DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (troisième chambre)
2 avril 2020 (*)
« Recours en annulation – Territoire douanier de l’Union – Règlement (UE) 2019/474 – Directive (UE) 2019/475 – Inclusion de la commune de Campione d’Italia et des eaux italiennes du lac de Lugano – Défaut d’affectation individuelle – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑326/19,
Tibor Gerber, demeurant à Campione d’Italia (Italie), représenté par Me N. Amadei, avocate,
partie requérante,
contre
Parlement européen,
représenté par MM. L. Visaggio et C. Biz, en qualité d’agents,
et
Conseil de l’Union européenne,
représenté par Mmes A. Lo Monaco et E. Ambrosini, en qualité d’agents,
parties défenderesses,
ayant pour objet, premièrement, une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation du règlement (UE) 2019/474 du Parlement européen et du Conseil, du 19 mars 2019, modifiant le règlement (UE) no 952/2013 établissant le code des douanes de l’Union (JO 2019, L 83, p. 38), en ce qui concerne la partie relative à l’inclusion de la municipalité italienne de Campione d’Italia et des eaux italiennes du lac de Lugano dans le territoire douanier de l’Union, deuxièmement, une demande fondée sur l’article 264 TFUE et tendant à ce que la directive (UE) 2019/475 du Conseil, du 18 février 2019, modifiant les directives 2006/112/CE et 2008/118/CE en ce qui concerne l’inclusion de la municipalité italienne de Campione d’Italia et des eaux italiennes du lac de Lugano dans le territoire douanier de l’Union et dans le champ d’application territorial de la directive 2008/118/CE (JO 2019, L 83, p. 42), soit déclarée dépourvue d’effets, et, troisièmement, une demande fondée sur les articles 278 et 279 TFUE et tendant à l’octroi de mesures provisoires visant le sursis à exécution du règlement 2019/474, de la directive 2019/475 et de toute autre mesure d’exécution y afférente.
LE TRIBUNAL (troisième chambre),
composé de MM. A. M. Collins, président, Z. Csehi et Mme G. Steinfatt (rapporteure), juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Cadre juridique
1        L’article 4 du règlement (UE) no 952/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 9 octobre 2013, établissant le code des douanes de l’Union (JO 2013, L 269, p. 1, ci-après le « code des douanes ») définit le territoire douanier de l’Union. Conformément à l’article 1er, paragraphe 1, et à l’article 2, second alinéa, du règlement (UE) 2019/474 du Parlement européen et du Conseil, du 19 mars 2019, modifiant le code des douanes (JO 2019, L 83, p. 38, ci‑après le « règlement attaqué »), le territoire douanier de l’Union inclut, à compter du 1er janvier 2020, la commune de Campione d’Italia (Italie) et les eaux italiennes du lac de Lugano, qui en étaient jusqu’alors exclues.
2        L’article 1er
de la directive (UE) 2019/475 du Conseil, du 18 février 2019, modifiant les directives 2006/112/CE et 2008/118/CE en ce qui concerne l’inclusion de la municipalité italienne de Campione d’Italia et des eaux italiennes du lac de Lugano dans le territoire douanier de l’Union et dans le champ d’application territorial de la directive 2008/118/CE (JO 2019, L 83, p. 42) modifie, quant à lui, l’article 6 de la directive 2006/112/CE du Conseil, du 28 novembre 2006, relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (JO 2006, L 347, p. 1), afin de prolonger la non-application de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à la commune de Campione d’Italia et aux eaux italiennes du lac de Lugano, malgré leur inclusion dans le territoire douanier de l’Union.
3        En revanche, l’article 2 de la directive 2019/475 supprime la référence à la commune de Campione d’Italia et aux eaux italiennes du lac de Lugano dans l’article 5, paragraphe 3, de la directive 2008/118/CE du Conseil, du 16 décembre 2008, relative au régime général d’accise et abrogeant la directive 92/12/CEE (JO 2009, L 9, p. 12), afin d’inclure ces deux territoires dans le champ d’application de cette dernière directive.
4        En vertu de l’article 3, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive 2019/475, ces modifications s’appliquent à partir du 1er janvier 2020.
Antécédents du litige
5        Le requérant, M. Tibor Gerber, est un résident de la commune de Campione d’Italia. Cette commune constitue une enclave italienne en territoire suisse qui s’étend pour environ 1 km2 sur la terre ferme et pour environ 1,5 km2 sur les eaux du lac de Lugano comprises entre le rivage et la limite politique de la zone qui va de la commune suisse de Ponte Tresa à la commune italienne de Porto Ceresio. Depuis l’Italie, la seule voie d’accès est celle qui, partant de la frontière italo-suisse à Chiasso (Suisse), traverse le territoire suisse en passant par les communes de Mendrisio et de Bissone et rentre en territoire italien aux portes de la commune de Campione d’Italia.
