61996CJ0242_DE
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Entscheidungsgründe
1 Die Italienische Republik hat mit Klageschrift, die am 11. Juli 1996 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 173 Absatz 1 EG-Vertrag die teilweise Nichtigerklärung der Entscheidung 96/311/EG der Kommission vom 10. April 1996 über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1992 und auch teilweise im Haushaltsjahr 1993 finanzierten Ausgaben (ABl. L 117, S. 19; im folgenden: angefochtene Entscheidung) beantragt, soweit sie von dieser Entscheidung betroffen ist.
2 Die Klage ist auf Nichtigerklärung der Entscheidung gerichtet, soweit die Kommission darin festgestellt hat, daß folgende Beträge nicht zu Lasten des EAGFL übernommen werden können:
- 7 104 000 000 LIT als öffentliche Lagerhaltungskosten, wegen rechtswidrigen Ausschreibungsverfahrens für Rindfleisch;
- 54 927 174 194 LIT als öffentliche Lagerhaltungskosten für Rindfleisch, wegen unzulänglicher Kontrollen und Ankaufs von nicht interventionsfähigen Waren;
- 34 175 522 595 LIT als Prämie für Schafe, wegen Ungeeignetheit der Verwaltung und der Kontrollen;
- 10 082 336 246 LIT als öffentliche Lagerhaltungskosten für Getreide, wegen Mängeln des Systems und unzureichender Kontrollen;
- 2 169 762 753 LIT im Hinblick auf die rechtswidrige Stillegung von Anbauflächen in Sizilien;
- 391 281 020 LIT im Hinblick auf die Erstattung öffentlicher Lagerhaltungskosten für Zucker, wegen unzureichender Kontrolle.
Zur Berichtigung im Hinblick auf das rechtswidrige Ausschreibungsverfahren
3 Die grundlegenden Vorschriften der gemeinsamen Marktorganisation für Rindfleisch sind in der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 des Rates vom 27. Juni 1968 (ABl. L 148, S. 24) enthalten. Artikel 6 dieser Verordnung ermächtigt die Kommission, Maßnahmen zur Stützung der Preise auf den Märkten der Gemeinschaft zu erlassen. Die Verordnung Nr. 805/68 wurde u. a. durch die Verordnung (EWG) Nr. 571/89 des Rates vom 2. März 1989 (ABl. L 61, S. 43; im folgenden: Verordnung Nr. 805/68) geändert; diese Fassung ist auf den vorliegend betroffenen Zeitraum (Haushaltsjahr 1992) anwendbar.
4 Bis 1989 bestand eine Regelung, wonach automatisch Interventionsankäufe erfolgten, wenn die Preise unter bestimmte Schwellen sanken, was zur Folge hatte, daß von den Interventionsstellen sehr grosse Mengen zu Preisen angekauft wurden, die über den Marktpreisen lagen.
5 Zur Beseitigung dieser Funktionsstörung kam es 1989 zu einer Reform. Der automatische Ankauf wurde zwar für den Fall eines sehr starken Preisrückgangs beibehalten; es wurde jedoch ein System von Ankäufen im Wege der Ausschreibung eingeführt, damit die angekauften Mengen und die gezahlten Preise nicht über das hinausgehen, was für eine angemessene Marktstützung erforderlich ist.
6 So setzt der Rat nach Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 805/68 einmal im Jahr einen Interventionspreis fest. Sind die Marktpreise in der Gemeinschaft um bestimmte Prozentsätze niedriger als der Interventionspreis, so können die Interventionsstellen eines oder mehrerer Mitgliedstaaten unter den in Artikel 6 festgelegten Voraussetzungen bestimmte Kategorien, Qualitäten oder Qualitätsklassen von Rindfleisch mit Ursprung in der Gemeinschaft ankaufen.
7 Die Ankäufe erfolgen durch öffentliche Ausschreibungen. Gemäß Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 805/68 dürfen sie jährlich 220 000 Tonnen für die gesamte Gemeinschaft nicht überschreiten.
8 Nach Artikel 6 Absatz 5 dieser Verordnung wird jedoch für den Fall eines sehr starken Preisrückgangs ein Verfahren eingeführt, wonach alle Angebote zu oder unter 80 v. H. des Interventionspreises akzeptiert und nicht auf die in Artikel 6 Absatz 1 genannte Hoechstmenge angerechnet werden (als "Sicherheitsnetz" bezeichnetes Verfahren).
9 Gemäß Artikel 6 Absatz 6 der Verordnung Nr. 805/68 müssen die Ausschreibungen gleichen Zugang für alle Interessenten gewährleisten und werden auf der Grundlage eines Lastenhefts eröffnet.
10 Aus Artikel 6 Absatz 7 der Verordnung Nr. 805/68 ergibt sich, daß die Durchführungsbestimmungen zu dem Interventionssystem von der Kommission erlassen werden, die nach Anhörung eines Verwaltungsausschusses auch über die Eröffnung und die Aufhebung der Ausschreibungen beschließt. Während des vorliegend betroffenen Zeitraums waren diese Bestimmungen durch die Verordnung (EWG) Nr. 859/89 der Kommission vom 29. März 1989 mit Durchführungsbestimmungen für die Interventionsmaßnahmen für Rindfleisch (ABl. L 91, S. 5) festgelegt.
11 Nach Artikel 7 der Verordnung Nr. 859/89 wird die Entscheidung, Ankäufe durch Ausschreibung vorzunehmen, am Samstag oder Dienstag vor dem Tag des Ablaufs der ersten Frist der Abgabe der Angebote im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht. Nach Artikel 8 dieser Verordnung endet während der Laufzeit der Ausschreibung die Angebotsfrist an jedem zweiten und vierten Mittwoch des Monats um 12.00 Uhr (Brüsseler Uhrzeit).
12 Artikel 9 der Verordnung Nr. 859/89, der im Mittelpunkt des Rechtsstreits steht, bestimmt:
"(1) Ein Bieter darf an der Ausschreibung nur teilnehmen, wenn er sich schriftlich verpflichtet, alle Bestimmungen über die betreffenden Ankäufe einzuhalten.
(2) Die Interessenten beteiligen sich an der Ausschreibung bei der Interventionsstelle der Mitgliedstaaten, in denen diese eröffnet ist, und zwar entweder durch Hinterlegung des schriftlichen Angebots gegen Empfangsbestätigung oder durch eine durch die Interventionsstelle genehmigte schriftliche Mitteilung mit Empfangsbestätigung. Sie dürfen nur ein Angebot je Ausschreibung pro Kategorie hinterlegen.
(3) Das Angebot enthält folgende Angaben:
a) Name und Anschrift des Bieters;
b) die Angebotsmenge von Erzeugnissen je Kategorie entsprechend der Bekanntmachung der Ausschreibung, ausgedrückt in Tonnen Schlachtkörperäquivalent;
c) den vorgeschlagenen Preis je 100 kg Erzeugnisse der Qualität R3 ...;
d) den oder die Interventionsorte, die der Bieter zu beliefern beabsichtigt.
..."
13 Gemäß Artikel 9 Absatz 4 Buchstabe c dieser Verordnung muß der Bieter nachweisen, daß er vor Ablauf der Angebotsfrist eine Ausschreibungssicherheit geleistet hat; nach Artikel 9 Absätze 5 und 6 kann das Angebot nach Ablauf der Angebotsfrist nicht mehr zurückgenommen werden und muß die Vertraulichkeit der Angebote gewährleistet sein.
14 Aus Artikel 7 der Verordnung Nr. 859/89 ergibt sich, daß bei Eröffnung der Ausschreibung ein Mindestpreis festgesetzt werden kann, unter dem Angebote nicht angenommen werden können; nach Artikel 8 übermitteln die Interventionsstellen die Angebote der Kommission spätestens 24 Stunden nach Ablauf der Angebotsfrist.
15 Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 859/89 sieht vor, daß die Kommission unter Berücksichtigung der für eine Einzelausschreibung erhaltenen Angebote nach Anhörung des Verwaltungsausschusses einen Hoechstkaufpreis festsetzt. Sollten besondere Umstände es erfordern, kann für einen Mitgliedstaat ein anderer Preis festgelegt werden. Nach Absatz 2 dieser Vorschrift kann auch beschlossen werden, die Ausschreibung zurückzuziehen, und nach Absatz 3 können, wenn die Angebotsmengen zu einem Preis, der gleich oder unter dem Hoechstpreis liegt, die ausgeschriebenen Mengen überschreiten, die zugeschlagenen Mengen unter Anwendung eines Koeffizienten verringert werden.
16 Nach Artikel 12 der Verordnung Nr. 859/89 wird ein Angebot abgelehnt, wenn der vorgeschlagene Preis über dem festgesetzten Hoechstpreis liegt, und nach Artikel 10 Absatz 2 wird die Sicherheit vollständig freigegeben, wenn das Angebot nicht angenommen wird.
