Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
RIMVYDASA NORKUSA
przedstawiona w dniu 15 stycznia 2026 r.(1)
Sprawa C‑560/24 [Besthame](i)
R.S.
przeciwko
Minister for Justice
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Court of Appeal (sąd apelacyjny, Irlandia)]
Odesłanie prejudycjalne – Obywatelstwo Unii – Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich – Dyrektywa
2004/38/WE – Członkowie rodziny obywatela Unii – Pochodne prawo pobytu – Późniejsze nabycie obywatelstwa w drodze nadania przez członka rodziny – Artykuł 35 – Oszustwo lub nadużycie praw lub małżeństwo fikcyjne
I.      Wprowadzenie
1.        Kwestia prawna podniesiona w niniejszym odesłaniu prejudycjalnym brzmi następująco: czy właściwe organy państwa członkowskiego mogą prowadzić dochodzenie i, w stosownych przypadkach, stwierdzić lub ustalić, że osoba, która w przeszłości korzystała z pochodnego prawa pobytu jako członek rodziny obywatela Unii na podstawie dyrektywy 2004/38/WE(2), dopuściła się nadużycia praw lub oszustwa, nawet jeśli osoba ta w tym okresie nabyła obywatelstwo tego państwa członkowskiego, a jej pobyt w tym państwie członkowskim nie jest już wobec tego oparty na tej dyrektywie?
2.        Kwestia ta została podniesiona przez Court of Appeal (sąd apelacyjny, Irlandia) w ramach sporu między R.S. (zwanym dalej „skarżącym w postępowaniu głównym”), który nabył obywatelstwo irlandzkie w drodze nadania, a Minister for Justice (ministrem sprawiedliwości, Irlandia, zwanym dalej „Minister for Justice”) w związku z dokonanym przez tego ostatniego ustaleniem, że przed nabyciem obywatelstwa irlandzkiego skarżący w postępowaniu głównym, będący wówczas obywatelem państwa trzeciego, zawarł fikcyjne małżeństwo z obywatelką Unii lub podał nieprawdziwe lub wprowadzające w błąd informacje w celu uzyskania karty pobytu członka rodziny obywatela Unii.
3.        Rozpatrzenie tej kwestii prowadzi Trybunał do zajęcia się po raz drugi wykładnią art. 35 dyrektywy 2004/38. Chociaż Trybunał odnosił się już do nadużycia praw lub oszustwa, w szczególności w orzecznictwie dotyczącym swobodnego przepływu osób(3), to pierwsze odesłanie prejudycjalne w sprawie wykładni tego artykułu stanowiło podstawę do wydania wyroku McCarthy i in.(4). W wyroku tym Trybunał orzekł, że państwo członkowskie nie może uzależniać prawa wjazdu obywatela państwa trzeciego od uprzedniego uzyskania wizy, jeżeli obywatel ten jest posiadaczem karty pobytu członka rodziny obywatela Unii. Wyjaśnił on, że wspomniany artykuł nie dopuszcza środków, które – w ramach realizowania celu prewencji ogólnej – uniemożliwiają członkom rodziny wjazd bez wizy na terytorium państwa członkowskiego(5).
4.        Niniejsza sprawa daje natomiast Trybunałowi możliwość wypowiedzenia się na temat wykładni art. 35 dyrektywy 2004/38 z innej perspektywy. Wykładnia, o którą wnioskuje sąd odsyłający, nie dotyczy nadużycia praw jako takiego, ale zastosowania tej dyrektywy do jego stwierdzenia, a także skutków prawnych wynikających z ustalenia istnienia takiego nadużycia, popełnionego w przeszłości i ostatecznie stwierdzonego przez właściwe organy państwa członkowskiego. W postępowaniu głównym sąd odsyłający ustalił bowiem istnienie małżeństwa fikcyjnego, a zatem kwalifikacja ta nie jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie.
5.        W tym kontekście sąd odsyłający powziął wątpliwości, czy art. 35 dyrektywy 2004/38 ma zastosowanie w sytuacji, gdy dana osoba nie jest już „beneficjentem” w rozumieniu rzeczonej dyrektywy w przyjmującym państwie członkowskim w odniesieniu do praw przyznanych na mocy tej dyrektywy, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej – czy przepis ten pozwala właściwym organom na prowadzenie dochodzenia w sprawie istnienia fikcyjnego małżeństwa i stwierdzenie jego istnienia bez wyciągania innych bezpośrednich skutków prawnych.
6.        W niniejszej opinii zaproponuję w szczególności, aby Trybunał uznał, że sytuacja, w której dana osoba nie jest już „beneficjentem” w rozumieniu dyrektywy 2004/38, wchodzi w zakres stosowania tej dyrektywy.
II.    Ramy prawne
A.      Prawo Unii
7.        W niniejszej opinii będę odnosił się do motywów 25 i 28 dyrektywy 2004/38, a także
do art. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. a), art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 1 i 3, art. 30 ust. 1 i 3, art. 31 ust. 1 i 3, art. 35 oraz art. 36 tej dyrektywy.
B.      Prawo irlandzkie
8.        Dyrektywa 2004/38 została transponowana do prawa irlandzkiego przez European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015 [rozporządzenie w sprawie Wspólnot Europejskich (swobodny przepływ osób) z 2015 r.
(SI 2015, nr 548)], w wersji mającej zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwane dalej „rozporządzeniem z 2015 r.”).
9.        Artykuł 27 rozporządzenia z 2015 r., zatytułowany „Ustanie uprawnień”, stanowi w ust. 1, 2 i 4:
„(1)      Minister może,
w zależności od przypadku,
cofnąć którykolwiek z poniższych elementów lub odmówić ich wydania lub nadania, jeżeli uzna on zgodnie z niniejszym rozporządzeniem, że danego uprawnienia lub – w stosownym przypadku – statusu dochodzono w wyniku oszustwa lub nadużycia praw: […]
(b)      karta pobytu […]
(2)      Jeżeli minister ma uzasadnione podstawy, by podejrzewać, że uprawnienia lub statusu uprawnionego członka rodziny przewidzianego niniejszym rozporządzeniem dochodzono w wyniku oszustwa lub nadużycia praw bądź uzyskano je w wyniku takich okoliczności, może on wszcząć postępowanie wyjaśniające i uzyskać informacje konieczne do zbadania sprawy.
[…]
(4)      Pojęcie »nadużycia praw« w tym artykule obejmuje pojęcie małżeństwa fikcyjnego […]”.
10.      Artykuł 28 tego rozporządzenia, zatytułowany „Małżeństwo fikcyjne”, stanowi:
„(1)      Minister, rozstrzygając wszelkie sprawy objęte niniejszym rozporządzeniem, może zignorować fakt zawarcia danego małżeństwa jako czynnika wpływającego na to rozstrzygnięcie, jeżeli uzna on dane małżeństwo za fikcyjne lub stwierdzi jego fikcyjny charakter.
(2)      Jeżeli minister, biorąc pod uwagę małżeństwo do celów rozstrzygnięcia sprawy objętej niniejszym rozporządzeniem, ma uzasadnione powody, by sądzić, że małżeństwo jest fikcyjne, może on wezwać małżonków, którzy zawarli takie małżeństwo, do przedstawienia, na piśmie lub osobiście, w terminie wskazanym w tym wezwaniu, informacji racjonalnie koniecznych do wykazania przed ministrem, że małżeństwo nie jest fikcyjne”.
III. Postępowanie główne, pytanie prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
11.      R.S., urodzony w państwie trzecim, przybył do Irlandii w 2002 r. jako posiadacz zezwolenia na pobyt dla studentów. W 2010 r., szesnaście dni przed wygaśnięciem tego zezwolenia na pobyt, R.S., będący wówczas obywatelem państwa trzeciego, poślubił obywatelkę Unii, która skorzystała z prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu w Irlandii. Następnie otrzymał on kartę pobytu na okres pięciu lat jako członek rodziny obywatela Unii.
12.      W 2015 r. R.S. nabył obywatelstwo irlandzkie. Od tego czasu jego pobyt w Irlandii opiera się na tym obywatelstwie. W 2018 r. R.S. i jego żona rozwiedli się. W 2019 r. obywatelka państwa trzeciego złożyła wniosek o pobyt w Irlandii, powołując się na fakt, że jest matką dziecka będącego obywatelem irlandzkim, którego biologicznym ojcem jest R.S.
Wniosek ten spowodował wszczęcie postępowania mającego na celu ustalenie, czy małżeństwo zawarte w 2010 r. było małżeństwem fikcyjnym.
13.      Decyzją z dnia 18 grudnia 2019 r.
Minister for Justice „cofnął” kartę pobytu wydaną w 2010 r. na podstawie tego, że R.S. przedłożył wprowadzające w błąd dokumenty na poparcie wniosku o wydanie karty pobytu, a zawarte w 2010 r. małżeństwo było małżeństwem fikcyjnym. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez R.S. decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia 8 września 2020 r.
14.      Jednakże w dniu 1 lutego 2022 r.
Minister for Justice po wymianie korespondencji z pełnomocnikami R.S. wydał nową decyzję.
W decyzji tej cofnął decyzję z dnia 8 września 2020 r., uchylił decyzję z dnia 18 grudnia 2019 r. i stwierdził, że R.S. przedstawił nieprawdziwe lub wprowadzające w błąd dokumenty lub informacje oraz zawarł fikcyjne małżeństwo w celu uzyskania statusu lub prawa, do których nie miałby prawa na mocy dyrektywy 2004/38. Minister uznał, że „wszelkie uprawnienia lub status nadany na mocy [tej] dyrektywy, które wynikały z [tego] małżeństwa […], uznaje się za nieistniejące ab initio”.
15.      R.S. złożył do High Court (wysokiego trybunału, Irlandia) skargę o stwierdzenie nieważności (certiorari) trzech decyzji: z dnia 8 września 2020 r., 13 lutego 2020 r. i 1 lutego 2022 r., argumentując, że Minister for Justice działał ultra vires.
Jako obywatel irlandzki R.S. nie podlega już bowiem żadnym przepisom rozporządzenia z 2015 r. ani dyrektywy 2004/38, nie mogą one zatem upoważniać Minister for Justice do wydania tych decyzji. Skarga ta została oddalona przez High Court (wysoki trybunał) wyrokiem z dnia 18 maja 2023 r.
16.      R.S. odwołał się zatem do Court of Appeal (sądu apelacyjnego), który jest sądem odsyłającym.
17.      Sąd ten zaznacza na wstępie, że decyzja z dnia 1 lutego 2022 r. powinna być rozumiana nie jako cofnięcie lub odmowa prawa pobytu, lecz jako zawierająca „rozstrzygnięcie”, „ustalenie” lub „stwierdzenie” w przedmiocie przeszłego stanu rzeczy lub przeszłego zachowania się R.S.
Dodaje on, że decyzja ta sugeruje, iż rozstrzygnięcie lub ustalenie może zostać uwzględnione w kontekście późniejszej ponownej oceny statusu obywatelskiego R.S. w Irlandii, przy czym uznaje, że wszelkie późniejsze ponowne oceny będą uwzględniały wszystkie okoliczności i prawa podstawowe R.S. W odniesieniu do ponownej oceny obywatelstwa irlandzkiego R.S. wspomniany sąd uściśla, że w związku z niedawnymi orzeczeniami Supreme Court (sądu najwyższego, Irlandia) nie istnieje obecnie żadna procedura konstytucyjna umożliwiająca przeprowadzenie postępowania w celu cofnięcia tego obywatelstwa.
