62011CC0648_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. V okviru postopka določitve države članice, odgovorne za obravnavanje prošenj za azil, ki so jih vložili trije državljani tretjih držav, ki poleg tega, da so mladoletniki, nimajo niti spremstva niti družinskih članov, ki bi zakonito prebivali na ozemlju Unije, je Court of Appeal Sodišču predložilo vprašanje, do zdaj še neobravnavano, v zvezi z razlago člena 6, drugi odstavek, Uredbe Dublin II(2) .
2. Zaradi meril, določenih v Uredbi št. 343/2003 za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za azil, lahko pride do več primerov konkuriranja, ki – kot kaže obravnavani primer – nimajo enostavne rešitve glede na besedilo določb te uredbe, kar bi skoraj lahko pomenilo, da primer, ki ga obravnavam, ni bil predviden.
3. Ker se zavedam težav pri razlagi postavljenega vprašanja, ki so očitno nastale zaradi nasprotujočih si stališč strank v tem postopku, predlagam koherentno razlago člena 6, drugi odstavek, Uredbe št. 343/2003, pri kateri se morajo upoštevati predvsem koristi mladoletnika (člen 24(2) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, v nadaljevanju: Listina) ter cilja jasnosti in hitrosti, ki ju določa Uredba za postopek določitve države, odgovorne za obravnavanje prošnje za azil.
I – Pravni okvir
A – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah
4. V skladu s členom 24(2) Listine se morajo „[p]ri vseh ukrepih javnih organov ali zasebnih ustanov, ki se nanašajo na otroke, […] upoštevati predvsem koristi otroka.“
B – Uredba št. 343/2003
5. V uvodnih izjavah 3, 4 in 15 Uredbe Dublin II je navedeno:
(3) „Sklepi iz Tampereja navajajo […] da bi moral ta sistem v kratkem času vključevati tudi jasen in izvedljiv način za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za azil.
(4) Tak način bi moral temeljiti na objektivnih, poštenih merilih za državo članico in za osebe. Zlasti bi moral omogočati hitro določitev odgovorne države članice, da zagotavlja učinkovit dostop do postopkov za določanje statusa begunca in da ne ogroža cilja hitre obravnave prošenj za azil.
[…]
(15) Uredba upošteva temeljne pravice in načela, ki so […] priznani v Listini temeljnih pravic Evropske unije. Njen cilj je zlasti zagotovitev popolnega spoštovanja pravice do azila, zajamčene s členom 18.“
6. V skladu s členom 1 Uredbe ta „določa merila in mehanizme za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za azil, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države“.
7. Člen 2 Uredbe vsebuje naslednje opredelitve, ki so pomembne za ta postopek, in določa, da v tej uredbi:
„(c) ‚prošnja za azil‘ pomeni prošnjo, ki jo vloži državljan tretje države in ki se lahko razume kot zahteva za mednarodno zaščito s strani države članice v okviru Ženevske konvencije. […]
(d) ‚prosilec‘ ali ‚prosilec za azil‘ pomeni državljana tretje države, ki je vložil prošnjo za azil, glede katere še ni bila sprejeta dokončna odločitev;
[…]
(h) ‚mladoletnik brez spremstva‘ pomeni neporočene osebe, mlajše od osemnajst let, ki pridejo na ozemlje držav članic brez spremstva odrasle osebe, odgovorne zanje po zakonu ali običajnem pravu, in v kolikor jih taka oseba ne vzame dejansko v oskrbo; to vključuje mladoletnike, ki ostanejo brez spremstva po vstopu na ozemlje držav članic“.
8. Člen 3 Uredbe določa:
„1. Države članice obravnavajo prošnjo katerega koli državljana tretje države, ki na meji ali ozemlju katere koli od članic zaprosi za azil. Prošnjo obravnava ena sama država članica, in sicer tista, ki je za to odgovorna glede na merila iz poglavja III.
2. Z odstopanjem od odstavka 1 lahko vsaka država članica obravnava prošnjo za azil, ki ji jo predloži državljan tretje države, tudi če to obravnavanje ni njena odgovornost glede na merila iz te uredbe. V takem primeru navedena država članica postane odgovorna v smislu te uredbe in prevzame obveznosti v zvezi s to odgovornostjo. Kjer je ustrezno, obvesti državo članico, ki je bila odgovorna pred njo, državo članico, ki vodi postopek za določitev odgovorne države članice, ali tisto, ki je bila zaprošena, da sprejme ali ponovno sprejme prosilca.
[…]“
9. V skladu z odstavkom 1 člena 4 Uredbe „[se p]ostopek določanja države članice, odgovorne v smislu te uredbe, […] začne takoj [takrat], ko je v državi članici [prvič] vložena prošnja za azil“.
10. V poglavju III (členi od 5 do 14) Uredbe so pod naslovom „Hierarhija meril“ našteta pravila za določanje „odgovorne države članice“ v smislu zgoraj navedenega člena 3(1):
„ Člen 5
1. Merila za določanje odgovorne države članice se uporabljajo po vrstnem redu, v katerem so navedena v tem poglavju.
2. Država članica, odgovorna v skladu z merili, se določi na podlagi položaja, ki je obstajal, ko je prosilec za azil vložil prošnjo v državi članici.
Člen 6
Če je prosilec za azil mladoletnik brez spremstva, je za obravnavanje prošnje odgovorna tista država članica, kjer je zakonito prisoten njen [njegov] družinski član, pod pogojem, da je to v največjo korist mladoletnika.
V odsotnosti družinskega člana je za obravnavanje prošnje odgovorna država članica, v kateri je mladoletnik vložil prošnjo za azil.
