SENTENZA DEL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA (Seconda Sezione)
8 novembre 2007
Causa F‑40/05
Marta Andreasen
contro
Commissione delle Comunità europee
«Funzione pubblica – Funzionari – Regime disciplinare –Procedimento disciplinare – Sanzione di destituzione – Commissione di disciplina – Composizione – Applicazione di nuove disposizioni nel tempo – Art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo – Rispetto dei termini del procedimento disciplinare – Ne bis in idem – Proporzionalità – Motivazione»
Oggetto: Ricorso, proposto ai sensi degli artt. 236 CE e 152 EA, con il quale la sig.ra Andreasen chiede, in particolare, l’annullamento
della decisione della Commissione 13 ottobre 2004 con cui si dispone la sua destituzione senza riduzione dei suoi diritti
a pensione.
Decisione:      Il ricorso è respinto. Ciascuna parte sopporterà le proprie spese.
Massime
1.      Funzionari – Regime disciplinare – Procedimento disciplinare – Legittimità – Sindacato giurisdizionale – Limiti
(Statuto dei funzionari, allegato IX)
2.      Diritto comunitario – Principi – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47)
3.      Funzionari – Regime disciplinare – Procedimento disciplinare – Carattere inconferente di un motivo fondato sull’art. 6 della
Convenzione europea dei diritti dell’uomo
(Statuto dei funzionari, allegato IX)
4.      Funzionari – Regime disciplinare – Procedimento disciplinare – Entrata in vigore di nuove norme applicabili alla commissione
di disciplina
(Statuto dei funzionari, allegato IX, artt. 5, nn. 1 e 4, e 6, n. 5)
5.      Funzionari – Regime disciplinare – Principio del ne bis in idem – Sospensione
(Statuto dei funzionari, allegato IX, artt. 9, n. 3, 23, n. 1, e 24, n. 2)
6.      Funzionari – Regime disciplinare – Procedimento disciplinare – Termine fissato per statuire sulla situazione di un funzionario
sospeso
(Statuto dei funzionari, allegato IX, art. 24, n. 2)
7.      Funzionari – Regime disciplinare – Procedimento disciplinare – Termini
(Statuto dei funzionari, allegato IX, artt. 18 e 22, n. 1)
8.      Funzionari – Regime disciplinare – Sanzione – Destituzione
9.      Funzionari – Diritti ed obblighi – Libertà d’espressione – Esercizio – Limiti – Dignità delle funzioni – Dovere di lealtà
(Statuto dei funzionari, artt. 11, 12, primo comma, e 21)
10.    Funzionari – Diritti ed obblighi – Partecipazione ufficiale a manifestazioni scientifiche
11.    Diritto comunitario – Principi – Diritti fondamentali – Libertà d’espressione – Restrizioni giustificate dall’interesse generale
(Statuto dei funzionari, art. 17, secondo comma)
12.    Funzionari – Decisione che arreca pregiudizio – Sanzione disciplinare – Obbligo di motivazione – Portata
(Statuto dei funzionari, art. 25, secondo comma)
1.      Lo Statuto affida all’autorità che ha il potere di nomina e alla commissione di disciplina la responsabilità esclusiva dell’attuazione
di un procedimento disciplinare. Nessuna disposizione del regime disciplinare istituito dallo Statuto permette che tale procedimento
sia rifatto dal Tribunale di sua propria iniziativa e indipendentemente dai motivi validamente dedotti dal ricorrente. Anche
in materia disciplinare, il sindacato di legittimità esercitato dal giudice comunitario nell’ambito del contenzioso di annullamento
si limita quindi a verificare, alla luce dei soli motivi dedotti, la legittimità dello svolgimento del procedimento disciplinare
nonché la realtà, la portata e la gravità dei fatti presi in considerazione dall’autorità che ha il potere di nomina ai fini
della sanzione disciplinare impugnata.
