62017CC0670
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. BOBEK
van 8 november 2018 (
1
)
Zaak C‑670/17 P
Helleense Republiek
tegen
Europese Commissie
„Hogere voorziening – EOGFL, afdeling Oriëntatie – Operationeel programma CCI 2000GR061PO021 (Griekenland – Doelstelling 1 – Plattelandsreconstructie) – Financiële correcties – Rechtsgrondslag – Overgangsbepalingen – Gewettigd vertrouwen – Rechtszekerheid”
I. Inleiding
1.
Verordening (EG) nr. 1260/1999 (
2
) stelde voor de periode 2000‑2006 de mechanismen vast om toezicht te houden, verslag uit te brengen en financiële correcties te verrichten met betrekking tot betalingen in het kader van een aantal fondsen, waaronder het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL), het Europees Sociaal Fonds (ESF) en het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO). Bepaalde fondsen, waaronder het ESF en het EFRO, bleven daarna onderworpen aan de opvolger van verordening nr. 1260/1999, verordening (EG) nr. 1083/2006 (
3
). Het EOGFL daarentegen werd hervormd en ondergebracht in een afzonderlijke wettelijke regeling, namelijk verordening (EG) nr. 1290/2005 (
4
). Voor daaropvolgende perioden werden deze verordeningen op hun beurt vervangen door nieuwe verordeningen. (
5
)
2.
Op 25 maart 2015 heeft de Commissie een uitvoeringsbesluit (
6
) vastgesteld waarin zij een financiële correctie van 72105592,41 EUR verrichte met betrekking tot betalingen aan de Helleense Republiek in het kader van het EOGFL voor de periode 2000‑2006 (hierna: „litigieus besluit”). De Helleense Republiek heeft tegen dat besluit beroep ingesteld bij het Gerecht.
3.
Deze hogere voorziening is ingesteld tegen het arrest van het Gerecht in zaak T‑327/15 (
7
) (hierna: „bestreden arrest”), waarin het Gerecht het beroep van de Helleense Republiek heeft verworpen. In deze hogere voorziening worden kwesties aan de orde gesteld die betrekking hebben op de rechtsgrond van het litigieuze besluit (eerste en tweede middel), de uiterste termijnen voor de vaststelling ervan (derde en vierde middel) en het onevenredige karakter van de bij dat besluit opgelegde financiële correctie (vijfde middel).
II. Toepasselijke bepalingen
A.
Unierecht
1. Verordening nr. 1260/1999
4.
Artikel 39 van verordening nr. 1260/1999 luidde als volgt:
„Financiële correcties
1.   De lidstaten zijn in eerste instantie belast met het onderzoek naar onregelmatigheden en laten zich daarbij leiden door de vaststelling van elke belangrijke wijziging die de aard of de voorwaarden van de uitvoering of de controle van een bijstandspakket beïnvloedt, en het verrichten van de nodige financiële correcties.
De lidstaat verricht de financiële correcties die in verband met de eenmalige of systematische onregelmatigheid geboden zijn. De door de lidstaat verrichte correcties behelzen een gehele of gedeeltelijke intrekking van de communautaire bijdrage. De aldus vrijgekomen communautaire middelen kunnen door de lidstaat ten behoeve van het betrokken bijstandspakket worden hergebruikt, met inachtneming van de overeenkomstig artikel 53, lid 2, vast te stellen voorwaarden.
2.   Indien de Commissie na de nodige verificatie constateert:
a)
dat een lidstaat zijn verplichtingen uit hoofde van lid 1 niet is nagekomen, of
b)
dat om redenen die met een geheel bijstandspakket of een deel ervan verband houden, de bijdrage van de fondsen niet of slechts voor een deel gerechtvaardigd is, of
c)
dat er sprake is van ernstige tekortkomingen in de beheers- en controlesystemen die tot onregelmatigheden met een systematisch karakter kunnen leiden,
schorst de Commissie de betrokken tussentijdse betalingen en verzoekt zij de lidstaat, onder opgave van haar redenen, binnen een bepaalde termijn zijn opmerkingen kenbaar te maken en, voor zover nodig, correcties aan te brengen.
Indien de lidstaat bezwaar maakt tegen de opmerkingen van de Commissie, wordt de lidstaat door de Commissie gehoord en trachten beide partijen middels samenwerking op grond van het partnerschap overeenstemming te bereiken over de opmerkingen en de daaruit te trekken conclusies.
3.   Na afloop van de door de Commissie gestelde termijn kan de Commissie wanneer geen overeenstemming is bereikt en de lidstaat geen correcties heeft aangebracht, rekening houdend met de opmerkingen van de lidstaat, binnen een termijn van drie maanden besluiten:
a)
het in artikel 32, lid 2, bedoelde voorschot te verminderen, of
b)
de vereiste financiële correcties te verrichten door de bijdrage van de fondsen aan het betrokken bijstandspakket geheel of gedeeltelijk in te trekken.
De Commissie houdt bij het vaststellen van het bedrag van een correctie, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, rekening met de aard van de onregelmatigheid of de wijziging, alsmede met de omvang en de financiële consequenties van de tekortkomingen die in de beheers- of controlesystemen van de lidstaten zijn geconstateerd.
Indien na afloop van de gestelde termijn niet besloten wordt tot de onder a) of b) bedoelde maatregel, komt de opschorting van de tussentijdse betalingen onmiddellijk te vervallen.
4.   Elk bedrag dat wegens onverschuldigde betaling wordt teruggevorderd, moet aan de Commissie worden terugbetaald. Een dergelijk bedrag wordt met moratoire rente verhoogd.
5.   Dit artikel is van toepassing onverminderd artikel 32.”
2. Verordening nr. 1083/2006
5.
Artikel 105, leden 1 en 2, van verordening nr. 1083/2006 luidde als volgt:
„Overgangsbepalingen
1.   Deze verordening doet geen afbreuk aan de voortzetting noch aan de wijziging, met inbegrip van de gehele of gedeeltelijke intrekking, van bijstand met medefinanciering uit de structuurfondsen of van projecten met medefinanciering uit het Cohesiefonds die de Commissie heeft goedgekeurd op grond van verordening (EEG) nr. 2052/88, (EEG) nr. 4253/88, (EG) nr. 1164/94 en (EG) nr. 1260/1999 of van enige andere regelgeving die op 31 december 2006 op de betrokken bijstand van toepassing is; de betrokken regelgeving blijft derhalve van toepassing op de bijstand of de projecten totdat deze worden afgesloten.
2.   Bij de besluitvorming over operationele programma’s houdt de Commissie rekening met alle bijstand met medefinanciering uit de structuurfondsen en alle projecten met medefinanciering uit het Cohesiefonds die reeds vóór de inwerkingtreding van deze verordening door de Raad of de Commissie goedgekeurd zijn en die in de loop van de door de operationele programma’s bestreken periode een financiële weerslag hebben.”
III. Feiten en procedure bij de Commissie
6.
De feiten en procedurele achtergrond, die in de punten 1 tot en met 15 van het bestreden arrest worden uiteengezet, kunnen als volgt worden samengevat.
7.
Op 31 maart 2011 diende de Helleense Republiek overeenkomstig artikel 38, lid 1, onder f), en artikel 37 van verordening nr. 1260/1999, bij de Europese Commissie een afsluitende verklaring in, vergezeld van een eindverslag, die betrekking had op een operationeel programma in het kader van het EOGFL voor de periode die liep van 2000 tot en met 2006 (hierna: „operationeel programma 2000‑2006”). Nadat de Helleense Republiek op 5 augustus 2011 had geantwoord op een verzoek om informatie van de Commissie van 2 augustus 2011, stelde de Commissie haar op 24 mei 2012 in kennis van het feit dat het verslag was aanvaard.
8.
Op 3 januari 2013 vroeg de Commissie de Griekse autoriteiten of zij konden instemmen met een financiële correctie van 94465089,65 EUR op de bedragen die waren betaald in het kader van het operationeel programma 2000‑2006. Volgens de Commissie zou een financiële correctie van maximaal 211582686,65 EUR kunnen worden opgelegd indien niet binnen twee maanden overeenstemming zou kunnen worden bereikt.
