JULKISASIAMIHEN RATKAISUEHDOTUS
ATHANASIOS RANTOS
2 päivänä syyskuuta 2021(1)
Asia C-116/20
SC Avio Lucos SRL
vastaan
Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul judeţean Dolj,
Agenţiade Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central
(Ennakkoratkaisupyyntö – Curtea de Apel Timişoara (Timişoaran ylioikeus, Romania))
Ennakkoratkaisupyyntö – Maatalous – Yhteinen maatalouspolitiikka (YMP) – Suoran tuen järjestelmät – Yhteiset säännöt – Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä – Asetus (EY) N:o 73/2009 – 2 artiklan c alakohta – Maataloustoiminnan käsite – 35 artikla – Viljelijän käytössä oleva viljelylohko – Kansallinen säännöstö, jossa vaaditaan esittämään oikeudellinen peruste, joka osoittaa oikeuden käyttää kyseistä viljelylohkoa – Oikeusvoima
I       Johdanto
1.        Ennakkoratkaisupyyntö koskee pääasiallisesti yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä annetun asetuksen (EY) N:o 73/2009(2) sekä tietyistä asetuksen N:o 73/2009 täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen (EY) N:o 1122/2009(3) eräiden säännösten tulkintaa.
2.        Ennakkoratkaisupyyntö on esitetty SC Avio Lucos SRL:n (jäljempänä Avio Lucos) sekä Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură – Centrul județean Doljin (maatalouden tuki- ja toimenpidevirasto, Doljin aluekeskus, Romania; jäljempänä APIA Dolj) ja Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (APIA) – Aparat Centralin (maatalouden tuki- ja toimenpidevirasto, keskusvirasto, Romania; jäljempänä APIA) välisessä riita-asiassa, joka koskee erityisesti päätöstä periä takaisin Avio Lucosille markkinointivuodelle 2014 alun perin myönnetty yhtenäinen pinta-alatuki.
3.        Vaikka unionin tuomioistuimella on jo useaan kertaan ollut tilaisuus tulkita asetusta N:o 73/2009, tässä asiassa on kyse yhteiseen maatalouspolitiikkaan sisältyviä suoria tukitoimenpiteitä koskevan unionin säännöstön tulkintaa koskevista uusista tulkintakysymyksistä. Tarkemmin sanottuna tässä asiassa, joka käsitellään koordinoidusti asian C-176/20(4) kanssa, unionin tuomioistuinta pyydetään pääasiallisesti täsmentämään, missä määrin unionin oikeus, erityisesti asetukset N:o 73/2009 ja N:o 1122/2009, on esteenä yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän(5) osalta annetulle kansalliselle säännöstölle, jossa asetetaan tukikelpoisuuden edellytykseksi velvollisuus esittää näyttö kyseisten alojen käyttö- tai hyödyntämisoikeudesta, sillä silloin, kun on hankittu konsessio tiettyihin julkisiin maa-alueisiin, tällainen oikeus tunnustetaan vain eläinten omistajille tai karjankasvattajille. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii tässä yhteydessä myös saamaan asetuksen N:o 73/2009 2 artiklan c alakohdassa tarkoitettua maataloustoiminnan käsitettä sekä oikeusvoiman periaatetta koskevia selvennyksiä.
II     Asiaa koskevat oikeussäännöt
A       Unionin oikeus
4.        Asetuksen N:o 73/2009 johdanto-osan 4, 7, 23 ja 25 perustelukappaleessa todettiin seuraavaa:
”(4)      Koska asetuksella (EY) N:o 1782/2003[(6)]
pyritään estämään maatalousmaan käytöstäpoisto ja varmistamaan, että se pidetään viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa, siinä vahvistetaan yhteisön puitteet, joiden mukaisesti jäsenvaltiot vahvistavat vaatimuksia ottaen huomioon asianomaisten alueiden erityispiirteet, mukaan luettuina maaperä ja ilmasto-olosuhteet, viljelyjärjestelmät, maankäyttö, viljelykierto, viljelykäytännöt sekä tilarakenteet. Nämä puitteet olisi säilytettävä. – –
– –
(7)      Pysyvien laitumien myönteiset ympäristövaikutukset on tunnustettu asetuksessa [N:o 1782/2003]. Tässä asetuksessa tarkoitetut toimenpiteet, joiden tarkoituksena on ollut kannustaa nykyisten pysyvien laidunten säilyttämiseen entisellään sen varmistamiseksi, että suuria alueita ei muuteta peltomaaksi, olisi säilytettävä.
– –
(23)      Tilatukijärjestelmän soveltamisesta saatujen kokemusten mukaan tuotannosta irrotettua tulotukea on eräissä tapauksissa myönnetty edunsaajille, joiden maataloustoiminta muodostaa vain merkityksettömän osan näiden koko taloudellisesta toiminnasta tai joiden toiminnan tarkoituksena ei lainkaan tai vain hyvin vähäisessä määrin on maataloustoiminnan harjoittaminen. Jotta maatalousalan tulotukea ei myönnettäisi tällaisille edunsaajille ja jotta yhteisön tuki käytettäisiin maatalousväestön kohtuullisen elintason varmistamiseen, jäsenvaltioille olisi annettava lupa olla myöntämättä kyseisille luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille tämän asetuksen mukaisia suoria tukia.
– –
(25)      Yhteisen maatalouspolitiikan mukaisissa tukijärjestelmissä säädetään suorasta tilatuesta erityisesti maatalousväestön kohtuullisen elintason turvaamiseksi. Kyseinen tavoite liittyy läheisesti maaseutualueiden säilyttämiseen. Yhteisön varojen virheellisen kohdentamisen estämiseksi tukea ei pitäisi maksaa viljelijöille, jotka ovat keinotekoisesti luoneet tukien saamiseen vaaditut edellytykset.”
5.        Asetuksen N:o 73/2009 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädettiin seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan
a)      ”viljelijällä” sellaista luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä taikka luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden ryhmää riippumatta ryhmän ja sen jäsenten oikeudellisesta asemasta kansallisessa lainsäädännössä, jonka tila sijaitsee yhteisön alueella, siten kuin perustamissopimuksen 299 artiklassa määritetään, ja joka harjoittaa maataloustoimintaa;
b)      ”tilalla” kaikkia viljelijän johtamia, saman jäsenvaltion alueella sijaitsevia tuotantoyksiköitä;
c)      ”maataloustoiminnalla” maataloustuotteiden tuotantoa, kasvatusta tai viljelyä, myös sadonkorjuuta, lypsämistä ja tuotantoeläinten kasvatusta ja pitoa, tai maan säilyttämistä viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa, kuten 6 artiklassa säädetään;
– –
h)      ”maatalousmaalla” pellon, pysyvien laidunten tai pysyvien viljelmien pinta-alaa.”
6.        Asetuksen 6 artiklan 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että maatalousmaa, erityisesti maa, jota ei enää käytetä tuotantoon, säilytetään maatalouden ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa. Jäsenvaltioiden on määriteltävä kansallisella tai alueellisella tasolla hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimusta koskevat vähimmäisedellytykset liitteessä III esitetyn kehyksen perusteella ottaen huomioon kyseisten alueiden erityispiirteet, mukaan luettuina maaperä ja ilmasto-olosuhteet, olemassa olevat viljelyjärjestelmät, maankäyttö, viljelykierto, viljelykäytännöt ja tilarakenteet. Jäsenvaltiot eivät saa säätää vähimmäisvaatimuksista, joista ei säädetä tässä kehyksessä.
– –”
7.        Asetuksen N:o 73/2009 19 artiklan 1 kohdan sanamuoto oli seuraava:
”Viljelijän on vuosittain jätettävä suoria tukia koskeva hakemus, jossa on tapauksen mukaan ilmoitettava
a)      kaikki tilan viljelylohkot – –;
b)      aktivoitaviksi ilmoitetut tukioikeudet;
c)      kaikki muut tässä asetuksessa säädetyt tai asianomaisen jäsenvaltion säätämät tiedot.”
8.        Asetuksen 28 artiklan, jonka otsikko on ”Suorien tukien saamisen vähimmäisedellytykset”, 2 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Vuodesta 2010 lähtien jäsenvaltiot voivat vahvistaa asianmukaisia puolueettomia ja syrjimättömiä perusteita sen varmistamiseksi, että suoria tukia ei myönnetä luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille
a)      joiden maataloustoiminta on vain vähäinen osa koko taloudellisesta toiminnasta, tai
b)      joiden pääliiketoimintaan tai toimialaan ei kuulu maataloustoiminnan harjoittaminen.”
9.        Asetuksen N:o 73/2009 34 artiklassa, jonka otsikko on ”Tukikelpoisiin hehtaareihin liittyvien tukioikeuksien aktivoiminen”, säädettiin seuraavaa:
”1.      Viljelijälle maksetaan tilatukijärjestelmässä tukea, kun tukikelpoisiin hehtaareihin liittyvät tukioikeudet on aktivoitu. Aktivoidut tukioikeudet antavat oikeuden niissä vahvistettujen määrien saamiseen.
2.      Tässä osastossa ”tukikelpoisella hehtaarilla” tarkoitetaan
a)      tilan maatalousmaata, mukaan luettuina alat, joille on istutettu lyhytkiertoista energiapuuta – –, jota käytetään maataloustoimintaan tai silloin kun maata käytetään myös muuhun kuin maataloustoimintaan, sitä käytetään valtaosin maataloustoimintaan, ja
– –
Hehtaarien on täytettävä tukikelpoisuusedellytykset koko kalenterivuoden ajan lukuun ottamatta ylivoimaista estettä tai poikkeuksellisia olosuhteita koskevia tapauksia.”
10.      Tämän asetuksen 35 artiklan, jonka otsikko on ”Tukikelpoisten hehtaarien ilmoittaminen”, 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Viljelijän on ilmoitettava viljelylohkot, jotka vastaavat johonkin tukioikeuteen liittyvää tukikelpoista hehtaaria. Jollei kyseessä ole ylivoimainen este tai poikkeukselliset olosuhteet, kyseisten lohkojen on oltava viljelijän käytössä jäsenvaltion vahvistamana päivänä, joka ei saa olla myöhempi kuin kyseisessä jäsenvaltiossa vahvistettu määräpäivä tukihakemuksen muuttamiselle.”
11.      Asetuksen N:o 73/2009 124 artiklassa, jonka otsikko on ”Maatalousmaa yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmässä”, säädettiin seuraavaa:
”1.      – –
Tämän osaston soveltamiseksi ”käytössä olevalla maatalousmaalla” tarkoitetaan komission tilastokäyttöön vahvistamaa pellon, pysyvien nurmien ja niittyjen, pysyvien viljelmien ja puutarhaviljelmien kokonaispinta-alaa.
Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmässä Bulgarian [tasavallan] ja Romanian maatalousmaa on se osa sen käytössä olevasta maatalousmaasta, joka on hyvässä viljelykunnossa riippumatta siitä, onko se tuotannossa, ja tarvittaessa mukautettuna puolueettomin ja syrjimättömin perustein, jotka Bulgaria[n tasavalta] tai Romania vahvistaa komission hyväksynnän saatuaan.
2.      – –
Jollei kyseessä ole ylivoimainen este tai poikkeukselliset olosuhteet, ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettujen lohkojen on oltava viljelijän käytössä jäsenvaltion vahvistamana päivänä, joka ei saa olla myöhempi kuin kyseisessä jäsenvaltiossa vahvistettu määräpäivä tukihakemuksen muuttamiselle.
Tilakohtainen vähimmäisala, jolle tukea voi hakea, on 0,3 hehtaaria. Kukin uusi jäsenvaltio voi kuitenkin päättää puolueettomin perustein ja komission hyväksynnän saatuaan vähimmäisalan vahvistamisesta suuremmaksi, mutta kuitenkin enintään yhdeksi hehtaariksi.
3.      Minkäänlaista velvoitetta tuottaa tai käyttää tuotantotekijöitä ei ole. – –
4.      Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmässä tukea saava maa on pidettävä maatalouden ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa 6 artiklan mukaisesti.
– –”
B       Romanian oikeus
1.     Karjankasvatuksesta annettu laki nro 72/2002
12.      Karjankasvatuksesta 16.1.2002 annetun lain nro 72/2002 (legea zootehniei nr 72/2002)(7) 4 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Tässä laissa ”karjankasvattajalla” tarkoitetaan maatilarekisteriin merkittyjä luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä, jotka omistavat 2 §:ssä säädettyjä eläinlajeja.”
