62000CC0340_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Εισαγωγή
1. Η Επιτροπή προσβάλλει την απόφαση του ρωτοδικείου της 14ης Ιουλίου 2000 με την οποία αυτό ακύρωσε την απόφαση να μη χορηγηθεί σε υπάλληλο η άδεια δημοσιεύσεως άρθρου.
Το κεντρικό νομικό πρόβλημα έγκειται στον ορισμό του κριτηρίου που ένα κοινοτικό όργανο οφείλει να θεσπίσει προκειμένου να αντιταχθεί εγκύρως στη δημοσίευση, εκ μέρους ενός υπαλλήλου του, κειμένου σχετικού με τις δραστηριότητες της Κοινότητας ικανού να διακυβεύσει τα συμφέροντά της. Το περιθώριο διακριτικής ευχέρειας του κοινοτικού οργάνου καθώς και, αντιστρόφως, η ένταση του δικαστικού ελέγχου της νομιμότητας πρέπει να εκτιμώνται υπό το φως του θεμελιώδους δικαιώματος της ελευθερίας εκφράσεως.
Τα πραγματικά περιστατικά
2. Με βάση την προσβαλλομένη απόφαση, τα πραγματικά περιστατικά που έχουν αποτελέσει την αιτία της υπό κρίση διαφοράς συνοψίζονται ως εξής.
3. Ο Μ. Cwik, οικονομολόγος, εισήλθε στην υπηρεσία της Επιτροπής το 1970. Κατά την εποχή των πραγματικών περιστατικών, η εργασία του συνίστατο στο να υποδέχεται ομάδες επισκεπτών και να κάνει ομιλίες σχετικά με το ευρώ, με την Ευρωπαϊκή και Νομισματική Ένωση καθώς και με το σύνολο των δραστηριοτήτων της Γενικής Διευθύνσεως «Οικονομικές και δημοσιονομικές υποθέσεις» (ΓΔ ΙΙ), όπου είχε τοποθετηθεί.
4. Τον Μάρτιο του 1997 ο Μ. Cwik κλήθηκε να κάνει ομιλία στην Κόρδοβα (Ισπανία), στο πλαίσιο του πέμπτου διεθνούς συνεδρίου οικονομικού πολιτισμού. Τον Οκτώβριο του 1997 ο νυν αναιρεσίβλητος ζήτησε από τον ιεραρχικώς προϊσταμένου του, ονόματι Ravasio, γενικό διευθυντή, την άδεια να δώσει αυτή τη διάλεξη η οποία έφερε τον τίτλο: «Η ανάγκη ευελιξίας των διαφόρων μορφών οικονομικής πολιτικής σε ατομικό και περιφερειακό επίπεδο στο πλαίσιο της νομισματικής ενώσεως και της Ευρωπαϊκής Ενώσεως» . Ο Μ. Cwik επισύναψε στην αίτησή του περίληψη και λεπτομερές σχέδιο της παρεμβάσεώς του καθώς και παράρτημα.
5. Στις 26 Οκτωβρίου 1997 ο Ravasio έδωσε την άδειά του διευκρινίζοντας όμως: «Τούτο δεν είναι πολύ οικονομικής φύσεως. ιο κλασσική παρουσίαση παρακαλώ. ροσοχή στους κινδύνους fine-tuning (ευελιξίας)».
6. Ο Μ. Cwik έδωσε τη διάλεξή του στις 30 Οκτωβρίου 1997.
7. Τον Φεβρουάριο του 1998 οι οργανωτές του συνεδρίου τού ζήτησαν το κείμενο της παρεμβάσεώς του προκειμένου να το δημοσιεύσουν μαζί με αυτά των λοιπών παρεμβάντων.
8. Ο αναιρεσίβλητος συνέταξε το κείμενο και ζήτησε από τον γενικό διευθυντή την άδεια να το δημοσιεύσει, σύμφωνα με το άρθρο 17, δεύτερο εδάφιο, του Κανονισμού Υπηρεσιακής Καταστάσεως των υπαλλήλων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.
9. Αφού συμβουλεύθηκε ορισμένους συνεργάτες του, ο Ravasio πληροφόρησε τον αναιρεσίβλητο, στις 20 Απριλίου 1998, ότι δεν θα ήταν σκόπιμο να δημοσιευθεί το άρθρο του.
10. Τότε ο Μ. Cwik τροποποίησε το άρθρο του βάσει ορισμένων από τις διατυπωθείσες επικρίσεις, σε σχέση με την πρώτη του εκδοχή, από έναν από τους συνεργάτες που συμβουλεύθηκε και ζήτησε εκ νέου, στις 5 Ιουνίου 1998, τη σχετική άδεια.
11. Ύστερα από νέες διαβουλεύσεις, ο γενικός διευθυντής αρνήθηκε εκ νέου, στις 10 Ιουλίου 1998, να χορηγήσει την άδεια, για τον λόγο ότι το σχετικό κείμενο παρουσίαζε «άποψη διαφορετική από αυτή των υπηρεσιών της Επιτροπής, έστω και αν η τελευταία δεν έχει υιοθετήσει επίσημη πολιτική επί του θέματος αυτού». Στη συνέχεια προσέθεσε:
«Αναγνωρίζω τη σπουδαιότητα των εσωτερικών συζητήσεων που αντικατοπτρίζουν τις διαφορετικές επιλογές σχετικά με τις διάφορες πτυχές της οικονομικής πολιτικής. αρ' όλ' αυτά, προς τα έξω, θα ήταν ευκταίο να παρουσιάζομε μια κοινή άποψη [...].
