62011TJ0076
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (трети състав)
21 ноември 2012 година (
*1
)
„Риболов — Мерки за опазване на рибните ресурси — Член 105 от Регламент (ЕО) № 1224/2009 — Приспадане от квотите, отпуснати за дадена година, поради превишаване на квотите, отпуснати за предходните години — Прилагане във времето — Правна сигурност — Тълкуване, с което се гарантира спазването на първичното право — Принцип на законоустановеност на наказанието — Забрана за прилагане с обратна сила“
По дело T-76/11,
Кралство Испания, за което се явява N. Díaz Abad, abogado del Estado,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват г-н F. Jimeno Fernández и г-н D. Nardi, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане за отмяна на Регламент (ЕС) № 1004/2010 г. на Комисията от 8 ноември 2010 година за намаляване на някои риболовни квоти за 2010 г. поради свръхулов през предходната година (ОВ L 291, стр. 31),
ОБЩИЯТ СЪД (трети състав),
състоящ се от: г-н O. Czúcz (докладчик), председател, г-жа I. Labucka и г-н D. Gratsias, съдии,
секретар: г-н J. Palacio González, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 23 април 2012 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С настоящата жалба Кралство Испания иска отмяната на Регламент (ЕС) № 1004/2010 на Комисията от 8 ноември 2010 година за намаляване на някои риболовни квоти за 2010 г. поради свръхулов през предходната година (ОВ L 291, стр. 31, наричан по-нататък „обжалваният регламент“).
Правна уредба
2
Член 23 от Регламент (ЕИО) № 2847/93 на Съвета от 12 октомври 1993 година относно установяването на система за контрол, приложима към общата политика в областта на рибарството (ОВ L 261, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 4, том 2, стр. 109), гласи следното:
„1.   Когато се установи от страна на Комисията, че дадена държава членка е надхвърлила своята квота, част или дял за запас или група от запаси, определени за нея, Комисията въвежда приспадане от годишната квота, част или дял на държавата членка, която е надхвърлила ограничението. Тези приспадания се решават в съответствие с процедурата, определена в член 36.
2.   Съветът приема с квалифицирано мнозинство, по предложение от Комисията, правила за приспадане в съответствие с целите и стратегиите за управление, формулирани в член 8 от Регламент (ЕИО) № 3760/92, и взем[а] под внимание като приоритет следните параметри:
—
степента на надвишаване на риболова,
—
всички случаи на надвишаване на улова от същия запас за предходната година,
—
биологичния статус на съответните ресурси“.
3
Член 5 от Регламент (ЕО) № 847/96 на Съвета от 6 май 1996 година относно определяне на допълнителните условия за годишното управление на допустимите количества улов и на квотите (ОВ L 115, стр. 3; Специално издание на български език, 2007 г., глава 4, том 3, стр. 78) гласи:
„1.   Освен за запасите, посочени в параграф 2, всяка разтоварена на брега риба в повече от съответните определени количества за разтоварване на брега се приспада от квотите, определени за следващата година от съответния риболовен запас.
2.   За запасите, посочени в член 2, трето тире, всяко превишаване по отношение на разрешеното разтоварване на брега води до намаляване на съответната квота за следващата година в съответствие с таблицата представена по-долу.
Превишаване по отношение разрешените количества за разтоварване на брега
Приспадане
Първите 10 %
Превишаване × 1,00
Следващите 10 % до общо 20 %
Превишаване × 1,10
Следващите 20 % до общо 40 %
Превишаване × 1,20
Всяко допълнително превишаване над 40 %
Превишаване × 1,40
Независимо от това, при всички случаи на превишаване на разрешените количества улов за разтоварване на брега, равни или по-малки от 100 тона, се прилага намаление равно [на] или по-голямо [от превишаването на улова] × 1,00.
Допълнително намаление от 3 % на уловеното количество в повече от разрешените количества улов доставяни [на] брега също се извършва всяка поредна година на превишаване с повече от 10 % на разрешените количества“.
4
Член 23, параграф 4 от Регламент (ЕО) № 2371/2002 на Съвета от 20 декември 2002 година относно опазването и устойчивата експлоатация на рибните ресурси в рамките на общата политика в областта на рибарството (ОВ L 358, стр. 59; Специално издание на български език, 2007 г., глава 4, том 6, стр. 237) гласи:
„Когато Комисията установи, че дадена държава членка е превишила възможностите за риболов, които са ѝ отредени, Комисията приспада разликата от бъдещите възможности за риболов за съответната държава членка“.
5
Член 105 от Регламент (ЕО) № 1224/2009 на Съвета от 20 ноември 2009 година за създаване на система за контрол на Общността за гарантиране на спазването на правилата на общата политика в областта на рибарството, за изменение на регламенти (ЕО) № 847/96, (ЕО), № 2371/2002, (ЕО) № 811/2004, (ЕО) № 768/2005, (ЕО) № 2115/2005, (ЕО) № 2166/2005, (ЕО) № 388/2006, (ЕО) № 509/2007, (ЕО) № 676/2007, (ЕО) № 1098/2007, (ЕО) № 1300/2008, (ЕО) № 1342/2008 и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 2847/93, (ЕО) № 1627/94 и (ЕО) № 1966/2006 предвижда следното:
„1.   Когато Комисията установи, че дадена държава членка е превишила квотите, които са ѝ отпуснати, Комисията приспада разликата от бъдещите квоти на съответната държава членка.
2.   Когато се установи превишаване на квота, разпределено количество или дял за запас или група от запаси, определени на дадена държава членка за дадена година, Комисията приспада от годишната квота, разпределено количество или дял за следващата или следващите години на държавата членка, превишила ограничението, количества, получени чрез умножение по коефициент в съответствие със следната таблица:
Степен на превишаване на риболовните квоти според разрешените разтоварвания на суша
Коефициент
До 5 %
Размер на превишението × 1,0
От 5 % до 10 %
Размер на превишението × 1,1
От 10 % до 20 %
Размер на превишението × 1,2
От 20 % до 40 %
Размер на превишението × 1,4
От 40 % до 50 %
Размер на превишението × 1,8
Степен на превишаване над 50 %
Размер на превишението × 2,0
Независимо от това, при всички случаи на превишаване на разрешените количества улов за разтоварване на брега, равно или по-малко от 100 тона, се прилага намаление, равно на превишаването на улова × 1,00.
