Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NICHOLAS EMILIOU
esitatud 23. aprillil 2026(1)
Kohtuasi C‑414/25 [Sedrata](i)
Ministero dell’Interno,
Questura di Roma
versus
S. H.,
A. H.,
menetluses osalesid:
Procuratore generale della Repubblica presso la Corte Suprema di Cassazione
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Corte suprema di cassazione (kõrgeim kassatsioonikohus, Itaalia))
Eelotsusetaotlus – Piirikontroll, varjupaik ja sisseränne – Direktiiv 2008/115/EÜ – Direktiiv 2013/32/EL – Tagasisaatmismenetlused – Rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamine – Liikmesriigi ja kolmanda riigi vaheline kahepoolne leping – Kinnipidamine kolmandates riikides asuvates rajatistes
I.      Sissejuhatus
1.        Itaalia valitsus sõlmis 2023. aastal Albaania valitsusega kahepoolse lepingu, mis sisuliselt võimaldab Itaalia ametiasutustel hallata teatavaid Albaania territooriumil asuvaid asutusi, kus kolmandate riikide kodanikke, kelle suhtes kohaldatakse piiri- või tagasisaatmismenetlust, võib kinni pidada nimetatud menetluste lõpuleviimiseks vajaliku aja jooksul. Selle lepingu kohaselt kuuluvad need rajatised Itaalia kohtute jurisdiktsiooni alla ning asjakohased riigisisesed ja ELi õigusnormid jäävad asjaomaste kolmandate riikide kodanike suhtes kehtima.
2.        Oma küsimustega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus – Corte suprema di cassazione (Itaalia kõrgeim kassatsioonikohus) – sisuliselt selgitust selle kohta, kas seda lepingut rakendavad Itaalia õigusnormid on kooskõlas direktiivi 2008/115/EÜ (tuntud ka kui „tagasisaatmisdirektiiv“)(2) ja direktiivi 2013/32/EL (tuntud ka kui „varjupaigamenetluste direktiiv“)(3) sätetega.
II.    Õiguslik raamistik
A.      Liidu õigus
1.      Direktiiv 2008/115
3.        Direktiivi 2008/115 artikli 3 punktis 3 on „tagasisaatmine“ määratletud kui „kolmanda riigi kodaniku naasmine kas vabatahtlikult tagasipöördumiskohustust täites või sunniviisiliselt:
– tema päritoluriiki või
– transiidiriiki vastavalt ühenduse või kahepoolsetele tagasivõtulepingutele või muudele kokkulepetele või
– muusse kolmandasse riiki, millesse asjaomane kolmanda riigi kodanik otsustab vabatahtlikult tagasi pöörduda ning milles ta vastu võetakse“.
4.        Direktiivi 2008/115 artikli 6 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:
„Ilma et see piiraks lõigetes 2 kuni 5 sätestatud erandite kohaldamist, väljastavad liikmesriigid tagasisaatmisotsuse iga kolmanda riigi kodaniku kohta, kes viibib nende territooriumil ebaseaduslikult.“
5.        Direktiivi 2008/115 artikli 8 lõikes 1 on sätestatud:
„Liikmesriigid võtavad kõik vajalikud meetmed tagasisaatmisotsuse täitmiseks juhul, kui […] tähtaega vabatahtlikuks lahkumiseks ei ole määratud või kui tagasipöördumiskohustust ei ole […] vabatahtlikuks lahkumiseks määratud tähtaja jooksul täidetud.“
6.        Direktiivi 2008/115 artiklis 15 on sätestatud:
„1. Kui muid piisavaid, kuid leebemaid sunnimeetmeid ei ole konkreetsel juhul võimalik tulemuslikult kohaldada, võivad liikmesriigid kinni pidada ainult kolmanda riigi kodaniku, kelle suhtes kohaldatakse tagasisaatmismenetlust tagasisaatmise ettevalmistamiseks ja/või väljasaatmise läbiviimiseks […].
Iga kinnipidamine on võimalikult lühike ja see kestab ainult seni, kuni kestab väljasaatmise korraldamine, ning see viiakse ellu nõuetekohase hoolsusega.
2. […]
Kui kinnipidamine on seadusvastane, vabastatakse asjaomane kolmanda riigi kodanik viivitamatult.
[…]
4. Kui ilmneb, et väljasaatmine ei ole enam mõistlik õiguslikel või muudel kaalutlustel või lõikes 1 sätestatud tingimused enam ei kehti, ei ole kinnipidamine enam õigustatud ning asjaomane isik vabastatakse viivitamatult.
[…]“.
7.        Direktiivi 2008/115 artikli 16 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:
„Kinnipidamist teostatakse üldjuhul spetsiaalses kinnipidamisasutustes. Kui liikmesriigil ei ole võimalik pakkuda majutust spetsiaalses kinnipidamisasutuses ja ta peab kasutama majutamist vanglas, eraldatakse kinnipeetud kolmanda riigi kodanikud tavalistest vangidest.“
2.      Direktiiv 2013/32
8.        Direktiivi 2013/32 artikli 2 punkti p kohaselt, mis sisaldab mõisteid, on „liikmesriiki jäämine“ „jäämine selle liikmesriigi territooriumile, kaasa arvatud piirile või transiiditsooni, kus rahvusvahelise kaitse taotlus esitati või kus seda läbi vaadatakse“.
9.        Direktiivi 2013/32 artikli 3 lõikes 1, mis käsitleb direktiivi reguleerimisala, on sätestatud:
„1. Käesolevat direktiivi kohaldatakse kõikide rahvusvahelise kaitse taotluste suhtes, mis on esitatud liikmesriigi territooriumil, kaasa arvatud piiril, territoriaalvetes või transiiditsoonis, ning rahvusvahelise kaitse äravõtmise suhtes.“
10.      Direktiivi 2013/32 artikli 9 lõige 1, mis käsitleb õigust jääda liikmesriiki kuni taotluse läbivaatamiseni, on sõnastatud järgmiselt: „Taotlejal lubatakse jääda liikmesriiki üksnes menetluse eesmärgil seni, kuni menetlev ametiasutus on vastu võtnud otsuse vastavalt III peatükis sätestatud esimese astme menetlusele. Kõnealune õigus riiki jääda ei anna õigust saada elamisluba.“
B.      Rahvusvaheline ja riigisisene õigus
11.      Eelotsusetaotluses viitab eelotsusetaotluse esitanud kohus eelkõige(4) i) Itaalia Vabariigi valitsuse ja Albaania Vabariigi ministrite nõukogu vahelisele 6. novembril 2023 Roomas allkirjastatud protokollile rändealase koostöö tugevdamiseks (Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria; edaspidi „protokoll“) ning ii) protokolli rakendavale riigisisesele õigusaktile (edaspidi „seadus nr 14“), mida on hiljem muudetud.(5)
1.      Protokoll
12.      Protokolli artikli 2 kohaselt on selle eesmärk „tugevdada lepinguosaliste vahelist kahepoolset koostööd kolmandatest riikidest lähtuvate rändevoogude juhtimisel kooskõlas rahvusvahelise ja Euroopa õigusega“.
13.      Protokolli artiklis 4 on sätestatud Itaalia Vabariigi õigus kasutada teatavaid Albaania territooriumi piirkondi (mis on protokolli artikli 1 lõike 1 punkti c kohaselt loetletud protokolli 1. lisas) rändajate kinnipidamisasutuste loomiseks. Artikli 4 lõike 2 kohaselt peab neid rajatisi haldama Itaalia Vabariik kooskõlas riiklike ja Euroopa õigusaktidega. Artikli 4 lõikes 3 on esiteks ette nähtud, et rajatistes majutatud rändajatel on lubatud Albaania territooriumile siseneda ja seal viibida „üksnes Itaalia ja Euroopa õigusaktides sätestatud piiri- või tagasisaatmismenetluste läbiviimiseks ja nii kaua, kui see on sel eesmärgil rangelt vajalik“, ning teiseks, et „[k]ui rajatistes viibimise õigus mis tahes põhjusel lõpeb, viib Itaalia Vabariik rändajad viivitamata Albaania territooriumilt välja“. Artikli 4 lõigete 3 ja 4 kohaselt toimub rändajate sisenemine Albaania territoriaalvetesse ja Albaania territooriumile üksnes Itaalia ametiasutuste vahenditega ning Albaania ametiasutused lubavad seda ainult piiri- ja tagasisaatmismenetluse läbiviimiseks ja nii kaua, kui see on selle jaoks rangelt vajalik.
14.      Protokolli artikli 6 lõigete 5 ja 6 kohaselt peab Itaalia Vabariik võtma „vajalikke meetmeid, tagamaks, et rändajad püsivad viidatud piirkonnas, takistades nende loata lahkumist Albaania Vabariigi territooriumile“, ning andma sellise lahkumise korral Albaania ametiasutustele õiguse saata rändajad keskustesse tagasi.
15.      Protokolli artikli 9 lõike 1 kohaselt ei tohi rändajate Albaania territooriumil viibimise aeg ületada kinnipidamise maksimaalset kestust, mis on kehtivate Itaalia õigusaktidega lubatud. Protokolli artikli 9 lõikes 2 on sätestatud, et „lepingupooled lubavad rahvusvahelise kaitse taotlejaid nõustavatele advokaatidele, nende abidele ning rahvusvahelistele organisatsioonidele ja ELi asutustele juurdepääsu käesolevas protokollis sätestatud rajatistele, kohaldatavates Itaalia, Euroopa ja Albaania õigusaktides sätestatud piirides“.
2.      Seadus nr 14
16.      2024. aasta seaduse nr 14 artikli 3 lõikes 3 võrdsustatakse protokolli artikli 1 lõike 1 punktis c osutatud piirkonnad piiri‑ või transiiditsoonidega, mis on kindlaks määratud muudes Itaalia õigusaktides. Selle seaduse artikli 3 lõikes 4 võrdsustatakse Itaalia territooriumil asuva asutuse ja protokollis nimetatud asutuse vahel toimuv üleviimine kahe Itaalia territooriumil asuva asutuse vahelise üleviimisega.
17.      Seaduse nr 14 artiklis 4 on sätestatud, et Itaalia sisserändealaseid õigusakte ning „välismaalaste riigi territooriumile lubamise ja sinna jäämisega seotud nõudeid ja korda käsitlevaid Itaalia ja Euroopa õigusnorme“, kohaldatakse Albaania territooriumil asuvatesse asutustesse üle viidud rändajate suhtes „ulatuses, milles need on kooskõlalised“.
III. Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused
18.      Põhikohtuasi sai alguse kahest otsusest, mille tegid vastavalt Prefetto di Ancona (Ancona prefekt, Itaalia) ja Prefetto di Firenze (Firenze prefekt, Itaalia), andes korralduse saata välja kaks Itaalias ebaseaduslikult viibivat kolmanda riigi kodanikku.
19.      Kuna mõlemal juhul ei olnud võimalik väljasaatmist läbi viia, andis pädev Questore (politseiülem) korralduse pidada asjaomaseid isikuid väljasaatmise eesmärgil kinni Bari tagasisaatmiskeskuses (Itaalia). Need kinnipidamiskorraldused kinnitas seejärel Giudice di pace di Bari (Bari rahukohtunik, Itaalia).
20.      Seejärel otsustas Ministero dell’Interno (siseministeerium) viia asjaomased isikud üle Gjadëri tagasisaatmiskeskusesse (Albaania), mis on protokolli alusel asutatud ja Albaania territooriumil asuv asutus. Pärast nimetatud keskusesse saabumist esitasid mõlemad isikud Itaalia ametiasutustele rahvusvahelise kaitse taotlused. Mõlemal juhul andis Rooma politseiülem korralduse jätkata asjaomaste isikute kinnipidamist samas keskuses.
21.      Corte diappello di Roma (Rooma apellatsioonikohus, Itaalia) keeldus 24. aprilli 2025. aasta kahe kohtuotsusega Rooma politseiülema korraldusi jõusse jätmast, leides, et kõnealused riigisisesed õigusaktid on ELi õigusega vastuolus.
22.      Kuna siseministeerium ei nõustunud selle hinnanguga, esitas ta nende kohtuotsuste peale Corte suprema di cassazionele (kõrgeim kassatsioonikohus) kassatsioonkaebuse. Nimetatud kohus liitis need kaks menetlust ning kuna tal oli kahtlusi selles, kuidas on õige tõlgendada ELi õiguse asjakohaseid sätteid, otsustas ta menetluse peatada ja taotleda Euroopa Kohtult eelotsust järgmistes küsimustes:
„1. Kas [direktiiviga 2008/115/], eelkõige selle artiklitega 3, 6, 8, 15 ja 16 on vastuolus sellise riigisisese õigusnormi […] kohaldamine, mis lubab saata piirkondadesse, mis on sätestatud [protokolli] artikli 1 lõike 1 punktis c, isikud, kelle suhtes on tehtud kinnitatud või pikendatud kinnipidamisotsused […], kui tagasisaatmiseks puuduvad kõik eelnevalt kindlaks määratud ja tuvastatavad väljavaated?
2. Kui vastus sellele küsimusele on eitav, siis kas [direktiivi 2013/32] artikli 9 lõikega 1 on vastuolus selliste riigisiseste õigusnormide […] kohaldamine, mis lubavad kaitsetaotluse väidetava kuritarvitava esitamise tõttu määrata rändaja, kelle suhtes on tehtud väljasaatmisotsus ning kes esitas ühte neist kahest riigist saabununa kaitsetaotluse, kinnipidamisele ühes piirkondadest, mis on sätestatud [protokolli] artikli 1 lõike 1 punktis c?“
23.      Eelotsusetaotluse esitanud kohus taotles ka seda, et käesoleva kohtuasja suhtes kohaldataks Euroopa Kohtu kodukorra artikli 107 lõikes 1 ette nähtud eelotsuse kiirmenetlust. Pärast eelotsusetaotluse esitanud kohtu vastust selgitusnõudele – milles see kohus märkis, et asjaomaseid isikuid ei peeta enam kinni – otsustas Euroopa Kohus, et seda taotlust ei ole vaja rahuldada. Kohtuasja menetleti siiski Euroopa Kohtu kodukorra artikli 53 lõike 3 alusel eelisjärjekorras.
24.      Kirjalikud märkused on esitanud Madalmaade, Itaalia ja Poola valitsus ning Euroopa Komisjon. 24. märtsi 2026. aasta kohtuistungil esitasid suulisi seisukohti kõik nimetatud menetlusosalised peale Poola valitsuse.
IV.    Analüüs
25.      Käesolevas ettepanekus käsitlen kõigepealt Itaalia valitsuse vastuväidet eelotsusetaotluse vastuvõetavuse kohta (A). Seejärel esitan mõned sissejuhatavad märkused, mis puudutavad esiteks direktiivi 2008/115 ja direktiivi 2013/32 kohaldatavust põhikohtuasjas (B) ning teiseks minu arusaama põhikohtuasjas kõne all olevatest riigisisestest õigusnormidest (C). Seejärel käsitlen mõlemat eelotsuse küsimust (D ja E).
A.      Eelotsusetaotluse vastuvõetavus
26.      Itaalia valitsus väidab kõigepealt, et eelotsusetaotlus on vastuvõetamatu. Tema sõnul ei selgitata eelotsusetaotluses piisavalt selgelt põhjuseid, miks eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtleb, kas kõnealused riigisisesed õigusnormid on ELi õigusega kooskõlas.
27.      Selle argumendi võib minu arvates raskusteta tagasi lükata. Eelotsusetaotluses on piisavalt selgelt esitatud põhjused, mille tõttu eelotsusetaotluse esitanud kohus palus juhiseid direktiivi 2008/15 ja direktiivi 2013/32 teatavate sätete tõlgendamise kohta ning nende seose kohta põhikohtuasjas kohaldatavate riigisiseste õigusnormidega.
28.      Seega on selge, millised õiguslikud küsimused peab eelotsusetaotluse esitanud kohus oma otsuse tegemiseks lahendama ja miks ta leiab, et Euroopa Kohtu suunised oleksid selleks kasulikud. Nimelt tuleb märkida, et Itaalia valitsusel ega teistel seisukohti esitanud huvitatud isikutel ei olnud raskusi eelotsusetaotluses tõstatatud sisuliste küsimuste käsitlemisel.
B.      Sissejuhatavad märkused (I): direktiivi 2008/115 ja direktiivi 2013/32 kohaldatavus
29.      Asun nüüd neid küsimusi analüüsima. Enne seda tuleb siiski teha mõned sissejuhatavad märkused kõnealuste riigisiseste õigusnormide ja eelotsusetaotluses viidatud ELi õigusaktide vahelise suhte kohta.
30.      Saan aru, et riigisisese õiguse kohaselt on nende isikute suhtes kohaldatavad ELi õigusnormid, millega reguleeritakse Albaania Vabariigis asuvates asutustes kinnipeetavate isikute suhtes kohaldatavaid menetlusi, sealhulgas direktiiv 2008/115 ja direktiiv 2013/32.
31.      Protokolli artikli 4 lõigetes 2 ja 3 viidatakse sellega seoses asjakohastele „Itaalia ja Euroopa õigusnormidele“.(6) Lisaks on seaduse nr 14 artiklis 4 sätestatud, et Itaalia sisserändealaseid õigusakte ja „välismaalaste riigi territooriumile lubamise ja sinna jäämisega seotud nõudeid ja korda käsitlevaid Itaalia ja Euroopa õigusnorme“ kohaldatakse Albaania territooriumil asuvatesse asutustesse üle viidud rändajate suhtes „ulatuses, milles need on kooskõlalised“.(7)
32.      Kui Itaalia valitsusel paluti kohtuistungil täpsustada väljendi „ulatuses, milles need on kooskõlalised“ tähendust, selgitas ta, et selle eesmärk on üksnes tagada, et teatavaid asjakohastes riigisisestes ja ELi õigusnormides sisalduvaid mõisteid, mis ei pruugi sõnaselgelt hõlmata selliseid olukordi, nagu tulenevad protokollist ja seadusest nr 14, tõlgendataks viisil, millega tagatakse kõnealuste sätete kohaldatavus.(8) Saan seega aru, et niisugustes olukordades, nagu on kõne all põhikohtuasjas, kohaldatakse direktiivi 2008/115 ja direktiivi 2013/32 nagu riigisisest õigust ja täies ulatuses. Kui Itaalia valitsuselt küsiti kohtuistungil, kas ELi õiguse esimuse põhimõte oleks kohaldatav juhul, kui asjasse puutuva riigisisese õigusnormi ja direktiivi 2008/115 või direktiivi 2013/32 sätte vahel esineb vastuolu, vastaski ta jaatavalt.
33.      Samas tuleb selgitada ka seda, miks on need direktiivid minu arvates käesoleval juhul ELi õiguse seisukohast kohaldatavad.
34.      Sellega seoses on vaevalt vaja meenutada, et liikmesriik ei saa ühepoolselt piirata ELi õiguse isikulist ega esemelist kohaldamisala ega kohaldada selle sätteid valikuliselt olenevalt sellest, kas need on kooskõlas hiljem vastu võetud riigisiseste õigusnormidega. Selline toimimisviis oleks ilmselgelt vastuolus ELi õiguse esimuse põhimõttega.
35.      Mis puudutab direktiivi 2008/115 kohaldamisala, siis Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt on selle kohaldamisala „määratletud viitega üksnes kolmanda riigi kodaniku ebaseaduslikule riigis viibimisele, sõltumata selle olukorra põhjustest või selle kodaniku suhtes võetavatest meetmetest“.(9) Euroopa Kohus on samuti täpsustanud, et selles direktiivis „sätestatakse konkreetselt
menetlus, mida iga liikmesriik peab kohaldama ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel, ning määratakse kindlaks järjekord, milles selle menetluse erinevad järjestikused etapid peaksid toimuma“.(10)
36.      Käesoleval juhul on selge, et põhikohtuasjas kõne all olevad isikud viibisid Itaalia territooriumil „ebaseaduslikult“ direktiivi 2008/115 artikli 2 lõike 1 tähenduses. Järelikult olid Itaalia ametiasutused kohustatud i) tegema tagasisaatmisotsuse nimetatud määruse artikli 6 lõike 1 alusel ja ii) järgima artiklites 7–11 ette nähtud menetluse hilisemaid etappe. Need asutused ei saanud seda menetlust muuta, peatada ega muuta osaliselt või täielikult kohaldamatuks(11) pelgalt seeläbi, et asjaomased isikud viidi üle väljaspool Itaalia territooriumi asuvatesse kinnipidamisasutustesse.
