62001CC0416_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I – Indledning
1. Tribunal Supremo (Spanien) anmoder Domstolen om at præcisere, om fællesskabsbestemmelserne om den fælles markedsordning for sukker giver de kompetente myndigheder i en medlemsstat ret til at beslutte, at en overførsel eller omfordeling af kvoter skal ske imod vederlag ved en offentlig licitationsprocedure, når de kompetente myndigheder i denne medlemsstat i henhold til den nationale konkurrenceret har skønnet, at tilladelse til en fusion mellem de sukkerproducerende virksomheder skal betinges af, at der sker en omfordeling af en del af de sukkerkvoter, der tilhører den ved fusionen opståede virksomhed, til de sukkerproducerende virksomheder, der er etableret på dens område.
II – Relevante retsregler
A – Fællesskabsbestemmelserne
2. De relevante fællesskabsbestemmelser på tidspunktet for de faktiske forhold i hovedsagen bestod af Rådets forordning (EØF) nr. 1785/81 af 30. juni 1981 om den fælles markedsordning for sukker (2) og Rådets forordning (EØF) nr. 193/82 af 26. januar 1982 om almindelige regler for overførsel af kvoter i sukkersektoren (3) .
3. I mellemtiden er der vedtaget nye bestemmelser, og på nuværende tidspunkt er det Rådets forordning (EF) nr. 1260/2001 af 19. juni 2001 om den fælles markedsordning for sukker (4), der er gældende.
4. Den fælles markedsordning for sukker indeholder bl.a. en kvotaordning. Fællesskabsbestemmelserne sondrer mellem to slags kvoter og tre slags sukker. Sukker henhørende under A-kvoten udgør forbruget i Fællesskabet og kan frit afsættes på fællesmarkedet til en garanteret interventionspris. B-kvoten er den del af sukkerproduktionen, som overstiger A-kvoten, men ligger inden for den »maksimalkvote«, der er fastsat i ordningen. Sukker henhørende under B-kvoten kan ligeledes frit afsættes på fællesmarkedet, dog ikke til en garanteret interventionspris, eller det kan eksporteres til tredjelande med eksportrestitution. Sukkerproduktionen, som overstiger A-kvoten og B-kvoten tilsammen, betegnes »C-sukker« og skal eksporteres, uden at der ydes nogen eksportrestitution. De kvoter, den foreliggende sag omhandler, er A- og B-kvoterne, og det er ikke nødvendigt at sondre mellem dem for at besvare de stillede spørgsmål.
5. Det følger af artikel 24, stk. 1, i forordning nr. 1785/81 (nu artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 1260/2001), at »[m]edlemsstaterne tildeler på de i dette afsnit fastsatte betingelser en A-kvote og en B-kvote til hver virksomhed [...], som fremstiller sukker [...], og som [...] har fået tildelt en basiskvota som fastsat, alt efter tilfældet i forordning (EØF) nr. 3330/70 eller i forordning (EØF) nr. 1111/77 [...]«.
6. For så vidt angår overførsler af kvoter fremgår det af 14. betragtning til forordning nr. 1785/81, at medlemsstaterne »inden for rammerne af særlige fællesskabsregler og kriterier [bør] have hjemmel til ikke blot at tildele […] virksomheder kvoter, men yderligere at foretage senere ændringer af kvoterne for de eksisterende virksomheder […] og at tildele disse frigjorte kvotemængder til andre virksomheder« med henblik på at »imødekomme behovene for omstrukturering af sektorerne for roe- og sukkerrørsdyrkning [og for] sukker- og isoglucosefabrikation […]«. Endvidere fremgår det af 15. betragtning til forordningen, at da »de produktionskvoter, der tildeles virksomhederne, er et middel, der skal garantere producenterne, at de kan afsætte deres produktion til fællesskabspriser, må kvoteoverførsler kun finde sted efter, at samtlige berørte parters interesser, navnlig sukkerroe- og sukkerrørproducenternes, er taget i betragtning«. 18. og 19. betragtning til forordning nr. 1260/2001 svarer indholdsmæssigt til de to ovennævnte betragtninger til forordning nr. 1785/81.
7. Artikel 25 i forordning nr. 1785/81 (nu artikel 12 i forordning nr. 1260/2001) har følgende ordlyd:
»1. Medlemsstaterne kan foretage overførsler af A- og B-kvoter mellem virksomheder på betingelserne i denne artikel og under hensyntagen til hver af de berørte parters interesser, navnlig sukkerroe- og sukkerrørproducenternes interesser.
2. Medlemsstaterne kan nedsætte A-kvoten og B-kvoten for hver sukkerproducerende eller isoglucoseproducerende virksomhed på dennes område med en mængde [...], der ikke overstiger 10% af enten den A-kvote eller den B-kvote, som er fastsat for dem i overensstemmelse med artikel 24.
[...]
3. Medlemsstaterne tildeler de frigjorte A- og B-kvotemængder til en eller flere andre virksomheder, hvad enten disse allerede måtte have fået tildelt en kvote eller ej, og som er beliggende i samme område [...] som de virksomheder, hvis kvoter er blevet nedsat med disse mængder.
[...]«
8. For så vidt angår kvoterne i tilfælde af sammenlægning eller afhændelse af en sukkerproducerende virksomhed fremgår det af artikel 2, stk. 1, litra a), i forordning nr. 193/82 [nu punkt II.1, litra a), i bilag IV til forordning nr. 1260/2001], at »medlemsstaten [tildeler] den herved opståede virksomhed en A- og B-kvote, som svarer til summen af henholdsvis de A-kvoter og B-kvoter, de pågældende sukkerproducerende virksomheder havde fået tildelt før sammenlægningen«.
9. Det fastsættes imidlertid i stk. 2 i samme bestemmelse (nu punkt II.2 i bilag IV til forordning nr. 1260/2001), at:
»Når en del af de sukkerroe- eller sukkerrørproducenter, som berøres direkte af de i stk. 1 omhandlede dispositioner, udtrykkeligt tilkendegiver, at de ønsker at levere deres sukkerroer eller sukkerrør til en sukkerproducerende virksomhed, der ikke deltager i disse dispositioner, kan medlemsstaten foretage tildelingen i forhold til de produktionsmængder, som er overtaget af den virksomhed, til hvilken de agter at levere deres sukkerroer eller sukkerrør.«
10. I artikel 4 i forordning nr. 193/82 (nu punkt IV i bilag IV til forordning nr. 1260/2001) bestemmes endelig:
»[...] [F]oranstaltninger, der træffes i henhold til artikel 2 og 3, [kan] kun iværksættes, såfremt:
a) der tages hensyn til alle de berørte parters interesser
og
b) den pågældende medlemsstat mener, at foranstaltningerne kan forbedre sukkerroeproduktionens, sukkerrørproduktionens og sukkerfabrikationens struktur
og
c) de vedrører virksomheder, som er etableret inden for samme område i henhold til artikel 24, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1785/81.«
B – Nationale bestemmelser
11. Den i hovedsagen anfægtede retsakt, hvorved den spanske regering godkendte sammenlægningen af selskaberne Ebro Agrícolas, Compañia de Alimentación SA og Sociedad General Azucarera de España SA, blev vedtaget på grundlag af den spanske lov nr. 16/89 af 17. juli 1989 om beskyttelse af konkurrencen (BOE nr. 170 af 18.7.1989, s. 22747), der bl.a. regulerer fusionskontrollen.
III – De faktiske omstændigheder og det præjudicielle spørgsmål
12. På tidspunktet for de faktiske forhold, der ligger til grund for hovedsagen, var der i Spanien fire aktive sukkervirksomheder. Den maksimale sukkerproduktionskvote, der var tildelt Spanien, nemlig 1 000 000 tons sukker i kvote A og kvote B, var fordelt mellem dem som følger:
– Ebro Agrícolas, Compañia de Alimentación SA, den ene af de fusionerede virksomheder, 540 786 tons; denne virksomhed havde ti sukkerfabrikker (ud af de 19 virksomheder, der arbejdede med industriel forarbejdning af sukker i Spanien)
– Sociedad General Azucarera de España, SA, den anden fusionerede virksomhed, 241 688 tons; denne virksomhed havde fem anlæg til forarbejdning af sukkerroer og en fabrik til forarbejdning af sukkerrør
– Sociedad Cooperativa General Agropecuaria (herefter »ACOR«), 147 797 tons; denne virksomhed havde to fabrikker i det nordlige område
– Azucareras Reunidas de Jaén SA (herefter »ARJ«), 69 732 (hvoraf 66 900 tons for kvote A og 2 832 tons for kvote B); denne virksomhed havde en enkelt fabrik i det sydlige område.
