62019CC0617
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
H. SAUGMANDSGAARD ØE
van 10 december 2020 (
1
)
Zaak C‑617/19
Granarolo SpA
tegen
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare,
Ministero dello Sviluppo Economico,
Comitato nazionale per la gestione della Direttiva 2003/87/CE e per il supporto nella gestione delle attività di progetto del protocollo di Kyoto,
in aanwezigheid van:
E.On Business Solutions Srl, voorheen E.On Connecting Energies Italia Srl
[verzoek van de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Lazio, Italië) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Milieu – Richtlijn 2003/87/EG – Regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten – Artikel 3, onder e) – Begrip ‚installatie’ – Begrip ‚activiteiten die technisch in verband staan’ – Artikel 3, onder f) – Begrip ‚exploitant’ – Overdracht van een warmte-krachtinstallatie – Energievoorzieningsovereenkomst tussen de cedent en de cessionaris – Weigering van het verzoek van de cedent om aanpassing van de broeikasgasemissievergunning”
I. Inleiding
1.
Granarolo SpA is een onderneming die actief is in de levensmiddelensector van verse melk, en in de productie en distributie van zuivelproducten. Voor haar bedrijfsterrein te Pasturago di Vernate (Italië), waarop zich een fabriek en een warmte-krachtinstallatie (
2
) bevinden, beschikt zij over één enkele broeikasgasemissievergunning (hierna ook wel: „ETS-vergunning”). Granarolo is echter feitelijk niet langer eigenaar van de warmte-krachtinstallatie, aangezien zij die installatie heeft overgedragen aan E.ON Business Solutions (voorheen E.On Connecting Energies Italia Srl; hierna: „EBS”), een onderneming die is gespecialiseerd in energieproductie. Granarolo heeft derhalve om aanpassing van haar ETS-vergunning verzocht, zodat de emissies van de warmte-krachtinstallatie niet langer aan haar worden toegerekend. De bevoegde autoriteit (
3
) heeft dat verzoek tot dusver geweigerd.
2.
Daarom heeft Granarolo beroep ingesteld bij de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Lazio, Italië). (
4
) Die rechter heeft het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87/EG (
5
), waarin het begrip „installatie” wordt omschreven.
3.
Het Hof wordt in essentie gevraagd of, wanneer voor technische eenheden op hetzelfde bedrijfsterrein één enkele ETS-vergunning is verleend en die eenheden in die vergunning als één en dezelfde „installatie” zijn behandeld, de overdracht van één van die eenheden door de vergunninghouder aan een natuurlijke of rechtspersoon tot gevolg heeft dat die eenheid niet langer deel uitmaakt van die installatie.
4.
In het vervolg van mijn conclusie geef ik het Hof in overweging die vraag bevestigend te beantwoorden, met dien verstande dat er mijns inziens twee uitzonderingen bestaan: ten eerste, wanneer de activiteit die plaatsvindt in de overgedragen eenheid in weerwil van de verandering van eigenaar „technisch in verband [staat]” met de activiteiten van de cedent en „rechtstreeks [samenhangt]” (
6
) met de installatie van laatstgenoemde en, ten tweede, wanneer de cedent nog steeds de „exploitant” (
7
) is die in staat is de emissies van die eenheid te beheren. In het hoofdgeding is naar mijn mening geen van beide uitzonderingen aan de orde.
II. Toepasselijke bepalingen
A.
Unierecht
5.
Artikel 3 van richtlijn 2003/87, met het opschrift „Definities”, bepaalt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
e)
‚installatie’: vaste technische eenheid waarin één of meer van de in bĳlage I genoemde activiteiten plaatsvinden alsmede andere, daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten plaatsvinden, die technisch in verband staan met de op die plaats ten uitvoer gebrachte activiteiten en gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging;
f)
‚exploitant’: persoon die een installatie exploiteert of beheert, indien de nationale wetgeving daarin voorziet, aan wie de economische beschikkingsmacht over de technische werking is overgedragen;
[...]”
6.
In artikel 4 van die richtlijn, met het opschrift „Vergunningen voor broeikasgasemissies”, wordt bepaald:
„De lidstaten dragen er zorg voor dat vanaf 1 januari 2005 geen installatie een in bijlage I genoemde activiteit verricht welke een voor die activiteit gespecificeerde emissie tot gevolg heeft, tenzij haar exploitant in het bezit is van een door een bevoegde autoriteit overeenkomstig de artikelen 5 en 6 verleende vergunning, of de installatie uit hoofde van artikel 27 is uitgesloten van de Gemeenschapsregeling. [...]”
7.
Artikel 6 van die richtlijn, met het opschrift „Voorwaarden voor en inhoud van de vergunning voor broeikasgasemissies”, bepaalt:
„1.   De bevoegde autoriteit verleent een vergunning waarin toestemming wordt verleend broeikasgassen uit de gehele installatie of een deel daarvan uit te stoten, indien zĳ ervan overtuigd is dat de exploitant in staat is de emissies te bewaken en te rapporteren.
Een vergunning voor broeikasgasemissies kan betrekking hebben op een of meer installaties op dezelfde plaats die door dezelfde exploitant wordt geëxploiteerd.
[...]”
8.
Artikel 7 van die richtlijn, met het opschrift „Wijzigingen in installaties”, luidt:
„De exploitant stelt de bevoegde autoriteit in kennis van voorgenomen wijzigingen in de aard of de werking, van voorgenomen uitbreidingen of van aanzienlijke capaciteitsvermindering van de installatie, waarvoor een aanpassing van de broeikasgasemissievergunning vereist kan zijn. Zo nodig stelt de bevoegde autoriteit de vergunning bij. Bij een verandering in de identiteit van de exploitant van de installatie past de bevoegde autoriteit de vergunning aan door vermelding van de naam en het adres van de nieuwe exploitant.”
9.
Bijlage I bij richtlijn 2003/87, met het opschrift „Categorieën activiteiten bedoeld in deze richtlijn”, bevat een tabel waarin deze activiteiten worden opgesomd. Daartoe behoort het „[v]erbranden van brandstof in installaties met een totaal nominaal thermisch ingangsvermogen van meer dan 20 MW (met uitzondering van installaties voor het verbranden van gevaarlijke afvalstoffen of huishoudelijk afval)”. In punt 3 van diezelfde bijlage is bepaald dat „[w]anneer het totale nominaal thermisch ingangsvermogen van een installatie wordt berekend met het oog op het nemen van een besluit inzake de opneming ervan in de [ETS], [...] het nominaal thermisch ingangsvermogen van alle technische eenheden die deel uitmaken van de installatie [...] bij elkaar [worden] opgeteld”.
B.
Italiaans recht
10.
In artikel 3, lid 1, onder t), van decreto legislativo n. 30 (
8
) wordt het begrip „exploitant” omschreven als „de persoon die eigenaar is van een installatie of een installatie beheert, of aan wie de economische beschikkingsmacht over de technische werking van de installatie is overgedragen”. (
9
)
11.
Volgens artikel 3, lid 1, onder v), van wetsbesluit nr. 30/2013 is een „installatie” een „vaste technische eenheid waarin één of meer van de in bĳlage I genoemde activiteiten plaatsvinden alsmede andere, daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten, die technisch in verband staan met de op die plaats ten uitvoer gebrachte activiteiten en gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging”.
12.
Artikel 13, lid 1, van dat wetsbesluit bepaalt dat geen enkele installatie zonder vergunning van het ETS-comité de in bijlage I bij dat besluit genoemde activiteiten die gepaard gaan met broeikasgasemissies mag uitvoeren.
13.
Artikel 16 van dat wetsbesluit schrijft voor dat de exploitant het ETS-comité in kennis stelt van elke verandering in de identiteit van de exploitant en de aard of de werking van de installatie, of elke aanzienlijke uitbreiding of vermindering van de capaciteit ervan.
III. Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
14.
Granarolo is een onderneming die actief is in de levensmiddelensector van verse melk, en in de productie en distributie van zuivelproducten. Zij heeft een fabriek in Pasturago di Vernate die is uitgerust met een warmtecentrale met drie ketels voor de productie van de voor haar verwerkingsprocessen benodigde warmte.
15.
De onderneming was voor haar fabriek in het bezit van een ETS-vergunning voor het „[v]erbranden van brandstof in installaties met een totaal nominaal thermisch ingangsvermogen van meer dan 20 MW”, een activiteit die is opgenomen in bijlage I bij wetsbesluit nr. 30/2013, waarbij richtlijn 2003/87 is omgezet in Italiaans recht. Zij valt voor die fabriek binnen de regeling voor „kleine emittenten” (
10
).
16.