(v. punto 111)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 4 maggio 1999, causa T‑242/97, Z/Parlamento (Racc. PI pagg. I‑A‑77 e II‑401, punto 19)
2.      I diritti fondamentali fanno parte integrante dei principi generali del diritto di cui il giudice comunitario garantisce il
rispetto. A tal fine, quest’ultimo si ispira alle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri nonché alle indicazioni
fornite dagli strumenti internazionali concernenti la tutela dei diritti dell’uomo ai quali gli Stati membri hanno cooperato
o aderito. La Convenzione europea dei diritti dell’uomo riveste, in tale contesto, un significato particolare.
Il diritto ad un giudice indipendente e imparziale costituisce un siffatto diritto fondamentale. Infatti, i singoli devono
poter beneficiare di una tutela giurisdizionale effettiva dei diritti ad essi attribuiti dall’ordinamento giuridico comunitario.
Tale diritto è stato altresì sancito dagli artt. 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e riaffermato all’art. 47
della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
(v. punti 122 e 124)
Riferimento:
Corte: 15 maggio 1986, causa 222/84, Johnston (Racc. pag. 1651, punto 18); 25 luglio 2002, causa C‑50/00 P, Unión de Pequeños
Agricultores/Consiglio (Racc. pag. I‑6677, punto 39); 12 giugno 2003, causa C‑112/00, Schmidberger (Racc. pag. 5659, punto
71); 1° aprile 2004, causa C‑263/02 P, Commissione/Jégo‑Quéré (Racc. pag. I‑3425, punto 29); 27 giugno 2006, causa C‑540/03,
Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I‑5769, punto 35); 18 gennaio 2007, causa C‑229/05 P, PKK e KNK/Consiglio (Racc. pag. I‑439,
punto 76), e 13 maggio 2007, causa C‑432/05, Unibet (Racc. pag. I‑2271, punto 37)
3.      Ai sensi dell’art. 6, n. 1, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, ogni persona ha diritto a che la sua causa sia
esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un tribunale indipendente e imparziale, costituito per
legge, il quale deciderà sia delle controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni
accusa penale che le venga rivolta.
Un motivo fondato sull’art. 6, n. 1, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e dedotto contro la sanzione statutaria
adottata in esito ad un procedimento disciplinare esperito contro un funzionario deve necessariamente essere respinto.
Da una parte, infatti, tale sanzione non presenta, con ogni evidenza, le caratteristiche di una decisione su un’accusa penale
ai sensi dell’art. 6, n. 1, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.
Dall’altra, risulta dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo che la decisione disciplinare adottata
da un’autorità amministrativa non è obbligatoriamente soggetta agli obblighi posti dalla detta disposizione, che richiede
soltanto la possibilità di sottoporre una siffatta decisione al sindacato di un giudice che soddisfi i requisiti che essa
pone.
(v. punti 125-127)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 17 ottobre 1991, causa T‑26/89, De Compte/Parlamento (Racc. pag. II‑781, punto 94)
4.      Gli artt. 5‑8 dell’allegato IX dello Statuto entrato in vigore il 1° maggio 2004 hanno apportato talune modifiche alla costituzione
e alla composizione della commissione di disciplina. La loro applicazione ad una commissione di disciplina costituita prima
di tale data per statuire sul caso di un funzionario oggetto di un procedimento disciplinare non riguarderebbe soltanto gli
effetti futuri di una situazione sorta in vigenza della normativa precedente, ma equivarrebbe necessariamente a far produrre
loro un effetto retroattivo.
Alla luce dei principi che, secondo una giurisprudenza costante, disciplinano l’efficacia nel tempo delle disposizioni di
diritto comunitario e in mancanza di qualsiasi indicazione, anche implicita, nelle nuove disposizioni, che permetta di ritenere
che queste ultime siano destinate ad applicarsi retroattivamente, si deve considerare che esse non obbligano in alcun modo
a rivedere la costituzione e la composizione di una commissione di disciplina costituita prima della loro entrata in vigore.
