Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 26 mars 2026(1)
Målen C‑531/24 och C‑895/24
Klagande: An Taisce – The National Trust for Ireland m.fl.
(Begäranden om förhandsavgörande från High Court [Förvaltningsöverdomstolen, Irland])
” Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Direktiv 91/676/EEG – Skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket – Åtgärdsprogram för känsliga områden – Medgivande av undantag för spridning av en mängd kväve från stallgödsel som överskrider den föreskrivna högsta mängden – Direktiv 2000/60/EG – Upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område – Åtgärdsprogram – Direktiv 92/43/EEG – Bevarande av naturliga livsmiljöer samt vilda djur och växter – Bedömning av konsekvenserna för målsättningarna vad gäller bevarande av Natura 2000-områden – Direktiv 2001/42/EG – Bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan – Övervakningsåtgärder – Materiella tillgångar – Alternativ ”
Innehållsförteckning
I.
Inledning
II.
Rättslig ram
A.
Unionsrätten
1.
Nitratdirektivet
2.
Kommissionens medgivande av undantag
3.
Habitatdirektivet
4.
Vattendirektivet
5.
SMB-direktivet
B.
Irländsk rätt
III.
Bakgrund och begäranden om förhandsavgörande
IV.
Bedömning
A.
Bedömningen enligt vattendirektivet
1.
Åtgärdsprogrammet enligt nitratdirektivet i vattendirektivets regleringssystem
2.
Bedömning av åtgärdsprogram enligt nitratdirektivet inom ramen för vattendirektivet
3.
Kommissionens medgivande av undantag
4.
Slutsats i denna del
B.
Bedömning av effekter på Natura 2000-områden
1.
Skyldighet att bedöma konsekvenserna
2.
Föremålet för konsekvensbedömningen
3.
Slutsats i denna del
C.
Den strategiska miljöbedömningen
1.
Den första, den andra, den tredje och den fjärde tolkningsfrågan i mål C531/24
2.
Den sjunde tolkningsfrågan i mål C531/24 – övervakningsåtgärder i miljörapporten
a)
Beskrivning av övervakningsåtgärder som uppfyller kraven enligt artikel 10 i SMB-direktivet
b)
Precision i uppgifterna om övervakningsåtgärderna
c)
Reaktion på oförutsedd negativ miljöpåverkan
3.
Den åttonde tolkningsfrågan i mål C531/24 och den första tolkningsfrågan i mål C895/24 – materiella tillgångar
4.
Den andra tolkningsfrågan i mål C895/24 – bedömning av alternativ i miljörapporten
D.
Den nionde tolkningsfrågan i mål C531/24 – effekter av kommissionens medgivande att sprida förhöjda mängder nitrat
E.
Huruvida verkningarna ska bestå
V.
Förslag till avgörande
I.      Inledning
Vilka krav gäller vid samverkan mellan nitratdirektivet(2) och habitatdirektivet,(3) vattendirektivet(4) och SMB-direktivet (SMB står för strategisk miljöbedömning),(5) om kommissionen på begäran av en medlemsstat godkänner ett undantag som gör det möjligt att sprida mer stallgödsel på jordbruksmark än vad som avses i nitratdirektivet? Detta är föremålet för de båda förevarande begärandena om förhandsavgörande från High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland).
Syftet med dessa begäranden är att klargöra kraven i habitatdirektivet, vattendirektivet och SMB-direktivet på miljöprövningen av ett sådant undantag som finns i det irländska åtgärdsprogrammet för reglering av nitratutsläpp i jordbruket. Dessutom ställer High Court (Förvaltningsöverdomstolen) frågan om besvarandet av tolkningsfrågorna om miljöprövning utgör ett ifrågasättande av giltigheten av kommissionens medgivande av undantaget(6).
II.    Rättslig ram
A.      Unionsrätten
1.      Nitratdirektivet
Enligt artikel 1 i livsmiljödirektivet har direktivet följande syften:
”Detta direktiv har till syfte
–        att minska vattenförorening som orsakas eller framkallas av nitrater som härrör från jordbruket,
–        att förhindra ytterligare sådan förorening.”
I artikel 2 j i nitratdirektivet definieras vad som avses med förorening:
”direkta eller indirekta utsläpp av kväveföreningar från jordbruket till vattenmiljön, vilka kan medföra risker för människors hälsa, skada levande resurser och akvatiska ekosystem, begränsa rekreationsmöjligheter eller störa annat berättigat nyttjande av vattnet.”
Enligt artikel 3 i nitratdirektivet anger medlemsstaterna vissa områden inom deras territorium som är alltför förorenade av kväve, där det finns en risk för en sådan förorening eller där avrinning skulle kunna bidra till en sådan förorening.
I artikel 5 stipuleras att medlemsstaterna ska fastställa åtgärdsprogram för känsliga områden eller hela medlemsstatens territorium:
”1.      Inom två år efter det att områden första gången angavs enligt artikel 3.2, eller inom ett år från varje ytterligare angivande enligt artikel 3.4, skall medlemsstaterna för att uppnå de syften som anges i artikel 1 upprätta åtgärdsprogram som avser de angivna känsliga områdena.
2.      Ett åtgärdsprogram kan avse alla känsliga områden inom medlemsstatens territorium. Om medlemsstaten finner det lämpligt kan olika åtgärdsprogram upprättas för olika känsliga områden eller delar av områden.
3.      I åtgärdsprogrammen skall hänsyn tas till
a)      tillgängliga vetenskapliga och tekniska data, främst om tillförseln av kväve från jordbruksaktiviteter och från andra källor,
b)       miljöförhållandena i de berörda områdena i medlemsstaten i fråga.
(4)      Åtgärdsprogrammen skall genomföras inom fyra år från det att de upprättades och skall omfatta följande obligatoriska åtgärder:
a)      åtgärderna i bilaga 3,
b)      de åtgärder som medlemsstaterna har angett i sina riktlinjer för god jordbrukssed enligt artikel 4, utom när detta är överflödigt på grund av åtgärderna i bilaga 3.
5. Inom ramen för åtgärdsprogrammen skall medlemsstaterna dessutom vidta sådana ytterligare eller skärpta åtgärder som de bedömer vara nödvändiga om det inledningsvis eller på grund av erfarenheterna vid genomförandet av åtgärdsprogrammen visar sig att de åtgärder som avses i punkt 4 inte är tillräckliga för att uppnå de syften som anges i artikel 1. Medlemsstaterna skall vid valet av åtgärder ta hänsyn till om åtgärderna är effektiva och lönsamma i förhållande till andra tänkbara förebyggande åtgärder.”
Det nödvändiga innehållet i åtgärdsprogrammen framgår av kraven för god jordbrukssed enligt artikel 4 i nitratdirektivet samt av de särskilda kraven enligt bilaga 3. Om dessa åtgärder inte är tillräckliga för att förhindra nitratföroreningarna måste medlemsstaten enligt artikel 5.5 vidta mer långtgående åtgärder.
I punkt 2 i bilaga 3 till nitratdirektivet regleras vilka åtgärder medlemsstaterna måste vidta beträffande den mängd gödsel som spridits i sina åtgärdsprogram:
”Dessa åtgärder skall säkerställa att den mängd stallgödsel som för varje åtgärd eller djurbesättning årligen sprids på marken, inbegripet det som djuren själva tillför, inte överskrider en viss mängd per hektar.
Den fastställda mängden per hektar skall vara den mängd gödsel som innehåller 170 kilo kväve. Dock får medlemsstaterna
a)      …
b)       under och efter det första fyraåriga åtgärdsprogrammet fastställa andra mängder än de ovan angivna. Dessa mängder skall fastställas på ett sådant sätt att det inte inverkar på möjligheten att uppnå de syften som anges i artikel 1 och skall bestämmas med utgångspunkt från objektiva kriterier, exempelvis
— lång vegetationsperiod,
— grödor med stor kväveupptagningsförmåga,
— högt nederbördsöverskott i det känsliga området,
— jordar med exceptionellt stor denitrifikationskapacitet.
Om en medlemsstat tillåter en annan mängd enligt andra stycket led b ska den underrätta kommissionen, som ska granska om åtgärden är berättigad i enlighet med det föreskrivande förfarande som avses i artikel 9.2.”
2.       Kommissionens medgivande av undantag
Kommissionen förklarade det omtvistade undantaget i skälen 17 och 23 i genomförandebeslut (EU) 2022/696 enligt följande:
”(17) Mot bakgrund av de uppgifter som avses i skälen 11–13 bör villkoren i detta beslut skärpas jämfört med villkoren i genomförandebeslut (EU) 2018/209. De fastställda villkoren liksom övervaknings- och kontrollsystemen bör vara tillräckliga för att säkerställa att undantaget är förenligt med de rättsligt bindande målen i ramdirektivet för vatten …
…
(23)      Det undantag som föreskrivs i detta beslut påverkar inte Irlands skyldigheter att tillämpa [habitatdirektivet], inbegripet [dom av den 7 november 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment m.fl. (C‑293/17 och C‑294/17, EU:C:2018:882)], särskilt när det gäller tolkningen av artikel 6.3 i det direktivet.”
I artikel 1 i genomförandebeslut (EU) 2022/696 godkänns gödsling med mer än 170 kilo kväve per hektar och år enligt under de villkor som anges i artiklarna 4–12 i beslutet.
Enligt artikel 4 i genomförandebeslut (EU) 2022/696 ska vallodlare som vill omfattas av ett undantag varje år lämna en ansökan om tillstånd. Enligt artikel 5 beviljas tillstånd för att sprida en mängd stallgödsel som innehåller högst 250 kilo kväve per hektar och år, och där anges ytterligare villkor för detta.
3.      Habitatdirektivet
I artikel 6.2–6.4 i habitatdirektivet regleras skyddet av Natura 2000-områden:
”2.      Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.
3.      Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.
4.      Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Medlemsstaten skall underrätta kommissionen om de kompensationsåtgärder som vidtagits.
...”
4.      Vattendirektivet
I vattendirektivets artikel 4.1 a i och ii anges förbudet mot att försämra och skyldigheten att förbättra med avseende på ytvattnet. Led c innehåller en specialbestämmelse för skyddade områden:
”1.      Vid genomförande av de åtgärdsprogram som anges i förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt ska medlemsstaterna
a)      när det gäller ytvatten
i)      genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av statusen i alla ytvattenförekomster, om inte annat följer av tillämpningen av punkterna 6 och 7 och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 8,
ii)      skydda, förbättra och återställa alla ytvattenförekomster om inte annat följer av tillämpningen av punkt iii när det gäller konstgjorda och kraftigt modifierade vattenförekomster i syfte att uppnå en god ytvattenstatus senast 15 år efter detta direktivs ikraftträdande i enlighet med bestämmelserna i bilaga V, om inte annat följer av tillämpningen av de förlängningar som beslutats i enlighet med punkt 4 och av tillämpningen av punkterna 5, 6 och 7 och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 8,
iii)      …
utan att det påverkar de relevanta internationella avtal som avses i artikel 1 för de berörda parterna,
…
c) när det gäller skyddade områden
åstadkomma överensstämmelse med alla normer och mål senast 15 år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande, om inte annat anges i den gemenskapslagstiftning enligt vilken de enskilda skyddade områdena har fastställts”.
I artikel 5 i vattendirektivet regleras identifieringen av vattenstatusen:
”1.      Varje medlemsstat skall se till att det för varje avrinningsdistrikt eller för den del av ett avrinningsdistrikt som ligger på dess territorium, utförs
–       en analys av dess karakteristika,
–       en översyn av konsekvenserna av mänsklig verksamhet för ytvattnets och grundvattnets status, och
–       en ekonomisk analys av vattenanvändningen
enligt de tekniska specifikationerna i bilagorna II och III, och att dessa är avslutade senast fyra år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande.
2.      De analyser och översyner som anges i punkt 1 skall ses över och om nödvändigt uppdateras senast 13 år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande och vart sjätte år därefter.”
I artikel 10 i vattendirektivet fastställs ett kombinerat tillvägagångssätt för föroreningar från punktkällor och diffusa källor. I denna inkluderas uttryckligen fastställandet av utsläppsregleringar som grundas på bästa tillgängliga teknik och bästa miljöpraxis enligt nitratdirektivet. I artikel 10.3 inryms dessutom möjlighet till strängare villkor:
”Om ett kvalitetsmål eller en kvalitetsnorm, oavsett om det/den har upprättats i enlighet med detta direktiv, i enlighet med de direktiv som förtecknas i bilaga IX eller i enlighet med någon annan gemenskapslagstiftning, uppställer strängare villkor ... skall strängare utsläppsregleringar fastställas.”
I artikel 11.1 i vattendirektivet föreskrivs ett åtgärdsprogram för att uppnå målen enligt direktivet:
”1.      Varje medlemsstat skall för varje avrinningsdistrikt eller för den del av ett internationellt avrinningsdistrikt som ligger på dess territorium se till att ett åtgärdsprogram upprättas och därvid beakta resultaten av de analyser som krävs enligt artikel 5 för att uppnå de mål som fastställs enligt artikel 4. …
2.      Varje åtgärdsprogram skall inbegripa de ”grundläggande” åtgärder som anges i punkt 3, samt vid behov ”kompletterande” åtgärder.
3.      Med ”grundläggande” åtgärder avses de minimikrav som skall uppfyllas och de skall bestå av följande:
a)      De åtgärder som krävs för att genomföra gemenskapslagstiftningen för skydd av vatten, inklusive de åtgärder som krävs enligt den lagstiftning som anges i artikel 10 och i bilaga VI, del A.
...”
5.      När övervakningsdata eller andra data indikerar att det är osannolikt att de mål för vattenförekomsten som ställs upp enligt artikel 4 kommer att nås, skall medlemsstaten se till att
–        orsakerna till det eventuella misslyckandet undersöks,
–        relevanta tillstånd och godkännanden granskas och ses över vid behov,
–        övervakningsprogrammen ses över och ändras vid behov, och
–        ytterligare åtgärder som kan vara nödvändiga för att nå dessa mål beslutas, bland annat, då så är lämpligt, fastställande av strängare miljökvalitetsnormer i enlighet med förfarandena i bilaga V.
När dessa orsaker är ett resultat av omständigheter som orsakats av naturliga skäl eller force majeure och som är exceptionella eller inte rimligtvis kunnat förutses, särskilt extrem översvämning och utdragen torka, kan medlemsstaten bestämma att ytterligare åtgärder inte är genomförbara, om inte annat föreskrivs i artikel 4.6.
Enligt del A led ix i bilaga VI till vattendirektivet är nitratdirektivet ett regelverk som utgör grunden för de åtgärder som ska inkluderas i åtgärdsprogrammen enligt artikel 11.3 a i vattendirektivet.
I punkt 1.4 i bilaga II till vattendirektivet anges närmare hur fastställandet av påverkan ska göras:
”Medlemsstaterna skall samla in och bevara information om typ och omfattning av den betydande antropogena påverkan som ytvattenförekomsterna i varje avrinningsdistrikt kan komma att utsättas för, i synnerhet:
…
Uppskattning och identifiering av betydande förorening från diffusa källor särskilt genom ämnen som förtecknas i bilaga VIII från tätorts-, industri-, jordbruks- och andra anläggningar och verksamheter, bland annat på grundval av uppgifter som har samlats in i enlighet med
i)      artiklarna 3, 5 och 6 i [nitratdirektivet], …”
Konsekvenserna av den information som på detta sätt fastställts regleras i punkt 1.5 i bilaga II
till vattendirektivet:
”Medlemsstaterna skall genomföra en bedömning av hur känslig ytvattenförekomsternas status är för den påverkan som har angivits ovan.