13. Den 25. september 1998 godkendte den spanske regering i medfør af lov nr. 16/89 fusionen mellem selskaberne Ebro Agrícolas, Compañia de Alimentacíon SA og Sociedad General Azucarera de España SA. Da denne fusion gjorde det muligt for det nye selskab, Azucarera Ebro Agrícolas SA (herefter »Azucarera Ebro«), at kontrollere 78,23% af den spanske kvote for A-sukker og B-sukker samt en meget stor del af opkøbet af indenlandsk dyrkede A- og B-sukkerroer, undergav den spanske regering, for at beskytte den effektive konkurrence på sukkermarkedet, imidlertid fusionen en række betingelser. I den anden betingelse bestemmes det, at »med det formål at forøge konkurrencemulighederne på markedet foretager Ministeriet for Landbrug, Fiskeri og Ernæring i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning nr. 1785/81 på et senere tidspunkt en omfordeling mod vederlag af indtil 30 000 tons af den spanske sukkerproduktionskvote til virksomheder, der er etableret i Spanien. For at sikre, at denne kvoteomfordeling foretages på grundlag af markedsmekanismerne, vil prisen på den kvote, der skal overføres, og fordelingen af denne finde sted ved hjælp af en offentlig licitation af indtil 30 000 tons af de kvoter [...], som Azucarera Ebro er blevet tildelt [...]« Som den sjette af disse betingelser bestemmes, at »i forbindelse med den kvoteomfordeling, som senere vil finde sted ved hjælp af en licitationsprocedure, træffer regeringen passende foranstaltninger til at undgå alle potentielle skadelige følgevirkninger for de indenlandske landbrugere, der dyrker sukkerroer [...]«
14. Da Kommissionens tjenestegrene blev gjort bekendt med denne godkendelse, besluttede Kommissionen at åbne en traktatbrudsprocedure. Den anden betingelse vedrørende overførslen af sukkerproduktionskvoterne ved hjælp af offentlig licitation var et af de aspekter, som Kommissionen undersøgte. De spanske myndigheder erklærede herefter, at de ville afstå fra at afholde offentlig licitation, og på dette tidspunkt blev proceduren ikke videreført. Men da Kommissionen ikke havde modtaget en skriftlig bekræftelse af denne afståelse, gjorde dens tjenestegrene de spanske myndigheder opmærksom på, at Kommissionen forbeholdt sig retten til uden tidsbegrænsning at iværksætte traktatbrudsproceduren, såfremt myndighederne skulle beslutte sig for at gennemføre den anden betingelse.
15. Den 1. december 1998 anlagde ACOR en forvaltningssag vedrørende regeringsbeslutningen af 25. september 1998 ved Tribunal Supremo og gjorde gældende, at omfordelingen af kvoterne mod vederlag og ikke vederlagsfrit var i strid med fællesskabsbestemmelserne om den fælles markedsordning for sukker.
16. Det er i denne sammenhæng, at Tribunal Supremo har forelagt Domstolen et præjudicielt spørgsmål, opdelt i tre dele.
IV – Retlig vurdering
A – Den første del af det præjudicielle spørgsmål
17. Første del af spørgsmålet har følgende ordlyd:
»Såfremt den kompetente myndighed i en medlemsstat i forbindelse med udøvelsen af den administrative kontrol med en sammenlægning af virksomheder af hensyn til beskyttelsen af konkurrencen finder det nødvendigt, at der foretages en ny fordeling af sukkerproduktionskvoterne mellem de virksomheder, der er etableret i medlemsstaten, spørges:
a) Er bestemmelserne i Rådets forordning [...] nr. 1785/81 af 30. juni 1981 og/eller i Rådets forordning [...] nr. 193/82 af 26. januar 1982 til hinder for, at den nævnte myndighed bestemmer, at en sådan overførsel eller omfordeling skal ske imod vederlag, således at den eller de virksomheder, som opnår tildelinger, pålægges en forpligtelse til at udrede en økonomisk modydelse?«
18. Jeg vil først undersøge de af sagsøgeren i hovedsagen påberåbte argumenter imod en tildeling af disse kvoter mod vederlag samt Kommissionens, Azucarera Ebros og den spanske regerings indlæg desangående, og dernæst fremføre min egen vurdering.
1. Grænserne for medlemsstaternes kompetence til at anvende deres egne konkurrenceregler på landbrugsområdet
a) Indlæg for Domstolen
19. ACOR, der under retsmødet blev støttet af ARJ, henleder opmærksomheden på, at omfordelingen af kvoter mod vederlag, der i den foreliggende sag er pålagt af den spanske regering, har til hovedformål at øge mulighederne for en effektiv konkurrence på det spanske marked, og at den indebærer en anvendelse af konkurrencereglerne på et område, der er omfattet af den fælles landbrugspolitik.
20. Når reguleringen af betingelserne på landbrugsområdet, som i hovedsagen, giver anledning til konflikt mellem de regler, der finder anvendelse i forbindelse med den fælles markedsordning, og konkurrencerettens bestemmelser, bør de specifikke bestemmelser indeholdt i de forordninger, der udgør grundlaget for den fælles markedsordning, ifølge ACOR gives forrang. For det første bestemmes det i Rådets forordning nr. 26 af 4. april 1962 om anvendelse af visse konkurrenceregler for produktion og handel med landbrugsvarer (5), vedtaget med hjemmel i artikel 42 i EF-traktaten (nu artikel 36 EF), at konkurrencereglerne kun finder anvendelse på produktionen af og handelen med landbrugsvarer i det omfang, Rådet beslutter dette under hensyntagen til den i traktatens artikel 39 (nu artikel 33 EF) angivne målsætning med landbrugspolitikken. Navnlig fremgår det af tredje betragtning til den pågældende forordning, at hvis konkurrencereglerne skal finde anvendelse på produktionen af og handelen med landbrugsvarer, skal det kun ske »i det omfang anvendelsen af disse regler ikke hæmmer [...] ordninger af markederne for landbrugsvarer og ikke medfører fare for, at målene for den fælles landbrugspolitik ikke kan nås«.
21. For det andet er det i Domstolens retspraksis udtrykkeligt bekræftet, at den fælles landbrugspolitik har forrang over de mål, der tilstræbes i konkurrenceretten (6) . Hvad konkret angår markedet for sukker fastslog Domstolen, at selv om der ikke i fællesskabsretten er fastsat regler for fordelingen mellem sælgerne af de mængder sukkerroer, som fabrikanten tilbyder at aftage til fremstilling af sukker inden for kvote A og B, og fællesskabsretten derfor ikke til hinder for at anvende et princip i national konkurrenceret om ligebehandling af leverandører, er medlemsstaterne imidlertid ikke fritaget for at overholde de principper og almindelige regler, der gælder for den fælles landbrugspolitik (7) .
22. ACOR og ARJ bemærker endvidere, at fra det tidspunkt, hvor Fællesskabet udøver den beføjelse, den i henhold til artikel 34 EF har til at oprette en fælles markedsordning, erstatter denne den nationale ordning, og medlemsstaterne har ikke længere kompetence på det pågældende område, medmindre andet måtte være udtrykkeligt bestemt (8) . I mangel af sådanne bestemmelser har medlemsstaterne en residual kompetence, der skal udøves under hensyntagen til EF-traktatens artikel 10 (efter ændring nu artikel 24 EF) og den gældende afledte ret. Dette princip er bekræftet i Domstolens retspraksis (9) .
23. Det følger heraf, at på et område, der er dækket af en fælles markedsordning, er medlemsstaternes kompetence begrænset. Disse kan under ingen omstændigheder, ved ensidigt fastsatte nationale bestemmelser, gribe ind på områder, der er dækket af en fælles markedsordning (10), eller vedtage foranstaltninger, der kan hindre en velfungerende fælles markedsordning. De er derimod forpligtede til at rette sig efter de principper, der regulerer den fælles markedsordning, og skal respektere målsætningen med den fælles landbrugspolitik.
24. Når fællesskabsbestemmelserne vedrørende den fælles markedsordning for sukker ikke indeholder uregulerede områder, har den spanske regering ingen kompetence til at vedtage foranstaltninger eller vedtage bestemmelser på et område, der er dækket af denne fælles markedsordning, ud over de kompetencer, der udtrykkeligt er tildelt medlemsstaterne ved de bestemmelser, hvorved den nævnte fælles markedsordning er indført.
25. Selv om de nævnte bestemmelser måtte anses for ikke at dække visse områder, kan medlemsstaterne, ifølge ACOR, kun gribe ind, såfremt de overholder de principper, der gælder for den fælles markedsordning for sukker (11) .
26. Kommissionen
fremhæver, at inden for rammerne af den fælles markedsordning for sukker, der udgør et udtømmende system, navnlig i relation til priser og intervention, regler for eksport til tredjelande eller regulering af forholdet mellem sælgere og købere af sukkerroer, er kompetencen til at tildele sukkerproduktionskvoter uddelegeret til medlemsstaterne inden for rammerne af de regler og kriterier, der er fastsat i fællesskabsbestemmelserne.
27. Domstolen har således fastslået, at »når et regelsæt for en fælles markedsordning kan anses for udtømmende, har medlemsstaterne ikke længere kompetence på området, medmindre andet måtte være udtrykkeligt bestemt« (12) .
28. Kommissionen finder, at den principielle beslutning om på et bestemt tidspunkt at foretage en omfordeling af en maksimummængde på 30 000 tons sukker af Azucarera Ebros A- og B-kvoter til andre producenter, kun kan finde hjemmel i den kompetence, der ifølge artikel 25 i forordning nr. 1785/81 er tildelt medlemsstaterne.
