62011CJ0375_FR
Parties
Motifs de l'arrêt
Dispositif
Parties
Dans l’affaire C-375/11,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par la Cour constitutionnelle (Belgique), par décision du 16 juin 2011, parvenue à la Cour le 15 juillet 2011, dans la procédure
Belgacom SA,
Mobistar SA,
KPN Group Belgium SA
contre
État belge,
LA COUR (quatrième chambre),
composée de M. L. Bay Larsen, faisant fonction de président de la quatrième chambre, M. J.-C. Bonichot, M mes  C. Toader, A. Prechal et M. E. Jarašiūnas (rapporteur), juges,
avocat général: M. N. Jääskinen,
greffier: M me  R. Şereş, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 11 juin 2012,
considérant les observations présentées:
– pour Belgacom SA, par M es  N. Cahen et I. Mathy, avocates,
– pour Mobistar SA, par M e  V. Vanden Acker, avocate,
– pour KPN Group Belgium SA, par M es  A. Verheyden et K. Stas, avocats,
– pour le gouvernement belge, par M. T. Materne et M me  M. Jacobs, en qualité d’agents, assistés de M e  D. Lagasse, avocat,
– pour le gouvernement chypriote, par M me  D. Kalli, en qualité d’agent,
– pour le gouvernement lituanien, par M. D. Kriaučiūnas et M me  A. Svinkūnaitė, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement néerlandais, par M mes  C. Wissels et C. Schillemans, en qualité d’agents,
– pour la Commission européenne, par M mes  C. Vrignon et L. Nicolae ainsi que par M. G. Braun, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 25 octobre 2012,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt
1. La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 3 et 12 à 14 de la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive «autorisation») (JO L 108, p. 21).
2. Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige entre, d’une part, Belgacom SA (ci-après «Belgacom»), Mobistar SA (ci-après «Mobistar») et KPN Group Belgium SA (ci-après «KPN Group Belgium»), et, d’autre part, l’État belge, au sujet de la conformité de redevances dues par ces opérateurs de téléphonie mobile en application des articles 2 et 3 de la loi du 15 mars 2010 ( Moniteur belge
du 25 mars 2010, p. 18849, ci-après la «loi du 15 mars 2010»), modifiant l’article 30 de la loi du 13 juin 2005 relative aux communications électroniques ( Moniteur belge
du 20 juin 2005, p. 28070, ci-après la «loi du 13 juin 2005»), avec le système de redevances prévu par la directive «autorisation».
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3. La directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive «cadre») (JO L 108, p. 33, ci-après la «directive-cadre»), dispose à son article 8, intitulé «Objectifs généraux et principes réglementaires»:
«1. Les États membres veillent, dans l’accomplissement des tâches de réglementation spécifiées dans la présente directive ainsi que dans les directives particulières, à ce que les autorités réglementaires nationales prennent toutes les mesures raisonnables visant à la réalisation des objectifs définis aux paragraphes 2, 3 et 4. Ces mesures sont proportionnées à ces objectifs.
Les États membres veillent à ce que les autorités réglementaires nationales, dans l’accomplissement des tâches de réglementation spécifiées dans la présente directive ainsi que dans les directives particulières, notamment celles conçues pour assurer une concurrence effective, tiennent le plus grand compte du fait qu’il est souhaitable que la réglementation technologique soit neutre.
[…]
2. Les autorités réglementaires nationales promeuvent la concurrence dans la fourniture des réseaux de communications électroniques, des services de communications électroniques et des ressources et services associés, notamment:
[…]
b) en veillant à ce que la concurrence ne soit pas faussée ni entravée dans le secteur des communications électroniques;
c) en encourageant des investissements efficaces en matière d’infrastructures, et en soutenant l’innovation, et
d) en encourageant l’utilisation et la gestion efficaces des radiofréquences et des ressources de numérotation.
[…]»
4. Les considérants 32 et 33 de la directive «autorisation» énoncent ce qui suit:
«(32)	Outre les taxes administratives, des redevances peuvent être prélevées pour l’utilisation des radiofréquences et des numéros, afin de garantir une exploitation optimale des ressources. Ces redevances ne devraient pas empêcher le développement de services novateurs ni la concurrence sur le marché. La présente directive ne préjuge pas du but dans lequel des redevances sont perçues pour les droits d’utilisation. Ces redevances peuvent, par exemple, servir à financer les activités des autorités réglementaires nationales qui ne peuvent être couvertes par des taxes administratives. Lorsque, dans le cas de procédures de sélection concurrentielles ou comparatives, les redevances relatives aux droits d’utilisation des radiofréquences consistent, pour la totalité ou en partie, en un montant unique, les modalités de paiement devraient garantir que ces redevances n’aboutissent pas, dans la pratique, à une sélection opérée sur la base de critères sans lien avec l’objectif d’une utilisation optimale des radiofréquences. La Commission peut publier, à intervalles réguliers, des études comparatives concernant les meilleures pratiques en matière d’assignation de radiofréquences et d’assignation de numéros ou d’octroi de droits de passage.
(33) Les États membres peuvent devoir modifier les droits, les conditions, les procédures, les redevances et les taxes applicables aux autorisations générales et aux droits d’utilisation lorsque des raisons objectives le justifient. Ces modifications devraient être notifiées en bonne et due forme et en temps utile à toutes les parties intéressées afin de leur permettre d’exprimer leur avis.»
5. L’article 3 de la directive «autorisation», intitulé «Autorisation générale applicable aux réseaux et aux services de communications électroniques», prévoit à ses paragraphes 1 et 2:
«1. Les États membres garantissent la liberté de fournir des réseaux et des services de communications électroniques, sous réserve des conditions fixées dans la présente directive. À cette fin, les États membres n’empêchent pas une entreprise de fournir des réseaux ou des services de communications électroniques, sauf pour les raisons visées à l’article 46, paragraphe 1, du traité.