17 Aus Artikel 13 der Verordnung Nr. 859/89 ergibt sich, daß die Sicherheit im Fall der Annahme des Angebots vollständig freigegeben wird, wenn die gelieferte Menge mindestens 95 % der angebotenen Menge darstellt. Liegt die gelieferte Menge zwischen 85 % und 95 % der angebotenen Menge, so wird die Sicherheit ausser im Fall von höherer Gewalt von den Interventionsstellen im Verhältnis der fehlenden Menge einbehalten. In allen anderen Fällen wird sie ausser im Fall von höherer Gewalt von den Interventionsstellen vollständig einbehalten.
18 Das Erfordernis einer Sicherheit wurde eingeführt, um die Praxis der überhöhten Angebote zu beenden.
19 Die mit der Ausschreibung verbundenen Rechte und Pflichten sind gemäß Artikel 12 Absatz 2 der Verordnung Nr. 859/89 nicht übertragbar. Gemäß Artikel 15 muß die Interventionsstelle dem Zuschlagsempfänger den in seinem Angebot enthaltenen Preis zahlen.
20 Nach den vorliegend maßgebenden Ereignissen wurde die Verordnung Nr. 859/89 aufgehoben und durch die Verordnung (EWG) Nr. 2456/93 der Kommission vom 1. September 1993 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 805/68 hinsichtlich der allgemeinen und besonderen Interventionsmaßnahmen für Rindfleisch (ABl. L 225, S. 4) ersetzt. An die Stelle von Artikel 9 der Verordnung Nr. 859/89 trat mit folgendem Artikel 11 eine detaillierte Vorschrift über die Personen, die Angebote abgeben können:
"(1) Angebote dürfen nur eingereicht werden
a) von Rinderschlachtbetrieben, die gemäß der Richtlinie 64/433/EWG zugelassen sind und für die unabhängig von ihrem rechtlichen Status keine Ausnahmeregelung gemäß Artikel 2 der Richtlinie 91/498/EWG des Rates gilt, sowie
b) von Vieh- oder Fleischhändlern, die dort auf eigene Rechnung schlachten lassen und in ein öffentliches Register unter einer bestimmten Nummer eingetragen sind.
(2) Die Interessenten beteiligen sich an der Ausschreibung bei der Interventionsstelle der Mitgliedstaaten, in denen diese eröffnet ist, entweder durch Hinterlegung des schriftlichen Angebots gegen Empfangsbestätigung oder durch jede von der Interventionsstelle genehmigte schriftliche Mitteilung mit Empfangsbestätigung.
Die Angebote sind je nach der Art der Ausschreibung gesondert einzureichen.
(3) Jeder Interessent darf nur ein Angebot je Ausschreibung pro Kategorie einreichen.
Die Mitgliedstaaten überzeugen sich davon, daß die Interessenten hinsichtlich ihrer Leitung, ihres Personals und ihrer Funktionsweise voneinander unabhängig sind.
Gibt es ernste Anzeichen dafür, daß dies nicht der Fall ist oder daß ein Angebot nicht der tatsächlichen wirtschaftlichen Lage entspricht, so kann das Angebot nur berücksichtigt werden, wenn der Bieter angemessene Nachweise für die Einhaltung der Bedingung des vorstehenden Unterabsatzes erbringt.
Wird festgestellt, daß ein Bieter mehrere Angebote abgegeben hat, so wird keines davon berücksichtigt.
(4) ..."
21 Schließlich haben sich die Mitgliedstaaten nach Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13) zu vergewissern, daß die durch den EAGFL finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind; ausserdem haben sie Unregelmässigkeiten zu verhindern und zu verfolgen sowie die infolge von Unregelmässigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen. Artikel 8 Absatz 2 dieser Verordnung bestimmt, daß die Gemeinschaft nicht die finanziellen Folgen der Unregelmässigkeiten oder Versäumnisse trägt, die den Verwaltungen oder Einrichtungen der Mitgliedstaaten anzulasten sind.
22 Aufgrund des Zusammentreffens verschiedener Umstände (Rinderwahnsinn [BSE], deutsche Wiedervereinigung, Golfkrieg, Entwicklung der Beziehungen zu Osteuropa usw.) geriet der Gemeinschaftsmarkt für Rindfleisch von 1990 bis 1992 in eine noch nie dagewesene Krise, die vom Haushaltsjahr 1991 an zu einem stetigen Anstieg der Haushaltsausgaben der Gemeinschaft führte. Die Interventionsankäufe von Rindfleisch der Gemeinschaft stiegen von 540 000 Tonnen im Jahr 1987 auf 1 030 000 Tonnen im Jahr 1991, was eine Zunahme um 90,7 % innerhalb von vier Jahren bedeutet.
23 Nach Angaben der Kommission gaben damals bestimmte Unternehmen bei ein und derselben Ausschreibung mehrere Angebote ab. In ihrem Zusammenfassenden Bericht für das Haushaltsjahr 1992 führte die Kommission aus:
"Italien
Dem EAGFL fiel ein Ausschreibungsverfahren auf, das in anderen Mitgliedstaaten noch nicht vorgekommen ist. Der italienische Rindfleischhandel ist in drei Vereinigungen (Consorzio) zusammengeschlossen, die alle Angebote ihrer Mitglieder zusammen bei der Zahlstelle AIMA einreichen. Als dieses Verfahren vom EAGFL bei den italienischen Behörden beanstandet wurde, teilten diese von sich aus mit, daß eine Vereinigung auf eigenen Namen ein Globalangebot mit überhängenden Mengen für diejenigen Mitglieder einreichen kann, die selbst kein Angebot übermittelt haben.
Ein solches Vorgehen widerspricht Artikel 9 Absatz 6 der Verordnung (EWG) Nr. 859/89, wonach die Mitgliedstaaten die Vertraulichkeit der Angebote gewährleisten müssen, und läuft dem Sinn der Ausschreibung zuwider, indem es den Wettbewerb zwischen den Bietern einschränkt.
In verschiedenen Fällen stellte der EAGFL auch durch den Vergleich der Standardinformationen (Namen, Anschriften, Bankverbindungen, Unterschriften) Zusammenhänge zwischen verschiedenen Bietern fest.
Daher wird eine pauschale Berichtigung von 2 % der für 1992 gemeldeten Ausgaben vorgeschlagen."
24 Nach Ansicht der Kommission waren diese Praktiken nach der einschlägigen Gemeinschaftsregelung ausdrücklich verboten und mit der Zielsetzung des Interventionssystems völlig unvereinbar. In ihrem Zusammenfassenden Bericht nahm sie ausser einem Verstoß gegen Artikel 9 Absatz 6 (Verpflichtung, die Vertraulichkeit der Angebote zu gewährleisten) einen Verstoß gegen die Artikel 9 Absatz 2 (Hinterlegung nur eines Angebots je Bieter und Ausschreibung), 12 Absatz 2 (Verbot der Übertragung der mit der Ausschreibung verbundenen Rechte und Pflichten), 9 Absatz 4 Buchstabe c (Leistung der Sicherheit durch den Bieter selbst) und 15 Absatz 1 (Zahlung an den Zuschlagsempfänger) der Verordnung Nr. 859/89 an.
25 Die Kommission meinte, die Bieter hätten sich dieser Praktiken bedient, um die grösstmögliche Menge von Interventionsfleisch zu höchstmöglichen Preisen zu verkaufen und dabei die Gefahr des Verfalls ihrer Ausschreibungssicherheiten erheblich zu verringern. Im Fall der Lieferung einer geringeren als der zu liefernden Menge habe die Aufteilung eines Angebots in mehrere Angebote es nämlich ermöglicht, zumindest einen Teil der Angebote einzulösen und somit die Freigabe der betreffenden Sicherheiten zu erreichen.
26 Die Kommission unterscheidet zwischen dem Begriff "Bieter" in Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung Nr. 859/89 und dem Begriff "Interessent" in Absatz 2. Während Bieter einfach derjenige sei, der das Angebot abgebe, sei der Begriff "Interessent" weiter. Das nach Artikel 9 Absatz 2 dieser Verordnung für jeden Bieter geltende Verbot, mehr als ein Angebot je Ausschreibung pro Kategorie zu hinterlegen, würde jede praktische Wirksamkeit verlieren, wenn es ein und demselben Interessenten möglich wäre, durch Bieter, die rechtlich zwar eigenständig, aber miteinander verbunden seien, mehrere Angebote abzugeben.
27 Die italienischen Behörden hielten dem entgegen, daß die Verordnung Nr. 859/89 sie nicht zum Eingreifen ermächtige, da die Angebote von verschiedenen Rechtssubjekten stammten.
28 Nach Ansicht der italienischen Regierung war die Praxis, wonach jedes Rechtssubjekt während der Ausschreibungsfrist Angebote habe abgeben können, rechtmässig. Denn 1991 und 1992 habe es für die nationalen Behörden keine Rechtsgrundlage gegeben, auf der sie die von Bietern mit eigener Rechtspersönlichkeit eingereichten Angebote mit der Begründung hätten ablehnen können, daß sie nicht von einem anderen Bieter unabhängig gewesen seien.
