62008CJ0393_HU
Felek
Az ítélet indoklása
Rendelkező rész
Felek
A C‑393/08. sz. ügyben,
az EK 234. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Olaszország) a Bírósághoz 2008. szeptember 10‑én érkezett, 2008. május 21‑i határozatával terjesztett elő az előtte
Emanuela Sbarigia
és
az Azienda USL RM/A,
a Comune di Roma,
az Assiprofar – Associazione Sindacale Proprietari Farmacia,
az Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma
között folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (első tanács),
tagjai: A. Tizzano tanácselnök, E. Levits (előadó), A. Borg Barthet, J.‑J. Kasel és M. Berger bírák,
főtanácsnok: N. Jääskinen,
hivatalvezető: R. Şereş tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2009. december 17‑i tárgyalásra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
– E. Sbarigia képviseletében V. Cerulli Irelli és M. Di Giandomenico avvocati,
– a Comune di Roma képviseletében R. Murra avvocato,
– az Assiprofar – Associazione Sindacale Proprietari Farmacia képviseletében M. Luciani és I. Perego avvocati,
– az Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma képviseletében S. Cicciotti avvocato,
– az olasz kormány képviseletében G. Palmieri, meghatalmazotti minőségben, segítője: M. Russo avvocato dello Stato,
– a görög kormány képviseletében S. Spyropoulos, Z. Chatzipavlou és V. Karra, meghatalmazotti minőségben,
– a holland kormány képviseletében C. M. Wissels és D. J. M. de Grave, meghatalmazotti minőségben,
– az osztrák kormány képviseletében C. Pesendorfer és T. Kröll, meghatalmazotti minőségben,
– az Európai Bizottság képviseletében E. Traversa és C. Cattabriga, meghatalmazotti minőségben,
a főtanácsnok indítványának a 2010. március 11‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
Az ítélet indoklása
1. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az EK 49. cikk, az EK 81‑EK 86. cikk, az EK 152. cikk és az EK 153. cikk értelmezésére vonatkozik.
2. A kérelmet az E. Sbarigia mint gyógyszertár-tulajdonos és az Azienda Unità Sanitaria Locale „Roma A” (a továbbiakban: ASL RM/A) mint illetékes római hatóság között, ez utóbbi által E. Sbarigia nyitvatartási idő és munkaszüneti napok, különösen a 2006. évi nyári munkaszüneti időszak betartása alóli felmentés iránti kérelmei tekintetében hozott elutasító határozat tárgyában folyó jogvita keretén belül terjesztették elő.
Jogi háttér
3. Az alapügyben alkalmazandó jogszabály a gyógyszertárak nyitvatartását, ügyeleti rendjét és munkaszüneti napjait szabályozó, 2002. július 30‑i 26. sz. laziói tartományi törvény (Legge Regionale Lazio n. 26 del 30 juglio 2002, Disciplina dell’orario, dei turni e delle ferie delle farmacie aperte al pubblico, a Bolletino Ufficiale della Regione Lazio
n° 23 rendes kiadásának 5. száma, 2002. augusztus 20., és a GURI n° 24 különkiadásának 2003. június 14‑i 3. száma, a továbbiakban: 26/2002. sz. tartományi törvény).
4. A 26/2002. sz. tartományi törvény 2–8. cikke rögzíti a gyógyszertárak nyitvatartási rendjét, önkéntes ügyeleti beosztását, heti szünnapjait és éves szabadságolási rendjét. E rendelkezések többek között előírják a maximális nyitvatartási időt, a vasárnapokon és hetente fél napig, továbbá az ünnepnapok alatt a zárvatartás kötelezettségét, valamint az éves szabadságolások minimális időtartamát.
5. A 26/2002. sz. tartományi törvény 10. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) Róma város területén valamennyi (helyi egészségügyi hatóság [a továbbiakban: USL]) – a többi érintett USL‑lel egyetértésben – elfogadja a jelen törvény által előírt, hatáskörébe tartozó intézkedéseket.
(2) A különleges önkormányzati övezetben lévő gyógyszertárak heti nyitva tartását, a városi gyógyszertárak szabadságolási rendjét és a félnapos heti pihenőidőt [...] a területileg illetékes USL határozata az érintett település polgármesterének, a tartományi gyógyszerészkamarának és a köz- és magángyógyszertárak legreprezentatívabb tartományi szakmai szervezeteinek egyetértésével módosíthatja.”