29. I artikel 2 i forordning nr. 193/82 bestemmes således, at ved sammenlægning af sukkerproducerende virksomheder tildeler medlemsstaten den herved opståede virksomhed en kvote, der svarer til summen af de kvoter, virksomhederne havde før sammenlægningen. Domstolen har analyseret spørgsmålet om forholdet mellem denne bestemmelse og artikel 25 i forordning nr. 1785/81 og har fastslået, at »den handlebeføjelse, medlemsstaterne er tillagt ved artikel 25 i forordning nr. 1785/81, kan udøves samtidig med en ændring af kvoter, foretaget i medfør af artikel 2 i forordning nr. 193/82 [...], idet de særlige betingelser for at anvende hver af disse bestemmelser dog skal overholdes« (13) .
30. I den foreliggende sag har de spanske myndigheder anvendt den i henhold til artikel 25 i forordning nr. 1785/81 delegerede kompetence til andre formål end dem, der forfølges med denne bestemmelse. Inden for rammerne af den fælles markedsordning for sukker er der åbnet mulighed for at ændre fordelingen af produktionskvoter for at forbedre sukkerroeproduktionens, sukkerrørproduktionens og sukkerfabrikationens struktur (14) . De nationale myndigheder har derimod gjort det muligt at ændre fordelingen af kvoter tildelt den virksomhed, der opstod ved sammenlægningen, med henblik på at beskytte konkurrencen.
31. Kommissionen fremhæver, at når en medlemsstat anvender nationale konkurrenceregler på en landbrugssektor, der er omfattet af en fælles markedsordning, er dens mulighed for indgriben begrænset af bestemmelserne i den nævnte fælles markedsordning.
32. Azucarera Ebro
henviser ligeledes til Mörlins-dommen (15), idet virksomheden dog lægger vægt på en anden passus i dommen. Virksomheden gør gældende, at Domstolen tillader en samtidig anvendelse af den nationale lovgivning om samordnet praksis og fællesskabsbestemmelserne om den fælles markedsordning for sukker, idet »medlemsstaterne i tilfælde af, at der ikke findes fællesskabsbestemmelser eller kontrakter, som er indgået inden for rammerne af en brancheaftale [...], er berettiget til at foretage en sådan fordeling i henhold til bestemmelserne i deres egen nationale ret. Heraf følger, at forordning nr. 1785/81 ikke er til hinder for at anvende national kartel- og selskabsret på spørgsmålet om fordelingen af sukkerroemængderne inden for kvote A og B på sælgerne af sukkerroer [...]«.
33. Den spanske regering
gør gældende, at fællesskabsretten ikke indeholder nogen som helst udtrykkelig bestemmelse, der forbyder en omfordeling af sukkerkvoter mod vederlag, og at det derfor er muligt at foretage en sådan omfordeling af grunde, der vedrører beskyttelse af konkurrencen.
b) Stillingtagen
34. Det fremgår utvetydigt af den af ACOR, ARJ og Kommissionen citerede retspraksis, at medlemsstaterne ikke har beføjelse til ensidigt at gribe ind i mekanismerne i en fælles markedsordning. De har udelukkende beføjelse hertil i to tilfælde: når de er tildelt en specifik beføjelse, eller når opbygningen af bestemmelserne eller et ureguleret område heri giver dem en residual kompetence. I begge tilfælde »[er] medlemsstaterne […] ikke fritaget for at overholde de principper og almindelige regler, der gælder for den fælles landbrugspolitik« (16) .
35. Hvordan forholder det sig i den foreliggende sag?
36. Det fremgår af et allerede citeret afsnit i Kommissionens skriftlige indlæg, at denne mener, at de spanske myndigheder ganske vist har gjort brug af en til medlemsstaterne delegeret kompetence i henhold til forordning nr. 1785/81, nemlig dens artikel 25, men at de har anvendt denne til et andet formål end det, der forfølges med bestemmelsen.
37. Skal det dermed fastslås, at en omfordeling af kvoter med henblik på at opretholde en mere effektiv konkurrence ikke er tilladt i henhold til forordning nr. 1785/81? Det mener jeg ikke.
38. I artikel 2, stk. 1, litra a), i forordning nr. 193/82 fastsættes, at »ved sammenlægning af sukkerproducerende virksomheder tildeler medlemsstaten den herved opståede virksomhed en A- og B-kvote, som svarer til summen af henholdsvis de A-kvoter og B-kvoter, de pågældende sukkerproducerende virksomheder havde fået tildelt før sammenlægningen«.
39. I stk. 2 i samme artikel bestemmes imidlertid, at »når en del af de sukkerroe- eller sukkerrørproducenter, som berøres direkte af de i stk. 1 omhandlede dispositioner, udtrykkeligt tilkendegiver, at de ønsker at levere deres sukkerroer eller sukkerrør til en sukkerproducerende virksomhed, der ikke deltager i disse dispositioner, kan medlemsstaten foretage tildelingen i forhold til de produktionsmængder, som er overtaget af den virksomhed, til hvilken de agter at levere deres sukkerroer eller sukkerrør«.
40. Selv om denne sidste bestemmelse ikke er genstand for hovedsagen, bør den imidlertid nævnes, da den viser, at tildelingen af de sammenlagte virksomheders samtlige kvoter til den virksomhed, der er opstået ved sammenlægningen, ikke udgør en ubetinget regel.
41. I øvrigt fremgår det af artikel 25, stk. 2, i forordning nr. 1785/81, at »medlemsstaterne kan nedsætte A-kvoten og B-kvoten for hver sukkerproducerende eller isoglucoseproducerende virksomhed på dennes område med en mængde, som for det i artikel 23, stk. 1, nævnte tidsrum ikke overstiger 10% af enten den A-kvote eller den B-kvote, som er fastsat for dem i overensstemmelse med artikel 24«.
42. Som den nationale ret har fremhævet, er medlemsstaterne beføjede til at foretage overførsler af A- og B-kvoter mellem virksomheder »[...] på betingelserne i denne artikel og under hensyntagen til hver af de berørte parters interesser, navnlig sukkerroe- og sukkerrørproducenternes interesser« (artikel 25, stk. 1, i forordning nr. 1785/81, artikel 30, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 2038/99 af 13.9.1999 om den fælles markedsordning for sukker (17) og artikel 12, stk. 1, i forordning nr. 1260/2001). De eneste betingelser, der nævnes, vedrører grænserne for den reduktion, der er resultatet af overførslen (artikel 25, stk. 2, i forordning nr. 1785/81, artikel 30, stk. 2, i forordning nr. 2038/99 og artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 1260/2001), forpligtelsen til straks at meddele Kommissionen omstruktureringsprojekterne og de deraf følgende foranstaltninger, der berører A- og B-kvoterne (sidste afsnit i de nævnte stykker), samt medlemsstaternes forpligtelse til at tildele de frigjorte A- og B-kvotemængder til en eller flere andre virksomheder, hvad enten disse allerede måtte have fået tildelt en kvota eller ej, og som er beliggende i samme område som de virksomheder, hvis kvoter er blevet nedsat med disse mængder (stk. 3 i de nævnte artikler).
43. I dommen i sagen Cavarzere Produzioni Industriali m.fl. (18) fastslog Domstolen, at »den handlebeføjelse, medlemsstaterne er tillagt ved artikel 25 i forordning nr. 1785/81, kan udøves samtidig med en ændring af kvoter, foretaget i medfør af artikel 2 i forordning nr. 193/82, som følge af en afhændelse af virksomheder eller fabrikker, idet de særlige betingelser for at anvende hver af disse bestemmelser dog skal overholdes«. Jeg mener, at den samme regel skal gælde ved sammenlægning af virksomheder.
44. I den forelæggende sag beløber de sammenlagte virksomheders samlede antal A- og B-kvoter sig til 782 474 tons. En nedsættelse på 10% vil således beløbe sig til 78 247,4 tons. Den faktiske nedsættelse i den forelæggende sag er på 30 000 tons.
45. Hvad endelig angår begrundelsen for, at en medlemsstat kan foretage en omfordeling af kvoter, kan jeg ikke se, hvorfor en sammenlægning, underlagt betingelser pålagt af de kompetente myndigheder, ikke kan svare til »behovene for omstrukturering af sektorerne for roe […] dyrkning [og for] sukker […]fabrikation« i henhold til ordlyden i 14. betragtning til forordning nr. 1785/81.
46. I denne forbindelse påpeger den nationale ret, at »myndighederne har [...] fundet, at sammentræf af forskellige omstændigheder gav anledning til en formodning om, at myndighederne ikke skulle modsætte sig en sammenlægning, men at de skulle tillade en sådan på visse betingelser (disse betingelser pålægges ved beslutning truffet af regeringen). Kort sagt fandt myndighederne, at en sammenlægning kunne bidrage til at forbedre produktions- og salgssystemerne for sukker og til at forbedre den spanske sukkerindustris stilling på det internationale marked, såfremt der ved hjælp af denne fusion opnås en samlet strukturomlægning inden for sektoren, en produktionsomlægning inden for de virksomheder, der fusionerer, og en overførsel af effektivitetsgevinsterne til forbrugerne og brugerne«.
