61954C0003
Schlussanträge des Generalanwalts,
HERRN MAURICE LAGRANGE
Aus dem Französischen übersetzt
GLIEDERUNG
Seite
Allgemeines
„Improponibilità“ und Zulässigkeit
Der Ermessensmißbrauch im Allgemeinen
Französisches Recht
Belgisches Recht
Luxemburgisches Recht
Italienisches Recht
Niederländisches Recht
Deutsches Recht
Schlußfolgerung
Der Ermessensmifibrauch im Vertrag
Anwendung auf den vorliegenden Fall
Meine Herren, ich. habe noch die beiden letzten Klagen (
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) zu behandeln und bitte um die Erlaubnis, und hoffe, hierin mit Zustimmung der Parteien zu handeln, diese gemeinsam prüfen zu dürfen. Es handelt sich, wie Sie wissen, um die Klage des Verbandes „Associazione Industrie Siderurgiche Italiane“ (ASSIDER) 3/54 und die Klage des Verbandes „Industrie Siderurgiche Associate“ (ISA) 3/54.
Ich glaube, diese zwei Klagen gemeinsam prüfen zu können, da sie sich nicht nur, wie die beiden ersten, gegen dieselben Entscheidungen richten, sondern auch genau dieselben Klagegründe geltend machen und sich mit Ausnahme einiger kleinerer Unterschiede auf die gleichen Argumente stützen sowie dieselben Fragen zur Entscheidung vorlegen, sowohl was die Zulässigkeit als auch die Sache selbst anbetrifft.
ALLGEMEINES
Ich möchte zuerst den Wortlaut des Artikels 33 Absatz 2 des Vertrages zitieren:
„Die Unternehmen oder die in Artikel 48 genannten Verbände können unter denselben Bedingungen Klage gegen die sie individuell betreffenden Entscheidungen und Empfehlungen oder gegen die allgemeinen Entscheidungen und Empfehlungen erheben, die nach ihrer Ansicht einen Ermessensmißbrauch ihnen gegenüber darstellen.“
Der Ausdruck „unter denselben Bedingungen“ weist auf Absatz 1 hin, welcher sich auf die Klagen der Mitgliedstaaten oder des Ministerrats bezieht; er besagt, daß die Klagen der Unternehmen oder deren Verbände ebenfalls Nichtigkeitsklagen wegen Unzuständigkeit, Verletzung wesentlicher Form Vorschriften, Verletzung des Vertrages oder irgendeiner bei seiner Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm oder wegen Ermessensmißbrauchs sind, und daß die Beschränkungen, denen der Gerichtshof in seinen Befugnissen bei der Würdigung der aus den wirtschaftlichen Tatsachen oder Umständen sich ergebenden Gesamtlage unterworfen ist, ebenfalls für die Klagen der Unternehmen und deren Verbände gelten.
Aber für diese besteht eine andere Beschränkung, deren Grund in der Natur der anzufechtenden Entscheidungen oder Empfehlungen liegt; sie können lediglich Klage erheben „gegen die sie individuell betreffenden Entscheidungen und Empfehlungen oder gegen die allgemeinen Entscheidungen und Empfehlungen, die nach ihrer Ansicht einen Ermessensmißbrauch ihnen gegenüber darstellen“.
Meine Herren, es wird nicht bestritten, daß die beiden in Frage stehenden Verbände Unternehmensverbände im Sinne des Artikels 48 des Vertrages sind; diese bestreiten ihrerseits nicht, daß die drei Entscheidungen, die sie anfechten, „allgemeine Entscheidungen“ sind, behaupten jedoch, daß diese „einen Ermessensmißbrauch ihnen gegenüber darstellen“ — und zwar jedem von ihnen gegenüber. Es scheint also, daß diese Klagen zulässig sind.
„IMPROPONIBILITÀ“ UND ZULÄSSIGKEIT
Meine Herren, dieser Punkt ist nichtsdestoweniger strittig. Die Höhe Behörde ist sogar der Ansicht, daß jede dieser beiden Klagen nicht nur unzulässig, sondern sogar „improponibile“ sei. Meine Herren, ich verwende absichtlich den italienischen Ausdruck, da sich Ihre Übersetzer trotz ihrer großen Kenntnisse außerstande sahen, ihn zu übersetzen.
Die „improponibilità“ scheint nämlich ein dem italienischen Recht, insbesondere dem italienischen Verwaltungsrecht eigener juristischer Begriff zu sein. Wenn ich ihn richtig verstanden habe, handelt es sich um eine Art absoluter Unzulässigkeit, die zwingend und für sich allein jede Prüfung der Klage verhindert. Meine Herren, man fände im französischen Verwaltungsrecht, das mir geläufiger ist, bestimmt Anhaltspunkte für einen ähnlichen, wenn auch sicher weniger scharf abgegrenzten Begriff. Man unterscheidet eher zwischen unverzichtbaren Prozeßvoraussetzungen (
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), d.h. solchen, die sogar von Amts wegen durch den Richter beachtet werden müssen, und denjenigen, deren Mangel geheilt werden kann. Von den ersteren dürften wohl einige dem Begriff der „improponibilità“ nahe kommen': ich denke da beispielsweise an eine Klageschrift, die nicht auf Stempelpapier eingereicht worden ist, oder die nicht, wie gesetzlich vorgeschrieben, in das öffentliche Register eingetragen wurde: sie müß ohne weiteres und sogar ohne gelesen worden zu sein abgewiesen werden. Natürlich handelt es sich hier lediglich um eine Fiktion, denn — um das angeführte Beispiel fortzuführen — es kann im Einzelfall zweifelhaft sein, ob es sich hier nicht gerade um eine von der Formalität des Stempels oder Eintragens befreite Klageschrift handelt, so daß man sie schon lesen muß, um sich dessen zu vergewissern.
Meine Herren, ich möchte diese Betrachtung nicht fortsetzen, da es sich hier — wie die Hohe Behörde selbst ohne weiteres in ihrer Gegenerwiderung anerkennt — nicht darum handelt, das italienische oder das französische Recht oder das Recht irgendeines anderen Landes der Gemeinschaft anzuwenden, sondern das Recht des Vertrages. Nur zur Ausarbeitung dieses Rechts des Vertrages muß die Untersuchung der nationalen rechtlichen Lösungen vorgenommen werden, so oft sie zu diesem Zweck nötig erscheint.
Im vorliegenden Falle scheint mir dies unergiebig. Ich bin der Auffassung, daß sich aus dem Wortlaut des Artikels 33 über die Nichtigkeitsklage einerseits sehr klar ergibt, welche Voraussetzungen für die Zulässigheit gegeben sein müssen, und andererseits das, was man im französischen Verwaltungsrecht die „cas d'ouverture“ nennt, wofür man aber auch einen anderen Begriff wählen könnte, nämlich die vier Nichtigkeitsgründe, die im Vertrag aufgezählt werden.
Was den hier in Frage stehenden Punkt anbelangt, d. h. die Zulässigkeit der Klage eines Unternehmens oder eines Unternehmensverbandes gegen eine allgemeine Entscheidung, so scheint mir der Wortlaut des Artikels 33 vollkommen klar: diese Unternehmen und Verbände „können“ eine solche Klage „gegen die allgemeinen Entscheidungen und Empfehlungen, die nach ihrer Ansicht einen Ermessensmißbrauch ihnen gegenüber darstellen“ erheben.
Dies heißt nicht, daß sie notwendigerweise recht haben: stellt die allgemeine Entscheidung einen Ermessensmißbrauch bzw. einen Ermessensmißbrauch ihnen gegenüber dar oder nicht? Es liegt an ihnen, dies zu beweisen. Andererseits genügt es auch nicht, einen Ermessensmißbrauch geltend zu machen mit der weiteren Behauptung, daß er der Klägerin gegenüber begangen wurde, um sich auf die anderen Klagegründe, nämlich Unzuständigkeit, Verletzung wesentlicher Formvorschriften, Verletzung des Vertrages oder irgendeiner bei seiner Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm, stützen zu können. Diese Klagegründe können geltend gemacht werden, wenn die Entscheidung außerdem mit einem oder mehreren dieser Mängel behaftet ist (der Vertrag schließt dies nicht aus, und der Fall kann sehr wohl vorkommen), aber man muß vorher das Vorliegen eines dem Kläger gegenüber begangenen Ermessensmißbrauchs beweisen. Dies ist einer der Fälle, die auch in den nationalen Rechtssystemen vorkommen und in denen die Frage der Zulässigkeit mit der Begründetheit in der Sache selbst verbunden ist.
Es ist nicht ersichtlich, daß in diesem System noch Raum für einen zusätzlichen Begriff der absoluten Unzulässigkei't oder „improponibilità“ sein könnte. Im Gegenteil, die Zulässigkeit hängt in allen Fällen von der Prüfung der Sache selbst ab, woraus sich ergibt, daß die normalen Verfahrensvorschriften befolgt werden müssen, und daß z. B. nicht davon die Rede sein kann, die Klage, ohne entsprechende Mitteilung an den Beklagten, ohne weiteres abzulehnen: in diesem Fall allein bestünde ein praktisches Interesse, einen Begriff von der Art der „improponibilità“ zu verwenden.
DER ERMESSENSMISSBRAUCH IM ALLGEMEINEN
Nach dem Gesagten, meine Herren, bleibt die Frage, was unter „Ermessensmißbrauch“ im Sinne des Vertrages sowie unter dem Ausdruck „ihnen gegenüber begangen“ zu verstehen ist — für die Klage der Unternehmen und der Verbände muß die letztgenannte Bedingung erfüllt sein —, voll und ganz bestehen und bedarf meines Erachtens eingehender Prüfung.
Was den ersten Punkt anbelangt, ist es meines Erachtens geboten, auf die Regelungen im Recht der einzelnen Länder näher einzugehen. Der Begriff des Ermessensmißbrauchs ist natürlich nicht von den Verfassern des Vertrages erfunden worden; will man sich eine Auffassung davon bilden, was in Anwendung des Vertrages Ermessensmißbrauch ist — eine Auffassung, die übrigens notwendigerweise und entsprechend der Entwicklung der Rechtsprechung der Vervollkommnung bedarf —, so muß man vor allem wissen, wie es sich damit im innerstaatlichen Recht eines jeden unserer sechs Mitgliedstaaten verhält. Ich schicke indessen voraus, daß ich hier keine eigentliche wissenschaftliche rechtsvergleichende Untersuchung vornehmen will, da dies den Rahmen meiner Aufgabe überschreiten und uns bestimmt zu weit führen würde; ich möchte lediglich versuchen, das Wesentliche dieser Frage so kurz wie möglich zu behandeln.