[…]
Člen 13
Če na osnovi meril iz te uredbe ni mogoče določiti nobene države članice kot odgovorne za obravnavanje prošnje za azil, je za obravnavanje prošnje za azil odgovorna prva država članica, v kateri je bila vložena.“
11. Poglavje IV Uredbe z naslovom „Humanitarna določba“ vsebuje eno samo določbo, člen 15, katerega tretji odstavek določa:
„Če [ima] prosilec za azil[, ki je] mladoletnik brez spremstva, [sorodnika ali sorodnike], ki lahko poskrbi ali poskrbijo zanj, v drugi državi članici, države članice po možnosti združijo mladoletnika s sorodnikom ali sorodniki, razen če to ni v največji koristi mladoletnika.“
C – Uredba št. 1560/2003 (Uredba o uporabi)
12. Uredba Komisije (ES) št. 1560/2003 z dne 2. septembra 2003 o podrobnih pravilih za uporabo Uredbe št. 343/2003(3) v svojem členu 12 določa:
„1. Kadar lahko odločitev o izročitvi mladoletnika brez spremstva v varstvo sorodniku, ki ni njegova mati, oče ali zakoniti skrbnik, povzroči posebne težave, zlasti kadar ta odrasla oseba prebiva izven območja pristojnosti države članice, v kateri je mladoletnik zaprosil za azil, se olajša sodelovanje med pristojnimi organi v državah članicah, zlasti med organi in sodišči, pristojnih [pristojnimi] za zaščito mladoletnih oseb, sprejmejo pa se tudi potrebni ukrepi, da se zagotovi, da lahko ti organi ob popolnem poznavanju dejstev odločajo o sposobnosti te odrasle osebe ali oseb, da prevzamejo skrb za mladoletno osebo na način, ki je v njenem najboljšem interesu.
Pri tem se upoštevajo možnosti, ki so trenutno na voljo na področju sodelovanja v sodnih in civilnih zadevah.
2. Dejstvo, da lahko zaradi dolgotrajnosti postopkov za dodelitev mladoletne osebe pride do prekoračitve rokov iz člena 18(1) in (6) ter člena 19(4) Uredbe (ES) št. 343/2003, ni nujno ovira za nadaljevanje postopka o ugotavljanju pristojne države članice ali države članice, ki opravi predajo.“
II – Dejstva
13. Tri zadeve, združene v tem postopku, se nanašajo na tri mladoletnike, od katerih sta dva eritrejska državljana (MA in BT) in eden iraški državljan (kurdskega rodu, DA).
14. Ker so vsi zaprosili za azil v Združenem kraljestvu, so britanski organi opozorili, da so v vseh primerih že bile vložene prošnje za azil v drugih državah članicah, in sicer v Italiji (MA in BT) in na Nizozemskem (DA). Prvotno in na podlagi določb iz člena 3(1) Uredbe št. 343/2003 je bilo sklenjeno, da se mladoletniki predajo zadevnima državama članicama.
15. Vendar so se britanski organi, preden so izvedli predajo (MA in DA) oziroma ko so jo že izvedli (BT), na podlagi možnosti, ki jo imajo v skladu s členom 3(2) Uredbe št. 343/2003, odločili, da sami obravnavajo prošnje za azil. V primeru BT, ki je že bila predana Italiji, je to pomenilo, da se lahko vrne v Združeno kraljestvo.
16. Ko sta bila MA in BT pozvana, naj umakneta tožbi, ki sta ju vložila pri britanskem sodišču zoper prvotni odločbi o predaji, sta to oba zavrnila. Vendar pa se ne ve, ali je bil podoben poziv naslovljen na DA.
17. Administrative Court je s sklepom z dne 21. decembra 2010 zavrnilo različne zahtevke mladoletnikov zoper sklepe o predaji in odločilo, da je treba v tem primeru uporabiti člen 6 Uredbe št. 343/2003.
18. Na Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) je bila vložena pritožba, to pa je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje.
III – Predloženo vprašanje
19. Vprašanje je eno samo in se glasi:
„Katera država članica je na podlagi drugega odstavka člena 6 Uredbe (ES) št. 343/2003 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za azil, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 109) odgovorna za obravnavanje prošnje za azil, če je prosilec za azil, ki je mladoletnik brez spremstva in brez družinskega člana, ki bi bil zakonito prisoten v drugi državi članici, vložil prošnjo za azil v več državah članicah?“
20. Court of Appeal v bistvu dvomi, ali je „največja korist mladoletnika“ – ki je na podlagi člena 6 Uredbe št. 343/2003 odločilna za to, da se kot odgovorna država določi tista, v kateri je zakonito prisoten družinski član mladoletnika – tudi merilo, ki ga je treba uporabiti, ko v teh okoliščinah ni nobenega družinskega člana. Če je tako, potem ni nujno, da je odgovorna država tista, v kateri je mladoletnik vložil svojo prvo prošnjo za azil. Vendar Court of Appeal meni, da bi se besedilo drugega odstavka člena 6 Uredbe št. 343/2003 lahko razumelo tako, da interes mladoletnika v tem drugem primeru ne igra nobene vloge.
21. Vendar bi še vedno obstajalo vprašanje, ali bi navedeni interes lahko bil fakultativen glede na to, da lahko vsaka država članica v skladu s členom 3(2) Uredbe št. 343/2003 obravnava prošnjo za azil, ki ji jo predloži državljan tretje države, tudi če to obravnavanje ni njena odgovornost glede na merila iz navedene uredbe. Interes mladoletnika bi torej lahko bil merilo, ki bi ga upoštevala ta država, da bi prevzela odgovornost za prošnjo.
IV – Postopek pred Sodiščem
22. Predlog za sprejetje predhodne odločbe je bil pri Sodišču vložen 19. decembra 2011.
23. S sklepom z dne 7. februarja 2012 je bil zavrnjen predlog za obravnavo po hitrem postopku.
24. Tožeče stranke v postopku v glavni stvari, Advise on Individual Rights in Europe (v nadaljevanju: AIRE Centre) kot intervenientka v tem postopku, belgijska, britanska, češka, grška, madžarska, nizozemska, švedska in švicarska vlada ter Komisija so predložile pisna stališča.
