61984C0063
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
C. O. LENZ
van 11 juni 1985 (
*1
)
Mijnheer de President,
Mijne heren Rechters,
A.
De twee onderhavige zaken die bij beschikking van 28 november 1984 voor de mondelinge behandeling en ter gelijktijdige berechting zijn gevoegd, betreffen nogmaals de problematiek van de staalquotaregeling, die in haar steeds veranderende vorm het Hof al vaak heeft beziggehouden.
Voor het onderhavige geding zijn de volgende onderdelen van de regeling relevant. De eerste beschikking (nr. 2794 van 31 oktober 1980, PB 1980, L 291, blz. 1) voorzag in een aanpassing van de referentieproduktiecijfers voor het geval na 1 juli 1980 een nieuwe installatie in bedrijf werd gesteld (artikel 4, lid 4). Voor de ter zake geldende voorwaarden en de aanpassingsmodaliteiten verwijs ik naar vorengenoemde bepaling. Ook de tweede beschikking, (nr. 1831/81 van 24 juni 1981, PB 1981, L 180, blz. 1) tot verlenging van het quotastelsel, bevatte (in haar bij beschikking nr. 1832/81 van 3 juli 1981, PB 1981, L 184, blz. 1 gewijzigde redactie) in artikel 13 — weliswaar in gewijzigde vorm — een dergelijke bepaling volgens welke (de details buiten beschouwing gelaten) een adequate aanpassing van de referentieproduktiecijfers mogelijk was wanneer nieuwe walsgroepen of nieuwe verwerkingslijnen na een bepaalde datum in bedrijf werden gesteld. Ook de daaropvolgende beschikking nr. 1696/82 van 30 juni 1982 (PB 1982, L 191, blz. 1) die van toepassing is geweest van 1 juli 1982 tot — na een verlenging bij beschikking nr. 1809/83 — einde juli 1983, kent een dergelijke aanpassingsbepaling. In artikel 15 van die beschikking wordt bepaald:
„In het kader van een herstructureringsprogramma dat voldoet aan de volgende voorwaarden :
—
het moet aan de algemene doelstellingen beantwoorden,
—
voor wat betreft de voorgenomen en naar behoren aangemelde investeringen heeft de Commissie geen afwijkend advies uitgebracht of, voor wat betreft de investeringen ten aanzien waarvan geen aanmeldingsplicht bestond meent de Commissie dat zij niet tot een dergelijk advies zouden hebben geleid, en
—
voor wat betreft de toegekende steun, is deze steun in overeenstemming met beschikking nr. 2320/81/EGKS,
zijn de volgende regels van toepassing:
1)
indien ondernemingen tot ruil of cessie van referentieproduktiecijfers en referentiehoeveelheden wensen over te gaan, kan de Commissie voor deze ruil of cessie goedkeuring verlenen indien de produktie-installaties waarop de overgedragen referentieproduktiecijfers betrekking hebben, terzelfdertijd definitief worden gesloten;
2)
indien een onderneming om een interne aanpassing verzoekt van haar referentieproduktiecijfers aan de nieuwe structuur van haar installaties, kan de Commissie,
—
in geval van definitieve sluiting van de installatie voor deze onderneming het corresponderende referentieproduktiecijfer over de andere categorieën produkten van het quotastelsel verdelen, voorzover de werking van het stelsel daardoor niet wordt verstoord ...
—
in geval van de inbedrijfstelling na 1 juli 1982 van nieuwe walsinstallaties of verwerkingslijnen — of na 1 januari 1981 voor categorie IV — en voor zover de werking van het stelsel daardoor niet wordt verstoord, overgaan tot een aanpassing van de referentieproduktiecijfers van die onderneming, indien deze daarom verzoekt in de maand die volgt op de inbedrijfstelling van de betrokken installatie of wanneer de inbedrijfstelling vóór 1 juli 1982 heeft plaatsgehad, vóór 31 juli 1982.
...”
De daaropvolgende beschikking nr. 2177/83 van 28 juni 1983 (PB 1983, L 208, blz. 1) die tot einde januari 1984 van kracht is geweest, voorzag evenwel niet meer in een dergelijke mogelijkheid, en hetzelfde geldt voor beschikking nr. 234/84 (PB 1984, L 29, blz. 1) van 31 januari 1984, die per 1 februari 1984 van kracht is geworden en het quotastelsel tot december 1985 regelt.
Een door verzoekster in het onderhavige geding gecontroleerde vennootschap, te weten Italsider, heeft op 16 mei 1979 conform beschikking nr. 22/66 van 16 november 1966 houdende voorschriften met betrekking tot de door de ondernemingen ter zake van hun investeringen te verstrekken inlichtingen (1966, blz. 3728), bij de Commissie een investeringsprogramma aangemeld voor onder meer de bouw van een installatie voor warmgewalst breedband te Bagnoli. Deze installatie zou een capaciteit van 1 miljoen ton per jaar krijgen en in juli 1982 in bedrijf worden gesteld.
Bij de behandeling van dit voorstel heeft de Commissie kennelijk niet zonder meer een gunstig advies in de zin van artikel 54, lid 4, EGKS-Verdrag willen geven. Dat deed zij eerst nadat de vertegenwoordigers van Italsider (onder meer ook in verband met een krachtens artikel 54 ingediende financieringsaanvraag) tijdens besprekingen met vertegenwoordigers van de Commissie op 12 mei 1980 een aantal toezeggingen hadden gedaan. Zo zou de installatie voor warmgewalste breedband na de beëindiging van de bouwwerkzaamheden (voorzien voor december 1982) en proefdraaien tot augustus 1983 in bedrijf worden gesteld. Voorts zou, omdat de Commissie voor 1983 een verstoring van het evenwicht tussen vraag en aanbod voor breedband vreesde, de jaarlijkse maximumproduktie in 1983 tot 65000 ton worden beperkt, en vervolgens van 715000 ton (1984) en 835000 ton (1985) tenslotte tot 1000000 ton (1986) toenemen. Bovendien werd met het oog op de herstructurering van de staalindustrie voorzien dat een aantal installaties zou worden stilgelegd en op andere produkten worden omgeschakeld.