Französisches Recht
Ich erlaube mir, mit dem französischen Recht zu beginnen, da der Einfluß des französischen Verwaltungsrechts und insbesondere der Klage wegen „excès de pouvoir“ bei der Abfassung des Vertrages vorherrschend war. Es heißt dazu im „Bericht der französischen Delegation“ über den Vertrag wie folgt:
„Man findet im Vertrag den klassischen Unterschied, den das französische Verwaltungsrecht zwischen der Nichtigkeitsklage (Klage wegen ‚excès de pouvoir‘) und dem Verfahren mit ‚unbeschränkter Ermessensnachprüfung‘ macht“ …
und weiter:
„Drei von den vier klassischen Fällen der Klage wegen Ermessensüberschreitung (Unzuständigkeit, Verletzung wesentlicher Formvorschriften, Ermessensmißibrauch) wurden ohne Schwierigkeit aufgenommen: besonders der Begriff des Ermessensmißbrauchs murde von unseren ausländischen Verhandlungsteilnehmern voll erfaßt und ohne Bedenken übernommen.“
In der Begründung des deutschen Gesetzes für die Ratifizierung des Vertrages heißt es:
„Klageberechtigt sind neben den Mitgliedstaaten und dem Ministerrat alle der Jurisdiktion der Gemeinschaft unterworfenen Unternehmen und Verbände. Die in Absatz 1 aufgezählten Klagegründe, die in ihrer Formulierung der französischen Lehre vom‚exces de pouvoir‘entnommen sind, entsprechen im wesentlichen den Begriffselementen der deutschen Lehre vom fehlerhaften Verwaltungsakt.“
Meine Herren, der Ermessensmißbrauch wird im französischen Recht ganz allgemein definiert als das Vorgehen einer Verwaltungsbehörde, „die ihre Befugnisse zu einem anderen Zwecke ausgeübt hat als demjenigen, zu dem diese Befugnisse verliehen murden“ („usé de ses pouvoirs dans un but autre que celui en vue duquel ils lui ont ete conférés“). Diese Fassung kehrt in einer großen Anzahl von Urteilen des Staatsrats wieder. Sie wird wortgetreu von Alibert in seiner Abhandlung „Le controle juridictionnel de l'Administration au moyen du recours pour excès de pouvoir“ (Die gerichtliche Kontrolle der Verwaltung auf dem Wege über die Klage wegen „exès de pouvoir“) 1926, Seite 236, übernommen. „Es liegt Ermessensmißbrauch vor“, sagt de Laubadère. „Droit administratif“ (Verwaltungsrecht), Seite 389: „wenn eine Verwaltungsbehörde einen Akt, der unter ihre Zuständigkeit fällt, ordnungsmäßig vornimmt, jedoch zu einem anderen Zweck als demjenigen, zu dem der Akt rechtlich vorgenommen werden durfte.“ Odent in seinem Lehrbuch der Verwaltungsgerichtsbarkeit („Cours de Contentieux administratif“), letzte Ausgabe, Band III, Seite 615, drückt sich folgendermaßen aus: „Der Fehler des Ermessensmißbrauchs hat seinen Grund darin, daß bei der Ausübung einer Befugnis von dem Zweck, zu dem diese verliehen wurde, abgewichen worden ist und damit andere Zwecke als diejenigen, für die sie bestimmt war, verfolgt wurden.“ Und der gleiche Autor fügt im folgenden hinzu: „Der Ermessensmißbrauch ergibt sich daraus, daß der Sinn der Rechtsnorm verkannt würde. Um den Ermessensmißbrauch aufzudecken, darf sich der Richter … nicht darauf beschränken, die äußere Rechtmäßigkeit oder sogar nur die objektive Rechtmäßigkeit der Entscheidung, die ihm unterbreitet wurde, nachzuprüfen, sondern er muß die Beweggründe, von denen sich der Urheber dieser Entscheidung leiten ließ, untersuchen und beurteilen, ob diese Beweggründe rechtlich einwandfrei waren“
Dies, meine Herren, unterscheidet den Ermessensmißbrauch von den anderen Klagegründen wegen „exès de pouvoir“ und insbesondere wegen Gesetzesverletzung: er enthält nämlich die Frage nach dem Zweck, der von dem Urheber der Entscheidung in Wahrheit verfolgt wurde, d. h. es. handelt sich um die Ermittlung einer Absicht, die wesentlich subjektiven Charakters ist.
Historisch gesehen entsprang der Ermessensmißbrauch unmittelbar der Unzuständigkeit. Bekanntlich war bis zum Jahre 1872 die einzige gesetzliche Grundlage der Klage wegen Ermessensüberschreitung (die in Wahrheit ein vom Staatsrat geschaffenes Richterrecht darstellt) ein Sondergesetz der Revolution, und zwar das Gesetz vom 7.—14. Oktober 1790; der Staatsrat hat es übrigens erst im Jahre 1832 entdeckt: bis dahin unterließ er.es, sich auf irgendeinen Gesetzestext zu.beziehen. Dieses Gesetz vom Jahre 1790 war infolge eines Rechtsstreites zwischen dem „Direktorium“, d. h. dem Vollzugsorgan des Departement Haute Saone, und der Gemeindeverwaltung von Gray erlassen worden; infolge des Systematisierungsgeistes, der den Menschen dieser Zeit eigen war, hatte dieser Streit Anlaß zu einer grundsätzlichen Lösung gegeben. Dieses Gesetz war folgendermaßen abgefaßt: „Die Beschwerden der Unzuständigkeit gegenüber den Verwaltungsbehörden gehören auf keinen Fall zur Zuständigkeit der Gerichte; sie müssen dem König als dem Oberhaupt der allgemeinen Verwaltung unterbreitet werden.“ Der „excès de pouvoir“ bedeutet also, daß eine Behörde ihre Zuständigkeitsgrenzen überschreitet. Nun, wie Alibert (a.a.O., gleiche Seite) sagt: „Genauer betrachtet ist der Ermessensmißbrauch eine Art Unzuständigkeit. Eine Entscheidung, die einen Ermessensmißbrauch darstellt, ist gewissermaßen mit dem Mangel der Unzuständigkeit behaftet, wenn nicht wegen der Bestimmungen, die sie aufstellt, so doch wenigstens wegen der Absicht, die sie verfolgt. Daher ist es verständlich, daß die Rechtsprechung schon ziemlich früh den Begriff des Ermessensmißbrauchs entwickelt hat. Dieser Klagegrund der Nichtigerklärung von Verwaltungsakten wurde logischerweise von dem ursprünglichen Klagegrund, nämlich dem der eigentlichen Unzuständigkeit oder Amtsanmaßung, abgeleitet: denn bei der Ausübung einer Befugnis von ihrem gesetzmäßigen Zweck abweichen, heißt tatsächlich ohne Zuständigkeit handeln.“
Es handelt sich hier, meine Herren, in Wirklichkeit um den Grundsatz, der das ganze Verwaltungsrecht beherrscht, nämlich das Prinzip des Endzwecks. Entgegen den Rechten der Privatpersonen, deren Ausübung — wenigstens in einem freiheitlichen Regime — (außer den durch das Gesetz verkündeten Verboten) keine anderen Grenzen kennt als die Notwendigkeit, die Rechte der anderen Privatpersonen zu achten, dürfen die Rechte der Behörden, die in Wirklichkeit Befugnisse sind, nur zu den Zwecken ausgeübt werden, zu denen diese Befugnisse ihnen verliehen wurden. Diese Zwecke sind offensichtlich in erster Linie das allgemeine Interesse, das „Dienstinteresse“, für welches die Verwaltung geschaffen wurde und das nichts anderes ist als ein Ausdruck des allgemeinen Wohles, der Grundlage der gesellschaftlichen Ordnung. Aber dazu kommt noch der Begriff der Spezialisierung, die sich einfach aus der Notwendigkeit ergibt, die rechte Ordnung zu schaffen und zu organisieren. Die Verwaltung hat zahlreiche und verschiedenartige Aufgaben, und jede der öffentlichen Dienststellen hat eine besondere Aufgabe zu erfüllen, einen besonderen Zweck zu verfolgen. Es gibt in Wirklichkeit viele „Verwaltungen“ innerhalb der Verwaltung. Die ihnen verliehenen Befugnisse sind also (auch wenn keine Bestimmung dies vorschreibt) an einen Endzweck gebunden, der ihnen eigen ist.
Und so kann der Ermessensmißbrauch, um wieder auf ihn zurückzukommen, ebensogut in Fällen vorkommen, in denen zwar der verfolgte Zweck an sich nicht unrechtmäßig ist, nicht zu dem allgemeinen Interesse in Widerspruch steht, in denen aber die Behörde nicht dem Zwecke entsprechend gehandelt hat, den sie im Rahmen ihrer Sonderauf gabe zu verfolgen verpflichtet war; wir sind hier also der eigentlichen Unzuständigkeit noch näher.
Um nun diese flüchtige Analyse des Ermessensmißbrauchs im französischen Recht abzuschließen, erinnere ich daran, daß die Rechtsprechung in der Praxis ziemlich hohe Anforderungen an die Annahme dieses Klagegrundes stellt. Während im allgemeinen der Verwaltungsrichter, der die Inquisitionsmaxime anwendet, die Frage des Beweises gewissermaßen mit großer Elastizität und Umsicht handhabt, muß im Falle des Ermessensmißbrauchs der Beweis durch den Kläger erbracht werden oder sich mit Sicherheit aus den Akten ergeben. Die Ursache hierfür liegt in der Notwendigkeit, die subjektive Absicht zu untersuchen: man darf nicht von vornherein die Absichten verdächtigen, sondern man muß bis zur Erbringung des Gegenbeweises annehmen, daß die Verwaltung im Interesse des Dienstes gehandelt hat, der zu ihrem Aufgabenbereich gehört.
Endlich weise ich darauf hin, daß seit einer Reihe von Jahren und insbesondere seit dem letzten Kriege in Frankreich die Fälle, in denen Ermessensmißbrauch vorliegt, unverkennbar geringer werden. Man kann sagen, daß die Zeit, in der der Ermessensmißbrauch seinen Höhepunkt erreichte, ungefähr zwischen 1890 und 1920 liegt. Ich kann nicht weiter auf diesen Punkt eingehen, er würde eine eingehende Untersuchung der Rechtsprechung erfordern. Diese Untersuchung wurde übrigens nach meiner Ansicht in überzeugender Weise durch Herrn Letourneur, Maître des requetes beim Conseil d'État („L'appreciation du fait par le Conseil d'État de France“, Recueil de Jurisprudence du droit administratif et du Conseil d'Etat, Bruxelles, 1952, Seite 81) vorgenommen.
Ich will lediglich darauf hinweisen, daß dieser „Rückgang“ sich wenigstens teilweise durch die parallele Entwicklung des Begriffes der Gesetzesverletzung erklären läßt, d. h. letzten Endes durch die Durchführung einer objektiven Überprüfung, die der Staatsrat anscheinend immer mehr der subjektiven Überprüfung, die der Prüfung des Ermessensmißbrauchs eigen ist, vorzieht. Dies wird übrigens sehr gut in der oben genannten Abhandlung dargelegt.
