61980C0059
CONCLUSIONS DE MME L'AVOCAT GÉNÉRAL SIMONE ROZÈS,
PRÉSENTÉES LE 2 JUILLET 1981 (
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)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Les affaires qui vous sont soumises concernent la situation du Dr Turner, médecin spécialiste en maladies internes et en cardiologie, qui a fait l'objet d'une nouvelle affectation d'emploi, puis d'une mutation d'office au sein du Service médical de la Commission des Communautés européennes au siège de Bruxelles.
Nous nous référons, pour l'exposé des faits ayant donné lieu aux présents recours, comme pour le déroulement de la procédure et les conclusions des parties ainsi que leurs moyens et arguments, au rapport d'audience très complet qui vous a été présenté. Nous rappelons seulement que, par ordonnance du 3 mars 1981, la Cour a décidé de joindre les affaires 59/80 et 129/80 pour qu'il soit statué par un seul arrêt.
Nous examinerons d'abord les questions de recevabilité pour aborder ensuite le fond des problèmes soulevés.
I — Recevabilité
Le recours 59/80 tend à l'annulation,
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d'une part, de la note du 4 mai 1979 du directeur général du personnel et de l'administration invitant le Dr Turner à exercer, à compter du 10 mai 1979, les tâches décrites dans une note du 14 mars précédent,
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d'autre part, de la décision du 8 juin 1979 portant nouvelle affectation d'emploi de la requérante.
La recevabilité du premier chef de conclusions ne soulève aucune difficulté. Par contre, la Commission met en doute la recevabilité du recours dirigé contre la décision du 8 juin 1979 au motif que la réclamation préalable du 3 juillet 1979 du Dr Turner ne viserait que la note du 4 mai 1979. Ce motif est inopérant. En effet, les fonctions confiées à la requérante par les instructions formelles qui lui furent adressées le 4 mai 1979 ne pouvaient être exercées qu'en rattachement avec une affectation administrative; il convient donc de considérer la réclamation dirigée contre la note du 4 mai 1979 comme visant également la décision du 8 juin 1979; d'ailleurs, cette décision rétroagit au 12 juillet 1978 (et non au 11 juillet, comme elle porte par erreur).
Toutefois, la requérante ne saurait poursuivre à la fois l'annulation de la décision du 23 mai 1980 — objet de son recours n° 129/80 — la mutant à la direction générale de la recherche, et l'annulation de la décision du 8 juin 1979: si on suivait sa thèse, le Dr Turner n'aurait, dès lors, aucun lien de rattachement administratif. L'examen des mérites de son premier recours montrera qu'elle n'a pas intérêt à demander l'annulation de cette décision du 8 juin 1979.
II — Fond
Dans le cadre de son premier recours, la requérante allègue le moyen tiré de la violation de l'article 7, paragraphe 1, du Statut et le moyen de détournement de pouvoir.
1. Sur le détournement de pouvoir
Nous ne croyons pas que la création de tout un service spécialisé, le «secteur médico-social», répondît au désir exclusif de nuire à la requérante. A supposer établie l'existence d'un préjudice, celui-ci ne serait qu'une conséquence de cette création et non sa cause.
Il est certes exact que la réaffectation de la requérante s'inscrit sur un arrière-plan particulier. En effet, elle est — au moins en partie — à l'origine de deux affaires de personnel, dans lesquelles il était question d'un abus d'examens complémentaires ordonnés dans le cadre des visites médicales d'embauché; ces examens, qui avaient donné lieu à une appréciation négative quant à l'aptitude des candidats à exercer leurs fonctions, n'avaient, de l'avis du médecin qui les avait prescrits, pas fait apparaître «d'éléments médicaux à communiquer qui nécessiteraient un traitement» (13 avril 1978, Mollet, Recueil p. 905, attendu n°6).
