61998CC0477_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einführung
1 Im vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen geht es im wesentlichen darum, ob ein Mitgliedstaat noch vorsorgliche Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit ergreifen darf, wenn bereits eine entsprechende Gemeinschaftsregelung erlassen, diese jedoch noch nicht in Kraft getreten ist.
2 Es geht dabei um die Frage, ob eine solche nationale Maßnahme - hier ein Einfuhrverbot für tierische Erzeugnisse im Zusammenhang mit der Bekämpfung von BSE - nach Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 89/662/EWG (siehe hierzu II, A), 2), Nr. 11) oder - im verneinenden Fall - nach Artikel 36 des Vertrages möglich ist.
3 Die nordirische Klägerin des Ausgangsverfahrens importiert von Irland ganze Rindsköpfe, aus denen sie das Backenfleisch gewinnt. Diese Köpfe enthalten jedoch sogenanntes spezifiziertes Risikomaterial (Schädel, Gehirn, Augen usw.), dessen Einfuhr das Vereinigte Königreich zur Bekämpfung von BSE verboten hat, weshalb die Lieferung, der eine tierärztliche Genußtauglichkeitsbescheinigung im Sinne der Richtlinie 64/433/EWG (siehe II, A), 1), Nrn. 5 ff.) beilag, beschlagnahmt und vernichtet wurde.
4 Nach der noch nicht in Kraft getretenen Entscheidung der Kommission (siehe II, A), 3), Nrn. 12 ff.) muß spezifiziertes Risikomaterial bei der Entnahme am Produktionsort unschädlich gemacht werden. Das vorlegende Gericht will nun weiterhin wissen, ob der Produktionsort mit dem Schlachtort identisch ist.
II - Rechtlicher Rahmen
A) Gemeinschaftsrecht
1) Richtlinie des Rates vom 26. Juni 1964 zur Regelung gesundheitlicher Fragen beim innergemeinschaftlichen Handelsverkehr mit frischem Fleisch (64/433) in der Fassung der Richtlinie 91/497(1)
(im folgenden: Frischfleisch-Richtlinie)
5 Wie sich aus den Erwägungsgründen der schon 1964 erlassenen Frischfleisch-Richtlinie ergibt, sollten mit der Richtlinie insbesondere die hygienischen Bedingungen in den Schlachthöfen und Zerlegungsbetrieben sowie für die Lagerung und Beförderung von Fleisch vereinheitlicht werden (vierter Erwägungsgrund). Die Richtlinie dient also nicht unmittelbar der Bekämpfung von BSE. Um den Behörden des Bestimmungslandes die Gewähr dafür zu geben, daß eine Fleischsendung den Bestimmungen der Frischfleisch-Richtlinie entspricht, ist die Ausstellung einer Genußtauglichkeitsbescheinigung durch einen amtlichen Tierarzt des Versandlandes erforderlich (sechster Erwägungsgrund).
6 Im einzelnen bestimmt Artikel 3 der Frischfleisch-Richtlinie:
"(1) Jeder Mitgliedstaat sorgt dafür, daß
A. Tierkörper, Tierkörperhälften oder in höchstens drei Stücke zerteilte Tierkörperhälften oder Tierkörperviertel
a) in einem ... zugelassenen und überwachten Schlachtbetrieb, ... gewonnen werden;
b) von Schlachttieren stammen, die ... einer Schlachttieruntersuchung durch einen amtlichen Tierarzt unterzogen ... worden sind;
c) ...
d) ... einer Fleischuntersuchung durch einen amtlichen Tierarzt unterzogen worden sind ...;
e) ... durch einen Genußtauglichkeitsstempel gekennzeichnet sind;
f) bis h) ...
B. kleinere als die in Abschnitt A genannten Teilstücke oder entbeintes Fleisch,
a) in einem ... zugelassenen und überwachten Zerlegungsbetrieb zerlegt bzw. entbeint werden ...;
..."
7 Nach der ursprünglichen Fassung der Frischfleisch-Richtlinie konnten die Mitgliedstaaten trotz ordnungsgemäßer Kontrollen und Kennzeichnung die Fleischeinfuhr untersagen. Dazu hieß es im siebten Erwägungsgrund:
"Die Mitgliedstaaten müssen die Möglichkeit haben, zu verbieten, daß Fleisch, das sich als untauglich zum Genuß für den Menschen erweist oder nicht den von der Gemeinschaft erlassenen gesundheitlichen Bestimmungen entspricht, in ihr Hoheitsgebiet verbracht wird."
8 In der aktuellen Fassung der Richtlinie findet sich diese Erwägung zwar nicht mehr, durch den Verweis auf eine andere Richtlinie bleiben Gesundheitsschutzmaßnahmen aber weiterhin möglich. Dementsprechend lautet der achte Erwägungsgrund:
"Was den innergemeinschaftlichen Handel anbelangt, so finden ferner die Vorschriften der Richtlinie 89/662/EWG ... Anwendung."
2) Richtlinie des Rates vom 11. Dezember 1989 zur Regelung der veterinärrechtlichen Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel im Hinblick auf den gemeinsamen Binnenmarkt (89/662)(2)
(im folgenden: Richtlinie 89/662)
9 Die Richtlinie hat das hauptsächliche Ziel, Veterinärkontrollen bei Erzeugnissen tierischen Ursprungs, die für den Handel bestimmt sind, nicht mehr an den Grenzen durchzuführen sondern im Ursprungs- und im Bestimmungsland.
10 Die Richtlinie hat also nicht in erster Linie die Bekämpfung von Viehseuchen bzw. von BSE und den Erlaß entsprechender Maßnahmen für den Gesundheitsschutz zum Gegenstand. Im dreizehnten Erwägungsgrund heißt es deshalb auch:
"Im Hinblick auf bestimmte Tierseuchen befinden sich die Mitgliedstaaten noch in einer voneinander unterschiedlichen Lage des Gesundheitsbereichs; bis zu einer gemeinschaftlichen Annäherung bei der Bekämpfung dieser Krankheiten sollte die Frage der Kontrollen des innergemeinschaftlichen Handels mit lebenden Tieren zurückgestellt und eine Dokumentenkontrolle während der Beförderung gestattet werden. Bis zum Erlaß von Gemeinschaftsvorschriften empfiehlt es sich beim gegenwärtigen Stand der Harmonisierung, für Waren, die keinen gemeinschaftlich harmonisierten Vorschriften unterliegen, die Vorschriften des Bestimmungsmitgliedstaats zugrunde zu legen, sofern diese Artikel 36 des Vertrages entsprechen."