Medlemsstaterna skall använda den information som samlats in enligt ovan, och all annan relevant information inbegripet befintliga miljöövervakningsdata, för att genomföra en bedömning av sannolikheten att ytvattenförekomster inom avrinningsdistriktet inte kommer att uppfylla de miljökvalitetsmål som enligt artikel 4 ställs upp för förekomsterna. Medlemsstaterna får använda modelleringsteknik som hjälp vid en sådan bedömning.
För de förekomster där det finns risk för att kvalitetsmål avseende miljön inte kommer att uppfyllas skall där så är lämpligt en ytterligare karakterisering genomföras för att optimera utformningen av både de övervakningsprogram som krävs enligt artikel 8 och de åtgärdsprogram som krävs enligt artikel 11.”
5.      SMB-direktivet
Syftet med SMB-direktivet framgår särskilt av dess artikel 1:
”Syftet med detta direktiv är att sörja för en hög nivå på skyddet av miljön och bidra till att integrera miljöaspekter i utarbetandet och antagandet av planer och program för att främja en hållbar utveckling, genom att säkerställa att en miljöbedömning genomförs i enlighet med detta direktiv för vissa planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan.”
Planer och program definieras i artikel 2 a i SMB-direktivet:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges
a)      planer och program: planer och program, inklusive dem som samfinansieras av Europeiska gemenskapen, samt ändringar av dem
–        som utarbetas och/eller antas av en myndighet på nationell, regional eller lokal nivå eller som utarbetas av en myndighet för att antas av parlamentet eller regeringen genom ett lagstiftningsförfarande och
–        som krävs i lagar och andra författningar.”
Skyldigheten att utföra en strategisk miljöbedömning regleras i artikel 3 i SMB-direktivet:
”1.      En miljöbedömning i enlighet med artiklarna 4–9 i detta direktiv skall utföras för planer och program som avses i punkterna 2 till 4 och som kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
2.      Om inte annat följer av punkt 3 skall en miljöbedömning utföras för alla planer och program
a)      som utarbetas för jord- och skogsbruk, fiske, energi, industri, transporter, avfallshantering, vattenförvaltning, telekommunikationer, turism samt fysisk planering eller markanvändning och i vilka förutsättningarna anges för kommande tillstånd för projekt enligt bilagorna I och II till [MKB-direktivet(7)] eller
b)       som med tanke på att de kan antas påverka områden kräver en bedömning enligt artiklarna 6 eller 7 i …[habitatdirektivet(8)].
...”
Artikel 5 i SMB-direktivet avser innehållet i miljöbedömningen och beaktandet av alternativ enligt följande:
”1.      Om en miljöbedömning krävs enligt artikel 3.1 skall det utarbetas en miljörapport där den betydande miljöpåverkan som planens eller programmets genomförande kan antas medföra och rimliga alternativ med hänsyn till planens eller programmets syfte och geografiska räckvidd identifieras, beskrivs och utvärderas. De uppgifter som ska lämnas för detta ändamål anges i bilaga I.
2. Den miljörapport som utarbetas enligt punkt 1 skall innehålla den information som rimligtvis kan krävas med hänsyn till aktuella kunskaper och bedömningsmetoder, planens eller programmets innehåll och detaljeringsgrad, var i beslutsprocessen planen eller programmet befinner sig och i vilken omfattning vissa frågor bedöms bättre på olika nivåer i beslutsprocessen för att undvika att bedömningen görs två gånger.
3.      …”
I artikel 9.1 i SMB-direktivet fastställs innehållet i beslutet om planen eller programmet:
”1. När en plan eller ett program antas skall medlemsstaterna se till att de myndigheter som avses i artikel 6.3, allmänheten och alla medlemsstater med vilka samråd har ägt rum enligt artikel 7 informeras och att de som har informerats på detta sätt får tillgång till
a)      planen eller programmet, såsom de antagits,
b)      ett utlåtande med en sammanfattning av hur miljöaspekterna har integrerats i planen eller programmet och hur den miljörapport som utarbetats enligt artikel 5, yttranden enligt artikel 6 och resultaten av samråd enligt artikel 7 har beaktats i enlighet med artikel 8 och skälen till att den plan eller det program som antagits valts mot bakgrund av andra rimliga alternativ som diskuterats, och
c)      de åtgärder som fastställts beträffande övervakning i enlighet med artikel 10.”
I artikel 10.1 i SMB-direktivet fastställs övervakningen av den miljöpåverkan som planerna och programmen har:
”Medlemsstaterna skall övervaka den betydande miljöpåverkan som genomförandet av planerna och programmen leder till för att, bland annat, i ett tidigt skede kunna identifiera oförutsedd negativ påverkan och kunna vidta lämpliga avhjälpande åtgärder.”
I bilaga I till SMB-direktivet fastställs vilka uppgifter som ska lämnas i miljörapporten:
”Följande uppgifter skall lämnas enligt artikel 5.1 om inte annat följer av artikel 5.2 och 5.3:
a)      …
c)      De kännetecknande miljöförhållandena i områden som kan antas komma att påverkas betydligt.
d)      Alla befintliga miljöproblem som är relevanta för planen eller programmet, däribland i synnerhet sådana som berör något område av särskild betydelse för miljön, såsom områden som anges enligt ... [habitatdirektivet eller fågelskyddsdirektivet].
e)      De mål för skydd av miljön som uppställts på internationell nivå och på gemenskaps- eller medlemsstatsnivå och som är relevanta för planen eller programmet och det sätt på vilket dessa mål och varje form av miljöhänsyn har beaktats under utarbetandet av planen eller programmet.
f)      Den sannolika betydande miljöpåverkan, däribland på biologisk mångfald, populationer, människors hälsa, djurliv, växtliv, mark, vatten, luft, klimatfaktorer, materiella tillgångar, kulturarv som exempelvis arkitektoniskt och arkeologiskt arv, landskap samt inbördes förhållanden mellan dessa faktorer.
g)      …
h)      En sammanfattning av skälen till valet av de alternativ som behandlats och en beskrivning av hur bedömningen gjorts och de svårigheter som uppstått när de begärda uppgifterna samlades in, t.ex. tekniska brister eller brist på kunskap) ... .
i)      En beskrivning av de åtgärder som planeras för övervakning i enlighet med artikel 10.
j)      …”
B.      Irländsk rätt
Enligt Section 4 i Planning and Development Act 2000 och artikel 28 i European Communities (Birds and Natural Habitats) Regulations 2011 kan jordbruksaktiviteter förbjudas om de skulle kunna påverka skyddsområden enligt habitat- eller fågelskyddsdirektivet.
Spridningen av stallgödsel som innehåller mer än 170 kilo kväve per hektar och år fastställs framförallt i artikel 35.1 i European Union (Good Agricultural Practice for Protection of Waters) Regulations 2022 (S. I. No. 113 of 2022), i dess lydelse enligt S. I. No. 393 of 2022 (nedan kallade Regulations 2022):
”Den spridning av stallgödsel på en gårds mark under ett visst år, som överskrider den mängd som anges i artikel 20.1, räknas inte som överträdelse av nämnda underartikel om alla följande villkor är uppfyllda:
a)      Innehavaren av gården har för det berörda året lämnat en ansökan till ministern för jordbruk, livsmedel och havsfrågor om tillstånd för avvikelse från kraven i nämnda underartikel,
b)      ansökan enligt led a) har i vederbörlig ordning ifyllts i den form och inom den tidsfrist som ministern fastställt,
c)      till ansökan enligt led a) har innehavaren fogat en skriftlig förbindelse att uppfylla samtliga villkor enligt bilaga 5 och
d)      samtliga villkor som anges i bilaga 5 uppfylls av innehavaren med avseende på gården.”
I bilaga 5 i Regulations 2022 begränsas bland annat kvävemängden till 250 kilo.
Om ansökan inte uppfyller kraven ska ministern avslå ansökan enligt artikel 35.2 i Regulations 2022. I stycke 3 fastställs att en gård inte ska beviljas tillstånd för efterföljande år om det konstateras att gården inte uppfyller kraven enligt artiklarna 6–9 i kommissionens beslut.
III. Bakgrund och begäranden om förhandsavgörande
I begärandena om förhandsavgörande beskrivs bakgrunden enligt följande.
Enligt artikel 5.2 i nitratdirektivet tillämpar Irland ett nitratåtgärdsprogram för hela sitt territorium.
I begäran om förhandsavgörande anförs kommissionens beslut sedan 2007 som gör det möjligt för Irland att inom ramen för sitt nitratåtgärdsprogram tillåta gårdar att under vissa villkor sprida stallgödsel som innehåller upp till 250 kilo kväve per hektar och år.(9) Det senaste av dessa beslut och det motsvarande nitratåtgärdsprogrammet för åren 2022 till 2025 vid tidpunkten för begäran om förhandsavgörandet är föremål för förfarandet vid den nationella domstolen.
Samtidigt hänvisas i begäran om förhandsavgörande till rapporter från den irländska miljöskyddsinspektionen Environmental Protection Agency (nedan kallad EPA), enligt vilka nästan hälften och Irlands floder och hav inte längre uppvisar ett tillfredsställande tillstånd på grund av för höga fosfor- och kväveutsläpp.(10)
Ministern för bostäder, lokalt styre och kulturarv lät genomföra en bedömning av det omtvistade nitratåtgärdsprogrammets inverkan på miljön med avseende på Natura 2000-områden. Det fanns emellertid ingen fullständig bedömning av inverkan på miljön av nitratutsläppande jordbruksaktiviteter, på grundval av vilken undantag för spridning av kväve ska medges. Bedömningarna inriktades enbart på de avsedda skyddsåtgärderna. Av källorna (särskilt EPA-rapporterna och ”Natura Impact Statement” [i irländsk rätt föreskrivet vetenskapligt utlåtande om påverkan på Natura 2000-områden] för förvaltningsplanen enligt vattendirektivet för de irländska vattnen 2022–2027) framgår det dock entydigt att en bedömning av jordbruksaktiviteternas inverkan på miljön förmodligen hade gett belägg för mycket negativa inverkningar på miljön från de jordbruksaktiviteter som ligger till grund för dessa, även på europeiska områden i habitatdirektivets mening.
Enligt nämnda ”Natura Impact Statement” för förvaltningsplanen för de irländska vattnen är det av central betydelse att göra en bedömning av inverkan av samtliga undantag för enskilda gårdar som ingår i nitratåtgärdsprogrammet och då även ta hänsyn till negativa kumulerade effekter av utsläppen. Det finns över 130 000 gårdar i Irland och av dessa ansöker omkring 6 500 lantbrukare om undantag varje år. Det stora flertalet av de sökande är mjölkbönder. Det offentliggörs inga individuella undantag, utan enbart aggregerade uppgifter för den plats där de berörda gårdarna är belägna efter de lokala valdistriktens indelning. I praktiken har det inte gjorts någon lämplig bedömning för något av dessa beslut och det finns inte heller något praktiskt system för detta. Den nationella lagstiftningen för genomförande av habitatdirektivet tillämpas i praktiken inte.
Dessutom lät ministern för bostäder, lokalt styre och kulturarv nitratåtgärdsprogrammet omfattas av en strategisk miljöbedömning. Däremot bedömdes alternativen inte lika utförligt som själva programmet. Det saknas även en bedömning av nitratåtgärdsprogrammet enligt artikel 4 i vattendirektivet och det hade inte utförts någon fullständig bedömning av jordbruksaktiviteternas inverkan.
Under processen för den strategiska miljöbedömningen innehöll inte miljörapporten fullständiga uppgifter om övervakningen. Miljörapporten innehöll ingen beskrivning av de planerade åtgärderna för övervakning enligt artikel 10 i SMB-direktivet som var tillräckligt utförlig för att påvisa efterlevnaden av artikel 10. Framförallt innehöll den inga detaljer om hur denna övervakning skulle äga rum, när den skulle äga rum, hur den skulle tillämpas och vilka reaktioner som skulle följa på eventuellt fastställd oförutsedd negativ miljöpåverkan.
De ekonomiska konsekvenserna för materiella tillgångar beaktades i processen för strategisk miljöbedömning, och behandlades som att de vägde upp för vad som annars kunde ha varit mer miljövänliga alternativ. I bedömningen beaktades och inkluderades här bland annat en bedömning av bredare ekonomiska aspekter, såsom de materiella tillgångarnas värde, generella samhällseffekter av jordbruksaktiviteter, planens eller projektets effekter på jordbrukssektorn och på lantbrukarnas produktion och inkomster, jordbrukssektorns hållbarhet i Irland, livsmedelsförsörjningskedjan och sysselsättningen för en betydande andel av befolkningen.
Ministern för bostäder, lokalt styre och kulturarv antog den 9 mars 2022 det femte nitratåtgärdsprogrammet 2022–2025 och undertecknade Good Agricultural Practice Regulations (S.I. nr. 113). Den 29 april, 2022 förlängde kommissionen det undantag som man tidigare medgett Irland enligt punkt 2 i bilaga III till nitratdirektivet. Därefter kompletterade ministern den 28 juli 2022 åtgärdsprogrammet med motsvarande bestämmelser (S.I. nr. 393).
Den 31 maj 2022 väckte An Taisce talan vid High Court (Förvaltningsöverdomstolen) och begärde en domstolsprövning av åtgärdsprogrammet. Inom ramen för detta förfarande framställer High Court två begäranden om förhandsavgörande till EU-domstolen, vilka High Court registrerade som mål C‑531/24 och C‑895/24 samt förenade den 11 november 2025.
Tolkningsfrågorna i mål C‑531/24 har följande lydelse:
1)      Innebär artikel 6.3 i habitatdirektivet, artikel 4.1 i vattendirektivet och/eller artikel 3.1 i SMB-direktivet jämförda med artikel 3.3 FEU och/eller artikel 11 och/eller artikel 191.2 FEUF och/eller artikel 37 i stadgan om de grundläggande rättigheterna att ett åtgärdsprogram enligt artikel 5 i nitratdirektivet, som bedöms enligt eller med hänvisning till dessa direktiv, ska bedömas i förhållande till miljöpåverkan av de nitratutsläppande jordbruksaktiviteter som äger rum med stöd av de undantag som medgetts i enlighet med planen, antingen generellt sett eller i den mån som dessa effekter är en indirekt följd av att planen inte innehållit striktare skyddsåtgärder, eller ska programmet enbart bedömas utifrån de skyddsåtgärder som planen faktiskt innehåller?
2)      För det fall den första tolkningsfrågan generellt besvaras nekande: Innebär de angivna bestämmelserna att om bestämmelserna i den berörda medlemsstatens nationella lagstiftning i praktiken inte tillämpas för bedömning av enskilda undantag som medgetts i enlighet med ett åtgärdsprogram enligt artikel 5 i nitratdirektivet, kommer det i praktiken inte att göras någon bedömning enligt habitatdirektivet av enskilda undantag som medgetts i enlighet med planen vad gäller effekten på europeiska skyddsområden av de nitratutsläppande jordbruksaktiviteter som äger rum med stöd av dessa undantag?
