61996CC0004_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - De praejudicielle spoergsmaal og deres retlige og faktiske baggrund
1 De fem i denne sag forelagte praejudicielle spoergsmaal er rejst af High Court of Justice in Northern Ireland, Queen's Bench Division (herefter »High Court«), i forbindelse med en sag, der verserer for den, mellem paa den ene side to producentorganisationer i Nordirland, nemlig Northern Ireland Fish Producers' Organisation (og de enkelte fiskere, der er tilknyttet denne) og Northern Ireland Fishermen's Federation og paa den anden side Department of Agriculture for Northern Ireland.
Med disse spoergsmaal oensker High Court en fortolkning af artikel 5 i EF-traktaten (herefter »traktaten«) og en udtalelse om gyldigheden af to akter, der er vedtaget af Raadet vedroerende udnyttelsen af fiskeressourcerne.
Naermere angivet angaar den forelaeggende rets spoergsmaal, efter de punkter, jeg behandler i det foelgende, i) gyldigheden af bilag VII til Raadets resolution af 3. november 1976 (herefter »Haag-resolutionen«), ii) gyldigheden af Raadets forordning (EF) nr. 3362/94 af 20. december 1994 om fastsaettelse for 1995 af de samlede tilladte fangstmaengder for visse fiskebestande og grupper af fiskebestande samt af visse betingelser for fiskeri af disse fangstmaengder (herefter »forordning nr. 3362/94«) (1) og iii) fortolkningen af princippet om medlemsstaternes ansvar for tab, der er paafoert borgerne som foelge af overtraedelser af faellesskabsretten:
»1) Er gyldigheden af Det Forenede Kongeriges tildeling af torske- og hvillingekvoter i omraade VIIa i henhold til artikel 3 i Raadets forordning (EF) nr. 3362/94 afhaengig af, om bilag VII til Raadets resolution af 3. november 1976 er gyldigt vedtaget?
2) Saafremt spoergsmaal 1 besvares bekraeftende, er bilag VII gyldigt vedtaget?
3) Er det af betydning for besvarelsen af spoergsmaal 1 og 2, at bilag VII er et dokument, der er klassificeret som hemmeligt, og som ikke er blevet offentliggjort eller paa anden maade stillet til raadighed for parterne?
4) Er Raadets fastsaettelse af de paagaeldende kvoter under hensyn til alle relevante omstaendigheder forenelig med:
i) den faelles fiskeripolitik og navnlig Raadets forordning (EOEF) nr. 3760/92?
ii) proportionalitetsprincippet?
5) Saafremt fastsaettelsen af de paagaeldende kvoter i forordning (EF) nr. 3362/94 er ugyldig, har parterne da ret til at kraeve erstatning af sagsoegte, og i bekraeftende fald, hvad er betingelserne for, at denne ifalder ansvar?«
2 Foer undersoegelsen af de af High Court stillede spoergsmaal finder jeg det hensigtsmaessigt at erindre om faellesskabsbestemmelserne om udnyttelsen af fiskeressourcerne og de faktiske omstaendigheder, der ligger til grund for hovedsagen.
3 Inden for traktatens system hoerer fiskeriomraadet under den faelles landbrugspolitik (2). Som bekendt blev udarbejdelsen og gennemfoerelsen af den faelles markedspolitik for produkterne i denne sektor i en vis forstand »stillet i bero« indtil overgangsperiodens udloeb. Dette forklares ved den saerlige karakter af visse vaesentlige, praktiske sider af fiskerivirksomheden, i forbindelse med hvilke der fortsat bestod meget staerke og forskelligartede traditioner og interesser i medlemsstaterne - man behoever blot at taenke paa de historiske fiskerirettigheder i de nationale farvande og de oevrige rettigheder for kyststater, der er reguleret ved den internationale havret - og som kunne give anledning til indviklede problemer paa baade faellesskabsplan og internationalt plan.
4 Hvad saerlig angaar den vigtigste virksomhed, nemlig havfiskeriet, blev den faelles markedsordning foerst gennemfoert paa et punkt i det historiske forloeb, der var kendetegnet ved en alvorlig oekonomisk krise i sektoren. Ikke blot var det europaeiske fiskeris tekniske konkurrenceevne faldet over for en voksende konkurrence paa verdensplan, men fangsterne var ogsaa gaaet ned som foelge af den intensive udnyttelse af fiskeressourcerne, der var muliggjort ved de massive investeringer, der var sket i et gunstigt oekonomisk klima i de ti aar fra 1958 til 1968.
Opgaven var at fastsaette nye betingelser for en rationel forvaltning og sikre en socialt acceptabel overgang fra de nationale markedsordninger til Faellesskabets ordning. Dette maal blev - som det allerede var sket for de oevrige »landbrugsprodukter« i snaever forstand (dvs. produkter hidroerende fra jordbrug og opdraet af dyr) - soegt gennemfoert ved et lovgivningsinitiativ paa to omraader.
5 Der blev indfoert en markedsfoeringsordning, der var udformet med henblik paa at forene prisstabiliteten for produkter af vaesentlig betydning for de kystbefolkninger, der er afhaengige af fiskeriet, med den liberalisering af handelen, som kraeves af de moderne industrielle og kommercielle strukturer inden for sektoren (markedsordningen for fiskerivarer) (3). Sideloebende hermed blev der indfoert en ordning vedroerende fangsterne og adgangen til fiskeressourcerne, herunder bestemmelser om bevaring og forvaltning, der har til formaal at sikre en varig udnyttelse af disse ressourcer (den saakaldte faelles strukturpolitik for fiskerisektoren) (4).
6 Netop paa det tidspunkt, da Faellesskabet var rede til at fastlaegge hele ordningen for havfiskeriet, blev hele den folkeretlige baggrund imidlertid aendret ved, at Island (i 1975) og andre tredjelande med store fiskerizoner i Nordsoeen og det nordlige Atlanterhav (f.eks. Norge og Canada i 1977) hver isaer udvidede deres eksklusive oekonomiske zoner til 200 soemil fra kysten.
Denne udvidelse bragte pludselig Faellesskabets fiskeres adgang til fiskerizoner og naturlige ressourcer, der traditionelt havde vaeret undergivet reglerne om havenes frihed, i fare og gav anledning til alvorlige bekymringer for de beroerte medlemsstater (5).
7 Ved ovennaevnte Haag-resolution fastsatte Raadet i november 1976 en raekke principielle retningslinjer for den fremtidige udvikling af den faelles fiskeripolitik. Denne resolution blev ikke offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende. Raadet har forklaret dette med, at visse af bilagene til Haag-resolutionen paa det tidspunkt, hvor den blev vedtaget, fandtes uegnede til offentliggoerelse, idet de indeholdt fortrolige oplysninger vedroerende de retningslinjer, Raadet havde givet Kommissionen om Faellesskabets fremtidige forhandlinger med tredjelande og internationale organisationer (6).
8 Som svar paa visse landes udvidelse af deres eksklusive fiskerizoner til 200 soemil fra kysten fastsattes det i Haag-resolutionen, at medlemsstaterne fra den 1. januar 1977 - ved en samordnet og enstemmig aktion - udvidede deres respektive fiskerizoner til 200 soemil (dennes ydre graense var paa davaerende tidspunkt 12 soemil fra kysten) ud for deres kyster i Nordsoeen og det nordlige Atlanterhav (7).
9 Haag-resolutionen var suppleret med otte bilag. Kun det foerste af disse blev offentliggjort i EF-Tidende, i oevrigt mere end fire aar efter vedtagelsen (hvorimod det allerede var blevet offentliggjort i aargang 1976 af International Legal Materials) (8).
Af saerlig betydning med henblik paa dette forslag til afgoerelse er bilag VII - der er fuldstaendigt gengivet i forelaeggelseskendelsen, og som ikke ved nogen tilfaeldighed er genstand for de tre foerste praejudicielle spoergsmaal, der er forelagt Domstolen af High Court - og som baerer titlen »Udkast til Raadets resolution om visse aspekter af den interne fiskeriordning«, saerlig tredje og fjerde afsnit.
I betragtning af fiskeriets store betydning for hele den irske oekonomi bemaerkedes det i bilag VII til Haag-resolutionen (herefter »bilag VII«) bl.a., at Raadet agtede at anvende bestemmelserne i den faelles fiskeripolitik - som tilpasset for at tage hensyn til udvidelsen af medlemsstaternes territorialfarvande til 200 soemil fra kysten - saaledes, at der sikredes en fortsat og progressiv udvikling af den irske fiskeriindustri paa grundlag af den irske regerings udviklingsprogram for kystfiskeriet (Fisheries Development Programme for Coastal Fisheries 1976-1979).
I bilag VII erkendte Raadet desuden noedvendigheden af, at man ved anvendelsen af den faelles fiskeripolitik ogsaa tog hensyn til de vitale interesser i oekonomisk vanskeligt stillede kystomraader, hvis lokale befolkning er saerlig afhaengig af fiskeriet og de dermed forbundne industrigrene, dvs. »de nordlige dele af Det Forenede Kongerige« (9) og Groenland (for hvis vedkommende traktaten er ophoert med at gaelde den 1.2.1985). Den fordelagtige behandling, der af de anfoerte grunde blev givet disse omraader, kaldes i det foelgende sammenfattende »Haag-praeferencerne« (10).
10 Bilag VII blev i oevrigt naevnt i Raadets erklaering af 30. maj 1980 vedroerende den faelles fiskeripolitik (11), hvorved Raadet bekendtgjorde de hovedlinjer - navnlig, for saa vidt det har interesse for denne sag, vedroerende den ligelige fordeling af fangsterne - der var udgangspunktet for de afgoerelser, der skulle traeffes inden den 1. januar 1981 med henblik paa »at ivaerksaette en helhedspolitik inden for fiskerisektoren« (12).
11 I meddelelsen af 12. juni 1980 fra Kommissionen til Raadet (herefter »1980-meddelelsen«), der indeholdt et forslag til »kvoter for 1980«, som Raadet udtrykkeligt havde anmodet om i sin ovennaevnte erklaering, foreslog Kommissionen (i bilag III) for foerste gang fastsaettelse af kvantitative parametre for beregningen af Haag-praeferencerne (13).
Med henblik herpaa fortolkede Kommissionen bilag VII saaledes, at der for at tage hensyn til de vitale behov i de oekonomisk vanskeligt stillede kystomraader i de nordlige dele af Det Forenede Kongerige skulle fastsaettes fangstmaengder - for hver enkelt fiskebestand - der svarede til de maengder, der var landet i 1975 af fartoejer paa under 24 m. Ifoelge Kommissionen skulle landingerne i Skotland, Nordirland og Isle of Man fra skibe paa under 24 m »betragtes ... som norm for opfyldelsen af livsvigtige behov« (14).
Derimod omfattede ydelsen af Haag-praeferencen til Irland efter Kommissionens opfattelse tildeling af fangstmaengder, der var dobbelt saa store som de maengder, der var landet i 1975 (15). Det er i denne henseende blevet bemaerket, at den praeference, der blev tildelt Det Forenede Kongerige af Faellesskabet, er blevet fastsat som garantimaengder, hvorimod Irland fik en absolut praeference (16).
12 Hvad saerlig angaar de to fiskebestande og den fiskerizone, der er omhandlet i hovedsagen, blev maengdernes stoerrelse paa grundlag af de ovennaevnte parametre fastsat til 6 954 tons torsk og 7 196 tons hvilling - begge aarligt - for Irland og 1 223 tons torsk og 2 334 tons hvilling - begge aarligt - for England.
13 Bilag VII blev paa ny udtrykkeligt omtalt i sjette betragtning til Raadets forordning (EOEF) nr. 170/83 af 25. januar 1983 (herefter »forordning nr. 170/83«) (17). Vedtagelsen af denne forordning kronede Faellesskabets bestraebelser for at naa frem til en samlet fiskeripolitik, selv om dette skete efter udloebet af fristen, der var fastsat til den 1. januar 1981 (se ovenfor, punkt 10) (18).
Ved den nye ordning, der havde til formaal at »beskytte fiskebankerne, bevare havets biologiske ressourcer og sikre en afbalanceret udnyttelse heraf paa et varigt grundlag og paa tilfredsstillende oekonomiske og sociale betingelser« (artikel 1 i forordning nr. 170/83), indfoertes en vigtig undtagelse fra forbuddet mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet (19), som regulerer spoergsmaal vedroerende adgang til fiskeressourcerne i medlemsstaternes territorialfarvande samt (for saa vidt det er tilladt ved internationale bilaterale overenskomster) i de fiskerizoner, der er undergivet tredjelandes jurisdiktion (20). Det var i oevrigt formentlig netop dette princip, der var aarsag til den beskrevne situation med overdreven udnyttelse af fiskeressourcerne.
Med henblik paa gennemfoerelsen af de ovennaevnte formaal hjemlede forordning nr. 170/83 mulighed for vedtagelse af passende bevaringsforanstaltninger for - alt efter tilfaeldet - enkelte fiskearter eller grupper af saadanne. Disse foranstaltninger skulle udarbejdes paa grundlag af foreliggende videnskabelig raadgivning, herunder isaer rapporterne fra den af Kommissionen nedsatte videnskabelige komité (se artikel 2, stk. 1, og artikel 12 i forordning nr. 170/83) (21).
Blandt disse bevaringsforanstaltninger figurerede begraensning af fiskeriindsatsen, isaer om fornoedent ved begraensning af fangstmaengderne [se artikel 2, stk. 2, litra d), i forordning nr. 170/83].
14 I medfoer af artikel 3 foretog man de begraensninger af fangsternes stoerrelse, som maatte vise sig paakraevede, ved hjaelp af et system med aarlig fastsaettelse, paa grundlag af foreliggende videnskabelig raadgivning, af i) det samlede antal fangster (herefter »TAC«) af de enkelte bestande eller grupper af bestande og ii) den andel, der stod til raadighed for Faellesskabet ifoelge forpligtelser over for tredjelande.
