61995CC0265_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
A - Inleiding
1 De onderhavige procedure heeft betrekking op de niet-nakoming van een verdragsverplichting, te weten de verplichting van de Franse Republiek om aan belemmeringen van het vrije goederenverkeer van groenten en fruit door particulieren in Frankrijk paal en perk te stellen.
2 De Commissie heeft de feitelijke grondslagen van het beroep en hetgeen aan deze procedure is voorafgegaan, in haar verzoekschrift kort en krachtig uiteengezet. De regering van de Franse Republiek heeft in haar verweerschrift naar deze uiteenzetting verwezen. Wegens het belang van de onderhavige zaak acht ik het opportuun deze uiteenzetting hier volledig te citeren(1):
"1) Al meer dan tien jaar komen bij de Commissie regelmatig klachten binnen over gewelddaden die protestbewegingen van Franse landbouwers tegen landbouwproducten uit andere Lid-Staten hebben begaan (plundering en vernietiging van ladingen en vervoermiddelen, bedreiging van vrachtwagenchauffeurs en van distributeurs van groenten en fruit).
De door talrijke klagers verschafte gegevens hebben vaak aangetoond, dat de Franse autoriteiten, de ernst van de feiten in aanmerking genomen, daarop
niet op adequate wijze hebben gereageerd. De klagers hebben zich er bijvoorbeeld regelmatig op beroepen, dat de met de ordehandhaving belaste instanties niet hebben ingegrepen.
Deze situatie noopte de Commissie ertoe, zich in tal van gevallen, onder meer door middel van een eerste schriftelijke aanmaning van 8 mei 1985, tot de Franse autoriteiten te wenden met het verzoek de nodige preventieve en repressieve maatregelen te nemen teneinde de bovengenoemde gewelddaden te voorkomen.
De Franse autoriteiten hebben de Commissie steeds de verzekering gegeven, dat zij ter vrijwaring van de vrijheid van het handelsverkeer vastberaden zouden reageren. Deze herhaalde verzekeringen konden echter niet voorkomen, dat regelmatig nieuwe vernietigingen en plunderingen plaatsvonden.
2) In 1993 moest de Commissie constateren, dat dit steeds weerkerende probleem een nieuwe dimensie kreeg, omdat bleek dat de gewelddaden op initiatief van enige groeperingen zoals de $Coordination rurale' hun vroeger ad hoc en spontaan karakter hadden verloren en thans deel uitmaakten van een gestructureerd plan voor de controle van het aanbod van uit andere Lid-Staten ingevoerde goederen.
Tussen april en juli 1993 waren Spaanse ladingen fruit en groenten, met name aardbeien die voor de Franse markt waren bestemd of in transito over het grondgebied van de Franse Republiek werden vervoerd, het doelwit van een door de $Coordination rurale' georganiseerde serie ordeverstoringen.
In de maanden augustus en september ageerde de $Coordination rurale' vervolgens tegen leveringen van tomaten uit België; voorts werd in augustus een vrachtauto die varkens uit Denemarken vervoerde, bij het tolkantoor van Gravelle door betogers aangevallen en de lading vernietigd.
3) Bij brief van 8 juli 1993 aan de permanente vertegenwoordiger van Frankrijk bij de Europese Gemeenschappen vestigden de diensten van de Commissie er de aandacht op, dat het georganiseerde en systematische karakter van de acties van de $Coordination rurale' zonder twijfel deel uitmaakte van een project om het handelsverkeer te blokkeren, met name gegrond op de weigering van Spaanse producenten om de markt op basis van het beginsel van complementariteit van leveringen te verdelen (bijlage I).
De $Coordination rurale' had namelijk bekendgemaakt dat zij, naast gewelddadige acties tegen vrachtauto's die voornamelijk Spaanse aardbeien of Belgische tomaten vervoerden, alsmede tegen depots of supermarkten die deze producten verkochten, gebruik had gemaakt van de volgende middelen:
- bedreigingen en intimidaties van marktdeelnemers, expediteurs en groothandelaren;
- $gespierde' sommaties om de supermarkten ertoe te dwingen, nationale of liever nog regionale producten te kopen;
- het aan de supermarkten opleggen van minimumverkoopprijzen;
- het organiseren van systematische controles om na te gaan of de marktdeelnemers de gegeven instructies naleefden.
4) In 1994 werd in Frankrijk een nieuwe geweldcampagne gelanceerd, teneinde het vrije verkeer van aardbeien uit Spanje op het Franse grondgebied te belemmeren. Op 19 april controleerden circa 150 producenten van aardbeien uit de departementen Lot-et-Garonne, Dordogne en Gironde tweeënhalf uur lang vrachtauto's bij het tolkantoor van St-Jean-de-Védas en losten zij daaruit circa 450 ton Spaanse en Marokkaanse aardbeien, die zij op straat zetten. Op dezelfde dag bezetten meer dan 300 landbouwers een groot distributiecentrum in Narbonne en vernietigden zij daarbij circa 360 ton gemporteerde aardbeien.
Daarom deden de diensten van de Commissie al op 21 april 1994 een dringend beroep op de Franse autoriteiten om strenge, in overeenstemming met de ernst van de situatie en met het potentiële gevaar van uitbreiding van deze acties zijnde maatregelen te nemen ter handhaving van de orde, en om hun duidelijke wil te demonstreren de organisatoren van deze acties te beletten zo agressieve methoden toe te passen (bijlage II).
Bovendien verlangden de diensten van de Commissie ingelicht te worden over de strafvervolging die door de Franse autoriteiten tegen de daders van de in de periode van april tot augustus 1993 begane gewelddaden was ingeleid.
5) Twee weken later, in de avond van 3 mei 1994, onderschepten echter circa 150 Franse producenten op dezelfde plaats, het autosnelweg-tolstation van St-Jean-de-Védas, wederom vrachtauto's die aardbeien uit Spanje vervoerden, en vernietigden zij de producten, zonder dat de aanwezige politie tussenbeide kwam om de vrachtauto's en hun lading doeltreffend te beschermen.
Bovendien ontvingen de diensten van de Commissie nieuwe inlichtingen over bepaalde strafbare handelingen van organisaties als de $Coordination rurale', die hun intimidatie- en chantageacties voortzetten tegen groot- en kleinhandelscentra, die producten uit andere Lid-Staten (bijvoorbeeld Spaanse aardbeien of Belgische tomaten) verkochten.
Uit de door de klagers ingediende documenten bleek namelijk, dat de $Coordination rurale' en andere organisaties nog steeds aan de directies van supermarkten brieven zonden die zeer waarschijnlijk in strijd zijn met artikel 322-13 zoal niet met artikel 322-12 van het Franse wetboek van strafrecht. Zo werd bijvoorbeeld de volgende waarschuwing gezonden (bijlage III): $Teneinde in de groenten- en fruitafdelingen van uw winkels of uw depots vanaf begin maart 1994 een klimaat van onveiligheid te voorkomen, zou het gewenst zijn dat u de voorkeur geeft aan Franse producten. Wij rekenen op uw prompt begrip daarvoor, opdat gewelddadige represailles kunnen worden voorkomen. Van uw medewerking zal de goede gang van zaken in uw winkels, die wij regelmatig zullen controleren, afhangen.'
Een andere brief van de Fédération départementale des producteurs de légumes du Maine-et-Loire van 18 april 1994, gericht aan de $groothandelaren van MIN', luidde als volgt:
$Zoals wij bij onze ontmoeting van 12 april hebben aangekondigd, bevestigen wij de data van de blokkade van importen van aardbeien en asperges, te weten:
- aardbeien uit Marokko: onmiddellijk ingaande blokkade, (...)
- aardbeien en asperges uit Spanje: blokkade ten laatste op 1 mei, aangezien op dat moment de Franse productie voldoende zal zijn om in het Franse verbruik te voorzien.
De ernstige moeilijkheden van de groenteproducenten dwingen ons ertoe, uiterst waakzaam te zijn en wanneer bij de verrichte controles op de genoemde tijdstippen goederen worden ontdekt, zullen zij worden vernietigd' (bijlage IV).
6) Deze situatie noopte de Commissie ertoe, op 19 juli 1994 aan de Franse autoriteiten een schriftelijke aanmaning te sturen, waarin zij zich op het standpunt stelde, dat de Franse Republiek, door niet alle noodzakelijke en adequate maatregelen te nemen om te voorkomen dat particulieren door het plegen van strafbare handelingen het vrije verkeer van landbouwproducten belemmeren, de verplichtingen niet was nagekomen die op haar rusten krachtens de gemeenschappelijke marktordeningen voor landbouwproducten en krachtens artikel 30 juncto artikel 5 EG-Verdrag (bijlage V).
7) Bij brief van 10 oktober 1994 (bijlage VI) antwoordde de Franse regering, dat zij de onverantwoordelijke gewelddaden van de Franse landbouwers steeds ten sterkste had veroordeeld. Zij beklemtoonde, dat de getroffen preventieve maatregelen dermate afschrikwekkend geweest waren, dat de ordeverstoringen tussen 1993 en 1994 wezenlijk waren verminderd en dat, op het gebied van de strafvervolging, de plaatselijk bevoegde parketten systematisch gerechtelijke onderzoeken hadden ingesteld. Wanneer deze vaak op niets uitliepen, lag dat aan de bijzondere wijze van optreden van de betogers. Wegens de strafbare pogingen van de $Coordination rurale' om de markt door middel van bedreigingen te reguleren, was tegen haar een procedure bij de Mededingingsraad ingeleid.
8) Ter beantwoording van een na een bilaterale bijeenkomst van 27 oktober 1994 door de Commissie op 1 december 1994 gezonden brief (bijlage VII), zond de Franse regering op 26 januari 1995 een mededeling aan de Commissie, waarin zij de getroffen voorzorgsmaatregelen en de ingestelde strafvervolgingsmaatregelen nader toelichtte (bijlage VIII).
9) Uit voorzorg wendde commissaris Fischler zich bij brief van 23 februari 1995 tot de Franse minister van Landbouw om hem te wijzen op het gevaar van herhaling van gewelddaden gedurende de campagne van 1995 en van
de uitbreiding van zulke praktijken zowel in Frankrijk als in de gehele Gemeenschap, en om op de Franse regering een beroep te doen alle maatregelen te treffen die voor de vervulling van haar verplichtingen noodzakelijk waren. Concluderend wees hij erop, dat hij zich genoopt zou voelen om, wanneer zich tijdens de volgende campagne gelijke situaties zouden voordoen als in zijn aanmaningsschrijven genoemd, de Commissie voor te stellen aan de Franse Republiek een met redenen omkleed advies uit te brengen (bijlage IX).