11 Dennoch regelt Artikel 9
- in Kapitel III "Gemeinsame Vorschriften" - im Fall des Auftretens von Krankheiten, die eine Gefahr für die Tiere oder die menschliche Gesundheit darstellen können, folgendes:
"Artikel 9
(1) Jeder Mitgliedstaat unterrichtet die anderen Mitgliedstaaten und die Kommission unverzüglich über das Auftreten in seinem Hoheitsgebiet von Krankheiten gemäß der Richtlinie 82/894/EWG[(3)] sowie von allen Zoonosen, Krankheiten und anderen Ursachen, die eine Gefahr für die Tiere oder die menschliche Gesundheit darstellen können.
Der Herkunftsmitgliedstaat trifft unverzüglich die von der Gemeinschaftsregelung vorgesehenen Gegenmaßnahmen und vorbeugenden Maßnahmen und legt insbesondere die darin vorgesehenen Schutzgebiete sowie sonstige ihm angemessen erscheinende Maßnahmen fest.
Der Transit-
bzw. Bestimmungsmitgliedstaat, der bei einer Kontrolle gemäß Artikel 5[(4)] eine der in Unterabsatz 1 genannten Krankheiten und Ursachen festgestellt hat, kann erforderlichenfalls von der Gemeinschaftsregelung vorgesehene vorbeugende Maßnahmen treffen.
Solange die gemäß Absatz 4 zu ergreifenden Maßnahmen noch ausstehen, kann der Bestimmungsmitgliedstaat bei Vorliegen schwerwiegender Gründe betreffend den Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier vorsorgliche Maßnahmen gegen die betreffenden Betriebe[(5)] oder - im Fall einer Viehseuche - in bezug auf die von der Gemeinschaftsregelung vorgesehenen Schutzgebiete ergreifen[(6)].
Die von den Mitgliedstaaten ergriffenen Maßnahmen werden unverzüglich der Kommission und den übrigen Mitgliedstaaten mitgeteilt.
(2) und (3) ...
(4) In allen diesen Fällen prüft die Kommission im Ständigen Veterinärausschuß so bald wie möglich die Lage. Sie erläßt nach dem Verfahren des Artikels 17[(7)] die notwendigen Maßnahmen für die in Artikel 1 genannten Erzeugnisse und, falls es die Umstände erfordern, für die Ursprungserzeugnisse und deren Folgeerzeugnisse. Sie verfolgt die Entwicklung der Lage und kann nach dem gleichen Verfahren die getroffenen Entscheidungen nach Maßgabe dieser Entwicklung ändern oder aufheben.
(5) ... "
3) Entscheidung der Kommission vom 30. Juli 1997 über das Verbot der Verwendung von Material angesichts der Möglichkeit der Übertragung transmissibler spongiformer Enzephalopathien (97/534/EG)(8)
(im folgenden: Kommissionsentscheidung)
12 Gemäß Artikel 2 dieser Entscheidung, die die Kommission im Zusammenhang mit der BSE-Krise verabschiedet hatte - und die u. a. auf die eben genannte Richtlinie 89/662 und hierbei besonders auf Artikel 9 Absatz 4 gestützt wurde -, ist die Verwendung von spezifiziertem Risikomaterial (im folgenden: SRM) zu jeglichem Zweck verboten. SRM ist in Artikel 1 der Entscheidung - soweit es den vorliegenden Fall betrifft - definiert als Schädel, einschließlich Gehirn und Augen, Mandeln sowie Rückenmark von über 12 Monate alten Rindern.
13 Zur Handhabung von SRM sieht Artikel 4 Absatz 1 der Kommissionsentscheidung folgendes vor:
"(1) Spezifiziertes Risikomaterial wird bei der Entnahme eingefärbt und entweder
a) durch Verbrennen unschädlich beseitigt oder,
b) soweit die Farbe nach der Behandlung noch erkennbar ist, vor dem Verbrennen oder Vergraben bzw. der Verwendung als Brennstoff oder der Entsorgung nach einem vergleichbaren Verfahren, das jegliches Risiko der Übertragung von TSE[(9)] ausschließt, behandelt."
14 Im neunzehnten Erwägungsgrund der Kommissionsentscheidung heißt es, daß sicherzustellen sei, daß die fraglichen Gewebe, also das SMR, "am Produktionsort entnommen und angefärbt und dann ... durch Verbrennen unschädlich beseitigt werden".
15 Nach Artikel 10 sollte die Entscheidung ab dem 1. Januar 1998 gelten. Das Datum des Inkrafttretens wurde später auf den 1. April 1998 verschoben, sodann auf den 1. Januar 1999, dann auf den 31. Dezember 1999 und neuerdings auf den 30. Juni 2000.(10)
16 Zur Begründung der Verschiebung wurde jeweils angegeben, daß mehr Zeit erforderlich sei, um die Auswirkungen der Entscheidung auf eine breite Erzeugnispalette und um neue wissenschaftliche Stellungnahmen zu prüfen. Zudem hatte der Ständige Veterinärausschuß keine befürwortende Stellungnahme zu dem ursprünglichen Entwurf der beabsichtigten Maßnahme abgegeben.
17 Nebenbei sei bemerkt, daß aus den gleichen Gründen und einer lang andauernden strittigen Diskussion über die Ursachen und Übertragungsmöglichkeiten von BSE auch der Vorschlag der Kommission "für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates mit Vorschriften zur Verhütung und Bekämpfung bestimmter transmissibler spongiformer Enzephalopathien"(11) - von der Kommission vorgelegt am 7. Januar 1999 - bislang noch nicht verabschiedet worden ist.
