62024CJ0087
DOMSTOLENS DOM (fjärde avdelningen)
den 23 oktober 2025 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Tillnärmning av lagstiftning – Naturgas – Direktiv 2009/73/EG – Artikel 41.8 – Begreppet ’lämpliga incitament’ – Förordning (EG) no 715/2009 – Artikel 13.1 – Begreppet ’rimlig avkastning på investeringar’ – Överförings- och distributionssystem – Lagringsanläggning – Kriterier som ska beaktas vid fastställande av tariffer för överföring och distribution som fastställts av den nationella tillsynsmyndigheten – Kapitalavkastningsnivå – Skyldighet till direktivkonform tolkning – Motiveringsskyldighet”
I mål C‑87/24,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Administratīvā apgabaltiesa (Regionala förvaltningsdomstolen, Lettland) genom beslut av den 3 januari 2024, som inkom till domstolen den 2 februari 2024, i målet
AS ”Gaso”,
AS ”Conexus Baltic Grid”
mot
Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija,
meddelar
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden I. Jarukaitis, domstolens ordförande K. Lenaerts, tillika tillförordnad domare på fjärde avdelningen, och domaren M. Condinanzi (referent),
generaladvokat: A. Rantos,
justitiesekreterare: enhetschefen M. Aleksejev,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 15 januari 2025,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
AS ”Gaso”, genom L. Liepa och J. Sarāns-Reneslācis, advokāti,
–
AS ”Conexus Baltic Grid”, genom C. Ginter, vandeadvokaat, K. Pļaviņa-Mika, advokāte, U. Bariss, valdes priekšsēdētājs, och M. Gode, valdes loceklis,
–
Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija, genom J. Miķelsons, izpilddirektors, och A. Upena, padomes locekle,
–
Europeiska kommissionen, genom O. Beynet, L. Ozola och T. Scharf, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 3 april 2025 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 41.8 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/73/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 2003/55/EG (EUT L 211, 2009, s. 94) och artikel 13.1 första stycket i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 715/2009 av den 13 juli 2009 om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten och om upphävande av förordning (EG) nr 1775/2005 (EUT L 211, 2009, s. 36).
2
Begäran har framställts i ett mål där talan om ogiltigförklaring har väckts av AS ”Gaso” respektive av AS ”Conexus Baltic Grid” mot lēmums Nr. 109 ”par kapitāla atdeves likmi dabasgāzes pārvades sistēmas, dabasgāzes sadales sistēmas un dabasgāzes uzglabāšanas pakalpojumu tarifu projekta aprēķināšanai” (beslut nr 109 om fastställande av kapitalavkastningsnivå för beräkning av förslag till tariffer för tjänster i överföringssystemet för naturgas, distributionssystemet för naturgas och vid lagring av naturgas), av den 20 augusti 2020 (nedan kallat det omtvistade beslutet) som antagits av Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija (tillsynskommissionen för allmännyttiga tjänster, Lettland) (nedan kallad den lettiska tillsynsmyndigheten).
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Direktiv 2009/73
3
Skälen 23–25, 30 och 32 i direktiv 2009/73 har följande lydelse:
”(23)
Det behövs ytterligare åtgärder för att säkerställa transparenta och icke-diskriminerande tariffer för tillträde till transport. Tarifferna bör gälla alla användare av systemen, utan diskriminering. När lagringsanläggningar, lagring av gas i rörledningar eller stödtjänster opererar på en tillräckligt konkurrensutsatt marknad kan tillträde medges på grundval av transparenta och icke-diskriminerande marknadsbaserade mekanismer.
(24)
Det är nödvändigt att se till att systemansvariga för lagringssystemen är oberoende i syfte att förbättra tredje parts tillträde till lagringsanläggningar när detta är tekniskt och/eller ekonomiskt nödvändigt för att de ska kunna leverera till kunderna på ett effektivt sätt. … Det är också nödvändigt att öka transparensen när det gäller lagringskapacitet som erbjuds tredje part genom att förpliktiga medlemsstaterna att fastställa och offentliggöra en icke-diskriminerande och tydlig ram som omfattar lämpliga tillsynsformer för lagringsanläggningar. …
(25)
Icke-diskriminerande tillträde till distributionsnätet är avgörande för tillträdet för kunder i återförsäljarledet. …
…
(30)
För att den inre marknaden för naturgas ska kunna fungera korrekt behöver energitillsynsmyndigheterna kunna fatta beslut i alla relevanta tillsynsfrågor, och de måste också vara fullständigt oberoende av övriga offentliga eller privata intressen. Detta hindrar inte domstolsprövning och parlamentarisk övervakning enligt medlemsstaternas konstitutionella rätt. …
…
(32)
De nationella tillsynsmyndigheterna bör kunna fastställa eller godkänna tariffer eller beräkningsmetoder för tariffer på grundval av ett förslag från den systemansvarige för överförings- eller distributionssystemet eller LNG-anläggningar eller på grundval av ett förslag som en systemansvarig och nätanvändarna kommit överens om. Vid fastställandet eller godkännandet bör tillsynsmyndigheten se till att överförings- eller distributionstarifferna är icke-diskriminerande och avspeglar kostnaderna och samtidigt ta hänsyn till de långsiktiga marginalkostnader för näten som går att undvika med hjälp av åtgärder för styrning av efterfrågan.”
4
I artikel 1.1 i detta direktiv föreskrivs följande:
”I detta direktiv fastställs gemensamma regler för överföring, distribution, leverans och lagring av naturgas. Det innehåller regler om naturgassektorns organisation och funktion, tillträde till marknaden och de kriterier och förfaranden som ska tillämpas vid beviljande av tillstånd för överföring, distribution, leverans och lagring av naturgas samt drift av system.”
5
I artikel 2 i direktivet anges följande:
”I detta direktiv avses med
…
4.
systemansvarig för överföringssystemet: varje fysisk eller juridisk person som bedriver överföringsverksamhet och som ansvarar för drift och underhåll och, vid behov, utbyggnad av överföringssystemet inom ett visst område och, i tillämpliga fall, dess sammanlänkningar till andra system och för att säkerställa att systemet på lång sikt kan uppfylla rimliga krav på gastransporter.
…
6.
systemansvarig för distributionssystemet: varje fysisk eller juridisk person som bedriver distributionsverksamhet och som ansvarar för drift och underhåll och, vid behov, utbyggnad av distributionssystemet inom ett visst område och, i tillämpliga fall, dess sammanlänkningar till andra system och för att säkerställa att systemet på lång sikt kan uppfylla rimliga krav på gasdistribution.
…
9.
lagringsanläggning: en anläggning som används för lagring av naturgas och som ägs och/eller drivs av ett naturgasföretag, inbegripet den del av en LNG-anläggning som används för lagring men undantaget den del som används för produktionsverksamhet, och undantaget anläggningar som uteslutande är förbehållna systemansvariga för överföringssystemet när de utför sina uppgifter.
10.
systemansvarig för lagringssystemet: varje fysisk eller juridisk person som bedriver lagringsverksamhet och som ansvarar för driften av en lagringsanläggning.
…”
6
I artikel 39, med rubriken ”Tillsynsmyndigheternas utnämning och oberoende”, i samma direktiv föreskrivs följande:
”1.   Varje medlemsstat ska utse en nationell tillsynsmyndighet på nationell nivå.
…
4.   Medlemsstaterna ska garantera tillsynsmyndighetens oberoende och säkerställa att den utövar sina befogenheter på ett opartiskt och transparent sätt. I detta syfte ska medlemsstaterna se till att tillsynsmyndigheten, när den utför de uppgifter som den tilldelas i enlighet med detta direktiv och tillhörande lagstiftning,
a)
är juridiskt åtskild från och funktionellt oberoende av alla andra offentliga och privata organ,
b)
att dess personal och de personer som svarar för dess ledning,
i)
agerar oberoende av marknadsintressen, och
ii)
inte söker eller tar emot direkta anvisningar från någon regering eller något annat offentligt eller privat organ när den utför sina tillsynsuppgifter. Detta krav inkräktar inte i förekommande fall på ett nära samarbete med andra berörda nationella myndigheter eller på de allmänna politiska riktlinjer som regeringen utfärdat och som inte avser tillsynsskyldigheter och tillsynsbefogenheter enligt artikel 41.
…”
7
I artikel 40, med rubriken ”Tillsynsmyndighetens allmänna mål”, i direktiv 2009/73 föreskrivs följande:
”När tillsynsmyndigheten utför de uppgifter som anges i detta direktiv ska den vidta alla rimliga åtgärder för att bidra till följande mål inom ramen för sina skyldigheter och befogenheter enligt artikel 41, i förekommande fall i samarbete med andra relevanta nationella myndigheter, inklusive konkurrensmyndigheterna, och utan att inkräkta på deras behörighet:
…
f)
Säkerställa att systemansvariga och systemanvändare får lämpliga incitament, både på kort och lång sikt, för att öka systemeffektiviteten och främja marknadsintegreringen.
