62021TJ0095
WYROK SĄDU (ósma izba)
z dnia 21 września 2022 r. (
*1
)
Pomoc państwa – Wolna strefa Madery – System pomocy wprowadzony w życie przez Portugalię – Decyzja stwierdzająca niezgodność systemu z decyzjami C(2007) 3037 final i C(2013) 4043 final, uznająca ten system za niezgodny z rynkiem wewnętrznym i nakazująca odzyskanie pomocy wypłaconej na jego podstawie – Pojęcie pomocy państwa – Istniejąca pomoc w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (i) i (ii) rozporządzenia (UE) 2015/1589 – Odzyskanie pomocy – Uzasadnione oczekiwania – Pewność prawa – Zasada dobrej administracji – Całkowita niemożność wykonania – Przedawnienie – Artykuł 17 rozporządzenia 2015/1589
W sprawie T‑95/21
Republika Portugalska, którą reprezentowali P. Barros da Costa, A. Soares de Freitas, L. Borrego, w charakterze pełnomocników, którch wspierali adwokaci M. Gorjão-Henriques i A. Saavedra,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentowali I. Barcew i G. Braga da Cruz, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
SĄD (ósma izba),
w składzie: J. Svenningsen (sprawozdawca), prezes, C. Mac Eochaidh i T. Pynnä, sędziowie,
sekretarz: L. Ramette, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
uwzględniwszy postanowienie z dnia 22 czerwca 2021 r., Portugalia/Komisja (T‑95/21 R, niepublikowane, EU:T:2021:383), oddalające wniosek o zastosowanie środków tymczasowych złożony przez Republikę Portugalską,
po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 17 maja 2022 r. r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
W drodze skargi opartej na art. 263 TFUE Republika Portugalska żąda stwierdzenia nieważności art. 1 oraz art. 4–6 decyzji Komisji Europejskiej C(2020) 8550 final z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie systemu pomocy SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) wdrożonej przez Portugalię na rzecz Zona Franca da Madeira (wolnej strefy Madery, zwanej dalej „wolną strefą Madery” albo „ZFM”) – System III (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).
I. Okoliczności powstania sporu
2
System ZFM przyjmuje formę różnych korzyści podatkowych przyznanych w ramach Centro Internacional de Negócios da Madeira (międzynarodowego centrum biznesowego Madery, Portugalia), Registo Internacional de Navios da Madeira (międzynarodowego rejestru żeglugi Madery) oraz Zona Franca Industrial (przemysłowej strefy wolnego handlu, zwanej dalej „ZFI”).
3
System ten został pierwotnie zatwierdzony w 1987 r. (zwany dalej „systemem I”) decyzją Komisji z dnia 27 maja 1987 r. wydaną w sprawie N 204/86 [SG(87) D/6736] jako zgodna ze wspólnym rynkiem pomoc na cele regionalne. Potem został on zatwierdzony decyzją Komisji z dnia 27 stycznia 1992 r. wydaną w sprawie E 13/91 [SG(92) D/1118], a następnie decyzją Komisji z dnia 3 lutego 1995 r. wydaną w sprawie E 19/94 [SG(95) D/1287].
4
System, który go zastąpił (zwany dalej „systemem II”) został zatwierdzony decyzją Komisji z dnia 11 grudnia 2002 r. wydaną w sprawie N 222A/01.
5
Na podstawie wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007–2013 (Dz.U. 2006, C 54, s. 13, zwanych dalej „wytycznymi z 2007 r.”) trzeci system (zwany dalej „systemem III”) został zatwierdzony decyzją Komisji z dnia 27 czerwca 2007 r. wydaną w sprawie N421/2006 (zwaną dalej „decyzją z 2007 r.”) na okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2013 r. Komisja zatwierdziła ten system jako zgodną pomoc operacyjną mającą na celu wspieranie rozwoju regionalnego i dywersyfikacji struktury gospodarczej Madery (Portugalia) jako regionu najbardziej oddalonego w rozumieniu art. 299 ust. 2 WE (obecnie art. 349 TFUE).
6
System III przyjmuje formę obniżenia podatku dochodowego, które ma zastosowanie do podatku dochodowego od osób prawnych (zwanego dalej „PDOP”) w odniesieniu do zysków osiągniętych z działalności faktycznie i fizycznie wykonywanej na Maderze (3% w latach 2007–2009, 4% w latach 2010–2012 i 5% w latach 2013–2020), zwolnienie z podatków gminnych i lokalnych oraz zwolnienie z podatku od przeniesienia prawa własności nieruchomości należnego w przypadku podjęcia działalności gospodarczej w ZFM do wysokości maksymalnych kwot pomocy opartych na maksymalnych pułapach podstawy opodatkowania nałożonych na roczną podstawę opodatkowania beneficjentów. Pułapy te ustalane są w zależności od liczby miejsc pracy potwierdzonych przez beneficjenta w trakcie każdego roku obrachunkowego. W niektórych przypadkach przedsiębiorstwa zarejestrowane w ramach ZFI w ZFM mogły skorzystać z dalszej obniżki podatku dochodowego od osób prawnych w wysokości 50%.
7
Dostęp do systemu III został ograniczony do rodzajów działalności wyszczególnionych w wykazie zawartym w decyzji z 2007 r. Ponadto wszystkie rodzaje działalności obejmujące pośrednictwo finansowe, ubezpieczenia, a także działalność pomocniczą związaną z pośrednictwem finansowym i ubezpieczeniami, jak również wszystkie usługi wewnątrzgrupowe (koordynacja, operacje skarbcowe i dystrybucja), jako „usługi świadczone głównie na rzecz przedsiębiorstw”, były wyłączone z zakresu stosowania systemu III.
8
Zmieniona wersja systemu III została zatwierdzona decyzją Komisji z dnia 2 lipca 2013 r. wydaną w sprawie SA.34160 (2011/N) (zwaną dalej „decyzją z 2013 r.”) na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2013 r. Utrzymuje ona te same warunki co przewidziane w systemie III, z zastrzeżeniem zwiększenia o 36,7% pułapów podstawy opodatkowania, do której ma zastosowanie obniżenie PDOP.
9
Następnie przedłużenie do dnia 30 czerwca 2014 r. zmienionego systemu III zostało zatwierdzone decyzją wydaną przez Komisję w dniu 26 listopada 2013 r. w sprawie SA.37668 (2013/N). Przedłużenie tego systemu do końca 2014 r. zostało zatwierdzone decyzją Komisji z dnia 8 maja 2014 r. wydaną w sprawie SA.38586 (2014/N).
10
W dniu 12 marca 2015 r. Komisja wszczęła, na podstawie art. 108 ust. 1 TFUE i art. 17 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 TFUE (Dz.U. 1999, L 83, s. 1), procedurę nadzorowania systemu III za lata 2012 i 2013.
11
Pismem z dnia 6 lipca 2018 r. Komisja poinformowała Republikę Portugalską o swojej decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE w odniesieniu do systemu III (Dz.U. 2019, C 101, s. 7, zwanej dalej „decyzją o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego”).
12
Postępowanie to zostało wszczęte z uwagi na wątpliwości Komisji dotyczące, po pierwsze, zastosowania zwolnień podatkowych od dochodów pochodzących z działalności faktycznie i fizycznie wykonywanej w regionie autonomicznym Madery (zwanym dalej „RAM”), a po drugie, związku między kwotą pomocy a tworzeniem lub utrzymaniem faktycznych miejsc pracy na Maderze.
13
Po zakończeniu tego postępowania Komisja wydała zaskarżoną decyzję, której sentencja brzmi następująco:
„Artykuł 1
Program pomocy »Zona Franca da Madeira [wolna strefa Madery] (ZFM) – System III« w zakresie, w jakim został wdrożony przez władze portugalskie z naruszeniem postanowień decyzji [z 2007 r.] i decyzji [z 2013 r.] został wprowadzony w życie przez władze portugalskie niezgodnie z prawem, z naruszeniem przepisów art. 108 ust. 3 [TFUE], i jest niezgodny z rynkiem wewnętrznym.
Artykuł 2
Pomoc indywidualna przyznana w ramach programu, o którym mowa w art. 1, nie stanowi pomocy pod warunkiem że w momencie przyznania spełnia warunki ustanowione w rozporządzeniu przyjętym zgodnie z art. 2 rozporządzenia (UE) 2015/1588, które miało zastosowanie w momencie przyznania pomocy.
Artykuł 3
Pomoc indywidualna przyznana w ramach programu, o którym mowa w art. 1, która w chwili przyznawania spełnia warunki określone w decyzjach, o których mowa w art. 1, lub w rozporządzeniu przyjętym zgodnie z art. 1 rozporządzenia […] 2015/1588, jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie nie większym niż maksymalny poziom intensywności, jaki obowiązuje dla tego typu pomocy.
Artykuł 4
1.   Portugalia odzyskuje od beneficjentów pomoc niezgodną z rynkiem wewnętrznym, która została przyznana w ramach programu pomocy określonego w art. 1.
[…]
4.   Portugalia znosi program pomocy niezgodny z rynkiem wewnętrznym w zakresie, o którym mowa w art. 1, i anuluje wszystkie dotychczas niezrealizowane wypłaty pomocy ze skutkiem od daty zgłoszenia niniejszej decyzji.
Artykuł 5
1.   Odzyskanie pomocy przyznanej na podstawie programu, o którym mowa w art. 1, odbywa się w sposób bezzwłoczny i skuteczny.
2.   Portugalia zapewnia wykonanie niniejszej decyzji w terminie ośmiu miesięcy od daty jej notyfikacji.
[…]”.
II. Żądania stron
14
Republika Portugalska wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności art. 1 oraz art. 4–6 zaskarżonej decyzji;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
15
Komisja wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi jako bezzasadnej;
–
obciążenie Republiki Portugalskiej kosztami postępowania.
III. Co do prawa
16
Na poparcie skargi Republika Portugalska podnosi siedem zarzutów.
17
W zarzucie pierwszym Republika Portugalska podnosi, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 ust. 1 TFUE, ponieważ system III nie ma charakteru selektywnego.
18
W zarzucie drugim Republika Portugalska utrzymuje, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 ust. 1 TFUE ze względu na to, iż Komisja nie wykazała, że system III wpływa na konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi.
19
W zarzucie trzecim, podniesionym tytułem ewentualnym, Republika Portugalska podnosi, że zaskarżona decyzja naruszyła art. 108 TFUE oraz art. 21–23 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 TFUE (Dz.U. 2015, L 248, s. 9), ponieważ system III należy zakwalifikować jako „pomoc istniejącą”.
20
W zarzucie czwartym, również podniesionym tytułem ewentualnym, Republika Portugalska powołuje się na naruszenie prawa w zakresie, w jakim system III został wykonany zgodnie z decyzjami z 2007 r. i z 2013 r. oraz z art. 107 i 108 TFUE.
21
W zarzucie piątym Republika Portugalska podnosi, że Komisja popełniła błąd w ustaleniach faktycznych lub uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi uzasadnienia, ponieważ wymogi systemu podatkowego i nadzór sprawowany przez władze krajowe są wystarczające, aby kontrolować system III.
22
W zarzucie szóstym Republika Portugalska podnosi, że Komisja popełniła błąd w ustaleniach faktycznych lub uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi uzasadnienia, ponieważ przeprowadziła kontrolę w zakresie warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy.
23
Wreszcie w zarzucie siódmym Republika Portugalska powołuje się na naruszenie ogólnych zasad prawa Unii Europejskiej, w szczególności prawa do obrony, pewności prawa, dobrej administracji, ochrony uzasadnionych oczekiwań i proporcjonalności, naruszenia przez Komisję obowiązku uzasadnienia, braku możliwości zastosowania się przez nią do obowiązku odzyskania pomocy zawartego w zaskarżonej decyzji, a także naruszenia art. 17 rozporządzenia 2015/1589.
A. W przedmiocie struktury i zarzutów skargi
24
W świetle zarzutów podniesionych przez Republikę Portugalską i przypomnianych powyżej w pkt 16–23 oraz uwag przedstawionych przez nią w przedmiocie sprawozdania na rozprawę i dołączonych do protokołu rozprawy należy rozumieć, że niniejsza skarga składa się w istocie z jedenastu zarzutów.
25
Zarzuty pierwszy i drugi są oparte na naruszeniu art. 107 ust. 1 TFUE w zakresie, w jakim wdrożony system III został uznany za „pomoc państwa” w rozumieniu tego przepisu.
26
Zarzut trzeci dotyczy naruszenia art. 108 TFUE i art. 21–23 rozporządzenia 2015/1589 w zakresie, w jakim wdrożony system III został uznany za „nową pomoc” w rozumieniu art. 1 lit. c) tego rozporządzenia, a nie za „pomoc istniejącą” w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (i) tego rozporządzenia.
27
Zarzuty od czwartego do szóstego są oparte na naruszeniu prawa i błędów w ustaleniach faktycznych, a także braku uzasadnienia w zakresie, w jakim system III został wdrożony przez Republikę Portugalską zgodnie z decyzjami z 2007 r. i z 2013 r. oraz z art. 107 i 108 TFUE.
28
Zarzut siódmy dotyczy naruszenia prawa do obrony, zasad pewności prawa i dobrej administracji, a także braku uzasadnienia w zakresie, w jakim Komisja nie uwzględniła pisma skierowanego do niej przez Republikę Portugalską w dniu 6 kwietnia 2018 r.
29
Zarzut ósmy dotyczy naruszenia zasad pewności prawa, ochrony uzasadnionych oczekiwań i dobrej administracji, ponieważ w zaskarżonej decyzji nakazano Republice Portugalskiej odzyskanie pomocy uznanej za bezprawną i niezgodną ze wspólnym rynkiem.
30
Zarzut dziewiąty dotyczy niemożności odzyskania przez Republikę Portugalską pomocy uznanej za bezprawną i niezgodną ze wspólnym rynkiem.
31
Zarzut dziesiąty dotyczy naruszenia zasady proporcjonalności ze względu na przyjęcie przez Komisję restrykcyjnego podejścia w odniesieniu do warunków „tworzenia miejsc pracy w regionie” oraz „działalności faktycznie i fizycznie wykonywanej na terenie [RAM]”.
32
Zarzut jedenasty dotyczy naruszenia art. 17 rozporządzenia 2015/1589 ze względu na przedawnienie niektórych rodzajów pomocy wypłaconej na podstawie systemu III.
B. W przedmiocie zarzutów pierwszego i drugiego, opartych na naruszeniu art. 107 ust. 1 TFUE w zakresie, w jakim wdrożony system III został uznany za „pomoc państwa”
33
W zarzutach pierwszym i drugim, które należy zbadać łącznie, Republika Portugalska zarzuca Komisji naruszenie art. 107 ust. 1 TFUE w zakresie, w jakim zakwalifikowała ona wprowadzony w życie system III za „pomoc państwa” w rozumieniu tego przepisu. W tym względzie państwo to twierdzi, że system ten nie spełnia trzech przesłanek wymaganych do dokonania takiej kwalifikacji.
