Väliaikainen versio
UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kahdeksas jaosto, viiden tuomarin kokoonpano)
4 päivänä maaliskuuta 2026 (*)
Polkumyynti – Turkista lähetettyjen tiettyjen kuumavalssattujen teräslevyjen ja ‑kelojen tuonti – Tiettyjen Indonesiasta peräisin olevien kuumavalssattujen teräslevyjen ja ‑kelojen tuonnissa käyttöön otetun lopullisen polkumyyntitullin laajentaminen koskemaan näitä tuonteja – Täytäntöönpanoasetus (EU) 2023/825 – Kiertäminen – Kokoonpanotoiminnan käsite – Valmistustoiminnan käsite – Asetuksen (EU) 2016/1036 13 artiklan 2 kohta – Oikeudellinen virhe
Asiassa T‑379/23,
Çolakoğlu Metalurji AŞ, kotipaikka Istanbul (Turkki), edustajinaan asianajajat J. Cornelis ja F. Graafsma,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään L. Di Masi, R. Pethke ja J. Zieliński,
vastaajana,
jota tukee
Eurofer, European Steel Association, AISBL, kotipaikka Bryssel (Belgia), edustajinaan asianajajat O. Prost, C. Bouvarel, M. Parys ja O. Chef,
väliintulijana,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kahdeksas jaosto, viiden tuomarin kokoonpano),
toimien päätösneuvottelussa kokoonpanossa: G. De Baere (esittelevä tuomari), joka hoitaa jaoston puheenjohtajan tehtäviä, sekä tuomarit D. Petrlík, K. Kecsmár, S. Kingston ja M. H. Cassagnabère,
kirjaaja: hallintovirkamies I. Kurme,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa esitetyn,
ottaen huomioon 11.9.2025 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
1        Kantaja Çolakoğlu Metalurji AŞ vaatii SEUT 263 artiklaan perustuvalla kanteellaan kumoamaan tiettyjen Indonesiasta peräisin olevien kuumavalssattujen teräslevyjen ja ‑kelojen tuonnissa täytäntöönpanoasetuksella (EU) 2020/1408 käyttöön otetun polkumyyntitullin laajentamisesta koskemaan tiettyjen Turkista lähetettyjen kuumavalssattujen teräslevyjen ja -kelojen tuontia riippumatta siitä, onko niiden alkuperämaaksi ilmoitettu Turkki, 17.4.2023 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2023/825 (EUVL 2023, L 103, s. 12; jäljempänä riidanalainen asetus) siltä osin kuin se koskee kantajaa.
Asian tausta
2        Kantaja on turkkilainen kuumavalssattujen teräslevyjen ja ‑kelojen (hot rolled stainless steel sheets and coils, jäljempänä SSHR-tuotteet) vientiä harjoittava tuottaja. SSHR-tuotteiden raaka-aineena käytetään ruostumattomasta teräksestä valmistettuja levyaihioita.
3        Euroopan komissio antoi 6.10.2020 täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2020/1408 lopullisen polkumyyntitullin käyttöön ottamisesta tiettyjen Indonesiasta, Kiinan kansantasavallasta ja Taiwanista peräisin olevien kuumavalssattujen teräslevyjen ja -kelojen tuonnissa ja kyseisessä tuonnissa käyttöön otetun väliaikaisen tullin lopullisesta kantamisesta (EUVL 2020, L 325, s. 26; jäljempänä alkuperäinen asetus). Alkuperäisellä asetuksella käyttöön otetut lopulliset polkumyyntitullit olivat 17,3 prosenttia kaikkien indonesialaisten vientiä harjoittavien tuottajien osalta.
4        Asiassa väliintulijana olevan Eurofer, European Steel Association, AISBL:n tekemän valituksen johdosta komissio antoi 26.7.2022 täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2022/1310 Indonesiasta peräisin olevien tiettyjen kuumavalssattujen teräslevyjen ja -kelojen tuonnissa täytäntöönpanoasetuksella (EU) 2020/1408 käyttöön otettujen polkumyynnin vastaisten toimenpiteiden mahdollista kiertämistä tiettyjen kuumavalssattujen teräslevyjen ja -kelojen Turkista lähetetyllä tuonnilla riippumatta siitä, onko niiden alkuperämaaksi ilmoitettu Turkki, koskevan tutkimuksen vireillepanosta ja kyseisen tuonnin kirjaamisvelvoitteesta (EUVL 2022, L 198, s. 8) erityisesti polkumyynnillä muista kuin Euroopan unionin jäsenvaltioista tapahtuvalta tuonnilta suojautumisesta 8.6.2016 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/1036 (EUVL 2016, L 176, s. 21; jäljempänä perusasetus) 13 artiklan 3 kohdan nojalla.
5        Komissio antoi kyseisen tutkimuksen päätyttyä riidanalaisen asetuksen. Se totesi kyseisessä asetuksessa, että perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa säädetyt edellytykset, jotka koskevat voimassa olevien polkumyynnin vastaisten toimenpiteiden kiertämisen toteamista, täyttyvät.
6        Erityisesti edellytyksestä, jonka mukaan kolmannen maan ja Euroopan unionin välisen kaupan rakenteen muutoksen on johduttava käytännöstä, menettelystä tai toiminnasta, jolla ei ole riittävästi perusteita tai jolla ei ole muuta taloudellista perustetta kuin tullin käyttöön ottaminen, komissio totesi, että kantajan ja Italian oikeuden mukaan perustetun yhtiön Marcegaglia Specialties SpA:n välillä oli tehty jalostuskorvaussopimus. Sen mukaisesti Marcegaglia Specialties osti ruostumattomasta teräksestä valmistettuja levyaihioita Indonesiasta ja lähetti ne Turkkiin, jotta kantaja jalostaisi ne SSHR-tuotteiksi, minkä jälkeen se toi kyseiset SSHR-tuotteet unioniin.
7        Komissio katsoi kyseisen jalostuskorvaussopimuksen olevan perusasetuksen 13 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun kokoonpanotoiminnan käsitteen alaan kuuluvaa valmistustoimintaa. Se täsmensi tästä, että kyseisen säännöksen mukainen kokoonpanotoiminnan käsite kattaa nimenomaisesti valmistustoiminnan eikä sillä tarkoiteta ”ainoastaan toimintaa, joka koostuu kokoonpannun tavaran osien kokoonpanosta, vaan siihen saattaa kuulua myös jatkokäsittely eli tuotteen valmiiksi saattaminen”.
8        Komissio totesi myös yhtäältä, että Indonesiasta peräisin olevat ruostumattomasta teräksestä valmistetut levyaihiot muodostavat lähes 100 prosenttia kokoonpantavan tai valmistetun tuotteen osien kokonaisarvosta, ja toisaalta, että kokoonpano- tai valmistustoiminnassa käytettyjen osien arvonlisäys on alle 25 prosenttia valmistuskustannuksista, kuten perusasetuksen 13 artiklan 2 kohdan b alakohdassa edellytetään.
9        Koska kaikki perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa säädetyt edellytykset täyttyivät, komissio totesi, että alkuperäisellä asetuksella Indonesiasta peräisin olevien SSHR-tuotteiden tuonnille asetettua polkumyyntitullia kierrettiin tiettyjen kantajan Turkista lähettämien SSHR-tuotteiden tuonnilla.
10      Kun otetaan huomioon, että kantajaan liittyviä kiertämiskäytäntöjä koskevat päätelmät olivat edustavia kaiken Turkista tulevan tuonnin osalta, komissio päätti laajentaa alkuperäisellä asetuksella asetetun 17,3 prosentin lopullisen polkumyyntitullin, jota sovellettiin ”kaikkiin muihin yrityksiin” Indonesiassa, koskemaan myös Turkista lähetettyjen tiettyjen SSHR-tuotteiden tuontia riippumatta siitä, onko näiden tuotteiden alkuperämaaksi ilmoitettu Turkki.
