61999CC0184_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I - Introduction
1. La présente procédure préjudicielle, ouverte sur demande du Tribunal du travail de Nivelles (ci-après la «juridiction de renvoi»), vise à savoir si un ressortissant communautaire non belge, qui étudie en Belgique, peut se prévaloir du droit communautaire, en particulier des dispositions relatives à la citoyenneté de l'Union et du principe d'égalité de traitement, pour obtenir, en vertu du droit belge, des ressources visant à lui garantir un minimum de moyens d'existence.
II - Les faits et la procédure
2. Le demandeur au principal (ci-après le «demandeur») est de nationalité française. Né le 9 décembre 1974, il a vécu en France jusqu'à la fin de ses études secondaires. Il a ensuite entamé des études universitaires en éducation physique à l'Université catholique de Louvain (Louvain-la-Neuve) et il réside depuis lors sur le territoire de la commune belge d'Ottignies-Louvain-la-Neuve.
3. Durant les trois premières années d'études, il a assumé lui-même ses dépenses d'entretien, de logement et d'études en exerçant diverses activités et grâce à des facilités de paiement obtenues pour les frais d'études. Au début de la quatrième et dernière année universitaire - pendant laquelle il n'a pas travaillé pour financer ses études -, il a demandé au Centre public d'aide sociale d'Ottignies-Louvain-la-Neuve, qui est la partie défenderesse au principal (ci-après le «CPAS» ou la «partie défenderesse»), de lui allouer le minimum de moyens d'existence (minimex). En effet, selon ses déclarations, ses parents habitant en France n'étaient pas en mesure de prendre en charge les frais d'études, son père étant au chômage et sa mère gravement malade.
4. La travailleuse sociale du CPAS a observé dans son rapport que le demandeur avait beaucoup travaillé pour financer ses études, mais qu'il s'était vu contraint de demander les prestations du CPAS parce que la dernière année d'études était plus dure que les précédentes, à cause de l'obligation de rédiger un mémoire et d'accomplir une période de stage.
5. Par décision du 16 octobre 1998, le CPAS a accordé au demandeur le minimex pour la période du 5 octobre 1998 au 30 juin 1999.
6. Par décision du 29 janvier 1999, le CPAS a retiré ce droit au minimum de moyens d'existence avec effet au 1er janvier 1999, au motif que «l'intéressé était ressortissant CEE inscrit comme étudiant». C'est cette décision que le demandeur a attaquée.
7. La procédure devant la Cour a vu la participation du défendeur, des gouvernements belge, danois, français, portugais et du Royaume-Uni ainsi que du Conseil et de la Commission. Nous reviendrons sur les observations écrites déposées en cette occasion.
III - Le cadre juridique
1) Les dispositions communautaires
a) Traité CE
8. L'article 6, premier alinéa, du traité CE (devenu, après modification, article 12, premier alinéa, CE) dispose:
«Dans le domaine d'application du présent traité, et sans préjudice des dispositions particulières qu'il prévoit, est interdite toute discrimination exercée en raison de la nationalité.»
9. L'article 8 du traité CE (devenu, après modification, article 17 CE) énonce:
«1. Il est institué une citoyenneté de l'Union.
Est citoyen de l'Union toute personne ayant la nationalité d'un État membre.
2. Les citoyens de l'Union jouissent des droits et sont soumis aux devoirs prévus par le présent traité.»
10. L'article 8 A du traité CE (devenu, après modification, article 18 CE) est libellé comme suit:
«1. Tout citoyen de l'Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations et conditions prévues par le présent traité et par les dispositions prises pour son application.
2. ...»
11. La présente affaire fait également intervenir les textes suivants:
b) règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté ;
c) directive 93/96/CEE du Conseil, du 29 octobre 1993, relative au droit de séjour des étudiants .
2) Les dispositions internes de droit belge
a) La loi du 7 août 1974
12. L'article 1er de la loi du 7 août 1974 instituant le droit à un minimum de moyens d'existence dispose:
«1) Tout Belge ayant atteint l'âge de la majorité civile, qui a sa résidence effective en Belgique et ne dispose pas de ressources suffisantes et n'est pas en mesure de se les procurer soit par ses efforts personnels, soit par d'autres moyens, a droit à un minimum de moyens d'existence.
Le Roi détermine ce qu'il faut entendre par résidence effective.
Le même droit est reconnu aux mineurs émancipés par mariage, ainsi qu'aux célibataires, ayant la charge d'un ou plusieurs enfants.
2) Le Roi peut, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, étendre l'application de la présente loi, dans les conditions fixées par Lui, à d'autres catégories de mineurs, ainsi qu'à des personnes ne possédant pas la nationalité belge.»
b) L'arrêté royal du 27 mars 1987
13. Le droit reconnu par ce texte constitue, d'après la législation belge, un droit à un revenu garanti relevant d'un régime non contributif de prestations sociales.
14. L'article 1er de l'arrêté royal du 27 mars 1987, qui étend le champ d'application de la loi du 7 août 1974 instituant le droit à un minimum de moyens d'existence à des personnes ne possédant pas la nationalité belge, prévoit que:
«Le champ d'application de la loi du 7 août 1974 instituant le droit à un minimum de moyens d'existence est étendu aux personnes suivantes:
1) celles qui bénéficient de l'application du règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil des Communautés européennes, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté;
2) - 3) ...»
c) L'arrêté royal du 8 octobre 1981
15. L'arrêté royal du 8 octobre 1981, pris en application de la loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers, dispose en son article 55, paragraphe 1, en substance ce qui suit:
16. Le ressortissant communautaire qui vient en Belgique pour y faire des études bénéficie du droit d'y séjourner plus de trois mois aux conditions suivantes:
1. il doit être inscrit dans un établissement d'enseignement organisé, reconnu ou subsidié par les pouvoirs publics, pour y suivre, à titre principal, une formation professionnelle;
2. il doit assurer, par déclaration ou, selon son choix, par tout autre moyen équivalent, qu'il jouit de ressources suffisantes pour ne pas devenir une charge pour les pouvoirs publics;
3. il doit disposer d'une assurance maladie couvrant tous les risques en Belgique.
17. L'article 55, paragraphe 3, première phrase, dit en substance ce qui suit:
Avant la fin du troisième mois qui suit la demande de séjour, le ressortissant communautaire doit prouver qu'il remplit les conditions énumérées au paragraphe 1.
18. L'article 55, paragraphe 4, dispose en substance ce qui suit:
La carte de séjour de ressortissant d'un État membre des Communautés européennes est valable pour la durée de la formation, sans pouvoir excéder un an. Elle est renouvelable pour la même durée si l'intéressé continue à satisfaire aux conditions énumérées au paragraphe 1.
Pendant la durée de validité du titre de séjour ou lors de son renouvellement, le ministre ou son délégué peut mettre fin au séjour de l'étranger communautaire et, le cas échéant, lui donner l'ordre de quitter le territoire, s'il constate que:
1. l'étranger communautaire ne répond plus aux conditions fixées au paragraphe 1, points 1 et 3;
2. l'étranger communautaire (ou un membre de sa famille ...) a bénéficié d'une aide financière octroyée par un Centre public d'aide sociale, dont le montant total, calculé sur une période de douze mois précédant le mois au cours duquel la décision de mettre fin au séjour est prise, excède le triple du montant mensuel du minimum de moyens d'existence (fixé conformément à la loi du 7 août 1974 ...), pour autant que cette aide n'ait pas été remboursée dans les six mois de l'octroi de la dernière aide mensuelle.
IV - La demande préjudicielle
19. La juridiction de renvoi s'interroge sur la compatibilité des dispositions nationales précitées avec le droit communautaire, et notamment avec les articles 6 et 8 du traité, en tant que ces derniers énoncent le principe de non-discrimination fondée sur la nationalité, le principe de la citoyenneté européenne et la reconnaissance des droits prévus par le traité aux citoyens de l'Union.
20. La juridiction de renvoi s'est fondée sur les éléments suivants:
- dans ses arrêts Hoeckx et Scrivner, la Cour aurait constaté que le minimum de moyens d'existence prévu en droit belge constitue un «avantage social» au sens du règlement n° 1612/68, dont un travailleur migrant, ressortissant d'un autre État membre et domicilié sur le territoire de l'État prestataire, ne saurait être exclu;
- par l'entrée en vigueur du traité de Maastricht, les droits reconnus par le traité auraient été étendus à l'ensemble des citoyens de l'Union européenne et ne seraient plus limités aux seuls «travailleurs»;
- dans son arrêt Martínez Sala, la Cour de justice aurait constaté qu'un citoyen de l'Union résidant légalement sur le territoire d'un État membre d'accueil peut se prévaloir de l'article 6 du traité dans toutes les situations relevant du domaine d'application ratione materiae du droit communautaire.
21. La juridiction de renvoi se demande dès lors si les principes évoqués dans les articles 6 et 8 du traité doivent être interprétés en ce sens qu'ils s'opposent à ce qu'une réglementation nationale limite le droit à des prestations sociales relevant d'un régime non contributif, tel le minimum de moyens d'existence, aux seuls ressortissants d'un autre État membre qui sont bénéficiaires du règlement n° 1612/68 et s'ils imposent que le droit à de telles prestations soit étendu à l'ensemble des citoyens de l'Union.
