62018CC0584
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
GIOVANNI PITRUZZELLA
föredraget den 21 november 2019 (
1
)
Mål C‑584/18
D. Z.
mot
Blue Air – Airline Management Solutions SRL m.fl.
(begäran om förhandsavgörande från Eparchiako Dikastirio Larnakas (Distriktsdomstolen i Larnaca, Cypern))
”Begäran om förhandsavgörande – Gränskontroll, asyl och invandring – Passage av medlemsstaternas yttre gränser – Beslut nr 565/2014/EU – Direkt effekt – Förordning nr 261/2004 – Nekad ombordstigning – Begrepp – Misstag vid bedömningen av om resehandlingarna är fullständiga – Klausuler om begränsningen av lufttrafikföretagets ansvar”
1.
Med den begäran om förhandsavgörande som är föremål för förevarande förslag till avgörande ställer Eparchiako Dikastirio Larnakas (Distriktsdomstolen i Larnaka, Cypern) fem frågor till domstolen avseende tolkningen av beslut nr 565/2014 (
2
) och förordning nr 261/2004. (
3
) Dessa frågor har uppkommit i ett mål mellan D. Z. och Blue Air – Airline Management Solutions SRL (nedan kallat Blue Air) angående den omständigheten att det sistnämnda bolaget nekade D. Z. ombordstigning på en flygning från Larnaca (Cypern) till Bukarest (Rumänien).
Tillämpliga bestämmelser
2.
Enligt artikel 4.1 i akten om villkoren för Republiken Bulgarien och Rumäniens anslutning och om anpassning av de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen (
4
) ska Rumänien från och med den 1 januari 2007, det vill säga det datum då Rumänien anslöt sig till Europeiska unionen, införa viseringsskyldighet för tredjelandsmedborgare, i enlighet med bilaga I till förordning nr 539/2001. (
5
) Enligt artikel 4.2 är bestämmelserna i Schengenregelverket om villkor och kriterier för utfärdande av enhetliga viseringar, liksom bestämmelserna om ömsesidigt erkännande av viseringar och om likvärdighet mellan uppehållstillstånd och viseringar, bindande för Rumänien från och med anslutningsdatumet, även om de är tillämpliga först efter ett rådsbeslut med denna innebörd. Rumänien måste därför utfärda nationella viseringar för inresor eller transiteringar till de tredjelandsmedborgare som innehar en enhetlig visering, en visering för längre vistelse eller ett uppehållstillstånd som utfärdats av en medlemsstat som tillämpar Schengenregelverket fullt ut eller en liknande handling som utfärdats av Cypern, Bulgarien eller Kroatien, som på samma sätt som Rumänien ännu inte ingår i Schengenområdet. För att undvika att Rumänien och de medlemsstater som har anslutit sig till Europeiska unionen från och med den 1 maj 2004 omotiverat belastas av en ytterligare administrativ börda under skedet före deras inträde i Schengenområdet antogs beslut nr 895/2006 (
6
) och beslut nr 582/2008, (
7
) och senast beslut nr 565/2014, som upphävde de två förstnämnda och endast gäller för Rumänien, Bulgarien, Cypern och Kroatien.
3.
Enligt artikel 1 i beslut nr 565/2014, som både Cypern och Rumänien tillämpade vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i det nationella målet, ”införs en förenklad ordning för personkontroller vid de yttre gränserna varigenom Bulgarien, Kroatien, Cypern och Rumänien unilateralt får erkänna såsom likställda med deras nationella viseringar för transitering genom deras territorium eller för planerade vistelser på deras territorium som inte överstiger 90 dagar under en 180-dagarsperiod de handlingar som avses i artiklarna 2.1 och 3 i detta beslut vilka utfärdats till tredjelandsmedborgare som är viseringsskyldiga enligt förordning … nr 539/2001”.
4.
Enligt artikel 2.1 i beslut nr 565/2014 får Bulgarien, Kroatien, Cypern och Rumänien likställa de handlingar som avses i leden a–c i denna punkt och som utfärdats av medlemsstater som tillämpar Schengenregelverket fullt ut, oavsett innehavarens medborgarskap, med deras nationella visering. Om Bulgarien, Kroatien, Cypern eller Rumänien beslutar sig för att tillämpa beslut nr 565/2014 ska de enligt artikel 2.3 ”erkänna samtliga handlingar som avses i punkterna 1 och 2, oavsett vilken medlemsstat som utfärdat handlingen, såvida dessa handlingar inte påförts resehandlingar som de inte erkänner eller resehandlingar som utfärdats av ett tredjeland som de inte har några diplomatiska förbindelser med”.
5.
”Om Bulgarien, Kroatien, Cypern eller Rumänien beslutar sig för att tillämpa artikel 2 får de” i enlighet med artikel 3.1 i beslut nr 565/2014, ”med de nationella viseringarna … likställa” de viseringar och uppehållstillstånd som förtecknas i leden a och b i denna punkt och som har utfärdats av dessa medlemsstater, såvida inte dessa viseringar och uppehållstillstånd anbringats på resehandlingar som dessa medlemsstater inte erkänner eller resehandlingar som utfärdats av ett tredjeland med vilket de inte har några diplomatiska förbindelser. I artikel 3.2 preciseras att de handlingar utfärdade av Cypern som får erkännas anges i bilaga III till beslut nr 565/2014.
6.
I artikel 5 första stycket i beslut nr 565/2014 stadgas att ”Bulgarien, Kroatien, Cypern och Rumänien ska underrätta kommissionen inom 20 arbetsdagar från det att detta beslut träder i kraft om de beslutar att tillämpa det. Kommissionen ska offentliggöra de upplysningar som meddelats av dessa medlemsstater i Europeiska unionens officiella tidning”. I överensstämmelse med artikel 5 första stycket i beslut nr 565/2014 offentliggjorde kommissionen den 6 september 2014 följande information angående Rumänien: ”RUMÄNIEN genomför beslut nr 565/2014/EU och erkänner i enlighet med artikel 3 i detta beslut nationella viseringar och uppehållstillstånd som utfärdats av Bulgarien, Cypern och Kroatien och som anges i bilaga I, II respektive III i beslutet som likställda med rumänska viseringar”. (
8
)
7.
I artikel 1.1 i förordning nr 539/2001 föreskrivs att medborgare i tredje länder som anges i förteckningen i bilaga I till förordningen ska inneha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser. Kazakstan finns med på denna lista.
8.
Artikel 2 j i förordning nr 261/2004 preciserar att i denna förordning avses med nekad ombordstigning”vägran att transportera passagerare på en flygning, trots att de har infunnit sig för ombordstigning enligt villkoren i artikel 3.2, förutom i de fall då det finns rimliga skäl att neka ombordstigning, t.ex. av hälso- eller säkerhetsskäl eller på grund av att resehandlingar är ofullständiga”.
9.
I artikel 4.3 i förordning nr 261/2004 stadgas att ”[o]m passagerare nekas ombordstigning mot sin vilja skall lufttrafikföretaget omedelbart kompensera dem i enlighet med artikel 7 och erbjuda dem assistans i enlighet med artiklarna 8 och 9”.
10.
I artikel 15.1 i förordning nr 261/2004, under rubriken ”Ansvarsbegränsning”, stadgas att ”[f]örpliktelserna gentemot passagerarna enligt denna förordning [inte får] begränsas eller åsidosättas, exempelvis genom undantag eller en begränsande klausul i transportavtalet”.
Det nationella målet, tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen
11.
D. Z., käranden i det nationella målet, är medborgare i Kazakstan. Blue Air, svaranden i det nationella målet, är ett rumänskt bolag som registrerades i Cypern år 2015 och har sitt fasta driftställe i denna medlemsstat.
12.
Den 6 september 2015 skulle D. Z. på Larnacas flygplats stiga ombord på en av svarandens flygningar till Bukarest för vilken han hade en bekräftad platsreservation. D. Z. skulle vistas i Bukarest från den 6 till den 12 september 2015 då det var planerat att han skulle flyga tillbaka från Bukarest till Larnaca med ett annat lufttrafikföretag. Syftet med resan var att delta i två prov hos ACCA (Association of Chartered Certified Accountants) som skulle äga rum den 7 september i Bukarest.
13.
Vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i det nationella målet innehade D. Z. ett giltigt pass utfärdat av Kazakstan samt ett tillfälligt uppehållstillstånd i Republiken Cypern som utfärdats i Nicosia den 15 juni 2015 och var giltigt till och med den 6 april 2016. Även om det inte uttryckligen framgår av beslutet att begära förhandsavgörande, förefaller det inte råda något tvivel om att detta uppehållstillstånd räknas bland de handlingar som anges i bilaga III till beslut nr 565/2014, (
9
) som är erkända av Rumänien i överensstämmelse med artikel 3.1 b i beslut nr 565/2014.
14.
Före datumet för den planerade resan till Rumänien ingav D. Z. en elektronisk ansökan om inresevisering till Rumänien på det rumänska utrikesministeriets webbplats. När D. Z. fyllde i formuläret uppgav käranden att han tillhörde följande kategori: ”I Hold a short-stay issued by Bulgaria, Cyprus or Croatia.” Det rumänska utrikesministeriet svarade att han inte var skyldig att inneha visering om hans vistelse i Rumänien inte skulle överstiga 90 dagar under en 180-dagarsperiod.
15.
D. Z. anlände i god tid till Larnacas flygplats och hans resehandlingar kontrollerades av tjänstemän hos det privata företag som agerar som ombud för bolaget Blue Air på Cypern. Förutom sitt pass och uppehållstillstånd i Cypern hade D. Z. även med sig och uppvisade ansökan om uppehållstillstånd i Rumänien, som han hade ingett på det rumänska utrikesministeriets webbplats, och det elektroniskt mottagna svaret, enligt vilket han inte var skyldig att inneha visering till Rumänien.