Asianosaisten vaatimukset
11      Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–        kumoaa riidanalaisen asetuksen siltä osin kuin se koskee kantajaa
–        velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
12      Komissio vaatii väliintulijan tukemana, että unionin yleinen tuomioistuin
–        hylkää kanteen
–        velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
13      Kantaja esittää kanteensa tueksi kaksi kanneperustetta, joista ensimmäinen koskee perusasetuksen 13 artiklan 1 ja 2 kohdan rikkomista ja toinen saman asetuksen 13 artiklan 1 ja 4 kohdan rikkomista, suhteellisuusperiaatteen ja menettelyllisten perusoikeuksien loukkaamista sekä toimivaltuuksien väärinkäyttöä.
14      Ensimmäisessä kanneperusteessa kantaja väittää, että SSHR-tuotteiden valmistus Turkissa ei ole perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan neljännen alakohdan d alakohdassa ja 2 kohdassa tarkoitettua kokoonpanotoimintaa. Komissio ei siis kantajan mukaan ole osoittanut, että kyseessä on perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettu ”käytäntö, menettely tai toiminta”. Näin ollen kantaja katsoo, että yksi kyseisessä säännöksessä asetetuista kumulatiivisista edellytyksistä sen toteamiselle, että voimassa olevia polkumyynnin vastaisia toimenpiteitä on kierretty, ei täyty.
15      Komissio, jota väliintulija tukee, katsoo, että se on perustellusti pitänyt ruostumattomasta teräksestä valmistettujen levyaihioiden jalostamista SSHR-tuotteiksi valmistustoimintana, joka kuuluu perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan neljännen alakohdan d alakohdassa ja 2 kohdassa tarkoitetun kokoonpanotoiminnan käsitteen alaan.
16      Tästä on todettava, että perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan mukaan jos voimassa olevia toimenpiteitä kierretään, kyseisen asetuksen nojalla käyttöön otetut polkumyyntitullit voidaan laajentaa koskemaan samankaltaisen tuotteen tai siihen verrattuna vähäisiä muutoksia sisältävän tuotteen tuontia kolmannesta maasta, kyseisen vähäisiä muutoksia sisältävän samankaltaisen tuotteen tuontia toimenpiteiden kohteena olevasta maasta tai näiden tuotteiden osien tuontia.
17      Perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan sanamuodon mukaan polkumyyntitoimenpiteiden kiertämistä voidaan pitää osoitettuna neljän edellytyksen täyttyessä. Ensinnäkin kolmannen maan ja unionin tai toimenpiteiden kohteena olevan maan ja unionin välisen kaupan rakenteessa on tapahduttava muutos. Toiseksi kyseisen muutoksen on johduttava käytännöstä, menettelystä tai toiminnasta, jolla ei ole riittävästi perusteita tai jolla ei ole muuta taloudellista perustetta kuin tullin käyttöön ottaminen. Kolmanneksi on oltava näyttöä unionin teollisuudelle aiheutuvasta vahingosta tai siitä, että polkumyyntitullin korjaavat vaikutukset vaarantuvat. Neljänneksi on oltava näyttöä polkumyynnistä (tuomio 21.6.2023, Hangzhou Dingsheng Industrial Group ym. v. komissio, T‑748/21, EU:T:2023:346, 28 kohta (ei julkaistu); ks. myös analogisesti tuomio 26.1.2017, Maxcom v. Chin Haur Indonesia, C‑247/15 P, C‑253/15 P ja C‑259/15 P, EU:C:2017:61, 55 kohta).
18      Edellä 17 kohdassa mainitusta toisesta edellytyksestä on todettava, että perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan neljännen alakohdan d alakohdasta ilmenee, että käytännöt, menettelyt tai toiminnat, joille ei ole riittävästi perusteita tai joille ei ole muuta taloudellista perustetta kuin tullin käyttöön ottaminen, kattavat zmuun muassa ”2 kohdassa esitetyin edellytyksin tapahtuvan osien kokoonpanon unionissa tai kolmannessa maassa”.
19      Perusasetuksen 13 artiklan 2 kohdan mukaisesti kokoonpanotoiminnan kolmannessa maassa katsotaan olevan voimassa olevien toimenpiteiden kiertämistä, jos se täyttää kyseisessä säännöksessä luetellut edellytykset. Näihin edellytyksiin kuuluvat muun muassa kyseisen asetuksen 13 artiklan 2 kohdan a alakohdasta ja 13 artiklan 2 kohdan b alakohdasta yhdessä luettuina ilmenevä edellytys, jonka mukaan vähintään 60 prosenttia kokoonpantavan tuotteen osien kokonaisarvosta on muodostuttava toimenpiteiden kohteena olevasta maasta tulevista osista (jäljempänä 60 prosentin kynnysarvoa koskeva edellytys), ja kyseisen asetuksen 13 artiklan 2 kohdan b alakohdan loppuosasta ilmenevä edellytys, jonka mukaan kiertämistä ei missään tapauksessa katsota tapahtuvan, jos kokoonpanossa tai valmistuksessa käytettävien osien arvonlisäys on enemmän kuin 25 prosenttia valmistuskustannuksista (jäljempänä 25 prosentin ylärajaa koskeva edellytys).
Ensimmäisen kanneperusteen tehokkuus
20      Väliintulija väittää ensimmäisen kanneperusteen olevan tehoton, sillä vaikka ruostumattomasta teräksestä valmistettujen levyaihioiden jalostusta SSHR-tuotteiksi ei pidettäisi kokoonpano- tai valmistustoimintana, se on sen mukaan joka tapauksessa perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdassa säädetyssä toisessa edellytyksessä tarkoitettu käytäntö, menettely tai toiminta.
21      Kuten komissio myönsi vastauksessaan unionin yleisen tuomioistuimen päättämään prosessinjohtotoimeen, täytäntöönpanoasetuksesta 2022/1310 ja riidanalaisesta asetuksesta, erityisesti sen johdanto-osan 4, 26 ja 44 perustelukappaleesta, kuitenkin ilmenee, että kiertämistä koskeva tutkimus pantiin vireille, tehtiin ja saatettiin päätökseen sillä perusteella, että kantajan Turkissa toteuttamat toimet ruostumattomasta teräksestä valmistettujen levyaihioiden jalostamiseksi SSHR-tuotteiksi olivat perusasetuksen 13 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja kokoonpano- tai valmistustoimia. Edellä mainituista asetuksista ei ilmene, että komission olisi ollut tarkoitus määritellä kyseiset toimet muutoin kuin nimenomaisesti kokoonpano- tai valmistustoiminnaksi. Näin ollen kantaja käytti menettelyllisiä oikeuksiaan hallinnollisessa menettelyssä ainoastaan tämän määrittelyn osalta.
22      On siis todettava, että jos ensimmäinen kanneperuste hyväksyttäisiin, se voisi johtaa riidanalaisen asetuksen kumoamiseen siltä osin kuin se koskee kantajaa. Näin ollen väliintulijan väite, jonka mukaan ensimmäinen kanneperuste on tehoton, on hylättävä.
Ensimmäisen kanneperusteen perusteltavuus
23      Kantajan mukaan kyse on perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan neljännen alakohdan d alakohdassa ja 2 kohdassa tarkoitetusta kokoonpanotoiminnasta sillä edellytyksellä, että osia on useita ja ne kootaan yhteen. Kantaja väittää, että nyt käsiteltävässä asiassa ruostumattomasta teräksestä valmistetut levyaihiot jalostetaan SSHR-tuotteiksi yhden tuotantovaiheen aikana muita osia lisäämättä.