13.      Tämän lain 5 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Karjankasvatus ja eläinten hyödyntäminen ovat toimintaa, jota karjankasvattajat oikeudellisesta asemastaan riippumatta harjoittavat saadakseen tuotteita ja eläinperäisiä tuotteita.”
2.     OUG nro 125/2006
14.      Maatalouteen vuodesta 2007 myönnettyjen suorien tukien ja täydentävien kansallisten suorien tukien järjestelmän hyväksymisestä ja maatalousyhtiöitä ja muita maatalousalan yhtymiä koskevan lain nro 36/1991 2 §:n muuttamisesta 21.12.2006 annetun hallituksen kiireellisen asetuksen nro 125/2006 (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 125/2006 pentru aprobarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare, care se acordă în agricultură începând cu anul 2007, și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură)(8) 6 §:n 1 momentissa, sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiaan, säädetään seuraavaa:
”Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmässä myönnettäviä suoria tukia saavat voivat olla luonnollisia henkilöitä ja/tai oikeushenkilöitä, jotka käyttävät tukihakemuksen kohteena olevaa maatalousmaata omistajina, vuokraajina, konsessionsaajina, yhteisyritysten johdossa toimivina yhtiömiehinä, vuokralaisina tai muussa samankaltaisessa ominaisuudessa.”
15.      OUG:n nro 125/2006 7 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Jotta hakijoille voidaan myöntää tukia yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmissä, heidän on oltava viljelijärekisterissä, jota hallinnoi Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură [maatalouden tuki- ja toimenpidevirasto, Romania], jätettävä tukihakemus määräajassa ja täyttävät seuraavat yleiset ehdot:
a)      hakijoilla on oltava käytössään vähintään yksi hehtaari maatalousmaata, ja viljelylohkojen pinta-alan on oltava vähintään 0,3 hehtaaria, – –
– –
c)      hakijoiden on rikosoikeudelliseen vastuuseen joutumisen uhalla esitettävä yhtenäisen pinta-alatuen hakemuslomakkeessa ja sen liiteasiakirjoissa, pinta-alaluettelo mukaan lukien, tosiasialliset, täydelliset ja täysin paikkansapitävät tiedot;
– –
f)      hakijoiden on esittävä asiakirjat, joista käy ilmi, että hakemuksen kohteena olevan maa-alueen käyttö on lainmukaista;
g)      hakijoiden on toimitettava kaikki [APIA:n] pyytämät tiedot säädetyissä määräajoissa; – –.”
3.     RMA nro 246/2008
16.      Täytäntöönpanotavasta, erityisehdoista ja tukikelpoisuusedellytyksistä kasvintuotantoalan täydentävien kansallisten suorien tukien järjestelmän soveltamiseksi ja tuen myöntämiseksi maatalousympäristöä ja epäsuotuisia alueita koskeviin toimenpiteisiin 23.4.2008 annetun maataloudesta ja maaseudun kehittämisestä vastaavan ministerin asetuksen nro 246/2008 (Ordinul ministrului agriculturii și dezvoltării rurale nr. 246/2008 privind stabilirea modului de implementare, a condițiilor specifice și a criteriilor de eligibilitate pentru aplicarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare în sectorul vegetal, pentru acordarea sprijinului aferent măsurilor de agromediu și zone defavorizate)(9) 5 §:n 1 momentissa, sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiaan, säädetään seuraavaa:
”Asiakirjoja, jotka [OUG:n nro 125/2006], sellaisena kuin se on muutettuna ja täydennettynä lailla nro 139/2007 ja sellaisena kuin se on myöhemmin muutettuna ja täydennettynä, 7 §:n 1 momentin f kohdan mukaisesti näyttävät toteen pysyvien yhteislaidunten laillisen käytön, ovat omistusoikeudesta todistavat asiakirjat, paikallisvaltuustojen ja karjankasvattajien väliset konsessio- tai vuokrasopimukset, joista ilmenee käytettävä maa-alue, ja todistus, jonka kunnan- tai kaupunginvirasto on antanut maatilarekisterissä olevien tietojen perusteella. Kaikkien ennen tämän asetuksen voimaantuloa yhteislaidunten käytöstä tehtyjen sopimusten vaikutukset jatkuvat oikeuden päättymispäivään saakka.”
4.     Niittyjen parantamista ja käyttöä koskevan toiminnan järjestämistä koskeva strategia
17.      Niittyjen parantamista ja käyttöä koskevan toiminnan järjestämistä kansallisella tasolla keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä koskevan strategian (strategia privind organizarea activității de îmbunătățire și exploatare a pajiștilor la nivel național, pe termen mediu și lung), joka on hyväksytty maatalous-, ruoka- ja metsäasioista vastaavan ministerin ja julkishallinnosta vastaavan ministerin asetuksella nro 226/235/2003,(10) sellaisena kuin se on muutettuna ja täydennettynä maataloudesta, metsistä ja maaseudun kehittämisestä vastaavan ministerin 25.8.2009 antamalla asetuksella nro 541/2009 (Ordinul ministrului agriculturii, pădurilor și dezvoltării rurale nr. 541/2009),(11) VI luvun 1 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Niittyjen käyttäjien vastuut
a)      Kunnanvaltuustojen, kaupunkien tai suurkuntien hallinnoimien niittyjen käyttämiseksi
–        muodostetut karjankasvattajien yhteenliittymät ja karjankasvattajat (luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt) tekevät paikallisvaltuustolle hakemuksen_– –
b)      Niittyjen käyttäjien, jotka tekevät konsessiosopimuksia, on täytettävä vähintään seuraavat edellytykset:
–        niiden on oltava rekisteröityjä kansalliseen tilarekisteriin;
–        niiden on taattava hakemuksen kohteena olevalle maa-alueelle vähintään 0,3 eläinyksikköä hehtaarille;
–        niiden on esitettävä IV luvun 8 kohdan mukainen laiduntamissuunnitelma hakemuksen kohteena olevan niityn käyttöajalle.
– –”
5.     Siviiliprosessikoodeksi
18.      Siviiliprosessikoodeksin (Cod procedură civilă), joka on hyväksytty lailla nro 134/2010,(12) 430 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)      Tuomio, jossa ratkaistaan osittain tai kokonaan oikeudenkäynnin aineellisoikeudellinen kysymys tai lausutaan oikeudenkäyntiväitteestä tai mistä tahansa muusta liitännäisestä seikasta, on julistamisestaan alkaen oikeusvoimainen ratkaistun kysymyksen osalta.
(2)      Oikeusvoima koskee tuomiolauselmaa sekä toteamuksia, joihin se perustuu, mukaan lukien toteamukset, joiden nojalla riidanalainen kysymys on ratkaistu.
(3)      Tuomiolla, jolla toteutetaan välitoimia, ei ole oikeusvoimaa aineellisen kysymyksen osalta.
(4)      Jos tuomiosta valitetaan, oikeusvoima on väliaikainen.
(5)      Tuomio, johon on haettu muutosta tai josta on tehty purkuhakemus, pysyy oikeusvoimaisena, kunnes toinen tuomio korvaa sen.”
19.      Siviiliprosessikoodeksin 431 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)      Ketään ei voida haastaa oikeuteen kahdesti samassa asemassa, samojen väitteiden perusteella ja saman kohteen osalta.
(2)      Kumpikin asianosainen voi vedota aiempaan oikeusvoimaiseen ratkaisuun toisen riidan yhteydessä, jos se liittyy viimeksi mainitun ratkaisemiseen.”
6.     OUG nro 34/2013
20.      Pysyvien laidunten järjestämisestä, hallinnoinnista ja käytöstä ja maankäyttöä koskevan lain nro 18/1991 muuttamisesta ja täydentämisestä annetun hallituksen kiireellisen asetuksen nro 34/2013 (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2013 privind organizarea, administrarea și exploatarea pajiștilor permanente și pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991),(13) sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiaan, 2 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Tässä kiireellisessä asetuksessa seuraavilla käsitteillä ja ilmaisuilla tarkoitetaan seuraavaa:
– –
b)      ”laitumilla ja nurmilla” saantokirjassa tähän käyttöluokkaan merkittyä maatalousmaata, joka on tarkoitettu tuottamaan eläimiä varten rehua ja heinä- ja muiden ruohokasveja, jotka korjataan niittämällä tai hyödynnetään laiduntamalla;
c)      ”eläinyksiköllä (ey)” kunkin eläintyypin ravitsemustarpeiden perusteella vahvistettua standardikerrointa, joka mahdollistaa muuntamisen eri eläinryhmien välillä;
d)      ”laidunten ja nurmien käyttäjällä” karjankasvattajaa toimivaa ja kansalliseen maatilarekisteriin merkittyä luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka harjoittaa laidunten ja nurmien käyttöryhmään kuuluvaa maataloustoimintaa kasvinviljelyä ja kotieläintaloutta koskevan Euroopan unionin tilastollisen toimialaluokituksen mukaisesti, jolla on lainmukainen käyttöoikeus kyseiseen maatalousmaahan ja joka käyttää laidunmaata antamalla omistamiensa eläinten laiduntaa siellä tai niittämällä sen vähintään kerran vuodessa;
e)      ”kansallisella maatilarekisterillä ([Registrul naţional al exploataţiilo,] RNE)” sähköisessä muodossa olevaa tietokokoelmaa, joka sisältää jokaisen Romanian maatilan tunnistetiedot – –;
f)      ”niittyjen haltijoilla” niitä, joilla on niittyihin omistusoikeus tai muita esineoikeuksia, tai henkilöitä, joilla on siviilioikeudellisen lainsäädännön nojalla toistaiseksi voimassa oleva omistus- tai hallintaoikeus niittyihin;
– –.”
III  Pääasia, ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
21.      Avio Lucos on Romanian oikeuden mukaisesti perustettu yhtiö, jonka päätoimiala on ”kasvinviljelyn tukitoiminnat”.
22.      Avio Lucos teki vuonna 2014 APIA Doljille muun muassa yhtenäistä pinta-alatukea koskevan hakemuksen vuodelle 2014 341,70 hehtaarin laidunmaan osalta.
23.      Maa-alueen käyttöoikeuden osoittamiseksi se toimitti joukon asiakirjoja, joihin kuului Consiliul local Podarin (Podarin kunnanvaltuusto, Romania) kanssa 28.1.2013 tehty konsessiosopimus, joka koski tässä kunnassa sijaitsevaa laidunta(14) (jäljempänä konsessiosopimus). Sopimuksen mukaan Avio Lucosilla oli omalla vastuullaan oikeus suoraan hyödyntää konsession kohteena olevaa omaisuutta laiduntamiseen. Se oli myös velvollinen varmistamaan, että konsession kohteena olevaa maa-alaa käytetään laiduntamiseen, sekä maksamaan maksun,(15) minkä lisäksi sitä oli kielletty vuokraamasta maa-aluetta edelleen tai antamasta kolmannelle osapuolelle konsessiota siihen.
24.      Tämän jälkeen Avio Lucos teki neljän eläimiä omistavan luonnollisen henkilön (jäljempänä luonnolliset henkilöt) kanssa 30.1.2013 yhteistyösopimuksen, jonka mukaan konsession kohteena olevan yhteislaitumen tosiasiallinen hyödyntäminen oli tarkoitus toteuttaa siten, että nämä luonnolliset henkilöt antavat käyttöön sopimuksessa ilmoitetun määrän pitämiään eläimiä (lehmiä, lampaita, vuohia jne.), jotta nämä laiduntaisivat jatkuvasti edellä mainitulla maalla.(16)
25.      Sen jälkeen, kun tämä yhtenäisen pinta-alatuen hakemus oli tehty, APIA Dolj teki 23.10.2014 päätöksen, jonka mukaan Avio Lucosille myönnettiin pinta-alatukijärjestelmien perusteella ennakkomaksu markkinointivuodelle 2014, ja 9.12.2014 päätöksen, jossa myönnettiin tällaista tukea yhteensä 529 340,24 Romanian leuta (RON) (noin 108 000 euroa).