47.
Kommissionen har i øvrigt, i forbindelse med beslutningen af 20. december 2001 om foreneligheden af en fusion med fællesmarkedet og EØS-aftalen (sag nr. COMP/M.2530 – Südzucker/Saint Louis Sucre) (19) (herefter »Südzucker/Saint Louis-beslutningen«), anerkendt, at konkurrencehensyn var berettigede i relation til den fælles markedsordning for sukker. I pressemeddelelsen vedrørende denne beslutning kan man faktisk læse følgende: »[p]å denne stærkt regulerede baggrund er det derfor meget vigtigt at sikre den konkurrence, der er tilbage, af hensyn til kunderne og i sidste instans forbrugerne [...]«. Det er så meget desto vigtigere at sikre en potentiel konkurrence på meget regulerede markeder, hvor konkurrencen nødvendigvis er svag og kunderne meget afhængige af et begrænset antal leverandører. Kommissionen har herefter pålagt Südzucker AG (herefter »Südzucker«) betingelser, som jeg på et senere tidspunkt i dette forslag til afgørelse skal vende tilbage til.
48. På dette trin konkluderer jeg derfor, at princippet
om at reducere den sammenlagte virksomheds kvoter og omfordele disse til en eller flere virksomheder ikke er uforenelig med de principper, der regulerer den fælles markedsordning for sukker.
49. Herefter skal det undersøges, om en omfordeling af sukkerkvoter mod vederlag
griber ind i mekanismerne for den fælles markedsordning og som følge deraf skal betragtes som værende i strid med fællesskabsretten.
2. Er en overførsel af kvoter mod vederlag forenelig med disses retlige karakter?
a) Indlæg for Domstolen
50. Ifølge ACOR
og ARJ
medfører sukkerproduktionskvoternes retlige karakter, at disse ikke kan betragtes som et aktiv, der udgør en integrerende del af virksomhedens ejendom. Kvoterne udgør en funktionsmekanisme for den fælles markedsordning og har til formål at regulere og styre sukkermarkedet. Fællesskabet betror medlemsstaterne opgaven med at fordele kvoterne mellem de sukkerproducerende virksomheder, men ejendomsretten til disse ligger ikke hos medlemsstaterne og endnu mindre hos virksomhederne.
51. ACOR og ARJ mener, at produktionskvoterne snarere har karakter af myndighedsudøvelse i form af en tilladelse, der gør det muligt at virke på markedet på rentabel vis, at producere en fastsat mængde sukker til en garanteret pris. De fordeles mellem virksomhederne efter princippet om en effektiv produktion i løbet af en fastsat referenceperiode. Det drejer sig om bedst muligt at tilpasse produktionen efter forbruget i hver medlemsstat. Følgelig repræsenterer kvoten ikke som sådan et selvstændigt formueaktiv med en økonomisk værdi.
52. ACOR og ARJ henviser til støtte herfor til de specifikke bestemmelser i forordning nr. 193/82, der omhandler alle typer kvoteoverførsler mellem virksomheder: sammenlægning eller afhændelse af virksomheder, afhændelse af fabrik, indstilling af aktiviteterne i en eller flere fabrikker, udlejning af en fabrik eller en situation, hvor en sukkerproducerende virksomhed ikke længere kan sikre overholdelsen af sine forpligtelser overfor sukkerroe- og sukkerrørsproducenter. Endvidere giver artikel 25 i forordning nr. 1785/81 medlemsstaterne en vid skønsmargen til at foretage kvoteoverførsel, navnlig i forbindelse med en omstrukturering i sektoren, såfremt det anses hensigtsmæssigt for at regulere markedet.
53. På intet tidspunkt antyder disse bestemmelser, at den virksomhed, der får tildelt kvoten, skulle være forpligtet til at betale en økonomisk modydelse til den virksomhed, der havde kvoten. Såfremt fællesskabslovgiver havde fundet, at den virksomhed, der »blev frataget« kvoten, led et økonomisk tab, ville lovgiver have indført en kompensationsmekanisme med henblik på at godtgøre et eventuelt formuetab. Såfremt nogle af disse tilfælde giver anledning til en modydelse i form af penge, er denne forbundet med det aktiv, der er genstand for overdragelsen (såsom afhændelse af en fabrik eller en virksomhed). Den omstændighed at fabrikken eller virksomheden opnår en større værdi, fordi der til denne er knyttet en produktionskvota, betyder imidlertid ikke, at kvoten i sig selv repræsenterer en værdi.
54. Såfremt der ikke overføres noget aktiv, men udelukkende kvoten, indebærer overførslen derfor ikke, at den modtagende virksomhed skal betale nogen form for modydelse for kvoten.
55. ACOR og ARJ bemærker, at dette i øvrigt svarer til den hidtidige praksis i forbindelse med kvoteoverførsler i Spanien: ved ministeriel bekendtgørelse af 19. februar 1991 blev der foretaget en kvoteoverførsel til ACOR som følge af den sammenlægning, der resulterede i Azucarera Ebro, og i to senere ministerielle bekendtgørelser blev der foretaget to kvoteoverførsler uden vederlag.
56. ACOR og ARJ henviser herefter til Domstolens praksis om mælkekvoter og fremhæver, at Domstolen klart har fastslået, at salg af kvoter ikke er foreneligt med fællesskabsbestemmelserne om overførsel af mælkekvoter. ACOR fremhæver således, at Domstolen i Van Deetzen- (20) og Bostock-dommene (21) fastslog, at »ejendomsretten, således som den er sikret i Fællesskabets retsorden, ikke indebærer en ret til økonomisk at udnytte en fordel – som f.eks. referencemængder, der er tildelt i henhold til en fælles markedsordning – som ikke stammer fra den pågældendes ejendom eller erhvervsmæssige virksomhed«.
57. Ifølge ACOR og ARJ kan denne argumentation overføres på sukkerproduktionskvoter, der heller ikke tilhører de sukkerproducerende virksomheder, eftersom de hverken hidhører fra virksomhedernes ejendom eller disses erhvervsaktivitet. Såfremt dette ikke var tilfældet, dvs. hvis det blev tilladt at sælge sukkerkvoter, ville det give anledning til en række problemer, såsom risikoen for at der opstod et marked for kvoter, der ikke var forbundet med den egentlige sukkerproduktion.
58. Kommissionen
har gjort følgende to bemærkninger: For det første overskrider omfordelingen af sukkerproduktionskvoter gennem salg ved offentlig licitation grænserne for den ret, som fællesskabsretten indrømmer medlemsstaterne, og som består i at tildele sukkerproduktionskvoter til sukkerproducerende virksomheder. Fællesskabslovgiver har i intet tilfælde givet medlemsstaterne ret til, at disse kvoter sættes til salg. I forordningerne vedrørende den fælles markedsordning for sukker sondres der ikke sprogligt mellem de foranstaltninger, hvorved kvoterne »tildeles« på grundlag af artikel 24 i forordning nr. 1785/81, de frigjorte mængder af disse kvoter »tildeles« på grundlag af artikel 25 i forordning nr. 1785/81, eller de tilsvarende kvoter »tildeles« i overensstemmelse med artikel 2 i forordning nr. 193/82. Selv om de specifikke formål med disse tildelinger kan variere, er det sikkert og vist, at deres formål vedrørende almene hensyn er det samme for så vidt angår producenternes interesser.
59. Endelig henvises der i forordning nr. 1785/81 og nr. 193/82 til medlemsstaternes tildeling af sukkerproduktionskvoter, uden at det heraf kan udledes, at det var hensigten ligeledes at give medlemsstaterne ret til mod vederlag at overdrage anvendelsen af en markedsmekanisme til at sikre producenterne fællesskabspriser og afsætning af deres produktion.
60. For det andet er salget af kvoter ikke kun unødvendigt med henblik på, at medlemsstaten kan tildele dem, men ifølge Kommissionen indebærer det en ændring af selve kvotens natur, hvilket kan medføre forstyrrelser, der kan skade fællesskabsordningens rækkevidde og effektivitet. Det skal bemærkes, at det på grundlag af de førnævnte fællesskabsbestemmelser ikke kan fastslås, at kvoterne er forskellige, afhængig af, om de er tildelt i medfør af den ene eller den anden bestemmelse. Salg ved offentlig licitation kan derimod betyde en ændring i de nævnte kvoters retlige karakter, idet der gives indehaveren af en sådan kvote en subjektiv ret, som ikke er fastsat i lovgivningen.
61. Kommissionen henviser til Eridania og Società italiana per l’industria degli zuccheri-dommen (22), hvori Domstolen fastslog, at kvoterne angiver de mængder sukker, for hvilke virksomhederne har fordel af de pris- og afsætningsgarantier, som sikres producenterne inden for rammerne af den fælles markedsordning, uden at de fordele, som virksomheden har haft på et bestemt tidspunkt, på nogen måde kan påberåbes som en velerhvervet ret. Kommissionen bemærker, at den omstændighed, at der gives sukkerproduktionskvoterne en økonomisk værdi, kan bevirke, at de virksomheder, der gennem offentlig licitation opnår kvoter, betragter disse som en velerhvervet ret, der indgår i virksomhedens formue.
