62023TJ0558_RES
Causa T‑558/23
Swissgrid AG
contro
Agenzia dell’Unione europea per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia
Sentenza del Tribunale (Terza Sezione ampliata) dell’8 ottobre 2025
«Energia – Mercato interno dell’energia elettrica – Orientamenti in materia di bilanciamento del sistema elettrico – Articolo 1, paragrafi 6 e 7, del regolamento (UE) 2017/2195 – Piattaforma europea per lo scambio di energia di bilanciamento da riserve per il ripristino della frequenza con attivazione automatica – Mancata partecipazione del gestore del sistema di trasmissione svizzero – Ricorso proposto dinanzi alla commissione dei ricorsi dell’ACER – Condizioni e modalità specifiche di ricorso – Articolo 28 del regolamento (UE) 2019/942 – Irricevibilità per assenza di legittimazione ad agire dinanzi alla commissione dei ricorsi – Mancanza di incidenza diretta – Eccezione d’illegittimità»
Energia – Bilanciamento del sistema elettrico – Regolamento 2017/2195 – Piattaforma europea per lo scambio di energia di bilanciamento da riserve per il ripristino della frequenza con attivazione automatica – Ambito di applicazione – Gestori del sistema di trasmissione svizzeri – Inclusione – Presupposti – Adozione da parte della Commissione di una decisione che approva la loro partecipazione alla piattaforma – Possibilità per tali gestori di adire il giudice dell’Unione con un ricorso per carenza in caso di omissione di statuire da parte della Commissione
(Regolamento della Commissione 2017/2195, art. 1, §§ 6 e 7)
(v. punti 29‑32, 35‑37)
Agenzie dell’Unione europea – Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia (ACER) – Procedimento di ricorso – Ricorso dinanzi alla commissione di ricorso dell’ACER – Presupposti per la ricevibilità – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Decisione dell’ACER che modifica il quadro di attuazione della piattaforma europea per lo scambio di energia di bilanciamento da riserve per il ripristino della frequenza con attivazione automatica – Modifica che non implica l’introduzione di una condizione supplementare per la partecipazione dei gestori del sistema di trasmissione svizzeri a tale piattaforma – Partecipazione che resta subordinata esclusivamente all’adozione di una decisione di ammissione da parte della Commissione – Decisione dell’ACER che non produce effetti sulla situazione giuridica di tali gestori – Irricevibilità
(Art. 263, comma 4, TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2019/942, art. 28, § 1)
(v. punti 42‑51)
Agenzie dell’Unione europea – Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia (ACER) – Procedimento di ricorso – Ricorso dinanzi alla commissione di ricorso dell’ACER – Presupposti per la ricevibilità – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Decisione dell’ACER che modifica il quadro di attuazione della piattaforma europea per lo scambio di energia di bilanciamento da riserve per il ripristino della frequenza con attivazione automatica – Modifica che non priva i gestori del sistema di trasmissione svizzeri di loro diritti contrattuali in assenza di una decisione della Commissione che approvi la loro partecipazione alla piattaforma – Decisione dell’ACER che non produce effetti sulla situazione giuridica di tali gestori – Irricevibilità
(Art. 263, comma 4, TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2019/942, art. 28, § 1)
(v. punti 64‑71)
Atti delle istituzioni – Normativa di base e normativa di esecuzione – Normativa di esecuzione che non può modificare né integrare gli elementi essenziali della normativa di base – Qualificazione degli elementi essenziali – Considerazione delle caratteristiche e delle peculiarità del settore in esame – Atto di esecuzione diretto all’integrazione dei mercati dell’energia di bilanciamento e che prevede l’esclusione dei gestori del sistema di trasmissione svizzeri dalle piattaforme europee per lo scambio dell’energia di bilanciamento fatto salvo un accordo bilaterale con l’Unione – Realizzazione degli obiettivi perseguiti dalla normativa di base – Ammissibilità
(Art. 291, § 2, TFUE; regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 714/2009 e 2019/943; regolamento della Commissione 2017/2195)
(v. punti 80‑88, 96)
Accordi internazionali – Accordi dell’Unione – Primato sugli atti di diritto derivato dell’Unione – Obbligo di interpretare gli atti di diritto derivato alla luce degli accordi internazionali
(Art. 216, § 2, TFUE)
(v. punti 105, 106)