18.      Sąd odsyłający, biorąc pod uwagę przedstawione przed nim argumenty, zastanawia się w pierwszej kolejności nad zakresem stosowania dyrektywy 2004/38, a w szczególności jej art. 35.
19.      W związku z tym, mimo że istnieją różnice między okolicznościami niniejszej sprawy a okolicznościami sprawy, która legła u podstaw wydania wyroku Lounes(6), sąd odsyłający uważa, że z wyroku tego można wywnioskować, iż dyrektywa 2004/38 przestaje mieć zastosowanie do obywatela państwa trzeciego będącego członkiem rodziny obywatela Unii, gdy obywatel ten nabywa obywatelstwo przyjmującego państwa członkowskiego i w związku z tym nie odpowiada już definicji pojęcia „beneficjenta” w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej dyrektywy. W wyroku Chenchooliah(7) Trybunał orzekł jednak, że wspomniana dyrektywa ma zastosowanie do decyzji o wydaleniu wydanej wobec obywatela państwa trzeciego, który przebywał w przyjmującym państwie członkowskim jako członek rodziny obywatela Unii, mimo że obywatel ten nie był już „beneficjentem” w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej samej dyrektywy.
20.      Sąd odsyłający zastanawia się, czy analogicznie dyrektywa 2004/38 nadal reguluje sytuację, w której właściwy organ państwa członkowskiego stara się ustalić, czy dana osoba w wyniku nadużycia praw lub oszustwa uzyskała pierwotnie prawo pobytu na podstawie tej dyrektywy, w momencie gdy osoba ta nie jest już „beneficjentem” w rozumieniu art. 3 ust. 1 wspomnianej dyrektywy.
21.      W drugiej kolejności sąd odsyłający stwierdza, że art. 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2015 r. uprawnia Minister for Justice z jednej strony do cofnięcia, odmowy wydania lub odmowy przyznania karty pobytu, o którą wnioskowano w wyniku oszustwa lub nadużycia praw, a z drugiej strony do prowadzenia dochodzenia w sprawie podejrzewanego oszustwa lub nadużycia. Chociaż cofnięcie nie może mieć mocy wstecznej, dochodzenie może dotyczyć zarówno obecnych lub rozpatrywanych wniosków o kartę pobytu, jak i kart pobytu uzyskanych w przeszłości. Nasuwa się jednak pytanie, czy uprawnienia dochodzeniowe mogą być wykonywane samodzielnie, poza konkretnymi działaniami, takimi jak cofnięcie lub odmowa prawa pobytu, ściganie za przestępstwo, procedura wydalenia lub procedura cofnięcia obywatelstwa irlandzkiego.
22.      W opinii sądu odsyłającego takie autonomiczne uprawnienie mogłoby być zawarte w art. 27 ust. 2 rozporządzenia z 2015 r. Mogłoby być uzasadnione celem i kontekstem całego rozporządzenia, w tym systemem obywatelstwa Unii, który wymaga istnienia solidnego systemu zapobiegania oszustwom i nadużyciom praw, ich wykrywania i eliminowania. Aby w razie potrzeby móc dokonać wykładni art. 27 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia zgodnie z prawem Unii, sąd ten uważa za konieczne ustalenie, czy dyrektywa 2004/38 ma zastosowanie do obywatela, który nabył obywatelstwo państwa członkowskiego w drodze nadania, wyłącznie w zakresie, w jakim dyrektywa ta upoważnia to państwo członkowskie do prowadzenia dochodzenia w sprawie fikcyjnego małżeństwa zawartego w czasie, gdy obywatel ten korzystał z prawa pobytu w tym państwie członkowskim na podstawie owej dyrektywy.
23.      W tych okolicznościach Court of Appeal (sąd apelacyjny) wyrokiem z dnia 2 lipca 2024 r., który wpłynął do sekretariatu Trybunału w dniu 19 sierpnia 2024 r., postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy dyrektywa 2004/38 […] ma zastosowanie do osoby, która uprzednio korzystała z pochodnego prawa pobytu w państwie członkowskim ze względu na status małżonka obywatelki Unii wykonującej w państwie przyjmującym prawa przysługujące jej na mocy traktatu, a później stała się obywatelem państwa przyjmującego i nie jest już w państwie przyjmującym beneficjentem żadnego pochodnego prawa przewidzianego wspomnianą dyrektywą, w celu – wyłącznie – prowadzenia dochodzenia i (w stosownych przypadkach) stwierdzenia lub ustalenia, że osoba ta dopuściła się w przeszłości oszustwa lub nadużycia praw lub zawarła małżeństwo fikcyjne w rozumieniu art. 35 tej dyrektywy w celu uzyskania korzyści w niej przewidzianych?”.
24.      R.S., Minister of Justice,
Irlandia, rząd niemiecki oraz Komisja Europejska przedstawili uwagi na piśmie. Podczas rozprawy w dniu 15 października 2025 r. przedstawiono ustne uwagi w imieniu R.S., Irlandii, rządu niemieckiego i Komisji.
IV.    Analiza
25.      Poprzez swoje jedyne pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 35 dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, że umożliwia on właściwym organom krajowym przeprowadzenie dochodzenia i, w stosownych przypadkach, stwierdzenie lub ustalenie, że osoba, która wcześniej korzystała z pochodnego prawa do swobodnego przemieszczania się na podstawie tej dyrektywy, dopuściła się oszustwa lub nadużycia praw, jeżeli pobyt tej osoby w danym państwie członkowskim nie znajduje już oparcia
w omawianej dyrektywie, w tym również w przypadku, gdy w owym okresie osoba ta nabyła obywatelstwo tego państwa członkowskiego(8).
26.      W swoich uwagach na piśmie oraz ustnych strony postępowania głównego
oraz zainteresowane rządy i Komisja różnią się w opiniach na temat interpretacji art. 35 dyrektywy 2004/38.
27.      Ogólnie rzecz biorąc, skarżący w postępowaniu głównym i rząd niemiecki mają wątpliwości co do tego, czy dyrektywa ta ma zastosowanie do osoby, która jako obywatel państwa trzeciego korzystała w państwie członkowskim z pochodnego prawa pobytu jako małżonek migrującego obywatela Unii, jeżeli osoba ta nabyła od tego czasu obywatelstwo przyjmującego państwa członkowskiego. Uważają oni bowiem, że taka osoba nie podlega już pojęciu „beneficjenta” w rozumieniu art. 3 ust. 1 omawianej dyrektywy, a zatem dyrektywa ta nie ma już do niej zastosowania. W szczególności zdaniem rządu niemieckiego ustalenie istnienia nadużycia praw lub oszustwa podlega prawu krajowemu. W związku z tym proponują oni udzielenie odpowiedzi przeczącej na pytanie zadane przez sąd odsyłający. Minister for Justice i Irlandia oraz Komisja twierdzą natomiast, że art. 35 dyrektywy 2004/38 ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Jednogłośnie podkreślają oni w szczególności, że przepis ten stanowi wyraz ogólnej zasady zakazującej nadużywania prawa. W związku z tym proponują udzielenie odpowiedzi twierdzącej na pytanie prejudycjalne.
28.      Aby odpowiedzieć na pytania sądu odsyłającego, rozpocznę analizę od kilku uwag ogólnych (sekcja A). Następnie wyjaśnię wszelkie wątpliwości dotyczące zastosowania dyrektywy 2004/38, a w szczególności jej art. 35, do sytuacji rozpatrywanej w postępowaniu głównym (sekcja B), a na koniec przeanalizuję zakres uprawnień, jakie przepis ten przyznaje państwom członkowskim (sekcja C).
A.      Kilka ogólnych uwag w przedmiocie możliwości zastosowania dyrektywy 2004/38
29.      Na początku należy przypomnieć, że z motywów 3 i 4 dyrektywy 2004/38 wynika, iż ma ona na celu ułatwienie korzystania z podstawowego i indywidualnego prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, które zostało przyznane obywatelom Unii bezpośrednio na mocy art. 21 ust. 1 TFUE, oraz że przedmiotem tej dyrektywy jest w szczególności wzmocnienie tego prawa(9). W motywie 5 dyrektywy 2004/38 podkreślono, że prawo to powinno być również zagwarantowane członkom rodzin tych obywateli bez względu na przynależność państwową, aby jego wykonywanie mogło odbywać się z zachowaniem obiektywnych warunków godności(10). Jednak zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału dyrektywa ta nie przyznaje żadnych autonomicznych praw członkom rodziny obywatela Unii, którzy są obywatelami państwa trzeciego.
Ewentualne prawa przyznane takim obywatelom przez tę dyrektywę są zatem pochodnymi prawami wynikającymi z praw przysługujących obywatelowi Unii wskutek skorzystania przez
niego z prawa do swobodnego przemieszczania się(11). Trybunał wielokrotnie przypominał bowiem, że zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38 do zakresu jej zastosowania oraz do grona beneficjentów przyznanych przez nią uprawnień należą obywatele Unii, którzy przemieszczają się do państwa członkowskiego innego niż państwo członkowskie, którego obywatelstwo posiadają, lub przebywają w takim państwie, jak również członkowie ich rodziny, w rozumieniu art. 2 pkt 2 tej dyrektywy, którzy im towarzyszą lub do nich dołączają(12).
30.      W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę fakt, że po zawarciu w 2010 r. związku małżeńskiego z obywatelką państwa członkowskiego zamieszkałą w Irlandii skarżący w postępowaniu głównym przebywał w tym państwie członkowskim jako małżonek obywatelki Unii, która skorzystała z prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu w państwie członkowskim innym niż państwo, którego jest obywatelką, nie ulega wątpliwości, że skorzystał on z pochodnego prawa pobytu na podstawie dyrektywy 2004/38 i podlegał jej zakresowi stosowania. Z postanowienia odsyłającego wynika jednak, że w 2015 r. nabył on obywatelstwo irlandzkie i od tego czasu przebywa w Irlandii jako obywatel irlandzki. Kilka lat później, w 2018 r., małżonkowie rozwiedli się. Jest zatem oczywiste, że skoro dyrektywa ta reguluje wyłącznie warunki wjazdu i pobytu obywatela Unii i członków jego rodziny w przyjmującym państwie członkowskim, skarżący w sprawie głównej nie odpowiada już definicji „beneficjenta” tej dyrektywy w rozumieniu jej art. 3 ust. 1(13).
31.      Wynika z tego, że w momencie nabycia praw przyznanych dyrektywą 2004/38 oraz w okresie objętym dochodzeniem dotyczącym istnienia małżeństwa fikcyjnego, tj. między rokiem 2010 a 2015, skarżący w postępowaniu głównym miał status beneficjenta tej dyrektywy(14), jako małżonek obywatelki Unii, która skorzystała ze swobody przemieszczania się, udając się
do państwa członkowskiego innego niż państwo, którego była obywatelką, i przebywając w nim. Natomiast w związku z nabyciem obywatelstwa irlandzkiego w drodze nadania w 2015 r.(15) status prawny skarżącego w postępowaniu głównym uległ zmianie w świetle zarówno prawa krajowego, jak i omawianej dyrektywy, wobec czego zgodnie z wyrokiem
Lounes(16) w momencie wszczęcia tego dochodzenia w 2019 r. ta sama dyrektywa nie miała już zastosowania do jego pobytu w tym państwie członkowskim(17).
