61991CC0181_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
++++
1. Στις υπό κρίση υποθέσεις το Κοινοβούλιο ζητεί την ακύρωση, κατ' εφαρμογή του άρθρου 173 της Συνθήκης ΕΟΚ (στο εξής: Συνθήκη), μιας αποφάσεως, που ελήφθη κατά τη διάρκεια μιας συνόδου του Συμβουλίου, περί της χορηγήσεως ειδικής ενισχύσεως στο Μπαγκλαντές (υπόθεση 181/91) και των μέτρων που έλαβε η Επιτροπή προς εκτέλεση της αποφάσεως αυτής (υπόθεση C-248/91). Με τις υποθέσεις αυτές τίθεται το βασικό ζήτημα, εάν μια απόφαση, που φέρεται ως εκδοθείσα από τους εκπροσώπους των κρατών μελών συνελθόντες στο πλαίσιο του Συμβουλίου, μπορεί να προσβληθεί δυνάμει του άρθρου 173 της Συνθήκης.
Το ιστορικό της διαφοράς
2. Αφορμή για τη γένεση της διαφοράς απετέλεσε ένας κυκλώνας που κατέστρεψε το Μπαγκλαντές τη νύκτα της 29ης προς την 30ή Απριλίου. Αμέσως μετά τον κυκλώνα αυτό η Επιτροπή χορήγησε στο Μπαγκλαντές ενίσχυση ύψους 10 εκατομμυρίων ECU και προετοίμασε ένα σχέδιο ειδικής βοήθειας ύψους 60 εκατομμυρίων ECU. Το σχέδιο αυτό εξετάσθηκε καταρχάς από τους Υπουργούς Οικονομικών των κρατών μελών, που συνήλθαν ατύπως στο Λουξεμβούργο στις 11 Μαΐου 1991. Το σχέδιο της Επιτροπής εξετάσθηκε από το Συμβούλιο (Γενικές Υποθέσεις) στο πλαίσιο τακτικής συνόδου, που πραγματοποιήθηκε στις Βρυξέλλες στις 13 και 14 Μαΐου και στην οποία παρέστησαν οι Υπουργοί Εξωτερικών των κρατών μελών, χωρίς όμως να έχει εγγραφεί στην επίσημη ημερήσια διάταξη της συνόδου. Στις 14 Μαΐου, κατά τη διάρκεια γεύματος εργασίας, στο οποίο παρευρέθησαν οι Υπουργοί και ένα μέλος της Επιτροπής, ελήφθη η απόφαση να χορηγηθεί στο Μπαγκλαντές μια ειδική ενίσχυση, ύψους 60 εκατομμυρίων ECU, σύμφωνα με το σχέδιο της Επιτροπής. Η απόφαση αυτή απετέλεσε το αντικείμενο "ανακοινώσεως στον τύπο" με τον τίτλο "Ενίσχυση προς το Μπαγκλαντές * Συμπεράσματα του Συμβουλίου" (αριθμός: 6004/91, Presse 60-G). Το κείμενο της ανακοινώσεως έχει ως εξής:
"Τα κράτη μέλη, συνελθόντα στο πλαίσιο του Συμβουλίου, βάσει προτάσεως της Επιτροπής, αποφάσισαν, στα πλαίσια κοινοτικής δράσης, να αποστείλουν ειδική ενίσχυση, ύψους 60 εκατομ. ECU στο Μπαγκλαντές.
Η κατανομή μεταξύ των κρατών μελών θα γίνει σύμφωνα με την κλίμακα ΑΕΠ.
Η ενίσχυση αυτή θα ενταχθεί στη γενική δράση της Κοινότητας προς το Μπαγκλαντές.
Η ενίσχυση παρέχεται είτε άμεσα από τα κράτη μέλη, είτε μέσω λογαριασμού που διαχειρίζεται η Επιτροπή.
Η Επιτροπή εξασφαλίζει το γενικό συντονισμό της ειδικής ενισχύσεως των 60 εκατομ. ΕCU".
Το κείμενο αυτό περιλαμβάνεται, επίσης, στο σχέδιο των πρακτικών της συνόδου του Συμβουλίου με τον τίτλο "Διάφορα * Ενίσχυση προς το Μπαγκλαντές".
3. Κατόπιν αποφάσεως περί χορηγήσεως της ενισχύσεως η Επιτροπή άνοιξε σε βελγική τράπεζα έναν ειδικό λογαριασμό και κάλεσε τα κράτη μέλη να εμβάσουν τις συνεισφορές που τους αναλογούν. Η Ελλάδα μετέφερε τη συνεισφορά της, ύψους 716 775,45 ECU, σ' αυτόν τον ειδικό λογαριασμό. Ωστόσο, τα άλλα κράτη μέλη κατέβαλαν τη συνεισφορά τους άμεσα, στο πλαίσιο της ενισχύσεως που χορηγείται σε διμερή βάση. Η συνεισφορά της Ελλάδας ενεγράφη στον κοινοτικό προϋπολογισμό. Τα γεγονότα εξελίχθηκαν ως εξής: ο Διευθυντής της Διευθύνσεως Εσόδων στο πλαίσιο της Γενικής Διευθύνσεως Προϋπολογισμών της Επιτροπής ενέγραψε το ποσό των 716 775,45 ECU στο άρθρο 900 (διάφορα έσοδα) του γενικού προϋπολογισμού των Κοινοτήτων για το 1991. Σύμφωνα με τις διατάξεις του δημοσιονομικού κανονισμού, που εφαρμόζεται στο γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (το ενημερωμένο κείμενο δημοσιεύθηκε στην ΕΕ 1991, C 80, σ. 1) ανοίχθηκε για το ποσό αυτό ένα συμπληρωματικό κονδύλι, στο τμήμα δαπάνες του προϋπολογισμού (θέση Β7-3000: Οικονομική και τεχνική συνεργασία με αναπτυσσόμενες χώρες της Ασίας και της Λατινικής Αμερικής). Από έγγραφο της 2ας Αυγούστου 1991, που απηύθυνε η Επιτροπή στον Πρόεδρο της Επιτροπής Ελέγχου του Προϋπολογισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου προκύπτει ότι το συμπληρωματικό κονδύλι είχε παρουσιασθεί και ελεγχθεί ξεχωριστά στο πλαίσιο των λογαριασμών. Το εν λόγω έγγραφο ανέφερε επίσης ότι:
"[αυτό το συμπληρωματικό κονδύλι] υπόκειται στους γενικούς κανόνες που εφαρμόζονται σύμφωνα με το δημοσιονομικό κανονισμό (η χρησιμοποίηση αποφασίζεται από τον αρμόδιο διατάκτη, η έγκριση δίδεται από τον δημοσιονομικό ελεγκτή, η πληρωμή πραγματοποιείται από τον υπόλογο και η κανονική εκτέλεση ελέγχεται από το Ελεγκτικό Συνέδριο και την αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή)".
4. Με την προσφυγή που ασκεί κατά του Συμβουλίου, το Κοινοβούλιο ζητεί την ακύρωση της αποφάσεως περί χορηγήσεως ειδικής ενισχύσεως 60 εκατομμυρίων ECU στο Μπαγκλαντές. Το Κοινοβούλιο υποστηρίζει ότι, καίτοι η απόφαση αυτή χαρακτηρίζεται στην ανακοίνωση προς τον τύπο ως απόφαση που ελήφθη από "τα κράτη μέλη συνελθόντα στο πλαίσιο του Συμβουλίου", στην πραγματικότητα, πρόκειται για απόφαση του Συμβουλίου. Το Κοινοβούλιο ισχυρίζεται ότι η απόφαση έχει δημοσιονομικές επιπτώσεις και έπρεπε να είχε εκδοθεί σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπει το άρθρο 203 της Συνθήκης. Κατ' αυτόν τον τρόπο το Κοινοβούλιο θα είχε τη δυνατότητα να διαδραματίσει έναν αισθητά μεγαλύτερο ρόλο. Το Κοινοβούλιο υπογραμμίζει ότι συμφωνεί με τη χορήγηση κοινοτικής ενισχύσεως στην περίπτωση αυτή, παράλληλα όμως ισχυρίζεται ότι το Συμβούλιο, καθ' όσον παρέλειψε να τηρήσει το άρθρο 203 κατά τη λήψη της αποφάσεως, προσέβαλε τα προνόμια του Κοινοβουλίου.
Το Κοινοβούλιο παραπέμπει στην απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση C-70/88, Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1990, σ. Ι-2041), όπου στη σκέψη 27, το Δικαστήριο αναφέρει ότι:
"... είναι παραδεκτή η εκ μέρους του Κοινοβουλίου άσκηση ενώπιον του Δικαστηρίου προσφυγής ακυρώσεως κατά πράξεων του Συμβουλίου ή της Επιτροπής, υπό την προϋπόθεση ότι η προσφυγή αυτή αποσκοπεί αποκλειστικά στη διαφύλαξη των προνομιών του Κοινοβουλίου και στηρίζεται μόνο σε λόγους αντλούμενους από την προσβολή των τελευταίων. Με την επιφύλαξη αυτή, η προσφυγή ακυρώσεως του Κοινοβουλίου διέπεται από τους κανόνες που προβλέπουν οι Συνθήκες για τις προσφυγές ακυρώσεως των λοιπών οργάνων".
