62020TJ0390
SENTENZA DEL TRIBUNALE (Prima Sezione ampliata)
28 febbraio 2024 (
*1
)
«Aiuti di Stato – Finanziamento pubblico del collegamento fisso ferroviario-stradale dello stretto di Fehmarn – Aiuto concesso dalla Danimarca alla Femern – Decisione che dichiara l’aiuto compatibile con il mercato interno – Aiuto individuale – Importante progetto di comune interesse europeo – Necessità dell’aiuto – Proporzionalità – Bilanciamento tra gli effetti benefici dell’aiuto e i suoi effetti negativi sulle condizioni degli scambi e sul mantenimento di una concorrenza non falsata – Comunicazione sui criteri per l’analisi della compatibilità con il mercato interno degli aiuti di Stato destinati a promuovere la realizzazione di importanti progetti di comune interesse europeo»
Nella causa T‑390/20,
Scandlines Danmark ApS, con sede in Copenaghen (Danimarca),
Scandlines Deutschland GmbH, con sede in Amburgo (Germania),
rappresentate da L. Sandberg-Mørch, avvocata,
ricorrenti,
sostenute da
European Community Shipowners’ Associations (ECSA), con sede in Bruxelles (Belgio), rappresentata da L. Sandberg-Mørch e M. Honoré, avvocati,
da
Danish Ferry Association, con sede in Copenaghen, rappresentata da L. Sandberg-Mørch e M. Honoré,
da
Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), con sede in Stoccarda (Germania), rappresentata da T. Hohmuth e R. Weyland, avvocati,
da
Verband Deutscher Reeder eV, con sede in Amburgo, rappresentata da L. Sandberg-Mørch e M. Honoré,
da
Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV, con sede in Fehmarn (Germania), rappresentata da L. Sandberg-Mørch e W. Mecklenburg, avvocati,
da
Föreningen Svensk Sjöfart (FSS), con sede in Göteborg (Svezia), rappresentata da L. Sandberg-Mørch e M. Honoré,
da
Rederi AB Nordö-Link, con sede in Malmö (Svezia), rappresentata da L. Sandberg-Mørch e P. Werner, avvocati,
e da
Trelleborg Hamn AB, con sede in Trelleborg (Svezia), rappresentata da L. Sandberg-Mørch e I. Ioannidis, avvocati,
intervenienti
contro
Commissione europea, rappresentata da S. Noë, in qualità di agente,
convenuta,
sostenuta da
Regno di Danimarca, rappresentato da M. Søndahl Wolff, in qualità di agente, assistita da R. Holdgaard, avvocato,
interveniente,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione ampliata),
composto da S. Papasavvas, presidente, D. Spielmann, M. Brkan (relatrice), I. Gâlea e T. Tóth, giudici,
cancelliere: P. Cullen, amministratore
vista la fase scritta del procedimento,
in seguito all’udienza del 24 gennaio 2023,
ha pronunciato la seguente
Sentenza (
1
)
1
Con il loro ricorso fondato sull’articolo 263 TFUE, la Scandlines Danmark ApS e la Scandlines Deutschland GmbH, ricorrenti, chiedono l’annullamento della decisione C(2020) 1683 final della Commissione, del 20 marzo 2020, relativa all’aiuto di Stato SA.39078 (2019/C) (ex 2014/N) cui la Danimarca ha dato esecuzione a favore di Femern A/S (GU 2020, L 339, pag. 1; in prosieguo: la «decisione controversa»).
I. Fatti
A. Sul progetto di collegamento fisso dello stretto di Fehmarn
2
Il progetto di collegamento fisso dello stretto di Fehmarn tra la Danimarca e la Germania è stato approvato dal Trattato tra il Regno di Danimarca e la Repubblica federale di Germania sul collegamento fisso dello stretto di Fehmarn, firmato il 3 settembre 2008 e ratificato nel 2009 (in prosieguo: il «Trattato sullo stretto di Fehmarn»).
3
Il progetto consiste, da un lato, in un tunnel ferroviario e stradale (in prosieguo: il «collegamento fisso») e, dall’altro, in collegamenti stradali con l’entroterra danese (in prosieguo: i «collegamenti stradali») e in collegamenti ferroviari con l’entroterra danese (in prosieguo: i «collegamenti ferroviari») (in prosieguo, congiuntamente: i «collegamenti stradali e ferroviari con l’entroterra»).
4
Il collegamento fisso consiste in un tunnel sottomarino nel Mar Baltico tra Rødby, località sull’isola di Lolland, in Danimarca, e Puttgarden, in Germania, che si estenderà per circa 19 km e ospiterà una linea ferroviaria elettrificata e un’autostrada. I collegamenti ferroviari richiederanno l’ampliamento e il miglioramento della linea ferroviaria esistente di circa 120 km tra Ringsted (Danimarca) e Rødby, di proprietà della Banedanmark, la società pubblica che gestisce l’infrastruttura ferroviaria dello Stato danese.
5
Il progetto è stato preceduto da una fase di pianificazione. Il finanziamento di tale fase, per quanto riguarda il collegamento fisso e i collegamenti stradali e ferroviari con l’entroterra, è stato notificato alla Commissione europea. Con decisione del 13 luglio 2009 nel caso N 157/09 – Finanziamento della fase di pianificazione del collegamento fisso dello stretto di Fehmarn menzionata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (GU 2009, C 202, pag. 2; in prosieguo la «decisione riguardante la pianificazione»), la Commissione ha concluso, da un lato, che le misure connesse al finanziamento della pianificazione del progetto potrebbero non costituire un aiuto di Stato, in quanto la Femern aveva agito in qualità di autorità pubblica e, dall’altro, che, anche se tali misure fossero tali da andare a beneficio del futuro gestore del collegamento fisso, esse sarebbero in ogni caso compatibili con il mercato interno. Essa ha quindi deciso di non sollevare obiezioni ai sensi dell’articolo 4, paragrafi 2 e 3, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [93 CE] (GU 1999, L 83, pag. 1).
6
A seguito di un aggiornamento degli importi inizialmente valutati, i costi totali per la pianificazione e la costruzione del collegamento fisso sono stati stimati in 52,6 miliardi di corone danesi (DKK) (circa EUR 7,1 miliardi) e i costi relativi alla pianificazione e alla realizzazione del potenziamento dei collegamenti stradali e ferroviari con l’entroterra sono stati stimati in DKK 9,5 miliardi (circa EUR 1,3 miliardi), ossia un costo totale del progetto stimato in DKK 62,1 miliardi (circa EUR 8,4 miliardi).
7
Conformemente all’articolo 6 del Trattato sullo stretto di Fehmarn e alla Lov n. 575 om anlæg og drift af en fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark (legge n. 575, relativa alla costruzione e alla gestione del collegamento fisso dello stretto di Fehmarn e dei collegamenti con l’entroterra danese), del 4 maggio 2015 (in prosieguo: la «legge relativa alla costruzione del 2015»), due imprese pubbliche sono state incaricate dell’esecuzione del progetto.
8
Il primo soggetto, la Femern, costituita nel 2005, è incaricata del finanziamento, della costruzione e della gestione del collegamento fisso. Il secondo soggetto, la Femern Landanlæg A/S, costituita nel 2009, è stata incaricata di gestire la costruzione e il funzionamento dei collegamenti con l’entroterra danese. La Femern Landanlæg è una società figlia della Sund & Bælt Holding A/S, appartenente allo Stato danese. La Femern è divenuta la società figlia della Femern Landanlæg in seguito alla costituzione di quest’ultima.
9
I lavori relativi alla costruzione del collegamento fisso sono effettuati, a cura della Femern, nell’ambito di contratti di costruzione soggetti alle procedure relative agli appalti pubblici.
10
La costruzione dei necessari miglioramenti dei collegamenti stradali è intrapresa dalla direzione stradale danese per conto dello Stato danese ed è finanziata dalla Femern Landanlæg. I collegamenti stradali saranno parte integrante della rete generale di infrastrutture stradali danese, il cui finanziamento, la cui gestione e la cui manutenzione spettano alla direzione stradale danese. La costruzione e la gestione dei collegamenti ferroviari sono effettuate dalla Banedanmark per conto dello Stato danese e sono finanziate dalla Femern Landanlæg.
11
Il progetto è finanziato dalla Femern e dalla Femern Landanlæg mediante conferimenti di capitale, prestiti garantiti dallo Stato e prestiti concessi dalle autorità danesi. A partire dall’entrata in funzione del collegamento fisso, la Femern percepirà i pedaggi degli utenti per rimborsare il suo debito e verserà alla Femern Landanlæg dividendi che quest’ultima utilizzerà per rimborsare il proprio debito. La Femern Landanlæg riceverà altresì l’80% dei corrispettivi per l’utilizzo pagati dagli operatori ferroviari per utilizzare i collegamenti ferroviari, percepiti dalla Banedanmark, a causa della ripartizione della proprietà di detti collegamenti ferroviari tra essa e quest’ultima.
B. Antecedenti della controversia
12
Negli anni 2014 e 2015, la Commissione ha ricevuto cinque denunce, tra cui la prima presentata il 5 giugno 2014, con cui si contestava al Regno di Danimarca il fatto di aver concesso alla Femern e alla Femern Landanlæg aiuti di Stato illegali e incompatibili con il mercato interno.
13
Nello stesso periodo, i servizi della Commissione hanno inviato numerose richieste di informazioni alle autorità danesi, le quali hanno risposto e fornito informazioni supplementari a più riprese.
14
Con lettera del 22 dicembre 2014, le autorità danesi hanno notificato alla Commissione, a norma dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, il modello di finanziamento del progetto di collegamento fisso dello stretto di Fehmarn.
15
Il 23 luglio 2015 la Commissione ha adottato la decisione C(2015) 5023 final, relativa all’aiuto di Stato SA.39078 (2014/N) (Danimarca), riguardante il finanziamento del progetto di collegamento fisso dello stretto di Fehmarn, menzionata nella Gazzetta ufficiale del 2 ottobre 2015 (GU 2015, C 325, pag. 5; in prosieguo: la «decisione riguardante la costruzione»), con la quale essa ha deciso di non sollevare obiezioni nei confronti delle misure notificate dalle autorità danesi. In tale decisione, la Commissione aveva ritenuto, in particolare, che le misure concesse alla Femern per la pianificazione, la costruzione e la gestione del collegamento fisso, anche nell’ipotesi in cui costituissero aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, fossero compatibili con il mercato interno in forza dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE. Più nello specifico, la Commissione aveva ritenuto che le misure a favore della Femern fossero compatibili con l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE e con la sua comunicazione del 20 giugno 2014 sui criteri per l’analisi della compatibilità con il mercato interno degli aiuti di Stato destinati a promuovere la realizzazione di importanti progetti di comune interesse europeo (GU 2014, C 188, pag. 4; in prosieguo: la «comunicazione IPCIE»), nonché con la sua comunicazione sull’applicazione degli articoli [107] e [108 TFUE] agli aiuti di Stato concessi sotto forma di garanzie (GU 2008, C 155, pag. 10; in prosieguo: la «comunicazione relativa alle garanzie»).
16
Con sentenze del 13 dicembre 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Commissione (T‑630/15, non pubblicata, EU:T:2018:942), e del 13 dicembre 2018, Stena Line Scandinavia/Commissione (T‑631/15, non pubblicata, EU:T:2018:944), il Tribunale ha parzialmente annullato la decisione riguardante la costruzione.
17
Per quanto riguarda i finanziamenti pubblici concessi alla Femern per la pianificazione, la costruzione e la gestione del collegamento fisso, il Tribunale ha accolto i ricorsi delle ricorrenti ritenendo che la Commissione fosse venuta meno all’obbligo ad essa incombente in forza dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE di avviare il procedimento d’indagine formale in considerazione della presenza di gravi difficoltà.
18
In particolare, per quanto riguarda la necessità dell’aiuto, il Tribunale ha constatato che, se è vero che non si poteva escludere, in linea di principio, che un aiuto fosse necessario per la realizzazione di un progetto di una portata del genere, l’esame della necessità effettuato dalla Commissione nella decisione riguardante la costruzione è stato, quanto meno, insufficiente e impreciso, il che, da un lato, faceva emergere l’esistenza di gravi difficoltà che obbligava la Commissione ad avviare il procedimento d’indagine formale e, dall’altro, non consentiva di esaminare se la Commissione fosse incorsa in un errore manifesto di valutazione.
19
Per quanto riguarda la proporzionalità dell’aiuto concesso alla Femern, relativamente all’esame effettuato dalla Commissione nella decisione riguardante la costruzione, il Tribunale ha dichiarato, in particolare, che il calcolo del periodo di rimborso degli aiuti e dei costi ammissibili era quanto meno insufficiente e impreciso, se non addirittura contraddittorio, cosicché le gravi difficoltà incontrate dalla Commissione avrebbero dovuto indurla ad avviare il procedimento d’indagine formale.
20
Il Tribunale ha altresì dichiarato che la Commissione era incorsa in un errore di diritto e in un errore manifesto di valutazione, in quanto, contrariamente a quanto previsto al punto 5.3 della comunicazione relativa alle garanzie, le condizioni di attivazione delle garanzie non sono state determinate al momento della concessione iniziale di tali garanzie.
C. Procedimento amministrativo
21
A seguito della pronuncia delle sentenze del 13 dicembre 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Commissione (T‑630/15, non pubblicata, EU:T:2018:942), e del 13 dicembre 2018, Stena Line Scandinavia/Commissione (T‑631/15, non pubblicata, EU:T:2018:944), confermate dalla Corte con sentenza del 6 ottobre 2021, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Commissione (C‑174/19 P e C‑175/19 P, EU:C:2021:801), la Commissione, con lettera del 14 giugno 2019, ha informato le autorità danesi della sua decisione di avviare il procedimento d’indagine formale, previsto all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, delle misure concesse a favore della Femern per il finanziamento del collegamento fisso (in prosieguo: la «decisione di avvio»). La decisione di avvio è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale del 5 luglio 2019 (GU 2019, C 226, pag. 5).
D. Decisione controversa
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Il 20 marzo 2020 la Commissione ha adottato la decisione controversa.
23
La decisione controversa riguarda le misure concesse alla Femern per la pianificazione, la costruzione e la gestione del collegamento fisso. Per contro, a differenza della decisione riguardante la costruzione, la decisione controversa non concerne le misure concesse a favore della Femern Landanlæg riguardanti il finanziamento dei collegamenti stradali e ferroviari con l’entroterra.
24
Secondo l’articolo 2 della decisione controversa, le misure consistenti in conferimenti di capitale e in una combinazione di prestiti di Stato e garanzie di Stato a favore della Femern, che la Danimarca ha almeno in parte attuato illegalmente, costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
25
A seguito della modifica di tali misure, quale esposta nella notifica riveduta che ha fatto seguito alla decisione di avvio, esse sono considerate compatibili con il mercato interno sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE.
E. Conclusioni delle parti
26
Le ricorrenti, sostenute dalla European Community Shipowners’ Associations (ECSA), dalla Danish Ferry Association (in prosieguo: la «DFA»), dalla Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), dalla Rederi AB Nordö-Link, dalla Trelleborg Hamn AB, dalla Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV (in prosieguo: la «Aktionsbündnis»), dalla Föreningen Svensk Sjöfart (FSS) e dalla Verband Deutscher Reeder eV (in prosieguo: la «VDR»), chiedono che il Tribunale voglia:
–
annullare la decisione controversa;
–
condannare la Commissione alle spese.
27
La Commissione, sostenuta dal Regno di Danimarca, chiede che il Tribunale voglia:
–
respingere il ricorso;
–
condannare le ricorrenti alle spese.
II. In diritto
28
A sostegno del loro ricorso, le ricorrenti deducono due motivi, vertenti, il primo, sul fatto che la Commissione avrebbe erroneamente qualificato le misure di cui trattasi come aiuto unico ad hoc e, il secondo, sulla violazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE.
A. Sul primo motivo di ricorso, vertente sul fatto che la Commissione avrebbe erroneamente qualificato le misure di cui trattasi come aiuto unico ad hoc
29
Le ricorrenti, sostenute dalla Trelleborg Hamn, dalla VDR, dalla Aktionsbündnis e dalla NABU, contestano alla Commissione il fatto di non aver esaminato separatamente la compatibilità di ciascun prestito di Stato e di ciascuna garanzia di Stato, concessi dalle autorità danesi sulla base della Lov n. 285 om projektering af fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark (legge n. 285, relativa alla pianificazione del collegamento fisso dello stretto di Fehmarn e dei collegamenti con l’entroterra danese), del 15 aprile 2009 (in prosieguo: la «legge relativa alla pianificazione del 2009»), poi della legge relativa alla costruzione del 2015. Inoltre, le ricorrenti ritengono che ciascuna concessione di garanzie di Stato o di prestiti di Stato nell’ambito della legge relativa alla pianificazione del 2009 o della legge relativa alla costruzione del 2015 costituisca un aiuto ad hoc individuale che avrebbe dovuto essere notificato separatamente alla Commissione.
30
Secondo le ricorrenti, la Trelleborg Hamn, la VDR, la Aktionsbündnis e la NABU, è solo in presenza di un regime di aiuti che la Commissione può procedere a un esame succinto consistente nel limitarsi a un esame del quadro di riferimento sulla base del quale sono concessi aiuti individuali. In caso contrario, le ricorrenti ritengono che l’effetto cumulato di ciascuna delle sovvenzioni concesse non possa essere aggiornato. Analogamente, le ricorrenti e tali intervenienti ritengono che il diritto di finanziare l’integralità dei costi della pianificazione e della costruzione del collegamento fisso sin dall’entrata in vigore della legge relativa alla costruzione del 2015 non sia pertinente per il motivo che né il regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio, del 13 luglio 2015, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 TFUE (GU 2015, L 248, pag. 9), né la giurisprudenza autorizzano a operare una distinzione a seconda del momento in cui le sovvenzioni individuali sono concesse.
31
La Commissione, sostenuta dal Regno di Danimarca, contesta tale argomento.
32
In via preliminare, occorre rilevare, come sostenuto dalle parti principali, che le misure a favore della Femern non rientrano nella nozione di «regime di aiuti» ai sensi dell’articolo 1, lettera d), del regolamento 2015/1589.
33
Ne consegue che, come risulta dal considerando 247 della decisione controversa, le misure di cui trattasi nella presente causa sono aiuti individuali ai sensi dell’articolo 1, lettera e), del regolamento 2015/1589.
34
A tale riguardo, le parti divergono su ciò che rientra nella nozione di «aiuto individuale» e sulle conseguenze che ne derivano per quanto riguarda l’esame da parte della Commissione della compatibilità delle misure controverse con il mercato interno nonché per quanto concerne l’obbligo di notifica di dette misure.
35
Nel caso di specie, come risulta dal considerando 259 della decisione controversa, la Commissione ha ritenuto che alla Femern fossero stati concessi tre aiuti individuali in successione per realizzare il progetto di collegamento fisso. Il primo aiuto individuale ha assunto la forma di un conferimento di capitale effettuato al momento della costituzione della società nel 2005. Il secondo aiuto individuale consiste nella concessione di un conferimento di capitale, di garanzie di Stato e di prestiti di Stato in seguito all’entrata in vigore, il 17 aprile 2009, della legge relativa alla pianificazione del 2009. Il terzo aiuto individuale consiste in una combinazione di prestiti di Stato e di garanzie di Stato concessa a seguito dell’entrata in vigore, il 6 maggio 2015, della legge relativa alla costruzione del 2015. Secondo la Commissione, ciascun prestito di Stato o ciascuna garanzia di Stato concessa alla Femern sulla base della legge relativa alla pianificazione del 2009, poi sulla base della legge relativa alla costruzione del 2015, corrisponde a una rata liquidata nell’ambito di una misura di esecuzione dell’aiuto autorizzato, cosicché non è necessario notificare ciascuna delle rate ai fini di un esame separato della sua compatibilità con il mercato interno.
36
A tale riguardo, va precisato che, nella presente causa, l’autorizzazione della Commissione riguarda non solo l’insieme dei finanziamenti concessi alla Femern fino all’adozione, il 20 marzo 2020, della decisione controversa, ma anche quelli che saranno concessi dopo tale data, nei limiti previsti da detta decisione.
37
In primo luogo, occorre verificare se, come sostenuto dalle ricorrenti, dalla Trelleborg Hamn, dalla VDR, dalla Aktionsbündnis e dalla NABU, la Commissione abbia erroneamente concluso, al considerando 259 della decisione controversa, che la Femern ha ricevuto tre aiuti individuali, ai sensi dell’articolo 1, lettera e), del regolamento 2015/1589, al fine di finanziare la pianificazione e la costruzione del progetto di collegamento fisso.
