STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PAOLA MENGOZZIHO
přednesené dne 21. července 2016(1)
Věc C‑258/15
Gorka Salaberria Sorondo
proti
Academia Vasca de Policía y Emergencias
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco (Vrchní soud Autonomního společenství Baskicko, Španělsko)]
„ Řízení o předběžné otázce – Rovné zacházení v zaměstnání a povolání – Diskriminace na základě věku – Směrnice 2000/78/ES – Věková hranice 35 let pro účast ve výběrovém řízení pro přijetí do sboru Baskické autonomní police – Tělesná způsobilost – Podstatný a určující profesní požadavek – Cíl zajistit operativnost a řádné fungování policejních složek – Cíl zajistit přiměřenou dobu zaměstnání před odchodem do důchodu – Cíl související s požadavkem na odborné vzdělávání – Přiměřenost“
I –    Úvod
1.        Rozhodnutím ze dne 1. dubna 2014(2) vyhlásila la Directora General de la Academia Vasca de Policía y Emergencias (generální ředitelka Baskické akademie policie a mimořádných událostí, Španělsko) výběrové řízení pro přijetí příslušníka prvního stupně („Escala Básica“) baskické policie (Ertzaintza). Z části 2 odst. 1 bodu c) tohoto rozhodnutí plyne, že účastnit tohoto řízení se mohou pouze kandidáti, kterým je v době podání přihlášky mezi 18 a 35 lety.
2.        Do výběrového řízení se přihlásil Gorka Salaberria Sorondo, starší 35 let. Nejprve byl vyřazen, poté mu však bylo umožněno účastnit se výběrového řízení prozatímně do doby, než bude rozhodnuto o žalobě na neplatnost, kterou proti části 2 odst. 1 bodu c) rozhodnutí ze dne 1. dubna 2014, kterým se vyhlašuje výběrové řízení, podal(3).
3.        Policejním sborem, pro který se výběrové řízení koná, je policejní sbor Baskického autonomního společenství. Úkoly svěřené bezpečnostním silám a sborům státu, policejním sborům autonomních společenství i místním policejním sborům vymezuje Ley Orgánica 2/1986 de Fuerzas y Cuerpus de Seguridad del Estado (organický zákon č. 2/1986 o bezpečnostních silách a sborech) ze dne 13. března 1986 (dále jen „organický zákon č. 2/1986“)(4). Pokud jde o autonomní společenství, čl. 38 odst. 1 organického zákona č. 2/1986 stanoví, že jejich policejní sbory v rámci vlastních pravomocí „[zajišťují] dodržování jednotlivých ustanovení a příkazů vydaných orgány autonomního společenství, [střeží a chrání] osoby, instituce, budovy, prostory a příslušenství autonomních společenství a jejich správních složek tím, že zaručují běžné fungování zařízení a bezpečnost uživatelů jejich služeb, [provádějí inspekce] nad činnostmi podléhajícími právní úpravě autonomního společenství tím, že odhalují jakoukoli protiprávní činnost, [a uplatňují] donucení pro účely nuceného výkonu aktů nebo ustanovení přijatých autonomním společenstvím.“ Policejní sbory autonomních společenství vykonávají rovněž úkoly ve spolupráci s bezpečnostními silami a sbory státu a z tohoto titulu musejí zejména „zajišťovat dodržování zákonů a dalších ustanovení státu a zaručit fungování základních veřejných služeb, […] podílet se na zásazích soudní policie, […] dohlížet na veřejná místa, chránit manifestace a udržovat pořádek během velkých shromáždění […].“(5) V souběžné a nerozdílné součinnosti s bezpečnostními silami a sbory státu musí policie autonomních společenství „spolupracovat na smírném řešení soukromých sporů, […] poskytovat pomoc v případě nehod, katastrof nebo kalamitních situací tím, že se způsoby stanovenými právem podílí na naplňování programů civilních ochrany, […] zajišťovat dodržování ustanovení o ochraně přírody a životního prostředí, vodních zdrojů i mysliveckého, rybářského, lesního a dalšího bohatství, které má vazbu s přírodou“(6).
4.        Pokud jde o úkoly baskické policie, Ley 4/1992 de Policía del País Vasco (zákon č. 4/1992 o Baskické policii) ze dne 17. července 1992 (dále jen „zákon č. 4/1992“)(7) stanoví, že „[v] rámci pravomocí vykonávaných Baskickým autonomním společenstvím je zásadním úkolem baskické policie chránit osoby a majetek, zaručit svobodný výkon jejich práv a svobod a zajišťovat bezpečnost občanů na celém území Autonomního společenství. Za tímto účelem vykonává úkoly, které právní řád svěřuje bezpečnostním sborům státu“(8). Z tohoto zákona rovněž vyplývá, že baskická policie je složena z různých stupňů. První stupeň („Escala Básica“) Baskického policejního sboru – pro který se konalo výběrové řízení, jehož se chtěl účastnit G. Salaberria Sorondo – pokrývá „výkonné úkoly, které vyžaduje policejní služba, jakož i úkoly velení jednomu nebo vícero příslušníkům spadajícím do stupně operační služby“(9). Zákon č. 4/1992 ukládá baskické vládě, aby stanovila „prováděcími právními předpisy rámec zdravotních výjimek s ohledem na přístup do stupňů a kategorií sborů, které tvoří Baskickou policii, i věkové podmínky a požadovanou výšku“(10).
5.        Decreto 120/2010 de tercera modificación del decreto 315/1994 (nařízení č. 120/2010, kterým se potřetí mění nařízení č. 315/1994)(11) novelizovalo čl. 4 písm. b) Decreto 315/1994 por el que se aprueba el Reglamento de Selección y Formación de la Policía del País Vasco (nařízení č. 315/1994, kterým se schvaluje řád pro výběr a vzdělávání Baskické policie) ze dne 19. července 1994, tak, že maximální věkovou hranici pro kandidáty oprávněné účastnit se výběrových řízení zvýšilo na 35 let(12).
