62002CC0041_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Deze zaak biedt een nieuwe gelegenheid om het conflict op te lossen tussen het beginsel van het vrije verkeer van goederen en de vereisten van de bescherming van de gezondheid, welke beide door de communautaire rechtsorde worden beschermd. De Commissie van de Europese Gemeenschappen heeft tegen het Koninkrijk der Nederlanden een beroep wegens niet-nakoming ingesteld wegens schending van de artikelen 30 en 36 EG-Verdrag (thans, na wijziging, de artikelen 28 EG en 30 EG)(2) door de Nederlandse regeling inzake de vergunning voor het in de handel brengen van bepaalde levensmiddelenadditieven en door de toepassing die daaraan wordt gegeven door de administratieve en rechterlijke instanties. Nederland betwist dat er sprake is van niet-nakoming en rechtvaardigt zijn regeling en praktijk met een beroep op de noodzaak om de gezondheid te beschermen.
I – De feiten en de precontentieuze procedure
2. De Commissie heeft drie aanvankelijk afzonderlijke procedures in het onderhavige beroep bijeengebracht. De precontentieuze procedure was gestart naar aanleiding van klachten van twee particuliere marktdeelnemers en na de overlegging door het Koninkrijk der Nederlanden van de tekst van een regeling in het kader van richtlijn 83/189/EEG van de Raad van 28 maart 1984 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften(3), zoals gewijzigd bij richtlijn 94/10/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 maart 1994.(4)
3. Kellogg’s heeft de Commissie ervan op de hoogte gebracht dat de Nederlandse autoriteiten hadden geweigerd haar een vergunning te verlenen voor het in de handel brengen van ontbijtgranen die vitamine D en foliumzuur bevatten. De Commissie heeft het Koninkrijk der Nederlanden op 26 juni 1996 een aanmaningsbrief gestuurd waarin zij bezwaar maakte tegen de weigering waarmee Kellogg’s was geconfronteerd, omdat er geen bewijs was dat het in de handel brengen van de granen een gevaar voor de gezondheid zou kunnen meebrengen en omdat de noodzaak om een voedingskundige behoefte van de bevolking te bewijzen niet in overeenstemming met het gemeenschapsrecht zou zijn. Daar het antwoord van het Koninkrijk der Nederlanden van 6 mei 1997 de Commissie niet kon overtuigen, heeft zij deze lidstaat op 23 september 1997 een met redenen omkleed advies gezonden.
4. Parallel daaraan heeft ook Inkosport Nederland bij de Commissie een klacht ingediend over de weigering van de Nederlandse autoriteiten in verband met het in de handel brengen van energierepen. De Commissie heeft het Koninkrijk der Nederlanden in dit verband op 26 juni 1996 een aanmaningsbrief gezonden. Daar zij geen genoegen kon nemen met het antwoord van dit Koninkrijk, heeft de Commissie de procedure voortgezet door hem op 23 september 1997 een met redenen omkleed advies te sturen.
5. Bovendien heeft het Koninkrijk der Nederlanden de Commissie het Warenwetbesluit Toevoeging microvoedingsstoffen aan levensmiddelen van 24 mei 1996(5) meegedeeld. Dit besluit geeft een uitzonderingsregeling op het verbod om microvoedingsstoffen te verhandelen op voorwaarde enerzijds dat bewezen is dat de toevoeging van microvoedingsstoffen onschadelijk is en anderzijds dat deze toevoeging voorziet in een werkelijke voedingskundige behoefte. Het besluit valt onder de Nederlandse regeling inzake de vervaardiging en het in de handel brengen van levensmiddelen.
6. Voorheen was elke toevoeging van vitamines, fluor- en jodiumverbindingen, aminozuren of hun zouten aan levensmiddelen verboden.(6) Dit verbod is versoepeld bij het besluit van 24 mei 1996, dat de aanwezigheid toestaat van vitamines waarvan een lijst bij het besluit is gevoegd(7), in een verrijkte eet- of drinkwaar, omschreven als „een eet- of drinkwaar waaraan een of meer microvoedingsstoffen zijn toegevoegd, maar die niet tot hoofddoel heeft het leveren van microvoedingsstoffen”.(8) Microvoedingsstoffen zijn omschreven als „voedingsstoffen die onmisbaar zijn voor het functioneren van het menselijk organisme, waarin dat organisme niet zelf kan voorzien en die in kleine hoeveelheden geconsumeerd moeten worden”.(9) Voor bepaalde microvoedingsstoffen geldt echter een bijzondere regeling: „vitamine A in de vorm van retinoïden, vitamine D, foliumzuur, seleen, koper en zink worden uitsluitend toegevoegd aan een verrijkte eet- en drinkwaar om van die waar een substitutieproduct of een gerestaureerde eet- of drinkwaar te maken”.(10) Volgens de Nederlandse regeling is een substitutieproduct „een verrijkte eet- of drinkwaar die een bestaande waar beoogt te vervangen, en ten aanzien van uiterlijk, consistentie, smaak, kleur, geur en gebruiksdoel zoveel mogelijk overeenkomt met de te vervangen eet- of drinkwaar; en waaraan één of meer microvoedingsstoffen zijn toegevoegd tot ten hoogste de gehaltes waarin die stoffen van nature aanwezig zijn in de te vervangen eet- of drinkwaar”.(11) Een gerestaureerde eet- of drinkwaar is „een verrijkte eet- of drinkwaar […] waaraan één of meer microvoedingsstoffen zijn toegevoegd tot de gehaltes waarin zij vóór de bereiding van nature aanwezig waren in het eetbare deel van de waar of in de eetbare delen van de grondstoffen voor de waar, maar die na of tijdens de bereiding daaruit zijn verdwenen”.(12)
7. Van mening dat deze regeling niet verenigbaar was met het vrije verkeer van goederen, heeft de Commissie de Nederlandse autoriteiten bij brief van 22 december 1997 aangemaand haar op dit punt uitleg te geven. De punten van bezwaar zijn bij een met redenen omkleed advies van 31 augustus 1998 en een aanvullend met redenen omkleed advies van 21 december 1998 gepreciseerd. Met hun antwoorden hebben de Nederlandse autoriteiten hun verschillend standpunt bevestigd.
8. In die omstandigheden heeft de Commissie het onderhavige beroep wegens niet-nakoming ingesteld op basis van één punt van bezwaar: de Nederlandse regeling inzake het in de handel brengen van verrijkte levensmiddelen is niet in overeenstemming met het vrije verkeer van goederen, waarbij enerzijds de praktijk van de Nederlandse autoriteiten is bedoeld en anderzijds de regeling zelf.
9. Tijdens de hoorzitting van 14 juli 2004 hebben partijen met name kunnen uiteenzetten wat volgens hen de consequenties voor hun zaak zijn van de recente rechtspraak van het Hof, en met name het arrest van 23 september 2003, C‑192/01, Commissie/Denemarken(13), dat op het betrokken gebied preciseringen heeft gegeven.
II – De problematiek
10. Het onderhavige beroep wegens niet-nakoming tegen het Koninkrijk der Nederlanden heeft vele punten gemeen met het beroep dat de Commissie tegen het Koninkrijk Denemarken had ingesteld en dat heeft geleid tot de veroordeling van laatstgenoemde bij het arrest Commissie/Denemarken, reeds aangehaald. Terwijl de Deense regeling van systematische aard was, geldt het betrokken Nederlandse recht echter slechts voor zes voedingsstoffen.(14) Voorts onderscheidt de hoofdvraag die in deze zaak rijst, zich van die welke het Hof in de Deense zaak moest beantwoorden omdat het Koninkrijk der Nederlanden niet een dermate strikte definitie van voedingskundige behoefte hanteert als die welke in Denemarken geldt(15), maar dit begrip integendeel aan het begrip gezondheidsgevaar tracht te koppelen. Nederland rechtvaardigt de speciale regeling die voor bepaalde voedingsstoffen geldt, immers met de omstandigheid dat het verschil tussen de aanbevolen hoeveelheid en het niveau van inneming dat schadelijke effecten kan meebrengen, zeer gering is.(16) Iedere toevoeging van dit soort voedingsstoffen aan levensmiddelen kan volgens het Koninkrijk der Nederlanden dus risico’s voor de gezondheid meebrengen.