37.      Sama arutluskäik kehtib mutatis mutandis ka direktiivi 2013/32 kohta. Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklitega 18 ja 19 tagatakse sisuliselt iga isiku õigus taotleda rahvusvahelist kaitset, kui ta kardab oma päritoluriigis tagakiusamist või tõsise kahju kannatamist. See õigus on olemas sõltumata sellest, kuidas isik asjaomase liikmesriigi territooriumile sisenes,(12) ja sellest, kas tema viibimine on seaduslik.(13) Varjupaigaõigus hõlmab – kasutades ÜRO inimõiguste ülddeklaratsiooni artikli 14 lõike 1 sõnastust – võimalust otsida kaitset ja kui asjakohased tingimused on täidetud, seda ka kasutada.
38.      See õigus on ELi olulise poliitika keskne osa. Aluslepingutes ja ELi õigusaktides nähti ette varjupaiga ja rände, välispiirikontrolli ning tagasisaatmise valdkonna ühise poliitika kehtestamine kui „osa Euroopa Liidu eesmärgist luua järk-järgult vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala“.(14)
39.      Nagu nähtub direktiivi 2013/32 põhjendusest 8, võeti see vastu seoses Euroopa Ülemkogu poolt 2009. aastal vastu võetud Stockholmi programmiga. Programmi eesmärk oli luua „kaitse ja solidaarsuse ühine ala, mis põhineb ühisel varjupaigamenetlusel ja rahvusvahelise kaitse saanud isikute ühesugusel seisundil ning mille aluseks oleksid ranged kaitsenõuded ning õiglased ja tõhusad menetlused“. Leiti, et „rahvusvahelist kaitset vajavate isikute jaoks tuleb tagada võimalus kasutada õiguslikult turvalisi ja tõhusaid varjupaigamenetlusi“ ning et „isikute suhtes [tuleks] olenemata sellest, millises liikmesriigis nad rahvusvahelise kaitse taotluse esitavad, rakendada samaväärset menetluskorda ja kohelda neid nende seisundi kindlaksmääramisel samaväärselt. Eesmärk on, et sarnaseid juhtumeid käsitletakse ühtmoodi ja et nende lahendamise tulemus oleks sama.“(15)
40.      Sellel taustal tuleb sama loogikat, mis on esitatud eespool direktiivi 2008/115 kohta, kohaldada ka direktiivi 2013/32 suhtes. Liikmesriigi ametiasutused ei tohi takistada varjupaigamenetluste ühiste normide kohaldamist, viies Euroopa Liitu sisenenud kolmandate riikide kodanikud üle väljaspool nende territooriumi asuvatesse asutustesse. Samuti ei tohi nad kohelda teatavaid kolmandate riikide kodanikke erinevalt teistest, kes on võrreldavas olukorras, piirates või nõrgendades sellega potentsiaalselt nende õigust taotleda ja vajaduse korral kasutada rahvusvahelist kaitset õiglase ja tõhusa menetluse teel.
41.      Esmapilgul võib tõepoolest näida, et direktiiv 2013/32 ei ole põhikohtuasja suhtes kohaldatav, kuna asjaomased isikud esitasid oma rahvusvahelise kaitse taotlused alles pärast seda, kui nad olid viidud üle Albaania territooriumil asuvasse asutusse. Selle direktiivi artikli 3 lõikes 1 on ette nähtud, et seda „kohaldatakse kõikide rahvusvahelise kaitse taotluste suhtes, mis on esitatud liikmesriigi territooriumil, kaasa arvatud piiril, territoriaalvetes või transiiditsoonis, ning rahvusvahelise kaitse äravõtmise suhtes“.
42.      Minu arvates ei saa direktiivi 2013/32 artikli 3 lõiget 1 siiski tõlgendada kitsalt sellises olukorras, nagu on kõne all põhikohtuasjas, kus asjaomased isikud viibisid esialgu liikmesriigi territooriumil ja viidi seejärel liikmesriigi ametiasutuste otsuse alusel ajutiselt üle kohta, mis asub sellest territooriumist väljaspool. Neil asjaoludel kaasneks liikmesriigi ametiasutuste toimingu enesega hüpoteetiliselt see, et direktiiv 2013/32 ei ole kohaldatav.(16) See tulemus oleks vastuolus direktiivi eesmärgiga „tagada tegelik, st võimalikult lihtne rahvusvahelise kaitse andmise menetluse kättesaadavus“, nagu Euroopa Kohus on oma praktikas rõhutanud.(17)
43.      Seda järeldust ei sea kahtluse alla ka asjaolu, et asjaomased isikud oleksid teoreetiliselt võinud esitada rahvusvahelise kaitse taotluse enne nende üleviimist. ELi õiguse kohaselt peavad liikmesriigid tagama potentsiaalsetele või tegelikele taotlejatele juurdepääsu teabele ja abile või hõlbustama seda.(18) Need sätted, mis on kooskõlas rahvusvaheliste normide ja standarditega,(19) kajastavad tõdemust, et rahvusvahelise kaitse taotlejad on sageli haavatavas olukorras ning peavad läbima tundmatutes oludes keerukaid õiguslikke menetlusi. Sel põhjusel on direktiivi 2013/32 artikli 10 lõikes 1 ette nähtud, et liikmesriigid ei tohi rahvusvahelise kaitse taotlusi tagasi lükata ega läbi vaatamata jätta „ainult põhjusel, et neid ei esitatud võimalikult kiiresti“.
44.      Asjaolu, et ELi õigus ei pruugi põhimõtteliselt takistada liikmesriike täitmast teatavaid ülesandeid piiri- või tagasisaatmismenetluste läbiviimisel väljaspool nende territooriumi – küsimus, mille juurde tulen hiljem tagasi –, ei tähendaks mingil juhul seda, et nad on vabastatud ELi õigusest tulenevate kohustuste täitmisest. Nagu ma rõhutasin oma ettepanekus kohtuasjas Danané jt, on liikmesriikidel teatav kaalutlusruum selle kindlaks määramisel, mida nad peavad nende menetluste kohaldamisel piirideks või transiiditsoonideks.(20) See kaalutlusruum ei ole siiski piiramatu ja seda ei saa kasutada viisil, mis viib ELi normidest kõrvalehoidmiseni.
45.      Asjaoluga, et liikmesriik otsustab, et teatavate tegevustega, millega tavaliselt tegeletakse tema territooriumil, tuleb asuda tegelema tema piiridest väljaspool asuvatel aladel, kus tal on teatav jurisdiktsioon, ei vabasta seda liikmesriiki vastutusest tagada, et järgitakse kõiki selle tegevuse suhtes kohaldatavaid norme.(21) Vastupidi, see vastutus jääb talle alles ja see hõlmab tingimata tagamist, et austatakse põhiõigusi, mida nende normidega soovitakse kaitsta.(22)
46.      Minu arusaamist direktiivi 2013/32 kohaldamisalast ei sea kahtluse alla selle direktiivi artikli 3 lõike 2 sõnastus, mille kohaselt seda direktiivi „ei kohaldata liikmesriikide välisesindustele esitatud diplomaatilise või territoriaalse varjupaiga taotluste suhtes“.(23)
47.      Minu arvates ei saa selliseid kinnipidamisasutusi nagu need, mida Itaalia ametiasutused haldavad Albaania territooriumil, pidada kuuluvaks mõiste „liikmesriikide välisesindused“ alla nimetatud sätte tähenduses. Nimetatud väljendit tuleb mõista nii, et sellega peetakse silmas asutusi – nagu saatkonnad, konsulaadid või alalised esindused –, mille üks riik (lähetav riik) on asutanud teise riigi (vastuvõttev riik) territooriumil ametlike suhete hoidmiseks, riigi huvide kaitsmiseks ja oma kodanikele välismaal teenuste osutamiseks. Lisaks reguleeritakse nende staatust, ülesandeid ja akrediteerimist väljakujunenud rahvusvaheliste õigusnormidega.(24) Sellisel asutusel nagu Gjadëri tagasisaatmismiskeskus neid tunnuseid aga ilmselgelt ei ole. Samuti ei näe ma veenvat põhjust tõlgendada direktiivi 2013/32 artikli 3 lõikes 2 ette nähtud erandit laialt, et laiendada selle kohaldamisala sellistele kinnipidamisasutustele.
48.      Seetõttu olen seisukohal, et direktiiv 2008/115 ja direktiiv 2013/32 on kohaldatavad – ja on täieulatuslikult kohaldatavad – isikute suhtes, kes on viidud üle Albaania territooriumil asuvatesse kinnipidamisasutustesse. See järeldus tuleneb mitte ainult kõnealustes riigisisestes õigusnormides sisalduvatest viidetest, vaid ka otseselt ELi õigusest.
49.      Lõpetuseks märgin, et direktiivi 2013/32 kohaldatavusega käesolevas kontekstis kaasneb ka Dublini III määruse kohaldatavus.(25) Eelkõige tuleb selle määruse artikleid 1 ja 3 tingimata tõlgendada kooskõlas direktiivi 2013/32 vastavate sätetega.
