Privremena verzija
PRESUDA SUDA (četvrto vijeće)
27. ožujka 2019.(*)
„Povreda obveze države članice – Članak 258. UFEU-a – Odluka 2014/699/EU – Načelo lojalne suradnje – Članak 4. stavak 3. UEU-a – Dopuštenost – Učinci postupanja koje čini navodnu povredu na dan isteka roka utvrđenog u obrazloženom mišljenju – Trajni učinci na jedinstvenost i dosljednost međunarodnog djelovanja Europske unije – Dostatnost mjera koje je država članica o kojoj je riječ poduzela kako bi svoje postupanje uskladila s obrazloženim mišljenjem – Glasanje Savezne Republike Njemačke na 25. sjednici Odbora za reviziju Međuvladine organizacije za međunarodni željeznički prijevoz (OTIF) protiv stajališta Unije utvrđenog u Odluci 2014/699/EU te neslaganje te države članice s tim stajalištem i načinima izvršavanja glasačkog prava utvrđenima u toj odluci”
U predmetu C-620/16,
povodom tužbe zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU-a, podnesene 29. studenoga 2016.,
Europska komisija, koju zastupaju W. Mölls, L. Havas, J. Hottiaux i J. Norris-Usher, u svojstvu agenata,
tužitelj,
koju podupire:
Vijeće Europske unije, koje zastupaju R. Liudvinaviciute-Cordeiro i J.-P. Hix, u svojstvu agenata,
intervenijent,
protiv
Savezne Republike Njemačke, koju zastupaju T. Henze i J. Möller, u svojstvu agenata,
tuženika,
SUD (četvrto vijeće),
u sastavu: T. von Danwitz, predsjednik sedmog vijeća, u svojstvu predsjednika četvrtog vijeća, K. Jürimäe, C. Lycourgos, E. Juhász i C. Vajda (izvjestitelj), suci,
nezavisni odvjetnik: M. Szpunar,
tajnik: K. Malacek, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 4. srpnja 2018.,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 9. siječnja 2019.,
donosi sljedeću
Presudu
1        Europska komisija ovom tužbom traži od Suda da utvrdi da je Savezna Republika Njemačka, time što je na 25. sjednici Odbora za reviziju Međuvladine organizacije za međunarodni željeznički prijevoz (OTIF) glasala protiv stajališta iz Odluke Vijeća 2014/699/EU o utvrđivanju stajališta koje treba usvojiti u ime Europske unije na 25. sjednici Odbora za reviziju OTIF-a u pogledu određenih izmjena Konvencije o međunarodnom željezničkom prijevozu (COTIF) i njezinih dodataka (SL 2014., L 293, str. 26.) i time što je javno iskazala svoje neslaganje kako s tim stajalištem tako i s njime predviđenim načinom izvršavanja glasačkih prava, povrijedila svoje obveze iz te odluke i članka 4. stavka 3. UEU-a.
Pravni okvir
Međunarodno pravo
COTIF
2        Konvencija o međunarodnom željezničkom prijevozu od 9. svibnja 1980., kako je izmijenjena Protokolom iz Vilniusa od 3. lipnja 1999. (u daljnjem tekstu: COTIF), stupila je na snagu 1. srpnja 2006. Četrdeset devet država stranaka COTIF-a, među kojima su sve države članice Europske unije, osim Republike Cipra i Republike Malte, čine OTIF.
3        U skladu s člankom 2. stavkom 1. COTIF-a, cilj je OTIF-a promicati, poboljšati i olakšati u svakom pogledu međunarodni željeznički promet, osobito utvrđivanjem sustava jedinstvenog prava u različitim područjima prava o međunarodnom željezničkom prometu.
4        Odbor za reviziju OTIF-a u načelu je sastavljen od svih stranaka COTIF-a. U skladu s člankom 17. stavkom 1. točkama (a) i (b) COTIF-a, Odbor za reviziju OTIF-a donosi, u okviru svojih ovlasti, odluke o prijedlozima kojima je cilj izmijeniti COTIF i, pored toga, razmatra prijedloge odluka koji se podnose Općoj skupštini OTIF-a. Ovlasti spomenutih dvaju tijela OTIF-a u području izmjena COTIF-a utvrđene su u članku 33. te konvencije.
5        Pod glavom VI. COTIF-a, naslovljenom „Izmjena [COTIF-a]”, članak 33., naslovljen „Nadležnost”, predviđa sljedeće:
„[...]
2.      Opća skupština donosi odluke o prijedlozima kojima je cilj izmijeniti [COTIF], ako stavcima 4. do 6. nije predviđena druga nadležnost.
[...]
4.      Podložno odlukama Opće skupštine iz prve rečenice stavka 3., Odbor za reviziju donosi odluke o prijedlozima kojima je cilj izmijeniti
(a) članak 9. i članak 27. stavke 2. do 5.;
[...]
(d) Jedinstvena pravila CUV izuzevši članke 1., 4., 5. i 7. do 12.;
[...]”
6        U skladu s člankom 35. COTIF-a, naslovljenim „Odluke odborâ”:
„1.      Glavni tajnik obavještava države članice o izmjenama [COTIF-a] o kojima odlučuju odbori.
2.      Izmjene samog [COTIF-a], o kojima odlučuje Odbor za reviziju, stupaju na snagu za sve države članice prvi dan dvanaestog mjeseca nakon onog mjeseca tijekom kojega je glavni tajnik o njima obavijestio države članice. [...]
3.      Izmjene dodataka [COTIF-u], o kojima odlučuje Odbor za reviziju, stupaju na snagu za sve države članice prvi dan dvanaestog mjeseca nakon onog mjeseca tijekom kojega je glavni tajnik o njima obavijestio države članice. [...]
[...]”
7        Iz članka 38. stavka 2. COTIF-a proizlazi da Unija, kao regionalna organizacija koja je pristupila COTIF-u, može ostvarivati prava koja njezine države članice imaju na temelju COTIF-a u mjeri u kojoj se odnose na pitanja u njezinoj nadležnosti. Iz članka 38. stavka 3. COTIF-a proizlazi da Unija, kako bi ostvarila glasačko pravo i pravo na podnošenje primjedbe u skladu sa stavcima 2. i 4. članka 35. te konvencije, ima broj glasova jednak broju njezinih država članica koje su ujedno članice OTIF-a. Potonje svoja prava, a osobito glasačka prava, mogu ostvarivati samo u mjeri u kojoj to dopušta članak 38. stavak 2.
Sporazum o pristupanju
8        Sporazum između Europske unije i Međuvladine organizacije za međunarodni željeznički prijevoz o pristupanju Europske unije Konvenciji o međunarodnom željezničkom prijevozu (COTIF) od 9. svibnja 1980., kako je izmijenjena Protokolom iz Vilniusa od 3. lipnja 1999. (SL 2013., L 51, str. 8.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 123., str. 293.; u daljnjem tekstu: Sporazum o pristupanju), potpisan je 23. lipnja 2011. u Bernu te je, u skladu sa svojim člankom 9., stupio na snagu 1. srpnja 2011.
9        U skladu s člankom 6. Sporazuma o pristupanju:
„1.      Za odluke o pitanjima u kojima Unija ima isključivu nadležnost, Unija ostvaruje prava glasa svojih država članica na temelju [COTIF-a].
