62021CC0040
NICHOLAS EMILIOU
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2022. november 10. (
1
)
C‑40/21. sz. ügy
T. A. C.
kontra
ANI
(a Curtea de Apel Timişoara [temesvári ítélőtábla, Románia] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – 2006/928/EK határozat – Együttműködési és ellenőrző mechanizmus – Választással elnyerhető közhivatal – Összeférhetetlenség – Büntetések – Választással elnyerhető közhivatal betöltésének adott időszakra szóló tilalma – Az Európai Unió Alapjogi Chartája – A 49. cikk (3) bekezdése – A büntetések arányossága – Az arányosság elvének közvetlen hatálya – A nemzeti bíróságok jogkörei – A 15. cikk (1) bekezdése – A munkavállaláshoz való jog – A »munka« fogalma – 47. cikk – A hatékony jogorvoslathoz való jog”
I. Bevezetés
1.
Az összeférhetetlenségi helyzetben történő jogellenes eljárás valószínűleg a politikusok és köztisztviselők fő bűnei egyikének tekinthető. A küldetésük középpontjában ugyanis a közérdek szolgálata áll. Az „összeférhetetlenség” fogalma valójában több évszázada létezik, és nemzeti, nemzetközi, valamint szubnacionális szintű (kötelező és nem kötelező) szabályozást eredményezett. (
2
)
2.
Az ezzel kapcsolatos egyes vezérelvek megtalálhatók többek között az Egyesült Nemzetek Szervezete (a továbbiakban: ENSZ) Közgyűlése által 1996‑ban elfogadott „Hivatalos személyek nemzetközi magatartási szabályzatában” (
3
) és az Európa Tanács által 2000‑ben elfogadott „A köztisztviselők etikai kódexében”. (
4
) Természetesen az Európai Unió által elfogadott több jogi aktus tartalmaz az uniós vagy a nemzeti tisztviselők összeférhetetlenségének a saját alkalmazási körében történő megelőzését szolgáló szabályokat. Ezek között szerepel a Romániában felállítandó együttműködési, valamint az igazságügyi reform és a korrupció elleni küzdelem területén érvényes külön értékelési kritériumok teljesítése terén elért haladást ellenőrző mechanizmus létrehozásáról szóló, 2006. december 13‑i 2006/928/EK bizottsági határozat. (
5
)
3.
A Curtea de Apel Timişoara (temesvári ítélőtábla, Románia) által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelemből eredő jelen ügy tárgyát a 2006/928 határozat, az e határozat végrehajtása céljából elfogadott nemzeti szabályozás és az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) közötti kölcsönhatás képezi. A kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ a Bíróságtól, hogy ellentétes‑e az uniós joggal – különösen a Charta 15. cikkének (1) bekezdésével, 47. cikkével és 49. cikkének (3) bekezdésével – az olyan nemzeti szabályozás, amelynek értelmében a választással elnyerhető közhivatal betöltésének adott időszakra szóló tilalmában megvalósuló büntetés automatikusan alkalmazandó az olyan személlyel szemben, akinek a vonatkozásában összeférhetetlenséget állapítottak meg (a továbbiakban: a szóban forgó büntetés).
4.
E kérdés látszólagos egyszerűsége ellenére számos érdekes jogi problémát vet fel, amelyek a Charta említett rendelkezéseinek hatályára, valamint a nemzeti bíróságoknak az uniós jogot végrehajtó nemzeti rendelkezések megsértése miatt aránytalan büntetést előíró nemzeti jog esetében fennálló jogaira és kötelezettségeire vonatkoznak.
II. Jogi háttér
A. Az uniós jog
5.
A 2006/928 határozat 1. cikkének első bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Románia minden év március 31‑ig – első alkalommal 2007. március 31‑ig – jelentést tesz a Bizottságnak a mellékletben meghatározott értékelési kritériumok teljesítésében elért haladásról.”
6.
A melléklet felsorolja ezeket az értékelési kritériumokat. E melléklet 2. pontja a következőképpen szó:
„Az előírásnak megfelelően integritási ügynökség felállítása, melynek felelőssége a vagyonok, összeegyeztethetetlenségek és lehetséges összeférhetetlenségek ellenőrzése, valamint kötelező erejű határozatok meghozatala, melyek alapján visszatartó erejű szankciókat léptethet életbe.”
B. A nemzeti jog
7.
A Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative (a közfeladatok ellátásával és a közhivatalok betöltésével kapcsolatos feddhetetlenségről, az Agenția Naționale de Integritate [nemzeti integritási ügynökség, Románia] létrehozásáról, szervezetéről és működéséről szóló 144/2007. sz. törvény módosításáról és kiegészítéséről, valamint egyéb szabályozási aktusok módosításáról és kiegészítéséről szóló 176/2010. sz. törvény; a továbbiakban: 176/2010. sz. törvény) 25. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Fegyelmi vétségnek minősül az a cselekmény, amelyet valamely személy azzal követett el, hogy az összeférhetetlenségre vagy az összeegyeztethetetlenséget eredményező helyzet fennállására vonatkozó jogszabályi kötelezettségek megsértésével közigazgatási aktust fogadott el, jogi aktust kötött, határozatot fogadott el, vagy határozat elfogadásában vett részt, és arra a szóban forgó tisztségre, feladatra vagy tevékenységre vonatkozó szabályok szerinti büntetés alkalmazandó, ha e törvény eltérően nem rendelkezik, és ha a szóban forgó cselekmény nem valósít meg bűncselekményi tényállást.
(2)   Az a személy, akit az (1) bekezdésnek megfelelően felmentettek vagy elmozdítottak a tisztségéből, vagy akivel szemben összeférhetetlenséget vagy összeegyeztethetetlenséget eredményező helyzet fennállását állapították meg, az nem láthat el az e törvény rendelkezéseinek hatálya alá tartozó közfeladatot vagy köztisztséget – a választásokhoz kapcsolódó közfeladat vagy köztisztség kivételével – a szóban forgó közfeladat vagy köztisztség ellátása alóli felmentését vagy az elmozdítását, illetve a mandátum automatikus megszűnését követő három évig. Ha a személy választással elnyerhető közhivatalt töltött be, mandátumának megszűnésétől számított három évig nem töltheti be e tisztséget. Ha e személy az összeegyeztethetetlenséget eredményező helyzet fennállása vagy az összeférhetetlenség megállapításának időpontjában már nem látja el a szóban forgó közfeladatot vagy már nem tölti be a köztisztséget, a törvény értelmében a hároméves tilalom az értékelő jelentés véglegessé válásának vagy az összeférhetetlenség, illetve az összeegyeztethetetlenséget eredményező helyzet fennállását megerősítő bírósági határozat jogerőre emelkedésének és visszavonhatatlanná válásának napjától kezdődik.”
8.
A kérdést előterjesztő bíróság e tekintetben utal a Curtea Constituțională (alkotmánybíróság, Románia) által meghozott Decizia nr. 418/2014‑ra (418/2014. sz. határozat), amely szerint a 176/2010. sz. törvény 25. cikkének (2) bekezdésében szereplő „aceeași funcție” („e tisztség”) kifejezés valamennyi választással létrejövő kötelezettségre – többek között a polgármesteri hivatallal járó kötelezettségekre is – vonatkozik.
III. A tényállás, a nemzeti eljárás és a feltett kérdések
9.
T. A. C., az alapeljárás felperese a tényállás megvalósulásának idején egy romániai város polgármestere volt.
10.
Az Agenția Națională de Integritate (nemzeti integritási ügynökség, Románia, a továbbiakban: ANI) – az összeférhetetlenség értékeléséért felelős közigazgatási hatóság – a 2019. november 25‑i értékelő jelentésben (a továbbiakban: értékelő jelentés) megállapította, hogy a felperes nem tartotta tiszteletben a közigazgatási ügyekben fennálló összeférhetetlenség szabályait. A polgármesteri tisztség ellátása során haszonkölcsön szerződést kötött egy egyesülettel, amelyben a felesége alapító tag volt, és alelnöki feladatokat látott el. A szóban forgó egyesület e szerződés révén öt évre jogosultságot kapott arra, hogy kulturális tevékenységek végzése céljából ingyenesen használjon a városhoz tartozó egyes helyiségeket.
11.
2019. december 19‑én a felperes keresetet indított a Tribunalul București (bukaresti törvényszék, Románia) előtt az értékelő jelentés megsemmisítése iránt. A felperes a keresetének alátámasztása céljából többek között arra hivatkozott, hogy az uniós joggal ellentétes az a nemzeti szabályozás, amelynek értelmében a választással elnyerhető közhivatal betöltésének hároméves időszakra szóló tilalmában megvalósuló büntetés automatikusan alkalmazandó az olyan személlyel szemben, akinek a vonatkozásában összeférhetetlenséget állapítottak meg, és az nem igazítható hozzá az elkövetett jogsértés súlyához.
12.
A Tribunalul București (bukaresti törvényszék, Románia) a 2020. február 27‑i ítéletében a hatáskörének hiányát állapította meg és az ügyet a Curtea de Apel Timișoara (temesvári ítélőtábla) elé utalta. E bíróság – mivel kétségei támadtak az uniós jog releváns rendelkezéseinek helyes értelmezését illetően – úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
Úgy kell‑e értelmezni a büntetések arányosságának [a Charta] 49. cikkében szereplő elvét, hogy az a nemzeti jogban formálisan bűncselekményként meghatározottaktól eltérő olyan tényállásokra is vonatkozik, amelyek az Emberi Jogok Európai Egyezményének (
6
) 6. cikke értelmében vett »büntetőjogi vádaknak« tekinthetők az Emberi Jogok Európai Bíróságának (
7
) ítélkezési gyakorlatában kidolgozott szempontok, így különösen a büntetés súlyossága tükrében, hasonlóan az összeférhetetlenség alapügyben szereplő értékeléséhez, amely a választással elnyerhető közhivatal betöltésének három évre szóló tilalmában megvalósuló mellékbüntetés alkalmazását eredményezheti?
