62000CV0002_SV
Domskäl
Domslut
Domskäl
I - Redogörelse för bakgrunden till begäran
A - Konventionen om biologisk mångfald
Konventionen om biologisk mångfald (nedan kallad konventionen) undertecknades den 5 juni 1992 av Europeiska ekonomiska gemenskapen och dess medlemsstater under Förenta nationernas konferens om miljö och utveckling (UNCED), det så kallade världstoppmötet, i Rio de Janeiro (Brasilien) och godkändes på gemenskapens vägnar genom rådets beslut 93/626/EEG av den 25 oktober 1993 om ingående av konventionen om biologisk mångfald (EGT L 309, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 23, s. 175). Detta beslut antogs med stöd av artikel 130s i EG-fördraget (nu artikel 175 EG i ändrad lydelse).
Målen för konventionen är enligt artikel 1 i denna "bevarandet av biologisk mångfald och hållbart nyttjande av dess beståndsdelar och rättvis fördelning av de vinster som uppstår vid utnyttjande av genetiska resurser ...".
I detta syfte föreskrivs i konventionen i synnerhet följande skyldigheter för de fördragsslutande parterna, nämligen
- att utveckla nationella strategier, planer eller program för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald och integrera dessa i relevanta planer, program och politiska riktlinjer (artikel 6),
- att identifiera och övervaka komponenter av biologisk mångfald av betydelse och riskfaktorer (artikel 7),
- att vidta åtgärder för bevarande in situ och ex situ (artiklarna 8 och 9),
- att vidta åtgärder som gynnar hållbart nyttjande av komponenter av biologisk mångfald, vetenskaplig forskning och utbildning, allmän utbildning och medvetenhet, konsekvensbedömning av projekt avseende biologisk mångfald, tillträde till genetiska resurser och teknologi (även bioteknik), samt utbyte av information och tekniskt och vetenskapligt samarbete (artiklarna 10-18).
I artikel 19.3 i konventionen föreskrivs följande:
"Parterna skall överväga behovet av och formerna för ett protokoll, som anger lämpliga procedurer, inklusive i synnerhet informerad förhandsöverenskommelse [* I överensstämmelse med terminologin i övriga språkversioner används nedan begreppet informerat förhandstillstånd. Övers. anm.] vad gäller säker överföring, hantering och användning av varje levande biotekniskt modifierad organism som kan ha skadlig effekt på bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald."
I artikel 34 i konventionen föreskrivs dessutom följande:
"1. Denna konvention och varje protokoll skall stå öppen för ratificering, godtagande eller godkännande av stater och organisationer för regional ekonomisk integration ...
2. Varje i punkt 1 ovan åsyftad organisation, som blir fördragsslutande part i denna konvention eller i ett protokoll utan att någon av dess medlemsstater är fördragsslutande part, skall vara bunden av alla förpliktelser enligt konventionen, eller protokollet i förekommande fall. Om för sådana organisationer, en eller flera av deras medlemsstater är fördragsslutande part i denna konvention eller till relevant protokoll, skall organisationen och dess medlemsstater besluta om sitt respektive ansvar för uppfyllande av sina förpliktelser enligt konventionen, eller i förekommande fall protokollet. I sådana fall skall organisationen och medlemsstaterna inte tillåtas att samtidigt utöva sina rättigheter enligt konventionen, eller relevant protokoll.
3. De i punkt 1 ovan åsyftade organisationerna skall i sina ratifikations-, godtagande- eller godkännandehandling uppge omfattningen av sin behörighet vad gäller de frågor som regleras av konventionen, eller relevant protokoll. Dessa organisationer skall också informera depositarien om varje relevant ändring av omfattningen av deras behörighet."
B - Cartagenaprotokollet
Den 17 november 1997 antog konventionens partskonferens beslut II/5 som gav parterna fullmakt att förhandla fram ett protokoll "som specifikt berör gränsöverskridande förflyttningar av levande modifierade organismer som framställts med hjälp av modern bioteknik och som kan få skadlig effekt på bevarandet och det hållbara nyttjandet av biologisk mångfald och i synnerhet föreskriver ett lämpligt förfarande för informerat förhandstillstånd".
Dessa förhandlingar resulterade den 29 januari 2000, i Montreal (Kanada), i att Cartagenaprotokollet om biosäkerhet (nedan kallat protokollet) antogs. Protokollet framlades för undertecknande i Nairobi (Kenya) den 15 maj 2000 och undertecknades på Europeiska gemenskapens och medlemsstaternas vägnar den 24 maj 2000.
Protokollet innehåller 40 artiklar och tre bilagor.
I artikel 1 i protokollet föreskrivs följande:
"Enligt den försiktighetsprincip som stadgas i princip 15 i Riodeklarationen om miljö och utveckling är målet för detta protokoll att bidra till att säkerställa en tillräcklig skyddsnivå på området säker överföring, hantering och användning av levande modifierade organismer som framställts med hjälp av modern bioteknik och som kan få skadlig effekt på bevarandet och det hållbara nyttjandet av biologisk mångfald och även innebära risker för människors hälsa, och med särskild uppmärksamhet inriktad på gränsöverskridande förflyttningar."
I princip 15 i Riodeklarationen om miljö och utveckling föreskrivs följande:
"För att skydda miljön, skall försiktighetsprincipen tillämpas allmänt av stater i enlighet med deras förmåga. Om hot om allvarlig eller oåterkallelig skada uppstår, skall brist på fullständig vetenskaplig säkerhet inte användas som ett skäl att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförsämring."
Enligt artikel 4 i protokollet föreskrivs, med förbehåll för särskilda bestämmelser för läkemedel och levande modifierade organismer (nedan kallade LMO) i transit eller avsedda för innesluten användning (se artiklarna 5 och 6 i protokollet), att detta är "tillämpligt på gränsöverskridande förflyttningar, transitering, hantering och användning av alla levande modifierade organismer som kan få skadlig effekt på bevarandet och det hållbara nyttjandet av biologisk mångfald och även innebära risker för människors hälsa".
I artikel 2.2 i protokollet föreskrivs följande:
"Parterna skall övervaka att utveckling, hantering, transport, användning, överföring och frisläppande av levande modifierade organismer skall göras så, att risker för den biologiska mångfalden förebyggs eller minskas, även med hänsyn tagen till riskerna för människors hälsa."
Därför fastställs i protokollet olika kontrollförfaranden, i synnerhet "förfarandet för informerat förhandstillstånd" (artiklarna 7-10 och 12), "förfarandet för levande modifierade organismer avsedda att användas direkt som föda eller foder eller för bearbetning" (artikel 11) och "förenklat förfarande" (artikel 13).
Andra bestämmelser i protokollet avser bedömning och hantering av risker vid användning, hantering och gränsöverskridande förflyttning av LMO (artiklarna 15 och 16), oavsiktliga gränsöverskridande förflyttningar av LMO och nödfallsåtgärder (artikel 17) samt hantering, transport, förpackning och identifiering av LMO (artikel 18).
Artikel 19 i protokollet gäller utseendet av behöriga nationella myndigheter och nationella informationscentra samt spridning av denna information via sekretariatet. I artikel 20 stadgas om ett system för informationsutbyte och inrättas en informationscentral för biosäkerhet och anges dess uppgifter. Artikel 21 avser konfidentiell behandling av information som lämnats enligt de förfaranden som föreskrivs i protokollet. I artikel 22 föreskrivs att parterna skall samarbeta för att utveckla och förstärka personal och institutionell kapacitet inom området för biosäkerhet i de utvecklingsländer som är parter i protokollet. I artikel 23 föreskrivs att parterna skall främja och underlätta allmänhetens medvetenhet och deltagande. Artikel 24 gäller parternas förbindelser med stater som inte är parter i protokollet. Artikel 25 avser illegala gränsöverskridande förflyttningar och föreskriver att parterna skall vidta åtgärder för att förhindra och beivra sådana. I artikel 26 föreskrivs att parterna får göra socioekonomiska överväganden när det gäller inverkan av LMO på bevarande och hållbart nyttjande av den biologiska mångfalden. Artikel 27 avser utarbetande av internationella regler och förfaranden för ansvarighet och ersättning för skada som härrör från gränsöverskridande förflyttningar av LMO. Artikel 28 avser protokollets finansieringsformer och de ekonomiska medel som är avsedda för tillämpningen av protokollet.
Protokollet innehåller även institutionella bestämmelser. Således gäller artikel 29 "partskonferensen", artikel 30 underorgan och artikel 31 sekretariatet.
I artikel 32 i protokollet föreskrivs följande: "Om inget annat stadgas i detta protokoll är bestämmelserna i konventionen om dess protokoll tillämpliga på detta instrument."
Artiklarna 33 och 34 i protokollet avser parternas fullgörande av sina skyldigheter (rapportering, godkännande av förfaranden och samarbetsformer). I artikel 35 föreskrivs att partskonferensen skall göra en regelbunden bedömning av protokollets effektivitet.
Artiklarna 36-40 i protokollet innehåller slutbestämmelser avseende undertecknande, ikraftträdande, förbud mot reservationer, frånträde från protokollet och giltiga språkversioner av detta.
II - Kommissionens frågor och förfarandet vid domstolen
A - Kommissionens frågor
Kommissionen, företrädd av A. Rosas, G. zur Hausen och M. Afonso, samtliga i egenskap av ombud, har, innan den till rådet överlämnar ett förslag till beslut om ingående av protokollet, i enlighet med artikel 300.6 EG till domstolen framställt en begäran om yttrande avseende valet av den lämpligaste rättsliga grunden för detta, eftersom det under diskussionerna och i samband med rådets antagande av beslutet om fullmakt att på gemenskapens vägnar underteckna protokollet framkommit att kommissionen och rådet har skilda uppfattningar. Medan kommissionens förslag grundades på artiklarna 133 EG och 174.4 EG, i förening med artikel 300.2 första stycket EG, antog rådet den 15 maj 2000 enhälligt ovannämnda beslut enbart med stöd av artikel 175.1 EG, i förening med ovannämnda artikel 300.2 första stycket EG.
Eftersom kommissionen ansåg att det skulle strida mot den behörighet som gemenskapen har enligt EG-fördraget när det gäller yttre förbindelser inom området för den gemensamma handelspolitiken om artikel 133 avfördes som rättslig grund för förslaget om ingående av protokollet, har kommissionen beslutat att ställa följande frågor till domstolen:
"1. Utgör artiklarna 133 och 174.4, jämförda med de relevanta bestämmelserna i artikel 300 i EG-fördraget lämplig rättslig grund för Europeiska gemenskapens ingående av Cartagenaprotokollet om biosäkerhet?
2. Om så är fallet, skall medlemsstaternas behörighet på miljöskyddsområdet, som kan motivera deras deltagande i Cartagenaprotokollet, i detta fall betraktas som sekundär [* nedan kallad en restkompetens. Övers. anm.] i förhållande till gemenskapens primära [* nedan kallad huvudsakliga. Övers. anm.] kompetens, när det gäller internationella åtaganden beträffande de ämnen som behandlas i protokollet?"
B - Förfarandet vid domstolen
I enlighet med artikel 107.1 i domstolens rättegångsregler har begäran om yttrande delgivits Europeiska unionens råd, Europaparlamentet och medlemsstaterna. Yttranden har inkommit från:
- Danmarks regering, företrädd av J. Molde, i egenskap av ombud,
- Greklands regering, företrädd av E. Samoni-Rantou samt av G. Karipsiadis och P. Patronos, samtliga i egenskap av ombud,
- Spaniens regering, företrädd av R. Silva de Lapuerta, i egenskap av ombud,
- Frankrikes regering, företrädd av R. Abraham, D. Colas och G. de Bergues, samtliga i egenskap av ombud,
- Italiens regering, företrädd av U. Leanza och M. C. Ciciriello, båda i egenskap av ombud,
- Österrikes regering, företrädd av H. Dossi, i egenskap av ombud,
- Förenade kungarikets regering, företrädd av J. E. Collins, i egenskap av ombud, biträdd av R. Plender, QC,
- Europaparlamentet, företrätt av R. Passos och K. Bradley, båda i egenskap av ombud,
- Europeiska unionens råd, företrätt av J.-P. Jacqué, R. Gosalbo Bono och G. Houttuin, samtliga i egenskap av ombud.
III - Yttranden från medlemsstaterna och institutionerna
A - Huruvida begäran kan tas upp till sakprövning
För att motivera att det har framställts en begäran om yttrande till domstolen har kommissionen erinrat om att enligt artikel 34 i konventionen skall gemenskapen uppge omfattningen av sin behörighet vad gäller de frågor som regleras av protokollet när den inger godkännandehandlingen. Följaktligen måste det förslag till beslut om ingående av protokollet som kommissionen, i enlighet med artikel 300.2 EG, kommer att överlämna till rådet innefatta en förklaring om gemenskapens behörighet, vilken, i förekommande fall, skall innehålla upplysningar om de områden som regleras av protokollet där gemenskapen har exklusiv behörighet, såsom det område som omfattas av artikel 133 EG.
Kommissionen har medgett att diskussionen om den rättsliga grunden inte påverkar det tillämpliga interna förfarandet, inte heller vad beträffar parlamentets deltagande i detta. Oavsett om beslutet om gemenskapens ingående av protokollet fattas med stöd av artikel 175.1 EG eller grundas på artiklarna 133 EG och 174.4 EG, skall nämligen rådet i båda fallen fatta beslut med kvalificerad majoritet och efter att ha hört parlamentet eller eventuellt efter samtycke av parlamentet (se artikel 300.3 andra stycket EG). Domstolens svar på de ställda frågorna kommer emellertid enligt kommissionen att skapa säkerhet om de rättsliga ramarna vid förvaltningen av protokollet och särskilt under utövandet av rösträtten (se för ett liknande resonemang dom av den 19 mars 1996 i mål C-25/94, kommissionen mot rådet, REG 1996, s. I-1469).