(v. punti 159 e 171)
5.      Il provvedimento di sospensione che può essere applicato al funzionario sottoposto a procedimento disciplinare riveste, per
sua natura, carattere provvisorio e non è, in quanto tale, un provvedimento disciplinare, di modo che esso non viene in considerazione
per l’applicazione del principio ne bis in idem, espressamente sancito dalle disposizioni dello Statuto relative al regime
disciplinare dei funzionari.
(v. punti 181-183)
Riferimento:
Corte: 29 giugno 2006, causa C‑308/04 P, SGL Carbon/Commissione (Racc. pag. I‑5977, punto 26)
Tribunale di primo grado: 18 ottobre 2001, causa T‑333/99, X/BCE (Racc. pag. II‑3021, punti 149 e 151)
6.      Disponendo che la situazione del funzionario sospeso venga definitivamente regolata entro un termine di sei mesi dalla data
di decorrenza della sospensione e che, se nessuna decisione è intervenuta entro tale termine, l’interessato percepisca nuovamente
la sua retribuzione integrale, l’art. 24, n. 2, dell’allegato IX dello Statuto, entrato in vigore il 1° maggio 2004, mira
ad impedire che un funzionario sottoposto a procedimento disciplinare possa essere privato della sua retribuzione per più
di sei mesi senza che venga statuito sul suo caso. Ne consegue che il termine così previsto è perentorio solo nel senso che,
dopo la sua scadenza, il funzionario ritrova il beneficio della sua retribuzione integrale. Invece, il fatto che l’autorità
che ha il potere di nomina non abbia definitivamente statuito sul caso del funzionario interessato entro il termine di cui
trattasi non può, in quanto tale, portare a concludere nel senso dell’illegittimità della decisione che chiude il procedimento
disciplinare avviato nei suoi confronti.
(v. punti 189 e 190)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 26 gennaio 1995, causa T‑549/93, D/Commissione (Racc. PI pagg. I‑A‑13 e II‑43, punti 32 e 33); 16
maggio 2000, causa T‑121/99, Irving/Commissione (Racc. PI pagg. I‑A‑85 e II‑357, punto 49)
7.      I termini fissati per lo svolgimento del procedimento disciplinare, pur non essendo perentori, sanciscono nondimeno una regola
di buona amministrazione avente lo scopo di evitare, nell’interesse sia dell’amministrazione sia dei funzionari, un ritardo
ingiustificato nell’adottare la decisione che viene presa alla sua conclusione. Le autorità disciplinari hanno pertanto l’obbligo
di gestire diligentemente il procedimento disciplinare e di agire il modo che ciascun atto inerente all’esercizio dell’azione
disciplinare intervenga in un termine ragionevole rispetto all’atto precedente. La mancata osservanza di tale termine, valutabile
soltanto alla luce delle circostanze proprie del caso di specie, può determinare l’annullamento dell’atto tardivamente adottato,
e ciò in vigenza sia della precedente versione dello Statuto sia di quella applicabile dal 1° maggio 2004.
(v. punti 194 e 195)
Riferimento:
Corte: 4 febbraio 1970, causa 13/69, Van Eick/Commissione (Racc. pag. 3, punto 4); 29 gennaio 1985, causa 228/83, F./Commissione
(Racc. pag. 275, punto 30), e 19 aprile 1988, cause riunite 175/86 e 209/86, M./Consiglio (Racc. pag. 1891, punto 16)
Tribunale di primo grado: De Compte/Parlamento, cit. (punto 88); D/Commissione, cit. (punto 25); 30 maggio 2002, causa T‑197/00,
Onidi/Commissione (Racc. PI pagg. I‑A‑69 e II‑325, punto 91), e 10 giugno 2004, causa T‑307/01, François/Commissione (Racc. pag. II‑1669,
punto 47)
8.      Una decisione che infligge una sanzione di destituzione implica necessariamente considerazioni delicate da parte dell’istituzione,
tenuto conto delle conseguenze serie e irrevocabili che ne derivano. L’istituzione dispone, al riguardo, di un ampio potere
discrezionale e il sindacato giurisdizionale si limita ad una verifica dell’esattezza materiale dei fatti presi in considerazione
e della mancanza di errore manifesto nella valutazione dei fatti.
