62023TJ0573_RES
Causa T‑573/23
Positive Group PAO
contro
Consiglio dell’Unione europea
Sentenza del Tribunale (Ottava Sezione ampliata) del 10 settembre 2025
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate relativamente ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina – Congelamento dei fondi – Elenco delle persone, delle entità e degli organismi cui si applica il congelamento dei fondi e delle risorse economiche – Inserimento e mantenimento del nome del ricorrente nell’elenco – Nozione di “entità che operano nel settore informatico russo con una licenza del FSB” – Articolo 2, paragrafo 1, lettera i), della decisione 2014/145/PESC – Articolo 3, paragrafo 1, lettera i), del regolamento (UE) n. 269/2014 – Eccezione di illegittimità – Errore di valutazione – Obbligo di motivazione – Diritti della difesa»
Procedimento giurisdizionale – Intervento – Memoria di intervento – Requisiti di forma – Esposizione sommaria dei motivi dedotti – Ricevibilità
[Regolamento di procedura del Tribunale, art. 145, § 2, b)]
(v. punti 32‑36)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Criteri di adozione delle misure restrittive – Persone giuridiche, entità o organismi che operano nel settore informatico russo con una licenza del FSB o con una licenza di armi e attrezzature militari – Rispetto del principio della certezza del diritto che esige chiarezza, precisione e prevedibilità degli effetti delle norme giuridiche
[Art. 21, § 2, c), TUE; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1218, (PESC) 2023/1767, (PESC) 2024/847 e (PESC) 2024/2456, art. 2, § 1, i); regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, art. 3, § 1, i), 2023/1216, 2023/1765, 2024/849 e 2024/2455]
(v. punti 44‑49, 52, 65, 75, 76)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei fondi delle persone giuridiche, entità o organismi che operano nel settore informatico russo con una licenza del FSB o con una licenza di armi e attrezzature militari – Mancata adozione da parte del Consiglio di misure restrittive nei confronti di altre persone, entità o organismi che si trovano in una situazione identica – Margine di discrezionalità del Consiglio alla luce degli obiettivi della normativa
[Art. 21, § 2, c), TUE; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1218, (PESC) 2023/1767, (PESC) 2024/847 e (PESC) 2024/2456, art. 2, § 1, i); regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, art. 3, § 1, i), 2023/1216, 2023/1765, 2024/849 e 2024/2455]
(v. punti 50, 51)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Criteri di adozione delle misure restrittive – Persone giuridiche, entità o organismi che operano nel settore informatico russo con una licenza del FSB o con una licenza di armi e attrezzature militari – Nozione di licenza rilasciata dal FSB
[Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1218, (PESC) 2023/1767 e (PESC) 2024/2456, art. 2, § 1, i); regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, art. 3, § 1, i), 2023/1216, 2023/1765 e 2024/2455]
(v. punti 57‑64, 74, 126, 127, 140, 141, 231, 255, 256, 266)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Criteri di adozione delle misure restrittive – Persone giuridiche, entità o organismi che operano nel settore informatico russo con una licenza del FSB o con una licenza di armi e attrezzature militari – Nozione di entità – Società madre e sue società figlie – Inclusione – Presupposti – Influenza determinante della società madre sulle società figlie
[Art. 21, § 2, c), TUE; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1218, (PESC) 2023/1767 e (PESC) 2024/2456, art. 2, § 1, i); regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, art. 3, § 1, i), 2023/1216, 2023/1765 e 2024/2455]
