62001CC0482_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I – Einleitung
1. Die beiden Vorabentscheidungsersuchen, die den Gegenstand dieser Schlussanträge bilden, betreffen die Befugnis der Mitgliedstaaten, die Freizügigkeit von Arbeitnehmern aus Gründen der öffentlichen Ordnung zu beschränken, insbesondere Gemeinschaftsbürger wegen bestimmter Straftaten in einen anderen Mitgliedstaat auszuweisen. Dabei geht es um die Auslegung von Artikel 39 EG und der Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25. Februar 1964 zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind
– ABl. Nr. P 56, S. 850.
(im Folgenden: Richtlinie 64/221).
II – Rechtlicher Rahmen
A – Gemeinschaftsrecht
2. Das vorlegende Gericht fragt zum einen nach der Auslegung von Artikel 39 EG, also der zentralen primärrechtlichen Bestimmung zur Arbeitnehmerfreizügigkeit. Dabei geht es insbesondere um den in Absatz 3 normierten Vorbehalt für Beschränkungen, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit gerechtfertigt sind. Zum anderen fragt das vorlegende Gericht nach der Auslegung der Richtlinie 64/221.
3. Artikel 3 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 64/221 lauten:
„(1) Bei Maßnahmen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit darf ausschließlich das persönliche Verhalten der in Betracht kommenden Einzelpersonen ausschlaggebend sein.
(2) Strafrechtliche Verurteilungen allein können ohne weiteres diese Maßnahmen nicht begründen.“
4. Artikel 9 der Richtlinie 64/221 lautet:
„(1) Sofern keine Rechtsmittel gegeben sind oder die Rechtsmittel nur die Gesetzmäßigkeit der Entscheidung betreffen oder keine aufschiebende Wirkung haben, trifft die Verwaltungsbehörde die Entscheidung über die Verweigerung der Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis oder über die Entfernung eines Inhabers einer Aufenthaltserlaubnis aus dem Hoheitsgebiet außer in dringenden Fällen erst nach Erhalt der Stellungnahme einer zuständigen Stelle des Aufnahmelandes, vor der sich der Betroffene entsprechend den innerstaatlichen Rechtsvorschriften verteidigen, unterstützen oder vertreten lassen kann.
Diese Stelle muss eine andere sein als diejenige, welche für die Entscheidung über die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis oder über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet zuständig ist.
(2) Die Entscheidungen über die Verweigerung der ersten Aufenthaltserlaubnis sowie die Entscheidungen über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet vor Erteilung einer solchen Erlaubnis werden der Stelle, deren vorherige Stellungnahme in Absatz (1) vorgesehen ist, auf Antrag des Betroffenen zur Prüfung vorgelegt. Dieser ist dann berechtigt, persönlich seine Verteidigung wahrzunehmen, außer wenn Gründe der Sicherheit des Staates dem entgegenstehen.“
B – Nationales Recht
5. Die grundlegenden deutschen Vorschriften über die Einreise und den Aufenthalt sind das Gesetz zur Neuregelung des Ausländerrechts (im Folgenden: Ausländergesetz)
– BGBl. I 1990, S. 1354 in der Fassung des Gesetzes vom 16. Februar 2001, BGBl. I S. 266. sowie das Gesetz über Einreise und Aufenthalt von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (im Folgenden: Aufenthaltsgesetz/EWG)
– Fassung der Bekanntmachung vom 31. Januar 1980, BGBl. I S. 116, in der Fassung des Gesetzes vom 27. Dezember 2000, BGBl. I S. 2042.. Das Ausländergesetz findet nach dessen § 2 Absatz 2 auf Ausländer, die nach Gemeinschaftsrecht Freizügigkeit genießen, nur dann Anwendung, soweit das Gemeinschaftsrecht und das Aufenthaltsgesetz/EWG keine abweichenden Bestimmungen enthalten. Dementsprechend sieht § 15 Aufenthaltsgesetz/EWG vor, dass das Ausländergesetz und die aufgrund des Ausländergesetzes erlassenen Verordnungen Anwendung finden, soweit das Aufenthaltsgesetz/EWG keine abweichenden Vorschriften enthält.
6. § 12 Aufenthaltsgesetz/EWG, der die Einschränkungen der Freizügigkeit regelt, lautet auszugsweise:
„(1) Soweit dieses Gesetz Freizügigkeit gewährt und beschränkende Maßnahmen nicht schon in den vorstehenden Bestimmungen vorsieht, sind die Versagung der Einreise, der Aufenthaltserlaubnis-EG oder ihrer Verlängerung, beschränkende Maßnahmen nach § 3 Abs. 5, § 12 Abs. 1 Satz 1 und § 14 des Ausländergesetzes sowie die Ausweisung oder Abschiebung gegenüber den in § 1 genannten Personen nur aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit (Artikel 48 Abs. 3, Artikel 56 Abs. 1 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft) zulässig. Ausländer, die eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis-EG besitzen, dürfen nur aus schwerwiegenden Gründen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung ausgewiesen werden.
...
(3) Die in Absatz 1 genannten Entscheidungen oder Maßnahmen dürfen nur getroffen werden, wenn ein Ausländer durch sein persönliches Verhalten dazu Anlass gibt. Dies gilt nicht für Entscheidungen oder Maßnahmen, die zum Schutz der öffentlichen Gesundheit getroffen werden.“
7. Das Ausländergesetz sieht drei Arten von Ausweisungen vor: die Kann-Ausweisung (oder Ermessensausweisung), die Regel-Ausweisung und die Ist-Ausweisung.
8. Die Kann-Ausweisung gemäß § 45 Ausländergesetz betrifft die Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung oder sonstige erhebliche Interessen der Bundesrepublik Deutschland.
9. § 47 Absatz 2 Ausländergesetz normiert die so genannte Regelausweisung, d. h. enthält eine taxative Aufzählung der Gründe, aus denen „in der Regel ausgewiesen“ wird.
10. § 47 Absatz 1 Ausländergesetz normiert die so genannte Ist-Ausweisung, d. h., sieht für bestimmte Fälle die zwingende Ausweisung vor. Diese Vorschrift lautet:
„(1) Ein Ausländer wird ausgewiesen, wenn er
1. wegen einer oder mehrerer vorsätzlicher Straftaten rechtskräftig zu einer Freiheits- oder Jugendstrafe von mindestens drei Jahren verurteilt worden ist oder wegen vorsätzlicher Straftaten innerhalb von fünf Jahren zu mehreren Freiheits- oder Jugendstrafen von zusammen mindestens drei Jahren rechtskräftig verurteilt oder bei der letzten rechtskräftigen Verurteilung Sicherheitsverwahrung angeordnet worden ist oder
2. wegen einer vorsätzlichen Straftat nach dem Betäubungsmittelgesetz, wegen Landfriedensbruches unter den in § 125a Satz 2 des Strafgesetzbuches genannten Voraussetzungen oder wegen eines im Rahmen einer verbotenen öffentlichen Versammlung oder eines verbotenen Aufzugs begangenen Landfriedensbruches gemäß § 125 des Strafgesetzbuches rechtskräftig zu einer Jugendstrafe von mindestens zwei Jahren oder zu einer Freiheitsstrafe verurteilt und die Vollstreckung der Strafe nicht zu einer Bewährung ausgesetzt worden ist.“
11. § 48 Ausländergesetz sieht für bestimmte Ausländer einen besonderen Ausweisungsschutz vor. Dazu gehören u. a. Ausländer, die eine Aufenthaltsberechtigung besitzen (Z. 1) sowie Ausländer, die mit einem deutschen Familienangehörigen in familiärer Lebensgemeinschaft leben (Z. 4). Solche Ausländer können „nur aus schwerwiegenden Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ausgewiesen werden. Schwerwiegende Gründe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung liegen in der Regel in den Fällen des § 47 Abs. 1 vor.“ Nach Artikel 47 Absatz 3 wird die Ist-Ausweisung zu einer Regel-Ausweisung und die Regel-Ausweisung zu einer Kann-Ausweisung.
12. EU-Staatsangehörige, die eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis besitzen, werden nach Nr. 48.1.0. der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Ausländergesetz
– Bundesanzeiger Nr. 188a vom 6. Oktober 2000.
den in § 48 Absatz 1 genannten Personen gleichgestellt. Für Freizügigkeitsberechtigte gelten die Voraussetzungen des § 12 Aufenthaltsgesetz/EWG.
13. Im Einzelfall ist eine Verhältnismäßigkeitsprüfung vorzunehmen, in deren Rahmen auch dem u. a. in Artikel 8 der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (im Folgenden: EMRK) normierten Schutz von Ehe und Familie Rechnung zu tragen ist.
14. § 8 Ausländergesetz regelt die besonderen Versagungsgründe. In seinem Absatz 2 ist u. a. die Befristung der Ausweisung normiert.
15. Nach Angaben des vorlegenden Gerichts war in Baden-Württemberg bis zum 30. Juni 1999 grundsätzlich vor Erhebung der Anfechtungsklage die Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltun gsaktes betreffend eine Ausweisung in einem Vorverfahren nachzuprüfen. Mit Wirkung vom 1. Juli 1999
– Gesetz vom 10. Mai 1999, GBl. S. 173. wurde jedoch ein Vorverfahren ausgeschlossen, wenn der Verwaltungsakt von einem Regierungspräsidium erlassen wurde.
16. So lautet § 6a Satz 1 Ausführungsgesetz zur Verwaltungsgerichtsordnung (AGVwGO) nunmehr:
„Eines Vorverfahrens bedarf es nicht, wenn das Regierungspräsidium den Verwaltungsakt erlassen oder diesen abgelehnt hat.“
17. Eine Überprüfung der Zweckmäßigkeit einer Entscheidung in einem Rechtsmittelverfahren entfällt somit, wenn das Regierungspräsidium für den Erlass einer Ausweisungsverfügung sachlich zuständig ist. Gemäß § 7 Absatz 1 Satz 1 Ausländer- und Asylverfahrenszuständigkeitsverordnung (AAZuVO) sind die Regierungspräsidien zuständig für die Ausweisung straffälliger Ausländer, wenn sich diese auf richterliche Anordnung in Strafhaft oder länger als eine Woche in Untersuchungshaft befinden.
III – Sachverhalt und Ausgangsverfahren
A – In der Rechtssache C-482/01
18. Herr Georgios Orfanopoulos wurde 1959 geboren und ist griechischer Staatsangehöriger. Er reiste 1972 im Rahmen des Kindernachzugs in das deutsche Bundesgebiet ein. In der Folge war er im Besitz von befristeten Aufenthaltserlaubnissen. 1978 kehrte Herr Orfanopoulos nach Griechenland zurück, um den Wehrdienst abzuleisten. Im September/Oktober 1980 reiste er wiederum in das Bundesgebiet ein. 1981 heiratete Herr Orfanopoulos eine deutsche Staatsangehörige. Aus dieser Ehe sind drei Kinder hervorgegangen, die ebenfalls Kläger im Verfahren vor dem vorlegenden Gericht sind. In der Folgezeit erhielt Herr Orfanopoulos mehrmals eine Aufenthaltserlaubnis-EG, zuletzt gültig bis zum 12. Oktober 1999. Am 9. November 1999 beantragte er die Verlängerung seiner Aufenthaltserlaubnis-EG. Herr Orfanopoulos verfügt nicht über eine abgeschlossene Berufsausbildung. Seit 1981 hat er verschiedene unselbständige Erwerbstätigkeiten ausgeübt. Herr Orfanopoulos ist durch eine Reihe von Urteilen des Amtsgerichts Stuttgart vorbestraft.
