62009CP0197
PRESA DI POSIZIONE DELL’AVVOCATO GENERALE
JÁN MAZÁK
presentata il 28 ottobre 2009 (
1
)
Causa C-197/09 RX-II
M
contro
Agenzia europea dei medicinali (EMEA)
«Riesame della sentenza T-12/08 P — Causa matura per la decisione — Processo equo — Principio del contraddittorio — Pregiudizio all’unità o alla coerenza del diritto comunitario»
1.
Con la sua decisione del 24 giugno 2009 (
2
) (in prosieguo: la «decisione della Corte del 24 giugno 2009»), la Corte ha deciso che è necessario procedere al riesame della sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee (in prosieguo: il «Tribunale di primo grado») 6 maggio 2009, causa T-12/08 P, M/EMEA (
3
) (in prosieguo: la «sentenza del Tribunale di primo grado 6 maggio 2009»). Ai sensi di tale decisione, il riesame verterà sulla questione se la sentenza del Tribunale di primo grado 6 maggio 2009 pregiudichi l’unità o la coerenza del diritto comunitario poiché detto Tribunale, quale giudice dell’impugnazione, ha interpretato la nozione di «causa matura per la decisione», ai sensi degli artt. 61 dello Statuto della Corte di giustizia e 13, n. 1, dell’allegato al detto Statuto, in modo da consentirgli di avocare a sé una causa e di pronunciarsi sul merito, sebbene il ricorso di cui è stato investito vertesse sull’esame del trattamento riservato in primo grado a un’eccezione d’irricevibilità e, quanto all’aspetto della controversia oggetto dell’avocazione, non abbia avuto luogo alcun contraddittorio né dinanzi ad esso né dinanzi al Tribunale della funzione pubblica dell’Unione europea (in prosieguo: il «Tribunale della funzione pubblica») quale giudice di primo grado.
2.
Posto che si tratta, nella fattispecie, della prima applicazione della possibilità, per la Corte, di procedere al riesame della decisione del Tribunale di primo grado che si pronuncia quale giudice di secondo grado (
4
), mi sembra necessario chiarire brevemente taluni aspetti fondamentali di un simile procedimento.
3.
Ai sensi dell’art. 220, primo comma, CE, la Corte assicura, nell’ambito delle sue competenze, il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione del Trattato. A mio parere, la possibilità di sottoporre a riesame una decisione del Tribunale di primo grado pronunciata a seguito di impugnazione costituisce uno dei mezzi che consentono alla Corte di svolgere tale compito.
4.
Si deve tuttavia sottolineare che si tratta di un mezzo straordinario e, nel contempo, definitivo. Ciò emerge, in primis, dalla concezione generale dell’organizzazione del sistema dei giudici comunitari, in secondo luogo, dalle condizioni di ricevibilità del riesame che sono esaminate dalla Sezione Speciale di cui all’art. 123 ter del regolamento di procedura della Corte prima di avviare il procedimento di riesame e, infine, dal risultato del riesame che, dopo la decisione in merito alla sua ricevibilità, consisterebbe nell’accertare se la decisione del Tribunale di primo grado arrechi o meno pregiudizio all’unità o alla coerenza del diritto comunitario.
5.
Il procedimento di riesame ha esclusivamente ad oggetto la tutela dell’unità e della coerenza del diritto comunitario, che potrebbero essere minacciate dall’erronea decisione del Tribunale di primo grado pronunciata a seguito di impugnazione (
5
). Ne discende che tale procedimento non mira a tutelare gli interessi delle parti specifiche coinvolte nel procedimento, bensì gli interessi del diritto comunitario.
6.
Di conseguenza, il procedimento di riesame mira a correggere non, in generale, le decisioni erronee del Tribunale di primo grado pronunciate a seguito di impugnazione, bensì esclusivamente quelle decisioni erronee di detto Tribunale pronunciate a seguito di impugnazione che arrechino pregiudizio all’unità o alla coerenza del diritto comunitario. A mio avviso, una decisione erronea potrebbe produrre un simile effetto solo qualora fosse contraria a uno dei principi generali del diritto comunitario, i quali, secondo la recente giurisprudenza della Corte, hanno rango costituzionale (
6
) e il cui rispetto garantisce l’unità e la coerenza del diritto comunitario.
7.
