61995CJ0072_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-72/95,
angaaende en anmodning, som Nederlandenes Raad van State (Nederlandene) i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende sag,
Aannemersbedrijf P.K. Kraaijeveld BV m.fl.
mod
Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland,
at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af Raadets direktiv 85/337/EOEF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning paa miljoeet (EFT L 175, s. 40), og vedroerende en national domstols forpligtelse til at sikre overholdelse af et direktiv, der har direkte virkning, men som en borger ikke har paaberaabt sig,
har
DOMSTOLEN
sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene G.F. Mancini, J.L. Murray og L. Sevón (refererende dommer) samt dommerne C.N. Kakouris, P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann, D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch og M. Wathelet,
generaladvokat: M.B. Elmer
justitssekretaer: ekspeditionssekretaer D. Louterman-Hubeau,
efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:
° Aannemersbedrijf P.K. Kraaijeveld BV m.fl. ved J.A. Kraaijeveld, J. Kraaijeveld Sr., J. Kraaijeveld Jr., W. Kraaijeveld og P.K. Kraaijeveld
° den nederlandske regering ved juridisch adviseur A. Bos, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget
° den italienske regering ved professor U. Leanza, chef for Udenrigsministeriets Servizio del contenzioso diplomatico, som befuldmaegtiget, bistaaet af avvocato dello Stato P.G. Ferri
° Det Forenede Kongeriges regering ved Assistant Treasury Solicitor J.E. Collins, som befuldmaegtiget, bistaaet af D. Wyatt, QC
° Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved M. van der Woude, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtiget,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at der er afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 14. februar 1996 af Aannemersbedrijf P.K. Kraaijeveld BV m.fl. ved J. Kraaijeveld Jr. og W. Kraaijeveld, af den nederlandske regering ved assistent juridisch-adviseur J.S. van den Oosterkamp, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, bistaaet af J. Poot, som sagkyndig, af den italienske regering ved P.G. Ferri, af Det Forenede Kongeriges regering ved J.E. Collins, bistaaet af D. Wyatt, og af Kommissionen ved W. Wils, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtiget,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 26. marts 1996,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved dom af 8. marts 1995, indgaaet til Domstolen den 14. marts 1995, har Nederlandenes Raad van State i henhold til EF-traktatens artikel 177 stillet fire praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af Raadets direktiv 85/337/EOEF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning paa miljoeet (EFT L 175, s. 40, herefter "direktivet"), og vedroerende en national domstols forpligtelse til at sikre overholdelse af et direktiv, der har direkte virkning, men som en borger ikke har paaberaabt sig.
2 Disse spoergsmaal er blevet rejst under et annullationssoegsmaal anlagt af Aannemersbedrijf P.K. Kraaijeveld BV m.fl. (herefter "Kraaijeveld") til proevelse af den afgoerelse af 18. maj 1993, hvorved Zuid-Hollands provinsregering godkendte dispositionsplanen "delvis aendring af dispositionsplaner i forbindelse med digeforstaerkning", som blev vedtaget af kommunalbestyrelsen i Sliedrecht i henhold til Wet op de Ruimtelijke Ordening (herefter "lov om fysik planlaegning").
Direktivet
3 Det bestemmes i direktivet, at foer der gennemfoeres visse arbejder eller andre indgreb i det naturlige miljoe, skal der foretages en vurdering af den indvirkning, som de har paa miljoeet.
4 Sjette, ottende, niende og ellevte betragtning lyder saaledes:
"Tilladelse til offentlige og private projekter, som kan forventes at faa betydelige indvirkninger paa miljoeet, boer foerst gives efter forudgaaende vurdering af de betydelige virkninger, disse projekter kan forventes at faa paa miljoeet; denne vurdering boer foretages paa grundlag af relevante oplysninger fra bygherren og eventuelt ogsaa fra de myndigheder og den offentlighed, der vil kunne beroeres af projektet.
Projekter inden for visse kategorier har betydelige indvirkninger paa miljoeet, og saadanne projekter boer principielt underkastes en systematisk vurdering.
Projekter inden for andre kategorier har ikke noedvendigvis i alle tilfaelde betydelige indvirkninger paa miljoeet, og saadanne projekter boer underkastes en vurdering, naar medlemsstaterne finder, at deres karakteristika goer det noedvendigt.
Et projekts indvirkninger paa miljoeet boer vurderes under hensyn til oensket om at beskytte menneskets sundhed, at bidrage til hoejere livskvalitet ved forbedring af miljoeet, at soerge for de forskellige arters fortsatte bestaaen og at bevare oekosystemets reproduktionsevne, som er selve grundlaget for livets fornyelse."
5 Direktivets artikel 1, stk. 1, bestemmer foelgende:
"Dette direktiv vedroerer vurderingen af indvirkningen paa miljoeet af offentlige og private projekter, der er af en saadan beskaffenhed, at de vil kunne paavirke miljoeet vaesentligt."
6 I artikel 1, stk. 2, praeciseres det, at der i dette direktiv bl.a. ved "projekt" forstaas:
"° gennemfoerelse af anlaegsarbejder eller andre installationer eller arbejder
° andre indgreb i det naturlige miljoe eller i landskabet, herunder saadanne, der tager sigte paa udnyttelse af ressourcer i undergrunden".
7 I artikel 2, stk. 1, praeciseres det, hvilke typer projekter der skal undersoeges:
"Medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger med henblik paa, at projekter, der bl.a. paa grund af deres art, dimensioner eller placering kan faa vaesentlig indvirkning paa miljoeet, undergives en vurdering af denne indvirkning, inden der gives tilladelse.
Disse projekter er defineret i artikel 4."