Belgisches Recht
Nach Frankreich wende ich mich nun Belgien zu. Meine diesbezüglichen Ausführungen werden etwas kürzer sein, jedoch nicht deshalb, weil die Schaffung des belgischen Staatsrats noch zu jung wäre, uni die Festigung einer eigenen Rechtsprechung zu gestatten — im Gegenteil, eine beträchtliche Anzahl von Urteilen ermöglicht es, sich eine recht genaue Vorstellung von dieser Rechtsprechung zu machen —, sondern weil in dem Punkt, der uns hier beschäftigt, d. h. in der Frage des Ermessensmißbrauchs, die Auffassung des französischen Rechts bewußt vollkommen vom belgischen Recht übernommen wurde.
Zunächst erwähnt das Gesetz dies ausdrücklich, Artikel 9 des Gesetzes vom 23. Dezember 1946 besagt, daß „die Verwaltungsabteilung (des Conseil d'État) über die Nichtigkeitsklagen, die wegen Verletzung, sei es wesentlicher, sei es bei Strafe der Nichtigkeit vorgeschriebener Form Vorschriften, wegen ‚excès de pouvoir‘ oder Ermessensmißbrauch gegen Verwaltungsakte oder -Vorschriften oder gegen anfechtbare Verwaltungsentscheidungen erhoben werden, auf dem Urteilswege entscheidet“.
Wenn wir nun die Vorarbeiten einsehen, lesen wir zunächst folgendes in der Begründung:
„Es ist leicht einzusehen, daß jede öffentliche Behörde der Gefahr ausgesetzt ist, sich entweder in der Beurteilung ihrer Zuständigkeit oder in der Anwendung der gesetzlichen Bestimmungen, deren Beachtung zu gewährleisten sie verpflichtet ist, zu irren. Ihr wurden durch das Gesetz diese Befugnisse im Hinblick auf bestimmte Zwecke verliehen. Gebraucht sie jedoch ihre Befugnisse zu anderen Zwecken als denjenigen, die der Gesetzgeber ausdrücklich oder stillschweigend im Auge hatte, so verkennt sie dessen Willen, und dieses Verkennen stellt einen ‚excès de pouvoir‘oder sogar — um sich eines in Frankreich üblichen Ausdrucks zu bedienen — einen Ermessensmißbrauch (detournement de pouvoir) dar.“
Aus den Parlamentsdebatten entnehme ich den Verhandlungen im Senat nachstehende Sätze:
„Bei dem ‚exces de pouvoir‘“, sagte Innenminister Deveze. „versteht man sofort, was damit gemeint ist; ich, als Minister, überschreite den Rahmen der Befugnisse, die mir durch das Gesetz verliehen wurden, handle also außerhalb des Rahmens meiner Befugnisse. Darin liegt die Überschreitung. Aber was ist nun Ermessensmißbrauch? Ein Ermessensmißbrauch liegt vor, sagt der Berichterstatter, wenn jemand einen Akt, zu dem er durch sein Amt verpflichtet ist, von Amts wegen in den vorgeschriebenen Formen vornimmt, dadurch jedoch zu einem anderen als dem vom Gesetz gewollten Ergebnis gelangt. Indem man den Sinn des Gesetzes verletzt, hat man die Befugnis, die man besitzt, von ihrem eigentlichen Ziel abgelenkt: z. B. wenn eine Gemeindebehörde unter dem Deckmantel einer polizeilichen Regelung in Wirklichkeit die Handelsfreiheit, die Pressefreiheit, die Meinungs- und Glaubensfreiheit oder das Koalitionsrecht beschränkt. Dies ist der Wortlaut der Ausführungen des Berichterstatters. Mit einem Wort begeht meiner Meinung nach eine Verwaltungsbehörde einen Ermessensmißbrauch, wenn sie zwar einen unter ihre Zuständigkeit fallenden Akt vornimmt, auch die gesetzlich vorgesehenen Formen beachtet und nach dem Wortlaut des Gesetzes handelt, aber ihre Befugnis zu einem anderen Zweck gebraucht als demjenigen, zu dem ihr diese Befugnis erteilt worden ist.“
Sie erkennen hier, meine Herren, die klassische Definition, wie sie bis ins einzelne aus der französischen Rechtsprechung und Rechtslehre übernommen worden ist.
Von den Autoren erwähne ich zuerst Henri Velge, einen der Gründer des belgischen Conseil d'État, dessen erster Präsident er war. Bereits 1930 hat er den „excès de pouvoir“ wie folgt näher bestimmt:
„Der Verwaltungsakt wird von einer unzuständigen Behörde vorgenommen, oder wesentliche Formvorschriften des Aktes wurden nicht beachtet, oder der Akt verletzt das Gesetz oder legt es falsch aus.“ Den Ermessensmißbrauch bestimmt er wie folgt: „Der Verwaltungsakt ist ordnungsmäßig in der Form; seine äußere Gesetzmäßigkeit wurde beachtet; er wurde von einer zuständigen Behörde vorgenommen, aber diese hat die ihr verliehene Befugnis ihrer wirklichen Bestimmung entfremdet.“ In diesem Falle „wird die Gültigkeit eines Verwaltungsaktes nicht nach dem Ziel, sondern nach der Absicht, die den Willen des Handelnden bestimmt, beurteilt. Die Absicht wird auf diese Weise zu einem wesentlichen Bestandteil der Zuständigkeit.“
Ich entnehme schließlich dem ausgezeichneten Werk von Pierre Wigny, „Droit administratif, Principes généraux“ (Verwaltungsrecht, allgemeine Grundlagen) — es handelt sich um ein Lehrbuch des belgischen Verwaltungsrechts —, Brüssel 1953, Seite 375, folgende Stelle:
„Die Tätigkeit der Verwaltung wird vom Prinzip des Endzwecks beherrscht; dieses Prinzip besagt, daß die Befugnis nur zu dem Zweck ausgeübt werden darf, zu dem sie verliehen wurde. Der Verwaltungsakt, den ein Beamter in Ausübung seiner Befugnis, jedoch zu einem anderen Zweck als demjenigen, zu dem die gesetzliche Ermächtigung erteilt wurde, vornimmt, ist mit dem Mangel des Ermessensmißbrauchs behaftet.“
„Die Befugnis (der Verwaltung) ist nicht mehr unbegrenzt, und selbst wenn ihr ein Ermessensspielraum gewährt ist, kann die Berechtigung ihrer Ausübung immer noch von den Richtern untersucht werden (Nr. 69, 91, 506).“
Damit will ich abschließen. Das französische System wurde offensichtlich in das belgische Recht aufgenommen. Das will natürlich nicht besagen, daß die Rechtsprechung sich nicht selbständig entwickeln wird, und vielleicht sogar in einer Weise, die von der des französischen Conseil d'État verschieden ist, sondern daß der juristische Grundbegriff dem belgischen und französischen Recht gemeinsam ist.
Ich hebe eine Eigenart des Verfahrens hervor, die mir interessant erscheint. Der Klagegrund des Ermessensmißbrauchs kann wegen der schwerwiegenden Bedeutung des Rechtsstreits nur vor der „Allgemeinen Versammlung“ der Abteilung „Streitiges Verfahren“ des Conseil d'État geltend gemacht werden. Die Rechtssache wird von Amts wegen der „Allgemeinen Versammlung“ unterbreitet, wenn die Kammer, die damit befaßt wurde, die Möglichkeit eines Ermessensmißbrauchs feststellt (vgl. das Gesetz vom 23. Dezember 1946, Artikel 46).
Dies beweist deutlich, daß der Ermessensmißbrauch als eine Waffe angesehen wird, deren Handhabung heikel ist, weil diese Handhabung mit einem besonderen Schutz zugunsten der Verwaltung versehen wurde. Der Conseil d'Etat hat übrigens nicht gezögert, sich dieser Waffe zu bedienen, und man findet bereits mehrere Nichtigerklärungen wegen Ermessensmißbrauchs.
Luxemburgisches Recht
Von Brüssel führt uns der Weg nach Luxemburg. Das Großherzogtum hat, wie Sie wissen, ebenfalls einen Conseil d'État, der bei weitem älter ist als sein belgischer Nachbar, weil er heute noch durch das Grundgesetz von 1866 geregelt wird. In Streitsachen kennt er die Nichtigkeitsklage, aber diese Klage war aus verschiedenen Gründen nicht so weit entwickelt wie in Frankreich. Daher erschien eine gesetzliche Abänderung notwendig. Sie erfolgte durch das Gesetz vom 20. Juli 1939.
