61978C0010
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 20 SETTEMBRE 1978
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
La presente causa solleva il problema dell'effetto che la perdita della cittadinanza di uno degli Stati membri ha sull'applicabilità del regolamento n. 1408/71 del Consiglio, del 14 giugno 1971, concernente la sicurezza sociale dei lavoratori migranti.
Il caso di specie riguarda un lavoratore nato in Algeria nel 1924, e quindi cittadino francese dalla nascita, il quale ha acquistato la cittadinanza algerina dal 1o agosto 1962. Egli era stato occupato nelle miniere di carbone francesi dal 1947 al 1950 e dal 1951 al 1960, per un totale di 155 mesi. Nel 1960 si era trasferito in Germania, trovando di nuovo lavoro in miniera. All'epoca del mutamento di cittadinanza, l'interessato aveva maturato 14 mensilità di assicurazione nell'ambito del regime previdenziale tedesco dei minatori. Nel 1974, al compimento del cinquantesimo anno di età, le mensilità assicurative maturate in Germania ai fini della pensione per minatori erano salite a 142. Il signor Belbouab ha successivamente mantenuto la stessa occupazione nella Repubblica federale. Pertanto, se si sommano i periodi contributivi francesi e tedeschi, egli ha oltrepassato i 300 mesi richiesti per beneficiare della pensione di vecchiaia dopo il compimento del cinquantesimo anno di età, a norma del paragrafo 45, 1o comma, n. 2, della legge germanica sull'assicurazione dei minatori (Reichsknappschaftsgesetz).
Il 4 maggio 1974 il signor Belbouab ha presentato domanda di pensione all'istituzione germanica competente. Sembra che, a quel tempo, le mensilità assicurative maturate a suo favore in base ai periodi di occupazione in Francia e in Germania fossero 297, quindi tre meno di quelle richieste. Tuttavia la decisione di rifiuto oppostagli dall'ente tedesco si è basata essenzialmente sulla considerazione che il richiedente non aveva più la cittadinanza di uno Stato membro della Comunità, e che quindi doveva considerarsi inapplicabile nei suoi confronti il regolamento 1408/71 del Consiglio, che com'è noto prevede fra l'altro, a favore dei lavoratori che si spostano nella Comunità, la totalizzazione dei periodi assicurativi compiuti nei diversi Stati membri, ai fini dell'acquisto del diritto alle prestazioni assicurative.
Il ricorso amministrativo introdotto dal signor Belbouab contro questa decisione di rifiuto aveva esito egualmente sfavorevole; la nuova decisione aggiungeva l'argomento che, con il regolamento del Consiglio n. 109, del 30 giugno 1965, l'Algeria fu cancellata dall'allegato A del regolamento n. 3 sulla sicurezza sociale e fu stabilito che questa normativa diventava inapplicabile all'Algeria e ai suoi cittadini a decorrere dal 19 gennaio 1965. Ciò doveva valere naturalmente anche per il citato regolamento 1408/71, che ha sostituito il regolamento n. 3. D'altra parte, secondo l'amministrazione germanica, non avrebbe rilievo il fatto che il lavoratore fosse cittadino di uno Stato membro allorché era occupato nelle miniere francesi, bensì sarebbe determinante la sua cittadinanza al momento della domanda della pensione.
L'ente previdenziale tedesco ha mantenuto tale posizione davanti al Tribunale per la previdenza sociale di Gelsenkirchen, davanti a cui il signor Balbouab ha impugnato il menzionato provvedimento di rifiuto. L'interessato ha sostenuto invece l'applicabilità nei suoi confronti della normativa comunitaria sulla previdenza sociale.
A norma dell'articolo 177 del Trattato CEE, la giurisdizione germanica si è quindi rivolta alla nostra Corte, con ordinanza del 7 dicembre 1977, depositata il 1o febbraio 1978, sottoponendole le seguenti questioni pregiudiziali:
«1.
Se il principio giuridico, per cui le posizioni di diritto pubblico basate sulla propria attività non possono venir menomate senza indennizzo da provvedimenti d'imperio — principio che per il diritto tedesco trova espressione nell'articolo 14 della Costituzione — valga pure nel diritto della Comunità europea.
2.
Se i regolamenti n. 1408/71 e n. 574/72 violino detto principio, in quanto non contengono norme corrispondenti all'articolo 16, n. 2, del regolamento n. 109/65.
3.
