62011TJ0319
ΑΠΌΦΑΣΗ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΔΙΚΑΣΤΗΡΊΟΥ (τρίτο τμήμα)
της 8ης Απριλίου 2014 (
*1
)
«Κρατικές ενισχύσεις — Χρηματοπιστωτικός τομέας — Ενίσχυση προς άρση σοβαρής διαταραχής της οικονομίας κράτους μέλους — Άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ — Απόφαση με την οποία η ενίσχυση κρίνεται συμβατή με την εσωτερική αγορά — Όροι για την έγκριση της ενισχύσεως — Απαγόρευση εξαγορών — Συμβατό με τις ανακοινώσεις της Επιτροπής για τις ενισχύσεις στον χρηματοπιστωτικό τομέα στο πλαίσιο της οικονομικής κρίσεως — Αναλογικότητα — Ίση μεταχείριση — Αρχή της χρηστής διοικήσεως — Υποχρέωση αιτιολογήσεως — Δικαίωμα της ιδιοκτησίας»
Στην υπόθεση T‑319/11,
ABN Amro Group NV, με έδρα το Άμστερνταμ (Κάτω Χώρες), εκπροσωπούμενη από τους W. Knibbeler και P. van den Berg, δικηγόρους,
προσφεύγουσα,
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής, εκπροσωπούμενης από τους L. Flynn και S. Noë,
καθής,
με αντικείμενο αίτημα μερικής ακυρώσεως της αποφάσεως 2011/823/ΕΕ της Επιτροπής, της 5ης Απριλίου 2011, σχετικά με τα μέτρα C 11/09 (πρώην NN 53b/08, NN 2/10 και N 19/10) τα οποία έθεσε σε εφαρμογή το Ολλανδικό Δημόσιο υπέρ τ[ης] ABN Amro […] NV (η οποία δημιουργήθηκε από τη συγχώνευση της Fortis Bank Nederland και της ABN AMRO N) (ΕΕ L 333, σ. 1),
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τρίτο τμήμα),
συγκείμενο από τους O. Czúcz (εισηγητή), πρόεδρο, I. Labucka και Δ. Γρατσία, δικαστές,
γραμματέας: Σ. Σπυροπούλου, υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 4ης Ιουνίου 2013,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Ιστορικό της διαφοράς
1
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εξέδωσε στις 5 Απριλίου 2011 την απόφαση 2011/823/ΕΕ, σχετικά με τα μέτρα C 11/09 (πρώην NN 53b/08, NN 2/10 και N 19/10) τα οποία έθεσε σε εφαρμογή το ολλανδικό δημόσιο υπέρ τ[ης] ABN Amro […] NV (η οποία δημιουργήθηκε από τη συγχώνευση της Fortis Bank Nederland και της ABN AMRO N) (ΕΕ L 333, σ. 1, στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση).
2
Υπό συνθήκες χρηματοπιστωτικής κρίσεως, ενώ ο διατραπεζικός δανεισμός είχε παγώσει τον Σεπτέμβριο του 2008, η Επιτροπή παρέσχε κατευθύνσεις με σειρά ανακοινώσεων σχετικά με τον σχεδιασμό και την εφαρμογή κρατικών ενισχύσεων υπέρ των τραπεζών. Η Επιτροπή αναγνώρισε με τις ανακοινώσεις αυτές ότι η σοβαρότητα της κρίσεως δικαιολογούσε τη χορήγηση ενισχύσεων κατ’ εφαρμογή του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ, καθόσον η διάταξη αυτή επιτρέπει τις κρατικές ενισχύσεις στην περίπτωση που είναι αναγκαίες για την άρση σοβαρής διαταραχής της οικονομίας κράτους μέλους.
3
Στις 25 Οκτωβρίου 2008, δημοσιεύθηκε η ανακοίνωση της Επιτροπής — Εφαρμογή των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων στα μέτρα που λήφθηκαν για τους χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς στο πλαίσιο της τρέχουσας παγκόσμιας χρηματοπιστωτικής κρίσης (ΕΕ C 270, σ. 8).
4
Δεδομένου ότι, το φθινόπωρο του 2008, υπό την πίεση της αγοράς, ολοένα και περισσότερα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης υποχρεώθηκαν να προβούν σε «προληπτικές» ανακεφαλαιοποιήσεις των τραπεζών, προκειμένου να βελτιωθούν οι συντελεστές κεφαλαιακής επάρκειάς τους και να διασφαλιστεί η παροχή πιστώσεων προς την πραγματική οικονομία, δημοσιεύθηκε η ανακοίνωση της Επιτροπής — H ανακεφαλαιοποίηση των χρηματοπιστωτικών οργανισμών στο πλαίσιο της τρέχουσας χρηματοπιστωτικής κρίσης: περιορισμός των ενισχύσεων στο ελάχιστο απαραίτητο και διασφαλίσεις έναντι αδικαιολόγητων στρεβλώσεων του ανταγωνισμού (ΕΕ 2009, C 10, σ. 2, στο εξής: ανακοίνωση για την ανακεφαλαιοποίηση).
5
Στη συνέχεια, κατά την περίοδο πριν από την έκδοση της προσβαλλομένης αποφάσεως δημοσιεύθηκαν η ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την αντιμετώπιση των απομειωμένων περιουσιακών στοιχείων στον κοινοτικό τραπεζικό τομέα (ΕΕ 2009, C 72, σ. 1) και η ανακοίνωση της Επιτροπής περί της αποκατάστασης της βιωσιμότητας και αξιολόγησης των μέτρων αναδιάρθρωσης στον χρηματοπιστωτικό τομέα στο πλαίσιο της παρούσας κρίσης βάσει των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων (ΕΕ 2009, C 195, σ. 9, στο εξής: ανακοίνωση για τις αναδιαρθρώσεις). Στη δεύτερη ανακοίνωση εκτίθενται τα κριτήρια που προτίθεται να εφαρμόζει η Επιτροπή ως προς τα μέτρα που αφορούν τις ενισχύσεις που χορηγούνται για την αναδιάρθρωση των τραπεζών λόγω της κρίσεως. Στην παράγραφο 5 της ανακοινώσεως διευκρινίζεται ότι τα σχέδια αναδιαρθρώσεως των τραπεζών πρέπει να στηρίζονται στους τρεις πυλώνες για τους οποίους είχε γίνει λόγος στις άλλες ανακοινώσεις: να διασφαλίζεται η μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα του λήπτη της ενισχύσεως χωρίς την ενίσχυση του κράτους, να εξασφαλίζεται κατάλληλος καταμερισμός των βαρών και, τέλος, να καταδεικνύεται η λήψη πρόσφορων μέτρων για να περιοριστούν οι στρεβλώσεις του ανταγωνισμού.
6
Στο πλαίσιο της παρούσας αποφάσεως οι ανακοινώσεις που μνημονεύθηκαν στις σκέψεις 3 έως 5 ανωτέρω, θα αναφέρονται από κοινού στο εξής ως «ανακοινώσεις».
7
Η ABN Amro Group NV (στο εξής: προσφεύγουσα ή ABN Amro) είναι χρηματοπιστωτικός οργανισμός που εδρεύει στο Άμστερνταμ (Κάτω Χώρες) και παρέχει τραπεζικές υπηρεσίες σε ιδιώτες, επιχειρήσεις και θεσμικούς πελάτες σε 28 χώρες. Η προσφεύγουσα κατέχει το 100 % των μετοχών της ABN Amro Bank NV, η οποία είναι οργανωμένη με βάση δύο τομείς δραστηριοτήτων: τη λιανική τραπεζική και τη διαχείριση περιουσίας, αφενός, και την εμπορική και επενδυτική τραπεζική, αφετέρου.
8
Η σημερινή οργανωτική δομή της ABN Amro προέκυψε από συμφωνία του 2007 μεταξύ των εταιριών Fortis SA/NV, Royal Bank of Scotland και Banco de Santander με σκοπό την εξαγορά και τη διάσπαση της παλαιάς μητρικής εταιρίας ABN Amro Holding. Το φθινόπωρο του 2008, υπό συνθήκες χρηματοπιστωτικής κρίσεως και αβεβαιότητας ως προς τη μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα της Fortis, το Ολλανδικό Δημόσιο εξαγόρασε τη Fortis Bank Nederland (FBN), ολλανδική τράπεζα θυγατρική της Fortis, και ορισμένες επιχειρηματικές μονάδες της ABN Amro Holding (μεταξύ των οποίων περιλαμβανόταν η ABN Amro N). Το Ολλανδικό Δημόσιο αποφάσισε τη συγχώνευση της FBN και της ABN Amro N προκειμένου να δημιουργηθεί νέο νομικό πρόσωπο, ήτοι η ABN Amro, κατά τον σχεδιασμό που είχε προβλέψει η Fortis το 2007. Πριν την πραγματοποίηση αυτής της πράξεως συγκεντρώσεως, το Ολλανδικό Δημόσιο όφειλε να διασφαλίσει τη μεταβίβαση τμήματος της Hollandsche Bank-Unie και της IFN Finance BV κατ’ εφαρμογή της αποφάσεως της Επιτροπής, της 3ης Οκτωβρίου 2007, περί του συμβατού μιας συγκεντρώσεως με την εσωτερική αγορά (Υπόθεση COMP/M.4844 – Fortis/ABN Amro Assets) με βάση τον κανονισμό (ΕΚ) 139/2004 του Συμβουλίου (EE C 265, σ. 2) (αιτιολογικές σκέψεις 44 και 45 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
9
Οι εξαγορές για τις οποίες έγινε λόγος στην προηγούμενη σκέψη και οι πράξεις ανακεφαλαιοποιήσεως στις οποίες προέβη το Ολλανδικό Δημόσιο υπέρ της ABN Amro έδωσαν λαβή στη διαδικασία έρευνας C 11/2009. Καθόσον τα στοιχεία που αφορούν τις ενέργειες που οδήγησαν στην κίνηση της εν λόγω διαδικασίας, τη διενέργειά της και τους δικαιούχους της ενισχύσεως δεν είναι κρίσιμα για την επίλυση της υπό κρίση διαφοράς, γίνεται παραπομπή στη λεπτομερή περιγραφή τους στις αιτιολογικές σκέψεις 1 έως 157 της προσβαλλομένης αποφάσεως. Εκτός από τις ενδιάμεσες και προσωρινές αποφάσεις που εξέδωσε η Επιτροπή για τις προαναφερθείσες εξαγορές και πράξεις ανακεφαλαιοποιήσεως, στις αιτιολογικές αυτές σκέψεις περιγράφονται η πρώτη μορφή του σχεδίου αναδιαρθρώσεως για την ABN Amro το οποίο υπέβαλε στην Επιτροπή το Ολλανδικό Δημόσιο στις 4 Δεκεμβρίου 2009 (στο εξής: σχέδιο αναδιαρθρώσεως του Δεκεμβρίου 2009) καθώς και η επικαιροποιημένη μορφή του η οποία κατατέθηκε στις 8 Νοεμβρίου 2010 (στο εξής: σχέδιο αναδιαρθρώσεως του Νοεμβρίου 2010).
10
Στο πλαίσιο της διαδικασίας έρευνας έλαβαν χώρα διάφορες ανταλλαγές απόψεων και συναντήσεις μεταξύ του Ολλανδικού Δημοσίου, της ABN Amro και της Επιτροπής κατά το 2010 και το 2011 σχετικά με το περιεχόμενο και τη διάρκεια απαγορεύσεως εξαγορών, μέτρο δεσμεύσεως συμπεριφοράς το οποίο ήταν κατά την Επιτροπή αναγκαίο προκειμένου να κριθεί συμβατή με την εσωτερική αγορά η ενίσχυση που χορηγήθηκε στην ABN Amro.
11
Επειδή δεν κατέστη δυνατή η επίτευξη συμφωνίας ως προς τις λεπτομέρειες της απαγορεύσεως αυτής, η Επιτροπή εξέδωσε την προσβαλλόμενη απόφαση υπό όρους, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 7, παράγραφος 4, του κανονισμού (ΕΚ) 659/1999 του Συμβουλίου, της 22ας Μαρτίου 1999, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου [108 ΣΛΕΕ] (ΕΕ L 83, σ. 1). Με την απόφαση αυτή έκρινε ότι η ABN Amro έλαβε κρατική ενίσχυση υπό τη μορφή, αφενός, ενισχύσεως ανακεφαλαιοποιήσεως, το ποσό της οποίας εκτιμάται μεταξύ 4,2 και 5,45 δισεκατομμυρίων ευρώ (ήτοι ποσοστό μεταξύ 2,75 % και 3,5 % των σταθμισμένων ως προς τον κίνδυνο στοιχείων του ενεργητικού της) και, αφετέρου, ενισχύσεως ρευστότητας ποσού 71,7 δισεκατομμυρίων ευρώ (αιτιολογικές σκέψεις 279 και 280, καθώς και άρθρο 1 της προσβαλλομένης αποφάσεως). Εκτίμησε ότι το σχέδιο αναδιαρθρώσεως του Δεκεμβρίου 2009 το οποίο επικαιροποιήθηκε από το σχέδιο αναδιαρθρώσεως του Νοεμβρίου 2010 παρέχει επαρκείς ενδείξεις αποκαταστάσεως της μακροπρόθεσμης βιωσιμότητας της ABN Amro, περιέχει επαρκείς προβλέψεις για τον καταμερισμό των επιβαρύνσεων και προβλέπει πρόσφορα μέτρα για τον περιορισμό των αδικαιολόγητων στρεβλώσεων του ανταγωνισμού. Επομένως, η Επιτροπή έκρινε υπό όρους ότι το σχέδιο αναδιαρθρώσεως του Δεκεμβρίου 2009, όπως επικαιροποιήθηκε από το σχέδιο αναδιαρθρώσεως του Νοεμβρίου 2010, ήταν σύμφωνο με την ανακοίνωση για τις αναδιαρθρώσεις (αιτιολογική σκέψη 331 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
12
Οι όροι υπό τους οποίους η ενίσχυση κρίνεται συμβατή με την εσωτερική αγορά στο άρθρο 1 της προσβαλλομένης αποφάσεως, εξειδικεύονται στα άρθρα 3 έως 9 της εν λόγω αποφάσεως.
13
Η απαγόρευση εξαγορών που προβλέπει το άρθρο 5 της προσβαλλομένης αποφάσεως, που είναι η μοναδική διάταξη της οποίας το κύρος αμφισβητείται με την υπό κρίση προσφυγή, έχει ως εξής:
«1.   [Η ABN Amro] δεν επιτρέπεται να αποκτήσει μερίδιο ανώτερο του 5 % σε οποιαδήποτε επιχείρηση.
2.   Κατά παρέκκλιση της παραγράφου 1, [η ABN Amro] δύναται να προβεί σε εξαγορές εφόσον η συνολική ακαθάριστη σωρευτική τιμή αγοράς (εξαιρουμένης της ανάληψης ή μεταβίβασης χρέους αναφορικά με τις εν λόγω αποκτήσεις) που καταβάλλει [η ABN Amro] για το σύνολο των εν λόγω εξαγορών σε περίοδο τριών ετών από την ημερομηνία της [προσβαλλόμενης] απόφασης είναι κατώτερο των [εμπιστευτικό] (
1
) εκατ. ευρώ.
Η απαγόρευση της παραγράφου 1 δεν εφαρμόζεται σε περιπτώσεις εξαγορών ιδιωτικών κεφαλαίων από [την ABN Amro] εφόσον εντάσσονται στο επιχειρηματικό [της] σχέδιο και τον σχεδιασμένο προϋπολογισμό του τμήματος “Ιδιωτικών Επενδύσεων” του ομίλου όπως αυτός υποβλήθηκε στην Επιτροπή στις 5 Οκτωβρίου 2010.
Από το πεδίο εφαρμογής της απαγόρευσης της παραγράφου 1 αποκλείονται επίσης [εμπιστευτικό] μερίδια μετοχικού κεφαλαίου που αναλαμβάνονται από το τμήμα [της ABN Amro] “Ενέργεια, βασικά εμπορεύματα και μεταφορές” στο πλαίσιο της στήριξης της συνήθους χρηματοπιστωτικής δραστηριότητας εφόσον εντάσσονται στο επιχειρηματικό σχέδιο [της ABN Amro] και τον σχεδιασμένο προϋπολογισμό του εν λόγω τμήματος όπως αυτός υποβλήθηκε στην Επιτροπή στις 10 Ιανουαρίου 2010.
[…]
3.   Η απαγόρευση της παραγράφου 1 εφαρμόζεται για τουλάχιστον τρία χρόνια από την ημερομηνία της [προσβαλλόμενης] απόφασης ή μέχρι την ημερομηνία κατά την οποία η συμμετοχή των Κάτω Χωρών στο μετοχικό κεφάλαιο [της ABN Amro] πέσει κάτω από το 50 %, ανάλογα με το ποια ημερομηνία είναι η μεταγενέστερη. Η απαγόρευση αυτή παύει να έχει εφαρμογή το αργότερο με τη συμπλήρωση πέντε ετών από την ημερομηνία της [προσβαλλόμενης] απόφασης.
Σε περίπτωση που η απαγόρευση της παραγράφου 1 συνεχίσει να εφαρμόζεται για διάστημα μεγαλύτερο των τριών ετών από την ημερομηνία της [προσβαλλόμενης] απόφασης, η συνολική ακαθάριστη σωρευτική τιμή αγοράς που ισχύει βάσει του πρώτου εδαφίου της παραγράφου 2 αυξάνεται κατά [εμπιστευτικό] εκατ. ευρώ κατ’ έτος.»
Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
14
Η ABN Amro άσκησε την υπό κρίση προσφυγή με δικόγραφο της 14ης Ιουνίου 2011.
15
Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή, το Γενικό Δικαστήριο αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία και, στο πλαίσιο των μέτρων οργανώσεως της διαδικασίας που προβλέπει το άρθρο 64 του Κανονισμού Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου, έθεσε γραπτώς ερωτήσεις στους διαδίκους, οι οποίοι απάντησαν σε αυτές εντός της ταχθείσας προς τούτο προθεσμίας.
16
Οι διάδικοι αγόρευσαν και απάντησαν στις προφορικές ερωτήσεις του Γενικού Δικαστηρίου κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 4ης Ιουνίου 2013.
17
Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, το Γενικό Δικαστήριο ζήτησε από την ABN Amro να διευκρινίσει το αίτημά της να τηρηθεί το απόρρητο έναντι του κοινού για ορισμένες πληροφορίες που περιλαμβάνονται στα δικόγραφα, πράγμα που αυτή έπραξε εντός της ταχθείσας προθεσμίας. Η Επιτροπή κλήθηκε να διατυπώσει τις παρατηρήσεις της επί του αιτήματος αυτού, πράγμα που επίσης έπραξε εντός της ταχθείσας προθεσμίας.
18
Η προφορική διαδικασία περατώθηκε στις 16 Ιουλίου 2013.
19
Η ABN Amro ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
—
να ακυρώσει το άρθρο 5 της προσβαλλομένης αποφάσεως·
—
να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
20
Η Επιτροπή ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
—
να απορρίψει την προσφυγή εν μέρει ως απαράδεκτη και κατά τα λοιπά ως αβάσιμη·
—
να καταδικάσει την ABN Amro στα δικαστικά έξοδα.
Σκεπτικό
21
Προς στήριξη της προσφυγής της, η ABN Amro προβάλλει δύο λόγους ακυρώσεως. Με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως αμφισβητεί το περιεχόμενο της απαγορεύσεως εξαγορών που της επιβλήθηκε. Με τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως αμφισβητεί τη διάρκεια της απαγορεύσεως αυτής.
Επί του πρώτου λόγου ακυρώσεως ο οποίος αφορά το περιεχόμενο της απαγορεύσεως εξαγορών
22
Η ABN Amro υποστηρίζει ότι η ενίσχυση που της χορηγήθηκε δεν έχει ως αποτέλεσμα νόθευση του ανταγωνισμού, επειδή δεν κατέστη αναγκαία λόγω υπερβολικής αναλήψεως κινδύνων. Λαμβανομένης υπόψη της περιστάσεως αυτής, το περιεχόμενο της απαγορεύσεως εξαγορών που της επιβλήθηκε, καθόσον αφορά τον έλεγχο άνω του 5 % οποιασδήποτε επιχειρήσεως και οι εξαιρέσεις από αυτήν διατυπώνονται περιοριστικά, είναι υπερβολικά ευρύ και αντίθετο προς τα προβλεπόμενα, ιδίως, στην ανακοίνωση για τις αναδιαρθρώσεις. Εξάλλου, η επίδικη απαγόρευση είναι ευρύτερη από τις απαγορεύσεις που επιβλήθηκαν με αποφάσεις που εκδόθηκαν κατά το ίδιο χρονικό διάστημα σχετικά με κρατικές ενισχύσεις στον χρηματοπιστωτικό τομέα. Επιπλέον, η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη της επαρκώς κατά νόμον εναλλακτικούς τρόπους διατυπώσεως της εν λόγω απαγορεύσεως, οι οποίοι δικαιολογούνταν από τις ιδιαίτερες περιστάσεις της υποθέσεως και προτάθηκαν από το Ολλανδικό Δημόσιο και την ABN Amro κατά τη διάρκεια της διαδικασίας έρευνας.
23
Οι αιτιάσεις αυτές διαρθρώνονται σε τέσσερα σκέλη, τα οποία αφορούν, αντιστοίχως, παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ και εσφαλμένη εφαρμογή των ανακοινώσεων, παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως, καθώς και παραβίαση της αρχής της χρηστής διοικήσεως και έλλειψη της προβλεπόμενης στο άρθρο 296 ΣΛΕΕ αιτιολογίας.
Επί του πρώτου σκέλους, που αντλείται από παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ, καθώς και από εσφαλμένη εφαρμογή των ανακοινώσεων
24
Στο πλαίσιο του σκέλους αυτού προβάλλονται δύο αιτιάσεις οι οποίες αφορούν, αφενός, παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ και, αφετέρου, εσφαλμένη εφαρμογή των ανακοινώσεων. Επιβάλλεται να εξεταστεί κατ’ αρχάς η δεύτερη αιτίαση.
– Επί της δεύτερης αιτιάσεως, η οποία αντλείται από εσφαλμένη εφαρμογή των ανακοινώσεων
25
Προκαταρκτικώς, επιβάλλονται ορισμένες διευκρινίσεις σχετικά με το πλαίσιο εξετάσεως της υπό κρίση αιτιάσεως.
26
Πρώτον, η απαγόρευση εξαγορών συμπεριλαμβάνεται μεταξύ των όρων που έθεσε η Επιτροπή με τα άρθρα 3 έως 9 της προσβαλλομένης αποφάσεως προκειμένου η ενίσχυση που χορήγησε το Ολλανδικό Δημόσιο στην ABN Amro να κριθεί συμβατή με την εσωτερική αγορά κατ’ εφαρμογή του άρθρου 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 659/1999, βάσει του οποίου η Επιτροπή έχει την εξουσία να περατώνει την επίσημη διαδικασία έρευνας εκδίδοντας θετική απόφασή με όρους υπό τους οποίους μπορεί να θεωρηθεί συμβατή με την εσωτερική αγορά η συγκεκριμένη ενίσχυση. Συνεπώς, ο επίδικος όρος εμπίπτει στην εξέταση της συμβατότητας του μέτρου ενισχύσεως βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ στην οποία προέβη η Επιτροπή.
27
Η Επιτροπή υπενθυμίζει ορθώς ότι διαθέτει ευρεία εξουσία εκτιμήσεως για την εφαρμογή του άρθρου 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ της οποίας η άσκηση συνεπάγεται πολύπλοκες εκτιμήσεις οικονομικής και κοινωνικής φύσεως, οι οποίες πρέπει να πραγματοποιούνται εντός του πλαισίου της Ένωσης (αποφάσεις του Γενικού Δικαστηρίου της 6ης Απριλίου 2006, T-17/03, Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke κατά Επιτροπής, Συλλογή 2006, σ. II-1139, σκέψη 41, και της 12ης Μαΐου 2011, T-267/08 και T-279/08, Région Nord-Pas-de-Calais και Communauté d’agglomération du Douaisis κατά Επιτροπής, Συλλογή 2011, σ. II-1999, σκέψεις 129 και 132).