3.   В допълнение към коефициентите на умножение по параграф 2, се прилага коефициент на умножение 1,5, ако:
a)
държава членка е превишила нееднократно своята квота, разпределено количество или дял за запас или група от запаси в рамките на предходните две години и превишаванията са подлежали на приспадане съгласно параграф 2;
б)
в наличните научно-технически и икономически препоръки, и по-конкретно в докладите, изготвени от НТИКР, се установи, че превишаването представлява сериозна заплаха за опазването на съответните запаси; или
в)
запасът е обект на многогодишен план.
4.   В случай на превишаване на квота, разпределено количество или дял от запас или група запаси, определени на държава членка през предходни години, след консултация със съответната държава членка Комисията може да приспадне квоти в съответствие с посочената в член 119 процедура от бъдещите квоти на тази държава членка, за да отчете нивото на превишението.
5.   Ако приспадането съгласно параграфи 1 и 2 не може да бъде извършено от превишен[ата] квота, разпределено количество или дял за даден запас или група от запаси, тъй като държавата членка не притежава или не притежава в достатъчна степен квота, разпределено количество или дял за даден запас или група от запаси, Комисията, след консултация със съответната държава членка, може да приспадне през следващата или следващите години от квоти за други запаси или групи от запаси, предоставени на държавата членка в същата географска зона или в зона със същата търговска стойност в съответствие с параграф 1.
6.   Подробни правила за прилагането на настоящия член, и по-конкретно за определянето на съответните количества, могат да се приемат в съответствие с процедурата по член 119“.
6
Съгласно член 124 от Регламент № 1224/2009 последният е приложим, считано от 1 януари 2010 г.
Обстоятелства, предхождащи спора
7
Обжалваният регламент се вписва в поредицата от регламенти за изпълнение, с които Европейската комисия извършва приспадане от отпуснатите квоти за риболов за дадена година поради предходно превишаване на квотите. Тези регламенти могат да се разделят на четири групи.
8
През 2002 г. и 2003 г. Комисията приема Регламент (ЕО) № 2000/2002 от 8 ноември 2002 година за адаптиране на определени квоти за риба за 2002 г. съгласно Регламент № 847/96 (ОВ L 308, стр. 13) и Регламент (ЕО) № 728/2003 от 25 април 2003 година за адаптиране на определени квоти за риба за 2003 г. съгласно Регламент № 847/96 (ОВ L 105, стр. 3). В тези регламенти, приети на основание Регламенти № 2847/93 и № 847/96, Комисията извършва приспадане от квотите, отпуснати за дадена година, поради превишаване на квотите през предходната година.
9
В периода 2004—2008 г. Комисията приема Регламент (ЕО) № 762/2004 от 23 април 2004 година за адаптиране на определени квоти за риба за 2004 г. съгласно Регламент № 847/96 (ОВ L 120, стр. 8), Регламент (ЕО) № 776/2005 от 19 май 2005 година за адаптиране на определени квоти за риболов за 2005 г. съгласно Регламент № 847/96 (ОВ L 130, стр. 7), Регламент (EO) № 742/2006 на Комисията от 17 май 2006 година за адаптиране на определени квоти за риболов за 2006 г. съгласно Регламент № 847/96 (ОВ L 130, стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 4, том 8, стр. 206), Регламент (ЕО) № 609/2007 на Комисията от 1 юни 2007 година за адаптиране на определени квоти за риба за 2007 г. съгласно Регламент № 847/96 (ОВ L 141, стр. 33) и Регламент (ЕО) № 541/2008 на Комисията от 16 юни 2008 година за адаптиране на определени квоти за риба за 2008 г. съгласно Регламент № 847/96 (ОВ L 157, стр. 23). В тези регламенти, приети на основание Регламенти № 2371/2002 и № 847/96, Комисията извършва приспадане от отпуснатите за дадена година квоти поради превишаване на квотите през предходната година. От приложенията към посочените регламенти е видно, че в някои случаи Комисията не е могла да извърши приспадане в размер, съответстващ на превишаването, тъй като приспадането би надхвърлило отпуснатите за дадената година квоти. В тези случаи Комисията само е намалила съответните квоти за дадената година до нула, без при това да пренася остатъка за следващата година.
10
Тъй като все повече са се увеличили случаите, при които не може да извърши приспадане в размер, съответстващ на превишаването на отпуснатите за предходната година квоти, в Регламент (ЕО) № 649/2009 на Комисията от 23 юли 2009 година за адаптиране на някои квоти за риба за 2009 година в контекста на годишното управление на риболовните квоти (ОВ L 192, стр. 14) Комисията е променила подхода си. Посоченият регламент, също както и приетите през 2004—2008 г. регламенти, е основан на Регламенти № 2371/2002 и № 847/96. В съображение 9 от Регламент № 649/2009 Комисията обаче посочва, че е уместно цялото превишено количество на отпуснатите за 2008 г. квоти да се приспадне и че приспадане, което не може да се извърши за 2009 г., трябва да се извърши от квотите, отпуснати за 2010 г. и евентуално за следващите години. Освен това разликата между, от една страна, размера за приспадане, съответстващ на извършеното през 2008 г. превишаване, и от друга страна, размера на отпуснатите за 2009 г. квоти, е посочена в графа, озаглавена „Оставащо салдо“, в една от таблиците в приложение II към този регламент.
11
Накрая, през 2010 г. Комисията приема обжалвания регламент, публикуван в Официален вестник на Европейския съюз на 9 ноември 2010 г. Той е основан на член 105, параграф 1 от Регламент № 1224/2009.
12
Съображения 5 и 8 от него гласят:
„(5)
С Регламент […] № 649/2009 […] бяха приспаднати количествата свръхулов за 2008 г. от риболовните квоти за 2009 г. За някои държави членки обаче количествата, които трябваше да бъдат приспаднати, надвишаваха техните съответни квоти за 2009 г. и поради това не беше възможно да бъдат приспаднати изцяло през посочената година. С цел да се гарантира, че и в такива случаи е приспаднато пълното количество, разликата следва да бъде взета предвид при определянето на приспаданите количества за 2010 г.
