62005CJ0403
WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 23 października 2007 r. (
*1
)
„Skarga o stwierdzenie nieważności — Decyzja Komisji zatwierdzająca projekt bezpieczeństwa granic na Filipinach — Decyzja wydana na podstawie rozporządzenia (EWG) nr 443/92 — Uprawnienia wykonawcze Komisji — Granice”
W sprawie C-403/05
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 230 WE, wniesioną w dniu 16 listopada 2005 r.,
Parlament Europejski, początkowo reprezentowany przez R. Passosa oraz przez E. Waldherr i K. Lindahl, a następnie przez R. Passosa, E. Waldherr oraz G. Mazziniego, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Wspólnot Europejskich, reprezentowanej przez C. Tufvesson oraz A. Bordesa, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana,
popieranej przez:
Królestwo Hiszpanii, reprezentowane przez J.M. Rodrígueza Cárcamo, działającego w charakterze pełnomocnika, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
interwenient,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, prezes, P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts i A. Tizzano, prezesi izb, R. Schintgen (sprawozdawca), J.N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta, J.C. Bonichot, T. von Danwitz, A. Arabadjiew i C. Toader, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Kokott,
sekretarz: M.A. Gaudissart, kierownik wydziału,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 20 marca 2007 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 22 maja 2007 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
W swej skardze Parlament Europejski wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Wspólnot Europejskich zatwierdzającej projekt w sprawie bezpieczeństwa granic Republiki Filipin finansowany z linii 19 10 02 budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Philippine Border Management Project, nr ASIA/2004/016-924) (nieopublikowanej w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich, zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”), wydanej w wykonaniu rozporządzenia Rady (EWG) nr 443/92 z dnia 25 lutego 1992 r. w sprawie finansowej i technicznej pomocy dla rozwijających się krajów Azji i Ameryki Łacińskiej oraz współpracy gospodarczej z tymi krajami (Dz.U. L 52, str. 1), zmienionej przez rozporządzenie Rady (WE) nr 807/2003 z dnia 14 kwietnia 2003 r. dostosowujące do decyzji 1999/468/WE przepisy odnoszące się do komitetów wspomagających Komisję w wykonywaniu jej uprawnień wykonawczych ustanowionych w instrumentach Rady przyjętych zgodnie z procedurą konsultacji (jednomyślność) (Dz.U. L 122, str. 36, zwanego dalej „rozporządzeniem nr 443/92”), ponieważ Komisja miała przekroczyć uprawnienia wykonawcze nadane jej przez to rozporządzenie.
2
Zaskarżona decyzja wydana została wskutek propozycji finansowania przedstawionej przez Komisję na zebraniu w dniach 17 i 18 listopada 2004 r. komitetu regulacyjnego przewidzianego w rozporządzeniu nr 443/92. Ze względu na wątpliwości niektórych państw członkowskich dotyczące przyjętej podstawy prawnej, zarządzono wszczęcie postępowania pisemnego, które zakończyło się w dniu 7 grudnia 2004 r. podjęciem pozytywnej decyzji kwalifikowaną większością głosów.
3
Zaskarżona decyzja została wydana w dniu 21 grudnia 2004 r.
Ramy prawne
Rozporządzenie nr 443/92
4
Stosownie do art. 1 rozporządzenia nr 443/92:
„Wspólnota kontynuuje i poszerza swoją współpracę z rozwijającymi się krajami Azji i Ameryki Łacińskiej, zwanymi dalej »krajami rozwijającymi się ALA«, które nie są sygnatariuszami konwencji z Lomé i nie korzystają ze wspólnotowej polityki współpracy z państwami trzecimi basenu Morza Śródziemnego. Współpraca ta, która ma być dodatkiem do pomocy od państw członkowskich, obejmuje rozwój finansowy i techniczny oraz współpracę gospodarczą. W związku z tym Wspólnota uzna za sprawę najwyższej wagi poparcie dla praw człowieka, wsparcie dla procesu demokratyzacji, dobrych rządów, ochrony środowiska, liberalizacji handlu i wzmocnienia wymiaru kultury, przez ożywienie dialogu dotyczącego kwestii politycznych, gospodarczych i socjalnych, prowadzonego w obopólnym interesie”.
5
Stosownie do art. 2 akapit pierwszy tego rozporządzenia „celem wspólnotowego rozwoju i wspólnotowej polityki współpracy jest rozwój ludzkości”.
6
Artykuł 4 rozporządzenia nr 443/92 stanowi:
„Pomoc finansową i techniczną kieruje się przede wszystkim do najbiedniejszych grup ludności i najbiedniejszych krajów w tych dwóch regionach poprzez wdrożenie programów i projektów we wszystkich sektorach, w których pomoc Wspólnoty mogłaby odegrać ważną rolę. Szczególnie podejmuje się środki w tych obszarach, gdzie trudno zmobilizować zasoby krajowe, gospodarcze i ludzkie, lecz które są ważne ze względów strategicznych — czy to dla rozwoju zainteresowanych krajów, czy dla Wspólnoty międzynarodowej jako całości”.