Ich kann nicht umhin, die folgende Stelle aus der Begründung der Gesetzesvorlage, die auf 1936 zurückgeht und später am 20. Juli 1939 Gesetz wurde, hier anzuführen:
„Die Verwaltungsgerichtsbarkeit ist bei uns unveränderlich und altertümlich geblieben; der bewundernswerten Entwicklung, die den französischen Conseil d'État zum obersten Richter der Verwaltungsmoral gemacht hat, sind wir nicht gefolgt. Viele unserer Gesetzestexte sind die gleichen wie in Frankreich: wir stellen bei unseren Nachbarn eine kühne und fortschrittliche Auslegung fest, welche denen, die dieser Gerichtsbarkeit unterworfen sind, die Türen des Verwaltungsgerichts weit öffnet, während bei uns vollkommene Erstarrung herrscht; man hat starr an den veralteten Auffassungen festgehalten und bietet den Rechtsuchenden nur einen unfreundlichen Empfang, der übrigens voller Klippen und Fallen ist.“
Nach dieser Gewissenserforschung, die zweifellos übertrieben pessimistisch und meiner Ansicht nach sogar etwas ungerecht gegenüber der Tätigkeit des luxemburgischen Conseil d'État in der Vergangenheit ist, erkannten die Urheber der Gesetzesvorlage an, daß die Verwaltungsgerichte des Großherzogtums „kaum dieselbe Bedeutung haben wie die Verwaltungsgerichte in Frankreich“, und zwar insbesondere aus dem Grunde, weil sich in Luxemburg wie in Belgien die öffentliche Gewalt weitgehend vor ordentlichen Gerichten zu verantworten hat. Dann fuhren sie fort:
„Der Begriff des ‚excès de pouvoir‘ hat die Entwicklung des französischen Verwaltungsrechts günstig beeinflußt. Durch die Annahme bestimmter französischer Gesetzestexte und der Lösungen der französischen Rechtsprechung werden wir uns ohne Schwierigkeiten diesem Recht nähern und aus dieser unversiegbaren Quelle des reinsten ‚Richterrechts‘, das der französische Conseil d'État täglich schafft, rückhaltlos schöpfen können.“
„An erster Stelle muß der Begriff ‚excès de pouvoir‘ genauer bestimmt werden, indem in das Gesetz auf genommen wird, daß‚excès de pouvoir‘den Ermessensmißbrauch einschließt, den unser Oberstes Verwaltungsgericht in übertriebener Vorsicht aus diesem Begriff ausschloß. Die Theorie des Ermessensmißbrauchs stellt vor allem eine Theorie der Aufrechterhaltung der Verwaltungsmoral dar, und es ist angesichts des manchmal sehr schwerwiegenden Tatbestands, den der Mißbrauch der Amtsbefugnis verbergen kann, schwer verständlich, daß der Conseil d'État sich nicht ermächtigt glaubte, einzugreifen und zu ahnden.“
Also kann, meine Herren, über die Frage, die uns interessiert, kein Zweifel bestehen: für das Großherzogtum gilt tatsächlich der französische Begriff des „exces de pouvoir“ im allgemeinen und des Ermessensmißibrauchs im besonderen. Um sich, falls dies noch notwendig ist, vollständig davon zu überzeugen, genügte es, noch diese Stelle des Berichtes der „Section Centrale“ des Conseil d'État über die Gesetzesvorlage zu lesen: „Endlich wurde eine Ausdehnung der richterlichen Befugnisse des Conseil d'État in gewissen Fällen für nötig erachtet, um die vollkommene Anpassung an die französischen Institutionen zu erreichen.“
Italienisches Recht
Ich komme nun zu Italien. Sie wissen, daß das italienische Recht, was die richterliche Kontrolle der Verwaltung anbetrifft, wesentlich auf der Unterscheidung zwischen dem Schutz der subjektiven Rechte und dem der berechtigten Interessen beruht. Diese Unterscheidung ist ebenfalls aus dem französischen Verwaltungsrecht bekannt, wo sie in Form einer Unterscheidung zwischen dem Verfahren mit unbeschränkter Ermessensnachprüfung und der Nichtigkeitsklage wegen „exces de pouvoir“ auftritt. Der wesentliche Unterschied besteht jedoch darin, daß in Frankreich jede dieser beiden Klagen zur Zuständigkeit der Verwaltungsgerichtsbarkeit gehört, während ihr in Italien nur der Schutz der „berechtigten Interessen“ anvertraut ist. Im Prinzip und unter Vor- behalt von Ausnahmen, die im Gesetz ausdrücklich vorgesehen sind (man spricht dann von einer „ausschließlichen Gerichtsbarkeit“), werden die Streitigkeiten über subjektive Rechte vor ordentliche Gerichte gebracht; in dieser Beziehung hat die Vorschrift eine große Ähnlichkeit mit der in Belgien bestehenden Vorschrift.
Der Schutz der berechtigten Interessen wird durch die Gerichtsbarkeit „der Gesetzmäßigkeit“ (di legittimità) und durch die Gerichtsbarkeit„di merito“ sichergestellt. Erstere fällt unter das gemeine Recht, während letztere nur auf ausdrücklich zuerkannter Zuständigkeit beruht (z. B. bei Streitsachen, die sich auf das Beamtenstatut beziehen). Befindet der Staatsrat „in merito“, entscheidet er tatsächlich und rechtlich und erkennt sogar über die Zweckmäßigkeit; er kann den angefochtenen Verwaltungsakt nicht nur für nichtig erklären, sondern ihn auch abändern; übt er die Gerichtsbarkeit „der Gesetzmäßigkeit“ aus, so hat er nicht über die Zweckmäßigkeit zu befinden und kann nur für nichtig erklären: bei dieser Klage „di legittimità“ nähern wir uns am meisten der Nichtigkeitsklage des Artikels 33 des Vertrages.
Artikel 24 des Gesetzes vom 31. März 1889, der diese Frage regelt, zählt „die Unzuständigkeit, die Gesetzesverletzung und den ecceso di potere“ als die drei Fehler auf, die Anlaß zur Nichtigerklärung geben können. Hierin zeigt sich der Hauptunterschied zum französischen System: welche Bedeutung man auch in Frankreich dem Klagegrund der Gesetzesverletzung beimißt, der nach und nach die Klage wegen „exces de pouvoir“ in die Anfechtung der Gesetzmäßigkeit der Verwaltungsakte umgewandelt hat, der Begriff des „excès de pouvoir“ umfaßt nach dem Gesetz alles; dies geht auch aus dem Wortlaut des Gesetzes selbst hervor (Verfügung vom 31. Juli 1945, Artikel 32): „In Streitsachen erkennt der Conseil d'Etat letztinstanzlich über die Nichtigkeitsklagen wegen‚exces de pouvoir‘ gegen Verwaltungsakte:“Klage wegen „exces de pouvoi“ ist gleichbedeutend mit „Nichtigkeitsklage“. In Italien wird der „ecceso di potere“ lediglich, wie die Unzuständigkeit und die Gesetzesverletzung, als einer der Klagegründe angesehen. Dies hatte eine gewissermaßen selbständige Entwicklung des Begriffes des „ecceso di potere“ als solche, unabhängig von den beiden anderen Begriffen der Unzuständigkeit und der Gesetzesverletzung, von denen sich der „ecceso di potere“ unterscheidet, im Rahmen der Klage wegen Ungesetzmäßigkeit zur Folge, obwohl der Begriff des „ecceso di potere“ unmittelbar dem französischen Verwaltungsrecht entnommen wurde. Das Ergebnis ist, daß das Gebiet der Gesetzesverletzung enger zu sein scheint als in Frankreich, wo die Gesetzesverletzung in Wirklichkeit gleichbedeutend mit der „Verletzung einer Rechtsnorm“ wurde. Daher wird z. B. die Kontrolle der Gesetzmäßigkeit der Begründung, d. h. die Prüfung, ob ein rechtlicher Irrtum oder tatsächlicher Irrtum, mit welchem die Begründung des angefochtenen Verwaltungsaktes behaftet sein kann, vorliegt, in Frankreich zur Gesetzesverletzung gerechnet, während in Italien diese Art von Fehlern zum Begriff des „eccesso di potere“ gehört.
Der Ermessensmißbrauch, mit dem wir uns jetzt befassen müssen, ist nur eine Äußerung des „eccesso di poiere“ im allgemeinen und wurde nicht zu der Würde eines „Klagegrundes“ erhoben; d. h. es ist schwierig, in der Rechtsprechung des italienischen Staatsrats eine genaue Scheidung zwischen dem Ermessensmißbrauch und den anderen zugelassenen Nichtigkeitsgründen wegen „eccesso di potere“ zu finden.
Trotzdem kann man sagen, daß der Begriff des Ermessensmißbrauchs von der Rechtsprechung vollkommen entwickelt wurde und auch verwendet wird, obwohl der Ausdruck selbst sehr wenig vorkommt. Man gebraucht Ausdrücke wie „den Endzweck des Gesetzes fälschen oder entstellen“, „Widerspruch mit dem Willen des Gesetzes“, „ein Verwaltungsakt, der durch einen anderen Zweck als den des öffentlichen Interesses bestimmt wird“, „Gebrauch einer Befugnis zu einem anderen Zweck als demjenigen, den das Gesetz vorgesehen hat“. Diese beiden letzteren Fassungen entsprechen, wie Sie sehen, der klassischen Begriffsbestimmung des Ermessensmißbrauchs im französischen Recht: es handelt sich wirklich um einen Mangel, der nicht den scheinbaren, sondern den tatsächlich verfolgten Zweck betrifft und dessen Aufdeckung eine Untersuchung subjektiven Charakters, d. h. der Absicht erfordert.
Was die Lehre selbst anbelangt, so will ich mich nicht zu einer zu weitschweifigen Auslegung verleiten lassen, sondern möchte nur daraus festhalten, daß für verschiedene Verfasser der Begriff des Ermessensmißbrauchs das Kernstück des Begriffs des „eccesso di potere“ bildet.
So z. B. sagt Zanobini in seinem Lehrbuch über das Verwaltungsrecht („Corso di Diritto Amministrativo“), Mailand 1952, Seite 252, daß „der ‚eccesso di potere‘ im allgemeinen die Bedeutung einer absoluten Unzuständigkeit hat, wie z. B. der Unzuständigkeit, die zu Tage tritt, wenn das Verwaltungsorgan in die Zuständigkeit einer Behörde, die keine Verwaltungsbehörde ist, eingreift, was man mit ‚eccesso di potere‘ bezeichnen kann; aber hauptsächlich der Ermessensmißbrauch, der dann vorliegt, wenn sich eine Behörde bei Erlaß einer Entscheidung von einem anderen Beweggrund leiten ließ als demjenigen, der sie bei der Vornahme des Verwaltungsaktes leiten sollte“.
Orlando behauptet in seinem Lehrbuch über das Verwaltungsrecht („Trattato di Diritto Amministrativo“), Band III, Ausgabe 1901, Seite 800 — 815, daß „in der italienischen Gesetzgebung, die den ‚eccesso di potere_‘ die Unzuständigkeit und die Gesetzesverletzung einzeln und als untereinander verschiedene Begriffe aufführt, die wesentliche Bedeutung des ‚eccesso di potere‘ die des Ermessensmißbrauchs ist. Dieser ist eine Gesetzesverletzung, die zu einer Untersuchung über die Berveggründe des Ermessensaktes der öffentlichen Verwaltung führt.“
Endlich führt Salemi aus, daß „der Ermessensmißbrauch seinen Grund in den Absichten des Urhebers des Aktes hat, d. h. daß, wenn durch den Gebrauch eines Ermessens unerlaubte oder unrichtig bezeichnete Zwecke verfolgt werden, die betreffenden Verwaltungsakte, wenngleich sie von zuständigen Organen ausgehen und dem Buchstaben des Gesetzes entsprechen, dennoch unrechtmäßig sind, da sie zu einem Zweck, sei er privater oder öffentlicher Natur, vorgenommen wurden, der von demjenigen, zu welchem das Ermessen erteilt wurde, verschieden ist, und sie dadurch das vom Gesetz gewollte Ziel verletzen. Der Ermessensmißbrauch stellt eben eine solche Verletzung dar.“
Festzuhalten ist von dieser kurzen Reise durch die Halbinsel, daß in Italien der Begriff des Ermessensmißbrauchs derselbe zu sein scheint wie in Frankreich, Belgien und Luxemburg, daß ihn aber der umfassendere Begriff des „eccesso di potere,“ der streng von dem der Gesetzesverletzung getrennt wird, in sich einschließt.
Niederländisches Recht
Meine Reise führt mich nun nach den Niederlanden.
