61979C0052
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
JEAN-PIERRE WARNER
DEL 13 DICEMBRE 1979 (
1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
Introduzione
Di queste due cause, una, la 52/79, è stata rinviata alia Corte in via pregiudiziale dal Tribunal Correctionnel di Liegi, l'altra, la 62/79, dalla Cour d'Appel di Bruxelles.
Entrambe sollevano questioni d'interpretazione degli artt. 59-66 del Trattato CEE, relativi alla libera circolazione dei servizi.
Entrambe hanno come sfondo l'attività di imprese che prestano servizi di diffusione televisiva nel Belgio. In sostanza, tale servizio consiste nel captare mediante un'antenna programmi televisivi e farli pervenire via cavo ai televisori degli abbonati al servizio stesso. Ci è stato detto che, dal punto di vista tecnico, solo le dimensioni e la professionalità dell'operazione (in particolare, la grandezza e l'ubicazione delle antenne e il livello qualitativo) la distinguono dall'uso di un'antenna televisiva comune, ad esempio, in un edificio con molti appartamenti.
La diffusione televisiva via cavo avrebbe quattro vantaggi. In primo luogo, consente di superare gli ostacoli per la ricezione diretta dei programmi, del genere delle colline, dei boschi e degli edifici molto alti. In secondo luogo, essa migliora la qualità tanto dell'immagine quanto del suono. In terzo luogo, essa consente agli abbonati di ricevere i programmi televisi anche se risiedono lontano dalle emittenti, cioè fuori di quella che è stata chiamata la loro «zona di ricezione naturale». Infine, vi è un aspetto ambientale: la diffusione via cavo elimina le antiestetiche antenne private sui tetti delle case. È stato posto in rilievo che l'utente, una volta che si sia abbonato a un servizio di diffusione, riceve via cavo tutti i programmi televisivi, compresi quelli che potrebbe ricevere altrimenti.
Le presenti cause vertono su problemi sollevati dalla diffusione via cavo nel Belgio di programmi trasmessi da emittenti televisive ubicate fuori del Belgio. Alla Corte è stata mostrata una carta dalla quale si desume chiaramente che ciascuna parte del Belgio si trova entro la zona di ricezione naturale di una o più emittenti straniere (inglesi, olandesi, tedesche, lussemburghesi o francesi). Il patrono del Governo tedesco ha posto in dubbio l'estensione della penetrazione dei programmi stranieri risultante dalla carta, senza tuttavia insistere troppo, né il quadro generale sarebbe cambiato molto anche se egli avesse avuto ragione. È pacifico che l'effetto della diffusione via cavo è quello di aumentare il numero dei programmi stranieri accessibili agli utenti belgi, nelle zone più favorite, da due o tre a otto o dieci.
La causa 52/79 trae origine da un processo penale per violazione del divieto di diffondere pubblicità commerciale, divieto contenuto in un regio decreto sul quale mi diffonderò fra breve. La causa 62/79 trae origine da un'azione civile per violazione del diritto d'autore.
La normativa belga
Radio e televisione sono oggetto nel Belgio di un monopolio legale. Questo è attualmente disciplinato da una legge del 18 maggio 1960, la quale (dopo gli emendamenti apportati da un decreto del 12 dicembre 1977) ha istituito due enti («instituts d'émission»), cioè «Radiodiffusion-télévision belge de la communauté culturelle française» (generalmente noto come «RTBF») e «Belgische radio en televisie, Nederlandse uitzendingen» (generalmente noto come «BRT»). La legge ha istituito pure un organo comune, il «Radiodiffusion-télévision belge — Institut des services communs», il quale si occupa dei servizi comuni (tecnici, amministrativi, finanziari e culturali), delle trasmissioni in tedesco e dei rapporti con il resto del mondo.
Fra altre restrizioni, la legge, all'art. 28, n. 3, vieta all'RTBF e al BRT (nonché, se non m'inganno, all'«Institut» comune) di trasmettere qualsiasi programma che abbia il carattere di pubblicità commerciale («revêtant un caractère de publicité commerciale»). Ci è stato detto che, cionondimeno, è consentito il patronato da parte di enti pubblici o quasi pubblici, quali la Sabena, la Caisse de crédit communal e la Caisse d'épargne.
La diffusione televisa via cavo è disciplinata dal regio decreto 24 dicembre 1966.
Il capitolo II di questo contempla l'autorizzazione delle reti di diffusione via cavo.
L'art. 2 vieta la costituzione di una rete del genere senza la licenza del ministero competente. Ci è stato detto che la domanda di licenza deve indicare le emittenti di cui si intendono diffondere i programmi e che ogni aggiunta o detrazione dal gruppo di emittenti dev'essere espressamente autorizzata.
L'art. 7 stabilisce che le licenze devono essere concesse per un determinato territorio, cioè per una parte di un comune, per un singolo comune o per un gruppo di comuni vicini. Il ministro può tuttavia autorizzare l'installazione fuori di tale territorio di antenne e dei relativi accessori.
Il capitolo VI del regio decreto è intitolato «Programmes». Fra gli altri vi si trovano gli artt. 20-23, i quali, per quanto qui ci interessa, recitano:
«Art. 20
Sauf en cas d'impossibilité reconnue par la Régie des télégraphes et des téléphones, tout réseau de distribution d'émissions de radiodiffusion télévisuelle doit transmettre simultanémment et dans leur intégralité toutes les émissions de la Radiodiffusion télévision belge.
Art. 21
Sous réserve des stipulations des conventions internationales, le distributeur peut transmettre les émissions de toute autre station de radiodiffusion télévisuelle autorisée par le pays où elle est établie.
Est toutefois interdite la transmission:
1o
des émissions revêtant un caractère de publicité commerciale;
...
Art. 22
Il est interdit au distributeur de relier au réseau de distribution d'émissions de radiodiffusion télévisuelle des appareils susceptibles de distribuer les images et sons autres que ceux des programmes autorisés.
...
Art. 23
Il est interdit de distribuer des émissions:
a)
attentatoires à la sûreté de l'Etat, à l'ordre public ou aux lois belges;
b)
contraires aux bonnes moeurs;
c)
susceptibles de constituer un outrage aux convictions d'autrui ou une offense à l'égard d'un Etat étranger».
L'art. 41 del regio decreto stabilisce che qualsiasi trasgressione delle sue norme può dar luogo alla revoca, temporanea o definitiva, della licenza. Ciò salvo restando quanto stabilisce la legge 26 gennaio 1960, che commina delle ammende.
Le norme belghe sul diritto d'autore sono indicate nella sentenza di rinvio della Cour d'Appel di Bruxelles. Questa dichiara che la posizione. delle imprese di diffusione via cavo è determinata nel Belgio dall'art. 11 bis della Convenzione di Berna, relativa alla tutela delle opere letterarie ed artistiche, nella sua «versione di Bruxelles» del 26 giugno 1948, ratificata con legge belga del 26 giugno 1951. L'art. 11 bis, 1o comma, recita:
«Agli autori di opere letterarie ed artistiche spetta il diritto esclusivo di autorizzare:
(i)
la radiodiffusione delle loro opere o la trasmissione pubblica di dette opere mediante qualsiasi altro mezzo che serva a diffondere, senza uso di cavi, segni, suoni o immagini;
(ii)
qualsiasi trasmissione pubblica, mediante o senza uso di cavi, dell'opera radiodiffusa, se questa trasmissione è effettuata da un ente diverso da quello d'origine;
(iii)
...»