2)
Amennyiben az első kérdésre igenlő választ kell adni, úgy kell‑e értelmezni a büntetések arányosságának [a Charta] 49. cikkében szereplő elvét, hogy azzal ellentétes a nemzeti végrehajtási jogszabály azon rendelkezése, amelynek értelmében a választással elnyerhető közhivatalt betöltő személyek összeférhetetlenségének megállapítása esetén a törvény alapján a választással elnyerhető közhivatal betöltésének előre meghatározott három évre szóló tilalmával kapcsolatos mellékbüntetés automatikusan, a törvény erejénél fogva alkalmazandó anélkül, hogy lehetőség lenne az elkövetett jogsértéssel arányos szankció kiszabására?
3)
Úgy kell‑e értelmezni [a Charta] 15. cikkének (1) bekezdése által biztosított, munkavállaláshoz való jogot, valamint a Charta 47. cikke által biztosított, a hatékony jogorvoslathoz és a tisztességes eljáráshoz való jogot, hogy azokkal ellentétes a nemzeti végrehajtási jogszabály azon rendelkezése, amelynek értelmében a választással elnyerhető közhivatalt betöltő személyek összeférhetetlenségének megállapítása esetén a törvény alapján a választással elnyerhető közhivatal betöltésének előre meghatározott három évre szóló tilalmával kapcsolatos mellékbüntetés automatikusan, a törvény erejénél fogva alkalmazandó anélkül, hogy lehetőség lenne az elkövetett jogsértéssel arányos szankció kiszabására?”
13.
A jelen eljárásban írásbeli észrevételeket az alapeljárás felperese, az ANI, a román és a lengyel kormány, valamint az Európai Bizottság nyújtott be.
IV. Elemzés
14.
Elöljáróban szükségesnek tartom a jelen indítvány tárgyának pontosítását.
15.
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem, valamint a felek egyes észrevételei arra utalnak, hogy az alapeljárás felperesével szemben két büntetés – a közhivatalból való felmentés és a választással elnyerhető hivatal betöltésének hároméves időtartamra történő megtiltása – szabható ki abban az esetben, ha a kérdést előterjesztő bíróság az értékelő jelentést helybenhagyja. Mivel azonban az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések kizárólag e büntetések egyikére – az utóbbira – vonatkoznak, e büntetés tárgyalására szorítkozom. Mindazonáltal nem látok okot arra, hogy a megfontolásaim miért ne lennének megfelelően alkalmazhatók a másik büntetésre, vagyis a hivatalból történő felmentésre.
16.
A fentiek alapján – az indítvány bevezetésében foglaltaknak megfelelően – az előterjesztő bíróság a kérdéseivel lényegében arra vár választ a Bíróságtól, hogy ellentétes‑e az uniós joggal – különösen a Charta 15. cikkének (1) bekezdésével, 47. cikkével és 49. cikkének (3) bekezdésével – az olyan nemzeti szabályozás, amelynek értelmében a választással elnyerhető közhivatal betöltésének adott időszakra (a jelen ügyben három évre) szóló tilalmában megvalósuló büntetés automatikusan alkalmazandó az olyan személlyel szemben, akinek a vonatkozásában összeférhetetlenséget állapítottak meg.
17.
Az előterjesztő bíróság által felvetett kérdések vizsgálata előtt azonban röviden vizsgálnom kell a Bíróságnak a jogvita elbírálására vonatkozó hatáskörét és az előterjesztett kérdések elfogadhatóságát.
A. Hatáskör és elfogadhatóság
18.
Az ANI és a román kormány vitatja a Bíróságnak a jogvita elbírálására vonatkozó hatáskörét. Azzal érvelnek, hogy a Charta nem alkalmazható az alapügyben, mivel nem az uniós jognak a Charta 51. cikke értelmében vett végrehajtásáról van szó. Az ANI és a román kormány az előterjesztett kérdések elfogadhatóságát is vitatja, hangsúlyozva, hogy az alapeljárás tárgyát az ANI felperes esetében összeférhetetlenséget megállapító értékelő jelentésének megsemmisítése, nem pedig az alkalmazandó büntetések kérdése képezi. Álláspontjuk szerint tehát az előterjesztett kérdések nem relevánsak a jogvita rendezése szempontjából.
19.
Álláspontom szerint az említett két érv egyike sem meggyőző.
20.
Egyrészt a kérdést előterjesztő bíróság rámutatott arra, hogy – amint az a 176/2010. sz. törvény indokolásából is kitűnik – a 176/2010. sz. törvényt a 2006/928 határozat egyik céljának megvalósítása érdekében fogadták el. A fenti 6. pontban foglaltaknak megfelelően a szóban forgó határozat értelmében Romániának integritási ügynökséget kell felállítania, amelynek felelőssége – többek között – a lehetséges összeférhetetlenségek ellenőrzése, valamint kötelező erejű határozatok meghozatala, amelyek alapján visszatartó erejű szankciókat léptethet életbe.
21.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a 2006/928 határozatot Románia Európai Unióhoz való csatlakozásával összefüggésben fogadták el, és az a csatlakozási szerződés hatálya alá tartozik. Ez a határozat kötelező Romániára nézve, és arra kötelezi e tagállamot, hogy tegyen meg minden, a szóban forgó célnak megfelelő intézkedést. (
8
) Következésképpen úgy tűnik, hogy a 176/2010. sz. törvény az uniós jogot végrehajtó intézkedésnek minősül, ami maga után vonja a Charta alkalmazhatóságát. A Bíróság ennélfogva hatáskörrel rendelkezik a jogvita elbírálására.
22.
Másrészt – amint azt a kérdést előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatalra utaló határozatában kifejti –, ha helybenhagynák az ANI értékelő jelentését, a szóban forgó büntetést automatikusan kiszabnák a felperessel szemben. Ha helyesen értelmezem a releváns nemzeti jogot, a felperes nem vitathatja e büntetés jogszerűségét egy másik bírósági eljárás keretében.
23.
A Bíróságnak az előterjesztett kérdésekre adott válasza tehát nem tekinthető nyilvánvalóan irrelevánsnak a jogvita rendezése szempontjából. Az uniós jognak a kérdést előterjesztő bíróság által kért értelmezése szükségesnek tűnik ahhoz, hogy e bíróság megválaszolhassa az alapeljárás felperese által felhozott egyes érveket.
24.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések tehát elfogadhatók.
B. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
1.
Az első és a második kérdés: a büntetés arányossága
25.
Az előterjesztő bíróság az első és második kérdésével – amelyek együttesen vizsgálhatók – lényegében arra keresi a választ, hogy a büntetések arányosságának a Charta 49. cikkének (3) bekezdésében rögzített elve vonatkozik‑e a szóban forgóhoz hasonló büntetésre, és ha igen, ellentétes‑e azzal az ilyen büntetés.
26.
A kérdések terjedelme azonban tágabban értelmezhető. A szóban forgó büntetés arányossága ugyanis a következőkre tekintettel értékelhető: i. a Charta 49. cikkének (3) bekezdése, amely kizárólag akkor alkalmazandó, ha a büntetés büntetőjogi jellegű, és/vagy ii. az arányosság elve mint az uniós jog általános elve, amely az uniós jogot végrehajtó valamennyi nemzeti jogszabályra alkalmazandó.
27.
A következő két részben először kifejtem, hogy a Charta 49. cikkének (3) bekezdése miért nem tűnik alkalmazhatónak a jelen ügyben, mielőtt rátérnék erre az általános elvre.
a)
A Charta 49. cikke (3) bekezdésének alkalmazhatósága
28.
Mivel a Charta 49. cikkének (3) bekezdése – amely úgy rendelkezik, hogy a büntetések súlyossága nem lehet aránytalan a bűncselekményhez mérten – büntetőjogi jellegű büntetésekre vonatkozik, először is meg kell vizsgálni, hogy az alapügyben szóban forgó büntetési rendszer büntetőjogi jellegű‑e.
29.
A Bíróság az EJEB ítélkezési gyakorlatából kiindulva úgy ítélte meg, hogy e tekintetben három kritérium releváns. Az első kritérium a jogsértés belső jog szerinti jogi minősítése, a második a jogsértés jellege, a harmadik pedig az érintett személlyel szemben kiszabható büntetés súlyossága. (
9
)
30.
E kritériumok alapján kétlem, hogy a szóban forgó büntetés büntetőjogi jellegű lenne.
31.
Egyrészt a 176/2010. sz. törvény 25. cikke (1) bekezdésének szövegéből, valamint a releváns nemzeti ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy a nemzeti jogban a szóban forgó büntetés nem „büntetőjogi jellegű”, hanem pusztán „fegyelmi intézkedésnek” minősül. Ezenkívül az ügy irataiban szereplő információ szerint közigazgatási jellegű az az eljárás, amelynek során a büntetést kiszabják. A nemzeti jogban – bár különálló és önálló eljárás keretében – büntetőjogi jellegű büntetések is kiszabhatók az összeférhetetlenség ellenére eljáró tisztviselőkkel szemben. (
10
)
32.