7
Artykuł 5 tego rozporządzenia uściśla:
„Priorytetem pomocy finansowej i technicznej jest rozwój sektora wiejskiego i podniesienie poziomu bezpieczeństwa żywnościowego […].
Długoterminowymi priorytetami są ochrona środowiska i zasobów naturalnych […].
[…]
Szczególną uwagę należy zwrócić na środki zwalczania narkotyków. Współpraca Wspólnoty z krajami rozwijającymi się ALA w celu promowania walki z narkotykami będzie oparta na dialogu, w bardziej ogólnym kontekście rozwoju gospodarczego krajów producentów i ich współpracy ze Wspólnotą Europejską. Współpraca ta obejmuje środki związane zarówno z pomocą humanitarną, jak i rozwojową.
Ludzki wymiar rozwoju jest obecny we wszystkich obszarach działania, biorąc pod uwagę cel tej formy współpracy.
Wymiar kulturalny rozwoju musi pozostać stałym celem we wszelkich działaniach i programach, w których Wspólnota uczestniczy.
Pomoc powinna zostać odpowiednio przydzielona, między innymi na specjalne projekty na rzecz rozpowszechniania demokracji, dobrych rządów i praw człowieka.
Ponadto należy zadbać nie tylko o to, że zmiany wprowadzone przez projekty i programy nie mają szkodliwych skutków dla pozycji i roli kobiet, lecz przeciwnie, że przyjmuje się szczególne środki lub nawet projekty w celu zwiększenia ich aktywnego udziału, na równych prawach, w procesie produkcji i jego wynikach oraz w działalności społecznej i podejmowaniu decyzji.
Specjalną uwagę poświęca się także ochronie dzieci.
Mniejszościom etnicznym należy się specjalna troska, okazywana za pomocą środków przeznaczonych na poprawę ich warunków życia, przy jednoczesnym uszanowaniu ich kulturowej tożsamości.
Specjalną uwagę poświęca się kwestiom demograficznym, w szczególności odnoszącym się do wzrostu populacji.
Pomoc Wspólnoty dla projektów i programów rozwojowych musi uwzględniać problemy makroekonomiczne i sektorowe i sprzyjać działaniom, które mają wpływ na strukturalną budowę gospodarki, na rozwój polityk sektorowych i rozwój instytucji […].
Wsparcie dla państwowych instytucji krajów rozwijających się w celu wzmocnienia ich zdolności zarządzania projektami i politykami rozwoju reprezentuje obszar działalności, który mógłby przyjąć strategiczną rolę w procesie rozwoju. Utrzymywanie właściwego dialogu między krajami rozwijającymi się i Wspólnotą jest w tym kontekście ważnym elementem.
[…]”.
8
Zgodnie z art. 6 rozporządzenia nr 443/92:
„Pomoc finansową i techniczną rozszerza się na względnie bardziej zaawansowane kraje rozwijające się ALA, w szczególności w następujących dziedzinach i przypadkach:
—
rozpowszechnianie demokracji i praw człowieka,
—
zapobieganie klęskom żywiołowym i naprawianie ich następstw,
—
walka z narkotykami,
—
środowisko i zasoby naturalne,
—
wzmocnienie instytucji, w szczególności władz publicznych,
—
programy pilotażowe mające na celu pomoc szczególnie upośledzonym warstwom społecznym, w szczególności w dużych konurbacjach,
—
regionalna współpraca i integracja, ze zwróceniem specjalnej uwagi na współpracę regionalną i schematy integracyjne pozwalające na nawiązanie partnerstwa między krajami biednymi i względnie rozwiniętymi”.
9
Artykuł 7 tego rozporządzenia przewiduje:
„Współpraca gospodarcza, podjęta, by służyć wspólnym interesom Wspólnoty i jej krajów partnerskich, przyczynia się do rozwoju krajów rozwijających się ALA przez pomoc w budowaniu ich zdolności instytucjonalnych do tworzenia środowiska bardziej przyjaznego inwestycjom i rozwojowi, pełnego wykorzystania możliwości stworzonych przez wzrost handlu międzynarodowego, z włączeniem jednolitego rynku europejskiego, oraz przez podkreślenie roli biznesmenów, technologii i know-how ze wszystkich państw członkowskich, w szczególności w sektorze prywatnym oraz małych i średnich przedsiębiorstw.
Współpraca gospodarcza ma na celu w szczególności ustanowienie klimatu zaufania przez wspieranie krajów prowadzących politykę makroekonomiczną i strukturalną otwarte na handel i inwestycje oraz przyczynia się do transferu technologii, w szczególności do ochrony praw własności intelektualnej”.