…”
8
Artikel 41 i direktivet, med rubriken ”Tillsynsmyndighetens skyldigheter och befogenheter”, har följande lydelse:
”1.   Tillsynsmyndigheten ska ha följande skyldigheter:
a)
Fastställa eller godkänna, enligt transparenta kriterier, överförings- eller distributionstariffer eller metoderna för beräkning av dem.
…
n)
Övervaka och granska villkoren för tillträde till lagring, lagring av gas i rörledningar och andra stödtjänster enligt artikel 33. Om reglerna för tillträde till lagring fastställs i enlighet med artikel 33.3 ska denna uppgift inte omfatta granskning av tariffer.
…
6.   Tillsynsmyndigheterna ska ansvara för att tillräckligt lång tid i förväg innan dessa träder i kraft, fastställa eller godkänna åtminstone metoder för att beräkna eller fastställa villkoren för
a)
anslutning och tillträde till nationella nät, inbegripet överförings- och distributionstariffer, samt villkor och tariffer för tillträde till LNG-anläggningar; dessa tariffer eller metoder ska utformas så att nödvändiga investeringar i näten och LNG-anläggningarna kan göras på ett sätt som gör det möjligt att säkra nätens och LNG-anläggningarnas funktion på längre sikt,
…
8.   När det gäller fastställande eller godkännande av tariffer eller metoder och av balanstjänster ska tillsynsmyndigheterna säkerställa att de systemansvariga för överförings- och distributionssystemen både på kort och lång sikt ges lämpliga incitament att öka effektiviteten, främja integrationen av marknaden och säkra leveranser samt stödja forskningsverksamheten på området.
…
16.   Tillsynsmyndigheternas beslut ska vara fullt motiverade för att medge domstolsprövning. Besluten ska vara tillgängliga för allmänheten, samtidigt som den konfidentiella karaktären hos kommersiellt känsliga uppgifter bevaras.
…”
Förordning nr 715/2009
9
I skälen 7 och 8 i förordning nr 715/2009 anges följande:
”(7)
Det måste anges enligt vilka kriterier avgifterna för nättillträde fastställs, så att det säkerställs att de fullt ut följer principerna om icke-diskriminering, uppfyller behoven för en väl fungerande inre marknad, tar full hänsyn till systemets funktionsduglighet och återspeglar de faktiska kostnaderna, i den utsträckning dessa kostnader motsvaras av sådana som effektiva och strukturellt jämförbara nätoperatörer har och är transparenta, samtidigt som en rimlig avkastning på investeringar tillgodoses, vid behov med hänsyn till tariffjämförelser av tillsynsmyndigheterna.
(8)
Vid beräkning av tariffer för tillträde till nät är det viktigt att ta hänsyn till såväl faktiska kostnader, i den utsträckning dessa kostnader motsvaras av sådana som effektiva och strukturellt jämförbara nätoperatörer har och är transparenta, som till behovet av rimlig avkastning på investeringar och incitament till att uppföra ny infrastruktur, bland annat särskilda bestämmelser för nya investeringar enligt direktiv [2009/73]. I detta avseende, särskilt om verklig konkurrens råder mellan olika delar av systemet, kommer myndigheternas jämförelser mellan tarifferna att vara relevanta.”
10
Artikel 1 i förordningen har följande lydelse:
”Syftet med denna förordning är
a)
att fastställa icke-diskriminerande regler när det gäller villkoren för tillträde till överföringssystem för gas, med hänsyn till de nationella och regionala marknadernas särdrag, för att säkerställa att den inre gasmarknaden fungerar väl,
b)
att fastställa icke-diskriminerande regler när det gäller villkoren för tillträde till anläggningar för flytande naturgas och lagringsanläggningar, med hänsyn till de nationella och regionala marknadernas särdrag, …
…
Målen i första stycket inbegriper fastställande av harmoniserade principer för tariffer eller för de metoder som används för att beräkna dem, för tillträde till nät, men inte till lagringsanläggningar, …
Denna förordning ska, med undantag av artikel 19.4, endast gälla för lagringsanläggningar som omfattas av artikel 33.3 eller 33.4 i direktiv [2009/73].
…”
11
I artikel 13.1 första och tredje styckena i nämnda förordning föreskrivs följande:
”De tariffer, eller de metoder som används för att beräkna dem, vilka tillämpas av systemansvariga för överföringssystem och har godkänts av tillsynsmyndigheterna enligt artikel 41.6 i direktiv 2009/73/EG, samt de tariffer som offentliggjorts enligt artikel 32.1 i det direktivet ska vara transparenta, ta hänsyn till systemets funktionsduglighet och förbättring och återspegla de faktiska kostnaderna, i den utsträckning kostnaderna motsvaras av de kostnader som effektiva och strukturellt jämförbara nätoperatörer har och är transparenta, samtidigt som en rimlig avkastning på investeringar tillgodoses och vid behov tariffjämförelser av tillsynsmyndigheterna beaktas. Tarifferna eller de metoder som används för att beräkna dem ska tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt.
…
Tarifferna eller de metoder som används för att beräkna dem ska underlätta effektiv gashandel och konkurrens och samtidigt hindra korssubventionering mellan nätanvändare samt ge incitament till investeringar och upprätthållande eller skapande av driftskompatibilitet för överföringsnät.”
Förordning (EU) 2017/460
12
I artikel 1 i kommissionens förordning (EU) 2017/460 om fastställandet av nätföreskrifter för harmoniserade tariffstrukturer för överföring av gas (EUT L 72, 2017, s. 29) anges att det i förordningen fastställs nätföreskrifter med regler för harmoniserade strukturer för överföringstariffer, inklusive regler om tillämpning av en referensprismetod, därtill hörande krav på samråd och offentliggörande, samt beräkningen av acceptpriser för standardkapacitetsprodukter.
13
I artikel 30, med rubriken ”Information som ska offentliggöras före tariffperioden”, i förordningen anges följande i punkt 1:
”Följande information ska offentliggöras före tariffperioden i enlighet med kraven som fastställs i artiklarna 31 och 32 av den nationella tillsynsmyndigheten eller den eller de systemansvariga för överföringssystemen, enligt vad som beslutas av den nationella tillsynsmyndigheten:
…
b) Följande information:
i)
De tillåtna eller eftersträvade intäkterna, eller bådadera, för den systemansvarige för överföringssystemet.
ii)
Information som rör förändringarna av de intäkter som avses i led i från ett år till nästa år.
iii)
Följande parametrar:
…
2)
Kapitalkostnad och dess beräkningsmetod.
3)
Kapitalkostnader, inklusive
…
4)
Driftskostnader.
5)
Incitamentsmekanismer och effektivitetsmål.
6)
Inflationsindex.
…”
Lettisk rätt
Lagen om tillsynsmyndigheter för allmännyttiga tjänster
14
I artikel 7.2 i likums ”Par sabiedrisko pakalpojumu regulatoriem” (lag om tillsynsmyndigheter för allmännyttiga tjänster) av den 19 oktober 2000 (Latvijas Vēstnesis, 2000, nr 394) anges att den lettiska tillsynsmyndigheten är ett offentligrättsligt organ som är institutionellt och funktionellt oberoende och självständigt genomför sin lagstadgade budget. En av tillsynsmyndighetens uppgifter är att reglera tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster på området för naturgasförsörjning.
15
I artikel 9.1 led 2 i samma lag anges att den lettiska tillsynsmyndigheten ska fastställa en metod för beräkning och fastställande av tariffer eller tarifftak samt villkoren för hur tarifferna eller tarifftaken ska tillämpas, såvida inte andra tariffprinciper föreskrivs i en särskild sektorsspecifik lagstiftning.
16
I artikel 9.2 i samma lag föreskrivs följande:
”[Den lettiska] tillsynsmyndigheten ska inom ramen för sina befogenheter självständigt anta administrativa beslut och akter som är bindande för dem som tillhandahåller och använder de berörda allmännyttiga tjänsterna.”
17
I artikel 20.1 i lagen om tillsynsmyndigheter för allmännyttiga tjänster föreskrivs följande:
”Tarifferna ska fastställas på en sådan nivå att användarnas betalning av dem täcker de ekonomiskt motiverade kostnaderna för den allmännyttiga tjänsten och säkerställer dess lönsamhet, såvida inte andra tariffprinciper föreskrivs i en särskild sektorsspecifik lagstiftning. Vid en förändring av de faktorer som påverkar tarifferna, till exempel lönsamheten, får tillsynsmyndigheten se över tarifferna och begära att den som tillhandahåller den allmännyttiga tjänsten inom en viss tid lämnar in ett förslag till tariffer med en motivering av kostnaderna för tjänsten.”