6        Selon le requérant, les conséquences économiques et sociales de l’entrée en vigueur du règlement attaqué et de la directive 2019/475 pour les résidents de la commune de Campione d’Italia sont très graves.
7        L’économie de la commune de Campione d’Italia reposerait en substance sur un seul commerce, à savoir son casino, qui aurait été fermé depuis 2018 pour insolvabilité. Cette fermeture aurait entraîné de nombreux licenciements ainsi qu’une crise budgétaire de la commune de Campione d’Italia, propriétaire du casino.
8        La crise de la commune aurait conduit à la dissolution de son conseil communal et à la désignation d’un commissaire en charge de l’administration provisoire, dont le mandat se poursuivrait à l’heure actuelle.
9        Les habitants de la commune de Campione d’Italia se seraient exprimés à une large majorité contre l’application du régime douanier de l’Union. Par l’intermédiaire d’un comité civique, ils auraient déposé auprès de la commune, le 28 mars 2019, une pétition demandant la suspension et la révocation des modifications figurant aux points 1 à 4 ci-dessus. Selon cette pétition, certains des services publics qui, au regard de la situation géographique particulière de la commune de Campione d’Italia et de l’absence de contiguïté territoriale avec l’Italie, ne peuvent être garantis que par des collectivités et structures suisses, seront interrompus en raison de l’entrée en vigueur de la nouvelle législation. Il s’agirait notamment des services de santé, d’ambulance, de pompiers, de collecte et d’élimination des déchets solides urbains, d’épuration des eaux usées, de transports, d’immatriculation des véhicules et des permis de conduire, de poste et de télécommunications, ainsi que d’entretien de l’unique route d’accès à la commune de Campione d’Italia.
10      L’interruption de nombreux services publics et l’installation d’un poste de douane à la frontière de la commune auraient un effet extrêmement dommageable pour les habitants concernés qui se trouveraient de fait confinés dans leur ressort territorial restreint, sans pouvoir compter sur la possibilité de s’associer ou de créer un consortium avec les autres communes limitrophes suisses.
11      En outre, l’effet combiné du règlement attaqué et de la loi no 132, du 1er décembre 2018, convertissant en loi le décret‑loi no 113, du 4 octobre 2018, prévoyant en son article 29 bis des modifications du code de la route, obligerait les habitants de la commune de Campione d’Italia à ré-immatriculer leurs véhicules déjà immatriculés dans le canton du Tessin (Suisse), avec des effets très préjudiciables du point de vue financier et de la circulation à l’intérieur dudit canton.
Procédure et conclusions des parties
12      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 31 mai 2019, le requérant a introduit le présent recours.
13      Par actes séparés, déposés au greffe du Tribunal le 25 juillet 2019, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne ont chacun soulevé, conformément à l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, des exceptions d’irrecevabilité.
14      Par actes déposés au greffe du Tribunal, respectivement, le 22 août et le 5 septembre 2019, la Commission européenne et la République italienne ont demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien des conclusions du Parlement et du Conseil.
15      Les observations du requérant sur les exceptions d’irrecevabilité du Parlement et du Conseil ont été déposées au greffe du Tribunal le 16 septembre 2019.
16      Par décision du président du Tribunal du 21 octobre 2019, la présente affaire a été attribuée à une nouvelle juge rapporteure, siégeant dans la troisième chambre.
17      Dans la requête, le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler le règlement attaqué, et en particulier son article 1er, paragraphe 1, et son article 2, second alinéa ;
–        dire et juger que, en conséquence de cette nullité, la directive 2019/475 est dépourvue d’effets dans la mesure où elle est fonctionnellement liée au règlement attaqué ;
–        suspendre l’application du règlement attaqué et de la directive 2019/475 jusqu’au prononcé de l’arrêt à intervenir ;
–        suspendre la mise en œuvre de toutes les mesures d’exécution que comportent le règlement attaqué et la directive 2019/475, en particulier de celles relatives à l’immatriculation des véhicules automobiles prévues par la loi no 132, du 1er décembre 2018, jusqu’au prononcé de l’arrêt à intervenir ;
–        condamner le Parlement et le Conseil aux dépens.
18      Dans son exception d’irrecevabilité, le Parlement demande à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme irrecevable ;
–        à titre subsidiaire, dans le cas où le Tribunal rejetterait son exception d’irrecevabilité ou réserverait sa décision concernant la recevabilité, accorder aux parties de nouveaux délais pour la présentation de leurs observations sur le fond de l’affaire, conformément à l’article 130, paragraphe 8, du règlement de procédure ;
–        condamner le requérant aux dépens.
19      Dans son exception d’irrecevabilité, le Conseil demande à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme manifestement irrecevable ;
–        condamner le requérant aux dépens.
