62017TJ0088
UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kahdeksas jaosto)
5 päivänä heinäkuuta 2018 (
*1
)
Maaseuturahasto – Ohjelmakauden 2007–2013 viimeinen täytäntöönpanovuosi – Jäsenvaltioiden maksajavirastojen tilien tarkastaminen ja hyväksyminen – Päätös, jolla todetaan, ettei tiettyä määrää voida käyttää uudelleen Extremaduran itsehallintoalueen maaseudun kehittämisohjelman puitteissa – Laskentamenetelmä – Asetuksen (EY) N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohta – Luottamuksensuoja
Asiassa T-88/17,
Espanjan kuningaskunta, asiamiehinään M. A. Sampol Pucurull ja M. J. García-Valdecasas Dorrego,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään J. Aquilina ja M. Morales Puerta,
vastaajana,
jossa on kyse SEUT 263 artiklaan perustuvasta vaatimuksesta kumota Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahastosta) rahoitettaviin menoihin liittyvien jäsenvaltioiden maksajavirastojen tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä maaseuturahaston ohjelmakauden 2007–2013 viimeisen täytäntöönpanovuoden (16 päivän lokakuuta 2014 ja 31 päivän joulukuuta 2015 välisen ajanjakson) osalta 30.11.2016 annettu komission täytäntöönpanopäätös (EU) 2016/2113 (EUVL 2016, L 327, s. 79), siltä osin kuin komissio on katsonut Extremaduran maksajaviraston tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn osalta, että 5364682,52 euron suuruinen määrä on ”määrä, jota ei voida käyttää uudelleen”,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kahdeksas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. M. Collins sekä tuomarit M. Kancheva ja G. De Baere (esittelevä tuomari),
kirjaaja: E. Coulon,
on antanut seuraavan
tuomion
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Asetukset (EY) N:o 1290/2005 ja (EU) N:o 1306/2013
1
Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21.6.2005 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1290/2005 (EUVL 2005, L 209, s. 1) oli Euroopan maatalouden tukirahastoa (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa (maaseuturahasto) – jotka perustettiin tällä asetuksella – koskeva perusasetus.
2
Asetus N:o 1290/2005 kumottiin yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta 17.12.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 1306/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 549).
3
Asetuksen N:o 1290/2005 23 ja 29 artiklaa, joista ensimmäinen koskee maksusitoumuksia ja toinen maksusitoumusten vapauttamista ilman eri toimenpiteitä, sovellettiin edelleen käsiteltävän asian tosiseikkoihin, jotka olivat tapahtuneet ennen asetuksen N:o 1306/2013 voimaantuloa 20.12.2013.
4
Asetuksen N:o 1306/2013 37 ja 51 artiklaa, joista ensimmäinen koskee loppumaksun suorittamista ja ohjelman päättämistä sekä toinen tilien tarkastamista ja hyväksymistä, sovellettiin kanteen kohteena olevaa päätöstä tehtäessä, kun otetaan huomioon, että kyseisen asetuksen 121 artiklan mukaan sitä sovelletaan 1.1.2014 alkaen useimpien säännöstensä osalta.
5
Asetuksen N:o 1290/2005 23 artiklan ensimmäisessä ja toisessa kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Maaseudun kehittämisohjelmiin liittyvät yhteisön maksusitoumukset – – toteutetaan vuosittaisina erinä 1 päivän tammikuuta 2007 ja 31 päivän joulukuuta 2013 välisenä aikana.
Komission tekemä – – päätös – – jäsenvaltion esittämän maaseudun kehittämisohjelman hyväksymisestä – – on – – oikeudellinen sitoumus sen jälkeen, kun se on annettu tiedoksi asianomaiselle jäsenvaltiolle.”
6
Asetuksen N:o 1290/2005 29 artiklan, jonka otsikko oli ”Maksusitoumusten vapauttaminen ilman eri toimenpiteitä”, 1 ja 7 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”1.   Komissio vapauttaa ilman eri toimenpiteitä maaseudun kehittämisohjelmaan liittyvän maksusitoumuksen osan, jota ei ole käytetty ennakko- eikä välimaksuihin tai josta ei ole jätetty komissiolle – – säädetyt edellytykset täyttävää menoilmoitusta talousarviositoumuksen tekemistä seuraavan toisen vuoden joulukuun 31 päivään mennessä.
– –
7.   Jos maksusitoumuksia vapautetaan ilman eri toimenpiteitä, kyseiselle maaseudun kehittämisohjelmalle myönnettävästä maaseuturahaston rahoitusosuudesta vähennetään asianomaisena vuonna ilman eri toimenpiteitä suoritetusta vapauttamisesta johtuva määrä. Jäsenvaltion on laadittava oikaistu rahoitussuunnitelma rahoituksen vähentyneen määrän jakamiseksi toimintalinjoille – –”
7
Asetuksen N:o 1306/2013 37 artiklan, jonka otsikko on ”Loppumaksun suorittaminen ja ohjelman päättäminen”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Saatuaan maaseudun kehittämisohjelman toteutusta koskevan viimeisen vuotuisen täytäntöönpanokertomuksen komissio suorittaa käytettävissä olevien määrärahojen rajoissa loppumaksun voimassa olevan rahoitussuunnitelman, asianomaisen maaseudun kehittämisohjelman viimeisen täytäntöönpanovuoden tilinpäätöksen sekä vastaavan tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan päätöksen perusteella. Tilinpäätös on toimitettava komissiolle kuuden kuukauden kuluessa – – menojen viimeisestä tukikelpoisuuspäivästä, ja sen on katettava hyväksytyn maksajaviraston menojen viimeiseen tukikelpoisuuspäivään asti toteuttamat menot.”
8
Asetuksen N:o 1306/2013 51 artiklan, jonka otsikko on ”Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen”, ensimmäisessä kohdassa säädetään seuraavaa:
”Komissio päättää hyväksyttyjen maksajavirastojen tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä 102 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesti toimitettujen tietojen perusteella täytäntöönpanosäädöksillä ennen kyseessä olevaa varainhoitovuotta seuraavan vuoden toukokuun 31 päivää. Nämä täytäntöönpanosäädökset kattavat toimitettujen tilinpäätösten täydellisyyden, täsmällisyyden ja todenperäisyyden – –”
Asetus (EY) N:o 1698/2005, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksilla (EY) N:o 74/2009 ja (EY) N:o 473/2009
9
Maaseuturahaston tuesta maaseudun kehittämiseen 20.9.2005 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1698/2005 (EUVL 2005, L 277, s. 1) vahvistettiin yleiset säännöt maaseudun kehittämiseen maaseuturahastosta myönnettävälle yhteisön tuelle.
10
Asetus N:o 1698/2005 kumottiin Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen 17.12.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 1305/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 487). Asetuksen N:o 1305/2013 88 artiklan mukaan asetusta N:o 1698/2005 sovelletaan kuitenkin edelleen tukitoimiin, joita toteutetaan Euroopan komission mainitun asetuksen nojalla ennen 1 päivää tammikuuta 2014 hyväksymissä ohjelmissa, kuten on asianlaita käsiteltävässä asiassa.
11
Asetuksen N:o 1698/2005 15 artiklan mukaan maaseudun kehittämisohjelmissa pantiin täytäntöön maaseudun kehittämisstrategia toimenpiteillä, jotka oli ryhmitelty eri toimintalinjojen mukaan. Se kattoi 1.1.2007 ja 31.12.2013 välisen kauden. Jäsenvaltio voi toimittaa koko alueen käsittävän yhtenäisen ohjelman tai joukon alueellisia ohjelmia. Saman asetuksen 19 artiklan mukaan jäsenvaltion oli tarkistettava ja tarvittaessa loppukauden osalta mukautettava maaseudun kehittämisohjelmia seurantakomitean annettua hyväksyntänsä. Näissä tarkistuksissa oli otettava huomioon arviointien ja komission kertomusten päätelmät, erityisesti jotta tehostettaisiin tai mukautettaisiin tapaa, jolla yhteisön ensisijaiset tavoitteet otetaan huomioon.
