61981C0079
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL
P. VERLOREN VAN THEMAAT
VAN 10 FEBRUARI 1982
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. Inleiding
Uit de zaak Baccini blijkt, dat de door artikel 51 van het EEG-Verdrag ten behoeve van het vrije werknemersverkeer voorgeschreven en thans in hoofdzaak in verordening nr. 1408/71 (gecodificeerde versie, PB C 138 van 1980, blz. 1) neergelegde maatregelen tot coördinatie of aaneenkoppeling van nationale stelsels van sociale zekerheid in de nationale praktijk niet altijd tot het gewenste resultaat leiden. Door letterlijke toepassing van het terzake toepasselijke nationale recht van twee Lid-Staten, door het niet rekening houden met de in ambtelijke procedures en met name bij internationale samenwerking van een groot aantal ambtelijke diensten onvermijdelijke vertragingen en door op zich begrijpelijke, zij het aanvechtbare interpretaties van het gemeenschapsrecht werd in de onderhavige zaak een resultaat bereikt, dat de vertegenwoordiger van de Commissie tijdens de mondelinge behandeling terecht aan romans van Kafka deed denken. Inderdaad heeft de aaneenkoppeling van sociale zekerheidsstelsels er als gevolg van deze combinatie van factoren in dit geval toe geleid, dat mevrouw Baccini geen waarborg van behoud of zelfs verhoging van nationale uitkeringen kreeg als door artikel 51 beoogd. Integendeel is zij juist in een financieel aanmerkelijk slechtere situatie beland dan waarin zij zonder toepassing van gemeenschapsrecht bij uitsluitende toepassing van het Belgische recht zou hebben verkeerd. Dit kan niet de bedoeling zijn geweest van verordening nr. 1408/71, maar daarmede is op zichzelf nog niet gezegd, dat het aldus gerezen probleem door Uw Hof kan worden opgelost. Ook de gemeenschapswetgever heeft niet tijdig de mogelijkheid van het ontstaan van praktische moeilijkheden als hier aan de orde, onderkend. Slechts voor dé toekomst is de herhaling van soortgelijke absurde gevolgen van de uitvoeringsmaatregelen van artikel 51 EEG-Verdrag thans inderdaad door de gemeenschapswetgever voorkomen in verordening nr. 2793/81 van 29 september 1981 (PB L 275 van 1981, blz. 1). De vraag waarvoor U thans staat is of U door interpretatie van het tot de datum van inwerkingtreding van laatstgenoemde verordening geldende gemeenschapsrecht voor die eerdere periode eveneens een bevredigende oplossing kunt vinden voor de gerezen problemen, die recht doet wedervaren aan de duidelijke doelstellingen van artikel 51 EEG-Verdrag, dan wel of de tekst van het in die periode geldende gemeenschapsrecht zich tegen een dergelijke oplossing verzet. In die laatste hypothese zou een oplossing moeten worden gezocht in het nationale recht van de betrokken Lid-Staten. Hoewel U tot de interpretatie van dat nationale recht niet bevoegd bent, zal ik ook om die reden, maar toch in de eerste plaats voor goed begrip van de onderliggende feitelijke problematiek in mijn conclusie ook aandacht besteden aan het in casu^relevante nationale recht van België en Italië. Uit mijn analyse van dat nationale recht zal enerzijds blijken, dat het voorgelegde probleem mede, zij het niet uitsluitend, ontstaan is door de inhoud van het geldende Belgische en Italiaanse recht en de daaraan door de bevoegde nationale instanties gegeven uitleg. Anderzijds zal uit die analyse blijken, dat een oplossing van het gerezen probleem, hetzij op grond van het Belgische, hetzij op grond van het Italiaanse recht, eventueel zelfs zonder aanvullende toepassing van het gemeenschapsrecht, op zich zelf wellicht niet onmogelijk zou zijn. Niettemin kan ook dan slechts op grond van bepalingen van gemeenschapsrecht worden uitgemaakt, op grond van welk nationaal recht het probleem dan zou moeten worden opgelost. Ook omdat de U voorgelegde vragen uitsluitend betrekking hebben op het gemeenschapsrecht, zal Uw Hof overigens niet kunnen ontkomen aan een nadere interpretatie van het gemeenschapsrecht voor gevallen als de onderhavige. Interpretatie van dat gemeenschapsrecht is tenslotte mede gewenst, omdat de analyse van de zaak toont, dat uiteindelijk het probleem juist is ontstaan als gevolg van dat gemeenschapsrecht.
Dat het U voorgelegde geval niet op zich zelf staat is tijdens de procedure duidelijk naar voren gekomen. Alleen reeds in België wachten, blijkens de tijdens de procedure gegeven inlichtingen, ongeveer veertig soortgelijke zaken op afdoening van het geval Baccini. De Commissie acht het bovendien waarschijnlijk, dat soortgelijke problemen zich in de toekomst zullen voordoen in de relatie tussen andere Lid-Staten dan hier aan de orde. Ook ik acht dit waarschijnlijk. Ik acht dit ook niet uitsluitend waarschijnlijk, omdat voortduring van de bestaande economische crisis ook andere Lid-Staten zal kunnen verleiden tot een restrictieve toepassing van werkloosheidsuitkeringen, wanneer belanghebbenden, zoals in casu, in een andere Lid-Staat andersoortige uitkeringen ontvangen. Ik acht het mede waarschijnlijk, omdat het met de aaneenkoppeling van de nationale stelsels van sociale zekerheid samenhangende probleem van de soms zeer lange duur van de onderlinge communicatie tussen de uitvoeringsinstanties zich ook op andere terreinen van sociale zekerheid voor kan doen dan hier aan de orde. Het lijkt mij dan ook niet uitgesloten, dat de gemeenschapswetgever naar aanleiding van deze zaak aan de problemen die de factor tijd medebrengt bij de praktische uitvoering van de coördinatie van socialezekerheidsstelsels meer in het algemeen aandacht zal moeten schenken. De onderhavige zaak is niet alleen nieuw omdat hier bij mijn weten voor het eerst de onder omstandigheden desastreuze uitwerking van de factor tijd op de doeltreffende coördinatie van socialezekerheidsstelsels aan de orde komt. Zij is daarnaast nieuw, omdat in Uw rechtspraak nog niet eerder de problematiek van een samenloop van werkloosheidsuitkeringen met invaliditeitsuitkeringen naar voren kwam.