B) Nationales Recht
18 Am 29. Dezember 1997, also kurze Zeit nachdem das Inkrafttreten der ursprünglichen Kommissionsentscheidung zum ersten Mal verschoben worden war, erließ das Department of Agriculture for Northern Ireland - im Sinne des Artikels 9 Absatz 1 der Richtlinie 89/662 - als Teil seines Programms zur Bekämpfung von BSE die Specified Risk Material (Northern Ireland) Order 1997 (im folgenden: Order 1997).
19 Artikel 6 Absatz 1 der Order 1997 lautet:
"Die Einfuhr nach Nordirland aus anderen Gebieten als dem Vereinigten Königreich, den Kanalinseln und der Insel Man
a) von spezifiziertem Risikomaterial der Klasse 1 ...
b) ...
ist verboten."
20 Spezifiziertes Risikomaterial der Klasse 1 schließt für diese Zwecke den Schädel einschließlich Gehirn und Augen, Mandeln sowie Rückenmark von über 12 Monate alten Rindern ein, die außerhalb des Vereinigten Königreichs geschlachtet wurden oder verendeten. Diese Definition entspricht der SRM-Definition in Artikel 1 der Kommissionsentscheidung.
Nach diesen Definitionen wird Backenfleisch nicht als SRM angesehen.
III - Sachverhalt und Vorlagefragen
21 Die Klägerin, die Firma Eurostock, hat ihren Sitz in Newry, County Down, Nordirland. Nach Angaben des vorlegenden Gerichts ist sie "im Fleischhandel, insbesondere in der Gewinnung von Backenfleisch aus Rindsköpfen und der Aufbereitung von Backenfleisch für den menschlichen Verzehr tätig". Diese Tätigkeit besteht u. a. in dem Entbeinen - in Nordirland - von aus der Republik Irland eingeführten Rindsköpfen und der Ausfuhr des so gewonnenen Fleisches in andere Teile des Vereinigten Königreichs und seit 1987 auch nach Frankreich. Nach der Gewinnung des Backenfleisches aus dem Rindskopf behandelt die Klägerin den Rest des Schädels, als wenn er als spezifiziertes Risikomaterial (SRM) klassifiziert wäre.
22 Am 9. Januar 1998 beschlagnahmte die Beklagte gemäß Artikel 14 der Order 1997 eine Lieferung von Rindsköpfen, die die Klägerin aus Irland in das Vereinigte Königreich eingeführt hatte, und erklärte sie für unverwertbar. Der Lieferung lagen gemäß der Frischfleisch-Richtlinie 64/433 ausgestellte "Gesundheitszeugnisse"(12) bei, nach denen das fragliche Fleisch für den menschlichen Verzehr geeignet war. Die besagten Rindsköpfe wurden ohne vorherige Untersuchung aus dem Verkehr gezogen mit der Begründung, daß die Lieferung unter Verstoß gegen Artikel 6 Absatz 1 der Order 1997 eingeführt worden sei.
23 Das mit dem Rechtsstreit, dem dieser Sachverhalt zugrunde liegt, befaßte Gericht, der Court of Appeal in Northern Ireland, hat Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Order 1997 sowie an der Auslegung der Kommissionsentscheidung, soweit diese vorsehe, daß spezifiziertes Risikomaterial am Produktionsort zu entnehmen, einzufärben und zu vernichten sei.
24 Der Court of Appeal hat dem Gerichtshof deshalb folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Kann ein Mitgliedstaat gemäß Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 89/662/EWG des Rates vorläufige Schutzmaßnahmen treffen, wenn die Kommission die Entscheidung 97/534/EG nach Artikel 9 Absatz 4 dieser Richtlinie erlassen, das Inkrafttreten dieser Entscheidung aber aufgeschoben hat?
2. Bei Bejahung der Frage 1: Zu welchem Grad muß es gewiß, wahrscheinlich oder möglich erscheinen, daß die Kommission die besagte Entscheidung in Kraft setzen wird, damit der Mitgliedstaat solche vorläufigen Schutzmaßnahmen ergreifen kann?
3. Ist nach Artikel 4 Absatz 1 der Entscheidung 97/534/EG der Kommission
a) spezifiziertes Risikomaterial am Produktionsort zu entnehmen und einzufärben; und
b) ist Produktionsort für diese Zwecke der Ort, an dem die Tiere geschlachtet werden?
4. Bei Verneinung der Frage 1: Kann ein Mitgliedstaat gleichwohl aus Gründen des Schutzes der menschlichen Gesundheit nach Artikel 36 EG-Vertrag Maßnahmen rechtfertigen, die das Verbot der Einfuhr von
a) spezifiziertem Risikomaterial im Sinne der genannten Entscheidung oder
b) Rindsköpfen, die solches spezifiziertes Risikomaterial enthalten,
einschließen?
IV - Vorbringen der Beteiligten
25 An dem vorliegenden Vorabentscheidungsverfahren haben sich neben der Klägerin, die deutsche, die französische, und die niederländische Regierung, die Regierung des Vereinigten Königreichs sowie die Kommission beteiligt. Im folgenden soll das Vorbringen der Beteiligten zusammenfassend dargestellt werden.
26 Die Klägerin hatte hierzu im Ausgangsverfahren vorgetragen, das durch die Order 1997 verhängte Einfuhrverbot stelle eine Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung des freien Warenverkehrs dar und verstoße daher gegen Artikel 30 EG-Vertrag (jetzt Artikel 28 EG) und sei gemeinschaftsrechtlich weder gerechtfertigt noch zugelassen. Zur ersten Frage trägt die Klägerin vor, die eingeführten Rindsköpfe seien im Herkunftsmitgliedstaat kontrolliert und mit einer Genußtauglichkeitsbescheinigung gemäß der Frischfleisch-Richtlinie versehen worden. Die in Artikel 9 der Richtlinie 89/662 niedergelegten Grundsätze fänden nur dann Anwendung, wenn von einem Mitgliedstaat signalisiert würde, daß Krankheiten oder andere Ursachen, die eine Gefahr für die Tiere oder die menschliche Gesundheit darstellen können, aufgetreten seien. Artikel 9 Absatz 1 Unterabsatz 4 greife daher nur in Notfällen, in denen vorsorgliche Maßnahmen aufgrund schwerwiegender Gründe betreffend den Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier gerechtfertigt seien. Diese Maßnahmen dürften nur in Erwartung der von der Kommission zu treffenden Maßnahme erlassen werden. Zwar verfüge die Kommission im Rahmen der Richtlinie 89/662 bei Erlaß von Schutzmaßnahmen über ein weites Ermessen, dies bedeute jedoch nicht, daß auch den Mitgliedstaaten ein solch weites Ermessen zustuende. Da die Kommission eine Entscheidung aufgrund von Artikel 9 Absatz 4 auch schon erlassen habe, könne nicht mehr davon ausgegangen werden, daß eine solche Maßnahme noch ausstehe, auch wenn die Entscheidung noch nicht in Kraft getreten sei. Ein Mitgliedstaat sei daher nicht mehr berechtigt, einseitige Maßnahmen zu treffen. Die Verabschiedung der Order 1997 als vorsorgliche Maßnahme sei daher nicht mehr rechtmäßig gewesen, zumal sie auch über das hinausgehe, was die Kommission mit ihrer Entscheidung regeln wollte.