De fangstmaengder, der stod til raadighed for Faellesskabet, blev igen fordelt mellem medlemsstaterne »paa en saadan maade, at hver enkelt medlemsstat sikres et relativt stabilt fiskeri med hensyn til hver af de paagaeldende bestande« (artikel 4 i forordning nr. 170/83, min fremhaevelse).
15 Det var netop med henblik paa det erklaerede maal, nemlig at yde et bidrag til fortolkningen af udtrykket »relativiteten i den tilstraebte stabilitet«, at Raadet i praeamblen til forordning nr. 170/83 anfoerte:
»bevarelsen og forvaltningen af ressourcerne boer bidrage til en stoerre stabilitet i fiskeriaktiviteterne, der boer opnaas paa grundlag af en standardfordeling, der afspejler retningslinjerne fra Raadet
desuden boer denne stabilitet i henseende til bestandenes oejeblikkelige biologiske situation beskytte de saerlige behov i omraader, hvor lokalbefolkningen er saerlig afhaengig af fiskeriet, saaledes som Raadet besluttede i [Haag-resolutionen], navnlig i bilag VII
det er saaledes, relativiteten i den tilstraebte stabilitet skal opfattes« (se femte, sjette og syvende betragtning).
16 Ifoelge artikel 5 i forordning nr. 170/83 kunne medlemsstaterne helt eller delvis udveksle de kvoter, de havde faaet tildelt for en fiskeart eller gruppe af fiskearter, forudsat at Kommissionen i forvejen underrettedes herom.
Hvad angaar medlemsstaternes udnyttelse af de kvoter, de havde faaet tildelt, og den videre fordeling af disse kvoter blandt de forskellige kategorier af de respektive nationale flaader begraensede man sig til i artikel 5 at bestemme, at disse foranstaltninger skulle gennemfoeres »i henhold til gaeldende faellesskabsbestemmelser«.
17 Ved Raadets forordning (EOEF) nr. 172/83 af samme dato (herefter »forordning nr. 172/83«) (22) fastsattes TAC for bestande eller grupper af bestande, der fandtes i medlemsstaternes fiskerizoner, herunder torsk og hvilling, samt Faellesskabets andel heraf for 1982.
Ved forordning nr. 172/83 fordelte Raadet endvidere for foerste gang denne andel mellem medlemsstaterne ved indfoerelse af de saakaldte »fordelingsnoegler« for de enkelte bestande og geografiske omraader.
18 Naermere angivet bestod fordelingsnoeglesystemet i, at der tildeltes de enkelte medlemsstater absolutte maengder angivet i tons, svarende til visse procentdele af Faellesskabets andel i TAC.
Disse fordelingsnoegler blev herved fastlagt paa grundlag af de forhold, der allerede var angivet af Raadet i dets ovennaevnte erklaering af 30. maj 1980 og langt mere detaljeret af Kommissionen i dens meddelelse af 1980 (se ovenfor, punkt 10 og 11), dvs. (23):
i) det traditionelle fiskeri (bedoemt paa grundlag af de gennemsnitlige fangster i hver medlemsstat i perioden 1973-1978) (24)
ii) de saerlige behov i de omraader, hvor befolkningen er saerlig afhaengig af fiskeriet og de dertil knyttede industrier (paa grundlag af de vaerdier, der var fastsat som Haag-praeferencerne, efter de parametre, Kommissionen havde angivet i 1980-meddelelsen (25), og
iii) tabet af fangstmuligheder i tredjelandes farvande (beregnet for referenceperioden 1973-1976) (26).
Hvad saerlig angik fiskeriomraade VIIa, der var fastlagt af Det Internationale Havundersoegelsesraad - ICES (27) - og de to medlemsstater, der er omhandlet i dette forslag til afgoerelse, var fordelingsnoeglerne - der var fastsat i bilag II til forordning nr. 172/83, og som fulgte af forholdet mellem de respektive kvoter for 1982 og Faellesskabets andel i TAC - for Irlands vedkommende 46,67% for torsk og 39,625% for hvilling, medens Det Forenede Kongerige fik tildelt 42,67% af de til raadighed staaende ressourcer af torsk og 52,83% af ressourcerne af hvilling (28).
19 De fordelingsnoegler, der indfoertes ved forordning nr. 172/83 - hvis gyldighed og korrekte gennemfoerelse ikke bestrides under naervaerende sag - er ikke paa noget tidspunkt blevet aendret i de foelgende aar.
Grunden hertil er sandsynligvis at finde i, hvad Kommissionen erklaerede i 1984. »Da der blev opnaaet enighed om en faelles fiskeripolitik den 25. januar 1983, og det foerst efter lange og vanskelige forhandlinger, mener Kommissionen ikke, at det ville vaere hensigtsmaessigt at forslaa Raadet en ny fordelingsnoegle«. Desuden besluttede Raadet selv »paa grundlag af (artikel 4 i forordning nr. 170/83 om bevarelse af et relativt stabilt fiskeri som kriterium for fordelingen af Faellesskabets fangstmaengder mellem medlemsstaterne (se ovenfor, punkt 14)), at de relative kvotefordelinger vedtaget den 15. januar 1983 i Raadets forordning nr. 172/83 skulle vaere fordelingsnoegle for 1983 og de efterfoelgende aar« (29).
20 Den ovenfor beskrevne faellesskabsordning for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne, der blev indfoert ved ovennaevnte forordning nr. 170/83, blev viderefoert - med visse aendringer (der i oevrigt ikke er af betydning for dette forslag til afgoerelse), som havde til formaal at forbedre og udvide de tidligere bevarelsesforanstaltninger paa baggrund af det fortsatte fald i visse reserver baade i og uden for Faellesskabets farvande - ved forordning nr. 3760/92 (30) om en faelles ordning for fiskeri og akvakultur, der fortsat er gaeldende.
Det er ikke noget tilfaelde, at tolvte, trettende og fjortende betragtning til denne forordning i det vaesentlige gentager ordlyden af femte, sjette og syvende betragtning til forordning nr. 170/83 (se ovenfor, punkt 15).
21 Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at TAC for torsk og hvilling i perioden indtil 1989 var blevet fastsat paa et tilstraekkeligt hoejt niveau til at sikre Irland og Det Forenede Kongerige kvoter (beregnet paa grundlag af fordelingsnoeglerne), der ikke var lavere end dem, der svarede til hvert enkelt lands Haag-praeferencer.
High Court har tillige anfoert, at de samlede tilladte fangstmaengder, der var fastsat af Raadet for disse to bestande i omraade VIIa i perioden 1983-1989, langt oversteg de tilsvarende »historiske« internationale fangster som registreret af ICES. Ifoelge denne organisation udgjorde den maksimalt baeredygtige maengde for de to bestande nemlig en TAC, der laa langt under den, der var noedvendig for at undgaa brug af Haag-praeferencerne.
22 Denne situation aendrede sig - for saa vidt angaar torsk og hvilling - fra henholdsvis 1990 og 1991. Som foelge heraf har de to medlemsstater senere hvert aar paaberaabt sig Haag-praeferencemekanismen, som i oevrigt er blevet anvendt i den aendrede udgave ifoelge det saakaldte »politiske kompromis af 1988« (31).
Irland og Det Forenede Kongerige fik saaledes tildelt aarlige kvoter, der beregnedes paa grundlag af gennemsnittet mellem:
i) de teoretiske kvoter, der alene beregnedes paa grundlag af fordelingsnoeglerne, og
ii) de fiktive kvoter, der svarede til dem, som beregnedes paa grundlag af Haag-praeferencerne (eller dersom summen af disse fiktive kvoter var hoejere end de samlede fangstmaengder, der stod til raadighed for Faellesskabet, da de kvoter, som fulgte af fordelingen af denne maengde mellem samtlige berettigede medlemsstater i forhold til de procentvise andele af den samlede faellesskabsmaengde udtrykt ved de respektive Haag-praeferencer).
23 Af forelaeggelseskendelsen fremgaar det ligeledes, at mens den britiske flaade fra 1990 havde udnyttet praktisk taget samtlige sine kvoter af torsk og hvilling for omraade VIIa, havde den irske fiskerflaade kun fanget ca. 30% af sine kvoter og havde udnyttet de resterende maengder til udveksling af kvoter med andre medlemsstater (se ovenfor, punkt 16 og 20).
24 High Court har endvidere understreget, at den samlede virkning af Det Forenede Kongeriges benyttelse af mekanismen i Haag-praeferencerne - naar man tillige tager hensyn til de oevrige fiskebestande af andre arter end dem, der er tale om i denne sag - i vidt omfang har vaeret positiv for denne medlemsstats flaade.
Denne mekanisme har nemlig for perioden 1989-1995 foert til en samlet gevinst paa 13 700 tons (i forhold til de teoretiske kvoter, som den britiske flaade ville have haft ret til alene paa grundlag af fordelingsnoeglerne), selv om situationen er den omvendte for de to bestande, der er omhandlet i sagen, idet Det Forenede Kongerige har haft samlede tab paa ca. 23% (4 225 tons) for saa vidt angaar torsk og ca. 22% (7 130 tons) for saa vidt angaar hvilling (32).
25 I december 1994 foretog Raadet under udoevelse af sine befoejelser i medfoer af artikel 8, stk. 4, i forordning nr. 3760/92 (33) fordelingen mellem medlemsstaterne af den del af TAC, der var til raadighed for Faellesskabet i 1995, ved vedtagelsen af ovennaevnte forordning nr. 3362/94 (se punkt 1), om hvis gyldighed Domstolen skal udtale sig i denne sag.
Af saerlig interesse for dette forslag til afgoerelse bemaerkes, at den del (100%) af TAC for torsk og hvilling, der var til raadighed for Faellesskabet i omraade VIIa - denne del var fastsat paa grundlag af forordning nr. 3362/94 og androg henholdsvis 5 800 og 8 000 tons - viste sig at vaere utilstraekkelig til at sikre Irland og Det Forenede Kongerige kvoter, der ikke var lavere end de respektive Haag-praeferencer (34).
Paa grundlag af den beregningsmetode, der fulgte af ovennaevnte »politiske kompromis af 1988« (punkt 22), tillagdes der foelgelig ved forordning nr. 3362/94 Irland endelige kvoter paa 3 820 tons torsk og 4 605 tons hvilling og Det Forenede Kongerige endelige kvoter paa 1 670 tons torsk og 3 095 tons hvilling (35).
Efter vedtagelsen af forordning nr. 3362/94 blev kvoterne for Det Forenede Kongerige i oevrigt tilpasset opefter (36) paa grund af de udvekslinger, den britiske regering havde foretaget med Irland og Nederlandene i medfoer af artikel 9 i forordning nr. 3760/92.
26 Den 5. maj 1995 gav Department of Agriculture for Northern Ireland underretning til Northern Ireland Fish Producers' Organisation (herefter »NIFPO«) om afgoerelsen om tildeling af fiskerikvoterne for 1995 for omraade VIIa, der er genstand for hovedsagen.
II - Argumenterne, der er gjort gaeldende af parterne i hovedsagen, af de nationale regeringer og af de institutioner, der har indgivet skriftlige indlaeg for Domstolen
27 Genstanden for den af NIFPO anlagte sag er ikke lovligheden af fremgangsmaaden ved den videre fordeling af de nationale torske- og hvillingekvoter, der er benyttet af de britiske myndigheder, men derimod lovligheden af den retsakt, der ligger til grund for denne fordeling, dvs. forordning nr. 3362/94.
28 Ifoelge NIFPO er gyldigheden af fordelingen af kvoterne mellem de beroerte medlemsstater, som er foretaget ved den anfaegtede forordning i henhold til mekanismen ifoelge Haag-praeferencerne, betinget af, at bilag VII er lovligt vedtaget, idet dette har fastlagt de principper, hvorpaa denne mekanisme hviler, og udgoer den eneste hjemmel herfor.
Som det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, afslog Raadet i juni 1995 NIFPO's anmodning om aktindsigt vedroerende bilag VII i medfoer af Raadets afgoerelse 93/731/EF (37). I afslaget bemaerkede Raadet, at resolutionen og samtlige bilag til denne udtrykkeligt var blevet klassificeret som hemmelige paa tidspunktet for deres vedtagelse, idet det tilfoejedes, at bilag VII udtrykkeligt var blevet vedtaget som en del af Haag-resolutionen paa grundlag af en forskriftsmaessig skriftlig procedure (38).
Yderligere har Domstolen afvist den anmodning om bevisoptagelse, der har vaeret fremsat under denne sag af NIFPO i medfoer af artikel 45 i Domstolens procesreglement, og som angik et paabud til Raadet og/eller Kommissionen om fremlaeggelse af »det dokument, der er kendt under betegnelsen [bilag VII], tillige med ethvert andet dokument vedroerende« dette bilag og dets vedtagelse.
29 NIFPO fastholder dog, at bilag VII - til forskel fra bilag VI til Haag-resolutionen (39) - havde titlen »Udkast til Raadets resolution ...« (40) og ikke paa forsiden indeholdt nogen angivelse af at vaere godkendt af Raadet. Endvidere har afslaget paa aktindsigt vedroerende det paagaeldende dokument beroevet NIFPO muligheden for at kontrollere, om dette opfylder de formkrav, der er omhandlet i artikel 11 i Raadets forretningsorden (underskrift af den formand, der foerer forsaedet, samt af generalsekretaeren). Endelig er de bindende betingelser for vedtagelsen af bilag VII, der var stillet af den tyske og den irske regering i deres respektive ensidige erklaeringer, der er gengivet i tilknytning til bilaget, aldrig blevet opfyldt, hvilket bevirker, at de to medlemsstaters samtykke i Raadet er blevet uden retsvirkning.
Af det ovenfor anfoerte har NIFPO udledt, at Raadet aldrig formelt har vedtaget bilag VII.