De aard en het belang van het onderhavige interpretatieprobleem zijn in algemene termen verwoord in de twee prejudiciële vragen, die het Arbeidshof te Bergen U gesteld heeft. Deze vragen luiden als volgt:
1.
Moeten artikel 51 EEG-Verdrag en de verordeningen nrs. 1408/71 en 574/72 aldus worden uitgelegd, dat als verenigbaar met de doelstellingen van het EEG-Verdrag moet worden beschouwd een beslissing waarbij aan een migrerend werknemer wordt verboden werkloosheidsuitkeringen in een Lid-Staat waar hij aan de daartoe door de instanties van deze Lid-Staat gestelde vereisten inzake arbeidsgeschiktheid voldoet, te cumuleren met een gedeeltelijk invaliditeitspensioen (wetgeving van het type B) ten laste van een andere Lid-Staat, dat wordt toegekend wegens een door de bevoegde organen van laatstgenoemde Lid-Staat erkende arbeidsongeschiktheid, terwijl deze beide uitkeringen van sociale zekerheid niet dezelfde schade dekken, het bedrag van het invaliditeitspensioen veel lager is dan de werkloosheidsuitkeringen en de medische instanties van de bevoegde organen uiteenlopende standpunten hebben ingenomen ten aanzien van de invaliditeit van betrokkene?
2.
Wanneer een werknemer ingevolge toepassing van de gemeenschapsverordeningen krachtens de wettelijke regeling van een eerste Lid-Staat een vergoeding wegens arbeidsongeschiktheid geniet (wetgeving van het type A) en ten laste van een orgaan van een andere Lid-Staat een invaliditeitsuitkering (wetgeving van het type B) ontvangt, en hij vervolgens door het bevoegde orgaan van eerstgenoemde Lid-Staat niet langer als arbeidsongeschikt wordt erkend, daardoor niet langer onder de invaliditeitsverzekering van het bevoegde orgaan van deze Lid-Staat valt, doch aldaar bij de werkloosheidsverzekering wordt ingeschreven — terwijl hij niettemin een invaliditeitspensioen in de tweede Lid-Staat blijft genieten, omdat het bevoegde orgaan van deze Lid-Staat zijn houding niet heeft gewijzigd —, is het dan, gelet op de doelstellingen van artikel 51 EEG-Verdrag, geoorloofd, dat het bevoegde orgaan van eerstgenoemde Lid-Staat de onverenigbaarheid van beide uitkeringen van verschillende aard (werkloosheidsuitkeringen en invaliditeitspensioen) opwerpt en met een beroep op nationale niet-cumulatiebepalingen de werkloosheidsuitkeringen intrekt? Zo ja, is dan deze situatie zelf niet het gevolg van het feit dat een invaliditeitspensioen krachtens verordening nr. 1408/71 is toegekend zodat deze verordening de door artikel 51 EEG-Verdrag gewilde beschermende werking mist en dus strijdig is met de doelstellingen van hét EEG-Verdrag?
Hoewel op verschillende aspecten van het gemeenschapsrecht betrekking hebbend, komen de beide U gestelde vragen er op neer, dat de verwijzingsrechter wil weten of een nationale anti-cumulatiebepaling ook verenigbaar is met artikel 51 van het EEG-Verdrag en de verordeningen nrs. 1408/71 en 574/72 (PB L 74 van 1972, blz. 1), wanneer het gaat om twee uitkeringen van geheel verschillende aard, waarvan de ene uitsluitend gebaseerd is op het nationale recht van de ene Lid-Staat, terwijl de andere slechts op grond van het gemeenschapsrecht gebaseerd kon worden op het nationale recht van een andere Lid-Staat, met als resultaat een lager uitkeringsbedrag dan dat wat de werknemer zou toekomen wanneer hij uitsluitend in eerstgenoemde Lid-Staat had gewerkt.
Hoewel tijdens de procedure ook andere bepalingen van gemeenschapsrecht uitvoerig aan de orde zijn gekomen, wordt U aldus primair een uitlegging gevraagd van artikel 12 van verordening nr. 1408/71. In het bijzonder gaat het daarbij om de uitlegging van het tweede lid van dit artikel, dat de samenloop van uitkeringen van verschillende aard behandelt, als hier aan de orde. Behalve aan deze bepaling is in de procedure met name ook aandacht besteed aan artikel 40 van dezelfde verordening en artikelen 36, 41 en 44 van verordening nr. 574/72 wegens de oorzakelijke rol die hun toepassing in casu bij het ontstaan van het conflict heeft gespeeld. Tenslotte wordt om uitlegging van artikel 51 zelf van het EEG-Verdrag gevraagd, waarvan de doelstelling bij de interpretatie van zijn uitvoeringsvoorschriften een rol zou kunnen spelen.
Als eerder opgemerkt is het onderliggende praktijkprobleem echter mede veroorzaakt door de feitelijke gang van zaken bij de aaneenkoppeling van de relevante nationale stelsels en door de inhoud van de relevante nationale wetgevingen. Teneinde de zaak in het juiste perspectief te plaatsen, zal ik dan ook eerst een overzicht geven van de voornaamste relevante administratieve feiten en hun invloed op het ontstaan van het probleem. Vervolgens zal ik nader ingaan op de voornaamste bepalingen van Belgisch en Italiaans nationaal recht die in casu een rol hebben gespeeld. Pas tegen de achtergrond van deze administratieve en juridische feiten zal ik dan in het slotdeel van mijn betoog op de gestelde vragen van gemeenschapsrecht ingaan.
2. De voornaamste administratieve feiten
Mevrouw Baccini, van Italiaanse nationaliteit, heeft achtereenvolgens in Italië en België gewerkt, in dit laatste land sinds 1962. Op 5 juli 1973 kreeg zij in België recht op een invaliditeitsuitkering. Later werd zij in dat land weer arbeidsgeschikt verklaard. De Belgische invaliditeitsuitkeringen werden ingetrokken en wegens werkloosheid vervangen door een werkloosheidsuitkering. De krachtens verordening nr. 1408/71 mede toegekende Italiaanse prorata-uitkering voor invaliditeit bleef intussen op grond van de Italiaanse wetgeving enerzijds en op grond van de vermelde vertragingsfactor anderzijds doorlopen. Dit leidde op grond van de Belgische anti-cumulatiebepalingen tot intrekking, en voorzover reeds uitgekeerd tot terugvordering, van de veel hogere Belgische werkloosheidsuitkeringen.
