62000CC0418_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1. I tilslutning til sag C-333/99, der vedrørte fangstårene 1988 og 1990, drejer disse traktatbrudssøgsmål sig som de franske myndigheders forvaltning af fangstkvoterne for årene 1991-1994 (sag C-418/00) samt for årene 1995 og 1996 (sag C-419/00). Kommissionen kritiserer især de franske myndigheder for ikke rettidigt og effektivt at have forbudt fiskeri, efter at kvoterne var opbrugt, hvilket resulterede i, at fangstkvoterne blev overskredet i de pågældende år.
2. Ved kendelse af 18. januar 2001 er de to sager i overensstemmelse med artikel 43 i Domstolens procesreglement blevet forenet med henblik på den skriftlige forhandling og domsafsigelsen.
3. Under hensyn til den dom, som Domstolen allerede har afsagt i sag C-333/99, vil jeg her koncentrere mig om at efterprøve, om Kommissionen i fornødent omfang har godtgjort, at der er sket en tilsidesættelse af fællesskabsretten, og i hvilket omfang ændringen af de for fangstårene 1995 og 1996 gældende fællesskabsregler er af betydning.
II - De relevante retsregler
4. Fællesskabsordningen for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne fremgår af flere forordninger. Den har som overordnet målsætning at beskytte fiskebankerne, bevare havets biologiske ressourcer og sikre en afbalanceret udnyttelse heraf på et varigt grundlag og på tilfredsstillende økonomiske og sociale betingelser .
5. Der skal iværksættes bevarings- og kontrolforanstaltninger til gennemførelse af disse målsætninger .
6. De sidstnævnte foranstaltninger omfatter også inspektion af fiskerfartøjer og kontrol af fiskeriet. Retsgrundlaget herfor findes i artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 170/83, sammenholdt med artikel 1, stk. 1 og 2, samt artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2241/87 .
7. I artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 170/83 bestemmes bl.a.:
»Medlemsstaterne fastsætter i henhold til gældende fællesskabsbestemmelser de nærmere regler for udnyttelsen af de tildelte kvoter. [...]«
8. Den 1. januar 1993 blev forordning nr. 170/83 erstattet af forordning nr. 3760/92 . Sidstnævnte forordnings artikel 9, stk. 2, indeholder en bestemmelse, hvoraf der fremgår en tilsvarende forpligtelse:
»Medlemsstaterne meddeler hvert år Kommissionen, hvilke kriterier de har anvendt ved fordelingen af de disponible fangstmængder, de har fået tildelt i overensstemmelse med fællesskabsretten og den fælles fiskeripolitik, og hvilke nærmere regler de har anvendt ved udnyttelsen af dem.«
9. Afsnit I i forordning nr. 2241/87 har overskriften »Inspektion af og kontrol med fiskerfartøjer og deres aktiviteter«. I forordningens artikel 1, stk. 1, præciseres indholdet af forpligtelsen i henhold til artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 170/83:
»For at sikre, at alle gældende regler vedrørende bevarelses- og kontrolforanstaltninger overholdes, skal hver medlemsstat på sit område og inden for de farvande, der hører under dens højhedsområde eller jurisdiktion, foretage overvågning af fiskeriet og dertil knyttet virksomhed. Den inspicerer fiskerfartøjer og alle aktiviteter, herunder landing, salg og opbevaring af fisk og registrering af landinger og salg, hvor inspektion kan gøre det muligt at efterprøve gennemførelsen af denne forordning.«
10. I artikel 2 i forordning nr. 2241/87 hedder det:
»1. Den i artikel 1 nævnte inspektion og overvågning udføres af hver medlemsstat for egen regning af en inspektionstjeneste, som udpeges af den pågældende medlemsstat.
Medlemsstaterne skal ved udførelsen af den opgave, der er pålagt dem, sikre, at de i artikel 1 omhandlede bestemmelser og foranstaltninger overholdes. Endvidere skal inspektionen udføres således, at unødvendige indgreb i de normale fiskeriaktiviteter undgås. [...]
2. De ansvarlige for de fiskerfartøjer, som inspiceres, skal medvirke til at lette den inspektion, der gennemføres i overensstemmelse med stk. 1.«
11. Den 1. januar 1994 blev forordning nr. 2241/87 erstattet af forordning nr. 2847/93 . Artikel 2, der findes i forordningens afsnit I under overskriften »Inspektion og overvågning af fiskerfartøjer og deres aktiviteter«, har følgende ordlyd:
»1. For at sikre, at alle gældende regler vedrørende bevarelses- og kontrolforanstaltninger overholdes, skal hver medlemsstat på sit område og inden for de farvande, der hører under dens højhedsområde eller jurisdiktion, foretage overvågning af fiskeriet og den dertil knyttede virksomhed. Medlemsstaten inspicerer fiskerfartøjer og fører tilsyn med alle aktiviteter, herunder landing, salg, transport og opbevaring af fisk samt registrering af landinger og salg, og efterprøver således, om denne forordning overholdes.
2. Fiskerfartøjer, der måtte udøve fiskerivirksomhed under et tredjelandsflag i farvande, der henhører under medlemsstaternes højhedsområde eller jurisdiktion, undergives en ordning, der gør det muligt at følge fartøjernes bevægelser og modtage meddelelse om, hvilke fangster der medbringes.
Medlemsstaterne giver Kommissionen underretning om de gennemførelsesforanstaltninger, der træffes for at sikre overholdelsen af disse procedurer.
3. Uden for EF-fiskerizonen overvåger hver medlemsstat fiskeriet fra sine fiskerfartøjer, i den udstrækning det er nødvendigt for at sikre overholdelsen af de EF-bestemmelser, der gælder for sådanne farvande.