Som foelge heraf har Raadet ikke lovligt kunnet anvende dette - endog under fravigelse af de grundlaeggende principper for den faelles fiskeripolitik (41) - da det vedtog forordning nr. 3362/94. I oevrigt findes det paagaeldende dokument ordret gengivet i praeamblen til grundforordningen (forordning nr. 3760/92), hvilket strider mod det almindelige retssikkerhedsprincip, der udelukker retlig gyldighed af akter, der ikke er offentliggjort, i forhold til den enkelte, hvis retsstilling skades af disse akter.
30 I oevrigt gaelder det ifoelge NIFPO, at selv om bilag VII var blevet lovligt vedtaget, ville det have vaeret ulovligt i henseende til indholdet, saaledes at ligeledes forordning nr. 3362/94 var ulovlig.
Foerst og fremmest har Haag-praeferenceordningen haft den virkning, at den imod sine egne erklaerede maal har stillet den del af befolkningen i Nordirland, der driver fiskeri, yderst ugunstigt, og dette gaelder saa meget mere, som den nordirske flaade er oekonomisk afhaengig af fangsterne af torsk og hvilling (42).
Saaledes som denne ordning nu fungerer, har den forarmet de lokale fiskere og oevet en negativ indflydelse paa den relative stabilitet i deres fiskerivirksomhed, hvilket strider mod bestemmelserne i forordning nr. 3760/92, saerlig artikel 8, stk. 4, nr. ii), hvorefter Raadet skal fordele fiskerimulighederne mellem medlemsstaterne »paa en saadan maade, at hver medlemsstat sikres relativ stabilitet i fiskeriaktiviteterne for hver af de paagaeldende bestande« (min fremhaevelse).
31 Endvidere har NIFPO gjort gaeldende, at Haag-praeferenceordningen er uforenelig med den faelles fiskeripolitik og de grundlaeggende formaal med forordning nr. 3760/92, for saa vidt som de langsigtede virkninger af udstraekningen af praeferencerne paa ubestemt tid strider imod den udtrykkeligt bestemte, midlertidige karakter af den fravigelse, som bilag VII har gjort det muligt at indfoere i denne politik og med hensyn til disse formaal.
Ifoelge NIFPO er tildelingen af garanterede minimumskvoter af fiskeressourcerne til Irland og de nordlige dele af Det Forenede Kongerige, uden at man tager hensyn til de videnskabelige oplysninger om de paagaeldende fiskebestandes tilstand, i strid med det formaal at sikre bevarelsen af de ressourcer i havet, der er til raadighed og tilgaengelige, samt den rationelle og ansvarlige udnyttelse af disse paa et baeredygtigt grundlag (43).
32 NIFPO finder saerlig, at den forskelsbehandling i henseende til praeferenceniveauer og parametre, der sker mellem de irske og de nordirske fiskere - dvs. mellem identiske kategorier af producenter - er fuldstaendig ubegrundet.
Lige saa ulogisk, haevder NIFPO, er det, at selv om den irske regerings udviklingsprogram for kystfiskeriet - der var grundlaget for Haag-praeferenceordningen for Irlands vedkommende - udloeb i 1979 (hvor de samlede fangster i omraade VIIa ikke var stoerre end fangsterne i 1975), har man endnu 20 aar efter givet de irske flaader ret til tildeling af dobbelt saa store kvoter som i 1975.
I strid med de almindelige maal for den faelles fiskeripolitik er ligeledes den foroegelse af fiskerikapaciteten (flaadens stoerrelse), som Haag-praeferencerne har gjort det muligt for Irland at gennemfoere (44). Foerst og fremmest boer den foroegelse af flaadens stoerrelse, der var omhandlet i ovennaevnte udviklingsprogram, historisk saettes i forbindelse med indfoerelsen af Faellesskabets fiskerizone, men ifoelge NIFPO kunne denne begrundelse dog ikke paaberaabes for saa vidt angaar Det Irske Hav, hvor udvidelsen af det irske soeterritorium til 200 soemil fra kysten var fysisk umulig.
33 NIFPO har endelig anfoert, at de saerlige behov i de omraader, der er afhaengige af fiskeriet (paa grundlag af de maengder, der er fastsat som Haag-praeferencer under hensyn til de parametre, der blev givet af Kommissionen i 1980-meddelelsen), allerede var taget i betragtning ved fastsaettelsen af fordelingsnoeglerne ifoelge forordning nr. 172/83 (se ovenfor, punkt 17 og 18) (45).
Som foelge heraf er resultatet af anvendelsen af Haag-praeferencerne i situationer med faldende TAC - der medfoerte forskelsbehandling af de beroerte medlemsstater i et omfang, der oversteg det, som allerede var tilladt efter fordelingsnoeglerne i »normale« situationer - blevet, at der er taget hensyn til praeferencerne to gange.
34 Ifoelge NIFPO strider den Haag-praeferenceordning, der er indfoert paa grundlag af bilag VII, tillige mod proportionalitetsprincippet.
Foerst og fremmest har anvendelsen af dette system forvaerret virkningerne af nedsaettelsen af kvoterne for de nordirske fiskere som foelge af det almindelige fald i de paagaeldende fiskebestande. Det er ikke tilfaeldigt, at de kvoter, der er tildelt Det Forenede Kongerige i Det Irske Hav (naar man ser bort fra udvekslingerne mellem andre medlemsstater), siden 1989 er faldet i videre omfang end de samlede TAC (eller rettere Faellesskabets andel i TAC) for de samme bestande (46).
35 I oevrigt har Irland - der i de seneste aar alene har fanget 30% af sine oegede kvoter ifoelge Haag-praeferencerne (dvs. fangstmaengder, der er lavere end dem, som ville foelge af kvoterne ifoelge fordelingsnoeglerne) - ved hjaelp af udvekslinger med andre medlemsstater ladet fordelene ved praeferencerne gaa videre til grupper af fiskere, der ikke er begunstiget ved mekanismen, til skade for den relative stabilitet og det traditionelle fiskeri i de omraader, der direkte og oprindeligt er begunstigede.
Ifoelge NIFPO har de udvekslinger, der er foretaget af Det Forenede Kongerige - som er af frivillig karakter, og som ikke som saadanne kan anses for garanterede - alene delvis begraenset de tab, der er lidt af de beroerte befolkninger i omraade VIIa. Yderligere synes de fremtidige muligheder for saadanne udvekslinger temmelig begraensede - saerlig hvis de samlede tilladte fangstmaengder fortsat nedsaettes i fremtiden - idet Det Forenede Kongerige praktisk talt udnytter 100% af sine oegede kvoter ifoelge Haag-praeferencerne.
36 Af ulovligheden (paa grund af den beskrevne overtraedelse af forbuddet mod forskelsbehandling og proportionalitetsprincippet samt principperne for den faelles fiskeripolitik) af den fordeling af fiskerimulighederne mellem medlemsstaterne, der er sket ved forordning nr. 3362/94, foelger - efter NIFPO's opfattelse - at organisationen har ret til skadeserstatning fra den britiske forvaltning paa grundlag af retspraksis efter Francovich-dommen (47).
Den ulovlige nedsaettelse (som foelge af Haag-praeferencerne) af de kvoter, der ellers ville tilkomme de nordirske fiskere, har foruden at foraarsage betydelige tab af fiskerimuligheder i aarene 1991-1995 tvunget disse fiskere til at omstille deres flaade og ombygge fartoejer, som indtil da havde vaeret benyttet til torske- og hvillingfiskeri, med henblik paa at tilpasse dem til fiskeri efter andre arter, der ikke indgaar i praeferenceordningen.
37 Da fastsaettelsen af den britiske kvote af de i sagen omhandlede fiskearter ved forordning nr. 3362/94 ikke gav Det Forenede Kongerige nogen ret til at skoenne med henblik paa den videre fordeling mellem de nationale fiskere, skal den anfaegtede interne retsakt ifoelge de sagsoegende organisationer sidestilles med en retsakt til gennemfoerelse af et direktiv.
De betingelser, Domstolen fastsatte i Francovich-dommen, er opfyldt, idet de faellesskabsregler, der er blevet tilsidesat, tillaegger de producenter, der er medlemmer af de sagsoegende organisationer, let paaviselige rettigheder, og der er desuden aarsagsforbindelse mellem de tab, der er lidt af producenterne og den overtraedelse, der er begaaet af Department of Agriculture for Northern Ireland.
38 Den britiske myndighed, der er sagsoegt i hovedsagen, finder omvendt (og dens standpunkt stoettes af den danske regering, Raadet og Kommissionen), at resolutioner - der ikke figurerer blandt de foranstaltninger, der har retsvirkninger i medfoer af traktatens artikel 189 - alene er et udslag af Raadets politiske vilje. Som saadanne er de ikke bindende og har ikke retsvirkninger, der i sig selv er egnede til at begraense institutionens lovgivningskompetence.
Det anfoerte begraenser imidlertid ikke Raadets skoensmaessige befoejelse til at tage hensyn til principper, der er fastlagt i en resolution, naar det vedtager en bindende retsakt, som f.eks. en forordning.
39 Hvad saerlig angaar Haag-resolutionen har den danske regering og Kommissionen understreget, at Raadet, da hverken resolutionen eller det praeferencesystem, der er indfoert ved denne, har selvstaendig juridisk status, ikke retligt er forpligtet til ved fastsaettelsen af de nationale kvoter at foelge et krav om tillaeggelse af Haag-praeferencer.
I oevrigt var det ikke bilag VII, men den allerede flere gange omtalte 1980-meddelelse, der fastlagde de Haag-praeferencer, der skulle tillaegges Irland og Det Forenede Kongerige (se ovenfor, punkt 11).
40 Den irske regering er af en anden opfattelse, nemlig at det fremgaar af Domstolens praksis, at Haag-resolutionen er bindende, idet den gennemfoerer medlemsstaternes samarbejdsforpligtelser ifoelge traktatens artikel 5 (se ovenfor, fodnote 39).
Da Raadet frivilligt har paalagt sig begraensninger ved Haag-resolutionen og altid har handlet i overensstemmelse hermed, bevirker principperne om beskyttelsen af den berettigede forventning og den fulde overholdelse af gaeldende faellesskabsret, at Raadet ikke - hvis omstaendighederne kraever det - kan fravige denne resolution uden Irlands samtykke. Da den her omhandlede resolution i det vaesentlige udgoer et mandat til forhandling, der er vedtaget af Raadet med henblik paa den faelles fiskeripolitik, maa resolutionen (herunder indholdet af bilag VII) reelt ligestilles med et princip i traktaten, som skal overholdes ved udarbejdelsen af instrumenterne for denne politik.
41 Under alle omstaendigheder er ogsaa den irske regering enig i, at de kriterier, der angives i bilag VII, er blevet indarbejdet i princippet om den relative stabilitet, der gaar igen i en raekke senere bindende retsakter (som f.eks. forordning nr. 170/83 og nr. 3760/92 (se ovenfor, punkt 13, 14, 15 og 20)).
42 Endvidere er bilag VII for det foerste gyldigt vedtaget, saaledes som Raadets Juridiske Tjeneste udtrykkeligt har erklaeret, ogsaa selv om det blev arkiveret i den redaktion og den form, hvori det befandt sig ved vedtagelsen, herunder betegnelsen »udkast til Raadets resolution«.
43 Da der er tale om en ikke-bindende retsakt, der som saadan ikke skal offentliggoeres, ses det for det andet ikke, hvorfor den manglende offentliggoerelse skulle faa den betydning, der paastaas af NIFPO.
I oevrigt har den irske regering gjort gaeldende, at der ikke kan vaere tale om den paastaaede retsusikkerhed hos de sagsoegende organisationer som foelge af den manglende offentliggoerelse, idet bilag VII er rettet til Det Forenede Kongerige, og ikke til fiskerne og producentorganisationerne i Nordirland.
44 Den britiske regering har - endnu en gang med stoette fra den danske og irske regering, Raadet og Kommissionen - gjort gaeldende, at den tildeling af de nationale kvoter, der er sket ved forordning nr. 3362/94, alle relevante omstaendigheder taget i betragtning, er forenelig med forordning nr. 3760/92, de almindelige principper for den faelles fiskeripolitik og proportionalitetsprincippet.
Raadets vidtgaaende skoensmaessige befoejelser ved vedtagelsen af foranstaltninger, der bygger paa traktatens artikel 40, gaelder ikke blot beskaffenheden og raekkevidden af de foranstaltninger, der vedtages, men tillige - i et vist omfang og bortset fra tilfaelde af aabenlyse fejl og magtfordrejning eller overskridelse af befoejelser - konstateringen af de grundlaeggende forhold.
45 Den danske og den irske regering samt Raadet har saerlig henvist til Raadets vidtgaaende skoensbefoejelse i medfoer af artikel 8, stk. 4, nr. ii), i forordning nr. 3760/92, naar det i enkelttilfaelde foretager marginale justeringer af de nationale kvoter med henblik paa opnaaelse af en samlet ligevaegt, dog med de begraensninger, der foelger af princippet om relativ stabilitet (som de saerlige behov i de i bilag VII omhandlede omraader udgoer en integrerende bestanddel af).
Uden at vaere retligt bundet til at anvende Haag-praeferencerne skal Raadet alene medtage de paagaeldende kriterier i sin bedoemmelse med henblik paa at finde en afbalanceret loesning, der tager hensyn til samtlige medlemsstaters interesser.
46 Desuden kan NIFPO ikke klart angive, hvilke paastaaede aabenlyse fejl eller overskridelse af befoejelser eller former for magtfordrejning Raadet har begaaet ved vedtagelsen af den paagaeldende forordning.
47 Saerlig modsiges - som bemaerket af den britiske regering - det argument, at der i forordning nr. 3362/94 er gjort brug af Haag-praeferencerne i strid med de videnskabelige resultater, af, at benyttelsen af disse praeferencer ikke medfoerte en foroegelse af TAC for de paagaeldende bestande.