Accordi internazionali – Accordi dell’Unione – Accordo di libero scambio CEE-Svizzera – Accordo che vieta l’istituzione di restrizioni quantitative all’importazione o di misure d’effetto equivalente – Normativa dell’Unione che esclude i gestori dei sistemi di trasmissione svizzeri dalla piattaforma europea per lo scambio di energia di bilanciamento dalle riserve per il ripristino della frequenza con attivazione automatica salvo decisione della Commissione che approvi la loro partecipazione a tale piattaforma – Ammissibilità
(Accordo di libero scambio CEE-Svizzera, art. 13; regolamento della Commissione 2017/2195, art. 1, §§ 6 e 7)
(v. punti 109, 111‑115)
Diritto internazionale pubblico – Principi – Principi di diritto internazionale consuetudinario – Esame della validità di un regolamento sotto il profilo del diritto internazionale consuetudinario – Normativa dell’Unione che esclude i gestori dei sistemi di trasmissione svizzeri dalla piattaforma europea per lo scambio di energia di bilanciamento dalle riserve per il ripristino della frequenza con attivazione automatica salvo decisione della Commissione che approvi la loro partecipazione a tale piattaforma – Violazione del principio di prevenzione – Presupposti – Manifesto errore di valutazione in ordine alle condizioni di applicazione di tale principio – Insussistenza
(Art. 3, § 5, TUE; regolamento della Commissione 2017/2195, art. 1, §§ 6 e 7)
(v. punti 118‑128)
Sintesi
Con la sua sentenza, il Tribunale conferma la validità della decisione della commissione dei ricorsi dell’Agenzia dell’Unione europea per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia (ACER) che rigetta, in quanto irricevibile, il ricorso introdotto da un gestore dei sistemi di trasmissione di energia elettrica (in prosieguo: il «TSO») svizzero. In tal modo, il Tribunale si pronuncia sulle condizioni di partecipazione di un gestore di questo tipo alle piattaforme europee per lo scambio di energia di bilanciamento ai sensi del regolamento 2017/2195 (
1
), sulla legittimazione di tale gestore ad agire avverso una decisione dell’ACER di cui non sia il destinatario, nonché sulla conformità del regolamento 2017/2195 con il principio di prevenzione derivante dal diritto internazionale consuetudinario.
Il 2 agosto 2017, la Commissione europea ha adottato il regolamento 2017/2195, il quale prevede, fra l’altro, l’istituzione di una piattaforma europea per lo scambio di energia di bilanciamento dalle riserve per il ripristino della frequenza con attivazione automatica.
In applicazione di detto regolamento, l’ACER ha adottato una decisione relativa alla creazione di una piattaforma europea per lo scambio di energia di bilanciamento dalle riserve per il ripristino della frequenza con attivazione automatica (in prosieguo: la «piattaforma aFRR»), comprendente, in allegato, il quadro di attuazione di detta piattaforma aFRR (in prosieguo: il «quadro di attuazione»).
La ricorrente, la Swissgrid AG, nella sua qualità di unico TSO in Svizzera, ha stipulato con altri TSO un protocollo d’accordo recante formalizzazione delle condizioni per la sua partecipazione al progetto destinato a condurre ad una piattaforma per il coordinamento internazionale del ripristino automatizzato della frequenza e della stabile gestione del sistema (Platform for the International Coordination of Automated Frequency Restoration and Stable System Operation; in prosieguo: la «Picasso»).
Il 1o luglio 2020, i TSO membri della Picasso, inclusa la ricorrente, hanno concluso l’accordo di cooperazione della piattaforma Picasso I (in prosieguo: l’«accordo di cooperazione Picasso»), che è soggetto a un accordo principale riguardante le piattaforme di bilanciamento, comune a tutte le piattaforme (in prosieguo: l’«accordo principale»).
Orbene, con lettera del 17 dicembre 2020, la direttrice della direzione generale «Energia» della Commissione ha sottolineato di non ravvisare alcun motivo per adottare una decisione che autorizzasse la Svizzera a partecipare alle piattaforme europee di bilanciamento ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 7, del regolamento 2017/2195.
Il 30 settembre 2022, l’ACER ha adottato la decisione 15/2022 che modifica la designazione delle entità che esercitano le funzioni definite nel quadro di attuazione. Così, la definizione di «TSO membro», che in precedenza concerneva «qualsiasi TSO che ha aderito alla piattaforma aFRR», è stata modificata per contemplare ormai «qualsiasi TSO al quale si applica il regolamento 2017/2195 e che ha aderito alla piattaforma aFRR».