9.
Bij brief van 5 maart 2013 stelden de Griekse autoriteiten deze bedragen ter discussie aangezien zij volgens hen zelf reeds afdoende correcties hadden verricht.
10.
Op 17 juli 2013 vroeg de Commissie na haar voorgaande berekeningen te hebben herzien of de Griekse autoriteiten konden instemmen met een financiële correctie van 30472624,09 EUR. Opnieuw zou volgens de Commissie een financiële correctie van maximaal 116487848,75 EUR kunnen worden opgelegd indien niet binnen twee maanden overeenstemming zou kunnen worden bereikt.
11.
Bij brief van 19 september 2013 stelden de Griekse autoriteiten deze bedragen opnieuw ter discussie en herhaalden zij hun standpunt dat zij (zelf) reeds voldoende correcties hadden verricht.
12.
Op 13 september 2013 werden de Griekse autoriteiten verzocht aanvullende informatie te verstrekken, welke informatie door de Commissie werd ontvangen op 13 januari en 14 februari 2014. Op 5 maart 2014 werden zij uitgenodigd op een hoorzitting die plaatsvond op 27 mei 2014. Op 20 juni 2014 verstrekten de Griekse autoriteiten aanvullende informatie die tijdens die hoorzitting was besproken. Toch vroeg de Commissie op 11 juli 2014 nog meer informatie, die haar door de Griekse autoriteiten werd verstrekt op 26 september 2014.
13.
Op 13 februari 2015 stelde de Commissie de Griekse autoriteiten in kennis van het feit dat zij voornemens was over te gaan tot een financiële correctie van 72105592,41 EUR. Op 25 maart 2015 stelde de Commissie het litigieuze besluit vast.
IV. Bestreden arrest en procedure bij het Hof
14.
De Helleense Republiek heeft bij het Gerecht tegen het litigieuze besluit beroep tot nietigverklaring ingesteld (zaak T‑327/15). Bij arrest van 19 september 2017 heeft het Gerecht dat beroep tot nietigverklaring verworpen.
15.
Bij verzoekschrift van 28 november 2017 heeft de Helleense Republiek tegen dat arrest hogere voorziening ingesteld. De Commissie heeft haar verweerschrift ingediend op 15 december 2017. Een memorie van repliek en een memorie van dupliek zijn ingediend op respectievelijk 26 februari en 5 maart 2018.
16.
Ter ondersteuning van haar hogere voorziening voert de Helleense Republiek vijf middelen aan.
17.
Het eerste middel is ontleend aan de onjuiste uitlegging en toepassing aan van de overgangsbepalingen van de verordeningen nr. 1083/2006 en nr. 1303/2013, gelezen in samenhang met het bepaalde in verordening nr. 1290/2005, en subsidiair aan een verkeerde rechtsopvatting bij de toepassing van het bepaalde in verordening nr. 1260/1999 na 1 januari 2007, evenals aan het ontbreken van motivering.
18.
Het tweede middel is ontleend aan de onjuiste uitlegging en toepassing aan van het bepaalde in artikel 39 van verordening nr. 1260/1999, evenals aan een tegenstrijdige en ontoereikende motivering.
19.
Het derde middel is ontleend aan de onjuiste uitlegging en toepassing van de artikelen 144 en 145 van verordening nr. 1303/2013, evenals aan het feit dat de in artikel 52, lid 4, onder c), van verordening nr. 1306/2013 neergelegde gewaarborgde termijn van 24 maanden niet in acht is genomen.
20.
Het vierde middel is ontleend aan vermeende schending van de beginselen van rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen door de Commissie.
21.
Het vijfde middel is ontleend aan de ontoereikende motivering voor de afwijzing van de middelen tot nietigverklaring ontleend aan beweerde schending van het evenredigheidsbeginsel.
V. Beoordeling
22.
Mijns inziens slagen het eerste en het derde middel en moet het arrest van het Gerecht worden vernietigd. Ik zal elk van deze twee middelen onderzoeken en volledigheidshalve eveneens ingaan op het tweede, het vierde en het vijfde middel (deel A). Mocht het Hof tot dezelfde conclusie komt aangaande het eerste of het derde middel, zou het litigieuze besluit ook nietig moeten worden verklaard (deel B).
B.
Middelen
1. Eerste middel: ontbreken van een rechtsgrond voor de intrekking van de financiering uit het EOGFL
23.
Met haar eerste middel voert de Helleense Republiek aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een verkeerde rechtsopvatting door te aanvaarden dat de Commissie zich kon beroepen op artikel 39 van verordening nr. 1260/1999 als rechtsgrond voor het litigieuze besluit. Zij stelt eveneens dat de overgangsbepalingen van verordening nr. 1083/2006 en verordening nr. 1303/2013 in het bestreden arrest onjuist worden uitgelegd en dat het arrest niet wordt gemotiveerd.
24.
De Helleense Republiek betoogt dat verordening nr. 1260/1999 was ingetrokken op het moment dat het litigieuze besluit werd vastgesteld. Artikel 105, lid 1, van verordening nr. 1083/2006, dat voorziet in de voortgezette toepassing van verordening nr. 1260/1999, was niet van toepassing op de betrokken fondsen (met name het EOGFL, afdeling Oriëntatie).
25.
Het argument van de Helleense Republiek is mijns inziens gegrond. Het bestreden arrest moet op basis daarvan worden vernietigd.
26.
De Commissie betwist niet dat op het moment van het litigieuze besluit verordening nr. 1260/1999 was ingetrokken bij artikel 107 van verordening nr. 1083/2006. Volgens de eerste alinea van die bepaling wordt „[o]nverminderd het bepaalde in artikel 105, lid 1, [...] verordening (EG) nr. 1260/1999 met ingang van 1 januari 2007 ingetrokken”.
27.
Het gebruik van artikel 39 van verordening nr. 1260/1999 als rechtsgrond hing dus af van artikel 105, lid 1, van verordening nr. 1083/2006, dat voorziet in de voortgezette toepassing van verordening nr. 1260/1999. Verordening nr. 1083/2006 is zelf met ingang van 1 januari 2014 ingetrokken. Bijgevolg hing het gebruik van artikel 39 van verordening nr. 1260/1999 als rechtsgrond vanaf die datum af van artikel 152, lid 1, van verordening nr. 1303/2013, dat voorziet in de voortgezette toepassing van verordening nr. 1083/2006 op „steunverlening die door de Commissie is goedgekeurd op grond van verordening (EG) nr. 1083/2006 of andere wetgeving die op 31 december 2013 op die bijstandsverlening van toepassing is”.
28.
Op grond van deze bepalingen verdedigt de Commissie het standpunt dat de overgangsbepalingen „trapsgewijs” moeten worden toegepast. Artikel 39 van verordening nr. 1260/1999 was ingetrokken. Voor operationele programma’s uit de periode 2000‑2006 bleef het op grond van verordening nr. 1083/2006 evenwel van toepassing tot 2013. In 2013 werd verordening nr. 1083/2006 op haar beurt ingetrokken en voor voorgaande programma’s evenwel in stand gehouden door verordening nr. 1303/2013.
29.
In de praktijk zou een dergelijke „trapsgewijze toepassing” van de toepasselijke voorschriften er in feite op neerkomen dat de toepasselijke wetgeving zou moeten worden bijeengeraapt uit verschillende stukjes van de ingetrokken wetgeving. Bovendien lijkt de theorie van de Commissie volgens welke (schijnbaar) onbeperkt kan worden teruggegaan in de wetsgeschiedenis, zoals zal blijken uit aanvullende argumenten die in de loop van deze hogere voorziening zijn aangevoerd, nogal selectief van aard: sommige bepalingen worden inderdaad trapsgewijs toegepast, maar andere dan weer niet.
30.