27 Die beteiligten Mitgliedstaaten(13) und die Kommission verweisen zunächst auf die erheblichen Gefahren, die mit BSE verbunden seien. Sie gehen davon aus, daß - solange eine Gemeinschaftsmaßnahme noch nicht in Kraft getreten sei - es den Mitgliedstaaten im Rahmen von Artikel 9 der Richtlinie 89/662 erlaubt sei, bei Vorliegen schwerwiegender Gründe betreffend den Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier vorsorgliche Maßnahmen zu ergreifen.
28 Eine Antwort auf die zweite Frage erübrige sich nach Auffassung der Beteiligten. Die Klägerin geht davon aus, daß keine den Erlaß der Order 1997 rechtfertigenden Umstände vorgelegen hätten, da die Kommission das Inkrafttreten ihrer eigenen Entscheidung nur verschoben habe. Für die übrigen Beteiligten komme es für die Frage der Rechtmäßigkeit einer nationalen Maßnahme nach Artikel 9 Absatz 1 Unterabsatz 4 der Richtlinie 89/662 lediglich darauf an, daß die in diesem Artikel enthaltenen Tatbestandsmerkmale (Ausstehen der Gemeinschaftsmaßnahme, schwerwiegende Gründe des Gesundheitsschutzes) erfuellt seien, jedoch nicht auf den möglichen Inhalt der zu erlassenden Gemeinschaftsmaßnahme oder den Zeitpunkt ihres Inkrafttretens.
29 Bezüglich der dritten Frage - an welchem Ort SRM zu entfernen sei - vertreten die Klägerin und die deutsche Regierung die Auffassung, daß dies am Zerlegungsbetrieb zu geschehen habe. Da die Kommissionsentscheidung - so die Klägerin - den Transport von Rindsköpfen nicht verbiete, sei eine diesbezügliche Kontrolle der Erzeugnisse im Zerlegungsbetrieb am wirksamsten und sinnvollsten. Die deutsche Regierung beruft sich auf die Frischfleisch-Richtlinie, wonach die Gewinnung der Muskulatur des Kopfes nur im Zerlegungsbetrieb zulässig sei. Die niederländische Regierung und die Regierung des Vereinigten Königreichs gehen davon aus, daß das Fleisch sofort nach der Schlachtung des Tieres zu entnehmen sei, da dies die sicherste Methode sei, um Kreuzkontaminationen zu verhindern.
30 Im Hinblick auf die vierte Frage vertritt lediglich die Klägerin die Auffassung, ein Vorgehen wie im vorliegenden Fall im Rahmen der Order 1997 sei nicht durch Artikel 36 EG-Vertrag gerechtfertigt. Die Gemeinschaft habe von ihrer Rechtsetzungsbefugnis Gebrauch gemacht, auch wenn die betreffende Entscheidung noch nicht in Kraft getreten sei. Die Mitgliedstaaten hätten also nicht mehr die Möglichkeit, ihrerseits einseitig tätig zu werden. Die niederländische Regierung, die Regierung des Vereinigten Königreichs sowie die Kommission sehen die Order 1997 als nach Artikel 36 EG-Vertrag gerechtfertigt an, da keine abschließende Harmonisierung in diesem Bereich vorliege und die besonderen Gefahren durch BSE einen verstärkten Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier durch ein mitgliedstaatliches Vorgehen erlaubten.
V - Würdigung
a) Zur ersten Frage
31 Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob ein Mitgliedstaat gemäß Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 89/662 vorläufige Schutzmaßnahmen treffen kann, wenn die Kommission eine Entscheidung nach Artikel 9 Absatz 4 dieser Richtlinie zwar erlassen, das Inkrafttreten dieser Entscheidung aber aufgeschoben hat.
32 In einem solchen Fall ist davon auszugehen, daß die von der Kommission beschlossenen Maßnahmen entsprechend dem Wortlaut des Artikels 9 Absatz 1 "noch ausstehen". Aus dieser Formulierung ergibt sich, daß die Maßnahmen wirksam sein müssen. Der bloße Formalakt des Beschlusses allein reicht hierfür nicht aus. Die Maßnahmen dienen ausweislich des Wortlauts der Bestimmung, der Abwendung von Gefahren, die durch entsprechende Krankheiten drohen und der Bekämpfung der Ursachen, die eine Gesundheitsgefahr darstellen. Dies ist nur möglich, wenn die Maßnahmen auch durchgeführt werden können, wozu das Inkrafttreten nötig ist. Da angesichts der Gefahren für Mensch und Tier auch ein schnelles Handeln nötig ist, muß ein Mitgliedstaat in der Lage sein, vorsorglich vorzugehen, solange entsprechende Maßnahmen der Kommission noch nicht möglich sind.
33 Entsprechend Artikel 129 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 152 EG) muß bei allen Gemeinschaftsmaßnahmen "ein hohes Gesundheitsschutzniveau sichergestellt" sein. Wenn solche Maßnahmen der Kommission noch ausstehen, muß es daher den Mitgliedstaaten unbenommen sein, dieses hohe Gesundheitsschutzniveau durch eigene vorsorgliche Maßnahmen sicherzustellen.