2. La fourniture de réseaux de communications électroniques ou la fourniture de services de communications électroniques ne peut faire l’objet, sans préjudice des obligations spécifiques visées à l’article 6, paragraphe 2, ou des droits d’utilisation visés à l’article 5, que d’une autorisation générale. […]»
6. L’article 12 de la directive «autorisation», intitulé «Taxes administratives», dispose:
«1. Les taxes administratives imposées aux entreprises fournissant un service ou un réseau au titre de l’autorisation générale ou auxquelles un droit d’utilisation a été octroyé:
a) couvrent exclusivement les coûts administratifs globaux qui seront occasionnés par la gestion, le contrôle et l’application du régime d’autorisation générale, des droits d’utilisation et des obligations spécifiques visées à l’article 6, paragraphe 2, qui peuvent inclure les frais de coopération, d’harmonisation et de normalisation internationales, d’analyse de marché, de contrôle de la conformité et d’autres contrôles du marché, ainsi que les frais afférents aux travaux de réglementation impliquant l’élaboration et l’application de législations dérivées et de décisions administratives, telles que des décisions sur l’accès et l’interconnexion, et
b) sont réparties entre les entreprises individuelles d’une manière objective, transparente et proportionnée qui minimise les coûts administratifs et les taxes inhérentes supplémentaires.
2. Lorsque les autorités réglementaires nationales imposent des taxes administratives, elles publient un bilan annuel de leurs coûts administratifs et de la somme totale des taxes perçues. Les ajustements nécessaires sont effectués en tenant compte de la différence entre la somme totale des taxes et les coûts administratifs.»
7. L’article 13 de la même directive, intitulé «Redevances pour les droits d’utilisation et les droits de mettre en place des ressources», prévoit:
«Les États membres peuvent permettre à l’autorité compétente de soumettre à une redevance les droits d’utilisation des radiofréquences ou des numéros ou les droits de mettre en place des ressources sur ou sous des biens publics ou privés, afin de tenir compte de la nécessité d’assurer une utilisation optimale de ces ressources. Les États membres font en sorte que ces redevances soient objectivement justifiées, transparentes, non discriminatoires et proportionnées eu égard à l’usage auquel elles sont destinées et tiennent compte des objectifs fixés à l’article 8 de la [directive-cadre].»
8. L’article 14 de la directive «autorisation», intitulé «Modification des droits et des obligations», énonce:
«1. Les États membres veillent à ce que les droits, les conditions et les procédures applicables aux autorisations générales, aux droits d’utilisation ou aux droits de mettre en place des ressources ne puissent être modifiés que dans des cas objectivement justifiés et dans des proportions raisonnables. Il est fait part en bonne et due forme de l’intention de procéder à de telles modifications et les parties intéressées, dont les utilisateurs et les consommateurs, se voient accorder un délai suffisant pour exprimer leur point de vue sur les modifications proposées, délai qui sera d’au moins quatre semaines, sauf circonstances exceptionnelles.
2. Les États membres ne restreignent ni ne retirent de droits afférents à la mise en place de ressources avant l’expiration de la période pour laquelle ils ont été octroyés, sauf dans des cas justifiés et, le cas échéant, en conformité avec les dispositions nationales applicables en matière de compensation pour retrait de droits.»
9. La partie B de l’annexe de la directive «autorisation» prévoit:
«Conditions dont peuvent être assortis les droits d’utilisation de radiofréquences
[…]
6. Redevances pour les droits d’utilisation, conformément à l’article 13 de la présente directive.
[...]»
10. L’article 14 de la directive «autorisation» tel que modifié par la directive 2009/140/CE du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2009 (JO L 337, p. 37), prévoit:
«1. Les États membres veillent à ce que les droits, les conditions et les procédures applicables aux autorisations générales, aux droits d’utilisation ou aux droits de mettre en place des ressources ne puissent être modifiés que dans des cas objectivement justifiés et dans des proportions raisonnables, compte tenu, le cas échéant, des conditions particulières applicables aux droits d’utilisation de radiofréquences cessibles. Sauf lorsque les modifications proposées sont mineures et qu’un accord est intervenu à leur sujet avec le titulaire des droits ou de l’autorisation générale, il est fait part en bonne et due forme de l’intention de procéder à de telles modifications et les parties intéressées, dont les utilisateurs et les consommateurs, se voient accorder un délai suffisant pour exprimer leur point de vue sur les modifications proposées, délai qui sera d’au moins quatre semaines, sauf circonstances exceptionnelles.
2. Les États membres ne restreignent ni ne retirent de droits afférents à la mise en place de ressources ou de droits d’utilisation de radiofréquences avant l’expiration de la période pour laquelle ils ont été octroyés, sauf dans des cas justifiés et, le cas échéant, en conformité avec l’annexe ainsi que les dispositions nationales applicables en matière de compensation pour retrait de droits.»
11. L’article 5, paragraphe 1, de la directive 2009/140 dispose:
«Les États membres adoptent et publient, au plus tard le 25 mai 2011, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive. Ils communiquent immédiatement à la Commission le texte de ces dispositions.
Ils appliquent ces dispositions à partir du 26 mai 2011.
[…]»
Le droit belge
12. L’article 30 de la loi du 13 juin 2005 disposait ce qui suit:
«§ 1 er Les droits d’utilisation visés aux articles 11 [droits d’utilisation de numéro] et 18 [droits d’utilisation des radiofréquences] peuvent être soumis à des redevances afin de garantir une utilisation optimale de ces moyens. Les redevances sont recouvrées par l’[Institut belge des services postaux et des télécommunications, ci-après l’‘IBPT’].
§ 2. Le Roi fixe, après avis de l’[IBPT], le montant et les modalités concernant les redevances visées au § 1 er .»
13. L’article 2 de la loi du 15 mars 2010 prévoit:
«À l’article 30 de la loi du 13 juin 2005 [...], les modifications suivantes sont apportées:
1 o Il est inséré entre les paragraphes 1 er
et 2 les paragraphes 1 er /1, 1 er /2, 1 er /3 et 1 er /4, libellés comme suit:
‘§ 1 er /1. Dans le but indiqué au paragraphe 1 er, les opérateurs autorisés à disposer de droits d’utilisation de radiofréquences en vue de l’exploitation d’un réseau et de la fourniture de services de communications électroniques mobiles offerts au public sont notamment tenus, au début de la période de validité des droits d’utilisation, de payer une redevance unique.