29 Zunächst ist auf das Gebot der Rechtssicherheit hinzuweisen, wonach eine Regelung den Betroffenen ermöglichen muß, den Umfang der ihnen durch diese Regelung auferlegten Verpflichtungen genau zu erkennen (vgl. Urteil vom 15. Dezember 1987 in der Rechtssache 348/85, Dänemark/Kommission, Slg. 1987, 5225, Randnr. 19). Die Kommission kann daher zum Zeitpunkt des Rechnungsabschlusses des EAGFL keine Auslegung wählen, die, weil sie sich von der gewöhnlichen Bedeutung der verwendeten Wörter entfernt, nicht zwingend ist (vgl. Urteil vom 27. Januar 1988 in der Rechtssache 349/85, Dänemark/Kommission, Slg. 1988, 169, Randnrn. 15 und 16).
30 Artikel 9 Absatz 2 letzter Satz der Verordnung Nr. 859/89 regelt lediglich, daß die Interessenten nur ein Angebot je Ausschreibung pro Kategorie hinterlegen dürfen. Der Wortlaut dieser Vorschrift kann daher nicht zur Stützung der von der Kommission vertretenen Auslegung herangezogen werden, daß wegen der unterschiedlichen Bedeutung der Begriffe "Interessenten" und "Bieter" die letztgenannten, wenn sie zu ein und demselben Konzern gehören, bei einer Ausschreibung nur ein Angebot einreichen könnten.
31 Erst seit dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 2456/93 enthält die Gemeinschaftsregelung Vorschriften über die Beziehungen zwischen den Bietern. Würde der von der Kommission vorgeschlagenen Auslegung des Artikels 9 Absatz 2 der Verordnung Nr. 859/89 gefolgt, so liefe dies auf eine rückwirkende Anwendung von Artikel 11 der Verordnung Nr. 2456/93 hinaus.
32 Der Klagegrund der italienischen Regierung kann jedoch nicht zur Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung führen, da diese durch andere tatsächliche und rechtliche Umstände hinreichend begründet ist.
33 Im Zusammenfassenden Bericht des EAGFL für das Haushaltsjahr 1992 heisst es nämlich, daß die italienischen Wirtschaftsteilnehmer in drei Vereinigungen zusammengeschlossen waren, die alle Angebote ihrer Mitglieder zusammen bei der Ausschreibungsbehörde einreichten, und daß diese Vereinigungen ein Globalangebot für diejenigen Mitglieder einreichen konnten, die selbst kein Angebot abgegeben hatten. Der EAGFL hat zutreffend angenommen, daß diese Praktiken gegen Artikel 9 Absatz 6 der Verordnung Nr. 859/89 verstießen, wonach die Vertraulichkeit der Angebote gewährleistet sein muß.
34 Ausserdem hat der EAGFL nicht nur eine Verletzung von Artikel 9 Absatz 6 der Verordnung Nr. 859/89 festgestellt. Er hat sich auch auf das Verbot der Übertragung der mit der Ausschreibung verbundenen Rechte und Pflichten (Artikel 12 Absatz 2 der Verordnung Nr. 859/89), auf die Verpflichtung jedes Bieters, eine Sicherheit zu leisten (Artikel 9 Absatz 4 Buchstabe c), und auf die Verpflichtung, die Zahlung persönlich entgegenzunehmen (Artikel 15), berufen.
35 Mit diesen Beanstandungen warf der EAGFL den italienischen Bietern vor, gegen den Grundsatz der Unabhängigkeit der Angebote verstossen zu haben, der ein wesentliches Erfordernis für den ordnungsgemässen Ablauf und die Wirksamkeit der Ausschreibungsverfahren darstellt. Dieser Grundsatz schließt es zwar nicht aus, daß sich mehrere Gesellschaften eines Konzerns gleichzeitig an einer Ausschreibung beteiligen; er verbietet es aber, daß sich diese Gesellschaften über den Wortlaut und die Bedingungen der von ihnen eingereichten Angebote abstimmen, da andernfalls der Ablauf des Verfahrens verfälscht würde.
36 Nach alledem ist dieser Klagegrund zurückzuweisen.
Zur Berichtigung im Hinblick auf die öffentliche Lagerhaltung von Rindfleisch
37 Wie bereits angegeben, legte Artikel 6 der Verordnung Nr. 805/68 die Grundvorschriften der Interventionsregelung fest, während die Durchführungsbestimmungen zu dieser Regelung zur Zeit der fraglichen Ereignisse in der Verordnung Nr. 859/89 enthalten waren. In den Genuß dieser Regelung konnte in Italien Rindfleisch kommen, das unter die in Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1208/81 des Rates vom 28. April 1981 zur Bestimmung des gemeinschaftlichen Handelsklassenschemas für Schlachtkörper ausgewachsener Rinder (ABl. L 123, S. 3) definierte Kategorie fiel, also Fleisch von jungen männlichen, nicht kastrierten Tieren von weniger als zwei Jahren.
38 Artikel 4 Absätze 2 und 3 der Verordnung Nr. 859/89 regelt die Bedingungen, unter denen Fleisch zur Intervention angekauft werden konnte. Die im vorliegenden Fall anwendbaren Bedingungen betreffen insbesondere den Gemeinschaftsursprung des Erzeugnisses, die Einhaltung der gesundheitspolizeilichen Vorschriften, die Präsentation des Erzeugnisses entsprechend Anhang III der Verordnung, die Einstufung gemäß dem mit der Verordnung Nr. 1208/81 vorgesehenen gemeinschaftlichen Handelsklassenschema und die Kennzeichnung.
39 Derselbe Artikel bestimmt, daß die Übernahme des Erzeugnisses abgelehnt wird, wenn eine der Präsentationsbedingungen nicht eingehalten ist oder eine dem gemeinschaftlichen Handelsklassenschema nicht entsprechende Einstufung vorliegt.
40 Artikel 6 Absatz 4 der Verordnung Nr. 859/89 bestimmt, daß das Fleisch mit Knochen in zur Verpackung von Lebensmitteln geeigneten Folien aus Polyäthylen und in Baumwollsäcken (Stockinetten) oder in ausreichend widerstandsfähigen Kunststoffsäcken so verpackt werden muß, daß das Fleisch durch die genannten Verpackungen vollkommen abgedeckt ist.
41 Gemäß Artikel 22 der Verordnung Nr. 859/89 müssen die Teilstücke ohne Knochen mit einem Nettohöchstgewicht von 30 kg in Kartons verpackt werden; gemäß Artikel 24 muß das Entbeinen, Zuschneiden und Verpacken des Fleisches binnen acht Arbeitstagen nach der Schlachtung beendet sein, wobei die Mitgliedstaaten kürzere Fristen festsetzen können.
42 Nach Artikel 20 dieser Verordnung sind die Interventionsstellen verpflichtet, alle Entbeinungsarbeiten in der Weise zu kontrollieren, daß sie entweder eine ständige physische Kontrolle vorsehen oder eine unerwartete Inspektion der Entbeinungsarbeiten mindestens einmal täglich und eine stichprobenartige Überprüfung der Kartons mit Teilstücken vor und nach dem Einfrieren vornehmen.
43 Schließlich ist der Belle-Bericht der Kommission zu berücksichtigen, der Leitlinien für den Fall festlegt, daß in bezug auf einen Mitgliedstaat finanzielle Berichtigungen vorgenommen werden müssen. Neben drei Hauptberechnungsmethoden sieht der Belle-Bericht für schwierige Fälle folgende drei Gruppen von pauschalen Berichtigungen vor:
"A. 2 % der Ausgaben, wenn sich der Mangel auf weniger wichtige Teile des Kontrollsystems oder auf die Durchführung von Kontrollen bezieht, die für die Gewährleistung der Regelmässigkeit der Ausgaben nicht wesentlich sind, so daß der Schluß zulässig ist, daß die Gefahr eines Schadens zum Nachteil des EAGFL gering war.
B. 5 % der Ausgaben, wenn sich der Mangel auf ein wichtiges Element des Kontrollsystems oder auf die Durchführung von Kontrollen bezieht, die wichtig sind, um die Regelmässigkeit der Ausgaben zu gewährleisten, so daß der Schluß zulässig ist, daß die Gefahr eines Schadens zum Nachteil des EAGFL groß war.
C. 10 % der Ausgaben, wenn der Mangel das gesamte oder doch wesentliche Einzelheiten des Kontrollsystems betrifft oder sich auf die Durchführung von Kontrollen bezieht, die von wesentlicher Bedeutung sind, um die Regelmässigkeit der Ausgaben zu gewährleisten, so daß der Schluß zulässig ist, daß die Gefahr eines sehr hohen Verlustes zum Schaden des EAGFL bestand."
44 Bestehen Zweifel, welche Berichtigung anzuwenden ist, so können gemäß den Leitlinien ausserdem folgende Überlegungen als mildernde Umstände in Betracht kommen:
"- Haben die einzelstaatlichen Behörden wirksame Maßnahmen getroffen, um die Mängel sofort nach ihrer Feststellung abzustellen?