In 2013 heeft Granarolo op het bedrijfsterrein van haar fabriek een warmte-krachtinstallatie voor de opwekking van elektriciteit en warmte gebouwd ten behoeve van de productie van levensmiddelen. Zij heeft van het ETS-comité aanpassing verkregen van haar ETS-vergunning om rekening te houden met de emissies van die installatie.
17.
In 2017 heeft Granarolo haar warmte-krachtinstallatie overgedragen aan EBS en tegelijkertijd met deze laatste een energievoorzieningsovereenkomst gesloten om de door die installatie geproduceerde thermische energie en elektriciteit te kunnen blijven gebruiken teneinde in de energiebehoefte van haar fabriek te voorzien.
18.
Na die overdracht heeft Granarolo het ETS-comité verzocht om aanpassing van haar ETS-vergunning teneinde ervoor te zorgen dat de emissies van de warmte-krachtinstallatie buiten beschouwing werden gelaten bij de berekening van haar broeikasgasemissies, aangezien die installatie niet meer door haar en ook niet meer onder haar beheer werd geëxploiteerd.
19.
Het ETS-comité heeft haar verzoek afgewezen. Daarop heeft zij bij de verwijzende rechter beroep tot nietigverklaring van dat afwijzingsbesluit ingesteld.
20.
Die rechter merkt op dat Granarolo ter onderbouwing van haar beroep aanvoert dat het ETS-comité in zijn afwijzingsbesluit de uit richtlijn 2003/87 voortvloeiende eisen niet is nagekomen. Volgens Granarolo vloeit met name uit artikel 3, onder f), en artikel 6 van die richtlijn voort dat de ETS-vergunning aan de exploitant van de installatie moet worden verleend. In casu kan, haars inziens, de energievoorzieningsovereenkomst tussen haar en EBS evenwel niet aldus worden uitgelegd dat Granarolo in staat is de emissies van de warmte-krachtinstallatie dermate te blijven beheren en bewaken, dat zij die installatie blijft exploiteren.
21.
Het ETS-comité wijst er bij de verwijzende rechter op dat de overdracht van het betrokken bedrijfsonderdeel aan EBS geen gevolgen heeft gehad voor de configuratie van de installatie van Granarolo, die bestaat uit de fabriek en de warmte-krachtinstallatie. Die laatste installatie moet zijns inziens worden beschouwd als een installatie die „technisch in verband staat” met de fabriek en van invloed kan zijn op de aan Granarolo toe te rekenen emissies. Zodra de ETS-vergunning is verleend, is het feit dat de houder van die vergunning een ander is dan de exploitant van de installatie volgens het ETS-comité irrelevant. Het is van mening dat in dit verband in ieder geval uit de bepalingen van de energievoorzieningsovereenkomst blijkt dat Granarolo beschikkingsmacht over de exploitatie van de warmte-krachtinstallatie behoudt.
22.
In die context vraagt de verwijzende rechter zich af hoe de in artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87 bedoelde begrippen „installaties” en „activiteiten die technisch in verband staan” moeten worden uitgelegd. Hij vraagt zich ook af of, zoals het ETS-comité suggereert, elke uitlegging waarbij wordt aangenomen dat de oorspronkelijke installatie in twee installaties is gesplitst, omzeiling van de ETS oplevert. Bij een dergelijke uitlegging valt de warmte-krachtinstallatie, aangezien zij een vermogen van minder dan 20 MW heeft, immers niet onder de activiteiten van bijlage I bij die richtlijn en is zij dus uitgesloten van de materiële werkingssfeer van die richtlijn.
23.
Op grond van die overwegingen heeft de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio bij beslissing van 13 maart 2019, ingekomen bij het Hof op 14 augustus 2019, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Moet artikel 3, onder e), van richtlijn [2003/87] aldus worden uitgelegd dat het begrip ‚installatie’ ook een geval omvat als in de onderhavige zaak aan de orde is, waarin een warmte-krachtinstallatie die verzoekster op haar bedrijfsterrein heeft gebouwd om de energievoorziening aan haar fabriek te garanderen vervolgens door de verkoop van een bedrijfsonderdeel is overgedragen aan een andere, in energie gespecialiseerde vennootschap op grond van een overeenkomst waarin is bedongen, enerzijds, dat de warmte-krachtinstallatie en de voor het gebruik van de installatie en voor de uitoefening van de activiteit vereiste certificaten, documenten, verklaringen van overeenstemming, licenties, concessies, autorisaties en vergunningen aan de cessionaris worden overgedragen, en hem opstalrecht op het bedrijfsterrein wordt verleend dat passend is voor en functioneel is aan het beheer en het onderhoud van de installatie, en hem erfdienstbaarheden worden toegekend ten behoeve van de centrale die als warmte-krachtinstallatie wordt gebruikt, met de omliggende exclusieve zone, en, anderzijds, dat de cessionaris 12 jaar lang door deze installatie geproduceerde energie aan de cedent zal leveren tegen de in de overeenkomst vastgestelde prijzen?
2)
Kan er inzonderheid sprake zijn van activiteiten die ‚technisch in verband staan’ als bedoeld in dit artikel 3, onder e), [van richtlijn 2003/87] indien er tussen een warmte-krachtinstallatie en een fabriek een zodanige verbinding bestaat, dat deze fabriek, die een andere eigenaar heeft – ondanks dat zij voor de levering van energie een geprivilegieerde betrekking met de warmte-krachtinstallatie heeft (aansluiting via elektriciteitsdistributienet, speciale leveringsovereenkomst met het energiebedrijf waaraan de installatie is overgedragen, verbintenis van laatstgenoemde een minimale hoeveelheid energie aan de fabriek te leveren, met dien verstande dat anders het verschil tussen de marktprijzen voor energie en de in de overeenkomst vastgestelde prijzen wordt vergoed, korting op de verkoopprijzen van de energie die met ingang van tien jaar en zes maanden na de inwerkingtreding van de overeenkomst van toepassing zijn, de toekenning aan de cedent van een optie om de warmte-krachtinstallatie op elk gewenst tijdstip terug te kopen, en het vereiste van toestemming van de cedent voor werkzaamheden aan de warmte-krachtinstallatie) – haar activiteiten ook kan voortzetten indien de energievoorziening wordt onderbroken of de warmte-krachtinstallatie niet of niet goed werkt?
3)
Tot slot, indien een [warmte-krachtinstallatie] door de bouwer daarvan, die op hetzelfde bedrijfsterrein een fabriek heeft, met het oog op een grotere efficiëntie feitelijk wordt overgedragen aan een andere, in energie gespecialiseerde vennootschap, kunnen dan de mogelijkheid dat de emissies van deze installatie naar aanleiding van de overdracht niet in aanmerking worden genomen voor de [emissievergunning] van de eigenaar van de fabriek en het eventuele gevolg dat deze emissies buiten [de] [ETS] vallen omdat de [warmte-krachtinstallatie], op zichzelf, de drempel voor de kwalificatie als kleine emittent niet overschrijdt, worden aangemerkt als een schending van de regel van aggregatie van bronnen als bedoeld in bijlage I bij richtlijn [2003/87] of vormen zij louter een legitiem gevolg van de organisatorische keuzen van de exploitanten, dat niet door [de] [ETS] wordt verboden?”
24.
Granarolo, EBS, de Italiaanse en de Tsjechische regering en de Europese Commissie hebben bij het Hof schriftelijke opmerkingen ingediend.
25.
Dezelfde partijen en belanghebbenden, met uitzondering van de Tsjechische regering, waren vertegenwoordigd ter terechtzitting van 17 september 2020.
IV. Analyse
26.
Zoals ik in de inleiding van de onderhavige conclusie heb aangegeven, wenst de nationale rechter in essentie te vernemen aan welke onderneming (cedent of cessionaris) de broeikasgasemissies van een warmte-krachtinstallatie waarvan de eigendom is overgedragen door de onderneming die in het bezit is van één enkele vergunning voor het terrein waarop die warmte-krachtinstallatie zich bevindt, moeten worden toegerekend. Moet er worden aangenomen dat, wanneer die installatie en de fabriek van de cedent in die vergunning oorspronkelijk werden beschouwd als een en dezelfde „installatie” in de zin van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87, zij na de overdracht nog steeds als zodanig moeten worden aangemerkt?
27.
De eerste twee vragen van de verwijzende rechter zien in essentie op die kwestie. Ik zal ze in de onderhavige conclusie samen analyseren.
28.
Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of, ingeval een warmte-krachtinstallatie als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, na de overdracht ervan wordt geacht geen deel meer uit te maken van de „installatie” van de overdrager, de omstandigheid dat de broeikasgasemissies van die installatie op zich niet de minimumdrempel van 20 MW bereiken om onder richtlijn 2003/87 te vallen, kan leiden tot schending van de „aggregatieregel” als bedoeld in punt 3 van bijlage I bij die richtlijn. (
11
)
29.