8 Direktivets artikel 3 bestemmer foelgende:
"Vurderingen af indvirkningen paa miljoeet skal, afhaengigt af hvert enkelt tilfaelde og i overensstemmelse med artikel 4 til 11, bestaa i paa passende maade at paavise, beskrive og vurdere de direkte og indirekte virkninger af et projekt paa foelgende faktorer:
° mennesker, fauna og flora
° jordbund, vand, luft, klima og landskab
° samspillet mellem faktorerne i foerste og andet led
° materielle goder og kulturarv."
9 Artikel 4 sondrer mellem to typer projekter. Denne bestemmelses stk. 1 foreskriver, at de i direktivets bilag I beskrevne projekter i princippet altid skal vurderes. Med hensyn til de oevrige typer projekter bestemmer artikel 4, stk. 2, foelgende:
"Projekter, der henhoerer under de i bilag II anfoerte grupper, vurderes i henhold til artikel 5 til 10, naar medlemsstaterne finder, at det er paakraevet paa grund af projekternes karakter.
Med henblik herpaa kan medlemsstaterne navnlig udpege visse typer projekter, der skal vurderes, eller fastsaette kriterier og/eller graensevaerdier for at afgoere, hvilke af projekterne henhoerende under de i bilag II anfoerte kategorier, der skal vurderes i henhold til artikel 5 til 10."
10 I bilag II opregnes en raekke projekter, heriblandt:
"10. Infrastrukturprojekter:
...
e) Anlaeg til regulering af vandloeb
...
12. AEndring af projekter i bilag I samt projekter i bilag I, som udelukkende eller hovedsagelig tjener til udvikling og afproevning af nye metoder eller produkter, og som ikke anvendes mere end et aar."
11 Direktivet indeholder ingen saerlig bestemmelse om aendringer af de i bilag II anfoerte projekter.
12 Endelig bestemmer direktivet, at offentligheden skal underrettes og have mulighed for at udtrykke sin opfattelse. Direktivets artikel 6, stk. 3, bestemmer, at de naermere enkeltheder ved denne underretning og denne hoering fastlaegges af medlemsstaterne, navnlig med hensyn til den beroerte del af offentligheden og den maade, hvorpaa den skal underrettes.
13 Ifoelge direktivets artikel 12, stk. 1, "traeffer [medlemsstaterne] de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme dette direktiv inden tre aar fra dets meddelelse".
De nederlandske bestemmelser, der finder anvendelse paa de faktiske omstaendigheder i tvisten i hovedsagen
14 I Nederlandene bestemmes det bl.a. i Deltawet af 8. maj 1958, houdende de afsluiting van de zeearmen tussen de Westerschelde en de Rotterdamse Waterweg en de versterking van de hoogwaterkering ter beveiliging van het land tegen stormvloeden (Stb. 246, Delta-loven om lukning af havarme mellem Westerschelde og Rotterdamse Waterweg og forstaerkning af hoejvandsdigesystemet til beskyttelse af landet mod stormfloder, herefter "Deltawet"), at der skal gennemfoeres bygningsarbejder til forstaerkning af hoejvandedigerne langs Rotterdamse Waterweg og langs alle de vandloeb, der staar i aaben forbindelse hermed [artikel 1, afsnit II, litra d)]. I henhold til denne lov er der foretaget undersoegelser, navnlig i loebet af 1987 og 1988, af koordinationsudvalget for digeforstaerkning under provinsen Zuid-Holland. Dette koordinationsudvalg har foreslaaet en ny digefoering i sektoren Sliedrecht-vest, Sliedrecht-centrum og Sliedrecht-oest, som er godkendt af Zuid-Hollands provinsregering og den 26. april 1990 af trafikministeren og ministeren for offentlige arbejder i henhold til Deltawets artikel 2, stk. 4. Dernaest har kommunalbestyrelsen i Sliedrecht den 23. november 1992 vedtaget en dispositionsplan for denne sektor i henhold til lov om fysisk planlaegning.
15 Direktivet er blevet gennemfoert i Nederlandene ved en aendring af Wet algemene bepalingen milieuhygiëne af 13. juni 1979 (lov om almindelige bestemmelser om miljoebeskyttelse, herefter "loven af 1979"), hvis artikel 41 b, stk. 1, paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder bestemte foelgende: "De aktiviteter, der kan have vaesentlige skadelige foelger for miljoeet, angives ved bekendtgoerelse. Ved samme bekendtgoerelse angives den eller de former for afgoerelse, som myndighederne traeffer vedroerende de paagaeldende aktiviteter, og til hvis forberedelse der skal foretages en vurdering af indvirkningerne paa miljoeet". Loven af 1979 blev gennemfoert ved Besluit milieu-effectrapportage af 20. maj 1987 (bekendtgoerelse om vurdering af indvirkninger paa miljoeet). Artikel 2 i denne bekendtgoerelse og afsnit C, punkt 12.1 i bilaget hertil, saaledes som de var affattet paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder, definerede "bygning af et dige" som en aktivitet, der er omfattet af lovens artikel 41 b, naar diget har en laengde paa 5 kilometer eller mere og en tvaerprofil paa 250 m2 eller mere. De definerer ligeledes udarbejdelsen af en principplan eller en afgoerelse truffet i henhold til Deltawets artikel 2, stk. 3 og 4, som en afgoerelse, hvor udarbejdelsen af en miljoevurdering skal indgaa i forberedelsen.
16 Loven af 1979 er blevet aendret og er i 1994 blevet til Wet milieubeheer (lov om miljoeforvaltning). Der er udstedt en ny gennemfoerelsesbekendtgoerelse den 4. juli 1994, som har ophaevet kriterierne om arbejdets stoerrelse. Denne bekendtgoerelse finder dog ikke anvendelse paa de faktiske omstaendigheder i hovedsagen.