Kommissionen har tillagt att utövandet av delad behörighet alltid ger upphov till svårigheter i detta avseende. För att institutionerna skall kunna fastställa de ståndpunkter de skall inta på gemenskapens vägnar, inom de organ som föreskrivs i protokollet, måste medlemsstaterna vara medvetna om att de inte längre har rätt att individuellt eller ens gemensamt agera på de områden som berörs. Enligt artikel 31.2 i konventionen, vilken är tillämplig på protokollet med stöd av artikel 32 i detta, "[skall o]rganisationer för regional ekonomisk integration ... i ärenden inom sitt behörighetsområde utöva sin rösträtt med ett antal röster som är lika med det antal av deras medlemsstater som är fördragsslutande parter i denna konvention eller till det relevanta protokollet. Sådana organisationer skall inte utöva sin rösträtt om deras medlemsstater utövar sin, och vice versa".
Den spanska och den franska regeringen samt rådet har gjort gällande att begäran inte kan tas upp till sakprövning på grund av att den inte uppfyller villkoren i artikel 300.6 EG.
Den spanska regeringen har gjort gällande att enligt denna bestämmelse får domstolens yttrande inhämtas över huruvida ett tilltänkt avtal är förenligt med bestämmelserna i fördraget. Det framgår av domstolens yttranden dels att ett avtals förenlighet med fördraget kan vara beroende inte enbart av den materiella rättens bestämmelser, utan även av bestämmelserna om gemenskapens behörighet, förfarande eller institutionella organisation (se yttrande 1/75 av den 11 november 1975, REG 1975, s. 1355, s. 1360, svensk specialutgåva, volym 2, s. 511, yttrande 1/76 av den 26 april 1977, REG 1977, s. 741, punkt 10, svensk specialutgåva, volym 3, s. 345, samt yttrande 1/78 av den 4 oktober 1979, REG 1979, s. 2871, punkt 30, svensk specialutgåva, volym 4, s. 527), dels att yttrande från domstolen kan inhämtas bland annat om frågor som rör kompetensfördelningen mellan gemenskapen och medlemsstaterna (yttrande 1/94 av den 15 november 1994, REG 1994, s. I-5267, punkt 9; svensk specialutgåva, volym 16, s. 233).
I det förevarande fallet har kommissionen dock varken begärt att domstolen skall yttra sig över huruvida protokollet är förenligt med fördraget eller över kompetensfördelningen mellan gemenskapen och medlemsstaterna med avseende på protokollet, utan den önskar enbart få klarhet i vilken rättslig grund som är lämplig för att anta detta.
Den franska regeringen betvivlar också att de frågor som har ställts av kommissionen verkligen omfattas av vad som föreskrivs i artikel 300.6 EG, såsom denna bestämmelse tolkats av domstolen. Denna har förklarat sig behörig att pröva en traktats förenlighet med fördraget med beaktande av de svårigheter som kan följa av de närmare villkor för antagande som väljs för avtalet i fråga.
Vad beträffar den första frågan har emellertid kommissionen varken ifrågasatt att gemenskapen är behörig att ingå protokollet eller att medlemsstaterna fortfarande har tillräcklig behörighet för att det skall vara motiverat att de deltar i det ovannämnda protokollet vid sidan av gemenskapen. Frågan avser enbart den rättsliga grund på vilken gemenskapen kan ingå det ovannämnda protokollet. Såsom den första frågan har ställts kan domstolen inte besvara den nekande.
Ett fel i den rättsliga grunden utgör förvisso ett förfarandefel som kan medföra att beslutet om ingående av protokollet anses ogiltigt om det väcks en talan om ogiltigförklaring eller ställs en tolkningsfråga. Enligt den franska regeringen förefaller ett sådant fall omfattas av det fall då "ett ... avtal, med hänsyn till ... förfarandet för dess ingående, är oförenligt med bestämmelserna i fördraget" (yttrande 3/94 av den 13 december 1995, REG 1995, s. I-4577, punkt 17).
Detta kan dock inte vara fallet här, eftersom förfarandet i artiklarna 174 EG eller 175 EG skulle tillämpas även om två rättsliga grunder används, eftersom det bäst tar till vara parlamentets rättigheter.
Vad beträffar den andra frågan, anser den franska regeringen att den enbart rör ett teoretiskt problem avseende erkännandet i gemenskapsrätten av de nya begreppen "huvudsaklig kompetens" för gemenskapen och "restkompetens" för medlemsstaterna. Den franska regeringen inser inte av vilken anledning den omständigheten att medlemsstaternas behörighet anses eller inte anses vara en restkompetens skulle leda till ett ifrågasättande av protokollets förenlighet med fördraget eller hur förfarandet för ändring av fördraget skulle beröras av ett eventuellt svar av domstolen på denna fråga.
Rådet har en liknande inställning. Det har tillagt att det syfte som kommissionen vill uppnå är att gemenskapens exklusiva behörighet i fråga om den gemensamma handelspolitiken skall utvidgas till att omfatta miljöområdet utan att det tas hänsyn till de särskilda bestämmelserna om miljö i fördragen, för att undvika de praktiska svårigheterna i samband med ingående av blandade avtal. En sådan argumentation kan dock inte motivera en exklusiv behörighet för gemenskapen.
Rådet frågar sig således om kommissionen inte skulle kunnat uppnå sitt syfte genom en talan om ogiltigförklaring som väckts med stöd av artikel 230 EG mot beslutet om undertecknande av protokollet. Domstolen anger visserligen i yttrande 2/92 av den 24 mars 1995 (REG 1995, s. I-521), punkt 14, att den omständigheten att vissa frågor kan behandlas i andra förfaranden för att avgöra tvistemål inte utesluter en förhandsprövning av dessa frågor på grundval av artikel 300 EG. Om kommissionens begäran i det förevarande fallet skulle behandlas, skulle detta emellertid leda till att tidsfristen för att väcka talan om ogiltigförklaring kringgås. Sådan talan mot beslutet om undertecknande av protokollet skulle ha väckts senast den 15 juli 2000, medan begäran om yttrande ingavs den 23 oktober 2000.
Parlamentet har däremot uttryckligen hävdat att begäran kan tas upp till sakprövning.
Parlamentet anser att valet av materiell rättslig grund i förevarande fall påverkar den rättsliga arten av gemenskapens behörighet och av den anledningen berör kompetensfördelningen mellan gemenskapen och medlemsstaterna. Då gemenskapen agerar med anledning av den gemensamma handelspolitiken har den exklusiv behörighet, medan dess behörighet i fråga om miljöskydd delas med medlemsstaternas. Det utgör fast rättspraxis att "domstolens yttrande, på grund av artikel [300.6 EG], kan inhämtas särskilt när det gäller frågor som ... angår kompetensfördelningen mellan gemenskapen och medlemsstaterna" (ovannämnda yttrande 2/92, punkt 13).
Även om valet av rättslig grund inte skulle påverka arten av gemenskapens behörighet, utan endast det förfarande som skall följas för att anta den rättsakt genom vilken avtalet skall ingås, är domstolen dessutom behörig att avgöra den frågan inom ramen för en begäran enligt artikel 300.6 EG.
Enligt parlamentet kan således valet av rättslig grund för ett internationellt avtal beröra området för avtalets förenlighet med fördraget och därigenom prövas inom ramen för ett yttrande som domstolen avger enligt artikel 300.6 EG. Det är tydligt att, om rådets beslut att ingå protokollet senare skulle komma att ogiltigförklaras för att det hade en felaktig rättslig grund, detta skulle ge upphov till just det slags komplikation som systemet med yttrande är avsett att undvika.
B - Prövning i sak
1. Sammanfattning
Kommissionen har hävdat dels att artiklarna 133 EG och 174.4 EG, i förening med de relevanta bestämmelserna i artikel 300 EG, utgör lämplig rättslig grund för gemenskapens ingående av protokollet, dels att gemenskapen med avseende på de ämnen som berörs av protokollet har en huvudsaklig kompetens i förhållande till medlemsstaternas kompetens på miljöskyddsområdet.
De medlemsstaters regeringar som har ingett skriftliga yttranden samt rådet anser däremot att det finns skäl att grunda sig på artikel 175.1 EG. Under dessa förhållanden saknas anledning att besvara den andra frågan.
Parlamentet har också hävdat att artikel 175.1 EG utgör lämplig rättslig grund för den rättsakt genom vilken gemenskapen skall ingå protokollet. Eftersom protokollet har betydelsefulla verkningar på handel med LMO, är det lämpligt att även hänvisa till artikel 133 EG.
2. Sakframställning
Kommissionen anser att ingåendet av protokollet, på grund av dess innehåll och syfte, i huvudsak omfattas av gemenskapens exklusiva behörighet enligt artikel 133 EG. Om gemenskapens övergripande intressen och följaktligen samtliga medlemsstaters intressen skall kunna försvaras effektivt är det lämpligast att protokollet ingås på grundval av denna bestämmelse.
Om vissa ämnen som inte omfattas av den gemensamma handelspolitiken tas upp i protokollet och bestämmelserna i fråga inte kan betraktas som underordnade bestämmelser enligt domstolens rättspraxis, anser kommissionen att gemenskapens behörighet att åta sig de internationella förpliktelser som följer av dessa bestämmelser kan grundas på artikel 174.4 EG.
Medlemsstaternas behörighet när det gäller att utfärda nationella bestämmelser och att binda sig för internationella åtaganden i fråga om de ämnen som avses i protokollet är en restkompetens i förhållande till gemenskapens huvudsakliga kompetens. Medlemsstaternas deltagande i protokollet bör därför ses som begränsat till utövandet av denna behörighet. I själva verket avser behörigheten endast bestämmelser om säkerhetskrav vid utveckling, transport, överföring och frisläppande av varje slag av LMO vid sidan av det internationella handelsutbytet samt oavsiktliga gränsöverskridande förflyttningar av LMO. Kommissionen har i detta avseende påpekat att enligt artikel 174.4 EG skall gemenskapens behörighet att samarbeta och ingå avtal med tredje land och med internationella organisationer inte inverka på medlemsstaternas behörighet när det gäller yttre förbindelser.
Kommissionen anser det således rättsligt motiverat att ange två bestämmelser som rättslig grund, nämligen artiklarna 133 EG och 174.4 EG och utesluter därför inte a priori medlemsstaternas deltagande i protokollet. När behörighetsförklaringen deponeras och under förvaltningen av avtalet måste det dock framgå klart att gemenskapen har exklusiv behörighet när det gäller huvuddelen av de ifrågavarande ämnena, enligt artikel 133 EG. Det är endast på ett begränsat antal områden som medlemsstaterna har konkurrerande behörighet, nämligen de områden som inte berör handeln med LMO mellan gemenskapen och tredje land.
Kommissionen har avseende räckvidden av artikel 133 EG hänvisat till domstolens rättspraxis, i vilken det sedan länge har valts en extensiv tolkning av begreppet gemensam handelspolitik (se ovannämnda yttrande 1/78, punkt 45). Att avtal som reglerar den internationella handeln med vissa produkter har mål som i första hand avser andra områden än handeln, till exempel skyddet av miljön eller människors hälsa, utvecklingssamarbete, utrikes- och säkerhets- eller jordbrukspolitiska syften, utesluter inte att gemenskapen har exklusiv behörighet och motiverar inte användning av till exempel artikel 175 EG. I realiteten har åtgärderna för reglering av den internationella handeln ofta flera och olikartade syften, vilket inte innebär att de måste antas med de olika bestämmelser i fördraget som avser vart och ett av dessa syften som rättslig grund.
Så snart åtgärderna i fråga är särskilt avsedda att reglera internationell handel och således gemenskapens utrikeshandel, omfattas de nämligen enligt fast rättspraxis av området för den gemensamma handelspolitiken, även om de har flera andra syften, och gemenskapen är ensam behörig att anta dem, utan att det är nödvändigt att fastställa vilket av dessa syften som skall ha företräde eller var de ifrågavarande åtgärdernas "tyngdpunkt" ligger (se för ett liknande resonemang dom av den 29 mars 1990 i mål C-62/88, Grekland mot rådet, REG 1990, s. I-1527, punkterna 17-20 (nedan kallad domen i Tjernobyl-målet), av den 26 mars 1987 i mål 45/86, kommissionen mot rådet, REG 1987, s. 1493, punkterna 16-20, svensk specialutgåva, volym 9, s. 55, av den 17 oktober 1995 i mål C-70/94, Werner, REG 1995, s. I-3189, punkterna 8-11 och i mål C-83/94, Leifer m.fl., REG 1995, s. I-3231, punkterna 8-11, och av den 14 januari 1997 i mål C-124/95, Centro-Com, REG 1997, s. I-81, punkterna 26-29, samt ovannämnda yttrande 1/78, punkterna 41-46, och ovannämnda yttrande 1/94, punkterna 28-31).
Artikel 6 EG står helt i överensstämmelse med denna rättspraxis. Enligt denna bestämmelse skall nämligen miljöskyddskraven integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik och verksamhet enligt artikel 3 EG. Flera initiativ av kommissionen på senare tid vittnar således om att denna institution fäster stor vikt vid att icke-kommersiella krav, särskilt de som gäller skyddet av miljön och av människors hälsa, integreras i gemenskapens ekonomiska politik och handelspolitik. Kommissionen har tillagt att icke-kommersiella hänsyn redan har erkänts och integrerats i Avtalet om upprättande av Världshandelsorganisationen (nedan kallat WTO-avtalet) och dess bilagor, bland annat i artikel XX i Allmänna tull- och handelsavtalet (nedan kallat GATT-avtalet), Avtalet om tillämpning av sanitära och fytosanitära åtgärder (nedan kallat SPS-avtalet) och Avtal om tekniska handelshinder (nedan kallat TBT-avtalet), utan att domstolen har ändrat sin slutsats i punkt 34 i ovannämnda yttrande 1/94, beträffande gemenskapens exklusiva behörighet enligt artikel 113 i EG-fördraget (nu artikel 133 EG i ändrad lydelse) att ingå de multilaterala avtalen rörande varuhandel.
Domstolen har även fastslagit att artikel 133 EG fortfarande är en lämplig rättslig grund då gemenskapen ingår avtal som rör internationell varuhandel, oavsett den rättsliga grunden för antagandet av de gemenskapsinterna åtgärderna för att uppfylla dessa förpliktelser. Således grundas de interna tillämpningsåtgärderna för internationella förpliktelser som ingåtts enligt artikel 133 EG och gäller jordbruksområdet på artikel 43 i EG-fördraget (nu artikel 37 i ändrad lydelse) (se ovannämnda yttrande 1/94, punkt 29). Inte heller det faktum att en fullständig harmonisering inom gemenskapen inte har uppnåtts på ett område som omfattas av internationella förpliktelser som gemenskapen ingått, förhindrar att endast artikel 133 EG används som rättslig grund, om avtalet i fråga syftar till att avlägsna onödiga hinder för den internationella varuhandeln (se ovannämnda yttrande 1/94, punkterna 30-33).