La redevance unique est déterminée lors de l’attribution des fréquences.
La redevance unique s’élève à:
1 o 51 644 euros par MHz et par mois pour les bandes de fréquences 880-915 MHz et 925-960 MHz. L’obtention de droits d’utilisation pour les bandes de fréquences 880-915 MHz et 925-960 MHz implique également l’obtention de droits d’utilisation pour les bandes de fréquences 1 710-1 785 et 1 805-1 880 MHz: la quantité de spectre attribué dans les bandes 1 710-1 785 et 1 805-1 880 MHz est égale au double de la quantité de spectre attribué dans les bandes 880-915 MHz et 925-960 MHz, arrondi au multiple de 5 MHz supérieur. Par dérogation à ce qui précède, jusqu’au 26 novembre 2015, la redevance unique pour la quantité de spectre attribué au 1 er  janvier 2010 dans les bandes 880-915 MHz et 925-960 MHz, vaut également pour la quantité de spectre maximale qui pouvait être attribué le 1 er  janvier 2010 dans les bandes 1 710-1 785 et 1 805-1 880 MHz;
2 o 20 833 euros par MHz et par mois pour les bandes de fréquences 1 920-1 980 MHz et 2 110-2 170 MHz, sauf dans le cas où la quantité totale de spectre détenue par l’opérateur dans ces bandes de fréquences n’excède pas 2 x 5 MHz. Dans ce dernier cas, la redevance unique s’élève à 32 000 euros par MHz par mois;
3 o 2 778 euros par MHz et par mois pour la bande de fréquences 2 500-2 690 MHz.
Lors de l’assignation à l’aide d’une vente aux enchères des fréquences, le montant minimum de la redevance unique visé au présent paragraphe 1 er /1 vaut comme enchère de départ pour les candidats.
§ 1 er /2. Les opérateurs sont, pour chaque période de reconduction de l’autorisation, redevables d’une redevance unique.
Le montant de la redevance unique correspond à la redevance unique visée au § 1 er /1, premier alinéa.
Pour le calcul du montant, il est tenu compte de la partie des droits d’utilisation que l’opérateur veut maintenir lors de la reconduction.
Si un opérateur veut céder du spectre, celui-ci doit former un bloc continu.
§ 1 er /3. 	Le paiement de la redevance unique est effectué, selon le cas, dans les quinze jours qui suivent le début de la période de validité visée au § 1 er /1, alinéa premier et dans les quinze jours qui suivent le début de la période de reconduction visée au § 1 er /2, alinéa premier.
Par dérogation à l’alinéa précédent, l’opérateur a la possibilité d’effectuer le paiement comme suit:
a) l’opérateur paie au prorata du nombre de mois restant jusqu’à l’année calendrier suivante selon le cas, dans les quinze jours qui suivent le début de la période de validité visée au § 1 er /1, alinéa premier et dans les quinze jours qui suivent le début de la période de reconduction visée au § 1 er /2, alinéa premier;
b) en outre, l’opérateur paie au plus tard le 15 décembre la totalité de la redevance unique pour l’année à venir. Si l’autorisation expire dans le courant de l’année à venir, l’opérateur paie au prorata du nombre de mois restant jusqu’à l’expiration des droits d’utilisation;
c) le taux d’intérêt légal, calculé conformément à l’article 2, § 1 er, de la loi du 5 mai 1865 relative au prêt à l’intérêt, est applicable à partir, selon le cas, du seizième jour qui suit le début de la période de validité visée au § 1 er /1, alinéa premier ou du seizième jour qui suit le début de la période de reconduction visée au § 1 er /2, alinéa premier;
d) simultanément avec le paiement de la redevance unique, l’opérateur paie l’intérêt sur le montant restant dû.
L’opérateur informe l’[IBPT] de son choix dans les deux jours ouvrables qui suivent, selon le cas, le début de la période de validité visée au § 1 er /1, alinéa premier, et le début de la période de reconduction visée au § 1 er /2, alinéa premier.
La redevance unique n’est en aucun cas remboursée ni dans sa totalité, ni en partie.
§ 1 er /4. Si un opérateur ne règle pas la redevance unique dans son intégralité ou en partie pour les bandes de fréquences respectives comme stipulé au § 1 er /1 1 o, 2 o
ou 3 o, tous les droits d’utilisation pour les bandes de fréquences respectives lui sont retirés’.
2 o . Le § 2 est complété par les mots ‘sauf pour ce qui est stipulé aux §§ 1 er /1 er, 1 er /2, et 1 er /3.’»
14. L’article 3 de la loi du 15 mars 2010 dispose:
«À titre transitoire, si le délai pour renoncer à la reconduction tacite de son autorisation est déjà dépassé au moment de l’entrée en vigueur de la présente loi, l’opérateur peut quand même renoncer à la reconduction de ses droits d’utilisation jusqu’au premier jour de la nouvelle période des droits d’utilisation prolongée sans être redevable de la redevance unique relative à cette nouvelle période.»
15. L’article 4 de la loi du 15 mars 2010 prévoit:
«La présente loi entre en vigueur le jour de sa publication au Moniteur belge
[ Moniteur belge
du 25 mars 2010, p. 18849].»
Le litige au principal et les questions préjudicielles
16. Belgacom, Mobistar et KPN Group Belgium sont des opérateurs de réseaux de téléphonie mobile devenus les titulaires des autorisations assorties des droits d’utilisation des radiofréquences 900 MHz, 1 800 MHz et 2 000 à 2 600 MHz en Belgique.
