61971C0082
FORSLAG TIL AFGØRELSE
FRA GENERALADVOKAT KARL ROEMER
FREMSAT DEN 23. FEBRUAR 1972
Høje Ret.
Firma SAIL, et italiensk selskab med hjemsted i Bari, driver et mejeri i Gioia del Colle. Den 17. april 1971 leverede det gennem sin forhandler homogeniseret pasteuriseret Perla-sødmælk til en mælkehandler i Bari. Sundhedspolitiet optog rapport vedrørende denne forretning og foranledigede en retssag anlagt ved underretten i Bari.
Dette kræver, med hensyn til italiensk ret, følgende oplysninger. I medfør af artikel 1 i lov nr. 851 af 16. juni 1938 (Gazzetta ufficiale (lovtidende) nr. 147) kan der oprettes mælkecentraler i kommuner, i hvilke det daglige forbrug af konsummælk ikke ligger under 100 hektoliter. Disse har til opgave at indsamle mælk til det umiddelbare lokale forbrug, sikre mælkens renhed, behandle den således, at der ikke består nogen sundhedsfare, og forberede den til salg på en sådan måde, at enhver forfalskning udelukkes. Centralerne oprettes efter anmodning fra kommunerne med tilladelse fra den lokale statslige forvaltningsmyndighed (Prefetto) og efter ministeriel godkendelse. Oprindeligt var det forudset, at kommunerne skulle overlade oprettelsen og ledelsen af mælkecentralerne til brancheforeninger af korporativ natur. Da korporationerne og det korporative økonomiske system ophørte med at eksistere ved den fascistiske æras endeligt, har centralerne siden kunnet ledes direkte eller overlades til private selskaber under kommunernes kontrol. I medfør af den nævnte lovs artikel 11 har centralerne pligt til at købe mælk hos alle producenter i en zone, der fastlægges af den lokale statsmyndighed under hensyn til befolkningens behov. Undtagelsesvis kan centralerne — ifølge lovens artikel 12 — af den kompetente lokale statsmyndighed bemyndiges til at indføre mælk andetsteds fra, dersom produktionen i den reserverede zone er utilstrækkelig. I nærværende sammenhæng er det først og fremmest lovens artikel 13, der er af vigtighed. Ifølge denne artikel fastsætter den lokale statsmyndighed for kommuner med mælkecentraler det område, i hvilket det er forbudt at indføre og sælge mælk, der ikke stammer fra mælkecentralen. Ved siden af en række andre undtagelser er der kun fastsat en bemyndigelse for forarbejdningsvirksomheder til direkte hos producenterne at købe mælk, som er nødvendig til forarbejdning i et anlæg i den reserverede zone, og som ikke kan fremskaffes af mælkecentralen. Endelig bestemmes det i lovens artikel 16, at overtrædelser af artikel 13 straffes med bøde med op til 16000 lire.
Da der findes en mælkecentral i Bari, og da firma SAIL ikke er berettiget til at sælge mælk, blev der rejst tiltale mod firmaet for overtrædelse af artikel 13 i den netop beskrevne lov. Under sagen for underretten i Bari gjorde firma SAIL's lovlige repræsentant til sit forsvar gældende, at den italienske lov nr. 851 ikke længere kunne være gyldig, da den stred mod monopolbestemmelsen i EØF-traktatens artikel 37 og mod visse fællesskabsforordninger på landbrugsområdet (nemlig forordning nr. 804/68, EFT 1968 I, s. 169; org. ref. ABl. L 148, s. 13, og forordning nr. 2622/69, EFT 1969 II, s. 597; org. ref. ABl. L 328, s. 8). Dette anbringende foranledigede underretten — der fandt, at umiddelbart anvendelig fællesskabsret i tilfælde af en konflikt har forrang for ældre national ret i medfør af artikel 15 i de indledende bestemmelser til Codice civile — til at udsætte sagen ved kendelse af 3. juli 1971 og forelægge følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:
1.
Omfatter EØF-traktatens artikel 37 blandt de statslige monopoler, der skaber forskelsbehandling mellem medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsætningsvilkår, de mælkecentraler, som Den italienske Republik har sikret eneret til indførsel og salg af konsummælk i deres reserverede zoner (»Zone di pertinenza«) ?
2.
Omfatter EØF-traktatens artikel 37 blandt de organer, gennem hvilke en medlemsstat leder eller øver mærkbar indflydelse på samhandelen mellem medlemsstater, de i Den italienske Republik eksisterende mælkecentraler?
3.
Indebærer udløbet af den frist, der er fastsat i artikel 22, stk. 2 i forordning (EØF) nr. 804/68 af 27. juni 1968 og forlænget ved artikel 2 i forordning (EØF) nr. 2622/69 af 21. december 1969, forbud mod, under hensyn til artiklerne 5 og 37, at begrænse indførsel og salg af mælk?
4.
Hindres pligten til ophævelse af de pågældende begrænsninger ved traktatens artikel 90, stk. 2?
5.
Kan de i artikel 37 indeholdte bestemmelser, særlig stykke 1, efter den 31. december 1969 (eller i det mindste efter den 31. 7. 1971) påberåbes umiddelbart og omgående for medlemsstaternes domstole (eller følger denne umiddelbare virkning af artikel 22 i forordning nr. 804/68 og artikel 2 i forordning nr. 2622/69)?
Jeg skal nu tillade mig at gå over til mit forslag til afgørelse af disse problemer, idet jeg nu har kendskab til de skriftlige og mundtlige indlæg, som er afgivet af sagsøgte i hovedsagen (herefter benævnt sagsøgte), Den italienske Republiks regering og Rådet og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber.
1.
Det forekommer mig, at der først må gøres en bemærkning af generel art.
Som vi har hørt, vil den forelæggende ret i tilfælde af en konflikt mellem fællesskabsret og national ret søge en løsning på grundlag af artikel 15 i de indledende bestemmelser til Codice civile, dvs. ved at give fællesskabsretten forrang for tidligere vedtagne love. Desangående har Kommissionen bemærket, at en sådan synsmåde ikke er korrekt. Det må derimod antages, at der altid, for så vidt som det drejer sig om normer, der gælder umiddelbart, består en forrang.