3)      Innebär artikel 6.3 i habitatdirektivet och/eller artikel 3.1 och eller artikel 5.1 och/eller artikel 11.2 i SMB-direktivet jämförda med artikel 3.3 FEU och/eller artikel 11 och/eller artikel 191.2 FEUF och/eller artikel 37 i stadgan om de grundläggande rättigheterna att bedömningen av en plan eller ett program som omfattas av denna artikel och kan ha miljöpåverkan på en vattenförekomst enligt artikel 4 i vattendirektivet måste hänföra sig till om planen/programmet antingen för sig eller tillsammans med andra bindande åtgärder i medlemsstaten är tillräckligt stränga för att säkerställa att den/det inte medför en försämrad status för en ytvattenförekomst eller äventyrar uppnåendet av en god ytvattenstatus eller en god ekologisk potential och en god kemisk status för ett ytvatten fram till den tidpunkt som fastställs i vattendirektivet; om tolkningsfrågan besvaras jakande, innebär dessa bestämmelser eller en av dessa att det vid en sådan bedömning uttryckligen och/eller med en entydig ordalydelse ska anges om de berörda miljömålen enligt vattendirektivet uppfylls efter antagandet av planen eller programmet, och gäller detta allmänt eller i det konkreta fallet med det planerade antagandet av en grundläggande åtgärd i den mening som avses i artikel 11.3 i vattendirektivet, i synnerhet ett nitratåtgärdsprogram enligt artikel 5 i nitratdirektivet (i den mening som avses i bilaga VI, del A led ix i vattendirektivet och hänvisningen i artikel 11.3 a i detta direktiv)?
4)      Om den tredje tolkningsfrågan besvaras så, att bedömningen av en plan eller ett program som omfattas av artikel 6.3 i habitatdirektivet och/eller artikel 3.1 i SMB-direktivet och kan få miljöpåverkan på en vattenförekomst måste hänföra sig till en bedömning enligt artikel 4 i vattendirektivet, och den första eller den andra tolkningsfrågan besvaras så, att den bedömning som ska göras enligt SMB-direktivet med avseende på förenligheten med vattendirektivet måste hänföra sig till bedömningen av de nitratutsläppande jordbruksaktiviteter som genom planen äger rum med stöd av dessa undantag, och/eller särskilt till att inga strängare bestämmelser gäller i en plan, följer det då av artikel 4.1 i vattendirektivet (och framförallt av den rättsliga princip, enligt vilken medlemsstaterna, såvida inget undantag medgetts, ska avslå en ansökan om ett enskilt projekt ifall det kan medföra en försämring av statusen för en ytvattenförekomst eller äventyra uppnåendet av en god ytvattenstatus eller en god ekologisk potential och en god kemisk status för ett ytvatten fram till den tidpunkt som fastställs i vattendirektivet) jämförd med artikel 3.3 FEU och/eller artikel 11 och/eller artikel 191.2 FEUF och/eller artikel 37 i stadgan om de grundläggande rättigheterna att en medlemsstat ska avslå en ansökan om en plan även ifall de konkreta skyddsåtgärder, som planen antingen för sig eller tillsammans med andra bindande åtgärder i medlemsstaten avser, inte är tillräckligt stränga för att säkerställa att de nitratutsläppande jordbruksaktiviteter, som äger rum med stöd av de genom planen godkända undantagen, inte medför en försämring av statusen för en ytvattenförekomst eller äventyrar uppnåendet av en god ytvattenstatus eller en god ekologisk potential och en god kemisk status för en sådan ytvattenförekomst fram till den tidpunkt som fastställs i vattendirektivet; och gäller detta allmänt eller i det konkreta fallet med det planerade antagandet av en grundläggande åtgärd i den mening som avses i artikel 11.3 i vattendirektivet, i synnerhet av ett nitratåtgärdsprogram enligt artikel 5 i nitratdirektivet (i den mening som avses i bilaga VI, del A led ix i vattendirektivet och hänvisningen i artikel 11.3 a i detta direktiv)?
5)      För det fall den andra och/eller den fjärde tolkningsfrågan generellt besvaras nekande: Innebär de angivna bestämmelserna såsom har nämnts att om bestämmelserna i den berörda medlemsstatens nationella lagstiftning i praktiken inte tillämpas för bedömning av enskilda undantag som medgetts i enlighet med ett åtgärdsprogram enligt artikel 5 i nitratdirektivet, kommer det i praktiken inte att göras någon bedömning enligt habitatdirektivet (oavsett om det sker med hänvisning till artikel 4 i vattendirektivet eller på annat sätt) av enskilda undantag som medgetts i enlighet med planen vad gäller effekten på vattenförekomster i medlemsstaten av de nitratutsläppande jordbruksaktiviteter som äger rum med stöd av dessa undantag?
6)      Innebär artikel 4 i vattendirektivet jämförd med artikel 3.3 FEU och/eller artikel 11 och/eller artikel 191.2 FEUF och/eller artikel 37 i stadgan om de grundläggande rättigheterna att en plan eller ett program, i synnerhet ett nitratåtgärdsprogram enligt nitratdirektivet som kan påverka statusen för en relevant vattenförekomst inom en medlemsstat, inte får antas av den behöriga myndigheten i en medlemsstat om inte den behöriga myndigheten först åläggs att förvissa sig om för det första att antagandet av planen eller programmet inte kan orsaka en försämring av statusen hos en ytvattenförekomst, som medlemsstaten i fråga har eller borde ha identifierat som en ”typ” av ytvattenförekomst eller äventyra uppnåendet av en god ytvattenstatus eller en god ekologisk potential eller en god kemisk status för en sådan ytvattenförekomst och för det andra att antagandet av planen eller programmet är i enlighet med de åtgärder som har genomförts enligt det program som föreskrivs i vattendirektivet och som har upprättats för det berörda avrinningsdistriktet i enlighet med artikel 11 i det direktivet?
7)      Innebär artikel 5.1 i och bilaga I i) till SMB-direktivet jämförda med artikel 3.3 FEU och/eller artikel 11 och/eller artikel 191.2 FEUF och/eller artikel 37 i stadgan för de grundläggande rättigheterna att miljörapporten ska innehålla en tillräckligt detaljerad beskrivning av de planerade åtgärderna för övervakning i enlighet med artikel 10 i SMB-direktivet för att visa att artikel 10 kommer att efterlevas, inklusive uppgifter om hur övervakningen kommer att gå till, när den kommer att genomföras och/eller hur övervakningen kommer att användas och hur eventuellt identifierad oförutsedd negativ miljöpåverkan kommer att hanteras?
8)      Utesluter begreppet ”materiella tillgångar” i bilaga I f till SMB-direktivet värdet på dessa tillgångar och/eller utesluter detta begrepp i synnerhet vad gäller bedömningen av ett åtgärdsprogram enligt artikel 5 i nitratdirektivet generella samhällseffekter av jordbruksaktiviteter, planens eller projektets effekter på jordbrukssektorn och på lantbrukarnas produktion och inkomster, jordbrukssektorns hållbarhet i den berörda medlemsstaten, livsmedelsförsörjningskedjan och sysselsättningen för en betydande andel av befolkningen och innebär i så fall SMB-direktivet att det är olagligt att bedöma sådana vid bedömningen av planens effekter?
9)      Om svaret på en eller flera av tolkningsfrågorna 1 till 8 får till följd att antagandet av [nitratåtgärdsprogrammet] utgjorde en överträdelse av habitatdirektivet, vattendirektivet och/eller SMB-direktivet, innebär det då att kommissionens beslut 2022/696 är ogiltigt med beaktande av bland annat artikel 3.3 FEU och/eller artikel 11 och/eller artikel 191.2 FEUF och/eller artikel 37 i stadgan om de grundläggande rättigheterna?
De båda tillkommande tolkningsfrågorna i mål C‑895/24 har följande lydelse:
1)      Innebär artikel 5.1 och/eller artikel 9.1 b samt bilaga I f till SMB-direktivet att materiella tillgångar inte kan behandlas som den faktor som på ett effektivt sätt väger upp för övriga faktorer, inbegripet övrig miljöpåverkan, för bedömningen enligt artikel 3.1 i samma direktiv, och/eller att det alternativ med minst negativ miljöpåverkan måste väljas som det föredragna resultatet av den bedömningen?
2)      Innebär artikel 5.1 och/eller artikel 9.1 b samt bilaga I h till SMB-direktivet att alternativ ska identifieras, beskrivas och utvärderas på ett likvärdigt sätt för bedömningen enligt artikel 3.1 i samma direktiv?
Skriftliga yttranden har getts in av An Taisce – The National Trust for Ireland, Irish Creamery Milk Suppliers Association (ICMSA), Irland, och Europeiska kommissionen i båda målen. I mål C‑531/24 har dessutom Feirmeoirí Aontuithe na hÉireann Iontaobaithe Teoranta såsom Trustee for the Irish Farmers’ Association (IFA) gett in ett skriftligt yttrande, och i mål C‑895/24 har Tyskland gett in ett skriftligt yttrande.
EU-domstolen höll en muntlig förhandling i båda målen den 11 december 2025, vid vilken An Taisce, IFA, ICMSA, Irland och kommissionen deltog.
IV.    Bedömning
Nitratdirektivet ska ställa de instrument till förfogande som är nödvändiga för att säkerställa att vatten skyddas mot nitratföroreningar från jordbruket.(11) Såsom framgår av artikel 5.1 i nitratdirektivet ska medlemsstaterna upprätta och tillämpa åtgärdsprogram som avser de angivna känsliga områdena.(12) Sådana program kan de emellertid, liksom Irland, tillämpa för hela sitt nationella territorium enligt artikel 3.5.
Enligt artikel 5.4 a och b ska åtgärdsprogrammen innehålla vissa obligatoriska åtgärder som anges i bilagorna 2 och 3 till detta direktiv.(13) I det aktuella fallet antogs de flesta av dessa åtgärder den 9 mars 2022. De är inte föremål för begärandena om förhandsavgörande eller – såvitt jag förstår – för målet vid den nationella domstolen. Sålunda kommer jag inte att fortsätta dryfta genomförandet av dessa krav eller eventuella miljöbedömningar i detta sammanhang.
Enligt punkt 2 i bilaga 3 till nitratdirektivet ska åtgärdsprogrammet emellertid särskilt säkerställa att jordbrukare årligen bara sprider stallgödsel som innehåller högst 170 kilo kväve per hektar. Dock får medlemsstaterna enligt punkt 2 b i bilaga 3 tillåta större mängder om det inte innebär att direktivets syften åsidosätts. Därför tillåter Irland, liksom i tidigare åtgärdsprogram, med det femte nitratåtgärdsprogrammet att alla gårdar får sprida upp till 250 kväve per hektar och år. Det är enbart detta regelverk, som antogs först den 28 juli 2022, som är föremål för förevarande begäranden om förhandsavgörande.
Enligt punkt 2 b i bilaga 3 till nitratdirektivet ska medlemsstaterna motivera för kommissionen att ett sådant undantag är förenligt med direktivets syften. Kommissionen granskar denna motivering och fattar beslut om huruvida den förhöjda kvävemängden kan tillåtas.
Utöver detta stipulerar nitratdirektivet inte någon annan bedömning av miljöpåverkan av den förhöjda spridningen av kväve. Med de båda begärandena om förhandsavgörande ska emellertid klarläggas om och i vilken utsträckning en sådan bedömning är nödvändig på grundval av habitatdirektivet, vattendirektivet och SMB-direktivet.
Enligt vattendirektivet ska medlemsstaterna bedöma inverkan på vattenförekomster av en förhöjd spridning av kväve (se punkt A). Även om också inverkan på grundvattnet ska bedömas(14) ska jag begränsa mina redogörelser till ytvatten, eftersom det är vad dessa frågor från High Court (Förvaltningsöverdomstolen) avser.
Vattendirektivets stipulerade skyldighet att göra en bedömning inkluderar även negativa effekter på Natura 2000-områden. Villkoren för bedömningen anges däremot i habitatdirektivet (se punkt B). Ytterligare krav på bedömning av miljöpåverkan och på allmänhetens medverkan framgår av SMB-direktivet (se punkt C). Slutligen ska jag undersöka om de eventuella överträdelser av unionsrätten, i samband med prövningen av de andra tolkningsfrågorna, som har att göra med tillstånd att sprida förhöjda kvävemängder, gör att giltigheten av kommissionens beslut om detta tillstånd kan ifrågasättas (se punkt D). Det är dessutom på sin plats att lämna vissa kommentarer om huruvida den hänskjutande domstolen kan vidmakthålla åtgärdsplanens konsekvenser ifall den skulle konstatera att Irland har antagit åtgärdsplanen helt eller åtminstone delvis i strid med nämnda bestämmelser (se punkt E).
A.      Bedömningen enligt vattendirektivet
De första sex tolkningsfrågorna i mål C‑531/24 omnämner förvisso alla vattendirektivet, men framförallt avser den tredje, den fjärde, den femte och den sjätte tolkningsfrågan att klargöra om Irland hade rätt att anta åtgärdsprogrammet och särskilt att i ljuset av vattendirektivet tillåta spridning av förhöjda kvävemängder.
Med den fjärde tolkningsfrågan vill High Court (Förvaltningsöverdomstolen) veta om artikel 4.1 i vattendirektivet utgör hinder för antagandet av ett åtgärdsprogram om de avsedda skyddsåtgärderna inte är tillräckliga för att säkerställa en god ytvattenstatus enligt artikel 4.1 a ii.
Denna fråga är emellertid hypotetisk och kan därför inte upptas till prövning. Det finns dock stöd för att en bedömning av de avsedda skyddsåtgärderna skulle leda till resultatet att åtgärdsprogrammet skulle åsidosätta förbättringssyftet i vattendirektivets artikel 4.1 a ii.(15) Enligt begäran om förhandsavgörande och särskilt High Courts (Förvaltningsöverdomstolen) överväganden av den tredje tolkningsfrågan förelåg det dock ingen tillförlitlig bedömning av åtgärdsprogrammets effekter på syftena i artikel 4 och helt visst ingen uttrycklig uppskattning i detta avseende.(16) Det medför att även den femte tolkningsfrågan delvis är hypotetisk, i den del den ansluter till den fjärde tolkningsfrågan.
Däremot kan den tredje och den sjätte tolkningsfrågan upptas till prövning, då de hänför sig till huruvida tillståndet att sprida förhöjda kvävemängder ska prövas med avseende på dess förenlighet med syftena i artikel 4 i vattendirektivet, liksom den femte tolkningsfrågan i den del den ansluter till den tredje tolkningsfrågan.
Jag kommer därför börja med att förklara åtgärdsprogrammets roll enligt nitratdirektivet vid genomförandet av vattendirektivet och sedan undersöka den därav följande bedömningsskyldigheten med avseende på tillståndet att sprida förhöjda kvävemängder. Till sist ska jag gå in på betydelsen av kommissionens godkännande av tillståndet.
1.      Åtgärdsprogrammet enligt nitratdirektivet i vattendirektivets regleringssystem
Vattendirektivets syfte är enligt dess artikel 1 första stycket led a att upprätta en ram för skyddet av framförallt inlandsytvatten. Denna ram ska hindra ytterligare försämringar av, men även förbättra statusen hos akvatiska ekosystem och terrestra ekosystem som är direkt beroende av dessa.(17)
Därför innehåller artikel 4.1 a i vattendirektivet två separata, om än med varandra nära förbundna skyldigheter. För det första ska medlemsstaterna, enligt artikel 4.1 a i, genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av statusen i alla ytvattenförekomster (förbud mot att försämra). För det andra ska enligt artikel 4.1 a ii medlemsstaterna skydda, förbättra och återställa alla ytvattenförekomster i syfte att uppnå en ”god ytvattenstatus” senast år 2015 (skyldighet att förbättra).(18) Enligt artikel 4.4 tillåts emellertid medlemsstaterna att förlänga tidsfristerna för att nå målen enligt artikel 4.1 till 2027.
