62002CJ0350_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C-350/02,
Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopata M. Shotter in W. Wils, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Kraljevini Nizozemski, ki jo zastopa S. Terstal, zastopnica,
tožena stranka,
zaradi ugotovitve, da Kraljevina Nizozemska s tem, da ni sprejela vseh zakonov in drugih predpisov, potrebnih za prenos členov 6 in 9 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 97/66/ES z dne 15. decembra 1997 o obdelavi osebnih podatkov in varstvu zasebnosti na področju telekomunikacij (UL 1998 L 24, str. 1) v nacionalno pravo, oziroma s tem, da o njih vsaj ni obvestila Komisije, ni izpolnila obveznosti iz Pogodbe ES,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi P. Jann, predsednik senata, A. La Pergola in S. von Bahr, sodnika, R. Silva de Lapuerta, sodnica, in K. Lenaerts (poročevalec), sodnik,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodni tajnik: M.-F. Contet, glavna administratorka,
na podlagi poročila za obravnavo,
na podlagi ustnih navedb strank na obravnavi dne 13. novembra 2003, med katero je Komisijo zastopal W. Wils, skupaj s P. Gerardom, izvedenec, Kraljevino Nizozemsko pa je zastopala C. Wissels, zastopnica, skupaj z R. J. I. Dielemansom, izvedenec,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi dne 29. januarja 2004
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Komisija Evropskih skupnosti je v sodnem tajništvu Sodišča dne 1. oktobra 2002 na podlagi člena 226 ES vložila tožbo, s katero je predlagala, naj se ugotovi, da Kraljevina Nizozemska s tem, da ni sprejela vseh zakonov in drugih predpisov, potrebnih za prenos členov 6 in 9 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 97/66/ES z dne 15. decembra 1997 o obdelavi osebnih podatkov in varstvu zasebnosti na področju telekomunikacij (UL 1998 L 24, str. 1) v nacionalno pravo, oziroma s tem, da o njih vsaj ni obvestila Komisije, ni izpolnila obveznosti iz Pogodbe ES.
Pravni okvir
Skupnostna ureditev
2. Direktiva 97/66, ki je veljala v odločilnem času, je bila po členu 1(1) namenjena „usklajevanju določb držav članic, ki so potrebne za zagotovitev enakovredne ravni varstva temeljnih pravic in svoboščin ter zlasti pravice do zasebnosti v zvezi z obdelavo osebnih podatkov na področju telekomunikacij in za zagotovitev prostega pretoka takih podatkov ter telekomunikacijske opreme in storitev v Skupnosti“.
3. Člen 6 Direktive 97/66 je določal:
„1. Podatki o prometu, ki se nanašajo na naročnike in uporabnike, ki se obdelajo zaradi vzpostavitve povezav in ki jih je ponudnik javnega telekomunikacijskega omrežja in/ali javno razpoložljive telekomunikacijske storitve shranil, morajo biti izbrisani ali predelani v anonimne po prenehanju zveze, kar ne vpliva na odstavke 2, 3 in 4.
2. V prilogi navedeni podatki, potrebni za namene zaračunavanja naročnikom in plačil za medsebojne povezave, se lahko obdelujejo. Taka obdelava je dovoljena samo do poteka obdobja, med katerim se lahko obračun zakonito izpodbija ali se sprožijo postopki za pridobitev plačila.
3. Za namen trženja svojih telekomunikacijskih storitev lahko ponudnik javno razpoložljive telekomunikacijske storitve obdela podatke iz odstavka 2, če naročnik v to privoli.
4. Obdelava podatkov o prometu in podatkov, potrebnih za namene zaračunavanja naročnikom, mora biti omejena na osebe, ki delujejo pod nadzorom ponudnikov javnih telekomunikacijskih omrežij in/ali javno razpoložljivih telekomunikacijskih storitev, ki skrbijo za zaračunavanje ali upravljanje prometa, se odzivajo na povpraševanje porabnikov, odkrivajo prevare in tržijo svoje telekomunikacijske storitve ponudnika, pri čemer mora biti ta obdelava omejena na to, kar je potrebno za namene takih dejavnosti.