Másrészt, az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből és a felek észrevételeiből kitűnik, hogy a 176/2010. sz. törvény fő célja a közfeladatok ellátása során az integritás és az átláthatóság – korrupció megelőzése, ezáltal az államháztartás védelme révén történő – biztosítása. A szóban forgó büntetés ugyanis olyan intézkedésekből álló intézkedéscsomag része, amelyek mind a fenti célokat követik, egymást kiegészítő módon. A választással elnyerhető közhivatal gyakorlása tilalmának és a megbízatás automatikus megszűnésének célja az összeférhetetlenség megszüntetése és további fennállásának megelőzése. A szóban forgó büntetés tehát inkább megelőző, mintsem visszatartó vagy büntető jellegűnek tűnik. Olyan aspektusról van szó, amely az EJEB ítélkezési gyakorlatának tükrében azt sugallja, hogy az a magatartás, amely miatt azt kiszabták, nem lehet „természetéből adódóan” büntető jellegű. (
11
)
33.
Harmadrészt, a szankció nem szabadságvesztés‑büntetésből (vagy a szabadságelvonás más formáiból) vagy pénzbüntetésből áll, vagy legalábbis nem azt eredményezi. A büntetés inkább olyan szankciókhoz (például felfüggesztés, felmentés, elbocsátás, a tevékenység jövőbeni végzésének tilalma) hasonlítható, amelyeket jellemzően különös jogállással rendelkező, szűk körhöz tartozó személyekkel szemben szabnak ki, és amelyek célja annak biztosítása, hogy e személyek betartsák a magatartásukra irányadó különös szabályokat, amit az EJEB a büntetés fegyelmi jellegére utaló jelnek tekintett. (
12
)
34.
A strasbourgi ítélkezési gyakorlat ugyanis megerősíti, hogy egyes politikai szabadságok személyek vagy csoportok általi gyakorlása lehetőségének puszta korlátozásából álló szankciók általában nem minősülnek az EJEE 6. cikkének (1) bekezdése és 7. cikke értelmében vett „büntető jellegűnek”. (
13
) Konkrétan következetesen megállapítást nyert, hogy – kivételes körülményektől eltekintve (
14
) – a szóban forgó büntetéshez hasonló szankciók nem tartoznak e rendelkezések hatálya alá. (
15
)
35.
Így – bár a szóban forgó szankció számomra nem tűnik büntető jellegűnek – a kérdést nem kell a jelen eljárás keretében eldönteni. Ugyanis a büntetések arányosságának követelménye – még annak megállapítása esetén is, hogy a Charta 49. cikke (3) bekezdése nem alkalmazandó – az arányosság mint általános uniós jogi elv alkalmazásából következik.
b)
Az arányosság elve mint általános jogelv
36.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az arányosság elve az uniós jog általános elvei közé tartozik, amelyek a tagállamok közös alkotmányos hagyományainak alapját képezik. Ezt az elvet az uniós jog alkalmazási körébe tartozó vagy azt végrehajtó nemzeti szabályozásoknak tiszteletben kell tartaniuk, és ezen elv lényegében megköveteli a tagállamoktól, hogy a kitűzött cél megvalósítására alkalmas intézkedéseket fogadjanak el, amelyek nem lépik túl az elérni kívánt cél megvalósításához szükséges mértéket. (
16
)
37.
A Bíróság a nemzeti jogszabályban meghatározott büntetéseket illetően – azok büntetőjogi vagy nem büntetőjogi jellegétől függetlenül – következetesen megállapította, hogy azok szigorúságának „összhangban kell állnia az általuk büntetett jogsértés súlyával”, (
17
) és hogy a szankciók „nem léphetik túl azt a mértéket, amely szükséges az e jogszabály által jogszerűen elérni kívánt cél megvalósításához.” (
18
)
38.
Rendszerint azonban a nemzeti bíróságok vannak leginkább abban a helyzetben, hogy ilyen értékelést végezzenek, többek között mivel a Bíróságnak adott esetben nem áll rendelkezésére az annak elvégzéséhez szükséges valamennyi jogi és ténybeli elem. A Bíróság ennek megfelelően ritkán foglalt állást a nemzeti jogban meghatározott egyes büntetések arányosságát illetően. A Bíróság – hacsak nem egyértelmű az adott büntetés észszerű vagy túlzott jellege – az arányosság vizsgálatát általában a kérdést előterjesztő bíróságra bízza, amelynek e vizsgálat megfelelő lefolytatásához hasznos szempontokat ad. (
19
)
39.
E vizsgálatnak a kérdést előterjesztő bíróságra bízása a jelen ügyben is megfelelőnek tűnik: a szóban forgóhoz hasonló büntetés nem tűnik nyilvánvalóan arányosnak vagy nyilvánvalóan aránytalannak. A kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy e szempontról a releváns körülmények összessége tükrében határozzon. A kérdést előterjesztő bíróság segítése érdekében a következő megfontolásokat teszem.
40.
A jelen ügyben a kérdést előterjesztő bíróság a szóban forgó büntetés két olyan sajátosságát emeli ki, amelyek elméletileg problematikusnak tűnnek: az, hogy azt automatikusan alkalmazzák a szóban forgó magánszemélyekkel szemben, és hogy annak súlyossága nem alakítható. Mindkettő bizonyos mértékű merevséget kölcsönöz a szóban forgó büntetésnek, ami – a kérdést előterjesztő bíróság szerint – nem teszi lehetővé az egyes ügyek sajátos körülményeinek a megfelelő figyelembevételét.
41.
E tekintetben megjegyzem, hogy a jogsértés súlyával összhangban álló szankció követelményéből főszabály szerint az következik, hogy figyelembe kell venni az egyes ügyek sajátos körülményeit. A Bíróság ezért tekintette az arányosság szempontjából gyakran problémásnak az átalányösszegű vagy fix összegű bírságokat. (
20
)
42.
A Bíróság ugyanakkor elismerte, hogy a büntetések arányosságának elvét is úgy kell értelmezni, hogy az lehetővé teszi a hatóságok számára, hogy egyszerűen, hatékonyan és eredményesen szankcionálják a jogsértések elkövetőit. Ez azt jelenti, hogy fennállhatnak olyan körülmények, amelyek között a szankciót automatikusan és előre meghatározott összegben ki lehet szabni. (
21
)
43.
E tekintetben számomra meghatározónak tűnik a nemzeti szabályozás megszövegezésének módja, közelebbről pedig az, hogy a szóban forgó büntetéssel büntetett különféle magatartási formák viszonylag homogén jellegűek‑e. Például e magatartások a szóban forgó nemzeti szabályozás által védett közjavakat hasonlóan károsítják‑e? Ha ez a helyzet, e magatartások ugyanazon büntetéssel szankcionálhatók.
44.
Minél szűkebben határozzák meg a bűncselekmény tényállási elemeit, annál inkább elfogadható az egyenbüntetés. Ezzel szemben nehezebben igazolható automatikus és fix összegű szankció, ha a jogsértést megvalósító cselekmények köre tág (például egyaránt vonatkozik a szándékos és a gondatlan magatartásokra, a súlyos és az enyhe jogsértésekre is stb.).
45.
Ennélfogva nem vélem úgy, hogy a szóban forgó nemzeti szabályozás – a felperes álláspontjának megfelelően – szükségszerűen összeegyeztethetetlen az uniós joggal. Ez azonban nem zárja ki annak a lehetőségét, hogy konkrétan a felperes esetében e szabályozás az uniós joggal összeegyeztethetetlen eredményre vezessen. (
22
)
46.
Ennek megfelelően a kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy az összes releváns körülmény tükrében eldöntse egyrészt azt, hogy – a releváns nemzeti szabályozás céljaira tekintettel – a szóban forgó büntetés súlyossága (például a büntetés mértéke és időtartama, valamint a büntetésnek az egyén személyes, szakmai és anyagi helyzetére gyakorolt hatása tükrében) összhangban áll‑e a felperes által elkövetett jogsértés súlyával (például a jogsértés normatív értékelése, a magatartás káros jellege és helytelensége tükrében). Másrészt a kérdést előterjesztő bíróságnak meg kell vizsgálnia, hogy a felperes esetében a szóban forgó büntetés nem lépi‑e túl a nemzeti szabályozás által követett célok eléréséhez szükséges mértéket. Ehhez a nemzeti bíróságnak el kell döntenie, hogy lehetett volna‑e hozni a szóban forgó büntetéshez képest kevésbé korlátozó jellegű, a szóban forgó nemzeti szabályozás által védett közérdek védelmének biztosítása szempontjából ugyanolyan hatékony intézkedést.
47.
A fentiek alapján, ha a kérdést előterjesztő bíróság arra a következtetésre jutna, hogy a szóban forgó büntetés aránytalan, milyen jogkörökkel és kötelezettségekkel rendelkezne az alapügyben? Ez a kérdés a jelen eljárásban vetődött fel, és most fogok rá térni.
c)
A nemzeti bíróság jogkörei
48.
A Bizottság észrevételeiben utal a Bíróság nagytanácsának közelmúltbeli Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Közvetlen hatály) ítéletére (a továbbiakban: NE ítélet), (
23
) hangsúlyozva, hogy arra az esetre, ha a kérdést előterjesztő bíróság a szóban forgó büntetés aránytalan jellegét állapítja meg, nem kell eltekintenie a releváns nemzeti szabályozás egészének alkalmazásától. A Bizottság álláspontja szerint a kérdést előterjesztő bíróság egyszerűen in bonam partem módosíthatja a büntetést annak biztosítása érdekében, hogy az ne csak arányos, hanem hatékony és visszatartó erejű is legyen.
49.
A kérdést előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatal iránti kérelmében nem veti fel kifejezetten ezt a kérdést. Ugyanakkor tudatában vagyok annak, hogy az NE ítélet kihirdetését követően egyes jogtudósok és jogászok bizonyos kétségeket fogalmaztak meg a Bíróság határozatának hatályát és következményeit illetően.
50.