Enligt uppgift från irländska EPA är en förutsättning för en god ytvattenstatus i den mening som avses i artikel 4 i vattendirektivet att de uppvisar mindre än 8 mg/l NO3.(19) Det gränsvärde som är kopplat till nitratdirektivet ligger däremot klart högre med 50 mg/l NO3. Då handlar det enligt avsnitt A punkt 1 i bilaga 1 jämförd med det sedermera upphävda direktivet 75/440/EEG(20) om gränsvärdet för vatten ur vilket dricksvatten utvinns, för vilket samma gränsvärde gäller enligt dricksvattendirektivet.(21) Denna skillnad visar att vissa livsmiljöer och arter är betydligt känsligare för nitrat än vad människor är.(22)
Även om det alltså anges ett klart högre gränsvärde för nitrat i nitratdirektivet än det – möjligen – borde på grundval av vattendirektivet, är åtgärdsprogram enligt nitratdirektivet inom ramen för vattendirektivet av betydelse. Varje medlemsstat ska ju enligt artikel 11.1 fastställa ett åtgärdsprogram för att uppnå målen enligt artikel 4 i vattendirektivet. Enligt artikel 11.2 och 11.3 a samt artikel 10 och del A punkt ix i bilaga VI till vattendirektivet hör genomförandet av nitratdirektivet till de ”grundläggande åtgärder” som ska ingå i åtgärdsprogrammen. Därmed är åtgärdsprogrammen en del av detta åtgärdsprogram.
2.      Bedömning av åtgärdsprogram enligt nitratdirektivet inom ramen för vattendirektivet
Eftersom ett åtgärdsprogram enligt nitratdirektivet är en del av åtgärdsprogrammet enligt vattendirektivet ska en bedömning göras av om åtgärderna i ett åtgärdsprogram och särskilt jordbrukets i enlighet därmed tillåtna spridning av kväve är förenliga med syftena i artikel 4 i vattendirektivet. Särskilt förbudet mot att försämra i artikel 4.1 a förblir enligt fast rättspraxis bindande i varje skede av genomförandet av direktivet och är tillämpligt på ”varje typ” och varje status hos en ytvattenförekomst,(23) såsom kommission så riktigt betonar. Detsamma måste gälla skyldigheten att förbättra.
Såsom ICMSA och Irland med rätta påpekar handlar det då inte om en isolerad bedömning av åtgärdsprogrammet eller tillståndet till förhöjda kvävemängder. Snarare ska de betraktas som helhet och som en del av åtgärdsprogrammet. Likväl måste åtgärdsprogrammets och särskilt tillståndets effekter på målen enligt artikel 4 i vattendirektivet fullt ut tas i beaktande i denna bedömning. Det måste därför gå att urskilja vilka effekter som kan hänföras till tillståndet till förhöjda kvävemängder och hur bedömningen ledde fram till denna slutsats.
Nödvändigheten att även beakta jordbrukets spridning av kväve följer för övrigt även av den information som medlemsstaterna tar fram enligt artiklarna 5 och 8 samt bilagorna II, V och VIII i vattendirektivet och ska ta hänsyn till enligt artikel 11.1 och 11.5 när de upprättar åtgärdsprogrammet.
I artikel 11.1 i vattendirektivet stadgas uttryckligen att åtgärdsprogrammet ska upprättas med beaktande av resultaten av analyserna enligt artikel 5. I dessa analyser inkluderas i punkt 1.4 i bilaga II bland annat betydande förorening från diffusa källor, bland annat genom ämnen från tätorts-, industri-, jordbruks- och andra anläggningar och verksamheter. I punkt 1.4 i bilaga II hänvisas till de uppgifter som enligt nitratdirektivet ska samlas in, alltså främst om tillförseln av kväve liksom de ämnen som anges i bilaga VIII i vattendirektivet, när nitrat är upptaget(24) i punkt 11 som ett ämne som bidrar till eutrofiering.
För de förekomster där det finns risk för att kvalitetsmål avseende miljön inte kommer att uppfyllas ska medlemsstaterna enligt tredje stycket i punkt 1.5 i bilaga II till vattendirektivet där så är lämpligt optimera utformningen av de åtgärdsprogram som krävs enligt artikel 11.
Dessutom krävs enligt artikel 11.5 i vattendirektivet att åtgärdsprogrammet ska ändras om övervakningsdata indikerar att det är osannolikt att målen enligt artikel 4 kommer att nås. Då ska medlemsstaterna framförallt undersöka orsakerna till det eventuella misslyckandet, granska och vid behov se över de relevanta tillstånden och godkännandena och besluta om ytterligare åtgärder som kan vara nödvändiga. Detaljerna om denna övervakning fastställs i artikel 8 och bilaga V. I punkt 1.3.3. i bilaga V stipuleras framförallt hur den övervakning ska gå till, med vilken orsakerna till att miljömål inte uppnås ska fastställas och vilken ska tjäna som grund för inrättandet av åtgärdsprogrammet enligt artikel 11.
Inom ramen för ett åtgärdsprogram enligt nitratdirektivet får en medlemsstat endast tillåta en förhöjd mängd kväve efter att den på grundval av artiklarna 5 och 8 i vattendirektivet bedömt och konstaterat att målen enligt artikel 4 i vattendirektivet inte åsidosätts.
Man kan tänka sig att minimera bedömningen av tillståndet till förhöjda kvävemängder genom att enskilda gårdar inrättar ett effektivt system för säkerställande av målen enligt artikel 4 i vattendirektivet i samband med att tillstånd tas i anspråk. I princip ska detta system säkerställa att dessa gårdar tillsammans endast tillför så mycket kväve att ytvattenstatusen inte försämras med hänsyn tagen till allt annat kväve och att uppnåendet av en god status inte förhindras. Den femte tolkningsfrågan i mål C‑531/24 grundar sig emellertid på konstaterandet att det inte finns något sådant system. Därför förutsatte tillståndet en fullständig bedömning.
Om en medlemsstat skulle konstatera att en förhöjd spridning av kväve är oförenlig med förbudet att försämra eller skyldigheten att förbättra enligt artikel 4.1 i vattendirektivet betyder det inte nödvändigtvis att en sådan spridning är otillåten. Snarare kan den tillåtas om ett av de undantag som också anges i artikel 4 är tillämpligt.(25)
Irlands påstående om att målen enligt artikel 4 i vattendirektivet inte bara kan uppnås med åtgärdsprogrammet är inte oförenligt med denna slutsats. Det är uppenbart så, att även andra delar av åtgärdsprogrammet är nödvändiga för målen enligt artikel 4. Man kan också tänka sig att man främst minskar tillförseln från andra källor vid hög nitrattillförsel inom ramen för åtgärdsprogrammet. Likväl ska en medlemsstat när den betraktar åtgärdsprogrammet som helhet säkerställa att, på grundval av alla avsedda åtgärder, endast så mycket nitrat sprids att målen enligt artikel 4 uppnås. Det förutsätter i sin tur särskilt att effekterna av tillståndet att sprida förhöjda mängder kväve inom ramen för ett åtgärdsprogram enligt nitratdirektivet identifieras och beaktas.
3.      Kommissionens medgivande av undantag
Kommissionen medgav förvisso med genomförandebeslut (EU) 2022/696 tillståndet att sprida en större mängd kväve och antog i skäl 17 på grundval av villkor att detta undantag var förenligt med målen enligt vattendirektivet. Det påverkar dock inte medlemsstatens skyldighet att göra en bedömning och det innebär inte nödvändigtvis att de godkända åtgärderna är förenliga med vattendirektivet.
I vattendirektivet finns inget stöd för att kommissionen skulle kunna godkänna avvikelser från målen i detsamma. Möjligheterna att göra avvikelser är i stället utförligt angivna i artikel 4 och är medlemsstaternas ansvar. Kommissionen kan endast kontrollera efterlevnaden av dessa bestämmelser och i förekommande fall inleda ett överträdelseförfarande.
Inte heller nitratdirektivet eller för den delen den möjlighet det inrymmer att tillåta större kvävemängder kan förstås som ett undantag från målen enligt artikel 4 i vattendirektivet. Dock vore det metodologiskt tänkbart att tolka nitratdirektivet som lex specialis till vattendirektivet, men i det senare direktivet eftersträvas enligt artikel 1 c ett ökat skydd och en förbättring av vattenmiljön. Dessutom ska enligt artikel 4.2 det respektive strängaste målet gälla. Detta kommer även till uttryck i att en god ytvattenstatus enligt irländska EPA förutsätter ett klart lägre gränsvärde för nitrat än vad nitratdirektivet avser.(26) Detta ambitiösa mål i vattendirektivet skulle gå om intet ifall äldre, mindre ambitiösa mål skulle fortsätta gälla inom vissa delar av vattenområdet.
Därför innehåller vattendirektivet såsom lex posterior strängare krav som även åtgärder på grundval av det äldre nitratdirektivet måste uppfylla.
Då är det ovidkommande om kommissionens granskningsbefogenhet enligt punkt 2 b i bilaga 3 till nitratdirektivet inbegriper de strängare kraven enligt vattendirektivet eller begränsas till bestämmelserna i nitratdirektivet. Denna kontroll är ju begränsad till att granska medlemsstatens motivering. Några egna utredningsbefogenheter eller undersökningsinstrument förfogar kommissionen inte över på plats i en medlemsstat för att bedöma förenligheten med vattendirektivet. I den mån kommissionen bedömer huruvida målen enligt vattendirektivet följs i detta förfarande ska medlemsstaten därför först ha påvisat att de följs i motiveringen och därför först själv ha granskat detta.
Av detta skäl innehåller skäl 17 i genomförandebeslut (EU) 2022/696 endast kommissionens bedömning av tillståndet att sprida en större mängd kväve. Genomförandebeslutet kan emellertid inte på ett bindande sätt fastställa att detta tillstånd är förenligt med vattendirektivet.
4.       Slutsats i denna del
Det kan sålunda vidhållas att en medlemsstat inom ramen för ett åtgärdsprogram enligt artikel 5 i nitratdirektivet endast får tillåta en förhöjd mängd kväve efter att den särskilt på grundval av artikel 5 och 8 i vattendirektivet har bedömt och konstaterat att målen enligt artikel 4 i vattendirektivet inte åsidosätts. En medlemsstat kan dock avstå från denna bedömning om det kan säkerställas att de enskilda gårdarnas utnyttjande av denna möjlighet kontrolleras. Om en kontroll skulle visa att en förhöjd spridning är oförenlig med förbudet att försämra eller skyldigheten att förbättra enligt artikel 4.1 skulle målen enligt artikel 4 endast säkerställas om ett annat av de undantag som framgår av denna artikel vore tillämpligt.
B.
Bedömning av effekter på Natura 2000-områden
Målen enligt artikel 4.1 i vattendirektivet uppnås emellertid inte enbart genom förbudet mot att försämra och skyldigheten att förbättra enligt led a. Som kommissionen framhåller ska medlemsstaterna snarare även när det gäller skyddade områden åstadkomma överensstämmelse med alla normer och mål enligt artikel 4.1 c inom samma tidsfrist, alltså senast år 2027(27). Det gäller enligt artikel 6 och punkt 1 v) i bilaga IV särskilt för Natura 2000-områden där bevarandet eller förbättrandet av vattnets status är en viktig faktor för områdenas skydd.(28)
Däri ligger ytterligare ett mål som åtgärdsprogrammen enligt artikel 11 i vattendirektivet och därmed även åtgärdsprogrammen enligt nitratdirektivet ska uppnå.(29) Följaktligen ska medlemsstaterna innan de upprättar ett åtgärdsprogram även bedöma dess effekter på Natura 2000-områden.
På vilket sätt denna bedömning ska ske framgår av artikel 6.3 i habitatdirektivet. Först ska det alltså undersökas om tillståndet att sprida förhöjda mängder kväve i ett åtgärdsprogram enligt nitratdirektivet erfordrar en bedömning i enlighet med denna bestämmelse. Därefter ska föremålet för denna bedömning preciseras. Därför avser de båda första tolkningsfrågorna i mål C‑531/24 bedömningen av tillståndets konsekvenser enligt artikel 6.3 i habitatdirektivet. Den hänskjutande domstolen vill veta om bedömningen får begränsas till de avsedda skyddsåtgärderna i åtgärdsprogrammet eller om de snarare ska omfatta den inverkan som de nitratutsläppande jordbruksaktiviteter har som ska medges på grundval av detta program. Om bedömningen i princip får begränsas till de avsedda skyddsåtgärderna ställer den hänskjutande domstolen också frågan om det påverkar denna slutsats, ifall de nämnda jordbruksaktiviteterna i praktiken inte heller omfattas av bedömningen av konsekvenserna på gårdsnivå.
Eftersom parterna är oense om huruvida ett åtgärdsprogram överhuvudtaget ska omfattas av en bedömning av konsekvenserna enligt artikel 6.3 i habitatdirektivet ska jag först ta ställning till denna fråga (se punkt 1) och därefter till föremålet för denna bedömning (se punkt 2).
1.      Skyldighet att bedöma konsekvenserna
Enligt artikel 6.3 andra meningen ska de behöriga nationella myndigheterna, med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av undantaget i artikel 6.4, godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att ett berört Natura 2000-område inte kommer att ta skada. I detta syfte stipuleras enligt artikel 6.3 första meningen att alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett skyddat område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, på lämpligt sätt ska bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området.
Tillståndet att sprida förhöjda mängder kväve i ett åtgärdsprogram enligt nitratdirektivet hänger vare sig direkt samman med förvaltningen av Natura 2000-områden eller behövs för detta.
Tillståndet är dock inget godkännande av ett projekt i den mening som avses i artikel 6.3 i habitatdirektivet. Det ger bara en mängd gårdar möjlighet att sprida en förhöjd mängd kväve. Möjligen skulle enskilda gårdars utnyttjande av denna möjlighet betraktas som projekt.(30)
Vid tillstånd i åtgärdsprogrammet kan det emellertid handla om en plan i den mening som avses i artikel 6.3 i habitatdirektivet.
Eftersom begreppet ”plan” inte definieras i direktivet ligger det dock nära till hands att tänka på specifika instrument i den nationella rättsordningen, men avsaknaden av en sådan hänvisning gör att det även här handlar om ett begrepp i unionsrätten som ska tolkas självständigt.(31)
De olika språkversionerna av artikel 6.3 i habitatdirektivet tillåter i teorin att begreppet ”plan” tillskrivs mer eller mindre olika betydelser. På franska kan den även beteckna en plan yta och ofta menar man med detta särskilda grafiska beskrivningar.
Men med tanke på det sammanhang av regelverk som begreppet ”plan” förekommer i ska det snarare förstås i sin mer abstrakta bemärkelse och som att det tar sikte på specifika mål och visar hur dessa ska uppnås. Denna tolkning tillåter i princip, i den mening som avses i artikel 6.3 första meningen i habitatdirektivet, att en plans konsekvenser för bevarandemålen för ett Natura 2000-område bedöms eller att den godkänns av en myndighet enligt artikel 6.3 andra meningen.
Därigenom får begreppet ”plan” dock en mycket vid betydelse, men just därför tillåter det att målet enligt artikel 6.3 i habitatdirektivet uppnås. Denna bestämmelse ska ju effektivt förhindra att Natura 2000-områden påverkas på ett betydande sätt av planer eller projekt.(32) Det målet skulle inte vara betjänt av att begreppet ”plan” (eller för den delen begreppet ”projekt”) tolkades så, att en bedömning av vissa inverkningar – som är människans ansvar – inte behövde göras. Detta mål kommer också till uttryck i att de flesta ursprungliga språkversioner av bestämmelsen innehåller ”alla”(33) planer och projekt. Att tydligt skilja på begreppen ”plan” och ”projekt” är däremot, åtminstone med avseende på syftena enligt artikel 6.3 i habitatdirektivet, inte nödvändigt eftersom samma rättsliga följder är knutna till båda begreppen.