5. Uporaba odstavkov 1, 2, 3 in 4 ne vpliva na možnost, da so pristojni organi seznanjeni s podatki o prometu in s podatki, potrebnimi za namene zaračunavanja naročnikom, v skladu z veljavno zakonodajo, in sicer z namenom reševanja sporov, zlasti sporov v zvezi z medsebojnim povezovanjem ali zaračunavanjem.“
4. Člen 9 Direktive 97/66 je določal:
„Države članice zagotovijo pregledne postopke za urejanje načina, po katerem lahko ponudnik javnega telekomunikacijskega omrežja in/ali javno razpoložljive telekomunikacijske storitve prekliče odpravo prikaza identitete kličočega priključka, in sicer
a) začasno, če naročnik predloži vlogo, s katero zahteva izsleditev zlonamernih ali nadležnih klicev; v tem primeru ponudnik javnega telekomunikacijskega omrežja in/ali javno razpoložljive telekomunikacijske storitve, v skladu z nacionalno zakonodajo, shrani in da na voljo podatke, ki vsebujejo identiteto kličočega naročnika;
b) trajno za organizacije, ki obravnavajo nujne klice in ki jih država članica kot take prizna, vključno z organi pregona, reševalno in gasilsko službo, in sicer za namen odzivanja na take klice.“
5. Priloga k Direktivi 97/66 je določala:
„Za namene iz člena 6(2) se lahko obdelujejo podatki, ki vsebujejo:
– številko ali identifikacijo terminalne opreme naročnika;
– naslov naročnika in vrsto terminalne opreme;
– skupno število enot, ki jih je treba zaračunati v obračunskem obdobju;
– številko klicanega naročnika;
– vrsto, začetek in čas trajanja klicev in/ali preneseno količino podatkov;
– datum klica/storitve;
– druge podatke o plačilih, na primer o predplačilu, obročnem plačilu, odklopu priključka in opominih.“
6. Člen 15(1), prvi pododstavek, Direktive 97/66 je določal, da morajo države članice do 24. oktobra 1998 sprejeti potrebne zakone in druge predpise za uskladitev s to direktivo. Odstavek 4 tega člena je določal, da morajo države članice obvestiti Komisijo o besedilu določb nacionalne zakonodaje, ki jih sprejmejo na področju, ki ga ureja ta direktiva.
Nacionalna ureditev
7. Wet houdende regels inzake de telecommunicatie (zakon, ki ureja področje telekomunikacij, v nadaljevanju: Telecommunicatiewet), ki je bil razglašen dne 19. oktobra 1998 ( Staatsblad
1998, str. 610), vsebuje naslov 11, ki je namenjen prenosu Direktive 97/66.
8. Člen 11.5 Telecommunicatieweta, ki se nanaša na prenos člena 6 Direktive 97/66, določa:
„1. Upravljavec javnega telekomunikacijskega omrežja in ponudnik javne telekomunikacijske storitve morata zaradi interesov varstva osebnih podatkov in varstva zasebnosti po prenehanju vsake zveze poskrbeti za to, da se podatki o prometu iz Direktive, ki se nanašajo na naročnike in uporabnike, zbrišejo oziroma da se zagotovi njihova anonimnost.
2. Kot izjema od odstavka 1 se podatki o prometu lahko obdelujejo, če in kolikor je to potrebno
a) za izdelavo računa za naročnika oziroma za osebo, ki se je pravno zavezala ponudniku plačati račun, za namene plačila za medsebojne povezave ali za posebne vrste dostopa;
b) za namene raziskave trga in trženje lastnih telekomunikacijskih storitev in je naročnik s tem soglašal;
c) za reševanje sporov, odločanje v sporih v smislu člena 12.1 ali za določitev pravil v smislu člena 6.3;
d) za upravljanje prometa;
e) da se strankam lahko ponudi podatke o prometu, ki se nanašajo nanje;
f) za odkrivanje prevar
ali
g) če je to dovoljeno z zakonom ali na podlagi zakona.