22. En cas de réponse négative à ces questions, il se poserait encore la question suivante, que la juridiction de renvoi soumet à la Cour à titre subsidiaire. Comme il s'agit en l'espèce d'un étudiant, il y aurait lieu de se référer à la directive 93/96 relative au droit de séjour des étudiants. L'article 1er de cette directive reconnaît le droit de séjour à l'étudiant qui, par déclaration ou, au choix, par tout autre moyen équivalent, assure à l'autorité nationale concernée disposer de ressources qui lui permettront, à lui et à sa famille, de ne pas devenir une charge pour l'assistance sociale de l'État membre d'accueil pendant leur séjour.
V - Les questions du renvoi
23. La juridiction de renvoi s'interroge sur les situations comme celle du présent litige où, après la reconnaissance du droit de séjour, il apparaît que, malgré sa déclaration, l'étudiant n'est pas en état de subvenir à ses besoins. Les dispositions de droit communautaire permettent-elles que, lorsque le droit de séjour de l'étudiant a été admis, celui-ci soit ultérieurement exclu du droit aux prestations d'un régime non contributif de prestations sociales, tel celui du minimum de moyens d'existence, à charge du pays d'accueil? Dans l'affirmative, il conviendrait encore de vérifier si ces mêmes dispositions s'interprètent en ce sens que cette exclusion présenterait un caractère général et définitif, c'est-à-dire que le droit ne pourrait jamais être reconnu, même en cas de bonne foi de l'intéressé ou de survenance d'un élément nouveau ou d'une circonstance étrangère à l'étudiant concerné.
24. La juridiction de renvoi a dès lors saisi la Cour des questions suivantes:
«1) Le droit communautaire - plus particulièrement les principes de citoyenneté européenne et de non-discrimination énoncés aux articles 6 et 8 du traité instituant la Communauté européenne - s'oppose-t-il à ce que le droit à une prestation sociale d'un régime non contributif, tel celui institué par la loi belge du 7 août 1974 sur le minimum de moyens d'existence, soit reconnu aux seuls ressortissants des États membres qui bénéficient de l'application du règlement (CEE) n° 1612/68, du 15 octobre 1968, et non à l'ensemble des citoyens de l'Union?
2) Subsidiairement, les articles 6 et 8 A du traité et la directive 96/93 du 29 octobre 1993 sur le droit de séjour des étudiants doivent-ils être interprétés au sens où ils permettent que, lorsque le droit de séjour a été admis, l'étudiant soit ultérieurement exclu du droit aux prestations d'un régime non contributif de prestations sociales, tel celui du minimum de moyens d'existence, à charge du pays d'accueil, et, dans l'affirmative, au sens où cette exclusion présenterait un caractère général et définitif?»
VI - Les observations présentées à la Cour
25. Le demandeur au principal n'a pas présenté d'observations.
1) La partie défenderesse
26. Pour préciser les faits, la partie défenderesse observe que, après l'adoption de la décision d'octroi du 16 octobre 1998, le dossier aurait été transmis au ministère compétent, pour obtenir le remboursement des aides octroyées. Ce remboursement aurait été refusé au motif que, en qualité d'étudiant communautaire, M. Grzelczyk n'avait pas droit au minimex. La partie défenderesse aurait alors réexaminé le dossier et prononcé la décision de retrait. Parallèlement, elle aurait cependant octroyé une aide sociale non remboursable de 7 000 BEF par mois pour la période s'étendant du 1er janvier au 30 juin 1999, donc jusqu'à la fin des études. L'attitude défavorable de l'administration en ce qui concerne l'octroi du minimex serait fondée sur la position adoptée par l'État belge.
27. À la première question, la partie défenderesse au principal répond que, au stade actuel du droit communautaire, les articles 6 et 8 du traité ne peuvent être interprétés en ce sens qu'un citoyen de l'Union puisse prétendre à une telle prestation sociale. La réglementation belge serait dès lors conforme aux articles 6 et 8 A du traité. En effet, l'article 8 A dispose que tout citoyen de l'Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres «sous réserve des limitations et conditions prévues par le présent traité et par les dispositions prises pour son application». Cette tournure montre que la disposition est dépourvue d'effet direct et que sa mise en oeuvre doit toujours respecter les limitations inscrites dans le traité et dans le droit dérivé. Ces restrictions résultent notamment des directives 90/364/CEE, 90/365/CEE et de la directive 90/366/CEE, devenue ensuite 93/96. Ces trois directives conditionneraient cette liberté de circulation et la subordonneraient à la démonstration que la personne bénéficie de ressources suffisantes et d'une couverture sociale. Il découlerait de l'article 1er ainsi que du préambule de la directive 93/96 que les bénéficiaires «ne doivent pas devenir une charge déraisonnable pour les finances publiques de l'État membre d'accueil» . C'est ainsi que les bénéficiaires d'un «droit de séjour généralisé» ne sauraient prétendre aux mêmes avantages que les travailleurs migrants et leur famille, étant donné que la contrepartie économique qu'offre le travailleur fait défaut dans leur cas.
28. En ce qui concerne l'arrêt Martínez Sala évoqué par la juridiction de renvoi, la partie défenderesse observe que les faits de la cause étaient totalement différents, de sorte que les principes développés dans cet arrêt ne sauraient être transposés à la présente affaire. En sa qualité d'étudiant séjournant en Belgique depuis quatre ans dans le seul but d'y poursuivre des études, le demandeur ne rentrerait pas dans le champ d'application des dispositions relatives aux travailleurs salariés.
29. Sur la deuxième question, la partie défenderesse estime que l'exclusion du bénéfice des régimes non contributifs de prestations sociales doit être maintenue durant tout le séjour en qualité d'étudiant. Les termes «pendant son séjour» contenus dans la directive signifient que les conditions de ressource s'appliquent durant tout le séjour.
30. C'est en ce sens que le législateur belge aurait transposé la directive en adoptant l'article 55 de l'arrêté royal du 8 octobre 1981, qui permet au ministre compétent de mettre fin au séjour de l'étudiant CE en lui ordonnant de quitter le territoire dès lors que l'une des conditions requises cesse d'être remplie, à savoir celle énoncée au paragraphe 4, point 2, de cet article, selon laquelle le droit de séjour peut être retiré à l'étudiant lorsque celui-ci a bénéficié d'une aide financière dont le montant total, calculé sur une période de douze mois, excède le triple du montant mensuel du minimum de moyens d'existence.
31. Enfin, la partie défenderesse relève que, le 21 janvier 1999, le demandeur aurait encore déclaré avoir des ressources suffisantes, alors qu'il ne bénéficiait plus de telles ressources et avait sollicité une aide à charge du CPAS. Le demandeur aurait ainsi fait preuve de mauvaise foi.
2) Le gouvernement belge
32. Pour préciser les faits, le gouvernement belge observe que le demandeur n'a sollicité d'autorisation de séjour que le 25 octobre 1998 et que le titre correspondant lui aurait été remis le 21 janvier 1999. L'intéressé se serait donc trouvé en situation irrégulière sur le territoire belge avant cette date. De même, toujours le 21 janvier 1999, il aurait demandé une attestation de droit de séjour en tant qu'étudiant et déclaré à cette occasion des ressources suffisantes.
33. Au demeurant, le CPAS n'aurait saisi le ministère compétent d'aucune demande formelle de remboursement des prestations versées. Il n'existerait dès lors pas d'écrit portant refus d'octroi du minimex.
34. Le gouvernement belge précise le contenu des dispositions belges applicables en observant que le demandeur doit prouver qu'il est dans le besoin pour obtenir l'octroi du minimex. Dans ce contexte, il doit en principe faire la preuve qu'il est disposé à aller travailler. Il peut être dispensé de cette dernière condition lorsque des raisons d'équité ou de santé l'imposent. Une partie de la jurisprudence inclurait dans ces raisons d'équité le fait que le demandeur a entamé des études.
35. Quant à la nature de la prestation, le gouvernement belge observe qu'il s'agirait d'une prestation sociale de dernier recours. Avant elle, il conviendrait d'épuiser toutes les autres possibilités, en prestations sociales et même en débiteurs d'aliments. Seul un étudiant remplissant ces conditions peut bénéficier de la prestation.
36. À propos de la demande préjudicielle, le gouvernement belge fait valoir que le principe de l'égalité de traitement s'applique à tous les faits relevant du domaine d'application du traité. C'est ainsi que, selon la jurisprudence de la Cour, l'accès à la formation professionnelle doit être accordé sans discrimination. Il en irait différemment des allocations pour frais d'entretien . Cette appréciation serait d'ailleurs à la base de la directive 93/96. La prestation litigieuse constituerait en revanche un instrument de politique sociale n'ayant aucun rapport avec la formation professionnelle et ne relevant dès lors pas du champ d'application de l'article 6 du traité.
37. L'octroi du minimex constituerait un avantage social accessible à un travailleur, mais non à un «étudiant migrant», qui ne saurait être considéré comme un travailleur. Au demeurant, même le traité de Maastricht n'aurait pas donné au droit de séjour un caractère absolu. Ce droit reste limité et conditionné par les dispositions du traité et du droit dérivé. Il conviendrait dès lors de répondre à la première question de la juridiction de renvoi que le droit de séjour peut être subordonné à des conditions comme la couverture des frais d'entretien et d'assurance maladie, découlant des intérêts légitimes de l'État membre.