Il 30 novembre 2022, la ricorrente ha proposto ricorso contro tale decisione dinanzi alla commissione dei ricorsi dell’ACER.
Ritenendo che la decisione 15/2022 non costituisse un atto idoneo ad incidere sulla situazione giuridica della ricorrente in assenza di una decisione della Commissione che l’autorizzasse a partecipare alla piattaforma aFRR, la commissione dei ricorsi ha respinto il ricorso in quanto irricevibile, a titolo dell’articolo 28, paragrafo 1, del regolamento 2019/942 (
2
).
È in siffatto contesto che la ricorrente ha presentato al Tribunale un ricorso diretto all’annullamento della decisione della commissione dei ricorsi.
Giudizio del Tribunale
In primo luogo, il Tribunale conferma la conclusione della commissione dei ricorsi secondo cui la ricorrente non disponeva del diritto di partecipare alla piattaforma aFRR in assenza di una decisione della Commissione ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 7, del regolamento 2017/2195. Ai sensi di tale disposizione, la partecipazione della Svizzera alle piattaforme europee per lo scambio di prodotti standard per l’energia di bilanciamento è decisa dalla Commissione sulla base di un parere reso dall’ACER e da tutti i TSO, fermo restando il rispetto delle condizioni previste al paragrafo 6 di detto articolo.
Da un’interpretazione tanto letterale quanto basata sul contesto del regolamento 2017/2195 risulta che spetta alla Commissione adottare una decisione sulla partecipazione della Svizzera alle piattaforme a titolo dell’articolo 1, paragrafo 7, di detto regolamento e, in tale contesto, esaminare se le condizioni previste al paragrafo 6 del medesimo articolo siano soddisfatte. La ricorrente non può pertanto addebitare alla commissione dei ricorsi di non aver esaminato se dette condizioni fossero soddisfatte o se la Commissione avrebbe dovuto adottare una decisione ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 7, del regolamento 2017/2195.
A tal riguardo, l’impossibilità sia per l’ACER sia per la commissione dei ricorsi di esaminare se le condizioni di partecipazione della ricorrente alla piattaforma aFRR siano soddisfatte non comporta lacune nel controllo giurisdizionale dell’articolo 1, paragrafi 6 e 7, del regolamento 2017/2195. Nel caso in cui la Commissione rifiutasse, erroneamente, di adottare una decisione ai sensi di quest’ultima disposizione, la ricorrente potrebbe avvalersi del rimedio giurisdizionale previsto all’articolo 265 TFUE, il quale riguarda la carenza di statuire o di prendere posizione.
In secondo luogo, il Tribunale constata che la commissione dei ricorsi non ha violato l’articolo 28, paragrafo 1, del regolamento 2019/942 quando ha ritenuto che la modifica della definizione di «TSO membro» intervenuta per effetto della decisione 15/2022 al fine di contemplare «qualsiasi TSO al quale si applica il regolamento 2017/2195 e che ha aderito alla piattaforma aFRR» non modificasse in misura rilevante la situazione giuridica della ricorrente.
Infatti, la nozione di «TSO al quale si applica il regolamento 2017/2195», ormai presente nella definizione di «TSO membro» potrebbe includere la ricorrente nell’ipotesi in cui quest’ultima ottenesse una decisione della Commissione che approva la sua partecipazione alla piattaforma aFRR ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 7, di detto regolamento.
Inoltre, la modifica della definizione di «TSO membro» non ha prodotto effetti sulla situazione giuridica della ricorrente neppure sotto il profilo dell’asserita privazione dell’esercizio dei suoi diritti contrattuali.
È vero che la ricorrente è firmataria sia dell’accordo principale sia dell’accordo di cooperazione Picasso, che hanno per oggetto di disciplinare il funzionamento della piattaforma aFRR sulla scia del regolamento 2017/2195 e del quadro di attuazione. Tuttavia, anche prima della decisione 15/2022, essa non disponeva di un diritto contrattuale incondizionato ad utilizzare la piattaforma aFRR.
Infatti, da un lato, tale possibilità non è offerta a tutti i «TSO membri», ma solo a quelli che posseggono la qualità di «TSO partecipanti» e, dall’altro, i contratti di cui la ricorrente è parte subordinano la sua partecipazione alla piattaforma aFRR all’adozione di una decisione della Commissione ai sensi dell’articolo 1 del regolamento 2017/2195.
