SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
JULIANE KOKOTT
vom 27. Januar 2022(1)
Rechtssache C‑43/21
FCC Česká republika s.r.o.
(Vorabentscheidungsersuchen des Nejvyšší správní soud [Oberstes Verwaltungsgericht, Tschechische Republik])
„Vorabentscheidungsersuchen – Richtlinie 2010/75/EU – Industrieemissionen – Integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung – Wesentliche Änderung einer Anlage – Verlängerung des Zeitraums der Ablagerung von Abfällen in einer Deponie“
I.      Einführung
1.        Wie ist der Begriff der „wesentlichen Veränderung“ einer Anlage bei der Anwendung der Richtlinie über Industrieemissionen(2) zu verstehen? Genauer gesagt, ist die Verlängerung des Zeitraums, in dem zusätzliche Abfälle einer Abfalldeponie zugeführt werden dürfen, als wesentliche Änderung der Deponie anzusehen, wenn dabei weder der maximal zulässige Umfang der Abfälle noch die Gesamtkapazität der Deponie geändert würden? Diese Frage soll der Gerichtshof im vorliegenden Verfahren beantworten.
2.        Die Bedeutung des Begriffs der „wesentlichen Veränderung“, den der Gerichtshof erstmals auszulegen hat, liegt darin, dass die wesentliche Änderung einer Anlage besonderen Anforderungen unterliegt – insbesondere hinsichtlich der Öffentlichkeitsbeteiligung und des Rechtsschutzes Dritter gemäß Art. 20 Abs. 2 sowie den Art. 24 und 25 der Richtlinie über Industrieemissionen. Orientierung bei dieser Auslegung können die Rechtsprechung zur UVP-Richtlinie(3) und das Übereinkommen von Aarhus(4) geben, das durch die Regelungen der Richtlinie über Industrieemissionen zur Öffentlichkeitsbeteiligung und zum Rechtsschutz umgesetzt wird.
II.    Rechtlicher Rahmen
A.      Völkerrecht – Übereinkommen von Aarhus
3.        Da die Regelungen über die Öffentlichkeitsbeteiligung in der Richtlinie über Industrieemissionen das Übereinkommen von Aarhus umsetzen, sind dessen maßgebliche Bestimmungen darzustellen.
4.        Die Zielsetzung des Übereinkommens von Aarhus ergibt sich aus Art. 1:
„Um zum Schutz des Rechts jeder männlichen/weiblichen Person gegenwärtiger und künftiger Generationen auf ein Leben in einer seiner/ihrer Gesundheit und seinem/ihrem Wohlbefinden zuträglichen Umwelt beizutragen, gewährleistet jede Vertragspartei das Recht auf Zugang zu Informationen, auf Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und auf Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten in Übereinstimmung mit diesem Übereinkommen.“
5.        Art. 6 des Übereinkommens von Aarhus regelt die Öffentlichkeitsbeteiligung bei Entscheidungen über bestimmte Tätigkeiten:
„(1)      Jede Vertragspartei
a)      wendet diesen Artikel bei Entscheidungen darüber an, ob die in Anhang I aufgeführten geplanten Tätigkeiten zugelassen werden;
…
(4)      Jede Vertragspartei sorgt für eine frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung zu einem Zeitpunkt, zu dem alle Optionen noch offen sind und eine effektive Öffentlichkeitsbeteiligung stattfinden kann.
(6)      Jede Vertragspartei verpflichtet die zuständigen Behörden, der betroffenen Öffentlichkeit … sobald verfügbar Zugang zur Einsichtnahme aller Informationen zu gewähren, die für die in diesem Artikel genannten Entscheidungsverfahren relevant sind und zum Zeitpunkt des Verfahrens zur Öffentlichkeitsbeteiligung zur Verfügung stehen; …
…
(10)      Jede Vertragspartei stellt sicher, dass bei einer durch eine Behörde vorgenommenen Überprüfung oder Aktualisierung der Betriebsbedingungen für eine in Abs. 1 genannte Tätigkeit die Abs. 2 bis 9 sinngemäß, und soweit dies angemessen ist, Anwendung finden.
…“
6.        Die weiteren Absätze dieser Bestimmung regeln die Einzelheiten der Öffentlichkeitsbeteiligung und der Prüfung der Umweltauswirkungen der Tätigkeit.
7.        Anhang I des Übereinkommens von Aarhus nennt die Tätigkeiten, die nach Art. 6 Abs. 1 Buchst. a zwingend der Öffentlichkeitsbeteiligung unterliegen. In Nr. 5 vierter Spiegelstrich werden „Deponien mit einer Aufnahmekapazität von über 10 t pro Tag oder einer Gesamtkapazität von über 25 000 t, mit Ausnahme der Deponien für Inertabfälle“ aufgeführt.
8.        Nach Anhang I, Nr. 22 Satz 1 des Übereinkommens von Aarhus unterliegt „(j)ede Änderung oder Erweiterung von Tätigkeiten … Art. 6 Abs. 1 Buchst. a dieses Übereinkommens, wenn sie für sich betrachtet die Kriterien/Schwellenwerte in diesem Anhang erreicht“.
