Mål C‑143/07
AOB Reuter & Co.
mot
Hauptzollamt Hamburg-Jonas
(begäran om förhandsavgörande från Finanzgericht Hamburg)
”Jordbruk – Förordning (EEG) nr 3665/87 – Artikel 11 – Systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter – Villkor för beviljande av bidraget – Bidrag som betalats till exportören efter det att denne företett handlingar som förfalskats av hans avtalspartner – Varan har inte exporterats – Villkor för tillämpning av sanktioner”
Sammanfattning av domen
Jordbruk – Gemensam organisation av marknaden – Exportbidrag
(Kommissionens förordning nr 3665/87, artikel 11.1)
Artikel 11.1 i förordning nr 3665/87 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter,
i dess lydelse enligt förordning nr 2945/94, ska tolkas så, att den i bestämmelsen föreskrivna sanktionen är tillämplig på
en exportör som har ansökt om exportbidrag för en vara, när denna vara, till följd av bedrägligt handlande hos exportörens
avtalspart, inte har exporterats.
När det visar sig att exporten av den vara för vilken bidrag har beviljats inte har ägt rum, är det nämligen uppenbart att
exportören har ansökt om ett bidrag som är större än det som vederbörande hade rätt till, då frånvaron av en faktisk export
innebär att rätt till bidrag helt saknas.
Det är inte heller möjligt att lägga till ett nytt undantag avseende de fall då exportören inte har agerat felaktigt till
den uttömmande listan i nämnda bestämmelse. En avtalsparts vållande eller misstag ingår i den sedvanliga handelsrisken och
kan inte anses vara oförutsebara vid handelstransaktioner. Exportören kan fritt välja sina avtalspartners och det ankommer
på honom att vidta lämpliga åtgärder, antingen genom att införa de klausuler som krävs i de avtal som han ingått med de sistnämnda
eller genom att teckna en särskild försäkring.
(se punkterna 25, 36 och 37 samt domslutet)
DOMSTOLENS DOM (fjärde avdelningen)
den 24 april 2008 (*)
”Jordbruk – Förordning (EEG) nr 3665/87 – Artikel 11 – Systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter – Villkor för beviljande av bidraget – Bidrag som betalats till exportören efter det att denne företett handlingar som förfalskats av hans avtalspartner – Varan har inte exporterats – Villkor för tillämpning av sanktioner”
I mål C‑143/07,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Finanzgericht Hamburg (Tyskland) genom beslut
av den 15 februari 2007, som inkom till domstolen den 13 mars 2007, i målet
AOB Reuter & Co.
mot
Hauptzollamt Hamburg-Jonas,
meddelar
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden K. Lenaerts samt domarna G. Arestis, R. Silva de Lapuerta, E. Juhász (referent) och J.
Malenovský,
generaladvokat: V. Trstenjak,
justitiesekreterare: R. Grass,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–        AOB Reuter & Co., genom H.-J. Prieß och M. Niestedt, Rechtsanwälte,
–        Hauptzollamt Hamburg-Jonas, genom G. Seber, i egenskap av ombud,
–        Europeiska gemenskapernas kommission, genom F. Erlbacher och Z. Maršálková, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1        Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 11.1 i kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87 av den 27 november 1987
om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter (EGT L 351, s. 1; svensk specialutgåva,
område 3, volym 24, s. 216), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 2945/94 av den 2 december 1994 (EGT L 310,
p. 57; svensk specialutgåva, område 3, volym 63, s. 83) (nedan kallad förordning nr 3665/87).
2        Begäran har framställts i ett mål mellan AOB Reuter & Co. (nedan kallad AOB Reuter) och Hauptzollamt Hamburg‑Jonas (tullmyndigheten
i Hamburg-Jonas) (nedan kallad Hauptzollamt) om tillämpning av sanktioner när bidrag som har beviljats på grundval av handlingar
som har förfalskats av tredje man har betalats ut.
Tillämpliga bestämmelser
3        I första–tredje och femte skälen i förordning nr 2945/94 anges följande:
”Under de gällande gemenskapsbestämmelserna beviljas exportbidrag enbart på grundval av objektiva kriterier, som särskilt
rör den exporterade produktens art och kvantitet, dess egenskaper och bestämmelseort. Erfarenheten visar att det finns behov
av förstärkta insatser för att bekämpa oegentligheter, särskilt bedrägeri som drabbar gemenskapens budget. Det bör därför
fastställas att felaktigt utbetalda belopp skall indrivas och det bör införas sanktioner för att stimulera exportörerna att
uppfylla gemenskapens bestämmelser.
