62010CC0053_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. V okoliščinah, v katerih je bila izdana predhodna odločba o gradbenem dovoljenju za odprtje vrtnega centra na območju, kjer je bil prej obrat za predelavo starega železa in kovin, in ki je na območju, kjer so že maloprodajne trgovine, veletrgovine, delavnice in hotel, vendar blizu proizvodne enote, v kateri so nevarne snovi in ki torej spada pod Direktivo Seveso II(2), nemški Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) zanimajo smernice glede obveznosti, naloženih organom, pristojnim za prostorsko načrtovanje.
2. Postavljena vprašanja se nanašajo na obveznost zagotovitve, da se politike pripravljajo in izvajajo ob dolgoročnem upoštevanju potrebe po ohranjanju ustreznih razdalj med proizvodnimi enotami, ki predstavljajo tveganje, ter zgradbami in površinami v javni rabi.
3. Ali se ta obveznost uporabi le na stopnji načrtovanja rabe prostora(3) – torej glede politike rabe prostora širokih razmejenih površin – ali tudi pri sprejemanju odločitev v okviru posamičnih načrtov? In ali mora biti, kadar obstaja javni dostop do poslopja znotraj „nevarnega območja“, ki je določeno okoli proizvodne enote, vsaka sprememba rabe znotraj tega območja v skladu z dolgoročnim ciljem ohranjanja ustrezne razdalje ali pa je dopustno preprosto zagotoviti, da je nova uporaba v skladu z obstoječimi razmerami?
4. Ta vprašanja se postavljajo v okoliščinah, v katerih po eni strani za zadevno površino ni bil izdelan noben prostorski načrt, po drugi strani pa nacionalna zakonodaja zahteva izdajo gradbenega dovoljenja, kadar poseg izpolnjuje določene zahteve. Zlasti v obravnavanem primeru s posegom obstoječi proizvodni enoti ne bi bile naložene strožje zahteve za preprečitev nevarnosti.
Direktiva Seveso II
5. Člen 1 Direktive določa, da je „[c]ilj te direktive […] preprečevanje večjih nesreč, v katerih so vključene nevarne snovi, in omejevanje njihovih posledic za človeka in okolje, da se zagotovi višja raven varstva v vsej Skupnosti na skladen in učinkovit način“. Večina njenih določb se nanaša na zagotavljanje, da upravljavci proizvodnih enot, v katerih je več nekaterih nevarnih snovi, kot je dovoljeno, sprejmejo potrebne varnostne ukrepe, da bi se izognili nesrečam, in da so izdelani načrti za izredne razmere, če bi do nesreč kljub vsemu prišlo. Naslednja skrb je, da bi morale biti zadevne proizvodne enote postavljene tako, da se omejijo posledice take nesreče.
6. V zvezi s tem je v uvodni izjavi 4 navedeno, da „[…] je bila Komisija, zaradi nesreč, kot sta bili v Bhopalu in Mexico Cityju, ki sta pokazali, kakšna nevarnost nastane, če so nevarna industrijska območja in bivalna območja blizu skupaj, z Resolucijo Sveta z dne 16. oktobra 1989 pozvana, da v Direktivo 82/501/EGS(4) vključi določbe o nadzoru načrtovanja rabe prostora, ko se izdajajo dovoljenja za nove obrate in ko se naselje razvija okoli obstoječih obratov“.
7. V skladu z uvodno izjavo 22 „je treba za zagotovitev boljšega varstva bivalnih območij, območij za pretežno javno uporabo in območij posebnega pomena za ohranjanje narave ali posebej občutljivih območij pri rabi prostora in/ali pri drugih ustreznih politikah držav članic dolgoročno upoštevati potrebo po ohranjanju ustrezne razdalje med takšnimi območji in organizacijami [proizvodnimi enotami], ki predstavljajo navedene nevarnosti, ter v primeru obstoječih organizacij [proizvodnih enot] upoštevati dodatne tehnične ukrepe, da se tveganja za ljudi ne povečajo“.
8. Člen 12 Direktive je naslovljen „Načrtovanje rabe prostora“. Člen 12(1) določa:
„Države članice zagotovijo, da se pri politikah rabe prostora in/ali drugih ustreznih politikah upoštevajo cilji preprečevanja večjih nesreč in omejevanja posledic takšnih nesreč.
To zagotovijo z nadzorom nad:
(a) umestitvijo novih organizacij [proizvodnih enot] v prostor,
(b) spremembami obstoječih organizacij [proizvodnih enot] iz člena 10(5),
(c) novimi posegi v prostor kot so prometne povezave, območja, kjer se pogosto zadržujejo ljudje, in stanovanjska območja v bližini obstoječih organizacij [proizvodnih enot], kadar lokacije novih organizacij [proizvodnih enot] ali novi posegi v prostor povzročajo večje tveganje ali hujše posledice večjih nesreč.