10
Stosownie do art. 8 tego rozporządzenia, współpraca gospodarcza obejmuje trzy sektory:
„1)   Rozwój potencjału naukowego i technologicznego oraz gospodarczego, społecznego i kulturalnego środowiska za pomocą programów szkoleniowych i transferu lub know-how […];
2)   Rozwój struktury instytucjonalnej, która musi iść ręka w rękę z bliższym dialogiem z partnerami, aby uczynić klimat gospodarczy, prawny, administracyjny i społeczny bardziej sprzyjającym dla rozwoju;
3)   Wsparcie dla przedsiębiorstw, na przykład przez promowanie handlu, szkoleń i programów pomocy technicznej, przez ustanowienie kontaktów między przedsiębiorstwami i programy ułatwiające współpracę między nimi.
[…]”.
11
Stosownie do art. 15 rozporządzenia nr 443/92:
„1.   Komisja zarządza pomocą finansową i techniczną oraz współpracę gospodarczą.
2.   Komisję wspomaga komitet.
3.   W przypadku odniesienia do niniejszego ustępu stosuje się art. 5 i 7 decyzji 1999/468/WE.
Okres ustanowiony w art. 5 ust. 6 decyzji 1999/468/WE ustala się na jeden miesiąc.
[…]”.
Zaskarżona decyzja
12
Zaskarżona decyzja, sporządzona w języku angielskim, zawiera dwa artykuły.
13
Jej art. 1 ust. 1 stanowi, że „Philippines Border Management Project” (zwany dalej „projektem”), którego tekst stanowi załącznik do decyzji (zwany dalej „załącznikiem opisowym”), zostaje zatwierdzony. Ustęp 2 określa maksymalną kwotę udziału Wspólnoty na 4900000 EUR i przewiduje jej sfinansowanie w ramach dostępnych środków z linii budżetowej 19 10 02 budżetu ogólnego Wspólnoty na rok 2004.
14
Artykuł 2 decyzji reguluje szczegóły wykonania projektu i definiuje ramy czasowe.
15
Zgodnie z pkt 3.2 załącznika opisowego zatytułowanego „Oczekiwane rezultaty i podstawowe działania” projekt dotyczy pomocy władzom Filipin w osiągnięciu następujących celów:
„1.
wspierania najlepszych standardów międzynarodowych administracji granic poprzez zbadanie i ocenę istniejących krajowych metod i praktyk;
2.
skutecznej wymiany informacji wywiadowczych między organami uczestniczącymi w administracji granic poprzez skoordynowany i bezpieczny system informatyczny […] (analiza i przetwarzanie informacji);
3.
udaremnienie obiegu fałszywych dokumentów tożsamości poprzez zwiększenie wykrywalności i podniesienie świadomości społecznej w dziedzinie znaczenia posiadania właściwych dokumentów tożsamości;
4.
zwiększenia wydajności przełożonych personelu administracji granic oraz personelu technicznego przez odpowiednie działania szkoleniowe (z uwzględnieniem zagadnień kulturalnych i związanych z płcią)”.
16
Odnosząc się do wniosków Rady „Sprawy ogólne” z dnia 22 lipca 2002 r., pkt 1 motywów zaskarżonej decyzji podkreśla rolę Unii Europejskiej w udzielaniu pomocy państwom trzecim, gdy te ostatnie wypełniają swe zobowiązania, wynikające dla nich z rezolucji 1373 (2001) Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych z dnia 28 września 2001 r. (zwanej dalej „rezolucją 1373”).
17
Punkt 2 motywów decyzji odsyła do przyjętego przez Komisję poprawionego dokumentu dotyczącego strategii dla poszczególnych krajów na lata 2002–2006 w odniesieniu do Filipin i narodowego wykazu programów na lata 2002–2004 dla tego samego kraju, przyznającego priorytet działaniom mającym na celu zwalczanie terroryzmu. Stwierdza on także, że pomoc w dziedzinie środków zwalczania terroryzmu Komisja zamierza skoncentrować na administracji granic, w szczególności na imigracji i na walce z finansowaniem terroryzmu.
18
Na podstawie pkt 3 motywów tej decyzji „the overall objective of the proposed project is to assist in the implementation of the UNSCR 1373 (2001) in the fight against terrorism and international crime”.
19
Zgodnie z pkt 4 motywów zaskarżonej decyzji „the purpose of the project is to contribute to the efforts of the Government of the Republic of the Philippines to enhance border security and management in the Philippines in accordance with international norms and protocols”.
Żądania stron
20
Parlament wnosi do Trybunału o:
—
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
21
Komisja wnosi do Trybunału o:
—
odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej lub w każdym razie oddalenie jej jako bezzasadnej,
—
orzeczenie w sprawie kosztów według stosownych przepisów.
22
Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 28 marca 2006 r. Królestwo Hiszpanii dopuszczone zostało do postępowania w charakterze interwenienta na poparcie wniosków Komisji.
