ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
15 mars 2001 (1)
«Manquement d'État - Qualité des eaux de baignade - Application inadéquate de la directive 76/160/CEE»
Dans l'affaire C-147/00,
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. J.-F. Pasquier et G. Valero Jordana, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République française, représentée par Mme K. Rispal-Bellanger et M. D. Colas, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
ayant pour objet de faire constater que:
-    en ne prenant pas toutes les mesures nécessaires visant à assurer, dans un délai de dix ans après la notification de la directive 76/160/CEE du Conseil, du 8 décembre 1975, concernant la qualité des eaux de baignade (JO 1976, L 31, p. 1), la conformité de la qualité des eaux de baignade aux exigences de ladite directive, contrairement à son article 4, paragraphe 1;
-    en n'effectuant pas les opérations d'échantillonnage selon la fréquence minimale fixée à l'annexe de la directive 76/160 pour tous les paramètres et toutes les eaux de baignade, contrairement à son article 6, paragraphe 1, et
-    en ne réalisant pas les opérations d'échantillonnage pour le paramètre «coliformes totaux»,
la République française n'a pas pris toutes les mesures visant à respecter les obligations qui lui incombent en vertu de la directive 76/160 et a manqué aux obligations découlant des articles 3, 4, 5 et 6 de ladite directive,
LA COUR (sixième chambre),
composée de MM. C. Gulmann, président de chambre, J.-P. Puissochet, Mmes F. Macken et N. Colneric et M. J. N. Cunha Rodrigues (rapporteur), juges,
avocat général: M. D. Ruiz-Jarabo Colomer,
greffier: M. R. Grass,
vu le rapport du juge rapporteur,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 18 janvier 2001,
rend le présent
Arrêt
1.
Par requête déposée au greffe de la Cour le 17 avril 2000, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 226 CE, un recours visant à faire constater que:
-    en ne prenant pas toutes les mesures nécessaires visant à assurer, dans un délai de dix ans après la notification de la directive 76/160/CEE du Conseil, du 8 décembre 1975, concernant la qualité des eaux de baignade (JO 1976, L 31_p. 1, ci-après la «directive»), la conformité de la qualité des eaux de baignade aux exigences de ladite directive, contrairement à son article 4, paragraphe 1;
-    en n'effectuant pas les opérations d'échantillonnage selon la fréquence minimale fixée à l'annexe de la directive pour tous les paramètres et toutes les eaux de baignade, contrairement à son article 6, paragraphe 1, et
-    en ne réalisant pas les opérations d'échantillonnage pour le paramètre «coliformes totaux»,
la République française n'a pas pris toutes les mesures visant à respecter les obligations qui lui incombent en vertu de la directive et a manqué aux obligations découlant des articles 3, 4, 5 et 6 de ladite directive.
Le cadre juridique
2.
L'article 1er, paragraphe 2, sous a), de la directive dispose:
«Au sens de la présente directive, on entend par:
a)    'eaux de baignade‘ les eaux ou parties de celles-ci, douces, courantes ou stagnantes, ainsi que l'eau de mer, dans lesquelles la baignade:
-    est expressément autorisée par les autorités compétentes de chaque État membre
ou
-    n'est pas interdite et habituellement pratiquée par un nombre important de baigneurs.»
3.
Selon l'article 3, paragraphe 1, de la directive, «[l]es États membres fixent, pour toutes les zones de baignade ou pour chacune d'elles, les valeurs applicables aux eaux de baignade en ce qui concerne les paramètres indiqués à l'annexe». L'annexe de la directive contient, entre autres paramètres, au point 1, les «coliformes totaux» et, au point 2, les «coliformes fécaux».
4.
Selon l'article 3, paragraphe 2, de la directive, «[l]es valeurs fixées en vertu du paragraphe 1 ne peuvent pas être moins sévères que celles indiquées dans la colonne I de l'annexe».
5.
Il résulte de l'article 4, paragraphe 1, de la directive que les États membres sont tenus de prendre les dispositions nécessaires pour que la qualité des eaux de baignade soit rendue conforme aux valeurs limites fixées en vertu de l'article 3 de la directive dans un délai de dix ans après la notification de la directive. Cette notification ayant eu lieule 10 décembre 1975, les eaux de baignade françaises auraient dû être mises en conformité avec la directive au plus tard le 10 décembre 1985.
6.
L'article 5 de la directive indique quels résultats les analyses effectuées sur des échantillons des eaux de baignade doivent atteindre afin que, pour l'application de l'article 4 de la directive, ces eaux de baignade soient réputées conformes aux paramètres qui s'y rapportent.