19. Herr Orfanopoulos befand sich vom 3. Februar 1999 bis zum 5. August 1999 in Haft. In der Zeit danach wurde er mehrfach in der Drogenszene angetroffen. Vom 7. Januar 2000 bis zum 25. Januar 2000 befand sich Herr Orfanopoulos im Bürgerhospital Stuttgart zwecks Entgiftung und wurde anschließend in einer Rehabilitationseinrichtung zur stationären Therapie aufgenommen. Dort wurde er aufgrund einer festgestellten Blutalkoholkonzentration am 15. April 2000 entlassen. Am 31. Mai 2000 wurde Herr Orfanopoulos erneut in dieser Rehabilitationseinrichtung aufgenommen und am 29. Juni 2000 aus disziplinarischen Gründen entlassen, da ein positiver Benzodiazepinwert festgestellt wurde. Ab dem 11. September 2000 verbüßte Herr Orfanopoulos die Freiheitsstrafen aus den Urteilen des Amtsgerichts Stuttgart von 1994 und von 1998.
20. 1992, 1997 und 1998 wurde Herr Orfanopoulos von der Ausländerbehörde ausländerrechtlich verwarnt.
21. Zum Sachverhalt führt das vorlegende Gericht des Weiteren aus, dass Herr Orfanopoulos seit über 15 Jahren betäubungsmittelabhängig sei. Ende 1994 sei er lediglich für die Dauer von rund eineinhalb Jahren drogenfrei gewesen. Anfang 2000 habe Herr Orfanopoulos eine Entgiftung durchgeführt und anschließend einen zweimaligen Versuch einer stationären Drogentherapie unternommen. Beide Versuche seien erfolglos geblieben, da Herr Orfanopoulos jeweils aus disziplinarischen Gründen vorzeitig aus der Rehabilitationseinrichtung entlassen worden sei. Nach dem Bericht des Rehabilitationszentrums sei Herr Orfanopoulos hinsichtlich seiner Betäubungsmittelabhängigkeit mittlerweile krankheitseinsichtig. Es sei jedoch nicht erkennbar, dass diese Einsicht bei Herrn Orfanopoulos zu einer vollständigen Abkehr von Drogen führen könne. Aufgrund der zurückliegenden Straftaten sei auch augenscheinlich, dass Herr Orfanopoulos unter dem erheblichen Genuss alkoholischer Getränke zu Gewalttätigkeiten neige. Gegen diese massive Alkoholabhängigkeit habe Herr Orfanopoulos bislang keinerlei Schritte unternommen. Laut dem Therapiebericht der Rehabilitationseinrichtung sei Herr Orfanopoulos hinsichtlich der Alkoholproblematik in keinster Weise krankheitseinsichtig. Herr Orfanopoulos sei weder willens noch in der Lage, eine Therapie seiner Alkoholabhängigkeit zu beginnen. Aufgrund der fortbestehenden Betäubungsmittel- und Alkoholabhängigkeit bestehe die konkrete Gefahr weiterer Straftaten. Weder strafgerichtliche noch ausländerrechtliche Sanktionen hätten Herrn Orfanopoulos zur Warnung gedient. Herr Orfanopoulos und seine Töchter hätten während des gesamten Verfahrens zu keiner Zeit die konkrete Wiederholungsgefahr in der Person von Herrn Orfanopoulos in Abrede gestellt.
22. Mit Bescheid vom 28. Februar 2001 wies das Regierungspräsidium Stuttgart Herrn Orfanopoulos aus dem Bundesgebiet aus, lehnte seinen Antrag auf Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis-EG und die Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung ab und drohte ihm ohne Setzung einer Frist die Abschiebung nach Griechenland an. Gleichzeitig wurde Herrn Orfanopoulos die Abschiebung im Zeitpunkt der Haftentlassung angekündigt. Am 21. März 2001 haben Herr Orfanopoulos und seine Töchter Klage erhoben. Im März 2002 wurde die offene Reststrafe von Herrn Orfanopoulos zur Bewährung ausgesetzt. Nach Angaben des die Strafe aussetzenden Landgerichts hat sich Herr Orfanopoulos im Vollzug bewährt. Zudem hat er sich entschlossen, therapeutische Hilfe in Anspruch zu nehmen.
23. Das vorlegende Gericht hat Zweifel daran, dass die Ausweisung mit Gemeinschaftsrecht, nämlich Artikel 39 Absatz 1 und 3 EG, vereinbar sei. Der Bescheid des Regierungspräsidiums entspreche zwar der Rechtsprechung des Gerichtshofes, doch sei die Verhältnismäßigkeit der Ausweisung fraglich. Das gelte im Hinblick auf den langen Aufenthalt von Herrn Orfanopoulos in Deutschland. Zudem würde dessen Ausweisung die Führung des Familienlebens mit seiner Ehefrau deutlich erschweren; auch sei der Ehefrau der Umzug nach Griechenland nicht zumutbar. Damit stelle sich die Frage der Vereinbarkeit mit Artikel 8 EMRK. Des Weiteren könnten die verfahrensrechtlichen Garantien von Artikel 9 der Richtlinie 64/221 verletzt worden sein.
B – In der Rechtssache C-493/01
24. Herr Raffaele Oliveri wurde 1977 in Deutschland geboren und ist italienischer Staatsangehöriger. Seit Geburt hält er sich ununterbrochen in Deutschland auf. Er hat keinen Ausbildungsabschluss erlangt. Herr Oliveri ist seit vielen Jahren drogenabhängig. Herr Oliveri ist u. a. durch eine Reihe von Urteilen vorbestraft.
25. Mit Schreiben vom 14. Mai 1999 wurde Herr Oliveri ausländerrechtlich verwarnt. Vom 18. November 1999 an befand sich Herr Oliveri zur Verbüßung der Freiheitsstrafen aus zwei Urteilen von 1999 sowie mehrerer Ersatzfreiheitsstrafen in Haft. Mit Beschluss vom 7. März 2000 stellte die Staatsanwaltschaft Stuttgart die Strafvollstreckung aus den beiden Urteilen von 1999 mit Wirkung vom 9. März 2000 für die Dauer der Heilbehandlung in einer Therapieeinrichtung zurück. Diese Therapie brach Herr Oliveri nach ca. einer Woche ab. Daraufhin wurde die Zurückstellung der Strafvollstreckung widerrufen. Am 24. April 2000 wurde Herr Oliveri erneut festgenommen und befindet sich seitdem in Strafhaft.
26. Mit Bescheid vom 29. August 2000 wies das Regierungspräsidium Stuttgart Herrn Oliveri aus dem Bundesgebiet aus und drohte ihm ohne Setzung einer Frist zur freiwilligen Ausreise die Abschiebung nach Italien an. Am 25. September 2000 hat Herr Oliveri Klage erhoben.
27. Der Ärztliche Dienst des zuständigen Justizvollzugskrankenhauses teilte mit Schreiben vom 20. Juni 2001 mit, Herr Oliveri sei seit Dezember 1998 HIV-infiziert. Seit März 2001 befinde sich Herr Oliveri im Stadium Aids. Er werde zwar seit Mai 2001 mit einer hochwirksamen antiretroviralen Therapie behandelt, diese habe aber bisher den gewünschten Erfolg nicht gezeigt. Es müsse davon ausgegangen werden, dass Herr Oliveri in Italien weder ausreichend medizinisch versorgbar sei, noch dass dort die Pflege des Schwerstkranken, der vermutlich bald sterben werde, gewährleistet sei.
28. Das vorlegende Gericht hat Zweifel an der Vereinbarkeit der Ausweisung mit Artikel 39 Absatz 1 und 3 EG sowie Artikel 3 der Richtlinie 64/221. So sehe § 47 Absatz 1 Ausländergesetz keine Einzelfallprüfung vor. Schließlich sei fraglich, ob es mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar sei, dass Herr Oliveri nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wesentliche Umstände seines Gesundheitszustandes nicht mehr geltend machen könne, die für die Entscheidung über die Ausweisung entscheidend seien.
IV – Die Vorlagefragen
29. Das Verwaltungsgericht Stuttgart hat die beiden Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
A – In der Rechtssache C-482/01
a) Ist die wegen einer Straftat gegen das Betäubungsmittelgesetz verfügte Beschränkung der Freizügigkeit eines ausländischen Unionsbürgers mit langjährigem Aufenthalt im Aufnahmestaat im Sinne von Art. 39 Abs. 3 EG aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit europarechtskonform, wenn aufgrund seines persönlichen Verhaltens die Erwartung gerechtfertigt ist, dass er auch künftig Straftaten begehen wird und wenn dem Ehegatten dieses Unionsbürgers und dessen Kindern ein Leben in dem Herkunftsstaat des Unionsbürgers nicht zugemutet werden kann?
b) Steht Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25.02.1964 einer nationalen Regelung entgegen, die ein Widerspruchsverfahren, in dem auch eine Zweckmäßigkeitsprüfung stattfindet, gegenüber einer Entscheidung einer Verwaltungsbehörde über die Entfernung eines Inhabers einer Aufenthaltserlaubnis aus dem Hoheitsgebiet nicht mehr vorsieht, wenn eine bestimmte, von der die Entscheidung treffenden Verwaltungsbehörde unabhängige Stelle nicht eingerichtet wird?
B – In der Rechtssache C-493/01
c) Stehen Art. 39 EG und Art. 3 der Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25.02.1964 einer nationalen Regelung entgegen, die den Behörden zwingend vorschreibt, Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten, die wegen einer vorsätzlichen Straftat nach dem Betäubungsmittelgesetz rechtskräftig zu einer Jugendstrafe von mindestens zwei Jahren oder zu einer Freiheitsstrafe verurteilt wurden und sofern die Vollstreckung der Strafe nicht zur Bewährung ausgesetzt worden ist, auszuweisen?
d) Ist Art. 3 der Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25.02.1964 dahin auszulegen, dass auch ein Sachvortrag sowie eine positive Entwicklung des Betroffenen, die nach der letzten Behördenentscheidung erfolgt sind, von den nationalen Gerichten bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit der Ausweisung des Unionsbürgers zu berücksichtigen sind?
V – Zur ersten Vorlagefrage in der Rechtssache C-482/01
A – Wesentliche Vorbringen der Beteiligten
30. Herr Orfanopoulos
geht davon aus, dass das Gemeinschaftsrecht einen umfassenden Ausweisungsschutz enthalte. Dabei verweist er auf die Rechtslage in den anderen Mitgliedstaaten. Eine Ausweisung dürfe nur aus Gründen des persönlichen Verhaltens und nicht aus generalpräventiven Gründen erfolgen. Es sei nicht hinnehmbar, dass die Betroffenen die Beweislast dafür tragen, dass sie keine Gefahr für die Gesellschaft darstellten. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit erfordere, dass auch die Entwicklung nach der Tat einzubeziehen sei. Eine Ausweisung habe zudem an die Schuld anzuknüpfen.
