62022TJ0498_RES
Cauza T‑498/22 R
(publicare în extras)
Melnichenko
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera întâi extinsă) din 26 februarie 2025
„Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei – Înghețarea fondurilor – Restricții în materie de admitere pe teritoriul statelor membre – Lista persoanelor, a entităților și a organismelor cărora li se aplică înghețarea fondurilor și a resurselor economice și care fac obiectul unor restricții în materie de admitere pe teritoriul statelor membre – Includerea și menținerea pe listă a numelui reclamantului – Noțiunea de «asociere» – Articolul 2 alineatul (1) in fine din Decizia 2014/145/PESC – Excepție de nelegalitate – Eroare de apreciere – Drepturi fundamentale – Proporționalitate”
Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Conținut – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Înghețarea fondurilor anumitor persoane și entități având în vedere situația din Ucraina – Obligația de a identifica în motivare elementele specifice și concrete care justifică măsura respectivă – Decizie care se înscrie într‑un context cunoscut de persoana interesată, care îi permite să înțeleagă conținutul măsurii luate în privința sa
[art. 296 al doilea paragraf TFUE; Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/883, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 și (PESC) 2023/811; Regulamentele nr. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 și 2023/806 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 33-41)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Înghețarea fondurilor – Dreptul la apărare – Comunicarea elementelor incriminatoare – Decizie inițială prin care numele reclamantului a fost inclus în lista persoanelor vizate de aceste măsuri – Lipsa unei notificări individuale – Efect de surpriză – Încălcarea dreptului de a fi ascultat – Inexistență
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41; Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/883, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 și (PESC) 2023/811; Regulamentele nr. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 și 2023/806 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 49-51)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Criterii de adoptare a măsurilor restrictive – Persoană, entitate sau organism asociat unei persoane incluse în lista anexată la decizia atacată – Respectarea principiului securității juridice care impune claritatea, precizia și previzibilitatea efectelor normelor juridice
[art. 21 alin. (2) lit. (c) TUE; Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/883, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 și (PESC) 2023/811, art. 2 alin. (1); Regulamentele nr. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 și 2023/806 ale Consiliului, art. 3 alin. (1)]
(a se vedea punctele 60 și 65-69)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Criterii de adoptare a măsurilor restrictive – Persoană, entitate sau organism asociat unei persoane incluse în lista anexată la decizia atacată – Noțiunea de asociere – Interese comune – Dreptul de proprietate sau de control al activelor deținute de un trust – Legături economice
[Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/883, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 și (PESC) 2023/811, art. 2 alin. (1); Regulamentele nr. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 și 2023/806 ale Consiliului, art. 3 alin. (1)]
(a se vedea punctele 62-64 și 97-102)
Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Întinderea controlului – Proba temeiniciei măsurii – Obligația autorității competente a Uniunii de a stabili, în caz de contestare, temeinicia motivelor reținute împotriva persoanelor sau a entităților vizate – Eroare de apreciere – Inexistență
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47; Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/883, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 și (PESC) 2023/811, art. 2 alin. (1); Regulamentele nr. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 și 2023/806 ale Consiliului, art. 3 alin. (1)]
(a se vedea punctele 72-74 și 92-96)
Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Întinderea controlului – Includerea reclamantului în lista anexată la decizia atacată ca urmare a asocierii sale cu o altă persoană inclusă în această listă – Documente accesibile publicului – Valoare probantă – Principiul liberei aprecieri a probelor
[Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/883, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 și (PESC) 2023/811; Regulamentele nr. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 și 2023/806 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 78 și 82-87)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Interdicția de intrare și de trecere, precum și înghețarea fondurilor anumitor persoane și entități având în vedere situația din Ucraina – Restrângerea dreptului la respectarea vieții private, a dreptului de proprietate și a dreptului la liberă circulație în Uniune – Admisibilitate – Condiții
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 7, art. 17 alin. (1) și art. 45; Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/883, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 și (PESC) 2023/811; Regulamentele nr. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 și 2023/806 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 107-111)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Înghețarea fondurilor anumitor persoane și entități având în vedere situația din Ucraina – Restrângerea dreptului la respectarea vieții private și familiale și a dreptului de proprietate – Încălcarea principiului proporționalității – Inexistență
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 7, 17 și art. 52 alin. (1); Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/883, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 și (PESC) 2023/811; Regulamentele nr. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 și 2023/806 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 112-119)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Interdicția de intrare și de trecere, precum și înghețarea fondurilor anumitor persoane și entități având în vedere situația din Ucraina – Restrângerea dreptului la liberă circulație în Uniune – Încălcarea principiului proporționalității – Inexistență
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 45 și art. 52 alin. (1); Decizia 2014/145/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2022/883, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 și (PESC) 2023/811; Regulamentele nr. 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 și 2023/806 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 116 și119)
Rezumat
În hotărârea sa, Tribunalul respinge acțiunea în anulare introdusă de Aleksandra Melnichenko împotriva actelor prin care numele său a fost inclus în iunie 2022 (
1
), iar apoi menținut în septembrie 2022 (
2
) și în martie și aprilie 2023 (
3
) de Consiliul Uniunii Europene pe lista persoanelor și a entităților vizate de măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei. Întrucât reclamanta este resortisantă a unui stat membru, această cauză permite Tribunalului să precizeze condițiile de restrângere a dreptului la liberă circulație al cetățenilor Uniunii, clarificând în special corelația dintre dispozițiile relevante ale Tratatului UE, ale Tratatului FUE și ale Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) atunci când s‑au adoptat restrângeri ale acestei libertăți în cadrul politicii externe și de securitate comune (PESC).
