62008CC0310
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JAN MAZÁK
föredraget den 20 oktober 2009 (
1
)
Mål C-310/08
London Borough of Harrow
mot
Nimco Hassan Ibrahim
och
Secretary of State for the Home Department
”Fri rörlighet för personer — Uppehållsrätt för en tredjelandsmedborgare, som är gift med en medborgare i en medlemsstat, och för deras barn, som är medborgare i en medlemsstat — Medborgare i en medlemsstat som, efter det att dennes anställning har upphört, lämnar den mottagande medlemsstaten — Barn som går i skolan — Medel för uppehälle saknas — Förordning (EEG) nr 1612/68 — Artikel 12 — Direktiv 2004/38/EG”
1.
I detta mål har Court of Appeal (Civil Division) (England & Wales) (Förenade kungariket) hänskjutit en begäran om förhandsavgörande till domstolen enligt artikel 234 EG beträffande tre frågor avseende tolkningen av artikel 12 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (
2
) och av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, samt om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG. (
3
)
2.
Frågorna har uppkommit i en tvist mellan Nimco Hassan Ibrahim och London Borough of Harrow (nedan kallad kommunen) rörande hennes rätt till stöd i form av boende i Förenade kungariket. Nimco Hassan Ibrahim är tredjelandsmedborgare och är gift med en dansk medborgare som tidigare arbetade i Förenade kungariket. Hon har barn som går i skolan, vilka är danska medborgare. Hon och hennes barn är inte självförsörjande och är beroende av socialbidrag i Förenade kungariket. Secretary of State for the Home Department (nedan kallad Secretary of State) har intervenerat i förevarande mål. Enligt lagstiftningen i Förenade kungariket har Nimco Hassan Ibrahim inte rätt till stöd i form av boende om hon inte har uppehållsrätt i den medlemsstaten enligt gemenskapsrätten. Court of Appeal har bland annat begärt ett klarläggande om huruvida Nimco Hassan Ibrahim och hennes barn har uppehållsrätt enligt direktiv 2004/38 eller enligt artikel 12 i förordning nr 1612/68 och, om så är fallet, huruvida de måste ha tillräckliga medel för att inte bli en belastning för bidragssystemet i Förenade kungariket under vistelsen, och heltäckande sjukförsäkring som gäller i den medlemsstaten.
I — Tillämpliga bestämmelser
A — Gemenskapsrätten
3.
I artikel 10 i förordning nr 1612/68 föreskrevs före dess upphävande genom direktiv 2004/38 följande:
”1.   Följande personer skall, oavsett sin nationalitet, ha rätt att bosätta sig tillsammans med en arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat och som är anställd i en annan medlemsstats territorium:
a)
arbetstagarens make och deras avkomlingar som är under 21 års ålder eller är beroende av dem för sin försörjning,
b)
släktingar i närmast föregående led till arbetstagaren och hans eller hennes make, som är beroende av dem.
2.   Medlemsstaterna skall underlätta mottagandet av alla familjemedlemmar som inte anges i punkt 1, om de är beroende av arbetstagaren eller ingår i hans eller hennes hushåll i det land arbetstagaren kommer ifrån.
3.   Vad beträffar punkterna 1 och 2 måste arbetstagaren för sin familj ha tillgång till en bostad som anses normal för landets arbetstagare i den region där han eller hon är anställd. Denna bestämmelse får emellertid inte ge upphov till diskriminering mellan landets arbetstagare och arbetstagare från andra medlemsstater.”
4.
Artikel 12 i förordning nr 1612/68 har följande lydelse:
”Barnen till en medborgare i en medlemsstat som är eller har varit anställd i en annan medlemsstat skall ha tillträde till denna stats allmänna skolor, lärlingsutbildning och yrkesskolekurser på samma villkor som medborgarna i denna stat, om barnen bor där.
Medlemsstaterna skall främja alla bemödanden att göra det möjligt för dessa barn att delta i utbildningen under bästa möjliga förhållanden.”
5.
Artikel 12 i direktiv 2004/38 med rubriken ”Bibehållen uppehållsrätt för familjemedlemmar om unionsmedborgaren avlider eller lämnar landet” har följande lydelse i punkt 3:
”Unionsmedborgarens avresa från den mottagande medlemsstaten eller unionsmedborgarens död skall inte medföra förlust av uppehållsrätt för unionsmedborgarens barn eller för den förälder som har den faktiska vårdnaden om barnen, oavsett nationalitet, om barnen är bosatta i den mottagande medlemsstaten och inskrivna vid en utbildningsanstalt för att bedriva studier där, förrän deras studier avslutats.”
6.
Artikel 14.2 i direktiv 2004/38 har följande lydelse:
”Unionsmedborgare och deras familjemedlemmar skall ha uppehållsrätt enligt artiklarna 7, 12 och 13 så länge de uppfyller villkoren i dessa artiklar.”
B — Den nationella lagstiftningen
7.
Enligt artikel 6.1 i Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 (bestämmelser från år 2006 om invandring från Europeiska ekonomiska samarbetsområdet) (nedan kallade 2006 års bestämmelser om invandring) är en ”behörig person” med uppehållsrätt i Förenade kungariket, en person som är en EES-medborgare och befinner sig i Förenade kungariket som arbetssökande, arbetstagare, egenföretagare, självförsörjande person eller en student. Enligt artikel 19.3 a i 2006 års bestämmelser kan en person som beviljats inresa till eller uppehållsrätt i Förenade kungariket enligt 2006 års bestämmelser, utvisas därifrån om han inte har eller upphör att ha uppehållsrätt enligt 2006 års bestämmelser.
8.
Enligt Housing Act 1996 (lag om boende) och Allocation of Housing and Homelessness (Eligibility) Regulations 2006 (bestämmelser från år 2006 om tilldelning av boende och om villkor för hemlöshetsinsatser) har Nimco Hassan Ibrahim inte rätt till stöd i form av boende om hon inte har uppehållsrätt i den medlemsstaten enligt gemenskapsrätten.