(v. punto 220)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 28 settembre 1999, causa T‑141/97, Yasse/BEI (Racc. PI pagg. I‑A‑177 e II‑929, punto 63)
9.      L’art. 12, primo comma, dello Statuto (nella sua versione in vigore sino al 30 aprile 2004) mira a garantire che i funzionari
comunitari presentino, nel loro comportamento, un’immagine di dignità conforme alla condotta particolarmente corretta e rispettabile
che ci si può legittimamente attendere da chi svolge una funzione pubblica internazionale. Ne consegue, in particolare, che
ingiurie espresse pubblicamente da un funzionario, e lesive dell’onore delle persone cui si riferiscono, costituiscono, di
per sé, una menomazione della dignità della funzione ai sensi di tale disposizione. L’art. 12, primo comma, del detto Statuto
costituisce, così come gli artt. 11 e 21, una delle espressioni specifiche dell’obbligo di lealtà, che impone al funzionario
non soltanto di astenersi da condotte che menomino la dignità della funzione e il rispetto dovuto all’istituzione e alle sue
autorità, ma anche di dar prova, tanto più se egli ha un grado elevato, di un comportamento al di sopra di ogni sospetto,
affinché siano sempre preservati i rapporti di fiducia esistenti tra l’istituzione e lui stesso. Il detto art. 12 non costituisce
un ostacolo alla libertà di espressione, che è un diritto fondamentale di cui godono i funzionari comunitari, ma impone limiti
ragionevoli all’esercizio di tale diritto nell’interesse del servizio.
In applicazione dell’art. 12, primo comma, del detto Statuto, sono considerate ingiurie gravi lesive dell’onore delle persone
considerate non solo le imputazioni in grado di nuocere alla dignità delle persone, in quanto tali, ma anche le affermazioni
tali da gettare il discredito sull’onorabilità professionale di queste ultime. La forma di tali affermazioni non ha importanza:
vi rientrano sia gli attacchi diretti sia le affermazioni espresse in forma dubitativa, indiretta, dissimulata, attraverso
insinuazioni o riguardanti una persona non espressamente menzionata, ma la cui identificazione sia resa possibile.
A questo proposito, l’invio da parte di un funzionario di note che, per loro natura, menomano la dignità della sua funzione
costituisce, da solo, una violazione dell’obbligo sancito all’art. 12, primo comma, del detto Statuto, indipendentemente dalla
pubblicità eventualmente data a siffatte note.
(v. punti 233-235)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 26 novembre 1991, causa T‑146/89, Williams/Corte dei conti (Racc. pag. II‑1293, punto 76); 15 maggio
1997, causa T‑273/94, N/Commissione (Racc. PI pagg. I‑A‑97 e II‑289, punti 126‑129); 17 febbraio 1998, causa T‑183/96, E/CES
(Racc. PI pagg. I‑A‑67 e II‑159, punti 38, 39 e 41); 19 maggio 1999, cause riunite T‑34/96 e T‑163/96, Connolly/Commissione
(Racc. PI pagg. I‑A‑87 e II‑463, punti 123, 124 e 129), e 12 settembre 2000, causa T‑259/97, Teixeira Neves/Corte di giustizia
(Racc. PI pagg. I‑A‑169 e II‑773, punti 29, 30 e 47)
10.    Spetta soltanto all’autorità gerarchica decidere, in piena libertà, dell’opportunità di consentire la partecipazione di propri
funzionari, in veste ufficiale, a manifestazioni scientifiche.