Concreet betekent dit dat, indien de warmte-krachtinstallatie en de fabriek na de verrichting van Granarolo en EBS als één enkele „installatie” worden beschouwd, hun nominale thermische ingangsvermogens krachtens de „aggregatieregel” bij elkaar worden opgeteld en hun emissies onder de ETS vallen. Indien de warmte-krachtinstallatie daarentegen geen deel meer uitmaakt van dezelfde „installatie” als de fabriek, bereikt het totale nominaal thermisch ingangsvermogen van de installatie van de overdrager de minimumdrempel van 20 MW daarentegen niet. In dat geval zijn de broeikasgasemissies van die laatste installatie dan ook uitgesloten van de materiële werkingssfeer van richtlijn 2003/87 en vallen zij niet onder de ETS.
A.
Inleidende overwegingen
30.
Ik breng in herinnering dat richtlijn 2003/87 tot doel heeft een regeling voor de handel in emissierechten in te voeren waarmee wordt beoogd de uitstoot van broeikasgassen in de atmosfeer te verminderen en waarvan het einddoel de bescherming van het milieu is. Die regeling berust op een economische logica die elke deelnemer aanspoort een geringere hoeveelheid broeikasgassen uit te stoten dan die waarvoor hem aanvankelijk emissierechten zijn toegewezen, teneinde het overschot te kunnen verkopen aan een andere deelnemer, die een grotere hoeveelheid heeft uitgestoten dan die waarvoor hem emissierechten waren toegewezen. (
12
)
31.
Dat beginsel van veiling van emissierechten, dat de wetgever in het algemeen heeft beschouwd als „het meest eenvoudige systeem [...] en [...] als economisch het meest efficiënt” (
13
), in het licht van de doelstelling „de emissies van broeikasgassen op een kosteneffectieve en economisch efficiënte wĳze te verminderen” (
14
), hangt dus af van het vermogen van de deelnemers om hun broeikasgasemissies te beheren.
32.
In casu is mijns inziens, gelet op de contractuele bepalingen waarnaar de verwijzende rechter in zijn vragen verwijst, meteen al duidelijk dat alleen EBS in staat is om de emissies van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde warmte-krachtinstallatie te beheren.
33.
In de eerste plaats is Granarolo, zoals ik in de inleiding van de onderhavige conclusie heb aangegeven, feitelijk niet langer eigenaar van die installatie. De verwijzende rechter geeft aan dat Granarolo en EBS contractuele bepalingen hebben bedongen die voorzien in de overdracht van die installatie en van de documenten die nodig zijn voor de exploitatie ervan aan EBS, en in de verlening van een opstalrecht en de toekenning van erfdienstbaarheden om EBS in staat te stellen die installatie te exploiteren en te onderhouden.
34.
In de tweede plaats leid ik uit de wijze waarop die rechter zijn vragen heeft geformuleerd af dat EBS weliswaar heeft toegezegd om Granarolo voor een periode van twaalf jaar te voorzien van de minimale hoeveelheden thermische en elektrische energie teneinde in de behoeften van de fabriek te voorzien, maar dat uit die contractuele verplichting niet voortvloeit dat Granarolo de emissies van de warmte-krachtinstallatie kan controleren. Indien EBS niet de vereiste energie levert, heeft dat immers alleen tot gevolg dat deze laatste, zoals de verwijzende rechter opmerkt, aan Granarolo een bedrag moet terugbetalen dat gelijk is aan het verschil tussen de marktprijs voor energie en de prijs die is vastgesteld in de tussen deze partijen gesloten energievoorzieningsovereenkomst.
35.
In de derde plaats wijst de verwijzende rechter er weliswaar op dat Granarolo over een optie beschikt om de warmte-krachtinstallatie terug te kopen – welke optie zij op elk gewenst tijdstip kan uitoefenen –, maar kan mijns inziens uit het enkele feit dat die optie bestaat, zonder dat er ooit sprake is geweest van een concrete handeling om de eigendom van die installatie opnieuw te verkrijgen, niet worden afgeleid dat die onderneming daardoor in staat is om de totale hoeveelheid energie die door die installatie wordt geproduceerd, te verhogen of te verlagen.
36.
In de vierde plaats ben ik van mening dat hetzelfde geldt voor de eveneens door die rechter aan de orde gestelde contractuele verplichting op grond waarvan EBS verplicht is Granarolo om toestemming te vragen alvorens werkzaamheden aan de warmte-krachtinstallatie uit te voeren. Die verplichting laat de vaststelling dat alleen EBS de hoeveelheid emissies van die installatie beheert, onverlet.
37.
Op basis van die uitgangspunten verdedigen de partijen en belanghebbenden bij de onderhavige zaak in essentie twee verschillende standpunten.
38.
Enerzijds zijn Granarolo, EBS en de Commissie van mening dat, aangezien Granarolo de emissies van de aan EBS overgedragen warmte-krachtinstallatie niet langer kan beheren, gelet op richtlijn 2003/87 in het kader van de ETS-vergunning van Granarolo geen rekening meer mag worden gehouden met de emissies van die installatie. Volgens het bepaalde in die richtlijn wordt de ETS-vergunning immers verleend aan de in artikel 3, onder f), van die richtlijn bedoelde „exploitant” van de installatie. Alleen EBS kan echter worden geacht die functie te vervullen.
39.
Anderzijds zijn de Italiaanse en de Tsjechische regering van mening dat het begrip „installatie” in de zin van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87 losstaat van het begrip „exploitant”. In de omstandigheden van het hoofdgeding kan de warmte-krachtinstallatie volgens hen dus, in weerwil van het feit dat de exploitant ervan niet dezelfde identiteit heeft als de vergunninghouder van de fabriek, worden geacht samen met de fabriek van Granarolo een en dezelfde „installatie” te blijven vormen en nog steeds onder de vergunning voor die fabriek te vallen. (
15
)
40.
Wat de configuratie van de warmte-krachtinstallatie betreft, heeft Granarolo ter terechtzitting verklaard dat de warmte-krachtinstallatie en de fabriek in de vergunning waarover Granarolo beschikt en die haar situatie vóór de overdracht aan EBS weergeeft, zijn opgevat als twee technische eenheden waarop de „aggregatieregel” in de zin van punt 3 van bijlage I bij richtlijn 2003/87 van toepassing is en die deel uitmaken van een en dezelfde installatie.
41.
De verwijzende rechter benadrukt in zijn vragen dat de warmte-krachtinstallatie na de overdracht via een distributienet fysiek in verband is blijven staan met de fabriek van Granarolo. Hij wijst er evenwel op dat Granarolo, zelfs indien de energievoorziening door EBS wordt onderbroken of de warmte-krachtinstallatie niet goed werkt, haar activiteiten kan voortzetten.
42.
Om de redenen die ik in het vervolg van de onderhavige conclusie zal uiteenzetten (deel B), ben ik van mening dat uit die factoren niet blijkt dat de activiteiten van een warmte-krachtinstallatie en een fabriek in een zaak als die van het hoofdgeding moeten worden geacht „technisch met elkaar in verband te staan” in de zin van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87 en daardoor tot een en dezelfde installatie te behoren.
43.
Zodra dat is verduidelijkt, moet worden achterhaald aan wie de broeikasgasemissies van een warmte-krachtinstallatie als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, kunnen worden toegerekend. Ik zal met andere woorden moeten nagaan of de emissies van een dergelijke installatie onder een ETS-vergunning als die van Granarolo kunnen blijven vallen.
44.
In dit verband zal ik er om te beginnen op wijzen dat een ETS-vergunning alleen betrekking kan hebben op de installaties of delen van installaties die de vergunninghouder „exploiteert” in de zin van artikel 3, onder f), van richtlijn 2003/87 (deel C). Vervolgens zal ik uitleggen dat Granarolo de warmte-krachtinstallatie in de omstandigheden van het hoofdgeding niet langer „exploiteert” en dat die emissies dus niet aan haar kunnen worden toegerekend (deel D).
45.
Ik wijs er nu al op dat contractuele bepalingen die tussen een cedent en een cessionaris zijn bedongen, mijns inziens niet relevant zijn om te bepalen of overgedragen activiteiten „technisch in verband staan” met de activiteiten van de cedent. Uit deel D van de onderhavige conclusie blijkt echter dat diezelfde bepalingen naar mijn mening wel nuttig zijn om te achterhalen wie de exploitant is van de technische eenheid waarin dergelijk activiteiten plaatsvinden, dat wil zeggen om te beoordelen aan wie de emissies van die activiteiten moeten worden toegerekend.
46.
Tot slot zal ik de derde vraag van de verwijzende rechter behandelen, betreffende een mogelijke schending van de „aggregatieregel” (deel F).