Denne bemærknings velbegrundethed kan i virkeligheden ikke bestrides. Jeg henviser i så henseende til Domstolens praksis (i sag 6/64, Sml. 1954 — 1964, s. 531). Det kunne derfor overvejes endnu engang at henvise til denne væsentlige egenskab ved fællesskabsretten. Det er der efter min opfattelse god mening i, selv om det ikke er ganske afgørende for løsningen af spørgsmålene i hovedsagen, under hensyn til tidspunktet for udstedelsen af den omhandlede nationale lov.
2.
Dette betyder, at jeg før behandlingen af den præjudicielle sags egentlige problematik må beskæftige mig med nogle formalitetsspørgsmål. Navnlig den italienske regering men også Kommissionen har henvist hertil. Når henses til formuleringen af nogle af spørgsmålene, må det uden videre indrømmes, at dette ikke er sket helt uden grund.
Således tilsigtes det tilsyneladende med de to første spørgsmål at subsumere et bestemt nationalt sagsforhold under fællesskabsretlige regler, dvs. at anvende fællesskabsretten på et konkret tilfælde. Som det ofte er fremhævet kan dette ikke, i modsætning til sager efter EØF-traktatens artikel 169, ske i en sag efter EØF-traktatens artikel 177, idet det tværtimod er en opgave, som påhviler den nationale ret. — På den anden side er der dog ingen vanskeligheder ved at omformulere spørgsmålene på passende måde, eventuelt således som Kommissionen har gjort det på side seks i sit indlæg. Imod det af den italienske regering antagne kan der herved uden videre stadig inddrages et bestemt nationalt sagsforhold. Dette er ikke blot berettiget under hensyn til, at de fællesskabsforordninger, som ønskes fortolket, åbenbart forudser bestemte nationale foranstaltninger. En sådan inddragelse tjener ganske generelt — som det allerede er set i forskellige præjudicielle sager — til at give en fornuftig afgrænsning af en fortolkningsanmodning. Går man altså frem på den antydede måde, lader det sig ikke bestride, at de stillede spørgsmål principielt kan tages under påkendelse, især i betragtning af det faktum, at den forelæggende ret selv i grundene til sin anmodning om præjudiciel afgørelse har fremhævet, at Domstolen i denne sag naturligvis ikke kan udtale sig om, hvorvidt nationale bestemmelser er forenelige med fællesskabsretten.
Det ses klart, at noget tilsvarende gælder for spørgsmålene 3 og 4, som ifølge de valgte formuleringer ligeledes, om end mindre tydeligt, synes at tage sigte på retsanvendelse, dvs. på en bedømmelse af et konkret nationalt sagsforhold. Vi skal senere se, på hvilken måde det alligevel er muligt at behandle dem inden for rammerne af en sag efter artikel 177.
Desuden må det bemærkes til spørgsmål 5, at dette efter den italienske regerings mening ikke kan behandles på grund af manglende klarhed. Tilsyneladende spiller i så henseende ordet »giustiziabili«, som anvendes i den italienske version af forelæggelseskendelsen, en rolle. Desuden er det uklart, hvilke bestemmelser i EØF-traktatens artikel 37 den forelæggende dommer har i tankerne, og hvilken regel i artikel 22 i forordning nr. 804/68 der skal fortolkes. — Ved nærmere eftersyn viser det sig dog, at heller ikke disse betænkeligheder er begrundet. Den forelæggende ret har åbenbart blot ønsket at vide, om visse fællesskabsretlige forskrifter er self executing fra bestemte tidspunkter, dvs. kan anvendes umiddelbart i national ret og skabe sådanne rettigheder for private, hvis rækkevidde ofte er blevet afgrænset i Domstolens praksis. Det kan. også klart ses af sammenhængen, hvad det er for forskrifter, som den nationale dommer lægger vægt på. Jeg skal påvise dette detaljeret i det efterfølgende og således godtgøre, at også det femte spørgsmål kan behandles.
Med hensyn til spørgsmålet, om forelæggelsen kan admitteres, har det endelig heller ingen betydning, at svarene på de stillede spørgsmål eventuelt får virkninger i den nationale strafferet. Som af Kommissionen med rette betonet har fællesskabsretten, for så vidt som den er umiddelbart anvendelig, forrang på en meget omfattende måde. Dersom noget andet blev antaget, og bestemte nationale retsområder, som for eksempel strafferetten, blev undtaget i denne sammenhæng, kunne der let ske det, at fællesskabsrettens anvendelsesområde blev indskrænket ved, at bestemte retsområder af erhvervsøkonomisk karakter blev givet strafferetlig iklædning. Dette er imidlertid — hvilket uden videre er indlysende — uforeneligt med ideen med fællesmarkedet og den ensartede anvendelse af væsentlige fællesskabsretlige regler.
Der er altså faktisk intet, der kan udelukke, at de materielle problemer i de stillede spørgsmål bliver undersøgt.
3.
Med hensyn til sagens realitet drejer det sig først om fortolkningen af EØF-traktatens artikel 37, stk. 1, dvs. — med en sammenfatning af de to første spørgsmål — at der ønskes en belysning af begrebet »statsligt handelsmonopol«, en undersøgelse af begrebet organer, »gennem hvilke en medlemsstat … direkte eller indirekte kontrollerer, leder eller øver mærkbar indflydelse …«, en udlægning af den sætning, hvorefter »enhver forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsætningsvilkår [er] udelukket fra overgangsperiodens udløb«.
Fortolkningen skal foretages med henblik på de allerede nævnte italienske mælkecentraler med deres særlige opgaver og privilegier, navnlig eneretten til salg i en bestemt zone. Herved skal man holde sig til, hvad den forelæggende ret, hvem det påhviler at fortolke national ret, har anført til beskrivelsen af de pågældende centraler.
a)
I denne sammenhæng kan der forlods henvises til, at der i retspraksis allerede findes ansatser til en afklaring af begreberne i artikel 37. Således udtaltes det i sag 36/64 (Sml. 1954 — 1964, s. 531): »De statslige monopoler og organer, det drejer sig om, må for at falde ind under forbudene i denne bestemmelse [hermed menes art. 37] dels gå ud på omsætning af en handelsvare, som kan være genstand for konkurrence og samhandel mellem medlemsstaterne, og dels være af reel betydning for denne samhandel«. Også i nærværende sag er denne udtalelse af betydning; de videre undersøgelser kan altså foretages med udgangspunkt heri. Som Kommissionen med rette har frem-hævet, giver den navnlig mulighed for at fastholde, at det ikke er det forhold, at det i hovedsagen omtvistede produkt er »sødmælk«, der kan udelukke, at artikel 37 kan anvendes, idet moderne teknik jo har medført, at den pågældende vare kan gøres holdbar tilstrækkeligt længe og således være genstand for international handel.
b)
Hvad afklaringen af monopolbegrebet i øvrigt angår må man vel følge Kommissionens opfattelse, der er i overensstemmelse med den mening, som sagsøgte har lagt for dagen. — Det er nemlig kun disse to parter i sagen, som indgående har undersøgt bestemmelserne i artikel 37.