11. Alvorens de Nederlandse regeling in detail te onderzoeken zal ik preciseren welke beoordelingscriteria op dit gebied door de rechtspraak zijn ontwikkeld. Partijen zijn het erover eens dat de voorafgaande vergunning voor het in de handel brengen van een product in een lidstaat terwijl het in andere lidstaten is toegelaten, een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking van het vrije verkeer van goederen in de zin van artikel 30 van het Verdrag vormt.
12. Daar het in de handel brengen van met microvoedingsstoffen verrijkte levensmiddelen op gemeenschapsniveau nog niet is geharmoniseerd(17), behouden de lidstaten de mogelijkheid daarvoor een regeling vast te stellen. Voedingsstoffen(18) zijn in artikel 4, lid 2, van richtlijn 89/398 omschreven als „stoffen voor bijzondere voedingsdoeleinden zoals vitaminen, minerale zouten, aminozuren en andere stoffen voor toevoeging aan voor bijzondere voeding bestemde levensmiddelen”. De Nederlandse regeling is zonder onderscheid van toepassing op alle levensmiddelen ongeacht hun herkomst. Het in Nederland geldende systeem van voorafgaande vergunningen voor het in de handel brengen van levensmiddelen die voedingsstoffen bevatten, kan dus worden gerechtvaardigd uit hoofde van de bescherming van de gezondheid, die de eerste plaats inneemt onder de in artikel 36 van het Verdrag genoemde beschermde belangen.(19)
13. Blijkens de rechtspraak omvat het onderzoek dat moet worden verricht om na te gaan of een stelsel van voorafgaande vergunningen onder de uitzondering van artikel 36 van het Verdrag kan vallen, twee fasen: in de eerste fase worden de voorwaarden onderzocht voor de geldigheid van een procedure van voorafgaande vergunningen, in de tweede fase wordt het criterium onderzocht dat is gekozen om een verbod op het in de handel brengen te rechtvaardigen.
A – De voorwaarden voor geldigheid van een procedure van voorafgaande vergunningen
14. Bij gebreke van communautaire harmonisatie op het gebied van voedingsstoffen blijven de lidstaten in beginsel vrij om het niveau van bescherming van de gezondheid te kiezen dat zij willen vaststellen. De instelling van een procedure die het in de handel brengen van levensmiddelen die in andere lidstaten zijn toegelaten, afhankelijk stelt van een voorafgaande vergunning, past in dit kader.(20)
15. Een stelsel van voorafgaande vergunningen is echter slechts verenigbaar met de vereisten van het vrije verkeer van goederen indien dit wordt gerechtvaardigd door de bescherming van de volksgezondheid en evenredig is aan het beoogde doel.(21)
16. Om die reden is de handhaving van een dergelijke procedure afhankelijk gesteld van het bewijs van de noodzaak ervan.(22) Ook het soort voorafgaande procedure dat wordt gehanteerd, wordt gecontroleerd, teneinde te voorkomen dat het in de handel brengen van levensmiddelen die vitamines bevatten, door een automatische indeling ervan als geneesmiddel, moeilijker wordt gemaakt.(23) De werkingssfeer van de procedure van voorafgaande vergunningen dient zo beperkt mogelijk te zijn. Indien met een systeem dat minder beperkend is voor het handelsverkeer, hetzelfde doel van bescherming van de gezondheid kan worden bereikt, moet daaraan de voorkeur worden gegeven.(24)
17. Volgens vaste rechtspraak(25) heeft het Hof de rechtmatigheid erkend van nationale procedures voor het verlenen van voorafgaande vergunningen voor voedingsstoffen. Althans enkele daarvan zijn immers potentieel gevaarlijk voor de gezondheid. Voorts gaat de communautaire regeling op dat gebied als volgt te werk: een kaderrichtlijn inzake de harmonisatie van de regelingen van de lidstaten
inzake de additieven die kunnen worden gebruikt in levensmiddelen voor de mens, bepaalt dat de Raad na raadpleging van het Permanent Comité voor levensmiddelen bij gekwalificeerde meerderheid maatregelen vaststelt voor de precieze aanduiding van de additieven en het toegestane gebruik.(26) De lidstaten zijn gehouden additieven die aan de kaderrichtlijn voldoen, toe te laten.(27) Het staat hun echter vrij voorschriften vast te stellen voor additieven waarvoor geen uitvoeringsrichtlijn geldt, en met name om een gevaarlijkheidsdrempel vast te stellen.
In dit kader lijkt het rechtmatig dat de lidstaten de toevoeging van voedingsstoffen die potentieel gevaarlijk zijn voor de gezondheid indien zij in te grote doses worden ingenomen, aan een procedure van voorafgaande vergunning kunnen onderwerpen. In dit verband kan worden opgemerkt dat het Hof om de verenigbaarheid van procedures voor het verlenen van voorafgaande vergunningen voor bestrijdingsmiddelen te aanvaarden een soortgelijke redenering heeft gevolgd.(28)
18. Wanneer eenmaal is aangetoond dat een procedure voor het verlenen van voorafgaande vergunningen moet worden ingesteld ter bescherming van de gezondheid, moet nog worden nagegaan of deze procedure in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel.
19. In het kader van dit evenredigheidsonderzoek zijn er in de rechtspraak vier procedurele voorwaarden geformuleerd voor de rechtvaardiging van een procedure voor het verlenen van voorafgaande vergunningen. Het Hof ziet erop toe dat de nationale procedure niet tot een herhaling van de in een andere lidstaat uitgevoerde procedure leidt.(29) De toepasselijke regels moeten duidelijk zijn geformuleerd opdat de marktdeelnemers daartoe afdoende toegang hebben.(30) Voorts kan een procedure niet in overeenstemming zijn met het beginsel van vrij verkeer van goederen indien de duur en de kosten die deze procedure meebrengen bovenmatig zijn zodat de marktdeelnemers er daardoor van zouden worden weerhouden gebruik te maken van die procedure.(31) Ten slotte moet tegen een besluit tot niet-toelating kunnen worden opgekomen bij de rechter.(32) Deze criteria gelden overigens niet specifiek voor de bescherming van de gezondheid.(33)
B – Het criterium van toelating tot het in de handel brengen van levensmiddelen waarvoor een voorafgaande controle geldt
20. Het evenredigheidsbeginsel blijft niet beperkt tot het opleggen van de hierboven in herinnering gebrachte formele procedurele voorwaarden voor de door de lidstaten ingestelde systemen van voorafgaande toelating, maar vereist ook dat wordt nagegaan of daarin een passend criterium wordt gehanteerd om te beslissen over de toelating tot of het verbod op het in de handel brengen van levensmiddelen. De toetsing van de in de nationale procedure genomen beslissingen aan de vereisten van het evenredigheidsbeginsel concentreert zich meer bepaald op het onderzoek van de verbodsbeslissingen, die voor het handelsverkeer de meest ingrijpende maatregelen zijn.(34)
21. Volgens de rechtspraak van het Hof is een verbod op het in de handel brengen, na een voorafgaande procedure, slechts rechtmatig indien het op het bestaan van een reëel gezondheidsrisico is gebaseerd. Een dergelijk risico moet worden aangetoond „op basis van de wetenschappelijke gegevens die op de datum van de uitvaardiging van dat verbod beschikbaar zijn”.(35)
22. Het gezondheidsrisico moet blijken bij „grondige evaluatie van het […] risico”(36), „tegen de achtergrond van de voedingsgewoonten van hun bevolking en de resultaten van het internationale wetenschappelijk onderzoek”.(37) Dit risico kan een verbod op het in de handel brengen enkel op de resultaten van een dergelijke risicoanalyse baseren.(38)
23. Het vereiste van een risicoanalyse om het gezondheidsgevaar van de betrokken stof aan te tonen, gaat terug op oude rechtspraak van het Hof. In de arresten Muller e.a.(39) en Bellon(40) bijvoorbeeld, verwees het Hof reeds naar „de resultaten van het internationale wetenschappelijk onderzoek”.
24. Het risico in verband met een bepaald product wordt op basis van twee factoren aangetoond: „de waarschijnlijkheid van de negatieve gevolgen van de toevoeging van bepaalde nutriënten aan levensmiddelen voor de gezondheid van de mens en de ernst van die potentiële gevolgen”.(41) Indien blijkt dat er een levensgevaarlijk risico bestaat, ook al is de waarschijnlijkheid ervan gering, kan dit de vaststelling van maatregelen ter bescherming van de gezondheid rechtvaardigen. Evenzo kan een gering risico dat zich bijna zeker zal voordoen, tot optreden van de wetgever leiden.