32.      Czy zatem należy uznać, że skoro skarżący w postępowaniu głównym nie jest już „beneficjentem” pochodnych praw do wjazdu i pobytu w przyjmującym państwie członkowskim w rozumieniu art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38, dyrektywa ta nie ma zastosowania?
33.      Nie uważam tak.
34.      Jak wykażę poniżej, utrata statusu beneficjenta w rozumieniu art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38 nie oznacza, że dyrektywa ta nie ma już zastosowania, gdy, tak jak w niniejszej sprawie, właściwe organy krajowe stwierdzają nadużycie lub oszustwo w odniesieniu do przepisów przewidzianych w tej dyrektywie, popełnione w momencie, gdy skarżący w postępowaniu głównym posiadał status beneficjenta. W tym względzie należy zauważyć, że Trybunał zadbał o rozróżnienie między zakresem stosowania omawianej dyrektywy a statusem beneficjenta na mocy tego przepisu(18). Wynika z tego moim zdaniem, że o ile obywatele Unii i członkowie ich rodzin, którzy wykonują prawa przyznane im na mocy dyrektywy 2004/38, są objęci zakresem stosowania tej dyrektywy
i są jej beneficjentami w rozumieniu tego przepisu, o tyle osoby, które nie wykonują już tych praw, ponieważ utraciły status beneficjentów, mogą jednak nadal podlegać zakresowi stosowania tej dyrektywy, ponieważ, jak wykażę w dalszej części niniejszej opinii, dyrektywa ta zawiera przepisy, których stosowanie nie wymaga, aby dana osoba posiadała ten status w momencie ich zastosowania(19).
35.      Mając to na uwadze, w dalszej części niniejszej opinii skupię się na rozpatrzeniu kwestii, czy dyrektywa 2004/38, a w szczególności jej art. 35, ma zastosowanie w niniejszej sprawie.
B.      W przedmiocie możliwości zastosowania art. 35 dyrektywy 2004/38
36.      Aby ustalić, czy art. 35 dyrektywy 2004/38 ma zastosowanie w niniejszej sprawie, należy zbadać jego zakres stosowania ratione temporis, to znaczy sprawdzić, czy przepis ten znajduje zastosowanie do osoby, która była w przeszłości beneficjentem tej dyrektywy w rozumieniu jej art. 3 ust. 1, ale utraciła ten status w momencie, w którym ten pierwszy przepis miałby znajdować zastosowanie.
37.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy wziąć pod uwagę nie tylko jego brzmienie, ale także jego kontekst oraz cele regulacji, której część przepis ten stanowi(20).
Również geneza przepisu prawa Unii może dostarczyć informacji istotnych dla jego wykładni(21). W tym celu dokonam literalnej, kontekstowej i celowościowej wykładni tego przepisu.
1.      W przedmiocie wykładni literalnej
38.      Należy na wstępie przypomnieć, że art. 35 dyrektywy 2004/38, zatytułowany „Nadużycie praw”, przewiduje, że „[p]aństwa członkowskie mogą przyjąć niezbędne środki w celu odmowy, zniesienia lub wycofania [cofnięcia] jakiegokolwiek prawa przyznanego [tą] dyrektywą w przypadku nadużycia praw lub oszustw, na przykład małżeństw fikcyjnych. Wszelkie środki tego typu muszą być proporcjonalne i podlegają zabezpieczeniom proceduralnym przewidzianym w art. 30 i 31”.
39.      Po pierwsze, pragnę zauważyć, że nic w brzmieniu tego przepisu nie pozwala uznać, że poprzez ten przepis prawodawca unijny zamierzał ograniczyć w czasie możliwość podejmowania przez państwa członkowskie „środków w celu odmowy, zniesienia lub wycofania [cofnięcia] jakiegokolwiek prawa przyznanego [wspomnianą] dyrektywą w przypadku nadużycia praw lub oszustw”(22). Innymi słowy, brzmienie to nie uściśla, że państwo członkowskie jest zobowiązane do przyjęcia wyłącznie „niezbędnych środków” związanych z prawem, które aktualnie wywiera skutki prawne na mocy dyrektywy 2004/38. Przyjęcie takiego ograniczenia czasowego oznaczałoby bowiem w praktyce nałożenie dodatkowego wymogu, który nie jest przewidziany w brzmieniu tego przepisu. Wręcz przeciwnie, brak takiego ograniczenia czasowego oznacza, że możliwość tę należy rozumieć jako fakultatywne uprawnienie państw członkowskich do podjęcia takich środków, niezależnie od tego, czy dana osoba korzysta lub korzystała z prawa przyznanego na podstawie dyrektywy 2004/38.
40.      Po drugie, z brzmienia art. 35 dyrektywy 2004/38, w którym użyto imiesłowu przymiotnikowego biernego „przyznanego”, wynika, że prawodawca unijny ma na myśli w szczególności prawa, których dana osoba jest lub była beneficjentem na mocy tej dyrektywy(23).
41.      Po trzecie, chciałbym zwrócić uwagę, że użycie w tym przepisie sformułowania „odmowa” oznacza odmowę przyznania prawa wjazdu lub pobytu w przyjmującym państwie członkowskim osobom, o których mowa w art. 3 ust. 1 tej dyrektywy, w przypadku gdy osoby te nabyły prawa przyznane przez tę dyrektywę w wyniku nadużycia praw lub oszustwa, a zatem nie spełniają przesłanek, aby być beneficjentami takich praw na mocy wspomnianej dyrektywy(24). W związku z tym chodziłoby tu o (ewentualne) przyszłe prawo wjazdu lub pobytu, które jeszcze nie powstało, ponieważ wspomniana osoba nie spełnia przesłanek wymaganych przez dyrektywę 2004/38, aby uzyskać status „beneficjenta” w rozumieniu tego przepisu.
42.      Po czwarte, pragnę zauważyć, że użycie sformułowań „zniesienie” i „wycofanie [cofnięcie]” w art. 35 dyrektywy 2004/38 sugeruje, że chodzi o zniesienie lub cofnięcie prawa przyznanego na mocy tej dyrektywy, niezależnie od tego, czy prawo to wyczerpało już swoje skutki(25). Oba te słowa mogą zatem mieć charakter retroaktywny, w zakresie, w jakim mogą powodować zanik niektórych przyszłych, ale także przeszłych skutków takiego prawa(26). Zastosowanie dwóch odrębnych sformułowań wydaje się zasadniczo odpowiadać woli prawodawcy unijnego, aby objąć zarówno środki krajowe umożliwiające zniesienie prawa ex nunc (jak w szczególności zniesienie karty pobytu), jak i jego cofnięcie ex tunc(27).
43.      Z wykładni tej wynika zatem, że dokonany przez prawodawcę unijnego wybór sformułowania „odmowy, zniesienia lub wycofania [cofnięcia] jakiegokolwiek prawa przyznanego [tą dyrektywą]” wyraźnie odzwierciedla wolę objęcia w czasie prawa wjazdu lub pobytu, o którym mowa (przyszłego, obecnego lub przeszłego), jeżeli prawo to jest „przyznane [wspomnianą dyrektywą]”, co pozwala uznać, że ta sama dyrektywa ma zastosowanie niezależnie od tego, że prawo to nie jest już wykonywane.
44.      W związku z tym uważam, że brzmienie art. 35 dyrektywy 2004/38 prowadzi do wniosku, iż przepis ten ma zastosowanie do środków podjętych na podstawie prawa przyznanego na mocy tej dyrektywy w okresie, w którym podmiot tego prawa był „beneficjentem” w rozumieniu tej dyrektywy, i to niezależnie od aktualnej sytuacji danej osoby.
45.      Należy jednak zbadać, czy kontekst normatywny, w który wpisany jest art. 35 wspomnianej dyrektywy, potwierdza tę wykładnię.
2.      W przedmiocie wykładni kontekstowej
a)      Wykładnia wewnętrzna lub systematyczna
46.      Odnosząc się do kontekstu, w jakim należy rozpatrywać art. 35 dyrektywy 2004/38, pragnę zauważyć, po pierwsze, że interpretacji przedstawionej w poprzednich punktach nie podważa brzmienie motywu 28 tej dyrektywy, zgodnie z którym „[p]aństwa członkowskie powinny mieć możliwość przyjęcia niezbędnych środków w celu ochrony przed nadużyciami prawa lub praktykami oszukańczymi, w szczególności fikcyjnymi małżeństwami lub innymi formami związków zawartymi wyłącznie w celu możliwości korzystania z prawa swobodnego przemieszczania się i pobytu”. Szerokie sformułowanie tego motywu, podobnie jak art. 35 dyrektywy, nie zawiera bowiem żadnych ograniczeń czasowych dotyczących przyjęcia takich środków przez państwa członkowskie. W tym względzie zwracam uwagę, że wyrażenia w motywie 28 odnoszą się do „fikcyjny[ch] małżeństw[…] lub innych
[…] form[…] związków”, sugerując tym samym, że środki, których państwa członkowskie „powinny mieć możliwość przyjęcia” na mocy tego artykułu, mogą mieć charakter retroaktywny, ponieważ małżeństwa te lub związki w większości przypadków istniały już w momencie ewentualnego zastosowania tego przepisu.
47.      Po drugie, chciałbym zwrócić uwagę, że art. 1 dyrektywy 2004/38, zatytułowany „Przedmiot”, stanowi w lit. a), że przedmiotem tej dyrektywy jest w szczególności ustalenie „warunk[ów] regulując[ych] korzystanie z prawa swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich przez obywateli Unii i członków ich rodziny”. W związku z tym, ponieważ art. 35 dyrektywy ma zastosowanie do sytuacji, w których warunki wykonywania prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu
przewidziane w tej dyrektywie
zostały spełnione jedynie formalnie, wobec czego warunki te nie były przestrzegane, podlega on temu pierwszemu przepisowi.
48.      W tym względzie, jak wynika w szczególności z systematyki dyrektywy 2004/38, a zwłaszcza z rozdziałów II–IV, dotyczących warunków wykonywania przewidzianego w niej prawa pobytu, dyrektywa ta ustanawia system obejmujący zmiany sytuacji obywateli Unii i członków ich rodzin w przyjmującym państwie członkowskim, a także praw, które im ona przyznaje, od momentu ich przybycia do państwa członkowskiego innego niż państwo, którego są obywatelami, do momentu ich wyjazdu z tego państwa członkowskiego(28). System ten obejmuje bowiem zarówno różne etapy korzystania przez obywatela i członków jego rodziny ze swobody przemieszczania się (wjazd, pobyt i wyjazd), jak i prawa, których te osoby są beneficjantami na każdym z tych etapów (prawo wjazdu, prawo pobytu, prawo do zachowania prawa pobytu i wyjazdu). W związku z tym, jeżeli
w danym momencie
(w tym, jak w niniejszej sprawie,
w momencie nabycia danego prawa w sposób stanowiący nadużycie) obywatel Unii lub członkowie jego rodziny nie spełniają już warunków przewidzianych w dyrektywie 2004/38, co powoduje utratę (nawet z mocą wsteczną) ich statusu „beneficjentów” w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej dyrektywy, a tym samym ich prawa do wjazdu do przyjmującego państwa członkowskiego i pobytu w nim, nie oznacza to jednak, że inne przepisy tej dyrektywy nie mają do nich zastosowania(29).