12
Asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan, jonka otsikko on ”Varat ja niiden jako”, 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Neuvosto vahvistaa määräenemmistöllä ja komission ehdotuksesta tämän asetuksen nojalla maaseudun kehittämiseen myönnettävän yhteisön tuen määrän 1 päivästä tammikuuta 2007 ja 31 päivään joulukuuta 2013 ulottuvalla kaudella, sen jakaantumisen eri vuosille sekä vähimmäismäärän, joka keskitetään lähentymistavoitealueille, vuodesta 2007 vuoteen 2013 ulottuvien rahoitusnäkymien ja samalle kaudelle tehdyn, talousarviota koskevaa kurinalaisuutta ja talousarviomenettelyn parantamista koskevan toimielinten sopimuksen mukaisesti.”
13
Asetuksen N:o 1698/2005 70 artiklan 1 kohdassa säädettiin, että maaseudun kehittämisohjelman hyväksymisestä tehdyssä päätöksessä vahvistetaan maaseuturahaston enimmäisrahoitusosuus kullekin toimintalinjalle joustorajan puitteissa ja tarvittaessa ilmoitetaan selkeästi lähentymistavoitealueille myönnettävät määrärahat. Tämän artiklan 2 kohdassa täsmennettiin, että maaseuturahaston osuus lasketaan tukikelpoisten julkisten menojen perusteella.
14
Euroopan unionin neuvosto antoi 19.1.2009 asetuksen (EY) N:o 74/2009 asetuksen N:o 1698/2005 muuttamisesta (EUVL 2009, L 30, s. 100).
15
Asetuksella N:o 74/2009 lisättiin 16 a artikla asetukseen N:o 1698/2005. Tämän artiklan 1 kohdan a–f alakohdassa määriteltiin tietyt painopistealat (jäljempänä uudet haasteet), joihin jäsenvaltioiden oli kohdennettava toimia maaseudun kehittämisohjelmissaan.
16
Asetuksen N:o 1698/2005 16 a artiklaa muutettiin asetusten N:o 1698/2005 ja N:o 1290/2005 muuttamisesta 25.5.2009 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 473/2009 (EUVL 2009, L 144, s. 3) lisäämällä yksi painopisteala, joka määritellään kyseisen artiklan g alakohdassa.
17
Asetuksen N:o 1698/2005 16 a artiklan 1 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna, säädettiin seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2009 sisällytettävä maaseudun kehittämisohjelmiinsa erityistarpeidensa perusteella toimia, jotka koskevat seuraavia yhteisön strategisissa suuntaviivoissa kuvattuja ja kansallisissa strategiasuunnitelmissa tarkemmin määriteltyjä painopistealoja:
a)
ilmastonmuutos;
b)
uusiutuvat energialähteet;
c)
vesihuolto;
d)
biologinen monimuotoisuus;
e)
maitoalan rakenneuudistuksen liitännäistoimenpiteet;
f)
a–d alakohdassa mainittuihin painopistealoihin liittyvä innovointi;
g)
maaseudun internet-laajakaistainfrastruktuuri – –”
18
Asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklaa muutettiin uusien haasteiden määrittelyn johdosta ja silmällä pitäen lisävarojen asettamista jäsenvaltioiden käytettäväksi, jotta ne voivat maaseudun kehittämisohjelmissaan kohdentaa toimia kyseessä oleviin painopistealoihin. Asetuksella N:o 74/2009 lisättiin mainittuun artiklaan muun muassa 5 a ja 5 b kohta ja asetuksella N:o 473/2009 lisättiin tähän artiklaan 2 a kohta ja muutettiin saman artiklan mainittuja 5 a ja 5 b kohtaa.
19
Asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 2 a kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Se osuus tämän artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta määrästä, joka on seurausta maaseudun kehittämiseen myönnettävän yhteisön tuen määrästä 1 päivästä tammikuuta 200731 päivään joulukuuta 2013 ulottuvalla kaudella, sen jakautumisesta eri vuosille ja lähentymistavoitealueille keskitettävästä vähimmäismäärästä 19 päivänä kesäkuuta 2006 tehdyssä neuvoston päätöksessä 2006/493/EY, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2009/434/EY vahvistettujen kokonaissitoumusten korotuksesta, on osoitettava toimien tyyppeihin, jotka liittyvät 16 a artiklan 1 kohdassa vahvistettuihin painopistealoihin.”
20
Asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan, sellaisena kuin se on muutettuna, 5 a kohdan ensimmäisessä ja neljännessä alakohdassa säädettiin seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on käytettävä asetuksen (EY) N:o 73/2009 9 artiklan 4 kohdan ja 10 artiklan 3 kohdan mukaisen pakollisen mukauttamisen soveltamisesta saatavia määriä sekä vuodesta 2011 alkaen mainitun asetuksen 136 artiklan mukaisesti saatavia määriä vastaava määrä yksinomaan yhteisön tukena nykyisiin maaseudun kehittämisohjelmiin sisältyviin, tämän asetuksen 16 a artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan a–f alakohdassa tarkoitettuihin toimien tyyppeihin 1 päivän tammikuuta 2010 ja 31 päivän joulukuuta 2015 välisenä aikana.
Jäsenvaltioiden on käytettävä osuutensa niiden käytettävissä olevasta 2 a kohdassa tarkoitetusta määrästä yksinomaan yhteisön tukena nykyisiin maaseudun kehittämisohjelmiin sisältyviin, 16 a artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin toimien tyyppeihin 1 päivän tammikuuta 2009 ja 31 päivän joulukuuta 2015 välisenä aikana.”
21
Asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Jos ohjelmaa päätettäessä 16 a artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin toimiin käytetty yhteisön osuuden tosiasiallinen määrä on pienempi kuin tämän artiklan 5 a kohdassa tarkoitettujen määrien yhteissumma, jäsenvaltion on maksettava erotus takaisin Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon siihen määrään asti, jolla muihin kuin 16 a artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin toimiin käytettävissä olleet kokonaismäärärahat ylittyivät.
– –”
Asian tausta
22
Kuten asetuksen N:o 473/2009 johdanto-osan ensimmäisestä kolmanteen perustelukappaleesta ilmenee, Eurooppa-neuvoston 11. ja 12.12.2008 hyväksymän, ensisijaisten toimien käynnistämisen käsittävän Euroopan talouden elvytyssuunnitelman yhteydessä kaikkien jäsenvaltioiden käytettäväksi asetettiin maaseuturahaston välityksellä myös lisävaroja laajakaista-internetyhteyksiin liittyvän painopistealan kehittämiseksi ja uusiin haasteisiin liittyvien toimien tehostamiseksi (jäljempänä elvytyssuunnitelmavarat).
23
Maaseudun kehittämiseen myönnettävän yhteisön tuen määrästä 1 päivästä tammikuuta 200731 päivään joulukuuta 2013 ulottuvalla kaudella, sen jakautumisesta eri vuosille ja lähentymistavoitealueille keskitettävästä vähimmäismäärästä tehdyn päätöksen 2006/493/EY muuttamisesta 25.5.2009 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2009/434/EY (EUVL 2009, L 144, s. 25) kaikkien jäsenvaltioiden käyttöön asetettiin maaseuturahaston välityksellä lisävaroja elvytyssuunnitelmavaroista. Neuvoston asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 2 a kohdassa tarkoitetun, maaseudun kehittämiseen myönnettävän yhteisön tuen määrän vuosittaisesta jakautumisesta jäsenvaltioille ja komission päätöksen 2006/636/EY muuttamisesta 7.7.2009 tehdyn komission päätöksen 2009/545/EY (EUVL 2009, L 181, s. 49) liitteen I mukaisesti Espanjan kuningaskunnalle myönnettiin 76296000 euron suuruinen kokonaismäärä.
24
Kuten yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (EY) N:o 1290/2005, (EY) N:o 247/2006 ja (EY) N:o 378/2007 muuttamisesta ja asetuksen (EY) N:o 1782/2003 kumoamisesta 19.1.2009 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 (EUVL 2009, L 30, s. 16) johdanto-osan ensimmäisestä, yhdeksännestä ja kymmenennestä perustelukappaleesta ilmenee, Euroopan yhteisö katsoi ottaen huomioon komission Euroopan parlamentille ja neuvostolle esittämän tiedonannon, jonka otsikko on ”YMP:n uudistuksen ’terveystarkastuksen’ valmistelu”, että maatalousala joutui kohtaamaan lukuisia uusia ja vaikeita haasteita ja että oli tarpeen pyrkiä vastaamaan näihin uusiin haasteisiin. Maatalousalalla sopiva väline tähän oli maaseuturahasto.