3. Podrobnejše določbe za izvajanje tega člena se določijo z Uredbo. Te določbe se lahko nanašajo le na podatke, ki se lahko obdelajo skupaj s podatki o prometu, na namen, za katerega se lahko obdelajo, na dopustno trajanje obdelave in na osebe, ki so seznanjene z obdelavo zadevnih podatkov.“
Predhodni postopek
9. Kraljevina Nizozemska je z dopisom z dne 7. januarja 1999 Komisiji posredovala besedilo Telecommunicatieweta in ob tem navedla, da je treba šteti, da vsebuje prenos Direktive 97/66 v nacionalno pravo.
10. Komisija je presodila, da členi 6, 9, 11 in 12 Direktive 97/66 iz Telecommunicatieweta niso bili pravilno preneseni, in je z dopisom z dne 6. novembra 2000 v skladu s členom 226 ES pozvala Kraljevino Nizozemsko, naj predloži svoje pripombe.
11. Nizozemska vlada je z dopisom z dne 8. januarja 2001 odgovorila na ta pisni opomin in se sklicevala predvsem na to, da naj bi se zakonodajni ukrepi, potrebni za popolno izpolnitev obveznosti iz Direktive 97/66, pripravljali.
12. Dne 18. julija 2001 je Komisija Kraljevini Nizozemski posredovala obrazloženo mnenje, v katerem je navedla, da po preučitvi zadevnih nacionalnih določb in zakonodajnih ukrepov, ki se pripravljajo, meni, da ta država članica ni izpolnila obveznosti iz členov 6 in 9 Direktive 97/66. Kraljevina Nizozemska je bila pozvana, naj izpolni svoje obveznosti v skladu z obrazloženim mnenjem v roku dveh mesecev od njegovega prejema.
13. Kraljevina Nizozemska je z dopisom z dne 29. oktobra 2001 odgovorila na obrazloženo mnenje. Komisija s tem odgovorom ni bila zadovoljna in se je zato odločila, da vloži to tožbo.
Tožba
Dopustnost
14. Komisija svojo tožbo opira na štiri očitke, ki so usmerjeni proti nizozemski ureditvi prenosa. Trije od teh očitkov se nanašajo na člen 6 Direktive 97/66, četrti se nanaša na člen 9 te direktive.
15. Eden od očitkov, ki se nanaša na člen 6 Direktive 97/66, zadeva nepravilen prenos člena 6 od (2) do (5) te direktive s členom 11.5(2) Telecommunicatieweta. Komisija navaja, da nizozemska določba ni v skladu z Direktivo 97/66, ker predvideva več izjem od načela iz člena 6(1) Direktive, kot naj bi jih dovoljevala Direktiva.
16. Kraljevina Nizozemska odgovarja, da ta očitek ni bil naveden v obrazloženem mnenju in da zato ni dopusten.
17. Na ustni obravnavi je Komisija navedla, da je treba obrazloženo mnenje brati v smislu pisnega opomina, kar je obravnavani očitek izrecno omenjal.
18. Ob tem je treba spomniti na to, da naj bi v predhodnem postopku v okviru postopka, uvedenega zaradi neizpolnitve obveznosti države, zadevna država članica imela priložnost, da po eni strani izpolni obveznosti, ki ji jih nalaga pravo Skupnosti, in da se po drugi strani učinkovito brani pred očitki Komisije (glej predvsem sodbe z dne 2. februarja 1988 v zadevi Komisija proti Belgiji, 293/85, Recueil, str. 305, točka 13; z dne 20. marca 1997 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C-96/95, Recueil, str. I-1653, točka 22, in z dne 15. januarja 2002 v zadevi Komisija proti Italiji, C-439/99, Recueil, str. I-305, točka 10).
19. Pravilen potek tega postopka ni samo bistveno zagotovilo za varstvo pravic zadevne države članice, ki ga predpisuje Pogodba, ampak tudi za to, da bo imel morebitni sporni postopek jasno določen predmet spora (glej predvsem sodbi z dne 13. decembra 2001 v zadevi Komisija proti Franciji, C-1/00, Recueil, str. I-9989, točka 53, in z dne 20. junija 2002 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C-287/00, Recueil, str. I-5811, točka 17).