Metodbeslutet
18
I sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisijas padomes lēmums Nr. 1/23 kapitāla atdeves likmes aprēķināšanas metodika (tillsynsmyndighetens kommittés beslut nr 1/23 om metoden för beräkning av kapitalavkastningsnivån), av den 13 augusti 2018 (nedan kallat metodbeslutet), fastställdes hur kapitalavkastningsnivån skulle beräknas och tillämpas vid utarbetandet av förslag till tariffer för reglerade tjänster, inbegripet tjänster avseende distributionssystem för naturgas. I beslutet fastställs bland annat en formel för beräkning av den genomsnittliga viktade kapitalavkastningsnivån i reala termer.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
19
Med tillämpning av metodbeslutet antog den lettiska tillsynsmyndighetens styrelse det omtvistade beslutet, i vilket den fann att den systemansvarige för överföringssystemet för naturgas, den systemansvarige för distributionssystemet för naturgas och den systemansvarige för lagringsanläggningen för naturgas tillämpar den genomsnittliga viktade kapitalavkastningsnivån i reala termer.
20
Med beaktande av nivån på avkastningen på eget kapital, nivån på avkastningen på lånat kapital, beräknade i enlighet med metodbeslutet, bolagsskattesatsen och genomsnittet av de årliga förändringarna i konsumentpriserna under de fem föregående kalenderåren, fastställde den lettiska tillsynsmyndigheten att för en operatör som enligt uppgifterna i den senaste tillgängliga årsrapporten tillhör kategorin medelstora eller stora företag ska kapitalavkastningsnivån fastställas till 2,65 procent, medan kapitalavkastningsnivån för en operatör som tillhör kategorin mikroföretag eller små företag ska fastställas till 4,37 procent.
21
I det omtvistade beslutet anges att kapitalavkastningsnivån på 2,65 procent är förenlig med situationen på finansmarknaderna och att den är resultatet av en lämplig bedömning av de risker som är förknippade med uttag av medel, vilket säkerställer att den systemansvarige för överföringssystemet för naturgas, den systemansvarige för distributionssystemet för naturgas och den systemansvarige för lagringsanläggningen för naturgas har möjlighet att finansiera lån, investera i förnyelse och utveckling av näten och få en rimlig avkastning, samtidigt som användarna garanteras tillgång till kontinuerliga, säkra och högkvalitativa allmännyttiga tjänster, vars tariffer (pris) motsvarar ekonomiskt motiverade kostnader.
22
Gaso, som är systemansvarig för distributionssystemet för naturgas i Lettland, och Conexus Baltic Grid, som driver överföringssystemet och lagringsanläggningen för naturgas i denna medlemsstat, väckte var för sig talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet vid Administratīvā apgabaltiesa (Regionala förvaltningsdomstolen, Lettland), som är den hänskjutande domstolen.
23
Till stöd för sin talan gjorde dessa bolag gällande att den lettiska tillsynsmyndigheten överskred sina befogenheter, gjorde sig skyldig till allvarliga förfarandefel och materiella fel vid fastställandet av kriterierna och beräkningen av kapitalavkastningsnivån och åsidosatte sin motiveringsskyldighet när den fastställde en onormalt låg kapitalavkastningsnivå. Det omtvistade beslutet strider i synnerhet mot direktiv 2009/73, enligt vilket de nationella tillsynsmyndigheterna är skyldiga att främja bland annat utvecklingen av naturgasmarknaden och dess funktion genom att ge investerarna lämpliga incitament för att göra nödvändiga investeringar i infrastruktur. Beslutet strider också mot förordning nr 715/2009, enligt vilken tillsynsmyndigheterna är skyldiga att beakta en rimlig avkastning på gjorda investeringar när de fastställer tarifferna.
24
Den hänskjutande domstolen har för det första angett att artikel 40 f och artikel 41.8 i direktiv 2009/73 samt artikel 13.1 i förordning nr 715/2009, jämförd med skälen 7 och 8 i samma förordning, är relevanta för att avgöra det mål som är anhängigt vid den.
25
Den hänskjutande domstolen har för det andra understrukit att även om det framgår av de bestämmelser som nämns i föregående punkt att medlemsstaterna, när de fastställer tariffer för tillträde till överförings- och distributionssystemen för naturgas, ska säkerställa en ”rimlig avkastning på investeringar”, anges i dessa bestämmelser inte vad som avses med detta uttryck, vilket EU-domstolen dessutom ännu inte har haft tillfälle att uttala sig om. Den hänskjutande domstolen har således angett att den inte har några tydliga riktlinjer för att bedöma huruvida den lettiska tillsynsmyndighetens metod för att fastställa den kapitalavkastningsnivå som tillämpats i det nationella målet är förenlig med unionsrätten.
26
För det tredje har den hänskjutande domstolen påpekat att lagen om tillsynsmyndigheter för allmännyttiga tjänster innehåller ett regelverk utan någon bestämmelse som motsvarar artiklarna 40 och 41 i direktivet, vilka avser de nationella tillsynsmyndigheternas allmänna mål respektive deras skyldigheter och befogenheter. Den hänskjutande domstolen har i detta avseende preciserat att artikel 20.1 i denna lag, på grundval av vilken den lettiska tillsynsmyndigheten antog det omtvistade beslutet, med största sannolikhet inte omfattar samtliga de mål som eftersträvas med de bestämmelser i direktivet som nämns i punkt 24 ovan, särskilt vad gäller rätten för en leverantör av offentliga reglerade tjänster att ges lämpliga incitament på både kort och lång sikt. Därmed uppkommer frågan huruvida bestämmelserna i det direktivet har införlivats på ett korrekt sätt med lettisk rätt.
27
Slutligen anser den hänskjutande domstolen för det fjärde, mot bakgrund av bestämmelserna i direktiv 2009/73 och i förordning nr 715/2009, att det är oklart huruvida artikel 13.1 i förordningen är tillämplig för att fastställa tariffen för tillträde till lagringsanläggningar för naturgas, vilka i förevarande fall drivs av Conexus Baltic Grid. Den hänskjutande domstolen anser nämligen, med hänvisning till att de förfaranden som föreskrivs i artikel 33.3 och 33.4 i direktiv 2009/73 inte är tvingande, att artikel 13.1 i nämnda förordning – i vilken det fastställs villkor för de tariffer som tillämpas av systemansvariga för överföringssystem och som godkänts av tillsynsmyndigheterna i enlighet med artikel 41.6 i direktiv 2009/73, samt de tariffer som offentliggörs i enlighet med artikel 32.1 i direktivet – endast är tillämplig på tariffer för tjänster avseende överföring av naturgas och inte omfattar fastställandet av tariffer för tillträde till lagringsanläggningar för naturgas.
28
Mot denna bakgrund beslutade Administratīvā apgabaltiesa (Regionala förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Utgör artikel 41.8 i direktiv 2009/73 hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken tillsynsmyndigheten inte är skyldig att, när den beräknar tariffer eller fastställer metoder, motivera hur det säkerställs att de systemansvariga för överförings- och distributionssystem både på kort och lång sikt ges lämpliga incitament att öka effektiviteten, främja integrationen av marknaden och säkra leveranser samt stödja forskningsverksamheten på området?
2)
Är det förenligt med artikel 41.8 i direktiv 2009/73 att tolka den nationella lagstiftningen så, att den säkerställer att det både på kort och lång sikt ges lämpliga incitament för att öka effektiviteten, främja integrationen av marknaden och säkra leveranser samt stödja forskningsverksamhet på området, när användarnas avgifter endast täcker ekonomiskt motiverade kostnader för de allmännyttiga tjänsterna och säkerställer lönsamhet, åtminstone till ett minimibelopp?
3)
Är en nationell lagstiftning enligt vilken det vid fastställandet av ’lämpliga incitament på både kort och lång sikt’ och incitament ’för att främja integrationen av marknaden, säkra leveranser och forskningsverksamhet’, inte tas hänsyn till vedertagna finansiella principer för att fastställa den genomsnittliga viktade kapitalavkastningsnivån i förhållande till jämförbara bolag som är verksamma på en fri marknad, förenlig med de mål som anges i artikel 41.8 i direktiv [2009/73]?
4)
Ska tillsynsmyndigheten vid tolkningen av begreppen ’rimlig avkastning på investeringar’ i den mening som avses i artikel 13 i förordning [nr 715/2009] och incitament till investeringar i den mening som avses i artikel 41 i direktiv 2009/73, utgå från det vedertagna finansiella begreppet genomsnittlig kapitalavkastningsnivå [genomsnittlig viktad kapitalkostnad, weighted average cost of capital (WACC)] och den metod som används för att fastställa denna?
5)
Om den föregående frågan besvaras jakande, har tillsynsmyndigheten då rätt att avvika från den metod som används på det finansiella området för att fastställa den genomsnittliga kapitalavkastningsnivån och anpassa denna avkastningsnivå efter eget gottfinnande?
6)
Om den föregående frågan besvaras jakande, har tillsynsmyndigheten då rätt att justera den genomsnittliga kapitalavkastningsnivån så att det vid beräkningen av denna tas hänsyn till en storlekspremie som grundar sig på lånekostnaderna för andra företag i medlemsstatens ekonomi?
