62009CJ0367_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑367/09
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez hof van beroep te Antwerpen (Belgia) postanowieniem z dnia 8 września 2009 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 14 września 2009 r., w postępowaniu:
Belgisch Interventie- en Restitutiebureau
przeciwko
SGS Belgium NV,
Firme Derwa NV,
Centraal Beheer Achmea NV,
TRYBUNAŁ (czwarta izba),
w składzie: J.C. Bonichot, prezes izby, K. Schiemann, L. Bay Larsen, C. Toader (sprawozdawca) i A. Prechal, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Kokott,
sekretarz: M. Ferreira, główny administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 17 czerwca 2010 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu SGS Belgium NV przez adwokata M. Stormego,
– w imieniu Firme Derwa NV przez adwokatów L. Wysena oraz J. Geversa,
– w imieniu rządu belgijskiego przez J.C. Halleux’go, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez P. Bernaertsa oraz E. Vervaeke, advocaten,
– w imieniu rządu austriackiego przez E. Riedla, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez A. Bouqueta oraz F. Wilmana, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 15 lipca 2010 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 3 ust. 1 akapit trzeci oraz art. 5 i 7 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 312, s. 1).
2. Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Belgisch Interventie- en Restitutiebureau (belgijskim biurem ds. interwencji i refundacji, zwanym dalej „BIRB”) a SGS Belgium NV (zwaną dalej „SGS Belgium”), spółką wyspecjalizowaną w dziedzinie kontroli i nadzoru, Firme Derwa NV (zwaną dalej „Firme Derwa”), spółką będącą eksporterem, oraz Centraal Beheer Achmea NV, spółką ubezpieczeniową, w przedmiocie nałożenia na SGS Belgium sankcji z tytułu umożliwienia Firme Derwa nienależnego uzyskania refundacji wywozowej.
Ramy prawne
Prawo Unii
Rozporządzenie nr 2988/95
3. Motywy od drugiego do piątego oraz siódmy, ósmy, dziesiąty i trzynasty rozporządzenia nr 2988/95 mają następujące brzmienie:
„ponad połowę wydatków Wspólnoty przeznacza się dla beneficjentów za pośrednictwem państw członkowskich;
szczegółowe zasady regulujące to zdecentralizowane zarządzanie oraz monitorowanie wykorzystywania środków podlegają szczegółowym przepisom, które są zróżnicowane w zależności od dziedziny polityki Wspólnoty; we wszystkich dziedzinach należy przeciwstawiać się działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym Wspólnot;
skuteczność zwalczania oszustw wymierzonych w interesy finansowe Wspólnot wymaga ustalenia wspólnych zasad prawnych we wszystkich obszarach polityki Wspólnot;
nieprawidłowe postępowanie oraz środki administracyjne i kary odnoszące się do tego postępowania są przewidziane w zasadach sektorowych, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem;
[…]
kary administracyjne Wspólnoty muszą zapewniać właściwą ochronę wymienionych interesów; konieczne jest określenie ogólnych zasad mających zastosowanie do tych sankcji;
w prawie wspólnotowym zostały określone sankcje administracyjne Wspólnoty w ramach wspólnej polityki rolnej; sankcje tego rodzaju należy również wprowadzić w innych obszarach;
[…]
nie tylko zgodnie z ogólną zasadą słuszności i zasadą proporcjonalności, ale również z uwzględnieniem zasady ne bis in idem, właściwe przepisy muszą zostać przyjęte z zachowaniem acquis communautaire oraz specyficznych przepisów Wspólnoty obowiązujących w chwili wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, które pozwolą uniknąć sytuacji, w jakiej na tę samą osobę i za ten sam czyn nakłada się kary finansowe Wspólnoty i krajowe sankcje karne;
[…]
prawo wspólnotowe nakłada na Komisję i państwa członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem; istnieje potrzeba wprowadzenia wspólnych zasad uzupełniających obowiązujące regulacje”.
4. Artykuł 1 tego rozporządzenia przewiduje:
„1. W celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego.
2. Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem”.
5. Artykuł 2 omawianego rozporządzenia stanowi:
„1. Kontrole administracyjne, środki i kary wprowadza się w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla zapewnienia właściwego stosowania prawa wspólnotowego. Muszą one być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Wspólnot.
2. Sankcji administracyjnej nie nakłada się, jeżeli nie zostało to przewidziane w akcie prawnym Wspólnoty obowiązującym przed datą dopuszczenia się nieprawidłowości. Jeśli po dokonaniu nieprawidłowości nastąpi zmiana przepisów nakładających kary administracyjne i zawartych w zasadach Wspólnoty, stosowane będą z mocą wsteczną mniej surowe przepisy.
3. W postanowieniach prawa wspólnotowego zostaną określone charakter oraz zakres środków administracyjnych i sankcji, jakie są niezbędne dla prawidłowego stosowania danych zasad, z uwzględnieniem charakteru i wagi nieprawidłowości, przyznanej lub uzyskanej korzyści oraz stopnia odpowiedzialności.
4. Z zastrzeżeniem stosowanego prawa wspólnotowego, procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu państw członkowskich”.
6. Artykuł 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia stanowi:
„Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.
[…]
Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.
[...]”.
7. Artykuł 4 rozporządzenia nr 2988/95, zawarty w tytule II zatytułowanym „Środki i kary administracyjne”, przewiduje:
„1. Każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści:
– poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych,
– poprzez całkowitą lub częściową utratę zabezpieczenia złożonego dla wniosku o przyznanie korzyści lub w momencie otrzymania zaliczki.
2. Stosowanie środków wymienionych w ust. 1 ogranicza się do wycofania uzyskanej korzyści łącznie – jeśli to zostało przewidziane – z odsetkami, które mogą być ustalane w oparciu o stawkę ryczałtową.
3. Działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
4. Środków przewidzianych w niniejszym artykule nie uznaje się za kary”.
8. Artykuł 5 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia stanowi:
„Nieprawidłowości dokonane celowo lub będące skutkiem zaniedbania mogą prowadzić do następujących kar administracyjnych:
a) zapłaty kary pieniężnej;
b) zapłaty kwoty większej od bezprawnie uzyskanej lub od zapłaty, której uchyliła się dana osoba, gdzie sytuacja tego wymaga, łącznie z odsetkami; wysokość tej dodatkowej kwoty będzie ustalana zgodnie z oprocentowaniem do ustalenia w przepisach szczególnych i nie może przekraczać wysokości niezbędnej do stworzenia kary odstraszającej;
c) całkowitego lub częściowego odebrania korzyści przyznanej zgodnie z zasadami wspólnotowymi, nawet jeżeli podmiot gospodarczy bezprawnie korzystał tylko z jej części;
[…]
g) innych kar wyłącznie ekonomicznych, o równoważnym charakterze i zakresie, przewidzianych w szczególnych przepisach sektorowych przyjętych przez Radę w świetle szczególnych wymagań odpowiednich sektorów i w zgodzie z uprawnieniami wykonawczymi przyznanymi Komisji przez Radę.