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
6. E. Sbarigia egy, Róma „Tridente” nevű történelmi központjában lévő gyógyszertár tulajdonosa. E városnegyed teljes egészében gyalogosövezet, és a város idegenforgalmi központja.
7. Ezen elhelyezkedése, valamint vásárlóinak júliusban és augusztusban jelentősen megemelkedő száma miatt az alapügy felperese 2006. május 31‑én a 26/2002. sz. tartományi törvény 10. cikkének (2) bekezdése alapján kérelmet terjesztett elő a területileg illetékes ASL RM/A‑nál aziránt, hogy esetében tekintsenek el a 2006. évi nyári munkaszüneti időszak betartásától. E kérelmet 2006. június 22‑én elutasították, amelyre válaszként E. Sbarigia keresetet terjesztett elő a kérdést előterjesztő bíróságnál.
8. E kereset elbírálására várva időközben E. Sbarigia 2006. október 18‑án egy második kérelmet terjesztett elő, amelyben eredeti kérelmét kiterjesztve, kérte az éves szabadságolások okán történő zárvatartási kötelezettség alóli felmentést, valamint az egész év vonatkozásában a heti nyitvatartási idő meghosszabbítását és az ünnepnapok alatti zárvatartási kötelezettség alóli felmentést is. Ezzel kapcsolatban E. Sbarigia arra hivatkozott, hogy 2006. szeptember 8‑án egy másik, a Termini pályaudvar közelében található gyógyszertár vonatkozásában, amely ugyanolyan különleges vásárlói körrel rendelkezik, mint az ő gyógyszertára, megadtak egy ugyanilyen engedélyt.
9. 2007. március 22‑i 119945/P. sz. határozatával az ASL RM/A e második kérelmet is elutasította, amelyre válaszként E. Sbarigia további jogorvoslati lehetőségekkel élt, és felfüggesztő intézkedések meghozatalát kérte.
10. 2007. június 22‑i végzésével a kérdést előterjesztő bíróság – az ügy ASL RM/A által történő újbóli elbírálására való tekintettel – helyt adott a 2007. március 22‑i határozat végrehajtásának felfüggesztése iránti kérelemnek.
11. Ezt követően a végzést végrehajtandó, az ASL RM/A 2007. augusztus 1‑jén meghozta a 40249. sz. határozatot, amellyel a 26/2002. sz. tartományi törvény 10. cikkének (2) bekezdése alapján, a Comune di Roma, az Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma (Róma tartományának gyógyszerészkamarája), valamint az Assiprofar szakszervezetek – Associazione Sindacale Proprietari Farmacia (a továbbiakban: Assiprofar) és a Confservizi kedvezőtlen véleménye alapján ismét elutasította az alapügy felperesének kérelmét.
12. E. Sbarigia keresetet nyújtott be ez utóbbi határozattal szemben, újabb jogalapokra hivatkozva a kérdést előterjesztő bíróság előtt függőben lévő eljárásban.
13. A Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio regionális közigazgatási bírósága) szerint a gyógyszertári szolgáltatásnak a fogyasztók egészsége védelmében nyújtott közszolgáltatásnak való minősítése sem elégséges ahhoz, hogy meg lehessen indokolni a gyógyszertárak nyitvatartási rendjét előíró kötelező rendelkezéseket. A nyitvatartási idők és időszakok valamennyi gyógyszertárra vonatkozó liberalizációja – amelyet az Autorità garante della concorrenza e del mercato (verseny- és piacfelügyeleti hatóság) 2007. február 1‑jei jelentése is szorgalmaz – lehetővé tenné a kínálat általános jellegű, a fogyasztók érdekeit szolgáló kiszélesítését (amelynek során az elhelyezkedésre vonatkozó tervek biztosítanák a gyógyszertárak kiegyensúlyozott területi eloszlását).
14. A Tribunale számára ezenkívül a 26/2002. sz. tartományi törvény rendelkezései aránytalannak és indokolatlannak tűnnek. A gyógyszertári szolgáltatáshoz kapcsolódó közérdek és igények védelmét ugyanis kétségtelenül hatékonyabban lehetne biztosítani a gyógyszertárak nyitvatartási rendjére vonatkozó olyan liberalizációs intézkedésekkel, amelyek a verseny előmozdítását szolgálják.
