61998CC0466_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
Introducción
1. Mediante ocho recursos distintos, presentados simultáneamente el 18 de diciembre de 1998, la Comisión demandó ante el Tribunal de Justicia al Reino Unido, Dinamarca, Suecia, Finlandia, Bélgica, Luxemburgo, Austria y Alemania. En los recursos se imputan, basándose en el artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE), diversas infracciones del Derecho comunitario resultantes de la celebración por parte de algunos Estados miembros de acuerdos bilaterales con los Estados Unidos de América en materia de transporte aéreo. En particular, se reprocha a los Estados demandados lo siguiente:
a) Haber celebrado con US, entre 1995 y 1996, acuerdos particularmente liberales en materia de transporte aéreo (a saber, acuerdos «open sky»), contraviniendo los principios relativos al reparto de competencias exteriores entre la Comunidad y los Estados miembros (esta imputación, sin embargo, no afecta al Reino Unido porque su acuerdo con US no se considera del tipo «open sky»).
b) Haber infringido el artículo 52 del Tratado CE (actualmente artículo 43 CE) al incluir o mantener en los acuerdos bilaterales con US una denominada «cláusula de nacionalidad», que en la práctica permite a cada una de las Partes denegar los derechos previstos en los propios acuerdos a compañías aéreas designadas por el otro Estado contratante, pero que no sean de propiedad ni estén controladas por nacionales de tal Estado.
c) Con carácter subsidiario, haber infringido, según los casos, el artículo 234, párrafo segundo, o el artículo 5 del Tratado CE (actualmente artículos 307 CE, párrafo segundo, y 10 CE, respectivamente), por no haber hecho todo lo posible para que resultaran plenamente conformes con el Derecho comunitario los acuerdos celebrados con US con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado CE o a la adopción de la normativa comunitaria en materia de transporte aéreo y, en particular, del denominado tercer «paquete» normativo (esta imputación tampoco se ha formulado contra el Reino Unido).
2. No es necesario extenderse mucho en subrayar la importancia y el carácter delicado de los presentes asuntos. En efecto, las cuestiones sometidas al Tribunal de Justicia revisten evidente relevancia en el ámbito político y administrativo; y ello no sólo por el desacostumbrado número de Estados miembros implicados y por las consecuencias que las cuestiones tienen para las relaciones con Estados Unidos, sino sobre todo debido a sus implicaciones en los radicales procesos de reorganización que se están llevando a cabo en el sector del transporte aéreo internacional y, por lo tanto, en las estrategias de las compañías aéreas de la Comunidad, obligadas a operar en un contexto económico caracterizado por la globalización de los mercados y la creciente competencia internacional. Pero lo que más me urge subrayar a estos efectos es que los recursos objeto de examen presentan por muchas razones un interés especial, así como una notable complejidad, que existe también en el ámbito jurídico. En las páginas que siguen procuraré exponer con claridad lo anterior; de momento es suficiente con indicar que, por lo que a mí me consta, ésta es la primera vez que la Comisión promueve procesos de estas características contra los Estados miembros por invasión de la competencia externa de la Comunidad.
I. Marco normativo de referencia
Derecho comunitario
3. Como es notorio, en el sistema del Tratado, el transporte aéreo es objeto de una regulación especial. En efecto, el artículo 84, apartado 1, del Tratado CE (actualmente artículo 80 CE) prevé que las disposiciones del Título IV (actualmente Título V), relativo a los transportes, se aplicarán sólo a los transportes por ferrocarril, carretera o vías navegables; a tenor del apartado 2 de dicho artículo, corresponde al Consejo, por mayoría cualificada, decidir «si, en qué medida y de acuerdo con qué procedimiento, podrán adoptarse disposiciones apropiadas para la navegación marítima y aérea».
4. Basándose en esta última disposición y a fin de realizar gradualmente el mercado interior del transporte aéreo, el Consejo adoptó, en los años 1987, 1990 y 1992, tres «paquetes» normativos destinados a garantizar, por un lado, la libre prestación de servicios de transporte aéreo y, por otro, la aplicación en este sector de las normas comunitarias en materia de competencia.
5. Según un método gradual, tras una apertura parcial del mercado emprendida mediante los dos primeros paquetes normativos, con el tercer paquete el Consejo ha realizado finalmente una completa liberalización del transporte aéreo intracomunitario. Dentro de ese conjunto de normas se incluyen en particular los siguientes actos:
i) El Reglamento (CEE) nº 2407/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, sobre la concesión de licencias a las compañías aéreas, que establece los requisitos para la concesión y mantenimiento por los Estados miembros de licencias de explotación destinadas a compañías aéreas establecidas en la Comunidad. A este respecto, es importante subrayar desde ahora que el artículo 3, apartado 3, de dicho Reglamento prevé que dentro del territorio comunitario no se permitirá a ninguna empresa establecida en la Comunidad transportar por vía aérea pasajeros, correo y/o carga, a cambio de remuneración y/o pago de alquiler, a no ser que se haya concedido a dicha empresa la licencia de explotación correspondiente. Por otro lado, con arreglo al artículo 4 del Reglamento, sin perjuicio de los acuerdos y convenios en los que la Comunidad sea parte contratante, la licencia en cuestión sólo podrá concederse a sociedades establecidas en un Estado miembro, en las que los Estados miembros o sus nacionales tengan la propiedad mayoritaria y que estén efectivamente controladas por aquéllos. Así pues, el Reglamento en cuestión se refiere únicamente a las licencias de explotación para las compañías aéreas de la Comunidad y relativas a las rutas intracomunitarias.
ii) El Reglamento (CEE) nº 2408/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, relativo al acceso de las compañías aéreas de la Comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias. Por lo que aquí interesa, cabe observar que el artículo 3, apartado 1, de dicho Reglamento dispone que los Estados miembros interesados autorizarán a las compañías aéreas comunitarias (es decir, a aquellas compañías que hayan obtenido una licencia de explotación en virtud del Reglamento nº 2407/92) el ejercicio de derechos de tráfico en las rutas intracomunitarias; el apartado 2 de dicho artículo prevé algunas excepciones, limitadas en el tiempo (hasta el 1 de abril de 1997), en lo que respecta únicamente al cabotaje. El referido Reglamento establece también normas especiales que atribuyen a los Estados miembros la facultad de imponer obligaciones de servicio público en determinadas rutas (artículos 4 a 7); la de regular, sin que exista discriminación basada en la nacionalidad o identidad de la compañía aérea, la distribución del tráfico entre los aeropuertos en el interior de un sistema aeroportuario (artículo 8); y, en el supuesto de que existan problemas graves de congestión y/o medioambientales, la de imponer condiciones y limitar o denegar el ejercicio de los derechos de tráfico, en particular cuando otras modalidades de transporte puedan ofrecer un nivel de servicio satisfactorio.
iii) El Reglamento (CEE) nº 2409/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, sobre tarifas y fletes de los servicios aéreos, que prevé los criterios y procedimientos para el establecimiento de las tarifas aéreas y fletes de los servicios aéreos dentro de la Comunidad. A este respecto debe subrayarse que, aun cuando el Reglamento no se aplica a las tarifas y fletes percibidos por compañías aéreas que no sean de la Comunidad [artículo 1, apartado 2, letra a)], su artículo 1, apartado 3, prevé, sin embargo, que «solamente las compañías aéreas de la Comunidad tendrán derecho a ofrecer nuevos productos o tarifas inferiores a las existentes para los mismos productos»; lo que evidentemente implica la correspondiente prohibición para las compañías aéreas de países terceros.
6. Junto a las normas contenidas en los mencionados «paquetes», el legislador comunitario ha adoptado otros actos normativos en materia de transporte aéreo; en estas conclusiones voy a recordar concretamente los siguientes:
i) El Reglamento (CEE) nº 2299/89 del Consejo, de 24 de julio de 1989, por el que se establece un código de conducta para los sistemas informatizados de reserva. A tenor de su artículo 1, dicho Reglamento se aplicará a los sistemas informatizados de reservas (en lo sucesivo, «SIR») que sean ofrecidos y/o utilizados en el territorio de las Comunidades para distribuir y vender productos de transporte aéreo, con independencia de: la condición o nacionalidad del vendedor del sistema; la fuente de la información utilizada o la ubicación de la unidad central de procesamiento de datos correspondiente; y la situación geográfica del producto de transporte aéreo de que se trate. No obstante, el artículo 7 prevé lo siguiente:
«1. Las obligaciones de los vendedores de sistemas previstas en los artículos 3 y 4 a 6 no se aplicarán con respecto a las compañías aéreas matrices de terceros países cuyo sistema informatizado de reserva en el exterior del territorio de la Comunidad no dispense a las compañías aéreas comunitarias un trato equivalente al previsto en el presente Reglamento y en el Reglamento (CEE) nº 83/91 de la Comisión.
2. Las obligaciones de las compañías aéreas matrices o participantes, previstas en los artículos 3 bis, 4 y 8, no se aplicarán con respecto a un sistema informatizado de reserva controlado por una o varias compañías aéreas de uno o varios terceros países si no se dispensa a la compañía (o compañías) aérea matriz o participante en el exterior del territorio de la Comunidad un trato equivalente al previsto en el presente Reglamento y en el Reglamento (CEE) nº 83/91.»
ii) El Reglamento (CEE) nº 95/93 del Consejo, de 18 de enero de 1993, relativo a normas comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios. Este Reglamento -inspirado en el principio de que en los aeropuertos comunitarios las franjas horarias deben asignarse de manera imparcial, transparente y no discriminatoria- se aplica también a las compañías aéreas de países terceros; no obstante, el artículo 12 del Reglamento dispone lo siguiente:
«1. Cuando se considere que un país tercero, en relación con la asignación de franjas horarias en un aeropuerto:
a) no otorga a las compañías aéreas comunitarias un trato comparable al que los Estados miembros dispensan a las compañías aéreas de aquel país; o
b) no otorga a las compañías aéreas comunitarias un trato nacional de facto; u
c) otorga a las compañías de otros países terceros un trato más favorable que el que dispensa a las compañías aéreas comunitarias,
podrán tomarse las medidas oportunas con objeto de remediar esta situación por cuanto se refiere al aeropuerto o aeropuertos en cuestión, incluso mediante la suspensión total o parcial de las obligaciones del presente Reglamento respecto a una compañía aérea de dicho país tercero, de conformidad con la legislación comunitaria.
2. Los Estados miembros informarán a la Comisión sobre cualquier dificultad importante, de iure o de facto, que las compañías aéreas comunitarias hayan encontrado para obtener franjas horarias en los aeropuertos de países terceros.»
Derecho internacional
7. Como es notorio, a nivel internacional, el transporte aéreo se regula en el Convenio de Chicago sobre aviación civil internacional, de 7 de diciembre de 1944. Por cuanto aquí interesa, cabe recordar que, según el artículo 1 del Convenio, «todo Estado tiene soberanía plena y exclusiva en el espacio aéreo situado sobre su territorio». El artículo 6 del Convenio, por su parte, prevé que «ningún servicio aéreo internacional regular podrá explotarse en el territorio o sobre el territorio de un Estado contratante, excepto con el permiso especial u otra autorización de dicho Estado y de conformidad con las condiciones de dicho permiso o autorización».
II. Hechos y procedimiento
La iniciativa de la Comisión para la celebración por la Comunidad de acuerdos internacionales en materia de transporte aéreo
8. Las relaciones entre los Estados miembros de la Comunidad Europea y US en materia de transporte aéreo tradicionalmente consisten en redes de acuerdos bilaterales que confieren a las compañías aéreas de las Partes Contratantes, en las condiciones que se establezcan en cada acuerdo, las habilitaciones previstas en el citado artículo 6 del Convenio de Chicago.
9. Con el fin de sustituir este conjunto de convenios bilaterales por un único acuerdo celebrado entre la Comunidad y US, desde los primeros años noventa la Comisión europea ha pedido reiteradamente al Consejo autorización para negociar con las autoridades norteamericanas un acuerdo de ese tipo en materia de transporte aéreo.
10. Una primera petición en este sentido fue formulada por la Comisión el 23 de febrero de 1990, mediante la presentación de una «Propuesta de Decisión del Consejo relativa a un procedimiento de consulta y autorización de los acuerdos referentes a las relaciones comerciales en el sector de la aviación entre Estados miembros y terceros países. Algún tiempo después, el 23 de octubre de 1992, la Comisión presentó una segunda propuesta de Decisión, ligeramente modificada. El fundamento jurídico de ambas propuestas lo constituía el artículo 113 del Tratado (actualmente artículo 133 CE), basándose en el presupuesto de que la celebración de acuerdos internacionales en materia de transporte aéreo estaba incluido en el ámbito de la política comercial de la Comunidad.
11. En ambos casos, sin embargo, el Consejo no acogió favorablemente la iniciativa de la Comisión. La posición del Consejo fue expuesta con claridad en las conclusiones aprobadas el 15 de marzo de 1993, en las cuales se precisaba lo siguiente:
- que, a juicio del Consejo, el artículo 84, apartado 2, del Tratado constituía el fundamento jurídico apropiado para el desarrollo de una acción exterior en el sector de la aviación;
- que los Estados miembros conservaban íntegramente su competencia en lo referente a las relaciones con los países terceros en el sector de la aviación, sin perjuicio de las medidas que el Consejo hubiera adoptado o adoptara en el futuro en la materia. A este respecto, de todos modos, se subrayaba que en el transcurso de las negociaciones bilaterales los Estados miembros deberían haber tenido oportunamente en cuenta las obligaciones que les impone el Derecho comunitario y deberían haberse informado sobre los intereses de los demás Estados miembros;
- que únicamente podrían haberse llevado a cabo negociaciones a nivel comunitario con países terceros cuando el Consejo hubiera considerado tal procedimiento conforme con el interés común, por el hecho de poder conseguir para el conjunto de los Estados miembros un resultado mejor que el obtenido en virtud del tradicional sistema de acuerdos bilaterales.
12. En abril de 1995, la Comisión volvió a plantear la cuestión, proponiendo al Consejo una decisión que le autorizara a negociar con US un acuerdo en materia de transporte aéreo. A raíz de esta nueva petición, en junio de 1996, el Consejo confirió a la Comisión un mandato restringido para que negociara con aquel país -en colaboración con un comité especial designado por el propio Consejo- en lo que atañe a los siguientes aspectos: normas de competencia; propiedad y control de las compañías aéreas; SIR; «code-sharing»; resolución de conflictos; arrendamiento financiero; cláusulas sobre medio ambiente; medidas transitorias. En el supuesto de que así lo solicitara US, se autorizaba a ampliar el ámbito de las negociaciones con vistas a incluir también en ellas las ayudas de Estado y otras medidas destinadas a evitar la quiebra de las compañías aéreas; la asignación de las franjas horarias en los aeropuertos; la idoneidad económica y técnica de las compañías aéreas; las cláusulas en materia de seguridad; y cualquier otra cuestión relativa a la regulación del sector. Por el contrario, se indicaba expresamente que el mandato no abarcaba las negociaciones relativas al acceso al mercado (en donde se incluye el «code-sharing» y el arrendamiento financiero, en la medida en que se refieren a los derechos de tráfico), así como tampoco las relativas a las capacidades, a la designación de las compañías aéreas y a las tarifas.
13. Algunas declaraciones de las dos Instituciones interesadas se incluyeron en el acta de la sesión del Consejo en la que se confirió a la Comisión el mencionado mandato para negociar. Por lo que aquí interesa, cabe señalar que en una de aquellas declaraciones, formulada conjuntamente por ambas Instituciones, se afirmaba que, a fin de garantizar durante las negociaciones la continuidad de las relaciones Estados miembros/US y para poder disponer de una alternativa válida en el supuesto de que fracasaran tales negociaciones, se conservaría el vigente sistema de convenios bilaterales, que seguiría en vigor hasta la celebración de un nuevo acuerdo. La Comisión, por su parte, en una declaración autónoma posterior afirmó que consideraba haber adquirido la competencia comunitaria relativa a los derechos de tráfico aéreo.
14. Consta que la Comisión presentó en noviembre de 1997 una nueva petición de mandato para negociar, pero el Consejo no dio curso alguno a dicha petición.
15. Ha de indicarse asimismo que hasta la fecha no se ha celebrado con US ningún acuerdo en ejecución del mandato para negociar que le fue conferido a la Comisión en 1996. En cambio, tal como dicha Institución subraya en sus escritos procesales, la Comunidad celebró en 1992 un Acuerdo con el Reino de Noruega y con el Reino de Suecia sobre aviación civil; alcanzó en la materia un entendimiento de principio con Suiza, y está negociando con doce países europeos (Bulgaria, República Checa, Estonia, Hungria, Islandia, Letonia, Lituania, Noruega, Polonia, Rumania, Eslovaquia y Eslovenia) un Acuerdo relativo a la creación de un «espacio aéreo común europeo».
Los acuerdos US/Estados miembros y el procedimiento administrativo previo
16. Consta en autos que, desde 1992, US ha venido proponiendo a diversos Estados miembros de la Comunidad la modificación de los acuerdos bilaterales vigentes en materia de transporte aéreo, a fin de hacerlos conformes a un modelo específico de acuerdo particularmente liberal (denominado Acuerdo «open sky»). Según directrices del Gobierno norteamericano, citadas en el recurso de la Comisión, un Acuerdo «open sky» debe atenerse, en particular, a los siguientes criterios:
«1. Libre acceso a todas las rutas.
2. Capacidades y frecuencias ilimitadas en todas las rutas.
3. Derechos de ruta y de tráfico ilimitados, es decir, derecho a establecer una conexión entre cualquier punto de Estados Unidos y cualquier punto del país europeo, sin restricciones en cuanto a los puntos intermedios y a los puntos situados más allá de los territorios de las Partes Contratantes, cambio de aeronave, flexibilidad en la elección de los itinerarios, reparto de las terminales o derecho de efectuar el tráfico de quinta libertad.
4. Fijación de los precios con arreglo al sistema de la doble desaprobación en el mercado de tercera y cuarta libertad: 1) en los mercados intracomunitarios: derecho a aplicar los mismos precios en los mercados de países terceros; 2) en los mercados no comunitarios: derecho a fijar libremente los propios precios en los mercados de los países terceros en la medida en que las compañías de tercera y cuarta libertad dispongan de tal derecho.
5. Acuerdo liberal en materia de vuelos chárter (se aplican las normas de aquel de los dos Estados cuyas normas sean menos restrictivas en materia de vuelos chárter, sea cual sea el origen del vuelo).
6. Régimen liberal en materia de carga (criterios igual de amplios que los establecidos para los transportistas que llevan a cabo el transporte combinado).
7. Acuerdo de conversión y repatriación de los ingresos (las compañías aéreas podrán convertir los ingresos y repatriarlos en divisas fuertes, de modo inmediato y sin restricciones).
8. Posibilidad de acuerdo de "code-sharing".
9. Disposiciones relativas a los servicios de escala (derecho de la compañía aérea a realizar/controlar los servicios aeroportuarios de apoyo a sus actividades).
