62003CJ0006_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-6/03,
με αντικείμενο αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως που υπέβαλε βάσει του άρθρου 234 ΕΚ το Verwaltungsgericht Koblenz (Γερμανία), με απόφαση της 4ης Δεκεμβρίου 2002, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 8ης Ιανουαρίου 2003, στο πλαίσιο της δίκης
Deponiezweckverband Eiterköpfe
κατά
Land Rheinland-Pfalz,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο τμήμα),
συγκείμενο από τους P. Jann, πρόεδρο τμήματος, N. Colneric, J. N. Cunha Rοdrigues (εισηγητή),
M. Ilešič και E. Leνits, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: D. Ruiz-Jarabο Cοlοmer
γραμματέας: K. Sztranc, υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της συνεδριάσεως της 15ης Σεπτεμβρίου 2004,
λαμβάνοντας υπόψη τις παρατηρήσεις που υπέβαλαν:
– η Deponiezweckverband Eiterköpfe εκπροσωπούμενη από τους W. Klett, G. Moesta και A. Oexle, Rechtsanwälte,
– το ομόσπονδο κράτος Rheinland-Pfalz εκπροσωπούμενο από τον P. Delorme, επικουρούμενο από τον D. Sellner, Rechtsanwalt,
– η Γερμανική Κυβέρνηση εκπροσωπούμενη από τους W.‑D. Plessing, M. Lumma και την A. Tiemann,
– η Ολλανδική Κυβέρνηση εκπροσωπούμενη από την H. G. Sevenster,
– η Αυστριακή Κυβέρνηση εκπροσωπούμενη από τους E. Riedl και M. Hauer,
– η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τους U. Wölker και Μ. Κωνσταντινίδη,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 30ής Νοεμβρίου 2004,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1. Η αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 5 της οδηγίας 1999/31/ΕΚ του Συμβουλίου, της 26ης Απριλίου 1999, περί υγειονομικής ταφής των αποβλήτων (ΕΕ L 182, σ. 1, στο εξής: οδηγία), καθώς και του άρθρου 176 ΕΚ και της αρχής της αναλογικότητας.
2. Η αίτηση αυτή υπεβλήθη στο πλαίσιο δίκης με αντιδίκους την ένωση Deponiezweckverband Eiterköpfe (στο εξής: Deponiezweckverband), και το ομόσπονδο κράτος Rheinland-Pfalz (Ρηνανία-Παλατινάτο) σχετικά με άδεια εκμεταλλεύσεως χώρου υγειονομικής ταφής.
Το νομικό πλαίσιο
Το κοινοτικό δίκαιο
3. Στο πλαίσιο της πολιτικής της Κοινότητας στον τομέα του περιβάλλοντος το άρθρο 176 ΕΚ ορίζει:
«Τα μέτρα προστασίας που θεσπίζονται δυνάμει του άρθρου 175 δεν εμποδίζουν τα κράτη μέλη να διατηρούν και να θεσπίζουν μέτρα ενισχυμένης προστασίας. Τα μέτρα αυτά πρέπει να συμβιβάζονται με την παρούσα Συνθήκη και κοινοποιούνται στην Επιτροπή.»
4. Η οδηγία εκδόθηκε βάσει του άρθρου 130 Σ, παράγραφος 1, της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως άρθρο 175, παράγραφος 1, ΕΚ).
5. Το άρθρο 1, παράγραφος 1, της οδηγίας ορίζει:
«Προκειμένου να ικανοποιηθούν οι απαιτήσεις της οδηγίας 75/442/ΕΟΚ, και ιδίως των άρθρων 3 και 4, στόχος της παρούσας οδηγίας είναι, μέσω αυστηρών λειτουργικών και τεχνικών απαιτήσεων για τα απόβλητα και τους χώρους υγειονομικής ταφής, ο καθορισμός μέτρων, διαδικασιών και κατευθύνσεων για την κατά το δυνατόν πρόληψη ή μείωση των αρνητικών περιβαλλοντικών επιπτώσεων, ειδικότερα δε της ρύπανσης των επιφανειακών και των υπογείων υδάτων, του εδάφους και της ατμόσφαιρας και των επιπτώσεων σε όλο το περιβάλλον, συμπεριλαμβανομένου του φαινομένου του θερμοκηπίου, καθώς και οποιουδήποτε κινδύνου προκύπτει για την υγεία του ανθρώπου από την υγειονομική ταφή των αποβλήτων καθ’ όλο τον κύκλο ζωής του χώρου υγειονομικής ταφής.»
6. Το άρθρο 2, στοιχείο α΄, της οδηγίας ορίζει ως «απόβλητα» κάθε ουσία ή αντικείμενο καλυπτόμενο από την οδηγία 75/442/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Ιουλίου 1975, περί των στερεών αποβλήτων (ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 86). Η οδηγία αυτή ορίζει στο άρθρο 1, στοιχείο α΄, το «στερεό απόβλητο κάθε ουσία ή αντικείμενο το οποίο ο κάτοχός του αποβάλλει ή υποχρεούται να αποβάλλει, δυνάμει των διατάξεων της εν ισχύι εθνικής νομοθεσίας».
7. Τα «αστικά απόβλητα» ορίζονται στο άρθρο 2, στοιχείο β΄, της οδηγίας ως «τα οικιακά απόβλητα, καθώς και άλλα απόβλητα, τα οποία, λόγω φύσης ή σύνθεσης, είναι παρόμοια με τα οικιακά».
8. Κατά το άρθρο 2, στοιχείο μ΄, της οδηγίας ως «βιοαποδομήσιμα απόβλητα» νοούνται «κάθε απόβλητο που είναι σε θέσει να υποστεί αναερόβια ή αερόβια αποσύνθεση, όπως είναι τα απόβλητα τροφών και κηπουρικής, το χαρτί και το χαρτόνι».