De mener, at artikel 37 i første række gælder for tilfælde, i hvilke staten selv har forbeholdt sig en økonomisk virksomhed, navnlig retten til at handle med bestemte varer. — Et skridt videre går artikel 37, stk. 1, andet afsnit, som må fortolkes i forbindelse med første afsnit. Der gives åbenbart i andet afsnit en meget vidtgående definition af de organer, som her kommer i betragtning. Afsnittet omfatter især de såkaldte »overdragne monopoler« (übertragene Monopole), altså faktiske indretninger, i hvilke den relevante økonomiske virksomhed udøves under statens, men også regionale sammenslutningers kontrol, under forudsætning af, at der på denne måde udøves en mærkbar kontrol eller indflydelse på handelen mellem medlemsstaterne. Den sidstnævnte betingelse skal imidlertid med sikkerhed ikke forstås således, at myndighedsudøvelsen direkte skal angå ind- eller udførslen, hvorimod det med Kommissionen må antages at være tilstrækkeligt, at afsætningen af den nationale produktion begunstiges ensidigt. — Endelig er der — fordi artikel 37 er formuleret meget bredt — ingen tvivl om, at artiklens anvendelsesområde også dækker virksomhed, som kun finder sted på en del af en medlemsstats område. Dette må antages, fordi artikel 37's påbud ellers let kunne omgås, således at der ville opstå en mængde lokale monopoler. Det er følgelig bydende nødvendigt at anlægge en helhedsbetragtning med hensyn til anvendelsen af artikel 37; kun på denne måde kan det spørgsmål besvares korrekt, om samvirken af en række lokale monopoler faktisk er af betydning for samhandelen mellem staterne.
Tager man sit udgangspunkt i disse konstateringer, kan det udmærket tænkes (det er vel tilladeligt, at gøre denne bemærkning i et forslag til afgørelse), at de italienske mælkecentraler med deres salgseneret omfattes af artikel 37. Ganske vist drives de af privatretlige foreninger; afgørende er imidlertid, at de er oprettet ved en myndighedsakt, og at de er undergivet offentlig kontrol. Det skal også tages i betragtning, at de findes i mange kommuner og forsyner en betydelig del af befolkningen med — målt i forhold til det totale salg — betydelige mængder. Herefter kan det ikke udelukkes, at der kan forekomme en mærkbar indflydelse på samhandelen mellem medlemsstaterne. Det synes ikke at være holdbart heroverfor at gøre gældende, at der i kommuner med mælkecentraler siden 1963 frit har kunnet sælges fuldstændigt eller delvist skummet mælk. I så henseende er det nemlig afgørende, at disse produkter — selv om det ikke kan udelukkes, at de konkurrerer med sødmælk i et vist omfang — ikke fuldstændigt kan erstatte hinanden, og at mælkecentralerne i en række kommuner har eneret til salg af det sidstnævnte produkt.
c)
Når det nu ifølge ovenstående er bragt på det rene, hvorledes monopolbegrebet i artikel 37 skal fortolkes, må det videre undersøges, hvorledes det i artikel 37 yderligere opstillede krav skal forstås, hvorefter »enhver forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsætningsvilkår er udelukket fra overgansperiodens udløb«.
Det er helt sikkert, at denne vending — også heri må der gives Kommissionen ret — bringer et strengt påbud til udtryk. Frem for alt tydeliggør den franske version dette ved forbindelsen mellem ordene »exclusion de toute discrimination« og »assurée«. Heraf udledes det med god grund, at det er den blotte mulighed for forskelsbehandling, der skal fjernes.
Med henblik på en salgseneret for de i artikel 37 omhandlede organer bliver spørgsmålet således, om der heraf nødvendigvis følger en forskelsbehandling af statsborgerne i andre medlemsstater. Som Kommissionen har påvist, må dette i hvert fald angående muligheden for forskelsbehandling besvares bekræftende, dersom staten forbeholder sig salgseneretten, da det jo ikke kan udelukkes, at staten på denne måde varetager andre end blot økonomiske interesser. — Endnu tydeligere bliver det i tilfælde, hvor der består en salgseneret for et organ, som selv fremstiller eller forarbejder de solgte produkter. Når henses til hovedsagens omstændigheder og i betragtning af, at kun behandlet mælk som hovedregel egner sig til at indgå i handelen mellem medlemsstaterne, kan det faktisk antages, at de mælkecentraler, som har fået tildelt en salgseneret, vil foretrække at afsætte den mælk, de selv har forarbejdet. I et sådant tilfælde foreligger der altså ikke en tilstrækkelig tilpasning af monopolet til kravene i artikel 37, dersom man kun forsøger at neutralisere det ved hjælp af en fjernelse af pligten til udelukkende at købe mælken i de forskellige reserverede zoner. Muligheden for forskelsbehandling efter betydningen i artikel 37 udelukkes nemlig kun ved, at eneretten til salg ophæves. — Som Kommissionen og sagsøgte overensstemmende har fremhævet, er dette den afgørende betragtning, som kan udledes af traktatens artikel 37 med henblik på hovedsagen.
4.