25. Na obravnavi 5. novembra 2012 so tožeče stranke v glavni stvari, AIRE Centre, britanska, nizozemska in švedska vlada ter Komisija podale ustna stališča.
V – Trditve
26. Belgijska vlada meni, prvič, da zastavljeno vprašanje ni pomembno za postopek v glavni stvari, ker je Združeno kraljestvo nazadnje sprejelo obravnavo prošenj za azil, tako da ima dvom Court of Appeal samo akademsko in teoretično vrednost.
27. V zvezi z utemeljenostjo vprašanja se tožeče stranke v glavni stvari, AIRE Centre, grška vlada in Komisija strinjajo, da je treba člen 6, drugi odstavek, Uredbe Dublin II razlagati tako, da je v obravnavanih okoliščinah država članica, odgovorna za obravnavanje prošnje za azil, država, v kateri je bila vložena zadnja
prošnja, torej država, v kateri je mladoletnik, saj je to vedno in v vsakem primeru v njegovo največjo korist.
28. To razlaga je z večjim ali manjšim poudarkom, odvisno od primera, utemeljena z različnimi razlogi, ki jih je mogoče povzeti, kot je navedeno v nadaljevanju.
29. Prvič, po mnenju navedenih strank zgodovina nastanka in sistematika Uredbe Dublin II kaže na to, da je bil namen zakonodajalca mladoletnike obravnavati drugače kot odrasle, ne da bi bila odločilna okoliščina, da je načelo koristi mladoletnika omenjeno samo v prvem odstavku člena 6, saj člen 24(2) Listine zavezuje države članice, da to načelo vedno upoštevajo.
30. Drugič, te stranke trdijo, da morata imeti cilj učinkovitega dostopa do postopkov in varstvo mladoletnikov prednost pred ciljem preprečevanja vložitve več prošenj. Ta sklep je po njihovem mnenju podprt z dejstvom, da so mladoletniki brez spremstva na prvem mestu v hierarhiji meril, določenih s členi od 6 do 13 Uredbe.
31. Po drugi strani te stranke menijo, da če se ne želi iz drugega odstavka člena 6 narediti nepotrebna določba, je nujno, da njegova razlaga prispeva nekaj dodatnega glede na subsidiarno pravilo iz člena 13.
32. Nazadnje, te stranke trdijo, da je treba tako besedilo člena 6, drugi odstavek, kot tudi samo sistematiko Uredbe razlagati tako, da je treba izraz „vložil“ razumeti kot „vložil nazadnje“, in ne kot „vložil prvič“, pri čemer poudarjajo dejstvo, da ko se je zakonodajalec želel sklicevati na prvo prošnjo, je to storil izrecno, kot na primer v členu 5(2) Uredbe.
33. Po drugi strani britanska, češka, madžarska, nizozemska, švedska in švicarska vlada ter, podredno, belgijska vlada menijo, da je odgovorna država članica tista, v kateri je bila vložena prva
prošnja za azil.
34. Te države tudi navajajo več razlogov, ki jih je mogoče povzeti, kot je navedeno v nadaljevanju.
35. Po eni strani poudarjajo, da bi glede na pomembnost, ki jo Uredba pripisuje državi članici, v kateri je vložena prva prošnja, zakonodajalec določil primer, v katerem bi bila upoštevna prošnja zadnja prošnja.
36. Po drugi strani trdijo, da koherentna razlaga členov 5 in 6 Uredbe potrjuje, da se obe določbi nanašata samo na prvo prošnjo za azil. Poleg tega s tem, da Uredba nalaga, kot izhaja iz njenih členov 3(1) in 4(1), da se določi ena sama odgovorna država, uvedba postopka od trenutka vložitve prve prošnje ni združljiva z dejstvom, da bi poznejša prošnja, vložena v drugi državi članici, prevladala nad prvo.
37. Nazadnje, te države menijo, da v Uredbi ni ničesar, na podlagi česar bi bilo mogoče trditi, da je bil njen namen določiti izjemo od splošne ureditve za vse mladoletnike brez spremstva, ampak je bil njen namen samo, da jo določi v prvem odstavku člena 6. Varstvo, ki se zagotavlja mladoletnikom, navedenim v drugem odstavku člena 6, naj bi bilo izjema od načela, na katerem temeljijo členi od 7 do 14 Uredbe, v skladu s katerimi naj bi bila odgovorna tista država članica, ki je imela najpomembnejšo vlogo pri tem, da je prosilec lahko vstopil na ozemlje Unije.
38. Torej, navedene vlade se strinjajo, da razlaga, ki jo zagovarjajo, tako v interesu mladoletnikov kot v interesu držav cilj pomaga vzpostaviti „jasen in izvedljiv način za določitev [odgovorne] države članice“ in „zlasti […] omogočati [omogočiti] hitro določitev odgovorne države članice, da zagotavlja učinkovit dostop do postopkov za določanje statusa begunca in da ne ogroža cilja hitre obravnave prošenj za azil“. Nasprotno pa bi bilo, če bi bilo odločilno merilo kraj vložitve zadnje prošnje, nemogoče objektivno in enotno določiti eno samo odgovorno državo članico, saj bi to pripeljalo do neke vrste „forum shopping-a“ in bi bili mladoletniki brez spremstva spodbujeni, da se selijo od ene države članice do druge in vlagajo zaporedne prošnje.
39. Nazadnje, belgijska, češka, madžarska, švedska in švicarska vlada navajajo, da lahko države članice, ne da bi se izkrivil pomen člena 6 Uredbe, uporabijo določbo iz njenega člena 3(2), katerega uporaba je lahko v določenih okoliščinah obvezna.