2. Bez uszczerbku dla przepisów określonych w zasadach sektorowych istniejących w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, inne nieprawidłowości mogą skutkować nałożeniem jedynie tych kar przewidzianych w ust. 1, które nie są równoważne z sankcją karną, pod warunkiem że tego rodzaju sankcje są niezbędne dla zapewnienia prawidłowego stosowania tych zasad”.
9. Na podstawie art. 7 omawianego rozporządzenia:
„Środki administracyjne i kary Wspólnoty mogą być stosowane wobec podmiotów gospodarczych wymienionych w art. 1, tzn. wobec osób fizycznych lub prawnych i innych jednostek posiadających zdolność prawną na mocy prawa krajowego, które popełniły nieprawidłowość. Mogą być także stosowane wobec osób, które uczestniczyły w nieprawidłowości oraz wobec tych osób, na których ciąży obowiązek poniesienia odpowiedzialności za nieprawidłowości lub obowiązek zapobiegania im”.
Rozporządzenie (EWG) nr 3665/87
10. Artykuł 11 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 3665/87 z dnia 27 listopada 1987 r. ustanawiającego wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz.U. L 351, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 495/97 z dnia 18 marca 1997 r. (Dz.U. L 77, s. 12) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 3665/87”), przewiduje:
„1. Jeżeli zostanie stwierdzone, że eksporter złożył wniosek o refundację wyższą, niż mu przysługuje, refundacja należna za dany wywóz odpowiada refundacji obowiązującej dla faktycznego wywozu, pomniejszonej o kwotę odpowiadającą:
a) połowie różnicy między refundacją wnioskowaną a refundacją stosowaną do wywozu faktycznie dokonanego;
b) podwójnej różnicy między refundacją wnioskowaną a refundacją stosowaną, w przypadku gdy eksporter umyślnie dostarczył fałszywych informacji.
[…]
Sankcje stosuje się bez uszczerbku dla kar dodatkowych ustanowionych na poziomie krajowym.
[...]
3. Bez uszczerbku dla obowiązku uiszczenia kwoty ujemnej na podstawie ust. 1 akapit czwarty, w przypadku wypłacenia nienależnej refundacji beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie otrzymanych kwot – łącznie z sankcją stosowaną na podstawie ust. 1 akapit pierwszy […]”.
11. Artykuł 18 rozporządzenia nr 3665/87 stanowi:
„1. Dowód dokonania formalności celnych w zakresie wprowadzenia do obrotu jest przedstawiany zgodnie z wyborem eksportera w postaci jednego z następujących dokumentów:
a) dokumentu celnego […];
b) świadectwa rozładunku i wprowadzenia do obrotu sporządzonego przez spółkę wyspecjalizowaną w płaszczyźnie międzynarodowej w dziedzinie kontroli i nadzoru zatwierdzoną przez państwo członkowskie. Data i numer przywozowego dokumentu celnego muszą być umieszczone w danym świadectwie.
2. W przypadku gdy eksporter nie może otrzymać dokumentu wybranego zgodnie z ust. 1 lit. a) lub b) po zastosowaniu odpowiednich środków w celu jego otrzymania lub w przypadku zaistnienia wątpliwości co do autentyczności przedstawionego dokumentu, dowód dokonania formalności celnych w zakresie wprowadzenia do obrotu może być uznany poprzez przedłożenie jednego lub kilku z następujących dokumentów:
[...]
c) świadectwo rozładunku wydane przez spółkę wyspecjalizowaną na płaszczyźnie międzynarodowej w dziedzinie kontroli i nadzoru, zatwierdzoną przez państwo członkowskie, potwierdzające dodatkowo, że produkt opuścił obszar portowy lub przynajmniej że, według jej wiedzy, produkt nie został następnie załadowany w celu ponownego wywozu;
[…]”.
Prawo krajowe
12. Artykuł 1 arrêté royal du 4 janvier 1985 fixant les conditions d’agrément des sociétés chargées de la délivrance d’une attestation de déchargement dans le pays de destination de marchandises exportées dans le cadre de la politique agricole commune (królewskiego rozporządzenia z dnia 4 stycznia 1985 r. w sprawie warunków dopuszczenia spółek zobowiązanych do dostarczenia świadectwa rozładunku w kraju przeznaczenia towarów wywożonych w ramach wspólnej polityki rolnej) ( Moniteur belge
z dnia 21 lutego 1985 r., s. 1937) ma następujące brzmienie:
„Świadectwa potwierdzające, że wywożone towary zostały rozładowane w kraju przeznaczenia, w celu zastosowania wspólnej polityki rolnej mogą być zaakceptowane przez właściwe służby tylko wtedy, gdy zostały wydane przez spółki wyspecjalizowane w płaszczyźnie międzynarodowej w dziedzinie kontroli i nadzoru, zatwierdzone w tym celu przez zarządzenia ministrów właściwych do spraw gospodarki i rolnictwa”.
13. Artykuł 2 ust. 2 tego rozporządzenia królewskiego przewiduje:
„Spółka zobowiązuje się:
1° ponosić odpowiedzialność solidarną z innymi stronami, które uczestniczą w czynnościach wywozu lub które są w nie w inny sposób zaangażowane, za finansowe skutki wystawionych przez nią świadectw;
2° w każdym czasie udostępnić swoje budynki funkcjonariuszom […] oraz umożliwić tym funkcjonariuszom wgląd we wszystkie dokumenty dotyczące dostarczonych świadectw;
[…]”.
14. Rzeczone królewskie rozporządzenie zostało uchylone arrêté royal du 28 février 1999 fixant les condtions d’agrément des sociétés chargées de la délivrance d’une attestation de déchargement et de mise à la consommation ou d’une attestation de déchargement dans le pays de destination, de marchandises exportées dans le cadre de la politique agricole commune (królewskim rozporządzeniem z dnia 28 lutego 1999 r. ustalającym warunki zatwierdzenia spółek, którym powierzono dostarczenie świadectwa rozładunku i wprowadzenie do obrotu lub świadectwa rozładunku w kraju przeznaczenia towarów wywożonych w ramach wspólnej polityki rolnej) ( Moniteur belge
z dnia 22 czerwca 1999 r., s. 23534).