La Cour d'appel dichiara che va applicato il punto (ii) giacché un'impresa belga di diffusione via cavo è un ente diverso da quello d'origine e la diffusione di un programma da parte di detta impresa ai suoi abbonati è una «trasmissione pubblica... mediante uso di cavi». Stando così le cose, l'autore di un'opera letteraria o artistica che costituisca il soggetto di un programma ha il diritto esclusivo di autorizzare la sua diffusione ad opera di un'impresa del genere. Se ho ben capito, secondo la Cour d'appel lo stesso principio vale tanto se la trasmissione d'origine è stata effettuata nel Belgio, quanto se è stata effettuata altrove.
A mio parere, questa Corte non può riprendere in esame quanto la Cour d'appel ha deciso su questo giacché, in sede di rinvio a norma dell'art. 177 del Trattato, l'interpretazione di qualsiasi questione di diritto nazionale spetta al giudice nazionale.
Hanno pure qualche rilievo nelle presenti cause gli artt. 1 e 6, n. 1, della Convenzione europea per la tutela delle trasmissioni televisive in data 22 giugno 1960, conclusa sotto gli auspici del Consiglio d'Europa (la «Convenzione di Strasburgo»). Per quanto riguarda gli Stati membri della Comunità, la Convenzione è in vigore per il Belgio, la Danimarca, la Francia, la Repubblica federale di Germania e il Regno Unito. A quanto pare, essa non è stata ratifica dall'Irlanda, dall'Italia, dal Lussemburgo e dai Paesi Bassi.
L'art. 1, per quanto qui ci interessa, recita:
«Gli enti televisivi costituiti nel territorio e secondo il diritto di una Parte della presente Convenzione o che trasmettono da detto territorio avranno, per quanto riguarda tutte le loro trasmissioni televisive:
1.
nel territorio di tutte le Parti della presente Convenzione, il diritto di autorizzare o vietare:
(a)
...
(b)
la diffusione pubblica di tali trasmissioni via cavo;
...».
L'art. 6, n. 1, stabilisce:
«La tutela garantita dall'art. 1 lascia intatti i diritti sulla trasmissione televisiva eventualmente spettanti a terzi, quali gli autori, gli attori o esecutori, i produttori di film, i fabbricanti di dischi fonografici o gli organizzatori di manifestazioni».
Passo ora agli antefatti delle cause, e in primo luogo a quelli della causa 52/79.
Gli antefatti della causa 52/79
A prima vista, l'art. 21 del regio decreto 24 dicembre 1966 obbliga le imprese di diffusione via cavo nel Belgio a cancellare la pubblicità commerciale dai programmi televisivi stranieri che esse ritrasmettono. L'art. 23 fa loro obbligo di cancellare pure altre cose, ma la causa 52/79 verte unicamente sulla pubblicità.
Ci sono state illustrate le difficoltà cui la cancellazione darebbe luogo se gli artt. 21 e 23 venissero osservati. Esse sarebbero di tre tipi.
In primo luogo, ciò significherebbe che ciascuna rete di diffusione dovrebbe assumere una persona per sorvegliare ciascun programma straniero ritrasmesso, per tutto il tempo della trasmissione, in modo da poterla interrompere al momento opportuno e riprenderla una volta terminata la parte vietata. Ciò implicherebbe un enorme aumento del personale, con conseguente aumento del costo dell'abbonamento. Ci è stato detto che, attualmente, una volta che una rete è stata installata, tutto si svolge automaticamente, cosicché occorre del personale unicamente per l'amministrazione e per la manutenzione.
In secondo luogo, il personale assunto per seguire e censurare i programmi commetterebbe inevitabilmente degli errori di giudizio. Il confine fra le scene «revêtant un caractère de publicité commerciale» e le altre può essere impreciso. Ci è stato riferito di difficoltà che la RTBF e la BRT hanno avuto ed hanno tuttora nell'effettuare la distinzione. Ci è stato citato l'esempio dell'incaricato che segue una partita di calcio e vede sullo schermo della pubblicità fatta nello stadio. Deve o non deve arrestare subito la diffusione?
In terzo luogo, l'interruzione del programma provoca un rumore spiacevole negli apparecchi degli abbonati e quella che è stata descritta come «neve» sugli schermi. Ciò disturba gli abbonati, i quali si chiedono se l'inconveniente è dovuto al loro apparecchio, alla rete di diffusione o alla trasmissione d'origine. A parte ciò, in ossequio all'art. 22 del regio decreto, l'impresa di diffusione non avrebbe potuto inserire un proprio avviso per spiegare l'interruzione del servizio.
Sembra pacifico che, dopo un periodo iniziale di ottemperanza, le imprese di diffusione via cavo, a causa di dette difficoltà e della rapida crescita della pubblicità televisiva nei paesi confinanti col Belgio, presero ad ignorare l'art. 21 del regio decreto ed a ritrasmettere i programmi televisivi stranieri per intero. Di fronte a questa generale inosservanza dell'articolo, le autorità chiusero un occhio. Giò risulta chiaramente dalle dichiarazioni di fonte ministeriale che ci sono state citate e dal fatto che il processo penale di cui alla causa 52/79 è il primo che sia stato promosso per trasgressione dell'art. 21.
L'iniziativa del processo veniva presa da tre associazioni che si qualificano «associazioni di consumatori», cioè la ASBL «Fédération nationale du mouvement coopératif féminin organisation de consommateurs», la ASBL «Fédération belge des coopératives» e la ASBL «Vie féminine»; Il loro avvocato ci ha spiegato alla udienza il perché di tanto interesse da parte di associazioni femminili. Queste sono composte soprattutto di madri di famiglia e di insegnanti che si preoccupano delle conseguenze della pubblicità televisiva per i bambini.
Dette associazioni hanno comunque sporto denunzia alla autorità giudiziaria a Bruxelles, Anversa e Liegi. La cosa ha avuto seguito solo a Liegi, dove il processo veniva celebrato dinanzi al Tribunal de police.
Le imprese coinvolte nel processo sono una società del ben noto gruppo «Coditei» e la «Association liégeoise d'électricité (o «ALE»). Insieme, la società della Coditei e la ALE prestano un servizio di diffusione via cavo nella città e nella provincia di Liegi. Gli imputati sono tre membri del personale amministrativo della società della Coditei e della ALE (i sigg. Debauve, Denuit e Lohest). La società della Coditei e la ALE stesse sono state citate in cause come civilmente responsabili.
Le tre associazioni che hanno dato origine alla causa si sono costituite parte civile, come hanno fatto del resto molte altre persone, nonché la RTBF.
Ci è stato detto che dinanzi al Tribunal de police il pubblico ministero chiedeva l'assoluzione degli imputati.
Il Tribunal de police li ha comunque assolti. Nella sentenza 14 dicembre 1978, dopo aver ricordato che l'art. 21 doveva valere «sous reserve des conventions internationales», esso lo dichiarava inapplicabile per due ragioni. La prima era che la Convenzione di Strasburgo dava alle emittenti straniere il diritto di vietare la diffusione via cavo dei loro programmi qualora questi venissero alterati. (Ci è stata di fatto esibita una lettera in data 8 ottobre 1966 dell'ambasciata francese nel Belgio, indirizzata a quella che pare essere la società madre del gruppo Coditei, con cui veniva autorizzata la diffusione in Liegi dei programmi televisivi dell'ORTF, fra l'altro alla condizione che «la distribution devra être effectuée sans coupures» — allegato I alle osservazioni dei sigg. Debauve e altri). La seconda ragione era che, dato che nella causa 155/73, Sacchi (Race. 1974, pag. 409, a pag. 431), questa Corte ha dichiarato che la trasmissione di messaggi televisivi, compresi quelli aventi carattere pubblicitario, è soggetta agli artt. 59-66 del Trattato, l'eliminare la pubblicità dalle trasmissioni provenienti da altri Stati membri sarebbe stato in contrasto col diritto comunitario, il quale prevaleva sull'art. 21 del regio decreto in caso d'incompatibilità con questo.
