62007CJ0335
DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)
6. oktober 2009 (
*1
)
»Traktatbrud — miljø — direktiv 91/271/EØF — rensning af byspildevand — undladelse af at sikre en mere vidtgående rensning for kvælstof på alle rensningsanlæg for byspildevand fra byområder med over 10 000 personækvivalenter«
I sag C-335/07,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF, anlagt den 16. juli 2007,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved I. Koskinen og L. Parpala samt ved M. Patakia og S. Pardo Quintillán, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Republikken Finland ved J. Heliskoski og A. Guimaraes-Purokoski, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Kongeriget Sverige ved A. Falk, som befuldmægtiget,
intervenient,
har
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, A. Rosas, og dommerne A. Ó Caoimh, J. Klučka, U. Lõhmus og A. Arabadjiev (refererende dommer),
generaladvokat: J. Kokott
justitssekretær: fuldmægtig C. Strömholm,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 19. februar 2009,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 26. marts 2009,
afsagt følgende
Dom
1
Med sit søgsmål har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber nedlagt påstand om, at det fastslås, at Republikken Finland har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 5, stk. 2, 3 og 5, i Rådets direktiv 91/271/EØF af 21. maj 1991 om rensning af byspildevand (EFT L 135, s. 40), som ændret ved Kommissionens direktiv 98/15/EF af (EFT L 67, s. 29, herefter »direktiv 91/271«), idet den ikke har sikret en mere vidtgående rensning af spildevand, der tilledes kloaknet og hidrører fra byområder med over 10000 personækvivalenter (PE).
Retsforskrifter
Konventionen om beskyttelse af havmiljøet i Østersøområdet
2
Foruden visse medlemsstater og Den Russiske Føderation er også Det Europæiske Fællesskab kontraherende part i konventionen om beskyttelse af havmiljøet i Østersøområdet (den reviderede Helsingforskonvention 1992) (EFT 1994 L 73, s. 20, herefter »Østersøkonventionen«), godkendt ved Rådets afgørelse 94/157/EF af 21. februar 1994 om indgåelse på Fællesskabets vegne af konventionen om beskyttelse af havmiljøet i Østersøområdet (den reviderede Helsingforskonvention 1992) (EFT 1994 L 73, s. 19).
Fællesskabsbestemmelser
3
Direktiv 91/271 vedrører i henhold til dets artikel 1 opsamling, rensning og udledning af byspildevand samt rensning og udledning af spildevand fra visse industrisektorer og har til formål at beskytte miljøet mod negative påvirkninger fra ovennævnte spildevandsudledninger.
4
Direktivets artikel 2 bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
1)
»Byspildevand« husspildevand eller en blanding af husspildevand og industrispildevand og/eller regnvand fra befæstede arealer.
[…]
4)
»Byområde« et område, hvor befolkningen og/eller de økonomiske aktiviteter er tilstrækkelig koncentreret til, at byspildevand kan opsamles og ledes til et rensningsanlæg for byspildevand eller et endeligt udledningssted.
5)
»Kloaknet« et system af rørledninger, der opsamler og transporterer byspildevand.
6)
»1 PE (personækvivalent)« den mængde organisk stof, der kan nedbrydes biologisk med et fem-døgns biokemisk iltforbrug (BOD5) på 60 g ilt pr. dag.
[…]
8)
»Sekundær rensning« rensning af byspildevand ved en proces, som almindeligvis består af biologisk rensning efterfulgt af en sekundær sedimentation, eller ved en anden proces, som indebærer overholdelse af kravene i tabel 1 i bilag I.
9)
»Passende rensning« rensning af byspildevand ved en sådan proces og/eller et sådant bortskaffelsessystem, at vandrecipienten efter udledningen af spildevandet kan opfylde de relevante kvalitetsmålsætninger og de relevante bestemmelser i dette og andre EF-direktiver.
[…]
11)
»Eutrofiering« vands berigelse med næringssalte, især kvælstof- og/eller phosphorforbindelser, der medfører øget algevækst og udvikling af højere former for planteliv, som igen resulterer i en uønsket forstyrrelse af balancen mellem organismerne i vandet og af vandets kvalitet.
[…]
13)
»Kystnære vandområder« vandområder uden for lavvandslinjen eller uden for en flodmundings ydre grænse.«
5
Direktivets artikel 4 indeholder de generelle regler for det af direktivet omfattede spildevand og foreskriver i stk. 1:
»Medlemsstaterne skal sikre, at byspildevand, der tilledes kloaknet, før udledningen underkastes sekundær rensning eller en tilsvarende rensning […]«
6
Artikel 5 i direktiv 91/271 fastsætter:
» 1.   Medlemsstaterne skal med henblik på anvendelsen af stk. 2 senest den 31. december 1993 kortlægge følsomme områder efter de kriterier, som er fastlagt i bilag II.
2.   Medlemsstaterne sørger for, at byspildevand, der tilledes kloaknet, senest den 31. december 1998 renses mere vidtgående end beskrevet i artikel 4, før det udledes til følsomme områder, for så vidt angår alle udledninger fra byområder med over 10000 PE.
3.   De i stk. 2 omhandlede udledninger fra rensningsanlæg for byspildevand skal opfylde de relevante krav i bilag I, litra B. […]
4.   Som alternativ behøver de krav til de enkelte anlæg, der er fastsat i stk. 2 og 3, ikke anvendes i følsomme områder, hvor det kan dokumenteres, at den procentvise nedbringelse af forurenende stoffer i den samlede mængde spildevand, der udledes til rensningsanlæg i det pågældende område, er mindst 75% for total phosphor og mindst 75% for total kvælstof.
5.   Stk. 2, 3 og 4 gælder for udledninger fra rensningsanlæg for byspildevand, der ligger i følsomme områders relevante afstrømningsområder, og som bidrager til forureningen af disse områder.
[…]
8.   En medlemsstat behøver ikke at kortlægge følsomme områder i forbindelse med dette direktiv, hvis den foretager den rensning, der er fastsat i stk. 2, 3 og 4, i hele sit område.«
7
Stk. 2 og 3 i direktivets bilag I, litra B, har følgende ordlyd:
»2.