Ovvero se detto articolo 16, n. 2, del regolamento n. 109/65 sia tuttora in vigore — direttamente o per analogia — di guisa che gli articoli 2, n. 1, 38, n. 1, e 94, n. 2, del regolamento n. 1408/71 vanno intesi nel senso che si devono prendere in considerazione i periodi assicurativi maturati in Francia prima del 19. 1. 1965, qualora il lavoratore facesse parte, durante detti periodi, dei cittadini francesi favoriti dall'articolo 1, leu. a), in relazione all'allegato A del regolamento n. 3, relativo alla previdenza sociale dei lavoratori migranti, anche se, al momento della domanda di una pensione tedesca, egli è cittadino algerino.»
2.
In tutte e tre le domande formulate dai giudici di Gelsenkirchen, è attribuito particolare risalto alla disposizione dell'articolo 16, n. 2, del regolamento 109/65 del Consiglio; questa disposizione è espressamente menzionata, come abbiamo visto, nella seconda e nella terza domanda, ma anche la prima domanda trova la sua ragion d'essere in una determinata interpretazione, che il Tribunale richiedente dà all'articolo e al paragrafo di cui trattasi. Il contenuto dell'articolo 16, n. 2, è semplice: essendo stata stabilita la cancellazione dell'Algeria dal novero dei territori a cui si applicava il citato regolamento n. 3, quella norma faceva salvi i diritti acquisiti, in base al regolamento medesimo. Ma successivamente l'articolo 99 del regolamento 1408/71 ha abrogato il regolamento n. 3. Perciò l'ente assicurativo germanico sostiene che l'articolo 16, n. 2, del regolamento 109/65 avrebbe perso il suo punto di riferimento e non avrebbe più alcuna efficacia; con la conseguenza che dovrebbe considerarsi come estinta la posizione acquistata precedentemente dall'attore in Francia, ai fini assicurativi, all'epoca in cui egli era ancora cittadino francese. Il giudice richiedente, invece, ha manifestato il dubbio dell'eventuale persistenza in vigore della citata norma del regolamento 109/65 ritenendo che nell'ipotesi affermativa i periodi assicurativi maturati in Francia prima del 19 gennaio 1965, da un lavoratore nella situazione dell'interessato, dovrebbero essere presi in considerazione.
Ritengo che sia esatta l'osservazione della Commissione, secondo cui questo modo di intendere la norma in questione si basa su di un equivoco. L'allegato A al regolamento n. 3, nell'indicare i territori e le persone ai quali quel regolamento era applicabile, menzionava fra i territori della Francia anche l'Algeria, e fra i beneficiari «le persone di nazionalità francese ed i cittadini dell'Unione francese». L'articolo 5 del citato regolamento 109/65 ha modificato tali indicazioni escludendo dai territori francesi la menzione dell'Algeria e limitando la nozione dei «cittadini» alle «persone di nazionalità francese». Ora, è evidente che la modifica relativa al territorio non interessa il caso di un lavoratore, come il signor Belbouab, che era stato occupato nel territorio metropolitano francese. Ma neppure la modifica relativa ai «cittadini» riguarda il caso di cui trattasi, giacché l'interessato non era mai stato «cittadino dell'Unione francese»; in realtà, fino all'acquisto della cittadinanza del nuovo Stato algerino egli aveva la nazionalità francese, e quindi rientrava nella categoria di persone che non è stata toccata dalla modifica dell'allegato A al regolamento n. 3.
In termini generali, bisogna dire che la disposizione dell'articolo 16, n. 2, del regolamento 109/65, la quale faceva salvi i diritti acquisiti anteriormente al 19 gennaio 1965, riguardava, sul piano territoriale, i diritti acquisiti da un lavoratore che fosse stato affiliato fino a tale data alla legislazione di previdenza sociale riguardante il territorio algerino; e, sul piano personale, i diritti acquisiti dai cittadini dell'Unione francese, sulla base del citato regolamento n. 3, del Consiglio. Discende da ciò la constatazione che la norma citata non riguardava i lavoratori i quali si trovassero nella situazione del signor Belbouab.