(v. punti 78‑86, 184, 185, 253, 254, 257)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Criteri di adozione delle misure restrittive – Persone giuridiche, entità o organismi che operano nel settore informatico russo con una licenza del FSB o con una licenza di armi e attrezzature militari – Relazioni tra il settore informatico russo e i servizi di sicurezza russi – Necessità di un nesso diretto con la guerra dell’informazione – Insussistenza – Adeguatezza delle misure restrittive – Misure restrittive che perseguono un obiettivo legittimo della politica estera e di sicurezza comune – Rispetto del principio di proporzionalità
[Artt. 3, § 1, 5 e 21, § 2, c), TUE; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1218, (PESC) 2023/1767, (PESC) 2024/847 e (PESC) 2024/2456, art. 2, § 1, i); regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, art. 3, § 1, i), 2023/1216, 2023/1765, 2024/849 e 2024/2455]
(v. punti 90‑106, 110, 115, 118‑121, 128‑133, 143)
Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Portata del controllo – Controllo ristretto per le regole generali – Controllo esteso alla valutazione dei fatti e alla verifica delle prove per gli atti che si applicano ad entità specifiche – Criteri di adozione delle misure restrittive – Relazioni tra il settore informatico russo e i servizi di sicurezza – Impossibilità per il Consiglio di fornire prove precise ed elementi informativi oggettivi in merito ad attività secrete per natura – Potere discrezionale del Consiglio
[Art. 275, comma 2, TFUE; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1218, (PESC) 2023/1767, (PESC) 2024/847 e (PESC) 2024/2456, art. 2, § 1, i); regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, art. 3, § 1, i), 2023/1216, 2023/1765, 2024/849 e 2024/2455]
(v. punti 111‑113, 116, 117)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Divieto di ingresso e di transito nonché congelamento dei capitali di determinate persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Restrizione della libertà d’impresa – Ammissibilità – Presupposti – Restrizione prevista dalla legge – Rispetto del contenuto essenziale del diritto invocato – Perseguimento di un obiettivo di interesse generale riconosciuto come tale dall’Unione – Rispetto del principio di proporzionalità – Condizioni soddisfatte
[Artt. 3, § 5, e 21 TUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 16 e 52, § 1; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1218, (PESC) 2023/1767, (PESC) 2024/847 e (PESC) 2024/2456, art. 2, § 1, i); regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, art. 3, § 1, i), 2023/1216, 2023/1765, 2024/849 e 2024/2455]
(v. punti 146‑155)
Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei capitali di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Obbligo di individuare nella motivazione gli elementi specifici e concreti che giustificano tale misura – Decisione che si inserisce in un contesto noto all’interessato e che gli consente di comprendere la portata della misura adottata nei suoi confronti – Ammissibilità di una motivazione sommaria
[Art. 296, comma 2, TFUE; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1218, (PESC) 2023/1767 e (PESC) 2024/847; regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, 2023/1216, 2023/1765 e 2024/849]
(v. punti 159‑171)
Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi addebitati alle persone o alle entità interessate – Inserimento negli elenchi fondato su un insieme di indizi precisi, concreti e concordanti – Errore di valutazione – Insussistenza
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1218, (PESC) 2023/1767, (PESC) 2024/847 e (PESC) 2024/2456, art. 2, § 1, i); regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, art. 3, § 1, i), 2023/1216, 2023/1765, 2024/849 e 2024/2455]
(v. punti 174‑176, 191‑199, 204, 210, 211, 217, 223‑226, 236‑243, 248‑250, 259, 265, 269‑277)
Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Portata del controllo – Inserimento del ricorrente nell’elenco allegato alla decisione impugnata in ragione della sua qualità di persona giuridica, entità o organismo che opera nel settore informatico russo con una licenza del FSB o con una licenza di armi e attrezzature militari – Documenti accessibili al pubblico – Principio del libero apprezzamento della prova – Elementi comunicati a carico e a discarico
[Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1218, (PESC) 2023/1767, (PESC) 2024/847 e (PESC) 2024/2456; regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, 2023/1216, 2023/1765, 2024/849 e 2024/2455]
(v. punti 178, 179, 208, 209)
Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Diritto di essere ascoltato – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei fondi delle persone giuridiche, delle entità o degli organismi che operano nel settore informatico russo con una licenza del FSB o con una licenza di armi e attrezzature militari – Criteri di adozione delle misure restrittive – Misure di portata generale – Obbligo di previa comunicazione al ricorrente degli elementi di prova che giustificano l’adozione da parte del Consiglio di un nuovo criterio – Insussistenza
[Art. 29 TUE; art. 215 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 2, a); decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1218, (PESC) 2023/1767, (PESC) 2024/847 e (PESC) 2024/2456, art. 2, § 1, i); regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, art. 3, § 1, i), 2023/1216, 2023/1765, 2024/849 e 2024/2455]
(v. punti 289, 290)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei fondi delle persone giuridiche, delle entità o degli organismi che operano nel settore informatico russo con una licenza del FSB o con una licenza di armi e attrezzature militari – Diritti della difesa – Decisione successiva che ha mantenuto il nome del ricorrente nell’elenco delle persone oggetto di tali misure – Comunicazione all’interessato degli elementi nuovi presi in considerazione in occasione del riesame periodico delle misure restrittive – Violazione del diritto di essere ascoltato – Insussistenza
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 2, a); decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2023/1767 e (PESC) 2024/2456, art. 6, comma 3; regolamenti del Consiglio nn. 269/2014, art. 14, § 4, 2023/1765 e 2024/2455]
(v. punti 294, 295, 301, 318)
Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Diritto di essere ascoltato – Obbligo del Consiglio di rispondere alle osservazioni presentate dalle persone o dalle entità interessate prima dell’adozione delle misure restrittive previste – Insussistenza
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 2)
(v. punti 308, 312)
Sintesi
Nella sua sentenza, il Tribunale respinge il ricorso di annullamento proposto dalla società Positive Group PAO contro gli atti con cui è stata inserita dal Consiglio dell’Unione europea negli elenchi delle persone ed entità soggette a misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina. Tale causa consente in particolare al Tribunale di pronunciarsi, per la prima volta, sulla legittimità del criterio i) della decisione 2014/145 (
1
), che permette al Consiglio di adottare misure restrittive nei confronti di persone giuridiche, entità o organismi che operano nel settore informatico russo con una licenza del FSB.
Tale sentenza si inserisce nel contesto di una serie di misure restrittive adottate dall’Unione europea a seguito dell’aggressione militare avviata dalla Federazione russa contro l’Ucraina il 24 febbraio 2022. La Positive Group PAO si è vista imporre il congelamento dei suoi fondi e delle sue risorse economiche nell’Unione europea nel giugno e nel settembre 2023 (
2
), poi nel marzo e nel settembre 2024 (
3
), con la motivazione che essa è un’entità che opera nel settore informatico russo e detiene una licenza amministrata dal FSB. Il Consiglio ha modificato, nel settembre 2024, il motivo dell’inserimento del nome della ricorrente negli elenchi di cui trattasi, precisando che quest’ultima è la società holding di un conglomerato con sede in Russia che comprende la AO Pozitiv Teknolodzhiz, la quale opera nel settore informatico russo e detiene una licenza rilasciata dal FSB.
A sostegno del suo ricorso di annullamento, la ricorrente eccepisce l’illegittimità del criterio i) e deduce altresì, in particolare, errori di valutazione da parte del Consiglio.