Ad istanza delle parti civili (o della maggioranza di esse), contro la sentenza di assoluzione veniva proposto appello dinanzi al Tribunal Correctionnel di Liegi. Ci è stato detto che anche di fronte a questo giudice il pubblico ministero chiedeva l'assoluzione degli imputati, essenzialmente per il motivo che l'art. 21 del regio decreto era in contrasto con le norme della costituzione belga che tutelano la libertà d'opinione e che vietano la censura.
Con sentenza 23 febbraio 1979, il Tribunal correctionnel ha cionondimeno sottoposto a questa Corte due questioni, del seguente tenore:
«1.
Se, tenuto conto della sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee 30 aprile 1974 (causa 155/73, Sacchi), l'art. 59 del Trattato di Roma vada interpretato nel senso che è con esso incompatibile qualsiasi normativa nazionale che osti alla ritrasmissione di messaggi pubblicitari da parte delle imprese di ritrasmissione televisiva via cavo, mentre risulta lecita e possibile la ricezione diretta di questi messaggi nelle zone raggiunte dalle onde delle trasmittenti estere, soprattutto considerato che:
a)
una siffatta normativa creerebbe una discriminazione fra le trasmittenti estere a seconda della località dove esse hanno sede, nel senso che ciascuna di esse potrebbe trasmettere messaggi pubblicitari unicamente nella zona dove è possibile captare direttamente le sue onde, mentre le varie zone possono presentare un interesse pubblicitario molto diverso a causa della diversa densità della popolazione;
b)
una siffatta normativa imporrebbe una restrizione sproporzionata all'obiettivo perseguito — consistente nel vietare la pubblicità televisiva — dato che tale obiettivo non potrebbe mai essere raggiunto interamente a causa dell'esistenza di zone in cui le trasmittenti estere possono venire captate direttamente.
2.
Se, tenuto conto della sentenza della Corte di giustizia 3 dicembre 1974 (causa 33/74, Van Binsbergen), gli aru. 59 e 60 del Trattato di Roma debbano venire interpretati nel senso che essi hanno efficacia diretta nei confronti di qualunque normativa nazionale del genere sopra accennato qualora una tale normativa non stabilisca alcuna discriminazione formale a danno del prestatore d'un servizio in ragione della sua nazionalità o della sua residenza (nel caso in questione, si tratta del divieto di ritrasmettere messaggi pubblicitari)».
Gli antefatti della causa 62/79
Nella causa 62/79 gli antefatti sono questi.
Con contratto in data 8 luglio 1969, stipulato da una società francese, la SA «Les Films la Boètie» (che io chiamerò «La Boètie») e una società belga, la SA «Cine Vog Films» (che chiamerò «Cine Vog»), La Boètie concedeva alla Cine Vog, per sette anni, il diritto esclusivo di distribuire nel Belgio e nel Lussemburgo un film di sua produzione intitolato «Le Boucher». Il contratto riguardava tanto la proiezione cinematografica quanto la trasmissione televisiva. Esso stabiliva però che il film non doveva essere trasmesso alla televisione nel Belgio prima che fossero trascorsi quaranta mesi dalla sua prima programmazione in un cinema ivi e che non doveva essere trasmesso per televisione nel Lussemburgo prima di sei anni. La prima programmazione del film in un cinema nel Belgio aveva luogo il 15 maggio 1970, cosicché, stando al contratto, esso non avrebbe dovuto essere trasmesso per televisione nel Belgio fino al settembre 1973.
Il diritto di distribuire «Le Boucher» in Germania veniva concesso da La Boètie a un'altra società francese, chiamata «Fil-medis», stando a quanto ci ha dichiarato all'udienza la Cine Vog. La Filmedis, a quanto pare, era autorizzata a far trasmettere immediatamente per televisione il film, e non mancò di farlo. Il film veniva quindi trasmesso alla televisione in Germania il 5 gennaio 1971. Il programma veniva captato nel Belgio dalla Coditei e ritrasmesso ai suoi abbonati, ma solo — se non m'inganno — nella zona di ricezione naturale dell'emittente tedesca. Gli abbonati della Coditei in detta zona vedevano perciò il film (doppiato in tedesco e senza didascalie) solo sette mesi dopo la sua prima programmazione cinematografica nel Belgio.
La Cine Vog, unitamente alla ASBL «Chambre syndicale belge de la cinematographic», citava dinanzi al Tribunal de première instance di Bruxelles La Boetie e tre società del gruppo Coditei, fra cui, se ho ben compreso, la società di Liegi coinvolta nella causa 52/79. (D'ora innanzi chiamerò queste tre società semplicemente «Coditei»). L'intervento a sostegno di La Boëtie della «Chambre syndicale des producteurs et exportateurs de films français» veniva ammesso.
La domanda della Cine Vog diretta contro La Boëtie per inadempienza contrattuale veniva respinta dal Tribunal de première instance in quanto inadeguatamente formulata.
La domanda diretta contro la Coditei e basata sulla violazione del diritto d'autore veniva invece accolta. Il giudice ingiungeva alla Coditei di non trasmettere «Le Boucher» nel Belgio senza l'autorizzazione della Cine Vog; dichiarava illecita la trasmissione del film effettuata dalla Coditei il 5 gennaio 1971; condannava la Coditei a pagare alla Cine Vog BFR 300000 di danni e un franco simbolico alla seconda attrice; autorizzava quest'ultima a pubblicare la sentenza in due giornali belgi a spese della Coditei, la quale veniva condannata alle spese.
La Coditei ha interposto appello dinanzi alla Cour d'appel di Bruxelles.
Questo giudice ha ammesso vari interventi. Ne parlo solo perché due di questi intervenienti si sono fatti rappresentare in proprio dinanzi a questa Corte, cioè la «Inter-Régies» e la «Union professionnelle de radio et télédistribution», le quali sarebbero associazioni che rappresentano, rispettivamente, le organizzazioni pubbliche e private che prestano nel Belgio servizi di diffusione via cavo.
La Cour d'appel affermava che, sotto il profilo delle norme belghe sul diritto d'autore, la Coditei non poteva ritrasmettere «Le Boucher» il 5 gennaio 1971 senza l'autorizzazione della Cine Vog, né nella zona di ricezione naturale della trasmissione tedesca né fuori di questa. Essa si chiedeva poi se l'art. 85 del Trattato CEE fosse rilevante in proposito e concludeva per la negativa. Infine la Cour d'appel prendeva in considerazione l'art. 59 dello stesso Trattato alla luce della tesi della Coditei, secondo cui la domanda della Cine Vog era incompatibile con detto articolo, in quanto restringeva la possibilità per un'emittente in un paese confinante col Belgio di prestare liberamente un servizio a persone che si trovavano in detto paese.
Dopo aver rilevato che:
«Alla duplice obiezione che potrebbe sollevarsi, cioè che la restrizione litigiosa non colpirà i prestatori del servizio (cioè l'emittente straniera), bensì gli intermediari (imprese di teledistribuzione), e quindi si eserciterà solo tra cittadini dello stesso Stato membro (il Belgio), le appellanti replicano che l'art. 59 va inteso nel senso che vieta le restrizioni della libera prestazione dei servizi e non solo della libera attività dei prestatori di servizi e che comprende tutte le ipotesi “in cui la prestazione del servizio implica o ha implicato, in precedenza, o implicherà in futuro, il superamento delle frontiere in-tracomunitarie”»,
la Cour d'appel decideva di sottoporre a questa Corte le seguenti questioni:
«1.