Retsforhandlingerne for den nationale domstol og de praejudicielle spoergsmaal
17 Kraaijeveld har anfaegtet den dispositionsplan, der blev vedtaget den 23. november 1992 af kommunalbestyrelsen i Sliedrecht, for saa vidt angaar diget ved Merwede, for Zuid-Hollands provinsregering, som imidlertid godkendte den ved afgoerelse af 18. maj 1993. Det er denne afgoerelse, som Kraaijeveld har indbragt for Nederlandenes Raad van State ved annullationssoegsmaal af 20. juli 1993.
18 Ifoelge den nye plan vil det vandloeb, som Kraaijeveld har adgang til, ikke laengere staa i forbindelse med de sejlbare vandveje, hvilket skader virksomheden, da tab af adgang til en sejlbar vandvej er fatal for den, idet dens oekonomiske virksomhed bestaar i arbejder i forbindelse med vandbygningsvaesen ("Natte waterbouw").
19 Nederlandenes Raad van State har anfoert, at der ikke er foretaget nogen vurdering af indvirkningerne paa miljoeet, fordi der ikke var tale om et arbejde, hvis stoerrelse naaede de i den nationale lovgivning fastsatte graenser.
20 Ved dom af 8. marts 1995 har Nederlandenes Raad van State besluttet at stille Domstolen foelgende fire praejudicielle spoergsmaal:
"1) Skal udtrykket 'anlaeg til regulering af vandloeb' i bilag II til direktivet fortolkes saaledes, at det ogsaa omfatter de naevnte arbejder vedroerende et dige langs en kanal?
2) Goer det nogen forskel for besvarelsen af spoergsmaal 1) ° under hensyn til de i direktivet anvendte begreber 'projekter' og 'aendring af projekter' ° om der er tale om,
a) bygning af et nyt dige
b) flytning af et bestaaende dige
c) forstaerkning og/eller udvidelse i bredden af et bestaaende dige
d) fornyelse paa stedet af et dige, uanset om det er staerkere og/eller bredere end det fjernede dige eller
e) en kombination af en eller flere af de under a)-d) anfoerte arbejder?
3) Skal direktivets artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 2, fortolkes saaledes, at der ° hvis en medlemsstat i sin nationale gennemfoerelseslovgivning har fastsat urigtige specifikationer eller kriterier og/eller graensevaerdier jf. artikel 4, stk. 2, vedroerende et i bilag II anfoert projekt ° bestaar en forpligtelse ifoelge ovennaevnte artikel 2, stk. 1, til at underkaste projektet en miljoevurdering, hvis projektet 'paa grund af ... art, dimensioner eller placering, kan faa vaesentlig indvirkning paa miljoeet', jf. artikel 2, stk. 1?
4) Saafremt spoergsmaal 3) besvares bekraeftende, har denne forpligtelse da direkte virkning, dvs. kan en borger paaberaabe sig den for en national ret, og skal den laegges til grund af den nationale ret, selv om den ikke er gjort gaeldende i forbindelse med den tvist, som den nationale ret behandler?"
Det foerste spoergsmaal
21 Med dette spoergsmaal oensker Nederlandenes Raad van State oplyst, om begrebet "anlaeg til regulering af vandloeb", som er indeholdt i direktivets bilag II, punkt 10, litra e), skal fortolkes saaledes, at det ogsaa omfatter visse typer arbejder vedroerende et dige langs sejlbare vandveje.
22 I betragtning af udtrykket "canalization and flood-relief works", som er indeholdt i den engelske version af direktivet, finder den forelaeggende ret, at det projekt, der sigtes til i dette punkt i bilag II, vedroerer aktiviteter, der kan have betydelige indvirkninger paa miljoeet. Den finder derfor, at dette begreb kan omfatte visse arbejder vedroerende et dige.
23 Ifoelge Kraaijeveld er floddigeprojekter arbejder, som skal aendre hyppigheden af oversvoemmelser af flodbredder og omraader, der stoeder op til flodbredder, og som derfor har en betydelig indvirkning paa miljoeet. Da der er tale om regulering af forvaltningen af kunstige vandveje, har digerne ikke en mindre vaerdi end andre arbejder vedroerende kanalisering og regulering af disse vandveje.
24 Den nederlandske regering har anfoert, at der er en sondring mellem arbejder vedroerende et dige og arbejder til regulering af vandloeb eller kanalisering. De sidstnaevnte udfoeres til forvaltning af kunstige vandveje eller til fordel for flodsejlads. De aendrer selve vandloebets karakter, dvs. maengden eller kvaliteten af vandet samt bredderne, saaledes at de har en betydelig indvirkning paa vandets fauna og flora. Arbejder til forstaerkning af diger bestaar derimod i at bygge eller forhoeje skraaninger ved hjaelp af sand eller ler. Rivierenwet (lov om floder) sikrer, at de nuvaerende arbejder ikke goer indgreb i den allerede opnaaede regulering af en given flod. Saadanne arbejder har derfor naeppe indflydelse paa en flods flora og fauna.
25 Hvad angaar henvisningen til direktivets engelske version, er det den nederlandske regerings opfattelse, at den nederlandske version af direktivet i forhold til den er den eneste autentiske sproglige version. Den har henvist til Domstolens praksis, hvorefter det under visse omstaendigheder kan stride mod hensynet til retssikkerheden at fjerne sproglige uoverensstemmelser gennem fortolkning, for saa vidt som det kan vaere noedvendigt at fortolke nogle af de paagaeldende retsakter paa en maade, der er uforenelig med ordenes naturlige og saedvanlige betydning (dom af 3.3.1977, sag 80/76, North Kerry Milk Products, Sml. s. 425, praemis 11). En given sproglig version kan derfor ikke vaere afgoerende for en ensartet fortolkning. De forskellige sproglige versioner er alle autentiske (dom af 6.10.1982, sag 283/81, CILFIT m.fl., Sml. s. 3415).