Ik betwijfel niet alleen ten zeerste of een dergelijke aanpak in de praktijk staande kan worden gehouden, maar zie vooral meer fundamentele bezwaren inzake de rechtsstaat.
31.
Met betrekking tot het eerste middel is deze zaak evenwel veel eenvoudiger: zelfs indien een onbeperkte trapsgewijze toepassing van rechtsregels werd aanvaard als algemene regel – wat niet het geval is – zou dat in deze zaak duidelijk ratione materiae zijn uitgesloten. Zoals de Helleense Republiek heeft aangegeven, bepaalt artikel 105, lid 1, van verordening nr. 1083/2006 uitdrukkelijk dat de toepassing van verordening nr. 1260/1999 slechts wordt voortgezet voor„bijstand met medefinanciering uit de structuurfondsen of [...] projecten met medefinanciering uit het Cohesiefonds [...]”.
32.
Het EOGFL, afdeling Oriëntatie, maakt deel uit van noch de structuurfondsen, noch het Cohesiefonds. Met name de „structuurfondsen” worden in artikel 1 van verordening nr. 1083/2006 uitdrukkelijk omschreven als het EFRO en het ESF.
33.
Ondanks het feit dat „structuurfondsen” in verordening nr. 1083/2006 uitdrukkelijk worden omschreven, was het Gerecht van oordeel dat artikel 105, lid 1, van die verordening kon worden uitgebreid naar operationele programma’s met medefinanciering uit het EOGFL, afdeling Oriëntatie, in de periode 2000‑2006. Het Gerecht heeft zijn conclusie evenwel niet of hooguit kennelijk ontoereikend gemotiveerd.
34.
In punt 24 van het bestreden arrest lijkt het Gerecht de argumenten van de Helleense Republiek in dat verband te willen weerleggen door eenvoudigweg de bewoording van artikel 105, lid 1, van verordening nr. 1083/2006 aan te halen, maar zonder daadwerkelijk een motivering te geven.
35.
In de punten 25 en 26 van het bestreden arrest verwijst het Gerecht naar artikel 105, lid 2, van verordening nr. 1083/2006, dat tot doel zou hebben te voorzien in een overgangsregeling voor de structuurfondsen en het Cohesiefonds. Het Gerecht haalt in dat verband het arrest van 21 september 2016, Commissie/Spanje (C‑140/15 P, EU:C:2016:708), aan.
36.
Mijns inziens kan die op artikel 105, lid 2, gebaseerde motivering in de punten 25 en 26 van het bestreden arrest – door de Commissie zelf incidenteel in haar verweer omschreven als subsidiair en „obiter dictum” – geenszins de in artikel 1 van verordening nr. 1083/2006 opgenomen omschrijving van structuurfondsen en de daaruit voortvloeiende uitdrukkelijk omschreven werkingssfeer van artikel 105, lid 1, ervan ter discussie stellen. Ook artikel 105, lid 2, verwijst naar „structuurfondsen” en het „Cohesiefonds” zonder aan deze termen een bijzondere betekenis toe te kennen die zou verschillen van de omschrijving in artikel 1 van verordening nr. 1083/2006. Het arrest van 21 september 2016, Commissie/Spanje (C‑140/15 P, EU:C:2016:708), van zijn kant had betrekking op het Cohesiefonds, dat duidelijk binnen de werkingssfeer van de overgangsbepalingen viel.
37.
Meer algemeen moet worden opgemerkt dat indien het Gerecht een in een verordening opgenomen uitdrukkelijke omschrijving wenst te herformuleren op grond van contextuele, systemische of teleologische argumenten (in de mate dat dat al mogelijk zou zijn zonder in aanvaring te komen met de scheiding der machten), het een veel beter onderbouwde motivering moet geven. Van een dergelijke motivering is er in het bestreden arrest kennelijk geen sprake.
38.
Op grond van het bovenstaande stel ik voor het eerste middel te aanvaarden en het bestreden arrest te vernietigen.
2. Tweede middel: ontbreken van een rechtsgrond voor na de afsluiting van het operationeel programma verrichte correcties
39.
Zelfs indien artikel 39 van verordening nr. 1260/1999 in beginsel als rechtsgrond zou hebben kunnen dienen voor de intrekking van de financiering uit het EOGFL, afdeling Oriëntatie, na 2006, zou die bepaling volgens de Helleense Republiek in deze zaak niet meer kunnen worden ingeroepen vanwege het feit dat het operationeel programma reeds was afgesloten op het tijdstip van het litigieuze besluit. Op artikel 39 gebaseerde financiële correcties zouden enkel kunnen worden toegepast op tussentijdse betalingen.
40.
Met haar tweede middel betoogt de Helleense Republiek dat de redenering van het Gerecht bij het verwerpen van die argumenten tegenstrijdig en ontoereikend was en op een onjuiste rechtsopvatting berustte. Meer bepaald in punt 52 van het bestreden arrest worden de argumenten van de Helleense Republiek afgewezen met de overweging dat financiële correcties moeten kunnen worden verricht na het verstrijken van de programmeringsperiode. De Helleense Republiek had echter betoogd dat zij konden worden toegepast na het verstrijken van de programmeringsperiode maar dan enkel zolang het programma nog liep. Wat de tussentijdse betalingen betreft, is de Helleense Republiek van oordeel dat de punten 49 en 50 van het bestreden arrest tegenstrijdig zijn. De Helleense Republiek voert een reeks argumenten aan om aan te tonen waarom het Gerecht artikel 39 van verordening nr. 1260/1999 onjuist uitlegt.
41.
Mijns inziens is het tweede middel ongegrond.
42.
Het Gerecht benadrukt in punt 50 van het bestreden arrest terecht dat artikel 39, lid 3, onder b), van verordening nr. 1260/1999 een vrij ruime bevoegdheid toekent aan de Commissie – die niet uitdrukkelijk wordt beperkt tot tussentijdse betalingen – om „de vereiste financiële correcties te verrichten door de bijdrage van de fondsen aan het betrokken bijstandspakket geheel of gedeeltelijk in te trekken”. Anders dan de Helleense Republiek zie ik geen tegenstelling tussen deze uitspraak en punt 49 van het bestreden arrest. In laatstgenoemd punt wordt bevestigd dat artikel 39, leden 2 en 3, verwijst naar tussentijdse betalingen zonder dat daarin evenwel wordt aangegeven dat door die verwijzingen de bevoegdheid van de Commissie om „de bijdrage van de fondsen [...] geheel of gedeeltelijk in te trekken”, voorgoed wordt begrensd.
43.
Bovendien zijn de systemische argumenten die de Helleense Republiek ter onderbouwing van haar interpretatie aanvoert, ofschoon zij inderdaad aanleiding kunnen geven tot bezorgdheid over de middelmatige en verwarde formulering van de betrokken wetgeving, mijns inziens niet doorslaggevend om de werkingssfeer van artikel 39 van verordening nr. 1260/1999 te beperken tot financiële correcties op tussentijdse betalingen. Wanneer artikel 39 volgens een teleologische lezing wordt beschouwd als een mechanisme om financiële correcties toe te passen en op die manier onrechtmatige betalingen te voorkomen, wordt het standpunt van de Commissie juist eerder bevestigd. Waarom zou een dergelijk mechanisme enkel gelden voor tussentijdse betalingen en niet voor eindbetalingen? Zoals de Commissie in een ruimer systemisch kader aangeeft, zou het inderdaad ook vreemd zijn dat een lidstaat door een verzoek tot betaling van het saldo in te dienen eenzijdig een einde zou kunnen maken aan de bevoegdheid van de Commissie om financiële correcties te verrichten. (
8
)
44.
In punt 53 van het bestreden arrest oordeelt het Gerecht dat ingeval de redenering van de Helleense Republiek wordt gevolgd, financiële correcties niet kunnen worden toegepast wanneer onregelmatigheden naar boven komen in het stadium waarin het bijstandspakket wordt afgesloten. Inzake de door de Helleense Republiek met betrekking tot dat punt opgeworpen argumenten, deel ik het standpunt dat de door het Gerecht gekozen bewoording duidelijker had kunnen worden geformuleerd. Correcties zouden technisch niet „onmogelijk” worden door de redenering van de Helleense Republiek te volgen. Wel zou de bevoegdheid van de Commissie ernstig worden beknot. Hoe dan ook was de door het Gerecht in punt 53 geformuleerde opmerking mijns inziens slechts een bijkomend argument.