För att säkerställa att systemet med exportbidrag fungerar korrekt bör sanktioner tillämpas utan hänsyn till den subjektiva
skulden. Det är icke desto mindre lämpligt att avstå från sanktioner i vissa fall, särskilt när det gäller ett uppenbart fel
som erkänns av den behöriga myndigheten, men att när det föreligger uppsåt bestämma om en strängare sanktion.
Har en exportör lämnat felaktiga upplysningar, kan detta leda till felaktig bidragsutbetalning om felet inte uppdagas. Om
felet upptäcks är det berättigat att pålägga exportören ett sanktionsbelopp i proportion till det belopp som han felaktigt
skulle ha tagit emot om felet inte hade upptäckts. Om de felaktiga upplysningarna lämnades med avsikt är det också berättigat
att tillämpa en strängare sanktion.
…
Erfarenheten liksom hittills konstaterade fall av oegentligheter och särskilt bedrägeri på detta område visar att denna åtgärd
är nödvändig och lämplig, att den kommer att ha tillräckligt avskräckande verkan och att den kommer att tillämpas lika i alla
medlemsstater.”
4        I artikel 4.1 i förordning nr 3665/87 föreskrivs följande:
”Utan att det påverkar bestämmelserna i artiklarna 5 och 16 skall bidraget betalas ut först sedan det styrkts att de produkter
för vilka en exportdeklaration tagits emot har lämnat gemenskapens tullområde i oförändrat skick inom 60 dagar från den dag
då exportdeklarationen togs emot.”
5        I artikel 11 i nämnda förordning föreskrivs följande:
”1.      Om det konstateras att en exportör i avsikt att få exportbidrag har ansökt om ett bidrag som är större än det som vederbörande
har rätt till, skall bidraget för exporten i fråga vara lika med det bidrag som gäller för den faktiska exporten, minskat
med ett belopp motsvarande
a)      hälften av skillnaden mellan det begärda bidraget och det bidrag som gäller för den faktiska exporten,
b)      två gånger skillnaden mellan det begärda bidraget och det bidrag som gäller för den faktiska exporten, om exportören med avsikt
har lämnat felaktiga upplysningar.
Det begärda bidraget anses vara det belopp som fås vid en beräkning på grundval av de upplysningar som lämnats enligt artikel 3
eller artikel 25.2. Om bidragssatsen varierar beroende på destination, skall den differentierade delen av det begärda bidraget
beräknas på grundval av de uppgifter som lämnats enligt artikel 47.
Den sanktion som avses i a tillämpas inte
–        vid fall av force majeure,
–        i undantagsfall där omständigheterna ligger utanför exportörens kontroll och inträffar efter det att myndigheterna har godtagit
export- eller betalningsdeklarationen, förutsatt att exportören genast efter att ha fått kännedom om dessa förhållanden, men
inom den frist som avses i artikel 47.2, underrättar myndigheterna härom, om inte myndigheterna redan har konstaterat att
det begärda bidraget var inkorrekt,
–        när det förekommer ett uppenbart fel beträffande det begärda beloppet som erkänns av den behöriga myndigheten,
…
Om minskningen i a eller b leder till ett negativt belopp, skall exportören betala det negativa beloppet.
Om de behöriga myndigheterna har konstaterat att det begärda beloppet var inkorrekt och att exporten inte har ägt rum och
att det därför inte är möjligt att minska bidraget, skall exportören betala ett belopp motsvarande det sanktionsbelopp som
avses i a respektive b. …
…
Sanktionerna tillämpas utan att detta påverkar tillämpningen av andra sanktioner som fastställs på nationell nivå.
…
3.      Utan att det påverkar förpliktelsen att betala ett negativt belopp i enlighet med punkt 1 fjärde stycket, skall mottagaren
när det felaktigt utbetalas ett bidrag återbetala det felaktigt mottagna beloppet, inklusive eventuella sanktionsbelopp enligt
punkt 1 första stycket, till en ränta som beräknas på grundval av den tid som förflyter mellan utbetalning och återbetalning.
…”
Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
6        Mellan den 18 oktober och den 12 december 1995 deklarerade AOB Reuter sammanlagt 24 exporter av vitsocker till Malta vid tullhuvudkontoret
i Landshut och ansökte om utbetalning av exportbidrag härför. Efter förevisande av avgångsintyg för varorna beviljades AOB
Reuter de sökta bidragen, vilka uppgick till sammanlagt 230 102,27 euro.