Daarop bracht de Commissie op 31 mei 1980 een advies uit. Daarin wordt verklaard (daar dit advies voor de onderhavige zaak van wezenlijk belang is citeer ik het letterlijk):
„De Commissie verwijst naar het investeringprogramma voor de installatie te Bagnoli, dat voorziet in de bouw van twee installaties voor het continu-gieten van bloom en plak, de bouw van een installatie voor warmgewalst breedband, enkele aanpassingen van de balkstaalinstallatie 920 BK, alsmede de sluiting van twee installaties voor voorprodukten en van de draadtrekkerij te Bagnoli.
De investeringen in de bouw van de continu-gieterijen en de modernisering van de balkstaalinstallatie zijn volgens de Commissie in overeenstemming met haar staalprogramma.
Ter zake van de breedbandwalsstraat heeft de Commissie in de mate van het mogelijke rekening gehouden met door de gemengde werkgroep verrichte onderzoeken en de resultaten daarvan, in het bijzonder met betrekking tot het economisch nut van de investeringen en de mogelijkheid om later te concurreren op een markt met een sterke mededinging.
Bovendien dragen de aangekondigde sluitingen en capaciteitsbeperkingen van bestaande installaties bij tot de herstructurering van de Europese staalindustrie; het betreft:
—
de vermindering van de capaciteit van de balkstaalinstallatie 920 BK;
—
het afzien van de bouw van een nieuwe middelgrote installatie;
—
de sluiting van twee installaties voor voorprodukten;
—
de sluiting van de draadtrekkerij ;
—
de vermindering van de capaciteit van de installatie voor warmband;
—
de vermindering van de capaciteit van de breedbandwalsstraat te Cornigliano.
In verband met de problemen, veroorzaakt door de wanverhouding tussen de vraag en het aanbod dat in de Algemene doelstellingen voor de staalsector voor 1983 wordt voorzien, zijn tussen U en de vertegenwoordigers evenwel besprekingen gevoerd. Deze besprekingen hebben op 12 mei 1980 geleid tot een akkoord over een spreiding van de investeringen voor de industriële produktie van breedband over het toezicht op de verplichtingen die U op zich heeft genomen.
Deze verplichtingen in aanmerking nemend, kan de Commissie voor deze investeringen een gunstig advies uitbrengen.
...”
Daarop werd de installatie te Bagnoli gebouwd (daarbij werd evenwel kennelijk een grotere dan de aanvankelijk geplande capaciteit bereikt) en in bedrijf gesteld, zoals was voorzien.
Zoals gezegd, was het op dat ogenblik op grond van beschikking nr. 234/84 niet meer mogelijk om de referentieproduktiecijfers aan te passen voor de ingebruikstelling van nieuwe installaties. Volgens verzoekster is dat een leemte in het thans geldende quotastelsel, waardoor zij wordt benadeeld. Daarom heeft zij op 7 maart 1984 beroep ingesteld (zaak 63/84). In haar verzoekschrift vraagt zij, dat het den Hove behage:
—
beschikking nr. 234/84 nietig te verklaren voor zover daarin — ondanks de aan verzoekster gedane toezeggingen — niet de mogelijkheid wordt voorzien dat verzoeksters referentieproduktiecijfers worden aangepast voor de inbedrijfstelling van een nieuwe installatie voor warmgewalst breedband;
—
nietig te verklaren artikel 14, eerste alinea, tweede streepje, en artikel 14 A, lid 4, vierde streepje, van beschikking nr. 234/84;
—
alle overige maatregelen te treffen die het Hof, ook op grond van artikel 34 EGKS-Verdrag, vermeent te behoren.
Reeds bij brief van 7 juni 1983 had verzoekster de vice-president van de Commissie verzocht Finsider quota toe te kennen om in 1984 en 1985 een betere positie op de markt te kunnen verwerven, en met name de firma Nuova Italsider aanvullende quota van 1,2 miljoen ton voor gewalste produkten te waarborgen. Op 3 december 1983 werd dit verzoek herhaald; daarbij werd ook gewezen op de noodzaak dat opnieuw een bepaling als het vroegere artikel 15, lid 2, diende te worden vastgesteld, op grond waarvan aanvullende quota voor de installatie te Bagnoli zouden kunnen worden verleend. Vervolgens richtte zij zich bij brief van 2 februari 1984 opnieuw tot de Commissie. In die brief wees zij erop, dat indien de walserij te Bagnoli overeenkomstig de oorspronkelijke plannen in bedrijf zou zijn gesteld, toepassing van artikel 15, lid 2, van beschikking nr. 1686/82 had kunnen worden verlangd. Omdat zij van mening was dat de Commissie, los van vorengenoemde bepaling, op grond van het beginsel van het gewettigd vertrouwen de aanvullende quota niet kon weigeren, verzocht zij om toekenning van een aanvullend quotum op basis van een gemiddelde jaarproduktie van 1,2 miljoen ton. Op 18 april 1981 wees de Commissie dit verzoek af. Ter motivering voerde zij aan, dat beschikking nr. 234/84 haar niet de mogelijkheid bood om de quota aan te passen in de door verzoekster gewenste zin; bovendien stelde de Commissie dat verzoekster ten onrechte een beroep deed op het beginsel van gewettigd vertrouwen.
Daarop heeft verzoekster op 12 juni 1984 een tweede procedure (zaak 147/84) aanhangig gemaakt, waarin zij concludeerde dat het den Hove behage :
—
onwettig te verklaren de individuele beschikking van 18 april 1984 en beschikking nr. 234/84 (voor zover in deze laatste niet de mogelijkheid wordt geboden om de referentieproduktiecijfers aan te passen voor de inbedrijfstelling van de installatie voor warmgewalst breedband te Bagnoli),
—
vorengenoemde beschikking nietig te verklaren, en
—
te verklaren dat de Commissie gehouden is de door verzoekster tengevolge van de bestreden beschikkingen geleden schade te vergoeden.
B. In deze beroepen, die volgens de Commissie moeten worden verworpen, wil ik het volgende opmerken.
I — Alvorens op de verschillende middelen in te gaan, graag nog de volgende inleidende opmerkingen
1.
De motivering van de beroepen stemmen in wezen overeen, want voor haar stelling dat de weigering om haar aanvullende quota toe te kennen in de brief van de Commissie van 18 april 1984 nietig is, verwijst verzoekster enkel naar haar argumenten in zaak 63/84. Beide zaken kunnen derhalve grosso modo tezamen worden behandeld. Alleen op het derde punt van het petitum in de eerste zaak (gelasten van maatregelen) en op de schadevergoeding in de tweede zaak moet afzonderlijk worden ingegaan.