16.
De tjänstemän som kontrollerade hans resehandlingar kontaktade telefonledes Blue Airs markpersonal som hade ansvar för kontrollerna på Bukarests flygplats och översände alla handlingar som D. Z. hade uppvisat. Blue Airs tjänsteman på Bukarests flygplats svarade med e-post följande: ”I am sorry but they said that without a visa or a family member residence card, he can’t enter Romania.” (Jag beklagar men de sa att utan visering eller uppehållskort för familjemedlem kan han inte resa in i Rumänen).
17.
Med hänsyn tagen till detta svar och den omständigheten att transporten av D. Z. till Rumänien dels skulle innebära att Blue Air var skyldigt att omedelbart transportera honom tillbaka till Cypern, dels skulle medföra straffrättsliga och administrativa påföljder för bolaget, beslutades det att D. Z. inte fick stiga ombord på den flygning för vilken han hade en bekräftad platsreservation. D. Z. begärde en skriftlig motivering av den nekade ombordstigningen, men fick aldrig någon sådan. Det förefaller inte heller råda något tvivel om att D. Z. inte fick något skriftligt motiverat beslut från de rumänska myndigheterna om skälen till att neka hans inresa till rumänskt territorium.
18.
Vid den hänskjutande domstolen har D. Z. yrkat ersättning för kostnaden för tur-och-returbiljetten, kostnaderna för avbokning av hotellet i Bukarest, avgifterna för de prov som han inte kunde avlägga på grund av den uteblivna resan till Bukarest, beloppet motsvarande de löner som han inte erhöll från sin arbetsgivare eftersom han ansökte om och beviljades tjänstledighet för studier för att förbereda sig för proven i Bukarest samt ersättning för sveda och värk till följd av den fruktlösa förberedelsen inför proven och den ytterligare förberedelse som krävdes för att han skulle kunna avlägga samma prov vid en annan tidpunkt. Han har gjort gällande att hans nekade ombordstigning på svarandens flygning – trots att han innehade de resehandlingar som krävdes enligt beslut nr 565/2014 och hade mottagit det rumänska utrikesministeriets svar enligt vilket han inte var skyldig att inneha visering till nämnda land – ägde rum genom åsidosättande av bestämmelserna i nämnda beslut och av transportavtalet med svaranden.
19.
Blue Air har gjort gällande att det ankom på D. Z. att skaffa all nödvändig inresevisering enligt lag eller förordningar, att käranden kände eller borde ha känt till att han var skyldig att inneha visering till Rumänien, att de rumänska myndigheterna med stöd av sitt utrymme för skönsmässig bedömning kunde neka honom inresa i landet om han inte innehade visering och att svaranden inte kunde bära något ansvar för de rumänska myndigheternas beslut att neka honom inresa till rumänskt territorium. Blue Air har även hänvisat till sina allmänna transportvillkor – vilka är offentliggjorda på dess webbplats – där det uttryckligen stadgas att flygbolaget inte är ansvarig för att destinationsstatens myndigheter nekar passageraren att resa in i landet eller för att kunden saknar föreskrivna resehandlingar eller för destinationsstatens tillämpning av lagar, förordningar och direktiv.
20.
Eparchiako Dikastirio Larnakas (Distriktsdomstolen i Larnaca) har mot denna bakgrund vilandeförklarat målet och hänskjutit följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1)
Ska beslut nr 565/2014/EU tolkas så, att det har direkta rättsverkningar som innebär att tredjelandsmedborgare inte är skyldiga att inneha visering vid inresa i destinationsmedlemsstaten och att den berörda destinationsmedlemsstaten inte får kräva nämnda visering om tredjelandsmedborgaren innehar en visering eller ett uppehållstillstånd som ingår i förteckningen över de handlingar som omfattas av ömsesidigt erkännande i enlighet med beslut nr 565/2014/EU, vilket destinationsmedlemsstaten har åtagit sig att tillämpa?
2)
Om ett lufttrafikföretag på flygplatsen i utresemedlemsstaten, direkt och/eller genom sina ombud och auktoriserade tjänstemän, nekar en passagerare ombordstigning av det skälet att destinationsmedlemsstatens myndigheter inte tillåter att passageraren reser in i nämnda stat eftersom passageraren anses sakna inresevisering (visa), kan det då hävdas att lufttrafikföretaget fyller en funktion och agerar som den berörda statens förlängda arm (emanation of State) med den följden att passageraren inför en domstol i avresemedlemsstaten kan åberopa beslut nr 565/2014/EU gentemot staten för att styrka att vederbörande hade rätt till inresa utan ytterligare visering och för att begära ekonomisk ersättning för åsidosättandet av nämnda rätt och följaktligen för åsidosättandet av dennes transportavtal?
3)
Kan ett lufttrafikföretag, direkt och/eller genom sina ombud och auktoriserade tjänstemän, neka en tredjelandsmedborgare ombordstigning på grundval av beslutet från destinationsmedlemsstatens myndigheter att neka inresa till den berörda medlemsstatens territorium, utan att i förväg utfärda och/eller överlämna ett skriftligt motiverat beslut om nekad inresa till honom eller henne (se artikel 14.2 i förordning (EU) 2016/399, tidigare artikel 13 i förordning (EG) nr 562/2006, (
10
) där det stadgas att det ska utfärdas ett motiverat beslut om nekad inresa) i syfte att säkerställa att de grundläggande rättigheterna, i synnerhet rättsligt skydd av den berörda passagerarens rättigheter, respekteras (se artikel 4 i förordningen)?
4)
Ska artikel 2 j i förordning (EG) nr 261/2004 tolkas så, att dess tillämpningsområde inte omfattar nekad ombordstigning av en passagerare om lufttrafikföretaget fattar ett sådant beslut för att ”resehandlingarna [anses vara] ofullständiga”? Ska bestämmelsen tolkas så, att nekad ombordstigning omfattas av förordningens tillämpningsområde om det i ett mål, på grund av de särskilda omständigheter som föreligger i det specifika fallet, slås fast att resehandlingarna var godtagbara och att nekad ombordstigning var oberättigad eller rättsstridig eftersom den innebär ett åsidosättande av unionsrätten?
5)
Kan en passagerare fråntas den rätt till kompensation som följer av artikel 4.3 i förordning (EG) nr 261/2004 när lufttrafikföretaget åberopar en klausul om friskrivning från ansvar eller ansvarsbegränsning om resehandlingarna anses vara ofullständiga, om en sådan klausul återfinns i lufttrafikföretagets sedvanliga och i förväg offentliggjorda villkor för drift och/eller tillhandahållande av tjänster? Utgör artikel 15 jämförd med artikel 14 i förordningen hinder för att tillämpa sådana klausuler om lufttrafikföretagets ansvarsbegränsning och/eller friskrivning från ansvar?”
21.
D. Z., Blue Air, den tyska regeringen, den cypriotiska regeringen och den nederländska regeringen samt kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden i enlighet med artikel 23 i domstolens stadga. Med undantag för Blue Air yttrade sig dessa vid förhandlingen vid domstolen den 12 september 2019.
Upptagande till sakprövning
22.
Blue Air har framställt invändning om rättegångshinder beträffande begäran om förhandsavgörande, dels eftersom parterna i målet, i strid med de cypriotiska processuella bestämmelserna, inte har hörts om den andra och den tredje tolkningsfrågan, dels eftersom den hänskjutande domstolen inte har redogjort för de nationella bestämmelser som är tillämpliga, och dels eftersom nämnda domstol inte har redogjort för alla uppgifter om de rättsliga och faktiska omständigheterna som är nödvändiga för en korrekt tillämpning av unionsrätten. Den tyska regeringen hyser tvivel om huruvida den fjärde och den femte tolkningsfrågan ska tas upp till sakprövning, eftersom det inte framgår av begäran om förhandsavgörande att käranden i det nationella målet har åberopat förordning nr 261/2004.
23.
Enligt fast rättspraxis presumeras nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten vara relevanta. Dessa frågor ställs mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen på eget ansvar har lämnat och vars riktighet det inte ankommer på EU-domstolen att pröva. (
11
) Domstolen kan endast underlåta att besvara en tolkningsfråga från en nationell domstol då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten vid den nationella domstolen, när frågan är hypotetisk, eller när domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att den ska kunna ge ett användbart svar på den ställda frågan. (
12
) Inget av dessa fall är tillämpligt i detta mål. I fråga om den fjärde och den femte tolkningsfrågans relevans ska det påpekas att trots att det stämmer att käranden i det nationella målet, vilket uttryckligen nämns i beslutet att begära förhandsavgörande, inte har åberopat förordning nr 261/2004, har den hänskjutande domstolen emellertid i nämnda beslut preciserat att den i enlighet med cypriotisk lagstiftning kan bevilja ersättning till en part även om denna part inte uttryckligen har framställt krav om ersättning.
24.
Jag vill dessutom erinra om att det följer av fast rättspraxis att det inte ankommer på domstolen att bedöma huruvida beslutet att begära förhandsavgörande har fattats i enlighet med nationella regler om domstolsorganisation och domstolsförfaranden. (
13
)
25.
Jag föreslår därför att domstolen ska ta upp alla tolkningsfrågor till sakprövning.
Prövning i sak
Den första tolkningsfrågan
26.
Den hänskjutande domstolen har ställt den första tolkningsfrågan för att få klarhet i huruvida beslut nr 565/2014 har direkta rättsverkningar som innebär dels att medborgare från de tredjeländer som förtecknas i bilaga I till förordning nr 539/2001 inte är skyldiga att inneha nationell visering vid inresa till territoriet i en av de medlemsstater vartill beslutet riktar sig, om tredjelandsmedborgaren innehar ett uppehållstillstånd som denna medlemsstat erkänner som likställt med sin nationella visering i enlighet med artikel 3.1 b i nämnda beslut, dels att den berörda medlemsstaten under dessa omständigheter är skyldig att tillåta inresa även om en sådan visering saknas.