26 Endelig har den nederlandske regering henvist til direktivets formaal, nemlig at skabe lige konkurrencevilkaar i de forskellige medlemsstater. De arbejder, der er anfoert i direktivet, kan foelgelig kun vaere arbejder, som kan udfoeres i praktisk talt alle medlemsstater, og ikke arbejder, som hovedsagelig kun udfoeres i en enkelt medlemsstat, som f.eks. bygning af diger. Den nederlandske regering konkluderer foelgelig, at arbejder til forstaerkning af diger langs nederlandske vandloeb ikke er omfattet af begrebet anlaeg til regulering af vandloeb.
27 Ifoelge Kommissionen har kanalisering af en flod en uundgaaelig indvirkning paa dens loebs hastighed og paa vandstanden. Den kan have til foelge, at flodlejet inddaemmes for at forhindre oversvoemmelser og sikre befolkningens sikkerhed. Et dige af denne type maa derfor betegnes som regulering af et vandloeb. I oevrigt maa der tages hensyn til direktivets formaal, der angaar den indvirkning, som nogle projekter kan have paa miljoeet, uafhaengigt af disse projekters samfundsmaessige formaal. Bygning af floddiger har indvirkninger paa miljoeet, uanset om de udfoeres med henblik paa at forbedre et vandloebs sejlbarhed eller for at beskytte de dele af befolkningen, der bor paa omraader, som kan oversvoemmes. Arbejder vedroerende et floddige, som kan have betydelige indvirkninger paa miljoeet, er saaledes omfattet af begrebet "anlaeg til regulering af vandloeb".
28 Det bemaerkes, at som det fremgaar af Domstolens praksis, indebaerer fortolkningen af en faellesskabsretlig bestemmelse en sammenligning af de sproglige versioner (jf. CILFIT-dommen, praemis 18). I oevrigt kraever noedvendigheden af en ensartet fortolkning af disse versioner, at den paagaeldende bestemmelse, naar der er uoverensstemmelse mellem versionerne, skal fortolkes paa baggrund af den almindelige opbygning af og formaalet med den ordning, som den er led i (dom af 7.12.1995, sag C-449/93, Rockfon, Sml. I, s. 4291, praemis 28).
29 I det foreliggende tilfaelde viser en gennemgang af de forskellige sproglige versioner af direktivets bilag II, punkt 10, litra e), at disse kan henfoeres til to grupper, alt efter om de anvendte udtryk fremkalder en forestilling om oversvoemmelse eller ej. Den engelske version ("canalization and flood-relief works") og den finske version ("kanavointi- ja tulvasuojeluhankkeet") henviser nemlig til anlaeg til kanalisering og forhindring af oversvoemmelser, mens den tyske, graeske, spanske, franske, italienske, nederlandske og portugisiske version henviser til anlaeg til kanalisering og regulering af vandloeb, idet den graeske version desuden indeholder det franske udtryk "canalisation" i parentes ved siden af det graeske udtryk "***********". Hvad angaar den danske og den svenske version, indeholder de kun et enkelt udtryk, som udtrykker tanken om regulering af vandloeb ("anlaeg til regulering af vandloeb", "Anlaeggningar foer reglering av vattenfloeden").
30 I betragtning af denne uoverensstemmelse maa direktivets almindelige opbygning og formaal undersoeges. Ifoelge direktivet artikel 1, stk. 2, forstaas der ved projekt "gennemfoerelse af anlaegsarbejder eller andre installationer eller arbejder" samt "andre indgreb i det naturlige miljoe eller i landskabet, herunder saadanne, der tager sigte paa udnyttelse af ressourcer i undergrunden". Ifoelge artikel 2, stk. 1, gaelder direktivet for "projekter, der bl.a. paa grund af deres art, dimensioner eller placering kan faa vaesentlig indvirkning paa miljoeet". Artikel 3 bestemmer, at vurderingen af indvirkningen paa miljoeet skal paavise, beskrive og vurdere bl.a. de direkte og indirekte virkninger paa mennesker, fauna, flora, jordbund, vand, luft, klima, landskab, materielle goder og kulturarv.
31 Det kan udledes af direktivets ordlyd, at dets anvendelsesomraade er vidt og dets formaal meget bredt. Denne ene bemaerkning boer i sig selv vaere tilstraekkelig til at fortolke direktivets bilag II, punkt 10, litra e), saaledes, at den omfatter arbejder til tilbageholdelse af vand og forhindring af oversvoemmelser ° og dermed digearbejder ° selv om denne praecisering ikke fremgaar af alle de sproglige versioner.
32 Selv om digearbejder, saaledes som den nederlandske regering har anfoert, bestaar i at bygge eller forhoeje digeskraaninger for at inddaemme vandets loeb og undgaa oversvoemmelse af landomraader, bemaerkes, at selv arbejder til tilbageholdelse, ikke af et vandloeb, men af en stillestaaende vandmaengde, kan have en betydelig indvirkning paa miljoeet i direktivets forstand, saaledes at de varigt kan paavirke jordbundens sammensaetning, faunaen og floraen eller landskabet. Det maa foelgelig deraf udledes, at denne type arbejder maa vaere omfattet af direktivets anvendelsesomraade.
33 Den nederlandske regerings argumentation, hvorefter digearbejderne ikke aendrer en vandvejs loeb, savner foelgelig grundlag.
34 Endelig er den nederlandske regerings argument om, at diger ikke falder ind under et faellesskabsdirektivs anvendelsesomraade, fordi det drejer sig om arbejder, der er specifikke for Nederlandene, irrelevant, da kriteriet for vurderingen som anfoert er den betydelige indvirkning, som et projekt kan have paa miljoeet.