[…]
(8)
Но тъй като количествата, които трябва да бъдат приспаднати, се отнасят до свръхулов, реализиран през 2009 г., т.е. в период, през който Регламент […] № 1224/2009 все още не е бил приложим, от съображения за правна предвидимост е уместно приспаднатите количества да не надвишават тези, които биха произтекли от прилагането на действащите през посочения период правила, по-конкретно на правилата, определени в член 5, параграф 2 от Регламент […] № 847/96 относно определяне на допълнителните условия за годишното управление на допустимите количества улов и на квотите“.
13
Член 1, параграф 1 от обжалвания регламент гласи:
„Риболовните квоти, определени в Регламент (ЕО) № 1226/2009, Регламент (ЕО) № 1287/2009, Регламент (ЕО) № 1359/2008 и Регламент (ЕС) № 53/2010, се намаляват, както е показано в приложението“.
14
Приложението към обжалвания регламент съдържа колона, озаглавена „[Оставащи приспадания от 2009 г.] (R.649/09)“, в която са посочени някои от показателите от колоната, озаглавена „Оставащо салдо“ от приложение II към Регламент № 649/2009.
15
Освен това, също като в Регламент № 649/2009, самото приложение към обжалвания регламент съдържа колона, озаглавена „[Оставащо салдо]“, в която са посочени приспаданията, които Комисията не е могла да извърши, поради това че размерът им е бил по-висок от този на отпуснатите за 2010 г. квоти.
Производство и искания на страните
16
С акт, регистриран в секретариата на Общия съд на 2 февруари 2010 г., Кралство Испания подава жалба за отмяна на обжалвания регламент на основание на член 263 ДФЕС.
17
По доклад на съдията докладчик Общият съд (трети състав) реши, от една страна, да открие устната фаза на производството, и от друга страна, в рамките на процесуално-организационните действия по смисъла на член 64 от Процедурния правилник на Общия съд да прикани Комисията да отговори на някои въпроси. Комисията е изпълнила това искане в определения за това срок.
18
Устните състезания на страните се провеждат в съдебното заседание на 23 април 2012 г., когато са изслушани и отговорите на поставените от Общия съд въпроси.
19
Кралство Испания иска от Общия съд:
—
да отмени обжалвания регламент,
—
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
20
Комисията иска от Общия съд:
—
да отхвърли жалбата като неоснователна,
—
да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
От правна страна
21
С обжалвания регламент Комисията извършва приспадане от някои квоти за риболов на държави членки за 2010 г. Правното основание за приемането му е член 105 от Регламент № 1224/2009, приложим, считано от 1 януари 2010 г. Съгласно посочената разпоредба, когато установи, че дадена държава членка е превишила квотите за риболов, които са ѝ отпуснати, Комисията приспада разликата от бъдещите квоти за риболов на съответната държава членка. Следователно разпоредбата допуска да се извърши приспадане не само от квотите, отпуснати за годината след превишаването, но и от тези за следващите години. Поради това с регламент, с който се извършва приспадане от отпуснати за дадена година квоти, Комисията може да предвиди приспадане поради превишаване на квоти не само през предходната година, но и през други години преди това, доколкото те все още не са били приспаднати.
22
В жалбата за отмяна на Кралство Испания се изтъкват четири правни основания. С първото правно основание се твърди, че член 105 от Регламент № 1224/2009, на основание на който Комисията e приела обжалвания регламент, не е приложим ratione temporis. С второто и третото правно основание Кралство Испания упреква Комисията, че е нарушила принципа на законоустановеност на наказанието, принципа на правна сигурност и принципа за недопускане на прилагане с обратна сила на по-неблагоприятни разпоредби, предвиждащи санкции, като е извършила приспадане от квотите за 2010 г. поради превишаване на квотите не само за 2009 г., но и за 2008 г., въпреки че член 105 от Регламент № 1224/2009 допускал приспадане само за превишаване на квотите за 2009 г. С четвъртото си правно основание Кралство Испания твърди, че на Комисията не може да се позволи да избира приложимата правна уредба в зависимост от момента, когато реши да започне проверка относно дадено поведение.
По първото правно основание, изведено от неприложимост ratione temporis на член 105 от Регламент № 1224/2009
23
Кралство Испания упреква Комисията, че като правно основание на обжалвания регламент е избрала член 105 от Регламент № 1224/2009. С обжалвания регламент се извършвало приспадане от определени квоти поради превишаване на квоти преди 2010 г. Следователно обжалваният регламент не можел да се приеме на основание на член 105 от Регламент № 1224/2009, приложим, считано от 1 януари 2010 г.
24
В този контекст следва най-напред да се отбележи, че Регламент № 1224/2009 не съдържа специални правила за прилагането във времето на член 105.
25
Поради това следва да се приложат общите правила за действие във времето на правните разпоредби, които правила са различни, от една страна, за процесуалноправните разпоредби, и от друга страна, за материалноправните разпоредби (Решение на Съда от 12 ноември 1981 г. по дело Meridionale Industria Salumi и др., 212/80-217/80, Recueil, стр. 2735, точка 9, Решение от 6 юли 1993 г. по дело CT Control (Rotterdam) и JCT Benelux/Комисия, C-121/91 и C-122/91, Recueil, стр. I-3873, точка 22 и Решение от 9 март 2006 г. по дело Beemsterboer Coldstore Services, C-293/04, Recueil, стр. I-2263, точки 19—21). Член 105 от Регламент № 1224/2009 определя режима на приспадане от квотите и следователно представлява материалноправна разпоредба.
26
По отношение на материалноправните разпоредби постоянната съдебна практика приема, че за да се гарантира спазването на принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания, те като цяло следва да се тълкуват в смисъл, че се отнасят само до положения, възникнали след влизането им в сила. При все това, доколкото от текста, целите или структурата им ясно следва, че се отнасят и до положения, възникнали преди влизането им в сила, материалноправните разпоредби могат да се прилагат и по отношение на положения, възникнали преди влизането им в сила (вж. в този смисъл Решение на Съда от 15 юли 1993 г. по дело GruSa Fleisch, C-34/92, Recueil, стр. I-4147, точка 22 и Решение по дело Beemsterboer Coldstore Services, точка 25 по-горе, точка 21).