Se le restrizioni vietate dall'art. 59 del Trattato che istituisce la Comunità economica europea siano solo quelle che ostano alla prestazione di servizi tra cittadini residenti in Stati membri diversi ovvero comprendano pure le restrizioni della prestazione di servizi tra cittadini residenti nello stesso Stato membro, ma riguardanti una prestazione la cui sostanza proviene da un altro Stato membro.
2.
In caso di soluzione positiva della prima parte della questione precedente, se sia conforme alle disposizioni del Trattato relative alla libera prestazione dei servizi il fatto che il cessionario di diritti di proiezione d'un film cinematografico in uno Stato membro invochi il suo diritto per far vietare al convenuto la rappresentazione di detto film nello stesso Stato mediante la teledistribuzione, qualora il film così proiettato sia captato dal convenuto mentre è diffuso in un altro Stato membro da un terzo con il consenso del titolare originario del diritto».
All'udienza si è saputo, in seguito a domande fatte da taluno fra Lorsignori, che le imprese belghe di diffusione via cavo non hanno finora pagato un soldo ai titolari dei diritti d'autore dei film ritrasmessi e che la presente azione è stata promossa col preciso scopo di far accertare il loro obbligo di pagare. In altre parole, si tratta di un'azione di saggio.
Punti secondari di diritto comunitario
Ritengo opportuno trattare in primo luogo, onde sbarazzarne il terreno, tre punti secondari di diritto comunitario, due dei quali vengono sollevati dalla prima questione del Tribunal correctionnel di Liegi ed uno dalla prima questione della Cour d'appel di Bruxelles.
Vi è anzitutto l'idea, prospettata alla lettera a) della prima questione del Tribunal correctionnel, che la norma belga che vieta la diffusione via cavo della pubblicità (e lo stesso varrebbe logicamente per la norma belga relativa al diritto d'autore) potrebbe determinare una discriminazione fra emittenti in Stati membri confinanti giacché, data la loro diversa ubicazione, le rispettive zone di ricezione naturale sono diverse e non tutte egualmente popolate. Il pensiero sottostante mi pare essere che una siffatta «discriminazione» può essere evitata unicamente consentendo che l'intero programma di ciascuna di queste emittenti sia liberamente ritrasmesso via cavo nell'intero Belgio.
Il problema sorge naturalmente solo se le emittenti negli Stati membri confinanti vanno considerate, ai fini degli artt. 59-66 del Trattato, come prestatrici di un servizio ad utenti belgi fuori della rispettiva zona di ricezione naturale.
Questo è un problema più difficile, che tratterò poi. Ammettendo per ipotesi che esse vadano considerate in questo modo, mi sembra tuttavia chiaro che la «discriminazione» fra esse prospettata dal Tribunal correctionnel non è di un genere vietato dal Trattato. Come è stato energicamente sostenuto dinanzi a noi, in. particolare dalla RTBF, dal Governo francese e dalla Commissione, le norme del Trattato che vietano le discriminazioni riguardano quelle create artificialmente da provvedimenti adottati da governi o da altre persone che abbiano potestà d'imperio. Dette norme non mirano ad eliminare i vantaggi competitivi di cui godono determinate imprese a causa della loro ubicazione o di altri fattori naturali. Al contrario il Trattato, quando si occupa di fattori del genere, lo fa autorizzando in via eccezionale aiuti ad imprese che siano da essi svantaggiate: si vedano ad esempio gli artt. 42 e 92.
Il secondo problema è quello sollevato alla lettera b) della prima questione del Tribunal correctionnel, cioè se le norme belghe che vietano la diffusione via cavo della pubblicità (e anche qui lo stesso varrebbe per la relativa norma belga sul diritto d'autore) si debbano ritenere incompatibili col diritto comunitario per il fatto di imporre una restrizione sproporzionata allo scopo perseguito, dato che il divieto totale di ricezione delle scene vietate nel Belgio non potrà mai essere osservato a causa dell'esistenza di zone di ricezione naturale di emittenti estere.
Questo modo di vedere mi sembra dovuto ad un errore. Il diritto belga, quale ci è stato esposto, riconosce l'esistenza delle zone di ricezione naturale delle emittenti straniere e non cerca di interferire con la libertà degli utenti che vivono in tali zone di ricevere direttamente i programmi trasmessi da tali emittenti. Quello che le norme belghe vietano è la ritrasmissione ad opera di imprese belghe di diffusione via cavo di determinate parti di detti programmi, cioè la diffussione di quelle che ho chiamato «scene vietate». Chiaramente lo scopo di dette norme non è, né potrebbe essere, quello di escludere completamente la vista di tali scene nel territorio belga. Il loro scopo è unicamente quello di escludere la propalazione attiva di esse oltre la cerchia di coloro che sono in grado di ricevere direttamente i singoli programmi. A mio parere, il fatto che dette norme abbiano unicamente questo scopo limitato non può, di per sé, renderle invalide.
In terzo luogo vi è il problema sollevato nella prima questione della Cour d'appel e relativo al se l'art. 59 vieti unicamente le restrizioni della prestazione di servizi tra persone residenti in Stati membri diversi ovvero vieti pure le restrizioni fra persone residenti nello stesso Stato membro, qualora si tratti della prestazione di servizi la cui «sostanza proviene da un altro Stato membro».
A mio parere, la soluzione del problema si trova nella lettera dello stesso art. 59, secondo il quale questo articolo si applica alla prestazione di servizi da parte dei «cittadini degli Stati membri stabiliti in un paese della Comunità che non sia quello del destinatario della prestazione». Naturalmente la parola «stabiliti» va interpretata. Nella causa 33/74 (Van Binsbergen, Race. 1974, pag. 1299) è stato affermato che l'art. 59 si applica al caso del cittadino olandese residente nel Belgio che presta dei servizi nei Paesi Bassi e nella causa 39/75 (Coenen, Race. 1975, pag. 1547) che si applica al caso del cittadino olandese residente nel Belgio e che abbia un ufficio nei Paesi Bassi, il quale presti i propri servizi in quest'ultimo paese. Interpretare l'art. 59 come inapplicabile a situazioni del genere sarebbe stato manifestamente erroneo, soprattutto dal momento che l'art. 65 parla dell'applicazione di restrizioni ai prestatori di servizi «senza distinzione di nazionalità o di residenza». Sarebbe tuttavia vano cercare negli artt. 59-66 del Trattato un richiamo o un'allusione qualsiasi ad una situazione in cui la sostanza o il soggetto di un servizio prestato in uno Stato membro proviene da un altro Stato membro. Né deve meravigliare il fatto che gli autori del Trattato abbiano evitato una nozione così imprecisa.
La soluzione della questione se l'art. 59 si possa applicare nelle presenti cause non dipende quindi, a mio parere, dal se la «sostanza» dei servizi prestati dalla Coditei ai propri abbonati «provenga» da altri Stati membri. Essa dipende dal se le restrizioni imposte dal diritto belga alla prestazione di detto servizio (interamente nell'ambito del Belgio) restringa indirettamente la prestazione di qualche altro servizio da parte di una persona stabilita in uno Stato membro a persone stabilite in un altro Stato membro.