28
Η Επιτροπή μπορεί να θεσπίζει, προς άσκηση της ως άνω εξουσίας εκτιμήσεως, ενδεικτικούς κανόνες μέσω πράξεων, όπως οι ανακοινώσεις, εφόσον οι κανόνες αυτοί δεν παρεκκλίνουν από τις διατάξεις της Συνθήκης (βλ. απόφαση Région Nord-Pas-de-Calais και Communauté d’agglomération du Douaisis κατά Επιτροπής, σκέψη 27 ανωτέρω, σκέψη 130 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
29
Όπως υπενθυμίζει η ABN Amro, η Επιτροπή, θεσπίζοντας τέτοιους κανόνες συμπεριφοράς και αναγγέλλοντας με τη δημοσίευσή τους ότι θα τους εφαρμόζει στο εξής στις περιπτώσεις που οι κανόνες αυτοί αφορούν, αυτοπεριορίζεται κατά την άσκηση της εξουσίας εκτιμήσεως και δεν μπορεί να αποκλίνει από τους κανόνες αυτούς, διότι άλλως θα ελεγχθεί για ενδεχόμενη παραβίαση γενικών αρχών του δικαίου, όπως είναι η ίση μεταχείριση και η προστασία της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης (βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 11ης Σεπτεμβρίου 2008, C-75/05 P και C-80/05 P, Γερμανία κ.λπ. κατά Kronofrance, Συλλογή 2008, σ. I-6619, σκέψη 60 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία). Έτσι, στον συγκεκριμένο τομέα των κρατικών ενισχύσεων, η Επιτροπή δεσμεύεται από τα ρυθμιστικά πλαίσια που θεσπίζει και τις ανακοινώσεις που εκδίδει, στο μέτρο που δεν παρεκκλίνουν από τους κανόνες της Συνθήκης και τυγχάνουν αποδοχής από τα κράτη μέλη (βλ. απόφαση Γερμανία κ.λπ. κατά Kronofrance, προπαρατεθείσα, σκέψη 61 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία). Συνεπώς, στον δικαστή απόκειται να ελέγξει αν η Επιτροπή τήρησε τους κανόνες τους οποίους η ίδια θέσπισε (βλ. απόφαση Région Nord-Pas-de-Calais και Communauté d’agglomération du Douaisis κατά Επιτροπής, σκέψη 27 ανωτέρω, σκέψη 131 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
30
Δεύτερον, με την υπό κρίση αιτίαση δεν εξετάζεται ο έλεγχος της συμβατότητας της ενισχύσεως, αλλά το ζήτημα αν η Επιτροπή τήρησε τις ανακοινώσεις, από τις οποίες δεσμεύεται σύμφωνα με τη νομολογία που μνημονεύθηκε στη σκέψη 29 ανωτέρω, εκδίδοντας την απόφαση περί συμβατότητας υπό τον όρο απαγορεύσεως των εξαγορών που ορίζονται στο άρθρο 5 της προσβαλλομένης αποφάσεως.
31
Οι ανακοινώσεις, των οποίων τη νομιμότητα και τη δυνατότητα εφαρμογής δεν αμφισβητεί η ABN Amro, υπενθυμίζουν την εξουσία εκτιμήσεως της Επιτροπής όσον αφορά τις προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούνται προκειμένου να κρίνει συμβατό με το άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ ένα μέτρο ενισχύσεως που αίρει σοβαρή διαταραχή της οικονομίας κράτους μέλους, ιδίως, στην περίπτωση που θεσπίζει διαρθρωτικά μέτρα ή μέτρα δεσμεύσεως συμπεριφοράς. Η εξουσία αυτή, που αποτελεί έκφραση του περιθωρίου εκτιμήσεως που αναγνωρίζεται στην Επιτροπή όταν κρίνει επί της συμβατότητας μέτρου ενισχύσεως, πρέπει να συνεκτιμάται κατά την εξέταση αιτιάσεων που αντλούνται από παράβαση των ανακοινώσεων (βλ., υπ’ αυτή την έννοια και κατ’ αναλογία, απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 9ης Ιουλίου 2008, T-301/01, Alitalia κατά Επιτροπής, Συλλογή 2008, σ. II-1753, σκέψη 527).
32
Τρίτον, δεν είναι δυνατό να εκτιμηθεί η νομιμότητα της απαγορεύσεως εξαγορών, εάν το μέτρο αυτό απομονωθεί από το πλαίσιό του, όσον αφορά τους σκοπούς των αναδιαρθρώσεων των τραπεζών που επιβλήθηκαν στο πλαίσιο των ανακοινώσεων και τη σημασία του προφίλ κινδύνου της δικαιούχου τράπεζας κατά την εξέταση του συμβατού της ενισχύσεως. Εξάλλου, όσον αφορά τα διαρθρωτικά μέτρα ή τα μέτρα δεσμεύσεως συμπεριφοράς που συμπληρώνουν το σχέδιο αναδιαρθρώσεως που προτείνει το κράτος μέλος στην Επιτροπή προκειμένου να κριθεί ορισμένη ενίσχυση συμβατή με την εσωτερική αγορά, η Επιτροπή κατά την εξέταση του συμβατού της ενισχύσεως αξιολογεί το σύνολο των μέτρων που επιβλήθηκαν κατ’ αυτόν τον τρόπο. Η ABN Amro δεν αμφισβητεί εξάλλου την άποψη της Επιτροπής ότι δεν είναι δυνατόν να εκτιμηθεί μεμονωμένα η απαγόρευση εξαγορών.
33
Τέταρτον, οι διάδικοι συμφωνούν ως προς τον τριπλό σκοπό που επιδιώκουν τα μέτρα αναδιαρθρώσεως που επιβλήθηκαν στις τράπεζες δικαιούχους κρατικών ενισχύσεων στο πλαίσιο των ανακοινώσεων, και ιδίως της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις, την οποία ειδικά επικαλείται η προσβαλλόμενη απόφαση για να δικαιολογήσει την επιβολή της επίδικης απαγορεύσεως εξαγορών, ήτοι τη μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα του δικαιούχου οργανισμού, τον περιορισμό των ενισχύσεων στο ελάχιστο αναγκαίο και τον περιορισμό των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού.
34
Οι δύο ενότητες επιχειρημάτων της ABN Amro που αφορούν, αφενός, τη δικαιολόγηση της απαγορεύσεως εξαγορών και, αφετέρου, την έλλειψη διατάξεως στην προσβαλλόμενη απόφαση η οποία να επιτρέπει τη δυνατότητα υποβολής αιτήσεως για την έγκριση συγκεκριμένων συναλλαγών πρέπει να εξεταστούν λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω αρχών.
35
Πρώτον, όσον αφορά τη δικαιολόγηση της απαγορεύσεως εξαγορών, κατά την ABN Amro η εν λόγω απαγόρευση είναι υπερβολικά αυστηρή σε σχέση με τις αρχές που διαλαμβάνονται στις ανακοινώσεις καθόσον, κατ’ ουσίαν, αφενός, έχει εφαρμογή για κάθε είδους επιχείρηση και όχι μόνο για τις ανταγωνίστριες επιχειρήσεις ή τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα και, αφετέρου, εφαρμόζεται για κάθε εξαγορά μειοψηφικής συμμετοχής ποσοστού τουλάχιστον 5 %.
36
Η Επιτροπή αιτιολογεί την απαγόρευση εξαγορών, ιδίως, στις αιτιολογικές σκέψεις 309 έως 313 της προσβαλλομένης αποφάσεως, οι οποίες έχουν ως εξής:
«(309)
Ένα σχέδιο αναδιάρθρωσης θα πρέπει να καταδεικνύει με σαφήνεια ότι η ενίσχυση έχει περιοριστεί στο ελάχιστο απαραίτητο. Τα έξοδα που συνδέονται με την αναδιάρθρωση δεν θα πρέπει να επιβαρύνουν αποκλειστικά το δημόσιο, αλλά στο μέγιστο δυνατό βαθμό να συμμετέχουν και τα πρόσωπα που έχουν επενδύσει στην τράπεζα. Με άλλα λόγια, η τράπεζα και οι κάτοχοι κεφαλαίου της θα πρέπει να συμβάλλουν κατά το δυνατόν με ιδίους πόρους. Η ενίσχυση αναδιάρθρωσης θα πρέπει να περιορίζεται στην κάλυψη των εξόδων που απαιτούνται για την αποκατάσταση της βιωσιμότητας. Αυτό σημαίνει ότι δεν πρέπει να χορηγούνται σε μια επιχείρηση δημόσιοι πόροι που θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν για τη χρηματοδότηση δραστηριοτήτων που στρεβλώνουν τον ανταγωνισμό και οι οποίες δεν συνδέονται με τη διαδικασία αναδιάρθρωσης όπως, για παράδειγμα εξαγορές […].
(310)
Η [ανακοίνωση για τις αναδιαρθρώσεις] υπενθυμίζει ότι η απαγόρευση εξαγοράς είναι απαραίτητη για τη διατήρηση της ενίσχυσης στο ελάχιστο απαραίτητο. Το σημείο (23) της [ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις] αναφέρει ρητώς ότι “δεν πρέπει να χορηγούνται σε μια επιχείρηση δημόσιοι πόροι που θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν για τη χρηματοδότηση δραστηριοτήτων που στρεβλώνουν τον ανταγωνισμό και οι οποίες δεν συνδέονται με τη διαδικασία αναδιάρθρωσης. Παραδείγματος χάρη, η αγορά μετοχών σε άλλες εταιρείες ή οι νέες επενδύσεις δεν μπορούν να χρηματοδοτούνται από την κρατική ενίσχυση εκτός εάν αυτό είναι απαραίτητο για την αποκατάσταση της βιωσιμότητας”.
(311)
Η [ανακοίνωση για τις αναδιαρθρώσεις] επίσης συνδέει την απαγόρευση εξαγοράς με τις στρεβλώσεις ανταγωνισμού. Στα [σημεία] 39 και 40, η ανακοίνωση επεξηγεί ότι “[ο]ι κρατικές ενισχύσεις δεν πρέπει να χρησιμοποιούνται εις βάρος των ανταγωνιστών που δεν τυγχάνουν παρόμοιας κρατικής στήριξης” και ότι “οι τράπεζες δεν πρέπει καταρχήν να χρησιμοποιούν τις κρατικές ενισχύσεις για την εξαγορά ανταγωνιζόμενων επιχειρήσεων”. Ο όρος αυτός θα πρέπει να εφαρμόζεται επί τρία τουλάχιστον έτη και μπορεί να εξακολουθήσει να ισχύει μέχρι την ολοκλήρωση της περιόδου αναδιάρθρωσης ανάλογα με την έκταση, το μέγεθος και τη διάρκεια της ενίσχυσης.
(312)
Σύμφωνα με το σημείο 40 της [ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις], η ενίσχυση μπορεί να κηρυχθεί συμβατή μόνο υπό την προϋπόθεση ότι [η ABN Amro] θα εφαρμόσει αυστηρή απαγόρευση εξαγορών […] για τρία έτη από την ημερομηνία της παρούσας απόφασης. Η απαγόρευση εξαγορών θα πρέπει να επεκταθεί σε περίπτωση που το ολλανδικό δημόσιο συνεχίσει να κατέχει μερίδιο ανώτερο του 50 % [της ABN Amro] μετά την πάροδο τριών ετών. Ωστόσο, η διάρκεια της απαγόρευσης εξαγορών δεν μπορεί να υπερβαίνει τα πέντε έτη. Παρόλο που μέρος της ενίσχυσης έχει ήδη αποπληρωθεί, ορισμένα μέτρα […] δεν μπορούν να εξοφληθούν από την τράπεζα λόγω της μορφής υπό την οποία χορηγήθηκαν (π.χ. όχι υπό τη μορφή ενός υβριδικού χρεογράφου). Το τέλος της κρατικής ιδιοκτησίας αποτελεί υποκατάστατο μέσο για την εκτίμηση της λήξης του πλεονεκτήματος που παράγει η κρατική ενίσχυση.
(313)
Η Επιτροπή παρατηρεί ότι το [σχέδιο αναδιαρθρώσεως του Δεκεμβρίου 2009] (συμπληρωμένο με τις οικονομικές προβλέψεις για το πλέον δυσμενές σενάριο της 23ης Μαρτίου 2010) έδειξε ήδη ότι [η ABN Amro] έχει καταστεί μια βιώσιμη οντότητα η οποία όχι μόνο θα πρέπει να πραγματοποιήσει μια αξιοπρεπή απόδοση ιδίων κεφαλαίων αλλά και ότι αναμένεται να πραγματοποιήσει αξιοπρεπή κέρδη σε δυσμενέστερες οικονομικές συνθήκες. Το [σχέδιο αναδιαρθρώσεως του Νοεμβρίου 2010] επιβεβαίωσε την ανάλυση αυτή. Η εν λόγω επιστροφή στη βιωσιμότητα δεν εξαρτάται από τις εξαγορές. Η απαγόρευση εξαγορών επομένως δεν εμποδίζει την επιστροφή στη βιωσιμότητα.»
37
Πρώτον, η ABN Amro υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι, αντιθέτως προς την ευρεία απαγόρευση που της επιβλήθηκε με το άρθρο 5 της προσβαλλομένης αποφάσεως, θα πρέπει να απαγορεύονται μόνον οι εξαγορές που έχουν επιπτώσεις στον ανταγωνισμό. Επικαλείται συναφώς τις παραγράφους 39 και 40 της ανακοινώσεως της Επιτροπής σχετικά με την αντιμετώπιση των απομειωμένων περιουσιακών στοιχείων στον κοινοτικό τραπεζικό τομέα καθώς και τη δεύτερη περίοδο της παραγράφου 23 της ίδιας ανακοινώσεως. Το αυτό προκύπτει κατά την ABN Amro και από την ανακοίνωση για τα απομειωμένα περιουσιακά στοιχεία, που αφορά τη θέσπιση διασφαλίσεων οι οποίες να εμποδίζουν τη χρηματοδότηση στρατηγικής αναπτύξεως των δικαιούχων τραπεζών εις βάρος των ανταγωνιστών τους.
38
Η ABN Amro προσθέτει ότι με την αιτιολογική σκέψη 312 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η οποία υπενθυμίζει τον γενικό χαρακτήρα της απαγορεύσεως που της επιβλήθηκε, ερμηνεύεται εσφαλμένα η παράγραφος 40 της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις καθόσον η ανακοίνωση αυτή αφορά μόνο τις εξαγορές ανταγωνιστριών επιχειρήσεων.
39
Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι τα επιχειρήματα της ABN Amro στηρίζονται σε εσφαλμένη ερμηνεία της προσβαλλομένης αποφάσεως και της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις, κατ’ εφαρμογή της οποίας διατυπώθηκε η επίμαχη απαγόρευση εξαγορών, όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις 309 έως 312 της προσβαλλομένης αποφάσεως που παρατέθηκαν στη σκέψη 36 ανωτέρω.
40
Η παράγραφος 23 της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις αποτελεί την κύρια βάση της απαγορεύσεως εξαγορών που επιβλήθηκε εν προκειμένω, όπως σαφώς προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις 309 και 310 της προσβαλλομένης αποφάσεως, οι οποίες εντάσσονται στο σημείο 6.3.2 αυτής, τιτλοφορούμενο «Καταμερισμός επιβαρύνσεων/Ελάχιστο απαραίτητο».
41
Η εν λόγω παράγραφος 23 περιλαμβάνεται στο σημείο 3 της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις, τιτλοφορούμενο «Ίδια συνεισφορά από τον δικαιούχο (καταμερισμός επιβαρύνσεων)», και το κείμενο της, υπό τον τίτλο «Περιορισμός του κόστους αναδιάρθρωσης», έχει ως εξής:
«Η ενίσχυση αναδιάρθρωσης πρέπει να περιορίζεται στην κάλυψη του κόστους που είναι απαραίτητο για την αποκατάσταση της βιωσιμότητας. Αυτό σημαίνει ότι δεν πρέπει να χορηγούνται σε μια επιχείρηση δημόσιοι πόροι που θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν για τη χρηματοδότηση δραστηριοτήτων που στρεβλώνουν τον ανταγωνισμό και οι οποίες δεν συνδέονται με τη διαδικασία αναδιάρθρωσης. Παραδείγματος χάρη, η αγορά μετοχών σε άλλες εταιρείες ή οι νέες επενδύσεις δεν μπορούν να χρηματοδοτούνται από την κρατική ενίσχυση εκτός εάν αυτό είναι απαραίτητο για την αποκατάσταση της βιωσιμότητας […]».
42
Στην ως άνω παράγραφο 23 γίνεται παραπομπή, σε υποσημείωση, στη νομολογία σχετικά με τις κοινοτικές κατευθυντήριες γραμμές όσον αφορά τις κρατικές ενισχύσεις για τη διάσωση και την αναδιάρθρωση προβληματικών επιχειρήσεων (ΕΕ 1994, C 368, σ. 12), κατά την οποία η ενίσχυση για την αναδιάρθρωση πρέπει να είναι απολύτως αναγκαία για την αποκατάσταση της βιωσιμότητας της ενισχυομένης επιχειρήσεως, δηλαδή πρέπει όχι μόνο να εξυπηρετεί τον επιδιωκόμενο σκοπό της αναδιαρθρώσεως της οικείας επιχειρήσεως, αλλά και να είναι ανάλογη προς τον σκοπό αυτό, δηλαδή το ποσό ενισχύσεως που υπερβαίνει το αναγκαίο για την αποκατάσταση της βιωσιμότητας της δικαιούχου επιχειρήσεως δεν μπορεί κατ’ αρχήν να κριθεί επιλέξιμο βάσει των εν λόγω κατευθυντηρίων γραμμών (απόφαση Schmitz‑Gotha Fahrzeugwerke κατά Επιτροπής, σκέψη 27 ανωτέρω, σκέψη 47).
43
Η αρχή του περιορισμού του ποσού της ενισχύσεως στο ελάχιστο αναγκαίο συνδέεται στενά με την αρχή ότι ο δικαιούχος της ενισχύσεως πρέπει να συνεισφέρει ο ίδιος προσηκόντως στις δαπάνες αναδιαρθρώσεως. Συναφώς, κατά την παράγραφο 22 της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις η τράπεζα και οι μέτοχοί της πρέπει να συνεισφέρουν στις δαπάνες αυτές όσο το δυνατόν περισσότερο με ίδιους πόρους, δεδομένου ότι η συνεισφορά αυτή είναι αναγκαία «για να εξασφαλιστεί ότι οι τράπεζες που διασώζονται φέρουν επαρκές μερίδιο της ευθύνης για τις συνέπειες της παρελθούσας συμπεριφοράς τους και να δημιουργηθούν τα κατάλληλα κίνητρα για τη μελλοντική συμπεριφορά τους».
44
Λαμβανομένων υπόψη των αρχών αυτών, η ABN Amro εκκινεί από εσφαλμένη αφετηρία, υποστηρίζοντας ότι η απαγόρευση εξαγορών, για την οποία γίνεται λόγος στην ανακοίνωση για τις αναδιαρθρώσεις, μπορεί να αφορά μόνο τις ανταγωνίστριες επιχειρήσεις. Πράγματι, η τελευταία περίοδος της παραγράφου 23 της εν λόγω ανακοινώσεως δεν διακρίνει ανάλογα με τον κλάδο δραστηριότητας των οικείων επιχειρήσεων. Εξάλλου, στην αρχή της εν λόγω παραγράφου αναφέρεται ότι οι εξαγορές πρέπει να έχουν ως σκοπό τη διασφάλιση της βιωσιμότητας της ενισχυόμενης οντότητας, άρα κάθε χρηματοδοτούμενη με κρατική ενίσχυση εξαγορά η οποία δεν είναι απολύτως αναγκαία για την αποκατάσταση της βιωσιμότητας της δικαιούχου εταιρίας παραβιάζει την αρχή του περιορισμού της ενισχύσεως στο απολύτως ελάχιστο.
45
Όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, η δεύτερη περίοδος της παραγράφου 23 της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις, η οποία αναφέρεται στην απαγόρευση χρηματοδοτήσεως δραστηριοτήτων «που [ενδέχεται να] στρεβλώνουν τον ανταγωνισμό», υπενθυμίζει ότι κάθε εξαγορά που δεν συνδέεται με τη διαδικασία της αναδιαρθρώσεως ενδέχεται, αυτή καθ’ εαυτήν, να στρεβλώσει τον ανταγωνισμό. Ειδικότερα, η νόθευση ή η απειλή νοθεύσεως του ανταγωνισμού αποτελεί συστατικό στοιχείο της κρατικής ενισχύσεως κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση του Δικαστηρίου της 2ας Σεπτεμβρίου 2010, C-399/08 P, Επιτροπή κατά Deutsche Post, Συλλογή 2010, σ. I-7831, σκέψη 39 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία). Η ABN Amro δεν αμφισβητεί εν προκειμένω ότι έλαβε κρατική ενίσχυση.
46
Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω εκτιμήσεων, η απαγόρευση εξαγορών την οποία προβλέπει το άρθρο 5 της προσβαλλομένης αποφάσεως δεν έπρεπε να αφορά μόνο συμμετοχές σε επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στον χρηματοπιστωτικό τομέα ή στις Κάτω Χώρες, αλλά δυνητικά μπορούσε να αφορά κάθε εξαγορά, δεδομένου ότι σκοπός είναι τα κεφάλαια της ενισχυόμενης τράπεζας να χρησιμοποιούνται για την επιστροφή του ποσού της ενισχύσεως πριν αυτή προβεί σε εξαγορές.
47
Ως προς το σημείο αυτό είναι επίσης κρίσιμο, όπως υπενθυμίζει η Επιτροπή, ότι, όπως εκτίθεται στις αιτιολογικές σκέψεις 304 έως 308 και 313 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η ABN Amro ήταν βιώσιμη οντότητα, πράγμα που είχαν καταδείξει τα σχέδια αναδιαρθρώσεως του Δεκεμβρίου 2009 και του Νοεμβρίου 2010, τα οποία έκαναν λόγο για αναμενόμενη απόδοση ιδίων κεφαλαίων ποσοστού περίπου [εμπιστευτικό] % για το 2012 και το 2013, όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 83 της προσβαλλομένης αποφάσεως. Η ίδια εξάλλου η ABN Amro προβάλλει την καλή οικονομική της κατάσταση. Κατά την αιτιολογική σκέψη 313 της προσβαλλομένης αποφάσεως, στην περίπτωση της ABN Amro, η αποκατάσταση της βιωσιμότητας δεν εξαρτιόταν συνεπώς από εξαγορές.
48
Ως εκ τούτου, απαγόρευση εξαγορών που αφορά επιχειρήσεις κάθε τομέα συνάδει προς τις αρχές που διαλαμβάνονται στις ανακοινώσεις και, ιδίως, στην ανακοίνωση για τις αναδιαρθρώσεις.
49
Το ως άνω συμπέρασμα δεν επηρεάζεται από την επίκληση των παραγράφων 39 και 40 της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις, οι οποίες περιλαμβάνονται στο σημείο 4 της εν λόγω ανακοινώσεως, τιτλοφορούμενο «Περιορισμός των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού και εξασφάλιση ενός ανταγωνιστικού τραπεζικού τομέα», στις αιτιολογικές σκέψεις 311 και 312 της προσβαλλομένης αποφάσεως, αφενός, προς υπόμνηση ότι η ανακοίνωση για τις αναδιαρθρώσεις προβλέπει επίσης την επιβολή απαγορεύσεων εξαγορών προκειμένου να εμποδιστεί η χρήση κρατικής ενισχύσεως εις βάρος των ανταγωνιστών και, αφετέρου, για τον καθορισμό της διάρκειας της απαγορεύσεως. Η αιτιολογική σκέψη 321 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η οποία περιλαμβάνεται στο σημείο 6.3.3 της εν λόγω αποφάσεως, τιτλοφορούμενο «Μέτρα για τον περιορισμό των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού», αναφέρει εξάλλου εν συντομία ότι πρέπει να διασφαλιστεί ότι η ABN Amro δεν θα κάνει χρήση της κρατικής ενισχύσεως για να αναπτυχθεί εις βάρος των ανταγωνιστών της, για παράδειγμα με την εξαγορά άλλων χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων.
50
Η ύπαρξη του δευτερεύοντος αυτού σκοπού δεν αποκλείει να είναι σαφώς η μέριμνα για τον περιορισμό της ενισχύσεως στο ελάχιστο αναγκαίο ο κύριος δικαιολογητικός λόγος της απαγορεύσεως εξαγορών που επιβλήθηκε εν προκειμένω. Εξάλλου, εν πάση περιπτώσει, η παράγραφος 39 της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις, κατά την οποία οι κρατικές ενισχύσεις δεν πρέπει να χρησιμοποιούνται εις βάρος των ανταγωνιστών που δεν τυγχάνουν παρόμοιας κρατικής στηρίξεως, καθώς και η παράγραφος 40 της εν λόγω ανακοινώσεως, που αφορά την προϋπόθεση ότι οι τράπεζες δεν πρέπει κατ’ αρχήν να χρησιμοποιούν τις κρατικές ενισχύσεις για την εξαγορά ανταγωνιστριών επιχειρήσεων, δεν μπορούν να ερμηνευθούν μεμονωμένα, αλλά πρέπει να συνδυαστούν με την αρχή του περιορισμού της ενισχύσεως στο ελάχιστο αναγκαίο. Ειδικότερα, στην παράγραφο 40 της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις περιλαμβάνεται υποσημείωση στην οποία υπενθυμίζεται ότι οι δαπάνες της αναδιαρθρώσεως πρέπει να περιορίζονται στο ελάχιστο αναγκαίο ποσό για την αποκατάσταση της βιωσιμότητας της δικαιούχου επιχειρήσεως και γίνεται παραπομπή ως προς το σημείο αυτό στην παράγραφο 23 της ίδιας ανακοινώσεως, η οποία εξετάστηκε ανωτέρω.
51
Δεύτερον, η ABN Amro προβάλλει ότι, εφόσον η απαγόρευση εξαγορών αφορά συμμετοχές άνω του ορίου του 5 % του εταιρικού κεφαλαίου και όχι εξαγορές με τις οποίες εξασφαλίζεται έλεγχος κατά την έννοια των κανόνων της Ένωσης για τις συγκεντρώσεις, τίθεται εν αμφιβόλω η δυνατότητά της να συμμετέχει σε κοινές επιχειρήσεις, οι οποίες είναι συχνά χρήσιμες στον χρηματοπιστωτικό τομέα για την ανάπτυξη νέων προτύπων, τη διασφάλιση της λειτουργίας των χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών ή την εξασφάλιση των υπηρεσιών πληρωμών.