25
Näin ollen on säädetty, että maaseuturahaston lisävaroja asetetaan käytettäväksi ja tämä tapahtuu asetuksen N:o 73/2009 9 artiklan 4 kohdassa ja 10 artiklan 3 kohdassa säädetyn pakollisen mukauttamisen kautta sekä tämän asetuksen 136 artiklan mukaisilla erityisillä siirroilla (jäljempänä terveystarkastusvarat).
26
Neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 7 ja 10 artiklassa säädetystä tuen mukauttamisesta johtuvien määrien jakamisesta jäsenvaltioille vuosina 2009–2012 10.6.2009 tehdyllä komission päätöksellä 2009/444/EY (EUVL 2009, L 148, s. 29) Espanjan kuningaskunnalle myönnettiin tämän päätöksen liitteen II mukaisesti 498100000 euron määrä terveystarkastusvaroista.
27
Espanjan kuningaskunnalle myönnettiin terveystarkastusvaroista ja elvytyssuunnitelmavaroista siten 574396000 euroa. Tästä määrästä 70709037 euroa myönnettiin Extremaduran itsehallintoalueen (jäljempänä Extremadura) maksajavirastolle.
28
Espanjan viranomaiset pyysivät komissiota tarkistamaan maaseudun kehittämisohjelmaa Extremaduraa koskevilta osin, jotta otettaisiin huomioon Espanjan kuningaskunnalle elvytyssuunnitelmavaroista ja terveystarkastusvaroista myönnetyt varat (jäljempänä yhdessä lisävarat).
29
Komissio hyväksyi maaseudun kehittämisohjelman tarkistuksen Extremaduraa koskevilta osin kaudelle 2007–2013 18.3.2010 tehdyllä päätöksellä C(2010) 1729, jossa otettiin huomioon lisävarojen myöntäminen (jäljempänä ohjelman tarkistuksen hyväksymistä koskeva ensimmäinen päätös).
30
Päätöksen C(2010) 1729 liitteessä oli taulukko, jossa esitettiin maaseuturahaston rahoitusosuus jaoteltuna vuosikohtaisesti kaudelle 2007–2013. Tämän taulukon mukaan
–
878066742 euron kokonaismäärä, joka vastasi maaseuturahaston rahoitusosuutta Extremaduran osalta, muodostui
–
vuosille 2009–2013 jaetusta 70709037 euron erityisestä määrästä, joka vastasi asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 a kohdassa tarkoitettuja lisävaroja;
–
jäljelle jäävästä 807357705 euron määrästä, joka vastasi lähentymistavoitealueille myönnettyä tukea.
31
Komissio vapautti 29.5.2013 57963282 euron suuruisen maksusitoumuksen ilman eri toimenpiteitä asetuksen N:o 1290/2005 29 artiklassa säädetyn menettelyn yhteydessä. Vuoden 2010 maksusitoumuksen osa, joka oli käytetty maksuihin tai josta oli jätetty säädetyt edellytykset täyttävä menoilmoitus toteutettujen menojen perusteella 31.12.2012 mennessä (”sääntö n+2”), oli nimittäin ollut vuodelle 2010 ennakoitua talousarviositoumusta pienempi ja erotus oli 57963282 euroa. Espanjan viranomaiset esittivät näin ollen kyseisen asetuksen 29 artiklan 7 kohdan sekä asetuksen N:o 1698/2005 19 artiklan 2 kohdan mukaisesti Extremaduraa koskevan maaseudun kehittämisohjelman oikaistun rahoitussuunnitelman.
32
Komissio hyväksyi 17.12.2013 tekemällään päätöksellä C(2013) 9347 lopullinen Extremaduraa kaudella 2007–2013 koskevan maaseudun kehittämisohjelman tarkistuksen, jossa otettiin huomioon erityisesti sen itsensä ilman eri toimenpiteitä vapauttama määrä (jäljempänä ohjelman tarkistuksen hyväksymistä koskeva toinen päätös).
33
Päätöksen C(2013) 9347 lopullinen liitteenä oli muun muassa taulukko, jossa esitettiin maaseuturahaston rahoitusosuus, jaoteltuna vuosikohtaisesti kaudelle 2007–2013. Tämän taulukon mukaan
–
828279953 euron kokonaismäärä, joka vastasi maaseuturahaston rahoitusosuutta Extremaduran osalta, muodostui
–
vuosille 2009–2013 jaetusta 64496589 euron erityisestä määrästä, joka vastasi asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 a kohdassa tarkoitettuja lisävaroja;
–
jäljelle jäävästä 763783364 euron määrästä, joka vastasi lähentymistavoitealueille myönnettyä tukea.
34
Marraskuun 16. ja 17. päivänä 2015 pidettiin seminaari, jonka aikana komission asiantuntijat esittivät jäsenvaltioille komission 5.3.2015 tehdyllä päätöksellä C(2015) 1399 lopullinen annetut suuntaviivat maaseudun kehittämisohjelmien 2007–2013 päättämisestä (jäljempänä suuntaviivat) sekä tietoja menetelmästä, jota komissio aikoi noudattaa asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdassa säädetyn laskelman suorittamiseksi.
35
Extremadura esitti kauden 2007–2013 maaseudun kehittämisohjelman päättämistä varten ohjelman viimeisen täytäntöönpanovuoden eli 16.10.2014 ja 31.12.2015 välisen ajanjakson tilinpäätöksen (jäljempänä viimeinen tilikausi), jotta komissio voisi myöhemmin tarkastaa ja hyväksyä tilit.
36
Extremaduran esittämän viimeisen tilikauden tilinpäätöksen liitteessä 6 oli taulukko, joka sisälsi määrät, joiden avulla voitiin suorittaa asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdassa tarkoitettu laskelma. Vasemmassa sarakkeessa olivat maaseuturahaston rahoitusosuuden alkuperäiset määrät. Espanjan viranomaiset ilmoittivat, että maaseuturahaston rahoituksen 828279952 euron kokonaismäärästä 64496589 euroa tuli elvytyssuunnitelmavaroista ja terveystarkastusvaroista ja 763783363 euron määrä vastasi ”muita varoja”. Oikeaan sarakkeeseen sisältyivät kyseisten viranomaisten ilmoittamat menot. Todettiin, että ilmoitettujen menojen 819397233,37 euron kokonaismäärästä 56765681,26 euron määrä oli käytetty uusiin haasteisiin liittyviin toimiin ja 762631552,11 euron määrä oli käytetty ”muihin menoihin”.
37
Komissio ilmoitti Espanjan viranomaisille 26.9.2016 osoitetulla kirjeellä kauden 2007–2013 maaseudun kehittämisohjelman viimeisen täytäntöönpanovuoden tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä Extremaduran osalta. Se ilmoitti soveltavansa 5060636,11 euron suuruista vähennystä asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdan mukaisesti sekä kynnysarvojen mukauttamisesta täytäntöön pannun ohjelman toimintalinjoihin johtuvaa 304046,41 euron vähennystä. Tämän jälkeen Extremadura esitti komissiolle kertomuksen, jossa se esitti huomautuksensa mainitusta kirjeestä ja pyysi epävirallisen kahdenvälisen kokouksen järjestämistä.
38
Komissio antoi maaseuturahastosta rahoitettaviin menoihin liittyvien jäsenvaltioiden maksajavirastojen tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä maaseuturahaston ohjelmakauden 2007–2013 viimeisen täytäntöönpanovuoden (16 päivän lokakuuta 2014 ja 31 päivän joulukuuta 2015 välisen ajanjakson) osalta 30.11.2016 täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2016/2113 (EUVL 2016, L 327, s. 79, jäljempänä riidanalainen päätös). Kyseinen päätös perustuu asetuksen N:o 1306/2013 51 artiklaan. Tämän päätöksen 1 artiklasta ilmenee, että kyseisen ohjelmakauden viimeisen täytäntöönpanovuoden tilit tarkastetaan ja hyväksytään saman päätöksen liitteessä I lueteltujen maksajavirastojen osalta. Extremaduraa koskeva maaseudun kehittämisohjelma sisältyy tähän luetteloon.
39
Riidanalaisen päätöksen liitteessä I olevasta taulukosta ilmenee, että komissio on katsonut, että 5364682,52 euron määrä on ”määrä, jota ei voida käyttää uudelleen”, ja se oli vähennettävä Extremaduralle maaseuturahastosta suoritettavasta loppumaksusta kauden 2007–2013 maaseudun kehittämisohjelmaa päätettäessä. Tämän taulukon alaviitteessä selitetään, että kyseinen määrä vastaa asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdan mukaisia ylärajoja ja vähennyksiä.