Med tanke på det ökande antalet avtal om restriktioner för den internationella handeln av så kallade icke-kommersiella hänsyn skulle ett val av en annan rättslig grund leda till att artikel 133 EG tömdes på sitt innehåll och äventyra samstämmigheten i gemenskapens politik gentemot dess handelspartner samt hela gemenskapens intressen, eftersom samtliga eller vissa medlemsstater deltar i detta slag av avtal.
Vad slutligen beträffar de bestämmelser i protokollet vilkas syfte kan ligga utanför ramen för regleringen av den internationella handeln med LMO har kommissionen ifrågasatt att domen av den 14 juli 1998 i mål C-284/95, Safety Hi-Tech (REG 1998, s. I-4301), punkt 43, innebär att artikel 175.1 EG skulle användas snarare än artikel 174.4 EG. Enligt artikel 174.4 EG tilldelas gemenskapen uttryckligen behörighet att ingå internationella avtal på miljöområdet. Kommissionen har beträffande de tillämpliga förfarandereglerna gjort gällande att det i denna bestämmelse hänvisas till artikel 300 EG.
Enligt artikel 174.4 EG är medlemsstaterna behöriga att förhandla fram och ingå internationella avtal på miljöskyddsområdet endast om dessa avtal leder till strängare skyddsåtgärder, som är förenliga med fördraget och har anmälts till kommissionen. Dessa villkor måste iakttas strikt om man skall kunna säkerställa enhetlighet på den gemensamma marknaden och i tillämpningen av gemenskapsrätten.
Sammanfattningsvis har kommissionen yrkat att domstolen skall besvara de båda frågor som den har ställt jakande.
Den danska regeringen har hävdat att artikel 175.1 EG, jämförd med relevanta bestämmelser i artikel 300 EG, utgör en lämplig och tillräcklig rättslig grund för att gemenskapen skall ingå protokollet.
Den danska regeringen har i detta avseende, genom att nämna flera exempel, hänvisat till rådets tidigare praxis vad beträffar valet av rättslig grund för ingående av avtal på miljöområdet, samtidigt som den är medveten om att detta inte i sig utgör ett avgörande argument. Enligt den danska regeringen har rådet konsekvent, bortsett från ett enda fall, grundat sig på artikel 130s i EG-fördraget eller på punkt 1 i denna bestämmelse, och därvid förkastat kommissionens förslag med annat innehåll.
Denna praxis överensstämmer med domstolens fasta rättspraxis (se dom av den 17 mars 1993 i mål C-155/91, kommissionen mot rådet, REG 1993, s. I-939, svensk specialutgåva, tillägg, s. 67 (nedan kallad domen i avfallsdirektivmålet), och av den 28 juni 1994 i mål C-187/93, parlamentet mot rådet, REG 1994, s. I-2857, svensk specialutgåva, volym 15, s. 249), enligt vilken den ifrågavarande rättsaktens huvudsyfte, vilket är att skydda miljön, skall beaktas, medan harmoniseringen av marknadsvillkoren inom gemenskapen endast är en sidoeffekt av en sådan rättsakt.
Enligt den danska regeringen skall det, för att avgöra vad som är lämplig rättslig grund för den rättsakt genom vilken protokollet skall ingås, enligt fast rättspraxis kontrolleras om det ovannämnda protokollet, såväl till sitt syfte som till sitt innehåll, i första hand avser miljöområdet eller om handelsaspekterna där spelar en likvärdig eller eventuellt viktigare roll.
Den danska regeringen har i detta avseende anfört att protokollet utgör en del av en samling åtgärder som vidtagits av det internationella samfundet för att skydda och bevara den biologiska mångfalden. I synnerhet konventionen är ett avtal som huvudsakligen gäller miljön, till vilket gemenskapen har anslutit sig på grundval av artikel 130 s.1 i fördraget (se för ett liknande resonemang ingressen till protokollet och artiklarna 1 och 4 i detta).
När protokollet i artikel 1 riktar uppmärksamheten på de gränsöverskridande förflyttningarna, beror detta på att det konstaterats att de biologiska förutsättningarna varierar betydligt från en stat till en annan, att skillnader i staternas utvecklingsnivå inom området för modern bioteknik kan innebära särskilda hot mot den biologiska mångfalden och att regleringen av de risker som är förbundna med LMO skulle vara ofullständig om det inte fanns regler för gränsöverskridande förflyttningar. Det är således inte kvantiteten eller värdet av de LMO som är föremål för sådana förflyttningar som har varit avgörande vid utarbetandet av protokollet, utan de potentiella riskerna för den biologiska mångfalden. Det ligger för övrigt i ett multilateralt miljöavtals natur att rikta uppmärksamheten mer på de gränsöverskridande aspekterna än på de nationella aspekterna. Det ifrågavarande områdets komplicerade beskaffenhet förklarar även det stora antalet artiklar som särskilt gäller gränsöverskridande förflyttningar. Detta innebär emellertid inte att de övriga bestämmelserna i protokollet har en rent underordnad karaktär.
Regleringen av gränsöverskridande förflyttningar av LMO, som för övrigt inte har något handelssyfte, utgör således inte det huvudsakliga innehållet i protokollet. Detta är i första hand ett avtal på miljöområdet avsett att reglera de risker för den biologiska mångfalden och människors hälsa som är förbundna med LMO.
Den danska regeringen har inte ifrågasatt att det i domstolens rättspraxis har medgetts ett vitt tillämpningsområde för artikel 133 EG och att den gemensamma handelspolitiken inte enbart omfattar de klassiska handelspolitiska åtgärderna. Det skall emellertid alltid vara fråga om instrument förbundna med en reglering avsedd att främja eller underlätta handeln. Att fördraget i dess nuvarande lydelse föreskriver att miljöskydd skall integreras i gemenskapens övriga politik kan inte alls tolkas så, att fördragets bestämmelser om miljön i mindre mån än tidigare skall användas som rättslig grund för de avtal som, på grund av sitt syfte och innehåll, huvudsakligen är miljöavtal.
Den danska regeringen har hävdat att artikel 174.4 EG inte kan utgöra rättslig grund för ingående av internationella miljöavtal. I ovannämnda bestämmelse fastställs enbart de allmänna målen för gemenskapens politik på området (se för ett liknande resonemang domen i det ovannämnda målet Safety Hi-Tech och dom av den 14 juli 1998 i mål C-341/95, Bettati, REG 1998, s. I-4355). Enligt denna bestämmelses ordalydelse skall gemenskapen och medlemsstaterna endast "inom sina respektive kompetensområden" samarbeta med tredje land och med behöriga internationella organisationer.
Slutligen har den danska regeringen utvecklat en mer politisk argumentation gentemot kommissionens inställning. Den har nämligen angett att den inte förstår varför kommissionen har utnyttjat detta tillfälle för att uttrycka sin ovilja mot blandade avtal, eftersom protokollet under alla omständigheter är och förblir ett blandat avtal, även om den rättsliga grund som kommissionen förespråkar skulle väljas. I det förevarande fallet spelade gemenskapen och dess medlemsstater en viktig roll under de svåra förhandlingarna om protokollet, vilka just fördes i syfte att ingå ett blandat avtal. Dessa förhandlingar har klart visat att de svårigheter som åberopats av kommissionen inte hindrar gemenskapen och dess medlemsstater från att spela en viktig roll vid förhandlingar om och ingående av blandade avtal.
Sammanfattningsvis anser den danska regeringen att domstolen skall besvara den första frågan nekande och att det således saknas anledning att besvara den andra frågan.
Den grekiska regeringen har också hävdat att det är uppenbart att protokollet omfattas av den internationella miljörätten.
Den grekiska regeringen har erinrat om att enligt domstolens rättspraxis bör valet av rättslig grund för en rättsakt ske utifrån objektiva kriterier som kan bli föremål för domstolsprövning, däribland rättsaktens syfte och innehåll i sin helhet (se dom av den 12 november 1996 i mål C-84/94, Förenade kungariket mot rådet, REG 1996, s. I-5755, punkt 25, och av den 3 december 1996 i mål C-268/94, Portugal mot rådet, REG 1996, s. I-6177). Enbart den omständigheten att handelspolitiska faktorer ingår i ett avtal på miljöområdet kan inte leda till att det förvandlas till ett handelsavtal, på samma sätt som förekomsten av miljöfaktorer i ett avtal som i huvudsak gäller handel inte ändrar dess karaktär av handelsavtal.
Den grekiska regeringen har i detta avseende gjort gällande att prövningen av protokollets mål samt den allmänna systematiken i dess bestämmelser ofrånkomligt leder till slutsatsen att det är fråga om ett internationellt avtal som i första hand är av miljökaraktär.
För övrigt är kommissionens inställning inte förenlig med gemenskapens globala synsätt vad beträffar en hållbar utveckling, vilket bland annat försvarats under förhandlingarna om protokollet. Kommissionen har i detta avseende inte beaktat vikten av artikel 22 i konventionen, enligt vilken "[b]estämmelserna i denna konvention [inte skall] påverka de rättigheter och skyldigheter som någon fördragsslutande part har enligt annan befintlig internationell överenskommelse, utom då utövandet av sådana rättigheter och skyldigheter skulle förorsaka allvarlig skada på eller hot mot biologisk mångfald". Miljöskyddskriteriet är således avgörande för tolkningen av protokollet (se för ett liknande resonemang artiklarna 1, 2.4, 4, 7.4, 10.6, 11.8, 15, 16.2, 17 och 26 i protokollet). Om artikel 133 EG skulle användas som rättslig grund, och därvid ge protokollet i första hand handelskaraktär, skulle detta ha en "förödande" inverkan på dess framtida tolkning och tillämpning.
Den grekiska regeringen har tillagt att om protokollet i första hand hade avsett att reglera internationell handel, skulle det ha ingåtts inom ramen för WTO, vilket för övrigt Förenta staterna önskade, och inte inom ramen för konventionen.
Den grekiska regeringen har även framfört argumentet att protokollet grundas på en tillämpning av försiktighetsprincipen, vilken är en grundläggande miljörättslig princip.
Kommissionens argument att artikel 133 EG inte får tömmas på sitt innehåll kan för övrigt tala emot dess tolkning av ovannämnda bestämmelse, eftersom denna tolkning skulle leda till att ett antal andra bestämmelser i fördraget töms på sitt normativa innehåll.
Den grekiska regeringen har även gjort gällande att eftersom protokollet grundas på artiklarna 17, 19.3 och 19.4 i konventionen (se andra skälet i dess ingress), är det juridiskt konsekvent att gemenskapen godkänner protokollet med stöd av samma behörighet, det vill säga på grundval av artikel 175 EG, vilken för övrigt används för alla åtgärder inom miljöområdet.
Den grekiska regeringen anser sammanfattningsvis att lämplig rättslig grund för ingående av protokollet är artikel 175.1 EG.
Den grekiska regeringen har tillagt att den åtskillnad som gjorts av kommissionen mellan gemenskapens huvudsakliga kompetens och medlemsstaternas restkompetens inte är juridiskt godtagbar och ger uttryck för ett värdeomdöme vad beträffar blandad behörighet, vilket förekommer på grund av den nuvarande kompetensfördelningen mellan gemenskapen och medlemsstaterna. Av samma skäl saknar kommissionens synpunkter om svårigheterna vid ingåendet och förvaltningen av blandade avtal betydelse. Om dessa synpunkter godtogs skulle det nämligen innebära att gemenskapen fick exklusiv behörighet för alla de åtgärder som föreskrivs i fördraget enbart av det skälet att det skulle medföra administrativa svårigheter att utöva behörigheten tillsammans med medlemsstaterna.
Den spanska regeringen har gjort gällande att protokollet är ett internationellt avtal vars innehåll huvudsakligen avser miljön. Således är den enda rättsliga grunden för godkännande av detta artikel 175.1 EG.
Enligt domstolens rättspraxis kan valet av rättslig grund för en rättsakt inte enbart bero på en institutions övertygelse, utan det skall ske utifrån objektiva kriterier som kan bli föremål för domstolsprövning (se särskilt domen av den 26 mars 1987 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, punkt 11). Bland dessa kriterier ingår bland annat rättsaktens syfte och innehåll (se särskilt dom av den 26 mars 1996 i mål C-271/94, parlamentet mot rådet, REG 1996, s. I-1689, punkt 14), varvid skall påpekas att ett endast underordnat syfte med en rättsakt inte kan vara ett giltigt skäl för valet av rättslig grund (se exempelvis domen i avfallsdirektivmålet) och att en institution, när dess behörighet grundas på båda bestämmelserna i fördraget, är skyldig att anta rättsakten i fråga på grundval av två bestämmelser om inte användningen av båda grunderna gör parlamentets rättigheter meningslösa (se dom av den 11 juni 1991 i mål C-300/89, kommissionen mot rådet, REG 1991, s. I-2867, svensk specialutgåva, volym 11, s. 199 (nedan kallad domen i titandioxidmålet)).
I det förevarande fallet ingår enligt den spanska regeringen protokollets syfte och innehåll i en politik som särskilt avser miljön och dess inverkan på den internationella handeln med varor är enbart underordnad. Det framgår av artikel 4 i protokollet att detta inte har till syfte att reglera handeln med LMO, utan att vidta åtgärder som garanterar bevarandet och det hållbara nyttjandet av biologisk mångfald (se för ett liknande resonemang även artiklarna 2, 17, 20, 22, 23 och 26 i ovannämnda protokoll). Även om gränsöverskridande förflyttningar av LMO är föremål för en reglering, på samma sätt som överföring, hantering eller användning av dessa, sker detta i syfte att hindra de skadliga effekterna på bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald.
Den spanska regeringen har gjort gällande att domstolen visserligen har valt en vid tolkning av handelspolitiken, varvid utvecklingen av internationella handelsförbindelser beaktas, men att detta inte på något sätt innebär att ett internationellt avtal, vars huvudsakliga syfte är att skydda miljön eller människors hälsa, skall antas på grundval av artikel 133 EG med motiveringen att det kan påverka den internationella handeln, vilket skulle tömma gemenskapens övriga politik på dess innehåll.