Dieses Land ist das erste der bis jetzt behandelten, in dem es keinen allgemeinen Gesetzestext über die Nichtigkeitsklage gibt. Nichtsdestoweniger besteht diese Klage, denn sie ist in einer Reihe von Sondergesetzen vorgesehen. Ferner besteht zwar ein Staatsrat, der streitentscheidende Funktionen besitzt, es ist ihm jedoch keine Gerichtsbarkeit übertragen, denn der Staatsrat gibt nur ein Gutachten' ab, das der Regierung übermittelt wird, die es, ohne dazu verpflichtet zu sein, dem Staatsoberhaupt zur Billigung vorlegen kann. Daneben besteht eine eigene Verwaltungsgerichtsbarkeit, die vom Staatsrat verschieden ist und demselben nicht untersteht, wie z. B. die Beamtengerichte, die in die Zuständigkeit des Hauptappellationsrats (Centrale Raad van Beroop) fallen. Endlich untersteht ein Teil der auf dem Verwaltungswege zu erledigenden Streitsachen den Zivilgerichten, die sogar für Rechtsstreitigkeiten über die Gesetzmäßigkeit (dieser Ausdruck ist in weitestem Sinne zu verstehen) von Verwaltungsakten zuständig sind: unter diesem Gesichtspunkt sind sie der Kontrolle des Kassationshofes unterworfen.
Diese Lage macht natürlich die richterliche Überprüfung der Verwaltung in den Niederlanden nicht unmöglich. Diese Überprüfung wird sogar, rechtlich wie tatsächlich, unter Bedingungen ausgeübt, die den bisher erwähnten sehr ähnlich sind. Gesetz wie Rechtsprechung haben sich eng an die Grundsätze des Verwaltungsrechts der westeuropäischen Länder des Kontinents angelehnt, was der Wissenschaft erlaubt, interessante systematische Darstellungen auszuarbeiten.
In Ermangelung eines allgemeinen Gesetzes, wie dies oft in solchen Fällen vorkommt, haben Sondergesetze als Grundlage zum Aufbau sowohl der Rechtsprechung als auch der Lehre gedient.
Um beim Ermessensmißbrauch zu bleiben, so handelt es sich hier um einen Begriff, der sehr gut bekannt ist. Der Gesetzestext, auf den man sich für diesen Begriff meistens stützt, ist Artikel 58 des Gesetzes von 1929 über das Beamtenstatut, dessen erster Absatz wie folgt lautet:
„Die Klage kann eingereicht werden, wenn von einem Verwaltungsorgan Entscheidungen, Akte oder Unterlassungen (zu entscheiden oder zu handeln) einem Beamten, seinen Hinterbliebenen oder seinen Rechtsnachfolgern gegenüber in tatsächlichem oder rechtlichem Widerspruch zu den zwingend geltenden allgemeinen Vorschriften erlassen, vorgenommen oder ausgesprochen wurden oder wenn das Verwaltungsorgan bei Erlaß, Vornahme oder Aussprechen solcher Entscheidungen seine Befugnis offenbar zu einem anderen Zweck ausgeübt hat als zur Erreichung der Ziele, zu denen diese Befugnis ihm verliehen wurde.“
Das ist die vollkommen der Lehre entsprechende Begriffsbestimmung des Ermessensmißbrauchs. Diese Definition wird allgemein als der Ausdruck einer allgemeinen, ungeschriebenen Vorschrift auf einem besonderen Gebiet angesehen. Sie stellt eine echte Rechtsnorm dar, die der Ausübung der vollziehenden Gewalt zugrunde liegt. Wenn wir übrigens die Vorarbeiten zum Gesetz betrachten, so sehen wir, daß dieses Gesetz aus der Annahme eines Abänderungsantrages durch die zweite Kammer der Generalstände — des Parlaments — hervorging. Der Verfasser des genannten Antrags drückt sich wie folgt aus:
„Die Abänderung hat zum Zweck, dem Beamten ein Klagerecht zu geben gegen Entscheidungen, die dem Wortlaut nach zwar gesetzlich erscheinen, es dem Sinne nach aber nicht sind. Die Abänderung will dem Beamten ein Klagerecht geben für die Fälle, in denen die Verwaltung einen Ermessensmißbrauch begangen hat, einen Mißbrauch der Amtsbefugnis, in hallen also, wo sie ihre Befugnis zu andern Zwecken ausgeübt hat als denjenigen, zu denen die Befugnisse verliehen wurden.“
Bei der späteren Überprüfung dieses Abänderungsantrags hat der Justizminister als typisches Beispiel des Ermessensmißbrauchs den Fall der Versetzung eines Beamten angeführt, die nicht im Dienstinteresse vorgenommen wurde, sondern um, ohne ausdrückliche Erwähnung einer Straf maßnahme, den Bediensteten selbst zu maßregeln.
Meine Herren, die Rechtsprechung scheint das Gesetz genau dem Sinne nach angewendet zu haben, wenngleich mit einer gewissen Vorsicht, die zweifellos das Wort „offenbar“ im Text erklärt.
Die Beschlagnahme, die in die Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte fällt, hat ebenfalls Anlaß zu Urteilen gegeben, die sich auf den Ermessensmißbrauch stützen, der in diesen Fällen in derselben Weise verstanden wurde. Ich will als Beispiele die beiden Urteile des obersten Gerichtshofes vom 14. Januar 1949 und vom 24. Juni 1949 anführen.
In der ersten Rechtssache hatte ein Bürgermeister eine Wohnung für einen Polizeiinspektor, der sie dringend benötigte, beschlagnahmen lassen. Als Grund dieser Beschlagnahme machte der Bürgermeister die Tatsache geltend, daß die beschlagnahmte Wohnung zu einem Preise vermietet war, der viel höher als der erlaubte Preis war.
In der Urteilsbegründung bat der oberste Gerichtshof ausgeführt,
„daß der Zweck der Verordnung über die Beschlagnahme von Wohnungen darin besteht, eine wirksame Verteilung der Wohnungen zu begünstigen; daß aus der Bedeutung dieser Verordnung hervorgeht, daß, wenn der Bürgermeister seine Befugnis zur Beschlagnahme von Wohnungen zugunsten von Zivilpersonen, die sie dringend benötigen, ausüben will, er bei Beschlagnahme eines bestimmten Hauses die sachgemäße Zweckbestimmung der betreffenden Wohnung berücksichtigen muß“.
„Wenn er sich, wie durch den Gerichtshof festgestellt wurde, ausschließlich von Beweggründen — und mären sie auch von allgemeinem Interesse — leiten läßt, die von denjenigen verschieden sind, die dem Zweck des Gesetzes nach im Augenblick der Wahl des zu beschlagnahmenden Gegenstandes in Betracht gezogen werden müssen, so übt er seine Befugnis zur Beschlagnahme zu anderen Zielen als denjenigen aus, zu denen die Befugnis verliehen wurde.“
In seinem Urteil vom 24. Juni 1949 (N. J. 1949, Nr. 559) hat der oberste Gerichtshof wegen einer Beschlagnahme von Schwemmland in Groningen, die sich auf die allgemeine Verordnung über Beschlagnahmen von 1940 stütze, entschieden, daß „die Frage, ob in einem bestimmten Falle die Beschlagnahme im allgemeinen Interesse geschieht, meistens im Ermessen der klagenden Behörde liegt und infolgedessen dem Ermessen des Richters entzogen ist. Sollte jedoch der Richter feststellen, daß die genannte Behörde die Beschlagnahme offenbar zu einem anderen Zweck vorgenommen hat als demjenigen, zu dem sie verliehen wurde, so kann er eingreifen.“
Ich gehe nun zur Rechtslehre über und lese z. B. in Van der Pot, „Handboek van het Nederlandsche Staatsrecht“, 1953, Seite 354:
„Der Inhalt und der Zweck der Entscheidung müssen den allgemeinen Rechtssätzen entsprechen, auf welchen diese Entscheidung beruht.“
„Sind diese Voraussetzungen des Zwecks nicht erfüllt, mit anderen Worten, wurde die Befugnis zum Erlaß einer Entscheidung nicht zu dem Zweck ausgeübt, zu dem die Befugnis verliehen wurde, so liegt Ermessensmißbrauch vor.“
Ein anderer Autor verdient besonders erwähnt zu werden: es handelt sich um Brom, der dem Ermessensmißbrauch eine ganze Abhandlung gewidmet hat. Dieser Autor ist der Auffassung, daß man aus Artikel 58 des Gesetzes über das Beamtenstatut als Ausdruck einer allgemeinen Vorschrift ebensogut einen objektiven Begriff des Ermessensmißbrauchs wie einen subjektiven Begriff oder sogar einen, wie er sagt, „beschränkten subjektiven“ Begriff herleiten kann.
Meine Herren, wenn ich diese Theorie richtig verstanden habe, so bedeutet dies, daß man bei dem sogenannten „objektiven“ Begriff nur den Akt, wie er sich darbietet, betrachtet und ihn mit dem vom Gesetz gewollten Ziele vergleicht, ohne die echte, tatsächliche oder unterstellte Absicht des Urhebers zu berücksichtigen. Beim „subjektiven“ Begriff betrachtet man ausschließlich den Beweggrund, den tatsächlich verfolgten Zweck, abgesehen von dem Anschein. Bei dem „beschränkten subjektiven“ Begriff verfährt man in gleicher Weise, doch untersucht man außerdem, ob der angefochtene Akt, der angeblich in tatsächlicher Hinsicht aus anderen als den vom Gesetz vorgesehenen Beweggründen vorgenommen wurde, nicht aus anderen vollständig rechtmäßigen und dem Gesetzeszweck entsprechenden Gründen doch gerechtfertigt ist: in diesem Falle wäre Ermessensmißbrauch nicht gegeben. Ich erwähne nebenbei, daß von diesem letzteren Begriff die heutige französische Rechtsprechung ausgeht; das charakteristische Urteil ist das des Conseil d'Etat: Societe des automobiles Berliet, vom 22. Juli 1949, Rec. Seite 367, das von Letourneur in dem oben erwähnten Werk, Seite 2, angeführt wird und allen Praktikern des Verwaltungsrechts wohlbekannt ist. Damit wird letzten Endes das Nachschieben von Gründen in die Theorie des Ermessensmißbrauchs eingeführt. Es ist einleuchtend, daß sie dessen Anwendungsbereich im Vergleich zu dem rein subjektiven Begriff merklich einengt.
Was den sogenannten „objektiven“ Begriff anbelangt, so bin ich der Meinung, daß er mit dem wirklichen Begriff des Ermessensmißbrauchs, so wie er sich bisher herausgebildet hat, unvereinbar ist. Wenn nämlich der Akt nur objektiv betrachtet werden kann, so wie er sich darbietet, ohne Untersuchung der Absicht, so bleibt nur die Möglichkeit zu untersuchen, ob dieser Akt gesetzmäßig ist oder nicht: der Begriff einer von ihrem Ziel abweichenden Befugnis ist nicht mehr denkbar. Dies ist wenigstens der Fall in den Rechtssystemen, die einen weiten Begriff der Gesetzesverletzung zulassen. Diejenigen, die ihn nicht gelten lassen, werden sich nicht etwa auf den Begriff des Ermessensmißbrauchs, sondern auf den des „exces de pouvoir“ berufen, wie wir ihn in Italien festgestellt haben und wie man ihn früher in Frankreich kannte.