2.      Za odluke o pitanjima u kojima Unija dijeli nadležnost sa svojim državama članicama, glasuju ili Unija ili njezine države članice.
3.      Podložno članku 26. stavku 7. [COTIF-a], Unija ima broj glasova koji je jednak broju glasova njezinih država članica koje su također i stranke [COTIF-a]. Kada Unija glasuje, njezine države članice ne glasuju.
4.      Unija za svaki pojedini slučaj obavješćuje druge stranke [COTIF-a] o slučajevima kada će, u pogledu raznih točaka dnevnog reda Opće skupštine i drugih tijela za odlučivanje, ostvariti prava glasa predviđena stavcima 1. do 3. Ta se obveza primjenjuje i na dopisno donošenje odluka. Taj se podatak dovoljno rano dostavlja glavnom tajniku OTIF-a kako bi se omogućilo njegovo slanje zajedno s dokumentima za zasjedanje ili dopisno donošenje odluke.”
Pravo Unije
Odluka 2013/103/EU
10      Sporazum o pristupanju odobren je u ime Unije Odlukom Vijeća 2013/103/EU od 16. lipnja 2011. o potpisivanju i sklapanju Sporazuma između Europske unije i Međuvladine organizacije za međunarodni željeznički prijevoz o pristupanju Europske unije Konvenciji o međunarodnom željezničkom prijevozu (COTIF) od 9. svibnja 1980., kako je izmijenjena Protokolom iz Vilniusa od 3. lipnja 1999. (SL 2013., L 51, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 123., str. 293.).
11      Članak 5. te odluke predviđa: „Interni aranžmani za pripremu zasjedanja OTIF-a i za zastupanje i glasovanje na takvim zasjedanjima određeni su u Prilogu III. ovoj Odluci.”
12      Prilog III. toj odluci posvećen je internim odredbama namijenjenima Vijeću Europske unije, državama članicama i Komisiji u postupcima u okviru OTIF-a, kako bi se proveo „uvjet jedinstva međunarodnog zastupanja Unije i njezinih država članica u skladu s [UEU-om] i [UFEU-om] te sudsku praksu Suda [...] također i u fazi provedbe međunarodnih obveza”, kao što to proizlazi iz uvodne odredbe tog priloga.
13      Točkom 2. tog priloga, naslovljenom „Postupak usklađivanja”, predviđeno je:
„[...]
2.2.      Na sastancima za usklađivanje usuglasit će se o stajalištima samo u ime Unije ili, prema potrebi, u ime Unije i njezinih država članica. Stajališta država članica koja se odnose na njihovu isključivu nadležnost mogu podlijegati usklađivanju na tim sastancima ako se tako usuglase države članice.
[...]
2.6.      Ako se Komisija i države članice na sastancima za usklađivanje ne mogu usuglasiti o zajedničkom stajalištu, uključujući zbog neslaganja o podjeli nadležnosti, to se pitanje upućuje Odboru stalnih predstavnika i/ili Vijeću.”
14      Točkom 3. tog priloga, naslovljenom „Izjave i glasovanje na zasjedanjima OTIF-a”, predviđeno je:
„3.1.            Kada se točka dnevnog reda odnosi na pitanja isključive nadležnosti Unije, Komisija će imati riječ i glasovati za Uniju. Nakon usklađivanja, države članice također mogu imati riječ kako bi podržale i/ili razvile stajalište Unije.
3.2.      Kada se točka dnevnog reda odnosi na pitanja isključive nacionalne nadležnosti, države članice imat će riječ i glasovat će.
3.3.      Kada se točka dnevnog reda odnosi na pitanja s elementima i nacionalne nadležnosti i nadležnosti Unije, Predsjedništvo Komisije izrazit će zajedničko stajalište. Nakon usklađivanja, države članice mogu imati riječ kako bi podržale i/ili razvile zajedničko stajalište. Države članice ili Komisija, ovisno o slučaju, glasovat će u ime Unije i njezinih država članica u skladu sa zajedničkim stajalištem. Odluka o tome tko će glasovati donosi se s obzirom na prevladavajuću nadležnost (npr., uglavnom nacionalna nadležnost ili uglavnom nadležnost Unije).
3.4.      Kada se točka dnevnog reda odnosi na pitanja s elementima i nacionalne nadležnosti i nadležnosti Unije te kada se Komisija i države članice nisu mogle usuglasiti o zajedničkom stajalištu iz točke 2.6., države članice i Komisija mogu imati riječ i glasovati o pitanjima koja su jasno u njihovoj nadležnosti.
3.5.      O pitanjima za koja ne postoji sporazum između Komisije i država članica o podjeli nadležnosti ili kada nije moguće dobiti većinu potrebnu za stajalište Unije, uložit će se najveća nastojanja kako bi se situacija razjasnila ili kako bi se postiglo stajalište Unije. Do toga i nakon usklađivanja, države članice i/ili Komisija, ovisno o slučaju, imaju riječ pod uvjetom da izraženo stajalište ne prejudicira buduće stajalište Unije, da je usklađeno s politikama Unije i prethodnim stajalištima Unije i da će biti u skladu s pravom Unije.
3.6.      [...]
Predstavnici država članica i Komisije ulagat će ozbiljna nastojanja kako bi postigli zajedničko stajalište i branili to stajalište na raspravama radnih skupina OTIF-a.”
Odluka 2014/699
15      Prema članku 1. stavku 1. Odluke 2014/699, „[s]tajalište koje treba zauzeti u ime Unije na 25. sjednici Odbora za reviziju osnovanog [COTIF-om] u skladu je s prilogom [toj o]dluci”. Članak 1. stavak 2. te odluke predviđa da „[p]redstavnici Unije u Odboru za reviziju mogu dogovoriti manje izmjene dokumenata navedenih u prilogu [toj o]dluci bez daljnje odluke Vijeća”.
16      U točki 3. Priloga Odluci 2014/699 navode se – u pogledu različitih točaka dnevnog reda 25. sjednice Odbora za reviziju OTIF-a – podjela nadležnosti između Unije i njezinih država članica, ostvarivanje glasačkih prava i preporučeno usklađeno stajalište.
17      Kad je riječ o točkama 4. i 7. dnevnog reda 25. sjednice Odbora za reviziju OTIF-a, koje se odnose na prijedloge izmjena članka 12. COTIF-a i članaka 2. i 9. Dodatka D (CUV) COTIF-u, koji se odnosi na jedinstvena pravila za ugovore o korištenju vozila u međunarodnom željezničkom prijevozu (CUV) (u daljnjem tekstu: izmjene o kojima je riječ), točkom 3. Priloga Odluci 2014/699 predviđeno je:
„Točka 4. Djelomična revizija COTIF-a – Temeljna konvencija
[...]
Nadležnost: podijeljena.
Glasačka prava izvršavaju: Države članice.
Preporučeno usklađeno stajalište:
[...]
Izmjene članka 12. (Izvršenje presuda. Prilog) treba podržati jer se njima izmjenjuje definicija „vlasnika ili upravitelja” (keeper) u skladu s pravom Unije.
[...]
Točka 7. Djelomična revizija Dodatka D (CUV)
[...]