49.      W tym zmieniającym się kontekście, w jakim funkcjonuje pojęcie „beneficjenta” w rozumieniu art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38, wydaje mi się, że należy podkreślić, iż art. 35 tej dyrektywy dotyczy prawa do przemieszczania się i pobytu, które było wykonywane przez pewien czas, a z którego dana osoba nigdy nie powinna była skorzystać w świetle omawianej dyrektywy, ponieważ spełniała warunki korzystania z tego prawa jedynie w sposób sztuczny(30). Jak podkreśliła Komisja,
ów art. 35 ma zastosowanie do sytuacji prawnych powstałych w momencie uzyskania prawa przyznanego na mocy dyrektywy 2004/38, aby móc kwalifikować te sytuacje w świetle praktyk lub faktów świadczących o tym, że prawo to zostało nabyte w sposób stanowiący nadużycie(31), nawet jeśli dana osoba nie wykonuje już tego prawa i nie ma już statusu „beneficjenta” w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej dyrektywy.
50.      Wreszcie, po trzecie,
pragnę dodać, że „Przepisy końcowe”, zawarte w rozdziale VII dyrektywy 2004/38, której integralną częścią jest art. 35, dotyczą skutecznego wdrożenia tej dyrektywy w całości(32). Nie trzeba nawet dogłębnie analizować tych przepisów, by zauważyć w szczególności, że z umiejscowienia art. 35 i 36 w rozdziale VII wynika, iż chodzi o przepisy przekrojowe dotyczące, odpowiednio, możliwości i obowiązku podjęcia przez państwa członkowskie środków w przypadku naruszenia przepisów tej dyrektywy(33).
51.      Wprawdzie
art. 36 – w odróżnieniu od art. 35
– dotyczy obywateli Unii lub członków ich rodzin, którzy co do zasady legalnie korzystają z praw przyznanych im na mocy dyrektywy 2004/38, ale nie dopełnili niektórych formalności administracyjnych przez nią przewidzianych(34), a ponadto środki określone w tych dwóch przepisach mają różny charakter, mianowicie są to środki indywidualne lub szczególne oraz środki ogólne(35), jednak pomimo tych różnic nie widzę powodów, by uznać, że te dwa przepisy nie mają zastosowania, w przypadku gdy dana osoba nie jest już beneficjentem tej dyrektywy. Wręcz przeciwnie, jak już podkreśliłem, oba te przepisy podlegają innym przepisom omawianej dyrektywy(36). Inne rozstrzygnięcie miałoby taki skutek, że ani środki, o których mowa w art. 35, ani kary przyjęte przez państwa członkowskie zgodnie z art. 36 nie mogłyby być stosowane wobec osoby, która nie korzysta już z praw przyznanych jej na mocy dyrektywy 2004/38, nawet w przypadku nadużycia praw lub naruszenia obowiązków nałożonych przez tę dyrektywę podczas nabywania lub wykonywania tych praw, co pozbawiłoby te przepisy ich istoty.
b)      Wykładnia zewnętrzna lub prace przygotowawcze
52.      Pragnę zauważyć, że w pracach przygotowawczych nad dyrektywą 2004/38 art. 35 nie był przewidziany w pierwotnym wniosku Komisji(37). Artykuł ten został bowiem dodany przez Radę „w celu uściślenia, że w przypadku nadużycia praw lub oszustwa państwa członkowskie mogą odmówić, odebrać lub cofnąć wszelkie prawa przyznane na mocy [tej] dyrektywy”(38). Potwierdza to wolę prawodawcy Unii, jak wynika z motywu 28 wspomnianej dyrektywy, aby umożliwić państwom członkowskim „przyjęci[e] niezbędnych środków w celu ochrony przed nadużyciami prawa lub praktykami oszukańczymi, w szczególności fikcyjnymi małżeństwami”, niezależnie od aktualnej sytuacji danej osoby, która korzysta lub korzystała z prawa przyznanego na mocy tej dyrektywy.
53.      Potwierdzają to również niewiążące wytyczne Komisji z 2009 r.(39) i 2023 r.(40), które odnoszą się do możliwości przyjęcia przez państwa członkowskie niezbędnych środków w przypadku nadużyć lub oszustw, zgodnie z art. 35 dyrektywy 2004/38, „w dowolnym momencie”, czy to „w celu odmowy” praw przyznanych na mocy tej dyrektywy, czy też „zniesienia lub wycofania [cofnięcia]” tych praw(41).
54.      W związku z tym literalna wykładnia przedstawiona w pkt 44 niniejszej opinii, zgodnie z którą art. 35 dyrektywy 2004/38 ma zastosowanie do sytuacji takiej jak
ta w postępowaniu głównym, znajduje potwierdzenie w kontekście normatywnym i systematyce owej dyrektywy, w które przepis ten się wpisuje.
55.      W związku z powyższym sąd odsyłający zastanawia się również, czy w drodze analogii można opierać się na wnioskach zawartych w wyroku Chenchooliah(42), aby uznać, że art. 35 dyrektywy 2004/38 ma zastosowanie do sytuacji takiej jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym. Przejdę teraz do badania tej kwestii.
c)      W przedmiocie wniosków płynących z orzecznictwa wynikającego z wyroku Chenchooliah
56.      W wyroku tym Trybunał podkreślił z jednej strony, że pojęcie „beneficjenta” w rozumieniu art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38 jest pojęciem „dynamicznym” w tym znaczeniu, że status beneficjenta, nawet jeżeli został uzyskany w przeszłości, może zostać utracony w późniejszym czasie, jeśli warunki określone w tym przepisie nie są już spełnione(43). Z drugiej strony Trybunał zauważył, że dyrektywa ta nie tylko zawiera przepisy regulujące warunki uzyskania jednego z różnych rodzajów praw pobytu, które przewiduje, ale także warunki wymagane do dalszego korzystania z tych praw(44). Dodał on, że dyrektywa ustanawia ponadto szereg przepisów mających na celu uregulowanie sytuacji wynikającej z utraty jednego z tych praw,
w szczególności w przypadku wyjazdu obywatela Unii z przyjmującego państwa członkowskiego(45).
57.      W tym kontekście Trybunał stwierdził w pierwszej kolejności, że w sytuacji, w której obywatel Unii powrócił do państwa członkowskiego, którego jest obywatelem, i w związku z tym nie korzysta już w przyjmującym państwie członkowskim z prawa do swobodnego przemieszczania się na mocy prawa Unii, obywatel państwa trzeciego, będący małżonkiem tego obywatela Unii, nie ma już statusu „beneficjenta” w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej samej dyrektywy, jeżeli pozostaje w przyjmującym państwie członkowskim i nie przebywa już ze swoim małżonkiem(46). W drugiej kolejności Trybunał orzekł, że nawet jeśli utrata tego statusu powoduje, że obywatel państwa trzeciego nie korzysta już z praw do przemieszczania się i pobytu na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, które przysługiwały mu przez pewien czas, ponieważ nie spełnia on już warunków, którym podlegają te prawa, to utrata ta nie oznacza jednak, że dyrektywa 2004/38 nie ma już zastosowania do wydania przez przyjmujące państwo członkowskie decyzji o wydaleniu tego obywatela z takiego powodu(47).
58.      Wprawdzie w pkt 64 wyroku
Chenchooliah Trybunał przypomniał, opierając się na pkt 95 wyroku Metock i in., że „jeżeli obywatel państwa trzeciego, będący członkiem rodziny obywatela Unii, wywodzi z dyrektywy 2004/38 prawo wjazdu i prawo pobytu w przyjmującym państwie członkowskim, państwo to może ograniczyć te prawa wyłącznie z zachowaniem art. 27 i 35 tej dyrektywy”. Jednakże w pkt 67 tego pierwszego wyroku Trybunał uznał, że wnioski wypływające z pkt 95 wyroku Metock i in. nie mają zastosowania w sytuacji, która była przedmiotem postępowania głównego w sprawie, leżącej u podstaw wydania wyroku Chenchooliah, w której obywatelka państwa trzeciego nie była już beneficjentką wspomnianej dyrektywy(48).
59.      Nie sądzę, aby wskazówkę Trybunału można było interpretować w ten sposób, że chciał on powiązać stosowanie art. 35 dyrektywy 2004/38 z okresem, w którym dana osoba jest „beneficjentem” w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej dyrektywy.
Rozumiem tę kwestię raczej
bowiem w ten sposób, że Trybunał po prostu rozróżnił sytuacje, które były podstawą tych dwóch wyroków, a mianowicie fakt, że w pierwszej sytuacji, rozpatrywanej w sprawie, która legła u podstaw wydania wyroku Metock i in., obywatel danego państwa trzeciego korzystał z pochodnego prawa pobytu (aktualnego)(49) w przyjmującym państwie członkowskim w rozumieniu omawianej dyrektywy, podczas gdy w drugiej sytuacji, rozpatrywanej w sprawie, która legła u podstaw wydania wyroku Chenchooliah, dana obywatelka państwa trzeciego utraciła to pochodne prawo (przeszłe)(50). W związku z tym, ponieważ te sytuacje różniły się od siebie, nadal pozostawała kwestia, czy utrata statusu „beneficjenta” w rozumieniu art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38 oznacza, że decyzja o wydaleniu, wydana zasadniczo z powodu odmowy przyznania tej obywatelce pochodnego prawa pobytu na podstawie dyrektywy 2004/38, podlega nie tej dyrektywie, lecz prawu krajowemu mającemu zastosowanie poza zakresem jej stosowania(51).
60.      Jak wykazałem powyżej, Trybunał uznał w pkt 69 wyroku
Chenchooliah, że na to pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej, oddzielając jednocześnie w pkt 79 tego wyroku status „beneficjenta” w rozumieniu tego przepisu od stosowania innych przepisów dyrektywy 2004/38, a mianowicie w szczególności jej art. 15(52).
61.      W tym kontekście pojawia się pytanie, czy wnioski płynące z tego orzecznictwa potwierdzają moją kontekstową i systematyczną wykładnię tego
art. 35.
62.      W tym względzie należy zauważyć, jak uczynił to Trybunał w pkt 70 wyroku
Chenchooliah, że dyrektywa 2004/38 „nie tylko zawiera przepisy regulujące warunki uzyskania jednego z różnych rodzajów praw pobytu, które przewiduje, oraz przesłanki, jakie należy spełnić, aby móc nadal korzystać z określonych praw”(53), ale ponadto przewiduje również „szereg przepisów mających na celu uregulowanie sytuacji wynikającej z utraty jednego z tych praw,
w szczególności w przypadku wyjazdu obywatela Unii z przyjmującego państwa członkowskiego” (wyróżnienie moje).
63.      Z użycia wyrażenia „w szczególności” w pkt 70 wyroku
Chenchooliah wynika, że „szereg przepisów” przewidziany w dyrektywie 2004/38 „mających na celu uregulowanie sytuacji wynikającej z utraty jednego z tych praw” nie ogranicza się w żadnym razie do przypadku wyjazdu obywatela Unii lub członków jego rodziny z przyjmującego państwa członkowskiego. Wystarczy bowiem przypomnieć, że w kontekście i systematyce tej dyrektywy sytuacje prawne powstałe w momencie uzyskania prawa przyznanego na jej mocy mogą ulegać zmianom aż do momentu, gdy przestaną istnieć
z przyczyn innych niż wyjazd beneficjenta wspomnianej dyrektywy, a w szczególności z powodu nabycia obywatelstwa przez daną osobę w drodze nadania przez przyjmujące państwo członkowskie. Te sytuacje prawne mogą również przestać istnieć w świetle okoliczności świadczących o tym, że prawo to zostało nabyte w sposób stanowiący nadużycie lub oszustwo, co pociąga za sobą ich zniesienie lub cofnięcie.