In conformità a quanto già affermato, comincerò con il rammentare succintamente gli antecedenti del procedimento di riesame. Intendo poi verificare se la sentenza del Tribunale di primo grado 6 maggio 2009 sia affetta da un vizio e, infine, se così fosse, mi dedicherò a chiarire se tale sentenza pregiudichi l’unità o la coerenza del diritto comunitario.
Antefatti del procedimento di riesame
8.
Il sig. M ha chiesto al Tribunale della funzione pubblica l’annullamento della decisione del 25 ottobre 2006 con cui l’Agenzia europea dei medicinali (in prosieguo: l’«EMEA») ha respinto la sua domanda diretta alla costituzione di una commissione d’invalidità, nonché della decisione del 31 gennaio 2007 con cui l’EMEA ha respinto la sua domanda di risarcimento, e ha chiesto altresì la condanna dell’EMEA al pagamento in suo favore della somma di EUR 100000 a titolo di risarcimento danni per illeciti amministrativi.
9.
Con ordinanza 19 ottobre 2007 (
7
) (in prosieguo: l’«ordinanza del Tribunale della funzione pubblica 19 ottobre 2007»), il Tribunale della funzione pubblica ha dichiarato irricevibile tale ricorso, in base ad un’eccezione d’irricevibilità ai sensi dell’art. 114, n. 1, del regolamento di procedura del Tribunale di primo grado (
8
), senza impegnare la discussione nel merito.
10.
Il sig. M ha proposto impugnazione avverso tale ordinanza, chiedendo al Tribunale di primo grado l’annullamento della medesima e della decisione dell’EMEA del 25 ottobre 2006, laddove essa respinge la domanda dell’8 agosto 2006 mirante alla convocazione della commissione d’invalidità, nonché della decisione dell’EMEA che respinge la domanda di risarcimento danni presentata dal ricorrente.
11.
Il Tribunale di primo grado ha accolto una domanda motivata del sig. M sulla base dell’art. 146 del proprio regolamento di procedura e ha avviato la fase orale del procedimento.
12.
Con sentenza 6 maggio 2009 il Tribunale ha annullato l’ordinanza del Tribunale della funzione pubblica 19 ottobre 2007 e, nel contempo, riferendosi all’art. 13, n. 1, dell’allegato allo Statuto della Corte, ha statuito esso stesso sulla controversia, ossia ha annullato la decisione dell’EMEA del 25 ottobre 2006 nella parte in cui questa ha respinto la domanda dell’8 agosto 2006, tesa alla convocazione della commissione d’invalidità, e ha condannato l’EMEA al pagamento in favore del ricorrente di un’indennità di EUR 3000.
13.
In virtù della proposta di riesame della sentenza del Tribunale di primo grado 6 maggio 2009 formulata dal primo avvocato generale, la Corte, con la sua decisione del 24 giugno 2009, ha stabilito che occorreva procedere al riesame di tale sentenza, riesame vertente sulla questione se la sentenza del Tribunale di primo grado pregiudichi l’unità o la coerenza del diritto comunitario poiché detto Tribunale, quale giudice dell’impugnazione, ha interpretato la nozione di «causa matura per la decisione», ai sensi degli artt. 61 dello Statuto della Corte di giustizia e 13, n. 1, dell’allegato al detto Statuto, in modo da consentirgli di avocare a sé una causa e di pronunciarsi sul merito, sebbene il ricorso di cui è stato investito vertesse sull’esame del trattamento riservato in primo grado a un’eccezione d’irricevibilità e, quanto all’aspetto della controversia oggetto dell’avocazione, non abbia avuto luogo alcun contraddittorio né dinanzi ad esso né dinanzi al Tribunale della funzione pubblica dell’Unione europea quale giudice di primo grado. La Corte ha invitato gli interessati di cui all’art. 23 dello Statuto della Corte e le parti del procedimento dinanzi al Tribunale di primo grado a depositare le loro osservazioni scritte in merito a tale questione.
14.
Osservazioni scritte sono state depositate dal sig. M, dall’EMEA, dai governi italiano e polacco, dal Parlamento europeo, dal Consiglio dell’Unione europea nonché dalla Commissione delle Comunità europee.
Su un eventuale vizio della sentenza del Tribunale di primo grado 6 maggio 2009
15.
