61993CC0144_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Cette affaire concerne une demande de décision préjudicielle déférée par le Bundesverwaltungsgericht en vue de l' interprétation de la directive 79/112/CEE du Conseil, du 18 décembre 1978, relative au rapprochement des législations des États membres concernant l' étiquetage et la présentation des denrées alimentaires destinées au consommateur final ainsi que la publicité faite à leur égard (ci-après la "directive sur l' étiquetage" ou la "directive") (1). La question préjudicielle a été soulevée dans le cadre d' un litige opposant Pfanni Werke Otto Eckart KG (ci-après "Pfanni") et le Landeshauptstadt Muenchen (ci-après le "Landeshauptstadt") concernant la mention obligatoire ou non d' un certain additif lors de l' étiquetage de produits à base de pommes de terre déshydratées fabriqués industriellement.
Les faits et la procédure
2. Pfanni fabrique des produits à base de pommes de terre déshydratées composés de pommes de terre blanchies et déshydratées ("Troka"), de pommes de terre en flocons cuites et déshydratées (flocons de purée de pommes de terre) et d' amidon, de sel, d' épices et d' autres ingrédients. Lors de la production de l' ingrédient "flocons de purée de pommes de terre", l' entreprise ajoute du diphosphate de sodium (diphosphate E 450 a) pour empêcher que la pâte de pommes de terre réduite en petits morceaux, que l' on appelle bouillie humide ("Nassbrei"), ayant servi à la fabrication des flocons de purée de pommes de terre, ne change de couleur (2). A partir de la déshydratation de la bouillie humide, le diphosphate perd sa fonction étant donné que le chauffage qui est lié à l' opération de déshydratation exclut tout risque d' altération de la coloration (3). Cependant, même après cette opération, le diphosphate est encore présent dans le produit fini.
Pfanni ne mentionne pas dans la liste des ingrédients figurant sur l' étiquette des produits à base de pommes de terre offerts en vente, qu' elle a ajouté du diphosphate lors de la production des flocons de purée de pommes de terre. Selon le Landeshauptstadt, soutenu par le Landesanwaltschaft Bayern (le parquet du Land de Bavière) en sa qualité de représentant de l' intérêt public (ci-après: le "Landesanwaltschaft"), une telle mention est néanmoins obligatoire étant donné que le diphosphate est encore présent dans le produit fini et influence la couleur de celui-ci. Le Landeshauptstadt a averti Pfanni qu' en cas de poursuite, par l' entreprise, de la commercialisation des produits à base de pommes de terre déshydratées comportant comme additif du diphosphate sans mentionner celui-ci dans la liste des ingrédients, elle ferait l' objet d' une décision officielle d' interdiction et d' une amende.
3. En 1988, Pfanni a introduit un recours auprès du Bayerische Verwaltungsgericht Muenchen en lui demandant de constater que le diphosphate qu' elle ajoutait au cours du processus de fabrication des produits à base de pommes de terre déshydratées, y compris jusqu' au stade du produit intermédiaire "bouillie de pommes de terre non déshydratée", ne doit pas figurer dans la liste des ingrédients des produits finis concernés lorsque cet additif n' entre dans la composition du produit fini qu' en tant qu' élément de l' ingrédient "flocons de purée de pommes de terre". Par jugement du 22 mars 1989, le Verwaltungsgericht a rejeté le recours formé par Pfanni en se fondant, en ordre principal, sur le motif que l' adjonction de diphosphate vise l' apparence du produit fini et doit en conséquence être mentionnée sur l' étiquette.
Pfanni a interjeté appel contre cette décision auprès du Bayerische Verwaltungsgerichtshof, mais en vain. Par un arrêt du 1er août 1990, le Verwaltungsgerichtshof a rejeté l' appel comme non fondé. Selon le Verwaltungsgerichtshof, il n' y a pas lieu de mentionner la présence d' un additif uniquement lorsque celui-ci n' a aucune incidence sur les qualités du produit fini. Or, le diphosphate remplit encore une fonction technologique, même dans le produit fini, car en tant qu' élément de l' ingrédient "flocons de purée de pommes de terre", il détermine la couleur du produit fini. Selon le Verwaltungsgerichtshof, l' indication de la présence de diphosphate est dès lors nécessaire, en tout cas lorsque l' on tient compte de l' intention du législateur, consistant à informer le consommateur de manière aussi détaillée que possible sur la composition et la nature des denrées alimentaires qui lui sont proposées.