31. Des Weiteren seien die Schranken von Artikel 8 EMRK, d. h. des darin verankerten Grundrechts auf Achtung des Familienlebens, zu beachten, wobei die Fähigkeit, sich im Herkunftsstaat sprachlich verständigen zu können, kein Kriterium für die Ausweisung sein sollte. Die Ausweisung könne überdies zur Folge haben, dass ausgewiesene Unionsbürger die Unbescholtenheit erst später erlangen als Inländer. Ferner sei der Begriff des Ordre public der Richtlinie 64/221 eng auszulegen.
32. Insgesamt schlägt Herr Orfanopoulos vor, die Vorlagefrage dahin gehend zu beantworten, dass Artikel 39 EG die Ausweisung eines langjährig in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Unionsbürgers verbiete und dass zu prüfen sei, in welchem Mitgliedstaat eine Resozialisierung besser gelingen könne.
33. Für das RegierungspräsidiumStuttgart
hängt die Zulässigkeit der Ausweisung allein davon ab, ob eine tatsächlich und hinreichend schwere Gefährdung im Sinne des Aufenthaltsgesetzes vorliege. Die konkrete Prüfung habe im Lichte des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu erfolgen. Dabei verstoße nicht jede Ausweisung aus Anlass einer Straftat bei langjährigem Aufenthalt und bei Unzumutbarkeit des Umzugs der Familienangehörigen stets gegen Gemeinschaftsrecht. Schließlich weist das Regierungspräsidium Stuttgart darauf hin, dass die Verletzung der EMRK nicht Gegenstand des Vorabentscheidungsverfahrens sein könne.
34. Die deutscheRegierung geht davon aus, dass das deutsche Recht die Vorgaben des Gemeinschaftsrechts korrekt umsetzt. Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergebe sich, dass eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorzuliegen habe, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berühre. Alle hier in Rede stehenden Delikte seien als Gefahr für die öffentliche Ordnung und Sicherheit zu qualifizieren. Das geltende deutsche Recht, insbesondere § 12 Aufenthaltsgesetz/EWG, berücksichtige den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Grundrecht zum Schutz der Familie im Sinne von Artikel 8 EMRK, Artikel 6 EU sowie der Charta der Grundrechte, weil es eine Prüfung im Einzelfall vorsehe.
35. Die italienischeRegierung
geht davon aus, dass der Begriff „öffentliche Ordnung“ gemeinschaftsautonom und einheitlich auszulegen sei. Des Weiteren weist die italienische Regierung auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (im Folgenden: EGMR) zu Artikel 8 EMRK hin. Aus Artikel 3 der Richtlinie 64/221 ergebe sich, dass eine automatische Ausweisung unzulässig sei, weil Ausnahmen vom Grundsatz der Freizügigkeit eng auszulegen seien. Beschränkungen der Freizügigkeit könnten nur aus spezialpräventiven Gründen erfolgen und müssten verhältnismäßig sein. Die italienische Regierung kommt daher zum Ergebnis, dass eine nationale Bestimmung, die die automatische Ausweisung eines Staatsbürgers eines anderen Mitgliedstaats auf der alleinigen Grundlage einer strafrechtlichen Verurteilung vorsieht, mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar sei.
36. Die Kommission vertritt die Auffassung, dass Artikel 39 EG und Artikel 3 der Richtlinie 64/221 einer Regelung entgegenstehen, die den Behörden zwingend vorschreibt, Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten, die wegen bestimmter Straftaten zu bestimmten Strafen verurteilt wurden, auszuweisen, ohne im Einzelfall die im persönlichen Verhalten des Betroffenen liegenden Umstände beurteilen zu müssen.
37. In Bezug auf die Verhältnismäßigkeit der Ausweisung geht die Kommission auf Artikel 8 EMRK ein. Nach ihrer Auffassung sei die Ausweisung dann nicht zulässig, wenn sie zwar aufgrund des persönlichen Verhaltens des Betroffenen gerechtfertigt wäre, dem Ehegatten und den Kindern des Unionsbürgers jedoch ein Leben im Herkunftsstaat des Unionsbürgers nicht zugemutet werden könnte. Ausgehend von der Rechtsprechung des EGMR und unter Hinweis auf das Unionsbürgern zustehende Recht auf Freizügigkeit kommt die Kommission zum Ergebnis, dass eine Ausweisung unverhältnismäßig wäre.
B – Würdigung
38. Zunächst ist daran zu erinnern, dass im Rahmen der richterlichen Zusammenarbeit in Vorabentscheidungsverfahren dem nationalen Gericht die Feststellung und Beurteilung des Sachverhalts des Rechtsstreits obliegt, während es Aufgabe des Gerichtshofes ist, dem nationalen Gericht die Hinweise zur Auslegung zu geben, die zur Entscheidung des konkreten Rechtsstreits erforderlich sind
– Vgl. insbesondere die Urteile vom 11. April 2000 in den verbundenen Rechtssachen C-51/96 und C-191/97 (Deliège, Slg. 2000, I-2549, Randnr. 50), vom 22. Mai 1990 in der Rechtssache 332/88 (Alimenta, Slg. 1990, I-2077, Randnr. 9) und vom 3. Juni 1986 in der Rechtssache 139/85 (Kempf, Slg. 1986, 1741, Randnr. 12)..
39. Im vorliegenden Verfahren geht es um eine freiheitsbeschränkende Maßnahme gegen einen Unionsbürger, und zwar um eine Ausweisung. Damit geht es im Wesentlichen um die Frage, über welchen Freiraum die Mitgliedstaaten in Bezug auf die öffentliche Ordnung verfügen.
40. Ganz grundsätzlich sei nur die Frage aufgeworfen, welche Vorteile eine Ausweisung aus einem Mitgliedstaat in einen anderen Mitgliedstaat für die Europäische Union brächte. So läuft nämlich die Praxis der Abschiebung auf einen „Gefahrenexport“ hinaus.
1. Die Schranken der Richtlinie 64/221
41. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes
– Urteil vom 28. Oktober 1975 in der Rechtssache 36/75 (Rutili, Slg. 1975, 1219, Randnr. 26/28) und vom 27. Oktober 1977 in der Rechtssache 30/77 (Bouchereau, Slg. 1977, 1999, Randnr. 33/35); vgl. auch das Urteil vom 26. November 2002 in der Rechtssache C-100/01 (Olazabal, Slg. 2002, I-10981, Randnrn. 30 f.). ist der Begriff „Öffentliche Ordnung“, wenn er eine Ausnahme vom Grundsatz der Freizügigkeit rechtfertigen soll, gemeinschaftsautonom sowie eng auszulegen und unterliegt der Nachprüfung durch den Gerichtshof.
42. Der Rechtsprechung des Gerichtshofes lassen sich vier Voraussetzungen entnehmen, die Beschränkungen der Freizügigkeit aus Gründen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit zu erfüllen haben.
43. Erstens wird eine „Störung der öffentlichen Ordnung“ gefordert. Zweitens bedarf es einer tatsächlichen und hinreichend schweren Gefährdung. Drittens hat diese Gefährdung ein Grundinteresse der Gesellschaft zu berühren
– Urteile in der Rechtssache 30/77 (zitiert in Fu ßnote 8), Randnr. 35, und vom 10. Februar 2000 in der Rechtssache C-340/97 (Nazli, Slg. 2000, I-957, Randnr. 57).. Viertens hat die mitgliedstaatliche Maßnahme verhältnismäßig zu sein.
44. Während die Erfüllung der ersten Voraussetzung im vorliegenden Verfahren nicht weiter bestritten wird, kann die dritte Voraussetzung insoweit als erfüllt angesehen werden, als es im vorliegenden Verfahren um Drogendelikte geht, die in der Regel ein Grundinteresse der Gesellschaft berühren.
45. Fraglich ist, ob die zweite und die vierte Voraussetzung erfüllt sind. Da es sich im Ausgangsverfahren um eine Maßnahme der öffentlichen Ordnung und Sicherheit im Sinne der Richtlinie 64/221 handelt, sind folglich deren Bestimmungen zu beachten. Die zweite Voraussetzung betreffend die Gefährdung ist somit im Zusammenhang mit Artikel 3 der Richtlinie 64/221 zu sehen.
46. Auszugehen ist vom Gebot des Artikels 3 Absatz 1 der Richtlinie 64/221, wonach „ausschließlich das persönliche Verhalten der in Betracht kommenden Einzelpersonen ausschlaggebend sein [darf]“. Dabei ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes die vom Täter „ausgehende Gefährdung der öffentlichen Ordnung“ zu berücksichtigen
– Urteile vom 26. Februar 1975 in der Rechtssache 67/74 (Bonsignore, Slg. 1975, 297, Randnr. 6), vom 19. Januar 1999 in der Rechtssache C-348/96 (Calfa, Slg. 1999, I-11, Randnr. 27) und in der Rechtssache C-340/97 (zitiert in Fußnote 9), Randnr. 59.. Verlangt wird eine gegenwärtige und konkrete Gefährdung, d. h., das Vorliegen eines bestimmten Risikos. Insgesamt lässt sich der Rechtsprechung des Gerichtshofes
– Urteile in der Rechtssache 67/74 (zitiert in Fußnote 10), Randnr. 7, in der Rechtssache 36/75 (zitiert in Fußnote 8), Randnr. 29/31, vom 8. April 1976 in der Rechtssache 48/75 (Royer, Slg. 1976, 497, Randnr. 45/49), vom 18. Mai 1982 in den verbundenen Rechtssachen 115/81 und 116/81 (Adoui und Cornuaille, Slg. 1982, 1665, Randnr. 11) und in der Rechtssache C-340/97 (zitiert in Fußnote 9), Randnrn. 59 und 63; vgl. das Urteil in der Rechtssache C-100/01 (zitiert in Fußnote 8), Randnrn. 30 f. also ein Verbot „pauschaler Wertungen“ entnehmen. Damit ist aber auch das Abstellen auf generalpräventive Gründe ausgeschlossen, d. h., auch eine auf Gründe der Generalprävention abstellende Ausweisung.
47. Aus Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie 64/221 ergibt sich eine weitere Bedingung, nämlich dass „strafrechtliche Verurteilungen allein ... ohne weiteres diese Maßnahmen nicht begründen“ können.
48. Diese Bestimmung wird vom Gerichtshof so verstanden, dass die ausländerrechtliche Beurteilung „nicht notwendigerweise mit den Beurteilungen übereinstimmen muss, auf denen die strafrechtliche Verurteilung beruht. Somit darf eine frühere strafrechtliche Verurteilung nur insoweit berücksichtigt werden, als die ihr zugrunde liegenden Umstände ein persönliches Verhalten erkennen lassen, das eine gegenwärtige Gefährdung der öffentlichen Ordnung darstellt.“
– Urteil in der Rechtssache 30/77 (zitiert in Fußnote 8), Randnr. 27/28.