38. Quant à la deuxième question préjudicielle, le gouvernement belge estime que l'exclusion systématique d'un étudiant communautaire de l'accès aux prestations sociales d'un système non contributif doit s'appliquer pendant la durée de son séjour en tant qu'étudiant. L'article 2 de la directive 93/96 permettrait de limiter le droit de séjour à la durée de la formation poursuivie. L'article 3 de la directive exclut que cette dernière puisse constituer le fondement d'un droit à l'octroi de bourses d'entretien par l'État membre d'accueil. En vertu de l'article 4 de la directive, le droit de séjour reste acquis tant que les bénéficiaires de ce droit répondent aux conditions prévues par l'article 1er. À l'inverse, lorsque l'étudiant devient une charge pour l'assistance sociale de l'État d'accueil, le droit de séjour prendrait fin. Ces principes seraient mis en oeuvre dans la transposition que l'article 55 de l'arrêté royal du 8 octobre 1981 a faite de la directive.
39. À titre subsidiaire, le gouvernement belge fait valoir qu'une prestation sociale comme le minimex ne peut être accordée à un étudiant de la Communauté au titre du règlement n° 1612/68 que si les conditions d'octroi sont remplies. Le droit de séjour reconnu au titre de la directive 93/96 s'appliquerait aux étudiants qui n'en disposent pas sur la base d'autres dispositions du droit communautaire . Il appartiendrait à la juridiction nationale de vérifier si le demandeur est un travailleur au sens du droit communautaire. Force serait cependant de constater que, d'après les informations dont dispose le gouvernement belge, le demandeur n'aurait exercé des emplois d'étudiant que très irrégulièrement. Dans ces conditions, la qualité de travailleur ne pourrait normalement pas lui être reconnue. L'élément de continuité entre les études et l'emploi, tel qu'il est exigé dans l'arrêt Lair, ferait défaut en l'espèce. Il ne s'agirait pas d'études susceptibles d'améliorer les chances du travailleur sur le marché de l'emploi, dans son secteur d'activité.
40. Si, malgré tout, la Cour de justice devait statuer qu'un étudiant ressortissant de la Communauté peut faire valoir à ce titre le même droit aux prestations sociales que les étudiants ressortissants de l'État d'accueil, le gouvernement belge demande que les effets de son arrêt soient limités dans le temps, pour des raisons de sécurité juridique et pour ne pas ébranler le système de financement des prestations sociales.
41. Le gouvernement belge fait enfin valoir à titre infiniment subsidiaire qu'un droit éventuel à l'égalité de traitement ne saurait aller plus loin que le droit correspondant d'un étudiant belge à l'octroi du minimex. Les strictes conditions d'application de ce dernier s'imposeraient en tout cas aussi à un étudiant ressortissant d'un autre État de la Communauté.
3) Le gouvernement danois
42. Selon le gouvernement danois, le minimex belge est un avantage social au sens de l'article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1612/68, qui doit être accordé sans discrimination à tous les travailleurs salariés. La demande préjudicielle ne ferait cependant pas apparaître si le demandeur est un travailleur salarié. En tant qu'étudiant, il ne saurait prétendre aux prestations fondées sur le règlement n° 1612/68. Les articles 6 et 8 du traité ne changeraient rien à cette réalité. Cet état de fait n'aurait pas été modifié par le traité d'Amsterdam. Aucun droit nouveau ne serait attaché à la citoyenneté de l'Union. D'après leur libellé, les dispositions qu'il contient n'auraient aucune signification autonome . Le gouvernement danois souligne qu'il ne partage pas le point de vue de la juridiction de renvoi selon lequel le traité de Maastricht aurait étendu les droits prévus par le traité à l'ensemble des citoyens de l'Union.
43. À propos de la deuxième question préjudicielle, le gouvernement danois fait valoir que les dispositions de la directive 93/96 présupposent clairement qu'un étudiant dispose de ressources suffisantes. Son droit de séjour en dépend. Ce droit de séjour disparaît lorsqu'il ne dispose plus des ressources suffisantes. Cela résulterait du sixième considérant et de l'article 1er de la directive. Des ressources suffisantes seraient donc une condition du droit de séjour.
44. Il resterait d'ailleurs à déterminer si le demandeur séjourne légalement sur le territoire belge au sens de l'arrêt Martínez Sala . Au demeurant, la présente espèce ne serait pas comparable à cette dernière affaire.
45. Même si le demandeur relève du domaine d'application personnel du traité, ce domaine ne s'étend pas à l'octroi du minimex. Ce dernier est en réalité utilisé en l'occurrence comme une sorte d'allocation d'entretien, que la jurisprudence de la Cour exclut du champ d'application du principe d'égalité de traitement en ce qui concerne l'accès à la formation professionnelle. L'article 8 A du traité ne modifierait pas non plus la situation des étudiants, ne serait-ce qu'en raison de la clause restrictive que contient cette disposition. Il n'octroirait pas de position juridique autonome. Les articles 6 et 8 A du traité ainsi que la directive 93/96 ne s'opposeraient pas à ce que l'étudiant soit exclu de la prestation sociale litigieuse.
4) Le gouvernement français
46. À propos de la première question, le gouvernement français observe que l'article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1612/68 constitue une émanation du principe d'égalité de traitement des travailleurs migrants et de leurs familles énoncé à l'article 48 du traité CE (devenu, après modification, article 39 CE). La question serait ici de savoir si le principe d'égalité de traitement en matière d'avantages sociaux et fiscaux doit être étendu à tous les citoyens de l'Union. Cela entraînerait une égalité globale de traitement entre les citoyens de l'Union établis dans un État membre et les nationaux de cet État.
47. Une telle égalité globale apparaîtrait comme difficilement conciliable avec les droits attachés à la nationalité. Le gouvernement français se réfère également à la clause restrictive contenue à l'article 8 A du traité, dont la teneur aurait été concrétisée par les directives sur le droit de séjour 90/364, 90/365 et 93/96 . Au demeurant, à l'époque où elle se présentait encore sous la forme de la directive 90/366, la directive 93/96 aurait été annulée par la Cour pour défaut de base juridique. Elle aurait ensuite été adoptée à nouveau sur la base de l'article 7 A, deuxième alinéa, du traité CE (devenu, après modification, article 14, paragraphe 2, CE), qui définit le marché intérieur en se référant aux dispositions du traité. Il en découlerait que l'égalité de traitement ne saurait être absolue. Selon le gouvernement français, le demandeur au principal ne saurait se fonder sur une égalité de traitement au sens du règlement n° 1612/68.
48. Pour répondre à la deuxième question, le gouvernement français s'appuie sur l'article 1er de la directive 93/96. Cette disposition prévoirait un droit de séjour conditionné, tel qu'il existait déjà sous l'empire de la jurisprudence Gravier, Blaizot e.a. et Brown . Or, le droit communautaire ne fournirait aucune indication sur la conduite à tenir lorsque la situation économique initiale d'un étudiant dans un État membre devient plus mauvaise, comme cela a été le cas dans la procédure au principal. Il appartiendrait dès lors aux États membres de résoudre ce problème, comme cela a été fait dans la procédure au principal. Les articles 6 et 8 du traité ainsi que la directive 93/96 ne permettraient pas de fonder un droit à une prestation sociale de caractère non contributif au profit d'un étudiant.
5) Le gouvernement portugais
49. Le gouvernement portugais se demande tout d'abord si l'octroi du minimex de droit belge constitue un avantage social au sens de l'article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1612/68 et il répond à cette question par l'affirmative. Il examine ensuite si le demandeur avait initialement la qualité de travailleur salarié et s'il l'a conservée. La définition de la notion de travailleur varierait en droit communautaire selon le domaine juridique dans lequel elle s'applique. Le gouvernement portugais retient en l'occurrence la définition qui en a été donnée dans les arrêts Lawrie-Blum, Lair, Raulin et Martínez Sala .
50. Selon le gouvernement portugais, nous ne savons pas avec certitude si le demandeur a complètement abandonné ses activités salariées au cours de la quatrième année d'études; il part donc de l'hypothèse de travail que M. Grzelczyk a bien suspendu cette activité pour acquérir une qualification professionnelle. Certes, le droit communautaire ne donnerait aucune réponse précise à la question de savoir si, dans un tel cas, la qualité de travailleur est maintenue. Certains indices donneraient cependant à penser que la réponse doit être positive. Le gouvernement portugais renvoie à l'arrêt Lair, d'après lequel la qualité de travailleur n'est pas nécessairement liée au maintien d'un rapport de travail. S'il est établi que le demandeur a bien exercé une activité salariée pendant trois ans, il doit conserver le bénéfice de cette qualité car, au cas contraire, on aurait affaire à une inégalité de traitement par rapport aux chômeurs qui bénéficient en vertu du règlement n° 1612/68 des mêmes avantages sociaux que les salariés nationaux. L'arrêt Lair devrait d'ailleurs être interprété en ce sens.