7        AOB Reuter exporterade inte själv sockret, utan detta arbete utfördes av företagets italienska affärspartners som i sin tur
anlitade mellanhänder. AOB Reuter försäkrade sig genom bankgaranti om att huvudskyldigheten enligt avtalet, det vill säga
exporten av sockret från gemenskapens tullområde, skulle uppfyllas. Bolaget frigav nämnda säkerheter den 27 juni 1996 efter
det att AOB Reuter hade mottagit bevis på att exporterna hade genomförts på ett korrekt sätt, i form av tulldokument som hade
stämplats i vederbörlig ordning, och efter det att Hauptzollamt hade godkänt dokumenten.
8        Den 5 november 1996 konstaterade Zollkriminalamt i Köln (myndighet för tullövervakning i Köln) att avgångsintygen för varorna
på tulldokumenten hade förfalskats. Hauptzollamt begärde därför, genom beslut om rättelse av den 7 juli 1997, återbetalning
av de exportbidrag som hade betalats ut till AOB Reuter. Nämnda företag betalade igen exportbidragen.
9        Den 19 januari 1998 antog Hauptzollamt 24 beslut om sanktioner för AOB Reuter, som den 5 februari 1998 begärde omprövning
av dessa beslut. Vid omprövning vidhöll Hauptzollamt sina beslut, varpå AOB Reuter, den 10 april 2003, överklagade vid Finanzgericht
Hamburg med yrkande om upphävande av nämnda sanktionsbeslut.
10      Enligt Finanzgericht Hamburg har AOB Reuter inte lämnat några felaktiga upplysningar i exportdeklarationen. I nämnda dokument
gav företaget nämligen bara uttryck för sin avsikt att exportera de varor som utgjorde föremål för exportbidrag till Malta.
Exporten ägde inte rum till följd av bedrägligt handlande hos AOB Reuters avtalspart. Enligt den nationella domstolen kan
företaget därför endast påföras den sanktion som föreskrivs i artikel 11.1 i förordning nr 3665/87 om bristande uppfyllelse
av villkoret att varorna ska ha lämnat gemenskapens tullområde räcker för att sanktionen ska vara tillämplig.
11      Finanzgericht Hamburg bedömde att tillämpningen av en dylik sanktion beror på tolkningen av artikel 11.1 och beslutade därför
att vilandeförklara målet och hänskjuta följande fråga till domstolen för ett förhandsavgörande:
”Ska uteslutande felaktiga upplysningar som exportören har lämnat i exportdeklarationen sanktioneras enligt artikel 11.1 i
förordning … nr 3665/87 eller är enbart bristande uppfyllelse av de materiella villkoren för exportbidraget föremål för sanktionen?”
Prövning av tolkningsfrågan
12      Finanzgericht Hamburg har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 11.1 i förordning nr 3665/87 ska tolkas så,
att den i bestämmelsen föreskrivna sanktionen är tillämplig på en exportör som har ansökt om exportbidrag för en vara, när
denna vara, till följd av bedrägligt handlande hos exportörens avtalspart, inte har exporterats.
13      Det ska till att börja med erinras om att systemet med exportbidrag utmärks dels av att gemenskapsstöd endast beviljas om
exportören har ansökt härom, dels av att systemet finansieras genom gemenskapsbudgeten (dom av den 1 december 2005 i mål C‑309/04,
Fleisch-Winter, REG 2005, s. I‑10349, punkt 31).
14      Vad beträffar nämnda exportör har domstolen, med avseende på förordning nr 3665/87 och dess sanktionssystem, redan slagit
fast att beviljande av stöd inom ramen för ett gemenskapsrättsligt stödsystem med nödvändighet är underställt villkoret att
stödmottagaren ska uppfylla alla kriterier avseende redbarhet och tillförlitlighet (se, för ett liknande resonemang, dom av
den 11 juli 2002 i mål C‑210/00, Käserei Champignon Hofmeister, REG 2002, s. I‑6453, punkt 41, och domen i det ovannämnda
målet Fleisch-Winter, punkt 31).
15      Vad avser gemenskapsbudgeten anges följande i första skälet i förordning nr 2945/94: ”Erfarenheten visar att det finns behov
av förstärkta insatser för att bekämpa oegentligheter, särskilt bedrägeri som drabbar gemenskapens budget [och d]et bör därför
… införas sanktioner för att stimulera exportörerna att uppfylla gemenskapens bestämmelser.”
16      Karaktären av den sanktion som föreskrivs i artikel 11.1 i förordning nr 3665/87 framgår tydligt av såväl bestämmelsens lydelse
som domstolens rättspraxis avseende denna bestämmelse.