2.
Tijdens de schriftelijke procedure heeft verzoekster er onder meer bezwaar tegen gemaakt, dat de toepassing van de aanpassingsbepalingen van de artikelen 14 en 14 A (zoals is af te leiden uit de eerste alinea, eerste streepje, respectievelijk lid 4, vierde streepje) afhankelijk is gemaakt van de voorwaarde dat de betrokken onderneming geen door de Commissie met het oog op de dekking van exploitatieverliezen goedgekeurde steun heeft ontvangen (in het quotastelsel werd deze voorwaarde, zoals bekend, reeds ingevoerd bij beschikking nr. 2748/83, PB 1983, L 269, blz. 55). Te dezen voert zij dezelfde argumenten aan als in zaak 250/83 (arrest van 15 januari 1985, zaak 250/83, Finsider, Jurispr. 1985, blz. 142), die eveneens beschikking nr. 2748/83 betrof.
Ter terechtzitting heeft verzoekster evenwel op een vraag van de rechterrapporteur geantwoord, dat dit middel niet meer relevant is, nadat verzoeksters standpunt in de reeds genoemde zaak 250/83 is verworpen. Dit onderdeel van de procedure kan dan ook worden geacht te zijn beslecht, en er behoeft derhalve niet verder op te worden ingegaan.
3.
Omtrent het eerste middel (schending van het gewettigd vertrouwen voor zover in beschikking nr. 234/84 geen bepaling inzake aanpassingen voor nieuwe bedrijfsinstallaties is opgenomen) stelt de Commissie onder andere, dat, zelfs indien in beschikking nr. 234/84 een bepaling als artikel 15 van beschikking nr. 1696/82 zou voorkomen, dit voor verzoekster toch irrelevant zou zijn geweest. Zij zou immers niet aan de daarin gestelde voorwaarden hebben voldaan en derhalve geen belang hebben bij de vaststelling dat beschikking nr. 234/84 onwettig is op grond van het ontbreken van zulk een bepaling.
Ik wil hier niet alle details bespreken. Als enig punt zij opgemerkt dat de Commissie in de schriftelijke procedure heeft verklaard, dat de door verzoekster tussen 1981 en 1983 ontwikkelde herstructureringsprogramma's niet in overeenstemming waren met de „Algemene Doelstellingen Staal” omdat daarin niet in een toereikende capaciteitsvermindering werd voorzien. Ook betwijfelt de Commissie of verzoeksters investeringsprogramma, zoals dit in de praktijk is uitgevoerd, wel een positief advies in de zin van artikel 54 EGKS-Verdrag zou hebben gekregen. De capaciteit van de walsstraat die oorspronkelijk op 1 miljoen ton per jaar was geraamd, werd immers vergroot tot 2,4 miljoen ton, zonder dat dit, conform de betrokken regeling, aan de Commissie was aangemeld. Het is echter twijfelachtig of deze verhoging zich nog verdraagt met de „algemene doelstellingen”, weshalve de Commissie hoogstens met een verhoging van de produktiecapaciteit met 1,2 miljoen ton akkoord is kunnen gaan. Ten slotte zij erop gewezen, dat volgens de Commissie de door verzoekster genoten steun niet voldeed aan beschikking nr. 2320/81 (PB 1981, L 228, blz. 14), wat in 1983 en 1984 tot twee niet-nakomingsprocedures zou hebben geleid.
Dit heeft een uitgebreide discussie veroorzaakt waarin verzoekster zich voor haar afwijkend standpunt onder meer beriep op een nieuw herstructureringsplan van 19 april 1984 betreffende de periode 1984-1986; daarbij betoogt zij, dat de capaciteit van het bedrijf te Bagnoli met instemming van de Commissie was gewijzigd en verwees zij voor de juistheid van de door haar genoten steun naar het verweer van de Italiaanse minister van Buitenlandse zaken van 19 april 1984.
Aan het einde van de mondelinge behandeling, toen de zaak zich na veelvuldige kontakten verder had ontwikkeld, kreeg ik evenwel de indruk dat het niet meer nodig was dieper op deze problematiek in te gaan. Toen werd namelijk gezegd, dat, wat het „bevriezen” en sluiten van bepaalde bedrijven te Bagnoli betreft, einde 1984 tussen de Commissie en verzoekster een akkoord was bereikt. Tevens werd toen meegedeeld, dat de nietakomingsprocedures waartoe de steunverleningen aanleiding hadden gegeven, waren geschorst omdat Finsider nieuwe steun had verkregen in ruil voor een verdere capaciteitsvermindering. Tevens zouden besprekingen worden gevoerd over een nieuw herstructureringsplan (dat voorziet in extra steun en sluitingen) en zou de eerstvolgende weken een oplossing zijn te verwachten.
Mitsdien lijkt thans moeilijk te kunnen worden verdedigd, dat verzoekster, indien een regeling als artikel 15 van beschikking nr. 1696/82 zou bestaan, daarvoor zeker niet in aanmerking zou zijn gekomen, omdat zij niet voldeed aan de daarin gestelde voorwaarden. Derhalve kan het beroep niet worden afgewezen op grond dat niet zou zijn voldaan aan de in artikel 15 van beschikking nr. 696/82 gestelde voorwaarden.
4.
Voorts is de Commissie van mening dat verzoekster geen procesbelang heeft, omdat zij, indien het genoemde artikel 15 nog van toepassing zou zijn geweest, geen aanspraak zou kunnen maken op aanvullende quota, — en zulks geheel los van de reeds besproken voorwaarden — omdat dit artikel (zoals blijkt uit het gebruik van het woord „kan” en het voorbehoud dat het quotastelsel niet mag worden verstoord) de Commissie een discretionaire bevoegdheid verleent. Was dit artikel gehandhaafd, dan waren bepaalde toepassingsregels tot stand gekomen (met name dat aanvullende quota slechts worden toegekend voor de categorie 1 a, en dat voor nieuwe installaties in de eerste plaats wordt rekening gehouden met de referentieproduktiecijfers van stilgelegde installaties) en had bij toepassing van deze regels een verhoging van verzoeksters referentieproduktiecijfers voor de inbedrijfstelling van de installaties te Bagnoli niet voor de hand gelegen.
Ook hier levert het standpunt van de Commissie mij moeilijkheden op.
