62024CJ0210
PRESUDA SUDA (drugo vijeće)
5. ožujka 2026. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Provedba postupka javne nabave – Direktiva 2014/24/EU – Ugovor o javnoj nabavi socijalnih usluga bez smještaja – Ugovor o javnoj nabavi čija je vrijednost niža od praga za primjenu ove direktive – Članak 67. – Kriterij za dodjelu koji je socijalne prirode – Ekonomski najpovoljnija ponuda – Povećanje plaća osoblja koje izvršava ugovor iznad razine plaća predviđene sektorskim kolektivnim ugovorom – Povezanost s predmetom ugovora – Proporcionalnost i nediskriminacija – Članak 28. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Pravo na kolektivno pregovaranje”
U predmetu C‑210/24,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (Upravno tijelo Autonomne zajednice Baskije nadležno u području javne nabave, Španjolska), odlukom od 14. ožujka 2024., koju je Sud zaprimio istoga dana, u postupku
Asociación de Empresas de Servicios para la Dependencia (AESTE)
protiv
Ayuntamiento de Ortuella,
SUD (drugo vijeće),
u sastavu: K. Jürimäe, predsjednica vijeća, K. Lenaerts, predsjednik Suda, u svojstvu suca drugog vijeća, F. Schalin, M. Gavalec (izvjestitelj) i Z. Csehi, suci,
nezavisni odvjetnik: A. Biondi,
tajnik: R. Stefanova‑Kamisheva, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 9. travnja 2025.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za španjolsku vladu, S. Núñez Silva, u svojstvu agenta,
–
za Europsku komisiju, B.-R. Killmann, L. Malferrari, E. Sanfrutos Cano i G. Wils, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 3. srpnja 2025.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 67. stavka 1. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL 2014., L 94, str. 65. te ispravci SL 2015., L 275, str. 68., SL 2016., L 311, str. 26., SL 2020., L 406, str. 67. i SL 2023./90063, L), Direktive 96/71/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 1996. o upućivanju radnika u okviru pružanja usluga (SL 1996., L 18, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 5., str. 127.), članka 56. UFEU‑a te članka 28. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između Asociacióna de Empresas de Servicios para la Dependencia (AESTE) i Ayuntamienta de Ortuella (Općinska uprava Ortuella, Španjolska) u vezi sa zakonitošću kriterija dodjele iz dokumentacije za nadmetanje ugovora o javnoj nabavi usluga koji je sklopila ta uprava.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
U uvodnim izjavama 89., 90., 92., 97., 98. i 114. Direktive 2014/24 navodi se:
„(89)
Pojam kriterija za dodjelu ima središnje mjesto u ovoj Direktivi. Stoga je važno da se relevantne odredbe predstave na što je moguće jednostavniji način. To se može postići korištenjem terminologije ‚ekonomski najpovoljnija ponuda’ kao glavni koncept, budući da bi sve pobjedničke ponude naposljetku trebale biti odabrane u skladu s onim što pojedini javni naručitelj smatra da je ekonomski najpovoljnije rješenje između ponuđenih. […]
(90)
Ugovori bi trebali biti dodijeljeni na temelju objektivnih kriterija kojima se osigurava sukladnost s načelima transparentnosti, zabrane diskriminacije i jednakog postupanja, s ciljem osiguravanja objektivne usporedbe relativne vrijednosti ponuda kako bi se odredilo, uz poštovanje uvjeta učinkovitog nadmetanja, koja ponuda je ekonomski najpovoljnija. Trebalo bi izričito navesti da se ekonomski najpovoljnija ponuda treba procjenjivati na temelju najboljeg omjera između cijene i kvalitete, što bi uvijek trebalo uključiti element cijene ili troška. Isto tako, trebalo bi pojasniti da bi se takva procjena ekonomski najpovoljnije ponude mogla provoditi i samo na temelju ili cijene ili isplativosti. Stoga je primjereno podsjetiti da javni naručitelji mogu odrediti određene standarde kvalitete uz korištenje tehničkih specifikacija ili uvjete izvršenja ugovora.
Kako bi se u javnoj nabavi potaknula veća usmjerenost na kvalitetu, države članice trebale bi biti ovlaštene zabraniti ili ograničiti procjenjivanje ‚ekonomski najpovoljnije ponude’ samo na temelju cijene ili troška, ako to smatraju potrebnim.
Kako bi se osigurala sukladnost s načelom jednakog postupanja pri dodjeli ugovora, javni naručitelji trebali bi biti obvezni osigurati potrebnu transparentnost kako bi omogućili da su svi ponuditelji na odgovarajući način obaviješteni o kriterijima i postupcima koji će se primjenjivati pri donošenju odluke o dodjeli ugovora. Javni naručitelji stoga bi trebali biti obvezni navesti kriterije za dodjelu ugovora i relativni ponder pripisan svakom od tih kriterija. […]
[…]
(92)
Pri procjenjivanju najboljeg omjera između cijene i kvalitete, javni naručitelji bi trebali odrediti ekonomske i kvalitativne kriterije povezane s predmetom ugovora koje će koristiti za tu namjenu. Primjenom tih kriterija trebala bi biti moguća usporedna procjena razine uspješnosti svake ponude s obzirom na predmet ugovora, kako je utvrđeno u tehničkim specifikacijama. U kontekstu najboljeg omjera cijene i kvalitete, ova Direktiva obuhvaća nepotpun popis mogućih kriterija za dodjelu koji uključuju okolišne i socijalne aspekte. Javne naručitelje trebalo bi poticati da odaberu kriterije za dodjelu putem kojih će osigurati visokokvalitetne radove, robu ili usluge koje su najbolje prilagođene njihovim potrebama.
Odabranim kriterijima za dodjelu na javne naručitelje ne prenosi se neograničena sloboda izbora. Tim bi kriterijima trebala biti zajamčena mogućnost učinkovitog i poštenog nadmetanja te bi trebali biti popraćeni postupcima kojima se omogućuje učinkovita provjera informacija koje su pružili ponuditelji.
Kako bi se osigurala ekonomski najpovoljnija ponuda, odluka o dodjeli ugovora ne bi se trebala temeljiti isključivo na kriterijima koji nisu vezani uz troškove. Kriteriji kvalitete trebali bi stoga biti popraćeni kriterijem troška koji bi, ovisno o izboru javnog naručitelja, mogao biti cijena ili mogao biti utemeljen na pristupu isplativosti, poput troškova životnog vijeka. Međutim, kriteriji za dodjelu ne bi trebali utjecati na primjenu nacionalnih odredaba kojima se utvrđuje naknada za određene usluge ili u kojima su određene fiksne cijene za određenu robu.
[…]
(97)
Nadalje, u svrhu bolje integracije društvenih i pitanja okoliša u postupke nabave, javni naručitelji trebali bi biti u mogućnosti koristiti kriterije za dodjelu ili uvjete izvršenja ugovora vezane uz radove, robu ili usluge koje će se pružati u sklopu javnog ugovora u bilo kojem aspektu i u bilo kojoj fazi njihovog životnog vijeka, od eksploatacije sirovina za proizvod do faze odlaganja proizvoda, uključujući čimbenike obuhvaćene određenim postupkom proizvodnje, pružanja ili trgovine i njezinih uvjeta tih radova, robe ili usluga ili obuhvaćene određenim postupkom tijekom kasnije faze njihovog životnog vijeka, čak ako ti čimbenici nisu dio njihovog materijalnog sadržaja. […]
Međutim, uvjet o povezanosti s predmetom ugovora isključuje kriterije i uvjete vezane uz opću poslovnu politiku koji se ne mogu smatrati čimbenicima svojstvenima za određeni postupak proizvodnje ili izvođenja kupljenih radova, dobave robe ili pružanja usluga. Javnim naručiteljima stoga ne bi trebalo biti dozvoljeno zahtijevati od ponuditelja da imaju uspostavljenu politiku poslovne, društvene ili okolišne odgovornosti.