27.
På grundval av argument som i huvudsak överlappar varandra har Blue Air, den tyska regeringen, den cypriotiska regeringen och den nederländska regeringen föreslagit att frågan ska besvaras nekande. Kommissionen är däremot av den uppfattningen att den ska besvaras jakande. (
14
)
28.
Som domstolen har påpekat från och med den omtalade domen Grad skulle det vara oförenligt med den tvingande effekt som artikel 288 FEUF tillerkänner beslutet ”att i princip utesluta att berörda personer får åberopa den skyldighet som beslutet föreskriver”. I de fall då en eller flera medlemsstater genom beslut har ålagts att iaktta ett visst handlingssätt, ”skulle den ändamålsenliga verkan av en sådan rättsakt försvagas, om enskilda var förhindrade att vid domstol åberopa rättsakten och om de nationella domstolarna var förhindrade att beakta denna som en del av [unions]rätten”. (
15
)
29.
För att en skyldighet som genom ett beslut har ålagts medlemsstaterna, som beslutet riktar sig till, ska ha direkt effekt i förhållandena mellan medlemsstaterna och enskilda rättssubjekt måste denna skyldighet vara ovillkorlig och tillräckligt precis. (
16
) Bedömningen av om dessa kriterier är uppfyllda ska göras från fall till fall med hänsyn tagen till karaktären, uppbyggnaden och avfattningen av den bestämmelse som åberopas vid domstolen. (
17
)
30.
Innan en sådan bedömning av beslut nr 565/2014 görs är det nödvändigt att fördjupa sig i det argument som den tyska regeringen har anfört, enligt vilket möjligheten att tillerkänna bestämmelserna i beslutet direkta rättsverkningar kan uteslutas helt av den omständigheten att beslutet begränsar sig till att underlätta det administrativa arbetet och inte syftar till att ge upphov till rättigheter för enskilda.
31.
Detta argument ska enligt min uppfattning inte godtas.
32.
För det första utgör erkännandet av att enskilda har rättigheter och en gynnsam subjektiv rättsställning som motprestation för en skyldighet som medlemsstaterna åläggs till följd av bestämmelserna i ett beslut en indirekt effekt av dessa bestämmelser som kan avvika från den konkreta målsättningen med beslutet i sin helhet. (
18
) För det andra är det antagande som utgör utgångspunkten för den tyska regeringens argument, enligt vilket den direkta effekten av en unionsbestämmelse med nödvändighet hänger samman med att bestämmelsen erkänner rättigheter (
19
) till förmån för den enskilde som åberopar bestämmelsen vid domstolen, enligt min uppfattning vederlagt i domstolens praxis.
33.
Utan att ge mig in i debatten i doktrinen om de olika formerna av direkt effekt och om dess gränser i förhållande till andra unionsrättsliga begrepp nöjer jag mig med att påpeka att domstolen länge har slagit fast att enskildas möjlighet att åberopa en unionsrättslig bestämmelse där det fastställs skyldigheter för medlemsstaterna inte är avhängig av omständigheten att den unionsrättsliga bestämmelsen har som syfte att ge upphov till rättigheter för enskilda, icke minst för det fall att denna bestämmelse inte åberopas som ett alternativ till den nationella bestämmelse som är oförenlig med den unionsrättsliga bestämmelsen, utan som en parameter för att slå fast huruvida nationella bestämmelser eller en nationell myndighets åtgärder eller handlingssätt är rättsenliga. (
20
) Den omständigheten att varken bestämmelsen i ett beslut som riktar sig till medlemsstaterna, vars direkta effekt åberopas i syfte att angripa en nationell förvaltningsrättslig åtgärd som är oförenlig därmed, eller den rättsakt som innehåller bestämmelsen har som syfte att ge upphov till rättigheter för enskilda kan därför inte i sig själv uppfattas som avgörande för att utesluta nämnda effekt. (
21
)
34.
Mot denna bakgrund ska det således prövas om beslut nr 565/2014 innebär en tillräckligt precis och villkorlig skyldighet för de medlemsstater som beslutet riktar sig till att likställa de uppehållstillstånd som anges i artikel 3.1 b i beslutet med de nationella viseringarna för inresa till eller tillfällig vistelse på deras territorium.
35.
I förevarande mål har de regeringar som har avgett skriftliga yttranden till domstolen i huvudsak rest tvivel angående kravet på ovillkorlighet, eftersom medlemsstaterna, som beslutet riktar sig till, enligt artikel 3.1 i beslut nr 565/2014 ges rätt, men inte skyldighet, att unilateralt likställa de uppehållstillstånd som anges i artikel 3.1 b i bestämmelsen med de nationella viseringarna, och eftersom denna befogenhet endast tillämpas när medlemsstaterna beslutar att tillämpa det aktuella beslutet.
36.
Deltagande i den ordning för unilateralt erkännande som har införts genom beslut nr 565/2014 (
22
) är således frivilligt, vilket för övrigt uttryckligen anförs i skäl 7 i beslutet. Vidare preciseras det i artikel 2.3 i beslutet att medlemsstaterna, som beslutet riktar sig till, om de beslutar sig för att tillämpa beslutet, erkänner samtliga handlingar som avses i punkterna 1 och 2 i artikeln, oavsett vilken medlemsstat som utfärdat handlingen. Om medlemsstaterna beslutar sig för att tillämpa artikel 2 i beslutet, kan de i enlighet med artikel 3.1 som en ytterligare valmöjlighet likställa även de handlingar som anges i artikel 3.1 a och 3.1 b med de nationella viseringarna.
37.
Det framgår av fast rättspraxis att en unionsrättslig bestämmelse är ovillkorlig när den medför en skyldighet som inte är förenad med något villkor eller när den, för att kunna verkställas eller medföra verkningar, inte är beroende av att vare sig gemenskapsinstitutionerna eller medlemsstaterna antar någon rättsakt. (
23
)
38.
På grundval av en strikt tillämpning av detta kriterium skulle man otvivelaktigt kunna dra den slutsatsen att bestämmelserna i beslut nr 565/2014, och i synnerhet dess artikel 3, inte uppfyller kravet på ovillkorlighet enligt rättspraxis.
39.
I själva verket tillämpas den förenklade ordning för personkontroller vid de yttre gränserna som har införts genom nämnda beslut för det första inte på medlemsstaterna, som beslutet riktar sig till, om de inte uttryckligen har samtyckt därtill. (
24
) För det fall att detta samtycke ges, följer likvärdigheten mellan de handlingar som anges i artikel 3.1 a och b i beslutet och de nationella viseringarna för det andra inte automatiskt, utan erfordrar ett ytterligare uttryckligt erkännande från den berörda medlemsstatens sida. Vidare kan den berörda medlemsstaten i enlighet med artikel 3.1 besluta att inte erkänna dessa viseringar eller uppehållstillstånd, om de anbringats på vissa resehandlingar. Det ska därför konstateras att det i beslut nr 565/2014 inte fastställs någon ovillkorlig skyldighet för medlemsstaterna, som beslutet riktar sig till, att erkänna nämnda likvärdighet eller delta i den förenklade ordning som har införts genom beslutet.
40.
Jag tycker däremot inte att det vore korrekt att avsluta analysen mot bakgrund av detta konstaterande.
41.
Det framgår i själva verket av domstolens praxis att enbart den omständigheten att en unionsrättslig bestämmelse först har verkan när den har kompletterats med en annan rättsakt inte utesluter att regeln i bestämmelsen, som uttrycker en skyldighet som i sig är tillräckligt klar och precis – när den har blivit bindande för den berörda medlemsstaten (
25
) – ska uppfattas som lika ovillkorlig för att enskilda ska kunna åberopa den som parameter för att slå fast huruvida en nationell bestämmelse eller en nationell myndighets åtgärd som är oförenlig därmed är rättsenlig. (
26
) Det samma gäller om tillämpningen av en sådan bestämmelse har en viss frist (
27
) eller är förenad med ett villkor. (
28
)
42.
I fallet med beslut nr 565/2014 resulterar en medlemsstats beslut att delta i den ordning som har införts därmed – varvid kommissionen underrättas om beslutet i enlighet med artikel 5 i beslutet och offentliggör denna information i Europeiska unionens officiella tidning – i enlighet med artikel 2.3 att medlemsstaten är skyldig att erkänna samtliga handlingar som avses i punkterna 1 och 2 i artikeln, oavsett vilken medlemsstat som utfärdat handlingen, med förbehåll för de undantag som den berörda medlemsstaten har anfört i sin anslutningsakt. (
29
) Att utesluta att denna skyldighet, förutom att vara klar och otvetydig, även är ovillkorlig, när den berörda medlemsstaten har beslutat att tillämpa beslutet och specificerat eventuella undantag från erkännandet av likvärdigheten inom de gränser som fastställs i artikel 2.3 i beslutet, innebär enligt min uppfattning en alltför formalistisk tillämpning av ovan i punkt 37 i detta förslag till avgörande nämnda rättspraxis.
43.
Till skillnad från artikel 2 i beslut nr 565/2014 blir analysen emellertid mer invecklad när den rör artikel 3. Som sagt fastställs det i artikel 3 inte någon skyldighet för medlemsstaterna, som beslutet riktar sig till – såsom den i kraft av ovannämnda artikel 2.3 – att likställa alla handlingar som anges däri med de nationella viseringarna, utan ges en rätt att göra det.
44.