Pertanto, nella misura in cui, prima della decisione 15/2022, la ricorrente non disponeva del diritto contrattuale di utilizzare la piattaforma aFRR per scambiare prodotti standard per l’energia di bilanciamento in assenza di una decisione della Commissione in tal senso, e ciò a prescindere dalla sua eventuale qualificazione come «TSO membro», non si può ritenere che la decisione 15/2022 l’abbia privata di un siffatto diritto e, in tal modo, abbia prodotto direttamente effetti sulla sua situazione giuridica.
Poiché la commissione dei ricorsi non è incorsa in un errore di diritto respingendo il ricorso in quanto irricevibile con la motivazione che le condizioni previste all’articolo 28, paragrafo 1, del regolamento 2019/942 non erano soddisfatte, il Tribunale procede all’analisi dell’eccezione di illegittimità sollevata dalla ricorrente contro l’articolo 1, paragrafi 6 e 7, del regolamento 2017/2195.
In primo luogo, il Tribunale osserva che il regolamento 2017/2195, conformemente agli obiettivi fissati nei regolamenti nn. 714/2009 (
3
) e 2019/943 (
4
), mira all’integrazione dei mercati dell’energia di bilanciamento, la quale dovrebbe essere agevolata dalla creazione di piattaforme europee comuni nella prospettiva della creazione di un mercato interno dell’energia pienamente funzionante e interconnesso che poggia sul rispetto di regole comuni. Orbene, dato che la Confederazione svizzera non ha aderito al mercato interno dell’Unione e che i TSO svizzeri non sono pertanto soggetti alle stesse norme applicabili ai TSO degli Stati membri dell’Unione, la loro esclusione dalla partecipazione alle piattaforme previste nel regolamento 2017/2195, fatto salvo un accordo bilaterale alternativo che resta sempre possibile, è pienamente giustificata alla luce dell’obiettivo perseguito da detto regolamento e, in particolare, di quello della creazione di un mercato interno.
In secondo luogo, non esiste alcuna contraddizione tra la limitazione dell’ambito di applicazione dei TSO che possono partecipare alla piattaforma aFRR di cui all’articolo 1 del regolamento 2017/2195 e l’obiettivo fissato dal regolamento 2019/943 consistente nell’eliminazione degli ostacoli ai flussi transfrontalieri di energia elettrica e alle transazioni transfrontaliere sui mercati dell’energia elettrica e dei relativi mercati dei servizi. A quest’ultimo fine, se un’area sincrona ingloba TSO sia dell’Unione che di paesi terzi, il regolamento 2017/1485 (
5
) prevede espressamente la conclusione di accordi che definiscano le basi della loro cooperazione in merito alla gestione sicura del sistema e che stabiliscano le disposizioni per assicurare il rispetto, da parte dei TSO dei paesi terzi, degli obblighi previsti dal medesimo regolamento.
In terzo luogo, l’articolo 1, paragrafi 6 e 7, del regolamento 2017/2195 non può essere interpretato nel senso di consentire alla Commissione di negare la partecipazione della ricorrente alle piattaforme di bilanciamento nel caso in cui fosse concluso un accordo tra la Confederazione svizzera e l’Unione. Infatti, la prevalenza degli accordi internazionali conclusi dall’Unione sulle norme di diritto derivato impone di interpretare queste ultime in maniera per quanto possibile conforme a detti accordi.
In quarto luogo, l’esclusione della ricorrente dalla partecipazione alla piattaforma aFRR non può essere considerata una restrizione quantitativa all’importazione di energia di bilanciamento, o una misura di effetto equivalente, che sarebbe contraria all’articolo 13, paragrafo 1, dell’accordo di libero scambio tra la Comunità economica europea e la Confederazione svizzera (
6
). In ogni caso, la ricorrente, non essendo soggetta all’osservanza delle stesse norme comuni cui sono tenuti i TSO dell’Unione e non potendo, pertanto, essere considerata in una situazione comparabile a quella dei TSO dell’Unione rispetto all’obiettivo della creazione di un mercato interno dell’energia elettrica, non può quindi utilmente invocare l’esistenza di una discriminazione arbitraria nei suoi confronti.
In quinto luogo, la sua esclusione dalla partecipazione alla piattaforma aFRR non può essere considerata come manifestamente contraria al principio di prevenzione derivante dal diritto internazionale consuetudinario, che l’Unione è tenuta a rispettare in sede di adozione di atti in applicazione dell’articolo 3, paragrafo 5, TUE.
