61969C0015
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT JOSEPH GAND
FREMSAT DEN 10. JULI 1969
Høje Ret.
Bundesarbeitsgericht, der er en appelret med kompetence i arbejdsretlige sager, spørger Domstolen om rækkevidden af artikel 9, stk. 1 i Rådets forordning nr. 38/64 af 25. marts 1964 og artikel 7 i forordning nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdstagernes frie bevægelighed inden for fællesskabet. Skal disse artikler fortolkes således, at en arbejdstager, som er statsborger i en medlemsstat, og som arbejder på en anden medlemsstats område, i henhold til lovgivningen i det land, hvor han er beskæftiget, har krav på, at værnepligtstiden i hans hjemland medregnes i hans arbejdspladsanciennitet, når han har måttet afbryde sit arbejde for at aftjene sin værnepligt ?
I
Den tvist, der har ført den høje tyske domsmyndighed til at stille Domstolen dette spørgsmål, er opstået under følgende omstændigheder.
Ugliola, der er italiensk statsborger, har siden maj 1961 været ansat som mejeriarbejder i virksomheden Württembergische Milchverwertung — Südmilch AG i Forbundsrepublikken. Han afbrød arbejdet dér fra den 6. maj 1965 til den 14. august 1966 for at aftjene sin værnepligt i Italien, og straks derefter genindtrådte han i sin stilling hos den hidtidige arbejdsgiver.
Det spørsmål opstod, om den tyske lov om arbejdspladsbeskyttelse under aftjening af værnepligt fandt anvendelse i hans tilfælde. Ifølge denne lov, der har været gældende siden den 31 marts 1957, stilles arbejdsforholdet i bero for det tidsrum, arbejdstageren er indkaldt til aftjening af egentlig værnepligt, eller under genindkaldelse i øvelsesøjemed. Artikel 6, stk. 1 bestemmer at den arbejdstager, der straks genoptager arbejdet hos sin hidtidige arbejdsgiver, ikke må lide nogen skade i faglig eller stillingsmæssig henseende på grund af fravær som følge af aftjening af værnepligten. Ifølge artikel 6, stk. 2 medregnes værnepligtstiden og tiden for genindkaldelsen til den faglige og stillingsmæssige anciennitet.
Hvis man anvender denne bestemmelse på Ugliola's værnepligtstid i Italien, vil han fra julen 1966 have krav på et større gratiale i henhold til de bestemmelser, der gælder i den virksomhed, hvor han er beskæftiget. Han mener, at Rådets forordninger medfører, at han er begunstiget, efter artikel 6, stk. 2 i loven om arbejdspladsbeskyttelse.
Hans arbejdsgiver er af en anden opfattelse. Sidstnævnte anfører, at aftjeningen af værnepligt og de erstatningskrav, som denne kan medføre, er statsretlige og ikke arbejdsretlige spørgsmål. Den hertil svarende nationale ordning kan derfor ikke anses for hørende til de beskæftigelses- og arbejdsvilkår, med hensyn til hvilke fællesskabsretten tilsigter at udelukke, at statsborgere fra en medlemsstat udsættes for forskelsbehandling i en anden medlemsstat.
Selv om dommeren i første instans har imødekommet Ugiola's påstand, er dette dog kun sket på grundlag af tysk ret og ved fortolkning af arbejdskontrakten mellem arbejdsgiveren og arbejdstageren uden hensyntagen til fællesskabsretten; derimod har appelretten støttet sig til fællesskabsretten og på dette grundlag ligeledes givet arbejdstageren ret. Bundesarbeitsgericht, som virksomheden har appelleret til, anmoder nu Domstolen om en fortolkning af artikel 9, stk. 1 i forordning nr. 38/64 og artikel 7 i forordning nr. 1612/68.
Sidstnævnte bestemmelse, der har afløst den førstnævnte, trådte i kraft 20 dage efter sin offentliggørelse i De Europæiske Fællesskabers Tidende den 19 oktober 1968, dvs. mere end to år efter de faktiske omstændigheder, med hensyn til hvilke Ugliola påberåber sig den begunstigelse, der følger af fællesskabsretten. Hvilke bestemmelser der end måtte være anvendelige på det forhold, der har givet anledning til forelæggelsen, er der intet til hinder for, at Domstolen fortolkning omfatter begge forordningerne, hvis rækkevidde, som det vil ses, i det væsentlige er sammenfaldende.