Med hänsyn tagen till Rumäniens beslut att unilateralt erkänna de uppehållstillstånd som anges i artikel 3.1 b i beslut nr 565/2014, som nämnda medlemsstat har underrättat kommissionen om, vilken i sin tur har offentliggjort denna information i Europeiska unionens officiella tidning, kan det då antas att medborgaren från ett tredjeland som förtecknas i bilaga I till förordning nr 539/2001 som innehar ett av de erkända uppehållstillstånden har rätt att åberopa ovannämnda artikel 3 för att angripa lagenligheten av de rumänska myndigheternas beslut om nekad inresa till den berörda medlemsstatens territorium, eftersom vederbörande inte innehade någon nationell visering?
45.
Till hinder för ett jakande svar på denna fråga är enligt min uppfattning varken ovan i punkt 37 i detta förslag till avgörande nämnda rättspraxis eller det stora handlingsutrymme som genom artikel 3.1 i beslut nr 565/2014 har getts de medlemsstater som beslutet riktar sig till vad gäller att likställa de handlingar som anges i artikeln med de nationella viseringarna.
46.
Även om kravet på ovillkorlighet, som ska vara uppfyllt för att en unionsrättslig bestämmelse ska få åberopas, är omvänt proportionellt mot medlemsstaternas handlingsutrymme (
30
) har domstolen, om det görs en djupare analys, oftast prövat det sätt på vilket detta handlingsutrymme har använts, snarare än dess omfattning, (
31
) i synnerhet när prövningen avsåg huruvida den aktuella bestämmelsen har ”direkt effekt som kan åberopas”. (
32
) Jag menar därför att det faktum att medlemsstaterna genom den aktuella bestämmelsen ges ett handlingsutrymme, oavsett dess omfattning, inte otvetydigt medför att det ska uteslutas att enskilda kan åberopa den som parameter för att slå fast huruvida nationella bestämmelser eller en nationell myndighets åtgärder eller handlingssätt är rättsenliga. (
33
) Sett ur samma perspektiv, som är mer materiellt än formalistiskt, har domstolen även preciserat att det i fråga om bestämmelserna i ett direktiv inte vore motiverat att utesluta att sådana bestämmelser kan åberopas av enskilda, när medlemsstaten har utnyttjat hela det (även stora) utrymme för skönsmässig bedömning som den har vid implementeringen av direktivets bestämmelser. (
34
)
47.
Svaret på frågan ovan i punkt 44 i detta förslag till avgörande är således i själva verket avhängigt av att det klargörs huruvida den berörda medlemsstaten, när den har beslutat att tillämpa artikel 3 i beslut nr 565/2014, utan att specificera några undantag, såsom Rumänien har gjort, är skyldig att likställa de handlingar som anges i artikel 3.1 med de nationella viseringarna utan att i varje enskilt fall kunna besluta att likställa dem eller inte.
48.
När domstolen vid förhandlingen har ombett den tyska regeringen och den cypriotiska regeringen att ge uttryck för sin ståndpunkt i ämnet, har de föreslagit att frågan ska besvaras nekande. Jag finner dock inte att detta svar är övertygande.
49.
Den omständigheten att den ordning som har införts genom beslut nr 565/2014 är baserad på det unilaterala erkännandet av medlemsstaterna, som beslutet riktar sig till, får inte överskugga det faktum att det genom beslutet fastställs gemensamma regler om kontroller vid de yttre gränserna och att dessa regler syftar till att förenkla kontrollerna. Det skulle stå i strid med detta syfte, och i slutändan med beslutets ändamålsenliga verkan, att dra den slutsatsen att de medlemsstater som har beslutat att delta i den ordning som har införts genom beslutet och underrättat kommissionen därom senare i enskilda fall kan frångå ordningen på så sätt att de behåller befogenheten att vid gränsen neka inresa för en medborgare från ett tredjeland som förtecknas i bilaga I till förordning nr 539/2001 som innehar en av de handlingar som anges i artikel 3 i beslut nr 565/2014, vilken har utfärdats på föreskrivet sätt och är giltig, under förevändningen att vederbörande saknar en nationell inrese- eller transitvisering. En sådan tolkning av beslut nr 565/2014 skulle även stå i strid med principen om rättssäkerhet, vars skydd utgör föremålet för offentliggörandet av medlemsstatens underrättelse till kommissionen i överensstämmelse med artikel 5 i beslutet.
50.
Av detta följer att den berörda medlemsstaten, när den har underrättat kommissionen om sin avsikt att tillämpa beslut nr 565/2014 och likställa de handlingar som anges i artikel 3.1 i beslutet med de nationella viseringarna, är skyldig att iaktta sitt beslut.
51.
Skäl 7 i beslut nr 565/2014, enligt vilket deltagande i den ordning som har införts genom beslutet ”inte [bör] medföra några ytterligare skyldigheter för medlemsstaterna utöver dem som fastställs i [respektive] anslutningsakt”, utgör inte hinder för denna slutsats. Detta beslut och den förenklade ordning som har införts därmed, i vilken medlemsstaterna, som beslutet riktar sig till, deltar frivilligt, syftar till att begränsa den skyldighet som medlemsstaterna åläggs i kraft av deras anslutningsakt, att systematiskt kräva att medborgare från de tredjeländer som förtecknas i bilaga I till förordning nr 539/2001 innehar den nationella inrese- eller transitviseringen. På så sätt mildras den administrativa börda som är knuten till ovannämnda skyldighet i fråga om personer som redan har genomgått ett strikt kontrollförfarande i den utfärdande medlemsstaten.
52.
Mot bakgrund av ovannämnda överväganden föreslår jag att domstolen ska besvara den första tolkningsfrågan genom att slå fast att beslut nr 565/2014 ska tolkas så, att den medlemsstat, som beslutet riktar sig till, som har beslutat att likställa de handlingar som anges i artikel 3.1 i beslutet med de nationella viseringarna, utan att specificera några undantag, och har underrättat kommissionen därom i överensstämmelse med artikel 5 i beslutet, från och med datumet för offentliggörandet av nämnda underrättelse i Europeiska unionens officiella tidning inte vid gränsen får avvisa en medborgare från ett tredjeland som förtecknas i bilaga I till förordning nr 539/2001 som innehar en av de handlingar som anges i artikel 3.1 i beslutet, vilken har utfärdats på föreskrivet sätt och är giltig, endast på grund av att vederbörande saknar en nationell visering. En tredjelandsmedborgare som under de ovan beskrivna omständigheterna nekas inresa till eller transitering genom den berörda medlemsstatens territorium kan åberopa beslut nr 565/2014 för att angripa lagenligheten av beslutet om nekad inresa.
Den andra tolkningsfrågan
53.
Genom den andra tolkningsfrågan önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida ett lufttrafikföretag som direkt och/eller genom sina ombud på utreseflygplatsen nekar en passagerare ombordstigning med hänvisning till beslutet från destinationsmedlemsstatens myndigheter att neka inresa, eftersom vederbörande saknar nationell visering, ska betraktas som den berörda statens förlängda arm, med den följden att passageraren kan åberopa bestämmelserna i beslut nr 565/2014 gentemot nämnda företag för att begära ersättning för åsidosättandet av transportavtalet. Med andra ord ska domstolen pröva huruvida en enskild gentemot det företag som vederbörande har ingått ett lufttransportavtal med vid domstol kan åberopa de skyldigheter som destinationsmedlemsstaten har åtagit sig i kraft av en sekundärrättsakt om gränskontroller, närmare bestämt beslut nr 565/2014.
54.
Jag vill först och främst påpeka att jag, på samma sätt som den nederländska regeringen, har svårt att till fullo förstå innebörden av denna fråga, eftersom tvisten i det nationella målet i huvudsak är av avtalskaraktär. Då Blue Air nekade D. Z. ombordstigning, tillhandahöll flygbolaget i själva verket inte den prestation som det skulle tillhandahålla i kraft av det transportavtal som hade ingåtts med passageraren. Frågan huruvida detta beteende kan ge upphov till ansvar till följd av uraktlåtenhet och huruvida D. Z. på denna eller någon annan grund har rätt till ersättning för den skada som han har lidit hänger inte samman med passagerarens möjlighet att gentemot Blue Air åberopa de skyldigheter som Rumänien har åtagit sig i kraft av den ordning som har införts genom beslut nr 565/2014, i vilken den berörda medlemsstaten har beslutat att delta.
55.
Till skillnad från D. Z. är jag, i likhet med samtliga övriga rättegångsdeltagare som har inkommit med yttranden till domstolen i förevarande mål, av den uppfattningen att den andra tolkningsfrågan mot denna bakgrund ska besvaras nekande.
56.
Ett besluts bindande karaktär, som möjligheten att åberopa beslutet baseras på, (
35
) gäller endast gentemot de medlemsstater som beslutet riktar sig till. Ett beslut som riktar sig till medlemsstaterna kan inte i sig medföra skyldigheter för en enskild och kan som sådant inte åberopas gentemot denne. (
36
)
57.
Domstolen preciserade visserligen i punkt 27 i domen Farrell (
37
) att vissa bestämmelser i unionens sekundärrätt som kan ha direkt effekt kan åberopas av enskilda ”gentemot organ eller enheter som var underställda staten, stod under tillsyn av denna eller hade särskilda befogenheter utöver dem som följer av de rättsregler som gäller i förhållandet mellan enskilda”, (
38
) men denna rättspraxis tillämpas inte på omständigheterna i det nationella målet.
58.
Som kommissionen med rätta har anfört kan varken flygbolag eller deras anställda, ombud eller auktoriserade tjänstemän som på flygplatsen i utresemedlemsstaten bedömer om resehandlingarna är fullständiga betraktas som personer som ansvarar för gränskontrollen. Dessa personer har således ingen befogenhet att neka eller tillåta en tredjelandsmedborgare att resa in till destinationsmedlemsstatens territorium.