38
A tale riguardo, le ricorrenti e le intervenienti menzionate al precedente punto 37 affermano che ciascuna concessione di un nuovo prestito di Stato o di una nuova garanzia di Stato costituirebbe un aiuto individuale distinto ai sensi dell’articolo 1, lettera e), del regolamento 2015/1589. Tra il 2010 e il 2019, la Femern avrebbe dunque beneficiato di almeno quindici aiuti individuali ai sensi di tale disposizione.
39
Nel caso di specie, poiché i prestiti di Stato e le garanzie di Stato concessi alla Femern ai sensi della legge relativa alla pianificazione del 2009, poi della legge relativa alla costruzione del 2015, non sono concessi mediante un unico versamento, bensì in rate successive versate in funzione dell’avanzamento del progetto, la Commissione ha ritenuto, al considerando 248 della decisione controversa, che occorresse determinare se la Femern beneficiasse di uno o più aiuti individuali connessi alla legge relativa alla pianificazione del 2009 e alla legge relativa alla costruzione del 2015 oppure di una serie di aiuti individuali concessi ogni volta che un’operazione finanziaria della Femern veniva eseguita dalle autorità danesi. A tal fine, come risulta dai considerando da 249 a 251 della decisione controversa, la Commissione ha ritenuto che occorresse verificare se la Femern avesse ottenuto il diritto di ricevere un aiuto individuale ai sensi della legge relativa alla pianificazione del 2009, poi un altro aiuto individuale ai sensi della legge relativa alla costruzione del 2015.
40
A tale riguardo, va ricordato che non si può escludere che più interventi consecutivi dello Stato debbano essere considerati un solo intervento ai fini dell’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Ciò può verificarsi, in particolare, nel caso in cui interventi consecutivi siano connessi tra loro, segnatamente per quanto riguarda la loro cronologia, il loro scopo e la situazione dell’impresa al momento di tali interventi, in modo tanto stretto da renderne impossibile la dissociazione (sentenza del 19 marzo 2013, Bouygues e a./Commissione e a., C‑399/10 P e C‑401/10 P, EU:C:2013:175, punti 103 e 104). Peraltro, la circostanza che una misura sia oggetto di versamenti in rate in successione non incide sull’unicità dell’aiuto (v., in tal senso, sentenza del 6 ottobre 1999, Salomon/Commissione, T‑123/97, EU:T:1999:245, punto 75).
41
Orbene, nel caso di specie, occorre rilevare che, da un lato, è pacifico che i finanziamenti previsti dalla legge relativa alla pianificazione del 2009 miravano a consentire alla Femern di finanziare i costi di pianificazione del progetto di collegamento fisso. Pertanto, i finanziamenti previsti da detta legge avevano lo scopo di finanziare determinati costi di uno specifico progetto, vale a dire quelli relativi alla pianificazione del progetto di collegamento fisso, ed erano quindi connessi in modo tanto stretto da renderne impossibile la dissociazione. Ne consegue che la Commissione non è incorsa in errori di qualificazione giuridica nel ritenere che l’insieme dei finanziamenti concessi sulla base della legge relativa alla pianificazione del 2009 rientrasse in uno stesso aiuto individuale ai sensi dell’articolo 1, lettera e), del regolamento 2015/1589, e ciò anche se detto aiuto era stato oggetto di versamenti in più rate.
42
Dall’altro lato, è altresì pacifico che i prestiti di Stato e le garanzie di Stato previsti dalla legge relativa alla costruzione del 2015 sono destinati a consentire alla Femern, come risulta dal considerando 251 della decisione controversa, di rifinanziare i costi di pianificazione e di finanziare i costi di costruzione del collegamento fisso. Invero, tali prestiti di Stato e tali garanzie di Stato, previsti al punto 4 di detta legge, hanno lo scopo di finanziare determinati costi di uno specifico progetto, vale a dire quelli connessi alla costruzione del collegamento fisso nonché quelli connessi al rifinanziamento dei costi di pianificazione, e sono quindi connessi in modo tanto stretto da renderne impossibile la dissociazione. Ne consegue che, anche in questo caso, la Commissione non è incorsa in errori di qualificazione giuridica nel ritenere che i prestiti di Stato e le garanzie di Stato concessi in esecuzione della legge relativa alla costruzione del 2015 rientrino in uno stesso aiuto individuale ai sensi dell’articolo 1, lettera e), del regolamento 2015/1589, e ciò anche se detto aiuto è versato in più rate, anche dopo l’adozione della decisione controversa.
43
Le considerazioni di cui ai precedenti punti 41 e 42 non sono messe in discussione dall’argomento secondo cui, in sostanza, la Femern non disporrebbe di un diritto a percepire un aiuto sulla base della legge relativa alla pianificazione del 2009, né sulla base della legge relativa alla costruzione del 2015, per il motivo che le autorità danesi disporrebbero, per la concessione dei finanziamenti, di un margine di discrezionalità che non si limiterebbe a un’applicazione tecnica. Va infatti osservato che detto argomento si fonda sui criteri rilevanti per individuare un regime di aiuti ai sensi dell’articolo 1, lettera d), del regolamento 2015/1589.
44
Orbene, come ricordato al precedente punto 39, ai fini dell’individuazione di un aiuto individuale ai sensi dell’articolo 1, lettera e), del regolamento 2015/1589, la Commissione non ha fatto ricorso alla nozione di «regime di aiuti» ai sensi dell’articolo 1, lettera d), di detto regolamento, ma si è basata sul criterio del diritto per il beneficiario di ricevere un aiuto in forza della normativa nazionale.
45
A tale riguardo, occorre rilevare che, secondo la giurisprudenza, gli aiuti di Stato devono essere considerati «concessi», ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, alla data in cui il diritto a riceverli è conferito al beneficiario in forza della normativa nazionale applicabile (v. sentenza del 25 gennaio 2022, Commissione/European Food e a., C‑638/19 P, EU:C:2022:50, punto 115 e giurisprudenza ivi citata).
46
Nel caso di specie, dai considerando da 251 a 256 della decisione controversa risulta che, sulla base del testo del punto 4 della legge relativa alla costruzione del 2015, redatto in termini simili a quelli del punto 7 della legge relativa alla pianificazione del 2009, delle spiegazioni fornite dalle autorità danesi nonché delle note preparatorie riguardanti la legge relativa alla costruzione del 2015, la Commissione ha ritenuto che il Ministro delle Finanze danese disponesse di un potere discrezionale limitato che era tale da mettere in discussione il diritto della Femern di percepire i prestiti di Stato e le garanzie di Stato che le erano concessi in applicazione di dette leggi. Al considerando 257 della decisione controversa la Commissione ha quindi concluso che la Femern aveva ottenuto il diritto di finanziare la pianificazione e la costruzione del collegamento fisso a decorrere dall’entrata in vigore della legge relativa alla costruzione del 2015, cosicché a tale soggetto è stato concesso un aiuto individuale. Occorre rilevare che, anche se ciò non risulta esplicitamente dal considerando 257 della decisione controversa, la Commissione è implicitamente giunta alla medesima conclusione per quanto riguarda la legge relativa alla pianificazione del 2009. La Commissione ha infatti svolto un ragionamento per analogia, non contestato dalle ricorrenti, tra la legge relativa alla costruzione del 2015 e la legge relativa alla pianificazione del 2009, cosicché la conclusione raggiunta per la prima può essere estesa alla seconda.
47
È vero che, come rilevano le ricorrenti, la Trelleborg Hamn, la VDR, la Aktionsbündnis e la NABU, nell’ambito dell’esecuzione delle garanzie di Stato e dei prestiti di Stato di cui beneficia la Femern ai sensi della legge relativa alla costruzione del 2015 e della legge relativa alla pianificazione del 2009, il Ministro delle Finanze danese dispone di un potere discrezionale per definire orientamenti nonché per emanare direttive vincolanti sul modo in cui la Femern deve ottenere i prestiti, sugli strumenti da richiedere e sui requisiti da imporre. Inoltre, è altresì vero che, in talune circostanze particolari, la Danmarks nationalbank (Banca nazionale di Danimarca) potrebbe non dar seguito a una domanda di prestito.
48
È tuttavia giocoforza constatare che le ricorrenti, la Trelleborg Hamn, la VDR, la Aktionsbündnis e la NABU non suffragano in alcun modo le ragioni per le quali se ne dovrebbe dedurre che il Ministro delle Finanze danese o la Banca nazionale di Danimarca potrebbero mettere in discussione, in quanto tale, il diritto di ricevere prestiti di Stato o garanzie di Stato.
[omissis]
51
Pertanto, la Commissione non è incorsa in errori di valutazione nel concludere, al considerando 259 della decisione controversa, che la Femern aveva ottenuto tre aiuti individuali distinti, vale a dire un primo aiuto individuale concesso nel 2005, un secondo aiuto individuale concesso nel 2009 con l’adozione della legge relativa alla pianificazione del 2009 nonché un terzo aiuto individuale concesso nel 2015 con l’adozione della legge relativa alla costruzione del 2015.
52
In secondo luogo, occorre verificare se la Commissione sia incorsa in un errore di valutazione esaminando congiuntamente la compatibilità dei tre aiuti individuali identificati al considerando 259 della decisione controversa.
53
Nel caso di specie, per quanto riguarda i conferimenti di capitale, la Commissione li ha valutati, al considerando 377 della decisione controversa, in DKK 510 milioni (EUR 68,4 milioni). Per quanto concerne la combinazione di prestiti di Stato e di garanzie di Stato, dal considerando 348 della decisione controversa risulta che, conformemente al modello alternativo di finanziamento trasmesso dalle autorità danesi nel corso del procedimento d’indagine formale, la Femern non può beneficiare di prestiti e di garanzie di Stato che, combinati, supererebbero un importo massimo garantito di DKK 69,3 miliardi (EUR 9,3 miliardi), con la precisazione, al considerando 349 della decisione controversa, che la Femern dovrà aver estinto tutti i prestiti che beneficiano di una garanzia di Stato e rimborsato tutti i prestiti di Stato entro sedici anni dall’inizio della fase operativa del collegamento.
54
Occorre rilevare che è pacifico che i tre aiuti individuali identificati dalla Commissione al considerando 259 della decisione controversa sono stati concessi alla Femern allo scopo di finanziare la pianificazione e la costruzione del collegamento fisso. Di conseguenza, poiché questi tre aiuti individuali concessi alla Femern sono destinati al finanziamento della pianificazione e della costruzione di un unico progetto, la Commissione poteva validamente esaminare la compatibilità di detti aiuti con il mercato interno tenendo conto di tutti i finanziamenti che tale soggetto poteva ricevere per finanziare la pianificazione e la costruzione del progetto di collegamento fisso.
55
Contrariamente a quanto sostenuto dalle ricorrenti, un esame congiunto dell’insieme dei finanziamenti che possono essere concessi alla Femern sulla base degli aiuti individuali identificati al considerando 259 della decisione controversa non impedisce di tener conto dell’effetto cumulato di detti aiuti. Al contrario, per valutare l’effetto cumulato dei finanziamenti concessi da uno Stato membro a un’impresa per realizzare un determinato progetto, è proprio tenendo conto di tutti i finanziamenti qualificati come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE che la Commissione è in grado di valutare il loro effetto sulla concorrenza nell’ambito dell’esame di una delle deroghe di cui all’articolo 107, paragrafo 3, TFUE. Ciò vale a maggior ragione in una situazione come quella del caso di specie, in cui si tratta di un investimento in un’infrastruttura di trasporto considerata un importante progetto di comune interesse europeo ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE e la cui realizzazione implica il versamento di finanziamenti pubblici per un lungo periodo.
56
Invero, per un progetto della portata del collegamento fisso, l’esame congiunto dell’insieme dei finanziamenti di cui la Femern può beneficiare per realizzarlo è l’unico modo di valutare la compatibilità degli aiuti con il mercato interno alla luce dei criteri contenuti nella comunicazione IPCIE. In particolare, come sarà esaminato nell’ambito della seconda censura della terza parte del secondo motivo, conformemente al paragrafo 31 della comunicazione IPCIE, l’importo massimo degli aiuti concessi per un progetto è determinato con riguardo al deficit di finanziamento individuato rispetto ai costi ammissibili. A tale riguardo, come risulta dai considerando 166 e 320 della decisione controversa, nel modello di finanziamento alternativo trasmesso nel corso del procedimento d’indagine formale, le autorità danesi hanno incluso nei costi ammissibili del progetto non solo i costi di costruzione, ma anche i costi di pianificazione del collegamento fisso.
57
Pertanto, atteso che era necessario che la Commissione esaminasse la compatibilità dell’insieme dei finanziamenti di cui la Femern può beneficiare per il progetto di collegamento fisso, deve essere respinto l’argomento delle ricorrenti, della Trelleborg Hamn, della VDR, della Aktionsbündnis e della NABU, consistente nell’affermare, in sostanza, che la Commissione avrebbe violato l’articolo 1, lettera e), del regolamento 2015/1589 in quanto avrebbe effettuato per tale motivo un esame succinto degli aiuti individuali concessi alla Femern.
58
Per quanto riguarda l’argomento della Trelleborg Hamn, della VDR, della Aktionsbündnis e della NABU secondo cui, in sostanza, dopo la pronuncia della sentenza del 19 settembre 2018, HH Ferries e a./Commissione (T‑68/15, EU:T:2018:563), la Commissione sarebbe tenuta ad effettuare un esame separato di ciascun prestito di Stato e di ciascuna garanzia di Stato a favore della Femern, è giocoforza constatare che la citata sentenza non può essere interpretata nel senso che essa impone alla Commissione l’obbligo di effettuare un tale esame separato di ciascun finanziamento concesso a tale soggetto. In detta sentenza, infatti, il Tribunale aveva unicamente rilevato che la Commissione si trovava di fronte, al momento della fase preliminare di esame delle misure oggetto della causa che ha dato luogo alla citata sentenza, a gravi difficoltà per quanto riguardava la qualificazione delle garanzie statali come regime di aiuti, constatando in particolare un errore in quanto era stato ritenuto che dette garanzie non fossero legate a uno specifico progetto ai sensi dell’articolo 1, lettera d), del regolamento n. 659/1999 (punto 80 di detta sentenza). Non se ne può tuttavia dedurre un qualsivoglia obbligo gravante, in generale, sulla Commissione di esaminare separatamente ciascuna garanzia di Stato concessa a uno stesso beneficiario per uno stesso progetto. Ne consegue che non si può contestare alla Commissione il fatto di non aver verificato, per ciascuno dei quindici prestiti invocati dalle ricorrenti nella loro replica, il criterio dell’anteriorità della domanda di aiuto ai fini della determinazione dell’effetto incentivante dell’aiuto.
[omissis]
61
Pertanto, devono essere respinti in quanto infondati gli argomenti con cui si contesta alla Commissione di essere incorsa in un errore di valutazione esaminando congiuntamente i tre aiuti individuali concessi alla Femern per garantire il finanziamento della pianificazione e della costruzione del collegamento fisso.
62
In terzo luogo, occorre respingere l’argomento secondo cui, in sostanza, ciascun prestito di Stato e ciascuna garanzia di Stato concessi alla Femern ai sensi della legge relativa alla pianificazione del 2009 e della legge relativa alla costruzione del 2015 avrebbe dovuto costituire oggetto di una notifica separata da parte delle autorità danesi.
63
Infatti, come risulta dai precedenti punti 41 e 42, la Commissione poteva validamente ritenere che, da un lato, l’insieme dei finanziamenti concessi ai sensi della legge relativa alla pianificazione del 2009 rientrasse in un aiuto individuale ai sensi dell’articolo 1, lettera e), del regolamento 2015/1589 e che, dall’altro, l’insieme dei prestiti di Stato e delle garanzie di Stato di cui la Femern può beneficiare ai sensi della legge relativa alla costruzione del 2015 rientrassero anch’essi in un aiuto individuale ai sensi di detta disposizione. Pertanto, poiché ciascuna concessione di un prestito di Stato o di una garanzia di Stato non costituisce, contrariamente a quanto sostenuto dalle ricorrenti, dalla Trelleborg Hamn, dalla VDR, dalla Aktionsbündnis e dalla NABU, un nuovo aiuto individuale distinto, la Commissione non era tenuta ad esigere che le autorità danesi le notificassero ogni operazione finanziaria effettuata a favore della Femern sulla base della legge relativa alla pianificazione del 2009, poi della legge relativa alla costruzione del 2015.
64
Per di più, per quanto concerne i prestiti di Stato e le garanzie di Stato concessi alla Femern sulla base della legge relativa alla costruzione del 2015 dopo l’adozione della decisione controversa, solo quelli che eccedano i limiti previsti nella decisione controversa dovrebbero essere notificati alla Commissione, in quanto non sarebbero coperti dalla dichiarazione di compatibilità della decisione controversa (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 12 luglio 2018, Austria/Commissione, T‑356/15, EU:T:2018:439, punto 266).
65
In quarto luogo, per quanto riguarda l’asserita violazione, invocata dalle ricorrenti, dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE che deriverebbe dall’inosservanza del regolamento 2015/1589, è sufficiente constatare che le ricorrenti hanno erroneamente affermato che detto regolamento è stato adottato per dare attuazione all’articolo 107 TFUE. Tale regolamento non concerne infatti le disposizioni sostanziali relative agli aiuti di Stato, previste all’articolo 107 TFUE, ma riguarda le modalità di applicazione delle disposizioni relative al procedimento di controllo di detti aiuti, previste all’articolo 108 TFUE. Pertanto, occorre respingere l’asserita violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE invocata dalle ricorrenti.
[omissis]
67
Dalle considerazioni che precedono risulta che il primo motivo di ricorso deve essere integralmente respinto.
B. Sul secondo motivo di ricorso, vertente sulla violazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE
68
Il secondo motivo di ricorso comprende, in sostanza, quattro parti, vertenti, la prima, sul fatto che la Commissione avrebbe erroneamente qualificato il progetto come progetto di comune interesse europeo, la seconda, sul fatto che la Commissione avrebbe erroneamente concluso per la necessità dell’aiuto, la terza, sul fatto che la Commissione avrebbe erroneamente concluso per la proporzionalità dell’aiuto e, la quarta, su una contestazione dell’analisi della prevenzione delle indebite distorsioni della concorrenza e della valutazione comparata.
69
In via preliminare, occorre ricordare che l’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE conferisce alla Commissione un potere discrezionale il cui esercizio comporta complesse valutazioni di ordine economico e sociale. Ne consegue che il controllo giurisdizionale applicato all’esercizio di tale potere discrezionale si limita alla verifica del rispetto delle regole di procedura e di motivazione nonché al controllo dell’esattezza materiale dei fatti presi in considerazione e dell’assenza di errori di diritto, di errori manifesti nella valutazione dei fatti o di sviamento di potere (v., in tal senso, sentenze del 22 dicembre 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punto 78, e del 13 dicembre 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Commissione, T‑630/15, non pubblicata, EU:T:2018:942, punto 141).
70
Per quanto riguarda la valutazione, da parte del giudice dell’Unione europea, dell’esistenza di un errore manifesto di valutazione, occorre precisare che, al fine di stabilire se la Commissione abbia commesso un errore manifesto nella valutazione di fatti complessi tale da giustificare l’annullamento dell’atto controverso, gli elementi di prova addotti dalla parte ricorrente devono essere sufficienti a privare di plausibilità le valutazioni dei fatti considerati nell’atto (v., in tal senso, sentenze del 12 dicembre 1996, AIUFFASS e AKT/Commissione, T‑380/94, EU:T:1996:195, punto 59, e del 19 settembre 2019, FIH Holding e FIH/Commissione, T‑386/14 RENV, non pubblicata, EU:T:2019:623, punto 69).
71
È tenendo conto di tali considerazioni preliminari che occorre esaminare le quattro parti del secondo motivo di ricorso.
1.
Sulla prima parte, vertente sul fatto che la Commissione avrebbe erroneamente qualificato il progetto come progetto di comune interesse europeo
72
Con la prima parte del secondo motivo di ricorso, le ricorrenti, sostenute dalla NABU, dalla Aktionsbündnis, dalla ECSA e dalla Rederi Nordö-Link, sollevano tre censure per contestare la qualificazione come progetto di comune interesse europeo. La prima censura è relativa al fatto che alcuni studi realizzati dalla società di consulenza Incentive per conto del governo danese (in prosieguo: gli «studi Incentive») non fanno emergere un rendimento socioeconomico positivo, la seconda al fatto che la Commissione si è basata su dati obsoleti e incoerenti per constatare un rendimento socioeconomico positivo e la terza al fatto che il progetto non è cofinanziato dal beneficiario.
73
Inoltre, in udienza, la NABU ha sollevato per la prima volta una censura relativa alla violazione del principio dell’eliminazione graduale di sovvenzioni dannose per l’ambiente previsto al paragrafo 19 della comunicazione IPCIE.