C.      Sissejuhatavad märkused (II): mõned kõnealuste riigisiseste õigusnormide põhiaspektid
50.      Minu arvates on vaieldamatu, et kui direktiiv 2008/115 ja direktiiv 2013/32 on kohaldatavad Albaania territooriumil asuvatesse kinnipidamisasutustesse üle viidud isikute suhtes, on kohaldatav ka harta. Neil isikutel peab seega olema võimalik tugineda Itaalia ametiasutuste ees selles tagatud põhiõigustele. Kahepoolse kokkuleppe sõlmimine kolmanda riigiga ei vabasta liikmesriiki kohustusest tagada nende õiguste järgimine.(26)
51.      Selles kontekstis on vabadusekaotusega seotud olukordades eriti oluline harta artikkel 47, milles on sätestatud õigus tõhusale õiguskaitsevahendile ja õiglasele kohtulikule arutamisele.(27) Sellest järeldub, et ELi õiguses ette nähtud menetlusnormid, mis võimaldavad asjaomastel isikutel vaidlustada nende huve kahjustavaid tegusid haldusasutustes ja/või kohtutes, jäävad täielikult kohaldatavaks. Need jäävad alluvaks nii Itaalia pädevatele haldus- kui ka kohtuasutustele. Täielikkuse huvides lisan, et Itaalia kohtute alluvusse jääb ka niisuguste kahju hüvitamise hagide lahendamine, mille on riigi vastutust reguleerivate põhimõtete alusel esitanud kolmandate riikide kodanikud, kes tuginevad neile ELi õigusega antud õiguste rikkumisele.(28)
52.      Lisaks on harta artiklis 20, millega tagatakse võrdsus seaduse ees, nõutud, et Albaanias asuvatesse kinnipidamisasutustesse üle viidud isikuid ei koheldaks õiguslikult erinevalt nendest, keda peetakse kinni Itaalia territooriumil.(29)
53.      Itaalia valitsus väidab oma kirjalikes seisukohtades, et kinnipidamiskoht ei mõjuta asjaomaste isikute õiguslikku seisundit ega nende õiguste ulatust. Ta märgib lisaks, et kohaldatavate riigisiseste õigusnormide kohaselt võrdsustatakse Itaalias asuva asutuse ja Albaania territooriumil asuva asutuse vahelised üleviimised õiguslikult üksnes Itaalia territooriumil asuvate asutuste vaheliste üleviimistega.
54.      Lõpetuseks nähtub asjakohastest riigisisestest õigusnormidest, et Albaanias asuvatesse asutustesse üleviimisega ei pikendata ega muudeta muul viisil kinnipidamise kestust.(30) Kinnipidamise lõppedes saadetakse asjaomased isikud vajaduse korral kas tagasi Itaaliasse või suunatakse sihtkohtadesse, mis on kohaldatavate Itaalia ja liidu õigusnormide alusel lubatud, ning põhimõtteliselt neid Albaania territooriumile ei vabastata.
55.      Eeltoodut arvestades näib esmapilgul, et kõnealused riigisisesed õigusnormid on kooskõlas eespool esitatud aluspõhimõtetega. Kui see nii ei ole – mida peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus –, oleks allpool esitatud kooskõla hinnang tingimata erinev. Seega tuleb praeguses etapis käsitleda mõlemas eelotsuse küsimuses tõstatatud konkreetseid küsimusi.
D.      Esimene eelotsuse küsimus
56.      Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2008/115 sätetega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt on lubatud viia kolmandate riikide kodanikud, kelle suhtes kohaldatakse tagasisaatmismenetlust, üle kolmanda riigi territooriumil asuvatesse kinnipidamisasutustesse (edaspidi „ajutine üleviimine“), kui need asutused jäävad Itaalia jurisdiktsiooni alla ning kõnealuseid menetlusi reguleeritakse jätkuvalt kohaldatavate Itaalia ja ELi õigusnormidega.(31)
57.      Selgitan, miks minu arvates ei ole nimetatud õigusnormid põhimõtteliselt direktiiviga 2008/115 vastuolus (1), rõhutades samas, et selle direktiivi täieulatusliku järgimise tagamiseks peavad siiski olema täidetud teatavad tingimused (2).
1.      Põhimõtteliselt ei ole sellised riigisisesed õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, direktiiviga 2008/115 vastuolus
58.      Direktiivi 2008/115 ühegi sättega ei keelata sõnaselgelt liikmesriikidel kasutada väljaspool nende territooriumi asuvaid kinnipidamisasutusi, et pidada kinni isikuid, kelle suhtes kohaldatakse tagasisaatmismenetlust.
59.      Sellega seoses tuleb esimesena analüüsida direktiivi 2008/115 sätteid, millega reguleeritakse kinnipidamist. Artikkel 16 on eriti asjakohane, kuna selles on sätestatud teatavad nõuded „spetsiaalsetele kinnipidamisasutustele“ – mõiste, mida direktiivis küll ei ole määratletud, kuid mida Euroopa Kohus on tõlgendanud üsna laialt.(32) Ükski neist nõuetest ei puuduta aga selliste asutuste geograafilist asukohta. Ka direktiivi teistest sätetest ei saa tuletada ühtegi sõnaselget ega kaudset piirangut, mis piiraks rangelt kinnipidamise kasutamist.(33) Need sätted puudutavad muu hulgas kinnipidamise eesmärki,(34) selle kestust(35) ja nii selle kohaldamise kui ka täitmise tingimusi.(36)(37) Sama kehtib kinnipeetud isikute üleviimise kohta eri kinnipidamisasutuste vahel: ükski direktiivi 2008/115 säte ei puuduta otseselt ega kaudselt sellist aspekti.
60.      Selles kontekstis võib lisada, et niisugust ajutist üleviimist, nagu on kõne all käesolevas asjas, ei saa pidada „tagasisaatmiseks“ direktiivi 2008/115 artikli 3 punkti 3 tähenduses. Asjaomast isikut ei saadeta tagasi tema päritoluriiki, transiidiriiki vastavalt tagasivõtulepingutele või samalaadsetele kokkulepetele(38) ega mõnda muusse tema valitud kolmandasse riiki. Samuti ei lõpeta selline üleviimine tagasisaatmismenetlust, vaid kujutab endast pigem käimasoleva menetluse vaheetappi.
61.      Analoogsetel põhjustel ei saa sellist tagasisaatmist liigitada „väljasaatmiseks“ direktiivi 2008/115 artikli 3 punkti 5 tähenduses. Asjaomaste isikute üleviimisega Albaanias asuvatesse asutustesse ei täida liikmesriigi ametiasutused tagasisaatmiskohustust. Väljasaatmine toimub tagasisaatmisotsuse täitmisel alles hilisemas etapis, tingimusel et järgitakse kohaldatavaid tingimusi.
62.      Sellist üleviimist ei saa samastada ka sunniviisilise väljasaatmise või ebaseadusliku väljasaatmisega, mida Euroopa Kohus analüüsis kohtuotsuses komisjon vs. Ungari (rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtmine).(39) Asjaomased isikud ei tohi lahkuda kinnipidamisasutusest ega saa liikuda vabalt Albaania territooriumil. Vabastamisel viiakse nad kas tagasi Itaaliasse või suunatakse ühte direktiivi 2008/115 artikli 3 punktis 3 nimetatud sihtkohtadest. Lisaks on kõnealustel kolmandate riikide kodanikel Gjadëri tagasisaatmiskeskuses viibimise ajal võimalus – nagu ilmneb käesolevast juhtumist – taotleda rahvusvahelist kaitset.(40)
63.      Nagu väidab Madalmaade valitsus, ei ole kaugeltki ilmne, et ELi seadusandja pidas direktiivi 2008/115 vastuvõtmise ajal silmas sellist olukorda, nagu on kõne all vaidlusalustes riigisisestes õigusnormides. Nimetatud seisukohta toetavad ka ettevalmistavad materjalid, millele mul oli juurdepääs.
64.      Kui see on nii, tuleks vastavalt tuntud sententsile „ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit“(41) järeldada, et küsimus jääb ELi tasandil reguleerimise alt välja ja kuulub seega liikmesriikide pädevusse.(42) See järeldus sobiks esmapilgul hästi kokku Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikaga, mille kohaselt on liikmesriikidel ELTL artikli 288 kolmanda lõigu alusel direktiivi ülevõtmise vormi ja meetodite valikul kaalutlusruum.(43)
65.      Nimelt, nagu nähtub nii direktiivi 2008/115(44) sõnastusest kui ka Euroopa Kohtu enda praktikast,(45) on liikmesriikidel selle õigusakti sätete rakendamisel mitmes aspektis kaalutlusruum, võttes arvesse nende riigisisese õiguskorra eripärasid. Seda enam, nagu Euroopa Kohus on sõnaselgelt märkinud, ei ole selle direktiivi eesmärk „ühtlustada kõiki välismaalaste liikmesriigis viibimist reguleerivaid siseriiklikke norme“.(46)
66.      See kaalutlusruum ei ole siiski piiramatu. Euroopa Kohus on korduvalt rõhutanud, et liikmesriigid ei tohi oma kaalutlusõiguse kasutamisel ammendavalt ühtlustamata valdkondades kahjustada direktiiviga kehtestatud tagasisaatmismenetluste soovitavat toimet (effet utile)(47) ega õõnestada asjaomastele isikutele antud õigusi ja tagatisi.(48) Nagu nähtub direktiivi 2008/115 põhjendusest 2, on selle vahendi eesmärk kehtestada tõhus väljasaatmis- ja repatrieerimispoliitika, mis põhineb ühistel nõuetel, tagades, et tagasisaatmine toimub inimlikult ning põhiõigusi ja inimväärikust täielikult austades.(49)
67.      Niisuguses kontekstis on otsustav küsimus see, kas sellised riigisisesed õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, võivad praktikas kahjustada tagasisaatmismenetluse tõhusust või ohustada kolmandate riikide kodanikele antud õiguste ja tagatiste kaitset.
68.      Enne, kui asun neid kahte aspekti üksikasjalikumalt käsitlema, tuleb teha sissejuhatav märkus. Käesolevas menetluses kõne all olevate riigisiseste õigusnormidega rakendatakse Itaalia Vabariigi ja Albaania Vabariigi vahelist kokkulepet. Oluline on märkida, et ühelt poolt on Albaania Itaalia naaberriik, kuna nende kahe riigi piiride vahel on vähem kui 100 km ja neid eraldab vaid Aadria meri. Teiselt poolt on Albaania EIÕK osaline ja alates 2014. aastast ELi ametlik kandidaatriik, kusjuures ühinemisläbirääkimised algasid ametlikult 2022. aasta juulis.
69.      Allpool esitatav analüüs võiks olla teistsugune, kui kõnealune kokkulepe sõlmitaks kolmanda riigiga, mis tähendaks, et kuivõrd see riik asuks kaugemal kui Albaania, oleks ebatõenäoline, et tagasisaatmismenetlusi saaks üldiselt tõhusalt läbi viia. Sama kehtiks lepingute kohta riikidega, kes ei pruugi pakkuda oma poliitilise olukorra ja/või õigussüsteemi tõttu kõiki vajalikke tagatisi, et seal kinnipeetavate kolmandate riikide kodanike põhiõigusi austatakse.