26.      Tämän jälkeen APIA Dolj kuitenkin totesi erityisesti, että Avio Lucosilla ei konsessiosopimuksen tekopäivänä ollut oikeutta saada konsessiota kunnan julkiseen tai yksityiseen omaisuuteen kuuluviin laitumiin, koska se ei ollut karjankasvattaja eikä omistanut eläimiä, mikä oli sovellettavan kansallisen oikeuden vastaista.
27.      Tämän toteamuksen johdosta APIA Dolj teki yhtäältä päätöksen, jossa Avio Lucosille määrättiin yhteensä 555 729,59 RON:n (noin 113 000 euron) verran monivuotisia seuraamuksia. Avio Lucos nosti tästä päätöksestä useita kanteita hallinnon sisäisesti ja tuomioistuimessa, mutta ne kaikki hylättiin.(17) Toisaalta APIA Dolj kohdisti Avio Lucosiin maksuvaatimuksen, jonka kokonaismäärä oli 529 340,24 RON (noin 108 000 euroa), joka vastaa sille jo maksettua määrää.
28.      Avio Lucos riitautti viimeksi mainitun päätöksen Tribunalul Doljissa (Doljin alioikeus, Romania), joka hylkäsi sen kanteen 12.12.2017 antamallaan tuomiolla. Avio Lucos teki tästä tuomiosta valituksen Curtea de Apel Craiovaan (Craiovan ylioikeus, Romania), joka hyväksyi sen ja palautti asian Tribunalul Doljiin siitä syystä, ettei kyseisessä tuomiossa ollut analysoitu Avio Lucosin puolustuksekseen esittämiä seikkoja, jotka koskivat unionin oikeuden rikkomista.
29.      Kun asia oli kirjattu uudelleen Tribunalul Doljin asiarekisteriin, tämä tuomioistuin hylkäsi Avio Lucosin kanteen 25.2.2018 antamallaan tuomiolla sillä perusteella, ettei Avio Lucos ollut asetuksen N:o 73/2009 2 artiklan a alakohdassa tarkoitettu viljelijä, koska se oli näyttänyt toteen ainoastaan, että sillä oli maa-aluetta, jonka osalta se oli hakenut yhtenäistä pinta-alatukea, koskeva konsessio mutta se ei harjoita mitään maataloustoimintaa eli karjankasvatusta.
30.      Avio Lucos valitti tästä tuomiosta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen Curtea de Apel Timişoaraan (Timişoaran ylioikeus, Romania. Avio Lucos väittää erityisesti, ettei Tribunalul Dolj ollut arvioinut tukikelpoisuusedellytyksiä unionin oikeuden kannalta vaan yksinomaan sellaisten kansallisen oikeuden käsitteiden kannalta, joilla ei ole vastinetta unionin oikeudessa. APIA Dolj ja APIA esittivät erityisesti oikeudenkäyntiväitteen, jonka mukaan Curtea de Apel Craiovan kaksi lainvoimaista tuomiota, joissa oli hylätty Avio Lucosin kanteet päätöksestä, jossa oli määrätty monivuotisia seuraamuksia, olivat oikeusvoimaisia.
31.      Ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella on epäilyjä siitä, onko unionin oikeus esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmistä myönnettävän taloudellisen tuen saaminen edellyttää yhtäältä maatalousmaan käyttö- tai hyödyntämisoikeuden toteen näyttämistä tai toisaalta sitä, että henkilön on laitumia koskevan konsession saadakseen oltava karjankasvattaja tai eläinten omistaja. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan herää lisäksi kysymys, kuuluuko Avio Lucosin tosiasiallisesti harjoittama toiminta asetuksen N:o 73/2009 2 artiklan soveltamisalaan. Lopuksi tämä tuomioistuin toteaa, että on olemassa kaksi lainvoimaista tuomioistuimen päätöstä, joissa on todettu, että yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmässä maksettavia tukia koskevat vuodelle 2004 tehdyt hakemukset eivät täyttäneet tukikelpoisuusedellytyksiä, koska ei ollut noudatettu kansallista oikeutta, joka koskee maa-alueen hyödyntämistä tai käyttöä koskevan perusteen lainmukaisuutta, ja tämän johdosta pohtii, onko unionin oikeus esteenä oikeusvoiman periaatteen soveltamiselle, joka merkitsee, ettei hakijalle perusteettomasti maksettujen määrien takaisinperintää koskevan toimen lainmukaisuutta koskevassa uudessa riita-asiassa voida tutkia, onko tämä kansallisen vaatimus vuoteen 2014 sovellettavan unionin oikeuden mukainen.
32.      Tässä tilanteeseen Curtea de Apel Timişoara on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Onko maatalousvuotta 2014 koskevaan taloudelliseen tukeen sovellettava [unionin] oikeus, erityisesti asetus (EY) N:o 73/2009 ja asetus (EY) N:o 1122/2009, esteenä sille, että kansallisessa oikeudessa asetetaan velvollisuus esittää näyttöä maatalousmaan käyttöoikeudesta pinta-alatuen järjestelmistä myönnettävän taloudellisen tuen saamiseksi?
2)      Sikäli kuin edellä mainittu [unionin] oikeus ei ole esteenä ensimmäisessä kysymyksessä mainitulle kansalliselle lainsäädännölle, onko [unionin] oikeus (suhteellisuusperiaate mukaan luettuna) – sellaisessa erityistapauksessa, jossa tuensaaja on perustellut oikeuttaan hyödyntää maatalousmaata esittämällä laidunalaa koskevan konsessiosopimuksen (sopimuksen, jonka perusteella hakija on saanut oikeuden hyödyntää laidunta omalla riskillään ja omaksi hyödykseen maksamalla maksun) – esteenä sellaiselle kansalliselle säännöstölle, jossa tällaisen konsesssiosopimuksen pätevän tekemisen ehdoksi asetetaan se, että tuleva konsessionsaaja on yksinomaan karjankasvattaja tai eläinten omistaja?
3)      Kuuluuko asetuksen (EY) N:o 73/2009 2 artiklaan sisältyvään maataloustoiminnan määritelmään sellaisen pinta-alatuen järjestelmästä tukea saavan henkilön toiminta, joka tekee ensin konsessiosopimuksen laitumesta saadakseen oikeuden hyödyntää kyseistä alaa ja oikeuden tukeen maatalousvuonna 2014 ja sen jälkeen tekee karjankasvattajien kanssa yhteistyösopimuksen, jossa sallitaan konsession kohteena olevan alan maksuton käyttö eläinten laiduntamiseen niin, että maa-alan käyttöoikeus säilyy tuensaajalla, mutta tämä sitoutuu olemaan estämättä laiduntamista ja huolehtimaan laidunmaan kunnossapitotöistä?
4)      Onko [unionin] oikeus esteenä siviiliprosessikoodeksin 431 §:n 2 momentin kaltaisen kansallisen säännöksen – joka koskee sellaisen lainvoimaisen tuomioistuinratkaisun oikeusvoimaa, jossa on todettu, ettei tukihakemus täytä tukikelpoisuusedellytyksiä, koska siinä ei ole noudatettu kansallista oikeutta, joka koskee edellytystä, joka liittyy sen maa-alan hyödyntämiseen tai käyttöön oikeuttavan perusteen lainmukaisuuteen, jolle tukea on maatalousvuonna 2014 haettu pinta-alatuen järjestelmästä (sellaisen oikeusriidan yhteydessä, jossa vaadittiin kumottavaksi päätöstä määrätä monivuotisia seuraamuksia) – tulkinnalle, joka estää tarkastelemasta kyseisen kansallisen edellytyksen yhdenmukaisuutta maatalousvuoteen 2014 sovellettavan [unionin] oikeuden kanssa uudessa oikeusriidassa, jossa tarkastellaan hakijalle samalta maatalousvuodelta 2014 perusteettomasti maksettujen määrien takaisinperintää koskevan toimen lainmukaisuutta, kun kyseinen toimi perustuu samaan tosiseikastoon ja samoihin kansallisiin säännöksiin, jotka olivat aiemmassa, lainvoimaisessa tuomioistuinratkaisussa tarkastelun kohteena?”
33.      Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Avio Lucos, APIA, Romanian hallitus, Saksan ja Ranskan hallitukset (ensimmäisen kysymyksen osalta), Italian hallitus (ensimmäisen ja toisen kysymyksen osalta) ja Euroopan komissio.
34.      Unionin tuomioistuin päätti työjärjestyksensä 76 artiklan 2 kohdan mukaisesti ratkaista asian ilman istuntoa asianosaisten kuulemiseksi. Unionin tuomioistuin esitti 24.2.2021 prosessinjohtotoimina Avio Lucosille ja APIAlle kysymyksiä kirjallisesti vastattavaksi. Kyseiset asianosaiset toimittivat kirjalliset huomautuksensa näiden prosessinjohtotoimien kohteena olleista kysymyksistä asetetussa määräajassa.
IV     Asian tarkastelu
A       Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen
35.      Romanian hallitus väittää aluksi, ettei ennakkoratkaisupyynnöllä ole merkitystä pääasian ratkaisun kannalta ja että se on siten jätettävä tutkimatta, kun otetaan huomioon, että ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella on asian ratkaisemiseen tarvittavat tiedot. Romanian hallitus toteaa lisäksi, ettei ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tuo ennakkoratkaisupyynnössään esiin niitä muita siviiliprosessikoodeksin 431 §:n 2 momentin mahdollisia tulkintoja, jotka oikeuttaisivat sen epäilyt tämän säännöksen soveltamisesta. Lopuksi Romanian hallitus toteaa, ettei ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selvitä, miksi sen kuuluisi arvioida oikeusvoimaa koskevan oikeudenkäyntiväitteen aiheellisuutta sen jälkeen, kun se on saanut unionin tuomioistuimelta vastauksen kolmeen ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen, sillä nämä kysymykset jäävät vaille kohdetta, jos pääasiaan sovelletaan siviiliprosessikoodeksin 431 §:n 2 momenttia.
36.      Katson, että nämä argumentit on hylättävä. Unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä nimittäin ilmenee, että yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Tästä seuraa, että kansallisten tuomioistuinten esittämillä kysymyksillä oletetaan olevan merkitystä asian ratkaisemisen kannalta ja että unionin tuomioistuin voi kieltäytyä ratkaisemasta nämä kysymykset ainoastaan silloin, kun ilmenee, että pyydetyllä tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen mainittuihin kysymyksiin.(18)
37.      On selvää, ettei käsiteltävässä asiassa ole kyse tällaisesta tapauksesta, sillä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pyytämällä unionin lainsäädännön ja erityisesti asetuksen N:o 73/2009 säännösten tulkinnalla on suora yhteys kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian kohteeseen eikä kyseisessä asiassa esiin tuotu ongelma ole hypoteettinen vaan todellinen ja unionin tuomioistuimella on tiedossaan ne tosiseikat ja oikeudelliset seikat, jotka ovat tarpeen, jotta se voi antaa hyödyllisen vastauksen esitettyihin kysymyksiin.
38.      Katson näin ollen, että ennakkoratkaisukysymykset voidaan ottaa tutkittaviksi.
B       Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
39.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellään varsinaisesti, onko maatalousvuotta 2014 koskevaan taloudelliseen tukeen sovellettava unionin oikeus, erityisesti asetus N:o 73/2009 ja asetus N:o 1122/2009, esteenä sille, että kansallisessa oikeudessa asetetaan velvollisuus toimittaa näyttöä maatalousmaan käyttöoikeudesta yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmistä myönnettävän taloudellisen tuen saamiseksi.
40.      Tähdennän aluksi, että vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessään asetukseen N:o 1122/2009,(19) tätä ei lainkaan mainita ennakkoratkaisupyynnön perusteluissa. Vaikuttaa joka tapauksessa siltä, ettei tällä asetuksella ole merkitystä tähän kysymykseen vastattaessa, koska säännöt, jotka koskevat kelpoisuutta saada yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmistä myönnettävää taloudellista tukea, eivät kuulu sen aineellisen soveltamisalaan.(20) Tämän vuoksi ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä tarkastellaan vain pääasiaan ajallisesti sovellettavan ja asetuksella N:o 1307/2013 sittemmin kumotun asetuksen N:o 73/2009 kannalta.