Φοβούμαι ότι τα συμφέροντα της Κοινότητας θα μπορούσαν να διακυβευθούν αν η Επιτροπή και οι υπάλληλοί της εκδήλωναν διαφορετικές απόψεις. Εξάλλου, οι συνεργάτες μου που διάβασαν το άρθρο σας εκφράζουν αμφιβολίες ως προς την ποιότητά του. Για τους λόγους αυτούς, δεν επιτρέπω τη δημοσίευσή του.»
12. Στις 25 Αυγούστου 1998 ο Μ. Cwik υπέβαλε κατά της αποφάσεως αυτής διοικητική ένσταση σύμφωνα με το άρθρο 90, παράγραφος 2, του Κανονισμού Υπηρεσιακής Καταστάσεως των υπαλλήλων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.
13. Η διοικητική ένσταση απορρίφθηκε με απόφαση της 5ης Ιανουαρίου 1999 έχουσα ως εξής:
«[...] οι ενδεχόμενες συγκρούσεις συμφερόντων μεταξύ του υπαλλήλου και του οργάνου στο οποίο εργάζεται σχετικά με μια δημοσίευση δεν περιορίζονται στην περίπτωση μιας δημόσιας αντιθέσεως σε μια πολιτική του οργάνου, δεδομένου ότι το συμφέρον του τελευταίου μπορεί να έγκειται στη διατήρηση ενός μεγίστου περιθωρίου χειρισμών πριν από τη λήψη οριστικής θέσεως. Είναι σαφές ότι το γεγονός ότι ο ενιστάμενος εκφράζεται σαφώς και εγγράφως επί του ζητήματος [δηλαδή αν η οικονομική και νομισματική ένωση έχει χρεία ή μη μιας εδαφικής ευελιξίας των διαφόρων πτυχών μισθολογικής ή δημοσιονομικής πολιτικής (το fine-tuning)] καταλήγει ακριβώς στο να διακυβεύει τη διατήρηση αυτού του περιθωρίου χειρισμών· έστω και αν ο εν λόγω υπάλληλος επρόκειτο να παρουσιάσει τη γνώμη του ως καθαρά προσωπική, δεν αποκλείεται ο αναγνώστης, παρά την επιφύλαξη αυτή, να ταυτίσει τη γνώμη του υπαλλήλου που εργάζεται στον τομέα αυτόν προς αυτήν του κοινοτικού του οργάνου, και τούτο ελλείψει ακριβώς μιας γνώμης του τελευταίου.
[... Σ]ε καμία περίπτωση, η περίληψη μιας σελίδας δεν μπορεί να εξομοιωθεί προς ένα πάνω από είκοσι σελίδες άρθρο. Η χορήγηση αδείας με βάση το πρώτο δεν μπορεί βεβαίως να συνεπάγεται χορήγηση αδείας και για το δεύτερο. Και η αρχή αυτή αληθεύει ακόμη περισσότερο στη συγκεκριμένη περίπτωση όπου πρέπει να επισημανθούν σημαντικές αποκλίσεις μεταξύ της περιλήψεως της διαλέξεως και του κειμένου του άρθρου.»
14. Στις 12 Απριλίου 2000 ο Μ. Cwik άσκησε προσφυγή ακυρώσεως κατά της αποφάσεως αυτής.
Η αναιρεσιβαλλομένη απόφαση
15. Με την αναιρεσιβαλλομένη απόφαση έγινε δεκτός ο λόγος ακυρώσεως που αντλείται από την πεπλανημένη ερμηνεία και εφαρμογή του άρθρου 17, δεύτερο εδάφιο, του Κανονισμού Υπηρεσιακής Καταστάσεως των υπαλλήλων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.
16. Σχετικά με την απόφαση του γενικού διευθυντή, το ρωτοδικείο έκρινε ότι η διαπίστωση μιας απλής διαφοράς απόψεων μεταξύ ενός υπαλλήλου και του κοινοτικού οργάνου του δεν πρέπει να θεωρηθεί ως δυνάμενη να διακυβεύσει τα συμφέροντα της Κοινότητας. Αντιθέτως, η ελευθερία εκφράσεως απαιτεί να είναι δυνατή η έκφραση διαφορετικών γνωμών, διαφορετικών από τις επίσημες. Εξάλλου, η ερμηνεία που δίδει ο γενικός διευθυντής στερεί αποτελέσματος το άρθρο 17 του Κανονισμού Υπηρεσιακής Καταστάσεως των υπαλλήλων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, το οποίο ορίζει ότι, πέραν της απλής διαφοράς γνωμών, η χορήγηση αδείας μπορεί να απαγορευθεί μόνον εάν η δημοσίευση διακυβεύει τα συμφέροντα της Κοινότητας.
17. Σύμφωνα με το ρωτοδικείο, στην απορριπτική της διοικητικής ενστάσεως απόφαση προστέθηκε, ως λόγος της αρνήσεως, ότι ο κίνδυνος συγχύσεως μεταξύ της γνώμης του τότε προσφεύγοντος και αυτής του οργάνου στο οποίο εργάζεται θα μπορούσε να μειώσει το περιθώριο χειρισμών του τελευταίου όσον αφορά την υιοθέτηση θέσεως επί του fine-tuning. Κατά την κρίση του ρωτοδικείου, η εκτίμηση αυτή είναι προδήλως αβάσιμη, δεδομένου ότι η Επιτροπή, παρά την προβαλλομένη ανυπαρξία επίσημης θέσεως, είχε ήδη εκφραστεί δημοσίως και σαφώς επί του επιμάχου θέματος υπό μία μάλλον αρνητική έννοια· ο συντάκτης του κειμένου, ο οποίος εκφράστηκε ατομικώς, δεν κατείχε διευθυντική θέση, το δε άρθρο απευθυνόταν σε ειδικό κοινό, προφανώς καλώς ενημερωμένο για τις θέσεις της Επιτροπής.