Voor het samenspel van de Belgische en de Italiaanse regelingen terzake en de daarbij optredende vertragingen, die beide tot het ontstaan van het onderliggende probleem hebben bijgedragen, is echter een meer gedetailleerd overzicht van de feiten in hoge mate instructief.
Fase 1
Op 5 juli 1973 kreeg mevrouw Baccini de Belgische invaliditeitsuitkering. Pas op 6 september 1974, dus veertien maanden later, lichtte het bevoegde Belgische orgaan, de Rijksdienst voor Ziekte- en Invaliditeitsverzekering (het RIZIV, bij het Hof beter bekend onder de Franse afkorting INAMI) daarover op grond van verordening nr. 574/72 het Italiaanse bevoegde orgaan INPS in. Nog weer ruim drie jaar later, op 13 september 1977, deelde het INPS aan mevrouw Baccini mede, dat haar vanaf 1 augustus 1974 ook een Italiaanse prorata-uitkering van invaliditeitspensioen was toegekend. Deze laatste uitkering was mede gebaseerd op de terzake van aaneenkoppeling van nationale stelsels van sociale zekerheid geldende bepalingen van gemeenschapsrecht. De late reactie van het Italiaanse orgaan was mede het gevolg van op 5 juni 1976 door het INPS aan het Belgische orgaan gevraagde nadere inlichtingen. De feitelijke toepassing van deze aaneenkoppeling heeft voor de toekenning van de Italiaanse uitkering dus ruim vier jaar in beslag genomen. Als eerder opgemerkt zal een zodanig lange duur van het aaneenkoppelingsproces niet alleen in een geval als het onderhavige aan het gemeenschapsrecht veel van zijn praktische betekenis voor belanghebbenden ontnemen. De terugwerkende kracht van de vertraagd genomen uitkeringsbeslissing zal aan deze verontrustende conclusie in de meeste gevallen slechts weinig en soms zelfs niets kunnen afdoen.
Fase 2
Van 28 april 1975 tot 4 juni 1975 werd mevrouw Baccini in België weer arbeidsgeschikt verklaard, hetgeen in België omzetting in een werkloosheidsuitkering met zich bracht, zolang zij geen werk vond. Voor de onderhavige zaak is deze fase, voor zover uit het dossier blijkt, niet van belang.
Fases 3 en 4
Op 5 juni 1975 werd mevrouw Baccini in België opnieuw arbeidsongeschikt verklaard. Zij ontving daarop weer Belgische invaliditeitsuitkeringen tot 1 september 1977, op welke datum zij weer arbeidsgeschikt werd verklaard. De invaliditeitsuitkering werd toen opnieuw omgezet in een werkloosheidsuitkering. Voor zover uit het dossier valt op te maken werd het Italiaanse orgaan INPS p, s op 23 juni 1977, dus ruim twee jaar na dato, door het Belgische orgaan ingelicht over de arbeidsongeschiktheidsverklaring van 5 juni 1975 en op 17 oktober 1977 of op 17 oktober 1978 (beide data worden in het dossier genoemd) over het weer arbeidsgeschikt verklaren.
Het bevoegde Italiaanse consulaat in België had van dit laatste feit het INPS op verzoek van betrokkene echter in elk geval ook op 18 april 1978 in kennis gesteld, met verzoek over de gevolgen daarvan voor de Italiaanse uitkering te worden ingelicht.
Fase 5
Op 8 december 1978 besloten de Belgische autoriteiten op grond van de nationale anti-cumulatiebepalingen en kennelijk zonder een reactie van de Italiaanse autoriteiten op de gedane mededelingen af te wachten aan mevrouw Baccini geen werkloosheidsuitkeringen meer te betalen en de reeds betaalde uitkeringen terug te vorderen.
Fase 6
Om de catastrofale gevolgen van het samenspel in de praktijk van gemeenschapsrecht en nationaal recht althans in de tijd te beperken verzocht mevrouw Baccini op 11 december 1978 het INPS (Italië) de Italiaanse uitkeringen te staken. Achteraf beschouwd had zij wellicht beter intrekking met terugwerkende kracht tot 1 september 1977 kunnen vragen. Dit dan onder bereidverklaring om de voor deze periode genoten uitkeringen weer terug te storten. Een werkelijk verwijt kan haar daarvan echter niet worden gemaakt. Zoals nog zal blijken, dienen toekenning en intrekking van uitkeringen in Italië in een geval als het onderhavige ambtshalve plaats te vinden en is enig optreden van belanghebbenden zelf daartoe niet vereist. Op 22 mei 1980 deelt het INPS aan mevrouw Baccini mede de uitkeringen met ingang van 1 februari 1980 te hebben beëindigd. Op 18 september 1981 stelt de Raad verordening nr. 2793/81 tot wijziging van verordening nr. 1408/71 vast, waardoor onder meer de verklaring van overeenstemming van de voorwaarden omtrent invaliditeit tussen België en Italië wordt beëindigd. Het feitelijke probleem voor mevrouw Baccini bleef aldus echter onopgelost voor de periode van 1 september 1977 tot 1 februari 1980. Gedurende die periode ontving zij weliswaar een lage Italiaanse uitkering, doch zij moest over die periode een vele malen hogere Belgische werkloosheidsuitkering terugbetalen. Het stelsel van aaneenkoppeling van nationale stelsels van sociale zekerheid leverde dus in haar geval per saldo een voor haar onbetaalbare vordering tot terugbetaling van het bevoegde Belgische orgaan op.
Voor juist begrip van de invloed die de nationale wetgevingen van België en Italië op dit door de Commissie absurd genoemde resultaat hebben gehad, geef ik thans eerst een overzicht van de belangrijkste relevante nationale bepalingen. Ik zal daaraan enkele beschouwingen verbinden over de mogelijkheden die wellicht zouden kunnen bestaan de problemen van mevrouw Baccini en andere Italiaanse werknemers in België met soortgelijke problemen op te lossen op grond van het nationale recht van hetzij België, hetzij Italië.
3. De voornaamste relevante bepalingen van nationaal recht
3.1. De Belgische wetgeving
De Belgische primaire ongeschiktheidsuitkeringen en invaliditeitsuitkeringen zijn gebaseerd op de Wet tot instelling en organisatie van een regeling voor verplichte ziekte- en invaliditeitsverzekering van 9 augustus 1963. Deze wet behoort tot het zogenaamde wetgevingstype A, zoals de verwijzingsrechter in zijn tweede vraag terecht aanduidt. De verdeling van invaliditeitswetgeving over typen A en B stamt als bekend uit verordening nr. 3/58, maar is sindsdien bij de insiders op dit gebied gangbaar gebleven.