34
Po pierwsze, wbrew stwierdzeniu dokonanemu w motywach 135 i 136 zaskarżonej decyzji, system III nie ma charakteru selektywnego, ponieważ stanowi on środek o charakterze ogólnym wpisujący się w ogólną systematykę portugalskiego systemu podatkowego i ma na celu uregulowanie sytuacji, które obiektywnie zasługują na własne autonomiczne traktowanie.
35
W tym względzie Republika Portugalska podnosi przede wszystkim, odsyłając do wyroku z dnia 9 grudnia 1997 r., Tiercé Ladbroke/Komisja (C‑353/95 P, EU:C:1997:596), że charakter i struktura systemu mogą uzasadniać odmienne traktowanie w porównaniu do przepisów ogólnie obowiązujących, jeśli odnosi się on nie tylko do elementów formalnych, takich jak stopień autonomii danej jednostki terytorialnej, lecz również do istnienia odmiennej sytuacji materialnej uzasadniającej odstępstwo od zasad ogólnych.
36
Tymczasem specyfika terytorium RAM, uznana zarówno w portugalskich ramach prawnych i konstytucyjnych, jak i przez Komisję w motywie 193 zaskarżonej decyzji, uzasadnia traktowanie podatkowe tego terytorium odmienne od innych terytoriów portugalskich w celu skorygowania i złagodzenia trwałych przeszkód strukturalnych, z którymi borykają się przedsiębiorstwa prowadzące działalność gospodarczą w tym regionie.
37
Następnie Republika Portugalska uważa, że fakt, iż środek jest ograniczony geograficznie do ZFM, nie nadaje mu selektywnego charakteru. Gdyby było inaczej, RAM i ZFM znalazłyby się w niekorzystnej pod względem podatkowym sytuacji w porównaniu z innymi regionami Unii, co byłoby sprzeczne z ogólnym celem traktatów i polityk Unii, których celem jest wspieranie regionów najbardziej oddalonych. Sąd powinien zatem unikać stosowania kryterium, które nie pozwalałoby na osiągnięcie tego celu.
38
Wreszcie Republika Portugalska podnosi, że zgodnie z wyrokami: z dnia 11 września 2008 r., UGT-Rioja i in. (od C‑428/06 do C‑434/06, EU:C:2008:488, pkt 144); z dnia 18 grudnia 2008 r., Rząd Gibraltaru i Zjednoczone Królestwo/Komisja (T‑211/04 i T‑215/04, EU:T:2008:595, pkt 115), punktem odniesienia dla oceny selektywności systemu III powinno być terytorium RAM, a nie całe terytorium portugalskie.
39
Wynika to z faktu, że RAM posiada na gruncie konstytucyjnym autonomię instytucjonalną, proceduralną i ekonomiczną wystarczającą w stosunku do portugalskich organów centralnych. Autonomia ta, pozwalająca na dostosowanie krajowego systemu podatkowego do jego specyfiki regionalnej, przy czym decyzja o obniżeniu stawki opodatkowania z sama w sobie nie jest wyrównywana przez pomoc lub subwencje pochodzące z innych regionów lub od rządu centralnego, uzasadnia uznanie systemu III za ogólnie stosowany w ramach tej wewnątrzpaństwowej jednostki samorządu terytorialnego.
40
Tymczasem nie określając w zaskarżonej decyzji, czy RAM lub ZFM dysponowały wystarczającą autonomią instytucjonalną, proceduralną i ekonomiczną, Komisja naruszyła nie tylko art. 107 ust. 1 TFUE, lecz również ciążący na niej obowiązek uzasadnienia.
41
Po drugie, Komisja nie wykazała, że system III wprowadzony w życie wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi i zakłóca konkurencję lub grozi jej zakłóceniem.
42
W tym względzie Republika Portugalska podnosi, że wbrew temu, co wskazała w motywie 215 zaskarżonej decyzji, Komisja powinna była, zgodnie z orzecznictwem, przeprowadzić in concreto analizę ilościową i aktualną skutków systemu III. Ponadto Komisja powinna była wykazać istnienie odczuwalnych skutków dla konkurencji i wymiany handlowej, biorąc pod uwagę najbardziej efektywny charakter i niewielki rozmiar gospodarczy RAM, którego specyfika została uznana w art. 349 TFUE.
43
Ponadto Republika Portugalska utrzymuje, że Komisja uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi uzasadnienia, ograniczając się do wskazania, że spółki zarejestrowane w ZFM prowadzą działalność otwartą na konkurencję międzynarodową, podczas gdy zainteresowani utrzymywali w toku postępowania administracyjnego, że postępowanie to nie ujawniło żadnego zainteresowanego, który skarżył się na wdrożenie systemu III, a Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) jest zdania, że niewielka atrakcyjność regionów najbardziej oddalonych wyklucza zakłócenie wymiany handlowej między państwami członkowskimi.
44
Komisja utrzymuje, że zarzuty pierwszy i drugi należy oddalić jako bezzasadne.
45
Należy zatem zbadać, czy Komisja w motywie 148 zaskarżonej decyzji słusznie uznała wdrożony system III za „pomoc państwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
46
W tym względzie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zakwalifikowanie danego środka krajowego za „pomoc państwa” wymaga spełnienia wszystkich następujących przesłanek. Po pierwsze, musi mieć miejsce interwencja państwa lub za pośrednictwem zasobów państwowych. Po drugie, interwencja ta musi być w stanie wpłynąć na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Po trzecie, musi ona przyznawać selektywną korzyść beneficjentowi. Po czwarte, musi ona zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem (zob. wyrok z dnia 6 października 2021 r., World Duty Free Group i Hiszpania/Komisja, C‑51/19 P i C‑64/19 P, EU:C:2021:793, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).
47
W niniejszym przypadku Republika Portugalska ogranicza się do zakwestionowania, po pierwsze, selektywnego charakteru korzyści przyznanej beneficjentom wdrożonego systemu III, a po drugie, okoliczności, że system ten może wpływać na handel między państwami członkowskimi oraz zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem.
48
W pierwszej kolejności w odniesieniu do przesłanki dotyczącej selektywnego charakteru korzyści wykazano, że środki krajowe przyznające korzyść podatkową, które wprawdzie nie wiążą się z przeniesieniem zasobów państwowych, lecz stawiają beneficjentów w korzystniejszej sytuacji finansowej niż innych podatników, mogą przysparzać selektywnej korzyści beneficjentom (zob. wyrok z dnia 6 października 2021 r., World Duty Free Group i Hiszpania/Komisja, C‑51/19 P i C‑64/19 P, EU:C:2021:793, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).
49
Warunek ten wymaga ustalenia, czy w ramach danego systemu prawnego sporny środek krajowy może sprzyjać „niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów” w porównaniu z innymi, znajdującymi się, w świetle celu przyświecającego temu systemowi, w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej i tym samym poddanymi odmiennemu traktowaniu, które może zostać zasadniczo uznane za dyskryminacyjne (zob. wyrok z dnia 6 października 2021 r., World Duty Free Group i Hiszpania/Komisja, C‑51/19 P i C‑64/19 P, EU:C:2021:793, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
50
W tym celu Komisja powinna w pierwszej kolejności określić system odniesienia, a mianowicie „normalny” system podatkowy obowiązujący w danym państwie członkowskim, a następnie wykazać, że dany środek podatkowy stanowi odstępstwo od tego systemu odniesienia, ponieważ wprowadza zróżnicowanie wśród podmiotów gospodarczych znajdujących się, w świetle celu przyświecającego temu ostatniemu systemowi, w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej (zob. wyrok z dnia 19 grudnia 2018 r., A-Brauerei, C‑374/17, EU:C:2018:1024, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).
51
W tym celu ramy odniesienia niekoniecznie muszą być określone w granicach terytorium danego państwa członkowskiego, tak że środek przyznający korzyść tylko na części terytorium kraju nie jest z tego tylko powodu selektywny. Nie można zatem wykluczyć, że pod pewnymi ściśle określonymi warunkami jednostka niższego rzędu niż państwo posiada status prawny i faktyczny dający jej wystarczającą autonomię w stosunku do rządu centralnego państwa członkowskiego, aby za pomocą przyjmowanych przez nią środków jednostka ta, a nie rząd centralny, odgrywała podstawową rolę w określaniu politycznego i gospodarczego środowiska, w którym działają przedsiębiorstwa, co oznacza, że ramy odniesienia mogą ograniczać się do danego obszaru geograficznego (zob. podobnie wyroki: z dnia 6 września 2006 r., Portugalia/Komisja, C‑88/03, EU:C:2006:511, pkt 57–68; z dnia 11 września 2008 r., UGT-Rioja i in., od C‑428/06 do C‑434/06, EU:C:2008:488, pkt 47–52 i przytoczone tam orzecznictwo).
52
Wreszcie środka a priori selektywnego nie można uznać za „pomoc państwa”, jeżeli danemu państwu członkowskiemu uda się wykazać, że rozróżnienie dokonane pomiędzy przedsiębiorstwami będącymi beneficjentami, które w świetle celu przyświecającego danemu systemowi prawnemu znajdują się w porównywalnej sytuacji prawnej i faktycznej, jest uzasadnione w tym znaczeniu, że wynika ono z charakteru lub struktury systemu, w który wpisują się te środki (zob. podobnie wyrok z dnia 6 października 2021 r., World Duty Free Group i Hiszpania/Komisja, C‑51/19 P i C‑64/19 P, EU:C:2021:793, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).
53
W niniejszym przypadku z motywów 130–136 zaskarżonej decyzji, jak również z pism Republiki Portugalskiej wynika, że system III znajduje podstawę prawną głównie w Estatuto dos Benefícios Fiscais (statucie ulg podatkowych), utworzonym przez Decreto-lei n.o 215/89 (dekret z mocą ustawy nr 215/89) z dnia 1 lipca 1989 r. (Diário da República I, seria I, nr 149 z dnia 1 lipca 1989 r.), oraz w Decreto-Lei n.o 500/80, que autoriza a criação de uma zona franca na Região Autónoma da Madeira (dekrecie z mocą ustawy nr 500/80 zezwalającym na utworzenie wolnego obszaru celnego w regionie autonomicznym Madery) z dnia 20 października 1980 r. (Diário da República I, seria I, nr 243/1980 z dnia 20 października 1980 r.).
54
Ponadto w motywach 10–17 zaskarżonej decyzji, niekwestionowanych przez Republikę Portugalską, wyjaśniono, że system III przewiduje korzyść w postaci obniżenia PDOP na rzecz spółek zarejestrowanych w ZFM, które powinny prowadzić określoną enumeratywnie wymienioną w wykazie załączonym do decyzji z 2007 r. działalność gospodarczą, z której wyłączone są w szczególności wszelka działalność obejmująca pośrednictwo finansowe, ubezpieczenia, a także działalność pomocniczą związaną z pośrednictwem finansowym i ubezpieczeniami oraz wszelka działalność typu „usług wewnątrzgrupowych” (koordynacja, operacje skarbcowe i centra dystrybucji).
55
Wynika z tego, że nie wszystkie spółki, lecz tylko niektóre z nich mogą zarejestrować się w ZFM i że jedynie te spółki zarejestrowane w ZFM, z wyłączeniem spółek mających siedzibę w innych częściach RAM lub terytorium Portugalii, mogą korzystać z obniżek podatku przewidzianych w systemie III.
56
W związku z tym Komisja słusznie uznała w motywach 134 i 135 zaskarżonej decyzji, że korzyści podatkowe przewidziane w ramach systemu III mają selektywny charakter, ponieważ w rozumieniu orzecznictwa przypomnianego w pkt 49 powyżej może on sprzyjać niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów w porównaniu z innymi, które w świetle celu tego systemu znajdują się w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej i w ten sposób są traktowane w różny sposób, co może zostać uznane za dyskryminujące.
57
W tym względzie twierdzenie Republiki Portugalskiej, zgodnie z którym Komisja popełniła błąd przy definiowaniu układu odniesienia przyjętego dla celów oceny selektywnego charakteru systemu III, nie może zmienić tego wniosku.
58
Nawet bowiem przy założeniu, że ramy odniesienia dla badania selektywnego charakteru tego systemu mogą być na terytorium RAM, podniesiona przez Komisję okoliczność, że przedsiębiorstwa zarejestrowane na terytorium RAM, lecz poza ZFM, nie mogą korzystać z tego systemu, wystarczy do wykazania selektywnego charakteru tego systemu i do pozbawienia podstaw twierdzenia Republiki Portugalskiej co do braku uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie.
59
Podobnie Republika Portugalska nie może skutecznie powoływać się na okoliczność, że system III jest uzasadniony charakterem lub strukturą portugalskiego systemu podatkowego w zakresie, w jakim zmierza do złagodzenia trwałych utrudnień, z jakimi mają do czynienia przedsiębiorstwa prowadzące działalność w RAM.
60
W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa wynika, że cel realizowany przez interwencje państwa nie wystarcza, aby od razu wykluczyć możliwość zakwalifikowania ich jako „pomocy państwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, ponieważ przepis ten nie wprowadza rozróżnienia interwencji państwa według przyczyn lub celów, lecz definiuje je ze względu na ich skutki (wyrok z dnia 2 lipca 1974 r., Włochy/Komisja, 173/73, EU:C:1974:71, pkt 27; zob. także wyrok z dnia 25 stycznia 2022 r., Komisja/European Food i in., C‑638/19 P, EU:C:2022:50, pkt 122 i przytoczone tam orzecznictwo).
61
Ponadto sam fakt, że regionalny system podatkowy został skonstruowany w taki sposób, aby zapewnić korektę niekorzystnych skutków związanych z wyspiarskim charakterem, nie pozwala uznać, że każda korzyść podatkowa przyznana w tych ramach jest uzasadniona charakterem i strukturą krajowego systemu podatkowego. Zatem działanie oparte na polityce rozwoju regionalnego lub spójności społecznej nie jest wystarczające, aby środek przyjęty w ramach tej polityki został z tego tylko powodu uznany za uzasadniony (zob. podobnie wyrok z dnia 6 września 2006 r., Portugalia/Komisja, C‑88/03, EU:C:2006:511, pkt 82).
62
Tymczasem zarówno w ramach postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, jak i przed Sądem w ramach niniejszej skargi Republika Portugalska ograniczyła się do twierdzeń o charakterze generalnym w odniesieniu do utrudnień, z jakimi borykała się RAM, oraz do konieczności uwzględnienia jej uznanego w art. 349 TFUE statusu regionu najbardziej oddalonego.
63
Republika Portugalska nie wykazała zatem, w jaki sposób system III, w szczególności w zakresie, w jakim nie korzystały z niego spółki prowadzące z siedzibą w RAM, lecz niezarejestrowane w ZFM, był uzasadniony charakterem lub strukturą portugalskiego systemu podatkowego.