6.        Před předkládajícím soudem zpochybňuje G. Salaberria Sorondo slučitelnost takto novelizovaného čl. 4 písm. b) nařízení č. 315/1994 s ustanoveními směrnice Rady 2000/78/ES ze dne 27. listopadu 2000, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání(13).
7.        Podle jejího článku 1, je účelem směrnice 2000/78 „stanovit obecný rámec pro boj s diskriminací na základě náboženského vyznání či víry, zdravotního postižení, věku nebo sexuální orientace v zaměstnání a povolání, s cílem zavést v členských státech zásadu rovného zacházení“(14).
8.        Kromě toho zakotvuje, že „se přímou diskriminací rozumí, pokud se s jednou osobou zachází méně příznivě, než se zachází nebo zacházelo nebo by se zacházelo s jinou osobou ve srovnatelné situaci na základě jednoho z důvodů uvedených v článku 1“(15).
9.        Podle čl. 4 odst. 1 směrnice 2000/78 však „členské státy mohou stanovit, že rozdíl v zacházení na základě vlastností souvisejících s jedním z důvodů uvedených v článku 1 nepředstavuje diskriminaci, pokud z povahy dotyčné pracovní činnosti nebo z podmínek jejího výkonu vyplývá, že tyto vlastnosti představují podstatný a určující profesní požadavek, je-li cíl legitimní a požadavek přiměřený.“ Kromě toho čl. 6 odst. 1 první pododstavec směrnice 2000/78 zakotvuje, že „členské státy mohou stanovit, že rozdíly v zacházení na základě věku nepředstavují diskriminaci, jestliže jsou v souvislosti s vnitrostátními právními předpisy objektivně a rozumně odůvodněny legitimními cíli, zejména legitimními cíli politiky zaměstnanosti, trhu práce a odborného vzdělávání, a jestliže prostředky k dosažení uvedených cílů jsou přiměřené a nezbytné“. Tyto rozdíly v zacházení „mohou zahrnovat zejména […] stanovení maximálního věku pro přijetí, který je založen na požadavcích dotyčného pracovního místa na odbornou přípravu nebo na potřebě přiměřené doby zaměstnání před odchodem do důchodu“(16).
10.      Jelikož má G. Salaberria Sorondo za to, že vyhlášení výběrového řízení je v rozporu s ustanoveními směrnice 2000/78, podal proti rozhodnutí ze dne 1. dubna 2014 o konání výběrového řízení pro přijetí do kategorie policisty prvního stupně Baskického autonomního společenství správní žalobu.
11.      Předkládající soud poznamenává, že vnitrostátní soudy se věkovým hranicím uplatňovaným při přijímání do různých policejních sborů již několikrát vyslovily. On sám již rozhodl, že věková hranice 32 let je slučitelná se směrnicí 2000/78. V rozsudku Vital Pérez(17) však Soudní dvůr rozhodl, že tato směrnice brání tomu, aby byla pro přijímání příslušníků místní policie města Oviedo (Španělsko) stanovena věková hranice 30 let. Předkládající soud nicméně uvádí, že úkoly vykonávané policií Baskického autonomního společenství se liší od těch, které Soudní dvůr zkoumal v rámci svého rozsudku Vital Pérez(18), a to zejména proto, že policie Baskického autonomního společenství může vykonávat úkoly, které jsou v zásadě svěřeny bezpečnostním silám a sborům státu(19). Kromě toho se ve španělském právním řádu maximální věkové hranice liší podle sboru a funkce, jsou ale stanoveny na základě posouzení provedeného zákonodárcem. Předkládající soud poznamenává rovněž to, že na mezinárodní úrovni se praxe zvlášť výrazně liší a nejsou vzácné případy států nestanovících žádnou věkovou hranici(20). Přesto má předkládající soud, zdá se, za to, že policejní činnost je činností, která s ohledem na svou zvláštní povahu odůvodňuje stanovení maximální hranice pro první přijetí na místo příslušníka, a to z důvodu, že příslušník musí být s to zhostit se jakéhokoli z úkolů policie, který je typický pro policii „na plný úvazek“, jakou je Baskická policie.
II – Předběžná otázka a řízení před Soudním dvorem
12.      Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco (Vrchní soud Autonomního společenství Baskicko, Španělsko), potýkající se s obtížemi při výkladu unijního práva, se rozhodl přerušit řízení a rozhodnutím, doručeným do kanceláře Soudního dvora dne 1. června 2015, se na něj obrátil s následující předběžnou otázkou:
„Je stanovení horní věkové hranice 35 let jako podmínky pro účast ve výběrovém řízení na obsazení pracovního místa příslušníka Baskické autonomní policie v souladu s výkladem čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 1 a čl. 6 odst. 1 písm. c) směrnice 2000/78?“
13.      Písemná vyjádření byla předložena žalobcem v původním řízení, žalovanou v původním řízení, španělskou vládou, Irskem, francouzskou a italskou vládou a dále Evropskou komisí. Všichni byli rovněž vyslechnuti na jednání, které se konalo před Soudním dvorem dne 30. května 2016.
III – Právní posouzení
14.      Otázka předložená předkládajícím soudem je v podstatě totožná s otázkou položenou ve věci Vital Pérez(21), avšak kontext, ve kterém je kladena, se liší v tom smyslu, že nyní již nejde o obecní policii, nýbrž o policii autonomního společenství. Úkoly se přitom citelně liší. Mimoto věková hranice, o kterou šlo v rozsudku Vital Pérez(22), činila 30 let. G. Salaberria Sorondo narazil na hranici vyšší, stanovenou na 35 let.