52
Ως προς το σημείο αυτό, η ABN Amro αμφισβητεί επίσης το ότι η απαγόρευση δεν περιορίστηκε μόνο στην απόκτηση μετοχών και το ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν ορίζει τι νοείται ως έλεγχος «μερ[ιδίου] ανώτερο[υ] του 5 %» οποιασδήποτε επιχειρήσεως, με αποτέλεσμα το πεδίο εφαρμογής της απαγορεύσεως να ενδέχεται να περιλαμβάνει, για παράδειγμα, και δικαιώματα εκ συμβάσεως.
53
Ούτε τα επιχειρήματα αυτά αποδεικνύουν παράβαση της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις.
54
Όπως επισημαίνει η Επιτροπή, η παράγραφος 23 της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις αναφέρεται γενικώς στην απαγόρευση «αγορά[ς] μετοχών σε άλλες εταιρείες ή […] νέ[ων] επενδύσε[ων]» και άρα δεν περιορίζεται σε συμμετοχές που εξασφαλίζουν τον έλεγχο. Διαφορετική ερμηνεία δεν θα διασφάλιζε εξάλλου τον σκοπό της αρχής του περιορισμού της ενισχύσεως στο ελάχιστο αναγκαίο, που υπενθυμίστηκε στη σκέψη 44 ανωτέρω. Επομένως, οι τρόποι αποκτήσεως των συμμετοχών ή ο όρος «επιχείρηση» που χρησιμοποιείται στο άρθρο 5 της προσβαλλομένης αποφάσεως δεν έπρεπε να τύχουν περαιτέρω διευκρινίσεως, ούτε ήταν αναγκαίο να οριστεί η έννοια του ελέγχου «μερ[ιδίου] ανώτερο[υ] του 5 %».
55
Τρίτον, από κανένα από τα υπόλοιπα επιχειρήματα που προέβαλε η ABN Amro δεν μπορεί να αποδειχθεί παράβαση της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις.
56
Πρέπει να απορριφθεί το επιχείρημα της ABN Amro ότι θα έπρεπε να είναι ελεύθερη να προβαίνει σε εξαγορές, επειδή, αφενός, η αναδιάρθρωσή της έχει ολοκληρωθεί και, αφετέρου, δεδομένης της οικονομικής της ευρωστίας, οι συμπληρωματικές εξαγορές στις οποίες προτίθεται να προβεί δεν θα χρηματοδοτούνταν από κρατική ενίσχυση, με αποτέλεσμα να μην έχει εφαρμογή στην περίπτωσή της η παράγραφος 23 της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις. Όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, δεδομένου ότι η ολοκλήρωση της αναδιαρθρώσεως της ABN Amro κατέστη δυνατή χάρη σε κρατικούς πόρους, η μεταγενέστερη κερδοφορία της πρέπει να χρησιμοποιηθεί για την επιστροφή της ενισχύσεως στο Ολλανδικό Δημόσιο, κατ’ εφαρμογή της στρατηγικής εξόδου που υποβλήθηκε στην Επιτροπή, ιδίως στο πλαίσιο του σχεδίου αναδιαρθρώσεως του Δεκεμβρίου 2009 βάσει του οποίου το Ολλανδικό Δημόσιο δεσμεύθηκε ότι τα πλεονασματικά κεφάλαια θα διανέμονται ως μέρισμα.
57
Ομοίως, όσον αφορά το επιχείρημα ότι, στην περίπτωση της ABN Amro, οι εξαγορές δεν μπορούν να προκαλέσουν καθυστέρηση στην επιστροφή της ενισχύσεως, επειδή η τράπεζα ανήκει στο Ολλανδικό Δημόσιο και δεν είναι δυνατή η επιστροφή της ενισχύσεως που έλαβε τη μορφή κεφαλαίου, η εκτίμηση της Επιτροπής ότι το άρθρο 5 της προσβαλλομένης αποφάσεως σκοπό έχει να διασφαλίσει ότι, σε περίπτωση πλεονάζοντος κεφαλαίου, το κεφάλαιο αυτό δεν θα χρησιμοποιηθεί για την επίτευξη αναπτύξεως μέσω εξαγορών μεγαλύτερης από την προβλεπόμενη στο σχέδιο αναδιαρθρώσεως δεν είναι προδήλως εσφαλμένη, καθόσον το πλεονάζον αυτό κεφάλαιο μπορεί να χρησιμοποιηθεί, για παράδειγμα, για την καταβολή εκτάκτου μερίσματος στο Δημόσιο.
58
Όσον αφορά το επιχείρημα της ABN Amro ότι η πολιτική της για τα μερίσματα, βάσει της οποίας υποχρεούται να καταβάλλει στο Ολλανδικό Δημόσιο το 40 % των ετήσιων κερδών, την εμποδίζει να συγκεντρώσει κεφάλαια τα οποία θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν για εξαγορές, η ίδια αναγνωρίζει ότι η πολιτική αυτή δεν αποκλίνει από τη συνήθη πρακτική όσον αφορά την καταβολή μερισμάτων στους μετόχους. Εκτός από το ότι, όπως επισημαίνει η Επιτροπή, χωρίς να την αντικρούει επ’ αυτού η ABN Amro, πρόκειται για μη δεσμευτικό σκοπό, είναι σαφές ότι η διανομή μέρους των ετήσιων κερδών στους μετόχους δεν αποκλείει κάθε ενδεχόμενο η τράπεζα να έχει επαρκείς πόρους για να προβεί σε εξαγορές.
59
Όσον αφορά το επιχείρημα της ABN Amro ότι, στην περίπτωση που οι διασφαλίσεις ήταν αναγκαίες πέρα από τη στοχευόμενη αναλογία διανομής, η Επιτροπή θα έπρεπε να αποδεχθεί τη μέθοδο συμψηφισμού που πρότεινε, κατά την οποία θα προέβαινε σε εξαγορές μόνο με χρήση εσόδων από μεταβιβάσεις, η Επιτροπή υποστηρίζει ορθώς ότι ο μηχανισμός αυτός δεν θα ήταν σύμφωνος με την αρχή του περιορισμού της ενισχύσεως στο ελάχιστο αναγκαίο, η οποία σκοπό έχει, όπως υπενθυμίστηκε στη σκέψη 44 ανωτέρω, τα κεφάλαια της δικαιούχου της ενισχύσεως τράπεζας να χρησιμοποιούνται για την επιστροφή της ενισχύσεως πριν αυτή προβεί σε εξαγορές, με την εξαίρεση των εξαγορών που είναι επιβεβλημένες για τη διασφάλιση της βιωσιμότητας της τράπεζας. Ειδικότερα, κατά την Επιτροπή, το γεγονός ότι η ABN Amro είχε στη διάθεσή της πόρους για να προβεί σε εξαγορές κατά τα έτη μετά την ανακεφαλαιοποίησή της από το κράτος αποδεικνύει ότι η ενίσχυση δεν ήταν περιορισμένη στο αναγκαίο μέτρο για την αποκατάσταση της βιωσιμότητάς της.
60
Όσον αφορά το επιχείρημα ότι η ABN Amro υφίσταται απώλειες αποδοτικότητας επειδή της επιβλήθηκε απαγόρευση αναπροσαρμογής του χαρτοφυλακίου της μέσω μεταβιβάσεων και εξαγορών, λαμβανομένου ιδίως υπόψη ότι είναι αντιμέτωπη με διασκορπισμένα στοιχεία ενεργητικού των οποίων κατέστη διάδοχος, υπενθυμίζεται ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν απαγορεύει τις μεταβιβάσεις και εξαιρεί από την απαγόρευση τόσο τις ήσσονος αξίας εξαγορές όσο και ορισμένες κατηγορίες εξαγορών (βλ. επίσης την εξέταση του δευτέρου σκέλους κατωτέρω), αλλά αυτό δεν σημαίνει ότι τα έσοδα από τις μεταβιβάσεις αυτές εξαιρούνται από την υποχρέωση περιορισμού της ενισχύσεως στο ελάχιστο αναγκαίο. Εξάλλου, διαπιστώνεται ότι η ABN Amro προβάλλει απλώς ένα γενικό επιχείρημα το οποίο δεν υποστηρίζεται από κανένα συγκεκριμένο αποδεικτικό στοιχείο. Κατά τα λοιπά, όσον αφορά το επιχείρημα της ABN Amro, το οποίο επίσης προβλήθηκε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ότι η Επιτροπή δεν μπορούσε να της απαγορεύσει, ιδίως, να προβαίνει σε συναλλαγές για τα διασκορπισμένα στοιχεία ενεργητικού της Fortis που βρίσκονταν εκτός των Κάτω Χωρών, συναλλαγές οι οποίες είναι αναγκαίες για τη διασφάλιση ελάχιστου βαθμού αποδοτικότητας για τις δραστηριότητές της ιδιωτικής τραπεζικής στις Κάτω Χώρες, αρκεί η επισήμανση ότι κατά την ανακοίνωση για τις αναδιαρθρώσεις κριτήριο για τη λήψη διορθωτικών μέτρων δεν είναι η αποδοτικότητα των δραστηριοτήτων της δικαιούχου της ενισχύσεως τράπεζας, αλλά η βιωσιμότητά της. Οι πρακτικές δυσχέρειες που ενδεχομένως αντιμετώπισε η ABN Amro κατά τη διαδικασία καθορισμού των συγκεκριμένων συναλλαγών επειδή δεν είχε ολοκληρωθεί η διαδικασία ενοποιήσεως μεταξύ της FBN και της ABN Amro N δεν επηρεάζουν την ως άνω εκτίμηση.
61
Όσον αφορά το επιχείρημα που προέβαλε η ABN Amro σχετικά με το αν είναι εύλογη η απαγόρευση εξαγορών χωρίς την επιβολή περιορισμού στην ανάπτυξη των υφιστάμενων δραστηριοτήτων της δικαιούχου τράπεζας, για παράδειγμα υπό τη μορφή περιορισμού ως προς την αύξηση του ισολογισμού, δεδομένου ότι ένας περιορισμός που αφορά αποκλειστικά τις εξαγορές αποδεικνύει αυθαίρετη μεροληψία κατά της αναπτύξεως μέσω εξαγορών, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η αρχή του περιορισμού της ενισχύσεως στο ελάχιστο αναγκαίο της επιτρέπει την επιβολή περιορισμού στην ανάπτυξη των υφιστάμενων δραστηριοτήτων της δικαιούχου τράπεζας, στην περίπτωση που από το σχέδιο αναδιαρθρώσεως προκύπτει ότι η αναμενόμενη ανάπτυξη είναι προδήλως δυσανάλογη προς εκείνη που είναι αναγκαία για τη διασφάλιση της μακροπρόθεσμης βιωσιμότητας της τράπεζας, κάτι που δεν συνέβαινε εν προκειμένω. Αρκεί να επισημανθεί συναφώς ότι η ABN Amro δεν αντικρούει το επιχείρημα της Επιτροπής, ότι το Ολλανδικό Δημόσιο εγγυήθηκε κατά τη διαδικασία έρευνας ότι η ανάπτυξη των υφιστάμενων δραστηριοτήτων της ABN Amro δεν θα ήταν μη κανονική. Λαμβανομένης υπόψη της καταστάσεως αυτής, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πρόδηλη πλάνη επειδή επικεντρώθηκε στις εξαγορές.
62
Τέλος, δεν μπορεί να ευδοκιμήσει το επιχείρημα της ABN Amro ότι η εκτίμηση της Επιτροπής συνεπάγεται εν τέλει ότι οι εξαγορές στις οποίες προβαίνει δικαιούχος ενισχύσεως αποδεικνύουν εξ ορισμού ότι η ενίσχυση δεν περιορίστηκε στο ελάχιστο αναγκαίο και ότι, ως εκ τούτου, δεν λαμβάνει υπόψη την απαιτούμενη κατά την ανακοίνωση για τις αναδιαρθρώσεις αιτιώδη συνάφεια μεταξύ της κρατικής ενισχύσεως και του τρόπου χρηματοδοτήσεως της εξαγοράς. Όπως ορθώς υποστηρίζει η Επιτροπή, δεδομένου ότι το χρήμα είναι αντικαταστατό, η πηγή της χρηματοδοτήσεως ορισμένης εξαγοράς δεν συνδέεται άμεσα και αναγκαία με συγκεκριμένο στοιχείο ενεργητικού ορισμένης τράπεζας. Η χρήση κεφαλαίων τα οποία δεν είναι κρατικής προελεύσεως για εξαγορές μπορεί να αποτελεί ένδειξη ότι υπερεκτιμήθηκε η ανάγκη ενισχύσεως.
63
Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι η ABN Amro δεν απέδειξε ότι η Επιτροπή παρέβη την ανακοίνωση για τις αναδιαρθρώσεις κρίνοντας ότι η αρχή του περιορισμού της ενισχύσεως στο ελάχιστο αναγκαίο της επιτρέπει την επιβολή απαγορεύσεως εξαγορών με τόσο ευρύ περιεχόμενο. Τούτο δε ισχύει κατά μείζονα λόγο αν ληφθεί υπόψη, αφενός, το περιθώριο εκτιμήσεως της Επιτροπής κατά την επίμαχη ανακοίνωση για τον καθορισμό των διαρθρωτικών μέτρων και των μέτρων δεσμεύσεως συμπεριφοράς που επιβάλλονται στον δικαιούχο ενισχύσεως και, αφετέρου, ότι, παρά την ύπαρξη πολύ σημαντικής ενισχύσεως, δεν επιβλήθηκε εν προκειμένω εις βάρος της ABN Amro κανένα διαρθρωτικό μέτρο, όπως θα εκτεθεί αναλυτικότερα στο πλαίσιο της εξετάσεως των λοιπών σκελών του πρώτου λόγου ακυρώσεως.
64
Δεύτερον, όσον αφορά την έλλειψη διατάξεως στην προσβαλλόμενη απόφαση η οποία να επιτρέπει τη δυνατότητα υποβολής αιτήσεως για την έγκριση συγκεκριμένων συναλλαγών, η ABN Amro υποστηρίζει ότι η Επιτροπή παρέβη την ανακοίνωση για τις αναδιαρθρώσεις επειδή αρνήθηκε να περιλάβει στην προσβαλλόμενη απόφαση διάταξη η οποία να επιτρέπει να της κοινοποιούνται προς έγκριση συγκεκριμένες εξαγορές, μολονότι τέτοιο αίτημα είχε υποβληθεί κατά τη διαδικασία έρευνας.
65
Υπενθυμίζεται συναφώς ότι η κατ’ εξαίρεση έγκριση εξαγορών εξετάζεται στην παράγραφο 41 της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις, η οποία περιλαμβάνεται στο σημείο 4 της εν λόγω ανακοινώσεως, τιτλοφορούμενο «Περιορισμός των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού και εξασφάλιση ενός ανταγωνιστικού τραπεζικού τομέα», και η οποία έπεται της παραγράφου 40 που αφορά την απαγόρευση εξαγορών ανταγωνιστριών εταιριών. Η παράγραφος 41 έχει ως εξής:
«Σε εξαιρετικές περιπτώσεις και μετά από κοινοποίηση, η Επιτροπή μπορεί να επιτρέψει εξαγορές όταν αποτελούν μέρος διαδικασίας εξυγίανσης αναγκαίας για την αποκατάσταση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας ή για την εξασφάλιση του αποτελεσματικού ανταγωνισμού. Η διαδικασία εξαγοράς πρέπει να τηρεί την αρχή της παροχής ίσων ευκαιριών σε όλους τους δυνητικούς αγοραστές και το αποτέλεσμα πρέπει να εξασφαλίζει συνθήκες αποτελεσματικού ανταγωνισμού στις σχετικές αγορές.»
66
Από τη ρύθμιση αυτή προκύπτει ότι, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, η εξουσία της να εγκρίνει εξαγορές, μετά από την έκδοση αποφάσεως για την έγκριση ενισχύσεων η οποία προβλέπει απαγόρευση εξαγορών, δεν προκύπτει από συγκεκριμένη σχετική διάταξη της προσβαλλομένης αποφάσεως, αλλά απορρέει από τις γενικές της εξουσίες ως διοικητικής αρχής, η οποία εφόσον εξέδωσε την προσβαλλόμενη απόφαση είναι αρμόδια να την καταργήσει ή να την τροποποιήσει. Η έλλειψη ειδικής μνείας της δυνατότητας αυτής στην προσβαλλόμενη απόφαση δεν μπορεί συνεπώς να θεωρηθεί παράβαση της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις. Επομένως, η αιτίαση πρέπει να απορριφθεί.
67
Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι η αιτίαση που αντλείται από παράβαση των ανακοινώσεων πρέπει να απορριφθεί.
– Επί της πρώτης αιτιάσεως που αντλείται από παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ
68
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η αιτίαση αυτή είναι απαράδεκτη, δεδομένου ότι στο δικόγραφο της προσφυγής δεν προβάλλεται επιχειρηματολογία σχετικά με παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ.
69
Ως προς το σημείο αυτό, είναι σαφές ότι η ABN Amro προβάλλει ότι, επειδή οι ανακοινώσεις περιέχουν κατευθυντήριες γραμμές για την εφαρμογή του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ, θα αποδείκνυε παράβαση της επίμαχης διατάξεως η στοιχειοθέτηση παρεκκλίσεως από τις κατευθυντήριες αυτές γραμμές εκ μέρους της Επιτροπής. Αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει η Επιτροπή, η αιτίαση αυτή πληροί τις προϋποθέσεις του άρθρου 44, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, του Κανονισμού Διαδικασίας, το οποίο προβλέπει ότι το δικόγραφο της προσφυγής περιέχει το αντικείμενο της διαφοράς και συνοπτική έκθεση των ισχυρισμών των οποίων γίνεται επίκληση.
70
Εντούτοις, ως προς την ουσία, η αιτίαση αυτή δεν μπορεί να ευδοκιμήσει. Ειδικότερα, δεδομένου ότι η αιτίαση που αντλήθηκε από παράβαση των ανακοινώσεων απορρίφθηκε και η ABN Amro δεν προέβαλε κανένα επιχείρημα πέρα από αυτά που αφορούσαν τη μη τήρηση των ανακοινώσεων αυτών προς στήριξη της αιτιάσεως περί παραβάσεως του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ, η δεύτερη αυτή αιτίαση πρέπει να απορριφθεί για τους ίδιους λόγους.
71
Ως εκ τούτου, το πρώτο σκέλος πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό του.
Επί του δευτέρου σκέλους, που αντλείται από παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας
72
Η ABN Amro υποστηρίζει ότι η Επιτροπή παραβίασε την αρχή της αναλογικότητας επειδή παρέλειψε να εξετάσει αν ήταν δυνατή η επιβολή μέτρου λιγότερο επαχθούς σε σύγκριση με την απαγόρευση εξαγορών με το ευρύ περιεχόμενο που ορίζεται στο άρθρο 5 της προσβαλλομένης αποφάσεως. Υπενθυμίζει ότι, κατά τη διοικητική διαδικασία, είχε προτείνει διάφορες εναλλακτικές διατυπώσεις, οι οποίες καθιστούσαν δυνατή την αντιμετώπιση των προβλημάτων της, λαμβάνοντας όμως πλήρως υπόψη τα συμφέροντα της Επιτροπής. Εξάλλου, όσον αφορά την αρχή ότι η κρατική ενίσχυση δεν πρέπει να χρησιμοποιείται για εξαγορές, η ABN Amro υποστηρίζει ότι παρέσχε εγγυήσεις ότι αυτό δεν θα συνέβαινε. Η ABN Amro υποστηρίζει επίσης ότι η εξαίρεση για τις ήσσονος αξίας εξαγορές που προβλέπει η προσβαλλόμενη απόφαση δεν καθιστά δυνατή την αντιμετώπιση των προβλημάτων της. Τέλος, η ABN Amro επισημαίνει ότι η ίδια η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι η κατάστασή της είναι καινοφανής και επιβεβαιώνει ότι η ανάγκη κρατικών μέτρων δεν προκύπτει από τις δραστηριότητες της FBN και της ABN Amro N. Δεδομένου ότι η χορηγηθείσα ενίσχυση δημιουργεί λιγότερες στρεβλώσεις σε σχέση με εγκριθείσες ενισχύσεις προς άλλα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, η Επιτροπή είχε την υποχρέωση να αναζητήσει τα λιγότερο περιοριστικά διορθωτικά μέτρα δεσμεύσεως συμπεριφοράς για να αντιμετωπίσει τις στρεβλώσεις που εντοπίστηκαν.
73
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το περιεχόμενο της απαγορεύσεως εξαγορών στην προσβαλλόμενη απόφαση καθορίστηκε σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας. Επισημαίνει ότι εξέτασε μεν όλες τις επιλογές που της προτάθηκαν από το Ολλανδικό Δημόσιο και από την ABN Amro, αλλά, επειδή αντιμετώπισε την αδιαλλαξία της δεύτερης ως προς το περιεχόμενο της εν λόγω απαγορεύσεως, επέβαλε όρο ο οποίος καθιστούσε δυνατή την επίτευξη των σκοπών της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις, διατυπώνοντάς τον με τον λιγότερο περιοριστικό τρόπο για την επίτευξη των σκοπών αυτών.
74
Η αρχή της αναλογικότητας απαιτεί να μην υπερβαίνουν οι πράξεις των θεσμικών οργάνων της Ένωσης τα όρια του πρόσφορου και αναγκαίου μέτρου για την επίτευξη των θεμιτών σκοπών που επιδιώκει η σχετική ρύθμιση, εξυπακουομένου ότι, όταν υφίσταται δυνατότητα επιλογής μεταξύ περισσότερων του ενός πρόσφορων μέτρων, πρέπει να επιλέγεται το λιγότερο επαχθές και ότι τα μειονεκτήματα που προκαλούνται δεν πρέπει να είναι υπέρμετρα σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς (βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 22ας Ιανουαρίου 2013, C‑283/11, Sky Österreich, σκέψη 50 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
75
Η αρχή της αναλογικότητας, ως γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης, αποτελεί κριτήριο νομιμότητας για κάθε πράξη των οργάνων της Ένωσης, συμπεριλαμβανομένων των αποφάσεων που λαμβάνει η Επιτροπή ως αρχή ελέγχου του ανταγωνισμού (απόφαση του Δικαστηρίου της 29ης Ιουνίου 2010, C-441/07 P, Επιτροπή κατά Alrosa, Συλλογή 2010, σ. I-5949, σκέψη 36).
76
Οι ανακοινώσεις κάνουν επίσης μνεία της υποχρεώσεως που υπέχει η Επιτροπή για τήρηση της αρχής της αναλογικότητας. Η ανακοίνωση για τις αναδιαρθρώσεις, ειδικότερα, περιέχει στο σημείο 4, το οποίο τιτλοφορείται «Περιορισμός των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού και εξασφάλιση ενός ανταγωνιστικού τραπεζικού τομέα», ενότητα με τίτλο «Εφαρμογή αποτελεσματικών και πρόσφορων μέτρων για τον περιορισμό των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού», όπου διευκρινίζεται ότι τα μέτρα για τον περιορισμό των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού θα πρέπει να είναι κατάλληλα προσαρμοσμένα για την αντιμετώπιση των στρεβλώσεων που εντοπίζονται σε αγορές στις οποίες δραστηριοποιείται η δικαιούχος τράπεζα αφού αποκατασταθεί η βιωσιμότητά της μετά την αναδιάρθρωση, τηρώντας παράλληλα κοινή πολιτική και κοινές αρχές. Διευκρινίζεται επίσης εκεί ότι η φύση και η μορφή των μέτρων αυτών εξαρτάται από δύο κριτήρια, ήτοι, πρώτον, το ύψος της ενισχύσεως και τους όρους και τις συνθήκες υπό τις οποίες χορηγήθηκε και, δεύτερον, τα χαρακτηριστικά της αγοράς ή των αγορών στις οποίες θα δραστηριοποιηθεί η δικαιούχος τράπεζα.
77
Τίθεται εντούτοις το ζήτημα του ακριβούς περιεχομένου και ορίων των υποχρεώσεων της Επιτροπής που απορρέουν από την τήρηση της ως άνω αρχής καθώς και των ορίων του ασκούμενου δικαστικού ελέγχου σε υπόθεση όπως η εν προκειμένω.
78
Πρέπει να συνεκτιμηθεί συναφώς το ιδιαίτερο πλαίσιο της προσβαλλομένης αποφάσεως και, ιδίως, της απαγορεύσεως εξαγορών, η οποία αμφισβητείται με την υπό κρίση προσφυγή. Όπως υπενθυμίστηκε στη σκέψη 10 ανωτέρω, κατά τη διαδικασία έρευνας έλαβαν χώρα διάφορες ανταλλαγές απόψεων μεταξύ του Ολλανδικού Δημοσίου, της ABN Amro και της Επιτροπής κατά τις οποίες το περιεχόμενο της απαγορεύσεως εξαγορών, καθώς και η διάρκειά της, αποτέλεσαν αντικείμενο διάφορων εναλλακτικών διατυπώσεων που προτάθηκαν από το Ολλανδικό Δημόσιο, επικουρούμενο από την ABN Amro. Η Επιτροπή, δεδομένου ότι δεν έκρινε καμία από τις προτάσεις αυτές ικανοποιητική, επέβαλε την απαγόρευση που ορίζει το άρθρο 5 της προσβαλλομένης αποφάσεως, βάσει του άρθρου 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 659/1999. Η εν λόγω απαγόρευση δεν αποτέλεσε ποτέ αντικείμενο συμφωνίας του Ολλανδικού Δημοσίου, οπότε δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα του σχεδίου αναδιαρθρώσεως ή των δεσμεύσεων που αυτό υπέβαλε.