20      Dans ses observations sur les exceptions d’irrecevabilité, le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        déclarer le recours recevable ;
–        à titre subsidiaire, joindre l’examen de la recevabilité au fond ;
–        à titre encore plus subsidiaire, ouvrir la phase orale de la procédure sur la recevabilité ;
–        condamner le Parlement et le Conseil aux dépens.
21      Le requérant a, par ailleurs, demandé l’audition de témoins par le Tribunal.
22      Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 16 septembre 2019, le requérant a introduit une demande en référé, dans laquelle il a notamment demandé au président du Tribunal de surseoir à l’exécution du règlement attaqué et de la directive 2019/475 jusqu’au prononcé de l’arrêt dans l’affaire principale.
23      Par ordonnance du président du Tribunal du 12 février 2020, la demande en référé a été rejetée et les dépens ont été réservés.
En droit
24      Aux termes de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence sans engager le débat au fond.
25      En l’espèce, le Parlement et le Conseil ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.
Sur la recevabilité des conclusions en annulation du règlement attaqué
26      Tant le Parlement que le Conseil considèrent que le requérant n’a pas la qualité pour agir en annulation du règlement attaqué.
27      En effet, ainsi que le requérant le soulignerait lui-même, il se trouve parmi les requérants dits « ordinaires », à savoir les personnes physiques ou morales, visées à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.
28      Le requérant ne disposerait pas de la qualité pour agir en vertu du premier cas de figure prévu par cette disposition, puisque le règlement attaqué ne lui a pas été adressé, si bien qu’il n’en serait pas destinataire.
29      Il en serait de même pour le troisième cas de figure envisagé à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. En effet, l’expression « acte réglementaire » au sens de cette disposition ne couvrirait pas les actes législatifs, tels que le règlement attaqué. Sa qualification d’acte législatif au sens de l’article 289, paragraphes 1 et 3, TFUE découlerait de sa base juridique, à savoir des articles 33, 114 et 207 TFUE et de son adoption selon la procédure législative ordinaire.
30      Dans ces circonstances, le requérant ne saurait former un recours en annulation contre le règlement attaqué qu’en vertu du deuxième cas de figure prévu par l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, c’est-à-dire à condition qu’il soit directement et individuellement concerné par celui‑ci.
31      Or, le Parlement et le Conseil font valoir que tant l’affectation directe que l’affectation individuelle du requérant par le règlement attaqué font défaut.
32      Le requérant considère, en substance, que le contenu de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement attaqué affecte directement sa situation juridique, puisqu’il impliquerait que la commune dans laquelle il réside devînt un territoire douanier de l’Union avec toutes les conséquences juridiques que cela implique, y compris les conséquences fiscales prévues par la directive 2019/475. Cela se serait produit automatiquement, en vertu de l’article 2, seconde phrase, du règlement attaqué, le 1er janvier 2020, sans qu’il eût été besoin d’adopter une quelconque mesure de transposition.
33      En ce qui concerne la condition tenant à l’affectation individuelle, l’article 1er, paragraphe 1, du règlement attaqué individualiserait explicitement les habitants de la commune de Campione d’Italia, dont le requérant, en tant que destinataires des règles qu’il énonce. Le régime douanier helvétique, applicable jusqu’alors, aurait été remplacé par le régime douanier de l’Union. Le considérant 2 du règlement attaqué identifierait la commune de Campione d’Italia comme une enclave italienne en territoire helvétique et affirmerait qu’il y a une nécessité de l’inclure dans le territoire douanier de l’Union au motif que les raisons historiques justifiant l’exclusion de ces territoires, notamment leur isolement et leurs désavantages économiques, ne sont plus valables. Ainsi, les règles énoncées à l’article 1er, paragraphe 1, du règlement attaqué identifieraient les habitants de la commune de Campione d’Italia, et personne d’autre, sur la base d’une circonstance de fait claire et particulière, à savoir leur appartenance à une enclave historique, particulièrement désavantagée économiquement, ce qui les caractériserait par rapport à tous les autres citoyens de l’Union.
34      En renvoyant aux arrêts du 22 juin 2006, Belgique et Forum 187/Commission (C‑182/03 et C‑217/03, EU:C:2006:416, points 61 et 63), et du 13 mars 2008, Commission/Infront WM (C‑125/06 P, EU:C:2008:159, points 73 et 75), le requérant soutient, en substance, qu’il appartient à un cercle fermé dont les membres étaient, au moment où le règlement attaqué a été adopté, non seulement parfaitement identifiables en fonction de critères propres aux membres du groupe, mais également spécialement affectés, à savoir les habitants de la commune de Campione d’Italia.