10) Ook de directeur-generaal Landbouw van de Commissie deelde op 21 april 1995 aan de permanente vertegenwoordiger van Frankrijk bij de Europese Unie schriftelijk mede, dat de Commissie in kennis was gesteld van waarschuwingen en bedreigingen die organisaties die zich de bescherming van de producenten van Lot-et-Garonne of van het Loiregebied ten doel stelden, tot centrale inkooporganisaties, supermarkten en groothandelaren hadden gericht, en om hem te wijzen op zijn bezorgdheid daarover (bijlage X).
11) In de avond van donderdag 20 april 1995 vonden evenwel andermaal ernstige incidenten plaats in het zuidwesten van Frankrijk: een groep van circa 150 betogers, die voorgaven te behoren tot het $Comité de défense des fruits et légumes du Lot-et-Garonne', onderschepte negen vrachtauto's die Spaanse aardbeien vervoerden, bij een autosnelweg-tolstation in de buurt van Narbonne en bestoof de aardbeien met gas om ze voor consumptie ongeschikt te maken. Kort daarop onderschepte zij nog een vrachtauto bij het autosnelweg-tolstation Toulouse-Zuid en verbrandde zij de lading fruit. Vervolgens trachtte zij in de depots van een inkoopcentrale in Colomiers, een randgemeente van Toulouse, binnen te dringen om de oorsprong van het fruit te controleren, hetgeen haar echter door de politie werd belet. Deze incidenten leidden tot een uiterst heftige reactie
van
de
Spaanse landbouworganisaties, die dreigden een oproep tot boycot van Franse producten te publiceren en gelijksoortige acties uit te voeren als waaraan hun producten in Frankrijk blootstonden.
12) Daarop bracht de Commissie op 5 mei 1995 krachtens artikel 169, eerste alinea, van het Verdrag een met redenen omkleed advies uit, waarin zij stelde, dat de Franse Republiek, door niet alle noodzakelijke adequate maatregelen te nemen om te verhinderen dat acties van particulieren het vrije verkeer van groenten en fruit zouden belemmeren, de verplichtingen niet was nagekomen die op haar rusten krachtens de gemeenschappelijke marktordeningen voor landbouwproducten en krachtens artikel 30 EG-Verdrag juncto artikel 5 van dat Verdrag. Voorts nodigde de Commissie de Franse Republiek overeenkomstig artikel 169, tweede alinea, van het Verdrag uit, binnen een termijn van een maand na betekening van het met redenen omkleed advies de nodige maatregelen te treffen om zich ernaar te voegen (bijlage XI).
13) Nochtans werden in de namiddag van 3 juni 1995 drie vrachtauto's die groenten en fruit uit Spanje vervoerden, in de plaats Salon-de-Provence aangevallen, zonder dat de politie ingreep.
14) In aansluiting aan laatstgenoemde incidenten en een verklaring van de nieuwe Franse minister van Landbouw, dat hij weliswaar deze onwettige handelingen afkeurde en veroordeelde, doch niet voornemens was de politie in te schakelen om ze te voorkomen, deelde commissaris Fischler de minister bij brief van 12 juni 1995 mede, dat hij vreesde dat de Commissie genoopt was terstond het Hof van Justitie te adiëren (bijlage XII).
15) In een op 16 juni 1995 door de Commissie ontvangen nota poogde de Franse regering aan te tonen, dat zij alle haar ten dienste staande maatregelen had getroffen en nog zou treffen om door aanpassing van haar preventieve en repressieve maatregelen aan de onwettige acties van bepaalde groepen van betogers doeltreffend op een complexe situatie te reageren; deze afschrikkende maatregelen zouden in 1995 dan ook tot een beperking van het geweld hebben geleid (bijlage XIII).(2)
16) Begin juli vernietigden groenten- en fruitproducenten uit het departement Bouches-du-Rhône in Châteaurenard echter pallets met fruit uit Italië en Spanje."
3 Daarop besloot de Commissie het Hof van Justitie te adiëren. Zij vordert een verklaring voor recht, dat de Franse Republiek, door niet alle noodzakelijke en adequate maatregelen te nemen om te verhinderen dat acties van particulieren het vrije verkeer van groenten en fruit belemmeren, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens de gemeenschappelijke marktordeningen voor landbouwproducten en artikel 30 juncto artikel 5 EG-Verdrag. Bovendien vordert zij verweerster te veroordelen in de kosten van het geding.
4 Het Koninkrijk Spanje en het Verenigd Koninkrijk hebben zich in de procedure aan de zijde van de Commissie gevoegd.
B - Discussie
I - De aansprakelijkheid van de staat voor handelingen van particulieren
5 Zoals de gemachtigde van de Commissie ter terechtzitting terecht heeft opgemerkt, betreft deze zaak een ongewone vorm van verdragsschending. Aan de verwerende Lid-Staat wordt namelijk niet verweten, door eigen maatregelen de voorschriften van het gemeenschapsrecht te hebben geschonden. Veeleer betreft het de vraag, of een Lid-Staat een uit het EG-Verdrag voortvloeiende verplichting kan schenden doordat hij geen of onvoldoende maatregelen treft tegen gedragingen van particulieren, die de handhaving van bepaalde verdragsrechtelijke voorschriften in gevaar brengen. Het Hof zal moeten beslissen, of een Lid-Staat ter verantwoording kan worden geroepen wanneer zijn onderdanen de invoer van goederen uit andere Lid-Staten met geweld belemmeren. Wanneer deze vraag positief moet worden beantwoord, moet worden nagegaan of een dergelijke schending in casu inderdaad aanwezig is.
6 Het betreft dus een situatie waarover het Hof voor zover mij bekend, in deze vorm nog niet behoefde te oordelen.(3) Het feit dat particulieren zich soms met geweld teweerstellen tegen de invoer van goederen uit andere Lid-Staten, vormt weliswaar geen novum. Het Hof heeft al in een in het begin van de jaren tachtig besliste procedure, die de invoer van Italiaanse wijn in Frankrijk betrof, kennisgenomen van het feit dat Franse wijnboeren zich destijds met geweld tegen deze invoer hadden verzet.(4) Nieuw is daarentegen de vraag, of een Lid-Staat voor dergelijke handelingen van particulieren op enigerlei wijze aansprakelijk kan worden gesteld. De principiële betekenis van de daardoor aan de orde gestelde vragen is evident. Zij is ook duidelijk ter sprake gebracht door de bij de procedure betrokken partijen.
7 Artikel 169 van het Verdrag betreft een schending van gemeenschapsrechtelijke verplichtingen door een Lid-Staat. Een op dit artikel gebaseerd beroep kan daarom slechts slagen wanneer de Lid-Staat de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
8 Het onderhavige geval betreft om te beginnen het door artikel 30 beschermde vrije verkeer van goederen. Het in dit artikel vervatte verbod van kwantitatieve invoerbeperkingen en maatregelen van gelijke werking heeft echter duidelijk betrekking op maatregelen van de Lid-Staten en hun organen.(5) Vaststaat, dat de Franse autoriteiten zelf geen maatregelen hebben getroffen die rechtstreeks als kwantitatieve invoerbeperkingen of maatregelen van gelijke werking beschouwd zouden moeten worden.
9 Artikel 30 is nochtans ook van toepassing op maatregelen van particulieren wanneer deze door de betrokken Lid-Staat worden gecontroleerd. Dit blijkt uit het door de regering van het Verenigd Koninkrijk in een andere context aangehaalde arrest van het Hof in een niet-nakomingsprocedure tegen Ierland.(6) Die zaak had betrekking op een reclamecampagne van de "Irish Goods Council", waarmede op de consumenten in Ierland een beroep werd gedaan slechts binnenlandse producten te kopen ("koop Iers"). Het betrof hier een privaatrechtelijke vennootschap, waarvan de leden van de Raad van Beheer echter door de Ierse regering werden benoemd. De Ierse regering ondersteunde de Irish Goods Council bovendien met overheidssubsidies, die zijn kosten grotendeels dekten, en zij bepaalde in grote lijnen de doelstellingen van de door de Council gevoerde campagne. Het Hof besliste, dat de Ierse regering zich onder deze omstandigheden niet erop kon beroepen, dat de campagne door een privaatrechtelijke vennootschap werd gevoerd "om zo te ontkomen aan de verantwoordelijkheid die krachtens de bepalingen van het Verdrag wellicht op haar rust".(7) Niets duidt er echter op, dat het in het onderhavige geval (bijvoorbeeld met betrekking tot de "Coordination rurale") om een vergelijkbare situatie gaat. De Commissie heeft deze mogelijkheid in haar betoog dan ook in het geheel niet aangeroerd.
10 Wat voor artikel 30 geldt, geldt eveneens voor de gemeenschappelijke marktordeningen voor landbouwproducten. Volgens artikel 38, lid 2, EG-Verdrag zijn de regels voor de instelling van de gemeenschappelijke markt - en daarmede ook artikel 30 EG-Verdrag - ook van toepassing op landbouwproducten, voor zover de artikelen 39 tot en met 46 niets anders bepalen. In overeenstemming daarmede heeft het Hof al meer dan eens geoordeeld, "dat gemeenschappelijke marktordeningen zijn gebaseerd op het beginsel van de open markt, waartoe elke producent vrije toegang heeft onder voorwaarden van echte mededinging en waarvan de werking uitsluitend door de in die ordeningen voorziene instrumenten wordt geregeld".(8) Ook op dit gebied kan derhalve het vrije verkeer van goederen slechts door maatregelen van een Lid-Staat of van zijn organen worden geschonden.
11 De grieven van de Commissie kunnen daarom niet enkel worden gebaseerd op artikel 30 en op de gemeenschappelijke marktordeningen voor groenten en fruit. Ik kan mij daarom niet verenigen met de tegengestelde opvatting van de Spaanse regering, die evenwel de genoemde bezwaren niet bespreekt.