Niet behoeft te worden onderzocht, in hoeverre werd afgeweken van het beginsel dat aanpassingen alleen voor de categorie 1 d konden worden toegekend (de Commissie rechtvaardigt deze afwijking voor een Griekse koudwalserij zoals bekend met een verwijzing naar de bijzondere situatie in Griekenland) en of artikel 15 niet zonder compenserende sluitingen kan worden toegepast (zoals voor Galvadange, waarover de Commissie in haar dupliek een uitvoerige verklaring heeft gegeven) zijn niet echt relevant. Wel is van belang dat kennelijk aanvullende quota als bedoeld in artikel 15 werden toegekend wanneer de referentieproduktiecijfers voor stilgelegde installaties niet toereikend waren voor een renderende exploitatie van nieuwe bedrijven, en dat de Commissie in de onderhavige zaak heeft toegegeven, dat verzoekster naast de voor de stillegging van de walserij te Cornigliano toegekende quota voor de installatie te Bagnoli misschien nog een klein extra quotum had kunnen krijgen. Anderzijds mag vooral niet uit het oog worden verloren, dat het verzoekster niet alleen om de verlenging van de regeling van artikel 15 van beschikking nr. 1696/82 is te doen. Vergis ik mij niet, dan leidt zij uit het beginsel van het gewettigd vertrouwen de — aanzienlijk verder reikende — noodzaak af, dat in beschikking nr. 234/84 een regeling moet worden opgenomen op grond waarvan haar in elk geval aanvullende quota moeten worden toegekend om de installatie te Bagnoli renderend te laten draaien.
Het beroep kan derhalve niet wegens het ontbreken van een procesbelang worden afgewezen, zodat ons niet anders rest, dan verzoeksters argumenten een voor een te onderzoeken ten einde na te gaan of er inderdaad sprake is van een schadeverwekkend gebrek in beschikking nr. 234/84 in de zin als door verzoekster aangevoerd.
II — Middelen welke in beide zaken zijn aangevoerd
1. Schending van het gewettigd vertrouwen
a)
Volgens verzoekster heeft de Commissie de walsstraat te Bagnoli goedgekeurd en gedeeltelijk gefinancierd en had deze installatie in juli 1982 kunnen worden opgestart (dit wil zeggen, op een ogenblik dat beschikking nr. 1696/82 nog de mogelijkheid van een aanpassing van de referentieproduktiecijfers kende). Waar de inbedrijfstelling op verzoek van de Commissie is uitgesteld, is zij hiervoor verantwoordelijk. Had verzoekster kunnen vermoeden dat dit voor haar nadelig zou kunnen zijn, zou zij in geen geval aan de wens van de Commissie gevolg hebben gegeven. Het gewettigd vertrouwen vond een grondslag in de structuur van het quotastelsel omdat steeds de mogelijkheid heeft bestaan om voor nieuwe bedrijven een aanpassing te bekomen. Ten onrechte zouden bij de vaststelling van beschikking nr. 234/84 niet alle gevolgen van de opheffing van de aanpassingsbepaling in aanmerking zijn genomen. Ten minste had in een overgangsregeling moeten worden voorzien ter bescherming van ondernemingen die niet in aanmerking konden komen voor een aanpassing van hun quota, omdat ze op verzoek van de Commissie de inbedrijfstelling van een nieuwe installatie hadden uitgesteld.
In antwoord daarop wijst de Commissie vooral op het bijzondere karakter van het in artikel 54 EGKS-Verdrag bedoelde advies dat geen rechtsgevolgen heeft en slechts de globale perspectieven en algemene oriëntatie toelicht waarop de Commissie zich bij de uitoefening van haar bevoegdheden richt. Voorts is zij van mening, dat in de onderhavige zaak, dit buiten beschouwing gelaten, ook niet is voldaan aan de voorwaarden die in de rechtspraak worden gesteld voor de bescherming van het gewettigd vertrouwen. Zo zou van een gewettigd vertrouwen geen sprake kunnen zijn wat de handhaving van de aanpassingsregel van artikel 15 van beschikking nr. 1696/82 betreft, daar de opheffing daarvan zelfs voorzienbaar zou zijn geweest, in de mate dat de daarin gestelde voorwaarden voortdurend strenger zijn geworden. Bovendien zou moeten worden erkend, dat in verband met de verscherping van de crisis juist in de sector voor warmgewalste produkten op grond van dwingende eisen van algemeen belang de aanpassingsregel diende te worden ingetrokken, omdat anders de inspanningen van de Commissie om de produktie drastisch te beperken, ten dele ongedaan zou worden gemaakt.
b)
Ter zake dringen zich om te beginnen de volgende opmerkingen op.
aa)
Het is zeker niet juist, dat — zoals verzoekster stelt — de Commissie haar installaties te Bagnoli zou hebben goedgekeurd. De Commissie heeft omtrent deze plannen enkel een advies in de zin van het reeds geciteerde artikel 54 EGKS-Verdrag uitgebracht. In de rechtspraak (arrest van 10 december 1957, gevoegde zaken 1 en 14/57, Société des usines à tubes de la Sarre, Jurispr. 1957, blz. 215) is omtrent het rechtskarakter van dit advies ondubbelzinnig verklaard dat het aan hem tot wie het is gericht, niet zonder meer een rechtsplicht kan opleggen, dat het een louter oriënterende taak heeft, en louter een raadgeving is aan de ondernemingen, die vrij kunnen bepalen of zij zich daaraan willen houden. In het bijzonder werd verklaard, dat de beslissingsvrijheid en de verantwoordelijkheid van de onderneming alsook de vrijheid en verantwoordelijkheid van de Hoge Autoriteit (de Commissie) er niet door werden aangetast.
bb)
Tegen verzoeksters bewering dat zij, indien zij had geweten dat een aanpassing van de referentieproduktiecijfers later niet meer mogelijk zou zijn, de betrokken installaties reeds in 1982 in bedrijf zou hebben gesteld (toen artikel 15 van beschikking nr. 1696/82 nog een aanpassingsmogelijkheid bood) kan worden ingebracht, dat zij niet logisch is. Dan was immers niet voldaan aan één van de essentiële voorwaarden van artikel 15 van beschikking nr. 1696/82 (het ontbreken van een negatief advies), omdat de Commissie haar advies uitdrukkelijk koppelde aan de voorwaarde, dat de inbedrijfstelling eerst in 1983 zou plaatsvinden. Dat zulk een voorwaarde is gesteld in het kader van de op de Commissie rustende algemene oriënterende taak, en deze haar destijds noodzakelijk leek, brengt zeker geen wijziging in het karakter van het advies en leidt niet tot een verantwoordelijkheid van de Commissie, die op zichzelf niet met een advies krachtens artikel 54 EGKS-Verdrag is verbonden.