62. Denne ændring af de omhandlede kvoters retlige status kan endvidere, ifølge Kommissionen, skade medlemsstatens mulighed for på et senere tidspunkt at genoverveje fordelingen af kvoter i lyset af de tidligere nævnte almene hensyn. Virksomheder, der berøres af omfordelingen, kan i dette tilfælde rejse erstatningskrav mod de nationale myndigheder. Endelig kan beslutningen om at tildele kvoter mod vederlag i den foreliggende sag medføre, at en anden virksomhed, der føler sig tilsidesat ved en omfordeling af kvoter, stiller krav om en økonomisk erstatning.
63. Den intervenerende part i hovedsagen, Azucarera Ebro, mener derimod, at fællesskabsbestemmelserne ikke er til hinder for – i tilfælde hvor en medlemsstat, for at beskytte konkurrencen, betinger en fusion af, at en del af kvoterne omfordeles – at denne omfordeling finder sted mod vederlag ved en licitation. Azucarera Ebro påberåber sig her overvejelser vedrørende foreneligheden mellem reglerne for fusionskontrol og den fælles markedsordning for sukker, ordlyden af, målene for og principperne i fællesskabsbestemmelserne om den fælles markedsordning for sukker samt Domstolens retspraksis og Kommissionens praksis vedrørende fusioner af fællesskabsdimension mellem sukkerproducerende virksomheder.
64. Azucarera Ebro bemærker først, at betingelsen om omfordeling af kvoter mod vederlag ikke er blevet stillet i medfør af fællesskabsbestemmelserne om, at muligheden for omfordelingen af kvoter skal sikre anvendelsen af princippet om en effektiv produktion. Den omtvistede betingelse er faktisk en konsekvens af kontrollen af en virksomhedssammenlægning i medfør af national konkurrenceret.
65. I denne henseende og under henvisning til fællesskabsbestemmelserne (artikel 25, stk. 1 og 3, i forordning nr. 1785/81) samt, endnu engang, til dommen i Mörlins-sagen (23), mener Azucarera Ebro, at så snart der ikke findes nogen konkret henvisning til den måde, hvorpå tildelingen eller omfordelingen af kvoter i samtlige parters interesse skal ske, kan den nationale kontrolmyndighed pålægge en overførsel mod vederlag mellem sukkerproducenter.
66. Under henvisning til beslutningen i Südzucker/Saint Louis-sagen (24) gør Azucarera Ebro gældende, at hvad angår måden for overførsel af Südzuckers belgiske produktionskvote er der intet, der kan skabe tvivl om, at den sker mod vederlag. Ifølge den intervenerende part har Kommissionen ikke i den pågældende sag krævet, skønt det drejede sig om produktionskvoter for sukkerproducerende virksomheder, at disse overførsler skal ske uden vederlag, hvilket er usædvanligt.
67. Azucarera Ebro konkluderer heraf, at lighederne mellem denne beslutning truffet af Kommissionen og de spanske myndigheders procedure ved den fusionskontrol, der ligger til grund for den foreliggende sag, er slående. I begge tilfælde er der tale om en fusion, der begrænser den effektive konkurrence på markedet, hvorfor den kun kan tillades på betingelse af, at den enhed, der opstår efter fusionen, afstår en del af dens sukkerproduktionskvote. Hverken i det ene eller det andet tilfælde har kontrolmyndighederne foreskrevet, at overførslen af kvoter sker uden vederlag.
68. Det fortilfælde, der foreligger ved Kommissionens beslutning i den nævnte fuisonskontrolsag, viser ifølge den samme part, at når det drejer sig om en national fusionskontrolprocedure, og når det er en medlemsstats kompetente myndighed, der skal betinge sin tilladelse af opfyldelsen af visse vilkår, er der intet til hinder for, at denne myndighed bestemmer, at overdragelsen af aktiver, det være sig produktionskvoter eller andre aktiver, sker mod vederlag. En sådan overførsel af produktionskvoter mod vederlag er hverken i strid med ordlyden af, formålet med eller principperne i de fællesskabsbestemmelser, der regulerer den fælles markedsordning for sukker.
69. Azucarera Ebro henviser endvidere til dommen i sagen Cavarzera Produzioni Industriali m.fl. (25), hvoraf det ifølge virksomheden kan udledes, at den handlebeføjelse, medlemsstaterne er tillagt ved artikel 25 i forordning nr. 1785/81, skal fortolkes bredt. Selv om dommen ikke direkte vedrører problematikken i den foreliggende sag, synes den ifølge Azucarera Ebro at bekræfte, at det for medlemsstaterne er muligt at pålægge en omfordeling af kvoter mod vederlag.
70. Ifølge den spanske regering
er en omfordeling af sukkerkvoter mod vederlag med det formål at beskytte konkurrencen i overensstemmelse med fællesskabsretten.
71. Den spanske regering mener ligeledes, at Kommissionens beslutning vedrørende fusionen mellem Saint Louis Sucre SA og Südzucker AG udgør et fortilfælde, der i den foreliggende sag kan begrunde overdragelsen af kvoter mod vederlag.
72. Den spanske regering gør endvidere gældende, at en omfordeling af kvoter mod vederlag sikrer, at denne omfordeling sker i henhold til markedsmekanismerne og under anvendelse af rationelle økonomiske kriterier.
b) Stillingtagen
73. Jeg vil foreslå Domstolen at godtage de af ACOR, ARJ og Kommissionen fremførte samstemmige argumenter, som det vil være overflødigt at gentage endnu en gang.
74. De af Azucarera Ebro og den spanske regering i modsat retning fremførte argumenter er ikke overbevisende.
75. Det skal først og fremmest fastslås, at beslutningen i Südzucker/Saint Louis-sagen ikke er relevant.
76. I den pågældende beslutning blev fusionen mellem Südzucker AG og Saint Louis Sucre SA underlagt opfyldelsen af to vilkår.
77. For det første skulle Südzucker sælge sin andel på 68% i den belgiske virksomhed Suikerfabriek van Veurne SA, og den skulle samtidig sørge for, at kvoten forblev hos denne virksomhed. Der var således på ingen måde tale om en selvstændig overførsel af kvoter mod vederlag.
78. Dernæst blev det pålagt Südzucker til en uafhængig handelsvirksomhed at sælge ikke en kvote, men en årlig mængde på 90 000 tons sukker, som virksomheden allerede havde produceret på sine fabrikker, og dette til en pris (26), der gjorde denne køber i stand til at konkurrere med Südzucker ved et videresalg af denne sukkermængde (punkt B.11 i bilag II til beslutningen). Kvoten svarende til disse 90 000 tons blev langt fra overført mod vederlag og forblev hos Südzucker.
79.
Mörlins-dommen (27) kan heller ikke påberåbes i denne forbindelse. Domstolen fastslog heri først og fremmest, at fællesskabslovgiver havde kompetence til at fastsætte de nærmere bestemmelser om fordeling mellem sælgerne af de mængder sukkerroer, som fabrikanten tilbyder at købe, men at lovgiver endnu ikke havde vedtaget regler herom.
80. Domstolen fastslog endvidere, at medlemsstaterne i tilfælde af, at der ikke findes fællesskabsbestemmelser eller kontrakter, som er indgået inden for rammerne af en brancheaftale, er berettiget til at foretage denne fordeling i henhold til bestemmelserne i deres egen nationale ret.
81. Domstolen konkluderede, at forordning nr. 1785/81 ikke er til hinder for at anvende national konkurrence- og selskabsret på spørgsmålet om fordeling af sukkerroemængderne inden for kvote A og B mellem sælgerne af disse mængder. Domstolen tilføjede, at selv om medlemsstaterne er beføjede til at anvende deres nationale ret, er de imidlertid ikke fritaget for at overholde de principper og almindelige regler, der gælder for den fælles landbrugspolitik.
82. Det er på ingen måde i de relevante retsakter præciseret, at en kvotenedgang skal udløse en økonomisk kompensation. Såfremt fællesskabslovgiver havde ønsket en sådan kompensation, ville lovgiver have angivet det. ACOR, ARJ og Kommissionen har – efter min mening på overbevisende måde – dokumenteret, at dette ville være uforeneligt med den retlige karakter af begrebet sukkerkvote. Herefter, og henset til, at Domstolen i Mörlins-dommen (28) har bekræftet, at selv om medlemsstaterne er beføjede til at anvende deres nationale ret, er de imidlertid ikke fritaget for at overholde de principper og almindelige regler, der gælder for den fælles landbrugspolitik, kan denne dom ikke påberåbes for at begrunde en økonomisk kompensation til fusionerede virksomheder.
83. Hvad angår den ligeledes af Azucarera Ebro påberåbte dom i sagen Cavarzere Produzioni Industriali m.fl. (29) bekræfter den blot den brede »handlebeføjelse «, som artikel 25 i forordning nr. 1785/81 tildeler medlemsstaterne, uden at der af denne dom kan udledes noget om muligheden for at overføre kvoter mod vederlag.
84. Tilbage står herefter den spanske regerings argument om, at enhver omfordeling af kvoter skal ske efter markedsmekanismerne og under anvendelse af rationelle økonomiske kriterier.