49. In Bezug auf Suchtgiftdelikte hat der Gerichtshof das ausdrücklich bekräftigt
– Urteil in der Rechtssache C-340/97 (zitiert in Fußnote 9), Randnr. 58; vgl. das Urteil in der Rechtssache C-348/96 (zitiert in Fußnote 10), Randnrn. 22 bis 24.. Dabei kann meiner Meinung nach durchaus zwischen den verschiedenen Suchtgiftdelikten unterschieden werden, und dem Handel insbesondere mit gefährlichen Drogen, wie z. B. Heroin, besonderes Gewicht beigemessen werden.
50. Aus der Rechtsprechung lässt sich daher ableiten, dass die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten ihre Entscheidung auf eine Prognose über das zukünftige Verhalten des Betroffenen zu stützen haben. Einen wichtigen Umstand im Rahmen dieser Beurteilung haben Art und Anzahl bisheriger Verurteilungen zu bilden, wobei insbesondere die verbrecherische Intensität zu berücksichtigen ist. Ferner kommt es maßgeblich auf die Wiederholungsgefahr an, wobei die entfernte Möglichkeit neuer Störungen nicht hinreicht. So wird z. B. die Wiederholungsgefahr eher dann größer sein, wenn eine Suchtgiftabhängigkeit besteht, bei der das Risiko besteht, dass zu deren Finanzierung weitere Straftaten begangen werden könnten.
51. Einen wesentlichen Aspekt der Beurteilung der zukünftigen Gefährdung bildet auch, etwa wie im Ausgangsverfahren, der Umstand, dass eine Aussetzung der Strafvollstreckung zur Bewährung erfolgte. Denn das legt nahe, dass vom Betroffenen keine konkrete Gefahr mehr ausgeht. Des Weiteren sind eventuelle Erkrankungen, z. B. HlV-positiv oder Aids, dergestalt in die Beurteilung mit einzubeziehen, dass sie im Extremfall einer Ausweisung entgegenstehen.
52. Als vierte Voraussetzung der Rechtmäßigkeit von Beschränkungen der Freizügigkeit aus Gründen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit verlangt die Rechtsprechung des Gerichtshofes die Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit. „In dieser Hinsicht muss eine solche Maßnahme geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihr verfolgten Zieles zu gewährleisten, und sie darf nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist.“
– Urteil in der Rechtssache C-100/01 (zitiert in Fußnote 8), Randnr. 43, und vom 30. November 1995 in der Rechtssache C-55/94 (Gebhard, Slg. 1995, I-4165, Randnr. 37).
2. Die Achtung des Privat- und Familienlebens nach Artikel 8 EMRK
53. Abgesehen von den Bestimmungen der Richtlinie 64/221 haben die nationalen Behörden zusätzlich noch die Bestimmungen der EMRK zu beachten. Denn im Rahmen der Beachtung der Grundrechte lässt sich der Gerichtshof von den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten sowie von den Hinweisen leiten, die die völkerrechtlichen Verträge über den Schutz der Menschenrechte geben, an deren Abschluss die Mitgliedstaaten beteiligt waren oder denen sie beigetreten sind. Zu den Grundrechten, die in der Gemeinschaftsrechtsordnung geschützt werden, gehört nach der durch Artikel 6 Absatz 2 EU bestätigten ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes die EMRK
– Vgl. die Urteile vom 6. März 2001 in der Rechtssache C-274/99 P (Connolly, Slg. 2001, I-1611, Randnrn. 37 f.) und vom 11. Juli 2002 in der Rechtssache C-60/00 (Carpenter, Slg. 2002, I-6279, Randnr. 41)..
54. Im vorliegenden Verfahren geht es um die Achtung des Privat- und Familienlebens nach Artikel 8 EMRK, worauf auch das vorlegende Gericht, Herr Orfanopoulos, die deutsche und italienische Regierung sowie die Kommission hingewiesen haben.
55. Zunächst ist jedoch auf den Einwand einzugehen, dass eine Ausweisungsverfügung nach deutschem Recht noch keinen Eingriff in den Schutzbereich von Artikel 8 EMRK darstelle, weil keine unmittelbare Beeinträchtigung vorliege. Denn im Unterschied zu den vom EGMR entschiedenen Fällen, die eine Ausweisung nach französischem Recht zum Gegenstand hatten, führe eine Ausweisung nach deutschem Recht noch zu keiner tatsächlichen Trennung des Betroffenen von seinem Ehegatten und/oder seinen Kindern. So sei es für den von einer Ausweisung nach deutschem Recht Betroffenen möglich, sich weiterhin in der Bundesrepublik aufzuhalten, indem er die Erteilung einer Duldung beantrage. Zudem könne dem Betroffenen nach einiger Zeit sogar eine Aufenthaltsbefugnis erteilt werden, die verlängert werden und zu einem Daueraufenthaltsrecht führen könne
– Sennekamp, „Ist-Ausweisung menschenrechtswidrig?“, Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik 2002, S. 136 (S. 141 ff.)..
56. Ohne auf eine Bewertung der auf dem französischen Ausländerrecht basierenden Entscheidungen des EGMR einzugehen, genügt in diesem Zusammenhang ein Hinweis auf die vom Gerichtshof selbst vorgenommene Auslegung des Begriffes „Eingriff“ im Sinne von Artikel 8 EMRK. Ein solcher kann nämlich nach dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Carpenter
– Urteil in der Rechtssache C-60/00 (zitiert in Fußnote 15), Randnr. 41. Zwar ist in dieser Randnr. nur von einer „decision to deport“ die Rede, doch ging es im Ausgangsverfahren um eine „decision to make a deportation order“.
auch schon bei einer bloßen Entscheidung, eine Abschiebungsentscheidung zu treffen („decision to make a deportation order“) vorliegen. Denn selbst wenn der Gerichtshof ausdrücklich nur von einer „decision to deport“ spricht, ging es im Ausgangsverfahren doch um eine „decision to make a deportation order“. Ein Eingriff kann also auch bereits dann vorliegen, wenn die Abschiebungsentscheidung selbst noch nicht getroffen, geschweige denn vollstreckt wurde.
57. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes wie des EGMR ist ein Eingriff aber nur dann ein Verstoß gegen Artikel 8 EMRK, „wenn er nicht den Anforderungen des Artikels 8 Absatz 2 genügt, d. h., wenn er nicht gesetzlich vorgesehen, von einem oder mehreren im Hinblick auf diesen Absatz berechtigten Zielen getragen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig ist, d. h. durch ein zwingendes gesellschaftliches Bedürfnis gerechtfertigt ist, und insbesondere in einem angemessenen Verhältnis zu dem berechtigten Ziel steht, das mit ihm verfolgt wird“
– Urteil in der Rechtssache C-60/00 (zitiert in Fußnote 15), Randnr. 42; vgl. EGMR, Urteil Boultif/Schweiz vom 2. August 2001, Recueil des arrêts et décisions
2001-IX, §§ 39, 41 und 46..
58. Im Folgenden sind also die Kriterien näher darzulegen, die im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung heranzuziehen sind. Diese Prüfung besteht in einer auf den Einzelfall bezogenen Abwägung der Interessen des Staates, der die aufenthaltsbeendende Maßnahme setzt, und der Interessen des Betroffenen.
59. Allerdings ist es nach der Aufgabenteilung zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten nicht Aufgabe des Gerichtshofes, im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens einen konkreten Sachverhalt abschließend rechtlich zu beurteilen. Vielmehr „ist es Sache der nationalen Gerichte, zu kontrollieren, ob sich die im konkreten Fall getroffenen Maßnahmen tatsächlich auf ein individuelles Verhalten beziehen, das eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit darstellt, und ob sie zudem den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten“
– Urteil in der Rechtssache C-100/01 (zitiert in Fußnote 8), Randnr. 44; vgl. das Urteil in der Rechtssache 30/77 (zitiert in Fußnote 8), Randnr. 30.. Das vorlegende Gericht wird also zu prüfen haben, ob im Ausgangsverfahren eine Ausweisung verhältnismäßig ist, wobei die hier gegebenen Auslegungshinweise zu berücksichtigen wären.
60. So ist, was die Situation von Herrn Orfanopoulos betrifft, erstens seine persönliche Situation zu evaluieren. Hiebei ist zu ermitteln, inwieweit er in familiärer, beruflicher und sozialer Hinsicht in Deutschland integriert ist. In diesem Zusammenhang sind auch seine Aufenthaltsdauer in Deutschland, das Alter, in dem er nach Deutschland gekommen ist, und die Beherrschung der Sprache seines Herkunftsstaats zu berücksichtigen
– Vgl. EGMR, Urteile Berrehab/Niederlande vom 21. Juni 1988, Serie A, Nr. 138, §§ 7 und 29, Mehemi/Frankreich vom 26. September 1997, Recueil des arrêts et décisions
1997-VI, Boultif/Schweiz (zitiert in Fußnote 18), Sen/Niederlande vom 21. Dezember 2001, noch nicht im Recueil des arrêts et décisions
veröffentlicht, § 40, Yildiz/Österreich vom 31. Oktober 2002, noch nicht im Recueil des arrêts et décisions veröffentlicht, § 43, und Jakupovic/Österreich vom 6. Februar 2003, noch nicht im Recueil des arrêts et décisions veröffentlicht, § 29..
61. In einem Fall wie dem des Ausgangsverfahrens ist zweitens zu untersuchen, ob den Angehörigen, also dem Ehegatten und den Kindern, ein Leben im Herkunftsstaat des Ausgewiesenen zumutbar ist. Hinsichtlich dieses Aspekts der Abwägung ist das vorlegende Gericht, wie sich aus der Formulierung der Vorlagefrage ergibt, jedoch bereits zum Ergebnis gelangt, dass dies für den Ehegatten und die Kinder nicht zumutbar ist. Auf die diesbezüglich maßgeblichen Faktoren ist daher hier nicht mehr einzugehen.
62. Drittens kommt es in einem Fall wie dem des Ausgangsverfahrens auf die Schwere und die Anzahl der vom Betroffenen begangenen Delikte an. In diesem Zusammenhang ist generell zu betonen, dass Drogendelikte sehr schwer wiegen und im Übrigen auch das Erfordernis des Gerichtshofes erfüllen, dass ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt ist.
63. Hinsichtlich der hier verhängten Urteile ist darauf hinzuweisen, dass in sechs Urteilen je eine Freiheitsstrafe ausgesprochen wurde. Diese waren jedoch zumeist recht kurz. Aber selbst die zusammengerechnete Strafhöhe von nicht ganz fünf Jahren rechtfertigt nach der Rechtsprechung des EGMR noch nicht eine Ausweisung
– Vgl. EGMR, Urteil Beldjoudi/Frankreich vom 26. März 1992, Serie A, Nr. 234, in dem selbst bei acht Jahren noch eine Verletzung bejaht wurde; hingegen fehlt im Urteil Amrollahi/Dänemark vom 11. Juli 2002, noch nicht im Recueil des arrêts et décisions
veröffentlicht, eine Bezugnahme auf die Strafhöhe.. Des Weiteren ist gerade im vorliegenden Fall mit zu berücksichtigen, dass eine Aussetzung zur Bewährung ausgesprochen wurde.