In een wetgeving van het type A is de hoogte van de uitkeringen op een bepaald bedrag vastgesteld, dat onafhankelijk is van de duur van de verzekeringstijdvakken van belanghebbenden. Anderzijds volgt uit artikelen 46 en 50 van de Belgische wetgeving, dat zowel de maximaal een jaar durende primaire arbeidsongeschiktheidsuitkering als de daarop volgende invaliditeitsuitkeringen slechts plaats vinden zolang de arbeidsongeschiktheid voortduurt. Ingevolge artikel 51 van de wet, stelt de Geneeskundige Raad voor invaliditeit, op basis van een door de adviserend geneesheer van de verzekeringsinstelling opgemaakt verslag, de staat van invaliditeit vast en bepaalt hij de duur ervan. Op grond van de tweede alinea van artikel 51 kunnen de adviserend geneesheer of desgevraagd de geneesheerinspecteur het einde van de staat van invaliditeit vaststellen. De moeilijkheden voor mevrouw Baccini zijn mede te wijten aan het feit, dat de Belgische arbeidsgeschiktheidsverklaring van 1 september 1977 als gevolg van onder meer de tijdfactor pas in 1980 tot intrekking van het Italiaanse invaliditeitspensioen heeft geleid.
Naast de wetgeving inzake ziekte en invaliditeit heeft het Belgische Koninklijk Besluit betreffende de arbeidsvoorziening en werkloosheid van 20 december 1963 in de onderhavige procedure een aanzienlijke rol gespeeld. Ingevolge artikel 141, derde alinea, van dit Koninklijk Besluit heeft „geen aanspraak op werkloosheidsuitkering wegens arbeidsongeschiktheid ... de werknemer die een uitkering ingevolge een vreemde ziekte- of invaliditeitsverzekering ontvangt wegens een arbeidsongeschiktheid die niet het gevolg is van een arbeidsongeval of van een beroepsziekte, indien de graad van deze ongeschiktheid 50 % of meer bedraagt”.
Tijdens de schriftelijke en mondelinge behandeling heeft een interessante discussie plaatsgevonden over de vraag of dit artikel in casu wel terecht is toegepast, nu de daarin neergelegde voorwaarde of vooronderstelling van arbeidsongeschiktheid blijkens de arbeidsgeschiktheidsverklaring van de competente Belgische autoriteit in casu niet vervuld was. Volgens de Commissie (die zich daarbij beriep op het gezaghebbend Belgisch handboek van P. Denis en P. Gosseries, Droit de la sécurité sociale, Brussel 1973, blz. 370), is het recht op werkloosheidsuitkering in België aan drie voorwaarden gebonden: in de eerste plaats moet betrokkene werkloos zijn, in de tweede plaats moet hij onvrijwillig werkloos zijn en in de derde plaats moet hij op de arbeidsmarkt beschikbaar, dat wil zeggen arbeidsgeschikt zijn. Omgekeerd sluit arbeidsongeschiktheid het recht op werkloosheidsuitkering uit. Artikel 141, eerste alinea, van het Koninklijk Besluit voegt bij een Belgische invaliditeitsuitkering de vooronderstelling van arbeidsongeschiktheid niet als afzonderlijk element toe, zodat het enkele feit van een Belgische invaliditeitsuitkering het recht op werkloosheidsuitkeringen doet vervallen. Daarentegen is de geciteerde derde alinea van artikel 141 op dit essentiële punt anders geredigeerd. Naar het oordeel van de Commissie laat de redactie van artikel 141, derde alinea, van het onderhavige Belgische Koninklijk Besluit dan ook inderdaad een interpretatie toe, zo zij deze al niet voorschrijft, welke toepassing van dit voorschrift uitsluit, wanneer de arbeidsgeschiktheid van belanghebbende vaststaat. Hoewel het Hof over deze interpretatievraag van nationaal recht geen uitspraak kan doen en een dergelijke interpretatievraag dan ook terecht niet aan het Hof is gesteld, kan uit deze discussie worden geconcludeerd, dat oplossing van het gerezen probleem op grond van het Belgisch recht niet a priori uitgesloten lijkt.
Naast artikel 141 van genoemd Koninklijk Besluit, is ook artikel 146 van hetzelfde Koninklijk Besluit nog van enig belang voor het inzicht in de nationale bepalingen die tot het ontstaan van het probleem van mevrouw Baccini hebben bijgedragen. Voor zover hier van belang bepalen de eerste en de tweede paragraaf van laatstgenoemd artikel het volgende:
Art. 146 — § 1.
Wanneer de in art. 145 bedoelde werknemers werkelijk een pensioen genieten waarvan het dagelijks bedrag lager is dan het dagelijks bedrag van de werkloosheidsuitkering bepaald voor de categorie van de aanvrager ... hebben zij het recht op de werkloosheidsuitkering waarvan het bedrag gelijk is aan het verschil tussen het zoeven aangegeven bedrag en het dagelijks bedrag van het pensioen zonder het bedrag van de werkloosheidsuitkering te kunnen overschrijden.
...
§ 2. ...
onverminderd artikel 142 is het bepaalde in § 1 eveneens van toepassing op de werkloze die aanspraak heeft op:
1.
een invaliditeitspensioen als mijnwerker;
2.
een tegemoetkoming aan minder-validen ...
3.
een uitkering ingevolge een vreemde ziekte- of invaliditeitsverzekering toegekend wegens een arbeidsongeschiktheid van minder dan 50 % die niet het gevolg is van een arbeidsongeval of beroepsziekte.
Dit voorschrift werd in casu door de Belgische autoriteiten niet toegepast, omdat — in afwijking van de door deze zelfde autoriteiten voor de relevante periode vastgestelde feiten — een Italiaanse uitkering wegens arbeidsongeschiktheid van meer dan 50 % werd aangenomen. In haar schriftelijke opmerkingen wijst de Commissie terecht op deze innerlijke tegenspraak in de opvattingen van de Belgische autoriteiten. Belanghebbende wordt enerzijds arbeidsgeschikt verklaard door het bevoegde Belgische orgaan en anderzijds arbeidsongeschikt geacht op grond van de in Italië nog doorlopende invaliditeitsuitkeringen. Onder hetzelfde voorbehoud, dat Uw Hof niet geroepen is het Belgische recht te interpreteren, kan ook met betrekking tot artikel 146 van het Belgische Koninklijk Besluit worden geconcludeerd, dat het niet a priori uitgesloten lijkt, het gerezen probleem door een andere interpretatie van de Belgische wetgeving tot een bevredigende oplossing te brengen.