45.
Gelet op het voorgaande ben ik van oordeel dat het tweede middel van de Helleense Republiek ongegrond moet worden verklaard.
3. Derde middel: vaststelling van het litigieuze besluit zonder inachtneming van de toepasselijke termijnen
46.
Volgens het bestreden arrest vormen termijnen in het kader van de financiëlecorrectieprocedure procedurele voorschriften die onmiddellijk van toepassing zijn. Wanneer de financiëlecorrectieprocedure overeenkomstig verordening nr. 1260/1999, en meer bepaald artikel 39 daarvan, wordt gevolgd, zijn dan ook de materiële voorschriften uit die bepaling van toepassing, maar moeten de procedurele termijnen worden gehaald uit verordeningen die in de plaats van die verordening zijn gekomen (met name artikel 100, lid 5, van verordening nr. 1083/2006 voor de periode van 1 januari 2007 tot en met 31 december 2013; artikel 145, lid 6, van verordening nr. 1303/2013 voor de periode vanaf 1 januari 2014). In deze zaak geldt bijgevolg de desbetreffende termijn uit artikel 145, lid 6, van verordening nr. 1303/2013 (
9
).
47.
Met haar derde middel voert de Helleense Republiek in wezen aan dat het Gerecht de artikelen 144 en 145 van verordening nr. 1303/2013 onjuist heeft uitgelegd en het de in artikel 52, lid 4, onder c), van verordening nr. 1306/2013 opgenomen maximumtermijn van 24 maanden had moeten toepassen. De Commissie zou bij een juiste uitlegging en toepassing van deze bepalingen haar bevoegdheid ratione temporis te buiten zijn gegaan. In dat verband roept de Helleense Republiek een verkeerde rechtsopvatting en het ontbreken van motivering in. De Helleense Republiek wijst er ook op dat de Commissie de toepasselijke termijnen niet heeft in acht genomen, iets wat zij in het kader van haar oorspronkelijke beroep tot nietigverklaring had aangevoerd in het tweede onderdeel van haar tweede middel. In het kader van de hogere voorziening draagt zij met betrekking tot deze kwestie evenwel geen verdere argumenten aan.
48.
De Commissie van haar kant is van oordeel dat het derde middel niet-ontvankelijk is, omdat het voor het eerst is aangevoerd in hogere voorziening. Voorts betoogt zij dat het Hof niet verplicht is die kwestie ambtshalve in overweging te nemen, aangezien de termijn in artikel 52, lid 4, onder c), van verordening nr. 1306/2013 de materiële werkingssfeer van de financiële correctie beperkt en geen kwestie van bevoegdheid ratione temporis aan de orde stelt. De Commissie stelt dat het derde middel, indien het Hof er toch op ingaat, ongegrond is. Volgens de overgangsbepalingen in artikel 105, lid 1, van verordening nr. 1083/2006 en artikel 152 van verordening nr. 1303/2013 blijven op financiële correcties in het kader van het EOGFL, afdeling Oriëntatie, voor de periode 2000‑2006 de voorschriften inzake de structuurfondsen (materiële voorschriften in verordening nr. 1260/1999 en procedurele voorschriften in verordening nr. 1303/2013) van toepassing en niet die inzake het gemeenschappelijk landbouwbeleid (verordening nr. 1290/2005).
49.
De exceptie van niet-ontvankelijkheid die de Commissie opwerpt met betrekking tot het derde middel is mijns inziens kennelijk ongegrond. Zoals blijkt uit punt 57 van het bestreden arrest, heeft de Helleense Republiek voor het Gerecht duidelijk geargumenteerd dat de in artikel 52, punt 4, onder c), van verordening nr. 1306/2013 opgenomen termijn van 24 maanden niet was in acht genomen.
50.
Ten gronde zijn, indien het Hof het standpunt deelt dat het eerste middel gegrond is, de overgangsbepalingen in artikel 105, lid 1, van verordening nr. 1083/2006 en in artikel 152 van verordening nr. 1303/2013 helemaal niet van toepassing en hoeft het derde middel derhalve niet verder te worden onderzocht.
51.
Indien het Hof het eerste middel evenwel afwijst en ondanks de uitdrukkelijke bewoording van artikel 105, lid 1, van verordening nr. 1083/2006 toch oordeelt dat die bepaling van toepassing is op financiering uit het EOGFL, afdeling Oriëntatie, moet er worden ingegaan op de in het kader van het derde middel aangevoerde kwestie inzake de toepasselijke termijnen en de bevoegdheid ratione temporis.
52.
Volgens het bestreden arrest blijven de in verordening nr. 1260/1999 opgenomen materiële voorschriften inzake financiële correcties van toepassing op de betrokken financiering. De toepasselijke procedurele termijnen zijn echter in eerste instantie vervangen door die in artikel 100, lid 5, van verordening nr. 1083/2006 en vervolgens door die in artikel 145, lid 6, van verordening nr. 1303/2013.
53.
Er bestaat rechtspraak waarin wordt verdedigd dat termijnen in het kader van lopende programma’s worden vervangen, terwijl de materiële voorschriften uit voorgaande wetgeving van toepassing blijven. (
10
) Ik ben evenwel van oordeel dat die hier niet van toepassing is op de manier waarop de Commissie dat heeft gesteld.
54.
Ik merk ter zake op dat de rechtspraaklijn waarnaar de Commissie in deze context verwijst ter ondersteuning van haar betoog, in elk geval werd ingezet in zaken waarin het Hof moest kiezen tussen een volledig gebrek aan procedurele termijnen en een soort redelijke termijn. Aangezien het Hof de tweede mogelijkheid verkoos, besloot het tamelijk vanzelfsprekend om dergelijke redelijke termijnen uit latere toepasselijke wetgeving te halen of te extrapoleren. Hetzelfde kan worden gezegd van gevallen waarin nieuwe of onderscheiden procedures worden vastgelegd in latere wetgeving en van toepassing worden verklaard op lopende, nog niet afgesloten programma’s die uit de vorige periode dateren. In dergelijke gevallen zijn de nieuwe termijnen in de wetgeving logischerwijs van toepassing indien een in die nieuwe wetgeving neergelegde procedure wordt gestart in het kader van die nieuwe wetgeving.
55.
Die situatie is nogal verschillend van de situatie waarin, zoals in deze zaak, de oorspronkelijk toepasselijke termijn nadat een procedure is gestart trapsgewijs wordt vervangen door nieuwe termijnen naarmate de procedure zich ontwikkelt. Een dergelijke aanpak, die allesbehalve tot rechtszekerheid leidt, brengt ook mee dat de Commissie, in de (niet onterechte) veronderstelling dat het volgende tijdschema mogelijk in nog langere termijnen voorziet, op een positieve manier wordt aangemoedigd om procedures jaren te laten voortslepen.
56.
In deze zaak heeft de Commissie namelijk meer dan 18 maanden voordat verordening nr. 1083/2006 werd ingetrokken haar goedkeuring aan het door de Helleense Republiek ingediende eindverslag gegeven. Indien de termijnen uit die verordening (
11
) ofwel die uit verordening nr. 1260/1999 (
12
) van toepassing zouden zijn geweest, zouden de rechten van de Commissie in deze zaak zijn vervallen. (
13
)
57.
Bovendien deel ik het standpunt van de Helleense Republiek dat zelfs indien de in deze zaak voorgestelde trapsgewijze vervanging van procedurele termijnen aanvaardbaar werd geacht, het Gerecht die termijnen in deze zaak onjuist heeft toegepast. Bijgevolg moet het derde middel worden aanvaard.
58.