35 Paa grundlag af disse betragtninger skal det foerste spoergsmaal besvares med, at udtrykket "anlaeg til regulering af vandloeb", som er indeholdt i direktivets bilag II, punkt 10, litra e), skal fortolkes saaledes, at det ogsaa omfatter visse typer arbejder vedroerende et dige langs sejlbare vandveje.
Det andet spoergsmaal
36 Med dette spoergsmaal oensker Nederlandenes Raad van State oplyst, om det goer nogen forskel for besvarelsen af det foerste spoergsmaal ° bl.a. under hensyn til de i direktivet anvendte begreber "projekter" og "aendring af projekter" ° om der er tale om
a) bygning af et nyt dige
b) flytning af et bestaaende dige
c) forstaerkning og/eller udvidelse i bredden af et bestaaende dige
d) fornyelse paa stedet af et dige, uanset om det er staerkere og/eller bredere end det fjernede dige, eller
e) en kombination af en eller flere af de under a)-d) anfoerte arbejder.
37 Ifoelge direktivets ordlyd er aendringer af projekter, der er anfoert i bilag I, omfattet af samme ordning som projekter under bilag II og henhoerer saaledes under direktivets artikel 4, stk. 2. I denne forbindelse bliver den omstaendighed, at aendringer af projekter henhoerende under bilag II slet ikke er omtalt, i indlaeggene fortolket forskelligt med hensyn til spoergsmaalet, om de falder ind under direktivets anvendelsesomraade. Ifoelge den italienske regering og Det Forenede Kongeriges regering er projekter, der er anfoert i bilag II, nemlig ligeledes omfattet af dette bilag, mens de ifoelge den nederlandske regering og Kommissionen ikke falder ind under direktivets anvendelsesomraade. Kommissionen har dog praeciseret, at dette afhaenger af den betydning, der tillaegges udtrykket "aendring af projekter", og at aendringer i nogle tilfaelde kan vaere saa betydelige, at de udgoer et nyt projekt.
38 Da direktivet ikke giver nogen speciel definition af begrebet "aendring af projekter", maa det fortolkes paa baggrund af direktivets almindelige opbygning og formaal.
39 Det er allerede naevnt i denne doms praemis 31, at direktivets anvendelsesomraade er vidt og dets formaal meget bredt. Dette formaal vil blive bragt i fare, hvis betegnelsen "aendring af projekter" goer det muligt at unddrage visse arbejder eller anlaeg fra forpligtelsen til at foretage en undersoegelse af indvirkninger, naar disse arbejder eller anlaeg paa grund af deres art, stoerrelse eller beliggenhed kan have betydelige indvirkninger paa miljoeet.
40 Desuden maa det tages i betragtning, at den blotte omstaendighed, at direktivet ikke udtrykkeligt naevner aendringer af projekter henhoerende under bilag II, i modsaetning til aendringer af projekter, der er anfoert i bilag I, ikke giver grundlag for deraf at udlede, at de ikke falder ind under direktivets anvendelsesomraade. Sondringen mellem et "projekt" og en "aendring af et projekt" med hensyn til projekter henhoerende under bilag I angaar forskellen med hensyn til den ordning, de er omfattet af inden for rammerne for direktivets anvendelsesomraade, mens en saadan sondring med hensyn til projekter henhoerende under bilag II angaar direktivets anvendelsesomraade i almindelighed.
41 I oevrigt har Domstolen i dommen af 11. august 1995 (sag C-431/92, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2189, praemis 35) vedroerende kraftvaerket i Grosskrotzenburg fastslaaet, at den omstaendighed, at der er en tilknytning mellem et projekt vedroerende en ny kraftvaerksblok med en ydelse paa 500 MW og et eksisterende anlaeg, ikke medfoerer, at det paagaeldende projekt ikke laengere kan anses for omfattet af begrebet "konventionelle kraftvaerker ... med en termisk ydelse paa mindst 300 MW", saaledes at det i stedet er omfattet af begrebet "aendring af projekter i bilag I", jf. punkt 12 i bilag II. I denne dom har Domstolen antaget, at ved afgoerelsen af, om de paataenkte arbejder skulle goeres til genstand for en miljoevurdering, skulle de undersoeges uafhaengigt af spoergsmaalet, om de blev udfoert som et selvstaendigt anlaeg, om anlaegget skulle knyttes til et allerede eksisterende anlaeg, eller endog om anlaegget funktionelt er taet knyttet til et saadant anlaeg.
42 Paa baggrund af disse betragtninger skal det andet spoergsmaal besvares med, at udtrykket "anlaeg til regulering af vandloeb", som er indeholdt i direktivets bilag II, punkt 2, litra e), skal fortolkes saaledes, at det ikke blot omfatter bygning af et nyt dige, men ogsaa aendring af et bestaaende dige ved flytning, forstaerkning eller udvidelse, fornyelse paa stedet af et dige ved bygning af et nyt dige paa samme sted, uanset om det er staerkere eller bredere end det fjernede dige, eller en kombination af flere af disse tilfaelde.
Det tredje og det fjerde spoergsmaal
43 Med disse spoergsmaal, som vil vaere at behandle under et, oensker den forelaeggende ret dels oplyst, om direktivets artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 2, skal fortolkes saaledes, at naar en medlemsstat i sin nationale lovgivning til gennemfoerelse af direktivet i overensstemmelse med artikel 4, stk. 2, har fastsat specifikationer, kriterier eller graensevaerdier for et bestemt projekt henhoerende under bilag II, men har lagt urigtige specifikationer, kriterier eller graensevaerdier til grund, skal dette projekt goeres til genstand for en miljoevurdering i henhold til artikel 2, stk. 1, hvis projektet "paa grund af ... art, dimensioner eller placering, kan faa vaesentlig indvirkning paa miljoeet" i denne bestemmelses forstand. Dels spoerger den forelaeggende ret, for det tilfaelde, at der svares bekraeftende, om den forpligtelse til at foretage en miljoevurdering af projektet har direkte virkning, saaledes at en borger kan paaberaabe sig den for en national ret, og om den nationale ret skal paase, at den bliver overholdt, selv om den ikke blevet gjort gaeldende.