Udledninger fra rensningsanlæg for byspildevand, der skal renses i henhold til direktivets artikel 4 og 5, skal opfylde de i tabel 1 anførte krav.
3.
Udledninger fra rensningsanlæg for byspildevand til følsomme områder, som er udsat for eutrofiering, som kortlagt i henhold til bilag II, litra A, underlitra a), skal herudover opfylde de i tabel 2 i dette bilag anførte krav.«
8
Overskriften til tabel 2 i det nævnte bilag I lyder således:
»Tabel 2: Krav gældende for udledninger fra rensningsanlæg for byspildevand til følsomme områder, som er udsat for eutrofiering, som kortlagt i henhold til bilag II, litra A, underlitra a). Den ene eller begge parametre anvendes afhængigt af de lokale forhold. Koncentrationen eller den procentvise nedbringelse skal anvendes.«
9
Ifølge tabellens anden linje skal koncentrationen af total kvælstof enten udgøre 15 mg/l i byområder, hvor der er mellem 10000 og 100000 PE, eller være genstand for en mindste procentvise nedbringelse på 70-80%.
10
I bilag II, litra A, underlitra a), stk. 2, til direktiv 91/271 er følgende fastsat:
»Følgende faktorer kan tages i betragtning, når det overvejes, hvilke næringssalte der skal reduceres ved yderligere rensning:
i)
Søer og vandløb, der løber ud i søer/reservoirer/lukkede bugter med ringe vandudskiftning, hvorved der kan ske en akkumulering. I disse områder bør phosphor fjernes, medmindre det kan påvises, at dette ikke vil have nogen indflydelse på eutrofieringsgraden. Ved udledninger fra store byområder kan det også overvejes at fjerne kvælstof.
ii)
Flodmundinger, bugter og andre kystnære vandområder, som har ringe vandudskiftning, eller hvortil der udledes store mængder næringssalte. Udledninger fra små bysamfund er normalt af mindre betydning i disse områder, men for store byområders vedkommende bør phosphor og/eller kvælstof fjernes, medmindre det kan påvises, at dette ikke vil have nogen indflydelse på eutrofieringsgraden.«
Nationale bestemmelser
11
I henhold til § 4 i statsrådsbeslutning nr. 365/1994 af 19. maj 1994 om rensning af spildevand, som hidrører fra det almindelige kloaknet og fra visse industrisektorer, og som udledes til vand, samt om rensning af industrispildevand, som tilledes det almindelige kloaknet, skal hele Finlands vandmiljø anses for følsomme områder i den forstand, hvori udtrykket anvendes i direktiv 91/271.
12
Det fremgår af den nationale lovgivning, som den er beskrevet i Republikken Finlands skriftlige indlæg, at alle finske rensningsanlæg, som renser byspildevand fra byområder med over 100 PE, skal have en miljøgodkendelse meddelt efter et skøn i hvert enkelt tilfælde. Inden for rammerne af dette skøn tages vandmiljøets tilstand og byspildevandets indvirkning herpå altid i betragtning.
13
I forbindelse med skønsudøvelsen har den kompetente godkendelsesmyndighed, når det angår rensningsanlæg, som renser byspildevand fra byområder med over 4000 PE, såvel en miljøretlig som en videnskabelig og teknisk ekspertise til sin rådighed. Myndigheden skal tage hensyn til alle de oplysninger, som den modtager under godkendelsesproceduren, herunder en udtalelse fra det berørte ympäristökeskus (miljøcenter).
14
Miljøcentret har navnlig til opgave at varetage almene miljøbeskyttelseshensyn. Det skal i sin udtalelse til godkendelsesmyndigheden anbefale en nedbringelse af mængden af kvælstof, når dette er nødvendigt af hensyn til miljøet, på baggrund af de lokale forhold og miljøcentrets videnskabelige sagkundskab. Et krav om nedbringelse af mængden af kvælstof skal i princippet rettes til alle rensningsanlæg for spildevand fra byområder med over 10000 PE, hvis udledninger ledes direkte ud i områderne syd for Kvarken (Merenkurkku), som er beliggende midt imellem Den Botniske Vig (Perämeri) og Det Botniske Hav (Selkämeri), som tilsammen udgør Den Botniske Bugt (Pohjanlahti). Sidstnævnte er en del af Østersøen.
Den administrative procedure
15
Kommissionen tilsendte den 1. juli 2002 Republikken Finland en åbningsskrivelse, hvorefter medlemsstaten skulle efterkomme artikel 5 i direktiv 91/271, idet Kommissionen var af den opfattelse, at det var nødvendigt at iværksætte en mere vidtgående rensning i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 5, stk. 2, 3 og 5, i direktiv 91/271 (herefter »tertiær rensning«), for både kvælstof og phosphor i alle finske byområder med over 10000 PE beliggende i de afstrømningsområder, som munder ud i Østersøen.
16
Republikken Finland anførte i sin svarskrivelse af 27. august 2002, at den overholdt direktiv 91/271. Den havde nemlig angiveligt sørget for i overensstemmelse med kravene i det nævnte direktiv at nedbringe mængden af kvælstof, hver gang den havde fundet det nødvendigt under hensyntagen til vandrecipienternes tilstand.
17
Den 1. april 2004 tilsendte Kommissionen ifølge artikel 226, stk. 1, EF Republikken Finland en begrundet udtalelse, hvori den fastslog, at Republikken Finland havde tilsidesat de forpligtelser, der påhvilede den i henhold til artikel 5, stk. 2, 3 og 5, i Rådets direktiv 91/271, idet den ikke havde sikret en mere vidtgående rensning af spildevand, der tilledes kloaknet og hidrører fra alle byområder med over 10000 PE, og hvori den opfordrede medlemsstaten til at træffe de i den begrundede udtalelse anførte foranstaltninger inden for en frist på to måneder fra modtagelsen af udtalelsen.
18
Da Kommissionen ikke fandt de finske myndigheders svar på den nævnte begrundede udtalelse tilfredsstillende, har den indledt nærværende søgsmål.
19
Ved kendelse af 7. august 2008 gav Domstolens præsident Kongeriget Sverige tilladelse til at indtræde i sagen til støtte for Republikken Finlands påstande.