15.      Přes tyto odlišnosti, ke kterým se znovu vrátím, již rozsudek Vital Pérez(23) vyřešil určité základní momenty relevantní i pro nyní projednávanou věc.
16.      Zaprvé taková vnitrostátní právní úprava, jako je nařízení č. 315/1994 ve znění pozdějších předpisů, kterou se toliko provádí rozhodnutí ze dne 1. dubna 2014 o vyhlášení výběrového řízení, se dotýká podmínek pro přijímání policistů, když zakotvuje, že do policejního sboru Baskického autonomního společenství nemohou být přijaty osoby starší 35 let. Směrnice 2000/78 se tedy na takovou situaci vztahuje(24).
17.      Zadruhé, pokud jde o existenci rozdílu v zacházení z důvodu věku, čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2000/78 zakotvuje, že k přímé diskriminaci dochází, pokud se s jednou osobou zachází méně příznivě než s jinou osobou, která se nachází ve srovnatelné situaci, a to zejména na základě věku. Důsledkem čl. 4 písm. b) nařízení č. 315/1994 ve znění pozdějších předpisů přitom je, že s některými osobami se zachází méně příznivě než s jinými osobami ve srovnatelných situacích pouze z důvodu, že překročily věk 35 let. Jde zcela evidentně o rozdíl v zacházení přímo založený na věku(25).
18.      Zbývá delikátnější otázka, a sice zda lze tento rozdíl v zacházení odůvodnit z hlediska čl. 4 odst. 1 směrnice 2000/78 nebo čl. 6 odst. 1 této směrnice.
A –    K výkladu čl. 4 odst. 1 směrnice 2000/78
19.      Článek 4 odst. 1 směrnice 2000/78 stanoví, že členské státy „mohou stanovit, že rozdíl v zacházení na základě vlastností souvisejících s [věkem] nepředstavuje diskriminaci, pokud z povahy dotyčné pracovní činnosti nebo z podmínek jejího výkonu vyplývá, že tyto vlastnosti představují podstatný a určující profesní požadavek, je-li cíl legitimní a požadavek přiměřený“.
20.      Španělská vláda, Irsko a vlády francouzská a italská jsou toho názoru, že vnitrostátní právní úprava stanovující věkovou hranici pro možnost účastnit se výběrového řízení pro vstup do policie Baskického autonomního společenství na 35 let je z hlediska tohoto ustanovení odůvodněna, neboť úkoly vykonávané jejími členy vyžadují zvláště vysokou tělesnou zdatnost, což představuje podstatný a určující profesní požadavek, a že tato právní úprava sleduje legitimní cíl zajistit operativnost a řádné fungování policejních složek a jeví se současně jako přiměřená. Žalobce v původním řízení a Komise naopak slučitelnost dotčené věkové hranice s čl. 4 odst. 1 směrnice 2000/78 zpochybňují.
21.      Pokud jde o výklad čl. 4 odst. 1 směrnice 2000/78, lze s ohledem na podobnosti, které vykazuje projednávaná věc s věcí, v níž byl vydán rozsudek Vital Pérez(26), z tohoto rozsudku opět vyvozovat několikeré poučení. Úvodem je třeba připomenout, že podle bodu 23 odůvodnění směrnice 2000/78 lze rozdíl v zacházení odůvodnit pouze za velmi omezených okolností v případech, kdy vlastnost spojená s věkem představuje rozhodující požadavek povolání [určující profesní požadavek], a pokud je čl. 4 odst. 1 směrnice 2000/78, který umožňuje odchýlit se od zásady nediskriminace, vykládán striktně(27).
22.      S tímto vědomím nejprve potvrdím přítomnost podstatného a určujícího profesního požadavku i legitimního cíle a poté ověřím, zda je vnitrostátní právní úprava dotčená v rámci sporu v původním řízení v souladu se zásadou proporcionality.
1.      K existenci podstatného a určujícího profesního požadavku a ke sledování legitimního cíle
23.      Účastníci řízení nezpochybňují, že nadání zvláštními tělesnými schopnostmi lze považovat za „podstatný a určující profesní požadavek“ ve smyslu čl. 4 odst. 1 směrnice 2000/78 pro výkon profese příslušníka policie Baskického autonomního společenství. Soudní dvůr totiž již rozhodl, že „úkoly týkající se ochrany osob a majetku, zatýkání pachatelů trestné činnosti a dohledu nad nimi, jakož i preventivních hlídek mohou vyžadovat používání fyzické síly“(28). Povaha těchto úkolů vyžaduje obzvláštní fyzickou zdatnost, jelikož fyzická tělesné nedostatky při výkonu uvedených funkcí mohou mít značné důsledky nejen pro příslušníky policie samotné a pro třetí osoby, ale také pro udržení veřejného pořádku(29). Mimoto zvláštní tělesná zdatnost je jasně vlastností související s věkem(30).
24.      Za těchto okolností nelze než uznat, že z hlediska posledních vývojových tendencí v judikatuře Soudního dvora představuje požadavek tělesné zdatnosti jakožto předpokladu pro zajišťování ochrany osob a majetku, garantování svobodného výkonu práv a svobod každého jednotlivce i zajišťování bezpečnosti občanů, což jsou tři podstatné úkoly policie Baskického autonomního společenství popsané – ač značně neurčitě – v čl. 26 odst. 1 zákona č. 4/1992(31), podstatný a určující požadavek pro výkon uvedené profese.
25.      Strany mají za nesporné rovněž to, že dotčená právní úprava sleduje cíl, který lze kvalifikovat jako „legitimní“. Mít zvláštní tělesnou zdatnost, což se stanovením věkové hranice pro vstupní výběrové řízení pro přijetí do policejního sboru Baskického autonomního společenství sleduje, je totiž vyžadováno za účelem zajištění operativnosti a řádného fungování policejních složek, jelikož se tak zajišťuje, že nově přijatí příslušníci do služebního poměru budou s to plnit z tělesného hlediska nejnáročnější úkoly po relativně dlouhou dobu své kariéry. Soudní dvůr přitom zejména s odkazem na obsah bodu 18 odůvodnění směrnice 2000/78(32) již rozhodl, že takový důvod představuje legitimní cíl ve smyslu čl. 4 odst. 1 této směrnice(33).