35      Ce serait à tort que le Parlement et le Conseil renverraient dans leurs exceptions d’irrecevabilité à la jurisprudence selon laquelle la possibilité de déterminer, au moment de l’adoption de la mesure attaquée, le nombre ou même l’identité des sujets de droit auxquels s’applique l’acte attaqué n’implique nullement que ces sujets doivent être considérés comme étant concernés individuellement, dès lors que cette application est effectuée en vertu d’une situation objective de droit ou de fait définie par l’acte en cause. Les personnes concernées par le considérant 2 et par l’article 1er, paragraphe 1, du règlement attaqué seraient identifiées en vertu d’une situation subjective, à savoir leur appartenance à une commune spécifique, nommément identifiée, dont les caractéristiques géographiques, historiques et économiques auraient motivé l’adoption de l’acte.
36      Ce serait également à tort que le Parlement et le Conseil soutiennent que le règlement attaqué ne concernerait pas individuellement les résidents de la commune de Campione d’Italia au motif qu’il pourrait avoir des conséquences pour toute personne menant des actions commerciales dans le territoire douanier de l’Union, indépendamment de leur lieu de résidence ou même de leur nationalité. Il s’agirait d’un argument abstrait et artificiel, qui révélerait que les exceptions d’irrecevabilité soulevées par les deux institutions ne tiennent pas compte de la situation factuelle et juridique particulière de la commune en question. Le requérant réitère l’affirmation suivant laquelle celle-ci serait entièrement enclavée en territoire suisse et son économie se résumerait au casino, qui se trouverait d’ailleurs en état d’insolvabilité, et quelques établissements de restauration. Les seules marchandises qui passeraient les frontières seraient donc celles qui permettraient aux résidents de vivre et de bénéficier de services essentiels.
37      La recevabilité du recours serait corroborée par les circonstances exceptionnelles de l’affaire. D’une part, la commune de Campione d’Italia n’aurait pas de représentant élu par ses habitants, mais serait dotée d’un commissaire en charge de son administration provisoire qui, au regard de la nature et des limites de sa mission, ne pourrait pas se charger d’introduire une action en justice afin de préserver et de défendre les intérêts économiques et sociaux des habitants. D’autre part, les mesures consécutives à l’entrée en vigueur de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement attaqué ne dépendraient pas seulement de la République italienne, mais également des décisions de la Confédération suisse, relatives à l’adoption de barrières douanières et au contrôle des passeports et visas dans les cas prévus par la loi entre la commune de Campione d’Italia et le canton du Tessin. Or, à l’encontre de ces décisions, aucun recours ne serait possible, que ce soit en droit national ou en droit de l’Union. C’est pourquoi le présent recours serait le seul de nature à garantir le droit fondamental à un recours juridictionnel effectif, conformément à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »). Ces circonstances, qui seraient inédites au regard de la jurisprudence relative à la recevabilité des recours introduits conformément à l’article 263, paragraphe 4, TFUE, devraient conduire à reconnaître au requérant le droit de former un recours en annulation du règlement attaqué.
38      Il y a lieu de rappeler que, en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, toute personne physique ou morale peut former un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution.
39      En l’espèce, il convient de constater d’emblée que le règlement attaqué n’identifie pas le requérant comme son destinataire. Dans ces conditions, le Parlement et le Conseil soutiennent à bon droit que le premier cas de figure pour qu’une personne physique ou morale ait la qualité pour agir en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE doit être écarté (voir, par analogie, ordonnance du 18 mai 2015, Ackermann Saatzucht e.a./Parlement et Conseil, T‑559/14, non publiée, EU:T:2015:315, point 18.
40      Il convient donc d’examiner si le deuxième ou le troisième cas de figure dans lesquels, en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, la qualité pour agir est reconnue à une personne physique ou morale pour former un recours contre un acte dont elle n’est pas le destinataire, peuvent correspondre au cas d’espèce. Selon le deuxième cas de figure, un recours peut être formé à condition que cet acte concerne directement et individuellement la personne physique ou morale qui forme un recours. Selon le troisième cas de figure, une telle personne peut introduire un recours contre un acte réglementaire ne comportant pas de mesures d’exécution si celui-ci la concerne directement (arrêts du 19 décembre 2013, Telefónica/Commission, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, point 19 ; du 27 février 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commission, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, point 44, et du 27 février 2014, Stichting Woonlinie e.a./Commission, C‑133/12 P, EU:C:2014:105, point 31).
41      En premier lieu, s’agissant du troisième cas de figure visé au point 40 ci-dessus, selon lequel des personnes physiques et morales, telles que le requérant, peuvent, conformément à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, former un recours contre un acte réglementaire ne comportant pas de mesures d’exécution si celui-ci les concerne directement, il y a lieu d’examiner si le règlement attaqué est un acte réglementaire.