Države članice zagotovijo, da se pri politikah rabe prostora in/ali drugih ustreznih politikah ter postopkih za njihovo izvajanje, dolgoročno upošteva potreba po ohranjanju ustreznih razdalj med organizacijami [proizvodnimi enotami], zajetimi v tej direktivi, in stanovanjskimi območji, javnimi zgradbami in površinami, večjimi prevoznimi potmi, kolikor je le mogoče, rekreacijskimi površinami in območji posebnega pomena za ohranjanje narave in posebej občutljivimi območji, pri obstoječih organizacijah [proizvodnih enotah] pa se upošteva potreba po dodatnih tehničnih ukrepih v skladu s členom 5[(6) ], da se tveganje za ljudi ne poveča.“(7)
Nemška zakonodaja
9. Člen 1(3) nemškega zakonika o graditvi objektov(8) določa, da morajo občine izdelati razvojne načrte o rabi prostora, če in takoj, ko je to potrebno za urbanistični razvoj. Člen 1(7) določa, da je treba pri izdelavi takih načrtov pravično pretehtati različne javne in zasebne interese.
10. Člen 34(1) zakonika o graditvi objektov, naslovljen „Dopustnost investicijskih namer v strnjeno pozidanih delih naselij“, določa:
„Investicijska namera je v strnjeno pozidanih delih naselij dopustna, če se glede na vrsto in obseg rabe objekta, način gradnje in površino zemljišča, na katerem naj bi bil objekt zgrajen, vključi v bližnjo okolico in če je zagotovljena komunalna opremljenost. Zahteve glede zdravih bivalnih in delovnih pogojev morajo biti izpolnjene in ne sme se poseči v podobo naselja.“
11. Ni sporno, da če za neko območje ni bil izdelan noben razvojni načrt o rabi prostora, upravni organi, pristojni za prostorsko načrtovanje, nimajo nikakršne diskrecijske pravice glede zavrnitve predhodne odločbe o gradbenem dovoljenju, če investicijska namera ustreza zahtevam iz člena 34 zakonika o graditvi objektov; upravni organi prav tako niso niti zavezani niti jim ni dovoljeno, da dalje tehtajo javne in zasebne interese, kot je to obvezno ob izdelavi razvojnega načrta.
12. Glede regionalno pomembnega načrtovanja in ukrepov člen 50 zakona o preprečevanju onesnaževanja(9) določa, da je treba površine, ki so predvidene za določeno rabo, medsebojno prilagoditi tako, da se na območjih, ki imajo izključno ali predvsem stanovanjsko rabo, in na drugih območjih, ki potrebujejo varstvo, zlasti na območjih v javni rabi, pomembnih prometnih poteh, območjih, namenjenih za prosti čas, in območjih, ki so s stališča varstva narave posebno dragocena ali posebno občutljiva, in v zgradbah v javni rabi, kolikor je mogoče izogne škodljivim vplivom na okolje ali vplivom, ki so jih povzročile večje nesreče na industrijskih območjih v smislu člena 3(5) Direktive Seveso II(10) .
13. Nazadnje, člen 3 dvanajste uredbe za izvajanje zakona o preprečevanju onesnaževanja(11) zahteva, da upravljavci proizvodnih enot, ki predstavljajo tveganje, zlasti sprejmejo potrebne varnostne ukrepe za preprečitev večjih nesreč in za ohranitev vplivov takih nesreč na minimalni ravni.
Dejansko stanje, postopek in vprašanja za predhodno odločanje
14. Mesto Darmstadt je družbi Franz Mücksch OHG (v nadaljevanju: Mücksch) izdalo predhodno odločbo o gradbenem dovoljenju(12) za gradnjo vrtnega centra s prodajno površino 9368 m² na zemljišču v industrijski coni na severozahodu mesta, kjer je doslej bil obrat za predelavo starega železa in kovin in ki je v lasti te družbe. V okolici so maloprodajne trgovine, veletrgovine, delavnice in hotel. Na severnem delu zemljišče meji na železniške proge, na drugi strani prog pa so industrijska poslopja družbe Merck KG aA (v nadaljevanju: Merck), ki spadajo na področje uporabe Direktive Seveso II in dvanajste uredbe o izvajanju zakona o preprečevanju onesnaževanja(13) . Očitno za zadevno območje ni bil izdelan noben razvojni načrt o rabi prostora(14) in tudi investicijska namera ni „regionalno pomembna“ v smislu člena 50 zakona o preprečevanju onesnaževanja.
15. Družba Merck je vložila ugovor zoper predhodno odločbo o gradbenem dovoljenju, o kateri mora odločiti Land Hessen (regionalni organ, pristojen za območje mesta Darmstadt). Družba Mücksch predlaga zavrnitev tega ugovora.
16. Med postopkom je bilo na podlagi smernic zveznega ministrstva za okolje izdelano poročilo o vplivih, s katerim je bilo določeno varstveno območje za ugotovljena možna tveganja obrata družbe Merck. Zemljišče družbe Mücksch je v celoti znotraj tega območja.
17. Na prvi stopnji je bilo Land Hessen naloženo, naj zavrne ugovor družbe Merck. Pritožbi družbe Merck in Land Hessen sta bili zavrnjeni in stranki sta vložili revizijo pri predložitvenem sodišču. Trdili sta, da pritožbeno sodišče nacionalnega prava ni razlagalo v skladu z Direktivo Seveso II, katere člen 12(1) po njunem mnenju izključuje odobritev investicijske namere družbe Mücksch.