5. Με την προσφυγή κατά της Επιτροπής, το Κοινοβούλιο ζητεί την ακύρωση των πράξεων που εξέδωσε η Επιτροπή προς εκτέλεση της αποφάσεως περί χορηγήσεως ειδικής ενισχύσεως στο Μπαγκλαντές. Το Κοινοβούλιο υπογραμμίζει ότι ο γενικός προϋπολογισμός του 1991, στη μορφή που εγκρίθηκε από αυτό (ΕΕ 1991, L 30) δεν προέβλεπε ειδική ενίσχυση προς το Μπαγκλαντές. Η Επιτροπή, καθόσον ενέγραψε στο τμήμα έσοδα και δαπάνες του προϋπολογισμού ένα ποσό ίσο προς τη συνεισφορά της Ελλάδας στην ενίσχυση προς το Μπαγκλαντές, χωρίς να παρουσιάσει ένα συμπληρωματικό και διορθωτικό προϋπολογισμό, προσέβαλε τις προνομίες που απονέμουν στο Κοινοβούλιο τα άρθρα 203, παράγραφοι 5 και 6 και το άρθρο 7 και παραβίασε το άρθρο 205 της Συνθήκης, όπως επίσης το άρθρο 22 του δημοσιονομικού κανονισμού.
6. Με διάταξη της 15ης Οκτωβρίου 1992, το Δικαστήριο αποφάσισε τη συνεκδίκαση των προσφυγών που ασκήθηκαν κατά του Συμβουλίου και της Επιτροπής, δυνάμει του άρθρου 43 του κανονισμού διαδικασίας. Θα εξετάσω τις δύο αυτές προσφυγές διαδοχικά.
Η διαδικασία κατά του Συμβουλίου
7. Το Συμβούλιο προέβαλε ένσταση απαραδέκτου με το αιτιολογικό ότι η προσβαλλόμενη πράξη εκδόθηκε από τα κράτη μέλη και όχι από το Συμβούλιο και ότι, συνεπώς, δεν μπορεί να αποτελέσει το αντικείμενο ακυρωτικής διαδικασίας ενώπιον του Δικαστηρίου. Ζήτησε από το Δικαστήριο να αποφανθεί επί της ενστάσεως αυτής χωρίς να εξετάσει την ουσία της υποθέσεως. Ωστόσο, το Δικαστήριο αποφάσισε να εξετάσει τόσο το παραδεκτό όσο και τα ζητήματα ουσίας.
8. Προς στήριξη της απόψεώς του, ότι η προσβαλλόμενη απόφαση είναι πράξη του Συμβουλίου, το Κοινοβούλιο προβάλλει μια σειρά από επιχειρήματα. Πρώτον, ισχυρίζεται ότι η πράξη αυτή έχει τον τίτλο "Συμπεράσματα του Συμβουλίου" και ότι εκδόθηκε κατά τη διάρκεια μιας τακτικής συνόδου του Συμβουλίου, στην οποία συμμετείχαν οι Υπουργοί Εξωτερικών όλων των κρατών μελών. Δεύτερον, υπογραμμίζει ότι η πράξη εκδόθηκε με βάση μια πρόταση που υπέβαλε η Επιτροπή. Το Κοινοβούλιο αναφέρει ότι, σύμφωνα με το άρθρο 149 της Συνθήκης, αποκλειστικά και μόνο το Συμβούλιο αποφασίζει με βάση πρόταση της Επιτροπής. Τρίτον, υποστηρίζει ότι η ειδική ενίσχυση κατανέμεται μεταξύ των κρατών μελών με βάση το ακαθάριστο εθνικό προϊόν (ΑΕΠ) των κρατών αυτών. Κατά την άποψη του Κοινοβουλίου, το γεγονός αυτό αποτελεί μια περαιτέρω απόδειξη ότι η πράξη εκδόθηκε στο πλαίσιο της διαδικασίας του προϋπολογισμού, αφού το ΑΕΠ των κρατών μελών είναι κοινοτική έννοια. Το ΑΕΠ αποτελεί μια από τις βάσεις των ιδίων πόρων της Κοινότητας δυνάμει του άρθρου 2, παράγραφος 1, στοιχείο δ', της απόφασης 88/376/ΕΟΚ του Συμβουλίου, για το σύστημα των ιδίων πόρων των Κοινοτήτων (ΕΕ 1988, L 185, σ. 24) και ορίζεται με την οδηγία 89/130/ΕΟΚ του Συμβουλίου, για την εναρμόνιση του καθορισμού του ακαθάριστου εθνικού προϊόντος σε τιμές αγοράς (ΕΕ 1989, L 49, σ. 26).
9. Το Κοινοβούλιο σημειώνει ότι, σύμφωνα με την ανακοίνωση προς τον τύπο, η ειδική ενίσχυση αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα της κοινοτικής δράσεως όσον αφορά το Μπαγκλαντές και ότι υπόκειται στη διαχείριση της Επιτροπής. Επισημαίνει ότι, δυνάμει του άρθρου 155, τέταρτη περίπτωση, της Συνθήκης, μόνο το Συμβούλιο έχει την εξουσία να αναθέτει στην Επιτροπή το έργο της εντάξεως της ειδικής ενισχύσεως στη συνολική κοινοτική ενίσχυση προς το Μπαγκλαντές. Το Κοινοβούλιο προσθέτει ότι, όπως προκύπτει από έγγραφο της 22ας Μαΐου 1991, που του διαβίβασε η Επιτροπή, η Επιτροπή πρότεινε να εκτελέσει την προσβαλλόμενη πράξη εγγράφοντας στον κοινοτικό προϋπολογισμό όλα τα ποσά που είχαν καταβάλει τα κράτη μέλη. Από το έγγραφο αυτό προκύπτει, επίσης, ότι οι χρηματοπιστωτικές πράξεις διαχειρίσεως της ειδικής ενισχύσεως επρόκειτο να ενταχθούν στην εκτέλεση του προϋπολογισμού και να ελεγχθούν από το Κοινοβούλιο και το Ελεγκτικό Συνέδριο. Το Κοινοβούλιο υποστηρίζει ότι, δυνάμει των άρθρων 206α και 206β της Συνθήκης, το Ελεγκτικό Συνέδριο και το Κοινοβούλιο ελέγχουν τους λογαριασμούς της Κοινότητας και όχι των κρατών μελών. Το Κοινοβούλιο καταλήγει ότι ο δημοσιονομικός έλεγχος στον οποίο υπόκειται η ενίσχυση, συνιστά μια περαιτέρω ένδειξη, ότι η προσβαλλόμενη απόφαση είναι πράξη του Συμβουλίου.
10. Το Κοινοβούλιο αναφέρει ότι το ζήτημα της ενισχύσεως προς το Μπαγκλαντές τέθηκε εκ νέου κατά τη σύνοδο του Συμβουλίου, της 27ης Μαΐου 1991. Μετά τη λήξη της συνόδου αυτής εκδόθηκε μια ανακοίνωση προς τον τύπο, σύμφωνα με την οποία "το Συμβούλιο εξέτασε το στάδιο στο οποίο βρίσκεται η εφαρμογή του προγράμματος" ενισχύσεως προς το Μπαγκλαντές. Το Κοινοβούλιο διατείνεται ότι η αναφορά στο "Συμβούλιο" σ' αυτήν την ανακοίνωση προς τον τύπο, σε αντιδιαστολή προς την αναφορά στα "κράτη μέλη συνελθόντα στο πλαίσιο του Συμβουλίου" αποδεικνύει ότι το ίδιο το Συμβούλιο θεωρούσε την προσβαλλόμενη πράξη ως πράξη του Συμβουλίου.
11. Το Κοινοβούλιο υποστηρίζει ότι, αφού τα ποσά που ήταν διαθέσιμα με βάση το γενικό προϋπολογισμό για το 1991 είχαν εξαντληθεί, ήταν αναγκαία η έγκριση ενός συμπληρωματικού και διορθωτικού προϋπολογισμού προκειμένου να χορηγηθεί η προβλεπόμενη ενίσχυση. Σύμφωνα με το άρθρο 15, παράγραφος 2, του δημοσιονομικού κανονισμού, που εφαρμόζεται στο γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, οι συμπληρωματικοί και διορθωτικοί προϋπολογισμοί πρέπει να εγκρίνονται σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπει το άρθρο 203 της Συνθήκης ΕΟΚ και οι αντίστοιχες διατάξεις των άλλων Συνθηκών. Σύμφωνα με τη διοργανική συμφωνία για τη δημοσιονομική πειθαρχία και τη βελτίωση της διαδικασίας του προϋπολογισμού (ΕΕ 1988, L 185, σ. 33), για την έγκριση αυτού του προϋπολογισμού θα ήταν αναγκαία η αναθεώρηση των δημοσιονομικών προοπτικών για το 1991. Κατά την άποψη του Κοινοβουλίου, ορισμένα κράτη μέλη δεν ήταν διατεθειμένα να εγκρίνουν την αναθεώρηση αυτή. Παρ' όλον ότι, σύμφωνα με το άρθρο 12 της διοργανικής συμφωνίας, η απόφαση περί αναθεωρήσεως της δημοσιονομικής προοπτικής μπορεί να ληφθεί με ειδική πλειοψηφία, τα κράτη μέλη δεν προτίθεντο να ενεργήσουν κατ' αυτόν τον τρόπο. Αυτός υποτίθεται ότι είναι ο λόγος για τον οποίο προσέφυγαν στην επίμαχη διαδικασία. Προς στήριξη αυτού του επιχειρήματός του, το Κοινοβούλιο αναφέρει τις δηλώσεις του Προέδρου του Συμβουλίου σε προσφώνησή του προς το Κοινοβούλιο στις 14 Μαΐου 1991.