I enlighet med detta är det generella tillståndet för gårdar att sprida förhöjda mängder kväve en plan i den mening som avses i artikel 6.3 i habitatdirektivet, för den har som mål att möjliggöra en sådan metod och motsvarande tillstånd såsom medel för att uppnå detta mål.
Den vida förståelsen av begreppet ”plan” betyder dock inte att man måste bedöma konsekvenserna av alla åtgärder som innehåller mål och beskriver hur dessa ska uppnås. Begränsningen av skyldigheten att göra en bedömning följer snarare av nödvändigheten att i tillräcklig grad kunna fastställa påverkan på ett område samt av att bedömningen av konsekvenserna ska vara lämplig.
För det första krävs enligt artikel 6.3 i habitatdirektivet endast att en bedömning av konsekvenserna ska göras om en åtgärd kan ha betydande konsekvenser för ett Natura 2000-område, vilket EU-domstolen förstår som en sannolikhet eller risk för en sådan påverkan.(34) Med hänsyn särskilt till försiktighetsprincipen anses en sådan sannolikhet eller risk föreligga när det på grundval av objektiva kriterier inte kan uteslutas att nämnda plan eller projekt på ett betydande sätt kan påverka det berörda områdets bevarandemål.(35) Denna bedömning ska nämligen göras med beaktande av de av åtgärdsprogrammet berörda områdenas särart och miljömässiga förhållanden.(36) Därför har EU-domstolen fastslagit att vissa planer för markanvändning enligt Förenade kungarikets lagstiftning ska omfattas av prövningen, eftersom de väsentligt kunde påverka godkännandet av projekt och, följaktligen, de berörda områdena.(37)
En alltför stor mängd kvävedepositioner på grund av gödsling från jordbruk kan på betydande sätt påverka Natura 2000-områden.(38) Det avgörande är särskilt de naturvetenskapligt motiverade belastningsgränserna för de olika livsmiljötyperna, de kritiska värdena.(39) Kommissionen anför som exempel mossmarks- och våtmarksbiotoper och (Margaritifera margaritifera), som är mycket känsliga för nitrat långt under gränsvärdet i nitratdirektivet (50 mg/l). Om gårdar inom eller i närheten av Natura 2000-områden får sprida mer kväve på sina marker finns det en sannolikhet eller risk för att sådana områden påverkas på ett betydande sätt.
För det andra går det bara att göra en meningsfull bedömning av konsekvenserna om den påverkan som hotar Natura 2000-områden redan går att fastställa i tillräcklig grad. För åtgärder som emellertid motiverar en abstrakt risk för negativa konsekvenser för skyddade områden men som inte tillåter identifiering av vissa konsekvenser för enskilda områden kan ingen bedömning göras avseende deras konsekvenser för bevarandemålen för Natura 2000-områden. Därför har EU-domstolen i ett förfarande mot Italien fastslagit att man måste skilja mellan det inledande administrativa reflektionsstadiet och att det måste finnas en sådan precision i planeringen att det krävs en miljöbedömning av deras verkningar.(40)
Tillståndet att sprida förhöjda mängder kväve medför inte av nöden att vissa Natura 2000-områden påverkas av alltför stora mängder kvävedepositioner. Risken för sådan påverkan kan först fastställas när det är känt vilka gårdar som utnyttjar den möjlighet som tillståndet innebär.
Det betyder dock inte att en bedömning av konsekvenserna av tillståndet inte vore möjlig. Man kan tvärtom göra antagandet att alla gårdar också utnyttjar den möjlighet som tillståndet innebär och att man med det som utgångspunkt gör en bedömning av om Natura 2000-områden påverkas.
Eftersom en sådan bedömning vore möjlig, men väldigt kostsam, är för det tredje den inskränkning av intresse enligt vilken bedömningen av konsekvenserna ska vara ”lämplig”. Denna nyansering av bedömningen återfinns dock inte i alla ursprungliga språkversioner av artikel 6.3 i habitatdirektivet,(41) däremot genomgående i dess tionde skäl.
Det vore till exempel inte lämpligt om vissa frågor bedöms två gånger i godkännandeförfaranden på flera nivåer, även om risken eller sannolikheten för en betydande påverkan förblir oförändrad mellan de olika nivåerna.(42) Det är dock även lämpligt att göra en bedömning på ett så tidigt stadium som möjligt så att omfattande hänsyn kan tas till eventuell påverkan.(43) Det ska särskilt förhindras att det redan i tidiga skeden av planeringen fattas beslut som leder till miljöbegränsningar i genomförandet av projekt men som senare inte kan ändras.(44)
I förevarande mål verkar det inte lämpligt att anta att alla gårdar utnyttjar möjligheten att sprida förhöjda mängder kväve och göra en bedömning av konsekvenserna på denna grundval. En sådan bedömning skulle vara mycket kostsam och inte heller nödvändig baserat på erfarenheterna hittills av utnyttjandet av godkännandet. Enligt begäran om förhandsavgörande tog ju ”endast” omkring 6 500 av över 130 000 gårdar undantaget i anspråk.
I bara själva möjligheten att sprida förhöjda mängder ligger inget beslut som inte kan ifrågasättas vid en senare bedömning av konsekvenser. Det skulle snarare räcka att endast låta de gårdar som vill sprida mer kväve omfattas av en föregående bedömning av om detta ger upphov till sannolikheten eller risken att Natura 2000-områden påverkas på ett betydande sätt. Om det, särskilt på grund av geografiska särdrag och bevarandemålen för eventuellt drabbade Natura 2000-områden, inte kan uteslutas skulle en fullständig bedömning erfordras som skulle kunna medföra att de behöriga myndigheterna måste neka utnyttjandet av undantaget.
Det finns emellertid på grund av den kumulativa effekten av spridning av kväve(45) skäl att göra en gemensam bedömning av de gårdar vilkas utsläpp av kväve kan leda till depositioner i ett visst Natura 2000-område. Annars kan man befara att de först bedömda gårdarna uttömmer den godtagbara mängden kväve och att gårdar som bedöms senare inte har något utrymme kvar. Vid parallella, men separata, bedömningar skulle för mycket kväve kunna tillåtas.
Möjligen skulle Irland vid det första tillståndet att sprida förhöjda mängder kväve på grund av dess genomförande av habitatdirektivet utgå ifrån att en sådan bedömning görs av de enskilda gårdarna. Erfarenheterna av tidigare åtgärdsprogram förbjuder dock numera detta antagande. Enligt uppgifterna i begäran om förhandsavgörande har enskilda gårdars spridning av förhöjda mängder kväve aldrig omfattats av någon bedömning enligt artikel 6.3. Inte heller det femte irländska åtgärdsprogrammet innehåller någon information om att denna bestämmelse eller de irländska genomförandebestämmelserna måste beaktas vid spridning av förhöjda mängder kväve. I enlighet med detta medgav Irland vid den muntliga förhandlingen att ingen bedömning på gårdsnivå ännu äger rum och meddelade att de behöriga myndigheterna måste arbeta vidare på att se till att artikel 6.3 beaktas i fortsättningen.
Så länge de irländska myndigheterna inte vidtagit några motsvarande åtgärder fortsätter gårdarna att sprida ut förhöjda mängder kväve i enlighet med det tillstånd som åtgärdsprogrammet medger. I avsaknad av en individuell eller grupperad bedömning av denna spridning kvarstår fortsättningsvis rimliga vetenskapliga tvivel om att det vid en förhöjd spridning inte sker någon påverkan på Natura 2000-områden genom kvävedepositioner.
Därför får inte den bestämmelse som tillåter denna spridning antas utan att en bedömning av konsekvenserna görs enligt artikel 6.3 i habitatdirektivet.
Irland betonar emellertid med fog att jag redan har företrätt den uppfattningen att det av nitratdirektivet inte framgår att ett åtgärdsprogram nödvändigtvis påverkar tillstånd för projekt som på ett betydande sätt kan påverka skyddsområden.(46) Detta resonemang byggde dock uppenbart ännu på antagandet – som i förevarande mål vederläggs genom begäran om förhandsavgörande – att de ansvariga nationella myndigheterna bedömer åtgärderna i åtgärdsprogrammet i det enskilda fallet i enlighet med artikel 6.3 i habitatdirektivet.
Dessutom skiljer sig ett åtgärdsprogram som endast omsätter kraven i nitratdirektivet – till exempel genom att det fastställer den där avsedda största mängden kväve som får spridas – från ett undantag, genom vilket en förhöjd mängd kväve tillåts. Det förra är en lagstadgad begränsning av negativa miljöeffekter. Det senare tillåter åtgärder som får större negativa effekter på miljön än vad som fastställs i lag.
Bara för fullständighetens skull ska sägas att även en bedömning av konsekvenserna av den största spridning av kväve som föreskrivs inom ramen för nitratdirektivet kan behöva göras i det enskilda fallet. Denna största mängd har ju inte fastställts mot bakgrund av de klart lägre belastningsgränserna för de livsmiljötyper och arter som förekommer i skyddsområdena.(47) Om dessa gränser överskrids finns en risk för att Natura 2000-områden påverkas på ett betydande sätt.
2.       Föremålet för konsekvensbedömningen
Enligt artikel 6.3 andra meningen i habitatdirektivet får de behöriga nationella myndigheterna godkänna en plan, eller som här, ett åtgärdsprogram, först efter beaktande av slutsatserna av bedömningen av konsekvenserna, ha försäkrat sig om att inget berört Natura 2000-område tar skada av det. Detta får de enligt fast rättspraxis fastställa först efter att ha försäkrat sig om att det ur ett vetenskapligt perspektiv inte föreligger några rimliga tvivel om att ingen sådan påverkan föreligger.(48)
Bedömningen av konsekvenser får således inte innehålla några brister och måste omfatta fullständiga, exakta och slutliga bedömningar och slutsatser, på grundval av vilka varje rimligt vetenskapligt tvivel kan skingras vad gäller de planerade planernas eller projektens inverkan på det berörda skyddade området.(49) En sådan bedömning förutsätter att alla aspekter av planen eller projektet som, enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt, kan påverka målet att bevara ett område identifieras med hjälp av bästa vetenskapliga kunnande på området.(50)
Nödvändigheten av bedömningen av konsekvenserna av åtgärdsprogrammet baseras på rimliga vetenskapliga tvivel om att den förhöjda spridningen av kväve inte kommer att påverka Natura 2000-områden genom kvävedepositioner.(51)
Därför ska bedömningen av konsekvenser ta sikte på att skingra dessa tvivel. I den ska sålunda undersökas om den förhöjda spridningen av nitrat påverkar bevarandemålen för Natura 2000-områden genom kvävedepositioner.
3.       Slutsats i denna del
Mot bakgrund av habitatdirektivet ska de båda första tolkningsfrågorna i mål C‑531/24 därför besvaras så, att ett åtgärdsprogram enligt artikel 5 i nitratdirektivet som tillåter alla gårdar i en medlemsstat att under vissa villkor sprida förhöjda mängder nitrat, inom ramen för upprättandet av ett åtgärdsprogram i enlighet med artikel 11 i vattendirektivet och artikel 6.3 i habitatdirektivet, ska undersökas utifrån huruvida alla rimliga vetenskapliga tvivel skingrats om att berörda Natura 2000-områden inte tar skada av denna spridning genom kvävedepositioner. Denna bedömning behöver dock inte göras om det säkerställs att det görs en bedömning av de enskilda gårdarnas utnyttjande av denna möjlighet enligt artikel 6.3.
C.
Den strategiska miljöbedömningen
Den första, den andra, den tredje och den fjärde samt den sjunde och den åttonde tolkningsfrågan i mål C‑531/24 och båda frågorna i mål C‑895/24 avser tillämpningen av SMB-direktivet. De första fyra frågorna i mål C‑531/24 går bortom de redan nämnda frågeställningarna och avser om tillståndet att sprida förhöjda mängder kväve inom ramen för åtgärdsprogrammet ska omfattas av en strategisk miljöbedömning, som särskilt inbegriper påverkan på Natura 2000-områden och målen enligt artikel 4 i vattendirektivet (se punkt 1). Med den sjunde tolkningsfrågan i mål C‑531/24 önskar High Court (Förvaltningsöverdomstolen) ta reda på hur åtgärderna för övervakning av miljöpåverkan ska hanteras (se punkt 2). Den åttonde tolkningsfrågan i mål C‑531/24 och den första tolkningsfrågan i mål C‑895/24 avser behandlingen av konsekvenserna för materiella tillgångar (se punkt 3). Den andra tolkningsfrågan i mål C‑895/24 avser den alternativa bedömningen (se punkt 4).
1.      Den första, den andra, den tredje och den fjärde tolkningsfrågan i mål C‑531/24
För att besvara den första, den andra, den tredje och den fjärde tolkningsfrågan i mål C‑531/24 ska jag beskriva varför tillståndet att sprida förhöjda mängder kväve kräver en strategisk miljöbedömning och att därvid även effekterna på målen enligt artikel 4 i vattendirektivet och på Natura 2000-områden måste undersökas.
Tillståndet faller under definitionen av planer och program i artikel 2 a i SMB-direktivet, eftersom det antogs av den irländska regeringen genom ett lagstiftningsförfarande och måste utfärdas på grundval av nitratdirektivet.
Tillståndet är en del av åtgärdsprogrammet enligt nitratdirektivet, vilket sammantaget erfordrar en strategisk miljöbedömning enligt artikel 3.2 a i SMB-direktivet, eftersom det anger en ram för projekt enligt MKB-direktivet.(52) Särskilt för tillståndet förelåg genom artikel 3.2 b dessutom en skyldighet att göra en bedömning, eftersom tillståndet – som det redan redogjorts för(53) – åtminstone i förevarande fall(54) med tanke på dess eventuella påverkan på Natura 2000-områden erfordrar en bedömning av konsekvenserna enligt artikel 6.3 i habitatdirektivet.
I miljörapporten om en strategisk miljöbedömning identifieras, beskrivs och utvärderas enligt artikel 5.1 i SMB-direktivet särskilt den sannolika betydande miljöpåverkan som genomförandet av planen har. Denna inkluderar enligt led d i bilaga I alla de nuvarande relevanta miljöproblemen för planen eller programmet. Därvid ska särskilt de problem beaktas som hänför sig till områden med särskild relevans för miljön, såsom de utsedda Natura 2000-områdena enligt fågelskyddsdirektivet och habitatdirektivet. Enligt led 3 ska dessutom de uppställda målen för skydd av miljön som är relevanta för planen eller programmet och det sätt på vilket dessa mål och varje form av miljöhänsyn har beaktats under utarbetandet av planen eller programmet beaktas. Enligt led f inbegriper de uppgifter som ska lämnas in dessutom den sannolika betydande miljöpåverkan, däribland på biologisk mångfald, djurliv, växtliv och vatten.
Av denna anledning skulle det redan beskrivna innehållet i bedömningen av förenligheten med målen enligt artikel 4 i vattendirektivet(55) och bedömningen av konsekvenserna enligt artikel 6.3 i habitatdirektivet(56) ingå i miljörapporten. Om dessa bedömningar saknades var miljörapporten ofullständig.
Denna miljörapport skulle göras till underlag för allmänhetens deltagande enligt artikel 6 i SMB-direktivet och enligt artikel 8 skulle rapporten och utlåtandena beaktas vid antagandet av undantaget. Även dessa steg vore behäftade med brister om miljörapporten var ofullständig.