15. Na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2° lit. a) tego królewskiego rozporządzenia „spółka zobowiązuje się: a) ponosić odpowiedzialność solidarną z innymi stronami, które uczestniczą w czynnościach wywozu lub które są w nie w inny sposób zaangażowane, za finansowe skutki wystawionych przez nią świadectw”.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
16. W dniu 6 czerwca 1997 r. Firme Derwa sprzedała na wywóz do Egiptu partię 741 144 kg wołowiny i na tej podstawie zwróciła się do BIRB o refundacje wywozowe. Eksporter ten otrzymał, po udzieleniu zabezpieczenia, na poczet zaliczki kwotę w wysokości 1 407 268,91 EUR.
17. Aby ostatecznie uzyskać prawo do otrzymanej refundacji, Firme Derwa była zobowiązana do wykazania przywozu rzeczonej partii wołowiny do Egiptu. Statek transportujący ładunek wołowiny dotarł na miejsce przeznaczenia w dniu 19 czerwca 1997 r. W dniu 10 lutego 1998 r. Firme Derwa przekazała BIRB świadectwo wydane przez SGS Belgium z datą 4 listopada 1997 r. potwierdzające zwolnienie towarów przez egipskie organy celne w celu ich wprowadzenia do obrotu.
18. W dniu 5 czerwca 1998 r. BIRB zwolniło zabezpieczenie udzielone przez Firme Derwa, która ostatecznie uzyskała sporne refundacje wywozowe.
19. W następstwie kontroli przeprowadzonej przez organ inspekcji gospodarczej belgijskiego ministerstwa gospodarki stwierdzono, że SGS Egypt Ltd. zawiadomiła SGS Belgium faksem z dnia 24 września 1997 r., iż wskazane towary nie zostały wwiezione na terytorium Egiptu, ponieważ to państwo trzecie zakazało przywozu wołowiny pochodzącej z Belgii.
20. BIRB przekazało SGS Belgium sprawozdania dotyczące tej kontroli w zawiadomieniach z datą 13 sierpnia oraz 9 i 14 października 1998 r. Pismem z dnia 21 kwietnia 1999 r. BIRB wezwało również tę spółkę do dostarczenia dokumentów celnych, na podstawie których rzeczona spółka wystawiła świadectwo w dniu 4 listopada 1997 r.
21. Po stwierdzeniu, że SGS Belgium nie zastosowała się do wezwania, w liście z dnia 5 lutego 2002 r. skierowanym do tej spółki BIRB doszło do wniosku, że towary nie zostały wwiezione do Egiptu w celu wprowadzenia do obrotu, i w konsekwencji BIRB postanowiło, na podstawie art. 11 rozporządzenia nr 3665/87, nałożyć na SGS Belgium karę administracyjną w wysokości 200% kwoty 1 407 268,91 EUR nienależnie uzyskanej przez Firme Derwa na podstawie świadectwa dostarczonego przez tę spółkę wyspecjalizowaną w dziedzinie kontroli. Ponadto SGS Belgium została wezwana do zapłaty kwoty odpowiadającej wysokości tej refundacji oraz dopłaty, tak że od spółki tej żądano kwoty 4 503 260,74 EUR.
22. Pismem z dnia 29 kwietnia 2002 r. SGS Belgium poinformowała BIRB, iż po wewnętrznym dochodzeniu okazało się, że towary zostały wprowadzone do Egiptu jedynie tymczasowo oraz że ostatecznie zostały one wywiezione do Afryki Południowej. Jednakże w piśmie z dnia 27 maja 2002 r. SGS Belgium podkreśliła, że udzieliła nieprawidłowych informacji, nie mając takiego zamiaru.
23. W doręczonej w dniu 16 września 2003 r. skardze BIRB wniosło do rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen (sądu pierwszej instancji w Antwerpii) o zasądzenie od SGS Belgium zapłaty tej kary administracyjnej. Spółka ta z kolei przypozwała Firme Derwa i Centraal Beheer Achmea i wniosła o zobowiązanie ich do zwolnienia SGS Belgium z obowiązku zapłaty.
24. Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2006 r. sąd ten oddalił skargę BIRB i wnioski SGS Belgium w przedmiocie przypozwania i zwolnienia z obowiązku zapłaty jako bezzasadne. Sąd ten stwierdził przede wszystkim, że przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 czteroletni okres przedawnienia nie upłynął, ponieważ został przerwany w rozumieniu akapitu trzeciego tego przepisu, w wyniku wysłania przez BIRB listu z dnia 5 lutego 2002 r., w którym nałożyło ono karę administracyjną na SGS Belgium.
25. Jednakże rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen uznał, że art. 5 i 7 rozporządzenia nr 2988/95 nie stanowią dostatecznej podstawy prawnej umożliwiającej nałożenie kary administracyjnej na spółkę taką jak SGS Belgium. Zdaniem tego sądu, w przeciwieństwie do art. 3 rozporządzenia nr 2988/95, przepisy te przyznają państwom członkowskim zakres swobodnego uznania i nie zawierają obowiązku nałożenia sankcji. Do prawodawcy unijnego lub ustawodawców krajowych należy regulacja, w przepisach sektorowych, że inne podmioty niż eksporter otrzymujący refundację są zobowiązane do zapłaty sankcji. Również do nich należy określenie takich sankcji. Ponadto rozporządzenie nr 3665/87 nie zawiera żadnego przepisu umożliwiającego ukaranie uczestników czynności wywozu za nieprawidłowości popełnione przez eksportera.
26. BIRB wniosło skargę na ten wyrok do sądu krajowego, podnosząc w szczególności, że na podstawie królewskiego rozporządzenia z dnia 4 stycznia 1985 r. SGS Belgium była solidarnie odpowiedzialna z eksporterem za skutki finansowe wystawionych przez siebie świadectw. Ponieważ spółka ta sztucznie stworzyła warunki umożliwiające eksporterowi nienależne skorzystanie z refundacji wywozowej, a ten eksporter, Firme Derwa, nie był świadom błędnego charakteru dostarczonego świadectwa i nie popełnił zaniedbania, BIRB uznało, że nie należy od niego żądać zwrotu refundacji ani nakładać na niego karę administracyjną. BIRB w istocie podniosło, iż wprawdzie sankcja przewidziana w art. 11 ust. 1 akapit pierwszy lit. b) rozporządzenia nr 3665/87 zasadniczo dotyczy tylko eksportera, z racji zasady wspólnej odpowiedzialności spółki wyspecjalizowanej w dziedzinie kontroli i nadzoru przewidzianej przez prawo krajowe, jednak na podstawie art. 7 rozporządzenia nr 2988/95 można nałożyć tę sankcję na wskazaną spółkę jako osobę, na której może ciążyć obowiązek poniesienia odpowiedzialności za nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu. BIRB podniosło również, że w każdym razie, nawet gdyby nie stwierdzono zamiaru popełnienia oszustwa, od SGS Belgium należy przynajmniej zasądzić zapłatę kary przewidzianej w art. 11 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia nr 3665/87.