51. À propos du critère de continuité entre l'activité professionnelle et les études poursuivies, le gouvernement portugais envisage deux cas: s'il existe un lien entre les activités professionnelles et l'objet des études, l'intéressé aurait droit à l'avantage social litigieux. En l'absence d'un tel lien, et si le demandeur a acquis par ses études une qualification pour un autre secteur d'activités, il doit néanmoins être considéré comme un travailleur en vertu de l'arrêt Lair, selon lequel la condition de continuité ne s'applique pas lorsque le travailleur est tombé en chômage involontaire et que la situation sur le marché de l'emploi lui impose une reconversion professionnelle.
52. Dans ces conditions, l'examen de l'approche fondée sur la citoyenneté de l'Union serait un exercice purement académique. Le gouvernement portugais observe à ce propos que la libre circulation des personnes aurait été inscrite dans le traité CEE en tant que facteur d'ordre économique. Les directives relatives au droit de séjour en auraient élargi le champ d'application. Le droit de séjour n'aurait été subordonné qu'à certaines conditions économiques, dont l'existence de ressources financières suffisantes. Avec le traité de Maastricht, le droit de séjour aurait entamé une évolution ultérieure. Le droit de séjour visé à l'article 8 A du traité CE aurait entraîné une modification qualitative du statut de droit communautaire des citoyens de l'Union. La citoyenneté de l'Union aurait gagné en importance par rapport à l'approche suivie dans le traité CE, qui était de ne considérer la personne qu'en tant que facteur économique. Les conditions auxquelles la libre circulation peut être rattachée ne seraient désormais plus de nature économique, comme c'était encore le cas dans les directives de 1990 . Les «limitations et conditions» de la libre circulation ne seraient plus que celles fondées sur des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique. C'est pourquoi le règlement n° 1612/68 serait applicable à tous les citoyens de l'Union résidant sur le territoire d'un État membre, qu'ils soient ou non liés par un contrat de travail.
53. La réponse à la deuxième question de la juridiction de renvoi serait dès lors superflue.
6) Le gouvernement du Royaume-Uni
54. Selon le gouvernement du Royaume-Uni, une éventuelle discrimination du demandeur ne poserait aucun problème, puisqu'elle ne relève pas du champ d'application du traité. L'article 6 du traité doit céder le pas devant l'interdiction de discrimination spécifique énoncée à l'article 48 du traité ainsi que devant le texte d'application de cet article, le règlement n° 1612/68. L'article 8 du traité n'étend pas le champ d'application de l'article 6. Même si l'article 6 était appliqué de façon autonome, il ne saurait s'étendre à des faits exclus du champ d'application personnel du traité. Cela serait d'ailleurs conforme à l'arrêt Martínez Sala . Dans cette affaire, la partie demanderesse pouvait faire valoir un droit à prestation en vertu de la législation nationale. L'article 6 lui a simplement permis d'éviter la condition supplémentaire de présentation d'une autorisation de séjour. Il est incontestable qu'elle résidait légalement en Allemagne, même si les autorités allemandes ne lui ont pas remis le document demandé dans les temps.
55. En revanche, en l'espèce, le droit national ne reconnaît au demandeur aucun droit à la prestation demandée. Tout comme le CPAS, la juridiction de renvoi considérerait le demandeur comme un étudiant et non pas comme un travailleur. Cette appréciation ne pourrait faire l'objet d'aucun doute. Le statut d'étudiant au sens de la directive 93/96 et celui de travailleur s'excluraient mutuellement, et ce pendant toute la durée de la formation. Un emploi à temps partiel destiné à financer les études ne serait pas susceptible de faire attribuer à l'intéressé le statut de travailleur. Dans un tel cas, l'activité professionnelle serait purement accessoire aux études. Du fait de son caractère irrégulier et de sa durée limitée, il serait difficile de reconnaître à l'activité professionnelle litigieuse un caractère «réel et effectif» au sens de la jurisprudence .
56. Le droit de séjour d'un étudiant au titre de la directive 93/96 serait, conformément à l'article 1er de ce texte, soumis à des conditions, comme par exemple des ressources suffisantes. Or, un étudiant obligé de travailler pour financer ses études ne disposerait justement pas de telles ressources. En toute hypothèse, le demandeur aurait perdu la qualité de travailleur au plus tard lorsqu'il a quitté son emploi et demandé le minimex. Pour conclure l'examen de la première question, le gouvernement du Royaume-Uni observe que les aides accordées aux étudiants pour leur entretien ne relèvent pas non plus du champ d'application du traité, et ce en vertu à la fois de la jurisprudence de la Cour et de la directive 93/96, et que - sans porter de jugement définitif sur la nature du minimex - un droit à l'égalité de traitement paraît exclu pour cette raison aussi.
57. Pour répondre à la deuxième question, le gouvernement du Royaume-Uni observe qu'il ressort à la fois des termes et du sens de la directive 93/96 qu'un étudiant n'a aucun droit à des allocations d'entretien. Selon le gouvernement du Royaume-Uni, l'article 8 A du traité ne donne aux étudiants aucun droit de séjour autonome, dont les limites iraient au-delà de celles qui sont tracées par la directive 93/96. Mais, même si l'article 8 A du traité fondait un droit de séjour autonome, il ne suffirait pas à justifier un droit à des prestations sociales. L'article 8 A du traité ne pourrait au demeurant faire l'objet d'une application directe. Le droit de séjour s'entendrait expressément sous réserve et le Conseil peut, en vertu du paragraphe 2 de cette disposition, arrêter des mesures pour faciliter l'exercice des droits en question.
7) Le Conseil
58. Dans ses brèves observations écrites, le Conseil relève que la prestation demandée par l'intéressé ne peut s'appuyer sur le règlement n° 1612/68. Ce règlement s'appliquerait exclusivement aux travailleurs salariés. Or, le demandeur est étudiant. Au demeurant, rien ne justifierait de mettre en doute la validité du règlement n° 1612/68.
8) La Commission
59. La Commission part de la constatation que le demandeur aurait obtenu la prestation demandée s'il avait été ressortissant belge. L'applicabilité du principe d'égalité de traitement au sens de l'article 6 dépendrait dès lors du point de savoir si la prestation litigieuse relève du champ d'application du traité. Elle entrerait bien dans le domaine d'application matériel, en tant qu'avantage social au sens de l'article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1612/68. Quant au champ d'application personnel, il conviendrait tout d'abord d'examiner les domaines d'application spécifiques du droit communautaire, comme la libre circulation des travailleurs et les droits des étudiants, avant d'aborder les dispositions générales sur la citoyenneté européenne.
60. Même s'il appartient en dernière analyse à la juridiction de renvoi de dire si le demandeur a été un travailleur, la Commission part du principe que, vu les critères établis par la jurisprudence de la Cour, il doit être considéré comme un travailleur au sens du droit communautaire. Une activité salariée qui a assuré au demandeur pendant trois ans son logement, sa subsistance et le financement de ses études ne pourrait guère être qualifiée de «purement marginale et accessoire» au sens de l'arrêt Levin . Le statut de travailleur peut être conservé en cas d'interruption de l'activité professionnelle à des fins d'études et il peut même avoir la préséance sur le droit de séjour en tant qu'étudiant.
61. Quant aux droits qui se rattachent au statut d'étudiant, la Commission fait valoir que le droit de séjour en tant qu'étudiant n'ouvre pas nécessairement accès à d'autres droits, comme un droit aux prestations sociales. Tel qu'il est consacré dans la jurisprudence de la Cour, le droit de séjour des étudiants serait l'expression du principe d'égalité de traitement dans l'accès à la formation professionnelle. Il ne semble néanmoins pas totalement exclu qu'un étudiant se trouvant dans la situation du demandeur ait au moins partiellement accès aux prestations du minimex. La jurisprudence de la Cour reconnaîtrait aux étudiants un accès de principe aux aides ayant pour objet de couvrir les frais d'inscription ou d'autres droits, notamment de scolarité, exigés pour l'accès à l'enseignement . Dans ce cadre, un accès partiel au minimex serait concevable.
62. Quant à l'article 8 du traité, la Commission observe qu'il n'est pas directement applicable puisqu'il se réfère aux droits «prévus par le présent traité». Il n'ouvre pas directement droit à des prestations sociales, pas même en combinaison avec l'article 8 A ou avec l'article 6 du traité. L'article 8 A du traité accorde un droit de séjour qui est intrinsèquement subordonné au respect de la condition de suffisance des ressources.
VII - Appréciation
63. Même si la juridiction de renvoi ne sollicite expressément qu'une interprétation des articles 6 et 8 du traité, ainsi que subsidiairement de l'article 8 A du traité et de la directive 93/96, en se référant à la citoyenneté de l'Union ou au statut du demandeur en tant qu'étudiant, il convient malgré tout d'examiner si le demandeur peut prétendre à la qualité de travailleur. Certes, la juridiction de renvoi n'a pas expressément envisagé que le demandeur ait cette qualité. Mais on ne voit pas non plus qu'elle ait délibérément exclu cette possibilité.