41.      Tässä yhteydessä on aluksi todettava, ettei asetuksessa N:o 73/2009 viitata käyttöoikeuden käsitteeseen, sellaisena kuin siitä säädetään Romanian oikeudessa.(21) Tämän asetuksen 34 artiklan 1 kohdan mukaan viljelijälle maksetaan tilatukijärjestelmässä tukea vuosittaisen ilmoituksen perusteella, kun tukikelpoisiin hehtaareihin liittyvät tukioikeudet on aktivoitu(22) jäsenvaltiossa, jossa tukioikeus on jaettu. Asetuksen N:o 73/2009 35 artiklan 1 kohdan mukaan viljelijän on tätä tukea saadakseen ilmoitettava viljelylohkot, jotka vastaavat johonkin tukioikeuteen liittyvää tukikelpoista hehtaaria. Jollei kyseessä ole ylivoimainen este tai poikkeukselliset olosuhteet, kyseisten lohkojen on oltava ”viljelijän käytössä jäsenvaltion vahvistamana päivänä”.(23)
42.      ”Suorien tukien täytäntöönpano[a] uusissa jäsenvaltioissa” koskevassa asetuksen N:o 73/2009 V osastossa olevan 124 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään tämän jälkeen, että ”yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän mukaisia tukia myönnettäessä kaikki viljelylohkot, jotka ovat 1 kohdassa säädettyjen edellytysten mukaisia, ovat tukikelpoisia”, mikä tarkoittaa Romanian osalta, sitä ”osa[a] sen käytössä olevasta maatalousmaasta, joka on hyvässä viljelykunnossa riippumatta siitä, onko se tuotannossa, ja tarvittaessa mukautettuna puolueettomin ja syrjimättömin perustein, jotka – – Romania vahvistaa komission hyväksynnän saatuaan”.
43.      Asetuksen N:o 73/2009 19 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädetään vielä, että viljelijällä on oltava jäsenvaltion tarpeellisena pitämät asiakirjat, jotka tukevat tukihakemusta.
44.      Tästä seuraa, ettei asetuksessa N:o 73/2009 täsmennetä, missä muodossa kyseisten alojen on oltava viljelijän ”käytössä”, siten kuin tämän asetuksen 35 artiklan 1 kohdassa tarkoitetaan, eikä sitäkään suuremmalla syyllä sitä, merkitseekö ilmaisu ”käytössä” ”käyttöoikeutta” näihin aloihin. Koska tätä ei ole täsmennetty, kyseistä säännöstä tulkittaessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös on.(24)
45.      Siltä osin kuin on kyse ensinnäkin asetuksen N:o 73/2009 35 artiklan 1 kohdan sanamuodosta, totean, että se, että ala on viljelijän ”käytössä”, merkitsee lähtökohtaisesti, että viljelijä voi käyttää sitä oman mielensä mukaan maataloustoimintansa harjoittamiseen, eli toisin sanoen, että maatalousmaa vähintäänkin on tosiasiallisesti kyseisen viljelijän käytössä.
46.      Siltä osin kuin on toiseksi kyse asetuksen N:o 73/2009 35 artiklan 1 kohdan asiayhteydestä, on todettava, että tämän ratkaisuehdotuksen 41 kohdassa on muistutettu, että viljelijälle maksetaan tilatukijärjestelmässä tukea, kun ”tukikelpoisiin hehtaareihin” liittyvät tukioikeudet on aktivoitu. Tällä käsitteellä tarkoitetaan kyseisen asetuksen 34 artiklan 2 kohdan a alakohdan sanamuodon mukaan erityisesti ”tilan maatalousmaata, – – jota käytetään maataloustoimintaan”.
47.      Nämä ilmaisut puolestaan määritellään tässä asetuksessa. Asetuksen 2 artiklan b, c ja h alakohdassa olevien määritelmien mukaan ”tilan” käsitteellä tarkoitetaan ”kaikkia viljelijän johtamia, saman jäsenvaltion alueella sijaitsevia tuotantoyksiköitä”,(25) ”maataloustoiminnan” käsitteellä tarkoitetaan ”maataloustuotteiden tuotantoa, kasvatusta tai viljelyä – – tai maan säilyttämistä viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa – –” ja ”maatalousmaan” käsitteellä tarkoitetaan ”pellon, pysyvien laidunten tai pysyvien viljelmien pinta-alaa”.(26)
48.      Tässä yhteydessä asetuksen N:o 73/2009 2 artiklan b alakohdassa tarkoitettu ”tilan” käsitettä koskevan vaatimus, että tuotantoyksikön on oltava viljelijän ”johtama”, ei edellytä, että viljelijällä on oltava rajoittamaton valta määrätä kyseisestä alasta. Kuten unionin tuomioistuimella on jo ollut tilaisuus täsmentää, johtamisen käsite ei tarkoita, että viljelijällä on rajoittamaton valta määrätä kyseisestä alasta, kun sitä käytetään maataloustoimintaan. Sitä vastoin viljelijän on voitava toimia tällä alalla riittävän itsenäisesti maataloustoimintaansa harjoittaakseen, mitä kansallisen tuomioistuimen on arvioitava kaikki asiaan vaikuttavat olosuhteet huomioon ottaen. Näin ollen viljelijän on voitava käyttää tiettyä päätösvaltaa kyseisen alan käytössä.(27)
49.      Tämä tulkinta on jatkumoa asetuksella N:o 73/2009 korvatun asetuksen N:o 1782/2003 44 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua käsitettä ”maatalousala”(28) koskevalle unionin tuomioistuimen oikeuskäytännölle, jossa on katsottu pääasiallisesti, ettei viljelijältä vaadittu, että kyseinen ala oli hänen käytössään maanvuokrasopimuksen tai vastaavan liiketoimen perusteella.(29) Unionin tuomioistuin on myös erityisesti tuomiossa Pontini ym.(30) katsonut vastaavasti asetuksen N:o 1254/1999(31) 12 artiklan osalta, ettei tässä säännöksessä säädetty, että tukihakemuksen hyväksyttävyyden edellytyksenä on se, että esitetään pätevä oikeudellinen peruste, jonka nojalla hakijalla on oikeus käyttää hakemuksessa mainittuja rehualoja. On päinvastoin niin, että rehualan tosiasiallinen käyttö on yksi kyseisten palkkioiden myöntämisen edellytys.(32) Vaikka asetuksen N:o 73/2009 2 artiklan b alakohdassa tarkoitettu tilan käsite on määritelty hieman eri sanoin, se on aineellisesti identtinen.
50.      Siltä osin kuin on kolmanneksi kyse tavoitteista, joihin kyseessä olevalla lainsäädännöllä pyritään, on todettava yhtäältä, että SEUT 39 artiklan 1 kohdan b alakohdassa määrätään, että yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteena on taata maatalousväestölle kohtuullinen elintaso erityisesti lisäämällä maataloudessa työskentelevien henkeä kohti laskettuja tuloja. Tässä yhteydessä asetuksella N:o 73/2009 pyritään sen johdanto-osan 23 ja 25 perustelukappaleen mukaan siihen, ettei tukea myönnettäisi tukien saamiseen vaaditut edellytykset keinotekoisesti luoneille edunsaajille, joiden maataloustoiminta muodostaa vain merkityksettömän osan näiden koko taloudellisesta toiminnasta tai joiden toiminnan tarkoituksena ei lainkaan tai vain hyvin vähäisessä määrin on maataloustoiminnan harjoittaminen. Kun otetaan huomioon nämä tavoitteet, tässä asetuksessa säädetystä tilatukijärjestelmästä myönnettävän tuen tavoitteena on siten kohtuullisen elintason takaaminen viljelijöille, jotka todella harjoittavat maataloustoimintaa, mikä edellyttää, että heillä tosiasiallisesti on käytössään maatalousmaata.
51.      Tästä seuraa, että määritettäessä, onko maatalousmaa viljelijän ”käytössä”, siten kuin asetuksen N:o 73/2009 35 artiklan 1 kohdassa tarkoitetaan, tämän lainsäädännön sanamuodosta, asiayhteydestä ja tavoitteista ilmenee, että kelpoisuuden saada tukia yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmästä ratkaisee se, ovatko maatalousmaan käyttö sekä mahdollisuus käyttää tiettyä päätösvaltaa maatalousmaan käytössä aitoja ja tosiasiallisia.(33) Unionin lainsäädännössä ei kuitenkaan nimenomaisesti aseteta tällaista tukea koskevan hakemuksen hyväksyttävyyden edellytykseksi velvollisuutta näyttää toteen tai osoittaa hakemuksen kohteena olevan maan käyttöä eikä siinä tarkenneta, millä tavalla jäsenvaltiot voivat varmistua siitä, onko maatalousmaa, jonka on ilmoitettu kuuluvan viljelijän tilaan, hänen hallussaan.
52.      Näiden seikkojen perusteella on ratkaistava, onko unionin oikeus esteenä sille, että jäsenvaltiot säätävät kansallisessa säännöstössään velvollisuudesta esittää maatalousmaan käyttöoikeuden osoittava pätevä oikeudellinen peruste, jotta syntyisi kelpoisuus saada tukea yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmästä.
53.      Unionin tuomioistuimella on tässä yhteydessä ollut jo tilaisuus määrittää, millainen harkintavalta jäsenvaltioille on annettu tukien myöntämiselle asetettujen edellytysten noudattamisen valvonnassa yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän (jäljempänä yhdennetty järjestelmä) puitteissa. Unionin tuomioistuin on tuomiossa Pontini ym.(34)siten muistuttanut, että jäsenvaltioiden tehtävänä on sellaisten toimenpiteiden toteuttaminen, jotka ovat omiaan takaamaan yhdennetyn järjestelmän moitteettoman täytäntöön panemisen, ja niiden on erityisesti toteutettava tarvittavat toimenpiteet varmistuakseen unionin yleisesti ja Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) erityisesti rahoittamien toimien tosiasiallisesta ja asianmukaisesta toteuttamisesta sekä estääkseen sääntöjenvastaisuudet ja rangaistakseen niistä. Jäsenvaltioilla on lisäksi harkintavaltaa, kun ne panevat täytäntöön tukijärjestelmiä, joita ne pitävät tarpeellisina sääntöjenvastaisuuksien ja petosten estämiseksi ja rankaisemiseksi tehokkaasti.
54.      Unionin tuomioistuimen mukaan tässä yhteydessä jäsenvaltioilla on harkintavaltaa niiden asiakirjojen ja näytön osalta, joita tuenhakijoilta voidaan vaatia hakemuksessa mainituista aloista. Kun tämä harkintavalta otetaan huomioon, jäsenvaltioilla on oikeus antaa kansallisessa säännöstössään tarkempia säännöksiä tukihakemuksen tueksi esitettävästä näytöstä ja viitata erityisesti alueellaan maatalousalalla normaalisti vallitseviin käytäntöihin alojen käyttöoikeuksien ja käytön osalta sekä tämän käytön osalta esitettäviin asiakirjoihin.(35)
55.      Unionin tuomioistuin on kuitenkin lisännyt, että tälle harkintavallalle oli tiettyjä rajoituksia. Käyttäessään tukihakemusten tueksi esitettävää näyttöä koskevaa harkintavaltaansa ja erityisesti mahdollisuuttaan velvoittaa tuenhakija esittämään hakemuksessaan mainittujen alojen käyttöön oikeuttava pätevä oikeudellinen peruste jäsenvaltioiden on erityisesti noudatettava kyseisellä unionin säännöstöllä tavoiteltuja päämääriä ja unionin oikeuden yleisiä periaatteita, erityisesti suhteellisuusperiaatetta.(36) Tämä periaate edellyttää, että säännöksen tavoitteet ovat toteutettavissa siinä säädettyjen keinojen avulla ja ettei näillä keinoilla ylitetä sitä, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi.(37) Unionin tuomioistuin on esimerkiksi katsonut, etteivät jäsenvaltiot voi vaatia hyvin yksityiskohtaista näyttöä, kuten maanvuokrasopimusta tai muun tyyppistä vuokrasopimusta, ja että sopimusvapauden periaatteen mukaisesti näyttöön voi sisältyä viljelylohkojen käyttö antaminen ilman taloudellista vastiketta.(38)
56.      Käsiteltävässä asiassa on siis varmistuttava siitä, voidaanko Romanian lainsäädännössä säädetyillä keinoilla toteuttaa jokin yhteisen maatalouspolitiikan tavoite, ja siitä, ettei asetetulla velvollisuudella ylitetä sitä, mikä on ehdottoman välttämätöntä tavoitteen saavuttamiseksi.