24      Kantajan mukaan komissio on lisäksi virheellisesti katsonut ruostumattomasta teräksestä valmistettujen levyaihioiden jalostamisen SSHR-tuotteiksi olevan valmistustoimintaa, joka kuuluu perusasetuksen 13 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun kokoonpanotoiminnan käsitteen alaan. Tältä osin kantaja katsoo, että koska perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan neljännen alakohdan d alakohdassa ja 2 kohdassa mainitaan ainoastaan kokoonpanotoiminta ja kokoonpano- tai valmistustoimintaan viitataan ainoastaan kyseisen asetuksen 13 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädetyn 25 prosentin ylärajaa koskevan edellytyksen yhteydessä, edellä mainittujen säännösten ei voida todeta kattavan valmistustoimintaa ilman kokoonpanoa.
25      Kantaja lisää yhtäältä, että 25 prosentin ylärajaa koskevassa edellytyksessä käytetään sanaa ”osat” monikossa, joten valmistustoiminnassa tarvitaan joka tapauksessa useita osia. Se väittää toisaalta, että 60 prosentin kynnysarvoa koskeva edellytys menettäisi merkityksensä, jos sitä sovellettaisiin valmistustoimintaan, jossa käytetään vain yhtä niin sanottua osaa, kuten ruostumattomasta teräksestä valmistettujen levyaihioiden jalostuksessa SSHR-tuotteiksi.
26      Kantajan mukaan sen tulkinta perusasetuksen 13 artiklasta ei vaaranna polkumyyntitullien tehokkuutta eikä tavoitetta välttää niiden kiertämistä. Kantaja katsoo – päinvastoin kuin komissio väittää – että oikeuskäytännön mukaan laajasti on tulkittavakiertämisen yleiskäsitettä eikä kokoonpanotoiminnan käsitettä.
27      Perusasetuksen 13 artiklan syntyhistoriasta kantaja katsoo, että jos lainsäätäjä olisi halunnut kokoonpanotoiminnan käsitteen merkitsevän myös valmistustoimintaa ilman kokoonpanoa, se olisi käyttänyt ilmaisua ”kokoonpano- tai valmistustoiminta” myös perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan neljännen alakohdan d alakohdassa ja 2 kohdassa.
28      Komissio väittää, että perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan neljännen alakohdan d alakohdassa ja 2 kohdassa tarkoitettu kokoonpanotoiminnan käsite kattaa kaksi erillistä tilannetta eli yhtäältä suppeassa merkityksessä ymmärretyn kokoonpanotoiminnan, joka on valmistusmenetelmä, jossa eri osat kootaan lopputuotteeksi, ja toisaalta valmistustoiminnan. Valmistustoiminnalla tarkoitetaan komission mukaan kaikkia toimintoja, joihin sisältyy tuotteen jatkokäsittely eli tuotteen valmiiksi saattaminen. Toisin sanoen tällä käsitteellä tarkoitetaan toimia, joiden tarkoituksena on jalostaa puolivalmis tuote tai materiaali eli tuotantopanos lopputuotteeksi.
29      Komission mukaan se, että perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan neljännen alakohdan d alakohdassa säädetään, että kiertämiseen johtavat käytännöt, menettelyt tai toiminnat kattavat perusasetuksen ”2 kohdassa esitetyin edellytyksin tapahtuvan” kokoonpanotoiminnan, edellyttää, että kokoonpanotoiminnan käsitteen merkitys pyritään selvittämään perusasetuksen 13 artiklan 2 kohdan sanamuodon perusteella. Komission mukaan kyseisessä säännöksessä kokoonpano- tai valmistustoiminta kuitenkin mainitaan nimenomaisesti 25 prosentin ylärajaa koskevan edellytyksen yhteydessä. Tai-konjunktion käyttö viittaa komission mukaan siihen, että kokoonpanotoiminnalle ja valmistustoiminnalle olisi annettava erillinen merkitys.
30      Osien käsitteen on komission mukaan katsottava kattavan sekä kokoonpanossa käytettävät eri komponentit että puolivalmiit tai muut valmistustoiminnassa käytetyt tuotantopanokset, riippumatta siitä, onko niitä yksi, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, vai useita.
31      Lisäksi komissio vetoaa erityisesti 12.9.2019 annettuun tuomioon komissio v. Kolachi Raj Industrial (C‑709/17 P, EU:C:2019:717) ja väittää, että perusasetuksen 13 artiklaa on tulkittava laajasti sen tehokkuuden säilyttämiseksi. Komission mukaan sen perusasetuksen 13 artiklan 2 kohdasta tekemä tulkinta mahdollistaa kaikkien sellaisten tuotteiden – erityisesti rautametalli- ja muiden kuin rautametallituotteiden (rauta, teräs, alumiini) – valmistuskäytäntöjen torjumisen, jotka perustuvat kolmansiin maihin kuljetettuihin yksittäisiin puolivalmiisiin tuotantopanoksiin, ja takaa samalla järjestelmän oikeasuhteisuuden ja yritysten oikeusvarmuuden.
32      Komissio väittää perusasetuksen 13 artiklan 2 kohdan syntyhistorian osoittavan, että kokoonpanon käsite on aina ollut ulottuvuudeltaan laaja ja että kiertämisen vastainen säännös on suunniteltu joustavaksi ja että sitä on rajattu vain määrällisillä kynnysarvoilla, jotka koskevat toimenpiteiden kohteena olevasta maasta tuotujen osien osuutta ja kyseisten osien toimintakohtaista arvonlisäystä.
33      Aluksi on huomautettava, että kokoonpanon tavanomainen merkitys pitää sisällään useiden osien yhdistämisen yhdeksi esineeksi. Asianosaiset ovat lisäksi yhtä mieltä tästä määritelmästä.
34      On kuitenkin selvää, että SSHR-tuotteiden valmistus tapahtuu yhdessä tuotantovaiheessa, johon kuuluu kuumennus ja sitten ainoan tuotantopanoksen eli ruostumattomasta teräksestä valmistettujen levyaihioiden kuumavalssaus. Kuten asianosaiset vahvistivat istunnossa, ruostumattomasta teräksestä valmistettujen levyaihioiden jalostus SSHR-tuotteiksi ei siten ole edellä 33 kohdassa esitetyn määritelmän mukaista kokoonpanoa.
35      Riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 87 ja 88 perustelukappaleesta kuitenkin ilmenee, että komissio määritteli erityisesti ruostumattomasta teräksestä valmistettujen levyaihioiden jalostuksen SSHR-tuotteiksi perusasetuksen 13 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun kokoonpanotoiminnan käsitteen alaan kuuluvaksi valmistustoiminnaksi (ks. edellä 7 kohta).
36      On siis selvitettävä, voidaanko ruostumattomasta teräksestä valmistettujen levyaihioiden jalostusta SSHR-tuotteiksi pitää perusasetuksen 13 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun kokoonpanotoiminnan käsitteen alaan kuuluvana valmistustoimintana.
37      Asianosaiset ovat siis eri mieltä lähinnä siitä, onko kokoonpanotoiminnan käsitteen alaan kuuluva valmistustoiminnan käsite ymmärrettävä siten, että se pitää sisällään ruostumattomasta teräksestä valmistettujen levyaihioiden jalostamisen SSHR-tuotteiksi kaltaisen yhden tuotantopanoksen jalostamisen lopputuotteeksi ilman kokoonpanoa kuten komissio väittää väliintulijan tukemana, vai siten, että sillä tarkoitetaan ainoastaan toimintaa, johon liittyy useiden osien kokoonpano jossakin muodossa, kuten kantaja väittää.