B.
Begrip „activiteiten die technisch met elkaar in verband staan”
47.
Ik breng in herinnering dat volgens artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87 onder „installatie” wordt verstaan: een „vaste technische eenheid waarin één of meer van de in bĳlage I genoemde activiteiten plaatsvinden alsmede andere, daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten plaatsvinden, die technisch in verband staan met de op die plaats ten uitvoer gebrachte activiteiten en gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging”. (
16
) Voorts wordt in het kader van de „aggregatieregel”, die is neergelegd in punt 3 van bijlage I bij die richtlijn, ervan uitgegaan dat een „installatie” ook kan bestaan uit een geheel van verschillende technische eenheden die zich op hetzelfde bedrijfsterrein bevinden. (
17
)
48.
Op basis van die bepalingen zijn er, wanneer de onderneming die over één enkele ETS-vergunning beschikt een bedrijfsonderdeel overdraagt, mijns inziens drie gevallen mogelijk.
1. Voorstelling van de drie mogelijke gevallen
49.
In een eerste geval draagt de exploitant de eigendom van het geheel van de installatie(s) of delen van de installatie waarop zijn ETS-vergunning betrekking heeft, over aan een andere natuurlijke of rechtspersoon, die de „exploitant” ervan wordt. Dat geval wordt geregeld in artikel 7, derde volzin, van richtlijn 2003/87, volgens welke bepaling de bevoegde autoriteit de vergunning aanpast door vermelding van de naam en het adres van de nieuwe exploitant.
50.
Uit die bepaling vloeit voort dat het een exploitant in het kader van de ETS dus volledig vrijstaat om alle installaties of delen van installaties waarop zijn ETS-vergunning betrekking heeft, over te dragen aan een andere onderneming. Na de overdracht worden de emissies aan die andere onderneming toegerekend.
51.
De vraag is wat er gebeurt indien slechts één van de technische eenheden die deel uitmaken van een installatie waarvoor al een ETS-vergunning is verleend, wordt overgedragen. Op die situatie van gedeeltelijke overdracht zien de volgende twee gevallen:
–
In een tweede geval draagt de exploitant één bedrijfsonderdeel, waarvan de activiteit plaatsvindt in een installatie die bestaat uit verschillende technische eenheden waarvoor hij over één enkele ETS-vergunning beschikt, over aan een andere natuurlijke of rechtspersoon, terwijl hij de andere activiteiten van die installatie blijft uitoefenen. Die activiteiten en de overgedragen activiteit staan echter niet „technisch met elkaar in verband” in de zin van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87.
–
In een derde geval zijn de feiten hetzelfde als in het tweede geval, maar staat de overgedragen activiteit „technisch in verband” met de activiteiten die de cedent in zijn installatie blijft uitoefenen en hangt zij rechtstreeks samen met die installatie.
52.
Aangezien de activiteiten waarop het derde geval ziet technisch met elkaar in verband staan, moeten zij overeenkomstig de omschrijving van „installatie” in artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87 worden beschouwd als activiteiten die in een en dezelfde installatie plaatsvinden.
53.
Of de activiteiten van de cedent en de cessionaris al dan niet „technisch met elkaar in verband staan”, heeft met andere woorden gevolgen voor het aantal installaties waarvan sprake is na de overdracht. Afhankelijk van het feit of het tweede of het derde geval zich voordoet, kan er na de overdracht sprake zijn van één enkele of twee installaties.
2. Rechtspraak over de uitlegging van het begrip „activiteiten die technisch met elkaar in verband staan”
54.
Richtlijn 2003/87 bevat geen omschrijving van het begrip „activiteiten die technisch met elkaar in verband staan”.
55.
Het Hof heeft in zijn arrest Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ evenwel reeds toegelicht dat een „technisch verband” tussen twee activiteiten in essentie wordt aanvaard wanneer een van die activiteiten is geïntegreerd in het gezamenlijke technische proces van de andere activiteit. (
18
)
56.
In dat arrest heeft het Hof in het geval van een kolenopslaginstallatie en een warmte-krachtcentrale die met elkaar verbonden waren door een transportband waarmee werd voorzien in de bevoorrading van de centrale met steenkool, geoordeeld dat de opgeslagen steenkool onontbeerlijk was voor de werking van de centrale, hetgeen volstond om aan te nemen dat de opslagactiviteit rechtstreeks samenhing met de activiteit van de centrale. (
19
)
57.
Ik erken dat het Hof in dat arrest niet uitdrukkelijk lijkt te hebben uitgesloten dat een activiteit die niet „onontbeerlijk” is voor een andere activiteit, kan worden beschouwd als een activiteit die „technisch in verband staat” met die andere activiteit. Ik vat het door het Hof gehanteerde criterium echter aldus op dat situaties waarin activiteiten worden beschouwd als activiteiten die „technisch met elkaar in verband staan” in ieder geval de situaties omvatten waarin aan de integriteit van de installatie mogelijkerwijs wordt afgedaan indien de installatie niet langer kan gebruikmaken van de overgedragen activiteit. (
20
)
3. Vaststelling welk geval in het hoofdgeding aan de orde is
58.
Het eerste geval van onderafdeling 1 betreft duidelijk niet de situatie die in het hoofdgeding aan de orde is. Granarolo heeft immers alleen de eigendom van zijn warmte-krachtinstallatie aan EBS overgedragen, terwijl de vergunning van Granarolo zowel voor die installatie als voor de fabriek – waarvan zij eigenaar blijft – geldt.
59.
In casu moet dus in het licht van het dossier waarover het Hof beschikt en onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter te verrichten verificaties worden onderzocht of de door Granarolo aan EBS overgedragen activiteit „technisch in verband staat” met de andere activiteiten die plaatsvinden in de installatie waarvoor Granarolo een ETS-vergunning heeft.
60.
De Italiaanse regering betoogt dienaangaande dat, aangezien de door de warmte-krachtinstallatie van EBS geproduceerde energie specifiek voor de fabriek van Granarolo is bestemd en de twee installaties fysiek met elkaar verbonden zijn, de activiteiten van die installaties „technisch met elkaar in verband staan”.
61.
Granarolo betwist dat betoog en stelt, net zoals EBS en de Commissie, dat de activiteit die in de warmte-krachtinstallatie plaatsvindt niet „technisch in verband staat” met de activiteiten die zij in haar fabriek uitoefent en niet kan worden beschouwd als een activiteit die rechtstreeks daarmee samenhangt.
62.
Ik ben het met hen eens.
63.
Zoals ik in punt 55 van de onderhavige conclusie heb uiteengezet, is het voor de vaststelling dat er sprake is van activiteiten die „technisch met elkaar in verband staan” niet voldoende dat die activiteiten op enigerlei wijze met elkaar verbonden zijn, maar moet worden aangetoond dat de overgedragen activiteit is geïntegreerd in het gezamenlijke technische proces van de andere activiteiten van de cedent.
64.
In casu blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt dat de warmte-krachtinstallatie alleen via een distributienet (dat wil zeggen via leidingen) met de fabriek van Granarolo is verbonden, waardoor er energie kan worden geleverd.
65.
Dat distributienet garandeert Granarolo weliswaar een bevoorrechte toegang tot de door EBS geproduceerde energie, maar is niet voldoende om het bestaan van een technisch verband tussen de activiteiten van die twee installaties aan te tonen, aangezien die fabriek, zoals de verwijzende rechter heeft vastgesteld, haar activiteit ook kan voortzetten indien de warmte-krachtinstallatie niet of niet goed werkt. Die laatste vaststelling is mijns inziens doorslaggevend.
66.
In dit verband blijkt uit de door de verwijzende rechter uiteengezette feitelijke omstandigheden dat de fabriek is aangesloten op het nationale elektriciteitsnet, waardoor zij, ook wanneer EBS onvoldoende stroom levert, van elektriciteit kan worden voorzien. (
21
)
67.
Voorts beschikt de genoemde fabriek zelf over een warmtecentrale, die uit drie ketels bestaat. Volgens Granarolo is die warmtecentrale, ingeval geen thermische energie van de warmte-krachtinstallatie aan haar kan worden geleverd, voldoende om alle thermische energie te produceren die nodig is voor haar productie.
68.
Mijns inziens wijzen die factoren erop dat de activiteit van productie van thermische energie en elektriciteit van een warmte-krachtinstallatie zoals die in het hoofdgeding niet is geïntegreerd in het gezamenlijke technische proces van een fabriek zoals die welke door Granarolo wordt geëxploiteerd. Overigens kon de fabriek van Granarolo al volledig functioneren voordat die warmte-krachtinstallatie werd gebouwd. De onderhavige zaak betreft dus een ander geval dan de kolencentrale in de zaak die heeft geleid tot het arrest Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ (
22
). Die centrale kon immers niet functioneren zonder de kolen die via een transportband vanuit de opslaginstallatie werden getransporteerd.