27
Ето защо следва да се провери дали с оглед на структурата на Регламент № 1224/2009 и преследваните с него цели член 105 трябва да служи като правно основание на обжалвания регламент, при положение че с последния се извършва приспадане от някои от отпуснатите за 2010 г. квоти поради превишаване на квоти преди датата, от която той става приложим — 1 януари 2010 г.
28
В този контекст следва най-напред да се отбележи, че по силата на приложимата правна уредба Комисията не е била в състояние да извърши приспадане от отпуснатите за 2010 г. квоти преди 15 януари 2010 г.
29
От една страна, квотите за 2010 г. са отпуснати с Регламент (ЕС) № 53/2010 на Съвета от 14 януари 2010 година за установяване на възможностите за риболов на определени рибни запаси и групи от рибни запаси за 2010 г., приложими във водите на ЕС и за корабите на ЕС във води, които подлежат на ограничения на улова, и за изменение на регламенти (ЕО) № 1359/2008, (EО) № 754/2009, (EО) № 1226/2009 и (EО) № 1287/2009 (ОВ L 21, стр. 1, поправка ОВ L 24, стр. 14).
30
От друга страна, Комисията е разполагала с всички данни за риболова през 2009 г. едва след 15 януари 2010 г. Всъщност от член 33, параграф 2, буква а) от Регламент № 1224/2009 е видно, че държавите членки са били длъжни да предоставят данните относно риболова за декември 2009 г. едва на 15 януари 2010 г.
31
По-нататък, следва да се констатира, че през 2010 г. Комисията вече не може да използва като правно основание за обжалвания регламент разпоредби от правната уредба, предхождаща член 105 от Регламент № 1224/2009, а именно член 23, параграф 4 от Регламент № 2371/2002 и член 5 от Регламент № 847/96. Тези разпоредби всъщност не са били в сила след 1 януари 2010 г. съгласно член 121, параграф 1 и параграф 2, буква б) от Регламент № 1224/2009.
32
Поради това единственото правно основание, на което Комисията е можела да приеме обжалвания регламент, е бил член 105 от Регламент № 1224/2009. Тълкуване, че посоченият член не е приложим по отношение на превишаване на квоти преди 1 януари 2010 г., би довело до положение, при което това превишаване не би могло да послужи като основание за приспадане и по този начин би останало без последици. Такъв резултат обаче очевидно би бил в противоречие с преследваните с Регламент № 1224/2009 цели, и по-специално с посочената в съображение 43 от него цел за пълно спазване на ограниченията на възможностите за риболов.
33
Следователно, като е основала обжалвания регламент на член 105 от Регламент № 1224/2009, Комисията не е допуснала грешка при прилагане на правото.
34
Този извод не би могъл да се обори с изтъкнатия от Кралство Испания довод, че прилагането на член 105 от Регламент № 1224/2009 по отношение на положения, възникнали преди влизането му в сила, е възможно да доведе до резултати, противоречащи на принципа на правна сигурност. Всъщност, видно от изложеното по-горе, Комисията е длъжна да следва ясните указания на законодателя на Съюза и считано от 1 януари 2010 г. да прилага член 105 от Регламент № 1224/2009. В случаите, когато прилагането на този член по отношение на положения, възникнали преди влизането му в сила или преди датата, от която става приложим, би могло да създаде проблеми с оглед на принципа на правна сигурност, Комисията би следвало да го тълкува ограничително, за да гарантира спазването на този принцип на първичното право.
35
Поради това първото правно основание, изведено от неприложимост ratione temporis на член 105 от Регламент № 1224/2009, трябва да се отхвърли.
По второто правно основание, изведено от нарушение на принципа на правна сигурност и на принципа на законоустановеност на наказанието
36
С второто правно основание Кралство Испания упреква Комисията, че е нарушила принципа на правна сигурност и принципа на законоустановеност на наказанието.
По принципа на правна сигурност
37
Кралство Испания упреква Комисията, че е нарушила принципа на правна сигурност, като е основала обжалвания регламент на член 105 от Регламент № 1224/2009 и като е приложила по този начин нова, по-неблагоприятна правна уредба по отношение на положение, възникнало по време на действието на режима на предходната правна уредба.
38
Кралство Испания следователно не твърди, че е налице прилагане с обратна сила в точния смисъл на думата, а именно предвиждане от правна норма на възникване на правни последици преди датата на влизането ѝ в сила.
39
Както обаче правилно приема Кралство Испания, прилагането на нова правна уредба по отношение на фактическо положение, възникнало преди влизането ѝ в сила и по време на действието на предходна правна уредба, може да доведе и до възникването на проблеми, свързани с принципа на правна сигурност. Всъщност в такъв случай настоящи и бъдещи правни последици се свързват с минало положение, което като такова не подлежи на промяна. Поради това принципът на правна сигурност не допуска прилагането на нова, по-строга правна уредба по отношение на положение, възникнало по време на действието на режима на предходна, по-благоприятна правна уредба, доколкото съответното лице може да се позове на оправдани правни очаквания относно предходната правна уредба (вж. в този смисъл Решение по дело Beemsterboer Coldstore Services, точка 25 по-горе, точка 24).
40
Що се отнася до обжалвания регламент, с който се извършва приспадане от някои отпуснати за 2010 г. квоти поради превишаване през предходни години, следва да се отбележи, че като го основава на член 105 от Регламент № 1224/2009, приложим, считано от 1 януари 2010 г., Комисията е приложила нова правна уредба към фактическо положение, възникнало по време на действието на предишната правна уредба.
41
Поради това следва да се провери дали Комисията не е подчинила посочените случаи на превишаване на режим, по-неблагоприятен от предвидения от правната уредба, в сила към момента на извършването им.