I retsmødet i går blev der afgivet meget udførlige mundtlige indlæg såvel for parterne i hovedsagen som for regeringen for Forbundsrepublikken og for Kommissionen; jeg kan derfor fatte mig i korthed ved undersøgelsen af denne sag.
II
De omstridte forordninger er baseret på traktatens artikel 48, der bestemmer, at arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet gennemføres senest ved overgangsperiodens udløb, og præciserer, at denne frie bevægelighed forudsætter afskaffelse af enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere, for så vidt angår beskæftigelse, aflønning og øvrige arbejdsvilkår.
Når Domstolen har skullet fortolke forordning nr. 3 om social sikring af vandrende arbejdstagere, har den fastslået, at traktatens artikler 48 til 51, der tilsigter at skabe en så fuldstændig frihed som muligt for arbejdskraftens bevægelighed, såvel som de til deres gennemførelse vedtagne foranstaltninger, skal fortolkes siledes, at det hermed tilstræbes undgået, at de vandrende arbejdstagere stilles ringere (EF-Domstolen, 9. juni 1964 — Nonnenmacher — 92/63, Samling af Domstolens Afgørelser 1954 — 1964, s. 491). Det er i lyset af denne betragtning, at de omstridte bestemmelser skal undersøges.
Medens bestemmelserne om adgang til arbejde for statsborgere fra andre medlemsstater efterhånden er blevet mere og mere liberale, i det omfang Rådet har udstedt nye forordninger, har princippet om ligebehandling inden for rammerne af en bestående arbejdskontrakt været gældende fra begyndelsen.
Dette kom allerede til udtryk i Rådets forordning nr. 15/61; det blev på ny slået fast i artikel 9 i forordning nr. 38/64 i følgende vendinger :
»En arbejdstager, der er statsborger i en medlemsstat, må ikke på grund af sin nationalitet behandles anderledes på de øvrige medlemsstaters område end indenlandske arbejdstagere. Med hensyn til alle beskæftigelses- og arbejdsvilkår, navnlig for så vidt angår aflønning og afskedigelse, nyder han den samme beskyttelse og behandling som indenlandske arbejdstagere.«
Denne grundsætning blev endelig gentaget, skønt i en lidt anderledes form, i artikel 7 i forordning nr. 1612/68, som uden at indeholde nogen positiv formulering, der garanterer arbejdstagere fra medlemsstaterne samme behandling som indenlandske statsborgere, fastsætter et forbud mod forskelsbehandling, hvilket i virkeligheden fører til samme resultat.
Bestemmelserne foreskriver således ligestilling med hensyn til »alle beskæftigelses- og arbejdsvilkår«, og denne formulering må forstås vidt. Dels forholder det sig således, at selv om der kun udtrykkeligt er nævnt visse sider af disse vilkår, såsom aflønning og afskedigelse, indledes opremsningen med ordene »navnlig for så vidt angår«. Dels tilstås der kun arbejdstageren medregning af værnepligtstiden ved fastsættelsen af arbejdspladsancienniteten for at sikre ham en materiel fordel, og denne medregning kan således anses for hørende til aflønningen. Endelig anfører Kommissionen med rette, at visse bestemmelser i forordning nr. 38/64 og i det forbindelse med forordning nr. 1612/68 vedtagne direktiv nr. 68/360 havde til formål at forhindre, at de som følge af aftjeningen af værnepligt foranledigede afbrydelser af opholdet kunne medføre fortabelse af adgangen til at udøve beskæftigelse eller påvirke gyldigheden af den vanrende arbejdstagers opholdstilladelse. Denne ordnings grundlæggende ide er således at tillægge værnepligtsperioderne i hjemlandet deres fulde virkning — negativ eller positiv alt efter tilfældet — i forhold til arbejdskontrakten.
III
1.
Over for disse argumenter, der taler for et bekræftende svar på det spørgsmål, som Bundesarbeitsgericht har forelagt, anfører regeringen for Forbundsrepublikken Tyskland og den i hovedsagen sagsøgte virksomhed for det første, at den lov, hvis begunstigelser, der gøres krav på, ikke udgør en del af arbejdsretten men en del af den militære lovgivning; som følge heraf kan den ikke være berørt af forordningerne nr. 38/64 og 1612/68, og den falder overhovedet ikke ind under traktatens anvendelsesområde. Forbundsrepublikken Tyskland henviser i denne forbindelse til traktatens artikel 223, stk. 1, litra b), der giver medlemsstaterne mulighed for at træffe sådanne — fra traktaten afvigende — foranstaltninger vedrørende fabrikation af eller handel med våben, som de anser for nødvendige for deres sikkerhedsinteresser, såvel som til artikel 224, der i tilfælde af en alvorlig krise tillader medlemsstaterne at træffe de nødvendige foranstaltninger uden at være forpligtet til at overholde traktatens bestemmelser. Den udleder heraf at den frit kan regulere hele forsvarslovgivningen, hvortil også hører den lov, hvis begunstigelser der gøres krav på.