17. La loi du 12 décembre 1994 ( Moniteur belge
du 22 décembre 1994, p. 31624) a libéralisé le secteur de la téléphonie mobile en Belgique en permettant au Conseil des ministres d’accorder à d’autres opérateurs que l’ancien opérateur public des autorisations individuelles pour la fourniture de services de téléphonie mobile dans la bande de fréquence 900 MHz pour une période de quinze ans à partir de la date de leur délivrance.
18. Le 27 novembre 1995, le Conseil des ministres a accordé une autorisation à Mobistar, tandis que, le 2 juillet 1996, Belgacom Mobile a reçu l’autorisation, avec effet rétroactif au 8 avril 1995, d’exploiter un réseau pour les canaux 900 MHz qu’il utilisait déjà sous un contrat de gestion avec l’État belge. En contrepartie, les deux opérateurs devaient payer chacun un droit unique de concession d’environ 9 milliards de BEF (soit 223 104 172,30 euros) ainsi que des redevances annuelles à l’IBPT pour l’utilisation des radiofréquences.
19. En 1997, le gouvernement belge a décidé d’ouvrir la bande DCS 1 800 MHz à l’exploitation afin de préparer l’entrée d’un troisième voire d’un quatrième opérateur sur le marché. L’arrêté royal du 24 octobre 1997 relatif à l’établissement et à l’exploitation de réseaux de mobilophonie DCS-1800 a fixé la procédure pour l’obtention d’une autorisation pour l’établissement et l’exploitation d’un réseau de téléphonie mobile DCS-1800, en prévoyant qu’une telle autorisation serait valable pour une période de quinze ans à partir de la date de la délivrance de l’autorisation d’exploitation. Le 2 juillet 1998, KPN Group Belgium (anciennement KPN Orange SA, puis BASE SA) a obtenu une autorisation dans la bande 1 800 MHz, contre paiement d’un droit unique de concession de 8,005 milliards de BEF (soit 198 438 766,50 euros) et de redevances annuelles pour l’utilisation des fréquences.
20. Compte tenu des inconvénients que présentait l’utilisation des fréquences 1 800 MHz par rapport aux fréquences 900 MHz, notamment une plus faible portée des stations de base, nécessitant l’installation d’un nombre plus important de sites d’antennes pour réaliser la même couverture, l’IBPT a décidé, en 2003, d’attribuer à KPN Group Belgium certains canaux 900 MHz et, en échange, d’accorder aussi certains canaux 1 800 MHz à Belgacom et à Mobistar. Par conséquent, depuis 2003, KPN Group Belgium a bénéficié de l’octroi de fréquences 900 MHz supplémentaires, en contrepartie de l’octroi à Belgacom et à Mobistar de fréquences dans la bande 1 800 MHz. L’équilibre du nombre de canaux ainsi attribués à chacun des trois opérateurs devrait durer jusqu’en 2015.
21. L’arrêté royal du 18 janvier 2001 a mis en place la procédure d’octroi d’autorisations pour les systèmes de la troisième génération UMTS utilisant les bandes de fréquences entre 1 885-2 025 MHz et 2 110-2 200 MHz. Belgacom, Mobistar et KPN Group Belgium ont présenté leur candidature et obtenu une autorisation d’exploiter ces systèmes en contrepartie d’un droit de concession unique de 150 millions d’euros payé par chacun de ces opérateurs pour une période de vingt ans avec une prolongation envisageable par arrêté royal pour des périodes de cinq ans.
22. Au moment de chaque octroi desdites autorisations, Belgacom, Mobistar et KPN Group Belgium se sont engagées à payer en contrepartie:
– un droit unique de concession;
– une redevance annuelle de mise à disposition des fréquences, et
– une redevance annuelle de gestion des autorisations.
23. Par décision du 25 novembre 2008, l’IBPT a renoncé à la reconduction tacite des autorisations d’utilisation des radiofréquences de la deuxième génération (2G) accordées aux trois opérateurs Belgacom, Mobistar et KPN Group Belgium, afin d’imposer une nouvelle redevance et de mettre en place une politique du spectre la plus efficace possible.
24. Belgacom, Mobistar et KPN Group Belgium ont attaqué cette décision devant la cour d’appel de Bruxelles, laquelle a annulé celle-ci par arrêts du 20 juillet 2009, concernant Belgacom, et du 22 septembre 2009, concernant Mobistar. À la suite de ces deux arrêts, l’IBPT a décidé de retirer sa décision du 25 novembre 2008 applicable à KPN Group Belgium afin d’assurer un traitement identique aux trois opérateurs.
25. À la suite desdits arrêts de la cour d’appel de Bruxelles, le législateur belge a, le 15 mars 2010, adopté la loi portant modification de l’article 30 de la loi du 13 juin 2005. Ainsi qu’il ressort des articles 2 et 3 de la loi du 15 mars 2010, cités aux points 13 et 14 du présent arrêt, celle-ci prévoit:
– une redevance unique qui remplace l’ancien droit unique de concession pour les opérateurs de téléphonie mobile afin de garantir une utilisation optimale des radiofréquences et qui est due non seulement au moment de l’octroi des autorisations des droits d’utilisation des radiofréquences, mais également à chaque reconduction de l’autorisation existante;
– un montant de redevance unique variant en fonction de la radiofréquence concernée et calculé sur la base du droit unique de concession payé par les opérateurs lorsqu’ils ont reçu leur autorisation pour la première fois, à l’issue soit d’une procédure de soumission comparative, soit d’une vente aux enchères;
– la faculté pour les opérateurs de téléphonie mobile de renoncer à leurs droits d’utilisation avant le début de la période de validité de leurs droits d’utilisation sans être redevables de la redevance unique afférente aux droits auxquels ils ont renoncé, et
– outre la redevance unique, l’obligation pour les opérateurs qui sont titulaires d’une autorisation de payer chaque année deux redevances, à savoir une redevance visant à couvrir les coûts de mise à disposition des fréquences et une redevance destinée à couvrir les frais de gestion de l’autorisation.