40
Epävirallinen kokous, jossa kokoontuivat komission ja Espanjan kuningaskunnan edustajat, pidettiin 31.1.2017 Brysselissä (Belgia). Tämän kokouksen pöytäkirja toimitettiin Espanjan kuningaskunnalle 24.2.2017.
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
41
Espanjan kuningaskunta nosti käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 13.2.2017 jätetyllä kannekirjelmällä.
42
Koska unionin yleisen tuomioistuimen jaostojen kokoonpanoa muutettiin, käsiteltävä asia siirrettiin unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 27 artiklan 5 kohdan mukaisesti kahdeksannen jaoston käsiteltäväksi.
43
Espanjan kuningaskunta vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa osittain Extremaduran osalta riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin siinä on todettu, ettei 5364682,52 euron suuruista määrää korvata
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
44
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
hylkää kanteen perusteettomana
–
velvoittaa Espanjan kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Sovellettavat oikeussäännöt
45
Espanjan kuningaskunta esittää kanteensa tueksi kaksi kanneperustetta. Ensimmäinen kanneperuste, joka on esitetty ensisijaisesti, koskee asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan rikkomista. Toisen kanneperusteen mukaan komissio on ylittänyt harkintavaltansa ja luottamuksensuojan periaatetta on loukattu.
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan rikkomista
Alustavat huomautukset
46
On todettava, että kanteella vaaditaan ohjelmakauden 2007–2013 viimeisen tilikauden tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä ohjelman päättämisen yhteydessä tehdyn päätöksen kumoamista Extremaduran maksajaviraston osalta.
47
Suuntaviivojen 5.1 kohdan mukaan viimeisessä ennen ohjelman päättämistä tehdyssä tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa päätöksessä määritetään viimeisen tilikauden aikana toteutettujen menojen määrät, jotka on voitava veloittaa maaseuturahastolta erityisesti tilinpäätöksen perusteella.
48
Tältä osin on palautettava mieleen, ettei komissiolla oikeuskäytännön mukaan ole yhteistä maatalouspolitiikkaa hallinnoidessaan oikeutta sitoutua menoihin, jotka eivät vastaa kyseessä olevaa yhteistä markkinajärjestelyä koskevia sääntöjä, ja että tämä sääntö on yleisesti sovellettava (tuomio 9.6.2005, Espanja v. komissio, C-287/02, EU:C:2005:368, 34 kohta; tuomio 28.3.2007, Espanja v. komissio, T-220/04, ei julkaistu, EU:T:2007:97, 162 kohta ja tuomio 8.10.2015, Italia v. komissio, T-358/13, EU:T:2015:773, 68 kohta).
49
Asetuksen (EU) N:o 1306/2013 soveltamissäännöistä maksajavirastojen ja muiden elinten, varainhoidon, tilien tarkastamisen ja hyväksymisen, tarkastuksia koskevien sääntöjen, vakuuksien ja avoimuuden osalta 6.8.2014 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 908/2014 (EUVL 2014, L 255, s. 59) 33 artiklan mukaan ”asetuksen (EU) N:o 1306/2013 51 artiklassa tarkoitetussa komission tekemässä tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa päätöksessä on määriteltävä se kussakin jäsenvaltiossa kyseisenä varainhoitovuonna toteutuvien menojen määrä, joka voidaan veloittaa rahastoilta [vuosittaisen] tilinpäätöksen – – perusteella”. Tästä seuraa, että komissio suorittaa välttämättä niiden määrien arvioinnin, joita ei voida hyväksyä (ks. vastaavasti tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä asetuksen N:o 2245/1999 7 artiklan 1 kohdan yhteydessä tuomio 9.6.2005, Espanja v. komissio, C-287/02, EU:C:2005:368, 51 kohta).
50
Komissio on suorittanut Extremaduraa koskevan maaseudun kehittämisohjelman päättämistä varten asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdassa tarkoitetun laskelman ja päätynyt siihen, että kyseessä olevassa säännöksessä tarkoitettu unionin talousarvioon takaisin maksettava erotus oli 5060636,11 euroa mainitun ohjelman osalta. Se on näin ollen vähentänyt tämän määrän kyseiselle maksajavirastolle suoritettavasta loppumaksusta, kuten 26.9.2016 päivätystä kirjeestä ilmenee (ks. 37 kohta edellä). Tämä määrä oli osa 5364682,52 euron määrästä, jonka komissio on katsonut olevan ”määrä, jota ei voida käyttää uudelleen” tämän maksajaviraston viimeisen tilikauden tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä, kuten riidanalaisesta päätöksestä ilmenee.
51
Tässä yhteydessä on komission tapaan korostettava, että Espanjan kuningaskunta ei esitä mitään argumenttia kyseenalaistaakseen Extremaduralle suoritettavasta loppumaksusta tehdyn 304046,41 euron vähennyksen, joka vastaa kynnysarvojen mukauttamista, sellaisena kuin se on ilmoitettu 26.9.2016 päivätyn kirjeen liitteessä I olevan taulukon toisella rivillä.
52
Näin ollen 5364682,52 euron määrän osalta, jonka on riidanalaisessa päätöksessä katsottu olevan ”määrä, jota ei voida käyttää uudelleen”, Espanjan kuningaskunta kyseenalaistaa tosiasiassa ainoastaan 5060636,11 euron määrän, joka seuraa komission asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdan mukaisesti suorittamasta laskelmasta.
Komission asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdan mukaisesti suorittaman laskelman perusteltavuus
53
Espanjan kuningaskunta väittää, että komissio on rikkonut asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohtaa. Tämän säännöksen soveltaminen edellyttää sen mukaan kahden edellytyksen täyttymistä, nimittäin yhtäältä uusiin haasteisiin liittyviin toimiin tarkoitettujen lisävarojen osittaista käyttämättä jättämistä ja toisaalta muihin toimiin kuin uusiin haasteisiin tarkoitettujen käytettävissä olleiden kokonaismäärärahojen ylittymistä. Kumpikaan näistä kahdesta edellytyksestä ei kuitenkaan täyty käsiteltävässä asiassa.
54
Espanjan kuningaskunta korostaa erityisesti, että muihin toimiin kuin uusiin haasteisiin tarkoitettuja käytettävissä olleita kokonaismäärärahoja ei ole ylitetty, koska 762 miljoonan euron määrä, jota komissio ei ole kyseenalaistanut, on käytetty näihin muihin toimiin ja koska se on pienempi kuin suunniteltujen talousarviositoumusten määrä, joka oli 763 miljoonaa euroa.
55
Espanjan kuningaskunta muistuttaa, että Extremaduraa koskevaa maaseudun kehittämisohjelmaa muutettiin kahteen otteeseen, jotta otettaisiin huomioon ensinnäkin uusiin haasteisiin liittyviin toimiin tarkoitettujen lisävarojen myöntäminen (ohjelman tarkistuksen hyväksymistä koskeva ensimmäinen päätös) ja toiseksi maksusitoumuksen tietyn määrän vapauttaminen ilman eri toimenpiteitä vuoden 2010 osalta (ohjelman tarkistuksen hyväksymistä koskeva toinen päätös), ja väittää, että Extremadura voi ottaa huomioon laskelmissaan kyseisen ohjelman päättämispöytäkirjan yhteydessä määrät sellaisina kuin komissio oli ne hyväksynyt tässä viimeksi mainitussa päätöksessä. Extremadura oli siten voinut ottaa huomioon alkuperäisinä maksusitoumuksina uusiin haasteisiin tarkoitettuja lisävaroja vastaavan 64 miljoonan euron määrän asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 a kohdan nojalla ja 763 miljoonan euron määrän, joka vastaa varoja, jotka on tarkoitettu muihin kuin uusiin haasteisiin tarkoitettuihin toimiin.
56
Komissio kiistää nämä väitteet kokonaisuudessaan.
57
Erityisesti asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdan mukaisesti suorittamansa laskelman osalta komissio ilmoittaa ottaneensa huomioon alkuperäisen lisävaroista rahoitettavan 70709037 euron määrän, sellaisena kuin se ilmenee ohjelman tarkistuksen hyväksymistä koskevasta ensimmäisestä päätöksestä.
58
Komissio täsmentää todenneensa, että uusiin haasteisiin liittyvien toimien osalta ilmoitettujen menojen määrä, sellaisena kuin se ilmenee Extremaduran toimittamasta vuositilinpäätöksestä, oli 56765681,26 euroa, mikä oli 13943355,74 euroa pienempi kuin alkuperäinen lisävaroista rahoitettava 70709037 euron määrä.