42
В този контекст на първо място следва да се констатира, че коефициентите за приспадане, предвидени в член 105, параграф 2 от Регламент № 1224/2009, са по-неблагоприятни от предвидените в член 5 от Регламент № 847/96. Както обаче следва от съображение 8 от обжалвания регламент, Комисията не е приложила тези по-неблагоприятни коефициенти. В това отношение тя следователно тълкува член 105 от Регламент № 1224/2009 по начин, който цели да гарантира спазването на принципа на правна сигурност (вж. точка 34 по-горе).
43
На второ място следва да се разгледа твърдението на Кралство Испания, че с обжалвания регламент Комисията е извършила приспадане от съответните квоти поради превишаване на квотите не само през предходната година, но и през годината преди това, при положение че правната уредба, предшестваща член 105 от Регламент № 1224/2009, не го допускала, тъй като позволявала извършване на приспадане само поради превишаване през предходната година.
44
В това отношение следва да се напомни, че последната разпоредба, влязла в сила преди член 105 от Регламент № 1224/2009, е член 23, параграф 4 от Регламент № 2371/2002.
45
Съгласно тази разпоредба обаче „Комисията приспада разликата от бъдещите възможности за риболов“. Посочената разпоредба следователно позволява на Комисията, когато установи превишаване на квотите за дадена година, да извърши приспадане не само от квотите, отпуснати за следващата година, но и от тези, които са отпуснати за годините след това, доколкото всички приспадания поради превишаване на квоти за дадена година не могат да се вземат предвид в рамките на приспадането от квотите, отпуснати за следващата година.
46
Посоченото тълкуване на член 23, параграф 4 от Регламент № 2371/2002 се подкрепя и от телеологични съображения. Видно от съображения 3 и 4 от този регламент, същият е насочен по-специално към опазване и управление на живите водни ресурси, както и към тяхната устойчива експлоатация. На тези цели обаче съответства единствено подходът, позволяващ да се извърши цялостно приспадане на превишаванията от предишните години.
47
Освен това единствено такова тълкуване на член 23, параграф 4 от Регламент № 2371/2002 позволява да се спази принципът за недопускане на дискриминация. Ако приспадането можеше да се извършва само от квотите, отпуснати за годината, следваща превишаването, държавите членки, които спазват квотите си, биха рискували да бъдат дискриминирани спрямо държавите членки, които значително ги превишават. Всъщност в случаите, когато превишаването на квотите, отпуснати за дадена година, обосновава приспадане, чийто размер надхвърля този на квотите, отпуснати за следващата година, колкото свръхуловът е по-голям, толкова по-голямо е предимството, възникнало вследствие от превишаването. Не е допустимо обаче държава членка да извлича предимство от поведение, което не само противоречи на целите за опазване и управление на живите водни ресурси, както и за устойчивото им използване, но и представлява нелоялно поведение спрямо държавите членки, които спазват квотите си.
48
В този контекст Кралство Испания изтъква, че до 1 януари 2010 г., от която дата Регламент № 1224/2009 става приложим, разпоредбата, уреждаща приспаданията, не е член 23, параграф 4 от Регламент № 2371/2002, а член 5 от Регламент № 847/96, и че последният позволява да се извършва приспадане само от квотите, „определени за следващата година“. По силата на тази разпоредба Комисията не можела да извършва приспадане от квотите, отпуснати за годините непосредствено след тази на разглежданото превишаване.
49
Дори обаче ако се предположи, че член 5 от Регламент № 847/96 трябва да се тълкува по посочения начин — което тълкуване съвсем не би било в съответствие с принципа на равно третиране (вж. точка 47 по-горе) — и че следователно между този член и член 23, параграф 4 от Регламент № 2371/2002 съществува противоречие, разрешението, което би надделяло, би било това по член 23, параграф 4 от Регламент № 2371/2002, а не по член 5 от Регламент № 847/96.
50
Всъщност следва да се напомни хронологичният ред, в който са приети посочените разпоредби. Съветът най-напред приема Регламент № 2847/93, член 23, параграф 1 от който предвижда, че когато държава членка превиши квотата си, Комисията приспада разликата от квотите ѝ. След това е уточнил режима на приспадане от квотите в член 5 от Регламент № 847/96. Накрая приема Регламент № 2371/2002. Разпоредбата на член 23, параграф 4 от Регламент № 2371/2002 следователно е приета след тази на член 5 от Регламент № 847/96.
51
При липсата на специална правна разпоредба, която да урежда отношението между член 23, параграф 4 от Регламент № 2371/2002, от една страна, и член 5 от Регламент № 847/96, от друга страна, следва да се прилага общото правило, че по-новият закон отменя по-стария. Следователно, доколкото би могло да съществува противоречие между член 23, параграф 4 от Регламент № 2371/2002 и член 5 от Регламент № 847/96, би следвало да се приложи член 23, параграф 4 от Регламент № 2371/2002. Този подход впрочем е в съответствие със съображение 19 от Регламент № 2371/2002, съгласно което посоченият регламент цели да включи и да укрепи основните разпоредби по отношение контрола, инспекцията и изпълнението на правилата на общата политика в областта на рибарството, предвидени в Регламент № 2847/93.
52
За разлика от твърдението на Кралство Испания, този извод не се оборва от съображение 19 от Регламент № 2371/2002, съгласно което Регламент № 2847/93 трябва да остане в сила, докато бъдат приети всички необходими ред и условия за неговото прилагане. От посоченото съображение Кралство Испания заключава, че поради липсата на ред и условия за прилагане член 23, параграф 4 от Регламент № 2371/2002 не е бил приложим.
53
Дори да се предположи, че посоченото съображение се отнася не само до разпоредбите на Регламент № 2847/93, но и до тези на Регламент № 847/96, не би могло да се заключи, че член 23, параграф 4 от Регламент № 2371/2002 не е бил приложим от момента на влизането му в сила. Всъщност посоченото съображение се отнася единствено до случаите, когато поради липса на достатъчна конкретност на разпоредбите на Регламент № 2371/2002 до приемането на необходимите ред и условия за прилагането им следва да се продължат да се прилагат разпоредбите от предходната правна уредба. Следователно съображението цели да се избегне празнота в правото.