Sammanfattningsvis kan konstateras att tillståndet för gårdar att sprida förhöjda mängder kväve inom ramen för ett åtgärdsprogram enligt nitratdirektivet erfordrar en miljöbedömning enligt SMB-direktivet, i vilken effekterna av detta tillstånd på målen enligt artikel 4 i vattendirektivet och på Natura 2000-områden identifieras, beskrivs och utvärderas.
2.      Den sjunde tolkningsfrågan i mål C‑531/24 – övervakningsåtgärder i miljörapporten
I artikel 10.1 i SMB-direktivet stipuleras att medlemsstaterna ska övervaka den betydande miljöpåverkan som genomförandet av planerna och programmen leder till för att, bland annat, i ett tidigt skede kunna identifiera oförutsedd negativ påverkan och kunna vidta lämpliga avhjälpande åtgärder. Med den sjunde tolkningsfrågan i mål C‑531/24 vill High Court (Förvaltningsöverdomstolen) veta om miljörapporten ska innehålla en beskrivning av de planerade åtgärderna för övervakning som är tillräckligt detaljerad för att påvisa efterlevnaden av artikel 10 (se punkt a), inklusive uppgifter om hur övervakningen kommer att gå till, när den kommer att genomföras och/eller hur övervakningen kommer att användas (se punkt b) och hur eventuell identifierad oförutsedd miljöpåverkan kommer att hanteras (se punkt c).
a)      Beskrivning av övervakningsåtgärder som uppfyller kraven enligt artikel 10 i SMB-direktivet
Enligt artikel 5.1 andra meningen i SMB-direktivet anges det i bilaga I vilka uppgifter som ska lämnas i miljörapporten. Dessa uppgifter inkluderar enligt bilaga I i) en beskrivning av de åtgärder som planeras för övervakning i enlighet med artikel 10.
Eftersom det i bilaga I i) till SMB-direktivet endast krävs en beskrivning av de planerade övervakningsåtgärderna kan man förmoda att miljörapporten inte måste innehålla uppgifter om dessa ifall inga åtgärder (ännu) planerats.
Irland betonar emellertid med rätta att de uppgifter som anges i bilaga I till SMB-direktivet ska lämnas in i enlighet med artikel 5.2 och 5.3. Enligt artikel 5.2 ska miljörapporten innehålla den information som rimligtvis kan krävas. I den ska beaktas den information som rimligtvis kan krävas med hänsyn till aktuella kunskaper och bedömningsmetoder, planens eller programmets innehåll och detaljrikedom, var i beslutsprocessen planen eller programmet befinner sig och i vilken omfattning vissa frågor bedöms bättre på olika nivåer i beslutsprocessen för att undvika att bedömningen görs två gånger.
Irland har därför fog för sitt påstående att medlemsstaterna har ett visst utrymme att avgöra vilka uppgifter i miljörapporten de gör till övervakningsåtgärder.
Artikel 5.2 i SMB-direktivet visar dock samtidigt gränserna för detta utrymme, vilka det är de nationella domstolarnas uppgift att övervaka.(57) Rapporten ska nämligen inte innehålla mer information än vad som rimligtvis kan krävas, men de får inte heller innehålla mindre information.
Det kan (och måste) likväl rimligtvis krävas att miljörapporten läggs fram först efter det att de behöriga myndigheterna har planerat de nödvändiga åtgärderna i enlighet med artikel 10 i SMB-direktivet. I artikel 9.1 c anges nämligen att åtgärderna beträffande övervakning i enlighet med artikel 10 ska fastställas när planen eller programmet antas. Därför bygger bilaga I i) på antagandet att sådana åtgärder är planerade och föreskrivs i led i att denna information lämnas, även om det strängt taget inte handlar om identifiering, beskrivning och utvärdering av miljöpåverkan.
Vid förevarande åtgärdsprogram och tillstånd att sprida en förhöjd mängd kväve tillkommer att Irland inte har utfärdat dem för första gången, utan för femte gången. Egentligen borde lämpliga övervakningsåtgärder därför redan ha funnits på plats. Det är oklart varför förlängningen av dessa åtgärder inte kunde beskrivas i miljörapporten.
Dessutom borde det även finnas övervakningsåtgärder enligt artikel 8 och bilaga V i vattendirektivet, som enligt artikel 10.2 i SMB-direktivet kan användas för övervakningen av konsekvenserna av förevarande åtgärder. Om detta var avsikten skulle Irland ha hänvisat till dessa åtgärder.
Av denna anledning ska miljörapporten enligt SMB-direktivets artikel 5 och bilaga I i) samt artikel 10 visa åtgärderna för övervakning av den betydande påverkan av genomförandet av åtgärdsprogrammet, framförallt av tillståndet att sprida förhöjda mängder kväve.
b)       Precision i uppgifterna om övervakningsåtgärderna
High Court (Förvaltningsöverdomstolen) vill också veta i vilken omfattning denna beskrivning ska inkludera på vilket sätt övervakningen kommer att äga rum.
Beskrivningen av de planerade övervakningsåtgärderna i miljörapporten ska göra det möjligt att diskutera dessa åtgärder inom ramen för allmänhetens medverkan enligt artikel 6 och 7 i SMB-direktivet. Därför ska uppgifterna vara så detaljerade i miljörapporten att allmänheten ska kunna bedöma om de planerade åtgärderna är tillräckliga för att tillgodose kraven enligt artikel 10.
I artikel 10 i SMB-direktivet ställs kravet att all betydande påverkan av genomförandet av planer och projekt ska övervakas, alltså all påverkan som redan definierats, beskrivits och utvärderats inom ramen för miljöbedömningen.
I målet i det nationella förfarandet förefaller det som att särskilt påverkan av gårdars spridning av förhöjda mängder kväve på mängderna nitrat i ytvattenförekomster och på Natura 2000-områden behöver övervakas.
Nödvändigheten av övervakning av Natura 2000-områden är för övrigt inte beroende av om man vid det generella tillståndet för spridning i åtgärdsprogrammet kan avstå från att göra en bedömning av konsekvenserna enligt artikel 6.3 i habitatdirektivet, eftersom det säkerställs att det görs en bedömning av spridningen på gårdsnivå.(58) Den omständigheten att det är lämpligare att göra bedömningen på gårdsnivå motiverar nämligen inte att underlåta att tillämpa artikel 10 i SMB-direktivet. Den övervakning som krävs enligt detta direktiv är snarare en viktig kontroll av om bedömningarna på gårdsnivå har lett fram till de rätta slutsatserna.
Övervakningsåtgärderna måste följaktligen vara så detaljerade i miljörapporten att det går att bedöma om artikel 10 i SMB-direktivet följs, vilket vid tillstånd för gårdar att sprida förhöjda mängder kväve inbegriper effekterna på mängderna nitrat i ytvattenförekomster och Natura 2000-områden.
c)      Reaktion på oförutsedd negativ miljöpåverkan
Slutligen ställer High Court (Förvaltningsöverdomstolen) från om miljörapporten också ska visa vilken reaktionen blir på eventuellt definierad oförutsedd negativ miljöpåverkan.
I det avseendet är
kommissionens ståndpunkt korrekt, nämligen att SMB-direktivet inte innehåller några krav i det avseendet. Syftet med artikel 10 är endast att se till att medlemsstaterna är i stånd att vidta lämpliga avhjälpande åtgärder.
Däremot kan andra bestämmelser ge mer ledning om huruvida medlemsstaterna måste vidta avhjälpande åtgärder. Som redan beskrivits ska medlemsstaterna enligt artikel 11.5 i vattendirektivet ändra åtgärdsprogrammet om övervakningsdata indikerar att det är osannolikt att målen enligt artikel 4 kommer att nås.(59) Dessutom åläggs medlemsstaterna i artikel 6.2 i habitatdirektivet att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna i Natura 2000-områden.
Vilka åtgärder som ska vidtas när oförutsedd negativ miljöpåverkan uppstår kan dock bara avgöras i ljuset av denna påverkan. Ofta kommer olika åtgärder i fråga, så att medlemsstaternas behöriga myndigheter kan träffa val efter eget skön.
Det är också möjligt om större mängder nitrat än väntat visar sig i ytvattenförekomster eller Natura 2000-områden. En minskning av tillförseln av nitrat kan eventuellt också uppnås genom att medlemsstaten minskar nitratutsläppen genom andra källor än jordbruket.
Inom ramen för miljöbedömningen ska följaktligen reaktionen inte fastställas utifrån oförutsedd negativ miljöpåverkan.
3.      Den åttonde tolkningsfrågan i mål C‑531/24 och den första tolkningsfrågan i mål C‑895/24 – materiella tillgångar
Den åttonde tolkningsfrågan i mål C‑531/24 och den första tolkningsfrågan i mål C‑895/24 avser beaktandet av ”materiella tillgångar” inom ramen för miljöbedömningen. Bakgrunden till denna fråga är att jordbrukets ekonomiska betydelse anfördes i miljöbedömningen för att föredra tillstånd att sprida förhöjda mängder kväve framför mer miljövänliga alternativ. An Taisce hyser tvivel om huruvida detta står i överensstämmelse med SMB-direktivet.
Utgångspunkten i An Taisces uppfattning har fog för sig. Enligt SMB-direktivets artikel 5 och bilaga I f ska miljörapporten förvisso definiera, beskriva och utvärdera påverkan på materiella tillgångar. Med detta avses dock enligt ingressen till led f i bilaga I miljöpåverkan på materiella tillgångar. I samband med MKB-direktivet betonade EU-domstolen att endast sådan påverkan på materiella tillgångar får beaktas som till sin art även kan ha en inverkan på miljön. Påverkan på värdet för dessa tillgångar saknar emellertid betydelse vid tillämpning av MKB-direktivet.(60)
Vid tillståndet att sprida förhöjda mängder kväve skulle man därför kunna tänka sig att fisket påverkas av eutrofiering av vattnet på grund av denna praxis. Det är också tänkbart att eventuella intäktsökningar till följd av gödsling kan beaktas som miljöpåverkan.
Det faktum att gårdar måste sprida kvävehaltigt gödsel, eftersom sådant uppkommer vid djurhållning(61), så att strängare begränsningar för spridning skulle erfordra minskade djurbesättningar, är dock ingen miljöpåverkan till följd av tillståndet, utan en ekonomisk följd av en eventuell begränsning.
Det innebär dock endast att detta övervägande inte måste definieras, beskrivas och utvärderas i miljörapporten enligt artikel 5 och led f i bilaga I till SMB-direktivet.
Dessa bestämmelser förbjuder dock inte att man tar jordbrukets ekonomiska betydelse i beaktande inom ramen för miljöbedömningen. Det är tvärtom nödvändigt att inta en ståndpunkt när man kan välja alternativ, och sådana överväganden tillhör de skäl till varför vissa åtgärder föredragits framför andra.
Enligt artikel 9.1 b i SMB-direktivet ska allmänheten och de berörda myndigheterna efter antagandet av en plan eller ett projekt ges tillgång till ett utlåtande med en sammanfattning, av vilken särskilt skälen till att den plan eller det program som antagits valts mot bakgrund av andra rimliga alternativ som diskuterats.
Begreppet ”materiella tillgångar” i bilaga I f) till SMB-direktivet omfattar följaktligen endast materiella tillgångar som kan bli föremål för miljöpåverkan av en plan eller ett program. Däremot kan samhälleliga effekter av jordbruksaktiviteter, en plans eller ett projekts inverkan på jordbruksnäringen och lantbrukarnas produktion och inkomst, jordbruksnäringens hållbarhet i den berörda medlemsstaten, livsmedelsförsörjningskedjan och sysselsättningen för en betydande del av befolkningen tas i beaktande i miljöbedömningen för att motivera valet av olika alternativ enligt artikel 9.1 b i direktivet.
4.      Den andra tolkningsfrågan i mål C‑895/24 – bedömning av alternativ i miljörapporten
Den andra tolkningsfrågan i mål C‑895/24 syftar till att klargöra om artikel 5.1 och/eller artikel 9.1 b samt bilaga I h) till SMB-direktivet medför att alternativ ska definieras, beskrivas och utvärderas på ett jämförbart sätt för att uppfylla bedömningens syften enligt artikel 3.1 i detta direktiv.
Jag ska när jag besvarar denna tolkningsfråga i stor utsträckning återknyta till mina redogörelser i förslaget till avgörande i målet Friends of the Irish Environment (Projet Ireland 2040)(62), vilka EU-domstolen inte tog ställning till i sin dom i detta mål(63).
Enligt artikel 5.1 i SMB-direktivet ska den betydande miljöpåverkan som planens eller programmets genomförande kan antas medföra och rimliga alternativ med hänsyn till planens eller programmets syfte och geografiska räckvidd beaktas, identifieras, beskrivas och utvärderas i miljörapporten.
Det innebär att de rimliga alternativen ska ingå i miljörapporten. Man skulle kunna förstå denna bestämmelse så, att betydande miljöpåverkan endast ska identifieras, beskrivas och utvärderas med avseende på det föredragna alternativet. För detta talar också att de övriga bestämmelserna i SMB-direktivet handlar om miljöbedömningen av den berörda planen eller det berörda programmet och inte bedömningen av de rimliga alternativen.
Emellertid erfordras åtminstone enligt den nederländska språkversionen av artikel 5.1 i SMB-direktivet att även den betydande miljöpåverkan av alternativen ska identifieras, beskrivas och utvärderas. I alla händelser kan den i samtliga språkversioner föreskrivna utvärderingen av alternativen också inbegripa deras miljöpåverkan, vilket i sin tur förutsätter att de identifieras och beskrivs.
Ett sådant beaktande av alternativens miljöpåverkan motsvarar syftet med SMB-direktivet. Det ska enligt det fjärde skälet och artikel 1 genom miljöbedömningen bidra till att miljööverväganden integreras vid utarbetande och antagande av planer och program. Att bedöma alternativen utan att ta deras miljöpåverkan i beaktande skulle gå stick i stäv med denna målsättning.
Vid valet av olika alternativ har beaktandet av miljöaspekter till och med en särskild betydelse. SMB-direktivet utfärdades nämligen eftersom det ofta upptäcktes inom ramen för projektgodkännanden enligt MKB-direktivet att det redan fanns regler eller krav som utgjorde hinder för vissa alternativ, trots att dessa kunde vara förmånligare för miljön.(64) Miljöbedömningen ska därför säkerställa att sådana regler eller krav inte utfärdas om man åtminstone är medveten om miljövänligare alternativ.
Miljöpåverkan av de rimliga alternativen måste följaktligen definieras, beskrivas och utvärderas. För detta ändamål hänvisas i artikel 5.1 i SMB-direktivet till planens eller programmets syfte och geografiska räckvidd som orienteringspunkter. Alternativ som inte kan fylla syftet eller som överskrider den geografiska räckvidden är i normalfallet inte rimliga och kräver ingen ytterligare bedömning.
De behöriga myndigheterna får emellertid inte heller i alltför hög grad begränsa förutsättningarna för bedömningen på sådant sätt att de därigenom utesluter potentiellt rimliga alternativ redan genom fastställelsen av syftet och den geografiska räckvidden.
Denna aspekt tas också upp i artikel 5.2 i SMB-direktivet. Hänsyn ska tas till var i beslutsprocessen som planen eller programmet befinner sig liksom till i vilken omfattning vissa frågor bedöms bättre på olika nivåer i beslutsprocessen för att undvika att bedömningen görs två gånger. Exempelvis kan man i samband med en plan på anläggning av en landsväg ställa sig frågan om inte en järnvägsförbindelse måste prövas som rimligt alternativ. Denna bedömning är emellertid överflödig om det grundläggande beslutet om vägbyggnadsprojektet har fattats på grundval av en överordnad plan i vilken båda alternativen redan har ställts mot varandra.