59
Komissio lisää todenneensa, että kyseessä olevan ohjelman osittainen käyttämättä jättäminen oli kokonaisuudessaan 8882719,63 euroa, joka vastasi maaseuturahastosta ohjelmalle maksettavaksi suunnitellun 828279953 euron kokonaistuen, joka sisältyy ilman eri toimenpiteitä tapahtuneen maksusitoumuksen vapauttamisen jälkeen tehtyyn ohjelman tarkistuksen hyväksymistä koskevaan toiseen päätökseen, ja tosiasiallisesti käytetyn määrän eli 819397233,37 euron välistä erotusta, sellaisena kuin se ilmenee Extremaduran toimittamasta vuositilinpäätöksestä.
60
Lopuksi komissio päättelee, että Extremadura oli käyttänyt muihin kuin uusiin haasteisiin liittyviin toimiin 5060636,11 euron määrän, joka on uusiin haasteisiin kohdentuviin toimiin tarkoitettujen määrien osittaista käyttämättä jättämistä vastaavan 13943355,74 euron määrän ja 8882719,63 euron määrän, joka vastaa koko kyseessä olevan ohjelman osittaista käyttämättä jättämistä, välinen erotus. Tämä 5060636,11 euron määrä oli siis maksettava takaisin Euroopan unionin talousarvioon ja vähennettävä näin ollen Extremaduralle suoritettavasta loppumaksusta.
61
On todettava, että asianosaiset eivät ole samaa mieltä niistä asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdassa säädetyn laskelman suorittamiseksi huomioon otettavista maaseuturahaston rahoitusosuuden määristä Extremaduraa koskevan maaseudun kehittämisohjelman osalta, joita on tarkistettu mainitun ohjelman täytäntöönpanon aikana ilman eri toimenpiteitä tapahtuneen maksusitoumuksen vapauttamisen johdosta. Espanjan kuningaskunta nimittäin väittää, että komission oli nojauduttava ohjelman tarkistuksen hyväksymistä koskevasta toisesta päätöksestä johtuviin määriin, kun taas komissio nojautui ohjelman tarkistuksen hyväksymistä koskevasta ensimmäisestä päätöksestä ilmenevään määrään lisävarojen osalta ja ohjelman tarkistuksen hyväksymistä koskevasta toisesta päätöksestä ilmenevään määrään maaseuturahaston kokonaisrahoitusosuuden osalta.
62
Näin ollen on tärkeää määrittää määrät, jotka komission oli otettava huomioon asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdassa säädetyn laskelman suorittamiseksi, ennen sen tarkistamista, ettei kyseinen toimielin ole tehnyt virhettä suoritetussa laskelmassa.
– Määrät, jotka komissio on ottanut huomioon laskelman suorittamiseksi
63
Aivan aluksi on huomattava, että suuntaviivoissa ei anneta mitään merkityksellistä ohjetta niistä määristä, jotka on otettava huomioon asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdassa säädetyn laskelman suorittamiseksi. Vaikka niissä selitetään, miten kyseinen laskelma suoritetaan, ja viitataan tähän säännökseen perustuvaan takaisinmaksua koskevaan mahdollisuuteen ohjelmaa päätettäessä, niissä ei nimittäin mainita tilannetta, jossa osan maksusitoumuksista vapauttaminen ilman eri toimenpiteitä on johtanut maaseuturahaston rahoitusosuuden määrien tarkistamiseen.
64
Tämän jälkeen on muistutettava, että asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdan mukaan silloin, kun uusiin haasteisiin liittyviin toimiin käytetty unionin tuen tosiasiallinen määrä on pienempi kuin tämän artiklan 5 a kohdassa tarkoitettujen määrien yhteissumma, jäsenvaltion on maksettava erotus takaisin unionin talousarvioon siihen määrään asti, jolla muihin kuin uusiin haasteisiin liittyviin toimiin käytettävissä olleet kokonaismäärärahat ylittyivät.
65
Maksajaviraston unionin talousarvioon suorittama takaisinmaksu, josta säädetään asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdassa, perustuu siis kahden premissin olemassaoloon.
66
Ensinnäkin uusiin haasteisiin liittyviin toimiin käytettyjen menojen määrän on oltava pienempi kuin asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5a kohdassa tarkoitettujen määrien yhteissumma. Tässä kohdassa mainitaan kyseisen artiklan 2 a kohdassa tarkoitetut määrät, jotka vastaavat yhtäältä elvytyssuunnitelmavaroja, sellaisina kuin ne on vahvistettu Espanjan kuningaskunnan osalta päätöksellä 2009/545 (ks. 23 kohta edellä), ja toisaalta asetuksen N:o 73/2009 tiettyjen säännösten soveltamisesta johtuvia terveystarkastusvaroja, sellaisina kuin ne on vahvistettu Espanjan kuningaskunnan osalta päätöksellä 2009/444 (ks. 26 kohta edellä).
67
Toiseksi on todettava, että ”muihin” kuin uusiin haasteisiin liittyviin ”toimiin käytettävissä olleet kokonaismäärärahat” ylittyvät. Ilmaisun ”muihin – – toimiin käytettävissä olleet kokonaismäärärahat” käyttö johtaa katsomaan, että kysymys on kaikista määristä, joita ei ole varattu uusiin haasteisiin liittyviin toimiin, ja tämän vuoksi kaikista määrärahoista lukuun ottamatta lisävaroja. Asianosaiset ovat sitä paitsi samaa mieltä siitä, että lisävarojen määrä on vähennettävä maatalousrahaston suunnitellun rahoitusosuuden kokonaismäärästä, jotta saadaan käytettävissä olleiden kokonaismäärärahojen määrä.
68
Lopuksi on palautettava mieleen asiayhteys, johon asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdassa tarkoitettu laskelma kuuluu, sekä tarkasteltava sen mekanismia ja tarkoitusta.
69
Asetusten N:o 73/2009, N:o 74/2009 ja N:o 473/2009 johdantokappaleiden mukaan maaseudun kehittämistuen merkitystä oli vahvistettava, jotta Euroopan maatalous pystyisi vastaamaan uusiin haasteisiin, kuten ilmastonmuutos, kestävä vesihuolto tai biologisen monimuotoisuuden suojelu.
70
On lueteltu uusia haasteita (ks. 15 ja 17 kohta edellä), joihin vastaamiseksi jäsenvaltioiden oli maaseudun kehittämisohjelmiensa yhteydessä pantava täytäntöön tietyn tyyppisiä toimia ja joita varten niille on myönnetty lisävaroja.
71
Tältä osin on korostettava, että lisävarojen käytettäväksi asettamiseen on liitetty jäsenvaltioiden osalta velvollisuus, joka koskee niiden käyttöä. Tämä velvollisuus sisältyy asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 a kohtaan, johon viitataan epäsuorasti kyseisen asetuksen 69 artiklan 5 b kohdassa. Tämän asetuksen 69 artiklan 5 a kohdan ensimmäisessä ja neljännessä alakohdassa nimittäin säädetään pääasiallisesti, että jäsenvaltioiden on käytettävä terveystarkastusvaroista ja elvytyssuunnitelmavaroista saatavat määrät yksinomaan uusiin haasteisiin liittyviin toimien tyyppeihin.
72
Asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdassa, jossa säädetään takaisinmaksusta unionin talousarvioon, edellytetään kuitenkin, että todetaan edellä 65–67 kohdassa mainitut kaksi premissiä, nimittäin uusiin haasteisiin liittyvien toimien täytäntöönpanoon tarkoitettujen määrien osittainen jättäminen käyttämättä ja muihin toimiin käytettävissä olleiden kokonaismäärärahojen ylittyminen. Kuten komissio korostaa, uusiin haasteisiin tarkoitettujen lisävarojen osittainen käyttämättä jättäminen ei siis ole sääntöjenvastaista niin kauan kuin muihin toimiin kuin uusiin haasteisiin tarkoitettuja käytettävissä olevia määrärahoja ei ylitetä. Takaisinmaksu unionin talousarvioon tulee tarpeelliseksi vain silloin, kun käytetyt määrät ylittävät muihin toimiin käytettävissä olevat määrärahat.