7.
L'article 6, paragraphe 1, de la directive précise que les autorités compétentes des États membres effectuent les échantillonnages dont la fréquence minimale est fixée à l'annexe de la directive.
8.
L'article 12 de la directive dispose que les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour s'y conformer dans un délai de deux ans à compter de sa notification.
9.
L'article 13 de la directive, modifié par la directive 91/692/CEE du Conseil, du 23 décembre 1991, visant à la standardisation et à la rationalisation des rapports relatifs à la mise en oeuvre de certaines directives concernant l'environnement (JO L 377, p. 48), prévoit que, chaque année, et pour la première fois le 31 décembre 1993, les États membres communiquent à la Commission un rapport sur la mise en oeuvre de la directive pour l'année. Ce rapport est transmis à la Commission avant la fin de l'année en question. La Commission publie un rapport communautaire sur la mise en oeuvre de la directive (ci-après le «rapport de synthèse») dans les quatre mois suivant la réception des rapports des États membres.
10.
Les autorités françaises ont communiqué à la Commission, à titre de mesures de mise en oeuvre de la directive, le décret n° 91-980, du 20 septembre 1991, modifiant le décret n° 81-324 fixant les normes d'hygiène et de sécurité applicables aux piscines et aux baignades aménagées, ainsi que l'arrêté du 29 novembre 1991 pris pour l'application du décret n° 91-980, du 20 septembre 1991.
Les faits et la procédure précontentieuse
11.
Les autorités françaises ont transmis à la Commission des rapports concernant l'application de la directive pour les années 1995, 1996 et 1997. La Commission y a relevé plusieurs lacunes dans l'application de la directive. En conséquence, elle a engagé deux procédures précontentieuses distinctes, qu'elle a réunies dans le présent recours en raison de leur connexité.
12.
En premier lieu, par une lettre de mise en demeure du 5 septembre 1996 puis par un avis motivé du 5 août 1998 (ci-après le «premier avis motivé»), la Commission a reproché à la République française d'avoir manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive, d'une part, en ne prenant pas toutes les mesures nécessaires visant à assurer, dans un délai de dix ans après la notification de la directive, la conformité de la qualité des eaux de baignade aux exigences de la directive_contrairement à l'article 4, paragraphe 1, de la directive, et, d'autre part, en n'effectuant pas les opérations d'échantillonnage selon la fréquence minimale fixée à l'annexe de la directive pour tous les paramètres et toutes les eaux de baignade, contrairement à l'article 6, paragraphe 1, de la directive. La Commission a imparti à la République française un délai de deux mois à compter de la notification du premier avis motivé pour se conformer audit avis.
13.
Les autorités françaises ont répondu, par lettre du 13 octobre 1998, que la conformité des zones de baignade aux exigences de la directive était passée de 60 % en 1980 à 93 % en 1997. Ces autorités s'engageaient à tout mettre en oeuvre afin que, en 1999, toutes les zones de baignade soient conformes aux valeurs limites impératives fixées par la directive. Le même engagement était pris en ce qui concerne l'échantillonnage et la prise en compte des paramètres physico-chimiques dans l'établissement de la conformité.
14.
N'ayant reçu ultérieurement aucune information de la part des autorités françaises permettant de considérer que ces engagements avaient été remplis, la Commission a conclu que l'infraction persistait et a donc formé le présent recours.
15.
En second lieu, par une lettre de mise en demeure du 11 novembre 1998 puis par un avis motivé du 6 août 1999 (ci-après le «second avis motivé»), la Commission a reproché à la République française de ne pas avoir réalisé les opérations d'échantillonnage pour le paramètre «coliformes totaux», contrairement aux obligations découlant des articles 3, 4, 5 et 6 de la directive. La Commission a imparti à la République française un délai de deux mois à compter de la notification du second avis motivé pour se conformer audit avis.
16.
Les autorités françaises ont répondu, par lettre du 5 octobre 1999, que, depuis la saison balnéaire 1995, elles avaient abandonné la mesure des coliformes totaux et des coliformes fécaux au profit de la mesure des escherichia Coli selon une méthode plus performante, dite «des microplaques», tout en poursuivant la mesure des streptocoques fécaux, si bien qu'elles estimaient satisfaire à l'esprit de la directive et à l'objectif fondamental de protection de la santé des baigneurs.
17.
Par ailleurs, lors d'une réunion «paquet» tenue le 3 février 2000 sur la situation précontentieuse en matière d'environnement, les autorités françaises ont transmis à la Commission les circulaires du ministre de l'Emploi et de la Solidarité DGS/DE n° 99/311 et DGS n° 99/312, adoptées le 31 mai 1999, qui prévoient plusieurs mesures visant à mettre la République française en conformité avec ses obligations découlant de la directive.