4. Ensuite, Pfanni a introduit un recours en "Revision" auprès du Bundesverwaltungsgericht. L' entreprise demande à cette juridiction d' annuler les décisions judiciaires rendues en première instance et en appel et, de nouveau, de constater que le diphosphate concerné ne doit pas figurer dans la liste des ingrédients, dans la mesure où cet additif ne parvient dans le produit fini qu' en tant qu' élément de l' ingrédient "flocons de purée de pommes de terre". Dans le cadre de la procédure en "Revision", le Bundesverwaltungsgericht a déféré à la Cour la question suivante, posée manifestement en vue de l' interprétation de l' article 6, paragraphe 4, sous c), ii), premier tiret, de la directive sur l' étiquetage:
"Un additif remplit-il encore une fonction technologique dans le produit fini lorsqu' il empêche l' altération de la coloration de l' ingrédient au cours de sa fabrication, et que cet état subsiste dans le produit fini sans que la présence de l' additif continue à y être nécessaire?"
Cadre juridique
5. La directive sur l' étiquetage précitée constitue le texte juridique de base en matière d' étiquetage. En vertu de l' article 3, paragraphe 1, de cette directive,
"l' étiquetage des denrées alimentaires comporte, dans les conditions et sous réserve des dérogations prévues aux articles 4 à 14, les seules mentions obligatoires suivantes:
...
2) la liste des ingrédients;
..."
L' obligation de mentionner la liste des ingrédients est précisée à l' article 6 de la directive sur l' étiquetage. Le paragraphe 4 de cet article dispose:
"a) On entend par ingrédient toute substance, y compris les additifs, utilisée dans la fabrication ou la préparation d' une denrée alimentaire et encore présente dans le produit fini éventuellement sous une forme modifiée.
b) Lorsqu' un ingrédient d' une denrée alimentaire a lui-même été élaboré à partir de plusieurs ingrédients, ces derniers sont considérés comme ingrédients de cette denrée.
c) Ne sont toutefois pas considérés comme ingrédients:
i) ...
ii) ° les additifs:
° dont la présence dans une denrée alimentaire est uniquement due au fait qu' ils étaient contenus dans un ou plusieurs ingrédients de cette denrée et sous réserve qu' ils ne remplissent plus de fonction technologique dans le produit fini,
° qui sont utilisés en tant qu' auxiliaires technologiques,
° ..."
6. La directive sur l' étiquetage n' indique pas de manière précise ce qu' il y a lieu d' entendre par "additif" ou par "auxiliaire technologique", au sens de l' article 6, paragraphe 4, sous c), ii), premier tiret, de la directive. Aux fins de la définition de ces notions, on peut cependant se référer à la directive 89/107/CEE du Conseil, du 21 décembre 1988, relative au rapprochement des législations des États membres concernant les additifs pouvant être employés dans les denrées destinées à l' alimentation humaine (4). En vertu de l' article 1er, paragraphe 2, de ladite directive, il y a lieu d' entendre par "additif alimentaire":
"toute substance habituellement non consommée comme aliment en soi, et habituellement non utilisée comme ingrédient caractéristique dans l' alimentation, possédant ou non une valeur nutritive, et dont l' adjonction intentionnelle aux denrées alimentaires, dans un but technologique, au stade de leur fabrication, transformation, préparation, traitement, conditionnement, transport ou entreposage, a pour effet, ou peut raisonnablement être estimée avoir pour effet, qu' elle devient elle-même, ou que ses dérivés deviennent, directement ou indirectement, un composant de ces denrées alimentaires".