- Haben sich die Mängel aus Problemen bei der Auslegung der Gemeinschaftsvorschriften ergeben?"
45 Im Zusammenfassenden Bericht über die Kontrollergebnisse für den Rechnungsabschluß des EAGFL, Abteilung Garantie, für das Haushaltsjahr 1992 sowie für bestimmte Ausgaben des Haushaltsjahres 1993 heisst es, daß bei der 1990 und 1991 durchgeführten Untersuchung der öffentlichen Lagerhaltung von Rindfleisch in Italien gravierende Organisationsmängel festgestellt worden seien. Die Azienda di Stato per gli Interventi nel Mercato Agricolo (AIMA - staatliche Behörde für Agrarmarktinterventionen) habe die Kontrolle praktisch an eine berufsständische Organisation, die Associazione Italiana Allentori (AIA - italienische Rinderhaltervereinigung) übertragen, ohne sich davon zu überzeugen, daß sie die ihr übertragenen Kompetenzen korrekt ausführe. Die Dienststellen der Kommission hätten ausserdem festgestellt, daß die Verantwortung für das Entbeinen in vollem Umfang an die Interventionsstellen delegiert worden sei, ohne daß Kontrollen stattgefunden hätten.
46 Diese Mängel seien durch zahlreiche Anomalien bestätigt worden, die sowohl bei den Prüfungen als auch bei der Ausfuhr von Fleisch im Rahmen der Nahrungsmittelhilfe für Bulgarien sowie bei Verkäufen an die ehemalige UdSSR und an Brasilien festgestellt worden seien. Es handele sich um abgeriebene Genusstauglichkeitsstempel an den geprüften Vierteln - was vermuten lasse, daß die Ware nicht aus der Gemeinschaft stammte -, Ankauf von aufgrund der Kategorie sowie der Fleischigkeits- und Fettgewebeklasse nicht interventionsfähigen Waren, zahlreiche Neuklassifizierungen der Waren mit Fälschung der ursprünglichen Klassifizierung, Annahme von nicht den Erfordernissen entsprechenden Waren, schlechte Einfrierung, schlechte Verpackung usw.
47 Unter diesen Umständen beschloß die Kommission in Anbetracht der Unmöglichkeit, die Höhe des Schadens des EAGFL festzustellen, die Anwendung einer pauschalen finanziellen Berichtigung der vom EAGFL finanzierten Ausgaben für die Haushaltsjahre 1990 und 1991 um 10 %.
48 Die Italienische Republik bestreitet die Vorwürfe und hält die Berichtigung für überhöht.
Zum Vorliegen der vorgeworfenen Tatsachen
49 Die italienische Regierung weist zunächst darauf hin, daß die Angestellten der zuständigen Provinzialbüros der AIA und der vom Comitato bovini (Ausschuß "Rinder") des Ministeriums für Landwirtschaft und Forsten zugelassenen Klassifizierer, mit denen die AIA direkt zusammenarbeite, die Ankäufe überwachten. Ausserdem hätten die einen wie die anderen genaue Regelungen zu beachten und seien der AIA und dem Comitato bovi unmittelbar verantwortlich.
50 Bezueglich der Kontrolle der Entbeinungsarbeiten führt die italienische Regierung aus, daß sie gemäß dem Gesetz von den zuständigen Gesundheitsbehörden durch offizielle Veterinäre der Unità Sanitarie Locali (örtliche Gesundheitsämter) durchgeführt werde, die insbesondere verpflichtet seien, die Genusstauglichkeitspapiere des Fleisches, die Genusstauglichkeitsstempel, die Herkunft, die zugehörige Kategorie und die AIMA-Ankaufstempel zu überprüfen.
51 Die italienische Regierung bestreitet ausdrücklich, daß die AIA die Verantwortung für die Lagerhaltung und das Entbeinen an private Wirtschaftsteilnehmer delegiert habe, die "Interventionszentren" genannt würden. Die Rechtsbeziehungen zwischen der AIA und den Firmen, die die Tiefkühllager und die Entbeinungseinrichtungen führten, seien vertraglicher Natur. Ausserdem könne die AIA selbst uneingeschränkt über diese Einrichtungen verfügen, da diese im Lagerhalterregister der AIMA als Einrichtungen der AIA verzeichnet seien.
52 Bezueglich der Anomalien, die von den Dienststellen der Kommission bei den Überprüfungen der verschiedenen Interventionsstellen festgestellt worden seien, trägt die italienische Regierung vor, daß ihre Verallgemeinerung im Zusammenfassenden Bericht unannehmbar sei, da es sich in Wirklichkeit um Einzelfälle handele, die keine Auswirkung auf den Gemeinschaftshaushalt gehabt hätten. Ausserdem seien die 1990 und 1991 von den Dienststellen der Kommission überprüften Stichproben nicht repräsentativ für das eingelagerte Interventionserzeugnis, da sie nur 0,15 % des Bestands an Vierteln betroffen hätten.
53 Die italienische Regierung wundert sich über die Feststellungen der Dienststellen des EAGFL (Vorhandensein von Blutergüssen, Fehlen von Herkunftsstempel, Vorhandensein von Kälbern, nicht interventionsfähige Beschaffenheit, Fälschung der ursprünglichen Klassifizierung ...), da die italienischen Behörden nie derartige Unregelmässigkeiten festgestellt hätten. Bezueglich des unzulänglichen Ausschlachtens der Viertel und des Vorhandenseins von Verunreinigungen habe es auch nie Beanstandungen der Käufer gegeben.
54 Die italienische Regierung wendet ausserdem ein, daß sich die Feststellungen der Dienststellen der Kommission und ihre Beurteilungen zum Teil auf rein subjektive Parameter stützten (Vorhandensein von Beckenhöhlenfett, unzureichend ausgeschnittene Stichstelle am Hals, Entwicklung der Muskelmassen, Zustand des Fettgewebes ...). Die nationalen Behörden hätten die genannten Unregelmässigkeiten nicht oder zumindest nicht in dem von der Kommission angegebenen Ausmaß festgestellt.
55 Bezueglich der Mängel bei der Verpackung macht die italienische Regierung geltend, daß Artikel 6 Absatz 4 der Verordnung Nr. 859/89 nicht die Merkmale der "Stockinetten" beschreibe. Jedenfalls hätten zu leichte Stockinetten oder gar ihr völliges Fehlen nachteilige Auswirkungen für die AIMA, die AIA und die unter Vertrag stehenden Einrichtungen, da sie das Gewicht der Viertel fast um weitere 0,5 % verringerten. Da die Sanktion, die der EAGFL für eine Verringerung des Gewichts über die Toleranzgrenze hinaus vorsehe, mehr als das Doppelte der Kosten für Stockinetten je Kilo betrage, werde das Erfordernis, deren Kaufpreis zu minimieren, mehr als ausgeglichen durch das Erfordernis, über ein ausreichend widerstandsfähiges Material zu verfügen.
56 Zu den Unregelmässigkeiten, die bei den für die Ausfuhr nach Bulgarien, in die ehemalige UdSSR und nach Brasilien vorgesehenen Waren festgestellt worden seien, trägt die italienische Regierung vor, daß die fraglichen Verkäufe weder von den Hilfeempfängern noch von den Käufern je förmlich beanstandet worden seien.
57 Schließlich beklagt sich die italienische Regierung über die Verzögerung (von mehr als zwei Jahren), mit der der EAGFL die bei der Untersuchung festgestellten Unregelmässigkeiten mitgeteilt habe.
58 Wie der Gerichtshof bereits ausgeführt hat, finanziert der EAGFL nur die nach Gemeinschaftsvorschriften vorgenommenen Interventionen im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte (vgl. Urteil vom 10. November 1993 in der Rechtssache C-48/91, Niederlande/Kommission, Slg. 1993, I-5611, Randnr. 14). Insoweit hat die Kommission das Vorliegen eines Verstosses gegen die Regeln der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte nachzuweisen (vgl. Urteile vom 24. März 1988 in der Rechtssache 347/85, Vereinigtes Königreich/Kommission, Slg. 1988, 1749, Randnr. 16, vom 19. Februar 1991 in der Rechtssache C-281/89, Italien/Kommission, Slg. 1991, I-347, Randnr. 19, vom 6. Oktober 1993 in der Rechtssache C-55/91, Italien/Kommission, Slg. 1993, I-4813, Randnr. 13, und vom 10. November 1993, Niederlande/Kommission, a. a. O., Randnr. 18). Folglich muß die Kommission ihre Entscheidung rechtfertigen, mit der das Fehlen oder die Mängel der von dem betroffenen Mitgliedstaat durchgeführten Kontrollen festgestellt wird (vgl. Urteil vom 12. Juni 1990 in der Rechtssache C-8/88, Deutschland/Kommission, Slg. 1990, I-2321, Randnr. 23).