12 De Commissie heeft daarmede wel rekening gehouden, doordat zij verweerster verwijt, haar verplichtingen voortvloeiende uit de gemeenschappelijke marktordeningen voor landbouwproducten en uit artikel 30 in samenhang met artikel 5 van het Verdrag niet te zijn nagekomen. Volgens artikel 5, lid 1, eerste zin, van het Verdrag treffen de Lid-Staten "alle algemene of bijzondere maatregelen welke geschikt zijn om de nakoming van de uit dit Verdrag of uit handelingen van de instellingen der gemeenschap voortvloeiende verplichtingen te verzekeren". Uit artikel 30 van het Verdrag en uit de gemeenschappelijke marktordeningen voor landbouwproducten vloeit voor de Lid-Staten de verplichting voort, alle passende maatregelen te treffen om de vrijheid van het goederenverkeer te verzekeren, voor zover het gemeenschapsrecht zelf niet een beperking veroorlooft. Dit betekent, dat voor een analyse van het beroep van de Commissie twee voorwaarden moeten worden onderzocht: allereerst moet worden nagegaan of de onderhavige feiten zodanig zijn, dat zij - wanneer zij aan verweerster kunnen worden toegerekend - een inbreuk op de vrijheid van het goederenverkeer zouden opleveren. Vervolgens moet worden nagegaan, of deze feiten aan verweerster kunnen worden toegerekend en of zij deswege aansprakelijk kan worden gesteld. Deze vraag zou bevestigend moeten worden beantwoord indien verweerster in zoverre niet "alle algemene of bijzondere maatregelen" had getroffen, die voor de verzekering van het vrije verkeer van goederen noodzakelijk waren.
II - De belemmeringen van het vrije verkeer van goederen door particulieren
13 In het onderhavige geval kan er geen twijfel over bestaan, dat de onderwerpelijke handelingen van particulieren een inbreuk op het vrije verkeer van goederen zouden vormen, indien zij aan de Franse Republiek zouden kunnen worden toegerekend.
14 Plundering en vernietiging van goederen uit andere Lid-Staten behoort tot de ernstigste vormen van invoerbeperking die men zich kan voorstellen. Zij gaan immers vierkant in tegen het beginsel van het vrije verkeer van goederen. In dit verband is het zonder belang, of die goederen tijdens het vervoer werden vernietigd of eerst toen zij op hun bestemming in Frankrijk waren aangekomen. De andere handelingen die volgens de, door verweerster onbetwiste, inlichtingen van de Commissie door de betrokken personen zijn begaan, zijn niet minder verontrustend. De bedreiging van de vrachtautochauffeurs die het vervoer verzorgen, belemmert rechtstreeks het vrije verkeer van goederen. Wie er rekening mee moet houden dat zijn vrachtauto wordt onderschept omdat daarmede bepaalde goederen worden vervoerd, zal geneigd zijn van zulke transporten af te zien. Hetzelfde geldt voor de bedreiging van handelaren in Frankrijk die goederen uit andere Lid-Staten aanbieden. Wanneer het verkopen van goederen uit andere Lid-Staten het gevaar van gewelddadige acties met zich brengt, zal een handelaar zich wel tweemaal afvragen, of hij daarmede moet doorgaan.
15 Voorts betoogt de Commissie terecht, dat ook het door deze gewelddadige acties ontstane klimaat van onveiligheid en onzekerheid een belemmering voor het vrije verkeer van goederen vormt. Zo zal bijvoorbeeld ook een handelaar in een gebied waar het nog niet tot zulke gewelddaden is gekomen, met de mogelijkheid van een dergelijk gevaar rekening gaan houden en daarom wellicht de betrokken goederen niet aanschaffen. Geheel in het algemeen zal een handelaar die rekening moet houden met de mogelijkheid, dat de door hem bestelde goederen wegens de beschreven incidenten niet of niet tijdig aan hem zullen worden uitgeleverd, dat in overweging nemen bij zijn beslissing waar hij zijn goederen zal betrekken. Hetzelfde geldt ook voor ondernemers in andere Lid-Staten, omdat bij de gewelddadigheden ook goederen zijn vernietigd die niet voor de Franse markt, doch voor andere Lid-Staten waren bestemd. In zoverre is sprake van indirecte gevolgen voor het vrije verkeer van goederen. Ook zulke indirecte belemmeringen zijn echter krachtens het gemeenschapsrecht verboden.(9)
16 In dupliek betoogt verweerster, dat de incidenten de verhandeling van Spaanse aardbeien in Frankrijk "niet werkelijk hebben beïnvloed", aangezien de hoeveelheid geïmporteerde aardbeien in de, te dezen bijzonder getroffen, maanden april en mei min of meer gelijk was gebleven. Dit betoog kan, gezien de ernst van de incidenten, niet minder dan verrassend worden genoemd. Verweerster heeft overigens tegelijkertijd opgemerkt, dat gezien de rechtspraak van het Hof over artikel 30, aan dit argument in beginsel kan worden voorbijgegaan. In dit opzicht ben ik het met verweerster eens. Niet betwist kan worden, dat de gewelddadige acties waarom het te dezen gaat, de invoer van goederen uit andere Lid-Staten rechtstreeks hebben belemmerd. Het feit, dat de omvang van die invoer wellicht toch constant is gebleven, is daarom irrelevant. Overigens is ook niet uitgesloten, dat die invoer een grotere omvang zou hebben bereikt wanneer die incidenten niet hadden plaatsgehad.
Ter terechtzitting heeft de gemachtigde van de Franse regering betoogd, dat in 1994 slechts acht van de 170 000 ton die uit Spanje in Frankrijk werden ingevoerd, vernietigd zijn, overeenkomende met een percentage van 0,005. Dit verandert echter niets aan het feit, dat door die gewelddaden de invoer van goederen uit andere Lid-Staten indirect werd belemmerd. Het feit, dat de omvang van de daadwerkelijk vernietigde hoeveelheid goederen wellicht relatief gering was, is alleen al uit hoofde van de ernst van de incidenten van geen enkele betekenis. Dit geldt in versterkte mate wegens het feit, dat niet slechts de vernietigingen zelf, doch ook het daardoor ontstane klimaat van onveiligheid en onzekerheid het vrije verkeer van goederen belemmert.(10)
17 De regering van het Verenigd Koninkrijk heeft in haar memorie terecht betoogd, dat volgens de rechtspraak een maatregel slechts dan in strijd is met artikel 30, wanneer "zij in zekere mate constant is en een algemeen karakter draagt".(11) In het onderhavige geval kan daaraan nauwelijks worden getwijfeld gezien de jaar na jaar steeds weer terugkerende incidenten.
III - De omstandigheden die ter verklaring zijn aangevoerd
18 Wanneer ervan zou moeten worden uitgegaan, dat deze belemmeringen van het vrije verkeer van goederen aan verweerster kunnen worden toegerekend(12), dient te worden onderzocht of er eventuele rechtvaardigingsgronden bestaan.
19 In haar verweerschrift heeft de Franse Republiek gewezen op het sociaal- economisch kader waarin de onderhavige incidenten zich hebben voorgedaan. De Franse markt voor groenten en fruit heeft sedert bijna tien jaar ingrijpende veranderingen ondergaan, waartoe inzonderheid de verscherpte concurrentie met Spaanse producten, waarmede de binnenlandse producenten werden geconfronteerd, heeft bijgedragen. Wat aardbeien betreft, is de Spaanse uitvoer van 1 000 ton in 1975 tot 108 000 ton in 1992 gestegen, derhalve meer dan het honderdvoudige. Alleen al de uitvoer naar Frankrijk is van 6 000 ton in 1980 gegroeid naar gemiddeld 42 000 ton in de jaren 1990 en 1993 om in 1994 ongeveer 50 000 ton te bereiken. De Franse productie van aardbeien stagneerde daarentegen sedert 1991 bij 82 000 ton. Het verloop van de wisselkoersen verscherpte dit probleem nog. Zo was de koers van de Spaanse peseta in 1995 28 % lager dan in de jaren 1990-1992.
20 In dupliek heeft verweerster dit thema nader uitgewerkt. Tegen de tegenwerping van de Commissie in de repliek, te weten dat de toename van de Spaanse export veeleer het gevolg was van het einde van de overgangsperiode en de daarmede gepaard gaande opheffing van de handelsbeperkingen, voert verweerster aan, dat de in het beroepschrift van de Commissie genoemde incidenten zich voor het einde van de overgangsperiode hadden voorgedaan. De regelingen voor deze periode waren gebleken onvoldoende te zijn. In deze context betoogde zij, dat bij artikel 81 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor het Koninkrijk Spanje en de Portugese Republiek en de aanpassingen der Verdragen (hierna: "Toetredingsakte") een zogenoemde "aanvullende regeling voor het handelsverkeer" was geïntroduceerd, die voor groenten en fruit van 1 januari 1990 tot en met 31 december 1995 van toepassing zou zijn. In artikel 83 van de Toetredingsakte was voorzien in de vaststelling van bepaalde "indicatieve plafonds". Op grond van verordening (EEG) nr. 3944/89 van de Commissie van 20 december 1989 houdende bepalingen voor de toepassing van de aanvullende regeling voor het handelsverkeer in verse groenten en fruit(13), had de Commissie de mogelijkheid, voor de betrokken producten bepaalde periodes vast te stellen die als "gevoelig" (periode II) of "zeer gevoelig" (periode III) moesten worden beschouwd. De vaststelling van die periodes voerde tot een zekere controle door de Commissie van de uit Spanje uitgevoerde hoeveelheden.
21 In casu behoeft niet nader te worden ingegaan op dit controlesysteem en zijn praktische toepassing. In haar antwoord op de memorie van het Koninkrijk Spanje stelde verweerster, dat zij de juistheid van de door deze interveniënte overgelegde cijfers niet bestreed. Zij erkende, dat daaruit bleek dat de Spaanse uitvoer in de overgangsperiode de vastgelegde plafonds in het algemeen niet had overschreden. Zij wijst er echter op, dat de gemeenschapsregelingen voor deze periode enkel betrekking hadden op de omvang van de Spaanse uitvoer van aardbeien. Er bestond echter voor dit product geen prijsbewakingssysteem. De prijsvorming was echter het centrale element dat aan de ontevredenheid van de Franse producenten ten grondslag lag. De Spaanse producenten, wier oogst eerder op de Franse markt kwam dan de nationale producten, berekenden in het begin zeer hoge prijzen, maar verlaagden deze aanzienlijk zodra er concurrentie kwam. Gedaagde kwalificeert deze prijsaanpassing als een "virtuele devaluatie".
22 Ter terechtzitting heeft de gemachtigde van de Franse regering deze verwijten nog aangescherpt. Bepaalde praktijken van Spaanse producenten vormden "regelrechte provocaties". De Spaanse producenten maakten zich schuldig aan onoorbare handelingen, die "onbetwistbaar" als "dumping" moesten worden beschouwd en die de gehele Franse markt destabiliseerden, zodat de nationale producenten hun producten niet konden afzetten.
23 Wanneer ik deze toelichtingen van verweerster zo uitvoerig - ofschoon geenszins uitputtend(14) - heb weergegeven, dan is dat omdat verweerster aan de daarmede samenhangende kwesties bijzondere betekenis toekent. De gemachtigden van de Franse regering hebben daarbij weliswaar steeds uitdrukkelijk beklemtoont, dat zij niet van oordeel waren dat deze omstandigheden het geweld dat had plaatsgehad, konden rechtvaardigen. Zij waren echter van mening, dat de door hen aan de Spaanse producenten verweten praktijken ertoe konden bijdragen, het optreden van de Franse boeren te verklaren.