Prima però di passare a questo punto cruciale devo occuparmi dei problemi più generali di interpretazione degli artt. 59-66 del Trattato, che sono stati sollevati durante la discussione e la cui soluzione deve presiedere all'intera trattazione delle presenti cause.
La portata degli artt. 59-66 del Trattato
La prima di tali questioni è se — come taluni fra coloro che hanno presentato osservazioni alla Corte sostengono o suppongono — lo scopo degli artt. 59-66 sia unicamente quello di abolire, fra i prestatori di servizi, le discriminazioni dovute alla nazionalità o alla residenza ovvero — come altri sostengono o suppongono — detti articoli abbiano lo scopo più ampio di creare — come è stato detto — «un mercato comune della prestazione di servizi».
Vi sono pronunzie di questa Corte che suffragano ciascuna di dette tesi. Ma prima di parlarne ritengo necessario prendere in considerazione le norme dello stesso Trattato.
Gli artt. 59-66 costituiscono il capo 3 del titolo III della seconda parte del Trattato.
Le seconda parte è intitolata «Fondamenti della Comunità».
Il titolo III di essa è intitolato «Libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali». Ciò corrisponde alla lettera dell'art. 3, e), del Trattato, il quale include fra le attività della Comunità «l'eliminazione fra gli Stati membri degli ostacoli alla libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali». Questa formula rende manifesto che, contrariamente a quanto viene talvolta sostenuto, per gli autori del Trattato la libera circolazione dei servizi era qualcosa di distinto dalla libera circolazione delle persone. Invero, come la Commissione suole rilevare, la prestazione di un servizio da parte di una persona stabilita in uno Stato membro ad una persona che si trovi in un altro Stato membro non implica necessariamente che l'una o l'altra di esse debba spostarsi.
Il titolo III conta quattro capi, e precisamente capo 1 «I lavoratori», capo 2 «Il diritto di stabilimento» (questi due riguardano ovviamente la libera circolazione delle persone), capo 3 «I servizi» e capo 4 «I capitali».
L'art. 59, con cui s'inizia il capo 3, non parla affatto di discriminazioni. Il suo primo comma stabilisce in termini generali:
«Nel quadro delle disposizioni seguenti, le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all'interno della Comunità sono gradatamente soppresse durante il periodo transitorio nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in un paese della Comunità che non sia quello del destinatario della prestazione».
Il secondo comma dell'art. 59 si limita ad autorizzare il Consiglio ad estendere l'applicazione del capo 3 ai «prestatori di servizi cittadini di un paese terzo e stabiliti all'interno della Comunità».
Il primo comma dell'art. 60 è concepito in modo da confermare che la libertà di prestare i servizi va considerata distinta dalla «libera circolazione delle merci, dei capitali e delle persone».
Il secondo comma dell'art. 60 è neutro ai fini della presente questione.
Si giunge così al terzo comma di detto articolo, che è la prima disposizione del capo 3 che riguardi la discriminazione. Esso stabilisce:
«Senza pregiudizio delle disposizioni del capo relativo al diritto di stabilimento, il prestatore può, per l'esecuzione della sua prestazione, esercitare, a titolo temporaneo, la sua attività nel paese ove la prestazione è fornita, alle stesse condizioni imposte dal paese stesso ai propri cittadini».
Giò sembra implicare che, qualora il prestatore di servizi non si rechi nello Stato in cui il servizio viene prestato, le condizioni imposte da tale Stato ai propri cittadini sono irrelevanti, o quanto meno non hanno grande importanza.
Nelle seguenti disposizioni del capo 3 non vi è traccia della discriminazione, fino all'art. 65, il quale recita:
«Fino a quando non saranno soppresse le restrizioni alla libera prestazione dei servizi, ciascuno degli Stati membri le applica senza distinzione di nazionalità o di residenza a tutti prestatori di servizi contemplati dall'articolo 59, primo comma».
La discriminazione per motivi di nazionalità o di residenza era quindi vietata già prima dell'abolizione di qualsiasi restrizione in forza dell'art. 59, 1o comma. Giò rende difficile sostenere che l'art. 59 riguardi solo l'abolizione della discriminazione, giacché in tal caso resterebbe ben poco, per non dire nulla, da abolire in forza di esso che non fosse già stato abolito dall'art. 65.
Resta l'art. 66, il quale rende applicabili alla materia disciplinata del capo 3 gli artt. 55-58 (del capo 2). In questi articoli non vi è comunque nulla che porti chiaramente alla conclusione che il capo 3 riguarda unicamente l'abolizione delle discriminazioni.
Vi sono due importanti differenze fra il capo 3 e il capo 2.
La prima è che l'art. 52 (che è il primo articolo del capo 2) contiene, nel secondo comma, una disposizione che riguarda manifestamente la discriminazione. Esso recita:
«La libertà di stabilimento importa l'accesso alle attività non salariate e al loro esercizio, nonché la costituzione e la gestione di imprese, e in particolare di società, ai sensi dell'art. 58, 2o comma, alle condizioni definite dalla legislazione del paese di stabilimento nei confronti dei propri cittadini, fatte salve le disposizioni del capo relativo ai capitali».
Sin dalla causa 6/64 (Costa e/ ENEL, Race. 1964, pag. 1148), la Corte ha interpretato questo comma come una precisazione della libertà di stabilimento e ha dedotto da ciò che il capo 2 riguarda unicamente la discriminazone. Non vi è però una disposizione simile nell'art. 59 né altrove nel capo 3.
L'altra importante differenza è che il capo 2 non contiene alcuna disposizione analoga all'art. 65.
Una spiegazione di queste differenze può essere che in determinati Stati membri alcuni servizi sono nazionalizzati. La nazionalizzazione di un servizio in uno Stato ha spesso come conseguenza il fatto che i singoli non possono stabilirsi in detto Stato per prestare lo stesso servizio. Sarebbe stato logico per gli autori del Trattato ritenere che tale divieto valeva per i cittadini di altri Stati membri nello stesso modo che per i cittadini dello stesso Stato che aveva nazionalizzato, ma che esso non doveva estendersi alla prestazione del servizio da parte di una persona stabilita in un altro Stato membro finché la prestazione del servizio stesso da parte sua non avesse implicato il suo effettivo recarsi nello Stato che aveva nazionalizzato. Altrimenti l'impresa nazionalizzata sarebbe stata in grado di prestare i propri servizi a residenti di altri Stati membri mentre le imprese di questi Stati non avrebbero potuto fare lo stesso nei confronti di residenti nello Stato membro che aveva nazionalizzato.
Comunque stiano le cose, concluderei, in base all'esame delle disposizioni del Trattato, che, qualunque sia il regime contemplato dal capo 2 per quanto riguarda il diritto di stabilimento, hanno ragione coloro che sostengono che il capo 3 mira a creare un mercato comune della prestazione dei servizi e non semplicemente ad abolire la discriminazione fra prestatori di servizi.
Questo pare esser stato l'orientamento della Corte nelle cause Van Binsbergen e Coenen, in cui essa ha affermato:
«Fra le restrizioni di cui detta disposizione prescrive la soppressione rientrano tutte le condizioni imposte al prestatore del servizio in ragione in particolare della sua nazionalità o della sua residenza in uno Stato diverso da quello in cui presti il servizio, quando non sono imposte a coloro che risiedono nel territorio nazionale oppure hanno per effetto l'impedire o l'ostacolare in altro modo l'attività del prestatore».
(Punto 10 della motivazione della sentenza Van Binsbergen e punto 6 della motivazione della sentenza Coenen — le sottolineature sono mie).