79
Συνεπώς, σε περίπτωση όπως η εν προκειμένω, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η υποχρέωση της Επιτροπής για εξέταση του κατά πόσον ο επίμαχος όρος είναι σύμφωνος με την αρχή της αναλογικότητας εξασθενεί λόγω του ρόλου που διαδραμάτισε το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, δεδομένου ότι αυτό ούτε πρότεινε ούτε αποδέχθηκε τη δέσμευση αυτή.
80
Εντούτοις, όπως υπενθυμίστηκε κατά την εξέταση του πρώτου σκέλους του υπό κρίση λόγου ακυρώσεως (σκέψη 32 ανωτέρω), η απαγόρευση εξαγορών δεν είναι μεμονωμένο μέτρο, αλλά πρέπει κατ’ ανάγκην να εκτιμάται στο πλαίσιο των σχεδίων αναδιαρθρώσεως που υπέβαλε το Ολλανδικό Δημόσιο. Μολονότι η εν λόγω απαγόρευση δεν αποτελεί τυπικά τμήμα του εν λόγω σχεδίου, η Επιτροπή έκρινε την ενίσχυση συμβατή με την εσωτερική αγορά βάσει ακριβώς του συνόλου των μέτρων αυτών.
81
Εξάλλου, υπενθυμίστηκε επίσης κατά την εξέταση του πρώτου σκέλους του υπό κρίση λόγου ακυρώσεως (σκέψη 31 ανωτέρω) ότι, λαμβανομένης υπόψη της φύσεως του ελέγχου συμβατότητας, η Επιτροπή είχε ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως, ιδίως, ως προς το κατά πόσον ορισμένος συνδυασμός μέτρων καθιστά δυνατό να κριθεί η ενίσχυση συμβατή με την εσωτερική αγορά, οπότε ο συναφής έλεγχος που ασκεί το Γενικό Δικαστήριο είναι κατ’ ανάγκην περιορισμένος.
82
Υπό τις περιστάσεις της υπό κρίση υποθέσεως δεν είναι όμως αναγκαίο να κριθεί αν, λαμβανομένου υπόψη του περιορισμένου αυτού ελέγχου, το Γενικό Δικαστήριο μπορεί να εξετάσει αν η Επιτροπή έλεγξε την αναλογικότητα των κατ’ ιδίαν μέτρων, εφόσον, εν πάση περιπτώσει, εν προκειμένω, η Επιτροπή δεν παραβίασε την αρχή της αναλογικότητας επιβάλλοντας την απαγόρευση εξαγορών με το άρθρο 5 της προσβαλλομένης αποφάσεως.
83
Πρέπει, κατ’ αρχάς, να υπομνησθούν οι σκοποί που επιδιώκει η απαγόρευση εξαγορών. Όπως υπενθυμίστηκε στη σκέψη 33 ανωτέρω, τα μέτρα αναδιαρθρώσεως που επιβάλλονται κατ’ εφαρμογή της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις υπηρετούν τρεις σκοπούς, ήτοι τη μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα του δικαιούχου οργανισμού, τον περιορισμό της ενισχύσεως στο ελάχιστο αναγκαίο και τον περιορισμό των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού. Από τις αιτιολογικές σκέψεις 309 έως 313 της προσβαλλομένης αποφάσεως, οι οποίες παρατέθηκαν στη σκέψη 36 ανωτέρω, προκύπτει ότι η Επιτροπή επέβαλε την εν λόγω απαγόρευση προκειμένου να αποφευχθούν οι στρεβλώσεις του ανταγωνισμού, αλλά πρωτίστως με σκοπό να περιοριστεί η ενίσχυση στο ελάχιστο αναγκαίο σύμφωνα με την εν λόγω ανακοίνωση.
84
Από τα εκτεθέντα ανωτέρω κατά την εξέταση της δεύτερης αιτιάσεως του πρώτου σκέλους του υπό κρίση λόγου ακυρώσεως προκύπτει ότι η προβλεπόμενη στο άρθρο 5 της προσβαλλομένης αποφάσεως απαγόρευση εξαγορών δύναται προδήλως να ανταποκριθεί στους σκοπούς αυτούς. Δεδομένου ότι είναι μεν διατυπωμένη ευρέως, έχοντας ως αντικείμενο τις αποκτήσεις συμμετοχών άνω του 5 % σε οποιαδήποτε επιχείρηση (παράγραφος 1), προβλέπει όμως εξαιρέσεις για τις ήσσονος αξίας εξαγορές και για συγκεκριμένες άλλες εξαγορές (παράγραφος 2), η ως άνω απαγόρευση καθιστά δυνατό να διασφαλιστεί ότι η ABN Amro, στην οποία χορηγήθηκαν σημαντικοί κρατικοί οικονομικοί πόροι εν μέρει υπό μη επιστρέψιμη μορφή, δεν θα χρησιμοποιήσει τους εν λόγω πόρους για τη χρηματοδότηση δραστηριοτήτων που ενδέχεται να στρεβλώσουν τον ανταγωνισμό και οι οποίες δεν συνδέονται με τη διαδικασία αναδιαρθρώσεως.
85
Δεν μπορεί να ευδοκιμήσει το επιχείρημα της ABN Amro ότι η επίδικη απαγόρευση παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας επειδή η Επιτροπή απέρριψε διατυπώσεις απαγορεύσεως με πιο περιορισμένο περιεχόμενο, τις οποίες πρότειναν το Ολλανδικό Δημόσιο και η ίδια και οι οποίες επιτύγχαναν τους ίδιους σκοπούς, λαμβανομένης υπόψη της σημασίας που θεμιτά έδινε η Επιτροπή στην αρχή του περιορισμού της ενισχύσεως στο ελάχιστο αναγκαίο.
86
Ειδικότερα, κατά την εξέταση του πρώτου σκέλους επισημάνθηκε ότι η πολιτική μερισμάτων της ABN Amro δεν παρέχει διασφαλίσεις ως προς τη χρήση του πλεονάζοντος κεφαλαίου (σκέψη 58 ανωτέρω). Ομοίως, η επιλογή του περιορισμού της απαγορεύσεως στις αποκτήσεις συμμετοχών μεγαλύτερων από το 5 % σε άλλες επιχειρήσεις ή η λύση του συμψηφισμού μεταβιβάσεων και πιθανών εξαγορών δεν πληρούν το κριτήριο του περιορισμού της ενισχύσεως στο ελάχιστο αναγκαίο, το οποίο αποκλείει κάθε χρηματοδοτούμενη με κρατική ενίσχυση εξαγορά η οποία δεν είναι απολύτως αναγκαία για την αποκατάσταση της βιωσιμότητας της δικαιούχου εταιρίας (βλ., ιδίως, σκέψεις 47, 54 και 59 ανωτέρω). Εξάλλου, θα ήταν προδήλως πιο πολύπλοκη η εφαρμογή της μεθόδου συμψηφισμού που πρότεινε η ABN Amro, σύμφωνα με την οποία, κατ’ ουσίαν, η Επιτροπή θα αποδεχόταν νέες εξαγορές, εφόσον η αξία τους αντιστοιχούσε στην αξία μεταβιβάσεως στην οποία θα προέβαινε η τράπεζα, αλλά και ευχερέστερη η καταστρατήγησή της. Ως εκ τούτου, δεν αποδείχθηκε ότι πρόκειται για πρόσφορες εναλλακτικές λύσεις κατά την έννοια της νομολογίας που παρατέθηκε στη σκέψη 74 ανωτέρω.
87
Όσον αφορά την εναλλακτική διατύπωση της εξαιρέσεως από την απαγόρευση εξαγορών την οποία πρότειναν το Ολλανδικό Δημόσιο και η ABN Amro προκειμένου να εξαιρεθούν από την απαγόρευση οι εξαγορές «που αφορούν εταιρίες διαχειρίσεως, παροχής υπηρεσιών ή πληροφορικής τεχνολογίας με σκοπό την αύξηση της αποδοτικότητας των υφιστάμενων δραστηριοτήτων», υπενθυμίζεται ότι, κατόπιν αιτήματος της ABN Amro, το άρθρο 5, παράγραφος 2, της προσβαλλομένης αποφάσεως προβλέπει εξαίρεση, πέρα από τις ήσσονος αξίας εξαγορές, και για τις περιπτώσεις συμμετοχών σε μη εισηγμένες επιχειρήσεις που εντάσσονται στο πλαίσιο του επιχειρηματικού της σχεδίου και του προϋπολογισμού του τμήματος «Ιδιωτικών Συμμετοχών», καθώς και ορισμένες αποκτήσεις συμμετοχών εκ μέρους του τμήματος «Ενέργεια, βασικά εμπορεύματα και μεταφορές» της ABN Amro προς στήριξη της συνήθους δραστηριότητας χορηγήσεων, εφόσον εντάσσονται στο πλαίσιο του επιχειρηματικού σχεδίου της ABN Amro και του προϋπολογισμού του εν λόγω τμήματος.
88
Ομολογουμένως, κατά τη διοικητική διαδικασία, το Ολλανδικό Δημόσιο και η ABN Amro πρότειναν τη διατύπωση της εξαιρέσεως που παρατέθηκε στη σκέψη 87 ανωτέρω. Σε απάντηση της προτάσεως αυτής, η Επιτροπή δήλωσε ότι ήταν διατεθειμένη να εξετάσει πρόσθετες εξαιρέσεις από την απαγόρευση εξαγορών, αν αποδεικνυόταν ότι οι εξαγορές αυτές ήταν αναγκαίες για τη διασφάλιση της βιωσιμότητας της επιχειρήσεως. Η ABN Amro απάντησε ότι αδυνατούσε να προσδιορίσει συγκεκριμένες συναλλαγές, επειδή αυτό εξαρτιόταν από την ύπαρξη ελκυστικών στόχων συμβατών με το χαρτοφυλάκιό της στον τομέα της ιδιωτικής τραπεζικής και ότι διενεργούσε στρατηγική αξιολόγηση του χαρτοφυλακίου της. Δεδομένου όμως ότι έγινε δεκτό στο πλαίσιο της εξετάσεως του πρώτου σκέλους του υπό κρίση λόγου ακυρώσεως ότι η Επιτροπή δεν παρέβη τις ανακοινώσεις ούτε υπέπεσε σε πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως απαιτώντας την ύπαρξη συνδέσμου μεταξύ της δυνατότητας πραγματοποιήσεως εξαγορών και της διασφαλίσεως της βιωσιμότητας της τράπεζας, η στάση αυτή της Επιτροπής δεν αποτελεί παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, δεδομένου ότι η προταθείσα εξαίρεση προδήλως δεν καθιστούσε δυνατό στην Επιτροπή να διασφαλίσει ότι το ποσό της ενισχύσεως θα περιοριζόταν στο ελάχιστο αναγκαίο.
89
Γενικότερα, τα υποστηριζόμενα από την ABN Amro, ότι οι εξαιρέσεις από την απαγόρευση, όπως τις ορίζει η προσβαλλόμενη απόφαση, δεν καθιστούν δυνατή την αναγκαία αναπροσαρμογή του χαρτοφυλακίου στοιχείων του ενεργητικού της και εμποδίζουν την ικανοποιητική, κατά τη γνώμη της, λειτουργία της ενώ ορισμένες διατυπώσεις που είχε προτείνει θα είχαν καταστήσει δυνατή την προσαρμογή αυτή, δεν στοιχειοθετούν επίσης παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, δεδομένου ότι η αποδοτικότητα της δικαιούχου επιχειρήσεως δεν είναι, όπως υπενθυμίστηκε στη σκέψη 60 ανωτέρω, κριτήριο προβλεπόμενο στην ανακοίνωση για τις αναδιαρθρώσεις.
90
Επιπλέον, όσον αφορά το αν η Επιτροπή θα μπορούσε να έχει εξετάσει το ενδεχόμενο επιβολής περιορισμού ως προς την αύξηση του μεγέθους του ισολογισμού της ABN Amro αντί για την απαγόρευση εξαγορών που επέβαλε με την προσβαλλόμενη απόφαση, η ABN Amro δήλωσε, απαντώντας σε γραπτή ερώτηση του Γενικού Δικαστηρίου, ότι το μέτρο αυτό δεν είχε προταθεί ως εναλλακτική λύση κατά τη διάρκεια της διαδικασίας έρευνας.
91
Τέλος, το επιχείρημα της ABN Amro ότι η Επιτροπή δεν έλαβε επαρκώς υπόψη τον μικρότερο κίνδυνο για τον ανταγωνισμό που ενέχει η κρατική ενίσχυση που της χορηγήθηκε σε σύγκριση με ενισχύσεις που χορηγήθηκαν σε άλλες τράπεζες, επειδή δεν αμφισβητείται ότι, στην περίπτωση της, η ανάγκη ενισχύσεως δεν προέκυπτε λόγω των δραστηριοτήτων της FBN και της ABN Amro N κατά το παρελθόν, δεν μπορεί να ευδοκιμήσει ανεξαρτήτως του αν αφορά υποχρέωση που υπέχει η Επιτροπή λόγω της τηρήσεως της αρχής της αναλογικότητας, με αποτέλεσμα να μπορεί εγκύρως να προβληθεί προς αμφισβήτηση του πρόσφορου χαρακτήρα της απαγορεύσεως εξαγορών.
92
Η Επιτροπή, μολονότι αναγνωρίζει, ιδίως στην αιτιολογική σκέψη 320 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι η FBN και η ABN Amro N δεν έχουν ανάγκη την κρατική ενίσχυση λόγω κακών διαχειριστικών αποφάσεων και, ως εκ τούτου, η ενίσχυση που χορηγήθηκε εν προκειμένω προκαλεί σημαντικά λιγότερες στρεβλώσεις σε σχέση με τις ενισχύσεις που χορηγήθηκαν σε χρηματοπιστωτικά ιδρύματα που είχαν συσσωρεύσει υπερβολικούς κινδύνους, υποστηρίζει ορθώς ότι η μη πρόκληση ηθικού κινδύνου από την ενίσχυση δεν σημαίνει ότι η ενίσχυση αυτή δεν νοθεύει ή δεν απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό, όπως ήδη επισημάνθηκε στη σκέψη 45 ανωτέρω.
93
Επιπλέον, από τις ανακοινώσεις προκύπτει ότι, μολονότι το προφίλ κινδύνου της δικαιούχου τράπεζας είναι σημαντικός παράγοντας κατά την αξιολόγηση της ανάγκης λήψεως μέτρων δεσμεύσεως συμπεριφοράς, εντούτοις πρέπει να συνεκτιμώνται και άλλοι παράγοντες όπως η ύπαρξη διαρθρωτικών μέτρων, πράγμα που η ABN Amro δεν αμφισβητεί.
94
Η παράγραφος 38 της ανακοινώσεως για την ανακεφαλαιοποίηση, την οποία η ίδια η ABN Amro παραθέτει, είναι σαφής ως προς το σημείο αυτό:
«Η έκταση της επιβολής υποχρεώσεων συμπεριφοράς θα στηρίζεται σε εκτίμηση της αναλογικότητας, λαμβάνοντας υπόψη όλους τους σχετικούς παράγοντες, και ιδίως το προφίλ κινδύνου της δικαιούχου τράπεζας.»
95
Εξ αυτού προκύπτει ότι κατά την αξιολόγηση των δικαιολογητικών λόγων των μέτρων δεσμεύσεως συμπεριφοράς πρέπει να συνεκτιμώνται, εκτός από το προφίλ κινδύνου της τράπεζας, άλλοι παράγοντες και, για παράδειγμα, η ύπαρξη διαρθρωτικών μέτρων.
96
Εξάλλου, στο παράρτημα της ανακοινώσεως για την ανακεφαλαιοποίηση περιλαμβάνεται κατάλογος δεικτών για την αξιολόγηση του προφίλ κινδύνου των τραπεζών. Όπως προβάλλει η Επιτροπή, το κριτήριο του μεγέθους της απαιτούμενης ανακεφαλαιοποιήσεως, άνω ή κάτω του 2 % των σταθμισμένων ως προς τον κίνδυνο στοιχείων του ενεργητικού της τράπεζας, είναι σημαντικός δείκτης.
97
Όσον αφορά την ενίσχυση που χορηγήθηκε στην ABN Amro, από τις αιτιολογικές σκέψεις 279 και 280 της προσβαλλομένης αποφάσεως προκύπτει ότι η ABN Amro έλαβε ενίσχυση ανακεφαλαιοποιήσεως ποσού κατά πολύ μεγαλύτερου από το όριο του 2 % των σταθμισμένων ως προς τον κίνδυνο στοιχείων του ενεργητικού καθώς και ενίσχυση ρευστότητας ποσού 71,7 δισεκατομμυρίων ευρώ.
98
Στη συνέχεια, όπως υπενθυμίζει η Επιτροπή, από την αιτιολογική σκέψη 320 της προσβαλλομένης αποφάσεως προκύπτει ότι η Επιτροπή έκρινε ότι εν προκειμένω η ανάγκη λήψεως κρατικής ενισχύσεως δεν προέκυπτε «πρωτίστως» από κακές διαχειριστικές αποφάσεις κατά το παρελθόν. Εκτίμησε συνεπώς ότι ήταν λιγότερο πιθανή η πρόκληση διαταράξεως στην αγορά σε σύγκριση με τις ενισχύσεις υπέρ τραπεζών που είχαν συσσωρεύσει υπερβολικούς κινδύνους. Για αυτόν τον λόγο δεν κρίθηκε αναγκαία η μεταβίβαση επιχειρηματικών δραστηριοτήτων, εκτός από τη μεταβίβαση της Hollandsche Bank‑Unie και της IFN Finance, που είχε πραγματοποιηθεί στο πλαίσιο της εγκρίσεως της πράξεως συγκεντρώσεως μεταξύ της ABN Amro N και της FBN (βλ. σκέψη 8 ανωτέρω).
99
Επαλλήλως, διευκρινίζεται ότι, όσον αφορά άλλες μεταβιβάσεις δραστηριοτήτων στις οποίες προέβη η ABN Amro πριν την έκδοση της προσβαλλομένης αποφάσεως, στην αιτιολογική σκέψη 316 της εν λόγω αποφάσεως γίνεται μνεία της πωλήσεως των εταιριών Prime Fund Solutions (PFS) και Intertrust. Μνεία των εταιριών αυτών γίνεται επίσης στην αιτιολογική σκέψη 330 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η οποία εντάσσεται στο σημείο 6.3.3 που αφορά τα λαμβανόμενα μέτρα για περιορισμό των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού. Η Επιτροπή ορθώς υποστηρίζει ότι η μεταβίβαση της PFS μπορεί να θεωρηθεί μέτρο που έλαβε η ABN Amro για τη διασφάλιση της βιωσιμότητάς της. Αυτό προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 308 της προσβαλλομένης αποφάσεως, όπου γίνεται μνεία του γεγονότος ότι η οντότητα αυτή αποτελούσε απειλή για τη βιωσιμότητα λόγω των σημαντικών ζημιών της το 2008 που σχετίζονταν «με την απάτη Madoff», πράγμα που η ABN Amro δεν αμφισβητεί. Όσον αφορά την Intertrust, επρόκειτο για πρωτοβουλία της ABN Amro η οποία, μολονότι η Επιτροπή έκρινε ότι ήταν ευνοϊκή για τον ανταγωνισμό, ήταν μικρού μεγέθους (αιτιολογική σκέψη 72 της προσβαλλομένης αποφάσεως). Επιπλέον, σε απάντηση σε επιχείρημα της ABN Amro, το οποίο εκτίθεται στο δικόγραφο της προσφυγής και τονίζει τη σημασία της μεταβιβάσεως της Intertrust, δεδομένου του μεγέθους των δραστηριοτήτων της ως προς τη θεματοφυλακή και τη διαχείριση εταιριών, η Επιτροπή προσέθεσε ότι η Intertrust είχε προβλήματα φήμης και ότι άλλες τράπεζες είχαν μεταβιβάσει τις δραστηριότητές τους στον ίδιο τομέα, πράγμα που δεν αντικρούει η ABN Amro. Επομένως, προδήλως δεν αποδεικνύεται ότι οι μεταβιβάσεις δραστηριοτήτων πρέπει να θεωρηθούν διορθωτικά διαρθρωτικά μέτρα τα οποία θέτουν υπό αμφισβήτηση την αυστηρότητα, ή ακόμη την αναγκαιότητα, της απαγορεύσεως εξαγορών που επέβαλε η Επιτροπή.
100
Ως εκ τούτου, το επιχείρημα της ABN Amro ότι θα έπρεπε να της έχει επιβληθεί μέτρο δεσμεύσεως συμπεριφοράς λιγότερο αυστηρό σε σύγκριση με την επίδικη απαγόρευση εξαγορών, δεδομένων των εν προκειμένω περιστάσεων όσον αφορά το προφίλ κινδύνου της και τη φερόμενη έλλειψη επιπτώσεων της ενισχύσεως, ήτοι ότι η Επιτροπή δεν έλαβε επαρκώς υπόψη τις ιδιαιτερότητες αυτές, πρέπει να απορριφθεί.
101
Η προσφεύγουσα δεν απέδειξε συνεπώς ότι η Επιτροπή, καθορίζοντας το περιεχόμενο της απαγορεύσεως εξαγορών όπως αυτό προβλέπεται στο άρθρο 5 της προσβαλλομένης αποφάσεως, παραβίασε την αρχή της αναλογικότητας. Συνεπώς, το δεύτερο σκέλος του πρώτου λόγου ακυρώσεως πρέπει επίσης να απορριφθεί.
Επί του τρίτου σκέλους, που αντλείται από παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως
102
Η ABN Amro υποστηρίζει ότι η Επιτροπή παραβίασε την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως επειδή επέβαλε εν προκειμένω απαγόρευση εξαγορών πολύ αυστηρότερη σε σύγκριση με τις απαγορεύσεις εξαγορών που επιβλήθηκαν με άλλες αποφάσεις.
103
Προβάλλει, αφενός, ότι η μεγάλη πλειονότητα των σχετικών αποφάσεων που εκδόθηκαν κατά το ίδιο χρονικό διάστημα απαγορεύουν μόνο τις εξαγορές χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων ή ανταγωνιστριών επιχειρήσεων ή περιορίζουν τις εξαγορές που δεν συνάδουν με το επιχειρηματικό μοντέλο της οικείας τράπεζας. Πρόκειται ιδίως για τις εξής αποφάσεις της Επιτροπής: απόφαση C(2009) 3708 τελικό, της 5ης Μαΐου 2009, σχετικά με την κρατική ενίσχυση N 244/09 υπέρ της Commerzbank (στο εξής: απόφαση Commerzbank), απόφαση C(2009) 9087 τελικό, της 18ης Νοεμβρίου 2009, σχετικά με την κρατική ενίσχυση N 428/09 που χορήγησε το Ηνωμένο Βασίλειο στη Lloyds Banking Group (στο εξής: απόφαση Lloyds), απόφαση C(2009) 8980 τελικό, της 18ης Νοεμβρίου 2009, σχετικά με την κρατική ενίσχυση C 18/09 (πρώην N 360/09) που χορήγησε το Βέλγιο στην KBC (στο εξής: απόφαση KBC), απόφαση C(2009) 2585 τελικό διορθ., της 31ης Μαρτίου 2009, σχετικά με την κρατική ενίσχυση C 10/09 (πρώην N 138/09) που χορήγησαν οι Κάτω Χώρες στην ING (στο εξής: απόφαση ING), απόφαση C(2009) 1012 τελικό, της 14ης Δεκεμβρίου 2009, σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις N 422/09 και N 621/09 που χορήγησε το Ηνωμένο Βασίλειο στη Royal Bank of Scotland (στο εξής: απόφαση RBS), απόφαση C(2009) 5260 τελικό, της 30ής Ιουνίου 2009, σχετικά με την κρατική ενίσχυση C 17/09 (πρώην N 265/09) που χορήγησε η Γερμανία στην LBBW (στο εξής: απόφαση LBBW), απόφαση C(2008) 7388 τελικό, της 19ης Νοεμβρίου 2008, σχετικά με την κρατική ενίσχυση C 9/09 (πρώην NN 49/08, NN 50/08 και NN 45/08) υπέρ της Dexia (στο εξής: απόφαση Dexia), και απόφαση C(2009) 8558 τελικό, της 4ης Νοεμβρίου 2009, σχετικά με την κρατική ενίσχυση C 32/09 (πρώην NN 50/09) που χορήγησε η Γερμανία στη Sparkasse Köln/Bonn (στο εξής: απόφαση Sparkasse Köln/Bonn).