9. Το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας ορίζει:
«Τα κράτη μέλη εφαρμόζουν την παρούσα οδηγία για κάθε χώρο υγειονομικής ταφής, όπως αυτός ορίζεται στο άρθρο 2, στοιχείο στ΄».
10. Κατά το άρθρο 5, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας:
«1. Τα κράτη μέλη καθορίζουν εθνική στρατηγική για την εφαρμογή της μείωσης των βιοαποδομησίμων αστικών αποβλήτων που προορίζονται για χώρους υγειονομικής ταφής όχι αργότερο από δύο έτη μετά την ημερομηνία που ορίζεται στο άρθρο 18, παράγραφος 1, και κοινοποιούν στην Επιτροπή την εν λόγω στρατηγική. Η στρατηγική αυτή θα πρέπει να περιλαμβάνει μέτρα για την επίτευξη των στόχων της παραγράφου 2, μέσω ιδίως ανακύκλωσης, λιπασματοποίησης ή παραγωγής βιομεθανίου ή ανάκτησης υλικών/ενεργείας. […]
2. Η στρατηγική αυτή διασφαλίζει ότι:
α) όχι αργότερα από πέντε έτη μετά την ημερομηνία που ορίζεται στο άρθρο 18, παράγραφος 1, τα βιοαποδομήσιμα αστικά απόβλητα που προορίζονται για χώρους υγειονομικής ταφής πρέπει να μειωθούν στο 75 % της συνολικής (κατά βάρος) ποσότητας των βιοαποδομησίμων αστικών αποβλήτων που είχαν παραχθεί το 1995 ή το τελευταίο προ του 1995 έτος για το οποίο υπάρχουν διαθέσιμα τυποποιημένα στοιχεία της Eurostat·
β) όχι αργότερα από οκτώ έτη μετά την ημερομηνία που ορίζεται στο άρθρο 18, παράγραφος 1, τα βιοαποδομήσιμα αστικά απόβλητα που προορίζονται για χώρους υγειονομικής ταφής πρέπει να μειωθούν στο 50 % της συνολικής (κατά βάρος) ποσότητας των βιοαποδομησίμων αστικών αποβλήτων που είχαν παραχθεί το 1995 ή το τελευταίο προ του 1995 έτος για το οποίο υπάρχουν διαθέσιμα τυποποιημένα στοιχεία της Eurostat·
γ) όχι αργότερα από δεκαπέντε έτη μετά την ημερομηνία που ορίζεται στο άρθρο 18 παράγραφος 1, τα βιοαποδομήσιμα αστικά απόβλητα που προορίζονται για χώρους υγειονομικής ταφής πρέπει να μειωθούν στο 35 % της συνολικής (κατά βάρος) ποσότητας των βιοαποδομησίμων αστικών αποβλήτων που είχαν παραχθεί το 1995 ή το τελευταίο προ του 1995 έτος για το οποίο υπάρχουν διαθέσιμα στοιχεία της Eurostat.
[…]»
11. Το άρθρο 6, στοιχείο α΄, της οδηγίας ορίζει ότι:
«Τα κράτη μέλη λαμβάνουν μέτρα ώστε:
α) σε χώρους υγειονομικής ταφής πραγματοποιείται διάθεση μόνον αποβλήτων που έχουν υποστεί επεξεργασία· η παρούσα διάταξη μπορεί να μην εφαρμόζεται στα αδρανή απόβλητα η επεξεργασία των οποίων είναι τεχνικώς αδύνατη ή σε οποιαδήποτε άλλα απόβλητα η επεξεργασία των οποίων δεν συμβάλλει στην επίτευξη των στόχων της οδηγίας που ορίζονται στο άρθρο 1, μειώνοντας την ποσότητα των αποβλήτων ή τους κινδύνους για την υγεία του ανθρώπου ή για το περιβάλλον».
12. Η ημερομηνία που καθορίζει το άρθρο 18, παράγραφος 1, της οδηγίας, και που μνημονεύει το άρθρο 5 αυτής, είναι η 16η Ιουλίου 2001. Είναι η ημερομηνία κατά την οποία τα κράτη μέλη οφείλουν να έχουν μεταφέρει την οδηγία στο εσωτερικό δίκαιο.
Το εθνικό δίκαιο
13. Ο κανονισμός για την οικολογική διάθεση των αστικών αποβλήτων (Verordnung über die umweltverträgliche Ablagerung von Siedlungsabfällen) της 20ής Φεβρουαρίου 2001 (BGBl. 2001 I, σ. 305· στο εξής: κανονισμός του 2001), εκδόθηκε προκειμένου να μεταφέρει την οδηγία στο γερμανικό δίκαιο.
14. Τα «αστικά απόβλητα» ορίζονται στο άρθρο 2, σημείο 1, του κανονισμού του 2001 ως «τα οικιακά απόβλητα καθώς και άλλα απόβλητα τα οποία λόγω φύσης ή σύνθεσης είναι παρόμοια με τα οικιακά».
15. Τα «απόβλητα που μπορούν να διατεθούν όπως τα αστικά απόβλητα» ορίζονται στο άρθρο 2, σημείο 2, του κανονισμού του 2001 ως «[τ]α απόβλητα τα οποία λόγω της φύσης ή της σύνθεσής τους μπορούν να διατεθούν μαζί με ή όπως τα αστικά απόβλητα ιδίως η ιλύς που προέρχεται από σταθμούς καθαρισμού αστικών ή άλλων μεταχειρισμένων υδάτων που παρουσιάζουν επίσης χαμηλό ποσοστό μολύνσεως, η κόπρος, τα κατάλοιπα των σταθμών καθαρισμού υδάτων, η ιλύς που προέρχεται από τον καθαρισμό των υδάτων, τα απόβλητα εργοταξίων και τα απόβλητα που προσιδιάζουν στην παραγωγή […]».