Ces affaires on eu une issue défavorable pour la Commission et, dans l'une d'entre elles, vous avez porté l'appréciation suivante:
«La Cour ne saurait manquer de relever la légèreté avec laquelle, tant en ce qui concerne la demande d'information médicale qu'en ce qui concerne la réclamation administrative, les services concernés ont agi, en une matière qui touche à des intérêts éminemment respectables» (27 octobre 1977, Moli, Recueil p. 1977, attendu n° 10).
Il était loisible à la Commission de créer un secteur médico-social et de procéder à une redistribution des tâches sans que cela implique une atteinte à l'indépendance professionnelle de la requérante et sans aller jusqu'à prendre une mesure disciplinaire à son encontre — mesure au demeurant difficilement concevable puisque, sous réserve de sa responsabilité déontologique (qui relève des juridictions professionnelles) le médecin du travail ne peut être soumis qu'au contrôle d'un médecin inspecteur ou d'un autre médecin désigné à cet effet.
Il eut peut-être mieux valu affecter à ce nouveau secteur un psychiatre, titulaire du diplôme de médecine du travail, plutôt qu'un spécialiste en maladies internes et en cardiologie; mais, de toute façon, l'affectation d'un tel spécialiste, titulaire du diplôme de médecine du travail, pouvait se concevoir et il était souhaitable qu'un tel secteur fût dirigé par un médecin exerçant ses fonctions à plein temps, plutôt que par un vacataire, non titulaire d'un tel diplôme.
2.
Au titre du second moyen, la requérante allègue la violation de l'article 7, paragraphe 1, du Statut (intérêt du service).
Il nous paraît difficile de contester, dans son principe, l'opportunité de la création d'un «secteur médico-social» et d'affirmer que cette appellation ne recouvre en réalité aucune fonction médicale véritable.
Dans un mémorandum qu'elle avait elle-même rédigé le 13 mars 1979, la requérante soulignait qu'elle avait été «frappée par l'importance des problèmes posés par la pathologie psychiatrique et psychologique.
A titre d'exemple:
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malades hospitalisés dans les services psychiatriques;
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tentatives de suicide;
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appels de commissariats de police, de concierges, etc.;
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difficultés d'intégration de certaines personnes aux conditions de travail de la Commission;
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malades mentaux qui sont rejetés d'un service à l'autre, avec acheminement progressif vers la mise en invalidité prématurée».
L'importance des examens d'embauché dans la médecine du travail est considérable. Pour autant, ils n'épuisent pas le champ d'activité de cette forme de médecine. La médecine du travail ne se limite pas à une activité clinique, sous forme d'examens médicaux; elle comporte aussi une action sur l'environnement socioprofessionnel.
Selon la recommandation du 20 juillet 1962 de la Commission aux États membres relative à la médecine du travail dans l'entreprise, parmi les matières enseignées au titre de cette branche figurent la pathologie du travail (allergies professionnelles), les problèmes médicaux particuliers (psychonévroses associées au travail ou aux atteintes à la santé), la psychologie du travail (santé mentale et relations humaines), la médecine préventive (examens périodiques). Selon la même recommandation, au titre de la médecine préventive, la médecine du travail s'intéresse aux loisirs, aux sports, aux toxicomanies (alcool, tabac, etc.). Il n'était donc point absurde d'inclure dans ce secteur «le traitement du fonctionnaire alcoolique».
Il paraît difficilement concevable pour la Cour de se substituer à l'autorité responsable quant à l'opportunité de la création d'un tel secteur. Selon votre jurisprudence, l'autorité hiérarchique est seule responsable de l'organisation des services, sous la réserve des droits que les agents tiennent de leur Statut et dont ils peuvent réclamer le respect devant le juge.