12. Το Συμβούλιο αμφισβητεί τους ισχυρισμούς του Κοινοβουλίου. Αναφέρει ότι η διατύπωση της ανακοινώσεως προς τον τύπο, η οποία δεν έχει επίσημο χαρακτήρα και δεν παράγει ουδεμία έννομη συνέπεια έναντι τρίτων, δεν μπορεί να προσδιορίσει το χαρακτήρα της αποφάσεως. Παρ' όλον ότι, σύμφωνα με τη διατύπωση της εν λόγω ανακοινώσεως, η προσβαλλόμενη πράξη εκδόθηκε βάσει προτάσεως της Επιτροπής, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι η διατύπωση αυτή δεν ήταν απόλυτα ορθή και ότι θα ήταν ακριβέστερο να γίνεται λόγος για πράξη την οποία εξέδωσε το Συμβούλιο σε συμφωνία με την Επιτροπή.
13. Το Συμβούλιο ισχυρίζεται ότι η κατανομή της ενισχύσεως με βάση το ΑΕΠ των κρατών μελών αποτελούσε μια πρακτική και εύκολη λύση. Η χρήση του ΑΕΠ ως κριτηρίου για την κατανομή αυτή δεν μετατρέπει την προσβαλλόμενη απόφαση σε κοινοτική πράξη. Κατά τη γνώμη του Συμβουλίου, το γεγονός ότι η απόφαση περί χορηγήσεως της ενισχύσεως δεν ήταν κοινοτική πράξη δεν εμπόδισε την Επιτροπή να αναλάβει το συντονισμό και τη διαχείριση της ενισχύσεως. Η Επιτροπή έχει εκπληρώσει παρόμοια καθήκοντα στο παρελθόν και έχει συσσωρεύσει πείρα και ειδικές γνώσεις. Το Συμβούλιο προσθέτει ότι η Επιτροπή δεν έλαβε οδηγίες από τα κράτη μέλη αλλά ανέλαβε εκουσίως το συντονισμό της ενισχύσεως.
14. Κατά την άποψη του Συμβουλίου, ούτε τα κράτη μέλη ούτε η Επιτροπή ενεργούσαν στο πλαίσιο της κοινοτικής έννομης τάξεως αλλά μάλλον κατά περίπτωση, προκειμένου να διασφαλισθεί η αποτελεσματική και ταχεία αντιμετώπιση μιας κρίσεως. Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι η αρμοδιότητα της Κοινότητας όσον αφορά τη χορήγηση ανθρωπιστικής βοήθειας δεν είναι αποκλειστική, αλλά ότι τα κράτη μέλη διατηρούν την ελευθερία να ενεργούν συλλογικά ή μεμονωμένα, παράλληλα προς τη δράση της Κοινότητας.
15. Απαντώντας στους ισχυρισμούς του Συμβουλίου, το Κοινοβούλιο δέχεται ότι η αρμοδιότητα της Κοινότητας όσον αφορά τη χορήγηση ανθρωπιστικής βοήθειας σε τρίτες χώρες δεν είναι αποκλειστική, υποστηρίζει όμως ότι, όταν τα κράτη μέλη επιθυμούν να χορηγήσουν μια ενίσχυση στο πλαίσιο της Κοινότητας, δεν μπορούν να αναπτύξουν δράση παρά μόνο διαμέσου του Συμβουλίου και τηρώντας την κοινοτική διαδικασία του προϋπολογισμού. Το Κοινοβούλιο προσθέτει ότι, υπό τις παρούσες συνθήκες, ήταν απόλυτα δυνατό να ενεργήσουν κατ' αυτόν τον τρόπο. Πρώτον, η προβλεπόμενη ενίσχυση προοριζόταν για μακροπρόθεσμα προγράμματα, των οποίων η υλοποίηση θα αργούσε να ξεκινήσει. Δεύτερον, το Κοινοβούλιο υποστήριξε σθεναρώς την ιδέα της χορηγήσεως ενισχύσεως στο Μπαγκλαντές και έκανε γνωστή την πρόθεσή του να επιταχύνει την έγκριση οποιασδήποτε σχετικής προτάσεως που θα υπέβαλε ενδεχομένως η Επιτροπή στο πλαίσιο της διαδικασίας που προβλέπει η Συνθήκη.
16. Πρέπει καταρχάς να σημειωθεί ότι για τον προσδιορισμό των πράξεων που υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο δυνάμει του άρθρου 173 της Συνθήκης, το Δικαστήριο έχει υιοθετήσει μια ευρεία ερμηνεία που στηρίζεται σε ουσιαστικούς, και όχι τυπικούς, λόγους. Στην υπόθεση 22/70, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, ΑΕΤR (Συλλογή τόμος 1971, σ. 729) το Δικαστήριο ανέφερε στις σκέψεις 38 έως 42 της αποφάσεώς του τα εξής:
"(...)Σύμφωνα με το άρθρο 173, το Δικαστήριο έχει ως αποστολή να ελέγχει τη νομιμότητα 'των πράξεων του Συμβουλίου (...) εκτός των συστάσεων και γνωμών'
αποκλείοντας από την προσφυγή ακυρώσεως, που μπορούν να ασκούν τα κράτη μέλη και τα κοινοτικά όργανα, μόνο τις 'συστάσεις και γνώμες' * οι οποίες στερούνται κάθε δεσμευτικότητας, κατά το άρθρου 189, τελευταία παράγραφος * το άρθρο 173 θεωρεί ως πράξεις, κατά των οποίων μπορεί να ασκηθεί προσφυγή, κάθε διάταξη θεσπιζόμενη από τα κοινοτικά όργανα και η οποία αποσκοπεί στη δημιουργία εννόμων αποτελεσμάτων
Η υπό κρίση προσφυγή αποσκοπεί να εξασφαλίσει, σύμφωνα προς τις επιταγές του άρθρου 164, την τήρηση του δικαίου κατά την ερμηνεία και την εφαρμογή της Συνθήκης
Θα ήταν αντίθετο προς τον σκοπό αυτό να ερμηνευθούν στενά οι προϋποθέσεις παραδεκτού της προσφυγής, περιορίζοντας την άσκησή της μόνο στις κατηγορίες πράξεων που αναφέρονται στο άρθρο 189
Η προσφυγή ακυρώσεως πρέπει, επομένως, να είναι δυνατή εναντίον οποιωνδήποτε πράξεων των κοινοτικών οργάνων, όποια και αν είναι η φύση ή η μορφή τους, οι οποίες αποσκοπούν στη δημιουργία εννόμων αποτελεσμάτων".
Με βάση το προαναφερόμενο σκεπτικό, το Δικαστήριο δέχθηκε ότι η απόφαση του Συμβουλίου της 20ής Μαΐου 1972 σχετικά με τη διαπραγμάτευση και τη σύναψη, εκ μέρους των κρατών μελών, της Ευρωπαϊκής Συμφωνίας για τις Οδικές Μεταφορές συνιστούσε πράξη υποκείμενη σε δικαστικό έλεγχο. Η συναφής επιχειρηματολογία του επιβεβαιώθηκε σε μεταγενέστερες υποθέσεις: βλ. για παράδειγμα, την υπόθεση 114/86, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Επιτροπής (Συλλογή 1988, σ. 5289), την υπόθεση C-366/88, Γαλλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1990, σ. Ι-3571). Το Δικαστήριο δέχθηκε επίσης ότι τα ψηφίσματα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου που προορίζονται να παραγάγουν έννομα αποτελέσματα έναντι τρίτων υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο: Βλ. για παράδειγμα, την υπόθεση 294/83 "Les verts" κατά Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (Συλλογή 1986, σ. 1339). Εξάλλου, το Δικαστήριο έκρινε ότι ακόμη και μία προφορική απόφαση μπορεί να προσβληθεί με προσφυγή ακυρώσεως: βλ. τις συνεκδικασθείσες αποφάσεις 316/82 και 40/83, Kohler κατά Ελεγκτικού Συνεδρίου (Συλλογή 1984, σ. 641).