Dessutom saknar de svårigheter som är förbundna med förvaltningen och tillämpningen av ett blandat avtal relevans vad beträffar frågan om rättslig grund.
Vad slutligen gäller artikel 174 EG har den spanska regeringen hävdat att denna bestämmelse enbart anger allmänna mål (se dom av den 14 juli 1994 i mål C-379/92, Peralta, REG 1994, s. I-3453, punkt 57, svensk specialutgåva, volym 16, s. 15, samt domarna i de ovannämnda målen Safety Hi-Tech, punkt 43, och Bettati, punkt 41), samtidigt som den medger att artikel 174.4 EG innehåller en delad behörighet för gemenskapen och medlemsstaterna på området för internationella miljöavtal, dock utan att det fastställs något förfarande för ingående av sådana avtal. Artikel 175 EG skall användas för detta. Det är således den enda bestämmelse som kan utgöra rättslig grund för en miljöreglering, oavsett om den är intern eller extern.
Denna tolkning finner stöd i gemenskapens fasta praxis.
Den franska regeringen har inledningsvis gjort gällande att protokollet avser att förverkliga målen i konventionen, vilken har ingåtts av gemenskapen på grundval av artikel 130s i fördraget. Den franska regeringen har understrukit att under de förhandlingar som ledde till antagandet av protokollet spelade gemenskapen en mycket aktiv roll, och det förelåg fullständig samstämmighet mellan den och dess medlemsstater, vilket medgav att det togs stor hänsyn till Europeiska unionens mål.
Den franska regeringen anser allmänt att lämplig rättslig grund för ingående av protokollet enbart är artikel 175 EG och att begreppen restkompetens och huvudsaklig kompetens, om det skulle antas att de förekommer i gemenskapsrätten, inte är tillämpliga i det förevarande fallet.
Vad beträffar den första frågan, framgår det av domstolens rättspraxis att, när ett internationellt instrument medger att gemenskapen antar bestämmelser om miljöskydd och dessa åtgärder påverkar den internationella handeln, utan att ha till mål att gynna eller ens reglera densamma, artikel 175 EG utgör tillräcklig grund för att anta ett sådant avtal. Denna bestämmelse skall användas tillsammans med artikel 133 EG enbart om ovannämnda åtgärder utan åtskillnad avser miljöskydd och främjande av internationell handel (se, vad beträffar förhållandet mellan å ena sidan upprättandet och funktionen av den inre marknaden och å andra sidan miljöskydd, domarna i titandioxidmålet och avfallsdirektivmålet). Den franska regeringen har även nämnt domen av den 28 juni 1994 i det ovannämnda målet parlamentet mot rådet, samt punkterna 42-44 i generaladvokaten Jacobs förslag till avgörande i det ovannämnda målet C-187/93, parlamentet mot rådet, i vilket gjordes åtskillnad mellan åtgärder som bidrar till genomförandet av den inre marknaden, för vilka artikel 100a i EG-fördraget (nu artikel 95 EG i ändrad lydelse) skall utgöra rättslig grund, och åtgärder som har inverkan på handeln, för vilka en sådan bestämmelse inte utgör en nödvändig rättslig grund.
Enligt generaladvokaten Jacobs utgör således - i enlighet med domen i titandioxidmålet - en åtgärd som "definierar de särdrag som en vara skall ha för att kunna röra sig fritt inom den inre marknaden" en åtgärd som kräver användning av den rättsliga grunden avseende den inre marknaden. Enbart artikel 175 EG gör det däremot möjligt att vidta åtgärder som "tillhandahåller ett harmoniserat system för förfaranden genom vilka en bestämd varas rörelser kan hindras och kontrolleras i miljöskyddssyfte".
Den franska regeringen har hänvisat till de senaste årens gemenskapspraxis och har därvid nämnt ett antal "multilaterala miljöavtal" eller interna rättsakter som genomför sådana avtal, som grundas på artikel 130s i fördraget och inte på artikel 113 i detta, trots att dessa avtal eller rättsakter uppenbarligen påverkar såväl handeln mellan medlemsstaterna som handeln mellan gemenskapen och tredje land.
De exempel som kommissionen har nämnt till stöd för sin uppfattning rör inte miljöpolitiken utan utvecklings- och jordbrukspolitiken samt den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. De sistnämnda politikområdena har emellertid en helt annan anknytning till handelspolitiken än den anknytning internationella avtal inom handelsområdet har till avtal inom miljöområdet. Det resonemang som domstolen förde i samband med domarna i titandioxidmålet och avfallsdirektivmålet är dessutom svårt att överföra på det förevarande fallet.
En undersökning av protokollets syfte och innehåll, vilka utgör objektiva kriterier som kan bli föremål för domstolsprövning och utifrån vilka valet av rättslig grund enligt domstolens rättspraxis skall ske, bekräftar att det är befogat att enbart använda artikel 175 EG.
Den franska regeringen har åberopat flera omständigheter som enligt denna vittnar om att de åtgärder som föreskrivs i protokollet har ett miljösyfte, nämligen det bemyndigande som förhandlarna fick av partskonferensen, protokollets titel, dess ingress samt artiklarna 1 och 4 i detta.
Det är vidare inte nödvändigt att använda artikel 133 EG som rättslig grund enbart på grund av att ovannämnda åtgärder gäller gränsöverskridande förflyttningar av LMO. Protokollet omfattas nämligen inte av den gemensamma handelspolitiken enbart på grund av att det innehåller en reglering av gränsöverskridande handel. Även om handel avses, är det för att i miljösyfte kontrollera och till och med hindra den. Det är således inte fråga om att reglera handeln för att gynna den.
Vad beträffar protokollets innehåll har den franska regeringen gjort gällande att det innehåller två olika typer av bestämmelser:
- Å ena sidan föreskrivs i artiklarna 7-14 de olika stegen i förfarandet för informerat förhandstillstånd som är tillämpligt på LMO och de särskilda regler som tillämpas på den kategori av LMO som är avsedda att användas direkt som föda eller foder eller för bearbetning. Dessa bestämmelser utgör den reglering som är tillämplig på handel eller på vetenskapligt utbyte och anger närmare villkor för en bedömning av miljöriskerna med en tilltänkt gränsöverskridande förflyttning av LMO.
- Å andra sidan bidrar många andra artiklar till genomförandet av protokollets mål och innebär andra åtaganden än dem som ingåtts enligt artiklarna 7-14. Det är fråga om bestämmelser om parternas bedömning av risker (artikel 15), parternas riskhantering (artikel 16), oavsiktliga gränsöverskridande förflyttningar (till exempel genom olyckshändelse) samt nödfallsåtgärder som det kan vara nödvändigt att vidta till följd av sådana förflyttningar (artikel 17), regler om hantering, transport, förpackning och identifiering (artikel 18), inrättandet av en informationscentral för biosäkerhet (artikel 20), åtgärder för förebyggande av illegala gränsöverskridande förflyttningar (artikel 25) och inledande av internationella förhandlingar avseende inrättande av ett system för ansvar och ersättning i fall av skada förorsakad av en gränsöverskridande förflyttning av LMO (artikel 27).
Det saknas således grund för att begränsa protokollet till reglerna i artiklarna 7-14 i detta. Dessa bestämmelser motiverar inte heller en hänvisning till artikel 133 EG eftersom, enligt vad generaladvokaten Jacobs uttalat i det ovannämnda målet C-187/93, parlamentet mot rådet, de förfaranden som inrättats genom dem kan betecknas som ett "harmoniserat system för förfaranden avsedda att hindra eller kontrollera gränsöverskridande förflyttningar av LMO i miljöskyddssyfte", men under inga omständigheter som en "definition av de särdrag" som LMO skall ha "för att fritt komma in i gemenskapen".
Sammanfattningsvis visar, enligt den franska regeringen, protokollets syfte och innehåll att lämplig rättslig grund för detta enbart är artikel 175 EG, dock utan att det bestrids att protokollet har en betydande inverkan på handeln med LMO.
Vad beträffar SPS-avtalet och TBT-avtalet, vilka domstolen i punkterna 31 och 33 i ovannämnda yttrande 1/94 ansåg kunde ingås med giltig verkan på grundval av artikel 113 i fördraget, har den franska regeringen hävdat dels att, enligt domstolen, det huvudsakliga syftet med dessa avtal var att begränsa den negativa inverkan på handeln och således främja handeln, medan protokollet har till syfte att kontrollera och till och med eventuellt att förhindra den. Den franska regeringen har vidare gjort gällande att dessa två avtal har inrättat en institutionell ram avsedd att säkerställa att de åtgärder som vidtas för att avvärja en hälsofara eller annan fara, inte får en oberättigad inverkan på handeln, medan protokollet utgår från att det föreligger en specifik risk för miljön och att denna risk skall vara föremål för kontrollåtgärder.
Dessutom är enligt den franska regeringen svårigheter vid tillämpningen av en kategori internationella avtal inte relevanta för valet av rättslig grund. Denna regering anser tvärtom att principen om nära samarbete mellan medlemsstaterna och gemenskapsinstitutionerna tillämpas på tillfredsställande sätt på området för miljöavtal.
Bakom kommissionens synpunkter avseende en upplösning av den gemensamma handelspolitiken ligger i själva verket en farhåga att medlemsstaterna eller gemenskapen, vid tillämpningen av protokollet, åsidosätter andra internationella förpliktelser som gemenskapen har, i synnerhet WTO-avtalet. Den franska regeringen anser att detta är en helt legitim farhåga, men att välja en olämplig och oberättigad rättslig grund är inte en strategi som gör det möjligt att avvärja den.
Det finns andra metoder som är mer lämpade för att övervaka att genomförandet av protokollet inte får en ogynnsam inverkan på den gemensamma handelspolitiken. Dessa metoder kan exempelvis bestå i att, i ingressen till beslutet om fullmakt för gemenskapen att ingå det ovannämnda protokollet, inlemma en fras som klart fastslår att gemenskapen kommer att iaktta alla sina övriga internationella åtaganden eller i att införa ett förfarande för systematisk kontroll av att alla beslut som antagits med stöd av protokollet överensstämmer med gemenskapens övriga internationella åtaganden eller också i att föreskriva särskilda samordningsåtgärder mellan de olika berörda tjänstegrenarna.
Vad slutligen beträffar valet mellan artiklarna 174.4 EG och 175.1 EG, har den franska regeringen gjort gällande att, även om domstolen skulle anse att kommissionens första fråga kan upptas till sakprövning, detta inte är möjligt just vad gäller denna punkt. Denna fråga gäller nämligen under alla omständigheter en delad behörighet och kan inte påverka förfarandet. Den franska regeringen har svårt att inse varför valet av en rättslig grund framför en annan skulle påverka huruvida protokollet - och även beslutet om fullmakt att ingå detta - är förenligt med fördraget.
Även om det medges att artikel 174.4 EG kan utgöra en "extern rättslig grund", har gemenskapen under alla omständigheter två rättsliga grunder för att anta internationella rättsakter:
- Artikel 174.4 EG för avtal som avser samarbete mellan tredje land och gemenskapen och gäller olika områden inom miljöpolitiken.
- Artikel 175.1 EG för avtal av mer sektoriell art, avsedda att på det internationella planet genomföra de befogenheter som redan utövas på det interna planet (se för ett liknande resonemang domen i det ovannämnda målet Safety Hi-Tech).
Den franska regeringen har anfört att protokollet snarare omfattas av den sistnämnda kategorin, eftersom det medger att det mellan gemenskapen och tredje land tillämpas regler som är jämförbara med dem som redan förekommer mellan medlemsstaterna.
Om domstolen medger att den första frågan tas upp till sakprövning önskar den franska regeringen sammanfattningsvis att den skall svara på följande sätt:
"Gemenskapen har på grundval av artikel 175.1 [EG] nödvändiga och tillräckliga befogenheter för att, vid sidan av medlemsstaterna, ingå [Cartagena]protokollet om biosäkerhet."
Under dessa förhållanden har den andra frågan inte längre något föremål.
Den franska regeringen har under alla omständigheter ifrågasatt begreppet "huvudsaklig kompetens" för gemenskapen, vilket inte har erkänts inom gemenskapsrätten och inte har fastslagits i domstolens rättspraxis. I denna erkänns endast avtal i vilka enbart gemenskapen, på grund av sin exklusiva behörighet, kan vara part eller blandade avtal, som delvis omfattas av gemenskapens behörighet och delvis av medlemsstaternas (se särskilt domen av den 19 mars 1996 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, punkt 48).
Den franska regeringen har vidare anfört att eftersom kommissionen inte har ifrågasatt att protokollet skulle vara ett blandat avtal, även om det ingicks på grundval av artiklarna 133 EG och 175 EG, skall det erinras om domstolens rättspraxis avseende kravet på nära samarbete mellan medlemsstaterna och gemenskapsinstitutionerna, såväl under förhandlings- och ingåendeprocessen som vid genomförandet av protokollet (se särskilt dom av den 19 mars 1996 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet).
Den italienska regeringen har hävdat att protokollet innehåller en miljöreglering som enligt artikel 1 i detta är avsedd att bekämpa de ogynnsamma verkningarna för bevarandet och det hållbara nyttjandet av biologisk mångfald samt för människors hälsa, i synnerhet dem som är förbundna med gränsöverskridande förflyttningar av LMO. Det framgår klart av en analys av protokollets bestämmelser att dess föremål och syfte är införande av en rättslig ram för förfarandet vid avsiktliga gränsöverskridande förflyttningar av LMO (artiklarna 4-16) och på oavsiktliga gränsöverskridande förflyttningar som kan att ha betydande ogynnsamma verkningar på den biologiska mångfalden (artikel 17).
Miljökraven och riskerna för människors hälsa beaktas i synnerhet i artiklarna 10.6 och 11.8 i protokollet, eftersom det där anges under vilka omständigheter parterna kan anta inskränkande beslut vad beträffar import av LMO.
Visserligen är gemenskapens behörighet inom handelsområdet exklusiv, såväl internt som externt, men handelsaspekten skall stå tillbaka för de tvingande hänsyn till skyddet för miljön och människors hälsa som domstolen har erkänt.