Uit een oogpunt van gemeenschapsrecht is nog van belang, dat de Commissie artikel 146 van het hier aan de orde zijnde Belgische Koninklijk Besluit als een typische non-cumulatiebepaling kwalificeert, terwijl het in artikel 141 van het Koninklijk Besluit gestelde eerder een voorwaarde voor werkloosheidsuitkeringen zou vormen. Ingevolge rechtsoverweging 4 van Uw arrest in de zaak Kaufmann (zaak 184/73, Jurispr. 1974, blz. 524) lijkt dit onderscheid echter uit een oogpunt van gemeenschapsrecht niet van belang. Wel is uit een oogpunt van gemeenschapsrecht relevant de vraag of de vaststelling van een arbeidsongeschiktheid van meer dan 50 % in het onderhavige geval in overeenstemming is met artikel 40, vierde lid, van verordening nr. 1408/71. Hoewel de verwijzingsrechter over dit punt geen vraag heeft gesteld, zal ik daarover in het slotdeel van mijn betoog volledigheidshalve toch enkele opmerkingen maken. De aan deze bepaling door de Belgische autoriteiten gegeven uitlegging heeft namelijk stellig mede de voor mevrouw Baccini ongunstige afloop van de nationale administratieve procedure bepaald. Ook in de schriftelijke en mondeling tijdens de procedure voor Uw Hof gemaakte opmerkingen heeft de genoemde verordeningsbepaling daarom een rol gespeeld.
3.2 De Italiaanse wetgeving
Anders dan de Belgische wetgeving behoort de Italiaanse wetgeving inzake invaliditeitsuitkering tot het zogenaamde type B, hetgeen betekent, dat de uitkeringen hier wel afhankelijk zijn van de duur van de verzekeringstijdvakken. Slechts door samentelling van de Belgische en Italiaanse verzekeringstijdvakken conform het toepasselijke gemeenschapsrecht, kon mevrouw Baccini recht verkrijgen op een — lage — Italiaanse prorata-uitkering. Conform het gemeenschapsrecht werd deze Italiaanse uitkering afgetrokken van de hogere Belgische invaliditeitsuitkeringen.
De relevante Italiaanse bepalingen zijn te vinden in het wetsbesluit met wetskaraktervan 14 april 1939, nr. 636, later, voor zover hier van belang, overgenomen in wet nr. 1272 van 6 juli 1939, zoals deze, na verschillende wijzigingen te hebben ondergaan, thans luidt. De Italiaanse uitkeringen hebben blijkens artikel 10 van genoemd wetsbesluit het karakter van een in beginsel permanent invaliditeitspensioen. Dit karakter gaat dus uit van de veronderstelling van een permanent karakter van de eenmaal vastgestelde invaliditeit. In hun schriftelijke opmerkingen hebben zowel mevrouw Baccini als de Commissie daaruit afgeleid, dat de Italiaanse invaliditeitsuitkeringen, eenmaal toegekend, in beginsel niet meer kunnen worden ingetrokken. Tijdens de mondelinge behandeling heeft de vertegenwoordiger van de Italiaanse regering in antwoord op een door de rechterrapporteur gestelde vraag de juistheid van deze interpretatie weliswaar bevestigd, maar intrekking op grond van nieuwe feiten toch niet uitgesloten. Inderdaad bepaalt artikel 10 van het Italiaanse wetsbesluit het volgende:
„Als arbeidsongeschikt wordt beschouwd de verzekerde, wiens verdiencapaciteit in voor hem passende beroepen door ziekte of door een lichamelijk of geestelijk gebrek tot minder dan een derde blijvend is verminderd.
Het invaliditeitspensioen wordt ingetrokken wanneer de verdiencapaciteit van de gepensioneerde niet meer onder de in de eerste alinea genoemde grens ligt. Het bepaalde in de derde alinea van artikel 61 van het koninklijk wetsbesluit van 4 oktober 1935, nr. 1827, blijft van toepassing.” (
1
)
Uit de tweede alinea van dit artikel blijkt naar mijn oordeel duidelijk, dat ook de Italiaanse invaliditeitsuitkeringen ambtshalve dienen te worden beëindigd, wanneer aan de arbeidsongeschiktheid als in de eerste alinea omschreven, een einde is gekomen. Na de in de bijlage van de schriftelijke opmerkingen van de Commissie beschreven wisselvalligheden van de Italiaanse wetgeving is de invaliditeitsgraad van meer dan twee derde van de oorspronkelijke tekst van die eerste alinea in ere hersteld. Uit de tweede alinea lijkt dan te volgen, dat het onderhavige probleem ook door toepassing van de Italiaanse wet uit de wereld geholpen zou kunnen worden. Dit is dan echter wel mede afhankelijk van de vraag van gemeenschapsrecht of ook de Belgische arbeidsgeschiktheidsverklaring van 1 september 1977 voor de Italiaanse autoriteiten een bindend karakter had.
Ook hierdoor wordt het belang van de interpretatie van artikel 40, vierde lid, van verordening nr. 1408/71 onderstreept.
3.3. Slotopmerkingen
Uit de analyse van het toepasselijke Belgische en Italiaanse recht volgt dat het op zich zelf niet uitgesloten lijkt het gerezen probleem hetzij op grond van het Belgische, hetzij op grond van het Italiaanse recht op te lossen. In beide gevallen veronderstelt dit echter een uitlegging van artikel 40, vierde lid, van verordening nr. 1408/71, die de verwijzingsrechter niet heeft gevraagd. Bovendien is het een vraag van coördinatie van de toepasselijke nationale wetgevingen op grond van welk nationaal recht de oplossing dan gevonden zou moeten worden. Ook deze vraag kan slechts op grond van het gemeenschapsrecht beantwoord worden, maar ook hierover is U door de verwijzingsrechter geen vraag gesteld. Ten slotte moet worden opgemerkt, dat het onderhavige probleem nooit zou zijn gerezen, wanneer niet het gemeenschapsrecht, in casu artikel 40 van verordening nr. 1408/71, de Italiaanse autoriteiten verplicht had aan betrokkene een Italiaanse prorata-uitkering te betalen. Terecht merkt de Commissie dan ook op blz. 20 en 24 van haar schriftelijke opmerkingen op, dat het gemeenschapsrecht ook een oplossing zal moeten geven voor het onderhavige probleem, dat het gemeenschapsrecht immers zelf veroorzaakt heeft. Voor de toekomst is dat als eerder vermeld intussen geschied door de gemeenschapswetgever. In het volgende onderdeel van mijn conclusie zal ik thans onderzoeken of U op grond van het toen geldende gemeenschapsrecht een oplossing kunt geven voor de periode waarin het onderhavige probleem zich voordeed.