Nadležnost: [po]dijeljena.
Glasačka prava izvršava: Unija.
Preporučeno stajalište Unije: Izmjene članaka 2. i 9. trebaju se podržati jer se njima pojašnjavaju uloge vlasnika ili upravitelja i subjekta nadležnog za održavanje u skladu s pravom Unije (Direktiva 2008/110/EZ Europskog parlamenta i Vijeća [od 16. prosinca 2008. o izmjeni Direktive 2004/49/EZ o sigurnosti željeznica Zajednice (Direktiva o sigurnosti željeznica) (SL 2008., L 345, str. 62.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 4., str. 93.)]. [...]
[...]”
Predsudski postupak i postupak pred Sudom
18      Komisija je dopisom od 4. kolovoza 2014. pozvala Saveznu Republiku Njemačku da objasni svoje postupanje na 25. sjednici Odbora za reviziju OTIF-a, održanoj 25. i 26. lipnja 2014.
19      Savezna Republika Njemačka u svojem je odgovoru od 12. studenoga 2014. navela da je njezino postupanje bilo sasvim legitimno i zakonito zbog toga što nijedna od izmjena u pitanju nije bila u nadležnosti Europske unije jer potonja u tim područjima nije izvršavala svoje unutarnje nadležnosti.
20      Komisija je 29. svibnja 2015. pokrenula postupak zbog povrede na temelju članka 258. stavka 1. UFEU-a uputivši Saveznoj Republici Njemačkoj pismo opomene, u kojem je navela da je ta država članica, svojim postupanjem na 25. sjednici Odbora za reviziju OTIF-a, povrijedila svoje obveze iz Odluke 2014/699 i članka 4. stavka 3. UEU-a. Komisija je zatim istaknula da se može zaključiti, na temelju činjenice da je Savezna Republika Njemačka, prema vlastitim izjavama, svoje postupanje izričito smatrala legitimnim, da bi ta država članica u budućnosti mogla slično postupiti u sličnim okolnostima.
21      Savezna Republika Njemačka u svojem je odgovoru od 7. srpnja 2015. osporila Komisijine navode.
22      U povodu donošenja Odluke Vijeća (EU) 2015/1734 od 18. rujna 2015. o utvrđivanju stajališta koje treba donijeti u ime Europske unije na 12. Općoj skupštini Međuvladine organizacije za međunarodni željeznički prijevoz (OTIF) u pogledu određenih izmjena Konvencije o međunarodnom željezničkom prijevozu (COTIF) i njezinih dodataka (SL 2015., L 252, str. 43.) Savezna Republika Njemačka dala je izjavu (u daljnjem tekstu: izjava od 17. rujna 2015.), koja je upisana u zapisnik Vijeća i u kojoj je navedeno:
„[Savezna Republika Njemačka]
smatra da
je, s pravnog stajališta,
ovlaštena glasovati o točkama 8. (Djelomična revizija COTIF-a – temeljna Konvencija), 10. (Djelomična revizija Dodatka D (CUV)) i 13. (Revidirano i konsolidirano Izvješće s obrazloženjem), čak i ako je to protivno Odluci [2015/1734].
Razlog tomu je to što Unija za to nije nadležna. U tijeku je postupak pred Sudom [...] o podjeli nadležnosti između Unije i država članica (predmet C-600/14 – Njemačka/Vijeće). Do donošenja odluke Suda [...] [Savezna Republika Njemačka] će, ostajući pri svojem pravnom stajalištu i ne dovodeći u pitanje postupak koji je u tijeku pred Sudom [...], izvršavati svoje glasačko pravo na općoj sjednici OTIF-a, ne odstupajući od spomenute odluke Vijeća, iako tu odluku smatra nezakonitom.”
23      Komisija je 11. prosinca 2015. donijela obrazloženo mišljenje u kojem je ponovila svoje stajalište iz pisma opomene. Komisija je pozvala Saveznu Republiku Njemačku da u roku od dva mjeseca od primitka tog mišljenja poduzme sve potrebne mjere kako bi svoje postupanje uskladila s obrazloženim mišljenjem u roku od dva mjeseca od njegova primitka i, osobito, kako bi prestala s navodnim u njemu opisanim praksama koje čine povredu.
24      Savezna Republika Njemačka je dopisom od 1. veljače 2016. odgovorila na obrazloženo mišljenje, ponovivši stajalište koje je izrazila u svojem odgovoru na pismo opomene.
25      Smatrajući da Savezna Republika Njemačka nije u za to određenom roku poduzela mjere potrebne kako bi svoje postupanje uskladila s obrazloženim mišljenjem, Komisija je odlučila pokrenuti ovaj postupak.
26      Odlukom predsjednika Suda od 3. siječnja 2018. dopuštena je intervencija Vijeća u potporu Komisijinom tužbenom zahtjevu.
Presuda od 5. prosinca 2017., Njemačka/Vijeće (C-600/14, EU:C:2017:935)
27      Dana 22. prosinca 2014. Savezna Republika Njemačka podnijela je tužbu Sudu zahtijevajući djelomično poništenje Odluke 2014/699 u dijelu u kojem se odnosila na sporne izmjene. Njezini tužbeni razlozi odnosili su se na navodne povrede, kao prvo, načela dodjeljivanja nadležnosti, predviđenog člankom 5. stavkom 2. UEU-a, zbog nenadležnosti Unije, kao drugo, obveze obrazlaganja predviđene člankom 296. UFEU-a i, kao treće, načela lojalne suradnje, predviđenog člankom 4. stavkom 3. UEU-a, u vezi s načelom djelotvorne sudske zaštite.
28      Presudom od 5. prosinca 2017., Njemačka/Vijeće (C-600/14, EU:C:2017:935), koja je donesena nakon zaključenja pisanog postupka u ovom predmetu, Sud je odbio tužbu Savezne Republike Njemačke, odbacivši sva tri tužbena razloga koje je ta država članica navela.
O tužbi
Dopuštenost
29      Zasebnim aktom podnesenim 8. veljače 2017. Savezna Republika Njemačka istaknula je prigovor nedopuštenosti ove tužbe, u skladu s člankom 151. Poslovnika Suda. Sud je, odlukom od 10. svibnja 2017., nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, odgodio odluku o tom zahtjevu do odluke o meritumu te je pozvao Saveznu Republiku Njemačku da podnese odgovor na tužbu.
Argumentacija stranaka
30      Savezna Republika Njemačka tužbu smatra nedopuštenom.
31      Savezna Republika Njemačka ističe da je postupanje na koje se tužba odnosi iscrpilo sve svoje učinke sa završetkom 25. sjednice Odbora za reviziju OTIF-a, to jest prije isteka roka koji je Komisija odredila u obrazloženom mišljenju. U skladu sa sudskom praksom Suda iz presuda od 27. listopada 2005., Komisija/Italija (C-525/03, EU:C:2005:648) i od 11. listopada 2007., Komisija/Grčka (C-237/05, EU:C:2007:592), tužba zbog povrede obveze nedopuštena je kad je postupanje predmetne države članice koje čini navodnu povredu prestalo proizvoditi pravne učinke prije isteka tog roka.