I enlighet med artikel 31 i Wienkonventionen om traktaträtten av år 1969 skall det sammanhang i vilket protokollet har antagits beaktas. Detta sammanhang omfattar i synnerhet överenskommelser rörande den traktat som skall tolkas och alla relevanta internationella rättsregler som är tillämpliga i förhållandet mellan parterna (artikel 31.2 a). Protokollet har antagits inom ramen för konventionen om biologisk mångfald.
Den italienska regeringen anser att, under dessa förhållanden, den rättsliga grunden för rådets beslut om ingående av protokollet skall vara bestämmelserna om gemenskapens miljöpolitik.
Oavsett på vilken specifik artikel ovannämnda beslut om ingående skall grundas, det vill säga artikel 174.4 EG eller artikel 175 EG, har den italienska regeringen gjort gällande att beslutet under alla omständigheter skall antas med kvalificerad majoritet och efter samråd med parlamentet.
Vad beträffar delad behörighet mellan gemenskapen och medlemsstaterna, deltar medlemsstaterna enligt den italienska regeringen i protokollet genom att åta sig förpliktelser inom de områden inom vilka de fortfarande har en restkompetens i förhållande till gemenskapens kompetens. Det ovannämnda protokollet skall således med nödvändighet vara ett blandat avtal. I detta avseende har den italienska regeringen erinrat om domstolens inställning till skyldigheten till nära samarbete mellan medlemsstaterna och gemenskapsinstitutionerna, såväl under förhandlings- och ingåendeskedet som vid genomförandet av de åtagna förpliktelserna (yttrande 2/91 av den 19 mars 1993, REG 1993, s. I-1061, punkt 38, svensk specialutgåva, volym 14, s. 59, och ovannämnda yttrande 1/94, punkt 108).
Den österrikiska regeringen har rent allmänt gjort gällande att protokollet - såsom framgår av dess tillkomst, syfte och bestämmelser - utgör ett multilateralt avtal inom miljömrådet, som grundas på försiktighetsprincipen (artikel 1 i protokollet). Dess miljösyfte, som tydligt understryks i ingressen till detta, beror för övrigt till stor del på gemenskapens och dess medlemsstaters initiativ, eftersom kommissionen - liksom samtliga medlemsstater - hela tiden inriktade uppmärksamheten på detta syfte vid förhandlingarna.
Syftet med avtalet är att säkerställa en tillräcklig skyddsnivå vid användningen av LMO, för att undvika eventuella ogynnsamma verkningar på bevarandet och det hållbara nyttjandet av biologisk mångfald. I detta syfte har det inrättats ett omfattande informationssystem som skall möjliggöra för varje stat att fatta välinformerade beslut vad beträffar möjligheten att nyttja LMO inom dess territorium.
Den österrikiska regeringen har i detta avseende ifrågasatt kommissionens inställning att vissa artiklar i protokollet - särskilt artikel 11 - har karaktären av principer i förhållande till andra bestämmelser som betecknas som underordnade, såsom bestämmelserna om finansiering, ansvar, socioekonomiska aspekter, informationscentral och kapacitetsuppbyggnad. Utan de sistnämnda bestämmelserna skulle det vara omöjligt att genomföra protokollet, särskilt för utvecklingsländerna.
Enligt den österrikiska regeringen kan konsekvenserna av protokollet inom det handelspolitiska området bedömas enbart med beaktande av dess miljösyfte. Den har i detta avseende understrukit att begreppet gränsöverskridande förflyttningar för övrigt inte enbart skall tillämpas på handelsområdet. Särskilt vad beträffar LMO utgör gränsöverskridande förflyttningar i vetenskapligt forskningssyfte en väsentlig aspekt av ovannämnda protokoll.
Den österrikiska regeringen har tillagt att hänvisningen till artikel XX i GATT-avtalet saknar relevans. Det råder ingen tvekan om att GATT-avtalet är ett handelsavtal och artikel XX i detta skall anses vara en undantagsbestämmelse, som tillåter de avtalsslutande parterna att vidta skyddsåtgärder av bestämda skäl.
Den österrikiska regeringen har beträffande valet av lämplig rättslig grund erinrat om att enligt domstolens fasta rättspraxis skall detta val ske utifrån objektiva kriterier som kan bli föremål för domstolsprövning. De skäl som kommissionen har anfört för att rättfärdiga användning av artikel 133 EG, i förening med artikel 174.4 EG, nämligen en påstådd "legitim farhåga" att gemenskapens behörighet kan minska eller att det är komplicerat att förvalta blandade avtal, saknar relevans vid besvarandet av de ställda frågorna.
Den österrikiska regeringen har hävdat att det i artikel 174 EG enbart fastställs mål och principer som skall vara vägledande vid genomförandet av gemenskapspolitiken inom miljöområdet, men att denna artikel i sig inte ger någon behörighet (se domarna i de ovannämnda målen Peralta, punkt 57, och Bettati, punkt 41). Det är enbart artikel 175.1 EG som kan utgöra rättslig grund för en åtgärd av rådet i syfte att förverkliga de mål som avses i artikel 174 EG. Denna tolkning finner stöd dels i den omständigheten att de åtgärder som vidtas enligt artikel 176 EG, det vill säga strängare skyddsåtgärder, enbart kan vidtas om regleringarna i fråga har beslutats på grundval av artikel 175 EG, dels i rådets fasta praxis, som innebär att internationella avtal grundas på artikel 175.1 EG och inte på artikel 174.4 EG.
Den österrikiska regeringen har slutligen påpekat att valet av artikel 175.1 EG som rättslig grund gör det möjligt att säkerställa att parlamentet, vars roll är särskilt viktig i miljösammanhang, utövar sin rätt till medbeslutande, liksom att Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén hörs, medan parlamentet enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 133 EG enbart skall informeras och enligt det som föreskrivs i artikel 174.4 EG endast skall höras.
Den österrikiska regeringen anser sammanfattningsvis att protokollet inte utgör ett handelspolitiskt avtal, utan ett miljöpolitiskt avtal. Handelsaspekterna berörs enbart i några bestämmelser i ovannämnda protokoll, såsom artikel 11 i detta, vilken gäller förflyttningar av varor avsedda att användas direkt som föda eller foder eller för bearbetning. Medlemsstaternas behörighet är således inte en "restkompetens". Tvärtom omfattas de viktigaste bestämmelserna i protokollet av de sistnämndas behörighet.
Den brittiska regeringen har hävdat att lämplig rättslig grund för den rättsakt genom vilken protokollet skall ingås är artikel 175.1 EG, i förening med artikel 300.2 första stycket första meningen EG. I likhet med de övriga medlemsstater som har inkommit med yttranden, har den brittiska regeringen i detta avseende åberopat rådets fasta praxis.
I det förevarande fallet är det uppenbart att protokollet eftersträvar de båda första av de mål som räknas upp i artikel 174.1 EG, nämligen att bevara, skydda och förbättra miljön och att skydda människors hälsa. Protokollet eftersträvar även det tredje av dessa mål, det vill säga "[a]tt utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt", med utgångspunkt i principen att den biologiska mångfalden är en naturresurs. Synbarligen eftersträvar protokollet även det fjärde av de nämnda målen, eftersom det utgör en åtgärd på internationell nivå för att lösa regionala eller globala miljöproblem.
Den brittiska regeringen har tillagt att försiktighetsprincipen, som nämns i artikel 174.2 EG, spelar en primär roll bland protokollets mål (se exempelvis fjärde skälet i ingressen till detta samt artiklarna 1, 10.6, och 11.8 i detta). Dessutom iakttas i protokollet, i enlighet med artikel 174.2 EG, principen att förebyggande åtgärder bör vidtas och principen att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan (se exempelvis fjärde och sjunde skälet i ingressen till detta samt artiklarna 3, 7 och 15-18 i detta). Artikel 27 avser utarbetande av regler som överensstämmer med principen att förorenaren skall betala genom att där föreskrivs utarbetande av folkrättsliga regler för ersättning för skada på grund av gränsöverskridande förflyttningar av LMO.
Den brittiska regeringen har vidare gjort gällande att protokollet, i enlighet med artikel 174.3 EG, beaktar tillgängliga vetenskapliga och tekniska data, miljöförhållanden inom de fördragsslutande parternas territorier samt de potentiella fördelar och kostnader som är förenade med att åtgärder vidtas eller inte vidtas. I enlighet med artikel 174.4 EG föreskrivs i protokollet samarbete med tredje land och behöriga internationella organisationer (se exempelvis andra, tredje och åttonde skälet i ingressen till detta samt artiklarna 6, 10, 14-16, 20, 22 och 29 i detta).
Artikel 175 EG erbjuder emellertid just en rättslig grund för att förverkliga de mål som avses i artikel 174 EG.
Den brittiska regeringen har dessutom erinrat om domstolens rättspraxis, enligt vilken valet av rättslig grund för en rättsakt som skall antas av en gemenskapsinstitution skall ske utifrån objektiva kriterier som kan bli föremål för domstolsprövning. Bland dessa kriterier ingår bland annat rättsaktens syfte och innehåll.
I det förevarande fallet uttrycks protokollets miljösyfte i ingressen till detta och i artiklarna 1 och 2 i detta. Enligt den brittiska regeringen överensstämmer protokollets innehåll med detta syfte: Genom protokollet införs ett förfarande för informerat förhandstillstånd före den första avsiktliga gränsöverskridande förflyttningen av LMO. Enligt artikel 15 skall bedömning av risker ske enligt beprövade vetenskapliga metoder och de skall åtminstone grundas på upplysningar som tillhandahålls i enlighet med det ovannämnda förfarandet för förhandsgodkännande och på övriga tillgängliga vetenskapliga bevis. Enligt artikel 16 skall parterna införa och tillämpa mekanismer avsedda att hantera de risker som är förbundna med användning, hantering och gränsöverskridande förflyttningar av LMO. Enligt artiklarna 20 och 22 skall de delta i ett system för informationsutbyte och i informationscentralen för biosäkerhet och samarbeta vid utveckling och förstärkning av personal och institutionell kapacitet inom området för biosäkerhet.
Även om protokollet indirekt påverkar handeln med tredje land, är dess huvudsakliga eller övervägande beståndsdel att genomföra gemenskapens miljöprogram i enlighet med artikel 175.1 EG. Artikel 133 EG utgör således inte en lämplig rättslig grund för ingående av ovannämnda protokoll.
Den brittiska regeringen har understrukit att protokollets upphovsmän, genom att använda begreppet förflyttningar, har sökt att inbegripa andra förflyttningar än dem som omfattas av handeln, såsom oavsiktliga förflyttningar av LMO, illegala gränsöverskridande förflyttningar och förflyttningar av dessa organismer i välgörenhetssyfte, av allmänt eller privat intresse, samt andra förflyttningar som inte är av handelskaraktär.
Protokollet berör inte ens avskaffande av inskränkningar i den internationella handeln och en sänkning av tullmurarna. Även om det antas att protokollet påverkar handeln, är dess syfte kontroll eller tillsyn av internationella förflyttningar av LMO (se domen av den 28 juni 1994 i det ovannämnda målet parlamentet mot rådet. Den brittiska regeringen har anfört att såväl generaladvokaten som domstolen i detta mål grundade sig på den omständigheten att rättsakten i fråga inte främjade liberaliseringen av handeln i fråga, vilket skulle ha gjort det möjligt att välja artikel 113 i fördraget som rättslig grund).
WTO-avtalet och i synnerhet de hänsyn som inte har att göra med handel som ingår i vissa bilagor till detta avtal, särskilt i artikel XX i GATT-avtalet, i SPS-avtalet och i TBT-avtalet - som domstolen fastslog att gemenskapen hade behörighet att ingå på grundval av artikel 113 i fördraget - talar inte för artikel 133 EG såsom rättslig grund för protokollet, eftersom "tyngdpunkten" i detta inte är främjande av handeln, utan miljöskydd.
Dessutom anser den brittiska regeringen att artikel 174.4 EG inte kan användas som kombinerad rättslig grund, eftersom den inte ger behörighet att ingå internationella avtal. Denna artikel föreskriver enbart att gemenskapen och medlemsstaterna är skyldiga att "inom sina respektive kompetensområden" samarbeta med tredje land och med internationella organisationer. I artikel 174.4 andra stycket EG föreskrivs till och med uttryckligen att första stycket i denna bestämmelse inte skall inverka på medlemsstaternas behörighet att förhandla i internationella organ och att ingå internationella avtal.
I denna bestämmelse definieras enbart de allmänna målen för gemenskapen på miljöområdet, medan det enligt artikel 175 EG är rådet som skall besluta om de åtgärder som skall vidtas för att förverkliga dessa mål (se domarna i de ovannämnda målen Peralta, punkt 57, och Safety Hi-Tech, punkt 43, samt punkt 76 i generaladvokaten Légers förslag till avgörande i de ovannämnda målen Safety Hi-Tech och Bettati. Se även generaladvokaten Jacobs förslag till avgörande i det ovannämnda målet C-187/93 parlamentet mot rådet.
Slutligen kan svårigheter förbundna med förvaltningen och tillämpningen av ett blandat avtal inte heller utgöra stöd för kommissionens uppfattning. Enligt den brittiska regeringen överdriver denna institution under alla omständigheter dessa svårigheter. De blandade avtalen är "en välkänd företeelse som utan tvivel kommer att existera så länge som gemenskapen och dess medlemsstater har behörighet att ingå traktater". Sedan det genom Europeiska enhetsakten infördes en avdelning om miljö i EG-fördraget har blandad behörighet inom detta område uttryckligen erkänts. Kommissionen har själv understrukit att Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater spelade en viktig roll under de svåra förhandlingarna om protokollet, vilka pågick under fyra år. Gemenskapen skulle knappast ha kunnat spela denna roll om hindren hade varit så stora som kommissionen nu har hävdat. De påstådda svårigheterna kan dessutom inte vara relevanta för domstolen, vilken skall grunda sitt avgörande på objektiva kriterier som kan bli föremål för domstolsprövning.
Sammanfattningsvis anser den brittiska regeringen att artiklarna 133 EG och 174.4 EG, i förening med relevanta bestämmelser i artikel 300 EG, inte utgör en lämplig rättslig grund för ingående av protokollet på Europeiska gemenskapens vägnar. Följaktligen är det inte nödvändigt att besvara den andra frågan.