25. De risico’s kunnen verschillen van lidstaat tot lidstaat, vanwege de „voedingsgewoonten van hun bevolking”.(42) Deze verschillen tussen de voedingsgewoonten kunnen zo groot zijn dat de totale consumptie van een voedingsstof varieert. Daarom kan het verbod op het in de handel brengen van een additief in een lidstaat gerechtvaardigd zijn terwijl het in een andere lidstaat is toegelaten.
26. Thans staat echter vast dat de voedingskundige behoefte niet als zelfstandig criterium kan worden gehanteerd in de door een staat gemaakte beoordeling om het in de handel brengen van een voedingsstof al dan niet toe te laten.(43) Indien er geen gevaar voor de gezondheid bestaat, kan het argument dat er geen sprake is van een voedingskundige behoefte van de bevolking dus niet een verbod op het in de handel brengen rechtvaardigen. Bestaat er daarentegen een voedingskundige behoefte en is er geen gevaar voor de gezondheid, dan zal de lidstaat het in de handel brengen van de betrokken voedingsstof moeten toestaan.(44)
27. Wanneer de beschikbare wetenschappelijke gegevens een reëel en zeker gezondheidsgevaar aantonen dat door inname van het betrokken product wordt veroorzaakt, is het verbod op het in de handel brengen in overeenstemming met het gemeenschapsrecht, aangezien de bescherming van de gezondheid in een dergelijk geval de voorrang krijgt boven het beginsel van vrij verkeer van goederen.
28. Bestaat er daarentegen onzekerheid over het bestaan en de omvang van het risico, dan is de drempel van het gezondheidsrisico die de lidstaten moeten vaststellen ter rechtvaardiging van een verbod op het in de handel brengen, niet duidelijk bepaald.(45) De rechtspraak heeft enkel een negatieve voorwaarde gesteld: hypothetische overwegingen volstaan niet als bewijs dat er geen wetenschappelijke zekerheid is.(46) Dat komt neer op de stelling dat het bewijs van het ontbreken van wetenschappelijke zekerheid enkel na een risicobeoordeling kan worden geleverd.
29. Het Koninkrijk der Nederlanden beroept zich op het voorzorgsbeginsel ter rechtvaardiging van de weigeringen waarmee zij de producenten confronteert wanneer deze een van de zes voedingsstoffen die in de onderhavige procedure aan de orde zijn, aan levensmiddelen willen toevoegen, zonder dat zij voldoen aan een voedingskundige behoefte van de bevolking. Het is waar dat bij het voortduren van wetenschappelijke onzekerheid een beroep op het voorzorgsbeginsel kan worden gedaan. Tegen de achtergrond van de verzoening van het vrije verkeer van goederen met de bescherming van de gezondheid, houdt dit beginsel de mogelijkheid in om een maatregel ter bescherming van de gezondheid vast te stellen bij onzekerheid omtrent het bestaan of de omvang van risico’s, zonder dat behoeft te worden gewacht totdat de realiteit en de ernst van deze risico’s volledig zijn aangetoond.(47) De bescherming van de gezondheid kan dus een verbod op het in de handel brengen rechtvaardigen, dat weer ter discussie zal moeten worden gesteld indien de aangevoerde onzekerheid wegens de ontwikkeling van de wetenschap verdwijnt.(48) Het voorzorgsbeginsel kan aldus de vaststelling van maatregelen die het vrije verkeer van goederen beperken, slechts rechtvaardigen indien reële schade voor de volksgezondheid waarschijnlijk blijft ingeval het risico intreedt.(49)
30. Het beroep op het voorzorgsbeginsel brengt verschillende gevolgen mee naargelang het wordt toegepast door de gemeenschapsinstellingen dan wel door de lidstaten. Indien een lidstaat zich op het voorzorgsbeginsel beroept, leidt zijn beslissing tot een fragmentering van de interne markt. Bovendien, zelfs indien de getroffen maatregel niet door protectionistische redenen is ingegeven, kan het standpunt van de andere lidstaten niet in aanmerking worden genomen, anders dan het geval is wanneer een gemeenschapsinstelling uit hoofde van het voorzorgsbeginsel een besluit vaststelt.(50) Dat verklaart mijns inziens de rechtspraak van het Hof, dat zich erop heeft toegelegd het beroep op het voorzorgsbeginsel strikt af te bakenen wanneer de lidstaten zich daarop beroepen.
31. Tegen het voorzorgsbeginsel is ingebracht dat er geen risicodrempel is vastgesteld en te veel nadruk wordt gelegd op de besluitvormingsprocedure.(51) Gevreesd wordt tevens dat een dergelijk beginsel de illusie hooghoudt dat het mogelijk is het „nulrisico” te bereiken. Het voorzorgsbeginsel zou ook kunnen worden verweten dat het geen rekening houdt met de kosten die een beschermingsmaatregel meebrengt, maar enkel met de voor de gezondheid verwachte baten.
32. Het is juist dat het beroep op het voorzorgsbeginsel niet louter op een wetenschappelijke analyse kan worden gebaseerd. Men zou voorbijgaan aan de politieke dimensie van de vaststelling van het aanvaardbare risico, indien de rechterlijke beoordeling uitsluitend zou worden gebaseerd op de voorafgaande wetenschappelijke evaluatie van het risico. Moet de controle door de gemeenschapsrechter zich in dit kader beperken tot de controle van het verloop van de verschillende fasen in het besluitvormingsproces, of zal hij de kwaliteit van de gemaakte wetenschappelijke evaluatie moeten beoordelen of de beoordelingsmarge van de politiek ten opzichte van de wetenschap moeten controleren? In dit verband zij eraan herinnerd, dat verordening nr. 178/2002 onderscheid maakt tussen risicobeoordeling en risicomanagement; de eerste is een zaak van de wetenschap, het tweede van de politiek. Evenzo hebben de nationale autoriteiten een beleidsmarge ten aanzien van de op basis van de wetenschappelijke risico-evaluatie genomen beslissing. De rechtspraak heeft overigens aanvaard dat een op gemeenschapsniveau uit hoofde van het risicomanagement genomen beslissing kan afwijken van de conclusies van de wetenschappelijke evaluatie.(52)
33. In dit opzicht zou onderscheid kunnen worden gemaakt tussen drie soorten redeneringen in verband met het voorzorgsbeginsel, die niet alle drie in dezelfde mate een politieke beoordeling bevatten. Om te beginnen is het mogelijk dat de onzekerheid het gevolg is van tegenstrijdige wetenschappelijke resultaten.(53) In een tweede geval zou het voor het bereiken van wetenschappelijke zekerheid nodig zijn dat gegevens worden verzameld die nog niet beschikbaar zijn, bijvoorbeeld omdat vanwege de nieuwheid van een product nog niet alle gevolgen voor de gezondheid bekend kunnen zijn. Ten slotte kan het geval zich voordoen waarin alleen om materiële redenen geen wetenschappelijke zekerheid kan worden bereikt, omdat men daar door de kosten van het wetenschappelijke onderzoek of van de vaststelling van een overheidsmaatregel van wordt weerhouden. De marge waarin politieke redenen een rol kunnen spelen, wordt van het eerste tot het derde geval van voorgenomen toepassing van het voorzorgsbeginsel steeds groter. Deze redenen moeten duidelijk zijn en losstaan van de wetenschappelijke evaluatie. Tegelijkertijd is de aan de lidstaten gelaten beoordelingsmarge met betrekking tot dat beginsel, om de hierboven vermelde redenen in verband met het risico van fragmentering van de markt en met het feit dat geen rekening wordt gehouden met de belangen van alle mogelijkerwijs door een maatregel geraakte lidstaten, beperkter naargelang zij zich verder van de wetenschappelijke analyse verwijderen en zich op de politieke beoordeling baseren. Aldus is niet aangetoond dat de lidstaten in het tweede en het derde geval mogen handelen.