Vad gäller de uppgifter som ligger till grund för fastställelse av rimliga alternativ anges det i bilaga I h) till SMB-direktivet att de uppgifter som ska läggas fram i miljörapporten bara ska omfatta en sammanfattning av skälen till valet av de alternativ som behandlats. Den ska visa varför de bedömda alternativen anses vara rimliga medan andra alternativ inte är det och därmed visa hur de rimliga alternativen identifierades.
Begreppet sammanfattning hänför sig emellertid inte till beskrivningen och utvärderingen av de rimliga alternativen. Detta begrepp kan därför inte andragas i syfte att begränsa omfattningen av dessa angivelser. I artikel 5.2 i SMB-direktivet föreskrivs i stället angivelser som med hänsyn till aktuella kunskaper och bedömningsmetoder, planens eller programmets innehåll och detaljeringsgrad, samt de i punkt 161 angivna aspekterna, rimligtvis kan krävas.
Ett av de viktigaste kriterierna för innehållet i miljörapporten anges dock inte uttryckligen: Beskrivningen av miljöpåverkan ska särskilt visa att den antagna planen eller det antagna programmet är förenligt med de tillämpliga materiella kraven i miljölagstiftningen.(65) En inverkan på miljön som åsidosätter miljölagstiftningen är i vart fall av betydande art.(66)
Tvärtemot vad Irland befarar skulle det inte betyda att alla alternativs förenlighet med alla tänkbara miljökrav måste undersökas. Utgångspunkten är snarare bedömningen av det i slutändan antagna alternativets förenlighet med dessa krav.
I förevarande fall ska man i det avseendet framförallt tänka på om tillståndet att sprida förhöjda mängder kväve är förenligt med nitratdirektivet, vattendirektivet och habitatdirektivet. Om tillståndet ändå skulle vila på ett undantag enligt artikel 4.7 i vattendirektivet och/eller artikel 6.4 i habitatdirektivet, skulle de däri angivna måttstockarna för valet av olika alternativ behöva tillämpas. När det gäller artikel 6.4 i habitatdirektivet har EU-domstolen redan fastslagit att en påverkan på berörda Natura 2000-områden endast kan tillåtas om det – bland annat – inte finns någon alternativ lösning som medför mindre olägenheter för det berörda området.(67)
SMB-direktivet i sig innehåller däremot inga sakliga kriterier för valet av alternativ.(68) De behöriga myndigheterna åläggs därför inte att välja det alternativ som minst skadar miljön. Såsom redan har påpekats(69) syftar miljöbedömningen endast till att beslutet om urval ska fattas med beaktande av en eventuell betydande miljöpåverkan.
Om valet av olika alternativ inte är avhängigt väsentliga rättsliga krav i annan lagstiftning är därför vid fastställelsen av vilka uppgifter som rimligtvis kan förväntas framför allt ytterligare två aspekter relevanta, utöver hänvisningarna till artikel 5.2 i SMB-direktivet. För det första måste dessa angivelser, vad avser de argument som är relevanta för att avgöra tvisten, göra en jämförelse möjlig mellan det föredragna alternativet och alternativen till detta. För det andra måste uppgifterna göra det möjligt att vid denna jämförelse beakta relevanta miljöhänsyn.
Om valet av alternativen till exempel framför allt grundar sig på ekonomiska överväganden måste därför de ekonomiska för- och nackdelarna för alla rimliga alternativ åtminstone i den utsträckning identifieras och beskrivas att det tydligt framgår i vilket förhållande de olika alternativen står till varandra. Det måste emellertid dessutom tydligt framgå om de ekonomiska fördelarna är förbundna med en negativ miljöpåverkan som skulle undvikas med andra alternativ. I annat fall skulle dessa miljöhänsyn inte i tillräcklig grad kunna beaktas vid valet av de bedömda alternativen.
Dessa krav utesluter inte att miljöbedömningen av det föredragna alternativet kan bli mer ingående än miljöbedömningen i fråga om de övriga bedömda alternativen – även med avseende på de ekonomiska konsekvenserna. Detta kan särskilt förväntas om fördelarna med det föredragna alternativet relativt tydligt överväger i förhållande till de bedömda alternativen även med beaktande av miljöpåverkan. I sådant fall skulle ingående uppgifter i fråga om de bedömda alternativen sakna egen funktion, medan uppgifterna om det föredragna alternativets miljöpåverkan är viktiga för det senare genomförandet av planen eller programmet.
Om det emellertid väger jämnt i fråga om för- och nackdelarna av de olika valmöjligheterna blir det svårare att motivera urvalsbeslutet. I det fallet kan det bli nödvändigt att införa mer detaljerade uppgifter om de rimliga alternativen i miljörapporten, även om detta skulle innebära en betydande belastning. Detta gäller framförallt när bedömningen av alternativen samtidigt är av materiellt rättslig natur, eftersom de till exempel tjänar som tillämpning av ett undantag såsom artikel 6.4 i habitatdirektivet eller artikel 4.7 i vattendirektivet.
Den andra tolkningsfrågan i mål C‑895/24 ska därför besvaras så, att enligt artikel 5.1 och 5.2 i SMB-direktivet ska miljörapporten innehålla de uppgifter gällande de bedömda rimliga alternativen till den antagna planen eller det antagna programmet som krävs för att
–      fastställa att kraven i annan lagstiftning har beaktats vid bedömningen av alternativen, och
–      kunna sluta sig till att miljöpåverkan har beaktats vid valet av den antagna planen eller det antagna programmet i stället för de bedömda alternativen.
D.      Den nionde tolkningsfrågan i mål C‑531/24 – effekter av kommissionens medgivande att sprida förhöjda mängder nitrat
Med den nionde tolkningsfrågan i mål C‑531/24 vill High Court (Förvaltningsöverdomstolen) veta om eventuella, i samband med de andra tolkningsfrågorna konstaterade överträdelserna av habitatdirektivet, vattendirektivet och/eller SMB-direktivet innebär att kommissionens genomförandebeslut (EU) 2022/696 är ogiltigt.
De berörda parterna intog under den muntliga förhandlingen emellertid alla den berättigade ståndpunkten att det för tillfället är för tidigt att besvara denna tolkningsfråga. För närvarande utgör de i tolkningsfrågan omnämnda överträdelserna av unionsrätten en möjlighet, även om ingen sådan hittills har konstaterats. Den hänskjutande domstolen måste snarare i ljuset av EU-domstolens svar på de andra tolkningsfrågorna och på grundval av de berörda parternas argument pröva om Irland i själva verket har begått en överträdelse av de nämnda direktiven.
Irland tillstod förvisso under den muntliga förhandlingen att det i strid med artikel 6.3 i habitatdirektivet hittills inte har gjorts någon bedömning av konsekvenserna av enskilda gårdars spridning av förhöjda mängder kväve. Samtidigt har denna medlemsstat med kraft bestridit att en bedömning av tillståndet för dessa förhöjda mängder i samband med åtgärdsprogrammet behövde göras.
De konstateranden som behövs för att besvara den nionde tolkningsfrågan i mål C‑531/24 har därför ännu inte gjorts.
Vid innevarande tidpunkt är tolkningsfrågan därför hypotetisk och kan sålunda inte upptas till prövning.
För fullständighetens skull ska påpekas att An Taisce hade kunnat göra eventuella tvivel om lagligheten av genomförandebeslut (EU) 2022/696 gällande genom en begäran om en intern omprövning enligt artikel 10 i Århuskonventionen(70).
E.      Huruvida verkningarna ska bestå
För det fall den hänskjutande domstolen skulle komma fram till slutsatsen att Irland har utfärdat åtgärdsplanen helt eller delvis i strid med de här undersökta bestämmelserna föreslår några berörda parter att dess verkan ska bestå.
I princip skulle bristerna i de olika miljöbedömningarna leda till att det beslut som fattats och som grundar sig på dessa måste inhiberas eller upphävas. Enligt principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU är medlemsstaterna nämligen skyldiga att se till att verkningarna av en överträdelse av unionsrätten upphör.(71) Detta har EU-domstolen uttryckligen fastställt ifall en strategisk miljöbedömning som det finns skäl att göra helt saknas(72) och implicit förutsatt vid brister i en strategisk miljöbedömning(73).
Det förefaller också uteslutet att undvika denna rättsliga följd med motiveringen att de nämnda felen bevisligen inte kunde ändra resultatet av beslutsförfarandet.(74) Enligt föreliggande information är det ju osannolikt att tillståndet att sprida förhöjda mängder kväve vore tillåtet utan tillämpning av artikel 6.4 i habitatdirektivet och åtminstone ett av undantagen enligt artikel 4 i vattendirektivet. De övervägande intressen som är nödvändiga kan dock inte antas föreligga för alla gårdar i Irland som kan åberopa tillståndet.
Eftersom inhiberingen eller upphävandet av en nationell bestämmelse som åsidosätter unionsrätten kan ha en negativ påverkan har EU-domstolen dock tillåtit undantag från regeln att nationella åtgärder som utfärdats i strid med unionsrätten ska upphävas, vilket också kommissionen påminner om. Efter att EU-domstolen inledningsvis ställt upp fyra villkor för detta(75), reducerade den – med rätta –
dessa i domen A m.fl. (Vindkraftverk i Aalter och Nevele) till deras kärnpunkter: Upprätthållandet måste för det första vara nödvändigt för att säkerställa ett tvingande intresse, närmare bestämt att en unionsrättsakt om miljöskydd fortsätter att genomföras(76) eller att förhindra en betydande försämring av medlemsstatens energiförsörjning(77). Av denna anledning får undantagen, för det andra, framförallt inte gälla längre än vad som är nödvändigt för att avhjälpa brister i en miljöbedömning.(78)
Enligt dessa kriterier skulle det finnas goda skäl att upprätthålla verkningarna av åtgärdsplanen. Dess upphävande skulle ge upphov till ett rättsligt vakuum som vore oförenligt med Irlands skyldighet att anta åtgärder för genomförande av nitratdirektivet.(79) Alla begränsningar av gårdars spridning av nitrat i åtgärdsplanen skulle tills vidare försvinna utan att nya kom på plats. Det skulle också kunna vara till förfång för målen enligt vattendirektivet och habitatdirektivet.
Dock avser redogörelserna i detta förslag till avgörande inte åtgärdsplanen som helhet, utan endast tillståndet att sprida förhöjda mängder kväve. Detta tillstånd kan åtskiljas från resten av åtgärdsprogrammet, vilket framgår av att det antogs först några månader efter de övriga bestämmelserna. Om det skulle upphävas skulle de övriga begränsningarna av spridning av nitrat fortsätta gälla och den övre gränsen på 170 kilo kväve per hektar och år(80) åter äga giltighet.
Det enda som verkar stå i konflikt med detta mål är ekonomiska nackdelar för de gårdar som tar undantaget om att sprida förhöjda mängder kväve i anspråk. Dessa gårdar måste antingen minska sina djurbesättningar eller hitta andra mottagare för det gödsel de inte kan sprida på de ytor som hittills utnyttjats. Det förefaller dock tveksamt att detta intresse skulle tillskrivas så stor vikt som det redan erkända intresset av en medlemsstats energiförsörjning,(81) men i slutändan måste det vara den nationella domstolens uppgift att ta ställning till frågan om det skulle räcka för att motivera det tillfälliga upprätthållandet av tillståndet.
V.      Förslag till avgörande
Jag föreslår därför att domstolen besvarar de båda begärandena om förhandsavgörande på följande sätt:
1)      Inom ramen för ett åtgärdsprogram enligt artikel 5 i direktiv 91/676/EEG om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket får en medlemsstat endast tillåta en förhöjd mängd kväve i jordbruket efter att den, särskilt på grundval av artikel 5 och 8 i direktiv 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, gjort en bedömning och konstaterat att det inte medför ett åsidosättande av målen enligt artikel 4 i detta direktiv. En medlemsstat kan dock avstå från denna bedömning om det kan säkerställas att de enskilda gårdarnas utnyttjande av denna möjlighet kontrolleras. Om en kontroll skulle visa att en förhöjd spridning är oförenlig med förbudet att försämra eller skyldigheten att förbättra enligt artikel 4.1 skulle målen enligt artikel 4 endast säkerställas om ett annat av de undantag som framgår av denna artikel vore tillämpligt.
2)      För ett åtgärdsprogram enligt artikel 5 i direktiv 91/676 som tillåter alla gårdar i en medlemsstat att under vissa villkor sprida förhöjda mängder nitrat ska det inom ramen för upprättandet av åtgärdsprogrammet enligt artikel 11 i direktiv 2000/60 och artikel 6.3 i direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter undersökas om alla rimliga vetenskapliga tvivel skingrats om att berörda Natura 2000-områden inte tar skada av denna spridning genom kvävedepositioner. Denna bedömning behöver dock inte göras om det säkerställs att det görs en bedömning av de enskilda gårdarnas utnyttjande av denna möjlighet enligt artikel 6.3.
3)      Tillståndet för gårdar att sprida förhöjda mängder kväve inom ramen för ett åtgärdsprogram enligt direktiv 91/676 erfordrar enligt direktiv 2001/42/EG en bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan, i vilken effekterna av detta tillstånd på målen enligt artikel 4 i direktiv 2000/60 och på Natura 2000-områden identifieras, beskrivs och utvärderas.
4)      Miljörapporten ska enligt direktiv 2001/42, enligt dess artikel 5 och bilaga I i) samt artikel 10, redovisa åtgärderna för övervakning av den betydande påverkan av genomförandet av åtgärdsprogrammet, framförallt av tillståndet att sprida förhöjda mängder kväve. Övervakningsåtgärderna ska vara så detaljerade i miljörapporten att det går att bedöma om artikel 10 i detta direktiv följs, vilket vid tillstånd för gårdar att sprida förhöjda mängder kväve inbegriper effekterna på mängderna nitrat i ytvattenförekomster och Natura 2000-områden. Inom ramen för miljöbedömningen ska reaktionen inte fastställas utifrån oförutsedd negativ miljöpåverkan.
5)      Begreppet ”materiella tillgångar” i bilaga I f till direktiv 2001/42 omfattar endast materiella tillgångar som kan bli föremål för miljöpåverkan av en plan eller ett program. Däremot kan samhälleliga effekter av jordbruksaktiviteter, en plans eller ett projekts inverkan på jordbruksnäringen och lantbrukarnas produktion och inkomst, jordbruksnäringens hållbarhet i den berörda medlemsstaten, livsmedelsförsörjningskedjan och sysselsättningen för en betydande del av befolkningen tas i beaktande i miljöbedömningen för att motivera valet av olika alternativ enligt artikel 9.1 b i direktivet.
6)      Miljörapporten ska enligt artikel 5.1 och 5.2 i direktiv 2001/42 innehålla de uppgifter gällande de bedömda rimliga alternativen till den antagna planen eller det antagna programmet som krävs för att
–        fastställa att kraven i annan lagstiftning har beaktats vid bedömningen av alternativen, och
–        sluta sig till att miljöpåverkan har beaktats vid valet av den antagna planen eller det antagna programmet i stället för de bedömda alternativen.
1      Originalspråk: tyska.
2      Rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (EGT 1991, L 375, s. 1), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1137/2008 av den 22 oktober 2008 (EUT 2008, L 311, s. 1).
3      Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT 1992, L 206, s. 7) i dess lydelse enligt rådets direktiv 2013/17/EU av den 13 maj om anpassning av vissa direktiv på miljöområdet med anledning av Republiken Kroatiens anslutning (EUT 2013, L 158, s. 193).