64. Pour des raisons de méthode, il convient d'examiner par priorité l'éventualité que le demandeur ait la qualité de travailleur salarié, car ce motif de séjour et les droits et obligations qui s'y rattachent font l'objet d'un régime spécial par rapport au droit de séjour général reconnu aux citoyens de l'Union par l'article 8 A du traité. C'est également un régime spécial qui s'applique au droit de séjour des étudiants évoqué dans la deuxième question préjudicielle. Cela découle expressément de l'article 1er de la directive 93/96, d'après lequel ce droit de séjour est reconnu à tout étudiant ressortissant d'un État membre «qui ne dispose pas de ce droit sur la base d'une autre disposition du droit communautaire».
Sur la qualité de travailleur salarié
65. Il appartiendra en dernière analyse à la juridiction de renvoi de se prononcer sur l'attribution éventuelle du statut de travailleur salarié au demandeur. Nous allons néanmoins évoquer les principaux critères auxquels doit obéir cette appréciation. Le contenu de la notion communautaire de travailleur salarié varie en fonction du domaine juridique auquel elle s'applique. Employée dans le cadre de la libre circulation des travailleurs garantie par le traité, cette notion sera appréciée différemment que, par exemple, dans le domaine de la sécurité sociale. C'est de libre circulation qu'il s'agit ici puisque ce sont les positions juridiques instaurées par le règlement n° 1612/68 qui peuvent être mises en cause.
66. Selon une jurisprudence constante, la libre circulation des travailleurs fait partie des fondements de la Communauté. Les dispositions consacrant cette liberté fondamentale et, plus particulièrement, les notions de «travailleur» et d'«activité salariée» qui en définissent le champ d'application doivent, à ce titre, être interprétées largement . Pour être qualifiée de travailleur, une personne doit exercer des activités réelles et effectives, à l'exclusion d'activités tellement réduites qu'elles se présentent comme purement marginales et accessoires. La caractéristique essentielle de la relation de travail est la circonstance qu'une personne accomplit, pendant un certain temps, en faveur d'une autre et sous la direction de celle-ci, des prestations en contrepartie desquelles elle touche une rémunération .
67. Malgré une question écrite posée par la Cour, il a été impossible de déterminer quelles étaient véritablement la nature, la durée et l'intensité des activités du requérant. Cependant, nous savons, d'après le rapport du CPAS cité dans l'ordonnance de renvoi, que le demandeur a «beaucoup travaillé». Il y a en tout cas lieu de penser que, pendant trois ans, il a subvenu à tous ses besoins, alimentaires, vestimentaires, de logement et d'études. En ce qui concerne les frais d'études, la juridiction de renvoi nous a communiqué que le demandeur avait obtenu des facilités de paiement. L'agent du gouvernement belge a précisé au cours de l'audience que les frais de scolarité (minerval) sont généralement réduits en Belgique pour les étudiants démunis. Cela n'empêche cependant pas que, même en cas de diminution des frais de scolarité habituels, il restait toujours à trouver les ressources nécessaires pour financer les études. Compte tenu du fait que le demandeur a pu faire face à toutes ces dépenses par ses propres moyens, grâce à son activité salariée, il y a indéniablement des indices pour lui reconnaître à première vue la qualité de travailleur salarié.
68. Le gouvernement belge a observé que, pour financer ses études, le demandeur avait effectué une série de «petits travaux d'étudiant». Il s'agirait là d'une forme particulière d'emploi prévue par le législateur belge, mais qui ne saurait être considérée comme une relation d'emploi normale. La nature des travaux effectués en cette occasion n'a pas été précisée.
69. La question est donc de savoir si la qualité de travailleur peut être déniée au demandeur parce qu'il a exercé des emplois dans ce cadre juridique particulier. La réglementation légale de rapports de travail qui ne s'inscrivent pas dans la durée n'est pas une particularité belge. De telles réglementations existent également dans d'autres ordres juridiques nationaux. Le législateur national répond ainsi à un besoin de l'économie, d'une part, et à l'intérêt des personnes prêtes à exercer un emploi limité, d'autre part. Ces relations de travail définies et limitées par la loi ont souvent pour caractéristique de tenir compte de la situation particulière des salariés potentiels du point de vue des assurances sociales, voire du point de vue de la fiscalité. Cela peut s'appliquer tant aux étudiants qu'aux conjoints. Ces deux groupes de personnes sont, par exemple, normalement assurées contre la maladie. C'est pourquoi une exonération partielle de l'obligation d'assurance peut se voir associée à ces «emplois mineurs».
70. La présente procédure n'a pas pour objet le régime de sécurité sociale des emplois d'étudiants réglementés par la loi en Belgique. Nous ne savons donc pas quelles facilités de sécurité sociale ont le cas échéant pu être accordées. Cependant, l'obligation d'assurance n'est en aucun cas un critère déterminant pour attribuer ou non la qualité de travailleur en l'espèce, tant il est vrai que la notion de travailleur dont il s'agit ici est celle mise en oeuvre dans le cadre de la liberté de circulation et non pas celle du règlement (CEE) n° 1408/71 . Au bout du compte, le fait que - comme le gouvernement belge l'a observé - le demandeur a en tout cas également exercé des «jobs d'étudiants» réglementés par la loi ne saurait justifier de lui dénier la qualité de travailleur. Le seul point déterminant est qu'il a accompli, pendant un certain temps, en faveur d'une autre personne et sous la direction de celle-ci, des prestations en contrepartie desquelles il a touché une rémunération, sans que ces prestations se présentent comme «purement marginales et accessoires» .
71. Une activité ou une succession d'emplois cumulés qui permet au salarié de subvenir à ses besoins sans aide extérieure, et ce pendant une période de trois ans, ne peut en aucun cas être qualifiée de «purement marginale et accessoire».
72. La Cour a, dans un contexte différent, reconnu ou admis la qualité de travailleur salarié dans des cas où il n'existait pas non plus de relation de travail à temps plein, établie pour durer. C'est ainsi que, dans l'affaire Levin, la Cour de justice a tranché le point de savoir si l'activité en cause était réelle ou effective en considérant qu'une activité à temps partiel suffisait à fonder la qualité de travailleur, en dépit de l'argument invoqué en cours de procédure selon lequel les revenus tirés de cette activité étaient inférieurs au revenu minimal garanti dans le secteur concerné .
73. Toujours pour répondre à la question de savoir si une activité déterminée était réelle et effective, la Cour de justice n'a, dans l'affaire Kempf, à tout le moins pas exclu que la qualité de travailleur puisse résulter d'un travail à temps partiel de douze heures par semaine en tant que professeur de musique, voire d'une activité de deux heures par semaine dans l'affaire Meeusen . Dans l'arrêt Brown, la Cour s'est contentée d'une «formation professionnelle préuniversitaire» d'environ huit mois pour retenir que l'intéressé avait la qualité de travailleur .
74. Dans l'affaire Raulin, où la partie requérante avait travaillé pendant 60 heures sur deux semaines dans le cadre d'un contrat d'emploi occasionnel, la Cour de justice a laissé à la juridiction nationale le soin de se prononcer sur la qualité de travailleur des intéressés. Le contrat de travail «occasionnel» n'était en tout cas pas un obstacle de principe à la reconnaissance de cette qualité . Dans l'affaire Bernini enfin, la Cour a admis sans faire de difficultés qu'un stage de dix semaines pouvait suffire à fonder la qualité de travailleur .
75. Dans ce contexte, nous pouvons, selon toute apparence, considérer que le demandeur remplit les conditions objectives pour avoir la qualité de travailleur salarié. Nous reviendrons ultérieurement sur les conséquences possibles de la fin de la relation d'emploi ou de la renonciation volontaire à ce dernier.
76. Il faut examiner maintenant si une personne se trouvant dans la situation du demandeur bénéficie également d'un droit de séjour en sa qualité d'étudiant.
Le droit de séjour en tant qu'étudiant
77. Il est incontesté que le demandeur réside sur le territoire belge notamment, et même avant tout, en vue d'y poursuivre des études d'éducation physique à l'université de Louvain-la-Neuve. C'est la directive 93/96 qui reconnaît aux étudiants un droit de séjour fondé sur le droit communautaire. Ce droit de séjour, qui revêt un caractère subsidiaire par rapport à d'autres titres de séjour, est subordonné en vertu de l'article 1er de la directive à trois conditions:
1. la personne qui se prévaut du droit de séjour en tant qu'étudiant doit être inscrite «dans un établissement agréé pour y suivre, à titre principal, une formation professionnelle»;
2. elle doit disposer d'une assurance maladie couvrant l'ensemble des risques dans l'État membre d'accueil;
3. elle doit, par déclaration ou, au choix, par tout autre moyen au moins équivalent, assurer à l'autorité nationale concernée disposer de ressources afin d'éviter qu'elle ne devienne, pendant son séjour, une charge pour l'assistance sociale de l'État membre d'accueil.
78. Le texte de la directive se borne à reprendre les critères établis par la Cour pour bénéficier d'un accès sans discrimination à la formation professionnelle.
79. Nous pouvons présumer que la première condition est remplie en l'espèce. Le demandeur est inscrit en tant qu'étudiant en régime normal à l'université de Louvain-la-Neuve. Il y poursuit des études régulières en éducation physique. Au demeurant, il semble y parvenir dans les délais prévus. C'est à cette fin qu'il a demandé l'aide litigieuse.