18. Το ρωτοδικείο έκρινε ότι υφίστατο πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως και ακύρωσε την προσβαλλομένη απόφαση της Επιτροπής χωρίς να εξετάσει τους λοιπούς προβληθέντες λόγους.
Οι λόγοι αναιρέσεως
19. ρος στήριξη της αιτήσεώς της αναιρέσεως, η Επιτροπή επικαλείται δύο λόγους.
20. Ο πρώτος λόγος αναιρέσεως στηρίζεται σε εσφαλμένη ερμηνεία του άρθρου 17, δεύτερο εδάφιο, του Κανονισμού Υπηρεσιακής Καταστάσεως των υπαλλήλων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, καθόσον η αναιρεσιβαλλομένη απόφαση παραγνωρίζει το περιθώριο εκτιμήσεως της διοικητικής αρχής προς αξιολόγηση του κινδύνου διακυβεύσεως των κοινοτικών συμφερόντων.
21. Με τον δεύτερο λόγο αναιρέσεως προσάπτεται στην πρωτόδικη απόφαση έλλειψη αιτιολογίας.
Εξέταση της αιτήσεως αναιρέσεως
Επί της προβαλλομένης εσφαλμένης ερμηνείας του άρθρου 17, δεύτερο εδάφιο, του Κανονισμού Υπηρεσιακής Καταστάσεως των υπαλλήλων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων
22. Σύμφωνα με την αναιρεσείουσα, το ρωτοδικείο υπερέβη τα όρια της εξουσίας του ελέγχου και ερμήνευσε το άρθρο 17, δεύτερο εδάφιο, του Κανονισμού Υπηρεσιακής Καταστάσεως των υπαλλήλων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων κατά τρόπο όχι πολύ περιοριστικό.
Ο λόγος αυτός στηρίζεται επί διαφόρων ισχυρισμών, μεταξύ των οποίων ας μου επιτραπεί να επισημάνω τους εξής τρεις, τους οποίους και θα εξετάσω διαδοχικώς.
23. ρώτον, το ρωτοδικείο δεν έλαβε υπόψη την προληπτική λειτουργία του μηχανισμού χορηγήσεως προηγουμένης αδείας στις σκέψεις 52, 56, 57 και 66 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεώς του, μηχανισμού που το ίδιο είχε ωστόσο αναγνωρίσει με την απόφασή του της 19ης Μαΐου 1999, Connolly κατά Επιτροπής . Σύμφωνα με την απόφαση αυτή, «οι διατυπώσεις που επιβάλλονται από το άρθρο 17, δεύτερο εδάφιο, του Κανονισμού Υπηρεσιακής Καταστάσεως των υπαλλήλων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων αποτελούν προληπτικό μέτρο που επιτρέπει, αφενός, να μην τίθενται σε κίνδυνο τα συμφέροντα των Κοινοτήτων και, αφετέρου, [...] να αποφεύγεται, ύστερα από τη δημοσίευση κειμένου θέτοντος υπό διακύβευση τα συμφέροντα των Κοινοτήτων, επιβολή από το οικείο όργανο πειθαρχικών κυρώσεων κατά του υπαλλήλου που άσκησε το δικαίωμά του εκφράσεως κατά τρόπο ασύμβατο με τα καθήκοντά του» .
24. Σύμφωνα με την αναιρεσείουσα, το να απαιτείται από μια διοικητική αρχή όπως, προκειμένου να αρνηθεί την άδεια, αποδείξει ότι η δημοσίευση του κειμένου θα προκαλέσει συγκεκριμένη βλάβη στα συμφέροντα της Κοινότητας θα μπορούσε να οδηγήσει το όργανο, στην περίπτωση που η απόδειξη μιας τέτοιας ζημίας είναι αδύνατη, στο να χορηγήσει την άδεια προκειμένου στη συνέχεια, εφόσον θα έχει επέλθει η ζημία, να τιμωρήσει πειθαρχικώς τον συντάκτη του σχετικού κειμένου.
25. Θα ήθελα να κάνω δύο προκαταρκτικές παρατηρήσεις: δεν είναι βέβαιο ότι το ρωτοδικείο εκφράστηκε, σχετικά με τη φύση του κινδύνου που θα μπορούσε να επικληθεί, κατά τον γενικό τρόπο που του αποδίδει η αναιρεσείουσα, ενώ ούτε το Δικαστήριο επιβεβαίωσε, με την απόφασή του επί αιτήσεως αναιρέσεως της 6ης Μαρτίου 2001, Connolly κατά Επιτροπής, τη θέση σχετικά με την προληπτική λειτουργία του άρθρου 17, δεύτερο εδάφιο, του Κανονισμού Υπηρεσιακής Καταστάσεως των υπαλλήλων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.
26. ράγματι, το ρωτοδικείο περιορίστηκε, σχετικά με την απόφαση του γενικού διευθυντή, να καταγγείλει το ανεπαρκές των λόγων που εκτίθενται για τη δικαιολόγηση της αρνήσεως, λόγων που συνοψίζονται στη διαπίστωση μιας ενδεχόμενης αποκλίσεως γνωμών μεταξύ του υπαλλήλου και του οργάνου στο οποίο εργάζεται.