Det ses straks, at de to artikler i traktaten, der henvises til, ikke har nogen fællesnævner med den lov, det her drejer sig om.
Denne er benævnt: »Lov om arbejdspladsbeskyttelse under aftjening af værnepligt«; den har til formål at regulere de retlige følger for arbejdskontrakten, som arbejdstagerens fravær på grund af aftjening af værnepligt medfører. Naturligvis er bestemmelser af den art, som Ugliola påberåber sig ved den tyske domstol, forbundet med problemerne vedrørende det nationale forsvar, men de udgør dog også en del af »beskæftigelses- og arbejdsvilkårene« i betydningen af artiklerne 9 i forordning nr. 38/64 og 7 i forordning nr. 1612/68.
Denne bedømmelse gælder imidlertid kun inden for grænserne at det stillede spørgsmål. Selv om Domstolen hverken skal fortolke eller bedømme den tyske lov, skal det bemærkes, at denne fastsætter forholdsregler af forskellig art, hvoraf nogle vedrører forsvarsproblemer, medens andre angår spørgsmål om beskæftigelsen; endelig er der enkelte, som omhandler de offentligt ansatte og således faktisk er unddraget anvendelsesområdet for de omtvistede forordninger. Der kan ikke være tale om at henlægge samtlige bestemmelser i arbejdspladsbeskyttelsesloven til disse forordningers anvendelsesområde, og selvfølgelig kan man have sin tvivl med hensyn til visse forholdsregler, som denne lov fastsætter, en tvivl, der er så meget alvorligere, som det kriterium, som Kommissionen foreslog i går, og hvorefter det er afgørende, om de nævnte forholdsregler pålægges staten eller virksomhederne, synes diskutabelt. Men efter min opfattelse udgør medregningen af værnepligtstiden i arbejdspladsancienniteten en del af arbejdsvilkårene.
Som Kommissionen med rette bemærker, står det en medlemsstat frit at regulere følgerne af en indkaldelse for beskæftigelsen, som den anser det for rigtigt; den kan endog helt undlade at fastsætte en ordning. Men den ordning, den fastsætter for sine egne statsborgere, må også gælde med hensyn til værnepligt, der aftjenes i hjemlandet af de statsborgere fra andre medlemsstater, der arbejder på dens område.
Man må i øvrigt ikke tro, at dette problem er særegent for Forbundesrepublikken Tyskland. I alle de øvrige medlemsstater eksisterer der retsforskrifter, der i større eller mindre omfang beskytter arbejdspladsen i tilfælde af indkaldelse. Udenlandske arbejdstagere kan på samme måde som indenlandske udlede krav af disse ordninger. Den byrde, som den tyske lovgivning pålægger Forbundsrepublikken Tyskland til fordel for de udenlandske arbejdstagere, finder således sit sidestykke i de fordele, tyske statsborgere, der arbejder i de andre medlemsstater, kan gøre krav på i henhold til lovgivningen i disse stater.
2.
Regeringen for Forbundsrepublikken Tyskland tilføjer dernæst at dér, selv om man går ud fra, at loven om arbejdspladsbeskyttelse eller i det mindste den bestemmelse, som Ugliola påberåber sig, er omfattet af fællesskabsreglerne, ikke for så vidt foreligger nogen krænkelse af forbudet mod forskelsbehandling, således som dette er udtrykt i forordningerne. Dette forbud, der modsvarer det forbud, som findes i traktatens artikel 48, betyder at en medlemsstats statsborgere i en anden medlemsstat skal behandles som sidstnævntes egne statsborgere. Men den tyske lov respekterer dette begreb, fordi den også er til fordel udlændinge, i det omfang de aftjener deres værnepligt i Bundeswehr, men ikke for tyske statsborgere, der i udlandet aftjener værnepligt i en anden medlemsstat. Det fastsatte kriterium er således ikke grundet i nationaliteten men i aftjeningen af værnepligt i Bundeswehr; kriteriet er objektivt og retfærdigt, fordi det drejer sig om en lov. der vedrører forsvaret (men med dette anbringende tager regeringen for Forbundsrepublikken Tyskland den indrømmelse tilbage, som den tidligere fremsatte som et led i argumentationen).