Om søgsmålet
Parternes argumenter
20
Det er Kommissionens opfattelse, at eftersom hele Finlands vandmiljø er kortlagt som følsomme områder i den forstand, hvori udtrykket anvendes i direktiv 91/271, er hele det finske territorium omfattet af pligten til at sørge for, at alt byspildevand, der tilledes kloaknet, renses mere vidtgående end beskrevet i direktivets artikel 4, før det udledes, for så vidt angår alle udledninger fra byområder med over 10000 PE.
21
Det følger angiveligt under disse omstændigheder af direktiv 91/271, at der skal foretages en tertiær rensning på alle rensningsanlæg for byspildevand fra finske byområder med over 10000 PE beliggende i kystnære vandområder og i Østersøens afstrømningsområder.
22
Kommissionen mener, at det for at opfylde formålet med direktiv 91/271 er nødvendigt at rense alle udledninger fra byområder med over 10000 PE, som udledes i Østersøen, for både phosphor og kvælstof. En sådan rensning vil begrænse spredningen af kvælstof til midten af Østersøen, Den Finske Bugt (Suomenlahti), Skærgårdshavet (Saaristomeri) og visse dele af Det Botniske Hav og dermed eutrofieringen af disse områder. Ifølge Kommissionen har de finske myndigheder ikke godtgjort, at beslutningen om ikke at iværksætte tertiær rensning for kvælstof på alle de berørte rensningsanlæg er uden indvirkning på eutrofieringen i de nævnte områder.
23
Republikken Finland har anført, at alt byspildevand i alle finske byområder renses på biokemiske anlæg, og at disse rensningsanlæg har pligt til at indhente en miljøgodkendelse. Som et væsentligt aspekt af behandlingen af en ansøgning om miljøgodkendelse skal de regionale miljøcentre høres, og det tilkommer dem at anbefale en nedbringelse af mængden af kvælstof, når dette skønnes nødvendigt af hensyn til miljøet. Desuden indgår det i den revurdering, der regelmæssigt skal foretages af alle miljøgodkendelser, om der er behov for at nedbringe mængden af kvælstof, hvilket i overensstemmelse med kravene i direktiv 91/271 vurderes under hensyntagen til de lokale forhold.
24
Republikken Finland har hævdet, at i størsteparten af de finske ferskvandsområder, som udgøres af søer og floder, har kvælstof ikke indflydelse på eutrofieringen, for så vidt som phosphor er det afgørende næringssalt for eutrofieringen. Ifølge Republikken Finland er det heller ikke næringssaltet kvælstof, der forårsager eutrofieringen i alle de finske havområder.
25
På denne baggrund har Republikken Finland bestridt, at direktiv 91/271 foreskriver en nedbringelse af mængden af kvælstof i alt spildevand fra byområder med over 10000 PE. Ifølge kravene i tabel 2 i det nævnte direktivs bilag I skal nødvendigheden af at nedbringe mængden af kvælstof nemlig vurderes »afhængigt af de lokale forhold«. Kommissionen har ikke godtgjort, at skønt direktiv 91/271 stiller krav om nedbringelse af mængden af kvælstof, har de finske myndigheder ikke også stillet krav herom — og dette inden for rammerne af det skøn, der foretages af hvert enkelt rensningsanlæg for byspildevand fra byområder med over 100 PE — med henblik på meddelelse af eller fornyelse af en miljøgodkendelse meddelt i henhold til de nationale bestemmelser.
26
Endvidere har Republikken Finland anført, at »de lokale forhold«, som tabel 2 i bilag I til direktiv 91/271 sigter til, er begrænset til det vandområde, hvor emissioner fra rensningsanlæg kan medføre de negative påvirkninger, som direktivet er rettet mod. Desuden ville det stride mod proportionalitetsprincippet at kræve, at mængden af kvælstof i alle tilfælde skulle nedbringes i overensstemmelse med grænseværdierne i denne tabel, uafhængigt af kvælstoffets indvirkning på vandmiljøet.
27
Hertil kommer, at Republikken Finland har anført tre hovedargumenter som begrundelse for dens praksis, hvorefter der foretages en konkret vurdering af behovet for at nedbringe mængden af kvælstof i forhold til hvert enkelt rensningsanlæg, der er godkendelsespligtigt i henhold til de nationale bestemmelser. For det første har medlemsstaten gjort gældende, at nedbringelse af mængden af kvælstof i byspildevand i nogle tilfælde ikke har nogen indflydelse på eutrofieringen af Østersøen, fordi der finder en retention sted i søer og floder. For det andet kan det ikke udelukkes, at nedbringelse af mængden af kvælstof under visse omstændigheder har en skadelig indvirkning på vandmiljøet, navnlig i form af at fremme væksten af visse skadelige alger. For det tredje har Republikken Finland anført, at spredningen af kvælstof fra Den Botniske Vig, som ikke udviser tegn på eutrofiering, og hvor kvælstof ikke er den begrænsende faktor, til andre havområder ikke kan anses for at udgøre nogen negativ påvirkning i den forstand, hvori udtrykket anvendes i direktiv 91/271.
Domstolens bemærkninger
28
Ifølge artikel 5, stk. 2, i direktiv 91/271 skal alle udledninger af byspildevand fra byområder med over 10000 PE, der udledes til følsomme områder, senest den 31. december 1998 renses mere vidtgående end beskrevet i nævnte direktivs artikel 4.
29
Domstolen har i så henseende allerede fastslået, at er det uden betydning for, om der foreligger udledning i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 5, stk. 2, i direktiv 91/271, om spildevandet udledes direkte eller indirekte til et følsomt område (jf. i denne retning dom af 25.4.2002, sag C-396/00, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 3949, præmis 29-32). Dette er, som anført af generaladvokaten i punkt 72 i forslaget til afgørelse, i overensstemmelse med det høje beskyttelsesniveau, som i henhold til artikel 174, stk. 2, EF tilsigtes med Fællesskabets miljøpolitik.
30
Ifølge bilag II, litra A, til direktiv 91/271 kan et område kortlægges som følsomt på grundlag af eutrofieringsgraden, indvinding af drikkevand eller krav i andre direktiver.