70.      Pöördudes nüüd eespool punktis 67 nimetatud kahe aspekti juurde, pean esimese aspekti kohta märkima, et ma ei ole veendunud, et pelgalt asjaomase liikmesriigi territooriumist väljaspool asuvate kinnipidamisasutuste kasutamine suudaks iseenesest kahjustada direktiivis 2008/115 sätestatud tagasisaatmismenetluste tõhusust.
71.      Sellega seoses väidab Itaalia valitsus, et kõnealuste riigisiseste õigusnormide eesmärk on suurendada kolmandate riikide kodanike – kelle suhtes kohaldatakse tagasisaatmismenetlust – vastuvõtuks mõeldud asutuste üldist võimekust. Sellest vaatenurgast edendaks niisugune regulatsioon rändevoogude nõuetekohast juhtimist, mis on muutunud viimastel aastatel üha raskemaks, võttes arvesse ebaseadusliku rände suurenemist. See valitsus viitab sellega seoses ka soovitustele, mis esitati Itaalia ametiasutustele pärast 2021. aasta Schengeni acquis’ riigipõhist hindamist, milles nõuti muu hulgas kinnipidamisasutuste taristu, teenuste ja elamistingimuste parandamist (soovitus nr 6) ning vastuvõtuvõime vastavusse viimist tegelike vajadustega (soovitus nr 7).
72.      Kohtuasja toimikus ei ole midagi, mis seaks need argumendid – mida pealegi toetavad Poola valitsuse märkused – kahtluse alla.
73.      Teist aspekti tuleb siiski hinnata nüansirikkamalt. See, et abstraktsest vaatepunktist puuduvad vastuolud, ei välista raskuste tekkimist praktikas. Selliste riigisiseste õigusnormide, nagu on kõne all põhikohtuasjas, kooskõla direktiiviga 2008/115 võib lõppkokkuvõttes sõltuda sellest, kuidas liikmesriigi pädevad asutused neid kohaldavad. Seetõttu oleks igasugune hinnang, mis piirdub seaduse sõnastusega, puudulik.(50)
74.      Just selle küsimuse juurde ma nüüd asungi.
2.      Tingimused, mis peavad olema täidetud, et sellised riigisisesed õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, oleksid direktiiviga 2008/115 kooskõlas
75.      Kõnealuses kontekstis tuleb erilist tähelepanu pöörata mitmele direktiivi 2008/115 sättele, millega määratakse kindlaks selliste kolmandate riikide kodanike õigused ja tagatised, kelle suhtes kohaldatakse tagasisaatmismenetlust.
76.      Kõigepealt märgin, et ükski neist sätetest ei näi iseenesest välistavat võimalust, et asjaomaseid isikuid peetakse kinni asutustes, mis asuvad väljaspool tagasisaatmismenetluse eest vastutava liikmesriigi territooriumi. Samas näib samavõrd selge, et võib juhtuda, et nende sätete järgimiseks peab asjaomane liikmesriik võtma sellistel asjaoludel erimeetmeid. Võib põhjendatult eeldada, et mõni neist meetmetest osutub halduslikult või rahaliselt koormavaks. Seega ei saa välistada võimalust, et teatava kategooria isikute või isegi teatavate üksikisikute puhul ei ole kinnipidamine sellistes asutustes realistlikult tehtav, ilma et sellega rikutaks direktiivi 2008/115 ühte või mitut sätet.
77.      Direktiivi 2008/115 kõnealused sätted võib käesolevas kohtuasjas jagada nende isikulise kohaldamisala alusel kahte kategooriasse.
78.      Esimene kategooria sisaldab sätteid, mida kohaldatakse kõigi isikute suhtes, kelle suhtes on algatatud tagasisaatmismenetlus või keda peetakse sellega seoses kinni.
79.      Esiteks on direktiivi 2008/115 artikli 13 lõikes 3 ette nähtud, et igal isikul, kelle suhtes on algatatud tagasisaatmismenetlus, peab olema „võimalus saada õigusalast nõu, määrata oma seaduslik esindaja ja saada vajadusel keelelist abi“. Lisaks on artikli 16 lõikes 2 sätestatud, et kinnipeetavatel „võimaldatakse soovi korral võtta õigeaegselt ühendust nii seaduslike esindajate, pereliikmete ja pädevate konsulaaresindustega“.
80.      Ainuüksi asjaolu, et asjaomaseid kolmandate riikide kodanikke võib kinni pidada väljaspool liikmesriigi territooriumi asuvates asutustes, ei näi iseenesest olevat nende sätete järgimisel ületamatu takistus. Praktilised raskused võivad siiski tuleneda asjaolust, et muudele isikutele peale volitatud töötajate ei pruugi sellised asutused olla kergesti ligipääsetavad mitte üksnes nende geograafilise kauguse tõttu, vaid ka seetõttu, et kohapealseks külastuseks tuleb ületada rahvusvaheline piir. Sellest järeldub, et pädevatel asutustel võib olla vaja kehtestada konkreetne logistiline kord, et tagada direktiivi 2008/115 artikli 13 lõike 3 ja artikli 16 lõike 2 nõuete täielik järgimine.(51)
81.      Teiseks on direktiivi 2008/115 artikli 15 lõike 2 neljandas lõigus ette nähtud, et „[k]ui kinnipidamine on seadusvastane, vabastatakse asjaomane kolmanda riigi kodanik viivitamatult“. Samuti on direktiivi 2008/115 artikli 15 lõikes 4 sätestatud, et „[k]ui ilmneb, et väljasaatmine ei ole enam mõistlik […], ei ole kinnipidamine enam õigustatud ning asjaomane isik vabastatakse viivitamatult“.
82.      Neid sätteid arvestades ei saa jätta tähelepanuta asjaolu, et asjaomaste isikute vabastamine võib nõuda nende üleviimist liikmesriigi territooriumile, millega kaasneb näiteks mitmetunnine lennu- või merereis. Selguse huvides ei tohiks mõistet „viivitamatult“ tõlgendada liiga sõna-sõnalt või jäigalt, nagu selle kohaselt oleks lubatud vabastamiseni viinud sündmuse ja tegeliku vabastamise vahel vaid tühine ajavahemik.(52) Samas on samuti vaieldamatu, et direktiivi 2008/115 artikli 15 lõigete 2 ja 4 järgimiseks peab pädevatel asutustel olema võimalik korraldada lühikese aja jooksul vabastamise täideviimiseks vajalik transport.
83.      Teine kategooria sisaldab sätteid, mida kohaldatakse konkreetselt teatava kategooria isikute suhtes, nagu alaealised ja muud haavatavad isikud (sealhulgas näiteks haiged isikud või asjakohasel juhul eakad).
84.      Sellega seoses on direktiivi 2008/115 artiklis 5 üldiselt sätestatud, et „[k]äesoleva direktiivi rakendamisel võtavad liikmesriigid nõuetekohaselt arvesse: a) lapse parimaid huve, b) perekonnaelu, [ja] c) asjaomase kolmanda riigi kodaniku tervislikku seisundit“. Täiendavates sätetes on määratud kindlaks mõned konkreetsed kohustused selles vallas.
85.      Nii on direktiivi 2008/115 artikli 17 lõikes 3 nõutud, et „[k]innipeetud alaealistel on võimalus tegeleda vaba aja veetmisega, sealhulgas nende eale kohaste mängude ja harrastustega, ning neil on sõltuvalt nende viibimise kestusest juurdepääs haridusele“. Artikli 17 lõikes 4 on lisatud, et „[s]aatjata alaealised majutatakse võimaluse korral institutsioonides, kus on nendeealiste isikute vajadusi arvestav personal ja rajatised“. Lisaks on artikli 17 lõikes 5 sätestatud, et „[v]äljasaatmist ootavate alaealiste kinnipidamisel peetakse eelkõige silmas lapse parimaid huvisid“.(53)
86.      Mis puudutab teisi haavatavaid isikuid, siis kohustatakse direktiivi 2008/115 artikli 16 lõikes 3 liikmesriike pöörama „erilist tähelepanu“ oma kinnipidamistingimustele ning tagama „esmaabi ja haiguste põhiravi“.
87.      Näib, et nende sätetega kohustatakse liikmesriike kas pakkuma kinnipidamisasutustes endas asjakohast taristut – näiteks arstiabi või hariduse jaoks – ja võimaldama juurdepääsu nõuetekohase kvalifikatsiooniga spetsialistidele või võimaldama kinnipeetavatel vajaduse korral kinnipidamisasutustest ajutiselt lahkuda, et pääseda sellistele teenustele ligi mujal (nt koolides või haiglates).
88.      Siinkohal võivad tõsiseid raskusi tekitada geograafiline kaugus kolmandas riigis asuvate asutuste ja tagasisaatmismenetluse eest vastutava liikmesriigi territooriumi vahel ning üleviimisega seotud praktilised piirangud. Neil asjaoludel ei saa välistada, et haavatavate isikute, nagu alaealised, haiged isikud või teatavatel juhtudel eakad, kinnipidamine sellistes asutustes võib de facto kaasa tuua direktiivi 2008/115 nõuete rikkumise.(54) Hinnang võib loomulikult olla teistsugune, kui kohapeal on tõepoolest olemas nõuetekohased rajatised ja teenused.
89.      Eeltoodut arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata esimesele eelotsuse küsimusele nii, et direktiivi 2008/115 sätetega ei ole põhimõtteliselt vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt on lubatud viia kolmandate riikide kodanikud, kelle suhtes kohaldatakse tagasisaatmismenetlust, üle kolmanda riigi territooriumil asuvatesse kinnipidamisasutustesse, tingimusel et need asutused jäävad asjaomase liikmesriigi jurisdiktsiooni alla ning kõnealuseid menetlusi reguleeritakse jätkuvalt kohaldatavate riigisiseste ja ELi õigusnormidega. Sellised õigusnormid on siiski ELi õigusega kooskõlas üksnes siis, kui neid kohaldatakse viisil, millega i) tagatakse kolmandate riikide kodanikele direktiivi 2008/115 artikli 13 lõike 3 ja artikli 16 lõike 2 kohaselt tagatud õiguste järgimine; ii) võimaldatakse põhjendamatu viivituseta täita selle direktiivi artikli 15 lõigetes 2 ja 4 ette nähtud viivitamatu vabastamise kohustust ning iii) tagatakse alaealistele ja teistele haavatavatele isikutele direktiivi 2008/115 artikli 16 lõike 3 ning artikli 17 lõigete 3 ja 4 alusel antud erikaitse järgimine.