4. For at gøre inspektionen så effektiv og så økonomisk som mulig samordner medlemsstaterne deres kontrol. De kan i den forbindelse udarbejde fælles inspektionsprogrammer, som åbner mulighed for at inspicere EF-fiskerfartøjer i de i stk. 1 og 3 omhandlede farvande. Medlemsstaterne træffer foranstaltninger, der kan sikre, at deres myndigheder og Kommissionen gensidigt og regelmæssigt holdes underrettet om de indvundne erfaringer.«
12. Bestemmelserne vedrørende suspension af fiskeri findes i henholdsvis artikel 11 i forordning nr. 2241/87 og artikel 21 i forordning nr. 2847/93. I artikel 11, stk. 1 og 2, i forordning nr. 2241/87, som findes i forordningens afsnit III under overskriften »Forbud mod fiskeri«, fastsættes følgende:
»1. Alle fangster af en kvoteret bestand eller gruppe af bestande, som tages af fiskerfartøjer, der fører en medlemsstats flag eller er registreret i en medlemsstat, afskrives på den kvote, der for den pågældende bestand eller gruppe af bestande er tildelt denne stat, uanset landingsstedet.
2. Hver medlemsstat fastsætter den dato, på hvilken fangsterne af en kvoteret bestand eller gruppe af bestande, taget af fiskerfartøjer, som fører dens flag eller er registreret i denne, må antages at have opbrugt den kvote, der er blevet den tildelt for denne bestand eller gruppe af bestande. Medlemsstaten nedlægger fra denne dato foreløbigt forbud mod fiskeri af fisk af denne bestand eller gruppe af bestande for de nævnte fartøjer samt forbud mod opbevaring om bord, omladning og landing, såfremt fangsterne er foretaget efter denne dato, og fastsætter den dato, indtil hvilken omladning og landing eller sidste meddelelse om fangster er tilladt. Denne foranstaltning meddeles straks Kommissionen, som underretter de øvrige medlemsstater herom.«
13. Artikel 21, stk. 1 og 2, i forordning nr. 2847/93, der findes i forordningens afsnit IV under overskriften »Regulering og suspension af fiskeri«, har følgende ordlyd:
»1. Alle fangster af en kvoteret bestand eller gruppe af bestande, som tages af EF-fiskerfartøjer, afskrives på den kvote, der for den pågældende bestand eller gruppe af bestande er tildelt flagmedlemsstaten, uanset landingsstedet.
2. Hver medlemsstat fastsætter, fra hvilken dato fangsterne af en kvoteret bestand eller gruppe af bestande, taget af fiskerfartøjer, som fører dens flag eller er registreret i denne, må antages at have opbrugt den kvote, der er blevet den tildelt for denne bestand eller gruppe af bestande. Medlemsstaten nedlægger fra denne dato foreløbigt forbud mod fiskeri af fisk af denne bestand eller gruppe af bestande for de nævnte fartøjer samt forbud mod opbevaring om bord, omladning og landing af fangster heraf, der er taget efter denne dato, og den fastsætter, indtil hvilken dato omladning og landing er tilladt, eller inden hvilken dato de sidste fangstopgørelser skal indgives. Denne foranstaltning meddeles straks Kommissionen, som underretter de øvrige medlemsstater herom.«
14. Endelig fastsættes de forpligtelser, der påhviler medlemsstaternes kompetente myndigheder med hensyn til anlæggelse af straffesager eller iværksættelse af administrative sanktioner i henholdsvis artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2241/87 og den senere udstedte, tilsvarende bestemmelse i artikel 31 i forordning nr. 2847/93.
15. I artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2241/87 bestemmes:
»Såfremt en medlemsstats kompetente myndigheder efter en overvågning eller inspektion i henhold til stk. 1 konstaterer, at de gældende regler vedrørende bevarelses- og kontrolforanstaltninger ikke er overholdt, anlægger de straffesag eller træffer administrative foranstaltninger mod det pågældende fartøjs skipper eller enhver anden ansvarshavende person.«
16. I artikel 31 i forordning nr. 2847/93 hedder det:
»1. Medlemsstaterne sikrer, at der træffes passende foranstaltninger, herunder indledning af en administrativ sag eller straffesag i overensstemmelse med den nationale lovgivning mod de ansvarlige fysiske eller juridiske personer, hvis det konstateres, at den fælles fiskeripolitiks bestemmelser ikke er overholdt, navnlig efter overvågning eller inspektion, som foretages i medfør af denne forordning.
2. Den sag, der rejses i henhold til stk. 1, skal være af en sådan art, at den efter de relevante bestemmelser i den nationale lovgivning rimeligvis i praksis vil berøve de ansvarlige for overtrædelsen det økonomiske udbytte heraf eller indebære resultater, der står i et rimeligt forhold til overtrædelsens omfang, og som effektivt modvirker yderligere overtrædelser af samme art.
3. Alt efter hvor alvorlig overtrædelsen er, kan sanktioner, der følger af en sag i henhold til stk. 2, omfatte
- bøder
- beslaglæggelse af forbudte redskaber og fangster
- foreløbig beslaglæggelse af fartøjet
- midlertidig oplægning af fartøjet
- suspension af licensen
- tilbagekaldelse af licensen.
4. [...]«
III - De faktiske omstændigheder, den administrative procedure og parternes påstande
17. Kommissionen har anlagt to traktatbrudssager mod Den Franske Republik vedrørende henholdsvis fangstårene 1991-1994 og fangstårene 1995 og 1996.
A - Fangstårene 1991-1994
18. Ved skrivelse af 16. januar 1996 henledte Kommissionen den franske regerings opmærksomhed på, at de franske kvoter for fangstårene 1991-1994 var blevet overskredet for en række bestande. Kommissionen kritiserede navnlig de franske myndigheder for at have tilsidesat deres kontrolforpligtelser, og den opfordrede dem til at fremsende de oplysninger om fangster og landinger, som lå til grund for deres beslutning om foreløbige fiskeriforbud, samt alle øvrige oplysninger om de sanktioner, der i givet fald måtte være iværksat mod de ansvarlige for overfiskeriet (herefter »de ansvarlige«).
19. De franske myndigheder erkendte ved skrivelse af 16. april 1996, at der var sket et overfiskeri inden for nævnte fiskebestande. De anførte endvidere, at de ikke havde kunnet finde frem til rapporterne om de sanktioner, der var iværksat over for de ansvarlige.