24 Ik acht het niet mogelijk alleen op basis van het in deze procedure aangevoerde tot een definitief oordeel te komen over de ernst van de economische problemen waarmede de boeren in Zuid-Frankrijk te kampen hebben, en over de juistheid van de ter terechtzitting door verweerster geponeerde stelling, dat het daarbij gaat om een bijzonder "kwetsbare" groep van de bevolking. Het verdient echter opmerking, dat de Commissie dit betoog van de gemachtigde van de Franse regering niet heeft betwist. Hieronder ga ik er daarom ten faveure van verweerster van uit, dat de boeren in Zuid-Frankrijk inderdaad geconfronteerd werden met ernstige economische problemen.
25 Evenmin is het mogelijk uit te maken, of de praktijken van de Spaanse aardbeienproducenten op de Franse markt zo schandalig waren als verweerster beweert. Weliswaar ziet het ernaar uit, dat ten minste enige boeren in Zuid-Frankrijk door goedkope importen uit andere Lid-Staten in hun bestaan werden bedreigd, maar de Commissie heeft in deze context betoogd, dat het overdreven ware de problemen van de boeren in
Zuid-Frankrijk alleen aan de valutafluctuaties toe te schrijven. Het succes van de Spaanse producenten zou in de eerste plaats veeleer aan structurele en klimatologische factoren te danken zijn. In dit verband dient eraan te worden herinnerd, dat de Franse regering zelf heeft betoogd, dat de Spaanse aardbeien eerder op de Franse markt komen dan de binnenlandse producten. Voor zover de Spaanse producenten alleen profiteerden van deze klaarblijkelijk aanwezige gunstige omstandigheden om hun verkopen te bevorderen, gedroegen zij zich marktconform en benutten zij de door het Verdrag gewaarborgde vrijheden precies voor het door het Verdrag beoogde doel. Wie op grond van bepaalde omstandigheden in staat is goedkoper en efficiënter te produceren dan zijn concurrenten en daardoor zijn producten tegen een gunstiger prijs kan aanbieden dan de concurrenten, kan niet enkel op die grond beticht worden van onoorbare praktijken, laat staan van dumping.
26 Maar zelfs wanneer de beschuldigingen van de gemachtigde van de Franse regering aan het adres van de Spaanse producenten juist zouden zijn, kan de belemmering van de invoer niet rechtmatig worden geacht.
27 In de eerste plaats dient erop te worden gewezen, dat de door verweerster voorgedragen argumenten alleen betrekking hebben op de invoer van aardbeien uit Spanje. Zoals echter blijkt uit het verzoekschrift van de Commissie, hebben haar grieven niet alleen op dit product betrekking, doch ook op andere producten.(15) Bovendien gaat het tevens om acties tegen invoer uit andere Lid-Staten dan Spanje.(16) Verweerster heeft niet gepoogd te verklaren, waarom de Franse boeren zich ook tegen deze invoer kantten.
28 In de tweede plaats dient niet uit het oog te worden verloren, dat de gewelddadige acties ook gericht waren tegen goederen die voor andere Lid-Staten waren bestemd. De gemachtigde van de Spaanse regering heeft hier ter terechtzitting nogmaals de aandacht op gevestigd. Het valt niet in te zien hoe de agressie tegen deze goederen kan worden verklaard, laat staan gerechtvaardigd, door de moeilijke situatie op de Franse markt.
29 In de derde plaats moet worden vastgesteld, dat de verklaring die de Franse regering geeft voor de in geding zijnde incidenten, uitgaat van de economische problemen van bepaalde Franse boeren. Zeer terecht heeft de Spaanse regering er echter op gewezen, dat overwegingen van economische aard volgens de rechtspraak van het Hof - over artikel 36 EG-Verdrag, zoals dient te worden toegevoegd - geen rechtvaardigingsgrond opleveren voor beperkingen van het vrije verkeer van goederen.(17) Ook de gemachtigde van de Commissie heeft daarop ter terechtzitting nogmaals de aandacht gevestigd. De regering van het Verenigd Koninkrijk schijnt van een zelfde gedachte uit te gaan wanneer zij stelt, dat een Lid-Staat in het kader van een procedure krachtens artikel 169 geen beroep kan doen op bijzondere kenmerken van zijn landbouwsector.
30 Een andere gedachtegang, die van principiële aard is, komt mij echter het belangrijkst voor. Indien de invoer van groenten en fruit uit andere Lid-Staten inderdaad het economisch bestaan van bepaalde boeren in Frankrijk op het spel zou zetten, stond het aan de verantwoordelijke instanties om voor dit probleem een oplossing aan te dragen. Aangezien het gemeenschappelijk landbouwbeleid een zaak van de Gemeenschap is, zou daarvoor dus de interventie van de bevoegde instellingen van de Gemeenschap noodzakelijk zijn. Het is in overeenstemming daarmede, dat de gemachtigde van de Commissie ter terechtzitting heeft betoogd, dat een oplossing voor de problemen van de Franse boeren in een ander kader moet worden gevonden.
In verband hiermede is het wellicht van belang de aandacht te vestigen op de beslissing van het Hof op het beroep van de Bondsrepubliek Duitsland tegen de verordening houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector bananen. Het Hof beklemtoonde daarin, dat een van de doelstellingen van de communautaire wetgever in dit geval erin bestond, de tegengestelde belangen van bepaalde Lid-Staten nader tot elkaar te brengen. Een van deze belangen bestond volgens het Hof in het streven van enige Lid-Staten, "te verzekeren dat hun in economisch achtergebleven gebieden wonende landbouwbevolking een voor hen uiterst belangrijke productie kon afzetten, en aldus sociale onrust [te] voorkomen".(18)
31 Nu heeft verweerster in dupliek aangevoerd, dat zij al jarenlang streeft naar passende wijzigingen in alle marktorganisaties voor groenten en fruit. Mijns inziens kan zij zich er echter niet op beroepen, dat zulke maatregelen tot dusverre niet zijn getroffen. Zolang een dergelijke wijziging niet heeft plaatsgehad, is het een Lid-Staat niet toegestaan, te ageren tegen personen die overeenkomstig het geldende recht handelen.
32 Een en ander vindt bevestiging in een arrest van het Hof uit 1979, dat met de onderhavige casus enige raakpunten heeft. Het betrof daar de invoer van schapenvlees uit Groot-Brittannië, die in Frankrijk door een restrictieve invoerregeling werd belemmerd. De Franse regering bestreed niet, dat die regeling het vrije verkeer van goederen ongunstig benvloedde, doch beriep zich op de "ernstige economische en sociale gevolgen" die de opheffing van die regeling zou hebben. Tevens vestigde zij de aandacht op de gevorderde stand van de werkzaamheden ter invoering van een gemeenschappelijke marktordening voor schapenvlees.(19)
Het Hof verklaarde, dat het de realiteit van de problemen in de betrokken sector in Frankrijk geenszins miskende. Echter was op dat gebied inmiddels de Gemeenschap bevoegd, "zodat, wanneer nog bijzondere maatregelen noodzakelijk zijn, deze niet meer eenzijdig door de betrokken Lid-Staten kunnen worden genomen, doch moeten worden vastgesteld in het kader van de communautaire orde". De omstandigheid dat de desbetreffende werkzaamheden nog niet tot resultaat hebben geleid, vormt echter voor een Lid-Staat "onvoldoende grond om een nationale marktordening te handhaven die kenmerken vertoont welke onverenigbaar zijn met de verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen". Ook het argument, dat ook het Verenigd Koninkrijk een nationale marktordening voor de betrokken sector had gehandhaafd, werd verworpen. Frankrijk kon tegen die regeling "hetzij binnen de Raad, hetzij via de Commissie, hetzij tenslotte door een beroep in rechte opkomen, teneinde deze onverenigbaarheden te doen opheffen. In geen geval mag een Lid-Staat zich het recht aanmeten om eenzijdig corrigerende of beschermingsmaatregelen vast te stellen, teneinde het hoofd te bieden aan een eventuele miskenning door een andere Lid-Staat van de regels van het Verdrag."(20)
33 Dit alles is uiteindelijk de consequentie van het feit, dat de Europese Gemeenschap een "rechtsgemeenschap"(21) is, waarin verschillen van mening en geschillen door rechtsmiddelen moeten worden beslecht. Dit houdt in, dat zulke geschillen op de in het gemeenschapsrecht voorgeschreven manier moeten worden uitgevochten en in laatste instantie door een gerecht, het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, beslist. Onverenigbaar met deze rechtsgemeenschap zijn niet slechts eenzijdige maatregelen van de Lid-Staten die - zoals invoerverboden - zijn vervat in wettelijke voorschriften. Dit geldt in nog veel sterkere mate voor gewelddadige en arbitraire handelingen. Zou men aanvaarden, dat ter realisering van bepaalde economische en politieke doeleinden ook geweld mag worden gebruikt, dan zou de heerschappij van het recht door die van het geweld worden vervangen. Dit zou ook het einde van de Gemeenschap betekenen.
34 Zoals reeds gezegd, heeft het Hof zich tot dusverre over deze kwestie nog niet uitdrukkelijk uitgelaten. Ik meen echter, dat een in 1995 gewezen arrest in een door de Commissie tegen de Franse Republiek aangespannen procedure uit hoofde van niet-nakoming van verdragsverplichtingen op dezelfde fundamentele gedachte is gebaseerd.(22) Dat geval betrof de visserijsector. Aan de Franse Republiek waren voor de relevante periode bepaalde quota voor de vangst van ansjovis toegekend. De Franse vissersschepen hadden deze quota aanzienlijk overschreden zonder dat de Franse instanties daartegen maatregelen hadden genomen, ofschoon zij daartoe volgens de relevante bepalingen van het gemeenschapsrecht verplicht waren. De Franse Republiek verdedigde zich onder meer met de stelling, dat "het sociaal-economisch klimaat tijdens het ansjovisseizoen zo moeilijk was, dat men ernstige onrust en als gevolg daarvan grote economische moeilijkheden moest vrezen. De bevoegde autoriteiten konden dan ook niet anders dan afzien van vervolging van de verantwoordelijke personen."(23) Het Hof verwierp dit argument. De "enkele vrees voor binnenlandse moeilijkheden" kan immers geen rechtvaardiging zijn om de betrokken regeling niet toe te passen.(24)
Nog veel duidelijker drukte advocaat-generaal Fennelly zich in die zaak uit:
"Een dergelijke opvatting van de handhaving van het gemeenschapsrecht door een Lid-Staat is mijns inziens onaanvaardbaar. (...) Artikel 5 van het Verdrag legt de Lid-Staten een strikte verplichting tot samenwerking op om alle maatregelen te nemen die geschikt zijn om de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag te verzekeren.