B.      Unionsrecht – Richtlinie über Industrieemissionen
9.        Der 18. Erwägungsgrund der Richtlinie über Industrieemissionen erläutert den Begriff der wesentlichen Änderung:
„Änderungen einer Anlage können zu einer höheren Umweltverschmutzung führen. Die Betreiber sollten alle geplanten Änderungen, die Auswirkungen auf die Umwelt haben können, der zuständigen Behörde mitteilen müssen. Wesentliche Änderungen von Anlagen, die erhebliche negative Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit oder auf die Umwelt haben können, sollten nicht ohne eine gemäß dieser Richtlinie erteilte Genehmigung erfolgen dürfen.“
10.      Nach dem 27. Erwägungsgrund der Richtlinie über Industrieemissionen setzen die Bestimmungen über die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Rechtsschutz das Übereinkommen von Aarhus um:
„Gemäß dem Übereinkommen von Aarhus … ist eine effektive Beteiligung der Öffentlichkeit an der Entscheidungsfindung notwendig, damit einerseits die Öffentlichkeit Meinungen und Bedenken äußern kann, die für die Entscheidung von Belang sein können, und andererseits die Entscheidungsträger diese Meinungen und Bedenken berücksichtigen können, so dass der Entscheidungsprozess nachvollziehbarer und transparenter wird und in der Öffentlichkeit das Bewusstsein für Umweltbelange sowie die Unterstützung für die getroffenen Entscheidungen wächst. Als Beitrag zum Schutz des Rechts, in einer für die Gesundheit und das Wohlbefinden des Einzelnen angemessenen Umwelt zu leben, sollte die betroffene Öffentlichkeit Zugang zu Rechtsmitteln haben.“
11.      Der Gegenstand der Richtlinie über Industrieemissionen ist in Art. 1 niedergelegt:
„Diese Richtlinie regelt die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung infolge industrieller Tätigkeiten.
Sie sieht auch Vorschriften zur Vermeidung und, sofern dies nicht möglich ist, zur Verminderung von Emissionen in Luft, Wasser und Boden und zur Abfallvermeidung vor, um ein hohes Schutzniveau für die Umwelt insgesamt zu erreichen.“
12.      Art. 3 Nr. 9 der Richtlinie über Industrieemissionen definiert den Begriff der wesentlichen Änderung als „eine Änderung der Beschaffenheit oder der Funktionsweise oder eine Erweiterung der Anlage, Feuerungsanlage, Abfallverbrennungsanlage oder Abfallmitverbrennungsanlage, die erhebliche nachteilige Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit oder die Umwelt haben kann“.
13.      Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie über Industrieemissionen regelt die Notwendigkeit einer Genehmigung:
„Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass keine Anlage … ohne eine Genehmigung betrieben wird.
…“
14.      Abfalldeponien mit einer Aufnahmekapazität von über 10 t Abfall pro Tag oder einer Gesamtkapazität von über 25 000 t, mit Ausnahme der Deponien für Inertabfälle, sind nach Art. 3 Nr. 3 und Anhang I Nr. 5.4 der Richtlinie über Industrieemissionen und Art. 2 Buchst. g der Deponierichtlinie(5) Anlagen im Sinne von Art. 4 der Richtlinie über Industrieemissionen.
15.      Art. 20 der Richtlinie über Industrieemissionen betrifft Änderungen an der Anlage:
„(1)      Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit der Betreiber der zuständigen Behörde beabsichtigte Änderungen der Beschaffenheit oder der Funktionsweise oder eine Erweiterung der Anlage, die Auswirkungen auf die Umwelt haben können, mitteilt. Gegebenenfalls aktualisiert die zuständige Behörde die Genehmigung.
(2)      Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um zu gewährleisten, dass keine vom Betreiber geplante, wesentliche Änderung ohne eine zuvor nach dieser Richtlinie erteilte Genehmigung durchgeführt wird.
Der Genehmigungsantrag und die Entscheidung der zuständigen Behörde umfassen diejenigen Anlagenteile und in Art. 12 genannten Einzelheiten, die von der wesentlichen Änderung betroffen sein können.
(3)      Jede Änderung der Beschaffenheit oder der Funktionsweise oder Erweiterung einer Anlage gilt als wesentlich, wenn die Änderung oder Erweiterung für sich genommen die Kapazitätsschwellenwerte in Anhang I erreicht.“
16.      An dem Verfahren zur Erteilung einer Genehmigung für wesentliche Änderungen einer Anlage ist die betroffene Öffentlichkeit nach Art. 24 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie über Industrieemissionen frühzeitig und in effektiver Weise zu beteiligen. Die Überprüfung der materiell-rechtlichen und verfahrensrechtlichen Rechtmäßigkeit dieser Genehmigung können die Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit gemäß Art. 25 verlangen.
III. Sachverhalt und Vorabentscheidungsersuchen
17.      FCC Česká republika ist eine tschechische Handelsgesellschaft, die aufgrund einer Genehmigung in Durchführung der Richtlinie über Industrieemissionen eine Abfalldeponie im Stadtteil Prag Ďáblice betreibt.
18.      Die integrierte Betriebsgenehmigung für die Deponie wurde im Jahr 2007 erteilt und nachfolgend mehrfach geändert; insbesondere wurde der Zeitraum der Ablagerung von Abfällen zweimal verlängert. Ende 2015 beantragte FCC beim Magistrat der Hauptstadt Prag die 13. Änderung der integrierten Genehmigung, weil die ursprünglich geplante Deponiekapazität noch nicht erreicht sei und die Ablagerung nach der bestehenden Genehmigung Ende 2015 beendet werden müsste. Der Magistrat verlängerte am 29. Dezember 2015 den Zeitraum der Deponierung um zwei Jahre. Die Gesamtkapazität der Deponie und ihre maximale Größe blieben durch diese Entscheidung unberührt.(6)
19.      Gegen die Entscheidung des Magistrats der Stadt Prag legten der Stadtteil der Stadt Prag, in dem sich die Deponie befindet, und ein Verein, dessen Hauptaufgabe im Natur- und Landschaftsschutz und in der Beteiligung der Bürger an diesem Schutz besteht, Beschwerde ein. Der Beklagte, das Ministerstvo životního prostředí (Ministerium für Umwelt), wies die Beschwerde jedoch als unzulässig ab, da sie nicht am Verfahren zur Änderung der integrierten Genehmigung beteiligt gewesen seien.