Né credo vi sia motivo di sorprendersi del fatto che sia mancata una previsione equivalente a quella stabilita per gli ex «cittadini dell'Unione francese» a favore dei lavoratori francesi i quali, in seguito alla nascita dello Stato algerino indipendente, abbiano acquistato la cittadinanza di tale Stato e, di per ciò stesso, perduto la cittadinanza francese. Basta considerare che nei casi di questo genere ci si trova di fronte ad un problema di natura generale e permanente — quello del mutamento di nazionalità dei cittadini di uno Stato membro — e non di fronte ad una questione specifica, come quella della esclusione dei cittadini dell'Unione francese dai benefici della normativa comunitaria sulla sicurezza sociale. È tuttavia il caso di aggiungere che la impossibilità di estendere la norma dell'articolo 16, n. 2, del regolamento 109/65 al di là del suo ambito ristretto di applicazione non significa che la protezione dei diritti acquisiti sia negata ai lavoratori francesi divenuti algerini nel 1965. Al contrario, bisogna riconoscere che sarebbe illogico e sostanzialmente discriminatorio che un lavoratore il quale abbia perduto la nazionalità francese diventando algerino fosse posto, in relazione all'applicazione della normativa sociale comunitaria, in una situazione deteriore, rispetto a coloro che si erano trovati in un rapporto meno stretto con lo Stato francese, come era stato il caso dei cittadini dell'Unione francese.
3.
Il campo di applicazione, quanto alle persone, della disciplina comunitaria che armonizza i regimi di sicurezza sociale a favore dei lavoratori subordinati che si spostano all'interno della Comunità, si trova definito dall'articolo 2, n. 1, del regolamento 1408/71. Vi si dispone che il detto regolamento «si applica ai lavoratori che sono o sono stati soggetti alla legislazione di uno o più Stati membri e che sono cittadini di uno degli Stati membri, oppure apolidi o profughi residenti nel territorio di uno degli Stati membri, nonché ai loro familiari e ai loro superstiti».
Si potrebbe a prima vista pensare che questa norma, indicando la condizione dell'assoggettamento attuale o passato alla legislazione (della sicurezza sociale) di uno o più Stati membri ma esigendo al tempo stesso il requisito dell'appartenenza attuale ad uno di tali Stati, voglia significare che tale requisito debba sussistere al momento in cui il lavoratore introduca la domanda volta ad ottenere una prestazione sociale. Ma il concetto di campo di applicazione del regolamento, accolto nel citato articolo 2, non si restringe affatto al momento in cui l'interessato chiede che il regolamento sia applicato nei suoi confronti, per conseguire il risultato utile della prestazione che egli invoca. Campo di applicazione equivale a sfera di efficacia, e dunque i limiti concernenti l'ambito dei beneficiari, fissati dalla norma in questione, valgono per tutti gli effetti del regolamento e per i vari momenti in cui il regolamento esplica i suoi effetti; ivi compreso, in particolare, il momento in cui si cumulano le mensilità assicurative maturate in diversi Stati membri. D'altro canto, l'apparente contrapposizione — sotto il profilo temporale — fra il modo in cui è indicato il primo requisito e quello in cui è fissato il secondo ha un suo motivo, consistente nella diversa natura delle varie categorie di prestazioni: per alcune (malattia, ad esempio) occorre che il lavoratore sia attualmente soggetto alla legislazione di uno Stato membro; per altre (invalidità, vecchiaia) basta che egli sia stato soggetto ad una di tali legislazioni. Si può aggiungere che, qualora la suddetta disposizione avesse incluso coloro che «sono stati» cittadini di uno degli Stati membri, essa avrebbe esteso il beneficio della normativa comunitaria anche al lavoratore che avesse cominciato ad essere sottoposto alla legislazione sociale di uno o più Stati membri dopo aver perso la cittadinanza di uno di questi Stati. Aver limitato il beneficio di detta disciplina a coloro che sono cittadini al momento in cui sono sottoposti alla legislazione previdenziale di uno Stato membro, presenta il vantaggio di evitare tale stortura.
In tale prospettiva, il requisito della cittadinanza, previsto dall'articolo 2, n. 1, del regolamento 1408/71, va messo in relazione con i periodi durante i quali l'individuo ha svolto la sua attività lavorativa, essendo soggetto alle legislazioni di quegli Stati membri, nei cui confronti egli chiede poi di beneficiare del citato regolamento. La sussistenza di detto requisito al momento della prestazione lavorativa effettuata da un lavoratore migrante è infatti necessaria e sufficiente a realizzare la finalità essenziale della normativa comunitaria di cui trattasi: cioè a dare attuazione al principio della libera circolazione dei lavoratori degli Stati membri nella Comunità. Tale considerazione porta ad escludere che il requisito della cittadinanza possa essere richiesto, in base a quella disposizione, anche nel momento in cui il lavoratore formula la domanda rivolta ad ottenere la prestazione previdenziale. Ciò non troverebbe nessuna giustificazione nella finalità suddetta.