27. Ούτως εχόντων των πραγμάτων, φρονώ ότι, εφόσον δεν επίκειται πραγματική ζημία, η ύπαρξη συγκεκριμένου κινδύνου σοβαρής ζημίας πρέπει να αποτελέσει το βασικό πλαίσιο της εκτιμήσεως της διοικητικής αρχής πέραν του οποίου η δημοσίευση ενός κειμένου θα πρέπει να απαγορεύεται. Η ερμηνεία αυτή αποτελεί αναπόφευκτη συνέπεια του άρθρου 17, δεύτερο εδάφιο, του Κανονισμού Υπηρεσιακής Καταστάσεως των υπαλλήλων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων που προβλέπει ένα κατ' εξαίρεση καθεστώς αρνήσεως χορηγήσεως αδείας - που δυσχερώς συμβιβάζεται, στην πράξη, με την απλή επίκληση ενός αφηρημένου ή υποθετικού κινδύνου -, νοούμενο υπό το φως των αναγκαίων περιορισμών που επιτρέπονται από το άρθρο 10, παράγραφος 2, της Συμβάσεως για την προστασία των δικαιωμάτων του ανθρώπου και των θεμελιωδών ελευθεριών (στο εξής: Σύμβαση).
28. Σύμφωνα με το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, το επίθετο «αναγκαία μέτρα» κατά την έννοια του άρθρου 10, παράγραφος 2, σημαίνει μια «επιτακτική κοινωνική ανάγκη» και, εάν «τα συμβαλλόμενα κράτη απολαύουν ορισμένου περιθωρίου εκτιμήσεως προκειμένου να κρίνουν την ύπαρξη μιας τέτοιας ανάγκης», η ανάμιξή τους πρέπει να είναι «ανάλογη προς τον επιδιωκόμενο θεμιτό σκοπό» και «οι προβαλλόμενη από τις εθνικές αρχές λόγοι για τη δικαιολόγησή της» πρέπει να είναι «κατάλληλοι και επαρκείς» .
29. Εξάλλου, το Δικαστήριο του Στρασβούργου, το οποίο δεν θεωρεί βεβαίως αντίθετα προς τη Σύμβαση τα συστήματα προηγούμενου περιορισμού, εκτιμά ότι ένας καθαρώς αφηρημένος κίνδυνος ζημίας δεν μπορεί να δικαιολογήσει τον περιορισμό του δικαιώματος στην ελευθερία εκφράσεως. Έτσι, με την απόφασή του της 29ης Αυγούστου 1997 στην υπόθεση Worm κατά Αυστρίας, κατά τον έλεγχο του συμβατού με τη Σύμβαση της ποινής που είχε επιβληθεί σε δημοσιογράφο λόγω παραβάσεως της ρυθμίσεως που επιτρέπει τον κολασμό αυτών που διατείνονται ότι επηρεάζουν την έκβαση μιας διαδικασίας sub judice, οι δικαστές του Δικαστηρίου του Στρασβούργου δέχθηκαν ότι οι αυστριακές αρχές δεν θεώρησαν αναγκαίο να διαπιστώσουν κάτι περισσότερο από έναν αφηρημένο κίνδυνο ζημίας προκειμένου να επιβάλουν την κύρωση.
Δεν είναι ωστόσο λιγότερο βέβαιο ότι η Σύμβαση ορθώνεται ως ένα κοινό ελάχιστο στο περιεχόμενο των θεμελιωδών δικαιωμάτων και ότι τίποτε δεν εμποδίζει την Ευρωπαϊκή Ένωση, όπως ακριβώς και τα συμβαλλόμενα στη Σύμβαση μέρη, να αναγνωρίσει ένα υψηλότερο επίπεδο προστασίας.
30. Η μελέτη της μεθοδολογίας σύμφωνα με την οποία η αρμόδια διοικητική αρχή εκτιμά το βάσιμο της αρνήσεως χορηγήσεως αδείας του τύπου αυτών που προβλέπονται από το άρθρο 17, δεύτερο εδάφιο, του Κανονισμού Υπηρεσιακής Καταστάσεως των υπαλλήλων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων επιτρέπει τη διάκριση, λογικώς, δύο φάσεων: η πρώτη συνίσταται στην επιλογή του κριτηρίου αναφοράς βάσει του οποίου πρέπει να εξετάζονται οι προσιδιάζουσες σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση περιστάσεις· η δεύτερη συνίσταται στην εξέταση των εν λόγω περιστάσεων.
31. Το κριτήριο αναφοράς ή, εάν προτιμάτε, το εφαρμοστέο γενικώς κριτήριο είναι - το επαναλαμβάνω - η διαπίστωση της υπάρξεως πραγματικού κινδύνου για ένα σοβαρώς ζημιογόνο αποτέλεσμα. Κατά συνέπεια, δεν αρκεί η εκτίμηση οποιουδήποτε είδους ενδεχόμενου ή απομακρυσμένου κινδύνου. Θα θυσιαζόταν αν όχι μια θεμελιώδης αξία μιας δημοκρατικής κοινωνίας, όπως η ελεύθερη έκφραση ιδεών και πληροφοριών από τους πολίτες, σε ένα φόβο μη χαρακτηριζόμενο ως ζημιογόνο για το δημόσιο συμφέρον. Αυτή η αφόρητη κατάσταση θα ήταν αντίθετη προς την ουσία της αναλογικότητας. Η προσθήκη του επιθέτου «θεμελιώδες» σε ένα δικαίωμα σημαίνει ότι το δικαίωμα αυτό είναι φορέας σημαντικών αγαθών μιας έννομης τάξεως. Μια τέτοια ατομική περιουσία δεν μπορεί να απολεσθεί, σε ένα κράτος προηγμένου δικαίου, παρά μόνον υπέρ ενός υπερισχύοντος δημοσίου συμφέροντος (overriding public interest), το οποίο δεν μπορεί να συνίσταται σε μια οποιαδήποτε άνευ ουσίας λογική σύλληψη ή το οποίο να έχει ως αντικείμενο την προστασία κάποιου θεμιτού συμφέροντος· πρέπει να σταθμίζονται η υπεροχή του ενός από τα ύψιστα συμφέροντα της κοινοτικής τάξεως. ροκειμένου να προβληθεί άρνηση χορηγήσεως αδείας είναι, κατά τη γνώμη μου, αναγκαίο το κοινοτικό όργανο να θεωρήσει ότι η δημοσίευση ενός κειμένου συνεπάγεται συγκεκριμένο κίνδυνο σημαντικής ζημίας νοούμενο μέσω αντικειμενικών περιστάσεων.