Herefter må det imidlertid også undersøges, om der findes andre traktatsregler, som kan hindre anvendelsen af artikel 37.1 så henseende er det først og fremmest EØF-traktatens artikel 90, stk. 2. som kommer i betragtning, idet dens fortolkning er ønsket med det fjerde spørgsmål. Som bekendt siges det i denne regel, at »virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse … er underkastet denne traktats bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne«, dog kun »det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem.«
Hvis det undersøges, hvorledes denne bestemmelse skal fortolkes med henblik på mælkecentralernes retsstilling og opgaver, således som den forelæggende ret har skildret dem, konstaterer man først — som Kommissionen har gjort opmærksom på — at udtrykket »tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse« synes at pege på et bredt anvendelsesområde. Det skal dreje sig om økonomiske ydelser, f.eks. om fordeling af forbrugsgoder, som borgerne generelt er interesseret i, hvorved det ikke er nødvendigt, at der tages sigte på hele befolkningen, idet det er tilstrækkeligt, at de pågældende ydelser kommer enkelte befolkningsgrupper til gode. Det kan sandsynligvis antages, at dette også gælder for de italienske mælkecentraler — selv om sagsøgte nærer tvivl herom. Desuden er det berettiget at gå ud fra, at mælkecentralerne af nationale myndigheder har fået overdraget en »særlig opgave«, og dette navnlig i henseende til sikring af den handelsmæssige og hygiejniske kvalitet af den af centralerne solgte mælk og måske også med henblik på befolkningens forsyning med denne vare.
Med hensyn til artikel 90, stk. 2 er det imidlertid derudover — som allerede nævnt — væsentligt, at denne kun udelukker anvendelsen af de almindelige traktatbestemmelser, i det omfang realiseringen af de særlige opgaver, som er betroet de af bestemmelsen omfattede virksomheder retligt eller faktisk hindres. Hertil har Kommissionen med rette bemærket, at det i så henseende, i betragtning af bestemmelsens karakter af en undtagelse, er påkrævet, at der i hvert enkelt tilfælde foretages en streng prøvelse. Desuden fremhæver Kommissionen, at den nævnte fritagelse ikke finder anvendelse, såfremt udviklingen af handelssamkvemmet måtte blive påvirket i et omfang, som strider mod Fællesskabets interesser. Det er utvivlsomt, at der ved en interesseafvejning må gås særligt strengt frem, når det drejer sig om anvendelse af reglerne om de frie varebevægelser.
Det er vanskeligt at fremdrage flere almindelige kriterier for fortolkningen af artikel 90. Det kan dog også bemærkes, at det ikke ses, hvorledes opfyldelsen af artikel 37's krav (fjernelse af muligheden for forskelsbehandling ved afskaffelse af salgs-eneretten) kan bevirke en retlig hindring for opfyldelsen af mælkecentralernes opgaver. Tværtimod kan man — i det mindste hvad forsyningen angår — snarere tale om en forbedring. Der er vel heller ikke anledning til at tale om en faktisk hindring, fordi en uindskrænket konkurrence kan true mælkecentralernes eksistens. En sådan antagelse forekommer overordentlig usandsynlig. Desuden må der vel tages hensyn til, at der altid ved anvendelsen af artikel 90 bør gælde den grundsætning, at udviklingen i samhandelen ikke må påvirkes i et omfang, som strider mod Fællesskabets interesse.
Disse bemærkninger kan vel sætte den forelæggende ret i stand til at træffe en afgørelse om anvendelsen af artikel 90 på det sagsforhold, den har fået forelagt til pådømmelse, og foretage den interesseafvejning, som er nødvendig i så henseende.
5.
I nærværende sag kan der ud over artikel 90, stk. 1 også henvises til EØF-traktatens artikel 36. Som bekendt tillader denne bestemmelse »forbud eller restriktioner vedrørende indførsel«, som er begrundet i hensynet til beskyttelse af menneskers, dyrs og planters liv og sundhed. Det kan vel endvidere antages, at den nævnte bestemmelse ikke blot er relevant for reglerne i artiklerne 30 — 34 men også, på grund af den materielle sammenhæng, for anvendelsen af artikel 37. Det er altså nærliggende at overveje, på hvilken måde artikel 36 skal fortolkes med hensyn til et sagsforhold som det i hovedsagen foreliggende. Herimod kunne det ganske vist indvendes, at et tilsvarende spørgsmål ikke er stillet af den forelæggende ret. Ja man kunne endda få indtryk af, at den forelæggende ret bevidst har udeladt det beskrevne spørgsmål efter en fortolkning af den italienske lov nr. 851. I overensstemmelse med Kommissionen ser jeg imidlertid ingen fare i alligevel, for fuldstændighedens skyld, at gøre nogen bemærkninger hertil.
Forsøger man dette, bliver man frem for alt klar over, at artikel 36 må fortolkes snavert, fordi det drejer sig om en undtagelsesregel. Det er utvivlsomt ikke tilstrækkeligt, at der af den nationale lovgiver med af ham valgte formuleringer er truffet en bestemt foranstaltning af hensyn til beskyttelse af sundheden, hvorimod det uanset den valgte påskrift skal undersøges, om den pågældende foranstaltning er nødvendig og rimelig med hensyn til det angivne formål.
Hvis man anlægger denne målestok, opstår der, med henblik på de italienske mælkecentraler og det nødvendige i at sikre dem salgseneret til mælk, uden tvivl vigtige betænkeligheder (som i øvrigt gør det forståeligt, at den forelæggende ret ikke har stillet spørgsmålet om fortolkning af artikel 36). — Det er under alle omstændigheder påfaldende, at store dele af den italienskebefolkning forsynes med frisk mælk uden om centralerne, og at der siden 1963 lovligt, selv i områder med en central, kan sælges skummet og delvist skummet frisk mælk uden centralens mellemkomst. Det er også betegnende, at der i andre medlemsstater (som Frankrig og Forbundsrepublikken), der har overordentlig strenge betingelser til sikring af sundheden, ikke eller ikke mere findes mælkecentraler med salgseneret. Sådan set forekommer det altså berettiget, når Kommissionen anfører, at bibeholdelsen af de italienske mælkecentralers salgseneret går for vidt med henblik på artikel 36, og betoner, at man i dag, hvor det er almindeligt at pasteurisere sødmælk, og når henses til den i øvrigt strenge kontrol i Italien ved produktion og indførsel af mælk, ikke længere til begrundelse af salgseneret-ten kan påberåbe sig beskyttelsen af sundheden.
Ingen af de bemærkninger, som kan fremsættes til fortolkningen af artikel 36, kan vel følgelig heller ikke udelukke, at artikel 37 anvendes på de italienske mælkecentraler.
6.