57.      Siltä osin kuin on kyse ensinnäkin siitä, pystytäänkö yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteet, sellaisina kuin ne on esitetty tämän ratkaisuehdotuksen 50 kohdassa, saavuttamaan, totean, että Romanian hallitus on tähdentänyt, että kansallisen lainsäädännön tarkoituksena oli helpottaa mahdollisimman monen eläinten omistajan tai haltijan suoraa pääsyä kyseisille laitumille (jotka kuuluvat alueellisille hallintoyksiköille) mutta ei niiden pääsyä, jotka harjoittavat maataloustoimintaa välillisesti, sekä taata aktiiviviljelijöiden kohtuullinen elintaso. Se, että säädetään velvollisuudesta näyttää toteen maatalousmaan ”käyttöoikeus”, voi nimittäin todella antaa tietyn varmuuden siitä, että yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteisiin todella pyritään. Esimerkiksi oikeudellisen perusteen esittäminen voi mahdollistaa sen estämisen, että tuenhakijat käyttävät väärin perustein hyväksi toisten maita tarkoituksenaan kiertää unionin säännöstöä, mistä oli kyse tuomioon Pontini ym. johtaneessa asiassa. Tällaisella säännöksellä pystytään toisien sanoen suojaamaan ilmoitetun maatalousmaan lainmukaisten omistajien oikeutta siihen, ettei heiltä vilpillisesti viedä yhteisestä maatalouspolitiikasta mahdollisesti saatavia taloudellisia etuja, ja samaan aikaan suojaamaan unionin varoja kaikilta lainmukaisten omistajien tietämättä tehdyiltä vilpillisiltä tukihakemuksilta, joilla pyritään saamaan näitä etuja perusteettomasti ilman, että hakija olisi (itse) kyseisen maa-alueen omistaja tai sitä koskevan käyttöoikeuden haltija. Muodollista perustetta koskeva vaatimus ei sitä paitsi ole Romanian oikeuden erityispiirre. Kuten Italian hallitus on tähdentänyt kirjallisissa huomautuksissaan, esimerkiksi Italian lainsäädännössä vaaditaan tukia hakevilta viljelijöiltä, että heidän on maa-aluetta koskevan omistusoikeuden osoittaakseen näytettävä toteen, että heillä on asianmukainen muodollinen maa-alueen hyödyntämiseen oikeuttava peruste, joka toimii valvonnassa täydentävänä osatekijänä.(39)
58.      Katson täten, että velvollisuus, että hakijalla on oltava lainmukainen käyttöön oikeuttava peruste, on asianmukainen keino edellä mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi, koska tällaisella velvollisuudella pysytään yhdistämään yhtäältä petosten torjunta ja kansallisen hallinnon taloudellisten etujen suojaaminen ja toisaalta hakijoiden luottamuksensuoja tukijärjestelmään pääsyn osalta.
59.      Toiseksi on todettava Romanian lainsäädännön oikeasuhteisuudesta, että velvollisuus näyttää toteen maatalousmaan ”käyttöoikeus”, jotta yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmässä voisi saada tukikelpoisuuden, ei aina ole yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteiden mukaista. Esimerkiksi silloin, kun maatalousmaata hyödyntävät viljelijät, jotka keräävät niiltä sadon ja joiden osalta he voivat siis näyttää toteen säännöllisen ja tosiasiallisen käytön muilla keinoilla kuin esittämällä tällaisen perusteen, näyttö siitä, että ala on asetuksen N:o 73/2009 35 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuin tavoin ”viljelijän käytössä”, ei voi perustua pelkkään tätä alaa koskevaan virallistettuun oikeudelliseen perusteeseen. Tällainen peruste ei nimittäin aina ole omiaan osoittamaan maatalousmaan hyödyntämisen todenperäisyyttä ja tosiasiallisuutta.
60.      Esimerkkinä voidaan todeta yhtäältä, että henkilöllä voi olla omistusoikeus maahan mutta hän ei tosiasiallisesti käytä maata maataloustoimintaan, ja toisaalta, että viljelijät voivat tosiasiallisesti harjoittaa maataloustoimintaa lohkoilla, vaikka heillä ei ole tähän virallistettua oikeudellista perustetta. Viimeksi mainitussa esimerkkitapauksessa tiukka vaatimus oikeudellisen perusteen olemassaolosta johtaa siihen, että nämä viljelijät suljetaan yhtenäisen pinta-alatuen ulkopuolelle, mikä olisi kyseisen lainsäädännön tavoitteen vastaista.(40) Näin ollen se, että vaaditaan, että kaikkien hakijoiden on osoitettava käyttöoikeus maatalousmaahan, jonka he ilmoittavat tuen saamiseksi, ei mielestäni ole suhteellisuusperiaatteen mukaista.
61.      Kolmanneksi on vielä todettava, että kuten julkisasiamies Mazák(41) on pääasiallisesti todennut, viljelijöiden tekemien sopimusten pätevyys on siviilioikeudellinen kysymys, jonka tarkastelutavassa on jäsenvaltiokohtaisia eroja, joten olisi vaarana, että tukikelpoisuutta koskevia sääntöjä tulkittaisiin jäsenvaltioissa epäyhtenäisesti, jos jäsenvaltiot saisivat asettaa yhtenäisten pinta-alatukien edellytykseksi sopimusoikeuteen kuuluvia seikkoja.
62.      Kaiken edellä esitetyn perusteella katson, että sitä, että kyseessä olevan maatalousmaan käyttöoikeus todistetaan muodollisella oikeudellisella perusteella, on pidettävä sellaisena yhtenä seikkana muiden joukossa, jonka perusteella voidaan varmistua siitä, että yhtenäistä pinta-alatukea hakeva hyödyntää ilmoittamiaan aloja tosiasiallisesti ja säännöllisesti, eikä niinkään tukijärjestelmän piiriin kuulumisen edellytyksenä tai peräti ainoana todisteena, joka osoittaa, että maa-alueita tosiasiallisesti käytetään maataloustoimintaan.
63.      Edellä todetun perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen siten, ettei asetus N:o 73/2009 ole esteenä sille, että kansallisessa oikeudessa asetetaan velvollisuus toimittaa näyttöä maatalousmaan käyttöoikeudesta yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmistä myönnettävän taloudellisen tuen saamiseksi, mutta tämä edellyttää, että noudatetaan unionin säännöstöllä tavoiteltuja päämääriä ja unionin oikeuden yleisiä periaatteita, erityisesti suhteellisuusperiaatetta.
C       Toinen ennakkoratkaisukysymys
64.      Toisella kysymyksellään, joka on esitetty siltä varalta, että ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy pääasiallisesti, että jos maatalousmaan käyttöoikeus näytetään toteen esittämällä laidunalaa koskeva konsessiosopimus, onko unionin oikeus esteenä kansallisessa oikeudessa säädetylle edellytykselle, jonka mukaan tällaisen sopimuksen pätevä tekeminen edellyttää, että tuleva konsessionsaaja on yksinomaan karjankasvattaja tai eläinten omistaja.
65.      On todettava, että tällaisesta edellytyksestä seuraa käytännössä, että yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmistä myönnettävän taloudellisen tuen ulkopuolelle suljetaan vähintäänkin kaikki laidunmaata koskevan konsession saajat, jotka eivät ole karjankasvattajia tai eläinten omistajia. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii toisin sanoen selvittämään, onko unionin oikeus esteenä sille, että mahdollisuus käyttää laitumia rajataan koskemaan vain konsessionsaajia, jotka ovat karjankasvattajia tai eläinten omistajia.(42)
66.      Tämän ratkaisuehdotuksen 54 kohdassa esitetyn analyysin mukaan silloin, kun asetuksen N:o 73/2009 yhteydessä ei ole olemassa nimenomaista säännöstä, jäsenvaltioilla on harkintavaltaa niiden asiakirjojen ja näytön osalta, joita tuenhakijoilta voidaan vaatia hakemuksessa ja ilmoituksessa mainituista aloista. On siis ratkaistava, onko edellytys, että hakijan on oltava ”karjankasvattaja tai eläinten omistaja”, jotta hän voisi esittää pätevän oikeudellisen perusteen, joka osoittaa oikeuden käyttää tukihakemuksen kohteena olevia aloja, unionin säännöstöllä tavoiteltujen päämäärien ja unionin oikeuden yleisten periaatteiden, erityisesti suhteellisuusperiaatteen mukainen.
67.      Kyseessä olevalla kansallisella lainsäädännöllä tavoiteltujen päämäärien osalta totean ensinnäkin, että Romanian hallitus tuo taustana esiin, että Romanian maatalouden tilanne on erityinen, koska siinä esiintyy sen kaltaisia ilmiöitä kuten maan viljelemättä jättäminen, maatalousväestön vanheneminen, nuorten viljelijöiden vähäisyys ja se, että on paljon pieniä tiloja, joista suuri osa on osittaisia omavaraistiloja. Romanian hallituksen valinta, että laitumia koskevien konsessiosopimusten tekemisen edellytykseksi asetetaan, että henkilö on karjankasvattaja tai eläinten omistaja, on siten ymmärrettävä näiden erityispiirteiden valossa, jotta laiduntamista ei toteuteta eläimillä, jotka kuuluvat kolmansille, jotka eivät kuulu yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän piiriin. Tämän lainsäädännön konkreettisempi tavoite on nimittäin estää se, että tilatukihakemuksessa mainittuja aloja koskevan konsession saaja, joka saa tämän tuen, olisi pelkkä ”herrasmiesviljelijä” (couch farmer), mitä ilmaisua Euroopan tilintarkastustuomioistuin on käyttänyt kuvaamaan tilannetta, jossa maataloustoimintaa ei tosiallisesti harjoita tuen hakija vaan henkilö, joka käytännössä laiduntaa karjaa hakemuksessa ilmoitetuilla aloilla. Tällaisissa tapauksissa tuen hakija lopulta hyötyy tuesta pelkkänä koroillaaneläjänä harjoittamatta tuettua toimintaa.(43)
68.      Kun otetaan huomioon nämä näkökohdat ja erityisesti Romanian maatalouden erityispiirteet, olen sitä mieltä, että ”karjankasvattajan tai eläinten omistajan” asemaa koskeva edellytys on unionin oikeuden kannalta perusteltu. On lisäksi muistutettava, että vaikka Romanian hallitus ei vetoa siihen oikeudellisena perustana, asetuksen N:o 73/2009 28 artiklan 2 kohdan mukaan ”jäsenvaltiot voivat vahvistaa asianmukaisia puolueettomia ja syrjimättömiä perusteita sen varmistamiseksi, että suoria tukia ei myönnetä luonnollisille henkilöille tai oikeushenkilöille, a) joiden maataloustoiminta on vain vähäinen osa koko taloudellisesta toiminnasta, tai b) joiden pääliiketoimintaan tai toimialaan ei kuulu maataloustoiminnan harjoittaminen”. Tämä sääntö voi näin ollen kuulua näihin ”suorien tukien saamisen vähimmäisedellytyksiin”.
69.      Siitä, onko kyseinen edellytys suhteellisuusperiaatteen mukainen, on todettava, että vaikka kansallisen oikeuden tulkitseminen ja soveltaminen kuuluu kansalliselle tuomioistuimelle, olen taipuvainen katsomaan, että kyseinen säännöstö vaikuttaa erityisen tiukalta, koska siinä ilmeisesti suljetaan lainsäädännöllisesti pois mahdollisuus, että laiduntamiseen käytetään kolmansille kuuluvia eläimiä, silloinkin kun henkilöt, jotka omistavat laitumet ja hakevat tukea, huolehtivat siitä suoraan. Vaikka tiettyjen jäsenvaltioiden lainsäädännössä tosiaan kielletään kolmansien suorittama laiduntaminen (eli se, että maa-aluetta koskeva konsessio annetaan X:lle, joka on tuen saaja, mutta kolmannet lähtökohtaisesti hoitavat laiduntamisen),(44) Romanian lainsäädännön erityispiirre on, että siinä ilmeisesti kielletään laiduntaminen kolmansille kuuluvilla eläimillä (vaikka tuen hakijalla on käytössään maatalousmaata ja hän tosiasiallisesti suorittaa laiduntamisen eläimillä, jotka eivät kuulu hänelle). Tällainen pois sulkeminen on käsitykseni mukaan vastoin Romanian hallituksen asettamaa tavoitetta helpottaa mahdollisimman monen eläinten omistajan tai haltijan suoraa pääsyä kyseisille laitumille, millä pyritään erityisesti sen tavoitteen saavuttamiseen, että maa säilytetään maatalouden kannalta hyvässä kunnossa ja erityisesti estetään maan viljelemättä jättäminen (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 67 ja 74 kohta). Tätä seikkaa käsitellään laajemmin kolmatta ennakkoratkaisukysymystä tarkasteltaessa (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 77–79 kohta).