20.      Die beiden Beschwerdeführer erhoben daraufhin Klage gegen die Entscheidung des Beklagten. Der Městský soud v Praze (Stadtgericht Prag, Tschechische Republik) gab der Klage statt, hob die Entscheidung des Magistrats auf und verwies die Sache zur weiteren Entscheidung an ihn zurück. Für die Beurteilung der Beteiligung der Beschwerdeführer sei es nämlich von wesentlicher Bedeutung, ob durch die Änderung der integrierten Genehmigung eine „wesentliche Änderung“ der von FCC betriebenen Anlage genehmigt worden sei. Davon hänge dann ab, wer sich am Verfahren beteiligen könne.
21.      Der Městský soud (Stadtgericht) kam zu dem Schluss, dass der Umfang eines Projekts zeitlich definiert werden könne und die Verlängerung des Zeitraums für den Betrieb einer Anlage als Änderung des Umfangs des Projekts anzusehen sei. Wenn also der Betrieb der Anlage ursprünglich nur für einen bestimmten Zeitraum genehmigt worden sei, sei deren Umweltverträglichkeit nach Beendigung der genehmigten Betriebsdauer nicht geprüft worden, da mit einem weiteren Effekt gar nicht zu rechnen gewesen sei. Die Verlängerung der Betriebsdauer bedeute eine Verlängerung der Umweltbeeinträchtigung.
22.      FCC legte gegen das Urteil des Městský soud (Stadtgericht) Kassationsbeschwerde beim Nejvyšší správní soud (Oberstes Verwaltungsgericht, Tschechische Republik) ein.
23.      Das Oberste Verwaltungsgericht der Tschechischen Republik richtet daher die folgende Frage an den Gerichtshof:
Ist Art. 3 Nr. 9 der Richtlinie über Industrieemissionen dahin auszulegen, dass unter einer „wesentlichen Änderung“ einer Anlage auch eine Verlängerung des Zeitraums der Deponierung von Abfällen in einer Deponie ohne gleichzeitige Änderung ihres maximal zulässigen Umfangs oder ihrer möglichen Gesamtkapazität zu verstehen ist?
24.      Die Tschechische Republik und die Europäische Kommission haben sich schriftlich geäußert. Auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung hat der Gerichtshof verzichtet.
IV.    Rechtliche Würdigung
25.      Das Vorabentscheidungsersuchen soll klären, ob eine Verlängerung des Zeitraums der Ablagerung von Abfällen in einer Deponie ohne gleichzeitige Änderung ihres maximal zulässigen Umfangs oder ihrer möglichen Gesamtkapazität eine wesentliche Änderung dieser Anlage im Sinne der Richtlinie über Industrieemissionen ist.
26.      Dem Vorabentscheidungsersuchen ist zu entnehmen, dass die streitgegenständliche Deponie ursprünglich gemäß der Richtlinie über Industrieemissionen genehmigt wurde. Daher – und aufgrund der im Internet verfügbaren Informationen(7) – ist davon auszugehen, dass die Deponie groß genug ist, um in den Anwendungsbereich der Richtlinie zu fallen, also über eine Aufnahmekapazität von über 10 t Abfall pro Tag oder eine Gesamtkapazität von über 25 000 t verfügt.
27.      Wenn es sich bei der streitgegenständlichen Verlängerung des Zeitraums der Ablagerung um eine wesentliche Änderung handelt, bedarf sie nach Art. 20 Abs. 2 der Richtlinie über Industrieemissionen einer Genehmigung gemäß der Richtlinie. In diesem Fall muss das Verwaltungsverfahren eine Öffentlichkeitsbeteiligung einschließen (Art. 24), und die Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit können eine gerichtliche Überprüfung der Genehmigung verlangen (Art. 25). Andere Änderungen, die Auswirkungen auf die Umwelt haben können, muss der Betreiber dagegen nur der zuständigen Behörde mitteilen (Art. 20 Abs. 1).
28.      Da die Genehmigungsbehörde im Ausgangsfall nicht von einer wesentlichen Änderung ausging, fand keine Öffentlichkeitsbeteiligung statt. Wenn diese Einschätzung zutreffend war, können die Kläger anscheinend nach tschechischem Recht die streitgegenständliche Genehmigung nicht anfechten und für weiter reichende Klagerechte nach Unionsrecht enthält das Vorabentscheidungsersuchen keine Anhaltspunkte. Daher muss das vorlegende Gericht erfahren, ob die streitgegenständliche Genehmigung eine wesentliche Änderung betraf.
29.      Um diese Frage zu beantworten, werde ich zunächst die Definition der wesentlichen Änderung in Art. 3 Nr. 9 der Richtlinie über Industrieemissionen untersuchen (dazu unter A) und anschließend das Übereinkommen von Aarhus (dazu unter B). Die so entwickelte Auslegung werde ich dann im Hinblick auf die Umstände des vorliegenden Falles präzisieren (dazu unter C).
A.      Art. 3 Nr. 9 der Richtlinie über Industrieemissionen
30.      Art. 3 Nr. 9 der Richtlinie über Industrieemissionen definiert eine wesentliche Änderung als eine Änderung der Beschaffenheit oder der Funktionsweise oder als eine Erweiterung der Anlage, die erhebliche nachteilige Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit oder die Umwelt haben kann.
31.      Zwar wirft das vorlegende Gericht die Frage auf, ob Rechtsprechung zur UVP-Richtlinie, wonach die nicht mit Arbeiten oder Eingriffen zur Änderung des materiellen Zustands des Platzes verbundene Verlängerung einer Genehmigung keine erneute Umweltverträglichkeitsprüfung erfordert,(8) auf die Auslegung der Richtlinie über Industrieemissionen übertragen werden kann. Diese Rechtsprechung beruht jedoch auf der Projektdefinition des Art. 1 Abs. 2 Buchst. a der UVP-Richtlinie,(9) die enger gefasst ist als die Definition einer wesentlichen Änderung nach der Richtlinie über Industrieemissionen.
