61984C0054
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MARCO DARMON
vom 31. Januar 1985 (
*1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
In diesem Verfahren geht es um die Frage des räumlichen Geltungsbereichs der Vorschriften über abgabenfreie Einfuhren durch Grenzbewohner.
Der Kläger des Ausgangsverfahrens hatte 250 Zigaretten in einer grenznahen niederländischen Gemeinde gekauft, die etwa 80
km von seinem Wohnort in der Bundesrepublik Deutschland entfernt liegt. An der deutschen Zollstelle wurde ihm die abgabenfreie Einfuhr von mehr als 40 Zigaretten verwehrt.
Die Entscheidung der deutschen Zollbehörde beruht auf der deutschen Verordnung über die Eingangsabgabenfreiheit von Waren im persönlichen Gepäck der Reisenden. Diese enthält eine Sonderregelung für die Abgabenbefreiung von Einfuhren durch Grenzbewohner: Für Zigaretten ist diese Befreiung auf 40 Stück beschränkt — während sie grundsätzlich für 300 Stück gilt —, wenn die Einfuhr durch Bewohner einer grenznahen Gemeinde erfolgt, deren Reise im „gegenüberliegenden Zollausland nicht über einen 15 km tiefen Streifen hinausgeführt hat“ (
1
)
Diese Bestimmung steht im Mittelpunkt des Rechtsstreits zwischen dem Kläger des Ausgangsverfahrens und der deutschen Zollverwaltung: Während für den Kläger das gegenüberliegende Zollausland aus dem Gebiet im Umkreis von 15 km um die der Gemeinde des Wohnorts am nächsten gelegene Grenzzollstelle besteht, ist nach Ansicht der Zollverwaltung darunter ein 15 km tiefer, parallel zur Grenze verlaufender Streifen zu verstehen.
Das Finanzgericht Düsseldorf hält es für zweifelhaft, ob die letztgenannte Auslegung mit der Verordnung Nr. 1544/69 des Rates vom 23. Juli 1969 über die zolltarifliche Behandlung von Waren, die im persönlichen Gepäck der Reisenden eingeführt werden, zu vereinbaren ist. Es hat Ihnen daher die folgende Frage vorgelegt: „Ist der Begriff ‚Einfuhr im Rahmen des Grenzverkehrs‘ in Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 1544/69 des Rates vom 23. Juli 1969 (ABl. L 191, S. 1) dahin auszulegen, daß hierunter Einfuhren durch Bewohner einer grenznahen Gemeinde zu verstehen sind, deren Reise im gegenüberliegenden Zollausland nachweislich nicht über einen 15 km tiefen Streifen jenseits der Grenze hinausgeführt hat, unabhängig davon, ob die Einreise im Bereich ihrer grenznahen Gemeinde oder an anderer — weiter entfernter — Stelle erfolgte?“
2.
Bevor ich eine Antwort auf diese Vorabentscheidungsfrage gebe, möchte ich zunächst folgendes bemerken :
Wie die Kommission ausgeführt hat, betrifft die Ratsverordnung, auf die das deutsche Gericht verweist, nur die „Befreiung von den Zöllen des Gemeinsamen Zolltarifs ... für Waren, die im persönlichen Gepäck der Reisenden aus Drittländern eingeführt werden“ (
2
). Aus dem Vorlagebeschluß geht jedoch hervor, daß es sich bei der streitigen Einfuhr um Erzeugnisse handelt, die vom Kläger in den Niederlanden gekauft wurden.
In diesem Fall ist gemeinschaftsrechtlich nicht die erwähnte Verordnung, sondern die Richtlinie 69/169 des Rates vom 28. Mai 1969 (
3
) über „die Befreiung von den Umsatzsteuern und Sonderverbrauchsteuern bei der Einfuhr im grenzüberschreitenden Reiseverkehr“ einschlägig. Nach Artikel 2 Absatz 1 dieser Richtlinie sind „Waren, die im persönlichen Reisegepäck der Reisenden mit Herkunft aus Mitgliedstaaten der Gemeinschaft eingeführt werden, von den Umsatzsteuern und den Sonderverbrauchsteuern bei der Einfuhr ... befreit“ (
4
).