18. Bundesverwaltungsgericht meni, da je ob uporabi zgolj nacionalnega prava postavitev vrtnega centra dovoljena in da je treba pritožbi zavrniti. Center je „v skladu“ z okoljem v smislu člena 34(1) zakonika o graditvi objektov, ustrezno pa so upoštevana sosednja poslopja, vključno s poslopji družbe Merck; če bo center zgrajen, zahteve, ki jih družbi Merck že nalagajo pravila za preprečitev večje nesreče, ne bodo spremenjene. Investicijska namera poleg tega izpolnjuje zahteve glede zdravih bivalnih in delovnih pogojev. Prav tako ni nobenih razlogov za zavrnitev odobritve na podlagi zakona o preprečevanju onesnaževanja. Zato mora biti odločitev upravnega organa, pristojnega za prostorsko načrtovanje, ki v danih okoliščinah ni diskrecijska, pozitivna.
19. Vendar predložitveno sodišče ni prepričano, ali člen 12(1) Direktive Seveso II zahteva kakšno spremembo rabe prostora v bližini proizvodne enote, na katerega se nanaša ta direktiva, zaradi spoštovanja „ustrezne razdalje“. Če jo zahteva, je treba nacionalno pravo razlagati in uporabiti v skladu s to zahtevo. V zvezi s tem se postavlja vprašanje, ali se člen 12(1) nanaša le na politiko načrtovanja rabe prostora ali tudi na posebno uporabo pravil načrtovanja v posameznih primerih. V tem zadnjem primeru je pomembno vedeti, ali v okoliščinah mešane rabe prostora, kot je ta v obravnavanem primeru, Direktiva prepoveduje spremembo rabe, ki ne uresničuje obveznega dolgoročnega cilja ohranjanja ustrezne razdalje, ali pa nacionalna pravila, ki zahtevajo odobritev za tako spremembo rabe, zadostno upoštevajo ta cilj.
20. Bundesverwaltungsgericht je zato Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je treba člen 12(1) [Direktive Seveso II] razlagati tako, da so dolžnosti držav članic, ki jih vsebuje – zlasti dolžnost, da pri politiki urejanja rabe prostora in postopkih izvajanja te politike dolgoročno upoštevajo potrebo, da je med proizvodnimi enotami, na katere se nanaša ta direktiva, in zgradbami v javni rabi ohranijo ustrezne razdalje – naslovljene na nosilce prostorskega načrtovanja, ki morajo o rabi prostora odločiti na podlagi tehtanja prizadetih javnih in zasebnih interesov, ali pa tudi na upravne organe, pristojne za izdajo dovoljenja za gradnjo, ki morajo sprejeti odločbo na podlagi vezane pristojnosti o dovolitvi investicijske namere v že strnjeno pozidanem delu naselja?
2. Če naj bi se člen 12(1) Direktive Seveso II nanaša tudi na upravne organe, pristojne za izdajo dovoljenja za gradnjo, ki morajo sprejeti odločbo na podlagi vezane pristojnosti o dovolitvi investicijske namere v že strnjeno pozidanem delu naselja:
Ali navedene dolžnosti – izhajajoč iz sprejetih prostorskih aktov – obsegajo prepoved odobritve gradnje zgradbe za javno rabo, ki ni ustrezno oddaljena od obstoječe proizvodne enote, čeprav je v enaki razdalji od proizvodne enote ali v razdalji, ki ni občutno večja, zgrajenih že več primerljivih zgradb v javni rabi, čeprav upravljavcu zaradi novih investicijskih namer ni treba računati na dodatne zahteve za omejitev posledic nesreče in čeprav so zagotovljeni zdravi bivalni in delovni pogoji?
3. Če je odgovor na to vprašanje nikalen:
Ali zakonska ureditev, v skladu s katero je treba v okoliščinah, navedenih v prejšnjem vprašanju, nujno dovoliti postavitev zgradbe za javno rabo, dovolj upošteva zahtevo o ohranjanju razdalje?“
21. Družbi Mücksch in Merck, nemška vlada ter Evropska komisija, ki so bile zastopane na obravnavi 27. januarja 2011, so Sodišču predložile pisna stališča.
Presoja
22. Kot sem navedla, sta s predlogom za sprejetje predhodne odločbe postavljeni dve osnovni vprašanji. Prvič, ali člen 12(1) Direktive nalaga obveznost le na ravni načrtovanja rabe prostora ali tudi na ravni posamične odločbe o odobritvi ali zavrnitvi dovoljenja za posamezno investicijsko namero (vprašanje 1)? Drugič, v kakšnem obsegu lahko te obveznosti izključujejo dovoljenje, zlasti dovoljenje, izdano na podlagi vezane pristojnosti, glede investicijske namere, ki ne zmanjša – ampak dejansko celo poveča – prisotnosti ljudi v bližini proizvodne enote, ki predstavlja tveganje, čeprav javnost v vsakem primeru uporablja druga bližnja poslopja in investicijska namera ne zahteva dodatnih varnostnih ukrepov (vprašanji 2 in 3)? Ta vprašanja bom obravnavala po vrsti.
Raven, za katero veljajo obveznosti
23. Člen 12(1) Direktive Seveso II določa, da morajo države članice med drugim „zagotoviti, da se pri politikah rabe prostora in/ali drugih ustreznih politikah upoštevajo cilji preprečevanja večjih nesreč in omejevanja posledic takšnih nesreč“ in da se pri „politikah rabe prostora in/ali drugih ustreznih politikah ter postopkih za njihovo izvajanje“ dolgoročno upošteva potreba po ohranjanju ustreznih razdalj med proizvodnimi enotami, na katere se nanaša ta direktiva, ter zgradbami in površinami, na katerih se pogosto zadržujejo ljudje.