32.      Der Begriff des Projekts umfasst nach Art. 1 Abs. 2 Buchst. a der UVP-Richtlinie die Errichtung von baulichen oder sonstigen Anlagen und sonstige Eingriffe in Natur und Landschaft einschließlich derjenigen zum Abbau von Bodenschätzen. Sie stellt somit ausdrücklich auf Arbeiten oder Eingriffe ab.
33.      Dagegen verwendet die Definition der wesentlichen Änderung in Art. 3 Nr. 9 der Richtlinie über Industrieemissionen abstraktere Begriffe, nämlich Änderung der Beschaffenheit oder der Funktionsweise sowie Erweiterung der Anlage. Diese Begriffe sind einer offeneren Auslegung zugänglich.
34.      Daher sollte die Rechtsprechung zur UVP-Richtlinie nicht direkt übertragen werden.
35.      Gleichwohl ändert die bloße Verlängerung des Zeitraums der Ablagerung zusätzlicher Abfälle ohne gleichzeitige Änderung des maximal zulässigen Umfangs der Deponie oder ihrer möglichen Gesamtkapazität nicht die Funktionsweise oder Beschaffenheit der Deponie.
36.      Die Verlängerung erweitert die Deponie auch nicht in räumlicher Hinsicht oder im vorgesehenen Umfang. Sie ermöglicht allerdings erst eine Vergrößerung des Umfangs der tatsächlich abgelagerten Abfälle, voraussichtlich um etwa 50 000 t zusätzlicher Abfälle,(10) die ohne die Verlängerung dort nicht mehr abgelagert werden könnten.
37.      Jedenfalls stellt diese Verlängerung eine zeitliche Erweiterung des Betriebs der Deponie dar.(11) Eine solche Änderung in zeitlicher Hinsicht liegt zwar nicht im Kern der Wortbedeutung des Begriffs „Erweiterung“. Dieser Kern dürfte nicht nur in der deutschen Sprachfassung(12) eher dem Begriff der „Vergrößerung“ entsprechen. Trotzdem schließt die Begriffsbedeutung es nicht zwangsläufig aus, die Verlängerung einer Genehmigung als zeitliche Erweiterung des Betriebs einer Anlage anzusehen.
38.      Diese Auslegung des Begriffs der Erweiterung wird durch das Ziel der Richtlinie über Industrieemissionen gerechtfertigt. Nach Art. 1 bezweckt sie die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung durch Maßnahmen zur Vermeidung oder zur Verminderung von Emissionen aus den in Anhang I der Richtlinie genannten Tätigkeiten in Luft, Wasser und Boden, um ein hohes Schutzniveau für die Umwelt zu erreichen.(13) Da der Zweck der Richtlinie über Industrieemissionen somit weit definiert worden ist,(14) darf der Begriff der wesentlichen Änderung nicht eng ausgelegt werden. Vielmehr muss das Ziel eines hohen Schutzniveaus für die Umwelt maßgeblich sein.
39.      Dies zeigt auch der 18. Erwägungsgrund der Richtlinie über Industrieemissionen. Dort werden wesentliche Änderungen nur dadurch gekennzeichnet, dass sie erhebliche negative Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit oder auf die Umwelt haben können. Von Änderungen der Funktionsweise und der Beschaffenheit der Anlage oder ihrer Erweiterung ist dort nicht die Rede. Diese in der Definition des Art. 3 Nr. 9 der Richtlinie über Industrieemissionen enthaltenen anderen Bezugspunkte einer Änderung sind daher nicht einschränkend, sondern weit zu verstehen, nämlich im Sinne einer umfassenden Erläuterung möglicher Änderungen.
40.      Die Begrenzung des Begriffs der wesentlichen Änderung ist dagegen vor allem in den möglichen zusätzlichen Umweltauswirkungen der Aktivität zu suchen. Nur Änderungen, die im Vergleich mit dem zuvor bestehenden Zustand keine zusätzlichen erheblichen nachteiligen Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit oder die Umwelt haben können, sind demnach nicht wesentlich. Änderungen, die zusätzliche erhebliche Auswirkungen haben können, bedürfen dagegen größerer Aufmerksamkeit, um ein hohes Schutzniveau zu gewährleisten.
41.      Als Zwischenergebnis ist folglich festzuhalten, dass die bloße Verlängerung des Zeitraums der Deponierung von Abfällen ohne gleichzeitige Änderung des maximal zulässigen Umfangs der Deponie oder ihrer möglichen Gesamtkapazität im Sinne einer zeitlichen Erweiterung des Betriebs der Anlage eine wesentliche Änderung gemäß Art. 3 Nr. 9 der Richtlinie über Industrieemissionen sein kann, wenn sie zusätzliche erhebliche nachteilige Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit oder die Umwelt haben kann.
B.      Übereinkommen von Aarhus
42.      Diese Auslegung entspricht auch dem Übereinkommen von Aarhus. Es zielt nach Art. 1 darauf ab, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren zu gewährleisten. Art. 6 sieht zu diesem Zweck bestimmte Regeln über die Öffentlichkeitsbeteiligung vor. Abfalldeponien mit einer Aufnahmekapazität von über 10 t pro Tag oder einer Gesamtkapazität von über 25 000 t unterliegen nach Anhang I Nr. 5 vierter Spiegelstrich des Übereinkommens von Aarhus diesen Regeln.