VI – Presoja
A – Dopustnost vprašanja za predhodno odločanje
40. Kot je bilo ravnokar navedeno, belgijska vlada meni, da je obravnavano vprašanje nedopustno, ker je hipotetično, saj je Združeno kraljestvo že sprejelo status odgovorne države članice na podlagi člena 3(2) Uredbe št. 343/2003. To, da bi se zdaj ugotavljalo, ali je bilo na podlagi člena 6 te uredbe Združeno kraljestvo zavezano sprejeti ta status, je po mnenju belgijske vlade akademsko ali teoretično vprašanje, ki za rešitev tega primera pred Court of Appeal ni pomembno, saj je za njegovo rešitev pomembno samo, da je Združeno kraljestvo sprejelo status odgovorne države, ki ga je sprva zavrnilo.
41. Menim, da je vprašanje dopustno.
42. Res je, da so prvotnim odločbam o predaji, ki jih je sprejela britanska vlada na podlagi člena 3(1) Uredbe št. 343/2003, sledile navedene odločbe, ki so bile sprejete na podlagi člena 3(2) iste uredbe in s katerimi je bilo razveljavljeno to, kar je bilo prvotno določeno. To je nazadnje povzročilo, da je Združeno kraljestvo sprejelo status odgovorne države za namene Uredbe št. 343/2003, s čimer je prevzelo obveznosti, povezane s to odgovornostjo.
43. S tem se predpostavlja, da se je dejansko dosegel enak rezultat, do katerega bi pripeljala uporaba Uredbe št. 343/2003, če bi se njen člen 3(1) – o skladnosti katerega s pravom Unije se zdaj sprašuje Sodišče – razlagal drugače, kot ga razlaga britanska vlada v tem postopku. Skratka, rezultat v tem primeru je bil posledica odločitve, ki je bila diskrecijska in svobodna, ker je temeljila na možnosti, ki jo daje člen 3(2) Uredbe št. 343/2003, ki pa bi bila zavezujoča, če bi izhajala iz določb člena 6 te uredbe.
44. Vprašanje, ki se obravnava v tem postopku, je ravno to, ali pravo Unije zahteva tako razlago Uredbe št. 343/2003, iz katere bi izhajalo, da odločitev Združenega kraljestva ni bila neobvezna, temveč obvezna. Dejstvo, da je v obravnavanem primeru sprejeta rešitev dejansko enaka kot rešitev, ki bi bila sprejeta, če bi se štelo, da Združeno kraljestvo ni moglo sprejeti drugačne odločitve, ne odvzame pomena obravnavanemu vsebinskemu vprašanju, saj je njegov predmet ravno pravna ustreznost normativne podlage odločbe britanskih organov, ki presega njene praktične in dejanske posledice.
45. Kakor koli, v vsakem primeru dejstvo, da je Združeno kraljestvo nazadnje postalo odgovorna država v skladu z Uredbo št. 343/2003, ne pomeni, da ima vprašanje, ki ga je zastavilo predložitveno sodišče, zdaj samo teoretično ali akademsko vrednost, saj pred Court of Appeal še vedno tečejo postopki v zvezi z navedenima pritožbama zoper vladni odločbi, s katerima je Združeno kraljestvo prvotno odklonilo odgovornost za obravnavanje spornih prošenj za azil. Ne glede na to, da presoja teh pritožb s svojimi učinki gotovo ne bi mogla škoditi odločbam, sprejetim naknadno na podlagi člena 3(2) Uredbe, pa ni sporno, da je preučitev skladnosti prvih odločb neizbežna za odločitev o odškodninskem zahtevku, ki ga je vložil eden od mladoletnikov – konkretno tisti, ki je bil predan v Italijo (BT) – za povrnitev škode, ki mu je zaradi tega nastala.
46. Če ta odškodninski zahtevek še vedno obstaja, kot je navedlo Court of Appeal, pred nami ni verjeten ali hipotetičen primer, kot je bil v primeru sklepa z dne 10. junija 2011 v zadevi Mohamad Imran(4), temveč „dejanska potreba po učinkoviti rešitvi spora“.(5)
B – Vsebinska presoja
47. Court of Appeal sprašuje Sodišče, katera je v skladu s členom 6, drugi odstavek, Uredbe št. 343/2003 in v primeru zaporednih prošenj za azil, ki jih vloži ista oseba, odgovorna država članica za obravnavanje, če je prosilec mladoletnik brez spremstva, državljan tretje države, ki nima nobenega družinskega člana, ki bi zakonito prebival v državi članici.
48. V primerih, predloženih nacionalnemu sodišču, gre za dve prošnji za azil, ki sta bili vloženi zaporedno za vsakega od treh vpletenih mladoletnikov: prva prošnja je bila vložena v državi članici, ki ni Združeno kraljestvo, njej pa je sledila druga, ki je bila vložena v Združenem kraljestvu.
49. Pri obravnavanju tako zastavljenega vprašanja je treba izhajati iz določbe, ki jo vsebuje člen 3(1) Uredbe št. 343/2003, v katerem sta dve osnovni določbi. Na eni strani ta člen določa, da prošnjo za azil „obravnava ena sama država članica“. Na drugi strani določa, da je navedena država članica „tista, ki je za to odgovorna glede na merila iz poglavja III [te uredbe]“. S tem je natančneje mišljeno, da je težava, s katero se srečujemo, težava določiti, preden se prošnja vsebinsko obravnava, katera je država članica, ki mora obravnavati prošnjo za azil.