W przedmiocie dopuszczalności skargi
Argumentacja stron
23
Komisja twierdzi, że skarga Parlamentu wniesiona została po terminie. Uważa ona, że instytucja ta faktycznie dowiedziała się o zaskarżonej decyzji przed oficjalnym jej powiadomieniem w dniu 9 września 2005 r., jako że decyzja ta została nieformalnie przesłana do sekretariatu komisji do spraw rozwoju Parlamentu pocztą w dniu 12 maja 2005 r. przez przedstawicielstwo w Manili, a także podczas wymiany pism w dniu 19 lipca 2005 r. pomiędzy członkami służb prawnych obydwu instytucji.
24
Parlament odpowiada, że termin do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, która nie została opublikowana i której nie był adresatem, zaczął biec dopiero od momentu, w którym o niej się w pełni dowiedział, to znaczy począwszy od oficjalnego otrzymania poczty z kopią tej decyzji, to jest od dnia 9 września 2005 r. Zdaniem Parlamentu wcześniejsze pisma nie były wystarczająco precyzyjne, by pozwolić mu na dokładne zapoznanie się z jej treścią, a także motywami decyzji, i wymiana nieformalnych pism między pracownikami tych dwóch instytucji nie może stanowić powiadomienia o zaskarżonej decyzji.
25
Królestwo Hiszpanii nie wypowiedziało się w kwestii dopuszczalności skargi.
Ocena Trybunału
26
Artykuł 230 akapit piąty WE stanowi, że skargę, o której mowa w tym artykule, należy wnieść w ciągu dwóch miesięcy — zależnie od sytuacji — bądź od chwili publikacji aktu, bądź od jego notyfikowania skarżącemu lub, w razie ich braku, od daty powzięcia przez skarżącego wiadomości o tym akcie.
27
Zgodnie z art. 254 ust. 3 WE, dyrektywy, jak również decyzje inne niż te, które na mocy ust. 1 i 2 tego artykułu są publikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, są notyfikowane ich adresatom i stają się skuteczne wraz z tą notyfikacją.
28
Poza sporem jest to, że zaskarżona decyzja nie została ani opublikowana w Dzienniku Urzędowym, ani notyfikowana Parlamentowi jako adresatowi, z czego wynika, że termin dwóch miesięcy mógł rozpocząć bieg w stosunku do tej instytucji dopiero w dniu, w którym została ona o niej w całości powiadomiona.
29
Należy tym samym zbadać, kiedy dokładnie Parlament powziął wiedzę o uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
30
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że jak wynika z akt sprawy, Komisja przekazała Parlamentowi w dniu 14 grudnia 2004 r. lakoniczny protokół z posiedzenia w dniach 17 i 18 listopada 2004 r. komitetu regulacyjnego, o którym stanowi rozporządzenie nr 443/92, z którego wynika, że wydanie opinii tego komitetu w sprawie propozycji Komisji dotyczącej projektu zostało odroczone.
31
Dwoje członków Parlamentu skierowało w dniach 8 i 10 lutego 2005 r. na piśmie pytania, domagając się szerszej informacji w przedmiocie losów tej propozycji.
32
W odpowiedziach z dnia 14 marca i 22 kwietnia 2005 r. Komisja ograniczyła się do przedstawienia przebiegu postępowania w sprawie przyjęcia tej propozycji, wskazania, że rozporządzenie nr 443/92 stanowi podstawę prawną zaskarżonej decyzji, i powtórzenia pkt 3 i 4 motywów tej ostatniej. W piśmie z dnia 22 kwietnia 2005 r. odwołała się ponadto do dokumentu strategii dla poszczególnych krajów, w odniesieniu do Filipin obejmującego okres 2002–2006. Żadna z odpowiedzi nie zawierała jednak kopii zaskarżonej decyzji czy też załącznika opisowego.
33
W dniu 22 maja 2005 r. Parlament, wciąż nie mając pełnej wiedzy na temat treści i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, poprosił Komisję za pośrednictwem komisji do spraw rozwoju o jej tekst.
34
Dopiero na ponowne zapytanie z dnia 26 sierpnia 2005 r. Parlament w końcu w dniu 9 września 2005 r. otrzymał kopię zaskarżonej decyzji, bez podpisu i bez daty, oraz kopię załącznika opisowego.
35
Dodać należy, że o ile Komisja twierdzi, że odpowiedziała na wniosek Parlamentu pismem z dnia 22 czerwca 2005 r., nie przedłożyła jednakże dowodu na faktyczne otrzymanie przez tę instytucję zaskarżonej decyzji w tym dniu. Nieformalne pisma i wymiany dokumentów między instytucjami, na które powołuje się Komisja, nie mogą być uznane za decydujące w tym kontekście. Co więcej, Komisja nie była w stanie obalić twierdzenia Parlamentu, zgodnie z którym informacje wynikające z tych nieformalnych kontaktów nie były wystarczająco precyzyjne, by pozwolić na dokładne poznanie treści i uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
36
W świetle powyższego należy uznać, że Parlament uzyskał pełną wiedzę co do treści i uzasadnienia zaskarżonej decyzji dopiero w dniu przekazania przez Komisję całości tekstu tej decyzji, to jest w dniu 9 września 2005 r.