(98)
Od ključne je važnosti da su kriteriji za dodjelu ili uvjeti izvršenja ugovora vezani uz društvene aspekte postupka proizvodnje povezani s radovima, robom ili uslugama koje će se pružati na temelju ugovora. Uz to, ti bi se kriteriji trebali primjenjivati sukladno Direktivi [96/71], u skladu s tumačenjem Suda Europske unije, te ne bi trebali biti odabrani ili se ne bi trebali primjenjivati na način kojim se izravno ili neizravno diskriminira gospodarske subjekte iz drugih država članica ili trećih zemalja koje su stranke GPA‑a ili sporazuma o slobodnoj trgovini čija je stranka [Europska u]nija. Stoga bi zahtjevi vezani uz osnovne radne uvjete utvrđeni u Direktivi [96/71], poput onih o minimalnim plaćama, trebali ostati u okviru nacionalnog zakonodavstva ili u okviru kolektivnih ugovora koji se primjenjuju sukladno pravu Unije u kontekstu te Direktive.
[…]
(114)
Određene kategorije usluga zbog njihove naravi i dalje su ograničenih prekograničnih dimenzija, pogotovo usluge koje su poznate kao usluge osobama, poput određenih društvenih, zdravstvenih ili obrazovnih usluga. Te usluge pružaju se u određenom kontekstu koji se znatno razlikuje među pojedinim državama članicama zbog različitih tradicija u kulturama. Stoga bi trebalo uspostaviti poseban sustav za javne ugovore za te usluge čiji je prag viši od onog koji se primjenjuje na druge usluge.
Usluge osobama u vrijednosti ispod tog praga najčešće neće biti od interesa pružateljima iz drugih država članica osim ako postoje konkretne naznake koje dokazuju suprotno, poput financiranja Unije namijenjenog prekograničnim projektima.
Ugovori za usluge osobama čija vrijednost prelazi taj prag trebali bi biti u skladu s načelom transparentnosti na razini Unije. S obzirom na važnost kulturološkog konteksta te osjetljivost tih usluga, državama članicama trebala bi se omogućiti diskrecija po pitanju organizacije izbora pružatelja usluge na način koji one smatraju najprikladnijim. Pravila ove Direktive uzimaju u obzir taj imperativ te uvjetuju samo poštovanje osnovnih načela transparentnosti i jednakog postupanja te osiguravanja da javni naručitelji imaju mogućnost primjene posebnih kriterija kvalitete pri odabiru pružatelja usluga, poput kriterija određenih u Dobrovoljnom europskom okviru za kvalitetu društvenih usluga, koji je objavio Odbor za socijalnu zaštitu. […]”
4
Članak 4. Direktive 2014/24, naslovljen „Iznosi pragova”, glasi kako slijedi:
„Ova Direktiva primjenjuje se u slučaju nabava za čiju se vrijednost, bez poreza na dodanu vrijednost (PDV), procjenjuje da je jednaka ili veća od sljedećih pragova:
[…]
(d)
750000 [eura] za ugovore o javnoj nabavi usluga za društvene ili druge posebne usluge navedene u Prilogu XIV.”
5
Poglavlje II. te direktive, naslovljeno „Opća pravila”, sadržava njezin članak 18., naslovljen „Načela nabave”, koji u stavku 1. određuje:
„Javni naručitelji se prema gospodarskim subjektima ponašaju jednako i bez diskriminacije te djeluju na transparentan i razmjeran način.
Koncept nabave nije osmišljen s namjerom da je se isključi iz područja primjene ove Direktive ili da se prijetvorno suzi nadmetanje. Smatra se da se nadmetanje prijetvorno sužava kada je koncept nabave osmišljen s namjerom da se određenim gospodarskim subjektima neopravdano da prednost ili ih se stavi u nepovoljan položaj.”
6
Članak 67. navedene direktive, pod naslovom „Kriteriji za dodjelu”, predviđa:
„1.   Ne dovodeći u pitanje nacionalne zakone i druge propise o cijeni određene robe ili naknadi za određene usluge, javni naručitelji temelje dodjelu ugovora o javnoj nabavi na ekonomski najpovoljnijoj ponudi.
2.   Ekonomski najpovoljnija ponuda sa stajališta javnog naručitelja utvrđuje se na temelju cijene ili troška, primjenom pristupa isplativosti, kao što je trošak životnog vijeka, u skladu s člankom 68., te može uključivati najbolji omjer između cijene i kvalitete, koji se ocjenjuje na temelju kriterija, uključujući kvalitativne, okolišne i/ili socijalne aspekte, povezani s predmetom dotičnog ugovora o javnoj nabavi. Ti kriteriji mogu obuhvaćati, na primjer:
(a)
kvalitetu, uključujući tehničku vrijednost, estetske i funkcionalne značajke, dostupnost, rješenje za sve korisnike, društvene, okolišne i inovativne značajke te trgovanje i uvjete trgovanja;
(b)
organizaciju, kvalifikacije i iskustvo osoblja angažiranog na izvršenju određenog ugovora, ako kvaliteta angažiranog osoblja može značajno utjecati na razinu uspješnosti izvršenja ugovora; ili
(c)
uslugu nakon prodaje i tehnička pomoć, uvjeti isporuke kao što su datum isporuke, proces isporuke i rok isporuke ili rok izvršenja.
Element troška može biti i u obliku fiksne cijene ili troška na temelju čega se gospodarski subjekti natječu samo po kriterijima kvalitete.
Države članice mogu odrediti da javni naručitelji ne smiju koristiti samo cijenu ili samo trošak kao jedini kriterij za dodjelu ili mogu ograničiti njihovu primjenu na određene kategorije javnih naručitelja ili određene vrste ugovora.
3.   Smatra se da su kriteriji za dodjelu povezani s predmetom ugovora o javnoj nabavi ako se odnose na radove, robu ili usluge koje se pružaju u okviru tog ugovora u bilo kojem aspektu i u bilo kojoj fazi njihovog životnog vijeka, uključujući čimbenike obuhvaćene u:
(a)
određenom postupku proizvodnje, izvedbe ili trgovine tim radovima, robom ili usluga; ili
(b)
određenom postupku za drugu fazu njihovog životnog vijeka,
i onda kada takvi čimbenici nisu dio njihovog materijalnog sadržaja.
4.   Kriteriji za dodjelu ne smiju dati neograničenu slobodu izbora javnom naručitelju. Oni moraju osigurati mogućnost učinkovitog nadmetanja te moraju biti popraćeni specifikacijama kojima se omogućuje učinkovita provjera informacija koje su pružili ponuditelji da bi se procijenilo u kojoj mjeri ponude udovoljavaju kriterijima za odabir ponuda. U slučaju dvojbe, javni naručitelji moraju učinkovito provjeriti točnost podataka i dokaza koje su dostavili ponuditelji.