26.      Jedinou otázkou, která zůstává otevřená, je, zda je vnitrostátní právní úprava dotčená ve věci v původním řízení tím, že stanovila věkovou hranici 35 let, přiměřená, to znamená, zda je tato hranice způsobilá k dosažení sledovaného cíle a zda nepřekračuje meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné.
2.      K přiměřenosti vnitrostátní právní úpravy
27.      V tomto stadiu rozboru je třeba určit, zda je stanovení věkové hranice 35 let pro začlenění do policie Baskického autonomního společenství nutným a přiměřeným opatřením z hlediska legitimního cíle zajistit operativnost a řádné fungování policejních služeb uvedeného společenství.
28.      Spolu s existencí statistik, jež objektivně prokazují nevyhnutelné stárnutí sboru Baskické autonomní policie, se zadáváním úkolů, které odpovídají „policii na plný úvazek“ i se zprávami připojenými k vyjádřením Baskické akademie policie a mimořádných událostí, jež obsahují některé údaje z pracovního lékařství(34), je skutečnost, že věková hranice dotčená v původním řízení je o pět let vyšší, dalším důvodem k tomu, že by Soudní dvůr měl zvolit jiné řešení než v kontextu věci Vital Pérez(35). Důraz je třeba položit na ty skutečnosti, které situaci policistů Baskického autonomního společenství činí jedinečnou a charakterizují ji.
29.      Pokud jde o povahu úkolů a průběh kariéry příslušníka této policie, ze spisu a rozpravy před Soudním dvorem plyne, že každoroční výběrové řízení, jehož se žalobce v původním řízení chtěl účastnit, je jediným výběrovým řízením umožňujícím přístup k profesi příslušníka Baskické autonomní policie. Úkoly tohoto příslušníka jsou převážně operativní. Příslušníkovi prvního stupně nebudou svěřovány správní úkoly, neboť zaměstnanci pro ryze správní činnost se přijímají na základě jiného výběrového řízení, které se koná zcela nezávisle na tom, o které jde v původním řízení. V okamžiku přijetí se od příslušníka očekává, že bude schopen vykonat jakýkoli úkol charakteristický pro jeho profesi.
30.      Jakmile uchazeč uspěje ve výběrovém řízení, počíná 27 měsíční doba vstupního vzdělávání(36). Výběrové řízení je obecné, ke specializaci dochází až v průběhu kariéry v návaznosti na průběžné vzdělávání, které se příslušníkům nabízí. Není tak možné dopředu rozlišit příslušníky, kteří budou podstatnou část své činnosti vykonávat v rámci služby, ve které bude převažovat tělesná složka, od těch, kteří budou směřovat do oblastí s tělesně méně náročnými činnostmi, jako jsou například činnosti forenzních techniků policie. Od policistů s prvním hodnostním stupněm se každopádně očekává, že až do doby své případné specializace budou s to plnit tělesné úkoly, které jsou pro charakteristické jejich funkci.
31.      Dále se předpokládá, že z důvodu trvalého vystavení nebezpečím a stresu může být příslušník Baskického autonomního společenství na svou žádost od dosažení 56 let zařazen do upravené aktivní služby. Pro tuto upravenou aktivní službu je charakteristické vynětí z noční práce, výjimka z pochůzkové povinnosti mimo prostory policie a zkrácení týdenní pracovní doby. Výměnou za to se příslušník zavazuje odejít do důchodu v 59 nebo 60 letech na místo 65 let při běžné pracovní době. V praxi podle výpovědi Baskické akademie policie a mimořádných událostí žádají téměř všichni příslušníci policie Baskického autonomního společenství, kteří na ni mohou mít nárok, o převedení do upravené aktivní služby.
32.      Policejní sbor Baskického autonomního společenství je konečně sborem, který je objektivně zasažen hromadným stárnutím svých příslušníků. Z údajů poskytnutých Baskickou akademií policie a mimořádných událostí plyne, že tento sbor nyní tvoří 8 000 příslušníků. V roce 2009 bylo 59 příslušníkům mezi 60 až 65 lety a 1 399 bylo ve věku od 50 do 59 let. V horizontu roku 2018 bude 1 135 příslušníkům mezi 60 a 65 lety a 4 660 příslušníkům, neboli více než polovině početního stavu, mezi 50 až 59 lety. Výhled na rok 2025 předpokládá, že více než 50 % zaměstnanců bude v té době mezi 55 a 65 lety(37).
33.      Ze zpráv přiložených k písemným vyjádřením předloženým Baskickou akademií policie a záchranných složek plyne přitom rovněž to, že od 40 let lze zaznamenat jasný pokles schopnosti obnovy sil. Od období mezi 40–45 lety dochází v důsledku přibývajícího věku k citelnému ovlivnění funkčních kapacit a u příslušníka staršího 55 let nelze mít každopádně za to, že má plné duševní a tělesné schopnosti nutné k odpovídajícímu výkonu své profese, aniž to znamená nebezpečí pro něj nebo pro třetí osoby.
34.      Z toho plyne, že osoba, které je v době výběrového řízení 35 let, uspěje-li ve vstupním, 27měsíčním vzdělávání, vstoupí do služby, ve věku 37 let. Lze mít za to, že 13 let bude sloužit na vrcholu svých tělesných a duševních schopností, které budou citelně klesat až do převedení do upravené aktivní služby.