Per quanto mi è dato di vedere, tutte le altre sentenze pronunziate dalla Corte sugli artt. 59-66 concordano, o per lo meno possono essere fatte concordare, con questo orientamento, ad eccezione di una. Si tratta della sentenza 15/78 {Société generale alsacienne de banque c/ Koestier, Race. 1978, pag. 1971), in cui la Corte è partita senza dubbio dal principio che detti articoli riguardano unicamente l'abolizione delle discriminazioni. Questo punto non pare però che sia stato completamente discusso in detta causa. In particolare, non risulta che l'attenzione della Corte sia stata attirata sull'art. 65 o sulla sua importanza. Pare che la Corte abbia basato la propria pronunzia sul 3o comma dell'art. 60 (citato nella sentenza come 2o), benché detto comma fosse irrilevante in quella causa, giacché nessun dipendente della Société generale si era recato in Germania in occasione della prestazione dei servizi della banca al sig. Koestier; nonché sul programma generale adottato dal Consiglio a norma dell'art. 63, benché (come mi sono permesso di osservare nella causa 36/74, Walrave & Koch c/ UCI, Race. 1974, pag. 1424) il programma generale non potesse limitare la portata dell'art. 59, né si proponesse di farlo. Il programma generale non era nemmeno indispensabile per l'applicazione dell'art. 59 durante il periodo transitorio: si vedano le parole con cui s'inizia l'art. 63, n. 2. Mi sembra inoltre che le disposizioni dell'art. 56 relative all'ordine pubblico, se hanno — in quanto valgono per il capo 3 in forza dell'art. 66 — l'efficacia che io ritengo esse abbiano (argomento che tratterò fra breve), avrebbero fornito nella causa Koestler un motivo alternativo per giungere allo stesso risultato pratico. In definitiva, sono dell'opinione che Lorsignori dovrebbero attenersi all'orientamento espresso dalla Corte nelle sentenze Van Binsbergen e Coenen anziché a quello in base al quale essa si è pronunziata nella causa Koestler. Mi pare infatti che comportarsi altrimenti significherebbe contraddire la precisa lettera del Trattato.
I limiti dell'efficacia diretta dell'art. 59
Il modo in cui è concepita la seconda questione del Tribunal correctionnel di Liegi, per non parlare d'altro, rende necessario considerare poi i limiti dell'efficacia diretta dell'art. 59. Fortunatamente posso farlo in modo più succinto.
Manifestamente, il secondo comma dell'art. 59 non può essere direttamente efficace. Il problema riguarda quindi solo il primo comma.
La Corte ha affermato in almeno tre sentenze che detto comma ha efficacia diretta «in ogni caso» in quanto mira ad abolire qualsiasi discriminazione nei confronti del prestatore di servizi a causa della sua nazionalità o della sua residenza, formula che, tra parentesi, conferma che l'art. 59 ha pure una portata più ampia. Suppongo che la Corte abbia usato questa formula in dette cause onde evitare di spingersi più in là di quanto fosse necessario per la loro definizione. Le tre cause sono la Van Binsbergen, la Walrave & Koch e la 13/76, Dona zi Mariterò (Race. 1976, pag. 1333). Vi sono pure sentenze che si potrebbero difficilmente conciliare con l'orientamento che l'art. 59, 1o comma, è direttamente efficace solo entro detti limiti: si vedano in particolare le cause 110 e 111/78, Ministère public e/ Van Wesemael e altri (Race. 1979, pag. 35).
Non vedo come si potrebbe sostenere che l'efficacia diretta di detto comma sia così limitata, né coloro che hanno presentato osservazioni in dette cause hanno svolto argomenti in tal senso.
Riterrei quindi che l'art. 59, 1o comma, è efficace in tutti i suoi aspetti.
Nel dire questo non perdo di vista che, come ci è stato detto, il regio decreto di cui trattasi nella causa 52/79 è stato promulgato nel 1966, cioè dopo l'entrata in vigore del Trattato, cosicché la sua compatibilità col diritto comunitario va stabilita a norma dell'art. 62 (l'articolo del capo 3 relativo allo «standstill») anziché a norma dell'art. 59 stesso. A mio parere, tuttavia, l'efficacia diretta dell'art. 62 deve avere la stessa estensione di quella dell'art. 59, 1o comma.
I servizi di cui trattasi
Passo quindi alla questione che ho chiamato prima cruciale.
Non vi può essere dubbio che il divieto di diffusione via cavo della pubblicità, divieto di cui all'art. 21 del regio decreto, da un lato, e il diritto del titolare del diritto d'autore di un film di vietare la sua diffusione per via cavo nel Belgio, d'altro lato, costituirebbero, se venissero fatti valere, una restrizione della libertà della Coditei di prestare il proprio servizio agli abbonati. Né vi può essere alcun dubbio sul fatto che il servizio prestato dalla Coditei ai propri abbonati è, di per sé, un servizio prestato interamente nel Belgio, cosicché l'art. 59 non lo può riguardare. Qualcuno ha sostenuto (in particolare la RTBF) che con ciò il problema è risolto. Non credo però che la cosa sia così semplice, dato che rimane la questione del se la restrizione diretta del servizio della Coditei ai propri abbonati costituisca indirettamente una restrizione di qualche altro servizio transnazionale.
Comincio con un esempio molto semplice. È compito della RTBF il prestare un servizio televisivo per i francofoni del Belgio. I suoi ascoltatori sono costituiti in parte da coloro che ricevono le trasmissioni direttamente ed in parte da coloro che le ricevono via cavo. Sarebbe artificioso sostenere, come ci è stato effettivamente chiesto, che la RTBF presta il servizio unicamente per coloro, ivi comprese le imprese di diffusione via cavo, che sono in grado di ricevere le trasmissioni direttamente. L'abbonato alla Coditei, quando guarda un programma della RTBF, è il destinatario di due servizi, quello prestato dalla RTBF col trasmettere e quello prestato dalla Coditei col ritrasmettere fino a lui. Il primo non finisce dove comincia il secondo.
La situazione è forse diversa quando l'abbonato Coditei guarda un programma straniero? Vi sono due ragioni per cui lo si potrebbe affermare.
Sulla prima ha insistito dinanzi a noi il Governo del Regno Unito e, con energia anche maggiore, il Governo tedesco. Essa si basa sulla frase, contenuta nell'art. 59, «destinatario della prestazione». Si deve fare una distinzione — è stato detto — fra il pubblico cui la trasmissione è destinata e le altre persone che possono casualmente captarla. Le trasmissioni televisive tedesche sono destinate — è stato sostenuto — al pubblico tedesco, e non agli abitanti dei paesi confinanti. Il fatto che taluni di questi fossero in grado di ricevere tali trasmissioni non ne faceva dei destinatari delle trasmissioni e non rendeva quindi applicabile l'art. 59.
Questa sarebbe una soluzione facile se si potesse ritenere che, almeno di regola, un'emittente televisiva trasmette unicamente per le persone del proprio paese. Sappiamo invece che le cose non stanno così. Ci sono stati citati degli esempi come quello della ORTF che trasmette programmi contenenti della pubblicità in cui i prezzi sono indicati in franchi belgi e dei programmi televisivi della RTL che contengono pubblicità per negozi di Liegi. (Secondo la carta di cui ho parlato sopra, Liegi si trova fuori della zona di ricezione naturale della RTL).