A sostegno dell'interpretazione da me suggerita, gioverà considerare le conseguenze aberranti dell'interpretazione proposta dall'ente assicurativo germanico, secondo la quale il requisito della cittadinanza dovrebbe sussistere non già all'epoca dell'attività lavorativa e della maturazione dei periodi assicurativi, bensì al momento della domanda della prestazione assicurativa. Se così fosse, un cittadino straniero il quale avesse lavorato in più Stati membri della Comunità, e avesse acquistato alla vigilia del pensionamento la cittadinanza di uno Stato membro, verrebbe per questo solo fatto a beneficiare retroattivamente della disciplina comunitaria, come se avesse sempre avuto la cittadinanza di quello Stato membro. Inversamente, l'individuo che avesse lavorato in più Stati membri della Comunità, essendo in possesso della cittadinanza di uno di tali Stati, e che prima di ottenere la liquidazione della prestazione previdenziale, a lui spettante in base alla totalizzazione dei periodi assicurativi maturati, avesse acquistato la cittadinanza di uno Stato terzo perdendo la cittadinanza d'origine, si troverebbe totalmente privato del beneficio della disciplina comunitaria. Ripeto che un risultato del genere, oltre ad essere manifestamente iniquo, sarebbe sicuramente contrario alle finalità della normativa comunitaria, volta a garantire l'effettiva libertà di circolazione dei lavoratori, cittadini di uno degli Stati membri, all'interno della Comunità.
4.
Quanto si è detto fin qui conduce a superare sia il falso problema dell'applicazione dell'articolo 16, n. 2, del regolamento 109/65 a situazioni come quella che stiamo esaminando, sia l'eccezione generale d'inapplicabilità del regolamento 1408/71 sollevata dall'ente assicurativo germanico. Rimane però aperta una questione importante, che non si può eludere se si vuol dare una risposta esauriente alle domande del giudice nazionale: la definizione del concetto di «diritto quesito» ai sensi della normativa comunitaria relativa all'applicazione dei regimi nazionali di sicurezza sociale.
Osservo che questo concetto non va ricavato dal solo principio generale di tutela dei diritti quesiti; un riferimento esplicito si trova nello stesso regolamento 1408/71, e precisamente nell'articolo 94, n. 2, di tale regolamento, il quale stabilisce: «Ogni periodo di assicurazione e, eventualmente, ogni periodo di occupazione o di residenza compiuto sotto la legislazione di uno Stato membro prima della data di entrata in vigore del presente regolamento … è preso in considerazione per la determinazione dei diritti acquisiti in conformità delle disposizioni del presente regolamento». Ciò sottintende chiaramente che i diritti acquisiti sono riconosciuti e protetti, nel quadro della normativa comunitaria sulla sicurezza sociale dei lavoratori migranti. Osservo inoltre che, nella specie, la necessità di ricorrere alla nozione di «diritti acquisiti» deriva non soltanto dal fatto che i periodi assicurativi maturati dall'interessato corrispondono in gran parte a periodi di occupazione anteriori all'entrata in vigore del regolamento 1408/71, ma anche e soprattutto dal fatto che con il mutamento di cittadinanza l'interessato ha perduto uno dei requisiti soggettivi essenziali per l'applicazione di detto regolamento, e quindi i periodi assicurativi da lui maturati a partire da quel momento non rientrano più nell'ambito della normativa comunitaria. Ciò premesso, l'alternativa che si pone è la seguente: dovrà riconoscersi un diritto quesito solo quando, all'epoca del mutamento di cittadinanza, il lavoratore abbia già totalizzato, in virtù della normativa comunitaria, un numero di periodi sufficiente a conferirgli un diritto a prestazioni assicurative; ovvero la nozione di diritto quesito dovrà interpretarsi in senso più ampio, tale da comprendere ogni periodo di assicurazione maturato sotto la legislazione di uno o più Stati membri in qualità di lavoratore migrante?
Secondo l'accezione ristretta della suddetta nozione, nel presente caso il signor Belbouab potrebbe far valere i periodi assicurativi maturati in Francia solo se essi, grazie alla loro totalizzazione con i periodi maturati in Germania prima della perdita della cittadinanza francese, fossero sufficienti a conferirgli un diritto a prestazione in uno di tali Stati. Secondo l'accezione più ampia, invece, si dovrà considerare acquisito il beneficio di tali periodi nei due Stati suddetti nonostante la loro insufficienza all'apertura del diritto alla prestazione. Quest'ultima soluzione avrà la conseguenza che, continuando l'interessato a maturare dei periodi assicurativi, in quanto cittadino di uno Stato terzo, sulla base della sola legislazione di uno degli Stati membri alla quale era stato precedentemente sottoposto, egli potrà pretendere, in base alla normativa comunitaria, che questo Stato tenga conto anche dei periodi assicurativi maturati nell'altro Stato membro all'epoca in cui l'interessato beneficiava della normativa comunitaria di armonizzazione dei regimi nazionali di sicurezza sociale.