43.      Da die Richtlinie über Industrieemissionen nach dem 27. Erwägungsgrund auf die Umsetzung der Regelungen des Übereinkommens von Aarhus über die Öffentlichkeitsbeteiligung abzielt und der Begriff der wesentlichen Änderung für die Reichweite der Öffentlichkeitsbeteiligung maßgeblich ist, muss das Übereinkommen bei der Auslegung dieses Begriffs der Richtlinie berücksichtigt werden.(15)
44.      Gemäß Art. 6 Abs. 10 des Übereinkommens von Aarhus stellt jede Vertragspartei sicher, dass bei einer durch eine Behörde vorgenommenen Überprüfung oder Aktualisierung der Betriebsbedingungen für eine Art. 6 unterliegende Tätigkeit die Regeln über die Öffentlichkeitsbeteiligung sinngemäß, und soweit dies angemessen ist, Anwendung finden.
45.      Die von den Vertragsparteien, einschließlich der Union, gebilligte Spruchpraxis des Ausschusses zur Überwachung der Einhaltung des Übereinkommens von Aarhus(16) enthält wichtige Hinweise zur Auslegung dieser Bestimmung.
46.      Der Überwachungsausschuss ist der Ansicht, dass die zulässige Dauer einer Tätigkeit eindeutig eine Betriebsbedingung für diese Tätigkeit darstellt, und zwar eine wichtige. Daher stelle jede Änderung dieser Dauer – sei es eine Verkürzung oder eine Verlängerung – eine Überprüfung oder Aktualisierung der Betriebsbedingungen dieser Tätigkeit im Sinne von Art. 6 Abs. 10 des Übereinkommens von Aarhus dar.(17)
47.      Zwar verlangt Art. 6 Abs. 10 des Übereinkommens von Aarhus die Anwendung der Regeln über die Öffentlichkeitsbeteiligung nur sinngemäß, und soweit dies angemessen ist. Doch der Überwachungsausschuss hält Ausnahmen von der Anwendung des Art. 6 nur für angemessen, wenn eine Änderung der zulässigen Dauer nur für einen minimalen Zeitraum erfolgt und offensichtlich keine oder nur unbedeutende Auswirkungen auf die Umwelt hat.(18)
48.      Diese Aussage reicht zwar auf den ersten Blick weiter als die von mir entwickelte Auslegung von Art. 3 Nr. 9 der Richtlinie über Industrieemissionen, doch auch für den Überwachungsausschuss sind die möglichen Auswirkungen auf die Umwelt ein zentrales Abgrenzungskriterium.(19)
C.      Beurteilung möglicher erheblicher Umweltauswirkungen
49.      Um die Vorlagefrage zu beantworten, ist allerdings noch auf die Beurteilung zusätzlicher erheblicher Umweltauswirkungen aufgrund der streitgegenständlichen Genehmigung einzugehen, denn diese Auswirkungen erlauben die Abgrenzung zwischen wesentlichen und unwesentlichen Änderungen der Anlage.
50.      Die Umweltauswirkungen einer Abfalldeponie beruhen einerseits auf der Lagerung von Abfällen, was die Tschechische Republik hervorhebt. Insbesondere bei Konstruktionsmängeln der Deponie können die Abfälle das Grundwasser beeinträchtigen oder bei einer unzureichenden Abdeckung andere Flächen verunreinigen. Auch können unsachgemäß zusammen gelagerte Abfallarten zu schädlichen chemischen Reaktionen oder biologischen Vorgängen führen, die nachteilige Umweltauswirkungen mit sich bringen. Diese nachteiligen Auswirkungen ändern sich aber aufgrund einer Verlängerung der Nutzungsdauer nicht, solange die Fläche und die Kapazität der Deponie sowie die notwendigen Maßnahmen zur Verhinderung bestimmter nachteiliger Umweltauswirkungen beibehalten werden. Aus diesem Blickwinkel handelt es sich bei einer bloßen Verlängerung der Genehmigung somit nicht um zusätzliche Umweltauswirkungen.
51.      Wie die Kommission betont, erzeugen dagegen auch schon die Verbringung von Abfällen zur Deponie sowie etwaige Verarbeitungsmaßnahmen dort zusätzliche Umweltauswirkungen: Insofern ist insbesondere an den Verkehr zu denken sowie daran, dass eine de lege artis stillgelegte Deponie aufgrund der vollständigen Abdeckung wahrscheinlich weniger Emissionen in die Luft erzeugen würde, insbesondere störende Gerüche oder Staub, als eine Deponie, die noch mit Abfällen aufgefüllt wird. Solche betriebsbedingten Umweltauswirkungen würden durch die Verlängerung des Zeitraums zur Ablagerung zusätzlicher Abfälle zumindest in zeitlicher Hinsicht zunehmen. Sie wären von dem Begriff der Umweltverschmutzung nach Art. 3 Nr. 2 der Richtlinie über Industrieemissionen umfasst.
52.      Doch wie ist zu beurteilen, ob diese zusätzlichen Umweltauswirkungen das Maß einer wesentlichen Änderung der Deponie erreichen?
1.      Zu den Kapazitätsschwellen
53.      Insofern ist zunächst daran zu erinnern, dass Art. 20 Abs. 3 der Richtlinie über Industrieemissionen festlegt, welche Änderungen immer als wesentlich anzusehen sind. Dabei handelt es sich um Änderungen, die für sich genommen die Kapazitätsschwellen in Anhang I erreichen. Eine entsprechende Regelung ist auch in Anhang I Nr. 22 des Übereinkommens von Aarhus zu finden. Bei derartigen Änderungen ist zwangsläufig anzunehmen, dass sie erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben.
54.      Bei Abfalldeponien müsste gemäß Anhang I Nr. 5.4 der Richtlinie über Industrieemissionen die Tageskapazität um mindestens 10 t zunehmen oder die Gesamtkapazität um mindestens 25 000 t, um die Voraussetzung des Art. 20 Abs. 3 zu erfüllen.(20)
55.      Die Auswirkungen der Anlieferung und Ablagerung von Abfällen über einen längeren Zeitraum erscheinen nach diesem Maßstab nicht erheblich, da die streitgegenständliche Genehmigung nichts am Umfang oder an der Gesamtkapazität der Deponie ändert. Daher vertritt die Tschechische Republik die Auffassung, die Voraussetzungen von Art. 20 Abs. 3 der Richtlinie über Industrieemissionen lägen nicht vor.
