beispiel Urteil vom 16. Dezember 1976 in der Rechtssache 33/76 (Rewe, Slg. 1976, 1989); Urteil in der Rechtssache Edis (zitiert in Fußnote 9); Urteil vom 17. November 1998 in der Rechtssache C-228/96 (Aprile, Slg. 1998, I-7141) und Urteil vom 28. November 2000 in der Rechtssache C-88/99 (Roquette Frères, Slg. 2000, I-10465).
(14) - Urteil vom 28. September 1994 in der Rechtssache C-128/93 (Fisscher, Slg. 1994, I-4583).
(15) - Urteile vom 6. Dezember 2001 in der Rechtssache C-472/99 (Clean Car Autoservice, Slg. 2001, I-9687, Randnr. 13) und vom 7. Januar 2003 in der Rechtssache C-306/99 (Banque internationale pour l'Afrique occidentale [BIAO], noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 88).
(16) - Vgl. Urteile vom 4. Juli 2000 in der Rechtssache C-424/97 (Haim, Slg. 2000, I-5123, Randnr. 58) und vom 12. September 2000 in der Rechtssache C-366/98 (Geffroy, Slg. 2000, I-6579, Randnr. 20).
(17) - Urteil in der Rechtssache BIAO (zitiert in Fußnote 16, Randnr. 89).
(18) - Urteil
vom 16. Juli 1992 in der Rechtssache C-83/91 (Meilicke, Slg. 1992, I-4871, Randnr. 25).
(19) - Zum Inhalt der Artikel siehe oben Nrn. 2, 4 und 5.
(20) - Rechtssache 35/74 (zitiert in Fußnote 4).
(21) - Vgl. Urteil Rzepa (zitiert in Fußnote 4, Randnrn. 12 und 13, Hervorhebungen durch den Verfasser). Artikel 34 Absatz 3 der damaligen Verordnung Nr. 4 betraf widerrufliche Vorschüsse.
(22) - Vgl. u. a. Urteile in der Rechtssache Rewe (zitiert in Fußnote 14, Randnr. 5), vom 16. Dezember 1976 in der Rechtssache 45/76 (Comet, Slg. 1976, 2043, Randnrn. 12 bis 16), vom 27. Februar 1980 in der Rechtssache 68/79 (Just, Slg. 1980, 501, Randnr. 25), vom
9. November 1983 in der Rechtssache 199/82 (San Giorgio, Slg. 1983, 3595, Randnr. 14), vom 25. Februar 1988 in den verbundenen Rechtssachen 331/85, 376/85 und 378/85 (Bianco und Girard, Slg. 1988, 1099, Randnr. 12), vom 24. März 1988 in der Rechtssache 104/86 (Kommission/Italien, Slg. 1988, 1799, Randnr. 7), vom 14. Juli 1988 in den verbundenen Rechtssachen 123/87 und 330/87 (Jeunehomme und EGI, Slg. 1988, 4517, Randnr. 17), vom 9. Juni 1992 in der Rechtssache C-96/91 (Kommission/Spanien, Slg. 1992, I-3789, Randnr. 12), vom 19. November 1991 in den verbundenen Rechtssachen C-6/90 und C-9/90 (Francovich u. a., Slg. 1991, I-5357, Randnr. 43) und vom 14. Dezember 1995 in der Rechtssache C-312/93 (Peterbroeck, Slg. 1995, I-4599).
(23) - Zitiert in Fußnote 9, Randnr. 34.
(24) - Urteil in der Rechtssache Edis (zitiert in Fußnote 9, Randnr. 36).
(25) - Laut Vortrag der italienischen Regierung handelt es sich um Artikel 2 des DPR Nr. 488 vom 27. April 1968.
(26) - In der mündlichen Verhandlung war von 30 Jahren die Rede.
(27) - Vgl. zu diesem Begriff Artikel 41 der Verordnung Nr. 574/72.
(28) - Vgl. Anhang 1 des Schriftsatzes des INPS, Rubrik 12.
(29) - Zitiert in Fußnote 29, Rubrik 13.
(30) - Keine regelmäßige Überprüfung, Rückforderung binnen Jahresfrist.
(31) - Vgl. zu dieser Problematik auch die Schlussanträge des Generalanwalts Jacobs in der Rechtssache Cabras
(zitiert in Fußnote 11, Nr. 32).