48 Uden slagkraft er ligeledes - men denne vurdering deles ikke af den danske regering (48) - det argument fra de sagsoegende organisationers side, hvorefter de saerlige behov i de omraader, der er afhaengige af fiskeriet, og som ligger til grund for Haag-praeferencerne, allerede er taget i betragtning ved fastsaettelsen af fordelingsnoeglerne. Formaalet med praeferencemekanismen er nemlig at yde en yderligere beskyttelse mod en eventuel nedsaettelse af TAC for de paagaeldende arter, og benyttelsen af denne mekanisme kan i intet tilfaelde foere til medregning to gange.
49 Haag-praeferencerne udgoer en vaesentlig bestanddel af den almindelige afvejning af de forskellige indbyrdes modstridende interesser, som Raadet har soegt at foretage. Som foelge heraf skal deres betydning vurderes under ét og ikke med henblik paa en saerlig gruppe af erhvervsdrivende eller bestande. Med henblik paa hovedsagen skal praeferencernes betydning f.eks. vurderes i forhold til fiskerne i alle de nordlige dele af Det Forenede Kongerige (og ikke blot Nordirland) og til samtlige fiskebestande (og ikke blot torsk og hvilling).
Under alle omstaendigheder blev der for saa vidt angaar de to i sagen omhandlede bestande - paa grundlag af mekanismen i Haag-praeferencerne i den aendrede version, der fulgte af »det politiske kompromis af 1988« (se ovenfor, punkt 22) - i 1995 tildelt Det Forenede Kongerige kvoter, der (ogsaa uden hensyn til udvekslingerne med andre medlemsstater) var stoerre end de maengder, der blev landet i 1975 (dvs. netop det niveau, der er valgt som parameter for praeferencerne for Det Forenede Kongeriges vedkommende (se ovenfor, punkt 11)). Denne mekanisme har foelgelig virket til fordel for de lokale samfund, der er saerlig afhaengige af fiskeriet og de dertil knyttede industrier i de nordlige dele af Det Forenede Kongerige. Den modsatte situation (torske- og hvillingekvoter for 1995, der var lavere end det dobbelte af de fangster, der blev landet i 1975) viste sig at indtraede for Irlands vedkommende.
I denne henseende kan de kvoter, der er tildelt Det Forenede Kongerige af Raadet - for saa vidt som de er mindre end dem, der blev tildelt Irland - ikke betragtes som aabenbart uforholdsmaessige i forhold til det maal at opretholde relativ stabilitet i fiskerivirksomheden for samtlige fiskere i Faellesskabet.
50 Som anfoert af den irske regering har Raadet endvidere ved fastsaettelsen af TAC for de i sagen omhandlede bestande taget hensyn til den givne biologiske situation for fiskebestandene i modsaetning til, hvad NIFPO haevder. I denne henseende kan Haag-praeferencerne ikke have nogen virkning, idet disse alene vedroerer fordelingen af TAC mellem medlemsstaterne.
51 Paa baggrund af det ovenfor anfoerte slutter Det Forenede Kongerige, at de sagsoegende organisationer ikke har noget retligt krav paa erstatning, da tildelingen af kvoterne ved forordning nr. 3362/94 var fuldt ud lovlig, og da NIFPO ikke har paastaaet, at den indstaevnte myndighed har handlet i strid med faellesskabsretten.
52 Denne konklusion ville tillige (med forbehold af NIFPO's mulighed for at benytte det i traktatens artikel 178 og 215 omhandlede retsmiddel under en sag mod Raadet) vaere rigtig, selv om den anfaegtede forordning blev erklaeret ugyldig. Dette skyldes, i) at Det Forenede Kongerige har pligt til at traeffe gennemfoerelsesforanstaltninger i kraft af den formodning for gyldighed, som er knyttet til forordningen, ii) at sagsoegte ikke kan drages til ansvar for tildelingen af de anfaegtede kvoter til Det Forenede Kongerige, og iii) at NIFPO ikke har godtgjort nogen aarsagsforbindelse mellem den skade, der klages over, og Haag-praeferencernes funktion, idet - saerlig - den nordirske flaades problemer ikke fuldt ud kan tilskrives praeferenceordningen.
III - Besvarelsen af det foerste, det andet og det tredje praejudicielle spoergsmaal
53 Jeg finder, at de tre foerste spoergsmaal, der er rejst af High Court - og som vedroerer den eventuelle forbindelse med den (paastaaet) ulovlige vedtagelse og manglende offentliggoerelse af bilag VII og gyldigheden af tildelingen til Det Forenede Kongerige af de to omtvistede kvoter i medfoer af artikel 3 i forordning nr. 3362/94 - kan behandles og besvares under ét.
54 Det er ikke svaert at forstaa den frustration, som en erhvervsdrivende kan foele i en retlig situation som den, de sagsoegende organisationer eller de enkelte fiskere, der er tilknyttet disse, staar i - ved fortolkningen af retsakter, der har virkninger for dem, om end disse kun er indirekte - naar han oplever, at der i de relevante lovbestemmelser igen og igen henvises til en anden retsakt, der ikke er tilgaengelig, fordi den er omfattet af kravet om hemmeligholdelse.
Jeg skal ikke her komme ind paa spoergsmaalet om, hvorvidt naegtelsen af adgangen til bilag VII ved Raadets afgoerelse af juni 1995 (se ovenfor, punkt 28) er i overensstemmelse med de kriterier, der er fastlagt ved den ovenfor naevnte afgoerelse 93/731. Hvorledes dette end forholder sig, kan jeg ikke laegge skjul paa, at jeg foeler undren med hensyn til den offentliggoerelse af bilag I til Haag-resolutionen, der blev tilladt af Raadet i maj 1981. Hvis de krav om hemmeligholdelse, der modsat var til hinder for offentliggoerelsen af resolutionen og de oevrige bilag, ikke gjaldt dette bilag, hvorfor blev det da foerst offentliggjort fire aar efter vedtagelsen? Og - i den omvendte situation - dersom offentliggoerelsen af bilag I paa dette tidspunkt var blevet mulig, netop fordi de betragtninger vedroerende fortroligheden af de instrukser, der i sin tid var blevet givet Kommissionen med henblik paa de kommende forhandlinger med de beroerte tredjelande, nu ikke laengere var af betydning, hvorfor blev resolutionen og de oevrige bilag da ikke offentliggjort i 1981?
55 Men trods denne undren er jeg ikke tilstraekkeligt overbevist af de grunde, der er anfoert af NIFPO til stoette for, at Haag-resolutionen (herunder dennes bilag VII) ikke er lovlig vedtaget, hvilket Raadet modsat goer gaeldende, at den er.
Den bevisoptagelse, der blev kraevet i denne henseende af de sagsoegende organisationer i hovedsagen, men som ikke blev tilladt af Domstolen (se ovenfor, punkt 28), ledte isaer tanken hen paa, hvad der i sprogbrugen i Common Law er kendt under betegnelsen en »fishing expedition« - hvis det maa vaere tilladt mig at bruge et ordspil.
56 Jeg mener ogsaa, at det maa afvises, at den manglende offentliggoerelse af Haag-resolutionen har kunnet oeve nogen indflydelse paa dennes gyldighed. Som den britiske og den danske regering samt Raadet og Kommissionen har anfoert, hoerer resolutioner ikke til de retligt bindende akter (49), som i medfoer af traktatens artikel 191 skal offentliggoeres i De Europaeiske Faellesskabers Tidende for at blive gyldige (50).
En resolution er derimod en af de (ikke mindre vigtige) atypiske akter, som Raadet og Kommissionen af og til - om end i sammenhaeng med den tiltagende integration mellem medlemsstaternes retssystemer - benytter sig af med henblik paa at udtrykke deres politiske vilje, idet de fastlaegger hovedlinjerne i principielle aftaler, der er truffet inden for institutionen, for at undgaa, at disse igen kan drages i tvivl.
Resolutioner (og saerlig Raadets) udgoer principielt alene politiske forpligtelser, som dog samtidig bebudes videreudviklet i de retligt bindende former, der er omhandlet i traktatens artikel 189 (51). Visse af Faellesskabets politikker udspringer faktisk netop af resolutioner (52).
57 Det anfoerte udelukker ikke, at ogsaa resolutioner i henseende til deres indhold og andre forhold af betydning (53) kan vaere af retligt bindende karakter. Der skal dog vaere tale om akter, der vedroerer spoergsmaal, som det tilkommer Raadet at afgoere endeligt paa dets eget kompetenceomraade ved en stillingtagen og ikke i den form og ved brug af en af de retsakter, der er omhandlet i traktatens artikel 189.
Dette fremgaar, saaledes som NIFPO erindrer om, af Domstolens dom i sagen Frankrig mod Det Forenede Kongerige (54), der netop angik Haag-resolutionen. I denne dom fastslog Domstolen, at bilag VI til denne resolution inden for netop sektoren for bevarelsen af havets biologiske ressourcer var et specifikt og konkret udtryk for den samarbejdsforpligtelse, der er omhandlet i almindelige vendinger i traktatens artikel 5. Efter Domstolens praksis hoerer ogsaa resolutioner principielt til de »retsakter foretaget af Faellesskabets institutioner«, der kan hjemle forpligtelser for medlemsstaterne i medfoer af artikel 5.
58 Det netop naevnte princip finder imidlertid ikke anvendelse paa bilag VII. Her afviger mit synspunkt fra det, der er gjort gaeldende af den irske regering og de sagsoegende organisationer i hovedsagen.
Bilag VI til Haag-resolutionen omhandlede nemlig den procedure, hvorefter Kommissionen kunne sikre, at indholdet af eventuelle nationale bevaringsforanstaltninger ikke kunne skabe vanskeligheder af retlig karakter. Ved at kraeve godkendelse fra Kommissionen og begraense dennes godkendelsesbefoejelse til alene at angaa nationale bevaringsforanstaltninger, der ikke maatte bevirke forskelsbehandling, afgjorde bilag VI én gang for alle spoergsmaalet om medlemsstaternes udoevelse af deres befoejelser og deres kompetence inden for den interne ordning af fiskeriet og havde derfor utvivlsomt bindende retsvirkninger.
Indholdet af bilag VII er helt anderledes: Det forbereder blot senere afgoerelser og giver udtryk for Raadets hensigter (om at anvende bestemmelserne i den fremtidige faelles politik paa en saadan maade, at der sikres en fortsat udvikling af fiskeriindustrien i Irland og tages hensyn til de saerlige vitale interesser i samfund, der er afhaengige af fiskeriet i Groenland og i de nordlige dele af Det Forenede Kongerige). Jeg ser rent ud sagt ikke, paa hvilken maade denne enkle hensigtserklaering skulle have konkretiseret og specificeret medlemsstaternes almindelige forpligtelse til at samarbejde og afholde sig fra at skabe hindringer for gennemfoerelsen af traktatens maal.
59 Det vaesentlige er derimod det, der senere er sket. De forpligtelser, Raadet har paataget sig paa politisk plan ved bilag VII - og som det har gentaget i erklaeringen af 30. maj 1980 med saerlig henblik paa Raadets hovedlinjer paa omraadet for ligelig fordeling af fangsterne (se ovenfor, punkt 10) - er faktisk blevet omsat i retlig bindende form ved forordning nr. 170/83, nr. 172/83 og nr. 3760/92.
Disse forordninger har bl.a. optaget princippet om bevarelse af den relative stabilitet i de aktiviteter, der udoeves - herunder de specifikke behov i de omraader, hvori indbyggerne er saerlig afhaengige af fiskeriet og de dertil knyttede industrier - som kriterium for fordelingen mellem medlemsstaterne af de fangstmaengder, der er til raadighed for Faellesskabet.
Det var dog ikke noedvendigt at fastlaegge det paagaeldende princip i forberedende resolutioner, foerend det blev knaesat i bindende retsakter. Forordning nr. 170/83, nr. 172/83 og nr. 3760/92 kunne derfor lovligt fastlaegge kriteriet om bevarelsen af den relative stabilitet i de udoevede aktiviteter - og i denne sammenhaeng omsaette de fortrinsrettigheder, der var givet Irland og Det Forenede Kongerige, i tal, der svarede til dem, der var foreslaaet af Kommissionen i 1980-meddelelsen (se ovenfor, punkt 11) - ogsaa selv om Haag-resolutionen aldrig var blevet vedtaget (eller selv om den alt andet lige var blevet ulovligt vedtaget).
60 Ganske vist indeholder praeamblen til forordning nr. 3760/92, hvis artikel 8, stk. 4, danner grundlaget for den i sagen omhandlede forordning - som i sin tid praeamblen til forordning nr. 170/83 - en udtrykkelig henvisning til bilag VII for saa vidt angaar fastlaeggelsen af de hensyn, der tilgodeses ved maalet om stabilitet i fiskerivirksomheden (se ovenfor, punkt 15 og 20), men der er tale om en helt traditionel og rent formel henvisning, der kunne have vaeret undladt, uden at det havde faaet nogen praktisk indflydelse paa den ordning, der blev indfoert ved forordning nr. 3362/94 og de senere aarlige gennemfoerelsesforordninger.
Selv om tildelingen til Det Forenede Kongerige af kvoter af de omtvistede bestande for 1995 var resultatet af en indviklet beregning, der i det mindste delvis byggede paa Haag-praeferencerne (55), gaelder det i lige saa hoej grad, at Raadet har foretaget denne tildeling ikke til gennemfoerelse af paastaaede forpligtelser i medfoer af bilag VII (forpligtelser, som i virkeligheden ikke fandtes), men til gennemfoerelse af princippet om bevarelse af den relative stabilitet i fiskerivirksomheden, som det havde fastslaaet i artikel 8, stk. 4, nr. ii), i forordning nr. 3760/92.
61 Under disse omstaendigheder ser jeg ikke, hvorledes man som paastaaet af NIFPO kan haevde, at gyldigheden af tildelingen til Det Forenede Kongerige af dets kvoter af torsk og hvilling i omraade VIIa for aaret 1995 i henhold til forordning nr. 3362/94 skulle vaere afhaengig af lovligheden af vedtagelsen af bilag VII.
62 Jeg foreslaar derfor Domstolen at svare benaegtende paa det foerste og det tredje spoergsmaal, der er stillet af den forelaeggende ret, og fastslaa, at det herefter er ufornoedent at besvare det andet spoergsmaal.