24. Že na podlagi tega besedila je jasno, da se obveznosti ne nanašajo le na politiko rabe prostora, ampak tudi na „druge ustrezne politike“. Take politike morajo vključevati tiste, ki urejajo odobritev ali zavrnitev posamičnih gradbenih dovoljenj, ki so najpomembnejša za politike glede rabe prostora. Dalje je jasno, da morajo „postopki za njihovo izvajanje“ dolgoročno upoštevati potrebo po ohranjanju ustreznih razdalj. Taki postopki morajo vključevati tiste, ki vodijo do odobritve ali zavrnitve gradbenega dovoljenja v posameznem primeru, kar je izvajanje načrtovalne politike par excellence .
25. Glede na tako jasno besedilo bi bil potreben res zelo močan argument, da bi bilo mogoče ugotoviti, da se člen 12(1) Direktive ne nanaša na posamične odločbe o načrtih in na splošno politiko rabe prostora.
26. Družba Mücksch si prizadeva izpeljati tak argument iz ponavljajočih se sklicevanj na „politike“ rabe prostora in „načrtovanje“ v Direktivi v pripravljalnih dokumentih
in v smernicah Komisije(15) ter iz izrecne dolgoročnosti zadevnega cilja. Nemška vlada je navedla podobne argumente, čeprav je sprejela, da člen 12(1) lahko zajema posamične odločbe o načrtih, ko ni bila izdelana nobena politika rabe prostora ali načrt za določeno površino.
27. Ti argumenti niso neutemeljeni, vendar menim, da na njihovi podlagi ni mogoče sklepati, da člen 12(1) ne nalaga obveznosti tudi na ravni posamičnih odločb o načrtih ne glede na to, ali je bil izdelan splošni načrt.
28. Vsekakor je jasno, da Direktiva predvideva – celo zahteva – sistem, v katerem se cilji člena 12(1) uresničujejo v prvi vrsti prek prostorskega načrtovanja (raven politike). Za uspešno uresničenje teh ciljev je potreben jasen in usklajen pristop, zahteva, ki se je najprej nanašala na posamične odločbe, pa ne more biti zlahka usklajena s takim pristopom. Ko bo jasen in usklajen pristop enkrat v veljavi, je na drugi strani pričakovati, da bodo posamične odločbe o načrtih z njim usklajene in da bodo cilji dejansko doseženi, in ne bodo le na papirju.
29. Vendar si je z lahkoto mogoče predstavljati okoliščine, v katerih to ne bi bilo tako. V zadevi v glavni stvari noben načrt o rabi prostora ni bil izdelan za zadevno površino. V drugih primerih je načrt morda izdelan, vendar se lahko izkaže, da ne upošteva dovolj potrebe po ohranjanju ustrezne razdalje. Glede na nacionalna pravila prav tako ni nujno, da načrt o rabi prostora nalaga obveznosti organom, pristojnim za odločitev o posamični vlogi za gradbeno dovoljenje.
30. Vendar drugi pododstavek člena 12(1) Direktive izrecno določa, da države članice zagotovijo zlasti, da je
potreba po ohranjanju ustrezne razdalje dolgoročno upoštevana v postopkih izvajanja njihovih upoštevnih politik. To lahko pomeni le, da mora nacionalni sistem, ne glede na njegovo specifično delovanje, zagotoviti, da je zadevna potreba upoštevana na neki stopnji – najkasneje pa na končni stopnji – postopka, ki vodi do odobritve ali zavrnitve vsake posamične vloge za izdajo gradbenega dovoljenja za objekt v bližini proizvone enote iz Direktive. Če ne bi bilo tako, bi bila Direktiva lahko osiromašena za kakršenkoli dejanski učinek v tem smislu.
31. Vendar moram pojasniti, da tak sklep nikakor ne odstopa od osnovne zahteve, naj se zagotovi, da je potreba po ohranjanju ustrezne razdalje primerno upoštevana v prvi fazi, in sicer v fazi načrtovanja rabe prostora.(16)
Obseg zadevne obveznosti
32. Iz moje analize prvega vprašanja je mogoče sklepati, da morajo organi, pristojni za presojo vloge za izdajo gradbenega dovoljenja družbe Mücksch, ko odločajo, ali se vloga odobri ali zavrne, „dolgoročno upoštevati potrebo po ohranjanju ustreznih razdalj“ med poslopji družbe Merck in predlaganim vrtnim centrom družbe Mücksch.
33. Vendar mora predložitveno sodišče natančneje vedeti, kaj ta obveznost vsebuje, preden lahko razsodi o pritožbi. Pri predstavitvi in razlagi vprašanj 2 in 3 je opredelilo več dejavnikov, ki so lahko pomembni v povezavi s tem: (i) dejstvo, da ni bil izdelan noben načrt o rabi prostora, tako da je presoja organa omejena na preverjanje skladnosti z zakonikom o graditvi objektov; (ii) dejstvo, da je investicijska namera vrtnega centra v skladu z zakonikom o graditvi objektov in da jo je torej treba na podlagi nacionalnega prava odobriti; (iii) dejstvo, da se bodo na drugih zgradbah in površinah v neposredni bližini še naprej pogosto zadrževali ljudje, ne glede na to, ali bo investicijska namera uresničena ali ne; (iv) dejstvo, da če bo investicijska namera uresničena, bo to vodilo prej do večjega kot manjšega zadrževanja ljudi na tem območju; (v) dejstvo, da če bo investicijska namera uresničena, družbi Merck ne bodo naložene strožje varnostne zahteve, kot bi ji bile, če investicijska namera ne bi bila uresničena.