Selon une note de bas de page de la même directive (5), on entend par "auxiliaire technologique":
"toute substance non consommée comme ingrédient alimentaire en soi et volontairement utilisée dans la transformation des matières premières, des denrées alimentaires ou de leurs ingrédients, pour répondre à un certain objectif technologique pendant le traitement ou la transformation et pouvant avoir pour résultat la présence non intentionnelle de résidus techniquement inévitables de cette substance ou de ses dérivés dans le produit fini et à condition que ces résidus ne présentent pas de risque sanitaire et n' aient pas d' effets technologiques sur le produit fini".
Relevons enfin que les diphosphates de sodium figurent à l' annexe I "Agents émulsifiants, stabilisants, épaississants et gélifiants pouvant être employés dans les denrées alimentaires" de la directive 74/329/CEE du Conseil, du 18 juin 1974, relative au rapprochement des législations des États membres concernant les agents émulsifiants, stabilisants, épaississants et gélifiants pouvant être employés dans les denrées alimentaires (6).
7. La République fédérale d' Allemagne a transposé la directive sur l' étiquetage en droit national en adoptant la Lebensmittelkennzeichnungsverordnung (règlement relatif à l' étiquetage des denrées alimentaires, ci-après la "LMKV") du 22 décembre 1981 (7). Selon l' article 5, paragraphe 2, point 2, de la LMKV, ne sont pas considérés comme ingrédients:
"les substances figurant à l' annexe 2 de la Zusatzstoffverkehrsverordnung (règlement relatif à la mise sur le marché des additifs), les arômes, les enzymes et les cultures de micro-organismes qui étaient contenus dans un ou plusieurs ingrédients d' une denrée alimentaire, sous réserve qu' ils ne remplissent pas de fonction technologique dans le produit fini".
Le diphosphate E 450 a, utilisé par Pfanni, figure en annexe 2 à la Zusatzstoffverkehrsverordnung précitée (8).
Arguments des parties
8. Les parties au litige, le Bundesverwaltungsgericht et la Commission partagent l' idée que le diphosphate de sodium constitue un additif qui, en l' espèce, a été utilisé dans un ingrédient (flocons de purée de pommes de terre) d' un produit fini (décrit par le Bundesverwaltungsgericht comme "produit à base de pommes de terre déshydratées"). Ils sont également d' accord pour estimer que, dans des circonstances telles que celles de l' espèce et en se fondant sur les dispositions légales précitées, l' additif doit être mentionné sur l' étiquette du produit fini, sauf s' il "ne rempli(t) plus de fonction technologique" (9) dans ce produit fini, au sens, ainsi que nous le supposons, de l' article 6, paragraphe 4, sous c), ii), premier tiret, de la directive (ci-dessus, point 5) et de l' article 5, paragraphe 2, point 2, de la LMKV (ci-dessus, point 7) qui met en oeuvre ledit article 6. Le point de savoir si l' additif remplit en l' espèce une fonction technologique ou constitue ce qu' il est convenu d' appeler un produit "carry over" (produit à effet de report) est toutefois contesté.
9. Selon Pfanni, l' additif ne remplit aucune fonction technologique dans le produit fini. L' entreprise se fonde d' abord sur l' analyse sémantique des termes "ne rempli(t) plus de fonction technologique" figurant à l' article 6, paragraphe 4, sous c), ii), premier tiret, de la directive sur l' étiquetage. L' emploi du verbe "remplir" au présent indiquerait que seule entre en ligne de compte la fonction technologique qui est encore remplie dans le produit fini lui-même, cependant que l' ajout du mot "plus" indiquerait lui aussi que l' influence exercée sur le produit fini au cours de phases antérieures de la production ne nécessite aucune mention sur l' étiquette. Hélas, la version en langue allemande de l' article 6, paragraphe 4, sous c), ii), premier tiret, qui emploie le terme "Wirkung", est moins claire que d' autres versions linguistiques, dans lesquelles le terme "fonction" est utilisé.