34. Teneinde een passende controle van de op basis van het voorzorgsbeginsel genomen beslissingen mogelijk te maken, moeten deze aan twee voorwaarden voldoen. In de eerste plaats moet het besluitvormingsproces overeenkomstig de rechtspraak inhouden dat vóór de vaststelling van een nationale maatregel ter bescherming van de gezondheid een wetenschappelijke evaluatie wordt overgelegd, waarbij bijzondere aandacht wordt besteed aan de kwaliteit van de verrichte wetenschappelijke studies.(54) In de tweede plaats moeten de gemaakte politieke keuzen duidelijk uit de motivering van de beslissingen blijken, door deze te onderscheiden van de wetenschappelijke resultaten waarop zij zijn gebaseerd, zodat iedere burger ze als zodanig kan herkennen.(55) In het kader van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel moet het Hof nagaan of de lidstaten deze twee voorwaarden eerbiedigen.
III – Beoordeling
35. Zoals hierboven is uiteengezet, verbiedt de Nederlandse regeling in beginsel de toevoeging van vitamine A in de vorm van retinoïden, vitamine D, foliumzuur, seleen, koper en zink aan levensmiddelen, tenzij het om een gerestaureerde eet- en drinkwaar of een substitutieproduct gaat.(56) De minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur blijft echter bevoegd om ontheffing te verlenen, hetgeen geldt als toelating tot het in de handel brengen. Tegen het besluit van de minister kan bezwaar worden gemaakt. Na deze administratieve procedure kan de belanghebbende gerechtelijk beroep instellen bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven.(57)
36. Het bezwaar van de Commissie betreft voornamelijk de Nederlandse praktijk die erin bestaat dat de bevoegde autoriteiten weigeren een vrijstelling te verlenen voor het in de handel brengen van levensmiddelen die een van de zes betrokken voedingsstoffen bevatten. Ik zal dus eerst onderzoeken of dit bezwaar gegrond is. Daarna zullen conclusies kunnen worden getrokken met betrekking tot de vraag of de Nederlandse regeling zelf, die op deze zes voedingsstoffen een procedure van voorafgaande toelating toepast, verenigbaar is met het beginsel van vrij verkeer van goederen.
A – Onderzoek van de praktijk van de Nederlandse autoriteiten
37. Het onderhavige beroep wegens niet-nakoming betreft in hoofdzaak de praktijk van de Nederlandse autoriteiten die blijven weigeren(58) het in de handel brengen van eet- en drinkwaar die de zes in casu aan de orde zijnde voedingsstoffen bevatten, toe te laten. Ter terechtzitting heeft de Commissie gepreciseerd dat dit enige punt van bezwaar in drie onderdelen kan worden opgesplitst. Ten eerste wordt Nederland verweten dat het aan verzoeken om toelating twee cumulatieve voorwaarden stelt: de onschadelijkheid voor de gezondheid, en het beantwoorden aan een voedingskundige behoefte. Ten tweede baseren de bevoegde Nederlandse autoriteiten hun beslissingen niet op een diepgaand onderzoek van de individuele gevallen die hun worden voorgelegd. Ten slotte kan bezwaar worden gemaakt tegen de verdeling van de bewijslast voorzover deze uitsluitend rust op de producent van het levensmiddel die om toelating tot het in de handel brengen verzoekt, terwijl juist de lidstaat die toelating tot het in de handel brengen weigert, de gevaarlijkheid van de betrokken stof zou moeten bewijzen.
38. Om te beginnen zij eraan herinnerd dat de Nederlandse praktijk die is van de bestuurlijke instanties (de minister van Volksgezondheid en de bezwarencommissie binnen dat ministerie) en van de rechterlijke autoriteiten (het College van Beroep voor het Bedrijfsleven), die in wezen herhaaldelijk hebben vastgesteld(59) dat bepaalde voedingsstoffen, aangezien zij niet aan een voedingskundige behoefte van de Nederlandse bevolking voldoen, noodzakelijkerwijs een risico voor de gezondheid vormen, omdat het verschil tussen de aanbevolen hoeveelheid en het niveau van inname dat schadelijke effecten voor de gezondheid kan meebrengen, zeer gering was.
39. Partijen zijn het oneens over de vraag of het criterium betreffende de voedingskundige behoefte van de Nederlandse bevolking autonoom is ten opzichte van dat van de onschadelijkheid. Terwijl de Commissie betoogt dat zowel uit de Nota van toelichting bij het besluit Toevoeging microvoedingsstoffen aan levensmiddelen als uit de praktijk van de autoriteiten blijkt dat het om autonome en cumulatieve criteria gaat, gaat het Koninkrijk der Nederlanden ervan uit dat de voedingskundige behoefte slechts een onderdeel van de algemene beoordeling van de onschadelijkheid is.
40. Het voornaamste argument van het Koninkrijk der Nederlanden is dat de gevaarlijkheid van de betrokken voedingsstoffen voortkomt uit het geringe verschil tussen de gewenste en de gevaarlijke hoeveelheid van inname van deze zes voedingsstoffen. Het Koninkrijk der Nederlanden verklaart in zijn opmerkingen voor het Hof dat zijn beoordeling van het risico „aan de hand van de aanbevolen dagelijkse hoeveelheid, de toxicologische bovengrens en het bestaande (gemiddelde) voedingspakket” is gemaakt.(60) Het verband tussen de voedingskundige behoefte van de bevolking en het gezondheidsrisico kan zijns inziens ook worden verklaard door het vereiste dat rekening moet worden gehouden met de cumulatieve inname van de voedingsstoffen door de consument.
41. Gesteld dat dit voor de betrokken voedingsstoffen zo is, dan dient in de eerste plaats te worden beklemtoond dat dit niet voor iedere stof afzonderlijk is bewezen, zoals zal blijken bij het onderzoek van het tweede onderdeel van dit bezwaar.
42. In de tweede plaats is het verband tussen de voedingskundige behoefte die aan de hand van een studie van de voedingsgewoonten van de Nederlandse bevolking is beoordeeld, en de gevaarlijkheid van de betrokken voedingsstoffen, zelf problematisch. Een verwijzing naar de voedingskundige behoefte die wordt beoordeeld op basis van een aanbevolen dagelijkse behoefte aan vitamines of andere voedingsstoffen, heeft weliswaar het voordeel dat zij duidelijk is en de marktdeelnemers rechtszekerheid biedt(61), maar kan niet als algemeen en automatisch beoordelingscriterium voor de gevaarlijkheid van voedingsstoffen fungeren. De respectieve gevaarlijkheid ervan verschilt naar gelang van hun specifieke eigenschappen.(62) In de onderhavige procedure is het geringe verschil tussen de aanbevolen hoeveelheid en de hoeveelheid waarboven zich risico’s voor de gezondheid kunnen voordoen, ongetwijfeld niet voor iedere voedingsstof gelijk, en in ieder geval levert overschrijding ervan niet voor elke betrokken voedingsstof soortgelijke gezondheidsrisico’s op, wat de aard of de intensiteit ervan betreft.(63)
43. Bijgevolg is een verwijzing naar de aanbevolen dagelijkse hoeveelheid als grens waarboven een voedingsstof een potentieel gevaar voor de gezondheid oplevert, zelfs voor een beperkt aantal voedingsstoffen, geen relevante maatstaf, omdat deze verwijzing geen rechtstreeks verband houdt met de specifieke risico’s van elke afzonderlijke voedingsstof. Vastgesteld moet dus worden dat op dit punt sprake is van een niet-nakoming.
44. Wat het tweede onderdeel van het bezwaar van de Commissie betreft, dat verband houdt met het vereiste van een wetenschappelijk onderzoek voor elk concreet geval, blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat elke beperking van het vrije verkeer van goederen uit hoofde van de bescherming van de gezondheid moet worden gebaseerd op een wetenschappelijke evaluatie van het precieze risico in elk concreet geval.(64) Het Koninkrijk der Nederlanden aanvaardt dezelfde uitlegging van de rechtspraak, maar betoogt dat het aan deze voorwaarden heeft voldaan en dat het het voorzorgsbeginsel mag toepassen. Blijkens het dossier wijst het Koninkrijk der Nederlanden op gezondheidsrisico’s bij inname van foliumzuur en vitamine D.