69.
In die omstandigheden ben ik ervan overtuigd dat de overgedragen activiteit en de activiteiten die plaatsvinden in de fabriek waarvan de cedent eigenaar blijft, in een zaak als die van het hoofdgeding niet „technisch met elkaar in verband staan”. Met name kan de samenhang die kenmerkend is voor het tussen deze activiteiten bestaande verband, zoals EBS en de Commissie mijns inziens terecht opmerken, zeker niet als een „technisch verband” worden aangemerkt, maar is deze louter van contractuele aard.
70.
Elke andere benadering zou erop neerkomen dat alle leveranciers van energiediensten, alleen al doordat zij via een elektriciteitsnet met hun klanten verbonden zijn, worden geacht activiteiten uit te oefenen die „technisch in verband staan” met die van hun klanten, hetgeen zou leiden tot een overlapping van de broeikasgasemissies die aan die leveranciers kunnen worden toegerekend en de werking van de ETS onmogelijk zou maken. (
23
)
71.
Uit die vaststellingen volgt dat met betrekking tot de activiteit die plaatsvindt in een warmte-krachtinstallatie zoals die welke in de omstandigheden van het hoofdgeding door Granarolo aan EBS is overgedragen, niet kan worden aangenomen dat zij „technisch in verband staat” met de activiteiten die plaatsvinden in een fabriek die, zoals die van Granarolo, kan blijven functioneren zonder die installatie.
72.
Een zaak als die welke aan de orde is in het hoofdgeding valt dus onder het tweede geval dat wordt beschreven in punt 51 van de onderhavige conclusie.
73.
In een dergelijk geval kan volgens mij overigens het enkele feit dat de technische eenheden vóór de overdracht als een en dezelfde „installatie” zijn behandeld, niet afdoen aan de vaststelling dat er na de overdracht sprake is van twee installaties. Indien de activiteiten van de cedent en de cessionaris niet technisch met elkaar in verband staan, moet de technische eenheid waar de overgedragen activiteit kan worden verricht, na de overdracht worden beschouwd als een eenheid die losstaat van de eenheden waarin de activiteiten van de cedent plaatsvinden.
74.
In dit verband wijs ik erop dat artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87 bepaalt dat wanneer de vraag of activiteiten „technisch in verband staan” met die welke in een installatie worden uitgeoefend, niet aan de orde is, enkel een vaste technische eenheid hoeft te worden geïdentificeerd waar een of meer van de in bijlage I bij die richtlijn genoemde activiteiten plaatsvinden, zoals de Tsjechische regering aanvoert.
75.
Ik ben het echter eens met het standpunt dat advocaat-generaal Kokott in haar conclusie in de zaak Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ (
24
) heeft ingenomen, waar zij stelt dat het begrip „technische eenheid” niet is gedefinieerd en derhalve flexibel kan worden uitgelegd.
76.
Anders dan de Italiaanse regering suggereert, volgt uit artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87 immers niet dat de site van een installatie, nadat de eerste vergunning is verleend, nooit kan worden uitgebreid of verkleind, of dat de configuratie van de installatie nooit kan veranderen.
77.
Elke andere uitlegging zou er volgens mij toe leiden dat de beschrijving van een installatie in de eerste vergunning die daarvoor is afgegeven, onveranderlijk voor altijd zou moeten blijven gelden, hetgeen mijns inziens in strijd zou zijn met de bewoordingen van artikel 7, eerste volzin, van richtlijn 2003/87, waarin wordt bepaald dat een installatie wijzigingen kan ondergaan in de aard, de werking en de capaciteit ervan.
78.
Daaruit vloeit volgens mij voort dat technische eenheden waarvan de activiteiten niet „technisch met elkaar in verband staan”, in geval van overdracht van een van die eenheden, als afzonderlijke installaties moeten worden beschouwd (
25
), ongeacht of zij in een oorspronkelijke ETS-vergunning zijn geïdentificeerd als een en dezelfde „installatie”.
79.
Dat geldt redelijkerwijs voor de warmte-krachtinstallatie van EBS en de fabriek van Granarolo: zij kunnen niet als een en dezelfde installatie worden beschouwd, maar moeten als twee afzonderlijke installaties worden aangemerkt.
80.
In het volgende deel zal ik analyseren of de emissies van een warmte-krachtinstallatie als die in het hoofdgeding na de overdracht ervan niettemin, op grond van het feit dat zij reeds onder de ETS-vergunning van de cedent vallen, nog steeds aan laatstgenoemde kunnen worden toegerekend. Ik zal die vraag ontkennend beantwoorden en erop wijzen dat alleen de exploitant van een dergelijke installatie verantwoordelijk kan zijn voor die emissies. Vervolgens zal ik nagaan of in de omstandigheden van het hoofdgeding een onderneming als Granarolo nog steeds kan worden aangemerkt als de „exploitant” van een dergelijke installatie. Ik zal tot de slotsom komen dat alleen EBS die functie lijkt te vervullen.
C.
Noodzaak om de ETS-vergunning te koppelen aan de exploitant
81.
Ik breng in herinnering dat artikel 3, onder f), van richtlijn 2003/87 bepaalt dat onder „exploitant” wordt verstaan een persoon die een installatie „exploiteert of beheert” of die, indien de nationale wetgeving daarin voorziet, beschikt over de „economische beschikkingsmacht over de technische werking” van de installatie.
82.
Voorts heeft de ETS tot doel, zoals ik in punt 31 van de onderhavige conclusie heb aangegeven, de emissies van broeikasgassen op een kosteneffectieve en economisch efficiënte wijze te verminderen. Zij beoogt niet de mogelijke verrichtingen van ondernemingen die onder de ETS vallende installaties exploiteren te beperken. Dat blijkt uit het feit dat, zoals ik in punt 49 van de onderhavige conclusie heb opgemerkt, in artikel 7, derde volzin, van richtlijn 2003/87 uitdrukkelijk wordt verwezen naar de situatie van wijziging van exploitant.
83.
Gelet op voornoemde doelstelling ben ik, net zoals Granarolo, EBS en de Commissie, van mening dat een ETS-vergunning alleen betrekking kan hebben op installaties of delen van installaties die de vergunninghouder „exploiteert”.
84.
Elke andere uitlegging zou volgens mij indruisen tegen de doelstellingen van richtlijn 2003/87, voor zover deze, zoals Granarolo ter terechtzitting terecht heeft onderstreept, zou betekenen dat de vergunning in bezit kan zijn van een natuurlijke of rechtspersoon die de emissies van de installatie niet langer kan beheren. Gelet op het risico dat de emissies in dat geval niet naar behoren worden beheerd of gerapporteerd, zou dat nadelige gevolgen hebben voor de ETS.
85.
Bovendien faalt naar mijn mening het betoog van de Italiaanse en de Tsjechische regering, dat neerkomt op een koppeling van de vergunning aan de installatie in plaats van aan de exploitant, aangezien, zoals de Commissie ter terechtzitting terecht heeft opgemerkt, uit artikel 6, lid 1, van richtlijn 2003/87 duidelijk blijkt dat de ETS-vergunning wordt verleend op basis van het feit dat er sprake is van een exploitant die in staat is om de emissies te bewaken en te rapporteren. (
26
)
86.
Uit de gedetailleerde formele eisen, zoals deze met name in artikel 6, lid 2, zijn vastgesteld, blijkt eveneens dat alleen de exploitant houder kan zijn van die vergunning. (
27
) Als voorwaarde voor de afgifte van een vergunning geldt volgens die bepaling voor de exploitant inzonderheid de verplichting om uiterlijk op 30 april van het lopende jaar een hoeveelheid emissierechten in te leveren die gelijk is aan de totale emissies van die installatie gedurende het voorgaande kalenderjaar_. (
28
) Het verband tussen die verplichting en de ETS-vergunning bevestigt mijns inziens dat geen enkele andere onderneming dan de exploitant die verantwoordelijk is voor het inleveren van die emissierechten, houder kan zijn van die vergunning. (
29
)
87.
Volgens mij bevestigen de bewoordingen van artikel 4 van richtlijn 2003/87 die uitlegging. Dit artikel bepaalt dat de lidstaten er zorg voor dragen dat vanaf 1 januari 2005 geen enkele installatie een in bijlage I bij die richtlijn genoemde activiteit verricht welke een voor die activiteit gespecificeerde emissie tot gevolg heeft, tenzij haar exploitant in het bezit is van een door een bevoegde autoriteit verleende vergunning, of dat de installatie is uitgesloten van de ETS. (
30
)
88.