II — Förfarandet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
9.
Nimco Hassan Ibrahim är tredjelandsmedborgare. Hon är gift med, men separerad från en dansk medborgare, nedan kallad Y. Y kom till Förenade kungariket under 2002 och arbetade där från oktober 2002 till maj 2003. Från juni 2003 till mars 2004 erhöll Y bidrag på grund av arbetsoförmåga, men detta upphörde när han befanns kunna arbeta i slutet av den perioden. Y lämnade Förenade kungariket kort därefter och återvände till Förenade kungariket i december 2006. Efter att han slutat arbeta, men innan han lämnade Förenade kungariket, upphörde Y att vara en ”behörig person” enligt artikel 6 i 2006 års bestämmelser. När Y återvände till Förenade kungariket i december 2006 återfick han inte sin ställning som ”behörig person” med uppehållsrätt enligt lagstiftningen i Förenade kungariket.
10.
Nimco Hassan Ibrahim kom till Förenade kungariket i februari 2003 med invandrarmyndighetens tillstånd för att bo tillsammans med sin make. Makarna har fyra barn, vilka samtliga är danska medborgare. I oktober 2007 var barnen i åldrarna 1–9 år. De tre äldre barnen kom till Förenade kungariket med sin mor i februari 2003. Det fjärde barnet föddes i Förenade kungariket. De två äldsta började i statlig skola kort tid efter det att de kommit till Förenade kungariket. Denna skolgång pågår fortfarande.
11.
Efter det att hennes make lämnat Förenade kungariket år 2004 separerade Nimco Hassan Ibrahim från honom. Hon var inte och är inte självförsörjande. Hon arbetar inte och är helt beroende av behovsprövat bidrag för att betala sina huvudsakliga levnadsomkostnader och boendekostnader. Hon har inte någon heltäckande sjukförsäkring och måste förlita sig på Förenade kungarikets statliga hälso- och sjukvård.
12.
Nimco Hassan Ibrahim ansökte i januari 2007 hos kommunen om stöd för bostadslösa för henne själv och barnen. Genom beslut av den 1 februari 2007 fann kommunen att hon inte hade rätt till stöd i form av boende, eftersom varken hon eller hennes make hade uppehållsrätt i Förenade kungariket enligt gemenskapsrätten. Efter föreskriven omprövning fastställde den för omprövningen ansvarige tjänstemannen hos kommunen i skrivelse av den, kommunens beslut av den med samma motivering. Vid tiden för omprövningen hade inte Y någon anställning och var och är beroende av statliga bidrag.
13.
Nimco Hassan Ibrahim överklagade kommunens beslut till Clerkenwell and Shoreditch County Court som biföll hennes överklagande den 18 oktober 2007. County Court fann bland annat att Nimco Hassan Ibrahims två äldsta barn som gick i skolan hade uppehållsrätt enligt artikel 12 i förordning nr 1612/68 för att slutföra sin utbildning och att Nimco Hassan Ibrahim följaktligen hade uppehållsrätt i egenskap av huvudsaklig vårdnadshavare. Den domstolen fann också att deras uppehållsrätt i Förenade kungariket gällde oberoende av om de var självförsörjande.
14.
Kommunen överklagade den dom som County Court meddelat till den hänskjutande domstolen. Kommunen gjorde gällande att direktiv 2004/38 är den enda rättskälla i vilken uppehållsrätten i medlemsstaterna för medborgare i Europeiska unionen och för deras familjemedlemmar regleras. Enligt den hänskjutande domstolen anser kommunen att det är ostridigt att Nimco Hassan Ibrahim och hennes barn saknar uppehållsrätt i Förenade kungariket enligt i synnerhet artikel 12.3 i direktiv 2004/38, eftersom Y inte längre var arbetstagare i Förenade kungariket när han lämnade den medlemsstaten år 2004. Direktiv 2004/38 har haft en inverkan på artikel 12 i förordning nr 1612/68, och på domen i målet Baumbast och R (
4
) som grundas på denna artikel. Enligt kommunen var det på grundval av artikel 12 i förordning nr 1612/68 som en arbetstagares barn hade rätt till utbildning i den mottagande medlemsstaten. Efter att artikel 10 i förordning nr 1612/68, som innehöll bestämmelser om uppehållsrätt, upphävts, gäller ändrade villkor i enlighet med direktiv 2004/38 för rätten till utbildning i artikel 12 i den nämnda förordningen. Under alla förhållanden måste den fortsatta uppehållsrätten för familjen efter det att unionsmedborgaren lämnat den mottagande medlemsstaten förutsätta att de är självförsörjande. Principerna om självförsörjning och proportionalitet är grundläggande principer i gemenskapsrätten för avvägningen mellan individens och statens intressen. Kravet på självförsörjning gäller inte för den migrerande arbetstagaren och hans familj men det gäller för all annan uppehållsrätt, vilket bland annat framgår av artikel 7 i direktiv 2004/38. I domen i målet Baumbast och R framgår att familjen Baumbast var självförsörjande. Trots att domstolen inte uttryckligen grundade sin motivering på den omständigheten vid besvarande av frågorna 1 och 2, till skillnad från fråga 3, var detta de faktiska omständigheterna i målet. Det vore i grunden fel att dra en vidare slutsats därav, på grundval av vilken Nimco Hassan Ibrahims talan kunde bifallas, trots att hon inte är självförsörjande.
15.