70.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa toiseen ennakkoratkaisukysymykseen, etteivät asetukset N:o 73/2009 ja N:o 1122/2009 ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa asetetaan yhtenäistä pinta-alatukea koskevassa hakemuksessa ilmoitettujen alojen hyödyntämiseksi tehdyn konsessiosopimuksen pätevyyden edellytykseksi, että tuleva konsessionsaaja on karjankasvattaja tai eläinten omistaja, kunhan kyseisessä lainsäädännössä noudatetaan unionin säännöstöllä tavoiteltuja päämääriä ja unionin oikeuden yleisiä periaatteita, erityisesti suhteellisuusperiaatetta. Unionin oikeus on kuitenkin esteenä sille, että tästä edellytyksestä tulee yhtenäisen pinta-alatuen osalta ainoa tukikelpoisuusedellytys.
D       Kolmas ennakkoratkaisukysymys
71.      Kolmannella kysymyksellään, joka liittyy tiiviisti ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään, kuuluuko asetuksen N:o 73/2009 2 artiklan c alakohtaan sisältyvään ”maataloustoiminnan” käsitteen määritelmään sellaisen yrityksen toiminta, joka on tehnyt laidunta koskevan konsessiosopimuksen saadakseen oikeuden hyödyntää kyseistä alaa ja oikeuden yhtenäiseen pinta-alatukeen ja joka sen jälkeen tekee karjankasvattajien kanssa yhteistyösopimuksen.
72.      Totean aluksi, että asetuksen N:o 73/2009 2 artiklan c alakohdassa olevan määritelmän mukaan ”maataloustoiminnalla” tarkoitetaan ”maataloustuotteiden tuotantoa, kasvatusta tai viljelyä, myös sadonkorjuuta, lypsämistä ja tuotantoeläinten kasvatusta ja pitoa, tai maan säilyttämistä viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa, kuten 6 artiklassa säädetään”. Kuten tämän määritelmän sanamuodosta ilmenee, kaksi toimintojen ryhmää on omiaan kuulumaan tässä säännöksessä tarkoitetun ”maataloustoiminnan” käsitteeseen.
73.      Ensimmäinen toimintojen ryhmä tarkoittaa ”maataloustuotteiden tuotantoa, kasvatusta tai viljelyä, myös sadonkorjuuta, lypsämistä ja tuotantoeläinten kasvatusta ja pitoa”. Käsiteltävässä asiassa on kuitenkin mielestäni selvää, ettei Avio Lucosin toiminta kuulu tähän toimintojen ryhmään. Yhteistyösopimuksen 8 kohdasta nimittäin ilmenee, ettei Avio Lucos pitänyt ja kasvattanut eläimiä ja käyttänyt niitä laiduntamistoimintaan vaan tästä huolehtivat koko ajan luonnolliset henkilöt.
74.      Toinen toimintojen ryhmä tarkoittaa ”maan säilyttämistä viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa, kuten [asetuksen N:o 73/2009] 6 artiklassa säädetään”; mainitun 6 artiklan mukaan valtioiden on määriteltävä ”kansallisella tai alueellisella tasolla – – vähimmäisedellytykset – – ottaen huomioon kyseisten alueiden erityispiirteet”.(45) Näillä maataloustoiminnoilla pyritään estämään maatalousmaan käytöstäpoisto ja varmistamaan, että se pidetään viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa,(46) sekä kannustamaan nykyisten pysyvien laidunten säilyttämiseen entisellään sen varmistamiseksi, että suuria alueita ei muuteta peltomaaksi.(47)
75.      Avio Lucosin toiminta näyttää vastaavan tätä jälkimmäistä niiden toimintojen ryhmistä, jotka voivat kuulua ”maataloustoiminnan” käsitteen alaisuuteen. Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, yhteistyösopimuksen 7 kohdan mukaan Avio Lucos nimittäin sitoutuu suorittamaan vuosittain omalla kustannuksellaan laidunmaan puhdistuksen, rikkakasvien kitkemisen ja liiallisen veden poistamisen maasta ja takaamaan näin parhaat mahdolliset olosuhteet laitumen elpymiselle.
76.      Näyttää lisäksi siltä, ettei yhteistyösopimuksessa vaadita, että hakijalla on käytössä omia eläimiä sen varmistamiseen, että maa pidetään viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa.(48) Tässä yhteydessä on todettava, että vaikka asetuksen N:o 73/2009 6 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltiot määrittelevät kansallisella tai alueellisella tasolla hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimusta koskevat vähimmäisedellytykset tämän asetuksen liitteessä III esitetyn kehyksen perusteella ottaen huomioon ”kyseisten alueiden erityispiirteet”, tässä artiklassa säädetään lisäksi, etteivät jäsenvaltiot saa säätää vähimmäisvaatimuksista, joista ei säädetä tässä kehyksessä.
77.      Kuten komissio on todennut, hyvän maatalouden ja ympäristön vaatimusta koskevien vähimmäisedellytysten täytäntöönpanoa (maatalousvuotta 2014 koskevan hakemuksen osalta) koskevan Romanian ilmoituksen mukaan tässä yhteydessä viljelijöiden on vähimmäiseläintiheyttä tai/ja tarkoituksenmukaisia järjestelmiä koskevan vaatimuksen täytäntöön panemiseksi suoritettava seuraavat toimenpiteet: ”leikattava ruoho vähintään kerran vuodessa ja/tai varmistettava laiduntamisen vähimmäistaso (vähintään 0,3 eläintä hehtaarilla) maan (pysyvät laitumet) pitämiseksi hyvässä kunnossa”.
78.      Velvollisuus olla maatalousmaalla laiduntavien eläinten omistaja tai pitäjä, ei kuitenkaan ole tässä kehyksessä tarkoitettu vähimmäisvaatimus. On nimittäin todettava, että jos laidunta pidetään yllä laiduntamalla – kuten tässä tapauksessa – eikä niittämällä, viljelijä on velvollinen huolehtimaan laiduntamisesta, mutta hän ei kuitenkaan ole velvollinen huolehtimaan siitä yksinomaan omilla eläimillään. Koska käsiteltävässä asiassa pääasian asianosaisten kesken on kiistatonta, että eläimet ovat laiduntaneet kyseessä olevalla maalla, eikä ole kiistetty, että hakija on varmistanut olosuhteet, joissa laidun voi elpyä, näyttää siltä, että Avio Lucos on tosiasiallisesti harjoittanut tarvittavaa maataloustoimintaa pitämällä maan viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa Romanian ilmoituksen mukaisesti.
79.      Tällainen sanamuodon mukainen tulkinta on mielestäni myös niiden asetuksessa N:o 73/2009 mainittujen tavoitteiden – sellaisina kuin nämä ilmenevät erityisesti asetuksen johdanto-osan 4 ja 7 perustelukappaleesta – mukainen, jotka koskevat laidunten pitämistä viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa, koska pysyvien laitumien myönteiset ympäristövaikutukset on tunnustettu. Tällainen tavoite sisältyy SEUT 39 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettuun yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteeseen, joka on erityisesti lisätä maatalouden tuottavuutta varmistamalla, että maataloustuotantoa kehitetään järkiperäisesti. Kun tämä on täsmennetty, ei saa unohtaa, että yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteena on myös ja ennen kaikkea – kuten tämän ratkaisuehdotuksen 50–57 kohdassa on muistutettu – huolehtia siitä, että maatalousväestölle taataan kohtuullinen elintaso, sillä nämä kaksi tavoitetta täydentävät toisiaan.
80.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen siten, että asetuksen N:o 73/2009 2 artiklaa on tulkittava siten, että tässä säännöksessä tarkoitettuun maataloustoimintaan kuuluu sellaisen yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmästä tukea saavan henkilön toiminta, joka tekee ensin konsessiosopimuksen laitumesta saadakseen oikeuden hyödyntää kyseistä alaa ja oikeuden yhtenäiseen tukeen maatalousvuonna 2014 ja sen jälkeen tekee karjankasvattajien kanssa yhteistyösopimuksen, jossa sallitaan konsession kohteena olevan alan maksuton käyttö eläinten laiduntamiseen niin, että maa-alan käyttöoikeus säilyy tuensaajalla, mutta tämä sitoutuu olemaan estämättä laiduntamista ja huolehtimaan laidunmaan kunnossapitotöistä, kuten puhdistuksesta, rikkakasvien kitkemisestä ja liiallisen veden poistamisesta, jotta maa säilytetään maatalouden ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa ottaen huomioon kyseisten alueiden erityispiirteet.
E       Neljäs ennakkoratkaisukysymys
81.      Neljännellä ennakkoratkaisukysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy pääasiallisesti, onko sellainen kansallinen säännös unionin oikeuden mukainen, joka koskee kansallisen tuomioistuimen sellaisen lainvoimaisen ratkaisun oikeusvoimaa, jossa tämä tuomioistuin on monivuotisten seuraamusten määräämisen lainmukaisuutta koskevassa riita-asiassa todennut, ettei yhtenäisen pinta-alatuen tukihakemus täyttänyt tukikelpoisuusedellytyksiä, koska kansallisessa oikeudessa säädettyä edellytystä maa-alueen käyttöoikeuden toteen näyttämisestä ei ollut täytetty, ja joka estää tarkastelemasta tämän kansallisen edellytyksen yhdenmukaisuutta unionin oikeuden kanssa uudessa riita-asiassa, jossa tarkastellaan hakijalle perusteettomasti maksettujen määrien takaisinperintää koskevan toimen lainmukaisuutta, kun kyseinen toimi perustuu samaan tosiseikastoon ja samoihin kansallisiin säännöksiin, jotka olivat tarkastelun kohteena aiemmassa, lainvoimaisessa tuomioistuinratkaisussa, joka koski monivuotisten seuraamusten määräämisen lainmukaisuutta.