37
W konsekwencji termin dla Parlamentu na wniesienie skargi rozpoczął bieg w dniu 10 września 2005 r. i zakończył się w dniu 20 listopada 2005 r., włączając w to termin uwzględniający odległość.
38
Jako że pismo zawierające skargę wniesione zostało w tym konkretnym przypadku w dniu 16 listopada 2005 r., zatem skarga wniesiona została w wyznaczonym terminie.
W przedmiocie skargi
Argumentacja stron
39
Na poparcie swej skargi Parlament podnosi jedyny zarzut oparty na braku uprawnienia Komisji do przyjęcia zaskarżonej decyzji. Ponieważ decyzja ta jego zdaniem uzasadniona była okolicznościami związanymi z walką z terroryzmem i międzynarodową przestępczością, wykraczała ona jego zdaniem poza ramy wyznaczone przez rozporządzenie nr 443/92 stanowiące jej podstawę prawną, a w szczególności art. 7 i 8 tego rozporządzenia, dotyczące współpracy ekonomicznej.
40
Zakresu stosowania rozporządzenia nr 443/92 nie można powiększyć przez wykładnię rozszerzającą, jako że włączenie zwalczania terroryzmu i międzynarodowej przestępczości do zakresu stosowania tego rozporządzenia zakłada zmianę jego brzmienia. Parlament twierdzi w związku z tym, że Komisja przedłożyła propozycję włączenia do tego rozporządzenia między innymi walki z terroryzmem, lecz próba ta się nie powiodła.
41
O ile nawet Parlament przyznaje, że wzmocnienie zdolności instytucjonalnych wchodzi w zakres współpracy na rzecz rozwoju, to uważa, że bezpieczeństwo międzynarodowe i zwalczanie terroryzmu nie mogą stanowić istotnej części pomocy instytucjonalnej w oparciu o rozporządzenie nr 443/92. Dlatego wsparcie instytucjonalne stanowi jego zdaniem nie cel sam w sobie, ale raczej narzędzie do zmniejszenia biedy i do osiągnięcia celów polityki współpracy na rzecz rozwoju. W każdym razie zwalczanie terroryzmu nie wchodzi jego zdaniem do ogólnej kompetencji Wspólnoty.
42
Ewentualnie Parlament podnosi jako organ budżetowy, że należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji z powodu braku uprawnienia Komisji do dokonywania wydatków koniecznych do sfinansowania projektu, którego dotyczy spór. Z jednej strony budżet byłby zobowiązany bez aktu bazowego zezwalającego na takie wydatki. Z drugiej strony będzie to nieprawidłowe wykorzystanie środków z zakresu współpracy na rzecz rozwoju z naruszeniem zasady szczegółowości budżetu.
43
Komisja podnosi natomiast, że brak wyraźnego odniesienia do zwalczania terroryzmu i międzynarodowej przestępczości w rozporządzeniu nr 443/92 nie powoduje nieważności zaskarżonej decyzji, takiej jak ta zarzucana przez Parlament. Ewentualne niewystarczające uzasadnienie tej decyzji nie wpływa jego zdaniem na ważność tej ostatniej. Według Komisji trzeba rozróżnić między celem wskazanym przez zaskarżoną decyzję, który polega na wsparciu wykonania rezolucji 1373, a jej celem szczególnym, jakim jest wsparcie, przez pomoc w administracji granic, wzmocnienia instytucjonalnego, które jej zdaniem wyraźnie przewidziane jest w art. 5 i 6 rozporządzenia nr 443/92.
44
Cel realizowany przez projekt wprowadzony zaskarżoną decyzją nie ogranicza się jej zdaniem tylko do zwalczania terroryzmu, lecz zmierza do zwalczania handlu narkotykami oraz handlu ludźmi. Stąd też projekt ma także jej zdaniem pozytywny wpływ w dziedzinie bezpieczeństwa wewnętrznego, w szczególności w sektorze turystyki. Komisja dodaje, że projekt przyczynia się do stworzenia korzystniejszych warunków dla rozwoju gospodarczego i dla inwestycji i że objęty jest on w związku z tym ramami art. 7 i 8 rozporządzenia nr 443/92.
45
Opierając się na ogólnych ramach i ewolucji polityki rozwoju na przestrzeni ostatnich lat, Komisja wskazuje jeszcze, że wzmocnienie instytucjonalne, stanowiące jeden z aspektów horyzontalnych niezbędnych do trwałego rozwoju, stanowi odtąd integralną część wspólnotowych polityk współpracy. Stwierdzenie to wynika jej zdaniem także z lektury art. 177 WE i 181A WE, których sformułowania pokazują, że pomoc może być przyznana w dziedzinach, które nie są wyraźnie wskazane, jak na przykład rozminowanie czy rozbrajanie z lekkiej broni.
46
Uznając brak autonomicznej kompetencji w dziedzinie zwalczania terroryzmu, Komisja podkreśla, że rozporządzenie nr 443/92 stanowi instrument finansowy w służbie polityki globalnej, tak że przy ustalaniu jego zakresu stosowania należy wykazać pewną elastyczność i uwzględnić w szczególności ramy polityki ogólnej.