34 Im übrigen zeigt auch der Aufbau des Artikels 9 - und dies entspricht auch seinem Sinn und Zweck -, daß solche Gesundheitsgefahren am besten "vor Ort" bekämpft werden müssen, weshalb schon deshalb den Mitgliedstaaten eine besondere Bedeutung zukommt. Da sie letztlich eine große Mitverantwortung tragen, müssen sie wegen der nötigen Effizienz auch zum Tätigwerden in der Lage sein, denn ein wirksamer Gesundheitsschutz könnte dann nicht mehr gewährleistet werden, wenn eine Kommissionsentscheidung zwar verabschiedet, jedoch - z. B. aus politischen Gründen oder wegen anhaltender strittiger Diskussionen - auf das Inkrafttreten noch lange gewartet werden müßte. In einem solchen Fall muß es den Mitgliedstaaten möglich sein, vorsorgliche Maßnahmen zum Schutz der menschlichen Gesundheit treffen zu können. Das Vorliegen "schwerwiegender Gründe betreffend den Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier", die Artikel 9 Absatz 1 für diese Maßnahmen verlangt, ist ebenfalls zu bejahen.
35 Wenn Kommissionsmaßnahmen zwar erlassen, aber noch nicht in Kraft sind, könnte dies lediglich auf den Inhalt der vorsorglichen Maßnahmen des Mitgliedstaats Auswirkungen haben. Da die Vorsorgemaßnahmen des Mitgliedstaats den zu erwartenden Maßnahmen der Kommission nicht entgegenstehen dürfen, wären sie nach Bekanntwerden der künftigen Kommissionsvorschläge gegebenenfalls diesen anzupassen. Dies hat jedoch keine Auswirkungen darauf, daß Mitgliedstaaten zum Erlaß der Maßnahmen befugt sind.
36 Die Order 1997 hat ein allgemeines Importverbot von spezifiziertem Risikomaterial nach Nordirland zum Inhalt. Angesichts des Wortlauts von Artikel 9 Absatz 1 Unterabsatz 4 der Richtlinie 89/662 könnte es fraglich sein, ob die Order 1997 damit eine solche vorsorgliche Maßnahme darstellt, da sie ein generelles Einfuhrverbot vorsieht und sich nicht auf bestimmte Betriebe oder Schutzgebiete bezieht. Zwar gehören zu den Betrieben gemäß Artikel 2 der Richtlinie 89/662 nicht nur Betriebe der landwirtschaftlichen Erzeugung, sondern auch solche der Bearbeitung. Als ein solcher ist die Firma der Klägerin anzusehen. Doch könnte es wegen der Allgemeinwirkung der Order 1997 an einer auf Betriebe bzw. Schutzgebiete abgrenzbaren Maßnahme fehlen. Auch Artikel 9 Absatz 2 spricht von einer Überprüfung der Maßnahmen "vor Ort", was auf lokalisierbare Aktionen hindeutet. Es wäre jedoch im Hinblick auf die zu ermöglichende Bekämpfung der Gesundheitsgefahren unlogisch, die Bestimmung derart eng auszulegen. Angesichts des Risikos müssen alle in Frage kommenden Maßnahmen, also auch solche allgemeiner Wirkung, möglich sein.
37 Dem Einfuhrverbot steht auch nicht die Frischfleisch-Richtlinie entgegen. Auch wenn das auszuführende Fleisch ordnungsgemäß kontrolliert und gekennzeichnet worden ist, können die Bestimmungsmitgliedstaaten weiterhin nach Artikel 9 Absatz 1 Unterabsatz 4 der Richtlinie 89/662 aus Gründen des Gesundheitsschutzes vorsorgliche Maßnahmen ergreifen. Dies ergibt sich durch den Verweis im achten Erwägungsgrund der Frischfleisch-Richtlinie (siehe oben, Nr. 8) auf die Richtlinie 89/662. Um also die Einfuhr von Fleisch, das zwar für den Genuß für den Menschen freigegeben worden ist, aber dennoch - erhebliche - Gefahren für die Gesundheit birgt, zu verhindern, können die Bestimmungsmitgliedstaaten vorsorgliche Schutzmaßnahmen ergreifen.
38 Das generelle Importverbot ist jedoch eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung, die allerdings aus Gründen des Gesundheitsschutzes rechtfertigbar ist. Ob die Maßnahme diskriminierend wirkt und die Geeignetheit und Verhältnismäßigkeit der Maßnahme vorliegen, ist jedoch vom vorlegenden Gericht zu prüfen. Nach Artikel 6 Absatz 1 der Order 1997 ist die Einfuhr von spezifiziertem Risikomaterial aus dem Vereinigten Königreich, den Kanalinseln und der Insel Man nach Nordirland nicht verboten. Für diese Einfuhren sind unter Umständen längere Transportwege nötig, als für solche aus Irland. Da aber gerade der Transport für Kreuzkontanimationen mit ursächlich angesehen wird, ist dies vom nationalen Gericht in die Prüfung miteinzubeziehen. Mangels Fragestellung durch das vorlegende Gericht und wegen fehlender tatsächlicher Angaben kann deshalb hierzu keine weitere Stellungnahme abgegeben werden.
39 Dem vorlegenden Gericht ist daher auf seine erste Frage zu antworten, daß ein Mitgliedstaat gemäß Artikel 9 Absatz 1 Unterabsatz 4 der Richtlinie 89/662 vorläufige Schutzmaßnahmen treffen kann, wenn die Kommission eine Entscheidung nach Artikel 9 Absatz 4 dieser Richtlinie erlassen, das Inkrafttreten aber aufgeschoben hat.
b) Zur zweiten Frage
40 Bei der zweiten Vorlagefrage geht es darum, zu welchem Grad es gewiß, wahrscheinlich oder möglich erscheinen muß, daß die Kommission ihre Entscheidung in Kraft setzen wird, damit der Mitgliedstaat vorläufige Schutzmaßnahmen nach Artikel 9 Absatz 1 Unterabsatz 4 der Richtlinie 89/662 ergreifen kann.