A kérdést előterjesztő bíróság az NE ügyben azzal kapcsolatban kért iránymutatást a Bíróságtól, hogy milyen jogkövetkezményekkel jár valamely irányelv olyan rendelkezése, amely „hatékony, arányos és visszatartó erejű” szankciók előírására kötelezi a tagállamokat arra az esetre, ha a nemzeti jogalkotó által e rendelkezés végrehajtása érdekében elfogadott szankciók nem lennének arányosak.
51.
E tekintetben aligha kell rámutatnom arra, hogy az ilyen rendelkezés egyáltalán nem az NE ügy tárgyát képező irányelv sajátossága. Számos uniós jogi aktus ugyanis hasonló módon megfogalmazott rendelkezéseket tartalmaz, vagy általánosabban az említett rendelkezéssel egy tekintet alá eső kötelezettségeket vezet be a tagállamok számára. A fenti 6. és 20. pontban foglaltaknak megfelelően ugyanez a helyzet a 2006/928 határozat esetében is.
52.
A Bizottság által az észrevételeiben felhozott kérdés tehát valószínűleg nem csak a jelen eljárásban, hanem a nemzeti bíróságok előtt folyamatban lévő több más eljárásban is releváns. Ebből az okból kifolyólag megkísérlem tisztázni az NE ítélet hatályát, és adott esetben eloszlatni egyes, az ítélet hatályának túllépésével kapcsolatos aggályokat.
1) Az NE ítélet – (I): az ítélet alapját képező megfontolás
53.
Dióhéjban összefoglalva a Bíróság két elvet rögzített az NE ítéletben.
54.
A Bíróság egyrészt megállapította, hogy a szankciók arányosságának követelménye feltétel nélküli és kellően pontos, következésképpen közvetlen hatállyal bír. Ez azt jelenti, hogy a releváns uniós rendelkezésre a magánszemélyek hivatkozhatnak a nemzeti bíróságok előtt egy olyan tagállammal szemben, amely azt helytelenül ültette át. A Bíróság másrészt megállapította, hogy az uniós jog elsőbbségének elvét úgy kell értelmezni, hogy az arra kötelezi a nemzeti hatóságokat, hogy kizárólag az ahhoz szükséges mértékben mellőzzék valamely nemzeti szabályozás alkalmazását, hogy lehetővé váljon arányos szankciók kiszabása. Az említett hatóságoknak tehát nem kell e nemzeti szabályozás egészének alkalmazását mellőzni.
55.
Álláspontom szerint a Bíróság NE határozatában alkalmazott megoldás egyáltalán nem rendkívüli, noha bizonyos kérdésekben (
24
) eltér egy korábbi ítélettől. Ez inkább az állandó ítélkezési gyakorlat logikus fejleményének tűnik.
56.
Kétségtelen, hogy a tagállamok a büntetések területén általában széles mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek, függetlenül attól, hogy a nemzeti jognak vagy az uniós jognak való megfelelés biztosítása érdekében járnak‑e el. (
25
) Márpedig mostanra széles körben elfogadott, hogy a tagállamoknak a végrehajtással kapcsolatos hatásköreik gyakorlása során kellően figyelembe kell venniük az uniós jogot. (
26
) Ez azt jelenti, hogy az uniós jog bizonyos cselekvési és tartózkodási kötelezettségeket róhat rájuk. A következő ítélkezési irányvonalak e tekintetben különösen relevánsnak tűnnek.
57.
Egyrészt ugyanis a tagállamok nem tilthatják meg az uniós jog által előírt vagy engedélyezett magatartásokat, következésképpen nem büntethetik az e tilalmakat megkerülő magánszemélyeket. (
27
) Ezenkívül a tagállamok – az imént említett helyzeteken túl – természetesen kiszabhatnak büntetéseket a nemzeti jogot megsértő magánszemélyekkel szemben, de a kiszabott szankciók egyetlen releváns uniós jogi rendelkezést sem foszthatnak meg hatékony érvényesülésétől. (
28
) Végül általánosabban, amikor a tagállamok az uniós jog területén járnak el, nem szabhatnak ki a Chartában biztosított alapvető jogokat vagy az uniós jog általános elveit sértő büntetéseket. (
29
)
58.
Másrészt a Bíróság az alapvető jelentőségű Görög kukorica ügy óta következetesen azt állapította meg, hogy az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésének megfelelően a tagállamok feladata arról gondoskodni, hogy az uniós jog megsértését ugyanolyan anyagi jogi feltételekkel és ugyanolyan eljárásban szankcionálják, mint a nemzeti jog hasonló jellegű és jelentőségű megsértését, és hogy a szankció hatékony, visszatartó erejű és a jogsértéssel arányos legyen. A Bíróság azt is hozzátette, hogy a nemzeti hatóságoknak az uniós jog megsértése esetén ugyanolyan gondossággal kell eljárniuk, mint a megfelelő nemzeti jogszabályok alkalmazásában. (
30
)
59.
Számomra tehát úgy tűnik, hogy az NE ítélet olyan állandó ítélkezési gyakorlaton alapul, amelyben a Bíróság a közvetlen hatálynak, az elsőbbségnek, a tényleges érvényesülésnek és az alapvető jogok tiszteletben tartásának elvéből a tagállamok őket megillető ius puniendi gyakorlására vonatkozó lehetőségét illetően bizonyos kötelezettségeket vagy korlátozásokat vezetett le.
60.
Közelebbről, nem hagyható figyelmen kívül az NE ügy alapvető jogi aspektusa. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy amint azt a Bíróság a „Popławski II” ítéletben kifejtette, a közvetlen hatály és az elsőbbség ugyanazon érem két oldala. Az uniós jogban a nemzeti bíróság kizárólag akkor mellőzheti a nemzeti szabályozás alkalmazását, ha az uniós jog azzal ellentétes rendelkezése közvetlen hatállyal bír. (
31
) Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy az NE ügyben szereplőhöz hasonló uniós jogi rendelkezés közvetlen hatályának hiányában a magánszemélyekkel szemben még akkor is alkalmazhatók aránytalan büntetések, ha a nemzeti szabályozás uniós jognak való megfelelősége hiányát a Bíróság már megállapította, és a nemzeti jogalkotó arra nem reagált. A jogalanyok ugyanis adott esetben nem vitathatják a nemzeti bíróság előtt e szabályozásnak a szóban forgó uniós rendelkezéssel való összeegyeztethetetlenségét.
61.
Az ilyen helyzetet az alapvető jogok védelmének bármely lehetséges szintje alapján aligha lehetne elfogadhatónak tekinteni. Álláspontom szerint ez elegendő annak megállapításához, hogy az aránytalan büntetés tilalma (amely a tagállamok arányos intézkedés előírására irányuló kötelezettségéhez szorosan hozzátartozik) (
32
) közvetlen hatállyal bír.
62.
Álláspontom szerint a Bíróság által az NE ítéletben tett második pontosítás is megfelel a jelen indítvány fenti 56–58. pontjában említett elveknek és ítélkezési gyakorlatnak. Ellentmondásos lenne, ha a túlzott mértékű büntetéseket előíró nemzeti szabályozás alkalmazásának mellőzése túllépné az e büntetések észszerűségének biztosításához szükséges mértéket. A nemzeti bíróságnak a büntetések arányosságának biztosítása érdekében történő beavatkozása ilyen esetben szükségtelenül aláásná e büntetések hatékonyságát és visszatartó erejét, vagyis a szóban forgó uniós rendelkezésekben szereplő egyéb követelményeket. A nemzeti bíróság a gyakorlatban az összeegyeztethetetlenség egyik módját annak egy másik módjával váltaná fel.
63.
Ami fontosabb, amint azt a Bíróság – nagyrészt Bobek főtanácsnok e kérdéssel kapcsolatos megfontolásait megismételve (
33
) – kifejtette, a jogbiztonságnak, a jogszerűségnek és a bűncselekmények visszaható hatálya tilalmának az uniós jogrendben kialakított elvével nem ellentétes a büntetésnek a bíróság általi módosítása. A büntetés ugyanis a nemzeti jogban meghatározott korlátok között marad, ugyanakkor esetre szabottabban alkalmazzák.
2) Az NE ítélet – (II): túl messzire megy?
64.
Ezzel együtt megértem, hogy kétségek vetődtek fel az NE ítélet hatályát és következményeit illetően. Megállapítást nyert, hogy bizonyos tagállamok alkotmányos rendszereiben – különösen a büntetőjog területén – rendkívül erős (vagy merev) a „jogszerűség” fogalma. Ezenkívül felmerül a kérdés, hogy az ítélet által a nemzeti bíróságok számára látszólag biztosított jelentős mozgástér nem sértheti‑e a nemzeti alkotmányos szabályokban előírt hatáskörmegosztást és/vagy eredményezheti‑e az egyenlőség elvének megsértését, amennyiben azt a különböző nemzeti bíróságok eltérően alkalmazhatják.
65.
Nem osztom ezeket az aggályokat.
66.
Nyilvánvalóan tudatában vagyok annak, hogy a különböző tagállamokban eltérő lehet az egyes alapvető jogok védelmének szintje, valamint a jogbiztonsághoz és a jogszerűséghez hasonló elvek jelentősége és alkalmazási köre. Az sem kétséges, hogy ezek az elvek többek között az állam különböző hatalmi ágai közötti hatáskörmegosztáshoz kapcsolódnak, amely valamennyi nemzeti alkotmányos rendszer központi eleme. A jogalkotó és a bírói hatalom szerepe közötti kapcsolat konkrétan az egyes tagállamok által választott alkotmányos modelltől függ.
67.
Ugyanakkor az uniós jogrend elismeri ezt a változatosságot.
68.