Enligt den hänskjutande domstolen påstår Nimco Hassan Ibrahim att hon har rätt att stanna kvar i Förenade kungariket med stöd av artikel 12 i förordning nr 1612/68, jämförd med domstolens dom i målet Baumbast och R. Det har godtagits att hon inte med framgång kan göra gällande artikel 12.3 i direktiv 2004/38 på grund av att den artikeln inte omfattar den särskilda omständigheten att Y inte längre var en arbetstagare med uppehållsrätt i Förenade kungariket när han lämnade landet (och inte fick någon ny uppehållsrätt vid sin återkomst). Hon anser emellertid att en underförstådd uppehållsrätt följer av artikel 12 i förordning nr 1612/68 i enlighet med domstolens domar i målen Echternach och Moritz (
5
) och Baumbast och R. (
6
) Det saknar således betydelse att artiklarna 10 och 11 i förordning nr 1612/68 har upphävts genom direktiv 2004/38, då det är tydligt att artikel 12 i förordning nr 1612/68 inte har upphävts. Detta gäller särskilt som hennes barns rätt till utbildning i Förenade kungariket uppkom trots att Y hade slutat arbeta våren 2004, innan direktiv 2004/38 utfärdades den 29 april 2004. Det finns inte något krav på självförsörjning för en unionsmedborgare som arbetar i en mottagande stat. Domstolens svar på frågorna 1 och 2 i domen i målet Baumbast och R innehåller dessutom inte något krav på självförsörjning. Detta förstärks av det förhållandet att domstolen inte fann det nödvändigt att besvara de senare delarna av fråga 3 (se domen i målet Baumbast och R, punkt 95).
16.
Den hänskjutande domstolen anser att de faktiska omständigheterna i förevarande mål i stor utsträckning skiljer sig från de fyra situationer som avsågs i domarna i målen Echternach och Moritz och Baumbast och R. I den första domen framgår att de studerande barnen var vuxna. De hade tillbringat största delen av sina liv i de mottagande medlemsstaterna. I den andra domen framgår att familjen Baumbast fortsatte att bo i sitt hem i Förenade kungariket och uppgavs vara självförsörjande. I målet Baumbast och R framgår att den migrerande arbetstagaren fortfarande arbetade i Förenade kungariket och det var således klart att han bibehöll sin uppehållsrätt. Det enda problemet var att han hade skilt sig. Den hänskjutande domstolen är osäker på huruvida det i enlighet med domen i målet Baumbast och R föreligger en underförstådd uppehållsrätt med stöd av enbart artikel 12 i förordning nr 1612/68, eller med stöd av en förenad tillämpning av artiklarna 10 och 12 i den förordningen. Mot bakgrund av att artikel 10 i förordning nr 1612/68 har upphävts och ersatts av artikel 7 i direktiv 2004/38 står det inte klart för den hänskjutande domstolen att bedömningen i domen i målet Baumbast och R gäller fullt ut. Det skulle kunna hävdas att denna bedömning i dag måste grunda sig på en förenad tillämpning av artikel 12 i förordning nr 1612/68 och direktiv 2004/38. Den hänskjutande domstolen anser dessutom att frågorna 1 och 2 i målet Baumbast och R besvarades utan att det hänvisades till principen om självförsörjning. Svaren lämnades emellertid mot den bakgrunden att familjen Baumbast var självförsörjande. Artikel 12.3 i direktiv 2004/38 förefaller inte uttryckligen förutsätta att självförsörjning ska föreligga även om den principen uttryckligen omnämns i artikel 12.2 som behandlar dödsfall. Det finns emellertid en allmän princip om självförsörjning vid sidan av arbetstagarfallet.
17.
Det är mot denna bakgrund som Court of Appeal genom beslut den 21 april 2008 hänsköt följande frågor till domstolen för förhandsavgörande:
”Om (i) en maka som inte är unionsmedborgare kom till Förenade kungariket tillsammans med sin make, som är unionsmedborgare, och deras barn, vilka också är unionsmedborgare, (ii) maken var i Förenade kungariket som arbetstagare, (iii) maken därefter upphörde att vara arbetstagare och senare lämnade Förenade kungariket, (iv) maken, makan och barnen inte är självförsörjande och är beroende av socialbidrag i Förenade kungariket, samt (v) barnen påbörjade grundskolan kort tid efter deras ankomst till Förenade kungariket medan maken fortfarande var arbetstagare,
1.
har kvinnan och barnen endast rätt att uppehålla sig i Förenade kungariket om de uppfyller villkoren i direktiv 2004/38 …,
eller
2.
i)
har de en rätt att uppehålla sig där med stöd av artikel 12 i [förordning nr 1612/68], i enlighet med EG-domstolens tolkning, utan att det är nödvändigt att uppfylla de krav som föreskrivs i direktiv 2004/38 …,
och
ii)
om så är fallet, måste de ha tillräckliga medel för att inte bli en belastning för den mottagande medlemsstatens socialförsäkringssystem under vistelsen, och ha en heltäckande sjukförsäkring som gäller i den mottagande medlemsstaten?
3.
Om den första frågan besvaras jakande, blir slutsatsen en annan med hänsyn till de omständigheter som föreligger i förevarande fall, där barnen påbörjade grundskolan och arbetstagaren som är unionsmedborgare upphörde att arbeta, före det datum som direktiv 2004/38 … skulle införlivas av medlemsstaterna?”
III — Förfarandet i domstolen
18.
Nimco Hassan Ibrahim, Förenade kungariket, Irland, Republiken Italien, kommissionen och Eftas övervakningsmyndighet har ingett skriftliga yttranden. Förhandling ägde rum den 2 september 2009 vid vilken kommunen, Nimco Hassan Ibrahim, Förenade kungariket, Konungariket Danmark, Irland, kommissionen och Eftas övervakningsmyndighet yttrade sig.
IV — Rättslig bedömning
19.
Rättegången vid den nationella domstolen gäller Nimco Hassan Ibrahims rätt till stöd i form av boende enligt bestämmelserna i den nationella lagstiftningen. Mot bakgrund av att detta stöd enligt den nationella lagstiftningen bland annat beror av huruvida Nimco Hassan Ibrahim har uppehållsrätt i Förenade kungariket, är frågorna inför domstolen inriktade på huruvida och, om så är fallet, enligt vilka villkor hon och hennes barn har uppehållsrätt i den medlemsstaten enligt gemenskapsrätten. (
7
)
20.