41 Wie sich aus dem zur ersten Frage Ausgeführten ergibt, reicht es für ein Tätigwerden eines Mitgliedstaats nach Artikel 9 Absatz 1 Unterabsatz 4 der Richtlinie 89/662 aus, daß die von der Kommission erlassene Entscheidung noch nicht geltendes Recht, also noch nicht in Kraft getreten ist. Für die Befugnisse der Mitgliedstaaten, einseitige vorsorgliche Schutzmaßnahmen zu ergreifen, kommt es dabei nicht auf den Grad der Wahrscheinlichkeit des Inkrafttretens einer bestimmten Kommissionsentscheidung an. Allein entscheidend ist, daß der betreffende Bereich noch nicht durch eine Gemeinschaftsmaßnahme abgedeckt ist.
42 Da die Verabschiedung eines Gemeinschaftsrechtsakts das Ergebnis einer umfassenden politischen Diskussion ist, an der sämtliche Mitgliedstaaten beteiligt sind, kann nicht von einem einzelnen Mitgliedstaat erwartet werden, daß er das Ergebnis dieser Diskussion vorhersehen und seine eigene Maßnahme daran ausrichten kann. Er ist lediglich verpflichtet, bei Erlaß etwaiger Maßnahmen das geltende Primär- und Sekundärrecht zu beachten.
43 Anzumerken ist allerdings, daß diese Befugnis der Mitgliedstaaten nicht dazu führen darf, daß durch den Erlaß einseitiger Maßnahmen letztlich das Ziel der Gemeinschaftsmaßnahme gefährdet würde. Gerade in einem solch sensiblen Bereich wie den Tierkrankheiten und insbesondere BSE darf die einzelstaatliche Vorschrift nicht geeignet sein, das vom Gemeinschaftsgesetzgeber verfolgte Ziel zu gefährden oder gar zu vereiteln.
c) Zur dritten Frage
44 Im Rahmen der dritten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob nach Artikel 4 Absatz 1 der Kommissionsentscheidung spezifiziertes Risikomaterial am Produktionsort zu entnehmen und einzufärben ist und ob unter Produktionsort für diese Zwecke der Ort, an dem die Tiere geschlachtet werden, zu verstehen ist.
45 Vorab ist erneut darauf hinzuweisen, daß die Kommissionsentscheidung noch nicht in Kraft getreten ist und somit keinen zum Zeitpunkt des Ausgangsverfahrens anwendbaren Rechtsakt darstellt. Der Gerichtshof hat es wiederhohlt abgelehnt, zu hypothetischen Fragen Stellungnahmen abzugeben.(14) Er hat sein Vorgehen damit begründet, daß die etwaige Beantwortung einer hypothetischen Vorlagefrage für die Entscheidung eines Rechtsstreits nicht objektiv erforderlich sei. Der Gerichtshof hat sich dahin gehend geäußert, daß er offensichtlich nicht zuständig sei, sich zu Fragen zu äußern, die objektiv nichts zur Lösung des Ausgangsrechtsstreits beitragen könnten.
46 Es ist jedoch auch ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes, daß es allein Aufgabe des vorlegenden Gerichts ist, im Rahmen von Artikel 177 EG-Vertrag (jetzt Artikel 234 EG) die Entscheidungserheblichkeit seiner Vorlage zu prüfen und zu begründen.(15)
47 Im vorliegenden Fall wäre denkbar, daß die mitgliedstaatliche Maßnahme - nämlich die Order 1997 -
so weitgehend der Kommissionsentscheidung entspricht, daß das vorlegende Gericht zur Entscheidung des bei ihm anhängigen Rechtsstreits auf eine Auslegung der Gemeinschaftsbestimmung angewiesen ist. Allerdings sind dem Vorlagebeschluß dahin gehende Hinweise nicht zu entnehmen.
48 Sollte der Gerichtshof im Hinblick auf Artikel 4 Absatz 1 der Kommissionsentscheidung dennoch eine Antwort auf die ihm vorgelegte Frage für erforderlich halten, so ist auf folgendes hinzuweisen.
49 Artikel 4 Absatz 1 der Kommissionsentscheidung ist lediglich zu entnehmen, daß SRM bei der "Entnahme" eingefärbt und entweder durch Verbrennen unschädlich beseitigt oder vor dem Verbrennen oder Vergraben bzw. der Verwendung als Brennstoff oder der Entsorgung nach einem vergleichbaren Verfahren, das jegliches Risiko der Übertragung von TSE ausschließt, behandelt wird.
50 Es ist der Entscheidung jedoch nicht zu entnehmen, daß eine Beförderung von Rindsköpfen aus Schlachtbetrieben in Zerlegungsbetriebe - die Einhaltung der erforderlichen Sicherheitsmaßnahmen vorausgesetzt - ausgeschlossen bzw. nötig ist. Im neunzehnten Erwägungsgrund der Entscheidung wird darauf verwiesen, daß es keine wirksamen Kontrollen oder Tests gibt, mit denen festgestellt werden kann, ob bei der Herstellung von Erzeugnissen bestimmte Gewebe verwendet wurden. Um aber sicherzustellen, daß die fraglichen Gewebe und Körperfluessigkeiten nicht bei der Herstellung von Erzeugnissen verwendet wurden, die in der Gemeinschaft in Verkehr gebracht werden, ist sicherzustellen, daß dieses Gewebe am Produktionsort entnommen, eingefärbt und dann, erforderlichenfalls nach Hitzebehandlung, durch Verbrennen unschädlich beseitigt wird. Weitere Hinweise auf den Ort, an dem SRM entnommen, eingefärbt und beseitigt werden soll, ist der Entscheidung nicht zu entnehmen. Eine Definition des Produktionsortes fehlt ebenfalls.
51 Zur Auslegung dieser Bestimmung ist jedoch auch die Frischfleisch-Richtlinie heranzuziehen. Im übrigen läßt sich die gestellte Frage auch allein anhand dieser Richtlinie beantworten. Nach Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe A dieser Richtlinie dürfen aus einem Schlachtbetrieb lediglich Tierkörper, Tierkörperhälften oder Tierkörperviertel verbracht werden. Eine weitere Zerlegung des Fleisches ist dann - insbesondere aus hygienischen Gründen - nicht mehr im Schlachtbetrieb, sondern nur noch im Zerlegungsbetrieb zulässig. Dies hat zur Folge, daß in einem Schlachtbetrieb nur diejenigen SRM entnommen werden können, die ohne weitere Zerlegung des Fleisches zugänglich sind und wenn dort die gleichen hygienischen und technischen Voraussetzungen wie in einem Zerlegungsbetrieb gewährleistet bzw. vorhanden sind.