54
По отношение обаче на член 23, параграф 4 от Регламент № 2371/2002 такъв риск от празнота в правото не съществува.
55
Посочената разпоредба е достатъчно конкретна, доколкото от нея е видно, че превишаване на квотите за дадена година може да послужи като основание за извършване на приспадане не само от квотите за следващата година, но и от тези за годините след това. Следователно в това отношение приемане на ред и условия за прилагане не се налага.
56
Член 23, параграф 4 от Регламент № 2371/2002 наистина не предвижда коефициенти за изчисляване на приспадането. Въпреки това приемане на ред и условия за прилагане в това отношение не се налага. Всъщност тъй като не предвижда специални правила за изчисляване на приспадането, член 23, параграф 4 от Регламент № 2371/2002 не поставя под въпрос предвидените в член 5 от Регламент № 847/96 специални правила за коефициентите. В това отношение член 23, параграф 4 не дерогира член 5 от Регламент № 847/96. Следователно член 23, параграф 4 от Регламент № 2371/2002, разглеждан във връзка със специалните правила за коефициентите, предвидени в член 5 от Регламент № 847/96, е достатъчно конкретен, за да се приложи без приемането преди това на ред и условия за прилагането му.
57
Посоченият подход за тълкуване на връзката между двете разпоредби впрочем се подкрепя и от член 121 от Регламент № 1224/2009, от който следва, че член 5 от Регламент № 847/96 е отменен едва от момента, от който съдържащият нов режим относно коефициентите член 105 от Регламент № 1224/2009 е станал приложим.
58
Поради това възражението, изведено от съображение 19 от Регламент № 2371/2002, следва да се отхвърли. Освен това от изложеното по-горе е видно, че що се отнася до времевите ограничения на приспадането, в противоречие с твърдението на Кралство Испания член 5 от Регламент № 847/96 не може да се разглежда като специален закон по отношение на член 23, параграф 4 от Регламент № 2371/2002.
59
Накрая следва да се разгледа доводът, изтъкнат от Кралство Испания, че от съществуването на Регламент (ЕО) № 338/2008 на Съвета от 14 април 2008 година за адаптиране на квотите за улов на атлантическа треска, които да се предоставят на Полша в Балтийско море (подразделения 25—32, води на ЕО) от 2008 до 2011 година (ОВ L 107, стр. 1) и на Регламент (ЕО) № 635/2008 на Комисията от 3 юли 2008 година за адаптиране на квотите за улов на атлантическа треска, които да се предоставят на Полша в Балтийско море (подразделения 25—32, води на ЕО) от 2008 до 2011 година съгласно Регламент (ЕО) № 338/2008 на Съвета (ОВ L 176, стр. 8) може да се заключи, че съгласно правната уредба, приложима преди влизането в сила на Регламент № 1224/2009, Комисията не е имала право да извърши приспадане от квоти, отпуснати за година, следваща тази на превишаването.
60
Видно от съображение 3 от Регламент № 338/2008, същият се отнася до случай, при който Комисията е установила, че през юли 2007 г. уловът на атлантическа треска от плавателни съдове, плаващи под знамето на Полша, е бил три пъти повече от първоначално декларираните количества и че става въпрос за изключително голямо превишаване на предоставената на тази държава членка квота. Освен това от съображения 9 и 10 от този регламент е видно, че при това положение Съветът е решил да дерогира правилото, предвидено в член 5 от Регламент № 847/96, и да позволи приспадане от квотите за период от четири години.
61
Все пак за разлика от твърдяното от Кралство Испания от посочените по-горе съображения не може да се заключи, че правната уредба преди член 105 от Регламент № 1224/2009 не е позволявала да се извърши приспадане от квотите за година, следваща годината на превишаването. Следва в частност да се подчертае, че съображение 10 от Регламент № 338/2008, съгласно което дерогирането е необходимо, за да се намалят социално-икономическите последици „по-специално през първата година“, не допуска подобно тълкуване. Както ясно следва от посоченото съображение, законодателят на Съюза счита, че съгласно правната уредба, действаща преди член 105 от Регламент № 1224/2009, превишаването на квотите за дадена година може да послужи като основание за приспадане не само от квотите, отпуснати за следващата година, но и от тези, които са отпуснати за годините след това. Следователно въведената с Регламент № 338/2008 дерогация не засяга този аспект.
62
Дерогацията по споменатите съображения 9 и 10 се отнася следователно до друго обстоятелство. Видно от съображение 10 от Регламент № 338/2008, Съветът е искал да се избегнат социално-икономическите последици от приспадането, които счита за прекомерни. Поради това дерогацията се отнася до максималния размер на приспадане, което може да се извърши на година. В това отношение Регламентът предвижда система за изчисляване на приспадането за няколко години.
63
Следователно възражението, изведено от съществуването на Регламент № 338/2008, трябва да се отхвърли.
64
В заключение следва да се констатира, че по силата на правната уредба, предшестваща приемането на член 105 от Регламент № 1224/2009, Комисията вече е имала право да извърши приспадане от квотите, отпуснати за дадена година, поради превишаване на квотите не само за предишната година, но и за годините преди това.
65
Следователно твърдението, изведено от нарушение на принципа на правна сигурност, трябва да се отхвърли, като не е необходимо да се разглежда дали в обжалвания регламент Комисията е извършила приспадане поради превишаване не само на квотите, отпуснати за изминалата година, но и на квотите, отпуснати за предшестваща я година — обстоятелство, което Комисията оспорва.
По принципа на законоустановеност на наказанието
66
По отношение на принципа на законоустановеност на наказанието следва да се напомни, че всяка санкция, дори и да няма наказателен характер, трябва да има ясно и недвусмислено правно основание (Решение на Съда от 25 септември 1984 г. по дело Könecke, 117/83, Recueil, стр. 3291, точка 11 и Решение от 11 юли 2002 г. по дело Käserei Champignon Hofmeister, C-210/00, Recueil, стр. I-6453, точка 52).
67
В този контекст следва да се констатира най-напред че член 105 от Регламент № 1224/2009 представлява ясно и недвусмислено правно основание, позволяващо на Комисията да извърши приспадане от отпуснатите за дадена година квоти поради превишаване на квотите не само през предходната година, но и през годините преди това.