Med et andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret at få oplyst, under hensyn til EØF-traktatens artikler 5 og 37, om forbudet mod at begrænse indførsel og salg af mælk er trådt i kraft i og med udløbet af den frist, som er fastsat i artikel 22, stk. 2 i forordning nr. 804 og er forlænget ved artikel 2 i forordning nr. 2622/69, dvs. fra og med 1. april 1970.
Det forekommer mig, at de betragtninger, som er forbundet med dette spørgsmål, er de sværeste i nærværende sag. De gør det nødvendigt at dele undersøgelsen op i flere afsnit.
a)
For det første må det i almindelighed undersøges, hvorledes reglerne i artikel 37 forholder sig til særbestemmelserne om landbruget i afsnit II i EØF-traktatens anden del. — I så henseende gør sagsøgte gældende, at den forskelsbehandling, der følger af et monopol på handelen med landbrugsprodukter, under alle omstændigheder skulle være afskaffet senest ved overgangsperiodens udløb. Det er altså sagsøgtes standpunkt, at artikel 37, stk. 4 er en specialregel angående monopoler for landbrugsprodukter, der har forrang for de øvrige bestemmelser om landbruget, og sagsøgte udleder dette af, at den nævnte bestemmelse udtaler, at der ved anvendelsen af monopolreglerne skal sørges for »tilsvarende garantier for de pågældende producenters beskæftigelse og levestandard«. — Kommissionen ønsker derimod at give særforskrifterne om landbruget almindelig forrang for de generelle traktatbestemmelser. Det er Kommissionens opfattelse, at monopoler, der er en del af de nationale markedsordninger, består, indtil de erstattes af fælles markedsordninger, altså muligvis også efter overgangsperiodens udløb.
I første omgang vakte sagsøgtes argumentation i denne strid til eftertanke, idet han nemlig anførte, at artikel 37, stk. 4 angående sikring af tilsvarende garantier for producenternes beskæftigelse og levestandard anvender de samme formuleringer, som benyttes i artikel 43, stk. 3 i forbindelse med det forhold, at nationale markedsordninger skal erstattes af en fælles markedsordning. — Efter afvejning af alle argumenter samt under hensyntagen til den systematiske sammenhæng i afsnittet om landbruget og meningen og formålet med dette afsnit er jeg imidlertid tilbøjelig til at følge Kommissionens opfattelse, dvs. principielt at give bestemmelserne om landbruget forrang for de andre traktatbestemmelser, herunder bestemmelsen i artikel 37. Med hensyn hertil har det været af betydning for mig, at artikel 38, stk. 2 i ganske almindelige vendinger foreskriver, at »bestemmelserne vedrørende fællesmarkedets oprettelse« finder anvendelse »på landbrugsvarer, medmindre andet er bestemt i artiklerne 39 — 46«. Det er åbenbart, at også artikel 37 gribes heraf. Det er desuden vigtigt, at det af bestemmelserne i afsnittet om landbruget, navnlig af artikel 43, stk. 3 og artikel 45, kan udledes, at nationale markedsordninger med eventuelle undtagelser fra traktatreglerne fortsat lovligt kan bestå, indtil de er erstattet af fælles markedsordninger i den i artikel 40 forudsatte betydning. Da der ikke nævnes noget tidspunkt i hverken artikel 43 eller artikel 45, udgør udløbet af overgangsperioden — jeg skal senere komme tilbage hertil — ingen bindende frist. Af de forbehold, som gælder for langtidsaftaler efter betydningen i artikel 45, kan det desuden udledes, at bestemte former for forskelsbehandling kan vedvare ud over overgangsperioden. De for landbruget gældende undtagelser er altså både materielt og tidsmæssigt overordentligt vidtrækkende. Stillet over for denne konstatering er det imidlertid meget svært at forestille sig, at den i artikel 37 fastsatte frist for fjernelse af forskelsbehandling netop skal være afgørende i tilfælde, i hvilke monopoler spiller en rolle for landbruget, og i hvilke det altså kan antages, at det drejer sig om særligt vigtige varer og interesser. Hvis man skal finde en fornuftig mening og undgå et sådant — som Kommissionen siger — »absurd« resultat, kan artikel 37, stk. 4 kun forstås således, at den kun har betydning i tilfælde, i hvilke monopolbestemmelsen finder anvendelse, det vil f.eks. sige, hvis monopoler, som omfatter landbrugsprodukter, ikke er dele af en national markedsordning, og en påberåbelse af særreglerne om landbruget derfor ikke kommer på tale.
b)
Efter at det således må antages, at anvendelsen af artikel 37 i EØF-traktaten kan udelukkes på grund af særbestemmelserne i afsnittet om landbruget, bliver det næste spørgsmål, om de nævnte særbestemmelser kan lægges til grund med hensyn til de italienske mælkecentraler med deres salgseneret.
I denne sammenhæng kan der naturligvis ikke tages stilling til, om ordningen for mælkecentralerne er en integrerende bestanddel af en national markedsordning, thi det ville være ensbetydende med, at Domstolen foretog retsanvendelse, hvilket er forbudt i medfør af artikel 177. Derimod må det opklares, hvad der i traktaten forstås ved en markedsordning, for at den nationale ret på denne måde kan sættes i stand til at kvalificere en statslig ordning med henblik på traktatens artikler 43 og 45. — I så henseende kan der først henvises til nogle bemærkninger, som Domstolen har fremsat med hensyn til begrebet markedsordning i sag 90/63 (Sml. 1954 — 1964, s. 555). Herudover er det vigtigt, hvad Kommissionen har anført med hensyn til definitionen af det nævnte begreb. Ifølge denne definition kan der tales om en markedsordning, når der foreligger bestemmelser om markedet for en landbrugsvare, som indeholder garantier for beskæftigelsen og levestandarden for producenterne af landbrugsvarer, og som sikrer, at landbrugsvarerne kan afsættes til stabile og rimelige priser.