4. De interpretatie van de relevante bepalingen van gemeenschapsrecht
4.1. Artikel 40 en hoofdstuk 6 van verordening nr. 1408/71
Hoewel de door de verwijzingsrechter gestelde vragen daarop niet of althans niet uitdrukkelijk betrekking hebben, lijkt het mij logisch eerst enige aandacht te schenken aan artikel 40 van verordening nr. 1408/71. Als opgemerkt vormt de aan dit artikel in casu gegeven toepassing immers de direkte oorzaak van de gerezen problemen, waarover de verwijzingsrechter U vragen heeft gesteld.
Het recht op een Italiaanse uitkering ontstond voor mevrouw Baccini door toepassing van artikel 40, eerste lid, van de verordening.
Van de artikelen, waarnaar dit artikellid verwijst is in casu met name van enig belang artikel 46, lid 1, tweede alinea. Deze alinea bepaalt, dat het bevoegde orgaan van elk der Lid-Staten „ook het uitkeringsbedrag (moet) berekenen, dat zou worden verkregen bij toepassing van de in lid 2, sub a) en b) vastgestelde regels. Alleen het hoogste bedrag wordt aangehouden”. Uw Hof heeft uit deze bepaling een beperkend beginsel afgeleid voor de gevolgen van de rechtspraak met betrekking tot de nationale toepassing van de nationale anti-cumulatiebepalingen. Ik verwijs hiervoor met name naar Uw arresten in de zaken Mura (zaak 22/77, Jurispr. 1977, blz. 1699) en Brouwer/Kaune (zaak 180/78, Jurispr. 1979, blz. 2118). De daartoe door Uw Hof gehanteerde rechtsoverwegingen zijn mutatis mutandis ook voor de onderhavige zaak van belang.
Interpretatieproblemen zijn in casu echter met name gerezen in verband met het vierde lid van artikel 40. Dit artikellid luidt als volgt:
„De door het orgaan van een Lid-Staat genomen beslissing omtrent de toestand van invaliditeit van de aanvrager is bindend voor het orgaan van iedere andere betrokken Lid-Staat, mits in bijlage IV is vermeld dat de voorwaarden van de wettelijke regelingen van deze Lid-Staten met betrekking tot de toestand van invaliditeit met elkaar overeenstemmen”.
Tot aan verordening nr. 2793/81 van 18 september 1981 betreffende wijziging van verordening nr. 1408/71 was inderdaad in bijlage IV de overeenstemming opgenomen tussen de Belgische en Italiaanse voorwaarden met betrekking tot de toestand van invaliditeit.
De interpretatievraag, die voor de in casu relevante aan 18 september 1981 voorafgaande periode gerezen is, houdt in of artikel 40, lid 4, uitsluitend voor invaliditeitsverklaringen geldt of ook voor validiteits- of arbeidsgeschiktheidsverklaringen. Bij zeer letterlijke interpretatie van genoemd voorschrift zou men deze laatste vraag eventueel ontkennend kunnen beantwoorden. Op grond van de logica van de tekst, in isolement beschouwd, kan men haar ook positief beantwoorden. Een beslissing omtrent de toestand van invaliditeit zou dan zowel positieve als negatieve conclusies omtrent de toestand van invaliditeit omvatten. Open blijft echter ook dan de vraag, of eveneens latere beslissingen waarbij een eerder geconstateerde invaliditeit niet langer geldig wordt verklaard door middel van een arbeidsgeschiktheidsverklaring de organen van andere Lid-Staten binden. Met de Commissie ben ik van oordeel, dat in elk geval deze laatste vraag alleen in de bredere context van het gehele systeem van de verordening kan worden beantwoord. Zowel artikel 40, als het gehele hoofdstuk 2 van de verordening voor invaliditeit, betreffen het vaststellen van de uitkeringen bij het intreden van invaliditeit. Ook uit artikel 51 van het EEG-Verdrag, waaraan de verordening uitvoering geeft, kan geen ander doel worden afgeleid dan het waarborgen van verkrijgen of behoud van het recht van migrerende werknemers op uitkeringen door het bijeentellen van relevante tijdvakken en het vaststellen van de Lid-Staten die tot betaling van uitkeringen verplicht zijn. Over rechten of plichten van Lid-Staten tot latere intrekking van eenmaal verkregen rechten wordt noch in artikel 51, noch in het onderwerpelijke hoofdstuk van de verordening iets bepaald. Ook hoofdstuk 3 van verordening nr. 574/72 behandelt reeds blijkens zijn titel uitsluitend de indiening en behandeling van aanvragen om uitkering, niet tevens het stopzetten van een uitkering. Ten slotte illustreert het onderhavige geval op treffende wijze, dat de vertragingen die bij de onderhavige communicatie tussen de bevoegde organen van twee of meer Lid-Staten onvermijdelijk optreden juist bij een extensieve uitlegging van artikel 40, lid 4, als door het bevoegde Belgische orgaan verdedigd, tot resultaten moet leiden die de belangen van migrerende werknemers niet bevorderen, maar juist schaden. Dit zou in strijd zijn met elke redelijke uitlegging van artikel 51 en de daarop gebaseerde uitvoeringsvoorschriften.
Overigens zou zelfs een uitlegging van artikel 40, lid 4, die de Italiaanse autoriteiten ook aan een Belgische verklaring van arbeidsgeschiktheid zou binden, nog geenszins ten gevolge behoeven te hebben, dat de Italiaanse uitkering ook beëindigd zou moeten worden. Een dergelijke verklaring is immers hoogstens voor de vaststelling van (het niet langer voortduren van) de toestand van invaliditeit van belang. Het voortduren van de toestand van invaliditeit is echter slechts één van de voorwaarden voor voortzetting van nationale invalititeitsuitkeringen. Het recht van een nationale wetgever om aan eenmaal verstrekte invaliditeitsuitkeringen het karakter van een permanent en in beginsel niet intrekbaar pensioen te geven wordt door het gemeenschapsrecht niet beperkt. Als gezegd is in de onderhavige procedure van verschillende zijden gesteld, dat de Italiaanse uitkeringen inderdaad in beginsel een dergelijk permanent karakter dragen.