64.      W związku z tym można uznać, że stwierdzenie przez organ krajowy istnienia fikcyjnego małżeństwa może skutkować w szczególności „formalnym
cofnięciem z mocą wsteczną” praw pochodnych, które obywatel państwa trzeciego faktycznie uzyskał w sposób stanowiący nadużycie lub oszustwo na podstawie dyrektywy 2004/38, co pociąga za sobą „utratę z mocą wsteczną” „formalnych” korzyści wynikających z tych praw, niezależnie od tego –
jak w niniejszej sprawie –
czy były one wykonywane w przeszłości, są nadal wykonywane lub mogą być wykonywane w przyszłości(54).
65.      Wynika z tego zatem, że opierając się na zasadzie analogii na wnioskach zawartych w wyroku w sprawie Chenchooliah
,
można uznać, że art. 35 dyrektywy 2004/38 ma zastosowanie do sytuacji takiej jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym.
3.      Wykładnia celowościowa
66.      W pierwszej kolejności pragnę przypomnieć, że biorąc pod uwagę cel dyrektywy 2004/38, jakim jest ułatwienie wykonywania podstawowego i indywidualnego prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, które art. 21 ust. 1 TFUE przyznaje obywatelom Unii bezpośrednio(55), przepisów tej dyrektywy nie można interpretować w sposób restrykcyjny i w żadnym wypadku nie można pozbawiać ich znacznej części ich treści i skuteczności. W związku z tym, w sytuacji gdy art. 35 dyrektywy 2004/38 pozwala państwom członkowskim na ograniczenie praw obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, przepis ten odsyła do zabezpieczeń proceduralnych przewidzianych w tej dyrektywie w celu zapewnienia im wysokiego poziomu ochrony(56). W związku z tym, wbrew twierdzeniom rządu niemieckiego, restrykcyjna interpretacja wspomnianego przepisu pozbawiłaby te zabezpieczenia proceduralne ich istoty, pozbawiając tym samym osoby oskarżone o nadużycie lub oszustwo ochrony, podczas gdy zabezpieczenia te właśnie pozwalają zapewnić skuteczność tych praw, a tym samym przyczyniają się do realizacji celu tej dyrektywy.
67.      Twierdzenie przeciwne i uznanie, że art. 35 dyrektywy 2004/38 nie ma zastosowania, gdy obywatel Unii i członkowie jego rodziny nie mają już statusu beneficjentów tej dyrektywy, prowadziłoby bowiem, wbrew woli prawodawcy Unii, z jednej strony do pominięcia wymogu proporcjonalności przy przyjmowaniu „niezbędnych środków” określonych w tym artykule, a z drugiej strony do naruszenia art. 30 i 31 owej dyrektywy, dotyczących doręczenia decyzji oraz dostępu do środków odwoławczych na drodze sądowej i administracyjnej. W stosownych przypadkach ani ogólna zasada proporcjonalności prawa Unii, ani te dwa ostatnie przepisy nie miałyby zastosowania do zainteresowanych osób, podczas gdy zabezpieczenia proceduralne przewidziane w tych przepisach (których celem, jak właśnie wspomniałem, jest zachowanie skuteczności praw przyznanych w omawianej dyrektywie) zostały wprowadzone w celu ochrony danych osób właśnie
w momencie, gdy osoby te tracą prawa ze względu na porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne, zdrowie publiczne lub z innych powodów, i mają one w szczególności na celu uregulowanie ewentualnych środków wydalenia(57).
68.      W związku z tym, aby zapewnić skuteczność dyrektywy 2004/38 i praw, które ona przyznaje, osoba oskarżona o nadużycie lub oszustwo musi mieć możliwość odparcia zarzutów i obrony poprzez dysponowanie skutecznymi środkami odwoławczymi, co wynika również z prawa do skutecznej ochrony sądowej, gwarantowanego w art. 47 akapit pierwszy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej(58).
69.      W drugiej kolejności, w odniesieniu do celu art. 35 dyrektywy 2004/38, muszę zauważyć, podobnie jak uczyniła to Komisja w swoich uwagach na piśmie, że zachowanie stanowiące „nadużycie praw” może nie ujawnić się w momencie popełnienia nadużycia, ale pojawić się później.
Nadużycie w postaci fikcyjnego małżeństwa wykrywa się bowiem dopiero po zebraniu dowodów przeciwko osobom pozostającym w formalnie zawartym związku małżeńskim(59). W związku z tym interpretacja, zgodnie z którą stosowanie art. 35 ograniczałoby się do okresu, w którym dana osoba jest nadal beneficjantem pochodnego prawa przyznanego na mocy tej dyrektywy, oznaczałaby wyłączenie z zakresu stosowania tego przepisu sytuacji takiej jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym, w której fikcyjne małżeństwo pozostawało niezauważone przez wystarczająco długi czas, co pozbawiałoby cel tego przepisu jego istoty.
70.      Ponadto należy przypomnieć, że przepis ten stanowi wyraz ogólnej zasady prawa Unii zakazującej nadużywania prawa. W związku z tym pojęcie „małżeństwa fikcyjnego” należy interpretować w świetle tej zasady. Kwestia ta zostanie omówiona w następnej sekcji.
71.      Wynika z tego, że celowościowa wykładnia dyrektywy 2004/38 przemawia za zastosowaniem jej art. 35
C.      W przedmiocie zwalczania nadużywania prawa w kontekście art. 35 dyrektywy 2004/38
1.      W przedmiocie zarzutów podniesionych przez rząd niemiecki
72.      Jak już wspomniałem, rząd niemiecki uważa, że art. 35 dyrektywy 2004/38 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W szczególności rząd niemiecki argumentował w swoich uwagach na piśmie, że dokonywana a posteriori kontrola nabycia prawa pobytu przyznanego na mocy tej dyrektywy w sposób stanowiący nadużycie lub oszustwo podlega prawu krajowemu, zgodnie z autonomią proceduralną państw członkowskich.
73.      Nie podzielam tego poglądu.
74.      Po pierwsze, choć prawdą jest, że zwalczanie nadużywania praw dotyczy zarówno prawa Unii, jak i praw krajowych, to jednak badanie korzystania z porządku prawnego Unii w sposób stanowiący nadużycie lub oszustwo w stosunku musi odbywać się w ramach tego prawa Unii oraz, w szczególności, jak słusznie zauważyła Komisja, w celu zapewnienia „jednolitego stosowania” przepisów prawa Unii(60).
Ściślej rzecz biorąc, pragnę przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału dyrektywa 2004/38 nie pozbawia państw członkowskich wszelkich uprawnień w zakresie kontroli wjazdu i pobytu na ich terytorium członków rodzin obywateli Unii. Jednakże w sytuacji, gdy członek rodziny obywatela Unii, który nie posiada obywatelstwa państwa członkowskiego, korzysta z dyrektywy 2004/38 w zakresie prawa wjazdu i pobytu w przyjmującym państwie członkowskim, państwo to może ograniczyć to prawo wyłącznie z poszanowaniem art. 27 i 35 owej dyrektywy(61).
75.      Wynika z tego, że uznanie, podobnie jak uczynił to rząd niemiecki, że dokonywana a posteriori kontrola nabycia prawa do przemieszczania się i pobytu na podstawie dyrektywy 2004/38 w sposób stanowiący nadużycie lub oszustwo podlega prawu krajowemu, oznaczałoby z jednej strony pominięcie momentu pierwotnego nabycia prawa przyznanego przez tę dyrektywę, a zatem naruszenie kluczowego elementu, jakim są ramy prawne Unii, które zadecydowały o nabyciu tego prawa. Takie naruszenie byłoby sprzeczne w szczególności z ogólną zasadą pewności prawa właściwą dla porządku prawnego Unii. Przyjęcie podejścia, zgodnie z którym nabycie praw przyznanych omawianą dyrektywą podlega prawu Unii, podczas gdy ustalenie, czy nabycie to nastąpiło w sposób stanowiący nadużycie, podlega prawu krajowemu, byłoby bowiem sprzeczne z tą zasadą. Z drugiej strony takie działanie oznaczałoby zgodę na to, aby każde państwo członkowskie mogło stosować własne kryteria w celu ustalenia, czy doszło do nadużycia praw przyznanych na mocy tej samej dyrektywy, co naruszałoby skuteczność prawa Unii. W związku z tym dyrektywa 2004/38 musi znaleźć zastosowanie do rozpatrywania skarg dotyczących nadużycia tych praw.
76.      Po drugie, jak wspomniałem powyżej, art. 35 dyrektywy 2004/38 konkretyzuje ogólną zasadę prawa Unii zakazującą nadużywania prawa, która ma na celu zapewnienie skuteczności zwalczania praktyk stanowiących nadużycie(62). W tym kontekście, mimo że art. 35 tej dyrektywy nie definiuje pojęcia „nadużycia praw”, należy przypomnieć, że jest to pojęcie autonomiczne prawa Unii, w sprawie którego Trybunał miał już okazję się wypowiedzieć. Trybunał uściślił zatem, że dowód istnienia praktyki stanowiącej nadużycie wymaga z jednej strony szeregu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych w uregulowaniach Unii cel, jakiemu służą te uregulowania, nie został osiągnięty, a z drugiej strony – wystąpienia subiektywnego elementu
w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie przesłanek wymaganych dla jej uzyskania(63).
Obiektywne i subiektywne przesłanki nadużycia, mające charakter kumulatywny, które Trybunał określił w swoim orzecznictwie, pozwalają
bowiem w szczególności na rozróżnienie – i jest to istotne – między uzasadnionym korzystaniem a korzystaniem w sposób stanowiący nadużycie z praw przyznanych na mocy dyrektywy(64). W ramach tej koncepcji i w świetle motywu 28
fikcyjne małżeństwa można zdefiniować dla celów niniejszej dyrektywy jako małżeństwa zawarte z jednej strony bez prawdziwej
relacji między stronami, których związek jest wyłącznie sztuczny, a z drugiej strony jedynie w celu umożliwienia
korzystania
mężowi lub żonie z przyznanego obywatelom Unii i członkom ich rodzin na mocy prawa Unii prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu, z którego w innym przypadku nie mogliby oni skorzystać(65). Należy jednak zauważyć, że fakt, iż dwie osoby mogą czerpać pewne korzyści ze swojego prawdziwego małżeństwa,
takie jak w szczególności prawo pobytu, niekoniecznie oznacza, że jest to małżeństwo fikcyjne i że doszło do nadużycia prawa(66).
77.      W związku z tym nasuwa się pytanie, jaki jest zakres uprawnień kontrolnych, jakie art. 35 dyrektywy 2004/38 przyznaje państwom członkowskim.