82.      Aluksi on muistutettava oikeusvoiman periaatteen tärkeydestä sekä unionin oikeusjärjestyksessä että kansallisissa oikeusjärjestyksissä. Sekä oikeusrauhan ja oikeussuhteiden vakauden että hyvän lainkäytön varmistamiseksi on tärkeää, että käytettävissä olevien oikeussuojakeinojen käytön tai näitä oikeussuojakeinoja varten säädettyjen määräaikojen päättymisen jälkeen lainvoimaisiksi tulleita tuomioistuinratkaisuja ei voida enää saattaa kyseenalaisiksi.(49)
83.      Unionin oikeudessa ei siten edellytetä, että kansallisen tuomioistuimen olisi oltava soveltamatta kansallisia menettelysääntöjä, joiden perusteella ratkaisu on oikeusvoimainen, vaikka tällaisella soveltamatta jättämisellä olisi mahdollista korjata kyseisellä ratkaisulla tapahtunut unionin oikeuden rikkominen.(50)
84.      Koska unioni ei ole antanut asiasta säännöksiä, jäsenvaltioiden asiana on säätää sisäisessä oikeusjärjestyksessään oikeusvoiman periaatteen yksityiskohtaisesta toteuttamisesta jäsenvaltioiden menettelyllisen autonomian periaatteen nojalla. Nämä säännöt eivät kuitenkaan saa olla epäedullisempia kuin ne säännöt, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia tilanteita (vastaavuusperiaate), eikä niillä saada tehdä unionin oikeusjärjestyksessä tunnustettujen oikeuksien käyttämistä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi (tehokkuusperiaate).(51)
85.      Unionin tuomioistuin on jo katsonut tältä osin, että kaikkia sellaisia tapauksia, joissa on kyse siitä, tekeekö kansallinen menettelysääntö unionin oikeuden soveltamisen mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi, on tarkasteltava siten, että huomioon otetaan tämän säännön merkitys koko oikeudenkäynnin, sen kulun sekä sen erityispiirteiden kannalta eri kansallisissa oikeuselimissä. Tämän osalta on tarvittaessa otettava huomioon kansallisen tuomioistuinjärjestelmän perustana olevat periaatteet, joita ovat muun muassa puolustautumisoikeuksien suojelu, oikeusvarmuuden periaate ja oikeudenkäyntimenettelyn moitteeton kulku.(52)
86.      On lisäksi muistutettava, että kansallisten tuomioistuinten on tulkittava kansallisen oikeuden säännöksiä niin pitkälti kuin mahdollista siten, että niitä voidaan soveltaa unionin oikeuden täytäntöönpanoa edistävällä tavalla.(53) On täsmennettävä, että unionin oikeuden mukaista tulkintaa koskeva vaatimus sisältää kansallisille tuomioistuimille, myös asiaa ylimpänä oikeusasteena käsitteleville, velvollisuuden muuttaa tarvittaessa vakiintunutta oikeuskäytäntöä, jos se perustuu sellaiseen kansallisen oikeuden tulkintaan, joka ei sovi yhteen unionin oikeuden kanssa. Niinpä kansallinen tuomioistuin ei voi katsoa pätevästi, että sen on mahdoton tulkita kansallista säännöstä unionin oikeuden mukaisesti, vain sen takia, että muut tuomioistuimet ovat tulkinneet sitä tavalla, joka ei sovi yhteen unionin oikeuden kanssa, tai että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset soveltavat sitä tällä tavoin.(54)
87.      Käsiteltävässä asiassa on kyse siitä, onko oikeusvoiman periaatteen tulkinta, johon ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa ja jonka mukaan siviiliprosessikoodeksin 431 §:n 2 momentin kannalta oikeusvoima vaikuttaa myös tapauksissa, joissa uusi kanne asettaa tuomioistuimen tilanteeseen, jossa sen täytyy kokonaan tai osittain uudistaa tai todeta vääräksi aiemmassa tuomiossa hyväksytty tai hylätty oikeudellinen suhde, yhteensopiva tehokkuusperiaatteen kanssa, sellaisena kuin tätä tarkoitetaan unionin oikeudessa.
88.      Tämä kysymys on noussut esiin sen johdosta, että päätöksestä, jossa Avio Lucosille on määrätty monivuotisia seuraamuksia vastaavista syistä kuin tässä asiassa, on sen jälkeen, kun siihen oli haettu muutosta hallinnollisesti, nostettu tuomioistuimissa kanteita, jotka on kaikki hylätty.(55) Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee tarkemmin, että pääasia perustuu aineelliseen oikeussuhteeseen, joka on sama kuin se, joka johti lainvoimaisiin tuomioistuinten päätöksiin (siitä, ettei hakija ollut eläintenpitäjä, johtunut konsessiosopimuksen pätemättömyys markkinointivuotta 2014 koskevan saman yhtenäistä pinta-alatukea koskevan hakemuksen osalta). On joka tapauksessa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuin tehtävänä varmistua siitä, kattaako näihin tuomioihin liittyvä oikeusvoima kansallisen oikeuden mukaan tämän asian tai joitakin sen osia, ja tarvittaessa tutkia, mitä tästä seuraa kansallisen oikeuden mukaan.
89.      Tässä yhteydessä on kuitenkin todettava, että koska aikaisemman päätöksen ja nyt kyseessä olevan päätöksen kohde on eri, sillä nämä asiat koskevat eri hallinnollisia päätöksiä, vaikka ne kohdistuvat identtisiin tosiseikka- ja oikeuskysymyksiin, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voisi tulkita siviiliprosessikoodeksin 431 §:n 2 momenttia niin, että se ottaa huomioon, että jos oikeusvoima perustuu hyvin laajoihin perusteisiin, se on omiaan tekemään unionin oikeusjärjestyksessä tunnustettujen oikeuksien käyttämisen käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi.
90.      On siis erityisesti ratkaistava, voiko edellä esiin tuotu siviiliprosessikoodeksin 431 §:n 2 momentin tulkinta olla perusteltu oikeusvarmuuden periaatteen suojaamiseksi, kun otetaan huomioon sen seuraukset unionin oikeuden soveltamiselle.
91.      Totean tässä yhteydessä, että tällainen siviiliprosessikoodeksin 431 §:n 2 momentin laaja soveltaminen, kun päätöksillä on eri kohde, ei estäisi ainoastaan mahdollisuutta riitauttaa oikeusvoimainen tuomioistuimen päätös, jos siinä rikotaan unionin oikeutta, vaan se estäisi myös riitauttamasta takaisinperintää koskevaa päätöstä, joka sekin saattaa johtaa samaan unionin oikeuden rikkomiseen. On vielä merkittävämpää, että oikeusvoima saattaisi mahdollisesti koskea mitä tahansa muuta hallinnollista päätöstä, joka koskee tuenhakijaa, joka ei pidä yhtään eläintä maatalouden harjoittamista varten.
92.      Tällainen oikeusvoiman periaatteen soveltaminen voisi näin ollen johtaa siihen, että tilanteessa, jossa lainvoimainen tuomioistuimen päätös perustuu unionin oikeuden vastaiseen sääntöjen tulkintaan, esimerkiksi siten, että siinä tehdään eläinten ”pitämisestä” ehdoton tukikelpoisuuden edellytys kyseisten tukien osalta, näiden sääntöjen virheellinen soveltaminen toistuu joka kerta, kun konsessionsaaja suljetaan tämän järjestelmän ulkopuolelle samoista syistä, eikä tätä virheellistä tulkintaa ole mahdollista korjata.
93.      Ehdotan edellä esitetyn perusteella, että unionin tuomioistuin vastaan neljänteen ennakkoratkaisukysymykseen, että unionin oikeutta on tulkittava siten, ettei siinä edellytetä, että kansallisen tuomioistuimen olisi oltava soveltamatta kansallisia menettelysääntöjä, joiden perusteella tuomioistuimen ratkaisu on oikeusvoimainen, vaikka tällaisella soveltamatta jättämisellä olisi mahdollista korjata kyseisellä ratkaisulla tapahtunut unionin oikeuden säännöksen rikkominen. Samaan aikaan oikeusvoiman periaatteen yksityiskohtaisella toteuttamisella ei saada tehdä unionin oikeusjärjestyksessä tunnustettujen oikeuksien käyttämistä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi.
V       Ratkaisuehdotus
94.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Curtea de Apel Timişoaran ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1)      Yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (EY) N:o 1290/2005, (EY) N:o 247/2006, (EY) N:o 378/2007 muuttamisesta ja asetuksen (EY) N:o 1782/2003 kumoamisesta 19.1.2009 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 73/2009 ei ole esteenä sille, että kansallisessa oikeudessa asetetaan velvollisuus toimittaa näyttöä maatalousmaan käyttöoikeudesta yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmistä myönnettävän taloudellisen tuen saamiseksi, mutta tämä edellyttää, että noudatetaan Euroopan unionin säännöstöllä tavoiteltuja päämääriä ja unionin oikeuden yleisiä periaatteita, erityisesti suhteellisuusperiaatetta.
2)      Asetus N:o 73/2009 ei ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa asetetaan yhtenäistä pinta-alatukea koskevassa hakemuksessa ilmoitettujen alojen hyödyntämiseksi tehdyn konsessiosopimuksen pätevyyden edellytykseksi, että tuleva konsessionsaaja on karjankasvattaja tai eläinten omistaja, kunhan kyseisessä lainsäädännössä noudatetaan unionin säännöstöllä tavoiteltuja päämääriä ja unionin oikeuden yleisiä periaatteita, erityisesti suhteellisuusperiaatetta. Unionin oikeus on kuitenkin esteenä sille, että tästä edellytyksestä tulee yhtenäisen pinta-alatuen osalta ainoa tukikelpoisuusedellytys.
3)      Asetuksen N:o 73/2009 2 artiklaa on tulkittava siten, että tässä säännöksessä tarkoitettuun maataloustoimintaan kuuluu sellaisen yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmästä tukea saavan henkilön toiminta, joka tekee ensin konsessiosopimuksen laitumesta saadakseen oikeuden hyödyntää kyseistä alaa ja oikeuden tukeen maatalousvuonna 2014 ja sen jälkeen tekee karjankasvattajien kanssa yhteistyösopimuksen, jossa sallitaan konsession kohteena olevan alan maksuton käyttö eläinten laiduntamiseen niin, että maa-alan käyttöoikeus säilyy tuensaajalla, mutta tämä sitoutuu olemaan estämättä laiduntamista ja huolehtimaan laidunmaan kunnossapitotöistä, kuten puhdistuksesta, rikkakasvien kitkemisestä ja liiallisen veden poistamisesta, jotta maa säilytetään maatalouden ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa ottaen huomioon kyseisten alueiden erityispiirteet.
4)      Unionin oikeutta on tulkittava siten, ettei siinä edellytetä, että kansallisen tuomioistuimen olisi oltava soveltamatta kansallisia menettelysääntöjä, joiden perusteella tuomioistuimen ratkaisu on oikeusvoimainen, vaikka tällaisella soveltamatta jättämisellä olisi mahdollista korjata kyseisellä ratkaisulla tapahtunut unionin oikeuden säännöksen rikkominen. Samaan aikaan oikeusvoiman periaatteen yksityiskohtaisella toteuttamisella ei saada tehdä unionin oikeusjärjestyksessä tunnustettujen oikeuksien käyttämistä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi.
1      Alkuperäinen kieli: ranska.
2      Yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (EY) N:o 1290/2005, (EY) N:o 247/2006, (EY) N:o 378/2007 muuttamisesta ja asetuksen (EY) N:o 1782/2003 kumoamisesta 19.1.2009 annettu neuvoston asetus (EUVL 2009, L 30, s. 16).
3      [Asetuksen N:o 73/2009] täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä mainitussa asetuksessa säädettyjen viljelijöiden suorien tukien järjestelmien mukaisten täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän osalta sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1234/2007 täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä viinialalle säädetyn tukijärjestelmän mukaisten täydentävien ehtojen osalta 30.11.2009 annettu komission asetus (EUVL 2009, L 316, s. 65).
4      Asia C-176/20 koskee markkinointivuotta 2015, joten siinä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykset koskevat pääasiallisesti yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista säännöistä ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 637/2008 ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1307/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 608) säännöksiä, kun taas tämä asia koskee markkinointivuotta 2014, johon sovelletaan asetuksella N:o 1307/2013 korvatun asetuksen N:o 73/2009 säännöksiä.
5      Yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä on yhteiseen maatalouspolitiikkaan kuuluva yksinkertaistettu siirtymäkauden tulotukijärjestelmä Euroopan unioniin 1.5.2004 liittyneiden uusien jäsenvaltioiden viljelijöille.
6      Yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (ETY) N:o 2019/93, (EY) N:o 1452/2001, (EY) N:o 1453/2001, (EY) N:o 1454/2001, (EY) N:o 1868/94, (EY) N:o 1251/1999, (EY) N:o 1254/1999, (EY) N:o 1673/2000, (ETY) N:o 2358/71, (EY) N:o 1254/1999 ja (EY) N:o 2529/2001 muuttamisesta 29.9.2003 annettu neuvoston asetus (EUVL 2003, L 270, s. 1).
7      Monitorul Oficial al României, osa I, nro 235, 2.4.2014.
8      Monitorul Oficial al României, osa I, nro 1043, 21.12.2006; jäljempänä OUG nro 125/2006.
9      Monitorul Oficial al României, osa I, nro 332, 23.4.2008; jäljempänä RMA nro 246/2008.
10      Monitorul Oficial al României, osa I, nro 423, 17.6.2003.
11      Monitorul Oficial al României, osa I, nro 640, 29.9.2009.
12      Monitorul Oficial al României, osa I, nro 545, 3.8.2012.
13      Monitorul Oficial al României, nro 267, 13.5.2013; jäljempänä OUG nro 34/2013.
14      Sopimus oli tehty konsession luovuttamiseksi alun perin 341,70 hehtaarin suuruiseen laidunalueeseen, joka tämän jälkeen oli 25.6.2015 tehdyllä sopimuksen muutoksella pienentynyt 170,36 hehtaariksi. Tästä konsessiosopimuksesta on kyse myös asiassa C-176/20.
15      Avio Lucos on väittänyt, että maksu oli vahvistettu melkein tukien määrän suuruiseksi ja että maksu oli todella maksettu paikallisviranomaiselle.