IV - Besvarelsen af det fjerde praejudicielle spoergsmaal
63 High Court's fjerde praejudicielle spoergsmaal angaar kernen i problemet vedroerende graenserne for faellesskabsinstitutionernes skoensbefoejelse, der er rejst af de sagsoegende organisationer i hovedsagen.
64 I sin egenskab af lovgiver skal Raadet traeffe komplicerede politiske og oekonomiske valg, der skal forene Faellesskabets almindelige interesser (og ofte almindelige, indbyrdes modstridende interesser, ogsaa paa baggrund af de forskellige forhold i medlemsstaterne) med de erhvervsdrivendes individuelle interesser.
Naar Raadet skal traeffe disse valg, har det meget vide skoensbefoejelser. Naermere angivet varierer de forskellige former for udoevelsen af dets skoensmaessige befoejelser med de enkelte kompetenceomraader, der er tillagt det (56).
65 Disse befoejelser er i oevrigt underlagt Domstolens kontrol med, at Raadet ikke anvender dem vilkaarligt eller i strid med traktatens bestemmelser eller almindelige retsprincipper, som f.eks. ligheds- og proportionalitetsprincippet (57). Saerlig har Domstolen i en lang praksis fastlagt kriterierne for domstolskontrollen med lovligheden af de foranstaltninger, Faellesskabets forvaltningsmyndigheder kan traeffe paa omraadet for den faelles landbrugspolitik.
Ved kontrollen af paastaaede overtraedelser af retsprincipper, som f.eks. forbuddet mod forskelsbehandling eller proportionalitetsprincippet, skal Domstolen tage i betragtning, at »faellesskabslovgiver paa landbrugspolitikkens omraade har en skoensfrihed, der modsvarer det politiske ansvar, som denne er tillagt ved traktatens artikel 40-43. Heraf foelger, at kun saafremt en foranstaltning paa dette omraade er benbart uhensigtsmaessig i forhold til det maal, som vedkommende institution forfoelger, vil en saadan foranstaltning kunne kendes ulovlig« (58).
Stadig ifoelge Domstolens praksis gaelder det, at »naar Raadet ved sin gennemfoerelse af Faellesskabets landbrugspolitik noedvendigvis maa foretage en vurdering af en kompliceret oekonomisk situation, omfatter det skoen, som Raadet har, ikke udelukkende indhold og raekkevidden af de bestemmelser, der skal vedtages, men ogsaa i et vist omfang konstateringen af de til grund liggende faktiske forhold i den forstand, at det ogsaa er tilladeligt for Raadet i givet fald at laegge en helhedsvurdering til grund. Ved domstolskontrollen med en saadan kompetence maa den efterproevende ret begraense sig til at undersoege, om myndighedens afgoerelse er behaeftet med en aabenlys vildfarelse eller magtfordrejning, eller om den klart har overskredet graenserne for sit frie skoen« (59).
Endelig har Domstolen fastslaaet, at »lovligheden af en faellesskabsretsakt [ikke] kan afhaenge af efterfoelgende betragtninger vedroerende dens effektivitet ... Naar faellesskabslovgiver ved fastlaeggelsen af en ordning maa vurdere dennes fremtidige virkninger, og disse ikke kan forudses med noejagtighed, kan det af faellesskabslovgiver udoevede skoen kun tilsidesaettes, saafremt det er aabenbart fejlagtigt, naar henses til de oplysninger, som faellesskabslovgiver raadede over paa tidspunktet for ordningens vedtagelse« (60).
66 NIFPO har faktisk ikke bestridt lovligheden af de formaal, der er forfulgt af Raadet med den her anfaegtede forordning, og som jeg noeje har beskrevet ovenfor.
Derimod har NIFPO kritiseret den ulovlige, ulogiske og utilstraekkelige karakter af de foranstaltninger, der er ivaerksat med henblik paa opnaaelsen af disse maal, og har herved anfoert, at forordning nr. 3362/94 er ugyldig, idet den strider mod principperne for den faelles fiskeripolitik (herunder forbuddet mod forskelsbehandling af Faellesskabets producenter og forbrugere) og proportionalitetsprincippet (se ovenfor, punkt 30-35).
Saerlig - og dette har ogsaa den britiske regering bemaerket under retsmoedet - har NIFPO ikke anfaegtet omraadepraeferenceprincippet i sig selv, men derimod den maade, hvorpaa denne praeference er tillagt Irland i forhold til Det Forenede Kongerige, og klaget over den forskelsbehandling, som foelger heraf, ved behandlingen af ligeartede situationer.
Foelgelig skulle Raadet i 1994 have undladt at anvende Haag-praeferencerne og begraenset sig til at beregne de nationale kvoter paa grundlag af fordelingsnoeglerne (hvori selve praeferencerne allerede var indbygget), eller det burde have omberegnet Haag-praeferencerne, som nu var 14 aar gamle, og derfor ikke laengere opfyldte de saerlige behov i de beskyttede fiskersamfund.
67 De argumenter, som de sagsoegende organisationer i hovedsagen har fremfoert, forekommer mig ikke helt at mangle slagkraft. De vaekker til eftertanke over den konkrete betydning, som den komplicerede ordning, vi her behandler, har haft paa »landbrugsbefolkningens levestandard« i Nordirland. Som naevnt ovenfor er denne ordning blevet udarbejdet efter lange og vanskelige politiske forhandlinger og har maaske allerede vaeret »foraeldet fra begyndelsen« (61). I oevrigt har den fortsat vaeret gaeldende efter 1992, dvs. efter udloebet af den frist for overvejelse af eventuelle revisionsforslag, der oprindeligt var blevet fastsat af Raadet (62). Sandsynligvis er grunden til denne opretholdelse af status quo bevidstheden om, at paabegyndelse af forhandlingerne om en ny aftale igen ville aabne »Pandoras aeske« for de forskellige og indbyrdes modstridende nationale krav og give anledning til naesten uovervindelige vanskeligheder.
68 Paa den anden side angaar Domstolens proevelse lovligheden og ikke hensigtsmaessigheden af de foranstaltninger, hvis gyldighed der er tale om (63). Det er i denne retning, man efter min mening boer forstaa henvisningen i Domstolens praksis til forholdet mellem Raadets skoensmaessige befoejelser og det politiske ansvar, som er overladt det ved traktaten paa landbrugsomraadet.
Raadets politiske afgoerelse om uaendret at opretholde det system for fordeling blandt medlemsstaterne af Faellesskabets fangstmuligheder, der var blevet etableret i 1983 - til trods for de aar, der er gaaet, de aendringer, der er sket af sammensaetningen af fiskebestandene, og den uundgaaelige udvikling af den socio-oekonomiske situation i de enkelte medlemsstater - maa saaledes fortsat noedvendigvis vaere unddraget Domstolens kontrol.
69 Hvad skal man derimod sige vedroerende lovligheden af forordning nr. 3362/94 og dens hensigtsmaessighed i forhold til de maal, Raadet har oensket at forfoelge? Jeg henviser igen til den ovenfor anfoerte retspraksis. Til anfaegtelse af gyldigheden af den paagaeldende forordning er det ikke tilstraekkeligt, at denne konkret i et vist omfang har knaesat en ulige behandling af Faellesskabets producenter eller paalagt de beroerte erhvervsdrivende tunge byrder i forbindelse med de forfulgte maal (64).
Det i retspraksis udarbejdede kriterium er mere kompliceret. Raadet har i det foreliggende tilfaelde et politisk ansvar og overskrider kun sine skoensmaessige befoejelser, dersom de konkret fastsatte bestemmelser, der bevirker forskelsbehandling, eller som strider mod proportionalitetsprincippet, kan henfoeres til en benlys vildfarelse, hvori Raadet har befundet sig ved vurderingen af forordningens virkninger, paa tidspunktet for forordningens vedtagelse. Retsakten bliver da ulovlig, fordi den allerede abstrakt er uegnet til at forfoelge de formaal, som skal begrunde dens vedtagelse.
Jeg finder imidlertid i det foreliggende tilfaelde at maatte afstaa fra at undersoege, om forordning nr. 3362/94 er ugyldig som foelge af dens eventuelle abstrakte uegnethed med hensyn til de formaal, der forfoelges af faellesskabslovgiver. I dette tilfaelde staar vi nemlig over for en forordning, der ikke i almindelighed og ej heller konkret strider imod forbuddet mod forskelsbehandling eller mod proportionalitetsprincippet, saaledes som jeg skal forklare nedenfor.
70 Jeg finder foerst og fremmest ikke, at den paagaeldende forordning indfoerer vilkaarlige former for forskelsbehandling mellem fiskerne i Nordirland (ifoelge NIFPO's formulering, men rettere sagt de nordlige dele af Det Forenede Kongerige) og de irske fiskere.
Ud fra dette synspunkt anfaegter NIFPO ordningen ifoelge Haag-praeferencerne, der i det mindste stiltiende er optaget i forordning nr. 3760/92 og nr. 3362/94 - idet organisationen bestrider berettigelsen af de to forskellige kvantitative parametre, som er fastlagt i disse, og som ifoelge Kommissionen og Raadet skal overholdes, for at man kan betragte de vitale behov i de beroerte samfund som tilgodeset.
Yderligere forvaerres den paastaaede forskelsbehandling af fiskersamfundene i de to medlemsstater ifoelge NIFPO af, at anvendelsen af Haag-praeferencerne i situationer med nedsatte TAC bevirker, at disse praeferencer gives to gange, da de saerlige behov i omraader, der er afhaengige af fiskeriet, ifoelge NIFPO allerede er taget i betragtning ved de i forordning nr. 172/83 fastsatte fordelingsnoegler.
71 Ret beset forekommer det mig, at det her omhandlede klagepunkt bygger paa en antagelse, som paa ingen maade er bevist; det forudsaettes nemlig, at man kan sammenligne forholdene i de samfund, der er afhaengige af fiskeriet i Irland og i de nordlige dele af Det Forenede Kongerige. Men naar man betragter ordlyden af bilag VII, har Raadet med denne retsakt udtrykt, at det med dette havde til hensigt foerst og fremmest at anvende bestemmelserne i den faelles fiskeripolitik, der skulle indfoeres, saaledes at man sikrede udviklingen af fiskeriindustrien i Irland, og kun i tilknytning hertil ligeledes ville tage hensyn til de vitale behov, der var saerlige for andre oekonomisk vanskeligt stillede kystomraader. Forholdene vedroerende den oekonomiske afhaengighed af fiskeriet i de to medlemsstater var foelgelig ikke de samme i faellesskabslovgivers oejne. Ud fra denne vurdering kunne man lovligt tildele fortrinsrettigheder af forskelligt omfang.
Denne konklusion - som goer det overfloedigt at undersoege den paastaaede hensyntagen til de saerlige behov i omraader, der er afhaengige af fiskeriet (Haag-praeferencerne), i fordelingsnoeglerne (65) - deles af den britiske regering og af de foerende autoriteter (66). Efter min mening boer de argumenter, der er fremfoert af de sagsoegende organisationer i hovedsagen, og som bygger paa en paastaaet forskelsbehandling i henseende til de samlede tilladte fangstmaengder for 1995, derfor forkastes.
72 Hvad angaar den paastaaede overtraedelse af proportionalitetsprincippet skal det foerst og fremmest undersoeges, om bestemmelserne i den anfaegtede forordning er egnede og noedvendige med henblik paa maalet om at udnytte fiskeressourcerne rationelt og ansvarligt.
Efter min opfattelse er der ingen grund til at laegge vaegt paa det argument fra NIFPO's side, hvorefter Raadet - ved at acceptere, at Irland (og Det Forenede Kongerige med »defensive« formaal og for at blokere) paaberaaber sig Haag-praeferencerne for de to her omhandlede bestande - i praksis endte med at tildele disse to medlemsstater garanterede minimumskvoter for fiskeressourcerne uden at tage hensyn til de videnskabelige oplysninger, der forelaa vedroerende den paagaeldende faunas tilstand.
Sandheden er, som de to beroerte regeringer har bemaerket, at anvendelsen af Haag-praeferencerne i forordning nr. 3362/94 ikke har medfoert nogen vilkaarlig forhoejelse af TAC for de to bestande, hvilket er helt logisk. Praeferencemekanismen forudsaetter tvaertimod, at Faellesskabets andel i TAC ligger under »beskyttelsesniveauerne«, og bortset herfra vedroerer den i det hele taget kun fasen for fordeling mellem medlemsstaterne af en paa forhaand fastsat TAC.
Yderligere har faellesskabsinstitutionerne ikke laengere grund til at benytte sig af forhoejelser af TAC - forhoejelser der blot er midler - i forhold til det niveau, der er anbefalet ved resultaterne af de videnskabelige undersoegelser, med henblik paa at bevare Haag-praeferencerne (stadig under forudsaetning af, at de har gjort det tidligere). Dette turde have tabt enhver interesse efter det politiske kompromis af 1988 (som er omtalt flere gange i det foregaaende) (67), der har knaesat loesningen med anvendelse af Haag-praeferencerne uanset det aarlige TAC-niveau for den paagaeldende bestand (dvs. ogsaa naar Faellesskabets samlede fangstmaengde er under summen af praeferencerne i absolutte tal).
73 Det staar foelgelig tilbage at undersoege, om forordning nr. 3362/94, saaledes som den burde vaere, er tilpasset maalet med relativ stabilitet i fiskeriaktiviteterne. Som Domstolen har fastslaaet (paa grundlag af forordning nr. 170/83), »[skal dette krav] om relativ stabilitet ... forstaas saaledes, at der ved fordelingen opretholdes en bestemt procentdel for hver enkelt medlemsstat« (68), »som i det vaesentlige skal fastsaettes paa grundlag af de fangster, som det traditionelle fiskeri og de omraader, hvor den lokale befolkning er saerlig afhaengig af fiskeriet og de dertil knyttede industrier, har draget fordel af foer indfoerelsen af kvoterne« (69).