45. Wat foliumzuur betreft wijst het Koninkrijk der Nederlanden op een rapport van het Scientific Committee on Food van de Europese Unie van 28 november 2000.(65) Het vermeldt tevens een op 23 juli 1998 door de minister van Volksgezondheid gevraagd advies van de Nederlandse Gezondheidsraad(66), volgens hetwelk de verrijking van levensmiddelen met foliumzuur vele risico’s met zich mee kan brengen. De aard en de intensiteit van deze risico’s zijn echter niet precies omschreven.(67) De Gezondheidsraad komt in dit advies tot de slotsom dat de inname van foliumzuur door de bevolking, in afwachting van het bewijs dat deze voedingsstof onschadelijk is, als voorzorgsmaatregel dient te worden beperkt.
46. Wat vitamine D betreft, beperkt het Koninkrijk der Nederlanden zich tot de opmerking dat een overmatige inname gezondheidsschade kan veroorzaken, zonder deze stelling met wetenschappelijk onderzoek te staven. Het noemt onder meer het risico van „te grote calciumabsorptie en [van] meer algemene vergiftigingsverschijnselen”.(68)
47. Zonder dat het Hof de kwaliteit van de verrichte wetenschappelijke evaluaties behoeft te beoordelen, dient in dit verband te worden vastgesteld dat daarin geen duidelijke evaluatie van de gezondheidsrisico’s in geval van te hoge inname van de betrokken voedingsstoffen wordt gegeven. De aangehaalde onderzoeken vermelden noch de waarschijnlijkheid dat deze risico’s zich voordoen noch de grens waarboven zij zich kunnen voordoen.(69) Indien er geen sprake is van wetenschappelijke onzekerheid over de risico’s die de betrokken voedingsstoffen meebrengen, kan het Koninkrijk der Nederlanden zich ter rechtvaardiging van zijn beleid dus niet op het voorzorgsbeginsel beroepen.
48. Voor de evaluatie van de gezondheidsrisico’s van de zes voedingsstoffen die in casu aan de orde zijn, vermeldt het Koninkrijk der Nederlanden voorts een consumptieonderzoek uit 1992.(70) Dit onderzoek betreft de consumptie van alle door de Nederlandse bevolking ingenomen vitamines en voedingsstoffen en niet alleen de zes waarvoor krachtens de Nederlandse wetgeving een specifieke regeling geldt.
49. Hoewel het door het Koninkrijk der Nederlanden verrichte onderzoek nuttig zou zijn als aanvulling op de evaluatie van het specifieke gezondheidsrisico dat elke van de zes betrokken voedingsstoffen met zich meebrengt, kan het niet in de plaats daarvan komen. Het kan enkel een voor elke individuele voedingsstof verricht onderzoek verfijnen door te specificeren wat de specifieke voedingsgewoonten van de Nederlandse bevolking zijn.
50. Daar de wetenschappelijke gegevens die het Koninkrijk der Nederlanden aanhaalt tot staving van de risico’s die de inname van de zes in casu aan de orde zijnde voedingsstoffen meebrengt, geen wetenschappelijke evaluatie vormen waarin de omvang en de ernst van dergelijke risico’s voor de gezondheid worden geïdentificeerd, mag het Koninkrijk der Nederlanden zich niet op het voorzorgsbeginsel beroepen. Vastgesteld dient dus te worden dat het tweede onderdeel van de aan het Koninkrijk der Nederlanden verweten niet‑nakoming is aangetoond.
51. De Commissie betoogt met het derde onderdeel van het bezwaar, dat de Nederlandse praktijk in strijd is met het evenredigheidsbeginsel voorzover de bewijslast van de onschadelijkheid van een voedingsstof in deze praktijk uitsluitend bij de aanvrager en niet bij de lidstaat wordt gelegd.
52. Het Koninkrijk der Nederlanden maakt bezwaar tegen dit verwijt met een verwijzing naar de aard van de procedure van een voorafgaande vergunning waarin de aanvrager van een vergunning vanzelfsprekend gehouden is informatie te verstrekken over het product dat hij in de handel wenst te brengen zonder dat dit echter een omkering van de bewijslast vormt.
53. Aangezien het aan het Koninkrijk der Nederlanden staat om een verbod op het in de handel brengen te rechtvaardigen met argumenten in verband met de gevaarlijkheid die wetenschappelijk is aangetoond door een voorafgaande specifieke risicoanalyse, kan in dit opzicht niet van omkering van de bewijslast worden gesproken. Het Koninkrijk der Nederlanden kan immers alleen dan een verbodsmaatregel vaststellen indien het bewijst dat de betrokken stof een gezondheidsrisico meebrengt.(71) Er blijkt op dit punt dus geen sprake te zijn van niet-nakoming.
54. De conclusie dient dus te luiden, dat de Nederlandse praktijk om de hierboven vermelde redenen in strijd moet worden geacht met de artikelen 30 en 36 van het Verdrag aangezien deze praktijk het evenredigheidsbeginsel niet eerbiedigt, enerzijds omdat daarin de gevaarlijkheid uitsluitend in verband wordt gebracht met de voedingskundige behoefte, en anderzijds omdat deze praktijk niet is gebaseerd op een voorafgaande specifieke risicoanalyse voor elke voedingsstof afzonderlijk.
B – Onderzoek van de Nederlandse regeling
55. Er zij nogmaals op gewezen dat de strekking van het door de Commissie ingestelde beroep wegens niet‑nakoming beperkt is tot de speciale regeling die voor zes voedingsstoffen geldt: vitamine A in de vorm van retinoïden, vitamine D, seleen, foliumzuur, zink en koper.(72)
56. De niet-nakoming die de Commissie Nederland verwijt betreft niet alleen de praktijk van de Nederlandse autoriteiten, dat wil zeggen hun toepassing van het geldende recht, maar tevens de regeling zelf. Het is op het eerste gezicht moeilijk om een juridische tekst los te maken van de uitlegging die daaraan wordt gegeven door de autoriteiten die met de toepassing ervan zijn belast. Bovendien formuleert de Commissie haar bezwaar niet zeer duidelijk. Zij lijkt de Nederlandse regeling echter in wezen te verwijten dat deze een vermoeden van gevaarlijkheid creëert ten aanzien van de zes betrokken voedingsstoffen. Het is volgens haar onmogelijk een vergunning voor het in de handel brengen te verkrijgen voor een levensmiddel dat een van de zes voedingsstoffen bevat, niet alleen vanwege de praktijk van de Nederlandse autoriteiten, maar ook omdat de geldende regeling geen ruimte laat voor een andere uitlegging.
57. De Commissie betwist het beginsel van een procedure van een voorafgaande vergunning voor de zes voedingsstoffen op zich, en is van oordeel dat etikettering van de levensmiddelen, waarbij indien nodig wordt vermeld of die deze voedingsstoffen bevatten, volstaat om de volksgezondheid te beschermen en de consument te waarschuwen.
58. Het Koninkrijk der Nederlanden gelooft daarentegen dat etikettering van de producten niet het risico kan voorkomen dat de bevolking of bepaalde bevolkingsgroepen in hun consumptie van bepaalde voedingsstoffen niet de aanvaardbare veiligheidsgrens overschrijden, want zelfs een goed geïnformeerde consument is niet in staat te bepalen welke hoeveelheid voedingsstoffen hij elke dag cumulatief binnenkrijgt.
59. In dit verband komt het mij voor dat het feit dat de verrijking van levensmiddelen met voedingsstoffen afhankelijk is gesteld van een voorafgaande vergunning, onder voorbehoud dat de Nederlandse regeling het evenredigheidsbeginsel eerbiedigt, volgens vaste rechtspraak toelaatbaar is, ook al vormt dit een beperking van het vrije verkeer van goederen.(73) Het argument van het Koninkrijk der Nederlanden dat het voor de consument onmogelijk is te weten hoeveel voedingstoffen hij cumulatief binnenkrijgt, is overtuigend. Bovendien is de etikettering hoofdzakelijk bestemd om de consument te informeren en niet om zijn gezondheid te beschermen.
60. Blijkens het dossier vereist de betrokken Nederlandse regeling echter enerzijds niet dat vooraf een analyse van de specifieke risico’s wordt gemaakt om een weigering tot het in de handel brengen te funderen, en kent zij anderzijds een doorslaggevende rol toe aan het criterium van de voedingskundige behoefte om de gevaarlijkheid van een voedingsstof aan te tonen.