Nun scheint es, meine Herren, daß sich die Niederlande mehr und mehr einer weiten und sogar der weitesten Auffassung der Gesetzesv erletzung zuwenden, die gewöhnlich als die Verletzung einer Rechtsnorm definiert wird. Es handelt sich offensichtlich nur um eine Tendenz, aber diese scheint so stark ausgeprägt, daß gewisse Autoren nicht nur das, was man „die allgemeinen Rechtsgrundsätze“ nennt, wie z. B. den Grundsatz der Gleichheit der Bürger bei öffentlichen Lasten, dem Gesetz als solchen gleichstellen, sondern sogar bereit wären, den Ermessensmißbrauch selbst darin einzuschließen. Dies sagt z. B. Donner in seinem „Nederlands Besturrsrecht“ (1953), Allgemeiner Teil, Seite 249:
„Der Begriff der Gesetzesverletzung muß in einem sehr weiten Sinne aufgefaßt werden, und zwar so, daß er sich nicht nur auf das geschriebene, sondern auch auf das ungeschriebene Recht bezieht. In gewissem Sinne könnte man von einem Widerspruch zwischen dem Inhalt eines Verwaltungsaktes und Rechtsnormen sprechen. So kann dieser Begriff auch die Verletzung der allgemeinen Grundsätze einer guten Verwaltung umfassen. Diese Auslegung im weiten Sinne hat den Vorteil, daß kein Anlaß mehr besteht, in einem nutzlosen Wortstreit zu untersuchen, ob der Ermessensmißbrauch als Gesetzesverletzung betrachtet werden muß oder nicht.“
Und nun, meine Herren, der letzte Abschnitt: wir gehen rheinaufwärts nach Deutschland.
Deutsches Recht
Das Verwaltungsrecht hat bekanntlich in diesem Lande einen weit zurückreichenden Ursprung, und die Verwaltüngsgerichte spielen dort eine sehr bedeutende Rolle. Die Nichtigkeitsklage ist dort seit langem bekannt, doch hat sie in den letzten Jahren infolge der Neuordnung der Verwaltungsgerichte sowohl des Bundes als auch der Länder einen neuen Antrieb erfahren. Wir verfügen also über eine Anzahl von Gesetzen oder Verordnungen, um uns darüber Aufschluß zu verschaffen. Davon führe ich besonders an:
—
§ 15 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht;
—
§ 23 der Verordnung Nr. 165 der Britischen Militärregierung;
—
§ 36 der Verwaltungsgerichtsgesetze der süddeutschen Länder und
—
das Gesetz vom 14. April 1950 über die Organisation der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Rheinland-Pfalz, § § 15 und 23.
Außerdem, meine Herren, verfügen wir über Abhandlungen und Kommentare von Schriftstellern, die man in Deutschland mehr als in anderen Ländern unbedingt nachschlagen muß, um sich eine genaue Vorstellung über die juristischen Begriffe zu machen, die vom Gesetzgeber und den Gerichten herangezogen werden. Das ist in vorliegendem Falle um so notwendiger, als die Terminologie sehr vielfältig und in Gesetz und Rechtsprechung nicht immer übereinstimmend festgelegt ist.
Unter den „Mängeln“, mit denen ein Verwaltungsakt im Sinne des deutschen Rechts behaftet sein kann, werden die Fehler aufgeführt, die die Ausübung der Ermessensbefugnis betreffen, „Ermessensfehler“. (
3
)
Forsthoff definiert in seinem Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 1953, Seite 68, das Ermessen als „den Spielraum des Handelns und Entschlusses, die Wahl zwischen mehreren in gleicher Weise möglichen Arten des Sichverhaltens“. Steht der Verwaltung ein solcher Spielraum nicht zur Verfügung, hat sie also lediglich das Gesetz auszulegen und anzuwenden, so kann von einem „Ermessensfehler“) naturgemäß nicht die Rede sein, sondern nur von einer „violation de la loi“, einer Rechtsverletzung, was man in Frankreich mit „competence liée“ (gebundenes Ermessen) bezeichnet, ein Begriff, den man in Deutschland ebenfalls kennt. War sie dagegen innerhalb eines gewissen Rahmens „frei, diejenige Maßnahme zu treffen, die sie für zweckmäßig hält“, so unterliegt der von ihr vorgenommene Verwaltungsakt nur unter zwei Gesichtspunkten der richterlichen Überprüfung, nämlich
—
wenn er entweder außerhalb des Rahmens der behördlichen Entschlußfreiheit lag; man spricht hier im allgemeinen von „Ermessensüberschreitung“ ; (
4
)
—
oder wenn er sich zwar innerhalb dieses Rahmens hielt, ihm jedoch Erwägungen vorausgegangen sind, die die Rechtsordnung mißbilligen oder Erwägungen nicht vorausgegangen sind, die die Rechtsordnung erfordern: Hier spricht man von „Ermessensfehlgebrauch“. (
4
)
„Ermessensüberschreitung“ (
4
) und „Ermessensf ehlgebrauch“ (
4
) bilden also zusammen den Begriff „Ermessensfehler“. (
4
)
Wenn ich nun versuche, meine Herren, mir von dem Inhalt des Begriffs „Ermessensfehlgebrauch“ (
4
) eine Vorstellung zu machen, beziehe ich mich auf eine Einteilung von Schunck und de Clerck in ihrem Kommentar zum Landesgesetz über die Verwaltungsgerichtsbarkeit für Rheinland-Pfalz, 1952, die mir klar und mit den allgemein bekannten Begriffen übereinstimmend erschien.
Bei der Zusammenfassung der Theorie der Mängel, die bei der Ausübung des Ermessens von seiten der Verwaltung vorkommen, d. h. der „Ermessensfehler“ (
4
), sprechen diese Autoren, genau wie Forsthoff, zuerst von einem Unterschied zwischen Ermessensüberschreitung (
4
) und Ermessensfehlgebrauch (
4
).
Ermessensüberschreitung (
4
)„im engeren Sinne“: Die Verwaltung überschreitet die gesetzlich genau festgelegten äußeren Grenzen des freien Ermessens. Beispiel: Versagung des Wandergewerbescheins aus Gründen, die nicht vom Gesetz vorgesehen sind.
Der Ermessensfehlgebrauch (
4
) umfaßt die inneren Fehler des von der Verwaltung ausgeübten Ermessens, im wesentlichen Handlungen, die Zwecke verfolgen, die das Gesetz mißbilligt. Nach Schunck und de Clerck umfaßt der Ermessensfehlgebrauch (
4
):
a)
Ermessensfehler aus Rechtsirrtum (
4
)
Das heißt „fehlerhafter Gebrauch des Ermessens infolge Rechtsirrtums“. Die Behörde hat sich durch rechtlich unzutreffende Erwägungen leiten lassen.
b)
Ermessenswillkür (
5
)
Das heißt „die rvillkürliche Ausübung des Ermessens“. Dies betrifft den Verstoß gegen das Prinzip der Gleichheit, gegen das Prinzip der Verwaltungsübung (die Gewohnheit, auf Grund deren die Verwaltung herkömmlich gleiche Fälle gleichmäßig behandelt), sowie die Entscheidungen, die „auf Handeln nach Belieben“ beruhen.
c)
Ermessensmißbrauch (
5
)
Dieser Fehler besteht darin, daß die Verwaltung ihren Akt auf Erwägungen stützt, die in tatsächlicher Hinsicht dem Zwecke, den sie nach dem Gesetz verfolgen soll, fremd sind. Schunck und de Clerck betonen hierbei: „Das französische Verwaltungsrecht spricht hier treffend von ‚detournement de pouvoir‘ und versteht hierunter das Handeln einer Behörde unter äußerlich zwar legalen Formen, aber aus dahinter verdeckten anderen Motiven als denen, um derentwillen ihr diese Macht übertragen worden ist.“
Die Verfasser weisen übrigens darauf hin, daß „die Praxis dazu neigt, den Begriff ‚Ermessensmißbrauch‘über diesen eigentlichen Inhalt hinaus weiter zu fassen“, indem sie Fälle einbegreift, die unter die Kategorie der „Ermessenswillkür“ (
5
), des erwähnten „Handeln nach Belieben“, fallen.
Sie führen als Beispiele für den „Ermessensmißbrauch“ (
5
) an:
—
Ablehnung einer möglichen Amtshandlung aus persönlicher Feindschaft;
—
Verbot einer Aufführung, um Konkurrenz für ein Konzert zu verhindern;
—
Maßnahmen eines Wohnungsamtes, _.um den Eigentümer zum Verkauf des Hauses an die Stadt zu veranlassen.
Meine Herren, aus dieser Analyse, die meines Erachtens, wie gesagt, die allgemein anerkannten Auffassungen wiedergab, geht offenbar hervor, daß sich der Ausdruck „Ermessensmißbrauch“ (
5
) wohl am stärksten dem französischen Begriff „detournement de pouvoir“ nähert, der auf der subjektiven Untersuchung des tatsächlichen Zweckes beruht, den der Urheber eines Aktes verfolgte, im Vergleich zu dem, den er nach dem Gesetz verfolgen mußte. Dieser Ausdruck „Ermessensmißbrauch“ (
6
) wurde übrigens im deutschen Wortlaut des Vertrages zur Übersetzung des Ausdruckes „detournement de pouvoir“ des Artikels 33 gewählt. Obwohl der französische Text, wie Sie wissen, allein maßgebend ist, so dürfen wir doch annehmen, daß die Übersetzung nicht ohne Überlegung gewählt wurde. Man kann vielleicht lediglich sagen, daß bestimmte Fälle, die unter den Begriff „Ermessenswillkür“ (
6
) fallen, in Frankreich durch eine Nichtigerklärung wegen „detournement de pouvoir“ geahndet werden könnten. Jedoch die meisten anderen Fälle von „Ermessensfehlgebrauch“ und sicher alle Fälle von „Ermessensüberschreitung“ würden in Frankreich unter die objektive Überprüfung der Gesetzesverletzung fallen — ohne Rücksicht darauf, ob es sich nun um einen rechtlichen Irrtum in der Begründung, einen tatsächlichen Irrtum oder eine Verletzung der allgemeinen Rechtsgrundsätze handelt.
Es sei übrigens darauf hingewiesen, meine Herren, daß selbst in Deutschland der Begriff der Gesetzesverletzung oft in einem weiteren Sinne als dem einer formellen Verletzung verstanden wird und daher mehr oder weniger auf den Anwendungsbereich des „Ermessensfehlers“ übergreift, wodurch die Sachlage noch verwickelter wird.