cc)
Wat verzoeksters verwijzing naar de door de Commissie toegekende investeringssteun betreft (waarvoor het gunstig advies eveneens van belang was) mag niet uit het oog worden verloren, dat van het betrokken bedrag in een eerste fase maar een fractie is uitbetaald, en dat het saldo eerst nu ter beschikking wordt gesteld, nadat duidelijk is geworden hoe de herstructurering van de produktieverhouding bij verzoekster er definitief zal uitzien.
dd)
Wat de grief betreft, dat bij de vaststelling van beschikking nr. 234/84 geen rekening is gehouden met de effecten van de opheffing van de aanpassingsbepalingen, moet verzoekster erop worden gewezen, dat deze fundamentele wijziging (het wegvallen van de in artikel 15 van beschikking nr. 1696/82 voorziene aanpassingsmogelijkheid) reeds in de aan beschikking nr. 234/84 voorafgaande beschikking in de regeling is aangebracht. Deze grief had evenwel toentertijd met recht kunnen worden aangevoerd. Hoewel verzoekster reeds in juni 1983 van die wijziging op de hoogte was en zij daartegen — zoals ik hiervoor heb vermeld — heeft geprotesteerd, heeft zij toen geen beroep ingesteld.
c)
Het in verzoeksters betoog centraal staande beginsel van gewettigd vertrouwen maakt zonder enige twijfel deel uit van het gemeenschapsrecht (zie het arrest van 3 mei 1978, zaak 112/77, Töpfer, Jurispr. 1978, blz. 1019, r.o. 19), doch ook staat vast, dat het restrictief moet worden toegepast. Zo is het voor het beginsel — zoals de Commissie stelt — van belang of de wijzigingen voorzienbaar waren en of eventueel voorrang moest worden gegeven aan een beslissend algemeen belang (arrest van 14 mei 1975, zaak 74/74, CNTA, Jurispr. 1975, blz. 533, r.o. 41-43; zie ook de arresten van 1 februari 1978, zaak 78/77, Lührs, Jurispr. 1978, blz. 169, en 13 juni 1978, zaak 146/78, British Beef Company, Jurispr. 1978, blz. 1347). Het volstaat namelijk niet, dat overeenkomsten werden gesloten in de verwachting dat een regeling zou blijven bestaan, doch van wezenlijk belang is, of daarbij — onder waarborgstelling — jegens de bevoegde instanties verbintenissen zijn aangegaan (arrest in zaak 74/74, reeds aangehaald). In verband hiermee werd in het arrest van 27 april 1978 (zaak 90/77, Summing, Jurispr. 1978, blz. 995) verklaard, dat een bescherming van het gewettigd vertrouwen geboden is „ingeval een handelaar de bevoegde instanties nog onder de oude regeling heeft medegedeeld, voornemens te zijn in een periode die zich tot na de invoering van een nieuwe regeling uitstrekt, bepaalde transacties te verrichten, en zich daartoe — eventueel onder waarborgstelling — onherroepelijk heeft verbonden” (r.o. 6). In dezelfde lijn liggen de arresten van 14 februari 1978 (zaak 68/77, IFG, Jurispr. 1978, blz. 353) waarin van belang werd geacht, dat voor de bestreden regeling geen voorafgaande toestemming was vereist, terwijl betrokkene zich ook niet definitief behoefde vast te leggen jegens de instanties die met het beheer van de betrokken markten waren belast (r.o. 8), en van 27 april 1978 (zaak 90/77, reeds aangehaald, dat ter zake van een bindend tariferingsadvies zegt, dat dit naar zijn aard enkel betrekking kan hebben op de alsdan geldende regeling, aangezien dit niet op één lijn kan worden gesteld met de afgifte van de certificaten, vergunningen en andere documenten betreffende bepaalde transacties, de adressaat dus geen bescherming kan bieden tegen wijzigingen hiervan (r.o. 9).
Gelet op deze rechtspraak kan in casu stellig niet van een schending van het gewettigd vertrouwen bij de vaststelling van beschikking nr. 234/84 worden gesproken met een verwijzing naar het door de Commissie in 1980 met betrekking tot verzoeksters investeringsplannen uitgebrachte advies dat zeker niet de verplichting meebracht om die plannen ook uit te voeren. Het feit dat een advies wordt uitgebracht kan moeilijk zo worden opgevat, dat de daarin gegeven oriënteringen die waren opgesteld met inachtneming van op het tijdstip van uitbrenging geldende omstandigheden en de destijds te verwachten ontwikkeling, ongewijzigd van toepassing moeten blijven tot het project volledig is gerealiseerd, dit wil zeggen, tot op een ogenblik dat de feitelijke situatie fundamenteel kan zijn gewijzigd en andere maatregelen noodzakelijk zijn geworden. Anders zouden aan het advies rechtsgevolgen worden verbonden die het eo ipso niet heeft, doch hoogstens in samenhang met andere maatregelen op basis van de daarvoor geldende bevoegdheden daaraan kunnen worden toegeschreven (zoals bijvoorbeeld op een specifieke wijze nog het geval is in artikel 4 van beschikking nr. 234/84).
Evenmin kan — gelet op het voor het gewettigd vertrouwen in beginsel geldende uitgangspunt — worden aanvaard, dat de omstandigheid dat in de eerste quotaregelingen aanpassingen wegens de inbedrijfstelling van nieuwe installaties waren voorzien, de verwachting kan wettigen dat zulke regelingen steeds in stand zullen blijven. Daarbij komt bovendien dat het bekend is dat telkens wanneer het quotastelsel met inachtneming van de omstandigheden opnieuw werd vastgesteld, voor de betrokken aanpassingsregeling (de Commissie heeft dat gedetailleerd aangetoond) steeds strengere voorwaarden werden gesteld. Zoals geformuleerd in een overweging van het arrest in zaak 68/77 (Jurispr. 1978, blz. 353) kan zeker niet worden gesteld, dat de Commissie aanwijzingen had verstrekt welke het vertrouwen hadden kunnen rechtvaardigen dat de eerder bestaande regeling, de ontwikkeling van de marktcondities ten spijt, ongewijzigd zou worden gehandhaafd (r.o. 8).
d)
Hieruit concludeer ik, dat op grond van hetgeen ter zake van het eerste middel is aangevoerd, geen aanleiding bestaat om als een misbruik van bevoegdheid wegens schending van het beginsel van het gewettigd vertrouwen aan te merken, dat in beschikking nr. 234/84 niet wordt voorzien in een met artikel 15 van beschikking nr. 1696/82 overeenstemmende of zelfs, wat de relevante voorwaarden betreft, verderreikende regeling.