16. Το άρθρο 3, παράγραφος 3, του εν λόγω κανονισμού ορίζει:
«Τα αστικά απόβλητα και τα απόβλητα κατά την έννοια του άρθρου 2, σημείο 2, εκτός των αποβλήτων που υφίσταται μηχανική-βιολογική επεξεργασία, μπορούν να διατεθούν μόνον αν πληρούν τα κριτήρια αναφοράς του παραρτήματος 1 για τους χώρους υγειονομικής ταφής της κατηγορίας Ι ή ΙΙ.»
17. Το άρθρο 4, παράγραφος 1, του ίδιου κανονισμού ορίζει:
«Τα απόβλητα που έχουν υποστεί μηχανική-βιολογική επεξεργασία αποθηκεύονται μόνον αν
[…]
ανταποκρίνονται στα κριτήρια αναφοράς του παραρτήματος 2 […]».
18. Το παράρτημα 1 του κανονισμού του 2001 ορίζει ότι κατά την ταξινόμηση των αποβλήτων στους χώρους υγειονομικής ταφής πρέπει να τηρούνται οι ακόλουθες τιμές αναφοράς:
>lt>5
19. Το παράρτημα 2 του ίδιου κανονισμού ορίζει ότι κατά την ταξινόμηση των αποβλήτων που έχουν υποστεί μηχανική-βιολογική επεξεργασία στους χώρους υγειονομικής ταφής πρέπει να τηρούνται οι ακόλουθες τιμές αναφοράς:
>lt>6
20. Ο κανονισμός του 2001 τέθηκε σε ισχύ την 1η Μαρτίου 2001. Η μεταβατική διάταξη του άρθρου 6 του κανονισμού αυτού ορίζει ότι υπό ορισμένους όρους η υγειονομική ταφή αποβλήτων που δεν ανταποκρίνονται στα κριτήρια του οργανισμού μπορεί να επιτραπεί μέχρι τις 31 Μαΐου 2005, και η απόθεση αποβλήτων που πληρούν τα κριτήρια σε παλαιούς χώρους υγειονομικής ταφής που δεν πληρούν τις απαιτήσεις του κανονισμού μπορεί να επιτραπεί μέχρι τις 15 Ιουλίου 2009.
Η κύρια δίκη και τα προδικαστικά ερωτήματα
21. Η προσφεύγουσα της κύριας δίκης, η Deponiezweckverband, είναι ένωση των Landkreise (διοικητικές περιφέρειες) Mayen-Koblenz και Cohem-Zell και της πόλης Koblenz που διαχειρίζεται τον κεντρικό χώρο υγειονομικής ταφής αποβλήτων Eiterköpfe. Η προσφεύγουσα ζητεί να υποχρεωθεί το ομόσπονδο κράτος Rheinland-Pfalz, καθού στην κύρια δίκη, να της χορηγήσει άδεια να γεμίσει πέραν της 31ης Μαΐου 2005 και μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2013 το αργότερο δύο τμήματα του χώρου υγειονομικής ταφής με απόβλητα που υπέστησαν προηγουμένως μόνο μηχανική επεξεργασία. Το ομόσπονδο κράτος Rheinland-Pfalz υποστηρίζει ότι η εφαρμοστέα εθνική ρύθμιση δεν το επιτρέπει.
22. Το Verwaltungsgericht Koblenz, που επελήφθη της διαφοράς εκφράζει αμφιβολίες ως προς το αν συμβιβάζεται η εθνική αυτή ρύθμιση με το άρθρο 5, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας, καθώς και με την κοινοτική αρχή της αναλογικότητας. Για τον λόγο αυτό ανέστειλε τη δίκη και υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) 	Έχουν την έννοια το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας και οι κοινοτικοί κανόνες για τη στρατηγική μείωσης των βιοαποδομησίμων αστικών αποβλήτων που προορίζονται για χώρους υγειονομικής ταφής ότι στο πλαίσιο του άρθρου 176 ΕΚ και κατά παρέκκλιση από τα μέτρα που αναφέρονται στο άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας, δηλαδή τη μείωση σε ορισμένο ποσοστό της συνολικής κατά βάρος ποσότητας των βιοαποδομησίμων αστικών αποβλήτων σε σχέση με ορισμένο ημερολογιακό έτος, τα εν λόγω μέτρα μπορούν να ενισχυθούν με εθνική διάταξη αποσκοπούσα στη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο των κοινοτικών κανόνων και προβλέπουσα ότι τα αστικά απόβλητα και τα απόβλητα τα οποία μπορούν να διατεθούν ως αστικά απόβλητα επιτρέπεται να εναποτίθενται μόνον αν τηρείται το κριτήριο αναφοράς “ποσοστό οργανικής ύλης στα αποξηραμένα κατάλοιπα της αρχικής ουσίας” –απώλεια θερμότητας ή συνολικός οργανικός άνθρακας;
2) α)	Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, έχουν την έννοια οι κοινοτικές διατάξεις του άρθρου 5, παράγραφος 2, της οδηγίας ότι ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις που προβλέπουν
– ποσοστό 75 % της συνολικής κατά βάρος ποσότητας από τις 16 Ιουλίου 2006,
– ποσοστό 50 % της συνολικής κατά βάρος ποσότητας από τις 16 Ιουλίου 2009 και
– ποσοστό 35 % της συνολικής κατά βάρος ποσότητας από τις 16 Ιουλίου 2016,