61. Ik stel bijgevolg de conclusie voor dat het Koninkrijk der Nederlanden, door een regeling als de onderhavige vast te stellen en te handhaven, op grond waarvan voor zes voedingsstoffen een specifieke regeling inzake een voorafgaande vergunning geldt, niet aan de uit de artikelen 30 en 36 van het Verdrag voortvloeiende verplichtingen heeft voldaan, voorzover zijn regeling de gevaarlijkheid van de voedingsstoffen op het criterium van het bestaan van een voedingskundige behoefte van de Nederlandse bevolking baseert en niet voorziet in een voorafgaande analyse van het specifieke risico van elke afzonderlijke voedingsstof.
IV – Conclusie
62. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging vast te stellen:
1) dat het Koninkrijk der Nederlanden, door een uitzonderingsregeling toe te passen waardoor in een andere lidstaat wettig bereide en in de handel gebrachte levensmiddelen die zijn verrijkt met vitamine A (in de vorm van retinoïden), vitamine D, foliumzuur, seleen, koper of zink, die geen substitutieproducten of gerestaureerde eet- en drinkwaar zijn, ingevolge het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen van 10 december 1992 en het Warenwetbesluit Toevoeging microvoedingsstoffen aan levensmiddelen van 24 mei 1996, niet op de Nederlandse markt kunnen worden verkocht, niet heeft voldaan aan de krachtens de artikelen 30 en 36 EG-Verdrag (thans, na wijziging, de artikelen 28 EG en 30 EG) op hem rustende verplichtingen, voorzover zijn praktijk de gevaarlijkheid van de voedingsstoffen op het criterium van de voedingskundige behoefte van de bevolking baseert en niet voorziet in een voorafgaande evaluatie van het specifieke risico dat elke afzonderlijke voedingsstof meebrengt;
2) dat het Koninkrijk der Nederlanden, door een regeling inzake toevoegingen aan levensmiddelen vast te stellen (besluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen van 10 december 1992 en besluit Toevoeging microvoedingsstoffen aan levensmiddelen van 24 mei 1996) op grond waarvan in een andere lidstaat wettig bereide en in de handel gebrachte levensmiddelen die zijn verrijkt met vitamine A (in de vorm van retinoïden), vitamine D, foliumzuur, seleen, koper of zink, die geen substitutieproduct of gerestaureerde eet- of drinkwaar in de zin van genoemde besluiten zijn, niet op de Nederlandse markt kunnen worden verkocht, niet heeft voldaan aan de krachtens de artikelen 30 en 36 van het Verdrag op hem rustende verplichtingen, voorzover zijn regeling de gevaarlijkheid van de voedingsstoffen op het criterium van de voedingskundige behoefte van de bevolking baseert en niet voorziet in een voorafgaande evaluatie van het specifieke risico dat elke afzonderlijke voedingsstof meebrengt.
(1) .
(2)  –	Daar de betrokken rechtssituatie van vóór 1 mei 1999 dateert, zijn de relevante bepalingen die van vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam.
(3)  –	PB L 109, blz. 8.
(4)  –	PB L 100, blz. 30.
(5)  –	Stb. 1996, 311 (hierna: „besluit Toevoeging microvoedingsstoffen aan levensmiddelen”).
(6)  –	Artikel 10 van het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen van 10 december 1992 (Stb. 1992, 678).
(7)  –	Artikel 10 van het besluit van 24 mei 1996 wijzigt artikel 10 van het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen (hierna: „besluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen”).
(8)  –	Artikel 1, lid 1, sub b, van het besluit Toevoeging microvoedingsstoffen aan levensmiddelen.
(9)  –	Artikel 1, lid 1, sub a, van het besluit Toevoeging microvoedingsstoffen aan levensmiddelen.
(10)  –	Artikel 5 van het besluit Toevoeging microvoedingsstoffen aan levensmiddelen.
(11)  –	Artikel 1, lid 1, sub c, van het besluit Toevoeging microvoedingsstoffen aan levensmiddelen.
(12)  –	Artikel 1, lid 1, sub d, van het besluit Toevoeging microvoedingsstoffen aan levensmiddelen.
(13)  –	Nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie.
(14)  –	Vitamine A in de vorm van retinoïden, vitamine D, foliumzuur, seleen, koper en zink, ingevolge artikel 5 van het besluit Toevoeging microvoedingsstoffen aan levensmiddelen.
(15)  –	Volgens de Deense bestuurlijke praktijk was de toevoeging van additieven slechts toegestaan in specifieke gevallen: het beantwoorden aan een voedingskundige of technologische behoefte, toevoeging aan substitutieproduct of product bestemd voor bijzondere voeding (arrest Commissie/Denemarken, reeds aangehaald, punt 11).
(16)  –	Nota van toelichting bij het besluit Toevoeging microvoedingsstoffen aan levensmiddelen, aangehaald in punt 37 van het verzoekschrift.
(17)  –	Een gedeeltelijke harmonisatie heeft op het gebied van voor bijzondere voeding bestemde levensmiddelen plaatsgevonden bij richtlijn 89/398/EEG van de Raad van 3 mei 1989 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten inzake voor bijzondere voeding bestemde levensmiddelen (PB L 186, blz. 27), laatstelijk gewijzigd bij richtlijn 1999/41/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 juni 1999 (PB L 172, blz. 38), alsmede met betrekking tot voedingssupplementen bij richtlijn 2002/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 10 juni 2002 (PB L 183, blz. 51). Richtlijn 89/107/EEG van de Raad van 21 december 1988 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake levensmiddelenadditieven die in voor menselijke voeding bestemde waren mogen worden gebruikt (PB 1989, L 40, blz. 27), zoals gewijzigd bij richtlijn 94/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 1994 (PB L 237, blz. 1; hierna: „richtlijn 89/107”), is ingevolge artikel 1, punt 3, sub d, ervan niet van toepassing op stoffen die als voedingsstoffen aan levensmiddelen zijn toegevoegd (bijvoorbeeld mineralen, spoorelementen of vitamines).
(18)  –	Ik gebruik de term „voedingsstof” verder als synoniem voor de term microvoedingsstof.
(19)  –	Arresten van 20 mei 1976, De Peijper, 104/75, Jurispr. blz. 613, punt 15, en 10 november 1994, Ortscheid, C-320/93, Jurispr. I-5143, punt 16: „onder de goederen en belangen die door artikel 36 […] worden beschermd, nemen de gezondheid en het leven van personen de eerste plaats in”.
(20)  –	Arrest Commissie/Denemarken, reeds aangehaald, punt 42 en de aldaar aangehaalde arresten.
(21)  –	Zie bijvoorbeeld arrest van 14 juli 1983, Sandoz, 174/82, Jurispr. blz. 2445, punt 18, en meest recentelijk arrest van 15 juli 2004, Schreiber, C-443/02, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie.
(22)  –	Arresten van 19 juni 2003, Commissie/Italië, C-420/01, Jurispr. blz. I-6445, punt 31, en 5 februari 2004, Commissie/Italië, C-270/02, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 22‑24.
(23)  –	In dit verband is de vaststelling door de Bondsrepubliek Duitsland en door de Republiek Oostenrijk van een algemene en systematische benadering die uitsluitend op de aanbevolen dagelijkse hoeveelheid is gebaseerd en niet op de gevaarlijkheid van elke vitamine of groep vitamines en van elk minerale zout,
strijdig verklaard met de artikelen 30 en 36 van het Verdrag: arresten van 29 april 2004, Commissie/Duitsland, C-387/99, punten 78 en 79, en Commissie/Oostenrijk, C-150/00, punt 96, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie.
(24)  –	Zie met name arrest van 5 februari 2004, Commissie/Frankrijk, C-24/00, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 75.
(25)  –	Zie bijvoorbeeld arrest van 5 februari 1981, Eyssen, 53/80, Jurispr. blz. 409; arrest Sandoz, reeds aangehaald; arresten van 10 december 1985, Motte, 247/84, Jurispr. blz. 3887, en 6 mei 1986, Muller e.a., 304/84, Jurispr. blz. 1511, volgens welke het gemeenschapsrecht zich niet verzet tegen een nationale regeling die – behoudens voorafgaande administratieve vergunning – het in de handel brengen van levensmiddelen waaraan vitamines zijn toegevoegd, verbiedt.
(26)  –	Artikel 11 van richtlijn 89/107.