90.      Esitatud vastust arvestades on vaja pöörduda ka teise esitatud küsimuse juurde.
E.      Teine eelotsuse küsimus
91.      Teise küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2013/32 artikli 9 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt on lubatud pidada kolmanda riigi kodanikku, kelle suhtes kohaldatakse tagasisaatmismenetlust, kinni kolmandas riigis asuvas asutuses, kui see isik on esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse ajal, mil ta viibib nimetatud asutuses.
92.      Minu arvates ei ole sellised õigusnormid põhimõtteliselt vastuolus direktiivi 2013/32 artikli 9 lõikega 1. Nagu direktiivi 2008/115 puhul, kehtib see järeldus siiski ainult juhul, kui on täidetud teatavad tingimused, millega tagatakse direktiivi 2013/32 ülesehituse ja eesmärkide täieulatuslik järgimine.
1.      Põhimõtteliselt ei ole sellised riigisisesed õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, direktiiviga 2013/32 vastuolus
93.      Direktiivi 2013/32 artikli 9 lõike 1 sõnasõnaline tõlgendus võib küll viidata sellele, et niisuguses olukorras, nagu on kõne all põhikohtuasjas, on liikmesriigi ametiasutused kohustatud tooma tagasi oma territooriumile kolmandate riikide kodanikud, kes on taotlenud rahvusvahelist kaitset välismaal kinnipidamise ajal.
94.      Direktiivi 2013/32 artikli 9 lõikes 1, milles on sätestatud „õigus jääda liikmesriiki kuni taotluse läbivaatamiseni“, on nimelt ette nähtud, et „[t]aotlejal lubatakse jääda liikmesriiki üksnes menetluse eesmärgil seni, kuni menetlev ametiasutus on vastu võtnud otsuse vastavalt III peatükis sätestatud esimese astme menetlusele“.
95.      Sellise tõlgendusega ei saa minu arvates siiski nõustuda, kui seda sätet tõlgendada õiges kontekstis ning selle eesmärki ja otstarvet arvesse võttes.
96.      Kõigepealt tuleb direktiivi 2013/32 artikli 9 lõiget 1 tõlgendada koostoimes selle direktiivi artikli 2 punktiga p, milles on mõiste „liikmesriiki jäämine“ määratletud kui „jäämine selle liikmesriigi territooriumile, kaasa arvatud piirile või transiiditsooni, kus rahvusvahelise kaitse taotlus esitati või kus seda läbi vaadatakse“.(55)
97.      See määratlus toetab direktiivi 2013/32 artikli 9 lõike 1 laiemat tõlgendamist. On tõsi, et määruse artikli 2 punkt p näib viitavat „transiiditsoonidele“, mis asuvad asjaomase liikmesriigi territooriumil, hoolimata mõningasest mitmetimõistetavusest, mis osaliselt kajastub teatavates keeleversioonides.(56)
98.      Mitu kaalutlust viitab siiski teistsugusele tõlgendusele. Nagu ma eespool selgitasin, ei kohustata esiteks liidu õiguse ega minu teada ka rahvusvahelise õiguse kohaselt liikmesriike viima läbi piiri- või tagasisaatmismenetlusi üksnes oma territooriumil. Teiseks on nii Euroopa Kohus kui ka Euroopa Inimõiguste Kohus toetanud piiri- ja transiiditsoonide suhteliselt laia mõistet. Kolmandaks on usutav, et liidu seadusandja ei pidanud direktiivide 2008/115 ja 2013/32 vastuvõtmisel silmas selliseid olukordi, nagu on ette nähtud kõnealuste riigisiseste õigusnormidega. Neljandaks – ja mis kõige olulisem – ei saa liikmesriigid vabaneda liidu õigusest tulenevatest kohustustest, viies kinnipidamisasutused tegelikult üle kolmandatesse riikidesse.
99.      Neil asjaoludel näib olevat nii loogiline kui ka vajalik tõlgendada direktiivi 2013/32 artikli 9 lõiget 1 nii, et see hõlmab kõiki asjaomase liikmesriigi jurisdiktsiooni alla kuuluvaid piire või transiiditsoone, sõltumata nende tegelikust asukohast.
100. Seda tõlgendust kinnitab ka nimetatud sätte aluseks olev loogika. Nagu Itaalia valitsus õigesti märgib, on direktiivi 2013/32 artikli 9 lõike 1 eesmärk tagada, et rahvusvahelise kaitse taotlejat ei saadeta välja enne, kui ametiasutus ja vajaduse korral liikmesriigi kohus on tema taotluse läbi vaadanud. Kui see oleks teisiti, kaotaksid taotlejatele antud õigused paljudel juhtudel oma mõju.
101. Seda tõlgendust toetab kaudselt ka Euroopa Kohtu praktika. Kohtuotsuses Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu(57) tekkis küsimus, kas käsiraamatu „Pagulasseisundi määramise menetlus ja kriteeriumid pagulasseisundi 1951. aasta konventsiooni ja 1967. aasta protokolli seisukohast“(58) konkreetset lõiku tuleb mõista nii, et rahvusvahelise kaitse taotlejatel peab olema lubatud jääda liikmesriiki, kus nad esitasid oma taotluse, kuni pädevad asutused on otsuse teinud.
102. Euroopa Kohus märkis kõigepealt, et kõnealust lõiku ei saa mõista nii, et see tähendab, et „Genfi konventsiooniga on rahvusvahelise kaitse taotlejale antud õigus jääda kaitsetaotluse esitamise riiki seniks, kuni selle menetlemine on pooleli“. Seejärel täpsustas ta, et „[s]eda lõiku tuleb nimelt mõista kui tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte erilist väljendust, mille kohaselt on rahvusvahelise kaitse taotlejat keelatud kolmandasse riiki välja saata seni, kuni tema taotluse kohta ei ole otsust tehtud“.(59)
103. Sama loogika kehtib minu arvates ka direktiivi 2013/32 kohta. Nõuet, et taotlejatel peab olema lubatud „liikmesriiki jääda“, ei saa – kõigil asjaoludel – samastada õigusega jääda selle liikmesriigi territooriumile või sinna tagasitoomisele. Niisugune tõlgendus läheks kaugemale sellest, mis on direktiivi 2013/32 artikli 9 lõike 1 eesmärgi saavutamiseks vajalik. Sellega seoses on märkimisväärne, et selle sätte viimases lauses on ette nähtud, et „[k]õnealune õigus riiki jääda ei anna õigust saada elamisluba“. Sellises olukorras, nagu on kõne all põhikohtuasjas, kus direktiivi 2013/32 sätted on täielikult kohaldatavad ja kus riigisiseste õigusnormidega ei näi kaasnevat väljasaatmise ohtu, on see eesmärk tagatud.
104. Seetõttu järeldan, et sellised riigisisesed õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, ei ole põhimõtteliselt vastuolus direktiivi 2013/32 artikli 9 lõikega 1.
2.      Tingimused, mis peavad olema täidetud, et sellised riigisisesed õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, oleksid direktiiviga 2013/32 kooskõlas
105. Samas pean lisama, et direktiivi 2013/32 teiste sätete analüüsist ilmneb, et juba eespool nimetatud põhjustel võib asjaomane liikmesriik olla kohustatud võtma teatavaid korralduslikke või logistilisi meetmeid tagamaks, et riigisiseseid õigusnorme ei kohaldata viisil, mis on ELi õigusega vastuolus.
106. Eelkõige direktiivi 2013/32 artiklis 8 („Teavitamine ja nõustamine kinnipidamisasutustes ja piiripunktides“), artiklis 12 („Taotlejale antavad tagatised“), artiklis 20 („Tasuta õigusabi ja esindamine apellatsioonimenetlustes“), artiklis 22 („Õigus õigusabile ja esindamisele kõigis menetlusetappides“), artiklis 23 („Õigusabi ja esindamise ulatus“), artiklis 24 („Spetsiaalseid menetlustagatisi vajavad taotlejad“) ning artiklis 25 („Tagatised saatjata alaealisele“) on sätestatud hulk õigusi ja tagatisi kõigile taotlejatele: kinnipeetud taotlejatele või teatava kategooria taotlejatele, nagu alaealised ja muud haavatavad isikud.
107. Nende sätete eesmärk ei ole üksnes näha ette struktuuri ühelt poolt harta artiklitele 18 ja 19 ning teiselt poolt harta artiklile 47 vastavale menetlusele. Nendes antakse ka konkreetne väljendusvorm väärtustele ja põhimõtetele, mis on tagatud muu hulgas harta artiklis 6 („Õigus vabadusele ja turvalisusele“), artiklis 7 („Era- ja perekonnaelu austamine“), artiklis 21 („Diskrimineerimiskeeld“) ning artiklis 24 („Lapse õigused“).
108. Sellest järeldub, et selliseid riigisiseseid õigusnorme, nagu on kõne all põhikohtuasjas, ei tohi kohaldada viisil, mis võiks takistada nende õiguste tegelikku kasutamist või kahjustada nende tagatistega antud kaitset. Nagu eespool märgitud, võib selleks olla vaja võtta asjakohaseid praktilisi meetmeid.(60)
109. Lisaks on taotlejad direktiivi 2013/32 teatavate sätete järgi kohustatud ilmuma isiklikult või kaugühenduse teel pädevatesse haldus- või õigusasutustesse või neil on lubatud seda teha.(61) Kui kolmanda riigi territooriumil asuvates asutustes kinni peetud isikutel takistataks seda teha – või seda tulemuslikult teha(62) –, rikutaks sellega mitte ainult nende isikute õigusi, vaid kahjustataks ka direktiiviga 2013/32 kehtestatud menetluste tulemuslikkust. Sellistel asjaoludel võib olla vaja kehtestada sätted, millega tagatakse, et selline osalemine on mitte ainult teostatav, vaid ka mitte ülemäära koormav või ebatõhus, et tagada direktiivi 2013/32 järgimine.