85. Det skal imidlertid fastslås, at selve udtrykket »markedsordning« for sukker begrebsmæssigt befinder sig meget langt fra »markedsmekanismerne« i en liberal økonomi. Formålet med markedsordningen er i høj grad at beskytte sukkerroeproducenterne og de sukkerproducerende virksomheder mod de hårde markedskræfter. Som det fremgår af 15. betragtning til forordning nr. 1785/81, er »de produktionskvoter, der tildeles virksomhederne, [...] et middel, der skal garantere producenterne fællesskabspriser« (der er højere end dem, de ville opnå, hvis markedskræfterne rådede), og sikre dem, »at de kan afsætte deres produktion« (hvilket, ved en manglende fælles markedsordning, uden tvivl ikke kunne ske til samme fordelagtige priser).
86. Ifølge samme betragtning »må kvoteoverførsler kun finde sted efter, at samtlige berørte parters interesser, navnlig sukkerroe- og sukkerrørproducenternes, er taget i betragtning« (denne sætning blev gentaget i artikel 25, stk. 1, i forordning nr. 1785/81). Tilsvarende fremgår det af artikel 1 i forordning nr. 193/82 (nu punkt I i bilag IV til forordning nr. 1260/2001), at »medlemsstaterne træffer de foranstaltninger, de finder nødvendige for at tilgodese sukkerroe- og sukkerrørproducenternes interesser, når en sukkerproducerende virksomhed, som har flere fabrikker, tildeles kvoter«. I henhold til artikel 4 i samme forordning kan foranstaltninger, der træffes i henhold til artikel 2 og 3 i samme forordning, kun iværksættes, såfremt »der tages hensyn til alle de berørte parters interesser«, og såfremt »den pågældende medlemsstat mener, at foranstaltningerne kan forbedre sukkerproduktionens og sukkerroeproduktionens eller sukkerrørsproduktionens struktur«.
87. Jeg mener herefter, som Kommissionen, »at overdragelsen af sukkerproduktionskvoter til den, som tilbyder den højeste pris, dvs. ud fra rent økonomiske betragtninger, ikke tager hensyn til de nævnte mål i almen interesse fastsat i fællesskabslovgivningen, og navnlig beskyttelsen af sukkerroe- og sukkerrørproducenternes interesser. Denne ordning gør det således ikke muligt for de nationale myndigheder at sikre disse interesser under de netop beskrevne betingelser. En nærmere analyse af den for den nationale domstol indbragte anfægtede aftale fører til den konklusion, at på trods af forbeholdet i den sjette betingelse (30), sikrer denne aftale ikke på tilstrækkelig vis en beskyttelse af sukkerroeproducenternes interesser«.
88. Det skal endelig fremhæves, at kvoterne ikke udgør egentlige koncessioner (de giver ikke brugsret til et gode i et bestemt begrænset tidsrum), rettigheder, der medfører en ejendomsret eller brugsret til visse løsøregenstande eller fast ejendom.
89. Indehaverne af kvoter råder ikke over en abstrakt værdi, som er absolut og ubetinget overdragelig, og hvis parametre er konstante og til enhver tid kan vurderes ud fra markedets sædvanlige kriterier. Kvoterne kan i øvrigt variere over tid. De kan, afhængig af behovene i den fælles landbrugspolitik, ændres eller endda ophæves af de offentlige myndigheder. De kan under ingen omstændigheder være genstand for en generel handel på et »ihændehaver«-marked, der ser bort fra de berørte erhvervsdrivendes egenskaber og kapacitet.
90. De almindelige principper for samt opbygningen af den fælles markedsordning for sukker, Domstolens retspraksis og Kommissionens beslutningspraksis fører alle til den konklusion, at kvoternes retlige karakter ikke giver medlemsstaten mulighed for, som den spanske regering har gjort, at bestemme, at overførslen af sukkerkvoter skal ske mod vederlag.
3. Er omfordelingen af sukkerkvoter mod vederlag i overensstemmelse med de grundlæggende mekanismer i den fælles markedsordning for sukker?
a) Indlæg for Domstolen
91. ACOR, som ARJ tilsluttede sig under retsmødet, gør endvidere gældende, at ordningen for overførsel af sukkerproduktionskvoter mod vederlag er i direkte modstrid med bestemmelserne om den fælles markedsordning for sukker, for så vidt som ordningen får en negativ indflydelse på kvoteordningens virke og på interventionspriserne.
92. ACOR bemærker, at en omfordeling af kvoten mod en herfor fastsat pris indebærer et salg, og dette medfører, at der i sukkerproduktionskæden tilføres en yderligere omkostning eller afgift for den virksomhed, der endelig opnår kvoten. Betalingen af denne pris har en negativ indflydelse på fastsættelsen af den endelige pris på varen.
93. ACOR fremhæver, at for hvert produktionsår beregner Kommissionen interventionsprisen for sukker baseret på en række elementer, der fremgår af bestemmelserne om den fælles markedsordning (de forskellige omkostninger, som virksomhederne skal afholde, omkostningerne ved forarbejdning af roerne, afskrivninger mv., mens grundprisen for roer er beregnet på grundlag af interventionsprisen). Bestemmelserne foreskriver ligeledes en præcis beregningsmåde for de afledte interventionspriser (som anvendes i underskudsområderne). Den eventuelle forekomst af en omkostning forbundet med tildelingen af sukkerproduktionskvoter bliver på intet tidspunkt hverken anerkendt eller endsige nævnt.
94. Derfor vil en ændring af den gældende ordning for tildeling af kvoter, hvorved der opstår en yderligere omkostning for de producerende virksomheder og sukkerroeproducenterne, og hvorved samtlige mekanismer for prisfastsættelse forvanskes, skade målene med og principperne for den fælles landbrugspolitik og vil være i strid med selve formålet med og karakteren af den fælles markedsordning. Princippet om, at kvoterne tildeles og overføres uden vederlag, er følgelig uløseligt forbundet med den fælles markedsordning.
95. ACOR nævner i denne henseende dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland (31) vedrørende en fælles markedsordning i kornsektoren:
»[...] de fælles markedsordninger hviler på princippet om et åbent marked, som enhver producent frit har adgang til på effektive konkurrencevilkår, og hvis funktion udelukkende reguleres ved foranstaltninger i henhold til disse ordninger selv. Navnlig kan medlemsstaterne ikke længere på områder, der er dækket af en fælles markedsordning – og så meget desto mindre, når denne ordning som i dette tilfælde bygger på fælles prisregler – ved ensidigt fastsatte, nationale bestemmelser gribe ind i en sådan prisdannelsesmekanisme, der følger af den fælles ordning (dom af 12.7.1990, sag C-35/88, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 3125, præmis 29)«.
96. ACOR tilføjer, at ud over en blot og bar overførsel af kvoter uden vederlag, havde den spanske regering andre, mindre indgribende, muligheder til rådighed, der kunne have gjort det muligt at mindske den styrkelse af den dominerende stilling, som den nye virksomhed opnåede efter fusionen, og som endvidere ville have øget mulighederne for en effektiv konkurrence på det spanske marked uden at overskride de bestemmelser, der regulerer den fælles markedsordning for sukker.
97. ACOR nævner i denne henseende flere muligheder, og navnlig afhændelse af en eller flere af de fabrikker, der tilhører de fusionerede virksomheder, hvilket bevirker, at den til fabrikken hørende kvote overføres til den nye ejer, eller at en selvstændig handlende får stillet en vis mængde sukker, der allerede er forædlet, til rådighed til interventionsprisen, i lighed med de betingelser, der stilles af Kommissionen i forbindelse med fusionen mellem Südzucker og Saint Louis (32) .
98. Ifølge Kommissionen
kan overførslen af kvoter mod vederlag give anledning til forstyrrelser, der kan skade rækkevidden og effektiviteten af fællesskabsordningen.
99. Azucarera Ebro
gør gældende, at i tilfælde af salg af fabrikker eller virksomheder mellem sukkerproducenter er den nationale myndighed forpligtet til straks at overføre kvoterne, og at intet i principperne for eller målene med den fælles markedsordning forhindrer medlemsstaten i at bestemme, at overførslen sker mod vederlag
100. Den spanske regering
finder, at omfordelingen af kvoter mod vederlag på ingen måde skader den fælles markedsordnings virke.
b) Stillingtagen
101. ACOR ’s argumentation, for så vidt den fremhæver, at tildelingen af kvoter mod vederlag påvirker fastsættelsen af priserne for sukker og sukkerroer, rører efter min opfattelse ved et væsentligt aspekt i den aktuelle problemstilling. Bestemmelserne vedrørende prisfastsættelsen udgør kernen i den fælles markedsordning for sukker.
102.
Som det fremgår af den af ACOR nævnte retspraksis, kan en medlemsstat ikke blande sig i prisfastsættelsen uden dermed at bringe selve formålet med den fælles markedsordning i fare.
103. Derfor konkluderer jeg, at de grundlæggende mekanismer i den fælles markedsordning for sukker også er til hinder for tildelingen af kvoter mod vederlag.