7)
Om fråga 4 besvaras jakande, har tillsynsmyndigheten då rätt att justera den genomsnittliga kapitalavkastningsnivån så att den inte behöver kompensera den systemansvarige för överföringssystemet eller lagringsanläggningen för naturgas för inflationsökningen under den föregående tariffperioden?
8)
Om fråga 5 besvaras jakande, och för det fall den systemansvarige inte samtycker till den nivå på den genomsnittliga kapitalavkastningsnivån som tillsynsmyndigheten föreslår eller de omständigheter som den grundar sig på, bör då tillsynsmyndigheten, när den fastställer den genomsnittliga kapitalavkastningsnivån (WACC), anlita en oberoende tredje part för bedömningen av vilken nivå som är lämplig för denna avkastning?
9)
Strider ett förfarande för fastställande av tariffer – i vilket den genomsnittliga kapitalavkastningsnivån fastställs av tillsynsmyndigheten och i vilket den systemansvarige för överföring eller lagring av naturgas inte har rätt att justera denna beräkning på grundval av det systemansvariga företagets individuella resultat – mot de mål som anges i artikel 41.8 i direktiv [2009/73]?
10)
Ska artikel 1 [första stycket] b i förordning [nr 715/2009], jämförd med andra stycket i denna artikel, tolkas så, att skälen 7 och 8 samt artikel 13.1 i denna förordning är tillämpliga på anläggningar för lagring av naturgas och på de tariffer som fastställs av tillsynsmyndigheten, om tillträdet till anläggningar för lagring av flytande naturgas är reglerat?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning
29
Den lettiska tillsynsmyndigheten har gjort gällande att de frågor som den hänskjutande domstolen har ställt inte kan tas upp till prövning.
30
Den lettiska tillsynsmyndigheten menar för det första att den första tolkningsfrågan är hypotetisk och inte avser tolkningen av unionsrätten utan av nationell rätt. Frågan grundar sig nämligen på det oriktiga antagandet att nämnda myndighet är befriad från skyldigheten att motivera såväl metoden för beräkningen av kapitalavkastningsnivån som själva avkastningsnivåerna. Det framgår emellertid av den nationella lagstiftningen, särskilt artikel 67.2 i Administratīvā procesa likums (förvaltningsprocesslagen), att denna myndighet är skyldig att motivera sina beslut, och den har i förevarande fall beaktat tillämpliga bestämmelser, bland annat artikel 41.8 i direktiv 2009/73 och förordning nr 715/2009.
31
Den lettiska tillsynsmyndigheten anser för det andra att tolkningsfrågorna 2–6 är alltför allmänt formulerade och inte avser tolkningen av unionsrätten utan dess tillämpning. Dessutom är det omöjligt för domstolen att ge ett exakt svar på dessa frågor på grund av att de begrepp och uttryck som används i dessa frågor är allmänt hållna. Slutligen anges i såväl artikel 41.8 i direktiv 2009/73 som artikel 13.1 i förordning nr 715/2009 endast det mål som de nationella tillsynsmyndigheterna ska uppnå, vilket ger dem möjlighet att välja medel och metoder för att uppnå detta mål. Valet av dessa medel eller metoder, som den hänskjutande domstolen vill få klarhet i, är emellertid inte en fråga om tolkning av unionsrätten som det ankommer på EU-domstolen att besvara, utan en fråga om tillämpningen av unionsrätten som omfattas av de nationella domstolarnas behörighet.
32
För det tredje har den lettiska tillsynsmyndigheten gjort gällande att den andra, den åttonde och den nionde frågan inte avser tolkningen av unionsrätten utan tolkningen av nationell rätt. Vad särskilt gäller den andra frågan används begreppet lönsamhet inte i relevant unionsrätt, utan i artikel 20.1 i lagen om tillsynsmyndigheter för allmännyttiga tjänster.
33
För det fjärde har den lettiska tillsynsmyndigheten gjort gällande att tolkningsfrågorna 4–8 inte har något samband med den faktiska och rättsliga situation som kännetecknar det nationella målet och inte svarar mot ett objektivt behov för att avgöra det nationella målet. Artikel 13.1 i förordning nr 715/2009 är nämligen inte tillämplig vare sig på lagringsanläggningar för naturgas som Conexus Baltic Grid är systemansvarig för eller på distributionssystemet för naturgas, vars förvaltning i Lettland anförtrotts Gaso.
34
Härvidlag framgår det av EU-domstolens fasta praxis att det, inom ramen för det samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna som införts genom artikel 267 FEUF, uteslutande ankommer på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. Härav följer att frågor om unionsrätten presumeras vara relevanta och att EU-domstolen i princip är skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av unionsrätten. En tolkningsfråga från en nationell domstol kan bara avvisas om det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågeställningen är hypotetisk eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 25 februari 2025, Sąd Rejonowy w Białymstoku och Adoreikė, C‑146/23 och C‑374/23, EU:C:2025:109, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
35
Då beslutet om hänskjutande utgör grunden för målet om förhandsavgörande vid EU-domstolen enligt artikel 267 FEUF måste den nationella domstolen, i själva beslutet, klargöra den faktiska och rättsliga bakgrunden till det nationella målet och åtminstone i någon mån förklara varför den begär tolkning av just de angivna unionsbestämmelserna samt redogöra för det samband som den har funnit föreligga mellan dessa bestämmelser och den i det målet tillämpliga nationella lagstiftningen. Dessa kumulativa krav på innehållet i en begäran om förhandsavgörande framgår uttryckligen av artikel 94 i domstolens rättegångsregler (dom av den 12 december 2019, Slovenské elektrárne, C‑376/18, EU:C:2019:1068, punkt 25 och där angiven rättspraxis).
36
I förevarande fall framgår det av begäran om förhandsavgörande att bestämmelserna i direktiv 2009/73 och i förordning nr 715/2009 har ett uppenbart samband med det nationella målet, som rör fastställandet av den kapitalavkastningsnivå som en tillsynsmyndighet för naturgasmarknaden har bestämt för bland annat systemansvariga för naturgassystemet i en medlemsstat och som kan påverka de tariffer som dessa systemansvariga tillämpar.
37
Vad därefter gäller det krav som anges i artikel 94 c i rättegångsreglerna, som avser dels de skäl som fått den hänskjutande domstolen att söka klarhet i tolkningen av direktiv 2009/73 och förordning nr 715/2009, dels det samband som den hänskjutande domstolen har funnit föreligga mellan dessa två unionsrättsakter och den nationella lagstiftning som är tillämplig i det nationella målet, konstaterar EU-domstolen följande. Den hänskjutande domstolen har gjort sin egen bedömning av de oklarheter som den anser föreligger vad gäller tolkningen av nämnda rättsakter, i synnerhet artikel 41.8 i direktiv 2009/73 och artikel 13.1 i förordning nr 715/2009 samt det samband som den ser mellan dessa bestämmelser och den nationella lagstiftningen, bland annat vad gäller de krav som den lettiska tillsynsmyndigheten ska beakta vid fastställandet av tariffer för överföring och distribution av naturgas.
38
Vad slutligen gäller de frågor som rör tolkningen av de två unionsrättsakter som nämns i föregående punkt och deras relevans för tillträdet till de naturgasanläggningar som förvaltas av Conexus Baltic Grid, är det tillräckligt att erinra om följande. När det inte på ett uppenbart sätt framgår att tolkningen av en unionsbestämmelse inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet, anser domstolen att en invändning att denna bestämmelse inte är tillämplig i det nationella målet inte har något att göra med huruvida begäran om förhandsavgörande kan prövas i sak utan att den tvärtom rör själva sakprövningen av tolkningsfrågorna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 december 2019, Slovenské elektrárne, C‑376/18, EU:C:2019:1068, punkt 29 och där angiven rättspraxis).
39
Härav följer att begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning.
Prövning i sak
Inledande synpunkter
40
Den hänskjutande domstolen har ställt sina tio frågor för att få klarhet i tre rättsliga aspekter. De avser för det första tillämpningsområdet för de tariffprinciper som föreskrivs i artikel 41.8 i direktiv 2009/73 och artikel 13.1 första stycket i förordning nr 715/2009 (frågorna 7, 9 och 10), för det andra införlivandet med nationell rätt av begreppet ”lämpliga incitament”, i den mening som avses i artikel 41.8 i direktiv 2009/73, och den nationella tillsynsmyndighetens motiveringsskyldighet (frågorna 1 och 2) och för det tredje det sätt på vilket denna myndighet, när den beräknar och fastställer tarifferna, ska garantera att de systemansvariga för överförings- och distributionssystemen för naturgas ges sådana lämpliga incitament och/eller en ”rimlig avkastning på investeringar” i den mening som avses i artikel 13.1 första stycket i förordning nr 715/2009 (frågorna 3–9).
41
Dessa tre aspekter bör prövas i ovannämnda ordning.