110. Lõpetuseks tahaksin lühikese järelmärkusena lisada, et direktiivi 2013/32 artikli 26 lõikes 1 on sätestatud, et „[l]iikmesriigid ei pea isikut kinni ainult sel põhjusel, et ta on taotleja. Taotleja kinnipidamise alused ja tingimused ning kinnipeetud taotleja tagatised on kooskõlas direktiiviga 2013/33/EL“. Lisaks on direktiivi 2013/32 artikli 26 lõikes 2 nõutud, et „[k]ui taotlejat peetakse kinni, tagavad liikmesriigid võimaluse asja kiireks kohtulikuks läbivaatamiseks vastavalt direktiivile [2013/33]“. Nimetatud sätted loovad seega taotlejate kinnipidamisega seoses selge seose direktiivi 2013/32 ja direktiivi 2013/33 (edaspidi „vastuvõtutingimuste direktiiv“) vahel.(63)
111. Käesoleval juhul ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohus tõstatanud ühtegi küsimust direktiivi 2013/33 kohta ja õigupoolest ei ole ükski seisukohti esitanud huvitatud pool seda direktiivi käsitlenud. Lisaks palutakse kahes eraldiseisvas eelotsusetaotluses, mis on esitatud veidi pärast siin kõne all olevat eelotsusetaotlust, Euroopa Kohtul konkreetselt analüüsida, kas sellised riigisisesed õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, on kooskõlas direktiivi 2013/33 sätetega.(64) Neil asjaoludel näib mulle, et viimati nimetatud kohtuasjad – mida Euroopa Kohus analüüsib samal ajal – kujutavad endast kõige sobivamat raamistikku sellega seoses tekkida võivate küsimuste lahendamiseks.
112. Eelneva analüüsi põhjal olen arvamusel, et Euroopa Kohus peaks teisele eelotsuse küsimusele vastama nii, et direktiivi 2013/32 artikli 9 lõikega 1 ei ole põhimõtteliselt vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt on lubatud kinni pidada kolmanda riigi kodanikku, kelle suhtes on algatatud tagasisaatmismenetlus kolmandas riigis asuvates asutustes, kui see isik on esitanud seal viibimise ajal rahvusvahelise kaitse taotluse. See on nii siiski tingimusel, et riigisiseseid õigusnorme kohaldatakse viisil, mis i) austab rahvusvahelise kaitse taotlejatele direktiivi 2013/32 artiklitega 8, 12, 20 ja 22–25 antud õigusi ja tagatisi; ii) võimaldab neil taotlejatel isiklikult ilmuda pädevasse haldus- või kohtuasutusse, kui see on nõutav või lubatud; ning iii) järgib direktiivi 2013/32 artikli 26 lõigetes 1 ja 2 ette nähtud nõudeid.
V.      Ettepanek
113. Võttes arvesse kõiki eespool esitatud kaalutlusi, teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Corte suprema di cassazione (kõrgeim kassatsioonikohus, Itaalia) eelotsuse küsimustele järgmiselt:
–        Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ, ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel, sätetega ei ole põhimõtteliselt vastuolus riigisisesed õigusnormid, millega on lubatud, et kolmandate riikide kodanikud, kelle suhtes kohaldatakse tagasisaatmismenetlust, viiakse üle kolmanda riigi territooriumil asuvatesse kinnipidamisasutustesse, tingimusel et need keskused jäävad asjaomase liikmesriigi jurisdiktsiooni alla ning et kohaldatavad riigisisesed ja ELi õigusnormid jäävad kõnealuseid menetlusi reguleerima. Niisugused normid on ELi õigusega kooskõlas üksnes ulatuses, milles neid kohaldatakse viisil, mis i) austab asjaomastele isikutele direktiivi 2008/115 artikli 13 lõike 3 ja artikli 16 lõike 2 kohaselt antud õigusi; ii) võimaldab need isikud viivitamata vabastada, kui direktiivi 2008/115 artikli 15 lõigetes 2 ja 4 sätestatud tingimused ei ole enam täidetud, ning iii) tagab alaealistele ja teistele haavatavatele isikutele antud konkreetsete kaitsemeetmete järgimise, nagu on sätestatud selle direktiivi artikli 16 lõikes 3 ning artikli 17 lõigetes 3 ja 4;
–        Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiivi 2013/32/EL, rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta, artikli 9 lõikega 1 ei ole põhimõtteliselt vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt on lubatud kinni pidada kolmanda riigi kodanik, kelle suhtes on algatatud tagasisaatmismenetlus kolmandas riigis asuvas asutuses, kui see isik on esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse selles asutuses kinnipidamise ajal. See on nii siiski üksnes tingimusel, et riigisiseseid õigusnorme kohaldatakse viisil, mis i) austab rahvusvahelise kaitse taotlejatele direktiivi 2013/32 artiklitega 8, 12, 20 ja 22–25 antud õigusi ja tagatisi; ii) võimaldab neil taotlejatel isiklikult ilmuda pädevasse haldus- või kohtuasutusse, kui see on nõutav või lubatud, ning iii) järgib direktiivi 2013/32 artikli 26 lõigetes 1 ja 2 ette nähtud nõudeid.
1      Algkeel: inglise.
i      Kohtuasjal on väljamõeldud nimi. See ei vasta ühegi menetlusosalise tegelikule nimele.
2      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiiv ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel (ELT 2008, L 348, lk 98; parandus ELT 2019, L 240, lk 17). Täielikkuse huvides võib olla kasulik märkida, et 11. märtsil 2025 esitas Euroopa Komisjon ettepaneku määruse kohta, millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2008/115 (ettepanek võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega luuakse ühine süsteem liidus ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmiseks ning tunnistatakse kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2008/115/EÜ, nõukogu direktiiv 2001/40/EÜ ja nõukogu otsus 2004/191/EÜ (COM(2025) 101 (final))).
3      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiiv rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta (ELT 2013, L 180, lk 60). Direktiiv 2013/32 on tunnistatud kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. mai 2024. aasta määrusega (EL) 2024/1348, millega luuakse rahvusvahelise kaitse ühine menetlus liidus (ELT L, 2024/1348). Määrust 2024/1348 kohaldatakse siiski alles alates 12. juunist 2026.
4      Eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab ka teistele riigisisestele õigusaktidele, mis on käesolevas asjas kohaldatavad, kuid mille tähtsus Euroopa Kohtu hinnangu andmisel käesolevas kohtuasjas näib olevat piiratum. Asjaomaseid riigisiseseid õigusnorme nimetatakse edaspidi ühiselt „kõnealusteks riigisisesteks õigusnormideks“.
5      Seadus nr 14, millega ratifitseeritakse Itaalia Vabariigi valitsuse ja Albaania Vabariigi ministrite nõukogu 6. novembril 2023 sõlmitud protokoll koostöö tugevdamise kohta rändeküsimustes ja sätted kooskõlastamiseks riigisiseste õigusaktidega ning rakendatakse neid (Legge 21 febbraio 2024, n. 14, Ratifica ed esecuzione del Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria, fatto a Roma il 6 novembre 2023, nonché norme di coordinamento con l’ordinamento interno) (GURI
nr 44, 22. veebruar 2024).
6      Kohtujuristi kursiiv.
7      Kohtujuristi kursiiv.
8      Itaalia valitsus tõi näite õigusakti kohta, milles viidatakse Itaalia territooriumile, mida tuleb seaduse nr 14 tähenduses tõlgendada nii, et see hõlmab ka Itaalia jurisdiktsiooni alla kuuluvaid territooriume.
9      Vt näiteks 17. oktoobri 2024. aasta kohtuotsus Ararat (C‑156/23, EU:C:2024:892, punkt 32 ja seal viidatud kohtupraktika). Kohtujuristi kursiiv.
10      Vt 1. augusti 2025. aasta kohtuotsus Al Hoceima ja Boghni (C‑636/23 ja C‑637/23, EU:C:2025:603, punkt 38 ja seal viidatud kohtupraktika). Kohtujuristi kursiiv.
11      Vt selle kohta 7. juuni 2016. aasta kohtuotsus Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, punkt 88).
12      Vt selle kohta 14. mai 2020. aasta kohtuotsus Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU ja C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punkt 165) (edaspidi „kohtuotsus FMS jt“).
13      Vt 16. novembri 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (varjupaigataotlejate abistamise kriminaliseerimine) (C‑821/19, EU:C:2021:930, punkt 136).
14      Vt selle kohta ELTL artiklid 67 ja 78 ning direktiivi 2013/32 põhjendus 2.
15      Kohtujuristi kursiiv.
16      Vt selle kohta analoogia alusel 27. aprilli 2023. aasta kohtuotsus M.D. (Ungarisse sisenemise keeld) (C‑528/21, EU:C:2023:341, punktid 83 ja 84).
17      25. juuni 2020. aasta kohtuotsus Ministerio Fiscal (asutus, kes tõenäoliselt võib saada rahvusvahelise kaitse taotluse) (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, punkt 63). Kohtujuristi kursiiv.
18      Vt muu hulgas direktiivi 2013/32 põhjendused 22, 23, 25, 26 ja 28 ning artiklid 12 ja 19–25. Vt ka 16. novembri 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (varjupaigataotlejate abistamise kriminaliseerimine) (C‑821/19, EU:C:2021:930, punktid 80, 95, 96 ja 119).
19      Vt nt ÜRO pagulaste ülemvolinik, normid pagulasseisundi tuvastamise menetluse kohta, mis kuulub ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti pädevusse, august 2020.
20      Liidetud kohtuasjad C‑50/24–C‑56/24, EU:C:2025:493, punktid 42–46. Mulle näib, et sellise järelduse võib teha ka eespool viidatud kohtuotsusest FMS jt (punktid 215–248). Vt mutatis mutandis ka Euroopa Inimõiguste Kohus (edaspidi „EIK“), 21. novembri 2019. aasta kohtuotsus Ilias ja Ahmed vs. Ungari (CE:ECHR:2019:1121JUD004728715, punkt 236). Huvitaval kombel vastas komisjon kohtuistungil eitavalt küsimusele, kas ta on teadlik rahvusvahelise õiguse konkreetsetest normidest seoses mõistega „transiiditsoonid“.
21      Märgin näiteks, et ükski põhimõte ega tingimus, mis reguleerib riikide vastutust rahvusvaheliselt õigusvastaste tegude eest, ega selle vastutuse tekkimise tingimused ÜRO 2001. aasta artiklite eelnõude alusel, mis käsitlevad riigi vastutust rahvusvaheliselt õigusvastaste tegude eest, ei puuduta territooriumi, kus õigusvastane tegu aset leiab.