Ten eerste wens ik nogmaals in herinnering te brengen dat het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo), dat het EOGFL, afdeling Oriëntatie, heeft vervangen, buiten de werkingssfeer van verordening nr. 1083/2006 valt overeenkomstig artikel 1 ervan. Het klopt dat artikel 105, lid 1, van die verordening voorziet in de voortgezette toepassing van verordening nr. 1260/1999 op programma’s met financiering uit het EOGFL, afdeling Oriëntatie, die dateren van vóór 2007. (
14
) Dat kan mijns inziens evenwel niet aldus worden opgevat dat onderdelen van verordening nr. 1083/2006 zelf (in casu artikel 100) van toepassing zijn op programma’s met financiering uit het EOGFL, afdeling Oriëntatie. Ik stel in dat verband vast dat geen enkel van de door de Commissie en het Gerecht aangehaalde arresten van het Hof waarin de trapsgewijze vervanging van procedurele termijnen wordt onderschreven, financiering uit het EOGFL, afdeling Oriëntatie, betreft. Die zaken betreffen het Cohesiefonds (
15
) en het EFRO (
16
), die duidelijk vallen onder verordening nr. 1083/2006.
59.
Ten tweede klopt het dat het Elfpo, dat volledig buiten de werkingssfeer van verordening nr. 1083/2006 was gehouden, in zekere zin opnieuw werd ondergebracht in het rechtsstelsel dat daarop volgde, namelijk verordening nr. 1303/2013. Deze laatste verordening bevat derhalve voorschriften die financiële correcties regelen in het kader van het Elfpo. Deze voorschriften staan echter in de eerste plaats in deel 2 van verordening nr. 1303/2013 en niet in deel 4, waaronder de artikelen 144 en 145 vallen.
60.
Volgens de derde alinea van artikel 1 van verordening nr. 1303/2013 „bevat [deel 4] de algemene regels die van toepassing zijn op de Fondsen [omschreven als de structuurfondsen en het Cohesiefonds, en dus niet met inbegrip van het Elfpo] en het EFMZV [Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij] wat betreft beheer en controle, financieel beheer, rekeningen en financiële correcties”.
61.
In de eerste alinea van diezelfde bepaling staat daarentegen dat „[d]e gemeenschappelijke regels die van toepassing zijn op de [Europese structuur- en investeringsfondsen, volgens de omschrijving ervan met inbegrip van het Elfpo] zijn neergelegd in deel 2” en in de vierde alinea dat de verordening van toepassing is „onverminderd de bepalingen in verordening [nr. 1306/2013]”. Artikel 85, lid 4, dat is opgenomen in deel 2 van verordening nr. 1303/2013, met als opschrift „Financiële correcties door de Commissie”, luidt dat de „criteria en de procedures voor de toepassing van financiële correcties worden vastgesteld in de fondsspecifieke voorschriften”.
62.
Het staat dus niet vast welke relevantie artikel 145 van verordening nr. 1303/2013 heeft voor fondsen als het Elfpo, die per definitie buiten deel 4 van die verordening vallen.
63.
Ik ben het daarentegen eens met de Helleense Republiek dat in verordening nr. 1306/2013 wel degelijk fondsspecifieke voorschriften staan ter vaststelling van de „criteria en procedures voor de toepassing van financiële correcties” in de zin van artikel 85, lid 4, van verordening nr. 1303/2013. Ik merk in dat verband op dat artikel 2, punt 4, van verordening nr. 1303/2013 „fondsspecifieke voorschriften” omschrijft als „de bepalingen zoals neergelegd in [...] een verordening die van toepassing is op een of meer van de in artikel 1, vierde alinea, bedoelde of vermelde [Europese structuur- en investerings]fondsen”. Verordening nr. 1306/2013 is een van de verordeningen die worden vermeld in de vierde alinea van artikel 1 van verordening nr. 1303/2013. De bepalingen van verordening nr. 1306/2013, die van toepassing zijn op het Elfpo, zijn derhalve als fondsspecifieke voorschriften te beschouwen.
64.
Meer bepaald in artikel 52, lid 4, onder c), van verordening nr. 1306/2013 staat dat „[f]inanciering niet kan worden geweigerd voor [...] uitgaven voor [...] maatregelen in het kader van de [programma’s] [...] waarvoor de betaling [...] is verricht meer dan 24 maanden voordat de Commissie de resultaten van haar inspectie schriftelijk aan de betrokken lidstaat heeft gemeld”.
65.
Kort samengevat ben ik van mening dat indien de overgangsbepalingen van verordening nr. 1303/2013 aldus zijn op te vatten dat de procedurele voorschriften van die verordening moeten worden uitgebreid naar procedures inzake financiering uit het EOGFL, afdeling Oriëntatie, voor de periode 2000‑2006, dan op zijn minst de voorkeur moet gaan naar de meest relevante procedurele termijnen. Het ligt mijns inziens voor de hand dat het dan gaat om de termijnen die van toepassing zijn op het Elfpo als opvolger van het EOGFL, afdeling Oriëntatie, en in het bijzonder artikel 85 van verordening nr. 1303/2013, dat zelf verwijst naar fondsspecifieke voorschriften.
66.
Aangezien artikel 52, lid 4, onder c), van verordening nr. 1306/2013 een dergelijk fondsspecifiek voorschrift betreft en het Gerecht die bepaling als niet-relevant heeft afgewezen, geef ik het Hof in overweging om het derde middel te aanvaarden en het bestreden arrest vanwege een kennelijk verkeerde rechtsopvatting en/of het ontbreken van een motivering in dat verband te vernietigen.
4. Vierde middel: (miskenning van) rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen
67.
Met haar vierde middel voert de Helleense Republiek aan dat het Gerecht, meer bepaald gelet op de aanvaarding door de Commissie van het eindverslag en de vertraging in de procedure die daarop volgde, de beginselen van rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen onjuist heeft uitgelegd en toegepast.
68.
In het kader van het derde middel ben ik reeds ingegaan op de temporele dimensie van de procedure, waarbij ik tot de slotsom ben gekomen dat het Gerecht de toepasselijke termijnen onjuist heeft toegepast. Ik heb eveneens geconcludeerd dat het eerste middel moet worden aanvaard. Indien het Hof het eens is met deze conclusies (of althans met minstens een ervan), hoeft het vierde middel niet verder te worden onderzocht. Per slot van rekening wordt luidens het vierde middel een algemeen punt naar voren geschoven inzake rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen waardoor er eigenlijk van wordt uitgegaan dat er in feite geen specifieke termijnen golden. Indien het Hof met betrekking tot het eerste en het derde middel daarentegen tot een andere slotsom komt en dus indirect het standpunt onderschrijft dat er geen specifieke termijnen golden, moet er wel degelijk worden ingegaan op de bredere kwesties inzake gewettigd vertrouwen en rechtszekerheid.
69.
Zoals het Gerecht opmerkt in punt 107 van het bestreden arrest, houden de afsluitende procedure en de betaling van het saldo (
17
) met name in dat de lidstaat een afsluitende verklaring (waarin onder meer de conclusies van de verrichte controles worden samengevat) (
18
) en een eindverslag indient (
19
). Terwijl de Commissie voor de aanvaarding van laatstgenoemd verslag over een termijn van vijf maanden beschikt, bestaat er echter geen procedure of termijn voor de formele aanvaarding door de Commissie van de afsluitende verklaring. Zoals vermeld in punt 110 van het bestreden arrest, voert de Commissie de nodige controles uit met betrekking tot de inhoud van de verklaring en kan zij, als zij opmerkingen heeft, de financiëlecorrectieprocedure openen. Hoewel er voor bepaalde fases van de financiëlecorrectieprocedure uitdrukkelijk in termijnen is voorzien, is er in de opeenvolgende verordeningen waarnaar in deze zaak wordt verwezen (
20
) evenwel geen sprake van specifieke termijnen waarbinnen de Commissie die procedure moet openen.
70.