20. Iz tega izhaja, da je predmet tožbe po členu 226 ES omejen z v tej določbi predvidenim predhodnim postopkom. Obrazloženo mnenje Komisije in tožba se morata opirati na iste razloge in na iste navedbe, tako da Sodišče ne more preizkusiti očitka, ki ga obrazloženo mnenje ni vsebovalo (sodba z dne 11. maja 1989 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C-76/86, Recueil, str. 1021, točka 8); obrazloženo mnenje mora vsebovati povezano in izčrpno predstavitev razlogov, zaradi katerih je Komisija prepričana, da zadevna država članica ni izpolnila katere od svojih obveznosti iz Pogodbe (glej predvsem navedeni sodbi z dne 15. januarja 2002, Komisija proti Italiji, točka 12, in z dne 20. junija 2002, Komisija proti Nemčiji, točka 19).
21. Poudariti je treba, da lahko pisni opomin, ki vsebuje prve skope povzetke očitane neizpolnitve obveznosti, pomaga pri razumevanju obrazloženega mnenja, vendar mora Komisija v tem mnenju jasno navesti očitke, ki jih je že splošneje navedla v pisnem opominu in ki jih očita zadevni državi članici, potem ko se je seznanila z njenimi morebitnimi pripombami v skladu s členom 226(1) ES. To je nujno za zagotovitev, da se predmet spora jasno razmeji pred uvedbo v členu 226(2) ES predvidenega sodnega postopka, in za to, da udeležena država članica jasno izve, kaj ji očita Komisija, in ima tako možnost, da očitano neizpolnitev obveznosti izpolni ali navede trditve v svojo obrambo, preden Komisija zadevo predloži Sodišču.
22. V tem primeru je Komisija v pisnem opominu z dne 6. novembra 2000 navedla tri posebne očitke v zvezi s prenosom člena 6 Direktive 97/66 v nizozemsko pravo. Prvi očitek se nanaša na prenos člena 6(1) Direktive 97/66 s členom 11.5(1) Telecommunicatiewet. Drugi očitek se nanaša na neusklajenost člena 11.5(2) Telecommunicatiewet s členom 6(2) do (5) Direktive 97/66; z njim se uveljavlja, da naj bi nizozemska določba vsebovala več izjem, kot naj bi jih dovoljevali omenjeni odstavki člena 6. Tretji očitek se nanaša na to, da Komisija ni bila obveščena o izvedbenih določbah, ki jih omenja člen 11.5(3) Telecommunicatiewet.
23. Nizozemska vlada je v pisnem odgovoru z dne 8. januarja 2001 na pisni opomin priznala utemeljenost očitkov v zvezi s prenosom člena 6(1) Direktive 97/66 in v zvezi s tem, da ni obvestila Komisije o izvedbenih določbah v smislu člena 11.5(3) Telecommunicatieweta, ob tem pa je opozorila, da naj bi se s ciljem izpolnitve obveznosti pripravljali zakonodajni ukrepi. Vendar je nizozemska vlada nasprotovala trditvi, da naj bi člen 11.5(2) Telecommunicatieweta vseboval več izjem, kot naj bi jih dovoljeval člen 6(2) do (5) te direktive.
24. Ugotoviti je treba, da Komisija očitka nepravilnega prenosa člena 6 od (2) do (5) Direktive 97/66 s členom 11.5(2) Telecommunicatieweta ni prevzela v obrazloženo mnenje z dne 18. julija 2001. Poleg tega to mnenje ne vsebuje presoje ugovorov, ki so jih nizozemski organi glede tega očitka navedli v odgovoru na pisni opomin.
25. V obrazloženem mnenju se Komisija opira izključno na nepopoln prenos člena 6 Direktive 97/66, ker naj ne bi bila obveščena o zakonodajnih ukrepih, navedenih v odgovoru nizozemske vlade na pisni opomin. Mnenje, drugače kot pisni opomin, ne vsebuje nobenih navedb, na podlagi katerih bi bilo mogoče sklepati, da je bilo presojeno, da člen 11.5(2) Telecommunicatieweta ni v skladu s členom 6 od (2) do (5) Direktive. Obrazloženo mnenje sicer omenja člen 6(1) te direktive in izvedbene določbe, ki so predmet člena 11.5(3) Telecommunicatieweta, člen 6 od (2) do (5) in člen 11.5(2) pa nista navedena.