32      U vezi s time Savezna Republika Njemačka ističe da je cilj postupka zbog povrede iz članka 258. UFEU-a upravo postići to da države članice prestanu s povredama čiji učinci traju i nakon isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju te da ih, u svakom slučaju, ne ponove. Međutim, njezino nezakonito postupanje nije imalo nikakvu negativnu posljedicu koju se moglo ili moralo otkloniti.
33      Naime, ta država članica ističe da ona izvršenjem svojeg glasačkog prava nije ni na koji način utjecala na ishod 25. sjednice Odbora za reviziju OTIF-a, što Komisija i priznaje, niti narušila ugled, vjerodostojnost ili jedinstvo zastupanja Europske unije među članicama međunarodne zajednice. U svakom slučaju, Unija je postupak donošenja Odluke 2014/699 uredila na način da Saveznu Republiku Njemačku onemogući u ostvarenju sudske zaštite u odnosu na tu odluku, što je doprinijelo različitim mišljenjima na toj sjednici.
34      Usto, Savezna Republika Njemačka ističe, pozivajući se na formulaciju članka 258. drugog stavka UFEU-a, da Komisija može podnijeti tužbu zbog povrede Sudu tek ako država članica o kojoj je riječ ne uskladi svoje postupanje s obrazloženim mišljenjem u za to određenom roku. Naime, kako bi se zajamčila pravna sigurnost, članak 258. UFEU-a načelno treba restriktivno tumačiti. Savezna Republika Njemačka poziva se i na sudsku praksu Suda iz koje proizlazi da Komisija ne može podnijeti tužbu zbog povrede Sudu ako je država članica o kojoj je riječ povredu okončala prije isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju (presuda od 5. lipnja 2003., Komisija/Italija, C-145/01, EU:C:2003:324, t. 15.).
35      Međutim, Savezna Republika Njemačka tvrdi da navodnu povredu ugleda Europske unije više nije moguće ispraviti. Također, osporava Komisijinu tvrdnju da nije poduzela nikakve radnje kako bi, s jedne strane, ispravila posljedice postupanja koje se razmatra u predmetnom postupku zbog povrede i, s druge strane, kako bi otklonila sumnje u pogledu svojih budućih radnji. Naime, Savezna Republika Njemačka ističe da je tijekom donošenja Odluke 2015/1734 izjavom od 17. rujna 2015. dala do znanja da do donošenja presude Suda od 5. prosinca 2017., Njemačka/Vijeće (C-600/14, EU:C:2017:935), neće izvršavati svoje pravo glasa u pogledu spornih točaka, odstupajući od stajališta Unije, iako je smatrala da je ta odluka nezakonita i da ima pravo glasati protiv nje. Ta je država članica tako već okončala praksu koju Komisija kritizira u svojem obrazloženom mišljenju i prije nego što je njime predviđeni rok počeo teći.
36      Savezna Republika Njemačka tvrdi da joj se ne može nametnuti obveza javne isprike ili napuštanja njezina pravnog stajališta kako bi se a posteriori otklonila navodna povreda ugleda i vjerodostojnosti Unije. U svakom slučaju, ni iz pisma opomene ni iz obrazloženog mišljenja ne proizlazi da je Savezna Republika Njemačka povrijedila pravo Unije time što takvu ispriku nije iznijela. Osim toga, da bi tužba zbog povrede obveze bila dopuštena, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da nije dovoljno da država članica i Komisija imaju različita pravna mišljenja ako ta država članica, unatoč tim različitim mišljenjima, ipak postupi u skladu s Komisijinom analizom. To osobito vrijedi kada je pravno pitanje oko kojeg postoji takvo razilaženje mišljenja već predmet postupka pred Sudom, kao što je ovdje slučaj.
37      Usto, Savezna Republika Njemačka zamjera Komisiji to što nije nedvojbeno odredila točan doseg svoje tužbe, a što je protivno zahtjevima jasne formulacije tužbe. Naime, Komisija je prvi put u svojoj replici pojasnila da se tužba odnosi na povredu Odluke 2014/699 samo glede točaka 4. i 7. dnevnog reda 25. sjednice Odbora za reviziju OTIF-a.
38      Komisija od Suda zahtijeva da odbije prigovor nedopuštenosti koji je istaknula Savezna Republika Njemačka.
Ocjena Suda
39      Uvodno valja podsjetiti da iz formulacije članka 258. drugog stavka UFEU-a proizlazi da Komisija može pokrenuti postupak pred Sudom ako država članica o kojoj je riječ ne uskladi svoje postupanje s obrazloženim mišljenjem u roku koji je njime za to određen. U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, za ocjenjivanje postojanja povrede stoga je relevantna situacija države članice nakon isteka tog roka (vidjeti u tom smislu presudu od 4. svibnja 2017., Komisija/Luksemburg, C-274/15, EU:C:2017:333, t. 47.).
40      Iz sudske prakse Suda također proizlazi da se postupak predviđen člankom 258. UFEU-a temelji na objektivnom utvrđenju nepoštovanja od strane države članice njezinih obveza iz UFEU-a ili akta sekundarnog prava i omogućava da se utvrdi je li država članica u konkretnom slučaju povrijedila pravo Unije (presuda od 22. veljače 2018., Komisija/Poljska, C-336/16, EU:C:2018:94, t. 61. i 62. i navedena sudska praksa).
41      Savezna Republika Njemačka osporava dopuštenost ove tužbe zbog povrede navodeći dva razloga.
42      Kao prvo, smatra da se navodno počinjena povreda odnosi na prošlo postupanje koje je svoje učinke iscrpilo prije dana isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju, slijedom čega ona nije mogla u tom roku okončati predmetno postupanje.
43      U vezi s time važno je istaknuti da Komisija Saveznoj Republici Njemačkoj zamjera njezino postupanje na 25. sjednici Odbora za reviziju OTIF-a, odnosno njezino glasanje u tom odboru i stajalište koje je izrazila, protivno, s jedne strane, Odluci 2014/699 i, s druge strane, članku 4. stavku 3. UEU-a.
44      Povreda o kojoj je riječ stoga se sastoji u navodnom nepoštovanju stajališta Unije iz odluke Vijeća donesene na temelju članka 218. stavka 9. UFEU-a kojime je predviđen pojednostavljeni postupak utvrđivanja stajališta koje treba zauzeti u ime Unije, u kontekstu njezina sudjelovanja u donošenju akata koji ulaze u područje primjene ili provedbe međunarodnog sporazuma, u okviru tijela koje donosi odluku osnovanog tim međunarodnim sporazumom (presuda od 6. listopada 2015., Vijeće/Komisija, C-73/14, EU:C:2015:663, t. 65.). Ta navodna povreda počinjena je u kontekstu vanjskog djelovanja Unije te se, konkretnije, odnosi na postupak odlučivanja u okviru međunarodnog tijela osnovanog sporazumom kojega je Unija stranka te u okviru kojeg tijela je Unija Odlukom 2014/699 ovlaštena iznositi stajališta.