I andra hand har den brittiska regeringen, som svar på den andra frågan, gjort gällande att gemenskapen hittills har föreskrivit relativt få gemensamma regler inom området för biosäkerhet. De huvudsakliga instrument som antagits på detta område är rådets direktiv 90/219/EEG av den 23 april 1990 om innesluten användning av genetiskt modifierade mikroorganismer (EGT L 117, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 9, s. 198), i dess lydelse enligt rådets direktiv 98/81/EG av den 26 oktober 1998 (EGT L 330, s. 13), och rådets direktiv 90/220/EEG av den 23 april 1990 om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön (EGT L 117, s. 15, svensk specialutgåva, område 15, volym 9, s. 212).
Inget av dessa direktiv har till syfte att bidra till att säkerställa en tillräcklig skyddsnivå på området säker överföring, hantering eller användning av LMO som framställts med hjälp av modern bioteknik, som kan ha skadlig effekt på bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald, "med särskild uppmärksamhet inriktad på gränsöverskridande förflyttningar" (artikel 1 i protokollet). Det är således omöjligt att fastställa att gemenskapen skulle ha en primär, och än mindre en exklusiv, behörighet att ingå protokollet, med beaktande av principen "in foro interno, in foro externo" [parallellitet mellan gemenskapens interna och externa behörighet] (se för ett liknande resonemang dom av den 31 mars 1971 i mål 22/70, kommissionen mot rådet, REG 1971, s. 263, punkt 17, svensk specialutgåva, volym 1, s. 551 (nedan kallad domen i AETR-målet)).
Parlamentet har inledningsvis erinrat om att domstolen i sitt yttrande 1/91 av den 14 december 1991 (REG 1991, s. I-6079, punkt 14; svensk specialutgåva, volym 11, s. 533) konstaterade att enligt artikel 31 i Wienkonventionen om traktaträtten skall "en traktat ... tolkas ärligt i överensstämmelse med den gängse meningen av traktatens uttryck sedda i sitt sammanhang och mot bakgrund av traktatens ändamål och syfte". Då ett avtal är nära knutet till ett eller flera instrument eller initiativ som redan antagits, finns det grundade skäl att anta att dessa instrument och initiativ utgör en del av det sammanhang inom vilket avtalets ordalag skall tolkas, vilket är synnerligen lämpligt i förevarande fall, eftersom det finns nära anknytning mellan protokollet och konventionen.
Enligt parlamentet kan det, med hänsyn till denna nära anknytning, inte hävdas att protokollet har förhandlats och undertecknats huvudsakligen av skäl som rör internationell handel med LMO. Tvärtom har det beslutats att behandla gränsöverskridande förflyttningar av dessa produkter som en prioriterad fråga, inte för att reglera handeln med desamma men på grund av att denna verksamhet och därtill knutna verksamheter utgör en särskild risk för bevarandet och det hållbara nyttjandet av biologisk mångfald.
Parlamentet anser att kommissionen inte förefaller beakta den viktigaste slutsatsen av ovannämnda yttrande 1/94, i synnerhet punkt 42 i detta, det vill säga att räckvidden för den gemensamma handelspolitiken, hur omfattande den än må vara i princip, begränsas av "fördragets system i sin helhet", närmare bestämt av förekomsten av mer specifika bestämmelser som styr gemenskapens behörighet inom andra områden.
Parlamentet har, med beaktande av kriterierna för valet av rättslig grund för en rättsakt, vilka framgår av domstolens rättspraxis, gjort gällande att det framgår av protokollets syfte och innehåll att det specifikt avser LMO och inte internationell handel.
Således är protokollets syfte otvivelaktigt att skydda miljön (se artikel 1 i protokollet).
Vad beträffar protokollets materiella innehåll anser parlamentet att dess upphovsmäns syfte att skydda miljön framgår såväl av tredje skälet i ingressen till avtalet som av dess materiella bestämmelser (artiklarna 1, 2.2 och 2.4, 14, 22, 23, 25, 27 och 28).
I synnerhet två faktorer vittnar om protokollets betydelse i miljöskyddshänseende. För det första medges i protokollet uttryckligen, kanske för första gången i ett internationellt avtal, att det är nödvändigt att specifikt reglera LMO och att dessa produkter av miljöskyddsskäl inte kan behandlas som vilka andra produkter som helst. För det andra utgör protokollet en mycket konkret tillämpning av försiktighetsprincipen som är en av de grundläggande principerna för gemenskapens politik på miljöområdet. Syftet är att avgöra den exakta räckvidden av importländernas skyldigheter. Således anges såväl i artikel 10.6 som i artikel 11.8 följande: "Bristen på vetenskaplig visshet avseende omfattningen av de potentiella skadliga effekterna av en levande modifierad organism för bevarandet och för det hållbara nyttjandet av biologisk mångfald hindrar inte [den importerande] parten från att fatta ett lämpligt beslut avseende importen av den levande modifierade organismen i fråga." Det bör understrykas att försiktighetsprincipen, sådan den formuleras i dessa bestämmelser, motiverar en vägran att bevilja importtillstånd "för att undvika eller minimera de potentiella skadliga effekterna".
Protokollet ansluter sig därigenom till den "tillåtande" versionen av principen, som är typisk för avtal om miljöskydd, till skillnad från den "restriktiva" version som finns i vissa handelsavtal, i synnerhet artikel 5.7 i SPS-avtalet. Sistnämnda bestämmelse avser att begränsa de omständigheter under vilka en medlem kan tillämpa försiktighetsprincipen för att begränsa importen av produkter.
Parlamentet har dessutom hävdat att det är möjligt att överföra domstolens resonemang i domen av den 28 juni 1994 i det ovannämnda målet parlamentet mot rådet på förevarande fall. Domen i Tjernobyl-målet, som kommissionen har nämnt till stöd för sin tolkning, visar däremot inte att denna institutions argumentation är riktig, eftersom den rörde en "klassisk" handelspolitisk åtgärd. Den förordning som ifrågasattes i det mål som ledde till domen i Tjernobyl-målet ställde nämligen endast som krav för att vissa jordbruksprodukter skulle få släppas ut på marknaden att vissa fastslagna gränsvärden för radioaktivitet iakttogs, även om dess antagande motiverades av skäl hänförliga till skyddet av folkhälsan. Domstolen konstaterade även i punkt 16 i ovannämnda dom att denna förordning "syftar till att reglera handeln mellan gemenskapen och tredje land. Den omfattas på denna grund av den gemensamma handelspolitiken enligt artikel 113 i EEG-fördraget". Protokollet är således inte, som kommissionen påstår, en rättsakt som avser den internationella handeln med LMO, utan snarare ett avtal som i syfte att bevara, skydda och förbättra kvaliteten på miljön fastslår minimiregler, i synnerhet vad beträffar förfaranden, för att bedriva verksamheter som medför vissa risker för bevarandet av den biologiska mångfalden.
Parlamentet har dock medgett att även om protokollets miljömässiga komponent är dominerande, kommer protokollet även att få konsekvenser för handeln med LMO. I den mån det bevisas att dessa verkningar utgör ett betydande tillägg till det miljöskydd som föreskrivs i artikel 175.1 EG, anser parlamentet att protokollet skulle kunna betecknas som ett instrument som avser internationell handel, vilket skulle förutsätta en hänvisning till artikel 133 EG i den rättsliga grunden för den rättsakt genom vilken protokollet skall ingås.
Parlamentet säger sig inte förespråka en restriktiv tolkning av handelspolitiken. Parlamentet har erinrat om att det i sina förslag vid den senaste regeringskonferensen talade för en betydande utvidgning av området för artikel 133 EG, med begränsad framgång. Det är emellertid nödvändigt att tillmäta övriga rättsliga grunder som föreskrivs i fördraget deras rätta värde, däribland dem som rör miljöskydd. Den omständigheten att ett avtal av utomordentligt värde för det internationella miljöskyddet inte faller inom området för handelspolitiken leder inte till att "artikel 133 EG töms på sitt innehåll". Även om parlamentet kan förstå kommissionens önskan att undvika de svårigheter som är förbundna med den delade behörigheten, kan sådana överväganden inte tillåtas påverka valet av rättslig grund. Domstolen har i punkt 107 i sitt ovannämnda yttrande 1/94 bland annat konstaterat att "frågan om kompetensfördelningen inte [kan] lösas utifrån de eventuella svårigheter som skulle kunna uppstå i samband med förvaltningen av avtalen".
Vad beträffar valet mellan artikel 174.4 EG och artikel 175.1 EG har parlamentet medgett att den förstnämnda av dessa två bestämmelser, i vilken föreskrivs att "gemenskapen [skall] samarbeta med tredje land och med behöriga internationella organisationer", kan verka vara mer specifikt lämpad än artikel 175.1 EG för att motivera att gemenskapen i sak är behörig att ingå protokollet. Parlamentet har dock erinrat om att domstolen i sin dom av den 30 januari 2001 i mål C-36/98, Spanien mot rådet (REG 2001, s. I-779), punkterna 42 och 43, har angivit att det skall "avgöra[s] huruvida interna gemenskapsrättsliga bestämmelser som motsvarar bestämmelserna i konventionen skall antas med stöd" av artikel 175.1 eller 175.2 EG, eftersom valet av den ena eller den andra av dessa bestämmelser avgör förfarandet för att anta rättsakten, närmare bestämt formen för omröstning inom rådet. Parlamentet har dessutom påpekat att i enlighet med punkt 9 i domen av den 26 mars 1987 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, är dessutom "[e]n uttrycklig hänvisning [till den rättsliga grunden] ... obligatorisk för det fall de som berörs av den och domstolen annars skulle sväva i ovisshet om den exakta rättsliga grunden". Parlamentet har således svårt att se meningen med den lösning som kommissionen har föreslagit, nämligen att endast ange artikel 174.4 EG som rättslig grund, eftersom de berörda och domstolen inte skulle veta varför rådet agerat enhälligt snarare än med kvalificerad majoritet eller tvärtom.
Sammanfattningsvis har parlamentet föreslagit att domstolen skall besvara frågorna med att artikel 175.1 EG är lämplig rättslig grund för den rättsakt genom vilken gemenskapen skall ingå protokollet och att i den mån protokollets verkningar på internationell handel går utöver gränserna för artikel 175.1 EG, är det lämpligt att till den rättsliga grunden för denna rättsakt foga en hänvisning till artikel 133 EG.
Rådet har gjort gällande att enligt domstolens fasta rättspraxis bör det, för att ta reda på om den dubbla rättsliga grunden bestående av artikel 133 EG och artikel 174.4 EG är lämplig, undersökas om protokollet genom sitt syfte och innehåll samtidigt berör miljö och handel - varvid båda dessa aspekter är väsentliga - i vilket fall en dubbel rättslig grund är nödvändig för att gemenskapen skall tillåtas att ingå protokollet, eller om detta endast har sidoeffekter på miljöpolitiken eller handelspolitiken, i vilket fall det är tillräckligt med en enda rättslig grund för att medge ett sådant ingående.
Rådet har konstaterat att det i protokollets ingress hänvisas till artikel 19.3 och 19.4, artikel 8 g och artikel 17 i konventionen samt till beslut II/5 av partskonferensen. Protokollet ingår således i en samling åtgärder som det internationella samfundet har vidtagit för att skydda och bevara den biologiska mångfalden.
Rådet har även hänvisat till artiklarna 1 och 2.2 i protokollet för att understryka dess miljösyfte.
Enligt rådet är det obestridligt att protokollet har förhandlats fram i det huvudsakliga syftet att inrätta medel, såsom införande av ett förfarande för "informerat förhandstillstånd", vilket föreskrivs i artikel 19.3 i konventionen, avsedda att kontrollera att man inte äventyrar bevarandet och det hållbara nyttjandet av biologisk mångfald samt människors hälsa, det vill säga att kontrollera sådana risker som är förbundna med användningen och frisläppandet av LMO som framställts med hjälp av bioteknik.
Gemenskapens miljöpolitik, vars mål anges i artikel 174 EG, motsvaras helt av protokollets syfte.
Protokollets innehåll visar också att de aspekter som syftar till att bevara den biologiska mångfalden överväger. Handelsaspekterna är underordnade bestämmelserna om miljöskydd, såsom bland annat avseende försiktighetsprincipen och en riskbedömning i enlighet med övertygande vetenskapliga metoder.
Rådet anser därför att protokollet med hänsyn till dess syfte och innehåll, och följaktligen också den rättsakt genom vilken protokollet skall ingås, ingår i gemenskapens miljöpolitik. Beslutet om ingående av protokollet skall därför grundas på artikel 175.1 EG.
Rådet anser att artikel 175.1 EG är den enda möjliga rättsliga grunden för den rättsakt genom vilken protokollet skall ingås och att artikel 133 i EG-fördraget skall uteslutas, eftersom protokollets huvudsakliga eller övervägande beståndsdel är miljöskydd, i den mening som avses i domen av den 28 juni 1994 i det ovannämnda målet parlamentet mot rådet.
Rådet anser att den rättspraxis som kommissionen har åberopat till stöd för en vid tolkning av tillämpningsområdet för den gemensamma handelspolitiken gäller klassiska handelsåtgärder (domen i Tjernobyl-målet, punkterna 18 och 19, och ovannämnda yttrande 1/94, punkt 31, i vilket domstolen, avseende SPS-avtalet, ansåg att ett avtal har rent handelsmässig karaktär endast om dess huvudsakliga eller avgörande beståndsdel rör handeln). Rådet har, genom att ange flera exempel, erinrat om att många miljöavtal som innehåller aspekter som har samband med internationell handel har ingåtts av gemenskapslagstiftaren på grundval av antingen artikel 130s i fördraget eller på grundval av artikel 235 i EG-fördraget (nu artikel 308 EG) under den period då det i fördraget inte angavs någon särskild rättslig grund för miljöskydd.