17. Με βάση την ως άνω νομολογία, η απάντηση στο ερώτημα εάν η προσβαλλόμενη πράξη συνιστά πράξη υποκείμενη σε δικαστικό έλεγχο, εξαρτάται από το περιεχόμενο και τα αποτελέσματα της πράξεως και όχι από το χαρακτηρισμό που της δίδεται με την ανακοίνωση προς τον τύπο και το σχέδιο πρακτικών της συνόδου κατά την οποία εκδόθηκε.
18. Είναι αληθές ότι στις προαναφερθείσες υποθέσεις, σε αντίθεση προς την παρούσα υπόθεση, το επίμαχο ζήτημα δεν ήταν η ταυτότητα του εκδόντος την πράξη οργάνου αλλά οι συνέπειες της πράξεως καθαυτής. Ιδίως στην υπόθεση ΑΕΤR, από τα πρακτικά της συνόδου του Συμβουλίου της 20ής Μαΐου 1972 προκύπτει ότι η απόφαση, της οποίας το κύρος αμφισβητούσε η Επιτροπή, είχε εκδοθεί από το Συμβούλιο (βλ. τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Dutheillet de Lamothe, Συλλογή τόμος 1971, σ. 747). Στην παρούσα υπόθεση, αντίθετα, η προσβαλλόμενη πράξη χαρακτηρίζεται ως απόφαση των κρατών μελών συνελθόντων στο πλαίσιο του Συμβουλίου. Βέβαια, υπάρχει μια θεμελιώδης διάκριση μεταξύ, αφενός, των αποφάσεων του Συμβουλίου (το οποίο, σύμφωνα με το άρθρο 146 της Συνθήκης, απαρτίζεται από τους αντιπροσώπους των κρατών μελών) και, αφετέρου, των αποφάσεων των κρατών μελών συνερχομένων στο πλαίσιο του Συμβουλίου. Αντίθετα, δεν φαίνεται να γίνεται καμία εσκεμμένη ή αναγκαία διάκριση μεταξύ της εκφράσεως "τα κράτη μέλη συνερχόμενα στο πλαίσιο του Συμβουλίου" και της εκφράσεως "οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών συνερχόμενοι στο πλαίσιο του Συμβουλίου". Η δεύτερη έκφραση χρησιμοποιείται στις Πράξεις Προσχωρήσεως έτσι, το άρθρο 3, παράγραφος 1, της Πράξεως για τους όρους προσχωρήσεως στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες της Δανίας, της Ιρλανδίας και του Ηνωμένου Βασιλείου ορίζει τα εξής:
"Τα νέα κράτη μέλη προσχωρούν με την παρούσα πράξη στις αποφάσεις και συμφωνίες στις οποίες κατέληξαν οι αντιπρόσωποι των κυβερνήσεων των κρατών μελών συνερχόμενοι στο πλαίσιο του Συμβουλίου. Αναλαμβάνουν την υποχρέωση να προσχωρήσουν από την προσχώρηση σε όλες τις άλλες συμφωνίες που συνήψαν τα αρχικά κράτη μέλη, οι οποίες αφορούν τη λειτουργία των Κοινοτήτων ή συνδέονται με τη δραστηριότητά τους".
Παρόμοιες διατάξεις περιέχονται στις Πράξεις Προσχωρήσεως στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες της Ελληνικής Δημοκρατίας, του Βασιλείου της Ισπανίας και της Πορτογαλικής Δημοκρατίας. Οι διατάξεις αυτές καταδεικνύουν ότι οι αποφάσεις των κρατών μελών που συνέρχονται στο πλαίσιο του Συμβουλίου δεν αποτελούν τμήμα της κοινοτικής έννομης τάξεως, υπό την αυστηρή έννοια του όρου, αποτελούν όμως, παρ' όλα αυτά, μέρος του κοινοτικού κεκτημένου όπως υπονοεί η ίδια η ονομασία τους, έχουν υβριδικό χαρακτήρα.
19. Εν πάση περιπτώσει, είναι σαφές ότι οσάκις οι αντιπρόσωποι των κρατών μελών εκδίδουν τέτοιου είδους πράξεις, δεν ενεργούν ως μέλη του Συμβουλίου αλλά ως αντιπρόσωποι των κυβερνήσεών τους, ασκώντας συλλογικά τις αρμοδιότητες των κρατών μελών. Επομένως, οι πράξεις αυτές δεν είναι, κατ' αρχήν, πράξεις των κοινοτικών οργάνων.
20. Ωστόσο, κατά την άποψή μου, το Δικαστήριο ουδόλως κωλύεται να ελέγξει το κύρος μιας αποφάσεως αποκλειστικά και μόνο επειδή αυτή χαρακτηρίζεται ως απόφαση των κρατών μελών συνελθόντων στο πλαίσιο του Συμβουλίου. Φρονώ ότι το Δικαστήριο έχει την εξουσία να εξετάσει το περιεχόμενο και τα αποτελέσματα μιας πράξεως, όπως επίσης και το ζήτημα αν η Κοινότητα είχε αποκλειστική αρμοδιότητα για την έκδοσή της, προκειμένου να αποφανθεί για το αν πρόκειται στην πραγματικότητα για πράξη του Συμβουλίου, μολονότι έχει, κατά τα φαινόμενα, εκδοθεί με τη μορφή πράξεως των κρατών μελών συνελθόντων στο πλαίσιο του Συμβουλίου.
21. Αυτός ο τρόπος προσεγγίσεως του προβλήματος συνάδει προς τη λειτουργική προσέγγιση που έχει ακολουθήσει το Δικαστήριο, όσον αφορά τον ορισμό της υποκείμενης σε έλεγχο πράξεως, κατά την έννοια του άρθρου 173, ενώ η αντίθετη άποψη θα αντιστρατευόταν τους σκοπούς του άρθρου 164 της Συνθήκης. Εάν γινόταν δεκτό ότι αρκεί απλά και μόνο ο χαρακτηρισμός της αποφάσεως ως αποφάσεως των κρατών μελών συνελθόντων στο πλαίσιο του Συμβουλίου για να διαφύγει από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 173, αυτό θα είχε ως αποτέλεσμα, το Δικαστήριο να μην μπορεί να ελέγξει τη νομιμότητα της, παρά το ενδεχόμενο η απόφαση αυτή να θεωρείται, ενόψει του συνόλου των περιστάσεων, ως απόφαση του Συμβουλίου. Φρονώ ότι, υπό τις παρούσες συνθήκες, η άποψη ότι η επίμαχη πράξη δεν υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο δεν συμβιβάζεται με τον σκοπό του άρθρου 164. Στην υπόθεση 294/83, "Les Verts" κατά Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, το Δικαστήριο ανέφερε στη σκέψη 23 της αποφάσεώς του τα εξής:
"... πρέπει να υπογραμμισθεί ότι (...) η Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα συνιστά κοινότητα δικαίου υπό την έννοια ότι ούτε τα κράτη μέλη της ούτε τα θεσμικά της όργανα διαφεύγουν τον έλεγχο της συμφωνίας των πράξεών τους προς το βασικό καταστατικό χάρτη που αποτελεί η Συνθήκη".
Κατά την άποψή μου, αυτή η θεμελιώδης αρχή θα παραβιαζόταν, αν γινόταν δεκτό ότι μια πράξη δεν υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο αποκλειστικά και μόνο επειδή έχει χαρακτηριστεί ως πράξη των κρατών μελών συνελθόντων στο πλαίσιο του Συμβουλίου.
22. Είναι αληθές ότι στην περίπτωση που τα κράτη μέλη θα ελάμβαναν μια συλλογική απόφαση κατά παράβαση του κοινοτικού δικαίου, η Επιτροπή θα είχε τη δυνατότητα να προσφύγει κατά των κρατών μελών προκειμένου να διασφαλίσει την εκπλήρωση των υποχρεώσεών τους, δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης. Ωστόσο, είναι σαφές ότι αυτό θα ήταν αδύνατο σε μια περίπτωση όπως η προκείμενη, στην οποία υπάρχει συμφωνία Επιτροπής και κρατών μελών. Εν πάση περιπτώσει, η ύπαρξη της δυνατότητας ασκήσεως αυτού του ενδίκου μέσου δεν αποτελεί επαρκή εγγύηση σε μια περίπτωση, στην οποία η επίμαχη απόφαση φέρεται ότι προσβάλλει τις προνομίες του Κοινοβουλίου. Στην υπόθεση C-70/88, Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1990, σ. Ι-2041) το Δικαστήριο έκρινε στη σκέψη 19 της αποφάσεώς του ότι:
"... καίτοι στην Επιτροπή εμπίπτει η μέριμνα της επαγρυπνήσεως για τον σεβασμό των προνομιών του Κοινοβουλίου, η αποστολή αυτή δεν μπορεί να φθάνει μέχρι του σημείου να την εξαναγκάζει να υιοθετεί τις θέσεις του Κοινοβουλίου και να ασκεί προσφυγές ακυρώσεως που η ίδια τις θεωρεί αβάσιμες".