59.
Det stämmer att de transportörer som befordrar utländska medborgare till medlemsstaternas territorium, i enlighet med både artikel 26.1 b i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985, undertecknad i Schengen den 19 juni 1990, (
39
) och direktiv 2001/51 (
40
) om komplettering och precisering av bestämmelserna i denna artikel, omfattas av specifika skyldigheter att kontrollera, (
41
) närmare bestämt är skyldiga att ”vidta alla nödvändiga åtgärder för att försäkra sig om att en utlänning, som transporteras luft- eller sjövägen, är innehavare av de dokument som krävs för inresa till [medlemsstaternas] territorium”. Enligt artikel 26.2 förbinder sig dessa medlemsstater även att införa sanktioner mot transportörer som luft- eller sjövägen från tredje land till deras territorium befordrar utlänningar utan nödvändiga resedokument. (
42
)
60.
Fastställandet av sådana skyldigheter och sanktioner i unionsrätten och/eller den nationella lagstiftningen innebär emellertid inte att lufttrafikföretag, när de utför kontroll av resehandlingar inför ombordstigning på flygplatsen i utresemedlemsstaten för att säkra att passagerarna innehar de handlingar som krävs för inresa i destinationsmedlemsstaten, ska betraktas som den berörda statens förlängda arm, att sådana kontroller kan kvalificeras som ”in- och utresekontroller” enligt kodexen om Schengengränserna (
43
) eller att dessa lufttrafikföretags anställda, ombud eller auktoriserade tjänstemän kan likställas med ”gränskontrolltjänstemän” i den mening som avses i kodexen. (
44
)
61.
Som den tyska regeringen med rätta har hävdat kan man inte dra några andra slutsatser av domen Touring Tours und Travel och Sociedad de Transportes. (
45
) Det stämmer att domstolen i nämnda dom slog fast att den kontroll av resehandlingar som åläggs bussföretag i linjetrafik över en inre gräns i Schengenområdet vid äventyr av vite, i kraft av en generell skyldighet som föreskrivs i en medlemsstats lag och av individuella beslut fattade av denna medlemsstats polismyndigheter, ska uppfattas som genomförd ”på order av och under överinseende” av dessa myndigheter, även om dessa företag inte har några offentliga maktbefogenheter. Detta uttalande är dock avgränsat till sammanhanget i det mål som gav upphov till nämnda dom, där domstolen skulle klargöra huruvida denna kontroll omfattades av tillämpningsområdet för artikel 21 a i förordning nr 562/2006, som har ersatts av den nu gällande kodexen om Schengengränserna, och huruvida den utgjorde ”utövandet av polisiära befogenheter” med samma verkan som in- och utresekontroller. Man kan inte på grundval av denna dom dra några slutsatser i frågan huruvida lufttrafikföretag som utför kontroll av resehandlingar inför ombordstigning ska betraktas som organ eller enheter i den mening som avses i punkt 27 i domen Farrell. (
46
)
62.
Mot bakgrund av ovannämnda överväganden anser jag att den andra tolkningsfrågan ska besvaras så, att ett lufttrafikföretag som direkt och/eller genom sina ombud på flygplatsen i utresemedlemsstaten nekar en passagerare ombordstigning med hänvisning till beslutet från destinationsmedlemsstatens myndigheter att neka inresa, eftersom vederbörande saknar nationell visering, inte kan betraktas som den berörda statens förlängda arm, gentemot vilken den berörda passageraren kan åberopa de skyldigheter som åläggs de medlemsstater som tillämpar beslut nr 565/2014.
Den tredje tolkningsfrågan
63.
Den hänskjutande domstolen har ställt sin tredje tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida ett flygbolag, direkt och/eller genom sina ombud och auktoriserade tjänstemän på utreseflygplatsen, kan neka en passagerare ombordstigning med hänvisning till beslutet från destinationsmedlemsstatens myndigheter att neka inresa, utan att ett skriftligt motiverat beslut har fattats av dessa myndigheter och meddelats honom eller henne i överensstämmelse med artikel 13 i förordning nr 562/2006.
64.
Jag anser att även denna tolkningsfråga går längre än det nationella målets avtalsmässiga sammanhang.
65.
Den omständigheten att ett flygbolag nekar en passagerare som har ingått ett transportavtal med bolaget att stiga ombord utgör alltid och under alla omständigheter ett avtalsenligt beteende, även om nekandet baseras på ett beslut fattat av destinationsmedlemsstatens myndighet, enligt vilket den berörda passageraren nekas inresa till den berörda medlemsstatens territorium. Som påpekats i samband med besvarandet av den andra tolkningsfrågan utgör den kontroll av resehandlingar som flygbolagen ska göra enligt unionsrätten eller den nationella lagstiftningen inte någon gränskontroll. Vidare kan nekad ombordstigning inte likställas med nekad inresa till destinationsmedlemsstatens territorium, trots att den kan ha identiska effekter, i och med att passageraren inte kan komma in i detta territorium.
66.
Den omständigheten att nekad ombordstigning motiveras med att flygbolaget inte vill bryta mot den nationella invandringslagstiftningen i flygningens destinationsmedlemsstat och därmed riskera att påföras sanktioner, däribland av straffrättslig karaktär, om det befordrar passagerare som saknar de handlingar som krävs då denna medlemsstats gräns passeras, påverkar inte avtalskaraktären av detta nekande.
67.
Om ett flygbolag nekar en passagerare ombordstigning utsätter det sig därför gentemot denna passagerare för följderna av åsidosättandet av det transportavtal som har ingåtts med passageraren – vilka ska bedömas på grundval av avtalsvillkoren och den lag som är tillämplig på avtalet – samt, som jag kommer att analysera i det följande, följderna enligt förordning nr 261/2004, om villkoren för tillämpningen därav är uppfyllda.
68.
I detta sammanhang utgör information från destinationsmedlemsstatens myndigheter samt dessa myndigheters rekommendationer och ståndpunkter angående frågan huruvida passagerarens resehandlingar kan räknas bland de handlingar som krävs för inresa till den berörda medlemsstaten inget annat än uppgifter på grundval av vilka flygbolaget inrättar sitt avtalsenliga beteende, på samma sätt som de uppgifter som bolaget självt kan inhämta vid genomgång av relevanta regler och genom att konsultera eventuella databaser.
69.
I motsats till vad Blue Air har gjort gällande i sina skriftliga yttranden kan det under inga omständigheter antas att D. Z. var föremål för ett beslut om nekad inresa till rumänskt territorium eftersom han saknade de nödvändiga handlingarna för att passera denna medlemsstats gräns. Ett sådant beslut kunde enbart fattas av de behöriga rumänska myndigheterna som ett led i in- och utresekontroller som skulle utföras enligt kapitel II i förordning nr 562/2006 – vilket förutsatte att D. Z. skulle befinna sig vid gränsen – och inom ramen för de materiella former som stadgas i artikel 13 i förordningen. Det kan inte heller antas, som däremot Blue Air har anfört, att D. Z. var föremål för ett ”slutgiltigt” beslut om nekad inresa till rumänskt territorium på grund av att de nödvändiga handlingarna var ofullständiga, när det beaktas att D. Z. inte underrättades om att de behöriga rumänska myndigheterna hade fattat något beslut därom. Därmed bereddes vederbörande inte tillfälle att utöva sin rätt att överklaga som fastställs i artikel 13.3 i förordning nr 562/2006.
70.
Mot bakgrund av ovannämnda överväganden föreslår jag att domstolen ska besvara den tredje tolkningsfrågan genom att slå fast att den omständigheten att ett flygbolags beslut att neka en passagerare ombordstigning på en flygning mellan två medlemsstater utanför Schengenområdet baseras på information, rekommendationer eller ståndpunkter från de behöriga myndigheterna i flygningens destinationsmedlemsstat angående huruvida passagerarens resehandlingar räknas bland de nödvändiga handlingarna för att passera denna medlemsstats gräns inte i sig innebär att flygbolaget befrias från följderna enligt avtalet och den därpå tillämpliga lagen vid uteblivet tillhandahållande av transportprestationen.
Den fjärde tolkningsfrågan
71.
Den fjärde tolkningsfrågan rör tolkningen av artikel 2 j i förordning nr 261/2004. Den hänskjutande domstolen önskar få klarhet i huruvida alla fall av ”nekad ombordstigning” som ett flygbolag motiverar med att passagerarens resehandlingar anses vara ofullständiga, även om det senare i ett mål slås fast att resehandlingarna var fullständiga och att nekad ombordstigning därför var oberättigad, i enlighet med denna artikel ligger utanför förordningens tillämpningsområde.
72.
I detta sammanhang vill jag påpeka att det enligt artikel 2 j i förordning nr 261/2004 finns två kategorier av skäl som medför att det inte ska anses vara fråga om ”nekad ombordstigning”, och där förordningen således inte är tillämplig. Den första kategorin avser det fallet när en passagerare som har infunnit sig för ombordstigning inte uppfyller villkoren i artikel 3.2 i förordningen. Den andra kategorin avser fall där det finns ”rimliga skäl” att neka ombordstigning, ”[till exempel] av hälso- eller säkerhetsskäl eller på grund av att resehandlingar är ofullständiga”. (
47
) De skäl som Blue Air anförde för att neka D. Z. ombordstigning, vilka avsåg de rumänska myndigheternas ståndpunkter om kravet på en nationell visering för inresa i Rumänien, hör till det andra fallet.
73.