Von dieser viel zu oberflächlichen Untersuchung (die jedoch hoffentlich zu keiner Klage wegen Ermessensmißbrauchs oder Ermessenswillkür Anlaß gibt, da ich mich von lauteren Absichten leiten ließ) möchte ich folgendes festhalten:
1.
in Deutschland ist der Begriff „detournement de pouvoir“ annähernd derselbe, den wir in den fünf anderen Ländern der Gemeinschaft gefunden haben;
2.
er stellt jedoch wie in Italien nur einen Aspekt, einen Sonderfall eines weiteren Begriffes, dar, nämlich der Überschreitung der Grenzen des Ermessens, d. h. also letztlich des „excès de pouvoir“ .
Schlußfolgerung
Ich wäre nun, meine Herren, am Ende meiner Reise durch die Länder der Gemeinschaft angelangt, einer nach meiner Ansicht zu schnellen Reise, obwohl sie Ihnen vielleicht zu lang erschien, aber doch sicher einer aufschlußreichen Reise. Sie scheint mir in auffallender Weise zu bestätigen, daß die Rechtsgrundsätze, die der richterlichen Überprüfung der Verwaltung zugrunde liegen, in unseren sechs Ländern wirklich die gleichen sind. Diese Grundsätze beruhen auf derselben Auffassung vom Handeln der Verwaltung, das sich in den Grenzen des Rechts halten muß, und auf der gleichen Auffassung von der Aufgabe des Richters über dieses Handeln, nämlich der Prüfung, ob diese Grenzen beachtet worden sind. Die Gleichheit erstreckt sich sogar auf das Verfahren zur Gewährleistung dieser Überprüfung, d. h. die Nichtigkeitsklage.
Die — gewiß vorhandenen — Unterschiede liegen wohl in Wirklichkeit nur in einer unterschiedlichen Darstellung. Bald betont man besonders die Befugnisse und ihre Grenzen: Dies ist die ursprüngliche französische Auffassung von dieser Klage, die man mit „Klage wegen exces de pouvoir“ bezeichnete; bei dieser Auffassung sind Deutschland und Italien geblieben, obwohl sie diese bedeutend weiter entwickelt haben. Bald betont man stärker den Begriff der „Gesetzesverletzung“, die als eine Nichtbeachtung von Rechtsnormen verstanden wird, wie sie sich objektiv nicht nur aus dem geschriebenen Gesetze, sondern auch aus den ihm zugrunde liegenden allgemeinen Grundsätzen ergeben: Dies ist die heutige Auffassung Frankreichs, Belgiens und Luxemburgs und, wie ich glaube dargetan zu haben, auch der Niederlande. Es scheint mir aber, daß im Grunde genommen die beiden Begriffe übereinstimmen, denn es ist klar, daß in allen Fällen, in denen eine öffentliche Behörde das Ausmaß ihrer Befugnisse verkennt — vorausgesetzt, daß dieses vorher festgelegt war —, notwendigerweise eine Verletzung der Rechtsnorm gegeben ist. Das sind zwei Aspekte ein und desselben Begriffs.
Immerhin gibt es natürlich gewisse Unterschiede in der juristischen Konstruktion, wie sie das eine oder andere System verwendet, wenn man auch mit beiden Systemen zu den gleichen Ergebnissen kommt. Deshalb ist es erforderlich zu wissen, welche Auffassung in dieser Frage der Vertrag zugrunde legt.
DER ERMESSENSMISSBRAUCH IM VERTRAG
Meine Herren, schon aus Artikel 33 kann man ersehen, daß dieser von einer Zwischenlösung zwischen den zwei extremen Auffassungen ausgeht, die annähernd dem gegenwärtigen „Frankreich-Benelux“-System, wenn man so sagen kann, entspricht, d. h. dem System, das einen weiten Begriff der Gesetzesverletzung gestattet und sie nicht zum einzigen Klagegrund, aber doch zum Hauptklagegrund erhebt: Dies bedeutet natürlich nicht, daß sich der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung an die eine oder die andere nationale Rechtsprechung und insbesondere an die gegenwärtig von einer sehr engen Auffassung ausgehende französische Rechtsprechung anpassen muß (es gibt zwar Preisangleichungen, aber glücklicherweise noch keine Rechtsprechungsangleichungen im Vertrag); dagegen sprächen nämlich viele Gründe; das will nur besagen, daß der Vertrag ungefähr den gegenwärtig in den vier genannten Ländern bestehenden Rechtsauffassungen zu entsprechen scheint.
Wir finden dafür drei Beweise im Wortlaut des Artikels 33 selbst:
—
den ersten darin, daß der Wortlaut den Ermessensmißbrauch ausdrücklich als einen Klagegrund nennt, oder, wenn man einen weniger verfahrenstechnischen Ausdruck vorzieht, ihn ebenso wie die Verletzung des Vertrages (d. h. des Gesetzes), und ohne selbst das Wort „excès de pouvoir“ zu gebrauchen, als einen Rechtsgrund auffuhrt, der Nichtigerklärung nach sich zieht;.
—
den zweiten in dem Umstand, daß Artikel 33 von „Verletzung des Vertrages oder irgendeiner bei seiner Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm“ spricht, womit gesagt wird, daß hier der Begriff der Gesetzesverletzung im weiten Sinne eingeführt wurde: Das Wort „Rechtsnorm“ wird sogar ausdrücklich gebraucht; man kann also nicht deutlicher sein;
—
der dritte Beweis könnte, falls es erforderlich wäre, dem Satze entnommen werden, der mit „Toutefois…“ („Die Nachprüfung …“) beginnt: „Die Nachprüfung durch den Gerichtshof darf sich jedoch nicht auf die Würdigung der aus den wirtschaftlichen. Tatsachen oder Umständen sich ergebenden Gesamtlage erstrecken, die zu den angefochtenen Entscheidungen oder Empfehlungen geführt hat“, außer bei Ermessensmißbrauch oder offensichtlicher Verletzung der Rechtsnorm. Es handelt sich hier um eine Ausnahme, die als solche die Regel bestätigt, nach welcher die Würdigung der Tatsachen, soweit sie zur Nachprüfung der Gesetzmäßigkeit der Gründe notwendig ist, grundsätzlich dem Richter zukommt. Man wollte, daß diese Nachprüfung nur in den Fällen vollständig durchgeführt würde, in denen die Entscheidung nicht auf einer Würdigung der Gesamtlage, sondern lediglich auf genau bestimmten Tatsachen beruht; bei einer Würdigung der Gesamtlage dagegen wollte man nur eine in dem besonderen Rahmen des Ermessensmißbrauchs oder der „offensichtlichen Verletzung“ vorgenommene Nachprüfung. d. h. letzten Endes die subjektive oder objektive Prüfung des Mißbrauchs.
Steindorff sagt in seiner Abhandlung über „Die Nichtigkeitsklage im Recht der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl“, Frankfurt 1952: „Würde man nun für das Recht der Gemeinschaft einzelne Fälle dem Tatbestand des détournement de pouvoir zuordnen, die in Frankreich zum Tatbestand der Rechtswidrigkeit zählen, so würde hinsichtlich des Umfangs der Nachprüfungsbefugnisse des Gerichtshofs der Wille der Vertragschließenden verschoben.“ Diese Behauptung, meine Herren, scheint mir um so gewichtiger zu sein, als sie von einem Verfasser stammt, der ganz besonders empfindlich war gegenüber den Einschränkungen, denen der Vertrag das Recht von Privatpersonen, beim Gerichtshof Klage zu erheben, unterworfen hatte.
Dies sind, meine Herren, die drei sich aus dem Wortlaut ergebenden Gründe, die meiner Meinung nach einer Erweiterung des Begriffs „Ermessensmißbrauch“, der im Vertrag verwendet wird, unbedingt entgegenstehen, da ja dieser Ausdruck, wie ich dies übrigens bewiesen zu haben glaube, einem gemeinsamen Begriff der sechs Länder der Gemeinschaft entspricht.
Meine Herren, nach diesen Erklärungen über den Begriff „Ermessensmißbrauch“_' wegen deren Weitläufigkeit ich mich entschuldige, müssen wir noch den Sinn dieses Begriffs, wie er in Artikel 33 Absatz 2 verwendet wird, d. h. in Verbindung mit den Worten „ihnen gegenüber“, untersuchen.
Zunächst kann, wie gesagt, keine Rede davon sein, in Absatz 2 einen weiteren Begriff des „Ermessensmißbrauchs“ anzunehmen als in Absatz 1. Es handelt sich lediglich darum, zu wissen, was die Worte „ihnen gegenüber“ bedeuten.
Die Parteien, meine Herren, haben sich hierüber sowohl in ihren Schriftsätzen als auch in der mündlichen Verhandlung ausführlich ausgesprochen. Meine eigenen Ausführungen werden also kurz sein.
Artikel 33 Absatz 2 besagt, daß die Unternehmen und Verbände nur gegen die „sie individuell betreffenden Entscheidungen und Empfehlungen“ Klage erheben können. Weshalb heißt es weiter: „oder gegen die allgemeinen Entscheidungen und Empfehlungen, die nach ihrer Ansicht einen Ermessensmißbrauch ihnen gegenüber darstellen“? Meine Herren, mir scheint eine einzige Erklärung möglich, nämlich die folgende: Als die Verfasser des Vertrages den Ermessensmißbrauch als Nichtigkeitsgrund zuließen, dachten sie an den Fall, in dem eine in Wirklichkeit individuelle Entscheidung einem Unternehmen gegenüber unter dem Anschein einer allgemeinen Entscheidung „versteckt“ wäre — „getarnt“, wie man es ohne Bedenken in den Schriftsätzen ausgedrückt hat — und dadurch natürlich einen Ermessensmißbrauch darstellte.
Allerdings war es in diesem Falle vielleicht unnötig, diesen Zusatz zu machen, denn es ist wahrscheinlich, daß sich die Rechtsprechung in einem solchen Falle, in dem die Entscheidung in Wirklichkeit individuell ist, soweit erforderlich bemüht hätte, die Zulässigkeit der Klage anzuerkennen. Man nahm zweifellos an, daß, wenn dies selbstverständlich sei, es noch verständlicher wäre, wenn man es ausdrücklich sagte, aber dieser Satz bewahrheitet sich nicht immer, wie wir heute feststellen.
Auf jeden Fall läßt sich nicht einsehen, wie die Verteidigung sehr treffend bemerkt hat, weshalb man dem Klagegrund des Ermessensmißbrauchs gegenüber den anderen Klagegründen eine bevorzugte Stellung eingeräumt hat, vor allem gegenüber dem der Unzuständigkeit, der zweifellos in der Rangordnung der Nichtigkeitsgründe, wenn eine solche Rangordnung überhaupt besteht, der „radikalste“ ist.