2. Schending van het recht op uitoefening van een economische bedrijvigheid
In dit tweede middel stelt verzoekster, dat, — omdat op grond van de betwiste beschikking ondanks goedkeuring van de installatie geen extra quota kunnen worden toegekend voor de installatie voor warmgewalst breedband te Bagnoli - wegens het ontbreken van redelijke voorwaarden voor de uitoefening van het bedrijf de met de genoemde installatie beoogde verbetering van het produktievermogen en van de rentabiliteit niet kan worden verwezenlijkt. Dit zou verzoeksters bestaan bedreigen. In de memorie van repliek wordt zelfs gezegd dat de installatie te Bagnoli daarom nutteloos zou zijn, zodat van een onteigening — zonder schadeloosstelling — van de positieve effecten van een goedgekeurd initiatief zou kunnen worden gesproken.
Ook op dit punt kan ik verzoekster niet volgen.
Nogmaals wijs ik erop, dat het onjuist is te spreken van een goedkeuring van de installatie te Bagnoli door de Commissie, en dat een krachtens artikel 54 EGKS-Verdrag gegeven advies geen waarborg biedt voor een bevredigende realisatie van een investering. Daarbij komt nog, dat in de rechtspraak (arrest van 11 mei 1983, zaak 244/81, Klöckner-Werke, Jurispr. 1983, blz. 145) duidelijk is gemaakt, dat de opvatting dat het stelsel van de produktiequota de ondernemingen een adequaat gebruik van hun produktiecapaciteit moet waarborgen, de werkelijke bedoeling van artikel 58 EGKS-Verdrag miskent: deze bepaling verplicht de Commissie geenszins om aan een bepaalde onderneming een minimumproduktie te garanderen (r.o. 26 en 27). Terecht stelt de Commissie voorts, dat de betwiste regeling de exploitatie van het bedrijf te Bagnoli helemaal niet belet. Binnen haar bedrijf kan verzoekster immers referentieproduktiecijfers van stilgelegde of na het herstructureringsprogramma nog te sluiten installaties transfereren naar Bagnoli, zodat deze installatie op een bevredigende wijze kan draaien, dit wil zeggen, met een benuttingsgraad die ligt boven het gemiddelde van de in die sector opererende ondernemingen in de Gemeenschap. Dit is zonder meer duidelijk, wanneer men voor ogen houdt, dat volgens de door verzoekster op 12 mei 1980 afgelegde verklaringen de maximale produktie te Bagnoli in 1983 en 1984 65000 respectievelijk 715000 ton zou bedragen; wanneer men in aanmerking neemt, dat indertijd reeds was voorzien in een vermindering van de capaciteit van de installatie voor warmgewalst breedband te Cornigliano met ongeveer 350000 ton, en wanneer men bedenkt, dat de installatie te Cornigliano met een capaciteit van 2,3 miljoen ton — overeenkomstig hetgeen in het laatste herstructureringsplan werd geëist — in mei 1984 volledig is stilgelegd, zodat de desbetreffende referentieproduktiecijfers (naast die van andere stilgelegde bedrijven) volledig ter beschikking zijn voor Bagnoli.
3. Tegenstrijdigheid tussen eerdere wilsuitingen van de Commissie en haar bestreden beschikking
In haar derde middel stelt verzoekster, dat de Commissie, door in beschikking nr. 234/84 niet te voorzien in de mogelijkheid om verzoekster aanvullende quota toe te kennen (die de installatie te Bagnoli rendabel zouden maken en een bevredigende uitvoering van de noodzakelijke herstructureringen zou waarborgen, welke een levensvatbaar, modern bedrijf zou verzekeren) in strijd heeft gehandeld met de verklaringen die zij bij de goedkeuring van het investeringsprogramma voor Bagnoli heeft opgelegd omtrent verzoeksters concurrentievermogen en haar bijdragen tot de herstructurering. Verzoekster uit ook kritiek op het feit dat de Commissie aldus de doelstellingen van artikel 3 EGKS-Verdrag — onder meer een regelmatige voorziening van de gemeenschappelijke markt, het scheppen van ruimte voor de noodzakelijke afschrijvingen, de verbetering van de produktiemogelijkheden, en de verbetering van het levenspeil en de arbeidsvoorwaarden der werknemers — heeft miskend. De regeling in beschikking nr. 234/84 betreffende de aanpassing van de referentieproduktiecijfers maakt het onmogelijk ervoor te zorgen dat de produktie wordt verbeterd en tevens dat de installatie te Bagnoli zo functioneert dat de noodzakelijke afschrijvingen kunnen worden verricht. Voorts zou verzoekster zo onmogelijk aan de vraag van haar afnemers kunnen voldoen en evenmin haar langetermijncontracten met walserijen kunnen naleven, met als gevolg, dat Italië voor walsprodukten een netto-importeur is geworden en dat de verhouding tussen de nationale produktie en het verbruik er hoger is dan in de andere Lid-Straten.
De Commissie bestrijdt dit alles en kan ook hier de sterkste argumenten aanvoeren.