16      Tämän sopimuksen mukaan Avio Lucosin piti yhtäältä sitoutua antamaan yhteislaidun kyseisten henkilöiden käyttöön vapaata, pysyvää ja ehdotonta laiduntamista varten, sillä pääsy laitumelle ei edellyttänyt ”vastineeksi mitään maksua tai muuta etua”, ja toisaalta ”suorittamaan vuosittain omalla kustannuksellaan laidunmaan puhdistuksen, myrkyllisten rikkakasvien kitkemisen ja liiallisen veden poistamisen maasta ja takaamaan näin parhaat mahdolliset olosuhteet laitumen elpymiselle”. Samojen luonnollisten henkilöiden piti puolestaan sitoutua tosiasiallisesti antamaan pitämänsä eläimet Avio Lucosin käyttöön yhteislaitumella tapahtuvaa pysyvää ja jatkuvaa laiduntamista varten. Tässä sopimuksessa täsmennettiin vielä, että se, että eläimet annettiin käyttöön Avio Lucosin eduksi, ei edellyttänyt eläinten omistusoikeuden siirtämistä Avio Lucosille, vaan luonnolliset henkilöt säilyvät oikeudellisesti kyseisten eläinten omistajina.
17      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 55.
18      Tuomio 19.12.2019, Junqueras Vies (C-502/19, EU:C:2019:1115, 55 ja 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
19      Asetuksen N:o 1122/2009 58 artiklan 1 kohta mainitaan ennakkoratkaisupyynnössä oikeudellisena perustana monivuotisten seuraamusten määräämiselle Avio Lucosille, kun taas tämän asetuksen 80 artiklan 1 kohtaan, joka koskee perusteettomien tukien takaisinperintää, viitataan vain esitettäessä asiaa koskevat oikeussäännöt.
20      Ks. asetuksen N:o 1122/2009 1 artikla.
21      Asetuksen N:o 1122/2009 34 artiklan 5 kohdassa säädetään kylläkin, että ”toimivaltaisten viranomaisten on jaettava yhteiskäytössä olevat alat teoreettisesti asianomaisten viljelijöiden kesken suhteessa alaan, joka on viljelijän käytössä tai johon viljelijällä on käyttöoikeus” (kursivointi tässä). Tällä säännöksellä ei kuitenkaan ole merkitystä pääasiassa.
22      Tukioikeudet jaetaan asetuksen N:o 1782/2003 mukaisesti.
23      Kursivointi tässä.
24      Ks. vastaavasti tuomio 24.6.2010, Pontini ym. (C-375/08, EU:C:2010:365, 58 kohta).
25      Kursivointi tässä.
26      Ks. vastaavasti asetuksen N:o 73/2009 124 artiklan 1 kohdan toinen alakohta.
27      Ks. tuomio 14.10.2010, Landkreis Bad Dürkheim (C-61/09, EU:C:2010:606, 61–63 kohta) ja tuomio 2.7.2015, Demmer (C-684/13, EU:C:2015:439, 61 ja 62 kohta).
28      Asetuksen N:o 1782/2003 44 artiklan, jonka otsikko on ”Tukioikeuksien käyttö”, 2 kohdassa säädetään, että ””tukikelpoisilla hehtaareilla” tarkoitetaan tilan maatalousalaa lukuun ottamatta metsänä tai muussa kuin maatalouskäytössä olleita aloja”.
29      Tuomio 14.10.2010, Landkreis Bad Dürkheim (C-61/09, EU:C:2010:606, 54 kohta).
30      Tuomio 24.6.2010, Pontini ym. (C-375/08, EU:C:2010:365).
31      Naudanliha-alan yhteisestä markkinajärjestelystä 17.5.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1254/1999 (EYVL 1999, L 160, s. 21) 3 artiklan b alakohdassa säädettiin, että ”tilalla” tarkoitettiin ”kaikkia tuottajan johtamia tuotantoyksiköitä, jotka sijaitsevat yhden jäsenvaltion alueella”. Tämän asetuksen 12 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädettiin, että ”tilan eläintiheyden määrittämisessä on otettava huomioon: – – rehuala, jolla tarkoitetaan alaa, joka on koko kalenterivuoden nautakarjan-, lampaiden- ja/tai vuohienkasvatuksen käytössä. – –.”
32      Tästä ks. tuomio 24.6.2010, Pontini ym. (C-375/08, EU:C:2010:365, 62 ja 70 kohta) ja tuomio 2.7.2015, Demmer (C-684/13, EU:C:2015:439, 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
33      Ks. vastaavasti tuomio 24.6.2010, Pontini ym. (C-375/08, EU:C:2010:365, 69 ja 70 kohta).
34      Tuomio 24.6.2010, Pontini ym. (C-375/08, EU:C:2010:365, 75 ja 76 kohta).
35      Ks. vastaavasti tuomio 24.6.2010, Pontini ym. (C-375/08, EU:C:2010:365, 82 kohta).
36      Tuomio 24.6.2010, Pontini ym. (C-375/08, EU:C:2010:365, 83 ja 86 kohta).
37      Tuomio 24.6.2010, Pontini ym. (C-375/08, EU:C:2010:365, 86 ja 87 kohta).
38      Tuomio 14.10.2010, Landkreis Bad Dürkheim (C-61/09, EU:C:2010:606, 54 ja 55 kohta).
39      Italian hallitus tuo tämän ratkaisuehdotuksen 51 kohdassa mainittujen yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteiden lisäksi esiin, että velvollisuus näyttää toteen oikeus hyödyntää tukihakemuksen kohteena olevia aloja on myös keino suojata kansallista verohallintoa, joka on taloudellisesti vastuussa, jos lainvastaisiksi katsottuja menoja ei hyväksytä.
40      Esimerkiksi Ranskan hallitus selvittää kirjallisissa huomautuksissaan, että Ranskassa maatalousmaan käyttö perustuu vielä suuressa määrin suullisiin järjestelyihin eikä virallistettuun oikeudelliseen perusteeseen. Se, että vaadittaisiin, että näiden viljelijöiden, jotka tosiasiallisesti käyttävät lohkoja ilman, että heillä olisi tähän vuokrasopimuksen tai omistusasiakirjan kaltaista perustetta, on pystyttävä osoittamaan oikeutensa käyttää lohkoja, johtaisi heidän sulkemiseensa yhtenäisen pinta-alatuen ulkopuolelle.
41      Julkisasiamies Mazákin ratkaisuehdotus Landkreis Bad Dürkheim (C-61/09, EU:C:2010:265, 52 kohta).
42      Unionin tuomioistuimelle toimitetusta asiakirja-aineistosta ei ilmene nimenomaisesti, sovelletaanko tätä edellytystä, että hakijan on oltava ”karjankasvattaja tai eläinten omistaja”, myös hakijoihin, jotka itse omistavat laitumen. Tästä ks. tämän ratkaisuehdotuksen 20 kohdassa esitetty OUG:n nro 34/2013 2 §:n d alakohta.
43      Kuten Romanian hallitus on tuonut esiin, tilintarkastustuomioistuin on 13.– 23.9.2011 suoritetun tilintarkastuksen johdosta todennut, että ”suurin osa yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmän tuista – – maksetaan pienelle joukolle erittäin suuria tiloja, kun taas suuri määrä pieniä tiloja saa pieniä tukia”. Tilintarkastustuomioistuin täsmensi viiteajanjakson osalta, että ”yhtenäishakemukseen ei kohdistu mitään erityistä hallinnollista valvontaa, jolla voitaisiin varmistua siitä, onko hakija tosiasiallisesti viljelijä eli onko toisin sanoen kyse henkilöstä, joka kantaa taloudellisen riskin tuen myöntämistä varten ilmoitetulla maa-alueella harjoitetusta maataloustoiminnasta”. Näistä toteamuksista ilmenee, että yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmästä maksettavien tukien vaikutus Romaniassa oli pienentynyt, koska sen sijaan, että tuet olisi jaettu yhteisöille, ne hyödyttivät suurten maa-alueiden omistajia, jotka saivat siten merkittävää hyötyä, vaikka he eivät harjoittaneet maataloutta omissa nimissään. APIAn ja Romanian hallituksen mukaan pääasiassa on kyse tällaisesta tilanteesta, sillä Avio Lucos sitoutui antamaan maa-alueen karjankasvattajien käyttöön, kun taas sen sopimuskumppaneina olevien luonnollisten henkilöiden, jotka olivat eläinten omistajia, oli tarkoitus vastata maa-alueen tosiasiallisesta hyödyntämisestä laiduntamiseen. Kun otetaan samaten huomioon toiminnan harjoittamiseen luonteenomaisesti liittyvä riski, joka sekin tekee perustelluksi järjestelmästä/tukitoimenpiteestä/pinta-alatuesta saatavien etujen myöntämisen, on todettava, tässä tapauksessa kaikki karjankasvatukseen luonteenomaisesti liittyvät riskit jäivät vain luonnollisten henkilöiden kannettaviksi. (Lainaukset tilintarkastustuomioistuimen tarkastuskertomuksesta suomennettu unionin tuomioistuimessa, koska EUVL:ssä ei ole julkaistu suomenkielistä tekstiä.)
44      Italian hallitus toteaa kirjallisissaan huomautuksissaan, että Italiassa tilanne on tämä.
45      Romanian hallitus toteaa tässä yhteydessä, että jälkimmäisen tilanteen osalta Romanian lainsäätäjä on asettanut vapaaehtoisen vaatimuksen ”eläintiheys tai/ja tarkoituksenmukaiset järjestelmät”, joka sallitaan ja josta säädetään nimenomaisesti asetuksen N:o 73/2009 liitteessä III.
46      Ks. asetuksen N:o 73/2009 johdanto-osan 4 perustelukappale.
47      Ks. asetuksen N:o 73/2009 johdanto-osan 7 perustelukappale.
48      Romanian hallitus on kirjallisissa huomautuksissa todennut tässä yhteydessä, että Romanian lainsäätäjä oli valinnut, että alueellisten hallintoyksiköiden julkiseen omaisuuteen kuuluvia laitumia koskevien konsessiosopimusten tekemisen edellytykseksi asetetaan, että konsessionsaajien on oltava eläinten omistajia tai haltijoita. Asiassa C-176/20 esitetty ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys koskee tätä seikkaa.
49      Ks. tuomio 3.9.2009, Fallimento Olimpiclub (C-2/08, EU:C:2009:506, 22 kohta); tuomio 26.1.2017, Banco Primus (C-421/14, EU:C:2017:60, 46 kohta) ja tuomio 17.10.2018, Klohn (C-167/17, EU:C:2018:833, 67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
50      Ks. tuomio 3.9.2009, Fallimento Olimpiclub (C-2/08, EU:C:2009:506, 23 kohta) ja tuomio 26.1.2017, Banco Primus (C-421/14, EU:C:2017:60, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
51      Ks. tuomio 3.9.2009, Fallimento Olimpiclub (C-2/08, EU:C:2009:506, 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
52      Ks. tuomio 3.9.2009, Fallimento Olimpiclub (C-2/08, EU:C:2009:506, 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
53      Ks. tuomio 11.11.2015, Klausner Holz Niedersachsen (C-505/14, EU:C:2015:742, 31 kohta).
54      Ks. tuomio 4.3.2020, Telecom Italia (C-34/19, EU:C:2020:148, 61 kohta).
55      Tähän päätökseen (2815472/28.12.2015) oli haettu muutosta, mutta hallintoviranomainen oli hylännyt muutoksenhaun päätöksellä, joka kumottiin 12.5.2017 Tribunalul Doljin tuomiolla perustelujen puutteellisuuden vuoksi. Curtea de Apel Craiova, jonka käsiteltäväksi APIA saattoi asian, kumosi 11.10.2017 antamallaan tuomiolla tämän tuomion ja palautti asian Tribunalul Doljiin. Viimeksi mainittu hylkäsi kanteen 24.4.2018 antamallaan tuomiolla. Avio Lucos teki tästä tuomiosta valituksen, joka jätettiin tutkimatta 29.10.2018, ja tämä tuomioistuin jätti tutkimatta myös pyynnön asian saattamisesta unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Avio Lucos teki tästä tuomiosta purkamishakemuksen, joka samaten jätettiin tutkimatta 14.2.2019.