44 Under henvisning til Domstolens dom af 2. august 1993 (sag C-355/90, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 4221) finder Nederlandenes Raad van State det sandsynligt, at den skoensmaessige befoejelse, som er overladt medlemsstaterne ved direktivets artikel 4, stk. 2, til at fastsaette specifikationer, kriterier eller graensevaerdier, er betinget af saetningen, "der bl.a. paa grund af deres art, dimensioner eller placering kan faa vaesentlig indvirkning paa miljoeet" i artikel 2, stk. 1.
45 Kraaijeveld og Kommissionen har fremfoert en lignende argumentation. Kommissionen har praeciseret, at de specifikationer, kriterier eller graensevaerdier, som medlemsstaterne fastsaetter, i foerste raekke skal lette undersoegelsen af projekter med henblik paa at fastslaa, om der skal foretages en miljoevurdering af dem, men at disse specifikationers, kriteriers eller graensevaerdiers eksistens ikke fritager medlemsstaterne fra at foretage en korrekt undersoegelse af projektet for at fastslaa, om det opfylder kriterierne i direktivets artikel 2, stk. 1. Begge er enige om, at Kongeriget Nederlandene ikke korrekt har opfyldt sin forpligtelse til at gennemfoere direktivet, naar kriterierne vedroerende bestemte mindstedimensioner i den nationale lovgivning om diger var fastsat paa et saadant niveau, at ingen floddigeprojekter opfyldte dem, og at samtlige digeforstaerkningsprojekt derfor faldt uden for miljoevurderingens anvendelsesomraade. Kraaijeveld har i denne forbindelse fremlagt en afgoerelse fra en nederlandsk ret til stoette for sin opfattelse.
46 Heroverfor har den nederlandske regering anfoert, at medlemsstaternes skoensmaessige befoejelse ikke er praecist afgraenset i direktivet. I oevrigt er valget af graensevaerdier for digers laengde og tvaerprofil i dette tilfaelde foretaget under hensyntagen til disse arbejders indvirkning paa miljoeet. Den omstaendighed, at den nederlandske lovgivning til gennemfoerelse af direktivet i praksis har holdt talrige projekter uden for forpligtelsen til miljoevurdering, har ingen som helst betydning, da disse projekter ikke havde skadelige foelger. Den nederlandske regering mener derfor ikke at have overskredet graenserne for sit skoen ved fastsaettelsen af disse graensevaerdier.
47 Med hensyn til den direkte virkning af forpligtelsen til at foretage en miljoevurdering af visse projekter er det den forelaeggende rets opfattelse, at denne forpligtelse kan anses for at fremgaa af en praecis og ubetinget bestemmelse i direktivet. Kraaijeveld samt Kommissionen har fremsat bemaerkninger i overensstemmelse hermed, og Kommissionen har i oevrigt tilfoejet, at da bestemmelserne er af proceduremaessig art, giver de intet spillerum med hensyn til det resultat, der skal naas. Derimod mener den nederlandske regering og Det Forenede Kongeriges regering, at direktivets artikel 2, stk. 1, sammenholdt med artikel 4, stk. 2, ikke er tilstraekkeligt praecist eller ubetinget til at have direkte virkning i betragtning af det skoen, der overlades medlemsstaterne med hensyn til fastsaettelsen af graensevaerdier og kriterier, eller organiseringen af proceduren for hoering af offentligheden.
48 I denne forbindelse bemaerkes, at direktivets artikel 2, stk. 1, henviser til artikel 4 angaaende definitionen af de projekter, der skal vurderes med hensyn til deres indvirkninger. Denne artikel giver i stk. 2 medlemsstaterne et vist skoen, idet den praeciserer, at projekter, der henhoerer under de i bilag II anfoerte grupper, vurderes, "naar medlemsstaterne finder, at det er paakraevet paa grund af projekternes karakter", og at medlemsstaterne med henblik herpaa navnlig kan udpege visse typer projekter, der skal vurderes, eller fastsaette kriterier og/eller graensevaerdier for at afgoere, hvilke af projekterne der skal vurderes.
49 Kommissionens fortolkning, nemlig at eksistensen af specifikationer, kriterier og graensevaerdier ikke fritager for en konkret undersoegelse af hvert enkelt projekt med henblik paa at fastslaa, om de opfylder kriterierne i artikel 2, stk. 1, vil beroeve artikel 4, stk. 2, enhver betydning. En medlemsstat vil nemlig ikke have nogen interesse i at fastsaette specifikationer, graensevaerdier og kriterier, hvis hvert enkelt projekt uafhaengigt af disse alligevel skulle vurderes individuelt med henblik paa kriterierne i artikel 2, stk. 1.
50 Selv om direktivets artikel 4, stk. 2, andet afsnit, imidlertid giver medlemsstaterne et skoen, naar de udpeger visse typer projekter, der skal vurderes, eller fastsaetter kriterier og/eller graensevaerdier, der skal laegges til grund, er dette skoen afgraenset af forpligtelsen i artikel 2, stk. 1, til at foretage en undersoegelse af indvirkningerne af projekter, der bl.a. paa grund af deres art, dimensioner eller placering, kan faa vaesentlig indvirkning paa miljoeet.