20. I åbningsskrivelse af 27. marts 1998 gjorde Kommissionen gældende, at Den Franske Republik havde tilsidesat de forpligtelser, der påhvilede den med hensyn til overvågningen af forvaltningen af fiskebestandene, navnlig fordi den ikke havde nedlagt foreløbigt forbud mod fiskeri, når visse kvoter måtte antages at være opbrugt som følge af fangsterne taget af fartøjer under fransk flag. Eftersom Kommissionen ikke havde modtaget fyldestgørende oplysninger, konkluderede den endvidere, at de franske myndigheder ikke havde anlagt straffesager eller havde truffet administrative foranstaltninger som foreskrevet i artikel 2 og artikel 31 i forordning nr. 2847/93.
21. I deres svar af 7. august 1998 bestred de franske myndigheder, at de havde begået de påståede traktatbrud, idet de gjorde gældende, at de havde truffet alle fornødne foranstaltninger, så snart det fremgik af statistikkerne, at en kvote var blevet eller var ved at blive opbrugt.
22. Kommissionen fandt ikke, at denne skrivelse kunne udelukke formodningen om traktatbrud, og den fremsendte derfor den 30. september 1999 en begrundet udtalelse til Den Franske Republik. I skrivelse af 7. december 1999 bestred den franske regering ikke, at kvoterne, som anført af Kommissionen, var overskredet, og den erkendte, at de på daværende tidspunkt gældende nationale bestemmelser ikke havde gjort det muligt rettidigt at nedlægge forbud mod fiskeri, men den understregede dog, at der fra 1998 var blevet indført en hasteprocedure for at gøre det muligt ved hjælp af ministerielle dekreter at nedlægge foreløbigt forbud mod fiskeri. For så vidt angår klagepunktet vedrørende det forhold, at der ikke var anlagt straffesager eller truffet administrative foranstaltninger over for de ansvarlige, forklarede de franske myndigheder, at de havde valgt en ordning for kollektiv forvaltning af fangstkvoterne, hvorefter de producentorganisationer, der er ansvarlige for overfiskeriet, pålægges administrative og økonomiske sanktioner.
B - Fangstårene 1995 og 1996
23. Ved skrivelser af 3. februar og 11. november 1997 henledte Kommissionen den franske regerings opmærksomhed på, de franske fangstkvoter for fangstårene 1995 og 1996 var overskredet for en række fiskebestande, uden at der i tide var nedlagt foreløbigt forbud mod fiskeri. De opfordrede de franske myndigheder til at fremsende de oplysninger om fangster og landinger, som lå til grund for deres beslutning om et foreløbigt fiskeriforbud, samt alle øvrige oplysninger om de straffesager eller administrative sager, der i givet fald måtte være indledt over for de ansvarlige.
24. Ved skrivelser af 3. april 1997 og 26. januar 1998 gjorde de franske myndigheder opmærksom på, at nogle af de tal, som Kommissionen henviste til, var fejlagtige, og meddelte, at de ikke havde kunnet finde frem til rapporterne om de straffesager og administrative foranstaltninger, der var iværksat over for de ansvarlige. Endvidere gjorde de gældende, at de ministerielle dekreter om foreløbigt fiskeriforbud var blevet udstedt, så snart det var fremgået af fangststatistikkerne, at den pågældende kvote var blevet opbrugt.
25. Eftersom disse foranstaltninger efter Kommissionens opfattelse ikke havde været tilstrækkelige til at forhindre overfiskeriet i årene 1995 og 1996, fremsendte Kommissionen den 4. marts 1999 en åbningsskrivelse til Den Franske Republik. Af det af Kommissionen udarbejdede skema fremgik det, at der var sket overfiskeri for elleve bestande i årene 1995 og 1996. Kommissionen understregede endvidere, at de franske myndigheder havde tilsidesat de forpligtelser, der påhvilede dem med hensyn til deres overvågning af forvaltningen af fangstkvoterne, navnlig fordi de ikke havde nedlagt foreløbigt forbud mod fiskeri, når visse kvoter måtte antages at være opbrugt som følge af fangster taget af fartøjer under fransk flag, og fordi de ikke havde anlagt straffesager eller havde truffet administrative foranstaltninger mod de ansvarlige.
26. I sit svar af 27. april 1999 bestred den franske regering de påståede overtrædelser, navnlig for så vidt angår makrel i 1996. Den understregede, at den havde truffet alle fornødne foranstaltninger, så snart det fremgik af statistikkerne, at en fangstkvote var eller var ved at være opbrugt, men at visse overskridelser kunne tilskrives landinger foretaget i udlandet af fartøjer under fransk flag, som var blevet meddelt de franske myndigheder for sent, samt en fortsættelse af fiskeriet i tidsrummet fra beslutningen om fiskeriforbuddet til gennemførelsen heraf.
27. Kommissionen fandt ikke, at denne skrivelse kunne udelukke formodningen om traktatbrud, og den fremsendte derfor den 30. september 1999 en begrundet udtalelse til Den Franske Republik. Selv om den franske regering i sin skrivelse af 7. december 1999 ikke bestred de af Kommissionen anførte kvoteoverskridelser - undtagen for makrel - og regeringen indrømmede, at de på daværende tidspunkt gældende nationale bestemmelser ikke havde gjort det muligt for den rettidigt at nedlægge forbud mod fiskeri, understregede den dog, at der er fra 1998 var blevet indført en hasteprocedure for at gøre det muligt ved hjælp ministerielle dekreter at nedlægge foreløbig forbud mod fiskeri. For så vidt angår klagepunktet vedrørende det forhold, at der ikke var anlagt straffesager eller truffet administrative foranstaltninger mod de ansvarlige, forklarede de franske myndigheder, at de havde valgt en ordning for kollektiv forvaltning af fangstkvoterne, hvorefter de producentorganisationer, der er ansvarlige for overskridelserne, pålægges administrative og økonomiske sanktioner.