34. Od teh dejavnikov sta tista pod (i) in (ii) pomembna za vprašanje, ali je nacionalni postopkovni okvir, ki zahteva pozitivno odločbo v okoliščinah, kot so te v obravnavanem primeru, v skladu z zahtevami Direktive. Dejavniki pod (iii), (iv) in (v) se nanašajo na vsebinske, in ne na postopkovne zahteve Direktive; vprašanje je, ali zahtevajo, posamično ali skupno, pozitivno ali negativno odločbo v okoliščinah, kot so te v zadevi v glavni stvari.
35. Menim, da je za presojo teh dveh sklopov dejavnikov v pomoč podrobnejša preučitev besedila zadevne določbe.
Besedilo člena 12(1) Direktive
36. Končno poročilo študije ocene vplivov, ki je bilo izdelano pred trenutnim predlogom za nadomestitev Direktive Seveso II(17) navaja, da Direktiva „vsebuje zahteve glede načrtovanja o rabi prostora za nove obrate in nejasno oblikovano zahtevo, ‚da se dolgoročno upošteva potreba po ohranjanju ustrezne razdalje‘, kar bi lahko vključevalo obstoječe obrate“. Delovni dokument služb Komisije, priložen k predlogu(18), navaja, da „vprašanje obstoječih proizvodnih enot, ki so že v neposredni bližini bivalnih območji in drugih površin, kjer se pogosto zadržujejo ljudje, ki je obravnavano na nacionalni ravni v nekaterih državah članica, trenutno ni urejeno“.
37. Čeprav je zahtevo možno upravičeno opisati kot „nejasno oblikovano“, pa se ne strinjam, da obstaja dvom glede tega, ali se uporablja za obstoječe proizvodne enote. Izrecno se nanaša na „proizvodne enote, zajete v tej direktivi“ in nobenega dvoma ni, da Direktiva zajema obstoječe proizvodne enote. V nobeni fazi tega postopka tudi ni bilo izraženo drugačno mnenje.
38. Vendar je res, da je potrebna določena razlaga.
39. Prvič, izraz „ustrezne razdalje“ pušča veliko prostora za razlago. To je normalno in neizogibno, ker ne more biti natančnih, absolutnih in objektivnih mej „nevarnega območja“ okoli katerekoli proizvodne enote, take meje pa bodo vsekakor nihale, med drugim glede na naravo tveganja in izvajane varnostne ukrepe. Zato bo treba ob vsakem upoštevanju potrebe po ohranjanju take razdalje oceniti upoštevno razdaljo. Glede na okoliščine je ocena lahko izdelana na abstraktni osnovi glede na standardizirana merila, ki temeljijo na upoštevnih dejavnikih ali pa na konkretni osnovi od primera do primera, če je ocena potrebna na ravni posamičnega gradbenega dovoljenja. To lahko pomeni arbitraren in popolnoma omejen (na primer prepoved zadrževanja ljudi na zemljišču ali v poslopju znotraj določene razdalje od proizvodne enote) ali pa prilagodljivejši pristop, ki temelji na posebnih okoliščinah (kot so geografske značilnosti, prevladujoče smeri vetra ali pogostost in intenzivnost uporabe s strani javnosti). Zdi se, da Direktiva ne izključuje nobenega od teh pristopov.
40. Dalje, izraz „dolgoročno“ ni le nedoločen sam po sebi, ampak se lahko tudi nanaša na nedoločen končni rok v prihodnosti ali na potrebo po stalnem ohranjanju zahtevanih razdalj. Komisija je v svojih stališčih poudarila to zadnjo razlago, iz katere izhaja, da morajo države članice ohranjati obstoječe ustrezne razdalje danes in v prihodnosti. Menim, da se ti razlagi v bistvu prekrivata in da besedilo lahko podpira obe. Kjer so razdalje že ustrezne, jih je tako treba dolgoročno ohraniti, kjer pa jih ni, jih je treba vzpostaviti kot dolgoročni cilj. Vendar v nobenem primeru ni določen natančen časovni okvir.
41. Nazadnje je treba glede besedila člena 12(1) ugotoviti, da „potreba“ po ohranjanju ustreznih razdalj sama po sebi ne nalaga obveznosti ali zahteve državam članicam ali njenim organom. Naloga držav članic je zagotoviti, da njihove politike in izvajanje postopkov „upoštevajo“ to potrebo. Z drugimi besedami, zadevno potrebo je treba vnesti v bilanco in jo pretehtati glede na druge pomembne potrebe in interese pri izdelovanju in izvajanju zadevnih politik. Tak postopek sam po sebi ne vodi do avtomatičnih odločb, ki so v naprej določene z zakonom in so sprejete na podlagi preproste formule.