51 Domstolen har saaledes vedroerende en medlemsstats lovgivning, hvorefter visse hele kategorier af projekter, der er opregnet i bilag II, var holdt uden for forpligtelsen til at undersoege indvirkningerne, i dommen af 2. maj 1996 (sag C-133/93, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 2323, praemis 42) fastslaaet, at de i artikel 4, stk. 2, omtalte kriterier og/eller graensevaerdier har til formaal at lette vurderingen af de konkrete kendetegn for et projekt med henblik paa at afgoere, om det er omfattet af forpligtelsen til at foretage en vurdering, men ikke har til formaal paa forhaand at udelukke hele kategorier af projekter, der er opregnet i bilag II, og som paataenkes gennemfoert i en medlemsstat, fra denne forpligtelse.
52 I en situation som den foreliggende maa det erkendes, at den paagaeldende medlemsstat havde ret til at fastsaette kriterier for digers stoerrelse for at afgoere, hvilke projekter vedroerende diger der skal vaere genstand for en undersoegelse af indvirkningerne. Spoergsmaalet om, hvorvidt medlemsstaten ved at fastsaette disse kriterier har overskredet graenserne for sit skoen, kan ikke afgoeres paa grundlag af et enkelt projekts kendetegn. Det afhaenger af en samlet bedoemmelse af kendetegnene ved de projekter af denne art, der kan imoedeses paa medlemsstatens omraade.
53 En medlemsstat, som fastsaetter kriterierne og/eller graensevaerdierne paa et saadant niveau, at samtlige projekter vedroerende diger i praksis paa forhaand bliver holdt uden for forpligtelsen til at undersoege deres indvirkning, overskrider saaledes graenserne for det skoen, som den har i henhold til direktivets artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 2, medmindre samtlige udelukkede projekter paa grundlag af en samlet vurdering kan anses for ikke at have vaesentlig indvirkning paa miljoeet.
54 Hvad naermere angaar det fjerde spoergsmaal, fremgaar det endelig af forelaeggelsesdommen, at Kraaijeveld ikke under sit soegsmaal har rejst spoergsmaalet, om det er med urette, at der ikke er blevet foretaget en vurdering af indvirkningerne paa miljoeet. Ved besvarelsen heraf maa det foelgelig undersoeges, om en national ret, for hvilken der ivaerksaettes annullationssoegsmaal mod en afgoerelse om godkendelse af en dispositionsplan, er forpligtet til paa embeds vegne at rejse spoergsmaalet, om der skulle have vaeret foretaget en vurdering af indvirkningerne paa miljoeet i henhold til direktivets artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 2.
55 Det bemaerkes for det foerste, at forpligtelsen for en medlemsstat til at traeffe alle noedvendige foranstaltninger for at naa det ved et direktiv foreskrevne resultat er en bindende forpligtelse, som foelger af EF-traktatens artikel 189, stk. 3, og af direktivet selv (jf. dom af 1.2.1977, sag 51/76, Verbond van Nederlandse Ondernemingen, Sml. s. 113, praemis 22, og af 26.2.1986, sag 152/84, Marshall, Sml. s. 723, praemis 48). Denne forpligtelse til at traeffe alle almindelige eller saerlige foranstaltninger paahviler alle medlemsstaternes myndigheder, herunder ogsaa domstolene inden for deres kompetence (jf. dom af 13.11.1990, sag C-106/89, Marleasing, Sml. I, s. 4135, praemis 8).
56 Med hensyn til borgernes ret til at paaberaabe sig et direktiv og de nationale domstoles ret til at tage det i betragtning har Domstolen allerede fastslaaet, at det ville vaere uforeneligt med den bindende virkning, som artikel 189 tillaegger direktivet, principielt at udelukke, at den forpligtelse, som det paalaegger, aldrig kan paaberaabes af de beroerte personer. Isaer i de tilfaelde, hvor faellesskabsmyndighederne ved et direktiv har paalagt medlemsstaterne en bestemt fremgangsmaade, ville den tilsigtede virkning af en saadan retsakt formindskes, saafremt de retsundergivne var forhindret i at paaberaabe sig den under retssager og de nationale domstole i at tage den i betragtning som en del af faellesskabsretten for at efterproeve, om den nationale lovgiver under udoevelse af det valg, som tilkommer vedkommende med hensyn til form og midler for direktivets gennemfoerelse, har holdt sig inden for de i direktivet afstukne graenser for skoennet (jf. ovennaevnte dom i sagen Verbond van Nederlandse Ondernemingen, praemis 22, 23 og 24).
57 Endelig bemaerkes, at naar domstolene efter national ret af egen drift skal inddrage anbringender, der stoettes paa en bindende national regel, som parterne ikke har paaberaabt sig, maa en saadan forpligtelse ogsaa gaelde, saafremt der er tale om bindende faellesskabsregler (jf. bl.a. dommen af 14.12.1995, forenede sager C-430/93 og C-431/93, van Schijndel og van Veen, Sml. I, s. 4705, praemis 13).
58 Det samme gaelder, saafremt national ret giver domstolen mulighed for af egen drift at anvende den bindende retsregel. Det er saaledes i medfoer af det i traktatens artikel 5 angivne princip om samarbejde de nationale domstole, der skal sikre borgerne den retsbeskyttelse, som foelger af faellesskabsrettens direkte virkning (jf. bl.a. dom af 19.6.1990, sag C-213/89, Factortame m.fl., Sml. I, s. 2433, praemis 19, og ovennaevnte dom i sagen van Schijndel og van Veen, praemis 14).