Această hotărâre se înscrie în contextul unei serii de măsuri restrictive adoptate de Uniune în urma agresiunii militare săvârșite de Federația Rusă împotriva Ucrainei la 24 februarie 2022. Reclamantei i s‑a impus înghețarea fondurilor și a resurselor sale economice pentru motivul că este asociată cu o persoană al cărei nume a fost inclus în lista în cauză, în calitate de om de afaceri important implicat în sectoare economice care constituie o sursă substanțială de venituri pentru guvernul Federației Ruse, care este responsabil de anexarea Crimeei și de destabilizarea Ucrainei (
4
).
În susținerea acțiunii formulate, reclamanta invocă în special încălcarea dreptului său de liberă circulație pe teritoriul statelor membre, consacrat la articolul 45 alineatul (1) din cartă.
Aprecierea Tribunalului
Tribunalul amintește mai întâi că, în conformitate cu articolul 52 alineatul (2) din cartă, drepturile recunoscute prin aceasta care fac obiectul unor dispoziții prevăzute de tratate se exercită în condițiile și cu respectarea limitelor stabilite de acestea, în speță la articolul 20 alineatul (2) litera (a) TFUE și la articolul 21 TFUE. Astfel, în temeiul articolului 21 alineatul (1) TFUE, libertatea de circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre se exercită sub rezerva limitărilor și condițiilor prevăzute de tratate și de dispozițiile adoptate în vederea aplicării acestora. Întrucât această rezervă include de asemenea Tratatul UE și dispozițiile adoptate în vederea aplicării sale, actele din domeniul PESC, precum actele atacate, pot impune restrângeri ale exercitării dreptului la liberă circulație și ședere al cetățenilor Uniunii consacrat la articolul 45 alineatul (1) din cartă.
Cu toate acestea, pentru a fi conforme cu dreptul Uniunii, restrângerile aduse exercițiului dreptului consacrat la articolul 45 alineatul (1) din cartă trebuie să fie prevăzute de lege, să respecte substanța acestui drept, să urmărească un obiectiv de interes general recunoscut ca atare de Uniune și să nu fie disproporționate (
5
).
În speță, Tribunalul constată, în primul rând, că restrângerile dreptului reclamantei de liberă circulație pe teritoriul statelor membre care decurg din actele atacate sunt prevăzute de lege întrucât sunt enunțate în acte care au printre altele o aplicabilitate generală (
6
) și care dispun de un temei juridic clar în dreptul Uniunii (
7
).
Tribunalul observă, în al doilea rând, că restrângerile în cauză respectă substanța dreptului reclamantei de liberă circulație pe teritoriul statelor membre. Astfel, în conformitate cu articolul 1 alineatul (2) din Decizia 2014/145 modificată, aceste restrângeri respectă mai întâi principiul de drept internațional potrivit căruia un stat nu poate refuza propriilor resortisanți dreptul de a intra și de a rămâne pe teritoriul său. În continuare, listele în cauză fac obiectul unei reexaminări periodice pentru ca numele persoanelor care nu mai îndeplinesc criteriile de includere să fie eliminate de pe acestea (
8
). În sfârșit, restrângerile menționate nu repun în discuție acest drept ca atare întrucât au ca efect suspendarea temporară a acestuia pentru anumite persoane, în condiții specifice și ca urmare a situației lor individuale.
În al treilea rând, în cadrul examinării proporționalității, Tribunalul arată, pe de o parte, că restrângerile în cauză sunt apte să atingă obiectivul de interes general urmărit de PESC (
9
), și anume exercitarea unei presiuni asupra autorităților ruse pentru ca acestea să pună capăt acțiunilor și politicilor lor de destabilizare a Ucrainei.