Στη συνέχεια, στη σκέψη 23 της αποφάσεώς του, το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι:
"Έτσι, το Δικαστήριο, στο οποίο έχει ανατεθεί από τις Συνθήκες η μέριμνα της τηρήσεως του δικαίου όπως αυτό ερμηνεύεται και εφαρμόζεται από τα όργανα, πρέπει να μπορεί να διασφαλίζει τη διατήρηση της μεταξύ των οργάνων ισορροπίας και, κατά συνέπεια, τον δικαστικό έλεγχο του σεβασμού των προνομιών του Κοινοβουλίου, όταν το τελευταίο προσφεύγει προς τούτο στο Δικαστήριο, μέσω του καταλλήλου για τον επιδιωκόμενο υπ' αυτού σκοπό ενδίκου μέσου".
Κατά την άποψή μου, οι παρατηρήσεις αυτές ισχύουν και στην προκείμενη υπόθεση. Επομένως, πρέπει να εξετασθεί η αρμοδιότητα της αρχής που εξέδωσε την επίμαχη απόφαση και το περιεχόμενο και τα αποτελέσματα της εν λόγω αποφάσεως, προκειμένου να εξακριβωθεί εάν αυτή συνιστά πράξη του Συμβουλίου με συγκαλυμμένη μορφή.
23. Φρονώ ότι δεν πρέπει να θεωρηθεί ιδιαίτερα σημαντική η αναφορά που γίνεται στην ανακοίνωση προς τον τύπο σε μια "πρόταση" της Επιτροπής. Η αναφορά αυτή δεν πρέπει να θεωρηθεί ότι υποδηλώνει την ύπαρξη μιας τυπικής προτάσεως με την έννοια του άρθρου 149 της Συνθήκης. Βέβαια, ο όρος "πρόταση" είναι πιθανό να προκαλέσει σύγχυση: αξίζει να σημειωθεί ότι αυτό ακριβώς το ζήτημα είχε εξετασθεί ήδη το 1966: βλέπε Gerhard Bebr, "Acts of representatives of the Governments of Members States" (14 SEW, 1966, σ. 529-545, βλ. 539). Κατά συνήθη πρακτική, η Επιτροπή συμμετέχει στην προετοιμασία των αποφάσεων των αντιπροσώπων των κρατών μελών που συνέρχονται στο πλαίσιο του Συμβουλίου και, αναμφίβολα, οι αποφάσεις αυτές στηρίζονται συχνά σε άτυπες πρωτοβουλίες της Επιτροπής. Εν πάση περιπτώσει, η συγκεκριμένη μορφή της πρωτοβουλίας της Επιτροπής δεν πρέπει να θεωρηθεί ότι καθορίζει το νομικό χαρακτήρα της πράξεως που εκδίδεται τελικά: άλλως, θα αναγνωριζόταν προβάδισμα στα ζητήματα τύπου σε σχέση με τα ζητήματα ουσίας.
24. Εν προκειμένω είναι, κατά τη γνώμη μου, πρόδηλο ότι ανεξάρτητα από τη φύση του σχεδίου που υπέβαλε η Επιτροπή, ο συντάκτης της αποφάσεως είχε την πρόθεση να την εκδώσει με τη μορφή πράξεως των κρατών μελών συνελθόντων στο πλαίσιο του Συμβουλίου και όχι πράξεως του Συμβουλίου. Από την επιχειρηματολογία του Κοινοβουλίου έχω σχηματίσει την εντύπωση ότι το Κοινοβούλιο δεν αμφισβητεί ότι η πράξη έλαβε τη μορφή πράξεως των κρατών μελών συνελθόντων στο πλαίσιο του Συμβουλίου αλλά μάλλον αμφισβητεί ότι η πράξη αυτή θα μπορούσε να εκδοθεί κανονικά από άλλη αρχή πέραν του Συμβουλίου και υποστηρίζει ότι, στην πραγματικότητα, επρόκειτο για ενέργεια του Συμβουλίου.
25. Ωστόσο, είναι αναμφισβήτητο ότι στο πεδίο της ανθρωπιστικής βοήθειας η αρμοδιότητα της Κοινότητας δεν είναι αποκλειστική, αλλά συντρέχουσα προς εκείνη των κρατών μελών. Επομένως, τα κράτη μέλη διατηρούν την εξουσία να ενεργούν μεμονωμένα ή συλλογικά, κατά την κρίση τους, όσον αφορά τη χορήγηση οικονομικής βοήθειας σε τρίτες χώρες που έχουν πληγεί από φυσικές καταστροφές.
26. Σε αντίθεση προς τους ισχυρισμούς του Κοινοβουλίου, φρονώ ότι η ανάμιξη της Επιτροπής για τους σκοπούς του συντονισμού της ειδικής ενισχύσεως προς το Μπαγκλαντές δεν αποτελεί ένδειξη ότι η επίδικη απόφαση συνιστά στην πραγματικότητα κοινοτική πράξη. Βεβαίως, εάν η Επιτροπή δεν μπορεί σε καμία περίπτωση να αναπτύσσει δράση εκτός του πλαισίου των κοινοτικών Συνθηκών, όπως αφήνει να εννοηθεί το Κοινοβούλιο με την προσφυγή που ασκεί εναντίον της, τότε η ανάμιξη της Επιτροπής συνιστά ένα ισχυρό επιχείρημα υπέρ της απόψεως ότι η επίδικη απόφαση αποτελεί κοινοτική πράξη. Ωστόσο, ακόμη και αν γίνει δεκτή η άποψη ότι η Επιτροπή δεν μπορεί να ενεργεί εκτός του κοινοτικού πλαισίου, μπορεί να οδηγήσει στο συμπέρασμα ότι η παρέμβαση της Επιτροπής ήταν παράνομη και όχι ότι η επίμαχη απόφαση είναι κοινοτική πράξη. Επομένως, δεν είναι, ίσως, απόλυτα αναγκαίο να εξετασθεί αυτή η άποψη, πλην όμως νομίζω ότι δεν μπορεί να θεωρηθεί βάσιμη. Στην πράξη, η Επιτροπή συμμετέχει τακτικά, όπως έχω ήδη αναφέρει, στις δραστηριότητες των αντιπροσώπων των κρατών μελών που συνέρχονται στο πλαίσιο του Συμβουλίου. Η συμμετοχή αυτή αντανακλά τον υβριδικό, όπως τον περιέγραψα, χαρακτήρα των δραστηριοτήτων της. Στην παρούσα διαδικασία το Συμβούλιο αναφέρθηκε σε άλλες δραστηριότητες της Επιτροπής, που προσομοιάζουν με τη δράση της στην προκειμένη υπόθεση. Συγκεκριμένα, το Συμβούλιο επισημαίνει ότι το Ευρωπαϊκό Ταμείο Αναπτύξεως χρηματοδοτείται άμεσα από τα κράτη μέλη και υπόκειται στη διαχείριση της Επιτροπής. Το Συμβούλιο αναφέρει, επίσης, ότι είναι δυνατόν η Επιτροπή να αναλάβει, κατόπιν αιτήματος του Συμβουλίου, των κρατών μελών ή ακόμη και τρίτων, το συντονισμό μίας κοινής δράσεως. Ένα πρόσφατο παράδειγμα ήταν ο συντονισμός, εκ μέρους της Επιτροπής, της δράσεως έναντι των χωρών της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης, η οποία ανελήφθη με συμφωνία της διεθνούς κοινότητας. Στο πλαίσιο της προσφυγής του Κοινοβουλίου κατά της Επιτροπής, η Επιτροπή προβάλλει παρόμοια επιχειρήματα. Κατά τη γνώμη μου, τα επιχειρήματα αυτά είναι πειστικά. Στις περιπτώσεις που τα κράτη μέλη αποφασίζουν να δράσουν μεμονωμένα ή συλλογικά σε ένα τομέα που εμπίπτει στην αρμοδιότητά τους, τίποτε δεν τα εμποδίζει, κατ' αρχήν, να αναθέσουν στην Επιτροπή την αποστολή να διασφαλίσει το συντονισμό της δράσεώς τους. Στην Επιτροπή εναπόκειται να αποφασίσει αν θα δεχθεί ή θα αρνηθεί την αποστολή αυτή, υπό τον όρο, βέβαια, ότι θα την εκπληρώσει κατά τρόπο που να συμβιβάζεται με τις υποχρεώσεις που υπέχει από τις κοινοτικές Συνθήκες. Το ζήτημα αν η Επιτροπή ενήργησε κατ' αυτόν τον τρόπο εν προκειμένω είναι επίδικο στο πλαίσιο της προσφυγής του Κονοβουλίου κατά της Επιτροπής. Με αυτήν την επιφύλαξη, δεν νομίζω ότι προσκρούει σε καμμία αντίρρηση το να αναλαμβάνει η Επιτροπή, που είναι καθαυτή ένα πολιτικό όργανο, αποστολές που εκφεύγουν από το πλαίσιο των κοινοτικών Συνθηκών, κατά το μέτρο των πολιτικών ευθυνών που φέρει η Κοινότητα. Οι ενέργειες της Επιτροπής κατά την εκπλήρωση αυτών των καθηκόντων θα πρέπει να υπόκεινται στον έλεγχο του Δικαστηρίου, εάν προβάλλεται η αιτίαση ότι είναι παράνομες βάσει των Συνθηκών. Όμως η συμμετοχή της Επιτροπής δεν θα πρέπει, κατά τα λοιπά, να έχει ως αποτέλεσμα την υπαγωγή των εν λόγω δραστηριοτήτων στο πεδίο αρμοδιότητας του Δικαστηρίου ή στο πεδίο εφρμογής των κοινοτικών Συνθηκών:
27. Φρονώ, επίσης, ότι η αναφορά στην ανακοίνωση προς τον τύπο του ΑΕΠ των κρατών μελών δεν αποτελεί ένδειξη ότι η επίμαχη πράξη είναι από την ίδια τη φύση της πράξη του Συμβουλίου. Είναι προφανές ότι, σε περιπτώσεις στις οποίες τα κράτη μέλη αναλαμβάνουν συλλογικά οικονομικές υποχρεώσεις εκτός του πλαισίου της Κοινότητας, η κλίμακα ΑΕΠ μπορεί να χρησιμεύσει ως μια εύχρηστη μέθοδος για την κατανομή των οικονομικών υποχρεώσεων μεταξύ των κρατών μελών.