5.   Javni naručitelj mora navesti u dokumentaciji o nabavi relativni ponder koji dodjeljuje svakom kriteriju koji je odabran u svrhu određivanja ekonomski najpovoljnije ponude, osim kada se on utvrđuje samo na temelju cijene.
Ti se ponderi mogu izraziti određivanjem raspona s odgovarajućom maksimalnom razlikom.
Ako ponderiranje nije moguće zbog objektivnih razloga, javni naručitelj navodi kriterije od najvažnijeg prema manje važnom.”
7
Članak 74. Direktive 2014/24, naslovljen „Dodjela ugovora za društvene i druge posebne usluge”, glasi:
„Ugovori o javnoj nabavi za društvene i druge posebne usluge navedene u Prilogu XIV. dodjeljuju se u skladu s ovim poglavljem ako je vrijednost ugovora jednaka ili veća od praga navedenog u članku 4. točki (d).”
8
Članak 76. Direktive 2014/24, naslovljen „Načela dodjele ugovora”, propisuje:
„1.   Države članice donose nacionalna pravila za dodjelu ugovora koja podliježu ovom poglavlju kako bi se osiguralo da su javni naručitelji usklađeni s načelima transparentnosti i jednakog postupanja prema gospodarskim subjektima. Države članice imaju slobodu odrediti postupovna pravila koja će se primjenjivati ako ta pravila omogućuju javnim naručiteljima da uzmu u obzir posebnosti dotičnih usluga.
2.   Države članice dužne su osigurati da javni naručitelji mogu uzeti u obzir potrebu za osiguranjem kvalitete, neprekidnosti, dostupnosti, raspoloživosti i sveobuhvatnosti usluga, posebne potrebe različitih kategorija korisnika, uključujući skupine u nepovoljnom položaju i ranjive skupine, sudjelovanje i osnaživanje korisnika te inovativnost. Države članice također mogu predvidjeti da se pružatelj usluga bira na temelju ponude koja predstavlja najbolji omjer između cijene i kvalitete, uzimajući u obzir kriterije kvalitete i održivosti za društvene usluge.”
9
Prilog XIV. toj direktivi sadržava tablicu naslovljenu „Usluge iz članka 74.” i spominje oznaku CPV 85312000‑9.
Španjolsko pravo
10
Članak 1. Leya 9/2017 de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (Zakon 9/2017 o javnoj nabavi kojim se u španjolski pravni poredak prenose direktive 2014/23/EU i 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014.) od 8. studenoga 2017. (BOE br. 272 od 9. studenoga 2017., u daljnjem tekstu: LCSP), naslovljen „Predmet i svrha”, u stavku 3. predviđa:
„U svaku javnu nabavu socijalni i okolišni kriteriji uključuju se horizontalno i obvezno, pod uvjetom da su povezani s predmetom ugovora i pod uvjetom da njihovo uključivanje omogućuje bolji omjer cijene i kvalitete ugovorne usluge te veću i učinkovitiju upotrebu javnih sredstava. Pristup tržištima javne nabave olakšava se i malim i srednjim poduzećima te poduzećima socijalne ekonomije.”
11
Članak 145. tog zakona, naslovljen „Zahtjevi i vrste kriterija za dodjelu ugovora o javnoj nabavi”, predviđa:
„1.   Ugovori se dodjeljuju na temelju više kriterija za dodjelu na temelju najboljeg omjera cijene i kvalitete.
Pod uvjetom da je to opravdano na temelju dokumentacije, ugovori se mogu dodijeliti na temelju kriterija koji se temelje na troškovno najučinkovitijem pristupu, na temelju cijene ili troškova, kao što je izračun troškova životnog ciklusa u skladu s člankom 148.
2.   Najbolji omjer cijene i kvalitete ocjenjuje se na temelju gospodarskih i kvalitativnih kriterija.
Kvalitativni kriteriji koje javni naručitelj utvrđuje za procjenu najbolje vrijednosti za novac mogu uključivati okolišne ili socijalne aspekte povezane s predmetom ugovora na način utvrđen u stavku 6. ovog članka, koji, među ostalim, mogu biti sljedeći:
1.
kvaliteta, uključujući tehničku vrijednost, estetske i funkcionalne značajke, dostupnost, rješenje za sve korisnike, društvene, okolišne i inovativne značajke te trgovanje i uvjete trgovanja;
[…]
Socijalna obilježja ugovora posebno se odnose na sljedeće svrhe: promicanje društvene integracije osoba s invaliditetom, osoba u nepovoljnom položaju ili osoba koje pripadaju ranjivim skupinama među osobama koje sudjeluju u izvršenju ugovora i općenito društvene i profesionalne integracije osoba s invaliditetom ili osoba u nepovoljnom položaju ili kojima prijeti socijalna isključenost; podugovaranje posebnim centrima za zapošljavanje ili integriranim poduzećima; planove za rodnu ravnopravnost koji se primjenjuju u izvršenju ugovora i, općenito, rodnu ravnopravnost; promicanje zapošljavanja žena; usklađivanje profesionalnog, osobnog i obiteljskog života; poboljšanje radnih uvjeta i plaća; stabilnost zaposlenja; zapošljavanje većeg broja osoba za izvršenje ugovora; osposobljavanje i zaštitu zdravlja i sigurnosti na radu; primjenu etičkih kriterija i kriterija društvene odgovornosti na izvršenje ugovora; ili kriterije za isporuku ili upotrebu proizvoda poštene trgovine pri izvršenju ugovora.
2.
Organizacija, kvalifikacije i iskustvo osoblja koje radi na izvršenju ugovora, pod uvjetom da kvaliteta tog osoblja može znatno utjecati na najbolje izvršenje ugovora.
[…]”
12
Četrdeset sedma dodatna odredba navedenog zakona, naslovljena „Načela koja se primjenjuju na ugovore o koncesiji za usluge navedene u Prilogu IV. i na ugovore o uslugama socijalne, obrazovne ili zdravstvene prirode navedene u Prilogu IV.”, određuje:
„Ne dovodeći u pitanje primjenu odredaba ovog zakona i, među ostalim, onih koje se odnose na utvrđivanje tehničkih specifikacija, minimalnih uvjeta solventnosti, kriterija dodjele i posebnih uvjeta izvršenja, javni naručitelji u svim fazama postupka sklapanja ugovora o koncesiji za usluge nabrojenih u Prilogu IV. i ugovora socijalne, obrazovne ili zdravstvene prirode koji su također nabrojeni u Prilogu IV., vode računa o potrebi da se osiguraju kvaliteta, kontinuitet, dostupnost, cjenovna pristupačnost, dostupnost i sveobuhvatnost usluga, da se zadovolje posebne potrebe različitih kategorija korisnika, uključujući skupine u nepovoljnom položaju i ranjive skupine, te da se osigura sudjelovanje korisnika usluga, kao i inovacije u pružanju usluge.
Osim toga, pri utvrđivanju kriterija za dodjelu ugovora iz ove dodatne odredbe, javni naručitelj može se pozvati na pitanja kao što su: iskustvo osoblja raspoređenog za izvršenje ugovora u pružanju usluga namijenjenih sektorima u posebno nepovoljnom položaju ili u pružanju sličnih usluga u skladu s uvjetima iz članka 145.; ponovno ulaganje dobiti ostvarene u poboljšanju usluga koje pruža; uspostava mehanizama za sudjelovanje, informiranje i usmjeravanje korisnika.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
13
AESTE je 13. lipnja 2023. podnio poseban pravni lijek u području javne nabave pred Órganom Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (Upravno tijelo Autonomne zajednice Baskije nadležno za žalbe u području javne nabave, Španjolska), sudom koji je uputio zahtjev, protiv dokumentacije za nadmetanje „usluge pomoći kod kuće u Općinskoj upravi Ortuella” koju je provela ta uprava (u daljnjem tekstu: sporni ugovor).
14
Predmet spornog ugovora je „pružanje usluge pomoći kod kuće Općinske uprave Ortuella kako bi se pružila zajednička socijalna usluga u okviru koje se, zahvaljujući pripremljenom, obrazovnom i nadziranom osoblju, obavljaju preventivne, obrazovne i pomoćne aktivnosti u korist obitelji i/ili osoba koje imaju poteškoća u održavanju ili očuvanju svoje fizičke, socijalne i/ili emocionalne dobrobiti, nastojeći osigurati da korisnici mogu nastaviti živjeti u svojem domu i/ili okruženju sve dok je to moguće i prikladno”. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, taj se ugovor odnosi na „socijalne usluge bez smještaja” (CPV 85312000‑9) u smislu Priloga IV. LCSP‑u, koji odgovara Prilogu XIV. Direktivi 2014/24.
15
Procijenjena vrijednost navedenog ugovora iznosi 166250 eura.
16
Svojom tužbom AESTE zahtijeva poništenje kriterija za dodjelu ugovora koji se nalazi u dokumentaciji za posebne administrativne odredbe spornog ugovora i kojim se predviđa dodjela najviše 40 bodova u slučaju povećanja ponuditeljeve mase plaća (u daljnjem tekstu: sporni kriterij). Taj kriterij glasi kako slijedi:
„Uzimajući kao referentnu vrijednost plaće utvrđene sektorskim kolektivnim ugovorom, uzimaju se u obzir više plaće (povećanje mase plaća) koje poduzetnik ponuditelj predlaže primijeniti na osobe koje izvršavaju ugovor.
Postotak povećanja plaća uzima se u obzir uzimajući u obzir osnovnu plaću i dodatak na plaću predviđen kolektivnim ugovorom koji se isplaćuje svim radnicima koje treba preuzeti, primjenjujući sljedeću formulu: bodovi = P × A/B.
Bodovi odgovaraju ukupnom broju bodova dodijeljenih prijedlogu.
P je najveći broj bodova koji treba dodijeliti, odnosno 40 bodova.
A je najveći postotak svih podnesenih ponuda.
B je postotak predviđen u ponudi koja se ocjenjuje.
U obzir se uzimaju ponude u kojima se predlaže postotak povećanja koji treba primijeniti na osobe koje izvršavaju ugovor. Ponudama u kojima se ne predlaže nikakvo povećanje daje se 0 bodova.
U roku od najviše mjesec dana od sklapanja ugovora i nakon pregovora s predstavnicima osoblja navode se elementi primitaka od rada na koje se to povećanje plaća primjenjuje. Isto tako, uspješni ponuditelj nastoji sklopiti ugovor (kolektivni ugovor službe za pomoć kod kuće u Ortuelli) kojim se uređuju radni uvjeti osoblja raspoređenog za izvršenje ugovora.”
17
Sud koji je uputio zahtjev dvoji je li sporni kriterij u skladu s pravom Unije.
18
Kao prvo, pita se može li se na temelju tog kriterija utvrditi „ekonomski najpovoljnija ponuda” u smislu članka 67. stavka 1. Direktive 2014/24. U tom pogledu, iako javni naručitelj tvrdi da je cilj navedenog kriterija povećati primitke od rada osoblja zaduženog za pružanje usluge koja je predmet spornog ugovora i, prema tome, poboljšati stabilnost i kontinuitet u pružanju te usluge, čini se da taj sud smatra da je veza između takvog povećanja plaća i poboljšanja usluge previše hipotetska da bi se mogla utvrditi dodjela tog ugovora.
19
Kao drugo, navedeni sud naglašava da iz uvodne izjave 98. Direktive 2014/24 proizlazi da se socijalni kriteriji odabrani za dodjelu ugovora o javnoj nabavi moraju primjenjivati u skladu s Direktivom 96/71. Međutim, sporni kriterij mogao bi biti diskriminirajući jer obvezuje poduzetnika, koji želi povećati svoje izglede za dobivanje spornog ugovora, da radnicima koji su pozvani izvršiti taj ugovor isplati više plaće od onih koje su primali, što bi moglo predstavljati dodatni gospodarski teret koji može spriječiti podnošenje ponude.
20
Kao treće, sporni kriterij mogao bi se pokazati neproporcionalnim i diskriminatornim za gospodarske subjekte koji nemaju dovoljan kapacitet za isplatu povećanih plaća, iako bi ti subjekti mogli dati konkurentne ponude s dobrim omjerom kvalitete i cijene zbog nižih troškova plaća.
21
Kao četvrto, taj se sud pita ne predstavlja li sporni kriterij zadiranje u pravo na kolektivno pregovaranje priznato člankom 28. Povelje, s obzirom na to da bi kolektivno pregovaranje koje bi započelo nakon dodjele spornog ugovora moglo dovesti do isključenja osoblja zaduženog za izvršenje tog ugovora iz područja primjene kolektivnog ugovora koji je na snazi. Takvi pregovori također mogu dovesti do stvaranja nejednakosti u plaćama među radnicima istog poduzeća koji obavljaju istovjetne zadatke, ali čija se plaća razlikuje ovisno o identitetu korisnika tih zadataka.
22
Kao peto, sporni kriterij također bi se mogao pokazati neproporcionalnim s obzirom na cilj koji se njime želi postići jer bi novi kolektivni ugovor, dogovoren nakon dodjele spornog ugovora, mogao imati za učinak konsolidaciju povećanja plaća izvan područja izvršenja tog ugovora, što dovodi do gubitka veze s njegovim predmetom iz članka 67. stavka 3. Direktive 2014/24.
23
U tim je okolnostima Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (Upravno tijelo Autonomne zajednice Baskije nadležno za žalbe u području javne nabave, Španjolska) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Je li kriterij za dodjelu ugovora o javnoj nabavi usluga poput onog o kojem je riječ, kojim se:
–
povećanje troškova plaća procjenjuje iznad primjenjivog sektorskog kolektivnog ugovora za koji ponuditelj predlaže da se primijeni na osobe koje izvršavaju ugovor
i
–
uspješnog ponuditelja obvezuje da nakon kolektivnog pregovaranja s predstavnicima radnika konkretizira način na koji će se ostvariti povećanje plaće i da nastoji sklopiti kolektivni ugovor čijim su područjem primjene obuhvaćeni zaposlenici raspoređeni za izvršenje ugovora,
prikladan za utvrđivanje ekonomski najpovoljnije ponude, kao što se to zahtijeva člankom 67. stavkom 1. Direktive 2014/24/EU?
2.
Protivi li se taj kriterij slobodnom pružanju usluga ili ograničava li se njime slobodno tržišno natjecanje, protivno članku 56. UFEU‑a te direktivama [2014/24] i [96/71]?
3.
Povređuje li se njime pravo na kolektivno pregovaranje priznato u članku 28. [Povelje]?”
Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku
24
Uvodno valja razmotriti pitanje ispunjava li Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (Upravno tijelo Autonomne zajednice Baskije nadležno za žalbe u području javne nabave) kriterije da bi ga se moglo smatrati nacionalnim sudom u smislu članka 267. UFEU‑a.
25
S tim u svezi, treba podsjetiti na to da Sud, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, da bi ocijenio ima li tijelo koje je uputilo zahtjev svojstvo „suda“, a što je pitanje koje proizlazi isključivo iz prava Unije, uzima u obzir sve elemente, kao što su njegova utemeljenost na zakonu, stalnost, svojstvo obvezne nadležnosti, kontradiktorna narav postupka, primjena pravnih pravila te njegova neovisnost (presuda od 20. rujna 2018., Montte, C‑546/16, EU:C:2018:752, t. 21. i navedena sudska praksa).
26
U ovom slučaju, s jedne strane, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (Upravno tijelo Autonomne zajednice Baskije nadležno za žalbe u području javne nabave) stalno i neovisno tijelo koje svoje odluke temelji na zakonskoj odredbi i koje svoje odluke donosi na temelju isključivo pravnih kriterija nakon kontradiktornog postupka. Konkretno, glede neovisnosti toga tijela, u toj se odluci navodi da ono, s obzirom na to da se ne nalazi ni u kakvom hijerarhijskom odnosu i ne prima upute od trećih osoba, izvršava svoje funkcije objektivno, nepristrano i u potpunosti autonomno.
27
S druge strane, što se tiče obvezne naravi njegove nadležnosti, u smislu sudske prakse Suda koja se odnosi na članak 267. UFEU‑a, Sud je već presudio da su odluke tijela autonomnih zajednica nadležnih za odlučivanje o pravnim sredstvima u području javne nabave, čija nadležnost ne ovisi o sporazumu između stranaka, obvezujuće za potonje, čak i ako je podnošenje tužbe fakultativno (vidjeti u tom smislu presudu od 20. rujna 2018., Montte, C‑546/16, EU:C:2018:752, t. 23. i 24. i navedenu sudsku praksu).
28
Ta razmatranja nisu dovedena u pitanje sudskom praksom Suda koja se temelji na presudi od 21. siječnja 2020., Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17), s obzirom na to da, kao što to ističe španjolska vlada u svojim pisanim očitovanjima, članovi tog tijela uživaju jamstvo nesmjenjivosti koje se provodi nacionalnim propisom i od kojeg se može odstupiti samo zbog razloga izričito navedenih u tom propisu.
29
Iz toga slijedi da Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (Upravno tijelo Autonomne zajednice Baskije nadležno za žalbe u području javne nabave) ispunjava kriterije da bi ga se moglo smatrati nacionalnim sudom u smislu članka 267. UFEU‑a i da su pitanja postavljena Sudu dopuštena.
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
30
Uvodno valja istaknuti da je, kao što to proizlazi iz točke 14. ove presude, predmet spornog ugovora pružanje usluga obuhvaćenih kategorijom „[s]ocijalne usluge bez smještaja” (oznaka CPV 85312000‑9) iz Priloga IV. LCSP‑u, koji, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, odgovara Prilogu XIV. Direktivi 2014/24.
31
U skladu s člankom 4. točkom (d) te direktive, ona se primjenjuje na ugovore navedene u tom prilogu XIV. samo ako je vrijednost tih ugovora jednaka ili veća od praga od 750000 eura predviđenog tom odredbom.
32
U ovom slučaju, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je procijenjena vrijednost spornog ugovora 166250 eura i da je stoga ona manja od tog praga. Međutim, u skladu s tom odlukom i kao što je to španjolska vlada potvrdila na raspravi, španjolski zakonodavac namjeravao je odredbe Direktive 2014/24 učiniti izravno i bezuvjetno primjenjivima na ugovore čija je vrijednost niža od navedenog praga. Konkretnije, taj je zakonodavac prilikom donošenja članka 145. LCSP‑a, u vezi s četrdeset sedmom dodatnom odredbom tog zakona, kojom se prenosi članak 67. Direktive 2014/24 koji se odnosi na kriterije za dodjelu, odlučio proširiti primjenu potonje odredbe na ugovore čija je vrijednost manja od istog praga.
33
Međutim, kao što proizlazi iz ustaljene sudske prakse, kada se nacionalno zakonodavstvo, za rješenja koja se njime uvode za situacije koje nisu obuhvaćene pravnim aktom Unije, izravno i bezuvjetno uskladi s rješenjima sadržanima u tom aktu, tada postoji određeni interes Unije da se preuzete odredbe prava Unije tumače ujednačeno. Time se, naime, omogućuje izbjegavanje budućih odstupanja u tumačenju i osiguranje jednakog postupanja s tim situacijama i onima koje su obuhvaćene područjem primjene navedenih odredbi (presude od 18. listopada 1990., Dzodzi, C‑297/88 i C‑197/89, EU:C:1990:360, t. 36. i 37. i od 16. lipnja 2022., Obshtina Razlog, C‑376/21, EU:C:2022:472, t. 55. i navedena sudska praksa).
34
Iz toga slijedi da, čak i ako je vrijednost spornog ugovora niža od one utvrđene u članku 4. točki (d) Direktive 2014/24, postoji jasan interes da Sud odluči o prvom postavljenom pitanju.
35
Tim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 67. stavak 1. Direktive 2014/24 tumačiti na način da kriterij za dodjelu ugovora o javnoj nabavi socijalnih usluga bez smještaja koji uzima u obzir, iznad razine koja proizlazi iz primjene sektorskog kolektivnog ugovora koji je na snazi, povećanje mase plaća koje ponuditelj predlaže primijeniti na osoblje koje izvršava ugovor, omogućuje javnom naručitelju da utvrdi ekonomski najpovoljniju ponudu u smislu te odredbe.
36
Kao prvo, člankom 67. stavkom 1. Direktive 2014/24, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 89., predviđa se da se javni naručitelji prilikom dodjele ugovora o javnoj nabavi pretežito oslanjaju na kriterij ekonomski najpovoljnije ponude.
37
Prema stavku 2. tog članka 67. taj se kriterij treba ocijeniti sa stajališta javnog naručitelja na temelju cijene ili troška, primjenom pristupa isplativosti te može uključivati najbolji omjer između cijene i kvalitete, koji se ocjenjuje na temelju kriterija, uključujući kvalitativne, okolišne i/ili socijalne aspekte, povezanih s predmetom dotičnog ugovora o javnoj nabavi. U vezi s uvodnim izjavama 90. i 92. Direktive 2014/24, u točkama (a) do (c) te odredbe navodi se netaksativan popis kriterija za dodjelu koji se mogu koristiti, uključujući, među ostalim, socijalne aspekte.
38
Iz toga proizlazi da, ako se ne navede taksativan popis kriterija dodjele, članak 67. stavak 2. te direktive omogućuje javnom naručitelju da odredi kriterije dodjele koji uključuju socijalne aspekte, pod uvjetom da su kriteriji koji se odnose na te aspekte povezani s predmetom dotičnog ugovora o javnoj nabavi.
39
U tom pogledu valja podsjetiti na to da je Sud presudio da su javni naručitelji ovlašteni odabrati kriterije dodjele koji se temelje na socijalnim razlozima, koji se mogu odnositi na korisnike ili primatelje usluga koje su predmet ugovora, ali i na druge osobe (vidjeti, u tom pogledu, presudu od 10. svibnja 2012., Komisija/Nizozemska, C‑368/10, EU:C:2012:284, t. 85.).
40
Stoga valja utvrditi može li kriterij za dodjelu koji, poput spornog kriterija, uzima u obzir povećanje mase plaća osoblja koje izvršava ugovor o javnoj nabavi iznad razine koja proizlazi iz primjene sektorskog kolektivnog ugovora koji je na snazi, biti obuhvaćen „socijalnim aspektima povezanima s predmetom dotičnog ugovora o javnoj nabavi”.
41
Kao što je to u biti istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 36. i 37. svojeg mišljenja, s obzirom na to da se kriterij za dodjelu odnosi na povećanje mase plaća koje ponuditelj predlaže primijeniti na osobe koje izvršavaju ugovor u odnosu na razinu plaća koja proizlazi iz primjene sektorskog kolektivnog ugovora, valja smatrati da se taj kriterij, s obzirom na samu njegovu prirodu, odnosi na jedan od „socijalnih aspekata” u smislu članka 67. stavka 2. Direktive 2014/24, pri čemu taj pojam treba shvatiti u širem smislu.
42
Kao drugo, kako bi javni naručitelj mogao identificirati ekonomski najpovoljniju ponudu na temelju kriterija dodjele koji se odnosi na „socijalni aspekt”, važno je naglasiti da takav kriterij mora poštovati i druge uvjete predviđene u članku 67. stavcima 2. do 5. te direktive, u vezi s njezinim uvodnim izjavama 90. i 92., odnosno, među ostalim, biti povezan s predmetom ugovora i ne dodijeliti javnom naručitelju neograničenu slobodu izbora.
43
U tom pogledu valja istaknuti da sud koji je uputio zahtjev dvoji samo u pogledu, kao prvo, postojanja veze između predmeta ugovora i spornog kriterija, koja je preopćenita da bi omogućila dodjelu spornog ugovora i, kao drugo, eventualne povrede načela jednakog postupanja prema ponuditeljima do koje dovodi taj kriterij.
44
U tom kontekstu, kad je riječ, kao prvo, o uvjetu koji se odnosi na povezanost spornog kriterija s predmetom ugovora, iz članka 67. stavka 3. Direktive 2014/24, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 97., proizlazi da se smatra da su kriteriji za dodjelu povezani s predmetom ugovora o javnoj nabavi ako se odnose na usluge koje se pružaju na temelju ugovora u bilo kojem pogledu i u bilo kojoj fazi njihova životnog ciklusa, uključujući čimbenike koji utječu na konkretan postupak pružanja tih usluga, čak i ako ti čimbenici nisu dio njihova materijalnog sadržaja.
45
Širok tekst te odredbe stoga ne isključuje to da u određenoj situaciji javni naručitelj, putem kriterija za dodjelu ugovora koji se odnosi na socijalne usluge bez smještaja, uzme u obzir povećanje mase plaća koje ponuditelj predlaže primijeniti na osoblje koje izvršava ugovor u odnosu na razinu plaća koja proizlazi iz primjene sektorskog kolektivnog ugovora.
46
Iz točke 44. ove presude proizlazi da postojanje veze između spornog kriterija i predmeta spornog ugovora stoga treba ocijeniti uzimajući u obzir posebnosti usluge koja je predmet ugovora. U ovom slučaju, iako je na sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni postojanje takve veze, valja istaknuti da taj ugovor obilježava, s jedne strane, visok intenzitet radne snage koji zahtijeva i, s druge strane, poteškoća s kojom se javni naručitelj susreće u pružanju kontinuirane i kvalitetne usluge primateljima te usluge, odnosno osobama u nepovoljnom i ranjivom položaju.
47
Međutim, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 46. do 48. svojeg mišljenja, valja smatrati, s jedne strane, da je naknada koju uspješni ponuditelj prima za pružanje usluge uvelike određena troškom plaća osoblja koje obavlja uslugu, tako da je sporni kriterij povezan s predmetom ugovora. S druge strane, u takvom ugovoru nije nerazumno smatrati da kriterij dodjele kojim se uzimaju u obzir povoljniji primici od rada osoblja koje izvršava ugovor od onih predviđenih važećim sektorskim kolektivnim ugovorom može pridonijeti tom predmetu poboljšanjem kvalitete, dostupnosti i kontinuiteta usluge za primatelje te usluge, odnosno osobe u nepovoljnom i ranjivom položaju, s obzirom na to da povoljniji primici od rada imaju za učinak vjernost osoblja koje izvršava ugovor i omogućuju zapošljavanje kvalificiranijeg osoblja.
48
Uostalom, to je tumačenje potkrijepljeno člankom 76. stavkom 2. Direktive 2014/24, kojim se, kad je riječ o socijalnim uslugama navedenima u Prilogu XIV. toj direktivi, predviđa da javni naručitelji mogu uzeti u obzir potrebu za osiguranjem kvalitete, neprekidnosti, dostupnosti, raspoloživosti usluga te posebne potrebe različitih kategorija korisnika, uključujući skupine u nepovoljnom položaju i ranjive skupine.
49
Stoga, uzimajući u obzir, iznad razine koja proizlazi iz primjene sektorskog kolektivnog ugovora koji je na snazi, povećanje mase plaća koje ponuditelj predlaže primijeniti na osoblje koje izvršava ugovor, javni naručitelj može promicati povećanu kvalitetu, neprekidnost i dostupnost socijalnih usluga bez smještaja, što je predmet spornog ugovora.
50
Kao drugo, što se tiče dvojbi suda koji je uputio zahtjev koje se odnose na moguću povredu načela jednakog postupanja prema ponuditeljima do koje bi doveo sporni kriterij jer stavlja u nepovoljniji položaj ponuditelje čija bi sposobnost isplate viših plaća od onih predviđenih važećim sektorskim kolektivnim ugovorom bila manja, kao što su mala i srednja poduzeća, koja bi ipak mogla podnijeti konkurentne ponude zbog svojih nižih troškova plaća, valja podsjetiti na sljedeće.
51
U skladu s člankom 67. stavkom 4. Direktive 2014/24, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 90., kriteriji za dodjelu ne daju javnom naručitelju neograničenu slobodu izbora. Naime, oni moraju osigurati poštovanje načela transparentnosti, nediskriminacije i jednakog postupanja prilikom dodjele ugovora kako bi se omogućila objektivna usporedba relativne vrijednosti ponuda.
52
U skladu s člankom 18. stavkom 1. prvim podstavkom Direktive 2014/24, javni se naručitelji prema gospodarskim subjektima ponašaju jednako i bez diskriminacije. Cilj je načela jednakog postupanja i nediskriminacije poticati razvoj zdravog i učinkovitog tržišnog natjecanja među ponuditeljima koji sudjeluju u postupku javne nabave. U skladu s tim načelima, ponuditelji moraju biti ravnopravni kako u trenutku u kojem pripremaju svoje ponude tako i u trenutku kad te ponude ocjenjuje javni naručitelj (vidjeti, u tom pogledu, presudu od 13. lipnja 2024., BibMedia, C‑737/22, EU:C:2024:495, t. 30.). Tim se načelima nalaže da u usporedivim situacijama postupanje ne smije biti različito i da se u različitim situacijama ne smije postupati na istovjetan način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano (presuda od 6. listopada 2021., Conacee, C‑598/19, EU:C:2021:810 t. 36.).
53
Članak 18. stavak 1. drugi podstavak te direktive također predviđa da javni naručitelj ne smije usvojiti kriterije za dodjelu kojima se neopravdano pogoduje ili stavlja u nepovoljniji položaj određene gospodarske subjekte zbog vlastitih značajki ili koje stvaraju umjetne prepreke za određene gospodarske subjekte.
54
Međutim, u ovom slučaju valja utvrditi da Sud ne raspolaže elementima na temelju kojih bi se moglo utvrditi može li sporni kriterij stvoriti takav diskriminatoran učinak u odnosu na određene subjekte kao što su mala i srednja poduzeća.
55
Međutim, iako je na sudu koji je uputio zahtjev da provede to ispitivanje, valja podsjetiti na to da se ono mora provesti s obzirom na dokumentaciju kojom je javni naručitelj raspolagao prilikom utvrđivanja svojih potreba kao i s obzirom na eventualna savjetovanja s korisnicima ili primateljima usluge i osobljem koje je mogao provesti, kao i eventualne prethodne provjere ugovora koje je mogao izvršiti ili s obzirom na bilo koji drugi dokument kojim se može potkrijepiti postojanje učinka isključenja koji proizlazi iz takvog kriterija za dodjelu.
56
Uzimajući u obzir prethodno navedene razloge, na prvo prethodno pitanje valja odgovoriti na način da članak 67. stavak 1. Direktive 2014/24 treba tumačiti na način da kriterij za dodjelu ugovora o javnoj nabavi socijalnih usluga bez smještaja koji uzima u obzir, iznad razine koja proizlazi iz primjene sektorskog kolektivnog ugovora koji je na snazi, povećanje mase plaća koje ponuditelj predlaže primijeniti na osoblje koje izvršava ugovor, omogućuje javnom naručitelju da utvrdi ekonomski najpovoljniju ponudu u smislu te odredbe.
Drugo pitanje
57
Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li Direktivu 96/71 i članak 56. UFEU‑a tumačiti na način da im se protivi kriterij dodjele ugovora o javnoj nabavi socijalnih usluga bez smještaja koji uzima u obzir, iznad razine koja proizlazi iz primjene sektorskog kolektivnog ugovora koji je na snazi, povećanje mase plaća koje ponuditelj predlaže primijeniti na osoblje koje izvršava taj ugovor.
58
Španjolska vlada i Europska komisija ističu nedopuštenost tog pitanja pozivajući se na nepostojanje bilo kakvog prekograničnog elementa koji obilježava glavni postupak, s obzirom na to da je taj element nužan za tumačenje članka 56. UFEU‑a i Direktive 96/71. Naime, kao prvo, nijedan ponuditelj s poslovnim nastanom na državnom području države članice različite od one kojoj pripada javni naručitelj nije sudjelovao u spornom postupku javne nabave, kao drugo, pružanje koje je predmet tog ugovora nije transnacionalno pružanje usluga koje uključuju upućivanje radnika i, kao treće, narav ugovora kao i njegovu malu vrijednost ne obilježava postojanje prekograničnog elementa.
59
U tom pogledu valja istaknuti da je, kao što to proizlazi iz točaka 14. i 15. ove presude, sporni ugovor ugovor koji se odnosi na socijalne usluge bez smještaja, čija vrijednost iznosi 166250 eura, i ne prelazi prag utvrđen u članku 4. točki (d) Direktive 2014/24. Međutim, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 114. te direktive, takve usluge imaju ograničenu transnacionalnu dimenziju s obzirom na to da se pružaju unutar specifičnog okvira koji se uvelike razlikuje od jedne do druge države članice, zbog različitih kulturnih tradicija do te mjere da općenito nisu od interesa za pružatelje iz drugih država članica, osim ako je konkretno utvrđeno suprotno, primjerice kada Unija sudjeluje u financiranju prekograničnih projekata.
60
U tom pogledu valja podsjetiti na to da se postojanje određenog prekograničnog interesa ne može teorijski izvesti iz određenih elemenata koji, razmatrani apstraktno, mogu u tom smislu predstavljati indicije, nego mora jasno proizlaziti iz konkretne ocjene okolnosti predmetnog ugovora. Konkretno, sud koji je uputio zahtjev ne može se zadovoljiti podnošenjem elemenata Sudu koji omogućuju da se postojanje određenog prekograničnog interesa ne isključi, već nasuprot tomu mora pružiti podatke koji mogu dokazati njegovo postojanje (presuda od 6. listopada 2016., Tecnoedi Costruzioni, C‑318/15, EU:C:2016:747, t. 22.).
61
Međutim, sud koji je uputio zahtjev u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ne navodi nikakvu konkretnu naznaku kojom se utvrđuje postojanje prekograničnog elementa.
62
Usto, na sudu koji je uputio zahtjev jest da Sudu, u skladu s onim što zahtijeva članak 94. Poslovnika Suda, objasni zbog čega, unatoč njegovu potpuno unutarnjem karakteru, spor koji je pred njim u tijeku ima element povezanosti s odredbama prava Unije o temeljnim slobodama koji zatraženo tumačenje čini nužnim za rješenje spora (presuda od 15. studenoga 2016., Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, t. 55. i od 14. srpnja 2022., ASADE, C‑436/20, EU:C:2022:559, t. 47.).
63
Međutim, sud koji je uputio zahtjev ne objašnjava zbog čega je potrebno protumačiti članak 56. UFEU‑a, unatoč potpuno unutarnjem karakteru spora koji je pred njim u tijeku. Konkretnije, taj sud ne tvrdi izričito da se nalazi u nekom od slučajeva iz točaka 50. do 53. presude od 15. studenoga 2016., Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874).
64
Slijedi da je drugo prethodno pitanje nedopušteno.
Treće pitanje
65
Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 28. Povelje tumačiti na način da mu se protivi kriterij za dodjelu ugovora o javnoj nabavi socijalnih usluga bez smještaja koji, s jedne strane, uzima u obzir, iznad razine koja proizlazi iz primjene sektorskog kolektivnog ugovora, povećanje mase plaća koje ponuditelj predlaže primijeniti na osoblje koje izvršava ugovor i, s druge strane, obvezuje tog ponuditelja da, nakon kolektivnog pregovaranja s predstavnicima tog osoblja, navede elemente primitaka od rada na koje se odnosi to povećanje plaća i da nastoji sklopiti kolektivni ugovor koji se primjenjuje na navedeno osoblje.
66
Uvodno valja podsjetiti na to da se, u skladu s člankom 51. stavkom 1. Povelje, njezine odredbe odnose na države članice samo kada provode pravo Unije. Pojam „provedba prava Unije” pretpostavlja postojanje veze između akta prava Unije i nacionalne mjere o kojoj je riječ, pri čemu ta veza nadilazi bliskost obuhvaćenih područja ili neizravne učinke jednog područja na drugo (presuda od 28. studenog 2024., PT (Sporazum između državnog odvjetništva i počinitelja kaznenog djela), C‑432/22, EU:C:2024:987, t. 35. i navedena sudska praksa).
67
U tom pogledu valja istaknuti da iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da je LCSP, koji se primjenjuje u glavnom postupku, zakonodavni akt kojim se Direktiva 2014/24 prenosi u nacionalno pravo. Osim toga, kao što to proizlazi iz točaka 30. do 34. ove presude, iako je vrijednost sporne nabave ispod praga utvrđenog u članku 4. točki (d) Direktive 2014/24, iz članka 145. LCSP‑a, u vezi s četrdeset sedmom dodatnom odredbom tog zakona, i kao što je to španjolska vlada potvrdila na raspravi, proizlazi da je nacionalno zakonodavstvo usklađeno, izravno i bezuvjetno, u pogledu rješenja koja predviđa za situacije koje nisu obuhvaćene tom direktivom, s onima koja su utvrđena u navedenoj direktivi, tako da se, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 23. svojeg mišljenja, primjenjuje članak 28. Povelje.
68
Valja podsjetiti na to da na temelju te odredbe radnici i poslodavci ili njihove organizacije imaju, u skladu s pravom Unije te nacionalnim zakonodavstvima i praksom, među ostalim, pravo na pregovaranje i sklapanje kolektivnih ugovora na odgovarajućim razinama.
69
S obzirom na pravnu stečevinu Unije u tom području i osobito na članak 152. prvi stavak UFEU‑a koji određuje da Unija „prepoznaje i promiče ulogu socijalnih partnera na svojoj razini, uzimajući u obzir raznolikost nacionalnih sustava” i da „olakšava dijalog među socijalnim partnerima poštujući njihovu autonomiju”, valja istaknuti da članak 28. Povelje pretpostavlja autonomiju tih partnera. Ta autonomija podrazumijeva da tijekom faze pregovora o sklapanju sporazuma, u kojoj sudjeluju isključivo potonji, oni mogu slobodno pregovarati i djelovati, bez primanja ikakvih naredbi ili uputa, a posebno ne od država članica ili institucija Unije (vidjeti, u tom pogledu, presudu od 15. prosinca 2022., TimePartner Personalmanagement, C‑311/21, EU:C:2022:983, t. 72. i navedenu sudsku praksu).
70
Iz toga proizlazi da socijalni partneri raspolažu širokom marginom prosudbe ne samo pri odabiru cilja utvrđenog u, među ostalim, području socijalne politike i politike zapošljavanja, već i pri određivanju mjera za njegovo ostvarenje (presuda od 15. prosinca 2022., TimePartner Personalmanagement, C‑311/21, EU:C:2022:983, t. 73. i navedena sudska praksa).
71
Ako se na pravo na kolektivno pregovaranje primjenjuju odredbe prava Unije, ono se, u području primjene tog prava, mora ostvarivati u skladu s njim. Iako, socijalni partneri raspolažu širokom marginom prosudbe u okviru pregovora i sklapanja kolektivnih ugovora, ta je margina prosudbe, posljedično, ograničena obvezom osiguravanja poštovanja prava Unije (presuda od 15. prosinca 2022., TimePartner Personalmanagement, C‑311/21, EU:C:2022:983, t. 74. i 75. i navedena sudska praksa).
72
U ovom slučaju iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da se spornim kriterijem samo, s jedne strane, od ponuditelja zahtijeva da u roku od najviše mjesec dana od sklapanja ugovora i nakon pregovora s predstavnicima osoblja navedu elemente primitaka od rada na koje se primjenjuje povećanje plaća i, s druge strane, da se uspješnom ponuditelju nalaže da pokuša sklopiti sporazum kojim se uređuju uvjeti rada osoblja raspoređenog za izvršenje ugovora.
73
Međutim, nijedan od dvaju dijelova tog kriterija ne utječe na autonomiju socijalnih partnera u pregovaranju o kolektivnom ugovoru.
74
Naime, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 70. svojeg mišljenja, umjesto da povrijedi pravo na kolektivno pregovaranje poslodavca, s jedne strane, i predstavnika osoblja zaduženog za izvršenje ugovora, s druge strane, sporni kriterij ima za cilj olakšati dijalog između socijalnih partnera i, prema tome, promicati ostvarivanje tog prava ograničavajući se na to da se uspješnom ponuditelju nametne obveza u pogledu sredstava kako bi pokušao sklopiti kolektivni ugovor s predstavnicima osoblja raspoređenog za izvršenje ugovora, a da se pritom ne zadire u njihovo pravo na sudjelovanje u utvrđivanju elemenata povećanja plaća i radnih uvjeta. Naime, zahtjev koji proizlazi iz kriterija za sklapanje ugovora i koji se sastoji u obvezi uspješnog ponuditelja da pregovara o elementima povećanja plaća s predstavnicima osoblja zaduženog za izvršenje ugovora o javnoj nabavi, na temelju obveze navedene u njegovoj ponudi, ne može a priori prisiliti te predstavnike da prihvate sve ponude iz ponuditeljeve ponude u roku propisanom kriterijem za sklapanje ugovora, što je ipak na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
75
Naposljetku, što se tiče pitanja suda koji je uputio zahtjev koje se odnosi na okolnost da sklapanje takvog kolektivnog ugovora može dovesti do uspostave razlike u primicima od rada između osoblja zaduženog za izvršenje spornog ugovora i osoblja zaduženog za izvršenje drugog usporedivog ugovora, s obzirom na to da prvonavedeno ima povoljnije elemente primitaka od rada, valja utvrditi da odluka kojom se upućuje prethodno pitanje ne sadržava nijedan element u pogledu konkretnih učinaka spornog kriterija na primitke od rada osoblja unutar poduzetnika kojem bi se dodijelio taj ugovor. Slijedom toga, Sud ne može s dovoljno informacija razmotriti taj aspekt pitanja suda koji je uputio zahtjev.
76
Uzimajući u obzir prethodno navedene razloge, članak 28. Povelje treba tumačiti na način da mu se ne protivi kriterij za dodjelu ugovora o javnoj nabavi socijalnih usluga bez smještaja koji, s jedne strane, uzima u obzir, iznad razine koja proizlazi iz primjene sektorskog kolektivnog ugovora, povećanje mase plaća koje ponuditelj predlaže primijeniti na osoblje koje izvršava ugovor i, s druge strane, obvezuje tog ponuditelja da, nakon kolektivnog pregovaranja s predstavnicima tog osoblja, navede elemente primitaka od rada na koje se odnosi to povećanje plaća i da nastoji sklopiti kolektivni ugovor koji se primjenjuje na navedeno osoblje.
Troškovi
77
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (drugo vijeće) odlučuje:
1.
Članak 67. stavak 1. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ
treba tumačiti na način da:
kriterij za dodjelu ugovora o javnoj nabavi socijalnih usluga bez smještaja koji uzima u obzir, iznad razine koja proizlazi iz primjene sektorskog kolektivnog ugovora koji je na snazi, povećanje mase plaća koje ponuditelj predlaže primijeniti na osoblje koje izvršava ugovor, omogućuje javnom naručitelju da utvrdi ekonomski najpovoljniju ponudu u smislu te odredbe.
2.
Članak 28. Povelje Europske unije o temeljnim pravima treba tumačiti na način da mu se ne protivi kriterij za dodjelu ugovora o javnoj nabavi socijalnih usluga bez smještaja koji, s jedne strane, uzima u obzir, iznad razine koja proizlazi iz primjene sektorskog kolektivnog ugovora, povećanje mase plaća koje ponuditelj predlaže primijeniti na osoblje koje izvršava ugovor i, s druge strane, obvezuje tog ponuditelja da, nakon kolektivnog pregovaranja s predstavnicima tog osoblja, navede elemente primitaka od rada na koje se odnosi to povećanje plaća i da nastoji sklopiti kolektivni ugovor koji se primjenjuje na navedeno osoblje.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: španjolski