56.      Allerdings käme es ohne die streitgegenständliche Genehmigung nicht zur weiteren Ablagerung von Abfällen. Dementsprechend schlägt die Kommission vor, die Beurteilung der Entscheidung über die Verlängerung der Ablagerung auf die von der ursprünglichen Genehmigung eingeschlossene Restkapazität der Deponie zu stützen. Denn diese Restkapazität konnte nur aufgrund der Verlängerungsentscheidung ausgeschöpft werden.
57.      Dem Anschein nach war zum Zeitpunkt der Verlängerung in der Deponie noch Raum für etwa 50 000 t Abfälle,(21) eine Menge, die deutlich über der Kapazitätsschwelle von 25 000 t für Abfalldeponien nach Anhang I Nr. 5 vierter Spiegelstrich der Richtlinie über Industrieemissionen liegt. Wenn diese Information zutrifft, was das innerstaatliche Gericht prüfen müsste, so würde die Auffassung der Kommission dazu führen, dass zwingend eine wesentliche Änderung anzunehmen ist.
2.      Zur einschlägigen Spruchpraxis und Rechtsprechung
58.      Diese Überlegung entspricht der Spruchpraxis des Überwachungsausschusses(22) und scheint auf den ersten Blick auch Grundlagen in der Rechtsprechung des Gerichtshofs zur UVP-Richtlinie zu finden.
59.      Allerdings ist das Urteil des Gerichtshofs, auf das sich die Kommission beruft,(23) weniger tragfähig, als es den Anschein hat. Die darin untersuchte Erneuerung der Genehmigung eines Gasterminals war nämlich Voraussetzung dafür, erstmals Bauarbeiten durchzuführen, denn die zuvor erteilte Genehmigung war niemals in Anspruch genommen worden.
60.      Ähnlich war die Situation in dem Fall Wells,(24) auf den sich der Gerichtshof bei dem genannten Urteil stützte. Der Fall Wells betraf nämlich einen schon lange stillgelegten Steinbruch, der ohne die streitgegenständliche Genehmigung nicht erneut hätte genutzt werden können.
61.      Beide Fälle zeichnen sich somit dadurch aus, dass die fraglichen Genehmigungen grundlegend neue Umweltauswirkungen ermöglichten, die zuvor nicht bestanden.
62.      Bei Verlängerungen von Genehmigungen zur Nutzung bestehender Infrastrukturen, die keine weiteren Arbeiten voraussetzten, etwa bei der Betriebsgenehmigung eines Flughafens(25) oder einer Abfalldeponie,(26) hat der Gerichtshof dagegen keine Umweltverträglichkeitsprüfung mit Öffentlichkeitsbeteiligung gefordert.
63.      Folglich hat es den Anschein, dass der Gerichtshof bei der weitgehend unveränderten Fortdauer von Umweltauswirkungen keine Notwendigkeit sieht, eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen. Dass diese Umweltauswirkungen durch ihre Fortsetzung im Gesamtumfang über die Zeit zunehmen, sah der Gerichtshof offenbar nicht als maßgeblich an.
64.      Wenn man diese Wertungen der Rechtsprechung zur UVP-Richtlinie auf die Richtlinie über Industrieemissionen überträgt, ist somit zweifelhaft, dass allein die Möglichkeit einer Ausnutzung der verbleibenden Restkapazität einer bereits genehmigten und in Betrieb befindlichen Abfalldeponie die Anwendung von Art. 20 Abs. 3 der Richtlinie über Industrieemissionen begründen kann.
3.      Zum Umfang der ursprünglichen Genehmigung
65.      Die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur UVP-Richtlinie lässt sich mit Annahmen über den Umfang der ursprünglichen Genehmigung erklären, die in letzter Konsequenz auch den Weg zur Auslegung von Art. 3 Nr. 9 der Richtlinie über Industrieemissionen weisen.
66.      Wenn bestimmte Umweltauswirkungen nämlich bereits im Zusammenhang mit dieser Genehmigung Gegenstand einer Umweltverträglichkeitsprüfung waren, so besteht grundsätzlich keine Notwendigkeit, diese Prüfung bei einer späteren Verlängerung der Genehmigung zu wiederholen.(27) Falls dagegen eine gebotene Prüfung bei einer früheren Genehmigung versäumt wurde, so kann es notwendig sein, diese Prüfung bei einer späteren Genehmigung nachzuholen – unabhängig davon, ob diese spätere Genehmigung isoliert betrachtet einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedarf.(28)
67.      Dafür gibt es ebenfalls Anhaltspunkte in der Spruchpraxis des Überwachungsausschusses. Dieser hat nämlich auch darauf abgestellt, ob die Öffentlichkeit bei einer ursprünglichen Beteiligung über mögliche Verlängerungen der Genehmigung in der Zukunft informiert wurde und daher Gelegenheit hatte, sich zu den damit verbundenen Umweltauswirkungen zu äußern.(29)
68.      Bei der Verlängerung einer Betriebsgenehmigung hängt die Abgrenzung zwischen einer einfachen Änderung und einer wesentlichen Änderung im Sinne von Art. 3 Nr. 9 der Richtlinie über Industrieemissionen also davon ab, ob durch die längere Laufzeit erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen auftreten können, die von der ursprünglichen Genehmigung nicht erfasst wurden und daher einer erneuten Prüfung bedürfen.