Terecht stelt zij dat moeilijk is in te zien hoe er sprake kan zijn van een tegenstrijdigheid tussen wilsuitingen van heel verschillende aard: namelijk enerzijds een advies in de zin van artikel 54 EGKS-Verdrag — slechts een gezien de toenmalige situatie gegeven raad —, en anderzijds een bindend quotastelsel dat in een crisissituatie is tot stand gekomen ten einde het evenwicht tussen produktie en vraaag te herstellen en dat bovendien na de verergering van de crisis nog moest worden verscherpt, zodat niet kan worden gesteld dat beschikking nr. 234/84 — zoals verzoekster beweert — het economisch en financieel evenwicht van de ondernemingen diende te herstellen. Daarentegen zou verzoeksters standpunt dat het advies krachtens artikel 54 EGKS-Verdrag bindend is in het kader van het latere quotastelsel, onmiskenbaar gepaard gaan met een onaanvaardbare beperking van de ter bestrijding van de crisis voorziene bevoegdheden en niet het risico dat de crisisregeling niet meer zou functioneren. Wat de gestelde miskenning van de doelstellingen van artikel 3 EGKS-Verdrag betreft, mag niet uit het oog worden verloren, dat de Commissie al deze doelstellingen niet tegelijkertijd volledig kan nastreven (dit blijkt duidelijk uit de door de Commissie op blz. 18 van haar verweerschrift aangevoerde rechtspraak). Evenmin kan de door de Commissie uitgevoerde afwijzing van deze doelstellingen in het kader van beschikking nr. 234/84 als misbruik van bevoegdheid worden aangemerkt, omdat het door verzoekster juist gevonden evenwicht niet is bereikt. Hier zij herinnerd aan de reeds in een ander verband gedane vaststelling, dat het voor verzoekster zeker niet onmogelijk was haar installatie te Bagnoli in bedrijf te nemen, nu deze alleszins rendabel kan draaien met behulp van de produktiequota van stilgelegde of te sluiten installaties. Terecht wordt er voorts op gewezen, dat in artikel 3, sub a, wordt gesproken van een regelmatige voorziening van de gemeenschappelijke markt; hieruit kan onmogelijk worden afgeleid dat aan iedere onderneming voor elk produkt een behoorlijk deel van de nationale markt moet worden gewaarborgd.
4. Schending van het solidariteitsbeginsel en van het evenredigheidsbeginsel
Onder dit hoofd voert verzoekster aan, dat tegen beschikking nr. 234/84 bezwaar moet worden gemaakt, omdat zij niet de mogelijkheid biedt dat wordt rekening gehouden met verzoeksters bijzondere situatie (haar produktiecapaciteit en het feit dat zij haar investeringsprogramma slechts met vertraging kon realiseren). Aldus zou verzoekster na het verlies van marktaandelen in een nadelige positie blijven. Ook ter voorkoming van een onaanvaardbare discriminatie was het derhalve juister geweest, wanneer het haar mogelijk werd gemaakt haar produktiecapaciteit te benutten voor haar Italiaanse markt. Daar staat evenwel tegenover, dat Italië (evenals Groot-Brittannië) voor walsprodukten (die ook een onderdeel van verzoeksters produktie uitmaken), een negatieve handelsbalans heeft, en dat de handelsbalans van Frankrijk en de Bondsrepubliek Duitsland op dit punt positief is. In haar repliek heeft verzoekster ook nog kritisch opgemerkt, dat zij haar produktiecapaciteit met 4,1 miljoen ton moet beperken, terwijl van Duitse ondernemingen niet dergelijke ingrijpende capaciteitsverminderingen worden verlangd. Ten slotte heeft zij ter terechtzitting aan de hand van statistieken van de Commissie nog aangetoond, hoe sterk het aandeel van de Italiaanse ondernemingen in de produkten van de categorieën I en II op zowel de Italiaanse markt als in de Gemeenschap als geheel in de eerste drie kwartalen van 1984 is gedaald ten opzichte van de periode van juli 1981 tot juni 1982.
Voor zover dat nog niet is gebeurd bij de bespreking van gelijkaardige argumenten moet daarop worden geantwoord als volgt.
Mijns inziens kan niet worden geloochend, dat de Commissie om niet te discrimineren bij de verdeling van de gevolgen van de aanpassing van de produktie aan de afgenomen vraag terecht de produktiequota in beginsel heeft vastgesteld op grond van de effectieve produktie in de jaren 1977 tot en met 1980. Zij had goede redenen om in dit stelsel geen rekening te houden met de situaties op de nationale markten (daarbij mag niet uit het oog worden verloren, dat Italië voor zogenaamde „lange” produkten een exportland blijkt te zijn, wat een zekere compensatie oplevert voor het negatief saldo van dit land bij walserijprodukten).
Wat verzoeksters argumenten betreffende de door haar geplande capaciteitsvermindering betreft, is nog van belang, dat ter zake wel degelijk rekening is gehouden met haar bijzondere situatie. De Commissie heeft dat gedetailleerd aangetoond aan de hand van de produkten die in aanmerking zijn genomen en inzonderheid met een verwijzing naar de bij verzoekster vóór 1980 doorgevoerde capaciteitsverminderingen die werden meegerekend, hoewel dat in feite niet meer mogelijk was.
In verband met de door verzoekster verweten discriminatie is het bovendien interessant te onderzoeken, hoe verzoeksters produktie zich (mede dank zij de aanvullende quota voor produkten van categorie I krachtens beschikking nr. 2794/80) heeft ontwikkeld. Vergelijkt men de periode waarop beschikking nr. 1831/81 van toepassing was met die waarvoor beschikking nr. 234/84 gold, dan blijkt de produktie voor categorie I — zoals de Commissie onweersproken heeft verklaard — ten opzichte van de produktie inderdaad aanzienlijk te zijn toegenomen. Hetzelfde geldt voor de categorieën I a tot d, te zamen genomen, hoewel het verbruik van deze produkten in Italië sterker is afgenomen dan in de gehele Gemeenschap.
De statistieken die verzoekster ter terechtzitting heeft overgelegd moeten volgens de Commissie — die daarop gedetailleerd is ingegaan — op een aantal punten worden gecorrigeerd, met tot gevolg, dat de daling in de verkoop van de Italiaanse ondernemingen op de Italiaanse en op de Europese markt geringer is dan verzoekster meent. Voorts heeft de Commissie niet alleen op overtuigende wijze verklaard, wat de daling van de verkoop van de Italiaanse ondernemingen op de Europese markt heeft veroorzaakt (de Italiaanse ondernemingen hebben namelijk minder aanvullende quota aangevraagd voor de produktie van gelaste buizen dan de ondernemingen in andere landen); ook heeft zij duidelijk gemaakt, dat ter zake van het door verzoekster aan de hand van de genoemde statistieken aangetoonde verschijnsel beter iets kan worden ondernomen op basis van artikel 15 B van beschikking nr. 234/84 dat voorziet in bijzondere maatregelen voor het geval zich aanzienlijke afwijkingen in de traditionele leveringen voordoen.