In het licht van het voorgaande zie ik niet in waarom het oordeel van het Gerecht dat het beginsel van gewettigd vertrouwen niet is geschonden, onjuist zou zijn. De aanvaarding van het verslag mag niet worden opgevat als instemming met de inhoud van de verklaring en een bevestiging van de Commissie op dat punt, waardoor gewettigd vertrouwen zou zijn opgewekt bij de Helleense Republiek. Hoewel het eindverslag wel degelijk informatie moet bevatten over toezicht en financiële correcties, is dat document zoals de Commissie aangeeft toch totaal anders van aard dan de afsluitende verklaring. Ook de duur van een procedure op zich kan geen specifieke zekerheid geven waardoor gewettigd vertrouwen zou worden opgewekt. (
21
)
71.
Wat betreft het rechtszekerheidsbeginsel, vormt het ontbreken van een termijn waarbinnen de Commissie de financiëlecorrectieprocedure moet openen mijns inziens een van de fundamentele kwesties in deze zaak. Normaal gesproken en in beginsel is het aan de wetgever om zich daarmee bezig te houden, en niet aan het Hof.
72.
Evenzeer geldt echter dat het rechtszekerheidsbeginsel, en het „beginsel van de redelijke termijn” als uitvloeisel daarvan, de Commissie, evenals elke andere instelling van de Unie, belet onredelijk lang te wachten om op te treden, zelfs wanneer er geen sprake is van een formele termijn. (
22
) De Helleense Republiek verwijst ter zake ook naar het bijzondere belang van het feit dat beslissingen die aanzienlijke bedragen betreffen, tijdig worden genomen. Het Hof heeft inderdaad gewezen op het bijzondere belang van rechtszekerheid wanneer beslissingen aanzienlijke financiële gevolgen met zich meebrengen. (
23
) In de rechtspraak van het Hof wordt bovendien verwezen naar het parallellisme van procedurele tijdschema’s als uitdrukking van de plicht tot wederzijdse samenwerking. (
24
) Anders gesteld: het is inderdaad mogelijk dat het aan lidstaten opleggen van strikte termijnen die worden uitgedrukt in weken en het dan aan de Commissie toestaan te antwoorden binnen termijnen die worden uitgedrukt in jaren, niet aan dat ideaal voldoet.
73.
Tegen de achtergrond van die rechtspraak is het op rechtszekerheid gebaseerde argument van de Helleense Republiek zeker niet gespeend van enig belang. Aangezien het eerste en het derde middel mijns inziens moeten worden aanvaard – waarbij ik in het kader van het derde middel reeds ben ingegaan op de kwestie van specifieke termijnen die niet in acht zijn genomen – en het bestreden arrest op grond daarvan moet worden vernietigd, hoeft het algemene argument dat op dezelfde bezwaren steunt, hier echter niet nader te worden onderzocht.
5. Vijfde middel: onevenredig karakter van de financiële correctie
74.
Met haar vijfde middel voert de Helleense Republiek aan dat het Gerecht de afwijzing van het argument inzake het onevenredige karakter van de financiële correctie ontoereikend heeft gemotiveerd. De Helleense Republiek is van mening dat de Commissie een dubbele correctie heeft opgelegd doordat zij niet volledig rekening zou hebben gehouden met de op nationaal niveau reeds aangebrachte correcties.
75.
Dit middel moet mijns inziens niet-ontvankelijk worden verklaard.
76.
In de punten 119 tot en met 122 van het bestreden arrest staat duidelijk dat de Commissie ter voorkoming van dubbele correcties wel degelijk de noodzakelijke aanpassingen heeft doorgevoerd. Of er al dan niet sprake was van dubbele correcties, betreft een feitenkwestie en een beoordeling van bewijsmateriaal waarvoor het Gerecht bij uitsluiting bevoegd is. Behoudens het geval van een onjuiste opvatting daarvan, is een dergelijke kwestie dus niet vatbaar voor toetsing door het Hof in hogere voorziening. (
25
)
77.
Ik merk in dat verband op dat de Helleense Republiek niet heeft aangevoerd dat het Gerecht de feiten onjuist zou hebben opgevat. Het vijfde middel moet dientengevolge niet-ontvankelijk worden verklaard.
C.
Beslissing ten gronde
78.
Ik stel voor dat het Hof overeenkomstig artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie de zaak afdoet zonder deze terug te verwijzen naar het Gerecht.
79.
Indien het Hof, zoals ik heb voorgesteld, het eerste en het derde middel (of althans minstens een ervan) aanvaardt, zou dat niet enkel tot gevolg hebben dat het bestreden arrest wordt vernietigd, maar onvermijdelijk ook dat het litigieuze besluit nietig moet worden verklaard. In dergelijke omstandigheden is een nieuwe beoordeling van de zaak door het Gerecht niet nodig.
80.
Om de hierboven in de punten 53 tot en met 66 genoemde redenen ben ik van mening dat het Hof het derde middel moet aanvaarden.
81.
Indien het Hof het eens is met dat punt, vloeit hieruit logischerwijs voort dat het litigieuze besluit is vastgesteld in strijd met de in artikel 52, lid 4, onder c), van verordening nr. 1306/2013 neergelegde termijn van 24 maanden (zoals ook de Helleense Republiek in eerste aanleg had aangevoerd met haar tweede middel tot nietigverklaring). Het litigieuze besluit is vastgesteld op 25 maart 2015, inderdaad meer dan 24 maanden nadat de Commissie de Helleense Republiek op 3 januari 2013 voor het eerst op de hoogte had gesteld van de financiële correctie.
82.
Om de hierboven in de punten 26 tot en met 37 genoemde redenen ben ik van mening dat het Hof het eerste middel, ontleend het ontbreken van motivering in het bestreden arrest, moet aanvaarden.
83.
De Helleense Republiek heeft mijns inziens eveneens gelijk wanneer zij stelt (overeenkomstig het eerste onderdeel van haar eerste middel in eerste aanleg) dat artikel 105, lid 1, van verordening nr. 1083/2006 (en daaropvolgend artikel 152 van verordening nr. 1303/2013) niet van toepassing is op financiering uit het EOGFL, afdeling Oriëntatie, voor de periode 2000‑2006. Als gevolg daarvan kon het litigieuze besluit niet worden gebaseerd op artikel 39 van verordening nr. 1260/1999. Het litigieuze besluit heeft dan ook geen geldige rechtsgrond.
84.
Het litigieuze besluit moet dienovereenkomstig eveneens worden nietig verklaard.
85.
Geen van de door de Commissie aangedragen argumenten kan aan die conclusie afdoen.
86.
Ten eerste wens ik in herinnering te brengen dat op grond van de duidelijke bewoording van artikel 105, lid 1, van verordening nr. 1083/2006, de toepassing van die overgangsbepaling, in tegenstelling tot wat de Commissie stelt, wordt beperkt tot de intrekking van bijstand met medefinanciering uit de structuurfondsen of van projecten met medefinanciering uit het Cohesiefonds. Overeenkomstig een uitdrukkelijke omschrijving in de wetgeving omvatten deze fondsen niet het EOGFL, afdeling Oriëntatie. Volgens de rechtspraak van dit Hof mag slechts ingeval een bepaling dubbelzinnig is, de context van die bepaling alsook de algemene opzet en doelstelling van de tekst waarvan zij een onderdeel vormt, ter ondersteuning worden ingeroepen. (
26
) In dit geval is de betekenis duidelijk. De term „structuurfondsen” wordt uitdrukkelijk omschreven in artikel 1 van verordening nr. 1083/2006.
87.