I samband med tolkningen av artikel 2 j i förordning nr 261/2004 mot bakgrund av den bestämmelsens sammanhang och de mål som eftersträvas med den lagstiftning som den är en del av, såsom dessa mål uttrycks i skälen 3, 4, 9 och 10 i förordningen och framgår av förarbetena till denna, (
48
) har domstolen redan haft tillfälle att slå fast att begreppet nekad ombordstigning i denna bestämmelse ska ges ”en vid betydelse som omfattar samtliga fall där ett lufttrafikföretag vägrar transportera en passagerare”. (
49
) Enligt domstolen skulle en restriktiv tolkning av detta begrepp strida mot syftet med förordning nr 261/2004, som enligt skäl 1 i densamma är att sörja för ett långtgående skydd för passagerarna. (
50
)
74.
Det skulle därför stå i strid med den vida betydelse som domstolen tillmäter detta begrepp, samt med de mål som eftersträvas genom förordning nr 261/2004, att tolka undantaget i artikel 2 j i förordningen angående ”rimliga skäl att neka ombordstigning” så, att det räcker för flygbolaget att anföra sådana skäl, exempelvis ofullständiga resehandlingar, för att det inte ska omfattas av förordningens tillämpningsområde och för att den passagerare som har nekats ombordstigning fråntas den rätt till kompensation som följer av artikel 7 i förordningen.
75.
Med andra ord är svaret på frågan huruvida en situation där ett flygbolag nekar en passagerare ombordstigning utgör ”nekad ombordstigning” i den mening som avses i artikel 2 j i förordning nr 261/2004 inte avhängigt av de skäl som anförs till stöd för att neka ombordstigning, utan av att dessa skäl är välgrundade. Av detta följer att det kan vara fråga om ”nekad ombordstigning” även när ett sådant nekande motiveras med att passageraren saknade fullständiga resehandlingar, eller – som Blue Air har gjort gällande – med hänvisning till ståndpunkten från destinationsmedlemsstatens myndigheter angående frågan huruvida resehandlingarna var fullständiga, för det fall att de anförda skälen visar sig vara ogrundade. (
51
)
76.
När detta är sagt finner jag inte att förordning nr 261/2004 är tillämplig bara därför att det slås fast att de skäl på grundval av vilka flygbolaget i förevarande fall nekade passageraren ombordstigning är ogrundade. Mot bakgrund av hänvisningen i artikel 2 j i förordningen till ”rimligheten” av skälen att neka ombordstigning är jag av den uppfattningen att unionslagstiftaren hade för avsikt att i huvudsak ålägga flygbolagen ett krav på omsorg i samband med bedömningen av huruvida de konkreta skälen är välgrundade, dock utan att utesluta att ett misstag som begås i samband med denna bedömning på grundval av samtliga relevanta omständigheter kan uppfattas som ursäktligt.
77.
För en sådan slutsats talar enligt min uppfattning även förarbetena till förordning nr 261/2004. Kommissionens ursprungliga förslag innehöll ingen definition av begreppet nekad ombordstigning, men behovet av att införa denna definition aktualiserades under parlamentets första behandling genom ett ändringsförslag som utan närmare preciseringar uteslöt ”de fall då ombordstigning nekas på grund av störande beteende, hälso- och säkerhetsskäl eller bristfälliga resedokument” från nämnda begrepp. (
52
) Hänvisningen till ”rimliga skäl” att neka ombordstigning infördes i det fortsatta förfarandet för antagande av förordningen, förmodligen på rådets initiativ, (
53
) på så sätt att de möjliga fall som förordningen inte ska tillämpas på ökade i antal och sattes i samband med ett rimlighetskriterium.
78.
Det stämmer att begreppet nekad ombordstigning i artikel 2 j i förordning nr 261/2004 enligt domstolen i allmänhet omfattar – med den följden att förordningens tillämpningsområde likaledes omfattar – alla slags beteenden som inte kan tillskrivas passageraren, (
54
). Jag finner emellertid att domstolens preciseringar i detta avseende ska uppfattas så, att detta begrepp i princip omfattar nekad ombordstigning som inte kan tillskrivas passageraren utan transportören och inte de fall som även om de inte beror på passageraren, ändock ska anses rimligen berättigade enligt den ovannämnda bestämmelsen.
79.
Enligt min uppfattning står det klart att det endast under extraordinära omständigheter kan anses föreligga rimliga skäl att neka en passagerare ombordstigning av anledningar som rör ofullständiga resehandlingar, när nekandet baseras på ett misstag som begås av flygbolagens personal. Som kommissionen har betonat i sina skriftliga yttranden råder flygbolag över olika verktyg för att verifiera resehandlingar och viseringskrav vid inresa till destinationsländerna, i syfte att förhindra att passagerare nekas ombordstigning av nämnda anledningar. I detta sammanhang kan flygbolagen bland annat rådgöra med myndigheterna i de berörda länderna och använda sig av Iatas databas Timatic.
80.
Sådana extraordinära omständigheter föreligger enligt min uppfattning inte i det nationella målet, där D. Z. å ena sidan, då han inställde sig för ombordstigning, innehade de resehandlingar som krävdes för inresa i Rumänien i överensstämmelse med beslut nr 565/2014 och uppvisade både ansökan om inresevisering som han hade gjort på det rumänska utrikesministeriets webbplats och ministeriets svar på denna, varav det framgick att han inte var skyldig att inneha visering, medan Blue Air å andra sidan motiverade nekad ombordstigning med ett förmodat beslut om nekad inresa fattat av de rumänska myndigheterna. I detta sammanhang vill jag påpeka att den hänskjutande domstolen uppenbarligen förutsätter att D. Z. blev föremål för ett sådant beslut, men det framgår vid läsning av både beslutet att begära förhandsavgörande och Blue Airs skriftliga yttranden att den enda uppgift som denna förutsättning vilar på utgörs av e-postmeddelandet från Blue Airs tjänsteman på Bukarests flygplats, vars innehåll återges ovan i punkt 16 i detta förslag till avgörande. I sina skriftliga yttranden har Blue Air återgett vittnesmålet – som redan ingavs till den hänskjutande domstolen – från den person som kontrollerade passagerarens resehandlingar. Av nämnda vittnesmål framgår endast att de aktuella handlingarna översändes till Blue Airs markpersonal som hade ansvar för kontrollerna på Bukarests flygplats och att den berörda tjänstemannen svarade Blue Airs auktoriserade tjänstemän på Larnacas flygplats att D. Z. utan visering skulle nekas inresa i Rumänien. Ingen passage i detta vittnesmål anger vilka rumänska myndigheter som lämnade sådan information, vilka myndigheter som kontaktades av den berörda tjänstemannen eller huruvida hans resehandlingar översändes till dessa myndigheter.
81.
Mot bakgrund av samtliga ovannämnda överväganden föreslår jag att domstolen ska besvara den fjärde tolkningsfrågan genom att slå fast att artikel 2 j i förordning nr 261/2004 ska tolkas så, att begreppet nekad ombordstigning i denna bestämmelse omfattar fall av nekad ombordstigning för en passagerare till följd av ett misstag som begås på utreseflygplatsen av flygbolagets markpersonal, ombud eller auktoriserade tjänsteman i samband med bedömningen av om passagerarens resehandlingar är fullständiga, förutom om det på grundval av samtliga omständigheter i det aktuella fallet visar sig att misstaget trots vederbörlig omsorg inte gick att undvika.
Den femte tolkningsfrågan
82.
Genom den femte tolkningsfrågan önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida en bestämmelse om undantag eller begränsning av lufttrafikföretagets ansvar vid nekad ombordstigning på grundval av passagerarens ofullständiga resehandlingar, om en sådan klausul finns i de allmänna transportvillkor som lufttrafikföretaget tillämpar och är offentliggjorda på dess webbplats, är förenlig med artikel 15 i förordning nr 261/2004.
83.
I artikel 15 i förordning nr 261/2004 stadgas det uttryckligen att de minimirättigheter för passagerare som fastställs i förordningen inte får elimineras och att lufttrafikföretagens skyldigheter inte får begränsas, i synnerhet inte genom undantag eller en begränsande klausul i transportavtalet.
84.
Klausuler som de som återfinns i Blue Airs allmänna transportvillkor är därmed oförenliga med förordning nr 261/2004, om de medför att passagerare fråntas den rätt till kompensation som följer av artikel 4.3 i förordningen i fall av nekad ombordstigning som omfattas av förordningens tillämpningsområde i enlighet med dess artikel 2 j.
85.
Som jag har påpekat i svaret på den fjärde tolkningsfrågan omfattar tillämpningsområdet för förordning nr 261/2004, i enlighet med dess artikel 2 j, både fall av nekad ombordstigning till följd av ett misstag som begås av flygbolagets personal i samband med bedömningen av om passagerarens resehandlingar är fullständiga och det fall där beslutet att neka ombordstigning fattas med hänvisning till rekommendationer eller ståndpunkter från myndigheterna i flygningens destinationsmedlemsstat baserat på en inkorrekt bedömning av huruvida passagerarens resehandlingar är fullständiga för inresa till den berörda medlemsstatens territorium.
86.
Mot bakgrund av ovanstående överväganden är jag av den uppfattningen att den femte tolkningsfrågan ska besvaras så, att artikel 15 i förordning nr 261/2004 utgör hinder för en klausul om undantag eller om begränsning av lufttrafikföretagets ansvar vid nekad ombordstigning på grundval av passagerarens ofullständiga resehandlingar, om en sådan klausul återfinns i de allmänna transportvillkor som lufttrafikföretaget tillämpar och är offentliggjorda på dess webbplats, för det fall att tillämpningen av en sådan klausul medför att passagerare fråntas den rätt till kompensation som följer av artikel 4.3 i förordningen i händelse av nekad ombordstigning som omfattas av förordningens tillämpningsområde i enlighet med dess artikel 2 j, däribland nekad ombordstigning till följd av ett misstag som begås av flygbolagets personal i samband med bedömningen av huruvida passagerarens resehandlingar är fullständiga.
Förslag till avgörande
87.
Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen besvarar tolkningsfrågorna från Eparchiako Dikastirio Larnakas (Distriktsdomstolen i Larnaca, Cypern) på följande sätt:
”Europaparlamentets och rådets beslut nr 565/2014 av den 15 maj 2014 ska tolkas så, att den medlemsstat, som beslutet riktar sig till, som har beslutat att likställa de handlingar som anges i artikel 3.1 i beslutet om de nationella viseringarna, utan att specificera några undantag, och har underrättat kommissionen därom i överensstämmelse med artikel 5 i beslutet, från och med datumet för offentliggörandet av nämnda underrättelse i Europeiska unionens officiella tidning inte vid gränsen får avvisa en medborgare från ett tredjeland som förtecknas i bilaga I till förordning nr 539/2001 som innehar en av de handlingar som anges i artikel 3.1 i beslutet, vilken har utfärdats på föreskrivet sätt och är giltig, endast på grund av att vederbörande saknar en nationell visering. En tredjelandsmedborgare som under de ovan beskrivna omständigheterna nekas inresa till eller transitering genom den berörda medlemsstatens territorium kan åberopa beslut nr 565/2014 för att angripa lagenligheten av beslutet om nekad inresa.
Ett lufttrafikföretag som direkt och/eller genom sina ombud på flygplatsen i utresemedlemsstaten nekar en passagerare ombordstigning med hänvisning till beslutet från destinationsmedlemsstatens myndigheter att neka inresa, eftersom vederbörande saknar nationell visering, kan inte betraktas som den berörda statens förlängda arm, gentemot vilken den berörda passageraren kan åberopa de skyldigheter som åläggs de medlemsstater som tillämpar beslut nr 565/2014.
Den omständigheten att ett flygbolags beslut att neka en passagerare ombordstigning på en flygning mellan två medlemsstater utanför Schengenområdet baseras på information, rekommendationer eller ståndpunkter från de behöriga myndigheterna i flygningens destinationsmedlemsstat angående huruvida passagerarens resehandlingar räknas bland de nödvändiga handlingarna för att passera denna medlemsstats gräns innebär inte i sig att flygbolaget befrias från följderna enligt avtalet och den därpå tillämpliga lagen vid uteblivet tillhandahållande av transportprestationen.
Artikel 2 j i Europaparlamentets och rådets förordning nr 261/2004 av den 11 februari 2004 om fastställande av gemensamma regler om kompensation och assistans till passagerare vid nekad ombordstigning och inställda eller kraftigt försenade flygningar ska tolkas så, att begreppet nekad ombordstigning i denna bestämmelse omfattar fall av nekad ombordstigning för en passagerare till följd av ett misstag som begås på utreseflygplatsen av flygbolagets markpersonal, ombud eller auktoriserade tjänsteman i samband med bedömningen av huruvida passagerarens resehandlingar är fullständiga, förutom om det på grundval av samtliga omständigheter i den aktuella situationen visar sig att misstaget trots vederbörlig omsorg inte gick att undvika.
Artikel 15 i förordning nr 261/2004 utgör hinder för en klausul om undantag eller om begränsning av lufttrafikföretagets ansvar vid nekad ombordstigning på grundval av passagerarens ofullständiga resehandlingar, om en sådan klausul återfinns i de allmänna transportvillkor som lufttrafikföretaget tillämpar och är offentliggjorda på dess webbplats, för det fall att tillämpningen av en sådan klausul medför att passagerare fråntas den rätt till kompensation som följer av artikel 4.3 i förordningen i händelse av nekad ombordstigning som omfattas av förordningens tillämpningsområde i enlighet med dess artikel 2 j, däribland nekad ombordstigning till följd av ett misstag som begås av flygbolagets personal i samband med bedömningen av om passagerarens resehandlingar är fullständiga”.
(
1
)	Originalspråk: italienska.
(
2
)	Europaparlamentets och rådets beslut nr 565/2014/EU av den 15 maj 2014 om en förenklad ordning för personkontroller vid de yttre gränserna på grundval av Bulgariens, Kroatiens, Cyperns och Rumäniens unilaterala erkännande av vissa handlingar såsom likställda med de egna nationella viseringarna för transitering genom dessa länders territorium eller planerade vistelser på deras territorium som inte överstiger 90 dagar under en 180-dagarsperiod och om upphävande av beslut 895/2006/EG och 582/2008/EG (EUT L 157, 2014, s. 23).
(
3
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 261/2004 av den 11 februari 2004 om fastställande av gemensamma regler om kompensation och assistans till passagerare vid nekad ombordstigning och inställda eller kraftigt försenade flygningar och om upphävande av förordning (EEG) nr 295/91 (EUT L 46, 2004, s. 1).
(
4
)	EUT L 157, 2005, s. 203.
(
5
)	Rådets förordning (EG) nr 539/2001 av den 15 mars 2001 om fastställande av förteckningen över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav (EGT L 81, 2001, s. 1). Med verkan från och med den 17 december 2018 ersattes förordning nr 539/2001 av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1806 av den 14 november 2018 (EUT L 303, 2018, s. 39).
(
6
)	Europaparlamentets och rådets beslut nr 895/2006/EG av den 14 juni 2006 om en förenklad ordning för personkontroller vid de yttre gränserna på grundval av Tjeckiens, Estlands, Cyperns, Lettlands, Litauens, Ungerns, Maltas, Polens, Sloveniens och Slovakiens unilaterala erkännande av vissa handlingar såsom likvärdiga med de egna nationella viseringarna för genomresa via deras territorier (EUT L 167, 2006, s.1).
(
7
)	Europaparlamentets och rådets beslut nr 582/2008/EG av den 17 juni 2008 om en förenklad ordning för personkontroller vid de yttre gränserna på grundval av Bulgariens, Cyperns och Rumäniens unilaterala erkännande av vissa handlingar såsom likvärdiga med de egna nationella viseringarna för genomresa via deras territorier (EUT L 161, 2008, s. 30).
(
8
)	EUT C 302, 2014, s. 1. Samma datum offentliggjordes motsvarande information angående Cypern, även om nämnda medlemsstat beslutade att inte erkänna viseringar och uppehållstillstånd som anbringats på resehandlingar utfärdade av Azerbajdzjan och Turkiet.
(
9
)	Det aktuella uppehållstillståndet omfattas av kategorin under rubriken ”Uppehållstillstånd”, första strecksatsen, ”Tillfälligt uppehållstillstånd (anställning, besökare, studerande)” i nämnda bilaga.
(
10
)	Europaparlamentets och rådets förordning av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna (EUT L 105, 2006, s. 1).
(
11
)	Se, exempelvis, dom av den 10 mars 2016, Flight Refund (C‑94/14, EU:C:2016:148, punkt 40 och där angiven rättspraxis).
(
12
)	Se, senast, dom av den 10 december 2018, Wightman m.fl. (C‑621/18, EU:C:2018:999, punkt 27 och där angiven rättspraxis).
(
13
)	Se, senast, dom av den 10 december 2018, Wightman m.fl. (C‑621/18, EU:C:2018:999, punkt 30).
(
14
)	I sina skriftliga yttranden har käranden i det nationella målet, som har gett sin synpunkt på alla tolkningsfrågor som har ställts av den hänskjutande domstolen, uppenbarligen uttalat sig för att beslut nr 565/2014 ska erkännas ha direkt (horisontell) effekt.
(
15
)	Dom av den 6 oktober 1970, Grad (9/70, EU:C:1970:78, punkt 5).
(
16
)	Dom av den 6 oktober 1970, Grad (9/70, EU:C:1970:78, punkt 9). Se, även, dom av den 12 december 1990, Kaefer och Procacci (C‑100/89 och C‑101/89, EU:C:1990:456, punkt 24), och dom av den 10 november 1992, Hansa Fleisch Ernst Mundt (C‑156/91, EU:C:1992:423, punkt 13).
(
17
)	Dom av den 6 oktober 1970, Grad (9/70, EU:C:1970:78, punkt 6).
(
18
)	Se, för ett liknande resonemang, punkt 24 i dom av den 12 december 1990, Kaefer och Procacci (C‑100/89 och C‑101/89, EU:C:1990:456).
(
19
)	I punkt 35 i sina skriftliga yttranden använder den tyska regeringen uttrycket ”subjektiv-öffentlichen Rechten”.
(
20
)	Se, vad gäller direktivet, dom av den 19 januari 1982, Becker (8/81, EU:C:1982:7, punkt 25), dom av den 23 november 1977, Enka (38/77, EU:C:1977:190, punkt 18), dom av den 19 september 2000, Linster (C‑287/98, EU:C:2000:468, punkterna 38–39), dom av den 8 juni 2006, Feuerbestattungsverein Halle (C‑430/04, EU:C:2006:374, punkt 28), dom av den 17 juli 2008, Flughafen Köln/Bonn (C‑226/07, EU:C:2008:429, punkt 33), dom av den 17 november 2011, Aladzhov (C‑434/10, EU:C:2011:750, punkt 32), och dom av den 5 september 2012, Rahman m.fl. (C‑83/11, EU:C:2012:519, punkt 25).
(
21
)	Den enskilde ska dock ha ett intresse, som vederbörande kan göra gällande i domstol, av att den berörda medlemsstaten uppfyller sin skyldighet.
(
22
)	Se skälen 9 och 10 samt artikel 1 i beslutet.
(
23
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 februari 1994, Comitato di coordinamento per la difesa della Cava m.fl. (C‑236/92, EU:C:1994:60, punkt 9), och dom av den 26 oktober 2006, Pohl-Boskamp (C‑317/05, EU:C:2006:684, punkt 41).
(
24
)	Se artikel 5 i beslut nr 565/2014.