Dit middel en vele, deels moeilijk te vatten en te kwalificeren details, vormen derhalve geen grond om beschikking nr. 234/84 onwettig te verklaren.
5. Schending van het recht (bedoeld is schending van artikel 58 en andere bepalingen EGKS-Verdrag)
Daar dit middel in repliek niet meer voorkomt, mag worden geconcludeerd dat verzoekster het heeft laten vallen (wellicht naar aanleiding van het bezwaar van de Commissie dat het, waar misbruik van bevoegdheid hier niet relevant is, geen geoorloofd argument is wat artikel 33, tweede alinea, EGKS-Verdrag betreft).
Voor zover dit niet het geval mocht zijn (in haar tweede procedure behoefde verzoekster zich niet te beperken tot het middel van misbruik van bevoegdheid) moet zonder meer worden vastgesteld, dat de terzake aangevoerde argumenten geen nieuwe elementen blijken te vertonen. In wezen werd namelijk slechts gesteld, dat artikel 58 (evenals artikel 54) EGKS-Verdrag geen grondslagen zijn voor een produktieverbod of een verbod om nieuwe installaties te bouwen of in gebruik te nemen. Wat te dezen van belang is, is elders reeds allemaal gezegd, waarbij toen inzonderheid moest worden vastgesteld, dat het door verzoekster voor de installatie te Bagnoli gevreesde resultaat ook zonder aanvullende quota niet onvermijdelijk is, daar dit bedrijf beslist bevredigend kan draaien op de referentieproduktiecijfers van de stilgelegde of stil te leggen installaties. Bovendien heeft de Commissie terecht gewezen op de desbetreffende rechtspraak (arrest van 11 mei 1983, gevoegde zaken 311/81 en 30/82, Klöckner-Werke, Jurispr. 1983, blz. 1549), volgens welke artikel 58 EGKS-Verdrag niet ten doel heeft, de ondernemingen een adequaat gebruik van hun produktiecapaciteiten te waarborgen, omdat die bepaling er niet is om de ondernemingen „in crisistijd te vrijwaren tegen de consequenties van hun vroegere, blijkbaar niet op de economische ontwikkeling afgestemde, beleidskeuzen ten aanzien van investeringen en produktie” (r.o. 25).
6. Motiveringsgebrek
Ook ter zake van het laaste middel dat kritiek uit op het feit dat de aanpassingsregel van artikel 15 van beschikking nr. 1696/82 zonder motivering werd opgeheven, kan ik kort zijn.
Het volstaat op te merken dat deze bepaling reeds in de aan beschikking nr. 234/84 voorafgaande beschikking is opgeheven, zodat het niet nodig was in de considerans bij beschikking nr. 234/84 nog eens op dat punt in te gaan. Voorts heeft de Commissie aangetoond, dat de betrokken ondernemingen tijdens talrijke contacten met vertegenwoordigers van Eurofer met betrekking tot het ontwerp van de latere beschikking nr. 2177/85 hun standpunt hebben kunnen kenbaar maken. Daarbij zou — met opgave van redenen — ook erop zijn gewezen dat het voornemen bestond om de betrokken aanpassingsregel op te heffen. Dit staat ook in de mededeling aan de Raad. Zelfs wat de aan beschikking nr. 234/84 voorafgaande beschikking betreft kan dus geen sprake zijn van een motiveringsgebrek.
7.
Mitsdien concludeer ik, dat beschikking nr. 234/84 niet onwettig kan worden genoemd, omdat daarin niet de mogelijkheid is voorzien voor een aanpassing van verzoeksters referentieproduktiecijfers met het oog op de inbedrijfstelling van haar walserij te Bagnoli. Dit betekent eveneens, dat de hoofdvorderingen in zowel zaak 63/84 als in zaak 147/84 ongegrond zijn.
III — De overige vorderingen
1. Maatregelen op grond van artikel 34 EGKS-Verdrag (zaak 63/84)
Als dergelijke maatregelen komen bij nietigverklaring van een bestreden behandeling in aanmerking: terugverwijzing van de zaak naar de Commissie, alsook de vaststelling, dat aan een dergelijke handeling een fout kleeft van zodanige aard dat zij een aansprakelijkheid van de Gemeenschap medebrengt.
De terugwijzing is in casu niet duidelijk uitgesloten, daar er geen grond is om beschikking nr. 234/84 nietig te verklaren. Wat de in de tweede plaats genoemde maatregelen betreft, zij opgemerkt dat niets is aangevoerd op grond waarvan een fout zou kunnen worden vastgesteld, op grond waarvan de Gemeenschap aansprakelijk is. Een dergelijke maatregel lijkt hier niet beoogd te zijn. Ware dit wel het geval, dan zou uit de vaststelling dat beschikking nr. 234/84 niet kan worden geacht onwettig te zijn, volgen dat ook een aansprakelijkheid van de Gemeenschap voor die handeling principieel is uitgesloten.
Derhalve kan de subsidiaire vordering in zaak 63/84 kennelijk niet worden toegewezen.
2. Vaststelling dat de Commissie verzoeksters schade moet vergoeden (zaak 147/84)
Is met deze vordering een vaststelling in de zin van artikel 34, eerste alinea, EGKS-Verdrag bedoeld, dan is zonder meer duidelijk dat deze niet kan worden gedaan. Verzoekster beroept zich namelijk uitsluitend op de onwettigheid van beschikking nr. 234/84, en ter zake is reeds aangetoond dat daarvan geen sprake is.
Is evenwel een schadevergoeding in de zin van artikel 34, tweede alinea, EGKS-Verdrag bedoeld, dan mag niet uit het oog worden verloren, dat deze slechts mogelijk is, wanneer de Commissie niet binnen een redelijke termijn de maatregelen treft die de tenuitvoerlegging van een beslissing tot vernietiging meebrengt. Deze vordering kan derhalve zeker niet samen met een verzoek tot nietigverklaring worden ingesteld, zelfs niet, hoewel verzoekster dat wel gelooft, in de vorm van een conditionele vordering.
Derhalve faalt ook de bijkomende vordering van zaak 147/84.
C. Mitsdien geef ik het Hof in overweging de beroepen ongegrond te verklaren en verzoekster te verwijzen in de kosten van het geding.
(
*1
)	Vertaald uit het Duits.