10. Disposiciones que fomentan la competencia, en relación con las posibilidades comerciales, los cánones de utilización, la competencia leal y los derechos intermodales.
11. Compromiso explícito de eliminar cualquier discriminación en el acceso y utilización de los sistemas informatizados de reservas.
(nota: ni que decir tiene que un Acuerdo "open sky" contiene disposiciones tipo en materia de seguridad).»
17. Tal como también se desprende de los criterios orientativos reseñados más arriba, el intercambio completo de derechos de tráfico constituye un elemento esencial y característico de los acuerdos del tipo «open sky». Junto al intercambio de los derechos denominados de tercera y cuarta libertad, es decir, el derecho de una compañía aérea a transportar pasajeros del país de origen a otro país y viceversa, acuerdos similares prevén asimismo el intercambio de los derechos de quinta libertad, es decir, el derecho a transportar pasajeros entre dos países con una aeronave de un tercer país, en una ruta que tenga su origen/destino en este último país. Por poner un ejemplo, un intercambio de derechos de quinta libertad entre Bélgica y US supone para una compañía aérea norteamericana el derecho a mantener un vuelo Boston/Bruselas/Berlín o un vuelo Berlín/Bruselas/Boston (embarcando y desembarcando pasajeros en la escala intermedia), siempre que, naturalmente, las autoridades alemanas concedan la correspondiente autorización en lo que atañe a aquella parte del vuelo que sea competencia suya: autorización ésta, por su parte, que puede ser concedida en virtud de decisiones individuales o derivarse, en términos generales, de un intercambio de derechos de quinta libertad entre Alemania y US. Así pues, por cuanto aquí interesa directamente, ha de subrayarse que un intercambio de derechos de quinta libertad permite que las compañías aéreas norteamericanas tengan acceso a las rutas intracomunitarias, especialmente cuando existen una serie de acuerdos similares celebrados entre US y diversos Estados miembros de la Comunidad.
18. En los años 1993/1994, US intensificó sus esfuerzos diplomáticos en relación con algunos países europeos. En 1995, se puso de acuerdo con Dinamarca, Suecia, Finlandia, Bélgica, Luxemburgo y Austria para modificar, siguiendo el modelo «open sky», los acuerdos con tales países que ya estaban vigentes en la materia; en 1996, celebraron con Alemania un acuerdo similar, a fin de sustituir un régimen transitorio especial negociado en 1994 (tales acuerdos se denominarán en lo sucesivo, «acuerdos controvertidos»); en 1995, por último, se pusieron asimismo de acuerdo con el Reino Unido para modificar el acuerdo bilateral anteriormente vigente, aunque sin alinear el nuevo acuerdo con el modelo «open sky» (tal acuerdo, como ya se verá, no ha sido objeto de impugnación por parte de la Comisión, de manera que no constituye un «acuerdo controvertido»).
19. Antes de la celebración de los mencionados acuerdos, sin embargo, la Comisión, mediante escrito de 17 de noviembre de 1994, ya había instado a los Estados miembros a evitar cualquier negociación con US antes de haberse coordinado entre ellos y de haber alcanzado una posición común; en dicho escrito se proponía asimismo que la Comisión participara, en calidad de observadora, en las eventuales discusiones preliminares con la Administración norteamericana. Más tarde, entre marzo y abril de 1995, la Comisión se dirigió por escrito a los Estados miembros demandados (con excepción de Alemania) para resaltar la incompatibilidad con el Derecho comunitario de los acuerdos bilaterales propuestos por US y pedir garantías de que tales acuerdos no serían negociados ni celebrados.
20. Al comprobar que los Estados miembros afectados no habían atendido a sus indicaciones, la Comisión les envió, entre junio y julio de 1995, sendos escritos de requerimiento con arreglo al artículo 169 del Tratado CE, imputándoles la invasión de la competencia externa de la Comunidad (debido a la celebración de acuerdos incluidos en el ámbito de competencia exclusiva de la Comunidad), la infracción de las normas sobre derecho de establecimiento (como consecuencia de la inclusión en dichos acuerdos de la denominada «cláusula de nacionalidad» o del mantenimiento de dicha cláusula) y, en general, el incumplimiento de la obligación de leal cooperación que establece el artículo 5 del Tratado CE (actualmente artículo 10 CE). Posteriormente, en mayo de 1996, la Comisión envió a Alemania un escrito de requerimiento análogo.
21. Todos los Estados miembros respondieron al escrito de requerimiento negando las imputaciones formuladas por la Comisión. Entre las diversas respuestas de los Gobiernos demandados, es oportuno recordar especialmente la del Reino Unido, el cual, además de cuestionar en Derecho la existencia de las infracciones expuestas en el escrito de requerimiento, negó, en lo que atañe a los hechos, haber celebrado con US un acuerdo del tipo «open sky». En efecto, el Gobierno británico objetó que, al igual que el anterior acuerdo de 1977 (conocido como Bermuda II), el acuerdo celebrado con la Administración norteamericana en 1995 no presentaba las características típicas de los acuerdos «open sky», es decir, la supresión de toda restricción en cuanto a capacidades, número de designaciones, puntos de origen y destino e intercambio de derechos de quinta libertad.
22. Al no quedar convencida por los argumentos alegados por los Estados miembros interesados, el 16 de marzo de 1998, la Comisión les envió un dictamen motivado en el que confirmaba en lo fundamental las imputaciones formuladas en el escrito de requerimiento. Por otro lado, frente a las tesis de diversos Estados miembros según las cuales el artículo 234, párrafo primero, del Tratado resultaba aplicable a los vigentes acuerdos con US, la Comisión adujo que, aunque así fuese, los Estados miembros habían infringido de todos modos el párrafo segundo de dicha disposición, al no haber hecho todo lo necesario para adaptar al Derecho comunitario los acuerdos celebrados con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado. Tan sólo en el procedimiento seguido contra el Reino Unido modificó la Comisión de modo significativo las imputaciones formuladas en el escrito de requerimiento, reconociendo que el acuerdo que dicho Estado miembro había celebrado en 1995 con la Administración norteamericana no correspondía al modelo «open sky». Así pues, la Comisión no imputó al Reino Unido la invasión de la competencia externa de la Comunidad, sino únicamente la infracción del artículo 52 del Tratado CE; y puesto que la «cláusula de nacionalidad», que según se alega vulnera el derecho de establecimiento, no fue modificada en el posterior acuerdo de 1995, la Comisión imputó al Reino Unido haber infringido el artículo 52 del Tratado al incluir esa misma cláusula en el Acuerdo Bermuda II de 1977 (acuerdo que, en el asunto contra el Reino Unido, debe considerarse, pues, un «acuerdo controvertido»). Por otro lado, es oportuno precisar que en el dictamen motivado enviado al Reino Unido no se imputaba la infracción del artículo 234, párrafo segundo, del Tratado.
23. No satisfecha con las respuestas a los dictámenes motivados, el 18 de diciembre de 1998, la Comisión interpuso los presentes recursos, para solicitar al Tribunal de Justicia que constatara las infracciones del Derecho comunitario imputadas en los dictámenes motivados. En particular, en el asunto contra el Reino Unido la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 52 del Tratado, al haber celebrado y aplicado el Acuerdo Bermuda II, que prevé la revocación, suspensión o limitación de los derechos de tráfico en el supuesto de que las compañías aéreas designadas por el Reino Unido no sean propiedad de tal Estado o de nacionales del mismo.
24. En los demás asuntos, en cambio, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
- Declare, con carácter principal, que los Estados demandados han incumplido las obligaciones que les incumben en virtud del Tratado y, concretamente, de los artículos 5 y 52, así como en virtud de las normas de Derecho derivado (en particular de los Reglamentos nos 2407/92, 2408/92, 2409/92, 2299/89 y 95/93), al haber negociado, firmado y ratificado los Acuerdos controvertidos.
- Con carácter subsidiario, para el supuesto de que el Tribunal de Justicia considere que los acuerdos controvertidos no modifican de un modo radical ni sustituyen a los anteriormente vigentes, que declare que, al no haber suprimido las disposiciones de estos últimos acuerdos incompatibles con el Tratado (en particular, con el artículo 52) y con el Derecho derivado, y al no haber adoptado todas las medidas necesarias para ello, los Estados miembros han incumplido las obligaciones que les incumben, según se trate o no de acuerdos celebrados con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado, en virtud del artículo 234, párrafo segundo, o en virtud del artículo 5 del Tratado (así como, en lo que atañe únicamente al recurso contra Alemania, por los acuerdos celebrados con posterioridad a la entrada en vigor del Tratado, en virtud de las disposiciones de Derecho derivado).
25. Los Estados miembros demandados se opusieron a las imputaciones formuladas por la Comisión, alegando en particular (con algunas diferencias que se indicarán caso a caso a lo largo de la exposición):
- Inadmisibilidad de los recursos por los siguientes motivos: utilización de procedimiento inadecuado; duración excesiva del procedimiento administrativo previo; imprecisión y carácter genérico del escrito de requerimiento; dictamen motivado en el que figuran imputaciones que no habían sido planteadas en el escrito de requerimiento; imprecisión en la individualización del objeto del recurso.
- Inexistencia de competencia exclusiva de la Comunidad para celebrar acuerdos del tipo «open sky» con US.
- Conformidad de la denominada «cláusula de nacionalidad» con la normativa comunitaria relativa al derecho de establecimiento.
- Y en cualquier caso, aplicabilidad en el caso de autos del artículo 234, párrafo primero, del Tratado e inexistencia de incumplimiento de las obligaciones previstas en el párrafo segundo de dicha disposición y en el artículo 5 del Tratado.
26. En apoyo de los Estados demandados han intervenido los Países Bajos (intervención autorizada mediante auto de 8 de julio de 1999), contra los cuales la Comisión inició asimismo un procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 169 del Tratado, que actualmente se encuentra en la fase administrativa previa, a fin de impugnar la celebración de un Acuerdo «open sky» con US.
III. Análisis jurídico
27. Inmediatamente antes de pasar al examen de las múltiples cuestiones que suscitan los presentes asuntos, debo dejar sentado que existen entre éstos difusas y evidentes coincidencias, como lo confirma, por lo demás, el hecho de que los recursos interpuestos por la Comisión en relación con cada uno de ellos sean en gran parte similares y, en algunos pasajes, totalmente idénticos. Así pues, considero oportuno dar un tratamiento conjunto a tales asuntos, sin perjuicio de poner de relieve de vez en cuando las particularidades de cada uno de ellos. Con tal fin, empezaré obviamente examinando la admisibilidad de los recursos, para entrar posteriormente en el fondo de los mismos.
A. Sobre la admisibilidad
28. Como ya he recordado, varios Gobiernos demandados proponen excepciones de inadmisibilidad contra los recursos de la Comisión, alegando, según los casos, los siguientes motivos: utilización de procedimiento inadecuado; duración excesiva del procedimiento administrativo previo; imprecisión y carácter genérico del escrito de requerimiento; referencia en el dictamen motivado a imputaciones que no habían sido formuladas en dicho escrito de requerimiento; imprecisión en la individualización del objeto del recurso. Paso, pues, a examinar, por su orden, tales excepciones.
Sobre la utilización de procedimiento inadecuado
29. Los Gobiernos belga, luxemburgués y alemán consideran que debe declararse la inadmisibilidad de los recursos por utilización de procedimiento inadecuado, habida cuenta de que la verdadera finalidad de los mismos no es propiamente constatar determinadas infracciones cometidas por los Estados demandados, sino inducir al Consejo a autorizar la apertura de una negociación de la Comunidad con US para la celebración de un acuerdo en materia de transporte aéreo. Pero si tal es la finalidad de la Comisión, alegan aquellos Gobiernos, dicha Institución no debería haberse dirigido contra los Estados miembros, sino contra el Consejo: bien impugnando las decisiones de éste que denegaban autorización para iniciar las negociaciones o que las autorizaban sólo en algunos aspectos, bien cuestionando su omisión contraria a Derecho.
30. Sin embargo, creo que la Comisión tiene razón al replicar a esta excepción recordando la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual «dada su función de guardiana del Tratado, la Comisión es [...] la única competente para decidir si es oportuno iniciar un procedimiento de declaración de incumplimiento, y debido a qué actuación u omisión imputable al Estado miembro afectado debe interponerse dicho procedimiento». En efecto, la Comisión dispone de amplia discrecionalidad para decidir si debe iniciar o no un procedimiento por incumplimiento contra un Estado miembro, sin que puedan fiscalizarse en vía judicial las correspondientes valoraciones. Por consiguiente, el mero hecho de que al efectuar tales valoraciones la Comisión considere asimismo las posibles consecuencias políticas y jurídicas de una eventual sentencia condenatoria (extremo que, de todos modos, no se ha demostrado en el caso de autos) no puede implicar la inadmisibilidad de un recurso interpuesto con arreglo al artículo 169 del Tratado; como tampoco puede implicar la inadmisibilidad de tal recurso el hecho de que los objetivos que se afirma perseguir puedan también alcanzarse utilizando una vía judicial distinta, habida cuenta de que, entre las diversas acciones posibles en abstracto, la Comisión es libre de escoger aquella que considere más oportuna en cada caso concreto.
Sobre la duración excesiva del procedimiento administrativo previo
31. El Gobierno austriaco lamenta, por su parte, que el procedimiento administrativo previo se haya prolongado durante dos años y nueve meses y que tal dilación haya ocasionado una situación de grave inseguridad jurídica para el Estado demandado. En sustancia, creo que dicho Gobierno, aunque no lo diga expresamente, pretende cuestionar la admisibilidad del recurso de la Comisión debido a la duración excesiva del procedimiento administrativo previo.
32. Debe recordarse, sin embargo, como así lo ha hecho también la Comisión en sus propios escritos, que, «con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las disposiciones del artículo 169 del Tratado son aplicables sin que la Comisión deba observar un plazo determinado, sin perjuicio de los supuestos en que la duración excesiva del procedimiento administrativo previo, previsto en dicha disposición, pueda aumentar, para el Estado demandado, la dificultad de rebatir los argumentos de la Comisión y pueda violar, así, los derechos de defensa [...] Por consiguiente, corresponde al Estado miembro interesado probar tal incidencia.» Teniendo en cuenta que el Gobierno austriaco no ha denunciado la violación de sus propios derechos de defensa a causa de la excesiva duración del procedimiento, y que tampoco ha aducido otros elementos idóneos para demostrar una violación de este tipo, considero que la excepción debe ser desestimada.
Sobre la imprecisión y el carácter genérico del escrito de requerimiento
33. El Gobierno alemán reprocha también a la Comisión el no haber indicado con suficiente precisión en el escrito de requerimiento las infracciones que se le imputan, y en particular el no haber indicado qué disposiciones del acuerdo controvertido deberían haberse modificado y de qué modo. La Comisión, por su parte, subraya que el escrito de requerimiento puede circunscribirse a delimitar en términos generales la situación de hecho y de Derecho que subyazca al procedimiento por incumplimiento, sin que ello lleve consigo la inadmisibilidad del recurso.
34. A este respecto, cabe recordar que, según reiterada jurisprudencia, «dado el objetivo asignado a la fase administrativa previa en el recurso por incumplimiento, el escrito de requerimiento tiene por fin circunscribir el objeto del litigio e indicar al Estado miembro al cual se insta a presentar sus observaciones los elementos necesarios para preparar su defensa». Aunque la posibilidad de presentar observaciones en el procedimiento administrativo previo suponga una garantía fundamental para la defensa de los Estados miembros, no se afirma que esto tenga que suceder del mismo modo en cada una de las fases del procedimiento. En particular, precisa el mismo Tribunal de Justicia, si bien es verdad que «el dictamen motivado al que se refiere el artículo 169 del Tratado CEE debe contener una exposición coherente y detallada de las razones que hayan conducido a la Comisión al convencimiento de que el Estado miembro había incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado [sin embargo] el Tribunal de Justicia no puede imponer unas exigencias de precisión tan estrictas con respecto al escrito de requerimiento, el cual no puede necesariamente consistir más que en una primera exposición sumaria de las imputaciones».
35. De la referida jurisprudencia se desprende que la Comisión podía legítimamente limitarse en el escrito de requerimiento a indicar sucintamente las imputaciones formuladas contra Alemania, reservándose la posibilidad de facilitar posteriormente mayores precisiones en el dictamen motivado, a la luz asimismo de la información y de las aclaraciones presentadas por el Estado miembro. Por lo tanto, en el caso de autos basta con indicar que el escrito de requerimiento permitía al Estado demandado individualizar con suficiente precisión el objeto del litigio y preparar su defensa frente a las imputaciones de la Comisión. Así pues, la Comisión no restringió los derechos de defensa de aquel Estado, el cual tuvo más tarde la posibilidad de responder ampliamente a las imputaciones formuladas con más detalle en el dictamen motivado, cuya integridad no ha sido cuestionada en el presente proceso. De lo anterior resulta que esta excepción debe también ser desestimada.
Sobre el hecho de no haberse planteado en el escrito de requerimiento las imputaciones formuladas en el dictamen motivado
36. El Gobierno austriaco subraya también que la imputación relativa a la infracción del artículo 234, párrafo segundo, del Tratado fue formulada por primera vez en el dictamen motivado, sin que en el escrito de requerimiento se hubiera hecho mención a ella: lo cual, según dicho Gobierno, supuso una ampliación indebida del litigio y lleva consigo ahora la inadmisibilidad del recurso en lo que atañe a la cuestionada imputación. La Comisión objeta a lo anterior que la necesidad de impugnar la infracción del artículo 234, párrafo segundo, no se puso de manifiesto hasta después de que el Gobierno demandado hubiera invocado, en su respuesta al escrito de requerimiento, lo dispuesto en el párrafo primero de dicho artículo; en cualquier caso, según la Comisión, el artículo 234, párrafo segundo, no hace sino especificar las obligaciones de leal cooperación previstas en el artículo 5 del Tratado, cuyo incumplimiento ya había sido impugnado en el escrito de requerimiento.
37. A este respecto, he observado ya que en el dictamen motivado la Comisión puede precisar y puntualizar mejor las imputaciones formuladas en términos generales en el escrito de requerimiento; añado ahora que obviamente esto es válido con mayor razón cuando las precisiones resultan necesarias como consecuencia de los argumentos desarrollados por los Estados miembros en respuesta a dicho escrito de requerimiento. Tal como ha declarado el Tribunal de Justicia, «si bien es cierto que, en el marco del procedimiento previsto en el artículo 169, el recurso interpuesto por la Comisión debe tener el mismo objeto que el dictamen motivado, mientras que éste debe ir precedido por un requerimiento, nada impide que la Comisión precise, en el dictamen motivado, los cargos que había formulado ya, de forma más global, en el escrito de requerimiento. En efecto, la respuesta a este último puede dar lugar a un nuevo examen de dichos cargos.»