64. Für eine Ausweisung könnte hingegen die wiederholte Rückfälligkeit sprechen, die jedoch eher die Kleinkriminalität betreffen dürfte. Schließlich hätte das vorlegende Gericht zu prüfen, wo eine Resozialisierung eher möglich wäre.
65. Aus der Notwendigkeit, alle diese Faktoren berücksichtigen zu müssen, folgt, dass den Behörden der Mitgliedstaaten, auch im Rahmen der Regel-Ausweisung, eine Abwägung im Einzelfall möglich sein muss. Zwar fordert das Gemeinschaftsrecht kein absolutes Ausweisungsverbot, doch darf das nationale Recht in Fällen wie dem des Ausgangsverfahrens als Rechtsfolge nicht zwingend die Ausweisung vorsehen.
66. In diesem Vorabentscheidungsverfahren kann es dahingestellt bleiben, ob die geltenden deutschen Bestimmungen gegen die Richtlinie 64/221, wie sie vom Gerichtshof ausgelegt wird, verstoßen, weil eine abstrakte Prüfung der Konformität nicht Gegenstand dieses Verfahrens ist.
67. Jedenfalls aber sind die deutschen Behörden verpflichtet, das deutsche Recht, einschließlich der Verwaltungsvorschriften, gemeinschaftsrechtskonform auszulegen.
68. Auf die erste Vorlagefrage ist daher zu antworten, dass Artikel 3 der Richtlinie 64/221 dahin auszulegen ist, dass er einer wegen einer Straftat gegen das Betäubungsmittelgesetz verfügten Beschränkung der Freizügigkeit eines ausländischen Unionsbürgers mit langjährigem Aufenthalt im Aufnahmestaat aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit dann nicht entgegensteht, sofern diese Maßnahme im Lichte von Artikel 8 EMRK verhältnismäßig ist, insbesondere wenn aufgrund des persönlichen Verhaltens des Unionsbürgers die Erwartung gerechtfertigt ist, dass er auch künftig Straftaten begehen wird, und wenn dem Ehegatten dieses Unionsbürgers und dessen Kindern ein Leben im Herkunftsstaat des Unionsbürgers zugemutet werden kann.
VI – Zur zweiten Vorlagefrage in der Rechtssache C-482/01
A – Wesentliche Vorbringen der Beteiligten
69. Herr Orfanopoulos
vertritt die Auffassung, dass das Verfahren in mehrfacher Weise fehlerhaft sei. Erstens werde ein Gericht nicht vor, sondern erst nach Erlass der Maßnahme tätig und dessen Tätigkeit sei mit zusätzlichen Kosten verbunden. Dass zudem das Verwaltungsgericht keine unabhängige Stelle sein könne, folge auch daraus, dass es nur auf Antrag tätig werden könne. Zweitens könne das Verwaltungsgericht die Zweckmäßigkeit der Maßnahme nur beschränkt prüfen. Drittens verstoße eine Ausweisung auch gegen Artikel 10 EG, weil der Aufnahmestaat damit die soziale Last auf den Herkunftsstaat überwälze.
70. Für das RegierungspräsidiumStuttgart
ist es ausreichend, dass der Betroffene die Möglichkeit hat, gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Ausweisung eine gerichtliche Überprüfung zu erreichen. Das Verwaltungsgericht als erstgerichtliche Instanz sei als unabhängige Stelle im Sinn von Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 64/221 anzusehen.
71. Die deutscheRegierung
geht davon aus, dass ein Widerspruchsverfahren dann nicht erforderlich ist, wenn im Rahmen eines Verwaltungsgerichtsverfahrens eine rechtzeitige und umfassende gerichtliche Überprüfung stattfindet. Für die Konformität mit dem Gemeinschaftsrecht spreche auch der Umstand, dass die gerichtliche Entscheidung im Übrigen vor Vollzug der Ausweisung erfolge.
72. Die italienische Regierung
betont, dass im Verwaltungsrechtsstreit der Mindestschutz von Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 64/221 sicherzustellen wäre.
73. Die Kommission
vertritt die Auffassung, dass in Baden-Württemberg das Verwaltungsgericht nur die Rechtmäßigkeit einer Ausweisungsentscheidung prüfen könne und somit die Anwendungsvoraussetzungen von Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 64/221 gegeben seien. Eine nach dieser Bestimmung erforderliche unabhängige Stelle, die vor der Entscheidung eine Stellungnahme abgebe, bestehe in diesem Bundesland aber nicht. Zudem sei zweifelhaft, ob Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 64/221 den von der Rechtsprechung des Gerichtshofes aufgestellten Anforderungen an einen wirksamen Rechtsschutz entspreche.
B – Würdigung
74. Vorab ist auf den Grundsatz hinzuweisen, dass die Artikel 8 und 9 der Richtlinie 64/221 nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes verfahrensrechtliche Mindestgarantien festlegen, auf die die Gemeinschaftsangehörigen, die sich auf die Freizügigkeit berufen, entsprechend ihrer jeweiligen Lage Anspruch haben. Artikel 9, der Artikel 8 ergänzt, „soll den Personen eine verfahrensrechtliche Mindestgarantie sichern, die von einer der Maßnahmen betroffen sind, auf die sich die drei Fälle des Artikels 9 Absatz 1 beziehen, d. h., wenn keine Rechtsmittel gegeben sind oder die Rechtsmittel nur die Gesetzmäßigkeit der Entscheidung betreffen oder keine aufschiebende Wirkung haben“
– Urteil vom 9. November 2000 in der Rechtssache C-357/98 (Yiadom, Slg. 2000, I-9265, Randnrn. 27 und 29).
– Vgl. die Urteile vom 22. Mai 1980 in der Rechtssache 131/79 (Santillo, Slg. 1980, 1585, Randnr. 12), in den verbundenen Rechtssachen 115/81 und 116/81 (zitiert in Fußnote 11), Randnr. 15, vom 18. Oktober 1990 in den verbundenen Rechtssachen 297/88 und C-197/89 (Dzodzi, Slg. 1990, I-3763, Randnr. 62) und vom 17. Juni 1997 in den verbundenen Rechtssachen C-65/95 und C-111/95 (Shingara und Radiom, Slg. 1997, I-3343, Randnr. 34). .
1. Das Erfordernis der Stellungnahme einer unabhängigen Stelle
75. Zunächst ist zu untersuchen, ob einer der drei Anwendungsfälle von Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 64/221 vorliegt. Im vorliegenden Verfahren kommt lediglich die Alternative in Betracht, dass das Rechtsmittel gegen die Ausweisungsverfügung auf die Gesetzmäßigkeit der Entscheidung beschränkt ist.
76. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes „soll das Tätigwerden der zuständigen Stelle im Sinne von Artikel 9 Absatz 1 eine erschöpfende Prüfung aller Tatsachen und Umstände einschließlich der Zweckmäßigkeit der beabsichtigten Maßnahme ermöglichen, bevor die Entscheidung endgültig erlassen wird“
– Urteile in den Rechtssachen 115/81 und 116/81 (zitiert in Fußnote 11), Randnr. 15, in der Rechtssache 131/79 (zitiert in Fußnote 22), Randnr. 12, und vom 30. November 1995 in der Rechtssache C-175/94 (Gallagher, Slg. 1995, I-4253, Randnr. 17)..
77. Es ist also zu untersuchen, ob die aufgrund des Rechtsmittels der Anfechtungsklage vorzunehmende Prüfung durch ein Verwaltungsgericht den soeben dargelegten Voraussetzungen entspricht.
78. Aus § 86 Absatz 1 Verwaltungsgerichtsordnung ergibt sich, dass die Verwaltungsgerichte erstens die Verpflichtung haben, den Sachverhalt von Amts wegen aufzuklären. Diese Prüfung der tatsächlichen Verhältnisse kann sogar zur Aufhebung von Verwaltungsakten führen, wenn die Behörde von einem unzutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist.
79. Insofern kann also davon ausgegangen werden, dass Verwaltungsgerichte die von der Rechtsprechung des Gerichtshofes vorgeschriebene „erschöpfende Prüfung aller Tatsachen und Umstände“ vorzunehmen haben. Wenn aber auch das nationale Recht dieser gemeinschaftsrechtlichen Voraussetzung genügen dürfte, so muss das noch nicht bedeuten, dass die Verwaltungsgerichte in der Praxis diesen Grundsatz auch in jedem Einzelfall gemeinschaftsrechtskonform anwenden. Im vorliegenden Verfahren geht es allerdings im Unterschied zu einem Vertragsverletzungsverfahren, das auf die Verfolgung konkreter Verstöße gerichtet ist, nicht um die Beurteilung konkreter Einzelfälle.
80. Zweitens haben die Verwaltungsgerichte die formelle und materielle Rechtmäßigkeit der Ausweisungsverfügung zu prüfen. Diese Verpflichtung beschränkt sich bereits dem Wortlaut nach auf die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Entscheidung.
81. An diesem Punkt könnte man nun in die Prüfung einsteigen, welche Kontrollintensität und -dichte die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung nach deutschem Recht aufweist oder aufzuweisen hätte. Insbesondere könnte man untersuchen, wie die Kontrolle nach deutschem Recht im Bereich der gesetzesgebundenen Verwaltung einerseits und wie sie bei Ermessensentscheidungen andererseits auszusehen hat.
82. Eine solche Prüfung setzt allerdings die Auslegung des deutschen Rechts voraus. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ist dieser im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens jedoch nicht zur Auslegung innerstaatlicher Bestimmungen befugt
– Urteile vom 30. April 1986 in den verbundenen Rechtssachen 209/84 bis 213/84 (Asjes u. a., Slg. 1986, 1425, Randnr. 12), vom 25. Juni 1997 in den Rechtssachen C-304/94, C-330/94, C-342/94 und C-224/95 (Tombesi u. a., Slg. 1997, I-3561, Randnr. 36) und vom 3. Mai 2001 in der Rechtssache C-28/99 (Verdonck u. a., Slg. 2001, I-3399, Randnr. 28)..
e) Entscheidung des Verwaltungsgerichts als Entscheidung einer unabhängigen Stelle?
83. Im Verfahren wurde die Auffassung vertreten, dass das Verwaltungsgericht als erstgerichtliche Instanz als unabhängige Stelle im Sinn von Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 64/221 anzusehen ist. Damit im Zusammenhang steht die Frage, ob die Entscheidung, die das Verwaltungsgericht in Verfahren wie dem des Ausgangsverfahrens trifft, als „Stellungnahme einer zuständigen Stelle“ im Sinn von Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 64/221 zu qualifizieren ist.
84. Dazu ist zu bemerken, dass die Richtlinie weder den Begriff „zuständige Stelle“ noch den Begriff „Stellungnahme“ definiert. Die Richtlinie „sieht eine von der Verwaltungsbehörde unabhängige Stelle vor, lässt jedoch den Mitgliedstaaten einen Beurteilungsspielraum hinsichtlich ihrer Ausgestaltung“
– Urteil in der Rechtssache 131/79 (zitiert in Fußnote 22), Randnr. 15..