68
При все това, тъй като принципът на правна сигурност като цяло не допуска Комисията да прилага нова, по-неблагоприятна правна уредба по отношение на положение, възникнало по време на действието на предишен по-благоприятен правен режим, следва също да се разгледа дали принципът на законоустановеност на наказанието позволява на Комисията да извърши такова приспадане на основание на правната уредба, предшестваща член 105 от Регламент № 1224/2009.
69
В този контекст най-напред следва да се установи дали принципът на законоустановеност на наказанието се прилага по отношение на приспадане като предвиденото в член 23, параграф 4 от Регламент № 2371/2002 и член 5 от Регламент № 847/96. За тази цел трябва да се отговори на въпроса дали по смисъла на посочения принцип писпадането представлява наказателна мярка.
70
Най-напред следва да се напомни, че системата на квотите за риболов има за цел гарантиране на опазването и устойчивата експлоатация на рибните ресурси. Приспадането от квотите е насочено към осигуряване спазването на квотите и следователно преследва същата крайна цел. Както обаче Кралство Испания правилно приема, фактът, че приспадането има такава цел, сам по себе си не позволява да се изключи, че става въпрос за санкции по смисъла на посочения по-горе принцип, тъй като наказателни мерки също могат да преследват тези цели.
71
Следва обаче да се напомни, че мярка, която предвижда само компенсиране на причинените вреди и следователно се ограничава до възстановяване на statu quo ante, не представлява наказателна мярка по смисъла на принципа на законоустановеност на санкциите (вж. по аналогия Решение на Съда от 14 декември 2000 г. по дело Emsland-Stärke, C-110/99, Recueil, стр. I-11569, точка 56 и Решение от 21 февруари 2006 г. по дело Halifax и др., C-255/02, Recueil, стр. I-1609, точка 93). Поради това следва да се провери дали приспадането, предвидено в член 23, параграф 4 от Регламент № 2371/2002 и член 5 от Регламент № 847/96, се ограничава до възстановяване на причинените с превишаването на квотите вреди, или съдържа елементи, надхвърлящи тази цел.
72
Член 23, параграф 4 от Регламент № 2371/2002 и член 5, параграф 1 от Регламент № 847/96 предвиждат само приспадане, представляващо просто компенсация за превишаването на квотите, и следователно не регламентира наказание, т.е. мерки, надхвърлящи компенсацията.
73
В този контекст Кралство Испания изтъква довода, че приспадането не е мярка, която е пряко свързана с опазването и устойчивата експлоатация на рибните ресурси, тъй като Комисията извършва приспадане, дори и в случаите, когато допустимото общо количество улов за този запас не е превишено на равнището на Съюза. Поради това ставало въпрос за санкционираща поведението на дадена държава членка мярка, която следователно представлявала наказателна мярка.
74
Този довод е неубедителен. Най-напред следва да се напомни, че режимът на квотите за риболов предвижда децентрализирана система на контрол, в рамките на която държавите членки трябва да следят да не превишават отпуснатите им квоти. При все това подход, при който от квотите на държавите членки се извършва приспадане единствено в случаите, когато, първо, държавата членка е превишила квотите си, и второ, общите допустими количества улов са превишени на равнището на Съюза, би създал риск за самата ефективност на режима на квотите. Всъщност такъв подход би позволил на държавите членки да обосноват превишаването на техните квоти, като се позоват a posteriori на факта, че общото допустимо количество улов на равнището на Съюза не е превишено. Такъв подход би могъл да подтикне държавите членки да не осъществяват стриктен контрол на отпуснатите им квоти, тъй като превишаването би могло евентуално да остане без последици. Вследствие на това би възникнал риск общото допустимо количество улов на равнището на Съюза също да се превиши. Освен това следва да се напомни, че превишаването на квотите от държава членка ѝ предоставя необосновано предимство. Поради това приспадането има и компенсаторно действие по отношение на държавите членки, които са спазили квотите си. В този контекст следва да се напомни, че държавите членки биха могли да превишат квотите си, ако договорят размяна на квоти с друга държава членка преди изчерпването на съответния запас (вж. в този смисъл Решение на Съда от 20 март 1990 г. по дело Комисия/Франция, C-62/89, Recueil, стр. I-925, точка 20). Кралство Испания е можело следователно да договори такава размяна, която да ѝ позволи да превиши първоначално отпуснатата ѝ квота, без при това да увеличи риска от превишаване на общото допустимо количество на равнището на Съюза и без да се ползва от необосновано предимство спрямо държавите членки, които са спазили квотите си.
75
Ето защо липсата на необходимост да се взема предвид общото количество улов на равнището на Съюза следва от естеството и структурата на режима, който, от една страна, отпуска индивидуални квоти за всяка държава членка, и от друга страна, предвижда децентрализирана система за контрол. За разлика от твърденията на Кралство Испания, от това обстоятелство не може да се заключи, че приспадането няма пряка връзка с опазването и устойчивата експлоатация на рибните ресурси. Следователно, въпреки че Комисията извършва приспадане от квотите, без да взима предвид дали е превишено общото допустимо количество улов на равнището на Съюза, приспадането представлява компенсаторна, а не наказателна мярка.
76
Що се отнася до член 23, параграф 4 от Регламент № 2371/2002 и до член 5, параграф 2 от Регламент № 847/96, те наистина предвиждат коефициенти на умножение за изчисляването на приспадането. Тези коефициенти на умножение обаче не могат да се разглеждат като санкции, надхвърлящи целта за компенсиране. Както основателно е приела Комисията, посочените коефициенти целят да се гарантира цялостното възстановяване на причинените чрез превишаването на квотите вреди. Всъщност свръхуловът има неблагоприятно въздействие върху възпроизводителната способност на съответните запаси, поради което може да забави възстановяването им и да доведе до тяхното намаляване.