38      On siis tarpeen määrittää perusasetuksen 13 artiklan 2 kohdan b alakohtaan sisältyvän valmistustoiminnan käsitteen ulottuvuus.
39      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeussäännön tulkinta edellyttää, että huomioon otetaan paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys, johon se kuuluu, sekä sen toimen tavoitteet ja päämäärät, jonka osa se on. Unionin oikeussäännön syntyhistoriasta voi myös ilmetä sen tulkinnan kannalta merkityksellisiä seikkoja (ks. tuomio 3.9.2024, Illumina ja Grail v. komissio, C‑611/22 P ja C‑625/22 P, EU:C:2024:677, 116 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 8.5.2025, Provincie Oost-Vlaanderen ja Sogent, C‑236/24, EU:C:2025:321, 21 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Sanamuodon mukainen ja asiayhteyteen perustuva tulkinta
40      Kuten komissio on ensinnäkin todennut riidanalaisen asetuksen 88 kohdassa, perusasetuksen 13 artiklan 2 kohdan b alakohdassa olevaa valmistustoiminnan käsitettä ei määritellä kyseisessä asetuksessa.
41      Lisäksi on todettava komission tavoin, että perusasetuksen 13 artiklan 2 kohdan b alakohdan eri kieliversioiden sanamuodot eroavat toisistaan siltä osin kuin on kyse ilmaisun ”valmistustoiminta” käytöstä 25 prosentin ylärajaa koskevan edellytyksen yhteydessä. Esimerkiksi kyseisen säännöksen englannin- (completion operation), italian- (operazione di completamento), hollannin- (voltooiingswerkzaamheden), saksan- (Fertigstellung) ja kreikankielisessä (diadikasia symplírosis) versiossa käytetyt ilmaisut viittaavat pelkästään valmiiksi saattamisen käsitteeseen. Sitä vastoin kyseisen säännöksen ranskan- (opération d’achèvement de la fabrication) ja sloveeninkielisessä (končne izdelave) versiossa täsmennetään, että kyse on valmistuksen loppuun saattamisesta. Saman säännöksen portugalin- (operação de fabrico), viron- (valmistamise) ja suomenkielisessä (valmistuksessa) versiossa viitataan valmistustoiminnan käsitteeseen eikä ajatukseen valmiiksi saattamisesta.
42      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jossakin kieliversiossa käytettyä unionin oikeuden säännöksen sanamuotoa ei kuitenkaan voida käyttää tämän säännöksen ainoana tulkintaperusteena eikä sille voida antaa etusijaa muihin kieliversioihin nähden. Tällainen lähestymistapa ei vastaisi unionin oikeuden yhtenäisen soveltamisen vaatimusta. Erikielisten versioiden poiketessa toisistaan kyseessä olevaa säännöstä on tulkittava sen lainsäädännön systematiikan ja tavoitteen mukaan, jonka osa säännös on (ks. tuomio 4.9.2025, Hakamp, C‑203/24, EU:C:2025:662, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
43      Unionin yleinen tuomioistuin on jo todennut tältä osin asiayhteydestä, että kokoonpanotoiminnasta poiketen valmistustoiminta ei kuulunut perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan neljännen alakohdan a–d alakohdassa lueteltuihin käytäntöihin, menettelyihin tai toimintaan, jotka voivat merkitä saman asetuksen 13 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettua toimenpiteiden kiertämistä. Perusasetuksen 13 artiklan 2 kohdan b alakohdan siinä osassa, jossa täsmennetään edellytykset, joiden täyttyessä kokoonpanotoiminnan katsotaan olevan voimassa olevien toimenpiteiden kiertämistä, voidaan kuitenkin valmistustoiminnan käsitteeseen tehdyn viittauksen perusteella todeta valmistustoiminnan kuuluvan mainitun asetuksen 13 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan. Näin ollen valmistustoiminta voidaan tulkita kokoonpanotoiminnan muodoksi (ks. vastaavasti tuomio 4.12.2024, PGTEX Morocco v. komissio, T‑245/22, EU:T:2024:879, 112–114 kohta ja tuomio 4.12.2024, PGTEX Morocco v. komissio, T‑246/22, EU:T:2024:880, 133–135 kohta).
44      Unionin yleinen tuomioistuin on lisäksi katsonut, että vaikka kokoonpano- ja valmistustoiminnan käsitteet olivatkin erilaisia, kuten tai-konjunktion käyttö näiden kahden käsitteen välissä perusasetuksen 13 artiklan 2 kohdan b alakohdassa osoittaa, tämä ei kuitenkaan estänyt sitä, että valmistuksen käsitettä voidaan pitää käsitteenä, joka voidaan sisällyttää kokoonpanon käsitteeseen, eikä näin ollen sitä, että valmistustoiminnan voidaan katsoa kuuluvan perusasetuksen 13 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun kokoonpanotoimintaan (ks. vastaavasti tuomio 4.12.2024, PGTEX Morocco v. komissio, T‑245/22, EU:T:2024:879, 116 kohta ja tuomio 4.12.2024, PGTEX Morocco v. komissio, T‑246/22, EU:T:2024:880, 137 kohta).
45      Kun otetaan huomioon, että edellä 43 ja 44 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan valmistustoiminta sisältyy kokoonpanotoimintaan ja on kokoonpanotoiminnan muoto, on todettava kantajan tavoin, että valmistustoiminta ei voi pitää sisällään yhden tuotantopanoksen jalostusta lopputuotteeksi ilman kokoonpanoa, jolla tarkoitetaan useiden osien yhdistämistä yhdeksi esineeksi (ks. edellä 33 kohta).
46      Päinvastoin kuin komissio väittää, myöskään siitä, että valmistustoiminnan käsitteellä on eri merkitys kuin kokoonpanotoiminnan käsitteellä, ei voida päätellä, että valmistustoiminta voisi kattaa yhden tuotantopanoksen jalostustoiminnan lopputuotteeksi ilman kokoonpanoa.
47      Kuten edellä 43 ja 44 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä nimittäin ilmenee, vaikka valmistustoiminnan käsite eroaa kokoonpanotoiminnan käsitteestä, edellinen sisältyy kuitenkin jälkimmäiseen.
48      Riippumatta kantajan väitteestä, jonka mukaan valmistustoiminta tapahtuu kokoonpanotoiminnan jälkeen, on todettava, että oikeuskäytännön mukaan kokoonpanon käsitteeseen kuuluvia toimia on useita (ks. vastaavasti tuomio 4.12.2024, PGTEX Morocco v. komissio, T‑245/22, EU:T:2024:879, 116 kohta ja 4.12.2024, PGTEX Morocco v. komissio, T‑246/22, EU:T:2024:880, 137 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
49      Joka tapauksessa on riittävää korostaa, kuten edellä 43 ja 44 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, että valmistustoiminnalla ei voi olla laajempaa ulottuvuutta kuin sillä ryhmällä, johon se kuuluu, eli kokoonpanotoiminnalla.
50      Ensinnäkin toteamus, jonka mukaan valmistustoiminta on kokoonpanotoiminnan muoto eikä siihen siis voi sisältyä tuotantopanoksen jalostustoimintaa ilman kokoonpanoa, vahvistetaan perusasetuksen johdanto-osan 20 perustelukappaleessa, jossa mainitaan ”unionissa tai kolmannessa maassa tapahtuva pelkkä tavaroiden kokoaminen” esimerkkinä käytännöstä, jolla polkumyynnin vastaisia toimenpiteitä voidaan kiertää ja joka on tarkoitus estää unionin lainsäädännöllä, ilman että mainitaan valmistustoimintaa.
51      Toiseksi on todettava, että edellä 50 kohdassa esitettyä toteamusta tukee myös sanan ”osat” käyttö 60 prosentin kynnysarvoa ja 25 prosentin ylärajaa koskevien edellytysten yhteydessä.