C - Parternes påstande
28. Begge stævninger blev indleveret til Domstolens Justitskontor den 13. november 2000.
Sag C-418/00
29. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
1) Det fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 5, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 170/83, artikel 1 og artikel 11, stk. 1 og 2, i forordning (EØF) nr. 2241/87, artikel 2, artikel 21, stk. 1 og 2, og artikel 31 i forordning (EØF) nr. 2847/93 og artikel 9, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 3760/92,
- idet den ikke har fastsat egnede bestemmelser for udnyttelsen af de kvoter, den var blevet tildelt for fangstårene 1991, 1992, 1993 og 1994
- idet den ikke har sikret overholdelsen af fællesskabsbestemmelserne om bevarelse af fiskebestandene ved en tilstrækkelig kontrol af fiskeriet og en passende inspektion af landinger og registrering af fangster
- idet den for fangstårene 1991, 1992, 1993 og 1994 ikke har nedlagt foreløbigt forbud mod fiskeri fra fartøjer under fransk flag eller registreret på fransk territorium, når kvoten måtte antages at være opbrugt som følge af de foretagne fangster, og ikke har forbudt fiskeriet endeligt, når kvoten var overskredet betydeligt
- idet den ikke har anlagt straffesag eller truffet administrative foranstaltninger mod skippere eller enhver anden person, der er ansvarlig for fiskeri foretaget efter fiskeriforbuddet for fangstårene 1991, 1992, 1993 og 1994.
2) Den Franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Sag C-419/00
30. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
1) Det fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 3760/92 samt artikel 2, 21 og 31 i forordning nr. 2847/93, sammenholdt med forordning nr. 3362/94 og nr. 3074/95,
- idet den ikke har fastsat egnede bestemmelser for udnyttelsen af de kvoter, den var blevet tildelt for fangstårene 1995 og 1996
- idet den ikke har sikret overholdelsen af fællesskabsbestemmelserne om bevarelse af fiskebestandene ved en tilstrækkelig kontrol af fiskeriet og en passende inspektion af landinger og registrering af fangster
- idet den for fangstårene 1995 og 1996 ikke har nedlagt foreløbigt forbud mod fiskeri fra fartøjer under fransk flag eller registreret på fransk territorium, når kvoten måtte antages at være opbrugt som følge af de foretagne fangster, og ikke har forbudt fiskeriet endeligt, når kvoten var overskredet betydeligt
- idet den ikke har anlagt straffesag eller truffet administrative foranstaltninger mod skippere eller enhver anden person, der er ansvarlig for fiskeri foretaget efter fiskeriforbuddet for fangstårene 1995 og 1996.
2) Den Franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
31. Den Franske Republik har i sit svarskrift, der er fælles for de to sager, ikke nedlagt formelle påstande. Den anmoder blot Domstolen om at tage stilling til sagernes genstand og realitet i lyset af den fælles fiskeripolitik.
IV - Retlig stillingtagen
32. I replikken gør Kommissionen gældende, at Den Franske Republiks svarskrift ikke kan tages i betragtning, da det ikke opfylder formkravene i procesreglementets artikel 40, stk. 1.
33. Dette problem blev allerede rejst i sag C-333/99, men Domstolen anså det ikke for nødvendigt at tage stilling til spørgsmålet.
34. I de foreliggende sager mener jeg, at det - uanset spørgsmålet om retsgrundlaget - under hensyntagen til beskyttelsen af retten til kontradiktion ville være urimeligt at undlade at tage den franske regerings svarskrift i betragtning. I sag C-333/99 foreslog generaladvokat Alber med rette, at når medlemsstaten forsvarer sig, fører det nødvendigvis til, at det må udledes, at påstanden går ud på, at Den Franske Republik skal frifindes. Jeg foreslår derfor Domstolen at fortolke svarskriftet udvidende på denne måde.
A - Sagernes antagelse til realitetsbehandling
1. Parternes argumenter
35. Den Franske Republik stiller i sit svarskrift for de to sager spørgsmålstegn ved, om sagerne kan antages til realitetsbehandling, idet den henviser til, at formålet tilsyneladende er at få en principiel dom mod Den Franske Republik, uden at der tages hensyn til de bestræbelser, som denne har udfoldet.
2. Stillingtagen
36. Domstolen har allerede taget stilling til dette argument i sag C-333/99 .
37. I dommens præmis 23 henleder Domstolen opmærksomheden på sin faste praksis med hensyn til traktatbrudssagers antagelse til realitetsbehandling:
»Det bemærkes, at Kommissionen ved udøvelsen af sine beføjelser i henhold til artikel 211 EF og 226 EF ikke skal påvise en søgsmålsinteresse, da den i Fællesskabets almindelige interesse af egen drift skal påse, at medlemsstaterne anvender traktaten korrekt, og drage omsorg for, at det bliver fastslået, at eventuelle tilsidesættelser af heraf udspringende forpligtelser foreligger, med henblik på at bringe sådanne tilsidesættelser til ophør (jf. dom af 4.4.1974, sag 167/73, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 359, præmis 15, af 11.8.1995, sag C-431/92, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2189, præmis 21, og af 9.11.1999, sag C-365/97, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 7773, præmis 59).«
38. Allerede af denne praksis fremgår det, at de to sager kan antages til realitetsbehandling.
B - Spørgsmålet, om Kommissionen skal gives medhold
1. Manglende fastsættelse af egnede bestemmelser for udnyttelsen af kvoterne
Parternes argumenter
39. I de to sager har Kommissionen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Franske Republik bl.a. har tilsidesat sine forpligtelser, fordi den ikke har fastsat egnede bestemmelser for udnyttelsen af de kvoter, den var blevet tildelt for de pågældende perioder .
40. I stævningerne behandles dette punkt ganske vist ikke separat, men derimod i forbindelse med en påstået tilsidesættelse af henholdsvis artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 170/83 og artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 3760/92 samt de respektive gennemførelsesbestemmelser hertil.