A me pare che su questo problema la vostra giurisprudenza fornisca un precedente decisivo, nel senso della seconda soluzione sopra indicata. La sentenza del 26 giugno 1975 nella causa 6/75, Horst (Raccolta 1975, pag. 823), a proposito dell'interpretazione del citato articolo 16, n. 2, del regolamento 109/65, precisa che «l'espressione “diritti quesiti” va intesa nel senso che, ove ciò sia necessario per l'acquisto, la conservazione o il recupero del diritto alle prestazioni previdenziali, i periodi assicurativi maturati in Algeria anteriormente al 19 gennaio 1965 vanno presi in considerazione nel calcolo delle pensioni di cui ai capitoli 2 e 3 del regolamento n. 3, anche se il verificarsi dell'evento assicurato e la presentazione della domanda di pensione sono posteriori alla predetta data».
La Corte ha attribuito quindi alla suddetta nozione il significato più ampio, così da includervi la nozione di «periodi di assicurazione maturati». Credo che, coerentemente al principio generale di non discriminazione, la portata di questa interpretazione non debba limitarsi alla particolare disposizione transitoria in relazione a cui essa è stata data, ma debba invece valere su un piano generale, cioè nell'ambito di applicazione di tutta la disciplina comunitaria relativa ai regimi di sicurezza sociale.
5.
Nella specie, il lavoratore interessato ha chiesto all'ente tedesco di beneficiare della normativa comunitaria in relazione ai periodi assicurativi da lui maturati in Francia ad un'epoca anteriore all'acquisto della cittadinanza algerina. Abbiamo visto che lo stesso soggetto, durante i primi 14 mesi della sua attività lavorativa in Germania, aveva continuato ad essere cittadino francese; egli era stato dunque lavoratore migrante nel senso del diritto comunitario, e sottoposto come tale al regolamento n. 3. Ciò gli ha conferito il diritto di far valere in Germania, in aggiunta al periodo di 14 mesi di assicurazione già maturato, il periodo assicurativo precedentemente maturato in Francia. In altri termini, al momento della perdita della cittadinanza di uno Stato membro, il lavoratore aveva già acquistato il diritto, in base alla disciplina comunitaria, a far valere i periodi contributivi francesi ai fini della successiva applicazione del sistema previdenziale di un altro Stato membro.
Pertanto, tenuto conto dell'ampia nozione di diritti quesiti accolta dalla Corte, l'interessato può legittimamente pretendere che l'ente assicurativo tedesco prenda in considerazione il periodo di assicurazione da lui compiuto in Francia, in qualità di cittadino francese, sotto l'impero del precedente regolamento n. 3, ai fini dell'acquisto e del calcolo della pensione richiesta.
6.
Per le considerazioni sin qui esposte, concludo proponendo che, in risposta alle domande pregiudiziali poste dal Sozialgericht di Gelsenkirchen, con ordinanza depositata il 1o febbraio 1978, la Corte dichiari che:
1.
Il requisito della cittadinanza di uno degli Stati membri, di cui all'articolo 2, n. 1, del regolamento n. 1408/71 del Consiglio, deve sussistere durante i periodi di lavoro, in relazione ai quali si sono maturati dei periodi assicurativi, utili ai fini del regolamento medesimo, e non al momento in cui il lavoratore fa domanda per ottenere la prestazione assicurativa.
2.
In relazione all'ipotesi in cui un lavoratore, già rientrante nell'ambito dei destinatari delle norme comunitarie sulla sicurezza sociale dei lavoratori migranti, sia divenuto cittadino di uno Stato terzo perdendo la cittadinanza di uno Stato membro, la nozione di «diritti quesiti» — accolta fra l'altro dall'articolo 94, n. 2, del regolamento 1408/71 del Consiglio — va intesa in modo da includere il diritto a far valere successivamente, in altro Stato membro, i periodi assicurativi maturati dal lavoratore in questione in uno o più Stati membri, prima del detto mutamento di cittadinanza.