Dalla decisione della Corte del 24 giugno 2009 emerge che si deve procedere a un esame della sentenza del Tribunale di primo grado 6 maggio 2009 non dal punto di vista del diritto sostanziale, bensì dal punto di vista dell’erronea applicazione delle norme procedurali, concretamente dell’art. 13, n. 1, dell’allegato allo Statuto della Corte, che obbliga il Tribunale di primo grado, quale giudice dell’impugnazione, quando l’impugnazione stessa è accolta, a rinviare la causa dinanzi al Tribunale della funzione pubblica, ove la causa non sia ancora matura per la decisione (
9
).
16.
Ritengo che la nozione di «causa matura per la decisione» debba essere interpretata alla luce del sistema giurisdizionale comunitario e in funzione dei ruoli specifici di un giudice di primo grado e di un giudice di secondo grado che si pronunci su un’impugnazione.
17.
Nella fattispecie, la competenza materiale per dirimere la controversia tra il sig. M e l’EMEA spettava al Tribunale della funzione pubblica. Tale competenza era stata attivata mediante il deposito del ricorso e il suo contenuto era dato dall’obbligo di esaminare, anzitutto, la ricevibilità del ricorso e, successivamente, la sua fondatezza, nel caso in cui questo fosse considerato ricevibile, alla luce del fondamento fattuale e giuridico accertato in conformità al principio del contraddittorio.
18.
Non vi è alcun bisogno di rammentare che una decisione giudiziaria nel merito assunta senza l’accertamento dei fatti è impensabile. Nella fattispecie, il Tribunale della funzione pubblica era il solo giudice materialmente competente ad accertare i fatti.
19.
Infatti il Tribunale della funzione pubblica ha semplicemente rilevato, nella sua ordinanza 19 ottobre 2007, l’irricevibilità del ricorso, senza impegnare la discussione nel merito. Una simile facoltà è data dall’art. 114 del suo regolamento di procedura (
10
), che persegue un interesse di economia processuale. Ne discende che detto Tribunale non ha accertato il fondamento fattuale e giuridico per l’eventuale decisione sul merito.
20.
Il Tribunale di primo grado ha conosciuto della controversia tra il sig. M e l’EMEA in virtù dell’impugnazione che, ai sensi dell’art. 11, n. 1, dell’allegato allo Statuto della Corte, dev’essere limitata alle questioni di diritto e può dunque essere fondata su motivi relativi all’incompetenza del Tribunale della funzione pubblica, ai vizi della procedura dinanzi allo stesso recanti pregiudizio agli interessi della parte interessata o alla violazione del diritto comunitario da parte di quest’ultimo Tribunale.
21.
Da una simile definizione di impugnazione discende che il giudice dell’impugnazione è vincolato dall’accertamento fattuale operato dal giudice di primo grado, vale a dire dal Tribunale della funzione pubblica.
22.
Considerato che il Tribunale della funzione pubblica ha statuito mediante ordinanza con cui dichiarava il ricorso irricevibile, a mio avviso il procedimento di impugnazione poteva avere ad oggetto unicamente la questione se il ricorso fosse o meno ricevibile. Posto che i fatti non sono stati accertati e, di conseguenza, il fondamento fattuale non è stato accertato dal Tribunale della funzione pubblica, il Tribunale di primo grado non poteva statuire sul merito della controversia.
23.
Ritengo possibile concludere, in generale, che, nel caso in cui il Tribunale della funzione pubblica abbia dichiarato, con ordinanza, il ricorso irricevibile senza impegnare la discussione nel merito, una controversia non è matura per la decisione ad opera del Tribunale di primo grado quale giudice dell’impugnazione.
24.
A mio avviso, un comportamento del Tribunale di primo grado quale quello in esame nella fattispecie rivela un’inadeguatezza nel funzionamento del sistema giurisdizionale comunitario.
25.
Infatti, la sostanza di tale inadeguatezza è data dalla confusione in merito ai giudici materialmente competenti. Il Tribunale di primo grado, in veste di giudice di secondo grado, ha assunto, nelle caratteristiche essenziali, la competenza materiale del Tribunale della funzione pubblica, in particolare per quanto riguarda l’accertamento del fondamento fattuale necessario per statuire nel merito.
26.
Pertanto il Tribunale di primo grado è divenuto, de facto, giudice di primo grado. Nell’ambito del procedimento di impugnazione, che è limitato alle questioni di diritto, il principio processuale del contraddittorio, tipico solo del procedimento dinanzi al giudice di primo grado, non poteva trovare applicazione. Nell’ambito del procedimento di impugnazione è possibile esclusivamente verificare se, nell’ambito del procedimento dinanzi al giudice di primo grado, il principio del contraddittorio sia stato o meno violato.