Postopkovne zahteve Direktive
42. Bistveni dejavniki zadeve, ki jo obravnava predložitveno sodišče, so ti. Kadar za zadevno površino ni bil izdelan noben načrt o rabi prostora, mora v skladu z nemškim pravom mora organ, pristojen za odločitev o vlogi za izdajo gradbenega dovoljenja znotraj te površine, preučiti skladnost vsake vloge z zakonikom o graditvi objektov in nekaterimi drugimi določbami. Ta organ nima diskrecijske pravice, da bi upošteval druge dejavnike – kot je dolgoročna potreba po ohranjanju ustrezne razdalje – ampak mora odobriti vlogo (to velja najmanj za predhodno odločbo o gradbenem dovoljenju), če je taka skladnost ugotovljena. Ker je bila v zadevi v glavni stvari ugotovljena skladnost, je bila izdana predhodna odločba.
43. V skladu z mojo analizo to ni v skladu s členom 12(1) Direktive. Ta določba na splošno določa, da je prostorske načrte treba izdelati. Če so taki načrti izdelani, morajo upoštevati potrebo po ohranjanju ustreznih razdalj. Če niso izdelani, je treba to potrebo upoštevati – skupaj z drugimi zahtevami, ki jih nalaga zakonik o graditvi objektov ali druga uporabna zakonodaja – med postopkom, ki vodi do odobritve ali zavrnitve posamičnega gradbenega dovoljenja. To se v zadevi v glavni stvari ni zgodilo.
44. Zato mislim, da mora Bundesverwaltungsgericht, kot pravi tudi samo, razložiti in uporabiti nacionalno pravo tako, da upošteva Direktivo. Avtomatična odobritev v nobenem primeru ni v skladu z Direktivo.
45. Vendar to ne pomeni, da je treba gradbeno dovoljenje zavrniti. Zavrnitev, ki ne bi razumno upoštevala potrebe po ohranjanju ustreznih razdalj, ne bi bila nič bolj veljavna kot odobritev, dana v teh okoliščinah. Ko bo pristojni organ izdal novo odločbo ob upoštevanju zadevne potrebe, bo zato moral odločiti o tem, kakšno težo dati drugim trem dejavnikom iz predloga za sprejetje predhodne odločbe, namreč obstoju drugih zgradb in površin v javni rabi, povečanju števila ljudi, ki se zadržujejo v bližini proizvodne enote družbe Merck, in neobstoju obveznosti naložiti zahtevo, naj družba Merck sprejme strožje varnostne ukrepe, če bo investicijska namera družbe Mücksch odobrena.
Vsebinske zahteve Direktive
46. V zadevi v glavni stvari je bilo s poročilom o vplivih opredeljeno območje okoli proizvodne enote družbe Merck in zdi se, da je bilo odločeno, da njegove meje predstavljajo „ustrezno razdaljo“ za namene Direktive(19) . Območje pokriva prostor, ki je v mešani rabi in vsebuje številne druge zgradbe in površine v javni rabi(20) . V obravnavanem primeru se zato zdi, da ustrezna razdalja, ki jo določa Direktiva, ni ohranjena. Vendar ker ni treba sprejeti nobene odločbe glede uporabe obstoječih zgradb in površin, ni mogoče dolgoročno upoštevati potrebe po ohranjanju take razdalje (razen pri razlastitvi po skrajšanem postopku ali odredbah za rušenje, ki niso določene z Direktivo).
47. To potrebo pa je treba upoštevati pri presoji investicijske namere družbe Mücksch, ki vsebuje spremembo rabe zemljišča znotraj te površine. Domnevati je mogoče, da sedanja raba zemljišča kot obrata za predelavo starega železa in kovin vključuje redno prisotnost delavcev, ki upravljajo obrat, in manj redno prisotnost ljudi, ki dostavljajo staro železo za reciklažo ali prevzemajo reciklirane produkte. Zdi se verjetno, da bo načrtovani vrtni center pomenil povečano zadrževanje javnosti kot (morebitnih) kupcev, pri čemer verjetno ne bo upada števila delavcev ali dostavljavcev. Prisotnost večjega števila ljudi znotraj „nevarnega območja“ okoli proizvodne enote družbe Merck, ne da bi to vplivalo na nevarnost, da se nesreča zgodi, očitno lahko pomeni hujše posledice take nesreče, če bi se zgodila. Vendar ni sporno, da varnostni ukrepi družbe Merck zadostujejo tudi, če se zadrževanje javnosti na območju poveča na obseg, predviden ob uresničitvi investicijske namere družbe Mücksch. To lahko pomeni, bodisi da je povečano zadrževanje ljudi zanemarljivo glede na okoliščine celotne industrijske cone (v kateri so že, kot je treba spomniti, maloprodajne trgovine, veletrgovine, delavnice in hotel) bodisi da sprejeti varnostni ukrepi predstavljajo več kot le zahtevani minimum.
48. Menim, da so vsi ti dejavniki pomembni za obvezno dolgoročno presojo potrebe po ohranjanju ustrezne razdalje, ki jo opravi organ, pristojen za prostorsko načrtovanje. Toda noben od teh dejavnikov ni odločilen za končni izid te presoje.
49. Dejstvo, da investicijska namera ne pomeni nobene spremembe splošne značilnosti območja kot površine v mešani rabi, ki bo neizogibno ostalo površina v mešani rabi še nekaj časa, in dejstvo, da družbi Merck ne bo treba sprejeti strožjih varnostnih ukrepov, če bo investicijska namera uresničena, kažeta, da je investicijska namera vsaj združljiva z nespremenjenim stanjem. Morebitno povečanje teže posledic kakršnekoli možne nesreče ni tako očitno združljivo z dolgoročnim ciljem ohranjanja ustrezne razdalje, saj so kot splošno pravilo bolj zaželene investicijske namere, ki, nasprotno, zmanjšajo težo posledic.