80. Le gouvernement belge a fait valoir que le demandeur ne serait pas régulièrement établi sur le territoire belge. Il se référait cependant à cet égard à la demande d'autorisation de séjour déposée en 1998 seulement. L'inscription à l'université a en revanche dû être faite en bonne et due forme, faute de quoi le demandeur n'aurait pas obtenu de «facilités de paiement pour régler les frais de scolarité».
81. La deuxième condition, relative à l'assurance maladie, semble également être remplie. Nul ne s'y est référé dans la présente affaire. Elle ne pose sans doute aucun problème.
82. Quant à la troisième condition, le demandeur n'a sans doute pas déposé la déclaration souhaitée au cours des trois premières années, mais c'est très probablement parce que cette déclaration ne lui a pas été demandée. Ce n'est que vers la fin de la troisième année d'études qu'il a sollicité une autorisation de séjour. Il reste néanmoins que, pendant trois ans, il a rempli la condition, si ce n'est formellement du moins en substance. Il a été en mesure de se procurer des ressources suffisantes, par ses propres moyens, de sorte qu'il n'a pas eu besoin de s'adresser à l'assistance sociale de l'État membre d'accueil.
83. Il est vrai que le gouvernement du Royaume-Uni a objecté que le demandeur n'aurait pas pu déposer une telle déclaration puisqu'il avait été contraint de travailler pour assurer sa subsistance, ce qui prouverait qu'il ne disposait pas de ressources suffisantes.
84. Les faits plaident cependant en sens contraire. Le demandeur a, pendant trois ans, disposé de ressources suffisantes et n'a pas été une charge pour l'assistance sociale de l'État de séjour. On ne voit d'ailleurs guère en quoi le fait de travailler pour subvenir à ses besoins ne serait pas une façon adéquate de se procurer des ressources. Manifestement, le demandeur a, pendant trois ans, su combiner avec succès les études et une activité professionnelle. Au cas contraire, il n'aurait certes pas visé l'obtention du diplôme de fin d'études au cours de la dernière année.
85. On ne voit pas pourquoi il faudrait exiger un «financement externe», provenant des parents, d'allocations versées par l'État ou de bourses, pour considérer la condition de ressources comme satisfaite. Ce qui est déterminant, c'est que l'étudiant ne soit pas une charge pour l'assistance sociale.
86. Dans ce contexte, il faut également souligner que, se démarquant en cela des directives 90/364 et 90/365, le législateur communautaire a renoncé dans la directive 93/96 au critère des «ressources suffisantes» . Cette différence est l'indice d'une flexibilité accrue en ce qui concerne la preuve des ressources existantes. Une explication possible est que le droit de séjour d'un étudiant est limité à la durée de la formation, tandis que le droit de séjour en vertu des directives 90/364 et 90/365 est en principe illimité dans le temps. Un autre aspect pourrait être le souhait de ne pas établir de normes de référence, pour ne pas créer un nouvel obstacle au droit de séjour des étudiants. L'«autofinancement» des études, y compris par une activité professionnelle, ne saurait donc constituer un obstacle à la reconnaissance de l'existence de ressources financières.
87. Il reste cependant que, au cours des trois premières années d'études, le demandeur n'en a pas fait la déclaration formelle. Nous pouvons cependant présumer que cette formalité a un caractère déclaratoire, de sorte que, si le critère est rempli en substance, ce manquement ne sera pas de nature à mettre en cause le droit de séjour. Cette conception peut s'appuyer sur la jurisprudence de la Cour. Dans l'arrêt Raulin déjà, la Cour a déclaré que l'interdiction de discrimination en ce qui concerne les conditions d'accès à la formation professionnelle implique «qu'un ressortissant d'un État membre qui a été admis à suivre une formation professionnelle dans un autre État membre bénéficie, à cet égard, d'un droit de séjour pour la durée de la formation» . En ce qui concerne la condition du titre de séjour, la Cour a constaté que la délivrance d'un tel titre n'est pas constitutive des droits assurés par le droit communautaire, de sorte que son absence ne saurait compromettre l'exercice de ces droits . L'arrêt Martínez Sala doit être interprété dans le même sens. La Cour y observe que:
«En effet, aux fins de la reconnaissance des droits de séjour, la carte de séjour ne saurait avoir qu'une valeur déclaratoire et probante» .
88. Dans la mesure où la déclaration relative à l'existence de ressources est un préalable à l'autorisation de séjour, la règle applicable en l'occurrence ne saurait être sensiblement différente. Dans l'affaire C-424/98, la Cour a constaté que l'article 1er de la directive 93/96 se borne à exiger que l'étudiant assure disposer de moyens d'existence. En revanche, la reconnaissance du droit de séjour est subordonnée, toujours d'après la Cour, à la condition «que l'étudiant soit inscrit dans un établissement agréé pour y suivre, à titre principal, une formation professionnelle et qu'il dispose d'une assurance maladie couvrant l'ensemble des risques dans l'État membre d'accueil» . Dans cette affaire, l'État membre a été condamné pour avoir excédé les limites imposées par le droit communautaire en exigeant dans sa législation que l'étudiant garantisse aux autorités italiennes qu'il dispose de ressources d'un montant déterminé, sans lui laisser le choix des moyens pour apporter cette garantie .
89. En définitive, nous pouvons donc retenir que le demandeur au principal a également un droit de séjour en qualité d'étudiant.
La concurrence des différents droits de séjour
90. Il y a lieu de se demander quelles conséquences juridiques et factuelles s'attachent à ce «droit de séjour» tiré, d'une part, de l'activité professionnelle et, d'autre part, des études. Le gouvernement français a allégué que la qualité de travailleur salarié et celle d'étudiant s'excluraient mutuellement. D'autres ont fait valoir la préséance du statut d'étudiant.
91. Le droit communautaire n'ignore pas les situations où un droit de séjour peut être attribué à une seule et même personne sur différentes bases juridiques. À titre d'exemple, l'enfant d'un travailleur migrant, dont le droit de séjour découle de sa qualité de membre de la famille, acquerra un droit de séjour propre en tant que travailleur salarié le jour où il entamera une activité professionnelle. Une situation analogue est concevable pour des conjoints, où celui qui a suivi le travailleur migrant peut acquérir, en raison d'une activité professionnelle, un droit de séjour propre, qui s'ajoutera à celui qu'il tire de sa situation familiale. Cette forme de concurrence de droits est donc parfaitement possible. Le bénéficiaire ne sera d'ailleurs pas nécessairement contraint de choisir entre l'un ou l'autre titre de séjour. Cette possibilité de coexistence de plusieurs droits de séjour en parallèle indique qu'une personne peut jouir simultanément d'un droit de séjour découlant d'une activité professionnelle, d'une part, et d'un droit fondé sur les études qu'elle poursuit, d'autre part.
92. Un problème pourrait se poser du fait qu'à chaque base juridique sont attachés des droits et obligations différents. Il conviendrait alors, dans l'intérêt de la libre circulation, d'appliquer le schéma le plus favorable pour le titulaire du droit de séjour. On ne saurait retenir les objections invoquées au cours de l'audience par le gouvernement français et le gouvernement du Royaume-Uni, selon lesquelles un ressortissant étranger arrivé en tant qu'étudiant dans l'État d'accueil ne pourrait se prévaloir pour toute la durée de la formation que de son droit de séjour en tant qu'étudiant et ne pourrait modifier ce statut sans autorisation de l'État membre. Lorsque les conditions de droit et de fait pour bénéficier d'un droit de séjour en tant que travailleur migrant sont remplies, interdire à une personne de se prévaloir de cette situation reviendrait à permettre aux États membres de créer unilatéralement un obstacle à la libre circulation des travailleurs.
93. Partant, des droits de séjour fondés sur différentes bases juridiques peuvent à la fois coexister ou se succéder dans le temps. Dans un cas comme celui du demandeur, l'intéressé pourrait donc, bien qu'inscrit à une université et étudiant de façon régulière, se prévaloir en même temps de sa situation de salarié, pourvu que l'activité professionnelle qu'il poursuit ne soit pas totalement marginale et accessoire.
94. Par souci de précision et d'exhaustivité, nous mentionnerons que les occasionnels «petits travaux d'étudiant» ne sauraient satisfaire à ces critères. Il serait également concevable d'intégrer une certaine mesure d'interaction entre études et activité professionnelle dans l'appréciation des critères de l'«activité marginale et accessoire». Le critère d'évaluation de l'activité professionnelle pourrait alors être celui de la «formation professionnelle suivie à titre principal». Dans une affaire comme la présente, où le bénéficiaire a subvenu tout seul à ses besoins pendant plusieurs années, l'application de ce critère n'est cependant pas nécessaire.
La conservation de la qualité de travailleur
95. Si nous supposons que le demandeur a été un travailleur au sens du droit communautaire pendant trois ans, il aurait pu, pendant cette période, en vertu de la jurisprudence de la Cour, demander l'octroi du minimex pour compléter ses revenus . Cela n'aurait d'ailleurs pas entraîné la fin de son droit de séjour . Si le demandeur avait gardé une activité professionnelle au cours de sa quatrième année dans l'État d'accueil, il aurait sans doute également eu droit à l'octroi du minimex. Nous devons cependant présumer que le demandeur a interrompu l'activité professionnelle pour pouvoir mener ses études à bon terme.