27.
Ne consegue che, procedendo come nel caso in esame, il Tribunale di primo grado ha violato il principio del giudice naturale secondo cui nessuno può essere sottratto al giudice naturale precostituito per legge (
11
). Ai fini dell’accertamento del fondamento fattuale e della sua sussunzione nell’ambito di una norma giuridica, è il Tribunale della funzione pubblica che riveste tale qualità di giudice naturale. Detta conclusione è strettamente connessa alla questione della composizione del tribunale che, secondo la giurisprudenza della Corte, rappresenta la pietra angolare del diritto all’equo processo (
12
).
28.
Peraltro, a seguito della sentenza sul merito del Tribunale di primo grado quale giudice dell’impugnazione, la parte soccombente ha perso la possibilità di beneficiare del diritto ad una tutela giurisdizionale mediante proposizione di un’impugnazione (
13
). A tale proposito, va rammentato che, secondo una consolidata giurisprudenza della Corte (
14
), il principio della tutela giurisdizionale effettiva costituisce un principio generale del diritto comunitario che deriva dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e che è stato sancito dagli artt. 6 e 13 della CEDU, oltre ad essere stato ribadito anche dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 (
15
).
29.
In conclusione, va rilevato che, in ragione dell’erronea interpretazione dell’art. 13, n. 1, dell’allegato allo Statuto della Corte, la sentenza del Tribunale di primo grado 6 maggio 2009 è affetta da un vizio.
Sul pregiudizio arrecato dalla sentenza del Tribunale di primo grado 6 maggio 2009 all’unità o alla coerenza del diritto comunitario
30.
A mio avviso, le conseguenze dell’erronea interpretazione dell’art. 13, n. 1, dell’allegato allo Statuto della Corte oltrepassano i limiti della controversia tra il sig. M e l’EMEA e, pertanto, la sentenza del Tribunale di primo grado 6 maggio 2009, pronunciata in base a tale erronea interpretazione, arreca pregiudizio all’unità e alla coerenza del diritto comunitario.
31.
Come già sostenuto al paragrafo 6, una decisione erronea può rappresentare una minaccia per l’unità o la coerenza del diritto comunitario solo qualora sia contraria a uno dei principi generali del diritto comunitario. Ritengo che, nella fattispecie, ricorra tale condizione.
32.
A mio modo di vedere, l’erronea interpretazione dell’art. 13, n. 1, dell’allegato allo Statuto della Corte ha determinato la violazione del diritto di essere sentiti dinanzi al Tribunale della funzione pubblica, che, nella fattispecie, era il solo giudice materialmente competente ad accertare conformemente al principio al contraddittorio i fatti al fine di statuire sul merito della controversia. Anche il diritto ad un equo processo, che, secondo la giurisprudenza della Corte (
16
), costituisce un diritto fondamentale che l’Unione europea rispetta in quanto principio generale in forza dell’art. 6, n. 2, UE, è stato violato, dal momento che il diritto al contraddittorio rappresenta uno dei suoi elementi.
33.
Peraltro, come già sostenuto al paragrafo 27, il Tribunale di primo grado, con la sua sentenza di merito, ha altresì violato il principio del giudice naturale e il diritto ad una tutela giurisdizionale mediante la proposizione di un’impugnazione, che sono, del pari, espressione del diritto ad un equo processo.
34.
Alla luce dell’analisi sopra svolta, si deve concludere che la sentenza del Tribunale di primo grado 6 maggio 2009 pregiudica l’unità e la coerenza del diritto comunitario.
Sulla portata dell’annullamento della sentenza del Tribunale di primo grado 6 maggio 2009
35.
Pur essendo conscio della portata del riesame della sentenza del Tribunale di primo grado 6 maggio 2009, stabilita con la decisione della Corte del 24 giugno 2009, devo necessariamente rilevare che il risultato del riesame di tale sentenza rivela che numerosi aspetti del diritto ad un equo processo sono stati violati nel procedimento dinanzi al Tribunale di primo grado, precedente al riesame stesso. Le conseguenze della violazione di tale diritto fondamentale incidono sulla sentenza del Tribunale di primo grado 6 maggio 2009 nel suo complesso (
17
). Per tale ragione, propongo alla Corte di annullare integralmente tale sentenza e di rinviare la causa al Tribunale di primo grado.
36.
Non ritengo sia possibile indicare gli effetti della decisione del Tribunale di primo grado che devono essere considerati definitivi nei riguardi delle parti in causa, ai sensi dell’art. 62 ter, primo comma, dello Statuto della Corte. Del pari, poiché il fondamento fattuale è stato accertato in maniera contraria al diritto ad un equo processo, la Corte non può statuire in via definitiva sulla controversia ai sensi dell’art. 62 ter, primo comma, dello Statuto della Corte.
Conclusioni
37.
Alla luce degli elementi che precedono, suggerisco alla Corte di decidere come segue:
1)
La sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee (Sezione delle impugnazioni) 6 maggio 2009, causa T-12/08 P, M/EMEA, pregiudica l’unità e la coerenza del diritto comunitario poiché detto Tribunale, quale giudice dell’impugnazione, ha interpretato la nozione di «causa matura per la decisione», ai sensi degli artt. 61 dello Statuto della Corte di giustizia e 13, n. 1, dell’allegato al detto Statuto, in modo da consentirgli di avocare a sé una causa e di pronunciarsi sul merito, sebbene il ricorso di cui è stato investito vertesse sull’esame del trattamento riservato in primo grado a un’eccezione d’irricevibilità.
2)
La sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 6 maggio 2009, causa T-12/08 P, M/EMEA, è annullata.
3)
La causa è rinviata dinanzi al Tribunale di primo grado delle Comunità europee.
(
1
)	Lingua originale: il francese.
(
2
)	Causa C-197/09 RX, v. C-197/09 RX-II, Racc. pag. I-12033.
(
3
)	T-12/08, Racc. pag. I-6653.
(
4
)	Tale possibilità è prevista dall’art. 225, n. 2, secondo comma, CE e dagli artt. 62, 62 bis e 62 ter dello Statuto della Corte.
(
5
)	Per «decisione erronea» si deve intendere una decisione erronea dal punto di vista del diritto sostanziale ovvero una decisione corretta dal punto di vista del diritto sostanziale, ma risultante dall’erronea applicazione delle norme procedurali.
(
6
)	V. sentenza 15 ottobre 2009, causa C-101/08, Audiolux e a. (Racc. pag. I-9823, punto 63).
(
7
)	Causa F-23/07, non ancora pubblicata nella Raccolta.
(
8
)	Il regolamento di procedura del Tribunale della funzione pubblica è entrato in vigore solamente il 1o novembre 2007. Fino a tale data il regolamento di procedura del Tribunale di primo grado è stato applicato al Tribunale della funzione pubblica in forza dell’art. 3, n. 4, della decisione del Consiglio 2 novembre 2004, 2004/752/CE, Euratom, che istituisce il Tribunale della funzione pubblica dell’Unione europea.
(
9
)	Lo stesso obbligo deriva, per la Corte che statuisce su impugnazione, dall’art. 61 dello Statuto della Corte, ancorché il suo tenore letterale sia leggermente diverso.
(
10
)	L’art. 114 del regolamento di procedura del Tribunale di primo grado era applicabile all’epoca, mutatis mutandis, al Tribunale della funzione pubblica, in forza dell’art. 3, n. 4, della citata decisione del Consiglio 2004/752/CE, Euratom.
(
11
)	Nella fattispecie, il Trattato CE e lo Statuto della Corte hanno valenza di legge.
(
12
)	V., in tal senso, sentenza 19 febbraio 2009, causa C-308/07 P, Gorostiaga Atxalandabaso/Parlamento (Racc. pag.I-1059, punto 42).
(
13
)	A condizione che il diritto processuale ammetta espressamente una simile impugnazione.
(
14
)	V., in tal senso, sentenza 16 luglio 2009, causa C-12/08, Mono Car Styling (Racc. pag. I-6653, punto 47 e giurisprudenza ivi cit.).
(
15
)	GU C 364, pag. 1.
(
16
)	V., in tal senso, sentenza Gorostiaga Atxalandabaso/Parlamento (cit. alla nota 12, punto 41 e giurisprudenza ivi cit.).
(
17
)	Ovviamente tale conclusione si riferisce altresì al punto del dispositivo riguardante le spese.