59 Der betroffene Mitgliedstaat kann die Feststellungen der Kommission nicht durch blosse Behauptungen erschüttern, die nicht durch Umstände gestützt werden, mit denen das Vorhandensein eines zuverlässigen und einsatzfähigen Kontrollsystems nachgewiesen werden soll. Gelingt dem Mitgliedstaat nicht der Nachweis, daß die Feststellungen der Kommission unzutreffend sind, so können diese Feststellungen ernsthafte Zweifel daran begründen, ob ein angemessenes und wirksames System von Maßnahmen zur Überwachung und Kontrolle eingeführt worden ist (vgl. Urteil vom 12. Juni 1990, Deutschland/Kommission, a. a. O., Randnr. 28).
60 In diesem Zusammenhang ist erstens darauf hinzuweisen, daß die Kommission nach ihren Angaben 1990 alle und 1991 15 von 35 Interventionsstellen kontrolliert hat und daß dies von der italienischen Regierung nicht bestritten wurde. Die Kommission hat ihren Erklärungen zufolge bei allen diesen Stellen die gleichen Mängel festgestellt.
61 Zweitens haben die italienischen Behörden keinen Hinweis auf eventuelle Anweisungen geliefert, die die AIMA erteilt hat, um zu gewährleisten, daß die Interventionsgeschäfte in vollem Umfang der Gemeinschaftsregelung entsprechen. Sie haben auch nicht angegeben, ob Prüfungen an Ort und Stelle vorgenommen wurden, um die Methoden der AIA bei der Durchführung und Verwaltung der Interventionsgeschäfte zu überprüfen, und, falls solche Prüfungen vorgenommen wurden, wie viele, wie häufig und anhand welcher Kriterien. Sie haben sich nicht zu den Maßnahmen geäussert, die durchgeführt wurden, um die ordnungsgemässe Haltbarmachung des Erzeugnisses zu überprüfen. Schließlich haben sie keine Angabe über die Ergebnisse dieser Kontrollen gemacht.
62 Da sich die italienische Regierung in bezug auf zahlreiche Rügen auf die Behauptung beschränkt, daß Kontrollen durchgeführt worden seien, und bestimmte Vorwürfe (insbesondere den Vorwurf der Anbringung falscher Stempel) nicht einmal bestreitet oder sich darauf beruft, daß es keine Beschwerden gegeben habe, ist der erste Klagegrund zurückzuweisen.
Zur Verletzung der Leitlinien des Belle-Berichts
63 Mit ihrem zweiten Klagegrund trägt die italienische Regierung vor, daß die Kommission, wenn sie von ihrem Ermessen korrekt Gebrauch gemacht hätte, nur eine Kürzung von 5 % beschlossen hätte.
64 Zum einen seien die Kontrollen der Kommission nicht repräsentativ. Zum anderen habe die Italienische Republik an dem System Verbesserungen vorgenommen, die ausserdem im Zusammenfassenden Bericht anerkannt worden seien. Nehme ein Mitgliedstaat aber Verbesserungen an dem System vor, sobald das Vorliegen von Mängeln bekannt sei, so sei dies nach den Leitlinien bei der vorzunehmenden Berichtigung zu berücksichtigen.
65 Dazu ist zu bemerken, daß, wenn die Kommission nicht die gesamten von der Verletzung betroffenen Ausgaben zurückweist, sondern sich um die Feststellung der finanziellen Auswirkungen des rechtswidrigen Handelns durch Berechnungen bemüht, die auf einer Beurteilung der Lage, die auf dem fraglichen Markt ohne die Verletzung eingetreten wäre, beruhen, der Mitgliedstaat die Unrichtigkeit dieser Berechnungen darzutun hat (vgl. Urteil Vereinigtes Königreich/Kommission, a. a. O., Randnr. 15).
66 Insoweit kommt es nicht auf die Zahl der stichprobenartigen Kontrollen der Kommission an, sondern auf die Häufigkeit und Wirksamkeit der Kontrollen, für die die Italienische Republik die Verantwortung trägt. Da die übrigens zahlreichen Mängel das gesamte System betreffen - und die AIMA nicht nachweisen konnte, daß sie die Ausführung der Aufgaben, die sie der AIA übertragen hat, kontrolliert -, ist nach den Richtlinien des Belle-Berichts eine Kürzung von 10 % gerechtfertigt.
67 Die Verbesserungen, auf die sich Italien beruft, wurden erst von 1993 an vorgenommen, so daß sie für den Rechnungsabschluß für das Haushaltsjahr 1992 nicht berücksichtigt werden können.
68 Nach alledem ist der zweite Klagegrund zurückzuweisen.
Zu den Berichtigungen im Hinblick auf die Prämie für Schafe
69 Nach Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 3013/89 des Rates vom 25. September 1989 über die gemeinsame Marktorganisation für Schaf- und Ziegenfleisch (ABl. L 289, S. 1) wird den Schaf- und Ziegenfleischerzeugern eine Prämie gewährt, soweit dies erforderlich ist, um einen Einkommensausfall im Laufe eines Wirtschaftsjahres auszugleichen.
70 Im Zusammenfassenden Bericht werden die Mängel im einzelnen analysiert, die von den Dienststellen des EAGFL im Rahmen der Untersuchungen, die zur Überprüfung der Prämienanträge für das Haushaltsjahr 1992 durchgeführt wurden, bei den Kontrollverfahren festgestellt wurden, die die italienischen Behörden eingeführt hatten, um die korrekte Anwendung dieser Regelung zu gewährleisten. Die Dienststellen des EAGFL haben insbesondere auf die unzulängliche Kontrolle der Antragsakten, die mangelnde Zuverlässigkeit bestimmter Inspektionsberichte und das Fehlen von Gegenkontrollen der in den Anträgen enthaltenen Angaben mit den bei den Kontrollen an Ort und Stelle getroffenen Feststellungen hingewiesen.
71 Diese Kontrollen folgten auf die Untersuchungen, die von 1988 an in Italien durchgeführt wurden und in den vorangegangenen Haushaltsjahren zu erheblichen finanziellen Berichtigungen der zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts übernommenen Ausgaben geführt hatten (bis zu 30 % der nationalen Ausgaben für das Haushaltsjahr 1991).
72 Die Mängel der Verwaltungs- und Kontrollverfahren sollen bis zum Haushaltsjahr 1992 zur Folge gehabt haben, daß in zahlreichen Fällen, in denen die Anträge der Erzeuger vollständig oder teilweise hätten abgelehnt werden müssen, Prämien gezahlt worden seien.
73 Aus diesen Gründen hat die Kommission beschlossen, beim Rechnungsabschluß eine finanzielle Berichtigung zum Pauschalsatz von 10 % der nationalen Ausgaben für das Wirtschaftsjahr 1992 anzuwenden.
74 Die italienische Regierung bestreitet die Rügen des EAGFL. Entsprechende Vorwürfe seien nämlich bereits bei früheren Kontrollen der Kommission erhoben worden, was die italienischen Behörden veranlasst habe, von 1992 an grössere Strenge zu zeigen und das gesamte System 1993 tiefgreifend zu ändern. Aufgrund dieser Initiativen hätte die Kommission eine Pauschalberichtigung zum Mindestsatz von 2 % anstatt zum Hoechstsatz von 10 % vorschlagen müssen.
75 Weist die Kommission nicht die gesamten von der Verletzung betroffenen Ausgaben zurück, sondern bemüht sie sich um eine Feststellung der finanziellen Auswirkungen des rechtswidrigen Handelns durch Berechnungen, die auf einer Beurteilung der Lage beruhen, die auf dem fraglichen Markt ohne die Verletzung eingetreten wäre, so hat der Mitgliedstaat die Unrichtigkeit dieser Berechnungen darzutun (vgl. Urteil Vereinigtes Königreich/Kommission, a. a. O., Randnr. 15).
76 Bezueglich der grösseren Strenge, die die italienischen Behörden von 1992 an gezeigt hätten, ist darauf hinzuweisen, daß, wie der Generalanwalt in Nummer 119 seiner Schlussanträge zutreffend ausgeführt hat, solche Verbesserungen nur dann zu berücksichtigen sind, wenn zweifelhaft ist, welcher der drei pauschalen Berichtigungssätze anzuwenden ist. Diese Unsicherheit fehlte aber im vorliegenden Fall. Wegen der Schwere und des Umfangs der festgestellten Unregelmässigkeiten sowie wegen des erhöhten Unwirksamkeitsgrades der Kontrollen bestand für den EAGFL jedenfalls weiterhin ein ernsthaftes finanzielles Risiko.
77 Die Reformen, auf die die italienische Regierung verweist, sind erst von 1993 an durchgeführt worden, so daß sie im Rahmen des Rechnungsabschlusses für das Haushaltsjahr 1992 nicht berücksichtigt werden können.
78 Da die von der Kommission vorgenommene Berichtigung um 10 % somit nicht ungerechtfertigt ist, ist dieser Klagegrund zurückzuweisen.
Zur Berichtigung im Hinblick auf die öffentliche Lagerhaltung von Getreide
79 Die Verordnung (EWG) Nr. 2727/75 des Rates vom 29. Oktober 1975 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (ABl. L 281, S. 1) legt die Grundvorschriften der Interventionsregelung fest.