85. Dieser Beurteilungsspielraum ist freilich nicht unbegrenzt. So verlangen der Grundsatz der einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts und der Gleichheitsgrundsatz, „dass die Begriffe einer Vorschrift des Gemeinschaftsrechts, die für die Ermittlung ihres Sinnes und ihrer Bedeutung nicht ausdrücklich auf das Recht der Mitgliedstaaten verweist, in der Regel in der gesamten Gemeinschaft autonom und einheitlich auszulegen sind, wobei diese Auslegung unter Berücksichtigung des Regelungszusammenhangs und des mit der Regelung verfolgten Zweckes zu ermitteln ist“
– Urteil in der Rechtssache C-357/98 (zitiert in Fußnote 22), Randnr. 31; vgl. ferner die Urteile vom 18. Januar 1984 in der Rechtssache 327/82 (Ekro, Slg. 1984, 107, Randnr. 11) und vom 19. September 2000 in der Rechtssache C-287/98 (Linster, Slg. 2000, I-6917, Randnr. 43)..
86. Dabei ist von der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes auszugehen, wonach „das Tätigwerden der zuständigen Stelle im Sinne von Artikel 9 Absatz 1 eine erschöpfende Prüfung aller Tatsachen und Umstände einschließlich der Zweckmäßigkeit der beabsichtigten Maßnahme ermöglichen [soll], bevor die Entscheidung endgültig erlassen wird“. „Die Verwaltungsbehörde darf ihre Entscheidung außer in dringenden Fällen erst treffen, nachdem
die zuständige Stelle ihre Stellungnahme abgegeben hat.“
– Hervorhebung von uns.
– Urteile in der Rechtssache 48/75 (zitiert in Fußnote 11), Randnr. 59, vom 5. März 1980 in der Rechtssache 98/79 (Pecastaing, Slg. 1980, 691, Randnr. 17), in der Rechtssache 131/79 (zitiert in Fußnote 22), Randnr. 12, in den verbundenen Rechtssachen 115/81 und 116/81 (zitiert in Fußnote 11), Randnr. 15, in den verbundenen Rechtssachen 297/88 und C-197/89 (zitiert in Fußnote 22), Randnr. 62, in der Rechtssache C-175/94 (zitiert in Fußnote 23), Randnr. 17, in den verbundenen Rechtssachen C-65/95 und C-111/95 (zitiert in Fußnote 22), Randnr. 34, und in der Rechtssache C-357/98 (zitiert in Fußnote 22), Randnr. 31. Daraus ergibt sich eine Warteverpflichtung der Stelle, die die Entscheidung über die freiheitsbeschränkende Maßnahme, etwa die Ausweisung, trifft.
87. In diesem Zusammenhang ist zu betonen, dass es nicht darum geht zu prüfen, ob das Verwaltungsgericht alle Merkmale aufweist, die eine unabhängige Stelle im Sinn von Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 64/221 charakterisieren
– Siehe dazu etwa das Urteil in den verbundenen Rechtssachen 297/88 und C-197/89 (zitiert in Fußnote 22), Randnr. 65.. Wie sich nämlich aus dem Urteil in der Rechtssache Santillo ergibt, kann ein Gericht eine unabhängige Stelle im Sinn von Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 64/221 sein. Das entscheidende Merkmal der dort verfahrensgegenständlichen britischen Vorschriften war allerdings der Umstand, dass das Gericht vor
der Verwaltungsbehörde, nämlich dem zuständigen Secretary of State, tätig wird.
88. Das hier maßgebliche Kriterium ist also der Umstand, dass die Stellungnahme vor
der Entscheidung zu erfolgen hat. Im Unterschied dazu wird das Verwaltungsgericht nach der baden-württembergischen Rechtslage nach
der Verwaltungsbehörde, nämlich dem Regierungspräsidium, tätig.
89. Ausdrücklich zurückzuweisen ist hier das Argument, wonach den Vorgaben von Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 64/221 Genüge getan ist, wenn die Stellungnahme erst vor dem Vollzug erfolgt. Die einschlägige ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes
– Vgl. das Urteil in den verbundenen Rechtssachen 297/88 und C-197/89 (zitiert in Fußnote 22), Randnrn. 61 und 66, in dem nur deshalb auf den Vollzug der Entscheidung abgestellt wurde, weil sich die Vorlagefrage genau darauf bezog. stellt hinsichtlich des Zeitpunkts, vor dem die Stellungnahme zu erfolgen hat, auf die Entscheidung
betreffend die freiheitsbeschränkende Maßnahme und nicht auf deren Vollzug
ab.
90. Insgesamt lässt sich also feststellen, dass es gemäß der im Ausgangsverfahren anwendbaren Rechtslage im Land Baden-Württemberg nach Schaffung des § 6a AGVwGO für den Fall, dass das Regierungspräsidium für den Erlass einer Ausweisungsverfügung sachlich zuständig ist, an einer unabhängigen Stelle im Sinne des Artikels 9 Absatz 1 der Richtlinie 64/221 fehlt, die zum gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebenen Zeitpunkt eine Stellungnahme abgibt.
91. Abschließend sei darauf hingewiesen, dass Artikel 9 der Richtlinie 64/221 vom Gerichtshof
– Urteil in der Rechtssache 131/79 (zitiert in Fußnote 22), Randnr. 13. als hinreichend bestimmt und konkret qualifiziert worden ist, und sich einzelne Betroffene daher darauf berufen könnten, ohne auf eine Anpassung der bundes- oder landesgesetzlichen Bestimmungen warten zu müssen.
92. Auf die zweite Frage ist daher zu antworten, dass Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 64/221 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung ─ die ein Widerspruchsverfahren, in dem auch eine Zweckmäßigkeitsprüfung stattfindet, gegenüber einer Entscheidung einer Verwaltungsbehörde über die Entfernung eines Inhabers einer Aufenthaltserlaubnis aus dem Hoheitsgebiet nicht vorsieht, wenn eine bestimmte, von der die Entscheidung treffenden Verwaltungsbehörde unabhängige Stelle nicht eingerichtet wird ─ dann nicht entgegensteht, wenn ein Rechtsmittel zur Verfügung steht, das eine erschöpfende Prüfung aller Tatsachen und Umstände einschließlich der Zweckmäßigkeit der beabsichtigten Maßnahme ermöglicht.
VII – Zur ersten Vorlagefrage in der Rechtssache C-493/01
A – Wesentliche Vorbringen der Beteiligten
93. Das Regierungspräsidium Stuttgart
vertritt die Auffassung, dass Artikel 39 EG und Artikel 3 der Richtlinie 64/221 der Regelung des § 45 Ausländergesetz und des § 12 Aufenthaltsgesetz/EWG nicht entgegenstehen. Denn das Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 47 Absatz 1 Ausländergesetz schreibt den Behörden die Ausweisung nicht zwingend vor. Dazu kommt, dass eine Einzelfallprüfung vorgenommen werde, die die Vereinbarkeit mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz mit einschließe. Da die Verfügungen im Ausgangsverfahren zudem auf spezialpräventive Aspekte gestützt worden seien, sei die erste Vorlagefrage gar nicht entscheidungserheblich.
94. Die deutsche und die italienische Regierung
bringen zu dieser Vorlagefrage dasselbe vor wie zur ersten Vorlagefrage in der Rechtssache C-482/01.
95. Die Kommission
geht davon aus, dass die Richtlinie 64/221 die Ausnahme der öffentlichen Ordnung des Artikels 39 Absatz 3 EG durchführt und weist auf die beiden zentralen Prinzipien von Artikel 3 dieser Richtlinie hin. Erstens dürfe bei Maßnahmen der öffentlichen Ordnung nur das persönliche Verhalten des Betroffenen ausschlaggebend sein. Zweitens könnten strafrechtliche Verurteilungen allein keine Maßnahmen der öffentlichen Ordnung begründen.
96. Die Kommission kommt ausgehend von der Rechtsprechung des Gerichtshofes zum Ergebnis, dass Artikel 39 Absatz 3 EG und Artikel 3 der Richtlinie 64/221 einer nationalen Regelung entgegenstehen, die den Behörden zwingend vorschreibt, Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten, die wegen einer vorsätzlichen Straftat nach dem Betäubungsmittelgesetz rechtskräftig zu einer Jugendstrafe von mindestens zwei Jahren oder zu einer Freiheitsstrafe verurteilt wurden, auszuweisen, sofern die Vollstreckung der Strafe nicht zur Bewährung ausgesetzt worden ist.
B – Würdigung
1. Zulässigkeit der ersten Vorlagefrage
97. Da das Regierungspräsidium Stuttgart die Auffassung vertritt, dass die erste Vorlagefrage gar nicht entscheidungserheblich sei, ist zunächst auf die Zulässigkeit dieser Vorlagefrage einzugehen.
98. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes ist es im Rahmen der durch Artikel 234 EG geschaffenen Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten allein Sache des nationalen Gerichts, das mit dem Rechtsstreit befasst ist und ihn zu entscheiden hat, im Hinblick auf den Einzelfall sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung für den Erlass seines Urteils als auch die Erheblichkeit der dem Gerichtshof vorzulegenden Fragen zu beurteilen
– Urteile vom 15. Dezember 1995 in der Rechtssache C-415/93 (Bosman, Slg. 1995, I-4921, Randnr. 59), vom 13. März 2001 in der Rechtssache C-379/98 (PreussenElektra, Slg. 2001, I-2099, Randnr. 38), vom 22. Januar 2002 in der Rechtssache C-390/99 (Canal Satélite, Slg. 2002, I-607, Randnr. 18) und vom 10. Dezember 2002 in der Rechtssache C-153/00 (der Weduwe, Slg. 2002, I-11319, Randnr. 31). .
99. Demgegenüber gehört es nicht zu den Aufgaben des Gerichtshofes, Gutachten zu allgemeinen oder hypothetischen Fragen abzugeben
– Urteile in der Rechtssache C-415/93 (zitiert in Fußnote 31), Randnr. 60, vom 21. März 2002 in der Rechtssache C-451/99 (Cura Anlagen, Slg. 2002, I-3193, Randnr. 26) und in der Rechtssache C-153/00 (zitiert in Fußnote 31), Randnr. 32.. Ebenso kann die Entscheidung über eine Vorlagefrage eines nationalen Gerichts u. a. dann abgelehnt werden, wenn das Problem hypothetischer Natur is t oder wenn der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen oder rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind
– Urteile in der Rechtssache C-379/98 (zitiert in Fußnote 31), Randnr. 39, in der Rechtssache C-390/99 (zitiert in Fußnote 31), Randnr. 19, und in der Rechtssache C-153/00 (zitiert in Fußnote 31), Randnr. 33. . Ferner ist daran zu erinnern, dass der Gerichtshof eine zweckdienliche Auslegung des Gemeinschaftsrechts nur dann vornehmen kann, wenn das vorlegende Gericht Gründe dafür darlegt, dass eine Beantwortung seiner Fragen für die Entscheidung des Rechtsstreits erforderlich ist
– Urteile vom 12. Juni 1986 in den verbundenen Rechtssachen 98/85, 162/85 und 258/85 (Bertini u. a., Slg. 1986, 1885, Randnr. 6), vom 16. Juli 1992 in der Rechtssache C-343/90 (Lourenço Dias, Slg. 1992, I-4673, Randnr. 19) und in der Rechtssache C-153/00 (zitiert in Fußnote 31), Randnr. 34..