28. Εξάλλου, το γεγονός ότι η ειδική ενίσχυση εντάσσεται στη γενική δράση της Κοινότητας προς το Μπαγκλαντές είναι άνευ σημασίας. Αφού η Κοινότητα και τα κράτη μέλη έχουν συντρέχουσες αρμοδιότητες, πρέπει να έχουν τη δυνατότητα να συντονίζουν τη δράση τους.
29. Απομένει να εξετασθεί το ζήτημα της χρησιμοποιήσεως του κοινοτικού προϋπολογισμού. Είναι ίσως αναγκαίο να εξετασθεί, στο πλαίσιο της προσφυγής κατά της Επιτροπής, η νομιμότητα της χρησιμοποιήσεως του κοινοτικού προϋπολογισμού ως μέσου για την πληρωμή μιας ενισχύσεως, η οποία χορηγείται εκτός του πλαισίου της Κοινότητας. Ωστόσο, από την ανακοίνωση προς τον τύπο προκύπτει ότι η απόφαση περί χορηγήσεως ειδικής ενισχύσεως δεν συνεπαγόταν κατ' ανάγκη τη χρησιμοποίηση των κοινοτικών δημοσιονομικών διαδικασιών ούτε, κατά μείζονα λόγο, τη χρησιμοποίηση του κοινοτικού προϋπολογισμού ως μέσου για την καταβολή της ενισχύσεως. Αντίθετα, από την ανακοίνωση προς τον τύπο προκύπτει ότι η απόφαση περί χορηγήσεως ενισχύσεως, μπορούσε, σύμφωνα με την πρόθεση του συντάκτη της, να εκτελεσθεί χωρίς να χρησιμοποιηθεί κάποιος κοινοτικός μηχανισμός. Η επίδικη πράξη προέβλεπε ότι τα κράτη μέλη μπορούσαν να καταβάλουν τις συνεισφορές τους είτε στο πλαίσιο της ενισχύσεως σε διμερή βάση είτε δια μέσου της Επιτροπής. Επομένως, όλα τα κράτη μέλη είχαν τη δυνατότητα να καταβάλουν τη συνεισφορά τους ως ενίσχυση σε διμερή βάση. Εξάλλου, η επίδικη πράξη δεν προσδιόριζε τη διαδικασία που θα έπρεπε να ακολουθήσει η Επιτροπή για τη διαχείριση της ενισχύσεως στην περίπτωση που ένα κράτος μέλος θα κατέβαλε τη συνεισφορά του δια μέσου αυτής, αλλά απλώς ανέφερε ένα λογαριασμό που διαχειρίζεται η Επιτροπή. Όπως προκύπτει από το έγγραφο της Επιτροπής της 2ας Αυγούστου 1991, η Επιτροπή ήταν αυτή που αποφάσισε να ακολουθήσει μια ιδιαίτερη μέθοδο εκτελέσεως. Η Επιτροπή είχε τη δυνατότητα να εκτελέσει την απόφαση για τη χορήγηση της ενισχύσεως χωρίς να εντάξει τις συνεισφορές των κρατών μελών στο γενικό προϋπολογισμό. Είναι σαφές ότι η μέθοδος που επέλεξε η Επιτροπή για την υλοποίηση της ενισχύσεως μπορεί να θίξει το κύρος των εκτελεστικών πράξεων χωρίς όμως να θίξει το κύρος της αποφάσεως που προσβάλλεται στην υπόθεση C-181/91.
30. Συμπερασματικά, το Κοινοβούλιο δεν κατόρθωσε να αποδείξει ότι η προσβαλλόμενη πράξη παρά τη μορφή της και τις σαφείς προθέσεις του συντάκτη της, είναι πράξη του Συμβουλίου. Επομένως η προσφυγή του Κοινοβουλίου κατά του Συμβουλίου πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτη.
Η διαδικασία κατά της Επιτροπής (C-248/91)
31. Με την εν λόγω προσφυγή το Κοινοβούλιο ζητεί την ακύρωση των πράξεων που εξέδωσε η Επιτροπή και οι υπηρεσίες της προς εκτέλεση της αποφάσεως που προσβάλλεται στο πλαίσιο της προσφυγής κατά του Συμβολίου. Το Κοινοβούλιο ζητεί, ιδίως, την ακύρωση της αποφάσεως περί εγγραφής του ποσού των 716 775,45 ECU στο άρθρο 900 (Διάφορα έσοδα) του τμήματος εσόδων του γενικού προϋπολογισμού των Κοινοτήτων για το 1991 και της αντίστοιχης αποφάσεως της 13ης Ιουνίου περί ανοίγματος ενός συμπληρωματικού κονδυλίου για το ίδιο ποσό στο τμήμα δαπάνες του εν λόγω προϋπολογισμού (θέση Β7-3000: Οικονομική και τεχνική συνεργασία με αναπτυσσόμενες χώρες της Ασίας και της Λατινικής Αμερικής). Τέλος, το Κοινοβούλιο ζητεί την ακύρωση των λοιπών πράξεων εκτελέσεως του προϋπολογισμού, του ιδίου αντικειμένου, των οποίων δεν είχε λάβει γνώση κατά το χρόνο καταθέσεως της προσφυγής.
32. Το Κοινοβούλιο προβάλλει κατ' ουσίαν τρία επιχειρήματα. Θα τα εξετάσω με διαφορετική σειρά από αυτήν που ακολούθησε το Κοινοβούλιο. Πρώτον, το Κοινοβούλιο προβάλλει έλλειψη νομιμότητας δυνάμει του άρθρου 184 της Συνθήκης. Ισχυρίζεται ότι η απόφαση περί χορηγήσεως ειδικής ενισχύσεως στο Μπαγκλαντές είναι μια απόφαση του Συμβουλίου, η οποία παραβιάζει τις δημοσιονομικές διατάξεις της Συνθήκης και προσβάλλει τις εξουσίες του Κοινοβουλίου σχετικά με τον προϋπολογισμό και επομένως είναι άκυρη. Επομένως, οι επίμαχες πράξεις που εξέδωσε η Επιτροπή προς εκτέλεση αυτής της αποφάσεως είναι, κατά τη γνώμη του Κοινοβουλίου, επίσης άκυρες. Δεύτερον, το Κοινοβούλιο υποστηρίζει ότι η Επιτροπή δεν μπορεί να ασκεί παρά μόνο τις αρμοδιότητες που της απονέμει η Συνθήκη. Συνεπώς, εάν γίνει δεκτό ότι η απόφαση περί χορηγήσεως ειδικής ενισχύσεως στο Μπαγκλαντές δεν είναι πράξη του Συμβουλίου αλλά των κρατών μελών, αυτό σημαίνει ότι η Επιτροπή προέβη στην εκτέλεση, στο πλαίσιο του κοινοτικού προϋπολογισμού και σύμφωνα με τους τρόπους διαχειρίσεως και ελέγχου που προβλέπει η Συνθήκη, μιας πράξεως που δεν είναι κοινοτική πράξη. Επομένως, οι πράξεις που εξέδωσε η Επιτροπή προς εκτέλεση της εν λόγω πράξεως πρέπει να ακυρωθούν. Τρίτον, το Κοινοβούλιο σημειώνει ότι ο γενικός προϋπολογισμός για το 1991, όπως ψηφίστηκε από αυτό, δεν προέβλεπε την ειδική ενίσχυση προς το Μπαγκλαντές. Η Επιτροπή, καθόσον ενέγραψε στα έσοδα και στις δαπάνες του εν λόγω προϋπολογισμού ποσό ίσο προς τη συνεισφορά της Ελληνικής Δημοκρατίας στην ενίσχυση προς το Μπαγκλαντές χωρίς να υποβάλει διορθωτικό και συμπληρωματικό προϋπολογισμό, προσέβαλε τις προνομίες που έχει το Κοινοβούλιο δυνάμει του άρθρου 203, παράγραφοι 5, 6 και 7, και παραβίασε το άρθρο 205 της Συνθήκης, όπως επίσης το άρθρο 22 του δημοσιονομικού κανονισμού.