50. Glede na to v členu 12(1) Direktive ne najdem ničesar, kar bi nalagalo avtomatično zavrnitev gradbenega dovoljenja za katerokoli investicijsko namero neposredno zaradi povečanja zadrževanja javnosti na „nevarnem območju“ okoli proizvodne enote, v kateri se shranjujejo nevarne snovi. Tako povečanje namreč ni nujno v nasprotju z dolgoročnim ciljem v vseh okoliščinah: na primer, povečanje zadrževanja javnosti na enem delu območja ob sočasnem zmanjšanju zadrževanja na drugem delu območja ali postopna premestitev vseh stanovanjskih poslopij z območja(21) bi lahko omogočili učinkovitejše izvajanje preventivnih in evakuacijskih ukrepov in tako prispevali k splošnim ciljem te direktive. Dalje, upoštevati je treba, da tudi ko so dejavniki „dolgoročne potrebe po ohranjanju ustreznih razdalj“ enkrat opredeljeni, je ta potreba le en – čeprav zelo pomemben – dejavnik, ki ga je treba upoštevati pri sprejetju odločitve. Če bi Direktiva res določala tako absolutno prepoved, bi bilo težko razumeti, kako bi lahko bila druga potreba, za katero isti pododstavek določa, da jo je treba upoštevati – namreč potreba „pri obstoječih organizacijah [proizvodnih enotah] […] po dodatnih tehničnih ukrepih v skladu s členom 5, da se tveganje za ljudi ne poveča“ – pogosto pomembna.
51. Nazadnje je treba upoštevati, da Direktiva Seveso II določa ravnovesje med odgovornostjo upravljavcev proizvodnih enot, ki predstavljajo tveganje (ki se nanaša predvsem na varnostne ukrepe in načrte za primere izrednih razmer), in odgovornostjo nacionalnih organov, katerih naloga je nadzor teh proizvodnih enot in obstoječih tveganj (vključno z odgovornostjo nosilcev prostorskega načrtovanja za dolgoročno upoštevanje potrebe po ohranjanju ustreznih razdalj). Menim, da bi pristop, ki ga zagovarja družba Merck v tem postopku, ki zahteva poudarek na interesih upravljavcev proizvodnih enot, ki predstavljajo tveganje, preveč prevesil ravnovesje v korist upravljavcev.
52. Zato menim, da čeprav je treba dejavnike, na katere se sklicuje nacionalno sodišče v vprašanjih 2 in 3, upoštevati pri presoji vloge za izdajo gradbenega dovoljenja dr užbe Mücksch, ti ne morejo sami po sebi biti odločilni za rezultat presoje, ampak jih je treba v okviru sprejetja odločitve pretehtati enega v primerjavi z drugim in v primerjavi s katerimikoli drugimi pomembnimi ugotovitvami.
Predlog
53. Glede na zgornje ugotovitve menim, da bi moralo Sodišče na vprašanja, ki jih je predložilo Bundesverwaltungsgericht, odgovoriti:
Člen 12(1) Direktive Sveta 96/82/ES z dne 9. decembra 1996 o obvladovanju nevarnosti večjih nesreč, v katere so vključene nevarne snovi, je treba razlagati tako, da
1. je treba potrebo po ohranjanju ustreznih razdalj med proizvodnimi enotami, v katerih so nevarne snovi, in zlasti zgradbami in površinami v javni rabi dolgoročno upoštevati ne le pri izdelavi načrtov o rabi prostora na ravni politike rabe prostora, ampak tudi med vsakim postopkom, ki vključuje presojo posebne investicijske namere in odločbo o tem, ali je treba posamično gradbeno dovoljenje odobriti ali zavrniti;
2. kadar je za gradbeno dovoljenje zaprošeno za posamično investicijsko namero na območju, za katero ni bila izdelana politika rabe prostora ali načrt o rabi prostora, mora organ, ki odloča o vlogi, upoštevati to potrebo;
3. mora pri tem ta organ upoštevati dejavnike, kot so obstoj zgradb in površin v javni rabi v bližini zadevne proizvodne enote, dejstvo, da investicijska namera vodi do povečanega zadrževanja ljudi na tej površini, ali dejstvo, da zaradi investicijske namere zadevni proizvodni enoti ne bodo naložene strožje varnostne zahteve; vendar taki posamični dejavniki sami po sebi niso odločilni za odločitev o vlogi za izdajo gradbenega dovoljenja.
(1) .
(2)
– Direktiva Sveta 96/82/ES z dne 9. decembra 1996 o obvladovanju nevarnosti večjih nesreč, v katere so vključene nevarne snovi (UL 1997 L 10, str. 13, v nadaljevanju: Direktiva Seveso II ali Direktiva). Pogosto uporabljeno krajše ime izhaja iz nenamernega izpusta industrijskih dioksinov v italijanskem mestu Seveso leta 1976, zaradi česar je bila sprejeta njena predhodnica, Direktiva Sveta 82/501/EGS z dne 24. junija 1982 o nevarnostih večjih nesreč pri nekaterih industrijskih dejavnostih (UL L 230, str. 1, v nadaljevanju: Direktiva Seveso I). Direktiva je bila večkrat spremenjena (glej zlasti opombo 7). Predlog za njeno zamenjavo (Predlog Direktive Evropskega parlamenta in Sveta o obvladovanju nevarnosti večjih nesreč, v katere so vključene nevarne snovi, COM(2010) 781 konč.) je Komisija predložila Svetu 21. decembra 2010.