41. Dette svarer til den fremgangsmåde, der blev anvendt i sagen Kommissionen mod Frankrig .
42. I sin begrundede udtalelse gør Kommissionen gældende, at det fremgår, at de franske myndigheder ikke har fastsat bestemmelser for udnyttelsen af fangstkvoterne, der var tilpasset de forskellige fiskearter, hvilket er i strid med forpligtelserne i henhold til artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 170/83 (sag C-418/00), artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 3760/92 (sag C-418/00 og sag C-419/00) og artikel 21 i forordning nr. 2847/93 (sag C-419/00). Ifølge Kommissionen skulle der især have været fastsat særlige bestemmelser for udnyttelsen af de kvoter, som var blevet overskredet i de sidste måneder af årene 1991-1996, da dette ville have styrket kontrollen med, i hvilken takt kvoterne blev udnyttet, og således have gjort det lettere at nedlægge fiskeriforbud i tide.
Stillingtagen
43. Jeg foreslår, at dette klagepunkt behandles sammen med klagepunktet vedrørende manglende kontrolforanstaltninger .
2. Manglende kontrolforanstaltninger
Parternes argumenter
44. Kommissionen gør gældende, at der er sket en tilsidesættelse af artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 170/83, sammenholdt med artikel 1, stk. 1, og artikel 11 i forordning nr. 2241/87 (sag C-418/00), artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 3760/92 (begge sager) og artikel 2 og 21 i forordning nr. 2847/93 (sag C-419/00).
45. For det første er Kommissionen af den opfattelse, at de franske myndigheder ikke har iværksat tilstrækkeligt differentierede og effektive foranstaltninger for udnyttelsen af fangstkvoterne . For det andet har de ikke foretaget tilstrækkelig kontrol af fiskeriet og af de dertil knyttede aktiviteter. Endelig har de ikke foretaget en passende kontrol af fiskerfartøjer samt landing, salg og opbevaring af fisk. Kommissionen mener, at en effektiv kontrol kunne have sikret, at fangstkvoterne var blevet overholdt, og at der i tide var truffet foranstaltninger til at nedlægge fiskeriforbud.
46. Kommissionen henviser især til, at de kvoteoverskridelser, der fremgår af de skemaer, der er vedlagt de to åbningsskrivelser, viser, at de franske myndigheder ikke har truffet de nødvendige kontrolforanstaltninger så betids, at overskridelser af de kvoter, der var tildelt for hver af de i åbningsskrivelserne anførte bestande, kunne forhindres. Under henvisning til dom af 2. februar 1989, Nederlandene mod Kommissionen anfører Kommissionen, at såfremt en medlemsstat støder på praktiske vanskeligheder ved gennemførelsen af et effektivt kontrolsystem, påhviler det den at overvinde disse vanskeligheder ved at træffe passende foranstaltninger.
47. I sit svarskrift gør den franske regering først og fremmest gældende, at der til trods for forbedringen af forvaltningen af de nationale fangstkvoter fortsat består et problem med franske fangster landet i udlandet. Eftersom de franske myndigheder får meddelelse om disse fangster med forsinkelse, kan dette resultere i kvoteoverskridelser.
48. Som svar herpå anfører Kommissionen, at de nationale myndigheder råder over et »instrument«, der direkte informerer dem om fangster landet i udlandet af fartøjer under fransk flag. Fartøjsførerne er således i henhold til punkt 4.2.2 i bilag IV til forordning (EØF) nr. 2807/83 forpligtet til at sende originalen af logbogen samt den første kopi af landingsopgørelsen til de franske myndigheder senest 48 timer efter, at landingen er afsluttet. Den franske regering har ikke tilvejebragt oplysninger om kontrolforanstaltninger på dette område.
49. For så vidt angår fangståret 1996 bestrider den franske regering kun den af Kommissionen anførte overskridelse for makrel. I den forbindelse henviser den til den fleksible ordning for overførsel af fangster af makrel mellem øst- og vestområderne, der fastsættes i forordning nr. 3074/95. Ordningen går kort fortalt ud på, at en del af den samlede fangstmængde for vestområderne (svarende til 65 000 tons) i løbet af årets sidste kvartal kan fiskes i ICES-områderne II a (EF-område), III a, III b, c, d, og IV, som omfatter bestandene i øst.
50. Disse bestemmelser skulle gøre det muligt for franske fiskere at fange op til 2 770 tons makrel i Nordsøen ud over den nationale kvote for østområderne. Dette skulle betyde, at forskellen mellem den faktiske fangstmængde og kvoten på 1 270 tons kunne henregnes under den fleksible overførselsordning på op til 2 770 tons og dermed ikke udgøre en overskridelse.
51. Kommissionen henleder imidlertid på dette punkt opmærksomheden på, at den samlede kvote - uanset fleksibilitetsbestemmelserne - er overskredet, uden at der er givet meddelelse om, at der er truffet foranstaltninger mod de ansvarlige.
52. Den franske regering bestrider endvidere, at der skulle være sket en kvoteoverskridelse for sild inden for områderne V b, VI a N og VI b. Kommissionen gør på sin side gældende, at den har baseret sig på de tal, som de franske myndigheder har meddelt i henhold til artikel 15, stk. 1, i forordning nr. 2847/93. Kommissionen kan ikke tage nye tal, som de franske myndigheder først har fremsendt flere år efter, i betragtning.
53. Endelig understreger den franske regering, at den har bestræbt sig på at begrænse overskridelserne, hvilket har resulteret i, at der er en klar faldende tendens i overskridelserne mellem 1988 og 1999.
Stillingtagen
54. Det skal først og fremmest fastholdes, at de af Kommissionen anførte kvoteoverskridelser - ligesom det var tilfældet i sagen Kommissionen mod Frankrig - i alt væsentligt ikke bestrides. Den Franske Republiks oplysninger om makrelfiskeriet i fangståret 1996 giver ikke anledning til at ændre denne opfattelse. For fangståret 1996 anfører Kommissionen tilmed tre andre kvoteoverskridelser. Den Franske Republik har i hvert fald ikke her godtgjort, at de overskydende mængder er blevet fisket i områder, der er omfattet af fleksibilitetsordningen. Med hensyn til sild har Kommissionen endvidere med rette gjort gældende, at den ikke er forpligtet til at tage tal, der først er blevet fremsendt i løbet af proceduren, i betragtning, eftersom fangstmængderne skal meddeles til Kommissionen inden for en bestemt frist .