32. Φθάνω έτσι στη δεύτερη από τις προπαρατεθείσες νοητές φάσεις. Δεν είναι δυνατή η εκτίμηση της υπάρξεως συγκεκριμένου κινδύνου σοβαρής ζημίας παρά μόνο βάσει επίσης συγκεκριμένων και αρκούντως αντικειμενικών περιστάσεων. Η επιταγή αυτή, η οποία απορρέει από τον ορισμό της εννοίας του συγκεκριμένου κινδύνου αντικατοπτρίζει επίσης την ανάγκη, όπως κάθε απόφαση διοικητικού οργάνου, να μπορεί να αποτελεί το αντικείμενο δικαστικού ελέγχου. Όμως, δεν υφίσταται πραγματικός δικαστικός έλεγχος χωρίς γνώση των περιστάσεων επί των οποίων η διοικητική αρχή στηρίζει τη συλλογιστική της αποφάσεώς της. Αυτές οι περιστάσεις δεν μπορεί παρά να είναι αντικειμενικές στην περίπτωση που ένας τρίτος πρέπει να μπορεί να εκφέρει την κρίση του επί αυτών.
Εξάλλου, ως στοιχεία επιτρέποντα την εκτίμηση της νομιμότητας μιας αποφάσεως, αυτές οι αντικειμενικές περιστάσεις θα πρέπει να διατυπώνονται ρητώς εντός της πράξεως ή, τουλάχιστον, να είναι παγκοίνως γνωστές.
33. Αυτή η ερμηνεία διασφαλίζει την προληπτική λειτουργία του μηχανισμού χορηγήσεως προηγούμενης αδείας: ο συντάκτης ενός κειμένου του οποίου η δημοσίευση δεν θεωρήθηκε, με βάση αντικειμενικές περιστάσεις, δυνάμενη να περιαγάγει την Κοινότητα σε πραγματικό κίνδυνο σοβαρής ζημίας δεν θα μπορέσει να αποτελέσει το αντικείμενο πειθαρχικών κυρώσεων. Στην αντίθετη περίπτωση, ένας υπάλληλος θα τιμωρούνταν διότι προκάλεσε μια ζημία η οποία δεν μπορούσε αντικειμενικώς να προβλεφθεί. Τούτο πράγματι επιβάλλει στη διοικητική αρχή το σοβαρότατο καθήκον να εξετάζει τις λεπτομέρειες που σχετίζονται με κάθε αίτηση χορηγήσεως αδείας.
34. Σκοπός του συστήματος προηγουμένης χορηγήσεως αδείας, όπως έχει διακηρύξει το Δικαστήριο, είναι να επιτρέπεται στα κοινοτικά όργανα να ενημερώνονται σχετικά με τις γραπτές γνώμες που εκφράζονται από τους μόνιμους ή μη μόνιμους υπαλλήλους σε σχέση με τη δραστηριότητα των Κοινοτήτων, και τούτο προκειμένου αυτό να δύναται να διασφαλίζει ότι τα εν λόγω πρόσωπα ρυθμίζουν τη συμπεριφορά τους έχοντας υπόψη τα συμφέροντα των Κοινοτήτων και χωρίς να προσβάλλεται η αξιοπρέπεια του λειτουργήματός τους . Οι κακόβουλες επικρίσεις και θεωρήσεις που σκοπούν να βλάψουν ή να προσβάλουν, διαρρηγνύοντας τη σχέση εμπιστοσύνης που πρέπει να διέπει τις σχέσεις εργοδότη και υπαλλήλων του, δεν πληρούν τις προϋποθέσεις αυτές.
35. Και για να επανέλθω στην προκείμενη περίπτωση, ο γενικός διευθυντής αρκέστηκε να αρνηθεί την άδεια δημοσιεύσεως για τον λόγο ότι οι υπηρεσίες της Επιτροπής έπρεπε να εμφανίζουν προς τα έξω κοινή θέση.
36. Ορθώς το ρωτοδικείο έκρινε ότι η διάσταση γνωμών μεταξύ υπαλλήλου και Επιτροπής δεν μπορεί να δικαιολογήσει περιορισμό στην ελευθερία εκφράσεως.
Με άλλα λόγια, το ανωτέρω ρωτοδικείο εκτίμησε ότι οι εκτεθέντες από τον γενικό διευθυντή λόγοι δεν ήσαν οι κατάλληλοι ή, πράγμα που είναι το ίδιο, ότι το εν λόγω πρόσωπο δεν είχε χρησιμοποιήσει το κατάλληλο κριτήριο αναφοράς, που δεν είναι άλλο από την ύπαρξη πραγματικού κινδύνου σοβαρής ζημίας για τα συμφέροντα της Κοινότητας.