64
Ponadto, zakładając, że poprzez swoją argumentację Republika Portugalska stara się nakłonić Sąd, tylko z uwagi na względy słuszności, do odstąpienia od wymogów określonych w art. 107 ust. 1 TFUE, wystarczy zauważyć, że Sąd w ramach kontroli przewidzianej w art. 263 TFUE nie może, podobnie jak Komisja, odstąpić od norm traktatu (zob. analogicznie wyrok z dnia 5 października 2000 r., Niemcy/Komisja, C‑288/96, EU:C:2000:537, pkt 62).
65
W konsekwencji Komisja słusznie stwierdziła w motywie 136 zaskarżonej decyzji, że wprowadzony w życie system III przysparza selektywnej korzyści jego beneficjentom.
66
W drugiej kolejności, jeśli chodzi o przesłanki dotyczące istnienia wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi oraz na konkurencję, należy przypomnieć, że nie jest konieczne ustalenie faktycznego wpływu spornej pomocy na wymianę handlową między państwami członkowskimi i rzeczywistego zakłócenia konkurencji, jak twierdzi Republika Portugalska, lecz jedynie zbadanie, czy owa pomoc może mieć wpływ na tę wymianę handlową i zakłócić konkurencję (wyrok z dnia 27 czerwca 2017 r., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, pkt 78), do czego co najmniej Komisja ma obowiązek odnieść się w uzasadnieniu decyzji (zob. podobnie wyrok z dnia 6 września 2006 r., Portugalia/Komisja, C‑88/03, EU:C:2006:511, pkt 88).
67
W tym względzie, jeżeli gdy pomoc przyznana przez państwo członkowskie umacnia pozycję niektórych przedsiębiorstw w stosunku do innych przedsiębiorstw konkurujących z nimi w ramach wymiany handlowej między państwami członkowskimi, należy uznać, że pomoc wywiera wpływ na tę wymianę handlową (wyrok z dnia 27 czerwca 2017 r., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, pkt 79).
68
W odniesieniu do przesłanki zakłócenia konkurencji należy podkreślić, że pomoc mająca na celu uwolnienie przedsiębiorstwa od kosztów, które musiałoby ono normalnie ponosić w ramach zwykłego zarządu lub działalności, do których zalicza się pomoc operacyjna, taka jak pomoc wypłacona na podstawie systemu III, zakłóca co do zasady warunki konkurencji (zob. podobnie wyroki: z dnia 9 czerwca 2011 r., Comitato Venezia vuole vivere i in./Komisja, C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P, EU:C:2011:368, pkt 136; z dnia 27 czerwca 2017 r., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, pkt 80).
69
Tymczasem, przypomniawszy w istocie wspomniane powyżej orzecznictwo i stwierdziwszy w motywie 139 zaskarżonej decyzji, że spółki zarejestrowane w ZFM wykonywały działalność otwartą na konkurencję międzynarodową, Komisja spełniła ciążący na niej obowiązek uzasadnienia. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Komisja wykazała w sposób wystarczający pod względem prawnym, iż w niniejszym przypadku wprowadzony w życie system III mógł wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi i zakłócać konkurencję.
70
Okoliczności przywołane przez Republikę Portugalską i przypomniane w pkt 43 powyżej nie mogą podważyć tego wniosku ani nałożyć na Komisję zaostrzonego obowiązku uzasadnienia.
71
Wniosek, do którego doszła Komisja, należy bowiem odczytywać w szczególności w świetle pkt 15 decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, wyjaśnień przedstawionych przez samą Republikę Portugalską w jej pismach procesowych oraz podczas rozprawy, zgodnie z którymi system III został opracowany w celu gromadzenia inwestycji zagranicznych i rozwoju usług międzynarodowych, a także z uwagi na fakt, że system III obejmuje międzynarodowe centrum biznesowe Madery i międzynarodowy rejestr żeglugi Madery.
72
W świetle powyższego zarzuty pierwszy i drugi należy oddalić jako bezzasadne.
C. W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na naruszeniu art. 108 TFUE i art. 21–23 rozporządzenia 2015/1589 w zakresie, w jakim wdrożony system III został uznany za „nową pomoc” w rozumieniu art. 1 lit. c) tego rozporządzenia, a nie za „istniejącą pomoc” w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (i) wspomnianego rozporządzenia
73
W zarzucie trzecim, podniesionym tytułem ewentualnym, Republika Portugalska zarzuca Komisji naruszenie art. 108 ust. 1 TFUE i art. 21–23 rozporządzenia 2015/1589 poprzez zakwalifikowanie wprowadzonego w życie systemu III jako „nowej pomocy” w rozumieniu art. 1 lit. c) tego rozporządzenia i wszczęcie w związku z tym formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE.
74
Zdaniem Republiki Portugalskiej Komisja – wręcz przeciwnie – powinna była zakwalifikować system III w takim kształcie jak wdrożony, jako „istniejącą pomoc” w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia 2015/1589, czyli pomoc wprowadzoną w życie przed jego przystąpieniem i nadal stosowaną później. Komisja powinna była zatem w danym wypadku wszcząć przewidziane w art. 108 ust. 1 TFUE postępowanie w przedmiocie stałego badania istniejącego systemu pomocy państwa.
75
W tym względzie Republika Portugalska podnosi, że ZFM została utworzona przed przystąpieniem tego państwa w dniu 1 stycznia 1986 r. do Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG), że system ZFM nie był przedmiotem istotnych zmian od tego dnia i że wprowadzone zmiany doprowadziły do ograniczenia zakresu systemu i okazały się zgodne z kolejnymi wersjami wytycznych Komisji w sprawie krajowej pomocy regionalnej. Jeśli chodzi w szczególności o wymóg tworzenia lub utrzymania miejsc pracy, Republika Portugalska wskazuje, że wymóg ten został wprowadzony pod presją Komisji i w odwrotnym kierunku niż obrany przez władze portugalskie.
76
Republika Portugalska dodaje, że negocjacje dotyczące jej przystąpienia skłoniły instytucje Unii do zwrócenia szczególnej uwagi na politykę rozwoju gospodarczego i społecznego RAM. Ponadto Akt w sprawie warunków przystąpienia Królestwa Hiszpanii i Republiki Portugalskiej oraz dostosowań w traktatach (Dz.U. 1985, L 302, s. 23) zawierał wyraźne zastrzeżenie dotyczące ZFM i nie przewidywał konkretnej zmiany dekretu z mocą ustawy nr 500/80.
77
Komisja uważa, że zarzut trzeci należy oddalić jako bezzasadny.
78
Na wstępie należy przypomnieć, że w ramach systemu kontroli pomocy państwa ustanowionego w art. 107 i 108 TFUE postępowanie różni się w zależności od tego, czy chodzi o istniejącą pomoc, czy nową. O ile istniejąca pomoc może być – zgodnie z art. 108 ust. 1 TFUE – systematycznie realizowana tak długo, aż Komisja stwierdzi jej niezgodność z rynkiem wewnętrznym, i podlega stałemu postępowaniu wyjaśniającemu przewidzianemu w tym przepisie, o tyle art. 108 ust. 3 TFUE przewiduje, że plany ustanowienia „nowej pomocy” lub zmiany „istniejącej pomocy” powinny być zgłaszane Komisji we właściwym czasie i nie mogą być wprowadzane w życie przed zakończeniem postępowania w sprawie wydania pozytywnej decyzji końcowej wydanej zgodnie z art. 108 ust. 2 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 27 czerwca 2017 r., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, pkt 86 i przytoczone tam orzecznictwo).
79
Z art. 1 lit. c) rozporządzenia 2015/1589 wynika, że „nowa pomoc”„oznacza każdą pomoc, czyli programy pomocowe i pomoc indywidualną, która nie jest istniejącą pomocą, włącznie ze zmianami istniejącej pomocy”.
80
Artykuł 4 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 TFUE (Dz.U. 2004, L 140, s. 1) uznaje za zmianę istniejącej pomocy do celów wspomnianego art. 1 lit. c) rozporządzenia 2015/1589 jakąkolwiek zmianę inną niż modyfikacje o czysto administracyjnym lub formalnym charakterze, która nie może mieć wpływu na ocenę zgodności danego środka pomocowego z rynkiem wewnętrznym.
81
Aby ocenić istotny charakter zmian wprowadzonych do istniejącej pomocy, należy zbadać, czy zmiany te miały negatywny wpływ na konstytutywne elementy tego systemu, takie jak krąg beneficjentów, cel wsparcia finansowego czy źródło tej pomocy i jej kwota (zob. podobnie wyroki: z dnia 13 grudnia 2018 r., Rittinger i in., C‑492/17, EU:C:2018:1019, pkt 60–63; z dnia 14 kwietnia 2021 r., Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe i CarePool Hannover/Komisja, T‑69/18, EU:T:2021:189, pkt 191 i przytoczone tam orzecznictwo).
82
W niniejszej sprawie Komisja wskazała w motywie 144 zaskarżonej decyzji, że pierwotny program ZFM podlegał zmianom dotyczącym w ramach systemu II wymogu tworzenia lub utrzymania miejsc pracy, wyłączenia niektórych rodzajów działalności z zakresu stosowania tego systemu, stopniowego zmniejszania pomocy, a także dodatkowej obniżki dla przedsiębiorstw mających siedzibę w ZFI. Wskazała ona również, że system III przewidywał podwyższenie pułapów podstawy opodatkowania, do których ma zastosowanie obniżenie podatku.
83
Zmiany te mają – wbrew temu, co utrzymuje Republika Portugalska – istotny charakter w zakresie, w jakim dotyczą elementów składających się na pierwotny system ZFM, a w szczególności kręgu jej beneficjentów, jak również odnośnych kwot (zob. podobnie wyrok z dnia 26 listopada 2015 r., Comunidad Autónoma del País Vasco i Itelazpi/Komisja, T‑462/13, EU:T:2015:902, pkt 149, 150).
84
Wniosku tego nie może podważyć twierdzenie Republiki Portugalskiej, zgodnie z którym zmiany te ograniczały się do zmniejszenia zakresu pierwotnego systemu ZFM (zob. podobnie wyrok z dnia 14 listopada 2019 r., Dilly’s Wellnesshotel, C‑585/17, EU:C:2019:969, pkt 59). Poza tym, że twierdzeniu temu przeczą kolejne zmiany pierwotnego systemu ZFM, które doprowadziły w szczególności do dodania obniżek podatków i podwyższenia pułapów podstawy opodatkowania, ocena istotnego charakteru zmiany jest niezależna od kwestii, czy zmiana ta prowadzi do rozszerzenia lub ograniczenia zakresu stosowania spornej pomocy. Dla celów tej oceny znaczenie ma jedynie kwestia, czy zmiana może wpłynąć na samą istotę pierwotnego systemu (zob. podobnie wyrok z dnia 14 kwietnia 2021 r., Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe i CarePool Hannover/Komisja, T‑69/18, EU:T:2021:189, pkt 190 i przytoczone tam orzecznictwo). Tymczasem tak jest w przypadku różnych zmian wprowadzonych przez systemy II i III do pierwotnego systemu ZFM.
85
Podobnie Republika Portugalska nie może skutecznie powoływać się na okoliczność, że wspomniane zmiany są zgodne z kolejnymi wersjami wytycznych Komisji w sprawie krajowej pomocy regionalnej lub też powinny być oceniane z należytym uwzględnieniem skierowanego do instytucji Unii zalecenia poświęcenia szczególnej uwagi polityce rozwoju gospodarczego i społecznego RAM. Tego rodzaju elementy nie mają bowiem związku z kwalifikacją prawną rozpatrywanej pomocy jako „nowej pomocy” lub „istniejącej pomocy”.
86
Nie ma również znaczenia okoliczność podniesiona przez Republikę Portugalską, zgodnie z którą dodanie wymogu tworzenia lub utrzymania miejsc pracy zostało przez nią dokonane pod presją Komisji. W tym względzie z decyzji Komisji z dnia 11 grudnia 2002 r. wydanej w sprawie N222a/2002 (zwanej dalej „decyzją z 2002 r.”) wynika, że wymóg ten został włączony przez samą Republikę Portugalską do projektu systemu II zgłoszonego Komisji w dniu 12 marca 2002 r.
87
W związku z tym, bez potrzeby ustalania, czy program ZFM został rzeczywiście wprowadzony w życie przed przystąpieniem Republiki Portugalskiej do EWG, czy też korzystał z wyraźnego zastrzeżenia zawartego w Akcie dotyczącym warunków przystąpienia Królestwa Hiszpanii i Republiki Portugalskiej oraz dostosowań w traktatach, należy zauważyć, że w każdym razie – jak stwierdziła Komisja w motywie 145 zaskarżonej decyzji – zmiany wprowadzone do tego aktu po dniu 1 stycznia 1986 r. przez systemy II i III wykluczają zakwalifikowanie tego programu jako „istniejącą pomoc” w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia 2015/1589.
88
W konsekwencji Republika Portugalska nie może zarzucać Komisji, że naruszyła art. 108 ust. 1 TFUE i art. 21–23 rozporządzenia 2015/1589, kwalifikując system III, w postaci wdrożonej, jako „nową pomoc”, a nie jako „istniejącą pomoc”, i nie wszczynając w razie potrzeby procedury stałego badania istniejących systemów pomocy.
89
W świetle powyższego zarzut trzeci należy oddalić jako bezzasadny.
D. W przedmiocie zarzutów od czwartego do szóstego, dotyczących naruszeń prawa i błędów w ustaleniach faktycznych, a także braku uzasadnienia ze względu na to, że system III został wprowadzony w życie przez Republikę Portugalską zgodnie z decyzjami z 2007 r. i z 2013 r. oraz art. 107 i 108 TFUE
1.
W przedmiocie zarzutów od czwartego do szóstego
90
W zarzutach od czwartego do szóstego Republika Portugalska twierdzi, że Komisja naruszyła prawo i popełniła błędy w ustaleniach faktycznych oraz uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi uzasadnienia, ponieważ system III został wprowadzony w życie przez Republikę Portugalską zgodnie z decyzjami z 2007 r. i z 2013 r. oraz z art. 107 i 108 TFUE.
91
Zdaniem Republiki Portugalskiej ten wniosek Komisji jest dotknięty błędami z trzech powodów.
92
Po pierwsze, Republika Portugalska zarzuca Komisji naruszenie prawa w zakresie, w jakim Komisja zinterpretowała decyzje z 2007 r. i z 2013 r. jako zezwalające na wypłatę pomocy przewidzianej w ramach systemu III jedynie w odniesieniu do zysków spółek zarejestrowanych w ZFM osiągniętych z „faktycznej i fizycznej działalności wykonywanej na Maderze”, a nie w odniesieniu do całej ich działalności wykonywanej poza tym regionem (zarzut czwarty).
93
Po drugie, Republika Portugalska zarzuca Komisji, że popełniła błąd w ustaleniach faktycznych i uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi uzasadnienia, ponieważ Komisja uznała, iż władze portugalskie nie przeprowadziły odpowiednich i skutecznych kontroli podatkowych w celu zweryfikowania przestrzegania przez beneficjentów warunków wypłaty pomocy przewidzianych w ramach systemu III (zarzut piąty).