Die Bestimmung, mit deren Auslegung nach Ihrer Rechtsprechung dem vorlegenden Gericht eine sachdienliche Antwort gegeben werden könnte, ist infolgedessen Artikel 5 der Richtlinie 69/169. Dort heißt es:
„1)
Die Mitgliedstaaten können Wert und/oder Menge der zu befreienden Waren ... verringern, wenn die Waren aus einem anderen Mitgliedstaat durch Per- sonen, die ihren Wohnsitz im Grenzgebiet des Mitgliedstaats der Einfuhr oder des benachbarten Mitgliedstaats haben, durch Grenzarbeitnehmer oder durch das Personal der im grenzüberschreitenden Verkehr eingesetzten Verkehrsmittel eingeführt werden.
5)
Für die Anwendung der Absätze 1, 2 und 4 gilt:
als Grenzgebiet eine in Luftlinie höchstens 15 km breite Zone, gerechnet von der Grenze eines Mitgliedstaats an. Jeder Mitgliedstaat muß jedoch in das Grenzgebiet Gemeinden einbeziehen, deren Gebiet teilweise in das Grenzgebiet fällt ...„ (
5
).
Am Rande sei allerdings mit der Kommission noch darauf hingewiesen, daß die Verordnung Nr. 918/83 des Rates vom 28. März 1983„über das gemeinschaftliche System der Zollbefreiungen“ (
6
), die am 1. Juli 1984 in Kraft getreten ist und die Verordnung Nr. 1544/69 aufgehoben hat (
7
), einen Artikel 49 enthält, der im wesentlichen mit Artikel 5 Absatz 5 der Richtlinie 69/169 übereinstimmt. Die Auslegung durch den Gerichtshof wird somit für alle diese Bestimmungen eine erheblich über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung haben, denn es geht darum, den Begriff „Grenzgebiet“ zu definieren.
Abschließend schlage ich Ihnen daher vor, die Vorlagefrage wie folgt umzuformulieren:
„Ist die Wendung ‚als Grenzgebiet [gilt] eine in Luftlinie höchstens 15 km breite Zone, gerechnet von der Grenze eines Mitgliedstaates an‘ in Artikel 5 Absatz 5 der Richtlinie 69/169 in der Fassung der Richtlinie 72/230 vom 12. Juni 1972 (ABl. L 139, S. 28) dahin auszulegen, daß hierunter Einfuhren durch Bewohner einer grenznahen Gemeinde zu verstehen sind, deren Reise im gegenüberliegenden Zollausland nachweislich nicht über einen 15 km tiefen Streifen jenseits der Grenze hinausgeführt hat, unabhängig davon, ob die Einreise im Bereich ihrer grenznahen Gemeinde oder an anderer — weiter enfernter — Stelle erfolgte?“
3.
So formuliert besteht das im vorliegenden Fall aufgeworfene Auslegungsproblem darin, zu bestimmen, welche genaue räumliche Ausdehnung das Grenzgebiet hat, das dem Mitgliedstaat, in dem der Einführer seinen Wohnsitz hat, gegenüberliegt.
Auf der Grundlage Ihrer Antwort wird das vorlegende Gericht zwischen den Einfuhren, die unter die allgemeine Abgabenfreiheit fallen, und denjenigen unterscheiden können, für die nur eine von dem Einfuhrstaat gemäß Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie 69/169 festgelegte beschränkte Befreiung in Betracht kommt. Außerdem wird allgemein die Beweislast für die in Grenznähe wohnhaften Personen erleichtert werden, die die allgemeine Abgabenbefreiung beanspruchen: Artikel 5 Absatz 4 der Richtlinie 69/169 bestimmt nämlich, daß die Beschränkung nicht gilt, wenn die Einführer „den Beweis erbringen, daß sie aus dem Grenzgebiet ausreisen oder daß sie nicht aus dem Grenzgebiet des benachbarten Mitgliedstaats ... zurückkommen“ (
8
).