27. SGS Belgium z kolei twierdziła, że jeśli ma na niej ciążyć obowiązek poniesienia odpowiedzialności, powinno chodzić o odpowiedzialność solidarną z eksporterem i ubezpieczycielem, ponieważ dochodzone kwoty są należne od eksportera, oraz że art. 7 rozporządzenia nr 2988/95 jak i art. 2 ust. 1 pkt 1 królewskiego rozporządzenia z dnia 4 stycznia 1985 r. zakładają solidarność pomiędzy uczestnikami czynności wywozu.
28. W tych okolicznościach hof van beroep te Antwerpen (sąd apelacyjny w Antwerpii) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy przepisy art. 5 i 7 rozporządzenia […] nr 2988/95 […] mają bezpośredni skutek w krajowych porządkach prawnych państw członkowskich, tak że państwa członkowskie nie mają żadnej swobody oceny, a organy krajowe nie muszą przyjmować żadnych przepisów wykonawczych?
2) Czy spółkę wyspecjalizowaną w płaszczyźnie międzynarodowej w dziedzinie kontroli i nadzoru, zatwierdzoną w państwie członkowskim, w którym dokonano formalności celnych, w tym wypadku w [Królestwie] Belgii, które wystawiło nieprawidłowe świadectwo rozładunku w rozumieniu art. 18 ust. 2 lit. c) rozporządzenia nr 3665/87 […], należy uznać za podmiot gospodarczy w rozumieniu art. 1 rozporządzenia nr 2988/95 […], czyli za osobę, która uczestniczyła w nieprawidłowości, czy za osobę, na której ciąży obowiązek poniesienia odpowiedzialności za nieprawidłowości lub obowiązek zapobiegania im w rozumieniu art. 7 wyżej wymienionego rozporządzenia?
3) Czy podanie do wiadomości sprawozdania z kontroli przeprowadzonej przez inspekcję gospodarczą, pismo wzywające do przedstawienia dodatkowych dokumentów wskazujących na dopuszczenie produktu do obrotu lub list polecony nakładający karę można uznać za akty, które odnoszą się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia […] nr 2988/95 […]?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
29. Poprzez pytanie pierwsze sąd krajowy w istocie dąży do ustalenia, czy art. 5 i 7 rozporządzenia nr 2988/95 mają zastosowanie w ten sposób, że kary administracyjne w rozumieniu tego rozporządzenia mogą być nałożone na podstawie samych tych przepisów.
30. SGS Belgium, Firme Derwa i rząd austriacki zasadniczo podnoszą, że art. 5 i 7 rozporządzenia nr 2988/95 nie mają skutku bezpośredniego, ponieważ sankcje administracyjne mogą być nakładane na różne kategorie uczestników procesu kontroli prawidłowości i zgodności z prawem wypłat uzyskiwanych z budżetu Unii tylko wtedy, gdy przepisy sektorowe Unii określające rodzaj sankcji i kategorię zainteresowanych podmiotów obowiązywały w chwili popełnienia nieprawidłowości. Podnoszą one w tym względzie, że takie przepisy sektorowe nie istniały w chwili wywozów stanowiących przedmiot postępowania przed sądem krajowym, jeśli chodzi o spółki wyspecjalizowane w dziedzinie kontroli i nadzoru.
31. Przeciwnie, rząd belgijski i Komisja Europejska są zdania, że jeżeli dana kategoria podmiotów nie była jeszcze przedmiotem przepisów sektorowych Unii takich jak rozporządzenie nr 3665/87 w odniesieniu do refundacji nienależnie uzyskanych przez eksporterów, art. 5 i 7 rozporządzenia nr 2988/95, w zakresie w jakim przewidują w sposób ogólny, iż sankcja administracyjna może być stosowana do podmiotów innych niż odbiorca refundacji wywozowej, mają bezpośrednie zastosowanie na podstawie art. 288 akapit drugi TFUE.
32. W tym zakresie rozporządzenia mają z reguły, ze względu na swój charakter i swoją funkcję w systemie źródeł prawa unijnego, bezpośredni skutek w krajowych porządkach prawnych, bez konieczności przyjmowania środków wykonawczych przez władze krajowe (zob. wyroki: z dnia 17 maja 1972 r. w sprawie 93/71 Leonesio, Rec. s. 287, pkt 5; z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie C‑278/02 Handlbauer, Zb.Orz. s. I‑6171, pkt 25) lub przyjęcia dodatkowych przepisów przez prawodawcę Unii.
33. Wprowadzenie w życie niektórych przepisów rozporządzenia może jednak wymagać przyjęcia środków wykonawczych (zob. podobnie wyrok z dnia 11 stycznia 2001 r. w sprawie C‑403/98 Monte Arcosu, Rec. s. I‑103, pkt 26) przez państwa członkowskie lub przez samego prawodawcę Unii.
34. W kontekście ochrony interesów finansowych Unii dotyczy to także sankcji administracyjnych nałożonych na różne kategorie podmiotów określonych w rozporządzeniu nr 2988/95.
35. W odniesieniu do nieprawidłowości dokonanych celowo lub będących skutkiem zaniedbania, art. 5 tego rozporządzenia ogranicza się do stwierdzenia, że „mogą” one prowadzić do określonych kar administracyjnych wymienionych w tym artykule, podczas gdy w odniesieniu do kategorii podmiotów, wobec których można nałożyć takie sankcje, art. 7 tegoż rozporządzenia przewiduje, iż sankcje te „mogą” być stosowane nie tylko wobec podmiotów gospodarczych, które popełniły nieprawidłowość, lecz także wobec osób, które uczestniczyły w nieprawidłowości, oraz wobec tych osób, na których ciąży obowiązek poniesienia odpowiedzialności za nieprawidłowości lub obowiązek zapobiegania im.
36. Należy zatem stwierdzić, że przepisy te ograniczają się do wprowadzenia ogólnych reguł kontroli oraz sankcji w celu ochrony finansowych interesów Unii (zob. wyrok z dnia 13 marca 2008 r. w sprawach połączonych od C‑383/06 do C‑385/06 Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening, Zb.Orz. s. I‑1561, pkt 39). W szczególności przepisy te nie określają dokładnie, którą z sankcji wymienionych w art. 5 rozporządzenia nr 2988/95 należy zastosować w przypadku nieprawidłowości naruszających interesy finansowe Unii ani kategorii podmiotów, których w takim przypadku miałaby dotyczyć sankcja.