Dit betekent mijns inziens, dat wanneer de Lid-Staten specifiek met de handhaving van het gemeenschapsrecht zijn belast, zij hun gehele overheidsapparaat en zo nodig hun politiediensten dienen in te zetten om de nakoming van hun verplichtingen te verzekeren."(25)
Mijns inziens geldt dit ook voor de uit artikel 5 voortvloeiende algemene verplichting van de Lid-Staten te zorgen voor de vervulling van hun verdragsverplichtingen.
35 Om al deze redenen kunnen derhalve de door particulieren in Frankrijk begane gewelddaden tegen invoer uit andere Lid-Staten - indien deze aan de Franse Republiek kunnen worden toegerekend - in geen geval worden gerechtvaardigd.
IV - De verantwoordelijkheid van de Franse Republiek voor het gebeurde
36 Thans moet dus de in deze procedure centraal staande vraag worden onderzocht, te weten of de Franse Republiek aansprakelijk kan worden gesteld voor de excessen en gewelddaden.
37 De gemachtigde van de Franse regering heeft zich ter terechtzitting op het standpunt gesteld, dat in deze context het principe geldt, dat een Lid-Staat niet verantwoordelijk is voor de gedragingen van particulieren. Dit principe zou zowel gelden in het gemeenschapsrecht als in het volkenrecht. Er zou echter een uitzondering op dit principe bestaan. Een Lid-Staat zou voor de gedragingen van aan zijn soevereiniteit onderworpen particulieren aansprakelijk kunnen worden gesteld, wanneer hij de op hem rustende "verplichting tot oplettendheid en zorgvuldigheid" niet nakomt.
38 Het schijnt inderdaad zo te zijn, dat een staat volkenrechtelijk enkel verantwoordelijk kan zijn wanneer hij ten aanzien van de gedragingen van particulieren de op hem rustende "verplichting tot het in acht nemen van de in een gegeven situatie vereiste zorgvuldigheid en oplettendheid (due diligence)"(26) heeft miskend.
39 Ik meen echter, dat het onnodig is thans dieper op deze vraag in te gaan, omdat het gemeenschapsrecht in het al genoemde artikel 5 een norm aandraagt die een bijzondere regeling voor dit probleem op het gebied van het gemeenschapsrecht bevat.
40 In de eerste plaats verplicht dit artikel de Lid-Staten in het algemeen tot "loyale samenwerking en bijstand" tegenover de Gemeenschap.(27) In de onderhavige zaak lijkt het niet zo te zijn, dat verweerster deze algemene verplichting niet is nagekomen. Zou het beroep van de Commissie dus alléén op artikel 5 zijn gebaseerd, dan zou het evenmin kunnen slagen als wanneer het alleen op artikel 30 was gegrond.(28)
41 Artikel 5 EG-Verdrag legt echter ook bijzondere plichten op in verband met de verplichtingen die voortvloeien uit het gemeenschapsrecht (eerste alinea), en in verband met de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag (tweede alinea). Wanneer men dit voorschrift leest in samenhang met artikel 30 (en met de uit de gemeenschappelijke marktordeningen voortvloeiende verplichtingen), dan levert het mijns inziens voor de Lid-Staten de verplichting op, "alle algemene of bijzondere maatregelen" te treffen welke geschikt zijn om het vrije verkeer van goederen te beschermen. Dit geldt eveneens en met name voor de bescherming van dit vrije verkeer tegen aanvallen van particulieren.
42 Deze uitlegging vindt steun in de rechtspraak van het Hof over artikel 5 enerzijds en de artikelen 85 en 86 van het Verdrag anderzijds. Deze rechtspraak betreft een situatie, die juist het spiegelbeeld of de tegenhanger van de onderhavige casus is. De artikelen 85 en 86 van het Verdrag hebben op zichzelf slechts betrekking op de gedragingen van ondernemingen, derhalve van particulieren. Nochtans is het vaste rechtspraak, dat de Lid-Staten op grond van de artikelen 85 en 86 juncto artikel 5 van het Verdrag geen maatregelen mogen treffen of handhaven die "het nuttig effect van de op de ondernemingen toepasselijke mededingingsregels ongedaan kunnen maken".(29) In een reeks van arresten is gepreciseerd, dat het daarbij gaat om artikel 5, tweede alinea, en de aldaar voorgeschreven onthoudingsverplichting.(30) In deze gevallen gaat het derhalve primair om verplichtingen die voor particulieren gelden. Om het nuttig effect te verzekeren van de bepalingen waarin deze verplichtingen zijn vervat, verbiedt het gemeenschapsrecht volgens het Hof echter ook maatregelen van Lid-Staten, die zouden resulteren in dezelfde nadelige gevolgen voor het beschermde rechtsgoed (hier dus de concurrentie) als de handelingen van particulieren. Op grond hiervan zijn de Lid-Staten verplicht zich van zulke maatregelen te onthouden.
43 Deze redenering is ook van toepassing op de onderhavige situatie. Artikel 30(31) verbiedt maatregelen van Lid-Staten, die een bedreiging kunnen vormen voor het vrije verkeer van goederen. Zoals de onderhavige casus duidelijk aantoont, kan het vrije verkeer van goederen ook door handelingen van particulieren worden bedreigd. Ter bescherming van de nuttige werking van artikel 30 is het daarom noodzakelijk, uit het Verdrag een verplichting van de Lid-Staten te destilleren zich tegen zulke handelingen van particulieren teweer te stellen. Het betreft daarbij uiteraard een verplichting tot handelen, derhalve een uit artikel 5, eerste alinea, voortvloeiende verplichting.
Naar alle waarschijnlijkheid ligt deze uitlegging eveneens aan het beroep van de Commissie ten grondslag, ook wanneer deze in zoverre geen nadere toelichting heeft verschaft. Het komt mij voor, dat ook de regering van het Verenigd Koninkrijk deze opvatting is toegedaan, ook wanneer de door haar gebezigde woordkeus - zij spreekt van verplichtingen uit artikel 30 en artikel 5 - ook een andere interpretatie toelaat.(32)
44 Dat een dergelijke uitlegging in het gemeenschapsrecht geenszins ongewoon is, volgt mijns inziens impliciet uit een arrest uit 1995.(33) Het ging in die zaak om een particuliere onderneming (hierna: "Garonor") die in de buurt van Parijs een overslagplaats voor vrachtwagens beheerde. Aldaar bevonden zich ook douanekantoren, waar alle formaliteiten konden worden vervuld die gewoonlijk aan de staatsgrenzen plaatsvinden. Garonor verhuurde bureaus en andere installaties aan expediteurs. Naast de huur berekende Garonor ook voor ieder voertuig een - in de respectieve contracten bepaalde - "doorgangsheffing". De nationale rechter had vastgesteld, dat een aanzienlijk deel van deze heffing bedoeld was ter dekking van de kosten die voortvloeiden uit de vervulling van overheidstaken. Het Hof kwam tot de conclusie, dat een dergelijke heffing in strijd was met de artikelen 9 en 12 van het Verdrag. Het feit, dat deze last door een particuliere onderneming werd opgelegd, achtte het Hof van geen belang:
"Of de geldelijke last nu krachtens een eenzijdige handeling van de overheid dan wel, zoals in het hoofdgeding, via een reeks overeenkomsten tussen particulieren aan de verkeersdeelnemer wordt opgelegd, hij is altijd al dan niet rechtstreeks een gevolg van het feit dat de betrokken Lid-Staat de krachtens de artikelen 9 en 12 van het Verdrag op hem rustende financiële verplichtingen niet is nagekomen."(34)
Nog overtuigender komt mij de door advocaat-generaal La Pergola voorgestelde oplossing voor, inhoudende dat het hier niet gaat om een heffing in de zin van de artikelen 9 en 12, doch dat de Lid-Staat in strijd had gehandeld met zijn verplichtingen krachtens deze artikelen in verbinding met (onder meer) artikel 5, tweede alinea.(35) Het arrest bewijst echter in elk geval, dat ook op het gebied van het vrije verkeer van goederen onder bepaalde voorwaarden aan een Lid-Staat de verantwoordelijkheid voor het gedrag van particulieren kan worden toegerekend.
45 Overigens kan de door mij getrokken parallel met de rechtspraak van het Hof over de artikelen 85 en 86 EG-Verdrag nog worden doorgetrokken. Uit de artikelen 85 en 86 juncto artikel 5 volgt niet, dat een Lid-Staat zich van alle maatregelen moet onthouden die een gevaar voor de concurrentie kunnen opleveren. Hij overtreedt deze bepalingen eerst dan, wanneer hij (wat bijvoorbeeld artikel 85 betreft) "het tot stand komen van met artikel 85 strijdige overeenkomsten oplegt of begunstigt, dan wel de werking ervan versterkt, of aan [zijn] eigen regeling het overheidskarakter ontneemt door de verantwoordelijkheid voor het nemen van besluiten tot interventie op economisch gebied aan particuliere marktdeelnemers over te dragen".(36) Zo mag men ook op het onderhavige gebied niet verlangen, dat een Lid-Staat een bepaald resultaat - hier derhalve het vrije verkeer van goederen - garandeert ("obligation de résultat"). Zoals de gemachtigde van de Commissie ter terechtzitting heeft betoogd, mag men echter ten minste verlangen, dat hij de noodzakelijke maatregelen neemt om dit doel te bereiken. Anders gezegd, men moet verlangen, dat de betrokken Lid-Staat "alle algemene of bijzondere maatregelen" treft om dit resultaat te bereiken ("obligation de moyen").
46 Derhalve moet worden nagegaan, of Frankrijk in de onderhavige zaak aan deze verplichting heeft voldaan.
47 Zoals de Commissie heeft betoogd, beschikt een Lid-Staat in een dergelijke situatie in beginsel over twee manieren waarop hij het vrije verkeer van goederen tegen aanvallen van particulieren kan beschermen. Hij heeft allereerst de mogelijkheid door het inzetten van zijn ordediensten - dus met name van zijn politiediensten - rechtstreeks tegen zulke gewelddaden op te treden, hetzij doordat hij de doelwitten van zulke aanvallen al bij voorbaat beschermt, hetzij doordat hij zijn ordediensten inzet zodra die aanvallen plaatsvinden. In zoverre kan men met de Commissie spreken van preventieve maatregelen. Een Lid-Staat beschikt echter ook over de mogelijkheid de daders van zulke gewelddaden achteraf verantwoordelijk te stellen door met strafrechtelijke middelen tegen hen op te treden. In zoverre kan men samenvattend spreken van repressieve of strafvervolgingsmaatregelen.