94
Po trzecie, Republika Portugalska zarzuca Komisji, że popełniła błąd w ustaleniach faktycznych i uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi uzasadnienia, ponieważ uznała, że przy wdrażaniu systemu III władze portugalskie nieprawidłowo zinterpretowały warunek „utrzymania lub tworzenia miejsc pracy” i przeprowadziła z tego tytułu niewystarczające kontrole (zarzut szósty).
95
Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 107 TFUE, Republika Portugalska wskazała w odpowiedzi na pytanie zadane przez Sąd podczas rozprawy, wzywające ją do wskazania punktów pism na poparcie tego twierdzenia, że przepis ten został wymieniony w pkt 121 skargi, w którym odtworzono art. 1 sentencji zaskarżonej decyzji, nie zawierając jednak takiej wzmianki, jak również w tytule zarzutu czwartego, bez wskazania innych stron pism procesowych mogących poprzeć to twierdzenie.
96
Należy ponadto zaznaczyć, że Republika Portugalska nie przedstawiła żadnego dowodu mającego na celu zakwestionowanie, dokonanego przez Komisję na podstawie art. 107 ust. 3 TFUE w motywie 206 zaskarżonej decyzji, stwierdzenia niezgodności systemu III, tak, jak został on wdrożony.
97
W związku z tym twierdzenie Republiki Portugalskiej oparte na naruszeniu art. 107 TFUE, przy założeniu, że dotyczy ono naruszenia art. 107 ust. 3 TFUE, nie spełnia wymogów art. 76 lit. d) regulaminu postępowania przed Sądem i należy je odrzucić jako niedopuszczalne.
98
W konsekwencji zarzuty od czwartego do szóstego należy rozumieć jako zmierzające w istocie do zakwestionowania ustalenia dokonanego w motywie 180 zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym „wprowadzony w życie system ZFM narusza decyzje Komisji z 2007 r. i 2013 r. zatwierdzające system III, a zatem jest niezgodny z prawem” w rozumieniu art. 108 ust. 3 TFUE.
99
W tym względzie należy zauważyć, że art. 1 lit. c) rozporządzenia 2015/1589 stanowi, że „nowa pomoc”„oznacza każdą pomoc, czyli programy pomocowe i pomoc indywidualną, która nie jest istniejącą pomocą, włącznie ze zmianami istniejącej pomocy”.
100
Wynika z tego, że w sytuacji gdy strona skarżąca uważa, iż Komisja niesłusznie uznała, że szczegółowe zasady wypłaty pomocy indywidualnej na podstawie uprzednio zatwierdzonego systemu pomocy nie były zgodne z tą uprzednią zgodą, argumentację tej strony należy rozumieć jako krytykę faktu, że Komisja odmówiła uznania tej pomocy za „istniejącą pomoc” w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia 2015/1589, czyli systemów pomocy lub pomocy indywidualnej zatwierdzonych przez Komisję lub przez Radę Unii Europejskiej.
101
Dlatego też, przy należytym uwzględnieniu uwag przedstawionych przez Republikę Portugalską w przedmiocie sprawozdania na rozprawę, argumentację przedstawioną przez to państwo w ramach zarzutów od czwartego do szóstego należy rozumieć w ten sposób, że zmierzają one do zakwestionowania okoliczności, iż w motywach 150–180 i 228 zaskarżonej decyzji Komisja nie utożsamiła wprowadzonego w życie systemu III z „istniejącą pomocą” w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia 2015/1589, której zgodność z rynkiem wewnętrznym powinna była zostać oceniona w ramach stałego badania zgodności systemów istniejących pomocy przewidzianego w art. 108 ust. 1 TFUE, lecz zakwalifikowała go w motywie 180 zaskarżonej decyzji jako „pomoc niezgodną z prawem”, a zatem „nową pomoc” w rozumieniu art. 1 lit. c) rozporządzenia 2015/1589, wypłaconą z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE.
2.
W przedmiocie zasadności zarzutów od czwartego do szóstego
102
Jak wskazano w pkt 91 powyżej, wniosek Komisji, zgodnie z którym Republika Portugalska wprowadziła w życie system III na zasadach innych niż te zgłoszone przez nią i zatwierdzone decyzjami z 2007 r. i z 2013 r., jest obarczony błędami w trzech aspektach.
a)
Argumenty stron
103
Po pierwsze, zdaniem Republiki Portugalskiej Komisja naruszyła prawo, dokonując wykładni warunku przewidzianego w decyzjach z 2007 r. i z 2013 r., zgodnie z którym obniżenie PDOP przewidziane w systemie III może dotyczyć wyłącznie zysków wynikających z działalności „faktycznie i fizycznie wykonywanej na Maderze”.
104
W tym względzie Republika Portugalska kwestionuje ocenę Komisji, zgodnie z którą działalność prowadzona poza tym regionem przez spółki zarejestrowane w ZFM nie może korzystać z obniżenia PDOP.
105
Przede wszystkim przyznając, że na mocy decyzji z 2007 r. i z 2013 r. korzyści podatkowe przewidziane w systemie III dotyczą „działalności faktycznie i fizycznie prowadzonej na Maderze” oraz że w trakcie negocjacji tego systemu Republika Portugalska rzeczywiście zobowiązała się do tego, że obniżenie PDOP ma zastosowanie jedynie do tej działalności, podnosi ona, że nigdy nie ukrywała przed Komisją, iż podatnicy mający siedzibę lub faktyczny zarząd w RAM podlegali tam opodatkowaniu z tytułu całości ich dochodów. Dodaje ona, że w opinii władz portugalskich celem programu ZFM było zawsze „wychwycenie” inwestycji zagranicznych i rozwój usług międzynarodowych, a nie bezpośrednie zrekompensowanie dodatkowych kosztów związanych z sytuacją RAM lub tworzenie miejsc pracy. Tymczasem nie jest możliwe oddzielenie interpretacji decyzji z 2007 r. i z 2013 r. od stanowisk zajętych przez władze portugalskie w toku postępowań administracyjnych, które doprowadziły do wydania tych decyzji, przy których okazji władze te zaproponowały rozszerzenie systemu ZFM poza ścisłe relacje proporcjonalności w stosunku do kosztów dodatkowych ponoszonych przez przedsiębiorstwa prowadzące działalność w RAM.
106
Wykładnia decyzji z 2007 r. i z 2013 r. powinna być zatem podyktowana istotą gospodarczą programu ZFM, która znajduje wyraz głównie w przyczynianiu się tego programu do wielkości produktu krajowego brutto RAM (PKB), a w mniejszym stopniu do tworzenia lub utrzymania miejsc pracy lub do poboru wpływów podatkowych, czego Komisja była zawsze świadoma. Republika Portugalska wskazuje ponadto, że korzyści podatkowe wynikające z ZFM są znacznie mniejsze od dodatkowych kosztów wynikających z jej położenia najbardziej oddalonego.
107
W związku z tym zdaniem Republiki Portugalskiej wymóg, aby działalność objęta systemem III była „faktycznie i fizycznie wykonywana na Maderze”, nie może oznaczać, że dane zatrudnienie i działalność gospodarcza muszą koniecznie odbywać się w granicach tego regionu.
108
Następnie Republika Portugalska uważa, że wykładnia pojęcia działalności „faktycznie i fizycznie wykonywanej na Maderze” powinna być zgodna z „zasadami” Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), a w szczególności z jej planem działania dotyczącym zwalczania erozji podstawy opodatkowania i przenoszenia zysków. Ich zdaniem żadne rozporządzenie nie wymaga istnienia ostatecznego związku prawnego lub faktycznego pomiędzy rzeczywistą działalnością gospodarczą prowadzoną na danym obszarze geograficznym a zyskami, w związku z którymi przyznawana jest korzyść podatkowa.
109
W związku z tym Republika Portugalska mogłaby uznać, że dana działalność jest „faktycznie i fizycznie wykonywana na Maderze”, jeżeli jest ona rzeczywiście tam prowadzona lub jeżeli przedsiębiorstwo, które ją prowadzi, ma tam siedzibę, personel oraz własne i odpowiednie zasoby, albo faktyczne i rzeczywiste centrum decyzyjne, przy czym nie można wymagać, aby wszyscy pracownicy wykonywali tam swoje funkcje w sposób stały lub aby działalność ograniczała się do terytorium Madery.
110
Wreszcie Republika Portugalska podnosi, że wymóg, zgodnie z którym spółki zarejestrowane w ZFM mogą korzystać z obniżek podatku wyłącznie z tytułu działalności, którą prowadzą one w RAM, prowadzi do nałożenia przez Komisję dodatkowych warunków bez wystarczających podstaw, w szczególności w jej wytycznych w sprawie pomocy regionalnej i komunikatach dotyczących regionów najbardziej oddalonych. Wymóg ten zwiększa również negatywne skutki wynikające z systemów II i III i mógłby nawet doprowadzić ZFM do jej zniszczenia, podczas gdy wykonanie art. 349 TFUE powinno wzmocnić wsparcie udzielone temu regionowi.
111
Ponadto wymóg ten jest sprzeczny zarówno z orzecznictwem, jak i z wcześniejszą praktyką decyzyjną Komisji, które pozwoliłyby na uwzględnienie skutku powodzenia pomocy, a mianowicie faktu, że z pomocy związanej z działalnością prowadzoną poza regionem może w znacznym stopniu korzystać ten region. Zresztą w decyzji z 2007 r. Komisja oświadczyła, że system III ma zastosowanie bez różnicy do przedsiębiorstw będących i niebędących rezydentami Portugalii. Wspomniany wymóg naruszałby ponadto zasady swobodnego przepływu poprzez ograniczenie możliwości wykonywania przez pracownika zatrudnionego przez przedsiębiorstwo posiadające licencję w ZFM działalności zawodowej w innym państwie członkowskim lub państwie trzecim, a także możliwości świadczenia przez daną spółkę usług poza RAM.
112
Po drugie, Republika Portugalska podnosi, że zaskarżona decyzja jest obarczona błędem faktycznym i uchybieniem obowiązkowi uzasadnienia ze względu na to, iż Komisja uznała, że władze portugalskie nie przeprowadziły odpowiednich i skutecznych kontroli podatkowych w celu zweryfikowania przestrzegania przez beneficjentów warunków wypłaty pomocy przewidzianej w ramach systemu III.
113
W tym względzie Republika Portugalska zarzuca Komisji, że w motywie 178 zaskarżonej decyzji uznała, iż kontrole przeprowadzone przez władze portugalskie były nieskuteczne, po pierwsze, „w odniesieniu do dokładnego obliczenia liczby stałych miejsc pracy dla każdego beneficjenta [systemu III], oraz [po drugie,] w odniesieniu do oceny związku między tworzonymi miejscami pracy a działalnością wykonywaną faktycznie i fizycznie na Maderze”.
114
Na poparcie tego argumentu Republika Portugalska podnosi, że portugalski system podatkowy przewiduje, iż korzyściom z systemu III towarzyszy prowadzenie odrębnej księgowości w odniesieniu do dochodów uzyskanych w ZFM, dodatkowych obowiązków podatkowych, a także skutecznych mechanizmów nadzoru i kontroli warunków określonych w decyzjach z 2007 r. i z 2013 r.
115
Republika Portugalska dodaje, że jeśli chodzi o przedsiębiorstwa zarejestrowane w ZFM, organ skarbowy i ds. podatkowych w ramach RAM przeprowadza liczne, ścisłe i systematyczne kontrole, w tym w szczególności konfrontuje informacje uzyskane z tytułu dodatkowych obowiązków podatkowych i dokonuje korekty znacznych kwot.
116
Po trzecie, Republika Portugalska podnosi, że zaskarżona decyzja obarczona jest błędem faktycznym i uchybieniem obowiązkowi uzasadnienia w zakresie, w jakim Komisja uznała, że przy wdrażaniu systemu III władze portugalskie nieprawidłowo zinterpretowały warunek „utrzymania lub tworzenia miejsc pracy” i przeprowadziły z tego tytułu niewystarczające kontrole.
117
Republika Portugalska zarzuca Komisji, że uznała w istocie w motywie 178 zaskarżonej decyzji, iż dla celów dokładnego obliczenia liczby nowo utworzonych lub utrzymanych stanowisk dla każdego beneficjenta systemu III władze portugalskie powinny były zastosować metodę określania miejsc pracy w „ekwiwalentach pełnego czasu pracy” (EPC) i „jednostki roboczej na rok” (RJR).
118
W tym względzie Republika Portugalska podnosi, że w braku jednolitego pojęcia na poziomie Unii do każdego państwa członkowskiego należy, w zależności od jego ustawodawstwa, określenie zakresu, jaki należy nadać pojęciu „stanowiska pracy”. Władze portugalskie mogły zatem uwzględnić umowy na czas nieokreślony, pracę ad interim, pracę tymczasową, telesprzedaż oraz pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy. W tym względzie dodaje ona, że w celu sprawdzenia zgodności deklaracji złożonych przez beneficjentów systemu III z pojęciem „stanowiska pracy” w rozumieniu prawa portugalskiego przeprowadzono szereg odpowiednich i ścisłych kontroli, które doprowadziły do poważnych korekt podatkowych.
119
Wreszcie Republika Portugalska podkreśla, że nawet przy założeniu, iż należy przyjąć podejście Komisji, władze portugalskie w każdym razie przeprowadziły kontrole, w ramach których liczba pracowników została obliczona według metody „RJR”.
120
Komisja uważa, że zarzuty od czwartego do szóstego należy oddalić jako bezzasadne.
b)
Ocena Sądu
121
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 108 ust. 1 TFUE „istniejąca pomoc” może być regularnie realizowana, dopóki Komisja nie stwierdzi jej niezgodności i podlega procedurze stałego badania przewidzianej w tym przepisie. Natomiast art. 108 ust. 3 TFUE przewiduje, że plany przyznania „nowej pomocy” lub zmiany „istniejącej pomocy” muszą być zgłoszone Komisji we właściwym czasie i nie mogą zostać wprowadzone w życie, dopóki procedura ta nie doprowadzi do wydania decyzji końcowej przyjętej zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 108 ust. 2 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 27 czerwca 2017 r., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, pkt 86 i przytoczone tam orzecznictwo).
122
Z orzecznictwa tego w związku z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 794/2004 wynika, że zatwierdzony system pomocy, a zatem istniejący, nie jest już objęty decyzją, która go zatwierdziła, a tym samym stanowi „nową pomoc”, jeżeli dane państwo członkowskie wprowadza w życie ten system pomocy wprawdzie zatwierdzony przez Komisję, lecz na zasadach zasadniczo odmiennych od przewidzianych w projekcie systemu pomocy zgłoszonego przez to państwo członkowskie i w związku z tym zasadniczo różni się od tych uwzględnianych przez Komisję w celu stwierdzenia zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym.