Ik leid uit die bepalingen af dat een ETS-vergunning alleen betrekking kan hebben op installaties of delen van installaties die de onderneming die de vergunning bezit, „exploiteert” en waarvoor zij in staat is de emissies te bewaken en te rapporteren.
89.
Het argument van de Tsjechische regering dat richtlijn 2003/87 moet worden uitgelegd in het licht van de bepalingen van andere richtlijnen inzake industriële emissies en met name artikel 4, lid 3, van richtlijn 2010/75/EU (
31
), kan mijns inziens niet tot een ander resultaat leiden.
90.
Die regering is van mening dat in het kader van richtlijn 2003/87 rekening moet worden gehouden met het feit dat er volgens artikel 4, lid 3, van richtlijn 2010/75 verschillende exploitanten kunnen zijn voor verschillende delen van dezelfde installatie. Volgens die regering staat het feit dat er voor de verschillende delen van eenzelfde installatie verschillende exploitanten zijn, er niet aan in de weg dat deze als één enkele installatie worden beschouwd. A fortiori geldt voor de afgifte van de ETS-vergunning evenmin de voorwaarde dat er maar één exploitant is.
91.
Dat argument doet echter niets af aan het feit dat een ETS-vergunning, zoals blijkt uit de bepalingen die ik hierboven in herinnering heb gebracht, alleen kan worden verleend indien er ten minste één exploitant is die in staat is de emissies van een dergelijke installatie te bewaken en te rapporteren. Voorts volgt daaruit geenszins dat de houder van een vergunning een persoon kan zijn die de installatie waarop deze vergunning betrekking heeft, niet exploiteert.
92.
Hoe dan ook betreft bedoeld argument de situatie waarin er meerdere exploitanten voor dezelfde installatie zijn, terwijl dat, zoals uit deel B van de onderhavige conclusie blijkt, in de onderhavige zaak niet het geval is. (
32
) De betrokken redenering van de Tsjechische regering is volgens mij dan ook irrelevant.
93.
In het licht van bovenstaande overwegingen ben ik van mening dat de emissies van een warmte-krachtinstallatie niet aan de voormalige eigenaar kunnen worden toegerekend op grond van het enkele feit dat zij reeds onder diens ETS-vergunning vielen. Zij kunnen alleen worden toegerekend aan de exploitant van die installatie, dat wil zeggen aan de persoon die in staat is die emissies te bewaken en te rapporteren en die daarvoor verantwoordelijk is.
D.
Identificatie van de exploitant
94.
In de omstandigheden van het hoofdgeding blijkt volgens mij uit de door Granarolo en EBS bedongen contractuele bepalingen niet dat Granarolo een zodanige controle over de warmte-krachtinstallatie behoudt dat, in weerwil van de verandering van eigenaar, zij nog steeds de „exploitant” ervan is en de emissies van die installatie nog steeds aan haar kunnen worden toegeschreven.
95.
Ik breng in herinnering dat Granarolo en EBS stellen dat door de eigendomsoverdracht van de warmte-krachtinstallatie elke controle van Granarolo over die installatie is weggevallen.
96.
De Italiaanse regering wijst dat argument af en is van mening dat Granarolo de genoemde installatie blijft exploiteren. Volgens haar blijft die installatie afhankelijk van de energiebehoeften van de fabriek van Granarolo, aangezien EBS zich ertoe heeft verbonden die fabriek gedurende twaalf jaar te voorzien van de energie die nodig is voor het functioneren van die fabriek, met betrekking tot die fabriek een preferentieel terugkooprecht aan Granarolo heeft verleend en ermee heeft ingestemd dat er geen onderhouds- of herstellingswerkzaamheden worden uitgevoerd zonder toestemming van Granarolo.
97.
In dit verband heb ik in de punten 32 tot en met 36 van de onderhavige conclusie al aangegeven dat uit de tussen Granarolo en EBS bedongen bepalingen volgt dat alleen EBS in staat is om de totale hoeveelheid energie die door de warmte-krachtinstallatie wordt geproduceerd, te verhogen of te verlagen.
98.
Het terugkooprecht van Granarolo en de noodzaak om eerst haar toestemming te verkrijgen om werkzaamheden aan die installatie te kunnen uitvoeren, beperkt die macht van EBS op geen enkele wijze.
99.
Uit het aan het Hof overgelegde dossier blijkt niet van andere feitelijke omstandigheden waaruit kan worden afgeleid dat Granarolo de betrokken installatie blijft exploiteren.
100.
Onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter te verrichten verificaties volstaan die overwegingen mijns inziens om tot de slotsom te komen dat Granarolo niet in staat is de emissies van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde warmte-krachtinstallatie te bewaken en dat zij niet kan worden beschouwd als de „exploitant” aan wie die emissies moeten worden toegerekend. Volgens mij vervult alleen EBS die functie.
E.
Tussenconclusie
101.
Mijns inziens vloeit uit het voorgaande voort dat een warmte-krachtinstallatie en een fabriek als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, niet kunnen worden geacht deel uit te maken van een en dezelfde „installatie” in de zin van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87.
102.
Ik ben dienaangaande met name van mening dat de activiteit die plaatsvindt in een warmte-krachtinstallatie als die in het hoofdgeding niet „technisch in verband staat” met de activiteiten van een fabriek die, zoals die welke door Granarolo wordt geëxploiteerd, is aangesloten op het nationale elektriciteitsnet en die ook kan blijven functioneren wanneer die installatie stilligt.
103.
Tenzij uit de tussen de cedent en de cessionaris bedongen contractuele bepalingen of andere feitelijke omstandigheden blijkt dat de cedent de controle over de installatie behoudt waardoor hij de „exploitant” van de installatie in de zin van artikel 3, onder f), van richtlijn 2003/87 blijft – hetgeen in de omstandigheden van het hoofdgeding mijns inziens niet het geval is –, moet bovendien alleen de cessionaris worden geacht die functie te vervullen en dus in staat te zijn de emissies van die installatie te bewaken en te rapporteren. Deze emissies kunnen in dat geval dan ook niet worden toegerekend aan de cedent en moeten worden onttrokken aan zijn ETS-vergunning, ook al werd de warmte-krachtinstallatie waaruit zij voortkomen geacht daarvóór één en dezelfde installatie met zijn fabriek te vormen.
F.
Verenigbaarheid met de „aggregatieregel” (derde prejudiciële vraag)
104.
Ik zal hieronder toelichten waarom ik van mening ben dat de in punt 3 van bijlage I bij richtlijn 2003/87 neergelegde „aggregatieregel” in de omstandigheden als die van het hoofdgeding er niet aan in de weg staat dat, aangezien het nominaal thermisch ingangsvermogen van de warmte-krachtinstallatie minder dan 20 MW bedraagt, de emissies die verband houden met de uitoefening van de door Granarolo aan EBS overgedragen activiteit buiten de materiële werkingssfeer van die richtlijn vallen.
105.
Dit resultaat wijst volgens mij geenszins op een onrechtmatige omzeiling van de regels van de ETS, maar vloeit voort uit de uitdrukkelijke wil van de wetgever om te voorzien in een de-minimisregel en om alleen installaties met een totaal nominaal thermisch ingangsvermogen van meer dan 20 MW onder de materiële werkingssfeer van richtlijn 2003/87 te doen vallen.
106.
In dit verband merk ik in de eerste plaats op dat de „aggregatieregel” niet tot doel heeft om marktdeelnemers te beletten hun installaties aan derden over te dragen, noch om ervoor te zorgen dat alle installaties die via „de verbranding van brandstof” functioneren, voor zover mogelijk in de ETS worden opgenomen. (
33
) Uit de bewoordingen van die regel vloeit integendeel voort dat hij moet worden toegepast „met het oog op het nemen van een besluit inzake de opneming [van de installatie] in de [ETS]”, hetgeen betekent dat er juist situaties zijn waarin de installatie niet zal voldoen aan de voorwaarden om onder de ETS te vallen. (
34
)
107.
In de tweede plaats kan het feit dat de emissies van een overgedragen installatie mogelijkerwijs aan de ETS-regeling ontkomen, niet worden opgevat als een stimulans voor exploitanten van onder de ETS vallende installaties om die installaties op te delen en de eigendom ervan over te dragen aan zoveel dochterondernemingen of geassocieerde ondernemingen als nodig is om ervoor te zorgen dat na die verrichting geen enkele installatie de drempel van 20 MW overschrijdt.
108.
In dit verband volgt uit deel D van de onderhavige conclusie dat wanneer, in weerwil van de verandering van eigenaar, uit de door de partijen bedongen contractuele bepalingen of uit andere feitelijke omstandigheden blijkt dat de cedent de technische eenheid of eenheden waarin de overgedragen activiteit plaatsvindt blijft exploiteren, deze onderneming kan worden geacht nog steeds verantwoordelijk te zijn voor de emissies die daarmee samenhangen. In voorkomend geval kan de aggregatieregel dan bijgevolg op dezelfde wijze worden toegepast als dit vóór de overdracht het geval was.