Pe de altă parte, acesta constată că reclamanta nu a demonstrat că Consiliul putea preconiza adoptarea unor măsuri mai puțin constrângătoare, dar la fel de adecvate ca cele prevăzute. Acesta amintește, pe de altă parte, că aplicarea măsurilor restrictive în cauză face obiectul unui regim de derogări care autorizează statele membre să deroge de la măsurile impuse printre altele atunci când deplasarea unei persoane se justifică din motive umanitare urgente (
10
). Astfel, având în vedere importanța obiectivelor urmărite de măsurile menționate, restrângerile în cauză nu sunt vădit disproporționate. Având în vedere ceea ce precedă, Tribunalul concluzionează că restrângerile în cauză respectă condițiile prevăzute la articolul 52 alineatul (1) din cartă.
Având în vedere această concluzie, Tribunalul respinge de asemenea argumentul reclamantei care invocă dreptul său derivat de ședere într‑un stat membru pentru a asigura exercitarea dreptului de ședere al copiilor săi de vârstă mică (
11
). Acest argument nu poate fi invocat în mod util, din moment ce reclamanta dispune de dreptul autonom de liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre, iar restrângerea acestui drept autonom este considerată justificată.
În sfârșit, în măsura în care reclamanta invocă precaritatea situației copiilor săi pentru a demonstra pretinsul caracter disproporționat al restrângerii propriului drept de liberă circulație în Uniune, Tribunalul respinge acest argument ca fiind nesusținut, amintind totodată obligația autorităților naționale de a interpreta dispozițiile Deciziei 2014/145 care vizează derogările umanitare în lumina articolului 24 alineatul (2) din cartă și ținând seama de interesul superior al copilului.
(
1
)	Decizia (PESC) 2022/883 a Consiliului din 3 iunie 2022 de modificare a Deciziei 2014/145/PESC privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2022, L 153, p. 92) și Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2022/878 al Consiliului din 3 iunie 2022 privind punerea în aplicare a Regulamentului (UE) nr. 269/2014 privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2022, L 153, p. 15, denumite în continuare împreună „actele inițiale”).
(
2
)	Decizia (PESC) 2022/1530 a Consiliului din 14 septembrie 2022 de modificare a Deciziei 2014/145/PESC privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2022, L 239, p. 149) și Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2022/1529 al Consiliului din 14 septembrie 2022 privind punerea în aplicare a Regulamentului (UE) nr. 269/2014 privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2022, L 239, p. 1) (denumite în continuare împreună „actele de menținere din septembrie 2022”).
(
3
)	Decizia (PESC) 2023/572 a Consiliului din 13 martie 2023 de modificare a Deciziei 2014/145/PESC privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2023, L 75 I, p. 134) și a Regulamentului de punere în aplicare (UE) 2023/571 al Consiliului din 13 martie 2023 privind punerea în aplicare a Regulamentului (UE) nr. 269/2014 privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2023, L 75 I, p. 1, denumite în continuare împreună „actele de menținere din martie 2023”); Decizia (PESC) 2023/811 a Consiliului din 13 aprilie 2023 de modificare a Deciziei 2014/145/PESC privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2023, L 101, p. 67) și Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2023/806 al Consiliului din 13 aprilie 2023 privind punerea în aplicare a Regulamentului (UE) nr. 269/2014 privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2023, L 101, p. 1) (denumite în continuare împreună „actele de menținere din martie și aprilie 2023”).
(
4
)	A se vedea articolul 2 alineatul (1) literele (a) și (g) din Decizia 2014/145/PESC a Consiliului din 17 martie 2014 privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2014, L 78, p. 16), astfel cum a fost modificată prin Decizia (PESC) 2022/329 a Consiliului din 25 februarie 2022 privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2022, L 50, p. 1), și articolul 3 alineatul (1) literele (a) și (g) din Regulamentul (UE) nr. 269/2014 al Consiliului din 17 martie 2014 privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2014, L 78, p. 6), în versiunea modificată prin Regulamentul (UE) 2022/330 al Consiliului din 25 februarie 2022 privind măsuri restrictive în raport cu acțiunile care subminează sau amenință integritatea teritorială, suveranitatea și independența Ucrainei (JO 2022, L 51, p. 1).
(
5
)	Articolul 52 alineatul (1) din cartă.
(
6
)	Decizia 2014/145 modificată și Regulamentul nr. 269/2014 modificat.
(
7
)	Articolul 29 TUE și articolul 215 TFUE.
(
8
)	Articolul 6 din Decizia 2014/145 modificată.
(
9
)	Articolul 21 alineatul (2) literele (b) și (c) TUE.
(
10
)	Articolul 1 alineatul (6) din Decizia 2014/145 modificată.
(
11
)	Hotărârea din 19 octombrie 2004, Zhu și Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639, punctul 46).