104
Αφετέρου, οι περισσότερες από τις σχετικές αποφάσεις, και ιδίως οι αποφάσεις Lloyds, ING, RBS και LBBW, απαγορεύουν μόνο την εξ ολοκλήρου εξαγορά εταιριών ή την απόκτηση του ελέγχου τους. Άλλες αποφάσεις, μεταξύ των οποίων η απόφαση C(2010) 5740 τελικό της Επιτροπής, της 17ης Αυγούστου 2010, σχετικά με την ενίσχυση αναδιάρθρωσης N 372/09 που χορηγήθηκε από το Ολλανδικό Δημόσιο στην Aegon (στο εξής: απόφαση Aegon), και η απόφαση Sparkasse Köln/Bonn απαγορεύουν μόνο την απόκτηση συμμετοχών που είναι κατά πολύ μεγαλύτερες του 5 %. Καμία απόφαση δεν απαγορεύει την απόκτηση συμμετοχής άνω του 5 % σε οποιαδήποτε επιχείρηση, μολονότι σχεδόν όλα τα συγκεκριμένα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα έλαβαν ποσά ενισχύσεως κατά πολύ μεγαλύτερα.
105
Η ABN Amro υποστηρίζει εξάλλου ότι οι προβλεπόμενες εξαιρέσεις από την επίδικη απαγόρευση δεν μεταβάλλουν τη διαπίστωση περί παραβιάσεως της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως, δεδομένου ότι αποφάσεις οι οποίες προβλέπουν απαγόρευση με πιο περιορισμένο περιεχόμενο προβλέπουν παρόμοιες εξαιρέσεις, ενώ άλλες αποφάσεις προβλέπουν πρόσθετες εξαιρέσεις, τις οποίες η ίδια είχε επίσης ζητήσει αλλά η Επιτροπή απέρριψε το σχετικό αίτημα.
106
Περαιτέρω, η ABN Amro επισημαίνει ότι η αυστηρότητα της απαγορεύσεως που της επιβλήθηκε προκαλεί ακόμη περισσότερη έκπληξη, επειδή σχεδόν το σύνολο των άλλων χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων στα οποία επιβλήθηκε ανάλογη, πλην όμως λιγότερο αυστηρή, απαγόρευση έτυχαν ενισχύσεως η οποία ήταν κατά πολύ μεγαλύτερη τόσο σε απόλυτες όσο και σε σχετικές τιμές.
107
Επιπλέον, η ABN Amro αμφισβητεί την επιχειρηματολογία της Επιτροπής ότι η κατάστασή της δεν είναι συγκρίσιμη με εκείνη άλλων τραπεζών στις οποίες επιβλήθηκαν επιπροσθέτως και διαρθρωτικά μέτρα. Κατά την ABN Amro, τα διαρθρωτικά μέτρα επιβλήθηκαν στις άλλες αυτές τράπεζες για λόγους μακροπρόθεσμης βιωσιμότητας. Υπενθυμίζει, εξάλλου, ότι και η ίδια προέβη επίσης σε μεταβίβαση ορισμένων στοιχείων ενεργητικού.
108
Τέλος, η ABN Amro επισημαίνει ότι, μολονότι η δυνατότητα υποβολής αιτιολογημένης αιτήσεως για την έγκριση συγκεκριμένης συναλλαγής προβλέφθηκε σε πολλές άλλες αποφάσεις, εντούτοις, εν προκειμένω, η Επιτροπή αρνήθηκε να προβλέψει τη δυνατότητα αυτή στην προσβαλλόμενη απόφαση, παρά την υποβολή ρητού σχετικού αιτήματος.
109
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το σκέλος αυτό είναι προδήλως αβάσιμο, δεδομένου ότι κάθε περίπτωση κρατικής ενισχύσεως πρέπει να εκτιμάται χωριστά και ότι ενίσχυση όπως η επίμαχη μπορεί να εγκριθεί μόνο αν πληρούνται οι τρεις ουσιώδεις προϋποθέσεις που προβλέπει η ανακοίνωση για τις αναδιαρθρώσεις, πράγμα για το οποίο απαιτείται αξιολόγηση βάσει του σχεδίου αναδιαρθρώσεως και των συγκεκριμένων δεσμεύσεων και όρων, με αποτέλεσμα να μην είναι δυνατή η μεμονωμένη αξιολόγηση ενός και μόνου μέτρου.
110
Η γενική αρχή της ίσης μεταχειρίσεως, ως γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης, επιβάλλει να μην επιφυλάσσεται σε παρόμοιες καταστάσεις διαφορετική μεταχείριση ούτε σε διαφορετικές καταστάσεις όμοια μεταχείριση, εκτός αν η μεταχείριση αυτή δικαιολογείται αντικειμενικώς (βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 16ης Δεκεμβρίου 2008, C-127/07, Arcelor Atlantique et Lorraine κ.λπ., Συλλογή 2008, σ. I-9895, σκέψη 23 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
111
Εξάλλου, η ανακοίνωση για τις αναδιαρθρώσεις διευκρινίζει στην παράγραφο 38 ότι, κατά την εκτίμηση του περιεχομένου των «διαρθρωτικών μέτρων» που απαιτούνται για την αντιμετώπιση των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού σε συγκεκριμένη περίπτωση, η Επιτροπή, τηρώντας την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως, θα λαμβάνει υπόψη τα μέτρα που προβλέπονται σε υποθέσεις που αφορούν τις ίδιες αγορές ή τμήματα αγορών την ίδια χρονική περίοδο. Ομολογουμένως, τα «διαρθρωτικά μέτρα» έχουν κατά κανόνα σημαντικότερες συνέπειες επί του ανταγωνισμού σε έναν κλάδο σε σύγκριση με άλλου είδους μέτρα. Εντούτοις, δεν υφίσταται λόγος να μην επεκταθεί η ανάλυση που απαιτεί η παράγραφος 38 της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις και στην επιβολή εκ μέρους της Επιτροπής μέτρων δεσμεύσεως συμπεριφοράς με δυνητικά σημαντικές οικονομικές συνέπειες, όπως οι απαγορεύσεις εξαγορών. Λαμβανομένων υπόψη, ιδίως, των ως άνω εκτιμήσεων στην ανακοίνωση για τις αναδιαρθρώσεις, η αιτίαση που αντλείται από παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως δεν μπορεί να απορριφθεί εκ προοιμίου ως αλυσιτελής.
112
Η δυσχέρεια, όμως, έγκειται στο κατά πόσον είναι παρόμοιες, κατά την έννοια της νομολογίας που παρατέθηκε στη σκέψη 110 ανωτέρω, αποφάσεις που εγκρίνουν κρατικές ενισχύσεις στον τραπεζικό τομέα επί τη βάσει σχεδίου αναδιαρθρώσεως και υπόκεινται σε ποικίλους όρους.
113
Ειδικότερα, όπως ορθώς υπενθυμίζει η Επιτροπή, ενίσχυση όπως η επίμαχη στην υπό κρίση υπόθεση μπορεί να εγκριθεί μόνον αν πληρούνται οι ουσιώδεις προϋποθέσεις που προβλέπει η ανακοίνωση για τις αναδιαρθρώσεις, πράγμα για το οποίο απαιτείται συνολική ανάλυση των αποφάσεων της Επιτροπής, βάσει του σχεδίου αναδιαρθρώσεως και των κατάλληλων δεσμεύσεων και όρων, με αποτέλεσμα η σύγκριση των μεμονωμένων μέτρων που επιβάλλονται με διαφορετικές αποφάσεις να είναι ιδιαίτερα παρακινδυνευμένη. Μολονότι δεν είναι δυνατόν να αποκλειστεί η δυνατότητα in abstracto συγκρίσεως συγκεκριμένων μέτρων αναδιαρθρώσεως και όρων που προβλέπονται σε διαφορετικές αποφάσεις, εντούτοις η αναδιάρθρωση μιας επιχειρήσεως και οι όροι υπό τους οποίους τίθεται η χορηγηθείσα ενίσχυση πρέπει να επικεντρώνονται στα εγγενή της προβλήματα, ενώ οι εμπειρίες άλλων επιχειρήσεων, σε διαφορετικά οικονομικά και πολιτικά πλαίσια και σε άλλες περιόδους, μπορεί να μην ασκούν επιρροή (βλ., υπ’ αυτή την έννοια και κατ’ αναλογία, απόφαση Alitalia κατά Επιτροπής, σκέψη 31 ανωτέρω, σκέψη 478 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
114
Σε κάθε περίπτωση, ακόμα και αν το Γενικό Δικαστήριο κληθεί να εξετάσει κατά πόσον είναι παρόμοιες με την κατάσταση της προσφεύγουσας καταστάσεις για τις οποίες επρόκειτο σε άλλες αποφάσεις της Επιτροπής τις οποίες επικαλείται η ABN Amro, η προσφεύγουσα φέρει το βάρος αποδείξεως ότι οι καταστάσεις αυτές είναι παρόμοιες.
115
Όσον αφορά τις αποφάσεις που επικαλείται η ABN Amro, πρώτον, ορισμένες περιέχουν απαγόρευση εξαγορών που αφορά μόνον επιχειρήσεις του ίδιου τομέα, ιδίως οι αποφάσεις Commerzbank, Lloyds, KBC, ING, RBS, LBBW, Dexia και Sparkasse Köln/Bonn.
116
Ως προς το σημείο αυτό, πρέπει κατ’ αρχάς να σημειωθεί ότι, μολονότι οι τράπεζες αυτές ανήκουν στον ίδιο κλάδο δραστηριότητας με την ABN Amro, εντούτοις έχουν όλες ιδιαίτερα χαρακτηριστικά και δραστηριοποιούνται σε συγκεκριμένο περιβάλλον. Όσον αφορά τις τράπεζες αυτές, υποβλήθηκε σχέδιο αναδιαρθρώσεως στην Επιτροπή για το οποίο δεν αποδεικνύεται ότι είχε τα ίδια χαρακτηριστικά με εκείνο της ABN Amro καθώς και ειδικές δεσμεύσεις, με αποτέλεσμα να τίθεται εν αμφιβόλω ο παρόμοιος χαρακτήρας των συγκεκριμένων καταστάσεων.
117
Εξάλλου, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, όλες οι ως άνω τράπεζες υποχρεώθηκαν να μειώσουν το μέγεθος των ισολογισμών τους και επίσης, οι περισσότερες από αυτές, να μεταβιβάσουν ορισμένες δραστηριότητες, περίσταση η οποία προδήλως δύναται να επηρεάσει τον βαθμό αυστηρότητας των μέτρων δεσμεύσεως συμπεριφοράς που έγιναν δεκτά, πράγμα που επίσης θέτει εν αμφιβόλω τον παρόμοιο χαρακτήρα τους με την υπό κρίση περίπτωση.
118
Βεβαίως, όπως προβάλλει η ABN Amro, ορισμένα από αυτά τα διαρθρωτικά μέτρα επιβλήθηκαν στις άλλες αυτές τράπεζες προκειμένου να διασφαλιστεί η βιωσιμότητά τους. Εντούτοις, κατά τα φαινόμενα, τουλάχιστον σε ορισμένες περιπτώσεις, οι μεταβιβάσεις επιβλήθηκαν επίσης με σκοπό να αντισταθμιστούν ή να περιοριστούν οι στρεβλώσεις του ανταγωνισμού. Συναφώς, όπως επισημαίνει η Επιτροπή, οι αποφάσεις Commerzbank, Lloyds, KBC, ING, RBS, LBBW, Dexia, Sparkasse Köln/Bonn και Aegon αποτελούν παραδείγματα αποφάσεων στις οποίες, σε αντίθεση με την περίπτωση της ABN Amro, επιβλήθηκαν διαρθρωτικά μέτρα προκειμένου, μεταξύ άλλων, να περιοριστούν οι κίνδυνοι στρεβλώσεως του ανταγωνισμού.
119
Εξάλλου, πρέπει να επισημανθεί ότι το περιεχόμενο των απαγορεύσεων που έγινε δεκτό για τις άλλες αυτές τράπεζες δεν είναι πάντοτε τόσο περιορισμένο όσο υποστηρίζει η ABN Amro. Βεβαίως, για ορισμένες τράπεζες, η απαγόρευση περιορίζεται μόνο στην απόκτηση συμμετοχών σε εταιρίες που δραστηριοποιούνται στον ίδιο τομέα. Εντούτοις, στις αποφάσεις Lloyds και RBS, τις οποίες επικαλείται η ABN Amro, οι δικαιούχοι τράπεζες δεν μπορούν να αποκτήσουν συμμετοχές σε χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, ούτε να προβούν σε εξαγορές οι οποίες δεν συνάδουν με το επιχειρηματικό τους μοντέλο. Ομοίως, στην απόφαση Aegon, η απαγόρευση αφορά τις «business entities» (επιχειρήσεις), όρος που περιλαμβάνει και τις εταιρίες εκτός του χρηματοπιστωτικού τομέα.
120
Επιπλέον, απαντώντας στην επιχειρηματολογία της ABN Amro, η Επιτροπή αναφέρεται στις αποφάσεις της C(2010) 6202 τελικό διορθ., της 15ης Σεπτεμβρίου 2010, σχετικά με την κρατική ενίσχυση C 26/09 (πρώην N 289/09) που χορήγησε η Λεττονία στην AS Parex banka, και C(2011) 2262 τελικό, της 31ης Μαρτίου 2011, σχετικά με την κρατική ενίσχυση SA.32745 (2011/NN) που χορήγησε η Αυστρία στην Kommunalkredit Austria AG, που αποτελούν επίσης παραδείγματα απαγορεύσεων εξαγορών που εκτείνονται σε επιχειρήσεις εκτός του χρηματοπιστωτικού τομέα.
121
Όσον αφορά το ότι οι αποφάσεις Lloyds, KBC, ING, RBS και LBBW αφορούν μόνον την εξ ολοκλήρου εξαγορά εταιριών ή συμμετοχή κατά πολύ ανώτερη του 5 %, αληθεύει βεβαίως ότι οι απαγορεύσεις που προβλέπουν οι αποφάσεις αυτές αφορούν την εξαγορά εταιριών αυτή καθ’ εαυτήν και όχι μόνο μέρους του εταιρικού τους κεφαλαίου. Αυτό ισχύει επίσης και για την περίπτωση την οποία αφορά η απόφαση Commerzbank. Επιπλέον, η απόφαση Aegon αναφέρεται σε εξαγορές συμμετοχών 20 % και άνω σε άλλες επιχειρήσεις. Εντούτοις, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι στις αποφάσεις C(2010) 6202 τελικό διορθ. και C(2011) 2262 τελικό, η απαγόρευση επεκτείνεται σε κάθε απόκτηση συμμετοχής. Υπάρχουν συνεπώς τουλάχιστον δύο αποφάσεις οι οποίες θέτουν εν αμφιβόλω την επιχειρηματολογία της ABN Amro ότι σε καμία άλλη τράπεζα δεν επιβλήθηκε τόσο αυστηρή απαγόρευση.
122
Δεύτερον, όσον αφορά τις αποφάσεις στις οποίες προβλέπονται πρόσθετες εξαιρέσεις από εκείνες που προβλέφθηκαν υπέρ της, η ABN Amro επικαλείται ειδικότερα την απόφαση Aegon. Κατά την απόφαση αυτή εξαιρούνται από την απαγόρευση οι «[εξαγορές] που αφορούν εταιρίες διαχειρίσεως, παροχής υπηρεσιών ή πληροφορικής τεχνολογίας με σκοπό την αύξηση της αποδοτικότητας των υφιστάμενων δραστηριοτήτων» την οποία είχε ζητήσει η ABN Amro, αλλά δεν προβλέφθηκε υπέρ της, δεδομένου ότι η Επιτροπή υπενθύμισε ότι είναι απαραίτητο να αποδεικνύεται ότι οι εξαγορές είναι αναγκαίες για τη διασφάλιση της βιωσιμότητας της επιχειρήσεως. Όσον αφορά την έκταση της εξαιρέσεως στην περίπτωση της Aegon, η Επιτροπή προβάλλει ότι η Aegon υπέστη μείωση του ισολογισμού της κατά περίπου 6 % και χρειάστηκε να μεταβιβάσει ορισμένες δραστηριότητές της. Σε ερώτηση του Γενικού Δικαστηρίου ως προς το αν η εξαίρεση για τις «[εξαγορές] που αφορούν εταιρίες διαχειρίσεως, παροχής υπηρεσιών ή πληροφορικής τεχνολογίας με σκοπό την αύξηση της αποδοτικότητας των υφιστάμενων δραστηριοτήτων» προβλέφθηκε υπέρ της Aegon κατόπιν αποδείξεως της αναγκαιότητάς τους για τη βιωσιμότητα της επιχειρήσεως αυτής, η Επιτροπή διευκρίνισε ότι το σχέδιο αναδιαρθρώσεως της εν λόγω επιχειρήσεως ανέφερε τις βελτιώσεις της αποδοτικότητας των υφιστάμενων δραστηριοτήτων και ότι σε αυτό ακριβώς το πλαίσιο οι υπηρεσίες της Επιτροπής εξέτασαν την εν λόγω εξαίρεση, όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 119 της οικείας αποφάσεως. Διευκρίνισε επίσης ότι δεν προβλέφθηκε υπέρ της Aegon γενική ρήτρα για ήσσονος αξίας εξαγορές όπως η προβλεπόμενη στο άρθρο 5, παράγραφος 2, της προσβαλλομένης αποφάσεως. Οι περιστάσεις αυτές αρκούν για να γίνει δεκτό ότι η περίπτωση της Aegon και εκείνη της ABN Amro δεν είναι παρόμοιες.
123
Τέλος, όσον αφορά τη μη πρόβλεψη στην προσβαλλόμενη απόφαση ρητής διατάξεως σχετικά με τη δυνατότητα κοινοποιήσεως στην Επιτροπή συγκεκριμένων συναλλαγών προς έγκριση, πρέπει να γίνει παραπομπή στα εκτεθέντα στις σκέψεις 64 έως 67 ανωτέρω στο πλαίσιο της εξετάσεως του πρώτου σκέλους του υπό κρίση λόγου ακυρώσεως, από τα οποία προκύπτει ότι η αιτίαση αυτή πρέπει, σε κάθε περίπτωση, να απορριφθεί.
124
Συνεπώς, το τρίτο σκέλος του πρώτου λόγου ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
Επί του τέταρτου σκέλους, που αντλείται από παραβίαση της αρχής της χρηστής διοικήσεως, καθώς και από έλλειψη της προβλεπόμενης στο άρθρο 296 ΣΛΕΕ αιτιολογίας
125
Η ABN Amro υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι η Επιτροπή παραβίασε την αρχή της χρηστής διοικήσεως και παρέβη την υποχρέωση επαρκούς κατά νόμον αιτιολογήσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως επειδή αρκέστηκε στην παραπομπή στις αρχές που προβλέπονται στην ανακοίνωση για τις αναδιαρθρώσεις κατά την εξέταση του κατά πόσον ήταν αναγκαίο να επιβληθεί απαγόρευση εξαγοράς με την προσβαλλόμενη απόφαση.
126
Κατά την ABN Amro, πρώτον, δεν είναι δυνατόν να δικαιολογήσει την αυστηρή απαγόρευση που της επιβλήθηκε, παραπομπή στην ανακοίνωση για τις αναδιαρθρώσεις, η οποία αφορά μόνο τις απαγορεύσεις εξαγορών που μπορούν να δημιουργήσουν στρεβλώσεις του ανταγωνισμού· δεύτερον, η Επιτροπή θα έπρεπε να έχει εξετάσει και να εξηγήσει γιατί ήταν αναγκαία τόσο αυστηρή απαγόρευση και γιατί δεν εξετάστηκε το ενδεχόμενο εναλλακτικών λιγότερο αυστηρών λύσεων· τρίτον, δεδομένου ότι με την έκδοση των ανακοινώσεων και, ειδικότερα, της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις διατυπώθηκε νέα πολιτική, η Επιτροπή υπείχε αυξημένη υποχρέωση αιτιολογήσεως όσον αφορά την εφαρμογή τους· τέταρτον, η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη την ιδιαίτερη κατάσταση στην οποία βρίσκεται· πέμπτον, η αιτιολογία που παρατέθηκε ως προς την αναγκαιότητα της απαγορεύσεως εξαγορών δεν ήταν επαρκής και από αυτήν δεν προέκυπταν κατά τρόπο σαφή και μη διφορούμενο οι λόγοι και η ανάγκη λήψεως του μέτρου αυτού· έκτον, η Επιτροπή θα έπρεπε να έχει προβεί σε ανάλυση της αγοράς και των προβλημάτων ανταγωνισμού για να δικαιολογήσει την επιβολή της απαγορεύσεως εξαγορών.
127
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η αρχή της χρηστής διοικήσεως τηρήθηκε και ότι η προσβαλλόμενη απόφαση είναι επαρκώς αιτιολογημένη κατά νόμον.
128
Πρώτον, όσον αφορά την προβαλλόμενη παραβίαση της αρχής της χρηστής διοικήσεως, υπενθυμίζεται ότι, μεταξύ των εγγυήσεων που παρέχει η έννομη τάξη της Ένωσης όσον αφορά τις διοικητικές διαδικασίες, περιλαμβάνεται, ιδίως, η αρχή της χρηστής διοικήσεως, με την οποία συνδέεται η υποχρέωση του αρμοδίου θεσμικού οργάνου να ερευνά, με επιμέλεια και αμεροληψία, όλα τα κρίσιμα στοιχεία της συγκεκριμένης περιπτώσεως (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση του Δικαστηρίου της 21ης Νοεμβρίου 1991, C-269/90, Technische Universität München, Συλλογή 1991, σ. I-5469, σκέψη 14).
129
Εν προκειμένω, λαμβανομένων υπόψη των πολλών, εκτενώς τεκμηριωμένων στη δικογραφία, ανταλλαγών απόψεων μεταξύ της Επιτροπής, του Ολλανδικού Δημοσίου και της ABN Amro σχετικά με την απαγόρευση εξαγορών, είναι σαφές ότι η Επιτροπή εξέτασε με επιμέλεια και αμεροληψία όλα τα κρίσιμα στοιχεία της συγκεκριμένης περιπτώσεως.
130
Βεβαίως, η Επιτροπή, μολονότι δέχθηκε ορισμένες εξαιρέσεις από την απαγόρευση εξαγορών κατόπιν του αιτήματος του Ολλανδικού Δημοσίου και της ABN Amro, ήταν άκαμπτη ως προς το ότι η εν λόγω απαγόρευση έπρεπε να καλύπτει οποιαδήποτε επιχείρηση καθώς και την απόκτηση μετοχών εταιριών ποσοστού 5 % ή άνω. Εντούτοις, ιδίως από τα όσα εκτέθηκαν ανωτέρω κατά την εξέταση του πρώτου σκέλους του πρώτου λόγου ακυρώσεως προκύπτει ότι η στάση αυτή στηρίζεται στην εκτίμησή της ότι η αρχή του περιορισμού της κρατικής ενισχύσεως στο ελάχιστο αναγκαίο δεν της επέτρεπε να επιλέξει ηπιότερη θέση και, ιδίως, να αποδεχθεί διατυπώσεις εξαιρέσεων που είχε προτείνει η ABN Amro. Πρέπει να προστεθεί ότι η Επιτροπή πρότεινε στην ABN Amro να παράσχει περισσότερες διευκρινίσεις ως προς τα είδη εξαγορών που έκρινε αναγκαία για τη διασφάλιση της βιωσιμότητάς της, πράγμα που αυτή δεν έπραξε, όπως προκύπτει από τα έγγραφα της δικογραφίας.
131
Δεύτερον, όσον αφορά την προβαλλόμενη παράβαση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία, το περιεχόμενο της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως που προβλέπει το άρθρο 296 ΣΛΕΕ εξαρτάται από τη φύση της επίδικης πράξεως και από το πλαίσιο εντός του οποίου αυτή εκδόθηκε. Από την αιτιολογία πρέπει να διαφαίνεται κατά τρόπο σαφή και μη διφορούμενο η συλλογιστική του θεσμικού οργάνου που εκδίδει την πράξη, κατά τρόπο που να καθιστά δυνατό, αφενός, στον δικαστή της Ένωσης να ασκεί τον έλεγχο της νομιμότητας και, αφετέρου, στους ενδιαφερομένους να γνωρίζουν τους λόγους που δικαιολογούν τη λήψη του μέτρου για να μπορέσουν να υπερασπισθούν τα δικαιώματά τους και να ελέγξουν αν η απόφαση είναι βάσιμη. Η αιτιολογία δεν απαιτείται να διασαφηνίζει όλα τα ουσιώδη πραγματικά και νομικά στοιχεία, καθόσον το ζήτημα αν η αιτιολογία μιας πράξεως ικανοποιεί τις απαιτήσεις του άρθρου 296 ΣΛΕΕ πρέπει να εκτιμάται όχι μόνο βάσει του περιεχομένου της, αλλά και του πλαισίου στο οποίο εντάσσεται καθώς και του συνόλου των κανόνων δικαίου που διέπουν το σχετικό θέμα (απόφαση του Δικαστηρίου της 2ας Απριλίου 1998, C-367/95 P, Επιτροπή κατά Sytraval και Brink’s France, Συλλογή 1998, σ. I-1719, σκέψη 63, και απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 30ής Νοεμβρίου 2011, T‑238/09, Sniace κατά Επιτροπής, που δεν έχει δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 37).