Die Streitfrage, die in diesem Zusammenhang durch das Ausgangsverfahren aufgeworfen worden ist, lautet: Gilt als Grenzgebiet im Sinne von Artikel 5 Absatz 5 der Richtlinie 69/169
ein 15 km breiter Streifen entlang der Grenze (Auffassung der deutschen Zollverwaltung)
oder
das Gebiet im Umkreis von 15 km um die Grenzzollstelle (Auffassung des Klägers des Ausgangsverfahrens)?
4.
Die Lösung muß im Wortlaut, im Aufbau und in den Zielsetzungen der Richtlinie 69/169 gesucht werden. Dazu ist folgendes zu bemerken:
a)
Im vorliegenden Fall muß geklärt werden, welche Tragweite die Bestimmung hat, die von der allgemeinen Abgabenbefreiung Grenzbewohner ausschließt, die sich in das benachbarte ausländische Grenzgebiet begeben haben.
Wie sich aus einem Vergleich der Begründungserwägungen der vier hier einschlägigen Richtlinien (
9
) ergibt, sollten nach dem Willen des Richtliniengebers Maßnahmen „zur weiter gehenden Liberalisierung der Einfuhrbesteuerung im Reiseverkehr zwischen den Mitgliedstaaten“ ergriffen werden. In diesem Sinn wurden die auf dem Gebiet der Abgabenbefreiung geschaffenen „Erleichterungen“ durch die nacheinander erlassenen Richtlinien schrittweise ausgebaut; damit wollte der Richtliniengeber „der Bevölkerung der Mitgliedstaaten die Realität des Gemeinsamen Marktes stärker zum Bewußtsein ... bringen“ (
10
).
So hatte zwar die Richtlinie 69/169 vor den später erfolgten Änderungen den Mitgliedstaaten ohne nähere Angaben die Möglichkeiten eingeräumt,
„Wert und/oder Menge der zu befreienden Waren niedriger fest/zu/setzen, wenn diese Waren wie folgt eingeführt werden :
im Rahmen des Grenzverkehrs““. (
11
)
Durch die Richtlinie 72/230 wurde diese Möglichkeit jedoch in mehrfacher Hinsicht eingeschränkt. Zum einen dürfen die Mitgliedstaaten die Abgabenbefreiung mengenmäßig nicht mehr über eine bestimmte Grenze hinaus beschränken (Artikel 5 Absatz 1 Buchstaben a und b; zum anderen können nur die in einem bestimmten Grenzgebiet erworbenen Waren von der allgemeinen Befreiung ausgeschlossen werden, es sei denn, daß der Einführer den Gegenbeweis erbringt.
Bereits der Wortlaut dieser Bestimmungen legt die Schlußfolgerung nahe, daß derartige „Beschränkungen“ — als solche werden sie ausdrücklich in Artikel 5 Absatz 4 der Richtlinie 69/169 in ihrer geänderten Fassung bezeichnet — eng ausgelegt werden müssen: Sie sind nur gerechtfertigt, wenn sie für die Erreichung des mit ihrer Einführung verfolgten Ziels erforderlich sind.
b)
Die Abgabenbefreiung ist, wie hoch sie auch immer sein mag, nur gerechtfertigt, wenn die betreffenden Einfuhren „keinen kommerziellen Charakter haben“. Darunter fallen Einfuhren,
„a)
die gelegentlich erfolgen und
b)
die sich ausschließlich aus Waren zusammensetzen, die zum persönlichen Ge- oder Verbrauch der Reisenden oder in ihrem Haushalt oder die als Geschenk bestimmt sind; dabei dürfen diese Waren weder durch ihre Eigenart noch durch ihre Menge zu der Besorgnis Anlaß geben, daß die Einfuhr aus geschäftlichen Gründen erfolgt““. (
12
)
Es war nämlich zu befürchten, daß die Grenzbewohner wegen des geringen Aufwands, den ihnen eine Reise ins benachbarte Ausland macht, und wegen der Anziehungskraft des nahegelegenen Einkaufszentrums in einer Grenzgemeinde eines anderen Mitgliedstaats die allgemeine Abgabenbefreiung durch häufige Einfuhren zu kommerziellen Zwecken mißbrauchen würden. Wie die Kommission bemerkt, kann kein Zweifel daran bestehen, daß durch die den Mitgliedstaaten eröffnete Möglichkeit, die allgemeine Abgabenbefreiung im Rahmen des Grenzverkehrs zu beschränken, insbesondere der Einzelhandel in den grenznahen Gemeinden geschützt werden soll, der als erster unter diesen Einfuhrströmen zu leiden gehabt hätte.