(27)  –	Artikel 12, lid 2, van richtlijn 89/107: „De lidstaten mogen de handel in levensmiddelenadditieven […], indien deze aan deze richtlijn […] voldoen, niet […] verbieden, beperken of belemmeren.”
(28)  –	Aldus vermeldt het Hof in het arrest van 19 september 1984, Heijn, 94/83, Jurispr. blz. 3263, punt 13, dat „bestrijdingsmiddelen aanzienlijke risico’s voor de gezondheid van mens en dier en voor het milieu kunnen opleveren; op gemeenschapsniveau wordt dit trouwens erkend, inzonderheid in de vijfde overweging van de considerans van vorengenoemde richtlijn 76/895/EEG van de Raad, volgens welke ‚bestrijdingsmiddelen niet alleen een nuttig effect wat betreft de plantaardige productie hebben, maar ook in de regel giftige stoffen of preparaten met gevaarlijke uitwerking zijn’”. Zie meest recentelijk arrest Schreiber, reeds aangehaald, waarin een nationale maatregel op grond waarvan voor het in de handel brengen van blokjes rodecederhout met natuurlijke mottenwerende eigenschappen een toelating wordt vereist, in overeenstemming met het gemeenschapsrecht wordt geacht. Betreffende bestrijdingsmiddelen, zie arrest van 17 december 1981, Frans-Nederlands Maatschappij voor Biologische Producten, 272/80, Jurispr. blz. 3277.
(29)  –	Arresten van 27 juni 1996, Brandsma, C-293/94, Jurispr. I-3159, punt 12, en 17 september 1998, Harpegnies, C-400/96, Jurispr. blz. I-5121, punt 35.
(30)  –	Reeds aangehaalde arresten Commissie/Denemarken, punt 53, en Commissie/Frankrijk, punten 36 en 37.
(31)  –	Zie bijvoorbeeld arrest van 5 februari 2004, Greenham en Abel, C-95/01, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 50.
(32)  –	Zie bijvoorbeeld arrest van
5 februari 2004, Commissie/ Frankrijk, reeds aangehaald, punt 26.
(33)  –	Het arrest Canal Satélite, dat op het gebied van de normalisatie is gewezen, past het evenredigheidsbeginsel immers op vergelijkbare wijze toe op een procedure van voorafgaande goedkeuring (arrest van 22 januari 2002, Canal Satélite Digital, C-390/99, Jurispr. blz. I-607, punt 43).
(34)  –	Arrest Commissie/Denemarken, reeds aangehaald, punt 48.
(35)  –	Arrest Commissie/Denemarken, reeds aangehaald, punt 48.
(36)  –	Arrest Commissie/Denemarken, reeds aangehaald, punt 47; zie ook arrest van 14 juli 1994, Van der Veldt, C-17/93, Jurispr. blz. I-3537, punt 17: het aangevoerde risico „moet niet worden beoordeeld op basis van algemene overwegingen, doch van relevant wetenschappelijk onderzoek”.
(37)  –	Arrest Commissie/Denemarken, reeds aangehaald, punt 46.
(38)  –	Het belang van de risicoanalyse voor de omlijning van het van de lidstaten vereiste levensmiddelenbeleid, is op gemeenschapsniveau tevens geformuleerd in artikel 6, lid 1, van verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (PB L 31, blz. 1): „[…] de levensmiddelenwetgeving [wordt] gebaseerd op risicoanalyse […]”.
(39)  –	Arrest aangehaald in voetnoot 25, punt 24.
(40)  –	Arrest van 13 december 1990,
Bellon, C-42/90, Jurispr. blz. I-4863, punt 17.
(41)  –	Arrest Commissie/Denemarken, reeds aangehaald, punt 48; zie ook artikel 3, lid 9, van verordening nr. 178/2002, waarin risico wordt omschreven als „functie van de kans op een nadelig gezondheidseffect en de ernst van dat effect, voortvloeiend uit een gevaar”. Er ontwikkelt zich immers een parallellisme tussen de voorwaarden voor uitzonderingen op de beginselen van de interne markt, wanneer een harmonisatie is verwezenlijkt (in dat geval op basis van artikel 95, lid 5, EG of ingevolge de vrijwaringsclausule in de toepasselijke richtlijn of verordening) of bij gebreke daarvan (op basis van artikel 30 EG). Zie hierover Mortelmans, K., „The relationship between the treaty rules and community measures for the establishment and functioning of the internal market – towards a concordance rule”, 39 CMLRev 2002, blz. 1303.
(42)  –	Arrest Commissie/Denemarken, reeds aangehaald, punt 54: „het criterium van de voedingsbehoefte van de bevolking van een lidstaat kan een rol spelen bij de grondige evaluatie door die lidstaat van het risico dat de toevoeging van nutriënten aan levensmiddelen voor de volksgezondheid kan opleveren”. Advocaat-generaal Gulmann geeft in punt 26 van zijn conclusie van 8 april 1992 in de zaak Commissie/Italië (arrest van 16 juli 1992, C‑95/89, Jurispr. blz. I-4545) de volgende betekenis aan deze uitdrukking: „nagegaan moet worden in hoeverre speciale voedingsgewoonten inzake het betrokken product in de lidstaat van invoer, in die lidstaat bijzondere problemen voor de gezondheid kunnen opleveren”. Zie tevens Joerges, C., „Scientific Expertise in Social Regulation and the European Court of Justice: Legal Frameworks for Denationalized Governance Structures”, in Integrating Scientific Expertise into Regulatory Decision-Making, 1997, uitgegeven door Joerges, C., Ladeur, K.-H., en Vos, E., blz. 295 (blz. 320).
(43)  –	Zie arresten Commissie/Denemarken, reeds aangehaald, punt 54: „het ontbreken van een dergelijke behoefte alleen kan evenwel geen rechtvaardigingsgrond vormen voor een op artikel 30 EG gebaseerd totaal verbod op het in de handel brengen van in andere lidstaten rechtmatig vervaardigde en/of in de handel gebrachte levensmiddelen”, en Greenham en Abel, reeds aangehaald, punt 46. Deze arresten hebben de eerdere rechtspraak verduidelijkt, waarin soms een zelfstandige rol leek te worden gegeven aan de voedingskundige behoefte en waarin ervan uit leek te worden gegaan dat de schadelijkheid van een additief niet het enige criterium was waarmee rekening diende te worden gehouden bij de beslissing over toelating ervan (zie met name arresten Motte en Muller e.a., aangehaald in voetnoot 25, resp. punten 21 en 25). In hun redenering verwijzen partijen hoofdzakelijk naar punt 20 van het arrest Sandoz, aangehaald in voetnoot 21.
(44)  –	Arresten van 4 juni 1992, Debus, C-13/91 en C-113/91, Jurispr. blz. I-3617, punt 17, en 12 maart 1987, Commissie/Duitsland, „Reinheitsgebot voor bier”, 178/84, Jurispr. blz. 1227, punt 44.
(45)  –	Zie
de uiteenzettingen over de wetenschappelijke onzekerheid met betrekking tot de risico’s van nisine in punt 13 van het arrest Eyssen, aangehaald in voetnoot 25.
(46)  –	Zie arrest van 9 september 2003, Monsanto Agricoltura Italia e.a., C-236/01, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 106, alsmede arrest EVA-Hof van 5 april 2001, EFTA Surveillance Authority/Norway, Report of EFTA Court 2000-2001, blz. 73, punten 36-38.
(47)  –	Arrest Commissie/Denemarken, reeds aangehaald, punt 52: „Wanneer het onmogelijk blijkt te zijn, het bestaan of de omvang van het gestelde risico met zekerheid te bepalen, omdat de resultaten van de studies ontoereikend, niet concludent of onnauwkeurig zijn, maar reële schade voor de volksgezondheid waarschijnlijk blijft ingeval het risico intreedt, rechtvaardigt het voorzorgsbeginsel de vaststelling van beperkende maatregelen.” Zie tevens reeds aangehaalde arresten Greenham en Abel, punt 48, en Commissie/Frankrijk, punt 56. Deze formulering is terug te vinden in de rechtspraak van het Hof betreffende de vaststelling van vrijwaringsmaatregelen door de lidstaten; zie bijvoorbeeld arrest Monsanto Agricoltura Italia e.a., reeds aangehaald, punt 111; arrest van 5 mei 1998, National Farmers’ Union e.a., C-157/96, Jurispr. blz. I‑2211, punt 63, en arrest Verenigd Koninkrijk/Commissie, C-180/96, Jurispr. blz. I‑2265, punt 99.