109.
Die vaststelling volstaat mijns inziens om te beletten dat de ETS op onrechtmatige wijze wordt omzeild, terwijl de vrijheid van marktdeelnemers om met betrekking tot hun activiteiten legitieme organisatorische keuzes te maken en om hun contractuele autonomie uit te oefenen, behouden blijft.
110.
In de derde plaats kan ik moeilijk begrijpen waarom een exploitant zoals Granarolo de emissies van een nieuwe technische eenheid die hij op zijn bedrijfsterrein bouwt en die niet technisch in verband staat met zijn andere activiteiten, zou kunnen toevoegen aan de emissierechten die hem eerder zijn verleend (
35
), terwijl hij, wanneer die technische eenheid aan een derde wordt overdragen, de desbetreffende emissies niet meer aan zijn ETS-vergunning zou kunnen onttrekken om de enkele reden dat hij de voormalige exploitant van die eenheid was.
111.
Zijn situatie is in dat geval immers niet anders dan die van een andere exploitant die, zonder dat hij enige voorafgaande band heeft met die technische eenheid, besluit een energievoorzieningsovereenkomst te sluiten met dezelfde derde. Ik voeg daaraan toe dat wanneer EBS in casu zelf een warmte-krachtinstallatie in de buurt van de fabriek van Granarolo zou hebben gebouwd, in plaats van de installatie van deze laatste onderneming te kopen, die door EBS gebouwde installatie nooit onder de ETS zou zijn gevallen, aangezien zij de drempelwaarde van 20 MW niet overschreed. (
36
)
112.
Tot slot breng ik in herinnering dat de algemene doelstelling van de ETS is te streven naar een algehele vermindering van broeikasgasemissies. Die doelstelling kan het best worden bereikt door een installatie voor de productie van elektriciteit en thermische energie, indien dat mogelijk is en zoals Granarolo en EBS in het hoofdgeding trachten te doen, over te dragen aan een gespecialiseerde onderneming die in staat is de emissies van die installatie op de meest efficiënte wijze te beheren.
V. Conclusie
113.
Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de door de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio gestelde vragen te beantwoorden als volgt:
„1)
Artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wĳziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009, moet aldus worden uitgelegd dat een warmte-krachtinstallatie en een fabriek zoals die welke aan de orde zijn in het hoofdgeding, na de overdracht van de warmte-krachtinstallatie door degene die beide exploiteerde aan een andere exploitant, niet worden geacht deel uit te maken van een en dezelfde ‚installatie’ in de zin van die bepaling.
2)
De activiteit die in een dergelijke warmte-krachtinstallatie plaatsvindt, staat niet ‚technisch in verband’ in de zin van artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87, zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/29, met de activiteiten van een fabriek die, zoals die welke aan de orde is in het hoofdgeding, is aangesloten op het nationale elektriciteitsnet en ook kan blijven functioneren wanneer de warmte-krachtinstallatie stilligt.
3)
Het feit dat het totale nominaal thermisch ingangsvermogen van een warmte-krachtinstallatie als die welke aan de orde is in het hoofdgeding, de drempel van 20 MW die is vastgesteld in bijlage I bij richtlijn 2003/87, zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/29, niet overschrijdt, en dat deze installatie, na haar overdracht door de eerste exploitant ervan aan een tweede exploitant, om die reden niet onder de ETS valt, levert geen onrechtmatige omzeiling op van de aggregatieregel waarin punt 3 van bijlage I bij richtlijn 2003/87 voorziet.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Frans.
(
2
)	Het principe van warmte-krachtkoppeling bestaat in de gelijktijdige productie van mechanische energie – die wordt omgezet in elektriciteit – en thermische energie binnen dezelfde installatie en uit dezelfde energiebron (te weten door verbranding van brandstoffen).
(
3
)	Granarolo heeft haar verzoek om aanpassing, net zoals de oorspronkelijke ETS-vergunningsaanvraag, gericht aan het Comitato nazionale per la gestione della direttiva 2003/87/EG e per il supporto nella gestione delle attività di progetto del Protocollo di Kyoto (nationaal comité voor de uitvoering van richtlijn 2003/87 en voor de ondersteuning bij het beheer van de activiteiten van het project van het protocol van Kyoto; hierna: „ETS-comité”). Onder de term „ETS” moet de „regeling voor de handel in emissierechten” worden verstaan. In de onderhavige conclusie gebruik ik zowel die afkorting als de term „regeling voor de handel in emissierechten”.
(
4
)	Dat beroep is gericht tegen het Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (ministerie van Milieubeheer, Landschapsbeheer en Bescherming van de zee, Italië), het Ministero dello Sviluppo economico (ministerie van Economische Ontwikkeling, Italië) en het ETS-comité.
(
5
)	Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wĳziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad (PB 2003, L 275, blz. 32), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 (PB 2009, L 140, blz. 63) (hierna: „richtlijn 2003/87”).
(
6
)	De bewoordingen „technisch in verband staan” en „rechtstreeks samenhangen” worden gebruikt in de omschrijving van het begrip „installatie” in artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87.
(
7
)	Wat de omschrijving van dat begrip betreft, verwijs ik naar punt 5 van de onderhavige conclusie.
(
8
)	Decreto legislativo n. 30 – Attuazione della direttiva 2009/29/CE che modifica la direttiva 2003/87/CE al fine di perfezionare ed estendere il sistema comunitario per lo scambio di quote di emissione di gas a effetto serra (wetsbesluit nr. 30 tot uitvoering van richtlijn 2009/29/EG tot wijziging van richtlijn 2003/87 teneinde de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten van de Gemeenschap te verbeteren en uit te breiden) van 13 maart 2013 (GURI nr. 79 van 4 april 2013; hierna: „wetsbesluit nr. 30/2013”).
(
9
)	Vrije vertaling.
(
10
)	De regeling voor „kleine emittenten” wordt beschreven in artikel 38 van wetsbesluit nr. 30/2013 (waarbij artikel 27 van richtlijn 2003/87 wordt omgezet in Italiaans recht). Lid 1, onder b), van dat artikel bepaalt dat het ETS-comité op verzoek van de belanghebbende installaties waarin activiteiten van het „verbranden van brandstof” plaatsvinden en waarvan het totale nominaal thermisch ingangsvermogen weliswaar meer dan 20 MW bedraagt (zodat het in bijlage I bij dat besluit bedoelde activiteiten betreft) maar 35 MW niet overschrijdt, kan uitsluiten van de regeling voor de handel in emissierechten. In casu kan de vraag worden gesteld welk belang Granarolo heeft om te vernemen of de emissies van de warmte-krachtinstallatie aan haar moeten worden toegerekend dan wel onder de verantwoordelijkheid van EBS vallen. Op basis van de door de partijen verstrekte cijfers lijkt, zelfs als het vermogen van de warmte-krachtinstallatie wordt opgeteld bij het vermogen van de fabriek, de verkregen waarde minder dan 35 MW te bedragen. In dit verband merk ik echter op dat Granarolo ter terechtzitting heeft verklaard dat zij niet wilde dat de emissies van de warmte-krachtinstallatie aan haar werden toegerekend, aangezien EBS de capaciteit van de warmte-krachtinstallatie naar eigen goeddunken kon verhogen (bijvoorbeeld om derden te voorzien van energie), waardoor de drempel van 35 MW kon worden bereikt of zelfs overschreden, zonder dat Granarolo dit risico kon voorkomen.
(
11
)	De inhoud van die regel wordt in punt 9 van de onderhavige conclusie in herinnering gebracht.
(
12
)	Zie in die zin arrest van 20 juni 2019, ExxonMobil Production Deutschland (C‑682/17, EU:C:2019:518, punten 62 en 63, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
13
)	Zie overweging 15 van richtlijn 2009/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 tot wijziging van richtlijn [2003/87] teneinde de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten van de Gemeenschap te verbeteren en uit te breiden (hierna: „richtlijn 2009/29”). Zie in dit verband ook mijn conclusie in de zaak ExxonMobil Production Deutschland (C‑682/17, EU:C:2019:167, punt 69).
(
14
)	Die doelstelling is opgenomen in artikel 1 van richtlijn 2003/87. Zie ook arresten van 12 april 2018, PPC Power (C‑302/17, EU:C:2018:245, punt 18), en 17 mei 2018, Evonik Degussa (C‑229/17, EU:C:2018:323, punt 41).