18.
La Commission a néanmoins estimé nécessaire de poursuivre la procédure en manquement en introduisant le présent recours.
19.
Depuis le dépôt de la requête en manquement, les autorités françaises ont adopté la circulaire du ministre de l'Emploi et de la Solidarité DGS/DAGPB n° 2000/312, du 7 juin 2000, également destinée à mettre la République française en conformité avec ses obligations communautaires et dont une copie a été produite en annexe au mémoire en défense déposé dans la présente affaire le 26 juin 2000.
Les manquements allégués et l'appréciation de la Cour
20.
Par sa requête, la Commission soulève trois griefs à l'encontre de la République française, à savoir, premièrement, le non-respect des valeurs limites impératives fixées dans la directive, deuxièmement, l'insuffisance de l'échantillonnage et, troisièmement, l'abandon du paramètre «coliformes totaux».
Sur le premier grief, relatif au non-respect des valeurs limites impératives fixées dans la directive
21.
La Commission fait valoir que, au vu de l'examen détaillé du rapport des autorités françaises sur la qualité des eaux de baignade pour l'année 1995, la qualité des eaux de baignade en France n'était pas, cette année-là, conforme, au sens de l'article 5 de la directive, aux valeurs limites impératives spécifiées dans la colonne I de l'annexe de la directive. En outre, les rapports des autorités françaises sur la qualité des eaux de baignade pour les années 1996 et 1997 confirmeraient que cette non-conformité s'est poursuivie. La directive prescrivant aux États membres, selon la Commission, une obligation de résultat claire et inconditionnelle d'assurer le respect des valeurs limites impératives, la Commission conclut au manquement par la République française aux obligations qui découlent pour elle de la directive.
22.
Le gouvernement français ne conteste pas que certaines zones de baignade n'étaient pas conformes aux valeurs limites impératives fixées dans la directive pendant les années 1995, 1996 et 1997. Il souligne cependant que les niveaux de non-conformité observés et cités par la Commission dans son rapport de synthèse pour 1998 [Commission européenne, Qualité des eaux de baignade (saison balnéaire 1998), EUR 18831, mai 1999, p. 137 et 138] font état d'une amélioration progressive des données françaises. Il considère que ces données peuvent encore connaître une amélioration substantielle et rapide et estime que les mesures prises à cet effet dès le 31 mai 1999 - et donc applicables pour la saison balnéaire 1999 - permettent d'aboutir à une telle amélioration. En effet, la circulaire DGS/DE n° 99/311, adoptée le 31 mai 1999, comprendrait une annexe prévoyant plusieurs mesures visant à assurer une mise en conformité de la République française au regard de ses obligations communautaires et la circulaire DGS n° 99/312, adoptée le même jour, contribuerait également à l'augmentation de la fréquence d'échantillonnage, qui devrait elle-même contribuer à l'amélioration du taux de conformité des eaux de baignade françaises aux normes de qualité de la directive. En outre, la circulaire DGS/DAGPB n° 2000/312, adoptée le 7 juin 2000, confirmerait la pérennisation de ces mesures pour la saison 2000.
23.
Par conséquent, le gouvernement français estime qu'il n'est pas certain que, à la date d'expiration du premier avis motivé, le manquement reproché par la Commission dans son premier grief perdurait. Dans ces conditions, il invite la Cour à constater que la Commission n'a pas prouvé que le manquement constaté pour les années 1995 à 1997 a perduré au-delà de la date d'expiration du premier avis motivé.
24.
La Commission réplique que les circulaires DGS/DE n° 99/311 et DGS n° 99/312 ne fournissent qu'une indication des moyens mis en oeuvre, mais ne sont pas susceptibles de démontrer un respect des valeurs limites impératives fixées dans la directive. En outre, les autorités françaises n'auraient pas fourni les données concernant la qualité de leurs eaux de baignade pour 1999, contrairement à ce que prévoit l'article 13 de la directive, modifiée.
25.
Le gouvernement français rappelle que, selon la jurisprudence de la Cour, il incombe à la Commission d'établir l'existence du manquement allégué sans pouvoir se fonder sur une présomption quelconque. En ce qui concerne les données pour les années 1999 et 2000, le gouvernement français ne conteste pas qu'elles n'ont pas encore été fournies et que cela constitue une infraction à l'article 13 de la directive, modifiée, mais il souligne que cette infraction est distincte de celle en cause dans le présent recours, lequel ne conclut qu'à la violation des articles 3, 4, 5 et 6 de la directive. Au demeurant, un tel grief ne figurant pas dans la phase précontentieuse, la Commission ne saurait l'introduire à ce stade de la procédure.