123
Tak więc istniejący system pomocy w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia 2015/1589, taki jak zatwierdzony w decyzjach z 2007 r. i z 2013 r., który został istotnie zmieniony i wprowadzony w życie z naruszeniem warunków płatności zatwierdzonych wcześniej przez Komisję, nie może już zostać uznany za zatwierdzony i z tego względu traci w całości uznanie go za istniejący system pomocy (zob. analogicznie, w odniesieniu do naruszenia warunku wyraźnie przewidzianego w decyzji Komisji w celu zapewnienia zgodności danej pomocy z rynkiem wewnętrznym, wyrok z dnia 25 października 2017 r., Komisja/Włochy, C‑467/15 P, EU:C:2017:799, pkt 47, 54).
124
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy ustalić, czy w motywach 180, 211 i 228 oraz w art. 1 zaskarżonej decyzji Komisja mogła słusznie stwierdzić, że Republika Portugalska wdrożyła system III z naruszeniem decyzji z 2007 r. i z 2013 r., a w konsekwencji uznać, że system ten, w postaci, w jakiej został on wdrożony, różni się zasadniczo od systemu zatwierdzonego przez te decyzje i z tego względu stanowił nową pomoc wprowadzoną w życie przez to państwo członkowskie z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE.
125
W tym celu należy kolejno zbadać, czy Komisja mogła zgodnie z prawem uznać, po pierwsze, że jedynie działalność „faktycznie i fizycznie wykonywana na Maderze” dawała prawo do pomocy zatwierdzonej w decyzjach z 2007 r. i z 2013 r. (motywy 151–167 zaskarżonej decyzji), po drugie, że metoda obliczeniowa przyjęta przez władze portugalskie w celu określenia miejsc pracy utworzonych lub utrzymywanych przez każdego z beneficjentów systemu III nie pozwalała skutecznie kontrolować prawidłowego wdrożenia tego systemu (motywy 168–178 zaskarżonej decyzji) i, po trzecie, że kontrole podatkowe przeprowadzone przez władze portugalskie nie pozwalały na skuteczne monitorowanie prawidłowego wdrożenia tego systemu (motywy 165, 176, 178 zaskarżonej decyzji).
1) W przedmiocie przesłanki dotyczącej źródła zysków, do których ma zastosowanie zmniejszenie PDOP
126
Na wstępie należy zauważyć, że Republika Portugalska wyraźnie przyznała w swoich pismach, iż „decyzje z 2007 r. i 2013 r. przewid[ywały], że korzyści podatkowe związane z obniżeniem [PDOP] [były] powiązane” z „korzyściami wynikającymi z działalności faktycznie i fizycznie wykonywana na Maderze”.
127
Wynika z tego, że Republika Portugalska powołuje się jedynie na fakt, iż pomimo brzmienia systemu III oraz decyzji z 2007 r. i z 2013 r. mogła ona, nie naruszając tych decyzji, stosować system III do spółek zarejestrowanych wprawdzie w ZFM, lecz których działalność była prowadzona poza RAM.
128
W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa wynika, że ustalenie znaczenia i zakresu pojęć, których definicji prawo Unii nie zawiera, powinno być dokonywane zgodnie z ich zwyczajowym znaczeniem w języku potocznym, przy jednoczesnym uwzględnieniu kontekstu, w którym są one użyte, i celów uregulowania, którego są częścią (zob. wyrok z dnia 27 stycznia 2022 r., Zinātnes parks, C‑347/20, EU:C:2022:59, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
129
Wbrew temu, co twierdzi Republika Portugalska, pojęcie „działalności faktycznie i fizycznie wykonywanej na Maderze” w zwyczajowym znaczeniu nie może być interpretowane jako obejmujące działalność wykonywaną poza RAM, nawet przez spółki zarejestrowane w ZFM.
130
Taki wniosek potwierdzają kontekst zaskarżonej decyzji oraz cele realizowane przez przepisy Unii w dziedzinie pomocy państwa, a w szczególności cele mające zastosowanie do pomocy na cele regionalne.
131
Przede wszystkim z decyzji zezwalających na systemy II i III wynika, że w toku postępowania administracyjnego, które doprowadziło do ich wydania, Komisja i władze portugalskie zawsze podzielały wykładnię pojęcia „działalności faktycznie i fizycznie prowadzonej na Maderze”.
132
Z decyzji z 2002 r. wynika bowiem, że w toku postępowania administracyjnego, które doprowadziło do wydania tej decyzji, władze portugalskie wskazały, iż „korzyści podatkowe ograniczają się do działalności faktycznie i fizycznie wykonywanej na Maderze, co pozwoli[ło] wykluczyć działalność wykonywanej poza Maderą”.
133
Podobnie, jak wynika z motywu 226 zaskarżonej decyzji, który nie został zakwestionowany przez Republikę Portugalską, Komisja „zwróciła się o przyjęcie w projekcie ustawy zgłoszonym przez [Republikę Portugalską] 28 czerwca 2006 r. przepisu wskazującego wyraźnie, że ulgi podatkowe będą się ograniczały do zysków wynikających z działalności wykonywanej na Maderze. [Republika Portugalska] odmówił[a] przyjęcia takiego przepisu [z tego powodu], że nie jest to konieczne z uwagi na fakt, że takie ograniczenie zawarto już w podstawie prawnej ZFM”.
134
Następnie, przy założeniu, że treść decyzji z 2007 r. i z 2013 r. może być uznana za dwuznaczną, należy je interpretować zgodnie z ich podstawami prawnymi, czyli odpowiednio z art. 87 ust. 3 lit. a) WE [obecnie art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE] i art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE, a także z wytycznymi z 2007 r.
135
Tymczasem wszystkie odstępstwa od ustanowionej w art. 107 ust. 1 TFUE ogólnej zasady niezgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym powinny podlegać ścisłej wykładni (zob. wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r., Niemcy/Komisja, C‑277/00, EU:C:2004:238, pkt 20 i przytoczone tam orzecznictwo).
136
Ponadto, jak słusznie wskazała Komisja w motywie 153 zaskarżonej decyzji, wytyczne z 2007 r., a ściślej rzecz ujmując ich pkt 6 i 76, stanowią, że pomoc operacyjna może zostać przyznana wyjątkowo w regionach kwalifikujących się do pomocy w ramach odstępstwa na podstawie art. 87 ust. 3 lit. a) WE, takich jak RAM, których status regionu najbardziej oddalonego jest uznany przez Komisję, pod warunkiem że jest ona uzasadniona przyczynianiem się do rozwoju regionalnego i ze względu na jej charakter oraz że jej wysokość jest proporcjonalna do utrudnień, których przezwyciężeniu ma służyć.
137
Oznacza to, że jedynie działalność, z którą wiążą się utrudnienia, a tym samym dodatkowe koszty właściwe tym regionom, powinna mieć zapewnioną możliwość korzystania z takiej pomocy operacyjnej.
138
Z możliwości korzystania z tej samej pomocy może zatem zostać wyłączona działalność prowadzona poza wspomnianymi regionami, która z tego względu nie jest obciążona tymi dodatkowymi kosztami, nawet jeśli są one wykonywane przez spółki z siedzibą w tych regionach.
139
Wreszcie, jak słusznie wskazała Komisja w motywie 157 zaskarżonej decyzji, ocena zgodności systemu III w decyzji z 2007 r. została przeprowadzona na podstawie dodatkowych kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwa prowadzące działalność w RAM, a nie poza nią.
140
Z pkt 44–53 decyzji z 2007 r. wynika bowiem, że Komisja oparła się na dostarczonym przez władze portugalskie badaniu uwzględniającym „dodatkowe koszty ponoszone przez sektor prywatny w [RAM]”. Ponadto uwzględnione koszty dodatkowe, a mianowicie w szczególności koszty transportu, zapasów, zasobów ludzkich, finansowania lub sprzedaży, to koszty, na które jest narażona faktyczna i fizyczna działalność prowadzona w RAM, a nie działalność prowadzona poza jego terytorium przez spółki zarejestrowane w tym regionie. Wreszcie stwierdzenie to znajduje potwierdzenie w fakcie, że w pkt 48 decyzji z 2007 r. Komisja ujęła rozpatrywane dodatkowe koszty w procentach jedynie od wartości dodanej brutto sektora prywatnego lub samego PKB RAM.
141
W konsekwencji, oprócz braku podstaw w treści i kontekście decyzji z 2007 r. i z 2013 r., szeroka wykładnia pojęcia „działalności faktycznie i fizycznie wykonywanej na Maderze”, proponowana przez Republikę Portugalską, okazuje się sprzeczna nie tylko z celami realizowanymi przez art. 87 ust. 3 lit. a) WE i art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE, które służyły za podstawę prawną, odpowiednio, decyzji z 2007 r. i z 2013 r., lecz również z wytycznymi z 2007 r.
142
W tym względzie okoliczność, że interpretacja przyjęta przez Komisję może, jak twierdzi Republika Portugalska, być sprzeczna z komentarzem komitetu ds. podatkowych OECD, ze sprawozdaniem grupy Base EROSION and Profit shifting (BEPS) tej organizacji i wytycznymi forum tej samej organizacji oraz z wcześniejszą praktyką decyzyjną Komisji, nie może zmienić tego wniosku.
143
O ile bowiem Komisja może wziąć pod uwagę akty przyjęte w ramach OECD, o tyle nie może ona być w żaden sposób związana tymi aktami, w szczególności przy stosowaniu postanowień traktatu FUE, a w szczególności postanowień dotyczących pomocy państwa [zob. podobnie wyrok z dnia12 maja 2021 r., Luksemburg i Amazon/Komisja, T‑816/17 i T‑318/18, odwołanie w toku, EU:T:2021:252, pkt 154; opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawie État luxembourgeois (Informacje o grupie podatników), C‑437/19, EU:C:2021:450, pkt 67].
144
Podobnie w tych samych ramach zgodność z prawem decyzji Komisji należy oceniać wyłącznie w ramach art. 107 TFUE, a nie w świetle rzekomej wcześniejszej praktyki decyzyjnej tej instytucji (zob. podobnie postanowienie z dnia 10 października 2017 r., Greenpeace Energy/Komisja, C‑640/16 P, niepublikowane, EU:C:2017:752, pkt 27; wyrok z dnia 26 marca 2020 r., Larko/Komisja, C‑244/18 P, EU:C:2020:238, pkt 114).
145
Pozbawiony znaczenia jest również fakt, że władze portugalskie nigdy nie ukrywały przed Komisją, iż spółki mające siedzibę lub faktyczny zarząd w ZFM zostały tam opodatkowane w odniesieniu do całości ich dochodów.
146
Okoliczność, że spółki te są opodatkowane od całości swoich dochodów przez organy podatkowe RAM, nie oznacza w żaden sposób, że pomoc operacyjna przyznana przez ten region tym spółkom musi koniecznie przysługiwać w odniesieniu do całej ich działalności i że nie może być zastrzeżona dla określonej części tej działalności.
147
Ponadto w ramach kontroli zgodności pomocy państwa przewidzianej w art. 108 TFUE i zgodnie z art. 4 ust. 3 TUE państwo zgłaszające i Komisja powinny współpracować w dobrej wierze w celu umożliwienia tej ostatniej przezwyciężenia trudności, jakie może ona napotkać podczas badania zgłoszonego w ramach procedury z art. 108 ust. 3 TFUE planu pomocy (zob. wyrok z dnia 15 marca 2001 r., Prayon-Rupel/Komisja, T‑73/98, EU:T:2001:94, pkt 99 i przytoczone tam orzecznictwo).
148
Oznacza to w szczególności, że zainteresowane państwo powinno dostarczyć Komisji wszelkich informacji niezbędnych do wypełnienia jej zadań, a w szczególności dokonania oceny zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym, jak wynika to z motywów 6 i 16 rozporządzenia nr 659/1999 (obecnie motywy 6 i 16 rozporządzenia 2015/1589).
149
Tymczasem Republika Portugalska nie wykazała, że w toku postępowania administracyjnego, które doprowadziło do wydania decyzji z 2002 r., z 2007 r. lub z 2013 r., poinformowała w wyraźny i jednoznaczny sposób Komisję o tym, że pomimo brzmienia warunków regulujących system II lub system III miały one mieć zastosowanie do wszystkich spółek zarejestrowanych w ZFM i do całej ich działalności, w tym działalności wykonywanej poza RAM.
150
Przeciwnie, z pkt 132 i 133 powyżej wynika, że władze portugalskie wielokrotnie wskazały Komisji, że obniżenie PDOP było ograniczone do „działalności faktycznie i fizycznie wykonywanej na Maderze”, co wyklucza działalność wykonywaną poza tym regionem.
151
Zatem Komisja mogła stwierdzić w motywie 167 zaskarżonej decyzji, nie naruszając prawa ani bez nakładania dodatkowych warunków do swoich decyzji z 2007 r. i z 2013 r., że system III w kształcie wdrożonym, w odniesieniu do warunku dotyczącego źródła zysków, do których zastosowano obniżenie PDOP, jest sprzeczny z tymi decyzjami.
152
Wniosku tego nie może podważyć argumentacja Republiki Portugalskiej, zgodnie z którą interpretując wyrażenie „działalność faktycznie i fizycznie wykonywaną na Maderze” jako nieobejmujące działalności wykonywanej poza tym regionem przez spółki zarejestrowane w ZFM, Komisja niewystarczająco uwzględniła negatywne skutki systemów II i III dla RAM, jak również wpływ systemu III, w kształcie wdrożonym, czy też naruszyła zasady swobodnego przepływu.
153
Po pierwsze, jeśli chodzi o twierdzenie oparte na niedostatecznym uwzględnieniu negatywnych skutków systemów II i III dla RAM, a także efektu domina wywołanego przez wdrożony system w kształcie wdrożonym, należy zaznaczyć, że Republika Portugalska w drodze tego twierdzenia nie zmierza do podważenia dokonanej przez Komisję oceny zgodności wdrożonego systemu III z decyzjami z 2007 r. i z 2013 r., a zatem nie zmierza do zakwestionowania kwalifikacji prawnej tego systemu jako „nowej pomocy” w rozumieniu art. 1 lit. c) rozporządzenia 2015/1589, przyznanej z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE.
154
Przeciwnie, Republika Portugalska kwestionuje ocenę zgodności systemu III dokonaną przy okazji decyzji z 2007 r. i z 2013 r., które stały się ostateczne i nie mogą zatem zostać zakwestionowane w ramach niniejszej skargi.
155
Ponadto w ramach postępowania wszczętego w związku z nową pomocą wypłaconą z naruszeniem uprzedniej decyzji zezwalającej na system pomocy państwo członkowskie nie może powoływać się na niezgodny z prawem charakter decyzji uznającej ten system za zgodny z rynkiem wewnętrznym. Procedura stałego badania istniejącej pomocy przewidziana w art. 108 ust. 1 TFUE ma bowiem właśnie na celu umożliwienie Komisji i państwom członkowskim omówienia możliwości ponownej oceny zgodności istniejącej pomocy ze wspólnym rynkiem. Ponadto państwa członkowskie mają zawsze możliwość zgłoszenia Komisji nowego planu pomocy zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE, nawet ze względów pewności prawa, czego Republika Portugalska nie uczyniła.