4. Sukkerproducenternes og sukkerroeproducenternes interesser – ligheds- og retssikkerhedsprincippet
a) Indlæg for Domstolen
104. ACOR
har fremført en række argumenter baseret på de yderst negative og særdeles kostbare følger, som forpligtelsen til at betale for den overførte sukkerkvote medfører, såvel for de sukkerproducerende virksomheder og andre virksomheder inden for branchen som for sukkerroeproducenterne og forbrugerne. ACOR bemærker, at den pris, som de sukkerproducerende virksomheder betaler til de roeproducenter, der forsyner dem med deres produkt, risikerer at blive påvirket, og at disse producenters indtægter derved reduceres.
105. ACOR fremhæver ligeledes, at i tilfælde af overtagelse mod vederlag skal virksomheden sørge for, at prisen for kvoten fremgår af virksomhedens regnskab. Virksomheden har været tvunget til at betale en pris for den nævnte kvote, mens den resterende del af denne virksomheds kvoter er tildelt uden vederlag.
106. Produktionskvoten er hidtil ikke fremgået af virksomhedernes balance, da der ikke er tale om et aktiv, der kan bogføres. Men i tilfælde af overdragelse ved licitation vil den virksomhed, der på en sådan måde opnår en kvote, være forpligtet til i medfør af dens regnskabsmæssige forpligtelser at angive dette samt prisen herfor i dens årsregnskab. Hvorledes skal man i så fald håndtere den resterende kvote, der er erhvervet uden vederlag?
107. Skal man pålægge samtlige virksomheder i branchen at bogføre deres kvoter til et af myndighederne fastsat beløb, der er proportionalt med den pris, der er betalt for en mængde på 30 000 tons?
108.
Endvidere gør ACOR gældende, at de praktiske problemer ikke blot er af regnskabsmæssig karakter. En omfordeling af kvoter mod vederlag risikerer ligeledes at skabe et marked for kvoter, hvor kvoten ikke nødvendigvis er forbundet med en reel og effektiv sukkerproduktion. Denne risiko vil endog kunne udstrækkes til fællesskabsniveau. Ifølge ACOR kunne den spanske regering f.eks. indgå en aftale med den franske regering, således at de spanske virksomheder købte kvoter, der var tildelt franske virksomheder (som alle er i overskud), med henblik på at afhjælpe det sukkerunderskud, der er på det spanske marked. Dette ville medføre en alvorlig fordrejning på det fælles sukkermarked og ville gøre reglerne om den fælles markedsordning for sukker fuldstændig virkningsløse.
109. I øvrigt vil følgerne af muligheden for en overførsel af sukkerkvoter mod vederlag først vise sig i fremtiden. Produktionskvoterne er et midlertidigt instrument til at regulere markedet, som fornyes ved successive forordninger. Hvis kvoteordningen imidlertid blev ophævet i fremtiden, ville det økonomiske tab for de virksomheder, der havde opnået kvoter mod vederlag, være åbenbart.
110. Endvidere ville de sukkerproducerende virksomheder i de øvrige lande i Den Europæiske Union, der havde en produktionskvote, opnå en konkurrencefordel i forhold til virksomhederne i Spanien, som skulle købe deres produktionskvote. Dette ville medføre en åbenbar tilsidesættelse af lighedsprincippet mellem producenterne samt en klar forskelsbehandling i strid med artikel 34, stk. 2, andet afsnit, EF.
111. ACOR gør ligeledes gældende, at forskelsbehandlingen ikke kun ville gøre sig gældende over for sukkerproducenterne, men ligeledes over for roeproducenterne. Eftersom andelsselskabet ACOR er en af de virksomheder, der kunne deltage i den offentlige licitation, og roeproducenterne er andelshavere, vil enhver forskelsbehandling i forhold til virksomheden have en fuldstændig og umiddelbar indflydelse på disse roeproducenter.
112. Ifølge Kommissionen
vil en præcis analyse af den beslutning, der er indbragt for den nationale domstol, føre til den konklusion, at på trods af forbeholdet i den sjette betingelse, sikrer denne beslutning ikke i tilstrækkelig grad beskyttelsen af roeproducenternes interesser. Navnlig kan man ifølge Kommissionen, ved at tage udgangspunkt i placeringen af fabrikkerne hos de tre grupper af spanske sukkerproducerende virksomheder, nemlig Azucarera Ebro, ACOR og ARJ, udlede følgende: En eventuel kvoteoverførsel til ACOR vil ikke kunne skade roeproducenterne, da denne virksomheds to fabrikker ligger i det nordlige produktionsområde, hvor Azucarera Ebro ligeledes har sine fabrikker. Derimod vil en kvoteoverførsel til ARJ kunne skade roeproducenterne, da ARJ’s eneste fabrik, der er beliggende i Linares i Jaén-provinsen (det sydlige produktionsområde), er relativt langt væk og isoleret fra de øvrige sukkerraffinaderier i det sydlige område. Tildelingen af nye sukkerproduktionskvoter til ARJ vil nødvendigvis føre til en indskrænkning af de områder, der er udlagt til roedyrkningen hos etablerede producenter i det nordlige produktionsområde, og til en udvidelse af roeproduktionen i områderne omkring Linares.
113. Under retsmødet anfægtede ARJ gyldigheden af denne analyse ved at gøre gældende, at den rådede over en fabrik, der behandlede 49,62% af roerne produceret i det centrale område.
114. Ifølge Azucarera Ebro
skal artikel 25 i forordning nr. 1785/81 fortolkes bredt. Når medlemsstaterne udøver den i henhold til denne artikel tildelte kompetence, skal de overholde retssikkerhedsprincippet over for de sukkerproducerende virksomheder. Kvoterne har karakter af en koncession, og derved opstår der for de sukkerproducerende virksomheder retlige interesser, som medlemsstaterne skal overholde. Den intervenerende part henviser i denne henseende til dommen i sagen Cavarzere Produzioni Industriali m.fl. (33) .
b) Stillingtagen
115. En omfordeling af sukkerkvoter mod vederlag påvirker utvivlsomt situationen for den eller de pågældende sukkerproducenter i forhold til andre erhvervsdrivende, hvis regnskabsmæssige situation ikke tynges af den pris, der er betalt for kvoten. Der er risiko for, at det samme kan ske for de roeproducenter, der er afhængige af de pågældende sukkerproducenter.
116. Følgende fremgår af Domstolens faste praksis:
»Traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit, som inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik indeholder et forbud mod forskelsbehandling, er alene et specifikt udtryk for det almindelige lighedsprincip, som indebærer, at ensartede forhold ikke må behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke må behandles ensartet, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet (dom af 20.9.1988, sag 203/86, Spanien mod Rådet, Sml. s. 4563, præmis 25, og af 17.4.1997, sag C-15/95, EARL de Kerlast, Sml. I, s. 1961, præmis 35)« (34) .
117. Lighedsprincippet er således under alle omstændigheder til hinder for en foranstaltning fra en national myndighed, der, som i denne sag, fører til en forskelsbehandling mellem erhvervsdrivende i sammenlignelige situationer.
118. Hvad angår den af Azucaera Ebro påberåbte retssikkerhed har vi allerede set, hvordan og hvorfor kvoterne ikke kan betragtes som velerhvervede rettigheder, som de erhvervsdrivende uforstyrret kan råde over.
119. Endelig kan en licitation resultere i en tildeling af kvoter til en virksomhed, der ligger for langt væk fra de roeproducenter, der traditionelt har leveret deres produktion til en af de fusionerede virksomheder. Det er uden tvivl derfor, at artikel 25, stk. 3, i forordning nr. 1785/81 og artikel 4 i forordning nr. 193/82 foreskriver, at de frigjorte kvotemængder skal gives til en eller flere virksomheder beliggende i samme område.
5. Svar på første del af det præjudicielle spørgsmål
120. Spørgsmålet fra den forelæggende ret skal derfor besvares med, at bestemmelserne i forordning nr. 1785/81 og i forordning nr. 193/82 er til hinder for, at en medlemsstats myndighed, der varetager udøvelsen af den administrative kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelser, bestemmer, at en sådan overførsel eller omfordeling foretages mod vederlag, og bestemmelserne er således til hinder for, at myndigheden pålægger den eller de virksomheder, der skal modtage kvoten, at udrede en økonomisk modydelse herfor.
B – Anden del af det præjudicielle spørgsmål
121. Anden del af spørgsmålet lyder således:
»b) Såfremt svaret [på spørgsmålets første del] er benægtende, er de nævnte bestemmelser [da] til hinder for, at prisen for den kvote, der skal overføres, og fordelingen af denne fastsættes ved hjælp af en offentlig licitation? Er de nævnte bestemmelser også til hinder for denne fremgangsmåde med offentlig licitation, såfremt det er bestemt, at der i forbindelse med omfordelingen af kvoter, som gennemføres ved hjælp af en sådan licitationsprocedure, vil blive truffet passende foranstaltninger med henblik på at undgå enhver mulig skadevirkning for de nationale sukkerroeavlere?«
122. Da jeg foreslår at besvare den første del af spørgsmålet bekræftende, er det efter min opfattelse ikke nødvendigt at besvare den anden del. Herefter vil jeg kun subsidiært undersøge de indlæg, der er afgivet desangående.