77
За разлика от твърденията на Кралство Испания, посоченият анализ не може да се постави под съмнение поради факта, че коефициентите се прилагат по отношение на превишаване на квоти на запаси, които не са обект на възстановителни мерки. Всъщност следва да се напомни, че плановете за възстановяване се отнасят до запаси, които са под сигурните биологични граници и имат за цел отново да позволят достигането им. Приспадането от квотите обаче има цел опазване и устойчива експлоатация на рибните ресурси. Ето защо то е насочено към гарантиране оставането на запасите в сигурните им биологични граници. Следователно само по себе си превишаването на квотите може да обоснове приспадане, насочено към пълното възстановяване на причинените с превишаването на квотите вреди.
78
Поради това приспадането, предвидено от член 23, параграф 4 от Регламент № 2371/2002 и член 5 от Регламент № 847/96, не представлява санкция и не е подчинено на принципа на законоустановеност на наказанието.
79
За разлика от изтъкнатото от Кралство Испания, осмо съображение от Регламент № 847/96 не оборва направения извод. В това съображение като цел на приспадането наистина е посочено по-специално „санкциониран[ето]“ на превишаванията на квотите. От това обаче не може да се заключи, че според законодателя на Съюза става въпрос за наказателна мярка. Подобен прочит на това съображение би бил в противоречие в частност със съображение 43 от Регламент № 1224/2009. Всъщност, въпреки че този последващ регламент предвижда режим на коефициентите, който е по-строг, отколкото предвидения в член 5 от Регламент № 847/96, от съображение 43 следва, че целта на приспадането е да се поправят вредите, причинени на съответните рибни ресурси и на другите държави членки, и да се възстанови преобладаващото преди това положение. Във всички случаи естеството на приспадането от квотите не може да зависи от съдържанието на осмо съображение от Регламент № 847/96, а трябва да се преценява въз основа на обективните критерии, посочени в точки 71—78 по-горе.
80
По-нататък, следва да се констатира, че дори и ако беше приложим по отношение на приспадането, предвидено в член 23, параграф 4 от Регламент № 2371/2002 и член 5 от Регламент № 847/96, принципът на законоустановеност на наказанието би допуснал Комисията да се основе на тези разпоредби, за да наложи приспадане от квотите, отпуснати за дадена година, поради превишаване на квотите не само през предходната година, но и през годините преди това.
81
Член 23, параграф 4 от Регламент № 2371/2002 и член 5 от Регламент № 847/96 в действителност не само могат да служат за правно основание на такова приспадане, но и са достатъчно ясни и точни. Всъщност, както бе посочено в точки 43—64 по-горе, разглеждането на споменатите разпоредби във връзка една с друга позволява да се установи, че най-късно от момента на влизане в сила на член 23, параграф 4 от Регламент № 2371/2002 Комисията има право при наличие на превишаване на квотите през дадена година да извърши приспадане не само от квотите, отпуснати за следващата година, но и от тези, които са отпуснати за годините след това. С оглед на текста на член 23, параграф 4 от Регламент № 2371/2002 и предвид факта, че само това тълкуване може да се приеме като съответстващо на принципа на недопускане на дискриминация и на преследваните с този регламент цели, в това отношение Кралство Испания не може да се позовава на разумни съмнения.
82
Тази констатация не може да се обори от факта, че през периода 2004—2008 г. Комисията е налагала приспадане само от квотите, отпуснати за годината, следваща тази на превишаването (вж. точка 9 по-горе). Всъщност ясният и недвусмислен характер на правното основание трябва да се преценява въз основа на обективни критерии и следователно не зависи от тълкуването на Комисията.
83
Поради това твърдението за нарушение на принципа на законоустановеност на наказанието също трябва да се отхвърли като неоснователно.
84
Следователно второто правно основание трябва да се отхвърли изцяло.
По третото правно основание, изведено от нарушение на принципа за недопускане на прилагане с обратна сила на по-неблагоприятни наказателни разпоредби
85
С третото си правно основание Кралство Испания упреква Комисията, че е нарушила принципа за недопускане на прилагане с обратна сила на по-неблагоприятни наказателни разпоредби, като е приложила по-строгия режим по член 105 от Регламент № 1224/2009 към положение, възникнало по време на действието на предишната правна уредба.
86
Това правно основание също трябва да се отхвърли. На първо място, от точки 70—79 по-горе е видно, че приспадането от квотите няма характер на наказание. На второ място, следва да се напомни, че както бе изложено в точки 37—65 по-горе, Комисията не е приложила режим, който е по-строг от предвидения от правната уредба, предшестваща член 105 от Регламент № 1224/2009.
По четвъртото правно основание, изведено от липсата на възможност Комисията да избира приложимото правно основание
87
С четвъртото си правно основание Кралство Испания по същество поддържа, че на Комисията не може да се позволи да избира разпоредбата, която да използва като правно основание на правен акт като обжалвания регламент. За да се изключел такъв избор, член 105 от Регламент № 1224/2009 не следвало да се прилага по отношение на превишаване на квоти преди 1 януари 2010 г.
88
Това правно основание е необосновано.
89
Както беше посочено в точки 27—33, по-горе, Комисията не разполага с право на избор по отношение на правното основание, на което да приеме обжалвания регламент. Всъщност член 105 от Регламент № 1224/2009 е единствената разпоредба, която може да послужи за приемане на регламент относно приспадане от квотите за 2010 г.
90
В този контекст следва също да се напомни, че за разлика от твърдяното от Комисията, тя не разполага с право на избор дали да приложи член 105 от Регламент № 1224/2009. Принципно тя е длъжна да приложи предвидените в посочения член правила. Ограничително тълкуване на тази разпоредба се налага само доколкото такова следва от принципи на първичното право, какъвто е принципът на правна сигурност, с оглед да се гарантира спазването на това право.
91
Поради това четвъртото правно основание също трябва да се отхвърли в неговата цялост.
По съдебните разноски
92
По смисъла на член 87, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
93
След като Кралство Испания е загубило делото и Комисията е направила такова искане, то следва да се осъди да заплати съдебните разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (трети състав)
реши:
1)
Отхвърля жалбата.
2)
Осъжда Кралство Испания да заплати съдебните разноски.
Czúcz
Labucka
Gratsias
Постановено в открито съдебно заседание в Люксембург на 21 ноември 2012 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: испански.