Frågorna 7, 9 och 10: Tillämpningsområdet för de tariffprinciper som föreskrivs i artikel 41.8 i direktiv 2009/73 och i artikel 13.1 första stycket i förordning nr 715/2009
42
Den hänskjutande domstolen har ställt frågorna 7, 9 och 10, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 41.8 i direktiv 2009/73 och artikel 13.1 första stycket i förordning nr 715/2009 ska tolkas så, att de tariffprinciper som föreskrivs i dessa bestämmelser inte endast är tillämpliga på de systemansvariga för överförings- och distributionssystemen för naturgas utan även på lagringsanläggningar för naturgas.
43
Denna fråga har sitt ursprung i det omtvistade beslutet genom vilket den lettiska tillsynsmyndigheten fastställde en identisk kapitalavkastningsnivå för Gaso, i egenskap av systemansvarig för distributionssystemet för naturgas i Lettland, och för Conexus Baltic Grid, i egenskap av systemansvarig för överföringssystemet och lagringsanläggningarna för naturgas i samma land. Det ska i detta hänseende preciseras att eftersom endast den tionde frågan, in fine, även nämner lagringsanläggningar för flytande naturgas, utan att det i begäran om förhandsavgörande anges varför de sistnämnda anläggningarna är föremål för nämnda fråga, ska domstolens svar på frågorna 7, 9 och 10 begränsas till frågan huruvida de tariffbestämmelser som föreskrivs i artikel 41.8 i direktiv 2009/73 och i artikel 13.1 första stycket i förordning nr 715/2009 är tillämpliga på lagringsanläggningar för naturgas.
44
Efter dessa preciseringar ska det erinras om att direktiv 2009/73 syftar till att uppnå det mål som består i en i praktiken fullständigt öppen och konkurrensutsatt inre marknad för naturgas genom att, såsom framgår av artikel 1.1 i direktivet, fastställa gemensamma regler för överföring, distribution, leverans och lagring av naturgas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2019, GRDF, C‑236/18, EU:C:2019:1120, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
45
I artikel 2.4, 2.6, 2.9 och 2.10 i direktivet definieras och görs åtskillnad mellan ”systemansvarig för överföringssystemet”, ”systemansvarig för distributionssystemet”, ”lagringsanläggning” respektive ”systemansvarig för lagringssystemet” för naturgas.
46
Såsom framgår av skälen 23, 25 och 32 i direktivet syftar direktivet till att säkerställa icke-diskriminerande tillträde till överförings- och distributionssystemen för naturgas genom att i enlighet med artikel 41.1 a i samma direktiv i synnerhet ge de nationella tillsynsmyndigheterna i uppdrag att ”[f]astställa eller godkänna, enligt transparenta kriterier, överförings- eller distributionstariffer eller metoderna för beräkning av dem”.
47
I artikel 41.6 a i direktiv 2009/73 anges närmare att de nationella tillsynsmyndigheterna ska ha till uppgift att fastställa eller godkänna åtminstone metoderna för att beräkna eller fastställa villkoren för tillträde till de nationella näten, inbegripet överförings- och distributionstariffer.
48
I artikel 41.8 i det direktivet anges dessutom att ”[n]är det gäller fastställande eller godkännande av tariffer eller metoder … ska tillsynsmyndigheterna säkerställa att de systemansvariga för överförings- och distributionssystemen … ges lämpliga incitament att öka effektiviteten, främja integrationen av marknaden och säkra leveranser samt stödja forskningsverksamheten på området”.
49
Härav följer att de tariffregler som föreskrivs i bland annat artikel 41.8 i direktiv 2009/73 endast är tillämpliga på systemansvariga för ”näten” för överföring och distribution för naturgas, i den mening som avses i artikel 2.4 och 2.6 i direktivet, och inte på ”lagringsanläggningar” för naturgas och de som är systemansvariga för dem, i den mening som avses i artikel 2.9 och 2.10 i direktivet.
50
Den omständigheten att lagringsanläggningar för naturgas undantas, följer även av bestämmelserna i förordning nr 715/2009, som enligt rubriken fastställer ”villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten”.
51
Enligt artikel 1 andra stycket i denna förordning omfattas nämligen fastställandet av harmoniserade principer för tariffer eller för de metoder som används för att beräkna dem av de mål som eftersträvas med förordningen endast för tillträde till nätet och inte för tillträde till lagringsanläggningar. Vidare framgår det av lydelsen i artikel 13.1 första stycket i samma förordning att endast systemansvariga för nät för överföring av naturgas omfattas av de tariffbestämmelser och skyldigheter, bland annat rörande transparens och icke-diskriminering i fråga om tariffer, som föreskrivs i denna bestämmelse.
52
Den principiella skillnaden i tariffregleringen mellan de bestämmelser som är tillämpliga på ”näten” och de som är tillämpliga på lagringsanläggningar för naturgas förklaras, såsom Europeiska kommissionen med rätta har påpekat, av den omständigheten att dessa anläggningar, till skillnad från ”näten”, i allmänhet inte betraktas som naturliga monopol och således kan konkurrera med andra anläggningar. Detta är skälet till att det genom direktiv 2009/73, såsom anges i skälen 23 och 24 i direktivet, införs en särskild ordning för lagringsanläggningar för naturgas, däribland artikel 33 i direktivet. I den artikeln föreskrivs särskilda regler för tillträde till dessa anläggningar, antingen inom ramen för ett förhandlat tillträde i enlighet med punkt 3 i denna artikel eller inom ramen för ett reglerat tillträde i enlighet med punkt 4 i nämnda artikel, men på vissa villkor.
53
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 45 i sitt förslag till avgörande förbjuder emellertid varken detta direktiv eller förordning nr 715/2009 de nationella tillsynsmyndigheterna att utvidga de fastställda tariffprinciperna i artikel 41.8 i direktivet respektive artikel 13.1 första stycket i förordningen, som reglerar ”näten” för naturgas, till att omfatta tillträde till lagringsanläggningar.
54
Såsom kommissionen har påpekat kan det nämligen inte uteslutas att objektiva skäl, såsom specifika tekniska egenskaper eller lagringsanläggningarnas betydelse för en trygg energiförsörjning i en eller flera medlemsstater, kan motivera att en nationell tillsynsmyndighet utvidgar de tariffprinciper som den tillämpar på överförings- och distributionsnäten för naturgas till att omfatta tillträde till lagringsanläggningarna.
55
Av det anförda följer att frågorna 7, 9 och 10 ska besvaras enligt följande. Artikel 41.8 i direktiv 2009/73 och artikel 13.1 första stycket i förordning nr 715/2009 ska tolkas så, att de tariffprinciper som föreskrivs i dessa bestämmelser inte är tillämpliga på en medlemsstats lagringsanläggningar för naturgas, vilket dock inte påverkar de nationella tillsynsmyndigheternas möjlighet att av objektivt motiverade skäl utvidga dessa tariffprinciper till att även omfatta tillträde till dessa anläggningar.
Frågorna 1 och 2: Införlivande med nationell rätt av begreppet ”lämpliga incitament”, i den mening som avses i artikel 41.8 i direktiv 2009/73, och den nationella tillsynsmyndighetens motiveringsskyldighet
56
Den hänskjutande domstolen har ställt de två första frågorna, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 41.8 och 41.16 i direktiv 2009/73 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken ”lämpliga incitament”, i den mening som avses i artikel 41.8, säkerställs enbart genom att de tariffer som användarna betalar täcker de ekonomiskt motiverade kostnaderna för allmännyttiga tjänster och säkerställer en lönsamhet, eventuellt en minimal sådan, utan att den nationella tillsynsmyndigheten åläggs någon skyldighet att motivera på vilket sätt den säkerställer att systemansvariga för överförings- och distributionssystemen för naturgas ges ”lämpliga incitament”.
57
Det ska inledningsvis påpekas att dessa frågor har sitt ursprung i att den hänskjutande domstolen anser att det är allmänt oklart huruvida artikel 41.8 i direktiv 2009/73 har införlivats korrekt med den lettiska rättsordningen. Den hänskjutande domstolen anser nämligen att de mål som föreskrivs i denna bestämmelse, inom ramen för fastställandet av tariffer, är mer omfattande än de mål som föreskrivs i lettisk rätt, bland annat i artikel 20.1 i lagen om tillsynsmyndigheter för allmännyttiga tjänster, enligt vilken den lettiska tillsynsmyndigheten ska se till att tarifferna fastställs på en sådan nivå att de täcker de ekonomiskt motiverade kostnaderna för allmännyttiga tjänster och säkerställer lönsamhet.
58
Vad gäller bestämmelserna i direktiv 2009/73 om de nationella tillsynsmyndigheternas skyldigheter i fråga om tariffer för systemansvariga för överförings- och distributionssystem för naturgas, framgår det av artikel 41.6 a i direktivet att dessa myndigheter ska fastställa eller godkänna metoder för att beräkna eller fastställa villkoren för tillträde till de nationella naturgasnäten, inbegripet överförings- och distributionstariffer för naturgas. I denna bestämmelse preciseras att tarifferna ska utformas så att nödvändiga investeringar i näten kan göras på ett sätt som gör det möjligt att säkra nätens funktion på längre sikt.