26. Komisija je s svojim obrazloženim mnenjem nesporno ustvarila vtis, da naj bi, za razliko od drugih dveh očitkov, ki se nanašata na člen 6 Direktive 97/66 in ki ju omenja pisni opomin, opustila očitek nepravilnega prenosa odstavkov od 2 do 5 te določbe s členom 11.5(2) Telecommunicatieweta in očitke glede prenosa členov 11 in 12 te direktive. Zato so nizozemski organi v odgovoru z dne 29. oktobra 2001 na obrazloženo mnenje opisali le napredek glede zakonodajnega dela, omenjenega v njihovem dopisu z dne 8. januarja 2001, ne da bi zavzeli stališče glede tu navedenih očitkov.
27. Splošnega napotila na pisni opomin v obrazloženem mnenju, glede člena 6 Direktive 97/66, v tej zvezi ni mogoče imeti za zadosten napotek, na podlagi katerega bi lahko Kraljevina Nizozemska sklepala, da ji Komisija še naprej očita, da ni pravilno prenesla člena 6 od (2) do (5) te direktive.
28. Zato je treba navajanje očitka nepravilnega prenosa člena 6 od (2) do (5) Direktive 97/66 s členom 11.5(2) Telecommunicatieweta v tožbi Komisije imeti za nedopustno, ker pomeni razširitev predmeta spora glede na obrazloženo mnenje in ker je bila Kraljevini Nizozemski zato, ker obrazloženo mnenje ni vsebovalo tega očitka, odvzeta možnost, da bi izpolnila očitane obveznosti ali predložila pripombe, preden je Komisija zadevo predložila Sodišču.
29. Tožbo je tako treba razglasiti za nedopustno, kolikor se z njo očita nepravilen prenos člena 6 od (2) do (5) Direktive 97/66 s členom 11.5(2) Telecommunicatieweta.
Obrazložitev
30. Od preostalih treh očitkov, navedenih v tožbi, se prva dva nanašata na nepopoln prenos člena 6 Direktive 97/66 in tretji na nepopoln prenos člena 9 te direktive.
31. Pred preizkusom teh očitkov je treba opozoriti na to, da je, kot je Sodišče že večkrat odločilo, obstoj neizpolnitve obveznosti treba presojati glede na stanje ob poteku roka, ki je bil določen v obrazloženem mnenju (glej predvsem sodbi z dne 25. maja 2000 v zadevi Komisija proti Grčiji, C-384/97, Recueil, str. I-3823, točka 35, in z dne 10. maja 2001 v zadevi Komisija proti Nizozemski, C-152/98, Recueil, str. I-3463, točka 21).
32. Tako okoliščine, na katere se sklicuje Kraljevina Nizozemska v svojih dopisih – razveljavitev Direktive 97/66 s členom 19(1) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2002/58/ES z dne 12. julija 2002 o obdelavi osebnih podatkov in varstvu zasebnosti na področju elektronskih komunikacij (Direktiva o zasebnosti in elektronskih komunikacijah) (UL L 2001, str. 37) z učinkom od 31. oktobra 2003 in obstoj zakonskega osnutka za prenos zadnje imenovane direktive v nizozemsko pravo – ne morejo vplivati na presojo obveznosti Kraljevine Nizozemske, kot so obstajale ob poteku roka dveh mesecev, ki je bil določen v obrazloženem mnenju.
Očitki, ki se nanašajo na nepopoln prenos člena 6 Direktive 97/66
33. Prvič, Komisija navaja, da naj bi člen 11.5(1) Telecommunicatieweta odstopal od splošnega načela člena 6(1) Direktive 97/66. Ta nacionalna določba bi bila v skladu s to direktivo le v primeru, če bi nameravana uredba obsegala izčrpen seznam podatkov. Komisija dalje navaja, da ni bila obveščena o nobenem ukrepu, ki bi vseboval tak seznam, in zato meni, da člen 6 Direktive 97/66 ni popolno prenesen.