Desuden hedder det i den flere gange naevnte bestemmelse i artikel 8, stk. 4, i forordning nr. 3760/92, at de aarlige fiskerimuligheder skal fordeles mellem medlemsstaterne paa en saadan maade, at hver medlemsstat sikres relativ stabilitet i fiskeriaktiviteterne for hver af de paagaeldende bestande.
74 Med henblik paa hovedsagen skal betydningen af Haag-praeferencerne for Raadets fastsaettelse af de to i sagen omhandlede bestande derfor vurderes i forhold til de erhvervsdrivende i samtlige de nordlige dele af Det Forenede Kongerige, og ikke - som haevdet af NIFPO - alene i forhold til de erhvervsdrivende i Nordirland til trods for disses meget store afhaengighed af fangsterne af torsk og hvilling.
75 Hertil kommer, at man for at kunne haevde, at kravet om relativ stabilitet er blevet tilsidesat ved forordning nr. 3362/94, maatte godtgoere, at der ikke er sikret den paagaeldende medlemsstat opretholdelse af den faste procentdel, der er sikret af Raadet for hver af de to her omhandlede bestande (uanset hvor de fanges).
Derimod er der hverken i ordlyden af forordning nr. 3760/92 eller i Domstolens praksis noget, der goer det muligt at haevde, at maalet om den relative stabilitet tillige skal opfyldes inden for de enkelte geografiske ICES-omraader, saaledes som de sagsoegende organisationer i hovedsagen har gjort gaeldende.
Som foelge heraf finder jeg det uden betydning, at de kvoter, der er tildelt hele Det Forenede Kongerige for samtlige bestande i Det Irske Hav (herunder saerlig torsk og hvilling), er blevet nedsat efter 1989 i videre omfang end hele Faellesskabets andel i TAC for de samme bestande, saaledes som NIFPO har bemaerket. Med henblik paa at godtgoere den paastaaede tilsidesaettelse af kriteriet vedroerende den relative stabilitet burde NIFPO derimod eventuelt have bevist, at de samlede kvoter af torsk og hvilling, der er tildelt Det Forenede Kongerige for samtlige de geografiske omraader, hvori den britiske flaade opererer, var blevet nedsat i stoerre omfang end Faellesskabets andel i TAC.
76 Jeg kommer herefter til det andet synspunkt, der alternativt er gjort gaeldende af NIFPO, nemlig at den her omhandlede forordning ikke er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet af den yderligere grund, at Irland i de seneste aar ikke fuldt ud havde udnyttet de bestande, for hvis vedkommende landet havde kraevet og opnaaet ret til udnyttelse af Haag-praeferencerne, og fordi det senere har benyttet disse kvoter i forbindelse med udvekslinger med andre medlemsstater, saaledes som det er tilladt ifoelge artikel 9 i forordning nr. 3760/92. Paa denne maade er de fordele, som paaberaabes af den irske regering - ifoelge NIFPO - uberettiget blevet udstrakt til andre kategorier af erhvervsdrivende end dem, der oprindelig var beskyttet.
Men dette argument er ikke holdbart. De udvekslinger, der er tale om, sker med fangstmaengder af andre bestande. Desuden er Haag-praeferencerne - selv om de faar konkret virkning i forbindelse med stoerrelsen af Faellesskabets andel i den aarlige TAC for de forskellige fiskearter - ikke knyttet til de forskellige bestande. Lad os derfor antage, at den irske flaade ikke direkte opbruger sin aarlige kvote af torsk i omraade VIIa - for hvilket landet forudsaettes at have kraevet og opnaaet praeferencen - og indirekte bruger denne som betaling for opnaaelse af sildefangster i omraade VIIk ud over den kvote, Raadet har tildelt landet. Jeg ser ikke, hvorledes man i dette tilfaelde skulle kunne benaegte, at det fortsat - trods udvekslingen, og endda takket vaere denne - er de irske fiskersamfund betragtet under ét, der drager fordel af praeferencen. De oevrige medlemsstater, der deltager i udvekslingen, har nemlig maattet give helt eller delvis afkald paa andre kvoter.
I virkeligheden gaelder efter min mening noejagtig det modsatte af, hvad de sagsoegende organisationer i hovedsagen har haevdet. Udvekslingerne i henhold til artikel 9 i forordning nr. 3760/92 kan endda fremme en stoerre relativ stabilitet i fiskeriaktiviteterne, idet de giver andre medlemsstater manoevrefrihed med henblik paa den endelige optimale fordeling af fiskerivirksomheden for den nationale flaade for det paagaeldende aar paa grundlag af de konkrete behov inden for erhvervet. Udvekslingerne udgoer saaledes en slags »sikkerhedsventil« i systemet, der giver det en vis fleksibilitet (70).
Det samme kan desuden siges med hensyn til Raadets befoejelse til i forbindelse med fastsaettelsen af de aarlige kvoter at »fastsaette betingelserne for justering af de disponible fangstmaengder fra aar til aar« samt til efter anmodning fra de direkte beroerte medlemsstater at tage hensyn til »udviklingen i minikvoter og regelmaessige kvoteudvekslinger siden 1983 under passende hensyntagen til den samlede balance i andelene« [se artikel 8, stk. 4, nr. ii) og iv), i forordning nr. 3760/92].
Jeg finder derfor, at forordning nr. 3362/94 er lovlig og fuldt ud opfylder de maal, der forfoelges af Raadet.
77 Jeg foreslaar derfor Domstolen at besvare det fjerde praejudicielle spoergsmaal saaledes, at fastsaettelsen af kvoterne for torsk og hvilling for Det Forenede Kongerige i omraade VIIa ved artikel 3 i forordning nr. 3362/94 var forenelig med den faelles fiskeripolitik, herunder den ordning, der er indfoert ved forordning nr. 3760/92, og proportionalitetsprincippet.
FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM: 696C0004.1
V - Besvarelsen af det femte praejudicielle spoergsmaal
78 Paa baggrund af det bekraeftende svar, jeg har givet paa det fjerde spoergsmaal, er det ufornoedent at besvare High Court's femte spoergsmaal.
VI - Forslag til afgoerelse
Paa baggrund af de ovenfor anfoerte betragtninger foreslaar jeg Domstolen foelgende besvarelser af de her gennemgaaede praejudicielle spoergsmaal fra High Court:
»1) Gyldigheden af tildelingen af kvoterne for torsk og hvilling til Det Forenede Kongerige i omraade VIIa for 1995 i henhold til artikel 3 i Raadets forordning (EF) nr. 3362/94 afhaenger ikke af, om bilag VII til Raadets resolution af 3. november 1976 er forskriftsmaessigt vedtaget.
2) I betragtning af det benaegtende svar paa det foerste spoergsmaal vedroerende den forskriftsmaessige vedtagelse af ovennaevnte bilag VII er det ufornoedent at besvare det andet spoergsmaal.
3) Besvarelsen af det foerste spoergsmaal paavirkes ikke af, at bilag VII er klassificeret som fortroligt, at det ikke er offentliggjort, eller af, at parterne ikke har kunnet faa adgang til det.
4) I betragtning af alle de oevrige omstaendigheder var Raadets fastsaettelse af de ovennaevnte kvoter forenelig med den faelles fiskeripolitik, herunder saerlig Raadets forordning (EOEF) nr. 3760/92 og proportionalitetsprincippet.
5) I betragtning af det bekraeftende svar paa det fjerde spoergsmaal er det ufornoedent at besvare det femte spoergsmaal om, hvorvidt og paa hvilke betingelser sagsoegerne har krav paa erstatning fra den sagsoegte nationale forvaltning i tilfaelde af, at de ovennaevnte kvoter er blevet ugyldigt fastsat ved forordning nr. 3362/94.«
(1) - EFT L 363, s. 1.
(2) - Se traktatens artikel 38, stk. 1 (hvorefter fiskeriprodukter falder ind under begrebet landbrugsvarer) og bilag II (hvorefter fiskeriet hoerer under den faelles landbrugspolitik).
(3) - Denne byggede paa et faelles prissystem, faelles markedsfoeringsordninger (der havde til formaal at forbedre produkternes kvalitet), tilskyndelse til oprettelse af producentorganisationer, lige adgang til alle havne i Faellesskabet med henblik paa landing af fangster og en regulering af handelen med tredjelande, jf. Raadets forordning (EOEF) nr. 2142/70 af 20.10.1970 om den faelles markedsordning for fiskerivarer, EFT 1970 III, s. 632. Forordningen blev ophaevet med virkning fra den 1.2.1976 og efter udvidelsen af Faellesskabet erstattet af Raadets forordning (EOEF) nr. 100/76 af 19.1.1976 (EFT L 20, s. 1). Den faelles markedsordning for fiskerivarer og akvakulturprodukter er nu reguleret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3759/92 af 17.12.1992 (EFT L 388, s. 1), med senere aendringer.
(4) - Se Raadets forordning (EOEF) nr. 2141/70 af 20.10.1970 om etablering af en faelles strukturpolitik for fiskerisektoren (EFT 1970 III, s. 629). Denne blev ophaevet med virkning fra den 1.2.1976 og - som foelge af udvidelsen af Faellesskabet - erstattet af Raadets forordning (EOEF) nr. 101/76 af 19.1.1976 (EFT L 20, s. 19). Med den faelles strukturpolitik, der hviler paa princippet om lige adgang for en medlemsstats fiskerfartoejer til de dele af havet, der henhoerer under andre medlemsstaters hoejhedsomraade, har Raadet oensket at koordinere de nationale politikker paa omraadet og at fremme ydelse af oekonomisk stoette til rationalisering af medlemsstaternes fiskerflaader.
(5) - Det kan i oevrigt allerede nu - for saa vidt angaar dette forslag til afgoerelse - bemaerkes, at Irland, hvis flaade ikke var tilstraekkeligt udviklet til at operere i tredjelandes farvande, ikke direkte blev skadet ved tabet af fangstmuligheder i disse farvande som foelge af tredjelandenes ensidige udvidelse af de eksklusive fiskerizoner til 200 soemil fra kysten.
(6) - Se nedenfor fodnote 7 samt den del af teksten, hvortil den er knyttet.
(7) - Se foerste betragtning til Raadets forordning (EOEF) nr. 170/83 af 25.1.1983 om en faellesskabsordning for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne (EFT L 24, s. 1), der senere er ophaevet med virkning fra den 1.1.1993 ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3760/92 af 20.12.1992 om en faellesskabsordning for fiskeri og akvakultur (EFT L 389, s. 1). Inden for denne zone paa 200 soemil hed det i Haag-resolutionen, at enhver bevaringsforanstaltning, der kunne vaere fornoeden, skulle hoere under Faellesskabets kompetence. Saa laenge forhandlingerne om indfoerelse af et faelles fiskerisystem stod paa, opretholdtes de enkelte medlemsstaters befoejelse til ensidigt at fastsaette egnede overgangsordninger - der ikke maatte vaere diskriminerende og skulle godkendes af Kommissionen - med henblik paa at sikre beskyttelsen af ressourcerne i hver enkelt kystfiskerizone (se nedenfor, fodnote 39). I saadanne zoner, der var undergivet medlemsstaternes jurisdiktion, skulle fiskeriet fra fartoejer, der ikke tilhoerte Faellesskabet (se nedenfor, fodnote 19) underkastes aftaler mellem Faellesskabet - der handlede som en suveraen enhed - og de paagaeldende tredjelande. Paa samme maade blev der ved Haag-resolutionen givet Kommissionen mandat til at forhandle paa Faellesskabets vegne om aftaler med visse tredjelande vedroerende adgangen for medlemsstaternes fartoejer til disses territorialfarvande.
(8) - Se International Legal Materials, bind XV (1976), s. 1425, og EFT C 105 af 7.5.1981, hvori gengives teksten til »Raadets resolution af 3. november 1976 om visse aspekter udadtil ved oprettelsen af en fiskerizone paa 200 soemil inden for Faellesskabet fra den 1. januar 1977 at regne«. Som det fremgaar af Raadets indlaeg i naervaerende sag, er det paagaeldende dokument bilag I til Haag-resolutionen.
(9) - Af akterne i den foreliggende sag fremgaar det, at begrebet »de nordlige dele af Det Forenede Kongerige« med henblik paa Haag-praeferencerne omfatter Skotland, Nordirland, Isle of Man og de dele af England, der ligger mellem havnene i Bridlington og Berwick.
(10) - Ifoelge Kommissionen blev det lagt til grund, at de saerlige behov hos de lokale befolkninger, der i saerlig grad var afhaengige af fiskeriet, skulle udtrykkes ved landede fangstmaengder af fisk, der var af saerlig betydning for disse befolkninger, og det er netop disse maengder, man henviser til med betegnelsen »Haag-praeferencerne«. Se arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene, Hague Preferences (Haag-praeferencerne), SEK(95) 1666 af 9.10.1995, s. 1.
(11) - EFT C 158, s. 2.
(12) - I punkt 2 i denne erklaering hedder det: »Under hensyn til traktaterne og i overensstemmelse med Raadets resolution af 3. november 1976 (Haag-aftalen) boer denne politik tage sit udgangspunkt i foelgende hovedlinjer: ... b) en rimelig fordeling af fangsterne under ganske saerligt hensyn til traditionelle former for fiskeri, det saerlige behov i regioner, hvor den lokale befolkning er saerlig afhaengig af fiskeriet og den dertil knyttede industri (fodnote i originalteksten: Jf. tredje og fjerde afsnit i bilag VII til Raadets resolution af 3.11.1976) samt tab af fangstmuligheder i tredjelandes farvande (som foelge af den almindelige udvidelse af territorialfarvandene til 200 soemil fra kysten).«
(13) - Se Meddelelse fra Kommissionen til Raadet af 12.6.1980 om metoden for fordeling blandt medlemsstaterne af Faellesskabets samlede fangstmuligheder i 1980 og om retningslinjerne for en strukturpolitik i fiskerisektoren, KOM(80) 338 endelig udg.