Az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése előírja, hogy az Unió „tiszteletben tartja a tagállamoknak a Szerződések előtti egyenlőségét, valamint nemzeti identitását, amely elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének”. Az uniós szerződések tehát nem írnak elő a tagállamok számára olyan konkrét alkotmányos modellt, amely a különböző államhatalmi ágak közötti viszonyokat és kölcsönhatást szabályozná, különösen e hatalmi ágak hatásköreinek meghatározását és elhatárolását illetően, feltéve hogy tiszteletben tartják az EUSZ 2. cikkben rögzített értékeket. (
34
)
69.
Ezenkívül a Bíróság következetesen megállapította, hogy „a nemzeti hatóságok és bíróságok az alapvető jogok védelmének nemzeti szintjét alkalmazhatják, feltéve hogy ennek alkalmazása nem veszélyezteti a Charta által meghatározott és a Bíróság által értelmezett védelmi szintet, sem pedig az uniós jog elsőbbségét, egységességét és tényleges érvényesülését”. (
35
) Általánosabban szólva, az uniós jog elismeri, hogy a tagállamok hatóságai bizonyos mértékű mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek annak meghatározását illetően, hogy az alapvető jogokat konkrétan hogyan kell megvédeni a területükön. (
36
)
70.
Az NE ítéletet ennek alapján kell értelmezni.
3) Az NE ítélet – (III): miről szól és miről nem?
71.
A Bíróság az NE ítéletben a nemzeti bíróságok számára lényegében kettős kötelezettséget ír elő. Egyrészt mellőzniük kell a releváns nemzeti szabályozás alkalmazását annyiban, amennyiben az aránytalan büntetés alkalmazását írja elő. Másrészt e szabályozás alkalmazásának a nemzeti bíróságok általi mellőzése nem lépheti túl az említett mértéket: amennyiben még alkalmazható hatékony és visszatartó erejű büntetés, az említett bíróságoknak alkalmazniuk
kell azt. (
37
)
72.
Ez utóbbi feltételt (amennyiben még alkalmazható hatékony és visszatartó erejű büntetés) hangsúlyozni kell. Az, hogy a nemzeti bíróság milyen módon és milyen mértékben léphet túl a túlzott büntetés alkalmazásának puszta mellőzésén – ami a kiszabandó büntetés kiigazítását vonja maga után –, nem csak az adott ügy konkrét körülményeitől függ, hanem attól az alkotmányos berendezkedéstől is, amelyben e bíróság működik.
73.
Az NE ítélet nem értelmezhető úgy, hogy az a nemzeti bíróságok számára lehetővé teszi a nemzeti jog által előírt büntetések (jellegének és mértékének) figyelmen kívül hagyását minden olyan esetben, amelyben túlzottnak tartják ezeket a büntetéseket, és azoknak az általuk megfelelőnek ítélt büntetésekkel történő helyettesítését. A Bíróság az NE ítélet több fordulatában is kifejti, hogy a meglévő büntetések alkalmazásának (teljes vagy részleges) mellőzésére, nem pedigúj büntetések létrehozására kívánt utalni. (
38
) Ez utóbbi az országok többségében a nemzeti jogalkotóra háruló feladat. A nemzeti bíróságok ezzel kapcsolatos újító jellegű megközelítése többek között a nulla poena sine lege elvét sértheti. (
39
)
74.
Az NE ítélet értelmében tehát a nemzeti bíróságoknak nem kell egy másik (arányos) büntetéssel helyettesíteniük a túlzottnak ítélt büntetést, ha ezzel alapvető jogot, többek között azokat a jogokat sértenék, amelyeket nemzeti szinten magasabb szintű védelem illethet meg, vagy ha ezzel megsértenék a nemzeti alkotmányjog imperatív rendelkezéseit. Úgy vélem, hogy a Bíróság M. A. S. ítéletben e tekintetben tett megállapításai megfelelően átültethetők a szóban forgóhoz hasonló helyzetre. (
40
)
75.
Természetesen megértem, hogy a nemzeti bíróság számára nem lehet mindig könnyű meghatározni a törvényes büntetés módosításával kapcsolatban megengedett mérlegelési mozgásteret. Konkrétan a szóban forgó nemzeti szabályozás szövegétől, valamint a jogsértés súlya és az e szabályozásban előírt szankció súlyossága közötti tényleges eltéréstől függően elméletileg különböző beavatkozások képzelhetők el. A bíróság például előirányozhatja bizonyos mellékbüntetések alkalmazásának mellőzését, kiszámolhatja a büntetés összegét anélkül, hogy figyelembe venné azokat a tényezőket, amelyek ezt az összeget túlzottá teszik, vagy egyszerűen a törvényes minimum alatt határozhatja azt meg. A hagyományosan a jogalkotónak biztosított szerepet illetően természetesen egyes beavatkozások „invazívabbak”, mint mások. (
41
)
76.
Márpedig a nemzeti szabályozás uniós joggal való összeegyeztethetetlenségének megállapítását követő helyes alkalmazásával kapcsolatos minden bizonytalanság rendszerint rövid ideig tart. A jellemzően hierarchikusan szerveződő nemzeti bírósági rendszerek keretében ugyanis a nemzeti csúcsbíróságok (
42
) feladata, hogy felülvizsgálják az alsóbb fokú bíróságok határozatait, és szükség esetén egységesítsék az ítélkezési gyakorlatot nemzeti szinten. (
43
) Álláspontom szerint kulcsfontosságú – az ilyen felülvizsgálat lehetővé tétele, valamint annak biztosítása érdekében, hogy valamennyi személy vonatkozásában egységesen értelmezzék és alkalmazzák a jogot –, hogy az alsóbb fokú bíróságok a büntetések módosítása során kellően megindokolják, hogy a megítélésük szerint a törvényben előírt büntetések miért aránytalanok, és kifejtsék, hogy mely paramétereket használták azok módosításához.
77.
Ezenkívül – amennyiben a nemzeti jogrend lehetőséget biztosít az alsóbb fokú bíróságok számára arra, hogy például sajátos előzetes döntéshozatalra utalási mechanizmus útján azonnali iránymutatást kérjenek e magasabb szintű bíróságoktól – az uniós joggal főszabály szerint nem ellentétes az ilyen mechanizmusok alkalmazása, ha azt a nemzeti bíróság hasznosnak ítéli. Természetesen, ha az uniós jog értelmezésére (vagy érvényességére) vonatkozó kérdések is felvetődnek, a kérdést előterjesztő bíróság az EUMSZ 267. cikk alapján a Bírósághoz is fordulhat (vagy köteles hozzá fordulni), mivel nem összeegyeztethetetlen e két eljárás párhuzamos vagy egymást követő lefolytatása. (
44
) Bár kétségtelenül igaz, hogy az ilyen, bíróságok közötti „háromoldalú egyeztetés” időigényes és sok erőforrást igényel, különösen egyes olyan összetett helyzetekben lehet hasznos, amelyekben össze kell egyeztetni az uniós és a nemzeti alkotmányos elveket.
78.
Mindenesetre számomra egyértelmű, hogy a fentiek (ideális esetben) csak átmeneti megoldást nyújtanak a problémára, mivel – olyan helyzetben, amelyben a nemzeti szabályozás alkalmazását az uniós joggal való összeegyeztethetetlenség miatt részben mellőzik – várható, hogy a nemzeti jogalkotó beavatkozik és az említett összeegyeztethetetlenséget kiváltó elemek végérvényes eltávolításával módosítja a szóban forgó szabályozást.
79.
A fentiek tükrében azt javaslom, hogy a Bíróság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első és második kérdésre a következő választ adja: i. a 2006/928 határozat végrehajtása céljából elfogadott nemzeti szabályozás az uniós jog hatálya alá tartozik; ii. a büntetések arányosságának elvével ellentétes a szóban forgóhoz hasonló büntetés alkalmazása, ha az ügy valamennyi releváns körülménye tükrében a szóban forgó büntetés súlyossága – a releváns nemzeti szabályozás célkitűzéseire is tekintettel – nem felel meg a felperes által elkövetett jogsértések súlyának, vagy ha ez a büntetés túllépi a nemzeti szabályozás által követett célok megvalósításához szükséges mértéket; valamint iii. ilyen esetben a nemzeti bíróság köteles mellőzni e szabályozás alkalmazását annyiban, amennyiben az aránytalan büntetés kiszabását írja elő, miközben minden tőle telhetőt megtesz annak érdekében, hogy hatékony és visszatartó erejű büntetést szabjon ki.
2.
A harmadik kérdés: hatékony jogvédelem és munkavállaláshoz való jog
80.
Az előterjesztő bíróság a harmadik kérdésével arra vár választ, hogy a Charta 15. cikkének (1) bekezdésében biztosított, munkavállaláshoz való joggal és a Charta 47. cikkében biztosított, hatékony jogorvoslathoz való joggal ellentétes‑e a szóban forgóhoz hasonló büntetés.
81.
Számomra úgy tűnik, hogy a szóban forgó nemzeti szabályozás Charta e rendelkezéseivel való összeegyeztethetőségének vizsgálata nagy valószínűséggel felesleges lenne, ha a nemzeti bíróság arra a következtetésre jutna, hogy e szabályozás sérti az arányosság elvét. Az elemzésre tehát abból kiindulva térek rá, hogy e szabályozás összeegyeztethető az arányosság elvével.
a)
A Charta 15. cikkének (1) bekezdése
82.
A Charta „A foglalkozás megválasztásának szabadsága és a munkavállaláshoz való jog” címet viselő 15. cikkének (1) bekezdése akként rendelkezik, hogy „[m]indenkinek joga van a munkavállaláshoz és szabadon választott vagy elfogadott foglalkozás gyakorlásához.”
83.