Gleichwohl rechtfertigt der Umstand, daß Grenzbewohner immer die Möglichkeit haben, im Nachbarland einzukaufen, den Ausschluß von der allgemeinen Abgabenbefreiung nur bei Waren, die in unmittelbarer Nähe der Grenzzollstelle, die ihrerseits in unmittelbarer Nähe der Wohngemeinde liegt, gekauft worden sind: Allein in diesem Fall kann nämlich vermutet werden, daß die Einfuhr nicht nur einen kommerziellen Charakter hat, sondern auch geeignet ist, die in der Grenzgemeinde des anderen Mitgliedstaats vorhandenen Handelsströme umzuleiten. Dagegen besteht eine solche Vermutung nicht, wenn die Grenzzollstelle mehr als 15 km vom Wohnort und/oder vom Einkaufsort entfernt ist.
Mit anderen Worten darf daher die beschränkte Abgabenbefreiung nur angewendet werden, wenn die eingeführten Waren in einer Grenzgemeinde gekauft wurden, die weniger als 15 km von dem benutzten Grenzübergang entfernt ist, und zwar von einer Person, die ihrerseits weniger als 15 km von diesem Grenzübergang entfernt wohnt. Diese Auslegung entspricht im übrigen der Praxis der Mitgliedstaaten, die entweder im innergemeinschaftlichen Grenzverkehr die Abgabenbefreiung nicht begrenzen oder, wenn sie dies tun, das vorgeschlagene Kriterium anwenden.
5.
Abschließend schlage ich Ihnen vor, für Recht zu erkennen:
Unter dem Begriff „Grenzgebiet“ in Artikel 5 Absatz 5 erster Gedankenstrich der Richtlinie 69/169 in der Fassung der Richtlinie 72/230 ist eine Zone im Umkreis von 15 km um die Grenzzollstelle zu verstehen.
(
*1
)	Aus dem Französischen übersetzt.
(
1
)	Verordnung vom 3. Dezember 1974 (BGBl. I S. 3377) in ihrer Fassung vom 12. Dezember 1979 (BGBl. I S. 2150).
(
2
)	A. a. O. Artikel 1 Absatz 1.
(
3
)	ABI. L 133, S. 6.
(
4
)	Richtlinie 69/169 in der Fassung der Richtlinie 78/1032 vom 19. Dezember 1978 (ABl. L 366, S. 28).
(
5
)	Artikel 5 Absätze 1 und 5 der Richtlinie 69/169 in der Fassung der Richtlinie 72/230 vom 12. Juni 1972 (ABI. L 139, S. 28).
(
6
)	ABI. L 105 vom 23. April 1983, S. 1.
(
7
)	Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 918/83.
(
8
)	Richtlinie 69/169 in der Fassung der zitierten Richtlinie 72/130.
(
9
)	Zweite und dritte Begründungserwägung der Richtlinie 69/169, zweite Begründungserwägung der Richtlinie 72/230, erste Begründungserwägung der Richtlinie 78/1032, alle berciti zitiert.
(
10
)	Erste Begründungserwägung der zitierten Richtlinie 78/1032.
(
11
)	Artikel 5 Absati 1 der Richtlinie 69/169 in ihrer ursprünglichen Fassung.
(
12
)	Artikel 3 Absatz 2 und vierte Begründungserwägung der Richdinie 69/169.