100. Im vorliegenden Verfahren ist nicht ersichtlich, dass einer dieser Gründe der Unzulässigkeit der Vorlagefrage vorliegen sollte. Selbst wenn es zutreffen sollte, dass die Verfügungen im Ausgangsverfahren zusätzlich auf spezialpräventive Aspekte gestützt worden seien, würde das nicht zur Unzulässigkeit der Vorlagefrage führen.
101. Die erste Vorlagefrage ist daher zulässig.
2. Begründetheit der ersten Vorlagefrage
102. Die erste Vorlagefrage ist so formuliert, dass sie sich nur und ausdrücklich auf eine nationale Regelung bezieht, die den Behörden in bestimmten Fällen zwingend die Ausweisung vorschreibt. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass aus dem Bescheid, der diesem Ausgangsverfahren zugrunde liegt, hervorgeht, dass die Behörde selbst davon ausgeht, dass § 47 Absatz 1 Nr. 2 Ausländergesetz die Ausweisung als zwingende Rechtsfolge vorsieht.
103. Im Übrigen ist es auch nicht Aufgabe des Gerichtshofes, im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens Bestimmungen des nationalen Rechts auszulegen, also etwa zu ermitteln, ob und in welcher Hinsicht die Vorschriften über die Regel-Ausweisung den Behörden Ermessen einräumt
– So wird in deutschen Rechtskreisen die Auffassung vertreten, dass die Regel-Ausweisung einen Unterfall der Ist-Ausweisung darstelle, sich die Behörde nur hilfsweise auf Ermessen stützen könne, Ermessen nur im Zusammenhang mit dem atypischen Geschehensablauf eingeräumt sei und die Abgrenzung zwischen Regel und Ausnahme nicht dem Ermessen unterliege..
104. Die Vorlagefrage bezieht sich weiters nicht ausdrücklich auf eine bestimmte Vorschrift des Ausländergesetzes, weshalb auch nicht auf die Problematik des umstrittenen Verhältnisses zwischen § 12 Aufenthaltsgesetz/EWG und § 47 Ausländergesetz einzugehen ist
– Siehe dazu nur Harms, „Ausländerrecht“, in: Deutsches Verwaltungsrecht unter euopäischem Einfluss, 2002, Rz 91..
105. Ebenso wenig ist im Rahmen dieses Vorabentscheidungsverfahrens die Konformität der nationalen Umsetzungsmaßnahmen zu prüfen oder zu untersuchen, ob und inwieweit eine gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung der nationalen Regelung möglich ist und von den Verwaltungsbehörden wie von den Gerichten auch tatsächlich praktiziert wird. Denn nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ist dieser im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens nicht zur Entscheidung über die Vereinbarkeit einer innerstaatlichen Bestimmung mit dem Gemeinschaftsrecht befugt
– Urteile in den Rechtssachen 209/84 bis 213/84 (zitiert in Fußnote 24), Randnr. 12, in den Rechtssachen C-304/94, C-330/94, C-342/94 und C-224/95 (zitiert in Fußnote 24), Randnr. 36, und in der Rechtssache C-28/99 (zitiert in Fußnote 24), Randnr. 28..
106. Die Vorlagefrage betrifft folgende vier Punkte: eine vorsätzliche Straftat, eine Straftat nach dem Betäubungsmittelgesetz, eine rechtskräftige Verurteilung und die Nichtaussetzung der Vollstreckung der Strafe zur Bewährung.
107. Aus der hier auszulegenden Bestimmung des Artikels 3 der Richtlinie 64/221 ergeben sich für den die ausländerrechtliche Maßnahme ergreifenden Mitgliedstaat zwei Grenzen.
108. Erstens gebietet Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie 64/221, dass „ausschließlich das persönliche Verhalten der in Betracht kommenden Einzelpersonen ausschlaggebend sein [darf]“.
109. Die deutsche Regelung dürfte diesem Kriterium entsprechen. Denn die Merkmale dieser Regelung knüpfen insofern am persönlichen Verhalten des Betroffenen an, als es auf die Art des Verschuldens, den Verstoß gegen ein bestimmtes Gesetz, Art und Höhe der Strafe sowie das Fehlen einer Aussetzung zur Bewährung ankommt.
110. Zweitens sieht Artikel 3 der Richtlinie 64/221 in seinem Absatz 2 vor, dass „strafrechtliche Verurteilungen allein ... ohne weiteres diese Maßnahmen nicht begründen“ können.
111. Dabei besteht nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes die Verpflichtung, im Rahmen einer ausländerrechtlichen Prognose über das zukünftige Verhalten des Betroffenen zu prüfen, ob eine Gefährdung vorliegt, die tatsächlich und hinreichend schwer ist und die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt
– Urteile in der Rechtssache 30/77 (zitiert in Fußnote 8), Randnr. 35, und in der Rechtssache C-340/97 (zitiert in Fußnote 9), Randnr. 57.. Der Rechtsprechung des Gerichtshofes
– Urteile in der Rechtssache 67/74 (zitiert in Fußnote 10), Randnr. 7, in der Rechtssache 36/75 (zitiert in Fußnote 8), Randnr. 29/31, in der Rechtssache 48/75 (zitiert in Fußnote 11), Randnr. 45/49, in den verbundenen Rechtssachen 115/81 und 116/81 (zitiert in Fußnote 11), Randnr. 11, in der Rechtssache C-348/96 (zitiert in Fußnote 10), Randnrn. 22 bis 24, in der Rechtssache C-340/97 (zitiert in Fußnote 9), Randnr. 63; vgl. das Urteil in der Rechtssache C-100/01 (zitiert in Fußnote 8), Randnrn. 30 f. lässt sich dabei ein Verbot „pauschaler Wertungen“ entnehmen. Solche liegen auch dann vor, wenn das nationale Recht allgemein-abstrakt in bestimmten Fällen zwingend die Ausweisung vorschreibt. Denn derartige rechtliche Konstruktionen verhindern die ─ materielle ─ Prüfung im Einzelfall.
112. Dem Verbot „pauschaler Wertungen“ entspricht die Anwendung einer generell-abstrakten Vorschrift auf den Einzelfall jedenfalls nicht. Das wird gerade an einer Regelung wie der des Ausgangsverfahrens deutlich
– Kritisch zur deutschen Rechtslage: Beichel, „Das deutsche Ausweisungsrecht auf dem Prüfstand“, Informationsbrief Ausländerrecht
2002, S. 457 ff.; Brinkmann, in: Barwig (Hrsg.), „ Ausweisung im demokratischen Rechtsstaat“, 1996, S. 172 ff.; Renner, „ Ausländerrecht in Deutschland “, 1998, S. 564., die „vertypte Tatbestände“ vorsieht, aus deren Vorliegen auf eine bestimmte Gefährdung geschlossen wird. Selbst wenn also in solchen Fällen eine individuelle Gefahrenprognose stattfinden sollte, käme dieser angesichts des zwingenden Charakters der Ausweisung kein Gewicht zu und hätte nicht den ihr vom Gemeinschaftsrecht eingeräumten Stellenwert.
113. In diesem Zusammenhang sei auf den von der Kommission zu Recht angestellten Vergleich der verfahrensgegenständlichen Regelung mit der nationalen Regelung hingewiesen, die den Gegenstand des Verfahrens in der Rechtssache Calfa bildete. Auch dort hatten die Behörden die Ausweisung zu verfügen
– Urteil in der Rechtssache C-348/96 (zitiert in Fußnote 10), Randnrn. 5 ff.. Dass es sich dabei um eine Ausweisung auf Lebenszeit handelte, macht deshalb keinen Unterschied, weil die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit im Automatismus der nationalen Vorschrift lag, wie sich aus der im Urteil in der Rechtssache Nazli vorgenommenen Auslegung des Urteils Calfa ergibt
– Urteil in der Rechtssache C-340/97 (zitiert in Fußnote 9), Randnrn. 58 und 59..
114. Auf die erste Vorlagefrage ist daher zu antworten, dass Artikel 39 Absatz 3 EG und Artikel 3 der Richtlinie 64/221 einer nationalen Regelung entgegenstehen, die den Behörden zwingend vorschreibt, Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten, die wegen einer vorsätzlichen Straftat nach dem Betäubungsmittelgesetz rechtskräftig zu einer Jugendstrafe von mindestens zwei Jahren oder zu einer Freiheitsstrafe verurteilt wurden, auszuweisen, sofern die Vollstreckung der Strafe nicht zur Bewährung ausgesetzt worden ist.
VIII ─
Zur zweiten Vorlagefrage in der Rechtssache C-493/01
C – Wesentliche Vorbringen der Beteiligten
115. Nach Auffassung des Regierungspräsidiums Stuttgart
ist die zweite Vorlagefrage im vorliegenden Fall ohne Bedeutung, weil die nach der Ausweisung erworbene Krankheit ein Abschiebungshindernis darstellt und somit die Zulässigkeit des Vollzugs der Ausweisung und nicht deren Rechtmäßigkeit berührt. Im Übrigen stehe das Gemeinschaftsrecht dem Zeitpunkt des Erlasses einer Maßnahme als maßgebendem Zeitpunkt nicht entgegen. Schließlich hänge die Frage der Befristung nicht zwingend von einer vorherigen Ausreise ab.
116. Die deutsche Regierung
vertritt die Auffassung, dass sich aus Artikel 3 der Richtlinie 64/221 nicht ergibt, dass ein Sachvortrag sowie eine positive Entwicklung des Betroffenen, die nach der letzten Behördenentscheidung erfolgt sind, bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit der Ausweisung zu berücksichtigen seien. Die Behörde könne tatsächliche zukünftige Entwicklungen nicht mit einbeziehen, weshalb der Zeitpunkt des Erlasses einer Entscheidung maßgeblich sei. Da Artikel 3 nur die materiellen Voraussetzungen für ausländerrechtliche Maßnahmen regle, könne sich auch aus dieser Vorschrift nichts anderes ergeben.
117. Die Entwicklung nach Erlass der letzten Behördenentscheidung sei im Rahmen der Entscheidung über einen Antrag auf zeitliche Befristung zu berücksichtigen. Das könne zum Wegfall des Wiedereinreiseverbots und zur Erteilung einer neuen Aufenthaltserlaubnis führen. Zudem seien neue Tatsachen beim Vollzug der Ausweisung zu berücksichtigen.
118. Die italienische Regierung
geht in ihrer Stellungnahme nicht gesondert auf die zweite Vorlagefrage ein, sondern bringt dasselbe vor wie in der Rechtssache C-482/01.