48 Ik ben het met de Commissie eens, dat noch zij noch een ander orgaan van de Gemeenschap een Lid-Staat kan voorschrijven, welke maatregelen hij in concreto moet treffen om het vrije verkeer van goederen te beschermen. Deze beslissing berust alleen bij de betrokken Lid-Staat. In zoverre is ook volstrekt juist dat de gemachtigde van de Franse regering ter terechtzitting heeft gezegd, namelijk dat het Hof de beoordelingsmarge van de Lid-Staten op het gebied van de handhaving van de openbare veiligheid en orde niet daardoor mag beperken, dat het zijn eigen beoordeling in de plaats stelt van die van de betrokken Lid-Staat.
49 Voor zover echter de bij die gelegenheid gegeven waarschuwing aldus moet worden verstaan, dat verweerster de opvatting is toegedaan, dat op dit "uiterst politieke" gebied - zoals de gemachtigde van de Franse regering het zei - in het geheel geen controle door het Hof mogelijk is, moet zulks uitdrukkelijk worden betwist. Het staat aan de betrokken Lid-Staat te beslissen, welke middelen hij inzet om het gevaar voor het vrije verkeer van goederen, die het gevolg zijn van handelingen van particulieren, te keren. Het Hof is echter bevoegd te controleren, of de Lid-Staat in zoverre alle noodzakelijke en adequate maatregelen heeft getroffen. Juist is wel, zoals het Verenigd Koninkrijk heeft betoogd, dat van een niet-nakoming door een Lid-Staat van de ter zake op hem rustende verplichtingen waarschijnlijk enkel in uitzonderingsgevallen sprake zal zijn. Om de stellig bestaande beoordelingsmarge van de Lid-Staat te respecteren, zal men inderdaad een niet-nakoming van de uit artikel 30 juncto artikel 5 voortvloeiende verplichtingen slechts dan mogen aanvaarden, wanneer met volstrekte duidelijkheid vaststaat, dat een Lid-Staat niet alle noodzakelijke en adequate maatregelen heeft getroffen om het goederenverkeer tegen gewelddaden van particulieren te beschermen.
50 Dit is in casu echter het geval.
Preventieve maatregelen
51 Wat, om te beginnen, de preventieve maatregelen betreft, verwijt de Commissie aan verweerster, dat haar ordediensten niet steeds met de noodzakelijke spoed en voortvarendheid tussenbeide zijn gekomen. Bij de incidenten in april 1995 bijvoorbeeld, waren deze ordediensten soms niet tussenbeide gekomen, hetgeen hetzij door ontoereikende middelen kan worden verklaard hetzij door opzettelijke passiviteit. Ter terechtzitting heeft de Commissie de klemtoon gelegd op een ander incident, in juni 1994 in de buurt van Marseille, waarbij rond 200 betogers betrokken waren. Toen zijn de ordediensten niet ingezet ofschoon zij stellig in voldoende omvang paraat stonden. De Commissie verwijt de Franse instanties bovendien, onvoldoende gebruik te hebben gemaakt van de inlichtingen over dreigende gewelddaden. Op grond van een en ander concludeert zij, dat de reactie van de Franse autoriteiten structureel onvoldoende was.
52 Verweerster heeft daartegen al in haar verweerschrift aangevoerd, dat de bevoegde autoriteiten door de regering meermaals telegrafisch waren geïnstrueerd, alle adequate bewakings- en veiligheidsmaatregelen te nemen ter bescherming van de importeurs en handelaars. Zij zou die gewelddaden overigens steeds veroordeeld hebben. Wat de gebeurtenissen in april 1995 betreft, zou aan de Franse autoriteiten niet het verwijt kunnen worden gemaakt zich opzettelijk passief te hebben opgesteld. In dupliek betoogt verweerster bovendien, dat voor de delen van het land die bijzonder gevaar liepen, mobiele eenheden beschikbaar waren gemaakt die zo nodig konden ingrijpen. De gemachtigde van de Franse regering heeft ter terechtzitting deze inspanningen nader toegelicht en de gegevens betreffende de inzet van de ordediensten in 1997 met cijfers aangevuld.
In dupliek zet verweerster uiteen, dat er ook aan is gedacht individuele vrachtauto's vanaf de grens door Franse ordediensten te laten bewaken. Ter terechtzitting heeft zij echter rechtgezet, dat een dergelijke individuele bescherming wegens het grote aantal transportbewegingen niet mogelijk was.
53 Verweerster beroept zich met name op de problemen die de inzet van de ordediensten opriep. Zo maakte bijvoorbeeld de door de betogers gevolgde taktiek om verrassend en snel toe te slaan, een ingreep uiterst problematisch. De aanval van 3 juni 1995 in Salon-de-Provence duurde tien minuten; daarna waren de aanvallers terstond op de vlucht geslagen. Bovendien toonde dit incident aan, dat de betogers buitengewoon mobiel waren. Deze twee elementen tezamen en het aanzienlijke krachtsverschil tussen betogers en politie maakten een ingreep van de politie onmogelijk en liet ook geen tijd om versterkingen te laten aanrukken.
54 Ten slotte betoogt verweerster, dat de politieautoriteiten bij hun netelige opdracht de openbare orde en veiligheid te handhaven, over een beoordelingsmarge moeten beschikken. Zij moeten immers de mogelijkheid hebben, van een ingrijpen tegen dergelijke gewelddaden af te zien wanneer dit nog grotere of ernstiger risico's voor die rechtsgoederen tot gevolg zou hebben. Deze bevoegdheid zou in de rechtspraak van de Franse gerechten zijn erkend.
55 Dit alles kan mijns inziens de grieven van de Commissie niet weerleggen.
56 Zoals de gemachtigde van de Commissie ter terechtzitting terecht heeft betoogd, komt het niet aan op de omvang van de ter beschikking gestelde ordediensten, doch om de vraag of deze daadwerkelijk hebben ingegrepen. Evenmin is beslissend, of instructies zijn gegeven, hetgeen overigens door de Commissie niet is bestreden. Beslissend is veeleer, of en hoe deze instructies in de praktijk zijn uitgevoerd.
57 In dit opzicht bestaat er echter een groot aantal aanwijzingen, dat verweerster niet alle noodzakelijke en passende maatregelen heeft getroffen.
58 Zowel het Koninkrijk Spanje als het Verenigd Koninkrijk wijst er terecht op, dat deze gewelddaden zich meer dan tien jaar lang hebben voorgedaan. Blijkens de feiten deden zij zich met name in bepaalde maanden voor. Ook lijken er enkele plaatsen te bestaan die bijzonder kwetsbaar zijn. Het is verrassend, dat een land als Frankrijk zich niet in staat acht doeltreffende voorzorgsmaatregelen tegen zulke gewelddaden te treffen. Dit geldt met name nu de Commissie jarenlang herhaaldelijk een beroep op verweerster heeft gedaan zich energiek tegen deze incidenten te keren. De behandeling bij het Hof heeft overigens duidelijk gemaakt - ofschoon dit uiteraard voor de onderhavige procedure zonder materiële betekenis is - dat er in deze situatie tot de dag van vandaag geen verandering is gekomen. De gemachtigde van de Spaanse regering heeft een lange reeks van vergelijkbare verdere incidenten opgesomd, die zich in de laatste weken hebben voorgedaan.
59 De door verweerster beschreven moeilijkheden bij de bestrijding van zulke gewelddaden bestaan stellig en worden door de Commissie ook niet betwijfeld. Echter kan niet serieus worden beweerd, dat deze moeilijkheden een doeltreffende ingreep van de ordediensten in alle gevallen onmogelijk zouden maken. Het is misschien geen toeval, dat verweerster slechts inlichtingen heeft verschaft met betrekking tot een van de door de Commissie genoemde incidenten, namelijk dat van 3 juni 1995 in Salon-de-Provence. Laat ons enige andere incidenten onderzoeken. Op 19 april 1994 vond aan het tolkantoor Saint-Jean-de-Védas een aanval van rond 150 personen plaats.(37) Anders dan in het geciteerde geval, duurde deze aanval niet tien minuten, maar tweeënhalf uur. Klaarblijkelijk waren de door verweerster genoemde bijzondere interventie-eenheden niet ter plaatse. Maar was het werkelijk onmogelijk met de ter beschikking staande politie in te grijpen of - zo nodig - versterkingen te laten aanrukken? Twee weken later kwam het op dezelfde plaats tot een nieuwe aanval. De aanwezige ordediensten grepen niet doeltreffend in.(38) Waren zij niet in staat de betogers te trotseren? Een persbericht uit juni 1994 toont aan, dat bij incidenten in de buurt van Marseille een grote politiemacht aanwezig was, die nochtans niet tussenbeide kwam. Waarom traden zij niet op? Op al deze vragen - en deze hebben slechts betrekking op enige incidenten - is verweerster het antwoord schuldig gebleven.
60 Daarbij moet inzonderheid rekening worden gehouden met het feit, dat minstens in een van de door de Commissie genoemde gevallen de autoriteiten vooraf op de hoogte waren van dreigende gewelddaden. Dit blijkt, zoals de Commissie zonder tegenspraak van verweerster heeft betoogd, uit een schrijven van 19 april 1994, volgens hetwelk al de volgende dag protestacties zouden plaatsvinden. In zoverre is het door de Commissie geciteerde schrijven van 6 mei 1994, waarin de Franse autoriteiten stelden dat deze onlusten "moeilijk voorzienbaar" waren, hoogst opmerkelijk. Overigens moet nog eens worden opgemerkt, dat het niet om op zichzelf staande incidenten ging, maar om gewelddaden die zich - zoals de gemachtigde van de Spaanse regering het ter terechtzitting verwoordde - jaar na jaar op hetzelfde tijdstip herhaalden.