47
W razie nieuwzględnienia powyższej argumentacji Komisja podnosi, że w świetle podstawy prawnej rozporządzenia nr 443/92, to jest art. 235 traktatu WE (po zmianie art. 308 WE), wykładnia tego rozporządzenia winna być rozszerzająca.
48
Według Królestwa Hiszpanii uprawnienia wykonawcze Komisji winny być określone z uwzględnieniem szerokiego marginesu uznania przyznanego instytucjom wspólnotowym przez orzecznictwo Trybunału w dziedzinach wymagających kompleksowych analiz ekonomicznych. Uważa ono w szczególności, że zaskarżona decyzja objęta jest zakresem stosowania rozporządzenia nr 443/92, w sytuacji gdy z jednej strony pomaga ona we wzmocnieniu systemu instytucjonalnego państwa beneficjenta, sektora wyraźnie wskazanego w art. 8 tego rozporządzenia, oraz z drugiej strony gdy przyczynia się, poprzez stworzenie określonego poziomu bezpieczeństwa, do rozwoju gospodarczego i społecznego tego państwa. Wniosek ten znajduje jego zdaniem potwierdzenie przez okoliczność, że rozporządzenie nr 443/92 wskazuje wśród swych celów działania związane z poprawą bezpieczeństwa, takie jak walka z narkotykami. Nie wskazując wyczerpująco realizowanych celów, rozporządzenie to jego zdaniem pozwala przy użyciu wykładni dynamicznej na dostosowanie się do rozwoju międzynarodowej społeczności poprzez włączenie do jego celów zwalczania terroryzmu i przestrzegania zobowiązań wynikających z rezolucji 1373, celów, które nadto nie byłyby niezgodne z działaniami wspólnotowej polityki rozwoju i współpracy gospodarczej.
Ocena Trybunału
49
Tytułem wstępu przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 7 ust. 1 akapit drugi WE instytucje Wspólnoty działają w granicach uprawnień przyznanych im traktatem (zob. podobnie wyroki z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie C-93/00 Parlament przeciwko Radzie, Rec. str. I-10119, pkt 39 oraz z dnia 14 kwietnia 2005 r. w sprawie C-110/03 Belgia przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. I-2801, pkt 57).
50
Zgodnie z art. 202 akapit trzeci WE, aby zapewnić wykonanie celów określonych przez traktat na warunkach w nim zawartych, Rada Unii Europejskiej przyznaje Komisji w aktach przez siebie przyjmowanych uprawnienia do wykonywania norm, które ona ustanawia. Rada może uzależnić wykonywanie tych uprawnień od pewnych warunków oraz w szczególnych przypadkach zastrzec dla siebie prawo bezpośredniego wykonywania uprawnień wykonawczych.
51
W ramach tych uprawnień, których granice określa się w zależności od zasadniczych ogólnych celów danego uregulowania, Komisja jest uprawniona do przyjęcia wszelkich środków o charakterze wykonawczym koniecznych bądź pomocnych w wykonaniu uregulowania bazowego, byle nie były one z nim sprzeczne (zob. podobnie wyroki z dnia 17 października 1995 r. w sprawie C-478/93 Niderlandy przeciwko Komisji, Rec. str. I-3081, pkt 30 i 31, a także z dnia 19 listopada 1998 r. w sprawie C-159/96 Portugalia przeciwko Komisji, Rec. str. I-7379, pkt 40 i 41).
52
W tym konkretnym przypadku Rada powierzyła Komisji, zgodnie z brzmieniem art. 15 rozporządzenia nr 443/92, prawo do zarządzania pomocą finansową i techniczną oraz współpracą gospodarczą z krajami rozwijającymi się Ameryki Łacińskiej i Azji. W oparciu o to uprawnienie wykonawcze Komisja przyjęła zaskarżoną decyzję.
53
Jak wynika z motywów zaskarżonej decyzji, podobnie jak z załącznika opisowego, projekt ma za zadanie przyczynić się do wysiłków Republiki Filipin w polepszeniu bezpieczeństwa i administracji jej granic stosownie do rezolucji 1373, która ma na celu zwalczanie terroryzmu i międzynarodowej przestępczości.
54
W tym celu projekt ma zrealizować konkretne działania w czterech dziedzinach obejmujących administrację granic, to jest optymalizację metod ochrony, stworzenie systemu informatycznego, kontrolę dokumentów, a także szkolenie odpowiedniego personelu.
55
W celu wydania orzeczenia w przedmiocie skargi Parlamentu trzeba zatem ustalić, czy cel, taki jak ten realizowany przez zaskarżoną decyzję, dotyczący zwalczania terroryzmu i międzynarodowej przestępczości, objęty jest zakresem stosowania rozporządzenia nr 443/92.