119. Der Kommission
zufolge ergebe sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes, dass die Behörden zu prüfen hätten, ob eine gegenwärtige Gefährdung der öffentlichen Ordnung bestehe. Artikel 3 der Richtlinie 64/221 stehe einer Beschränkung der Berücksichtigung eines Sachvortrages oder einer positiven Entwicklung des Betroffenen zwischen behördlicher und gerichtlicher Entscheidung entgegen.
D – Würdigung
120. Mit der zweiten Vorlagefrage will das vorlegende Gericht wissen, ob nationale Gerichte verpflichtet sind, bestimmte Entwicklungen in der Person des Betroffenen nach der letzten Behördenentscheidung zu berücksichtigen. Im Ausgangsverfahren geht es im Wesentlichen darum, dass der Betroffene sich nach der Erhebung der Klage im Stadium Aids befindet, und trotz Therapie vermutlich bald sterben müsse.
121. Diese Vorlagefrage betrifft einen weiteren im nationalen Recht umstrittenen Punkt, und zwar die Frage, welcher Zeitpunkt für das nationale Gericht maßgeblich ist. Dabei lassen sich hinsichtlich der Auslegung der einschlägigen Bestimmung des nationalen Verfahrensrechts, d. h. von § 113 Verwaltungsgerichtsordnung, drei Positionen unterscheiden. Während nach der ersten Position der Abschluss des Verwaltungsverfahrens entscheidend sein soll, kommt es nach einer zweiten Position auf den Zeitpunkt an, auf welchen sich der Aufhebungsantrag bezieht. Nach einer dritten Position sei die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung entscheidend. Im vorliegenden Verfahren geht es um ein verwaltungsgerichtliches Verfahren, das durch eine Anfechtungsklage eingeleitet wurde.
122. Schon nach nationalem Recht wurde die Frage aufgeworfen, ob die Lösung überhaupt allein im Verfahrensrecht zu finden sei, und nicht vielmehr im materiellen Recht. Umgelegt auf das Ausgangsverfahren würde dies bedeuten, dass die Lösung im nationalen Ausländerrecht zu suchen wäre.
123. Im Hinblick auf die Aufgabe des Gerichtshofes in Vorabentscheidungsverfahren ist im vorliegenden Verfahren jedoch nicht vom nationalen Recht, sondern vom Gemeinschaftsrecht auszugehen.
124. Dabei ist zunächst von der in der Vorlagefrage ausdrücklich genannten Bestimmung des Artikels 3 der Richtlinie 64/221 auszugehen.
125. Diese ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes so auszulegen, dass die „zugrunde liegenden Umstände ein persönliches Verhalten erkennen lassen, das eine gegenwärtige Gefährdung der öffentlichen Ordnung darstellt“
– Urteile in der Rechtssache 30/77 (zitiert in Fußnote 8), Randnr. 28, in der Rechtssache C-348/96 (zitiert in Fußnote 10), Randnr. 24, und in der Rechtssache C-340/97 (zitiert in Fußnote 9), Randnr. 58..
126. Entscheidend ist also die gegenwärtige
Gefährdung, wobei allerdings eine Prognose für die Zukunft durchaus erforderlich sein kann. Über den genauen Zeitpunkt dieser „Gegenwart“ lässt sich aber weder dem Wortlaut von Artikel 3 der Richtlinie 64/221 noch der dazu ergangenen Rechtsprechung etwas Genaueres entnehmen.
127. Die von der Kommission angeführte Rechtssache Santillo
– Urteil in der Rechtssache 131/79 (zitiert in Fußnote 22). bezieht sich zwar auch auf einen zeitlichen Aspekt, doch betrifft dieser den Zeitraum zwischen der Stellungnahme der unabhängigen Stelle und der Ausweisungsverfügung.
128. Für den im vorliegenden Verfahren maßgeblichen Zeitraum zwischen der Ausweisungsverfügung und der verwaltungsgerichtlichen Prüfung kommt jedoch der dem Urteil in der Rechtssache Santillo zugrunde liegende Grundsatz zum Tragen, wonach „die für die Beurteilung maßgeblichen Faktoren, insbesondere das Verhalten des Betroffenen, sich im Laufe der Zeit ändern können“.
129. Diesem Grundsatz hat auch das deutsche Ausländerrecht zu entsprechen, wozu ─ aus der Sicht des Gemeinschaftsrechts ─ auch das in dieser Materie anzuwendende verwaltungsgerichtliche Verfahrensrecht gehört.
130. Mangels näherer verfahrensrechtlicher Vorgaben des Gemeinschaftsrechts kommt zwar grundsätzlich nationales Verfahrensrecht zur Anwendung. Dabei ist aber von der Rechtsprechung des Gerichtshofes auszugehen, dass „die Ausgestaltung von Verfahren, die den Schutz der dem Bürger aus dem Gemeinschaftsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, Sache der innerstaatlichen Rechtsordnung der einzelnen Mitgliedstaaten [ist,] wobei diese Verfahren nicht weniger günstig gestaltet sein dürfen als bei entsprechenden Klagen, die nur innerstaatliches Recht betreffen (Äquivalenzgrundsatz), und die Ausübung der durch die Gemeinschaftsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren dürfen (Effektivitätsgrundsatz)“
– Siehe dazu nur das Urteil vom 24. September 2002 in der Rechtssache C-255/00 (Grundig, Slg. 2002, I-8003, Randnr. 33)..
131. Daraus lässt sich ableiten, dass einem von einer Ausweisungsverfügung Betroffenen die Ausübung der ihm durch die Richtlinie 64/221 verliehenen Rechte übermäßig erschwert wird, wenn er neue Tatsachen nicht in einem anhängigen Verwaltungsrechtsstreit, einschließlich einem Verfahren vor einem Verwaltungsgericht, geltend machen kann, sondern eigens einen Antrag auf Befristung stellen müsste und erst in der Entscheidung darüber auch inzwischen eingetretene Entwicklungen berücksichtigt werden können.
132. Gemeinschaftsrechtlich relevant ist allerdings nicht nur die Frage der Geltendmachung der Rechte durch den Betroffenen. Das Gemeinschaftsrecht verlangt auch, dass die nach nationalem Recht zuständigen Einrichtungen, also etwa auch Verwaltungsgerichte, in der Lage sein müssen, die Ausübung der Rechte sicherzustellen und nicht durch verfahrensrechtliche Vorschriften daran gehindert sind.
133. Ein solches Hindernis würde aber dann vorliegen, wenn Verwaltungsgerichte neue Entwicklungen nur auf Antrag prüfen könnten und es ihnen verwehrt wäre, solche von Amts wegen zu berücksichtigen.
134. Daraus folgt, dass das nationale Verfahrensrecht, also auch § 8 des Ausländergesetzes oder die Verwaltungsgerichtsordnung, gemeinschaftsrechtskonform dahin auszulegen sind, dass eine Befristung auch von Amts wegen zu gewähren ist
– Zum selben Ergebnis kommt bereits nach nationalem Recht Renner (zitiert in Fußnote 40), S. 304 f. .
135. Aber selbst wenn man zum Ergebnis kommt, dass eine Befristung jedenfalls auch von Amts wegen zu gewähren ist, stellt sich ─ noch immer ─ die Frage, ob damit den Anforderungen des Gemeinschaftsrechts Genüge getan ist.
136. Denn die Berücksichtigung weiterer Entwicklungen im Rahmen der Entscheidung über die Befristung kann zwar auch zum Wegfall des Wiedereinreiseverbots und zur Erteilung einer neuen Aufenthaltserlaubnis führen, doch stellt diese Möglichkeit kein ausreichendes Instrumentarium dar, das den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen genügt.
137. So kann sich das Problem der Berücksichtigung weiterer Entwicklungen auch bei Ausweisungsverfügungen selbst stellen. Dabei handelt es sich zwar nicht um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung, aber zumindest so lange die Ausweisungsverfügung noch nicht vollzogen wird, könnten neuere Entwicklungen Berücksichtigung finden. Da eine Ausweisungsverfügung auf einer Ausweisungsprognose beruht, d. h., auf einer Prognose ohne zeitliches Limit
– Beichel (zitiert in Fußnote 40), S. 460., sind neue Entwicklungen gerade im Zusammenhang mit der Ausweisung von großer praktischer Bedeutung.
138. Auf die zweite Vorlagefrage ist daher zu antworten, dass Artikel 3 der Richtlinie 64/221 dahin auszulegen ist, dass auch ein Sachvortrag sowie eine positive Entwicklung des Betroffenen, die nach der letzten Behördenentscheidung erfolgt sind, von den nationalen Gerichten bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit der Ausweisung des Unionsbürgers zu berücksichtigen sind.
VIII – Ergebnis
139. Nach alledem wird dem Gerichtshof vorgeschlagen, die Vorlagefragen wie folgt zu beantworten:
A – In der Rechtssache C-482/01
f) Artikel 3 der Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25. Februar 1964 zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind, ist dahin auszulegen, dass er einer wegen einer Straftat gegen das Betäubungsmittelgesetz verfügten Beschränkung der Freizügigkeit eines ausländischen Unionsbürgers mit langjährigem Aufenthalt im Aufnahmestaat aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit dann nicht entgegensteht, sofern diese Maßnahme im Lichte von Artikel 8 der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten verhältnismäßig ist, insbesondere wenn aufgrund des persönlichen Verhaltens des Unionsbürgers die Erwartung gerechtfertigt ist, dass er auch künftig Straftaten begehen wird, und wenn dem Ehegatten dieses Unionsbürgers und dessen Kindern ein Leben im Herkunftsstaat des Unionsbürgers zugemutet werden kann.
g) Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 64/221/EWG ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung ─ die ein Widerspruchsverfahren, in dem auch eine Zweckmäßigkeitsprüfung stattfindet, gegenüber einer Entscheidung einer Verwaltungsbehörde über die Entfernung eines Inhabers einer Aufenthaltserlaubnis aus dem Hoheitsgebiet nicht vorsieht, wenn eine bestimmte, von der die Entscheidung treffenden Verwaltungsbehörde unabhängige Stelle nicht eingerichtet wird ─ dann nicht entgegensteht, wenn ein Rechtsmittel zur Verfügung steht, das eine erschöpfende Prüfung aller Tatsachen und Umstände einschließlich der Zweckmäßigkeit der beabsichtigten Maßnahme ermöglicht.
B – In der Rechtssache C-493/01
h) Artikel 39 Absatz 3 EG und Artikel 3 der Richtlinie 64/221/EWG stehen einer nationalen Regelung entgegen, die den Behörden zwingend vorschreibt, Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten, die wegen einer vorsätzlichen Straftat nach dem Betäubungsmittelgesetz rechtskräftig zu einer Jugendstrafe von mindestens zwei Jahren oder zu einer Freiheitsstrafe verurteilt wurden, auszuweisen, sofern die Vollstreckung der Strafe nicht zur Bewährung ausgesetzt worden ist.
i) Artikel 3 der Richtlinie 64/221/EWG ist dahin auszulegen, dass auch ein Sachvortrag sowie eine positive Entwicklung des Betroffenen, die nach der letzten Behördenentscheidung erfolgt sind, von den nationalen Gerichten bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit der Ausweisung des Unionsbürgers zu berücksichtigen sind.