156
Po drugie, co się tyczy twierdzenia dotyczącego naruszenia zasad swobody przedsiębiorczości, swobodnego przepływu osób, swobody świadczenia usług i swobodnego przepływu kapitału, zmierza on również do podważenia zgodności z prawem decyzji z 2007 r. i z 2013 r. i okazuje się ponadto jedynie potwierdzeniem, że zaskarżona decyzja zakazuje lub ogranicza możliwość wykonywania przez pracownika zatrudnionego przez spółkę zarejestrowaną w ZFM działalności zawodowej w innym państwie członkowskim lub państwie trzecim oraz w odniesieniu do spółek, których sprawa dotyczy, świadczenia usług poza ZFM.
157
Takie twierdzenie, które ogranicza się do parafrazowania postanowień traktatu FUE i nie jest poparte żadnym dodatkowym argumentem, należy odrzucić jako niedopuszczalne na mocy art. 76 lit. d) regulaminu postępowania.
158
W świetle powyższego Komisja nie naruszyła prawa, dokonując wykładni warunku przewidzianego w decyzjach z 2007 r. i z 2013 r., zgodnie z którym przewidziane w systemie III obniżenie PDOP mogło dotyczyć wyłącznie zysków wynikających z działalności „faktycznie i fizycznie wykonywanej na Maderze”.
2) W przedmiocie warunku dotyczącego tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w RAM
159
W motywie 178 zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że stosowanie przez Republikę Portugalską systemu III w odniesieniu do warunku tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w RAM narusza decyzje z 2007 r. i 2013 r.
160
Na poparcie tego wniosku Komisja wskazała w istocie w motywach 168–174 zaskarżonej decyzji, że warunek ten jest warunkiem dostępu do systemu III i że jako parametr obliczenia kwoty pomocy powinna ona opierać się na obiektywnych i możliwych do sprawdzenia metodach takich jak RJR i EPC, zastosowanych w wytycznych z 2007 r. oraz w rozporządzeniach w sprawie wyłączeń grupowych.
161
W motywach 175–176 zaskarżonej decyzji Komisja wskazała następnie, że dla władz portugalskich „stanowisko pracy” dla celów stosowania systemu III stanowi każda forma zatrudnienia, niezależnie od liczby godzin, dni i miesięcznego czynnego rocznego czasu pracy zadeklarowanego przez beneficjentów, przy czym władze te nie są w stanie zweryfikować czasu rzeczywiście przepracowanego przez osobę zajmującą dane stanowisko ani przeliczenia tego czasu na EPC.
162
W takim uzasadnieniu Komisja przedstawiła w sposób jasny i jednoznaczny swoje rozumowanie pozwalające zainteresowanym na zapoznanie się z podstawami wniosku, do którego doszła, a Sądowi na dokonanie jego kontroli.
163
Co się tyczy zasadności tego wniosku, Republika Portugalska zarzuca zasadniczo Komisji, że niesłusznie nałożyła na nią obowiązek zastosowania metod EPC i RJR, z wyłączeniem pojęcia „stanowiska pracy” w rozumieniu prawa portugalskiego, w celu zweryfikowania spełnienia przesłanki dotyczącej utworzenia lub utrzymania miejsc pracy w RAM.
164
Jednakże taka argumentacja wynika z błędnego rozumienia zaskarżonej decyzji.
165
O ile Komisja mogła wprawdzie stwierdzić w motywie 173 zaskarżonej decyzji, że metody EPC i RJR stanowią odpowiednie metody obliczenia liczby stanowisk pracy, o tyle w żaden sposób nie narzuciła ona władzom portugalskim zastosowania takich metod, co potwierdziła podczas rozprawy, lecz ograniczyła się do zarzucenia tym władzom, w motywie 176 tej samej decyzji, że nie zastosowały metody umożliwiającej sprawdzenie rzeczywistego charakteru i ciągłego charakteru stanowisk pracy zadeklarowanych przez beneficjentów systemu III w kształcie, w jakim został on wdrożony.
166
Tymczasem zarzut ten został poparty w sposób wystarczający pod względem prawnym w motywach 28 i 175 zaskarżonej decyzji, zgodnie z którymi według metody przyjętej przez władze portugalskie stanowisko pracy dla celów stosowania systemu III stanowi każde zatrudnienie, niezależnie od liczby godzin, dni i miesięcy przepracowanych rocznie, zadeklarowanych przez beneficjentów, w tym zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy lub zatrudnienie członków zarządu, którzy wykonują swoją działalność w spółkach, nie tylko jednej, będących beneficjentami systemu III.
167
W świetle powyższego Komisja nie naruszyła zatem art. 296 akapit drugi TFUE i nie popełniła błędu w ocenie, uznając w motywie 179 zaskarżonej decyzji, że system III, taki jak wdrożony, narusza warunek utworzenia i utrzymania miejsc pracy w RAM.
3) W przedmiocie skuteczności kontroli podatkowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia prawidłowego stosowania warunków dotyczących pochodzenia zysków, do których ma zastosowanie zmniejszenie PDOP, oraz tworzenia lub utrzymania miejsc pracy w RAM
168
W motywie 178 zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że kontrole podatkowe przeprowadzone przez władze portugalskie u beneficjentów systemu III, tak jak został on wdrożony, oraz dane zebrane w ramach tych kontroli nie pozwalają na skuteczną kontrolę warunków tego systemu dotyczących pochodzenia zysków, do których ma zastosowanie zmniejszenie PDOP, i utworzenia lub utrzymania miejsc pracy w RAM.
169
Na poparcie tego wniosku Komisja wskazała zasadniczo w motywie 165 zaskarżonej decyzji, że kontrole podatkowe przeprowadzone przez władze portugalskie zostały dokonane zgodnie z szeroką wykładnią przesłanki dotyczącej pochodzenia zysków, do których ma zastosowanie obniżenie PDOP, przyjętą przez te władze, która odbiega od tej zaproponowanej w wytycznych z 2007 r. oraz w decyzjach z 2007 r. i z 2013 r.
170
W motywie 176 zaskarżonej decyzji Komisja dodała, że władze portugalskie, na podstawie oświadczeń złożonych przez beneficjentów systemu III, nie były w stanie zweryfikować prawdziwości lub stałości zgłoszonych miejsc pracy ze względu na brak wspólnej i obiektywnej metody obliczania mającej zastosowanie do wszystkich stosunków pracy.
171
W drodze takiego uzasadnienia Komisja przedstawiła w sposób jasny i jednoznaczny swoje rozumowanie pozwalające zainteresowanym na zapoznanie się z podstawami wniosku, do którego doszła, a Sądowi na dokonanie jego kontroli.
172
Co się tyczy zasadności tego wniosku, należy zauważyć, jak przypomniano w pkt 168–170 powyżej, że Komisja uznała, iż kontrole przeprowadzone przez organy podatkowe nie były odpowiednie do sprawdzenia właściwego stosowania warunków dotyczących pochodzenia zysków, do których miało zastosowanie przewidziane w systemie III zmniejszenie kwoty PDOP i stworzenie lub utrzymanie miejsc pracy w RAM. Ten brak adekwatności wynika zasadniczo z faktu, że władze portugalskie interpretują te warunki lub stosują je z naruszeniem decyzji z 2007 r. i z 2013 r.
173
Tymczasem, skoro Sąd uznał w pkt 151 i 167 powyżej, że krytyka Komisji dotycząca wykładni i wykonania tych dwóch przesłanek jest zasadna, to sam fakt, który zresztą nie został zakwestionowany przez Komisję, że portugalskie organy podatkowe wymagają prowadzenia odrębnej księgowości w odniesieniu do dochodów generowanych przez ZFM, dysponują instrumentami kontroli a priori, jak i a posteriori podatników, a w szczególności beneficjentów systemu III, lub przeprowadzają liczne i systematyczne kontrole, które w przypadku niektórych z nich prowadzą do korekt poważnych kwot, nie może być uznany za wystarczający dla wykazania, że te kontrole podatkowe ostatecznie umożliwiają tym organom faktycznie upewnić się co do prawidłowego zastosowania tego systemu, jeśli władze te interpretują lub stosują ten system z naruszeniem decyzji z 2007 r. i z 2013 r.
174
Dotyczy to w szczególności obowiązku prowadzenia przez spółki z siedzibą w ZFM odrębnej księgowości w odniesieniu do dochodów generowanych przez ZFM, ponieważ, jak stwierdzono w pkt 151 powyżej, dochody generowane przez ZFM nie były obliczane zgodnie z decyzjami z 2007 r. i z 2013 r.
175
Podobnie okoliczność, że Republika Portugalska powołuje się na przykład kontroli podatkowej prowadzonej w spółce zarejestrowanej w ZFM i która doprowadziła do zastosowania metody RJR, nie wystarcza do podważenia wniosku, do którego doszła Komisja, ponieważ nie jest w stanie ujawnić utrwalonych praktyk i stosowanych przez władze portugalskie metod, które pozwoliłyby im na skontrolowanie, czy generalnie system III został wykonany zgodnie z decyzjami z 2007 r. i z 2013 r.
176
Komisja nie naruszyła zatem art. 296 akapit drugi TFUE i nie popełniła błędu w ocenie, stwierdzając w motywie 178 zaskarżonej decyzji, że kontrole podatkowe przeprowadzone przez władze portugalskie u beneficjentów systemu III oraz dane zebrane w ramach tych kontroli nie pozwalały na skuteczną kontrolę przestrzegania warunków systemu III dotyczących źródeł korzyści, do których ma zastosowanie zmniejszenie PDOP i stworzenie lub utrzymanie miejsc pracy w RAM.
177
W świetle całości powyższych rozważań Komisja słusznie stwierdziła, że wdrożony system III nie spełniał kilku warunków wymaganych w decyzjach z 2007 r. i z 2013 r.
178
Ponieważ system ten został wprowadzony w życie z naruszeniem decyzji z 2007 r. i z 2013 r., w związku z czym został on istotnie zmieniony w stosunku do systemu zatwierdzonego w tych decyzjach, Komisja również słusznie stwierdziła w motywie 180 zaskarżonej decyzji istnienie nowej bezprawnie przyznanej pomocy (zob. podobnie wyrok z dnia 25 października 2017 r., Komisja/Włochy, C‑467/15 P, EU:C:2017:799, pkt 48).
179
W konsekwencji zarzuty od czwartego do szóstego należy oddalić jako bezzasadne.
E. W przedmiocie zarzutu siódmego, dotyczącego naruszenia prawa do obrony, zasad pewności prawa i dobrej administracji, a także braku uzasadnienia w zakresie, w jakim Komisja nie uwzględniła pisma skierowanego do niej przez Republikę Portugalską w dniu 6 kwietnia 2018 r.
180
W zarzucie siódmym Republika Portugalska powołuje się na naruszenie jej prawa do obrony, zasad pewności prawa i dobrej administracji, a także na brak uzasadnienia. Komisja pominęła bowiem formalnie i materialnie różne argumenty mające na celu zakwestionowanie konieczności wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, które Republika Portugalska podniosła w piśmie z dnia 6 kwietnia 2018 r. skierowanym do Komisji w ramach postępowania w sprawie nadzoru, które to pismo zresztą nie zostało wspomniane w zaskarżonej decyzji. Tymczasem w braku tej nieprawidłowości w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, która pozbawiłaby ją kontradyktoryjnej debaty w toku tego postępowania, zaskarżona decyzja mogłaby mieć inną treść.
181
Komisja uważa, że Republika Portugalska utraciła wskutek prekluzji możliwość powoływania się na naruszenie jej prawa do obrony, a w każdym razie zarzut siódmy należy oddalić jako bezzasadny.
182
Co się tyczy dopuszczalności twierdzenia o nieuwzględnieniu pisma z dnia 6 kwietnia 2018 r., kwestionowanego przez Komisję ze względu na to, że nie zostało ono podniesione przez Republikę Portugalską w ramach postępowania administracyjnego, należy zauważyć, że żaden przepis prawa Unii nie nakłada na państwo członkowskie będące adresatem decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego obowiązku podważenia jego różnych okoliczności faktycznych lub prawnych w toku postępowania administracyjnego pod rygorem późniejszej niemożności uczynienia tego na etapie postępowania sądowego (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 1 lipca 2010 r., Knauf Gips/Komisja, C‑407/08 P, EU:C:2010:389, pkt 89–92).
183
Należy jednak zaznaczyć, że pismo z dnia 6 kwietnia 2018 r. zostało skierowane do Komisji przez Republikę Portugalską. W związku z tym skarżąca nie może skutecznie powoływać się na fakt, że brak wzmianki o niej w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego naruszył jej prawo do obrony oraz zasady pewności prawa i dobrej administracji.
184
Jak wynika bowiem z art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589, decyzją o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego Komisja wszczyna postępowanie mające na celu umożliwienie zainteresowanemu państwu członkowskiemu i innym zainteresowanym stronom przedstawienia uwag w określonym terminie.
185
Tymczasem Republika Portugalska, która jest autorem omawianego pisma, nie może twierdzić, że nie znała jego treści i że ze względu na sam brak wzmianki w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego nie mogła ona skutecznie przedstawić swoich argumentów w toku formalnego postępowania wyjaśniającego.
186
Republika Portugalska nie może również zarzucać Komisji braku uzasadnienia zaskarżonej decyzji z tego względu. Okoliczności prawne i faktyczne, które zdaniem Republiki Portugalskiej zostały przywołane we wspomnianym piśmie, zostały bowiem wskazane w motywach 64, 71–73, 81–88 i 220 zaskarżonej decyzji jako argumenty przedstawione przez Republikę Portugalską w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego.
187
W konsekwencji zarzut siódmy należy oddalić jako bezzasadny.
F. W przedmiocie zarzutu ósmego, opartego na naruszeniu zasad pewności prawa, ochrony uzasadnionych oczekiwań i dobrej administracji ze względu na to, że w zaskarżonej decyzji Komisja nakazała Republice Portugalskiej odzyskanie pomocy uznanej w zaskarżonej decyzji za przyznaną bezprawnie i niezgodną ze wspólnym rynkiem
188
W zarzucie ósmym Republika Portugalska utrzymuje, że nakazując jej odzyskanie pomocy wypłaconej z naruszeniem decyzji z 2007 r. i z 2013 r., Komisja naruszyła zasady pewności prawa, ochrony uzasadnionych oczekiwań i dobrej administracji.