132
Ειδικότερα, η Επιτροπή δεν υποχρεούται να λαμβάνει θέση επί όλων των επιχειρημάτων που προβάλλουν οι ενδιαφερόμενοι. Αρκεί να εκθέτει τα πραγματικά περιστατικά και τις νομικές εκτιμήσεις που έχουν αποφασιστική σημασία για την οικονομία της αποφάσεως (απόφαση του Δικαστηρίου της 1ης Ιουλίου 2008, C-341/06 P και C-342/06 P, Chronopost και La Poste κατά UFEX κ.λπ., Συλλογή 2008, σ. I-4777, σκέψη 96, και απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 3ης Μαρτίου 2010, T-102/07 και T-120/07, Freistaat Sachsen κ.λπ. κατά Επιτροπής, Συλλογή 2010, σ. II-585, σκέψη 180).
133
Όσον αφορά τη φύση της επίδικης πράξεως και το πλαίσιο εντός του οποίου εκδόθηκε στην υπό κρίση υπόθεση, εκτέθηκε ήδη στο πλαίσιο της εξετάσεως των τριών πρώτων σκελών του πρώτου λόγου ακυρώσεως ότι ένα μέτρο δεσμεύσεως συμπεριφοράς δεν μπορεί να εξετάζεται μεμονωμένα, καθόσον το σύνολο των όρων που επιβάλλονται στην τράπεζα και το σχέδιο αναδιαρθρώσεως καθιστούν δυνατή την εκ μέρους της Επιτροπής εκτίμηση του κατά πόσον η ενίσχυση πληροί τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στις ανακοινώσεις και του αν είναι σύμφωνη προς το άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ και, άρα, συμβατή με την εσωτερική αγορά.
134
Χωρίς να είναι αναγκαίο να εξεταστεί ποιες είναι οι συγκεκριμένες συνέπειες του ως άνω πλαισίου επί της υποχρεώσεως της Επιτροπής να αιτιολογεί χωριστά την επιβολή ειδικών μέτρων ή όρων, πρέπει να επισημανθεί ότι η Επιτροπή αιτιολόγησε επαρκώς κατά νόμον την ανάγκη επιβολής της απαγορεύσεως εξαγορών, ιδίως στις αιτιολογικές σκέψεις 309 έως 314 της προσβαλλομένης αποφάσεως, των οποίων το κείμενο παρατέθηκε στη σκέψη 36 ανωτέρω.
135
Βεβαίως, όπως υποστηρίζει η ABN Amro, η αιτιολογία αυτή είναι σχετικά συνοπτική και συνίσταται, κατά μεγάλο μέρος, σε υπόμνηση των αρχών της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις. Εντούτοις, αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει η ABN Amro, από την αιτιολογία αυτή προκύπτει κατά τρόπο σαφή και μη διφορούμενο το σκεπτικό της Επιτροπής, κατά τη νομολογία που παρατέθηκε στη σκέψη 131 ανωτέρω, ιδίως επειδή αυτή εφάρμοσε αρχή η οποία προβλέπεται στην εν λόγω ανακοίνωση.
136
Μολονότι με την προσβαλλόμενη απόφαση δεν εξετάζονται τα εναλλακτικά μέτρα που πρότεινε η ABN Amro, από την παρατιθέμενη αιτιολογία προκύπτει ότι ήταν αναγκαία αυστηρή εφαρμογή των μνημονευόμενων αρχών, πράγμα που απέκλειε, συνεπώς, τις ηπιότερες εναλλακτικές λύσεις. Εξάλλου, πέρα από το ότι από τη νομολογία που μνημονεύθηκε στη σκέψη 132 ανωτέρω προκύπτει ότι η Επιτροπή δεν έχει, εν πάση περιπτώσει, υποχρέωση να λάβει θέση επί όλων των επιχειρημάτων, πρέπει να ληφθούν υπόψη οι ανταλλαγές απόψεων μεταξύ της ιδίας, του Ολλανδικού Δημοσίου και της ABN Amro κατά τις οποίες είχε σαφώς επισημάνει τους λόγους για τους οποίους ορισμένες λύσεις δεν ήταν αποδεκτές.
137
Μπορεί να γίνει, για παράδειγμα, αναφορά στην απάντηση της ομάδας της Επιτροπής που χειριζόταν την υπόθεση στην πρόταση της ABN Amro για τη διατύπωση των μέτρων, όπως η πρόταση αυτή είχε στις 6 Σεπτεμβρίου 2010. Με την απάντηση αυτή διευκρινίζεται, αφενός, ότι, μολονότι ο περιορισμός της απαγορεύσεως εξαγορών μόνο στην απόκτηση συμμετοχής σε άλλες επιχειρήσεις η οποία να εξασφαλίζει τον έλεγχό τους θα καθιστούσε δυνατή την πραγματοποίηση των επιθυμητών εξαγορών, εντούτοις η Επιτροπή μπορεί να δεχθεί μόνο τις εξαγορές που είναι αναγκαίες για τη διασφάλιση της βιωσιμότητας της επιχειρήσεως και, αφετέρου, ότι το σύστημα συμψηφισμού μεταξύ των εσόδων από πωλήσεις στοιχείων ενεργητικού και των εξαγορών δεν μπορεί να γίνει δεκτό επειδή τα κεφάλαια από τις πωλήσεις θα πρέπει να χρησιμοποιούνται για να μειωθεί όσο το δυνατόν περισσότερο το ποσό της ενισχύσεως. Ομοίως, από ορισμένα μηνύματα ηλεκτρονικής αλληλογραφίας που περιλαμβάνονται στη δικογραφία προκύπτει ότι η Επιτροπή απέρριψε τις προτάσεις της ABN Amro για περιορισμό, κατ’ ουσίαν, της απαγορεύσεως μόνο στις εξαγορές συμμετοχών άνω του 20 % υπό ορισμένες προϋποθέσεις και εφόσον αφορούσαν πιστωτικά ιδρύματα εκτός των Κάτω Χωρών, καθώς και για εξαίρεση των εξαγορών που αφορούν εταιρίες διαχειρίσεως, παροχής υπηρεσιών ή πληροφορικής τεχνολογίας με σκοπό την αύξηση της αποδοτικότητας των υφιστάμενων δραστηριοτήτων, επαναλαμβάνοντας την επιχειρηματολογία της ότι μπορούσε να δεχθεί μόνο τις εξαγορές οι οποίες αποδεδειγμένα ήταν αναγκαίες για τη διασφάλιση της βιωσιμότητας της επιχειρήσεως και ότι είτε ανέμενε συναφείς αποδείξεις είτε δεν τις είχε λάβει.
138
Ως εκ τούτου, με κατ’ αναλογία αναφορά στη νομολογία κατά την οποία μια βλαπτική πράξη είναι επαρκώς αιτιολογημένη εφόσον έχει εκδοθεί εντός πλαισίου γνωστού στον θιγόμενο, το οποίο του επιτρέπει να γνωρίζει το περιεχόμενο του ληφθέντος εις βάρος του μέτρου (βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 15ης Νοεμβρίου 2012, C‑417/11 P, Συμβούλιο κατά Bamba, σκέψη 54, και εκεί παρατιθέμενη νομολογία), δεν μπορεί να γίνει εν προκειμένω δεκτό ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν είναι επαρκώς αιτιολογημένη κατά νόμο επειδή δεν εξετάζει τα εναλλακτικά μέτρα τα οποία πρότεινε η ABN Amro κατά τη διαδικασία έρευνας και τα οποία απέρριψε η Επιτροπή.
139
Όσον αφορά το ζήτημα αν η Επιτροπή υπείχε αυξημένη υποχρέωση αιτιολογήσεως επειδή με την έκδοση των ανακοινώσεων και, ειδικότερα, της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις διατυπώθηκε νέα πολιτική, η ABN Amro κατά τα φαινόμενα επικαλείται τη νομολογία κατά την οποία, ενώ μια απόφαση της Επιτροπής η οποία ακολουθεί πάγια πρακτική λήψεως αποφάσεων μπορεί να αιτιολογηθεί συνοπτικώς, ιδίως με επίκληση της πρακτικής αυτής, εντούτοις, στην περίπτωση που η εν λόγω απόφαση βαίνει αισθητά πέραν των προγενεστέρων αποφάσεων, στην Επιτροπή απόκειται να αναπτύξει ρητώς τη συλλογιστική της (απόφασεις του Δικαστηρίου της 26ης Νοεμβρίου 1975, 73/74, Groupement des fabricants de papiers peints de Belgique κ.λπ. κατά Επιτροπής, Συλλογή τόμος 1975, σ. 457, σκέψη 31· της 11ης Δεκεμβρίου 2008, C-295/07 P, Επιτροπή κατά Département du Loiret, Συλλογή 2008, σ. I-9363, σκέψη 44, και της 29ης Σεπτεμβρίου 2011, C-521/09 P, Elf Aquitaine κατά Επιτροπής, Συλλογή 2011, σ. I-8947, σκέψη 155). Η νομολογία αυτή δεν μπορεί να εφαρμοστεί σε υπόθεση όπως η εν προκειμένω στην οποία η Επιτροπή, αντί να αποκλίνει από πάγια πρακτική, δηλώνει ότι εφαρμόζει αυστηρά τις αρχές των ανακοινώσεων.
140
Επιπλέον, καθόσον η ABN Amro επικαλείται ότι η αιτιολογία που αντλείται από την ανακοίνωση για τις αναδιαρθρώσεις δεν μπορεί να δικαιολογήσει την απαγόρευση που επιβλήθηκε, κατά το μέτρο που η εν λόγω ανακοίνωση αφορά μόνο τις εξαγορές για τις οποίες υπάρχει ο κίνδυνος να επηρεάσουν τον ανταγωνισμό, πρόκειται για αμφισβήτηση του κύρους της αιτιολογίας ως προς την ουσία, ζήτημα που εξετάστηκε στο πλαίσιο του πρώτου σκέλους.
141
Κατά τα λοιπά, η εκ μέρους της Επιτροπής δικαιολόγηση της απαγορεύσεως εξαγορών πρωτίστως ως μέτρου επιβαλλόμενου από την αρχή του περιορισμού της ενισχύσεως στο ελάχιστο αναγκαίο εξηγεί την έλλειψη εμπεριστατωμένης εξετάσεως των αποτελεσμάτων της αναδιαρθρώσεως επί της τραπεζικής αγοράς. Όσον αφορά ακόμη, ως προς το σημείο αυτό, τη σύγκριση της προσβαλλομένης αποφάσεως με την απόφαση Lloyds, την οποία η ABN Amro επικαλείται υποστηρίζοντας ότι η δεύτερη απόφαση είναι αιτιολογημένη κατά τρόπο πολύ πιο εμπεριστατωμένο και σύμφωνο προς τις ανακοινώσεις, πέρα από το ότι η ανάλυση της Επιτροπής δεν είναι ουσιωδώς διεξοδικότερη στην απόφαση Lloyds σε σύγκριση με την προσβαλλόμενη απόφαση, εν πάση περιπτώσει, η έκταση της αιτιολογίας άλλης αποφάσεως έχει ελάχιστη σημασία προκειμένου να μπορέσει το Γενικό Δικαστήριο να κρίνει αν η προσβαλλόμενη απόφαση είναι επαρκώς αιτιολογημένη κατά νόμον.
142
Κατά συνέπεια, πρέπει να απορριφθεί το τέταρτο σκέλος του πρώτου λόγου ακυρώσεως και, ως εκ τούτου, ο πρώτος λόγος ακυρώσεως στο σύνολό του.
Επί του δευτέρου λόγου ακυρώσεως που αφορά τη διάρκεια της απαγορεύσεως εξαγορών
143
Ο λόγος αυτός ακυρώσεως αφορά την παράγραφο 3 του άρθρου 5 της προσβαλλομένης αποφάσεως (σκέψη 13 ανωτέρω), κατά την οποία η απαγόρευση εξαγορών ισχύει για τουλάχιστον τρία έτη από την ημερομηνία της προσβαλλομένης αποφάσεως ή μέχρι την ημερομηνία κατά την οποία η συμμετοχή του Ολλανδικού Δημοσίου στο μετοχικό κεφάλαιο μειωθεί κάτω από το 50 %, αλλά παύει να έχει εφαρμογή το αργότερο με τη συμπλήρωση πέντε ετών από την ημερομηνία εκδόσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως.
144
Ο λόγος ακυρώσεως περιλαμβάνει πέντε σκέλη. Το πρώτο σκέλος αντλείται από παράβαση του άρθρου 345 ΣΛΕΕ, καθόσον η διάρκεια της απαγορεύσεως εξαγορών εξαρτάται από το ποσοστό της συμμετοχής του Δημοσίου. Το δεύτερο σκέλος αφορά παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ και εσφαλμένη εφαρμογή των ανακοινώσεων. Τα τρίτο σκέλος αντλείται από παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως. Το τέταρτο σκέλος αφορά παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, ενώ το πέμπτο σκέλος αντλείται από παραβίαση της αρχής της χρηστής διοικήσεως καθώς και από έλλειψη της προβλεπόμενης στο άρθρο 296 ΣΛΕΕ αιτιολογίας.
Επί του πρώτου σκέλους, που αντλείται από παράβαση του άρθρου 345 ΣΛΕΕ, καθόσον η διάρκεια της απαγορεύσεως εξαγορών εξαρτάται από το ποσοστό συμμετοχής του Δημοσίου
145
Η ABN Amro υποστηρίζει ότι το άρθρο 345 ΣΛΕΕ παραβιάστηκε καθόσον το άρθρο 5 της προσβαλλομένης αποφάσεως συνδέει την κατοχή εκ μέρους του Δημοσίου ποσοστού τουλάχιστον 50 % των μετοχών της με την ισχύ της απαγορεύσεως εξαγορών για μέγιστο χρονικό διάστημα δύο ετών μετά την αρχική τριετή περίοδο. Προβάλλει ιδίως ότι το άρθρο 345 ΣΛΕΕ απαγορεύει στην Επιτροπή να λαμβάνει απόφαση προβαίνοντας σε διάκριση ανάλογα με το αν η συγκεκριμένη επιχείρηση ανήκει στο Δημόσιο ή σε ιδιώτες. Τονίζοντας ότι η κρατική ιδιοκτησία δεν αποτελεί αυτή καθ’ εαυτήν κρατική ενίσχυση, υποστηρίζει ότι σύμφωνα με το άρθρο 345 ΣΛΕΕ η εκτίμηση ότι η κρατική ιδιοκτησία έχει ως αποτέλεσμα αυτή καθ’ εαυτήν πλεονέκτημα ισοδύναμο με κρατική ενίσχυση είναι παράνομη.
146
Η Επιτροπή αμφισβητεί την επιχειρηματολογία αυτή. Υποστηρίζει ότι το άρθρο 345 ΣΛΕΕ επιβάλλει ουδετερότητα ως προς τη δημόσια ή ιδιωτική ιδιοκτησία ορισμένης επιχειρήσεως, αλλά δεν απαγορεύει κάθε άνιση μεταχείριση.
147
Κατά το άρθρο 345 ΣΛΕΕ, οι Συνθήκες δεν προδικάζουν με κανένα τρόπο το καθεστώς της ιδιοκτησίας στα κράτη μέλη.
148
Από τη νομολογία προκύπτει ότι το άρθρο 345 ΣΛΕΕ δεν έχει ως αποτέλεσμα τα ισχύοντα εντός των κρατών μελών καθεστώτα ιδιοκτησίας να εκφεύγουν των θεμελιωδών κανόνων της Συνθήκης (απόφαση του Δικαστηρίου της 18ης Ιουλίου 2007, C-503/04, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλογή 2007, σ. I-6153, σκέψη 37). Εξάλλου, οι κανόνες του ανταγωνισμού της Συνθήκης, που είναι θεμελιώδεις κανόνες, εφαρμόζονται αδιακρίτως σε δημόσιες και ιδιωτικές επιχειρήσεις και, άρα, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η εν λόγω διάταξη περιορίζει το περιεχόμενο της έννοιας της κρατικής ενισχύσεως κατά το άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ (βλ. απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 6ης Μαρτίου 2003, T-228/99 και T-233/99, Westdeutsche Landesbank Girozentrale και Land Nordrhein-Westfalen κατά Επιτροπής, Συλλογή 2003, σ. II-435, σκέψεις 193 και 194 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
149
Κατά την ABN Amro, η εξάρτηση της λήξεως της ισχύος της απαγορεύσεως από τον υποτιθέμενο χρόνο της (μερικής) ιδιωτικοποιήσεώς της αποτελεί παράβαση της ως άνω διατάξεως επειδή η Επιτροπή κατ’ αυτόν τον τρόπο προσδίδει συνέπειες στο γεγονός και μόνον ότι η ABN Amro ανήκει κατά πλειοψηφία στο Δημόσιο. Δεν υποστηρίζει ότι οι κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις πρέπει να εφαρμοστούν κατά τρόπο διαφορετικό επειδή ανήκει στο Δημόσιο, αλλά ότι δεν μπορεί να υφίσταται δυσμενέστερη μεταχείριση λόγω της περιστάσεως αυτής.
150
Η επιχειρηματολογία αυτή δεν μπορεί να ευδοκιμήσει.
151
Όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 312 της προσβαλλομένης αποφάσεως (βλ. σκέψη 36 ανωτέρω), η Επιτροπή δεν κρίνει ότι αποτελεί κρατική ενίσχυση το ότι η επιχείρηση παραμένει υπό κρατική ιδιοκτησία. Ειδικότερα, κατά την εν λόγω αιτιολογική σκέψη «[τ]ο τέλος της κρατικής ιδιοκτησίας αποτελεί υποκατάστατο μέσο για την εκτίμηση της λήξης του πλεονεκτήματος που παράγει η κρατική ενίσχυση». Εξ αυτού προκύπτει ότι η Επιτροπή εκτιμά ότι πρέπει να αμβλύνει τις επιπτώσεις της ενισχύσεως που χορήγησε το Ολλανδικό Δημόσιο μέσω της εθνικοποιήσεως της FBN και των μεταγενέστερων μέτρων ανακεφαλαιοποιήσεως, οι οποίες, κατά την άποψή της, συνεχίζουν να γίνονται αισθητές ενόσω το Δημόσιο κατέχει πλειοψηφική συμμετοχή στην ABN Amro.
152
Εξάλλου, η ισχύς της απαγορεύσεως εξαγορών θα παύσει μετά από πέντε έτη, ακόμη και αν, ενδεχομένως, το Ολλανδικό Δημόσιο δεν έχει μειώσει τη συμμετοχή του σε ποσοστό κατώτερο του 50 % κατά τον χρόνο εκείνο.
153
Όπως όμως υποστηρίζει ορθώς η Επιτροπή δεν προκύπτει από το άρθρο 345 ΣΛΕΕ ότι η ίδια δεν μπορεί να προσδώσει συνέπειες στο γεγονός ότι η πλειοψηφία του κεφαλαίου ορισμένης εταιρίας ανήκει στο Δημόσιο, εάν εκτιμά ότι υφίστανται αντικειμενικοί λόγοι προς τούτο. Αυτή είναι η συλλογιστική που ακολουθήθηκε εν προκειμένω. Η εγκυρότητά της θα εξεταστεί περαιτέρω στο πλαίσιο των άλλων σκελών του δευτέρου λόγου ακυρώσεως.
154
Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν εξομοιώνει την κρατική ιδιοκτησία με κρατική ενίσχυση και προσδιορίζει αντικειμενικό λόγο στον οποίο στηρίζεται η χρήση της πλειοψηφικής συμμετοχής του Δημοσίου στην τράπεζα ως στοιχείου αναφοράς στο πλαίσιο αυτό, οπότε δεν μπορεί να γίνει λόγος για διάκριση εις βάρος της κρατικής ιδιοκτησίας.
155
Κατά συνέπεια, το πρώτο σκέλος του δευτέρου λόγου ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
Επί του δευτέρου σκέλους, που αντλείται από παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ καθώς και από εσφαλμένη εφαρμογή των ανακοινώσεων
156
Στο πλαίσιο του σκέλους αυτού προβάλλονται δύο αιτιάσεις οι οποίες αφορούν, αφενός, παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ και, αφετέρου, εσφαλμένη εφαρμογή των ανακοινώσεων. Επιβάλλεται να εξετασθεί κατ’ αρχάς η δεύτερη αιτίαση.
– Επί της δεύτερης αιτιάσεως που αντλείται από εσφαλμένη εφαρμογή των ανακοινώσεων
157
Κατά την ABN Amro στην περίπτωσή της ήταν δικαιολογημένα μόνο περιορισμένα μέτρα δεσμεύσεως συμπεριφοράς, δεδομένου ότι η ανάγκη ενισχύσεως εν προκειμένω δεν οφείλεται σε συσσώρευση υπερβολικών κινδύνων και λαμβανομένου υπόψη του δικού της προφίλ πολύ χαμηλού κινδύνου. Υποστηρίζει ότι, καθόσον η παράγραφος 40 της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις προβλέπει παράταση της απαγορεύσεως εξαγορών έως το τέλος της περιόδου αναδιαρθρώσεως, κάθε απαγόρευση της οποίας η διάρκεια υπερβαίνει τα τρία έτη είναι, στην περίπτωσή της, απαράδεκτη, εφόσον η ίδια υπήρξε πάντοτε κερδοφόρος και στην προσβαλλόμενη απόφαση αναγνωρίζεται ως βιώσιμη οντότητα. Εξάλλου, η διάρκεια της αναδιαρθρώσεώς της δεν υπερέβη το χρονικό διάστημα αυτό, δεδομένου ότι είχε ολοκληρωθεί κατά τον χρόνο εκδόσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως και το σχέδιο αναδιαρθρώσεως του 2009 είχε εφαρμογή μόνον έως το 2013. Το επιχείρημα της Επιτροπής ότι η επίδικη απαγόρευση πρέπει να εφαρμοστεί για όσο χρόνο η κρατική πλειοψηφία στο μετοχικό κεφάλαιο μπορεί να εμπνέει εμπιστοσύνη στους δανειστές και στους καταθέτες δεν αποτελεί αιτιολογία σύμφωνη με την ανακοίνωση για τις αναδιαρθρώσεις.
158
Η ABN Amro προσθέτει ότι, ενώ κατά την παράγραφο 40 της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις μπορεί να προβλέπεται η συνέχιση της ισχύος των μέτρων δεσμεύσεως συμπεριφοράς ανάλογα με την έκταση, το μέγεθος και τη διάρκεια της ενισχύσεως, εντούτοις η ίδια, μολονότι το ποσό ενισχύσεως που έλαβε ήταν σαφώς μικρότερο σε σύγκριση με τα ποσά ενισχύσεων που χορηγήθηκαν σε άλλες παρόμοιες περιπτώσεις, σε καμία από τις περιπτώσεις αυτές δεν προβλέφθηκε απαγόρευση εξαγορών της οποίας η διάρκεια να είναι πέντε έτη.
159
Η ABN Amro υπενθυμίζει επίσης ότι στην παράγραφο 14 της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις αναγνωρίζεται ότι η Συνθήκη ΛΕΕ δεν λαμβάνει θέση όσον αφορά τη δημόσια ή ιδιωτική ιδιοκτησία, οπότε το ότι προσδίδονται έννομες συνέπειες στο γεγονός ότι η τράπεζα παραμένει υπό κρατική ιδιοκτησία αποτελεί παράβαση της ως άνω ανακοινώσεως.
160
Τέλος, υποστηρίζει ότι η ένσταση απαραδέκτου της Επιτροπής είναι αβάσιμη.
161
Η Επιτροπή προβάλλει ότι, όπως και στο πλαίσιο του πρώτου λόγου ακυρώσεως, το μέρος του σκέλους του λόγου ακυρώσεως που αντλείται από παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ δεν στηρίζεται από καμία επιχειρηματολογία και, άρα, πρέπει να κριθεί απαράδεκτο. Εξάλλου, τα επιχειρήματα της ABN Amro είναι ουσία αβάσιμα επειδή η διάρκεια των όρων δεσμεύσεως συμπεριφοράς πρέπει επίσης να εκτιμάται υπό το πρίσμα της αρχής του περιορισμού της ενισχύσεως στο ελάχιστο αναγκαίο.
162
Επισημαίνεται εκ προοιμίου ότι ορισμένα επιχειρήματα της ABN Amro έχουν ήδη εξεταστεί και πρέπει να απορριφθούν. Αυτό ισχύει για το επιχείρημα ότι το προφίλ κινδύνου της θα έπρεπε να έχει ως αποτέλεσμα να της επιβληθούν ηπιότερα μέτρα δεσμεύσεως συμπεριφοράς τόσο ως προς το περιεχόμενο των μέτρων αυτών όσο και ως προς τη διάρκειά τους. Εξετάστηκε ήδη στις σκέψεις 91 έως 100 ανωτέρω, όπου κρίθηκε ότι η ανάλυση της ABN Amro χρήζει διευκρινίσεως. Μεταξύ άλλων, δεν αποδείχθηκε ότι η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη τις ιδιαιτερότητες της συγκεκριμένης περιπτώσεως, δεδομένου ότι η ABN Amro έλαβε ενίσχυση πολύ υψηλού ποσού και δεν επιβλήθηκε σε αυτήν κανένα διαρθρωτικό μέτρο. Εξάλλου, το επιχείρημα που αντλείται από σύγκριση με τις απαγορεύσεις εξαγορών που επιβλήθηκαν σε άλλες υποθέσεις κατά το ίδιο χρονικό διάστημα θα εξεταστεί στο πλαίσιο του τρίτου σκέλους.