52      Kuten edellä 19 kohdasta ilmenee, näiden edellytysten mukaan sen osoittamiseksi, että kokoonpanotoiminnalla kierretään voimassa olevia polkumyynnin vastaisia toimenpiteitä, yhtäältä toimenpiteiden kohteena olevasta maasta peräisin olevien osien on muodostettava vähintään 60 prosenttia ”kokoonpantavan tuotteen osien” kokonaisarvosta ja toisaalta kokoonpano- tai valmistustoiminnassa ”käytettävien osien” arvonlisäyksen on oltava vähemmän kuin 25 prosenttia valmistuskustannuksista.
53      Kuten kantaja perustellusti väittää, monikollisen sanan ”osat” käyttö yhdessä yksikössä olevan sanan ”kokoonpantava tuote” kanssa perusasetuksen 13 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tukee tulkintaa, jonka mukaan kyseisessä säännöksessä viitataan kokoonpano- tai valmistustoimintaan, jossa kootaan useita osia yhdeksi esineeksi.
54      Näin ollen on hylättävä komission väite, jonka mukaan sana ”osat” voi merkitä useita tuotantopanoksia, mutta myös – kuten käsiteltävässä asiassa – yhtä ainoaa tuotantopanosta.
55      Vaikka onkin totta, että – kuten komissio väittää – sanan ”osat” käyttö monikossa perusasetuksen 13 artiklan 2 kohdan b alakohdassa ei välttämättä merkitse, että sen olisi tulkittava tarkoittavan erilaisia osia, se kuitenkin merkitsee, että osia on useita riippumatta siitä, ovatko ne identtisiä vai eivät.
56      Lisäksi sanojen ”käytettävät osat” käyttö 25 prosentin ylärajaa koskevan edellytyksen yhteydessä merkitsee sitä, että valmistustoiminnassa yhdistetään useita osia.
57      Kolmanneksi on todettava, että edellä 50 kohdassa esitetty toteamus saa tukea 60 prosentin kynnysarvoa koskevan edellytyksen tarkastelusta, jossa on varmistettava, että vähintään 60 prosenttia kokoonpantavan tuotteen osien kokonaisarvosta muodostuu toimenpiteiden kohteena olevasta maasta tulevista osista.
58      Kuten kantaja perustellusti väittää, tämä edellytys nimittäin menettää tehokkaan vaikutuksensa silloin, kun kyseessä on yhden tuotantopanoksen jalostus, koska 60 prosentin kynnysarvo väistämättä joko täyttyy, kun kyse on toimenpiteiden kohteena olevasta maasta peräisin olevan yhden tuotantopanoksen jalostuksesta, tai ei täyty, kun kyse on sellaisesta maasta, joka ei ole toimenpiteiden kohteena, peräisin olevan yhden tuotantopanoksen jalostuksesta. Koska tässä tapauksessa ei ole kyse useiden osien kokoonpanosta, on tarpeetonta laskea toimenpiteiden kohteena olevasta maasta peräisin olevien osien osuutta suhteessa tarkasteltavana olevan tuotteen osien kokonaisarvoon.
59      Tässä yhteydessä on muistutettava, että kun unionin oikeuden säännöstä voidaan tulkita usealla tavalla, etusija on annettava tulkinnalle, jolla voidaan varmistaa säännöksen tehokas vaikutus (ks. tuomio 1.8.2025, Tradeinn Retail Services, C‑76/24, EU:C:2025:593, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 25.6.2025, RWE Supply & Trading v. ACER, T‑95/23, EU:T:2025:632, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
60      Lisäksi komission väite, jonka mukaan 60 prosentin kynnysarvoa koskevaa edellytystä voidaan arvioida yrityksen kokonaistuotannon tasolla, kun otetaan huomioon kaikki tuotteen valmistusprosessissa käytetyt tuotantopanokset kiertämistä koskevan tutkimusajanjakson aikana, kumoutuu perusasetuksen 13 artiklan 2 kohdan b alakohdassa käytetyn ilmaisun ”kokoonpantavan tuotteen osien kokonaisarvosta” vuoksi. Tämä ilmaisu nimittäin edellyttää, että toimenpiteiden kohteena olevasta maasta peräisin olevien osien osuus lasketaan suhteessa kunkin yksittäisen tuotteen valmistuksessa käytettyjen osien kokonaisarvoon.
61      Lopuksi on todettava, että väite, jonka komissio esitti vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen päättämään prosessinjohtotoimeen ja jonka mukaan 4.12.2024 annetussa tuomiossa PGTEX Morocco v. komissio (T‑245/22, EU:T:2024:879) ja 4.12.2024 annetussa tuomiossa PGTEX Morocco v. komissio (T‑246/22, EU:T:2024:880) vahvistetaan, että tuotantopanosten jalostus kuuluu valmistustoiminnan käsitteen alaan, ei voi menestyä. On nimittäin riittävää todeta, että kyseisissä tuomioissa unionin yleinen tuomioistuin ei lausunut siitä, voitiinko valmistustoiminnan käsitteellä tarkoittaa yhden tuotantopanoksen jalostustoimintaa ilman kokoonpanoa. Vaikka unionin yleinen tuomioistuin totesi kyseisissä tuomioissa, että komissio saattoi tarkastella niiden antamiseen johtaneissa asioissa kyseessä olevaa jatkuvakuituisen kiertämättömän lasikuitulangan ompelu-neulontaprosessia valmistustoiminnan käsitteen kannalta, on riittävää todeta, että – kuten komissio myönsi istunnossa – ompelu-neulontaprosessi merkitsee useiden jatkuvakuituisten kiertämättömien lasikuitulankojen yhdistämistä. Koska tämä menetelmä edellyttää yhdistämistä jossakin muodossa, edellä mainittujen tuomioiden perusteella ei voida tehdä päätelmiä siitä, voidaanko käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaista yhden tuotantopanoksen jalostustoimintaa ilman kokoonpanoa pitää kokoonpanotoiminnan käsitteen alaan kuuluvana valmistustoimintana.
62      Edellä esitetyn perusteella komission väite, jonka mukaan kokoonpanotoiminnan käsitteen alaan kuuluva valmistustoiminta voi tarkoittaa yhden tuotantopanoksen jalostusta ilman kokoonpanoa, ei saa tukea perusasetuksen 13 artiklan 2 kohdan sanamuodon mukaisesta ja asiayhteyteen perustuvasta tulkinnasta.
63      Komission väite ei saa tukea myöskään perusasetuksella tavoitellun päämäärän tarkastelusta.
Teleologinen tulkinta
64      Oikeuskäytännön mukaan polkumyyntitullin laajentamista koskevan asetuksen tarkoituksena on ainoastaan taata polkumyyntitullin tehokkuus ja estää sen kiertäminen (ks. vastaavasti tuomio 12.9.2019, komissio v. Kolachi Raj Industrial, C‑709/17 P, EU:C:2019:717, 96 kohta; tuomio 4.12.2024, PGTEX Morocco v. komissio, T‑245/22, EU:T:2024:879, 46 kohta ja tuomio 4.12.2024, PGTEX Morocco v. komissio, T‑246/22, EU:T:2024:880, 42 kohta).
65      Tässä yhteydessä on todettava, että kansainvälisen kaupan globaalistuminen antaa yrityksille mahdollisuuden siirtää tavaroiden tuotannon eri maihin. Unionilla on siis tärkeää olla käytössään kaupan suojatoimenpiteitä, joilla pystytään tosiasiallisesti vastaamaan tällaisen kaupallisen toimintaympäristön asettamiin haasteisiin varmistamalla, että unionin teollisuutta suojellaan tehokkaasti polkumyyntituonnilta. Näihin toimenpiteisiin sisältyvillä polkumyyntitoimenpiteiden kiertämistä koskevilla säännöillä on keskeinen merkitys polkumyynnin vastaisten unionin toimenpiteiden tehokkuuden varmistamisessa (julkisasiamies Pitruzzellan ratkaisuehdotus asiassa komissio v. Kolachi Raj Industrial, C‑709/17 P, EU:C:2019:303, 1 kohta).