Da forsvarsområdet desuden ikke er integreret i Fællesskabet, er forskellige nationale ordninger mulige og legitime; forskelsbehandlingen skyldes faktiske forskelle på et ikke integreret område.
Denne argumentation kan ved første blik virke forførende, men den overbeviser mig ikke: aftjening af værnepligt i hæren i en stat, hvor man ikke er statsborger, er en hypotese, som regeringen for Forbundsrepublikken Tyskland selv anser for temmelig teoretisk. Forskelsbehandlingen beror måske ikke udtrykkeligt på nationaliteten men på indkaldelsen, der er knyttet til nationaliteten. I virkeligheden er den omstridte bestemmelse kun til fordel for tyske statsborgere, og dette er også fuldstændig retfærdigt, for så vidt det kun drejer sig om dette lands ret, men formålet med forordningerne om fri bevægelighed er netop at fjerne sådanne privilegier.
En forskelsbehandling, der skyldes, at man befinder sig på et ikke integreret område, er normal, for så vidt det udelukkende drejer sig om dette område, dvs. det nationale forsvar; det er den derimod ikke, når den omtvistede bestemmelse, som i det tilfælde, der har givet anledning til forelæggelsen, falder sammen med arbejdsvilkårene, der er omfattet af forordningerne nr. 38/64 og 1612/68.
3.
Tilbage bliver en sidste indvending, der kan udledes af selve traktatens artikel 48, som tillader forskelsbehandling på området for den offentlige sikkerhed.
Her må henvises til teksten. Stk. 3 i nævnte artikel bestemmer, at arbejdskraftens frie bevægebghed med forbehold af de begrænsninger, der retfærdiggøres af hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed, indebærer retten til: at søge tilbudte stillinger — frit at bevæge sig i dette øjemed — at tage ophold i en medlemsstat for dér at have beskæftigelse i henhold til de bestemmelser, der gælder for indenlandske arbejdstageres beskæftigelse — på bestemte vilkår at blive boende på en medlemsstats område efter at have haft ansættelse dér.
Det er klart, at alle disse forhold vedrører søgen efter en beskæftigelse og ret til at udøve den: hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed kan medføre, at en udlænding nægtes indrejse og beskæftigelse i et land. Men de vedrører ikke de, vilkår, som beskæftigelsen udøves under, når den først er påbegyndt, på behørig vis. På området for aflønning kan for eksempel intet hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed medføre, at en udenlandsk arbejdstager skal behandles anderledes end en statsborger. Dette er et område, hvor den i artikel 48, stk. 3 forbeholdte »diskriminering« ikke kommer i betragtning.
Kommissionen befuldmægtigede bemærkede mod slutningen af sit mundtlige indlæg, at det tilfælde, der er forelagt Domstolen, er et grænsetilfælde og endda noget tvivlsomt.
Jeg slutter mig gerne til den første bedømmelse, i det mindste i den forstand, at det svar, der skal gives på det forelagte spørgsmål, ikke foregriber afgørelsen vedrørende andre bestemmelser i en lovgivning om beskyttelse af arbejdspladser. Derimod forekommer det mig ikke, efter en nærmere' under: søgelse, at de omtvistede bestemmelser fremkalder alvorlige betænkeligheder.
Jeg mener, at Bundesarbeitsgericht bør svares, at:
—
de nationale lovbestemmelser, der foreskriver, at værnepligtstiden skal medregnes ved fastsættelsen af arbejdspladsancienniteten, skal anses for udgørende en del af beskæftigelses- og arbejdsvilkårene i betydningen af artikel 9 i forordning nr. 38/64 og artikel 7 i forordning nr. 1612/68.
—
det i disse artikler udtrykte princip om ligebehandling medfører, at de perioder, en arbejdstager tilbringer i sit hjemland for dér at aftjene sin værnepligt, skal medregnes ved fastsættelsen af hans arbejdspladsanciennitet i en anden medlemsstat på samme måde som de værnepligtsperioder, der tilbagelægges i hæren i sidstnævnte stat.