50. K temu je treba dodati, da odstavek 2 člena 3 Uredbe št. 343/2003 uvaja upoštevanja vreden pridržek v zvezi z določbami odstavka 1, ki ga je Sodišče že imelo priložnost obravnavati in ki je bil, kot smo videli, uporabljen v zadevi v postopku v glavni stvari. V skladu s členom 3(2) se namreč določbe člena 3(1) uporabljajo samo, če država članica, v kateri je bila vložena prošnja za azil, ne uporabi tako imenovane „klavzule suverenosti“, ki je določena v členu 3(2) Uredbe št. 343/2003 in v skladu s katero „lahko vsaka država članica obravnava prošnjo za azil, ki ji jo predloži državljan tretje države, tudi če to obravnavanje ni njena odgovornost glede na merila iz te uredbe“.(6)
51. Zaradi izvajanja te suverene pravice postane država članica v skladu z isto določbo „odgovorna v smislu te uredbe in prevzame obveznosti v zvezi s to odgovornostjo“. To velja, čeprav obstaja „država članica, ki je bila odgovorna pred njo“, ali država članica, „ki vodi postopek za določitev odgovorne države članice“, ali, nazadnje, država članica, „ki je bila zaprošena, da sprejme ali ponovno sprejme prosilca“. V razmerju do teh držav članic ima država članica, ki se odloči sprejeti status odgovorne države članice na podlagi „klavzule suverenosti“, samo eno obveznost, in sicer da navedene države obvesti o svoji odločitvi, ki je prima facie
diskrecijska, čeprav je bilo, kot je znano, z doktrino, ki je bila vzpostavljena v zgoraj navedeni sodbi NS(7), uvedeno načelo omejevanja svobode držav članic, če obstaja resna nevarnost sistematične kršitve temeljnih pravic v položajih, ki pa niso položaji, ki se obravnavajo v tej zadevi.
52. Vendar je treba že zdaj opozoriti, da težave v zvezi z razlago člena 6, drugi odstavek, Uredbe št. 343/2003 po mojem mnenju ni mogoče zvesti ali prenesti na področje člena 3(2) te uredbe v smislu, ki ga spodbuja zgoraj navedena sodba N. S. Tu se ne srečujemo z relativno gotovo nevarnostjo sistematične kršitve temeljnih pravic po vrnitvi prizadete osebe, ampak bolj na splošno z osrednjo težavo v zvezi z razlago člena 6, to je pravila, ki se uporabi za določitev države članice, ki mora obravnavati prošnjo za azil, ki jo je vložil mladoletnik.
53. Poleg tega je nazadnje določeno, da če odgovorne države članice ni mogoče določiti „na osnovi meril iz te uredbe […], je za obravnavanje prošnje za azil odgovorna prva država članica, v kateri je bila [ta prošnja] vložena“ (člen 13 Uredbe št. 343/2003).
54. Mogoče bi bilo reči, da sistem Uredbe tako sestavljata dve skrajnosti, in sicer „klavzula suverenosti“ na eni strani in subsidiarna določba na drugi strani. Med obema je vrsta mogočih rešitev, ki se ravnajo po nekaterih merilih za določitev, ki so posebej določena v poglavju III Uredbe.
55. Poudariti je treba, da je treba ta merila glede na zahtevo iz člena 5(1) Uredbe uporabiti po vrstnem redu, v katerem so navedena v poglavju III, kot je izrecno navedeno v naslovu tega poglavja („Hierarhija meril“).
56. Po drugi strani je treba zadevna „merila“ uporabiti „na podlagi položaja, ki je obstajal, ko je prosilec za azil [ prvič ](8) vložil prošnjo v državi članici“ (člen 5(2) Uredbe). Prva prošnja za azil je torej odločilna za opredelitev položaja, upoštevnega za uporabo meril iz Uredbe. Ni pa odločilna za to, da se prva država članica, ki je prejela prošnjo, določi kot država, ki jo je treba šteti za odgovorno za obravnavanje te prošnje. V tej določbi gre zgolj za to, da se ugotovijo pogoji, v katerih je treba uporabiti merila iz poglavja III, in ne da se predvidi rezultat, do katerega naj bi privedla uporaba teh meril.
57. Prvo od „meril“, določenih v poglavju III, je merilo, določeno v členu 6, ki se dejansko nanaša na konkreten primer, v katerem je vlagatelj prošnje, če poenostavimo, mladoletnik brez spremstva. Merilo, ki se uporabi v tej zadevi in ki ga bom takoj obravnaval, mora tudi biti prvo, ki se uporabi v skladu z določbo člena 5(1), kot je bilo že navedeno.
58. Najprej je treba navesti, da ker gre za edino določbo, ki se posebej nanaša na mladoletnike brez spremstva, menim, da morajo biti v členu 6 tudi edina merila, ki se uporabljajo za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje, ki jo vložijo mladoletniki brez spremstva. Merila, določena v drugih členih poglavja III, se namreč nanašajo na dejanske ali pravne položaje, v katerih se lahko znajde kateri koli prosilec za azil. Torej tudi mladoletniki. Če se za mladoletnike brez spremstva upošteva posebno merilo v členu 6, prav tako menim, da je ne glede na to, da se navedeni mladoletniki lahko znajdejo tudi v položajih, obravnavanih v drugih določbah, edina okoliščina, ki je glede tega pomembna, ravno tista, ki jih opredeljuje kot „mladoletnike brez spremstva“. Kot je na obravnavi izpostavil zastopnik tožečih strank v postopku v glavni stvari, je člen 6 Uredbe neke vrste „posebna določba“ za mladoletnike brez spremstva, v kateri je treba najti odgovore na vse položaje, v katerih se lahko ti znajdejo.
59. Stranke v postopku so se v večjem delu razprave osredotočile na vprašanje, ali je prošnja, omenjena v drugem odstavku člena 6, prva
ali zadnja
od prošenj, ki jih je v danem primeru vložil mladoletnik brez spremstva. Vendar menim, da se določba nanaša na posamezno prošnjo, ne da bi se kakor koli določil ali obravnaval primer, ko je vložena več kot ena prošnja. To je razvidno tako iz besedila določbe („[…] je za obravnavanje prošnje odgovorna država članica, v kateri je mladoletnik vložil prošnjo za azil“(9) ) kot tudi iz njene sistematike.