De verordening nr. 1408/71 streeft als eerder opgemerkt geen harmonisatie van nationale stelsels van sociale zekerheid na, maar, voor zover hier van belang, uitsluitend een coördinatie van die stelsels, noodzakelijk voor de doelstellingen van de artikelen 48 tot en met 51 EEG-Verdrag, teneinde de migrerende werknemers tegen verlies van tijdvakken te verzekeren.
Artikel 40, lid 4, van verordening nr. 1408/71 zal op grond van de voorgaande overwegingen naar mijn oordeel zo moeten worden uitgelegd, dat het niet mede betrekking heeft op beslissingen omtrent het weer arbeidsgeschikt zijn van een rechthebbende op invaliditeitsuitkeringen. Deze uitlegging, alsmede de beperkte betekenis, die zelfs een andere uitlegging van genoemde bepaling voor de toepassing van het Italiaanse recht zou hebben, betekent, dat het systeem van verordening nr. 1408/71 niet uitsluit, dat een beëindiging van Belgische invaliditeitsuitskeringen en hun omzetting in werkloosheidsuitkeringen gepaard gaat met een uit gemeenschapsrechtelijk oogpunt toelaatbare voortzetting van Italiaanse invaliditeitsuitkeringen.
De bepalingen in hoofdstuk 6 van verordening nr. 1408/71 terzake van werkloosheid houden niets in omtrent de samenloop van invaliditeits- en werkloosheidsuitkeringen.
4.2. Artikel 12 van verordening nr. 1408/71
Bij aanvaarding van de door mij verdedigde uitlegging van artikel 40, lid 4, en wegens de zelfs bij een andere uitlegging toelaatbare voortzetting van Italiaanse uitkeringen is dan uiteindelijk de vraag beslissend naar de toelaatbaarheid van nationale anti-cumulatiebepalingen, die ook de samenloop van werkloosheidsuitkeringen in Lid-Staat A met op zich zelf toelaatbare invaliditeitsuitkeringen in Lid-Staat B zouden verhinderen.
Het terzake relevante gemeenschapsvoorschrift is te vinden in artikel 12 van verordening nr. 1408/71 met betrekking tot non-cumulatie van uitkeringen. Daar het in casu niet gaat om uitkeringen van dezelfde aard, is met name het tweede lid van dit artikel in casu van belang. Dit artikellid luidt als volgt:
„De bepalingen inzake vermindering, schorsing of intrekking waarin de wetgeving van een Lid-Staat voorziet ingeval van samenloop van een uitkering met andere uitkeringen van sociale zekerheid of met andere inkomsten, zijn op de rechthebbende van toepassing, zelfs indien het gaat om uitkeringen welke op grond van de wetgeving van een andere Lid-Staat zijn verkregen of om inkomsten welke op het grondgebied van een andere Lid-Staat zijn verworven. Deze regel is evenwel niet van toepassing indien de betrokkene gelijksoortige uitkeringen bij invaliditeit, ouderdom, overlijden (pensioenen) of beroepsziekte geniet, welke door de organen van twee of meer Lid-Staten overeenkomstig de artikelen 46, 50, 51 of 60, lid sub b, worden vastgesteld”.
Over de draagwijdte van deze bepaling heeft Uw Hof zich reeds in een groot aantal gevallen uitgesproken. Ik verwijs hiervoor met name naar de volgende zaken:
1.
de zaak Duffy (zaak 34/69, Jurispr. 1969, blz. 597). Hier was een samenloop van ouderdomspensioen en weduwepensioen aan de orde;
2.
de zaak Kaufmann (zaak 184/73, Jurispr. 1974, blz. 517). In dit geval was een samenloop van arbeidsongeschiktheidsuitkeringen en ziekengeld aan de orde;
3.
de zaak Mura (zaak 22/77, Jurispr. 1977, blz. 1699). Hier waren invaliditeitspensioenen van Italiaanse mijnwerkers in België en Italië aan de orde. Zie echter ook zaken 112/76, 32/77 en 37/77, waarop de conclusie van de advocaatgeneraal Warner in de zaak Mura mede betrekking had (Jurispr. 1977, blz. 1658);
4.
de zaak Brouwer/Kaune (zaak 180/78, Jurispr. 1979, blz. 2118). In deze zaak ging het om een samenloop van in ouderdomspensioen omgezet invaliditeitspensioen in de ene Lid-Staat met een invaliditeitspensioen in een andere Lid-Staat;
5.
de zaak d'Amico (zaak 4/80, Jurispr. 1980, blz. 2960). Hier was aan de orde de samenloop van een in ouderdomspensioen omgezet invaliditeitspensioen en een nog niet aldus omgezet invaliditeitspensioen.
De Commissie vermeldt in haar memorie ook nog andere voor de onderhavige zaak relevante eerdere rechtspraak van Uw Hof. Deze andere rechtspraak leidt echter niet tot wezenlijk andere conclusies.
Voor een analyse van Uw eerdere rechtspraak over artikel 12 kan worden verwezen naar blz. 15-16 van de Memorie van de Commissie en naar blz. 171-187 van Philippa Watson, Social Security Law of the European Communities, London 1980.
In casu zijn vooral van belang de arresten in de zaken Mura en Brouwer/Kaune met bijbehorende conclusies van de advocatengeneraal Warner, respectievelijk Capotorti. Uit mijn korte aanduidingen van het object van Uw vermelde arresten blijkt evenwel, dat de thans aan de orde gestelde problematiek van samenloop van werkloosheidsuitkeringen en invaliditeitsuitkeringen niet eerder aan het Hof werd voorgelegd.
Anders dan de Commissie op blz. 18 van haar memorie ben ik van oordeel, dat artikel 12, lid 2, hier in beginsel van toepassing is en dat derhalve ook de geciteerde rechtspraak terzake in beginsel relevant is voor de beantwoording van de U gestelde vragen. Artikel 12 is opgenomen in titel I, algemene bepalingen van de verordening. Het tweede lid spreekt voorts zonder enige beperking van samenloop van een uitkering met andere uitkeringen van sociale zekerheid. Daaronder zullen dus in beginsel alle soorten uitkeringen moeten worden verstaan die in artikel 4 van de verordening zijn vermeld, waaronder werkloosheidsuitkeringen en invaliditeitsuitkeringen.