73
Määriä, jotka johtuvat ”muihin” kuin uusiin haasteisiin liittyviin ”toimiin käytettävissä olle[iden] kokonaismäärärahojen ylitty[misestä]” ei nimittäin voida hyväksyä käyttämättömistä lisävaroista rahoitettavina menoina, kun otetaan huomioon, että niillä ei ole rahoitettu näihin asetuksella N:o 1698/2005 nimenomaan säädettyihin uusiin haasteisiin liittyvien toimien tyyppejä.
74
Näin ollen asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdan tarkoitus on estää lisävarojen käyttäminen muihin kuin uusiin haasteisiin liittyviin toimiin.
75
Nimenomaan näiden huomioiden valossa on tutkittava, voiko komissio käsiteltävässä asiassa virhettä tekemättä ottaa huomioon ilmoittamansa määrät asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdassa säädetyn laskelman suorittamiseksi.
76
Ensinnäkin komissio on perustellusti ottanut huomioon lisävaroina uusiin haasteisiin liittyviin toimiin alun perin tarkoitetun lisävarojen määrän, joka sisältyy ohjelman tarkistuksen hyväksymistä koskevaan ensimmäiseen päätökseen, eli 70709037 euron määrän.
77
Tämä päätelmä perustuu asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdan sanamuotoon siltä osin kuin ilmaisulla ”5 a kohdassa tarkoitettujen määrien yhteissumma” pyritään osoittamaan uusiin haasteisiin liittyvien toimien rahoittamiseen lisävaroista alun perin saatujen määrien yhteissumma. Tämä määrä on määrä, joka mainitaan Extremaduraa koskevan ohjelman tarkistuksen hyväksymistä koskevassa ensimmäisessä päätöksessä, jossa tarkistetaan nimenomaan kyseistä ohjelmaa Espanjan kuningaskunnalle päätöksillä 2009/444 ja 2009/545 myönnettyjen lisävarojen huomioon ottamiseksi.
78
Lisäksi on korostettava, että lisävaroja, joiden myöntämisen tarkoituksena oli edistää tiettyjen toimityyppien täytäntöönpanoa kaudella 2007–2013, ei voida vähentää vuoden 2010 aikana käyttämättä jääneen maksusitoumuksen vapauttamista ilman eri toimenpiteitä koskevassa menettelyssä. Kuten komissio väittää, maksusitoumuksen vapauttamista ilman eri toimenpiteitä koskevan menettelyn seurauksena ei voinut olla Espanjan kuningaskunnan vapauttaminen velvollisuudestaan käyttää kaikki lisävaroista saadut määrärahat asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 a kohdassa tarkoitettuihin uusiin haasteisiin liittyviin toimiin.
79
Tässä yhteydessä on erotettava toisistaan yhtäältä maksusitoumuksen vapauttamista ilman eri toimenpiteitä koskeva menettely ja toisaalta menettely, jota komission on noudatettava asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdan mukaisesti viimeisen tilikauden tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä ohjelmaa päätettäessä.
80
Asetuksen N:o 1290/2005 johdanto-osan 22 perustelukappaleesta ilmenee nimittäin yhtäältä, että maksusitoumusten vapauttamista ilman eri toimenpiteitä koskeva sääntö on laadittu ohjelmien täytäntöönpanon vauhdittamiseksi ja moitteettoman varainhoidon tehostamiseksi. Komissiolla on näin ollen saman asetuksen 29 artiklan nojalla toimivalta vapauttaa ilman eri toimenpiteitä maaseudun kehittämisohjelmaan liittyvä maksusitoumuksen osa, jota ei ole käytetty ennakko- eikä välimaksuihin tai josta ei ole jätetty asianmukaista menoilmoitusta talousarviositoumuksen tekemistä seuraavan toisen vuoden joulukuun 31 päivään mennessä (tuomio 8.10.2015, Italia v. komissio, T-358/13, EU:T:2015:773, 77 kohta).
81
Toisaalta asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdasta seuraa, että takaisinmaksu unionin talousarvioon on tarpeen tarkistettaessa ohjelmaa päätettäessä, onko velvollisuutta käyttää varattuja varoja yksinomaan tietyn tyypin toimiin noudatettu, vaikka maksajavirastot ovat jo käyttäneet varat maksamalla ne tuensaajille.
82
Näin ollen on korostettava, että vaikka tietty määrä suljetaan unionin rahoituksen ulkopuolelle molempien edellä 79 kohdassa tarkoitettujen menettelyjen seurauksena, maksusitoumuksen vapauttamista ilman eri toimenpiteitä koskevan menettelyn yhteydessä talousarviositoumuksen osa vähennetään automaattisesti ajankohtana ”n+2”, koska sitä ei ole käytetty, kun taas asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdan mukaisesti suoritetun laskelman yhteydessä jäsenvaltion on maksettava takaisin unionin talousarvioon tietty määrä, joka on laskettu menojen viimeiseen tukikelpoisuuspäivään asti todella toteutettujen menojen perusteella.
83
On kuitenkin riittävää todeta, että riippumatta siitä Espanjan kuningaskunnan esille tuomasta seikasta, ettei ole mahdollista muuttaa suunniteltuja määriä toisen alueellisen ohjelman hyväksi, lisävarojen vähentäminen Extremaduran osalta maksusitoumusten vapauttamista ilman eri toimenpiteitä koskevan menettelyn johdosta, sellaisena kuin se ilmenee ohjelman tarkistuksen hyväksymistä koskevan toisen päätöksen liitteessä olevasta taulukosta, on johtanut siihen, että ohjelmaa päätettäessä lisävaroihin liittyviin toimiin käytetyt määrät eivät vastanneet enää kyseiselle jäsenvaltiolle alun perin varattuja määrärahoja, mikä on vastoin asetuksen N:o 1698/2005 asiaa koskevia säännöksiä.
84
Toiseksi ”muihin” kuin uusiin haasteisiin liittyviin ”toimiin käytettävissä olle[iden] kokonaismäärärah[ojen]” määrän osalta, joka on laskettu vähentämällä lisävarojen määrä maaseuturahaston rahoitusosuuden kokonaismäärästä (ks. 67 kohta edellä), komissio on myös ottanut perustellusti huomioon maaseuturahaston osuuden kokonaismäärän osalta määrän, joka sisältyy ohjelman tarkistuksen hyväksymistä koskevaan toiseen päätökseen maksusitoumuksen vapauttamista ilman eri toimenpiteitä koskevan menettelyn jälkeen.
85
Kuten edellä 82 kohdassa on muistutettu, maksusitoumusten vapauttamista ilman eri toimenpiteitä koskeva menettely on nimittäin aiheuttanut käyttämättömien talousarviositoumusten vapauttamisen vuoden 2010 osalta automaattisesti ajankohtana ”n+2” siltä osin kuin niitä ei ole käytetty maksuihin tai niistä ei ole jätetty asianmukaista menoilmoitusta. Tästä seuraa, että komission oli otettava huomioon ohjelmaa päätettäessä viimeisen tilikauden tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä todella toteutettujen menojen perusteella maaseuturahaston osuuden kokonaismäärä, josta on vähennetty maksusitoumusten vapauttamisesta ilman eri toimenpiteitä johtuva määrä.
86
Ohjelman tarkistuksen hyväksymistä koskevan toisen päätöksen 2 artiklassa täsmennetään lisäksi nimenomaisesti maaseuturahaston osuuden kokonaismäärä, joka on otettava huomioon ilman eri toimenpiteitä tapahtuneen maksusitoumuksen vapauttamisen johdosta, eli 828279953 euroa. Tämä määrä on otettu Extremaduran esittämiin vuositilinpäätöksiin eivätkä asianosaiset ole kyseenalaistaneet sitä.
87
Näin ollen muihin toimiin käytettävissä ollut määrä, joka on saatu vähentämällä lisävaroja vastaava 70709037 euron määrä edellä mainitusta 828279953 euron kokonaismäärästä, oli 757570916 euroa, kuten komissio korostaa vastineessaan.
88
Espanjan kuningaskunnan argumentit, joiden mukaan asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdassa tarkoitetussa laskelmassa oli otettava huomioon ohjelman tarkistuksen hyväksymistä koskevaan toiseen päätökseen sisältyvät määrät, eivät voi menestyä.