26. Belgacom, Mobistar et KPN Group Belgium ont introduit devant la Cour constitutionnelle des recours tendant à l’annulation des articles 2 et 3 de la loi du 15 mars 2010. À l’appui de leurs conclusions, elles font notamment valoir que ces dispositions sont contraires aux articles 3 et 12 à 14 de la directive «autorisation». Elles contestent, plus précisément, le fait que la redevance unique est due non seulement lors de l’octroi de l’autorisation, mais également lors de son renouvellement et qu’elle s’ajoute à la redevance de mise à disposition des fréquences dont elles s’acquittent annuellement. Belgacom, Mobistar et KPN Group Belgium contestent également le montant et les modalités de calcul de la redevance unique, en ce qu’elle serait calculée non pas en fonction de la valeur économique des fréquences, mais en fonction de la valeur du marché pour les opérateurs.
27. La juridiction de renvoi indique qu’il ressort des travaux préparatoires de la loi du 15 mars 2010 que la redevance unique constitue une indemnité pour l’utilisation des fréquences et poursuit un but identique à celui des redevances annuelles de mise à disposition des fréquences tout en ne se substituant pas au paiement de ces dernières. Elle indique qu’il ressort en outre desdits travaux préparatoires que le législateur a considéré que les articles 2 et 3 de la loi du 15 mars 2010, dont la validité est contestée devant la juridiction de renvoi, sont conformes à la directive «autorisation», étant donné qu’ils prévoient une scission des indemnités dues pour les droits d’utilisation entre une partie unique et une partie annuelle. En effet, la redevance unique couvrirait le droit d’utiliser des fréquences et correspondrait à la valeur de la ressource rare qu’est le spectre, tandis que la redevance annuelle couvrirait les coûts d’utilisation des fréquences, soit le contrôle, la coordination, l’examen et d’autres activités de l’autorité compétente.
28. C’est dans ces conditions que la Cour constitutionnelle a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) Les articles 3, 12 et 13, tels qu’ils sont actuellement applicables, de la directive [‘autorisation’] permettent-ils aux États membres d’imposer aux opérateurs titulaires de droits individuels d’utilisation des fréquences de mobilophonie pour une période de quinze ans dans le cadre d’autorisations de mettre en œuvre et d’exploiter sur leur territoire un réseau de mobilophonie, délivrées sous le régime de l’ancien cadre légal, une redevance unique portant sur la reconduction de leurs droits individuels d’utilisation des fréquences dont le montant, relatif au nombre de fréquences et de mois sur lesquels portent les droits d’utilisation, est calculé sur la base de l’ancien droit de concession unique qui était attaché à la délivrance des autorisations précitées, cette redevance unique intervenant complémentairement, d’une part, à une redevance annuelle de mise à disposition des fréquences, visant avant tout à couvrir les coûts de mise à disposition des fréquences tout en valorisant également en partie celles-ci, les deux redevances étant motivées par le but de favoriser l’utilisation optimale des fréquences, et, d’autre part, à une redevance couvrant les frais de gestion de l’autorisation?
2) Les articles 3, 12 et 13 de la même directive ‘autorisation’ permettent-ils aux États membres d’imposer aux opérateurs candidats à l’obtention de nouveaux droits d’utilisation des fréquences de mobilophonie le paiement d’une redevance unique dont le montant est déterminé par voie d’enchères lors de l’assignation des fréquences, afin de valoriser celles-ci, cette redevance unique intervenant complémentairement, d’une part, à une redevance annuelle de mise à disposition des fréquences, visant avant tout à couvrir les coûts de mise à disposition des fréquences tout en valorisant en partie celles-ci, les deux redevances étant motivées par le but de favoriser l’utilisation optimale des fréquences, et, d’autre part, à une redevance annuelle de gestion des autorisations de mettre en œuvre et d’exploiter un réseau de mobilophonie, délivrées sous le régime de l’ancien cadre légal?
3) L’article 14, paragraphe 2, de la même directive ‘autorisation’ autorise-t-il un État membre à imposer aux opérateurs de mobilophonie, pour une nouvelle période de reconduction de leurs droits individuels d’utilisation des fréquences de mobilophonie, déjà acquise pour certains d’entre eux, mais avant le début de cette nouvelle période, le paiement d’une redevance unique portant sur la reconduction des droits d’utilisation des fréquences dont ils disposeraient au début de cette nouvelle période, motivée par le but de favoriser l’utilisation optimale des fréquences par la valorisation de celles-ci, et intervenant complémentairement, d’une part, à une redevance annuelle de mise à disposition des fréquences, visant avant tout à couvrir les coûts de mise à disposition des fréquences tout en valorisant en partie celles-ci, les deux redevances étant motivées par le but de favoriser l’utilisation optimale des fréquences, et, d’autre part, à une redevance annuelle de gestion des autorisations de mettre en œuvre et d’exploiter un réseau de mobilophonie, délivrées sous le régime de l’ancien cadre légal?
4) L’article 14, paragraphe 1, de la même directive ‘autorisation’ autorise-t-il un État membre à ajouter, comme condition d’obtention et de reconduction des droits d’utilisation des fréquences, une redevance unique fixée par voie d’enchères et sans plafond, et intervenant complémentairement, d’une part, à une redevance annuelle de mise à disposition des fréquences, visant avant tout à couvrir les coûts de mise à disposition des fréquences tout en valorisant en partie celles-ci, les deux redevances étant motivées par le but de favoriser l’utilisation optimale des fréquences, et, d’autre part, à une redevance annuelle de gestion des autorisations de mettre en œuvre et d’exploiter un réseau de mobilophonie, délivrées sous le régime de l’ancien cadre légal?»
Sur les questions préjudicielles
Sur les deux premières questions
Sur la recevabilité
29. Le gouvernement chypriote met en cause la recevabilité de la deuxième question préjudicielle, soutenant qu’une réponse à cette question n’est pas objectivement nécessaire pour résoudre le litige au principal. En effet, la deuxième question viserait la concession de nouveaux droits d’utilisation de radiofréquences alors qu’il ressort de la décision de renvoi que le litige concerne la reconduction de droits d’utilisation de radiofréquences.