Schließlich könnte ich erforderlichenfalls eine Stelle der luxemburgischen „Begründung des Vertrags Werkes“ anführen, die wie folgt abgefaßt ist:
„… Die Nichtigkeitsklagen werden von den Mitgliedstaaten oder dem Ministerrat erhoben. Es können nur die individuellen Entscheidungen der Hohen Behörde oder die allgemeinen Entscheidungen, die durch, den Begriff des Ermessensmißbrauchs einer individuellen Entscheidung gleichgestellt werden können, von den Unternehmen oder deren Verbänden, gegen die die Entscheidungen gerichtet sind, angefochten werden.“
Die Absicht der Urheber kann also nicht in Zweifel gezogen werden.
Nichtsdestoweniger glaube ich nicht, meine Herren, daß man in der Auslegung so streng wie die Hohe Behörde sein muß. Wenn es nämlich wahr ist, daß die einzige triftige Erklärung des Wortlauts die der „verschleierten individuellen Entscheidung“ ist, so bleibt der Wortlaut dennoch, wie er ist, und wenn man seinen Sinn nicht verfälschen will, darf man aus ihm auch nicht weniger herauslesen, als wirklich herauszulesen ist. Wollte man übrigens die enge Auffassung vom Ermessensmißbrauch zu Ende denken, so würde man den Gültigkeitsbereich der Klage für Verbände praktisch aufheben. Diese vertreten nämlich gemeinschaftliche Interessen, die in der Regel durch nicht individuelle Entscheidungen verletzt werden. Das würde also zu dem Ergebnis führen, daß die Verbände nur Klage gegen die Entscheidungen, die ihre eigene Stellung als Verbände innerhalb der Gemeinschaft betreffen, erheben können, wie z. B. gegen eine Entscheidung, die einem Verbande regelrecht das Klagerecht aus dem Grunde absprechen würde, weil dieser nicht die einschlägigen Bedingungen des Artikels 48 des Vertrages erfüllt; das würde deren Klagerecht erheblich beschränken, und es verbliebe ihnen praktisch nur das Recht der Intervention. Meine Herren, selbst die Hohe Behörde geht nicht so weit.
Handelt es sich um einen Verband, so muß meines Erachtens der Ausdruck „ihnen gegenüber“ so ausgelegt werden, daß er die gemeinschaftlichen Interessen betrifft, die dieser Verband zu verteidigen hat, oder auch ausgedehntere Interessen, die sich jedoch unmittelbar auf die gemeinschaftlichen Interessen beziehen. So würde z. B. eine Entscheidung, die anscheinend im allgemeinen Interesse des gemeinsamen Marktes und im Rahmen der allgemeinen Befugnisse der Hohen Behörde erlassen wurde, in Wirklichkeit aber zum Zwecke hatte, den italienischen Markt zu treffen, deswegen einen Ermessensmißbrauch darstellen, weil ein direktes Eingreifen auf diesem Markt im Widerspruch zum Vertrag steht. Eine solche Entscheidung könnte meines Erachtens durch einen Verband wie die ISA, die zwar nur eine Gruppe, aber eine wichtige Gruppe der italienischen Eisenindustrie vertritt, angefochten werden. Das ist eine Frage des Grades.
Dagegen könnten wir die Zulässigkeit der Klage eines Verbandes gegen eine Entscheidung, die einen Ermessensmißbrauch darstellt, deren unmittelbarer Gegenstand aber nicht die Verletzung der vom Verband vertretenen Interessen wäre, nicht anerkennen, da in diesem Falle der Ermessensmißbrauch nicht diesem Verband gegenüber begangen worden wäre. Mit anderen Worten scheint es mir unmöglich, daß ein Verband gewissermaßen den Zusammenhang auflöst, indem er erklärt:
1.
daß er nur ein Interesse an der Nichtigerklärung der Entscheidung hat, genau wie irgendein anderes Unternehmen der Gemeinschaft;
2.
daß die Entscheidung irgendeinen Ermessensmißbrauch darstellt, selbst wenn er nicht eigens die Interessen, die der betreffende Verband zu vertreten hat, betrifft.
Dies, meine Herren, ist das größte Zugeständnis, welches mir mit dem Wortlaut des Artikels 33 vereinbar erscheint. Wollte man weitergehen, so hieße das die Vorschriften dieses Artikels über die Voraussetzungen zur Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage völlig umstoßen.
Meine Herren, es handelt sich hier, wie zu erwarten war, um einen Vorstoß der Unternehmen, um die — allerdings sehr schmale — Bresche, durch die ihnen der Vertrag den Zugang zum Gerichtshof ermöglicht, zu erweitern. Seit Inkrafttreten des Vertrages hat diese sehr strenge Begrenzung des Rechts der Privatpersonen auf Erhebung von Nichtigkeitsklagen auf juristischem Gebiete am meisten Kritik hervorgerufen. Sie hat jedoch ihre Gründe: Der Hauptgrund liegt ohne Zweifel in der außerordentlichen Bedeutung der in Frage stehenden Entscheidungen, die zu dem Gedanken führte, daß ein Interesse nach Maßgabe dieser Bedeutung zu fordern sei, und daß der Staat allein, der der eigentliche Vertreter des allgemeinen Interesses ist, diese Bedingungen erfüllen könne. Das hat der Anwalt der italienischen Regierung in dem Rechtsstreit 2/54 zutreffend erklärt, indem er ausführte, daß Artikel 33 den Regierungen der Mitgliedstaaten allgemein die Aufgabe übertrug, die Interessen ihrer Staatsangehörigen wahrzunehmen. Man wies auch darauf hin, daß die Unternehmen in bestimmten Fällen — zwar indirekte, aber doch wertvolle — Garantien besitzen, durch die sie die Erklärung der Unrechtmäßigkeit der Entscheidungen der Hohen Behörde erreichen können. Ich denke hier an Artikel 36 Absatz 3 über die Sanktionen, auf den man sich in der mündlichen Verhandlung berief: Dieser Artikel führt bei Auferlegung einer Geldbuße eine regelrechte Einrede der Gesetzwidrigkeit ein. Ich denke ebenfalls an den Artikel 41, der den Gerichtshof für zuständig erklärt, im Wege der Vorabentscheidung über die Gültigkeit von Beschlüssen der Hohen Behörde und des Ministerrates zu entscheiden, falls bei einem Streitfall vor einem staatlichen Gericht diese Gültigkeit in Frage gestellt wird. Diese Bestimmung kann für Unternehmen und selbst für Dritte sehr nützlich sein.
Ich bin zwar der Meinung, daß die Rolle des Begriffs des Interesses in Artikel 33 und den anderen damit zusammenhängenden Be stimmungen des Vertrages (z. B. Artikel 36) mehrdeutig ist; diese Mehrdeutigkeit ist übrigens gut zu erklären, und ich bin überzeugt, daß sie nicht absichtlich, wie dies oft in Prozessen vorkommt, zur Unterstützung einer Auffassung erfunden wurde. Es ist nämlich richtig, daß der Begriff des Interesses der Nichtigkeitsklage des Artikels 33 zugrunde liegt, denn er gehört zum Wesen dieser besonderen Klage; man hätte also annehmen können, daß die Urheber des Vertrages sich auf die ausdrückliche Einführung des Begriffes des Interesses beschränkten, daraus eine Bedingung für die Zulässigkeit der Klage machten und es dem Gerichtshof überließen, diesen Begriff auf dem Wege der Rechtsprechung näher zu bestimmen. Aber der Vertrag ist nicht auf diese Weise vorgegangen. Er wollte selbst die Frage regeln; er wollte aus eigener Machtvollkommenheit für jede Gruppe von Entscheidungen bestimmen, wer Klage beim Gerichtshof erheben könne. Wenn er, wie er es tat, das Klagerecht von Privatpersonen beschränkte, indem er ihnen andere, und zwar mittelbare Rechtswege eröffnete, so geschah dies ohne Zweifel aus den von mir angegebenen Gründen: Jedenfalls hat er es getan.
Man muß jedoch einräumen, daß der durch Artikel 36 oder Artikel 41 gewährte Schutz zwar wirksam, aber doch nur ein indirekter oder teilweiser Schutz ist und nicht den Wert eines allgemeinen und direkten Klagerechts hat, welches gegeben wäre, wenn man den Unternehmen und den anderen beteiligten Privatpersonen für die Erhebung von Nichtigkeitsklagen dieselben Rechte eingeräumt hätte wie den Mitgliedstaaten.
Soll man also aus Gründen der Billigkeit versuchen, die Türe aufzubrechen, sie, wenn auch nicht ganz weit, so doch wenigstens weiter zu öffnen? Hier, meine Herren, handelt es sich tatsächlich für den Gerichtshof um eine Gewissensfrage. Nichts ist für einen Richter, insbesondere wenn er letztinstanzlich urteilen muß, schwieriger, als der Versuchung zu widerstehen, das Gesetz mit der Gerechtigkeit in Einklang zu bringen. Im vorliegenden Fall erachte ich dies nicht für möglich. Der Vertrag ist in diesem Punkt vollständig klar. Sein System, das vielleicht de lege ferenda beanstandet werden könnte, ist dennoch ein geschlossenes Ganzes: Ich glaube nicht, daß. man aus einem noch so berechtigten Grunde seinen Sinn verfälschen kann.
ANWENDUNG AUF DEN VORLIEGENDEN FALL
Unter diesen Umständen, meine Herren, kann die Anwendung auf den vorliegenden Fall sehr kurz sein. Es wurde in keiner Weise bewiesen und nicht einmal behauptet, daß die angefochtenen Entscheidungen unter dem Deckmantel des allgemeinen Interesses für den gemeinsamen Markt in Wirklichkeit zu dem Zwecke erlassen worden seien, die italienische Eisenindustrie zu schädigen oder sie besonders zu treffen. Das wirkliche Ziel der angefochtenen Entscheidungen ist Ihnen nunmehr bekannt: Die in Frage stehenden Erwägungen betreffen sämtlich Probleme des gemeinsamen Marktes in seiner Gesamtheit.
Wenn der Gerichtshof jedoch, entgegen meiner Auffassung, eine weitere Auslegung des Artikels 33 zulassen würde, entweder was den Sinn des Ausdrucks „ihnen gegenüber“ oder den Inhalt des Begriffs Ermessensmißbrauch anbetrifft, so würde ich auf meine Ausführungen zur Hauptsache in den anderen Klagen Bezug nehmen. Sollten Sie sich dieser letzteren anschließen, so müßten Sie ebenfalls die Klagen der beiden Verbände abweisen.
Ich beantrage:
die Klage abzuweisen.
(
1
)	Vergleiche Seite 44, vorletzter Absatz.
(
2
)	„d'ordre. public“ im französischen Text.
(
3
)	Im Urtext deutsch.
(
4
)	Im Urtext deutsch.
(
5
)	Im Urtext deutsch.
(
6
)	Im Urtext deutsch.