80 Die Verfahren und die Bedingungen für die Übernahme von Getreide durch die Interventionsstellen waren in der Verordnung (EWG) Nr. 1569/77 der Kommission vom 11. Juli 1977 (ABl. L 174, S. 15) geregelt. Diese Verordnung wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 689/92 der Kommission vom 19. März 1992 (ABl. L 74, S. 18) aufgehoben, die am 1. Juli 1992 in Kraft trat.
81 Im Zusammenfassenden Bericht heisst es, daß die Dienststellen des EAGFL im Rahmen des Rechnungsabschlusses für das Haushaltsjahr 1991 eine Systemprüfung des Bereiches der öffentlichen Lagerhaltung von Getreide in Italien vornahmen, die 1993 durch eine Untersuchung der Interventionsbestände ergänzt wurde. Diese Prüfung habe gravierende Mängel des von den nationalen Behörden eingeführten Verwaltungs- und Kontrollsystems ergeben, die im wesentlichen auf den Umstand zurückzuführen seien, daß der gesamte Bereich des Ankaufs und der Lagerung von Getreide privaten Unternehmen, den "ente assuntori", übertragen worden seien, die vertraglich an die AIMA gebunden seien; die Interventionsstelle kontrolliere aber weder deren Tätigkeit noch die Einhaltung der Vertragsklauseln. Bei den Prüfungen seien auch Unzulänglichkeiten bei der Kontrolle der Bestände festgestellt worden, deren Konservierungsbedingungen sich oft als bedenklich erwiesen hätten, was zur Folge gehabt habe, daß dem EAGFL unnötige Lagerhaltungskosten angelastet worden seien. Schließlich wird im Zusammenfassenden Bericht auf das fast vollständige Fehlen einer Zusammenarbeit zwischen der AIMA und den übrigen zuständigen nationalen Stellen hingewiesen.
82 Unter diesen Umständen hat die Kommission eine finanzielle Berichtigung der als technische Kosten und Finanzierungskosten gemeldeten Ausgaben um 10 % und der als verschiedene Kosten gemeldeten Ausgaben um 5 % vorgenommen, was einem Betrag von 10 082 336 246 LIT entspricht.
83 Die italienische Regierung erinnert daran, daß der Ente per gli Interventi nel Mercato Agricolo (EIMA - italienische Interventionsstelle), da er nicht über eigene Strukturen für die Lagerung der einzulagernden Erzeugnisse verfüge, sich für die Durchführung der Interventionen an externe Wirtschaftsteilnehmer gewandt habe, mit denen er einen speziellen Vertrag geschlossen habe, der die Bedingungen für die Erfuellung der Lagerhaltungsleistung festlege.
84 Zu diesem Zweck enthalte das Register der Lagerhalter für jeden Handelssektor den Namen der Wirtschaftsteilnehmer, die nach Überprüfung ihrer technischen, finanziellen und administrativen Fähigkeiten als geeignet anerkannt seien, die in der Gemeinschaftsregelung vorgesehenen Aufgaben für Rechnung der Interventionsstelle auszuführen.
85 Die italienische Regierung räumt ein, daß die Unternehmen die ihnen übertragenen Aufgaben nicht immer korrekt erfuellt hätten, so daß sogar "in bestimmten Fällen gravierende Unregelmässigkeiten bei der Verwaltung festgestellt wurden, die den EIMA veranlasst haben, die Bestimmungen des Lagerhaltungsvertrags zu ändern". Unter Berücksichtigung der Neuregelung im Bereich der Durchführung der Interventionsmaßnahmen, die im Juni 1994 ergangen sei, hält die italienische Regierung die Anwendung einer finanziellen Berichtigung zum Satz von 10 % und von 5 % für überzogen. In ähnlichen früheren Fällen habe die Kommission bei der Kürzung stets deutlich niedrigere Prozentsätze angewandt.
86 Die Berichtigung erscheint aus ähnlichen Erwägungen, wie sie in den Randnummern 75 bis 77 dargelegt sind, nicht ungerechtfertigt.
87 Daher ist dieser Klagegrund zurückzuweisen.
Zur Berichtigung im Hinblick auf die Stillegung von Ackerflächen
88 Die Beihilfenregelung, mit der die Stillegung von Ackerflächen ("set aside") gefördert werden soll, wurde durch Artikel 1a der Verordnung (EWG) Nr. 797/85 des Rates vom 12. März 1985 zur Verbesserung der Effizienz der Agrarstruktur (ABl. L 93, S. 1) in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1094/88 des Rates vom 25. April 1988 (ABl. L 106, S. 28) eingeführt. Nach dieser Vorschrift kommen für diese Regelung alle Ackerflächen unabhängig vom Erzeugnis in Betracht, sofern sie während eines zu bestimmenden Bezugszeitraums tatsächlich bestellt wurden. Diese Maßnahme besteht somit darin, daß bisher als Ackerflächen genutzte landwirtschaftliche Flächen nicht mehr bestellt werden.
89 Die Durchführungsbestimmungen zu dieser Regelung sind in der Verordnung (EWG) Nr. 1272/88 der Kommission vom 29. April 1988 (ABl. L 121, S. 36) enthalten. Artikel 2 Absatz 1 dieser Verordnung bestimmt insbesondere, daß als Anbauflächen die Ackerflächen gelten, die in Anhang I Buchstabe D der Verordnung (EWG) Nr. 571/88 des Rates vom 29. Februar 1988 zur Durchführung von Erhebungen der Gemeinschaft über die Struktur der landwirtschaftlichen Betriebe im Zeitraum 1988 bis 1997 (ABl. L 56, S. 1) aufgeführt sind, u. a. mit Ausnahme der zur Schwarzbrache bestimmten Flächen (Buchstabe D Ziffer 21 des Anhangs). Ausserdem musste der Bezugszeitraum, in dem die Anbauflächen tatsächlich bestellt wurden - und ausserhalb dessen die Flächen nicht für die Beihilfen in Betracht kommen, die zur Förderung der Stillegung von Ackerflächen bestimmt sind -, nach Artikel 3 der Verordnung Nr. 1272/88 mindestens ein Wirtschaftsjahr zwischen dem 1. Juli 1985 und dem 30. Juni 1988 umfassen. Für Italien war dies das Wirtschaftsjahr 1987/88.
90 Die durch die Verordnung Nr. 797/85 eingeführten Vorschriften wurden durch die Vorschriften der Verordnung (EWG) Nr. 2328/91 des Rates vom 15. Juli 1991 zur Verbesserung der Effizienz der Agrarstruktur (ABl. L 218, S. 1) ersetzt, die in Anbetracht der zahlreichen Änderungen die Verordnung Nr. 797/85 kodifiziert hat.
91 Im Zusammenfassenden Bericht heisst es, daß die Kontrollen der Dienststellen des EAGFL gezeigt hätten, daß es sich in Sizilien bei zahlreichen Flächen, die nach der mehrjährigen Stillegungsregelung stillgelegt worden seien, um herkömmliche Brachflächen gehandelt habe. Die Untersuchung habe ausserdem ergeben, daß die italienischen Behörden die Förderfähigkeit der Flächen nicht unter diesem Gesichtspunkt geprüft hätten. Der Zweck der Regelung, nämlich die Verringerung der Erzeugung, sei daher nur teilweise erreicht worden.
92 Unter Berücksichtigung der Schwächen des Kontrollsystems der italienischen Behörden nahm die Kommission für das Haushaltsjahr 1992 eine finanzielle Berichtigung der von Sizilien - der Region, in der die Unregelmässigkeit festgestellt worden war - gemeldeten Ausgaben um 5 %, anstatt der von ihr vorgeschlagenen 10 %, vor. Die beabsichtigte Berichtigung wurde herabgesetzt, um den Bemerkungen der Schlichtungsstelle Rechnung zu tragen, die im Rahmen der Entscheidung 94/442/EG der Kommission vom 1. Juli 1994 zur Schaffung eines Schlichtungsverfahrens im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL - Abteilung Garantie (ABl. L 182, S. 45) angerufen worden war. Diese Bemerkungen bezogen sich insbesondere auf die Strenge der Kontrollen, denen die übrigen Anwendungsmodalitäten der Regelung unterlagen.
93 Die Italienische Republik bestreitet die Rechtmässigkeit der finanziellen Berichtigung. Sie legt dar, daß die Technik der herkömmlichen Brache seit dem Referenzwirtschaftsjahr durch die Technik der sogenannten "bedeckten Brache" ersetzt worden sei. Diese Technik, die mit früh zu erntenden Herbst/Frühling-Hackfrüchten wie Futterleguminosen, Saubohnen, Kichererbsen und Kartoffeln verbunden sei, bestehe darin, während beschränkter Zeiträume eine Pflanzendecke aufrechtzuerhalten und anschließend die normalen Arbeiten der Vorbereitung der Flächen vorzunehmen, indem der erzeugte Pflanzenwuchs untergegraben werde (mit der Brache verbundenes Unterpfluegen).