Jag anser att det är lämpligt att behandla den hänskjutande domstolens tre frågor tillsammans. Den hänskjutande domstolen anser att det är tveksamt om artikel 12 i förordning nr 1612/68 och domen i målet Baumbast och R (
8
), mot bakgrund av direktiv 2004/38, ger barnen (
9
) till en arbetstagare som slutat arbeta uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten för att slutföra en utbildning som relativt nyligen påbörjats, trots bristande självförsörjningsförmåga och oavsett hur kort tid arbetstagaren har uppehållit sig i egenskap av arbetstagare i den mottagande medlemsstaten.
21.
Det framgår av handlingarna i domstolens akt att Y arbetade i Förenade kungariket från oktober 2002 till maj 2003 och där uppbar ersättning för nedsatt arbetsförmåga från juni 2003 till mars 2004. Y förefaller därför ha haft ställning som arbetstagare enligt artikel 39 EG. Trots den relativt korta tid som Y arbetat i Förenade kungariket har hans ställning som arbetstagare inom gemenskapen under den nämnda tidsperioden inte ifrågasatts av den hänskjutande domstolen. Eftersom Y dessutom förefaller ha utövat en faktisk och verklig verksamhet i Förenade kungariket, låt vara under en relativt begränsad tid, finns det inte någon antydan i handlingarna i domstolens akt om att vare sig han eller hans hustru på ett otillbörligt eller bedrägligt sätt försökt dra fördel av bestämmelserna i gemenskapsrätten. (
10
) Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva detta.
22.
Det framgår av handlingarna i domstolens akt att Nimco Hassan Ibrahim och deras tre barn, under den tid som Y var arbetstagare, flyttade samman med Y i Förenade kungariket. Två av barnen påbörjade statlig utbildning vid deras ankomst och fortsätter denna utbildning. Mot bakgrund av de omständigheter som angetts av den hänskjutande domstolen anser jag att barnen till en unionsmedborgare vilka har flyttat samman i en mottagande medlemsstat under den tid deras förälder hade ställning som arbetstagare i gemenskapen har en tydlig rätt att fortsätta sin utbildning i Förenade kungariket enligt artikel 12 i förordning nr 1612/68. Denna rätt skulle i praktiken förvägras om de förlorade sin uppehållsrätt på grund av att deras far därefter upphörde att vara en arbetstagare i gemenskapen. Jag anser att förlusten av denna rätt saknar stöd i gemenskapsrätten och i domstolens praxis. I syfte att säkerställa en ändamålsenlig verkan av rätten till tillgång till och åtnjutande av utbildning i den mottagande medlemsstaten har barnen i fråga uppehållsrätt på grundval direkt av artikel 12 i förordning nr 1612/68.
23.
Domstolen uttalade i domen i målet Baumbast och R att i syfte att integrationen av en arbetstagares familj i den mottagande medlemsstatens samhällsliv ska kunna ske under bästa möjliga förhållanden är det nödvändigt att barn till arbetstagare i gemenskapen har möjlighet att utbilda sig i värdlandet i syfte att slutföra studierna på ett framgångsrikt sätt, vilket uttryckligen föreskrivs i artikel 12 i förordning nr 1612/68. Domstolen anmärkte avseende de särskilda omständigheterna i målet Baumbast och R att om ett barn till en unionsmedborgare, vilken enligt vad som klart framgick i målet i fråga inte längre vid den relevanta tiden var arbetstagare (
11
) enligt gemenskapsrätten, inte får fortsätta sin utbildning i den mottagande medlemsstaten på grund av att barnet inte får uppehållstillstånd, kan detta föranleda att den medborgaren avstår från att utnyttja sin rätt till fri rörlighet enligt artikel 39 EG, vilket således ger upphov till ett hinder för utövande av en frihet enligt EG-fördraget. (
12
)
24.
Jag anser att det således framgår av domen i målet Baumbast och R att herr Baumbasts barn grundade sin uppehållsrätt i Förenade kungariket enbart på artikel 12 i förordning nr 1612/68 för att fortsätta sin grundutbildning där. Denna rätt uppkom så snart de bosatte sig i Förenade kungariket under den tid som herr Baumbast hade uppehållsrätt som migrerande arbetstagare. Herr Baumbasts barns uppehållsrätt för att slutföra sin utbildning bestod, oberoende av att herr Baumbast inte längre var arbetstagare i gemenskapen.
25.
Det finns inte någon antydan i domen i målet Baumbast och R att domstolen grundade den fortsatta uppehållsrätten för herr Baumbasts barn på en tillämpning av artikel 10 (nu upphävd genom direktiv 2004/38) tillsammans med artikel 12 i förordning nr 1612/68.
26.
Domstolen hänvisade visserligen i punkterna 58–62 i domen i målet Baumbast och R till båda bestämmelserna i förordning nr 1612/68 men det framgår klart att denna hänvisning gjorts under de särskilda omständigheterna i målet Baumbast och R. R:s barn var familjemedlemmar till en arbetstagare i gemenskapen, men de bodde inte permanent med den arbetstagaren. Domstolen fann att familjemedlemmar till en medborgare i en medlemsstat som är anställd på en annan medlemsstats territorium har uppehållsrätt och rätt att slutföra sin utbildning enligt artiklarna 10 och 12 i förordning nr 1612/68. (
13
) Domstolen fann emellertid även att under förutsättning att en medlem i en migrerande arbetstagares familj har rätt att bosätta sig tillsammans med den arbetstagaren, krävs det enligt artikel 10 i förordning nr 1612/68 inte att familjemedlemmen i fråga bor permanent tillsammans med arbetstagaren. (
14
)
27.
I detta avseende framhåller jag att den första delen i domslutet i domen i målet Baumbast och R, som gäller uppehållsrätten för både herr Baumbasts och R:s barn, grundades enbart på artikel 12 i förordning nr 1612/68.
28.
Jag konstaterar även, som domstolen uttalat i domen i målet Gaal (
15
), att det i artikel 12 i förordning nr 1612/68 inte hänvisas till artikel 10 i den förordningen. I målet Gaal bad den nationella domstolen att domstolen skulle klarlägga huruvida begreppet ”barn” vid tillämpningen av artikel 12 i förordning nr 1612/68 är begränsat till barn som är yngre än 21 år eller beroende av försörjning på samma sätt som i artiklarna 10.1 och 11 i den förordningen (nu upphävda). Domstolen fann att det skulle strida inte bara mot lydelsen i artikel 12, utan även mot dess syfte att underställa tillämpningen av den bestämmelsen ett villkor om åldersgräns eller om status som barn beroende av försörjning. (
16
)
29.
För att erhålla den rätt som följer av artikel 12 i förordning nr 1612/68 ska barnen till en arbetstagare eller före detta arbetstagare således bosätta sig i den mottagande medlemsstaten under den tid deras förälder åtnjuter uppehållsrätt som migrerande arbetstagare i den medlemsstaten. (
17
) I ett sådant fall, och under förutsättning av att övriga villkor i artikel 12 är uppfyllda, saknar det betydelse på vilken rättslig grund som barnet bosatt sig i den mottagande medlemsstaten (
18
) och huruvida den rättsliga grunden har fortsatt tillämplighet. (
19
)
30.
Påståendet att direktiv 2004/38 sedan dess ikraftträdande är den enda grunden för unionsmedborgarnas och deras familjemedlemmars uppehållsrätt på medlemsstaternas territorier, kan enligt min uppfattning inte godtas.
31.
När gemenskapslagstiftaren antog direktiv 2004/38 upphävdes inte artikel 12 i förordning nr 1612/68 trots att artiklarna 10 och 11 i den förordningen uttryckligen upphävdes med verkan från den 30 april 2006. (
20
) Gemenskapslagstiftarens tydliga avsikt förefaller därför ha varit att bevara rätten till utbildning för barn till arbetstagare eller före detta arbetstagare som fastställts i artikel 12 i förordning nr 1612/68, såsom den tolkats i domstolens rättspraxis.
32.
Jag anser att det i vart fall inte föreligger någon inneboende oförenlighet eller konflikt mellan uppehållsrätten enligt artikel 12 i förordning nr 1612/68 som den tolkats av domstolen och den uppehållsrätt som följer av direktiv 2004/38 som nu skulle kunna föranleda domstolen att omtolka artikel 12 i förordning nr 1612/68 på ett mer restriktivt sätt. Genom att anta bland annat artikel 12.3 i direktiv 2004/38 (
21
), begränsade eller förändrade inte gemenskapslagstiftaren tillämpningsområdet för artikel 12 i förordning nr 1612/68, som särskilt avser barnen till arbetstagare eller före detta arbetstagare, utan förstärkte (
22
) rätten för barnen till andra unionsmedborgare att under vissa förutsättningar fortsätta sin utbildning i den mottagande medlemsstaten (
23
).
33.
Vad gäller längden av Nimco Hassan Ibrahims barns skolgång i Förenade kungariket anser jag inte mot bakgrund av föreliggande omständigheter att den har betydelse för bedömningen av deras rätt att fortsätta utbildningen och den därmed sammanhängande rätten att uppehålla sig där. Artikel 12 i förordning nr 1612/68 innehåller inte några villkor beträffande minsta tid för inskrivning. Det vore dessutom oförenligt med domstolens konsekventa rättspraxis att tolka in sådana villkor då domstolen i domar i mål som Gaal (
24
), Baumbast och R (
25
), di Leo (
26
) och Echternach och Moritz (
27
) har tolkat artikel 12 i förordning nr 1612/68 på ett extensivt snarare än restriktivt sätt. Domstolen upprepade dessutom i domen i målet Eind (
28
) fast rättspraxis enligt vilken sekundär gemenskapslagstiftning om rätten att röra sig och uppehålla sig inte kan tolkas restriktivt. Om barnen till en unionsmedborgare som är en före detta arbetstagare i gemenskapen skulle hindras att fortsätta sin utbildning i den mottagande staten av den anledningen att de inte gått i skola där under en viss minsta tidsperiod (
29
), skulle detta kunna föranleda att medborgaren avstår från att utöva sin rätt till fri rörlighet enligt artikel 39 EG och därför ge upphov till ett hinder för ett verkligt utövande av den friheten. I enlighet med lydelsen i punkt 54 i domen i målet Baumbast och R (
30
) anser jag att införandet av sådana villkor skulle strida mot inte bara lydelsen av artikel 12 i förordning nr 1612/68, utan också dess andemening, samt artikel 39 EG.
34.
Mot bakgrund av rätten för Nimco Hassan Ibrahims barn (
31
) att uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten för utbildning enligt artikel 12 i förordning nr 1612/68 måste den bestämmelsen, i ljuset av domen i målet Baumbast och R (
32
), tolkas så att en förälder som, oavsett nationalitet, har den huvudsakliga vårdnaden om dessa barn har rätt att bosätta sig tillsammans med dem i syfte att underlätta utövandet av denna rätt. (
33
)
35.
Föräldrar som har den huvudsakliga vårdnaden om barn som åtnjuter en rätt enligt artikel 12 i förordning nr 1612/68 har i praktiken en ganska svag ställning då de inte grundar denna direkt på bestämmelsen i fråga. Dessa personer har emellertid i egenskap av huvudsakliga vårdnadshavare för barnen i fråga en klar men indirekt uppehållsrätt med stöd av artikel 12 i förordning nr 1612/68, som den tolkats av domstolen, i syfte att säkerställa att deras barns rätt enligt artikel 12 i förordning nr 1612/68 fullt ut förverkligas. (
34
)
36.
Den hänskjutande domstolen har emellertid ställt frågan om huruvida Nimco Hassan Ibrahims och hennes barns uppehållsrätt är villkorad av att de har tillräckliga medel för att inte bli en belastning för det socialförsäkringssystemet i den mottagande medlemsstaten under deras vistelse och av att de har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i medlemsstaten.
37.
Jag anser att det inte finns något stöd i gemenskapsrätten eller i domstolens rättspraxis för att det skulle föreligga ett villkor om självförsörjning eller om innehav av sjukvårdsförsäkring i den situation som föreligger i målet vid den nationella domstolen.
38.
Rätten att uppehålla sig på medlemsstaternas territorium tillerkänns varje unionsmedborgare direkt enligt artikel 18.1 EG.
39.
Denna rätt kan emellertid villkoras av de begränsningar och bestämmelser som föreskrivs i fördraget och av de åtgärder som vidtas för dess införlivande. (
35
) I detta avseende har gemenskapslagstiftaren uttryckligen infört ett krav på sjukförsäkringsskydd för alla risker i den mottagande medlemsstaten och på tillräckliga medel för att undvika att vissa unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, under vissa omständigheter, blir en belastning för socialförsäkringssystemet i den mottagande medlemsstaten under den planerade vistelsen. (
36
)
40.
Jag konstaterar emellertid att några sådana krav inte föreligger för unionsmedborgare som är arbetstagare eller egenföretagare i den mottagande medlemsstaten eller för familjemedlemmar som åtföljer eller lever tillsammans med dem. (
37
)
41.
Eftersom gemenskapslagstiftaren uttryckligen har valt att i vissa fall begränsa uppehållsrätten för vissa unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, genom att införa ett krav på självförsörjning och sjukvårdsförsäkringsskydd anser jag att avsaknad av sådana villkor eller krav avseende övriga unionsmedborgare och deras familjemedlemmar innebär ett tydligt val av gemenskapslagstiftaren att inte införa dem. (
38
) Jag anser därför att unionsmedborgarnas och deras familjemedlemmars uppehållsrätt inte beror av villkor eller begränsningar avseende självförsörjning och innehav av sjukförsäkringsskydd såvida gemenskapslagstiftaren inte uttryckligen har föreskrivit detta.
42.
Även om det samtidigt är möjligt att en skillnad i grova drag görs i gemenskapsrätten mellan unionsmedborgare som är arbetstagare eller egenföretagare och deras familjemedlemmar i förhållande till de personer som inte är ”yrkesverksamma”, vad avser uppehållsrätt, frågan om självförsörjning och innehav av sjukförsäkringsskydd (
39
), är det viktigt att betona att denna skillnad varken är absolut (
40
) eller obegränsad. (
41
)
43.
Artikel 12 i förordning nr 1612/68, som är oförändrad trots att direktiv 2004/38 har antagits, innehåller helt klart inte något krav på självförsörjning eller sjukförsäkringsskydd för dem som omfattas av artikeln.
44.
I domen i målet Echternach och Moritz uttalade faktiskt domstolen att ställningen som barn till en arbetstagare i gemenskapen i den mening som avses i förordning nr 1612/68 innebär att sådana barn ska ha rätt till studiebidrag från staten för att göra det möjligt för dem att integreras i den mottagande medlemsstatens samhällsliv. Detta krav gör sig så mycket starkare gällande när de personer som omfattas av gemenskapsrätten i fråga är studerande som har anlänt till värdlandet innan de uppnått skolpliktig ålder. (
42
)
45.
I stället för att föreskriva finansiella krav för dem som kan göra gällande en rätt enligt artikel 12 i förordning nr 1612/68, fann domstolen i domen i målet Echternach och Moritz att understöd som beviljas för att täcka studerandes kostnader för utbildning och uppehälle ska anses vara en social förmån vartill barnen till arbetstagare i gemenskapen (och före detta arbetstagare) är berättigade på samma villkor som gäller för värdlandets egna medborgare. (
43
)
46.
Något krav på självförsörjning eller sjukförsäkringsskydd kan dessutom inte följa av domen i målet Baumbast och R.
47.
Domstolen föreskrev inte sådana villkor i sin motivering till den första delen i domslutet, enligt vilken barnen till en före detta arbetstagare i gemenskapen hade rätt att vara bosatta där för att erhålla tillträde till den mottagande medlemsstatens allmänna skolor enligt artikel 12 i förordning nr 1612/68, eller i den andra delen av domslutet enligt vilken den förälder som har den huvudsakliga vårdnaden om dessa barn har, oavsett nationalitet, rätt att bosätta sig med dem för att underlätta utövandet av denna rätt. (
44
) Vad gäller frågan om uppehållsrätt för barnen Baumbast och deras huvudsakliga vårdnadshavare anser jag att domstolen inte fäst något avseende vid förhållandet, som råkade föreligga i målet, att familjen Baumbast föreföll ha tillgångar och sjukvårdsförsäkring.
48.
Frågan om självförsörjning och sjukförsäkringsskydd uppkom endast i det målet i anslutning till herr Baumbasts uppehållsrätt (
45
) och inriktades på huruvida en unionsmedborgare som inte längre har uppehållsrätt i egenskap av migrerande arbetstagare, har en sådan rätt i den mottagande medlemsstaten i egenskap av unionsmedborgare genom en direkt tillämpning av artikel 18.1 EG. (
46
)
V — Förslag till avgörande
49.
Mot bakgrund av föregående överväganden föreslår jag att domstolen besvarar tolkningsfrågorna från Court of Appeal (Civil Division) (England & Wales) (Förenade kungariket) enligt följande:
Barnen till en unionsmedborgare som har bosatt sig i en medlemsstat när deras förälder åtnjuter uppehållsrätt i egenskap av migrerande arbetstagare i den medlemsstaten, har rätt att vara bosatta där för att erhålla tillträde till de allmänna skolorna i denna medlemsstat enligt artikel 12 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen.
Artikel 12 i förordning nr 1612/68 ska under omständigheterna i föreliggande mål tolkas så att den ger den förälder som har den huvudsakliga vårdnaden om barnen oavsett hans eller hennes nationalitet rätten att bosätta sig tillsammans med dem för att underlätta utövandet av denna rätt. Att den förälder som är unionsmedborgare har upphört att vara en migrerande arbetstagare i den mottagande medlemsstaten och därefter lämnat den medlemsstaten, att barnen och deras huvudsakliga vårdnadshavare inte är självförsörjande och är beroende av socialunderstöd i den mottagande medlemsstaten, samt hur länge barnen varit inskrivna i den mottagande medlemsstatens allmänna skolor, saknar betydelse i detta avseende.
(
1
)	Originalspråk: engelska.
(
2
)	EGT L 257, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 33.
(
3
)	EUT L 158, s. 77.
(
4
)	Dom av den 17 september 2002 i mål C-413/99 (REG 2002, s. I-7091).
(
5
)	Dom av den 15 mars 1989 i de förenade målen C-389/87 och C-390/87 (REG 1989, s. 723).
(
6
)	Ovan fotnot 4.
(
7
)	På dagen för beslutet om hänskjutande den 21 april 2008 förefaller den hänskjutande domstolen ha ansett att Nimco Hassan Ibrahim möjligtvis hade uppehållsrätt i Förenade kungariket enbart enligt gemenskapsrätten. Vid förhandlingen den antydde ombuden för kommunen och Förenade kungariket att Nimco Hassan Ibrahims rättsliga situation kunde ha förändrats under mellantiden då hennes make återupptagit sitt arbete i Förenade kungariket. Eftersom den hänskjutande domstolen inte har ändrat eller återkallat sin begäran om förhandsavgörande anser jag att det är nödvändigt att slutföra målet med utgångspunkt i de omständigheter som framgår av denna begäran.
(
8
)	Ovan fotnot 4.
(
9
)	Samt barnens huvudsakliga vårdnadshavare.
(
10
)	Se dom av den 9 mars 1999 i mål C-212/97, Centros (REG 1999, s. I-1459), punkterna 24 och 25, och dom av den i de förenade målen C-151/04 och C-152/04, Nadin och Nadin-Lux (REG 2005, s. I-11203), punkterna 45–48.
(
11
)	Domstolen betonade dessutom i punkt 54 i domen i målet Baumbast och R (ovan fotnot 4) att i artikel 12 i förordning nr 1612/68 föreskrivs en rätt till tillgång till utbildning för ”barnen till en medborgare i en medlemsstat som är eller har varit anställd i en annan medlemsstat” (min kursivering). Se också domen i målet Echternach och Moritz (ovan fotnot 5), punkt 21. Moritz far var inte längre arbetstagare i den mottagande medlemsstaten efter att ha återvänt till ursprungsmedlemsstaten. Se även dom av den 27 september 1988 i mål 42/87, kommissionen mot Belgien (REG 1988, s. 5445), där domstolen fann att rätten till likabehandling har fortsatt verkan till förmån för barnen till en avliden migrerande arbetstagare. Se artikel 12.3 i direktiv 2004/38.
(
12
)	Se punkterna 50–52 (ovan fotnot 4).
(
13
)	Se punkt 58 (ovan fotnot 4).
(
14
)	Se punkt 62.
(
15
)	Dom av den 4 maj 1995 i mål C-7/94 (REG 1995, s. I-1031), punkt 23.
(
16
)	Se punkt 25.
(
17
)	Se dom av den 21 juni 1988 i mål 197/86, Brown (REG 1988, s. 3205; svensk specialutgåva, volym 9, s. 489), punkt 30, och domen i målet Gaal (ovan fotnot 15), punkt 27.
(
18
)	Exempelvis artikel 10 i förordning nr 1612/68 (nu upphävd).
(
19
)	I sitt förslag till avgörande i mål C-302/02, Laurin Effing (REG 2005, s. I-553), anförde generaladvokaten Kokott att ”[e]ftersom artikel 12 i förordning nr 1612/68 även gynnar barn till före detta migrerande arbetstagare är det inte avgörande huruvida den migrerande arbetstagaren fortfarande befinner sig i värdstaten eller är arbetstagare när barnet åberopar sin rätt enligt bestämmelsen. Förutsättningarna i artikel 10 behöver inte heller längre vara uppfyllda. I denna bestämmelse anges vilka personer som i egenskap av familjemedlemmar har rätt att bosätta sig i värdstaten tillsammans med arbetstagaren. I artikeln uppställs särskilt som krav att arbetstagaren är försörjare för den berörda personen. Rättigheterna enligt artikel 12 i förordning nr 1612/68 är emellertid endast kopplade till att en sådan situation en gång har förelegat. Det har ingen betydelse huruvida en sådan situation föreligger nu. Det är därför tillräckligt att barnet har levt med den ena eller båda föräldrarna i en medlemsstat under en tid då minst en av föräldrarna var bosatt där i egenskap av arbetstagare” (min kursivering). Se punkt 58; fotnoterna däri har utelämnats.
(
20
)	Se artikel 38 i direktiv 2004/38.
(
21
)	I denna artikel föreskrivs uttryckligen att unionsmedborgarens död eller avresa inte ska medföra förlust av uppehållsrätt för unionsmedborgarens barn eller för den förälder som har den faktiska vårdnaden om barnen, oavsett nationalitet, om barnen är bosatta i den mottagande medlemsstaten och inskrivna vid en utbildningsanstalt för att bedriva studier där, innan deras studier har avslutats. Jag konstaterar att det förefaller framgå av begäran om förhandsavgörande att artikel 12.3 i direktiv 2004/38 inte är tillämplig på de särskilda omständigheterna i Nimco Hassan Ibrahims fall.
(
22
)	Genom bibehållandet av deras uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten.
(
23
)	Denna tolkning har enligt min uppfattning stöd i skäl 3 i direktiv 2004/38. Samtidigt som det i det skälet anges att det är nödvändigt att kodifiera och se över existerande gemenskapsinstrument, som är tillämpliga på såväl arbetstagare, egenanställda som studenter och andra inaktiva personer framgår det av detta skäl att direktivets klara syfte var att förenkla och stärka snarare än att minska unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig och uppehålla sig. Domstolen påpekade nyligen i samma anda i dom av den 25 juli 2008 i mål C-127/08, Metock m.fl. (REG 2008, s. I-6241), att unionsmedborgarnas rättigheter enligt direktiv 2004/38 inte kan vara sämre än dem som följde av de sekundärrättsakter som ändrats eller upphävts genom direktivet (se punkt 59).
(
24
)	Ovan fotnot 15.
(
25
)	Ovan fotnot 4.
(
26
)	Dom av den 13 november 1990 i mål C-308/89 (REG 1990, s. I-4185; svensk specialutgåva, volym 10, s. 583).
(
27
)	Ovan fotnot 5.
(
28
)	Dom av den 11 december 2007 i mål C-291/05 (REG 2007, s. I-10719), punkt 43.
(
29
)	En sådan tidsperiod återstår att fastställa.
(
30
)	Ovan fotnot 4.
(
31
)	Som bosatte sig i Förenade kungariket under den tid som deras far åtnjöt uppehållsrätten i egenskap av migrerande arbetstagare i den medlemsstaten.
(
32
)	Se punkt 75 (ovan fotnot 4).
(
33
)	Den förälder som har den huvudsakliga vårdnaden måste således få möjlighet att bo tillsammans med sitt barn i den mottagande medlemsstaten som ett nödvändigt komplement till barnets rätt enligt artikel 12 i förordning nr 1612/68. Se analogt dom av den 19 oktober 2004 i mål C-200/02, Zhu och Chen (REG 2004, s. I-9925), punkt 45.
(
34
)	En sådan uppehållsrätt för den huvudsakliga vårdnadshavaren följer av kravet att den grundläggande rätten till privat- och familjeliv ska iakttas. Se artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
(
35
)	Se, för ett liknande resonemang, domen i målet Eind (ovan fotnot 28), punkt 28.
(
36
)	Se, bland annat, artikel 7.1 b, 7.1 c, 7.1 d och 7.2 i direktiv 2004/38. Se rådets tidigare gällande direktiv 90/363/EEG av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning (EGT L 180, s. 26; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 58), rådets direktiv 90/365/EEG av den om rätt till bosättning för anställda och egna företagare som inte längre är yrkesverksamma (EGT L 180, s. 28; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 60) och rådets direktiv 90/366/EEG av den om studerandes rätt till bosättning (EGT L 180, s. 30). Se också domen i målet Zhu och Chen (ovan fotnot 33), i vilken domstolen fann att artikel 18 EG och rådets direktiv 90/364 om rätt till bosättning medför en rätt till permanent uppehållstillstånd i den mottagande medlemsstaten för en minderårig i späd ålder som är medborgare i en medlemsstat och som omfattas av en adekvat sjukförsäkring samt står under vårdnad av en förälder, vilken är medborgare i ett tredjeland och vars tillgångar är tillräckliga för att undvika att den förstnämnde ligger det sociala bidragssystemet i den mottagande medlemsstaten till last. I ett sådant fall har den förälder som har den faktiska vårdnaden om barnet enligt samma bestämmelser rätt att bosätta sig tillsammans med barnet i den mottagande medlemsstaten.
(
37
)	Se till exempel artikel 7.1 a, 7.1 d och 7.2 i direktiv 2004/38. Se i synnerhet artikel 14.4 i direktiv 2004/38. Före antagandet av direktiv 2004/38, se till exempel artikel 4 i rådets direktiv 68/360/EEG av den 15 oktober 1968 om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjer (EGT L 257, s. 13; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 44), som föreskrev att medlemsstaterna ska ge arbetstagare och deras familjemedlemmar uppehållsrätt inom deras territorier. Direktiv 68/360 upphävdes genom direktiv 2004/38.
(
38
)	Jämför till exempel artikel 12.2 och artikel 12.3 i direktiv 2004/38.
(
39
)	Se domen i målet Eind (ovan fotnot 28), punkterna 28–30.
(
40
)	Se till exempel artikel 14.3 i direktiv 2004/38.
(
41
)	Se artikel 16 i direktiv 2004/38, vari bland annat anges att unionsmedborgare som erhållit permanent uppehållsrätt inte ska vara underkastade villkoren i kapitel III i det direktivet.
(
42
)	Se punkt 35 (ovan fotnot 5).
(
43
)	Idem; punkt 36. I domen i målet di Leo (ovan fotnot 26) uttalade domstolen att artikel 12 i förordning nr 1612/68 inte är begränsad till utbildning i den mottagande medlemsstaten. Barn som omfattas av den bestämmelsen ska således likställas med landets egna medborgare när det gäller utbildningsstöd och detta inte enbart när utbildningen äger rum i värdlandet, utan även när den genomförs i den stat där de är medborgare. Se också dom av den 3 juli 1974 i mål 9/74, Casagrande (REG 1974, s. 773; svensk specialutgåva, volym 2, s. 337), och dom av den i mål 68/74, Alaimo (REG 1975, s. 109).
(
44
)	Någon hänvisning till sådana omständigheter gjordes inte i punkterna 47–63 eller 68–75 i domen. Dessa punkter innehåller domstolens slutsatser avseende den första och den andra frågan.
(
45
)	Snarare än hans barns eller hustrus uppehållsrätt i Förenade kungariket.
(
46
)	Domstolen uttalade beträffande herr Baumbast att unionsmedborgarnas utövande av uppehållsrätten får underordnas medlemsstaternas legitima intressen. Det framgår således av artikel 18.1 EG och i synnerhet av artikel 1 i direktiv 90/364 att de som omfattas av rätten till bosättning inte får utgöra en ”orimlig” börda för den mottagande medlemsstatens finanser. Se punkterna 86–90 (ovan fotnot 4).