34. Očitek Komisije je utemeljen, saj nizozemska vlada priznava, da niso bile izdane določbe, potrebne za prenos člena 6(1) Direktive 97/66.
35. Drugič, Komisija navaja, da naj bi člen 11.5(3) Telecommunicatieweta sicer vseboval napotilo na izvedbene določbe, da pa o takih določbah ni bila obveščena. Zato meni, da naj bi bil člen 6 Direktive 97/66 nepopolno prenesen.
36. Nizozemski organi odgovarjajo, da omenjene izvedbene določbe niso bile izdane in zato Komisija o njih ni mogla biti obveščena.
37. Nizozemska vlada pa ne izpodbija, da bi bilo ob upoštevanju takrat veljavnega besedila člena 11.5 Telecommunicatieweta treba izdati v odstavku 3 tega člena omenjene izvedbene določbe, da bi se lahko štelo, da je člen 6 Direktive 97/66 popolno prenesen.
38. Ker je nizozemska vlada priznala, da o teh izvedbenih določbah ob poteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, Komisija ni bila obveščena, in ker neizdaja teh določb do tega trenutka ne more opravičevati neizpolnitve obveznosti, je očitek Komisije utemeljen.
39. Po vsem navedenem Komisija upravičeno meni, da je člen 6 Direktive 97/66 nepopolno prenesen v nizozemsko pravo, ker člen 11.5(1) Telecommunicatieweta napotuje na seznam podatkov, ki ga je treba določiti z Uredbo in o katerem ni bila obveščena, in ker ni bila obveščena o izvedbenih določbah, navedenih v členu 11.5(3).
Očitek nepopolnega prenosa člena 9 Direktive 97/66
40. Komisija navaja, da naj člen 9(a) Direktive 97/66 ne bi bil prenesen v nizozemsko pravo, tako da naj bi bil ta člen nepopolno prenesen.
41. Dejansko v nizozemskem pravu manjkajo ukrepi za prenos člena 9(a) Direktive 97/66, kot je med drugim priznala nizozemska vlada; zato je očitek Komisije o nepopolnem prenosu člena 9 utemeljen.
42. Tako je treba ugotoviti, da Kraljevina Nizozemska s tem, da je člen 6 Direktive 97/66 v tem pogledu nepopolno prenesla, kolikor člen 11.5(1) Telecommunicatieweta napotuje na Uredbo, o kateri Komisija ni bila obveščena, in ker Komisija ni bila obveščena o izvedbenih določbah, omenjenih v členu 11.5(3) Telecommunicatieweta, in s tem, da je nepopolno prenesla člen 9 Direktive, ni izpolnila obveznosti iz te direktive.
Stroški
43. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. V skladu s členom 69(3) Poslovnika lahko Sodišče odloči, da se stroški delijo ali da vsaka stranka nosi svoje stroške, kadar vsaka stranka uspe samo delno. Ker Kraljevina Nizozemska ni uspela v treh od štirih očitkov Komisije in ker je Komisija priglasila stroške, se ji naloži plačilo treh četrtin stroškov. Ker Kraljevina Nizozemska ni priglasila stroškov, v preostalem delu vsaka stranka nosi svoje stroške.
Izrek
Iz teh razlogov je
SODIŠČE (prvi senat)
razsodilo:
1) Kraljevina Nizozemska s tem, da je člen 6 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 97/66/ES z dne 15. decembra 1997 o obdelavi osebnih podatkov in varstvu zasebnosti na področju telekomunikacij v tem pogledu nepopolno prenesla, kolikor člen 11.5(1) Wet houdende regels inzake de telecommunicatie (Telecommunicatiewet) napotuje na Uredbo, o kateri Komisija Evropskih skupnosti ni bila obveščena, in ker Komisija ni bila obveščena o izvedbenih določbah, navedenih v členu 11.5(3) Telecommunicatieweta, in s tem, da člena 9 Direktive ni popolno prenesla, ni izpolnila obveznosti iz te direktive.
2) V preostalem se tožba zavrne.
3) Kraljevina Nizozemska nosi svoje stroške in tri četrtine stroškov Komisije.
4) V preostalem Komisija nosi svoje stroške.