33. Όσον αφορά το πρώτο επιχείρημα του Κοινοβουλίου, αρκεί να παραπέμψω στις παρατηρήσεις μου επί της προσφυγής του Κοινοβουλίου κατά του Συμβουλίου. Από τις παρατηρήσεις αυτές προκύπτει ότι η απόφαση περί χορηγήσεως ειδικής ενισχύσεως στο Μπαγκλαντές ελήφθη από τα κράτη μέλη, τα οποία έδρασαν συλλογικά εκτός του πλαισίου του κοινοτικού δικαίου και ότι δεν επρόκειτο για πράξη του Συμβουλίου. Εφόσον δεν υπάρχει πράξη του Συμβουλίου, ο ισχυρισμός περί ελλείψεως νομιμότητας της εν λόγω πράξεως δεν μπορεί να γίνει δεκτός. Επομένως, το πρώτο επιχείρημα του Κοινοβουλίου πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να απορριφθεί.
34. Προχωρώ στην εξέταση του δεύτερου και του τρίτου επιχειρήματος του Κοινοβουλίου.
35. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η προσφυγή είναι απαράδεκτη για δύο λόγους. Πρώτον, ισχυρίζεται ότι οι επίδικες πράξεις δεν υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο. Δεύτερον, ισχυρίζεται ότι καμία από αυτές τις πράξεις δεν προσέβαλε τις προνομίες του Κοινοβολίου.
36. Όσον αφορά τον πρώτο λόγο απαραδέκτου, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι σύμφωνα με το άρθρο 19 του Οργανισμού του Δικαστηρίου και το άρθρο 38 του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, στο δικόγραφο της προσφυγής πρέπει να προσδιορίζονται με ακρίβεια οι πράξεις των οποίων ζητείται η ακύρωση. Επομένως, η προσφυγή είναι, κατά την άποψη της Επιτροπής, απαράδεκτη, καθόσον βάλλει κατά των "λοιπών πράξεων" εκτελέσεως του προϋπολογισμού, χωρίς να τις προσδιορίζει. Η Επιτροπή προσθέτει ότι, εν πάση περιπτώσει, δεν εκδόθηκαν άλλες πράξεις πέραν αυτών που γνωρίζει το Κοινοβούλιο. Η Επιτροπή αναφέρει επίσης ότι δεν είναι δυνατό, για τους σκοπούς της προσφυγής ακυρώσεως, να γίνεται διάκριση μεταξύ των πράξεων ενός κοινοτικού οργάνου και των πράξεων των υπηρεσιών του. Επιπλέον, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι οι εγγραφές της συνεισφοράς της Ελληνικής Δημοκρατίας στην ειδική ενίσχυση στα ενδεδειγμένα κονδύλια του προϋπολογισμού έχουν χαρακτήρα τεχνικών λογιστικών εργασιών, οι οποίες δεν μπορούν να παραγάγουν έννομες συνέπειες έναντι τρίτων. Σύμφωνα με την απόφαση της χορηγήσεως ειδικής ενισχύσεως στο Μπαγκλαντές τα κράτη μέλη είχαν τη δυνατότητα να καταβάλουν τη συνεισφορά τους στην ενίσχυση είτε άμεσα είτε δια μέσου της Επιτροπής. Η απόφαση περί της εγγραφής του ποσού στον κοινοτικό προϋπολογισμό ουδόλως παρήγαγε έννομα αποτελέσματα έναντι της Ελληνικής Κυβερνήσεως. Τέλος, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι δεν ενήργησε μέσα στο πλαίσιο της κοινοτικής έννομης τάξεως αλλά με βάση μια αποστολή που της ανέθεσαν τα κράτη μέλη εκτός των καθηκόντων της ως κοινοτικού οργάνου. Επομένως οι επίμαχες πράξεις δεν είναι κοινοτικές πράξεις υποκείμενες σε δικαστικό έλεγχο δυνάμει του άρθρου 173.
37. Όσον αφορά το δεύτερο λόγο απαραδέκτου, η Επιτροπή αναφέρει ότι, ακόμη κι αν η εκ μέρους της έκδοση των επίδικων πράξεων συνιστούσε παράβαση του προϋπολογισμού, η παρατυπία αυτή αφορά την εκτέλεση του προϋπολογισμού. Κατά την άποψη της Επιτροπής, η Συνθήκη αναγνωρίζει στο Κοινοβούλιο το δικαίωμα να συμμετέχει στην ψήφιση του προϋπολογισμού. Αντίθετα, η εκτέλεση του προϋπολογισμού αποτελεί, δυνάμει του άρθρου 205 της Συνθήκης και του άρθρου 22 του δημοσιονομικού κανονισμού, αποκλειστική ευθύνη της Επιτροπής. Καμία διάταξη της Συνθήκης δεν προβλέπει τη συμμετοχή του Κοινοβουλίου στην εκτέλεση του προϋπολογισμού. Από τα παραπάνω συνάγεται, κατά τη γνώμη της Επιτροπής, ότι ακόμη κι αν η Επιτροπή ενήργησε παράνομα, δεν προσέβαλε τις προνομίες του Κοινοβουλίου. Η Επιτροπή προσθέτει ότι, εάν γινόταν δεκτό ότι κάθε παράνομη κοινοτική πράξη προσβάλλει κατ' ανάγκη τις προνομίες του Κοινοβουλίου, τότε το Κοινοβούλιο θα είχε, δυνάμει του άρθρου 173 της Συνθήκης, ένα δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής κατά πολύ ευρύτερο από αυτό που του έχει αναγνωρίσει η νομολογία του Δικαστηρίου.
38. Τα ζητήματα του παραδεκτού συνδέονται στενά με τα ζητήματα ουσίας, τα οποία θα εξετάσω καταρχάς.
39. Η Επιτροπή αμφισβητεί τον ισχυρισμό του Κοινοβουλίου ότι ενήργησε παράνομα. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, παρ' όλον ότι έλαβε τη συνεισφορά της Ελλάδας εκτός του πλαισίου της κοινοτικής έννομης τάξεως, προέβη στις εν λόγω λογιστικές εγγραφές χάριν της υγιούς δημοσιονομικής διαχειρίσεως και της διαφάνειας. Η Επιτροπή δέχεται μεν ότι δεν έχει εξουσία τροποποιήσεως του προϋπολογισμού, ισχυρίζεται όμως ότι οι εγγραφές της ενισχύσεως της Ελλάδας δεν έγιναν στον ίδιο τον προϋπολογισμό, αλλά στις λογιστικές καταστάσεις του προϋπολογισμού. Κατά την άποψή της, οι εγγραφές αυτές είναι απλά λογιστικές εργασίες.
40. Η Επιτροπή διατείνεται ότι εφάρμοσε κατ' αναλογία το άρθρο 4, παράγραφοι 2 και 3, του δημοσιονομικού κανονισμού και ότι προέβη στην καταβολή της ενισχύσεως υπό προϋποθέσεις παρόμοιες με εκείνες που ισχύουν για την εκτέλεση του προϋπολογισμού. Κατά παρέκκλιση από την αρχή ότι το σύνολο των εσόδων καλύπτει το σύνολο των πιστώσεων για πληρωμές, το άρθρο 4, παράγραφος 2, προβλέπει έναν κατάλογο εσόδων, τα οποία δεν μπορούν να χρησιμοποιηθούν παρά μόνο για συγκεκριμένους σκοπούς. Η Επιτροπή αναφέρει ότι, μολονότι ο κατάλογος εσόδων, που προβλέπει αυτή η διάταξη, δεν περιλαμβάνει ρητά την περίπτωση της καταβολής εκ μέρους ενός κράτους μέλους μιας ειδικής συνεισφοράς για έναν συγκεκριμένο σκοπό, όπως στην προκειμένη περίπτωση, ο κατάλογος που προβλέπει το άρθρο 4, παράγραφος 2, δεν είναι περιοριστικός. Επομένως η Επιτροπή δικαιούταν να εφαρμόσει το εν λόγω άρθρο κατ' αναλογία. Η Επιτροπή καταλήγει ότι ουδόλως παραβιάσθηκαν οι δημοσιονομικές διατάξεις της Συνθήκης, αφού η διαχείριση της ενισχύσεως δεν αποτελούσε μέρος της εκτελέσεως του προϋπολογισμού.