61 Het betoog van verweerster, dat zij in de onderhavige zaak alle noodzakelijke en adequate maatregelen heeft getroffen, wordt evenmin bevestigd door de houding van de Franse regering zelf. Verweerster heeft geen enkele officiële uitlating van de Franse regering aangehaald, waarin deze de incidenten veroordeelde. De gemachtigde van verweerster heeft ter terechtzitting slechts opgemerkt, dat de Franse president tijdens de bijeenkomst van de Europese Raad te Noordwijk(39) aan de Spaanse minister-president publiekelijk zijn verontschuldigingen voor de incidenten had aangeboden. De Commissie heeft in haar verzoekschrift een uitlating van de toenmalige Franse minister van Landbouw aangehaald, volgens welke deze de gewelddaden weliswaar afkeurde, maar niet voornemens was de ordediensten daartegen in te zetten.(40)
Deze uitlating roept twijfel op aan de doeltreffendheid van de door verweerster genoemde instructies aan de autoriteiten. Kon, gezien het stilzwijgen van de regering dan wel de manier waarop haar houding door een lid van de regering was verwoord, werkelijk worden verwacht dat de lagere autoriteiten steeds energiek tegen de gewelddaden zouden optreden? Voorzorgshalve moet hier worden gerelateerd, dat gedaagde niet heeft betwist dat deze uitlating is gedaan. Toen ik ter terechtzitting een desbetreffende vraag aan de gemachtigde van de Franse regering stelde, was deze niet in staat deze uitlating te verklaren.
62 Ik ben het evenwel met verweerster eens wanneer zij stelt, dat de politieautoriteiten ervan kunnen afzien met geweld tegen zulke gewelddaden op te treden, indien een dergelijk optreden de openbare orde en veiligheid aan nog groter gevaar zou blootstellen. Ook de Commissie aanvaardt dit beginsel, dat naar mijn mening een algemeen beginsel van handhaving van de openbare orde en veiligheid is. De Commissie heeft echter terecht opgemerkt, dat het Hof in het kader van zijn rechtspraak over artikel 36 EG-Verdrag steeds strenge eisen heeft gesteld wanneer ter rechtvaardiging van een belemmering van het vrije verkeer van goederen een beroep werd gedaan op de bescherming van de openbare orde en veiligheid. Op dit punt rust de bewijslast op de Lid-Staat. Zo heeft het Hof bijvoorbeeld in het door de Commissie aangehaalde arrest Cullet een overeenkomstig argument, volgens welke "felle reacties" van de kant van bepaalde handelaren te verwachten waren, verworpen op grond dat de Franse regering niet had aangetoond dat een wijziging van de Franse regeling overeenkomstig het gemeenschapsrecht "gevolgen voor de openbare orde en de openbare veiligheid zou hebben, waaraan zij met de haar ten dienste staande middelen niet het hoofd zou kunnen bieden".(41) Deze uitspraak geldt ook voor het onderhavige geval.
63 Eveneens zeer terecht heeft de Commissie betoogd, dat een dergelijke rechtvaardiging slechts in op zichzelf staande gevallen, maar niet geheel in het algemeen, kan worden aanvaard. Anders zou men tot de paradoxale gevolgtrekking komen, dat een bedreiging van de openbare orde en veiligheid (te weten de gewelddaden) aanvaard en op de koop toe zou moeten worden genomen juist ten behoeve van de bescherming van deze rechtsgoederen. In deze context kan ik niet anders dan mij aansluiten bij het oordeel van advocaat-generaal VerLoren van Themaat, dat ter terechtzitting ook door de Commissie is aangehaald:
"Ik voeg daar echter aan toe, dat het aanvaarden van onlusten als rechtvaardigingsgrond voor inbreuken op het vrije goederenverkeer blijkens de ervaringen van het laatste jaar (en al eerder in het kader van de Frans-Italiaanse $wijnoorlog') onaanvaardbaar ver gaande gevolgen zou hebben. Wanneer wegblokkades en andere effectieve strijdmiddelen van belangengroepen die zich door invoer en verkoop tegen concurrerende prijzen van bepaalde goedkope producten of diensten of door immigrerende werknemers of buitenlandse vestigingen bedreigd voelen, als rechtvaardigingsgrond aanvaard zouden worden, zou op het bestaan van de vier fundamentele vrijheden van het Verdrag niet meer vertrouwd kunnen worden. Particuliere belangengroepen in plaats van het Verdrag en communautaire (...) instellingen zouden dan de omvang daarvan gaan bepalen. Het beginsel van de openbare orde eist in dergelijke gevallen veeleer een doeltreffend optreden van het openbaar gezag tegen dergelijke onlusten."(42)
64 Verweerster heeft er zich overigens op beroepen, dat tegenover de bevoegdheid van de politie om eventueel af te zien van een ingrijpen tegen deze gewelddaden, de schadevergoeding staat die de Franse Staat aan de slachtoffers van deze incidenten heeft betaald. Volgens haar betreft dit een schadevergoedingsverplichting die berust op een wettelijk voorschrift, doch geen schuld van de overheid impliceert. In totaal is over de jaren 1993-1995 al een bedrag van 17 miljoen FF uitgekeerd.
65 Over dit aspect kan ik kort zijn. Ook de gemachtigde van de Franse regering heeft ter terechtzitting erkend, dat de schadevergoeding geenszins een middel is waarmede de beperkingen van het vrije verkeer van goederen kunnen worden gecompenseerd. Het zou evenwel een uiting van de goede wil kunnen zijn die verweerster in de loop van de procedure meerdere malen heeft getoond. In het midden kan blijven, of vergoeding voor alle ingetreden schades is gegeven, hetgeen met name door de Spaanse regering met betrekking tot de gevolgschade(43) wordt betwijfeld. Zoals de Commissie terecht heeft betoogd, kan schadevergoeding door de Franse Staat ook negatieve consequenties hebben. Het ligt immers voor de hand, dat daardoor bij de daders van het geweld de indruk wordt gewekt of versterkt, dat zij voor hun daden niet aansprakelijk worden gesteld. De schade wordt immers niet door hen, doch door de staat gedragen. In zoverre dit een prikkel tot herhaling van deze daden is, heeft de - op zich zonder twijfel goedbedoelde - regeling daadwerkelijk een "pervers resultaat", zoals de Commissie meent.
66 Onder deze omstandigheden kan naar mijn mening nauwelijks worden betwijfeld, dat verweerster niet alle noodzakelijke en adequate maatregelen heeft getroffen om zulke gewelddadige acties te voorkomen dan wel ze rechtstreeks te bestrijden. Ter voorkoming van misverstand moge ik er hier nogmaals aan herinneren, dat van verweerster niet een absolute bescherming van het vrije verkeer van goederen wordt verlangd. Het is natuurlijk voor een Lid-Staat onmogelijk importen uit andere Lid-Staten volledig tegen agressie van particulieren te beschermen. Bovendien kan, zoals de regering van het Verenigd Koninkrijk terecht heeft betoogd, niet van een Lid-Staat worden verlangd, dat hij onbeperkte middelen inzet om een dergelijke bescherming te realiseren. Wel mag worden verlangd, dat een Lid-Staat de in dit opzicht noodzakelijke en gepaste stappen neemt. Daaraan is in casu niet voldaan.
67 In dupliek heeft verweerster gesteld, dat zij in casu alle maatregelen heeft getroffen om de onderhavige gewelddaden te voorkomen (en te bestraffen), en wel op analoge wijze als bij schendingen van het nationale recht "van gelijke aard en belang". Het is niet eenvoudig in te zien, welke analoge situaties verweerster hier bedoelt. Voor zover zij bedoelde te verwijzen naar de manier waarop de Franse autoriteiten hebben gereageerd op protestdemonstraties van bepaalde groeperingen tegen hun eigen regering(44), moet dit worden bestreden. Artikel 30 EG-Verdrag (eventueel in samenhang met artikel 5) verplicht de Lid-Staten ertoe, het vrije verkeer van goederen te beschermen. De voorwaarden van dit vrije verkeer van goederen moeten echter in alle Lid-Staten door het Verdrag worden bepaald, derhalve identiek zijn. Een Lid-Staat kan zich bijgevolg ter rechtvaardiging van belemmeringen van dit vrije verkeer van goederen niet op zijn binnenlands beleid beroepen en daarmede op nationale bijzonderheden. Anders zou de inhoud van de voorschriften over het vrije verkeer van goederen niet meer worden bepaald door het Verdrag, doch door het beleid van de betrokken Lid-Staat.
Strafvervolgingsmaatregelen
68 De Commissie is van oordeel, dat een Lid-Staat in gevallen als het onderhavige ook aan zijn uit artikel 30 in samenhang met artikel 5 van het Verdrag voortvloeiende verplichtingen kan voldoen door middel van doeltreffende repressieve maatregelen. Zou het immers te problematisch zijn om door middel van preventieve maatregelen een bevredigend resultaat te bereiken, dan dient de betrokken Lid-Staat ervoor te zorgen dat de strafvervolging inderdaad doeltreffend is.
69 Naar mijn mening volstaat het niet, wanneer een Lid-Staat dergelijke gewelddadige acties zonder tussenbeide te komen zou toelaten en zich slechts tot het nemen van strafvervolgingsmaatregelen zou beperken. Een dergelijke interpretatie zou afbreuk doen aan het bijzondere belang van de vrijheid van goederenverkeer (en aan de andere fundamentele vrijheden). Doch ook wanneer men zich baseert op het voor verweerster gunstigere standpunt van de Commissie, komt men toch tot de conclusie, dat het beroep van de Commissie gegrond is. Ook op het gebied van strafvervolgingsmaatregelen heeft verweerster immers niet al datgene gedaan wat noodzakelijk en passend is om zich van haar verplichtingen te kwijten.
70 De Commissie is van oordeel, dat de bevoegde Franse instanties de onderhavige gewelddadige incidenten onvoldoende hebben bestraft. Wat de in de periode van april tot augustus 1993 begane gewelddaden betreft, is slechts een enkel onderzoek ingesteld, dat bovendien tot een sepot heeft geleid. In haar verzoekschrift stelt de Commissie, dat ditzelfde geldt voor de latere periode. In totaal is er maar één veroordeling uitgesproken (die evenwel op meerdere personen betrekking had).
71 Verweerster voert te harer verdediging aan, dat strafvervolging problematisch is. In dupliek heeft zij betoogd, dat de incidenten systematisch zijn onderzocht. De omstandigheid dat nochtans slechts weinig strafrechtelijke vervolgingen tot een veroordeling hebben geleid, is te wijten aan een bepaalde problematiek van de zaak zelf. Het is immers moeilijk de juiste identiteit van de betogers vast te stellen of hun deelneming aan de strafbare feiten te bewijzen. In dit opzicht moet er rekening mee worden gehouden, dat in Frankrijk het vermoeden van onschuld geldt en dat de persoonlijke verantwoordelijkheid voor een bepaalde daad moet worden vastgesteld. Ook bij de strafvervolging van andere in Frankrijk begane collectieve misdrijven stuit men op die moeilijkheden.
72 Ter terechtzitting heeft de gemachtigde van de Franse regering medegedeeld, dat sedert 1994 nog eens zes personen zijn veroordeeld, respectievelijk dat tegen hen een strafvervolging is ingesteld.