31
I det foreliggende tilfælde er det ubestridt, at Republikken Finland i 1994 kortlagde alle sine vandområder som følsomme områder for så vidt angår eutrofiering, og at der fra alle medlemsstatens rensningsanlæg sker direkte eller indirekte udledninger til disse områder.
32
Desuden fastsætter artikel 5, stk. 3, i direktiv 91/271, efter hvilke regler der skal foretages tertiær rensning af udledninger i sådanne følsomme områder. Det følger af denne bestemmelse, sammenholdt med de bestemmelser, hvortil den henviser, at udledninger fra rensningsanlæg for byspildevand til følsomme områder, som er udsat for eutrofiering, skal opfylde kravene i tabel 2 i bilag I til dette direktiv.
33
Domstolen har allerede fastslået, at disse krav kun skal opfyldes, hvis ikke andet følger af bestemmelserne i bilag II, litra A, underlitra a), stk. 2, til direktiv 91/271 (dom af 23.9.2004, sag C-280/02, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 8573, præmis 104 og 105). I nr. ii) i denne bestemmelse fastsættes således for så vidt angår kystnære vandområder, som har ringe vandudskiftning, eller hvortil der udledes store mængder næringssalte, at phosphor og/eller kvælstof skal fjernes for store byområders vedkommende, medmindre det påvises, at en sådan fjernelse ikke vil indvirke på eutrofieringsgraden.
34
Tabel 2 i bilag I til dette direktiv omhandler nedbringelse af mængden af phosphor og kvælstof i byspildevand. Ifølge den indledende tekst til tabellen forudsættes det ene eller begge parametre anvendt, afhængigt af de lokale forhold. Det afhænger nemlig af de lokale forhold, om det er mængden af kvælstof eller phosphor eller begge dele, der skal nedbringes. Medlemsstaten kan således vælge, om koncentrationen eller den procentvise nedbringelse skal anvendes.
35
Det bemærkes, at Kommissionen og Republikken Finland er enige om, at det udgør et stort miljømæssigt problem, at Østersøen er udsat for eutrofiering, og at fænomenet skyldes en forhøjet koncentration af de to næringssalte kvælstof og phosphor, som imidlertid er uundværlige for havmiljøet.
36
Som Kommissionen selv har medgivet, varierer mekanismen for begrænsning af eutrofiering i kraft af kvælstof og/eller phosphor betydeligt fra én del af Østersøen til en anden og endda inden for det samme område. Der er derfor ikke nogen entydig løsning for hele Østersøen på problemet vedrørende eutrofiering.
37
Af de af parterne indgivne indlæg fremgår, at enten næringssaltet phosphor eller kvælstof almindeligvis forekommer i mindre omfang end det andet, hvilket holder algevæksten nede. Dette stof kaldes således »den begrænsende faktor«. Et vandområde kan være følsomt for så vidt angår enten det ene eller det andet stof eller dem begge. Således begrænses algevæksten, når phosphor eller kvælstof — afhængigt af hvad det pågældende område er følsomt i forhold til — fjernes.
38
Det er under disse omstændigheder ikke de samme foranstaltninger, der skal træffes for at reducere eutrofieringen i én del af Østersøen som i andre dele. Direktiv 91/271 foreskriver i den henseende, at medlemsstaterne på grundlag af de lokale forhold skal vurdere forekomsten af næringssaltene phosphor og/eller kvælstof, som bidrager til eutrofieringen, og under hensyntagen til denne vurdering træffe passende foranstaltninger til rensning.
39
Som anført af Republikken Finland stiller direktiv 91/271 derfor ikke pr. automatik krav om nedbringelse af mængden af kvælstof, selv ikke hvor der fra rensningsanlæg for byspildevand udledes til vandrecipienter beliggende i et følsomt område. Det er begrundelsen for, at disse vandrecipienter er kortlagt som følsomme, sammenholdt med en vurdering af de lokale forhold, der er afgørende for, om mængden af kvælstof og/eller phosphor skal nedbringes.
40
Følgelig kan den af Kommissionen forfægtede fortolkning, hvorefter den blotte omstændighed, at udledninger fra rensningsanlæg for byspildevand munder ud i et følsomt område, skulle kunne udløse et krav om tertiær rensning for kvælstof i henhold til direktiv 91/271, ikke tiltrædes. I overensstemmelse med direktivets artikel 5, stk. 5, afhænger pligten til at nedbringe mængden af kvælstof af, i hvilket omfang udledninger fra rensningsanlæg for byspildevand, der ligger i følsomme havområders afstrømningsområder, bidrager til forureningen af sidstnævnte områder.
41
Eftersom den begrænsende faktor ikke udelukkende bestemmes ud fra, hvad vandrecipienterne er følsomme i forhold til, men også, om udledningerne bidrager til forureningen af sidstnævnte, kan det ikke påstås, som Kommissionen har gjort, at både de finske søer, floder og kystnære vandområder skal anses for følsomme for så vidt angår såvel kvælstof som phosphor, fordi Østersøen er udsat for en kraftig eutrofiering forårsaget af begge næringssalte, og størstedelen af de finske ferskvandsområder munder ud i Østersøen.
42
Heraf følger, i modsætning til det af Kommissionen anførte, at direktiv 91/271 ikke fastsætter en generel pligt til at pålægge tertiær rensning for kvælstof i udledningerne fra hvert enkelt rensningsanlæg for byspildevand fra byområder med over 10000 PE.
43
Eftersom direktiv 91/271 foreskriver, at mængden af phosphor og/eller kvælstof skal nedbringes afhængigt af de lokale forhold, dvs. om vandrecipienterne er følsomme i forhold til det ene eller det andet af disse næringssalte, og om det bidrager til forureningen af vandrecipienterne, skal der foretages en samlet bedømmelse af de rensningsanlæg, der er på tale, hvis udledninger munder ud i det samme afstrømningsområde.
44
Såvel direkte som indirekte udledninger fra rensningsanlæg for byspildevand beliggende i samme følsomme afstrømningsområde er desuden i henhold til artikel 5, stk. 5, i direktiv 91/271 kun underlagt kravene vedrørende følsomme områder, for så vidt som disse udledninger bidrager til forureningen af det følsomme område. Der skal således være en årsagssammenhæng mellem de nævnte udledninger og forureningen af følsomme områder.