96. Il se pose dès lors la question de savoir s'il peut malgré tout invoquer la qualité de travailleur qu'il a eue naguère. Conformément à la jurisprudence de la Cour, il y a lieu de considérer qu'il perd en principe sa qualité de travailleur une fois que la relation de travail a pris fin, mais que cette qualité continue de produire certains effets après la cessation de la relation de travail . Dans sa jurisprudence concernant les rapports entre activité professionnelle et formation professionnelle ultérieure, ou études, la Cour de justice a en effet reconnu à la qualité de travailleur salarié certains effets persistant même après la fin de la relation de travail. Dans l'arrêt Lair, elle s'est exprimée à ce propos de la façon suivante: «... il existe ... dans le droit communautaire, des éléments de nature à indiquer que les droits garantis aux travailleurs migrants ne dépendent pas nécessairement de l'existence ou de la continuation d'un rapport de travail» .
«Quant aux personnes qui ont exercé préalablement, dans l'État membre d'accueil, une activité salariée réelle et effective ... mais qui ne se trouvent plus dans un rapport de travail, elles sont néanmoins, aux termes de certaines dispositions communautaires, considérées comme des travailleurs» .
La Cour de justice énumère ensuite un certain nombre de dispositions qui accordent des droits aux travailleurs migrants «inactifs» . En résumé, la Cour constate que «certains droits liés à la qualité de travailleur sont garantis aux travailleurs migrants même si ceux-ci ne se trouvent plus engagés dans un rapport de travail» .
Dans le domaine des aides à la formation universitaire, la Cour de justice exige une continuité entre l'activité professionnelle antérieure et les études poursuivies pour pouvoir bénéficier de l'aide, en ce sens «qu'il doit exister une relation entre l'objet des études et l'activité professionnelle préalable» . Cette continuité n'est d'ailleurs pas indispensable «dans le cas d'un travailleur migrant, tombé en chômage involontaire, que la situation du marché de l'emploi contraint d'opérer une reconversion professionnelle dans un autre secteur d'activité» .
En conclusion, la Cour de justice constate «qu'un ressortissant d'un autre État membre ayant entrepris, dans l'État d'accueil, après y avoir accompli des activités professionnelles, des études universitaires sanctionnées par un diplôme professionnel, doit être considéré comme ayant gardé sa qualité de travailleur susceptible en tant que tel de bénéficier de l'article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1612/68, à condition, toutefois, qu'il existe une relation entre l'activité professionnelle préalable et les études en question» .
97. Dans ce contexte, d'aucuns pourraient, à l'instar du gouvernement portugais, considérer que la qualité de travailleur salarié est conservée lorsqu'il existe un lien entre l'activité professionnelle et les études. La constatation de l'existence d'un tel lien intrinsèque serait l'affaire de la juridiction de l'État membre.
98. En l'absence d'un tel lien, quelle qu'en soit la forme, il se pose toutefois la question de savoir si la qualité de travailleur salarié pourrait également être conservée pour d'autres raisons. Pour répondre à cette question, il convient dans un premier temps d'examiner les principales différences et les principaux points communs entre le présent litige et les affaires dans lesquelles la Cour a exigé qu'il y ait une certaine «continuité» .
99. Les affaires tranchées jusqu'ici par la Cour concernaient toutes une alternance de périodes d'activité professionnelle et de périodes d'études. Il y a même eu des intervalles plus ou moins longs entre les périodes d'activité professionnelle et le début des études . Le critère de continuité est dès lors de nature à garantir l'existence d'un lien entre l'activité professionnelle et les études. Il vise, d'autre part, à empêcher que le seul fait d'entamer des études ouvre droit à un financement de celles-ci.
100. Le cas d'espèce se présente sous un autre jour, puisque la période d'études et celle d'activité professionnelle se déroulent en parallèle. Le lien entre emploi et études résulte à cet égard, d'une part, de leur simultanéité et, d'autre part, du fait que l'activité professionnelle est exercée en vue des études. Un tel lien instrumental ne peut en soi mettre en cause la qualité de travailleur salarié. Dès son arrêt Levin, la Cour a déclaré que l'activité professionnelle ne doit pas nécessairement être le seul objectif de l'entrée sur le territoire. Il n'est donc besoin d'aucun autre critère substantiel pour établir un lien entre activité professionnelle et études. Dès lors, une fois qu'elle est acquise, la qualité de travailleur salarié sera normalement conservée même en cas d'interruption de l'activité professionnelle pour la durée de la formation, et donc pour la durée du droit de séjour.
101. Le demandeur pourrait donc se fonder, en tant que travailleur salarié, sur l'article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1612/68.
102. La thèse selon laquelle un étudiant travaillant pour financer ses études peut avoir la qualité de travailleur salarié trouve également un appui dans l'argument du gouvernement portugais selon lequel rien ne justifie que cet étudiant soit plus mal loti qu'un travailleur au chômage. À ce propos, il faut se référer à l'article 7, paragraphe 1, du règlement n° 1612/68, selon lequel le travailleur ressortissant d'un État membre ne peut, sur le territoire des autres États membres, être, en raison de sa nationalité, traité différemment des travailleurs nationaux, pour toutes conditions d'emploi et de travail, notamment en matière de rémunération, de licenciement et de réintégration professionnelle ou de réemploi s'il est tombé en chômage. Ce travailleur bénéficie également de l'article 7, paragraphe 2, qui lui reconnaît les mêmes avantages sociaux et fiscaux que ceux accordés aux travailleurs nationaux.
103. Une personne comme le demandeur peut donc valablement invoquer l'article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1612/68, d'autant qu'une prestation sociale comme celle litigieuse en l'espèce a été reconnue par la Cour comme étant un avantage social au sens de cette disposition .
104. Partant, si la qualité de travailleur salarié produit encore des effets même après la fin de la relation de travail, ces effets ne sont pas pour autant d'une portée illimitée. Lorsque l'octroi d'une prestation est subordonné à des conditions supplémentaires, celles-ci doivent être remplies. Il appartient bien entendu exclusivement au juge national de veiller au respect des conditions imposées par l'ordre juridique national, comme celle de l'article 1er, paragraphe 1, de la loi belge du 7 août 1974 (voir point 12), selon laquelle le demandeur ne doit pas être «en mesure de se procurer» des ressources suffisantes «par ses efforts personnels», et de dire si cette condition est remplie lorsque le demandeur renonce de son plein gré à une activité par laquelle il pourrait se procurer ces ressources. Dans son examen, le juge national doit cependant prendre garde au principe d'égalité de traitement et traiter tout ressortissant de la Communauté exactement comme un travailleur (ou un étudiant) belge se trouvant dans une situation comparable.
À propos du statut de l'étudiant
105. Ce n'est que pour le cas où la qualité de travailleur ne serait pas reconnue au demandeur au principal qu'il faut examiner s'il pourrait avoir accès au minimex en tant qu'étudiant. La jurisprudence de la Cour et la directive codificatrice 93/96 ont déjà tracé les grandes lignes du statut octroyé à l'étudiant par le droit communautaire en ce qui concerne l'accès aux avantages sociaux. Un ressortissant communautaire qui souhaite étudier dans un autre État membre a droit à l'égalité de traitement dans l'accès à la formation professionnelle, notion qui inclut des études universitaires menant à une qualification professionnelle . Le droit à l'égalité de traitement inclut en principe l'aide accordée en vue de couvrir les frais d'inscription ou d'autres frais exigés pour l'accès à l'enseignement «et cela, quels que soient le mode de calcul de l'aide ou la philosophie qui la sous-tend» .
106. Au cas où l'aide en question pourrait également être qualifiée, au moins en partie, de versement pour couvrir des frais d'inscription ou d'autres frais, en particulier d'études, une personne se trouvant dans la situation de demandeur pourrait, conformément à l'article 6 du traité, invoquer l'égalité de traitement avec les étudiants nationaux. Il appartient à la juridiction nationale d'envisager ce cas de figure.
107. Pour obtenir, dans le cadre du principe de l'égalité de traitement, une aide à l'entretien allant au-delà, les faits de l'espèce devraient entrer dans le champ d'application du traité et il faudrait qu'il n'y ait aucune disposition plus spécifique excluant l'octroi de l'aide.
Un financement d'études prenant la forme d'une aide à l'entretien est exclu du champ d'application du traité en vertu de la jurisprudence actuelle de la Cour, fondée sur le traité CEE et le traité CE. La politique de formation et la sécurité sociale étaient en tout cas, dans la mesure qui nous importe en l'espèce, réputées étrangères au champ d'application du traité.
108. D'aucuns pourraient certes penser que, puisque le droit de séjour des étudiants est désormais réglementé dans des dispositions de droit dérivé, le statut des étudiants fait désormais partie des matières régies par le droit communautaire et qui sont soumises au principe général d'égalité.
109. Certes, d'après son article 3, la directive ne constitue pas le fondement d'un droit au paiement, par l'État membre d'accueil, de bourses d'entretien aux étudiants bénéficiant du droit de séjour. Cela ne signifie cependant pas qu'un tel droit ne pourrait trouver aucune autre base juridique.