30. À cet égard, il convient de rappeler que, en vertu d’une jurisprudence constante de la Cour, les questions relatives à l’interprétation du droit de l’Union posées par le juge national dans le cadre réglementaire et factuel qu’il définit sous sa responsabilité, et dont il n’appartient pa s à la Cour d’apprécier l’exactitude, bénéficient d’une présomption de pertinence. Le refus de la Cour de statuer sur une demande formée par une juridiction nationale n’est possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation sollicitée du droit de l’Union n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (voir, notamment, arrêt du 12 juillet 2012, VALE Építési, C-378/10, point 18 et jurisprudence citée).
31. En l’occurrence, la deuxième question préjudicielle vise l’interprétation de la directive «autorisation» en ce qui concerne la possibilité pour les États membres d’imposer une redevance unique aux opérateurs de téléphonie mobile candidats à l’obtention de nouveaux droits d’utilisation des radiofréquences. Or, il ressort du dossier que les articles 2 et 3 de la loi du 15 mars 2010 faisant l’objet des recours en annulation dans l’affaire au principal prévoient une redevance unique non seulement pour la reconduction des droits d’utilisation des radiofréquences, mais aussi pour les nouvelles acquisitions de droits d’utilisation de radiofréquences.
32. Dans ces conditions, l’interprétation sollicitée ne saurait être considérée comme étant sans rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal. Par conséquent, la deuxième question préjudicielle doit être considérée comme recevable.
Sur le fond
33. Par ses deux premières questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, s’il convient d’interpréter les articles 3, 12 et 13 de la directive «autorisation» en ce sens qu’ils s’opposent à ce qu’un État membre impose aux opérateurs de téléphonie mobile titulaires de droits d’utilisation des radiofréquences une redevance unique due tant pour une nouvelle acquisition de droits d’utilisation des radiofréquences que pour la reconduction de ces derniers et qui s’ajoute non seulement à une redevance annuelle de mise à disposition des fréquences, visant avant tout à couvrir les coûts de mise à disposition des fréquences tout en valorisant en partie celles-ci, ces deux redevances étant motivées par le but de favoriser une utilisation optimale de la ressource rare que constituent ces radiofréquences, mais également à une redevance couvrant les frais de gestion de l’autorisation.
34. Elle s’interroge également sur la conformité, avec ces dispositions de la directive «autorisation», des modalités de fixation du montant de la redevance unique pour les droits d’utilisation des radiofréquences qui est déterminé soit par référence à l’ancien droit de concession unique calculé sur la base du nombre de fréquences et de mois sur lesquels portent les droits d’utilisation, soit par voie d’enchères lors de l’assignation des fréquences.
35. À titre liminaire, force est de constater que les articles 3 et 12 de cette directive, qui portent respectivement sur l’obligation pour les États membres de garantir la liberté de fournir des réseaux et des services de communications électroniques et sur les modalités d’imposition de «taxes administratives», n’ont pas vocation à s’appliquer à une redevance telle que celle en cause au principal qui ne relève d’aucune de ces deux hypothèses.
36. Ainsi qu’il ressort des deux premières questions, la juridiction de renvoi demande à la Cour d’interpréter la directive «autorisation» en ce qui concerne, d’une part, la possibilité pour un État membre d’imposer une redevance unique aux opérateurs de téléphonie mobile et, d’autre part, les modalités de fixation du montant de la redevance unique, tant au titre de l’attribution qu’au titre de la reconduction des droits d’utilisation des radiofréquences.
37. S’agissant de l’imposition d’une redevance unique, force est de constater, à titre liminaire, que la directive «autorisation» ne vise que la procédure d’attribution des droits d’utilisation des radiofréquences et ne contient aucune disposition spéciale fixant les conditions de la procédure de reconduction des droits d’utilisation des radiofréquences déjà attribués.
38. Cependant, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 40 de ses conclusions, dès lors que les droits d’utilisation individuels sont concédés par un État membre pour une période limitée, la reconduction d’une telle autorisation doit être considérée comme la concession de droits nouveaux pour une nouvelle période.
39. Par conséquent, il convient de constater que, conformément à la directive «autorisation», la procédure d’attribution des droits d’utilisation des radiofréquences et la procédure de reconduction desdits droits doivent être soumises au même régime. Dès lors, l’article 13 de la directive «autorisation» doit être appliqué de la même manière pour les deux procédures.
40. À cet égard, il convient de souligner qu’il ressort d’une jurisprudence constante que, dans le cadre de la directive «autorisation», les États membres ne peuvent percevoir d’autres taxes ou redevances sur la fourniture de réseaux et de services de communications électroniques que celles prévues par cette directive (voir, par analogie, arrêts du 18 juillet 2006, Nuova società di telecomunicazioni, C-339/04, Rec. p. I-6917, point 35; du 10 mars 2011, Telefónica Móviles España, C-85/10, Rec. p. I-1575, point 21, ainsi que du 12 juillet 2012, Vodafone España et France Telecom España, C-55/11, C-57/11 et C-58/11, point 28).
41. Dans l’affaire au principal, ainsi qu’il ressort de la décision de renvoi, la juridiction nationale cherche en substance à savoir si l’article 13 de la directive «autorisation» doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à ce qu’un État membre soumette des opérateurs à une redevance unique pour les «droits d’utilisation des radiofréquences» telle que celle en cause au principal, alors que ceux-ci se voient déjà imposer, d’une part, une redevance annuelle de mise à disposition des fréquences et, d’autre part, une redevance couvrant les frais de gestion de l’autorisation.
42. À cet égard, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 13 de la directive «autorisation», les États membres peuvent, en sus des redevances visant à couvrir les frais administratifs, soumettre les droits d’utilisation des radiofréquences à une redevance dont la finalité est d’assurer une utilisation optimale de cette ressource (voir, en ce sens, arrêts du 20 octobre 2005, ISIS Multimedia Net et Firma O2, C-327/03 et C-328/03, Rec. p. I-8877, point 23, ainsi que Telefónica Móviles España, précité, point 24).