38. Ahora bien, como ha observado la Comisión, la obligación de recurrir a todos los medios apropiados para eliminar las incompatibilidades con el Derecho comunitario de los acuerdos anteriores a la entrada en vigor del Tratado, que el artículo 234, párrafo segundo, del propio Tratado impone a los Estados miembros, constituye de todos modos la aplicación a este sector específico de la obligación general de cooperación que prescribe el artículo 5. De ello se deduce que la Comisión podía legítimamente especificar en el dictamen motivado que si se hubiera aplicado el párrafo primero del artículo 234, como había sostenido el Gobierno austriaco en respuesta al escrito de requerimiento, el incumplimiento de la obligación de leal cooperación se habría concretado en una infracción del párrafo segundo de dicho artículo 234 del Tratado. Teniendo en cuenta que fue el mismo Gobierno demandado quien invocó el artículo 234 del Tratado y que los dos primeros párrafos de dicha disposición están estrechamente relacionados entre sí, el Gobierno demandado no puede sostener ahora que la imputación formulada con carácter subsidiario en el dictamen motivado respecto de la infracción del artículo 234, párrafo segundo, le haya impedido desarrollar plenamente su propia defensa en el procedimiento administrativo previo. Por consiguiente, considero que también debe desestimarse la excepción que se examina.
Sobre el objeto del recurso
39. El Gobierno alemán subraya, por último, que en el recurso de la Comisión se impugna la invasión de la competencia externa de la Comunidad, con referencia tanto al acuerdo de 1996 como al precedente régimen transitorio que rigió las relaciones con US desde 1994 hasta la celebración del acuerdo de 1996. Tal régimen transitorio, vigente aún en el momento del escrito de requerimiento, ya había agotado sus efectos, sin embargo, antes del envío del dictamen motivado y, por lo tanto, según el Gobierno demandado, no podía ser objeto del recurso. La Comisión considera, por el contrario, que está obligada a impugnar todos los incumplimientos que se hayan producido al respecto, con independencia de que los efectos de los mismos ya hayan cesado en el momento de la interposición del recurso.
40. Pues bien, la argumentación del Gobierno alemán me parece convincente. Según reiterada jurisprudencia, en efecto, los recursos interpuestos con arreglo al artículo 169 deben tener por objeto, so pena de inadmisibilidad, incumplimientos que persistan después de haber finalizado el plazo fijado en el dictamen motivado, pero no pueden tener por objeto incumplimientos a los que se haya puesto fin durante el procedimiento administrativo previo. De ello se deduce que, si en el escrito de requerimiento se tuvo en cuenta un régimen jurídico transitorio que ha sido sustituido, ya antes del envío del dictamen motivado, por un régimen definitivo, frente a este último habrá de actuar la Comisión. De lo contrario, en efecto, el Tribunal de Justicia se vería obligado a pronunciarse sobre un régimen que ha agotado sus propios efectos antes de que finalizara el plazo fijado en el dictamen motivado, contrariamente a lo que establece su propia jurisprudencia. Por lo tanto, considero que, en el asunto contra Alemania, debe declararse la inadmisibilidad del recurso de la Comisión en la parte relativa al régimen transitorio de 1994 y que, por consiguiente, el Tribunal de Justicia debe circunscribirse a examinar el acuerdo de 1996.
B. Fondo
1. Sobre la invasión de la competencia externa de la Comunidad
41. Con su primera imputación, la Comisión reprocha a los Estados miembros demandados (con excepción del Reino Unido) haber invadido la competencia de la Comunidad al celebrar los Acuerdos controvertidos. A este respecto, la Comisión desarrolla dos argumentaciones distintas: la primera se basa en la pretensión de que es «necesario», en el sentido del Dictamen 1/76, celebrar dichos acuerdos a nivel comunitario; la segunda se basa en el hecho de que los acuerdos en cuestión «afectan», en el sentido recogido en la sentencia AETC, a las reglas comunes adoptadas por la Comunidad en la subiecta materia. Voy a examinar separadamente, y por su orden, ambas argumentaciones.
A. Sobre la invasión de una competencia exclusiva de la Comunidad en el sentido del Dictamen 1/76
Alegaciones de las partes
42. Con su primera argumentación, la Comisión alega en lo sustancial que la Comunidad tiene competencia exclusiva para negociar el acuerdo objeto de examen. Pese a no existir una base normativa específica, tal competencia corresponde a la Comisión en virtud de los principios que el Tribunal de Justicia formuló en particular en el Dictamen 1/76, y ello debido al hecho de que los Acuerdos en cuestión eran «necesarios» para conseguir uno de los objetivos del Tratado.
43. Según la Comisión, en el mencionado dictamen el Tribunal de Justicia declaró que la competencia externa de la Comunidad puede considerarse exclusiva no sólo en los casos previstos en las normas, sino también en todos aquellos supuestos en que concurran las condiciones indicadas por el propio Tribunal de Justicia. En particular, conforme a la muy conocida sentencia AETC, la competencia externa existe cuando se hayan adoptado en el ámbito interno normas comunes; pero dicha competencia también existe -y éste es el punto ahora relevante- cuando la competencia interna no se ha ejercido y, sin embargo, resulta «necesaria» la celebración de un acuerdo a nivel comunitario para la consecución de uno de los objetivos del Tratado. La Comisión recuerda, en efecto, que a tenor del Dictamen 1/76, con independencia de que se adopten a nivel comunitario disposiciones particulares en el ámbito interno, «la competencia para obligar a la Comunidad frente a Estados terceros se desprende, sin embargo, de manera implícita de las disposiciones del Tratado que establecen la competencia interna, siempre que la participación de la Comunidad en el Acuerdo internacional sea necesaria [...] para la consecución de uno de los objetivos de la Comunidad». En este supuesto, por consiguiente, la «necesidad» de ejercer la competencia externa de la Comunidad tiene por efecto instituir tal competencia y excluir la de los Estados miembros.
44. Apoyándose en cuanto antecede, la Comisión intenta demostrar que, en los presentes asuntos, los derechos que los controvertidos acuerdos reconocen a las compañías aéreas norteamericanas en las rutas intracomunitarias provocan graves discriminaciones y distorsiones de la competencia en detrimento de las compañías aéreas comunitarias, así como, con carácter más general, la desestabilización del mercado común. De ello se deduce la «necesidad», en el sentido del Dictamen 1/76, de una acción común frente a US y, por consiguiente, la competencia exclusiva de la Comunidad para negociar y celebrar el correspondiente Acuerdo; y ello con independencia no sólo del previo ejercicio de la competencia interna, sino incluso del hecho de que el Consejo no haya autorizado a la Comisión a negociar el acuerdo en cuestión. De ello se deduce, siempre según la Comisión, que la celebración de los acuerdos controvertidos supuso una invasión de la competencia externa de la Comunidad.
45. A tal argumentación, los Estados miembros demandados responden sustancialmente lo siguiente, aunque también con algunas diferencias:
- que, con arreglo al artículo 84, apartado 2, del Tratado, la oportunidad de celebrar un acuerdo comunitario en materia de transporte aéreo debe valorarla en cada caso el Consejo, Institución que, en el caso de autos, excluyó expresamente la necesidad de un acuerdo de este tipo con US, considerando más conveniente mantener el vigente sistema de acuerdos bilaterales;
- que, en cualquier caso, la competencia externa de la Comunidad en el sentido del Dictamen 1/76 sólo puede convertirse en exclusiva mediante la celebración del acuerdo considerado «necesario»;
- que, de todos modos, la Comisión no ha demostrado que fuera «necesario» celebrar a nivel comunitario el acuerdo con US.
Apreciación
46. He de decir, de inmediato, que no creo poder compartir las conclusiones que la Comisión deduce del Dictamen 1/76 y, con carácter más general, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de competencia externa de la Comunidad.
47. Voy a empezar recordando que se había solicitado al Tribunal de Justicia el referido dictamen para que determinara, entre otros extremos, si la Comunidad tenía competencia para celebrar con Suiza un acuerdo, ya firmado entre las Partes Contratantes, «relativo a la creación de un Fondo Europeo de Inmovilización de la Navegación Interior». Y ello aunque el Tratado no previera expresamente una competencia de este tipo y aunque tampoco pudiera invocarse la sentencia AETC, dado que en el ámbito interno la Comunidad no había adoptado ninguna disposición en la materia. En su dictamen, el Tribunal de Justicia quiso aclarar sobre todo que la competencia externa de la Comunidad puede surgir no sólo «en todos aquellos casos en los que ya se ha utilizado la competencia interna para adoptar medidas relativas a la realización de las políticas comunes», sino también «si sólo se adoptan medidas comunitarias internas en la celebración y en la entrada en vigor del Acuerdo internacional». En efecto, según el Tribunal de Justicia, como ya se ha recordado, «la competencia para obligar a la Comunidad frente a Estados terceros se desprende, sin embargo, de manera implícita de las disposiciones del Tratado que establecen la competencia interna, siempre que la participación de la Comunidad en el acuerdo internacional sea necesaria, como en el presente asunto, para la consecución de uno de los objetivos de la Comunidad».
48. Por lo tanto, puede decirse que, en cierto sentido, el Tribunal de Justicia ha trasladado al sector de la competencia externa de la Comunidad la lógica que subyace al artículo 235 del Tratado CE (actualmente artículo 308 CE), según el cual, como es bien sabido, «cuando una acción de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento del mercado común, uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de acción necesarios al respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, adoptará las disposiciones pertinentes». Así pues, del mismo modo en que, cuando no existen «poderes de acción» internos, el Consejo puede, con sujeción a los requisitos y según el procedimiento del artículo 235, establecer tales poderes si resulta «necesario» para la consecución de uno de los objetivos de la Comunidad, en el caso de que sea «necesario» un acuerdo para conseguir uno de los objetivos de la Comunidad, ésta podrá (también con sujeción a las correspondientes formalidades, como intentaré demostrar enseguida) afirmar su propia competencia para celebrar tal acuerdo deduciéndola implícitamente de la competencia interna correspondiente, aun cuando esta última no se haya ejercido todavía. Cuando ni siquiera exista la correspondiente competencia interna, podría llegarse al mismo resultado, como a veces ha sucedido en la práctica, acudiendo directamente al artículo 235 con ocasión de la celebración del acuerdo.
49. Volveré en breve a este paralelismo. De momento, quisiera subrayar que las conclusiones que la Comisión deduce de la mencionada jurisprudencia obedecen, a mi juicio, al equívoco de considerar que, al afirmar la competencia de la Comunidad en el supuesto a que se refiere el Dictamen 1/76, el Tribunal de Justicia había sancionado asimismo el carácter exclusivo automático de tal competencia. No obstante, si se leen con atención los pasajes citados, resulta más bien que lo que el Tribunal de Justicia manifestó es únicamente que en algunos supuestos, a pesar del silencio de los textos, la «necesidad» de un acuerdo en una determinada materia puede autorizar a que la Comunidad afirme su propia competencia externa. Pero en todos los casos será sólo el reconocimiento concreto de tal «necesidad», que equivale al ejercicio efectivo de dicha competencia, lo que convertirá en exclusiva a esta última; y ello por los mismos motivos por los cuales tal tipo de competencia se afirma habitualmente, es decir, porque si los Estados miembros contrajeran obligaciones internacionales en la misma materia podría comprometerse el objetivo de la Comunidad para cuya consecución se consideró efectivamente necesario el acuerdo.
50. Ante todo, creo que esta conclusión viene corroborada por pronunciamientos posteriores del Tribunal de Justicia que han precisado el sentido y alcance del Dictamen 1/76 desde el punto de vista que ahora se evoca. En efecto, en tales pronunciamientos se afirma que, cuando «la celebración de un acuerdo internacional sea necesaria para lograr objetivos del Tratado que no puedan alcanzarse mediante la adopción de normas autónomas», el Dictamen 1/76 prevé que «la competencia externa basada en los poderes de acción interna de la Comunidad puede ejercitarse sin que previamente se haya adoptado un acto normativo interno, convirtiéndose, de este modo, en definitiva» (así en el Dictamen 2/92; la misma fórmula se utiliza a este respecto en el posterior Dictamen 1/94 ).
51. Pero creo que cuanto antecede viene confirmado sobre todo por los problemas que suscita la tesis de la Comisión cuando se pasa a considerar quién y cómo deberá efectuar la apreciación sobre la «necesidad» del acuerdo en los supuestos en que la correspondiente competencia no haya sido ejercida aún por la Comisión (en efecto, si ya ha sido ejercida, intervienen al respecto los habituales mecanismos de control de la legalidad del comportamiento de las instituciones comunitarias). Si he entendido bien, la tesis que propugna la Comisión en los presentes asuntos implica que puede efectuarse aquella apreciación casi de un modo abstracto y, en cualquier caso, prescindiendo de cualquier regla o procedimiento preestablecidos. Según dicha tesis, en efecto, los propios Estados miembros podrían (o, mejor dicho, deberían) efectuar la apreciación de que se trata cuando hayan de decidir si celebrar o no un acuerdo. Tal apreciación estaría sujeta de todos modos al control de la Comisión, la cual podría obviamente llegar a resultados distintos y, por consiguiente, en supuestos en que los Estados hubieran optado por la celebración del acuerdo, podría impugnar tal opción por invasión de una competencia de la Comunidad. No obstante, seguiría constituyendo un auténtico misterio averiguar a quién incumbe legítimamente sancionar la existencia de tal competencia, sobre qué bases y con arreglo a qué facultades. En efecto, no podrían haberlo hecho los Estados miembros, que carecen de tales facultades; tampoco la Comisión o el Consejo actuando cada uno por su cuenta, porque, si bien es cierto que participan habitualmente en el ejercicio de aquella competencia, no tienen el monopolio de su instauración; y diría que tampoco el Tribunal de Justicia, porque es muy posible que este Tribunal tenga que pronunciarse en casos similares sobre la legalidad de los actos o de las omisiones de los órganos competentes, pero no podrá sustituir aquellas acciones u omisiones por su propia apreciación discrecional.
52. Así pues, de seguir la tesis de la Comisión, se introducirían en el sistema graves elementos de incertidumbre y confusión, ya que la apreciación de la necesidad del acuerdo quedaría confiada a un mecanismo bastante ambiguo, pero sustancialmente unilateral y arbitrario, sin que, además, nada en la jurisprudencia examinada anteriormente autorice a inferir tal conclusión. Creo, por el contrario, que de tal jurisprudencia, pero sobre todo de la propia lógica del sistema, debe deducirse que el reconocimiento de la «necesidad» de un acuerdo no puede prescindir de una valoración específica por parte de las instituciones competentes ni del procedimiento prescrito para cada caso; y que únicamente tras el correspondiente procedimiento y una concreta valoración de este tipo puede convertirse en exclusiva la competencia de la Comunidad. Más concretamente, considero que la necesidad del acuerdo deberá valorarse con arreglo al procedimiento previsto para el ejercicio de la competencia interna paralela, cuando dicho procedimiento ya se haya establecido, y, en caso contrario, con arreglo al procedimiento indicado en el artículo 235 del Tratado.
53. Volviendo al paralelismo que he mencionado anteriormente en relación con el artículo 235, he de recordar que tal disposición no se limita a exigir la «necesidad» de una medida para justificar la competencia de la Comunidad, sino que supedita a requisitos y procedimientos precisos la comprobación de tal necesidad y, por lo tanto, su idoneidad para fundar la referida competencia. Considero que en el caso presente procede orientarse en el mismo sentido. Por lo demás, me parece evidente que si el Tratado ha conferido una facultad discrecional a determinados órganos y ha prescrito el procedimiento para su ejercicio, de ello se deduce que no puede dejarse de lado ninguno de esos dos elementos y, en particular, que ningún otro órgano podrá sustituir a aquéllos en el ejercicio de la referida facultad. Se podrá discutir, eventualmente también en vía judicial, si en el caso concreto la valoración sobre la «necesidad» de un acuerdo se ha efectuado (u omitido) de un modo legítimo; pero no podrá prescindirse ciertamente del hecho de que los órganos facultados para efectuar la referida valoración y el correspondiente procedimiento deben ser los que se indican en el Tratado. De lo contrario, insisto, se corre el riesgo de introducir elementos de incertidumbre, cuando no de arbitrariedad, en la distribución de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros (o, lo que es peor, de atribuir al Tribunal de Justicia el intento de haberlos querido introducir), así como de alterar los procedimientos y equilibrios interinstitucionales que establece el Tratado.
54. Así pues, de cuanto antecede debe deducirse que, hasta que la «necesidad» de un acuerdo no haya sido reconocida debida y concretamente por las instituciones competentes y con sujeción a las formalidades establecidas, no podrá existir una competencia exclusiva de la Comunidad; por consiguiente, los Estados miembros seguirán siendo libres para contraer obligaciones internacionales en la materia de que se trate, pero, como veremos más adelante, observando en todo momento la obligación de leal cooperación con las instituciones comunitarias que establece el artículo 5 del Tratado.
55. Volviendo a nuestro caso, me parece exento de toda duda, a la vista de cuanto he dicho hasta ahora, que en el supuesto considerado la Comunidad no ha ejercido una competencia externa justificada, en el sentido del Dictamen 1/76, por la «necesidad» de celebrar un acuerdo en materia de transporte aéreo con US. En efecto, como ya se ha visto, a pesar de las numerosas propuestas formuladas en este sentido por la Comisión, el Consejo no ha dado muestras de compartir la opinión de aquélla sobre la «necesidad» del acuerdo. Más bien lo contrario, pues inicialmente el Consejo denegó sin más a la Comisión el solicitado mandato para negociar; y únicamente en junio de 1996, es decir, con posterioridad a la celebración de los acuerdos controvertidos, confirió el Consejo a la Comisión un mandato restringido, sin que la Comunidad haya logrado, de todos modos, celebrar un acuerdo con US. Así pues, en vista del fracaso de los procedimientos establecidos para apreciar la «necesidad» de celebrar los acuerdos controvertidos, no puede sostenerse, a la luz de cuanto he dicho anteriormente, que se haya afirmado en este campo una competencia exclusiva de la Comunidad en el sentido del Dictamen 1/76.
56. Contrariamente a lo que hace la Comisión, tampoco puede objetarse que en otros casos el Consejo consideró «necesario» celebrar con países terceros acuerdos particulares en materia de transporte aéreo. En efecto, dejando de lado las posibles diferencias entre los diversos supuestos y las diversas motivaciones que en aquellos casos pudieron haber guiado al Consejo, resulta fácil desvirtuar el argumento, puesto que cabría invocar precisamente el diverso comportamiento del Consejo para inferir su valoración negativa en cuanto a la «necesidad» del acuerdo con US.