55. Det bestrides heller ikke, at landingerne for flere bestandes vedkommende også er fortsat efter den nationale beslutning om at suspendere fiskeriet.
56. I alt væsentligt bestrides det heller ikke, at der gentagne gange er sket kvoteoverskridelser i den anførte periode. For fangstårene 1991-1994 anfører Kommissionen, at der har været mellem to og fire kvoteoverskridelser pr. år og endog mellem fire og syv overskridelser i de to følgende år. Den Franske Republik henviser blot til de bestræbelser, den har udfoldet, og til den efter dens opfattelse tendentielle forbedring af forvaltningen af fiskeressourcerne. Domstolen udtalte allerede i sin dom af 1. februar 2001, at »[s]ådanne foranstaltninger [...] ikke [kan] undskylde de konstaterede tilsidesættelser, selv om de har ført til, at antallet af kvoteoverskridelser er blevet reduceret«.
57. Den Franske Republik henviser til de vanskeligheder, der har været forbundet med at registrere landinger foretaget i udlandet i statistikkerne, men heller ikke dette kan formindske klagepunktets vægt. Ud over det forhold, at den franske regerings forklaringer vedrørende årsagerne til kvoteoverskridelserne ikke er dokumenterede, understreger Kommissionen nemlig med rette, at der i fællesskabsbestemmelserne er taget højde for dette problem ved, at der er fastsat særlige oplysningsforpligtelser i tilfælde af landinger i udlandet. Selv hvis de gentagne kvoteoverskridelser kunne tilskrives landinger foretaget i udlandet, ville den franske regering have været forpligtet til at kontrollere, at de dermed forbundne oplysningsforpligtelser blev overholdt. De gentagne overskridelser tyder imidlertid på, at dette ikke er sket. Endvidere skal det bemærkes, at det i forbindelse med en traktatbrudsprocedure i henhold til fast praksis principielt ikke har nogen betydning, hvad der er årsagen til traktatbruddet .
58. De nye fællesskabsbestemmelser har ikke ændret medlemsstaternes inspektions- og kontrolforpligtelser væsentligt.
59. Heraf fremgår det, at overfiskeriet kun kunne finde sted, fordi de franske myndigheder tilsidesatte deres kontrolforpligtelser .
60. På denne baggrund må det fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 170/83, artikel 1, stk. 1 og 2, og artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2241/87 samt artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 3760/92 og artikel 2 i forordning nr. 2847/93, idet den ikke har fastsat egnede bestemmelser for udnyttelsen af de kvoter, som den var blevet tildelt for fangstårene 1991-1996, og idet den ikke har sikret overholdelsen af fællesskabsbestemmelserne om bevarelse af fiskebestandene ved en tilstrækkelig kontrol af fiskeriet og en passende inspektion af landinger og registrering af fangster.
3. Forsinket suspension af fiskeriet
Parternes argumenter
61. Kommissionen har under henvisning til dommen af 7. december 1995, Kommissionen mod Frankrig gjort gældende, at Den Franske Republik har overtrådt artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 2241/87. I henhold til denne bestemmelse skal hver medlemsstat på grundlag af de disponible oplysninger om fangstmængder fastsætte den dato, på hvilken kvoten forventes at være opbrugt, og i tide træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at nedlægge foreløbigt forbud mod fiskeri fra og med denne dato. Ifølge Kommissionen kan denne opfattelse overføres på artikel 21, stk. 2, i forordning nr. 2847/93, hvis ordlyd svarer til ordlyden af artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 2241/87, som den erstatter.
62. Kommissionen henviser til, at de franske myndigheders beslutning om at suspendere fiskeriet blev truffet med meget stor forsinkelse, eftersom den i flere tilfælde først blev truffet to eller tre måneder efter, at kvoterne var blevet overskredet.
63. Den franske regering anfører i sit svar, at de tal, som de nationale myndigheder har fremsendt, er baseret på oplysningerne i de månedlige fangstopgørelser, der sendes til Kommissionen for at gøre det muligt at nedlægge fiskeriforbud. Den tilføjer, at fangstoplysningerne for en bestemt måned ikke foreligger før den 10. i den følgende måned.
64. Regeringen gør endvidere gældende, at den ikke ventede, til kvoterne var opbrugt, før den nedlagde fiskeriforbud. Ifølge fransk ret går der imidlertid fjorten dage fra en beslutning om suspension af fiskeri er truffet, og indtil den træder i kraft efter offentliggørelsen i det franske officielle tidende (Journal officiel de la République française). Overskridelserne kan tilbageføres til fortsættelsen af fiskeriet i dette tidsrum. Da de franske myndigheder konstaterede, at dette tidsrum var for langt, indførte de en hasteprocedure for at nedsætte fristen til seks dage.
65. Kommissionen har indvendt, at en medlemsstat ved fastlæggelsen af en ikrafttrædelsesdato skal tage hensyn til tidsrummet mellem beslutningen om fangstforbuddet og dens faktiske gennemførelse efter offentliggørelsen. Den konkluderer, at Den Franske Republik herved har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 21, stk. 2, i forordning nr. 2847/93, idet den ikke har nedlagt foreløbigt fiskeriforbud.
Stillingtagen
66. I sin dom af 1. februar 2001 understregede Domstolen - idet den henviste til tidligere domme - nødvendigheden af rettidigt at suspendere fiskeriet .
67. Kommissionen kritiserer i det væsentlige Den Franske Republik for enten slet ikke at have nedlagt foreløbigt forbud mod fiskeri eller for at have gjort det for sent. Ingen af de af Kommissionen fremlagte oplysninger bestrides. Det må derfor fastholdes, at der i de omtvistede fangstår enten slet ikke eller for sent er nedlagt foreløbigt forbud mod fiskeri i de af Kommissionen anførte tilfælde.