69.      Was den vorliegenden Fall angeht, so tragen die Tschechische Republik und FCC im innerstaatlichen Verfahren vor, dass die streitgegenständliche Verlängerung der Genehmigung für das Ablegen von Abfällen bereits von Anfang an in der Genehmigung der Deponie angelegt war. Denn der maßgebliche Parameter für die Dauer der Ablagerung von Abfällen war nicht die Geltungsdauer der Genehmigung, sondern die geplante Gesamtkapazität.
70.      Dafür spricht nach diesem Vorbringen auch, dass der Verzicht auf die Verlängerung anscheinend praktisch weiteren Änderungsbedarf auslösen würde. Der nach Art. 7 Buchst. g der Deponierichtlinie notwendige Stilllegungsplan müsste möglicherweise geändert werden, da er von einer vollständig gefüllten Deponie ausgeht. Unter Umständen müsste sogar anderes Material als Abfall verfüllt werden, um nachteilige Umweltauswirkungen zu verhindern.
71.      Anders wären Fälle zu beurteilen, in denen es um die Verlängerung einer Genehmigung geht, die für einen bestimmten, abgeschlossenen Zeitraum erteilt wurde. So ist es vorstellbar, dass man bei der ursprünglichen Genehmigung von einer bestimmten maximalen Betriebsdauer ausging.(30) Ähnliches müsste für die Fortführung eines Provisoriums oder einer vorübergehenden Lösung gelten. Auch die Verlängerung einer Altgenehmigung, die noch keiner Öffentlichkeitsbeteiligung bedurfte, deren Auswirkungen ursprünglich noch nicht umfassend bekannt waren oder deren Vereinbarkeit mit heutigen Standards zweifelhaft ist, wäre grundsätzlich eher als eine wesentliche Änderung anzusehen.
72.      Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass zusätzliche Umweltauswirkungen dadurch gekennzeichnet sind, dass sie noch nicht in einer früheren Genehmigung der Tätigkeit und der dafür durchgeführten Öffentlichkeitsbeteiligung berücksichtigt wurden.
73.      Letztlich ist die Beurteilung dieser konkreten Umstände allerdings Aufgabe des innerstaatlichen Gerichts.
V.      Ergebnis
74.      Zusammenfassend schlage ich dem Gerichtshof daher vor, das Vorabentscheidungsersuchen wie folgt zu beantworten:
Art. 3 Nr. 9 der Richtlinie 2010/75 über Industrieemissionen ist dahin auszulegen, dass unter einer „wesentlichen Änderung“ einer Anlage auch eine Verlängerung des Zeitraums der Deponierung von Abfällen in einer Deponie ohne gleichzeitige Änderung ihres maximal zulässigen Umfangs oder ihrer möglichen Gesamtkapazität zu verstehen ist, wenn die Verlängerung der Genehmigung zu zusätzlichen erheblichen Umweltauswirkungen führen kann. Zusätzliche Umweltauswirkungen sind dadurch gekennzeichnet, dass sie noch nicht in einer früheren Genehmigung der Tätigkeit und der dafür durchgeführten Öffentlichkeitsbeteiligung berücksichtigt wurden.
1      Originalsprache: Deutsch.
2      Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) (ABl. 2010, L 334, S. 17).
3      Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. 2011, L 26, S. 1), zuletzt geändert durch die Richtlinie 2014/52/EU (ABl. 2014, L 124, S. 1).
4      Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten von 1998 (ABl. 2005, L 124, S. 4), angenommen mit Beschluss 2005/370/EG des Rates vom 17. Februar 2005 (ABl. 2005, L 124, S. 1).
5      Richtlinie 1999/31/EG des Rates vom 26. April 1999 über Abfalldeponien (ABl. 1999, L 182, S. 1) in der Fassung der Richtlinie 2011/97/EU des Rates vom 5. Dezember 2011 zur Änderung der Richtlinie 1999/31/EG im Hinblick auf spezifische Kriterien für die Lagerung von als Abfall betrachtetem metallischem Quecksilber (ABl. 2011, L 328, S. 49).
6      Die streitgegenständliche Genehmigung scheint im Internet unter https://ippc.mzp.cz/ippc/ippc.nsf/xsp/.ibmmodres/domino/OpenAttachment/ippc/ippc.nsf/215B32AAF47F72E0C1257F32002C2B15/Files/zmena%20IP.pdf zugänglich zu sein. Weitere Angaben über die für die Deponie erteilten Genehmigungen sind wohl unter https://www.mzp.cz/ippc/ippc4.nsf/$$OpenDominoDocument.xsp?documentId=4D88556E61533616C1257B82004CE066&action=openDocument einzusehen.
Nach Angaben der Kommission wurde der Zeitraum der Deponierung seitdem mindestens noch ein weiteres Mal um zwei Jahre verlängert. Über die letzte als wesentlich anerkannte Änderung an der Deponie wurde danach dagegen im Jahr 2009 entschieden.
7      Zitiert in Fn. 6, siehe auch nachfolgend Nrn. 54 bis 57.
8      Urteile vom 17. März 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest u. a. (C‑275/09, EU:C:2011:154, Rn. 24), und vom 19. April 2012, Pro-Braine u. a. (C‑121/11, EU:C:2012:225, Rn. 32).
9      Urteile vom 17. März 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest u. a. (C‑275/09, EU:C:2011:154, Rn. 20 ff.), und vom 19. April 2012, Pro-Braine u. a. (C‑121/11, EU:C:2012:225, Rn. 31).
10      S. 4 der streitgegenständlichen Entscheidung, zitiert in Fn. 6.
11      Siehe bereits meine Schlussanträge in der Rechtssache Inter-Environnement Wallonie und Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2018:972, Nr. 101).