In casi del genere, come possono i giudici nazionali stabilire se una determinata trasmissione sia o no destinata a un determinato pubblico? Chiaramente non possono chiedere ai singoli produttori dei programmi a quale pubblico intendessero rivolgersi. Né sarebbe agevole per essi guardare la registrazione dei programmi onde esprimere un giudizio obiettivo in base al loro contenuto. In primo luogo le registrazioni possono non esistere, e in secondo luogo il contenuto può essere neutro per quanto riguarda il pubblico preso in considerazione.
Il buon senso mi sembra suggerire che una trasmissione televisiva si deve considerare diretta a tutti coloro che possono riceverla, tanto direttamente quanto via cavo, indipendentemente dal fatto che i responsabili di essa li abbiano tenuti presenti.
Aggiungerei che, dato che — quanto meno negli Stati vincolati dalla Convenzione di Strasburgo — una impresa di diffusione via cavo non può ritrasmettere il programma di un'organizzazione televisiva senza il consenso di questa, mi sembra ragionevole dire che una organizzazione televisiva che ha dato l'assenso alla ritrasmissione di uno dei suoi programmi da parte di un determinato servizio di diffusione via cavo deve considerare gli abbonati a tale servizio come una parte degli spettatori di detto programma.
L'altro motivo per cui si potrebbe sostenere che un'emittente straniera non presta agli abbonati della Coditei un servizio cui si applichi l'art. 59 è basato sull'art. 60, 1o comma, nella parte in cui stabilisce che:
«ai sensi del presente Trattato, sono considerate come servizi le prestazioni fornite normalmente dietro retribuzione...».
Naturalmente, se le imprese di diffusione via cavo di regola pagassero alle organizzazioni emittenti il diritto di ritrasmettere i loro programmi, questa disposizione non solleverebbe alcun problema. Le somme pagate troverebbero la loro contropartita negli abbonamenti versati dai loro clienti e in tal caso sarebbe manifesto che il servizio di cui trattasi viene prestato contro retribuzione. A quanto pare, però, in pratica questi pagamenti non vengono effettuati. Ci è stato detto infatti che la ragione per cui i programmi della BBC non sono ritrasmessi nel Belgio è che questo ente non è disposto a lasciarli ritrasmettere gratuitamente.
Sono stato cionondimeno persuaso da un argomento svolto dalla Commissione e secondo il quale il considerare rilevante la mancanza di qualsiasi pagamento alle organizzazioni emittenti da parte delle imprese di diffusione via cavo significherebbe fraintendere l'art. 60. Lo scopo della definizione dei «servizi» di cui a detto articolo è quello di identificare il tipo di servizi cui il Trattato si applica ed in particolare di escludere quelli che di regola vengono prestati gratuitamente. Le trasmissioni televisive vengono finanziate in vari modi. Alcune organizzazioni sono finanziate interamente dagli abbonamenti pagati dagli utenti; altre si basano interamente sul reddito della pubblicità; ed alcune contano in parte sugli uni ed in parte sull'altro. La questione è qui se le trasmissioni televisive come tali siano un servizio di un genere cui si applica il Trattato. Il sistema di finanziamento di determinate organizzazioni emittenti o di determinate trasmissioni non può avere rilievo per risolvere tale questione. L'aspetto decisivo è che le trasmissioni televisive sono normalmente a pagamento, cioè retribuite, in un modo o nell'altro. Se ne deve quindi concludere che si tratta di un servizio di un genere cui il Trattato si applica, indipendentemente da chi paghi o non paghi in un caso determinato. Penso infatti che altrimenti ci si metterebbe in contrasto con quanto la Corte ha affermato nella causa Sacchi.
In definitiva, sono del parere che le emittenti fuori del Belgio, qualora i loro programmi possano essere ricevuti da spettatori nel Belgio, tanto direttamente quanto per via cavo, vanno considerate come prestatrici a detti spettatori di un servizio cui si applica l'art. 59 e che le restrizioni di cui si tratta qui vanno considerate come restrizioni di detto servizio nonché del servizio prestato ai propri abbonati dalle imprese belghe di diffusione via cavo.
Dato che è questo il mio parere su quello che mi sono permesso di chiamare un aspetto cruciale delle presenti cause, ritengo superfluo dilungarmi a discutere i suggerimenti che sono stati fatti nel corso della discussione circa l'esistenza di altri servizi transnazionali che potrebbero essere lesi da quelle restrizioni, quali i servizi prestati da emittenti fuori del Belgio per inserzionisti belgi o il servizio prestato da dette emittenti agli inserzionisti non belgi che cercano di penetrare nel mercato belga.
L'ultima questione è se dette restrizioni, benché — se non m'inganno — a prima vista vietate dall'art. 59, possano sottrarsi al divieto grazie all'eccezione relativa all'ordine pubblico di cui all'art. 56 del Trattato ovvero altrimenti. Mi propongo di considerare la questione separatamente, anzitutto in relazione alle restrizioni della pubblicità e in secondo luogo in relazione alle restrizioni dovute alla tutela del diritto d'autore.
La legittimità delle restrizioni della pubblicità
L'art. 56, n. 1, del Trattato (che si applica ai servizi in forza dell'art. 66) stabilisce, come Lorsignori ricordano, che:
«Le prescrizioni del presente capo e le misure adottate in virtù di queste ultime lasciano impregiudicata l'applicabilità delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative che prevedano un regime particolare per i cittadini stranieri e che siano giustificate da motivi d'ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica».
È stato sostenuto che questa disposizione non si può applicare nella presente fattispecie perché i cittadini stranieri non sono soggetti ad un «regime particolare». Il divieto di diffondere la pubblicità fatta da emittenti straniere è unicamente un'estensione ad esse del divieto che vale per le emittenti belghe.
Come è stato invece rilevato dal Governo tedesco, l'art. 56, se consente agli Stati membri di adottare, per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica, provvedimenti che determinino un regime particolare per i cittadini stranieri, deve a fortiori consentire agli Stati membri di adottare per detti motivi dei provvedimenti che valgano indiscriminatamente per i cittadini stranieri e per i propri cittadini. (E questa la ragione per cui ho detto prima di ritenere che l'art. 56 avrebbe fornito nella causa Koestier un motivo alternativo per giungere allo stesso risultato).
In ogni caso, il divieto di trasmettere della pubblicità, se osservato, si risolverebbe di fatto in un regime particolare per le emittenti straniere in quanto solo nel loro caso sarebbe necessario sopprimere parti dei programmi. A parte ciò, se l'art. 21 del regio decreto va interpretato nel senso che impongo la soppressione nei programmi stranieri di scene pubblicitarie di un genere consentito alle emittenti belghe — mi riferisco alla pubblicità fatta dalla Sabena e da altri, di cui si è parlato dinanzi a noi — anche questo costituirebbe un regime particolare.
Non ho alcun dubbio sul fatto che il controllo della pubblicità televisiva rientra in pieno nell'ambito dell'ordine pubblico. Il Belgio non è il solo paese in cui esiste un controllo del genere. Ci sono state illustrate le restrizioni in vigore in Germania dove, ad esempio, la pubblicità dev'essere chiaramente distinguibile dai programmi normali, non deve durare più di venti minuti al giorno, non può essere trasmessa dopo le ore venti né la domenica o nelle altre feste nazionali, dove è vietata la pubblicità delle sigarette e delle offerte di lavoro, mentre quella dei medicinali è limitata, e dove non è consentito agli inserzionisti né alle agenzie di pubblicità di influenzare altre parti dei programmi. Ci è stato parlato di restrizioni sotto molti aspetti analoghe nel Regno Unito e di restrizioni almeno della pubblicità dei medicinali nel Lussemburgo.