45
I lyset af disse betragtninger skal det vurderes, om Kommissionen har påvist en sådan årsagssammenhæng.
46
Der henvises til, at det ifølge fast retspraksis om traktatbrudssøgsmål indledt i henhold til artikel 226 EF påhviler Kommissionen at godtgøre, at det hævdede traktatbrud foreligger. Kommissionen skal for Domstolen fremlægge de oplysninger, som er nødvendige for, at denne kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud, og Kommissionen kan ikke herved påberåbe sig nogen formodning (jf. bl.a. dom af 25.5.1982, sag 96/81, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 1791, præmis 6, og af, sag C-135/05, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 3475, præmis 26).
47
Når Kommissionen har givet oplysninger, der fyldestgørende beviser de faktiske forhold, som foreligger på den sagsøgte medlemsstats område, påhviler det den pågældende medlemsstat konkret og detaljeret at bestride de således fremlagte oplysninger og følgerne heraf (jf. i denne retning dom af 22.9.1988, sag 272/86, Kommissionen mod Grækenland, Sml. s. 4875, præmis 21, og af, sag C-365/97, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 7773, præmis 84 og 86).
48
Det konstateres, som det fremgår af sagen, at de finske rensningsanlæg er beliggende spredt ud over afstrømningsområder, hvis vandrecipienter er for det første Den Botniske Bugt, som selv er opdelt i dels Den Botniske Vig, dels Det Botniske Hav, for det andet den egentlige Østersø og for det tredje Den Finske Bugt.
49
På dette grundlag skal det undersøges, om Kommissionen har godtgjort, at udledningerne af kvælstof fra rensningsanlæg for byspildevand fra byområder med over 10000 PE, som er beliggende i de relevante afstrømningsområder til ovennævnte havområder, bidrager til eutrofieringen heraf.
Om de rensningsanlæg, hvis udledning ledes ud i Den Botniske Bugt
50
Blandt de rensningsanlæg for byspildevand, hvis udledninger ledes ud i Den Botniske Bugt, leder nogle deres udledninger direkte eller indirekte ud i Den Botniske Vig, mens andre leder deres udledninger direkte eller indirekte ud i Det Botniske Hav. Det er derfor muligt at foretage en samlet vurdering af de pågældende rensningsanlæg, hvis udledninger munder ud i det samme afstrømningsområde.
— Om de rensningsanlæg, hvis udledninger ledes enten direkte ud i Den Botniske Vig eller ud i dens afstrømningsområde
51
Parterne er enige om, at Den Botniske Vig er den eneste væsentlige del af Østersøen, som generelt ikke er udsat for eutrofiering. Desuden har Kommissionen medgivet, at phosphor er den begrænsende faktor i Den Botniske Vig. Endvidere har Republikken Finland bemærket, at når godkendelsesmyndigheden skønner det påkrævet ud fra de lokale forhold, pålægges det også rensningsanlæg for byspildevand beliggende ud til Den Botniske Vig at nedbringe mængden af kvælstof.
52
Under disse omstændigheder har Kommissionen ikke godtgjort, at Republikken Finland på grund af forholdene i Den Botniske Vig skulle have iværksat en tertiær rensning for kvælstof på alle rensningsanlæg for byspildevand fra byområder med over 10000 PE, hvis udledninger munder ud i Den Botniske Vig.
— Om de rensningsanlæg, hvis udledninger ledes enten direkte ud i Det Botniske Hav eller ud i dets afstrømningsområde
53
Parterne er uenige om, dels hvorvidt Det Botniske Hav er udsat for eutrofiering, og hvad der er den begrænsende faktor dér, dels om der overføres kvælstof fra Den Botniske Bugt ud i den egentlige Østersø, og hvilken indvirkning det i givet fald har.
Om forekomsten af eutrofiering og om den begrænsende faktor i Det Botniske Hav
54
Ifølge de forskningsresultater, som Republikken Finland har tilført sagens akter, er Den Botniske Bugt, herunder Det Botniske Hav, den eneste del af Østersøen, som ikke udviser klare tegn på eutrofiering.
55
Kommissionen har på grundlag af en rapport udarbejdet på Kommissionens foranledning i 2004 af Water Research Center om gennemførelsen af direktiv 91/271 i Finland (herefter »rapporten fra 2004«) hævdet, at kvælstof er en begrænsende faktor, som er betegnende for eutrofieringen af Det Botniske Hav.
56
Ifølge denne rapport er eutrofiering imidlertid ikke generelt set et problem i Det Botniske Hav eller nærmere bestemt i Den Botniske Bugts åbne vandområder. Desuden viser rapporten, at Skærgårdshavet udgør en skillelinje med hensyn til eutrofiering mellem Den Finske Bugt og Den Botniske Bugt. Vandkvaliteten dér er hovedsageligt betegnet som tilfredsstillende.
57
Heraf følger, at Kommissionen ikke har godtgjort, at kvælstof er en begrænsende faktor, som er betegnende for eutrofieringen af Det Botniske Havs åbne vandområder.
58
For så vidt angår de kystnære vandområder viser rapporten fra 2004, at de er udsat for eutrofiering på grund af den ringe vandudskiftning og de store mængder næringssalte i disse vandområder. Desuden peger rapporten på, at kvælstof er den primært begrænsende faktor i de finske kystnære vandområder.
59
I relation til de kystnære vandområder må der tages hensyn til nr. ii) i bilag II, litra A, underlitra a), stk. 2, til direktiv 91/271, hvorefter udledninger fra små bysamfund normalt er af mindre betydning, men for store byområders vedkommende bør phosphor og/eller kvælstof fjernes, medmindre det kan påvises, at dette ikke vil have nogen indflydelse på eutrofieringsgraden.
60
Med hensyn til rensningsanlæg beliggende ud til Den Botniske Bugt har Republikken Finland anført, at indholdet af kvælstof i spildevandet ikke ud fra en generel betragtning kan anses for at udgøre nogen negativ påvirkning i den forstand, hvori udtrykket anvendes i direktiv 91/271, navnlig fordi der finder en retention af kvælstof sted.