E rendelkezés olyan általános elvet rögzít, amelyet a Charta több más rendelkezése – például az 5. cikk („A rabszolgaság és a kényszermunka tilalma”) vagy a 16. cikk („A vállalkozás szabadsága”) – konkrétabban is kifejez, illetve kiegészít. (
45
) Ezenkívül a munkához való jog – bár hallgatólagosan – szoros kapcsolatban áll az emberi méltóság Charta 1. cikkében rögzített védelmével. (
46
)
84.
Az „Alapjogi Chartához fűzött magyarázatok” (a továbbiakban: magyarázatok) (
47
) elsősorban a Bíróság ítélkezési gyakorlatára utalnak, amelyben a hetvenes évek óta elismerést nyert a kereskedelmi és szakmai tevékenység szabad megválasztásához és gyakorlásához való jog fennállása. (
48
) A magyarázatok arra is utalnak, hogy e rendelkezés az Európai Szociális Charta (
49
) 1. cikkének (2) bekezdésén, valamint a munkavállalók alapvető szociális jogairól szóló közösségi charta (
50
) 4. pontján alapul. Az előbbi rendelkezés értelmében a felek „hatékonyan védik a dolgozó azon jogát, hogy szabadon választott foglalkozás alapján biztosíthassa megélhetését”, míg az utóbbi úgy szól, hogy „mindenki szabadon választhat és vállalhat munkát az egyes foglalkozásokra irányadó szabályok szerint.” (
51
)
85.
Ennek alapján és a Charta 15. cikke (1) bekezdésének tág megfogalmazása („mindenki”, „munka”, „foglalkozás”) tükrében úgy hiszem, hogy e rendelkezés meglehetősen tág személyi és tárgyi hatállyal rendelkezik. Habár az egyének önrendelkezési joga különös hangsúlyt kap, a Charta 15. cikke (1) bekezdésének hatálya konkrétan jóval túlmutat ezen az aspektuson. Úgy tűnik ugyanis, hogy annak szövege a munkához való jog különböző vetületeit – a rendelkezésre állást, hozzáférhetőséget, elfogadhatóságot és minőséget – fedi le. (
52
)
86.
E megfontolások ellenére nem biztos, hogy egy, a polgármesteri hivatalhoz hasonló, választással elnyerhető hivatalt a Charta 15. cikkének (1) bekezdése értelmében vett „munkának” tekintenék.
87.
Kétségtelen, hogy a „munka” fogalmának pontos és teljes körű meghatározása – még ha csak a Charta 15. cikke (1) bekezdésének alkalmazásában is – lehetetlen küldetésnek tűnik. Az egyes szótárakban szereplő fogalommeghatározás szerint a „munka” egy adott személy által saját megélhetésének biztosítása céljából végzett tevékenység vagy olyan tevékenység, amelynek céljából az adott személy – rendszerint pénzért – fizikai vagy mentális erőfeszítést tesz. Ilyen esetben a választással elnyerhető közhivatal betöltése kétségtelenül megfelelhet e meghatározásoknak: olyan tevékenységről van ugyanis szó, amely (főképp) szellemi erőfeszítést igényel, és amelynek fejében a személy általában díjazásban részesül.
88.
Ugyanakkor úgy tűnik, hogy nem illeszkednek jól a fentiekhez a választással elnyerhető közhivatalok egyes kulcsfontosságú jellemzői: különösen az a cél, amelyre tekintettel valamely személy tevékenységét végzi (a közösségének szolgálata), valamint az e tevékenységhez valóhozzáférés módjai (kizárólag általános választás útján), gyakorlásának korlátozott időtartama (a megbízatás időtartama), egyes különleges előjogok, amelyek gyakran e jogálláshoz kötődnek (többek között a jogkörök, felelősség, cselekvési szabadság) és a díjazásának sajátosságai (amely nem szükségszerűen áll összhangban a pozíció jelentőségével és a vállalt felelősséggel). Meglehet, hogy a választással elnyerhető közhivatalokkal kapcsolatban „klasszikus” vagy talán „romantikus” elképzeléseim vannak, azonban azok nehezen tekinthetők jogilag egyenértékűnek valamely munkával, szakmai tevékenységgel vagy kereskedelmi tevékenységgel.
89.
Mindezek után a fentiektől függetlenül az is kérdésként vetődhet fel, hogy az általános választásokon közhivatalhoz való hozzáférés céljából történő indulás jogát nem az egyének politikai jogait rögzítő alkotmányos rendelkezések – mint leges speciales – szabályozzák és védik‑e. Ebből valószínűleg az következne, hogy a szóban forgóhoz hasonló büntetésekre az egyének politikai jogait korlátozó szabályok vonatkoznának. Ilyen esetben uniós szinten inkább a Charta 39. és 40. cikkét, (
53
) az EUSZ 2. cikket, az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdésének b) pontját és az EUMSZ 22. cikket kellene figyelembe venni. (
54
) Mindazonáltal e rendelkezések is biztosítanak bizonyos mozgásteret a nemzeti hatóságoknak. (
55
) Első ránézésre nem összeegyeztethetetlen e rendelkezésekkel az, hogy bizonyos jogsértő magatartásokért felelősnek talált egyének egy bizonyos ideig ne tölthessenek be választással elnyerhető közhivatalt. (
56
)
90.
Mindenesetre úgy vélem – még ha úgy is kellene tekinteni, hogy a választással elnyerhető közhivatal a Charta 15. cikkének (1) bekezdése értelmében vett „munkának” minősül –, hogy a szóban forgó nemzeti szabályozás által bevezetett korlátozás főszabály szerint igazolható lehet.
91.
E tekintetben megjegyzendő, hogy a Charta 15. cikkének (1) bekezdésében biztosított, munkához való jog nem korlátlan, azt a társadalomban betöltött szerepe függvényében kell értékelni, következésképpen e jog gyakorlása a Charta 52. cikkének (1) bekezdésében meghatározott feltételek mellett korlátozható. (
57
) E rendelkezés lehetővé teszi az alapvető jogok korlátozását, feltéve hogy e korlátozást jogszabály írja elő, az tiszteletben tartja a szóban forgó alapvető jog lényegét, ténylegesen a szóban forgó intézkedéssel elérni kívánt közérdekű céloknak felel meg, és a kitűzött cél tekintetében nem jelent aránytalan és elviselhetetlen beavatkozást.
92.
Számomra úgy tűnik, hogy ezek a feltételek legalábbis főszabály szerint teljesülnek.
93.
Először is vitathatatlanul jogszabály – a 176/2010. sz. törvény 25. cikke – írja elő annak tilalmát, hogy közhivatal betöltésére jelentkezzenek olyan személyek, akiknek a vonatkozásában megállapítást nyert, hogy összeférhetetlenségi helyzetben jogellenesen jártak el. Másodszor, a szóban forgó büntetés által követett célok megfelelnek az uniós szinten elismert általános érdekű célkitűzéseknek: a közhivatalt betöltő személyek visszatartása attól, hogy magánérdekeik érvényesítése érdekében járjanak el, és e cselekmények esetleges ismétlődésének elkerülése. Harmadszor, úgy tűnik, hogy a szóban forgó nemzeti szabályozás tiszteletben tartja a szóban forgó alapvető jog lényeges tartalmát. Ugyanis úgy tűnik, hogy a jog „érinthetetlen magját” (
58
) (először is bármilyen befolyástól mentesen olyan megfelelő foglalkozás keresésére való képesség, amely alkalmas az adott személy megélhetésének biztosítására) nem érinti. Egyetlen konkrét pozíciótípust (választással elnyerhető közhivatal) zár ki, és azt is korlátozott időtartamra (három évre).
94.
Amennyiben tehát a szóban forgó nemzeti szabályozás – a fenti 81. pontnak megfelelően – arányosnak minősül, a Charta 15. cikkének (1) bekezdése (amennyiben alkalmazható ez a rendelkezés) sem sérül.
b)
A Charta 47. cikke
95.
A Charta 47. cikke („A hatékony jogorvoslathoz és a tisztességes eljáráshoz való jog”) többek között úgy rendelkezik, hogy „[m]indenkinek, akinek az Unió joga által biztosított jogait és szabadságait megsértették, az e cikkben megállapított feltételek mellett joga van a bíróság előtti hatékony jogorvoslathoz”. E rendelkezés kodifikálta azt, amit a Bíróság következetesen a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból eredő uniós jogi alapelvnek tekintett. (
59
)
96.
Ami a Charta 47. cikkének hatályát illeti, az egyének abban rögzített jogai megfelelnek az EJEE 6. cikkének (1) bekezdésében és 13. cikkében meghatározott jogoknak, (
60
) és a tagállami hatóságok kötelezettségei megfelelnek az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésében előírt kötelezettségeknek. (
61
)
97.
Elöljáróban emlékeztetek arra, hogy a Charta 47. cikke értelmében a hatékony jogorvoslathoz való jognak az adott ügyben való elismerése azt feltételezi, hogy az e jogra hivatkozó személy az uniós jog által biztosított egy vagy több jogra és szabadságra hivatkozzon, vagy hogy e személlyel szemben olyan büntetőeljárást folytassanak, amely az uniós jognak a Charta 51. cikkének (1) bekezdése értelmében vett végrehajtásának minősül. (
62
)
98.
A fenti 20. és 21. pontban kifejtett okokból az alapeljárás felperese esetében ez a helyzet áll fenn, következésképpen a Charta 47. cikke alkalmazandó a szóban forgó eljárásra.
99.
A Charta 47. cikkében rögzített, hatékony jogorvoslathoz való jog különböző elemekből tevődik össze, amelyek közé tartozik a védelemhez való jog, a fegyveregyenlőség elve, a bírósághoz fordulás joga, valamint a tanácsadás, a védelem és képviselet igénybevételéhez való jog. (
63
)
100.