15. A kérdést előterjesztő bíróságnak tehát kétsége van az alapügy tárgyát képező korlátozásoknak egyrészt a közösségi jognak a vállalkozások szabad versenyére vonatkozó alapelveivel való összeegyeztethetőségével kapcsolatban, másrészt pedig az Európai Unió fellépését illetően az egészségügy javítása és védelme terén. Pontosabban úgy véli, hogy a jelenleg hatályos, a gyógyszertári szolgáltatás megszervezésére vonatkozó jogszabályi háttér – e célkitűzéssel épp ellentétesen – Lazio tartományban akadályozza a közegészség védelméhez való hatékony hozzájárulást.
16. E körülmények között a Tribunale amministrativo regionale per il Lazio az eljárás felfüggesztéséről határozott, és előzetes döntéshozatal céljából a következő két kérdést terjesztette a Bíróság elé:
„1) Összeegyeztethetők‑e a verseny szabadságának és a szolgáltatásnyújtás szabadságának többek között az [EK] 49., és [EK] 81–86. cikkben foglalt közösségi elveivel a 26/2002. sz. tartományi törvény azon rendelkezései, amelyek megtiltják [a gyógyszerészek számára], hogy lemondjanak az éves szabadságukról, korlátozzák a [gyógyszertárak] nyitva tartását és a Róma városához tartozó gyógyszertárak tekintetében az e korlátozásoktól való eltérés engedélyezését (10. cikk, (2) bekezdés) attól a feltételtől teszik függővé, hogy a diszkrecionális jogkörével élő közigazgatási szerv (az ugyanezen cikkben említett intézményekkel és szervezetekkel egyetértésben) úgy ítéli meg, hogy teljesül a különleges önkormányzati övezetre vonatkozó feltétel?
2) Összeegyeztethetők‑e az [EK] 152. és az [EK] 153. cikkel a gyógyszertári közszolgáltatások ellátását illetően a közegészség védelme érdekében bevezetett olyan korlátozások, amelyeket a 26/2002. sz. tartományi törvény a gyógyszertárak napi, heti és éves nyitvatartási rendjére vonatkozóan elrendel?”
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságáról
17. Írásbeli észrevételeiben az olasz és a görög kormány vitatja a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságát. A tárgyaláson az Assiprofar és hallgatólagosan az Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma is ezzel azonos véleményen volt.
18. Az olasz kormány főként azzal érvel, hogy a kérdést előterjesztő bíróság nem szolgáltatott pontos információkat azon tényállásbeli és jogi helyzettel kapcsolatban, amelyek alapján az érintett nemzeti rendelkezésnek az EK‑Szerződés általa említett rendelkezéseivel való összeegyeztethetőségére vonatkozó kérdés előterjesztése mellett döntött. A görög kormány, az Assiprofar és az Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma azt állítják, hogy határon átnyúló elem hiányában az előzetes döntéshozatali kérdéseknek nincs uniós jogi vonatkozásuk.
19. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy kizárólag az ügyben eljáró és határozathozatalra hivatott nemzeti bíróság hatáskörébe tartozik annak megítélése, hogy – tekintettel az ügy különleges jellemzőire – ítélete meghozatalához szükségesnek tartja‑e az előzetes döntéshozatalt, és ha igen, a Bíróságnak feltett kérdései relevánsak‑e. Következésképpen, amennyiben a feltett kérdések az uniós jog értelmezésére vonatkoznak, a Bíróság – főszabály szerint – köteles határozatot hozni (lásd a C‑169/07. sz. Hartlauer‑ügyben 2009. március 10‑én hozott ítélet [EBHT 2009., I‑1721. o.] 24. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
20. Ebből eredően az uniós jogra vonatkozóan előterjesztett kérdések releváns voltát vélelmezni kell. A Bíróság csak akkor utasíthatja el a nemzeti bíróságok által előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelmet, ha az uniós jog kért értelmezése nyilvánvalóan semmilyen összefüggésben nincs az alapügy tényállásával vagy tárgyával, ha a probléma hipotetikus jellegű, vagy ha nem állnak a Bíróság rendelkezésére azok a ténybeli vagy jogi elemek, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az elé terjesztett kérdésekre hasznos választ adhasson (lásd ebben az értelemben a C‑94/04. és C‑202/04. sz., Cipolla és társai egyesített ügyekben 2006. december 5‑én hozott ítélet [EBHT 2006., I‑11421. o.] 25. pontját, valamint a C‑222–C‑225/05. sz., Van der Weerd és társai egyesített ügyekben 2007. június 7‑én hozott ítélet [EBHT 2007., I‑4233. o.] 22. pontját).