τηρουμένης της κοινοτικού δικαίου αρχής της αναλογικότητας, η ρύθμιση κράτους μέλους η οποία προβλέπει ότι για αστικά απόβλητα και απόβλητα τα οποία μπορούν να διατίθενται ως αστικά το ποσοστό οργανικής ύλης των αποξηραμένων καταλοίπων της αρχικής ουσίας θα πρέπει, από 1ης Ιουνίου 2005, οριζόμενο ως απώλεια θερμότητας, να είναι χαμηλότερο ή ίσο του 5 % της συνολικής κατά μάζα ποσότητας, και οριζόμενο ως συνολική ποσότητα οργανικού άνθρακα να είναι χαμηλότερο ή ίσο του 3 % της συνολικής κατά μάζα ποσότητας και ότι τα απόβλητα που υπέστησαν μηχανική-βιολογική επεξεργασία, από την 1η Μαρτίου 2001, επιτρέπεται να εναποτίθενται σε παλαιούς χώρους υγειονομικής ταφής το αργότερο έως τις 15 Ιουλίου 2009, σε μεμονωμένες δε περιπτώσεις και πέραν αυτού του χρονικού σημείου, μόνον αν το ποσοστό οργανικής ύλης των αποξηραμένων καταλοίπων της αρχικής ουσίας, οριζόμενο ως αναπνευστική συνολική ποσότητα (AT 4 ) οργανικού άνθρακα είναι χαμηλότερο ή ίσο του 18 % της μάζας και η βιοαποδομησιμότητα των αποξηραμένων καταλοίπων της αρχικής ουσίας, είναι χαμηλότερο των 5 mg/g ή, οριζόμενο ως βαθμός δημιουργίας αερίου στη δοκιμή ζύμωσης (GB 21 ), είναι χαμηλότερο των 20 l/kg;
β) Παρέχει η κοινοτική αρχή της αναλογικότητας ευρύ ή στενό περιθώριο εκτιμήσεως, κατά την εκτίμηση των επιπτώσεων στην περίπτωση επικαλύψεως αποβλήτων χωρίς προηγούμενη επεξεργασία με απόβλητα που έχουν υποστεί θερμική ή μηχανική-βιολογική επεξεργασία; Μπορεί να συναχθεί από την αρχή της αναλογικότητας ότι οι κίνδυνοι από απόβλητα που έχουν υποστεί προηγουμένως απλώς μόνο μηχανική επεξεργασία μπορούν να αντιμετωπισθούν με άλλα μέτρα προστασίας;»
Επί της αιτήσεως επανάληψης της προφορικής διαδικασίας
23. Με δικόγραφο που κατατέθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 27 Δεκεμβρίου 2004, και συμπληρώθηκε με επιστολή της 16ης Φεβρουαρίου 2005, η Deponiezweckverband ζήτησε την επανάληψη της προφορικής διαδικασίας προκειμένου να ληφθούν υπόψη ορισμένες εκθέσεις εμπειρογνωμόνων.
24. Όπως παρατηρεί στο σημείο 62 των προτάσεών του ο γενικός εισαγγελέας «δεν προσκομίστηκαν τα στοιχεία που είναι αναγκαία για μια προσεκτική εκτίμηση» και σύμφωνα με την υποσημείωση 35 των προτάσεων αυτών «δεν υπάρχουν στη δικογραφία τεχνικές εκθέσεις […]». Ωστόσο, η Deponiezweckverband παρατηρεί ότι η δικογραφία στην εθνική δίκη περιέχει πέντε εκθέσεις εμπειρογνωμόνων που περιλαμβάνουν ακριβώς τις πληροφορίες στις οποίες αναφέρεται ο γενικός εισαγγελέας. Η προαναφερθείσα ένωση υποστηρίζει ότι ενδείκνυται η επανάληψη της προφορικής διαδικασίας προκειμένου να καταστεί δυνατόν να ληφθούν υπόψη.
25. Το Δικαστήριο μπορεί αυτεπαγγέλτως ή κατόπιν προτάσεως του γενικού εισαγγελέα ή ακόμη κατόπιν αιτήσεως των διαδίκων να διατάξει την επανάληψη της προφορικής διαδικασίας, σύμφωνα με το άρθρο 61 του Κανονισμού Διαδικασίας, εφόσον κρίνει ότι δεν διαθέτει επαρκή στοιχεία ή ότι η υπόθεση πρέπει να επιλυθεί βάσει επιχειρήματος επί του οποίου δεν διεξήχθη συζήτηση μεταξύ των διαδίκων (βλ. τις αποφάσεις της 19ης Φεβρουαρίου 2002, C-309/99, Wouters κ.λπ., Συλλογή 2002, σ. I-1577, σκέψη 42, και της 14ης Δεκεμβρίου 2004, C-434/02, Arnold André, που δεν έχει δημοσιευθεί ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 27).
Εν προκειμένω, το Δικαστήριο, αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα, φρονεί ότι διαθέτει όλα τα στοιχεία που είναι αναγκαία για να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα. Κατά συνέπεια, η αίτηση επαναλήψεως της προφορικής διαδικασίας πρέπει να απορριφθεί.
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
26. Τα ερωτήματα 1 και 2α πρέπει να συνεξεταστούν στο μέτρο που αφορούν την ερμηνεία της οδηγίας υπό το φως του άρθρου 176 ΕΚ. Πρέπει επίσης να συνεξεταστούν τα ερωτήματα 2α και 2β στο μέτρο που αφορούν την κοινοτική αρχή της αναλογικότητας.
Προκαταρκτική παρατήρηση
27. Σημειώνεται προκαταρκτικώς ότι η κοινοτική ρύθμιση στον τομέα του περιβάλλοντος δεν επιχειρεί πλήρη εναρμόνιση. Ναι μεν το άρθρο 174 ΕΚ διατυπώνει ορισμένους κοινοτικούς στόχους που πρέπει να επιδιωχθούν, το άρθρο 176 ΕΚ προβλέπει τη δυνατότητα των κρατών μελών να θεσπίζουν μέτρα ενισχυμένης προστασίας (απόφαση της 22ας Ιουνίου 2000, C-318/98, Fornasar κ.λπ., Συλλογή 2000, σ. I‑4785, σκέψη 46). Το άρθρο 176 ΕΚ εξαρτά την εφαρμογή τέτοιων μέτρων μόνο από τον όρο ότι αυτά συμβιβάζονται με τη Συνθήκη και ότι κοινοποιούνται στην Επιτροπή.