A jelen ügyben e jog magában foglalja azt, hogy az a személy, aki az uniós jog által biztosított jogainak megsértését állítja, olyan bírósághoz fordulhasson, amely hatáskörrel rendelkezik e jog tiszteletben tartásának biztosítására, ennek érdekében pedig az előtte folyamatban lévő ügy szempontjából releváns valamennyi ténybeli és jogi körülmény vizsgálatára. (
64
) A nemzeti bíróság hatáskörének nyilvánvalóan magában kell foglalnia a vitatott jogi aktus jogszerűségének felülvizsgálatára vonatkozó jogkört, és e bíróságnak szükség esetén meg kell tudnia semmisíteni az említett jogi aktust, valamint az abban előírt büntetéseket.
101.
A jelen ügyben úgy értem, a kérdést előterjesztő bíróságnak az alapügyben lehetősége van arra, hogy az értékelő jelentés érvényességének felülvizsgálata keretében megvizsgáljon valamennyi releváns ténybeli és jogi körülményt. E jelentés jogellenességének megállapítása esetén a kérdést előterjesztő bíróság jogosult annak alkalmazását mellőzni, következésképpen az említett jelentés által kiváltott büntetések kiszabását érvényteleníteni.
102.
Ennek alapján az ügy irataiban semmi olyat nem látok, ami a Charta 47. cikkének a megsértésére utalna. Konkrétan a felperes sem hozott fel e tekintetben semmilyen érvet az észrevételeiben. Egyébiránt a kérdést előterjesztő bíróság és az észrevételeket előterjesztő többi fél által szolgáltatott információk között semmi nem utal arra, hogy a nemzeti jog által előírt jogorvoslatok valójában hatástalanok lennének.
103.
A fentiek tükrében azt javaslom, a Bíróság a harmadik kérdésre azt a választ adja, hogy a Charta 15. cikkének (1) bekezdésével és 47. cikkével nem ellentétes a szóban forgóhoz hasonló büntetés, feltéve hogy a büntetés arányos, és a szóban forgó személyek ténylegesen jogosultak az értékelő jelentések és az azokhoz kapcsolódó büntetések jogszerűségének vitatására.
V. Végkövetkeztetés
104.
Következésképpen azt javaslom, hogy a Bíróság a Curtea de Apel Timișoara (temesvári ítélőtábla, Románia) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következő választ adja:
(1)
A Romániában felállítandó együttműködési, valamint az igazságügyi reform és a korrupció elleni küzdelem területén érvényes külön értékelési kritériumok teljesítése terén elért haladást ellenőrző mechanizmus létrehozásáról szóló, 2006. december 13‑i 2006/928/EK bizottsági határozat végrehajtása céljából elfogadott nemzeti szabályozás az uniós jog hatálya alá tartozik.
(2)
A büntetés arányosságának elvével ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amelynek értelmében a választással elnyerhető közhivatal betöltésének adott időszakra szóló tilalmában megvalósuló büntetés automatikusan alkalmazandó az olyan személlyel szemben, akinek a vonatkozásában megállapítást nyert, hogy összeférhetetlenségi helyzetben jogellenesen járt el, ha valamennyi releváns körülmény tükrében a büntetés súlyossága – a releváns nemzeti szabályozás célkitűzéseire is tekintettel – nem felel meg a felperes által elkövetett jogsértések súlyának, vagy ha ez a büntetés túllépi a nemzeti szabályozás által követett célok megvalósításához szükséges mértéket.
(3)
Amennyiben a szóban forgó nemzeti szabályozás ellentétes az arányosság követelményével, a nemzeti bíróság köteles mellőzni e szabályozás alkalmazását annyiban, amennyiben az az egyénnel szemben aránytalan büntetés kiszabását írja elő, és minden tőle telhetőt meg kell tennie annak érdekében, hogy hatékony és visszatartó erejű büntetést szabjon ki.
(4)
Az Európai Unió Alapjogi Chartája 15. cikkének (1) bekezdésével és 47. cikkével nem ellentétes a szóban forgóhoz hasonló nemzeti szabályozás, feltéve hogy a kiszabott büntetés arányos, és a szóban forgó személyek ténylegesen jogosultak az értékelő jelentések és az azokhoz kapcsolódó büntetések jogszerűségének vitatására.
(
1
)	Eredeti nyelv: angol.
(
2
)	Áttekintésért és további hivatkozásokért lásd: Peters, A., Handschin, L. (szerk.), Conflict of Interest in Global, Public and Corporate Governance, 2012, Cambridge University Press, 2012.
(
3
)	51/59. sz. határozat. Lásd a II. elvét.
(
4
)	A tagállamok Miniszteri Bizottságának a köztisztviselők etikai kódexéről szóló Rec (2000) 10. sz. ajánlása; lásd a 8. cikkét.
(
5
)	HL 2006. L 354., 56. o.
(
6
)	A továbbiakban: EJEE.
(
7
)	A továbbiakban: EJEB.
(
8
)	2021. május 18‑i AsociaSIG ia „Forumul judecătorilor din România”és társai ítélet (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 és C‑397/19, EU:C:2021:393, 153–165. pont).
(
9
)	Lásd például: 2022. március 22‑ibpost ítélet (C‑117/20, EU:C:2022:202, 25. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
10
)	Ez utóbbi elem relevanciáját illetően lásd többek között: EJEB, 2007. február 1., Storbråten kontra Norvégia ítélet (CE:ECHR:2007:0201DEC001227704).
(
11
)	Lásd többek között: EJEB, 1999. október 28., Escoubet kontra Belgium ítélet (CE:ECHR:1999:1028JUD002678095, 37. §); EJEB, 2021. június 17., Miniscalco kontra Olaszország ítélet (CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, 64. §).
(
12
)	Lásd többek között: EJEB, 2003. október 9., Ezeh és Connors kontra Egyesült Királyság ítélet (CE:ECHR:2003:1009JUD003966598, 103. §); EJEB, 2006. november 23., Jussila kontra Finnország ítélet (CE:ECHR:2006:1123JUD007305301, 38. §); EJEB, 2013. február 19., Müller‑Hartburg kontra Ausztria ítélet (CE:ECHR:2013:0219JUD004719506, 42–49. §).
(
13
)	Lásd például: EJEB, 2003. február 13., Refah Partisi (The Welfare Party) és társai kontra Törökország ítélet (CE:ECHR:2003:0213JUD004134098); EJEB, 2018. december 6., Cătăniciu kontra Románia ítélet (CE:ECHR:2018:1206DEC 002271717, 38–41. §). Az EJEB ítélkezési gyakorlatára és a (mostanra megszűnt) Emberi Jogok Európai Bizottságának határozataira való további utalásokat illetően lásd az EJEB Hivatala által készített Guide on Article 6 of the European Convention on Human Rights címet viselő útmutatót, 2022., 14. és 15. o. (online elérhető).
(
14
)	Lásd: EJEB, 2007. április 24., Matyjek kontra Lengyelország ítélet (CE:ECHR:2007:0424JUD003818403). Ahogyan azonban azt az EJEB a Galan kontra Olaszország ítéletben (lásd: a következő lábjegyzet, 77. §) kifejtette, a Matyjek ügyben különleges körülmények álltak fenn, többek között i. a releváns szabályozás meglehetősen nagy számú személyt érintett, ii. a bíróságok büntetőjogi kollégiumainak bíráiból álló bíróság a büntetőeljárási törvénykönyv szabályait alkalmazó eljárásban szab ki büntetést, iii. a büntetés különösen súlyos (az adott személyt eltávolítják a közszolgálatban betöltött pozíciójából és számos pozíció vonatkozásában tíz évre eltiltják őt a jelentkezéstől).
(
15
)	Lásd: EJEB, 1997. október 21., Pierre‑Bloch kontra Franciaország ítélet (CE:ECHR:1997:1021JUD002419494, 53–60. §); EJEB, 2011. január 6., Paksas kontra Litvánia ítélet (CE:ECHR:2011:0106JUD003493204, 66–68. §); EJEB, 2021. június 17., Miniscalco kontra Olaszország ítélet (CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, 59–73. §); EJEB, 2021. május 18., Galan kontra Olaszország határozat (CE:ECHR:2007:0424JUD003818403, 80–97. §).
(
16
)	Lásd például: 2018. október 4‑iLink Logistik N & N ítélet (C‑384/17, EU:C:2018:810, 40. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
17
)	Lásd többek között: 2020. március 5‑iOPR‑Finance ítélet (C‑679/18, EU:C:2020:167, 26. pont); 2021. február 11‑iK. M. (A hajóparancsnokkal szemben kiszabott szankciók) ítélet (C‑77/20, EU:C:2021:112, 38. pont).
(
18
)	Lásd például: 2015. július 16‑iChmielewski ítélet (C‑255/14, EU:C:2015:475, 22. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
19
)	Hasonlóképpen és az ítélkezési gyakorlatra való további hivatkozásokkal lásd: Wathelet főtanácsnok Chmielewski ügyre vonatkozó indítványa (C‑255/14, EU:C:2015:308, 29. és 30. pont).
(
20
)	Lásd többek között: 2001. július 12‑iLouloudakis ítélet (C‑262/99, EU:C:2001:407, 69–71. pont); 2012. február 9‑iUrbán ítélet (C‑210/10, EU:C:2012:64, 29. és 41. pont). Lásd még: Mengozzi főtanácsnok Billerud Karlsborg és Billerud Skärblacka ügyre vonatkozó indítványa (C‑203/12, EU:C:2013:320, 42. pont).
(
21
)	Lásd: 2015. július 16‑iChmielewski ítélet (C‑255/14, EU:C:2015:475, 28. és 29. pont). Lásd még analógia útján: 2013. október 17‑iBillerud Karlsborg és Billerud Skärblacka ítélet (C‑203/12, EU:C:2013:664, 38. pont).