Zelfs indien de tekst als dubbelzinnig wordt ervaren, betekent dat nog niet dat die ten gunste van een puur contextuele of teleologische uitlegging – en dan nog een zeer eenzijdige – eenvoudigweg overboord moet worden gegooid of worden genegeerd. Een juist evenwicht is nodig. Daarenboven moet, wanneer de tekst zoals in dit geval hooguit in tamelijk lichte mate dubbelzinnig is geformuleerd, die tekst doorslaggevend zijn. Gelet op de aard van de tekst is dat zeker hier het geval. Het gaat hier niet om een beknopte en open geformuleerde bepaling van tientallen jaren oud die heel dringend moet worden uitgelegd. Het betreft de derde herneming van een overgangsbepaling op een uiterst technisch gebied die om de paar jaar wordt herschreven. In dergelijke omstandigheden moet er duidelijk worden uitgegaan van de letterlijke betekenis van de woorden. Het is niet de taak van het Hof om ter „rechtzetting” van slechte formuleringen wetgeving te herschrijven of om te onderstellen dat de wetgever over het probleem eenvoudigweg niet nagedacht heeft.
88.
De andere argumenten dan tekstargumenten die de Commissie aandraagt te ondersteuning van de lezing dat artikel 105, lid 1, van verordening nr. 1083/2006 eveneens van toepassing is op financiering uit het EOGFL, afdeling Oriëntatie, zijn naar mijn mening uiterst zwak te noemen.
89.
Ten tweede betoogt de Commissie in feite dat de in artikel 105, lid 1, van verordening nr. 1083/2006 gebruikte term „structuurfondsen” niet mag worden uitgelegd aan de hand van de omschrijving van structuurfondsen in die verordening, maar wel aan de hand van de omschrijving van die term in verordening nr. 1260/1999. Ik moet toegeven dat dit een vrij ongeziene benadering van wetsuitlegging lijkt, en zal zorgen voor de nodige verwarring, waarin duidelijke en uitdrukkelijke bepalingen in de nieuwe wetgeving in de praktijk worden geacht terzijde te worden gesteld door de vroegere bepalingen die de nieuwe wetgeving net beoogde te vervangen. Lex prior derogat legi posteriori.
90.
Ten derde wordt een argument aangedragen dat is gebaseerd op een negatief gevolg: de Commissie stelt dat indien artikel 105, lid 1, van verordening nr. 1083/2006 niet van toepassing zou zijn op financiering uit het EOGFL, afdeling Oriëntatie, voor de periode 2000‑2006, er een juridisch vacuüm zou ontstaan. Omdat er helemaal geen overgangsbepalingen staan in de verordeningen die met betrekking tot het gemeenschappelijk landbouwbeleid verordening nr. 1260/1999 vervangen, zou het onmogelijk worden om nog financiële correcties te verrichten met betrekking tot financiering uit het EOGFL voor die periode. Dat zou in strijd zijn met goed financieel beheer, dat vereist dat financiële correcties kunnen worden toegepast ingeval in strijd met de toepasselijke voorschriften uitgaven zijn gedaan. (
27
)
91.
Puur praktisch gezien is het onjuist om te stellen dat bij gebreke van overgangsbepalingen financiële correcties voor de periode 2000‑2006 onmogelijk zouden zijn. Financiële correcties met betrekking tot het EOGFL, afdeling Oriëntatie, waren duidelijk mogelijk op grond van artikel 39 van verordening nr. 1260/1999 totdat dit artikel werd ingetrokken. Bovendien kan niet worden uitgesloten dat na de intrekking van die bepaling op 31 december 2006 financiële correcties hadden kunnen worden verricht op een andere grondslag. Dergelijke alternatieve grondslagen werden echter niet naar voren gebracht. In plaats daarvan werd bijna tien jaar na het aflopen van de operationele periode overgegaan tot een zeer twijfelachtige herschrijving van wettelijke omschrijvingen.
92.
Principieel gezien loont het misschien de moeite om eens een stap terug te zetten en het grotere geheel te bekijken, daarbij voorbijgaand aan de afzonderlijke (inderdaad vrij moeilijke en verwarrende) bepalingen die in deze zaak wat nader zijn onderzocht. Wanneer wordt gekeken naar de samenhang van het gehele argument dat door de Commissie wordt aangedragen, kan er alleen maar bewondering zijn voor de interpretatieve creativiteit en het intellectuele gemak waarmee de Commissie bepalingen uit verschillende stukken wetgeving blijkbaar buiten hun materiële werkingssfeer kan mengen en laten harmoniëren in een betoverend spel van „lego voor wetgeving”, om die wetgeving retroactief in overeenstemming te brengen met wat zij daadwerkelijk in een bepaalde zaak heeft uitgevoerd en om dat optreden op die manier dan ook te rechtvaardigen.
93.
„Trapsgewijs terugkeren” naar de destijds toepasselijke wetgeving vormt in dat verband de algemene regel. (
28
) Blijkbaar geldt dat evenwel enkel voor materiële voorschriften, niet voor de procedurele. (
29
) Zelfs het beslissen wat „materiële voorschriften” zijn en wat „procedurele voorschriften” is allesbehalve evident (
30
), voornamelijk omdat naar alle waarschijnlijkheid als gevolg daarvan afzonderlijke bepalingen worden opgesplitst. Maar zelfs in dat geval, als we het voorbeeld nemen van termijnen en ervan uitgaan dat zij procedurele voorschriften vormen, wat overigens in deze zaak wordt gesteld, bestaan er blijkbaar nog uitzonderingen op de uitzonderingen: bijvoorbeeld een termijn die in feite de bevoegdheid van de Commissie beperkt, zoals artikel 52, lid 4, onder c), van verordening nr. 1306/2013, mag niet worden toegepast vanwege het feit dat die de materiële werkingssfeer van de financiële correctie beperkt en geen kwestie betreft van bevoegdheid ratione temporis. (
31
)
94.
Bij een dergelijke „constructie” van toepasselijke voorschriften behoeft het geen betoog dat zonder duidelijke wetsbepalingen in die zin niet alleen aanhangers van musicals hier waarschijnlijk zullen uitroepen dat indien dit allemaal mogelijk is, inderdaad „Anything goes” (om daar mogelijk de pragmatische vraag aan toe te voegen waarom geschreven voorschriften dan nog überhaupt nodig zijn). Juist op een dergelijk rechtsgebied, namelijk een rechtsgebied met aanzienlijke financiële gevolgen, heeft het Hof echter herhaaldelijk benadrukt dat het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een regeling de belanghebbenden in staat stelt een nauwkeurig beeld te krijgen van de omvang van hun verplichtingen. (
32
) Meer algemeen kan eveneens eraan worden herinnerd dat het Hof niet heeft aanvaard dat bij afwezigheid van toepasselijke bepalingen (laat staan tegen de duidelijke bewoording ervan in) ad hoc rechtsgronden en bevoegdheden in het leven worden geroepen teneinde tot elke prijs middelen terug te vorderen. (
33
)
95.
Er moet zeker worden erkend dat het beheer van de verschillende EU-fondsen een ingewikkeld rechtsgebied vormt dat er niet eenvoudiger op wordt. Met de drie generaties van de verordeningen die in deze conclusie zijn beschreven, is de hoeveelheid wetgeving explosief toegenomen. Die toegenomen complexiteit houdt evenwel niet in dat er in geval van slordige formuleringen (
34
) juridisch meer toegeeflijkheid aan de dag moet worden gelegd ten overstaan van de Commissie. Dat geldt in het bijzonder gelet op de rol die de Commissie speelt bij de formulering van de desbetreffende bepalingen. Zonder afbreuk te willen doen aan de rol die het Europees Parlement en de Raad (en dus de lidstaten) spelen in het kader van de wetgevingsprocedure, lijkt het in het algemeen derhalve niet onredelijk te zijn om van de Commissie, als voornaamste opsteller en later handhaver van de tekst, te verlangen dat zij de (negatieve) gevolgen draagt van haar eigen (slechte) formuleringen.
96.
Gelet op het voorgaande kon het litigieuze besluit mijns inziens niet rechtsgeldig op artikel 39 van verordening nr. 1260/1999 worden gebaseerd en moet het dienovereenkomstig worden nietig verklaard.
VI. Conclusie
97.