När det gäller frågan huruvida den materiella rättsliga grunden för beslutet om ingående av protokollet - i motsats till den "formella" rättsliga grunden, det vill säga artikel 300 EG - skall vara artikel 175.1 EG eller artikel 174.4 EG, har rådet upprepat sina tvivel om huruvida begäran om yttrande kan tas upp till sakprövning. Syftet med förfarandet i artikel 300.6 EG är att avgöra om ett avtal är förenligt med bestämmelserna i fördraget, inbegripet frågor om kompetensfördelningen mellan gemenskapen och medlemsstaterna, men inte att fastställa den korrekta rättsliga grunden för ett beslut om ingående av ett sådant protokoll.
Denna fråga har under alla omständigheter redan avgjorts i domarna i de ovannämnda målen Safety Hi-Tech och Bettati.
När det gäller den andra frågan till domstolen har rådet hävdat att det har svårt att förstå dess räckvidd och relevans. Trots de problem i samband med blandade avtal som kommissionen har tagit upp, medger kommissionen ändå att protokollet skall vara blandat. Fastställandet av omfattningen av medlemsstaternas behörighet - som restkompetens eller ej - beror på hur långt den interna gemenskapslagstiftningen har kommit vid den tidpunkt då protokollet ingås. Gemenskapslagstiftningen omfattar hittills endast delvis de skyldigheter som följer av protokollet.
Sammanfattningsvis har rådet anmodat domstolen att i första hand förklara att begäran om yttrande inte kan tas upp till sakprövning och i andra hand, om domstolen skulle förklara att begäran om yttrande kan tas upp till sakprövning, att på den första frågan svara att
"artikel 133 och artikel 174.4 jämförda med de relevanta bestämmelserna i artikel 300 i EG-fördraget inte är den korrekta rättsliga grunden för rättsakten om ingående, på Europeiska gemenskapens vägnar, av protokollet, utan att denna rättsakt skall grunda sig på artikel 175.1 jämförd med de relevanta bestämmelserna i artikel 300 i EG-fördraget".
Alternativt, om domstolen ändå ger ett jakande svar på den första frågan, har rådet anmodat domstolen att
"förklara att medlemsstaternas behörighet att ingå protokollet inte är en restkompetens i förhållande till gemenskapens kompetens".
Domstolens ställningstagande
I - Huruvida begäran kan tas upp till sakprövning
1 Det framgår av de ställda frågorna att domstolen anmodats dels att uttala sig om valet av lämplig rättslig grund för den rättsakt genom vilken rådet avser att ingå protokollet och i synnerhet om huruvida gemenskapens samtycke att vara bunden av detta skall grundas på artiklarna 133 EG och 174.4 EG, dels att pröva huruvida den behörighet som medlemsstaterna fortsätter att utöva på grund av sitt deltagande i protokollet vid sidan av gemenskapen, med hänsyn till de ämnen som omfattas, är en restkompetens eller primär karaktär i förhållande till gemenskapens behörighet.
2 Enligt den spanska och den franska regeringen samt rådet omfattas sådana frågor inte av föremålet för artikel 300.6 EG, eftersom de varken avser det tilltänkta avtalets förenlighet med fördraget eller kompetensfördelningen mellan gemenskapen och medlemsstaterna med avseende på detta avtal.
3 Domstolen erinrar inledningsvis om att det av dess fasta rättspraxis framgår att yttrande från domstolen i enlighet med artikel 300.6 EG kan inhämtas om frågor som rör kompetensfördelningen mellan gemenskapen och medlemsstaterna i fråga om ingående av ett bestämt avtal med tredje land (se särskilt ovannämnda yttrande 1/75, särskilt s. 1360, ovannämnda yttrande 1/78, punkt 30, ovannämnda yttrande 2/91, punkt 3, samt ovannämnda yttrande 1/94, punkt 9). Denna tolkning finner stöd i artikel 107.2 i rättegångsreglerna.
4 I det förevarande fallet har varken kommissionen, de medlemsstater som har inkommit med yttranden, rådet eller parlamentet ifrågasatt att gemenskapen har behörighet att godkänna protokollet. Det har inte heller hävdats vid domstolen annat än att de materiella bestämmelserna i detta är förenliga med fördraget. Det är enbart grundvalen för gemenskapens behörighet och huruvida den är av exklusiv eller delad karaktär samt dess avgränsning i förhållande till medlemsstaternas behörighet som har diskuterats.
5 Det skall i detta avseende påpekas att valet av lämplig rättslig grund är av konstitutionell betydelse. Eftersom gemenskapen enbart har den behörighet som den tilldelats måste den nämligen anknyta protokollet till en bestämmelse i fördraget som ger den fullmakt att godkänna en sådan rättsakt. Om en felaktig rättslig grund används kan detta således göra själva ingåenderättsakten ogiltig och följaktligen göra gemenskapens samtycke att vara bunden av det avtal som den har undertecknat ogiltigt. Detta är i synnerhet fallet när fördraget inte ger gemenskapen tillräcklig behörighet för att ratificera avtalet i sin helhet, vilket innebär att kompetensfördelningen mellan gemenskapen och medlemsstaterna skall prövas när det gäller att ingå det tilltänkta avtalet med tredje land, eller när det i den lämpliga rättsliga grunden för ovannämnda ingåenderättsakt föreskrivs ett annat lagstiftningsförfarande än det som faktiskt har följts av gemenskapsinstitutionerna.
6 En ogiltigförklaring av den rättsakt genom vilken avtalet ingås på grund av att den rättsliga grunden var felaktig kan leda till komplikationer såväl på gemenskapsnivå som i den internationella rättsordningen. Det särskilda förfarande som föreskrivs i artikel 300.6 EG, vilket innebär att yttrande inhämtas från Europeiska gemenskapernas domstol innan ett avtal ingås, avser just att undvika sådana komplikationer (se ovannämnda yttrande 1/75, s. 1360 och s. 1361, samt yttrande 2/94 av den 28 mars 1996, REG 1996, s. I-1759, punkterna 3-6).
7 Det skall följaktligen bedömas huruvida begäran om yttrande kan tas upp till sakprövning med beaktande av ovannämnda synpunkter.
8 Vad beträffar den första frågan är det, vid en första bedömning mot bakgrund av begäran om yttrande, inte uteslutet att ingåendet av protokollet omfattas av gemenskapens exklusiva behörighet i enlighet med artikel 133 EG.
9 På detta stadium av prövningen av begäran om yttrande skall det således konstateras att den första frågan, som gäller valet av rättslig grund för ingående av protokollet, avser huruvida gemenskapen över huvud taget har exklusiv behörighet att besluta om detta ingående med hänvisning till den gemensamma handelspolitiken och att svaret på denna fråga kan påverka det gemenskapsrättsliga lagstiftningsförfarande som skall följas. Detta konstaterande är tillräckligt för att motivera upptagande till sakprövning av den första frågan.
10 Rådet har dock även anfört att det ankom på kommissionen att väcka talan om ogiltigförklaring gentemot beslutet av den 15 maj 2000 om undertecknande av protokollet på gemenskapens vägnar och att ifrågasätta den rättsliga grund som användes vid detta tillfälle. Kommissionen är således nu förhindrad att, med åberopande av samma skäl, ifrågasätta den rättsakt som rådet avser att anta för godkännande av protokollet.
11 Domstolen anser det tillräckligt att påpeka att den rättsakt som ger fullmakt att underteckna det internationella avtalet och den rättsakt enligt vilken detta ingås utgör två skilda rättsakter som medför helt olika skyldigheter för de berörda parterna, och den sistnämnda utgör inte på något sätt en bekräftelse av den förstnämnda. Under dessa förhållanden utgör den omständigheten att det inte har väckts talan om ogiltigförklaring mot den förstnämnda av de ovannämnda rättsakterna inte något hinder för att det väcks en sådan talan gentemot den rättsakt genom vilken det tilltänkta avtalet ingås och medför inte heller att en begäran om yttrande över huruvida denna rättsakt är förenlig med fördraget skall avvisas.
12 Det skall i vart fall erinras om att den omständigheten att vissa frågor kan behandlas inom ramen för andra former av talan, i synnerhet talan om ogiltigförklaring enligt artikel 230 EG, inte är ett argument som medför att yttrande av domstolen enligt artikel 300.6 EG inte kan inhämtas (se ovannämnda yttrande 2/92, punkt 14).
13 Den andra fråga som ställts utgår från den förutsättningen att gemenskapen inte skulle tillerkännas en exklusiv behörighet enligt artikel 133 EG att ingå protokollet i sin helhet, utan att den skulle förbinda sig gentemot de andra fördragsslutande parterna på grundval av artikel 133 EG i förening med artikel 174.4 EG. I sådant fall skulle protokollet ingås både av gemenskapen, enligt dess behörighet inom områdena för handelspolitik och miljöskydd, och av medlemsstaterna, enligt den behörighet som de fortfarande har på det sistnämnda området. Följaktligen önskar kommissionen få klarhet i huruvida omfattningen av gemenskapens och dess medlemsstaters respektive behörighet kan påverka förvaltningen av ovannämnda protokoll.
14 Enligt den franska regeringen är denna fråga rent teoretisk och har inte någon betydelse för frågan huruvida protokollet är förenligt med fördraget. Den skall därför avvisas.
15 Domstolen påpekar i detta avseende att när det väl har visats att gemenskapen och medlemsstaterna har behörighet inom miljöskyddsområdet, kan omfattningen av deras respektive behörighet som sådan inte ha någon betydelse för gemenskapens behörighet att ingå protokollet eller mer allmänt för frågan huruvida detta protokoll är materiellt giltigt eller formellt korrekt enligt fördraget.
16 Naturligtvis är omfattningen av gemenskapens och medlemsstaternas respektive behörighet på de områden som regleras av protokollet avgörande för deras respektive ansvar vad beträffar fullgörelsen av de skyldigheter som följer av ovannämnda protokoll. I artikel 34.2 och 34.3 i konventionen beaktas just detta, i synnerhet genom att organisationer för regional ekonomisk integration, som är fördragsslutande parter i konventionen eller i ett av dess protokoll, anmodas att uppge omfattningen av sin behörighet i sin godkännandehandling samt informera depositarien om varje relevant ändring av omfattningen av deras behörighet.
17 Detta övervägande är emellertid inte i sig av den arten att det motiverar att förfarandet i artikel 300.6 EG skall användas. Detta förfarande är, såsom redan har påpekats i punkt 6 i förevarande yttrande, avsett att förebygga de komplikationer som kan uppstå såväl på internationell nivå som på gemenskapsnivå när det, efter det att gemenskapen har ingått ett internationellt avtal, visar sig att detta avtal inte är förenligt med fördraget. Detta förfarande har inte till syfte att reglera de svårigheter som är förbundna med genomförandet av ett tilltänkt avtal som omfattas av behörighet som är delad mellan gemenskapen och medlemsstaterna.
18 Det skall i detta avseende erinras om att det, när det framgår att området för ett internationellt avtal omfattas till en del av gemenskapens och till en del av medlemsstaternas behörighet, i varje fall är nödvändigt att säkerställa ett nära samarbete mellan de sistnämnda och gemenskapens institutioner såväl under förhandlings- och ingåendeskedet som vid fullgörandet av de åtagna förpliktelserna. Denna samarbetsskyldighet följer av kravet på en enhetlig internationell representation för gemenskapen (se avgörande 1/78 av den 14 november 1978, REG 1978, s. 2151, punkterna 34-36, svensk specialutgåva, volym 4, s. 187, och ovannämnda yttrande 2/91, punkt 36, och ovannämnda yttrande 1/94, punkt 108).
19 Av det ovan anförda följer att förevarande begäran om yttrande skall upptas till sakprövning enbart i den mån den avser frågan huruvida protokollet omfattas av gemenskapens exklusiva behörighet eller huruvida det omfattas av en delad behörighet mellan gemenskapen och medlemsstaterna.
II - Prövning i sak
20 Enligt kommissionen omfattas protokollet huvudsakligen av tillämpningsområdet för artikel 133.3 EG, men den anser det inte vara uteslutet att vissa ämnen som mer specifikt rör miljöskydd faller utanför ramen för denna bestämmelse. Kommissionen har således gjort gällande att artiklarna 133 EG och 174.4 EG utgör lämplig rättslig grund för ingående av det ovannämnda protokollet.
21 Denna tolkning har ifrågasatts av rådet och de medlemsstater som har ingett yttranden. De anser att ingåendet av protokollet enbart kan grundas på artikel 175.1 EG, främst på grund av protokollets syfte och innehåll. Även parlamentet har gjort gällande att den sistnämnda bestämmelsen utgör lämplig rättslig grund för den rättsakt genom vilken protokollet skall ingås, men utesluter inte att det även kan hänvisas till artikel 133 EG, i den mån det visas att protokollets verkningar på handeln med LMO utgör en väsentlig aspekt vid sidan av miljöskyddet, vilket är det främsta syftet med detta protokoll.
22 Domstolen erinrar i detta avseende om att enligt fast rättspraxis beror valet av rättslig grund för en rättsakt, däribland sådana som antas för att ingå ett internationellt avtal, inte enbart på dess upphovsmäns övertygelse, utan skall ske utifrån objektiva kriterier som kan bli föremål för domstolsprövning. Bland dessa kriterier ingår bland annat rättsaktens syfte och innehåll (se bland annat domen i det ovannämnda målet Portugal mot rådet, punkt 22, dom av den 4 april 2000 i mål C-269/97, kommissionen mot rådet, REG 2000, s. I-2257, punkt 43, och domen i det ovannämnda målet Spanien mot rådet, punkt 58).
23 Om det av bedömningen av en gemenskapsrättsakt framgår att den har ett dubbelt syfte eller har två beståndsdelar och en av dessa kan identifieras som huvudsaklig eller avgörande beståndsdel, medan den andra beståndsdelen endast är underordnad, skall rättsakten ha en enda rättslig grund, nämligen den som krävs av den huvudsakliga eller avgörande beståndsdelen eller det huvudsakliga eller avgörande syftet (se domen i avfallsdirektivmålet, punkterna 19 och 21, dom av den 23 februari 1999 i mål C-42/97, parlamentet mot rådet, REG 1999, s. I-869, punkterna 39 och 40, och domen i det ovannämnda målet Spanien mot rådet, punkt 59). Om det visas att en rättsakt har flera syften, vilka har ett sådant samband att de inte kan åtskiljas, utan att det ena syftet är sekundärt och indirekt i förhållande till det andra, kan en sådan rättsakt i undantagsfall ha flera rättsliga grunder som motsvarar syftena (se för ett liknande resonemang domen i titandioxidmålet, punkterna 13 och 17, och domen av den 23 februari 1999 i det ovannämnda målet parlamentet mot rådet, punkt 38).