74
Prima di esaminare le prime due censure, che occorrerà trattare congiuntamente, il Tribunale ritiene opportuno statuire preliminarmente, da un lato, sulla ricevibilità della nuova censura sollevata dalla NABU in udienza e, dall’altro, sulla fondatezza della terza censura relativa al mancato cofinanziamento del progetto da parte della Femern.
[omissis]
c)
Sulla prima e sulla seconda censura, relative all’assenza di un rendimento socioeconomico positivo
86
In primo luogo, per quanto riguarda la prima censura relativa all’assenza di un rendimento socioeconomico positivo, le ricorrenti, la NABU, la Aktionsbündnis, la ECSA e la Rederi Nordö-Link affermano che la Commissione è incorsa in errori manifesti di valutazione nell’esame del rendimento socioeconomico del collegamento fisso sulla base degli studi Incentive.
87
In secondo luogo, con la loro seconda censura, le ricorrenti, la NABU, la Aktionsbündnis, la ECSA e la Rederi Nordö-Link sostengono che la Commissione è incorsa in un errore manifesto di valutazione sulla base del rilievo che, per constatare un rendimento socioeconomico positivo, essa si è basata su dati obsoleti e incoerenti rispetto a quelli utilizzati nell’ambito dell’analisi della proporzionalità dell’aiuto per effettuare il calcolo del deficit di finanziamento.
88
La Commissione afferma che le constatazioni della decisione controversa non contestate dalle ricorrenti sono sufficienti a dimostrare che il progetto di collegamento fisso può essere considerato un progetto di comune interesse europeo conformemente ai criteri previsti dalla comunicazione IPCIE, cosicché la prima e la seconda censura sarebbero inoperanti.
89
A tale riguardo, va rilevato che, con la prima e la seconda censura, le ricorrenti, sostenute dalla NABU, dalla Aktionsbündnis, dalla ECSA e dalla Rederi Nordö-Link, affermano, da un lato, che il progetto di collegamento fisso non presenta un rendimento socioeconomico positivo e, dall’altro, che i dati utilizzati per calcolare detto rendimento sono obsoleti e incoerenti rispetto a quelli presi in considerazione per l’esame della proporzionalità dell’aiuto. Con tali due censure, le ricorrenti si limitano dunque a contestare le constatazioni effettuate dalla Commissione ai considerando da 275 a 277 della decisione controversa.
90
Occorre verificare se, come sostenuto dalla Commissione, la prima e la seconda censura siano inoperanti per il motivo che essa poteva ritenere che il progetto di collegamento fisso costituisse un progetto di comune interesse europeo senza basarsi sui risultati degli studi Incentive.
91
A tale riguardo, va ricordato che la nozione di «comune interesse europeo» di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE deve essere interpretata restrittivamente e che un’iniziativa è qualificata come tale solo qualora faccia parte di un programma transnazionale europeo, sostenuto congiuntamente da diversi governi di Stati membri, oppure si inserisca in un’azione concordata da diversi Stati membri onde far fronte a una minaccia comune (v., in tal senso, sentenze del 6 ottobre 2009, Germania/Commissione, T‑21/06, non pubblicata, EU:T:2009:387, punto 70, e del 13 dicembre 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Commissione, T‑630/15, non pubblicata, EU:T:2018:942, punto 170).
92
La nozione di «comune interesse europeo» è stata precisata nella comunicazione IPCIE. In particolare, anzitutto, al punto 3.2.1 di detta comunicazione sono enunciati «criteri generali cumulativi» che devono essere soddisfatti affinché un progetto possa rientrare nella deroga di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE. Ai sensi del paragrafo 14 della comunicazione IPCIE, si richiede che il progetto contribuisca «in maniera concreta, chiara e identificabile a uno o più obiettivi dell’Unione e [che esso abbia] un impatto significativo sulla competitività dell’Unione e sulla crescita sostenibile, affrontando le sfide sociali o la creazione di valore nell’Unione». I paragrafi da 15 a 19 di tale comunicazione stabiliscono i criteri da soddisfare affiché siano adempiuti tali requisiti. Al riguardo, il paragrafo 15 della comunicazione IPCIE precisa che, per ritenere che il progetto rappresenti un importante contributo per la realizzazione degli obiettivi dell’Unione, esso deve essere di grande rilievo per le reti transeuropee dei trasporti e dell’energia. Il paragrafo 16 della comunicazione IPCIE, dal canto suo, precisa, da un lato, che il progetto deve normalmente coinvolgere più di uno Stato membro e che i suoi benefici non devono limitarsi agli Stati membri finanziatori, bensì estendersi a un’ampia parte dell’Unione e, dall’altro, che i benefici del progetto devono essere chiaramente definiti in maniera concreta e identificabile. Inoltre, secondo il punto 17 di detta comunicazione, detti benefici non devono limitarsi alle imprese o al settore interessati, ma devono trovare più ampia rilevanza e applicazione nell’economia o nella società europee mediante effetti positivi di ricaduta (quali effetti sistemici su molteplici livelli della catena di valore, o su mercati a monte o a valle, usi alternativi in altri settori o nel trasferimento modale), che sono chiaramente definiti in maniera concreta e identificabile. Per di più, conformemente al paragrafo 18 della comunicazione IPCIE, il progetto deve comportare il cofinanziamento da parte del beneficiario e, ai sensi del paragrafo 19, deve rispettare il principio dell’eliminazione graduale di sovvenzioni dannose per l’ambiente.
93
Inoltre, ai fini della qualificazione di un progetto di comune interesse europeo, al punto 3.2.2 della comunicazione IPCIE sono stabiliti indicatori generali positivi che giustificano un approccio più favorevole della Commissione. Tra tali indicatori figura, al paragrafo 20, lettera f), di detta comunicazione, quello del cofinanziamento del progetto da parte di un fondo dell’Unione.
94
Infine, il punto 3.2.3 della comunicazione IPCIE stabilisce criteri specifici, tra cui quello previsto al paragrafo 23 di tale comunicazione, secondo il quale i progetti nel settore dell’ambiente, dell’energia o dei trasporti devono essere di grande importanza per la strategia ambientale, energetica o dei trasporti dell’Unione o contribuire in misura significativa al mercato interno, in tali settori specifici e oltre.
95
Nel caso di specie, sotto un primo profilo, al considerando 272 della decisione controversa, la Commissione ha ricordato che il progetto di collegamento fisso era di grande rilievo per la rete transeuropea dei trasporti (TEN-T) e che esso avrebbe contribuito allo sviluppo della rete TEN-T. Poiché le ricorrenti non hanno contestato tale valutazione e poiché nessun elemento consentiva di metterla in discussione, la Commissione poteva quindi validamente ritenere che tale criterio di cui al paragrafo 15 della comunicazione IPCIE fosse soddisfatto. Inoltre, dal momento che si tratta di un progetto di rete di trasporto europeo di trasporto prioritario, il criterio specifico di cui al paragrafo 23 di detta comunicazione, secondo il quale i progetti nel settore dei trasporti devono essere di grande importanza per la strategia dei trasporti dell’Unione, è anch’esso soddisfatto.
96
Sotto un secondo profilo, va constatato che i criteri di cui al paragrafo 16 della comunicazione IPCIE sono anch’essi soddisfatti. Da un lato, al considerando 272 della decisione controversa, la Commissione ha rilevato, senza che ciò sia contestato, che il collegamento fisso contribuirebbe a migliorare il collegamento tra i paesi nordici e l’Europa centrale nonché a garantire maggiore flessibilità e risparmio di tempo per quanto riguarda il traffico stradale e ferroviario, cosicché essa poteva validamente ritenere che i benefici del progetto fossero definiti in maniera concreta e identificabile. Dall’altro lato, al considerando 273 della decisione controversa, la Commissione ha correttamente ricordato che il progetto coinvolgeva il Regno di Danimarca e la Repubblica federale di Germania e che i benefici non si limitavano a tali due paesi, in quanto riguardavano tutti i paesi attraversati dal corridoio Scandinavia-Mediterraneo che si estende dalla Finlandia fino all’isola di Malta.
97
Sotto un terzo profilo, atteso che al considerando 273 della decisione controversa la Commissione ha constatato, senza che ciò fosse messo in discussione, che il progetto di collegamento fisso era inteso a migliorare le condizioni del trasporto non solo dei passeggeri, ma anche delle merci tra i paesi nordici e l’Europa centrale e che esso avrebbe consentito di ovviare al collegamento mancante nel corridoio Scandinavia-Mediterraneo, il quale è, come risulta dalla nota a piè di pagina n. 135, «un asse nord-sud cruciale per l’economia europea», si deve ritenere che anche il criterio di cui al paragrafo 17 della comunicazione IPCIE sia soddisfatto su tale fondamento. Invero, tenuto conto del fatto che i benefici del progetto di collegamento fisso contribuiscono a migliorare le condizioni del trasporto sia dei passeggeri che delle merci su un asse importante dell’economia europea, la Commissione poteva validamente ritenere che i benefici del collegamento fisso non si limitassero all’impresa interessata, ossia alla Femern, o al settore interessato, ossia i servizi di trasporto, per assicurare l’attraversamento dello stretto di Fehmarn. Inoltre, la Commissione poteva altresì ritenere che i benefici del progetto trovassero più ampia rilevanza e applicazione nell’economia o nella società europee mediante effetti positivi di ricaduta chiaramente definiti in maniera concreta e identificabile, vale a dire, come risulta già, in sostanza, dai considerando 272 e 273 della decisione controversa, un miglioramento del funzionamento del mercato interno nonché un rafforzamento della coesione economica e sociale. È giocoforza constatare che le ricorrenti, la NABU, la Aktionsbündnis, la ECSA e la Rederi Nordö-Link non contestano tali benefici che sono generati dal collegamento fisso e individuati dalla Commissione al considerando 281 della decisione controversa.
98
Sotto un quarto profilo, come risulta dai precedenti punti da 82 a 84, la Commissione poteva validamente ritenere che il collegamento fisso fosse oggetto di un cofinanziamento della Femern, cosicché il criterio di cui al paragrafo 18 della comunicazione IPCIE è soddisfatto.
99
Sotto un quinto profilo, per quanto riguarda il criterio di cui al paragrafo 19 della comunicazione IPCIE, l’atto introduttivo del ricorso non contiene, come è già stato sottolineato, alcuna censura che contesti la constatazione, effettuata al considerando 279 della decisione controversa, che il collegamento fisso non riguarda le sovvenzioni dannose per l’ambiente e non è in contrasto con il principio dell’eliminazione graduale di tali sovvenzioni, cosicché si può ritenere che detto criterio sia soddisfatto.
100
Sotto un sesto profilo, va rilevato che, al considerando 280 della decisione controversa, la Commissione ha precisato che il progetto di collegamento fisso aveva ricevuto, senza che ciò fosse contestato, finanziamenti dell’Unione per le attività di pianificazione ed era soggetto a un impegno a fornire ulteriore sostegno a titolo del meccanismo per collegare l’Europa (MCE). Orbene, conformemente al paragrafo 20, lettera f), della comunicazione IPCIE, l’ottenimento di un tale finanziamento dell’Unione costituisce un indicatore positivo che giustifica un approccio più favorevole.
101
Dalle considerazioni che precedono risulta che i criteri generali di cui ai paragrafi da 14 a 19 della comunicazione IPCIE erano soddisfatti senza che fosse necessario basarsi sui risultati degli studi Incentive contestati dalle ricorrenti, dalla NABU, dalla Aktionsbündnis, dalla ECSA e dalla Rederi Nordö-Link. Inoltre, essendosi la Commissione parimenti basata su uno degli indicatori generali positivi di cui al paragrafo 20 di detta comunicazione, essa poteva validamente concludere, al considerando 281 della decisione controversa, che il progetto di collegamento fisso rappresentava un importante contributo concreto al conseguimento degli obiettivi strategici dell’Unione in materia di trasporti e degli obiettivi più generali dell’Unione, in particolare il rafforzamento della coesione economica e sociale, cosicché detto progetto era di comune interesse europeo.
102
Per quanto riguarda l’argomento delle ricorrenti, della NABU, della Aktionsbündnis, della ECSA e della Rederi Nordö-Link, secondo cui la Commissione non poteva giungere alla conclusione che il progetto di collegamento fisso era di comune interesse europeo ai sensi della comunicazione IPCIE senza basarsi sugli studi Incentive, si deve constatare che, da un lato, dal considerando 274 della decisione controversa risulta che i benefici del progetto di collegamento fisso che sono già stati chiaramente definiti ai considerando 272 e 273 di detta decisione «sono stati (…) precisati» negli studi Incentive. Dall’altro lato, per quanto riguarda la quantificazione dei benefici effettuata ai considerando da 275 a 277 della decisione controversa, come correttamente sostenuto dalla Commissione, va rilevato che né l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, né la comunicazione IPCIE richiedono che i benefici di un progetto siano quantificati nell’ambito di un’analisi socioeconomica dei costi e dei benefici ai fini della qualificazione di un progetto come progetto di comune interesse europeo. Pertanto, come precisato dalla Commissione nella sua controreplica, si deve ritenere che i risultati degli studi Incentive siano stati menzionati ai considerando da 275 a 277 della decisione controversa quali elementi supplementari utili, ma non indispensabili ai fini della qualificazione del progetto di collegamento fisso come progetto di comune interesse europeo.
103
Ne consegue che la prima e la seconda censura, con cui le ricorrenti, la NABU, la Aktionsbündnis, la ECSA e la Rederi Nordö-Link si limitano a contestare la quantificazione dei benefici del collegamento fisso, sono dirette contro motivi sovrabbondanti della decisione controversa.
104
Di conseguenza, esse devono essere respinte in quanto inoperanti.
105
Pertanto, la prima parte del secondo motivo di ricorso deve essere integralmente respinta.
2.
Sulla seconda parte, vertente sul fatto che la Commissione avrebbe erroneamente concluso per la necessità dell’aiuto
106
Con la seconda parte, le ricorrenti sollevano tre censure, relative, la prima, all’assenza di effetto incentivante dell’aiuto, la seconda, al fatto che la Commissione avrebbe erroneamente ritenuto che lo scenario controfattuale consistesse nella mancanza di un progetto alternativo e, la terza, a una contestazione dei periodi presi in considerazione ai fini del calcolo del tasso di rendimento interno (in prosieguo: il «TRI»).
a)
Sulla prima censura, relativa all’assenza di effetto incentivante dell’aiuto
107
Le ricorrenti, sostenute dalla DFA, dalla ECSA, dalla Trelleborg Hamn e dalla Rederi Nordö-Link, affermano che la Commissione ha erroneamente concluso per l’effetto incentivante dell’aiuto.
108
La Commissione, sostenuta dal Regno di Danimarca, contesta tale argomento.
109
Al riguardo, va ricordato che l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE prevede in particolare che gli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo possono considerarsi compatibili con il mercato interno.
110
In virtù del potere discrezionale che tale disposizione le conferisce, la Commissione può legittimamente rifiutare la concessione di un aiuto qualora quest’ultimo non incentivi le imprese beneficiarie ad assumere un comportamento tale da contribuire alla realizzazione di uno degli obiettivi di cui alla disposizione medesima (v., in tal senso, sentenza del 19 luglio 2016, Kotnik e a., C‑526/14, EU:C:2016:570, punto 49 e giurisprudenza ivi citata).
111
Un aiuto siffatto deve quindi essere necessario per la realizzazione degli obiettivi previsti da tale disposizione in modo tale che, in sua assenza, il gioco delle regole di mercato non consentirebbe, di per sé solo, di ottenere che le imprese beneficiarie adottino un comportamento idoneo a contribuire alla realizzazione di tali obiettivi. Infatti, un aiuto che apporti un miglioramento della situazione finanziaria dell’impresa beneficiaria senza essere necessario per il conseguimento degli scopi previsti dall’articolo 107, paragrafo 3, TFUE non può essere considerato compatibile con il mercato interno (v., per analogia, sentenza del 13 giugno 2013, HGA e a./Commissione, da C‑630/11 P a C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punto 104 e giurisprudenza ivi citata).
112
Pertanto, nel contesto dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, l’aiuto progettato, per essere compatibile con il mercato interno, deve avere un effetto di incentivazione ed essere quindi necessario alla realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo. A tal fine deve essere dimostrato che, in assenza dell’aiuto progettato, l’investimento destinato alla realizzazione di un progetto di tal genere non sarebbe effettuato. Se, invece, dovesse apparire che tale investimento sarebbe effettuato anche in assenza dell’aiuto progettato, se ne dovrebbe concludere che quest’ultimo ha l’unico effetto di migliorare la situazione finanziaria delle imprese beneficiarie, senza per questo soddisfare la condizione posta dall’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, ossia essere necessario alla realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo (v., in tal senso e per analogia, sentenze del 13 giugno 2013, HGA e a./Commissione, da C‑630/11 P a C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punto 105; del 13 dicembre 2017, Grecia/Commissione, T‑314/15, non pubblicata, EU:T:2017:903, punto 182, e del 12 settembre 2019, Achemos Grupė e Achema/Commissione, T‑417/16, non pubblicata, EU:T:2019:597, punto 84).
113
Infine, occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza, la constatazione della mancanza di necessità di un aiuto può derivare, segnatamente, dal fatto che il progetto agevolato è già stato iniziato, o addirittura concluso, dall’impresa interessata prima che la domanda di aiuto sia stata trasmessa alle autorità competenti, il che esclude che l’aiuto di cui trattasi possa svolgere un ruolo di incentivo (sentenze del 15 aprile 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, punto 69, e del 12 settembre 2019, Achemos Grupė e Achema/Commissione, T‑417/16, non pubblicata, EU:T:2019:597, punto 85).
114
È alla luce di tali considerazioni che occorre esaminare gli argomenti dedotti dalle ricorrenti e dalla DFA, dalla ECSA, dalla Trelleborg Hamn e dalla Rederi Nordö-Link.
115
In via preliminare, va rilevato che nella decisione controversa e nelle memorie delle parti sono utilizzate le nozioni di «effetto di incentivazione formale» e di «effetto di incentivazione sostanziale». Orbene, per ragioni di chiarezza e di precisione terminologica, ai fini della presente sentenza, da un lato, la nozione di «effetto di incentivazione formale» deve essere intesa come il criterio dell’«anteriorità della domanda di aiuto» (v., in tal senso, sentenze del 13 giugno 2013, HGA e a./Commissione, da C‑630/11 P a C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punto 106, e del 5 marzo 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, punto 64). Dall’altro lato, il requisito dell’«effetto di incentivazione sostanziale» deve essere inteso come la condizione dell’«effetto incentivante dell’aiuto» di cui alla giurisprudenza richiamata al precedente punto 112, ossia l’incentivo per il beneficiario ad assumere un comportamento tale da contribuire alla realizzazione degli obiettivi di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE.
116
Nella comunicazione IPCIE, il requisito secondo cui un aiuto deve soddisfare la condizione dell’effetto di incentivazione è ricordato al paragrafo 28 e la nota a piè di pagina n. 24 inserita in detto paragrafo riprende il criterio dell’anteriorità secondo il quale «[l]a domanda di aiuto deve precedere l’avvio dei lavori».
117
Occorre verificare se, come sostenuto dalle ricorrenti, dalla Trelleborg Hamn e dalla ECSA, la Commissione sia incorsa in un errore manifesto di valutazione ritenendo che, nelle circostanze della presente causa, la domanda di aiuto fosse inerente alla costituzione della Femern.
118
Nel caso di specie, ai considerando 299 e 302 della decisione controversa, la Commissione ha ritenuto che il soddisfacimento del criterio dell’anteriorità della domanda di aiuto, quale definito nella comunicazione IPCIE, non costituisse un presupposto necessario per il motivo che la condizione dell’effetto incentivante era soddisfatta dimostrando che il progetto di cui trattasi non poteva essere realizzato senza aiuti. Secondo la Commissione, occorre operare una distinzione tra un’impresa come la Femern, che beneficia di un aiuto per realizzare il progetto di collegamento definito dalle autorità pubbliche, e le altre imprese che possono decidere i progetti nei quali desiderano investire. Pertanto, tenuto conto delle peculiarità della presente causa, la Commissione ha ritenuto che, anche in assenza di una domanda di aiuto formalmente presentata dalla Femern alle autorità danesi, il criterio dell’anteriorità della domanda di aiuto fosse soddisfatto per il motivo che una tale domanda poteva essere considerata inerente alla creazione di tale soggetto.