(
22
)	Lásd e tekintetben: 2021. február 11‑iK. M. (A hajóparancsnokkal szemben kiszabott szankciók) ítélet (C‑77/20, EU:C:2021:112, 39. pont).
(
23
)	2022. március 8‑i ítélet (C‑205/20, EU:C:2022:168).
(
24
)	Lásd az NE ítélet 29. pontját.
(
25
)	Nyilvánvaló, hogy a kérdés különösen összetett, és a jelen ügy szempontjából azt nem szükséges kifejteni, ami meglehetősen hosszú és részletes elemzést igényelne.
(
26
)	Lásd: az alapvető fontosságú 1981. november 11‑iCasati ítélet (203/80, EU:C:1981:261, 27. pont). Lásd még: 2011. április 28‑iEl Dridi ítélet (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, 53–55. pont).
(
27
)	Lásd például: 1979. április 5‑iRatti ítélet (148/78, EU:C:1979:110, 24. pont).
(
28
)	Lásd többek között: 1976. július 7‑iWatson és Belmann ítélet (118/75, EU:C:1976:106, 18–21. pont); 1996. február 29‑iSkanavi és Chryssanthakopoulos ítélet (C‑193/94, EU:C:1996:70, 35–39. pont).
(
29
)	Lásd különösen: 2013. február 26‑iÅkerberg Fransson ítélet (C‑617/10, EU:C:2013:105, 17–27. pont).
(
30
)	1989. szeptember 21‑iBizottság kontra Görögország ítélet (68/88, EU:C:1989:339, 23–25. pont). Lásd még: 2005. szeptember 13‑iBizottság kontra Tanács ítélet (C‑176/03, EU:C:2005:542, 31. pont).
(
31
)	2019. június 24‑iPopławski ítélet (C‑573/17, EU:C:2019:530).
(
32
)	Bobek főtanácsnok Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Közvetlen hatály) ügyre vonatkozó indítványa (C‑205/20, EU:C:2021:759, 37. pont). A továbbiakban: az NE ügyre vonatkozó indítvány.
(
33
)	Uo., 91–111. pont.
(
34
)	Lásd e tekintetben: 2022. február 22‑iRS (Alkotmánybírósági ítéletek hatása) ítélet (C‑430/21, EU:C:2022:99, 43. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Lásd még: 2016. december 21‑iRemondis ítélet (C‑51/15, EU:C:2016:985, 40. és 41. pont).
(
35
)	Lásd többek között: 2017. december 5‑iM. A. S. és M. B. ítélet (C‑42/17, EU:C:2017:936, 47. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
36
)	Lásd különösen: 2004. október 14‑iOmega ítélet (C‑36/02, EU:C:2004:614, 37. pont); 2022. szeptember 7‑iCilevičs és társai ítélet (C‑391/20, EU:C:2022:638, 82. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
37
)	Lásd analógia útján: 2019. december 19‑iDeutsche Umwelthilfe ítélet (C‑752/18, EU:C:2019:1114, 29–56. pont).
(
38
)	Lásd különösen az NE ítélet 42., 44., 52. és 53. pontját.
(
39
)	Az Unió szintjén a Charta 49. cikkének (1) bekezdésében szerepel. Ezen elvből következik, hogy „a törvénynek világosan meg kell határoznia a jogsértéseket és a hozzájuk kapcsolódó büntetéseket.” Lásd többek között: 2007. május 3‑iAdvocaten voor de Wereld ítélet (C‑303/05, EU:C:2007:261, 50. pont, valamint az EJEB ott hivatkozott ítélkezési gyakorlata). Kiemelés tőlem.
(
40
)	2017. december 5‑iM. A. S. és M. B. ítélet (C‑42/17, EU:C:2017:936, 46. és azt követő pontok, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Hasonlóképpen: Bobek főtanácsnok NE ügyre vonatkozó indítványának 111. pontja.
(
41
)	Lásd e tekintetben: Viganò, F., „La proporzionalità della pena tra diritto costituzionale italiano e diritto dell’Unione europea: sull’effetto diretto dell’art. 49, paragrafo 3, della Carta alla luce di una recentissima sentenza della Corte di giustizia”, 2022, Sistema Penale, elérhető online.
(
42
)	Például az alkotmánybíróságok, a legfelsőbb bíróságok és/vagy az államtanácsok.
(
43
)	Lásd e tekintetben Bobek főtanácsnok NE ügyre vonatkozó indítványának 102–104. pontját.
(
44
)	E tárgyban lásd: Amalfitano, C. és Cecchetti, L., „Sentenza n. 269/2017 della Corte costituzionale e doppia pregiudizialità: l’approccio della Corte di giustizia dell’Unione europea”, 2022, Eurojus, 206–217. o.
(
45
)	Lásd többek között: Wahl főtanácsnok Schaible ügyre vonatkozó indítványa (C‑101/12, EU:C:2013:334, 23–26. pont).
(
46
)	Lásd e tekintetben: Bobek főtanácsnok Lidl ügyre vonatkozó indítványa (C‑134/15, EU:C:2016:169, 26. pont). Bővebben e témáról lásd még: Ashiagbor, D., Comment to Article 15 of the Charter, in Peers, S., Hervey, T., Kenner, J., Ward, A. (szerk.), The EU Charter of Fundamental Rights – A Commentary, Hart Publishing, 2014, 425–427. o.
(
47
)	2007/C 303/02 dokumentum (HL 2007. C 303., 17. o.).
(
48
)	A magyarázatok a következő ítéletekre utalnak: 1974. május 14‑iNold kontra Bizottság ítélet (4/73, EU:C:1974:51, 12–14. pont); 1979. december 13‑iHauer ítélet (44/79, EU:C:1979:290); 1986. október 8–iKeller‑ítélet (234/85, EU:C:1986:377, 8. pont).
(
49
)	Torinóban, 1961. október 18‑án írták alá, és 1996. május 3‑án módosították.
(
50
)	1989. december 9‑én – az (akkoriban tagállam) Egyesült Királyság kivételével – valamennyi tagállam nyilatkozatával fogadták el.
(
51
)	Kiemelés tőlem.
(
52
)	Ezt a kifejezést az ENSZ Gazdasági és Szociális Tanácsa 2005. november 24‑én elfogadott „Munkavállaláshoz való jog” címet viselő 18. sz. általános észrevételéből vettem át.
(
53
)	E rendelkezések tárgya az „Aktív és passzív választójog az európai parlamenti választásokon” és „Aktív és passzív választójog a helyhatósági választásokon”. A jelen ügyben ez utóbbi rendelkezés különösen releváns.
(
54
)	Az EUSZ 2. cikk szerint a „demokrácia” az Unió alapvető értékeinek egyike. Többek között az EUSZ 9–12. cikk, az EUSZ 14. cikk (3) bekezdése és az EUMSZ 223. cikk (1) bekezdése is tartalmaz a demokratikus elvekre vonatkozó szabályokat.
(
55
)	Lásd továbbá a módosított, az Európai Parlament képviselőinek közvetlen és általános választójog alapján történő választásáról szóló módosított okmány (HL 1976. L 278., 5. o.) 8. és 12. cikkét és a módosított, az állampolgárságuktól eltérő tagállamban lakóhellyel rendelkező uniós polgárok aktív és passzív választójogának az európai parlamenti választásokon történő gyakorlására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1993. december 6‑i 93/109/EK tanácsi irányelv (HL 1993. L 329., 34. o.; magyar nyelvű különkiadás: 20. fejezet, 1. kötet, 7. o.) 6. cikkének (1) bekezdését.
(
56
)	Lásd analógia útján: 2015. október 6‑iDelvigne ítélet (C‑650/13, EU:C:2015:648, 40. és azt követő pontok). Az ilyen intézkedés első látásra az EJEE‑vel sem összeegyeztethetetlen; lásd az EJEB fent említett ítélkezési gyakorlatát.
(
57
)	Lásd e tekintetben: 2016. július 7‑iMuladi ítélet (C‑447/15, EU:C:2016:533, 51. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
58
)	E kifejezésért egyéb hivatkozásokkal együtt lásd: Saugmandsgaard Øe főtanácsnok Lengyelország kontra Parlament és Tanács ügyre vonatkozó indítványa (C‑401/19, EU:C:2021:613, 98. és 99. pont).
(
59
)	Lásd: 1986. május 15‑iJohnston ítélet (222/84, EU:C:1986:206, 18. pont).
(
60
)	Lásd: 2019. november 19‑iA. K. és társai (A legfelsőbb bíróság fegyelmi tanácsának függetlensége) ítélet (C‑585/18, C‑624/18 és C‑625/18, EU:C:2019:982, 117. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
61
)	Lásd többek között: 2022. augusztus 1‑jei Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Kísérő nélküli egyiptomi kiskorú átvételének megtagadása) ítélet (C‑19/21, EU:C:2022:605, 36. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
62
)	Lásd nemrégiben: 2022. február 22‑iRS (Alkotmánybírósági ítéletek hatása) ítélet (C‑430/21, EU:C:2022:99, 34. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Lásd még: a Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Kísérő nélküli egyiptomi kiskorú átvételének megtagadása) ügyre vonatkozó indítványom (C‑19/21, EU:C:2022:279, 46. és 47. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
63
)	Lásd például: 2012. november 6‑iOtis és társai ítélet (C‑199/11, EU:C:2012:684, 48. pont).
(
64
)	Lásd e tekintetben: 2020. október 6‑iÉtat luxembourgeois (Adózással kapcsolatos információk iránti kérelemmel szembeni jogorvoslati jog) ítélet (C‑245/19 és C‑246/19, EU:C:2020:795, 66. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).