57. Es cierto que, como ya he señalado, la valoración del Consejo podría ser considerada ilegítima. Pero en tal caso, como han observado varios Estados miembros en los presentes asuntos, sería preciso, bien impugnar la correspondiente Decisión del Consejo, bien interponer, si concurren los requisitos para ello, un recurso por omisión contra dicha Institución. Al no haberse emprendido ninguna actuación en vía judicial, habrá que considerar legítimas las Decisiones del Consejo (o, eventualmente, su inactividad). En cualquier caso, no cabe cuestionar su validez de un modo indirecto y utilizando un procedimiento inadecuado. Así pues, la Comisión debería haber actuado contra el Consejo, imputándole no haber considerado «necesaria» la celebración de un acuerdo con US y, por ende, no haber hecho que surgiera la competencia exclusiva de la Comunidad en este campo. Mas precisamente por este motivo, la Comisión carece de fundamento para demandar ahora a los Estados miembros por invadir una competencia comunitaria que no había sido cabalmente instituida.
58. A la luz de tales consideraciones, opino que debe excluirse que en el caso objeto de examen la Comunidad tuviera competencia exclusiva para celebrar con US acuerdos en materia de transporte aéreo en el sentido del Dictamen 1/76 y, por consiguiente, que los Estados miembros demandados hayan invadido tal competencia.
B. Sobre la invasión de una competencia exclusiva de la Comunidad en el sentido de la sentencia AETC
Alegaciones de las partes
59. El otro argumento que la Comisión desarrolla para demostrar que en el caso de autos se ha producido una invasión de la competencia exclusiva externa de la Comunidad se basa en la mencionada sentencia AETC y se apoya, en particular, en la existencia de normas comunitarias en la materia objeto de los acuerdos controvertidos.
60. Después de recordar que, según la sentencia AETC, «una vez que [...] la Comunidad ha adoptado disposiciones que contengan, en la forma que sea, normas comunes, los Estados miembros individualmente, o incluso si actúan colectivamente, pierden la facultad de contraer con terceros Estados obligaciones que afecten a tales normas» la Comisión subraya que en el caso de autos se verifica cabalmente tal situación. En efecto, la Comunidad ya ha adoptado un conjunto completo de normas comunes destinadas a realizar el mercado interior del transporte aéreo, regulando en particular el acceso a las rutas intracomunitarias y estableciendo los mecanismos necesarios para evitar el menoscabo de la competencia. Tales normas, observa la Comisión, no se refieren únicamente a las compañías aéreas de la Comunidad, sino que también se aplican -parcialmente al menos- a las compañías aéreas de los países terceros. Así pues, la celebración por los Estados miembros de acuerdos bilaterales del tipo «open sky» probablemente podría afectar negativamente al funcionamiento de aquella parte del mercado interior que es objeto de dichas normas comunes y constituiría, por este motivo, una invasión de la competencia de la Comunidad en el sentido de la sentencia AETC. Para responder a las objeciones de los Estados miembros según la cuales los acuerdos controvertidos no resultan contrarios, de todos modos, a ninguna disposición específica de Derecho derivado, la Comisión aduce que, aunque así fuera, en el caso presente la competencia de la Comunidad es una competencia exclusiva, de modo que la misma resultaría invadida por el mero hecho de la celebración por parte de los Estados miembros de un acuerdo que tuviera por objeto materias reguladas por las normas comunes.
61. Los Estados miembros demandados, por su parte, replican sustancialmente lo siguiente, si bien con algunas diferencias de las que daré cuenta más adelante:
- contrariamente a lo que debería haber hecho, la Comisión no especificó de un modo concreto a qué disposiciones comunitarias se oponen los acuerdos controvertidos;
- el artículo 84, apartado 2, del Tratado atribuye al Consejo amplias facultades discrecionales para decidir «si, en qué medida y de acuerdo con qué procedimiento podrán adoptarse disposiciones apropiadas para la navegación marítima y aérea», y, al ejercer tales facultades, el Consejo evitó deliberadamente adoptar disposiciones específicas relativas al acceso a los mercados comunitarios por parte de las compañías aéreas de países terceros y al acceso de las compañías aéreas de los Estados miembros a los mercados extracomunitarios. Por consiguiente, tales aspectos siguen siendo competencia de los Estados miembros y no pueden incluirse implícitamente en el ámbito de las competencias comunitarias;
- la normativa comunitaria no prevé una armonización completa en materia de transporte aéreo, de modo que, además del acceso al mercado comunitario por parte de las compañías aéreas de países terceros, existen aún otros numerosos aspectos no regulados a nivel comunitario;
- también por este motivo no puede existir conflicto alguno entre los acuerdos controvertidos y la normativa comunitaria en materia de transporte aéreo;
- en cualquier caso, los acuerdos controvertidos no introducen modificaciones sustanciales en relación con los acuerdos bilaterales anteriormente vigentes, los cuales habían sido celebrados antes de la adopción de las disposiciones de Derecho derivado invocadas por la Comisión y, a menudo, incluso antes de la entrada en vigor del Tratado o de la adhesión de los Estados miembros interesados: con la consecuencia de que las disposiciones de tales acuerdos, aun en el supuesto de que resultaran contrarias a las normas comunitarias, estarían de todos modos amparadas por la excepción del artículo 234, párrafo primero, del Tratado.
Apreciación
62. Dejando de momento la cuestión, mencionada en último lugar, de la eventual aplicación del artículo 234 del Tratado, de la que me ocuparé más adelante (punto 109 y siguientes), para valorar la imputación ahora examinada es oportuno analizar previamente el significado y alcance de la sentencia AETC. Sólo después de tal análisis podrá determinarse si los acuerdos controvertidos pueden afectar, en el sentido de aquella sentencia, a las normas comunes adoptadas por el legislador comunitario, y en qué medida pueden hacerlo.
a) Consideraciones generales
63. Como es notorio, la sentencia AETC marcó un hito fundamental en la definición de la competencia de la Comunidad en el ámbito de las relaciones exteriores. En particular, como he recordado anteriormente varias veces, aquella sentencia sancionó el principio según el cual dicha competencia no existe únicamente en los casos expresamente previstos en el Tratado, sino que también puede deducirse implícitamente basándose en las competencias atribuidas a la Comunidad en el ámbito interno, habida cuenta de que «al aplicar las disposiciones del Tratado, no se puede separar el régimen de las medidas internas de la Comunidad del régimen de las relaciones exteriores».
64. Al desarrollar posteriormente tal principio, en aras sobre todo de la exigencia de tutelar la unidad del mercado común y de garantizar la aplicación uniforme del Derecho comunitario, el Tribunal de Justicia precisó también que cuando la Comunidad ha ejercido efectivamente su propia competencia en el ámbito interno, adoptando por tanto normas comunes, su competencia externa paralela se afirma como exclusiva, con la consecuencia de que los Estados miembros pierden la libertad de contraer con países terceros «obligaciones que afecten a dichas normas. En efecto, a medida que se van adoptando tales normas comunes, se concentra en la Comunidad la competencia para contraer y ejecutar -con efectos para el conjunto del ámbito de aplicación del Derecho comunitario- los compromisos con terceros Estados.» Ello, insisto, a fin de evitar, «para la defensa del interés global de la Comunidad», que el carácter unitario de la acción de esta última pueda verse comprometido por eventuales discrepancias entre las medidas internas y las que se impondrían subsiguientemente en el ámbito externo. En efecto, si los Estados miembros pudieran reservarse «una competencia paralela, a fin de perseguir la satisfacción separada de sus propios intereses en las relaciones exteriores», y «adoptar, en las relaciones con los países terceros, posiciones divergentes de las que la Comunidad pretende asumir [...] falsearía el juego institucional, quebraría las relaciones de confianza dentro de la Comunidad e impediría cumplir sus tareas en defensa del interés común».
65. El significado y el alcance de tal jurisprudencia fueron posteriormente confirmados y más tarde aclarados en varios pronunciamientos del Tribunal de Justicia. Entre ellos debo recordar aquí en particular el conocido Dictamen 1/94, en el cual se precisaba que «la competencia externa exclusiva de la Comunidad no se desprende ipso facto de su facultad de dictar normas en la esfera interna, ni siquiera en materia de transportes. Como se señaló en la sentencia AET[C] [...] los Estados miembros, ya actúen individual o colectivamente, sólo pierden el derecho a contraer obligaciones frente a países terceros a medida que se instauran normas comunes que podrían resultar afectadas por dichas obligaciones. La competencia externa de la Comunidad sólo se convierte en exclusiva en la medida en que se hayan establecido normas comunes en la esfera interna.»
66. A efectos de los presentes asuntos, es conveniente sobre todo subrayar que en la referida jurisprudencia se especifica siempre que, como consecuencia de la adopción de normas comunes, los Estados miembros pierden la libertad de contraer frente a terceros «obligaciones que afecten» a tales normas o, según una expresión distinta utilizada en la misma sentencia AETC, la de asumir «compromisos que puedan afectar a dichas normas o alterar su eficacia». Y en los presentes asuntos el debate entre las partes se ha centrado precisamente en el modo en que las obligaciones internacionales han de «afectar» a las normas comunes en el sentido de la sentencia AETC. En efecto, por un lado, los Estados miembros consideran que de dicha jurisprudencia se deduce únicamente para ellos la prohibición de contraer obligaciones internacionales que resulten contrarias, al menos potencialmente, a las normas comunes; por otro, la Comisión considera que, a los efectos de tal prohibición, no es necesario que las obligaciones internacionales resulten contrarias a las normas comunes, sino que basta con que aquéllas estén incluidas en el mismo ámbito que regulan estas últimas.
67. Por mi parte, coincido con la Comisión en que la sentencia AETC no se limita a evitar que los Estados miembros puedan contraer obligaciones internacionales contrarias a las normas comunes, máxime cuando semejante supuesto implicaría una infracción autónoma del Derecho comunitario, sancionable también independientemente de la sentencia AETC. Esta última, en cambio, exige con claridad a los Estados miembros que tampoco contraigan obligaciones que simplemente puedan «afectar» a las referidas normas. Y en este mismo sentido se pronuncian también, de una manera más inequívoca si cabe, otros significativos precedentes. Me limitaré a recordar el Dictamen 2/91, mencionado asimismo por la Comisión, en el cual el Tribunal de Justicia afirmó la competencia exclusiva de la Comunidad para contraer las obligaciones previstas en determinadas disposiciones de un convenio de la OIT por el mero hecho de que éstas se ocupaban de un sector regulado ya en gran medida por las Directivas comunitarias, «si bien no [existía] ninguna contradicción entre estas disposiciones del Convenio y las de las [...] Directivas».
68. Dicho esto, queda no obstante por esclarecer cuándo y en qué condiciones puede un acuerdo de los Estados miembros «afectar» a las normas comunes. A este respecto, conviene acudir una vez más a la sentencia AETC. Como ya se ha visto, en aquella sentencia el Tribunal de Justicia afirmó la competencia exclusiva de la Comunidad para celebrar el Acuerdo relativo a las condiciones de trabajo del personal de los vehículos que efectúan transportes internacionales por carretera (AETC), por el mero hecho de que «la materia de la AETC está incluida en el ámbito de aplicación del Reglamento nº 543/69». Y ello precisamente porque la celebración por los Estados miembros de un acuerdo que tuviera por objeto una materia regulada ya a nivel comunitario podría haber «afectado» por sí misma al Reglamento nº 543/69.
69. La misma orientación se ha seguido en posteriores pronunciamientos del Tribunal de Justicia. Acabo de recordar, por ejemplo, que en el Dictamen 2/91 el Tribunal de Justicia afirmó la competencia exclusiva de la Comunidad para asumir los compromisos previstos en determinadas disposiciones de un convenio de la OIT porque éstas pertenecían a un ámbito ya cubierto en gran medida por las Directivas Comunitarias y, por este motivo, podían «afectar a las normas comunitarias establecidas por [las propias] Directivas». Del mismo modo, en el Dictamen 1/94 el Tribunal de Justicia declaró que, «desde el momento en que la Comunidad ha incluido en sus actos legislativos internos cláusulas relativas al trato que ha de otorgarse a los nacionales de países terceros o ha conferido expresamente a sus Instituciones competencia para negociar con los países terceros, adquiere una competencia externa exclusiva en la medida cubierta por dichos actos. En cualquier caso, lo mismo sucede, incluso en el caso de que no exista cláusula expresa que faculte a sus Instituciones para negociar con Estados terceros, cuando la Comunidad haya llevado a cabo una armonización completa del régimen de acceso a una actividad por cuenta propia, puesto que las normas comunes adoptadas podrían verse afectadas, en el sentido de la sentencia AET[C], antes citada, si los Estados miembros conservaran libertad de negociación con los países terceros.» Análogamente, para determinar si la Comunidad tiene competencia exclusiva para participar en la Tercera Decisión modificada del Consejo de la OCSE relativa al trato nacional, en el Dictamen 2/92 el Tribunal de Justicia se limitó a valorar si «el ámbito cubierto por la Tercera Decisión ha sido ya objeto de actos normativos internos que contengan disposiciones relativas al trato que debe dispensarse a las empresas bajo control extranjero, o que confieran a las Instituciones competencia para negociar con los países terceros, o incluso que efectúen una completa armonización del régimen de acceso a una actividad por cuenta propia».
70. Como puede comprobarse fácilmente, en estos precedentes el Tribunal de Justicia no se detuvo a valorar si existían razones específicas para que la asunción de obligaciones internacionales pudiera influir efectivamente de algún modo en las disposiciones comunitarias. A efectos de evitar que los Estados miembros pudieran contraer dichas obligaciones, el Tribunal de Justicia consideró suficiente, por el contrario, para utilizar sus propias palabras, que dichas obligaciones «estuvieran incluidas en el ámbito regulado» por las disposiciones comunitarias; que «pertene[cieran] a un ámbito ya cubierto en gran medida» por los actos comunitarios; que estuvieran «cubiertas por dichos actos»; o, por último, que «el ámbito cubierto [por los acuerdos] [haya] sido ya objeto de actos normativos internos». Todo ello, repito, puesto que «las normas comunes adoptadas podrían verse afectadas, en el sentido de la sentencia AET[C], antes citada, si los Estados miembros conservaran libertad de negociación [en las mismas materias] con los países terceros» (Dictamen 1/94), con independencia del contenido de los acuerdos que deban negociarse y de los eventuales conflictos entre estos últimos y las normas comunes.
71. Así pues, de cuanto antecede debe deducirse que, en las materias reguladas por normas comunes, los Estados miembros, en principio, no pueden en ningún caso celebrar acuerdos internacionales, ni siquiera cuando éstos sean plenamente conformes a dichas normas, dado que «cualquier iniciativa adoptada al margen del ámbito de las instituciones comunes» resultaría «incompatible con la unidad del mercado común y con la aplicación uniforme del Derecho comunitario». Comprendo que tales conclusiones puedan parecer -y les hayan parecido a algunos- demasiado rígidas o que incluso incurren en un formalismo excesivo; pero no acierto a ver de qué manera podría mitigarse su alcance, de un modo razonable y creíble, sin menoscabar la coherencia de los principios y del sistema, y, sobre todo, sin comprometer la exigencia fundamental de unidad y uniformidad de la acción común, exigencia que, como se ha visto, el Tribunal de Justicia ha considerado básica en su propia jurisprudencia en la materia.
72. Pero si uno se mantiene en esta perspectiva, la coherencia exige deducir ulteriores consecuencias de tal jurisprudencia. Ante todo, deberá considerarse que, en las materias reguladas por normas comunes, los Estados miembros no pueden celebrar acuerdos internacionales, ni siquiera en el caso de que su texto reproduzca literalmente el texto de las normas comunes o remita a éste. La celebración de semejantes acuerdos, en efecto, podría menoscabar la aplicación uniforme del Derecho comunitario desde dos puntos de vista distintos. En primer lugar, porque, tal como señala la Comisión, la «inclusión» de las normas comunes en los acuerdos no basta para garantizar que tales normas sean aplicadas efectivamente más tarde de manera uniforme ni, sobre todo, que sus eventuales modificaciones en el ámbito interno sean incorporadas en los acuerdos de manera plena y en un plazo adecuado. En segundo lugar, porque dicha «inclusión» daría lugar de todos modos a una alteración de la naturaleza y régimen jurídico de las normas comunes, con el grave y concreto riesgo de que quedaran sustraídas al control que ejerce el Tribunal de Justicia en virtud del Tratado.
73. Pero de la referida orientación jurisprudencial se deduce asimismo otra consecuencia, que reviste particular relevancia a los fines que nos ocupan. Debe considerarse, en efecto, que los Estados miembros no podrían contraer obligaciones internacionales en materias reguladas por normas comunes ni siquiera con el fin de eliminar eventuales contradicciones entre tales normas y los acuerdos celebrados por dichos Estados antes de la adopción de las mismas. En efecto, ni siquiera la exigencia de garantizar la aplicación plena y correcta del Derecho comunitario podría justificar una acción autónoma de los Estados miembros, puesto que tal acción podría también «afectar» a las normas comunes, menoscabando la unidad del mercado común y la aplicación uniforme del Derecho comunitario.
74. En tales casos, la mencionada exigencia debe satisfacerla en principio la propia Comunidad, que, tras la adopción de las normas comunes, se convierte en titular de una competencia exclusiva en la materia, y que es, por consiguiente, la única facultada para negociar y celebrar los acuerdos destinados a adaptar a tales normas comunes los acuerdos celebrados anteriormente por los Estados miembros. Si más tarde resultara que, por razones externas o internas, la Comunidad no está en condiciones de celebrar directamente tales acuerdos, se impondría entonces, de conformidad con los principios y con el artículo 5 del Tratado, una colaboración entre sus instituciones y los Estados miembros destinada a permitir que estos últimos modifiquen los acuerdos preexistentes de un modo coherente y respetando los intereses comunitarios. A tal efecto, considero que los Estados miembros deberán acudir en primer lugar a las instituciones comunitarias con objeto de obtener, si es posible, autorización para negociar por sí mismos las modificaciones necesarias ateniéndose, en su caso, a criterios y líneas de actuación concertados en el marco comunitario. Posteriormente, en el supuesto de que persistan las dificultades, deberán continuar buscando en ese marco la solución más idónea para garantizar la máxima coherencia posible con los mencionados principios, actuando una vez más en estrecha conexión con las instituciones comunitarias y desarrollando, si fuera necesario, una acción concertada frente a las otras Partes Contratantes. En cualquier caso, tal como recordó el propio Consejo en las conclusiones de 1993, los Estados miembros deben tener en cuenta las obligaciones que impone el Derecho comunitario e informarse sobre los intereses de los demás Estados miembros. Ni que decir tiene que las instituciones, a su vez, deben ofrecer a los Estados miembros plena colaboración en la búsqueda de las soluciones adecuadas, incluso prestándoles asistencia, en la medida de lo posible, en el curso de las negociaciones.