Sådan set — det bør i det mindste kunne siges i forslaget til afgørelse — kan det ikke udelukkes, at bestemmelserne vedrørende de italienske mælkecentraler (som den italienske regering og Kommissionen samstemmende har understreget det) er væsentlige elementer i en markedsordning. Der er nemlig sørget for en afsætningsgaranti ved hjælp af centralernes salgseneret og deres pligt til at købe mælk, der er fremstillet i den reserverede zone. Desuden kan det antages, at producenterne af landbrugsvarer, som på deres side ikke er forpligtet til at sælge til centralerne, har indflydelse på prisdannelsen, og at den omhandlede mekanisme følgelig også tjener til at sikre rimelige priser. — Dette betyder, at det bliver svært at udelukke, at særbestemmelserne om landbruget kan anvendes på det sagsforhold, som skal afgøres af den forelæggende ret.
c)
Med udgangspunkt i denne konstatering skal der herefter foretages en bedømmelse af de ordninger, som er nævnt i den forelæggende rets tredje spørgsmål. Herved bør det erindres, at artikel 22, stk. 2, 4. afsnit i forordning nr. 804 bestemte, at Den italienske Republik indtil den 31. december 1969 kunne opretholde de foranstaltninger, der regulerede bestemte områders forsyning med konsummælk, og at den nævnte dato senere blev ændret til den 31. marts 1970 ved forordning nr. 2622/69 af 21. december 1969. Da der ikke foreligger andre italienske regler, som eventuelt kunne komme på tale, er der tilsyneladende heller ingen tvivl om, at der hermed kun kan have været tænkt på ordningen for mælkecentralerne, henholdsvis visse udslag af deres funktion, navnlig salgseneretten for bestemte områder.
Der er imidlertid heftig strid om, hvilken betydning der skal tillægges den nævnte tidsbegrænsede bemyndigelse, dvs. om der heraf — det er Kommissionens og sagsøgtes opfattelse — kan sluttes, at traktatens artikel 37 skal finde anvendelse efter fristens udløb, eller om man — som den italienske regering mener — skal gå ud fra, at fristens udløb, af bestemte grunde, som der skal tages stilling til nedenfor, ikke medfører pligt til at anvende traktatens almindelige regler.
For at undersøge dette spørgsmål må der inddrages noget mere. — Som det er Domstolen bekendt blev — da forordning nr. 13/64 (ABl. 34, s. 544) havde sørget for den gradvise oprettelse af en fælles markedsordning for mælk — forordning nr. 804/68 den 27. juni 1968 udstedt med det formål at skabe en endelig markedsordning for mælk og mejeriprodukter. Denne markedsordning var dog ikke perfekt; der var netop et hul med henblik på konsummælk, dvs. det produkt, som er genstand i hovedsagen. Da der for denne vares vedkommende var opstået definitionsvanskeligheder og problemer med sundhedsbeskyttelsen, bestemte artikel 22, stk. 2 i forordning nr. 804, at fællesskabsreglerne om supplerende foranstaltninger med hensyn til varerne under position 04.01 i den fælles toldtarif skulle fastsættes inden 1. april 1969 og anvendes senest fra 1. januar 1970. Her var det også bestemt, at Rådet skulle udstede overgangsbestemmelser for Fællesskabets interne samhandel med mælk af en bestemt kvalitet. De skulle finde anvendelse fra 1. januar 1969. »Indtil disse overgangsregler bringes i anvendelse_« således bestemtes det videre i artikel 22, kan »medlemsstaterne for disse produkter opretholde de på tidspunktet for denne forordnings ikrafttræden gældende kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning.« De vanskeligheder, der senere opstod under drøftelserne, gjorde det imidlertid umuligt at overholde det fastsatte program. Der blev faktisk først gennemført bestemmelser for konsummælk med forordning nr. 1411/71 af 29. juni 1971 (EFT 1971 II, s. 363; org.ref. ABl. L 148, s. 4), og også denne ordnings anvendelse afhænger af, at der vedtages yderligere almindelige regler. Ifølge forordningens artikel 10 skal ordningen senest anvendes fra den 31. marts 1972. Senest pr. dette tidspunkt skal også de ved artikel 22, stk. 2 i forordning nr. 804 tilladte kvantitative restriktioner være ophævet.
Med henblik på disse omstændigheder er der nu først ét punkt, der må fastholdes. Ret beset — jeg har allerede antydet det — synes der ikke at være noget betænkeligt ved, at den endelige gennemførelse af ordningen for mælkemarkedet først skete efter overgangsperiodens udløb. Dette kan hævdes, skønt det i traktatens artikel 40 hedder, at den fælles landbrugspolitik skal udvikles i løbet af overgangsperioden og fastlægges senest ved udløbet af denne. Artikel 40 skal nemlig ikke fortolkes strengt, i den betydning at de nationale markedsordninger senest skal være afløst til det angivne tidspunkt, tværtimod kan man for så vidt fastsætte de nødvendige tidspunkter og modaliteter, herunder de tilpasningsforanstaltninger, som er nødvendige for de nationale markedsordninger, alt i medfør af artikel 43, stk. 2. Denne opfattelse støttes ikke mindst af, at en hel række betingelser i afsnittet om landbruget (f.eks. artiklerne 42, 44 og 45) indeholder undtagelser, som kan gælde ud over overgangsperiodens udløb.
Med denne tese som udgangspunkt lyder det afgørende spørgsmål således: Kan en national markedsordning for mælk (som forudsættes at eksistere) ikke fortsat i alle enkeltheder og ved hjælp af en ensidig statslig retsakt anvendes så længe det er nødvendigt, dvs. til det tidspunkt, hvor den fælles markedsordning er endeligt oprettet, og anvendelsen af de almindelige bestemmelser i traktaten, herunder artikel 37, derfor er udelukket. For dette synspunkt plæderer som bekendt den italienske regering, der i overensstemmelse hermed kun vil tilkende den bemyndigelse, som hjemles i forordning nr. 804 og blev forlænget ved forordning nr. 2622, en deklaratorisk karakter. Hero verfor gør sagsøgte gældende, at det må være tilstrækkeligt, at der findes visse elementer af en fælles markedsordning; det kan efter sagsøgtes opfattelse — selv om det drejer sig om en ufuldstændig ordning, som i det foreliggende tilfælde, der er oprettet ved forordning nr. 804 — retmæssigt forlanges, at der sker en tilpasning af de nationale monopolbestemmelser. Kommissionen har for sit vedkommende indtaget det standpunkt, at det fra det øjeblik, der er skabt grundlag for en fælles markedsordning, om det så kun er i form af en delordning, kun er Fællesskabet, der har kompetence til at vedtage regler og udøve skøn med hensyn til det pågældende område. Kommissionen anfører, at staterne herefter kun kan træffe foranstaltninger på grundlag af en bemyndigelse fra Fællesskabet. I overensstemmelse hermed må der gås ud fra, at den i forordning nr. 804 indeholdte bemyndigelse og de herfor gældende frister havde konstitutiv karakter.