59
Det ska dessutom erinras om att enligt artikel 41.8 i nämnda direktiv ska de nationella tillsynsmyndigheterna, när de fastställer eller godkänner tariffer eller metoder, säkerställa ”att de systemansvariga för överförings- och distributionssystemen både på kort och lång sikt ges lämpliga incitament att öka effektiviteten, främja integrationen av marknaden och säkra leveranser samt stödja forskningsverksamheten på området”.
60
Enligt artikel 41.16 i samma direktiv ska de nationella tillsynsmyndigheternas beslut dessutom vara fullt motiverade för att medge domstolsprövning.
61
I artikel 41.6 a, 41.8 och 41.16 i direktiv 2009/73, jämförd med skäl 32 i samma direktiv, åläggs således de nationella tillsynsmyndigheterna att – antingen vid tidpunkten för antagandet av metoden för beräkning av överförings- och distributionstariffer för naturgas eller vid det konkreta fastställandet av dessa tariffer – utöver att föreskriva täckning för de faktiska kostnader som bärs av de systemansvariga för överförings- och distributionsnäten för att säkerställa tillträdet till dessa, dels ska föreskriva täckning för de investeringar som är nödvändiga för att säkra de nyss nämnda nätens funktion på längre sikt, dels ska säkerställa ”lämpliga incitament” på kort och lång sikt som gör det möjligt för dessa systemansvariga att garantera att de mål som anges i artikel 41.8 i direktiv 2009/73 uppnås och att stödja de verksamheter som avses i denna bestämmelse, samtidigt som dessa myndigheters beslut ska vara fullt motiverade för att medge domstolsprövning.
62
Vad gäller införlivandet av artikel 41.8 i direktivet med lettisk rätt, framgår det inte av handlingarna i målet att lagen om tillsynsmyndigheter för allmännyttiga tjänster uttryckligen återger den lettiska tillsynsmyndighetens skyldighet att, antingen vid tidpunkten för antagandet av metoden för beräkning av överförings- och distributionstariffer för naturgas eller vid det konkreta fastställandet av dessa tariffer, föreskriva de ”lämpliga incitament” som avses i artikel 41.8. Såsom har påpekats i punkt 57 ovan kräver artikel 20.1 i lagen om tillsynsmyndigheter för allmännyttiga tjänster, som är den enda relevanta bestämmelse i denna lag som den hänskjutande domstolen har hänvisat till, endast att den lettiska tillsynsmyndigheten ska se till att tarifferna fastställs på en sådan nivå att de tariffer som användarna betalar täcker de ekonomiskt motiverade kostnaderna för allmännyttiga tjänster och säkerställer lönsamhet.
63
Begreppet lönsamhet i nämnda lag tycks i detta avseende hänvisa till tanken att de systemansvariga för överförings- och distributionssystemen för naturgas kan erhålla en rimlig vinstmarginal, dock utan att precisera för vilka ändamål denna vinstmarginal, åtminstone delvis, ska reserveras. Detta begrepp förefaller således ha en mer allmän räckvidd och vara mindre inriktat på att uppnå mål och driva verksamhet som rör naturgasmarknadens funktion än begreppet ”lämpliga incitament” i artikel 41.8 i direktiv 2009/73.
64
Det ska emellertid erinras om att enligt domstolens fasta praxis är de nationella domstolarna vid tillämpningen av nationell rätt skyldiga att i möjligaste mån tolka den nationella rätten mot bakgrund av ordalydelsen i och syftet med det aktuella direktivet för att uppnå det resultat som avses i direktivet och således följa artikel 288 tredje stycket FEUF. Denna skyldighet att göra en direktivkonform tolkning av nationell rätt följer nämligen av EUF-fördragets systematik, eftersom denna skyldighet gör det möjligt för de nationella domstolarna att inom ramen för sin behörighet säkerställa att unionsrätten ges full verkan när de avgör tvister som anhängiggjorts vid dem (dom av den 5 mars 2020, OPR-Finance, C‑679/18, EU:C:2020:167, punkt 41, och dom av den 26 juni 2025, Makeleio och Zougla, C‑555/23 och C‑556/23, EU:C:2025:484, punkt 85).
65
Dessutom innebär principen om direktivkonform tolkning att de nationella domstolarna ska göra allt som ligger inom deras behörighet, med hänsyn till den nationella rätten i sin helhet och med tillämpning av de tolkningsmetoder som är erkända i nationell rätt, för att säkerställa att det aktuella direktivet ges full verkan och för att uppnå ett resultat som är förenligt med direktivets syfte (dom av den 5 mars 2020, OPR-Finance, C‑679/18, EU:C:2020:167, punkt 42, och dom av den 26 juni 2025, Makeleio och Zougla, C‑555/23 och C‑556/23, EU:C:2025:484, punkt 86).
66
Det ankommer således på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida dess nationella rätt, i synnerhet artikel 20.1 i lagen om tillsynsmyndigheter för allmännyttiga tjänster, i den mån det är möjligt kan tolkas på ett sätt som är förenligt med artikel 41.8 i direktiv 2009/73, så att den lönsamhet som de systemansvariga för överförings- och distributionssystem för naturgas ska garanteras även innebär att de därigenom ges de ”lämpliga incitament” som avses i nämnda artikel 41.8. Den omständigheten att en viss lönsamhet säkerställs kan nämligen utgöra ett lämpligt incitament för de berörda systemansvariga att fullfölja de mål och stödja de verksamheter som anges i artikel 41.8 i direktiv 2009/73.
67
För det fall den hänskjutande domstolen emellertid anser att en sådan direktivkonform tolkning är omöjlig, ska det prövas huruvida den skyldighet som föreskrivs i artikel 41.8 i direktiv 2009/73 är tillräckligt precis och ovillkorlig för att kunna anses ha direkt effekt och för att kunna åberopas av enskilda, såsom systemansvariga för överförings- och distributionssystem för naturgas, mot ett beslut som antagits av en offentlig myndighet, såsom den lettiska tillsynsmyndigheten, så att den domstolen kan underlåta att tillämpa artikel 20.1 i lagen om tillsynsmyndigheter för allmännyttiga tjänster.
68
Det följer av domstolens fasta praxis att enskilda, i alla de fall då bestämmelserna i ett direktiv med avseende på sitt innehåll framstår som ovillkorliga och tillräckligt precisa, har rätt att åberopa dem inför nationell domstol gentemot staten, när denna inte har införlivat direktivet med nationell rätt inom utsatt tid eller inte har införlivat det på ett korrekt sätt (dom av den 8 mars 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Direkt effekt), C‑205/20, EU:C:2022:168, punkt 17 och där angiven rättspraxis).
69
EU-domstolen har preciserat att en unionsrättslig bestämmelse dels är ovillkorlig när den medför en skyldighet som inte är förenad med något villkor och inte heller, för att kunna verkställas eller medföra verkningar, kräver några ytterligare åtgärder från unionsinstitutionernas eller medlemsstaternas sida, dels är tillräckligt preciserad för att kunna åberopas av en enskild och tillämpas av en domstol om bestämmelsen på ett klart sätt anger en skyldighet. Även om medlemsstaterna enligt en bestämmelse i ett direktiv har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när de antar närmare föreskrifter för att genomföra direktivet, kan denna bestämmelse anses vara ovillkorlig och precis, om medlemsstaterna genom bestämmelsen på ett klart sätt åläggs en skyldighet som ska leda till ett preciserat resultat och som inte är förenad med något villkor angående tillämpningen av den regel som anges däri (dom av den 8 mars 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Direkt effekt), C‑205/20, EU:C:2022:168, punkterna 18 och 19, och av den 25 januari 2024, Global NRG, C‑277/22, EU:C:2024:78, punkt 28).
70
I förevarande fall framgår det, såsom har konstaterats i punkt 59 ovan, av artikel 41.8 i direktiv 2009/73 att de nationella tillsynsmyndigheterna, när de fastställer eller godkänner tariffer för överförings- och distributionssystem för naturgas – en uppgift som medlemsstaterna är skyldiga att ge dem – ska säkerställa att de systemansvariga för överförings- och distributionssystemen härvid både på kort och lång sikt ges lämpliga incitament att öka effektiviteten, främja integrationen av marknaden och säkra leveranser samt stödja forskningsverksamheten på området.
71
Även om artikel 41.8 i direktiv 2009/73 ger de nationella tillsynsmyndigheterna ett visst utrymme för skönsmässig bedömning vid genomförandet av denna bestämmelse, innebär nämnda artikel 41.8, genom att nämnda myndigheter åläggs att säkerställa att de systemansvariga för nämnda system ges lämpliga incitament att uppnå de mål som räknas upp på ett detaljerat och uttömmande sätt, att varje medlemsstat i otvetydiga ordalag åläggs en skyldighet som är tillräckligt precis och som inte är förenad med något villkor (se, analogt, dom av den 6 oktober 2015, T‑Mobile Czech Republic och Vodafone Czech Republic, C‑508/14, EU:C:2015:657, punkt 53).