75. Dicho esto, debo también observar que, entre los dos supuestos mencionados hasta ahora, que pueden considerarse extremos, a saber, el de los acuerdos contrarios con toda seguridad a las normas comunes (que son ilegales) y el de los acuerdos que versan sobre la misma materia objeto de tales normas (que son seguramente ilegales en el sentido de la sentencia AETC), existe una amplia zona intermedia representada por aquellos acuerdos a los que, pese a no estar incluidos en ninguno de los supuestos, les puede resultar aplicable también dicha sentencia en cuanto que pueden «afectar» a las normas comunes. Sin tener la pretensión de proceder ahora a la difícil definición de esa zona intermedia, me limitaré a evocar a este respecto, a título de ejemplo, aquellos acuerdos que corresponden a aspectos que cabe considerar próximos a los regulados en las normas comunes, o a aquellos acuerdos que, aun refiriéndose a una materia ya regulada en gran medida por tales normas, versan no obstante sobre aspectos que las mismas no regulan (o no regulan todavía). En estos casos, obviamente, la posibilidad de que el acuerdo «afecte» a las normas comunes deberá apreciarse teniendo en cuenta las características particulares de cada supuesto; es decir, habrá que valorar concretamente, caso por caso, si el acuerdo resulta contrario en algún aspecto a las normas comunes o puede, al menos, influir de algún modo en la correcta aplicación de las mismas o alterar su eficacia.
76. Por cuanto aquí interesa, es preciso efectuar una valoración similar, en particular, en los casos en que las normas comunitarias adoptadas en el ámbito interno se limitan a regular el ejercicio de una determinada actividad por parte de los nacionales comunitarios dentro de la Comunidad, mientras los acuerdos internacionales regulan el ejercicio de la misma actividad por los nacionales comunitarios en países terceros o el ejercicio de tal actividad por los nacionales de países terceros dentro de la Comunidad. En estos casos, los acuerdos se refieren a situaciones distintas de la regulada a nivel comunitario y, por consiguiente, no podrá presumirse que «afectan» automáticamente a las normas comunes. No obstante, habida cuenta de la evidente afinidad de la materia, es preciso efectuar un examen detallado para determinar si las disposiciones de los acuerdos en cuestión pueden influir en la correcta aplicación de las normas comunes o alterar su eficacia, o incluso resultar contrarias a las mismas. En caso afirmativo, en efecto, deberá llegarse evidentemente a la conclusión de que los acuerdos pueden «afectar» a las normas comunes en el sentido de la sentencia AETC.
77. He de advertir, sin embargo, que para demostrar que los acuerdos «afectan» a las normas comunes no basta con referirse a los efectos genéricos de carácter económico que aquéllos podrían producir en el funcionamiento del mercado interior; es preciso, por el contrario, indicar concretamente qué aspectos de la normativa comunitaria pudieran resultar perjudicados por los acuerdos. A este respecto, y precisamente en relación con los Acuerdos «open sky», puede encontrarse un ejemplo en el Dictamen 1/94, en el cual, ante una normativa comunitaria en el sector que no regulaba las relaciones exteriores, se discutía precisamente acerca de la competencia de los Estados miembros para celebrar acuerdos que pudieran afectar a dicha normativa. En aquella ocasión, la Comisión sostuvo que debería haberse excluido la competencia estatal por el mero hecho de que «la libertad que se deja a los Estados miembros para llevar una política exterior de acuerdos bilaterales con los países terceros producirá necesariamente distorsiones en los flujos de servicios y minará progresivamente el mercado interior». Pero esta motivación no se consideró suficiente para descartar que los Estados miembros pudieran celebrar acuerdos en la materia. Según el Tribunal de Justicia, en efecto, no era suficiente para ello el riesgo genérico de distorsiones que había denunciado la Comisión, dado que tales distorsiones podrían haberse evitado fácilmente por otro camino. En particular, el Tribunal de Justicia declaró que «en el Tratado no hay ninguna disposición que impida a las Instituciones organizar, dentro de las normas comunes que adopten, acciones concertadas frente a países terceros, ni determinar las actitudes que los Estados miembros deben adoptar frente al exterior».
b) Valoración específica de si los acuerdos controvertidos afectan a la normativa comunitaria
78. Dicho lo anterior, paso ahora a examinar la normativa comunitaria a la que «afectan», a juicio de la Comisión, los acuerdos controvertidos, a fin de valorar -basándose en los principios indicados anteriormente- si dicha normativa resulta efectivamente «afectada» y si los acuerdos se celebraron invadiendo una competencia exclusiva.
79. Sin embargo, he de hacer todavía dos breves precisiones preliminares. En primer lugar, me parece muy importante advertir que el examen tendrá únicamente por objeto los problemas suscitados por las modificaciones introducidas por los acuerdos controvertidos. En teoría, y por las razones a que me referiré más adelante (punto 110 y siguientes), cabría discutir también sobre si las disposiciones de los acuerdos anteriormente vigentes no modificadas por los acuerdos posteriores podrían afectar a la normativa comunitaria, pero ya tendremos ocasión de ver cómo, a pesar de la diversidad de opiniones, en realidad no puede plantearse problema alguno en relación con tales disposiciones.
80. Por último, debo recordar que los presentes recursos han sido interpuestos por la Comisión para que se declarara el incumplimiento de algunos Estados miembros. Ahora bien, según reiterada jurisprudencia, «en el marco de un procedimiento por incumplimiento iniciado en virtud del artículo 169 del Tratado, corresponde a la Comisión demostrar la existencia del incumplimiento alegado y aportar al Tribunal de Justicia los elementos necesarios para que éste verifique la existencia de tal incumplimiento». Es preciso, pues, verificar si en este caso la Comisión ha aportado elementos suficientes para demostrar la alegada invasión de la competencia externa de la Comunidad.
i) La incidencia en los Reglamentos nos 2407/92 y 2408/92
81. En primer lugar, la Comisión alega que los acuerdos controvertidos son «incompatibles» con los Reglamentos nos 2407/92 y 2408/92, que versan, respectivamente, sobre la concesión de licencias a las compañías aéreas y sobre el acceso de las compañías aéreas de la Comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias. En efecto, según la Comisión, tales Reglamentos definen de un modo exhaustivo las condiciones de acceso a las rutas intracomunitarias, es decir, en relación con todas las compañías aéreas, sean o no comunitarias. Por lo que cabe entender, la «incompatibilidad» deriva entonces del hecho de que los acuerdos controvertidos prevén un intercambio de derechos de quinta libertad que, especialmente en virtud del efecto combinado de los siete acuerdos, permiten que incluso compañías aéreas norteamericanas que no reúnen los requisitos previstos en el Reglamento nº 2407/92 establezcan vuelos en las rutas intracomunitarias. Por este motivo, pues, la celebración de los acuerdos controvertidos «afecta» a los Reglamentos comunitarios.
82. Creo, sin embargo, que el argumento se basa en una interpretación errónea de los dos Reglamentos. En efecto, tal como subrayan los Gobiernos demandados, al adoptar tales Reglamentos el Consejo decidió simplemente -con arreglo al artículo 84, apartado 2, del Tratado- garantizar a las compañías aéreas de la Comunidad el acceso a las rutas intracomunitarias, sin preocuparse de las compañías aéreas de los países terceros. En efecto, el Reglamento nº 2408/92 prevé que «el Estado o Estados miembros interesados autorizarán a las compañías aéreas comunitarias el ejercicio de derechos de tráfico en las rutas intracomunitarias» (artículo 3, apartado 1); y precisa que se entenderá por «compañía aérea comunitaria», «toda compañía aérea que posea una licencia de explotación válida expedida por un Estado miembro con arreglo al Reglamento (CEE) nº 2407/92» [artículo 2, letra b)]. Así pues, ninguna disposición del Reglamento nº 2408/92 permite deducir que la finalidad de éste sea regular (y mucho menos en el sentido de prohibir) asimismo la concesión de derechos de tráfico dentro de la Comunidad a compañías aéreas no comunitarias, es decir, a compañías aéreas que no dispongan de una licencia de explotación con arreglo al Reglamento nº 2407/92. Por lo tanto, la facultad de los Estados miembros de autorizar el acceso a las rutas intracomunitarias a las compañías aéreas no comunitarias en modo alguno viene limitada por el Reglamento nº 2408/92, así como tampoco limita dicha facultad el Reglamento nº 2407/92, que establece simplemente los requisitos para la concesión y el mantenimiento por parte de los Estados miembros de licencias de explotación relativas a compañías aéreas establecidas en la Comunidad.
83. De cuanto antecede resulta que la contradicción denunciada entre los Acuerdos controvertidos y los Reglamentos nos 2407/92 y 2408/92 ni siquiera puede entreverse, dado que ambos regulan situaciones diferentes. A pesar de ello, es preciso preguntarse, a la luz de cuanto se dijo anteriormente, si las obligaciones contraídas por los Estados mediante los acuerdos controvertidos podrían «afectar» asimismo a los dos Reglamentos citados, en el sentido de influir en su aplicación correcta o de alterar su eficacia. Sin embargo, dejando de lado lo que veremos enseguida respecto a las distorsiones de la competencia y a las discriminaciones que se derivan de los acuerdos, es preciso subrayar que, contrariamente a lo que debería haber hecho la Comisión, dicha Institución no ha aportado elemento alguno para demostrar que aquella eventualidad concurre en el caso de autos. Por consiguiente, en lo que atañe a este primer aspecto, no se ha demostrado que los acuerdos puedan afectar a las disposiciones de los Reglamentos nos 2407/92 y 2408/92, en el sentido de la sentencia AETC.
84. Teniendo en cuenta que la Comisión alude fugazmente a la cuestión, he de observar ahora que la conclusión habría podido ser diferente si los acuerdos controvertidos hubieran regulado los requisitos para la concesión y mantenimiento de las licencias de explotación relativas a la compañías aéreas establecidas en la Comunidad, dado que tales requisitos fueron fijados en el ámbito comunitario por el artículo 4 del Reglamento nº 2407/92, «sin perjuicio de los acuerdos y convenios en los que la Comunidad sea parte contratante». Ahora bien, puesto que en los acuerdos controvertidos no se previó nada al respecto, me parece que ni siquiera desde este punto de vista cabe afirmar que tales acuerdos afectan a las disposiciones del Reglamento nº 2407/92.
ii) La incidencia en el funcionamiento normal del mercado común
85. Como se ha señalado anteriormente, en segundo lugar la Comisión sostiene que con los acuerdos controvertidos se confirieron ventajas específicas a los Estados miembros contratantes (especialmente en lo relativo a los derechos de tráfico), de las cuales se derivan inevitablemente distorsiones de la competencia y discriminaciones que podrían comprometer el concepto mismo de mercado interior. Según la Comisión, además, el equilibrio de la competencia del mercado interior resulta perturbado por el hecho de que los acuerdos controvertidos facilitan el acceso a las rutas intracomunitarias a compañías aéreas norteamericanas que no están sujetas a todas las normas que se imponen a las compañías aéreas de la Comunidad.
86. He de advertir inmediatamente, sin embargo, que la Comisión basa las referidas imputaciones en argumentos muy genéricos, sin aclarar de modo concreto y detallado en qué consisten las discriminaciones y distorsiones de la competencia que afirma, ni cuáles son las obligaciones que las compañías aéreas norteamericanas eluden amparándose en los acuerdos controvertidos. Así pues, por el mero hecho de que la Comisión no se ha liberado de la carga de la prueba que le incumbe, los recursos podrían desestimarse en lo que atañe al punto que se examina.
87. Al margen de lo anterior, sin embargo, creo que la Comisión no hace, en definitiva, sino reproducir los argumentos ya sometidos al Tribunal de Justicia en el marco del Dictamen 1/94 y que éste rechazó. En efecto, como ya he recordado, a fin de demostrar la competencia exclusiva de la Comunidad para celebrar el Acuerdo GATS, también entonces la Comisión sostuvo, como ejemplo, que «la libertad que se deja a los Estados miembros para llevar una política exterior de acuerdos bilaterales con los países terceros producirá necesariamente distorsiones en los flujos de servicios y minará progresivamente el mercado interior. Así, [había expuesto], el viajero tomará su avión en el aeropuerto del Estado miembro que haya concluido con un país tercero y su compañía aérea un acuerdo bilateral del tipo "open-sky" que permita ofrecer la mejor calidad-precio en materia de transportes». No obstante, como ya he recordado, este argumento fue rechazado por el Tribunal de Justicia, el cual consideró que bastaba con responder «que en el Tratado no hay ninguna disposición que impida a las Instituciones organizar, dentro de las normas comunes que adopten, acciones concertadas frente a países terceros, ni determinar las actitudes que los Estados miembros deben adoptar frente al exterior». En efecto, a falta de una normativa comunitaria que regule las relaciones con los países terceros en una determinada materia, las disparidades que hipotéticamente podrían derivarse de los diversos acuerdos internacionales celebrados con tal fin por los Estados miembros y las consecuencias de carácter económico que de ello podrían resultar para el mercado interior, no son por sí mismas suficientes para excluir el derecho de los Estados miembros a celebrar tales acuerdos.
88. Por consiguiente, estimo que también debe desestimarse esta alegación de la Comisión.
iii) La incidencia en el Reglamento nº 2409/92
89. La Comisión alega también que las modificaciones introducidas mediante los acuerdos controvertidos se refieren asimismo a las tarifas aéreas aplicadas en las rutas intracomunitarias, es decir, a una materia que en el ínterin pasó a formar parte de la competencia exclusiva de la Comunidad, dado que ya antes de la celebración de los referidos acuerdos dicha materia había sido objeto en el ámbito interno de disposiciones específicas, relativas también a las compañías aéreas de países terceros. Más concretamente, la demandante subraya que el Reglamento nº 2409/92 determina los criterios y procedimientos para el establecimiento de las tarifas aéreas y fletes de los servicios aéreos dentro de la Comunidad; y que, si bien el Reglamento no se aplica a tarifas y fletes percibidos por compañías aéreas que no sean de la Comunidad [artículo 1, apartado 2, letra a)], su artículo 1, apartado 3, dispone sin embargo que «solamente las compañías aéreas de la Comunidad tendrán derecho a ofrecer nuevos productos o tarifas inferiores a las existentes para los mismos productos», imponiendo de este modo, aunque indirectamente, una correlativa prohibición a las compañías aéreas de países terceros.
90. Los Gobiernos demandados replican sustancialmente que las disposiciones de los Acuerdos controvertidos no son contrarias al citado artículo 1, apartado 3, del Reglamento nº 2409/92; en cualquier caso, subrayan algunos de ellos, precisamente para disipar toda duda al respecto, en los acuerdos con US se incluyeron cláusulas que imponen a las Partes Contratantes el deber de atenerse a aquella disposición en lo que atañe a las tarifas relativas a los recorridos intracomunitarios.
91. Por mi parte, observo en primer lugar que, al circunscribir expresamente a las compañías aéreas comunitarias la facultad de ofrecer dentro de la Comunidad «tarifas inferiores a las existentes para los mismos productos», el artículo 1, apartado 3, del Reglamento nº 2409/92 excluye, de un modo indirecto pero inequívoco, tal facultad para las compañías aéreas que no sean de la Comunidad, a las que se prohíbe que ofrezcan aquellas tarifas. Así pues, la Comisión tiene razón al sostener que de este modo se ha impuesto una limitación significativa a la libertad de las compañías aéreas de países terceros para fijar tarifas dentro de la Comunidad y que tal limitación es el resultado de una nueva regulación comunitaria, que se ha extendido a aspectos tradicionalmente regulados por los acuerdos bilaterales en materia de transporte aéreo.
92. Por consiguiente, según el método que he bosquejado antes, la adopción de una normativa de este tipo da lugar a que surja una competencia exclusiva de la Comunidad en las materias reguladas por dicha normativa. En efecto, como he recordado antes, a tenor del Dictamen 1/94, «desde el momento en que la Comunidad ha incluido en sus actos legislativos internos cláusulas relativas al trato que ha de otorgarse a los nacionales de países terceros [...] adquiere una competencia externa exclusiva en la medida cubierta por dichos actos». A mi juicio, por lo tanto, aunque no se ha adoptado a nivel comunitario una normativa exhaustiva en lo que atañe a las tarifas aplicables por las compañías aéreas de terceros países, el límite impuesto a la libertad de tales compañías aéreas para fijar tarifas debería conducir -si quieren extraerse las rigurosas implicaciones que, como se ha visto, impone la sentencia AETC- a incluir tales cuestiones en la competencia externa de la Comunidad. De ello se deduce que, a partir de la adopción del Reglamento nº 2409/92, los Estados miembros ya no podían contraer obligaciones internacionales sobre las tarifas aéreas aplicadas dentro de la Comunidad por compañías aéreas no comunitarias sin que la eficacia de dicho Reglamento resultara «afectada».
93. Ahora bien, en el caso de autos sucede precisamente esto, habida cuenta de que todos los acuerdos controvertidos modificaron en el sentido indicado, según criterios sustancialmente uniformes, la normativa sobre tarifas de los acuerdos bilaterales anteriormente vigentes. El alcance y los aspectos técnicos de las modificaciones fueron diferentes (por ejemplo, las disposiciones anteriores unas veces fueron sustituidas y otras simplemente enmendadas), pero, en todos los casos, los acuerdos controvertidos contienen disposiciones específicas relativas al régimen tarifario aplicable (asimismo en las rutas intracomunitarias) a las compañías aéreas designadas por US. Todo ello con la consecuencia, repito, de haber invadido, desde este punto de vista al menos, la competencia externa de la Comunidad.
94. Por otro lado, no creo que tal conclusión pueda ponerse en duda por el hecho de que, como han observado en particular Finlandia y Bélgica, algunos de los acuerdos controvertidos hayan introducido modificaciones de escasa relevancia en el régimen tarifario anteriormente vigente. En efecto, sin que sea preciso «cuantificar» aquí las modificaciones de que se trata, creo que, en el terreno de los principios, no puede ser relevante su mayor o menor amplitud: ésta puede desempeñar un papel en lo que atañe a la gravedad de la invasión de la competencia comunitaria, pero no en cuanto a la existencia de la invasión.
95. Tampoco me parece decisivo el hecho, subrayado por varios de los Gobiernos demandados, de que algunas de las modificaciones introducidas por los acuerdos controvertidos tenían precisamente por objeto garantizar la aplicación del Reglamento nº 2409/92, impidiendo que las compañías aéreas designadas por las Partes pudieran establecer tarifas contrarias a dicho Reglamento (como en el caso de los acuerdos celebrados por Dinamarca, Suecia, Finlandia y Austria) o contrarias también a los Reglamentos comunitarios posteriores «que no sean más restrictivos» que el anterior (según lo previsto en el acuerdo celebrado con Alemania). Tal como ha señalado la Comisión, en efecto, las cláusulas del primer tipo no sirven para garantizar que se aplique siempre el texto en vigor del Reglamento nº 2409/92 y no permiten, pues, salvaguardar eventuales modificaciones posteriores del mismo; mientras que las modificaciones del segundo tipo (insertadas por Alemania) sólo se sustraen parcialmente a dicha objeción, puesto que sólo garantizan la aplicación de aquellos Reglamentos posteriores al Reglamento nº 2409/92 que no sean «más restrictivos» que éste.