(
15
)	Ik wijs erop dat de Italiaanse regering betoogt dat Granarolo nog steeds „exploitant” is van de warmte-krachtinstallatie. Ik onderzoek de gegrondheid van dat betoog in deel D van de onderhavige conclusie.
(
16
)	Cursivering van mij.
(
17
)	Ik wijs er volledigheidshalve op dat de Commissie in haar document „Guidance on Interpretation of Annex I of the EU ETS Directive (excl. aviation activities)” [Richtsnoeren voor de uitlegging van bijlage I bij richtlijn 2003/87 (uitgezonderd luchtvaartactiviteiten)] van 18 maart 2010 (blz. 16) heeft aangegeven dat een installatie uit verschillende eenheden kan bestaan. Dat document is beschikbaar op het volgende internetadres: https://ec.europa.eu/clima/sites/clima/files/ets/docs/guidance_interpretation_en.pdf.
(
18
)	Arrest van 9 juni 2016, Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ (C‑158/15, EU:C:2016:422, punt 30).
(
19
)	Arrest van 9 juni 2016, Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ (C‑158/15, EU:C:2016:422, punt 30).
(
20
)	Ik merk op dat die uitlegging in essentie overeenstemt met die welke EBS ter terechtzitting heeft gegeven, namelijk dat er een technisch verband tussen twee activiteiten bestaat wanneer het stilleggen van het deel van de installatie waarin een van die activiteiten wordt uitgeoefend, de werking van de rest van de installatie verhindert.
(
21
)	Ik voeg hieraan toe dat het volgens Granarolo en EBS overigens technisch mogelijk is dat EBS de door de warmte-krachtinstallatie geproduceerde elektriciteit rechtstreeks afgeeft aan het nationale elektriciteitsnet.
(
22
)	Arrest van 9 juni 2016 (C‑158/15, EU:C:2016:422).
(
23
)	In het uiterste geval zou die redenering erop neerkomen dat bijvoorbeeld wordt aangenomen dat alle ondernemingen die op het nationale elektriciteitsnet zijn aangesloten, activiteiten uitoefenen die „technisch met elkaar in verband staan”, wat uiteraard niet het geval is.
(
24
)	C‑158/15, EU:C:2016:139, punt 27.
(
25
)	Wanneer de oorspronkelijke installatie daarentegen uit één enkele „technische eenheid” bestaat (wat hier niet het geval is), sluit ik niet uit dat er na de overdracht, vanuit technisch oogpunt, nog steeds sprake is van een en dezelfde „installatie”, hoewel de emissies van die installatie zouden worden verdeeld tussen de cedent en de cessionaris naargelang van de delen van de installatie waarover zij respectievelijk het beheer zouden hebben.
(
26
)	Ik wijs erop dat een ETS-vergunning overeenkomstig artikel 6, lid 1, van die richtlijn betrekking kan hebben op een of meer installaties op dezelfde plaats die door dezelfde exploitant worden geëxploiteerd. Het is dus niet zozeer de noodzaak om voor elke „installatie" een vergunning te hebben, maar veeleer de noodzaak om die vergunning te kunnen koppelen aan de natuurlijke of rechtspersoon die in staat is de emissies te bewaken en te rapporteren, die mijns inziens voorrang heeft in de bepalingen van die richtlijn waarin de voorwaarden voor de verlening van een dergelijke vergunning zijn geregeld.
(
27
)	Die eisen houden onder meer in dat de vergunning de naam en het adres van de exploitant vermeldt.
(
28
)	Zie in die zin arrest van 28 juli 2016, Vattenfall Europe Generation (C‑457/15, EU:C:2016:613, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
29
)	Ik voeg daaraan toe dat het weliswaar juist is, zoals de Italiaanse regering stelt, dat de opneming van een installatie in de ETS hoofdzakelijk afhangt van de structurele kenmerken van de installatie, zoals het soort activiteit dat wordt uitgeoefend, van het totale nominaal thermisch ingangsvermogen en van de hoeveelheid geproduceerde emissies, maar dat er voor de verlening van een ETS-vergunning ook moet worden voldaan aan andere voorwaarden die worden opgesomd in artikel 6 van richtlijn 2003/87.
(
30
)	Evenzo staat in overweging 11 van richtlijn 2003/87 te lezen dat „[d]e lidstaten [...] ervoor [dienen] te zorgen dat exploitanten van bepaalde activiteiten een vergunning voor broeikasgasemissies bezitten en hun emissies van in verband met deze activiteiten gespecificeerde broeikasgassen bewaken en rapporteren” (cursivering van mij).
(
31
)	Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) (PB 2010, L 334, blz. 17; hierna: „richtlijn 2010/75”). Ik wijs erop dat de omschrijving van het begrip „installatie” in artikel 3, lid 3, van deze richtlijn nagenoeg identiek is aan die in artikel 3, onder e), van richtlijn 2003/87. De Commissie heeft in haar mededeling aan het Europees Parlement krachtens artikel 251, lid 2, tweede alinea, van het EG-Verdrag betreffende het gemeenschappelijk standpunt van de Raad met het oog op de vaststelling van een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad [SEC(2003)364 definitief], beschikbaar op het volgende internetadres: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NLTXT/?uri=CELEX%3A52003SC0364 (met name in de zesde alinea van punt 3.2.4 met het opschrift „Andere door de Raad in het gewijzigde voorstel aangebrachte wijzigingen”), gewezen op het feit dat die bepalingen nagenoeg identiek zijn. Ik voeg daaraan toe dat de lidstaten krachtens artikel 8 van richtlijn 2003/87 verplicht zijn „de nodige maatregelen [te treffen] om ervoor te zorgen dat [...] de voorwaarden voor en de procedure voor het verlenen van een vergunning voor broeikasgasemissies worden gecoördineerd met die voor de in [richtlijn 2010/75] bepaalde vergunning”.
(
32
)	Het feit dat er meerdere exploitanten voor verschillende delen van dezelfde installatie zijn, lijkt mij in ieder geval net zo goed mogelijk in het kader van richtlijn 2003/87 als in dat van richtlijn 2010/75. Het is juist dat het begrip „exploitant” in de zin van artikel 3, onder f), van de eerste richtlijn verschilt van het in artikel 3, lid 15, van de tweede richtlijn omschreven begrip, aangezien deze laatste bepaling, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt, „elke natuurlijke of rechtspersoon die de installatie [...] geheel of gedeeltelijk exploiteert”, aanwijst en dus niet alleen de persoon die „een installatie exploiteert of beheert” (cursivering van mij). Artikel 6, lid 1, van richtlijn 2003/87 bepaalt echter dat „[d]e bevoegde autoriteit [...] een vergunning [verleent] waarin toestemming wordt verleend broeikasgassen uit de gehele installatie of een deel daarvan uit te stoten [...]” (cursivering van mij).
(
33
)	Zoals Granarolo stelt, heeft de Commissie in haar document „Guidance on Interpretation of Annex I of the EU ETS Directive (excl. aviation activities)” van 18 maart 2010 (blz. 16) aangegeven dat de „aggregatieregel” tot doel heeft om installaties met dezelfde capaciteit gelijk te behandelen, ook al voert de ene installatie haar activiteit uit via talrijke kleine productie-eenheden terwijl de andere dat via één grote eenheid doet. De link naar de website waarop dit document beschikbaar is, is opgenomen in voetnoot 17 van de onderhavige conclusie.
(
34
)	Ik herinner eraan dat de lidstaten hoe dan ook overeenkomstig artikel 27, lid 1, van richtlijn 2003/87 (met betrekking tot de zogenoemde „regeling voor kleine emittenten”) onder bepaalde voorwaarden ook installaties met een nominaal thermisch ingangsvermogen van minder dan 35 MW kunnen uitsluiten van de ETS-regeling, zelfs als deze de drempelwaarde van 20 MW overschrijden. Daaruit volgt dat, zelfs wanneer de in artikel 3 van bijlage I bij die richtlijn neergelegde aggregatieregel wordt toegepast na een overdracht en dan wordt geoordeeld dat er slechts sprake is van één enkele installatie waarin zowel de overgedragen activiteit als die van de cessionaris plaatsvindt, een dergelijke installatie toch kan worden uitgesloten van de ETS.
(
35
)	Zie punt 16 van de onderhavige conclusie.
(
36
)	Bij wijze van voorbeeld wijst Granarolo erop dat haar warmte-krachtinstallatie op een van haar andere bedrijfsterreinen (dus niet die van Pasturago di Vernate), is ontmanteld en dat EBS in de buurt van de fabriek van dat bedrijfsterrein een nieuwe warmte-krachtinstallatie heeft gebouwd. Het feit dat voor die laatste installatie tussen EBS en Granarolo een energievoorzieningsovereenkomst is gesloten, heeft niet geleid tot de toerekening van de desbetreffende emissies aan deze laatste onderneming.