Les services de médecine du travail au sein d'une administration comme celle de la Commission de Bruxelles ne sauraient naturellement être organisés de la même façon que dans une entreprise privée, industrielle ou autre. Certes, il peut être également fait appel, dans le secteur public, à des médecins vacataires, liés à l'administration par un contrat de travail à temps partiel. Mais, vacataire ou fonctionnaire, le médecin du travail ne peut cumuler ses fonctions avec celles de médecin traitant pour les mêmes patients. Il a, en revanche, un rôle de contrôle et de prévention et il peut intervenir dans les conditions de travail. Il est beaucoup plus intégré dans le cadre de l'administration: c'est le cas à la Commission où le personnel du service médical est rattaché au directeur général de la direction générale «Personnel et administration».
Pour les médecins fontionnaires, il existe une nécessaire dépendance hiérarchique qu'il faut concilier avec l'indépendance professionnelle que doit conserver tout médecin. Si le médecin fonctionnaire est hiérarchiquement subordonné à l'administration qui l'emploie, il n'en doit pas moins respecter les obligations du code déontologique et du droit du travail et jouir de la protection et des prérogatives nécessaires dans l'intérêt même des patients: n'oublions pas que la réglementation de la médecine du travail n'a pas été instituée principalement dans l'intérêt de la profession, mais qu'elle a pour objet essentiel de protéger la santé du personnel.
C'est cette difficile conciliation qui est au coeur des présentes affaires. La thèse de la requérante, selon laquelle «les médecins fonctionnaires devraient être soumis à un statut différent de celui des autres fonctionnaires», doit être précisée, il est exact que le statut doit être aménagé de façon à tenir compte de leur indépendance professionnelle en tant que médecins, mais il n'en résulte pas qu'ils se situent «hors statut».
Ainsi que le relève l'ordonnance de référé du président de la deuxième chambre de la Cour du 2 juillet 1980, «il est constant que la requérante n'a exercé à la Commission l'art médical — au sens où elle entend ce terme, c'est-à-dire, semble-t-il, en prenant des responsabilités dans le traitement de malades ou l'examen personnel de sujets — qu'après y être rentrée pour occuper volontairement un poste administratif, ainsi que le prouvent son contrat d'engagement du 22 décembre 1965 et la décision de titularisation du 1er août 1968». En acceptant sa titularisation dans les cadres de la Commission la requérante n'en ignorait certainement pas les conséquences et devait savoir que, aussi longtemps qu'elle resterait fonctionnaire, elle ne pourrait continuer d'exercer la médecine de clientèle selon le mode libéral; il y a là un choix personnel qui, au-delà des motivations auxquelles il obéit, engage l'intéressé.
Relevons que, si la requérante ne disposait plus, dans ce secteur, de l'instrument de contrôle privilégié que constituent les visites médicales d'embauché, elle disposait de ces autres moyens d'action que sont les visites médicales préventives et sa participation à la commission d'invalidité.
D'ailleurs, parmi les tâches qui lui étaient attribuées, il y avait encore place pour l'exercice de «l'art de guérir». Le personnel du Comité économique et social dont elle devait, au titre des attributions qui lui avaient été confiées le 14 mars 1979, assurer la surveillance médicale, comporte un effectif qui est loin d'être négligeable. Elle restait chargée de procéder aux «examens préventifs» des agents ainsi que de leur famille, examens qui ne sont pas moins utiles que les visites médicales d'embauché, même s'ils font, dans une certaine mesure, double emploi avec la visite médicale annuelle.
Nous rappelons que, toujours selon votre jurisprudence, un fonctionnaire n'a aucun droit à conserver des attributions déterminées, sauf les limites imposées par le respect de la correspondance entre les emplois types et les carrières et de la description des fonctions et des attributions que comporte chaque emploi type.