94 Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß die Italienische Republik nicht bestreitet, daß sie nicht geprüft hat, ob die angeblich stillgelegten Flächen zuvor tatsächlich bestellt worden waren oder ob sie zumindest im Rahmen der modifizierten Brache bestellt worden waren.
95 Ausserdem hat die Italienische Republik keinen Beweis geliefert, der die These von der Ersetzung der Praxis der herkömmlichen Brache durch die Praxis der sogenannten "bedeckten Brache" untermauern könnte.
96 Im Gegenteil zeigen die Daten, die im Rahmen des Informationsnetzes landwirtschaftlicher Buchführungen, das auf Gemeinschaftsebene geschaffen wurde (Verordnung Nr. 79/65/EWG des Rates vom 15. Juni 1965 zur Bildung eines Informationsnetzes landwirtschaftlicher Buchführungen über die Einkommenslage und die betriebswirtschaftlichen Verhältnisse landwirtschaftlicher Betriebe in der EWG [ABl. 1965, Nr. 109, S. 1859]), daß diese Praxis noch 1986 und 1987 üblich war. Ausserdem ergibt sich aus einem Schreiben des EAGFL vom 2. August 1994, daß, zumindest was Sizilien anbelangt, die unmittelbar betroffenen Landwirte bei den Besichtigungen ihrer Betriebe den Erklärungen der italienischen Behörden, daß die Technik der herkömmlichen Brache keine geläufige landwirtschaftliche Praxis mehr sei, widersprochen hatten.
97 Daher ist dieser Klagegrund zurückzuweisen.
Zur Berichtigung im Hinblick auf die Erstattung der Lagerkosten für Zucker
98 Die gemeinsame Marktorganisation für Zucker ist durch die Verordnung (EWG) Nr. 1785/81 des Rates vom 30. Juni 1981 (ABl. L 177, S. 4) geregelt. Artikel 8 dieser Verordnung sieht für bestimmte Arten von Zucker, die aus in der Gemeinschaft geernteten Zuckerrüben bzw. aus in der Gemeinschaft geerntetem Zuckerrohr gewonnen werden, eine Regelung zum Ausgleich der Lagerkosten vor. Diese Kosten werden den Inhabern des Erzeugnisses auf der Grundlage eines für die gesamte Gemeinschaft einheitlichen Pauschalsatzes vergütet; die Regelung wird durch eine Abgabe finanziert, die bei den Zuckererzeugern auf die von jedem einzelnen erzeugten Mengen erhoben wird und deren Satz ebenfalls für die gesamte Gemeinschaft einheitlich ist.
99 Die Durchführungsbestimmungen enthält die Verordnung (EWG) Nr. 1358/77 des Rates vom 20. Juni 1977 zur Aufstellung allgemeiner Regeln für den Ausgleich der Lagerkosten für Zucker und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 750/68 (ABl. L 156, S. 4). Artikel 2 dieser Verordnung bestimmt die Empfänger der Vergütung, und Artikel 3 sieht vor, daß diese Vergütung von dem Mitgliedstaat gewährt wird, in dessen Hoheitsgebiet sich der eingelagerte Zucker befindet. Dabei handelt es sich um die Hersteller, die über eine Grundquote verfügen, um die Raffinerien, die Interventionsstellen und ausserdem um die Hersteller von Zuckergrieß, Agglomeratzucker und Kandis sowie um die anerkannten spezialisierten Handelsbetriebe. Die Vergütung wird ihnen gewährt, sofern sie Eigentümer des gelagerten Zuckers oder der gelagerten Sirupe sind. Da die Vergütung nicht ohne Kontrollmöglichkeit gewährt werden kann, schreibt Artikel 3 ausserdem die vorherige Anerkennung der Lager durch den Mitgliedstaat vor, in dessen Hoheitsgebiet sie sich befinden.
100 Die Artikel 4 und 5 der Verordnung Nr. 1358/77 regeln die Modalitäten der Berechnung und der Festsetzung der Vergütung. Insbesondere erfolgt die Berechnung auf der Grundlage monatlicher Erhebungen über die gelagerten Mengen, die sich nach der durchschnittlichen Menge bestimmen, die sich zu Beginn und am Ende des betreffenden Monats auf Lager befindet; die Höhe der Vergütung wird sodann unter Berücksichtigung der Finanzierungs-, Versicherungs- und eigentlichen Lagerkosten festgesetzt.
101 Gemäß dem Grundsatz der finanziellen Neutralität, der dem System zugrunde liegt (vgl. dritte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1358/77), bestimmt Artikel 6 Absatz 1 dieser Verordnung, daß die von jedem Zuckerhersteller für die erzeugten Mengen zu erhebende Abgabe so festgesetzt wird, daß für ein Zuckerwirtschaftsjahr die voraussichtliche Summe der Abgaben gleich der voraussichtlichen Summe der Vergütungen ist. Ist in einem Zuckerwirtschaftsjahr die Summe der erhobenen Abgaben nicht gleich der Summe der zu zahlenden Vergütungen, so wird der Differenzbetrag gemäß Artikel 6 Absatz 2 auf ein späteres Wirtschaftsjahr übertragen. Artikel 6 Absatz 3 bestimmt schließlich, wie die Abgabe berechnet wird: Die Summe der voraussichtlichen Vergütungen für das betreffende Zuckerwirtschaftsjahr wird um die in Artikel 6 Absatz 2 genannten Überträge erhöht bzw. vermindert; das so gewonnene Ergebnis wird sodann durch die voraussichtlich während dieses Zuckerwirtschaftsjahres abgesetzte und im Rahmen der Hoechstquoten erzeugte Zuckermenge geteilt.
102 Gemäß diesen Grundsätzen legte die Verordnung (EWG) Nr. 1998/78 der Kommission vom 18. August 1978 über Durchführungsbestimmungen zur Regelung des Ausgleichs der Lagerkosten für Zucker (ABl. L 231, S. 5) neue Durchführungsvorschriften fest.
103 Nach dieser Verordnung ist die Vergütung von bestimmten Voraussetzungen abhängig, die insbesondere mit der "repräsentativen Beteiligung an der Einlagerung" (zweite Begründungserwägung) durch die Hersteller, Raffinerien, Hersteller von Puderzucker, Agglomeratzucker oder Kandiszucker und die spezialisierten Händler verbunden sind. Wegen der Komplexität des Mechanismus war es auch erforderlich, die für sein ordnungsgemässes Funktionieren unerläßlichen Kontrollmaßnahmen und -verfahren vorzusehen, insbesondere die Beschränkung der Anerkennung der Lager je nach den Möglichkeiten der Kontrolle und Buchführung angesichts des unterschiedlichen Ursprungs des Zuckers, der von ein und derselben Person gelagert werden kann (Artikel 14 und 14b), oder auch angesichts der Tatsache, daß bestimmte Operationen (Aromatisierung, Färbung oder Mischung) zur Folge haben, daß das Erzeugnis nicht mehr in den Genuß der Vergütung kommt (Artikel 9).
104 Gemäß Artikel 12 der Verordnung entsteht die Abgabenschuld der Hersteller im Zeitpunkt des Absatzes des Erzeugnisses. Nach Artikel 12 Absatz 2 Buchstaben a bis f gilt als "Absatz" die Auslagerung des Zuckers aus der Fabrik oder aus dem anerkannten Lager des Herstellers, die Übertragung des Eigentums an dem Zucker auf einen anderen, ohne daß dieser Zucker das anerkannte Lager des Herstellers verlässt, sowie die verschiedenen Verarbeitungen und die Denaturierung des Zuckers.
105 Gemäß Artikel 19 sind die Mitgliedstaaten schließlich verpflichtet, alle für die Anwendung der Verordnung erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Insbesondere müssen sie die Kontrollmaßnahmen bestimmen, die sie für notwendig halten.
106 Die Kontrollen, die 1994 von den Dienststellen des EAGFL vorgenommen wurden, um die Systeme zu überprüfen, die in Italien im Rahmen der Erstattung der Lagerkosten für Zucker angewandt wurden, insbesondere die Kontrollbesuche an Ort und Stelle, ermöglichten die Feststellung, daß die für das Hoheitsgebiet zuständigen Stellen (insbesondere die Gemeinden) bis zum 31. Dezember 1992 keine Kontrollen bei den spezialisierten Händlern und anderen freien Lagerhaltern vorgenommen hatten. Die Dienststellen des EAGFL stellten ausserdem fest, daß die AIMA ebenfalls keine Kontrollen bei diesen Begünstigten vorgenommen hatte.
107 In Anbetracht des bedeutenden Risikos für den Gemeinschaftshaushalt nahm die Kommission eine finanzielle Berichtigung der zugunsten dieser Berufsgruppen erfolgten Zahlungen für das Wirtschaftsjahr 1991/92 um 10 % vor, was einem Betrag von 391 281 020 LIT entspricht.