56
Prawdą jest, że art. 177–181 WE, wprowadzone przez traktat UE i dotyczące współpracy z krajami rozwijającymi się, mają na celu nie tylko trwały rozwój gospodarczy i społeczny tych krajów, ich harmonijne i stopniowe włączenie do gospodarki światowej, a także zwalczanie biedy, ale również rozwój i wzmocnienie demokracji i państwa prawa, a także przestrzeganie praw człowieka i podstawowych wolności przy jednoczesnym poszanowaniu zobowiązań podjętych w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych i innych organizacji międzynarodowych.
57
Co więcej, ze wspólnego oświadczenia Rady i przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w ramach Rady, Parlamentu Europejskiego i Komisji w sprawie polityki rozwojowej Unii Europejskiej, zatytułowanego Konsensus europejski (Dz.U. 2006, C 46, str. 1), wynika, że bez pokoju i bezpieczeństwa niemożliwe są trwały rozwój i likwidacja ubóstwa i że realizacja celów nowej polityki rozwojowej Wspólnoty następuje przez promowanie demokracji i przestrzegania praw człowieka.
58
Także prawodawca europejski zdecydował przy uchylaniu rozporządzenia nr 443/92 przez rozporządzenie (WE) nr 1905/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. ustanawiającego instrument finansowania współpracy na rzecz rozwoju (Dz.U. L 378, str. 41) o wzmocnieniu ram polityki rozwojowej dla zwiększenia jej skuteczności. Z tego tytułu rozporządzenie (WE) nr 1717/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 listopada 2006 r. ustanawiające Instrument na rzecz Stabilności (Dz.U. L 327, str. 1) wprowadza pomoc wspólnotową, uzupełniającą w stosunku do pomocy z tytułu pomocy zewnętrznej, przyczyniając się w szczególności do zapobiegania niestabilności tych państw. Stosownie do szóstego motywu tego ostatniego rozporządzenia, należy uwzględnić deklarację Rady Europejskiej w sprawie zwalczania terroryzmu z dnia 25 marca 2004 r., w której wzywa ona do włączenia celów w zakresie przeciwdziałania terroryzmowi do programów pomocy zewnętrznej. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia Komisja od tej pory uprawniona jest do zapewnienia administrowania pomocy technicznej i finansowej w dziedzinie wzmocnienia zdolności władz zaangażowanych w zwalczanie terroryzmu i przestępczości zorganizowanej, przyznając w szczególności pierwszeństwo działaniom wspierającym rozwój i wzmacnianie przepisów w zakresie przeciwdziałania terroryzmowi, przepisów celnych i przepisów imigracyjnych.
59
Tym niemniej bezsporne jest, że rozporządzenie nr 443/92 nie zawiera żadnej wyraźnej wzmianki dotyczącej zwalczania terroryzmu i międzynarodowej przestępczości. W tej kwestii trzeba także pokreślić, że propozycja zmiany rozporządzenia nr 443/92 przedłożona przez Komisję w 2002 r. (COM(2002) 340 wersja ostateczna z dnia 2 lipca 2002 r.), zmierzająca do wprowadzenia do zakresu stosowania tego rozporządzenia między innymi zwalczania terroryzmu, upadła.
60
Komisja uważa jednak, że zaskarżona decyzja mogła być zgodnie z prawem wydana w oparciu o rozporządzenie nr 443/92, ponieważ projekt przyczynia się w bezpośredni sposób do wzmocnienia możliwości instytucjonalnych tego kraju, i że dziedzina działań określona jest w wyraźny sposób zarówno w art. 5 i 6 tego rozporządzenia, dotyczących pomocy finansowej i technicznej, jak i w art. 7 i 8 tego rozporządzenia, dotyczących współpracy gospodarczej.
61
Jeżeli chodzi o pomoc finansową i techniczną, z art. 5 rozporządzenia nr 443/92 wynika, że pomoc instytucjom krajowym stanowi nie cel sam w sobie, lecz instrument dla wzmocnienia ich zdolności administracji politykami i projektami rozwoju w dziedzinach, którym rozporządzenie to nadaje szczególną wagę, to jest w szczególności w sektorze wiejskim, bezpieczeństwie żywnościowym, ochronie środowiska naturalnego, zwalczaniu narkotyków, wymiarze kulturowym rozwoju, ochronie dzieci i kwestiach demograficznych. Wzmocnienia zdolności administracyjnych władz odpowiedzialnych za administrację granic w celu zwalczania terroryzmu i międzynarodowej przestępczości nie można uznać za wchodzące w zakres działań, o których stanowi to rozporządzenie.
62
W odniesieniu do art. 6 rozporządzenia nr 443/92 w zakresie, w którym przewiduje on rozszerzenie na stosunkowo bardziej zaawansowane kraje rozwijające się pomocy finansowej i technicznej, o której mowa w art. 5 w szczególnych dziedzinach i przypadkach, w szczególności wzmocnienia instytucjonalnego administracji publicznej, to z art. 1 zdanie trzecie tego rozporządzenia wynika, że pomoc ta winna przyczyniać się do wzmocnienia celów wymienionych w tym przepisie. W konsekwencji, jeżeli chodzi o pomoc finansową i techniczną tam przewidzianą, wzmocnienie instytucjonalne, o którym mowa w art. 6 rozporządzenia nr 443/92, również nie stanowi celu samego w sobie.