21. Márpedig az olasz kormány által felhozott elfogadhatatlanságra vonatkozó kifogást illetően meg kell állapítani, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló határozat kellőképpen körülírta az alapügy jogi és ténybeli hátterét, és a kérdést előterjesztő bíróság által szolgáltatott információk lehetővé teszik a feltett kérdések terjedelmének meghatározását. Az említett határozat az érdekeltek számára ténylegesen lehetőséget adott arra, hogy a Bíróság Alapokmánya 23. cikkének megfelelően benyújtsák észrevételeiket, amit egyébként a Bírósághoz benyújtott észrevételek tartalma is tanúsít.
22. Ebből következően e kifogásnak nem lehet helyt adni.
23. Az Assiprofar, az Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma és a görög kormány által felhozott érveket illetően, melyek szerint az alapügy valamennyi eleme egyetlen tagállam belső jogrendjére korlátozódik, emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy a Bíróság válasza még ilyen körülmények mellett is hasznos lehet a kérdést előterjesztő bíróság számára, főként abban az esetben, amikor a nemzeti jog őt arra kötelezné, hogy ugyanazokat a jogokat biztosítsa a belföldi illetőségű személyeknek, mint amelyekre azonos esetben a valamely más tagállamból származó személyek az uniós jog alapján igényt tarthatnának (lásd többek között a C‑451/03. sz. Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti ügyben 2006. március 30‑án hozott ítélet [EBHT 2006., I‑2941. o.] 29. pontját, a fent hivatkozott Cipolla és társai egyesített ügyekben hozott ítélet 30. pontját, valamint a C‑570/07. és C‑571/07. sz., Blanco Pérez és Chao Gómez egyesített ügyekben 2010. június 1‑jén hozott ítélet [az EBHT‑ban még nem tették közzé] 36. pontját).
24. A jelen ítélet előző pontjában idézett ítélkezési gyakorlatban említett eset az alapügy kontextusában azokra a jogokra vonatkozik, amelyekre a más tagállambeli személyek az uniós jog alapján hivatkozhatnak, ha olyan helyzetben vannak, mint E. Sbarigia, aki Róma város különleges önkormányzati övezetében üzemeltet gyógyszertárat, és az illetékes nemzeti hatóság azon határozatát támadta meg, amely a 26/2002. sz. tartományi törvény 10. cikkének (2) bekezdésén alapul egy olyan kérelmet illetően, amely nem vonja kétségbe az e nemzeti törvény által bevezetett, a gyógyszertárak nyitvatartási idejét és szabadságolási rendjét szabályozó általános rendszer létjogosultságát, csupán ezen általános rendszertől való eltérésként, kivételes jelleggel szeretne felmentést kérni a kötelező zárvatartási időszakok betartása alól.
25. Az alapügy sajátos körülményeire való tekintettel tehát nyilvánvaló, hogy az EK 49. cikknek a kérdést előterjesztő bíróság által kért értelmezés az alapügybeli jogvita elbírálása szempontjából nem releváns.
26. Ugyanis, miként azt a főtanácsnok indítványának 72. és 73. pontjában megjegyezte, az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valamely tagállam azon állampolgára, aki kereső tevékenységét tartós és folyamatos jelleggel egy másik tagállam területén gyakorolja, a Szerződés letelepedési jogra, nem pedig a szolgáltatásnyújtás jogára vonatkozó fejezetének hatálya alá tartozik (lásd többek között a C‑2/74. sz. Reyners‑ügyben 1974. június 21‑én hozott ítélet [EBHT 1974., 631. o.] 21. pontját és a C‑55/94. sz. Gebhard‑ügyben 1995. november 30‑án hozott ítélet [EBHT 1995., I‑4165. o.] 28. pontját).
27. A többit – pontosabban a letelepedés szabadságát – illetően, noha a Tribunale amministrativo regionale per il Lazio nem kérte kifejezetten a Bíróságtól az EK 43. cikk értelmezését, nyilvánvaló, hogy e cikk értelmezése sem releváns a kérdést előterjesztő bíróság előtt függőben lévő jogvita szempontjából.
28. Jelen esetben ugyanis, miként azt a jelen ítélet 23. pontjában már kiemeltük, az érintett gyógyszertár egy Róma belvárosának gyalogosövezetében lévő állandó létesítmény, amelynek tulajdonosa, aki vélhetően valamely más tagállambeli illetőségű személy, már az alapügy idején is folyamatos jelleggel gyakorolta a szakmai tevékenységét. Ezért a kérdést előterjesztő bíróság elé került alapügyben nyilvánvalóan nem az EK 43. cikk által deklarált letelepedési szabadság gyakorlásáról van szó.