La Coditei ha sostenuto che l'osservanza dell'art. 21 del regio decreto non può essere considerata di ordine pubblico nel Belgio giacché successivi governi ed il pubblico ministero hanno reso manifesto che non era loro intenzione farlo osservare. Le associazioni intervenienti hanno ribattuto che cosa costituisca l'ordine. pubblico in un paese lo si deve determinare in base alle sue leggi, non già con riguardo alle opinioni di chi esercita il potere esecutivo. Non penso che quello che costituisce l'ordine pubblico in uno Stato membro ai sensi del Trattato vada necessariamente stabilito esclusivamente con riguardo alle sue leggi (si pensi alla causa 41/74, Van Duyn e/ Home Office, Race. 1974, pag. 1337). A mio parere, comunque, l'accertare che cosa sia di ordine pubblico in uno Stato membro in tal senso spetta in ultima analisi ai giudici competenti, non già a questa Corte.
La legittimità delle restrizioni relative al diritto d'autore
Nessuno ha suggerito che la tutela del diritto d'autore rientri nell'ambito dell'ordine pubblico. Il Governo tedesco, ma nessun altro, ha suggerito che l'art. 56 dovrebbe essere esteso ad esso «per analogia».
Secondo me il Governo tedesco sostiene una tesi più plausibile quando deduce che la disposizione da applicare per analogia è l'art. 36. Questa tesi è stata fatta propria da altri, fra cui la Commissione.
Nelle cause 137 e 138/77, Frankfurt e/ Neumann e Ludwig e/ Hamburg (Race. 1978 alle pagg. 1641-1642), ho preso in esame le pronunzie di questa Corte sull'applicazione per analogia di norme di diritto comunitario ed ho concluso che essa è ammessa qualora vi sia una lacuna manifesta, che occorre colmare, dovuta a qualcosa del genere di una svista da parte degli autori del provvedimento di cui trattasi e non alla loro precisa intenzione. Ritengo che l'omissione, negli artt. 59-66 del Trattato, di qualsiasi disposizione relativa alla tutela della proprietà industriale e commerciale è dovuta molto più probabilmente ad una svista che ad un preciso intento. Un'opinione alternativa sarebbe che la tutela di detta proprietà era qualcosa che gli autori del Trattato intendevano fosse trattata a norma dell'art. 57, n. 2, ma ciò non mi sembra molto probabile. Se quanto ho detto sopra circa la portata degli artt. 59-66 non è errato, l'idea che il Trattato si fa della libera circolazione dei servizi è analoga all'idea della libera circolazione delle merci. L'applicazione per analogia dell'art. 36 appare quindi opportuna.
Dalle osservazioni della Coditei e della Commissione pare di comprendere che il richiamo all'art. 36 dà luogo a tutta prima ad una difficoltà verbale per quanto riguarda il testo di detto articolo in talune lingue. La frase «industriai and commercial property», che figura nel testo inglese, non è, per quanto mi risulta, un termine tecnico del diritto inglese. È un'espressione vaga e generale, il cui significato dipende dal contesto in cui si trova. In un contesto come quello dell'art. 36 non dubito che sia abbastanza ampia per comprendere il diritto d'autore. Pare che ciò non avvenga per le frasi corrispondenti in altre lingue. I giuristi francesi, ad esempio, non sono molto propensi a considerare che la «propriété industrielle et commerciale» comprenda il diritto d'autore; essi preferirebbero classificarlo in un'altra categoria chiamata «propriété littéraire et artistique». La Coditei e la Commissione sostengono entrambe, invece, che nel contesto dell'art. 36 la «propriété industrielle et commerciale» andrebbe interpretata come comprensiva del diritto d'autore. Ciò pare in armonia con l'opinione di gran lunga prevalente in dottrina, e ritengo che sia esatto.
L'applicazione per analogia dell'art. 36 solleva, tenuto conto delle pronunzie della Corte relative all'esercizio dei diritti di proprietà industriale e commerciale per quanto riguarda le merci, la questione di quale sia l'oggetto specifico del diritto di cui trattasi.
Qui il diritto di cui trattasi è un elemento del diritto d'autore, cioè il diritto di esecuzione. Tutti coloro che hanno presentato osservazioni alla Corte ammettono che non si può applicare nel campo del diritto d'esecuzione la dottrina dell'«esaurimento» come la si applica nel campo della vendita delle merci.
Il diritto di esecuzione implica per sua natura che il titolare di esso può autorizzare o vietare ogni singola esecuzione dell'opera cui si riferisce.
Si sarebbe tentati di dire che il titolare del diritto di esecuzione di un'opera, qualora ne autorizzi la trasmissione, autorizza pure la diffusione via cavo di questa. Vi sono Stati membri in cui, entro certi limiti, ciò è vero. Ci sono stati citati l'art. 40, n. 3, dell'United Kingdom Copyright Act 1956, il quale dispone in questo senso in caso di trasmissioni ad opera della BBC e della IBA, il Copyright Act 1963 irlandese il quale, all'art. 52, n. 3, dispone in questo senso in caso di trasmissione ad opera di Radio Eireann, nonché la pronunzia 6 gennaio 1978 del Landgericht di Amburgo, pronunzia confermata il 14 dicembre 1978 dalI'Oberlandesgericht di Amburgo, secondo al quale il diritto tedesco dispone in questo senso per quanto riguarda la diffusione nella zona di ricezione naturale della trasmissione. In questi casi la soma versata al titolare del diritto di esecuzione dall'organizzazione emittente tiene conto del fatto che il programma sarà ritrasmesso via cavo.
Questi sono però casi eccezionali. L'ampia e molto utile disamina dei diritti degli Stati membri effettuata per noi dalla Commissione (con le piccole correzioni apportatevi dal Governo del Regno Unito per quanto riguarda il diritto di questo paese) mostra che, in generale, il diritto di autorizzare la trasmissione e il diritto di autorizzare la sua diffusione via cavo sono considerati distinti, come la Cour d'appel di Bruxelles ha affermato per quanto riguarda il Belgio. Stando così le cose, non penso che questa Corte possa dichiarare che il diritto comunitario nega al titolare del diritto di esecuzione relativo ad un'opera del genere di un film la facoltà — in quanto parte dell'oggetto specifico del diritto stesso — di autorizzare o vietare la diffusione via cavo di una trasmissione dell'opera stessa.
Conclusioni
Concludendo, sono del parere che, circa le questioni sottoposte alla Corte dal Tribunal correctionnel di Liegi nella causa 52/79, Lorsignori dovrebbero dichiarare che:
1)
L'art. 59 del Trattato CEE va interpretato nel senso che vieta qualsiasi normativa nazionale che osti alla diffusione via cavo di messaggi pubblicitari in altri Stati membri, sempreché dette normative non siano giustificate da motivi di ordine pubblico.
2)
L'art. 59 è direttamente efficace e può quindi essere fatto valere dinanzi ai giudici nazionali.
Sono del parere che, sulle questioni sottoposte alla Corte dalla Cour d'appel di Bruxelles nella causa 62/79, Lorsignori dovrebbero dichiarare che:
1)
L'art. 59 del Trattato CEE vieta unicamente le restrizioni della prestazione di servizi da parte di persone stabilite in uno Stato membro a persone di un altro Stato membro.
2)
Qualora un film sia trasmesso alla televisione in uno Stato membro col consenso del titolare del diritto di esecuzione in detto Stato, le norme del Trattato relative alla libera circolazione dei servizi non vietano al titolare del diritto di esecuzione in un altro Stato membro di far valere il proprio diritto onde impedire la diffusione via cavo della trasmissione nel secondo Stato.
(
1
)	traduzione dall'inglese.