(3)
–	V zvezi s tem, kaj je mišljeno z „načrtovanjem rabe prostora“ in različno terminologijo, uporabljeno v različnih državah članicah, glej odsek 2.1 Smernic za načrtovanje rabe prostora v okviru člena 12 Direktive Seveso II 96/82/ES, kakor so bile spremenjene z Direktivo 105/2003/ES, Skupno raziskovalno središče Evropske komisije, Inštitut za varstvo in varnost državljanov, Oddelek za ocenjevanje nevarnosti, september 2006.
(4)
–	Direktiva Seveso I (glej opombo 2).
(5)
– Člen 10 določa, da države članice zagotovijo, da pri spremembah proizvodnih enot upravljavec pregleda in po potrebi spremeni politiko preprečevanja večjih nesreč, sisteme in postopke vodenja in upravljanja ter varnostno poročilo.
(6)
– Člen 5 nalaga državam članicam, naj naložijo upravljavcem obveznost (1), da sprejmejo potrebne ukrepe za preprečitev večjih nesreč in omejijo njihove posledice za človeka in okolje ter (2) da dokažejo, da so te ukrepe sprejeli.
(7)
– Drugi pododstavek, kakor je bil spremenjen z Direktivo 2003/105/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2003 (UL L 345, str. 97). Bolj kot za vsebinsko spremembo gre za „pojasnilo“, kot je navedeno v uvodni izjavi 14 te direktive; prej „javne zgradbe“, „večje prevozne poti“ in „rekreacijske površine“ niso bile na seznamu območij, v povezavi s katerimi mora biti ohranjena ustrezna razdalja.
(8) – Baugesetzbuch (BauGB) iz leta 2004.
(9) – Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigung, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundes-Immissionsschutzgesetz ali BImSchG) iz leta 2002.
(10)
–	Člen 3(5) Direktive določa, da „večja nesreča“ pomeni „dogodek, kot je nastanek večje emisije, požara ali eksplozije, ki so posledica nenadzorovanih dogodkov pri obratovanju organizacije [proizvodne enote], ki jo zajema ta direktiva, in ki lahko takoj ali z zakasnitvijo, znotraj ali zunaj organizacije [proizvodne enote] povzročijo hudo nevarnost za zdravje ljudi in/ali za okolje in ki vključujejo eno ali več nevarnih snovi“.
(11) –
Zwölfte Verordnung zur Durchführung des Bundes Immissionsschutzgesetzes (12. BlmSchV), iz leta 2005.
(12)
–	„Bauvorbescheid“: nemška vlada je v svojih ugotovitvah pojasnila, da je to vrsta zavezujoče predhodne odločitve, ki se pogosto nanaša le na skladnost z zakonodajo prostorskega načrtovanja. Zagotavlja stopnjo pravne varnosti, vendar sama po sebi ne omogoča začetka del.
(13)
–	Na obravnavi je bilo navedeno, da so v teh poslopjih shranjene velike količine strupenega klora, ki se uporablja v proizvodnji zlasti tekočih kristalov.
(14)
–	Nemška vlada v svojih stališčih navaja, da zahteva glede sprejetja takega načrta redko pomeni izvršljivo dolžnost.
(15) –
Glej opombo 3.
(16)
–	V zadevi C-36/10, Komisija proti Belgiji (sodba z dne 30. septembra 2010) je Komisija trdila, pri čemer država članica tega ni izpodbijala, da ni bilo dovolj prenesti drugega pododstavka člena 12(1) Direktive Seveso II tako, da se zahteva, da je treba potrebo po ohranjanju ustrezne razdalje upoštevati le v fazi odločanja o vlogah za načrtovanje.
(17) –
Študija ocene vplivov morebitne možnosti za spremembo Direktive Seveso, Evropska komisija, Generalni direktorat za okolje, September 2010 (http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/Seveso%20IA_Final%20report.pdf), str. 94. Zakonodajni predlog je naveden v opombi 2.
(18)
–	SEC(2010) 1590 konč., poglavje 2.5, str. 13.
(19)
–	Glej točko 16. Kot sem navedla, ne more obstajati trdna opredelitev, kaj je ustrezna razdalja, ampak mora organ, ki jo določa, in če je potrebno sodišče, ki preverja tako določitev, odločiti po prostem preudarku.
(20)
–	Ni sporno, da je bila proizvodna enota družbe Merck sprva bolj oddaljena od mesta, katerega deli so se razširili proti obratu, kar je zastopnika nemške vlade spomnilo, kot je na obravnavi navedel, da se birnamski gozd bliža Dunsinanu ( Macbeth, 5. dejanje).
(21)
–	V teh okoliščinah je treba upoštevati, da se stanovanjski prostori pogosto uporabljajo 24 ur na dan, sedem dni v tednu, medtem ko se v industrijskih ali poslovnih poslopjih javnost zadržuje v bolj omejenih obdobjih.