45      Međutim, povreda odluke Vijeća donesene na temelju članka 218. stavka 9. UFEU-a, poput one za koju se u konkretnom slučaju navodi da ju je počinila Savezna Republika Njemačka, ima učinke ne samo na unutarnjem, nego i na međunarodnom planu, i to na jedinstvo i dosljednost vanjskog djelovanja Unije, što su interesi koje upravo odluka donesena na tom temelju ima za cilj osigurati (vidjeti u tom smislu mišljenje 1/94 (Sporazumi priloženi Sporazumu o WTO-u) od 15. studenoga 1994., EU:C:1994:384, t. 108., presude od 2. lipnja 2005., Komisija/Luksemburg, C-266/03, EU:C:2005:341, t. 60., od 14. srpnja 2005., Komisija/Njemačka, C-433/03, EU:C:2005:462, t. 66. i od 20. travnja 2010., Komisija/Švedska, C-246/07, EU:C:2010:203, t. 73.).
46      Valja dodati da se, suprotno onomu što tvrdi Savezna Republika Njemačka, štetni učinci povrede odluke Vijeća donesene na temelju članka 218. stavka 9. UFEU-a ne očituju samo u postupku donošenja odluke u okviru međunarodne organizacije u kojoj je došlo do spornog postupanja, nego općenito u međunarodnom djelovanju Unije u okviru te međunarodne organizacije.
47      Takva povreda osobito može dovesti u pitanje jedinstvo i dosljednost vanjskog djelovanja Unije, izvan konteksta konkretnog postupka odlučivanja o kojem je riječ.
48      U tim okolnostima, kad bi se tvrdnju Savezne Republike Njemačke prihvatilo, tada bi svaka država članica koja svojim postupanjem ugrozi ostvarenje cilja odluke donesene na temelju članka 218. stavka 9. UFEU-a mogla izbjeći postupak zbog povrede s obrazloženjem da su učinci te povrede već iscrpljeni pa bi države članice tako mogle ostvariti korist od vlastite pogreške.
49      U tom bi slučaju Komisija bila onemogućena pokrenuti postupak pred Sudom protiv države članice o kojoj je riječ, u skladu s ovlastima koje ima na temelju članka 258. UFEU-a, radi utvrđenja takve povrede i potpunog izvršavanja svoje zadaće čuvara Ugovorâ koja joj je dodijeljena člankom 17. UEU-a.
50      Također, kad bi se zaključilo da je tužba zbog povrede protiv države članice zbog postupanja protivnog odluci donesenoj na temelju članka 218. stavka 9. UFEU-a nedopuštena,
to bi imalo negativan utjecaj kako na obvezujući značaj odluka, u skladu s člankom 288. četvrtim stavkom UFEU-a, tako i općenito na poštovanje vrijednosti na kojima se Unija temelji, u skladu s člankom 2. UEU-a, među kojima je i vladavina prava.
51      Naime, Savezna Republika Njemačka se, nakon sudjelovanja u vijećanju i glasanju u okviru Vijeća, glede odluke kojom se utvrđuje stajalište Unije, poput Odluke 2014/699, može ograditi od te odluke nakon njezina donošenja, pri čemu može biti sigurna da Komisija u odnosu na takvo postupanje ne može pokrenuti postupak pred Sudom na temelju članka 258. UFEU-a.
52      Iz toga proizlazi da se ne može smatrati da su nakon završetka 25. sjednice Odbora za reviziju OTIF-a prestali svi učinci spornog postupanja Savezne Republike Njemačke na toj sjednici. Treba smatrati da je predmetno postupanje proizvelo učinke na jedinstvo i dosljednost međunarodnog djelovanja Unije unutar OTIF-a i izvan te sjednice.
53      Iz toga proizlazi da se, s obzirom na poseban kontekst spornog postupanja, Savezna Republika Njemačka ne može, kako bi osporila dopuštenost ove tužbe, pozivati na sudsku praksu u području javne nabave, čiji je kontekst isključivo unutarnje naravi u Uniji, a iz koje proizlazi da je tužba za utvrđenje povrede propisa Unije u području javne nabave nedopuštena ako su na dan isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju sporni postupak javne nabave ili sporni ugovori već iscrpili sve svoje učinke (presude od 27. listopada 2005., Komisija/Italija, C-525/03, EU:C:2005:648, t. 12. do17. i od 11. listopada 2007., Komisija/Grčka, C-237/05, EU:C:2007:592, t. 33. do 35.).
54      Kad je riječ o okolnosti na koju se poziva Savezna Republika Njemačka, prema kojoj je Unija postupak donošenja Odluke 2014/699 organizirala na način da onemogući ostvarenje sudske zaštite u odnosu na tu odluku, takav prigovor ulazi u područje ispitivanja merituma, a ne dopuštenosti ove tužbe.
55      Kao drugo, Savezna Republika Njemačka tvrdi da je poduzela sve potrebne mjere, u skladu s člankom 258. drugim stavkom UFEU-a, kako bi svoje postupanje uskladila s obrazloženim mišljenjem u njime određenom roku, slijedom čega je Komisijina tužba zbog povrede nedopuštena.
56      U vezi s time valja istaknuti da takvu tvrdnju treba ispitati u okviru merituma povrede, s obzirom na to da analiza te tvrdnje podrazumijeva nadzor postupanja Savezne Republike Njemačke nakon 25. sjednice Odbora za reviziju OTIF-a (vidjeti po analogiji presudu od 14. travnja 2005., Komisija/Luksemburg, C-519/03, EU:C:2005:234, t. 20.). Slijedom navedenog, osnovanost te tvrdnje analizirat će se u okviru ispitivanja merituma ove povrede.
57      Glede okolnosti na koju se poziva Savezna Republika Njemačka, u skladu s kojom se više ne može ispraviti navodna šteta nanesena ugledu i vjerodostojnosti Unije, ta okolnost, ako se pretpostavi utvrđenom, ne može dovesti do nedopuštenosti ove tužbe. Naime, kao što je nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 62. svojeg mišljenja, ne može se dopustiti da se država članica, kako bi izbjegla postupak zbog povrede pred Sudom, poziva na činjenicu da je povreda koju je sama skrivila okončana (presuda od 7. veljače 1973., Komisija/Italija, 39/72, EU:C:1973:13, t. 10.).
58      Nadalje, valja odbaciti primjedbu Savezne Republike Njemačke koja se odnosi na nepreciznost Komisijine tužbe.
59      U tom pogledu, iz točaka 15. do 19. tužbe proizlazi da Komisija smatra da je ta država članica povrijedila Odluku 2014/699 i članak 4. stavak 3. UEU-a, samo u pogledu točaka 4. i 7. dnevnog reda 25. sjednice Odbora za reviziju OTIF-a. Naime, Komisija se u svojoj tužbi poziva na Prilog Odluci 2014/699 samo u dijelu u kojem se on odnosi na izmjene COTIF-a o kojima je riječ u točkama 4. i 7. dnevnog reda te sjednice te upućuje na te dvije točke dnevnog reda u svom sažetku činjenica, koje Savezna Republika Njemačka nije osporila.
60      Iz prethodnih razmatranja proizlazi da je Komisijina tužba dopuštena.
Meritum
Argumentacija stranaka
61      Komisija svojim prvim prigovorom navodi da je Savezna Republika Njemačka povrijedila Odluku 2014/699 jer je, na 25. sjednici Odbora za reviziju OTIF-a, glasala suprotno stajalištu koji je Unija u toj odluci utvrdila u pogledu točaka 4. i 7. dnevnog reda te sjednice i javno se protiveći izvršenju glasačkog prava Unije.