43. Or, l’article 13 de la directive «autorisation» ne détermine expressément ni la forme que doit prendre une telle redevance imposée pour l’utilisation des radiofréquences, ni la fréquence de son imposition.
44. En revanche, il ressort du considérant 32 de la directive «autorisation» que les redevances pour l’utilisation des radiofréquences peuvent consister en un montant unique ou en un montant périodique.
45. Par ailleurs, il résulte de la jurisprudence de la Cour que la directive «autorisation» ne préjuge pas du but dans lequel de telles redevances sont perçues (voir, en ce sens, arrêt Telefónica Móviles España, précité, point 33).
46. Toutefois, l’article 13 de cette directive impose aux États membres de faire en sorte que les redevances pour l’utilisation des radiofréquences soient objectivement justifiées, transparentes, non discriminatoires et proportionnées eu égard à l’usage auquel elles sont destinées et tiennent compte des objectifs, entre autres ceux de la promotion de la concurrence et de l’utilisation efficace des radiofréquences, fixés à l’article 8 de la directive-cadre.
47. Il ressort également dudit article 13 et du considérant 32 de la directive «autorisation» qu’une redevance imposée aux opérateurs de services de télécommunications pour l’utilisation de ressources doit poursuivre le but d’assurer une utilisation optimale de telles ressources et ne pas empêcher le développement des services novateurs et de la concurrence sur le marché.
48. Les articles 12 et 13 de la directive «autorisation» ne s’opposent donc pas à une législation nationale, telle que celle en cause au principal, qui prévoit l’imposition d’une redevance visant à favoriser l’utilisation optimale des fréquences, même si celle-ci s’ajoute à une autre redevance annuelle destinée également, pour partie, au même objectif, sous réserve que l’ensemble de ces redevances réponde aux conditions énoncées aux points 46 et 47 du présent arrêt, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.
49. En ce qui concerne les modalités de la fixation du montant d’une redevance unique pour les droits d’utilisation des radiofréquences telle que celle en cause au principal, il convient de relever que la directive «autorisation» fixe les exigences que doivent respecter les États membres lors de la détermination du montant d’une redevance pour l’utilisation des radiofréquences, sans pour autant expressément prévoir un mode concret de détermination du montant d’une telle redevance (arrêt Telefónica Móviles España, précité, point 25).
50. À cet égard, il convient de rappeler que l’autorisation d’utiliser un bien public qui constitue une ressource rare permet au titulaire de celle-ci de réaliser d’importants bénéfices économiques et lui confère des avantages par rapport à d’autres opérateurs souhaitant également utiliser et exploiter cette ressource, ce qui justifie l’imposition d’une redevance reflétant notamment la valeur de l’utilisation de la ressource rare en cause (arrêt Telefónica Móviles España, précité, point 27).
51. Dans ces conditions, le but d’assurer que les opérateurs utilisent de manière optimale les ressources rares auxquelles ils ont accès implique que le montant de cette redevance soit fixé à un niveau adéquat reflétant notamment la valeur de l’utilisation de ces ressources, ce qui exige une prise en considération de la situation économique et technologique du marché concerné (arrêt Telefónica Móviles España, précité, point 28).
52. Il s’ensuit, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général aux points 54 et 55 de ses conclusions, que la fixation d’une redevance pour des droits d’utilisation des radiofréquences par référence soit au montant de l’ancien droit de concession unique calculé sur la base du nombre de fréquences et de mois sur lesquels portent les droits d’utilisation des fréquences, soit aux montants résultant d’enchères peut constituer une méthode appropriée de détermination de la valeur des radiofréquences.
53. En effet, il apparaît, en tenant compte des principes utilisés par le Royaume de Belgique pour fixer le montant de l’ancien droit de concession unique, que l’une comme l’autre de ces méthodes permet d’obtenir des montants qui sont en rapport avec la rentabilité prévisible des radiofréquences concernées. Or, la directive «autorisation» ne s’oppose pas à l’utilisation d’un tel critère pour fixer le montant des redevances susmentionnées.
54. Eu égard à l’ensemble de ces considérations, il y a lieu de répondre aux deux premières questions que les articles 12 et 13 de la directive «autorisation» doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à ce qu’un État membre impose aux opérateurs de téléphonie mobile titulaires de droits d’utilisation des radiofréquences une redevance unique, due tant pour une nouvelle acquisition des droits d’utilisation des radiofréquences que pour la reconduction de ces derniers et qui s’ajoute à une redevance annuelle de mise à disposition des fréquences, visant à favoriser l’utilisation optimale des ressources, mais également à une redevance couvrant les frais de gestion de l’autorisation, sous réserve que ces redevances visent réellement à assurer une utilisation optimale de la ressource que constituent ces radiofréquences, qu’elles soient objectivement justifiées, transparentes, non discriminatoires et proportionnées eu égard à l’usage auquel elles sont destinées et qu’elles tiennent compte des objectifs fixés à l’article 8 de la directive-cadre, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.
55. Sous cette même réserve, la fixation du montant d’une redevance unique pour les droits d’utilisation des radiofréquences par référence soit au montant de l’ancien droit de concession unique calculé sur la base du nombre de fréquences et de mois sur lesquels portent les droits d’utilisation des fréquences, soit aux montants résultant d’enchères peut être une méthode appropriée de détermination de la valeur des radiofréquences.
Sur la quatrième question
56. Par sa quatrième question, à laquelle il convient de répondre avant la troisième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 14, paragraphe 1, de la directive «autorisation» doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à ce qu’un État membre impose à un opérateur de téléphonie mobile une redevance telle que celle en cause au principal.
57. Il convient de relever que l’article 14, paragraphe 1, de la directive «autorisation» prévoit qu’un État membre est habilité à modifier les droits, les conditions et les procédures applicables aux droits d’utilisation des radiofréquences dans des cas objectivement justifiés et dans des proportions raisonnables. De plus, cet article prévoit qu’il soit fait part, en bonne et due forme, de l’intention de procéder à de telles modifications et que les parties intéressées puissent se voir accorder un délai suffisant, d’au moins quatre semaines, pour exprimer leur avis.