Giudizio del Tribunale
Per quanto concerne l’eccezione di illegittimità del criterio i), il Tribunale dichiara, in primo luogo, che tale criterio è conforme ai principi di prevedibilità e di certezza del diritto, dal momento che esso è sufficientemente chiaro e prevedibile e che il potere discrezionale del Consiglio è limitato dagli obiettivi perseguiti dalla normativa che disciplina le misure restrittive di cui trattasi. A tal riguardo, esso osserva che le condizioni di applicazione del criterio i) definiscono in modo oggettivo una categoria circoscritta di persone. Infatti, l’applicazione di tale criterio presuppone la sussistenza cumulativa di due condizioni oggettive, vale a dire, da un lato, che la persona giuridica, l’entità o l’organismo di cui trattasi operi nel settore informatico russo e, dall’altro, che esso o essa sia titolare di una licenza del FSB o di una licenza di «armi e attrezzature militari». Per di più, il criterio i) si inserisce in un contesto giuridico circoscritto dagli obiettivi perseguiti dalle misure restrittive di cui trattasi, vale a dire la necessità di esercitare la massima pressione sulle autorità russe affinché queste ultime pongano fine alle loro azioni di destabilizzazione dell’Ucraina e all’aggressione militare di tale paese. Tali misure restrittive sono quindi conformi all’obiettivo previsto all’articolo 21, paragrafo 2, lettera c), TUE.
Il Tribunale precisa che, nel caso in cui una società madre detenga o controlli una delle sue società figlie in modo tale da esercitare un’influenza determinante su quest’ultima, esse costituiscono una sola «entità» ai sensi del criterio i). Pertanto, le condizioni per l’inserimento in base al criterio i) dell’entità costituita dalla società madre e dalla sua società figlia sono soddisfatte quando la società figlia opera nel settore informatico russo e detiene una licenza del FSB.
In secondo luogo, il Tribunale ritiene che il criterio i) non risulti manifestamente sproporzionato rispetto agli obiettivi perseguiti dalle misure restrittive. Tale criterio è atto a limitare i mezzi di cui dispone il governo della Federazione russa per attuare la sua guerra dell’informazione, poiché, avendo un legame con i servizi di sicurezza russi, le persone giuridiche, le entità o gli organismi interessati alimentano, direttamente o indirettamente, la capacità della Federazione russa di condurre le sue azioni e le sue politiche volte a compromettere l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina. Tale criterio ha quindi carattere necessario, allo scopo di aumentare la pressione esercitata sulle autorità russe affinché queste ultime pongano fine alle loro azioni e alle loro politiche di destabilizzazione dell’Ucraina, quali esercitate, in particolare, mediante la guerra dell’informazione. Il Tribunale precisa che il criterio i) compromette la capacità di simili entità di fornire sostegno ai servizi di sicurezza russi e che non è manifestamente inadeguato rispetto a detti obiettivi e non può, pertanto, essere considerato sproporzionato per il fatto di non imporre al Consiglio di dimostrare una partecipazione effettiva dell’entità di cui trattasi alla guerra dell’informazione. A tal riguardo, esso ritiene che la condizione prevista dal criterio i) relativa al possesso di una licenza del FSB o di una licenza di «armi e attrezzature militari», consentendo di prendere in considerazione non solo le entità del settore informatico russo che partecipano effettivamente alla guerra dell’informazione, ma anche quelle che possono essere mobilitate dai servizi di sicurezza russi per assisterli, sia adeguata e necessaria per conseguire l’obiettivo perseguito da tale criterio.
In terzo luogo, il Tribunale dichiara che il criterio non pregiudica in modo sproporzionato la libertà d’impresa (
4
). Esso ritiene, in particolare, tenuto conto dell’importanza fondamentale degli obiettivi perseguiti dalle misure restrittive, che il Consiglio abbia potuto considerare, senza eccedere i limiti del suo potere discrezionale, che le limitazioni della libertà d’impresa eventualmente risultanti dall’applicazione del criterio i) erano adeguate e necessarie, allo scopo di aumentare la pressione sulla Federazione russa. Dato che tali misure non impediscono alle imprese russe del settore informatico di esercitare le loro attività commerciali, simili limitazioni non possono dunque, alla luce degli obiettivi perseguiti, essere considerate un intervento sproporzionato e inaccettabile, tale da ledere la sostanza stessa della libertà d’impresa delle entità interessate da tale criterio.