110. Il est vrai que, pour obtenir un droit de séjour en tant qu'étudiant, il faut pouvoir assurer que l'on dispose de moyens de subsistance . On peut cependant à juste titre se demander si la preuve de moyens de subsistance est une condition du droit de séjour ou si le recours à l'assistance sociale de l'État d'accueil est une circonstance pouvant mettre fin au droit de séjour. Si nous partons de l'arrêt C-424/98, c'est cette dernière interprétation qui semble juste. L'existence de moyens de subsistance ne serait alors pas une condition sine qua non du droit de séjour. Cependant, la possibilité de mettre fin au séjour à cause du recours à l'assistance sociale est également une inégalité de traitement acceptée par le droit communautaire, et justifiée par des motifs ressortissant aux intérêts légitimes de l'État.
111. Un droit à l'égalité de traitement paraît impossible dès lors que l'avantage obtenu est un motif reconnu de retrait du droit de séjour, et que ce dernier est précisément la condition nécessaire de l'applicabilité du principe d'égalité de traitement.
112. La seule possibilité concevable serait que la disposition de droit dérivé doive être écartée comme contraire au droit communautaire, en tant qu'elle violerait des règles de rang supérieur. Il se pose donc la question de savoir si un étudiant peut, sur la seule base du traité, faire valoir un droit de séjour ainsi qu'un droit ultérieur d'égalité de traitement en ce qui concerne tous les avantages sociaux accordés dans l'État d'accueil.
113. Une telle action peut se fonder en l'occurrence, d'une part, sur la libre prestation de services et, d'autre part, sur la citoyenneté de l'Union.
1) La libre prestation de services
114. Dans l'affaire Cowan déjà, la Cour de justice s'est appuyée sur le principe général d'égalité de traitement pour reconnaître un droit à dédommagement à un destinataire de services qui séjournait dans un autre État membre dans un but touristique. Dans cet arrêt, la Cour a exigé «la parfaite égalité de traitement de personnes se trouvant dans une situation régie par le droit communautaire, avec les ressortissants de l'État membre» . La Cour s'est référée à cette déclaration dans son arrêt Bickel et Franz, où il s'agissait du principe d'égalité de traitement au regard du régime linguistique applicable dans une procédure pénale. La Cour y a déclaré ce qui suit:
«Relèvent ainsi de l'article 59 tous les ressortissants des États membres qui, sans bénéficier d'une autre liberté garantie par le traité, se rendent dans un autre État membre en vue d'y recevoir des services ou en ayant la faculté d'en recevoir» .
115. Conformément à cette interprétation extensive, les personnes qui «exercent leur droit de circuler et de séjourner dans un autre État membre, sont, en principe, fondées à bénéficier d'un traitement non discriminatoire par rapport aux ressortissants de cet État...» . Répondant à l'objection selon laquelle la matière en question relève du champ de compétence des États membres, la Cour a rappelé les limites que le droit communautaire impose à cette compétence, et qui sont formées par le respect de l'interdiction de discrimination et par l'interdiction de restreindre les libertés fondamentales .
116. Un étudiant pourrait peut-être être considéré comme destinataire d'un service au sens de cette jurisprudence. Certes, ayant été expressément consultée au sujet de la nature des cours dispensés dans un institut technique, la Cour a statué dans l'arrêt Humbel «que des cours dispensés à un institut technique relevant de l'enseignement secondaire dans le cadre du système d'éducation nationale ne peuvent pas être qualifiés de services» . La Cour a déduit cette conclusion des caractéristiques économiques d'un service. La caractéristique essentielle de la rémunération, qui détermine l'existence d'une prestation de services, serait qu'elle constitue la contrepartie économique de la prestation en cause, contrepartie qui est normalement définie entre le prestataire et le destinataire du service .
117. «Or, une telle caractéristique fait défaut dans le cas de cours dispensés dans le cadre du système d'éducation nationale. D'une part, en établissant et en maintenant un tel système, l'État n'entend pas s'engager dans des activités rémunérées, mais accomplit sa mission dans les domaines social, culturel et éducatif envers sa population. D'autre part, le système en cause est, en règle générale, financé par le budget public et non par les élèves ou leurs parents.
La nature de cette activité n'est pas affectée par le fait que, parfois, les élèves ou leurs parents sont obligés de payer des redevances ou des frais de scolarité en vue de contribuer dans une certaine mesure aux frais de fonctionnement du système» . Ces considérations peuvent être étendues à l'enseignement universitaire. Partant, un étudiant ne peut en tant que tel être considéré comme destinataire de services au sens du droit communautaire.
118. La seule question qui puisse se poser est dès lors celle de savoir si, en tant que personne séjournant licitement dans un autre État membre, il a droit à l'égalité de traitement. C'est ici qu'intervient la notion de citoyenneté de l'Union, à laquelle la juridiction de renvoi s'est expressément référée.
2) La citoyenneté de l'Union
119. Toute personne ayant la nationalité d'un État membre est citoyen de l'Union et tout citoyen de l'Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres . Dans l'affaire Bickel et Franz, la Cour s'est expressément référée à la citoyenneté de l'Union lorsqu'elle a examiné la base juridique du séjour des requérants .
120. Cette citoyenneté octroie au citoyen de l'Union un droit de séjour originaire prenant sa source dans le traité. Comme cette position subjective relève sans aucun doute du champ d'application du traité, elle est également soumise au principe général d'interdiction de toute discrimination en raison de la nationalité. Autrement dit, si le droit de séjour était absolu, le citoyen de l'Union pourrait en principe demander l'égalité de traitement en matière de prestations sociales.
121. Cependant, ce droit de séjour des citoyens de l'Union n'est pas accordé sans restrictions, mais «sous réserve des limitations et conditions prévues par le présent traité et par les dispositions prises pour son application» .
122. Ces bornes incluent les directives du Conseil 90/364, 90/365 et 93/96, relatives au droit de séjour, qui établissent toutes trois que les bénéficiaires du droit de séjour ne doivent pas devenir une charge déraisonnable pour les finances publiques . C'est pourquoi elles prévoient également toutes trois que les bénéficiaires ne peuvent exercer leur droit de séjour que s'ils disposent de moyens de subsistance . La condition imposée par le texte communautaire à l'exercice du droit de séjour, combinée au postulat que les finances publiques ne doivent pas être sollicitées de façon «déraisonnable», peut être considérée comme un tempérament - toléré par le droit communautaire - apporté au principe d'égalité de traitement en matière de prestations sociales. Dans cette hypothèse, le recours à l'assistance sociale pourrait constituer un motif de mettre fin au droit de séjour.
123. La délimitation exacte du moment à partir duquel il faut considérer que les finances publiques sont sollicitées dans une mesure «déraisonnable» ne résulte pas directement des dispositions pertinentes du droit communautaire, d'autant qu'il n'y a pas, à notre avis, de lien automatique entre le recours aux fonds publics et la perte du droit de séjour. Les États membres gardent donc une certaine marge d'appréciation pour déterminer où ils doivent tracer la frontière.
124. C'est dans ce contexte qu'il faut voir l'article 55 de l'arrêté royal du 8 octobre 1981. Aux termes de son paragraphe 4, point 2, il peut être mis fin au séjour d'un étudiant ressortissant de la Communauté ayant en principe le droit de séjourner sur le territoire belge lorsque cet étudiant a bénéficié, pendant une certaine durée, d'une aide financière atteignant un certain montant et qu'il n'est pas en mesure de rembourser cette aide dans les six mois.
125. Dans le contexte donné, cette situation juridique n'appelle aucune objection du point de vue du droit communautaire. En conclusion, un ressortissant communautaire bénéficiaire du droit de séjour en sa qualité de citoyen de l'Union peut, en principe, faire valoir un droit à l'égalité de traitement même pour les prestations sociales. Le recours aux prestations sociales servies dans l'État d'accueil atteint cependant ses limites lorsque surviennent des circonstances qui sont susceptibles de mettre fin au droit de séjour.
VIII - Conclusion
126. En conclusion, nous proposons à la Cour de répondre aux questions préjudicielles dans les termes suivants:
«Pour savoir si un ressortissant communautaire a droit à des ressources visant à lui garantir le minimum de moyens d'existence, il convient avant tout d'examiner si ce ressortissant est un travailleur salarié au sens du droit communautaire et s'il peut à ce titre prétendre à une égalité de traitement avec les ressortissants nationaux.
Le droit communautaire, et en particulier les principes de citoyenneté européenne et de non-discrimination énoncés aux articles 6 et 8 du traité instituant la Communauté européenne (devenus, après modification, articles 12 CE et 17 CE), s'oppose en principe à ce que le droit à une prestation sociale d'un régime non contributif, tel celui institué par la loi belge du 7 août 1974 sur le minimum de moyens d'existence, ne soit pas reconnu à l'ensemble des citoyens de l'Union; cependant, dans ce contexte, le principe de l'égalité de traitement ne peut être invoqué que dans d'étroites limites, qui sont en tout cas atteintes là où le besoin de recourir à l'assistance sociale constitue un motif de perte du droit de séjour.»