60. Člen 6 namreč obravnava predvsem enostavnejši položaj: mladoletnik brez spremstva, ki vloži prošnjo za azil v državi članici. Navedena država članica mora na podlagi Uredbe št. 343/2003 določiti, katera država članica je odgovorna za obravnavanje te prošnje. Če pustimo ob strani morebitno uporabo „klavzule suverenosti“ (člen 3(2) Uredbe), mora država, ki je prejela prošnjo, preveriti, ali ima mladoletnik družinskega člana, ki zakonito prebiva v kateri od držav članic. Če ga ima, potem je na podlagi prvega odstavka člena 6 država članica, odgovorna za obravnavanje prošnje, tista država, v kateri prebiva družinski član mladoletnega prosilca, pri čemer vsebuje ta določba pomemben pogoj, in sicer „da je to v največjo korist mladoletnika“. V nasprotnem primeru – in sicer da družinskega člana ni – je odgovorna država članica torej tista, v kateri je mladoletnik „vložil prošnjo“; to je ista država članica, ki ugotavlja, katera je odgovorna država članica, in ki ji je tako naloženo posredovanje na podlagi te zaščitne klavzule.
61. Načelno pravilo, razen če temu nasprotuje največja korist mladoletnika, je zato, da je država članica, odgovorna za obravnavanje prošnje za azil, tista država, v kateri zakonito prebivajo družinski člani mladoletnika brez spremstva. Subsidiarno, če mladoletnik nima družinskih članov v drugih državah članicah, ali pa jih ima, vendar ni v njegovo največjo korist, da bi bila za obravnavanje prošnje za azil pristojna država članica, v kateri ti člani prebivajo, mora njegovo prošnjo obravnavati država članica, v kateri jo je vložil.
62. V skladu s tem sistemom obstaja glavno pravilo (pristojnost države članice prebivališča družinskih članov), glede katerega obstaja izjema (ki temelji na največji koristi mladoletnika), če pa se to glavno pravilo ne uporabi, obstaja subsidiarno pravilo (pristojnost države članice, ki je prejela prošnjo).
63. Gre pa za očitno precej drugačen primer, če je – tako kot v obravnavanem primeru – mladoletnik brez spremstva vložil zaporedne prošnje v več kot eni državi članici. V tem primeru dejstvo, da ima družinske člane v drugi ali drugih državah članicah, omogoči, da se razreši več možnosti, tako da se odgovornost pripiše eni od teh držav članic vedno glede na korist mladoletnika in če navedena korist ne izključuje prav te možnosti. Tako v primeru, da korist mladoletnika preprečuje, da se odgovornost pripiše državi članici, v kateri prebivajo njegovi družinski člani, kot v enostavnejšem primeru, da mladoletnik nima družinskih članov na ozemlju Unije, se torej zastavlja obravnavano vprašanje, in sicer vprašanje določitve, katera država članica med vsemi, ki so prejele prošnjo za azil, mora sprejeti odgovornost za njeno obravnavanje. Nazadnje, gre za vprašanje, katera država članica odloča, katera država članica mora odločiti o prošnji za azil.
64. V tem smislu je mogoče na podlagi sistematične razlage Uredbe, podprte z razlago v skladu z zahtevami iz Listine, sklepati, da merilo največje koristi mladoletnika ni upoštevno samo za določitev, ali mora biti v primeru ene same prošnje za azil odgovorna država članica tista, v kateri zakonito prebiva družinski član mladoletnika, ali tista, ki je prejela to prošnjo in ugotavlja, katera je odgovorna država članica. Iz razlogov, ki jih obravnavam v nadaljevanju, mora biti največja korist mladoletnika prav tako odločilna za določitev, katera država članica med vsemi tistimi, ki so prejele prošnjo za azil, je odgovorna.
65. V besedilu člena 6 Uredbe št. 343/2003 ni naveden primer, ki se obravnava v tem postopku. Kot sem že navedel, določba temelji na domnevi, da obstaja samo ena
prošnja za azil. Menim, da se lahko v teh okoliščinah razprava o tem, ali je v besedilu določbe že določeno, ali gre za prvo ali zadnjo od prošenj, nadaljuje v nedogled.
66. V teh okoliščinah se je treba po mojem mnenju potruditi za to, da se doseže koherentna razlaga člena 6, v katero se vključijo sistem, kot je sistem Uredbe št. 343/2003, in zahteve, ki izhajajo predvsem iz Listine, ter se tako izrecno upoštevajo predvsem koristi otroka, omenjene v členu 24(2) Listine.
67. V tem smislu mora biti največja korist mladoletnika, različno prisotna v sami Uredbi, temelj razlage Uredbe št. 343/2003 in je treba primer več prošenj za azil posledično razrešiti načeloma tako, da se da prednost prošnji, vloženi na zadnjem mestu, pri čemer se domneva, da se ta korist tam lahko najbolje razume.
68. Preden nadaljujem, je treba preprečiti nesporazum. Iz postopka za spremembo Uredbe št. 343/2003, ki trenutno teče, je razvidno, da za zdaj Evropski parlament ni hotel uvesti izrecnega sklicevanja na zadnjo prošnjo,(10) na podlagi česar bi lahko nekatere stranke tega postopka sklepale, da se v tem trenutku sistem ne sme spremeniti in da zato ta ne pripisuje nobenega pomena v tem smislu zadnji prošnji. Vendar menim, da tej okoliščini ni treba pripisovati večjega pomena.
69. Če se poleg tega upoštevata cilja jasnosti in hitrosti pri določitvi odgovorne države članice, menim namreč, da je treba zadevno pristojnost pripisati tisti državi članici, ki je v najboljšem položaju, da presodi, kakšna je največja korist mladoletnika, čeprav – kot bom pojasnil v nadaljevanju – mora biti ta država članica običajno tista, v kateri je mladoletnik, to pa je običajno država članica, ki je prejela zadnjo prošnjo za azil. Glede na to, da ta določitev odgovornosti ne temelji neposredno na merilu zadnje prošnje, temveč na koristi mladoletnika (kar mora posredno, čeprav ne neizbežno, pripeljati do zadnje prošnje), se moj predlog brez težav sklada z idejo, da v členu 6 ni treba dodati brezpogojnega sklica na državo članico, v kateri je bila vložena zadnja prošnja za azil.
70. Če nadaljujem s svojim razmišljanjem, je treba najprej spomniti na to, da se ista Uredba št. 343/2003 sklicuje na spoštovanje temeljnih pravic in načel, priznanih v Listini, s posebnim sklicevanjem na pravico do azila (uvodna izjava 15).(11) Poleg te izjave pa je gotovo, da Listina, ki ima zasluženo pravno veljavnost, ki ji jo podeljuje člen 6, prvi odstavek, PEU, določa, da se morajo „pri vseh ukrepih javnih organov ali zasebnih ustanov, ki se nanašajo na otroke, […] upoštevati predvsem koristi otroka“ (člen 24(2) Listine).(12)
71. Po drugi strani ta določba na podlagi člena 51(1) Listine zavezuje države članice, ko uporabljajo pravo Unije. To, da v primeru, kot je obravnavani, nacionalni organi uporabijo pravo Unije, je nekaj, v kar se ni dvomilo v zgoraj navedeni sodbi Sodišča z dne 21. decembra 2011 v zadevi N. S., v kateri je bilo potrjeno, da člen 3(2) Uredbe št. 343/2003 v obsegu, v katerem je „del mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za azil, ki so določeni v navedeni uredbi, […] zgolj element skupnega evropskega azilnega sistema[, zaradi česar je] treba šteti, da država članica, ki izvršuje […] pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, [ki ga podeljuje ta določba,] izvaja pravo Unije v smislu člena 51(1) Listine“ (točka 68). Enako je mogoče na podlagi istih razlogov trditi za člen 6 Uredbe št. 343/2003.
72. Glede na zahtevo primarnega prava Unije morajo izvajalci prava Unije posledično „predvsem upoštevati“ največjo korist mladoletnika, nacionalni organi, ki morajo določiti državo članico, odgovorno za prošnjo za azil, ki jo je vložil mladoletnik brez spremstva in brez družinskih članov, ki zakonito prebivajo na ozemlju Unije, pa jo morajo upoštevati v okoliščinah, ki jih zdaj obravnavamo, v okviru celotne Uredbe št. 343/2003.
73. Tako ne glede na dobesedno besedilo Uredbe št. 343/2003 v primerih, v katerih se mora nacionalni organ odločiti med različnimi državami članicami, ki so v skladu z merili navedene uredbe morda hkrati odgovorne za obravnavanje prošnje za azil, ki jo je vložil mladoletnik brez spremstva, pravo Unije zahteva, da se ena ali druga od teh držav članic vedno izbere glede na največjo korist mladoletnika.
74. Na tej točki je treba razmisliti. Da bi se v okoliščinah vsakega posameznega primera določilo, kaj je največja korist mladoletnika, in pretehtalo, katera odločitev bo najbolje upoštevala ta interes, je treba imeti soglasje mladoletnika.(13) V tem smislu si podatek o tem, kje je mladoletnik, ko se odloča, katera država je odgovorna za obravnavanje njegove prošnje za azil, zasluži posebno pozornost, saj je načeloma za ustrezno obrambo interesov mladoletnika nujno, da kakršno koli odločbo, ki vpliva nanj, sprejme organ, ki lahko neposredno preuči okoliščine, v katerih je ta mladoletnik.
75. Res je, da bi bilo treba mladoletnega prosilca vedno vrniti v državo članico, v kateri je vložil prvo prošnjo. Vendar menim, da niti iz časovnih razlogov niti zaradi boljšega obravnavanja mladoletnikov ni treba vztrajati pri premestitvi, ki ni nujno potrebna za te prosilce za azil. V zvezi s tem je treba poudariti, da je v uvodni izjavi 4 Uredbe št. 343/2003 poudarjena nujnost, da bi moral postopek določitve odgovorne države članice „[z]lasti […] omogočati hitro določitev odgovorne države članice, da zagotavlja učinkovit dostop do postopkov za določanje statusa begunca in da ne ogroža cilja hitre obravnave prošenj za azil“.
76. Seveda je treba priznati, da predlagana rešitev lahko povzroči neželeni učinek vrste „forum shoppinga“, kot je poudarilo več strank v postopku. Vendar je ta morebitna nevarnost, ki je zdaj ni treba niti je ni primerno opredeliti, dovolj utemeljena z dejstvom, da je mogoče samo tako nameniti potrebno pozornost največji koristi mladoletnika, ki jo je treba „predvsem upoštevati“ v skladu s členom 24(2) Listine, kot sem večkrat omenil v teh sklepnih predlogih.
77. Samo organ v državi članici, v kateri je mladoletnik v času, ko se odloča o njegovi prošnji za azil, lahko obravnava mladoletnika in ima možnost, da izve, kaj mladoletnik šteje za svojo korist.(14) Običajno je to država članica, v kateri je bila vložena zadnja prošnja, čeprav ni mogoče zavreči drugih možnosti; zato se je treba ravnati glede na posebnosti posameznega primera, ki ga lahko ob popolnem poznavanju dejstev presoja samo ustrezno nacionalno sodišče.
78. V vsakem primeru je treba od uporabe pravila, ki v skladu z mojim predlogom pripisuje odgovornost državi članici, v kateri je bila vložena zadnja prošnja, odstopiti, če – ponovno – to zahteva največja korist mladoletnika. Člen 6, prvi odstavek, Uredbe št. 343/2003, ki določa, da država članica, v kateri prebivajo družinski člani mladoletnika, izjemoma ni odgovorna, če tako zahteva največja korist zadnjega, je treba razumeti tako, da tudi država članica, v kateri je bila vložena zadnja prošnja, v primeru več prošenj izjemoma ni odgovorna, če ta korist tako zahteva. Z drugimi besedami, merilo zadnje prošnje je načeloma utemeljeno samo takrat, kadar je najbolj primerno za upoštevanje največje koristi mladoletnika, tako da če v določenem primeru upoštevanje tega načela ni primerno, potem največja korist mladoletnika zahteva, da se navedeno merilo izjemoma ne uporabi.