189
Naruszenia te wynikają z faktu, że system III, w kształcie, w jakim został wdrożony, nie stanowi pomocy państwa lub, ewentualnie, że system ten stanowi istniejącą pomoc; że program ZFM został wyraźnie i kolejno zbadany i zatwierdzony przez Komisję od 1987 r.; że warunki systemu III wynikają z systemu II; że warunki te, poza tym, że nie są jasne, są interpretowane przez Komisję w sposób sprzeczny z tekstem decyzji z 2007 r. i z 2013 r., a także z wcześniejszą praktyką decyzyjną Komisji; że Komisja zbyt późno sprzeciwiła się stosowaniu systemu III; że Komisja zgodziła się z interpretacją warunków systemów II i III, gdy w 2006 r. nie podważyła braku użyteczności wprowadzenia do portugalskich przepisów uściśleń dotyczących przesłanki pochodzenia zysków. Z tego samego względu okres 29 miesięcy trwania formalnego postępowania wyjaśniającego również stoi na przeszkodzie wszelkiemu odzyskaniu danej pomocy.
190
Republika Portugalska podnosi również, że orzecznictwo, zgodnie z którym beneficjent „pomocy indywidualnej” w rozumieniu art. 1 lit. e) rozporządzenia 2015/1589 nie może mieć uzasadnionych oczekiwań co do prawidłowości przyznania tej pomocy w przypadku nieprzestrzegania procedury przewidzianej w art. 108 ust. 3 TFUE, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, która dotyczy „systemu pomocy” w rozumieniu art. 1 lit. d) tego rozporządzenia, podważanego kilka dekad po jego utworzeniu.
191
Republika Portugalska wskazuje również, że naruszenie zasad pewności prawa, ochrony uzasadnionych oczekiwań i dobrej administracji jest oczywiste, tym bardziej że ona sama i 102 zainteresowane strony, które wzięły udział w formalnym postępowaniu wyjaśniającym, przemawiają za zamknięciem akt sprawy, że Komisja była uwrażliwiona na znaczenie gospodarcze, podatkowe i społeczne ZFM jako regionu najbardziej oddalonego, który powinien być traktowany bardziej przychylnie, oraz że władze portugalskie nie tylko wzmocniły kontrole dotyczące ZFM, lecz również zaproponowały zmiany w systemie III w celu zamknięcia sprawy.
192
Wreszcie Republika Portugalska podnosi, że odzyskanie pomocy jest sprzeczne z pojęciem praworządności.
193
Komisja uważa, że zarzut ósmy należy oddalić jako bezzasadny.
194
Co się tyczy nałożonego w zaskarżonej decyzji na Republikę Portugalską obowiązku odzyskania pomocy wypłaconej na podstawie systemu III z naruszeniem decyzji z 2007 r. i z 2013 r., należy przypomnieć, że zniesienie pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem poprzez jej odzyskanie jest logiczną konsekwencją stwierdzenia niezgodności tej pomocy z rynkiem wewnętrznym. Spoczywający na danym państwie członkowskim obowiązek zniesienia pomocy uznanej przez Komisję za niezgodną z rynkiem wewnętrznym ma bowiem na celu przywrócenie wcześniejszej sytuacji, powodując utratę przez beneficjenta przewagi, którą rzeczywiście uzyskał w stosunku do swoich konkurentów (zob. podobnie wyrok z dnia 29 kwietnia 2021 r., Komisja/Hiszpania (TNT w Kastylii-La Mancha), C‑704/19, niepublikowany, EU:C:2021:342, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo).
195
Ponadto zgodnie z art. 16 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589 Komisja jest zawsze zobowiązana nakazać odzyskanie pomocy uznanej przez nią za niezgodną z rynkiem wewnętrznym, chyba że takie odzyskanie byłoby sprzeczne z ogólną zasadą prawa Unii (wyrok z dnia 28 lipca 2011 r., Mediaset/Komisja, C‑403/10 P, niepublikowany, EU:C:2011:533, pkt 124).
196
Co się tyczy zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, państwo członkowskie, którego władze przyznały, tak jak w niniejszym przypadku, pomoc z naruszeniem przepisów proceduralnych przewidzianych w art. 108 ust. 3 TFUE, nie może co do zasady powoływać się na uzasadnione oczekiwania beneficjentów w celu uchylenia się od obowiązku podjęcia środków koniecznych w celu wykonania decyzji Komisji nakazującej temu państwu odzyskanie pomocy. Dopuszczenie takiej możliwości oznaczałoby bowiem pozbawienie art. 107 i 108 TFUE wszelkiej skuteczności (effet utile), ponieważ władze krajowe mogłyby w ten sposób oprzeć się na ich własnym niezgodnym z prawem zachowaniu w celu udaremnienia skuteczności decyzji wydanych przez Komisję na podstawie tych przepisów (zob. wyrok z dnia 9 czerwca 2011 r., Diputación Foral de Vizcaya i in./Komisja, od C‑465/09 P do C‑470/09 P, niepublikowany, EU:C:2011:372, pkt 150 i przytoczone tam orzecznictwo).
197
Ponadto, w przypadku gdy pomoc została udzielona bez uprzedniego zgłoszenia Komisji, tak że jest ona bezprawna w świetle art. 108 ust. 3 TFUE, beneficjent pomocy nie może mieć w tym momencie uzasadnionych oczekiwań co do prawidłowości przyznania tej pomocy, co ma zastosowanie, wbrew temu, co utrzymuje Republika Portugalska, w szczególności w odniesieniu do pomocy wypłaconej na podstawie systemu pomocy (zob. podobnie wyrok z dnia 15 grudnia 2005 r., Unicredito Italiano, C‑148/04, EU:C:2005:774, pkt 104 i przytoczone tam orzecznictwo).
198
Tymczasem w niniejszym przypadku Republika Portugalska nie wykazała, że jeśli chodzi o pomoc wypłaconą z naruszeniem decyzji z 2007 r. i z 2013 r., która z tego względu została przyznana z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE, Komisja dostarczyła jej, a nawet udzieliła beneficjentom tej pomocy dokładnych, bezwarunkowych i spójnych zapewnień, ale również zgodnych z obowiązującymi przepisami, mogącymi wzbudzić w nich uzasadnione oczekiwania, jak wymaga tego orzecznictwo (zob. podobnie wyrok z dnia 5 marca 2019 r., Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, pkt 97 i przytoczone tam orzecznictwo).
199
Wniosku tego nie podważa fakt, że Republika Portugalska mogła sądzić, iż system III w takim kształcie, jak został on wdrożony, nie kwalifikuje się jako „pomoc państwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE lub ewentualnie powinien zostać uznany za „istniejącą pomoc” w rozumieniu art. 1 lit. b) rozporządzenia 2015/1589.
200
Takie przekonanie, przy założeniu, że zostanie potwierdzone, nie może bowiem być równoznaczne z dokładnymi, bezwarunkowymi i zgodnymi zapewnieniami udzielonymi przez Komisję.
201
Ponadto brak uznania tego systemu za „pomoc państwa” był wysoce nieprawdopodobny w świetle decyzji Komisji dotyczących wcześniejszych programów ZFM. To samo dotyczy zakwalifikowania jako „istniejącej pomocy” w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (i) lub (ii) rozporządzenia 2015/1589, biorąc pod uwagę istotne różnice istniejące między systemem I a systemem III, a także przyjętą przez Komisję wykładnię warunku dotyczącego pochodzenia zysków, do których miało zastosowanie obniżenie PDOP, który – jak już wskazano w pkt 132 i 133 powyżej – wynikał jednoznacznie z wymiany informacji między tą instytucją a organami portugalskimi w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 2002 r. i z 2007 r.
202
Nie należy również utożsamiać z dokładnymi, bezwarunkowymi i zgodnymi zapewnieniami udzielonymi przez Komisję faktu, z jednej strony, że Republika Portugalska i bardzo liczne grono zainteresowanych stron, które uczestniczyły w formalnym postępowaniu wyjaśniającym, nie przedstawiły w ramach tego postępowania takiej samej wykładni jak ostatecznie przyjęta przez Komisję w zaskarżonej decyzji, ani z drugiej strony, że instytucja ta nie ustosunkowała się do propozycji władz portugalskich zmierzających do zmiany systemu III w celu uzyskania klasyfikacji formalnego postępowania wyjaśniającego.
203
W związku z tym nie można stwierdzić żadnego naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, przy założeniu, że Republika Portugalska może powołać się na tę zasadę.
204
Co się tyczy zasady pewności prawa, należy zaznaczyć, że w dziedzinie pomocy państwa argumenty mające na celu przeciwstawienie się obowiązkowi odzyskania pomocy na podstawie naruszenia zasady pewności prawa są uwzględnione jedynie w zupełnie wyjątkowych okolicznościach.
205
W tym względzie z orzecznictwa wynika, że w celu ustalenia istnienia naruszenia zasady pewności prawa należy zbadać szereg okoliczności, w szczególności brak jasności obowiązujących uregulowań prawnych (zob. podobnie wyrok z dnia 14 października 2010 r., Nuova Agricast i Cofra/Komisja, C‑67/09 P, EU:C:2010:607, pkt 77) lub nieuzasadnioną bezczynność Komisji przez dłuższy czas (zob. podobnie wyroki: z dnia 24 listopada 1987 r., RSV/Komisja, 223/85, EU:C:1987:502, pkt 14, 15; z dnia 22 kwietnia 2008 r., Komisja/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, pkt 106, 107).
206
Co się tyczy tej ostatniej kwestii, należy przypomnieć, że Komisja jest zobowiązana do działania w rozsądnym terminie w ramach postępowania wyjaśniającego w sprawie pomocy państwa i że nie ma ona prawa przedłużać czasu trwania stanu bezczynności na etapie badania wstępnego. Należy dodać, że rozsądny charakter terminu postępowania winien być oceniany na podstawie okoliczności właściwych dla każdej sprawy, takich jak jej złożoność i zachowanie stron (wyrok z dnia 13 czerwca 2013 r., HGA i in./Komisja, od C‑630/11 P do C‑633/11 P, EU:C:2013:387, pkt 81, 82).
207
Tymczasem w niniejszej sprawie czas, jaki upłynął między decyzjami z 2007 r. i 2013 r., z jednej strony, a wszczęciem w dniu 12 marca 2015 r. nadzoru nad systemem III, a nawet decyzją o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego z dnia 6 lipca 2018 r., z drugiej strony, nie może zostać uznany za nierozsądny.
208
Przede wszystkim bowiem zgodnie z art. 15 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589 Komisja nie była związana szczególnymi terminami, takimi jak terminy przewidziane w rozdziale II tego rozporządzenia, dotyczącym procedury dotyczącej zgłoszonej pomocy (zob. podobnie postanowienie z dnia 20 stycznia 2021 r., KC/Komisja, T‑580/20, niepublikowane, EU:T:2021:14, pkt 26).
209
Następnie, jeśli chodzi o lata nadzoru dotyczące dozwolonej pomocy lub systemów pomocy, tak jak w niniejszej sprawie, nie można uznać, że Komisja powinna była wykazać się szczególną starannością, ponieważ ustanowiona w art. 4 ust. 3 TUE zasada lojalnej współpracy nakłada na państwa członkowskie obowiązek podjęcia wszelkich właściwych środków w celu zapewnienia zakresu i skuteczności prawa Unii.
210
W dziedzinie pomocy państwa oznacza to w szczególności, że państwa te powinny czuwać nad tym, by nie wprowadzać pomocy lub systemów pomocy z naruszeniem decyzji o uprzednim zatwierdzeniu, w szczególności gdy zrozumienie warunków wprowadzenia w życie tej pomocy lub tych systemów pomocy brak jest początkowo jednomyślności Komisji i zainteresowanego państwa członkowskiego, jak zostało to stwierdzone w pkt 132 i 133 powyżej.
211
Wreszcie, mając na uwadze opis postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o wszczęciu formalnego postępowania, przedstawiony w motywach 1 i 2 zaskarżonej decyzji, w niniejszej sprawie nie można stwierdzić jakiejkolwiek nieuzasadnionej bezczynności Komisji przez dłuższy okres.
212
Jeśli chodzi o czas trwania formalnego postępowania wyjaśniającego wynoszący 29 miesięcy, to nie można go również uznać za nierozsądny, biorąc pod uwagę – jak wynika z motywów 3–9 i 96 zaskarżonej decyzji – konieczność rozpatrzenia przez Komisję wniosku władz portugalskich dotyczącego poufności decyzji o wszczęciu tego postępowania, zwrócenia się wielokrotnie do tych władz o przekazanie brakujących informacji oraz rozpatrzenie uwag bardzo dużej liczby zainteresowanych stron uczestniczących w postępowaniu.
213
W tym sensie postępowanie, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji, różni się wyraźnie od postępowania rozpatrywanego w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 24 listopada 1987 r., RSV/Komisja (223/85, EU:C:1987:502), na którą Republika Portugalska nie może się zatem skutecznie powoływać.
214
Nie można zatem stwierdzić żadnego naruszenia zasady ochrony pewności prawa.
215
Ustalenia dokonane w pkt 212 pozwalają również wykluczyć jakiekolwiek naruszenie zasady dobrej administracji.
216
Ponadto w zakresie, w jakim Republika Portugalska utrzymuje, że obowiązek odzyskania rozpatrywanej pomocy nałożony na nią w zaskarżonej decyzji jest sprzeczny z zasadą praworządności, wystarczy wskazać, że twierdzenie to jest niedopuszczalne na podstawie art. 76 lit. d) regulaminu postępowania, ponieważ nie zostało poparte żadną inną argumentacją.
217
W świetle powyższego zarzut ósmy należy w części odrzucić jako niedopuszczalny, a w części oddalić jako bezzasadny.
G. W przedmiocie zarzutu dziewiątego, opartego na niemożności odzyskania przez Republikę Portugalską pomocy uznanej w zaskarżonej decyzji za bezprawną i niezgodną ze wspólnym rynkiem
218
W zarzucie dziewiątym Republika Portugalska powołuje się na niemożność zastosowania się do decyzji nakazującej odzyskanie rozpatrywanej pomocy głównie ze względu na to, że zaskarżona decyzja nie pozwala jej na określenie kwot podlegających odzyskaniu „bez nadmiernych trudności”.
219
Władze portugalskie nie są w stanie określić w odniesieniu do ostatniego dziesięciolecia, czy spółki korzystające z systemu III rzeczywiście zastosowały się do dwóch spornych warunków, o których mowa w decyzjach z 2007 r. i z 2013 r. Trudność tę wzmacnia konieczność sprawdzenia, czy spółki te spełniają przesłanki korzystania z rozporządzenia de minimis (art. 2 zaskarżonej decyzji) lub rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych (art. 3 zaskarżonej decyzji). W tym kontekście Komisja powinna była dokonać obliczenia skutków podatku dla kwoty pomocy podlegającej odzyskaniu lub powinna była przynajmniej wskazać kwotę brutto żądanego odzyskania. Wreszcie Republika Portugalska dodaje, że wiele decyzji o odzyskaniu pomocy prowadzi do sytuacji niewypłacalności.
220
Komisja utrzymuje, że zarzut dziewiąty należy oddalić jako bezzasadny.