26.
Il y a lieu de relever que, selon une jurisprudence constante, l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir, notamment, arrêt du 30 novembre 2000, Commission/Belgique, C-384/99, non encore publié au Recueil, point 16).
27.
Il est également de jurisprudence constante, ainsi que le gouvernement français le rappelle, que, dans le cadre d'une procédure en manquement en vertu de l'article 226 CE, il incombe à la Commission d'établir l'existence du manquement allégué, sans que cette dernière puisse se fonder sur une présomption quelconque (voir, notamment, arrêt du 16 novembre 2000, Commission/Grèce, C-214/98, non encore publié au Recueil, point 42).
28.
En l'espèce, le premier avis motivé, qui est relatif aux deux premiers griefs, a imparti à la République française un délai de deux mois à compter de sa notification pour s'y conformer. Cet avis motivé ayant été notifié le 5 août 1998, le délai a expiré le 5 octobre 1998. C'est donc à cette date qu'il convient d'apprécier l'existence ou non d'un manquement.
29.
Il est constant que les eaux de baignade françaises n'ont pas respecté les valeurs limites impératives fixées dans la directive pendant les saisons balnéaires 1995, 1996 et 1997.Le rapport de synthèse de la Commission pour 1998, qui n'est pas contesté par le gouvernement français, indique que, malgré une certaine amélioration, ces valeurs n'étaient toujours pas respectées pendant la saison balnéaire 1998. Selon ce rapport, en 1998, le pourcentage des zones de baignade non conformes aux valeurs impératives a atteint 5,5 % pour les eaux côtières et 4,2 % pour les eaux intérieures.
30.
Ce rapport de synthèse précise que, en ce qui concerne la France métropolitaine, la saison balnéaire 1998 dure «du 29 avril au 30 septembre» pour les eaux côtières et «de deux à trois mois, en général, juillet et août» pour les eaux intérieures. En ce qui concerne les départements d'outre-mer, il est précisé que la saison balnéaire dure toute l'année pour les eaux côtières et «de six à douze mois» pour les eaux intérieures. Il s'ensuit que, au 5 août 1998, date de l'émission du premier avis motivé, l'existence du manquement allégué était établie.
31.
Par ailleurs, le gouvernement français ne fait pas valoir qu'il s'est conformé au premier avis motivé pendant la période de deux mois à compter de l'émission de celui-ci. En réalité, ce gouvernement se borne à invoquer une amélioration hypothétique qui, de surcroît, serait intervenue au plus tôt à partir du 31 mai 1999, date de l'adoption des circulaires DGS/DE n° 99/311 et DGS n° 99/312, soit plusieurs mois après l'expiration du délai imparti par le premier avis motivé.
32.
Dès lors, il y a lieu de constater que, au 5 octobre 1998, la République française n'avait pas mis fin au manquement reproché par la Commission dans son premier grief.
Sur le deuxième grief, relatif à l'insuffisance de l'échantillonnage
33.
La Commission fait valoir que, pour les années 1995, 1996 et 1997, le nombre d'opérations d'échantillonnage dans plusieurs zones de baignade, bien qu'en augmentation, est demeuré trop faible pour respecter la fréquence minimale fixée dans
la directive. En outre, le gouvernement français aurait abandonné le paramètre «coliformes totaux».
34.
Le gouvernement français ne conteste pas que, dans certaines zones, la fréquence des échantillonnages n'était pas conforme à la directive pour les années 1995, 1996 et 1997, mais il souligne que le pourcentage de zones insuffisamment échantillonnées a constamment diminué entre 1995 et 1998. Il considère, en outre, que les mesures contenues dans les circulaires DGS/DE n° 99/311 et DGS n° 99/312, adoptées le 31 mai 1999, ainsi que dans la circulaire DGS/DAGPB n° 2000/312, adoptée le 7 juin 2000, devraient achever cette mise aux normes, au demeurant déjà réalisée à la date d'expiration du premier avis motivé pour ce qui concerne les eaux côtières. Ces circulaires prévoiraient en effet une augmentation de la fréquence des échantillonnages là où elle est encore insuffisante, ainsi qu'une modification de la méthode de mesure pour répondre aux observations de la Commission.
35.
La Commission souligne l'insuffisance d'une référence à une amélioration hypothétique et considère que, en l'absence de transmission par les autorités françaises des données relatives à l'année 1999, il est justifié de présumer que l'infraction a persisté en 1999. Elle ajoute que, si les zones côtières ont été suffisamment échantillonnées en 1998, 4,4 % des zones intérieures l'étaient encore insuffisamment cette année-là.