62      Komisija naglašava da je Odluka 2014/699, u skladu s četvrtim stavkom članka 288. UFEU-a, u cijelosti obvezujuća, kako za institucije Europske unije tako i za države članice. Komisija dodaje da činjenica da je Savezna Republika Njemačka u Vijeću glasovala suprotno navedenoj odluci i da je Sudu podnijela tužbu za njezino poništenje ne utječe na obvezujući značaj te odluke kao ni na obveze koje iz nje proizlaze za države članice.
63      Naime, iz sudske prakse Suda proizlazi da države članice ne mogu jednostrano poduzeti korektivne ili zaštitne mjere namijenjene tomu da isprave moguće nepoštovanje prava Unije od strane institucije koja je donijela sporni akt. Iz toga bi proizlazilo da Njemačka mora postupiti u skladu s Odlukom 2014/699, sve dok je Sud ne poništi ili suspendira njezinu primjenu. U suprotnom bi dosljedna i ujednačena primjena prava Unije, što je temeljno obilježje sustava Unije, bila dovedena u pitanje.
64      Usto, Komisija smatra da Saveznoj Republici Njemačkoj nije bilo ni nemoguće ni neprikladno zahtijevati privremene mjere. Komisija naglašava da je UFEU-om uspostavljen cjelovit sustav pravnih lijekova koji, kako proizlazi iz članaka 278. i 279. UFEU-a, omogućuje nošenje s hitnim situacijama. Moguće poteškoće u tom pogledu, poput onih koje ističe predmetna država članica, ne omogućuju državama članicama da jednostrano djeluju u suprotnosti s pravom Unije.
65      U tom kontekstu, Komisija ujedno ističe da je Savezna Republika Njemačka imala priliku pravodobno ishoditi privremene mjere.
66      Kad je riječ o prigovoru nezakonitosti koji je Savezna Republika Njemačka istaknula protiv Odluke 2014/699, Komisija podsjeća na to da se, u skladu sa sudskom praksom Suda, države članice ne mogu pozvati na nezakonitost akta u postupku povodom povrede koji se odnosi na neizvršenje tog akta. Ta se sudska praksa primjenjuje i u pogledu svih akata opće primjene, neovisno o tome je li država članica o kojoj je riječ njihov adresat.
67      Komisija svojim drugim prigovorom, koji se odnosi na povredu članka 4. stavka 3. UFEU-a, ističe da je činjenica da je Savezna Republika Njemačka na 25. sjednici Odbora za reviziju OTIF-a glasovala suprotno stajalištu Unije, da se ogradila od načina na koji je glasovala Unija i zatražila da izvrši svoje glasačko pravo iako je to pravo dodijeljeno Uniji, stvorila pomutnju u pogledu rezultata glasovanja i narušila vjerodostojnost i ugled Unije, jedinstvo njezina međunarodnog zastupanja i njezin ugled općenito. Tim je postupanjem stoga povrijeđeno načelo lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU-a.
68      Kad je riječ o prvom prigovoru Komisije, Savezna Republika Njemačka ne osporava činjenicu da nije postupila u skladu s Odlukom 2014/699, u dijelu u kojem se ona odnosi na spomenute izmjene. Međutim, smatra da relevantne odredbe te odluke nije moguće isticati na njezinu štetu jer su nezakonite zbog razloga koji su već navedeni u predmetu u kojem je donesena presuda od 5. prosinca 2017., Njemačka/Vijeće (C-600/14, EU:C:2017:935).
69      U tom kontekstu, ta država članica pojašnjava da se praksa Suda, u skladu s kojom se države članice ne mogu pozivati na nezakonitost direktive ili odluke upućene državama članicama kao razlog u odgovoru na tužbu zbog povrede koja se temelji na neizvršenju takvog akta, ne protivi mogućnosti isticanja, u skladu s člankom 277. UFEU-a, prigovora nezakonitosti u odnosu na Odluku 2014/699, tj. u odnosu na akt opće primjene o kojemu njegovi adresati nisu obaviješteni, u okviru postupka zbog povrede koji se odnosi na nepoštovanje te odluke.
70      Savezna Republika Njemačka ističe da se u ovom postupku zbog povrede, koji je pokrenut jer nije postupila u skladu s Odlukom 2014/699, može uzgredno pozivati na nezakonitost te odluke i zbog činjenice da de facto nije mogla ostvariti sudsku zaštitu u odnosu na tu odluku prije otvaranja 25. sjednice Odbora za reviziju OTIF-a.
71      Savezna Republika Njemačka na raspravi je formalno povukla prigovor nezakonitosti na temelju članka 277. UFEU-a. Međutim, Savezna Republika Njemačka ističe da se može uzgredno pozivati na nezakonitost Odluke 2014/699 zbog činjenice da nije mogla ostvariti sudsku zaštitu u odnosu na tu odluku prije otvaranja 25. sjednice Odbora za reviziju OTIF-a.
72      U svakom slučaju, Savezna Republika Njemačka ističe, u pogledu izmjene članka 12. COTIF-a, koja je predmet točke 4. dnevnog reda 25. sjednice Odbora za reviziju OTIF-a, da nije povrijedila Odluku 2014/699 zato što se tom odlukom utvrđuje samo „preporučeno usklađeno stajalište” te predviđa, glede točke 4. tog dnevnog reda, da su države članice te koje izvršavaju glasačko pravo. Ta država članica podsjeća da preporuka, u skladu s člankom 288. petim stavkom UFEU-a, nije obvezujuća. Što se tiče izmjene članaka 2. i 9. Dodatka D (CUV), koja je predmet točke 7. dnevnog reda 25. sjednice Odbora za reviziju OTIF-a, ta država članica tvrdi da je Unija, iako je Odlukom 2014/699 predviđeno da Europska unija izvršava glasačka prava, bila ograničena na određivanje preporuka o stajalištima, koje nisu imale nikakav obvezujući učinak.
73      Usto, Savezna Republika Njemačka navodi da je Odluka 2014/699, zbog teških povreda počinjenih u njezinu donošenju, nepostojeći akt koji je kao takav Sud morao ispitati po službenoj dužnosti.
74      Kad je riječ o drugom prigovoru Komisije, koji se odnosi na povredu članka 4. stavka 3. UEU-a, Savezna Republika Njemačka smatra da Komisija nije dokazala ni stvarno postojanje povrede vjerodostojnosti i ugleda Unije ni činjenicu da je sporno postupanje uzrokovalo takvu povredu. Naprotiv, Savezna Republika Njemačka smatra da su pristupanje Europske unije OTIF-u, zbog kojeg se OTIF suočio s novim izazovima, i žurba u kojoj su institucije Unije pripremile 25. sjednicu Odbora za reviziju OTIF-a bili uzrok pomutnje tijekom glasovanja u tom tijelu.