59 Den omstaendighed, at medlemsstaterne i dette tilfaelde i henhold til direktivets artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 2, har et skoen, udelukker imidlertid ikke, at der kan ske en domstolsproevelse for at fastslaa, om de nationale myndigheder har overskredet graenserne for dette skoen (jf. bl.a. ovennaevnte dom i sagen Verbond van Nederlandse Ondernemingen, praemis 27, 28 og 29).
60 Naar en domstol i henhold til national ret er forpligtet til eller har mulighed for paa embeds vegne at inddrage anbringender, der stoettes paa en bindende national retsregel, og som parterne ikke har paaberaabt sig, paahviler det den, inden for rammerne af sin kompetence, paa embeds vegne at undersoege, om medlemsstatens lovgivende eller udoevende myndigheder har holdt sig inden for graenserne af det skoen, der er fastsat i direktivets artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 2, og at tage hensyn hertil under behandlingen af annullationssoegsmaalet.
61 Saafremt graenserne for dette skoen er overskredet, og der foelgelig maa ses bort fra de nationale bestemmelser i denne henseende, paahviler det medlemsstatens myndigheder inden for rammerne af deres kompetence at traeffe alle de almindelige eller saerlige foranstaltninger, der er noedvendige for at projekterne undersoeges med henblik paa at fastslaa, om de kan faa vaesentlig indvirkning paa miljoeet, og i bekraeftende fald, at deres indvirkninger undersoeges.
62 Foelgelig skal det tredje og det fjerde spoergsmaal besvares saaledes:
° Direktivets artikel 4, stk. 2, og bilag II, punkt 10, litra e), til dette direktiv, skal fortolkes saaledes, at naar en medlemsstat fastsaetter kriterier og/eller graensevaerdier til bestemmelse af projekter vedroerende diger paa et saadant niveau, at samtlige projekter vedroerende diger i praksis paa forhaand bliver holdt uden for forpligtelsen til at undersoege deres indvirkning, overskrider den graenserne for det skoen, som den har i henhold til direktivets artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 2, medmindre samtlige udelukkede projekter paa grundlag af en samlet vurdering kan anses for ikke at have vaesentlig indvirkning paa miljoeet.
° Naar en domstol i henhold til national ret er forpligtet til eller har mulighed for paa embeds vegne at inddrage anbringender, der stoettes paa en bindende national retsregel, og som parterne ikke har paaberaabt sig, paahviler det den, inden for rammerne af sin kompetence, paa embeds vegne at undersoege, om medlemsstatens lovgivende eller udoevende myndigheder har holdt sig inden for graenserne af det skoen, der er fastsat i direktivets artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 2, og at tage hensyn hertil under behandlingen af annullationssoegsmaalet.
° Saafremt graenserne for dette skoen er overskredet, og der foelgelig maa ses bort fra de nationale bestemmelser i denne henseende, paahviler det medlemsstatens myndigheder inden for rammerne af deres kompetence at traeffe alle de almindelige eller saerlige foranstaltninger, der er noedvendige for, at projekterne undersoeges med henblik paa at fastslaa, om de kan faa vaesentlig indvirkning paa miljoeet, og i bekraeftende fald, at deres indvirkninger undersoeges.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
63 De udgifter, der er afholdt af den nederlandske, den italienske og Det Forenede Kongeriges regering samt af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Nederlandenes Raad van State ved dom af 8. marts 1995, for ret:
1) Udtrykket "anlaeg til regulering af vandloeb", som er indeholdt i bilag II, punkt 10, litra e), til Raadets direktiv 85/337/EOEF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning paa miljoeet, skal fortolkes saaledes, at det ogsaa omfatter visse typer arbejder vedroerende et dige langs sejlbare vandveje.
2) Udtrykket "anlaeg til regulering af vandloeb", som er indeholdt i bilag II, punkt 10, litra e), til direktiv 85/337, skal fortolkes saaledes, at det ikke blot omfatter bygning af et nyt dige, men ogsaa aendring af et bestaaende dige ved flytning, forstaerkning eller udvidelse, fornyelse paa stedet af et dige ved bygning af et nyt dige paa samme sted, uanset om det er staerkere eller bredere end det fjernede dige, eller en kombination af flere af disse tilfaelde.
3)
° Artikel 4, stk. 2, i direktiv 85/337 og bilag II, punkt 10, litra e), til dette direktiv, skal fortolkes saaledes, at naar en medlemsstat fastsaetter kriterier og/eller graensevaerdier til bestemmelse af projekter vedroerende diger paa et saadant niveau, at samtlige projekter vedroerende diger i praksis paa forhaand bliver holdt uden for forpligtelsen til at undersoege deres indvirkning, overskrider den graenserne for det skoen, som den har i henhold til direktivets artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 2, medmindre samtlige udelukkede projekter paa grundlag af en samlet vurdering kan anses for ikke at have vaesentlig indvirkning paa miljoeet.
° Naar en domstol i henhold til national ret er forpligtet til eller har mulighed for paa embeds vegne at inddrage anbringender, der stoettes paa en bindende national retsregel, og som parterne ikke har paaberaabt sig, paahviler det den, inden for rammerne af sin kompetence, paa embeds vegne at undersoege, om medlemsstatens lovgivende eller udoevende myndigheder har holdt sig inden for graenserne af det skoen, der er fastsat i direktivets artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 2, og at tage hensyn hertil under behandlingen af annullationssoegsmaalet.
° Saafremt graenserne for dette skoen er overskredet, og der foelgelig maa ses bort fra de nationale bestemmelser i denne henseende, paahviler det medlemsstatens myndigheder inden for rammerne af deres kompetence at traeffe alle de almindelige eller saerlige foranstaltninger, der er noedvendige for, at projekterne undersoeges med henblik paa at fastslaa, om de kan faa vaesentlig indvirkning paa miljoeet, og i bekraeftende fald, at deres indvirkninger undersoeges.