17      Enligt andra skälet i förordning nr 2945/94 ”bör sanktioner tillämpas utan hänsyn till den subjektiva skulden”. I själva verket
är det endast nivån på sanktionen som, i enlighet med artikel 11.1 första stycket b i förordning nr 3665/87, höjs när det
är fråga om en avsiktlig överträdelse. Den sanktion som föreskrivs i nämnda stycke a är tillämplig också när exportören inte
har gjort sig skyldig till något fel. I det senare fallet är den sanktion som föreskrivs i artikel 11.1 första stycket inte
tillämplig endast i de fall som anges i en uttömmande uppräkning i artikel 11.1 tredje stycket.
18      I punkt 41 i domen i det ovannämnda målet Käserei Champignon Hofmeister konstaterade domstolen att sanktionen utgör ett särskilt
administrativt instrument, vilket är en integrerad beståndsdel av stödsystemet och avsedd att säkerställa en god förvaltning
av gemenskapens offentliga medel. I punkt 44 i samma dom fastställde domstolen att den aktuella sanktionen inte kan anses
vara av straffrättslig art.
19      Av de båda föregående punkterna följer att den skuld som ligger till grund för sanktionen i artikel 11.1 första stycket a
i förordning nr 3665/87 i princip är av objektiv natur.
20      För att fastställa villkoren för tillämpligheten av denna sanktion ska samtliga bestämmelser i nämnda artikel 11 undersökas.
21      I artikel 11.1 första stycket anges att en sanktion kan tillämpas på en exportör som har ansökt om ett bidrag som är större
än det bidrag som gäller för den faktiska exporten.
22      Inom ramen för kommissionens förordning (EG) nr 800/1999 av den 15 april 1999 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet
med exportbidrag för jordbruksprodukter (EGT L 102, s. 11, och rättelse i EGT L 180, 1999, s. 53), genom vilken förordning
nr 3665/87 ersatts och upphävts, men vilken inte ändrade innehållet i den sistnämnda förordningen i detta hänseende, konstaterade
domstolen att uttrycket ”en exportör [som] … har ansökt om ett bidrag som är större än det som vederbörande har rätt till”
ska tolkas så, att nämnda exportör ska anses ha ansökt om ett bidrag som är större än det som vederbörande har rätt till inte
bara i de fall då denna skillnad beror på den information som exportören har lämnat, utan även i de fall då det framgår att
rätt till bidrag saknas, det vill säga att bidragsbeloppet är lika med noll (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 april 2006
i mål C‑27/05, Elfering Export, REG 2006, s. I‑3681, punkt 27).
23      Av denna rättspraxis följer att det vid fastställandet av om en exportör har ansökt om ett bidrag som är större än det som
vederbörande har rätt till på grund av den faktiskt exporterade varan inte räcker att enbart beakta de omständigheter som
de behöriga myndigheterna förfogade över vid prövningen av bidragsansökan. Det är även nödvändigt att ta hänsyn till omständigheter
som är hänförliga till tiden efter nämnda ansökan, i synnerhet sådana som upptäcks vid kontroller som utförts av nämnda myndigheter.
24      Om så inte var fallet skulle för övrigt skälen för och verkan av de behöriga myndigheternas kontroller kunna ifrågasättas.
25      När det visar sig att exporten av den vara för vilken bidrag har beviljats inte har ägt rum, är det uppenbart att exportören
har ansökt om ett bidrag som är större än det som vederbörande hade rätt till, då frånvaron av en faktisk export innebär att
rätt till bidrag helt saknas.
26      I ett sådant fall kan den tillämpliga sanktionen följaktligen grundas på enbart artikel 11.1 första stycket i förordning nr 3665/87.
27      Även enligt andra uttryckliga bestämmelser i denna artikel ska emellertid exportören påföras en sanktion på grundval av konstateranden
som är hänförliga till tiden efter beviljandet av exportdeklarationen.
28      Om de behöriga myndigheterna har konstaterat att exporten inte har ägt rum och att det därför inte är möjligt att minska bidraget
ska exportören således, enligt artikel 11.1 femte stycket i förordning nr 3665/87, betala ett belopp motsvarande det sanktionsbelopp
som föreskrivs i nämnda artikel 11.1 första stycket a eller b. I artikel 11.3 i samma förordning anges att mottagaren, när
ett bidrag felaktigt utbetalats, ska återbetala det felaktigt mottagna beloppet, inklusive eventuella sanktionsbelopp enligt
artikel 11.1 första stycket.