Gelet op de bovengenoemde overwegingen, geef ik het Hof in overweging:
–
het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 19 september 2017, Griekenland/Commissie (T‑327/15, niet gepubliceerd, EU:T:2017:631), te vernietigen;
–
uitvoeringsbesluit C(2015) 1936 final van de Commissie van 25 maart 2015 inzake de toepassing van financiële correcties op de bijstand van het EOGFL, afdeling Oriëntatie, toegewezen aan het operationeel programma CCI 2000GR061PO021 (Griekenland – Doelstelling 1 – Plattelandsreconstructie), nietig te verklaren;
–
de Commissie te verwijzen in haar eigen kosten en in de door de Helleense Republiek gemaakte kosten in eerste aanleg en in deze hogere voorziening.
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Engels.
(
2
)	Verordening van de Raad van 21 juni 1999 houdende algemene bepalingen inzake de structuurfondsen (PB 1999, L 161, blz. 1).
(
3
)	Verordening van de Raad van 11 juli 2006 houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot intrekking van verordening nr. 1260/1999 (PB 2006, L 210, blz. 25).
(
4
)	Verordening van de Raad van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB 2005, L 209, blz. 1).
(
5
)	Verordening nr. 1083/2006 is vervangen bij verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van verordening nr. 1083/2006 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 320). Verordening nr. 1290/2005 is vervangen bij verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 549).
(
6
)	Uitvoeringsbesluit C(2015) 1936 final van de Commissie van 25 maart 2015 inzake de toepassing van financiële correcties op de bijstand van het EOGFL, afdeling Oriëntatie, toegewezen aan het operationeel programma CCI 2000GR061PO021 (Griekenland – Doelstelling 1 – Plattelandsreconstructie).
(
7
)	Arrest van 19 september 2017, Griekenland/Commissie (T‑327/15, niet gepubliceerd, EU:T:2017:631).
(
8
)	Een dergelijke gevolgtrekking is inderdaad een manier om het argument van de Helleense Republiek te duiden. In deze zaak was dat verzoek evenwel vergezeld van een eindverslag dat uitdrukkelijk door de Commissie was aanvaard. De verwijzing van de Commissie naar een volstrekt eenzijdig optreden dat mogelijk een beknotting van haar bevoegdheid inhoudt, is daarom enigszins misleidend. Op deze kwesties wordt hieronder in het kader van het vierde middel nader ingegaan (zie punten 67‑73 infra).
(
9
)	Volgens die bepaling „doet [de Commissie] dit [...] binnen zes maanden na de datum van de hoorzitting, of als de lidstaat ermee instemt na de hoorzitting aanvullende informatie in te dienen, binnen zes maanden na de datum van ontvangst van die informatie [...]”.
(
10
)	Zie arrest van 21 september 2016, Commissie/Spanje (C‑140/15 P, EU:C:2016:708, punt 89 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
11
)	Overeenkomstig artikel 100, lid 5, van verordening nr. 1083/2006 „neemt de Commissie uiterlijk zes maanden na de datum van de hoorzitting een besluit over de financiële correctie [...]”.
(
12
)	Overeenkomstig de gezamenlijke lezing van artikel 39, lid 3, van verordening nr. 1260/1999 en artikel 5, lid 3, van verordening (EG) nr. 448/2001 van de Commissie van 2 maart 2001 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad met betrekking tot de procedure inzake financiële correcties betreffende uit de structuurfondsen toegekende bijstand (PB 2001, L 64, blz. 13), waarbij dat laatste artikel bepaalt dat „de periode van drie maanden, waarbinnen de Commissie op grond van artikel 39, lid 3, van [verordening nr. 1260/1999] een beslissing neemt[, ingaat] op de datum van de hoorzitting”.
(
13
)	Het litigieuze besluit werd vastgesteld op 25 maart 2015, tien maanden na de hoorzitting van 27 mei 2014.
(
14
)	Vanzelfsprekend in de veronderstelling dat het eerste middel wordt afgewezen door het Hof (zie punten 26‑37 supra).
(
15
)	Arresten van 4 september 2014, Spanje/Commissie (C‑192/13 P, EU:C:2014:2156); 4 september 2014, Spanje/Commissie (C‑197/13 P, EU:C:2014:2157); 22 oktober 2014, Spanje/Commissie (C‑429/13 P, EU:C:2014:2310), en 4 december 2014, Spanje/Commissie (C‑513/13 P, niet gepubliceerd, EU:C:2014:2412).
(
16
)	Arresten van 24 juni 2015, Duitsland/Commissie (C‑549/12 P en C‑54/13 P, EU:C:2015:412), en 24 juni 2015, Spanje/Commissie (C‑263/13 P, EU:C:2015:415).
(
17
)	Artikel 32, lid 4, van verordening nr. 1260/1999.
(
18
)	Artikel 38, lid 1, onder f), van verordening nr. 1260/1999.
(
19
)	Artikel 37, lid 1, van verordening nr. 1260/1999.
(
20
)	Verordeningen nr. 1260/1999, nr. 1083/2006 en nr. 1303/2013.
(
21
)	Arrest van 7 april 2011, Griekenland/Commissie (C‑321/09 P, niet gepubliceerd, EU:C:2011:218, punt 46).
(
22
)	Zie arresten van 13 november 2014, Nencini/Parlement (C‑447/13 P, EU:C:2014:2372, punt 48), en 14 juni 2016, Marchiani/Parlement (C‑566/14 P, EU:C:2016:437, punt 96).
(
23
)	Zie bijvoorbeeld zeer recent arrest van 6 september 2018, Tsjechië/Commissie (C‑4/17 P, EU:C:2018:678, punt 58); zie ook conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Tsjechië/Commissie (C‑4/17 P, EU:C:2018:237, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
24
)	Arrest van 4 september 2014, Spanje/Commissie (C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, punten 86 en 87).
(
25
)	Zie bijvoorbeeld arresten van 28 juni 2005, Dansk Rørindustri e.a./Commissie (C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P en C‑213/02 P, EU:C:2005:408, punt 177), en 28 februari 2018, mobile.de/EUIPO (C‑418/16 P, EU:C:2018:128, punt 65).
(
26
)	Zie bijvoorbeeld arrest van 16 juli 2015, CHEZ Razpredelenie Bulgaria (C‑83/14, EU:C:2015:480, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
27
)	De Commissie verwijst naar punt 45 van het arrest van 23 september 2004, Italië/Commissie (C‑297/02, niet gepubliceerd, EU:C:2004:550).
(
28
)	Zie punten 28 en 29 supra.
(
29
)	Zie punt 46 supra.
(
30
)	Ter illustratie: vormen vervaltermijnen materiële of procedurele voorschriften? De Grote kamer van het Hof heeft deze kwestie onderzocht op een nogal omstreden gebied [zie met name arrest van 8 september 2015, Taricco e.a. (C‑105/14, EU:C:2015:555)] en is uiteindelijk tot de conclusie gekomen dat de overkoepelende beginselen van voorzienbaarheid, nauwkeurigheid en niet-terugwerkende kracht van de toepasselijke (straf)wet er daarbij echt toe doen (arrest van 5 december 2017, M.A.S. en M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, punten 51 e.v.).
(
31
)	Zie punt 48 supra.
(
32
)	Arrest van 6 september 2018, Tsjechië/Commissie (C‑4/17 P, EU:C:2018:678, punt 58).
(
33
)	Zie recentelijk bijvoorbeeld arresten van 6 september 2018, Tsjechië/Commissie (C‑4/17 P, EU:C:2018:678, punt 52), of 7 augustus 2018, Château du Grand Bois (C‑59/17, EU:C:2018:641, punt 30).
(
34
)	Nog andere aspecten van de overgangsbepalingen van verordening nr. 1083/2006 kunnen inderdaad enigszins verrassend, om niet te zeggen waanzinnig, lijken voor een persoon die zich voor het eerst verdiept in de wetgeving op dit rechtsgebied. Artikel 108 van die verordening bepaalt bijvoorbeeld dat „[artikel 105] [...] van toepassing [is] [...] alleen voor de programma’s voor de periode 2007‑2013”. Artikel 105 zelf slaat echter uitsluitend op programma’s van vóór 2007.