108 Die italienische Regierung trägt zunächst vor, daß die Zeiträume, auf die sich die finanziellen Berichtigungen der Kommission bezögen, d. h. das Haushaltsjahr 1992, aber auch das Haushaltsjahr 1993, das von der angefochtenen Entscheidung nicht erfasst werde, besondere Übergangsphasen darstellten. Denn von März 1991 an habe die AIMA die gesamte Verwaltung des Systems übernommen, die bis dahin in die Zuständigkeit der Cassa Conguaglio Zucchero gefallen sei, und vom 1. Januar 1993 an, nach Aufhebung der Besteuerung der Herstellung, die Kontrolle, die von den Uffici tecnici imposta di fabbricazione (UTIF) vorgenommen wurde.
109 Die italienische Regierung weist darauf hin, daß für die spezialisierten Händler ein administratives Kontrollsystem eingeführt worden sei. Auch wenn dieses nicht an Ort und Stelle angewandt werde, müsse es als besonders intensiv und für die mengenmässige Bestimmung der Zuckerbestände geeignet angesehen werden.
110 Sodann bestreitet die italienische Regierung unter Hinweis auf die globale Funktionsweise der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker die Behauptung, daß der Zuckersektor in Italien "sehr risikobehaftet" sei. Die italienische Regierung beruft sich zum einen auf die Grenzen, die den Wirtschaftsteilnehmern des Sektors durch die Produktionsquoten gesetzt seien, und zum anderen auf den Zusammenhang zwischen den von den Zuckerherstellern entrichteten Abgaben und den Vergütungen für die Lagerkosten.
111 Dieser Zusammenhang habe zur Folge, daß die Anerkennung der Ordnungsmässigkeit der Abgabenbuchführung automatisch bedeute, daß die Vergütungen ebenfalls korrekt verbucht und gezahlt worden seien. Stelle man die Lagerkostenbuchführung in Frage, so stehe dies somit im Widerspruch zur Anerkennung der Abgabenbuchführung. Die Buchführung in bezug auf die spezialisierten Händler sei ebenfalls von diesem engen Zusammenhang betroffen, der zwischen der Erzeugung, dem Absatz und der Lagerung bestehe.
112 Schließlich sei es, da die Gemeinschaftsgesetzgebung weder die Häufigkeit noch die Methoden der Kontrollen genau beschreibe, schwierig, Feststellungen über die mangelnde Wirksamkeit der durchgeführten Kontrollen zu treffen, sofern nicht das Vorhandensein eines wirtschaftlichen Schadens bewiesen werde.
113 Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß die Italienische Republik gegen ihre Kontrollverpflichtungen aus der Gemeinschaftsregelung verstossen hat, indem sie in dem von der Kommission überprüften Zeitraum keine Kontrollen an Ort und Stelle bei den spezialisierten Händlern vorgenommen hat.
114 Dagegen kann nicht eingewandt werden, daß sich eine solche Verpflichtung nicht ausdrücklich aus der betreffenden Regelung ergebe. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergibt sich aus Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70, daß die Mitgliedstaaten die allgemeine Verpflichtung haben, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sich zu vergewissern, daß die durch den EAGFL finanzierten Vorhaben tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, auch wenn die spezifische Gemeinschaftshandlung nicht ausdrücklich den Erlaß dieser oder jener Kontrollmaßnahme vorsieht (vgl. Urteile vom 12. Juni 1990, Deutschland/Kommission, a. a. O., Randnrn. 16 und 17, und vom 2. Juni 1994 in der Rechtssache C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem, Slg. 1994, I-2283, Randnrn. 16 bis 18).
115 Auf dieses Erfordernis wird ausserdem in Artikel 19 der Verordnung Nr. 1998/78 hingewiesen.
116 Diese Vorschriften sind im Licht der durch Artikel 5 EG-Vertrag aufgestellten Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit mit der Kommission zu betrachten, die insbesondere für die Frage der Verwendung der Gemeinschaftsmittel den Mitgliedstaaten vorschreibt, ein System von Verwaltungskontrollen und Kontrollen an Ort und Stelle zu schaffen, das gewährleistet, daß die finanziellen Maßnahmen mit den Gemeinschaftsvorschriften vereinbar sind. Fehlt daher, wie im vorliegenden Fall, ein solches System oder lässt das eingeführte System Zweifel an der Erfuellung der Voraussetzungen bestehen, die für die Vergütung der fraglichen Ausgaben gelten, so ist die Kommission berechtigt, bestimmte Ausgaben des betreffenden Mitgliedstaats nicht anzuerkennen (vgl. Urteil vom 12. Juni 1990, Deutschland/Kommission, a. a. O., Randnrn. 16 bis 21).
117 Auch das Argument, das die italienische Regierung aus dem Zusammenhang zwischen den von den Zuckerherstellern entrichteten Abgaben und den Erstattungen der Lagerkosten herleiten will, ist zurückzuweisen.
118 Das Ausgleichssystem beruht zwar tatsächlich auf dem Grundsatz der finanziellen Neutralität in dem Sinne, daß die erhobenen Abgaben den gezahlten Vergütungen entsprechen müssen, wie sich dies aus Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1358/77 und der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergibt (vgl. Urteil vom 15. Mai 1984 in der Rechtssache 121/83, Zuckerfabrik Franken, Slg. 1984, 2039, Randnr. 26); dieses Gleichgewicht muß jedoch auf Gemeinschaftsebene und nicht auf der Ebene des Mitgliedstaats oder des betreffenden Unternehmens erreicht werden, wie der Generalanwalt in den Nummern 138 und 140 seiner Schlussanträge ausgeführt hat.
119 Die Wirtschaftsteilnehmer, die die Abgaben entrichten, sind ausserdem nicht zwangsläufig auch diejenigen, die die Vergütung erhalten. So befinden sich unter den Letztgenannten spezialisierte Händler, die keine Abgabe zu entrichten haben. Im übrigen fallen auch bei den Herstellern die beiden Beträge, die anhand der ihnen zugewiesenen Produktionsquote und der Lagerdauer festgesetzt werden, nicht ohne weiteres zusammen.
120 Dies ist der Grund, weshalb die Mitgliedstaaten geeignete Kontrollverfahren einführen müssen, um zu prüfen, ob Lagerkosten, die einen Vergütungsanspruch begründen, auch tatsächlich angefallen sind. Das Fehlen oder die Lückenhaftigkeit solcher Verfahren könnte es nämlich bestimmten Wirtschaftsteilnehmern ermöglichen, sich fiktive Kosten erstatten zu lassen, was selbstverständlich Wettbewerbsverzerrungen herbeiführen würde, insbesondere zum Nachteil der Wirtschaftsteilnehmer der anderen Mitgliedstaaten, in denen das Kontrollsystem den Anforderungen der Gemeinschaftsregelung genügt.
121 Was den Einwand der italienischen Regierung anbelangt, das Vorliegen eines Schadens für den Gemeinschaftshaushalt sei nicht nachgewiesen worden, so verkennt er die Grundsätze der Verteilung der Beweislast.
122 Nach ständiger Rechtsprechung darf die Kommission nach den Artikeln 2 und 3 der Verordnung Nr. 729/70 nur die gemäß den geltenden Vorschriften in den verschiedenen Agrarsektoren gezahlten Beträge zu Lasten des EAGFL übernehmen, während alle sonstigen Beträge, insbesondere diejenigen, die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation auszubezahlen sich die nationalen Behörden zu Unrecht für ermächtigt hielten, zu Lasten der Mitgliedstaaten bleiben (vgl. Urteile vom 7. Februar 1979 in der Rechtssache 11/76, Niederlande/Kommission, Slg. 1979, 245, Randnr. 8, und in der Rechtssache 18/76, Deutschland/Kommission, Slg. 1979, 343, Randnr. 7, sowie vom 10. November 1993, Niederlande/Kommission, a. a. O., Randnr. 14).
123 Daher ist es zwar Sache der Kommission, das Vorliegen einer Verletzung der Gemeinschaftsvorschriften nachzuweisen, doch hat der Mitgliedstaat gegebenenfalls nachzuweisen, daß der Kommission bezueglich der daraus zu ziehenden finanziellen Konsequenzen ein Fehler unterlaufen ist (vgl. Urteil vom 12. Juli 1984 in der Rechtssache 49/83, Luxemburg/Kommission, Slg. 1984, 2931, Randnr. 30).
124 Im übrigen hätte die Kommission nach ständiger Rechtsprechung die von diesen Verstössen betroffenen Ausgaben insgesamt ablehnen können, anstatt zu versuchen, die finanziellen Auswirkungen der Verstösse der italienischen Kontrollbehörden festzustellen (vgl. Urteil Vereinigtes Königreich/Kommission, a. a. O., Randnr. 13).
125 Die von der Kommission beschlossene Berichtigung ist daher nicht ungerechtfertigt.
126 Nach alledem ist die Klage der Italienischen Republik abzuweisen.
Kostenentscheidung
Kosten
127 Nach Artikel 69 § 2 Satz 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Italienische Republik mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
(Fünfte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
128 Die Klage wird abgewiesen.
129 Die Italienische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.