Ocjena Suda
75      Kad je riječ o prvom prigovoru koji se odnosi na nepoštovanje Odluke 2014/699, iz teksta koji se nalazi na stranicama 31. do 36. zapisnika 25. sjednice Odbora za reviziju COTIF-a, priloženog Komisijinoj tužbi, proizlazi da je Savezna Republika Njemačka, kad je riječ o točkama 4. i 7. dnevnog reda te sjednice, izrazila stajalište različito od stajališta Unije, kako je utvrđeno tom odlukom, te je glasala protivno tom stajalištu. Usto, iz teksta koji se nalazi na stranicama 33. do 36. zapisnika te sjednice proizlazi da je ta država članica, u pogledu točke 7. tog dnevnog reda, izrazila svoje neslaganje s Unijinim izvršavanjem glasačkog prava, kako je predviđeno tom odlukom.
76      Savezna Republika Njemačka ne osporava te činjenice. Međutim, ističe da tu odluku nije povrijedila, kao prvo, s obzirom na to da se Odlukom 2014/699, u pogledu točaka 4. i 7. dnevnog reda 25. sjednice Odbora za reviziju OTIF-a, utvrđuju „preporučena usklađena stajališta” i državama članicama dodjeljuje glasačko pravo u pogledu točke 4. tog dnevnog reda.
77      Taj se argument ne može prihvatiti.
78      Iako prije stajališta utvrđenih u točki 3. Priloga Odluci 2014/699 stoji „[p]reporučeno usklađeno stajalište”, ta je odluka donesena na temelju članka 218. stavka 9. UFEU-a, kojime se predviđa donošenje „odluke” kojom se utvrđuju stajališta koja treba zauzeti u ime Unije u tijelu osnovanom na temelju sporazuma. Međutim, u skladu s člankom 288. četvrtim stavkom UFEU-a „[o]dluka je u cijelosti obvezujuća.”
79      Usto, iz sadržaja Odluke 2014/699 proizlazi da se njome, u skladu s njezinim člankom 1. stavkom 1., na obvezujući način utvrđuje „stajalište koje treba zauzeti u ime Unije na 25. sjednici Odbora za reviziju [OTIF-a]”, kao što to proizlazi iz upotrebe izraza „izmjene [...] treba podržati ”, „Unija ne može poduprijeti [...] i predlaže” ili „Unija [...] zauzima”, kako bi se utvrdilo stajalište Unije u točki 3. Priloga Odluci 2014/699, glede točaka 4. i 7. dnevnog reda te sjednice.
80      Obvezujući značaj stajališta Unije utvrđenog tom odlukom potvrđen je njezinim člankom 1. stavkom 2., kojime se predstavnicima Unije u Odboru za reviziju OTIF-a dopušta samo prihvaćanje „manjih izmjena” dokumenata navedenih u prilogu toj odluci. Usto valja dodati da je Odluka 2014/699 objavljena u seriji L Službenog lista Europske unije kao obvezujući akt.
81      Nadalje, ispitivanje od strane Suda zakonitosti te odluke u presudi od 5. prosinca 2017., Njemačka/Vijeće (C-600/14, EU:C:2017:935), glede tužbenih razloga koje je u tom postupku istaknula Savezna Republika Njemačka pretpostavlja, naime, da je ta odluka akt koji se može pobijati jer mu je cilj da proizvodi obvezujuće pravne učinke.
82      Iz toga proizlazi da je Odluka 2014/699 akt koji proizvodi obvezujuće pravne učinke, s jedne strane, za Komisiju, jer se njime utvrđuje stajalište Unije u okviru 25. sjednice Odbora za reviziju OTIF-a, a, s druge strane, za države članice jer ih obvezuje da brane to stajalište (vidjeti u tom smislu presudu od 1. listopada 2009., Komisija/Vijeće, C-370/07, EU:C:2009:590, t. 44.).
83      Savezna Republika Njemačka stoga je svojim postupanjem opisanim u točki 75. ove presude povrijedila stajalište Unije utvrđeno u toj odluci kao i, glede točke 7. dnevnog reda te sjednice, načine izvršavanja glasačkog prava utvrđene tom odlukom.
84      Kao drugo, ne može se prihvatiti ni argument koji se odnosi na nezakonitost Odluke 2014/699 zbog toga što Savezna Republika Njemačka nije mogla ostvariti sudsku zaštitu u pogledu te odluke prije otvaranja 25. sjednice Odbora za reviziju OTIF-a.
85      Kao što je nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 84. svojeg mišljenja, u Uniji koja se temelji na vladavini prava akti institucija uživaju presumpciju zakonitosti. Savezna Republika Njemačka je stoga od trenutka donošenja Odluke 2014/699 istu bila dužna poštovati i provoditi (vidjeti u tom smislu presudu od 20. rujna 2007., Komisija/Španjolska, C-177/06, EU:C:2007:538, t. 36. i 38.).
86      Činjenica da je Savezna Republika Njemačka zatim, na temelju članka 263. UFEU-a, pred Sudom osporila i zakonitost Odluke 2014/699 zbog navodne povrede načela djelotvorne sudske zaštite ni u čemu ne mijenja obvezujući značaj te odluke.
87      Naime, do spornog je postupanja došlo nakon što je Savezna Republika Njemačka podnijela tužbu za poništenje Odluke 2014/699. Usto, ta država članica nije od Suda zatražila ni suspenziju primjene te odluke ni donošenje privremenih mjera, na temelju članaka 278. i 279. UFEU-a, slijedom čega tužba za poništenje, u skladu sa spomenutim člankom 278., nije imala nikakav suspenzivni učinak.
88      Međutim, iz sudske prakse Suda proizlazi da si država članica ne može dopustiti jednostrano poduzimanje korektivnih ili zaštitnih mjera namijenjenih tomu da isprave navodno nepoštovanje pravila prava Unije od strane institucije (vidjeti u tom smislu presudu od 12. veljače 2009., Komisija/Grčka, C-45/07, EU:C:2009:81, t. 26.).
89      U svakom slučaju, Sud je već presudio da sustav pravnih sredstava uspostavljen UFEU-om razlikuje, s jedne strane, sredstva iz članaka 258. i 259. UFEU-a čiji je cilj utvrditi da je država članica povrijedila svoje obveze i, s druge strane, sredstva iz članaka 263. i 265. UFEU-a čiji je cilj nadzor zakonitosti akata ili propusta institucija Unije. Ciljevi tih pravnih sredstava su različiti i na njih se primjenjuju različiti modaliteti. Država članica stoga, ako ne postoji odredba UFEU-a kojom je se izričito na to ovlašćuje, ne može, kao razlog u odgovoru na tužbu zbog povrede koja se temelji na neizvršenju odluke ili direktive čiji je adresat, istaknuti nezakonitost te odluke ili direktive. Drukčiji zaključak bio bi moguć samo u slučaju izuzetno teških i očitih nedostataka akta o kojem je riječ zbog kojih se on može okvalificirati kao nepostojeći akt (vidjeti osobito presude od 18. listopada 2012., Komisija/Češka Republika, C-37/11, EU:C:2012:640, t. 46. i od 11. listopada 2016., Komisija/Italija, C-601/14, EU:C:2016:759, t. 33.).