221
Co się tyczy niemożności zastosowania się przez Republikę Portugalską do zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że Komisja nie może nałożyć, pod rygorem nieważności, nakazu odzyskania, którego wykonanie jest od samego początku obiektywnie i bezwzględnie niemożliwe (zob. wyrok z dnia 6 listopada 2018 r., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisja, Komisja/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisja/Ferracci, od C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, pkt 82 i przytoczone tam orzecznictwo).
222
Wynika z tego, że w ramach skargi o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji nakazującej odzyskanie bezprawnie przyznanej i niezgodnej z rynkiem wewnętrznym pomocy państwa dane państwo członkowskie może powołać się na zasadę, zgodnie z którą „nikt nie jest zobowiązany do rzeczy niemożliwych”, która należy do zasad ogólnych prawa Unii (zob. wyrok z dnia 6 listopada 2018 r., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisja, Komisja/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisja/Ferracci, od C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, pkt 79 i przytoczone tam orzecznictwo).
223
Jednakże w tym kontekście przesłanka dotycząca istnienia całkowitej niemożliwości nie jest spełniona, gdy pozwane państwo członkowskie ogranicza się do powołania się na trudności prawne, polityczne lub praktyczne, wynikające z samego faktu lub zaniechań władz krajowych, którymi powinno stawić czoło w celu wykonania danej decyzji, bez zaproponowania Komisji alternatywnych sposobów wykonania tej decyzji, co umożliwiłoby przezwyciężenie tych trudności, w szczególności poprzez częściowe odzyskanie tej pomocy (zob. podobnie wyrok z dnia 6 listopada 2018 r., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisja, Komisja/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisja/Ferracci, od C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, pkt 91, 92 i przytoczone tam orzecznictwo).
224
Ponadto rzekome problemy wewnętrzne, jakie można napotkać przy wykonywaniu decyzji Komisji, nie mogą uzasadniać nieprzestrzegania przez państwo członkowskie zobowiązań ciążących na nim na mocy prawa Unii. W szczególności trudności administracyjne i praktyczne wynikające z dużej liczby beneficjentów pomocy nie uzasadniają twierdzenia, że odzyskanie pomocy jest technicznie niemożliwe do zrealizowania [wyrok z dnia 12 maja 2021 r., Komisja/Grecja (Pomoc dla rolników), C‑11/20, niepublikowany, EU:C:2021:380, pkt 44].
225
Tymczasem w niniejszym przypadku Republika Portugalska ogranicza się do powołania się na złożoność postępowania w sprawie odzyskania danej pomocy oraz na trudności natury politycznej, prawnej i praktycznej, nie wykazując w sposób wymagany prawem obiektywnej i bezwzględnej niemożności odzyskania pomocy od momentu wydania zaskarżonej decyzji.
226
W szczególności Republika Portugalska nie wykazała ani rzeczywistego charakteru trudności, na które się powołuje, ani braku alternatywnych sposobów odzyskania pomocy (zob. podobnie wyrok z dnia 6 listopada 2018 r., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisja, Komisja/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisja/Ferracci, od C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, pkt 96).
227
Ponadto Republika Portugalska nie przedstawiła żadnego dowodu pozwalającego wykazać, że władze portugalskie próbowały współpracować w dobrej wierze z Komisją w celu przezwyciężenia tych przewidywalnych trudności w pełnym poszanowaniu postanowień traktatu FUE [zob. podobnie wyrok z dnia 29 kwietnia 2021 r., Komisja/Hiszpania (TNT wKastylii-La Mancha), C‑704/19, niepublikowany, EU:C:2021:342, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo].
228
W tym względzie Republika Portugalska nie może skutecznie powoływać się na okoliczność, że Komisja nie umożliwiła jej określenia „bez nadmiernych trudności” kwot podlegających odzyskaniu, na przykład poprzez obliczenie wpływu podatku na kwotę pomocy podlegającej odzyskaniu lub przynajmniej wskazując kwotę brutto żądanego odzyskania.
229
Żaden przepis prawa Unii nie wymaga bowiem od Komisji, aby przy nakazywaniu uzyskania zwrotu pomocy uznanej za niezgodną ze wspólnym rynkiem określała dokładną kwotę, która ma zostać odzyskana (zob. wyroki: z dnia 18 października 2007 r., Komisja/Francja, C‑441/06, EU:C:2007:616, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 20 marca 2013 r., Rousse Industry/Komisja, T‑489/11, niepublikowany, EU:T:2013:144, pkt 77 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto obowiązek obliczenia przez państwo członkowskie dokładnej kwoty pomocy podlegającej odzyskaniu wpisuje się w ramy szerszego zobowiązania do lojalnej współpracy wiążącego wzajemnie Komisję i państwa członkowskie przy wprowadzaniu w życie postanowień traktatu w dziedzinie pomocy państwa (zob. wyrok z dnia 20 marca 2013 r., Rousse Industry/Komisja, T‑489/11, niepublikowany, EU:T:2013:144, pkt 79 i przytoczone tam orzecznictwo).
230
Wystarczy, by decyzja Komisji zawierała wskazówki pozwalające adresatowi na samodzielne, bez nadmiernych trudności, ustalenie tej kwoty (zob. wyrok z dnia 18 października 2007 r., Komisja/Francja, C‑441/06, EU:C:2007:616, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).
231
Tymczasem w niniejszym przypadku, wbrew temu, co utrzymuje Republika Portugalska, należy stwierdzić, że Komisja w motywie 213 oraz w art. 1–4 zaskarżonej decyzji przedstawiła niezbędne informacje, ale również wystarczające, aby władze portugalskie mogły ustalić bez nadmiernych trudności kwoty podlegające zwrotowi.
232
Ponadto Republika Portugalska nie może również zarzucać Komisji, że nie wezwała jej w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego do przedstawienia uzasadnionych oczekiwań, które mogłyby stanowić przeszkodę w odzyskaniu rozpatrywanej pomocy. Nawet bowiem w braku takiego wezwania ciążący na władzach portugalskich obowiązek współpracy w dobrej wierze wymagał od nich podania z własnej inicjatywy tych trudności do wiadomości Komisji, czego nie dowodzą.
233
W konsekwencji zarzut dziewiąty należy oddalić jako bezzasadny.
H. W przedmiocie zarzutu dziesiątego, dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności ze względu na przyjęcie przez Komisję restrykcyjnego podejścia w odniesieniu do warunków „tworzenia [lub] utrzymania miejsc pracy w regionie” oraz „działalności faktycznie i fizycznie wykonywanej w [RAM]”
234
W zarzucie dziesiątym Republika Portugalska twierdzi, że Komisja naruszyła zasadę proporcjonalności, przyjmując restrykcyjne i retroaktywne podejście do pojęć „działalności faktycznie i fizycznie wykonywanej na Maderze” oraz „tworzenia lub utrzymywania miejsc pracy”, przy uwzględnieniu złego oddziaływania tego podejścia na RAM oraz brak wcześniejszej praktyki decyzyjnej w tym zakresie. Naruszenie to pokrywa się z naruszeniem ciążącego na niej obowiązku lojalnej współpracy przewidzianego w art. 4 ust. 3 TUE i zasady dobrej administracji.
235
Komisja uważa, że zarzut dziesiąty należy oddalić jako bezzasadny.
236
Jeśli chodzi o zarzucane naruszenie zasady proporcjonalności ze względu na rzekomo przyjętą przez Komisję zawężającą wykładnię dwóch przesłanek „działalności faktycznie i fizycznie wykonywanej na Maderze” oraz „tworzenia lub utrzymania miejsc pracy”, argumentacja ta jest zasadniczo identyczna z argumentacją przedstawioną w zarzutach od czwartego do szóstego, które zostały już oddalone w pkt 179 powyżej, a zatem należy ją oddalić z tych samych powodów.
237
Zakładając, że w drodze tego zarzutu Republika Portugalska zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie zasady proporcjonalności poprzez nakazanie odzyskania pomocy wypłaconej na podstawie systemu III, w takim kształcie, jak został on wdrożony, wystarczy przypomnieć, że zniesienie bezprawnie przyznanej pomocy poprzez nakazanie jej zwrotu jest logiczną konsekwencją stwierdzenia jej bezprawnego charakteru, efektem czego odzyskanie przyznanej niezgodnie z prawem pomocy państwa w celu przywrócenia dawnego stanu rzeczy nie może co do zasady zostać uznane za środek nieproporcjonalny do celów postanowień traktatu FUE w dziedzinie pomocy państwa (zob. wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Komisja/Aer Lingus i Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P i C‑165/15 P, EU:C:2016:990, pkt 116 i przytoczone tam orzecznictwo).
238
Tymczasem żaden dowód, na który powołuje się Republika Portugalska, nie pozwala wykazać, że w niniejszej sprawie należy odstąpić od tej zasady odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy uznanej za niezgodną ze wspólnym rynkiem.
239
Przeciwnie, jak słusznie podniosła Komisja, obowiązek odzyskania pomocy dotyczy nie całości pomocy indywidualnej wypłaconej na podstawie systemu III, lecz wyłącznie pomocy przyznanej z naruszeniem decyzji z 2007 r. i z 2013 r., z zastrzeżeniem, że jej beneficjenci nie spełniają warunków określonych w rozporządzeniu de minimis lub rozporządzeniu w sprawie wyłączeń grupowych, jak wynika to z art. 1–3 zaskarżonej decyzji.
240
Ponadto z utrwalonego orzecznictwa wynika, że fakt, iż odzyskanie bezprawnie przyznanej i niezgodnej ze wspólnym rynkiem pomocy może doprowadzić do upadłości spółek, które skorzystały niezgodnie z prawem, nie może mieć wpływu na obowiązkowy charakter tego odzyskania (zob. podobnie wyrok z dnia 12 lutego 2015 r., Komisja/Francja, C‑37/14, niepublikowany, EU:C:2015:90, pkt 84 i przytoczone tam orzecznictwo).
241
Ponadto w zakresie, w jakim Republika Portugalska powołuje się w drodze tych samych argumentów na naruszenie przez Komisję obowiązku lojalnej współpracy przewidzianego w art. 4 ust. 3 TUE oraz zasady dobrej administracji, należy oddalić te twierdzenia z tych samych powodów.
242
W konsekwencji zarzut dziesiąty należy oddalić jako bezzasadny.
I. W przedmiocie zarzutu jedenastego, opartego na naruszeniu art. 17 rozporządzenia 2015/1589 ze względu na przedawnienie niektórych rodzajów pomocy wypłaconej na podstawie systemu III
243
W zarzucie jedenastym Republika Portugalska podnosi, że ze względu na datę wydania decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, która została jej doręczona w dniu 9 lipca 2018 r., pomoc wypłacona do dnia 9 lipca 2008 r. uległa przedawnieniu zgodnie z art. 17 rozporządzenia 2015/1589.
244
Komisja uważa, że zarzut jedenasty należy oddalić jako bezzasadny.
245
Co się tyczy przedawnienia niektórych rodzajów pomocy wypłaconej na podstawie systemu III, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2015/1589 w ramach systemu pomocy dziesięcioletni termin przedawnienia rozpoczyna bieg w dniu, w którym bezprawnie przyznano pomoc beneficjentowi, a nie w dniu przyjęcia systemu pomocy (zob. postanowienie z dnia 7 grudnia 2017 r., Irlandia/Komisja, C‑369/16 P, niepublikowane, EU:C:2017:955, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).
246
Zgodnie z tym samym przepisem bieg terminu przedawnienia przerywa każdy środek podjęty przez Komisję w odniesieniu do pomocy niezgodnej z prawem. Jest tak w szczególności w przypadku pism skierowanych przez Komisję do państw członkowskich, w których Komisja informuje je, że dany środek może zostać uznany za pomoc państwa (zob. podobnie wyrok z dnia 26 kwietnia 2018 r., ANGED, C‑233/16, EU:C:2018:280, pkt 83, 84) lub ich wniosek o zgłoszenie środka (zob. podobnie postanowienie z dnia 7 grudnia 2017 r., Irlandia/Komisja, C‑369/16 P, niepublikowane, EU:C:2017:955, pkt 42), a także żądanie udzielenia informacji (zob. podobnie wyrok z dnia 10 kwietnia 2003 r., Département du Loiret/Komisja, T‑369/00, EU:T:2003:114, pkt 81, 82).
247
Tymczasem w niniejszym przypadku z motywów 1 i 3 zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu 12 marca 2015 r. Komisja skierowała do Republiki Portugalskiej żądanie udzielenia informacji mające na celu ustalenie, czy system III, w kształcie takim jak został on wdrożony, przestrzegał decyzji z 2007 r. i 2013 r., przed poinformowaniem jej w dniu 6 lipca 2018 r. o swojej decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego.
248
Tak więc z uwagi na fakt, że pomoc indywidualna, której odzyskanie przez Republikę Portugalską nakazała Komisja, to pomoc wypłacona na podstawie systemu III, który został początkowo zgłoszony w dniu 28 czerwca 2006 r., a następnie zatwierdzony w dniu 27 czerwca 2007 r., zanim został wdrożony przez to państwo członkowskie, dziesięcioletni termin przedawnienia przewidziany w art. 17 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589 nie mógł rozpocząć biegu przed tymi datami i został przerwany w dniu 12 marca 2015 r., czyli przed upływem dziesięciu lat po tych datach.
249
W konsekwencji Republika Portugalska niesłusznie podnosi, że sporna pomoc wypłacona do dnia 9 lipca 2008 r. uległa przedawnieniu.
250
W każdym razie sam fakt, że pewna pomoc indywidualna wypłacona na podstawie systemu pomocy, której niezgodność z prawem i z rynkiem wewnętrznym została stwierdzona w decyzji Komisji, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jeśli chodzi bowiem o systemy pomocy, to do władz krajowych, na których ciąży obowiązek bezzwłocznego i skutecznego odzyskania wspomnianej pomocy, należy ustalenie, w świetle szczególnych okoliczności właściwych każdemu z beneficjentów systemu pomocy, czy każdy z beneficjentów powinien rzeczywiście zwrócić tę pomoc (zob. analogicznie wyrok z dnia 13 lutego 2014 r., Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, pkt 22).
251
W konsekwencji zarzut jedenasty należy oddalić jako bezzasadny.
252
W konsekwencji niniejszą skargę należy oddalić w całości, bez konieczności uwzględniania, poza tym, co już zostało podniesione, wniosków o zastosowanie środków organizacji postępowania złożonych przez Republikę Portugalską.
IV. W przedmiocie kosztów
253
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
254
Ponieważ Republika Portugalska przegrała sprawę, zgodnie z żądaniami Komisji należy obciążyć ją kosztami postępowania, w tym kosztami związanymi z postępowaniem w przedmiocie zastosowania środka tymczasowego.
Z powyższych względów
SĄD (ósma izba)
orzeka, co następuje:
1)
Skarga zostaje oddalona.
2)
Republika Portugalska zostaje obciążona kosztami postępowania, w tym kosztami postępowania w przedmiocie środków tymczasowych.
Svenningsen
Mac Eochaidh
Pynnä
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 21 września 2022 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: portugalski.