52 Nicht geregelt ist dagegen, in welchem Zerlegungsbetrieb das Zerteilen oder Entbeinen des Fleisches vorzunehmen ist bzw. wie weit der Zerlegungsbetrieb vom Schlachtort entfernt sein darf. Um aber auch in diesem Zusammenhang ein hohes Gesundheitsschutzniveau zu gewährleisten, wird davon auszugehen sein, daß überlange Transportzeiten zu vermeiden sein werden, um die Gefahr einer Kreuzkontamination auszuschließen.
53 Daher ist auf die dritte Frage des vorlegenden Gerichts zu antworten, daß spezifiziertes Risikomaterial im Zerlegungsbetrieb entnommen, eingefärbt und beseitigt werden muß.
d) Zur vierten Frage
54 Diese Frage wird gestellt für den Fall, daß die erste Frage zu verneinen wäre. Das vorlegende Gericht möchte dann wissen, ob ein Mitgliedstaat aus Gründen des Schutzes der menschlichen Gesundheit nach Artikel 36 EG-Vertrag Maßnahmen rechtfertigen kann, die das Verbot der Einfuhr von SRM oder Rindsköpfen, die solches SRM enthalten, einschließen.
55 Aus der Beantwortung zur ersten Frage ergibt sich, daß die streitgegenständliche Order 1997 grundsätzlich gemäß Artikel 9 Absatz 1 Unterabsatz 4 der Richtlinie 89/662 erlassen werden durfte. Die Befugnis zum Erlaß einer solchen Maßnahme muß sich aber auch im Rahmen des sonstigen geltenden Gemeinschaftsrechts halten und muß den Rechtfertigungsgründen im Sinne des Artikels 36 EG-Vertrag entsprechen.
56 Das Einfuhrverbot von Rindsköpfen, um das es im vorliegenden Fall geht, stellt eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung dar, die durch Artikel 30 EG-Vertrag verboten ist.
57 Bevor untersucht wird, ob diese Bestimmung zum Schutz der menschlichen Gesundheit im Sinne von Artikel 36 des Vertrages gerechtfertigt ist, ist zu prüfen, ob einschlägige gemeinschaftsrechtliche Harmonisierungsvorschriften bestehen. Durch den Rückgriff auf Artikel 36 EG-Vertrag können zwar Beschränkungen des freien Warenverkehrs aufrechterhalten werden, die zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen gerechtfertigt sind, denn dieser Schutz wird vom Gemeinschaftsrecht als wesentliches Erfordernis anerkannt. Jedoch ist dieser Rückgriff nicht mehr möglich, wenn Richtlinien der Gemeinschaft die Harmonisierung der Maßnahmen vorsehen, die zur Verwirklichung des konkreten Zieles, das durch den Rückgriff auf Artikel 36 erreicht werden soll, erforderlich sind.(16)
58 Die Richtlinie 89/662 schreibt keine Begrenzung der Einfuhren von Rindfleisch oder Rindfleischerzeugnissen vor. Sie regelt im wesentlichen die Verteilung der veterinärrechtlichen Kontrollbefugnisse im innergemeinschaftlichen Handel und sieht in Artikel 9 Absatz 1 Unterabsatz 4 die Möglichkeit für die Mitgliedstaaten vor, bei Ausstehen einer Gemeinschaftsmaßnahme vorsorgliche Schutzmaßnahmen zu ergreifen.
59 Auch die Frischfleisch-Richtlinie stellt keine diesbezügliche Harmonisierungsvorschrift dar. Sie legt zwar die gesundheitlichen Bedingungen fest, die im innergemeinschaftlichen Handelsverkehr mit Fleisch u. a. von Rindern einzuhalten sind, enthält aber keine ausdrücklichen Regelungen bezüglich der Abwehr von Gefahren für die menschliche Gesundheit insbesondere durch BSE.
60 Die von der Kommission vorgeschlagene Verordnung mit Vorschriften zur Verhütung und Bekämpfung bestimmter transmissibler spongiformer Enzephalopathien (siehe oben, Nr. 17) könnte eine solche Harmonisierungsmaßnahme darstellen; sie ist aber bis zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht verabschiedet.
61 Bis zum Inkrafttreten der Kommissionsentscheidung ist daher ein Mitgliedstaat berechtigt, sich auf Artikel 36 EG-Vertrag zu berufen, um aus Gründen des Schutzes der Gesundheit und des Lebens von Menschen gerechtfertigte Beschränkungen des freien Warenverkehrs zu erlassen.
62 Es ist unstreitig, daß die Order 1997 vor dem Hintergrund von BSE zum Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier erlassen wurde.
63 Im Fall einer Krankheit oder einer anderen Ursache, die eine schwere Gefahr für die Tiere oder die menschliche Gesundheit darstellen können, wie z. B. BSE, ist ein Versendungsverbot der Tiere und der Erzeugnisse und ihre Eingrenzung auf ein bestimmtes Gebiet eine angemessene Maßnahme, die auch auf der Entscheidung des Einfuhrmitgliedstaats beruhen kann. Die Wirksamkeit einer solchen Eingrenzung kann nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes gegebenenfalls ein völliges Verkehrsverbot der Tiere und der Erzeugnisse über die Grenzen des betroffenen Mitgliedstaats erfordern.(17)
64 Gerade im Hinblick auf die mit BSE verbundenen Risiken und Gefahren ist davon auszugehen, daß die vom Vereinigten Königreich erlassene vorsorgliche Schutzmaßnahme in Form der Order 1997 geeignet, erforderlich und angemessen war, das erstrebte Ziel zu erreichen. Im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme ist anzumerken, daß angesichts der erheblichen Gefahr und der Dringlichkeit des Vorgehens keine weniger einschneidende Maßnahme ersichtlich war, die einen adäquaten Gesundheitsschutz hätte gewährleisten können. Im übrigen kann hierzu auf die Ausführungen in Nummer 38 verwiesen werden.