Lad det være sagt straks, at man også på dette væsentlige stridspunkt må følge den af Kommissionen hævdede opfattelse, når alle argumenter er blevet vurderet. Det synes nemlig nødvendigt at godtage den tese, at undtagelsen vedrørende midlertidig bibeholdelse af nationale markedsordninger må fortolkes snævert, ikke mindst fordi den kun fremgår forudsætningsvis af traktatens artikel 43. Også med henblik på kravene til retssikkerheden forekommer det rimeligt at antage, at nationale markedsordningsregler ikke ensidigt, uden en retsakt fra Fællesskabet, kan stå uberørt, når væsentlige dele af en fælles markedsordning er trådt i kraft. Når nationale markedsordninger afløses, er det jo i virkeligheden ikke påkrævet, at det nye system ligner det tidligere i alle enkeltheder, det er kun nødvendigt at skabe »tilsvarende garantier for de pågældende producenters beskæftigelse og levestandard« og sikre »samhandelen inden for Fællesskabet betingelser svarende til dem, der gælder på et nationalt marked«. Hermed er der åbenbart givet plads for et skøn, som naturligvis kun kan udøves af de kompetente fællesskabsorganer. Dersom en medlemsstat mener, at en fælles markedsordning ikke indebærer tilsvarende garantier, må den altså gøre dette gældende ved den fælles ordnings oprettelse og i givet fald, såfremt dens indsigelse ikke tages til følge, gå rettens vej. Derimod ses det ikke, hvorledes den, uden samtykke fra fællesskabsorganerne og alene under påberåbelse af de lidet præcise bestemmelser i artikel 43, kan tillade sig at bibeholde visse elementer i en national markedsordning. I nærværende sammenhæng kan der således ikke konkluderes på anden måde, end at bemyndigelsen i artikel 22 i forordning nr. 804 og den frist, der er fastsat i denne forordning samt i forordning nr. 2622, har konstitutiv karakter.
Heraf kan det imidlertid ikke definitivt sluttes, at bemyndigelsen er bortfaldet ved fristernes udløb, og at vejen således står åben for anvendelsen af artikel 37's monopolbestemmelser. En sådan slutning ville støde på andre problemer.
For det første har den italienske regering rejst et fortolkningsspørgsmål med hensyn til de nævnte frister. Efter regeringens mening er det ikke korrekt kun at holde sig til det nævnte fristophør, idet der tværtimod må tages hensyn til den almindelige sammenhæng i artikel 22 i forordning nr. 804. Heraf følger efter regeringens mening, at bemyndigelsen i virkeligheden afhænger af opfyldelsen af en betingelse, nemlig vedtagelsen af de supplerende foranstaltninger, som er påkrævet med hensyn til konsummælk. — Overfor denne argumentation må det indrømmes, at den ved første øjekast kan virke bestikkende, da det i artikel 22, stk. (
1
) bestemmes, at de supplerende foranstaltninger skal fastsættes inden 1. april 1969 og anvendes senest fra 1. januar 1970, altså nøjagtigt på tidspunktet for udløbet af den i bemyndigelsen indføjede frist. At det nævnte ræsonnement alligevel ikke er holdbart, kan let påvises med to argumenter. For det første er det vigtigt at bemærke, hvorledes det efter artikel 22 forholder sig med opretholdelsen af kvantitative restriktioner: disse er tilladt indtil anvendelsen af den overgangsordning, som nævnes i andet afsnit i stykke 2. Heraf kan det efter min opfattelse sluttes, at der sikkert med hensyn til bemyndigelsen i fjerde afsnit var blevet valgt en tilsvarende formulering, såfremt det virkelig havde været tilsigtet at gøre den afhængig af udstedelsen af supplerende regler, således som den italienske regering påstår. — For det andet (og det er måske endnu vigtigere) kunne der på tidspunktet forforlangeisen af bemyndigelsesfristen, dvs. ved udstedelsen af forordning nr. 2622/69 af 21. december 1969, klart ikke regnes med, at sådanne supplerende bestemmelser ville blive fastsat i den nærmeste fremtid. Alligevel skete der kun en forlængelse med tre måneder. I betragtningerne til forordning nr. 2622/69 henvises der også kun til udløbet af mejeriåret, men ikke til den mangel på supplerende regler, som det efter den italienske regerings mening skal komme an på. Hermed synes den italienske regerings fortolkningsforsøg ikke at kunne føre til andet resultat end, at nævnte frister i virkeligheden ikke er udløbet.