61
Desuden har Republikken Finland påstået, uden at Kommissionen har modbevist det, at kun 0,3% af den samlede mængde kvælstof, der hvert år udledes i Det Botniske Hav, kommer fra byspildevand, som efterfølgende ledes ud i Den Botniske Vig. Endvidere vil fjernelse af kvælstof i Den Botniske Bugt ifølge denne medlemsstat have en så ubetydelig indflydelse på eutrofieringsgraden i den egentlige Østersø, at det ikke vil kunne måles i statistikken.
62
Under disse omstændigheder har Kommissionen ikke godtgjort, at Republikken Finland på grund af forholdene i Det Botniske Hav skulle have iværksat en tertiær rensning for indholdet af kvælstof i udledningerne fra alle rensningsanlæg for byspildevand fra byområder med over 10000 PE, som munder ud i Det Botniske Hav.
Om der overføres kvælstof fra Den Botniske Bugt ud i den egentlige Østersø, og hvilken indvirkning det i givet fald har
63
Kommissionen har anført, at der under alle omstændigheder overføres en betydelig mængde næringssalte mellem de forskellige havområder. Således løber 62% af den mængde total kvælstof, som udledes direkte eller indirekte i Den Botniske Vig, videre ud i Det Botniske Hav, hvor kvælstof angiveligt i vidt omfang udgør en begrænsende faktor.
64
På den ene side er det rigtigt, som Kommissionen og Republikken Finland har anført, at der skal foretages en helhedsbedømmelse af pligten til at rense for kvælstof under hensyntagen til følsomheden både i ferskvandsområder og i de kystnære vandrecipienter. Dog må begrebet afstrømningsområde anses for udtryk for et afgrænset område. I denne henseende bemærkes, at Kommissionen under retsmødet erkendte, at den ikke, modsat hvad der fremgår af dens replik, påstår, at Den Botniske Vig og Det Botniske Hav kan anses for afstrømningsområder til den egentlige Østersø.
65
På den anden side bemærkes, at Republikken Finland ikke har bestridt, at kvælstof overføres mellem forskellige havområder, men at den har hævdet, at det ikke deraf kan udledes, at de lokale forhold tilsiger en nedbringelse af kvælstof for så vidt angår alle rensningsanlæg for byspildevand fra byområder med over 10000 PE, som er beliggende ud til disse havområder.
66
Ifølge det for Domstolen oplyste, er Østersøen et ikke ret dybt hav, hvilket ikke fremmer vandudskiftningen. Som det desuden fremgår det af præmis 77 i dom af dags dato, Kommissionen mod Sverige (sag C-438/07, trykt i nærværende Samling af Afgørelser), begrænses overførslen af vand mellem Den Botniske Vig og Det Botniske Hav af naturlige forhindringer i form af lokaliteten Norra Kvarken. Den Botniske Vig og Det Botniske Hav er nemlig indbyrdes forbundne via havrygge, hvor vandet maksimalt er 25 meter dybt.
67
På denne baggrund konstateres, at Kommissionen ikke har godtgjort, at der ikke er nogen fysisk barriere, som forhindrer overførsel af kvælstof mellem de pågældende havområder.
68
Som anført af generaladvokaten i punkt 93 i forslaget til afgørelse, er Det Botniske Hav et veritabelt kvælstofdepot.
69
For det tilfælde, at der faktisk overføres kvælstof fra Den Botniske Bugt til den egentlige Østersø, har Kommissionen følgelig ikke godtgjort, at afstrømningen af vand fra Den Botniske Vig og Det Botniske Hav til den egentlige Østersø indebærer transport af en betydelig mængde forurening med kvælstof fra områderne i Nordfinland.
70
I den forbindelse konstateres, at parterne er enige om, at ca. 11% af den mængde total kvælstof, der forekommer i Det Botniske Hav, overføres til den egentlige Østersø.
71
Som det fremgår af sagsakterne og Republikken Finlands indlæg under retsmødet, er det relevante i det foreliggende tilfælde imidlertid procentsatsen for den mængde kvælstof, som udledes fra rensningsanlæg for byspildevand fra byområder med over 10000 PE, hvis udledninger munder ud i Den Botniske Bugt, og som overføres til Østersøen. Derimod er udledning af total kvælstof ikke i dette tilfælde relevant for vurderingen af, om der skal foretages en tertiær rensning for kvælstof i udledningerne fra de nævnte rensningsanlæg.
72
Det fremgår nemlig af sagsakterne, at næringssalte som kvælstof dannes på baggrund af en række forskellige menneskelige aktiviteter og ender i havet i medfør af for det første luftformige emissioner og deposition heraf, for det andet udledninger fra punktkilder langs kysten eller fra afstrømningsområderne, som transporteres med floderne, og for det tredje udledninger fra diffuse kilder.
73
Det er i den forbindelse på grundlag af sagsakterne muligt at fastslå, dels at en stor del af den mængde kvælstof, der forekommer i Den Botniske Bugt, skyldes udledninger fra diffuse kilder, dels at det heriblandt er landbruget og menneskelig aktivitet, der forårsager en stor del af kvælstofudledningerne.
74
Heraf følger, at den mængde kvælstof, der udledes fra rensningsanlæg for byspildevand fra byområder med over 10000 PE, ikke modsvarer den af Kommissionen anførte procentsats.
75
Det er under disse omstændigheder vanskeligt at få klarhed over, hvad den af Kommissionen anførte angivelse af en overført sats på 62% modsvarer. En sådan procentsats kan i hvert fald ikke være udtryk for den mængde kvælstof, der er indeholdt i udledningerne fra rensningsanlæg for byspildevand fra byområder med over 10000 PE.
76
Ifølge Republikken Finlands indlæg under retsmødet udgør den overførsel af kvælstof, som udelukkende kan tilskrives udledning af dette stof fra de omhandlede rensningsanlæg, ca. 1,2%.
77
På denne baggrund har Kommissionen ikke godtgjort, at der finder en kvælstofoverførsel sted fra de finske rensningsanlæg for byspildevand fra byområder med over 10000 PE, hvis udledninger munder ud i Den Botniske Bugt, til den egentlige Østersø i væsentligt omfang, sådan som dette er fastslået i retspraksis, hvorefter kvælstofstrømme fra byspildevand, som udledes i vandområder udsat for eutrofiering, anses for væsentlige, når de udgør ca. 10% eller mere af udledt total kvælstof (jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 77).
78
I øvrigt har Helcomkommissionen, som er nedsat i henhold til Østersøkonventionen, på ministermødet i Krakow den 15. november 2007 vedtaget en aktionsplan for Østersøen (Helcom Baltic Sea Action Plan). Denne plan, som var omdiskuteret under retsmødet, foreskriver et loft for udledninger af kvælstof og phosphor samt nødvendige nedbringelser af kvælstof og phosphor i forskellige dele af Østersøen. Deraf fremgår, at det ikke er nødvendigt at nedbringe mængden af kvælstof i Den Botniske Vig og Det Botniske Hav.
79
For det tilfælde, at det er korrekt, at den nævnte aktionsplan samtidigt anbefaler, at mængden af kvælstof i den egentlige Østersø årligt nedbringes med indtil 94000 tons, er dette, som Republikken Finland anførte under retsmødet, ikke rettet mod denne medlemsstat. Anbefalingen er derimod rettet mod de stater, som er beliggende i den egentlige Østersøs afstrømningsområde.
80
På denne baggrund har Kommissionen ikke godtgjort, hverken at kvælstofudledningerne fra ferskvandsområder og Den Botniske Vigs kystnære områder bidrager til eutrofieringen af Det Botniske Hav, eller at kvælstof er den primært begrænsende faktor i forhold til eutrofieringen af Det Botniske Hav.
81
På dette grundlag konstateres, at Kommissionen ikke har påvist, at den mængde kvælstof, som hidrører fra rensningsanlæg for byspildevand fra byområder med over 10000 PE, hvis udledninger munder ud i Den Botniske Bugt, bidrager til eutrofieringen af den egentlige Østersø. Følgelig har Kommissionen ikke godtgjort, at Republikken Finland skulle have iværksat en tertiær rensning for kvælstof på alle rensningsanlæg for byspildevand fra byområder med over 10000 PE, hvis udledninger munder ud i Den Botniske Bugt.
82
Under disse omstændigheder må det antages, at Kommissionen ikke har godtgjort, at Republikken Finland har tilsidesat de forpligtelser, som påhviler den i henhold til direktiv 91/271, med hensyn til alle rensningsanlæg for byspildevand fra byområder med over 10000 PE, hvis udledninger munder ud i Den Botniske Bugt.
Om de rensningsanlæg, hvis udledninger munder ud enten direkte i den egentlige Østersø eller i dens afstrømningsområde
83
Med hensyn til de rensningsanlæg inde i landet i Sydfinland, der renser byspildevand fra byområder med over 10000 PE beliggende i det afstrømningsområde, hvorfra vandet løber mod de kystnære vandområder i Østersøen, som er følsomme i forhold til kvælstof, har Republikken Finland anført, at det ikke er nødvendigt at iværksætte tertiær rensning for kvælstof, for så vidt som der naturligt finder en tilstrækkelig retention af kvælstof sted.
84
Det fremgår i den forbindelse af sagen for Domstolen, at retention er en proces, som naturligt forekommer i de søer og vandløb, hvori de største andele af kvælstofudledningerne opsamles, og hvorved kvælstoffet omdannes til en ufarlig gas, på samme måde som det sker ved rensning for kvælstof på rensningsanlæggene. Retention finder navnlig sted i de vandområder, hvor vandet løber langsomt igennem, og omdannelsen varer sædvanligvis flere år. Processen indebærer, at kvælstoffet enten omdannes i kraft af organiske stoffer i søområdernes sediment eller ved nitrifikation/denitrifikation ved hjælp af mikroorganismer omdannes til luftformigt atmosfærisk kvælstof.
85
Kommissionen har ikke bestridt, at retention er en kemisk proces, som forekommer i vand, hvorved dets indhold af kvælstof mindskes, men Kommissionen er af den opfattelse, at denne proces ikke kan erstatte rensningsanlæggenes rensning for kvælstof i henhold til direktiv 91/271, da det ville stride mod forsigtighedsprincippet. Desuden har Kommissionen anført, at retentionsprocessen har sæsonbetonede udsving og derfor ikke kan sikre en konstant fjernelse af kvælstof.
86
Indledningsvis konstateres, at ingen bestemmelse i direktiv 91/271 er til hinder for at anerkende den naturligt forekommende retention af kvælstof som en metode til rensning af byspildevand for kvælstof.
87
Vedrørende Kommissionens argument, hvorefter den naturligt forekommende retention af kvælstof er for ustabil til at kunne tages i betragtning, bemærkes, at Republikken Finland — uimodsagt af Kommissionen — har gjort opmærksom på, at ved de beregninger af indholdet af stoffer i vandområderne, som danner grundlag for analysen vedrørende retention, tages den naturligt forekommende retention og tilførsel af kvælstof til vandet i betragtning. Således tages der hensyn til denitrifikation og retention af kvælstof i sedimentet, retention af kvælstof i luften forårsaget af blåalger og frigørelsen af kvælstof i vand fra sedimentet. Republikken Finland har tilføjet, at år med unormalt høje eller lave hydrologiske værdier for afstrømningsområdet ikke er blevet taget i betragtning, eftersom det er gennemsnitsværdierne gennem flere år, der fremlægges.
88
Endelig henvises til det anførte i denne doms præmis 44, hvorefter der skal være en adækvat årsagssammenhæng mellem udledningerne og forureningen af følsomme områder. Selv om vandet i den egentlige Østersø angiveligt er udsat for eutrofiering især på grund af kvælstof, kræves der følgelig ikke tertiær rensning for kvælstof på hvert enkelt rensningsanlæg for byspildevand fra byområder med over 10000 PE, så længe Kommissionen ikke har påvist, at de kvælstofudledninger fra disse anlæg, som munder ud i den egentlige Østersø, bidrager til eutrofieringen heraf.
89
Som anført af generaladvokaten i punkt 42 i forslaget til afgørelse, stiller tabel 2 i bilag I til direktiv 91/271 inden for rammerne af tertiær rensning ikke krav om en fuldstændig rensning, men — når det drejer sig om kvælstof — enten en nedbringelse svarende til en koncentration på 15 mg/l i byområder med mellem 10000 og 100000 PE eller en procentvis nedbringelse på mindst 70-80%. Indirekte udledninger i vandområder, der er følsomme i forhold til kvælstof, medfører derfor kun en pligt for rensningsanlæg til at rense for kvælstof, hvis kvælstofkoncentrationen i det byspildevand, som når det følsomme område, er på mere end 30%.
90
Det skal derfor undersøges, om Kommissionen har godtgjort, at ingen udledninger fra rensningsanlæg for byspildevand fra byområder med over 10000 PE, som munder ud enten direkte i den egentlige Østersø eller i dens afstrømningsområde, opfylder disse krav.
91
For det første er der, som anført af Republikken Finland, mange søer og floder i denne medlemsstat. Republikken Finland har endvidere bemærket, hvilket Kommissionen ikke har bestridt, at ferskvandsområderne ofte skaber vandveje, hvori korte floder forener flere efter hinanden, inden vandet løber videre ud i de kystnære vandområder. Under disse omstændigheder må det konstateres, at der er gunstige naturlige forhold i Finland for retention af kvælstof.
92
For det andet bemærkes, at Republikken Finland har hævdet, at i størsteparten af de finske søer og floder har kvælstof ikke indflydelse på eutrofieringen, for så vidt som phosphor er det afgørende næringssalt for eutrofieringen. Det må konstateres, at Kommissionen ikke har modbevist dette.
93
For det tredje har Republikken Finland anført, hvilket Kommissionen ikke har bestridt, at der på et traditionelt rensningsanlæg udstyret til både mekanisk, biologisk og kemisk rensning altid foretages en vis rensning for kvælstof, selv om anlægget ikke har specifikt udstyr hertil. På et sådant anlæg fjernes gennemsnitligt 30% kvælstof.
94
Henset til de foregående betragtninger og under hensyntagen til de af parterne fremlagte tekniske og videnskabelige oplysninger om udledninger fra rensningsanlæg, som direkte eller indirekte munder ud i den egentlige Østersø, har Kommissionen ikke påvist, at den samlede effekt af dels rensning for kvælstof på rensningsanlæggene, dels den naturligt forekommende retention ikke opfylder kravene i direktiv 91/271 til mindste procentvise nedbringelse.
95
På dette grundlag fastslås, at Kommissionen ikke har godtgjort, at Republikken Finland har tilsidesat de forpligtelser, som påhviler den i henhold til direktiv 91/271 med hensyn til alle rensningsanlæg for byspildevand fra byområder med over 10000 PE, hvis udledninger direkte eller indirekte munder ud i den egentlige Østersø.
Om de rensningsanlæg, hvis udledninger munder ud enten direkte i Den Finske Bugt eller i dens afstrømningsområde
96
Med hensyn til de rensningsanlæg inde i landet i Sydfinland, der renser byspildevand fra byområder beliggende i det afstrømningsområde, hvorfra vandet løber mod de kystnære vandområder i Den Finske Bugt, som er følsomme i forhold til kvælstof, har Republikken Finland anført, at det ikke er nødvendigt at iværksætte tertiær rensning for kvælstof, for så vidt som der naturligt finder en tilstrækkelig retention af kvælstof sted.
97
I den forbindelse bemærkes, at hvad der er fastslået i denne doms præmis 84-94 vedrørende de rensningsanlæg, hvis udledninger munder direkte eller indirekte ud i den egentlige Østersø, gælder tilsvarende for de rensningsanlæg, hvis udledninger munder direkte eller indirekte ud i Den Finske Bugt.
98
Republikken Finland har hævdet, at indholdet af kvælstof i det vand, der renses på rensningsanlæg beliggende langs bredden af søer og floder og derfra ledes ud i Den Finske Bugt, på grund af den naturligt forekommende retention ikke er så betydeligt, at det kan medføre negative påvirkninger. Medlemsstaten har anført, at retentionen af kvælstof i de finske søer udgør mellem 19% og 82%, hvilket Kommissionen hverken har bestridt eller modbevist.
99
Ifølge aktionsplanen for Østersøen, nævnt i denne doms præmis 78, skal de stater, som er kontraherende parter i Østersøkonventionen, ganske vist fjerne 6000 tons kvælstof i Den Finske Bugt. For så vidt angår hele Østersøen er Republikken Finland imidlertid kun pligtig at nedbringe mængden af kvælstof med 1200 tons om året.
100
Republikken Finland har desuden fremhævet, at ud af den samlede mængde kvælstof, som hidrører fra menneskelig aktivitet i Finland, hidrører alene ca. 15% fra byspildevandet. Det bemærkes, at denne påstand støttes af de forskningsresultater, som er vedlagt sagen, idet det deraf følger, at forureningen af Den Finske Bugt i vidt omfang må tilskrives landbruget.
101
Under disse omstændigheder konstateres, at Kommissionen ikke har godtgjort, at kvælstofudledningen fra rensningsanlæg for byspildevand fra byområder med over 10000 PE, som munder enten direkte ud i Den Finske Bugt eller i dens afstrømningsområde, bidrager i væsentligt omfang til eutrofieringen af Den Finske Bugt. Som påpeget i dennes doms præmis 46, påhviler det imidlertid i det foreliggende tilfælde Kommissionen at fremføre sådanne beviser.
102
Følgelig er det ikke godtgjort, at de finske myndigheder skal stille krav om tertiær rensning for kvælstof på rensningsanlæg for byspildevand fra byområder med over 10000 PE, hvis udledninger munder enten direkte ud i Den Finske Bugt eller i dens afstrømningsområde.
103
Henset til samtlige ovenstående betragtninger, bør Republikken Finland frifindes.
Sagens omkostninger
104
Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Kommissionen har tabt sagen og bør pålægges at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med Republikken Finlands påstand herom. Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 4, bærer Kongeriget Sverige, der er indtrådt i sagen, sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Tredje Afdeling):
1)
Republikken Finland frifindes.
2)
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber betaler sagens omkostninger.
3)
Kongeriget Sverige bærer sine egne omkostninger.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: finsk.