35.      Připomínám, že úkoly svěřené autonomní polici Baskicka spočívají v ochraně osob a majetku, garantování svobodného výkonu jejich práv a svobod a zajišťování bezpečnosti občanům na celém území autonomního společenství. Baskická autonomní policie vykonává úkoly policie „na plný úvazek.“ Na rozdíl od úkolů, o které šlo ve věci Vital Pérez(38), vyžadují ty, které vykonává policie Baskického autonomního společenství, jak se zdá, vysokou tělesnou zdatnost, aby tak bylo možné reagovat na vše, co se žádá od policisty, který plně vykonává svou profesi. Úkoly související s udržováním veřejného pořádku vyžadují, aby příslušníci mohli kdykoli jednat a reagovat odpovídajícím způsobem a v souladu se sledovaným cílem, jímž je obnova pokojného stavu, a to i v noci nebo v krajních podmínkách. Kromě výkonu úkolů tradičně svěřovaných policejnímu sboru na „plný úvazek“ v pravém slova smyslu musejí být policisté Baskického autonomního společenství s to nést na příklad speciální vybavení, které je jim poskytováno v zájmu jejich bezpečnosti.
36.      Za těchto okolností a ve světle toho, jak Soudní dvůr rozhodl ve věci Wolf(39), se kloním k názoru, že za účelem zajištění účinného fungování Baskické autonomní policie lze považovat za nezbytné, aby většina policistů byla s to plnit tělesně nejnáročnější úkoly, které příslušník nad 50 let může plnit méně účinně a které příslušník nad 55 let již není s to plnit. Převedení více než poloviny kádru do upravené aktivní služby v horizontu roku 2025 – neboli devíti let – vyžaduje, aby byla od nynějška přijímána opatření, která znovunastolí určitou rovnováhu mezi příslušníky, kteří jsou nejaktivnější, a těmi, kteří jsou aktivní méně. Zachování relativně vyváženého věkového složení v pořádkových silách Baskického autonomního společenství se jasně jeví jako nezbytné k zachování operativnosti Baskické autonomní policie(40). Při jejím současném složení a při přijímání bez věkové hranice nebo při vyšší věkové hranici by mohla nastat situace, že výkonem tělesně nejnáročnějších úkolů nebude možné pověřit dostatečně vysoký počet sloužících příslušníků(41).
37.      Tento faktický stav ukazuje, že má-li být – přinejmenším ve střednědobém výhledu – zajištěna operativnost a řádné fungování policie Baskického autonomního společenství, vyžaduje její rozumná organizace znovuzavedení korelace mezi tělesně náročnými a pro starší sloužících příslušníky nevhodnými místy a tělesně nejméně náročnými a pro tyto příslušníky vhodnými místy(42), a to tím spíše že Soudní dvůr uznal, že tělesné nedostatky při výkonu funkcí souvisejících zejména s ochranou osob, zadržováním a dohledem nad pachateli trestných činů a preventivními pochůzkami mohou mít významné důsledky nejen pro příslušníky policie samotné a pro třetí osoby, ale také pro udržování veřejného pořádku(43). A fortiori je tomu tak i ve vztahu k doplňkovým funkcím, které jsou policii autonomních společenství vlastní a které souvisejí s použitím síly při nuceném výkonu, ochranou manifestací a udržováním pořádku při velkých shromážděních a dále bojem proti terorismu(44).
38.      Mimoto hrozící nedostatky ve fungování složek policie Baskického autonomního společenství vylučují, že by alternativním a méně omezujícím opatřením mohlo být pořádání náročných, vylučovacích zkoušek tělesné zdatnosti v rámci vstupního výběrového řízení. Cíl udržet operativnost a řádné fungování složek sboru příslušníků Baskické autonomní policie vyžaduje znovunastolit určitou věkovou strukturu, takže není namístě chápat zvláštní tělesné dispozice staticky pouze v okamžik výběrového řízení, ale je třeba je naopak chápat dynamicky s tím, že se rovněž zohlední léta služby, která budou následovat po úspěšné účasti ve výběrovém řízení.
39.      I z důvodu zcela specifické situace policie Baskického autonomního společenství přestává být určující(45) srovnání s věkovými hranicemi pro ostatní policejní sbory, které na státním území operují a které mohl Soudní dvůr brát v úvahu v rámci věci Vital Pérez(46).
40.      Jsem tudíž toho názoru, že s ohledem na všechny důvody, o kterých již byla řeč, by Soudní dvůr neměl pomíjet organizační obtíže, na které policie Baskického autonomního společenství naráží – a to ať současné obtíže nebo ty, které teprve vyvstanou – a měl by tedy konstatovat, že vnitrostátní právní úprava, o kterou se jedná ve sporu v původním řízení, je v souladu s čl. 4 odst. 1 směrnice 2000/78.
41.      Jsem ovšem rovněž přesvědčen o tom, že tento soulad by měl být konstatován pouze na dobu, která je striktně nezbytná k obnovení určité věkové struktury, která již nebude ohrožovat operativnost a řádné fungování složek policie Baskického autonomního společenství.
42.      Z výše uvedeného plyne, že čl. 4 odst. 1 směrnice 2000/78 je třeba vykládat v tom smyslu, že nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jakou je právní úprava dotčená v původním řízení, která maximální věk pro přijímání příslušníků policie Baskického autonomního společenství stanoví na 35 let, jestliže je tato hranice striktně nezbytná k znovunastolení takové věkové struktury, která již nebude ohrožovat operativnost a řádné fungování složek této policie.
B –    K výkladu čl. 6 odst. 1 směrnice 2000/78
43.      Vzhledem k tomu, že se mi rozdíl v zacházení zavedený vnitrostátní právní úpravou stanovující věkovou hranici 35 let pro účast ve výběrovém řízení pro přijetí do Baskické autonomní policie jeví jako odůvodněný z hlediska čl. 4 odst. 1 směrnice 2000/78, nemá smysl ověřovat, zda je tomu tak i na základě čl. 6 odst. 1 této směrnice(47). V tomto bodě se proto nanejvýš podpůrně omezím jen na několik úvah.
44.      Článek 6 odst. 1 první pododstavec směrnice 2000/78 zakotvuje, že „členské státy mohou stanovit, že rozdíly v zacházení na základě věku nepředstavují diskriminaci, jestliže jsou v souvislosti s vnitrostátními právními předpisy objektivně a rozumně odůvodněny legitimními cíli, zejména legitimními cíli politiky zaměstnanosti, trhu práce a odborného vzdělávání, a jestliže prostředky k dosažení uvedených cílů jsou přiměřené a nezbytné“. Tyto rozdíly v zacházení mohou zahrnovat zejména […] stanovení maximálního věku pro přijetí, který je založen na požadavcích dotyčného pracovního místa na odbornou přípravu nebo na potřebě přiměřené doby zaměstnání před odchodem do důchodu“(48).
45.      Z odůvodnění nařízení č. 120/2010 není vůbec jasné, jaký cíl stanovení věkové hranice 35 let pro výběrové řízení pro přijetí do policie Baskického autonomního společenství sleduje(49). Jelikož vyjádření stran, které se zapojily do tohoto řízení o předběžné otázce, se soustředila převážně na rozbor čl. 4 odst. 1 směrnice 2000/78, obsahuje spis méně informací, které by mohly mít význam s ohledem na uplatňování čl. 6 odst. 1 této směrnice.
46.      Baskická akademie policie a záchranných složek však uvádí cíl související s organizační a finanční rovnováhou baskické policie a dále s nutností vytvořit vyrovnanou věkovou pyramidu. Španělská vláda se zase dovolává požadavku odborného vzdělávání, nutnosti přiměřené doby zaměstnání před odchodem do důchodu a bez dalších upřesnění i úvah souvisejících s politikou zaměstnanosti.
47.      Cíl zajistit přiměřenou dobu zaměstnání před odchodem do důchodu a odůvodnění stanovení maximální věkové hranice na základě vyžadovaného odborného vzdělávání jsou důvody, jejichž legitimita vyplývá přímo z litery čl. 6 odst. 1 směrnice 2000/78(50).
48.      Stavím se naopak spíše zdrženlivě k možnosti, že by úsilí o organizační a finanční rovnováhu policie Baskického autonomního společenství a její udržení nebo nutnost vytvořit vyrovnanou věkovou pyramidu představovaly legitimní důvody podle čl. 6 odst. 1 směrnice 2000/78, a tedy k tomu, že tyto cíle jsou podle Soudního dvora „cíle spadající do sociální politiky, jako například ty, které souvisejí s politikou zaměstnanosti, trhu práce nebo odborného vzdělávání“(51).
49.      Každopádně jakmile je zjištěn legitimní cíl ve smyslu čl. 6 odst. 1 směrnice 2000/78, zbývá určit, zda stanovení věkové hranice 35 let nejde nad rámec toho, co je vhodné a nutné k jeho dosažení.
50.      V tomto ohledu mají členské státy při volbě opatření k dosažení svých cílů v oblasti sociální politiky a politiky zaměstnanosti bezpochyby široký prostor k uvážení. Tento prostor je však omezen v tom, že jeho důsledkem nemůže být, že by zásada nediskriminace byla zbavena svého obsahu(52). Pokud jde o cíl související s odborným vzděláváním vyžadovaným pro místo policisty baskického autonomního společenství, žádná skutečnost ve spise, jak se zdá, přitom takovou věkovou hranici neodůvodňuje. Kromě toho, pokud jde o cíl zajistit přiměřenou dobu zaměstnání před odchodem do důchodu, „běžný“ důchodový věk pro příslušníky tohoto policejního sboru je stanoven na 65 let, takže teoreticky i příslušník, který by vstoupil do služby ve 40 letech, by v ní mohl zůstat 25 let(53).
51.      Mám tedy jisté problémy nazírat na věc tak, že by se věková hranice 35 let pro vstup do služeb policie Baskického autonomního společenství mohla jevit jako odůvodněná na základě čl. 6 odst. 1 směrnice 2000/78.
IV – Závěry
52.      Na základě všech výše uvedených úvah navrhuji, aby Soudní dvůr na otázku položenou Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco (Vrchní soud autonomní oblasti Baskicko, Španělsko) odpověděl takto:
„Článek 4 odst. 1 směrnice Rady 2000/78/ES ze dne 27. listopadu 2000, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání, musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, která maximální věk pro přijímání policistů Baskického autonomního společenství stanoví na 35 let, pokud je tato hranice striktně nezbytná k znovunastolení takové věkové struktury, která již nebude ohrožovat operativnost a řádné fungování složek této policie.“
1 –       Původní jazyk: francouzština.
2 – Boletín Oficial del País Vasco č. 63 ze dne 1. dubna 2014.
3 – Salaberria Sorondo neuspěl u páté zkoušky výběrového řízení spočívající v osobním pohovoru. Proti tomuto vyloučení podal rovněž žalobu, o které v okamžiku podání této předběžné otázky ještě nebylo rozhodnuto.
4 – BOE č. 63 ze dne 14. března 1986.
5 –      Článek 38 odst. 2 zákona č. 2/1986.
6 –      Článek 38 odst. 3 zákona č. 2/1986.
7 –      BOE č. 39 ze dne 15. února 2012.
8 –      Článek 26 odst. 1 zákona č. 4/1992.
9 –      Článek 106 odst. 1 zákona č. 4/1992.
10 –      Osmé dodatkové ustanovení zákona č. 4/1992.
11 –      Boletín Oficial del País Vasco č. 82.
12 –      Ve svém původním znění stanovilo nařízení č. 315/1994 tuto hranici na 30 let, než byla v r. 2002 poprvé změněna a zvýšena na 32 let.
13 –      Úř. věst. 2000, L 303, s. 16; Zvl. vyd. 05/04, s. 79.
14 –      Článek 1 směrnice 2000/78.
15 –      Článek 2 odst. 2 písm. a) směrnice 2000/78.
16 –      Článek 6 odst. 1 druhý pododstavec písm. c) směrnice 2000/78.
17 –      Rozsudek ze dne 13. listopadu 2014 (C‑416/13, EU:C:2014:2371).
18 – Rozsudek ze dne 13. listopadu 2014 (C‑416/13, EU:C:2014:2371).
19 – Úkoly svěřené bezpečnostním silám a sborům státu jsou definovány v článku 11 organického zákona č. 2/1986. Spočívají v dohledu nad dodržováním zákonů a obecných ustanovení prováděním příkazů, které obdrží od úřadů, pomoci a ochraně osob a zajišťování ochrany a dohledu nad majetkem, jsou-li ohroženy, dohledu a ochraně veřejných zařízení a budov, které to vyžadují, zajišťování ochrany a bezpečnosti vysoce postavených osob, udržování a obnově veřejného pořádku a bezpečnosti, vyšetřování protiprávních skutků za účelem zjištění a zatčení předpokládaných pachatelů, zajištění nástrojů, výnosů a důkazů z protiprávních jednání a jejich dání k dispozici příslušnému soudu nebo tribunálu a vypracovávání příslušných technických zpráv a expertiz, předcházení protiprávním jednáním, sběru, přijímání a analyzování veškerých informací, které jsou významné z hlediska veřejného pořádku a bezpečnosti a studia, plánování a zavádění metod a technik předcházení trestné činnosti a spolupráce se složkami civilní ochrany v případech závažných nebezpečí nebo kalamitních situací.
20 – Soud v tomto ohledu uvádí příklad Státu Izrael, Norského království, Nového Zélandu a Spojených států amerických, a též, jde-li o členské státy Evropské unie, Dánského království, Finské republiky a Švédského království.
21 –      Rozsudek ze dne 13. listopadu 2014 (C‑416/13, EU:C:2014:2371).
22 –      Rozsudek ze dne 13. listopadu 2014 (C‑416/13, EU:C:2014:2371).
23 –      Rozsudek ze dne 13. listopadu 2014 (C‑416/13, EU:C:2014:2371).
24 –      Per analogiam viz rozsudek ze dne 13. listopadu 2014, Vital Pérez (C‑416/13, EU:C:2014:2371, body 30 a 31). Pro připomenutí, čl. 3 odst. 1 písm. a) směrnice 2000/78 stanoví, že se tato směrnice vztahuje na všechny osoby ve veřejném i soukromém sektoru, včetně veřejných subjektů, pokud jde o podmínky přístupu k zaměstnání, samostatné výdělečné činnosti nebo povolání, včetně kritérií výběru a podmínek náboru bez ohledu na obor činnosti a na všech úrovních profesní hierarchie. Připomínám rovněž, že i když je kromě toho obecná zásada nediskriminace na základě věku zakotvena v článku 21 Listiny základních práv Evropské unie, přezkoumává Soudní dvůr spor mezi jednotlivcem a orgánem veřejné správy ohledně této zásady pouze na základě směrnice 2000/78 [viz rozsudky ze dne 7. června 2012, Tyrolean Airways Tiroler Luftfahrt Gesellschaft (C‑132/11, EU:C:2012:329, body 21 až 23) a ze dne 13. listopadu 2014, Vital Pérez (C‑416/13, EU:C:2014:2371, bod 25)].
25 –      Viz per analogiam rozsudek ze dne 13. listopadu 2014, Vital Pérez (C‑416/13, EU:C:2014:2371, bod 33).
26 – Rozsudek ze dne 13. listopadu 2014 (C‑416/13, EU:C:2014:2371).
27 – Viz rozsudek ze dne 13. listopadu 2014, Vital Pérez (C‑416/13, EU:C:2014:2371, body 46 a 47).
28 – Viz rozsudek ze dne 13. listopadu 2014, Vital Pérez (C‑416/13, EU:C:2014:2371, bod 39).
29 – Viz rozsudek ze dne 13. listopadu 2014, Vital Pérez (C‑416/13, EU:C:2014:2371, bod 40 a citovaná judikatura).
30 – Viz rozsudek ze dne 13. listopadu 2014, Vital Pérez (C‑416/13, EU:C:2014:2371, bod 37 a citovaná judikatura).
31 –      Viz bod 4 tohoto stanoviska.
32 –      Podle jehož ustanovení směrnice „zejména nevyžaduje, aby ozbrojené síly, policie, vězeňské nebo záchranné služby přijímaly nebo zaměstnávaly osoby, které nemají požadovanou schopnost vykonávat veškeré funkce, jejichž vykonávání by se od nich mohlo požadovat se zřetelem k oprávněnému cíli zachování operační schopnosti těchto služeb (kurziva doplněna autorem tohoto stanoviska).
33 – Viz rozsudek ze dne 13. listopadu 2014, Vital Pérez (C‑416/13, EU:C:2014:2371, body 42 až 44 a citovaná judikatura).
34 –      Je ovšem třeba uznat, že vědecké informace obsažené v těchto zprávách jsou relativně obecné ve srovnání s těmi, které byly Soudnímu dvoru poskytnuty v kontextu věci Wolf [rozsudek ze dne 12. ledna 2010, Wolf (C‑229/08, EU:C:2010:3)].
35 –      Rozsudek ze dne 13. listopadu 2014 (C‑416/13, EU:C:2014:2371).
36 – Neboli 9 měsíců vzdělávání v pravém slova smyslu a 18 měsíců stáže.
37 – To je dáno zejména tím, že policejní sbor Baskického autonomního společenství se utvářel v 80. letech v návaznosti na to, kdy byl Baskicku v roce 1979 přiznán status autonomního společenství.