28. Κατά το άρθρο 174, παράγραφος 2, ΕΚ, η πολιτική της Κοινότητας στον τομέα του περιβάλλοντος αποβλέπει σε υψηλό επίπεδο προστασίας και λαμβάνει υπόψη την ποικιλομορφία των καταστάσεων στις διάφορες περιοχές της Κοινότητας. Στηρίζεται στις αρχές της προφύλαξης και της προληπτικής δράσης, της επανόρθωσης των καταστροφών του περιβάλλοντος, κατά προτεραιότητα στην πηγή, καθώς και στην αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει».
29. Η οδηγία εκδόθηκε βάσει του άρθρου 130 Σ, παράγραφος 1, της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 175, παράγραφος 1, ΕΚ) δηλαδή για την επίτευξη των στόχων του άρθρου 174 ΕΚ.
30. Από την ένατη αιτιολογική σκέψη και από το άρθρο 1, παράγραφος 1, της οδηγίας προκύπτει ότι αυτή επιδιώκει και διευκρινίζει τους στόχους της οδηγίας 75/442 προβλέποντας μέτρα για την κατά το δυνατόν πρόληψη ή μείωση των αρνητικών περιβαλλοντικών επιπτώσεων που προκύπτουν από την υγειονομική ταφή των αποβλήτων.
31. Κατά το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας τα κράτη μέλη καθορίζουν εθνική στρατηγική για τη μείωση των βιοαποδομησίμων αποβλήτων που προορίζονται για χώρους υγειονομικής ταφής. Κατά την ίδια διάταξη η στρατηγική αυτή πρέπει να περιλαμβάνει μέτρα για την επίτευξη των στόχων του άρθρου 5, παράγραφος 2, της οδηγίας. Η διάταξη αυτή ορίζει ότι η εν λόγω εθνική στρατηγική πρέπει να διασφαλίζει ότι τα απόβλητα που εναποτίθενται σε χώρους υγειονομικής ταφή ς πρέπει να μειωθούν κατά ορισμένα ποσοστά πριν από συγκεκριμένες ημερομηνίες. Από τη διατύπωση και από την οικονομία των διατάξεων αυτών προκύπτει ότι αυτές καθορίζουν μια ελάχιστη μείωση που πρέπει να επιτύχουν τα κράτη μέλη και δεν αντιτίθενται στην εκ μέρους αυτών θέσπιση αυστηρότερων μέτρων.
32. Εξ αυτών προκύπτει ότι το άρθρο 176 ΕΚ και η οδηγία προβλέπουν τη δυνατότητα των κρατών μελών να λαμβάνουν μέτρα ενισχυμένης προστασίας που υπερβαίνουν τα ελάχιστα όρια που καθορίζει η οδηγία [βλ. κατ’ αυτή την έννοια, σχετικά με την οδηγία 91/689/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 1991, για τα επικίνδυνα απόβλητα (ΕΕ L 377, σ. 20), την προαναφερθείσα απόφαση Fornasar κ.λπ., σκέψη 46].
Επί του πρώτου ερωτήματος
33. Με το πρώτο ερώτημα το αιτούν δικαστήριο ερωτά κατά τα ουσιώδη αν το άρθρο 5, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας, λαμβανόμενο υπό το φως του άρθρου 176 ΕΚ, εμποδίζει τα εθνικά μέτρα που διατυπώνουν αυστηρότερες απαιτήσεις
από τις απαιτήσεις της οδηγίας στον τομέα της υγειονομικής ταφής των αποβλήτων. Το ερώτημα αναφέρεται σε τέσσερις απαιτήσεις που προβλέπει η εθνική ρύθμιση. Οι απαιτήσεις αυτές πρέπει να εξεταστούν αλληλοδιαδόχως.
34. Πρώτον, το άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας ορίζει ότι το 2016 το αργότερο η ποσότητα βιοαποδομησίμων αστικών αποβλήτων που προορίζονται για χώρους υγειονομικής ταφής πρέπει να μειωθούν προοδευτικά στο 35 % κατά βάρος της ποσότητας τέτοιων αποβλήτων που είχαν παραχθεί το 1995. Αντίστοιχα, ο κανονισμός του 2001, και συγκεκριμένα τα άρθρα 3, παράγραφος 3, και 4, παράγραφος 1, καθώς και τα παραρτήματα 1 και 2, καθορίζουν χαμηλότερα κατώτατα όρια για τις ποσότητες οργανικών καταλοίπων στα απόβλητα που μπορούν να εναποτεθούν.
35. Για να προσδιορίσει τις οριακές τιμές που επιβάλλει, ο κανονισμός αυτός χρησιμοποιεί μεταξύ άλλων τα κριτήρια απώλειας θερμότητας και συνολικού οργανικού άνθρακα (CΟT), ενώ το άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας χρησιμοποιεί το κριτήριο του ποσοστού κατά βάρος.
36. Συναφώς, διαπιστώνεται ότι η χρησιμοποίηση μεθόδου μετρήσεως όπως το CΟT ή η απώλεια θερμότητας δεν αποτελεί σκοπό καθεαυτό όπως είναι οι στόχοι του άρθρου 5, παράγραφος 2, της οδηγίας, αλλά απλώς ένα μέσο για την επίτευξη των στόχων αυτών.