Det andet problem opstår ved, at der i forordning nr. 1411/71, der indeholder supplerende bestemmelser for konsummælk, findes en bemyndigelse til Den italienske Republik til »indtil 31. marts 1973 at opretholde de den 31. marts 1970 for mælkecentraler gældende bestemmelser for så vidt angår de mælkecentraler, som var i drift den 31. marts 1970 inden for rammerne af de nævnte bestemmelser, for så vidt disse mælkecentraler sikrer visse kommuners forsyning med konsummælk«. Dette fører til det spørgsmål, om der hermed blev givet tilladelse til opretholdelse af reglerne for mælkecentralerne med tilbagevirkende kraft, således at artikel 37 — som den italienske regering mener — overhovedet først kunne få virkning efter udløbet af den således i forordning nr. 1411 fastsatte frist, eller om dette resultat kan undgås enten ved en passende fortolkning af artikel 9 i forordning nr. 1411 eller ved det forhold, at nævnte bestemmelse anses for ugyldig (hvad sagsøgte sidst har gjort gældende). — Nu blev dette spørgsmål ganske vist ikke stillet af den forelæggende ret. Man kan imidlertid antage, at det ville være sket, dersom retten, før den traf afgørelse om den præjudicielle forelæggelse, havde haft kendskab til den forordning nr. 1411 (som bekendt blev forordningen offentliggjort i Tidende den dag, da forelæggelseskendelsen blev afsagt). Derfor er der med sikkerhed intet, der taler imod, at vi nu også undersøger forordning nr. 1411 af hensyn til en meningsfuld og udtømmende besvarelse af den præjudicielle anmodning. Dette er i øvrigt så meget mindre betænkeligt, som det klart ikke giver anledning til vanskelige problemer. — For det første kan jeg således ikke se nogen anledning til at betvivle gyldigheden af forordning nr. 1411, i hvert fald for så vidt dens indhold angår tvisten i hovedsagen (her har det nemlig ingen interesse at spørge, om den hjemmel, Den italienske Republik fik til at fastsætte undtagelser, kan gælde ud over det tidspunkt, fra hvilket den fælles markedsordning for konsummælk skal anvendes, med den af Rådet givne begrundelse). For det andet fører en fornuftig fortolkning efter min opfattelse til den slutning, at det ikke var tilsigtet at lade hjemmelen til at fastsætte undtagelser have gyldighed tilbage til den 1. april 1970. Noget sådant skulle nemlig være sket udtrykkeligt (i hvilket tilfælde der ganske vist kunne næres betænkeligheder med hensyn til gyldigheden, fordi der i mellemtiden kunne være opstået mulighed for de pågældende for at aflede rettigheder umiddelbart af traktaten og påberåbe sig disse for at undgå påtale i henhold til national ret). Ikke blot findes der overhovedet ingen sådan udtrykkelig hjemmel; der kan heller ikke — modsat den italienske regering — tales om, at artikel 9 i forordning nr. 1411 har afløst artikel 22 i forordning nr. 804. Med henblik på artikel 10 i forordning nr. 1411 kunne man endda gå så langt som at hævde, at heller ikke artikel 9 kan anvendes, før de i artikel 4 forudsete almindelige regler er udstedt. Hvis man imidlertid — ikke mindst med henblik på den kendsgerning, at artikel 9 har bestående foranstaltninger for øje — vil undgå at drage denne konsekvens, er den eneste brugbare slutning, at den i artikel 9 indeholdte bemyndigelse blev virksom ved forordningens ikrafttræden, det vil sige på tredjedagen efter sin offentliggørelse i Tidende.
Af forordning nr. 1411 kan det følgelig heller ikke sluttes, at udløbet af den i forordning nr. 2622 fastsatte frist ikke har betydning for bedømmelsen af den sag, der foreligger for retten i Bari. Således må det som afslutning på alle disse overvejelser fastholdes, at der — idet den efter fællesskabsretten påkrævede bemyndigelse for, at nationale markedsordningsforanstaltninger kunne opretholdes, ikke fandtes i april 1970 — herefter måtte faldes tilbage på bestemmelserne i EØF-traktatens artikel 37, med hvilke bestemmelser de italienske mælkecentralers salgseneret er uforenelig.
7.
Til det sidste spørgsmål i nærværende sag, som endnu står åbent, nemlig om artikel 37 gælder umiddelbart, skal der ikke siges ret meget.
Dets besvarelse lettes ved, at Domstolen allerede i sag 6/64 har antaget, at artikel 37, stk. 2 gælder umiddelbart. Og når vanskeligheder, der er forbundet med diskrimineringsbegrebet, ikke har spillet nogen rolle i henseende til nævnte artikels stykke 2, må der naturligvis gælde noget lignende for dens ikke materielt forskellige stykke 1. Hvad angår det tidspunkt, der er afgørende for, hvornår artikel 37, stk. 1 kan anvendes, er der allerede også her skabt klarhed. Der skal ikke, som det ellers principielt er tilfældet med artikel 37, lægges vægt på overgangsperioden, men — under hensyn til særbestemmelserne for landbrugsområdet — på udløbet af den i forordning nr. 2622 fastsatte frist. Da det drejer sig om anvendelse af en blot og bar forbudsbestemmelse, er det ubetænkeligt at antage, som Domstolen også har gjort det med henblik på EØF-traktatens artikel 95 stk. 3, at der foreligger direkte retsvirkninger i den i Domstolens hidtidige retspraksis fastlagte betydning, eller — med andre ord — at tillade, at private for nationale domstole direkte støtter ret på bestemmelserne i artikel 37, stk. 1. Dette bør være indholdet af svaret på det sidste spørgsmål.
8.
Sammenfattende skal følgende foreslås med hensyn til svaret på de præjudicielle spørgsmål:
1.
Det fremgår af EØF-traktatens artikel 37, at man til de statslige handelsmonopoler og de organer, gennem hvilke en medlemsstat, de jure eller de facto, direkte eller indirekte, kontrollerer, leder eller øver mærkbar indflydelse på indførsel eller udførsel mellem medlemsstaterne, skal henregne organer, til hvilke en medlemsstat har overdraget eneretten til salg af en vare i et bestemt område på sit territorium, dersom deres forvaltning varetages eller kontrolleres af de stedlige offentlige myndigheder, dersom de pågældende varer kan være genstand for handelsmæssig omsætning, og dersom de nævnte organers virksomhed kan have mærkbar indflydelse på samhandelen mellem medlemsstaterne.
2.
En salgseneret af denne type kan føre til forskelsbehandling i henseende til forsynings- og afsætningsvilkårene mellem medlemsstaternes statsborgere, såfremt den tilkommer organer, som selv varetager produktionen eller forarbejdningen af de pågældende produkter.
3.
Med henblik på artikel 22, stk. 2, sidste afsnit i forordning nr. 804/68 medførte udløbet af den i nævnte artikel fastsatte og ved artikel 2 i forordning nr. 2622/69 forlængede frist en pligt til at fjerne foranstaltninger, som stred mod principperne i artikel 37, stk. 1.
4.
Pligten efter artikel 37 ses ikke at være ophævet hverken af artikel 90, stk. 2 eller af artikel 36 i EØF-traktaten.
5.
Bestemmelserne i traktatens artikel 37, stk. 1 har principielt fra 1. januar 1970 været umiddelbart anvendelige i medlemsstaternes retsordener. Med henblik på artikel 22, stk. 2, sidste afsnit i forordning nr. 804 har bestemmelserne i traktatens artikel 37 imidlertid først haft direkte virkninger for retsforholdene mellem den pågældende medlemsstat og dens borgere fra udløbet af den i artikel 2 i for-ordning nr. 2622/69 fastsatte frist. Efter udløbet af denne frist skaber artikel 37 rettigheder for private, som de nationale retter skal beskytte.
(
1
) – Skal være: stk. 2. O.a.