37. Αποδοχή της προβληθείσας από τον γενικό διευθυντή δικαιολογίας θα έχει ως αποτέλεσμα την προσβολή του πυρήνα της ελευθερίας εκφράσεως, της οποίας πρέπει να απολαύουν οι μόνιμοι και μη μόνιμοι υπάλληλοι των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, συμπεριλαμβανομένων των τομέων που καλύπτονται από τη δραστηριότητα των κοινοτικών οργάνων . Η έκφραση μόλις και μετά βίας θα επιτρεπόταν, πλην όμως αυτή θα υπόκεινταν στους κανόνες που προβλέπονται από το σύστημα ή την ιεραρχία, δηλαδή θα στερούνταν ελευθερίας. Από το 1794 ο Immanuel Kant παρατήρησε ότι το δικαίωμα του να γίνεται δημόσια χρήση των πνευματικών του δυνατοτήτων πρέπει επίσης να αναγνωρίζεται στον υπάλληλο, διότι αυτός, ως μέλος της ανθρωπότητας που συνιστούν οι πολίτες, έχει απεριόριστη ελευθερία να κάνει χρήση της λογικής του, να ομιλεί προσωπικώς, να υποβάλλει προτάσεις για τη βελτίωση της οργανώσεως του κράτους . Ακόμα και από πλευράς νομοθεσίας, δεν υφίσταται κίνδυνος με το να επιτραπεί στους υπαλλήλους, όπως ακριβώς και σε άλλα υποκείμενα δικαίου, να κάνουν δημόσια χρήση της λογικής τους και να εκδηλώνουν έναντι πάντων - ακόμα και μέσω μιας ειλικρινούς κριτικής - τις ιδέες τους που σκοπεύουν σε μια καλύτερη εκπόνηση κανόνων .
38. Επομένως, οι λόγοι που διαπνέουν την απόφαση του γενικού διευθυντή προκαλούν έντονη διαταραχή εφόσον ισοδυναμούν προς άρνηση ενός θεμελιώδους δικαιώματος σε έναν τομέα εντός του οποίου το άτομο λογίζεται ως το πλέον κατάλληλο να την ασκήσει. Είναι συνεπώς επείγον να διαγράψει το Δικαστήριο οριστικώς αυτή την πράξη από την έννομη τάξη.
39. Η απορριπτική της διοικητικής ενστάσεως απόφαση προσέθεσε ως δικαιολογία της αρνήσεως το γεγονός ότι η δημοσίευση του άρθρου θα μείωνε το περιθώριο χειρισμών της Επιτροπής όσον αφορά την υιοθέτηση επίσημης θέσεως επί του επιμάχου θέματος. Ο δικάζων δικαστής προέβη στην εξέταση διαφόρων περιστάσεων και επεσήμανε ότι η Επιτροπή δεν έπρεπε λογικώς να αισθάνεται φόβο με το να δει να μειώνεται το περιθώριό της χειρισμών.
Μολονότι η αντίληψη του κινδύνου, με υποθετικά αποτελέσματα, εκτιμάται εδώ εύστοχη - υπό την έννοια ότι ένας συγκεκριμένος κίνδυνος μειώσεως του αναγκαίου περιθωρίου χειρισμών για την υιοθέτηση μιας πολιτικώς σημαντικής θέσεως θα μπορούσε να δικαιολογήσει την άρνηση - τα μέσα προς στήριξη της θέσεως αυτής δεν θεωρούνται επαρκή. Οι προβαλλόμενοι από τη διοικητική αρχή λόγοι δεν στηρίζονται επί των αναγκαίων αντικειμενικών περιστάσεων.
40. Η αναιρεσιβαλλομένη απόφαση ακολούθησε μια συλλογιστική η οποία είναι, από κάθε άποψη, σύμφωνη προς τις επιταγές μιας δημοκρατικής πολιτείας. Κατά συνέπεια, ο πρώτος αυτός ισχυρισμός δεν μπορεί να γίνει δεκτός.
41. Ο δεύτερος ισχυρισμός που αναπτύχθηκε στο πλαίσιο του πρώτου λόγου αναιρέσεως συνίσταται στο ότι προσάπτεται στην πρωτόδικη απόφαση το γεγονός ότι δεν έτυχε σεβασμού το περιθώριο εκτιμήσεως της διοικητικής αρχής, ιδίως αναφορικά με το επιστημονικό περιεχόμενο του επίμαχου κειμένου και τον κίνδυνο προσβολής των συμφερόντων της Κοινότητας.
Η διοικητική αρχή ισχυρίζεται ότι αποφάσισε, στην προκείμενη περίπτωση, ότι η δημοσίευση δεν θα ήταν σκόπιμη λόγω της οικονομικής και πολιτικής αλληλουχίας που συνδέεται με τη νομισματική ένωση καθώς και του περιεχομένου του άρθρου, στο οποίο ο Μ. Cwik εκφράστηκε σ' ένα λίαν λεπτό θέμα σε σχέση με το οποίο η Επιτροπή είχε ρητώς αποφασίσει να επιφυλαχθεί ως προς τη θέση που θα ελάμβανε.
42. Η αναιρεσείουσα αλλοιώνει εν μέρει το περιεχόμενο της αρνήσεως χορηγήσεως αδείας. Όπως απορρέει από την αναιρεσιβαλλομένη απόφαση και από τα ανωτέρω σημεία 11 και 13, η δημοσίευση απαγορεύθηκε διότι εμπεριείχε άποψη διαφορετική από αυτή των υπηρεσιών της Επιτροπής και μπορούσε να μειώσει το περιθώριο χειρισμών του εν λόγω οργάνου όσον αφορά τη λήψη οριστικής θέσεως. Ουδέν αναφέρεται όσον αφορά το πολιτικοοικονομικό πλαίσιο που ίσχυε τότε ούτε όσον αφορά τη σαφέστατα λεπτή φύση του σχετικού ζητήματος.