89
Tältä osin on korostettava, että ohjelman tarkistuksen hyväksymistä koskevan toisen päätöksen 2 artiklassa komissio viittaa liitteeseen, johon sisältyvät sitä oikaistua rahoitussuunnitelmaa vastaavat taulukot, jonka Espanjan viranomaiset ovat esittäneet asetuksen N:o 1290/2005 29 artiklan 7 kohdan sekä asetuksen N:o 1698/2005 19 artiklan 2 kohdan mukaisesti; näiden säännösten mukaan sekä lisävaroja että muita maaseuturahaston rahoitusosuuden perusteella käytettävissä olevia varoja vähennetään ilman eri toimenpiteitä suoritetun maksusitoumuksen vapauttamisen johdosta (ks. 33 kohta edellä). Kuten komissio perustellusti väittää, asetuksen N:o 1290/2005 29 artiklan 7 kohdassa, jossa säädetään, että jos maksusitoumuksia vapautetaan ilman eri toimenpiteitä ”maaseuturahaston rahoitusosuu[tta]” vähennetään ”asianomaisena vuonna”, ei kuitenkaan tehdä eroa rahoituksen lähteiden välillä.
90
Komissio on tosin hyväksynyt kyseessä olevat määrät ohjelman tarkistuksen hyväksymistä koskevassa toisessa päätöksessä. Asetuksen N:o 1290/2005 23 artiklan toisen kohdan mukaan komission tekemää päätöstä jäsenvaltion esittämän maaseudun kehittämisohjelman hyväksymisestä pidetään rahoituspäätöksenä, joka on oikeudellinen sitoumus sen jälkeen, kun se on annettu tiedoksi asianomaiselle jäsenvaltiolle.
91
Vaikka oletettaisiin, että asetuksen N:o 1290/2005 23 artiklan toinen kohta koskee myös komission tekemiä päätöksiä maaseudun kehittämisohjelman tarkistuksen hyväksymisestä ilman eri toimenpiteitä suoritetun maksusitoumuksen vapauttamisen johdosta, on kuitenkin korostettava, että kun otetaan huomioon, että komissio suorittaa ohjelmaa päätettäessä asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdan mukaisen laskelman, mainittu toimielin ei voinut ennakoida maksusitoumuksen vapauttamista ilman eri toimenpiteitä koskevan menettelyn johdosta oikaistun rahoitussuunnitelman hyväksymishetkellä niiden menojen määrää, jotka Extremadura todella toteuttaisi kyseisen ohjelman täytäntöönpanon aikana. Kuten komissio väittää, jos Extremadura olisi lopulta käyttänyt uusiin haasteisiin liittyviin toimiin oikaistussa rahoitussuunnitelmassa ilmoitetun määrän, joka oli pienempi kuin näistä varoista alun perin myönnetty määrä, mutta käytettävissä olleiden kokonaismäärärahojen määrää ei olisi lisäksi ylitetty muiden menojen yhteydessä, takaisinmaksu viimeksi mainitun säännöksen perusteella ei olisi ollut tarpeen.
92
Lisäksi on korostettava, että se, että komissio on hyväksynyt oikaistun rahoitussuunnitelman, jossa määrätään maaseudun kehittämisohjelman osalta varojen jakautumisesta ilman eri toimenpiteitä suoritetun maksusitoumuksen vapauttamisen johdosta, ei anna kyseiselle asiakirjalle asetuksen oikeudellista arvoa suurempaa arvoa (ks. vastaavasti tuomio 25.2.2015, Puola v. komissio, T-257/13, ei julkaistu, EU:T:2015:111, 53 kohta ja tuomio 3.12.2015, Puola v. komissio, T-367/13, ei julkaistu, EU:T:2015:933, 44 kohta).
93
Näin ollen sekä komission että Espanjan kuningaskunnan oli noudatettava asetukseen N:o 1698/2005 sisältyviä säännöksiä ja edellä 74 kohdassa esitettyä velvollisuutta estää se, ettei varoja, jotka on asetettu jäsenvaltioiden käytettäväksi tiettyjen painopisteiden täytäntöönpanoa varten, käytetä tarkoituksiin, joista kyseisessä asetuksessa ei säädetä.
94
Komissio ei siis ole tehnyt virhettä katsoessaan, että takaisinmaksu oli välttämätön, ja ottaessaan huomioon asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdassa säädetyn laskelman suorittamiseksi ilmoittamansa määrät (ks. 57–60 kohta edellä).
– Komission suorittama laskelma
95
Edellä esitetyistä seikoista seuraa, että Extremaduran osalta maaseuturahaston koko rahoitusosuuden määrä, joka komission oli otettava huomioon, oli 828279953 euroa. Lisävaroja vastaava määrä oli 70709037 euroa, kuten edellä 76 kohdassa on todettu, ja käytettävissä olleita kokonaismäärärahoja vastaava määrä toimien muiden tyyppien osalta oli 757570916 euroa, kuten edellä 87 kohdassa on todettu. Kun otetaan huomioon, että uusiin haasteisiin liittyviin toimien osalta todella toteutettujen menojen määrä oli 56765681,26 euroa ja että muiden kuin uusiin haasteisiin liittyvien toimien osalta todella toteutettujen menojen määrä oli 762631552,11 euroa, kuten Extremaduran toimittamasta tilinpäätöksestä ilmenee, komissio on perustellusti todennut, että uusiin haasteisiin liittyviin toimiin tarkoitettuja lisävaroja oli jätetty käyttämättä samaan aikaan, kun muihin toimiin käytettävissä olleet määrärahat oli ylitetty. Komissio voi siis päätyä siihen, että takaisin oli maksettava sen suuruinen määrä, jolla käytettävissä olleet kokonaismäärärahat ylitettiin, eli 5060636,11 euroa.
96
Näin ollen komissio on perustellusti katsonut, että tämä viimeksi mainittu määrä oli vähennettävä ohjelmaa päätettäessä Extremaduralle suoritettavasta loppumaksusta, ja katsonut sen olevan ”määrä, jota ei voida käyttää uudelleen”, viimeisen tilikauden tilien tarkastuksen ja hyväksymisen yhteydessä.
97
Tästä seuraa, että ensimmäinen kanneperuste on hylättävä.
Toinen kanneperuste, jonka mukaan komissio on ylittänyt harkintavaltansa ja loukannut luottamuksensuojan periaatetta
98
Espanjan kuningaskunta väittää, että komissio on ylittänyt sillä olleen harkintavallan ja loukannut luottamuksensuojan periaatetta.
99
Toinen Espanjan kuningaskunnan esittämä kanneperuste perustuu pääasiallisesti kahteen väitteiden sarjaan, joita on tarkasteltava peräkkäin.
Väitteet, jotka koskevat komission mielivaltaista menettelyä ja suoritetussa laskelmassa käytettyjen määrien epäjohdonmukaisuutta
100
Espanjan kuningaskunta väittää, että vaikka komissiolla on laaja harkintavalta aloilla, jotka edellyttävät monitahoisia taloudellisia arviointeja, unionin tuomioistuinten on paitsi tutkittava esitettyjen todisteiden aineellinen paikkansapitävyys, luotettavuus ja johdonmukaisuus myös tarkistettava, muodostavatko nämä todisteet sellaisten merkityksellisten seikkojen kokonaisuuden, jotka on otettava huomioon. Se katsoo kuitenkin, että komissio on toiminut mielivaltaisesti siltä osin kuin se on käyttänyt epäjohdonmukaisia tietoja asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdan mukaisesti suoritetussa laskelmassa.
101
Komissio kiistää nämä väitteet.
102
Ensimmäisen kanneperusteen tutkimisen yhteydessä esitetyistä seikoista seuraa, että komissio on ottanut perustellusti huomioon ilmoittamansa määrät. Se seikka, että nämä määrät ovat ohjelman tarkistuksen hyväksymistä koskevassa ensimmäisessä päätöksessä ilmoitetut lisävaroista maksettavaa maaseuturahaston osuutta koskevat määrät ja ohjelman tarkistuksen hyväksymistä koskevassa toisessa päätöksessä ilmoitetut maaseuturahaston koko rahoitusosuutta koskevat määrät, ei tee näistä tiedoista epäjohdonmukaisia asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdassa tarkoitetun laskelman osalta.
103
Sitä paitsi menetelmä, jota komissio on käsiteltävässä asiassa käyttänyt asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdassa tarkoitetun laskelman suorittamiseksi, on sekä kyseisen säännöksen sanamuodon että sen tarkoituksen mukainen. Komissio ei nimittäin voinut hyväksyä viimeisen tilikauden tilien tarkastuksen ja hyväksymisen yhteydessä menoja, jotka oli toteutettu lisävarojen käyttämistä yksinomaan uusiin haasteisiin liittyviin toimiin koskevan velvollisuuden vastaisesti.