2.      Zakres uprawnień kontrolnych, które art. 35 przyznaje państwom członkowskim
78.      Na tym etapie mojej analizy odpowiedź na pytanie prejudycjalne jest zatem częściowo jasna. Artykuł 35 dyrektywy 2004/38 należy bowiem interpretować w ten sposób, że pozwala on państwom członkowskim na cofnięcie, odmowę wydania lub odmowę przyznania, w tym z mocą wsteczną, prawa pobytu przyznanego na mocy tej dyrektywy, mimo że prawo to już przestało wywoływać skutki prawne.
79.      Ponadto zauważam, że prawa przyznane na mocy dyrektywy 2004/38, które zostały nabyte w sposób stanowiący nadużycie, ale nie były wykonywane przez ich podmiot przez pewien czas, w niniejszej sprawie przez okres co najmniej pięciu lat, nie tylko mogły wywoływać skutki prawne w przeszłości, ale mogą nadal wywoływać takie skutki (obecnie i w przyszłości). Uznanie, że prawo przyznane na mocy omawianej dyrektywy zostało wcześniej nabyte w sposób stanowiący nadużycie, pozwala organom krajowym, na podstawie art. 35 tej samej dyrektywy, podjąć środki niezbędne do uniknięcia sytuacji, w której wcześniejsze nadużycie praw służyłoby jako podstawa do uzyskania dodatkowych praw obecnych lub przyszłych. W związku z tym, nawet jeśli to prawo pobytu nie jest już wykonywane, jak w niniejszej sprawie, to formalne cofnięcie wyżej wymienionego prawa mogłoby ewentualnie umożliwić organom krajowym skorygowanie skutków prawnych wynikających z tego prawa(67).
80.      W tym względzie, jeśli chodzi o zakres uznania, jakim dysponują państwa członkowskie przy wykonywaniu tego uprawnienia kontrolnego, należy podkreślić, że z brzmienia art. 35 dyrektywy 2004/38 wynika, iż poprzez użycie czasownika „móc” przepis ten ogranicza się do upoważnienia państw członkowskich do podjęcia albo niektórych spośród wymienionych w nim środków, albo szeregu tych środków, a mianowicie odmowy, zniesienia lub cofnięcia prawa przyznanego na mocy tej dyrektywy. Natomiast żadne wyrażenie z tego przepisu nie może być interpretowane jako wskazujące, że państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia jednego z, kilku lub wszystkich wymienionych środków.
Z zawartego w tym samym przepisie sformułowania „niezbędne środki” wynika bowiem, że państwa członkowskie dysponują pewnym uznaniem
w określaniu środków, które są niezbędne w odniesieniu do konkretnych praktyk stanowiących ujawnione nadużycie. W związku z tym organy krajowe mogą stwierdzić, indywidualnie i w poszczególnych przypadkach, istnienie nadużycia praw, o ile środki, które przyjmą, są zgodne z ogólną zasadą proporcjonalności (przydatność, konieczność i proporcjonalność stricto sensu) i podlegają zabezpieczeniom proceduralnym przewidzianym we wspomnianej dyrektywie.
81.      Jednak
w pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający dąży jeszcze do ustalenia, czy art. 35 dyrektywy 2004/38 pozwala właściwym organom krajowym na przeprowadzenie dochodzenia, czy doszło do zawarcia fikcyjnego małżeństwa, i w razie potrzeby – na stwierdzenie tego faktu lub uznanie, że takie małżeństwo zostało zawarte.
82.      Po pierwsze, należy zauważyć, że wdrożenie „niezbędnych środków” określonych w art. 35 dyrektywy 2004/38 musi oznaczać, że państwa członkowskie mają uprawnienie do prowadzenia dochodzeń w sprawie nadużycia praw, do którego doszło – jak można zasadnie podejrzewać – w momencie nabycia prawa przyznanego na mocy tej dyrektywy(68). Ściślej rzecz ujmując, jak twierdzi Komisja, uprawnienie do prowadzenia dochodzeń pozwala organom krajowym w pierwszej kolejności ocenić i ustalić stan faktyczny, a w drugiej kolejności, w świetle tych ustaleń, ewentualnie uznać sytuacje prawne powstałe w momencie nabycia tego prawa za nadużycie w rozumieniu tego przepisu. Prawdą jest, że stwierdzenie istnienia nadużycia praw nie stanowi stricto sensu środka w postaci odmowy, zniesienia lub cofnięcia prawa przyznanego na mocy omawianej dyrektywy, jednakże stwierdzenie to stanowi niezbędny
etap wstępny przed ewentualnym przyjęciem jakiegokolwiek środka określonego we wspomnianym przepisie, i to logicznie rzecz biorąc, nawet jeśli prawo to przestało już wywoływać skutki prawne. W związku z tym, jak utrzymują Minister for Justice, Irlandia i Komisja, uprawnienie do prowadzenia dochodzeń stanowi autonomiczne uprawnienie państw członkowskich, które może prowadzić do stwierdzenia nadużycia praw lub oszustwa. W związku z tym podlega ono autonomii proceduralnej państw członkowskich i musi być zgodne z zasadami równoważności i skuteczności, a także z art. 7 i 9 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
83.      Po drugie, muszę dodać, zgodnie z tym, o czym strony debatowały podczas rozprawy, że do autonomii proceduralnej państw członkowskich należy również ograniczenie czasowe możliwości przyjmowania przez państwa członkowskie środków na podstawie art. 35 dyrektywy 2004/38(69).
84.      Po trzecie, należy przypomnieć, że w braku regulacji w prawie Unii dotyczących konkretnych sankcji w zakresie zwalczania nadużyć i oszustw związanych z prawami przyznanymi na mocy tej dyrektywy możliwość ustanowienia tego rodzaju sankcji leży w gestii wewnętrznego porządku prawnego państw członkowskich, o ile sankcje te są skuteczne, niedyskryminacyjne i proporcjonalne(70).
85.      Wreszcie, po czwarte, pragnę zauważyć, że podczas rozprawy, w odpowiedzi na pytanie Trybunału, Irlandia podkreśliła, że aby uzyskać obywatelstwo irlandzkie w drodze nadania, dana osoba musi regularnie mieszkać w Irlandii przez określony czas. Podczas rozprawy Irlandia przypomniała jednak, że postępowanie główne nie dotyczy pozbawienia skarżącego w postępowaniu głównym obywatelstwa irlandzkiego.
86.      W każdym razie dla kompletności wywodu chciałbym przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jeżeli pozbawienie obywatelstwa irlandzkiego miałoby skutkować utratą statusu obywatela Unii i praw, które z niego wynikają, to pozbawienie to powinno być zgodne z zasadą proporcjonalności w odniesieniu do konsekwencji, jakie pociąga ono za sobą
dla sytuacji zainteresowanej osoby i ewentualnie członków jej rodziny w świetle prawa Unii(71).
V.      Wnioski
87.      W świetle powyższych rozważań proponuję, by Trybunał odpowiedział na pytanie prejudycjalne zadane przez Court of Appeal (sąd apelacyjny, Irlandia) w następujący sposób:
Artykuł 35 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG, zmienionej rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r.,
należy interpretować w ten sposób, że:
pozwala on właściwym organom krajowym na przeprowadzenie dochodzenia i, w stosownych przypadkach,
na stwierdzenie lub ustalenie, że osoba, która wcześniej korzystała z pochodnego prawa do swobodnego przemieszczania się na podstawie tej dyrektywy, dopuściła się oszustwa lub nadużycia praw, jeżeli pobyt tej osoby w danym państwie członkowskim nie znajduje już oparcia
w omawianej
dyrektywie, w tym również w przypadku, gdy w owym okresie wspomniana osoba nabyła obywatelstwo tego państwa członkowskiego.
1      Język oryginału: francuski.
i      Niniejszej sprawie została nadana fikcyjna nazwa. Nie odpowiada ona rzeczywistej nazwie ani rzeczywistemu nazwisku żadnej ze stron postępowania.
2      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. 2004, L 158, s. 77), zmieniona rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r. (Dz.U. 2011, L 141, s. 1; sprostowania: Dz.U. 2004, L 229, s. 35; Dz.U. 2005, L 197, s. 34) (zwana dalej „dyrektywą 2004/38”).
3      W tym względzie zob. wyroki: z dnia 7 lipca 1992 r., Singh (C‑370/90, EU:C:1992:296, pkt 24); z dnia 23 września 2003 r., Akrich (C‑109/01, EU:C:2003:491, pkt 55–58); z dnia 19 października 2004 r., Zhu i Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639, pkt 34–37). W tym ostatnim wyroku Trybunał ogranicza się do odrzucenia argumentacji państwa członkowskiego opartej na rzekomym nadużyciu praw. W odniesieniu do orzecznictwa, w którym Trybunał powołał się na art. 35 dyrektywy 2004/38, mimo że przepis ten nie został wymieniony w sentencji wyroku, zob. wyroki: z dnia 25 lipca 2008 r., Metock i in. (C‑127/08, zwany dalej wyrokiem „Metock”, EU:C:2008:449, pkt 75). Zobacz także wyrok z dnia 26 marca 2019 r., SM (Dziecko umieszczone w algierskiej kafali) (C‑129/18, EU:C:2019:248); a także opinia rzecznika generalnego M. Camposa Sáncheza-Bordony w tej sprawie (pkt 112–117).
4      Wyrok z dnia 18 grudnia 2014 r., McCarthy i in. (C‑202/13, zwany dalej wyrokiem „wyrokiem McCarthy i in.”, EU:C:2014:2450).
5      Zobacz wyrok McCarthy i in. (pkt 58 i sentencja).
6      Wyrok z dnia 14 listopada 2017 r., Lounes (C‑165/16, zwany dalej „wyrokiem Lounes”, EU:C:2017:862).
7      Wyrok z dnia 10 września 2019 r., Chenchooliah (C‑94/18, zwany dalej „wyrokiem Chenchooliah”, EU:C:2019:693).
8      Mimo że pytanie prejudycjalne dotyczy w rzeczywistości jedynie utraty statusu beneficjenta prawa przyznanego na mocy dyrektywy 2004/38 w związku z nabyciem obywatelstwa przyjmującego państwa członkowskiego, uważam, że dla celów ustalenia, czy art. 35 tej dyrektywy ma zastosowanie, nabycie przez daną osobę obywatelstwa w drodze nadania jest jedynie jednym z przypadków powodujących utratę tego statusu. Beneficjent tej dyrektywy może bowiem utracić ten status z innych powodów, w szczególności z powodu opuszczenia państwa członkowskiego. Zobacz pkt 63 niniejszej opinii. Wydaje mi się zatem uzasadnione przyjęcie ogólnego podejścia, które nie ogranicza się wyłącznie do utraty statusu beneficjenta w wyniku nabycia obywatelstwa w drodze nadania, w celu interpretacji tego przepisu, w szczególności ze względu na należyte sprawowanie
wymiaru sprawiedliwości. Zobacz analogicznie moja opinia w sprawie JYSK (C‑117/24, EU:C:2025:372, pkt 60).
9      Zobacz w szczególności wyroki: Metock (pkt 82); z dnia 12 marca 2014 r., O. i B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, pkt 35); a także z dnia 1 sierpnia 2025 r., Jobcenter Arbeitplus Bielefeld (C‑397/23, EU:C:2025:602, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
10      Zobacz w szczególności wyroki:
Lounes (pkt 31);
McCarthy i in. (pkt 31,
33
i przytoczone tam orzecznictwo).