58. En outre, il ressort de la partie B, point 6, de l’annexe de la directive «autorisation» que l’imposition des redevances pour les droits d’utilisation des radiofréquences, conformément à l’article 13 de cette directive, est l’une des conditions dont peuvent être assortis les droits d’utilisation des radiofréquences.
59. Il s’ensuit que l’imposition d’une redevance unique telle que celle en cause au principal constitue une modification des conditions applicables aux opérateurs titulaires des droits d’utilisation des radiofréquences. Par conséquent, un État membre est tenu d’assurer que les conditions posées pour la modification du régime des redevances imposées aux opérateurs de téléphonie mobile au titre des droits d’utilisation des radiofréquences soient respectées.
60. En conséquence, il convient de relever qu’un État membre qui souhaite modifier les redevances applicables aux droits d’utilisation des radiofréquences précédemment accordés doit veiller à ce que cette modification soit conforme aux conditions fixées à l’article 14, paragraphe 1, de la directive «autorisation», à savoir être objectivement justifiée, être effectuée dans des proportions raisonnables ainsi qu’être notifiée préalablement à toutes les parties intéressées afin de leur permettre d’exprimer leur avis. Il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si, à la lumière des circonstances de l’affaire en cause au principal, les conditions prévues à l’article 14, paragraphe 1, de la directive «autorisation» ont été respectées.
61. Dans ce contexte, il importe de souligner que l’instauration d’une redevance conforme aux conditions prévues à l’article 13 de la directive «autorisation», telles que mentionnées aux points 46 et 47 du présent arrêt, doit être considérée comme objectivement justifiée et effectuée dans des proportions raisonnables.
62. Eu égard à ce qui précède, il convient de répondre à la quatrième question que l’article 14, paragraphe 1, de la directive «autorisation» doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à ce qu’un État membre impose à un opérateur de téléphonie mobile une redevance telle que celle en cause au principal, sous réserve que cette modification soit objectivement justifiée, effectuée dans des proportions raisonnables et qu’elle ait été notifiée préalablement à toutes les parties intéressées afin de leur permettre d’exprimer leur avis, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier à la lumière des circonstances de l’affaire en cause au principal.
Sur la troisième question
63. Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 14, paragraphe 2, de la directive «autorisation» doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à ce qu’un État membre impose à un opérateur de téléphonie mobile une redevance telle que celle en cause au principal.
64. Il convient de relever que, en vertu de l’article 14, paragraphe 2, de la directive «autorisation», un État membre n’est habilité ni à restreindre ni à retirer des droits d’utilisation des radiofréquences, sauf dans des cas justifiés et, le cas échéant, en conformité avec l’annexe de la directive «autorisation» et avec les dispositions nationales applicables en matière de compensation pour retraits de droits.
65. À cet égard, il y a lieu de constater que, au paragraphe 2 de l’article 14 de la directive «autorisation», à la différence du paragraphe 1 du même article, les notions de «restriction» et de «retrait» des droits d’utilisation des radiofréquences ne visent que les hypothèses dans lesquelles le contenu et l’étendue de ces droits peuvent être modifiés.
66. En admettant même que, compte tenu de son délai de transposition, la directive «autorisation» ait été applicable aux faits au principal, en tout état de cause, l’imposition aux opérateurs de téléphonie mobile de redevances telles que celles en cause au principal n’est pas de nature à influer sur le contenu et l’étendue des droits d’utilisation des radiofréquences conférés aux opérateurs concernés. Par conséquent, il convient de constater que la modification du régime des redevances ne constitue pas une restriction ou un retrait des droits d’utilisation des radiofréquences au sens de l’article 14, paragraphe 2, de la directive «autorisation».
67. Au vu de ce qui précède, il convient de répondre à la troisième question que l’article 14, paragraphe 2, de la directive «autorisation» doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à ce qu’un État membre impose à un opérateur de téléphonie mobile une redevance telle que celle en cause au principal.
Sur les dépens
68. La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Dispositif
Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) dit pour droit:
1) Les articles 12 et 13 de la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive «autorisation»), doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à ce qu’un État membre impose aux opérateurs de téléphonie mobile titulaires de droits d’utilisation des radiofréquences une redevance unique, due tant pour une nouvelle a cquisition des droits d’utilisation des radiofréquences que pour la reconduction de ces derniers et qui s’ajoute à une redevance annuelle de mise à disposition des fréquences, visant à favoriser l’utilisation optimale des ressources, mais également à une redevance couvrant les frais de gestion de l’autorisation, sous réserve que ces redevances visent réellement à assurer une utilisation optimale de la ressource que constituent ces radiofréquences, qu’elles soient objectivement justifiées, transparentes, non discriminatoires et proportionnées eu égard à l’usage auquel elles sont destinées et qu’elles tiennent compte des objectifs, fixés à l’article 8 de la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive «cadre»), ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.
Sous cette même réserve, la fixation du montant d’une redevance unique pour les droits d’utilisation des radiofréquences par référence soit au montant de l’ancien droit de concession unique calculé sur la base du nombre de fréquences et de mois sur lesquels portent les droits d’utilisation des fréquences, soit aux montants résultant d’enchères, peut être une méthode appropriée pour déterminer la valeur des radiofréquences.
2) L’article 14, paragraphe 1, de la directive 2002/20 doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à ce qu’un État membre impose à un opérateur de téléphonie mobile une redevance telle que celle en cause au principal, sous réserve que cette modification soit objectivement justifiée, effectuée dans des proportions raisonnables et qu’elle ait été notifiée préalablement à toutes les parties intéressées afin de leur permettre d’exprimer leur avis, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier à la lumière des circonstances de l’affaire en cause au principal.
3) L’article 14, paragraphe 2, de la directive 2002/20 doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à ce qu’un État membre impose à un opérateur de téléphonie mobile une redevance telle que celle en cause au principal.