96. Pero incluso prescindiendo de tales consideraciones, debo manifestar que la invasión controvertida existe por el mero hecho de que los acuerdos bilaterales anteriormente vigentes fueron modificados en aspectos que forman ya parte de la competencia externa de la Comunidad como consecuencia de la adopción de normas comunes en el ámbito interno. Como antes afirmé (véase punto 73 supra), ni siquiera la exigencia de garantizar la aplicación plena y correcta de las normas comunes (en el caso de autos, del Reglamento nº 2409/92) podría justificar una acción autónoma de los Estados miembros al margen de las instituciones comunitarias, puesto que, de todas formas, una acción de este tipo podría «afectar» a aquellas normas, menoscabando la unidad del mercado común y la aplicación uniforme del Derecho comunitario. Si después resulta que, por las razones indicadas anteriormente, la contradicción entre los acuerdos anteriores y el Reglamento nº 2409/92 no podía superarse mediante un acuerdo de la Comunidad, como sucede en el caso de autos, los Estados demandados deberían haber actuado en esa dirección de entendimiento y en estrecha colaboración con las instituciones comunitarias. Es decir que, como antes señalé (punto 74), esos Estados miembros deberían haberse dirigido en primer lugar a tales instituciones a fin de intentar obtener una autorización para negociar con US las modificaciones necesarias, y, en cualquier caso, deberían haber realizado los máximos esfuerzos para buscar junto con ellas la solución más conforme al interés comunitario. De los autos se desprende, sin embargo, que los Estados miembros demandados no sólo no tomaron ninguna iniciativa de este tipo, sino que, por el contrario, negociaron y celebraron los acuerdos controvertidos con absoluta autonomía, cada uno por su cuenta y sin colaborar en modo alguno con las instituciones comunitarias. Y ello pese a los reiterados requerimientos de la Comisión, que, como se ha visto (punto 19 supra), les había instado a buscar una posición común sobre las cuestiones debatidas y había expresado sus propias dudas sobre la compatibilidad con el Derecho comunitario de los acuerdos propuestos por las autoridades norteamericanas. En tales circunstancias, pues, ni siquiera el meritorio intento de suprimir toda discrepancia con el Reglamento nº 2409/92 podría justificar la celebración de los acuerdos controvertidos.
97. De todo lo dicho se desprende que, una vez adoptado el Reglamento nº 2409/92, los Estados miembros ya no podían modificar, al margen de las instituciones comunitarias, las disposiciones de los acuerdos vigentes relativas al régimen tarifario aplicable (también en las rutas comunitarias) a las compañías aéreas designadas por US; y que, por consiguiente, en este aspecto sí se produjo la denunciada invasión de la competencia externa de la Comunidad.
iv) La incidencia en el Reglamento nº 2299/89
98. En cuarto lugar, la Comisión sostiene que los acuerdos controvertidos afectan a las disposiciones del Reglamento nº 2299/89, por el que se establece un código de conducta para los sistemas informatizados de reserva (SIR), Reglamento éste que se aplica también a los nacionales de países terceros, siempre que tales países concedan a los nacionales de la Comunidad un trato equivalente al previsto en la normativa comunitaria.
99. Los Estados miembros demandados replican, en lo sustancial, que los acuerdos controvertidos no son contrarios a las normas comunitarias en materia de SIR y que, de todos modos, en el transcurso de las negociaciones se adoptaron los oportunos mecanismos para garantizar la coherencia entre aquellos acuerdos y estas normas.
100. No obstante, una vez más debo subrayar que la adopción en el marco comunitario de disposiciones como las que se examinan -que se aplican también a nacionales no comunitarios, salvo la excepciones basadas en el principio de reciprocidad- basta para atribuir a la Comunidad una competencia exclusiva externa en las materias que son objeto de la misma. Por lo tanto, puesto que todos los acuerdos controvertidos modificaron los acuerdos anteriores precisamente en el sentido de incluir en estos últimos anexos específicos sobre la normativa aplicable en materia de SIR, debe considerarse que los primeros pueden «afectar», en el sentido de la sentencia AETC, a las disposiciones del Reglamento nº 2299/89.
101. No obstante, algunos de los Estados miembros demandados (Dinamarca, Suecia, Finlandia, Austria y Alemania) objetaron que, precisamente para evitar los problemas que los anexos sobre SIR podrían haber ocasionado a la competencia de la Comunidad, ellos habían formulado las oportunas declaraciones, que incluyeron en algunos «memorandos» redactados con ocasión de las negociaciones para los acuerdos controvertidos, a fin de esclarecer su desarrollo. Tales declaraciones especifican, en particular, que dichos Estados habían aceptado las disposiciones de los anexos sobre SIR únicamente en la medida en que los mismos no resultaran contrarios, según los casos, al código comunitario de conducta en materia de SIR vigente en aquel momento o, en términos más generales, a la normativa comunitaria en materia de SIR. De este modo, según aquellos Estados, se había eliminado de raíz toda posibilidad de interferencia entre los acuerdos controvertidos y las normas comunitarias. La Comisión, por su parte, cuestiona tal conclusión, objetando que las referidas declaraciones pueden tener, quizá, un significado político, pero carecen por completo de valor en el terreno jurídico.
102. Aparte de las dudas sobre la naturaleza de los propios memorandos, cuyo valor jurídico y cuya relación formal con los acuerdos a que se refieren son cuando menos inciertos, puedo limitarme en este punto a recordar que el Tribunal de Justicia ya ha tenido en varias ocasiones la oportunidad de definir su posición sobre el valor de las declaraciones recogidas en acta en el transcurso de los procesos negociadores, especialmente respecto de aquellas que preceden a las deliberaciones del Consejo o a la celebración de acuerdos internacionales. El Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente, a este respecto, que «ni las definiciones de postura individuales ni una declaración común de los Estados miembros pueden ser consideradas para interpretar una disposición cuando [...] el contenido de aquéllas no se plasme de algún modo en el texto de la disposición de que se trate y no tenga, por consiguiente, alcance jurídico». Puesto que precisamente, en los presentes asuntos, las declaraciones invocadas por los Estados miembros no se plasman de algún modo en el texto de los acuerdos controvertidos, me parece que puede dudarse cuando menos de su valor jurídico, aunque sólo fuera para utilizarlas como meros criterios interpretativos.
103. Pero, aun admitiendo que las declaraciones en cuestión sí tuvieran el mencionado valor jurídico, de todas maneras no podrían excluir la invasión de la competencia comunitaria denunciada. En efecto, en primer lugar es obvio que el compromiso de los Estados miembros de no infringir las normas comunitarias en materia de SIR vigentes en aquel momento no permite eliminar posibles conflictos en caso de modificación de dichas normas. Pero debe recordarse sobretodo que, conforme a lo indicado en la sentencia AETC (punto 71 supra), con posterioridad a la adopción de las disposiciones comunitarias relativas a los SIR los Estados miembros ya no podían contraer en tales materias ni siquiera obligaciones internacionales que fueran conformes con tales disposiciones.
104. De cuanto se ha dicho se desprende, a mi juicio, que las disposiciones de los acuerdos controvertidos relativas a los SIR pueden afectar, en el sentido de la sentencia AETC, a la aplicación del Reglamento nº 2299/89, en su versión modificada por el Reglamento nº 3089/93, y que, por consiguiente, al negociarlas se invadió la competencia externa de la Comunidad.
v) La incidencia en el Reglamento nº 95/93
105. En quinto lugar, en cinco de los siete recursos (los interpuestos contra Dinamarca, Suecia, Finlandia, Bélgica y Luxemburgo) la Comisión alega que los acuerdos controvertidos pueden «afectar» a la aplicación del Reglamento nº 95/93, que introduce normas comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios y que también se aplica a las compañías aéreas no comunitarias, sin perjuicio de algunas excepciones basadas en el principio de reciprocidad. Según la Comisión, en efecto, aunque en los acuerdos en cuestión no existen cláusulas específicas relativas a la asignación de franjas horarias, en dichos acuerdos sí figura, no obstante, una especie de cláusula general de fair competition, que obliga a las Partes Contratantes a mantener condiciones de competencia equitativas y leales. Según la Comisión, una disposición de este tipo implica asimismo la obligación de garantizar a las compañías aéreas designadas por la otra Parte Contratante el acceso, en condiciones no discriminatorias, a las infraestructuras aeroportuarias necesarias, entre las cuales figuran precisamente las franjas horarias. Sin embargo, para fundamentar tal interpretación, el único elemento que facilita la Comisión es un informe de la Administración norteamericana según el cual las cláusulas de este tipo también abarcan normalmente la asignación de las franjas horarias.
106. Los Estados miembros demandados, por su parte, responden que la cláusula figuraba ya en los acuerdos anteriores y que, de todos modos, no se refiere a la asignación de franjas horarias.
107. Yo también creo que la cláusula en cuestión no fue introducida en los acuerdos controvertidos, sino que figuraba ya en los acuerdos anteriores; tan sólo los acuerdos que celebraron en 1995 Dinamarca, Finlandia y Suecia introdujeron en la cláusula en cuestión ligeras modificaciones, fundamentalmente de redacción. Así pues, ya sólo por este último motivo cabría excluir que los acuerdos controvertidos hayan invadido la competencia comunitaria, al menos en los casos en que no modificaron dicha cláusula. Pero además de esto, me parece importante subrayar que la Comisión no ha demostrado cabalmente que la cláusula se aplique asimismo en lo que atañe a la asignación de las franjas horarias. Se trata ciertamente de una cláusula redactada en términos muy generales, que se presta a diversas interpretaciones, entre las que cabe incluir, en principio, la interpretación propuesta por la Comisión. No obstante, ante la posición definida por los Estados miembros contratantes, que cuestionan abiertamente tal interpretación, y en defecto de una declaración oficial del Gobierno norteamericano, creo que, a fin de liberarse plenamente de la carga de la prueba que le incumbe, la Comisión debería haber aportado elementos más concretos para fundamentar su propia tesis, en lugar de limitarse a mencionar un documento genérico, el informe del US General Accounting Office, que, por añadidura, ni siquiera se refiere específicamente a los Acuerdos celebrados con los países europeos.
108. Debo, pues, llegar a la conclusión de que no se ha demostrado que los acuerdos controvertidos puedan afectar al Reglamento nº 95/93, en el sentido de la sentencia AETC.
c) La aplicabilidad del artículo 234 del Tratado y la cuestión de la naturaleza de los acuerdos controvertidos
109. Antes de terminar con este punto, debo examinar aún el argumento que algunos Estados miembros han alegado, con base en el artículo 234, párrafo primero, del Tratado, para defenderse de la imputación de la Comisión. En efecto, tal como he señalado anteriormente, varios Gobiernos demandados han sostenido que los acuerdos controvertidos se limitaron a modificar acuerdos bilaterales que ellos ya habían celebrado con US antes de la entrada en vigor del Tratado; así pues, al menos en lo que atañe a las partes no modificadas posteriormente, los acuerdos actualmente en vigor estarían amparados por el artículo 234, párrafo primero, del Tratado, a tenor del cual «las disposiciones del presente Tratado no afectarán a los derechos y obligaciones que resulten de convenios celebrados, con anterioridad a la entrada en vigor del presente Tratado, entre uno o varios Estados miembros, por una parte, y uno o varios terceros Estados, por otra».
110. En realidad, se trata de un argumento que se repite varias veces en los presentes asuntos, ya que está ligado a una cuestión más general que ha sido intensamente debatida entre las partes y que ha sido objeto de otras imputaciones de la Comisión, aun cuando, como después veremos, no se plantea en los mismos términos en cada una de ellas. Me refiero concretamente a la cuestión de si los acuerdos controvertidos modificaron los acuerdos bilaterales anteriormente en vigor (en lo sucesivo, «antiguos acuerdos») de un modo sólo marginal y, en cualquier caso, en aspectos no esenciales, como sostienen los Estados demandados, permitiendo de este modo que tales acuerdos persistieran; o si, por el contrario, como pretende la Comisión, los acuerdos controvertidos introdujeron en los acuerdos preexistentes modificaciones tan radicales y decisivas como para transformarlos en realidad en «nuevos» acuerdos, cuyo contenido coincidiría en la práctica con el de los «antiguos» acuerdos tal como fueron modificados por los acuerdos controvertidos. Partiendo de esta premisa, las partes han discutido ampliamente la cuestión objeto de controversia: los Estados miembros, con ánimo de sostener que la imputación de la Comisión debería valorarse haciendo referencia, a lo sumo, a las modificaciones que los acuerdos controvertidos introdujeron en los «antiguos» acuerdos, sin que pueda afectar a las disposiciones de los mismos que permanecieron invariables; la Comisión, por el contrario, a fin de alegar que debían tenerse en cuenta los «nuevos» acuerdos en su totalidad, incluidas, pues, las disposiciones de los «antiguos» acuerdos que no habían sido modificadas por los acuerdos controvertidos.
111. Diré de inmediato que las conclusiones alcanzadas en el examen que acabo de hacer permiten superar en gran parte las razones de la contradicción entre ambas tesis porque, como ya se ha visto (y como se verá también en relación con la siguiente imputación), el ámbito de la eventual incompatibilidad con el Derecho comunitario ha quedado circunscrito, concretamente, a las modificaciones introducidas por los acuerdos controvertidos. De este modo, han surgido soluciones que pueden prescindir asimismo de las formulaciones más radicales de la alternativa sobre la que discrepan las partes. Debo añadir que este resultado es tanto más estimable por cuanto reconozco que no es fácil tomar posición de un modo seguro y definitivo sobre tal alternativa ni, en particular, valorar, con base en las sucintas indicaciones de las partes, si la entidad y alcance de las modificaciones introducidas por los acuerdos controvertidos modificaron el objeto y el contenido esencial de los «antiguos» acuerdos hasta el punto de alterar íntegramente su naturaleza. Dicho esto, sin embargo, también debo reconocer que la tesis de la Comisión me sume en una gran perplejidad, ya sea porque relevantes datos de signo contrario la contradicen, ya sea porque no se sustenta en argumentaciones idóneas para justificar implicaciones tan radicales. En efecto, al margen del hecho de que la tesis de la Comisión no tiene en modo alguno en cuenta que, desde un punto de vista formal, los acuerdos controvertidos modificaron los acuerdos bilaterales anteriormente en vigor, pero no los sustituyeron, me parece sobre todo que dicha tesis no tiene en cuenta la voluntad de las Partes, voluntad que debe constituir, sin embargo, el principal punto de referencia en este tipo de supuestos. Del intercambio de notas diplomáticas mediante el que se celebraron los acuerdos controvertidos y del propio texto de tales acuerdos, se desprende claramente, en efecto, que las Partes Contratantes no tenían la intención de sustituir en su integridad los «antiguos» acuerdos (como sí sucedió, en cambio, en el caso del Reino Unido), sino únicamente la de modificar unas pocas, aunque relevantes, disposiciones de los mismos. Es evidente, a mi juicio, que el mero hecho de que los acuerdos controvertidos indiquen concretamente qué disposiciones de los «antiguos» acuerdos modificaron pone de manifiesto la voluntad de las Partes de mantener la vigencia de dichos acuerdos en todo lo demás. Por otro lado, como ya adelanté, la Comisión no aporta ningún elemento idóneo para demostrar que la voluntad de las Partes, siquiera implícitamente, fuera la de extinguir los «antiguos» acuerdos, sustituyéndolos en su conjunto por acuerdos totalmente nuevos. Todo ello sin contar las consecuencias negativas que la tesis de la Comisión podría tener en el ámbito de la seguridad de las relaciones internacionales y del respeto de los derechos de las Partes Contratantes.
112. Expuesto lo anterior, sin embargo, debo aún precisar que, si se descartan, como es mi parecer, las implicaciones radicales de la tesis de la Comisión y si se admite, pues, que los «antiguos» acuerdos subsisten, deben también excluirse las implicaciones más radicales de la tesis opuesta; es decir, debe excluirse que las modificaciones posteriores de tales acuerdos disfruten de su mismo régimen. En efecto, en el caso de que dichas modificaciones resultaran incompatibles con el Derecho comunitario, nos encontraríamos ante un nuevo acto de invasión de competencias, que no podría ocultarse (como pretenden dar a entender ciertas argumentaciones ocasionales y ambiguas de algún Estado miembro) tras la pantalla formal del «antiguo acuerdo». En otros términos, que considero decisivos, si bien es cierto que las modificaciones en cuestión no transformaron íntegramente los «antiguos» acuerdos en «nuevos», no es menos verdad que tales modificaciones, si son incompatibles con el Derecho comunitario, no podrían justificarse invocando la continuidad de los «antiguos» acuerdos en los que se insertan.
113. Volviendo ahora a la cuestión de la aplicación del artículo 234, párrafo primero, he de decir que, a la luz de cuanto antecede, encuentro alguna dificultad para valorar la relevancia efectiva de tal disposición en relación con la presente imputación de invasión de la competencia externa de la Comunidad. En efecto, si consideramos las disposiciones de los «antiguos» acuerdos que no han sido modificadas, no cabe ninguna duda de que tales disposiciones son anteriores al nacimiento de la competencia comunitaria y de que, por tanto, no pudieron haberse negociado invadiendo aquella competencia. En cuanto al fondo, es posible que dichas disposiciones susciten un problema de compatibilidad con disposiciones específicas del Tratado (por ejemplo, el artículo 52) o con normas de Derecho derivado (por ejemplo, los Reglamentos en materia de transporte aéreo), y se planteará entonces, como veremos, la cuestión de la aplicación del artículo 234. Desde el punto de vista de la competencia, por el contrario, ni siquiera puede plantearse un problema de compatibilidad con el Derecho comunitario, por la razón evidente de que la nueva competencia externa de la Comunidad en materias ya reguladas por acuerdos de los Estados miembros no es por sí misma suficiente para que tales acuerdos resulten incompatibles con las normas y principios de distribución de competencias. Es evidente que la sentencia AETC tampoco resulta relevante a estos efectos, habida cuenta de que se ocupa únicamente de los acuerdos posteriores al ejercicio de una competencia interna. Creo, pues, que no hay motivo alguno para aplicar aquí lo dispuesto en el artículo 234, párrafo primero.
114. En cambio, si consideramos las modificaciones efectuadas por los acuerdos controvertidos, es cierto que, en lo que respecta a todos los Estados demandados, tales modificaciones fueron introducidas con posterioridad a la entrada en vigor del Tratado, puesto que los referidos acuerdos se celebraron entre 1995 y 1996. Así pues, ni siquiera en este caso resultaría aplicable el artículo 234, párrafo primero, del Tratado, que se refiere únicamente a los convenios celebrados «con anterioridad a la entrada en vigor del [...] Tratado». Por otra parte, según ya he señalado, tampoco cabría pretender asimilar tales modificaciones a los «antiguos» acuerdos en los que posteriormente se insertaron e intentar, así, subsanar su eventual incompatibilidad mediante la aplicación de la disposición que se examina.