65 Da diese Frage jedoch nur für den Fall gestellt worden ist, daß die erste Frage zu verneinen ist, braucht sie aufgrund des oben Ausgeführten nicht ausdrücklich beantwortet zu werden.
VI - Kosten
66 Die Auslagen der Regierung des Vereinigten Königreichs, der niederländischen, der französischen und der deutschen Regierung sowie der Kommission, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
VII - Ergebnis
67 Aufgrund des vorstehend Ausgeführten wird vorgeschlagen, die Vorlagefragen wie folgt zu beantworten:
1. Ein Mitgliedstaat kann gemäß Artikel 9 Absatz 1 Unterabsatz 4 der Richtlinie 89/662/EWG des Rates vom 11. Dezember 1989 zur Regelung der veterinärrechtlichen Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel im Hinblick auf den gemeinsamen Binnenmarkt vorläufige Schutzmaßnahmen treffen, wenn die Kommission eine Entscheidung nach Artikel 9 Absatz 4 dieser Richtlinie erlassen, das Inkrafttreten aber aufgeschoben hat.
2. Für diese Befugnisse der Mitgliedstaaten, einseitige vorsorgliche Schutzmaßnahmen zu ergreifen, kommt es dabei nicht auf den Grad der Wahrscheinlichkeit des Inkrafttretens einer bestimmten Kommissionsentscheidung an; allein entscheidend ist, daß der betreffende Bereich noch nicht durch eine Gemeinschaftsmaßnahme abgedeckt ist.
3. Nach der Richtlinie 64/433/EWG des Rates vom 26. Juni 1964 zur Regelung gesundheitlicher Fragen beim innergemeinschaftlichen Handelsverkehr mit frischem Fleisch in der Fassung der Richtlinie 91/497/EWG muß die weitere Unterteilung der geschlachteten Tierkörper als in Hälften oder Viertel im Zerlegungsbetrieb erfolgen. Daraus folgt, daß auch spezifiziertes Risikomaterial an diesem Ort zu entfernen ist.
(1) - Richtlinie 64/433/EWG des Rates vom 26. Juni 1964 zur Regelung gesundheitlicher Fragen beim innergemeinschaftlichen Handelsverkehr mit frischem Fleisch (ABl. Nr. 121, S. 2012) in der Fassung der Richtlinie 91/497/EWG des Rates vom 29. Juli 1991 zur Änderung und Kodifizierung der Richtlinie 64/433/EWG zur Regelung gesundheitlicher Fragen beim innergemeinschaftlichen Handelsverkehr mit frischem Fleisch zwecks Ausdehnung ihrer Bestimmungen auf die Gewinnung und das Inverkehrbringen von frischem Fleisch (ABl. L 268, S. 69), zuletzt geändert durch die Richtlinie 95/23/EG des Rates vom 22. Juni 1995 zur Änderung der Richtlinie 64/433/EWG über die gesundheitlichen Bedingungen für die Gewinnung und das Inverkehrbringen von frischem Fleisch (ABl. L 243, S. 7).
(2) - ABl. L 395, S. 13, zuletzt geändert durch die Richtlinie 92/118/EWG des Rates vom 17. Dezember 1992 (ABl. L 62, S. 49).
(3) - Richtlinie 82/894/EWG des Rates vom 21. Dezember 1982 über die Mitteilung von Viehseuchen in der Gemeinschaft (ABl. L 378, S. 58).
(4) - Betrifft Kontrollen im Bestimmungsland.
(5) - Als Betrieb gilt nach Artikel 2 Nr. 3 der Richtlinie jeder Betrieb, der der Erzeugung, Lagerung oder Bearbeitung der tierischen Erzeugnisse dient.
(6) - Wegen der Fallrelevanz vom Verfasser hervorgehoben.
(7) - Betrifft das Ausschußverfahren des Ständigen Veterinärausschusses.
(8) - ABl. L 216, S. 95.
(9) - Transmissible spongiforme Enzephalopathie.
(10) - Entscheidungen 97/866/EG der Kommission vom 16. Dezember 1997 (ABl. L 351, S. 69), 98/248/EG des Rates vom 31. März 1998 (ABl. L 102, S. 26), 98/745/EG des Rates vom 17. Dezember 1998 (ABl. L 358, S. 113) und 1999/881/EG des Rates vom 14. Dezember 1999 (ABl. L 331, S. 78) jeweils zur Änderung der Entscheidung 97/534/EG über das Verbot der Verwendung von Material angesichts der Möglichkeit der Übertragung transmissibler spongiformer Enzephalopathien.
(11) - (1999-C45/02) - KOM (1998) 623 endg. - 98/0323 (COD).
(12) - So der Vorlagebeschluß; gemeint sind wohl Genußtauglichkeitsbescheinigungen.
(13) - Mit Ausnahme der deutschen Regierung, deren Vortrag sich auf die Beantwortung der dritten Frage beschränkt.
(14) - Siehe aus der jüngeren Zeit z. B. das Urteil vom 18. November 1999 in der Rechtssache C-275/98 (Unitron Scandinavia A/S, Slg. 1999, I-0000, Randnr. 18, m. w. N.).
(15) - Siehe aus der jüngeren Zeit z. B. das Urteil vom 13. Januar 2000 in der Rechtssache C-254/98 (Schutzverband gegen unlauteren Wettbewerb/TK-Heimdienst Sass GmbH, Slg. 2000, I-0000, Randnr. 13, m. w. N.).
(16) - Urteile vom 11. Mai 1999 in der Rechtssache C-350/97 (Monsees, Slg. 1999, I-2921, Randnr. 24) und vom 23. Mai 1996 in der Rechtssache C-5/94 (Hedley Lomas, Slg. 1996, I-2553, Randnr. 18).
(17) - Urteil vom 5. Mai 1998 in der Rechtssache C-180/96 (Vereinigtes Königreich/Kommission, Slg. 1998, I-2265, Randnrn. 57 und 58).