63
Komisja nie może też formułować argumentu w oparciu o to, że projekt zmierza do zwiększenia wewnętrznej stabilności oraz wewnętrznego bezpieczeństwa Republiki Filipin.
64
Prawdą jest, że administracja granic co do zasady może zwiększyć wewnętrzną stabilność i wewnętrzne bezpieczeństwo danego państwa, pozwalając na polepszenie kontroli w odniesieniu do w szczególności przemytu broni i środków odurzających, a także handlu żywym towarem, czyli działań, które niepodważalnie stanowią poważne przeszkody dla rozwoju gospodarczego i społecznego. Trzeba jednakże stwierdzić, że nie tylko rozporządzenie nr 443/92 nie czyni żadnej wzmianki o wewnętrznej stabilności i wewnętrznym bezpieczeństwie, lecz także nie istnieje żadna wskazówka pozwalająca przyjąć, że takie cele domyślnie miałoby to rozporządzenie, które w siódmym motywie definiuje wśród nowych priorytetów środowisko naturalne, wymiar ludzki rozwoju i współpracę gospodarczą w duchu wzajemnej współpracy.
65
Wbrew zarzutom Komisji, nie ma znaczenia to, czy decyzje podobne do zaskarżonej decyzji przyjęte zostały na podstawie rozporządzenia nr 443/92, ani czy ta ostatnia obejmuje dziedziny takie jak walka z narkotykami, której wpływ na wewnętrzną stabilność i wewnętrzne bezpieczeństwo danego kraju byłby porównywalny z wpływem, jaki miałoby zwalczanie terroryzmu i międzynarodowej przestępczości. Bowiem z jednej strony ocena uprawnień wykonawczych Komisji musi dokonać się z uwzględnieniem elementów charakterystycznych każdej decyzji, które w tym konkretnym przypadku nie pozwalają uzasadnić przyjęcia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 5 i 6 rozporządzenia nr 443/92, a z drugiej strony, w przeciwieństwie do zwalczania terroryzmu i międzynarodowej przestępczości, walka z narkotykami jest wyraźnie wskazana w art. 5 i 6 tego rozporządzenia.
66
Jeżeli chodzi o wzmocnienie instytucjonalne w dziedzinie współpracy gospodarczej podniesione przez Komisję, z art. 7 i 8 rozporządzenia nr 443/92 wynika, że współpraca gospodarcza winna przyczyniać się do tworzenia otoczenia prawnego, gospodarczego, ustawodawczego wykonawczego i społecznego bardziej przyjaznego inwestycjom i rozwojowi. Ponieważ każde działanie współpracy, nawet przez finansowanie, które nastąpi, może co do zasady mieć wpływ na sytuację gospodarczą danego kraju, projekt wzmocnienia instytucjonalnego, by móc wchodzić w zakres współpracy ekonomicznej, winien się zindywidualizować poprzez wystąpienie bezpośredniego związku z jego celem wzmocnienia inwestycji i rozwoju.
67
Jednakże w tym konkretnym przypadku, jak podkreśla rzecznik generalny w pkt 101 i 102 swej opinii, żaden fragment zaskarżonej decyzji nie pozwala na określenie, na czym ma polegać faktyczne przyczynienie się realizowanego przez projekt celu do tworzenia środowiska bardziej przyjaznego inwestycjom i rozwojowi.
68
Z całości powyższego wynika, że zaskarżona decyzja realizuje cel z dziedziny zwalczania terroryzmu i międzynarodowej przestępczości, który wykracza poza ramy polityki współpracy na rzecz rozwoju realizowanej przez rozporządzenie nr 443/92, i tym samym Komisja przekroczyła uprawnienia wykonawcze powierzone jej przez Radę w art. 15 tego rozporządzenia.
69
Z tego powodu należy zatem stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji.
70
W tych okolicznościach nie trzeba badać argumentu, podniesionego przez Parlament w jego replice, dotyczącego niewłaściwości Komisji do dokonania wydatków niezbędnych do sfinansowania projektu.
W przedmiocie kosztów
71
Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Parlament wniósł o obciążenie Komisji kosztami postępowania, a ta sprawę przegrała, należy obciążyć ją kosztami postępowania. Zgodnie z art. 69 § 4 tego regulaminu Królestwo Hiszpanii pokryje własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1)
Stwierdza się nieważność decyzji Komisji Wspólnot Europejskich zatwierdzającej projekt w sprawie bezpieczeństwa granic Republiki Filipin finansowany z linii 19 10 02 budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Philippine Border Management Project, nr ASIA/2004/016-924).
2)
Komisja Wspólnot Europejskich zostaje obciążona kosztami postępowania.
3)
Królestwo Hiszpanii pokryje własne koszty.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: francuski.