119
Va rilevato che la Femern è una società veicolo costituita dalle autorità pubbliche per realizzare un determinato progetto ad esclusione di qualsiasi altra attività. Infatti, come rilevato dal Regno di Danimarca, un tale soggetto non percepisce ricavi operativi fino alla fine dei lavori di costruzione. Pertanto, fino all’entrata in funzione del collegamento fisso, la Femern dipende dai finanziamenti concessi dalle autorità pubbliche, in particolare per garantire la costruzione dell’infrastruttura. Orbene, una situazione del genere non è comparabile a quelle di imprese private o pubbliche che possono determinare i progetti nei quali esse intendono investire e finanziarli, almeno parzialmente, ricorrendo ai proventi generati dalle loro altre attività.
120
Inoltre, nella presente causa, occorre rilevare che, il 22 dicembre 2014, il Regno di Danimarca aveva notificato l’insieme dei finanziamenti di cui tale soggetto ha beneficiato a partire dalla sua costituzione nel 2005 affinché la loro compatibilità con il mercato interno fosse valutata dalla Commissione sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE e dei criteri contenuti nella comunicazione IPCIE. A tale riguardo, occorre ricordare che, sulla base del paragrafo 6 della lov n. 588 om Sund og Bælt Holding A/S (legge n. 588, relativa alla Sund & Baelt Holding A/S), del 24 giugno 2005, la Femern, già Femern Bælt A/S, è stata costituita al fine di svolgere i compiti connessi con la pianificazione del collegamento fisso, ad esclusione di qualsiasi altra attività. Per la sua costituzione, tale soggetto ha beneficiato di un conferimento di capitale nel 2005. Successivamente, dopo la firma del Trattato sullo stretto di Fehmarn, sulla base della legge relativa alla pianificazione del 2009, la Femern ha beneficiato di un conferimento supplementare di capitale nonché di prestiti di Stato e di garanzie di Stato. Con la decisione del 13 luglio 2009 relativa al caso N 157/2009, la Commissione ha ritenuto, in via principale, che i finanziamenti concessi alla Femern non costituissero un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e, in via cautelativa, nel caso in cui tale soggetto fosse chiamato a sfruttare economicamente il collegamento fisso, che detti finanziamenti avrebbero costituito un aiuto compatibile con il mercato interno sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE. Occorre ricordare che tale decisione non è stata impugnata.
121
Pertanto, atteso che la Commissione poteva validamente esaminare congiuntamente la compatibilità dell’insieme dei finanziamenti necessari alla realizzazione del progetto di collegamento fisso a partire dalla costituzione della Femern (v. punti da 53 a 61 supra) e dato che tale impresa non percepirà ricavi operativi fino all’entrata in funzione del collegamento fisso, non si può esigere che il criterio dell’anteriorità della domanda sia verificato per ciascuno dei tre aiuti individuali concessi alla Femern per realizzare il progetto di collegamento fisso. Inoltre, nella presente causa, la Commissione poteva validamente ritenere che la domanda di aiuto fosse inerente alla costituzione della Femern.
122
Per contestare tale conclusione, in primo luogo, le ricorrenti, la Trelleborg Hamn, la DFA, la ECSA e la Rederi Nordö-Link affermano, in sostanza, che, al momento della sua costituzione, la Femern era unicamente incaricata della pianificazione del collegamento fisso e che solo successivamente essa è stata incaricata della costruzione e della gestione di tale infrastruttura.
123
A tale riguardo, come correttamente sostenuto dalla Commissione, dal momento che la Femern è stata costituita per realizzare il progetto di collegamento fisso, la circostanza che le sue attività siano cambiate dopo la sua costituzione non è rilevante per mettere in discussione il fatto che la domanda di aiuto possa essere considerata inerente alla sua costituzione.
124
L’intero progetto è infatti stato affidato dalle autorità pubbliche alla stessa società veicolo che non è autorizzata a esercitare attività diverse da quelle connesse a tale progetto.
125
Per quanto riguarda i lavori considerati dalle ricorrenti, dalla Trelleborg Hamn e dalla ECSA come lavori di costruzione realizzati nel 2013 e nel 2014, come rilevato dalla Commissione al considerando 300 della decisione controversa, essi erano coperti da aumenti del bilancio di pianificazione concessi dalla commissione per le finanze del Parlamento danese il 3 giugno 2010, il 23 giugno 2011 e nel marzo 2013. Dagli elementi del fascicolo, in particolare dalla domanda di stanziamenti di bilancio n. 97 del 13 marzo 2013, allegata alla memoria di intervento del Regno di Danimarca, risulta che i lavori realizzati a partire dal settembre 2013 erano stati oggetto di una valutazione finanziaria preliminare da parte della Femern, sulla base della quale il Ministro dei Trasporti danese aveva chiesto di ottenere un accordo del comitato delle finanze del Parlamento danese per un aumento del bilancio di pianificazione. Occorre altresì rilevare che il modello di finanziamento del collegamento fisso notificato dalle autorità danesi il 22 dicembre 2014, che comprendeva, come risulta dal considerando 36 della decisione controversa, una stima dei costi totali per la pianificazione e la costruzione del collegamento fisso, era stato preceduto da un’analisi finanziaria realizzata dalla Femern nel novembre 2014. Del pari, occorre constatare che il deficit di finanziamento calcolato nella decisione controversa nell’ambito dell’esame della proporzionalità degli aiuti si basa su un’analisi finanziaria attualizzata anch’essa effettuata dalla Femern.
126
Pertanto, dal momento che la Femern, in quanto società veicolo, dipende dai finanziamenti pubblici per svolgere i compiti che le sono stati affidati, anche ipotizzando che, come sostenuto dalle ricorrenti, la Commissione avesse dovuto esaminare separatamente il rispetto del criterio dell’anteriorità della domanda di aiuto a causa dell’evoluzione delle attività della Femern, le sarebbe stato possibile constatare che i lavori intrapresi, indipendentemente dalla loro qualificazione come «lavori di costruzione» o come «lavori preparatori», erano stati realizzati a seguito di una domanda sotto forma di valutazione delle sue esigenze di finanziamento.
127
Contrariamente a quanto sostenuto dalle ricorrenti, dalla formulazione della nota a piè di pagina n. 24 inserita al paragrafo 28 della comunicazione IPCIE risulta chiaramente che è sufficiente che la domanda di aiuto sia anteriore all’inizio dei lavori. Pertanto, il soggetto beneficiario dell’aiuto non è tenuto ad attendere l’approvazione di detta domanda o la concessione dell’aiuto prima di iniziare i lavori. Tale requisito della comunicazione IPCIE non è comparabile a quello di altri orientamenti, interpretati nelle sentenze del 5 marzo 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172), e del 13 settembre 2013, Fri-El Acerra/Commissione (T‑551/10, non pubblicata, EU:T:2013:430), invocate dalle ricorrenti, orientamenti che richiedevano espressamente una conferma scritta delle autorità nazionali competenti.
128
Peraltro, come correttamente sostenuto dalla Commissione, la questione se il criterio dell’anteriorità della domanda di aiuto sia soddisfatto non ha alcun rapporto con la questione se gli aiuti siano stati illegalmente versati in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE né con la questione se siano stati concessi finanziamenti alla Femern in violazione della decisione riguardante la pianificazione.
[omissis]
137
Da quanto precede risulta quindi che, in mancanza di discriminazione, la Commissione non è incorsa in errori di diritto e non è neppure incorsa in un errore manifesto di valutazione nel concludere per l’effetto incentivante dell’aiuto.
138
Pertanto, la prima censura relativa all’assenza di effetto incentivante dell’aiuto deve essere respinta.
b)
Sulla seconda censura, relativa al fatto che la Commissione avrebbe erroneamente ritenuto che lo scenario controfattuale consistesse nella mancanza di un progetto alternativo
139
Le ricorrenti, la FSS, la Aktionsbündnis, la NABU e la VDR ritengono che la Commissione sia incorsa in un errore di diritto e in un errore manifesto di valutazione ritenendo che lo scenario controfattuale consistesse nella mancanza di un progetto alternativo.
140
La Commissione, sostenuta dal Regno di Danimarca, respinge tale argomento.
141
A questo proposito, occorre rilevare che, ai fini della valutazione della necessità dell’aiuto, il paragrafo 29 della comunicazione IPCIE stabilisce che lo Stato membro deve trasmettere alla Commissione le opportune informazioni concernenti il progetto sovvenzionato, nonché una descrizione esaustiva dello scenario controfattuale che corrisponde alla situazione in cui nessuno Stato membro eroga aiuti, con la precisazione che lo scenario controfattuale può consistere nella mancanza di un progetto alternativo o in un progetto alternativo chiaramente definito e sufficientemente prevedibile preso in considerazione dal beneficiario nei suoi processi decisionali interni e che può riguardare un progetto alternativo che è interamente o parzialmente realizzato al di fuori dell’Unione.
142
Nella decisione controversa, per giungere alla conclusione che lo scenario controfattuale consiste nella mancanza di un progetto alternativo, la Commissione si è basata sulle informazioni trasmesse dalle autorità danesi per dimostrare che non esisteva alcuna descrizione controfattuale credibile o realistica di un progetto alternativo. Al considerando 307 della decisione controversa la Commissione si è quindi basata su una relazione sull’interesse commerciale del progetto di collegamento fisso elaborata nel 2001 (in prosieguo: la «relazione sull’interesse commerciale del 2001») per constatare che, tenuto conto dei notevoli rischi connessi a un progetto di collegamento fisso, le richieste del settore privato erano tali da comportare elevati costi del capitale, che il progetto non sarebbe stato in grado di sostenere senza un considerevole sostegno pubblico. Sulla base degli elementi trasmessi dalle autorità danesi al momento della notifica del finanziamento del collegamento fisso, la Commissione ha ritenuto che, nel frattempo, tale conclusione non fosse cambiata. Al considerando 308 della decisione controversa, la Commissione ha ritenuto che nessun investitore privato razionale si impegnerebbe nel finanziamento di un progetto del genere in condizioni di mercato normali e che il collegamento fisso poteva essere completato solo con un considerevole sostegno pubblico. Inoltre, essa ha precisato che il fatto che la soluzione tecnica finale sia stata modificata dopo la relazione sull’interesse commerciale del 2001 non influiva in alcun modo su tale conclusione e che nessun elemento lasciava supporre che uno scenario controfattuale che non prevedeva il ricorso ad aiuti fosse nel frattempo divenuto realizzabile. Oltre a ciò, la Commissione ritiene che la fornitura di assistenza finanziaria dell’Unione a titolo del MCE costituisca un’importante indicazione aggiuntiva della necessità di erogare finanziamenti pubblici per la realizzazione del progetto.
143
In primo luogo, occorre verificare se, come sostenuto dalle ricorrenti, dalla FSS, dalla Aktionsbündnis, dalla NABU e dalla VDR, la Commissione non abbia tenuto conto di progetti alternativi idonei a costituire uno scenario controfattuale ai sensi del paragrafo 29 della comunicazione IPCIE.
144
Sotto un primo profilo, per quanto riguarda un progetto di sistema di traghetti migliorato, le ricorrenti invocano la relazione sui costi e i benefici elaborata nel 2000 dalla società di consulenza Planco (in prosieguo: la «relazione Planco»), la quale conteneva diverse alternative al progetto di collegamento fisso nella sua versione attuale, tra cui un progetto di sistema di traghetti migliorato.
145
Occorre rilevare che la relazione Planco non contiene alcuna indicazione chiara che consenta di stabilire se il miglioramento dei servizi di traghetto richieda o meno la concessione di aiuti. A tale riguardo, le ricorrenti hanno riconosciuto in udienza che detta relazione non mirava a determinare se i progetti da essa evocati potessero essere realizzati senza aiuti. Inoltre, si deve rilevare che, al considerando 306 della decisione controversa, la Commissione ha ritenuto che dalla relazione Planco risultasse che l’entità assoluta dei benefici netti ottenibili mediante la soluzione di un collegamento fisso non può essere conseguita con un sistema di traghetti migliorato, in particolare per quanto riguarda la riduzione dei tempi di percorrenza e i risparmi nei costi di trasporto. Di conseguenza, la Commissione ha concluso che un sistema di traghetti migliorato non costituisce un’alternativa di portata analoga e con benefici attesi comparabili a quelli del progetto di collegamento fisso.
146
A tale riguardo, ai fini dell’interpretazione del requisito di uno scenario controfattuale, occorre tener conto del paragrafo 28 della comunicazione IPCIE, il quale precisa che, in assenza di aiuto, il progetto non può essere realizzato o deve essere realizzato con dimensione o portata ridotte o in una maniera diversa che limiterebbe significativamente i benefici previsti. Pertanto, quando un progetto non è di dimensione o portata comparabili o quando esso limiterebbe significativamente i benefici previsti dal progetto che beneficia di un aiuto, la Commissione non viola la comunicazione IPCIE constatando che esso non costituisce un progetto alternativo idoneo a costituire uno scenario controfattuale ai sensi del paragrafo 29 di detta comunicazione.
147
Nel caso di specie, occorre ricordare che, come risulta in particolare dai considerando 33 e 272 della decisione controversa, il progetto di collegamento fisso deve contribuire a ovviare al collegamento mancante nel corridoio Scandinavia-Mediterraneo, a migliorare il collegamento tra i paesi nordici e l’Europa centrale nonché a garantire maggiore flessibilità e risparmio di tempo per quanto riguarda il traffico stradale e ferroviario.
148
È vero che, come affermato dalla NABU e dalla VDR, nella versione iniziale dello studio Incentive, il principale utile del collegamento fisso proveniva dai suoi ricavi operativi. Tuttavia, senza che occorra pronunciarsi sulla possibilità di effettuare un raffronto tra i risultati della relazione Planco e quelli degli studi Incentive, è sufficiente rilevare che, per quanto riguarda il traffico stradale, dalla versione iniziale dello studio Incentive risulta, da un lato, che il collegamento fisso consentirà di ridurre il tempo di attraversamento dello stretto di Fehmarn a 10 minuti in autovettura privata contro i 45 minuti con traghetto e, dall’altro, che esso aumenterà la flessibilità in quanto non sarà necessario attendere la partenza di un traghetto. Inoltre, tale studio mette in evidenza anche i vantaggi del collegamento fisso per il miglioramento del trasporto ferroviario, come la riduzione dei tempi di percorrenza in treno tra la Germania e la Danimarca.
149
Pertanto, poiché un progetto di sistema di traghetti migliorato non sarebbe in grado di conseguire gli obiettivi perseguiti dal progetto di collegamento fisso, la circostanza che il tasso di rendimento del progetto di traghetti migliorato sia più elevato di quello di un collegamento fisso è irrilevante. Infatti, nell’esame dell’esistenza di un progetto alternativo, non si può contestare alle autorità danesi né alla Commissione il fatto di non aver preso in considerazione un progetto che non è idoneo a conseguire gli obiettivi di interesse pubblico perseguiti dalle autorità pubbliche.
150
Ne discende che la Commissione non è incorsa in un errore manifesto di valutazione nel constatare che un servizio di traghetti migliorato non offrirebbe gli stessi benefici di un collegamento fisso in termini di riduzione dei tempi di percorrenza e di risparmi nei costi di trasporto. Pertanto, non si può addebitare alla Commissione il fatto di non aver tenuto conto del progetto di sistema di traghetti migliorato.
151
Sotto un secondo profilo, per quanto riguarda i collegamenti fissi alternativi menzionati dalle ricorrenti, in particolare quelli previsti dalla relazione Planco, ossia un ponte sospeso, un ponte strallato e diverse configurazioni di tunnel perforati e di tunnel sottomarini, le ricorrenti hanno riconosciuto in udienza, come precisato al precedente punto 145, che tale relazione non mirava a determinare se i progetti da essa evocati potessero essere realizzati senza aiuti.
152
Per quanto concerne la soluzione consistente in un ponte strallato e in un tunnel sottomarino comparabile a quello di cui trattasi nella presente causa, figurante nella relazione di valutazione economica del collegamento fisso dello stretto di Fehmarn elaborata nel marzo 2004 dalla società di consulenza COWI (in prosieguo: la «relazione COWI»), va rilevato che la NABU, la Aktionsbündnis e la VDR non rinviano ad alcun passaggio preciso di tale relazione allegata all’atto introduttivo del ricorso. Interrogate in udienza, le ricorrenti non sono state in grado di indicare quale estratto di detta relazione potrebbe dimostrare che i progetti da essa menzionati potrebbero essere realizzati senza aiuti. In ogni caso, è giocoforza constatare che dalla sintesi di tale relazione tradotta nella lingua processuale non risulta che la soluzione di ponte strallato o di tunnel sottomarino potrebbe essere realizzata senza aiuti. Al contrario, detta relazione muove dal postulato secondo cui un tale progetto beneficerebbe di finanziamenti dell’Unione per circa il 10% dei costi di investimento, cosicché tali finanziamenti avrebbero un impatto positivo sui costi sostenuti dal Regno di Danimarca e dalla Repubblica federale di Germania.
153
La stessa constatazione può essere formulata per quanto concerne la relazione sull’impatto ambientale del collegamento fisso, realizzata dalla Femern, invocata dalla FSS, dalla Aktionsbündnis, dalla NABU e dalla VDR. È vero che in tale relazione sono state contemplate diverse alternative, vale a dire un ponte strallato, un ponte sospeso nonché un tunnel perforato. Tuttavia, risulta che le intervenienti non dimostrano che dagli estratti di detta relazione, tradotti nella lingua processuale, emerga che detti progetti alternativi potrebbero essere realizzati senza aiuti.
154
Di conseguenza, non si può contestare alla Commissione il fatto di non aver tenuto conto dei progetti di collegamenti fissi alternativi.
155
Sotto un terzo profilo, per quanto riguarda il progetto consistente in un ammodernamento del collegamento dello Jutland (Danimarca), invocato dalle ricorrenti, si deve constatare che il rinvio alla pagina 5 della relazione di sintesi della relazione COWI è errato, in quanto la sintesi di detta relazione tradotta nella lingua processuale non menziona un tale progetto. Quanto al progetto invocato dalla NABU, progetto che consisterebbe in un ammodernamento dei servizi di traghetto nello stretto di Fehmarn e in un ammodernamento delle linee ferroviarie esistenti attraverso lo Jutland, si deve parimenti constatare che detto progetto non figura nella sintesi di tale relazione tradotta nella lingua processuale della relazione COWI, alla quale non viene effettuato alcun rinvio preciso nella memoria di intervento. Inoltre, per quanto riguarda il progetto invocato dalla NABU, il quale consisterebbe nel migliorare un collegamento ferroviario dello Jutland che passa per Kolding (Danimarca), si deve constatare che la memoria di intervento non contiene precisazioni sufficienti che consentano di individuare detto progetto. Pertanto, la semplice menzione di tali progetti invocati dalle ricorrenti e dalla NABU non consente di dimostrare che la Commissione abbia erroneamente omesso di tenerne conto.
156
Dalle considerazioni che precedono risulta che le ricorrenti, la FSS, la Aktionsbündnis, la NABU e la VDR non hanno dimostrato che le constatazioni effettuate ai considerando da 306 a 308 della decisione controversa e la conclusione secondo cui lo scenario controfattuale consiste nella mancanza di un progetto alternativo erano viziate da un errore manifesto di valutazione.
157
In secondo luogo, non può essere accolto l’argomento della FSS secondo cui, in sostanza, dal punto 150 della sentenza del 12 luglio 2018, Austria/Commissione (T‑356/15, EU:T:2018:439), nonché dal paragrafo 29 della comunicazione IPCIE risulterebbe che uno Stato membro non potrebbe indirizzare un aiuto verso il progetto di sua scelta qualora esistano progetti alternativi chiaramente definiti e sufficientemente prevedibili che rispondano agli stessi obiettivi e che necessiterebbero di un aiuto meno elevato.
158
Da un lato, è giocoforza constatare che tale argomento non trova alcun fondamento nella sentenza del 12 luglio 2018, Austria/Commissione (T‑356/15, EU:T:2018:439).
159
Dall’altro lato, come ricordato dalla Commissione, in presenza di un importante progetto di comune interesse europeo, purché siano soddisfatte le condizioni di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, nonché quelle previste dalla comunicazione IPCIE, uno Stato membro è libero di concedere aiuti al progetto di sua scelta.
[omissis]
163
Dalle considerazioni che precedono risulta che la Commissione non è incorsa in un errore di diritto né in un errore manifesto di valutazione nel ritenere che lo scenario controfattuale consistesse nella mancanza di un progetto alternativo.