(14) - A.st., bilag III.
(15) - Den stoerre parameter, der var fastsat for Irland, skal naturligvis saettes i forbindelse med fordoblingen af de nationale fangster (fra 75 000 tons i 1975 til 150 000 tons i 1979) - samt sandsynligvis den udvidelse af flaaden (med ca. 300 fartoejer) - der var fastsat i forbindelse med udstraekkelsen af medlemsstaternes territorialfarvande til 200 soemil fra kysten ved den irske regerings ovenfor omtalte udviklingsprogram for kystfiskeriet, paa grundlag af hvilket Raadet i bilag VII havde erklaeret, at det ville sikre en fortsat udvikling af den irske fiskeriindustri. Se Wallace, R.: »Special Economic Dependency and Preferential Rights in Respect of Fisheries: Characterisation and Articulation within the European Communities«, Common Market Law Review, 1984, s. 525, saerlig s. 532. Det skal bemaerkes, at denne gunstigere parameter senere er blevet fastholdt af Kommissionen i dens forslag til aarlige kvoter efter 1979 (se nedenfor, fodnote 61, tillige med den hertil hoerende del af teksten).
(16) - Se R. Wallace, den ovenfor i fodnote 15 naevnte afhandling, s. 532.
(17) - Se ovenfor, fodnote 7. Ordlyden af sjette betragtning er gengivet nedenfor i punkt 15.
(18) - »I perioden indtil 1983 reguleredes fiskeriet inden for Faellesskabets graense paa 200 soemil ved kombination af en raekke kortsigtede faelles bevaringsforanstaltninger (f.eks. Raadets forordning (EOEF) nr. 754/80 af 26.3.1980 om fastsaettelse for 1980 af den samlede tilladte fangstmaengde for visse fiskebestande, som lever i Faellesskabets fiskerizone, samt af den del, der er til raadighed for Faellesskabet, og af retningslinjer for udoevelse af fiskeriet (EFT L 84, s. 36)), en raekke paabud fra Raadet til medlemsstaterne om at udoeve deres fiskeri saaledes, at der toges hensyn til Kommissionens forslag vedroerende de samlede tilladte fangstmaengder, og en raekke bevaringsforanstaltninger, der var truffet af medlemsstaterne«, jf. Churchill, R.R.: EEC Fisheries Law, Dordrecht, 1987, s. 19, punkt 23.
(19) - Princippet om forbud mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, der fremgaar klart af traktatens artikel 6 (tidligere 7) og artikel 40, stk. 3, gentages paa det her omhandlede omraade i artikel 2, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 101/76, jf. ovenfor, fodnote 4. I medfoer af dette princip »sikrer medlemsstaterne saerlig alle fiskerfartoejer, der foerer en medlemsstats flag og er registreret i Faellesskabet, lige betingelser for adgang til og udnyttelse af fangstpladserne (i farvande under deres hoejhedsomraade eller jurisdiktion)«.
(20) - Dette beroerer dog ikke den undtagelsesordning, der blev indfoert ved artikel 100, 101 og 102, i akten vedroerende tiltraedelsesvilkaarene og tilpasningerne af traktaterne - Kongeriget Danmarks, Irlands og Det Forenede Kongeriges Storbritannien og Nordirlands tiltraedelse af De Europaeiske Faellesskaber (EFT L 73 af 27.3.1972), paa grundlag af hvilke det er tilladt medlemsstaterne indtil den 31.12.1982 at begraense fiskeriaktiviteterne i de farvande, hvor de har overhoejhed eller udoever jurisdiktion, inden for en graense paa 6 soemil fra de enkelte kyster (eller for saa vidt angaar bestemte kystomraader i de tre nye medlemsstater og Frankrig inden for en graense paa 12 soemil), til de fartoejer, der traditionelt opererer i disse farvande, og som fisker fra havne, der er beliggende i det paagaeldende kystomraade. Senere er denne undtagelse blevet udvidet, baade i tidsmaessig henseende (til den 31.12.1992 og senere til den 31.12.2002) og i geografisk henseende (til den almindelige 12-soemile-graense), se artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 170/83 og artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 3760/92 (begge naevnt ovenfor, fodnote 7).
(21) - Se Kommissionens afgoerelse 79/572/EOEF af 8.6.1979 (EFT L 156, s. 29) og senest Kommissionens afgoerelse 93/619/EF af 19.11.1993 om oprettelse af en videnskabelig, teknisk og oekonomisk komité for fiskeri (EFT L 297, s. 25).
(22) - Raadets forordning (EOEF) nr. 172/83 af 25.1.1983 om fastsaettelse for 1982 af de samlede tilladte fangstmaengder for visse fiskebestande og grupper af fiskebestande i Faellesskabets fiskerizone samt af Faellesskabets andel af disse fangster, af denne fordeling blandt medlemsstaterne og af bestemmelserne for fiskeri efter den samlede tilladte fangstmaengde (EFT L 24, s. 30). Til forskel fra de foelgende aarlige forordninger havde forordning nr. 172/83 foelgelig til formaal at fordele kvoterne for det foregaaende aar og ikke det foelgende aar.
(23) - Se fjerde betragtning til forordning nr. 172/83.
(24) - 1978 var det sidste aar, for hvilket Kommissionen havde fuldstaendige oplysninger paa tidspunktet for udarbejdelsen af 1980-meddelelsen.
(25) - Se ovenfor, punkt 11.
(26) - Henvisningen til 1976 (i stedet for 1978) forklares ved, at det var i dette aar, at tredjelandenes almindelige udvidelse af deres eksklusive fiskerizoner til 200 soemil fra deres kystlinjer begyndte.
(27) - Fiskeriomraade VII er beliggende i Det Irske Hav, der findes mellem Storbritannien og Irland.
(28) - At summen af fordelingsnoeglerne for de to medlemsstater for omraade VIIa og for hver af de angivne bestande er mindre end 100%, forklares ved, at der tillige blev tildelt Belgien, Frankrig og Nederlandene kvoter af de samme bestande i dette omraade.
(29) - Se svar fra Contogeorgis paa Kommissionens vegne (af 9.1.1984) paa skriftlig forespoergsel nr. 1077/83 fra parlamentsmedlem Sylvie Le Roux (84/C 38/07) (EFT C 38, s. 4). Vedroerende »Raadets hensigt om for en periode af ti aar at opretholde (fordelingskriteriet fra 1983), der var fastsat efter langvarige forhandlinger«, kan jeg tillige henvise til generaladvokat Lenz' forslag til afgoerelse i sag 46/86 (Romkes, Sml. 1987, s. 2671, paa s. 2679).
(30) - Naevnt ovenfor, fodnote 7.
(31) - Paa fiskeriministrenes moede i Raadet i december 1988 paaberaabte Det Forenede Kongeriges regering sig Haag-praeferencen for kuller i Nordsoeen - som efter dets opfattelse gav landet ret til en kvote paa 60 000 tons for 1989 - mens dets kvote af den paagaeldende bestand ved anvendelse af fordelingsnoeglen kun ville andrage 48 760 tons (sammenlignet med de 157 560 tons, der var tildelt Det Forenede Kongerige for det foregaaende aar). Dette krav fra Det Forenede Kongeriges side blev imidlertid moedt med modstand fra de oevrige medlemsstater, idet Haag-praeferencerne efter disses opfattelse var blevet indsat én gang for alle i fordelingsnoeglerne ifoelge forordning nr. 172/83. Anvendelse af Haag-praeferencen for kuller i Nordsoeen til fordel for Det Forenede Kongerige ville saaledes have medfoert en dobbelt byrde for de oevrige medlemsstater. Afgoerelsen blev, at Raadet paa forslag af Kommissionen vedtog den politiske loesning at tildele Det Forenede Kongerige en kvote paa 54 380 tons, der tilsyneladende fremkom som gennemsnittet af maengden ifoelge Haag-praeferencen og fordelingsnoeglen. Denne kompromisloesning blev senere fulgt i talrige andre tilfaelde (se det i fodnote 10 omtalte arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene, s. 2 og 3, og Munir, A.E.: Fisheries After Factortame, London, 1991, s. 65).
(32) - Ifoelge forelaeggelseskendelsen blev de i teksten omhandlede tab i vidt omfang opvejet ved den udveksling af kvoter, som blev foretaget af Det Forenede Kongerige, og som foerte til definitive tal paa 1 370 tons torsk og 3 450 tons hvilling.
(33) - Artikel 8, stk. 4, i forordning nr. 3760/92 er saalydende: »Raadet, der traeffer afgoerelse med kvalificeret flertal paa forslag af Kommissionen: i) skal for hvert fiskeri eller hver fiskerigruppe paa grundlag af hvert enkelt tilfaelde og, naar det er relevant, paa et fleraarigt grundlag, fastsaette den samlede tilladte fangstmaengde og/eller den samlede tilladte fiskeriindsats; disse skal bygge paa forvaltningsmaalene og -strategierne, hvor saadanne er fastsat [af Raadet efter proceduren i traktatens artikel 43] ii) skal fordele fiskerimulighederne mellem medlemsstaterne paa en saadan maade, at hver medlemsstat tilsikres relativ stabilitet i fiskeriaktiviteterne for hver af de paagaeldende bestande; efter anmodning fra de direkte beroerte medlemsstater kan der dog tages hensyn til udviklingen i minikvoter og regelmaessige kvoteudvekslinger siden 1993 under passende hensyntagen til den samlede balance i andelene ... iv) kan ogsaa i hvert enkelt tilfaelde fastsaette betingelserne for justering af de disponible fangstmaengder fra aar til aar v) kan paa grundlag af videnskabelige udtalelser traeffe de noedvendige midlertidige tilpasninger af forvaltningsmaalene og -strategierne.«
(34) - Dvs. for saa vidt angaar torsk 6 954 tons aarligt for Irland og 1 223 tons aarligt for Det Forenede Kongerige og for saa vidt angaar hvilling 7 196 tons aarligt for Irland og 2 334 tons aarligt for Det Forenede Kongerige (se ovenfor, punkt 12).
(35) - De i teksten angivne maengder fulgte af foelgende beregning: 1) De teoretiske kvoter ifoelge fordelingsnoeglerne: Irland = 5 800 t x 46,67% = 2 705 t torsk 8 000 t x 39,63% = 3 170 t hvilling Det Forenede Kongerige =
5 800 t x 42,67% = 2 475 t torsk 8 000 t x 52,83% = 4 225 t hvilling 2) De fiktive kvoter ifoelge Haag-praeferencerne, som aendret af hensyn til, at de samlede praeferencer i absolutte tal (8 177 tons torsk og 9 530 tons hvilling) ville have oversteget den samlede faellesskabsmaengde, der var til raadighed for de to arter: Irland =
5 800 t x 85% = 4 930 t torsk 8 000 t x 75,5% = 6 040 t hvilling Det Forenede Kongerige =
5 800 t x 15% = 870 t torsk 8 000 t x 24,5% = 1 960 t hvilling 3) Gennemsnit mellem 1) og 2) efter afrunding: Irland =
3 817,5 t torsk, 4 605 t hvilling Det Forenede Kongerige =
1 672,5 t torsk, 3 092,5 t hvilling.
(36) - Herved naaede man til tal paa 2 440 og 3 350 tons for henholdsvis torsk og hvilling den 5.5.1995, hvor Det Forenede Kongerige foretog en foreloebig fordeling af de nationale kvoter mellem producentorganisationerne og de uafhaengige britiske fiskerfartoejer. Som foelge
af senere udvekslinger androg Det Forenede Kongeriges kvoter pr. 1.9.1995 henholdsvis 2 575 og 3 950 tons for omraade VIIa.
(37) - Raadets afgoerelse 93/731/EF af 20.12.1993 om aktindsigt i Raadets dokumenter (EFT L 340, s. 43) med senere aendringer ifoelge Raadets afgoerelse 96/705/Euratom, EKSF, EF af 6.12.1996 (EFT L 325, s. 19).
(38) - Se tillige skrivelse af 15.9.1995 fra Raadets Juridiske Tjeneste til Det Forenede Kongeriges faste repraesentant ved Den Europaeiske Union, der er vedlagt som bilag til den sagsoegte myndigheds eget skriftlige indlaeg til Domstolen.
(39) - I bilag VI til Haag-resolutionen hed det, at medlemsstaterne indtil ikrafttraedelsen af passende faellesskabsforanstaltninger midlertidigt kunne fastsatte ensidige foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne paa betingelse af, at de forinden havde raadfoert sig med Kommissionen og opnaaet dennes godkendelse. Det naevnte bilag VI har vaeret forelagt Domstolen til proevelse i dom af 4.10.1979, sag 141/78, Frankrig mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 2923, hvori Domstolen fastslog, at Haag-resolutionen »konkretiserer samarbejdspligter, medlemsstaterne ved deres tiltraedelse af Faellesskabet har paataget sig i medfoer af EOEF-traktatens artikel 5«, saaledes at eventuelle bevarelsesforanstaltninger, der vedtages af en medlemsstat - i mangel af en faelles politik inden for sektoren for bevarelse af havets biologiske ressourcer - er »underkastet de i bilag VI opstillede krav« (se praemis 8 og 9). Se tillige dom af 10.7.1980, sag 32/79, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 2403, praemis 11, 28, 56, 57 og 58, af 5.5.1981, sag 804/79, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 1045, praemis 26-38, af 30.11.1982, sag 287/81, Noble Kerr, Sml. s. 4053, praemis 16-29, og af 14.2.1984, sag 24/83, Gewiese og Mehlich, Sml. s. 817, praemis 7-13.
(40) - Min fremhaevelse. NIFPO har tillige bemaerket, at bilag I til Haag-resolutionen, selv om dette er betegnet som »udkast« i originaldokumenterne, senere er blevet offentliggjort under titlen »Raadets resolution af 3. november 1976 ...« (se ovenfor, fodnote 8).