A tal riguardo, è vero che la Corte internazionale di giustizia ha evidenziato, a titolo di taluni principi generali e ben riconosciuti, l’obbligo, per ogni Stato, di non consentire l’utilizzo del proprio territorio ai fini di atti contrari ai diritti di altri Stati, dal quale deriva, in sostanza, che un soggetto di diritto internazionale è soggetto a un obbligo di diligenza richiesto in occasione dell’esercizio delle sue competenze.
Tuttavia, affinché un principio di diritto internazionale consuetudinario possa essere invocato da un singolo ai fini dell’esame, da parte del giudice dell’Unione, della validità di un atto dell’Unione, è necessario, da un lato, che esso sia idoneo a mettere in discussione la competenza dell’Unione ad adottare tale atto e, dall’altro, che l’atto di cui trattasi possa incidere su diritti che il singolo trae dal diritto dell’Unione oppure far sorgere in capo a tale singolo obblighi correlati a detto diritto.
Nel caso di specie, è pacifico che la Svizzera fa parte dell’area sincrona dell’Europa continentale e, sotto tale profilo, si potrebbe ritenere che il principio di prevenzione possa rimettere in discussione la competenza dell’Unione ad adottare una normativa idonea ad incidere sull’insieme di tale area sincrona, ivi inclusa la Svizzera. Peraltro, poiché la ricorrente è il gestore unico della rete elettrica svizzera, si potrebbe ritenere che il regolamento 2017/2195 crei obblighi nei suoi confronti, nel caso in cui la sua mancata partecipazione alla piattaforma aFRR avesse come conseguenza che essa debba adottare le misure implicate da flussi fisici di energia elettrica non programmati.
Nondimeno, poiché un principio di diritto internazionale consuetudinario non riveste lo stesso grado di precisione di una disposizione di un accordo internazionale, il sindacato giurisdizionale deve necessariamente limitarsi alla questione di stabilire se, nell’adottare l’atto in questione, le istituzioni dell’Unione abbiano commesso manifesti errori di valutazione riguardo ai presupposti di applicazione del principio di cui trattasi. Orbene, non si può considerare che la Commissione, limitando, in linea di principio, la partecipazione alla piattaforma aFRR ai soli TSO dell’Unione, abbia manifestamente violato l’obbligo di diligenza incombente all’Unione.
Infatti, da un lato, il diritto dell’Unione prevede esplicitamente la conclusione di accordi tra TSO dell’Unione e TSO di paesi terzi qualora essi siano presenti in una stessa area sincrona. Ne deriva che la mancata partecipazione della ricorrente alla piattaforma aFRR non esclude affatto una collaborazione tra la ricorrente e i TSO dell’Unione per quanto riguarda la sicurezza del sistema nell’area sincrona, la quale, al contrario, è promossa.
Dall’altro lato, l’articolo 1, paragrafi 6 e 7, del regolamento 2017/2195 prevede la possibilità per la ricorrente di partecipare alla piattaforma aFRR, nell’ipotesi in cui la Commissione ritenga che l’esclusione della Svizzera rischi di comportare flussi fisici non programmati di energia elettrica attraverso la Svizzera in grado di compromettere la sicurezza del sistema della regione e a condizione che i diritti e le responsabilità dei TSO svizzeri siano coerenti con quelli dei TSO che esercitano nell’Unione.
Alla luce delle suesposte considerazioni, il Tribunale respinge integralmente il ricorso di annullamento.
(
1
)	Regolamento (UE) 2017/2195, della Commissione, del 23 novembre 2017 che stabilisce orientamenti in materia di bilanciamento del sistema elettrico (GU 2017, L 312, pag. 6).
(
2
)	Regolamento (UE) 2019/942 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 giugno 2019, che istituisce un’Agenzia dell’Unione europea per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia (GU 2019, L 158, pag. 22).
(
3
)	Regolamento (CE) n. 714/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativo alle condizioni di accesso alla rete per gli scambi transfrontalieri di energia elettrica e che abroga il regolamento (CE) n. 1228/2003 (GU 2009, L 211, pag. 15).
(
4
)	Regolamento (UE) 2019/943 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 giugno 2019, sul mercato interno dell’energia elettrica (GU 2019, L 158, pag. 54).
(
5
)	Regolamento (UE) 2017/1485 della Commissione, del 2 agosto 2017, che stabilisce orientamenti in materia di gestione del sistema di trasmissione dell’energia elettrica (GU 2017, L 220, pag. 1).
(
6
)	Accordo tra la Comunità economica europea e la Confederazione svizzera, del 22 luglio 1972 (GU 1972, L 300, pag. 188).