66      Tarpeella taata voimassa olevien polkumyynnin vastaisten toimenpiteiden tehokkuus ei kuitenkaan voida oikeuttaa perusasetuksen 13 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetun kokoonpanotoiminnan käsitteen alaan kuuluvan valmistustoiminnan käsitteen laajaa tulkintaa, jonka mukaan valmistustoiminnalla voitaisiin tarkoittaa yhden tuotantopanoksen jalostusta ilman kokoonpanoa.
67      Vaikka nimittäin oletettaisiin, että kiertämistä koskevat säännökset osoittautuisivat riittämättömiksi tiettyjen sellaisten toimien valvomiseksi, jotka voivat vaikuttaa huomattavasti polkumyynnin vastaisten toimenpiteiden tehokkuuteen, on todettava, että perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan neljännen alakohdan d alakohdan ja 2 kohdan, jotka koskevat kokoonpanotoimintaa ja joiden mukaan kokoonpanotoiminta muodostuu useiden osien kokoamisesta yhdeksi esineeksi (ks. edellä 33 kohta), selkeää sanamuotoa ei voida lähtökohtaisesti kyseenalaistaa kokoonpanotoiminnan käsitteen alaan kuuluvan valmistustoiminnan käsitteen teleologisella tulkinnalla, sillä vaarana on laajentaa viimeksi mainitun käsitteen soveltamisalaa, mistä päättäminen on yksinomaan unionin lainsäätäjän tehtävä (ks. analogisesti tuomio 1.10.2020, Entoma, C‑526/19, EU:C:2020:769, 42 kohta; ks. myös analogisesti ja vastaavasti tuomio 3.9.2024, Illumina ja Grail v. komissio, C‑611/22 P ja C‑625/22 P, EU:C:2024:677, 216 kohta). Tällaista teleologista tulkintaa ei voida tehdä vastoin lakia (ks. analogisesti tuomio 1.10.2020, Entoma, C‑526/19, EU:C:2020:769, 43 kohta).
68      Joka tapauksessa on huomautettava, että perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdassa on luettelo käytännöistä, menettelyistä tai toiminnasta, joita voidaan pitää toimenpiteiden kiertämisenä ja joihin sisältyy kokoonpanotoiminta. Nämä erilaiset käytännöt, menettelyt tai toiminta on kuitenkin mainittu ainoastaan esimerkkeinä, kuten ilmaisu ”muun muassa” osoittaa (ks. vastaavasti tuomio 19.4.2018, Asia Leader International (Cambodia) v. komissio, T‑462/15, EU:T:2018:196, 56 ja 57 kohta ja tuomio 4.12.2024, PGTEX Morocco v. komissio, T‑246/22, EU:T:2024:880, 109 kohta).
69      Lisäksi on muistutettava, että kiertämisen määritelmä esitetään perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdassa hyvin yleisluonteisin sanamuodoin, jotka jättävät unionin toimielimille paljon liikkumavaraa (tuomio 4.9.2014, Simon, Evers & Co., C‑21/13, EU:C:2014:2154, 48 kohta ja tuomio 21.6.2023, Hangzhou Dingsheng Industrial Group ym. v. komissio, T‑748/21, EU:T:2023:346, 44 kohta).
70      Kuten kantaja perustellusti väittää, komissio voi laajaa harkintavaltaansa käyttäen tarkastella, missä määrin voimassa olevien polkumyynnin vastaisten toimenpiteiden kohteena olevasta maasta peräisin olevan tuotantopanoksen jalostus kolmannessa maassa kyseisten toimenpiteiden kohteena olevan esineen kanssa identtisen tai samankaltaisen tuotteen muodostamiseksi voi merkitä toimenpiteiden kiertämistä, vaikka tällainen käytäntö ei vastaa kokoonpanotoiminnan käsitteen alaan kuuluvaa valmistustoimintaa, kunhan muut perusasetuksen 13 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät.
71      Komissio ei siis voi perustellusti väittää, että sen valmistustoiminnan käsitteestä tekemän tulkinnan hylkääminen heikentäisi vakavasti unionin kykyä torjua tehokkaasti toimenpiteiden kiertämistä.
72      Näin ollen komission väite, jonka mukaan kokoonpanotoiminnan käsitteen alaan kuuluvalla valmistustoiminnalla voidaan tarkoittaa yhden tuotantopanoksen jalostusta ilman kokoonpanoa, ei saa tukea perusasetuksen 13 artiklan 2 kohdan teleologisesta tulkinnasta.
73      Myöskään kyseisen säännöksen syntyhistorian tarkastelu ei tue komission väitettä.
Historiallinen tulkinta
74      On todettava, että sen käytännön torjumiseksi, jossa valmiiden tuotteiden vienti korvataan irrallisten osien viennillä, jonka jälkeen osat kootaan jäsenvaltion alueella kokoonpanotehtaissa, polkumyynnillä tai vientituella muista kuin Euroopan talousyhteisön jäsenvaltioista tapahtuvalta tuonnilta suojautumisesta annetun asetuksen (ETY) N:o 2176/84 muuttamisesta 22.6.1987 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 1761/87 (EYVL 1987, L 167, s. 9) sisällytettiin polkumyynnillä tai vientituella muista kuin Euroopan talousyhteisön jäsenvaltioista tapahtuvalta tuonnilta suojautumisesta 23.7.1984 annetun asetuksen (ETY) N:o 2176/84 (EYVL 1984, L 201, s. 1) 13 artiklaan 10 kohta, jossa säädetään tietyin edellytyksin käyttöön otettavasta lopullisesta polkumyyntitullista sellaisille tuotteille, jotka on saatettu unionin markkinoille sen jälkeen, kun ne on koottu tai valmistettu unionissa (julkisasiamies Botin ratkaisuehdotus asiassa Simon, Evers & Co., C‑21/13, EU:C:2014:261, 9 kohta).
75      Tarkemmin sanottuna asetuksessa N:o 1761/87 säädettiin mahdollisuudesta ottaa käyttöön lopullinen polkumyyntitulli tuotteille, jotka tuotiin unioniin sen jälkeen, kun tuotteen oli koonnut tai valmistanut yritys, joka oli etuyhteydessä tai liittynyt yhteen sellaisen valmistajan kanssa, jonka samankaltaisten tuotteiden viennistä kannettiin lopullista polkumyyntitullia, edellyttäen erityisesti, että ”kokoamisessa tai valmistuksessa käytettävien osien tai materiaalien arvo – – on vähintään 50 prosenttia suurempi kuin kaikkien muiden käytettävien osien tai materiaalien arvo”.