29. Miután ezt pontosítottuk, meg kell állapítani, hogy nyilvánvalóan a közösségi jog versennyel kapcsolatos, a kérdést előterjesztő bíróság által értelmezni kért más rendelkezései, többek között az EK 81–EK 86. cikk sem alkalmazható egy olyan kontextusban, mint az alapügybeli.
30. Ugyanis, először is meg kell állapítani, hogy az EK 83–EK 85. cikk az alapeljárás szempontjából, amelynek kapcsán a kérdést előterjesztő bíróságot megkeresték, egyáltalán nem releváns, mivel vagy tisztán eljárási jellegű (az EK 83. cikk és az EK 85. cikk esetében) vagy átmeneti (az EK 84. cikk esetében) rendelkezésekről van szó.
31. Másodszor pedig az EK 81. és az EK 82. cikket illetően, noha azok csakis a vállalkozások tevékenységét érintik, és nem vonatkoznak a tagállamoktól származó törvényi vagy rendeleti intézkedésekre, ezen cikkek ettől még – az EK 10. cikkel együttesen értelmezve, amely együttműködési kötelezettséget ír elő – kötelezik a tagállamokat arra, hogy ne hozzanak vagy ne tartsanak hatályban olyan – akár törvényi, akár pedig rendeleti – intézkedéseket, amelyek alkalmasak arra, hogy a vállalkozásokra vonatkozó versenyszabályok hatékony érvényesülését gátolják (lásd a fent hivatkozott Cipolla és társai egyesített ügyekben hozott ítélet 46. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
32. E tekintetben mindenesetre nyilvánvaló, hogy az alapeljárás tárgyát képező nemzeti szabályozás, amely egy esetleges eltérés engedélyezésére vonatkozik egy, Róma város különleges önkormányzati övezetében található gyógyszertár nyitvatartási rendjét illetően, sem önmagában, sem annak alkalmazása révén nem érinti az EK 81. és az EK 82. cikk értelmében vett tagállamok közötti kereskedelmet (lásd a contrario
a 8/72. sz., Vereniging van Cementhandelaren kontra Bizottság ügyben 1972. október 17‑én hozott ítélet [EBHT 1972., 977. o.] 29. pontját; a C‑179/90. sz. Merci convenzionali porto di Genova ügyben 1991. december 10‑én hozott ítélet [EBHT 1991., I‑5889. o.] 14. és 15. pontját, valamint a C‑35/99. sz. Arduino‑ügyben 2002. február 19‑én hozott ítélet [EBHT 2002., I‑1529. o.] 33. pontját).
33. Következésképpen azt kell megállapítani, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által feltett első kérdés – mivel az EK 81. cikk és EK 82. cikk említett rendelkezéseire irányul – elfogadhatatlan.
34. Harmadszor, abból eredően, hogy az uniós jog versenyre vonatkozó említett rendelkezései nem alkalmazhatók az alapügyben, az EK 86. cikk sem alkalmazható rá.
35. A Bírósághoz észrevételt benyújtott egyes érdekelt felek által hivatkozott EK 28. cikket illetően a teljesség kedvéért meg kell állapítani, hogy a jelen ítélet 32. pontjában említett okok miatt a tagállamok közötti kereskedelemre gyakorolt hatás, és ennélfogva az áruk szabad mozgásának esetleges akadályozása is eleve kizárt.
36. Ebből eredően az EK 28. cikk értelmezése a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő jogvita elbírálása szempontjából nem releváns.
37. Végül pedig, ami a kérdést előterjesztő bíróság második kérdésében említett EK 152. és EK 153. cikket illeti, elegendő kiemelni, miként azt a főtanácsnok indítványának 48–51. pontjában tette, és miként szinte valamennyi, a jelen eljárásban észrevételt tett érdekelt fél hangsúlyozta, az említett cikkeknek az Unió és a tagállamok a címzettjei, és azokra nyilvánvalóan nem lehet hivatkozni a nemzeti intézkedések uniós joggal való összeegyeztethetőségének megvizsgálása érdekében.
38. Az előzőekben kifejtettek egészéből eredően a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmet elfogadhatatlannak kell minősíteni.
A költségekről
39. Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
Rendelkező rész
A fenti indokok alapján a Bíróság (első tanács) a következőképpen határozott:
A Tribunale amministrativo regionale per il Lazio által – 2008. május 21‑i határozatával – előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatatlan.