62018CC0513
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. SZPUNAR
fremsat den 12. september 2019 (
1
)
Sag C-513/18
Autoservizi Giordano Società cooperativa
mod
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli – Ufficio di Palermo
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Commissione tributaria provinciale di Palermo (retten i første instans i skatte- og afgiftsretlige sager i provinsen Palermo, Italien))
»Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2003/96/EF – beskatning af energiprodukter og elektricitet – artikel 7, stk. 2 og 3 – medlemsstaternes mulighed for at fastsætte en nedsat punktafgiftssats for erhvervsmæssig brug af dieselolie anvendt i motorkøretøjer – begrebet »erhvervsmæssig brug af dieselolie anvendt i motorkøretøjer« – passagerbefordring, hvad enten der er tale om regelmæssig eller lejlighedsvis kørsel – udlejning af bus med chauffør – direkte virkning«
I. Indledning
1.
Med nærværende præjudicielle forelæggelse anmodes Domstolen om at fortolke artikel 7 i Rådets direktiv 2003/96/EF af 27. oktober 2003 om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet (
2
). I denne bestemmelses stk. 1 fastsættes minimumsafgiftssatser for motorbrændstoffer, og i stk. 2 bestemmes det, at medlemsstaterne med forbehold for opfyldelsen af visse betingelser kan indføre differentierede afgiftssatser for erhvervsmæssig og ikke-erhvervsmæssig brug af dieselolie anvendt i motorkøretøjer, og i stk. 3 defineres med henblik herpå begrebet »erhvervsmæssig brug af dieselolie anvendt i motorkøretøjer«.
2.
Domstolen skal tage stilling til, om medlemsstaterne i henhold til denne bestemmelse kan differentiere ikke blot mellem dieselolie til privat forbrug og erhvervsmæssigt forbrug, men også, for så vidt angår sidstnævnte, mellem dieselolie, der anvendes i forbindelse med regelmæssig passagerbefordring, og dieselolie til lejlighedsvis passagerbefordring.
II. Retsforskrifter
A.
EU-retten
3.
Følgende fremgår af 3., 5., 9., 11., 15., 20., 24. og 28. betragtning til direktiv 2003/96:
»(3)
Et velfungerende indre marked og gennemførelsen af formålene med EF’s øvrige politikker kræver, at der fastsættes minimumsafgiftssatser på EF-plan for de fleste energiprodukter, herunder elektricitet, naturgas og kul.
[…]
(5)
Fastsættelse af passende EF-minimumsafgiftssatser for beskatning kan gøre det muligt at formindske de nuværende forskelle mellem de nationale afgiftssatser.
[…]
(9)
Medlemsstaterne bør have den nødvendige fleksibilitet til at udarbejde og iværksætte politikker, der er tilpasset deres nationale situation.
[…]
(11)
Afgiftsordninger, der indføres i forbindelse med gennemførelsen af disse EF-bestemmelser for beskatning af energiprodukter og elektricitet, henhører under de enkelte medlemsstater. […]
[…]
(15)
Det bør under visse omstændigheder eller på vedvarende basis være muligt at anvende differentierede nationale afgiftssatser for det samme produkt, forudsat at Fællesskabets minimumssatser for beskatning, reglerne for det indre marked og konkurrencereglerne overholdes.
[…]
(20)
Medlemsstaterne kan have behov for at differentiere mellem dieselolie til erhvervsmæssigt forbrug og privat forbrug. Medlemsstaterne kan udnytte denne mulighed til at reducere forskellen mellem beskatning af privatforbruget af dieselolie anvendt som brændstof i motorkøretøjer og benzin.
[…]
(24)
Medlemsstaterne bør have mulighed for at indrømme visse andre fritagelser eller at anvende lavere afgiftssatser, når det ikke er til skade for et velfungerende indre marked eller medfører konkurrenceforvridning.
[…]
(28)
Visse afgiftsfritagelser og ‑lempelser kan blive nødvendige, især på grund af den manglende yderligere harmonisering på fællesskabsplan, på grund af risikoen for tab af international konkurrenceevne eller af sociale eller miljømæssige hensyn.«
4.
Direktivets artikel 4, stk. 1, bestemmer:
»De afgiftssatser, medlemsstaterne fastsætter for energiprodukter og elektricitet, der omhandles i artikel 2, må ikke være lavere end de minimumssatser for beskatning, der er fastsat i dette direktiv.«
5.
Nævnte direktivs artikel 7 bestemmer:
»1.   Fra den 1. januar 2004 og fra den 1. januar 2010 er minimumsafgiftssatserne for motorbrændstoffer som fastsat i bilag I tabel A.
Senest den 1. januar 2012 skal Rådet med enstemmighed efter høring af Europa-Parlamentet og på grundlag af en rapport og et forslag fra [Europa-]Kommissionen træffe afgørelse om minimumsafgiftssatserne for dieselolie for en yderligere periode fra den 1. januar 2013.
2.   Medlemsstaterne kan indføre differentierede afgiftssatser for erhvervsmæssig og ikke-erhvervsmæssig brug af dieselolie anvendt i motorkøretøjer, forudsat at EF-minimumsafgiftssatserne overholdes, og at afgiftssatsen for dieselolie anvendt i motorkøretøjer ikke kommer under den afgiftssats, der var gældende pr. 1. januar 2003, uanset eventuelle undtagelser for denne brug, der måtte være fastsat i dette direktiv.
3.   Ved »erhvervsmæssig brug af dieselolie« anvendt i motorkøretøjer forstås dieselolie anvendt i motorkøretøjer i følgende øjemed:
a)
godstransport mod leje eller vederlag eller for egen regning i lastbiler eller vogntog, der udelukkende er beregnet på godstransport ad vej, og som har en tilladt totalvægt på 7,5 [t] eller derover
b)
passagerbefordring, hvad enten der er tale om regelmæssig eller lejlighedsvis kørsel, i motorkøretøjer i kategori M2 eller M3, som defineret i Rådets direktiv 70/156/EØF af 6. februar 1970 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om godkendelse af motordrevne køretøjer og påhængskøretøjer dertil [ (
3
)].
4.   Uanset stk. 2 kan medlemsstater, som indfører infrastrukturafgifter for lastbiler eller vogntog, der udelukkende er beregnet på godstransport ad vej, anvende en reduceret afgiftssats for dieselolie, anvendt af sådanne motorkøretøjer, som er lavere end den afgiftssats, der var gældende i medlemsstaten pr. 1. januar 2003, forudsat at den samlede afgiftsbyrde stort set forbliver på samme niveau, at EF-minimumsafgiftssatserne i øvrigt overholdes, og at den nationale afgiftssats, der var gældende pr. 1. januar 2003 for dieselolie anvendt som brændstof, er mindst dobbelt så højt som den minimumsafgiftssats, der var gældende pr. 1. januar 2004.«
B.
Italiensk ret
6.
Artikel 6 i decreto legislativo n. 26 – Attuazione della direttiva 2003/96/CE che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità (lovdekret nr. 26 om gennemførelse af Rådets direktiv 2003/96/EF af 27.10.2003 om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet) (
4
) af 2. februar 2007 fastsætter punktafgiftssatsen for dieselolie, der anvendes som motorbrændstof. Artikel 24b i decreto legislativo n. 504 – Testo unico delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative (lovdekret nr. 504 om bekendtgørelse af lovbestemmelser om afgifter af fremstilling og forbrug samt om strafferetlige og administrative sanktioner på området) (
5
) af 26. oktober 1995 bestemmer ligeledes under overskriften »dieselolie til erhvervsmæssigt forbrug«:
»1.   Af dieselolie til erhvervsmæssigt forbrug, der anvendes som brændstof, skal der svares punktafgift med den sats, der gælder for brugen ifølge nr. 4a i tabel A, som er opført som bilag til denne bekendtgørelse.
2.   Ved dieselolie til erhvervsmæssigt forbrug, der anvendes som brændstof, forstås dieselolie anvendt i køretøjer med undtagelse af køretøjer i kategori Euro 2 eller lavere, som anvendes af ejeren eller af andre, som på anden måde har eksklusiv råderet, til følgende formål:
a)
godstransport med køretøjer med en samlet totalvægt på 7,5 [t] eller derover, som udføres af:
[…]
b)
personbefordring, som udføres af:
1)
offentlige myndigheder eller lokale offentlige virksomheder, som udfører transportaktiviteter i henhold til decreto legislativo n. 422 – Conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell’articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59 [(lovdekret nr. 422, overførsel til regioner og lokale myndigheder af funktioner på området for lokal offentlig transport i henhold til artikel 4, stk. 4, i lov nr. 59 af 15.3.1997 (
6
))] af 19. november 1997 og tilhørende regionale gennemførelseslove
2)
virksomheder, som udfører interregionale transporttjenesteydelser i statens regi i henhold til decreto legislativo n. 285 – Riordino dei servizi automobilistici interregionali di competenza statale (lovdekret nr. 285 om omlægning af de interregionale offentlige vejtransportydelser, og som henhører under statens kompetence (
7
)) af 21. november 2005
3)
virksomheder, som udfører transporttjenesteydelser i regionalt og lokalt regi i henhold til lovdekret nr. 422 af 19. november 1997
4)
virksomheder, som udfører almindelige transporttjenesteydelser på Fællesskabets område i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/2009 af 21. oktober 2009 [om fælles regler for adgang til det internationale marked for buskørsel og om ændring af forordning (EF) nr. 561/2006 (
8
)].
3.   Ved dieselolie til erhvervsmæssigt forbrug forstås også dieselolie, som anvendes til personbefordring udført af offentlige myndigheder eller virksomheder, som udfører offentlig personbefordring med svævebane.
4.   Refusion af omkostningen som følge af den øgede punktafgift på dieselolie til erhvervsmæssigt forbrug beregnes i et omfang svarende til forskellen mellem punktafgiftssatsen for dieselolie anvendt som brændstof som fastsat i bilag I og punktafgiftssatsen i henhold til stk. 1 i denne artikel. For at opnå denne refusion indgiver de i stk. 2 og 3 angivne aktører særskilt angivelse til det kompetente Agenzia delle Dogane e dei Monopoli [(told- og monopolkontor, Italien)] senest måneden efter udløbet af det kalenderkvartal, hvor anvendelsen af dieselolie til erhvervsmæssigt forbrug er sket.
[…]«
III. Faktiske omstændigheder, retsforhandlinger og de præjudicielle spørgsmål
7.
Sagsøgeren i hovedsagen, Autoservizi Giordano Società cooperativa, er en virksomhed, der driver passagerbefordring gennem udlejning af bus med chauffør.
8.
Den anmodede Agenzia delle Dogane e dei Monopoli – Ufficio di Palermo (told- og monopolmyndigheden, toldkontoret i Palermo, Italien) om at få ret til den reducerede punktafgiftssats for dieselolie til erhvervsmæssigt forbrug, der er fastsat i artikel 24b i lovdekret nr. 504/1995, for tredje kvartal af 2017. Denne anmodning blev afslået ved afgørelse meddelt sagsøgeren i hovedsagen den 1. december 2017 med den begrundelse, at den udlejning af bus med chauffør, som sagsøgeren i hovedsagen udøver, ikke var omfattet af nogen af de kategorier af transportaktiviteter, der er omhandlet i artikel 24b i lovdekret nr. 504/1995.
9.
Autoservizi Giordano har anfægtet dette afslag ved den forelæggende ret, Commissione tributaria provinciale di Palermo (retten i første instans i skatte- og afgiftsretlige sager i provinsen Palermo, Italien).
10.
Til støtte for søgsmålet har sagsøgeren gjort gældende, at retten til afgiftsnedsættelsen udledes af den direkte anvendelse af artikel 7 i direktiv 2003/96, og at den indskrænkning, som blev indført gennem artikel 24b i lovdekret nr. 504/1995, som udelukkende indrømmer retten til denne afgiftsnedsættelse til visse aktører, der ikke omfatter virksomheder, som udøver udlejning af bus med chauffør, skal opfattes som vilkårlig og retsstridig.
11.
Told- og monopolmyndigheden – toldkontoret i Palermo har derimod gjort gældende, at artikel 7 i direktiv 2003/96 ikke finder direkte anvendelse, da den tillægger medlemsstaterne en skønsmargin med hensyn til retten til nedsættelse af punktafgifterne.
12.
Den forelæggende ret har anført, at påstande som nedlagt af sagsøgeren i hovedsagen har givet anledning til forskellig behandling i Italien. Visse retter i første instans i skatte- og afgiftsretlige sager i provinserne har afvist anvendelsen af artikel 24b i lovdekret nr. 504/1995 med den begrundelse, at denne bestemmelses anvendelsesområde er mere restriktivt end anvendelsesområdet for artikel 7 i direktiv 2003/96, mens en ret i første instans i skatte- og afgiftsretlige sager i en anden provins derimod har anvendt artikel 24b i lovdekret nr. 504/1995 og fastslået, at det er op til medlemsstaten at fastlægge afgiftslempelser.
13.
Den forelæggende ret har ligeledes anført, at artikel 7, stk. 3, litra b), i direktiv 2003/96 henviser til »passagerbefordring, hvad enten der er tale om regelmæssig eller lejlighedsvis kørsel«, mens artikel 24b i lovdekret nr. 504/1995 kun indrømmer nedsættelsen af punktafgifterne på dieselolie til erhvervsmæssigt forbrug til bestemte virksomheder, hvilket indebærer, at virksomheder, der i lighed med sagsøgeren i hovedsagen udfører privat personbefordring gennem udlejning af bus med chauffør, de facto udelukkes fra kredsen af virksomheder, der kan få ret til punktafgiftslempelsen på dieselolie.
14.
Den forelæggende ret har således anført, at den ønsker at fastslå, om artikel 7 i direktiv 2003/96 kan påberåbes direkte af private aktører med henblik på at få ret til den nedsatte punktafgiftssats og refusion af uretmæssigt indbetalte punktafgifter. Retten har ligeledes fremhævet, at italiensk ret i givet fald vanskeligt vil kunne anses for at være forenelig med denne bestemmelse.
15.
På denne baggrund har Commissione tributaria provinciale di Palermo (retten i første instans i skatte- og afgiftsretlige sager i provinsen Palermo) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 7 i direktiv [2003/96] fortolkes således, at artiklens anvendelsesområde omfatter alle virksomheder og aktører, offentlige eller private, der udfører personbefordring med bus, herunder også udlejning af bus med chauffør, og således at artiklen er til hinder for en national gennemførelsesbestemmelse for så vidt angår den del, ifølge hvilken aktører, som udfører udlejning af bus med chauffør, ikke er omfattet af kategorien af aktører, som anvender dieselolie til erhvervsmæssigt forbrug?
2)
Medfører [medlems]staternes skønsmargin ifølge ovennævnte artikel 7, stk. 2, i direktiv [2003/96], […] at den bestemmelse, hvorefter erhvervsmæssig brug af dieselolie også omfatter dieselolie anvendt til »lejlighedsvis personbefordring«, ikke umiddelbart og ubetinget finder anvendelse?
3)
Er indholdet i ovennævnte artikel 7 i direktiv [2003/96] tilstrækkeligt præcist og ubetinget til at kunne påberåbes direkte af en enkelt aktør over for myndighederne i den pågældende medlemsstat?«
IV. Bedømmelse
A.
Det første præjudicielle spørgsmål
16.
Med sit første præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvorledes artikel 7 i direktiv 2003/96 skal fortolkes med henblik på at fastslå dels, om denne bestemmelse finder anvendelse på alle private eller offentlige virksomheder og aktører, der udfører personbefordring, og dels, om den er til hinder for en national lovgivning, som i begrebet »dieselolie anvendt i motorkøretøjer til erhvervsmæssig brug« udelukker dieselolie, der anvendes til lejlighedsvis personbefordring.
17.
Det skal i denne henseende bemærkes, at artikel 7, stk. 2, i direktiv 2003/96 giver medlemsstaterne mulighed for på punktafgiftsområdet at indføre differentierede afgiftssatser for erhvervsmæssig og ikke-erhvervsmæssig brug af dieselolie anvendt i motorkøretøjer, samtidig med at medlemsstater, der indfører denne differentiering, dels pålægges at overholde de minimumsafgiftssatser, der er fastsat i dette direktiv, og dels ikke fastsætter en sats for dieselolie til erhvervsmæssigt forbrug anvendt som brændstof, der kommer under den afgiftssats, der var gældende pr. 1. januar 2003.
18.
I artikel 7, stk. 3, i direktiv 2003/96 har EU-lovgiver fastsat en definition af »erhvervsmæssig brug af dieselolie anvendt i motorkøretøjer«, der er baseret på de øjemed, i hvilke dieselolien anvendes. Det fremgår heraf, at erhvervsmæssig brug af dieselolie anvendt i motorkøretøjer er dieselolie, der anvendes til godstransport mod leje eller vederlag eller for egen regning med visse køretøjer samt dieselolie, der anvendes til passagerbefordring med visse køretøjer, hvad enten der er tale om regelmæssig eller lejlighedsvis kørsel.
19.
Følgelig er Domstolen for det første blevet anmodet om at fastlægge anvendelsesområdet for artikel 7, stk. 2, i direktiv 2003/96 med henblik på at fastslå, om denne bestemmelse finder anvendelse på en virksomhed som den i hovedsagen omhandlede, dvs. en privat virksomhed, der udfører personbefordring med bus gennem udlejning af bus med chauffør (
9
).
20.
For det andet ønsker den forelæggende ret oplyst, om den mulighed, der er givet medlemsstaterne i henhold til artikel 7, stk. 2, i direktiv 2003/96, og som giver dem lov til at indføre differentierede afgiftssatser for erhvervsmæssig og ikke-erhvervsmæssig brug af dieselolie anvendt i motorkøretøjer, ligeledes giver dem mulighed for i forbindelse med passagerbefordring at indrømme en reduceret punktafgiftssats for dieselolie, der anvendes i forbindelse med regelmæssig passagerbefordring, uden at der indrømmes den samme reducerede sats for dieselolie, der anvendes til lejlighedsvis passagerbefordring (
10
).
21.
Hvad for det første angår anvendelsesområdet for artikel 7, stk. 2, i direktiv 2003/96, har EU-lovgiver, som Kommissionen med rette har fremhævet, ikke defineret begrebet »erhvervsmæssig brug af dieselolie anvendt i motorkøretøjer«, ved at henvise til den offentlige eller private karakter af de aktører, der anvender dieselolien, men til de øjemed, i hvilke dieselolien anvendes, nemlig godstransport og passagerbefordring ved hjælp af visse køretøjer.
22.
For så vidt angår passagerbefordring kan artikel 7, stk. 2, i direktiv 2003/96 derfor efter min opfattelse finde anvendelse på såvel offentlige som private aktører som sagsøgeren i hovedsagen, dog på betingelse af, at dieselolien i overensstemmelse med dette direktivs artikel 7, stk. 3, bruges i forbindelse med godstransport eller passagerbefordring.
23.
Hvad for det andet angår medlemsstaternes mulighed for i forbindelse med passagerbefordring at indrømme en punktafgiftslempelse for den dieselolie, der anvendes i forbindelse med regelmæssig passagertransport, uden at indrømme den samme lempelse for dieselolie, der anvendes til lejlighedsvis passagerbefordring, er jeg af den opfattelse, at en sådan mulighed, henset til ordlyden og konteksten for samt formålet med artikel 7 i direktiv 2003/96 (
11
), følger af denne bestemmelse.
24.
Således giver ordlyden af artikel 7, stk. 3, litra b), i direktiv 2003/96 indikationer i denne retning, eftersom EU-lovgiver for så vidt angår definitionen af passagerbefordring har anvendt bindeordet »[eller]« (
12
), som i princippet angiver et alternativ (
13
).
25.
Følgelig synes denne bestemmelses ordlyd umiddelbart for så vidt angår passagerbefordring at angive, at dieselolie til erhvervsmæssig brug, som giver ret til en reduceret punktafgiftssats, kan anvendes med henblik på passagerbefordring, hvad enten der er tale om regelmæssig eller lejlighedsvis kørsel, og at medlemsstaterne derfor råder over en skønsmargin i denne henseende.
26.
Jeg er imidlertid enig med Kommissionen i, at ordlyden af artikel 7, stk. 3, i direktiv 2003/96 ikke er uden usikkerhed, eftersom bindeordet »[eller]« ikke kun kan udtrykke et alternativ, men også en tilføjelse eller en kumulativ karakter.
27.
Da dette bindeord ud fra et lingvistisk synspunkt kan have betydningen såvel enten-eller som både-og, skal den derfor fortolkes i den sammenhæng, hvori den indgår, og under hensyntagen til formålene med den pågældende retsakt (
14
).
28.
Efter min opfattelse følger det imidlertid uomtvisteligt af opbygningen af og formålet med direktiv 2003/96, at medlemsstaterne i henhold til direktivets artikel 7, stk. 2 og 3, kan vælge kun at indrømme punktafgiftslempelsen for dieselolie, der anvendes til regelmæssig passagerbefordring.
29.
Det er i denne forbindelse hensigtsmæssigt straks at henvise til, at EU-lovgiver med vedtagelsen af direktiv 2003/96 ikke har ønsket at foretage en udtømmende harmonisering, men en minimumsharmonisering (
15
) af reglerne om beskatning af energiprodukter og elektricitet. Med henblik på at undgå konkurrencefordrejninger eller diskriminerende eller beskyttende interne afgifter (
16
) fastsætter direktiv 2003/96 minimumsafgiftssatser, men overlader det til medlemsstaterne frit at fastsætte højere satser.
30.
I denne forbindelse skal det endvidere fremhæves, at flere bestemmelser i dette direktiv er særligt relevante med henblik på at måle den skønsmargin, som medlemsstaterne råder over.
31.
Ud over direktivets artikel 7, stk. 2, giver direktivets artikel 5, 14, 15, 16, 17 og 19 således medlemsstaterne mulighed for at indføre differentierede afgiftssatser samt afgiftsfritagelser eller ‑lempelser for punktafgifter (
17
).
32.
Sammenholdt med 10., 15., 24. og 28. betragtning til direktiv 2003/96 (
18
) viser disse bestemmelser, at EU-lovgiver ikke har set bort fra, at punktafgifter er meget vigtige for medlemsstaterne, idet de udgør en løftestang til fremme og finansiering af visse offentlige politikker.
33.
Det følger derfor efter min opfattelse af opbygningen af direktiv 2003/96, at dette giver medlemsstaterne en meget betydelig handlefrihed, når det gælder nationale overvejelser eller særlige nationale forhold.
34.
Denne analyse bekræftes desuden af fortolkningen af artikel 17 i direktiv 2003/96.
35.
I medfør af denne bestemmelse kan medlemsstaterne anvende lavere afgifter på elforbruget, bl.a. til fordel for energiintensive virksomheder, forudsat at de minimumsafgiftssatser, der er fastsat i dette direktiv, i gennemsnit overholdes for hver virksomhed.
36.
På spørgsmålet om, hvorvidt artikel 17, stk. 1, i direktiv 2003/96 er til hinder for en national lovgivning, som forbeholder lavere afgifter for elforbruget for energiintensive virksomheder alene i fremstillingssektoren, har Domstolen på grundlag af denne bestemmelses ordlyd og dette direktivs formål fastslået, at dette ikke er tilfældet (
19
).
37.
Når Domstolen har fastslået, at medlemsstaterne kan foretage en »selektiv anvendelse« (
20
) af muligheden for at indrømme afgiftslempelser til fordel for energiintensive virksomheder, kan jeg ikke se, hvorfor det skulle forholde sig anderledes med den reducerede punktafgiftssats, der er fastsat i artikel 7, stk. 2, i direktiv 2003/96.
38.
I lighed med artikel 17 i direktiv 2003/96 giver direktivets artikel 7 nemlig medlemsstaterne mulighed for, men ikke pligt til, at anvende en nedsat punktafgift for visse aktiviteter.
39.
Med hensyn til formålene med direktiv 2003/96 skal det for det første bemærkes, at Domstolen allerede har haft lejlighed til at fremhæve, at det fremgår af 9. og 11. betragtning hertil, at dette direktiv har til formål at give medlemsstaterne en vis margin til at fastlægge og gennemføre politikker, der er tilpasset deres nationale forhold, og at de ordninger, der er indført i forbindelse med gennemførelsen af direktivet, henhører under hver enkelt medlemsstats kompetence (
21
).
40.
For det andet har Domstolen fremhævet, at direktiv 2003/96, således som det fremgår af 2.-5. og 24. betragtning hertil, ved at fastsætte en harmoniseret beskatningsordning for energiprodukter og elektricitet skal fremme et velfungerende indre marked i energisektoren, idet navnlig konkurrenceforvridning skal undgås (
22
).
41.
Da EU-lovgiver udtrykkeligt har fastsat et krav i artikel 7, stk. 2, i direktiv 2003/96 om, at minimumsafgiftssatserne skal overholdes, er det ikke til skade for dette formål at anerkende, at medlemsstaterne kan fastsætte en reduceret punktafgift for dieselolie, der anvendes til regelmæssig passagerbefordring, uden at dieselolie, der anvendes til lejlighedsvis passagerbefordring, behandles på samme måde, samtidig med at de får mulighed for at iværksætte politikker, der er tilpasset deres særlige nationale forhold, navnlig inden for transport og områdernes tilgængelighed.
42.
Undersøgelsen af formålene med direktiv 2003/96 støtter således den fortolkning, at medlemsstaterne inden for rammerne af den mulighed, der følger af direktivets artikel 7, stk. 2, kan fastsætte en differentieret behandling af regelmæssig og lejlighedsvis transport af passagerer, som består i en punktafgiftssats, der alene er nedsat for dieselolie, som anvendes til regelmæssig transport af passagerer.
43.
Endelig svækkes en sådan fortolkning af artikel 7, stk. 2 og 3, i direktiv 2003/96 ikke af formålet med direktivets artikel 7.
44.
Denne bestemmelse synes således indført af EU-lovgiver (
23
) for at gøre det muligt for medlemsstaterne at differentiere med hensyn til punktafgifter mellem dieselolie til erhvervsmæssigt forbrug og dieselolie til privat forbrug samt at reducere beskatningsforskellen mellem dieselolie anvendt i motorkøretøjer til privat forbrug og benzin (
24
).
45.
Jeg udleder af samtlige disse elementer, at artikel 7, stk. 2 og 3, i direktiv 2003/96 skal fortolkes således, at denne bestemmelse giver medlemsstaterne mulighed for på området for passagerbefordring at fastsætte en reduceret punktafgiftssats for dieselolie, der anvendes til regelmæssig passagerbefordring, uden dog at indrømme den samme reducerede sats for dieselolie, der anvendes til lejlighedsvis passagerbefordring.
46.
Denne mulighed kan imidlertid ikke benyttes vilkårligt og skal efter min opfattelse udøves under overholdelse af principperne i EU-retten (
25
) og navnlig af ligebehandlingsprincippet (
26
).
47.
Dette er i mine øjne tilfældet med den i hovedsagen omhandlede italienske lovgivning, for så vidt som jeg i modsætning til Kommissionen er af den opfattelse, at regelmæssig passagerbefordring og lejlighedsvis passagerbefordring har forskellige kendetegn og opfylder specifikke behov, således at en medlemsstat alene kan anvende den reducerede punktafgift på dieselolie, der anvendes til regelmæssig passagerbefordring.
48.
Mens en transporttjeneste i form af regelmæssig passagerbefordring pr. definition sker med faste tidsintervaller og på en bestemt rute, sker lejlighedsvis transport på grundlag af det særlige behov, som transporten skal opfylde (
27
).
49.
Endvidere er regelmæssig passagerbefordring en integrerende del af transportpolitikken, idet den f.eks. bidrager til områdernes tilgængelighed.
50.
På baggrund af samtlige disse forhold er det min opfattelse, at det første præjudicielle spørgsmål skal besvares på den måde, at artikel 7, stk. 2 og 3, i direktiv 2003/96 skal fortolkes således dels, at den for så vidt angår passagerbefordring finder anvendelse på såvel offentlige som private aktører, dog på betingelse af, at sådanne aktører i overensstemmelse med direktivets artikel 7, stk. 3, driver virksomhed inden for passagerbefordring, og dels, at den mulighed, som medlemsstaterne er tillagt i henhold til direktivets artikel 7, stk. 2, gør det muligt for en medlemsstat at indføre en reduceret punktafgiftssats for dieselolie anvendt til passagerbefordring, når der er tale om regelmæssig kørsel, uden at dieselolie, der anvendes til lejlighedsvis passagerbefordring behandles på samme måde.
B.
Det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål
51.
Med sit andet og tredje præjudicielle spørgsmål, som jeg foreslår behandles samlet, anmoder den forelæggende ret nærmere bestemt Domstolen om at udtale sig om den direkte virkning af artikel 7 i direktiv 2003/96. På baggrund af det svar, som jeg har foreslået at give på det første præjudicielle spørgsmål, er det efter min opfattelse ikke nødvendigt at udtale sig om den direkte virkning af denne bestemmelse (
28
). Således fremsætter jeg udelukkende følgende betragtninger subsidiært og for at give en udtømmende besvarelse, såfremt Domstolen måtte give et andet svar på det første præjudicielle spørgsmål.
52.
Jeg bemærker indledningsvis, at hvis en medlemsstat beslutter ikke at gøre brug af muligheden i artikel 7, stk. 2 og 3, i direktiv 2003/96, har denne bestemmelse ingen direkte virkning.
53.
I tilfælde af, at en medlemsstat har gjort brug af denne mulighed og har foretaget en ukorrekt gennemførelse af artikel 7 i direktiv 2003/96, skal det bemærkes dels, at det følger af fast retspraksis, at en bestemmelse er tilstrækkeligt præcis til, at en borger kan påberåbe sig den, og retten kan anvende den, når den utvetydigt indeholder en forpligtelse, dels, at en bestemmelse er ubetinget, når den indeholder en forpligtelse, som ikke er undergivet betingelser og ej heller, i henseende til gennemførelse eller virkninger, gjort afhængig af, at EU-institutioner eller medlemsstaterne udsteder retsakter i så henseende (
29
).
54.
For så vidt angår den første af disse betingelser skal det imidlertid fastslås, at artikel 7 i direktiv 2003/96 utvetydigt giver medlemsstaterne mulighed for at indføre en reduceret punktafgiftssats alene for dieselolie anvendt til passagerbefordring, når der er tale om regelmæssig kørsel, samtidig med at det utvetydigt kræves, at minimumsafgiftssatserne overholdes, at den sats, der er fastsat for erhvervsmæssig brug af dieselolie anvendt i motorkøretøjer, ikke kommer under den afgiftssats, der var gældende den 1. januar 2003, og at transporten sker ved hjælp af visse kategorier af køretøjer.
55.
Hvad angår den anden betingelse har Domstolen allerede fastslået, at den omstændighed, at en direktivbestemmelse giver medlemsstaterne en valgmulighed, ikke nødvendigvis udelukker, at det er muligt med tilstrækkelig sikkerhed alene på grundlag af direktivets bestemmelser at fastslå indholdet af de rettigheder, der således gives borgerne (
30
).
56.
I nærværende sag giver artikel 7 i direktiv 2003/96 ganske vist medlemsstaterne mulighed for at fastsætte en reduceret punktafgiftssats og begrænse retten til denne sats til dieselolie, der anvendes til visse formål, således at denne bestemmelses ubetingede karakter kan diskuteres.
57.
Når den italienske lovgiver har gjort brug af denne mulighed og den skønsmargin, som er anerkendt i den nævnte bestemmelse, berører en sådan skønsmargin imidlertid ikke den præcise og ubetingede karakter af forpligtelsen til at benytte den nævnte mulighed på en ikke-vilkårlig måde og til at opfylde de betingelser, der er fastsat af lovgiver.
58.
Under disse omstændigheder foreslår jeg, at det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål besvares således, at i det tilfælde, hvor en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede er i strid med artikel 7, stk. 2 og 3, i direktiv 2003/96, har denne bestemmelse en direkte virkning, således at den kan påberåbes direkte med henblik på at opnå retten til den reducerede punktafgiftssats for erhvervsmæssig brug af dieselolie anvendt i motorkøretøjer.
V. Forslag til afgørelse
59.
I lyset af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål, der er stillet af Commissione tributaria provinciale di Palermo (retten i første instans i skatte- og afgiftsretlige sager i provinsen Palermo, Italien) som følger:
»1)
Artikel 7, stk. 2 og 3, i Rådets direktiv 2003/96/EF af 27. oktober 2003 om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet skal fortolkes således dels, at den for så vidt angår passagerbefordring finder anvendelse på såvel offentlige som private aktører, dog på betingelse af, at sådanne aktører i overensstemmelse med direktivets artikel 7, stk. 3, driver virksomhed inden for passagerbefordring, og dels, at den mulighed, som medlemsstaterne er tillagt i henhold til direktivets artikel 7, stk. 2, gør det muligt for en medlemsstat at indføre en reduceret punktafgiftssats for dieselolie anvendt til passagerbefordring, når der er tale om regelmæssig kørsel, uden at indrømme den samme behandling for dieselolie, der anvendes til lejlighedsvis passagerbefordring.
2)
I det tilfælde, hvor en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede er i strid med artikel 7, stk. 2 og 3, i direktiv 2003/96, har denne bestemmelse en direkte virkning, således at den kan påberåbes direkte med henblik på at opnå retten til den reducerede punktafgiftssats for erhvervsmæssig brug af dieselolie anvendt i motorkøretøjer.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – EUT 2003, L 283, s. 51.
(
3
) – Serie I bind 1970(I) s. 82-94. Direktiv 70/156 blev ophævet ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/46/EF af 5.9.2007 om fastlæggelse af en ramme for godkendelse af motorkøretøjer og påhængskøretøjer dertil samt af systemer, komponenter og separate tekniske enheder til sådanne køretøjer (rammedirektiv) (EUT 2007, L 263, s. 1). Definitionen i direktiv 2007/46 af køretøjsklasserne M2 og M3 er identisk med definitionen i direktiv 70/156. Det drejer sig om motorkøretøjer med over otte siddepladser foruden førerens plads og en totalmasse på indtil 5000 kg (klasse M2) eller en totalmasse på over 5000 kg (klasse M3).
(
4
) – GURI nr. 68 af 23.3.2007, s. 5.
(
5
) – GURI nr. 279 af 29.11.1995, s. 5, herefter »lovdekret nr. 504/1995«. Denne bestemmelse blev indført ved artikel 4b, stk. 1, litra f), i decreto-legge n. 193 – Disposizioni urgenti in materia fiscale e per il finanziamento di esigenze indifferibili (lovdekret nr. 193 om skattemæssige hasteforanstaltninger til finansiering af umiddelbare behov) af 22.10.2016 (GURI nr. 249 af 24.10.2016, s. 1), der har været gældende siden den 3.12.2016, som ændret og ophøjet til legge n. 225 – Disposizioni urgenti in materia fiscale e per il finanziamento di esigenze indifferibili (lov nr. 225 om ændring og ophøjelse til lov af lovdekret nr. 193 om skattemæssige hasteforanstaltninger til finansiering af umiddelbare behov) af 1.12.2016 (GURI nr. 282 af 2.12.2016, s. 1).
(
6
) – GURI nr. 287 af 10.12.1997, s. 4.
(
7
) – GURI nr. 6 af 9.1.2006, s. 12.
(
8
) – EUT 2009, L 300, s. 88.
(
9
) – Det fremgår af de sagsakter, der er forelagt Domstolen, at sagsøgeren i hovedsagen er en privat virksomhed.
(
10
) – Som det fremgår af den italienske regerings indlæg, fører gennemførelsen af artikel 7 i direktiv 2003/96 i italiensk ret konkret til, at den nedsættelse af punktafgifterne, der er fastsat i denne artikel 7, anvendes på »regelmæssig« passagerbefordring, der består af rutetransporttjenester i statsligt, regionalt eller lokalt regi, og som følgelig nægtes de aktører, der udfører »lejlighedsvise« transporttjenesteydelser, en kategori, som omfatter transporttjenesteydelser inden for passagerbefordring gennem udlejning af bus med chauffør.
(
11
) – Det bemærkes, at en EU-retlig bestemmelses rækkevidde ifølge Domstolens faste praksis både skal vurderes ud fra dens indhold, dens formål og dens kontekst (jf. dom af 3.4.2014, Kronos Titan og Rhein-Ruhr Beschichtungs-Service, C-43/13 og C-44/13, EU:C:2014:216, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis; jf. ligeledes for så vidt angår bestemmelserne om fritagelserne i direktiv 2003/96 dom af 7.3.2018, Cristal Union, C-31/17, EU:C:2018:168, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis).
(
12
) – I den spanske udgave af direktiv 2003/96 har EU-lovgiver anvendt konjunktionen »u«, i den tyske udgave ordet »oder«, i den engelske udgave ordet »whether«, i den italienske udgave den bindeordet »o« og i den polske udgave ordet »lub«.
(
13
) – Jf. Le Nouveau Petit Robert – Dictionnaire alphabétique et analogique de la langue française, Dictionnaires Le Robert, Paris, 1996, s. 1555. Jf. bl.a. i retspraksis dom af 6.10.2009, GlaxoSmithKline Services m.fl. mod Kommissionen m.fl. (C-501/06 P, C-513/06 P, C-515/06 P og C-519/06 P, EU:C:2009:610, præmis 55).
(
14
) – Jf. dom af 12.7.2005, Kommissionen mod Frankrig (C-304/02, EU:C:2005:444, præmis 83), og af 14.5.2019, M m.fl. (Tilbagekaldelse af flygtningestatus) (C-391/16, C-77/17 og C-78/17, EU:C:2019:403, præmis 102).
(
15
) – Jf. anden til fjerde betragtning til samt artikel 4, stk. 1, i direktiv 2003/96. Jf. ligeledes generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse X (C-426/12, EU:C:2014:446, punkt 55).
(
16
) – Jf. i denne retning dom af 1.3.2007, Jan De Nul (C-391/05, EU:C:2007:126, præmis 18-23).
(
17
) – Til de fleste af disse muligheder er der, naturligvis med undtagelse af fritagelserne, knyttet en forpligtelse til at overholde de minimumsafgiftssatser, der er fastsat i direktiv 2003/96 (jf. dette direktivs artikel 5, 7 og 17).
(
18
) – Det skal i denne forbindelse bemærkes, at EU-lovgiver i niende betragtning til direktiv 2003/96 udtrykkeligt har anført, at »[m]edlemsstaterne bør have den nødvendige fleksibilitet til at udarbejde og iværksætte politikker, der er tilpasset deres nationale situation«.
(
19
) – Jf. dom af 18.1.2017, IRCCS – Fondazione Santa Lucia (C-189/15, EU:C:2017:17, præmis 25-52).
(
20
) – Udtrykket »selektiv anvendelse« er anvendt af Domstolen på området for merværdiafgift (moms) og betegner medlemsstaternes mulighed for at anvende en nedsat momssats på konkrete og specifikke aspekter af en kategori af ydelser, på hvilke de har mulighed for at anvende en sådan reduceret sats (jf. i denne henseende mit forslag til afgørelse Regards Photographiques, C-145/18, EU:C:2019:184, punkt 30). Selv om analogien mellem punktafgifter og moms nødvendigvis er ufuldstændig, er den i mine øjne hensigtsmæssig her, eftersom Domstolen har anerkendt, at medlemsstaterne har mulighed for at forbeholde visse virksomheder eller aktiviteter muligheden for en reduceret punktafgiftssats, som de har mulighed for at fastsætte.
(
21
) – Jf. dom af 18.1.2017, IRCCS – Fondazione Santa Lucia (C-189/15, EU:C:2017:17, præmis 50).
(
22
) – Jf. dom af 7.3.2018, Cristal Union (C-31/17, EU:C:2018:168, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis), og af 27.6.2018, Turbogás (C-90/17, EU:C:2018:498, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
(
23
) – Denne bestemmelse var ikke fastsat i Kommissionens oprindelige forslag, men blev indsat i løbet af lovgivningsproceduren: jf. forslag til Rådets direktiv om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter (KOM(97) 30 endelig).
(
24
) – Som det fremgår af 20. betragtning til direktiv 2003/96 og Kommissionens pressemeddelelse af 27.10.2003 efter vedtagelsen af direktiv 2003/96 (dokument IP/03/1456, der er tilgængeligt på følgende internetadresse: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-03-1456_fr.htm).
(
25
) – Og ligeledes efter reglerne vedrørende statsstøtte ydet i overensstemmelse med artikel 26 i direktiv 2003/96 (jf. dom af 18.1.2017, IRCCS – Fondazione Santa Lucia, C-189/15, EU:C:2017:17, præmis 51).
(
26
) – Jf. analogt dom af 9.11.2017, AZ (C-499/16, EU:C:2017:846, præmis 29 og 30).
(
27
) – Selv om direktiv 2003/96 hverken definerer regelmæssig transport eller lejlighedsvis transport, skal det bemærkes, at »rutekørsel« i henhold til artikel 2, stk. 2 og 4, i forordning nr. 1073/2009 er personbefordring efter faste tidsintervaller og i en bestemt trafikforbindelse, hvor på- og afstigning kan ske ved forud fastsatte stoppesteder, og »lejlighedsvis kørsel« er kørsel, der ikke er omfattet af definitionen af rutekørsel, herunder speciel rutekørsel, og hvis vigtigste kendetegn er, at det er grupper af passagerer, der er dannet på initiativ af kunden eller af transportvirksomheden selv, der befordres.
(
28
) – Med disse spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 7 i direktiv 2003/96 har direkte virkning, således at en aktør, der anvender dieselolie til erhvervsmæssigt forbrug med henblik på lejlighedsvis passagerbefordring, såsom sagsøgeren i hovedsagen, i medfør af denne bestemmelse ville kunne opnå refusion af uretmæssigt indbetalte punktafgifter. Selv om borgerne ved de nationale domstole kan påberåbe sig ubetingede og tilstrækkeligt præcise bestemmelser i et direktiv over for staten, enten når denne ikke rettidigt har gennemført direktivet i national ret, eller når den ikke har gennemført det korrekt (jf. bl.a. dom af 17.7.2008, Flughafen Köln/Bonn, C-226/07, EU:C:2008:429, præmis 23, og kendelse af 5.2.2015, Jednostka Innowacyjno-Wdrożeniowa Petrol, C-275/14, ikke trykt i Sml., EU:C:2015:75, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis), opstår spørgsmålet om påberåbelse af denne norm ikke, eftersom det utvetydigt fremgår af det svar, som jeg foreslår at give på det første præjudicielle spørgsmål, at Den Italienske Republik ikke har foretaget en ukorrekt gennemførelse af artikel 7 i direktiv 2003/96.
(
29
) – Jf. kendelse af 5.2.2015, Jednostka Innowacyjno-Wdrożeniowa Petrol (C-275/14, ikke trykt i Sml., EU:C:2015:75, præmis 34 og 36).
(
30
) – Jf. dom af 17.7.2008, Flughafen Köln/Bonn (C-226/07, EU:C:2008:429, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).