72
I artikel 41.8 i direktiv 2009/73 föreskrivs således på ett ovillkorligt och tillräckligt precist sätt en skyldighet för de nationella tillsynsmyndigheterna att, när de fastställer eller godkänner överförings- och distributionstariffer, säkerställa att de systemansvariga för överförings- och distributionssystemen för naturgas ges de lämpliga incitament som avses i denna bestämmelse.
73
Artikel 41.8 i direktiv 2009/73 ska således tillerkännas direkt effekt, vilket innebär att den hänskjutande domstolen ska underlåta att tillämpa nationell rätt som strider mot denna bestämmelse för det fall denna rätt inte kan tolkas på ett sätt som är förenligt med nämnda bestämmelse.
74
Vad gäller begreppet ”lämpliga incitament” – med undantag för det sammanhang i vilket dessa åtgärder ska föreskrivas av varje nationell tillsynsmyndighet, det vill säga vid fastställande eller godkännande av metoder för fastställande av överförings- och distributionstariffer för naturgas eller fastställande av dessa tariffer, och de syften och verksamheter som dessa åtgärder ska säkerställa – definieras detta begrepp inte i direktiv 2009/73 och det preciseras däri inte heller hur de nationella tillsynsmyndigheterna ska utforma nämnda incitament. Direktivet ger således dessa myndigheter ett utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller utformningen av dessa incitament, men även ett utrymme för skön vid bedömningen och fastställandet av incitamentens lämplighet, med iakttagande av bland annat de mål som anges i artikel 40 i direktivet, vilka åligger varje nationell tillsynsmyndighet, av den motiveringsskyldighet som anges i artikel 41.16 i direktivet och med hänsyn till den nationella naturgasmarknadens särdrag.
75
Såsom generaladvokaten har konstaterat i punkt 53 i sitt förslag till avgörande framgår det inte av direktiv 2009/73 att lämpliga incitament för systemansvariga för överförings- och distributionssystem för naturgas att uppnå de mål och stödja de verksamheter som avses i artikel 41.8 i direktivet ska bedömas och fastställas enbart på grundval av en kapitalavkastningsnivå, såsom den genomsnittliga viktade kapitalavkastningsnivå som fastställts i det omtvistade beslutet, i enlighet med metodbeslutet.
76
Det är utrett att en sådan kapitalavkastningsnivå endast utgör en av de omständigheter som beaktas vid fastställandet av tarifferna. Det innebär således, och med beaktande av handlingarna i målet vid EU-domstolen, att den omständigheten att det inte framgår att det omtvistade beslutet innehåller någon särskild motivering av hur denna avkastningsnivå är avsedd att ge de berörda systemansvariga incitament att fullfölja de mål och stödja de verksamheter som räknas upp i artikel 41.8. direktiv 2009/73, såsom den lettiska tillsynsmyndigheten har gjort gällande vid EU-domstolen, inte betyder att denna tillsynsmyndighet inte har säkerställt att den, utöver vad som föreskrivs i artikel 20.1 i lagen om tillsynsmyndigheter för allmännyttiga tjänster, beaktar sådana lämpliga incitament som avses i denna bestämmelse, mer allmänt, inom ramen för metoden för beräkning av eller vid fastställandet av tariffer för överföring och distribution av naturgas i Lettland.
77
Det följer emellertid av artikel 41.8 och 41.16 i direktiv 2009/73 att den nationella tillsynsmyndigheten, antingen inom ramen för metoden för beräkning av överförings- och distributionstariffer för naturgas eller senast i samband med fastställandet eller godkännandet av dessa, är skyldig att på ett klart, otvetydigt och tillräckligt precist sätt ange på vilket sätt den anser att dessa tariffer är avsedda att säkerställa att de systemansvariga för dessa system, både på kort och lång sikt, ges incitament att fullfölja de mål och stödja de verksamheter som anges i artikel 41.8 i direktivet, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för beslutet och att en effektiv domstolsprövning säkerställs.
78
Det ankommer således på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida den lettiska tillsynsmyndigheten har uppfyllt den motiveringsskyldighet som avses i föregående punkt, inbegripet, i förekommande fall, utanför ramen för det omtvistade beslutet i strikt mening.
79
Av det anförda följer att frågorna 1 och 2 ska besvaras enligt följande. Artikel 41.8 och 41.16 i direktiv 2009/73 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken ”lämpliga incitament”, i den mening som avses i artikel 41.8, säkerställs enbart genom att de tariffer som användarna betalar täcker de ekonomiskt motiverade kostnaderna för allmännyttiga tjänster och säkerställer lönsamhet, eventuellt en minimal sådan, utan att den nationella tillsynsmyndigheten åläggs någon skyldighet att motivera på vilket sätt den säkerställer att systemansvariga för överförings- och distributionssystemen för naturgas ges ”lämpliga incitament”, förutom om en sådan nationell lagstiftning kan tolkas på ett sätt som är förenligt med nämnda artikel 41.8 och 41.16.
Frågorna 3–9: Sättet på vilket den nationella tillsynsmyndigheten ska se till att de systemansvariga för överförings- och distributionssystemen för naturgas ges lämpliga incitament och/eller en rimlig avkastning på investeringar
80
Den hänskjutande domstolen har ställt frågorna 3–9, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 41.8 i direktiv 2009/73 och artikel 13.1 första stycket i förordning nr 715/2009 ska tolkas så, att skyldigheten som följer av dessa bestämmelser för en nationell tillsynsmyndighet att säkerställa ”lämpliga incitament” respektive ”rimlig avkastning på investeringar” vid fastställandet av de tariffer eller beräkningsmetoder som ska tillämpas med avseende på systemansvariga för överförings- och distributionssystemen för naturgas, kräver att särskilda beräkningsmetoder används, såsom beaktande av den genomsnittliga viktade kapitalkostnad som tillämpas i finanssektorn, att kapitalkostnaden jämförs med kostnaden för icke-reglerade bolag, att justeringar görs för att ta hänsyn till bland annat inflation och/eller bolagsskatt, att hänsyn inte tas till enskilda systemansvarigas resultat och, om de berörda enheterna framställer en invändning, att en tredje part anlitas.
81
Den hänskjutande domstolen söker med andra ord klarhet i huruvida det utrymme för skönsmässig bedömning som de nationella tillsynsmyndigheterna förfogar över vad gäller valet av metoder för att beräkna kapitalavkastningsnivån och de parametrar som anges i denna beräkning vid fastställandet av överförings- och distributionstariffer för naturgas avgränsas, eller till och med begränsas, och i förekommande fall på vilka villkor, av dessa myndigheters skyldighet att säkerställa ”lämpliga incitament”, i den mening som avses i artikel 41.8 i direktiv 2009/73, och/eller ”en rimlig avkastning på investeringar”, i den mening som avses i artikel 13.1 första stycket i förordning nr 715/2009, till förmån för de systemansvariga för överförings- och distributionssystemen för naturgas.
82
Det ska i detta hänseende erinras om att även om artikel 41.8 och 41.16 i direktiv 2009/73 uppdrar åt de nationella tillsynsmyndigheterna att, med angivande av en motivering, fastställa eller godkänna tariffer för överföring och distribution av naturgas med iakttagande av villkoren om transparens och icke-diskriminering, preciseras det i artikel 41 inte enligt vilken metod dessa tariffer ska fastställas. Direktiv 2009/73 innehåller inte heller några uppgifter om metoden eller tillvägagångssättet vid beräkningen av kapitalavkastningsnivån vid fastställandet av dessa tariffer.
83
Detsamma gäller för artikel 13.1 första stycket i förordning nr 715/2009, i vilken det endast föreskrivs att tarifferna eller de metoder som används för att beräkna dem, som tillämpas av den systemansvarige för överföringssystemet och som godkänts av tillsynsmyndigheterna i enlighet med artikel 41.6 i direktiv 2009/73 ska vara transparenta, återspegla de faktiska kostnaderna samtidigt som en rimlig avkastning på investeringar tillgodoses, och tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt.
84
I artikel 30.1 i förordning 2017/460, som antogs av kommissionen på grundval av förordning nr 715/2009 och som kommissionen har nämnt i sitt skriftliga yttrande, föreskrivs visserligen, i syfte att öka insynen i tariffstrukturen hos den systemansvarige för överföring av naturgas, en rad uppgifter som ska offentliggöras före varje tariffperiod, bland annat ”[k]apitalkostnad och dess beräkningsmetod”, ”[i]ncitamentsmekanismer och effektivitetsmål” samt ”[i]nflationsindex”.
85
I förordning 2017/460 anges emellertid inte innebörden av dessa begrepp och, bland annat, inte heller enligt vilka metoder eller närmare bestämmelser kapitalkostnader eller incitamentsmekanismer ska eller får beräknas.