Pfanni analyse ensuite la ratio legis de la directive sur l' étiquetage. Selon l' entreprise, le législateur a, précisément pour informer correctement le consommateur et donc le protéger, préféré à dessein ne pas faire figurer sur l' étiquette de denrées alimentaires des mentions moins importantes ou difficilement compréhensibles. En effet, contrairement à ce qu' auraient supposé les juridictions inférieures, des listes d' ingrédients plus longues ne garantissent pas toujours une information plus efficace. En revanche, les consommateurs qui achètent ° souvent à la hâte ° des denrées alimentaires et sont ainsi confrontés à d' interminables énumérations d' ingrédients, perdent des yeux l' essentiel ou peuvent même être induits en erreur.
Enfin, Pfanni souligne que l' article 6, paragraphe 4, sous c), ii), premier tiret, de la directive sur l' étiquetage n' aurait plus aucune portée pratique si, à l' instar du Landesanwaltschaft, l' on considérait que tout additif ayant une influence sur les caractéristiques du produit fini remplit une fonction technologique dans celui-ci. En effet, un additif a toujours une incidence sur les caractéristiques du produit fini, même si ce n' est pas toujours dans une même mesure.
10. Comme nous l' avons indiqué, le diphosphate ajouté par Pfanni remplit bien, selon le Landesanwaltschaft, une fonction technologique dans le produit fini, parce qu' il contribue à déterminer les caractéristiques (la couleur) de celui-ci, et que tel est aussi l' objectif qui lui est assigné. Ce n' est que lorsqu' un additif "qui parvient dans le produit fini par l' intermédiaire d' un ingrédient, ne détermine pas les caractéristiques du produit fini" qu' il pourrait y avoir un effet de report. Le Landesanwaltschaft ° soutenu par le Bayerische Verwaltungsgericht, le Bayerische Verwaltungsgerichtshof et, ainsi qu' il ressort de l' ordonnance de renvoi, l' "Arbeitskreis der lebensmittelchemischen Sachverstaendigen der Laender und des Bundesgesundheitsamtes" (groupe de travail des experts en chimie des denrées alimentaires des Laender et de l' office fédéral de la santé) ° estime que son interprétation est la plus conforme à la ratio legis de la directive sur l' étiquetage, qui viserait à informer les consommateurs de manière aussi complète que possible et à les protéger. En tout cas, il y a lieu d' éviter que des producteurs puissent échapper à leur obligation d' information en ajoutant certains additifs non pas au stade final de la production, mais déjà avant, au cours de la production des ingrédients. On ne peut dès lors pas accorder une importance déterminante au moment où se produit la réaction chimique qui est recherchée par l' adjonction de l' additif.
11. Le Bundesverwaltungsgericht partage entièrement cette thèse. La juridiction de renvoi semble cependant pencher, d' une manière générale, en faveur du point de vue de Pfanni. Dans l' ordonnance de renvoi, elle reprend, en effet, les arguments de Pfanni relatifs à la ratio legis de la directive sur l' étiquetage et à la portée pratique qui doit être assignée à l' article 6, paragraphe 4, sous c), ii), premier tiret, de ladite directive.
La Commission soutient elle aussi ces arguments; elle estime toutefois, tout comme d' ailleurs le Bundesverwaltungsgericht, que l' interprétation préconisée par Pfanni ne présente pas assez de garanties contre d' éventuels abus émanant des producteurs. Afin d' exclure de tels abus, la Commission propose un critère qui lui est propre. Pour déterminer si un certain additif remplit une fonction technologique dans un produit fini, il convient, selon la Commission, d' examiner si celui-ci s' altérerait à supposer qu' on lui enlève l' additif. La Commission précise son point de vue au moyen de l' exemple suivant: un produit fini dans lequel un additif consistant en un colorant a été utilisé, changera de couleur si l' on en soustrait le colorant, que celui-ci ait été ajouté au produit fini directement ou indirectement par le biais d' un ingrédient. Il en va tout différemment dans un cas tel que celui de l' espèce: les caractéristiques du produit fini (produits à base de pommes de terre déshydratées) ne sont pas susceptibles d' être altérées si l' on en soustrait le diphosphate qui avait été ajouté aux flocons de pommes de terre. Aussi, conclut la Commission, le diphosphate ne remplit-il plus de fonction technologique dans le produit fini.