11      Zobacz w szczególności wyroki:
Lounes (pkt 32);
McCarthy i in. (pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).
12      Zobacz w szczególności wyrok Lounes (pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo). W tym kontekście należy przypomnieć, że Trybunał orzekł, iż „gdyby obywatelom Unii nie zezwolono na prowadzenie normalnego życia rodzinnego w przyjmującym państwie członkowskim, korzystanie ze swobód zagwarantowanych im traktatem byłoby poważnie utrudnione” [zob. wyrok Metock (pkt 62)].
13      Zobacz analogicznie wyrok Lounes (pkt 43).
14      Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że skarżący w postępowaniu głównym otrzymał w 2010 r. kartę pobytu na okres pięciu lat jako członek rodziny obywatela Unii. Sąd odsyłający nie wskazuje jednak, czy skorzystał on z prawa stałego pobytu na podstawie art. 16 dyrektywy 2004/38.
15      R.S. poinformował podczas rozprawy, że nabył obywatelstwo irlandzkie w dniu 23 kwietnia 2016 r.
16      Przypomnijmy, że sprawa, która doprowadziła do wydania tego orzeczenia, dotyczyła obywatelki hiszpańskiej, która po pobycie w Zjednoczonym Królestwie od 1996 r. nabyła obywatelstwo brytyjskie w drodze nadania w 2009 r., zachowując jednocześnie obywatelstwo hiszpańskie. W 2014 r. obywatelka ta wyszła za mąż za obywatela Algierii. Ten ostatni złożył wniosek o kartę pobytu jako małżonek obywatelki Unii, który to wniosek został oddalony przez Secretary of State for the Home Department (ministra spraw wewnętrznych, Zjednoczone Królestwo) z powodu przekroczenia dozwolonego okresu pobytu w Zjednoczonym Królestwie z naruszeniem przepisów imigracyjnych.
17      Zobacz analogicznie wyrok Lounes(pkt 41, 44). W wyroku tym Trybunał orzekł z jednej strony, że obywatelka hiszpańska, która nabyła obywatelstwo Zjednoczonego Królestwa w drodze nadania, nie odpowiada już pojęciu „beneficjenta” w rozumieniu art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38, a z drugiej strony, że dyrektywa ta nie ma już zastosowania do jej pobytu w tym państwie członkowskim, ponieważ pobyt ten ma ze swej natury charakter bezwarunkowy. W związku z tym Trybunał stwierdził, że mąż tej obywatelki hiszpańskiej, będący obywatelem państwa trzeciego, nie korzysta z pochodnego prawa pobytu w danym państwie członkowskim na podstawie przepisów tej dyrektywy. Zobacz także opinia rzecznika generalnego Y. Bota w sprawie Lounes (C‑165/16, EU:C:2017:407).
18      W pkt 34 wyroku Lounes Trybunał stwierdził, że „z brzmienia art. 3 ust. 1 tej dyrektywy [2004/38] wynika, że dyrektywa ta obejmuje swym zakresem stosowania obywateli Unii,
którzy przemieszczają się do »państwa członkowskiego innego niż państwo członkowskie, którego obywatelstwo posiadają« lub przebywają w takim państwie, jak również członków ich rodziny […], którzy im towarzyszą lub do nich dołączają […] – które to osoby są beneficjentami przyznanych przez nią uprawnień”. Zobacz pkt 29 niniejszej opinii.
19      Wystarczy zauważyć, że dyrektywa 2004/38 nie zawiera rozdziału zatytułowanego „Zakres stosowania”. Zawiera natomiast „Rozdział I”, zatytułowany „Przepisy ogólne”, w którym znajduje się w szczególności art. 1, zatytułowany „Przedmiot”, oraz art. 3, zatytułowany „Beneficjenci”.
20      Zobacz wyroki: z dnia 17 listopada 1983 r., Merck (292/82, EU:C:1983:335, pkt 12); z dnia 1 sierpnia 2022 r., Familienkasse Niedersachsen-Bremen (C‑411/20, EU:C:2022:602, pkt 51).
21      Zobacz wyroki: z dnia 3 października 2013 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, pkt 50); z dnia 11 kwietnia 2019 r., Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, pkt 37); a także z dnia 11 stycznia 2024 r., Inditex (C‑361/22, EU:C:2024:17, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
22      Zobacz w szczególności następujące wersje językowe: angielską („refuse, terminate or withdraw”), niemiecką („zu verweigern, aufzuheben oder zu widerrufen”), hiszpańską („denegar, extinguir o retirar”), włoską („rifiutare, estinguere o revocare”), litewską („atsisakyti, nutraukti ar panaikinti”) i rumuńską („refuza, anula sau retrage”).
23      Zobacz w szczególności następujące wersje
językowe: angielską („any rights conferred”), niemiecką („die durch diese Richtlinie verliehenen Rechte”), hiszpańską („cualquier derecho conferido”), włoską („un diritto conferito”), litewską („bet kokią šia direktyva suteiktą teisę”) i rumuńską („orice drept conferit”).
24      Przykładowo odmowa wydania karty pobytu lub jej przedłużenia. Zobacz w tym względzie pkt 53 niniejszej opinii.
25      W szczególności w języku angielskim czasownik „terminate” oznacza ogólnie zakończenie trwającej sytuacji, natomiast czasownik „withdraw” może oznaczać cofnięcie, ale także odwołanie lub unieważnienie. W języku włoskim użycie czasownika „estinguere” również odnosi się do sytuacji, która trwa, podczas gdy „revocare” sugeruje cofnięcie wcześniejszego
oświadczenia lub ustaloną sytuację, bez konieczności posiadania przez kogoś tego, co zostało odwołane. To samo dotyczy wersji niemieckiej, gdzie czasownik „widerrufen” oznacza „wycofać to, co zostało powiedziane lub zadeklarowane”.
26      Zobacz w tym względzie pkt 49 niniejszej opinii.
27      Nie można wykluczyć, że niektóre przepisy krajowe mogą przewidywać zniesienie z mocą wsteczną lub ograniczać zakres zniesienia do skutków, które muszą jeszcze nastąpić. W niniejszej sprawie z postanowienia odsyłającego wynika, że decyzja będąca przedmiotem postępowania głównego dotyczy „rozstrzygnięcia”, „ustalenia” lub „stwierdzenia” wywiedzionego z przeszłej sytuacji lub z zachowania skarżącego w postępowaniu głównym w przeszłości, w szczególności że prawo to „uznano za cofnięte ab initio”. W ten sposób Minister for Justice wydaje się wycofywać się z poprzedniego oświadczenia i nie odbiera skarżącemu obecnego prawa, lecz odbiera mu prawo, które zostało mu przyznane w przeszłości i z którego skarżący w sprawie głównej obecnie już nie korzysta. Podczas rozprawy Irlandia wyjaśniła, że takie stwierdzenie oznacza uznanie, iż prawo pobytu, które było w praktyce wykonywane, uznaje się za nigdy nieistniejące z prawnego punktu widzenia w świetle nadużyć, czego weryfikacja należy do kompetencji sądu odsyłającego.
28      Jeśli chodzi o strukturę dyrektywy 2004/38, zob. w szczególności rozdział II, zatytułowany „Prawo wjazdu i wyjazdu”, oraz rozdział III, zatytułowany „Prawo pobytu” [przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy (art. 6) i przez okres przekraczający trzy miesiące (art. 7). Ten ostatni rozdział reguluje również warunki zachowania prawa pobytu, warunki, w których prawo to przestaje istnieć (art. 12–14), oraz zabezpieczenia proceduralne (art. 15)]. Zobacz także rozdział IV, zatytułowany „Prawo stałego pobytu” (art. 16–21).
29      Zobacz pkt 34 i 49 niniejszej opinii. Innymi słowy, system wprowadzony dyrektywą 2004/38 obejmuje „cały cykl życia” korzystania z prawa do swobodnego przemieszczania się przez obywatela Unii i członków jego rodziny. Zobacz opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:433, pkt 70–75).
30      Zobacz pkt 47 niniejszej opinii. Natomiast w zakresie, w jakim art. 35 nie dotyczy prawa do przemieszczania się i pobytu, z którego zainteresowany korzystałby, ale które powinno być ograniczone ze względu na porządek publiczny, bezpieczeństwo lub zdrowie publiczne, nie podlega on art. 1 lit. c) tej dyrektywy. Takie ograniczenie ze wspomnianych powodów podlega przepisom rozdziału VI, zatytułowanego „Ograniczenia w prawie wjazdu i prawie pobytu uzasadnione względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego”.
31      Innymi słowy, moment nabycia prawa przyznanego na mocy dyrektywy 2004/38 logicznie determinuje jej zastosowanie. Do znaczenia tego elementu
powrócę w pkt 75 i 82 niniejszej opinii. Ponadto, jeśli chodzi o dowód nadużycia, zob. pkt 76 niniejszej opinii.
32      Chodzi w szczególności o przepisy dotyczące upublicznienia (art. 34), uchylenia poprzednich dyrektyw (art. 38), sprawozdań ze stosowania dyrektywy (art. 39), warunków transpozycji (art. 40), wejścia w życie (art. 41) oraz adresatów (art. 42).
33      Artykuł 36 dyrektywy 2004/38, zatytułowany „Kary”, przewiduje, że „[p]aństwa członkowskie ustanawiają przepisy w sprawie sankcji mających zastosowanie do naruszenia przepisów krajowych przyjętych do celów wykonania [tej] dyrektywy i podejmują wymagane środki w celu ich stosowania. Ustanowione sankcje muszą być skuteczne i proporcjonalne” (wyróżnienie moje). Przypomnijmy, że art. 36 dyrektywy 2004/38 kodyfikuje utrwalone orzecznictwo Trybunału w tym zakresie. Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 12 grudnia 1989 r., Messner (C‑265/88, EU:C:1989:632, pkt 15); z dnia 30 kwietnia 1998 r., Komisja/Niemcy (C‑24/97, EU:C:1998:184, pkt 14 i przytoczone tam orzecznictwo).
34      Zobacz art. 5 ust. 5, dotyczący zgłaszania obecności zainteresowanych osób w przyjmującym państwie członkowskim w racjonalnym terminie; art. 8 ust. 2; art. 9 ust. 3 i art. 20 ust. 2, dotyczące formalności administracyjnych, jakich muszą dopełnić obywatele Unii i członkowie ich rodzin (obowiązki rejestracji i ubiegania się o kartę pobytu).
35      Środki przewidziane w art. 36 dyrektywy 2004/38 mają bowiem charakter ogólny, podczas gdy, jak już wskazał Trybunał, środki, które mogą być przyjęte przez organy krajowe na podstawie art. 35 tej dyrektywy, mające na celu odmowę, zniesienie lub cofnięcie prawa przyznanego na mocy tej dyrektywy, „mus[zą] być opart[e] na indywidualnym zbadaniu danego przypadku”, a zatem mają charakter szczególny. Zobacz wyrok McCarthy i in. (pkt 49, 52 i przytoczone tam orzecznictwo).
36      Zobacz pkt 47;
przypis 34 do niniejszej opinii.
37      Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich z dnia 29 czerwca 2001, COM(2001) 257
final (Dz.U. 2001, C 270 E, s. 150).
38      Wspólne stanowisko Rady (WE)  nr 6/2004 z dnia 5 grudnia 2003 r. (Dz.U. 2004, C 54 E, s. 12, zwłaszcza s. 32). Wyróżnienie moje.