79. Nazadnje in kot načelo, ki ga je mogoče izpeljati iz koherentne razlage člena 6 Uredbe št. 343/2003 in člena 24(2) Listine, Sodišču predlagam, naj se zato, da se v vsakem primeru predvsem upošteva največja korist mladoletnika, za državo članico, odgovorno za obravnavanje prošnje za azil, ki je bila vložena v različnih državah članicah, šteje načeloma tista, v kateri je bila vložena zadnja prošnja.
VII – Predlog
80. Glede na zgornje preudarke Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje odgovori tako:
V skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 343/2003 z dne 18. februarja 2003 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za azil, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države, če je prosilec za azil, ki je mladoletnik brez spremstva, čigar noben družinski član ni zakonito v drugi državi članici, vložil prošnje za azil v več državah članicah, mora biti država članica, odgovorna za obravnavanje prošnje za azil v skladu s členom 6, drugi odstavek, načeloma zaradi največje koristi mladoletnika, razen če ta korist zahteva drugačno rešitev, tista država, v kateri je bila vložena zadnja prošnja.
(1) .
(2)  – Uredba Sveta (ES) št. 343/2003 z dne 18. februarja 2003 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za azil, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 109, v nadaljevanju: Uredba Dublin II ali Uredba). Glede na besedilo člena 3 Protokola o stališču Združenega kraljestva in Irske, priloženega Pogodbi o Evropski uniji in Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti, je Združeno kraljestvo z dopisom z dne 30. oktobra 2001 uradno obvestilo, da želi sodelovati pri sprejetju in uporabi te uredbe.
(3)  – UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 200.
(4)  – Zadeva C-155/11 PPU, ZOdl., str. I-5095.
(5)  – Ibidem, točka 21.
(6)  – Sodišče je določbo člena 3(2) Uredbe št. 343/2003 obravnavalo v sodbi z dne 21. decembra 2011 v združenih zadevah N. S. in drugi (C-411/10 in C-493/10, ZOdl., str. I-13905, točke od 65 do 68). O „humanitarni določbi“, ki je določena v členu 15 iste uredbe in ki je različica določbe iz člena 3(2), se je izreklo v sodbi z dne 6. novembra 2012 v zadevi K (C-245/11, točke od 27 do 54).
(7)  – Točke od 75 do 86 in od 95 do 108.
(8)  – Moj poudarek.
(9)  – Nedvoumen izraz je naveden tudi v drugih jezikovnih različicah člena 6 Uredbe št. 343/2003: „[…] celui dans lequel le mineur a introduit sa demande d'asile“; „[…] that where the minor has lodged his or her application for asylum“; „[…] in dem der Minderjährige seinen Asylantrag gestellt hat […]“; „[…] in cui il minore ha presentato la domanda d'asilo“; „[…] em que o menor apresentou o seu pedido de asilo“.
(10)  – Osnutek reforme Komisije (COM(2008) 820) in zakonodajna resolucija Evropskega parlamenta (A6-0284/2009).
(11)  – Tudi brez izrecnega sklicevanja na temeljne pravice mladoletnika, določene v členu 24 Listine, kot je sklicevanje v Uredbi Sveta (ES) št. 2201/2003 z dne 27. novembra 2003 o pristojnosti in priznavanju ter izvrševanju sodnih odločb v zakonskih sporih in sporih v zvezi s starševsko odgovornostjo ter o razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1347/2000 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 243), velja za Uredbo št. 343/2003, kot je bilo navedeno v sodbi z dne 5. oktobra 2010 v zadevi MCB. (C-400/10 PPU, točka 60), da njenih določb „ni mogoče razlagati tako, da bi se kršila navedena temeljna pravica, katere spoštovanje je nesporno povezano s koristmi otroka“. Splošna izjava o spoštovanju pravic, priznanih v Listini, se zato šteje za poseben sklic na konkretno pravico.
(12)  – Kot je opozorjeno v Pojasnilih k Listini (UL 2007, C 303, str. 17), člen 24 Listine temelji na newyorški Konvenciji o otrokovih pravicah, ki je bila podpisana 20. novembra 1989 in so jo ratificirale vse države članice in katere člen 3 določa, da morajo biti „[p]ri vseh dejavnostih v zvezi z otroki, bodisi da jih vodijo državne bodisi zasebne ustanove za socialno varstvo, sodišča, upravni organi ali zakonodajna telesa, […] otrokove koristi glavno vodilo“.
(13)  – Sam člen 24 Listine v svojem prvem odstavku določa, da se svobodno izraženo mnenje mladoletnikov „upošteva v stvareh, ki jih zadevajo, v skladu z njihovo starostjo in zrelostjo“. To sem obravnaval v sklepnih predlogih v zadevi X (sodba z dne 21. decembra 2011, C-507/10, ZOdl., str. I-14241, točke od 46 do 49), kjer sem navedel sodbo z dne 22. decembra 2010 v zadevi Aguirre Zarraga (C-491/10 PPU, ZOdl., str. I-14247, točke od 64 do 67).
(14)  – Ta ideja se po mojem mnenju prav tako odraža v členu 12(1) Uredbe št. 1560/2003, ki določa, da mora odločitev o izročitvi mladoletnika brez spremstva v varstvo sorodniku, ki ni njegova mati, oče ali zakoniti skrbnik in ki prebiva v drugi državi članici, slediti sprejetju potrebnih ukrepov, da se zagotovi, da lahko organi v državi članici, v kateri ta sorodnik prebiva, „ob popolnem poznavanju dejstev odločajo o sposobnosti te odrasle osebe ali oseb, da prevzamejo skrb za mladoletno osebo na način, ki je v njenem najboljšem interesu“.