(41) - Ifoelge NIFPO er der nemlig ved Haag-praeferencerne indfoert en undtagelse, der er begrundet i den givne biologiske situation for bestandene, fra de almindelige regler for tildeling af kvoter af disse (se trettende betragtning til forordning nr. 3760/92).
(42) - Det fremgaar nemlig af forelaeggelseskendelsen, at torsk og hvilling for den nordirske flaades vedkommende udgoer henholdsvis den anden- og tredjestoerste fiskeart efter rejer. Det er ikke noget tilfaelde, at henholdsvis 60% og 75% af de samlede fangster af henholdsvis torsk og hvilling, der foretages af den samlede flaade i Det Forenede Kongerige, hentes hjem af den nordirske flaade.
(43) - Det skal bemaerkes, at NIFPO's argument, hvorefter de problemer, der var forbundet med ivaerksaettelsen af mekanismen ifoelge Haag-praeferencerne, indtil 1988 var blevet overvundet ved, at man med dette formaal fastsatte TAC paa hoejere niveauer end dem, der var blevet anbefalet som passende ifoelge videnskabelige skoen, synes at vaere tiltraadt af Kommissionens tjenestegrene, se s. 2 i det ovenfor i fodnote 10 naevnte arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene. Ogsaa ifoelge Churchill, jf. s. 113, 114 og 115 i det i fodnote 18 naevnte vaerk, har Kommissionen i tilfaelde af bestande, der var genstand for overfiskeri, ikke altid vaeret rede til at nedsaette TAC i det tempo og det omfang, der anbefaledes ved videnskabelige undersoegelser, med henblik paa at forene de indbyrdes modstridende formaal, nemlig hurtig opnaaelse af langfristede biologiske fordele og begraensning af kortsigtede socio-oekonomiske omkostninger. Man maa imidlertid lade Raadet, at det kun i undtagelsestilfaelde yderligere har oeget de samlede tilladte fangstmaengder, der var blevet foreslaaet af Kommissionen, med henblik paa at tilfredsstille de enkelte medlemsstaters krav. Se tillige Romkes-dommen, a.st., fodnote 29, praemis 19; dommen behandles nedenfor i fodnote 70 og den dertil hoerende del af teksten.
(44) - Se Kommissionens beslutning 92/594/EOEF af 21.12.1992 om et fleraarigt udviklingsprogram for Irlands fiskerflaade (1993-1996) i medfoer af Raadets forordning (EOEF) nr. 4028/86 (EFT L 401, s. 39).
(45) - Det af NIFPO anfoerte argument, der er beskrevet i teksten, synes at vaere tiltraadt af visse medlemsstater, men ikke af Det Forenede Kongerige og Irland (selv om disse to medlemsstater ved forskellige lejligheder har afholdt sig fra at paaberaabe sig deres egne fortolkninger af praeferenceproceduren), se nedenfor, fodnote 48, og den del af teksten, hvortil den er knyttet. Indstillingen hos Kommissionens tjenestegrene er paa dette punkt derimod absolut »agnostisk« (»Kommissionen har ikke kendskab til autoritative og/eller definitive erklaeringer, der goer det muligt at bekraefte eller benaegte, at de betragtninger, der ligger til grund for Haag-praeferencerne, er blevet taget i betragtning én gang for alle i 1983«), jf. s. 1, 2 og 3 i arbejdsdokumentet fra Kommissionens tjenestegrene, se ovenfor, fodnote 10. Ifoelge Wallace (i det i fodnote 15 anfoerte vaerk, s. 533) er »Haag-praeferencerne udtrykt i tons uforenelige med [fordelingsnoeglerne, saa sandt som] de ikke laengere angives separat [i de aarlige forordninger om] tildeling af kvoter til medlemsstaterne«.
(46) - Ifoelge NIFPO er TAC af torsk i omraade VIIa i de her omhandlede syv aar nedsat med 61,3%, en sats, der er lavere end den nedsaettelse, der er iagttaget for den paagaeldende kvote for Det Forenede Kongerige (73,9%), og endvidere er TAC for hvilling nedsat med 56% i forhold til en nedsaettelse med 67,8% af den britiske kvote. Af oplysningerne i forelaeggelseskendelsen udleder jeg nemlig, at Det Forenede Kongeriges kvote af torsk, maalt i procent i forhold til TAC, androg 33,55% i 1991 og 28,8% i 1995, og at tallene vedroerende hvilling var 49,2% i 1990 og 38,7% i 1995.
(47) - Se dom af 19.11.1991, forenede sager C-6/90 og C-9/90, Francovich m.fl., Sml. I, s. 5357.
(48) - Ifoelge den danske regering er betydningen af ellevte, tolvte og trettende betragtning til forordning nr. 3760/92 den, at de angiver den endelige optagelse, der er sket af Haag-praeferencerne i den faelles fiskeripolitik, naermere betegnet i princippet om den relative stabilitet i forordning nr. 172/83. Fra 1983 er der foelgelig ikke noget som helst grundlag for at argumentere for den fortsatte selvstaendige anvendelighed af Haag-resolutionen og den deri omhandlede praeferenceordning. Se ligeledes fodnote 45 ovenfor og den del af teksten, hvortil den er knyttet.
(49) - Paa samme maade som henstillinger og udtalelser, der ifoelge traktatens artikel 189 »ikke er bindende«.
(50) - Som foelge heraf synes ogsaa NIFPO's henvisning til principperne om retssikkerhed og beskyttelse af borgernes berettigede forventning i forbindelse med de af de offentlige myndigheder udstedte retsakters anvendelse i forhold til dem uden betydning.
(51) - Foelgelig er Raadets manglende iagttagelse af en frist for vedtagelsen af en senere beslutning, som institutionen har »paalagt sig selv« ved en resolution, ikke en overtraedelse af traktaten, idet betegnelsen og formen for den foranstaltning, der er valgt af Raadet med henblik herpaa, viser dets hensigt til at fastsaette en tidsfrist, der afviger fra de i traktaten omhandlede, se dom af 13.11.1964, forenede sager 90/63 og 91/63, Kommissionen mod Luxembourg og Belgien, Sml. 1954-1964, s. 555, org. ref.: Rec. s. 1217, paa s. 1232 og 1233.
(52) - Man kan f.eks. taenke paa de talrige resolutioner, der siden 1974 er vedtaget af Raadet vedroerende teknologiinformation, telekommunikation og edb. Se tillige Raadets resolution af 16.9.1986 vedroerende nye faellesskabsmaal for energipolitikken frem til 1995 og konvergensen mellem medlemsstaternes politikker (EFT C 241, s. 1), erklaering af 22.11.1973 fra Raadet for De Europaeiske Faellesskaber og repraesentanterne for medlemsstaternes regeringer forsamlet i Raadet vedroerende et handlingsprogram for De Europaeiske Faellesskaber paa miljoeomraadet (EFT C 112, s. 1) og resolution vedtaget af Raadet og repraesentanterne for medlemsstaternes regeringer af 22.3.1971 om den trinvise gennemfoerelse af den oekonomiske og monetaere union i Faellesskabet (EFT Anden Serie IX, s. 40).
(53) - Se dom af 24.10.1973, sag 9/73, Schlueter, Sml. s. 1135, praemis 40.
(54) - Se ovenfor, fodnote 39, samt den del af teksten, hvortil den er knyttet.
(55) - Se ovenfor, fodnote 35, samt den del af teksten, hvortil den er knyttet.
(56) - Se Dewost, J.-L.: »Les pouvoirs discrétionnaires du Conseil des ministres«, i Discretionary Powers of the Member States in the Field of Economic Policies and their Limits under the EEC Treaty (red. J. Schwarze), Baden-Baden, 1988, s. 165, saerlig s. 166.
(57) - Se generaladvokat Lagrange's forslag til afgoerelse i forbindelse med dom af 12.2.1960, forenede sager 15/59 og 29/59, Société métallurgique de Knutange mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 159, org. ref.: Rec. s. 9, paa s. 34.
(58) - Dom af 5.10.1994, forenede sager C-133/93, C-300/93 og C-362/93, Crispoltoni m.fl., Sml. I, s. 4863, praemis 42 (min fremhaevelse). Se tillige dom af 7.2.1973, sag 40/72, Schroeder mod Tyskland, Sml. s. 125, praemis 14, af 21.2.1979, sag 138/78, Stoelting, Sml. s. 713, praemis 7, af 9.7.1985, sag 179/84, Bozzetti, Sml. s. 2301, praemis 30, af 11.7.1989, sag 265/87, Schraeder, Sml. s. 2237, praemis 22, af 14.2.1990, sag C-350/88, Delacre m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 395, praemis 32, og af 13.11.1990, sag C-331/88, Fedesa m.fl., Sml. I, s. 4023, praemis 14.
(59) - Dom af 29.10.1980, sag 138/79, Roquette Frères mod Raadet, Sml. s. 3333, praemis 25 (min fremhaevelse). Se tillige dom af 12.7.1979, sag 166/78, Italien mod Raadet, Sml. s. 2575, og af 29.2.1996, sag C-122/94, Kommissionen mod Raadet, Sml. I, s. 881, praemis 18.
(60) - Dom af 5.10.1994, a.st., fodnote 58, praemis 43. Se tillige dom af 21.2.1990, forenede sager C-267/88 - C-285/88, Wuidart m.fl., Sml. I, s. 435, praemis 14.
(61) - Man boer i denne forbindelse vaere opmaerksom paa, at den irske regerings program for udviklingen af kystfiskeriet, paa grundlag af hvilket Haag-praeferencerne havde til formaal at sikre den fortsatte og fremadskridende udvikling af fiskeriindustrien i Irland, var udloebet i 1979. Til trods herfor har baade Kommissionen (i 1980-meddelelsen og forslagene til kvoter for de foelgende aar) og Raadet (med vedtagelsen af forordning nr. 170/83 og nr. 3760/92 samt de aarlige forordninger efter forordning nr. 172/83 frem til den anfaegtede forordning) fortsat i det vaesentlige benyttet den i ovennaevnte program fastsatte parameter med fordobling af de maengder, der var fanget i 1975.
(62) - Se ovenfor, fodnote 29, og den del af teksten, hvortil den er knyttet.
(63) - Se Waelbroeck, M. og Waelbroeck, D.: »Article 173«, i Louis, J.-V., Vandersanden, G., Waelbroeck, D. og Waelbroeck, M.: La Cour de justice. Les actes des institutions, Bruxelles, 1993 (2. udg.), bind 10, s. 97, saerlig s. 166.
(64) - Jf. Crispoltoni-dommen, a.st., fodnote 58, praemis 44, 45 og 46.
(65) - Det er nemlig klart, at Haag-praeferencerne, naar man foerst har antaget, at de ikke strider mod forbuddet mod forskelsbehandling af producenterne i Faellesskabet, ikke bliver diskriminerende, fordi de paaberaabes og anvendes i forbindelse med fordelingsnoeglerne, hvis gyldighed og korrekte gennemfoerelse ikke bestrides af NIFPO (se ovenfor, punkt 19).
(66) - Ifoelge John Farnell og James Elles, der er tjenestemaend ved Europa-Kommissionen, »var grundene til den forskellige behandling af de paagaeldende omraader - der naesten indebar en blankocheck for Groenland, et vaekstmaal for Irland og et minimum, der var tilsikret de nordlige dele af Det Forenede Kongerige - dels de forskellige udviklingsstadier, deres fiskeriindustrier havde naaet, og dels den virkning, tildelingen af praeferencerne i hvert enkelt tilfaelde ville faa for andre fiskere i Faellesskabet. Den skotske fiskeriindustri var konsolideret og veludviklet, og, som nogle ville sige, allerede plaget af en alvorlig overkapacitet, den irske industri var betydelig yngre og endnu under en betydelig udvikling, mens den groenlandske industri, selv om den vel var en betydelig lokal indkomstkilde, endnu var i sin vorden. Men stoerst vaegt havde dog den relative uhensigtsmaessighed af hver enkelt praeference. Sagt uden omsvoeb ville de garantier, der blev givet Groenland, kun alvorligt have skadet den tyske hoejsoefiskeriflaade, mens de, der blev givet Irland, ville beroere dele af den franske, nederlandske og britiske flaade. Til forskel herfra ville den samme behandling af de nordlige dele af Det Forenede Kongerige, saerlig ud for oestkysten, i betydelig grad have beroert fiskerimulighederne for de fleste af medlemsstaterne, saerlig Frankrig og Danmark, der er de to vigtigste konkurrenter til Det Forenede Kongerige i henseende til fangstmaengder. Man kunne ikke inden for rammerne af et alvorligt forsoeg paa at naa til en aftale inden for Faellesskabet om fangstkvoterne taenke sig en saadan revolution« (In search of a common fisheries policy, Aldershot, 1984, s. 109 og 110). Se tillige Wallace i den i fodnote 15 anfoerte afhandling, s. 532 og 533.
(67) - Se ovenfor, fodnote 31, og den del af teksten, hvortil den er knyttet.
(68) - Romkes-dommen, a.st., fodnote 43, praemis 17.
(69) - Domme af 14.12.1989, sag C-3/87, Agegate, Sml. s. 4459, praemis 24, og sag C-216/87, Jaderow, Sml. s. 4509, praemis 23.
(70) - Se Romkes-dommen, a.st., fodnote 43, praemis 18. Idet den forkastede det argument, der var fremfoert af Romkes - en nederlandsk fisker, der var sagsoeger i hovedsagen - og ifoelge hvilket Raadet havde tilsidesat kravet om relativ stabilitet ved at tillaegge andre medlemsstater for store kvoter af den i sagen omhandlede bestand, som senere kun var blevet udnyttet delvis, tilsluttede Domstolen sig Kommissionens betragtninger, hvorefter den af Romkes anfaegtede TAC var blevet fastsat paa et niveau, der laa langt over det, som tilsagdes fra et biologisk synspunkt, netop med henblik paa at kunne oege fangstmulighederne for de nederlandske fiskere, idet det var let at forudse, at nogle medlemsstater ikke ville opbruge deres kvoter, men benytte dem til udvekslinger.