37. W tym względzie należy dodać, że z art. 2 rozporządzenia nr 2988/95, a w szczególności z jego ust. 3, w związku z motywami piątym i ósmym tego rozporządzenia wynika, iż prawodawca unijny powinien określić przepisy sektorowe ustanawiające sankcje administracyjne podobne do tych, jakie istniały już w chwili przyjęcia tego rozporządzenia w ramach wspólnej polityki rolnej. Ponadto, jak wynika z motywu siódmego tegoż rozporządzenia, ma ono określić ogólne zasady mające zastosowanie do tego rodzaju przepisów sektorowych.
38. Po drugie, z art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że z zastrzeżeniem stosowanego prawa unijnego, procedury dotyczące zastosowania kontroli, środków i kar administracyjnych przewidzianych przez to prawo będą podlegały prawu państw członkowskich.
39. Ponadto należy jeszcze zauważyć, że art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 wprawdzie zgodnie z zasadą ustawowej określoności czynów zabronionych i kar przewiduje, że nie można nałożyć żadnej sankcji administracyjnej, jeżeli nie zostało to przewidziane w akcie prawnym Unii obowiązującym przed datą dopuszczenia się nieprawidłowości.
40. Jednakże, jak wynika z art. 325 TFUE, państwa członkowskie podejmują takie same środki do zwalczania nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii, jakie podejmują do zwalczania nadużyć finansowych naruszających ich własne interesy finansowe. W konsekwencji i mając na względzie cele rozporządzenia nr 2988/95, ponieważ prawodawca unijny nie przyjął przepisów sektorowych mających chronić interesy finansowe Unii przed zachowaniem niektórych podmiotów, państwa członkowskie mają prawo utrzymać lub przyjąć przepisy w tej dziedzinie wobec tych podmiotów, o ile okażą się one konieczne do zwalczania oszustw i przestrzegają ogólnych zasad prawa Unii, w szczególności zasady proporcjonalności, oraz zasad ogólnych określonych w rzeczonym rozporządzeniu i ewentualnych istniejących przepisów sektorowych Unii dotyczących innych podmiotów.
41. Należy bowiem podkreślić, że w sytuacji, w której przepisy Unii nie zawierają żadnego szczególnego przepisu przewidującego sankcję na wypadek jego naruszenia lub przepisy takie przewidują, że można stosować określone sankcje w przypadku naruszenia prawa Unii, lecz nie określają w sposób wyczerpujący sankcji, które państwa członkowskie mogą nakładać, art. 4 ust. 3 TUE zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia wszelkich skutecznych środków sankcjonujących zachowania, które naruszają interesy finansowe Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 września 1989 r. w sprawie 68/88 Komisja przeciwko Grecji, Rec. s. 2965, pkt 23; z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie C‑186/98 Nunes i de Matos, Rec. s. I‑4883, pkt 12, 14).
42. Ponadto byłoby niezgodne z celami art. 325 TFUE, który zarówno na Unię, jak i na jej państwa członkowskie nakłada obowiązek zwalczania oszustw i nieprawidłowości naruszających interesy finansowe Unii, ograniczanie działań państw członkowskich wobec kategorii podmiotów, które nie są jeszcze objęte przepisami sektorowymi przyjętymi na poziomie Unii. Dla skutecznej ochrony interesów finansowych Unii jest bowiem bezwzględnie konieczne, aby odstraszanie i zwalczanie oszustw i innych nieprawidłowości następowało na wszystkich poziomach, na jakich zdarzenia te mogą mieć wpływ na owe interesy, w szczególności ponieważ w zwalczane w ten sposób zdarzenia często są zaangażowane podmioty znajdujące się na różnych płaszczyznach (zob. podobnie wyrok z dnia 10 lipca 2003 r. w sprawie C‑15/00 Komisja przeciwko EBI, Rec. s. I‑7281, pkt 135). Ponadto należy zauważyć, że jest to również rola odgrywana przez spółki wyspecjalizowane w dziedzinie kontroli i nadzoru co do prawidłowości wypłat refundacji wywozowych.
43. Uwzględniając powyższe, na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że art. 5 i 7 rozporządzenia nr 2988/95 nie mają zastosowania w ten sposób, że kary administracyjne mogą być nałożone na podstawie samych tych przepisów, ponieważ w kontekście ochrony interesów finansowych Unii stosowanie sankcji administracyjnej do jednej kategorii osób wymaga, aby przed popełnieniem spornej nieprawidłowości albo prawodawca unijny przyjął przepisy sektorowe określające taką sankcję i warunki jej stosowania do tej kategorii osób, albo w danym przypadku, jeżeli takie przepisy nie zostały jeszcze przyjęte na poziomie Unii, aby prawo państwa członkowskiego, w którym została popełniona owa nieprawidłowość, przewidywało nałożenie kary administracyjnej na wskazaną kategorię osób.
W przedmiocie pytania drugiego
44. Poprzez swoje drugie pytanie sąd krajowy zasadniczo dąży do ustalenia, czy w okolicznościach takich jak będące przedmiotem toczącej się przed nim sprawy, gdzie przepisy sektorowe Unii nie przewidywały jeszcze obowiązku państw członkowskich do określenia skutecznych sankcji, w przypadku gdy spółka wyspecjalizowana w płaszczyźnie międzynarodowej w dziedzinie kontroli i nadzoru, zatwierdzona w państwie członkowskim, wystawiła fałszywe świadectwa, art. 7 rozporządzenia nr 2988/95 sprzeciwia się temu, aby państwa członkowskie na podstawie środków krajowych nałożyły sankcję na tę spółkę jako osobę, która „uczestniczyła w nieprawidłowości”, czy osobę, na której może ciążyć „obowiązek poniesienia odpowiedzialności” za nią, lub też osobę, która miała „obowiązek zapobiegania im” w rozumieniu tego przepisu.
45. W tym względzie należ y przypomnieć, że poprzez dostarczenie fałszywego świadectwa rozładunku i wprowadzenia do obrotu w rozumieniu art. 18 rozporządzenia nr 3665/87, umożliwiającego eksporterowi nienależne skorzystanie z refundacji wywozowej, spółka wyspecjalizowana w płaszczyźnie międzynarodowej w dziedzinie kontroli i nadzoru zatwierdzona przez państwo członkowskie może być uznana za osobę, która „uczestniczyła w nieprawidłowości” w rozumieniu art. 7 rozporządzenia nr 2988/95 i wobec której z tego powodu można zastosować środki i sankcje administracyjne w rozumieniu tego rozporządzenia. Taka spółka może również być uważana za osobę, na której ciąży obowiązek poniesienia odpowiedzialności za nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu, jeżeli prawo krajowe przewiduje odpowiedzialność tej spółki za skutki finansowe wynikające z dostarczonych przez nią świadectw.
46. Jednakże, jak zostało stwierdzone w pkt 43 niniejszego wyroku, w celu zastosowania takiej sankcji konieczne jest ustanowienie przepisów sektorowych Unii lub, w braku takich przepisów, ustanowienie przez przepisy krajowe zastosowania sankcji administracyjnej do danej kategorii osób.
47. W przypadku przywozów będących przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, prawo Unii nie obejmuje przepisów sektorowych w rozumieniu rozporządzenia nr 2988/95 regulujących w szczególności sankcje, jakie należy przewidzieć wobec naruszeń interesów finansowych Unii wynikających z dostarczenia przez te spółki wyspecjalizowane w dziedzinie kontroli i nadzoru fałszywych świadectw rozładunku i wprowadzenia do obrotu.
48. Bowiem dopiero od przyjęcia rozporządzenia Komisji (WE) nr 1253/2002 z dnia 11 lipca 2002 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 800/1999 ustanawiające wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz.U. L 183, s. 12), nowy art. 16c tego ostatniego rozporządzenia stanowi, że „państwa członkowskie, które zatwierdziły spółkę nadzoru, zapewniają skuteczny system sankcji, w przypadku gdy zatwierdzona spółka nadzoru wydała fałszywe świadectwo”.
49. Natomiast art. 11 rozporządzenia nr 3665/87 przewidywał szczegółowe zasady dotyczące odzyskania od eksportera nienależnie uzyskanej przez niego refundacji, wraz z nałożeniem sankcji, w szczególności w przypadku gdy eksporter uzyskał tę korzyść nienależnie, umyślnie dostarczając fałszywych informacji, oraz dodatkowych sankcji, jakie mogą być przewidziane przez prawo krajowe. W konsekwencji, w sprawie przed sądem krajowym powstaje pytanie, czy organy krajowe mogą zrezygnować z odzyskania refundacji od eksportera i zastosowania wobec niego sankcji administracyjnej, zamiast tego zwracając się do spółki wyspecjalizowanej w dziedzinie kontroli i nadzoru, która jest solidarnie odpowiedzialna na mocy prawa krajowego za finansowe skutki wynikające z dostarczonych przez nią świadectw.
50. W odniesieniu do pomocy przyznawanej przez budżet Unii w ramach funduszy strukturalnych i wspólnej polityki rolnej, Trybunał miał już okazję stwierdzić, że każde korzystanie przez państwo członkowskie ze swobodnego uznania w odniesieniu do stosowności żądania zwrotu nienależnie lub bezprawnie przyznanej pomocy byłoby niezgodne z nałożonym przez przepisy Unii na organy administracji krajowej obowiązkiem odzyskania nienależnie lub bezprawnie wypłaconej pomocy (zob. podobnie: wyrok z dnia 21 września 1983 r. w sprawach połączonych od 205/82 do 215/82 Deutsche Milchkontor i in., Rec. s. 2633, pkt 22; ww. wyrok w sprawie Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening, pkt 38).
51. W zasadzie to samo ma miejsce w odniesieniu do obowiązku państw członkowskich odzyskania od eksporterów nienależnie uzyskanych przez nich refundacji, przewidzianego w art. 11 rozporządzenia nr 3665/87 i połączonego z sankcją przewidzianą w ust. 1 akapit pierwszy lit. a) lub b) tego artykułu, oraz dodatkowymi sankcjami ewentualnie przewidzianymi przez prawo krajowe.
52. Przed wejściem w życie rozporządzenia nr 1253/2002 państwa członkowskie nie były wprawdzie zobowiązane do wprowadzenia, w przypadku refundacji nienależnie uzyskanych przez eksportera, sankcji wobec spółki wyspecjalizowanej w dziedzinie kontroli i nadzoru, która dostarczyła fałszywe świadectwo. Jednak ta okoliczność nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwa członkowskie, jak zostało stwierdzone w pkt 40 niniejszego wyroku, utrzymały lub przyjęły, w kontekście ochrony interesów finansowych Unii, przepisy krajowe przewidujące zastosowanie sankcji administracyjnych wobec tej kategorii podmiotów, którym prawodawca Unii powierzył zadanie współpracy przy badaniu prawidłowości czynności wywozu korzystających z refundacji wypłacanych przez budżet Unii. Zresztą takie środki jedynie wyprzedzały obowiązek, który od tamtej pory ciąży na państwach członkowskich na podstawie art. 16c rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/1999 z dnia 15 kwietnia 1999 r. ustanawiającego wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz.U. L 102, s. 11), zmienionego rozporządzeniem nr 1253/2002.
53. Wynika z tego, że w okolicznościach takich jak będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym i z zastrzeżeniem stwierdzenia przez sąd krajowy stosowania rozporządzenia królewskiego z dnia 4 stycznia 1985 r. wymienionego we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w braku regulacji sektorowych Unii mających zastosowanie ratione temporis do spółek wyspecjalizowanych w dziedzinie kontroli i nadzoru, państwa członkowskie mogą przewidzieć odpowiedzialność solidarną tego rodzaju spółek z eksporterem jako osobą, która uczestniczyła w nieprawidłowości, czy osobą, na której ciąży obowiązek poniesienia odpowiedzialności, za skutki finansowe wynikające z dostarczenia przez nie świadectw rozładunku i wprowadzenia do obrotu, które to świadectwa umożliwiły owemu eksporterowi nienależne skorzystanie z refundacji wywozowych na szkodę budżetu Unii.
54. W sprawie przed sądem krajowym wydaje się jednak, że organy krajowe zamierzają po pierwsze odzyskać kwotę nienależnej refundacji od SGS Belgium, a po drugie zastosować wobec tej spółki wyspecjalizowanej w dziedzinie kontroli i nadzoru sankcje administracyjne przewidziane w art. 11 ust. 1 akapit pierwszy lit. b) rozporządzenia nr 3665/87, zwykle stosowane wobec eksportera, powołując się na skutek bezpośredni art. 7 rozporządzenia nr 2988/95 i istnienie w prawie krajowym solidarnej odpowiedzialności takiej spółki z eksporterem. W szczególności BIRB wydaje się uważać, że okoliczność, iż będąca przedmiotem postępowania przed sądem krajowym spółka wyspecjalizowana w dziedzinie kontroli i nadzoru rozmyślnie przekazała nieprawidłowe świadectwo, pozwala na uznanie za spełniony warunek stosowania sankcji przewidzianej w art. 11 ust. 1 akapit pierwszy lit. b) rozporządzenia nr 3665/87. Jednakże, pomocniczo, BIRB podtrzymuje także przed sądem krajowym, że jeżeli nie zostanie stwierdzony zamiar popełnienia oszustwa, od SGS należy zasądzić zapłatę kary przewidzianej w art. 11 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) tego rozporządzenia.
55. W tym względzie, w odniesieniu do odzyskania nienależnie uzyskanej refundacji, jak zostało stwierdzone w pkt 51 niniejszego wyroku, powinno ono być dochodzone od eksportera, który nienależnie skorzystał z takiej refundacji.
56. W odniesieniu do stosowania sankcji przewidzianej w art. 11 ust. 1 akapit pierwszy lit. b) omawianego rozporządzenia należy stwierdzić, że może on być stosowany tylko „w przypadku, gdy eksporter umyślnie dostarczył fałszywych informacji”. W konsekwencji prawodawca Unii wyraźnie przewidział, że ten warunek stosowania powinien być spełniony przez samego eksportera.
57. W tych okolicznościach, jeżeli w sprawie przed sądem krajowym okaże się, że eksporter nie był świadomy błędnego charakteru świadectwa wprowadzenia do obrotu, które zostało umyślnie dostarczone przez spółkę wyspecjalizowaną w dziedzinie kontroli i nadzoru, co powinien zbadać sąd krajowy, nie można uznać, że ów eksporter umyślnie przekazał fałszywe informacje w art. 11 ust. 1 akapit pierwszy lit. b) rozporządzenia nr 3665/87, tak że sankcja przewidziana w tym przepisie nie mogłaby być zastosowana wobec eksportera ani, na podstawie krajowej zasady solidarnej odpowiedzialności, wobec owej spółki wyspecjalizowanej w dziedzinie kontroli i nadzoru.
58. Natomiast w takiej sytuacji można zastosować sankcję przewidzianą w art. 11 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia nr 3665/87. Ma ona bowiem zastosowanie nawet w wypadku braku winy eksportera (zob. wyrok z dnia 24 kwietnia 2008 r. w sprawie C‑143/07 AOB Reuter, Zb.Orz. s. I‑3171, pkt 17).
59. W tym względzie, po pierwsze, sankcja może zostać zastosowana w zasadzie jedynie wobec podmiotu gospodarczego, który złożył wniosek o refundację wywozową, jeśli informacje podane jako uzasadnienie jego wniosku okażą się błędne. Po drugie, ponieważ istnieje rzeczywiste ryzyko, że eksporter, który najczęściej jest ostatnim ogniwem łańcucha umownego kupna i odsprzedaży, mógłby uniknąć odpowiedzialności związanej z nieprawidłowością jego zgłoszenia z powodu ewentualności błędu, niedbalstwa lub oszustwa na tym etapie tego łańcucha, art. 11 rozporządzenia nr 3665/87 czyni go odpowiedzialnym, pod rygorem sankcji, za prawidłowość jego zgłoszenia (zob. podobnie wyrok z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C‑210/00 Käserei Champignon Hofmeister, Rec. s. I‑6453, pkt 42, 61, 62). Eksporter ten w sposób swobodny dobiera kontrahentów i powinien zabezpieczyć się przed ryzykiem, wprowadzając odpowiednie klauzule do umów z kontrahentami albo zawierając specjalne ubezpieczenie (ww. wyrok w sprawie AOB Reuter, pkt 36).
60. Jednakże w sytuacji, gdy eksporter uzyskuje refundację wywozową za pomocą świadectwa wprowadzenia do obrotu, co do którego przepisy Unii wymagają, aby było ono sporządzone przez spółkę wyspecjalizowaną w płaszczyźnie międzynarodowej w dziedzinie kontroli i nadzoru, i gdy okaże się, iż bez wiedzy tego eksportera spółka ta sporządziła fałszywe świadectwo pozwalające ubezpieczycielowi pokrywającemu ryzyka nieodłącznie związane z czynnością wywozu na niewypłacenie odszkodowania za stratę związaną z niewykonaniem tej czynności, art. 11 rozporządzenia nr 3665/87 nie sprzeciwia się temu, aby na podstawie przepisu krajowego przewidującego solidarną odpowiedzialność spółki wyspecjalizowanej w płaszczyźnie międzynarodowej w dziedzinie kontroli i nadzoru za finansowe skutki wystawionych przez nią świadectw, organ krajowy postanowił odzyskać od tej spółki kwoty wynikające z zastosowania wobec eksportera sankcji przewidzianej w ust. 1 akapit pierwszy lit. a) tego artykułu.
61. Należy jednak stwierdzić, że nawet sankcja niemająca charakteru karnego może zostać wymierzona jedynie pod warunkiem, że opiera się ona na jasnej i jednoznacznej podstawie prawnej (zob. wyrok z dnia 14 grudnia 2000 r. w sprawie C‑110/99 Emsland-Stärke, Rec. s. I‑11569, pkt 56; ww. wyrok w sprawie Käserei Champignon Hofmeister, pkt 52; wyrok z dnia 6 kwietnia 2006 r. w sprawie C‑274/04 ED & F Man Sugar, Zb.Orz. s. I‑3269, pkt 15).
62. Uwzględniając powyższe, na pytanie drugie należy odpowiedzieć, iż w okolicznościach takich jak będące przedmiotem sprawy przed sądem krajowym, gdy przepisy sektorowe Unii nie przewidywały jeszcze obowiązku państw członkowskich do określenia skutecznych sankcji, w przypadku gdy spółka wyspecjalizowana w płaszczyźnie międzynarodowej w dziedzinie kontroli i nadzoru zatwierdzona przez państwo członkowskie dostarczyła fałszywe świadectwa, art. 7 rozporządzenia nr 2988/95 nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwa członkowskie zastosowały sankcję wobec tej spółki jako osoby, która „uczestniczyła w nieprawidłowości”, czy osoby, na której „ciąży obowiązek poniesienia odpowiedzialności” za nią w rozumieniu tego przepisu, jednak pod warunkiem, że stosowanie takiej sankcji opiera się na jasnej i jednoznacznej podstawie prawnej, co powinien zbadać sąd krajowy.
W przedmiocie pytania trzeciego
63. Poprzez trzecie pytanie sąd krajowy dąży do ustalenia, czy podanie do wiadomości spółce wyspecjalizowanej w płaszczyźnie międzynarodowej w dziedzinie kontroli i nadzoru, która dostarczyła świadectwo wprowadzenia do obrotu dla czynności wywozu, sprawozdania z kontroli stwierdzającego nieprawidłowość w związku z tą czynnością, przedstawienie tej spółce wezwania do przedłożenia dodatkowych dokumentów wykazujących faktyczne dopuszczenie produktu do obrotu lub wysłanie listu poleconego nakładającego karę na rzeczoną spółkę za udział w nieprawidłowości stanowią akt, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95.
64. W okolicznościach sprawy przed sądem krajowym należy stwierdzić, że w braku przepisów sektorowych Unii przewidujących stosowanie sankcji wobec spółek wyspecjalizowanych w płaszczyźnie międzynarodowej w dziedzinie kontroli i nadzoru, które uczestniczyły w nieprawidłowości mogącej naruszyć interesy finansowe Unii, stosowanie sankcji przewidzianej w art. 11 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia nr 3665/87 do takiej spółki, z powodu istnienia w prawie krajowym jej odpowiedzialności solidarnej z eksporterem, wchodzi w zakres wyboru i kompetencji państw członkowskich w ramach ich polityki zwalczania oszustw. Jednakże w takim przypadku państwa członkowskie powinny przestrzegać ogólnych zasad prawa Unii oraz ogólnych reguł określonych w rozporządzeniu nr 2988/95 oraz przepisach sektorowych Unii, które mogą mieć zastosowanie do innych podmiotów.
65. Należy bowiem stwierdzić, że jeżeli administracja krajowa postanowi zastosować taki rodzaj sankcji wobec spółki wyspecjalizowanej w dziedzinie kontroli i nadzoru, z powodu istnienia w prawie krajowym solidarnej odpowiedzialności tej spółki z eksporterem, administracja ta działa w ramach zakresu stosowania rozporządzenia nr 2988/95.
66. Jednakże w związku z tym, że rozporządzenie nr 3665/87 nie ustanawia zasad dotyczących przedawnienia roszczenia o zwrot nienależnie pobranych refundacji wywozowych, należy odwołać się do art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 (wyrok z dnia 15 stycznia 2009 r. w sprawie C‑281/07 Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank, Zb.Orz. s. I‑91, pkt 16), ponieważ przepis ten znajduje bezpośrednie zastosowanie w państwach członkowskich, również w zakresie refundacji wywozowych dotyczących produktów rolnych, jeżeli brak jest przepisów sektorowych Unii przewidujących krótszy termin, który nie może jednakże wynosić mniej niż trzy lata, lub przepisów krajowych ustanawiających dłuższy termin przedawnienia (ww. wyrok w sprawie Handlbauer, pkt 35).
67. Zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.
68. Terminy przedawnienia mają ogólnie na celu zapewnienie pewności prawa. Cel ten nie zostałby w pełni osiągnięty, gdyby bieg terminu przedawnienia przewidzianego w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 mógł być przerwany przez każdą ogólną czynność kontrolną organów administracji krajowej, niemającą związku z podejrzeniami o nieprawidłowości w odniesieniu do transakcji określonych w wystarczająco dokładny sposób (zob. ww. wyrok w sprawie Handlbauer, pkt 40).
69. Jednakże jeśli organy krajowe przekazują osobie sprawozdania stwierdzające nieprawidłowość, do której się ona przyczyniła w związku z konkretną czynnością wywozu, wzywają ją do przedstawienia dodatkowych informacji dotyczących tej czynności lub nakładają na nią karę w związku z ową czynnością, przyjmują one akty dostatecznie precyzyjne, które odnoszą się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95.
70. W konsekwencji na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, że w okolicznościach takich jak będące przedmiotem sprawy przed sądem krajowym podanie do wiadomości spółce wyspecjalizowanej w płaszczyźnie międzynarodowej w dziedzinie kontroli i nadzoru, która dostarczyła świadectwo wprowadzenia do obrotu dla konkretnej czynności wywozu, sprawozdania z kontroli stwierdzającego nieprawidłowość w związku z tą czynnością, przedstawienie tej spółce wezwania do przedstawienia dodatkowych dokumentów wykazujących faktyczne dopuszczenie do obrotu lub wysłanie listu poleconego nakładającego karę na rzeczoną spółkę za udział w nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 stanowią dostatecznie konkretne akty, o których zawiadamia się daną osobę, a które odnoszą się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, które w konsekwencji przerywają bieg przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit trzeci omawianego rozporządzenia.
W przedmiocie kosztów
71. Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:
1) Artykuły 5 i 7 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich nie mają zastosowania w ten sposób, że sankcje administracyjne mogą być nałożone na podstawie samych tych przepisów, ponieważ w kontekście ochrony interesów finansowych Unii stosowanie sankcji administracyjnej do jednej kategorii osób wymaga, aby przed popełnieniem spornej nieprawidłowości albo prawodawca unijny przyjął przepisy sektorowe określające taką sankcję i warunki jej stosowania do tej kategorii osób, albo w danym przypadku, jeżeli takie przepisy nie zostały jeszcze przyjęte na poziomie Unii, aby prawo państwa członkowskiego, w którym została popełniona owa nieprawidłowość, przewidywało nałożenie sankcji administracyjnej na wskazaną kategorię osób.
2) W okolicznościach takich jak będące przedmiotem sprawy przed sądem krajowym, gdy przepisy sektorowe Unii nie przewidywały jeszcze obowiązku państw członkowskich do określenia skutecznych sankcji, w przypadku gdy spółka wyspecjalizowana w płaszczyźnie międzynarodowej w dziedzinie kontroli i nadzoru zatwierdzona przez państwo członkowskie dostarczyła fałszywe świadectwa, art. 7 rozporządzenia nr 2988/95 nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwa członkowskie zastosowały sankcję wobec tej spółki jako osoby, która „uczestniczyła w nieprawidłowości”, czy osoby, na której „ciąży obowiązek poniesienia odpowiedzialności” za nią w rozumieniu tego przepisu, jednak pod warunkiem, że stosowanie takiej sankcji opiera się na jasnej i jednoznacznej podstawie prawnej, co powinien zbadać sąd krajowy.
3) W okolicznościach takich jak będące przedmiotem sprawy przed sądem krajowym podanie do wiadomości spółce wyspecjalizowanej w płaszczyźnie międzynarodowej w dziedzinie kontroli i nadzoru, która dostarczyła świadectwo wprowadzenia do obrotu dla konkretnej czynności wywozu, sprawozdania z kontroli stwierdzającego nieprawidłowość w związku z tą czynnością, przedstawienie tej spółce wezwania do przedstawienia dodatkowych dokumentów wykazujących faktyczne dopuszczenie do obrotu lub wysłanie listu poleconego nakładającego karę na rzeczoną spółkę za udział w nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 stanowią dostatecznie konkretne akty, o których zawiadamia się daną osobę, a które odnoszą się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, które w konsekwencji przerywają bieg przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit trzeci omawianego rozporządzenia.