37. Δεδομένου ότι τα κράτη μέλη έχουν τη δυνατότητα επιλογής των μέσων για την επίτευξη των σκοπών που καθορίζει το άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας, τα κριτήρια μετρήσεως όπως αυτά που περιέχει ο κανονισμός του 2001 ανταποκρίνονται στις επιταγές της οδηγίας.
38. Όσον αφορά τα κατώτατα όρια που καθορίζονται για τα κατάλοιπα οργανικών ουσιών στα απόβλητα που μπορούν να εναποτεθούν είναι σαφές ότι ένα εθνικό μέτρο όπως αυτό της κύριας δίκης επιδιώκει τον ίδιο στόχο με την οδηγία και συγκεκριμένα τη μείωση της μολύνσεως του ύδατος και της ατμόσφαιρας με τη μείωση της ποσότητας βιοαποδομησίμων αποβλήτων που προορίζονται για υγειονομική ταφή.
39. Για να επιτευχθούν αυτά τα όρια, ο κανονισμός του 2001 επιβάλλει την επεξεργασίων των βιοαποδομησίμων αποβλήτων πριν την εναπόθεσή τους. Αν πρόκειται για απόβλητα που έχουν υποστεί μηχανική-βιολογική επεξεργασία, η επεξεργασία αυτή περιλαμβάνει μεθόδους όπως η σύνθλιψη, η διαλογή, η λιπασματοποίηση και η ζύμωση. Για τα άλλα απόβλητα εφαρμόζεται θερμική επεξεργασία, εν προκειμένω η καύση.
40. Όλα αυτά τα είδη επεξεργασίας συνάδουν προς την οδηγία. Το άρθρο 6, στοιχείο α΄, της οδηγίας επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να λαμβάνουν μέτρα ώστε να εναποτίθενται σε χώρους υγειονομικής ταφής μόνο τα απόβλητα που έχουν υποστεί επεξεργασία. Η επεξεργασία ορίζεται στο άρθρο 2, στοιχείο η΄, της οδηγίας ως «οι φυσικές, θερμικές, χημικές ή βιολογικές διεργασίες, συμπεριλαμβανομένης της διαλογής, που μεταβάλλουν τα χαρακτηριστικά των αποβλήτων προκειμένου να περιοριστούν ο όγκος ή οι επικίνδυνες ιδιότητές τους, να διευκολυνθεί η διακίνησή τους ή να βελτιωθεί η ανάκτηση χρήσιμων υλών». Αξιοσημείωτο είναι ότι η οδηγία προβλέπει τη θερμική επεξεργασία των αποβλήτων ώστε να περιορίζεται ο επικίνδυνος χαρακτήρας τους.
41. Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι τα κατώτατα όρια και τα κριτήρια που περιέχονται σε εθνικό μέτρο όπως το επίδικο στην κύρια δίκη επιδιώκουν τον ίδιο στόχο προστασίας του περιβάλλοντος με την οδηγία. Εφόσον μια τέτοια ρύθμιση επιβάλλει αυστηρότερες απαιτήσεις από αυτές που επιβάλλει η οδηγία συνιστά μέτρο ενισχυμένης προστασίας κατά την έννοια του άρθρου 176 ΕΚ.
42. Δεύτερον, το άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας προβλέπει ότι τα κράτη μέλη μειώνουν την ποσότητα αυτών των αποβλήτων σε τρεις φάσεις που λήγουν το αργότερο το 2006, 2009 και 2016. Ο κανονισμός του 2001 επιβάλλει βραχύτερες προθεσμίες δηλαδή μέχρι τις 31 Μαΐου 2005 το αργότερο.
43. Η χρήση της έκφρασης «όχι αργότερα από» που χρησιμοποιεί το άρθρο 5, παράγραφος 2, καθώς και το άρθρο 18, της οδηγίας δείχνει ότι τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να τάξουν βραχύτερες προθεσμίες αν το κρίνουν αναγκαίο (βλ. κατ’ αυτή την έννοια όσον αφορά την έκφραση «τουλάχιστον», απόφαση της 22ας Ιουνίου 1993, Gallaher κ.λπ., C-11/92, Συλλογή 1993, σ. I-3545, σκέψη 20).
44. Αν ένα κράτος μέλος επιλέγει στο πλαίσιο αυτό να καθορίσει βραχύτερες προθεσμίες από αυτές που τάσσει η οδηγία, πρόκειται για μέτρο ενισχυμένης προστασία κατά την έννοια του άρθρου 176 ΕΚ.
45. Τρίτον,
το άρθρο 5, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας αφορά μόνο τα βιοαποδομήσιμα απόβλητα. Ο κανονισμός του 2001, όμως, αφορά όχι μόνο τα
βιοαποδομήσιμα απόβλητα, αλλά και τα μη βιοαποδομήσιμα οργανικά απόβλητα.
46. Καίτοι το άρθρο 5 της οδηγίας αφορά ειδικά μια στρατηγική που έχει ως αντικείμενο τη μείωση των βιοαποδομησίμων αποβλήτων που εναποτίθενται σε χώρους υγειονομικής ταφής, είναι σαφές ότι η οδηγία στο σύνολό της αφορά τα απόβλητα υπό ευρεία έννοια όπως τα ορίζει στο άρθρο 2, στοιχείο α΄.
47. Αφενός, η οδηγία προβλέπει στο άρθρο 1, παράγραφος 1, αυστηρές τεχνικές και λειτουργικές απαιτήσεις που ισχύουν για τα απόβλητα και τους χώρους υγειονομικής ταφής χωρίς περιορισμό αναλόγως του είδους του αποβλήτου ή του χώρου υγειονομικής ταφής. Αφετέρου, το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας ορίζει ότι τα κράτη μέλη εφαρμόζουν την οδηγία σε κάθε χώρο υγειονομικής ταφής που ορίζεται στο άρθρο 2, στοιχείο ζ΄, ως «κάθε χώρος διάθεσης αποβλήτων […]» χωρίς περιορισμό όσον αφορά το είδος αποβλήτων που καλύπτει η διάταξη αυτή.
48. Στο πλαίσιο αυτό το παράρτημα II, σημείο 2, έκτο εδάφιο, της οδηγίας, διευκρινίζει ότι τα κριτήρια αποδοχής αποβλήτων σε χώρο υγειονομικής ταφής μπορούν να περιλαμβάνουν περιορισμούς της ποσότητας οργανικών υλών στα απόβλητα.
49. Εξ αυτού προκύπτει ότι ένα εθνικό μέτρο όπως το αναφερόμενο στη σκέψη 45 της παρούσας απόφασης το οποίο, για να επιτραπεί η υγειονομική ταφή, επιβάλλει περιορισμούς όχι μόνο στις βιοαποδομήσιμες ύλες, αλλά και σε όλες τις οργανικές ύλες, επιδιώκει τους ίδιους στόχους με την οδηγία. Εφόσον ένα τέτοιο μέτρο αφορά ευρύτερο φάσμα υλών από αυτό που καλύπτει το άρθρο 5 της οδηγίας, είναι για μέτρο ενισχυμένης προστασίας κατά την έννοια του άρθρου 176 ΕΚ.
50. Τέταρτον, το άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας αφορά τα αστικά απόβλητα. Ο κανονισμός του 2001 αφορά όχι μόνο τα αστικά απόβλητα, αλλά και, σύμφωνα με τα άρθρα 2, σημείο 2, και 3, παράγραφος 3, τα απόβλητα που μπορούν να διατεθούν ως αστικά απόβλητα όπως είναι η ιλύς που προέρχεται από τον καθαρισμό των υδάτων, τα απόβλητα εργοταξίου και τα απόβλητα της παραγωγής.
51. Ναι μεν το άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας αφορά μόνο τα αστικά απόβλητα, πλην όμως, δεδομένου ότι η εθνική στρατηγική που προβλέπει η παράγραφος 1 του άρθρου αυτού έχει ως στόχο τη μείωση των βιοαποδομησίμων αποβλήτων που εναποτίθενται σε χώρους υγειονομικής ταφής, περιλαμβάνει όλα τα απόβλητα που καλύπτονται από τον ορισμό του άρθρου 2, στοιχείο α΄ της οδηγίας αυτής. Ομοίως, η υποχρέωση που επιβάλλει στα κράτη μέλη το άρθρο 6, στοιχείο α΄, της οδηγίας να λαμβάνουν μέτρα ώστε να εναποτίθενται σε χώρους υγειονομικής ταφής μόνον τα απόβλητα που έχουν υποστεί επεξεργασία ισχύει τόσο για τα αστικά όσο και για τα μη αστικά απόβλητα. Εξάλλου, από το άρθρου 1, παράγραφος 1, της οδηγίας προκύπτει ότι η οδηγία στο σύνολό της σκοπεί τη μείωση των αποβλήτων που εναποτίθενται σε χώρους υγειονομικής ταφής χωρίς διάκριση μεταξύ αστικών και άλλων αποβλήτων.
52. Συνεπώς, ένα εθνικό μέτρο όπως το επίδικο στην κύρια που σκοπεί τη μείωση των αποβλήτων που εναποτίθενται σε χώρους υγειονομικής ταφής και εφαρμόζεται σε μη αστικά απόβλητα συνάδει προς την οδηγία και συνιστά μέτρο ενισχυμένης προστασίας κατά την έννοια του άρθρου 176 ΕΚ.
53. Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι, σε εκάστη των τεσσάρων περιπτώσεων που εξετάστηκαν, το συγκεκριμένο εθνικό μέτρο συνάδει προς την οδηγία, ερμηνευομένη υπό το φως του άρθρου 176 ΕΚ.
54. Το αιτούν δικαστήριο ερωτά επιπλέον αν τα μέτρα αυτά στο σύνολό τους μπορούν να θεωρηθούν ότι αντιβαίνουν στην οδηγία.
55. Όσον αφορά το ερώτημα αυτό πρέπει να γίνει δεκτό ότι, δεδομένου ότι έκαστο των εν λόγω τεσσάρων εθνικών μέτρων χωριστά συνάδει προς το κοινοτικό δίκαιο δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι, συλλογικώς λαμβανόμενα, αντιβαίνουν στο δίκαιο αυτό. Αυτό ισχύει ακόμη και αν τα όρια που καθορίζει το εθνικό μέτρο για την αποδοχή της υγειονομικής ταφής βιοαποδομησίμων αποβλήτων είναι τόσο μικρά ώστε περιλαμβάνουν μηχανική-βιολογική επεξεργασία ή καύση των αποβλήτων αυτών πριν την εναπόθεσή τους σε χώρο υγειονομικής ταφής.
56. Συνεπώς, στο πρώτο ερώτημα αρμόζει η απάντηση ότι το άρθρο 5, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας δεν εμποδίζει το εθνικό μέτρο το οποίο:
– καθορίζει όρια για την υγειονομική ταφή βιοαποδομησίμων αποβλήτων μικρότερα από αυτά που καθορίζει η οδηγία, ακόμα και αν τα όρια αυτά είναι τόσο μικρά ώστε συνεπάγονται μηχανική-βιολογική επεξεργασία ή καύση των αποβλήτων αυτών πριν την υγειονομική ταφή,
– καθορίζει βραχύτερες προθεσμίες από την οδηγία για τη μείωση της ποσότητας των αποβλήτων που εναποτίθενται σε χώρους υγειονομικής ταφής,
– εφαρμόζεται όχι μόνο στα βιοαποδομήσιμα απόβλητα αλλά και στις μη αποβιοαποδομήσιμες οργανικές ύλες, και
– εφαρμόζεται όχι μόνο στα αστικά απόβλητα, αλλά και στα απόβλητα που μπορούν να διατεθούν ως αστικά απόβλητα.