Réponse proposée à la question préjudicielle
12. Tout comme le Bundesverwaltungsgericht et la Commission, nous partageons l' argument avancé par Pfanni, selon lequel, si l' on souhaite conférer un effet utile à l' article 6, paragraphe 4, sous c), ii), premier tiret, de la directive, l' on ne saurait admettre que tout additif influençant directement ou indirectement les qualités du produit fini doit être mentionné sur l' étiquette. Un tel point de vue équivaudrait à une obligation absolue de mentionner tous les additifs, ce qui est incompatible avec le texte de l' article 6, paragraphe 4, sous c), ii), premier tiret, de la directive qui prévoit expressément que l' obligation d' étiquetage ne s' applique pas à un certain nombre d' additifs. En outre, cela serait susceptible d' induire le consommateur en erreur, ce que la directive sur l' étiquetage vise précisément à éviter (10). Le consommateur qui voit la mention du nom d' un additif sur l' étiquette d' une denrée alimentaire croira, en effet, que cet additif est une composante du produit fini, alors que ce n' est précisément pas le cas dans une hypothèse telle que celle de l' espèce.
Enfin, nous partageons l' argument de Pfanni, soutenu en cela par la Commission et le Bundesverwaltungsgericht, selon lequel une obligation absolue de mentionner les additifs sur l' étiquette est incompatible avec la ratio legis de la directive sur l' étiquetage. La directive est indubitablement fondée sur "l' impératif de l' information et de la protection des consommateurs" (11). Toutefois, nous semble-t-il, le législateur européen a opté pour une information efficace du consommateur plutôt que pour une information complète. En témoignent non seulement la limitation du nombre d' informations devant figurer sur l' étiquette des denrées alimentaires (12) et la limitation du nombre de produits dont les ingrédients doivent être mentionnés (13), mais également la disposition en cause en l' espèce, selon laquelle les additifs qui ne sont pas considérés comme ingrédients (14) ne sont pas soumis à l' obligation d' étiquetage.
13. Comment l' article 6, paragraphe 4, sous c), ii), premier tiret, de la directive doit-il alors être interprété? Il nous semble que la Cour doit se laisser guider par une double préoccupation (15). D' une part, comme nous l' avons précédemment indiqué, le membre de phrase en question doit être interprété d' une manière qui ne lui enlève pas tout contenu réel. D' autre part, ainsi que toutes les parties et instances participant à la procédure (à l' exception de Pfanni) l' ont soutenu, il convient, autant que possible, de prévenir d' éventuels abus de la part des producteurs. Le critère proposé par la Commission (ci-dessus, point 11) nous paraît satisfaire à cette exigence. En conséquence, nous proposons à la Cour de suivre la proposition de la Commission dans sa réponse à la question préjudicielle, en se focalisant toutefois sur la situation de fait de l' espèce.
Conclusions
14. En conséquence, nous proposons à la Cour de répondre à la question préjudicielle de la manière suivante:
"L' article 6, paragraphe 4, sous c), ii), premier tiret, de la directive 79/112/CEE du Conseil, du 18 décembre 1978, relative au rapprochement des législations des États membres concernant l' étiquetage et la présentation des denrées alimentaires destinées au consommateur final ainsi que la publicité faite à leur égard, doit être interprété en ce sens qu' un additif empêchant l' altération de la coloration d' un ingrédient au cours de sa fabrication ne remplit plus de fonction technologique dans le produit fini lorsque sa présence dans celui-ci n' est pas nécessaire pour empêcher l' altération de la coloration dudit produit fini."
(*) Langue originale: le néerlandais.