86
Härav följer att de nationella tillsynsmyndigheterna, för att kunna beakta sådana komplexa ekonomiska och tekniska faktorer, även med hänsyn till de särskilda villkor som är tillämpliga på den nationella naturgasmarknaden och till de berörda operatörerna, måste ha ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställandet av tariffer för överföring eller distribution av naturgas, bland annat, i förekommande fall, för att fastställa avkastningsnivån för dessa aktörers kapital. När det gäller behovet av att säkerställa ”lämpliga incitament”, i den mening som avses i artikel 41.8 i direktiv 2009/73, och, vad gäller överföringstariffer för naturgas, ”en rimlig avkastning på investeringar”, i den mening som avses i artikel 13.1 första stycket i förordning nr 715/2009, är dessa myndigheter inte skyldiga att anta en särskild metod, såsom den som grundar sig på den genomsnittliga viktade kapitalkostnaden, eller att jämföra kapitalkostnaden med kapitalkostnaden för icke-reglerade bolag eller enheter. I detta sammanhang ska nämnda myndigheter ha befogenhet att justera metoden för att fastställa dessa tariffer och hur de beräknas utifrån olika parametrar, utan att det dessutom föreligger en skyldighet att göra dessa beräkningar med beaktande av inflationen och/eller bolagsskatten.
87
I den mån beaktandet av kapitalavkastningsnivån utgör ett ”lämpligt incitament” i den mening som avses i artikel 41.8 i direktiv 2009/73, kan den lettiska tillsynsmyndigheten däremot inte vinna framgång med sitt argument att en nationell lagstiftning som förbjuder en nationell tillsynsmyndighet att justera beräkningen av kapitalavkastningsnivån utifrån varje systemansvarigs individuella resultat är förenlig med syftena med artikel 41.8 i direktiv 2009/73.
88
Förutom att en sådan tolkning skulle strida mot det stora utrymme för skönsmässig bedömning som de nationella tillsynsmyndigheterna ska ha vid prövningen av komplexa ekonomiska och tekniska faktorer, konstaterar domstolen att de ”lämpliga incitament” som avses i artikel 41.8 bland annat ska göra det möjligt för de systemansvariga för överförings- och distributionssystemen för naturgas att öka effektiviteten och således kräver att de kan justeras eller anpassas till dessa systemansvarigas tidigare resultat. En sådan justering kan a priori inte strida mot icke-diskrimineringsprincipen, eftersom den kan vara motiverad av objektiva överväganden eller av att de olika systemansvarigas situationer inte är jämförbara, just på grund av objektivt dokumenterade skillnader i deras tidigare resultat.
89
Det ska, med hänsyn till den hänskjutande domstolens frågor, tilläggas att de nationella tillsynsmyndigheternas bedömning av de olika parametrarna för beräkning av tarifferna, i enlighet med artikel 41.8 i direktiv 2009/73 och artikel 13.1 första stycket i förordning nr 715/2009 – om de aktörer på vilka dessa tariffer är tillämpliga invänder – inte kan villkoras av att en tredje part, såsom en konsultbyrå med särskild sakkunskap, vars rapport har upprättats uteslutande på begäran av en av dessa aktörer, ingriper.
90
I artikel 39.4 i direktiv 2009/73, jämförd med skäl 30 i direktivet, föreskrivs att dessa myndigheter ska utöva sina befogenheter oberoende av alla andra offentliga och privata organ och se till att de antar sina beslut självständigt och enbart grundar sig på allmänintresset, utan att underordnas externa anvisningar från andra offentliga eller privata organ (se, analogt, dom av den 2 september 2021, kommissionen/Tyskland (Införlivande av direktiven 2009/72 och 2009/73), C‑718/18, EU:C:2021:662, punkt 109 och där angiven rättspraxis). Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 70 i sitt förslag till avgörande påverkar den nationella tillsynsmyndighetens oberoende vid utövandet av dess befogenheter inte de berörda systemansvarigas möjlighet att, i förekommande fall, åberopa rapporter från utomstående sakkunniga till stöd för sina ansökningar till denna myndighet eller, vid överklagande till behöriga nationella domstolar, i den mån detta är tillåtet enligt nationell rätt, med iakttagande av bland annat den kontradiktoriska principen. Likaså står det dessutom den nationella tillsynsmyndigheten eller, vid överklagande till domstol, den behöriga nationella domstolen, fritt att utse en eller flera oberoende sakkunniga för att bistå dem i deras arbete.
91
Av det anförda följer att artikel 41.8 i direktiv 2009/73 och artikel 13.1 första stycket i förordning nr 715/2009 ska tolkas så, att skyldigheten som följer av dessa bestämmelser för en nationell tillsynsmyndighet att säkerställa ”lämpliga incitament” respektive ”rimlig avkastning på investeringar” vid fastställandet av de tariffer eller beräkningsmetoder som ska tillämpas med avseende på systemansvariga för överförings- och distributionssystemen för naturgas, inte kräver att särskilda beräkningsmetoder används, såsom beaktande av den genomsnittliga viktade kapitalkostnad som tillämpas i finanssektorn, att kapitalkostnaden jämförs med kostnaden för icke-reglerade bolag och att justeringar görs för att ta hänsyn till bland annat inflation och/eller bolagsskatt.
92
Artikel 41.8 i direktiv 2009/73 ska däremot tolkas så, att den nationella tillsynsmyndigheten, när den säkerställer ”lämpliga incitament”, i den mening som avses i denna bestämmelse, är skyldig att beakta tidigare individuella resultat för de berörda systemansvariga för överförings- och distributionssystemen för naturgas.
93
Artikel 39.4 i direktiv 2009/73 ska dessutom tolkas så, att den utgör hinder för att den bedömning av parametrarna för beräkning av tarifferna för de berörda systemansvariga för överförings- och distributionssystemen som den nationella tillsynsmyndigheten gör enligt artikel 41.8 i detta direktiv och enligt artikel 13.1 första stycket i förordning nr 715/2009, för det fall dessa systemansvariga framför en invändning, villkoras av att en tredje part ingriper vars rapport har upprättats uteslutande på begäran av en av dessa systemansvariga.
Rättegångskostnader
94
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1)
Artikel 41.8 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/73/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 2003/55/EG och artikel 13.1 första stycket i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 715/2009 av den 13 juli 2009 om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten och om upphävande av förordning (EG) nr 1775/2005,
ska tolkas så,
att de tariffprinciper som föreskrivs i dessa bestämmelser inte är tillämpliga på en medlemsstats lagringsanläggningar för naturgas, vilket dock inte påverkar de nationella tillsynsmyndigheternas möjlighet att av objektivt motiverade skäl utvidga dessa tariffprinciper till att även omfatta tillträde till dessa anläggningar.
2)
Artikel 41.8 och 41.16 i direktiv 2009/73
ska tolkas så,
att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken ”lämpliga incitament”, i den mening som avses i artikel 41.8, säkerställs enbart genom att de tariffer som användarna betalar täcker de ekonomiskt motiverade kostnaderna för allmännyttiga tjänster och säkerställer lönsamhet, eventuellt en minimal sådan, utan att den nationella tillsynsmyndigheten åläggs någon skyldighet att motivera på vilket sätt den säkerställer att systemansvariga för överförings- och distributionssystemen för naturgas ges ”lämpliga incitament”, förutom om en sådan nationell lagstiftning kan tolkas på ett sätt som är förenligt med nämnda artikel 41.8 och 41.16.
3)
Artikel 41.8 i direktiv 2009/73 och artikel 13.1 första stycket i förordning nr 715/2009
ska tolkas så,
att skyldigheten som följer av dessa bestämmelser för en nationell tillsynsmyndighet att säkerställa ”lämpliga incitament” respektive ”rimlig avkastning på investeringar” vid fastställandet av de tariffer eller beräkningsmetoder som ska tillämpas på systemansvariga för överförings- och distributionssystemen för naturgas, inte kräver att särskilda beräkningsmetoder används, såsom beaktande av den genomsnittliga viktade kapitalkostnad som tillämpas i finanssektorn, att kapitalkostnaden jämförs med kostnaden för icke-reglerade bolag och att justeringar görs för att ta hänsyn till bland annat inflation och/eller bolagsskatt.
4)
Artikel 41.8 i direktiv 2009/73
ska tolkas så,
att den nationella tillsynsmyndigheten, när den säkerställer ”lämpliga incitament”, i den mening som avses i denna bestämmelse, är skyldig att beakta tidigare individuella resultat för de berörda systemansvariga för överförings- och distributionssystemen för naturgas.
5)
Artikel 39.4 i direktiv 2009/73
ska tolkas så,
att den utgör hinder för att den bedömning av parametrarna för beräkning av tarifferna för de berörda systemansvariga för överförings- och distributionssystemen som den nationella tillsynsmyndigheten gör enligt artikel 41.8 i detta direktiv och enligt artikel 13.1 första stycket i förordning nr 715/2009, för det fall dessa systemansvariga framför en invändning, villkoras av att en tredje part ingriper vars rapport har upprättats uteslutande på begäran av en av dessa systemansvariga.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: lettiska.