29      Av de handlingar i målet som den nationella domstolen försett domstolen med framgår att den export för vilken AOB Reuter beviljats
bidrag aldrig ägde rum, varmed förutsättningarna är sådana att bidraget utbetalades felaktigt. Nämnda företag har inte heller
bestritt att det felaktigt mottagit ett sådant bidrag.
30      Under dessa omständigheter ska den sanktion som föreskrivs i artikel 11.1 första stycket a i förordning nr 3665/87 tillämpas
om inte ett av villkoren för undantag, som på ett uttömmande sätt räknas upp i tredje stycket i samma punkt, är uppfyllt.
31      Resonemanget att nämnda sanktion endast ska tillämpas när exportören har lämnat felaktiga uppgifter i exportdeklarationen
kan således inte godtas.
32      Vad avser villkoren för undantag i artikel 11.1 tredje stycket i förordning nr 3665/87 framgår det inte av handlingarna i
målet att något av nämnda villkor är uppfyllt i målet vid den nationella domstolen.
33      Icke desto mindre är den nationella domstolen osäker på om en sanktion kan påföras i en situation som den förevarande med
hänsyn till legalitetsprincipen, rättssäkerhetsprincipen och proportionalitetsprincipen. AOB Reuter, som också har åberopat
nämnda principer, anser å sin sida att det i förevarande fall, genom en bankgaranti, har varit noggrant och skyddat sig mot
eventuella brister hos sina avtalspartners.
34      För det första, vad avser legalitetsprincipen och rättssäkerhetsprincipen, ska det konstateras att artikel 11.1 i förordning
nr 3665/87 utgör en tydlig och tillräcklig rättslig grund för att tillämpa sanktionen.
35      För det andra, vad avser proportionalitetsprincipen, ska det noteras att lagstiftaren i femte skälet i förordning nr 2945/94
hänvisar till erfarenheten och, särskilt, till hittills konstaterade fall av oegentligheter och bedrägeri i samband med exportbidrag.
Domstolen har redan slagit fast att den sanktion som föreskrivs i artikel 11.1 första stycket a i förordning nr 3665/87 är
proportionerlig, genom att ange att den inte innebär ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen, eftersom den varken
kan anses vara ett olämpligt medel för att uppnå det åsyftade målet med gemenskapsbestämmelserna, det vill säga att bekämpa
oegentligheter och bedrägeri, eller kan anses gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (domen i det ovannämnda
målet Käserei Champignon Hofmeister, punkt 68, och dom av den 14 april 2005 i mål C‑385/03, Käserei Champignon Hofmeister,
REG 2005, s. I‑2997, punkt 31).
36      För det tredje, vad avser AOB Reuters invändning, nöjer sig domstolen med att erinra om att det, å ena sidan, inte är möjligt
att lägga till ett nytt undantag avseende de fall då exportören inte har agerat felaktigt till den uttömmande listan i artikel 11.1
tredje stycket i förordning nr 3665/87 och om att, å andra sidan, domstolen redan har fastställt att en avtalsparts vållande
eller misstag ingår i den sedvanliga handelsrisken och inte kan anses vara oförutsebara vid handelstransaktioner. Exportören
kan fritt välja sina avtalspartners och det ankommer på honom att vidta lämpliga åtgärder, antingen genom att införa de klausuler
som krävs i de avtal som han ingått med de sistnämnda eller genom att teckna en särskild försäkring (se, för ett liknande
resonemang, domen av den 11 juli 2002 i det ovannämnda målet Käserei Champignon Hofmeister, punkt 80 och där angiven rättspraxis).
37      Med beaktande av vad som anförts ovan ska den ställda frågan besvaras på följande sätt. Artikel 11.1 i förordning nr 3665/87
ska tolkas så, att den i bestämmelsen föreskrivna sanktionen är tillämplig på en exportör som har ansökt om exportbidrag för
en vara, när denna vara, till följd av bedrägligt handlande hos exportörens avtalspart, inte har exporterats.
Rättegångskostnader
38      Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma
mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till
domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
Artikel 11.1 i kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87 av den 27 november 1987 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för
systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 2945/94 av den 2 december 1994,
ska tolkas så, att den i bestämmelsen föreskrivna sanktionen är tillämplig på en exportör som har ansökt om exportbidrag för
en vara, när denna vara, till följd av bedrägligt handlande hos exportörens avtalspart, inte har exporterats.
Underskrifter
* Rättegångsspråk: tyska.