39      Komunikat Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady: wytyczne w celu skuteczniejszej transpozycji i stosowania dyrektywy 2004/38/WE w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich z dnia 2 lipca 2009 r., COM(2009) 313 final, s. 16 (zwany dalej „wytycznymi Komisji z 2009 r.”).
40      Zawiadomienie Komisji „Wytyczne dotyczące prawa obywateli Unii i ich rodzin do swobodnego przemieszczania się” z dnia 6 grudnia 2023 r., C(2023) 8500 final (Dz.U. 2023, C 1392, s. 99) (zwane dalej „wytycznymi Komisji z 2023 r.”).
41      Zobacz wytyczne Komisji z 2009 r., s. 20, i z 2023 r., s. 72.
42      Wyrok ten został wydany w ramach sporu między obywatelką Mauritiusa zamieszkałą w Irlandii a Minister for Justice and Equality (ministrem sprawiedliwości i równości, Irlandia) w sprawie decyzji o wydaleniu tej obywatelki na podstawie przepisów irlandzkiego prawa w następstwie powrotu jej małżonka, obywatela Unii, do państwa członkowskiego, którego był obywatelem, tj. do Portugalii, gdzie odbywał on karę pozbawienia wolności. Zgodnie z prawem krajowym automatyczną konsekwencją decyzji o wydaleniu był
zakaz wjazdu na terytorium na czas nieokreślony.
43      Zobacz wyroki:
Chenchooliah (pkt 62);
Lounes (pkt 38–42). W przedmiocie „dynamicznego” lub „ewolucyjnego” charakteru pojęcia „beneficjenta” w rozumieniu art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38 zob. wyrok Metock (pkt 73, 80,
99). Zobacz także opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:433, pkt 47–67,
70).
44      Zobacz pkt 48;
przypis 28 do niniejszej opinii.
45      Zobacz wyrok Chenchooliah (pkt 70).
46      Zobacz podobnie wyrok Chenchooliah (pkt 59–63).
47      Zobacz podobnie wyrok Chenchooliah (pkt 79). Dla przypomnienia, art. 15 dyrektywy 2004/38, zatytułowany „Zabezpieczenia proceduralne”, stanowi w ust. 1, że „[p]rocedury przewidziane w art. 30 i 31 stosuje się analogicznie do wszystkich decyzji ograniczających swobodne przemieszczanie się obywateli Unii i członków ich rodziny, uzasadnionych względami innymi niż porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego”. Ustęp 3 tego artykułu przewiduje, że „[p]rzyjmujące państwo członkowskie nie może nałożyć zakazu wjazdu w kontekście decyzji o wydaleniu, do której zastosowanie ma ust. 1”. Według Trybunału art. 15 przewiduje „regulację mającą zastosowanie, gdy tymczasowe prawo pobytu na podstawie tej dyrektywy ustaje, w szczególności wówczas, gdy obywatel Unii lub członek jego rodziny, który w przeszłości korzystał z prawa pobytu przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy lub przez okres przekraczający trzy miesiące na mocy, odpowiednio, art. 6 lub art. 7 tej dyrektywy, nie spełnia już przesłanek odnośnego prawa pobytu i może zatem co do zasady zostać wydalony przez przyjmujące państwo członkowskie” (zob. wyrok
Chenchooliah, pkt 74).
48      Zobacz przypis 42 w niniejszej opinii.
49      Zobacz wyrok Chenchooliah (pkt 65).
50      Zobacz wyrok Chenchooliah (pkt 66).
51      Zobacz wyrok Chenchooliah (pkt 68).
52      Zobacz pkt 57 niniejszej opinii. Jak zauważyli niektórzy autorzy w doktrynie, „ochrona związana z obywatelstwem Unii zostaje w ten sposób przedłużona: obywatele państw trzecich, którzy korzystali z pochodnego prawa pobytu, są lepiej chronieni niż obywatele państw trzecich, którzy nigdy nie byli związani z obywatelem Unii”. Zobacz D. Ritleng, Scope and meaning of Article 15 of Directive 2004/38: Yes but no: Chenchooliah, Common Market Law Review, vol. 57, nr 4, 2020, s. 1183–1200, w szczególności s. 1195.
53      Zobacz pkt 56 w niniejszej opinii.
54      W niniejszym przypadku, jak wskazuje sąd odsyłający, skutkiem utraty z mocą wsteczną praw przyznanych na mocy dyrektywy 2004/38 jest uznanie tych praw za „cofnięte ab initio”.
55      Zobacz w szczególności wyroki: Metock (pkt 82); z dnia 12 marca 2014 r., O. i B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, pkt 35); z dnia 1 sierpnia 2025 r., Jobcenter Arbeitplus Bielefeld (C‑397/23, EU:C:2025:602, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
56      Jak wynika z motywu 25 dyrektywy 2004/38, te zabezpieczenia proceduralne mają na celu w szczególności zapewnienie wysokiego poziomu ochrony praw obywateli Unii i członków ich rodzin w przypadku odmowy wjazdu lub pobytu w innym państwie członkowskim.
57      Zobacz przypis 47 do niniejszej opinii.
58      Dla przypomnienia art. 31 ust. 3 dyrektywy 2004/38 przewiduje, że „[p]rocedury odwoławcze umożliwiają zbadanie zgodności z prawem decyzji oraz faktów i okoliczności, na których opierały się proponowane środki. Zapewniają one, że decyzja nie jest nieproporcjonalna, w szczególności w świetle wymagań ustanowionych w art. 28”.
59      Zobacz w szczególności komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady „Wspieranie organów krajowych w zwalczaniu nadużyć związanych z prawem do swobodnego przemieszczania się: Podręcznik dotyczący działań w związku z domniemanymi małżeństwami dla pozoru [fikcyjnymi] zawieranymi przez obywateli UE i obywateli spoza UE w kontekście unijnych przepisów dotyczących prawa do swobodnego przemieszczania się obywateli UE” (SWD/2014/0284 final), COM(2014) 604 final, s. 42 (zwany dalej „podręcznikiem dotyczącym małżeństw fikcyjnych”).
60      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 23 marca 2000 r., Diamantis (C‑373/97, EU:C:2000:150, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).
61      Zobacz orzecznictwo przytoczone w pkt 58 niniejszej opinii.
62      Ogólna zasada zakazująca nadużywania prawa została potwierdzona w wyroku z dnia 14 grudnia 2000 r., Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, pkt 52,
53). Trybunał wyraźnie uznał ją za ogólną zasadę prawa Unii w wyroku z dnia 5 lipca 2007 r., Kofoed (C‑321/05, EU:C:2007:408, pkt 38). Zobacz ostatnio wyrok z dnia 10 listopada 2011 r., Foggia – SGPS (C‑126/10, EU:C:2011:718, pkt 50). Zobacz w tym względzie P.T. Tridimas, The General Principles of Law: Who Needs Them? Les Cahiers de Droit Européen, vol. 52, nr 1, 2015, s. 419–441, w szczególności s. 427.
63      Zobacz wyroki: z dnia 14 grudnia 2000 r., Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, pkt 52,
53); McCarthy i in. (pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz także opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie McCarthy i in. (C‑202/13, EU:C:2014:345, pkt 108–115).
64      W szczególności w kontekście swobodnego przepływu osób Trybunał przypomniał już, że okoliczność, iż obywatel państwa członkowskiego zdecydował się uzyskać kwalifikacje zawodowe w państwie członkowskim innym niż państwo, w którym mieszka, aby skorzystać z bardziej korzystnych przepisów, nie pozwala sama w sobie na stwierdzenie nadużycia praw. Zobacz analogicznie wyrok z dnia 17 lipca 2014 r., Torresi (C‑58/13 i C‑59/13, EU:C:2014:2088, pkt 50); a także opinia rzecznika generalnego N. Wahla w sprawach połączonych Torresi (C‑58/13 i C‑59/13, EU:C:2014:265, pkt 91, 92).
65      Zobacz motyw 28 dyrektyw 2004/38;
wytyczne Komisji z 2023 r.: „nadużycia mogą również przybierać formę innych relacji fikcyjnych” (s. 72).
66      Zobacz analogicznie wyroki: z dnia 9 marca 1999 r., Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, pkt 27); z dnia 23 września 2003 r., Akrich (C‑109/01, EU:C:2003:491, pkt 55). Podnoszę w tym zakresie, że także Komisja wskazała, iż „małżeństwo nie może być uznane za małżeństwo dla pozoru/fikcyjne wyłącznie na tej podstawie, że ułatwia ono imigrację lub zapewnia inne korzyści. Jakość związku nie ma żadnego wpływu na stosowanie art. 35”. Zobacz wytyczne Komisji z 2009 r., s. 16. W przedmiocie potencjalnych oznak nadużyć, które mogą spowodować wszczęcie dochodzenia, zob. podręcznik
dotyczący małżeństw fikcyjnych, s. 7, pkt 4.1. Zobacz także wyroki Trybunału EFTA: z dnia 9 lutego 2021 r., Kerim (E‑1/20, pkt 36); z dnia 23 listopada 2021 r., Q i in. (E‑16/20, pkt 59–64).
67      Tak byłoby w szczególności w przypadku świadczeń lub przywilejów socjalnych które mogłyby nadal być wypłacane lub dochodzone przez obywatela Unii lub członków jego rodziny będących obywatelami państwa trzeciego na podstawie łącznej liczby lat nielegalnego pobytu. W takim przypadku można sobie wyobrazić w szczególności odmowę świadczeń socjalnych lub dochodzenie ich zwrotu przez organy krajowe.
68      Z wytycznych Komisji z 2009 r. (s. 16) i z 2023 r. (s. 71) wynika, że dyrektywa 2004/38 „nie uniemożliwia państwom członkowskim prowadzenia dochodzeń w niektórych szczególnych przypadkach, gdy istnieje uzasadnione podejrzenie nadużycia prawa. Jednak prawo Unii zabrania systematycznych kontroli”.
69      Możliwość skutecznego zakwestionowania przez zainteresowaną osobę zarzutu nadużycia praw lub oszustwa oraz skutecznego wykonywania jej prawa do obrony może zostać ograniczona, jeżeli organy krajowe wnoszą taki zarzut dopiero po upływie długiego czasu.
70      Takie jak w szczególności unieważnienie cywilne skutków małżeństwa fikcyjnego lub kary administracyjne. Zobacz w tym względzie wytyczne Komisji z 2009 r., s. 16, i z 2023 r., s. 71,
72.
71      Zobacz wyroki: z dnia 2 marca 2010 r., Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104, pkt 39, 41, 42, 45, 55,
56); z dnia 12 marca 2019 r., Tjebbes i in. (C‑221/17, EU:C:2019:189, pkt 30–32,
40). Zobacz także wyroki: z dnia 18 stycznia 2022 r., Wiener Landesregierung (Cofnięcie promesy nadania obywatelstwa) (C‑118/20, EU:C:2022:34); z dnia 21 października 2020 r., Stadt Duisburg (Zachowanie praw nabytych po naturalizacji) (C‑720/19, niepublikowany, EU:C:2020:847); a także z dnia 5 września 2023 r., Udlændinge- og Integrationsministeriet (Utrata obywatelstwa duńskiego) (C‑689/21, EU:C:2023:626).