(
25
)	Se dom av den 10 november 1992, Hansa Fleisch Ernst Mundt (C‑156/91, EU:C:1992:423, punkt 20).
(
26
)	Så var fallet i bland annat det mål som gav upphov till dom av den 6 oktober 1970, Grad (9/70, EU:C:1970:78).
(
27
)	Se dom av den 10 november 1992, Hansa Fleisch Ernst Mundt (C‑156/91, EU:C:1992:423, punkt 19).
(
28
)	Se dom av den 12 december 1990, Kaefer och Procacci (C‑100/89 och C‑101/89, EU:C:1990:456, punkt 27), där skyldigheten i kraft av den åberopade bestämmelsen i beslut nr 86/283 var förenad med villkoret om ömsesidighet.
(
29
)	Se, för ett liknande resonemang, kommissionens förslag av den 21 juni 2013, COM(2013) 441 final, s. 3.
(
30
)	Domstolen påpekade i själva verket i dom av den 12 december 1990, Kaefer och Procacci (C‑100/89 och C‑101/89, EU:C:1990:456, punkt 26), att en bestämmelse är ovillkorlig när den inte ger medlemsstaterna något utrymme för skönsmässig bedömning.
(
31
)	Se, exempelvis vad gäller direktiv, dom av den 5 oktober 2004, Pfeiffer m.fl. (C‑397/01–C‑403/01, EU:C:2004:584, punkt 105), och dom av den 28 juni 2007, JP Morgan Fleming Claverhouse Investment Trust och The Association of Investment Trust Companies (C‑363/05, EU:C:2007:391, punkterna 59 och 60).
(
32
)	Se i fråga om direktiv, exempelvis, dom av den 24 oktober 1996, Kraaijeveld m.fl. (C‑72/95, EU:C:1996:404, punkterna 59–61), dom av den 19 september 2000, Linster (C‑287/98, EU:C:2000:468, punkterna 36 och 37, samt förslag till avgörande av generaladvokaten Léger i mål C‑287/98, EU:C:2000:3, punkt 73 och följande punkter), dom av den 7 mars 1996, Associazione Italiana per il WWF m.fl. (C‑118/94, EU:C:1996:86, punkterna 17–26), dom av den 15 maj 2014, Almos Agrárkülkereskedelmi (C‑337/13, EU:C:2014:328, punkt 34), och dom av den 7 september 2004, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, punkt 66). Se, även, förslag till avgörande av generaladvokaten Bot i målet Rahman m.fl. (C‑83/11, EU:C:2012:174, punkt 81). Se, angående beslut, dom av den 10 november 1992, Hansa Fleisch Ernst Mundt (C‑156/91, EU:C:1992:423, punkt 15).
(
33
)	Se, vad gäller direktiv, även, dom av den 17 juli 2008, Flughafen Köln/Bonn (C‑226/07, EU:C:2008:429, punkterna 33–34), och dom av den 6 oktober 2015, T-Mobile Czech Republic och Vodafone Czech Republic (C‑508/14, EU:C:2015:657, punkt 53).
(
34
)	Se dom av den 18 oktober 2001, Gharehveran (C‑441/99, EU:C:2001:551, punkterna 39–44).
(
35
)	Dom av den 6 oktober 1970, Grad (9/70, EU:C:1970:78, punkt 5).
(
36
)	Se, för ett liknande resonemang vad gäller direktiv, dom av den 26 februari 1986, Marshall (152/84, EU:C:1986:84, punkt 48).
(
37
)	Dom av den 10 oktober 2017 (C‑413/15, EU:C:2017:745).
(
38
)	Se, även, dom av den 12 juli 1990, Foster m.fl. (C‑188/89, EU:C:1990:313, punkt 20).
(
39
)	EGT L 239, 2000, s. 1.
(
40
)	Rådets direktiv 2001/51/EG av den 28 juni 2001 om komplettering av bestämmelserna i artikel 26 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 (EGT L 187, 2001, s. 45).
(
41
)	De kontroller som utförs av flygbolag kan vara av tre olika slag: i) identitetskontroller, som ett led i den kommersiella verksamheten, vid incheckningen för att kontrollera identiteten på passagerare med biljett utställd i ett visst namn eller för att bekräfta att en person har rätt till exempelvis rabatt; ii) kontroller av säkerhetsskäl i undantagsfall, till exempel när det finns misstanke om att en passagerare kan utgöra en fara för allmän ordning eller övriga passagerares säkerhet; iii) kontroller för att undgå transportöransvar för personer som saknar resehandlingar; se, i detta hänseende, det svar som den dåvarande kommissionären Vitorino ingav den 5 juli 2001 på en parlamentsfråga om Air Frances systematiska identitetskontroll inför ombordstigning vid flygplatsen Charles de Gaulle, tillgänglig på webbplatsen http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2001–1486&language=SV.
(
42
)	Det mål som gav upphov till dom av den 4 september 2014, Air Baltic Corporation (C‑575/12, EU:C:2014:2155), gällde en sådan administrativ sanktionsavgift som de litauiska myndigheterna hade ålagt Air Baltic. Ett annat mål angående en sanktion som de ungerska myndigheterna har ålagt Ryanair pågår nu vid domstolen (se mål C‑754/18, Ryan Air Designated Activity Company).
(
43
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 77, 2016, s. 1). Begreppet in- och utresekontroller definieras i artikel 2.11 i nämnda kodex som ”kontroller vid gränsövergångsställen för att säkerställa att personer, deras transportmedel och föremål i deras besittning kan tillåtas att resa in i medlemsstaternas territorium eller att lämna det”. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 2018, Touring Tours und Travel och Sociedad de Transportes (C‑412/17, EU:C:2018:1005, punkt 45 och där angiven rättspraxis), där domstolen preciserade att de kontroller av resehandlingar som utförs av transportörernas personal i samband med gränsöverskridande bussresor inte utgör in- och utresekontroller, i den mån de genomförs inne i en medlemsstat, i detta fall den medlemsstat där passagerarna går på bussen när en gränsöverskridande resa påbörjas, och inte ”vid gränserna” eller ”vid gränspassage”.
(
44
)	Begreppet gränskontrolltjänsteman definieras i artikel 2.14 i kodexen om Schengengränserna som ”en offentlig tjänsteman som i enlighet med nationell rätt tjänstgör vid ett gränsövergångsställe eller längs gränsen eller i omedelbar närhet av en sådan gräns och som enligt denna förordning och nationell rätt utför gränskontroll”.
(
45
)	Dom av den 13 december 2018 (C‑412/17, EU:C:2018:1005, punkterna 48 och 49).
(
46
)	Dom av den 10 oktober 2017 (C‑413/15, EU:C:2017:745).
(
47
)	Se dom av den 4 oktober 2012, Finnair (C‑22/11, EU:C:2012:604, punkt 29).
(
48
)	I synnerhet av förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om införande av gemensamma regler om kompensation och assistans till flygpassagerare vid nekad ombordstigning och inställda eller kraftigt försenade flygningar, vilket lades fram av Europeiska gemenskapernas kommission den 21 december 2001 (KOM(2001) 784 slutlig).
(
49
)	Se dom av den 4 oktober 2012, Finnair (C‑22/11, EU:C:2012:604, punkt 22), och dom av den 4 oktober 2012, Rodríguez Cachafeiro och Martínez-Reboredo Varela-Villamor (C‑321/11, EU:C:2012:609, punkt 24).
(
50
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 januari 2006, IATA och ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10, punkt 69), dom av den 22 december 2008, Wallentin-Hermann (C‑549/07, EU:C:2008:771, punkt 18), dom av den 4 oktober 2012, Finnair (C‑22/11, EU:C:2012:604, punkt 23), och dom av den 4 oktober 2012, Rodríguez Cachafeiro och Martínez-Reboredo Varela-Villamor (C‑321/11, EU:C:2012:609, punkt 25).
(
51
)	Se, för ett liknande resonemang, kommissionens tillkännagivande, Tolkningsriktlinjer till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 261/2004 om fastställande av gemensamma regler om kompensation och assistans till passagerare vid nekad ombordstigning och inställda eller kraftigt försenade flygningar och till rådets förordning (EG) nr 2027/97 om lufttrafikföretags skadeståndsansvar vid olyckor, ändrad genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 889/2002 (2016/C/3502 (EUT 2016, C 214, s. 5, punkt 3.1.1).
(
52
)	Se ändringsförslag 9 som lämnades vid första behandlingen. Som motivering för detta ändringsförslag anförde parlamentet att ”[f]örordningen bör innehålla en definition av nekad ombordstigning som bland annat beaktar att avsaknaden av eller ogiltiga identitetshandlingar eller andra säkerhetshänsyn utgör giltiga grunder för att neka transport utan att detta skall betraktas som nekad ombordstigning”. Se parlamentets ståndpunkt definierad vid första behandlingen den 24 oktober 2002 (EUT C 300E, 2003, s. 557). Jag vill påpeka att kommissionen i sitt ändrade förslag till förordning (EUT 71–E, 2003, s. 188) anslöt sig till parlamentets ändringsförslag och införde en definition av begreppet nekad ombordstigning (”att neka en passagerare ombordstigning”) i artikel 2 led h b) i förslaget till förordning, dock utan att anta den invändning som framställts av parlamentet.
(
53
)	Ordalydelsen i artikel 2 j i gemensam ståndpunkt (EG) nr 27/2003 av den 18 mars 2003 (EUT C 125, 2003, s. 63) var huvudsakligen identisk med den nu gällande.
(
54
)	Se dom av den 4 oktober 2012, Finnair (C‑22/11, EU:C:2012:604, punkt 24), och dom av den 4 oktober 2012, Rodríguez Cachafeiro och Martínez-Reboredo Varela-Villamor (C‑321/11, EU:C:2012:609, punkt 32 och följande punkter).