90      Suprotno onomu što tvrdi Savezna Republika Njemačka, ta se sudska praksa, mutatis mutandis,
primjenjuje u konkretnom slučaju, kad je riječ o Odluci 2014/699, iako ta država članica formalnopravno nije bila adresat te odluke. Naime, Savezna Republika Njemačka je, kao članica Vijeća koje je autor te odluke, nužno o njoj imala saznanja te je imala mogućnost podnijeti tužbu za poništenje protiv te odluke, u roku od dva mjeseca predviđenom člankom 263. šestim stavkom UFEU-a, kao što je to uostalom učinila u okviru predmeta u kojemu je donesena presuda od 5. prosinca 2017., Njemačka/Vijeće (C-600/14, EU:C:2017:935)).
91      Glede tvrdnje Savezne Republike Njemačke, u skladu s kojom je Odluka 2014/699 nepostojeći akt zbog toga što ima značaj pukih preporuka, bez obvezujućeg učinka u pogledu točaka 4. i 7., dnevnog reda 25. sjednice Odbora za reviziju OTIF-a, važno je istaknuti da je Sud presudom od 5. prosinca 2017., Njemačka/Vijeće (C-600/14, EU:C:2017:935), odbio tužbu te države članice za djelomično poništenje a da pritom nije utvrdio, a što je mogao učiniti po službenoj dužnosti, da je riječ o nepostojećem aktu. U tim okolnostima spomenuta se odluka ne može okvalificirati kao nepostojeći akt, u smislu sudske prakse navedene u točki 89. ove presude. U svakom slučaju, valja dodati da taj argument treba odbaciti s obzirom na to da se temelji na pogrešnom tumačenju Odluke 2014/699, zbog razloga koji su već navedeni u točkama 78. do 82. ove presude.
92      Kad je riječ o drugom prigovoru koji se temelji na povredi članka 4. stavka 3. UEU-a, valja podsjetiti na to da iz te odredbe o načelu lojalne suradnje proizlazi da se Unija i njezine države članice uzajamno poštuju i pomažu u ostvarenju zadaća koje proizlaze iz Ugovorâ (presuda od 5. prosinca 2017., Njemačka/Vijeće, C-600/14, EU:C:2017:935, t. 105.).
93      Iz ustaljene sudske prakse, osobito kad je riječ o sporazumu ili konvenciji koja djelomično ulazi u nadležnost Unije, a djelomično u nadležnost država članica, proizlazi da je važno osigurati usku suradnju između potonjih i institucija Unije, kako tijekom pregovora i sklapanja sporazuma tako i prilikom izvršavanja preuzetih obveza. Ta obveza suradnje proizlazi iz zahtjeva jedinstva međunarodnog predstavljanja Unije (presuda od 20. travnja 2010., Komisija/Švedska, C-246/07, EU:C:2010:203, t. 73. i navedena sudska praksa).
94      Slijedom toga, poštovanje od strane država članica odluke koju Vijeće donese na temelju članka 218. stavka 9. UFEU-a poseban je izraz zahtjeva jedinstva predstavljanja Unije, koji proizlazi iz obveze lojalne suradnje.
95      Međutim, valja utvrditi da je Savezna Republika Njemačka svojim spornim postupanjem na 25. sjednici Odbora za reviziju OTIF-a, kao što to proizlazi iz zapisnika te sjednice, dovela u pitanje sposobnost Unije da izrazi stajalište i da predstavlja svoje države članice na međunarodnoj sceni, i to unatoč donošenju Odluke 2014/699. Konkretnije, činjenica da je Savezna Republika Njemačka na toj sjednici odstupila od stajališta Unije utvrđenog tom odlukom može oslabiti pregovarački položaj Unije unutar OTIF-a, kad je riječ o temama koje su bile predmet spomenute sjednice i povezanim temama.
96      Taj se zaključak ne može dovesti u pitanje argumentom Savezne Republike Njemačke, u skladu s kojim je ona izjavom od 17. rujna 2015. otklonila svaku sumnju o svojem budućem postupanju, čime je isključen rizik ponavljanja postupanja koje čini navodnu povredu. U vezi s time valja istaknuti, kao što je to navela Komisija u svojoj tužbi, da Savezna Republika Njemačka u svojem odgovoru na obrazloženo mišljenje, od 1. veljače 2016., nije otklonila bojazan te institucije o riziku ponavljanja, nego je, naprotiv, ustrajala na legitimnosti spornog postupanja s obzirom na to da je Odluka 2014/699, u skladu s mišljenjem te države članice, bila nezakonita i nije proizvodila nikakav obvezujući učinak. Usto, Savezna Republika Njemačka u tom pogledu svoje stajalište nije utemeljila na izjavi od 17. rujna 2015. nego na prethodnoj izjavi danoj tijekom donošenja Odluke 2014/699, iz koje je proizlazilo da će ta država članica u okviru Odbora za reviziju OTIF-a zauzeti drukčije stajalište od onog iz te odluke.
97      Nadalje, Savezna Republika Njemačka pred Sudom nije tvrdila da je obavijestila nadležna tijela OTIF-a o sadržaju izjave od 17. rujna 2015. ni da je u toj organizaciji pojasnila svoje buduće postupanje u njezinu okviru.
98      Iz toga proizlazi da je spomenuta država članica svojim postupanjem nanijela štetu međunarodnom djelovanju Unije kao i njezinoj vjerodostojnosti i reputaciji na međunarodnoj sceni.
99      Savezna Republika Njemačka ne može svoje postupanje opravdati ni mogućom povredom obveze lojalne suradnje od strane institucija Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 12. veljače 2009., Komisija/Grčka, C-45/07, EU:C:2009:81, t. 26.) ni teškoćama povezanima s pristupanjem Unije OTIF-u.
100    S obzirom na prethodna razmatranja, valja utvrditi da je Savezna Republika Njemačka, time što je na 25. sjednici Odbora za reviziju OTIF-a glasala protiv stajališta iz Odluke 2014/699 i time što je javno iskazala svoje neslaganje kako s tim stajalištem tako i s njime predviđenim načinom izvršavanja glasačkih prava, povrijedila svoje obveze iz te odluke i članka 4. stavka 3. UEU-a.
Troškovi
101    U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija podnijela zahtjev da Savezna Republika Njemačka snosi troškove i da ista nije uspjela u svojem tužbenom zahtjevu, valja joj naložiti snošenje troškova. U skladu s člankom 140. stavkom 1. tog Poslovnika, prema kojem države članice koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove, valja odlučiti da će Vijeće snositi vlastite troškove.
Slijedom navedenoga, Sud (četvrto vijeće) proglašava i presuđuje:
1.      Savezna Republika Njemačka je, time što je na 25. sjednici Odbora za reviziju Međuvladine organizacije za međunarodni željeznički prijevoz (OTIF) glasala protiv stajališta iz Odluke Vijeća 2014/699/EU od 24. lipnja 2014. o utvrđivanju stajališta koje treba usvojiti u ime Europske unije na 25. sjednici Odbora za reviziju OTIF-a u pogledu određenih izmjena Konvencije o međunarodnom željezničkom prijevozu (COTIF) i njezinih dodataka i time što je javno iskazala svoje neslaganje kako s tim stajalištem tako i s njime predviđenim načinom izvršavanja glasačkih prava, povrijedila svoje obveze iz te odluke i članka 4. stavka 3. UEU-a.
2.      Saveznoj Republici Njemačkoj nalaže se snošenje troškova.
3.      Vijeće Europske unije snosi vlastite troškove.
Potpisi
*      Jezik postupka: njemački