42      À cet égard, d’une part, il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence, la notion d’« acte réglementaire » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE doit être comprise comme visant tout acte de portée générale à l’exception des actes législatifs [arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, points 60 et 61 ; ordonnance du 6 septembre 2011, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, T‑18/10, EU:T:2011:419, point 56, et arrêt du 25 octobre 2011, Microban International et Microban (Europe)/Commission, T‑262/10, EU:T:2011:623, point 21].
43      D’autre part, la distinction entre un acte législatif et un acte réglementaire, selon le traité FUE, repose sur le critère de la procédure, législative ou non, ayant mené à son adoption (ordonnance du 6 septembre 2011, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, T‑18/10, EU:T:2011:419, point 65).
44      En l’espèce, il convient de constater que, comme il ressort du préambule du règlement attaqué, celui‑ci a été adopté par le Parlement et le Conseil statuant sur le fondement des articles 33, 114 et 207 TFUE et conformément à la procédure législative ordinaire à laquelle renvoient ces trois dispositions.
45      Dès lors, il y a lieu de conclure que, contrairement à ce que semble soutenir le requérant, le règlement attaqué est un acte législatif, et non un acte réglementaire, au sens de la jurisprudence citée au point 43 ci‑dessus.
46      Partant, et sans qu’il soit besoin d’examiner si les autres conditions du troisième cas de figure, exposé au point 40 ci-dessus, tenant à l’absence de mesures d’exécution et à l’affectation directe des requérants, sont réunies, la recevabilité du présent recours ne saurait être établie à ce titre.
47      En second lieu, il convient d’examiner la recevabilité de la demande en annulation du règlement attaqué au regard du deuxième cas de figure visé au point 40 ci-dessus, selon lequel des personnes physiques et morales, telles que le requérant, peuvent former, conformément à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, un recours en annulation contre un acte dont elles ne sont pas les destinataires à condition que cet acte les concerne directement et individuellement.
48      S’agissant des exceptions d’irrecevabilité opposées à la demande en annulation du règlement attaqué par le Parlement et le Conseil, au motif que le requérant ne serait pas directement et individuellement affecté par ce règlement, il convient d’examiner d’abord si la seconde condition, tenant à l’affectation individuelle du requérant, est remplie. En effet, les conditions de l’affectation directe et de l’affectation individuelle étant cumulatives (arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, point 76), il ne sera plus nécessaire, si le requérant n’est pas concerné individuellement par le règlement attaqué, de rechercher si ce dernier le concerne directement (voir, en ce sens, arrêt du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission, 25/62, EU:C:1963:17, p. 223).
49      À cet égard, il a certes été itérativement jugé que le fait qu’une disposition litigieuse ait, par sa nature et sa portée, un caractère général en ce qu’elle s’applique à la généralité des opérateurs économiques intéressés, n’exclut pas pour autant qu’elle puisse concerner individuellement certains d’entre eux (voir arrêt du 22 juin 2006, Belgique et Forum 187/Commission, C‑182/03 et C‑217/03, EU:C:2006:416, point 58 et jurisprudence citée, et ordonnance du 6 novembre 2018, Fortischem/Parlement et Conseil, T‑560/17, non publiée, EU:T:2018:764, point 52 et jurisprudence citée).
50      Toutefois, selon une jurisprudence constante, les personnes physiques ou morales ne satisfont à la condition relative à l’affectation individuelle que si l’acte attaqué les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, les individualise de manière analogue à celle dont le destinataire le serait (arrêts du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission, 25/62, EU:C:1963:17, p. 223 ; du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, point 72, et du 27 février 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commission, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, point 57.
51      La possibilité de déterminer, avec plus ou moins de précision, le nombre ou même l’identité des sujets de droit auxquels s’applique une mesure n’implique nullement que ces sujets doivent être considérés comme étant concernés individuellement par cette mesure, dès lors que cette application est effectuée en vertu d’une situation objective de droit ou de fait définie par l’acte en cause (voir ordonnance du 6 novembre‑2018, Fortischem/Parlement et Conseil, T‑560/17, non publiée, EU:T:2018:764, point 54 et jurisprudence citée).
52      Lorsque l’acte attaqué affecte un groupe de personnes qui étaient identifiées ou identifiables au moment où cet acte a été pris et en fonction de critères propres aux membres du groupe, ces personnes peuvent être individuellement concernées par cet acte en tant qu’elles font partie d’un cercle restreint d’opérateurs économiques, c’est-à-dire d’un groupe, qui ne peut plus être élargi après l’adoption de l’acte attaqué, tel que c’est le cas pour un acte qui est susceptible de s’appliquer à un nombre indéterminé de destinataires (arrêts du 24 novembre 2016, Ackermann Saatzucht e.a./Parlement et Conseil, C‑408/15 P et C‑409/15 P, non publié, EU:C:2016:893, point 39, et ordonnance du 29 mars 2012, Asociación Española de Banca/Commission, T‑236/10, EU:T:2012:176, point 39 ; voir également, en ce sens, arrêt du 22 juin 2006, Belgique et Forum 187/Commission, C‑182/03 et C‑217/03, EU:C:2006:416, points 60 à 63).
53      En l’occurrence, premièrement, le règlement attaqué est un acte de portée générale, dès lors que, d’une part, il s’applique à des situations déterminées objectivement, en raison de l’inclusion de la commune de Campione d’Italia et des eaux italiennes du lac de Lugano dans le territoire douanier de l’Union, en non en raison de quelconques qualités particulières des résidents de ladite commune, et que, d’autre part, il comporte des effets juridiques à l’égard de catégories de personnes envisagées de manière générale et abstraite, à savoir tout opérateur économique qui aurait l’intention d’importer ou d’exporter des marchandises depuis ou vers les territoires en question, ainsi que, plus généralement, toute personne concernée par des biens qui traversent cette frontière douanière, qu’elle soit ou non résidente de ladite commune.
54      Le règlement attaqué ne concerne donc pas le requérant de manière spécifique par rapport à tout autre sujet en raison de qualités personnelles données, mais s’applique sans aucune distinction à toute personne physique ou morale concernée par le règlement attaqué.
55      Deuxièmement, la catégorie de personnes à laquelle s’applique la modification du code des douanes introduite par le règlement attaqué est entièrement ouverte.
56      En effet, ainsi qu’il a été précisé au point 53 ci-dessus, le règlement attaqué affecte les intérêts de tout opérateur économique qui aurait l’intention d’importer ou d’exporter des marchandises depuis ou vers les territoires en question ainsi que, plus généralement, de toute personne concernée par des biens qui traversent cette frontière douanière, que ce soit au moment ou après l’adoption du règlement attaqué. Le requérant fait ainsi partie d’un ensemble indéterminé de personnes dont le cercle pourrait s’agrandir après l’adoption du règlement attaqué.
57      Le requérant ne fait donc pas partie d’un cercle fermé au sens de la jurisprudence citée au point 52 ci-dessus.
58      Troisièmement, la circonstance que le requérant, en tant que résident de la commune de Campione d’Italia, serait, comme il le soutient, susceptible d’être affecté par le règlement litigieux sur le plan économique ou social davantage que certains autres individus n’est pas en soi de nature à le rendre individuellement concerné par ledit règlement. En effet, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la circonstance qu’un acte puisse avoir des effets concrets différents pour les divers sujets de droit auxquels il s’applique n’a pas d’effet sur sa qualification de mesure de portée générale, dès lors que cette situation est objectivement déterminée (voir, en ce sens, arrêt du 10 décembre 2002, Commission/Camar et Tico, C‑312/00 P, EU:C:2002:736, point 77 et jurisprudence citée).
59      Partant, le requérant n’est pas atteint par le règlement attaqué en raison d’une situation de fait qui le caractérise par rapport à toute autre personne et l’individualise d’une manière analogue à celle dont le destinataire d’un tel acte le serait.
60      Il s’ensuit que le requérant n’est pas individuellement affecté par le règlement attaqué, si bien qu’il ne saurait former non plus un recours en annulation contre ce règlement en vertu du deuxième cas de figure prévu par l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.
61      La demande d’annulation du règlement attaqué doit donc être rejetée comme irrecevable.
62      Cette conclusion ne saurait être remise en cause par l’invocation de circonstances exceptionnelles du cas d’espèce au titre du droit à un recours juridictionnel effectif consacré à l’article 47 de la Charte (point 37 ci-dessus).
63      En effet, il ressort d’une jurisprudence constante que l’article 47 de la Charte n’a pas pour objet de modifier le système de contrôle juridictionnel prévu par les traités, et notamment les règles relatives à la recevabilité des recours formés directement devant la juridiction de l’Union, ainsi qu’il découle également des explications afférentes à cet article 47, lesquelles doivent, conformément à l’article 6, paragraphe 1, troisième alinéa, TUE et à l’article 52, paragraphe 7, de la Charte, être prises en considération pour l’interprétation de celle-ci. Ainsi, les conditions de recevabilité prévues à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE doivent être interprétées à la lumière du droit fondamental à une protection juridictionnelle effective, sans pour autant aboutir à écarter ces conditions, qui sont expressément prévues par le traité FUE (voir arrêt du 28 avril 2015, T & L Sugars et Sidul Açúcares/Commission, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, points 43 et 44 et jurisprudence citée).
64      Pour autant que de besoin, il suffit de rappeler que le recours en annulation du règlement attaqué ne satisfait pas aux conditions prévues à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE et que les circonstances mises en avant par le requérant ne sont pas de nature à l’individualiser au sens de la jurisprudence citée aux points 50 à 52 ci-dessus. En effet, le requérant se trouve au regard de la situation politique de la commune de Campione d’Italia, et des éventuelles mesures prises ou à prendre par la Confédération suisse consécutivement à l’adoption des modifications mentionnées aux points 1 à 4 ci-dessus, dans la même situation que tout résident actuel ou futur de cette commune ou comme toute personne concernée par des biens qui traversent la frontière douanière en question.
65      Cependant, il convient de rappeler également, que par les articles 263 TFUE et 277 TFUE, d’une part, et par l’article 267 TFUE, d’autre part, le traité FUE a établi un système complet de voies de recours et de procédures destiné à assurer le contrôle de la légalité des actes des institutions. Dans ce système, des personnes physiques ou morales ne pouvant pas, en raison des conditions de recevabilité visées à l’article 263 TFUE, attaquer directement des actes de l’Union comme celui en cause en l’espèce, ont la possibilité, selon les cas, de faire valoir l’invalidité de tels actes soit, de manière incidente, en vertu de l’article 277 TFUE, devant le juge de l’Union, soit devant les juridictions nationales et d’amener celles‑ci, qui ne sont pas compétentes pour constater elles‑mêmes l’invalidité desdits actes, à interroger à cet égard la Cour de justice de l’Union européenne par la voie de questions préjudicielles (arrêts du 25 juillet 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, C‑50/00 P, EU:C:2002:462, point 40 ; du 1er avril 2004, Commission/Jégo-Quéré, C‑263/02 P, EU:C:2004:210, point 30, et du 23 avril 2009, Sahlstedt e.a./Commission, C‑362/06 P, EU:C:2009:243, point 43).
66      Ainsi, il incombe aux États membres de prévoir un système de voies de recours et de procédures permettant d’assurer le respect du droit à une protection juridictionnelle effective. Dans ce cadre, conformément au principe de coopération loyale énoncé à l’article 4, paragraphe 3 TUE, les juridictions nationales sont tenues, dans toute la mesure du possible, d’interpréter et d’appliquer les règles internes de procédure gouvernant l’exercice des recours d’une manière qui permette aux personnes physiques et morales de contester en justice la légalité de toute décision ou de toute autre mesure nationale relative à l’application à leur égard d’un acte de l’Union de portée générale, en excipant de l’invalidité de ce dernier (arrêt du 25 juillet 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, C‑50/00 P, EU:C:2002:462, points 41 et 42).
67      Partant, les circonstances invoquées par le requérant n’empêchent pas qu’il puisse faire valoir ses droits par le biais d’un recours au niveau national et invoquer l’illégalité du règlement attaqué conformément à la jurisprudence citée au point 65 ci-dessus, si bien que le droit à une protection juridictionnelle effective, consacré à l’article 47 de la Charte, n’est pas violé.
Sur la recevabilité des conclusions tendant à déclarer que la directive 2019/475 est dépourvue d’effets
68      Le requérant demande à ce que le Tribunal déclare, en vertu de l’article 264 TFUE que, du fait de la nullité du règlement attaqué, la directive 2019/475 est dépourvue d’effets juridiques, dans la mesure où elle serait fonctionnellement liée à ce règlement. Puisqu’il découlerait du considérant 4 de la directive 2019/475 que celle‑ci devrait être strictement liée au règlement attaqué, l’annulation de ce dernier aurait pour conséquence la disparition de la prémisse logique et juridique de ladite directive.
69      Le Parlement et le Conseil font valoir, tout d’abord, que l’irrecevabilité de la demande d’annulation du règlement attaqué entraîne nécessairement l’irrecevabilité des demandes qui lui sont accessoires.
70      Ensuite, une demande de déclaration  d’inefficacité ne ferait pas partie des recours prévus par les traités et serait donc irrecevable.
71      Enfin, la déclaration d’annulation prévue à l’article 264, premier alinéa, TFUE ne concernerait que l’acte attaqué en vertu de l’article 263 TFUE, c’est-à-dire, en l’espèce, le règlement attaqué, et non pas la directive 2019/475. Il reviendrait au législateur, et non pas au Tribunal, de déterminer, conformément à l’article 266 TFUE, les conséquences éventuelles de l’annulation du règlement attaqué.
72      En tout état de cause, dans le cas où le Tribunal interpréterait la présente demande comme un recours en annulation de la directive 2019/475 au titre de l’article 263 TFUE, un tel recours devrait être considéré comme irrecevable, dans la mesure où le requérant n’aurait pas la qualité pour agir pour des motifs analogues à ceux concernant l’absence de la qualité pour agir en annulation du règlement attaqué.