Per quanto riguarda gli errori di valutazione dedotti dalla ricorrente, il Tribunale precisa che la persona designata negli atti iniziali e nei primi atti di mantenimento, rispetto alla quale deve essere dimostrato il soddisfacimento delle condizioni previste dal criterio i), è la ricorrente quale entità, anche denominata Positive Technologies o Gruppa Pozitiva, e non già la ricorrente quale società o persona giuridica. Inoltre, anche se la Pozitiv Teknolodzhiz è una persona giuridica giuridicamente distinta dalla ricorrente, il Consiglio ha potuto validamente considerare che, tenuto conto del fatto che la ricorrente deteneva il 100% di tale società figlia, essa esercitava un’influenza determinante su tale società figlia e che quest’ultima non era un’entità autonoma rispetto alla ricorrente. Pertanto, nei limiti in cui è dimostrato che la sua società figlia Pozitiv Teknolodzhiz detiene una licenza del FSB, sono soddisfatte le condizioni per l’inserimento della ricorrente quale entità in base al criterio i). In tale contesto, il fatto che il numero di identificazione fiscale che compare sulle licenze del FSB non corrisponda a quello della ricorrente quale persona giuridica è irrilevante ai fini della dimostrazione che la ricorrente quale entità soddisfa le condizioni di inserimento ai sensi del criterio i). Il Tribunale conclude che il Consiglio non è incorso errori di valutazione inserendo, e mantenendo, il nome della ricorrente negli elenchi in questione.
(
1
)	Articolo 2, paragrafo 1, lettera i), della decisione 2014/145/PESC del Consiglio, del 17 marzo 2014, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2014, L 78, pag. 16), come modificata dalla decisione 2023/1218 del Consiglio, del 23 giugno 2023 (GU 2023, L 159 I, pag. 526) [in prosieguo: il «criterio i)»]:
«1. Sono congelati tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti a, o posseduti, detenuti o controllati da: (…)
i) persone giuridiche, entità o organismi che operano nel settore informatico russo con una licenza rilasciata dal Centro per la concessione di licenze, la certificazione e la protezione dei segreti di Stato del Servizio federale di sicurezza russo (FSB) o con una licenza di “armi e attrezzature militari” rilasciata dal ministero russo dell’Industria e del commercio (...)».
(
2
)	Decisione (PESC) 2023/1218 del Consiglio, del 23 giugno 2023, che modifica la decisione 2014/145/PESC, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2023, L 159 I, pag. 526) e regolamento di esecuzione (UE) 2023/1216 del Consiglio, del 23 giugno 2023, che attua il regolamento (UE) n. 269/2014, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2023, L 159 I, pag. 335) (in prosieguo: gli «atti iniziali»); decisione (PESC) 2023/1767 del Consiglio, del 13 settembre 2023, che modifica la decisione 2014/145/PESC concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2023, L 226, pag. 104) e regolamento di esecuzione (UE) 2023/1765 del Consiglio, del 13 settembre 2023, che attua il regolamento (UE) n. 269/2014 concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2023, L 226, pag. 3) (in prosieguo: i «primi atti di mantenimento»).
(
3
)	Decisione (PESC) 2024/847 del Consiglio, del 12 marzo 2024, che modifica la decisione 2014/145/PESC concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU L, 2024/847) e regolamento di esecuzione (UE) 2024/849 del Consiglio, del 12 marzo 2024, che attua il regolamento (UE) n. 269/2014 concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU L, 2024/849) (in prosieguo: i «secondi atti di mantenimento»); decisione (PESC) 2024/2456 del Consiglio, del 12 settembre 2024, che modifica la decisione 2014/145/PESC concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU L, 2024/2456) e regolamento di esecuzione (UE) 2024/2455 del Consiglio, del 12 settembre 2024, che attua il regolamento (UE) n. 269/2014 concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU L, 2024/2455) (in prosieguo: i «terzi atti di mantenimento»).
(
4
)	Libertà sancita all’articolo 16 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.