163
Επιπλέον, όσον αφορά το επιχείρημα της ABN Amro που αφορά την τήρηση της παραγράφου 14 της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις κατά την οποία η Συνθήκη δεν λαμβάνει θέση όσον αφορά την ιδιοκτησία των περιουσιακών στοιχείων, ενώ οι κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις ισχύουν ανεξάρτητα από το αν η τράπεζα είναι ιδιωτικής ή δημόσιας ιδιοκτησίας, στην ως άνω παράγραφο απλώς υπενθυμίζεται η αρχή που προβλέπει το άρθρο 345 ΣΛΕΕ, οπότε το επιχείρημα αυτό πρέπει να απορριφθεί για τους ίδιους λόγους για τους οποίους απορρίφθηκε το πρώτο σκέλος του δευτέρου λόγου ακυρώσεως.
164
Όσον αφορά την κύρια αιτίαση της ABN Amro που αφορά συγκεκριμένα τη μη τήρηση των ανακοινώσεων, υπενθυμίζεται ότι, όπως επισημάνθηκε στη σκέψη 31 ανωτέρω, οι ανακοινώσεις αναφέρονται στην εξουσία εκτιμήσεως της Επιτροπής όσον αφορά τις προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούνται προκειμένου να κρίνει συμβατό με το άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ μέτρο ενισχύσεως που αίρει σοβαρή διαταραχή της οικονομίας κράτους μέλους, ιδίως, στην περίπτωση που θεσπίζει διαρθρωτικά μέτρα ή μέτρα δεσμεύσεως συμπεριφοράς. Η εξουσία αυτή πρέπει να συνεκτιμάται κατά την εξέταση αιτιάσεων που αντλούνται από παράβαση των ανακοινώσεων, δεδομένου ότι η Επιτροπή οφείλει να κρίνει το συμβατό ορισμένης ενισχύσεως επί τη βάσει ενός συνόλου μέτρων και όρων ανάλογα με τις ιδιαιτερότητες κάθε συγκεκριμένης περιπτώσεως.
165
Για το ζήτημα της διάρκειας της απαγορεύσεως εξαγορών, στην αιτιολογική σκέψη 311 της προσβαλλομένης αποφάσεως (βλ. σκέψη 36 ανωτέρω) γίνεται παραπομπή στην παράγραφο 40 της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις.
166
Κατά τη ρύθμιση αυτή, οι απαγορεύσεις εξαγορών που επιβάλλονται προς περιορισμό των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού θα πρέπει να εφαρμόζονται επί τρία έτη και μπορούν να εξακολουθήσουν να ισχύουν μέχρι την ολοκλήρωση της περιόδου αναδιαρθρώσεως ανάλογα με την έκταση, το μέγεθος και τη διάρκεια της ενισχύσεως.
167
Στη συνέχεια, στην αιτιολογική σκέψη 312 της προσβαλλομένης αποφάσεως (βλ. σκέψη 36 ανωτέρω), η Επιτροπή προσθέτει όμως ότι η παράταση της διάρκειας της απαγορεύσεως πέρα από την τριετία δικαιολογείται από το ότι, μολονότι μέρος της ενισχύσεως έχει ήδη επιστραφεί, δεν είναι δυνατή η εκ μέρους της ABN Amro επιστροφή των ποσών που αφορούν ορισμένα μέτρα ενισχύσεως λόγω της μορφής υπό την οποία χορηγήθηκαν. Εξάλλου, όπως επισημάνθηκε κατά την εξέταση του πρώτου σκέλους, η Επιτροπή διευκρινίζει επίσης ότι το τέλος της κρατικής ιδιοκτησίας αποτελεί υποκατάστατο μέσο για την εκτίμηση της λήξεως του πλεονεκτήματος που παράγει η κρατική ενίσχυση, αλλά και ότι η διάρκεια της εφαρμογής της απαγορεύσεως δεν θα υπερβεί σε καμία περίπτωση τα πέντε έτη.
168
Με την επιχειρηματολογία της, η ABN Amro, κατ’ ουσίαν, δεν αμφισβητεί τη δυνατότητα επιβολής απαγορεύσεως εξαγορών για χρονικό διάστημα τριών ετών κατ’ εφαρμογή της προαναφερθείσας ρυθμίσεως, αλλά επισημαίνει ότι αυτή θα έπρεπε να είναι η ανώτατη διάρκεια της απαγορεύσεως, ιδίως επειδή δεν ήταν πλέον υπό αναδιάρθρωση μετά από αυτό το χρονικό σημείο.
169
Ως προς το σημείο αυτό, όπως παρατήρησε η Επιτροπή κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, πρέπει να επισημανθεί ότι η ανακοίνωση για τις αναδιαρθρώσεις δεν ορίζει συγκεκριμένη διάρκεια για τις απαγορεύσεις εξαγορών που επιβάλλονται με σκοπό τον περιορισμό της ενισχύσεως στο ελάχιστο αναγκαίο. Εντούτοις, εφόσον στην παράγραφο 23 της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις γίνεται λόγος για την αναδιάρθρωση του δικαιούχου, εξ αυτού μπορεί να συναχθεί ότι τέτοιο μέτρο μπορεί να θεωρηθεί δικαιολογημένο για όσο χρόνο υφίσταται το πλαίσιο αυτό. Συνεπώς, ο κανόνας που τίθεται στην παράγραφο 23 της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις είναι ανάλογος με εκείνον που διατυπώνεται στην παράγραφο 40 της εν λόγω ανακοινώσεως (σκέψη 166 ανωτέρω), στην οποία παραπέμπουν οι αιτιολογικές σκέψεις 311 και 312 της προσβαλλομένης αποφάσεως, και ο οποίος διευκρινίζει ότι η ισχύς ορισμένων απαγορεύσεων εξαγορών μπορεί να διατηρείται «μέχρι την ολοκλήρωση της περιόδου αναδιάρθρωσης ανάλογα με την έκταση, το μέγεθος και τη διάρκεια της ενίσχυσης». Πρέπει συνεπώς να εξεταστεί αν, εν προκειμένω, η διάρκεια της απαγορεύσεως που ορίζει το άρθρο 5 της προσβαλλομένης αποφάσεως συνάδει προς τον κανόνα που προβλέπει η παράγραφος 23 της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις, όπως ερμηνεύθηκε ανωτέρω.
170
Συναφώς, η Επιτροπή εκθέτει στις αιτιολογικές σκέψεις 76 έως 92 της προσβαλλομένης αποφάσεως το περιεχόμενο του σχεδίου αναδιαρθρώσεως του Δεκεμβρίου 2009 και την επικαιροποιημένη μορφή του ίδιου σχεδίου του Νοεμβρίου 2010. Η ABN Amro ορθώς προβάλλει ότι οι χρηματοοικονομικές προβλέψεις του εν λόγω σχεδίου αναδιαρθρώσεως δεν βαίνουν πέραν του 2013.
171
Εντούτοις, από την αιτιολογική σκέψη 312 και το άρθρο 5 της προσβαλλομένης αποφάσεως προκύπτει ότι, εν προκειμένω, η λήξη της ισχύος του επίδικου μέτρου δεν καθορίζεται βάσει αυτής καθ’ εαυτήν της περιόδου αναδιαρθρώσεως της τράπεζας, όπως την ορίζει το σχέδιο αναδιαρθρώσεως στις διάφορες μορφές του, αλλά βάσει της μειώσεως του ποσοστού συμμετοχής του Ολλανδικού Δημοσίου στο μετοχικό κεφάλαιο κάτω από το όριο του 50 %.
172
Επιπλέον, η προσβαλλόμενη απόφαση δεν συνδέει άμεσα τη λήξη της ισχύος της επίδικης απαγορεύσεως με το τέλος της ενισχύσεως. Ειδικότερα, όπως διευκρινίζει η αιτιολογική σκέψη 312 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η φύση της χορηγηθείσας ενισχύσεως, δηλαδή ότι πρόκειται για ενίσχυση ανακεφαλαιοποιήσεως, είναι τέτοια που μέρος της ενδέχεται να μην επιστραφεί, πράγμα που η ABN Amro δεν αμφισβητεί. Κατά συνέπεια, δεν είναι δυνατόν εν προκειμένω να αποδειχθεί άμεσος σύνδεσμος μεταξύ, αφενός, της διάρκειας της απαγορεύσεως εξαγορών και, αφετέρου, ενδεχόμενης ημερομηνίας επιστροφής της ενισχύσεως η οποία θα μπορούσε να γίνει δεκτό ότι σηματοδοτεί το τέλος της διάρκειας της ενισχύσεως.
173
Στο ως άνω πλαίσιο, μπορεί να παρατηρηθεί ότι, ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου, η Επιτροπή επικαλείται επίσης την αιτιολογική σκέψη 139 της αποφάσεως C(2010) 1726 τελικό, της 5ης Φεβρουαρίου 2010, για την οποία γίνεται λόγος στην αιτιολογική σκέψη 23 της προσβαλλομένης αποφάσεως. Με την απόφαση αυτή η Επιτροπή επεξέτεινε το πεδίο της επίσημης διαδικασίας έρευνας που είχε κινήσει με την απόφαση της 8ης Απριλίου 2009, προκειμένου να περιλάβει σε αυτό ορισμένα νέα μέτρα. Η εν λόγω αιτιολογική σκέψη, που έπεται της αιτιολογικής σκέψεως 138 της ίδιας αποφάσεως στην οποία γίνεται μνεία της ανάγκης απαγορεύσεως εξαγορών προκειμένου να περιοριστούν οι στρεβλώσεις του ανταγωνισμού, επισημαίνει ότι, δεδομένων των επανειλημμένων και μαζικών παρεμβάσεων του Ολλανδικού Δημοσίου υπέρ της FBN και της ABN Amro N, το κοινό, και ειδικότερα οι καταθέτες, θα μπορούσαν να θεωρήσουν ότι το κράτος θα παρενέβαινε εκ νέου αν παρουσιάζονταν δυσκολίες. Η Επιτροπή προσθέτει, στην εν λόγω αιτιολογική σκέψη, ότι οι καταναλωτές θα μπορούσαν να πιστέψουν ότι η νέα οντότητα ABN Amro είναι πολύ ασφαλής τράπεζα, πράγμα που θα μπορούσε να διευκολύνει την προσέλκυση καταθέσεων για τον όμιλο.
174
Ανάλογες αναπτύξεις περιλαμβάνονται στην υποσημείωση 89 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η οποία εντάσσεται στο πλαίσιο της εξετάσεως του κατά πόσον υπάρχει κρατική ενίσχυση. Εκεί γίνεται μνεία υλικού εμπορικής προωθήσεως που χρησιμοποιούσε η FBN το 2009 προς τους αλλοδαπούς επενδυτές, στο οποίο αναφερόταν ότι η κρατική ιδιοκτησία αποτελούσε θετικό στοιχείο το οποίο παρείχε εμπιστοσύνη σε καταθέτες και δανειστές.
175
Ως εκ τούτου, αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει η ABN Amro, ορθώς η Επιτροπή έκρινε, υπό τις ιδιαίτερες περιστάσεις της υποθέσεως, ότι το χρονικό σημείο κατά το οποίο το Ολλανδικό Δημόσιο δεν θα είχε πλέον πλειοψηφική συμμετοχή στην ABN Amro θα έπρεπε να θεωρηθεί ως κατ’ εκτίμηση χρονικό σημείο λήξεως του πλεονεκτήματος που αντλείται από την ενίσχυση, το οποίο ήταν δικαιολογημένο σε πλαίσιο αναδιαρθρώσεως. Λαμβανομένων υπόψη όσων εκτέθηκαν στη σκέψη 169 ανωτέρω, η Επιτροπή βασίμως μπορούσε να αναφερθεί στο άρθρο 5 της προσβαλλομένης αποφάσεως στην εκ μέρους του Ολλανδικού Δημοσίου κατοχή της πλειοψηφίας του μετοχικού κεφαλαίου της ABN Amro. Επαλλήλως, προστίθεται ότι από την αλληλογραφία που περιλαμβάνεται στη δικογραφία προκύπτει ότι η ίδια η ABN Amro χρησιμοποίησε επανειλημμένα κατά τη διάρκεια της διαδικασίας έρευνας το χρονικό σημείο κατά το οποίο θα έπαυε η πλειοψηφική συμμετοχή του Δημοσίου ως αποφασιστικό χρονικό σημείο για να καθοριστεί η λήξη της ισχύος άλλων μέτρων δεσμεύσεως συμπεριφοράς, όπως η απαγόρευση διαφημίσεως ή η πολιτική για τα μερίσματα.
176
Όσον αφορά τον καθορισμό πενταετούς διάρκειας για την απαγόρευση εξαγορών, λόγω της σημασίας που προσδίδεται στα αποτελέσματα που έχει η παρουσία του Δημοσίου, είναι σαφώς κρίσιμη η συνεκτίμηση της στρατηγικής του Ολλανδικού Δημοσίου για αποχώρηση από το κεφάλαιο της ABN Amro. Η Επιτροπή την εκθέτει στις αιτιολογικές σκέψεις 87 και 88 της προσβαλλομένης αποφάσεως. Εκεί επισημαίνεται ότι το Ολλανδικό Δημόσιο διευκρίνισε στην Επιτροπή με διάφορες επιστολές ότι εξέταζε το ενδεχόμενο διαδικασίας αρχικής δημόσιας προτάσεως (initial public offering) ως κύριας στρατηγικής εξόδου από την ABN Amro, ενώ ένα αρχικό ποσοστό από [εμπιστευτικό] έως [εμπιστευτικό] % μπορούσε να διατεθεί το νωρίτερο το [εμπιστευτικό] και αργότερα να ακολουθήσει δεύτερη προσφορά για ποσοστό από [εμπιστευτικό] έως [εμπιστευτικό] % το 2015. Διευκρινίζεται επίσης ότι πρόθεση του Ολλανδικού Δημοσίου είναι να μειώσει τη συμμετοχή του στην ABN Amro σε μέγιστο ποσοστό [εμπιστευτικό] %, πριν από το τέλος του [εμπιστευτικό] και ότι, τέλος, προβλέπει την πλήρη αποχώρησή του από το μετοχικό κεφάλαιο της ABN Amro, ενώ όλα εξαρτώνται, εν τέλει, από τις συνθήκες της αγοράς και το κατά πόσον θα είναι δυνατόν η ABN Amro να αποτελέσει αντικείμενο δημόσιας προτάσεως αγοράς. Συνεπώς, η σχεδιαζόμενη στρατηγική εξόδου αφορά σαφώς χρονικό διάστημα με διάρκεια μεγαλύτερη των τεσσάρων ετών από την ημερομηνία εκδόσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως τον Απρίλιο του 2011.
177
Εξάλλου, όπως ορθώς επισημαίνει η Επιτροπή, η πενταετής διάρκεια μνημονεύεται στην ανακοίνωση για τις αναδιαρθρώσεις, η οποία χρησιμεύει ως πλαίσιο αναφοράς για να καθοριστούν τα όρια της απαγορεύσεως εξαγορών στην προσβαλλόμενη απόφαση, όπως προκύπτει, για παράδειγμα, από το σημείο 6.3, το οποίο φέρει τον τίτλο «Αξιολόγηση της ενίσχυσης και του σχεδίου αναδιάρθρωσης του Δεκεμβρίου 2009 και του επικαιροποιημένου σχεδίου αναδιάρθρωσης του Νοεμβρίου 2010 βάσει της [ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις]». Έτσι, προβλέπεται μέγιστη περίοδος πέντε ετών, ιδίως στην παράγραφο 37 της εν λόγω ανακοινώσεως όσον αφορά τη μέγιστη διάρκεια της προθεσμίας που μπορεί να ταχθεί σε ορισμένες περιπτώσεις σε τράπεζες για να εφαρμόσουν ορισμένα διαρθρωτικά μέτρα που συνίστανται σε μεταβίβαση ή περιορισμό δραστηριοτήτων.
178
Επιπλέον, μολονότι η ABN Amro αμφισβητεί έντονα ότι μπορούσε να συμφωνήσει με μέγιστη διάρκεια πέντε ετών για την απαγόρευση εξαγορών, εντούτοις η ίδια μέγιστη διάρκεια εφαρμογής προβλέπεται σε άλλα σημεία της προσβαλλομένης αποφάσεως. Έτσι, το άρθρο 6 της προσβαλλομένης αποφάσεως απαγορεύει στην ABN Amro να αναφέρεται στο γεγονός ότι βρίσκεται υπό κρατική ιδιοκτησία ως διαφημιστικό επιχείρημα ή στις ανακοινώσεις που απευθύνονται σε νυν ή πιθανούς πελάτες ή επενδυτές. Η διάρκεια της εφαρμογής της ορίζεται ότι αφορά «περίοδο τουλάχιστον τριών ετών από την ημερομηνία της παρούσας απόφασης ή μέχρι την ημερομηνία κατά την οποία η συμμετοχή των Κάτω Χωρών στο μετοχικό κεφάλαιο του ομίλου [ABN Amro] πέσει κάτω από το 50 %, ανάλογα με το ποια ημερομηνία είναι η μεταγενέστερη». Προστίθεται ότι η απαγόρευση αυτή «παύει να έχει εφαρμογή το αργότερο με τη συμπλήρωση πέντε ετών από την ημερομηνία της παρούσας απόφασης».
179
Υπό τις συνθήκες αυτές, επιβάλλεται το συμπέρασμα ότι δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η Επιτροπή παρέβη τις ανακοινώσεις, και ιδίως την ανακοίνωση για τις αναδιαρθρώσεις, προβλέποντας πενταετή μέγιστη ισχύ για την επίδικη απαγόρευση.
– Επί της πρώτης αιτιάσεως, που αντλείται από παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ
180
Η αιτίαση αυτή είναι παραδεκτή, πλην όμως αβάσιμη για τους ίδιους λόγους που εκτέθηκαν στις σκέψεις 68 έως 70 ανωτέρω στο πλαίσιο της εξετάσεως του πρώτου σκέλους του πρώτου λόγου ακυρώσεως.
181
Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι το δεύτερο σκέλος του δευτέρου λόγου ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
Επί του τρίτου σκέλους που αντλείται από παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως
182
Η ABN Amro υποστηρίζει ότι η Επιτροπή, καθορίζοντας τη διάρκεια της απαγορεύσεως κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 5 της προσβαλλομένης αποφάσεως, παραβίασε την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως. Προβάλλει ιδίως ότι, ενώ ορισμένες απαγορεύσεις εξαγορών που προβλέπονται σε αποφάσεις της Επιτροπής έχουν συντομότερη διάρκεια, οι περισσότερες απαγορεύσεις έχουν τριετή διάρκεια χωρίς παράταση. Επιπλέον, η εξαιρετικά μεγάλη διάρκεια της απαγορεύσεως που της επιβλήθηκε έρχεται σε πλήρη αντίφαση με το σημαντικά μικρότερο ποσό της ενισχύσεως που έλαβε σε σύγκριση με εκείνη που χορηγήθηκε στις περισσότερες άλλες τράπεζες που έτυχαν ενισχύσεως. Εξάλλου, κατά την ABN Amro, στις αποφάσεις Lloyds και RBS τις οποίες επικαλέστηκε η Επιτροπή ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου, πέρα από το ότι η έκταση του περιορισμού που επιβλήθηκε ήταν μικρότερη, συνδεόταν επίσης με την εκτέλεση μέτρων που επιβλήθηκαν στο πλαίσιο της αναδιαρθρώσεώς τους.
183
Η Επιτροπή αμφισβητεί τα επιχειρήματα της ABN Amro και υπενθυμίζει, ιδίως, ότι δεν μπορεί να συγκρίνει μηχανικά την κατάστασή της με εκείνη άλλων τραπεζών οι οποίες υποχρεούνται να εφαρμόσουν διαρθρωτικά μέτρα ή να αποδίδουν μεγαλύτερα ποσά, ή και τα δύο.
184
Ως προς το σημείο αυτό, όπως ήδη εκτέθηκε κατά την εξέταση του πρώτου λόγου ακυρώσεως, είναι δυσχερής ο προσδιορισμός καταστάσεων οι οποίες να είναι πράγματι παρόμοιες όσον αφορά τις αποφάσεις που εγκρίνουν κρατική ενίσχυση προς τράπεζες λόγω της οικονομικής κρίσεως, οπότε η κατά τα προβαλλόμενα από την ABN Amro σύγκριση της διάρκειας των απαγορεύσεων εξαγορών έχει μικρή σημασία, δεδομένου ότι η Επιτροπή προβαίνει σε συνολική εκτίμηση της κάθε συγκεκριμένης περιπτώσεως (βλ., ιδίως, σκέψη 113 ανωτέρω).
185
Υπενθυμίστηκε εξάλλου στη σκέψη 114 ανωτέρω ότι, εν πάση περιπτώσει, καθόσον το Γενικό Δικαστήριο έχει τη δυνατότητα να προβεί σε συγκριτική εξέταση των ρητρών που προβλέφθηκαν σε διαφορετικές αποφάσεις, η ABN Amro φέρει το βάρος αποδείξεως ότι οι επίμαχες καταστάσεις είναι παρόμοιες ή ότι πρόκειται για διαφορετικά πραγματικά περιστατικά στα οποία εφαρμόστηκε η ίδια λύση.
186
Όσον αφορά άλλες αποφάσεις που εκδόθηκαν κατά το ίδιο χρονικό διάστημα με την προσβαλλόμενη απόφαση, πρέπει να επισημανθεί ότι, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, οι αποφάσεις Lloyds και RBS προβλέπουν επίσης απαγόρευση εξαγορών της οποίας η διάρκεια υπερβαίνει την «κανονική» διάρκεια των τριών ετών, για την οποία γίνεται λόγος στην παράγραφο 40 της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις, πράγμα το οποίο θέτει εν αμφιβόλω την άποψη της ABN Amro ότι στις λοιπές τράπεζες επιβλήθηκαν απαγορεύσεις των οποίων η διάρκεια δεν υπερέβαινε τα τρία έτη.
187
Στην αιτιολογική σκέψη 108 της αποφάσεως RBS γίνεται λόγος για λήξη της ισχύος είτε μετά από τρία έτη είτε κατά τον χρόνο της μεταβιβάσεως της τελευταίας από τις οριζόμενες επιχειρηματικές δραστηριότητες, εάν η ημερομηνία της μεταβιβάσεως αυτής είναι μεταγενέστερη. Στην απόφαση Lloyds γίνεται χρήση ανάλογης διατυπώσεως, αλλά η ακριβής διατύπωση του γεγονότος που καθορίζει την εναλλακτική διάρκεια σε σχέση με την τριετή αποκρύπτεται για λόγους εμπιστευτικότητας. Γίνεται όμως κατανοητό βάσει της επιχειρηματολογίας της Επιτροπής ότι και στην περίπτωση αυτή πρόκειται για τη λήψη ορισμένων διαρθρωτικών μέτρων.
188
Η ABN Amro υποστηρίζει ιδίως ότι, επειδή και στις δύο ως άνω αποφάσεις πρόκειται για διάρκεια συνδεόμενη με την εφαρμογή διαρθρωτικών μέτρων, η δυσμενής διάκριση εις βάρος της καθίσταται ακόμη πιο έντονη δεδομένου ότι στην ίδια έχουν επιβληθεί μόνο μέτρα δεσμεύσεως συμπεριφοράς.
189
Όπως, όμως, διευκρινίζει η Επιτροπή οι συγκεκριμένες δύο τράπεζες υποχρεώθηκαν να προβούν σε μεταβιβάσεις, και τούτο στο πλαίσιο δεσμεύσεων με σκοπό τον περιορισμό των επιπτώσεων της ενισχύσεως επί του ανταγωνισμού και όχι ως μέτρα προς αποκατάσταση της βιωσιμότητάς τους. Η επιχειρηματολογία της ABN Amro ότι τούτο συνεπάγεται ότι έπρεπε να τύχει ευνοϊκότερης μεταχειρίσεως κατά τον καθορισμό του μέτρου δεσμεύσεως συμπεριφοράς που της επιβλήθηκε δεν μπορεί να ευδοκιμήσει. Εξάλλου, αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει είναι ακόμη πιο κρίσιμη η διασφάλιση της αποτελεσματικότητας των μέτρων δεσμεύσεως συμπεριφοράς, ελλείψει διαρθρωτικών μέτρων.
190
Κατά συνέπεια, δεν αποδείχθηκε ότι η σύγκριση με άλλες αποφάσεις για κρατικές ενισχύσεις που εκδόθηκαν κατά το ίδιο χρονικό διάστημα μπορεί να θέσει εν αμφιβόλω τη νομιμότητα του άρθρου 5 της προσβαλλομένης αποφάσεως ως προς τη διάρκεια της απαγορεύσεως που προβλέπει.
191
Συνεπώς, πρέπει να απορριφθεί και το τρίτο σκέλος του δευτέρου λόγου ακυρώσεως.
Επί του τέταρτου σκέλους που αντλείται από παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας
192
Η ABN Amro υποστηρίζει ότι η διάρκεια της απαγορεύσεως εξαγορών είναι δυσανάλογη. Κατά την άποψή της, η Επιτροπή δεν επικαλέστηκε κανένα πειστικό επιχείρημα βάσει του οποίου να μπορεί να δικαιολογηθεί η παράταση της απαγορεύσεως εξαγορών πέραν της τριετίας και ουδόλως απέδειξε την ανάγκη της παρατάσεως αυτής.