73      À cet égard, il ressort clairement des arguments du requérant que celui‑ci n’entend pas former un recours en annulation de la directive 2019/475 au titre de l’article 263 TFUE, mais qu’il demande que cette dernière soit déclarée, en vertu de l’article 264 TFUE, inapplicable, en raison de l’annulation du règlement attaqué.
74      En l’espèce, aux termes de l’article 264 TFUE, si le recours est fondé, la Cour de justice de l’Union européenne déclare nul et non avenu l’acte contesté. Toutefois, elle indique, si elle l’estime nécessaire, ceux des effets de l’acte annulé qui doivent être considérés comme définitifs.
75      Ainsi que le Parlement et le Conseil le font valoir à juste titre, la possibilité de déclarer un acte nul et non avenu, prévue à l’article 264, premier alinéa, TFUE, ne concerne que l’acte attaqué en vertu de l’article 263 TFUE, c’est-à-dire, en l’espèce, le règlement attaqué, et non pas la directive 2019/475.
76      L’article 264 TFUE ne saurait dès lors fournir de fondement juridique afin d’introduire un recours déclaratoire et autonome par rapport à celui visé à l’article 263 TFUE. L’article 264 TFUE vise uniquement à préciser les effets qu’une éventuelle annulation prononcée sur le fondement de l’article 263 TFUE produit à l’égard de l’acte faisant l’objet du recours introduit sur le fondement de cette dernière disposition.
77      En effet, conformément à l’article 264 TFUE, le Tribunal a uniquement la possibilité d’annuler l’acte attaqué. C’est aux institutions concernées qu’il appartient de prendre, en vertu de l’article 266 TFUE, les mesures que comporte l’exécution d’un éventuel arrêt d’annulation en exerçant, sous le contrôle du juge de l’Union, le pouvoir d’appréciation dont elles disposent à cet effet dans le respect aussi bien du dispositif et des motifs de l’arrêt qu’elles sont tenues d’exécuter que des dispositions du droit de l’Union (voir, en ce sens, arrêts du 24 janvier 1995, Ladbroke Racing/Commission, T‑74/92, EU:T:1995:10, point 75, et du 29 janvier 2013, Cosepuri/EFSA, T‑339/10 et T‑532/10, EU:T:2013:38, point 77).
78      Par conséquent, la demande à ce que la directive 2019/475 soit déclarée, en vertu de l’article 264 TFUE, inapplicable est irrecevable.
79      Quant à la demande d’audition de témoins, il n’y a plus lieu de se prononcer sur celle-ci, étant donné qu’elle n’a pas de portée autonome par rapport aux deux premiers chefs de conclusions, qui sont irrecevables.
Sur les conclusions tendant au sursis à exécution du règlement attaqué, de la directive 2019/475 et de toutes les mesures d’exécution que ces actes comportent
80      Eu égard à l’irrecevabilité des deux premiers chefs de conclusions du requérant, et à l’ordonnance du président du Tribunal du 12 février 2020 rejetant la demande en référé, il n’est pas nécessaire de statuer sur les demandes de sursis à exécution présentées dans le cadre de la requête. En outre, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 156, paragraphe 5, du règlement de procédure, une demande de sursis à exécution d’un acte d’une institution doit être présentée par acte séparé. En l’espèce, ainsi que le font valoir le Parlement et le Conseil, les demandes de sursis à exécution n’ayant pas été présentées par acte séparé, elles doivent en tout état de cause être rejetées comme irrecevables.
Sur les dépens
81      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
82      Le requérant ayant succombé en ses conclusions, il y a lieu de le condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par le Parlement et le Conseil, conformément aux conclusions de ces derniers, y compris ceux afférents à la procédure de référé.
83      En outre, en application de l’article 144, paragraphe 10, du règlement de procédure, dans le cas où, comme en l’espèce, il est mis fin à l’instance dans l’affaire principale avant qu’il ne soit statué sur la demande d’intervention, le demandeur en intervention et les parties principales supportent chacun leurs propres dépens afférents à la demande d’intervention. Étant donné que les demandes d’intervention n’ont été notifiées ni au requérant ni au Parlement ni au Conseil et que, dès lors, ceux-ci n’ont pas été mis en situation d’engager des dépens à cet égard, il y a lieu de considérer que la Commission et la République italienne supporteront chacune leurs propres dépens afférents aux demandes d’intervention.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (troisième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté.
2)      Il n’y a pas lieu de statuer sur les demandes d’intervention de la Commission européenne et de la République italienne.
3)      M. Tibor Gerber supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne, y compris ceux afférents à la procédure de référé.
4)      La Commission et la République italienne supporteront leurs propres dépens afférents aux demandes d’intervention.
Fait à Luxembourg, le 2 avril 2020.
Le greffier
Le président
E. Coulon
A. M. Collins
*      Langue de procédure : l’italien.