(1) - JO 1979, L 33, p. 1. La directive sur l' étiquetage a entre-temps été modifiée cinq fois, par les directives 85/7/CEE du Conseil, du 19 décembre 1984 (JO 1985, L 2, p. 22), 86/197/CEE du Conseil, du 26 mai 1986 (JO L 144, p. 38), 89/395/CEE du Conseil, du 14 juin 1989 (JO L 186, p. 17), 91/72/CEE de la Commission, du 16 janvier 1991 (JO L 42, p. 27), et 93/102/CE de la Commission, du 16 novembre 1993 (JO L 291, p. 14). Le titre initial de la directive a été modifié par l' article 1er de la directive 89/395. Enfin, la directive 90/496/CEE du Conseil, du 24 septembre 1990, comporte des dispositions spécifiques relatives à l' étiquetage nutritionnel des denrées alimentaires (JO L 276, p. 40).
(2) - L' adjonction de diphosphate entraîne la formation de complexes de fer et d' autres sels complexes avec des métaux lourds et empêche ainsi une coloration grise. Une telle coloration est indésirable parce que dans l' esprit du consommateur, elle est associée à une qualité inférieure.
(3) - L' altération de la coloration des flocons de purée de pommes de terre par des enzymes est exclue dès cet instant parce que, sous l' effet de la chaleur, ces enzymes sont neutralisées dans les cellules de pommes de terre.
(4) - JO 1989, L 40, p. 27.
(5) - Voir la note de bas de page 1 (JO 1989, L 40, p. 28).
(6) - JO 1974, L 189, p. 1. En vertu de l' article 2, paragraphe 1, de cette directive, pour le traitement des denrées alimentaires au moyen d' agents émulsifiants, stabilisants, épaississants et gélifiants, les États membres n' autorisent l' emploi que de ceux énumérés dans cette annexe.
(7) - BGBl. I, p. 1625. Ainsi qu' il ressort de l' ordonnance de renvoi, le LMKV a été modifié en dernier lieu par la quatrième AEnderungsverordnung (règlement modificatif nº 4) du 5 mars 1990 (BGBl. I, p. 435).
(8) - La Zusatzstoffverkehrsverordnung date du 10 juillet 1984 (BGBl. I, p. 897) et a été modifiée par règlement du 19 juin 1989 (BGBl. I, p. 1123).
(9) - Par là même, ils indiquent aussi, à juste titre selon nous, que le diphosphate de sodium n' a pas été utilisé en tant que simple auxiliaire technologique . En effet, s' il s' agit d' un auxiliaire technologique, on ne peut, par définition (ci-dessus, point 6), en retrouver que des résidus ou des dérivés dans le produit fini, tandis qu' il ressort de l' ordonnance de renvoi que dans les produits à base de pommes de terre déshydratées de Pfanni, on retrouve l' additif utilisé lui-même.
(10) - Voir le douzième considérant du préambule de la directive sur l' étiquetage: considérant que les règles d' étiquetage doivent également comporter l' interdiction d' induire l' acheteur en erreur ...
(11) - Voir le sixième considérant du même préambule. Voir également l' article 4, paragraphe 1, de la directive sur l' étiquetage.
(12) - Article 3, paragraphe 1, de la directive sur l' étiquetage: L' étiquetage des denrées alimentaires comporte ... les seules mentions obligatoires suivantes: ...
(13) - Article 6, paragraphe 2, de la directive sur l' étiquetage.
(14) - Article 6, paragraphe 4, sous c), ii), premier tiret, de la directive sur l' étiquetage. Il en va de même pour les constituants d' un ingrédient qui, au cours du processus de fabrication, auraient été temporairement soustraits pour être réincorporés ensuite en quantité ne dépassant pas la teneur initiale et pour les substances utilisées aux doses strictement nécessaires comme solvants ou supports pour les additifs et les arômes [article 6, paragraphe 4, sous c), i), et ii), deuxième tiret].
(15) - Les arguments de texte invoqués par Pfanni (ci-dessus, point 9) ne nous paraissent pas vraiment convaincants. Aussi, nous invitons la Cour à ne pas fonder son interprétation sur ces (seuls) arguments.