12      Die englische und die französische Fassung verwenden jeweils den Begriff „extension“.
13      Urteile vom 22. Januar 2009, Association nationale pour la protection des eaux et rivières und Association OABA (C‑473/07, EU:C:2009:30, Rn. 25, siehe auch Rn. 40), vom 26. Mai 2011, Stichting Natuur en Milieu u. a. (C‑165/09 bis C‑167/09, EU:C:2011:348, Rn. 72), vom 15. Dezember 2011, Møller (C‑585/10, EU:C:2011:847, Rn. 29), sowie vom 15. Januar 2013, Križan u. a. (C‑416/10, EU:C:2013:8, Rn. 108).
14      Urteile vom 22. Januar 2009, Association nationale pour la protection des eaux et rivières et Association OABA (C‑473/07, EU:C:2009:30, Rn. 27), und vom 15. Dezember 2011, Møller (C‑585/10, EU:C:2011:847, Rn. 31).
15      In diesem Sinne Urteil vom 15. Januar 2013, Križan u. a. (C‑416/10, EU:C:2013:8, Rn. 77). Siehe auch zur UVP-Richtlinie Urteile vom 12. Mai 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289, Rn. 41), und vom 16. April 2015, Gruber (C‑570/13, EU:C:2015:231, Rn. 34).
16      Aarhus Convention Compliance Committee (nachfolgend: Überwachungsausschuss); dazu siehe meine Schlussanträge in der Rechtssache Edwards (C‑260/11, EU:C:2012:645, Nr. 8) sowie Schlussanträge des Generalanwalts Cruz Villalón in der Rechtssache Gemeinde Altrip u. a. (C‑72/12, EU:C:2013:422, Nr. 101), des Generalanwalts Jääskinen in den verbundenen Rechtssachen Rat u. a./Vereniging Milieudefensie und Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P bis C‑403/12 P, EU:C:2014:310, Nr. 114) und in den verbundenen Rechtssachen Rat und Kommission/Stichting Natuur en Milieu und Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P und C‑405/12 P, EU:C:2014:309, Nr. 23) sowie des Generalanwalts Bobek in der Rechtssache Folk (C‑529/15, EU:C:2017:1, Nr. 86) und in der Rechtssache Stichting Varkens in Nood u. a. (C‑826/18, EU:C:2020:514, Rn. 77).
17      Feststellungen und Empfehlungen vom 4. Oktober 2018, Stichting Greenpeace Netherlands/Niederlande (Kernkraftwerk Borssele) (ACCC/C/2014/104, ECE/MP.PP/C.1/2019/3, Nr. 65), vom 19 August 2019, Cummins/Irland (Steinbruch Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, Nr. 79), und vom 26. Juli 2021, OEKOBUERO u. a./Tschechische Republik (Kernkraftwerk Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, Nr. 97).
18      Feststellungen und Empfehlungen vom 4. Oktober 2018, Stichting Greenpeace Netherlands/Niederlande (Kernkraftwerk Borssele) (ACCC/C/2014/104, ECE/MP.PP/C.1/2019/3, Nr. 71), vom 19 August 2019, Cummins/Irland (Steinbruch Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, Nr. 83), und vom 26. Juli 2021, OEKOBUERO u. a./Tschechische Republik (Kernkraftwerk Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, Nr. 104).
19      Siehe die Nachweise in Fn. 18 sowie die Feststellungen und Empfehlungen vom 12. Mai 2011, Global 2000 [Friends of the Earth Austria]/Slowakei (Kernkraftwerk Mochovce) (ACCC/C/2009/41, ECE/MP.PP/2011/11/Add.3, Nr. 57), und vom 4. Oktober 2018, Fons de Defensa Ambiental/Spanien (Uniland Cementera) (ACCC/C/2013/99, ECE/MP.PP/C.1/2017/17, Nr. 85).
20      Für die Anwendung von Anhang I Nr. 22 des Übereinkommens von Aarhus sind die gleichen Schwellenwerte in Anhang I Nr. 5 vierter Spiegelstrich niedergelegt.
21      S. 4 der streitgegenständlichen Entscheidung, zitiert in Fn. 6.
22      Feststellungen und Empfehlungen vom 26. Juli 2021, OEKOBUERO u. a./Tschechische Republik (Kernkraftwerk Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, Nr. 99). Vgl. auch meine Schlussanträge in der Rechtssache Inter-Environnement Wallonie und Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2018:972, Nrn. 91 ff.).
23      Urteil vom 9. September 2020, Friends of the Irish Environment (C‑254/19, EU:C:2020:680, Rn. 43 bis 47).
24      Urteil vom 7. Januar 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, Rn. 45 und 46).
25      Urteil vom 17. März 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest u. a. (C‑275/09, EU:C:2011:154, Rn. 24).
26      Urteil vom 19. April 2012, Pro-Braine u. a. (C‑121/11, EU:C:2012:225, Rn. 32).
27      Vgl. Urteile vom 22. September 2011, Valčiukienė u. a. (C‑295/10, EU:C:2011:608, Rn. 61 und 62), und vom 10. September 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, Rn. 58), jeweils zur Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (ABl. 2001, L 197, S. 30).
28      Urteil vom 17. März 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest u. a. (C‑275/09, EU:C:2011:154, Rn. 37).
29      Feststellungen und Empfehlungen vom 19 August 2019, Cummins/Irland (Steinbruch Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, Nr. 85).
30      Vgl. Feststellungen und Empfehlungen des Überwachungsausschusses vom 4. Oktober 2018, Stichting Greenpeace Netherlands/Niederlande (Kernkraftwerk Borssele) (ACCC/C/2014/104, ECE/MP.PP/C.1/2019/3, Nrn. 65, 66 und 71), und vom 26. Juli 2021, OEKOBUERO u. a./Tschechische Republik (Kernkraftwerk Dukovany) (ACCC/C/2016/143, ECE/MP.PP/C.1/2021/28, Nr. 104). Siehe auch die Feststellungen und Empfehlungen vom 19. August 2019, Cummins/Irland (Steinbruch Trammon) (ACCC/C/2013/107, ECE/MP.PP/C.1/2019/9, Nr. 79).