24 Vad beträffar tolkningen av ett internationellt avtal skall det dessutom erinras om att enligt artikel 31 i Wienkonventionen om traktaträtten skall "en traktat ... tolkas ärligt i överensstämmelse med den gängse meningen av traktatens uttryck sedda i sitt sammanhang och mot bakgrund av traktatens ändamål och syfte".
25 I det förevarande fallet skall dessa bedömningskriterier tillämpas så, att man ställer frågan huruvida protokollet, med hänsyn till dess sammanhang, syfte och innehåll, huvudsakligen utgör ett avtal som rör miljöskydd och som kan ha sidoeffekter på handeln med LMO, eller om det tvärtom huvudsakligen har karaktären av ett avtal som rör internationell handelspolitik, i vilket det sekundärt beaktas vissa miljökrav, eller om det utan åtskillnad både avser miljöskydd och internationell handel.
26 Det skall först konstateras att protokollet har utarbetats i enlighet med beslut II/5 av partskonferensen, vilken hölls i enlighet med artikel 19.3 i konventionen. Därvid uppmanades parterna att överväga behovet av att vidta åtgärder, bland annat avseende lämpliga procedurer "vad gäller säker överföring, hantering och användning av varje levande biotekniskt modifierad organism som kan ha skadlig effekt på bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald".
27 Det är ostridigt att konventionen, vilken för övrigt ingicks av gemenskapen med stöd av artikel 130s i EG-fördraget, är ett instrument inom miljöskyddsområdet. Den är resultatet av Förenta nationernas konferens om miljö och utveckling (UNCED) i Rio de Janeiro i juni 1992. I artikel 1 i konventionen föreskrivs att målen för denna är "bevarandet av biologisk mångfald och hållbart nyttjande av dess beståndsdelar och rättvis fördelning av de vinster som uppstår vid utnyttjande av genetiska resurser".
28 I enlighet med artikel 31 i Wienkonventionen om traktaträtten är det med beaktande av detta sammanhang, i vilket konventionen om biologisk mångfald ingår, som protokollets syfte och föremål skall bestämmas. I andra och tredje skälet i detta hänvisas nämligen till vissa bestämmelser i ovannämnda konvention, i synnerhet artikel 19.3 i denna, och till partskonferensens beslut II/5. I många bestämmelser i protokollet, i synnerhet artiklarna 3, 7, 16, 18, 20, 22, 27-35 och 37 i detta, hänvisas även till konventionen eller till dess partskonferens.
29 Vad beträffar protokollets syfte framgår det av artikel 1 i detta, som hänvisar till princip 15 i Riodeklarationen om miljö och utveckling, att protokollet utan tvivel har ett miljösyfte. Detta stöds även av hänvisningen till den i artikel 174.2 EG omnämnda försiktighetsprincipen, vilken utgör en grundläggande miljöskyddsprincip.
30 Målet att säkerställa en "tillräcklig skyddsnivå" på området säker överföring, hantering och användning av LMO framgår även tydligt av protokollets titel, som avser "biosäkerhet" samt av femte, sjätte, sjunde och åttonde skälen i detta. Där understryks de risker som biotekniken kan innebära för människors hälsa, att den måste användas med tillfredsställande säkerhet med avseende på miljön och människors hälsa samt "den avgörande betydelse som ursprungscentra och centra för biologisk mångfald har för mänskligheten".
31 Vad slutligen beträffar protokollets innehåll, kommer dess miljösyfte väl till uttryck genom den grundläggande skyldigheten för parterna enligt artikel 2.2 i protokollet att förebygga eller minska risker för den biologiska mångfalden vid utveckling, hantering, transport, användning, överföring och frisläppande av LMO.
32 Av artikel 4 i protokollet kan man vidare dra slutsatsen att det är miljöskydd som är dess huvudsakliga föremål, eftersom det i denna artikel beträffande protokollets tillämpningsområde stadgas att det avser LMO "som kan få skadlig effekt på ... biologisk mångfald och även innebära risker för människors hälsa".
33 För att möjliggöra för parterna att fullgöra sin grundläggande skyldighet enligt artikel 2.2 i protokollet, införs genom detta flera kontrollförfaranden (se artiklarna 7-13 i detta), däribland "förfarandet för informerat förhandstillstånd", vilket utgör ett typiskt miljöpolitiskt instrument (se, vad beträffar genomförandet av ett system med förhandsanmälan och förhandstillstånd inom området för avfallstransporter mellan medlemsstaterna, domen av den 28 juni 1994 i det ovannämnda målet parlamentet mot rådet, punkterna 23, 25 och 26). Protokollet behandlar även bedömning och hantering av risker vid användning, hantering och gränsöverskridande förflyttning av LMO (artiklarna 15 och 16), oavsiktliga förflyttningar av LMO och nödfallsåtgärder (artikel 17) samt hantering, transport, förpackning och identifiering av LMO (artikel 18). Artiklarna 19-28 i protokollet, vars syfte kortfattat har återgetts i redogörelsen för begäran om yttrande, är slutligen tillämpliga oavsett typen av gränsöverskridande förflyttning och avser också huvudsakligen att möjliggöra för parterna att uppfylla den grundläggande skyldigheten enligt artikel 2.2 i protokollet.
34 Det framgår således av prövningen i punkterna 26-33 i förevarande yttrande, avseende protokollets sammanhang, syfte och innehåll, att dess huvudsakliga syfte eller beståndsdel är skyddet för biologisk mångfald mot de skadliga effekter som kan bli följden av verksamhet som innebär behandling av LMO, och i synnerhet av gränsöverskridande förflyttningar av dessa.
35 Kommissionen anser dock att protokollet huvudsakligen rör reglering av internationell handel. Kommissionen har i detta avseende hänvisat till domstolens rättspraxis, i vilken det sedan länge har föredragits en extensiv tolkning av begreppet gemensam handelspolitik (se ovannämnda yttrande 1/78, punkt 45). Den omständigheten att en reglering av den internationella handeln med vissa varor i första hand eftersträvar mål som inte är av kommersiell art - såsom exempelvis skydd för miljön eller människors hälsa, utvecklingssamarbete, utrikes- och säkerhets- eller jordbrukspolitiska syften - medför enligt kommissionen inte att gemenskapen inte kan ha exklusiv behörighet samt motivera att exempelvis artikel 175 EG skall användas, eftersom åtgärderna i fråga särskilt avser att reglera gemenskapens utrikeshandel (se för ett liknande resonemang domen av den 26 mars 1987 i det ovannämnda målet kommissionen mot rådet, punkterna 16-20, domen i Tjernobyl-målet, punkterna 17-20, domen i det ovannämnda målet Werner, punkterna 8-11, i det ovannämnda målet Leifer m.fl., punkterna 8-11, och i det ovannämnda målet Centro-Com, punkterna 26-29, samt ovannämnda yttrande 1/78, punkterna 41-46, och ovannämnda yttrande 1/94, punkterna 28-34). I själva verket har åtgärderna för reglering av den internationella handeln ofta flera och olikartade syften, vilket inte innebär att de skall antas på grundval av olika bestämmelser i fördraget som avser dessa mål.
36 Kommissionen har tillagt att icke-kommersiella hänsyn redan har erkänts och integrerats i WTO-avtalet och dess bilagor, i synnerhet i artikel XX i GATT-avtalet och i SPS-avtalet och TBT-avtalet, utan att domstolen har ändrat sin slutsats i punkt 34 i ovannämnda yttrande 1/94, att gemenskapen har exklusiv behörighet enligt artikel 113 i fördraget att ingå alla multilaterala avtal rörande varuhandel.
37 Enligt ordalydelsen i artikel 1 i protokollet gäller den eftersträvade "tillräcklig[a] skyddsnivå[n]" särskilt "överföring" av LMO och att "uppmärksamheten" skall riktas på gränsöverskridande förflyttningar av dessa. Många bestämmelser i protokollet avser just kontroll av dessa förflyttningar, i synnerhet när LMO är avsedda att användas direkt som föda eller foder eller för bearbetning, för att möjliggöra för de nationella myndigheterna att förebygga eller att minska de risker som LMO innebär för biologisk mångfald och människors hälsa. Även om det, såsom kommissionen har hävdat, skulle antas att de kontrollförfaranden som införts genom protokollet oftast eller åtminstone primärt, mätt i marknadsvärde, tillämpas på handel med LMO, är protokollet emellertid, såsom framgår av prövningen i punkterna 26-33 i förevarande yttrande, med hänsyn till sitt sammanhang, syfte och innehåll, ett instrument som huvudsakligen avser biosäkerhet och inte att främja, underlätta eller reglera handeln.
38 Det skall nämligen för det första understrykas att uttrycket "gränsöverskridande förflyttning", enligt artikel 3 k i protokollet, innebär "förflyttning av en levande modifierad organism från en part till en annan part, med undantag för att gränsöverskridande förflyttning enligt artiklarna 17 och 24 avser förflyttningar mellan parter och icke-parter". Denna synnerligen vida definition avser att täcka alla former av förflyttning av LMO mellan stater, oavsett om dessa förflyttningar har något handelssyfte eller ej. Således avses inte enbart förflyttningar av LMO av jordbrukskaraktär, "avsedda att användas direkt som föda eller foder eller för bearbetning", utan även illegala gränsöverskridande förflyttningar, "oavsiktliga förflyttningar" och förflyttningar i välgörenhetssyfte, vetenskapligt syfte eller av allmänintresse.
39 På samma sätt visar en jämförelse av begreppen "överföring", "hantering" och "användning" av LMO i artiklarna 1 och 2.2 i protokollet parternas vilja att täcka all slags behandling av LMO för att säkerställa en "tillräcklig skyddsnivå" för den biologiska mångfalden.
40 För det andra påverkar den omständigheten att många internationella avtal inom handelsområdet eftersträvar flera syften samt den extensiva tolkningen av begreppet gemensam handelspolitik, såsom den framgår av domstolens rättspraxis, inte slutsatsen att protokollet är ett huvudsakligen miljöpolitiskt instrument, även om de förebyggande åtgärderna kan påverka handeln med LMO. Om kommissionens tolkning godtogs skulle fördragets särskilda bestämmelser om miljöpolitik tömmas på en stor del av sitt innehåll. Så snart det hade fastställts att gemenskapens åtgärder kunde påverka handeln skulle det tilltänkta avtalet nämligen inordnas i kategorin avtal som omfattas av den gemensamma handelspolitiken. Det skall i detta avseende påpekas att hänvisningen till miljöpolitiken i artikel 3.1 l EG är lika uttrycklig som hänvisningen till den gemensamma handelspolitiken i artikel 3.1 b EG.
41 För det tredje kan de praktiska svårigheter som skulle kunna uppstå vid genomförandet av blandade avtal, vilka har åberopats av kommissionen för att motivera en användning av artikel 133 EG - som ger gemenskapen exklusiv behörighet inom området för den gemensamma handelspolitiken - inte anses vara relevanta för att avgöra valet av rättslig grund för en gemenskapsrättsakt, oavsett hur stora dessa svårigheter är (se ovannämnda yttrande 1/94, punkt 107).
42 Av det ovan anförda följer i stället att ingåendet av protokollet på gemenskapens vägnar skall ha enbart en rättslig grund, som är specifik för miljöpolitiken.
43 Såsom domstolen redan har fastslagit i detta avseende (se domarna i de ovannämnda målen Peralta, punkt 57, och Safety Hi-Tech, punkt 43), fastställs i artikel 174 EG endast gemenskapens miljöpolitiska mål, medan artikel 175 EG utgör den rättsliga grund på vilken gemenskapsrättsakter antas. I artikel 174.4 EG föreskrivs förvisso särskilt att de "närmare villkoren för samarbete från gemenskapens sida" med tredje land och med behöriga internationella organisationer "kan bli föremål för avtal ...; avtalen skall förhandlas fram och ingås enligt artikel 300". I det förevarande fallet fastställer emellertid protokollet inte enbart "närmare villkor för samarbete" inom miljöskyddsområdet, utan det fastställer i synnerhet detaljerade bestämmelser avseende kontrollförfaranden inom området för gränsöverskridande förflyttningar, bedömning och hantering av risker, hantering, transport, förpackning och identifiering av LMO.
44 Följaktligen är artikel 175.1 EG lämplig rättslig grund för ingående av protokollet på gemenskapens vägnar.
45 Således skall det även prövas om gemenskapen enligt artikel 175 EG har exklusiv behörighet att ingå protokollet på grund av att det finns sekundärrättsakter som antagits inom gemenskapen, vilka täcker området för biosäkerhet och kan påverkas om medlemsstaterna deltar i förfarandet för ingående av ovannämnda protokoll (se domen i AETR-målet, punkt 22).
46 Det är i detta avseende tillräckligt att påpeka, såsom den brittiska regeringen och rådet med rätta har gjort, att den harmonisering som inom gemenskapen genomförts inom protokollets tillämpningsområde och under alla omständigheter endast delvis täcker detta område (se direktiv 90/219 och direktiv 90/220, samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/18/EG av den 12 mars 2001 om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön (EGT L 106, s. 1). Genom artikel 36.1 i detta direktiv upphävdes direktiv 90/220).
47 Av det ovan anförda följer att gemenskapen och dess medlemsstater har delad behörighet att ingå protokollet.
Domslut
På dessa grunder avger
DOMSTOLEN
sammansatt av ordföranden G.C. Rodríguez Iglesias, avdelningsordförandena P. Jann, F. Macken, N. Colneric och S. von Bahr samt domarna C. Gulmann, D.A.O. Edward, A. La Pergola, J.-P. Puissochet, L. Sevón, M. Wathelet (referent), R. Schintgen och V. Skouris,
efter att ha hört förste generaladvokaten S. Alber samt generaladvokaterna F.G. Jacobs, P. Léger, D. Ruiz-Jarabo Colomer, J. Mischo, A. Tizzano, L.A. Geelhoed och C. Stix-Hackl,
följande yttrande:
Behörigheten att ingå Cartagenaprotokollet om biosäkerhet är delad mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater.