Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
NILS WAHL
20 päivänä kesäkuuta 2018(1)
Asia C-256/17
Sandd BV
vastaan
Autoriteit Consument en Markt,
Koninklijke PostNL BV:n osallistuessa asian käsittelyyn
(Ennakkoratkaisupyyntö – Rechtbank Rotterdam (Rotterdamin alioikeus, Alankomaat))
Ennakkoratkaisupyyntö — Palvelujen tarjoamisen vapaus — Postipalvelut — Yleispalvelun tarjoaja — Hinnoitteluperiaatteet ja laskennan avoimuus — Yleispalvelun tarjoajan velvoite pitää laskennassaan erillään kukin palvelu, joka on osa yleispalveluvelvoitetta — Postipalvelujen hintojen kustannuslähtöisyys — Kohtuullinen tuotto
1.        Minkätasoista tai ‑tyyppistä postin yleispalvelun tarjoajien valvontaa unionin oikeudessa edellytetään? Tämä on Rechtbank Rotterdamin (Rotterdamin tuomioistuin, Alankomaat) esittämien ennakkoratkaisukysymysten ydin.
2.        Alankomaiden hallitus puoltaa varsin alhaista valvonnan tasoa. Puolan hallitus sitä vastoin puoltaa korkeaa valvonnan tasoa. Espanjan ja Italian hallitusten vastaukset näyttävät asettuvan jonnekin näiden välimaille. Kaikki kyseiset hallitukset perustelevat huomautuksensa yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja palvelun laadun parantamista koskevista yhteisistä säännöistä annetun direktiivin 97/67/EY(2) sanamuodolla.
3.        Kansallisesta näkökulmasta katsoen ne ovat kaikki oikeassa.
4.        Tässä ratkaisuehdotuksessa katson, että jäsenvaltioille unionin oikeudessa asetetut vaatimukset riippuvat olennaisesti kunkin jäsenvaltion valitsemasta yleispalveluvelvoitteen muodosta ja laajuudesta. Lisäksi unionin lainsäätäjä on vallitsevien kansallisten erityispiirteiden vuoksi jättänyt tietyt postipalvelujen tarjontaa koskevat näkökohdat tarkoituksellisesti yhdenmukaistamatta direktiiviä 97/67 ja siihen tehtyjä eri muutoksia laatiessaan.
I       Asiaa koskevat oikeussäännöt
A       Unionin oikeus
5.        Direktiivin 97/67 annettiin postipalveluiden markkinoiden avaamiseksi asteittain kilpailulle. Sen jälkeen sitä on huomattavilta osin muutettu kahdesti, direktiiveillä 2002/39/EY(3) ja 2008/6/EY(4).
1       Direktiivi 97/67 (muutettuna)
6.        Direktiivin 97/67 3 artiklassa säädetään postin yleispalvelun perustamisesta seuraavaa:
”1.      Jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että käyttäjillä on oikeus yleispalveluun, johon sisältyy tietyn laatuisten postipalvelujen pysyvä tarjonta kaikille käyttäjille kohtuullisin hinnoin jäsenvaltioiden koko alueella.
…
4.      Kunkin jäsenvaltion on annettava tarvittavat toimenpiteet huolehtiakseen siitä, että yleispalveluun kuuluvat vähintään seuraavat palvelut:
–        enintään kahden kilogramman painoisten postilähetysten keräily, lajittelu, kuljetus ja jakelu
–        enintään kymmenen kilogramman painoisten postipakettien keräily, lajittelu, kuljetus ja jakelu,
–        kirjattuja ja vakuutettuja lähetyksiä koskevat palvelut.
– –”
7.        7 artikla koskee yleispalvelujen rahoitusta, ja siinä säädetään seuraavaa:
”1.      Jäsenvaltiot eivät saa myöntää tai pitää voimassa postipalvelujen käyttöönottoa ja tarjontaa koskevia yksin- tai erityisoikeuksia. Jäsenvaltiot voivat rahoittaa yleispalvelun tarjonnan yhdellä tai useammalla 2, 3 ja 4 kohdassa tarkoitetuista tavoista tai muulla perustamissopimuksen mukaisella tavalla.
2.      Jäsenvaltiot voivat varmistaa yleispalvelun tarjonnan hankkimalla niihin kuuluvia palveluja noudattaen julkisiin hankintoihin sovellettavia sääntöjä, joihin kuuluvat – – kilpailuun perustuva neuvottelumenettely tai neuvottelumenettelyt, joissa hankintailmoitus joko julkaistaan tai ei julkaista.
3.      Jos jäsenvaltio toteaa, että yleispalveluvelvoitteet, joista on säädetty tässä direktiivissä, johtavat nettokustannuksiin – – ja aiheuttavat yleispalvelun tarjoajalle tai tarjoajille kohtuuttoman taloudellisen rasitteen, se voi ottaa käyttöön:
a)       järjestelmän, jolla myönnetään asianomaisille yrityksille korvaus julkisista varoista; tai
b)       järjestelmän, jolla yleispalveluvelvoitteiden nettokustannukset jaetaan palvelujen tarjoajien ja/tai käyttäjien kesken.
4.      Jos nettokustannukset jaetaan 3 kohdan b alakohdan mukaisesti, jäsenvaltiot voivat perustaa korvausrahaston – –.
– –”
8.        Direktiivin 97/67 12 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että kukin yleispalvelu [tai ”kukin palvelu, joka on osa yleispalvelua,”] hinnoitellaan seuraavien periaatteiden mukaisesti:
–      hintojen on oltava kohtuulliset ja sellaiset, että palvelut ovat kaikkien käyttäjien saatavilla heidän maantieteellisestä sijainnistaan riippumatta ja kansalliset erityisolosuhteet huomioon ottaen. Jäsenvaltiot voivat pitää yllä tai ottaa käyttöön sokeille ja heikkonäköisille tarkoitettuja maksuttomia postipalveluja,
–      hintojen on oltava kustannuslähtöisiä ja kannustettava tehokkaaseen yleispalvelun tarjontaan. Jos yleinen etu niin vaatii, jäsenvaltiot voivat päättää soveltaa koko alueellaan ja/tai ulkomaanpalvelujen osalta yhtenäistä hinnoittelua yksikköhintaan tarjottaviin palveluihin ja muihin postilähetyksiin,
–      yhtenäisen hinnoittelun käyttäminen ei poista yleispalvelujen tarjoajan tai tarjoajien oikeutta tehdä yksittäisiä hintasopimuksia käyttäjien kanssa,
–      hinnoittelun on oltava avointa ja syrjimätöntä,
–      jos yleispalvelun tarjoajat soveltavat erityishintoja, esimerkiksi yrityksille, joukkolähetysten postittajille tai eri käyttäjiltä saadun postin kokoajille tarjottavien palveluiden osalta, niiden on noudatettava avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteita sekä hintojen että niihin liittyvien ehtojen osalta. – –”
9.        Asetuksen 14 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.      Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että yleispalvelun tarjoajat noudattavat tämän artiklan säännösten mukaista laskentajärjestelmää.
2.      Yleispalvelun tarjoajien on sisäisessä laskennassaan pidettävä selkeästi erillään kukin sellainen palvelu ja tuote, joka on osa yleispalvelua, ja ne, jotka eivät ole osa sitä. Tätä eriytettyä laskentaa käytetään apuna jäsenvaltioiden laskiessa yleispalvelun nettokustannuksia. Näitä sisäisiä laskentajärjestelmiä on hoidettava johdonmukaisesti sovellettavien ja objektiivisesti perusteltavissa olevien kustannuslaskennan periaatteiden mukaisesti.
3.       Edellä 2 kohdassa tarkoitetuissa laskentajärjestelmissä kustannukset on kohdennettava seuraavasti, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 4 kohdan soveltamista:
a)       tiettyyn palveluun tai tuotteeseen suoraan kohdistettavissa olevat kustannukset kohdistetaan siihen;
b)       yleiskustannukset, joita ei voida suoraan kohdistaa tiettyyn palveluun tai tuotteeseen, kohdennetaan seuraavasti:
i)       yleiskustannukset kohdennetaan aina kun se on mahdollista niiden alkuperän välittömän selvittämisen perusteella,
ii)       jos välitön selvittäminen ei ole mahdollista, yleiset kustannusluokat kohdistetaan niiden epäsuorien yhteyksien perusteella, joita niillä on sellaiseen toiseen kustannusluokkaan tai kustannusluokkien ryhmään, joihin tapahtuva suora osoittaminen tai kohdistaminen ei ole mahdollista; epäsuoran yhteyden on perustuttava vertailtavissa oleviin kustannusrakenteisiin,
iii)       kun ei voida löytää suoria eikä epäsuoria kustannusten kohdentamiskeinoja, kustannusluokka kohdistetaan yleisen kustannusten kohdentamisperusteen mukaan, joka lasketaan käyttämällä kaikkien toisaalta kuhunkin yleispalveluun ja toisaalta muihin palveluihin suoraan tai epäsuorasti osoitettujen tai kohdistettujen kustannusten välistä suhdelukua,
iv)       yleiskustannukset, jotka ovat tarpeen sekä yleispalvelun että muun kuin yleispalvelun tarjoamiseksi, kohdennetaan asianmukaisesti; samoja kustannustekijöitä on sovellettava sekä yleispalveluun että muuhun kuin yleispalveluun.
4.      Muita laskentamenetelmiä voidaan käyttää vain, jos ne ovat 2 kohdan säännösten mukaisia ja kansallinen sääntelyviranomainen on ne hyväksynyt. Komissiolle tehdään niistä ilmoitus ennen niiden käyttöönottoa.
5.      Kansallisten sääntelyviranomaisten on varmistettava, että yleispalvelun tarjoajasta riippumaton toimivaltainen elin tarkastaa, että jotakin 3 ja 4 kohdassa mainituista laskentamenetelmistä noudatetaan. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että noudattamista koskeva lausunto julkaistaan määräajoin.
– –
7.      Näiden järjestelmien perusteella saatavat yksityiskohtaiset laskentatiedot on pyynnöstä annettava luottamuksellisina sekä kansalliselle sääntelyviranomaiselle että komissiolle.
8.       Jos asianomainen jäsenvaltio ei ole käyttänyt 7 artiklan mukaista yleispalvelun rahoitusjärjestelmää ja jos kansallinen sääntelyviranomainen katsoo, ettei yksikään kyseisen jäsenvaltion nimetyistä yleispalvelun tarjoajista saa valtiolta piilo- tai muuta tukea ja että kilpailu markkinoilla on tehokasta, kansallinen sääntelyviranomainen voi päättää olla soveltamatta tämän artiklan vaatimuksia.
– –”
10.      Direktiivin 22 artiklan 3 kohdassa säädetään muun muassa seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että kansallisella tasolla on käytössä tehokkaita menettelyjä, joiden mukaisesti jokaisella sellaisella käyttäjällä ja postipalvelujen tarjoajalla, johon kansallisen sääntelyviranomaisen tekemä päätös vaikuttaa, on oikeus hakea päätökseen muutosta asianomaisista osapuolista riippumattomalta muutoksenhakuelimeltä. – –”
11.      Direktiivin 97/67 liitteessä I annetaan ohjeita yleispalvelun mahdollisten nettokustannusten laskemisesta. Siinä säädetään muun muassa, että laskennassa on otettava huomioon ”kaikki – – asiaan vaikuttavat tekijät, myös kaikki yleispalvelua tarjoamaan nimetylle postipalvelujen tarjoajalle kertyvät aineettomat hyödyt ja markkinaedut, oikeus kohtuulliseen voittoon ja kannustimet kustannustehokkuuteen pyrkimiseksi”.
2       Direktiivi 2008/6
12.      Direktiivin 2008/6 johdanto-osassa todetaan muun muassa seuraavaa:
”(38)            Täysin kilpaillussa ympäristössä on sekä yleispalvelun taloudellisen tasapainon varmistamisen että markkinoiden vääristymisen rajoittamisen kannalta tärkeää, että periaatteesta, jonka mukaan hintojen on heijastettava tavanomaisia kaupallisia olosuhteita ja kustannuksia, poiketaan ainoastaan yleisen edun suojelemiseksi. – –
– –
(40)       Kun otetaan huomioon kansalliset erityispiirteet niiden ehtojen sääntelyssä, joiden mukaisesti vakiintuneen yleispalvelun tarjoajan on toimittava täysin kilpaillussa ympäristössä, on aiheellista antaa jäsenvaltioiden päättää itse, miten ristikkäistukia voidaan valvoa parhaiten.
(41)       Täysin kilpailluille markkinoille siirtymisen huomioon ottaen ja jotta estetään ristikkäistukien kielteinen vaikutus kilpailuun, on aiheellista edelleen vaatia jäsenvaltioita velvoittamaan yleispalvelun tarjoajia käyttämään eriytettyä ja avointa laskentaa, rajoittamatta tarpeellisten muutosten tekemistä.
Tämän velvollisuuden myötä kansalliset sääntelyviranomaiset, kilpailuviranomaiset ja komissio saavat käyttöönsä tarvittavat tiedot yleispalvelua koskevien päätösten tekemiseksi ja markkinaolosuhteiden tasapuolisuuden valvomiseksi, kunnes kilpailu on tehokasta. Näiden sääntöjen yhdenmukaista soveltamista olisi voitava edistää yhteistyöllä, jota kansalliset sääntelyviranomaiset tekevät kehittääkseen tätä alaa koskevia vertailuarvoja ja suuntaviivoja.
Tämän eriytetyn ja avoimen laskennan olisi annettava jäsenvaltioille ja niiden kansallisille sääntelyviranomaisille riittävän yksityiskohtaiset kirjanpitotiedot
–        yleispalvelua koskevien päätösten tekemiseksi,
–        niiden käyttämiseksi apuna määritettäessä, johtavatko yleispalveluvelvoitteet nettokustannuksiin ja aiheuttavatko ne yleispalvelun tarjoajille kohtuuttoman taloudellisen rasitteen,
–        sen varmistamiseksi, että yleispalvelun hinnoittelussa noudatetaan tässä direktiivissä esitettyjä hinnoitteluperiaatteita,
–        sen varmistamiseksi, että tässä direktiivissä esitettyjä päätemaksuperiaatteita noudatetaan, ja
–        markkinaolosuhteiden tasapuolisuuden valvomiseksi, kunnes kilpailu on tehokasta.”
B       Alankomaiden oikeus
1       Vuoden 2009 postilaki (Postwet 2009)
13.      Alankomaiden vuoden 2009 postilain (Postwet 2009) 22 §:ssä edellytetään, että postin yleispalvelun tarjoaja ottaa käyttöön laskentamenetelmän, jossa pidetään erillään postin yleispalvelun kustannukset ja tulot ja muiden toimintojen kustannukset ja tulot. Lisäksi tällaiset laskentatiedot on asettava Autoriteit Consument en Marktin (Alankomaiden kuluttaja- ja markkinaviranomainen, jäljempänä ACM) saataville.
14.      Lain 23 §:n 1 momentissa velvoitetaan postin yleispalvelun tarjoaja toimittamaan ACM:lle vuosikertomus postin yleispalvelun täytäntöönpanosta. Kertomuksessa on annettava sekä tiedot tarjottujen palvelujen laadusta että yleiskuva postin yleispalvelun kustannuksista ja tuloista.
15.      Lain 25 §:n 2 momentissa säädetään lisäksi, että postipalvelujen hintojen on perustuttava ”postin yleispalvelun tosiasiallisiin kustannuksiin ja kohtuulliseen tuottoon”.
16.      Lain 25 §:n 3 momentin mukaan sääntelyviranomaisen on laskettava vuosittain postin yleispalvelun tarjoajan postipalvelujen hintakatto.
17.      Lain 25 §:n 5 momentissa säädetään, että toimivaltainen ministeri voi ministeriön päätöksellä vahvistaa mille tahansa vuodelle ad hoc -hintakaton, jos tämä katsotaan tarpeelliseksi hintojen kustannuslähtöisyyttä koskevan vaatimuksen täyttämiseksi.
2       Vuoden 2009 postiasetus
18.      Vuoden 2009 postiasetus (Postregeling 2009) on ministeriön asetus, jossa vahvistetaan yksityiskohtaiset perusteet postialan yleispalvelun tarjoajien kustannuslaskentajärjestelmälle.
19.      Vuoden 2009 postiasetuksessa säädetään etenkin kustannuslaskentajärjestelmän standardeista ja yksityiskohtaisesti erityyppisistä postin yleispalveluun kohdistettavista kustannuksista (7 ja 8 §). Lisäksi siinä säädetään siitä, kuinka yleispalveluvelvoitteeseen liittyvä hintakatto asetetaan (14–14d §).
II      Tosiseikat, asian käsittelyn vaiheet ja ennakkoratkaisukysymykset
20.      Pääasian kantaja Sandd BV (jäljempänä Sandd) ja Koninklijke PostNL BV (jäljempänä PostNL) toimivat molemmat Alankomaiden kaupallisten postipalvelujen alalla. Lisäksi PostNL on nimetty postin yleispalvelun tarjoaja Alankomaissa.
21.      PostNL esitti 25.8.2015 yleispalveluvelvoitteeseensa liittyvän kustannuslaskentajärjestelmän ACM:lle.
22.      ACM totesi, että PostNL:n kustannuslaskentajärjestelmä oli vuoden 2009 postiasetuksen 7–7d §:n mukainen, ja vahvisti 14.9.2015 antamallaan päätöksellä vuoden 2009 postiasetuksen 14–14e §:ssä säädetyn hintakaton PostNL:n tarjoamille yleispalveluille. Sandd teki peruskattohinnasta, täydentävästä kattohinnasta ja kokonaiskattohinnasta annetusta päätöksestä oikaisuvaatimuksen.
23.      ACM totesi 14.6.2016 Sanddin oikaisuvaatimuksen perusteettomaksi. Jälkimmäinen nosti tämän jälkeen ACM:n päätöksestä kanteen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa.
24.      Pääasian käsittelyssä ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa Sandd väitti, että ACM oli toiminut virheellisesti hyväksyessään sen, että postin yleispalvelun osana olevia eri palveluja ei PostNL:n kustannuslaskentajärjestelmässä ollut kirjanpidollisesti eroteltu toisistaan, sillä tämä oli ristiriidassa direktiivin 97/67 14 artiklan 2 kohdan kanssa. Sandd väitti lisäksi, että ACM toimii virheellisesti tarjotessaan hintakaton vahvistamisen yhteydessä PostNL:lle mahdollisuuden eriytettyjen palvelujen hintojen asettamiseen keskiarvon mukaisiksi. Tätä mahdollisuutta ei olisi pitänyt tarjota, sillä direktiivin 97/67 12 artiklassa (sekä asian kannalta merkityksellisessä kansallisessa säännöksessä) vahvistetaan vaatimus, että kaikkien eri postipalvelujen on oltava kustannusperusteisia. Sandd väitti lisäksi, että ACM oli hintakattoa vahvistaessaan lähtenyt virheellisesti lakisääteisestä kiinteästä 11,11 prosentin tuotosta, mikä oli ristiriidassa sen direktiivissä 97/67 säädetyn lähtökohdan kanssa, että yleispalvelun on oltava kustannuslähtöinen.
25.      Koska Rechtbank Rotterdam (Rotterdamin alioikeus) oli epävarma unionin oikeuden asianmukaisesta tulkinnasta, se päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Onko [direktiivin 97/67], sellaisena kuin se on muutettuna [direktiivillä 2008/6], 14 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että kansallisissa laeissa tai asetuksissa on säädettävä, että yleispalvelun tarjoajien on sisäisessä laskennassaan pidettävä erillään kukin sellainen palvelu ja tuote, joka on osa yleispalvelua, jotta ne voisivat pitää selkeästi erillään kunkin palvelun ja tuotteen, joka on osa yleispalvelua, ja ne, jotka eivät ole osa siitä, vai seuraako tästä säännöksestä vain, että laskennassa on eriytettävä yhtäältä yleispalveluun kuuluvat palvelut ja tuotteet ja toisaalta muut kuin siihen kuuluvat palvelut ja tuotteet?
2)      Onko [direktiivin 97/67], sellaisena kuin se on muutettuna [direktiivillä 2008/6], 12 artiklan toista luetelmakohtaa tulkittava siten, että kunkin erillisen palvelun, joka on osa yleispalvelua, on oltava kustannuslähtöinen?
3)      Onko [direktiivin 97/67], sellaisena kuin se on muutettuna [direktiivillä 2008/6], 12 artiklan toisessa luetelmakohdassa säädetty vaatimus, jonka mukaan hintojen on oltava kustannuslähtöisiä ja kannustettava tehokkaaseen yleispalvelun tarjontaan, esteenä sille, että käytetään toistaiseksi voimassa olevaa kiinteää tuottoastetta, jolla postin yleispalvelujen kustannuksia hintakaton puitteissa korotetaan?”
26.      Sandd, PostNL, Alankomaat, Espanjan, Italian ja Puolan hallitukset sekä komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia. Sandd, PostNL, Alankomaiden hallitus sekä komissio esittivät myös suullisia huomautuksia 11.4.2018 pidetyssä istunnossa.
III    Asian tarkastelu
27.      On kulunut yli 10 vuotta siitä, kun direktiiviä 97/67 viimeksi muutettiin seuraavana askeleena kohti Euroopan unionin postimarkkinoiden vapauttamista. Sen jälkeen unionin tuomioistuimella on tietääkseni ollut vain muutamassa asiassa tilaisuus tulkita kyseistä direktiiviä, eikä sitä ole koskaan pyydetty tulkitsemaan direktiivin 97/67 12 tai 14 artiklaa.
28.      Nyt käsillä oleva riita-asia syntyi ilmeisesti siitä Sanddin pelosta, että PostNL saattaisi tukea joitakin kilpailun piiriin kuuluvia palveluitaan voitoilla, jotka on saatu postin yleispalvelun tarjonnasta Alankomaissa. Sandd ja PostNL kilpailevat suoraan keskenään muiden kuin aikakriittisten kaupallisten postipalvelujen tarjonnassa Alankomaissa, ja kummallakin yhtiöllä on valtakunnallinen jakeluverkosto.
29.      Kuten Sandd kirjallisissa huomautuksissaan toi esiin, PostNL:n yleispalveluvelvoitteensa puitteissa liikkeeseen laskemien vakiopostimerkkien hinta on viime vuosina jatkuvasti noussut siten, että oltuaan 0,44 euroa vuonna 2010 se oli 0,78 euroa vuonna 2017. PostNL:n hinnat muille kuin aikakriittisille kaupallisille vakiopostilähetyksille ovat kuitenkin pysyneet samalla ajanjaksolla vakaina alle 0,40 eurossa. Sandd väittää, että tämä ero hinnoittelussa voidaan selittää ainoastaan PostNL:n laskelmien valikoivuudella tai epätäsmällisyydellä, ja antaa näin ymmärtää, että PostNL käyttää yleispalveluihin kuuluvia palveluja tukeakseen kilpailukykynsä parantamista kaupallisten asiakkaiden hankinnassa. Näiden epäilyjen todistamiseksi Sandd vaatii, että PostNL:n on annettava kansalliselle sääntelyviranomaiselle yksityiskohtaisempia laskentatietoja. Tämän vaatimuksen Sandd johtaa direktiivin 97/67 14 artiklasta. Sandd väittää myös, että tällaiset tuet voitaisiin kokonaan välttää, jos kunkin PostNL:n tarjoaman palvelun tai tuotteen hinta olisi direktiivin 97/67 12 artiklassa säädetyn vaatimuksen mukaisesti kustannuslähtöinen.
30.      Päällisin puolin Sanddin perustelut saattavat vaikuttaa vakuuttavilta. Miten yksityiskohtaisemmat laskentatiedot ja kustannuslähtöisyyden tiukentaminen sen väljentämisen sijaan voisivatkaan olla vastoin direktiivin 97/67 tavoitetta eli valvottua siirtymistä täysin kilpailtuihin markkinoihin? Sanddin perustelut eivät mielestäni kuitenkaan kestä tarkastelua niiden talouden periaatteiden ja tavoitteiden valossa, jotka ovat unionin oikeudessa säädetyn postin yleispalvelun rakenteen perustana.
31.      Esitän seuraavassa ensiksi direktiivin 97/67 taustalla olevat periaatteet ja tavoitteet ja määrittelen Euroopan unionin postipalvelujen sisämarkkinoiden rajat. Sen jälkeen käsittelen kutakin kolmesta ennakkoratkaisukysymyksestä vuorollaan.
A       Direktiivin 97/67 taustalla olevat periaatteet ja tavoitteet
32.      Komissio ehdotti heinäkuussa 1995 ensimmäisen kerran toimenpiteitä, joilla otettaisiin käyttöön yhteiset säännöt postialan kehittämiseksi ja palvelun laadun parantamiseksi sekä kansallisten postimarkkinoiden avaamiseksi asteittain hallitusti kilpailulle. Ehdotuksen perustana oli postipalvelun säilyttäminen yleispalveluna pitkällä aikavälillä. Tarkoituksena oli varmistaa, että kaikilla olisi käytettävissään tietynlaatuiset ja kohtuuhintaiset postipalvelut myös maaseudulla ja harvaan asutuilla alueilla, joilla hinnat eivät välttämättä kata palvelun tarjoamisen kustannuksia. Tästä syystä ajatuksena oli varata tietyt postipalvelut postin yleispalvelun tarjoajalle, joka ei näin ollen joutuisi kilpailemaan kyseisten palvelujen alalla. Postimarkkinoiden asteittaisen kilpailulle avaamisen myötä yleispalvelun tarjoajat saivat riittävästi aikaa toteuttaa tarvittavat nykyaikaistamis- ja rakenneuudistustoimet, ja samaan aikaan varmistettiin yleispalvelun tarjonta tasapainoisten rahoitusedellytysten vallitessa.(5)
33.      Toimenpiteet hyväksyttiin joulukuussa 1997 direktiivin 97/67 muodossa.
34.      Seuraavana askeleena kansallisten postimarkkinoiden asteittaisessa avaamisessa oli direktiivi 2002/39, jolla rajoitettiin entistä laajemmin palveluja, jotka voidaan varata yleispalvelun tarjoajalle, ja säädettiin erityisesti myös kiellosta, joka koskee varattujen palvelujen alalta muiden kuin varattujen palvelujen alalle siirrettäviä avustuksia.
35.      Vuonna 2006 komissio esitti ehdotuksen kolmanneksi postidirektiiviksi, joka myöhemmin hyväksyttiin direktiivinä 2008/6. Uudessa direktiivissä varatut palvelut poistettiin ja koko postimarkkinat (mukaan lukien yleispalveluvelvoitteen piiriin kuuluvat palvelut) avattiin kilpailulle. Tarve varmistaa kohtuuhintaiset postipalvelut kaikille riippumatta niiden taloudellisesta kannattavuudesta palveluntarjoajan kannalta kuitenkin tunnustettiin, joten yleispalveluvelvoite säilytettiin. Koska kyseisen velvollisuuden rahoittaminen varattujen palvelujen avulla ei enää ollut mahdollista, direktiivissä 2008/6 säädettiin muista yleispalvelujen rahoittamistavoista, jotka sisältyvät muutetun direktiivin 97/67 nykyiseen 7 artiklaan.
36.      Yleispalveluvelvoitteeseen, sellaisena kuin se nykyisellään määritellään direktiivissä 97/67, kuuluu tietyn laatuisen postipalvelun pysyvä tarjonta kohtuullisin hinnoin jäsenvaltioiden koko alueella enintään kahden kilon painoisten postilähetysten ja enintään 10 kilon painoisten postipakettien osalta sekä kirjattuja ja vakuutettuja lähetyksiä koskevat palvelut. Postin yleispalveluihin kuuluu lisäksi yhteyspisteiden ja lähetyspaikkojen tarjonta käyttäjien tarpeiden mukaan. Postipalvelut, etenkin keräily ja toimittaminen, on taattava vähintään viitenä työpäivänä viikossa poikkeuksellisia olosuhteita lukuun ottamatta.(6) Jäsenvaltiot voivat lisätä yleispalveluvelvoitteeseen myös sokeille ja heikkonäköisille tarkoitettujen maksuttomien postipalvelujen tarjonnan(7) tai muita ylimääräisiä vaatimuksia.
37.      Koska jäsenvaltioiden välillä on eroja maantieteellisissä oloissa, infrastruktuureissa ja markkinaolosuhteissa, jäsenvaltioiden edellytetään tietyssä määrin täsmentävän yleispalveluvelvoitteen laajuutta. Direktiivissä 97/67 säädetään vain tarjottavien palvelujen vähimmäistasosta.(8) Jäsenvaltiot voivat siten päättää vahvistaa yleispalveluvelvoitetta esimerkiksi lisäämällä ylimääräisen viikoittaisen toimituspäivän.(9)
38.      Lisäksi jäsenvaltioiden on perustettava yleispalvelujen tarjonnan rahoitusmekanismi joko jollakin direktiivin 97/67 7 artiklassa mainituista eri vaihtoehdoista(10) tai ”muulla perustamissopimuksen mukaisella tavalla”,(11) millä mahdollistetaan jäsenvaltioille postin yleispalvelun rahoituksen mukauttaminen niiden alueella vallitseviin markkinaolosuhteisiin.
39.      Jäsenvaltioiden on yleispalveluvelvoitteen rahoitustapaa valitessaan otettava huomioon useita eri näkökohtia. Yleispalvelun edellytykset ovat vahvasti riippuvaisia maakohtaisista tekijöistä, kuten maantieteestä, asukastiheydestä ja infrastruktuurista, ja lisäksi direktiivissä 97/67 säädetään, että yleispalvelun tarjonnan on oltava kustannustehokasta.(12) Yleispalveluvelvoitetta perustaessaan jäsenvaltioiden on siten punnittava keskenään vaatimusta taloudelliseen tehokkuuteen kannustamisesta ja vaatimusta yleispalvelujen tarjonnan takaamisesta erityisesti tarjoamalla tarvittavat resurssit, jotta se voidaan toteuttaa tasapainoisten rahoitusedellytysten vallitessa.(13)
40.      Vaikka yleispalvelun kannattamattomien osien tukeminen varattujen palvelujen alan avulla lakkautettiin direktiivillä 2008/6, ristikkäistukeminen on jäsenvaltioissa edelleen yksi yleispalveluvelvoitteen pääasiallisista rahoitusmuodoista. Yleispalvelun tarjoajat tukevat siten yleispalveluvelvoitteen kannattamattomia osia – kuten postipalveluja harvaan asutuilla alueilla – yleispalveluvelvoitteen kannattavammilla osilla, jotka yleensä sijoittuvat tiheämmin asutuille alueille.
41.      Koska direktiivissä 97/67 ei yhdenmukaisteta yleispalveluvelvoitteen täsmällistä laajuutta eikä sen rahoitusta täysin kilpailluilla markkinoilla, siinä vaaditaan jäsenvaltioilta tärkeitä poliittisia valintoja. Unionin lainsäätäjä siis tunnustaa ne erot, jotka eri kansallisten postimarkkinoiden välillä edelleen vallitsevat.
42.      Jotta direktiivissä 97/67 tarkoitetun yleispalvelun tarjonnan jatkuvuus varmistettaisiin sekä yleispalvelun myöntämisen ehtoja vahvistettaessa että yleispalvelun rahoituksessa, jäsenvaltioiden on noudatettava avoimuuden, syrjimättömyyden ja suhteellisuuden periaatteita.(14) Toisin kuin PostNL:n huomautuksissa annetaan ymmärtää, nämä periaatteet eivät merkitse pelkästään ei-sitovaa ohjausta, vaan jäsenvaltioiden täytyy noudattaa niitä valvoessaan yleispalvelun tarjoajaa. Tämä on sitäkin tärkeämpää, kun monessa jäsenvaltiossa yleispalvelun tarjoajana on perinteinen postialan toimija, joka on usein valtion omistuksessa.
43.      Jäsenvaltioiden harkintavaltaa yleispalvelun järjestämisessä kansallisella alueellaan rajoittaa lisäksi perussopimuksen sääntöjen, erityisesti sen kilpailua ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien sääntöjen, soveltaminen.(15) Yleispalvelun tarjoajaan, joka rikkoo kilpailulainsäädännön sääntöjä, kohdistetaan unionin oikeudessa säädettyjä seuraamuksia(16), riippumatta siitä, mikä järjestely asianomaisessa jäsenvaltiossa valitaan yleispalvelujen tarjoamiseen. Valtiontukia koskevissa unionin säännöissä varmistetaan lisäksi, että yleispalvelun tarjoajat eivät saa aiheettomia etuja verrattuna kilpailijoihin.(17)
44.      Edellä esitettyjen näkökohtien pohjalta käsittelen nyt ennakkoratkaisukysymyksiä.
B       Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys: direktiivin 97/67 14 artiklasta ilmenevät laskentavaatimukset
45.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä sitä, miten yksityiskohtaista yleispalvelun tarjoajan sisäisen laskennan on oltava, eli tarkemmin sitä, edellytetäänkö direktiivissä 97/67, että jäsenvaltiot velvoittavat yleispalvelun tarjoajat pitämään laskennassaan erillään kunkin yleispalveluun kuuluvan yksittäisen palvelun tai tuotteen, vai ei.
46.      Sandd väittää, että PostNL:n yleispalveluvelvoitteensa osana liikkeeseen laskemien postimerkkien ja sen kaupallisissa palveluissa käyttämien yksikköhintojen välinen hinnoitteluero voidaan selittää ainoastaan sillä, että PostNL on laskenut kustannukset valikoiden tai virheellisesti. Alankomaiden sääntelyviranomaisen hylättyä Sanddin tätä koskevan oikaisuvaatimuksen Sandd näyttää esittävän pääasiassa, että PostNL:n laskenta ei ole riittävän yksityiskohtaista, jotta kansallinen sääntelyviranomainen voisi arvioida oikein PostNL:n kustannusten kohdistamisen yleispalvelun ja muun kuin yleispalvelun välillä, sillä yleispalvelun tarjoaja laskee vain yhtäältä yleispalveluvelvoitteesta aiheutuvat kokonaiskustannukset ja toisaalta kaupallisesta toiminnasta aiheutuvat kokonaiskustannukset. Sandd väittää, että tämä laskentakäytäntö rikkoo direktiivin 97/67 14 artiklaa, jossa säädetään, että yleispalvelun tarjoajien on ”sisäisessä laskennassaan pidettävä selkeästi erillään kukin sellainen palvelu ja tuote, joka on osa yleispalvelua, ja ne, jotka eivät ole osa sitä”.
47.      Sandd tulkitsee tämän niin, että yleispalvelun tarjoajan on sisäisessä laskennassaan esitettävä erikseen kunkin yksittäisen palvelun tai tuotteen kustannukset. PostNL huomauttaa kuitenkin, että 14 artiklan tavoitteiden, asiayhteyden ja alkuperän perusteella kyseisessä säännöksessä ei voida nähdä tällaista vaatimusta.
48.      Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, kyseinen säännös on tältä osin jossakin määrin monitulkintainen. 14 artiklan englanninkielisessä versiossa mainitaan ”each of the services and products which are part of the universal service”. Tässä yhteydessä sanan ”kukin” voidaan tulkita tarkoittavan ”kukin yksittäinen”, mutta myös ”jokainen” tai ”kaikki”. Tätä monitulkintaisuutta ei voida ratkaista turvautumalla muihin direktiivin 97/67 kieliversioihin. Joissakin kielissä käytetään sanaa ”kukin” vastaavaa ilmausta, toisissa taas mainitaan ”kaikki palvelut ja tuotteet” tai yksinkertaisesti ”yhtäältä ne palvelut ja tuotteet, jotka ovat osa yleispalvelua, ja toisaalta ne palvelut ja tuotteet, jotka eivät ole osa sitä”, täsmentämättä tarkemmin, onko laskennassa pidettävä erillään kukin yksittäinen palvelu tai tuote, joka on osa yleispalvelua, vai pikemminkin yleispalveluun kuuluvat palvelut ja tuotteet kokonaisuudessaan ja muut yleispalvelun tarjoajan tarjoamat palvelut ja tuotteet.
49.      Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jossakin kieliversiossa käytettyä unionin oikeuden säännöksen sanamuotoa ei voida käyttää tämän säännöksen ainoana tulkintaperusteena eikä sille voida antaa etusijaa muihin kieliversioihin nähden. Unionin oikeuden säännöksiä on nimittäin tulkittava ja sovellettava yhtenäisesti ottaen huomioon kaikki unionin kielillä laaditut versiot. Unionin oikeuden tekstin erikielisten versioiden poiketessa toisistaan kyseessä olevaa säännöstä on tulkittava sen lainsäädännön systematiikan ja tavoitteen mukaan, jonka osa säännös on.(18)
50.      14 artikla nykymuodossaan syntyi direktiivillä 2008/6, jolla kumottiin varatut palvelut ja otettiin käyttöön uusia mekanismeja yleispalveluvelvoitteen rahoittamiseksi. Säännöksessä asetetaan yleispalvelun tarjoajien sisäiselle laskennalle tiettyjä vaatimuksia.
51.      Sen lisäksi, että 14 artiklassa velvoitetaan yleispalvelun tarjoajat pitämään yleispalvelu ja niiden kaupallinen toiminta erillään laskennassaan, siinä on säännöt yleispalvelusta aiheutuvien kustannusten kohdentamiselle.(19) Kustannukset on kohdistettava suoraan tiettyyn palveluun tai tuotteeseen aina kun mahdollista.(20) Jos tämä ei ole mahdollista, kustannukset on kohdennettava niiden alkuperän välittömän selvittämisen perusteella, epäsuoran yhteyden perusteella tai yleisen kohdentamisperusteen mukaan.(21) Yleiskustannukset, jotka ovat tarpeen sekä yleispalvelun että muun kuin yleispalvelun tarjoamiseksi, on kohdennettava ”asianmukaisesti”, ja ”samoja kustannustekijöitä on sovellettava sekä yleispalveluun että muuhun kuin yleispalveluun”.(22)
52.      Säännöksen tarkoituksen osalta 14 artiklan 2 kohdan toisesta virkkeestä ilmenee selvästi, että säännöksessä edellytettyjä laskentatietoja on tarkoitus käyttää ”apuna jäsenvaltioiden laskiessa yleispalvelun nettokustannuksia”. Direktiivin 97/67 liitteessä I on lisäohjeita ”mahdollisten” nettokustannusten laskemisesta. Yleispalvelun nettokustannusten laskennassa on sen mukaan otettava huomioon kaikki asiaan vaikuttavat tekijät, myös yleispalvelun tarjoajalle kertyvät ”aineettomat hyödyt ja markkinaedut”.(23) Liitteessä I selvennetään siten, että yleispalvelun nettokustannusten laskenta ei ole pelkkä laskentatehtävä vaan edellyttää koko postimarkkinoiden arviointia.
53.      Lisäksi 14 artiklassa säädetyn laskennan eriyttämisvelvoitteen tarkoituksena on, että ”estetään ristikkäistukien kielteinen vaikutus kilpailuun”.(24) Laskentatietojen on tarkoitus auttaa jäsenvaltioita ja niiden kansallisia sääntelyviranomaisia i) antamaan yleispalveluun liittyviä päätöksiä, ii) määrittämään, johtavatko yleispalveluvelvoitteet nettokustannuksiin ja aiheuttavatko ne yleispalvelun tarjoajille kohtuuttoman taloudellisen rasitteen, iii) varmistamaan, että yleispalvelun hinnoittelussa noudatetaan direktiivissä 2008/6 esitettyjä hinnoitteluperiaatteita, iv) varmistamaan, että direktiivissä 2008/6 esitettyjä päätemaksuperiaatteita noudatetaan, ja v) valvomaan markkinaolosuhteiden tasapuolisuutta, kunnes kilpailu on tehokasta.(25)
54.      Kaikki nämä toimenpiteet tukevat samaa päätavoitetta eli täysin kilpailluille postimarkkinoille siirtymistä. Koska jäsenvaltioiden postimarkkinoita ovat perinteisesti leimanneet monopolit, siirtymisen on tapahduttava sekä asteittaisesti että valvotusti.(26)
55.      Valvottaessa siirtymistä täysin kilpailluille markkinoille keskeisessä roolissa ovat jäsenvaltiot ja niiden kansalliset sääntelyviranomaiset.(27) Direktiivi 97/67 on pelkkä kehys, joka sisältää unionin tasolla hyväksytyt yleiset periaatteet, kun taas yksityiskohtaisten menettelyjen määrittäminen kuuluu jäsenvaltioille, joiden on voitava vapaasti valita omiin oloihinsa parhaiten sopiva järjestelmä.(28) Ja jäsenvaltioiden olot vaihtelevat.
56.      Esimerkiksi yleispalvelun nettokustannukset vaihtelevat huomattavasti jäsenvaltiosta toiseen.(29) Tämä johtuu jäsenvaltioiden erilaisista markkinaolosuhteista sekä niiden poliittisista valinnoista. Yleispalvelun nettokustannukset saattavat olla esimerkiksi nolla, jos yleispalvelun tarjoamisvelvoitteesta syntyvät (aineelliset tai aineettomat) hyödyt ylittävät sen kustannukset. Vaikka yleispalvelun tarjoajalla on velvollisuus tarjota postipalveluja myös korkeiden kustannusten alueilla, siihen, että on ainoa tarjoaja, joka tarjoaa postipalveluja jäsenvaltion koko alueella vähintään viitenä päivänä viikossa, liittyy tiettyjä verkostoetuja.(30) Maissa, joilla on hyvä infrastruktuuri ja jotka ovat alueeltaan helppokulkuisia ja tiheään asuttuja (kuten Alankomaat), nämä verkostoedut saattavat ylittää kustannukset, jotka syntyvät siitä, että palveluja ja tuotteita on tarjottava myös vähemmän kannattavilla alueilla. Tällaisissa oloissa yleispalvelun tarjoajalle ei kerry nettokustannuksia, ja kuten Italian hallitus toteaa, liian tiukoista laskentavaatimuksista aiheutuisi yleispalvelun tarjoajalle vain taloudellista lisärasitusta mutta ei mitään etua. Tämä olisi vastoin suhteellisuusperiaatetta, jonka noudattamista direktiivissä 97/67 nimenomaisesti edellytetään, ja direktiivin tavoitetta eli yleispalveluvelvoitteisiin kuuluvien palvelujen tarjoamista kustannustehokkaasti.(31)
57.      Niissä jäsenvaltioissa, joissa yleispalveluvelvoitteeseen kuuluvien palvelujen nettokustannukset ovat markkinaolosuhteiden vuoksi melko korkeat ja joissa kyseiset kustannukset lisäksi rahoitetaan julkisin varoin tai jaetaan postipalvelujen tarjoajien ja/tai käyttäjien kesken, tarvitaan kuitenkin paljon yksityiskohtaisempia laskelmia, jotta kansallinen sääntelyviranomainen pystyisi arvioimaan, käytetäänkö kyseisiä tukiosuuksia direktiivissä 97/67 säädettyyn tarkoitukseen.(32)
58.      Siinä suhteessa direktiivi 97/67 on todella vähimmäistason yhdenmukaistamista koskeva säädös.
59.      Siksi myös yleispalvelun tarjoajien velvoitteeseen eriytetyn ja avoimen laskennan käyttämisestä voidaan tarpeen tullen tehdä muutoksia.(33)
60.      14 artiklan 4 kohdassa sallitaan se, että kansalliset sääntelyviranomaiset hyväksyvät muita kustannuslaskentajärjestelmiä, jos kyseisiä järjestelmiä hoidetaan johdonmukaisesti sovellettavien ja objektiivisesti perusteltavissa olevien kustannuslaskennan perusteiden mukaisesti. Direktiivin 2008/6 johdanto-osan valossa luettuina kyseisiin perusteisiin kuuluu riittävän yksityiskohtaisten laskentatietojen toimittaminen, jotta jäsenvaltiot ja niiden kansalliset sääntelyviranomaiset pystyvät kunnolla valvomaan siirtymistä täysin kilpailluille markkinoille.(34) Yhden tai useamman kilpailijan olemassaolo markkinoilla osoittaisi nähdäkseni, että markkinat ovat todellakin jo kilpaillut.
61.      Jos lisäksi jäsenvaltio ei ole käyttänyt rahoitusjärjestelmää eikä yleispalvelun tarjoajalle makseta valtion piilo- tai muuta tukea, direktiivissä 97/67 annetaan kansalliselle sääntelyviranomaiselle jopa mahdollisuus luopua kokonaan kaikkien 14 artiklan laskentavaatimusten soveltamisesta.(35) Kyseisissä olosuhteissa kansalliselta sääntelyviranomaiselta ei enää vaadita yksityiskohtaista yleispalvelun tarjoajan laskennan valvontaa, vaan se kuuluu sen sijaan kilpailulainsäädännön alaan.
62.      Komission väite, jonka mukaan riittävän yksityiskohtaisia laskentatietoja voidaan saada vain, jos kukin yksittäinen palvelu tai tuote pidetään laskennassa erillään, on siten liian yksinkertaistettu eikä voi päteä yleispalveluun kaikissa jäsenvaltioissa.
63.      Vaikka direktiivin 97/67 29 perustelukappaleessa velvoitetaankin yleispalvelun tarjoajat perustamaan laskentajärjestelmä, ”[jonka] avulla kustannukset voidaan – – mahdollisimman tarkasti kohdistaa eri palveluihin”, on pidettävä mielessä, että tuolloisessa direktiivin versiossa sallittiin edelleen se, että jäsenvaltiot ylläpitivät varattujen palvelujen alaa yleispalvelun rahoittamiseksi. Vuoden 2008 muutoksen jälkeen yleispalvelun tarjoajien laskentavelvoitteen täsmällisen laajuuden ovat voineet määrittää vain jäsenvaltiot ja niiden kansalliset sääntelyviranomaiset. Koska jäsenvaltiot nykyään valitsevat yleispalvelun rahoitustavan direktiivissä 97/67 säädettyjen vähimmäisvaatimusten mukaisesti, niiden on valittava myös vaadittavan laskentajärjestelmän tarkkuus, jotta voitaisiin estää kohtuuttoman taloudellisen rasituksen aiheutuminen yleispalvelun tarjoajalle.
64.      Näin ollen olen PostNL:n sekä Alankomaiden, Italian ja Espanjan hallituksen kanssa samaa mieltä siitä, että jäsenvaltioilla on oltava huomattavaa liikkumavaraa sen määrittämisessä, miten yksityiskohtaista sisäistä laskentaa yleispalvelun tarjoajalta vaaditaan.(36)
65.      Tässä yhteydessä on syytä mainita, että direktiiviin 97/67 sisältyy tiettyjä suojatoimenpiteitä jäsenvaltioiden huomattavan liikkumavaran suhteen, kuten kyseisessä direktiivissä säädetty yleispalvelun tarjoajan tilintarkastus, jonka suorittaa riippumaton tilintarkastaja.(37)
66.      Näin ollen päättelen, että direktiivin 97/67 14 artikla, luettuna sen systematiikan ja tarkoituksen valossa, ei sisällä yleistä velvoitetta erotella laskennassa kukin yksittäinen palvelu tai tuote, joka on osa postin yleispalvelua. Yleispalvelun tarjoajalta vaadittava laskentatietojen yksityiskohtaisuuden taso on sen sijaan erottamattomasti yhteydessä postin yleispalvelujen tarjonnan erityisiin olosuhteisiin kussakin jäsenvaltiossa, kuten yleispalvelun muotoon, vallitseviin markkinaolosuhteisiin ja kansallisten postimarkkinoiden kilpailuasteeseen.
67.      Näin ollen ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että direktiivin 97/67 14 artiklassa ei velvoiteta jäsenvaltioita säätämään kansallisessa lainsäädännössään, että yleispalvelun tarjoajien on pidettävä sisäisessä laskennassaan erillään kukin niistä palveluista ja tuotteista, jotka ovat osa yleispalvelua.
C       Toinen ennakkoratkaisukysymys: kustannuslähtöisyyden periaate direktiivissä 97/67
68.      Toisessa ennakkoratkaisukysymyksessä on kyse siitä, seuraako direktiivin 97/67 12 artiklan ensimmäisestä ja toisesta luetelmakohdasta, että kukin yksittäinen palvelu, joka on osa yleispalvelua, on hinnoiteltava kustannuslähtöisesti, sen sijaan että kyseinen vaatimus koskisi koko yleispalvelun tarjontaa.
69.      Toisin sanoen ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää toisella kysymyksellään tulkintaa siitä, kielletäänkö direktiivin 97/67 12 artiklassa yleispalveluvelvoitteen osana tarjottavien eri palvelujen ja tuotteiden väliset ristikkäistuet.
70.      Sandd, Puolan hallitus ja komissio väittävät 12 artiklan sanamuotoon tukeutuen, että kunkin yleispalveluvelvoitteen osana tarjottavan yksittäisen palvelun hinta on sovitettava kustannuksiin. PostNL sekä Alankomaiden, Espanjan ja Italian hallitukset puolestaan väittävät, että direktiivin 97/67 12 artiklaa ei sen oikeudellisen ja taloudellisen asiayhteyden perusteella pidä tulkita tällä tavoin.
71.      12 artiklassa ei määritellä sitä, mikä direktiivin 97/67 kannalta on ”palvelu tai tuote”, mutta siinä edellytetään, että ”kukin [palvelu, joka on osa yleispalvelua,] hinnoitellaan” tiettyjen periaatteiden mukaisesti. Hintojen on oltava kohtuullisia ja kustannuslähtöisiä ja kannustettava tehokkaaseen yleispalvelun tarjontaan, ja hinnoittelun on oltava avointa ja syrjimätöntä.(38) Samaan aikaan 12 artiklassa sallitaan se, että jäsenvaltiot ensinnäkin pitävät yllä tai ottavat käyttöön sokeille ja heikkonäköisille tarkoitettuja maksuttomia postipalveluja(39) ja toiseksi päättävät soveltaa koko alueellaan ja/tai ulkomaanpalvelujen osalta yhtenäistä hinnoittelua.(40) Kolmanneksi säännöksessä turvataan yleispalvelun tarjoajien oikeus tehdä yksittäisiä hintasopimuksia käyttäjien kanssa.(41)
72.      12 artiklan sanamuodon ja rakenteen perusteella on selvää, että siinä lueteltuja periaatteita on sovellettava kumulatiivisesti. Kuten PostNL, Alankomaiden hallitus ja Espanjan hallitus ovat huomauttaneet, hintojen kustannuslähtöisyyttä ja niiden kohtuullisuutta koskevien periaatteiden välillä on tiettyä jännitettä. Jos hinnat korkeiden kustannusten alueilla laskettaisiin tiukan kustannusperusteisesti, postipalveluja ei katsottaisi kohtuuhintaisiksi. Tässä ongelmassa juuri onkin syy siihen, että yleispalveluvelvoite on säilytetty postimarkkinoiden asteittaisesta vapauttamisesta huolimatta. Yleispalveluvelvoitteen lähtöoletuksena on näet se, että kyseessä olevia palveluja tai tuotteita ei markkinaehdoilla tarjottaisi jäsenvaltion koko alueella. Joitakin yleispalveluun sisältyviä palveluja voidaan siis tarjota vain tappiolla tai sellaisin nettokustannuksin, jotka poikkeavat tavanomaisista kaupallisista vaatimuksista. Sen vuoksi direktiivissä 97/67 säädetään järjestelmistä yleispalvelun nettokustannusten rahoittamiseksi silloin, kun kustannuksia ei voida kattaa pelkästään hinnoilla.(42) Yleispalvelun nettokustannuksia laskettaessa ei sovelleta pelkästään laskentaperiaatteita, vaan otetaan huomioon myös aineettomat hyödyt ja markkinaedut.(43)
73.      Lisäksi on pidettävä mielessä, että 12 artiklassa mainitaan periaate, jonka mukaan hintojen on oltava kustannuslähtöisiä, yhdessä sen periaatteen kanssa, jonka mukaan hinnoilla on kannustettava tehokkaaseen yleispalvelun tarjontaan.(44) Sana ”kannustaa” antaa ymmärtää, että yleispalvelun tarjoajien ei pitäisi pelkästään kattaa kustannuksiaan.
74.      Näin ollen kustannuslähtöisyyden periaatetta ei pidä tulkita suppeasti, eikä sitä lisäksi voida esittää pelkkänä laskentatehtävän tuloksena.
75.      Mikä sitten on direktiivin 97/67 12 artiklassa esitetyn kustannuslähtöisyyden periaatteen tarkoitus ja tavoite?
76.      Vaikka 12 artikla perustuu aiemmin sovellettuun säännökseen, se lisättiin direktiiviin 97/67 muuttamalla sitä vuonna 2008, kun oli päästy kypsempään markkinatilanteeseen. Siitä asti postipalveluja on tarjottu täysin kilpaillussa ympäristössä.
77.      12 artiklassa pyritään yhtäältä ”yleispalvelun moitteettoman hoidon varmistamise[en]”.(45) Yleispalvelun moitteeton hoito merkitsee sekä sitä, että yleispalveluvelvoitteen rasitusten kustannukset perustuvat tehokkaan toiminnan kustannuksiin eivätkä kustannuksiin, joita saattavat paisuttaa tehottomat työskentelytavat ja/tai keinotekoisen korkea palkka- ja muu kustannustaso,(46) että sitä, että yleispalvelun tarjoajat voivat täyttää tehtävänsä sellaisin taloudellisin ja rahoituksellisin edellytyksin, jotka eivät aiheuta niille kohtuutonta taloudellista rasitusta.(47)
78.      Toisaalta postin yleispalvelun tarjonnan hintojen olisi täysin kilpaillussa ympäristössä mahdollisuuksien mukaan ”heijastettava tavanomaisia kaupallisia olosuhteita ja kustannuksia”. Tällä on tarkoitus ehkäistä markkinoiden vääristymistä, mutta samalla varmistaa yleispalvelun taloudellinen tasapaino. Direktiivissä 97/67 tähän pyritään siten, että jäsenvaltioiden sallitaan edelleen velvoittaa postipalvelun tarjoajat yhtenäiseen hinnoitteluun tai hintakattoihin tiettyjen postipalvelujen osalta.(48) Yhtenäisellä hinnoittelulla varmistetaan, että hinnat ovat kohtuullisia myös korkeiden kustannusten alueilla, ja samaan aikaan sillä kannustetaan kustannustehokkuuteen.
79.      Kuten Espanjan hallitus huomautti, yhtenäiseen hinnoitteluun velvoittaminen kuitenkin merkitsee väistämättä, että hinnat määrätään ottamalla huomioon yleispalvelun keskimääräiset kustannukset. Muutoin olisi tosiasiallisesti mahdotonta, että tällaisessa yhtenäisessä hinnoittelussa voitaisiin huomioida yleispalveluun sisältyvien kustannusten ja palvelujen erot.(49)
80.      Lisäksi yhtenäinen hinnoittelu ”päätemaksujen” muodossa koskee myös kansainvälisten kirje- ja pakettilähetysten toimituksia, kuten Alankomaiden hallitus istunnossa mainitsi. Toisin kuin EU:n sisäisessä ulkomaanpostissa päätemaksut(50), kolmansista maista peräisin olevien pakettilähetysten toimituksia koskevia päätemaksuja ei kuitenkaan määrätä syntyneiden kustannusten perusteella vaan kansainvälisellä sopimuksella, johon sisältyvät yksikköhinnat useissa jäsenvaltioissa alittavat kotimaan pakettitoimitusten kustannukset.(51) Tällaisten kansainvälisten pakettilähetysten määrä on tasaisessa kasvussa sähköisen kaupankäynnin suosion kasvaessa jatkuvasti. Jos kunkin yleispalveluun sisältyvän yksittäisen palvelun pitäisi olla kustannuslähtöinen, kotimaan pakettilähetysten hinnat nousisivat todennäköisesti kohtuuttoman korkeiksi, koska kolmansista maista peräisin olevien kansainvälisten pakettilähetysten aiheuttamat lisäkustannukset voitaisiin kattaa vain kyseisellä hinnalla.
81.      Ajatus tuista – joko yleispalvelun tarjoajan tarjoamien eri postipalvelujen välisistä ristikkäistuista tai korvausjärjestelmästä – on siis olennainen osa yleispalveluvelvoitteen rakennetta sellaisena kuin siitä on säädetty direktiivissä 97/67. Tämä tunnustetaan myös kyseisen direktiivin 7 artiklassa, jossa säädetään erilaisista tavoista rahoittaa yleispalvelujen tarjontaa. Kun varattujen palvelujen alasta on luovuttu, tällaiseen rahoitukseen voisivat sopia jopa ristikkäistuet yleispalveluun kuulumattomien palvelujen alalta yleispalveluun kuuluvien palvelujen alalle, kunhan ne eivät vaikuta kielteisesti kilpailuun.(52) Direktiivissä 2008/6 jopa mainitaan nimenomaisesti, että voittoja, jotka ovat peräisin yleispalvelun piiriin kuulumattomasta toiminnasta, voidaan käyttää yleispalvelun rahoitukseen edellyttäen, että se on perussopimuksen mukaista.(53) Ristikkäistukiin turvauduttaessa yleispalvelu on riippumaton ulkoisesta rahoituksesta, mikä viime kädessä varmistaa yleispalvelun tarjoajan kilpailukyvyn mutta myös itse yleispalvelun pitkän aikavälin kannattavuuden.(54)
82.      Sanddin ja komission puoltama tulkinta olisi näin ollen paitsi 12 artiklan systematiikan myös yleispalvelun olemassaolon oikeutusperusteen vastainen. Niin kauan kuin yleispalveluvelvoitteen asettaminen on tarpeen, postipalveluja ei voida tarjota hinnoilla, jotka on kunkin yksittäisen palvelun osalta tiukasti sovitettu kustannuksiin.
83.      Sekä PostNL että Puolan hallitus ovat huomauttaneet (joskin eri tarkoituksissa), että kunkin yksittäisen palvelun kustannuslähtöisyys on joka tapauksessa mahdollista vain, jos kunkin yksittäisen palvelun tarjoamisen kustannukset voidaan yksilöidä. Kansallisten olosuhteiden vuoksi saattaa olla mahdotonta kohdentaa kaikkia yleispalveluvelvoitteeseen kuuluvien palvelujen tarjonnasta aiheutuvia kustannuksia tiettyyn palveluun. Direktiivin 97/67 14 artiklan 3 kohdan b alakohdassa jopa tunnustetaan nimenomaisesti, että yleisiä kustannuksia ei välttämättä ole mahdollista kohdistaa suoraan tiettyyn palveluun tai tuotteeseen. Lisäksi direktiivissä 97/67 ei anneta riittävän yksityiskohtaisia ohjeita siitä, miten kohdistaa yleisiä kustannuksia yhdenmukaisella tavalla eri jäsenvaltioissa.
84.      Jälkimmäinen oli ilmeistä asiassa Post Danmark(55), jossa unionin tuomioistuinta pyydettiin ratkaisemaan, oliko kyse määräävän aseman väärinkäytöstä, kun yleispalvelun tarjoaja tarjosi valikoivia hinnanalennuksia tasolle, joka alitti postiyrityksen keskimääräiset kokonaiskustannukset mutta ylitti yleispalvelun tarjoajan keskimääräiset lisäkustannukset. Ratkaistessaan sille esitetyn kysymyksen unionin tuomioistuin jätti nimenomaisesti jäsenvaltion viranomaisten asiaksi määritellä yksityiskohtaisesti yhteisten kustannusten oikean arviointitavan.(56)
85.      Näin ollen jäsenvaltioiden ja niiden sääntelyviranomaisten, joilla on huomattava liikkumavara direktiivin 97/67 täytäntöönpanossa(57) ja myös vapaus ”päättää itse, miten ristikkäistukia voidaan valvoa parhaiten”(58), on saatava määrittää yksityiskohtaisesti, mitä direktiivin 97/67 12 artiklan täytäntöönpano merkitsee. Tämä riippuu kunkin jäsenvaltion kansallisista erityispiirteistä. Joissakin jäsenvaltioissa saattaa olla mahdollista tarjota useimmat postipalvelut kunkin yksittäisen palvelun kustannuksiin sovitetuin hinnoin, kun taas toisissa jäsenvaltioissa saatetaan tarvita enemmän ristikkäistukia korkeiden kustannusten alueiden huomattavan prosenttiosuuden vuoksi, johtuipa se sitten maantieteellisistä syistä, yleispalveluvelvoitteen laajasta soveltamisalasta tai jostakin muusta syystä.
86.      Sandd väittää, että vapaus hinnoitella ainoastaan yleispalvelu kokonaisuutena kustannuslähtöisesti veisi pohjan kilpailulta ja johtaisi siihen, että yleispalvelun tarjoajan kilpailijat saisivat vastaansa keinotekoisen alhaiset hinnat, joiden kanssa olisi mahdotonta kilpailla. Tässä väitteessä jätetään kuitenkin huomiotta se seikka, että vaikka jäsenvaltioilla on liikkumavaraa yleispalvelun järjestämisessä ja valvomisessa, yleispalvelun tarjoajien toimet sekä yleispalveluvelvoitteeseen kuuluvissa että sen ulkopuolisissa palveluissa ovat edelleen Euroopan unionin kilpailusääntöjen alaisia huolimatta siitä, että osa näistä palveluista on säänneltyjä.(59) Mikäli yleispalvelun tarjoaja väärinkäyttää asemaansa hinnoittelussaan, kilpailijoilla on kilpailuoikeuden nojalla käytettävissään oikeussuojakeinoja.
87.      Pelkästään se, että PostNL tarjoaa palvelujaan kaupallisille käyttäjille varsin alhaiseen hintaan samalla, kun sen postimerkkien hinnat ovat viime vuosina jatkuvasti nousseet, ei kuitenkaan välttämättä merkitse, että se rikkoisi kilpailusääntöjä. Direktiivin 97/67 uuden version nojalla yleispalvelun tarjoajien on voitava käyttää ”hinnoittelussaan suurempaa joustavuutta kustannuslähtöisyysperiaatteen mukaisesti”.(60) Tällä tavoin yleispalvelun tarjoajilla on liikkumavaraa neuvotella tiettyjen asiakasryhmien kanssa.(61) Sillä edellytyksellä, että asiakkaan kotipaikka on alhaisten kustannusten alueella tai asiakas muulla tavoin (esim. esilajittelulla) vähentää postilähetystensä käsittelystä aiheutuvia kustannuksia, PostNL:n on mahdollista tarjota palvelujaan alhaisemmin hinnoin samalla, kun se noudattaa 12 artiklassa vahvistettuja periaatteita. Sitä vastoin sellaisten postimerkkien hinnan määrittämisessä, jotka kuuluvat yhtenäisen hinnoittelun ja joissakin jäsenvaltioissa myös hintakaton piiriin, PostNL:n on otettava huomioon, että näillä postimerkeillä maksettuja kirjeitä saatetaan joutua toimittamaan syrjäisille saarillekin.
88.      Toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on näin ollen vastattava, että direktiivin 97/67 12 artiklaa ei ole tulkittava siten, että siinä velvoitetaan yleispalvelun tarjoajat siihen, että kunkin yksittäisen palvelun, joka on osa yleispalvelua, on oltava kustannuslähtöinen. Jäsenvaltiot ja niiden kansalliset sääntelyviranomaiset voivat kuitenkin asettaa yleispalvelun tarjoajille tällaisen vaatimuksen.
D       Kolmas ennakkoratkaisukysymys: direktiivissä 97/67 asetetut edellytykset yleispalvelun tarjoajan tuottoaste
89.      Kolmannella kysymyksellään kansallinen tuomioistuin tiedustelee, onko direktiivin 97/67 12 artiklassa säädetty vaatimus, jonka mukaan hintojen on oltava kustannuslähtöisiä ja kannustettava tehokkaaseen yleispalvelun tarjontaan, esteenä sille, että käytetään toistaiseksi voimassa olevaa kiinteää tuottoastetta, jolla postin yleispalvelujen kustannuksia hintakaton puitteissa korotetaan.
90.      Tässä kysymyksessä esitetään itse asiassa kaksi erillistä kysymystä. Ensinnäkin tuodaan esiin kysymys siitä, onko direktiivissä 97/67 säädetty kustannuslähtöisyyden periaate esteenä sille, että yleispalvelun tarjoajat saavat investoinneilleen tuottoa yleispalvelun tarjonnasta kertyvien kustannusten laskennassa. Toiseksi kolmannessa ennakkoratkaisukysymyksessä tuodaan myös esiin kysymys siitä, voivatko jäsenvaltiot direktiivin 97/67 nojalla vahvistaa toistaiseksi voimassa olevan tuottoaste.
91.      Direktiivin 97/67 liitteestä I ilmenee, että yleispalvelun nettokustannusten laskentaan sisältyy yleispalvelun tarjoajan ”oikeus kohtuulliseen voittoon”.(62) Lisäksi on niin, että kuten Espanjan hallitus huomautti, 12 artiklan toisen luetelmakohdan viittaus siihen, että hintojen on ”kannustettava tehokkaaseen yleispalvelun tarjontaan” (kursivointi tässä), antaa ymmärtää, että yleispalvelun tarjoajilla on oikeus enempään kuin pelkkään kustannusten kattamiseen.(63)
92.      Direktiivissä 97/67 ei kuitenkaan säädetä siitä, mitä ”kohtuulliseen voittoon” sisältyy. Voittoon sinänsä viitataan vain epäsuorasti, kun direktiivissä säädetään, että yleispalvelun tarjoaja on nimettävä sellaisen jakson ajaksi, joka on ”riittävä investointien takaisin saamiseksi”. Jäsenvaltioiden on kuitenkin määräajoin tarkasteltava nimeämistä uudelleen.(64)
93.      Sandd väittää, että ”kohtuullisen voiton” käsite olisi määritettävä sijoitetun pääoman tuoton pohjalta, vedoten unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön muilla säännellyillä aloilla, jotka koskevat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja(65). Koska yleispalvelun tarjonnan hinnoittelu on sovitettava kustannuksiin eikä voittoon, yleispalvelun tarjoajan tekemiin investointeihin perustuva tuottoaste vaikuttaa järkevältä lähtökohdalta kohtuullisen voiton määrittämiselle. Yhdellä yleispalvelujen alalla saatuja tuloksia ei kuitenkaan voi sellaisenaan soveltaa muilla aloilla, koska sekä yleispalveluvelvoitteiden muoto että niiden laajuus vaihtelevat markkinatilanteiden mukaan.
94.      Edellä mainitussa oikeuskäytännössä unionin tuomioistuin perusti päätelmänsä komission antamiin ohjeisiin siitä, miten arvioida kohtuullinen voitto yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen tarjonnassa.(66) Kyseisessä komission tiedonannossa määritellään ”kohtuullisen voiton” tarkoittavan ensisijaisesti ”pääoman tuottoastetta – – ottaen huomioon riskin suuruus.” Komission tiedonannossa todetaan lisäksi, että ”riskin suuruus riippuu toimialasta, palvelun tyypistä ja korvausjärjestelmän ominaispiirteistä.”(67) Samalla komissio toteaa, että muitakin tuottoindikaattoreita on mahdollista käyttää.(68)
95.      Kun otetaan huomioon jäsenvaltioiden väliset erot postin yleispalvelun soveltamisalassa ja rahoituksessa, yleispalvelun tarjoajalle koituvan riskin suuruudessa on myös oltava merkittäviä eroja. Joissakin jäsenvaltioissa saattaa olla paljon toisia vaikeampaa löytää postipalvelun tarjoaja, joka suostuisi ottamaan yleispalveluvelvoitteen hoitaakseen. Jotta yleispalvelun tarjonta varmistettaisiin, mikä on yksi direktiivin 97/67 päätavoitteista, yleispalvelun tarjoajien tuoton määrän on oltava ensin mainituissa jäsenvaltioissa suurempi kuin jälkimmäisissä. Näin ollen kohtuullisen voiton käsite ei ole kaikissa jäsenvaltioissa sama, ja lisäksi se vaatii perusteellista arviointia kansallisilla postimarkkinoilla vallitsevista olosuhteista.
96.      Se, että direktiivissä 97/67 ei säädetä yksityiskohtaisista säännöistä kohtuullisen voiton laskemiseksi, on siis tulkittava Espanjan hallituksen esittämällä tavalla unionin lainsäätäjän tietoiseksi valinnaksi jättää tämä näkökohta unionin tasolla yhteensovittamatta. On siten jäsenvaltioiden asiana määrittää, mikä on kohtuullinen voitto, pitäen mielessä direktiivin 97/67 12 artiklassa luetellut periaatteet ja sen, että määritelty voitto ei saa vääristää kilpailua.(69)
97.      Nyt käsittelen kysymystä siitä, voidaanko yleispalvelun tarjoajalle vahvistaa toistaiseksi voimassa oleva tuottoaste.
98.      Direktiivissä 97/67 annetaan tältä osin suhteellisen niukasti ohjeita. Koska kuitenkin yleispalvelun tarjoajan nimeämistä on direktiivin 97/67 4 artiklan mukaan tarkasteltava uudelleen määräajoin(70), on mielestäni selvää, että myös jäsenvaltioiden tai niiden kansallisten sääntelyviranomaisten vahvistamaa tuottoaste on vähintäänkin tarkasteltava uudelleen määräajoin. Kun lisäksi otetaan huomioon, että kohtuullisen tuottoasteen käsite riippuu voimakkaasti kansallisilla postimarkkinoilla vallitsevista olosuhteista, on selvää, että tuottoaste on mukautettava aina markkinaolosuhteiden muuttuessa. Kunhan tuottoastetta tarkastellaan uudelleen säännöllisesti ja sitä voidaan mukauttaa markkinoiden muutosten mukaan, en näe syytä, miksi yleispalvelun tarjoajan tuottoastetta ei voitaisi vahvistaa toistaiseksi voimassa olevana.
99.      Tältä osin PostNL ja Alankomaiden hallitus selvensivät sekä kirjallisissa huomautuksissaan että istunnossa, että ACM tarkastelee vuosittain uudelleen yleispalvelun tarjoajan tuottoastetta Alankomaissa ja että myös ministeriö voi vuosittain mukauttaa hintakattoa. Ne väittävät, että tuottoaste ei ole tarvinnut mukauttaa vuoden 2011 jälkeen, mikä johtuu osittain PostNL:lle useana vuonna aiheutuneista tappioista.
100. Lisäksi tilanteessa, jossa kansallisen sääntelyviranomaisen arvio vaikuttaa virheelliseltä, käyttäjillä ja postipalvelujen tarjoajilla, joihin tällainen päätös vaikuttaa, on oltava mahdollisuus hakea päätökseen muutosta riippumattomalta muutoksenhakuelimeltä(71), ja tätä mahdollisuutta Sandd onkin käyttänyt saattaessaan pääasian vireille. Tällä tavoin käyttäjät ja postipalvelujen tarjoajat ovat suojassa kansallisten sääntelyviranomaisten virheellisiltä tai mielivaltaisilta päätöksiltä huolimatta siitä, että direktiivissä 97/67 annetaan jälkimmäisille merkittävä harkintavalta.
101. Näin ollen kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että direktiivin 97/67 12 artikla ei ole esteenä sille, että käytetään toistaiseksi voimassa olevaa kiinteää tuottoastetta, jolla postin yleispalvelun kustannuksia hintakaton puitteissa korotetaan, edellyttäen, että tuottoastetta tarkastellaan uudelleen määräajoin ja että sitä voidaan helposti muuttaa. Kohtuullisen voiton laskennassa kansallisten sääntelyviranomaisten on kuitenkin otettava asianmukaisesti huomioon kansallisilla postimarkkinoilla vallitsevat olosuhteet ja noudatettava 12 artiklassa vahvistettuja periaatteita sekä varmistettava, että sallittu hintakatto ei johda kilpailun vääristymiseen postimarkkinoilla.
IV      Ratkaisuehdotus
102. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Rechtbank Rotterdamin (Rotterdamin alaoikeus, Alankomaat) ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1)      Yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja palvelun laadun parantamista koskevista yhteisistä säännöistä 15.12.1997 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 97/67/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivin 97/67/EY muuttamisesta yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden täysimääräisen toteuttamisen osalta 20.2.2008 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2008/6/EY, 14 artiklan 2 kohdassa ei aseteta jäsenvaltioille yleistä velvoitetta säätää kansallisessa lainsäädännössään, että yleispalvelun tarjoajien on pidettävä sisäisessä laskennassaan erillään kukin niistä palveluista ja tuotteista, jotka ovat osa yleispalvelua.
Yleispalvelun tarjoajalta vaadittava laskentatietojen yksityiskohtaisuuden taso riippuu postin yleispalvelujen tarjonnan erityisistä olosuhteista kussakin jäsenvaltiossa, kuten yleispalvelun muodosta, vallitsevista markkinaolosuhteista ja kansallisten postimarkkinoiden kilpailuasteesta.
2)       Direktiivin 97/67 12 artiklaa ei ole tulkittava siten, että siinä velvoitetaan yleispalvelun tarjoajat siihen, että kunkin yksittäisen palvelun, joka on osa yleispalvelua, on oltava kustannuslähtöinen. Jäsenvaltiot ja niiden kansalliset sääntelyviranomaiset voivat kuitenkin asettaa yleispalvelun tarjoajille tällaisen vaatimuksen.
3)      Direktiivin 97/67 12 artiklan toisessa luetelmakohdassa säädetty vaatimus, jonka mukaan hintojen on oltava kustannuslähtöisiä ja kannustettava tehokkaaseen yleispalvelun tarjontaan, ei ole esteenä sille, että käytetään toistaiseksi voimassa olevaa kiinteää tuottoastetta, jolla postin yleispalvelujen kustannuksia hintakaton puitteissa korotetaan, edellyttäen, että tuottoastetta tarkastellaan uudelleen määräajoin ja että sitä voidaan helposti muuttaa.
Kohtuullisen voiton laskennassa kansallisten sääntelyviranomaisten on kuitenkin otettava asianmukaisesti huomioon kansallisilla postimarkkinoilla vallitsevat olosuhteet ja noudatettava 12 artiklassa vahvistettuja periaatteita sekä varmistettava, että sallittu hintakatto ei johda kilpailun vääristymiseen postimarkkinoilla.
1      Alkuperäinen kieli: englanti.
2      15.12.1997 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EYVL 1998 L 15, s. 14).
3      Direktiivin 97/67/EY muuttamisesta yhteisön postipalvelujen kilpailulle avaamisen jatkamiseksi 10.6.2002 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EYVL 2002 L 176, s. 21).
4      Direktiivin 97/67/EY muuttamisesta yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden täysimääräisen toteuttamisen osalta 20.2.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EYVL 2008 L 52, s. 3).
5      Ks. direktiivin 97/67 16 perustelukappale ja direktiivin 2008/6 12 perustelukappale.
6      Ks. direktiivin 97/67 3 artikla.
7      Ks. direktiivin 97/67 12 artiklan ensimmäinen luetelmakohta.
8      Ks. direktiivin 97/67 3 artikla.
9      Vrt. Costing and Financing of Universal Service Obligations in the Postal Sector in the European Union, lopullinen kertomus komission pääosastolle XIII, National Economic Research Associates (NERA), London, marraskuu 1998 (jäljempänä NERA:n kertomus), s. 3.
10      Ks. direktiivin 97/67 7 artiklan 2 ja 3 kohta. Ks. yksityiskohtaisemmin NERA:n kertomus, s. 77 ja seuraavat sivut.
11      Ks. direktiivin 97/67 7 artiklan 1 kohta. Tämä saattaa merkitä esimerkiksi sitä, että kunkin palveluntarjoajan edellytetään täyttävän osan yleispalveluvelvoitteesta. Ks. yksityiskohtaisemmin Geradin, D. ja Humpe, C., ”The Liberalisation of Postal Services in the European Union: An Analysis of Directive 97/67” teoksessa Geradin, D. (ed.), The Liberalization of Postal Services in the European Union, Kluwer Law International, The Hague – London – New York, 2002, s. 99–119.
12      Ks. direktiivin 97/67 12 artiklan toinen luetelmakohta.
13      Ks. direktiivin 2008/6 38 perustelukappale. Ks. myös tuomio 15.11.2007, International Mail Spain, C-162/06, EU:C:2007:681, 31 ja 45 kohta.
14      Ks. direktiivin 97/67 4 artiklan 2 kohta ja 7 artiklan 5 kohta.
15      Ks. direktiivin 97/67 41 perustelukappale. Ks. myös kyseisen direktiivin 11 a artikla, 14 artiklan 8 kohta ja 22 artiklan 1 ja 2 kohta.
16      Ks. direktiivin 97/67 16 ja 41 perustelukappale. Vrt. myös tuomio 27.3.2012, Post Danmark, C-209/10, EU:C:2012:172.
17      Etenkin komission päätöskäytännössä pyritään varmistamaan, että yleispalvelun tarjoajille julkisista varoista maksetut korvaukset eivät ylitä tosiasiallisesti aiheutuneita nettokustannuksia. Ks. esimerkiksi komission päätökset 24.11.2016 ja 1.8.2014, Hellenic Post (ELTA)(SA.35608), ja 4.12.2015, Poste Italiane (SA.43243).
18      Ks. esimerkiksi tuomio 20.12.2017, Polkomtel, C-277/16, EU:C:2017:989, 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
19      Ks. direktiivin 97/67 14 artiklan 3 kohta.
20      Ks. direktiivin 97/67 14 artiklan 3 kohdan a alakohta.
21      Ks. direktiivin 97/67 14 artiklan 3 kohdan b alakohdan i–iii luetelmakohta.
22      Ks. direktiivin 97/67 14 artiklan 3 kohdan b alakohdan iv luetelmakohta.
23      Ks. direktiivin 97/67 liitteessä I olevan B osan kolmas kohta.
24      Ks. direktiivin 2008/6 41 perustelukappaleen ensimmäinen kohta.
25      Ks. direktiivin 2008/6 41 perustelukappaleen kolmas kohta.
26      Ks. direktiivin 2008/6 41 perustelukappaleen toinen kohta.
27      Ks. direktiivin 2008/6 47 perustelukappale.
28      Ks. direktiivin 97/67 10 perustelukappale sekä tuomio 13.10.2011, Express Line, C-148/10, EU:C:2011:654, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
29      Ks. NERA:n kertomus, s. 63–67.
30      Ks. NERA:n kertomus, s. 96 ja 97.
31      Ks. direktiivin 97/67 4 artiklan 2 kohta sekä direktiivin 2008/6 51 perustelukappale, jossa todetaan seuraavaa: ”... Tietopyyntöjen olisi oltava oikein suhteutettuja eivätkä ne saisi aiheuttaa yrityksille kohtuutonta rasitetta.”
32      Vrt. direktiivin 2008/6 28 perustelukohta.
33      Ks. direktiivin 2008/6 41 perustelukappale.
34      Ks. direktiivin 2008/6 41 perustelukappaleen toinen ja kolmas kohta.
35      Ks. direktiivin 97/67 14 artiklan 8 kohta.
36      Ks. myös direktiivin 97/67 22 a artiklan 2 kohta.
37      Ks. direktiivin 97/67 15 artikla.
38      Ks. direktiivin 97/67 12 artiklan ensimmäinen, toinen ja neljäs luetelmakohta.
39      Ks. direktiivin 97/67 12 artiklan ensimmäinen luetelmakohta.
40      Ks. direktiivin 97/67 12 artiklan toinen luetelmakohta sekä 38 perustelukappale.
41      Ks. direktiivin 97/67 12 artiklan toinen ja kolmas luetelmakohta.
42      Ks. direktiivin 97/67 7 artikla yhdessä direktiivin 2008/6 26 perustelukappaleen kanssa.
43      Ks. direktiivin 97/67 liitteessä I olevan B osan kolmas kohta.
44      Ks. direktiivin 97/67 12 artiklan toinen luetelmakohta.
45      Ks. direktiivin 97/67 26 perustelukappale.
46      Ks. direktiivin 97/67 12 artiklan toinen luetelmakohta sekä NERA:n kertomus, s. vii.
47      Vrt. direktiivin 97/67 7 artiklan 3 kohta sekä SEUT 14 artikla, jossa määrätään seuraavaa: ”Ottaen huomioon yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen tärkeän aseman unionin yhteisten arvojen joukossa ja niiden merkityksen sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden edistämisessä unioni ja jäsenvaltiot huolehtivat kukin toimivaltansa mukaisesti ja perussopimusten soveltamisalalla siitä, että tällaiset palvelut toimivat sellaisten periaatteiden pohjalta ja sellaisin, erityisesti taloudellisin ja rahoituksellisin, edellytyksin, että ne voivat täyttää tehtävänsä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 4 artiklan ja tämän sopimuksen 93, 106 ja 107 artiklan soveltamista. Euroopan parlamentti ja neuvosto määrittelevät tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen annetulla asetuksella nämä periaatteet ja edellytykset, sanotun kuitenkaan rajoittamatta perussopimusten mukaista jäsenvaltioiden toimivaltaa tarjota, tilata ja rahoittaa tällaisia palveluja.” (kursivointi tässä).
48      Ks. edellä71 kohta.
49      Ks. Espanjan hallituksen kirjallisten huomautusten 18 kohta.
50      Vrt. direktiivin 97/57 13 artikla.
51      Ks. komission yksiköiden valmisteluasiakirja, joka liittyy postipalveludirektiivin soveltamisesta (direktiivi 97/67/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiiveillä 2002/39/EY ja 2008/6/EY) Euroopan parlamentille ja neuvostolle annettuun komission kertomukseen (SWD(2015) 207 final), s. 34 ja 35, sekä Geradin, D. ja Humpe, C., em. teos., s. 107–111.
52      Ks. direktiivin 2008/6 41 perustelukappale. Vertailukohtana aiemmin sovellettu direktiivin 97/67 28 perustelukappale.
53      Ks. direktiivin 2008/6 26 perustelukappale.
54      Vrt. direktiivin 2008/6 12 perustelukappale.
55      Tuomio 27.3.2012, Post Danmark, C-209/10, EU:C:2012:172.
56      Vrt. tuomio 27.3.2012, Post Danmark, C-209/10, EU:C:2012:172, 38 ja 39 kohta.
57      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 55–58 kohta.
58      Ks. direktiivin 2008/6 40 perustelukappale.
59      Ks. direktiivin 97/67 16 ja 41 perustelukappale sekä edellä tämän ratkaisuehdotuksen 43 kohta.
60      Ks. direktiivin 2008/6 39 perustelukappale.
61      Ks. direktiivin 97/67 12 artiklan kolmas luetelmakohta.
62      Ks. direktiivin 97/67 liitteessä I olevan B osan kolmas kohta yhdessä direktiivin 2008/6 29 perustelukappaleen kanssa.
63      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 73 kohta.
64      Ks. direktiivin 97/67 4 artiklan 2 kohta.
65      Ks. tuomio 6.10.2015, T-Mobile Czech Republic ja Vodafone Czech Republic, C-508/14, EU:C:2015:657, ja tuomio 29.3.2012, Telefónica ja Telefónica de España v. komissio, T-336/07, EU:T:2012:172.
66      Ks. tuomio 6.10.2015, T-Mobile Czech Republic ja Vodafone Czech Republic, C-508/14, EU:C:2015:657, 42 kohta, jossa viitataan Euroopan unionin valtiontukisääntöjen soveltamisesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottamisesta myönnettävään korvaukseen annettuun komission tiedonantoon (EUVL 2012 C 8, s. 4) (jäljempänä komission tiedonanto) ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan määräysten soveltamisesta tietyille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille korvauksena julkisista palveluista myönnettävään valtiontukeen 20.12.2011 annettuun komission päätökseen 2012/21/EU (EUVL 2012 L 7, s. 3).
67      Ks. komission tiedonannon 61 kohta.
68      Ks. julkisesta palvelusta maksettavana korvauksena myönnettävää valtiontukea koskevista Euroopan unionin puitteista (2011) annetun komission tiedonannon (EUVL 2012_C 8, s. 15) 34 kohta.
69      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 43 kohta.
70      Vrt. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 92 kohta.
71      Ks. direktiivin 97/67 22 artiklan 3 kohta.