Uitgangspunt voor de beantwoording van de U gestelde vragen zal dus, gelet op artikel 12, lid 2, van verordening nr. 1408/71 en op Uw eerdere rechtspraak terzake moeten zijn, dat ook in casu geldt, dat zolang een werknemer alleen op grond van een nationale wettelijke regeling uitkeringen (in casu werkloosheidsuitkeringen) ontvangt, de bepalingen van verordening nr. 1408/71 niet in de weg staan aan de volledige toepassing van de nationale wettelijke regeling, nationale anti-cumulatiebepalingen daaronder begrepen. Ik verwijs voor dit uitgangspunt onder meer naar rechtsoverweging 6 van Uw geciteerde arrest in de zaak 180/78 (Brouwer/Kaune).
Wel ben ik van oordeel, dat dit uitgangspunt onder meer aangevuld en gemitigeerd dient te worden door overwegingen als door de Commissie op blz. 21-25 van haar memorie naar voren zijn gebracht. Deze overwegingen hebben in de eerste plaats betrekking op de considerans van verordening nr. 1408/71 (zie hiervoor de oorsprokelijke tekst in PB L 149 van 1971) en op tekst en doelstelling van artikel 51. Bij de beschouwingen van de Commissie op dit punt op blz. 22 en 23 van haar memorie sluit ik mij aan. Met de Commissie leid ik uit Uw rechtspraak over dit aspect als eerste grondbeginsel met name af, dat het doel van artikel 51 en de daarop gebaseerde uitvoeringsverordeningen is om te vermijden, dat de migrerende werknemer, als gevolg van zijn migratie uit één Lid-Staat naar een andere Lid-Staat het voordeel verliest ván de tijdvakken die hij in de verschillende Lid-Staten heeft gewerkt en aldus benadeeld wordt ten opzichte van een situatie waarin hij zou hebben verkeerd, als hij zijn hele loopbaan in één Lid-Staat had volbracht. Ik voeg aan de verdere beschouwingen van de Commissie over dit aspect slechts toe, dat de door de Commissie geciteerde en ook door mij juist geachte opmerking van de advocaatgeneraal Warner in zijn conclusie over de zaken 112/76, 22/77 en 32/77 bij analoge toepassing op het onderhavige geval als volgt kan worden geparafraseerd en uitgewerkt: „Het zou duidelijk onverenigbaar zijn met het Verdrag en met name met de artikelen 7 en 48, tweede lid, van dit Verdrag, wanneer een Lid-Staat een nationale wettelijke bepaling zo zou hanteren dat de situatie ontstaat dat iemand die zowel in deze staat als in een andere staat heeft gewerkt, na toepassing van de nationale anti-cumulatiebepalingen in feite minder ontvangt dan wanneer hij nooit ergens anders dan in die staat gewerkt had. Dat zou inderdaad discriminatie van een migrerende werknemer inhouden, die door de rechtstreeks toepasselijke artikelen 7 en 48, lid 2, van het EEG-Verdrag verboden wordt”. Op grond van met zijn nationaliteit direkt samenhangende omstandigheden wordt de migrerende werknemer dan immers slechter behandeld dan een eigen onderdaan, die uitsluitend in het eigen land heeft gewerkt. Naar mijn oordeel zou toepassing van deze overweging reeds voldoende zijn om voor de onderhavige problematiek een overtuigende en afdoende oplossing aan te geven.
Ik onderschrijf echter ook het tweede grondbeginsel, dat de Commissie op blz. 23-25 van haar memorie afleidt uit Uw eerdere rechtspraak. Dit tweede grondbeginsel houdt in, dat de uitvoeringsvoorschriften van artikel 51 aan een migrerende werknemer geen rechten kunnen ontnemen die hij op grond van de simpele toepassing van een nationale wet zou hebben verkregen — in casu dus zonder dat hij als gevolg van de toepassing van verordening nr. 1408/71 tevens een andersoortige uitkering van een andere Lid-Staat zou hebben ontvangen. Behalve naar de door de Commissie geciteerde rechtspraak, met name rechtsoverweging 6 van Uw arrest in de zaak Gravina (zaak 807/79, Jurispr. 1980, blz. 2218), verwijs ik hier nog naar de derde volzin van rechtsoverweging 8 van Uw arrest in de zaak Brouwer/Kaune, waarin U de behoefte aan bescherming van rechten welke betrokkene aan de nationale wetgeving alleen ontleent, uitdrukkelijk even groot achtte als de handhaving van mogelijkerwijze uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende voordelen.
Ten slotte ben ik het op zich zelf ook eens met het derde door de Commissie op blz. 25 van haar memorie geformuleerde beginsel, dat onvolkomenheden, die inherent zijn aan een systeem van coördinatie van niet geharmoniseerde wetgevingen niet ten nadele van migrerende werknemers mogen werken. De eerste twee door de Commissie aan het Verdrag en aan Uw verdere rechtspraak ontleende interpretatiebeginselen, alsmede het door mij nader uitgewerkte, in artikelen 7 en 48, lid 2, van het EEG-Verdrag neergelegde, discriminatieverbod acht ik echter sterkere grondslagen voor een antwoord op de U gestelde vragen.
4.3. Antwoord op de gestelde vragen
Op grond van voorgaande overwegingen stel ik U ten slotte voor, op de U gestelde vragen als volgt te antwoorden :
1.
De verordeningen nrs. 1408/71 en 574/72 moeten aldus worden uitgelegd, dat zolang een werknemer alleen op grond van een nationale wettelijke regeling uitkeringen (in casu werkloosheidsuitkeringen) ontvangt, de bepalingen van verordening nr. 1408/71 op zich zelf beschouwd niet aan volledige toepassing van de nationale wettelijke regeling, nationale anti-cumulatiebepalingen daaronder begrepen, in de weg staan.
2.
Het is echter in strijd met de bij de toepassing van verordening nr. 1408/71 mede in acht te nemen doelstellingen van artikel 51 en met de rechtstreeks werkende artikelen 7 en 48, lid 2, van het EEG-Verdrag, waarnaar artikel 51 impliciet verwijst, wanneer een door artikel 12, lid 2, van verordening nr. 1408/71 in beginsel toegelaten nationale anti-cumulatiebepaling aldus door de betrokken Lid-Staat wordt toegepast, dat een migrerende werknemer in een ongunstiger positie wordt geplaatst dan wanneer hij uitsluitend in die Lid-Staat zou hebben gewerkt.
(
1
)