115. De cuanto antecede se desprende, por último, que no considero fundada la imputación que la Comisión formula, con carácter subsidiario, para que se haga constar -con base en el artículo 234, párrafo segundo, del Tratado o en su artículo 5, según los casos- que los Estados demandados no hicieron todo lo posible para subsanar la incompatibilidad entre la competencia recién adquirida por la Comunidad y los acuerdos celebrados por dichos Estados antes de la entrada en vigor del Tratado o de la adopción de la normativa comunitaria en materia de transporte aéreo. Y ello porque, como acabo de decir, no considero correcta la premisa misma en que se funda tal imputación, es decir, que la adopción de las normas internas en materia de transporte aéreo puede por sí misma haber determinado la incompatibilidad de los «antiguos» acuerdos (o, mejor dicho, de las disposiciones de los «antiguos» acuerdos no modificadas por los acuerdos controvertidos) con las normas y principios sobre distribución de competencias. Por lo demás, el hecho de que la situación sea aquí distinta respecto de cuanto sucede con las demás imputaciones (véase punto 144 infra), viene confirmado porque, aunque no se compartiese la conclusión que acabo de exponer, quedaría de todos modos por demostrar de qué manera podrían los Estados miembros haber infringido el artículo 234, párrafo segundo, en un caso en el que la alegada incompatibilidad derivase únicamente de una competencia adquirida recientemente por la Comunidad. En efecto, en tal supuesto, por definición, los Estados miembros ya no podrían (y, más bien, no deberían) intervenir, y el único remedio posible consistiría en sustituir los acuerdos de los Estados miembros por un acuerdo celebrado por la propia Comunidad. Pero si no se lleva a cabo esto último, los Estados miembros nada podrán hacer por su parte, salvo recurrir (obviamente dentro de los límites del Derecho internacional) al supuesto extremo de denunciar los acuerdos anteriores, si bien con el riesgo de crear un auténtico vacío jurídico únicamente para suplir la inactividad de las instituciones comunitarias.
d) Conclusiones
116. A la luz del conjunto de las consideraciones precedentes, debe llegarse a la conclusión de que, en virtud de la sentencia AETC, los Estados miembros demandados no pueden contraer obligaciones internacionales relativas a las tarifas que las compañías aéreas de países terceros están autorizadas a aplicar en las rutas intracomunitarias ni a los sistemas informatizados de reservas (SIR). En cambio, no me parece probado que dichos Estados no puedan contraer las restantes obligaciones previstas en los acuerdos controvertidos.
117. En consecuencia, considero que el Tribunal de Justicia debe declarar que Dinamarca, Suecia, Finlandia, Bélgica, Luxemburgo, Austria y Alemania han incumplido las obligaciones que les incumben en virtud del artículo 5 del Tratado y de los Reglamentos nos 2409/92 y 2299/89, al haber incluido en los acuerdos controvertidos disposiciones relativas a las tarifas que las compañías aéreas designadas por US pueden aplicar en las rutas intracomunitarias y a los sistemas informatizados de reservas (SIR).
2. Sobre la infracción relativa al derecho de establecimiento
118. La segunda imputación formulada por la Comisión, esta vez contra todos los Estados miembros demandados, se refiere a la infracción del artículo 52 del Tratado, el cual, como es notorio, prohíbe las restricciones a la libertad de establecimiento de los nacionales de un Estado miembro en el territorio de otro Estado miembro. Según la Comisión, la infracción consiste en el hecho de que los vigentes acuerdos con US contienen una cláusula, denominada «cláusula de nacionalidad», que en la práctica permite a cada Parte denegar los derechos previstos en los propios acuerdos a las compañías aéreas designadas por el otro Estado contratante, pero que no sean propiedad de nacionales de dicho Estado ni estén controladas por ellos. Más concretamente, la cláusula permite a cada Estado contratante designar aquellas compañías aéreas a las que tiene intención de reconocer el derecho a prestar los servicios de transporte aéreo previstos en dichos acuerdos. El otro Estado contratante estará obligado a otorgar a tales compañías los permisos o autorizaciones necesarios cuando concurran determinados requisitos y, en particular, por cuanto aquí interesa, cuando la propiedad sustancial y el control efectivo de dichas compañías correspondan al Estado contratante que las haya designado y/o a personas físicas o jurídicas que tengan la nacionalidad de dicho Estado. Se prevé, no obstante, que, cuando el referido requisito deje de cumplirse después de haberse expedido los permisos o autorizaciones necesarios a una compañía designada por la otra Parte, cada Estado contratante podrá revocar, suspender o limitar dichos permisos o autorizaciones.
119. Para examinar esta imputación comenzaré verificando si la cláusula controvertida es compatible con el artículo 52 del Tratado, para considerar después, en caso negativo, si dicha cláusula puede justificarse, como estiman varios Gobiernos demandados, basándose en la excepción del artículo 56 del Tratado CE (actualmente artículo 46 CE). Con carácter subsidiario, quedará por comprobar, en cualquier caso, si puede aplicarse el artículo 234, párrafo primero, del Tratado.
A. Sobre la compatibilidad de la denominada cláusula de nacionalidad con el artículo 52 del Tratado
Argumentos de las partes
120. A juicio de la Comisión, la facultad reconocida a cada Parte de denegar, revocar, suspender o limitar los permisos y autorizaciones necesarios a compañías aéreas que no sean propiedad ni estén bajo el control de otro Estado contratante o de nacionales de dicho Estado (denominada «cláusula de nacionalidad») resulta incompatible con el artículo 52 del Tratado. Ello porque, en virtud de la cláusula de nacionalidad, una compañía aérea de propiedad o bajo el control de un Estado miembro no contratante (o de nacionales de un Estado miembro no contratante) que se hubiera establecido en uno de los Estados miembros demandados no obtendría el mismo trato que las compañías nacionales y sufriría, por tanto, una discriminación contraria al Derecho comunitario.
121. En cambio, según los Gobiernos demandados, aun admitiendo que la discriminación denunciada por la Comisión exista verdaderamente, tan sólo podría materializarse por voluntad de US. Ello es así porque, habida cuenta del ya descrito funcionamiento de la cláusula de nacionalidad, dicha cláusula no limita en modo alguno la facultad de los Estados miembros contratantes para designar compañías aéreas de otros Estados miembros, sino que autoriza a US (de conformidad con el Convenio de Chicago) a denegar, revocar, suspender o limitar los permisos o autorizaciones relativos a dichas compañías.
122. Por otro lado, los Gobiernos demandados sostienen que, de todos modos, en el caso de autos el artículo 52 no resulta aplicable ratione loci (para reproducir una expresión utilizada por el Gobierno alemán), puesto que se trata de una actividad económica desarrollada en las rutas transatlánticas y, por tanto, fuera de la Comunidad. Algunos de esos Gobiernos consideran incluso que el artículo 52 ni siquiera se aplica ratione materiae, puesto que la cláusula de nacionalidad tiene relevancia exclusivamente en lo que atañe a la libre prestación de servicios, que en materia de transporte aéreo sólo se garantiza dentro de los límites que prevén las disposiciones de Derecho derivado adoptadas con arreglo al artículo 84 del Tratado. El Gobierno alemán, por último, sostiene que, de todos modos, una cláusula particular, incluida en el acuerdo que dicho Gobierno celebró con US y a la que me referiré enseguida, tenía por objeto eliminar, en lo que atañe a tal Acuerdo, los efectos discriminatorios de la cláusula de nacionalidad que se habían alegado.
Valoración
123. Considero que, entre todas las tesis que acabo de exponer, debe preferirse la de la Comisión. En efecto, me parece evidente que, en virtud de la cláusula objeto de examen, el trato que los Estados miembros demandados reservan a las compañías aéreas nacionales no lo otorgan a las compañías aéreas propiedad o bajo el control de otros Estados miembros o de nacionales de otros Estados miembros que se hayan establecido en su territorio, contrariamente a lo que prescribe el artículo 52 del Tratado. En efecto, tan sólo las primeras, pero no las últimas, tienen derecho a obtener en todo caso de las autoridades norteamericanas los permisos o autorizaciones para efectuar los servicios de transporte aéreo previstos en los acuerdos bilaterales, siempre que cumplan todos los requisitos necesarios al efecto. Resulta innegable, pues, que tal situación constituye un supuesto de discriminación por razón de la nacionalidad y que, por otro lado, tal discriminación no se deriva de posibles comportamientos de US, sino que resulta directamente de los acuerdos bilaterales.
124. Tampoco cabe oponerse a tal conclusión, como pretenden los Gobiernos demandados, sosteniendo que en el caso de autos el artículo 52 del Tratado no es aplicable ni ratione loci ni ratione materiae. En efecto, por lo que respecta al primer aspecto, es fácil argüir que por lo menos una parte de los transportes aéreos transatlánticos se desarrolla en los aeropuertos y en los cielos de la Comunidad. Pero con independencia de esta observación, cabe afirmar que, en virtud del artículo 52 del Tratado, los Estados miembros deben otorgar el trato nacional a las sociedades de otros Estados miembros establecidas en su territorio: y ello tanto si dichas sociedades tienen intención de operar dentro del Estado miembro en cuestión o hacia otros Estados miembros, como si su intención es operar también o solamente hacia países terceros. Me ceñiré a algunos ejemplos elementales: un Estado miembro no podría, sin infringir el artículo 52, circunscribir a las empresas «nacionales», con exclusión de las empresas establecidas en su propio territorio pero controladas por nacionales de otros Estados miembros, la autorización para prestar servicios de asesoramiento a sociedades japonesas, comercializar sus productos en Canadá, organizar vacaciones en el Caribe o prestar servicios de correo urgente hacia Australia, y así sucesivamente. Del mismo modo, por consiguiente, los Estados miembros no pueden discriminar a una compañía aérea establecida en su propio territorio, pero de propiedad o bajo el control de nacionales de otros Estados miembros, en lo que atañe al acceso a las rutas transatlánticas.
125. En cuanto a la alegada inaplicabilidad ratione materiae del artículo 52, observo que la Comisión no imputa a los Estados demandados impedir que las compañías aéreas de otros Estados miembros operen, en régimen de libre prestación de servicios, en las rutas que enlazan sus respectivos territorios con US. En cambio, la Comisión sí imputa a los Estados demandados no otorgar el trato nacional a las compañías aéreas establecidas en sus respectivos territorios, pero de propiedad o bajo el control de nacionales de otros Estados miembros. Por lo tanto, a la luz de este planteamiento, es evidente que en el caso de autos no procede aplicar las disposiciones del Tratado relativas a la libre prestación de servicios, sino aquellas que versan sobre el derecho de establecimiento.
126. Antes de terminar con este punto, debo referirme aún al argumento expuesto por el Gobierno alemán según el cual la incompatibilidad de la cláusula de nacionalidad con el artículo 52 del Tratado queda eliminada por una disposición específica incluida en 1996 en el artículo 3, párrafo tercero, del Acuerdo Alemania/US de 1995. Si he entendido bien dicha disposición, que ciertamente no resulta de fácil lectura, la misma reduce sustancialmente la posibilidad de la Administración norteamericana de denegar o revocar los permisos necesarios a aquellas compañías aéreas designadas por otros Estados miembros en virtud de un acuerdo bilateral celebrado por éstos con US en las cuales personas físicas o jurídicas alemanas tengan una participación inferior al 50 % del capital. Pues bien, si ello es así, me parece evidente que la disposición en cuestión no elimina la facultad que tiene US para denegar o revocar los permisos necesarios a aquellas compañías aéreas designadas por las autoridades alemanas que, aun estando establecidas en Alemania, sean propiedad o estén bajo el control de nacionales de otros Estados miembros; es decir, que la referida disposición no elimina las discriminaciones incompatibles con el artículo 52 del Tratado. Por consiguiente, la disposición invocada por las autoridades alemanas no puede subsanar la ilegalidad de la cláusula de nacionalidad incluida en el vigente Acuerdo Alemania/US.
B. Sobre la aplicación de la excepción del artículo 56 del Tratado
127. Una vez aclarado que aquella cláusula resulta contraria al artículo 52 del Tratado, debe examinarse ahora si, tal como sostienen varios Gobiernos demandados (Reino Unido, Dinamarca y Alemania), dicha cláusula puede beneficiarse de una excepción en virtud del artículo 56 del Tratado, a cuyo tenor las normas sobre el derecho de establecimiento no prejuzgarán la aplicabilidad de las disposiciones nacionales que estén justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas. En particular, a juicio de aquellos Gobiernos, debe permitírseles, en su caso, denegar o revocar, por razones de orden público, las autorizaciones necesarias a compañías aéreas designadas por US pero que no sean de propiedad ni estén bajo el control de nacionales norteamericanos; con la consecuencia obvia de que no tendrían más remedio que reconocer la correspondiente facultad a la otra Parte Contratante norteamericana.
128. He de decir, no obstante, que tal argumento no me parece convincente. Obsérvese, en primer lugar, que todos los acuerdos objeto de examen contienen disposiciones específicas relativas a la seguridad de los vuelos, que parecen responder a las mismas exigencias de orden público que ahora invocan las partes para justificar la cláusula de nacionalidad. Por otro lado, tal como ha subrayado la Comisión, la referida cláusula no limita el «derecho a denegar» que se reconoce a las Partes en los supuestos de peligro efectivo para el orden público, de manera que no se puede excluir que dicho derecho se ejercite en realidad por razones puramente económicas, es decir, por razones que, según reiterada jurisprudencia, no pueden justificar la aplicación de la excepción en cuestión.
129. Pero incluso si se quiere prescindir de lo anterior, creo que, del mismo modo, la cláusula objeto de examen no puede justificarse con base en el artículo 56 del Tratado. En efecto, de la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia en esta materia se desprende que «para poder recurrir a esta justificación ha de existir una amenaza real y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad», y que «las medidas adoptadas en virtud de este artículo, no deben ser desproporcionadas en relación con el objetivo perseguido. Como excepción a un principio fundamental del Tratado, el artículo 56 debe en efecto interpretarse de modo que sus efectos se limiten a lo necesario para la protección de los intereses que pretende garantizar». De lo anterior se deduce, en particular, que el artículo 56 no sirve para justificar las medidas excepcionales adoptadas por los Estados miembros cuando la salvaguardia del interés público que persiguen pueda alcanzarse con medidas menos restrictivas.
130. En el caso objeto de examen los Gobiernos demandados no han demostrado, sin embargo, que el mismo resultado no podía alcanzarse por otra vía: por ejemplo, como parece sugerir la Comisión, equiparando las compañías aéreas de la Comunidad a las compañías aéreas nacionales y, por consiguiente, permitiendo a US ejercer el derecho a denegar la autorización o permiso sólo respecto de las compañías aéreas de propiedad o bajo el control de nacionales de países no comunitarios. Una cláusula así concebida habría sido, sin duda, compatible con el Derecho comunitario, como lo han reconocido abiertamente, por lo demás, varios Gobiernos demandados, recordando haber propuesto a las autoridades norteamericanas, precisamente por este motivo, una modificación de la cláusula de nacionalidad en el sentido indicado. No obstante, dichos Gobiernos se justifican alegando que no pudieron alcanzar el resultado perseguido por la tajante negativa de la Administración norteamericana.
131. Sobre este último punto puedo limitarme a dos observaciones. La primera consiste en que, basándose precisamente en cuanto antecede, se puede confirmar que en el caso de autos cabía contemplar la posibilidad de soluciones menos restrictivas. La segunda observación consiste en que los Estados miembros no han demostrado haber hecho todo lo necesario para obtener la modificación de la cláusula en cuestión en el sentido indicado o, en cualquier caso, en un sentido más conforme con el Derecho comunitario. No niego las dificultades con que los Estados miembros podrían haberse encontrado a este respecto, pero no puedo dejar de señalar que de los autos se desprende que no han hecho todo lo necesario para vencerlas. Por poner un solo ejemplo, cabe imaginar que si los Estados miembros hubieran actuado al menos conjuntamente frente al Gobierno norteamericano, habrían tenido ciertamente mayores probabilidades de obtener éxito en su intento.
132. En conclusión, considero que la cláusula de nacionalidad resulta contraria a las normas sobre el derecho de establecimiento y no puede justificarse en virtud del artículo 56 del Tratado.
C. Sobre la aplicación del artículo 234, párrafo primero, del Tratado
133. Dicho lo anterior, queda aún por verificar si la cláusula controvertida puede justificarse en virtud del artículo 234, párrafo primero, tal como sostienen varios de los Gobiernos demandados. Es decir, que se trata de determinar si, como opinan tales Gobiernos, dicha cláusula está incluida en los acuerdos celebrados con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado (los «antiguos» acuerdos) y puede ampararse, pues, en el artículo 234, párrafo primero; o si, como estima la Comisión, la introducción en tales acuerdos de modificaciones significativas entre 1995 y 1996, destinadas a ajustarlos al modelo «open sky», debe considerarse equivalente a la celebración de «nuevos acuerdos» (que en la práctica coinciden con los «antiguos acuerdos» tal como fueron modificados por los acuerdos controvertidos), con la consecuencia de que la cláusula en cuestión ya no podría ampararse en el artículo 234, párrafo primero.
134. Debo precisar de inmediato que, en los términos propuestos, la cuestión se plantea únicamente en los asuntos correspondientes a Dinamarca, Suecia, Finlandia, Austria y Alemania, porque estos Estados habían celebrado con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado acuerdos (precisamente los «antiguos acuerdos») que ya incluían la cláusula en cuestión; en los acuerdos que dichos Estados celebraron posteriormente con US entre 1995 y 1996 (los acuerdos controvertidos) la referida cláusula únicamente fue modificada mediante meros retoques en la redacción, y ello ni siquiera en todos los casos. En cambio, la cuestión se plantea en términos distintos en los asuntos correspondientes a Bélgica y a Luxemburgo, dado que los «antiguos acuerdos» entre estos Estados y US se remontan, respectivamente, a 1980 y a 1986. Por consiguiente, aun admitiendo que no pueda considerarse que la cláusula de nacionalidad forme parte de los «nuevos acuerdos» resultantes de la celebración de los acuerdos controvertidos, dicha cláusula habría tenido su origen, de todos modos, en acuerdos posteriores a la entrada en vigor del Tratado, respecto a los cuales es evidente que la cuestión de la aplicación del artículo 234, párrafo primero, no puede ni siquiera plantearse. En relación con el asunto correspondiente al Reino Unido, deberá desarrollarse un razonamiento separado, habida cuenta de las particularidades del denominado Acuerdo Bermuda II (objeto de controversia en aquel asunto), a las que referiré más adelante.