36.
Le gouvernement français insiste, comme pour le grief précédent, sur l'obligation pour la Commission de prouver le manquement allégué sans se fonder sur une présomption ni invoquer un défaut de transmission d'informations n'ayant pas fait l'objet de la procédure précontentieuse.
37.
Il convient de relever, à titre liminaire, que, tant dans son rapport de synthèse pour 1998 que dans son mémoire en réplique, la Commission a reconnu que les eaux côtières ont été suffisamment échantillonnées en 1998. Dès lors, le grief ne porte plus que sur les eaux intérieures.
38.
À cet égard, le gouvernement français reconnaît la réalité dudit grief pour les années 1995, 1996 et 1997. En outre, le rapport de synthèse de la Commission pour 1998 relève que 4,4 % des zones de baignade dans les eaux intérieures avaient été insuffisamment échantillonnées, ce que le gouvernement français ne conteste pas. Même si ce pourcentage est meilleur que celui de l'année précédente, force est de constater que le manquement subsistait à la date d'émission du premier avis motivé.
39.
Par ailleurs, le gouvernement français ne fait pas valoir qu'il s'est conformé au premier avis motivé pendant la période de deux mois à compter de l'émission de celui-ci. En réalité, ce gouvernement n'invoque qu'une amélioration hypothétique intervenant, au plus tôt, après le 31 mai 1999, en tout état de cause au-delà du délai fixé par le premier avis motivé.
40.
Dès lors, il y a lieu de constater que, au 5 octobre 1998, la République française n'avait pas mis fin au manquement reproché par la Commission dans son deuxième grief en tant qu'il concerne la fréquence d'échantillonnage des eaux de baignade intérieures.
Sur le troisième grief, relatif à l'abandon du paramètre «coliformes totaux»
41.
La Commission fait valoir que le paramètre «coliformes totaux» fait partie de la directive. Dès lors, en ayant cessé de le mesurer, les autorités françaises auraient violé une obligation claire découlant des articles 3, 4, 5 et 6 de la directive.
42.
Le gouvernement français reconnaît que l'abandon du paramètre «coliformes totaux» ne lui permet pas de respecter dans leur intégralité les normes de la directive, mais fait valoir qu'il a mis fin à ce manquement en adoptant la circulaire DGS/DAGPB n° 2000/312, du 7 juin 2000, laquelle a ordonné la reprise de la mesure de ce paramètre.
43.
Il est constant que, au 6 octobre 1999, date de l'expiration du délai imparti par le second avis motivé, les autorités françaises ne mesuraient pas le paramètre «coliformes totaux». Dès lors, il convient de constater l'existence de ce manquement.
44.
Compte tenu de l'ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de constater que:
-    en ne prenant pas toutes les mesures nécessaires visant à assurer, dans un délai de dix ans après la notification de la directive, la conformité de la qualité des eaux de baignade aux valeurs limites impératives fixées par ladite directive, contrairement à son article 4, paragraphe 1;
-    en n'effectuant pas les opérations d'échantillonnage selon la fréquence minimale fixée à l'annexe de la directive pour les eaux de baignade intérieures, contrairement à son article 6, paragraphe 1, et
-    en ne réalisant pas les opérations d'échantillonnage pour le paramètre «coliformes totaux»,
la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 3, 4, 5 et 6 de la directive.
Sur les dépens
45.
Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République française et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (sixième chambre)
déclare et arrête:
1)    -    En ne prenant pas toutes les mesures nécessaires visant à assurer, dans un délai de dix ans après la notification de la directive 76/160/CEE du Conseil, du 8 décembre 1975, concernant la qualité des eaux de baignade, la conformité de la qualité des eaux de baignade aux valeurs limites impératives fixées par ladite directive, contrairement à son article 4, paragraphe 1;
-    en n'effectuant pas les opérations d'échantillonnage selon la fréquence minimale fixée à l'annexe de la directive 76/160 pour les eaux de baignade intérieures, contrairement à son article 6, paragraphe 1, et
-    en ne réalisant pas les opérations d'échantillonnage pour le paramètre «coliformes totaux»,
la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 3, 4, 5 et 6 de la directive 76/160.
2)    La République française est condamnée aux dépens.
Gulmann Puissochet Macken
Colneric Cunha Rodrigues
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 15 mars 2001.
Le greffier
Le président de la sixième chambre
R. Grass
C. Gulmann
1:
Langue de procédure: le français.