193
Επισημαίνει ότι, εφόσον το Ολλανδικό Δημόσιο είχε την πρόθεση να προβεί σε τμηματική μεταβίβαση των μετοχών του, ο τρόπος διατυπώσεως της απαγορεύσεως δεν καθιστά την προσφορά των μετοχών αυτών πιο ελκυστική για τους επενδυτές, δεδομένου ότι αυτοί θα είναι λιγότερο πρόθυμοι να επενδύσουν ή θα επιθυμούν να επενδύσουν μόνο εάν η τιμή των μετοχών είναι μικρότερη. Κατά την άποψή της, είναι ζήτημα δημοσίου συμφέροντος να λάβει το Ολλανδικό Δημόσιο υψηλή απόδοση και η Επιτροπή να προκρίνει την άμεση ιδιωτικοποίηση. Υποστηρίζει ότι, για αυτόν τον λόγο, το Ολλανδικό Δημόσιο και η ίδια είχαν προτείνει να συνδεθεί η διάρκεια της απαγορεύσεως εξαγορών με την κατοχή εκ μέρους του Ολλανδικού Δημοσίου ποσοστού άνω του 80 % των μετοχών, αλλά η Επιτροπή αγνόησε την πρόταση αυτή.
194
Εξάλλου, η ABN Amro διερωτάται γιατί δεν ήταν δυνατή η επίτευξη του επιδιωκόμενου με την απαγόρευση σκοπού εάν προβλεπόταν διάρκεια μικρότερη των πέντε ετών.
195
Η ABN Amro προσθέτει ότι, για να ευδοκιμήσει το επιχείρημα της Επιτροπής ότι η μείωση του ποσοστού συμμετοχής του Δημοσίου στο 50 % θα επανέφερε την εμπιστοσύνη των δανειστών και των καταθετών στο ίδιο επίπεδο με εκείνο που υπήρχε πριν από τον Οκτώβριο του 2008, θα πρέπει να γίνει δεκτό ότι η κρατική ιδιοκτησία ισοδυναμεί με κρατική ενίσχυση, πράγμα που αντιβαίνει στο άρθρο 345 ΣΛΕΕ. Κατά την ABN Amro η συλλογιστική της Επιτροπής είναι εγγενώς εσφαλμένη επειδή η εμπιστοσύνη που εμπνέει η συμμετοχή του Δημοσίου στο κεφάλαιο θα μπορούσε κάλλιστα να διατηρηθεί και πέρα από αυτό το όριο, δεδομένου ότι αυτή συνδέεται με την ιδιότητά της ως συστημικής τράπεζας και το ενδεχόμενο, λόγω της ιδιότητάς της αυτής, το Ολλανδικό Δημόσιο να παρέμβει σε περίπτωση κρίσεως.
196
Τέλος, η ABN Amro δηλώνει ότι δεν κατανοεί σε ποια βάση στηρίζεται η Επιτροπή για να κρίνει ότι η εμπιστοσύνη του κοινού μειώνεται στην περίπτωση που το Δημόσιο πωλεί το 50 % των μετοχών του. Η αδυναμία της Επιτροπής να καθορίσει κατάλληλους όρους για την παύση της ισχύος της απαγορεύσεως δεν μπορεί να δικαιολογήσει την επιβολή αυθαίρετων όρων.
197
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η αρχή της αναλογικότητας τηρήθηκε.
198
Πρέπει κατ’ αρχάς να υπομνησθούν τα χαρακτηριστικά του ελέγχου αναλογικότητας μέτρου όπως το επίδικο στο ειδικό πλαίσιο αποφάσεως η οποία κρίνει επί του συμβατού ορισμένης κρατικής ενισχύσεως υπό την επιφύλαξη όρων που δεν έχει εκ των προτέρων αποδεχθεί το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος. Ως προς το σημείο αυτό γίνεται παραπομπή στις σκέψεις 74 έως 82 ανωτέρω. Σε κάθε περίπτωση, εκ νέου, δεν είναι ανάγκη να κριθεί το ζήτημα των ορίων του ελέγχου του Γενικού Δικαστηρίου που εκτέθηκαν στις εν λόγω σκέψεις επειδή η ABN Amro δεν αποδεικνύει ότι η παράταση της ισχύος της απαγορεύσεως για χρονικό διάστημα πέραν της τριετίας, υπό τις προϋποθέσεις που προβλέπει το άρθρο 5 της προσβαλλομένης αποφάσεως, προσκρούει στην αρχή της αναλογικότητας.
199
Όσον αφορά τον σκοπό που επιδιώκει η επίδικη απαγόρευση, υπενθυμίζεται ότι η επιβολή της στηρίζεται πρωτίστως στην αρχή του περιορισμού της ενισχύσεως στο ελάχιστο αναγκαίο, βάσει της οποίας γίνεται δεκτό ότι τα κεφάλαια που φέρονται διαθέσιμα για την πραγματοποίηση εξαγορών πρέπει να καταβάλλονται στο Δημόσιο, για παράδειγμα μέσω πρόσθετων μερισμάτων.
200
Από την εξέταση της δεύτερης αιτιάσεως του δευτέρου σκέλους του υπό κρίση λόγου ακυρώσεως προκύπτει ότι η επίδικη απαγόρευση εξαγορών προδήλως μπορεί να ανταποκριθεί στον σκοπό αυτό καθόσον ισχύει για ανώτατο χρονικό διάστημα πέντε ετών, ιδίως επειδή το χρονικό αυτό σημείο υποκαθιστά το τέλος της ενισχύσεως, πέρα από το οποίο στερείται λογικής η συμμετοχή του δικαιούχου στον περιορισμό της ενισχύσεως στο ελάχιστο αναγκαίο. Το αυτό ισχύει και όσον αφορά τον επικουρικό δικαιολογητικό λόγο του περιορισμού των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού (βλ., ιδίως, σκέψεις 173 έως 175 ανωτέρω).
201
Όσον αφορά τα συγκεκριμένα επιχειρήματα που προέβαλε η ABN Amro, πρώτον, το επιχείρημά της που αντλείται από την ανάγκη συνεκτιμήσεως της απώλειας αξίας που συνεπάγεται για τους εν δυνάμει επενδυτές η επίδικη απαγόρευση, η οποία συνεπώς, κατά την άποψή της, εμποδίζει την άμεση αποχώρηση του Ολλανδικού Δημοσίου από το μετοχικό κεφάλαιο της ABN Amro, δεν μπορεί να ευδοκιμήσει λαμβανομένου υπόψη του σκοπού περιορισμού της ενισχύσεως στο ελάχιστο αναγκαίο. Η μη επιβολή απαγορεύσεως εξαγορών τόσο επαχθούς προκειμένου το Δημόσιο να επιτύχει καλύτερη τιμή στο πλαίσιο δημόσιας προτάσεως αγοράς είναι προδήλως πιο έμμεσο μέτρο και, άρα, λιγότερο αποτελεσματικό για την επίτευξη του ίδιου σκοπού.
202
Δεύτερον, η ABN Amro δεν προσκομίζει κανένα αποδεικτικό στοιχείο προς στήριξη του επιχειρήματός της ότι η διάρκεια της απαγορεύσεως εξαγορών έχει επιπτώσεις επί της τιμής των μετοχών που διατίθενται προς πώληση στους ιδιώτες επενδυτές. Βεβαίως, οι επενδυτές αυτοί λαμβάνουν υπόψη τις υποχρεώσεις που επιβάλλονται στην τράπεζα, αλλά δεν αποδεικνύεται ότι δεν είναι σε θέση να κατανοήσουν ότι η απαγόρευση παύει να ισχύει στην περίπτωση μερικής ιδιωτικοποιήσεως. Συνεπώς, το επιχείρημα αυτό δεν είναι πειστικό.
203
Τρίτον, από τη δικογραφία προκύπτει ότι η αρχική πρόταση της Επιτροπής εν τέλει συνέδεε την άρση της απαγορεύσεως εξαγορών με το χρονικό σημείο της πλήρους ιδιωτικοποιήσεως της ABN Amro. Επομένως, η ABN Amro δεν μπορεί να υποστηρίζει ότι η συλλογιστική της Επιτροπής δεν είναι συνεπής όταν κρίνει ότι θα επηρέαζε την εμπιστοσύνη των τρίτων άλλο όριο πέραν της πλήρους ιδιωτικοποιήσεως, δεδομένου ότι κατά τη διάρκεια ακριβώς των διαπραγματεύσεων σχετικά με τον περιορισμό της απαγορεύσεως η άποψη αυτή εξελίχθηκε προς λύση λιγότερο επαχθή για την ABN Amro.
204
Εξάλλου, το Ολλανδικό Δημόσιο και η ABN Amro αποδέχθηκαν, ή ακόμη πρότειναν, κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων τον καθορισμό της απώλειας του ελέγχου κατά την έννοια του δικαίου της Ένωσης για τις συγκεντρώσεις ως σημείου αναφοράς για τη λήξη της ισχύος των μέτρων δεσμεύσεως συμπεριφοράς, όπως προκύπτει ιδίως από τις προτάσεις μέτρων που έγιναν στις 30 Ιουλίου και στις 6 Σεπτεμβρίου 2010. Το όριο της συμμετοχής κατά 80 % στο μετοχικό κεφάλαιο όπως και η εξήγηση που συνδέεται με την ανάγκη να καταστεί δυνατή για το Ολλανδικό Δημόσιο η επίτευξη καλής τιμής σε περίπτωση δημόσιας πρότασης αγοράς εμφανίστηκαν μόνο σε προχωρημένο στάδιο των διαπραγματεύσεων. Λαμβανομένων όμως υπόψη όσων εκτέθηκαν ανωτέρω στο πλαίσιο της εξετάσεως του δεύτερου σκέλους του υπό κρίση λόγου ακυρώσεως, δεν αποδείχθηκε ότι η μεταβίβαση εκ μέρους του Δημοσίου ποσοστού 20 % του μετοχικού κεφαλαίου της τράπεζας είναι πρόσφορο σημείο αναφοράς για τον καθορισμό της λήξεως της ισχύος των πλεονεκτημάτων που προκύπτουν από την ενίσχυση.
205
Τέταρτον, όσον αφορά το ζήτημα αν η Επιτροπή μπορούσε να κρίνει ότι η εμπιστοσύνη των δανειστών και των καταθετών ήταν πλεονέκτημα που απέρρεε από την κρατική ιδιοκτησία ως συνέπεια της ενισχύσεως, πέρα από τα στοιχεία απαντήσεως που εκτέθηκαν ήδη κατά την εξέταση του δευτέρου σκέλους του δευτέρου λόγου ακυρώσεως, τα έγγραφα των οίκων αξιολογήσεως που επικαλείται η Επιτροπή κατά την παρούσα διαδικασία στηρίζουν επίσης την επιχειρηματολογία της. Εξ αυτών προκύπτει ότι δεν εμπνέει εμπιστοσύνη μόνο το γεγονός ότι η ABN Amro είναι συστημικής σημασίας τράπεζα ή «υπερβολικά μεγάλη για να πτωχεύσει», αλλά επίσης η ενεργός συμμετοχή του Ολλανδικού Δημοσίου στο μετοχικό κεφάλαιο. Το παρατιθέμενο από την Επιτροπή απόσπασμα εκθέσεως οίκου αξιολογήσεως με ημερομηνία 6 Ιανουαρίου 2011 είναι διαφωτιστικό, καθόσον εκεί αναφέρεται ότι ο συγκεκριμένος οίκος «εκτιμά ότι η υπάρχουσα, πλην όμως προσωρινή, ιδιοκτησία του Ολλανδικού Δημοσίου και η στήριξη των ιδιοκτητών της αποτελούν ουσιώδες θετικό στοιχείο για τις αξιολογήσεις της [ABN Amro]».
206
Τέλος, όσον αφορά την αυτοδίκαιη λήξη της ισχύος της απαγορεύσεως εξαγορών μετά την παρέλευση πενταετίας, στην περίπτωση που το Ολλανδικό Δημόσιο δεν απολέσει τον έλεγχο πριν από το χρονικό αυτό σημείο, πέρα από την αναλογία που επισημάνθηκε ήδη στο πλαίσιο του δευτέρου σκέλους, κατά την οποία η παράγραφος 37 της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις που αφορά τα διαρθρωτικά μέτρα κάνει επίσης λόγο για μέγιστη διάρκεια πέντε ετών για την εφαρμογή των μέτρων αυτών, υπενθυμίζεται ότι η διάρκεια της απαγορεύσεως συνδέεται, πέρα από το αρχικό τριετές χρονικό διάστημα το οποίο δεν αμφισβητεί η ABN Amro, πρωτίστως με το χρονικό σημείο απώλειας του ελέγχου εκ μέρους του Ολλανδικού Δημοσίου. Η νομιμότητα όμως της προσεγγίσεως αυτής δεν αμφισβητήθηκε επιτυχώς στο πλαίσιο του δευτέρου σκέλους του υπό κρίση λόγου ακυρώσεως.
207
Εξάλλου, από τη στρατηγική εξόδου που πρότεινε το Ολλανδικό Δημόσιο (βλ. επίσης τα εκτεθέντα ανωτέρω στο πλαίσιο της εξετάσεως του δευτέρου σκέλους του υπό κρίση λόγου ακυρώσεως) προκύπτει ότι αυτό προτίθεται να προβεί σε δεύτερη δημόσια πρόταση για ποσοστό από [εμπιστευτικό] έως [εμπιστευτικό] % των μετοχών το 2015, δηλαδή τέσσερα έτη μετά την έκδοση της προσβαλλομένης αποφάσεως και τούτο ανάλογα με τις συνθήκες της αγοράς.
208
Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν αποκλείεται το ενδεχόμενο η μέγιστη πενταετής διάρκεια να αποβεί εις όφελος του Ολλανδικού Δημοσίου, δηλαδή η ισχύς της απαγορεύσεως να λήξει πριν αυτό πωλήσει την πλειοψηφία των μετοχών.
209
Κατά συνέπεια, δεν αποδείχθηκε ότι η Επιτροπή παραβίασε την αρχή της αναλογικότητας καθορίζοντας τη διάρκεια της απαγορεύσεως εξαγορών στο άρθρο 5 της προσβαλλομένης αποφάσεως. Συνεπώς, το τέταρτο σκέλος του δευτέρου λόγου ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
Επί του πέμπτου σκέλους, που αντλείται από παραβίαση της αρχής της χρηστής διοικήσεως καθώς και από έλλειψη της προβλεπόμενης στο άρθρο 296 ΣΛΕΕ αιτιολογίας
210
Η ABN Amro υποστηρίζει ότι η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη όλα τα κρίσιμα πραγματικά στοιχεία σχετικά με τη διάρκεια της απαγορεύσεως εξαγορών, όσον αφορά ιδίως την ανάγκη λήψεως του μέτρου, τη δυνατότητα αποδοχής λιγότερο επαχθών μέτρων και τις αντιρρήσεις που διατυπώθηκαν κατά τη διαδικασία έρευνας, με συνέπεια την εκ μέρους της παραβίαση της αρχής της χρηστής διοικήσεως με τη θέσπιση του άρθρου 5 της προσβαλλομένης αποφάσεως.
211
Η ABN Amro υποστηρίζει εξάλλου ότι η προσβαλλόμενη απόφαση πάσχει έλλειψη αιτιολογίας. Εκτιμά ότι η άποψη ότι το χρονικό σημείο της μεταβιβάσεως εκ μέρους του Δημοσίου της ιδιοκτησίας καθιστά δυνατή την εκτίμηση του πότε παύει το πλεονέκτημα λόγω της ενισχύσεως στερείται σαφήνειας και ορθότητας. Ομοίως, η αιτιολογία της προσβαλλομένης αποφάσεως είναι ελαττωματική καθόσον η Επιτροπή δεν διευκρινίζει γιατί το όριο συμμετοχής 50 % στην τράπεζα είναι κρίσιμο κριτήριο (και όχι, για παράδειγμα, ένα όριο 20 %) ή γιατί απαιτούνταν μεγαλύτερη διάρκεια σε σύγκριση με τη διάρκεια των απαγορεύσεων που επιβλήθηκαν σε άλλες τράπεζες.
212
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, λαμβανομένης υπόψη της επανειλημμένης ανταλλαγής απόψεων με το Ολλανδικό Δημόσιο και την ABN Amro κατά τη διάρκεια της διαδικασίας έρευνας για το ζήτημα της απαγορεύσεως εξαγορών και της εξελίξεως της θέσεώς της κατά το χρονικό αυτό διάστημα, δεν παραβίασε την αρχή της χρηστής διοικήσεως. Εξάλλου, στην προσβαλλόμενη απόφαση εκτίθεται με σαφήνεια η αιτιολογία η οποία στηρίζει τη διάρκεια της απαγορεύσεως εξαγορών.
213
Συναφώς, προς υπόμνηση της κρίσιμης νομολογίας γίνεται παραπομπή στα εκτεθέντα στις σκέψεις 128 και 131 έως 133 ανωτέρω κατά την εξέταση του τέταρτου σκέλους του πρώτου λόγου ακυρώσεως.
214
Πρώτον, όσον αφορά την προβαλλόμενη παράβαση της υποχρεώσεως χρηστής διοικήσεως, διαπιστώνεται ότι η Επιτροπή εξέτασε τα κρίσιμα πραγματικά περιστατικά με την απαιτούμενη επιμέλεια. Από τη δικογραφία προκύπτει ότι η θέση της Επιτροπής εξελίχθηκε από τη σύνδεση της λήξεως της ισχύος της επίδικης απαγορεύσεως με την πλήρη ιδιωτικοποίηση της ABN Amro προς την αποδοχή συνδέσεως της λήξεως ισχύος της απαγορεύσεως με το χρονικό σημείο απώλειας εκ μέρους του Ολλανδικού Δημοσίου της πλειοψηφίας του μετοχικού κεφαλαίου της ABN Amro. Βεβαίως, η Επιτροπή απέρριψε τις προτάσεις του εν λόγω Δημοσίου και της ABN Amro σχετικά με λιγότερο σημαντικές μεταβιβάσεις μετοχών αλλά δεν είναι δυνατόν να συναχθεί παραβίαση της αρχής της χρηστής διοικήσεως από διαφωνία επί της ουσίας.
215
Δεύτερον, χωρίς να είναι αναγκαίο να κριθεί η ακριβής έκταση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως που υπείχε η Επιτροπή, όσον αφορά συγκεκριμένο μέτρο που ανήκει σε σύνολο μέτρων επί τη βάσει των οποίων έκρινε ότι, λαμβανομένου υπόψη επίσης του σχεδίου ανασυγκροτήσεως που της είχε υποβληθεί, ορισμένη ενίσχυση υπέρ μιας τράπεζας είναι συμβατή με την εσωτερική αγορά, διαπιστώνεται ότι η Επιτροπή αιτιολόγησε τη διάρκεια της απαγορεύσεως εξαγορών επαρκώς κατά νόμον.
216
Βεβαίως, η προσβαλλόμενη απόφαση περιέχει ελάχιστες διευκρινίσεις σχετικά με τη διάρκεια της απαγορεύσεως εξαγορών και δεν περιλαμβάνει, ιδίως, διευκρινίσεις για τις εναλλακτικές λύσεις για τις οποίες έγινε λόγος κατά τη διαδικασία έρευνας ή για τις λύσεις που ακολουθήθηκαν σε άλλες αποφάσεις της Επιτροπής.
217
Εντούτοις, δεν πάσχει έλλειψη αιτιολογίας.
218
Ειδικότερα, η αιτιολογική σκέψη 311 της προσβαλλομένης αποφάσεως παραπέμπει στην παράγραφο 40 της ανακοινώσεως για τις αναδιαρθρώσεις για την ελάχιστη διάρκεια των τριών ετών. Η αιτιολογική σκέψη 312 της εν λόγω αποφάσεως, αναφερόμενη στο όριο του 50 %, στην αδυναμία επιστροφής της ενισχύσεως λόγω της φύσεώς της, καθώς και στο ότι το ως άνω όριο αποτελεί υποκατάστατο μέσο για την εκτίμηση της λήξεως του πλεονεκτήματος που παράγει η κρατική ενίσχυση, εξηγεί τη σύνδεση της κρατικής ιδιοκτησίας με τη διάρκεια της απαγορεύσεως εξαγορών.
219
Η μεταγενέστερη δε εναλλακτική πενταετής προθεσμία για τη λήξη της ισχύος της απαγορεύσεως εξαγορών γίνεται εμμέσως κατανοητή αν ληφθεί υπόψη το χρονοδιάγραμμα που πρότεινε το Ολλανδικό Δημόσιο για τη στρατηγική εξόδου του. Εξάλλου, η συνεκτίμηση ελάχιστης διάρκειας ισχύος συνεπάγεται επίσης τον καθορισμό μέγιστης διάρκειας ισχύος. Η πενταετής διάρκεια παρίσταται συνεπώς, υπό το πρίσμα των περιστάσεων της συγκεκριμένης υποθέσεως, εύλογη.
220
Τέλος, όσον αφορά το επιχείρημα ότι η Επιτροπή θα έπρεπε να εξηγήσει γιατί η διάρκεια της ισχύος της απαγορεύσεως που επιβλήθηκε στην ABN Amro ήταν μεγαλύτερη από τη διάρκεια απαγορεύσεων που προέβλεπαν άλλες αποφάσεις, η Επιτροπή υποστηρίζει ορθώς ότι υποχρεούται να αιτιολογεί την εκτίμησή της σχετικά με το συμβατό της ενισχύσεως μόνο βάσει των κατευθυντήριων γραμμών που προβλέπουν οι ανακοινώσεις για τον τομέα και όχι βάσει οποιασδήποτε άλλης αποφάσεως.
221
Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι το πέμπτο σκέλος του δευτέρου λόγου ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
222
Ως εκ τούτου, σε κάθε περίπτωση και ιδίως χωρίς να είναι αναγκαίο να αποφανθεί το Γενικό Δικαστήριο επί του επιχειρήματος που προέβαλε η Επιτροπή κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ότι δεν μπορεί να γίνει δεκτό το αίτημα της ABN Amro να ακυρωθεί μόνο το άρθρο 5 της προσβαλλομένης αποφάσεως, επειδή αυτό δεν μπορεί να διαχωριστεί από το άρθρο 1 της ίδιας αποφάσεως και το Γενικό Δικαστήριο δεν μπορεί να υποκαταστήσει τη δική του εκτίμηση για το συμβατό της ενισχύσεως στην εκτίμηση της Επιτροπής, η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό της.
Επί των δικαστικών εξόδων
223
Κατά το άρθρο 87, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Επειδή η ABN Amro ηττήθηκε πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα, συμπεριλαμβανομένων των εξόδων της διαδικασίας των ασφαλιστικών μέτρων, σύμφωνα με το αίτημα της Επιτροπής.
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τρίτο τμήμα)
αποφασίζει:
1)
Απορρίπτει την προσφυγή.
2)
Καταδικάζει την ABN Amro Group NV στα δικαστικά έξοδα.
Czúcz
Labucka
Γρατσίας
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 8 Απριλίου 2014.
(υπογραφές)
Περιεχόμενα
Ιστορικό της διαφοράς
Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
Σκεπτικό
Επί του πρώτου λόγου ακυρώσεως ο οποίος αφορά το περιεχόμενο της απαγορεύσεως εξαγορών
Επί του πρώτου σκέλους, που αντλείται από παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ, καθώς και από εσφαλμένη εφαρμογήτων ανακοινώσεων
– Επί της δεύτερης αιτιάσεως, η οποία αντλείται από εσφαλμένη εφαρμογή των ανακοινώσεων
– Επί της πρώτης αιτιάσεως που αντλείται από παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ
Επί του δευτέρου σκέλους, που αντλείται από παραβίαση της αρχήςτης αναλογικότητας
Επί του τρίτου σκέλους, που αντλείται από παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως
Επί του τέταρτου σκέλους, που αντλείται από παραβίαση της αρχήςτης χρηστής διοικήσεως, καθώς και από έλλειψη της προβλεπόμενης στο άρθρο 296 ΣΛΕΕ αιτιολογίας
Επί του δευτέρου λόγου ακυρώσεως που αφορά τη διάρκεια της απαγορεύσεως εξαγορών
Επί του πρώτου σκέλους, που αντλείται από παράβαση του άρθρου 345 ΣΛΕΕ, καθόσον η διάρκεια της απαγορεύσεως εξαγορών εξαρτάται από το ποσοστό συμμετοχής του Δημοσίου
Επί του δευτέρου σκέλους, που αντλείται από παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ καθώς και από εσφαλμένη εφαρμογήτων ανακοινώσεων
– Επί της δεύτερης αιτιάσεως που αντλείται από εσφαλμένη εφαρμογήτων ανακοινώσεων
– Επί της πρώτης αιτιάσεως, που αντλείται από παράβαση του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ
Επί του τρίτου σκέλους που αντλείται από παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως
Επί του τέταρτου σκέλους που αντλείται από παραβίαση της αρχήςτης αναλογικότητας
Επί του πέμπτου σκέλους, που αντλείται από παραβίαση της αρχήςτης χρηστής διοικήσεως καθώς και από έλλειψη της προβλεπόμενης στο άρθρο 296 ΣΛΕΕ αιτιολογίας
Επί των δικαστικών εξόδων
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η αγγλική.
(
1
)	Εμπιστευτικά στοιχεία που δεν αποκαλύπτονται.