43. Σχετικά με τους αληθινούς λόγους, αρκεί να υπομνηστεί ότι ο πρώτος θεωρήθηκε ως ακατάλληλος και ο δεύτερος ως ανεπαρκής. Το πολύ-πολύ θα χρειαστεί να εξεταστεί η έκταση αυτής της διοικητικής εκτιμήσεως μόνον όσον αφορά αυτόν τον δεύτερο λόγο. Όμως, στη διοικητική αρχή εναπόκειται να αποδείξει ότι η δημοσίευση ήταν δυνατό να μειώσει το περιθώριο χειρισμών που η Επιτροπή πρέπει να διαθέτει προκειμένου να λάβει οριστική θέση σ' ένα συγκεκριμένο θέμα και όχι στον δικαστή της νομιμότητας να αποδείξει το αντίθετο. Απλός συσχετισμός για την ύπαρξη του κινδύνου αυτού είναι προδήλως ανεπαρκής και το ρωτοδικείο αυτό ακριβώς δέχθηκε. Εφόσον η Επιτροπή δεν θεμελιώνει τον ισχυρισμό της σε επαρκείς αντικειμενικές περιστάσεις προκειμένου να καταστήσει πιστευτή την ύπαρξη συγκεκριμένου κινδύνου, το ζήτημα του περιθωρίου διοικητικής εκτιμήσεως δεν τίθεται καν. Η διοίκηση δεν μπορεί να παραπονείται για τη μείωση ενός περιθωρίου εκτιμήσεως που δεν χρησιμοποίησε ή, όπως συνέβη εν προκειμένω, έπραξε κάτι τέτοιο κατά τρόπο προδήλως ανεπαρκή.
44. Τέλος, η αναιρεσείουσα φαίνεται να διεκδικεί κάποιο περιθώριο εκτιμήσεως ως προς τον χαρακτηρισμό του επιστημονικού περιεχομένου του κειμένου του οποίου ζητείται η δημοσίευση. Αρκεί να υπομνηστεί ότι το άρθρο 17, δεύτερο εδάφιο, του Κανονισμού Υπηρεσιακής Καταστάσεως των υπαλλήλων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων δεν παρέχει στη διοίκηση καμία εξουσία ελέγχου της ποιότητας μιας εργασίας προκειμένου να εκτιμηθεί το βάσιμο της δημοσιεύσεώς της. Οποιαδήποτε ποιοτική κρίση επί ενός έργου, που πρόκειται να δημοσιευθεί, επ' ονόματι συγκεκριμένου ατόμου στερείται, για τον σκοπό αυτό, οποιασδήποτε σημασίας .
45. Ο δεύτερος αυτός ισχυρισμός είναι απορριπτέος.
46. Η Επιτροπή ασχολείται στη συνέχεια με τις περιστάσεις που εξετάστηκαν από το ρωτοδικείο στη σκέψη 66 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, χαρακτηρίζοντας αβάσιμο τον φόβο ότι η δημοσίευση μειώνει το περιθώριο χειρισμών του εν λόγω οργάνου, δηλαδή ότι η Επιτροπή, παρά την προβαλλομένη ανυπαρξία επίσημης θέσεως, είχε ήδη αποφανθεί επί του επιδίκου θέματος, ότι ο συντάκτης δεν κατείχε διευθυντική θέση και ότι το άρθρο απευθυνόταν σε κοινό αποτελούμενο από ειδικούς.
Σύμφωνα με την αναιρεσείουσα, οι περιστάσεις αυτές δεν είναι καθοριστικές και θέτουν συμπληρωματικές προϋποθέσεις στο άρθρο 17, δεύτερο εδάφιο, του Κανονισμού Υπηρεσιακής Καταστάσεως των υπαλλήλων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.
47. Το ρωτοδικείο δεν προσθέτει καμία πρόσθετη απαίτηση προκειμένου να επιτραπεί η απαγόρευση της δημοσιεύσεως, αλλ' εξετάζει, όπως έχει καθήκον, τις συγκεκριμένες περιστάσεις της προκειμένης περιπτώσεως. Και για να κυριολεκτήσω, οι επικρίσεις της αναιρεσείουσας θα μπορούσαν να κριθούν αναποτελεσματικές υπό την έννοια ότι, έστω και αν γίνονταν δεκτές, ο προδήλως ανεπαρκής απλός ισχυρισμός ότι η δημοσίευση του κειμένου θα διακύβευε το περιθώριο χειρισμών της Επιτροπής όσον αφορά τη λήψη οριστικής θέσεως δεν θα επιβεβαιωνόταν. Εν πάση περιπτώσει, οι επικρίσεις αυτές δεν αποκαλύπτουν καμία πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως εκ μέρους του ρωτοδικείου· κατά συνέπεια, εφόσον πρόκειται για κρίσεις επί πραγματικών περιστατικών, δεν μπορούν να οδηγήσουν στην εξαφάνιση της αποφάσεως.
48. Ως συμπέρασμα στους ισχυρισμούς αυτούς, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι, αντίθετα προς τις διαπιστώσεις στη σκέψη 57 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, η δημόσια από έναν υπάλληλο έκφραση απόψεων διαφορετικών αυτών του οργάνου στο οποίο εργάζεται είναι δυνατό και, σε περιπτώσεις όπως η προκείμενη, πρέπει να θεωρηθεί ως δυνάμενη να θέσει σε κίνδυνο τα συμφέροντα της Κοινότητας.
49. Όμως, το Δικαστήριο έχει υποστηρίξει ότι η ελευθερία εκφράσεως της οποίας απολαύουν οι μόνιμοι και μη μόνιμοι υπάλληλοι των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων «περιλαμβάνει και αυτή του να εκφράζουν, προφορικώς ή γραπτώς, γνώμες αντίθετες ή μειοψηφούσες σε σχέση με αυτές του οργάνου στο οποίο εργάζονται» . Κάθε άλλο σχόλιο περιττεύει.