Il est donc parfaitement concevable qu'un médecin du travail, fonctionnaire de la Commission, puisse exercer ses activités dans un «secteur médico-social», même si ce secteur a une dominante sociale, à condition qu'il soit habilité, en vue de résoudre les «cas problèmes» qui lui sont soumis, à proposer des mesures individuelles ayant une chance d'avoir une suite au plan administratif et, par exemple, tout en s'abstenant de vérifier le bien-fondé des absences pour maladie des fonctionnaires, conformément à l'article 7 de la recommandation n° 112 de l'OIT du 24 juin 1959, estimer que ces absences ne sont pas justiciables de la procédure d'invalidité, mais doivent trouver une solution dans un aménagement des conditions de travail (horaire, temps partiel), dans un changement d'affectation ou de fonctions et, selon la formule employée par cette recommandation, dans l'«adaptation du travail aux travailleurs». Il y a là un champ d'action intéressant pour le médecin chargé d'un tel secteur, qui pourrait faire procéder à des examens médicaux, à défaut de les pratiquer lui-même. L'«intérêt du service» peut donc avoir motivé la réorganisation conduisant à une mutation de fonctions.
Il n'appartenait donc pas à la requérante de se livrer à une critique du bien-fondé des options prises par l'administration en matière de médecine du travail, ni du degré plus ou moins grand de leur utilité, encore que sa participation et la consultation des organes de représentation du personnel lors de l'élaboration de ces choix fussent nécessaires. L'opportunité de son affectation à ce secteur ne saurait non plus, en principe, relever du contrôle de la Cour.
En revanche, la définition des tâches qui lui incombaient désormais aurait dû être fixée au niveau le plus élevé et lorsqu'il lui fut intimé, le 4 mai 1979, d'«assumer ses nouvelles fonctions», de présenter des propositions pour le service spécialisé dont elle devait assumer la gestion et de mettre en œuvre un «plan de travail concernant le traitement du fonctionnaire alcoolique», la requérante a eu le sentiment légitime de ne pas être à la hauteur de ses responsabilités.
Force est de reconnaître que le directeur général du personnel et le directeur du service médical se sont entièrement déchargés sur la requérante du soin de concrétiser les options prises et celle-ci a eu de grandes difficultés à obtenir ne fût-ce qu'un organigramme cohérent du service médical. Même si, par sa promotion au grade A 4 le 7 avril 1978, elle était également chargée de tâches de conception et d'études, il appartenait d'abord au «collège médical» et au directeur général du personnel d'arrêter les grandes lignes d'un tel programme et de définir les tâches auxquelles elle était affectée.
Ce collège médical a notamment pour mission de conseiller le directeur général de l'administration de répondre aux questions qui se posent dans le domaine e la santé et de l'hygiène du personnel, d'établir entre les médecins des institutions, dans un but de standardisation, une concertation régulière sur les plans scientifique, technique et administratif, enfin, de donner son avis au sujet de la préparation du budget des différents services médicaux.
De même, comme le pense la requérante, l'élaboration d'un «programme contre l'alcoolisme à la Commission» relève moins de la compétence d'un médecin que de la définition préalable d'une politique d'ensemble de la Commission en la matière. Celle-ci a elle-même affirmé, au cours de la procédure de référé, que «les besoins des services spécialisés de médecine sont à définir par l'administration seule».
Les injonctions qui ont été données à la requérante par la note du 4 mai 1979 du directeur général du personnel doivent donc être déclarées nulles et non avenues. Cette annulation ne remet cependant pas en cause l'affectation de la requérante, par décision du 8 juin 1979, au service spécialisé «Service médical pour le personnel à Bruxelles», mais, dans la mesure où elle resterait chargée au sein de ce service du secteur médico-social, cette affectation ne pourra être opérationnelle que lorsque des directives relatives au fonctionnement de ce secteur auront été arrêtées dans les conditions que nous venons de préciser.
A supposer que la Commission ne dispose plus que de l'emploi qui fait l'objet de l'avis de vacance COM/847/80 et qui ne correspond qu'à la carrière A 6/A 7, rien ne l'empêche de réaffecter, avec son titulaire, l'emploi que la requérante occupe actuellement à la direction générale «Recherche», ainsi qu'elle l'a fait en maintes occasions.
3.