73 Bij het onderzoek of in casu passende strafvervolgingsmaatregelen zijn genomen, is zeker - zoals het Verenigd Koninkrijk terecht opmerkt - nog meer terughoudendheid op haar plaats dan bij het onderzoek of voldoende preventieve maatregelen zijn getroffen. Het gaat daarbij immers niet slechts om het openbaar ministerie dat instructies moet opvolgen, doch per slot van rekening om onafhankelijke rechterlijke instanties. Nochtans ben ik van mening, dat ook wat dit betreft, verweerster niet alle noodzakelijke en adequate maatregelen heeft genomen om het vrije verkeer van goederen tegen agressie van particulieren te beschermen.
74 Zowel de Commissie als de twee interveniënten hebben terecht erop gewezen, dat vele van de onderhavige incidenten op film zijn vastgelegd. De Spaanse regering heeft enige van deze opnamen met haar memorie overgelegd. Juist is verweersters mening, dat het daarbij gaat om bewijsmiddelen zoals andere, die alleen nog geen dwingend juridisch bewijs opleveren, maar de vraag rijst toch, waarom ondanks deze bewijselementen slechts een zeer klein aantal strafvervolgingen heeft plaatsgehad.
75 Deze vragen dringen zich eens te meer op wanneer men bedenkt, dat, zoals de Commissie onweersproken heeft gesteld, degenen die aan de gewelddadige acties deelnamen, zich vaak niet de moeite getroostten hun identiteit te camoufleren. Bovendien was in vele gevallen politie aanwezig, die niet of niet serieus heeft ingegrepen om de gewelddaden te verhinderen. Met de Commissie vraagt men zich af, waarom die politiemensen dan niet ten minste meer hebben ondernomen om de daders te arresteren of althans voldoende bewijzen te verzamelen om een strafvervolging mogelijk te maken.
76 Ofschoon deze overwegingen van meer algemene aard zijn, resteert toch ten minste één feit dat in ieder geval bewijst, dat verweerster ook in dit opzicht niet voldoende heeft gedaan. De feiten tonen aan, dat door enkele personen of groeperingen zoals de "Coordination rurale" dreigementen zijn geuit die ook zijn uitgevoerd. Terecht betoogde de Commissie, dat de autoriteiten deze personen kenden dan wel hun identiteit hadden kunnen vaststellen. Althans wat deze personen betrof, konden de door verweerster geschetste moeilijkheden niet erg groot zijn. Nochtans is kennelijk ook in dit opzicht niet veel ondernomen.
Derhalve hebben de Franse autoriteiten ook de strafvervolging van deze daden niet met de noodzakelijke voortvarendheid uitgevoerd.
77 Derhalve is het beroep van de Commissie volledig gegrond.
78 De beslissing over de kosten volgt uit artikel 69, leden 2 en 4, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
C - Conclusie
79 Ik geef het Hof in overweging te verklaren voor recht, dat de Franse Republiek, door niet alle noodzakelijke en adequate maatregelen te nemen om te verhinderen dat acties van particulieren het vrije verkeer van groenten en fruit belemmeren, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens de gemeenschappelijke marktordeningen voor landbouwproducten en krachtens artikel 30 juncto artikel 5 EG-Verdrag.
Bovendien stel ik voor, de Franse Republiek te verwijzen in de kosten van de procedure, met uitzondering van de kosten van het Koninkrijk Spanje en van het Verenigd Koninkrijk, die hun eigen kosten moeten dragen.
(1) - Ik zie er nochtans van af, de omvangrijke bijlagen weer te geven.
(2) - Er moet overigens op worden gewezen, dat het jongste bij deze nota gevoegde bewijsstuk uit maart 1993 stamt [voetnoot van de Commissie].
(3) - Zie echter het in punt 44 genoemde arrest, dat betrekking had op een probleem dat tot op zekere hoogte voor de thans te beoordelen kwestie relevant is.
(4) - Arrest van 22 maart 1983 (zaak 42/82, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1983, blz. 1013). De betrokken incidenten werden zowel in de feitelijke overwegingen (blz. 1019 en 1023) als in de motivering van de beslissing (r.o. 7 en 15) genoemd. Deze incidenten vormden echter niet het voorwerp van de toenmalige niet-nakomingsprocedure, die veeleer betrekking had op maatregelen van de Franse autoriteiten.
(5) - Artikel 30 zelf drukt weliswaar slechts zeer in het algemeen uit, dat zulke maatregelen "tussen de Lid-Staten" zijn verboden, maar bij vergelijking met de tekst van bijvoorbeeld de artikelen 31 en 32 blijkt, dat het daarbij moet gaan om maatregelen van de Lid-Staten.
(6) - Arrest van 24 november 1982 (zaak 249/81, Jurispr. 1982, blz. 4005).
(7) - Ibid., r.o. 15.
(8) - In deze zin bijvoorbeeld arrest van 30 mei 1991 (zaak C-110/89, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1991, blz. I-2659, r.o. 21).
(9) - Zie arrest van 11 juli 1974 (zaak 8/74, Dassonville, Jurispr. 1975, blz. 837, r.o. 5). Het arrest van 24 november 1993 (gevoegde zaken C-267/91 en C-268/91, Keck en Mithouard, Jurispr. 1993, blz. I-6097) heeft daaraan niets veranderd.
(10) - Zie punt 15 supra.
(11) - Arrest van 9 mei 1985 (zaak 21/84, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1985, blz. 1355, r.o. 13).
(12) - Zoals reeds gezegd, zal deze vraag later worden onderzocht (zie infra, punten 36 e.v.).
(13) - PB 1989, L 379, blz. 20.
(14) - Zo heeft gedaagde bijvoorbeeld in haar verweerschrift ook andere problemen (zoals late vorstperiodes in 1991, die aan de productie ernstige schade hadden berokkend) aangevoerd, waarmede de producenten in Zuid-Frankrijk te kampen hadden.
(15) - Zie bijvoorbeeld de feiten in punt 2, 5) in fine (asperges uit Spanje).
(16) - Zie de feiten genoemd in punt 2, 2) (tomaten uit België).
(17) - Zie bijvoorbeeld arrest van 11 juni 1985 (zaak 288/83, Commissie/Ierland, Jurispr. 1985, blz. 1761, r.o. 28).
(18) - Arrest van 5 oktober 1994 (zaak C-280/93, Duitsland/Raad, Jurispr. 1994, blz. I-4973, r.o. 92).
(19) - Arrest van 25 september 1979 (zaak 232/78, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1979, blz. 2729, r.o. 6).
(20) - Ibid., r.o. 7-9.
(21) - Zie in deze zin al het arrest van 23 april 1986 (zaak 294/83, Les Verts, Jurispr. 1986, blz. 1339, r.o. 23).
(22) - Arrest van 7 december 1995 (zaak C-52/95, Jurispr. 1995, blz. I-4443).
(23) - Ibid., r.o. 37.
(24) - Ibid., r.o. 38.
(25) - Conclusie van 17 oktober 1995 bij het arrest van 7 december 1995, Commissie/Frankrijk (reeds aangehaald; Jurispr. 1995, blz. I-4445, I-4455). Advocaat-generaal Fennelly bevestigde zijn opvatting in zijn conclusie van 26 juni 1997 in zaak C-280/95, Commissie/Italië (Jurispr. 1998, blz. I-0000; zie punt 19 van de conclusie).
(26) - Zie A. Epiney: Die völkerrechtliche Verantwortlichkeit von Staaten für rechtswidriges Verhalten im Zusammenhang mit Aktionen Dritter, Baden-Baden 1992, blz. 205 e.v. (207). In de onderhavige context is ook van belang de vraag, of het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden van 4 november 1950 de verdragsstaten verplicht actief op te treden om particulieren te beschermen tegen de inbreuk door andere particulieren op hun door het verdrag gewaarborgde rechten; zie Harris, D. J. O'Boyle, M. en C. Warbrick: Law of the European Convention on Human Rights, Londen, 1995, blz. 19 e.v.
(27) - Vaste rechtspraak; zie bijvoorbeeld arrest van 19 februari 1991 (zaak C-374/89, Commissie/België, Jurispr. 1991, blz. I-367, r.o. 15).
(28) - Zie punten 8-11 supra.
(29) - Vaste rechtspraak; zie laatstelijk arrest van 17 juni 1997 (zaak C-70/95, Sodemare e.a., Jurispr. 1997, blz. I-3395, r.o. 41).
(30) - In deze zin bijvoorbeeld arrest van 17 november 1993 (zaak C-185/91, Reiff, Jurispr. 1993, blz. I-5801, r.o. 24).
(31) - Eenvoudigheidshalve noem ik hierna alleen dit artikel en ga ik aan de uit de gemeenschappelijke marktordeningen voortvloeiende overeenkomstige verplichtingen voorbij.
(32) - Er moet evenwel rekening mee worden gehouden, dat ook het Hof zich af en toe op dezelfde wijze uitdrukt. In het arrest Sodemare, aangehaald in voetnoot 29, wordt bijvoorbeeld in r.o. 42 gesproken van een schending van de "artikelen 5 en 85", ofschoon duidelijk bedoeld zijn (vergelijk r.o. 41) verplichtingen voortvloeiende uit artikel 85 juncto artikel 5.
(33) - Arrest van 11 augustus 1995 (zaak C-16/94, Dubois en Général cargo services, Jurispr. 1995, blz. I-2421).
(34) - Ibid., r.o. 20.
(35) - Conclusie van 18 mei 1995 bij het arrest Dubois en Général cargo services, reeds aangehaald (Jurispr. 1995, blz. I-2423, blz. I-2430 e.v.).
(36) - R.o. 42 van het in voetnoot 29 aangehaalde arrest.
(37) - Zie de feiten gerelateerd in punt 2, 4).
(38) - Zie de in punt 2, 5) genoemde feiten.
(39) - Deze bijeenkomst vond plaats op 23 mei 1997.
(40) - Zie punt 2, 14) supra.
(41) - Arrest van 29 januari 1985 (zaak 231/83, Jurispr. 1985, blz. 305, r.o. 32 en 33).
(42) - Conclusie van 23 oktober 1984 bij het arrest Cullet, aangehaald in voetnoot 41, Jurispr. 1984, blz. 306, 312.
(43) - Onder gevolgschade moet worden verstaan de schade die ontstaat doordat handelaren in andere Lid-Staten van leverancier veranderen op grond dat levering niet is verzekerd.
(44) - Men herinnere zich uit het jongste verleden bijvoorbeeld de staking van vrachtautochauffeurs.