135. Por lo tanto, circunscribiéndome a los casos indicados, no puedo dejar de subrayar, en primer lugar, que vuelve a plantearse aquí la misma cuestión de la naturaleza de los acuerdos controvertidos, es decir, la de si son «antiguos» o «nuevos», cuestión que ya he examinado en otro lugar (punto 109 y siguientes supra). Sobre esta cuestión, ya me he expresado anteriormente en términos generales y aquí no puedo sino remitirme a cuanto dije en aquella ocasión. Añadiré tan sólo que también en el caso ahora en examen se desprende con claridad que la voluntad de las Partes no era sustituir en su integridad los antiguos acuerdos (contrariamente a lo que, como explicaré en breve, sucedió en el caso del Reino Unido), sino tan sólo modificar unas pocas, aunque relevantes, disposiciones de los mismos. El propio hecho de que la cláusula de nacionalidad no haya sido renegociada con posterioridad a la celebración de los «antiguos acuerdos» y de que, por lo tanto, los Estados contratantes no hayan vuelto a expresar su propia voluntad al respecto, debería ciertamente inducir a considerar que el fundamento de dicha cláusula reside todavía en aquellos acuerdos. Obsérvese, por lo demás, que varios Estados miembros sostuvieron que habían intentado renegociar dicha cláusula, pero que se encontraron con una firme negativa por parte de las autoridades norteamericanas: extremo que demuestra, según ellos, la voluntad de estas últimas de mantener inalterada la situación adquirida con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado CE.
136. Dicho esto, sin embargo, debo añadir también que tengo la impresión de que toda la discusión sobre este punto se basa en una premisa que no es del todo correcta: es decir, en la premisa de que la cláusula de nacionalidad no fue renegociada por las Partes Contratantes en el momento de la celebración de los acuerdos controvertidos. A mi juicio, en cambio, si bien es cierto que, desde un punto de vista formal, dicha cláusula no fue modificada por aquellos acuerdos (con excepción de algunos retoques en la redacción), no es menos verdad que su contenido fue alterado en profundidad a raíz de la celebración de los mismos.
137. Como antes recordé, la cláusula permite a cada Parte designar aquella compañía aérea a la que tenga intención de reconocer el derecho a prestar servicios de transporte aéreo. En particular, si concurren determinados requisitos, las compañías así designadas adquieren el derecho a obtener las autorizaciones necesarias para prestar todos los servicios de transporte aéreo previstos en los acuerdos. De ello se deduce que el contenido de las autorizaciones dependerá estrechamente del tipo de servicios a los que, en virtud de otras disposiciones de los acuerdos, puedan acceder los titulares de las autorizaciones; al variar tales disposiciones, a las que implícitamente se hace remisión, varía también el alcance de las eventuales autorizaciones y, por consiguiente, el de la cláusula en cuestión.
138. Pues bien, dicho alcance fue precisamente ampliado como consecuencia de la plena liberalización de las rutas de quinta libertad efectuada por los acuerdos controvertidos: en efecto, las compañías de los Estados miembros contratantes, si son designadas por éstos, obtienen el derecho a cubrir tales rutas en US, mientras que se permite a las autoridades norteamericanas denegar a las compañías de Estados miembros no contratantes el acceso a esas mismas rutas. De este modo, las Partes convinieron implícitamente ampliar el ámbito de aplicación de la cláusula en cuestión, modificando los derechos y las obligaciones que resultan de la misma. Si no hubieran deseado tal ampliación automática, habrían podido reexaminar los términos de la cláusula, limitando, por ejemplo, el número de compañías que pueden designarse o el de compañías facultadas para volar en determinadas rutas; al actuar de otra manera, las Partes consintieron implícitamente tal ampliación. De ello se sigue que los acuerdos controvertidos modificaron, aunque sólo fuera indirectamente, el contenido de la cláusula de nacionalidad que figura en los «antiguos» acuerdos. Se deduce asimismo que, al haberse celebrado tales acuerdos entre 1995 y 1996, es decir, después de la entrada en vigor del Tratado, ya no cabe aplicar a los mismos el artículo 234, párrafo primero, del Tratado.
139. Como antes se dijo, en el asunto contra el Reino Unido debe seguirse, en cambio, un razonamiento parcialmente distinto. Como ya se dijo en su momento, dicho Estado celebró en 1995 un acuerdo con US que introdujo en el anterior acuerdo bilateral de 1977 modificaciones de relevancia tan marginal que la propia Comisión consideró que no podía calificarlo de «nuevo acuerdo». A su vez, este último acuerdo (denominado Acuerdo Bermuda II), que es el acuerdo controvertido en el asunto contra el Reino Unido, sustituyó en su totalidad al Acuerdo Bermuda I de 1944 («antiguo acuerdo»). Por consiguiente, al celebrar el Acuerdo Bermuda II, las Partes efectuaron una nueva y explícita manifestación de voluntad relativa al acuerdo en su integridad, incluida la cláusula de nacionalidad, la cual figuraba ya, con el mismo contenido, en el «antiguo acuerdo». En virtud de esta nueva manifestación de voluntad, la cláusula de que se trata se incorpora en lo sucesivo, sin ninguna duda, al Acuerdo Bermuda II: es decir, a un acuerdo posterior a la adhesión de aquel Estado a la Comunidad.
140. Para concluir sobre este punto, considero que la cláusula de nacionalidad que figura en los vigentes acuerdos entre los Estados miembros demandados y US no puede ampararse en el artículo 234, párrafo primero, del Tratado.
3. Sobre el incumplimiento de las obligaciones previstas en el artículo 234, párrafo segundo, del Tratado
141. Por último, la Comisión alega, con carácter subsidiario, para el supuesto de que se desestimen las imputaciones hasta ahora examinadas, que los Estados miembros incumplieron las obligaciones que les incumben en virtud del artículo 234, párrafo segundo, del Tratado. Ya me he referido a este extremo en relación con la imputación sobre la invasión de la competencia de la Comunidad (punto 115 supra); por consiguiente, me limitaré aquí a examinarlo en relación con la infracción del artículo 52 del Tratado, también con carácter plenamente subsidiario, consideradas las conclusiones a las que se ha llegado anteriormente sobre este punto.
142. Así pues, en caso de que el Tribunal de Justicia considere que la cláusula de nacionalidad que figura en los vigentes acuerdos entre US y Dinamarca, Suecia, Finlandia, Austria y Alemania puede quedar amparado por el artículo 234, párrafo primero, del Tratado, la Comisión solicita que se declare que los Estados miembros demandados han infringido el párrafo segundo de dicha disposición, al no haber hecho todo lo posible para eliminar la comprobada incompatibilidad de aquella cláusula con el derecho de establecimiento.
143. Recuérdese que, a tenor del artículo 234, párrafo segundo, en la medida en que determinados convenios celebrados con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado sean incompatibles con el propio Tratado, «el Estado o los Estados miembros de que se trate recurrirán a todos los medios apropiados para eliminar las incompatibilidades que se hayan observado. En caso necesario, los Estados miembros se prestarán ayuda mutua para lograr tal finalidad y adoptarán, en su caso, una postura común». Recuérdese también que recientemente el Tribunal de Justicia ha interpretado de un modo más bien riguroso dicha disposición, precisando que la exigencia de hacer compatibles con el Derecho comunitario los convenios anteriores a la entrada en vigor del Tratado debe inducir a los Estados miembros a denunciar incluso tales convenios en el supuesto de que los terceros Estados contratantes no tuvieran voluntad de renegociarlos.
144. Ahora bien, como se ha comprobado, los Estados miembros demandados sostienen que intentaron renegociar con las autoridades norteamericanas la cláusula en cuestión, a fin de eliminar su alegada incompatibilidad con el Derecho comunitario, pero que se encontraron con una firme negativa por parte de aquellas autoridades. No obstante, me veo obligado a objetar, aunque sin detenerme en la reconstrucción de las negociaciones llevadas a cabo con US, que un intento de ese tipo no puede considerarse suficiente para cumplir cabalmente las obligaciones derivadas del artículo 234, párrafo segundo, del Tratado. Con tal fin, en efecto, los Estados miembros interesados deben demostrar que han realizado los máximos esfuerzos para eliminar la incompatibilidad; y no me parece que, en el caso de autos, hayan efectuado tal demostración. Concretamente, las partes están de acuerdo en que, a pesar de la específica previsión del artículo 234, párrafo segundo, los Estados miembros interesados no adoptaron una postura común frente a US ni se prestaron ayuda mutua para inducir a la otra Parte Contratante a aceptar una modificación de la cláusula de nacionalidad que la hiciese conforme con el Derecho comunitario. Tampoco consta que en el transcurso de las negociaciones los Estados miembros interesados hayan hecho ver a US que, en defecto de una modificación de la cláusula de nacionalidad en el sentido indicado, podrían haberse encontrado, en última instancia, con la necesidad de denunciar los acuerdos.
145. Por consiguiente, a la luz de tales consideraciones, estimo que Dinamarca, Suecia, Finlandia, Austria y Alemania han incumplido las obligaciones que les incumben en virtud del artículo 234, párrafo segundo, del Tratado.
4. Consideraciones finales
146. Del conjunto de consideraciones expuestas sobre los diversos motivos del recurso, resulta en síntesis lo siguiente:
- en el asunto contra Alemania debe declararse la inadmisibilidad del recurso de la Comisión en la parte que versa sobre el régimen transitorio de 1994;
- Dinamarca, Suecia, Finlandia, Bélgica, Luxemburgo, Austria y Alemania han infringido las normas sobre distribución de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros, al incluir en los acuerdos controvertidos disposiciones específicas relativas a las tarifas que las compañías aéreas designadas por US pueden aplicar en las rutas intracomunitarias y a los sistemas informatizados de reservas (SIR). De esta manera, dichos Estados miembros han incumplido las obligaciones que les incumben en virtud del artículo 5 del Tratado y de los Reglamentos nos 2409/92 y 2299/89;
- no se ha demostrado que se hayan negociado otras disposiciones de los acuerdos controvertidos contraviniendo las normas sobre distribución de competencias. En particular, no consta que los Estados antes mencionados hayan incumplido las obligaciones que les incumben en virtud de los Reglamentos nos 2407/92, 2408/92 y 95/93, contrariamente a lo que sostiene la Comisión en los recursos;
- todos los Estados miembros demandados han infringido el artículo 52 del Tratado al haber adoptado o mantenido en vigor la denominada cláusula de nacionalidad;
- y que, con carácter subsidiario, en lo que atañe a los acuerdos celebrados por Dinamarca, Suecia, Finlandia, Austria y Alemania, en caso de que el Tribunal de Justicia considere que la mencionada cláusula puede justificarse al amparo del artículo 234, párrafo primero, del Tratado, aquellos Estados han incumplido las obligaciones que les incumben en virtud del artículo 234, párrafo segundo, al no haber recurrido a todos los medios apropiados para eliminar la incompatibilidad de tales acuerdos con el artículo 52.
IV. Sobre las costas
147. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte; sin embargo, el apartado 3 de dicho artículo prevé que en circunstancias excepcionales o cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, el Tribunal podrá repartir las costas, o decidir que cada parte abone sus propias costas.
148. Consideradas las conclusiones a las que se ha llegado en las páginas anteriores, con referencia especial a la estimación parcial de las pretensiones de la Comisión y de los Estados demandados, y considerando también las circunstancias específicas del caso y la complejidad de las cuestiones discutidas en los presentes asuntos, creo que concurren los requisitos para que cada parte abone sus propias costas.
149. En cuanto a los Países Bajos, coadyuvantes en todos los asuntos, también ellos soportarán sus propias costas, de conformidad con el apartado 4 del mencionado artículo 69.
V. Conclusiones
150. Por todas las razones expuestas anteriormente, propongo al Tribunal de Justicia que se pronuncie en los términos siguientes:
i) En el asunto C-466/98, propongo que declare lo siguiente:
- El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 52 del Tratado CE (actualmente artículo 43 CE), al haber introducido en el Acuerdo Bermuda II de 1977 la denominada cláusula de nacionalidad.
- El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y la Comisión cargarán con sus propias costas.
- El Reino de los Países Bajos cargará con sus propias costas.
ii) En el asunto C-467/98, propongo que declare lo siguiente:
- El Reino de Dinamarca ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado CE (actualmente artículo 10 CE) y de los Reglamentos nos 2409/92 y 2299/89, al haber incluido en el acuerdo en materia de transporte aéreo celebrado en 1995 con US disposiciones específicas relativas a las tarifas que las compañías aéreas designadas por US pueden aplicar en las rutas intracomunitarias y a los sistemas informatizados de reservas (SIR).
- El Reino de Dinamarca ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 52 del Tratado CE (actualmente artículo 43 CE) al haber mantenido en vigor la cláusula de nacionalidad que figura en el anterior acuerdo con US.
- Con carácter subsidiario, en el supuesto de que el artículo 234, párrafo primero, del Tratado se considere aplicable en el caso de autos, el Reino de Dinamarca ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del párrafo segundo de dicho artículo, al no haber recurrido a todos los medios apropiados para eliminar la incompatibilidad entre el anterior acuerdo con US y el artículo 52 del Tratado.
- Se desestima el recurso en todo lo demás.
- El Reino de Dinamarca y la Comisión cargarán con sus propias costas.
- El Reino de los Países Bajos cargará con sus propias costas.
iii) En el asunto C-468/98, propongo que se declare lo siguiente:
- El Reino de Suecia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado CE (actualmente artículo 10 CE) y de los Reglamentos nos 2409/92 y 2299/89, al haber incluido en el Acuerdo en materia de transporte aéreo celebrado en 1995 con US disposiciones específicas relativas a las tarifas que las compañías aéreas designadas por US pueden aplicar en las rutas intracomunitarias y a los sistemas informatizados de reservas (SIR).
- El Reino de Suecia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 52 del Tratado CE (actualmente artículo 43 CE) al haber mantenido en vigor la cláusula de nacionalidad que figura en el anterior acuerdo con US.
- Con carácter subsidiario, en el supuesto de que el artículo 234, párrafo primero, del Tratado se considere aplicable en el caso de autos, el Reino de Suecia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del párrafo segundo de dicho artículo, al no haber recurrido a todos los medios apropiados para eliminar la incompatibilidad entre el anterior acuerdo con US y el artículo 52 del Tratado.
- Se desestima el recurso en todo lo demás.
- El Reino de Suecia y la Comisión cargarán con sus propias costas.
- El Reino de los Países Bajos cargará con sus propias costas.
iv) En el asunto C-469/98, propongo que se declare lo siguiente:
- La República de Finlandia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado CE (actualmente artículo 10 CE) y de los Reglamentos nos 2409/92 y 2299/89, al haber incluido en el Acuerdo en materia de transporte aéreo celebrado en 1995 con US disposiciones específicas relativas a las tarifas que las compañías aéreas designadas por US pueden aplicar en las rutas intracomunitarias y a los sistemas informatizados de reservas (SIR).
- La República de Finlandia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 52 del Tratado CE (actualmente artículo 43 CE) al haber mantenido en vigor la cláusula de nacionalidad que figura en el anterior acuerdo con US.
- Con carácter subsidiario, en el supuesto de que el artículo 234, párrafo primero, del Tratado se considere aplicable en el caso de autos, la República de Finlandia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del párrafo segundo de dicho artículo, al no haber recurrido a todos los medios apropiados para eliminar la incompatibilidad entre el precedente acuerdo con US y el artículo 52 del Tratado.
- Se desestima el recurso en todo lo demás.
- La República de Finlandia y la Comisión cargarán con sus propias costas.
- El Reino de los Países Bajos cargará con sus propias costas.
v) En el asunto C-471/98, propongo que se declare lo siguiente:
- El Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado CE (actualmente artículo 10 CE) y de los Reglamentos nos 2409/92 y 2299/89, al haber incluido en el acuerdo en materia de transporte aéreo celebrado en 1995 con US disposiciones específicas relativas a las tarifas que las compañías aéreas designadas por US pueden aplicar en las rutas intracomunitarias y a los sistemas informatizados de reservas (SIR).
- El Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 52 del Tratado CE (actualmente artículo 43 CE) al haber mantenido en vigor la cláusula de nacionalidad que figura en el anterior acuerdo con US.
- Se desestima el recurso en todo lo demás.
- El Reino de Bélgica y la Comisión cargarán con sus propias costas.
- El Reino de los Países Bajos cargará con sus propias costas.
vi) En el asunto C-472/98, propongo que se declare lo siguiente:
- El Gran Ducado de Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado CE (actualmente artículo 10 CE) y de los Reglamentos nos 2409/92 y 2299/89, al haber incluido en el acuerdo en materia de transporte aéreo celebrado en 1995 con US disposiciones específicas relativas a las tarifas que las compañías aéreas designadas por US pueden aplicar en las rutas intracomunitarias y a los sistemas informatizados de reservas (SIR).
- El Gran Ducado de Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 52 del Tratado CE (actualmente artículo 43 CE) al haber mantenido en vigor la cláusula de nacionalidad que figura en el anterior acuerdo con US.
- Se desestima el recurso en todo lo demás.
- El Gran Ducado de Luxemburgo y la Comisión cargarán con sus propias costas.
- El Reino de los Países Bajos cargará con sus propias costas.
vii) En el asunto C-475/98, propongo que se declare lo siguiente:
- La República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado CE (actualmente artículo 10 CE) y de los Reglamentos nos 2409/92 y 2299/89, al haber incluido en el acuerdo en materia de transporte aéreo celebrado en 1995 con US disposiciones específicas relativas a las tarifas que las compañías aéreas designadas por US pueden aplicar en las rutas intracomunitarias y a los sistemas informatizados de reservas (SIR).
- La República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 52 del Tratado CE (actualmente artículo 43 CE) al haber mantenido en vigor la cláusula de nacionalidad que figura en el anterior acuerdo con US.
- Con carácter subsidiario, en el supuesto de que el artículo 234, párrafo primero, del Tratado se considere aplicable en el caso de autos, la República de Austria ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del párrafo segundo de dicho artículo, al no haber recurrido a todos los medios apropiados para eliminar la incompatibilidad entre el anterior acuerdo con US y el artículo 52 del Tratado.
- Se desestima el recurso en todo lo demás.
- La República de Austria y la Comisión cargarán con sus propias costas.
- El Reino de los Países Bajos cargará con sus propias costas.
viii) En el asunto C-476/98, propongo que se declare lo siguiente:
- El recurso es inadmisible en la parte que versa sobre el régimen transitorio de 1994.
- La República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado CE (actualmente artículo 10 CE) y de los Reglamentos nos 2409/92 y 2299/89, al haber incluido en el acuerdo en materia de transporte aéreo celebrado en 1995 con US disposiciones específicas relativas a las tarifas que las compañías aéreas designadas por US pueden aplicar en las rutas intracomunitarias y a los sistemas informatizados de reservas (SIR).
- La República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 52 del Tratado CE (actualmente artículo 43 CE) al haber mantenido en vigor la cláusula de nacionalidad que figura en el anterior acuerdo con US.
- Con carácter subsidiario, en el supuesto de que el artículo 234, párrafo primero, del Tratado se considere aplicable en el caso de autos, la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del párrafo segundo de dicho artículo, al no haber recurrido a todos los medios apropiados para eliminar la incompatibilidad entre el anterior acuerdo con US y el artículo 52 del Tratado.
- Se desestima el recurso en todo lo demás.
- La República Federal de Alemania y la Comisión cargarán con sus propias costas.
- El Reino de los Países Bajos cargará con sus propias costas.