1. Indlæg for Domstolen
123. ACOR og ARJ
gør gældende, at det er åbenbart, at den offentlige licitationsprocedure implicit indebærer fastsættelse af en udgangspris, og at der følgelig er tale om en procedure mod vederlag. Henset til argumenterne fremsat i relation til spørgsmålets første del mener ACOR, at bestemmelserne i fællesskabsretten ligeledes er til hinder for, at prisen for at overføre kvoten og omfordele denne fastsættes ved hjælp af offentlig licitation. Ifølge ACOR er enhver procedure mod vederlag, hvad enten det drejer sig om offentlig licitation eller enhver anden procedure indeholdende en prisfastsættelse, uforenelig med fællesskabsbestemmelserne.
124. Azucarera Ebro
finder, at spørgsmålet om muligheden for at foretage en kvoteoverførsel ved hjælp af en offentlig licitationsprocedure er et rent bispørgsmål, for så vidt som det, der er af betydning, ikke er licitationsproceduren, men grundlaget for kvoteoverførslen, nemlig de aktiver, der overdrages, og de berørte parters interesser inden for det pågældende område.
125. Ifølge den spanske regering
er tildelingen af de pågældende sukkerkvoter ved offentlig licitation i overensstemmelse med rationelle økonomiske kriterier. En licitation sikrer, at prisen for kvoten fastsættes via markedsmekanismerne og ikke via myndighedens skønsmæssige beslutninger.
126. Endvidere er dette middel til af kvoter ikke uforenelig med nogen som helst bestemmelse i fællesskabsforordningerne.
127. Som allerede nævnt under punkt 87, finder Kommissionen, at overdragelsen af sukkerproduktionskvoter til den, som tilbyder den højeste pris, ikke tager hensyn til de nævnte mål i almenhedens interesse fastsat i fællesskabslovgivningen, og navnlig til beskyttelsen af sukkerroe- og sukkerrørproducenternes interesser.
128. En nærmere analyse af den for den nationale domstol indbragte beslutning fører til den konklusion, at på trods af forbeholdet i den sjette betingelse sikrer denne beslutning ikke på tilstrækkelig vis beskyttelsen af roeproducenternes interesser.
2. Stillingtagen
129. Offentlig licitation udgør blot en særlig form for omfordeling af kvoter mod vederlag.
130. Selv om det måtte antages, at der kan træffes effektive foranstaltninger med henblik på at undgå enhver negativ påvirkning af roeproducenterne, løber en licitation ikke desto mindre ind i samtlige de indvendinger, som er fremgået ovenfor vedrørende selve princippet om en tildeling mod vederlag. Som flere procesparter har fremhævet, ville denne tildelingsmåde indebære en ændring af selve det instrument, som kvoterne udgør, hvilket kan medføre forstyrrelser, der kan skade omfanget og virkningen af fællesskabsordningen.
131. Såfremt den anden del af det præjudicielle spørgsmål skal besvares, vil jeg følgelig foreslå Domstolen at fastslå, at bestemmelserne i forordning nr. 1785/81 og nr. 193/82 er til hinder for, at prisen for den kvota, der skal overføres, og omfordelingen af denne fastsættes gennem offentlig licitation, og at de er til hinder for afholdelsen af sådanne offentlige licitationer, selv når det er fastsat, at den omfordeling af kvoter, der foretages efter denne licitationsprocedure, ledsages af foranstaltninger, der forhindrer enhver eventuel negativ påvirkning af de nationale sukkerroeproducenter.
C – Tredje del af det præjudicielle spørgsmål
132. Tredje del af det præjudicielle spørgsmål lyder således:
»c) Er fortolkningen af fællesskabsbestemmelserne den samme, og skal svarene også være de samme efter Rådets forordning (EF) nr. 1260/2001 af 19. juni 2001 om den fælles markedsordning for sukker, hvorved de tidligere forordninger blev ophævet?«
133. De parter, der har afgivet indlæg, er enige om, at forordning nr. 1260/2001 ikke har ændret de for sagen relevante bestemmelser i fællesskabslovgivningen.
134. Jeg deler deres opfattelse og foreslår at besvare denne del af det præjudicielle spørgsmål med, at ikrafttrædelsen af forordning nr. 1260/2001 hverken ændrer fortolkningen af fællesskabsbestemmelserne eller Domstolens svar.
V – Forslag til afgørelse
135. På baggrund af min gennemgang foreslår jeg Domstolen at besvare første og tredje del af det præjudicielle spørgsmål således:
»1) Såfremt den kompetente myndighed i en medlemsstat, der varetager udøvelsen af den administrative kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelser, af hensyn til beskyttelsen af konkurrencen finder det nødvendigt, at der foretages en ny fordeling af sukkerproduktionskvoterne mellem de virksomheder, der er etableret i medlemsstaten, er bestemmelserne i Rådets forordning (EØF) nr. 1785/81 af 30. juni 1981 om den fælles markedsordning for sukker og bestemmelserne i Rådets forordning (EØF) nr. 193/82 af 26. januar 1982 om almindelige regler for overførsel af kvoter i sukkersektoren til hinder for, at denne myndighed bestemmer, at en sådan overførsel eller omfordeling foretages mod vederlag, og følgelig er disse bestemmelser til hinder for, at myndigheden pålægger den eller de virksomheder, der modtager kvoter, at udrede en økonomisk modydelse herfor.
2) Ikrafttrædelsen af Rådets forordning (EF) nr. 1260/2001 af 19. juni 2001 om den fælles markedsordning for sukker ændrer hverken fortolkningen af fællesskabsbestemmelserne eller Domstolens svar.«
(1) .
(2)
–	EFT L 177, s. 4.
(3)
–	EFT L 21, s. 3.
(4)
–	EFT L 178, s. 1.
(5)
–	EFT 1959-1962, s. 120.
(6)
–	Jf. dom af 29.10.1980, sag 139/79, Maizena mod Rådet, Sml. s. 3393, præmis 23, og af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Rådet, Sml. I, s. 4973.
(7)
–	Dom af 17.11.1993, sag C-134/92, Mörlins, Sml. I, s. 6017, præmis 17.
(8)
–	Dom af 13.3.1984, sag 16/83, Prantl, Sml. s. 1299, præmis 13.
(9)
–	Jf. dom af 23.1.1975, sag 51/74, Hulst, Sml. s. 79, præmis 25, af 18.5.1977, sag 111/76, Van den Hazel, Sml. s. 901, præmis 13, af 28.3.1984, forenede sager 47/83 og 48/83, Midden-Nederland og Van Miert, Sml. s. 1721, præmis 25, og den i fodnote 7 nævnte Mörlins-dom, præmis 17.
(10)
–	Dom af 7.4.1992, sag C-61/90, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 2407, præmis 22.
(11)
–	Dom af 14.7.1988, sag 90/86, Zoni, Sml. s. 4285, og af 19.3.1991, sag C-32/89, Grækenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 1321, præmis 20.
(12)
–	Den i fodnote 8 nævnte Prantl-dom, præmis 13.
(13)
–	Dom af 11.8.1995, sag C-1/94, Cavarzere Produzioni Industriali m.fl., Sml. I, s. 2363, præmis 33 og 34.
(14)
–	Jf. bl.a. den i fodnote 6 nævnte dom i sagen Maizena mod Rådet.
(15)
–	Nævnt i fodnote 7, præmis 16 og 17.
(16)
–	Jf. den i fodnote 7 nævnte Mörlins-dom, præmis 16 og 17.
(17)
–	EFT L 252, s. 1.
(18)
–	Nævnt i fodnote 13, præmis 34.
(19)
–	Beslutning, der ikke er offentliggjort, men hvis tyske version samt pressemeddelelse er tilgængelig på Kommissionens server; jf. ligeledes forudgående meddelelse, EFT 2001 C 211, s. 53.
(20)
–	Dom af 22.10.1991, sag C-44/89, Sml. I, s. 5119, præmis 27.
(21)
–	Dom af 24.3.1994, sag C-2/92, Sml. I, s. 955, præmis 19.
(22)
–	Dom af 27.9.1979, sag 230/78, Sml. s. 2749, præmis 21 og 22.
(23)
–	Nævnt i fodnote 7.
(24)
–	Nævnt i fodnote 19.
(25)
–	Nævnt i fodnote 13.
(26)
–	Interventionsprisen forhøjet med visse reelle udgifter.
(27)
–	Nævnt i fodnote 7.
(28)
–	Nævnt i fodnote 7.
(29)
–	Nævnt i fodnote 13.
(30)
–	Det bestemmes heri, at »i forbindelse med den kvoteomfordeling, som senere vil finde sted ved hjælp af en licitationsprocedure, træffer regeringen passende foranstaltninger til at undgå alle potentielle skadelige følgevirkninger for de indenlandske landbrugere, der dyrker sukkerroer«.
(31)
–	Nævnt i fodnote 10, præmis 22.
(32)
–	Beslutning nævnt i fodnote 19.
(33)
–	Nævnt i fodnote 13.
(34)
– Dom af 13.4.2000, sag C-292/97, Karlsson m.fl., Sml. I, s. 2737, præmis 39.