68. Det skal også her understreges, at de nye fællesskabsbestemmelser ikke har ændret retstilstanden på dette område væsentligt.
69. For så vidt angår de tekniske vanskeligheder eller fristerne for offentliggørelse af dekreter, som Den Franske Republik henviser til, skal der blot henvises til Domstolens faste praksis, jf. ovenfor .
70. Det må derfor fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til henholdsvis artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 2241/87 og artikel 21, stk. 2, i forordning nr. 2847/93, idet den for henholdsvis fangstårene 1991-1994 og 1995 og 1996 ikke har nedlagt foreløbigt forbud mod fiskeri fra fiskerfartøjer under fransk flag eller registreret på fransk territorium, selv om de kvoten måtte antages at være opbrugt som følge af de foretagne fangster, og i enkelte tilfælde ikke endeligt har forbudt fiskeri, efter at kvoten var overskredet betydeligt.
4. Manglende straffesager eller administrative foranstaltninger
Parternes argumenter
71. Igen under henvisning til dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig henleder Kommissionen opmærksomheden på, at en medlemsstats kompetente myndigheder i tilfælde af tilsidesættelse af bestemmelserne om bevarelses- og kontrolforanstaltninger er forpligtet til at anlægge straffesag eller træffe administrative foranstaltninger mod de ansvarlige, jf. henholdsvis artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2241/87 og artikel 2 i forordning nr. 2847/93. Kommissionen gør gældende, at artikel 31 i forordning nr. 2847/93 ikke har medført ændringer i denne henseende.
72. Kommissionen henviser i denne forbindelse især til artikel 31, stk. 2, i forordning nr. 2847/93 .
73. Kommissionen mener ikke, at den franske regerings oplysning om, at den ikke har kunnet finde frem til rapporterne, er relevant, og da det ikke kan dokumenteres, at der er iværksat sanktioner over for producentorganisationer, konkluderer Kommissionen, at de franske myndigheder ikke har iværksat de nødvendige procedurer.
74. Den franske regering har anført, at der skal sondres mellem sanktioner af administrativ art, der iværksættes over for producentorganisationer, og sanktioner af strafferetlig art, der iværksættes over for fiskere. Sanktionerne mod producentorganisationer, som er ansvarlige for forvaltningen af de nationale kvoter, vil være af økonomisk art, således at der i tilfælde, hvor en underkvote, der er tildelt en af producentorganisationerne, overskrides, vil blive fratrukket en mængde svarende til overskridelsen, når fordelingsnøglen for den nationale kvote mellem de forskellige organisationer for det kommende år skal beregnes.
75. Kommissionen anser disse foranstaltninger for at være utilstrækkelige, eftersom den franske regering ikke kan frigøre sig fra sine fællesskabsretlige forpligtelser til at iværksætte sanktioner mod de enkelte fiskere ved at overlade forvaltningen af fangstkvoterne til producentorganisationer og gøre dem ansvarlige for eventuelle overskridelser. Endvidere kan den kollektive ordning for producentorganisationer ikke erstatte de effektive sanktioner, der skal iværksættes i medfør af artikel 31 i forordning nr. 2847/93.
76. Den franske regering erkender, at disse foranstaltninger er utilstrækkelige, især når overskridelsen af en underkvote medfører, at den nationale kvote overskrides. Regeringen har derfor udarbejdet et udkast til dekret, hvori det præcist fastlægges, hvilke sanktioner der skal iværksættes over for de producentorganisationer, der er ansvarlige for overskridelserne. Kommissionen gør i denne forbindelse gældende, at den ikke er blevet informeret om dette udkast, hvilket er i strid med artikel 38, stk. 2, i forordning nr. 2847/93.
77. For så vidt angår de strafferetlige foranstaltninger, der iværksættes over for fiskere, gør den franske regering gældende, at ændringer i fangstmængderne efter suspensionen af fiskeriet ikke skyldes en ulovlig fortsættelse af fiskeriet, men statistiske berigtigelser af de fangster, der er foretaget inden suspensionen.
78. Den tilføjer, at sanktioner af strafferetlig art forudsætter, at den kompetente minister har udstedt et dekret om suspension af fiskeriet, som vedrører såvel en bestemt fiskeart som en bestemt fiskerizone, og som er offentliggjort i det franske officielle tidende, samt at en hertil bemyndiget tjenestemand har konstateret overtrædelsen, som oftest finder sted på åbent hav.
79. Under henvisning til præmis 52 i dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig anfører Kommissionen, at en overtrædelse kan konstateres i en havn, f.eks. i forbindelse med landing eller omladning af fangsterne.
Stillingtagen
80. I sagen Kommissionen mod Frankrig (dom af 1.2.2001) fastslog Domstolen, at der var sket en tilsidesættelse af artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 170/83 og af artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2241/87, fordi artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2241/87 direkte pålægger medlemsstaterne at anlægge straffesager eller træffe administrative foranstaltninger mod de ansvarlige, mens den franske regering havde gjort gældende, at den først i 1997 - i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 847/96 - havde indført et system for administrative sanktioner i tilfælde af kvoteoverskridelser .
81. Man kan ikke se bort fra disse anbringender fra den franske regerings side i sag C-333/99, når man skal vurdere Den Franske Republiks argumentation i den foreliggende sag.
82. Det må fastslås, at for så vidt angår fangstårene 1991-1994, bestrides undladelsen af at iværksætte strafferetlige sanktioner i alt væsentligt ikke.
83. Den Franske Republiks argumenter vedrørende forudsætningerne for at foretage strafferetlig forfølgning i henhold til national ret er for så vidt uden betydning. Domstolen udtalte i denne forbindelse i dommen Kommissionen mod Frankrig, at »[i]følge fast praksis kan en medlemsstat ikke påberåbe sig bestemmelser, fremgangsmåder eller forhold i sin nationale retsorden til støtte for, at forpligtelser og frister, der følger af en bestemmelse i fællesskabsretten, ikke overholdes [...]« .
84. Hvad angår de administrative sanktioner synes den kollektive ordning til forvaltning af kvoter ikke at være egnet til at opfylde fællesskabskravene med hensyn til sanktioner i tilfælde af kvoteoverskridelser. I henhold til ordningen fratrækkes den mængde, som en given producentorganisation har overfisket, nemlig blot fra organisationens fremtidige underkvote. Dette tilskynder ikke den producentorganisation, der er ansvarlig for det pågældende overfiskeri, til at overholde sin underkvote, eftersom overfiskeriet ikke umiddelbart får ufordelagtige følger for den. Ordningen forhindrer heller ikke, at overfiskeriet gentager sig, eftersom fratrækningen kan gentages efter forgodtbefindende. Hvis de samlede mængder, der skal fratrækkes, skulle udtømme underkvoten, allerede inden fiskeriet indledes i et bestemt fangstår, åbner ordningen således ikke mulighed for at forhindre den pågældende producentorganisation i at udøve dens aktiviteter.
85. I øvrigt erkendte den franske regering i sag C-333/99 udtrykkeligt, at den først i 1997 indførte en ordning med administrative sanktioner.
86. For så vidt angår fangstårene 1995 og 1996 skal det generelt bemærkes, at artikel 31 i forordning nr. 2847/93 har medført, at medlemsstaterne har fået pålagt større forpligtelser med hensyn til sanktioner, eftersom en sanktion nu skal være »af en sådan art, at den efter de relevante bestemmelser i den nationale lovgivning rimeligvis i praksis vil berøve de ansvarlige for overtrædelsen det økonomiske udbytte heraf eller indebære resultater, der står i et rimeligt forhold til overtrædelsens omfang, og som effektivt modvirker yderligere overtrædelser af samme art«.
87. Kommissionen må således gives medhold i, at den franske ordning i denne periode så meget mere var utilstrækkelig. Den kollektive forvaltning af kvoterne fremstår snarere som en ordning for kvoteudnyttelse end en sanktionsordning .
88. Heraf må det konkluderes, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 170/83, sammenholdt med henholdsvis artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2241/87 og artikel 31 i forordning nr. 2847/93, idet den ikke har anlagt straffesager eller truffet administrative foranstaltninger mod skippere eller enhver anden person, der er ansvarlig for fiskeri foretaget efter fiskeriforbud for fangstårene 1991-1996.
V - Sagsomkostningerne
89. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Da Den Franske Republik har tabt sagerne, og Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Franske Republik tilpligtes at betale sagsomkostningerne, bør det pålægges sidstnævnte at betale disse.
VI - Forslag til afgørelse
90. Sammenfattende foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
I sag C-418/00
1) Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til i) artikel 5, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 170/83 af 25. januar 1983 om en fællesskabsordning for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne, sammenholdt med henholdsvis artikel 1, stk. 1 og 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 2241/87 af 23. juli 1987 om fastsættelse af visse foranstaltninger til kontrol af fiskeri og artikel 9, stk. 2, i Rådets forordning (EØF) nr. 3760/92 af 20. december 1992 om en fællesskabsordning for fiskeri og akvakultur og artikel 2 i Rådets forordning (EØF) nr. 2847/93 af 12. oktober 1993 om indførelse af en kontrolordning under den fælles fiskeripolitik, ii) henholdsvis artikel 11, stk. 1 og 2, i forordning nr. 2241/87 og artikel 21, stk. 1 og 2, i forordning nr. 2847/93 samt iii) artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 170/83, sammenholdt med henholdsvis artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2241/87 og artikel 31 i forordning nr. 2847/93,
- idet den ikke har fastsat de nødvendige bestemmelser for udnyttelsen af de kvoter, den var blevet tildelt for fangstårene 1991-1994, og idet den i disse fangstår ikke har sikret overholdelsen af fællesskabsbestemmelserne om bevarelse af fiskearterne ved en tilstrækkelig kontrol af fiskeriet og passende inspektion af fiskerflåden samt af landing og registrering af fangster
- idet den i fangstårene 1991-1994 ikke har nedlagt foreløbigt forbud mod fiskeri fra fiskerfartøjer under fransk flag eller registreret på fransk territorium, selv om kvoten måtte antages at være opbrugt som følge af de foretagne fangster, og eventuelt forbudt fiskeriet endeligt, når kvoten var overskredet betydeligt
- idet den ikke har anlagt straffesager eller truffet administrative foranstaltninger mod skippere eller enhver anden person, der er ansvarlig for fiskeri foretaget efter fiskeriforbuddet for fangstårene 1991-1994.
2) Den Franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
I sag C-419/00
1) Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til i) artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 3760/92 og artikel 2 i forordning nr. 2847/93, ii) artikel 21, stk. 1 og 2, i forordning nr. 2847/93 og iii) artikel 31 i forordning nr. 2847/93,
- idet den ikke har fastsat de nødvendige bestemmelser for udnyttelsen af de kvoter, den var blevet tildelt for fangstårene 1995 og 1996, og idet den i disse to fangstår ikke har sikret overholdelsen af fællesskabsbestemmelserne om bevarelse af fiskearterne ved en tilstrækkelig kontrol af fiskeriet og passende inspektion af fiskerflåden samt af landing og registrering af fangster
- idet den i fangstårene 1995 og 1996 ikke har nedlagt foreløbigt forbud mod fiskeri fra fiskerfartøjer under fransk flag eller registreret på fransk territorium, selv om kvoten måtte antages at være opbrugt som følge af de foretagne fangster, og eventuelt forbudt fiskeriet endeligt, når kvoten var overskredet betydeligt
- idet den ikke har anlagt straffesager eller truffet administrative foranstaltninger mod skippere eller enhver anden person, der er ansvarlig for fiskeri foretaget efter fiskeriforbud for fangstårene 1995 og 1996.
2) Den Franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.