164
Pertanto, la seconda censura, relativa al fatto che la Commissione avrebbe erroneamente ritenuto che lo scenario controfattuale consistesse nella mancanza di un progetto alternativo, deve essere respinta in quanto infondata.
c)
Sulla terza censura, relativa a una contestazione dei periodi presi in considerazione ai fini del calcolo del TRI (necessità dell’aiuto) e del calcolo del deficit di finanziamento (proporzionalità dell’aiuto)
165
Le ricorrenti, la FSS, la ECSA, la Trelleborg Hamn e la VDR affermano che la durata dell’investimento, prevista al paragrafo 31 della comunicazione IPCIE, per calcolare il deficit di finanziamento dovrebbe corrispondere alla durata del progetto, prevista al paragrafo 30 di detta comunicazione, per calcolare il TRI. Le ricorrenti e tali intervenienti deducono dunque gli stessi argomenti a sostegno della censura, invocata nella parte concernente la necessità dell’aiuto, relativa a un errore manifesto di valutazione del periodo preso in considerazione ai fini del calcolo del TRI nonché della censura, invocata nella terza parte concernente la proporzionalità dell’aiuto, relativa a un errore manifesto di valutazione del periodo preso in considerazione ai fini del calcolo del deficit di finanziamento.
166
Le ricorrenti, la FSS, la ECSA, la Trelleborg Hamn e la VDR ritengono che la Commissione sia incorsa in errori manifesti di valutazione basandosi su un periodo di 40 anni per effettuare il calcolo del TRI e del deficit di finanziamento. A loro avviso, considerando una durata del progetto di 120 anni, da un lato, il TRI sarebbe stato superiore in quanto i ricavi generati dal collegamento fisso sarebbero stati più elevati nel tempo e, dall’altro, il deficit di finanziamento sarebbe stato inferiore.
167
La Commissione, sostenuta dal Regno di Danimarca, respinge tale argomento.
168
Al riguardo, occorre rilevare che, da un lato, in mancanza di un progetto alternativo, ai sensi del paragrafo 30 della comunicazione IPCIE, la Commissione deve verificare che l’importo dell’aiuto non superi il minimo necessario affinché il progetto sovvenzionato sia sufficientemente redditizio, ad esempio consentendo di raggiungere un TRI corrispondente al tasso di riferimento o al tasso minimo di rendimento settoriale o specifico per le imprese, con la precisazione che tutti i costi e i benefici pertinenti previsti devono essere considerati nel corso della durata del progetto. Ne consegue che l’aiuto è necessario se il progetto non è redditizio nel corso della sua durata (v., in tal senso, sentenza del 13 dicembre 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Commissione, T‑630/15, non pubblicata, EU:T:2018:942, punto 210).
169
Dall’altro lato, conformemente al paragrafo 31 della comunicazione IPCIE, l’importo massimo dell’aiuto è determinato con riguardo al deficit di finanziamento a sua volta individuato rispetto ai costi ammissibili, fermo restando che, se l’analisi del deficit di finanziamento lo giustifica, l’intensità di aiuto può arrivare fino al 100% dei costi ammissibili. Lo stesso paragrafo definisce il deficit di finanziamento come la differenza tra i flussi di cassa positivi e negativi nel corso della durata dell’investimento, attualizzati al loro valore corrente sulla base di un appropriato fattore di attualizzazione, che riflette il tasso di rendimento necessario affinché il beneficiario realizzi il progetto in particolare in considerazione dei rischi connessi.
170
Nel caso di specie, dal considerando 327 della decisione controversa risulta che, ai fini della determinazione del deficit di finanziamento, le autorità danesi hanno utilizzato la vita economica prevista dell’investimento di 40 anni, per il motivo che si tratta del periodo di tempo che un investitore prenderebbe normalmente in considerazione quando procede a investimenti infrastrutturali di ampia portata come il collegamento fisso. Se è vero che la Commissione ha precisato che il sito Internet della Femern indicava una durata del progetto di 120 anni, essa ha tuttavia rilevato che quando i flussi di cassa sono distanti, l’impatto dell’attualizzazione è maggiore. Inoltre, la Commissione ha ritenuto che, dato l’elevato grado di incertezza che caratterizza qualsiasi previsione finanziaria così a lungo termine, sia improbabile che un investitore ragionevole accetti di effettuare un investimento le cui prospettive di redditività possano concretizzarsi solo su un periodo così lungo. Di conseguenza, la Commissione ha ritenuto che un periodo di esercizio di 40 anni costituisse un’ipotesi ragionevole per il calcolo del deficit di finanziamento del collegamento fisso.
171
Per quanto riguarda il TRI, ai considerando 309 e 310 della decisione controversa, dal momento che la Femern non persegue progetti di investimento di natura simile o che presentino un costo complessivo del capitale simile che potrebbero essere utilizzati per determinare se l’importo dell’aiuto superi il livello necessario affinché il progetto sia sufficientemente redditizio, la Commissione ha ritenuto che occorresse confrontare il TRI senza aiuto del progetto di collegamento fisso con il costo del fabbisogno di capitale abitualmente registrato nel settore interessato, vale a dire un costo medio ponderato del capitale (in prosieguo: il «CMPC») stabilito al 5,59%. Dal considerando 312 della decisione controversa risulta dunque che, prendendo in considerazione una vita economica dell’investimento pari a 40 anni, la Commissione ha constatato che il TRI del progetto senza aiuto ammontava al 3,9% e che sarebbe rimasto inferiore al CMPC anche con una vita più lunga fino al 2100.
172
Va rilevato che, con il loro argomento, le ricorrenti, la FSS, la ECSA, la Trelleborg Hamn e la VDR contestano alla Commissione il fatto di aver calcolato il TRI e il deficit di finanziamento tenendo conto di una vita economica dell’investimento di 40 anni anziché della durata del progetto di 120 anni.
173
A tale riguardo, in primo luogo, si deve rilevare che, al punto 213 della sentenza del 13 dicembre 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Commissione (T‑630/15, non pubblicata, EU:T:2018:942), il Tribunale ha dichiarato che, riferendosi al «periodo di rimborso dell’aiuto», la Commissione non aveva applicato correttamente il paragrafo 30 della comunicazione IPCIE, secondo cui il TRI è calcolato considerando i costi e i benefici previsti nel corso della «durata del progetto». Inoltre, il Tribunale ha ritenuto che il calcolo del TRI sulla base di un periodo di rimborso molto incerto fosse altresì arbitrario, in quanto tale periodo poteva variare secondo elementi soggettivi, in particolare il tipo di aiuto e le modalità di rimborso negoziate tra il beneficiario e l’istituto finanziario che concede il prestito.
174
Contrariamente a quanto sostenuto dalle ricorrenti, dalla ECSA, dalla Trelleborg Hamn e dalla VDR, da tali considerazioni non si può dedurre che il Tribunale abbia inteso esigere che la Commissione tenesse conto di un periodo di 120 anni per il calcolo del TRI, tanto più che, nella sentenza del 13 dicembre 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Commissione (T‑630/15, non pubblicata, EU:T:2018:942), la sola menzione riguardante tale periodo figura al condizionale nell’esposizione degli argomenti delle parti. Inoltre, occorre rilevare che, al punto 217 di tale sentenza, il Tribunale ha affermato che non si può escludere, in linea di principio, che un aiuto sia necessario per la realizzazione di un progetto di una portata del genere, ma che l’esame insufficiente e impreciso della necessità dell’aiuto aveva fatto emergere l’esistenza di gravi difficoltà che obbligavano la Commissione ad avviare il procedimento d’indagine formale e che non gli consentivano di esaminare se essa fosse incorsa in un errore manifesto di valutazione.
175
In secondo luogo, occorre verificare se, come sostenuto dalle ricorrenti, dalla FSS, dalla ECSA, dalla Trelleborg Hamn e dalla VDR, la Commissione abbia violato i paragrafi 30 e 31 della comunicazione IPCIE tenendo conto del comportamento degli investitori sul mercato per determinare il periodo rilevante per calcolare il TRI e il deficit di finanziamento.
176
Sotto un primo profilo, per quanto riguarda il periodo rilevante ai fini del calcolo del TRI, occorre interpretare l’obbligo di prendere in considerazione tutti i costi e i benefici pertinenti previsti «nel corso della durata del progetto», di cui all’ultima frase del paragrafo 30 della comunicazione IPCIE, alla luce degli indicatori da prendere in considerazione per realizzare il test consistente nel confrontare il TRI senza aiuto con un valore di riferimento. Orbene, occorre constatare che il paragrafo 30 della comunicazione IPCIE prevede che il TRI debba essere confrontato con indicatori di mercato, vale a dire il tasso minimo di rendimento settoriale o specifico per le imprese, con la precisazione che possono essere presi in considerazione anche i normali tassi di rendimento richiesti dal beneficiario in altri progetti di investimento di natura simile, nonché il costo complessivo del capitale o i rendimenti abitualmente registrati nell’industria in questione.
177
Inoltre, nella presente causa, come ricordato al precedente punto 171, per stabilire se il TRI senza aiuto fosse sufficiente per raggiungere il livello minimo di redditività che sarebbe stato richiesto dal mercato, è stato necessario ricorrere al CMPC. Si tratta di un tasso che rappresenta il costo di finanziamento di tutte le fonti (debito, capitale proprio) per un progetto comparabile. È pacifico tra le parti principali che il valore di tale tasso riflette il livello minimo di redditività da raggiungere affinché il progetto sia redditizio. Quest’ultimo è stato calcolato, come risulta dai considerando da 328 a 339 della decisione controversa, tenendo conto di indicatori del mercato (premio di rischio sul debito, premio di rischio sul capitale proprio, premio di rischio specifico, tasso privo di rischio). Pertanto, poiché il test di cui al paragrafo 30 della comunicazione IPCIE richiede di determinare il livello di redditività minima nel mercato di un progetto comparabile, non si può contestare alla Commissione l’inosservanza della comunicazione IPCIE nel determinare il periodo rilevante per calcolare il TRI tenendo conto del comportamento degli investitori sul mercato.
178
Analogamente, il riferimento alla «durata del progetto» nell’ultima frase del paragrafo 30 della comunicazione IPCIE non può essere interpretato nel senso che implica l’esame, da parte della Commissione, della questione se l’aiuto non superi il minimo necessario affinché il progetto di investimento nel collegamento fisso che beneficia dell’aiuto sia sufficientemente redditizio per la durata di tale infrastruttura. Infatti, detto riferimento, che mira a tener conto di tutti i costi e benefici previsti da prendere in considerazione, deve essere inteso nel senso che riguarda la vita economica del progetto di investimento e non dell’infrastruttura su un piano tecnico. Ne consegue che, nelle circostanze della presente causa, la Commissione poteva validamente calcolare il TRI senza aiuto del progetto di collegamento fisso basandosi sulla vita economica del progetto di investimento.
179
Sotto un secondo profilo, per quanto riguarda il periodo considerato per il calcolo del deficit di finanziamento, dal paragrafo 31 della comunicazione IPCIE risulta che i flussi di cassa devono essere attualizzati sulla base di un appropriato fattore di attualizzazione, che riflette il tasso di rendimento necessario affinché il beneficiario realizzi il progetto, in particolare in considerazione dei rischi connessi. Ne consegue che, come rilevato dalla Commissione, l’analisi del deficit di finanziamento è intesa a determinare in quale misura il progetto possa essere finanziato a condizioni di mercato. Dal paragrafo 5 della comunicazione IPCIE risulta infatti che gli aiuti concessi per la realizzazione di importanti progetti di comune interesse europeo mirano a superare la mancanza di finanziamenti disponibili sul mercato per la realizzazione di progetti del genere che richiedono una partecipazione significativa delle autorità pubbliche. Nel caso di specie, per calcolare il deficit di finanziamento, il CMPC è stato utilizzato anche per aggiornare i flussi di cassa del progetto di investimento. Orbene, poiché tale tasso è stato determinato tenendo conto di parametri di mercato, non si può addebitare alla Commissione il fatto di aver violato il paragrafo 31 della comunicazione IPCIE tenendo conto, per determinare il periodo rilevante per calcolare il deficit di finanziamento, della percezione degli investitori sul mercato.
180
Sotto un terzo profilo, per quanto riguarda l’argomento delle ricorrenti e della FSS, secondo il quale, in sostanza, il periodo per calcolare il TRI e il deficit di finanziamento dovrebbe corrispondere al «periodo di utilizzazione economica del bene» di cui al punto 99 degli orientamenti sugli aiuti di Stato agli aeroporti e alle compagnie aeree (GU 2014, C 99, pag. 3), si deve constatare, come rilevato dalla Commissione, che detti orientamenti non sono applicabili nel caso di specie. In ogni caso, nel contesto della presente causa, occorre distinguere tra, da un lato, il periodo di utilizzazione economica dell’attività e, dall’altro, la durata dell’attivo, vale a dire la durata dell’infrastruttura sul piano tecnico. A tale riguardo, è giocoforza constatare che la durata di 120 anni menzionata al punto 327 della decisione controversa sembra riferirsi maggiormente alla durata dell’attivo sul piano tecnico. Infatti, tenuto conto dell’evoluzione dei modi di trasporto, è difficile per un investitore prevedere se sia possibile sfruttare economicamente un’infrastruttura per un periodo così lungo.
[omissis]
183
In terzo luogo, occorre verificare se la Commissione sia incorsa in un errore manifesto di valutazione prendendo in considerazione una vita economica dell’investimento di 40 anni per calcolare il TRI e il deficit di finanziamento.
184
Nel caso di specie, come ricordato al precedente punto 170, al considerando 327 della decisione controversa la Commissione ha spiegato le ragioni per le quali non sarebbe ragionevole prendere in considerazione un periodo di 120 anni. Pertanto, dovendo determinare il costo di finanziamento sul mercato di un investimento comparabile a quello effettuato per il collegamento fisso, la Commissione ha ritenuto che occorresse prendere in considerazione l’ipotesi di un periodo di esercizio di 40 anni che essa reputa superiore al periodo considerato per altri progetti infrastrutturali nei settori dei porti e degli aeroporti.
185
Per quanto riguarda l’argomento delle ricorrenti secondo cui, in sostanza, il periodo di 40 anni non consentirebbe di tener conto di talune entrate future, il che avrebbe l’effetto di ridurre artificiosamente il TRI e di aumentare artificiosamente il deficit di finanziamento, tenuto conto delle incertezze inerenti a investimenti su un periodo molto lungo, la Commissione non incorre in un errore manifesto di valutazione laddove ritiene che, anche tenendo conto di un periodo più lungo, gli effetti netti su eventuali ricavi oltre i 40 anni sarebbero verosimilmente limitati. Come infatti rilevato dalla Commissione nel suo controricorso, per premunirsi contro i rischi inerenti a investimenti di durata superiore a 40 anni, un investitore avrebbe probabilmente richiesto un rendimento più elevato, il che avrebbe avuto l’effetto di aumentare il CMPC e, di conseguenza, di ridurre il valore delle entrate future attualizzate.
[omissis]
188
Dalle considerazioni che precedono risulta che le ricorrenti, la FSS, la VDR, la ECSA e la Trelleborg Hamn non hanno dimostrato che la Commissione sarebbe incorsa in un errore manifesto di valutazione basandosi su un periodo di 40 anni per calcolare il TRI e il deficit di finanziamento del progetto.
189
Pertanto, non vi è più luogo a pronunciarsi sull’argomento diretto a contestare il calcolo del TRI effettuato in via cautelativa fino al 2100.
190
Deve essere dunque respinta la censura relativa a una contestazione dei periodi presi in considerazione ai fini del calcolo del TRI (necessità dell’aiuto) e del calcolo del deficit di finanziamento (proporzionalità dell’aiuto).
191
Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre respingere integralmente la seconda parte del secondo motivo di ricorso.
3.
Sulla terza parte, vertente sul fatto che la Commissione avrebbe erroneamente concluso per la proporzionalità dell’aiuto
192
Nella terza parte del secondo motivo di ricorso, le ricorrenti sollevano tre censure, relative, la prima, a una contestazione della limitazione dell’aiuto nel tempo, la seconda, a una contestazione del deficit di finanziamento e, la terza, a una contestazione dell’importo dell’aiuto.
a)
Sulla prima censura, relativa a una contestazione della limitazione dell’aiuto nel tempo
193
Le ricorrenti, la ECSA, la Trelleborg Hamn e la VDR ritengono che la Commissione sia incorsa in un errore manifesto di valutazione per quanto riguarda la proporzionalità dell’aiuto di cui trattasi per il motivo che quest’ultimo non è limitato nel tempo e che, in ogni caso, il periodo di sedici anni dopo l’apertura del collegamento fisso, considerato nella decisione controversa, è troppo lungo.
194
La Commissione, sostenuta dal Regno di Danimarca, contesta tale argomento.
195
Al riguardo, occorre rilevare che dal paragrafo 36 della comunicazione IPCIE risulta che la scelta dello strumento di aiuto deve essere fatta in funzione del fallimento del mercato o degli altri importanti fallimenti sistemici cui si intende porre rimedio, con la precisazione che se il problema sottostante è la mancanza di finanziamento esterno, gli Stati membri dovrebbero normalmente ricorrere ad aiuti sotto forma di sostegno alla liquidità, quali prestiti o garanzie. Per quanto riguarda tali aiuti sotto forma di prestiti o garanzie, la nota a piè di pagina n. 27 inserita al paragrafo 36 della comunicazione IPCIE precisa che gli aiuti sotto forma di garanzia devono essere limitati nel tempo e gli aiuti concessi sotto forma di prestiti devono essere soggetti a periodi di rimborso.
196
Nel caso di specie, al considerando 348 della decisione controversa, la Commissione ha rilevato che le autorità danesi avevano assicurato che la Femern non otteneva prestiti di Stato e garanzie di Stato per un importo massimo garantito complessivamente superiore a DKK 69,3 miliardi (circa EUR 9,3 miliardi), con la precisazione che detti prestiti e garanzie sono rigorosamente limitati ai costi di pianificazione e di costruzione del collegamento fisso. Inoltre, secondo il modello alternativo di deficit di finanziamento, trasmesso dalle autorità danesi nel corso del procedimento d’indagine formale, la Commissione ha constatato, al considerando 349 della decisione controversa, che sedici anni dopo l’inizio della fase operativa tutti i prestiti che beneficiano di una garanzia di Stato sarebbero stati estinti e che tutti i prestiti di Stato ottenuti sarebbero stati rimborsati. Secondo la Commissione, come risulta dal considerando 350 della decisione controversa, ne risulta un aiuto pari al deficit di finanziamento di un importo di DKK 12,046 miliardi (circa EUR 1,615 miliardi). Inoltre, dal considerando 351 della decisione controversa risulta che, poiché non si può escludere che il deficit di finanziamento sia sovrastimato a causa dell’inclusione di una riserva, le autorità danesi dovranno ricalcolare il deficit di finanziamento entro cinque anni dall’inizio della fase operativa, fermo restando che, qualora il deficit di finanziamento fosse inferiore a quanto inizialmente prospettato, l’importo massimo garantito sarebbe stato ridotto a DKK 66,1 miliardi (circa EUR 8,9 miliardi) e il periodo massimo garantito sarebbe ridotto a undici anni a decorrere dall’inizio della fase operativa.
197
In primo luogo, per quanto riguarda gli argomenti secondo i quali la durata dell’aiuto non sarebbe limitata nel tempo, sotto un primo profilo, occorre respingere l’argomento delle ricorrenti, della ECSA, della Trelleborg Hamn e della VDR relativo al fatto che, in sostanza, la Commissione non avrebbe fornito alcuna indicazione quanto al momento della concessione dell’aiuto. Come infatti affermato dalla Commissione, le date in cui i tre aiuti individuali sono stati concessi in successione alla Femern figurano al considerando 259 della decisione controversa. Inoltre, un tale argomento non è pertinente per sostenere che la Commissione avrebbe violato il requisito risultante dal paragrafo 36 della comunicazione IPCIE, ricordato al precedente punto 195, secondo cui gli aiuti sotto forma di garanzia devono essere limitati nel tempo e quelli concessi sotto forma di prestiti devono essere soggetti a periodi di rimborso. Invero, contrariamente a quanto affermato dalle ricorrenti, la comunicazione IPCIE non richiede che siano stabilite date precise, cosicché non è necessario conoscere con precisione il momento della concessione dell’aiuto.
198
Sotto un secondo profilo, per quanto riguarda l’argomento delle ricorrenti secondo cui, in sostanza, l’aiuto non sarebbe limitato nel tempo per il motivo che non è possibile determinare la data di cessazione dell’aiuto a causa del carattere incerto della data di apertura del collegamento fisso, va rilevato che la Commissione si è assicurata, ai considerando da 348 a 351 della decisione controversa, che siano fissati limiti temporali per la concessione di prestiti di Stato e di garanzie di Stato.
199
Da un lato, come precisato al considerando 349 della decisione controversa, tutti i prestiti che beneficiano di una garanzia dovranno essere stati estinti entro sedici anni dall’inizio della fase operativa del collegamento fisso e tutti i prestiti di Stato dovranno essere stati rimborsati, fermo restando che nessuna garanzia sarà concessa dopo il rimborso del debito effettivo se il periodo di rimborso di quest’ultimo è inferiore a sedici anni.
200
Dall’altro lato, i prestiti di Stato e le garanzie di Stato sono rigorosamente limitati al finanziamento dei costi della pianificazione e della costruzione del collegamento fisso e le autorità danesi non sono autorizzate a concedere alla Femern tali prestiti e garanzie per un importo superiore all’importo massimo garantito fissato in DKK 69,3 miliardi (circa EUR 9,3 miliardi), fermo restando che detto importo include anche gli interessi del debito sottoscritto per finanziare la pianificazione e la costruzione del collegamento fisso. Pertanto, come rilevato dalla Commissione, eventuali ritardi nell’apertura completa del collegamento fisso avrebbero l’effetto di aumentare il debito sottoscritto per finanziare la pianificazione e la costruzione del collegamento fisso, il quale è rigorosamente limitato dall’importo massimo garantito e dal termine di rimborso di sedici anni dall’apertura del collegamento fisso. Ne discende che, nel caso in cui la Femern avesse bisogno, per finalizzare la costruzione del collegamento fisso, di prestiti di Stato o di garanzie di Stato per un importo combinato eccedente l’importo massimo garantito, le autorità danesi sarebbero tenute a notificare tali finanziamenti aggiuntivi che non sarebbero coperti dalla dichiarazione di compatibilità della decisione controversa. Ne consegue che le ricorrenti non possono affermare che sarebbe nell’interesse della Femern ritardare l’entrata in funzione completa del collegamento fisso al fine di prolungare la durata dell’aiuto.
201
Inoltre, si deve rilevare che, poiché potrebbe accadere che il deficit di finanziamento sia sovrastimato a causa dell’inclusione di una riserva nell’importo massimo garantito, la Commissione ha richiesto, al punto 351 della decisione controversa, che le autorità danesi ricalcolino, entro cinque anni dall’inizio della fase operativa del collegamento fisso, il deficit di finanziamento. Nel caso in cui il deficit di finanziamento fosse stato sovrastimato, l’importo massimo garantito potrebbe essere ridotto a DKK 66,1 miliardi (circa EUR 8,9 miliardi) e il periodo massimo garantito potrebbe essere ridotto a undici anni dall’inizio della fase operativa.
202
Contrariamente a quanto sostenuto dalle ricorrenti, le modalità di limitazione della durata dei prestiti di Stato e delle garanzie di Stato nella decisione controversa non sono in contrasto con la motivazione della sentenza del 13 dicembre 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Commissione (T‑630/15, non pubblicata, EU:T:2018:942), per il motivo che la data di cessazione dell’aiuto non è sufficientemente precisa.
203
A tale riguardo, occorre rilevare, innanzitutto, che, nella sentenza del 13 dicembre 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Commissione (T‑630/15, non pubblicata, EU:T:2018:942), il Tribunale non ha dichiarato che la Commissione era incorsa in un errore manifesto di valutazione nell’esame della proporzionalità dell’aiuto, ma che essa avrebbe dovuto avviare il procedimento d’indagine formale a causa delle gravi difficoltà relative alla valutazione della proporzionalità dell’aiuto. In particolare, per quanto riguarda la durata delle garanzie, il Tribunale aveva affermato che, tenuto conto del carattere parzialmente indeterminato del loro oggetto e della durata estremamente lunga e indeterminata, se non addirittura imprevedibile, del periodo di rimborso del debito, la Commissione avrebbe dovuto interrogarsi sulla proporzionalità dell’aiuto controverso.
204
Occorre sottolineare che le ricorrenti fraintendono la portata della constatazione incidentale riguardante la data di apertura del collegamento fisso, effettuata al punto 230 della sentenza del 13 dicembre 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Commissione (T‑630/15, non pubblicata, EU:T:2018:942). È vero che il Tribunale ha menzionato la data incerta dell’apertura del collegamento fisso. Tuttavia, da una lettura dei punti da 230 a 233 di detta sentenza risulta che tale constatazione incidentale costituiva solo uno degli elementi presi in considerazione per concludere, in circostanze diverse da quelle del caso di specie, che la Commissione avrebbe dovuto avviare il procedimento d’indagine formale. Infatti, per quanto riguarda il carattere parzialmente indeterminato dell’oggetto delle garanzie, il Tribunale ha rilevato che le garanzie controverse coprivano il debito sottoscritto per la pianificazione, la costruzione e la gestione del collegamento fisso, ma che dette garanzie non si riferivano ad un importo preciso. Per quanto riguarda la durata estremamente lunga e indeterminata, se non addirittura imprevedibile, del periodo di rimborso del debito, il Tribunale ha rilevato che le autorità danesi potevano concedere nuove garanzie per un periodo di 55 anni a decorrere dalla data di apertura del collegamento fisso. Il Tribunale ha quindi constatato che l’effetto delle garanzie si estendeva ben oltre il periodo di 55 anni a decorrere dall’apertura del collegamento fisso, vale a dire fino al rimborso dei prestiti che beneficiano della garanzia di Stato.
205
È giocoforza constatare che le modalità di limitazione della durata dei prestiti di Stato e delle garanzie di Stato, quali definite nella decisione controversa, non possono essere paragonate a quelle che disciplinavano la concessione di garanzie nella decisione relativa alla costruzione del 2015. Infatti, come risulta dai considerando da 348 a 351 della decisione controversa, la Commissione si è assicurata che l’oggetto dei prestiti di Stato e delle garanzie di Stato sia rigorosamente limitato, anche per quanto riguarda l’importo massimo del debito che può essere garantito. Inoltre, è richiesto che, entro sedici anni dall’inizio della fase operativa del collegamento fisso, tutti i prestiti che beneficiano di una garanzia siano estinti e tutti i prestiti di Stato siano rimborsati. Per di più, nel caso in cui il deficit di finanziamento fosse stato sovrastimato, si prevede di ridurre tanto l’importo massimo garantito quanto il periodo di rimborso dei prestiti e delle garanzie.
206
Ne consegue che le ricorrenti non possono contestare alla Commissione il fatto di aver violato l’obbligo di limitazione nel tempo degli aiuti risultante dal paragrafo 36 della comunicazione IPCIE.
207
In secondo luogo, occorre esaminare se, come sostenuto dalle ricorrenti, dalla ECSA, dalla Trelleborg Hamn e dalla VDR, la Commissione sia incorsa in un errore manifesto di valutazione per il motivo che il periodo di sedici anni a decorrere dall’apertura del collegamento fisso sarebbe troppo lungo in quanto supererebbe il momento in cui la Femern sarà in grado, sulla base del suo flusso di cassa, di finanziarsi sul mercato, cosicché al di là di tale momento gli aiuti costituirebbero aiuti al funzionamento incompatibili con il mercato interno.
208
Va rilevato che tale argomento si fonda su una lettura isolata del punto 242 della sentenza del 13 dicembre 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Commissione (T‑630/15, non pubblicata, EU:T:2018:942), in cui il Tribunale ha dichiarato che l’aiuto dovrebbe cessare nel momento in cui il beneficiario sarebbe in grado, sulla base del suo flusso di cassa, di contrarre prestiti sul mercato concorrenziale senza l’aiuto di garanzie o di prestiti di Stato. Al riguardo, il Tribunale aveva precisato che tale momento era normalmente raggiunto quando l’importo del debito del beneficiario era diminuito a un livello al quale i redditi erano tali da eccedere i costi operativi e il rimborso del debito alle condizioni di mercato e quindi prima del rimborso integrale del debito. Pertanto, secondo il Tribunale, l’aiuto che ecceda tale livello potrebbe essere considerato un aiuto al funzionamento.
209
Orbene, il punto 242 della sentenza del 13 dicembre 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Commissione (T‑630/15, non pubblicata, EU:T:2018:942), non può essere letto né interpretato indipendentemente dal contesto nel quale era adito il Tribunale, vale a dire, come risulta dal punto 240 di tale sentenza, quello delle misure controverse a favore della Femern che coprivano non solo il debito connesso alla pianificazione e alla costruzione, ma anche quello relativo alla gestione del collegamento fisso. Al punto 241 di detta sentenza il Tribunale ha dunque rilevato che, nei limiti in cui gli aiuti controversi coprivano i costi operativi del collegamento fisso, non si può escludere che, in una certa misura, essi possano costituire aiuti al funzionamento diretti a sgravare un’impresa dai costi che essa avrebbe dovuto normalmente sostenere nell’ambito della gestione corrente delle sue attività, ragion per cui esso ha stabilito il criterio invocato dalle ricorrenti, dalla ECSA, dalla Trelleborg Hamn e dalla VDR.
210
È giocoforza constatare che, a differenza della decisione relativa alla costruzione del 2015, che il Tribunale ha annullato con la sentenza del 13 dicembre 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Commissione (T‑630/15, non pubblicata, EU:T:2018:942), risulta in particolare dal considerando 348 della decisione controversa che i prestiti di Stato e le garanzie di Stato sono rigorosamente limitati ai finanziamenti necessari a coprire i costi sostenuti durante le fasi di pianificazione e di costruzione del collegamento fisso. Ne consegue che, in assenza di prestiti o garanzie idonei a coprire i costi operativi, la Commissione non era tenuta a limitare la durata degli aiuti al momento in cui il beneficiario sarebbe stato in grado, sulla base del suo flusso di cassa, di contrarre prestiti sul mercato concorrenziale senza l’aiuto di garanzie o di prestiti di Stato.
211
In ogni caso, le ricorrenti, la ECSA, la Trelleborg Hamn e la VDR non hanno fornito alcun elemento di prova che consenta di dimostrare che il limite di sedici anni a decorrere dall’apertura del collegamento fisso sia manifestamente errato. Invero, le ricorrenti si limitano ad affermare che i ricavi operativi dei soggetti incaricati della costruzione e della gestione dei collegamenti fissi dello Storebælt e dello stretto dell’Øresund avrebbero ecceduto l’importo dei costi operativi e di rimborso del debito a partire dal quarto o dal quinto anno a decorrere dall’apertura di detti collegamenti. Orbene, oltre al fatto che tale affermazione non è suffragata da elementi di prova fondati, le ricorrenti non hanno neppure dimostrato che la Femern si troverebbe in una situazione comparabile a quella dei soggetti incaricati della costruzione e della gestione dei collegamenti fissi dello Storebælt e dello stretto dell’Øresund, in particolare per quanto riguarda la remunerazione richiesta per i prestiti di Stato e le garanzie di Stato o il fatto che i soggetti incaricati di detti collegamenti potessero beneficiare di garanzie di Stato idonee a coprire costi operativi.
212
Si deve quindi constatare che le ricorrenti, la ECSA, la Trelleborg Hamn e la VDR non hanno dimostrato che la Commissione avrebbe commesso un errore manifesto di valutazione limitando la durata dell’aiuto a un periodo di sedici anni a decorrere dall’apertura del collegamento fisso.
213
Pertanto, occorre respingere la prima censura relativa a una contestazione della limitazione dell’aiuto nel tempo.
b)
Sulla seconda censura, relativa a una contestazione del deficit di finanziamento
214
La seconda censura della terza parte del secondo motivo di ricorso si suddivide in tre sottocensure, relative, la prima, a una contestazione dei ricavi presi in considerazione nel calcolo del deficit di finanziamento, la seconda, a una contestazione dei costi presi in considerazione nel calcolo del deficit di finanziamento e, la terza, a una contestazione del periodo preso in considerazione ai fini del calcolo del deficit di finanziamento.
215
Poiché la terza sottocensura è già stata esaminata ai precedenti punti da 168 a 190, nell’ambito della terza censura della seconda parte del secondo motivo di ricorso, resta da esaminare la fondatezza della prima e della seconda sottocensura.
1) Sulla prima sottocensura, relativa a una contestazione dei ricavi
216
Le ricorrenti, la DFA e la Rederi Nordö-Link affermano che, ai fini della determinazione del deficit di finanziamento, la Commissione ha sottostimato i ricavi della Femern al fine di aumentare artificiosamente il deficit di finanziamento.
217
La Commissione, sostenuta dal Regno di Danimarca, contesta tale argomento.
218
Nel caso di specie, per quanto riguarda i ricavi del collegamento fisso, la Commissione ha ritenuto, al considerando 322 della decisione controversa, che le previsioni del traffico stradale fossero ragionevoli, in particolare in quanto tali previsioni tenevano conto della ridistribuzione del traffico legata alla diminuzione del pedaggio del collegamento fisso dello Storebælt nonché del mantenimento di una concorrenza tra i servizi di traghetto. A tale riguardo, essa ha precisato che un investitore ragionevole terrebbe conto, nella sua analisi finanziaria, del proseguimento dei servizi di traghetto e reputa adeguato un servizio con frequenza oraria.
219
Inoltre, al considerando 323 della decisione controversa, riguardante i prezzi ipotizzati, la Commissione ha rilevato che i ricavi operativi superavano ampiamente i costi operativi e che non si può esigere che i prezzi compensino integralmente i costi, compresi i costi di costruzione. Essa ha tuttavia precisato che i prezzi ipotizzati nel modello di calcolo del deficit di finanziamento non potevano essere fissati a un livello artificiosamente basso. Nel caso di specie, essa ha rilevato che la normativa danese aveva stabilito il principio secondo cui l’importo dei pedaggi stradali doveva essere analogo al livello dei prezzi praticati dagli operatori di traghetti sulla rotta Rødby-Puttgarden nel 2007, adeguato in funzione dell’aumento generale dei prezzi fino al momento dell’apertura. A tale riguardo, la Commissione ha constatato che le previsioni di traffico erano state elaborate sulla base di tali prezzi e che l’introduzione di una struttura differenziata dei prezzi avrebbe avuto un effetto limitato sui ricavi. Pertanto, la Commissione ha ritenuto che i ricavi derivanti dal traffico stradale ipotizzati fossero plausibili e adeguati. Per quanto riguarda i ricavi derivanti dalla linea ferroviaria, al considerando 324 della decisione controversa la Commissione ha ritenuto che la base di calcolo per detti ricavi fosse ragionevole.
220
Si deve constatare che, con la presente sottocensura, le ricorrenti, la DFA e la Rederi Nordö-Link si limitano a contestare il fatto che, per ritenere che i ricavi del traffico stradale potessero essere considerati plausibili e adeguati, la Commissione ha accolto l’ipotesi secondo la quale l’importo dei pedaggi stradali è analogo al livello dei prezzi praticati dagli operatori di traghetti sulla rotta Rødby-Puttgarden nel 2007, adeguati all’inflazione.
221
A tale riguardo, occorre ricordare che, secondo il paragrafo 31 della comunicazione IPCIE, il deficit di finanziamento si riferisce alla differenza tra i flussi di cassa positivi e negativi nel corso della durata dell’investimento, attualizzati al loro valore corrente sulla base di un appropriato fattore di attualizzazione, che riflette il tasso di rendimento necessario affinché il beneficiario realizzi il progetto in particolare in considerazione dei rischi connessi.
222
Inoltre, poiché il deficit di finanziamento è inteso a determinare in quale misura il progetto possa essere finanziato a condizioni di mercato, nella valutazione dei ricavi, la Commissione, la DFA e la Rederi Nordö-Link ritengono correttamente che si debba tener conto del comportamento di un investitore privato sul mercato, il quale, nei limiti del possibile, mirerebbe ad ottenere la fissazione dei ricavi a un livello che consenta di recuperare per quanto possibile i costi di investimento.
223
È alla luce di tali considerazioni che occorre esaminare gli argomenti dedotti dalle ricorrenti, dalla DFA e dalla Rederi Nordö-Link.
224
In primo luogo, per quanto riguarda l’argomento delle ricorrenti secondo cui, in sostanza, la Commissione sarebbe incorsa in un errore manifesto di valutazione ammettendo che i ricavi della Femern non compensavano integralmente i suoi costi, compresi i costi di costruzione del collegamento fisso, va rilevato che il paragrafo 31 della comunicazione IPCIE non può essere interpretato nel senso che esso esige che i ricavi coprano integralmente i costi sostenuti dal beneficiario dell’aiuto. Come infatti rilevato dalla Commissione al considerando 323 della decisione controversa, ove si dovesse esigere che i ricavi siano fissati a un livello che consenta di coprire l’integralità dei costi di costruzione e di gestione, non vi sarebbe alcun deficit di finanziamento, cosicché nessun aiuto potrebbe essere autorizzato pur essendo quest’ultimo necessario per la realizzazione del progetto di investimento.
225
Inoltre, come correttamente sostenuto dalla Commissione, il fatto che i prezzi siano più elevati non comporta automaticamente un aumento dei ricavi a causa dell’elasticità della domanda rispetto al prezzo. A tale riguardo, si deve constatare che le ricorrenti, la DFA e la Rederi Nordö-Link non contestano la constatazione effettuata al considerando 323 della decisione controversa secondo cui dall’analisi finanziaria del 2016 risulta che una struttura differenziata dei prezzi avrebbe solo un effetto relativamente limitato sui ricavi complessivi.
226
Per di più, le ricorrenti riconoscono nella loro replica che prezzi più elevati non implicano automaticamente un aumento dei ricavi a causa della concorrenza esercitata da altri operatori sul mercato. Contrariamente a quanto da esse sostenuto, una tale circostanza non significa che il modello economico scelto per il collegamento fisso non sia adeguato, ma conferma che la concessione di aiuti è necessaria per la realizzazione di un progetto del genere.
227
In secondo luogo, è giocoforza constatare che le ricorrenti, la DFA e la Rederi Nordö-Link non hanno fornito alcun elemento di prova che dimostri che sarebbe stato possibile ottenere ricavi maggiori fissando prezzi più elevati per il traffico stradale.
228
Va rilevato, anzitutto, che l’argomento della DFA e della Rederi Nordö-Link secondo il quale, in sostanza, i prezzi per l’utilizzo del collegamento fisso dovrebbero essere più elevati dei prezzi dei servizi di traghetto offerti sulla rotta Rødby-Puttgarden per il motivo che il collegamento fisso fornisce un servizio superiore a quelli degli operatori di traghetti non è suffragato da alcun elemento di prova. Tali intervenienti non fanno infatti riferimento ad alcuna prova relativa ai prezzi praticati dall’attuale operatore di traghetti sulla rotta Rødby-Puttgarden. Pertanto, la DFA e la Rederi Nordö-Link non possono sostenere che i prezzi per l’utilizzo del collegamento fisso sarebbero effettivamente pari o inferiori a quelli praticati dall’attuale operatore di traghetti su tale rotta.
229
Si deve poi constatare che l’esempio delle tariffe praticate dalla Eurotunnel, invocato dalla DFA e dalla Rederi Nordö-Link, non è suffragato da alcun elemento di prova. Inoltre per quanto riguarda il collegamento fisso del tunnel sotto la Manica, tale esempio non può essere pertinente, in quanto dagli elementi del fascicolo risulta che detto collegamento fisso è previsto unicamente per un traffico ferroviario. Orbene, occorre rilevare che né le ricorrenti né tali intervenienti contestano la constatazione della Commissione, al considerando 324 della decisione controversa, secondo cui la base per il calcolo dei ricavi operativi delle linee ferroviarie è ragionevole.
230
Infine, per quanto riguarda l’esempio del ponte Rion-Antirion (Grecia), il fatto che i prezzi per il traffico stradale attraverso il collegamento fisso siano più elevati di quelli dei servizi di traghetto non può essere pertinente in assenza di elementi contestuali idonei a dimostrare che la situazione di tale collegamento fisso si troverebbe, almeno in una certa misura, in una situazione comparabile al collegamento fisso dello stretto di Fehmarn. Infatti, in mancanza di dati relativi ai costi di costruzione, alle modalità di finanziamento del ponte Rion-Antirion o di un’eventuale disciplina dei prezzi per l’utilizzo di tale collegamento fisso ad opera delle autorità pubbliche, non si può trarre alcuna conclusione dalla differenza tra i prezzi praticati per il traffico stradale che si serve di tale ponte e quelli previsti per l’utilizzo della parte stradale del collegamento fisso.
[omissis]
235
Dalle considerazioni che precedono risulta che le ricorrenti, la DFA e la Rederi Nordö-Link non hanno dimostrato che la Commissione sia incorsa in un errore manifesto di valutazione consistente in una sottostima dei ricavi presi in considerazione nel calcolo del deficit di finanziamento.
236
Pertanto, deve essere respinta la prima sottocensura, relativa a una contestazione dei ricavi presi in considerazione nel calcolo del deficit di finanziamento.
2) Sulla seconda sottocensura, relativa a una contestazione dei costi
237
Le ricorrenti, la DFA e la Rederi Nordö-Link ritengono che la Commissione sia incorsa in un errore includendo i costi di rifinanziamento dei prestiti nel calcolo del deficit di finanziamento.
238
La Commissione, sostenuta dal Regno di Danimarca, contesta tale argomento.
239
Al riguardo, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza consolidata, gli aiuti al funzionamento destinati al mantenimento dello statu quo o a sgravare un’impresa dai costi che essa avrebbe dovuto normalmente sostenere nell’ambito della sua gestione corrente o delle sue normali attività non possono, in linea di principio, essere considerati compatibili con il mercato interno (v., in tal senso e per analogia, sentenze del 6 novembre 1990, Italia/Commissione, C‑86/89, EU:C:1990:373, punto 18; del 22 settembre 2020, Austria/Commissione, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, punto 119, e del 12 luglio 2018, Austria/Commissione, T‑356/15, EU:T:2018:439, punto 579).
240
Inoltre, come ricordato al precedente punto 221, dal paragrafo 31 della comunicazione IPCIE risulta che l’importo massimo dell’aiuto sarà determinato con riguardo al deficit di finanziamento individuato rispetto ai costi ammissibili. Per quanto riguarda i costi ammissibili a titolo di misure di aiuto a favore di un importante progetto di comune interesse europeo, la lettera h) dell’allegato alla comunicazione IPCIE precisa che altri costi rispetto a quelli menzionati alle lettere da a) a g) di detto allegato possono essere accettati se giustificati e laddove siano inestricabilmente connessi alla realizzazione del progetto, ad eccezione delle spese operative diverse da quelle di cui alla lettera g), la quale riguarda gli aiuti a favore di un progetto di prima applicazione industriale.
241
Nel caso di specie, da un lato, al considerando 320 della decisione controversa, la Commissione ha constatato che i costi ammissibili si limitavano ai costi di costruzione del progetto, i quali comprendono i costi di pianificazione nonché i costi di promozione, commercializzazione e informazione. Dall’altro lato, ai considerando 325 e 326 della decisione controversa, essa ha ricordato che la questione se i costi operativi potessero essere inclusi nel calcolo del deficit di finanziamento era diversa dalla questione se fossero concessi aiuti al funzionamento. Essa ha specificato che il paragrafo 31 della comunicazione IPCIE faceva riferimento alla differenza tra i flussi di cassa positivi e i flussi di cassa negativi per determinare il deficit di finanziamento, con la precisazione che quando si prendono decisioni in merito agli investimenti, è di fatto logico confrontare ex ante i costi di investimento con i futuri ricavi e costi operativi. A tale riguardo, la Commissione ha altresì precisato che generalmente gli investitori decidevano di non investire se dal raffronto risultava un deficit o un valore attuale netto (VAN) negativo. Inoltre, la Commissione ha rilevato che tale metodo era confermato dai criteri di compatibilità di cui al regolamento (UE) n. 651/2014 della Commissione, del 17 giugno 2014, che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato interno in applicazione degli articoli 107 e 108 [TFUE] (GU 2014, L 187, pag. 1).
242
In primo luogo, occorre rilevare che le memorie delle ricorrenti, della DFA et della Rederi Nordö-Link non contengono alcun argomento suffragato a sostegno dell’affermazione secondo la quale la Commissione sarebbe incorsa in un errore includendo taluni costi operativi nei flussi di cassa negativi del progetto di investimento. In particolare, nessun argomento viene esplicitamente dedotto per mettere in discussione la fondatezza delle constatazioni effettuate dalla Commissione ai considerando 325 e 326 della decisione controversa.
243
Interrogate in udienza dal Tribunale al fine di precisare il loro argomento, le ricorrenti hanno affermato che la sentenza del 19 settembre 2018, HH Ferries e a./Commissione (T‑68/15, EU:T:2018:563), avrebbe vietato di includere i costi operativi nel deficit di finanziamento. Le ricorrenti hanno altresì affermato che tale divieto derivava dall’allegato alla comunicazione IPCIE, il quale esclude i costi operativi dai costi ammissibili. Inoltre, la Rederi Nordö-Link sostiene che la presa in considerazione dei costi operativi nel deficit di finanziamento equivale ad autorizzare un aiuto al funzionamento e ad aumentare artificiosamente il deficit di finanziamento.
244
Sotto un primo profilo, va rilevato che, come sostenuto dalla Commissione, l’inclusione dei costi operativi nei flussi di cassa negativi del progetto di investimento al fine di calcolare il deficit di finanziamento non comporta la concessione di un aiuto al funzionamento. Come risulta infatti dal considerando 323 della decisione controversa, anche i ricavi operativi che, correlativamente, dovrebbero essere presi in considerazione a titolo di flussi di cassa positivi superano ampiamente i costi operativi. La Rederi Nordö-Link non può quindi sostenere che l’inclusione dei costi operativi nel deficit di finanziamento comporterebbe la concessione di un aiuto al funzionamento.
245
Sotto un secondo profilo, è giocoforza constatare che l’argomento della DFA e della Rederi Nordö-Link secondo cui l’inclusione dei costi operativi nel calcolo del deficit di finanziamento avrebbe l’effetto di aumentare artificiosamente tale deficit non può essere sufficiente per concludere che la Commissione avrebbe violato il paragrafo 31 della comunicazione IPCIE includendo i costi operativi nel calcolo del deficit di finanziamento. Come infatti ricordato al precedente punto 241, la Commissione ha spiegato, al considerando 326 della decisione controversa, le ragioni per le quali i costi operativi costituivano parte integrante dell’analisi del deficit di finanziamento. Ne discende che, in assenza di elementi idonei a mettere in discussione la validità di tali spiegazioni, tale argomento non può essere accolto.
246
Quanto alla sentenza del 19 settembre 2018, HH Ferries e a./Commissione (T‑68/15, EU:T:2018:563), il Tribunale non è stato chiamato a interpretare la nozione di «deficit di finanziamento» ai sensi del paragrafo 31 della comunicazione IPCIE. Ne consegue che le ricorrenti non possono fondatamente sostenere che tale sentenza potrebbe essere interpretata nel senso che essa ha vietato di includere i costi operativi nel calcolo del deficit di finanziamento.
247
Di conseguenza, si deve constatare che le ricorrenti, la DFA e la Rederi Nordö-Link non hanno dimostrato che il calcolo del deficit di finanziamento effettuato dalla Commissione avrebbe violato il paragrafo 31 della comunicazione IPCIE a causa dell’inclusione dei costi operativi nei flussi di cassa negativi del progetto di investimento.
248
In secondo luogo, va constatato che le ricorrenti, la DFA e la Rederi Nordö-Link si basano parimenti sulla sentenza del 19 settembre 2018, HH Ferries e a./Commissione (T‑68/15, EU:T:2018:563), per sostenere che la Commissione sarebbe incorsa in un errore ritenendo, al considerando 294 della decisione controversa, che le garanzie sui prestiti rifinanziati riguardanti i costi di pianificazione e di costruzione non costituissero aiuti al funzionamento.
249
A tale riguardo, si deve rilevare che dalla sentenza del 19 settembre 2018, HH Ferries e a./Commissione (T‑68/15, EU:T:2018:563), e in particolare dai suoi punti 107, 108 e 111, risulta che non si può escludere che garanzie statali concesse per coprire i costi operativi del beneficiario dell’aiuto possano costituire un aiuto al funzionamento. Da ciò non risulta, per contro, che garanzie come quelle concesse per i prestiti rifinanziati riguardanti i costi di pianificazione e di costruzione e non i costi operativi costituiscano un tale aiuto al funzionamento.
250
Orbene, è giocoforza constatare che, come risulta dai considerando 292 e 293 della decisione controversa, le autorità danesi hanno limitato la concessione di prestiti di Stato e di garanzie di Stato ai finanziamenti necessari a coprire i costi sostenuti durante le fasi di pianificazione e di costruzione, ad esclusione dei costi operativi. Alla luce di detta limitazione, la Commissione poteva validamente ritenere che si trattasse di aiuti all’investimento, senza che tale conclusione potesse essere messa in discussione, come sostenuto dalle ricorrenti, dalla DFA e dalla Rederi Nordö-Link dalle constatazioni effettuate dal Tribunale nella sentenza del 19 settembre 2018, HH Ferries e a./Commissione (T‑68/15, EU:T:2018:563).
251
Per quanto riguarda l’argomento della DFA e della Rederi Nordö-Link secondo cui la Femern beneficerebbe di un aiuto al funzionamento per il motivo che le misure di aiuto a suo favore possono perdurare per un periodo di sedici anni dopo l’apertura completa del collegamento fisso, mentre tale periodo andrebbe oltre il momento in cui tale soggetto sarà in grado, sulla base del suo flusso di cassa, di finanziarsi sul mercato concorrenziale senza aiuto, si deve rilevare che esso si confonde con quello già esaminato ai precedenti punti da 208 a 212 e deve, di conseguenza, essere respinto per le stesse ragioni.
252
Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve ritenere che la Commissione non sia incorsa in un errore nel reputare che il rifinanziamento di prestiti relativi ai costi di pianificazione e di costruzione non costituisse aiuti al funzionamento.
253
Pertanto, occorre respingere la seconda sottocensura, relativa a una contestazione dei costi presi in considerazione nel calcolo del deficit di finanziamento.
c)
Sulla terza censura, relativa a una contestazione dell’importo dell’aiuto
254
Le ricorrenti, la FSS, la DFA e la Rederi Nordö-Link affermano che la Commissione è incorsa in errori manifesti di valutazione nel calcolo dell’importo dell’aiuto.
255
La Commissione, sostenuta dal Regno di Danimarca, contesta tale argomento.
256
In primo luogo, occorre verificare se, come affermato dalle ricorrenti e dalla DFA, poiché la Femern non ha la capacità di rimborsare i suoi prestiti, come risulterebbe dalla relazione sull’interesse commerciale del 2001, conformemente al punto 4.1 della comunicazione relativa alle garanzie, l’importo dell’aiuto debba corrispondere, contrariamente a quanto ritenuto dalla Commissione, al valore di tutti i prestiti coperti dalle garanzie di Stato e di tutti i prestiti statali.
257
Al riguardo, occorre rilevare che, secondo il punto 4.1, terzo comma, lettera a), della comunicazione relativa alle garanzie, «per le imprese in difficoltà, un (eventuale) garante di mercato, al momento di concedere la garanzia, addebiterebbe un premio elevato visto il tasso di inadempimento previsto; se la probabilità che il mutuatario non possa rimborsare il prestito diventa particolarmente elevata, tale tasso di mercato può non esistere ed in circostanze eccezionali l’elemento di aiuto della garanzia può rivelarsi elevato quanto l’importo effettivamente coperto da tale garanzia».
258
Dal punto 4.1, terzo comma, lettera a), della comunicazione relativa alle garanzie risulta dunque che solo in presenza di un’impresa in difficoltà e di circostanze eccezionali l’elemento di aiuto di una garanzia equivale all’importo totale dei prestiti coperti dalla garanzia. Invero, tenuto conto delle gravi implicazioni di un approccio del genere, la possibilità di calcolare il beneficio derivante da una garanzia statale come pari all’intero importo del prestito garantito non può essere giustificata dal solo fatto che l’impresa beneficiaria è in difficoltà. La Commissione ha quindi la possibilità di ricorrere a tale approccio solo in presenza di circostanze eccezionali e solo se l’impresa in difficoltà non è in grado di rimborsare il prestito coperto dalla garanzia con i propri mezzi.
259
Nel caso di specie, al considerando 346 della decisione controversa la Commissione ha ritenuto che l’elemento di aiuto non dovesse equivalere a tutti gli importi coperti dai prestiti di Stato e dai prestiti che beneficiano di una garanzia di Stato, per il motivo che la situazione della Femern non rientrava nelle circostanze eccezionali di cui al punto 4.1, terzo comma, lettera a), della comunicazione relativa alle garanzie.
260
È giocoforza constatare che le ricorrenti e la DFA non forniscono alcun elemento che consenta di ritenere che la Femern costituisca un’impresa in difficoltà ai sensi degli orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese non finanziarie in difficoltà, né che tale impresa non sia in grado di rimborsare i prestiti coperti dal debito sottoscritto per coprire i costi di pianificazione e di costruzione.
261
Per suffragare il loro argomento, le ricorrenti e la DFA si basano infatti unicamente sulla relazione sull’interesse commerciale del 2001, dalla quale risulta che il progetto di collegamento fisso non potrebbe essere realizzato dal settore privato senza un considerevole sostegno pubblico. Orbene, se è vero che un tale elemento può essere rilevante per determinare se i prestiti di Stato e le garanzie di Stato concessi alla Femern costituiscano aiuti ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE o per dimostrare che un progetto del genere non può essere realizzato senza aiuti, non può tuttavia essere sufficiente per dimostrare che la Femern costituirebbe un’impresa in difficoltà che non sarebbe in grado di rimborsare, nella fase operativa del collegamento fisso, il debito sottoscritto per coprire i costi di pianificazione e di costruzione.
262
Pertanto, si deve ritenere che le ricorrenti e la DFA non abbiano dimostrato che la Commissione sarebbe incorsa in un errore ritenendo che l’importo dell’aiuto non potesse equivalere all’integralità degli importi coperti dai prestiti di Stato e dai prestiti che beneficiano di una garanzia di Stato.
263
In secondo luogo, per quanto riguarda l’argomento delle ricorrenti secondo cui la Femern non pagherebbe il premio di cui ai considerando 342 e 343 della decisione controversa, occorre rilevare che, a sostegno di tale argomento, le ricorrenti invocano unicamente elementi successivi all’adozione della decisione controversa, vale a dire una dichiarazione del Ministro dei Trasporti danese del 24 aprile 2020 e una proposta del 5 dicembre 2020 concernente una modifica della legge relativa alla costruzione del 2015. A tale riguardo, occorre ricordare che, secondo una costante giurisprudenza, la legittimità di una decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato dev’essere valutata alla luce delle informazioni di cui essa poteva disporre quando l’ha adottata (sentenze del 10 luglio 1986, Belgio/Commissione, 234/84, EU:C:1986:302, punto 16, e del 12 luglio 2018, Austria/Commissione, T‑356/15, EU:T:2018:439, punto 333). Ne consegue che tale argomento delle ricorrenti non può mettere in discussione la legittimità della decisione controversa.
[omissis]
275
Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre respingere la terza censura, relativa a una contestazione dell’importo dell’aiuto.
276
Pertanto, occorre respingere integralmente la terza parte del secondo motivo di ricorso.
4.
Sulla quarta parte, vertente su una contestazione dell’analisi della prevenzione delle indebite distorsioni della concorrenza e della valutazione comparata
277
Le ricorrenti, sostenute dalla FSS, dalla DFA, dalla Rederi Nordö-Link, dalla ECSA, dalla Trelleborg Hamn, dalla Aktionsbündnis, dalla NABU e dalla VDR, affermano che la Commissione ha erroneamente concluso che gli effetti negativi del collegamento fisso sulla concorrenza non erano tali da controbilanciare i suoi effetti positivi.
278
La Commissione, sostenuta dal Regno di Danimarca, contesta tale argomento.
[omissis]
279
Nel caso di specie, per quanto riguarda gli effetti positivi, al considerando 359 della decisione controversa la Commissione ha constatato che il collegamento fisso era volto a promuovere la mobilità, l’ulteriore integrazione e lo scambio culturale tra le persone che vivono alle due estremità di detto collegamento nonché a migliorare i collegamenti stradali e ferroviari per il trasporto di passeggeri e merci tra i paesi nordici e l’Europa centrale. In tal senso, la Commissione ha rilevato che i benefici attesi dal collegamento fisso erano stati riconosciuti a livello europeo mediante l’inclusione di tale collegamento nell’elenco dei progetti prioritari della rete TEN-T. Inoltre, la Commissione ha menzionato gli effetti positivi su alcune attività economiche della regione, quali stazioni di servizio, rivenditori al dettaglio, ristoranti, alberghi, parchi di divertimento e servizi ferroviari e di autobus. Per di più, la Commissione ha ritenuto che il collegamento fisso migliorerebbe altresì l’accessibilità al trasporto ferroviario con la possibilità di trasferimento del trasporto di merci e passeggeri dalle strade alle rotaie.
280
Per quanto riguarda gli effetti negativi, al considerando 360 della decisione controversa, la Commissione ha rilevato che l’apertura del collegamento fisso avrebbe un impatto negativo sugli operatori di servizi di traghetto attivi sulla rotta Rødby-Puttgarden e su altre rotte, nonché sulle attività dei porti serviti dai traghetti. A tale riguardo, la Commissione ha ritenuto che il potere della Femern di influenzare l’operatività dei traghetti fosse limitato poiché l’aiuto era limitato al finanziamento necessario a coprire i costi sostenuti durante le fasi di pianificazione e di costruzione del collegamento fisso, e ciò nei limiti del deficit di finanziamento. Pertanto, la Commissione ritiene che il principale effetto sull’attività degli operatori di servizi di traghetto sia dovuto alla decisione delle autorità pubbliche di costruire il collegamento fisso, che offre un’alternativa ai servizi di trasporto esistenti e che non spetta ad essa mettere in discussione la scelta effettuata dalle autorità pubbliche.
281
Inoltre, ai considerando da 361 a 363 della decisione controversa, la Commissione ha esaminato in successione il rischio di sovraccapacità sul mercato, il rischio di posizione dominante e l’impatto generale sulla concorrenza nonché il rischio di preclusione del mercato.
282
Dopo aver ricordato che non le spettava valutare gli effetti della decisione delle autorità pubbliche di decidere in merito alla costruzione del collegamento fisso, al termine della valutazione comparata degli effetti negativi e positivi, al punto 365 della decisione controversa, la Commissione ha concluso che le misure di aiuto a favore della Femern, come ridotte nella notifica riveduta successiva alla decisione di avvio, esercitavano solo un effetto limitato sulla concorrenza e sugli scambi, che era controbilanciato dagli effetti positivi in termini di contributo al conseguimento dell’obiettivo di comune interesse europeo.
283
In primo luogo, per quanto riguarda l’argomento delle ricorrenti, della FSS, della ECSA e della Rederi Nordö-Link secondo cui la Commissione avrebbe omesso di quantificare gli effetti positivi e gli effetti negativi dell’aiuto ai fini della valutazione della gravità della distorsione della concorrenza, occorre rilevare che viene ammesso che la presa in considerazione degli effetti positivi e negativi di un aiuto possa essere sintetica (v., in tal senso, sentenza del 13 dicembre 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Commissione, T‑630/15, non pubblicata, EU:T:2018:942, punto 255), o addirittura dedotta implicitamente dall’esame vertente sugli effetti dell’aiuto sulla concorrenza e sugli scambi quando gli effetti negativi dell’aiuto sono limitati (v., in tal senso, sentenza del 9 giugno 2016, Magic Mountain Kletterhallen e a./Commissione, T‑162/13, non pubblicata, EU:T:2016:341, punto 110).
284
Inoltre, va constatato che i paragrafi da 41 a 43 della comunicazione IPCIE si limitano a stabilire principi ai fini dell’esame della valutazione comparata degli effetti positivi e negativi dell’aiuto senza esigere che tali effetti siano quantificati. Non si può quindi addebitare alla Commissione il fatto di non aver valutato detti effetti positivi e negativi basandosi su elementi quantitativi che tengano conto delle dimensioni del beneficiario dell’aiuto, della quota di mercato che esso detiene rispetto ai suoi concorrenti e dell’entità dell’importo dell’aiuto concesso.
[omissis]
287
Pertanto, non si può contestare alla Commissione il fatto di non aver quantificato gli effetti positivi e negativi dell’aiuto ai fini della valutazione della gravità della distorsione della concorrenza.
288
In secondo luogo, occorre esaminare se, come sostenuto dalle ricorrenti, la Commissione sia incorsa in un errore manifesto di valutazione nel constatare, al considerando 360 della decisione controversa, che la capacità della Femern di minare la concorrenza dei traghetti era limitata dal fatto che l’aiuto era soggetto al massimale del deficit di finanziamento.
289
Si deve rilevare che, per quanto riguarda gli effetti negativi del collegamento fisso sui servizi di trasporto esistenti e, in particolare, sulle attività degli operatori di servizi di traghetto, la Commissione, al considerando 360 della decisione controversa, ha operato una distinzione tra, da un lato, gli effetti negativi imputabili alla decisione delle autorità pubbliche di costruire il collegamento fisso che offre un’alternativa ai modi di trasporto esistenti e, dall’altro, gli effetti negativi imputabili alle misure di aiuto a favore della Femern. Secondo la Commissione, nell’ambito della valutazione comparata degli effetti positivi e negativi, essa deve limitarsi all’esame degli effetti negativi derivanti dalle misure di aiuto concesse a tale impresa.
290
Al riguardo, si deve rammentare che è già stato dichiarato che, nell’ambito del controllo degli aiuti di Stato, non spetta alla Commissione mettere in discussione la scelta delle autorità pubbliche di decidere sulla costruzione di un’infrastruttura alternativa ai mezzi di trasporto esistenti per il motivo che un progetto del genere costituisce una soluzione che produce complessivamente risultati positivi, e ciò anche nell’ipotesi in cui l’entrata in funzione di detta infrastruttura comportasse la scomparsa dei mezzi di trasporto esistenti (v., in tal senso, sentenza del 13 dicembre 2018, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Commissione, T‑630/15, non pubblicata, EU:T:2018:942, punto 256).
291
Pertanto, la Commissione poteva validamente ritenere che le spettasse limitare il suo esame agli effetti negativi delle misure di aiuto concesse alla Femern.
292
Orbene, per quanto riguarda gli effetti negativi derivanti dalla concessione di misure di aiuto alla Femern, la Commissione ha constatato che i finanziamenti concessi alla Femern coprivano i costi della pianificazione e della costruzione del collegamento fisso entro il limite del deficit di finanziamento, che l’importo dei pedaggi per l’utilizzo del collegamento fisso era disciplinato dalle autorità pubbliche e che la possibilità per tale impresa di concedere sconti era limitata dalla necessità di garantire ricavi sufficienti a pagare i costi operativi e rimborsare i prestiti contratti per finanziare la pianificazione e la costruzione del collegamento fisso. La Commissione ha pertanto ritenuto che il potere della Femern di influenzare l’operatività dei servizi di traghetto fosse limitato e che i principali effetti negativi derivassero dalla decisione delle autorità pubbliche di costruire il collegamento fisso.
293
Per quanto riguarda l’argomento delle ricorrenti secondo cui, in sostanza, il massimale degli aiuti al livello del deficit di finanziamento non sarebbe pertinente per dimostrare che l’aiuto non falsa indebitamente la concorrenza per il motivo che si tratta di un elemento preso in considerazione in fase di esame della proporzionalità dell’aiuto, va ricordato che la necessità di una ponderazione degli effetti positivi previsti in termini di raggiungimento degli obiettivi di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettere da a) a e), TFUE con gli effetti negativi di un aiuto in termini di distorsione della concorrenza e di incidenza sugli scambi tra Stati membri è solo l’espressione del principio di proporzionalità e del principio di interpretazione restrittiva delle deroghe di cui all’articolo 107, paragrafo 3, TFUE (v., in tal senso, sentenza del 20 giugno 2019, a&o hostel and hotel Berlin/Commissione, T‑578/17, non pubblicata, EU:T:2019:437, punto 124).
294
Inoltre, atteso che il principio di proporzionalità mira a limitare un aiuto al minimo necessario in modo da ridurre le distorsioni nel mercato interno, si deve ritenere che la Commissione possa validamente utilizzare, nella fase della valutazione comparata degli effetti positivi e negativi delle misure di aiuto, le constatazioni effettuate nell’ambito dell’esame della proporzionalità dell’aiuto. Nel caso di specie, la limitazione dell’importo dell’aiuto al livello del deficit di finanziamento del progetto di investimento ha implicato che i finanziamenti concessi alla Femern siano stati limitati al 27,3% dei costi ammissibili. Pertanto, poiché l’esame della proporzionalità di un aiuto di Stato e quello della valutazione comparata degli effetti positivi e negativi sono intrinsecamente connessi, una tale limitazione dell’importo dell’aiuto costituisce un elemento rilevante per ritenere che gli effetti negativi derivanti dalle misure di aiuto siano limitati.
295
Per quanto riguarda l’argomento delle ricorrenti con cui, in sostanza, esse affermano che la Femern potrebbe avvalersi della facoltà riconosciutale dal punto 42, paragrafo 3, della legge relativa alla costruzione del 2015 per concedere sconti al fine di fissare i prezzi al di sotto di quelli praticati dagli operatori di traghetti, va rilevato che esso è puramente ipotetico, tanto più che, come ricordato dalla Commissione, la Femern è tenuta a generare ricavi sufficienti per poter non solo pagare i suoi costi operativi, ma anche rimborsare i prestiti contratti per finanziare la pianificazione e la costruzione del collegamento fisso. Pertanto, nel caso in cui gli eventuali sconti concessi dalla Femern comportassero una notevole diminuzione dei suoi ricavi, tale impresa potrebbe non essere in grado di rimborsare i prestiti di Stato nonché i prestiti che beneficiano di una garanzia di Stato entro i termini previsti ai considerando 349 e 351 della decisione controversa.
296
In terzo luogo, occorre verificare se, come sostenuto dalle ricorrenti, la Commissione sia incorsa in errori manifesti di valutazione nell’esame di taluni elementi negativi che, considerati isolatamente o congiuntamente, sarebbero tali da controbilanciare gli effetti positivi dell’aiuto.
297
Sotto un primo profilo, per quanto riguarda l’argomento delle ricorrenti, della FSS, della DFA, della ECSA e della VDR secondo cui la Commissione ha erroneamente concluso che l’aiuto non avrebbe l’effetto di aumentare la sovraccapacità sul mercato dell’attraversamento dello stretto di Fehmarn, occorre rilevare che esso si basa su una lettura erronea della decisione controversa.
298
Al considerando 361 della decisione controversa, la Commissione si è infatti limitata a menzionare un argomento secondo il quale «Scandlines et al. hanno inoltre asserito che il collegamento fisso genererebbe ulteriore capacità in un mercato già saturo» e a osservare al riguardo che «la creazione di un’alternativa ai servizi esistenti, diversa e considerata superiore dalle autorità danesi, non può essere equiparata alla creazione di ulteriore capacità in un mercato saturo».
299
Non si può quindi ritenere che la Commissione stessa abbia constatato che il mercato dell’attraversamento dello stretto di Fehmarn è saturo.
300
Del resto, è giocoforza constatare che le ricorrenti, la FSS, la ECSA, la DFA e la VDR non hanno fornito alcun elemento di prova al fine di suffragare l’affermazione secondo la quale esisterebbe una sovraccapacità sul mercato. Infatti, se è vero che le ricorrenti invocano un tasso medio di utilizzo dei servizi di traghetto che sarebbe solo del 49%, esse non hanno tuttavia fornito elementi probatori che corroborino tale affermazione. Al riguardo, va precisato che il mero rinvio a un’affermazione identica contenuta in osservazioni presentate nel corso del procedimento d’indagine formale, anch’essa non suffragata da documenti probanti, non può costituire un elemento di prova.
301
Inoltre, come sostenuto dalla Commissione, occorre rilevare che né le ricorrenti, né la FSS, la ECSA, la DFA o la VDR deducono un argomento suffragato che sia idoneo a mettere in discussione la constatazione, effettuata al considerando 361 della decisione controversa, secondo cui la creazione di un’alternativa ai servizi esistenti, diversa e considerata superiore, non può essere equiparata alla creazione di ulteriore capacità in un mercato saturo. Invero, è giocoforza constatare che il loro argomento si basa sulla premessa, non suffragata da elementi di prova, che sussisterebbe una sovraccapacità sul mercato.
302
Pertanto, le ricorrenti e tali intervenienti non hanno dimostrato che la Commissione sia incorsa in un errore manifesto di valutazione constatando che il collegamento fisso non comporterebbe sovraccapacità sul mercato dei servizi offerti per l’attraversamento dello stretto di Fehmarn.
303
Sotto un secondo profilo, occorre verificare se, come sostenuto dalle ricorrenti, la Commissione sia incorsa in un errore manifesto di valutazione omettendo di tenere sufficientemente conto di un rischio di posizione dominante.
304
Nel caso di specie, al considerando 362 della decisione controversa, se è vero che la Commissione ha ammesso che non si può escludere che la Femern acquisisca una posizione dominante su determinati servizi di trasporto sul mercato dello stretto di Fehmarn, essa ha tuttavia precisato che l’esistenza di una posizione dominante non era di per sé contraria al diritto dell’Unione. Inoltre, dopo aver constatato che la Scandlines deteneva attualmente un monopolio sulla rotta Rødby-Puttgarden, essa ha ritenuto che, nel caso in cui vi fosse un proseguimento dei servizi di traghetto su detta rotta, il collegamento fisso contribuirebbe a mettere fine a detto monopolio, il che darebbe origine a un mercato più concorrenziale.
305
Va rilevato che il paragrafo 43 della comunicazione IPCIE si limita a specificare che la Commissione valuterà il rischio di posizione dominante senza fornire precisazioni per i casi in cui è concesso un aiuto per un progetto di costruzione di un’infrastruttura. Inoltre, occorre ricordare che, secondo il paragrafo 41 della comunicazione IPCIE, un aiuto può essere dichiarato compatibile con l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE quando i suoi effetti negativi in termini di distorsione della concorrenza e incidenza sugli scambi tra gli Stati membri sono limitati e controbilanciati da effetti positivi in termini di contributo al conseguimento dell’obiettivo di comune interesse europeo.
306
Pertanto, contrariamente a quanto affermato in sostanza dalle ricorrenti, il paragrafo 43 della comunicazione IPCIE non può essere interpretato nel senso che un aiuto idoneo a contribuire alla creazione di una posizione dominante dovrebbe essere sistematicamente considerato come comportante effetti negativi che controbilancerebbero necessariamente gli effetti positivi di un importante progetto di comune interesse europeo, e ciò tanto più che, nel caso di specie, il rischio di posizione dominante è limitato al mercato locale dei servizi di trasporto offerti per assicurare l’attraversamento dello stretto di Fehmarn.
307
A questo proposito, va rilevato che né le ricorrenti né le intervenienti a sostegno delle loro conclusioni contestano gli effetti positivi del collegamento fisso individuati al considerando 359 della decisione controversa. A tale riguardo, la Commissione ha constatato che gli effetti positivi del collegamento fisso non si limitavano al beneficiario dell’aiuto né alle imprese stabilite nella regione dello stretto di Fehmarn, ma si estendevano più ampiamente nell’Unione in quanto il collegamento fisso avrebbe migliorato i collegamenti stradali e ferroviari per il trasporto di passeggeri e merci tra i paesi nordici e l’Europa centrale nonché l’accessibilità al trasporto ferroviario, contribuendo così al trasferimento del trasporto di merci e passeggeri dalle strade alle rotaie. Ne consegue che, come risulta dal considerando 281 della decisione controversa, il progetto di collegamento fisso, in quanto importante progetto di comune interesse europeo, contribuirà al miglioramento del funzionamento del mercato interno e al rafforzamento della coesione economica e sociale.
308
Orbene, tenuto conto del fatto che gli effetti positivi del collegamento fisso non si limitano agli operatori economici di uno Stato membro, ma vanno più ampiamente a beneficio di altri operatori economici nell’Unione, la Commissione poteva, nell’esercizio del suo ampio potere discrezionale, ritenere che il rischio di posizione dominante su un mercato locale dei servizi di trasporto non fosse idoneo a controbilanciare gli effetti positivi del collegamento fisso in termini di contributo al conseguimento dell’obiettivo di comune interesse europeo.
309
Inoltre, dal considerando 362 della decisione controversa risulta che, sul mercato dei servizi di trasporto offerti per l’attraversamento dello stretto di Fehmarn, vale a dire sulla rotta Rødby-Puttgarden, le ricorrenti detengono attualmente un monopolio. La Commissione poteva quindi constatare, senza incorrere in un errore manifesto di valutazione, che, nell’ipotesi di un mantenimento dei servizi di traghetto per assicurare detta rotta, il collegamento fisso rafforzerebbe la concorrenza su tale mercato.
310
Peraltro, se è vero che la Scandlines non si trova in una situazione di monopolio su un mercato geografico che si estende al di là di quello della rotta Rødby-Puttgarden, come correttamente sostenuto dalla Commissione, non vi è più rischio che la Femern occupi una posizione dominante su un mercato geograficamente più ampio.
311
Pertanto, la Commissione non è incorsa in un errore manifesto di valutazione nel ritenere che il rischio di posizione dominante della Femern non implicasse che tale effetto negativo dell’aiuto in termini di distorsione della concorrenza prevalesse sugli effetti positivi del progetto in termini di contributo al conseguimento dell’obiettivo di comune interesse europeo.
312
Sotto un terzo profilo, occorre verificare se la Commissione sia incorsa in un errore manifesto di valutazione non constatando alcun rischio di preclusione del mercato.
313
Va rilevato che, con il loro argomento, le ricorrenti, la ECSA, la Trelleborg Hamn, la Rederi Nordö Link e la VDR non contestano, in quanto tali, le constatazioni di cui al considerando 363 della decisione controversa relative all’assenza di rischio di preclusione del mercato. Nel caso di specie, la Commissione ha ritenuto che non sussistesse alcun rischio di preclusione del mercato, compresi i mercati a monte e a valle, per il motivo che il collegamento fisso sarebbe aperto a tutti gli utenti in maniera paritaria e non discriminatoria. Inoltre, essa ha constatato che la struttura dei prezzi sarebbe non discriminatoria e conforme alla direttiva 1999/62/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 giugno 1999, relativa alla tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l’uso di alcune infrastrutture (GU 1999, L 187, pag. 42), e alla direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (GU 2012, L 343, pag. 32).
314
Con il loro argomento, le ricorrenti e tali intervenienti contestano alla Commissione, in sostanza, il fatto di non aver tenuto conto di un rischio di dumping sui prezzi. Al riguardo, va constato che tale argomento si fonda, essenzialmente, su argomenti simili a quelli dedotti nell’ambito della prima sottocensura della seconda censura della terza parte del secondo motivo di ricorso, relativa a un errore manifesto di valutazione nella valutazione dei ricavi del deficit di finanziamento (v. punti da 216 a 235 supra). Invero, le ricorrenti e tali intervenienti contestano alla Commissione il fatto di aver constatato che non sussisteva alcun rischio di preclusione del mercato anche se i prezzi della Femern sarebbero inferiori ai suoi costi.
315
È giocoforza constatare che le ricorrenti, la ECSA, la Rederi Nordö Link, la Trelleborg Hamn e la VDR non spiegano le ragioni per le quali il fatto di autorizzare misure di aiuto che coprono una parte limitata dei costi di pianificazione e di costruzione di un progetto di infrastruttura avrebbe l’effetto di precludere il mercato. Inoltre, come risulta dal precedente punto 224, non si può esigere che i ricavi della Femern siano stabiliti a un livello che copra l’integralità dei costi di pianificazione, costruzione e operativi per il motivo che ciò implicherebbe che non possa essere concesso alcun aiuto alla Femern sebbene esso sia necessario per la realizzazione del progetto. Per di più, come correttamente sostenuto dalla Commissione, poiché la Femern è tenuta a generare ricavi sufficienti non solo per coprire i suoi costi operativi, ma anche per rimborsare il debito sottoscritto per coprire i costi di pianificazione e di costruzione, il rischio che detta impresa conceda consistenti sconti sui prezzi è necessariamente limitato.
316
Per quanto riguarda l’argomento delle ricorrenti con cui esse affermano che la Femern potrebbe utilizzare la sua posizione dominante per far abbassare i prezzi al di sotto dei suoi costi al fine di precludere il mercato, occorre ricordare che l’importo dei pedaggi per l’utilizzo del collegamento fisso è determinato dalle autorità pubbliche e che la Femern dispone solo di un certo margine di manovra per concedere taluni sconti. Orbene, tale impresa è tenuta a generare ricavi sufficienti non solo per poter pagare i suoi costi operativi, ma anche per rimborsare i prestiti contratti per finanziare la pianificazione e la costruzione del collegamento fisso. Pertanto, nel caso in cui la Femern concedesse taluni sconti, essa dovrebbe tuttavia assicurare che il livello dei ricavi resti sufficiente per rimborsare i prestiti di Stato e le garanzie di Stato entro i termini previsti ai considerando 349 e 351 della decisione controversa.
317
Inoltre, le ricorrenti non possono sostenere che la Femern potrebbe ridurre drasticamente i prezzi per precludere il mercato per il motivo che, quando le autorità danesi avevano concesso un aiuto di Stato per il collegamento fisso dello stretto dell’Øresund, il gestore di tale collegamento aveva significativamente ridotto l’importo dei pedaggi per il traffico stradale. Infatti, se è vero che le ricorrenti hanno fornito la prova di una riduzione dell’importo di detti pedaggi rispetto a quanto inizialmente previsto, esse non forniscono tuttavia alcun elemento che consenta di ritenere che la situazione del gestore del collegamento fisso dell’Øresund sia comparabile a quella della Femern. Orbene, a tale riguardo, la Commissione ha precisato che, a differenza degli aiuti concessi al gestore incaricato del collegamento fisso dell’Øresund, nel caso di specie, l’importo e la durata delle misure concesse a favore della Femern erano stati rigorosamente limitati.
318
Occorre quindi respingere l’argomento vertente sul fatto che la Commissione sarebbe incorsa in un errore manifesto di valutazione nel constatare l’assenza di rischio di preclusione del mercato.
319
Dalle considerazioni che precedono risulta che le ricorrenti e le intervenienti hanno omesso di dimostrare, a sostegno delle loro conclusioni, da un lato, che le constatazioni della Commissione relative all’assenza di rischio di saturazione del mercato e all’assenza di rischio di preclusione del mercato sarebbero viziate da errori manifesti di valutazione e, dall’altro, che la Commissione sarebbe incorsa in un errore manifesto di valutazione ritenendo che il rischio di posizione dominante non controbilanciasse gli effetti positivi in termini di contributo al conseguimento dell’obiettivo di comune interesse europeo.
320
Pertanto, occorre respingere l’argomento vertente sul fatto che la Commissione sarebbe incorsa in errori manifesti di valutazione nell’esame di taluni elementi negativi che, considerati isolatamente o congiuntamente, potrebbero controbilanciare gli effetti positivi in termini di contributo al conseguimento dell’obiettivo di comune interesse europeo.
[omissis]
326
In sesto luogo, per quanto riguarda l’argomento, dedotto per la prima volta in udienza dalla NABU, secondo cui, nell’ambito della valutazione comparata, la Commissione non avrebbe tenuto sufficientemente conto dell’impatto ambientale del collegamento fisso, esso deve essere respinto in quanto irricevibile per il motivo che l’atto introduttivo del ricorso non contiene alcuna censura né argomento diretto a mettere in discussione la fondatezza delle constatazioni effettuate dalla Commissione ai considerando da 366 a 368 della decisione controversa. In ogni caso, tale argomento non può essere accolto. Esso non è infatti suffragato da alcun elemento di prova e, peraltro, il fatto che si tenga conto di considerazioni di ordine ambientale non rientra nella ponderazione degli effetti positivi e negativi della misura di aiuto (v., per analogia, sentenza del 22 settembre 2020, Austria/Commissione, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, punti 101 e 102). Inoltre, se è vero che la Commissione ha constatato, ai considerando 367 e 368 della decisione controversa, che le autorità danesi hanno tenuto conto dell’impatto ambientale del collegamento fisso, che tale impatto è stato esaminato e mitigato e che il progetto si è basato sul presupposto che le attività di preparazione, costruzione e gestione dovessero essere svolte in modo tale da prevenire effetti dannosi sulla natura e sull’ambiente e contrastare gli effetti fortemente negativi, la NABU non ha tuttavia prodotto alcun elemento di prova idoneo a mettere in discussione tali constatazioni.
327
Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre respingere integralmente la quarta parte del secondo motivo di ricorso.
328
Considerato tutto quanto precede, si deve respingere il ricorso.
III. Sulle spese
329
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, le ricorrenti, rimaste soccombenti, devono essere condannate alle spese.
330
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, le spese sostenute dagli Stati membri intervenuti nella causa restano a loro carico. Pertanto, il Regno di Danimarca, intervenuto a sostegno delle conclusioni della Commissione, si farà carico delle proprie spese.
331
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 3, del regolamento di procedura, il Tribunale può ordinare che una parte interveniente, diversa da quelle indicate nei paragrafi 1 e 2 di tale articolo, si faccia carico delle proprie spese. Nel caso di specie, si deve decidere che la ECSA, la DFA, la NABU, la VDR, la Aktionsbündnis, la FSS, la Rederi Nordö-Link e la Trelleborg Hamn si faranno carico delle proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1)
Il ricorso è respinto.
2)
La Scandlines Danmark ApS e la Scandlines Deutschland GmbH si faranno carico, oltre che delle proprie spese, delle spese sostenute dalla Commissione europea.
3)
Il Regno di Danimarca, la European Community Shipowners’ Associations (ECSA), la Danish Ferry Association, la Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), la Verband Deutscher Reeder eV, la Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV, la Föreningen Svensk Sjöfart (FSS), la Rederi AB Nordö-Link e la Trelleborg Hamn AB si faranno carico delle proprie spese.
Papasavvas
Spielmann
Brkan
Gâlea
Tóth
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 28 febbraio 2024.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.
(
1
)	Sono riprodotti soltanto i punti della presente sentenza la cui pubblicazione è ritenuta utile dal Tribunale.