(48)  –	De verplichting van de lidstaten om hun regeling te herzien naar gelang van de ontwikkeling van de wetenschap is erkend in het arrest Heijn, aangehaald in voetnoot 28, punt 18, en 19 juni 2003, Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 32. Een dergelijk heronderzoek is overigens geregeld in artikel 7 van verordening nr. 178/2002.
(49)  –	Arrest Commissie/Denemarken, reeds aangehaald, punt 52. In een beoordeling van de wettigheid van een beroep op het voorzorgsbeginsel in het kader van artikel 95, lid 5, EG had het Hof vereist dat „uit de risicobeoordeling waarover de nationale autoriteiten beschikken, specifieke aanwijzingen naar voren komen die weliswaar geen einde maken aan de wetenschappelijke onzekerheid, maar die redelijkerwijs, op basis van de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens die beschikbaar zijn en de jongste resultaten van internationaal onderzoek de conclusie wettigen, dat de toepassing van deze maatregelen noodzakelijk is om te voorkomen dat op de markt nieuwe voedingsmiddelen worden aangeboden die potentiële risico’s voor de menselijke gezondheid opleveren” (arrest Monsanto Agricoltura Italia e.a., aangehaald in voetnoot 46, punt 113).
(50)  –	Zie hierover het in voetnoot 42 aangehaalde artikel van Joerges, C.: „Member states are requested to design their legislation in a way that enables integration of scientific findings and they are bound to give credit to scientific analyses undertaken beyond their territories” (blz. 307). In datzelfde artikel: „societies granting freedoms or imposing regulatory burdens must consider the adverse extraterritorial effects of their policies” (blz. 322).
(51)  –	Fisher, E., „Precaution, Precaution Everywhere: Developing a ‘Common Understanding’ of the Precautionary Principle on the European Community”, 9 Maastricht Journal of Comparative Law, 2002, blz. 7; Majone, G., „What Price Safety? The Precautionary Principle and its Policy Implications”, JCMS
2002, deel 40, blz. 89.
(52)  –	Alleen de inaanmerkingneming van de wetenschappelijke evaluaties is vereist. Zie hierover arrest van 20 maart 2003, Denemarken/Commissie, C-3/00, Jurispr. blz. I-2643, punt 114.
(53)  –	Advocaat-generaal Van Gerven vermeldt deze vraag in punt 5 van zijn conclusie in de zaak Commissie/Duitsland (arrest van 20 mei 1992, C-290/90, Jurispr. blz. I-3317): „Wil de Commissie de door de lidstaat aangebrachte gegevens aanvechten, dan zal zij dit moeten doen aan de hand van even geloofwaardige gegevens.” Daar er geen enkele hiërarchie is gemaakt tussen onderzoeksinstellingen, is moeilijk in te zien hoe in geval van uiteenlopende conclusies moet worden gerechtvaardigd dat de ene wel en de andere niet wordt gevolgd.
(54)  –	De analyse van deze procedurele voorwaarde is gemaakt door Cruz Vilaça, J.L., „The Precautionary Principle in EC Law”, in: European Public Law, juni 2004, blz. 369. Het Hof zou ertoe gebracht kunnen worden, vast te stellen welk type onderzoek het relevant acht. Tegenover het ontzag van de Amerikaanse rechters voor onderzoeken van de reguleringsorganen (zie bijvoorbeeld arresten van de Supreme Court van de Verenigde Staten: Industrial Union Dept. v. American Petrol. Inst., 448 U.S. 607 (1980) en Whitman, administrator of Environmental Protection Agency v. American Trucking, 27 februari 2001) staat in dit verband de verder gaande beoordeling door de beroepsinstantie in de recente zaken die hebben plaatsgevonden in het kader van de overeenkomst inzake sanitaire en fytosanitaire maatregelen [Verslag van de beroepsinstantie van de WTO in de zaken over de toepassing van EG-maatregelen betreffende vlees en vleesproducten (hormonen), WT/DS26/AB/R, de Japanse maatregelen tegen landbouwproducten, WT/DS/76/8/AB/R, EG-maatregelen betreffende asbest en asbesthoudende stoffen, WT/DS135/AB/R].
(55)  –	Anders gezegd, de wetenschap mag niet als „alibi” voor politieke beslissingen dienen. Zie hierover: Shapiro, M., „The Frontiers of Science Doctrine: American Experience with the Judicial Control of Science-Based Decision Making”, in Integrating Scientific Expertise into Regulatory Decision-Making, aangehaald in voetno ot 42, blz. 325.
(56)  –	Artikel 5 van het besluit Toevoeging microvoedingsstoffen aan levensmiddelen.
(57)  –	Artikel 23 van de Warenwet.
(58)  –	Ter terechtzitting heeft de gemachtigde van het Koninkrijk der Nederlanden erop gewezen dat in 2000 een vergunning voor het in de handel brengen was verleend. Zij heeft erkend dat tot die datum, na het verstrijken van de termijn in het meest recente met redenen omklede advies, geen enkele vergunning was afgegeven.
(59)  –	De Commissie noemt in haar verzoekschrift verschillende procedures die zijn uitgemond in weigeringen van de Nederlandse autoriteiten om een vergunning te verlenen: de ontbijtgranen van Kellogg’s en de energierepen van Inkosport Nederland zijn daarvan twee voorbeelden.
(60)  –	Dupliek, punt 7.
(61)  –	Conclusie van 16 mei 2002 van advocaat-generaal Geelhoed in de zaken Commissie/Duitsland en Commissie/Oostenrijk, punt 56 (arresten van 29 april 2004, reeds aangehaald).
(62)  –	Zie, naar analogie, reeds aangehaalde arresten van 29 april 2004, Commissie/Duitsland, punt 60, en Commissie/Oostenrijk, punt 95.
(63)  –	Deze verschillen komen naar voren in de aanwijzingen die het Koninkrijk der Nederlanden heeft verstrekt met betrekking tot de risico’s die de te hoge consumptie van vitamine D of vitamine A oplevert. Ook kan worden gewezen op de rapporten van het Wetenschappelijk Comité voor de menselijke voeding (31e serie), advies uitgebracht op 11 december 1992 betreffende voedingsstoffen en energieverbruik voor de Europese Gemeenschap. Blijkens dit advies ligt de grens voor een gevaar voor de gezondheid op ongeveer drie keer de aanbevolen
bevolkingsreferentieopname (BRO) voor zink, op vijf keer de BRO voor vitamine D, op tien keer de BRO voor vitamine A, koper en seleen, en op bijna vijfentwintig keer de BRO voor folaat.
(64)  –	Behalve op het arrest Commissie/Denemarken, reeds aangehaald, kan ook worden gewezen op de reeds aangehaalde arresten van 5 februari 2004, Commissie/Frankrijk, en Greenham en Abel, betreffende de Franse regeling, en van 19 juni 2003, Commissie/Italië, en 5 februari 2004, Commissie/Italië, betreffende de Italiaanse regeling.
(65)  –	Verweerschrift, punt 9.
(66)  –	Verweerschrift, punt 11.
(67)  –	De door het Koninkrijk der Nederlanden vermelde gegevens betreffen vooral twee groepen, zwangere vrouwen en ouderen.
(68)  –	Verweerschrift, punt 45.
(69)  –	Arrest van 5 februari 2004, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 61.
(70)  –	Volgens de opmerkingen van het Koninkrijk der Nederlanden ter terechtzitting wordt een dergelijk onderzoek iedere vijf jaar verricht, zodat de geldende regeling eventueel kan worden bijgewerkt.
(71)  –	Zie bijvoorbeeld arrest Bellon, aangehaald in voetnoot 40, punt 16.
(72)  –	Artikel 5 van het besluit Toevoeging microvoedingsstoffen aan levensmiddelen.
(73)  –	Zie met name arresten Sandoz, aangehaald in voetnoot 21, punt 17, en Muller e.a., aangehaald in voetnoot 25, punt 23; arresten van 16 juli 1992, Commissie/Italië, C-95/89, Jurispr. blz. I‑4545, punten 8‑10; 23 september 2003, Commissie/Denemarken, reeds aangehaald, punt 44, en 29 april 2004, Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 70.