Il reste à examiner les mérites du recours n° 129/80 qui vise, d'une part, à l'annulation de la décision du 23 mai 1980 du membre de la Commission chargé des questions de personnel, mutant la requérante à l'emploi COM/229/80 à la direction générale «Recherche» et, d'autre part, à l'octroi, à titre de réparation du préjudice moral, d'une somme équivalant à deux années de traitement. Compte tenu des explications qui précèdent, cet examen pourra être bref.
En effet, il suffit de relever que le considérant de cette décision, selon lequel la requérante «ne s'est pas adaptée aux nouvelles fonctions qui lui avaient été confiées dans son affectation précédente au sein du service spécialisé Service médical pour le personnel à Bruxelles'», est erroné. Si le fonctionnaire est bien «responsable de l'exécution des tâches qui lui sont confiées», comme le porte l'article 21 du Statut, encore faut-il que ces tâches aient été préalablement définies. Or, tel n'a pas été le cas.
Nous ajouterons, à titre subsidiaire, que les autres moyens allégués à l'encontre de cette mutation ne nous paraissent pas fondés.
Invoquant la «violation du devoir de sollicitude», la requérante se plaint de ne pas avoir été prévenue, avant d'être convoquée le 6 mai 1980 par le directeur général du personnel, de l'objet de cette réunion: mais le but de cette convocation était précisément de l'aviser d'une mutation éventuelle et de recueillir ses observations à ce sujet. L'avocat de la requérante n'a plus insisté sur ce moyen à l'audience.
A la suite de la décision du 23 mai 1980, la requérante retrouve, dans le cadre du programme «biologie, radioprotection et recherche médicale», des fonctions en matière de recherche, de science et d'éducation, qui ne sont pas substantiellement différentes de celles qu'elle avait lorsqu'elle a été engagée comme temporaire au grade A 6 en 1965 à la direction de la protection sanitaire (hygiène et médecine atomique), puis titularisée en 1968 à la direction générale «Affaires sociales» avant d'occuper, à partir du 1er juillet 1970, un emploi à la direction générale «Personnel et administration» Service médical. Il est donc inexact qu'elle ait exercé des tâches exclusivement médicales ou cliniques au service de la Commission.
Pour le surplus, la requérante nous paraît mal venue à critiquer l'engagement de vacataires, ne bénéficiant d'aucune garantie statutaire, au Service médical de Bruxelles, alors qu'elle considère que ce service ne doit pas être «bureaucratisé» et qu'elle s'est abstenue d'exercer les tâches purement médicales, même résiduelles, qui lui avaient été laissées au sein du secteur médico-social.
Ayant ainsi reçu satisfaction sur le terrain de l'annulation, la requérante ne saurait en outre obtenir la réparation morale qu'elle demande. En attendant l'issue des présentes affaires, l'ordonnance de référé du 2 juillet 1980 a jugé (point 4) que: «Le fait d'être affectée momentanément à des tâches comparables à celles qu'elle avait autrefois sollicité de remplir ne constitue pas non plus une sanction disciplinaire et ne porte pas atteinte à l'honorabilité» de la requérante.
On ne voit pas non plus en quoi l'époux de la requérante — également médecin — pourrait avoir à souffrir de cette mutation, à moins de considérer qu'elle exerce la médecine en collaboration avec lui.
Nous n'insisterons pas davantage sur les mérites de ce second recours puisque la décision du 23 mai 1980 doit être annulée pour erreur de motif.
Nous concluons
—
à l'annulation de la note du directeur général du personnel et de l'administration du 4 mai 1979 et de la décision du 23 mai 1980 portant mutation de la requérante,
—
pour le surplus, au rejet des conclusions de la requérante,
—
et à ce que la Commission supporte, outre ses propres dépens, les frais exposés par la requérante dans ses deux recours, à l'exception de ceux qu'elle a exposés à l'occasion de sa demande de référé n° 129/80 R qui devraient rester à sa charge.
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*1
)	Langue de procédure: le français.