76      Myöhemmin polkumyyntitoimenpiteiden kiertämistä käsiteltiin neuvotteluissa, jotka edelsivät tullitariffeja ja kauppaa koskevaa vuoden 1994 yleissopimusta (EYVL 1994, L 336, s. 11; jäljempänä GATT 1994 -sopimus) ja GATT 1994 -sopimuksen VI artiklan täytäntöönpanosta tehtyä sopimusta (EYVL 1994, L336, s. 103), joka on yhteisön puolesta Uruguayn kierroksen monenvälisissä kauppaneuvotteluissa (1986–1994) laadittujen sopimusten tekemisestä Euroopan yhteisön puolesta yhteisön toimivaltaan kuuluvissa asioissa 22.12.1994 tehdyllä neuvoston päätöksellä 94/800/EY (EYVL 1994, L 336, s. 1) hyväksytyn Maailman kauppajärjestön perustamisesta tehdyn sopimuksen liitteenä. GATTin kauppaneuvottelukomitean 20.12.1991 laatimassa päätösasiakirjan luonnoksessa (MTN.TNC/W/FA), joka sisältää Uruguayn kierroksen monenvälisten kauppaneuvottelujen tulokset (jäljempänä Dunkelin luonnos), määrättiin erityisesti, että valtiot voivat sisällyttää tuontituotteita koskevan voimassa olevan polkumyynnin vastaisen toimenpiteen soveltamisalaan osat tai komponentit, jotka on tarkoitettu kokoonpanoon tai valmiiksi saattamiseen tuojamaassa, edellyttäen että useat edellytykset täyttyvät. Koska WTO:n tasolla ei kuitenkaan päästy sopimukseen toimenpiteiden kiertämistä koskevasta kysymyksestä, GATT 1994 -sopimukseen ei lopulta sisälly tätä koskevia määräyksiä (ks. vastaavasti julkisasiamies Botin ratkaisuehdotus asiassa Simon, Evers & Co., C‑21/13, EU:C:2014:261, 10 kohta ja julkisasiamies Pitruzzellan ratkaisuehdotus asiassa komissio v. Kolachi Raj Industrial, C‑709/17 P, EU:C:2019:303, 37 kohta).
77      Näin ollen unioni päätti polkumyynnillä muista kuin Euroopan yhteisön jäsenvaltioista tapahtuvalta tuonnilta suojautumisesta 22.12.1994 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 3283/94 (EYVL 1994, L 349, s. 1) toteuttaa yksipuolisesti uusia toimenpiteitä, jotka poikkesivat aiemmista yhtäältä sikäli, että ne kattoivat myös muita kiertämisen muotoja kuin kokoonpanotoiminnasta muodostuvan kiertämisen, ja toisaalta sikäli, että kyseiset toimenpiteet koskivat kokoonpanotoiminnan osalta sekä kolmansissa maissa että jäsenvaltioissa toteutettavaa kokoonpanotoimintaa (ks. vastaavasti julkisasiamies Botin ratkaisuehdotus asiassa Simon, Evers & Co., C‑21/13, EU:C:2014:261, 11 kohta).
78      Asetuksen N:o 3283/94 13 artiklan 1 kohdassa esitettiin kiertämisen yleinen määritelmä, ja mainitun asetuksen 13 artiklan 2 kohta koski erityisesti kokoonpanotoimintaa. Viimeksi mainitussa kohdassa säädettiin, että ”kokoonpanotoiminnan yhteisössä tai kolmannessa maassa [katsottiin] vaikuttavan voimassa olevien toimenpiteiden kiertämiseen, jos: – – ii) osat [muodostivat] vähintään 60 prosenttia kokoon pantavan tuotteen osien kokonaisarvosta, paitsi jos kokoonpanossa tai valmistuksessa käytettävien osien arvonlisäys [oli] enemmän kuin 25 prosenttia valmistuskustannuksista”.
79      Asetuksen N:o 3283/94 13 artiklan sisältö on toistettu myöhemmin annetuissa asetuksissa, myös perusasetuksessa, ilman merkittäviä muutoksia.
80      On kuitenkin korostettava, että toisin kuin komissio väittää, perusasetuksen 13 artiklan syntyhistoriasta ei käy ilmi, että nykyään perusasetuksen 13 artiklan 2 kohdan b alakohtaan sisältyvä ja kokoonpanotoiminnan käsitteen alaan kuuluva valmistustoiminta voisi tarkoittaa yhden tuotantopanoksen jalostusta lopputuotteeksi ilman kokoonpanoa.
81      Vaikka toimenpiteiden kiertämistä koskeva alkuperäinen säännös olisi otettu käyttöön sellaisen käytännön torjumiseksi, jossa valmiiden tuotteiden vienti korvataan irrallisten osien viennillä, jonka jälkeen osat on tarkoitus koota jäsenvaltion alueella kokoonpanotehtaissa, on tosin totta, että – kuten edellä 75 kohdasta ilmenee – ilmaisuja ”kokoonpano tai valmistus” ja ”osat tai materiaalit” käytettiin asetuksen N:o 2176/84, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1761/87, 13 artiklassa. Kuten komissio väittää, näiden ilmaisujen ulottuvuus vaikuttaa laajemmalta kuin nyttemmin perusasetuksen 13 artiklaan sisältyvien sanojen ”kokoonpanotoiminta” ja ”osat” ulottuvuus.
82      Kantajan tavoin on kuitenkin todettava, että toimenpiteiden kiertämistä koskevan säännöksen alkuperäinen sanamuoto muuttui asetuksen N:o 3283/94 antamisen yhteydessä. Asetuksen N:o 3283/94 13 artiklan 2 kohdassa, jossa säädettiin edellytyksistä sen toteamiseksi, että unionissa tai kolmannessa maassa tapahtuvalla kokoonpanotoiminnalla kierretään voimassa olevia polkumyynnin vastaisia toimenpiteitä, lainsäätäjä nimittäin luopui sanojen ”valmistus” ja ”materiaalit” käytöstä. Näin ollen lukuun ottamatta 25 prosentin ylärajaa koskevaa edellytystä lainsäätäjä tyytyi määrittämään kyseisessä säännöksessä tarkoitetuksi kiertämisen muodoksi kokoonpanotoiminnan, jossa kootaan ”osia”.
83      Erityisesti asetuksessa N:o 3283/94 käyttöön otetusta 25 prosentin ylärajaa koskevasta edellytyksestä, jossa mainitaan ilmaisu ”kokoonpano- tai valmistustoiminta”, on todettava, että kuten asetuksen N:o 3283/94 taustalla olevasta komission lainsäädäntöehdotuksesta COM(94) 414 final ilmenee, ”säännökset, jotka koskevat kokoonpanoa tuojamaassa tai kolmannessa maassa, perustuvat mahdollisimman pitkälle Dunkelin luonnoksessa olevaan tuojamaata koskevaan määräykseen” (ks. edellä 76 kohta).
84      Dunkelin luonnoksen 12 artiklan mukaan ”viranomaiset [saattoivat] sisällyttää tuontituotteelle [asetetun] voimassa olevan lopullisen polkumyyntitullin soveltamisalaan osat tai komponentit, jotka oli tarkoitettu kokoonpanoon tai valmiiksi saattamiseen tuojamaassa”, jos useiden edellytysten osoitettiin täyttyvän. Erityisesti on todettava, että yhden Dunkelin luonnoksen 12 artiklan 1 kohdan v alakohdassa mainitun edellytyksen mukaan ”osat ja komponentit eivät missään tapauksessa [kuuluneet] lopullisten toimenpiteiden soveltamisalaan, jos kokoonpanossa tai valmiiksi saattamisessa synnytetty arvonlisäys [oli] enemmän kuin 25 prosenttia tuojamaan alueella kokoonpannun tai valmiiksi saatetun vastaavan tuotteen noudettuna-hinnasta”.
85      Asetuksen N:o 3283/94 13 artiklan 2 kohdassa käyttöön otetun 25 prosentin ylärajaa koskevan edellytyksen, joka sisältää ilmaisun ”kokoonpano- tai valmistustoiminta”, voidaan katsoa perustuvan Dunkelin luonnoksen 12 artiklan 1 kohdan v alakohdassa käytettyyn ilmaisuun ”kokoonpano tai valmiiksi saattaminen”.