22      Selles kontekstis võib olla huvitav meenutada, et Euroopa inimõiguste konventsiooni (edaspidi „EIÕK“) artikli 1 „Kohustus austada inimõigusi“ kohaselt on konventsiooniosalised kohustatud tagama „igaühele, kes on nende jurisdiktsiooni all, [konventsioonis] määratletud õigused ja vabadused“ (kohtujuristi kursiiv). Nagu EIK on järjekindlalt sedastanud, „kuigi riigi jurisdiktsiooniline pädevus on peamiselt territoriaalne, ei ole jurisdiktsiooni mõiste konventsiooni artikli 1 tähenduses piiratud konventsiooniosaliste territooriumiga“ (vt muu hulgas 16. juuni 2015. aasta kohtuotsus Chiragov jt vs. Armeenia, CE:ECHR:2015:0616JUD001321605, punkt 165). Vt mutatis mutandis ka USA ülemkohtu otsused, milles ta sisuliselt otsustas, et Guantanamo Bay kinnipidamislaagris (USA sõjaväe kinnipidamisasutus Kuubal) kinnipeetavatel isikutel on põhiseaduslik õigus vaidlustada kinnipidamine USA kohtutes ning et need kohtud on pädevad lahendama nende nimel esitatud kohtuasju (vt eelkõige Rasul vs. Bush (542 U.S. 466 (2004)) ja Boumediene vs. Bush (553 U.S. 723 (2008)).
23      Kohtujuristi kursiiv.
24      Näiteks 1961. aasta diplomaatiliste suhete Viini konventsioon (United Nations Treaty Series, 500. kd, lk 95) ja 1963. aasta konsulaarsuhete Viini konventsioon (United Nations Treaty Series, 596. kd, lk 261).
25      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta määrus (EL) nr 604/2013, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest (ELT 2013, L 180, lk 31).
26      Vt analoogia alusel EIK 23. veebruari 2012. aasta kohtuotsus Hirsi Jamaa jt vs. Itaalia (CE:ECHR:2012:0223JUD002776509, punkt 129).
27      Vt sellega seoses 8. novembri 2022. aasta kohtuotsus Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (kinnipidamise kontroll omal algatusel) (C‑704/20 ja C‑39/21, EU:C:2022:858, punktid 81–87). Vt ka kohtuotsus FMS jt, punktid 289 ja 290.
28      Sellega seoses pean lisama, et komisjon või teised ELi liikmesriigid võivad esitada Euroopa Liidu Kohtule ELTL artiklite 258–260 alusel hagi juhtumitel, mil ELi õigust rikutakse seoses isikutega, keda peetakse kinni Albaania territooriumil asuvates asutustes.
29      Vt käesoleva ettepaneku punkt 40. Vt ka direktiivi 2008/115 põhjendus 21, mis käsitleb diskrimineerimiskeelu põhimõtet.
30      Nagu on sätestatud direktiivi 2008/115 artikli 15 lõigetes 5 ja 6. Selle aspekti olulisuse kohta vt analoogia alusel EIK 21. novembri 2019. aasta kohtuotsus Ilias ja Ahmed vs. Ungari (CE:ECHR:2019:1121JUD004728715, punkt 227).
31      Lühike märkus esimese küsimuse ümbersõnastamise kohta näib olevat põhjendatud. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnastuses puudutab see küsimus olukordi, kus kinnipidamine jätkub hoolimata sellest, et asjaomaste isikute „tagasisaatmiseks puuduvad kõik eelnevalt kindlaks määratud ja tuvastatavad väljavaated“. Niisugust eeldust on esmapilgul raske ühitada direktiivi 2008/115 artikli 15 lõike 4 ülesehitusega, mis on sõnastatud järgmiselt: „Kui ilmneb, et väljasaatmine ei ole enam mõistlik […], ei ole kinnipidamine enam õigustatud ning asjaomane isik vabastatakse viivitamatult.“ Sellest järeldub, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu kirjeldatud olukorras peaks kinnipidamine igal juhul lõppema, sõltumata sellest, kas asjaomast isikut peetakse kinni Itaalias või Albaanias asuvas asutuses. Neil asjaoludel näib, et see asjaolu ei mõjuta esimeses küsimuses tõstatatud keskset küsimust. Seetõttu ei võta ma seda järgnevas analüüsis arvesse.
32      Vt selle kohta 10. märtsi 2022. aasta kohtuotsus Landkreis Gifhorn (C‑519/20, EU:C:2022:178, punktid 33–36).
33      Vt selle kohta kohtuotsus FMS jt, punkt 274.
34      Vt eelkõige direktiivi 2008/115 põhjendus 16 ja artikli 16 lõige 1.
35      Vt eelkõige direktiivi 2008/115 artikli 15 lõiked 4–6.
36      Vt eelkõige direktiivi 2008/115 artikli 15 lõige 2.
37      Vt eelkõige direktiivi 2008/115 põhjendus 17, artikli 15 lõige 3 ning artiklid 16 ja 17.
38      Selles küsimuses ei veena mind Madalmaade valitsuse argument, et protokolli kohaselt võib Albaaniat pidada „transiidiriigiks“ direktiivi 2008/115 artikli 3 punkti 3 tähenduses. Piisab, kui märkida, et teatavaid Albaanias asuvates asutustes kinnipeetavaid kolmandate riikide kodanikke ei saa lõpuks kolmandasse riiki „tagasi saata“, vaid nad võidakse saata tagasi Itaaliasse. Sellistel asjaoludel tundub Albaania liigitamine „transiidiriigiks“ vähemalt kahtlasevõitu. Samas ei ole see küsimus käesolevas asjas määrava tähtsusega. Nõustun Madalmaade valitsusega, et sellised riigisisesed õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, ei ole direktiiviga 2008/115 põhimõtteliselt vastuolus.
39      17. detsembri 2020. aasta kohtuotsus (C‑808/18, EU:C:2020:1029, punkt 255).
40      Vt ibid., punktid 257 ja 258.
41      Kui seadus tahtis (midagi öelda), siis ta ütles seda; kui ei tahtnud, vaikis.
42      Vt selle kohta nt 2. septembri 2021. aasta kohtuotsus État belge (elamisõigus koduvägivalla korral) (C‑930/19, EU:C:2021:657, punkt 76).
43      Vt muu hulgas 1. augusti 2025. aasta kohtuotsus Alace ja Canpelli (C‑758/24 ja C‑759/24, EU:C:2025:591, punkt 61 ja seal viidatud kohtupraktika).
44      Vt eelkõige direktiivi 2008/115 põhjendused 11, 12, 15 ja 17 ning artiklid 7, 8, 12, 13 ja 14.
45      Vt 5. juuni 2014. aasta kohtuotsus Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punkt 39). Vt samuti 5. novembri 2014. aasta kohtuotsus Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, punktid 41 ja 51).
46      Vt 6. detsembri 2011. aasta kohtuotsus Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, punkt 28).
47      Vt selle kohta 28. aprilli 2011. aasta kohtuotsus El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punktid 55 ja 59); 6. detsembri 2012. aasta kohtuotsus Sagor (C‑430/11, EU:C:2012:777, punktid 45 ja 46) ning 7. juuni 2016. aasta kohtuotsus Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, punktid 63 ja 68).
48      Vt muu hulgas 18. detsembri 2014. aasta kohtuotsus Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, punktid 42 ja 45) ning 17. detsembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtmine) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, punkt 256).
49      Nagu Euroopa Kohus rõhutas näiteks 28. aprilli 2011. aasta kohtuotsuses El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, punkt 31).
50      Sellega sarnaselt ja koos täiendavate viidetega vt kohtujurist Wahli ettepanek kohtuasjas Austria vs. Saksamaa (C‑591/17, EU:C:2019:99, punkt 104).
51      Näiteks käesolevas kohtuasjas leian, et protokolli konkreetse sätte, nimelt selle artikli 9 lõikega 2, tagatakse advokaatidele ja nende töötajatele juurdepääs kinnipidamisasutustele. Mul tekib siiski küsimus, kas protokoll ei peaks sisaldama sarnast sätet kinnipeetud isikute pereliikmete kohta. Saan aru, et nii Itaalia kui ka Albaania kehtivas õiguses on selles valdkonnas olemas erisätted. Kuna protokollis puuduvad viited, ei ole siiski tagatud, et Albaania ametiasutused ei saa olukorda ühepoolselt muuta.
52      Nimelt tuleb tavaliselt enne tegelikku vabastamist täita teatav hulk haldusformaalsusi. Vt selle kohta üldiselt kohtujurist Rantose ettepanek kohtuasjas Bouskoura (C‑387/24 PPU, EU:C:2024:703, punktid 68 ja 69).
53      Vt ka direktiivi 2008/115 põhjendus 22.
54      Vt selle kohta analoogia alusel 18. detsembri 2014. aasta kohtuotsus Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, punkt 49).
55      Kohtujuristi kursiiv.
56      Vrd näiteks direktiivi 2013/32 artikli 2 punkti p sõnastust inglis-, prantsus- või itaaliakeelses ning kreeka- ja hispaaniakeelses versioonis.
57      6. septembri 2017. aasta kohtuotsus (C‑643/15 ja C‑647/15, EU:C:2017:631, punkt 316).
58      Avaldatud 1992. aasta mais ÜRO pagulaste ülemvoliniku poolt.
59      6. septembri 2017. aasta kohtuotsus Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu (C‑643/15 ja C‑647/15, EU:C:2017:631, punktid 340 ja 341). Kohtujuristi kursiiv.
60      Vt eelkõige direktiivi 2013/32 artikli 23 lõige 2, artikli 24 lõige 3 ja artikli 25 lõige 3.
61      Nimelt direktiivi 2013/32 artikli 13 lõike 2 punkt a, artikkel 14, artikli 23 lõige 4 ja artikli 25 lõige 1.
62      Vt eelkõige direktiivi 2013/32 artikli 15 lõige 3 ja artikkel 16. Kujutlegem hüpoteetiliselt, et kolmanda riigi kodanikul on vaja ilmuda isiklikult haldus- või kohtuasutusse ning et seda saab teha alles pärast pikka ja väsitavat teekonda.
63      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiiv, millega sätestatakse rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtu nõuded (ELT 2013, L 180, lk 96) (vastuvõtutingimuste direktiiv).
64      Vt liidetud kohtuasjad C‑706/25, Comeri, ja C‑707/25, Sidilli.