(v. punto 250)
Riferimento:
Corte: 17 maggio 1984, causa 338/82, Albertini e Montagnani/Commissione (Racc. pag. 2123, punto 32)
11.    Il diritto alla libertà di espressione, sancito dall’art. 10 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, costituisce
un diritto fondamentale il cui rispetto viene assicurato dal giudice comunitario e del quale godono, in particolare, i funzionari
comunitari. Tuttavia, il diritto alla libertà di espressione non appare come una prerogativa assoluta, ma può subire restrizioni,
sempreché queste ultime rispondano effettivamente ad obiettivi di interesse generale perseguiti dalla Comunità e non costituiscano,
rispetto allo scopo perseguito, un intervento sproporzionato e inaccettabile, tale da ledere la sostanza stessa del diritto
così garantito. Esaminato alla luce di tali principi, l’art. 17, secondo comma, dello Statuto (nella sua versione in vigore
sino al 30 aprile 2004), concernente la pubblicazione da parte dei funzionari di scritti che riguardino l’attività delle Comunità,
non può ritenersi come una norma che imponga una restrizione ingiustificata alla libertà di espressione dei funzionari.
In primo luogo, l’obbligo, previsto da tale articolo, di un’autorizzazione preventiva alla pubblicazione risponde al legittimo
obiettivo che uno scritto riguardante l’attività delle Comunità non possa pregiudicare gli interessi di queste ultime e, in
particolare, la reputazione e l’immagine di una delle istituzioni. In secondo luogo, il detto art. 17, secondo comma, non
costituisce una misura sproporzionata rispetto all’obiettivo di interesse generale che esso mira a salvaguardare. Da una parte,
l’autorizzazione preventiva alla pubblicazione è richiesta soltanto nel caso in cui lo scritto che il funzionario interessato
intende pubblicare o far pubblicare riguarda l’attività delle Comunità. Dall’altra, non è istituito alcun divieto assoluto
di pubblicazione. Al contrario, l’art. 17, secondo comma, ultima frase, del detto Statuto stabilisce chiaramente il principio
dell’obbligo di rilascio dell’autorizzazione alla pubblicazione, e tale autorizzazione può essere negata solo se la pubblicazione
in questione è di natura tale da compromettere gli interessi delle Comunità.
(v. punti 251 e 252)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: Connolly/Commissione, cit. (punti 148 e 149‑152)
12.    La motivazione di una decisione che arreca pregiudizio ha lo scopo, da una parte, di fornire all’interessato le indicazioni
necessarie per stabilire se la decisione è fondata o meno e, dall’altra, di renderne possibile il sindacato giurisdizionale.
La questione se la motivazione della decisione dell’autorità che ha il potere di nomina con la quale quest’ultima infligge
una sanzione ad un funzionario soddisfi a tali esigenze dev’essere valutata alla luce non soltanto del suo tenore letterale,
ma anche del suo contesto nonché del complesso delle norme di diritto che disciplinano la materia interessata. Al riguardo,
pur se l’autorità che ha il potere di nomina deve indicare, in maniera precisa, i fatti presi in considerazione a carico del
funzionario, nonché le considerazioni che l’hanno indotta ad adottare la sanzione prescelta, non per questo si richiede che
essa tratti tutti i punti di fatto e di diritto sollevati dall’interessato nel corso del procedimento. Se l’autorità che ha
il potere di nomina sceglie la stessa sanzione proposta dalla commissione di disciplina, non occorre un’ulteriore motivazione
sul carattere appropriato della sanzione.
(v. punti 259 e 260)
Riferimento:
Corte: 20 novembre 1997, causa C‑188/96 P, Commissione/V (Racc. pag. I‑6561, punti 26‑29);
Tribunale di primo grado: 28 marzo 1995, causa T‑12/94, Daffix/Commissione (Racc. PI pagg. I‑A‑71 e II‑233, punto 33); 16
luglio 1998, causa T‑144/96, Y/Parlamento (Racc. PI pagg. I‑A‑405 e II‑1153, punto 27); Connolly/Commissione, cit. (punto
93); Onidi/Commissione, cit. (punto 156), e 5 dicembre 2002, causa T‑277/01, Stevens/Commissione (Racc. PI pagg. I‑A‑253 e
II‑1273, punti 70 e 71)