104
Koska komissio on näin ollen velvollinen noudattamaan asetuksen N:o 1698/2005 säännöksiä laskiessaan määrää, joka Espanjan kuningaskunnan on maksettava takaisin, ja koska sillä ei ole lainkaan harkintavaltaa tältä osin, sitä ei voida pätevästi moittia siitä, että se olisi toiminut mielivaltaisesti tehdessään riidanalaisen päätöksen.
Väitteet, jotka koskevat luottamuksensuojan periaatteen loukkaamista
105
Espanjan kuningaskunta moittii komissiota siitä, että se on loukannut luottamuksensuojan periaatetta muuttaessaan merkityksellistä laskentaperustetta. Se nojautuu tältä osin hallintoviranomaisten koordinointikomitean Madridissa 4.5.2009 pidettyyn esitykseen, josta sen mukaan ilmenee, että jos maksusitoumus vapautetaan ilman eri toimenpiteitä, kaikkia käytettävissä olevia määriä vähennetään uusiin haasteisiin tarkoitetut lisävarat mukaan lukien. Extremadura oli siis voinut ohjelman tarkistuksen hyväksymistä koskevan toisen päätöksen puitteissa vähentää lisävaroista osan ilman eri toimenpiteitä suoritetun maksusitoumuksen vapauttamisen määrästä. Komissio on kuitenkin muuttanut tätä laskentamenetelmää asiantuntijatyöryhmässä vuoden 2015 marraskuussa eli kuukautta ennen ohjelman päättämistä (ks. 34 kohta edellä) mitään perustelua esittämättä ja jättämättä Extremaduralle harkintavaltaa. Espanjan kuningaskunta lisää, että joulukuuhun 2015 mennessä, joka on ohjelman päättämisajankohta, komissio ei ilmoittanut millään tavalla, että se palaisi ohjelman tarkistuksen hyväksymistä koskevassa toisessa päätöksessä ilmoitettuihin määriin.
106
Komissio kiistää nämä väitteet.
107
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeus vedota luottamuksensuojan periaatteeseen on jokaisella yksityisellä, jolle unionin toimielin on antamalla hänelle täsmällisiä vakuutteluita synnyttänyt perusteltuja odotuksia. Tällaisia vakuutteluja ovat riippumatta siitä muodosta, jossa ne on annettu tiedoksi, täsmälliset, ehdottomat ja yhtäpitävät tiedot. Sen sijaan kukaan ei voi vedota tämän periaatteen loukkaamiseen, jollei mainittuja vakuutteluja ole annettu (ks. tuomio 13.9.2017, Pappalardo ym. v. komissio, C-350/16 P, EU:C:2017:672, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). On selvää, että tähän periaatteeseen voi vedota myös jäsenvaltio (ks. vastaavasti tuomio 22.4.2015, Puola v. komissio, T-290/12, EU:T:2015:221, 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
108
Espanjan kuningaskunta tukee väitteitään Madridissa 4.5.2009 pidetyllä hallintoviranomaisten koordinointikomitean esityksellä, joka sisältyy kannekirjelmän liitteeseen 13 PowerPoint-muodossa, sekä ohjelman tarkistuksen hyväksymistä koskevalla toisella päätöksellä.
109
Ensiksi on korostettava, että Espanjan kuningaskunta ei voi väittää, että kyseessä oleva esitys merkitsisi millään tavalla edellä 107 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettua komission antamaa täsmällistä vakuuttelua määristä, jotka on otettava huomioon asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdan mukaisesti suoritetussa laskelmassa.
110
Kyseessä olevaa esitystä on nimittäin käytetty vain tukena Espanjan viranomaisten kanssa pidetyssä kokouksessa silmällä pitäen lisävaroihin liittyvien säännösten sisällyttämistä merkityksellisiin asetuksiin sekä muutoksia, jotka jäsenvaltioiden on tehtävä maaseudun kehittämisohjelmiinsa.
111
Sitä paitsi, vaikka kyseessä olevassa esityksessä mainitaan asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohta, mitään viittausta ei tehdä tämän asetuksen 69 artiklan 5 b kohdan nojalla suoritettavaan laskelmaan.
112
Toisin kuin Espanjan kuningaskunta väittää, kyseessä olevassa esityksessä ei anneta myöskään mitään ohjetta siitä, minkä tyyppiset varat voivat olla asetuksen N:o 1290/2005 29 artiklassa tarkoitetun ilman eri toimenpiteitä tapahtuvan maksusitoumuksen vapauttamisen kohteena.
113
Toiseksi Espanjan kuningaskunta ei voi nojautua ohjelman tarkistuksen hyväksymistä koskevaan toiseen päätökseen päätelläkseen komission käyttämän laskentamenetelmän ilmenevän siitä.
114
Vaikka ohjelman tarkistuksen hyväksymistä koskevan toisen päätöksen liitteenä olevista taulukoista käy ilmi sekä lisävaroihin perustuvan määrän että muihin kuin uusiin haasteisiin liittyviin toimiin käytettävissä olevien varojen määrän vähentyminen ilman eri toimenpiteitä suoritetun maksusitoumuksen vapauttamisen johdosta (ks. 33 kohta edellä), ne eivät voi kuitenkaan kuvastaa edellä 107 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettua komission antamaa täsmällistä vakuuttelua niiden määrien osalta, jotka se aikoi ottaa huomioon asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdan nojalla suoritettavassa takaisin maksettavan määrän laskennassa ohjelmaa päätettäessä.
115
Kyseessä olevat taulukot vastaavat lisäksi ilman eri toimenpiteitä suoritetun maksusitoumuksen vapauttamisen johdosta oikaistua rahoitussuunnitelmaa, jonka Espanjan viranomaiset ovat esittäneet, ja vaikka komissio oli hyväksynyt kyseisen suunnitelman, sitä hyväksyttäessä ei arvioitu ennakolta niiden menojen määrää, jotka Extremadura todella toteuttaisi ja joiden perusteella oli ohjelmaa päätettäessä arvioitava, onko takaisinmaksu asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdan perusteella tarpeen (ks. 91 kohta edellä).
116
Sitä paitsi edellä olevasta 92 kohdasta ilmenee, että ohjelman tarkistuksen hyväksymistä koskevalle toiselle päätökselle ei voida antaa suurempaa oikeudellista arvoa kuin käsiteltävässä asiassa sovellettavalle asetukselle.
117
Lopuksi komissio korostaa, että täsmälliset ja johdonmukaiset tiedot asetuksen N:o 1698/2005 69 artiklan 5 b kohdan mukaisesta laskentamenetelmästä on kyllä annettu jäsenvaltioille asiantuntijaryhmän kokouksessa (ks. 34 kohta edellä) käsiteltäessä ohjelmien päättämistä. Kannekirjelmästä ilmenee lisäksi, että Extremadura ja komissio ovat myös olleet toukokuussa 2016 kirjeenvaihdossa, jonka yhteydessä komissio on selittänyt laskentamenetelmää, jota se aikoi noudattaa. Sitä paitsi, vaikka suuntaviivoissa ei mainita ohjelman aikana ilman eri toimenpiteitä suoritetun tiettyjen maksusitoumusten vapauttamisen vaikutusta kyseisen säännöksen mukaiseen laskentamenetelmään, jo niiden 5.2 kohdassa mainitaan takaisinmaksun välttämättömyys siinä tilanteessa, että yksinomaan uusiin haasteisiin liittyviin toimiin varattuja määriä on jätetty käyttämättä, mikä oli joka tapauksessa asianlaita Extremaduran osalta. Näin ollen ei voida katsoa, ettei komissio ole selostanut menetelmää, jota se aikoi noudattaa kyseisen säännöksen nojalla suoritettavassa laskelmassa, toisin kuin Espanjan kuningaskunta väittää.
118
Edellä esitetyn perusteella on todettava, ettei komissio ole loukannut luottamuksensuojan periaatetta.
119
Tästä seuraa, että toinen kanneperuste ja näin ollen kanne kokonaisuudessaan on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
120
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
121
Koska Espanjan kuningaskunta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kahdeksas jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Kanne hylätään.
2)
Espanjan kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Collins
Kancheva
De Baere
Julistettiin Luxemburgissa 5 päivänä heinäkuuta 2018.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: espanja.