Επί του δευτέρου ερωτήματος
57. Με το δεύτερο ερώτημα το αιτούν δικαστήριο ερωτά το Δικαστήριο κατά τα ουσιώδη αν τα εθνικά μέτρα όπως τα επίδικα στην κύρια δίκη συμβιβάζονται με την κοινοτική αρχή της αναλογικότητας.
58. Για να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αυτό υπενθυμίζεται ότι στο πλαίσιο της κοινοτικής πολιτικής στον τομέα του περιβάλλοντος και εφόσον ένα εθνικό μέτρο επιδιώκει τους ίδιους στόχους με οδηγία, το άρθρο 176 ΕΚ επιτρέπει, υπό τους όρους που προβλέπει, την υπέρβαση των ελαχίστων απαιτήσεων που διατυπώνει η οδηγία.
59. Το άρθρο 176 ΕΚ επιτρέπει στα κράτη μέλη να διατηρούν ή να θεσπίζουν μέτρα ενισχυμένης προστασίας υπό τον όρο ότι αυτά συμβιβάζονται με τη Συνθήκη και κοινοποιούνται στην Επιτροπή.
60. Όπως προκύπτει από την απάντηση στο πρώτο ερώτημα, τα εθνικά μέτρα όπως αυτά για τα οποία το αιτούν δικαστήριο υποβάλλει προδικαστικά ερωτήματα στο Δικαστήριο συνιστούν μέτρα ενισχυμένης προστασίας κατά την έννοια του άρθρου 176 ΕΚ.
61. Από την οικονομία του άρθρου 176 ΕΚ προκύπτει ότι τα κράτη μέλη, όταν θεσπίζουν αυστηρότερα μέτρα, ασκούν πάντα αρμοδιότητα ρυθμιζόμενη από το κοινοτικό δίκαιο, δεδομένου ότι τα μέτρα αυτά πρέπει εν πάση περιπτώσει να συμβιβάζονται με τη Συνθήκη. Ωστόσο, ο καθορισμός της εκτάσεως της επιδιωκομένης προστασίας ανατίθεται στα κράτη μέλη.
62. Στο πλαίσιο αυτό και στο μέτρο που πρόκειται για την εκτέλεση των ελαχίστων απαιτήσεων που διατυπώνει η οδηγία, η κοινοτική αρχή της αναλογικότητας επιβάλλει να είναι τα εθνικά μέτρα κατάλληλα και αναγκαία σε σχέση με τους επιδιωκομένους στόχους.
63. Αντιστρόφως και εφόσον δεν εμπλέκονται άλλες διατάξεις της Συνθήκης, η αρχή αυτή δεν έχει εφαρμογή όσον αφορά τα εθνικά μέτρα ενισχυμένης προστασίας που λαμβάνονται βάσει του άρθρου 176 ΕΚ και υπερβαίνουν τις ελάχιστες απαιτήσεις που προβλέπει η οδηγία.
64. Κατά συνέπεια, στο δεύτερο ερώτημα αρμόζει η απάντηση ότι η κοινοτική αρχή της αναλογικότητας δεν έχει εφαρμογή όσον αφορά τα εθνικά μέτρα ενισχυμένης προστασίας που λαμβάνονται βάσει του άρθρου 176 ΕΚ και υπερβαίνουν τις ελάχιστες απαιτήσεις που προβλέπει η κοινοτική οδηγία στον τομέα του περιβάλλοντος εφόσον δεν εμπλέκονται άλλες διατάξεις της Συνθήκης.
Επί των δικαστικών εξόδων
65. Δεδομένου ότι η διαδικασία έχει, ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης, τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα που πραγματοποιήθηκαν για την υποβολή παρατηρήσεων στο Δικαστήριο, εκτός των παρατηρήσεων των εν λόγω διαδίκων, δεν αποδίδονται.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πρώτο τμήμα) αποφαίνεται:
1) Το άρθρο 5, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 1999/31/ΕΚ του Συμβουλίου, της 26ης Απριλίου 1999, περί υγειονομικής ταφής των αποβλήτων δεν εμποδίζει το εθνικό μέτρο το οποίο:
– καθορίζει όρια για την υγειονομική ταφή βιοαποδομησίμων αποβλήτων μικρότερα από αυτά που καθορίζει η οδηγία, ακόμα και αν τα όρια αυτά είναι τόσο μικρά ώστε συνεπάγονται μηχανική-βιολογική επεξεργασία ή καύση των αποβλήτων αυτών πριν την υγειονομική ταφή,
– καθορίζει βραχύτερες προθεσμίες από την οδηγία για τη μείωση της ποσότητας των αποβλήτων που εναποτίθενται σε χώρους υγειονομικής ταφής,
– εφαρμόζεται όχι μόνο στα βιοαποδομήσιμα απόβλητα αλλά και στις μη αποβιοαποδομήσιμες οργανικές ύλες, και
– εφαρμόζεται όχι μόνο στα αστικά απόβλητα, αλλά και στα απόβλητα που μπορούν να διατεθούν ως αστικά απόβλητα.
2) Η κοινοτική αρχή της αναλογικότητας δεν έχει εφαρμογή όσον αφορά τα εθνικά μέτρα ενισχυμένης προστασίας που λαμβάνονται βάσει του άρθρου 176 ΕΚ και υπερβαίνουν τις ελάχιστες απαιτήσεις που προβλέπει η κοινοτική οδηγία στον τομέα του περιβάλλοντος, εφόσον δεν εμπλέκονται άλλες διατάξεις της Συνθήκης.