4      Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, 2000, s. 1), i dess lydelse enligt kommissionens direktiv 2014/101/EU av den 30 oktober 2014 (EUT 2014 L 311, 2014, s. 32).
5      Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (EUT L 197, 2001, s. 30).
6      Kommissionens genomförandebeslut (EU) 2022/696 av den 29 april 2022 om medgivande av ett undantag på begäran av Irland i enlighet med rådets direktiv 91/676/EEG (EUT 2022, L 129, s. 37).
7      Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EUT L 26, 2012, s. 1), i dess lydelse enligt direktiv 2014/52/EU (EUT L 124, 2014, s. 1).
8      Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, 1992, s. 7), i dess lydelse enligt rådets direktiv 2013/17/EU av den 13 maj 2013 (EUT L 158, 2013, s. 193).
9      Beslut om ändring av beslut 2007/697/EG om medgivande av ett undantag på begäran av Irland i enlighet med rådets direktiv 91/676/EEG (EUT 2007, L 284, s. 27), kommissionens beslut 2011/127/EU av den 24 februari 2011 om ändring av beslut 2007/697/EG om medgivande av ett undantag på begäran av Irland i enlighet med rådets direktiv 91/676/EEG (EUT 2011, L 51, s. 19), kommissionens genomförandebeslut 2014/112/EU av den 27 februari 2014 om medgivande av ett undantag på begäran av Irland i enlighet med rådets direktiv 91/676/EEG (EUT 2014, L 61, s. 7), kommissionens genomförandebeslut (EU) 2018/209 av den 8 februari 2018 om medgivande av ett undantag på begäran av Irland i enlighet med rådets direktiv 91/676/EEG (EUT 2018, L 39, s. 5) och det omtvistade genomförandebeslutet.
Beslutens kronologi talar för att Irland har ansökt om ett undantag till följd av domen av den 11 mars 2004, kommissionen/Irland (C-396/01, EU:C:2004:136), i vilken ett otillräckligt genomförande av nitratdirektivet konstaterades.
10      Water Quality Monitoring Report on Nitrogen and Phosphorus Concentrations in Irish Waters 2020 (Rapport om övervakning av vattenkvaliteten med avseende på kväve- och fosforkoncentrationer i de irländska vattnen 2020) och Water Quality 2020 Indicators Report (Rapport om indikatorer för vattenkvaliteten 2020).
11      Dom av den 2 oktober 2003, kommissionen/Nederländerna (C-322/00, EU:C:2003:532, punkt 41) och dom av den 4 september 2014, kommissionen/Frankrike (C-237/12, EU:C:2014:2152, punkt 25).
12      Se dom av den 4 september 2014, kommissionen/Frankrike (C-237/12, EU:C:2014:2152, punkt 26).
13      Se dom av den 4 september 2014, kommissionen/Frankrike (C-237/12, EU:C:2014:2152, punkt 28).
14      Se dom av den 20 november 2025, kommissionen/Irland (Ramdirektivet på vattenpolitikens område) (C-204/24, EU:C:2025:912).
15      Jämför till exempel punkt 46 och 47 i begäran om förhandsavgörande.
16      Punkterna 67 och 96 i begäran om förhandsavgörande.
17      Dom av den 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C-461/13, EU:C:2015:433, punkt 36), dom av den 28 maj 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C-535/18, EU:C:2020:391, punkt 67) och dom av den 24 juni 2021, Kommissionen/Spanien (Försämring av naturområdet Doñana) (C-559/19, EU:C:2021:512, punkt 36).
18      Dom av den 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C-461/13, EU:C:2015:433, punkt 39) och dom av den 28 maj 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C-535/18, EU:C:2020:391, punkt 68).
19      Water Quality in Ireland 2019–2024 (2025), s. 22 och 33.
20      Rådets direktiv 75/440/EEG av den 16 juni 1975 om den kvalitet som krävs på det ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten i medlemsstaterna (EGT 1975, L 194, s. 26).
21      I dag artikel 4.1 och del B i bilaga I till Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2020/2184 av den 16 december 2020 om kvaliteten på dricksvatten (EUT 2020, L 455, s. 1).
22      Se även nedan, punkt 94.
23      Dom av den 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C-461/13, EU:C:2015:433, punkt 50) och dom av den 25 april 2024, Sweetman (C-301/22, EU:C:2024:347, punkt 54).
24      Parlamentet och rådet har nyligen enats om att stryka punkt 11 i bilaga VIII till vattendirektivet (rådets dokument 13706/25 av den 8 oktober 2025, s. 121).
25      För godkännande av infrastrukturprojekt, se dom av den 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C-461/13, EU:C:2015:433, punkt 50) och dom av den 28 maj 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C-535/18, EU:C:2020:391, punkt 74).
26      Se ovan, punkt 60.
27      Se ovan, punkt 59.
28      Dom av den 24 juni 2021, Kommissionen/Spanien (Försämring av naturområdet Doñana)
(C-559/19, EU:C:2021:512, punkt 132).
29      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 juni 2021, Kommissionen/Spanien (Försämring av naturområdet Doñana) (C-559/19, EU:C:2021:512, punkt 134).
30      Se dom av den 7 november 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment m.fl. (C-293/17 och C-294/17, EU:C:2018:882, punkterna 69–72).
31      Se dom av den 18 januari 1984, Ekro (327/82, EU:C:1984:11, punkt 11), dom av den 11 juli 2006, Chacón Navas (C-13/05, EU:C:2006:456, punkt 40) och dom av den 8 april 2025, Europeiska åklagarkammaren (Rättslig prövning vid de nationella domstolarna) (C-292/23, EU:C:2025:255, punkt 51)
32      Dom av den 7 september 2004, Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging (C-127/02, EU:C:2004:482, punkt 58), dom av den 17 april 2018, kommissionen/Polen (Białowieżaskogen) (C-441/17, EU:C:2018:255, punkt 118) och dom av den 7 november 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment m.fl. (C-293/17 och C-294/17, EU:C:2018:882, punkt 100).
33      Spanska: ”cualquier”, danska ”alle”, grekiska: ”κάθε”, engelska: ”any”, franska ”tout”, italienska ”qualsiasi” och nederländska: ”elk”. Endast i den tyska och portugisiska versionen finns inget sådant indefinit pronomen.
34      Dom av den 7 september 2004, Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging (C-127/02, EU:C:2004:482, punkt 41 och 43), av den 17 april 2018, Kommission/Polen (Białowieżaskogen) (C-441/17, EU:C:2018:255, punkt 111) och dom av den 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie och Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, punkt 119).
35      Dom av den 7 september 2004, Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging (C-127/02, EU:C:2004:482, punkt 44), dom av den 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie och Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, punkt 134) och dom av den 9 september 2020, Friends of the Irish Environment (C-254/19, EU:C:2020:680, punkt 51).
36      Dom av den 7 september 2004, Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging (C-127/02, EU:C:2004:482, punkt 48), dom av den 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie och Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, punkt 134) och dom av den 17 april 2018, kommissionen/Polen (Białowieżaskogen) (C-441/17, EU:C:2018:255, punkt 112).
37      Dom av den 20 oktober 2005, Kommissionen/Förenade kungariket (C-6/04, EU:C:2005:626, punkt 55).
38      Se dom av den 7 november 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment m.fl. (C-293/17 och C-294/17, EU:C:2018:882, punkt 69 till 72) samt mitt förslag till avgörande i dessa mål (C-293/17 och C-294/17, EU:C:2018:622, punkterna 58–64).
39      Se mitt förslag till avgörande i de förenade målen Coöperatie Mobilisation for the Environment m.fl. (C-293/17 och C-294/17, EU:C:2018:622, punkterna 62–64 och där angiven rättspraxis).
40      Dom av den 4 oktober 2007, kommissionen/Italien (Programavtal och arbeten i Altamura) (C-179/06, EU:C:2007:578, punkt 41). Se även dom av den 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie och Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, punkt 143).
41      Spanska: ”adecuada”, grekiska ”δεόντως”, engelska: ”appropriate”, franska: ”appropriée”, italienska: ”opportuna”, nederländska: ”passende” och portugisiska: ”adequada”. Detta begrepp saknas i den danska och den tyska versionen av artikel 6.3.
42      Se även artiklarna 4.3, 5.2 och 11.2 i SMB-direktivet samt dom av den 22 september 2011, Valčiukienė m.fl. (C-295/10, EU:C:2011:608, punkt 62), dom av den 10 september 2015, Dimos Kropias Attikis (C-473/14, EU:C:2015:582, punkt 58) och dom av den 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie och Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, punkt 152).
43      Se artikel 6.2 i SMB-direktivet, artikel 6.2 och 6.4 i MKB-direktivet och artikel 2.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG (EUT 2003, L 156, s. 17) samt mitt förslag till avgörande i de förenade målen Comune di Corridonia m.fl. (C-196/16 och C-197/16, EU:C:2017:249, punkt 26). Se även dom av den 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie och Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, punkt 143).
44      Se, beträffande SMB-direktivet, dom av den 9 mars 2023, An Bord Pleanála m.fl. (Området St Teresa’s Gardens) (C-9/22, EU:C:2023:176, punkt 57 och 58), och mitt förslag till avgörande i de förenade målen Terre wallonne och Inter-Environnement Wallonie (C-105/09 och C-110/09, EU:C:2010:120, punkt 32) samt i målen CFE och Terre wallonne (C-43/18 och C-321/18, EU:C:2019:56, punkt 84).
45      Se mitt förslag till avgörande i de förenade målen Coöperatie Mobilisation for the Environment m.fl. (C-293/17 och C-294/17, EU:C:2018:622, punkterna 41–44).
46      Mitt förslag till avgörande i de förenade målen Terre wallonne och Inter-Environnement Wallonie (C-105/09 och C-110/09, EU:C:2010:120, punkt 92).
47      Se ovan, punkt 94.
48      Dom av den 7 september 2004, Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging (C-127/02, EU:C:2004:482, punkt 59), dom av den 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie och Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, punkt 120) och dom av den 15 juni 2023, Eco Advocacy (C-721/21, EU:C:2023:477, punkt 38).
49      Dom av den 24 november 2011, kommissionen/Spanien (C-404/09, EU:C:2011:768, punkt 100), dom av den 17 april 2018, kommissionen/Polen (Białowieżaskogen) (C-441/17, EU:C:2018:255, punkt 139), dom av den 7 november 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment m.fl. (C-293/17 och C-294/17, EU:C:2018:882, punkt 98) och dom av den 15 juni 2023, Eco Advocacy (C-721/21, EU:C:2023:477, punkt 39).
50      Dom av den 7 september 2004, Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging (C-127/02, EU:C:2004:482, punkt 54), dom av den 17 april 2018, kommissionen/Polen (Białowieżaskogen) (C-441/17, EU:C:2018:255, punkt 113) och dom av den 15 juni 2023, Eco Advocacy (C-721/21, EU:C:2023:477, punkt 38).
51      Se ovan, punkt 94.
52      Dom av den 17 juni 2010, Terre wallonne och Inter-Environnement Wallonie (C-105/09 och C-110/09, EU:C:2010:355, punkt 54).
53      Se ovan, punkterna 86–105.
54      Se ovan, punkterna 103 och 104, om bedömningens lämplighet på tillståndsnivån.
55      Se ovan, punkterna 62–70.
56      Se ovan, punkterna 109–112.
57      Se dom av den 16 september 1999, WWF m.fl. (C-435/97, EU:C:1999:418, punkt 71), och dom av den 28 februari 2008, Abraham m.fl. (C-2/07, EU:C:2008:133, punkterna 38 och 39).
58      Se ovan, punkterna 100–104.
59      Se ovan, punkt 67.
60      Dom av den 14 mars 2013, Leth (C-420/11, EU:C:2013:166, punkterna 25–30).
61      Se, exempelvis, dom av den 3 oktober 2013, Brady (C-113/12, EU:C:2013:627).
62      Mål C-727/22, EU:C:2024:266, punkterna 43–67.
63      Dom av den 4 oktober 2024 (C-727/22, EU:C:2024:825).
64      Dom av den 9 mars 2023, An Bord Pleanála m.fl. (Området St Teresa’s Gardens) (C-9/22, EU:C:2023:176, punkterna 57 och 58) samt mitt förslag till avgörande i de förenade målen Terre wallonne och Inter-Environnement Wallonie (C-105/09 och C-110/09, EU:C:2010:120, punkt 32), med respektive ytterligare hänvisningar.
65      Se, för ett liknande resonemang beträffande MKB-direktivet, dom av den 28 maj 2020, Land Nordrhein-Westfalen (C-535/18, EU:C:2020:391, punkt 81) och dom av den 24 februari 2022, Namur-Est Environnement (C-463/20, EU:C:2022:121, punkt 52).
66      Se mitt förslag till avgörande i målet Mellor (C-75/08, EU:C:2009:32, punkterna 54 och 55) och mitt förslag till avgörande i målet Namur-Est Environnement (C-463/20, EU:C:2021:868, punkt 45) och, för ett liknande resonemang, dom av den 9 mars 2023 i mål Sdruzhenie ”Za Zemyata – dostap do pravosadie” m.fl. (C-375/21, EU:C:2023:173, punkt 50).
67      Dom av den 16 juli 2020, WWF Italia Onlus m.fl. (C-411/19, EU:C:2020:580, punkt 43).
68      Se, beträffande MKB-direktivet, dom av den 14 mars 2013, Leth (C-420/11, EU:C:2013:166, punkt 46).
69      Se ovan, punkt 157.
70      Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av den 6 september 2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ (EUT L 264, 2006, s. 13) i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1767 av den 6 oktober 2021 (EUT L 356, 2021, s. 1). An Taisce har lämnat in en sådan ansökan mot kommissionens genomförandebeslut (EU) 2026/67 av den 22 december 2025 om ändring av genomförandebeslut (EU) 2022/696 om medgivande av ett undantag på begäran av Irland i enlighet med rådets direktiv 91/676/EEG om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (C/2025/9263) (IR/2026/359859).
71      Dom av den 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie och Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, punkt 43), och dom av den 25 juni 2020, A m.fl. (Vindkraftverk i Aalter och Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, punkt 83).).
72      Dom av den 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie och Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, punkterna 43 och 44)
73      Dom av den 28 juli 2016, Association France Nature Environnement (C-379/15, EU:C:2016:603, punkterna 25–27 och 30 samt följande punkter).
74      Se, beträffande bedömningen av konsekvenser enligt MKB-direktivet, dom av den 7 november 2013, Gemeinde Altrip m.fl. (C-72/12, EU:C:2013:712, punkterna 53 och 54).
75      Dom av den 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie och Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, punkt 63) och dom av den 28 juli 2016, Association France Nature Environnement (C-379/15, EU:C:2016:603, punkt 43).
76      Dom av den 25 juni 2020, A m.fl. (Vindkraftverk i Aalter och Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, punkt 90).
77      Dom av den 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie och Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, punkt 179) och dom av den 25 juni 2020, A m.fl. (Vindkraftverk i Aalter och Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, punkt 92).
78      Dom av den 25 juni 2020, A m.fl. (Vindkraftverk i Aalter och Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, punkt 94).
79      Dom av den 17 juni 2010, Terre wallonne och Inter-Environnement Wallonie (C-105/09 och C-110/09, EU:C:2010:355, punkt 56).
80      Artikel 20 i de irländska European Union (Good Agricultural Practice for Protection of Waters) Regulations 2022.
81      Dom av den 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie och Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622, punkt 179) och dom av den 25 juni 2020, A m.fl. (Vindkraftverk i Aalter och Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, punkt 92).