41. Κατά την άποψή μου, αυτά τα επιχειρήματα δεν μπορούν να γίνουν δεκτά. Το άρθρο 1, παράγραφος 1, του δημοσιονομικού κανονισμού προβλέπει ότι ο προϋπολογισμός των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων είναι η πράξη που προβλέπει και επιτρέπει εκ των προτέρων, κατ' έτος, τα προβλεπόμενα έσοδα και έξοδα των Κοινοτήτων. Από το άρθρο αυτό, σε συνδυασμό και με τα άρθρα 199 και 202 της Συνθήκης και τις αντίστοιχες διατάξεις των άλλων Συνθηκών, προκύπτει ότι, καταρχήν, κανένα έσοδο δεν μπορεί να εισπράττεται και καμία δαπάνη δεν μπορεί να αναλαμβάνεται στο όνομα των Κοινοτήτων αν δεν προβλέπεται στον προϋπολογισμό. Από τα άρθρα 199 και 202 της Συνθήκης και τις αντίστοιχες διατάξεις των άλλων Συνθηκών προκύπτει, επίσης, με σαφήνεια ότι μπορούν να εγγραφούν στον προϋπολογισμό μόνο έσοδα και δαπάνες των Κοινοτήτων. Στις περιπτώσεις που η Επιτροπή αναλαμβάνει τη διαχείριση της ενισχύσεως που χορηγούν τα κράτη μέλη σε τρίτες χώρες εκτός του πλαισίου των Κοινοτήτων, δεν μπορεί να χρησιμοποιεί τον κοινοτικό προϋπολογισμό για τους σκοπούς της διαχειρίσεως της εν λόγω ενισχύσεως. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι εγγραφές της ενισχύσεως της Ελλάδας δεν έγιναν στον προϋπολογισμό, καθαυτό, αλλά στους λογαριασμούς που αφορούν την εκτέλεση του προϋπολογισμού. Κατά τη γνώμη μου, η διαφορά αυτή δεν είναι ουσιώδης. Από τα άρθρα 205 και 205α της Συνθήκης προκύπτει με σαφήνεια ότι κατά την εκτέλεση του προϋπολογισμού και την κατάρτιση των λογαριασμών η Επιτροπή πρέπει να παραμένει εντός των ορίων που προβλέπει ο προϋπολογισμός, όπως έχει ψηφισθεί. Το επιχείρημα της Επιτροπής ότι εφάρμοσε κατ' αναλογία το άρθρο 4, παράγραφος 2, του δημοσιονομικού κανονισμού δεν είναι πειστικό. Αυτή η αναλογική εφαρμογή δεν μπορεί να δικαιολογήσει την ενσωμάτωση στον προϋπολογισμό της ενισχύσεως που χορηγούν τα κράτη μέλη εκτός του κοινοτικού πλαισίου.
42. Καταλήγω στο συμπέρασμα ότι η Επιτροπή δεν είχε το δικαίωμα να εγγράψει τη συνεισφορά της Ελλάδας στην ειδική ενίσχυση προς το Μπαγκλαντές στο τμήμα έσοδα και δαπάνες των λογαριασμών σχετικά με την εκτέλεση του κοινοτικού προϋπολογισμού για το οικονομικό έτος 1991.
43. 'Ερχομαι τώρα στο ζήτημα του παραδεκτού. Κατά τη γνώμη μου, το επιχείρημα της Επιτροπής, ότι οι επίδικες πράξεις ήταν απλά και μόνο τεχνικές λογιστικές εργασίες, οι οποίες δεν παρήγαγαν δεσμευτικά αποτελέσματα, δεν είναι βάσιμο. Από το έγγραφο της 2ας Αυγούστου 1991 προκύπτει ότι η εγγραφή της συνεισφοράς της Ελλάδας στις λογιστικές καταστάσεις του προϋπολογισμού αντανακλούσε τη θέση της Επιτροπής όσον αφορά την ορθή διαδικασία που έπρεπε να τηρηθεί για τη χρήση της συνεισφοράς αυτής και τον έλεγχο αυτής της χρήσεως και ότι, αν η εγγραφή ήταν νόμιμη, παρήγαγε πράγματι τα αποτελέσματα που προτίθετο να της προσδώσει η Επιτροπή. Συνεπαγόταν την εφαρμογή κοινοτικών διαδικασιών, ιδίως του ελέγχου εκ μέρους του Ελεγκτικού Συνεδρίου και της αρμόδιας για τον προϋπολογισμό αρχής. Δεν στερούνταν, συνεπώς εννόμων συνεπειών και υπόκειται, καταρχήν, στον έλεγχο του Δικαστηρίου.
44. Ωστόσο, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, το Κοινοβούλιο μπορεί να ασκεί προσφυγή ακυρώσεως κατά του Συμβουλίου ή της Επιτροπής μόνο εφ' όσον η προσφυγή αυτή αποσκοπεί στη διαφύλαξη των προνομιών του Κοινοβουλίου και στηρίζεται σε λόγους αντλούμενους από την προσβολή των προνομιών αυτών: βλ. την υπόθεση C-70/88, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (σκέψη 27 της αποφάσεως) υπόθεση C-65/90, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, απόφαση της 16ης Ιουλίου 1992 (σκέψη 13). Το ζήτημα είναι, λοιπόν, εάν οι πράξεις που εξέδωσε στην προκειμένη υπόθεση η Επιτροπή προσέβαλαν τις προνομίες του Κοινοβουλίου, με αποτέλεσμα να παράσχουν στο Κοινοβούλιο το δικαίωμα για άσκηση προσφυγής ακυρώσεως. Στη μέχρι τώρα νομολογία του Δικαστηρίου οι προνομίες του Κοινοβουλίου έχουν εξεταστεί μόνο στο πλαίσιο της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας.
45. Όσον αφορά τον προϋπολογισμό, είναι κατά τη γνώμη μου, αναμφισβήτητο ότι το Κοινοβούλιο έχει δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής, εάν ένα άλλο κοινοτικό όργανο προσβάλει το δικαίωμα συμμετοχής του στην ψήφιση του προϋπολογισμού σύμφωνα με τις διατάξεις της Συνθήκης. Όσον αφορά την εκτέλεση του προϋπολογισμού, αυτή αποτελεί, δυνάμει του άρθρου 205 της Συνθήκης, αποκλειστική ευθύνη της Επιτροπής. Ωστόσο, το Κοινοβούλιο έχει την υποχρέωση να ελέγχει την εκτέλεση του προϋπολογισμού και να απαλλάσσει την Επιτροπή, σύμφωνα με το άρθρο 206β της Συνθήκης και το άρθρο 89 του δημοσιονομικού κανονισμού. Είναι δυνατό να υποστηριχθεί ότι οι εξουσίες του Κοινοβουλίου σχετικά με τη χορήγηση της απαλλαγής επαρκούν, από μόνες τους, για να διασφαλίσουν ότι οι προνομίες του δεν θα θιγούν από οποιαδήποτε ενέργεια της Επιτροπής κατά την εκτέλεση του προϋπολογισμού. Από αυτό θα ήταν δυνατό να συναχθεί ότι το Κοινοβούλιο δεν δικαιούται σε καμία περίπτωση να προσβάλλει εκτελεστικές πράξεις με προσφυγή ακυρώσεως. Φρονώ ότι η άποψη αυτή μπορεί να είναι ορθή, όμως το ζήτημα αυτό δεν είναι αναγκαίο να κριθεί στην παρούσα υπόθεση. Δεν αποκλείεται το Κοινοβούλιο να μπορεί, υπό ορισμένες περιστάσεις, να ζητεί την ακύρωση εκτελεστικών πράξεων, εάν, παραδείγματος χάριν, έχουν ως αποτέλεσμα να υπονομεύουν τον προϋπολογισμό, σε σημείο που να τον μεταβάλλουν ριζικά σε σχέση με αυτόν που ψηφίστηκε σύμφωνα με τις προβλεπόμενες από τη Συνθήκη διαδικασίες. Εν πάση περιπτώσει, δεν τίθεται τέτοιο ζήτημα στην προκειμένη υπόθεση. Το Κοινοβούλιο δεν μπόρεσε να καταδείξει κάποιο αποτέλεσμα της επίδικης εγγραφής, το οποίο θα μπορούσε καθ' οιονδήποτε τρόπο να έχει θίξει τις προνομίες του. Στην πραγματικότητα, το μόνο ίσως αποτέλεσμα, όσον αφορά το Κοινοβούλιο, ήταν να του παράσχει τη δυνατότητα να ελέγξει τη χρήση των εν λόγω χρηματικών ποσών. Η εγγραφή ήταν, κατά τη γνώμη μου, εσφαλμένη, ουδόλως όμως προσέβαλε τις προνομίες του Κοινοβουλίου.
46. Συνεπώς, η προσφυγή του Κοινοβουλίου κατά της Επιτροπής είναι, κατά την άποψή μου, απαράδεκτη.
Πρόταση
47. Φρονώ, επομένως, ότι:
1) Οι προσφυγές του Κοινοβουλίου κατά του Συμβουλίου και της Επιτροπής πρέπει να απορριφθούν.
2) Το Κοινοβούλιο πρέπει να καταδικασθεί στα δικαστικά έξοδα.
(*) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.