38 – Rozsudek ze dne 13. listopadu 2014 (C‑416/13, EU:C:2014:2371).
39 –      Rozsudek ze dne 12. ledna 2010 (C‑229/08, EU:C:2010:3).
40 –      V rozsudku ze dne 12. ledna 2010, Wolf (C‑229/08, EU:C:2010:3) Soudní dvůr připustil, že převedení starších sloužících příslušníků na méně fyzicky náročné úkoly vyžaduje, aby byli tito nahrazeni mladšími příslušníky (viz bod 43 uvedeného rozsudku).
41 –      Viz per analogiam rozsudek ze dne 12. ledna 2010, Wolf (C‑229/08, EU:C:2010:3, bod 43).
42 –      Tamtéž.
43 – Viz rozsudek ze dne 13. listopadu 2014, Vital Pérez (C‑416/13, EU:C:2014:2371, bod 40 a citovaná judikatura).
44 – Španělská vláda v tomto ohledu zdůrazňuje, že teroristická organizace ETA je složena z mladých členů a že účinný boj proti této organizaci vyžaduje existenci sborů majících rovnocenné hmotné a lidské zdroje, a tyto zejména v dokonalém tělesném stavu (viz bod 34 písemných vyjádření španělské vlády). Dohled nad touto organizací mimoto vyžaduje provádět řadu nočních misí, z nichž jsou nejstarší příslušníci vyňati, jak bylo uvedeno. Španělská vláda však nekvantifikovala míru, jakou část služby příslušníka prvního stupně policie Baskického autonomního společenství boj proti terorismu zaujímá.
45 –      Rozsudek ze dne 13. listopadu 2014 (C 416/13, EU:C:2014:2371, body 50 a 51).
46 –      Španělská státní policie čítá na 65 000 příslušníků. Ke dni 5. května 2016 bylo 34 % z tohoto počtu mezi 18 a 35 lety a 32 % bylo ve věku mezi 36 a 44 lety. 66 % příslušníkům státní policie bylo tedy mezi 18 a 44 lety. Španělská vláda rovněž připustila, že funkce státní policie zahrnují více úředních a správních úkolů než funkce policie autonomních společenství. Tyto informace byly poskytnuty touto vládou v odpovědi na otázku Soudního dvora položenou při jednání, která měla vyjasnit důvod, proč byla zrušena věková hranice pro vstup do sboru státní policie.
47 –      Viz rozsudek ze dne 12. ledna 2010, Wolf (C‑229/08, EU:C:2010:3, bod 45).
48 – Článek 6 odst. 1 druhý pododstavec písm. b) směrnice 2000/78.
49 –      Zmiňována v něm je vůle „rozšířit možnosti přístupu do policejních sborů Baskicka většímu počtu občanů a občanek a učinit tak způsobem, aby osoby, které jsou jejich příslušníky, využily maximální potenciál, jak to vyžaduje jejich práce.“
50 – Viz rovněž bod 65 rozsudku ze dne 13. listopadu 2014, Vital Pérez (C‑416/13, EU:C:2014:2371).
51 – Viz rozsudky ze dne 5. března 2009, Age Concern England (C‑388/07, EU:C:2009:128, bod 46), ze dne 18. června 2009, Hütter (C‑88/08, EU:C:2009:381, bod 41) a ze dne 13. září 2011, Priggea další. (C‑447/09, EU:C:2011:573, bod 81). K rozlišování mezi cíli obecného zájmu a cíli pokrytými čl. 6 odst. 1 směrnice 2000/78 viz mé závěry ve věci Vital Pérez (EU:C:2014:2109, body 42 a další). Jde-li o nutnost nastolit vyrovnanou věkovou strukturu, Soudní dvůr již uznal, že je pro účely uplatňování tohoto ustanovení legitimní pouze v případě, že má tento cíl napomáhat uskutečnění cílů politiky zaměstnanosti, jako je např. podpora nabírání zejména mladých osob v zájmu mezigenerační dělby práce [viz mé závěry ve věci Vital Pérez (EU:C:2014:2109, body 50 a 51). Viz rovněž rozsudky ze dne 16. října 2007, Palacios de la Villa (C‑411/05, EU:C:2007:604, bod 53), ze dne 21. července 2011, Fuchs a Köhler (C‑159/10 a C‑160/10, EU:C:2011:508, bod 68), ze dne 6. listopadu 2012, Komise v. Maďarsko (C‑286/12, EU:C:2012:687, bod 62) a ze dne 13. listopadu 2014, Vital Pérez (C‑416/13, EU:C:2014:2371, bod 63). S výhradou pozdějších ověření ze strany předkládajícího soudu se nezdá, že by španělská vláda spojovala cíl vytvořit vyrovnanou věkovou pyramidu s cíli spadajícími do politiky zaměstnanosti v pravém slova smyslu.
52 – Viz rozsudek ze dne 13. listopadu 2014, Vital Pérez (C‑416/13, EU:C:2014:2371, bod 67 a citovaná judikatura).
53 –      I když takový příslušník nestráví z důvodu poklesu duševně-tělesných schopností souvisejícího s věkem celých těchto 25 let v normální činné službě. Mimoto nemůže uspět žádný argument mající souvislost s právem příslušníků, kteří do policie Baskického autonomního společenství vstoupili později, na důchod. I za předpokladu, že by takový důvod byl přípustný na základě čl. 6 odst. 1 směrnice 2000/78, uvádím, že španělská vláda jasně vyloučila takové odůvodnění v průběhu jednání a současně, jelikož nynější socioekonomické podmínky činí profesní dráhu stále méně lineární, lze legitimně předpokládat, že příslušník, který vstoupí do služby ve 40 letech, byl účastníkem důvodového pojištění v rámci svého profesního života před tím, než vstoupil do služeb policie.