50. Κατά συνέπεια, ο πρώτος λόγος αναιρέσεως πρέπει να απορριφθεί.
Επί της προβαλλομένης ελλείψεως αιτιολογίας
51. Η Επιτροπή φρονεί ότι η αναιρεσιβαλλομένη απόφαση πάσχει από έλλειψη αιτιολογίας διότι δεν εξετάστηκαν σημαντικά επιχειρήματα που είχαν προβληθεί, πρωτοδίκως, με τους γραπτούς ισχυρισμούς και κατά τις αγορεύσεις, επιχειρήματα που έχουν εξάλλου περιληφθεί στη σκέψη 43 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως. Συγκεκριμένα, το ρωτοδικείο δεν απάντησε στη συλλογιστική κατά την οποία ήταν ανάγκη η επίδικη απόφαση της Επιτροπής να εκτιμηθεί υπό το φως του λεπτού οικονομικού και πολιτικού πλαισίου εντός του οποίου έχει ληφθεί, συγκεκριμένα αυτού της εφαρμογής της οικονομικής και νομισματικής ενώσεως, που πολύ αμφισβητούνταν, πράγμα το οποίο οδηγούσε λογικώς στη σκέψη για τη σχετικά με την ύπαρξη κινδύνου σύγχυση μεταξύ της προσωπικής γνώμης ενός υπαλλήλου και αυτής του οργάνου στο οποίο ο εν λόγω υπάλληλος εργαζόταν.
52. Το γεγονός στο οποίο η Επιτροπή αναφέρεται προβλήθηκε πρωτοδίκως προκειμένου να υποστηριχθεί η θέση ότι, κατά τη λήψη της αποφάσεως της Επιτροπής, ήταν λογικό να υπάρχει ο φόβος ότι το κοινό θα απέδιδε στην Επιτροπή τη γνώμη ενός από τους υπαλλήλους της. Το ρωτοδικείο ρητώς απέρριψε τη θέση αυτή με τη σκέψη 67 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεώς του ως προδήλως αβάσιμη. ρος τούτο, το ρωτοδικείο, στο οποίο εναπόκειται η κυρίαρχη εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών, απαρίθμησε μια σειρά λόγων και, πάντοτε στο ίδιο αυτό πλαίσιο, αποφάσισε να μην εξετάσει αυτόν τον ειδικό πραγματικό ισχυρισμό ο οποίος, εκτός του ότι δεν περιλαμβάνεται στην επίδικη απόφαση της Επιτροπής ούτε στην απορριπτική της διοικητικής ενστάσεως απόφαση, δεν θα προσδιόριζε κατ' ανάγκη, ακόμα και αν ήταν αληθής, το αποτέλεσμα της εξετάσεως αυτού του λόγου.
53. Επομένως, η προβαλλομένη έλλειψη αιτιολογίας, που δεν θα μπορούσε να ασκήσει επιρροή παρά μόνο σε σχέση με το argumentum iuris, δεν υφίσταται ούτε παρατηρείται πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως διαφόρων περιστάσεων. Κατά συνέπεια, αυτός ο λόγος αναιρέσεως πρέπει να απορριφθεί.
54. Η αναιρεσείουσα υποστηρίζει ότι μπορεί να διακρίνει και δύο άλλες ελλείψεις στην αιτιολογία της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως: αφενός, το ρωτοδικείο δεν διευκρίνισε για ποιο λόγο το γεγονός ότι, αν επιτρεπόταν προφορική παρέμβαση κατά τη διάρκεια του συνεδρίου, τούτο θα διέλυε κάθε εύλογο φόβο έναντι της έντυπης δημοσιεύσεως· αφετέρου, δεν εξήγησε τους λόγους που το ώθησαν να αγνοήσει την προληπτική λειτουργία του άρθρου 17, δεύτερο εδάφιο, του Κανονισμού Υπηρεσιακής Καταστάσεως των υπαλλήλων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.
55. Αυτός ο διπλός ισχυρισμός είναι παντελώς αβάσιμος. Στη σκέψη 68 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, το ρωτοδικείο έκρινε ότι, προκειμένου να αποφευχθεί η ζημία των συμφερόντων της Κοινότητας, η διαφορά μεταξύ μιας προφορικής παρεμβάσεως και ενός κειμένου, αν υποτεθεί ότι υφίσταται τέτοια διαφορά, δεν αρκεί για να δικαιολογήσει τον κίνδυνο που η Επιτροπή πίστευε ότι προέβλεπε. Και χωρίς να έχει κάτι τέτοιο προβληθεί, και χωρίς ούτε εγώ να διακρίνω πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως, ο ισχυρισμός αυτός δεν πάσχει από κανένα ελάττωμα.
Όσον αφορά την προβαλλόμενη παραγνώριση της προληπτικής λειτουργίας του συστήματος χορηγήσεως αδείας, παραπέμπω σε όσα έχω υποστηρίξει στο σημείο 33.
56. Επομένως, ο δεύτερος λόγος αναιρέσεως είναι προδήλως αβάσιμος.
Επί των δικαστικών εξόδων
57. Δυνάμει του άρθρου 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, που εφαρμόζεται επί της αιτήσεως αναιρέσεως σύμφωνα με το άρθρο 118, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα. Κατά συνέπεια, εάν, όπως προτείνω, απορριφθούν οι προβαλλόμενοι από την αναιρεσείουσα λόγοι αναιρέσεως, θα πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
ρόταση
58. Ενόψει των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απορρίψει την αίτηση αναιρέσεως στην υπό κρίση υπόθεση και να καταδικάσει την αναιρεσείουσα στα δικαστικά έξοδα.