86      On kuitenkin todettava, että sanoja ”kokoonpano tai valmiiksi saattaminen” käytettiin Dunkelin luonnoksen 12 artiklassa systemaattisesti yhdessä. Näillä sanoilla tarkoitettiin siis yleisesti sitä toimenpiteiden kiertämisen muotoa, jota Dunkelin luonnoksella pyrittiin torjumaan.
87      Asetuksen N:o 3283/94 13 artiklan 2 kohta ei sitä vastoin koskenut kokoonpano- tai valmistustoimintaa vaan yksinomaan kokoonpanoa. Ainoastaan 25 prosentin ylärajaa koskevassa edellytyksessä mainittiin ilmaus ”kokoonpano- tai valmistustoiminta”.
88      Vastaavasti on huomautettava, että Dunkelin luonnoksen 12 artiklan 1 kohdassa määrättiin mahdollisuudesta laajentaa voimassa olevat polkumyyntitullit koskemaan sellaisen tuotteen ”osia tai komponentteja”, joka on koottu tai saatettu valmiiksi näistä osista tai komponenteista tuojamaassa. Asetuksen N:o 3283/94 13 artiklan 2 kohdassa käytettiin kuitenkin vain sanaa ”osat”.
89      Mikään ei siis viittaa siihen, että unionin lainsäätäjä olisi Dunkelin luonnoksen perusteella ja ottaessaan käyttöön 25 prosentin ylärajaa koskevan edellytyksen aikonut antaa valmistustoiminnan käsitteelle erilaisen ja laajemman ulottuvuuden kuin kokoonpanon käsitteelle.
90      Myöskään komission muut väitteet, jotka koskevat perusasetuksen 13 artiklan 2 kohdan historiallista tulkintaa, eivät voi menestyä.
91      Yhtäältä komissio ei voi vedota siihen, että asetuksella N:o 3283/94 laajennettiin kiertämisen vastaisen säännöksen ulottuvuutta, sen toteamiseksi, että myös kokoonpanon käsitteen ulottuvuus on laaja. On nimittäin totta, että kyseisellä asetuksella lainsäätäjä päätti laajentaa kiertämisen vastaisen säännöksen ulottuvuutta siten, että se koskee kokoonpanotoiminnan lisäksi muita kiertämisen muotoja ja – erityisesti viimeksi mainitun toiminnan osalta – sekä kolmansissa maissa että jäsenvaltiossa harjoitettua toimintaa. Kuten kantaja väittää, tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että myös kokoonpanotoiminnan määritelmää olisi laajennettu. Asetuksen N:o 3283/94 antamisen yhteydessä tämän käsitteen ulottuvuus päinvastoin rajattiin ”osien” ”kokoonpanoon”, kuten edellä 82 kohdasta ilmenee.
92      Toisaalta komissio ei voi tukeutua siihen, että kiertämisen vastaisessa säännöksessä säädettiin alusta alkaen määrällisestä kynnysarvosta edellytyksenä sen toteamiselle, että kokoonpanotoiminnalla kierrettiin voimassa olevia polkumyynnin vastaisia toimenpiteitä ja että tämä kynnysarvo oli kyseisen säännöksen ratkaiseva tekijä.
93      Polkumyynnin vastaisessa säännöksessä on tosin aina säädetty määrällisestä kynnysarvosta, joka koskee polkumyynnin vastaisten toimenpiteiden kohteena olevasta maasta peräisin olevien osien osuutta (ks. edellä 75 kohta), ja 60 prosentin kynnysarvoa ja 25 prosentin ylärajaa koskevat edellytykset sisältyvät vieläkin perusasetuksen 13 artiklan 2 kohtaan.
94      On kuitenkin erotettava toisistaan yhtäältä vaihe, jossa tietty toiminta luokitellaan kokoonpano- tai valmistustoiminnaksi, ja toisaalta sitä seuraava vaihe, jonka tarkoituksena on osoittaa, että tällä kokoonpanotoiminnalla kierretään voimassa olevia polkumyynnin vastaisia toimenpiteitä. Toisin kuin komissio väittää, ei voida todeta, että 60 prosentin kynnysarvoa ja 25 prosentin ylärajaa koskevien edellytysten täyttyminen ratkaisisi tietyn toiminnan määrittelyn kokoonpano- tai valmistustoiminnaksi.
95      Näin ollen perusasetuksen 13 artiklan 2 kohdan syntyhistoriasta ei käy ilmi, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena olisi ollut antaa valmistus- tai kokoonpanotoiminnan käsitteille laaja ulottuvuus siten, että niihin sisältyisi yhden tuotantopanoksen jalostus ilman kokoonpanoa. Komission väite ei siis saa tukea perusasetuksen 13 artiklan 2 kohdan historiallisesta tulkinnasta.
Päätelmä
96      Edellä esitetyn perusteella – ilman että on tarpeen lausua sen tullilainsäädännön merkityksellisyydestä, johon kantaja vetoaa asiayhteyteen liittyvänä seikkana valmistustoiminnan käsitteen tulkinnassa – on todettava, että komission väite, jonka mukaan kokoonpanotoiminnan käsitteen alaan kuuluvalla valmistustoiminnalla voidaan tarkoittaa yhden tuotantopanoksen jalostusta lopputuotteeksi ilman kokoonpanoa, ei saa tukea perusasetuksen 13 artiklan 2 kohdan sanamuodon mukaisesta, asiayhteyteen perustuvasta, teleologisesta ja historiallisesta tulkinnasta.
97      Komissio teki siis virheen katsoessaan riidanalaisessa asetuksessa, että ruostumattomasta teräksestä valmistettujen levyaihioiden jalostaminen SSHR-tuotteiksi, joka vastaa yhden tuotantopanoksen jalostusta lopputuotteeksi ilman kokoonpanoa (ks. edellä 33 kohta), oli perusasetuksen 13 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun kokoonpanotoiminnan käsitteen alaan kuuluvaa valmistustoimintaa.
98      Näin ollen komissio katsoi virheellisesti, että edellä 17 kohdassa mainittu toinen edellytys voimassa olevien polkumyynnin vastaisten toimenpiteiden kiertämisen toteamiselle täyttyi.
99      Ensimmäinen kanneperuste ja näin ollen kanne kokonaisuudessaan on siis hyväksyttävä, eikä toista kanneperustetta ole tarpeen tutkia.
100    Riidanalainen asetus on näin ollen kumottava siltä osin kuin se koskee kantajaa.
Oikeudenkäyntikulut
101    Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
102    Koska komissio on hävinnyt asian, sen on vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se on velvoittava korvaamaan kantajan oikeudenkäyntikulut kantajan vaatimusten mukaisesti.
103    Työjärjestyksen 138 artiklan 3 kohdan mukaisesti väliintulija vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kahdeksas jaosto, viiden tuomarin kokoonpano)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1)      Tiettyjen Indonesiasta peräisin olevien kuumavalssattujen teräslevyjen ja ‑kelojen tuonnissa täytäntöönpanoasetuksella (EU) 2020/1408 käyttöön otetun polkumyyntitullin laajentamisesta koskemaan tiettyjen Turkista lähetettyjen kuumavalssattujen teräslevyjen ja -kelojen tuontia riippumatta siitä, onko niiden alkuperämaaksi ilmoitettu Turkki, 17.4.2023 annettu komission täytäntöönpanoasetus (EU) 2023/825 kumotaan siltä osin kuin se koskee Çolakoğlu Metalurji AŞ:ta.
2)      Euroopan komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Çolakoğlu Metalurjille aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
3)      Eurofer, European Steel Association, AISBL velvoitetaan vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.
De Baere
Petrlík
Kecsmár
Kingston
Cassagnabère
Julistettiin Luxemburgissa 4 päivänä maaliskuuta 2026.
Allekirjoitukset
*      Oikeudenkäyntikieli: englanti.