62001CC0405_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Ι - Εισαγωγή
1 Στην παρούσα υπόθεση, το Tribunal Supremo της Ισπανίας (τρίτο τμήμα διοικητικών διαφορών) ερωτά κατ' ουσίαν αν οι θέσεις πλοιάρχου και υποπλοιάρχου του εμπορικού ναυτικού εμπίπτουν στην εξαίρεση της «απασχολήσεως στη δημόσια διοίκηση» κατά το άρθρο 39, παράγραφος 4, ΕΚ και, επομένως, επιτρέπεται ένα κράτος μέλος να προβλέπει τέτοιες θέσεις κατ' αποκλειστικότητα υπέρ των υπηκόων του.
2 Κατά τούτο, τα νομικά ζητήματα στην παρούσα υπόθεση συμπίπτουν με εκείνα της υποθέσεως C-47/02 (Albert Anker κ.λπ. κατά Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας), η οποία αφορά τη νομιμότητα μιας επιφυλάξεως ιθαγενείας για καπετάνιους της μικρής εμβέλειας ναυτιλίας και επί της οποίας αναπτύσσω σήμερα επίσης τις προτάσεις μου.
3 Επί πλέον, όμως, το Tribunal Supremo επιθυμεί να πληροφορηθεί αν η πρόσβαση στις προαναφερθείσες θέσεις του εμπορικού ναυτικού, τουλάχιστον σε ορισμένες περιπτώσεις, μπορεί να εξαρτάται, για υπηκόους άλλων κρατών μελών, από τον όρο της αμοιβαιότητας.
ΙΙ - Νομικό πλαίσιο
Α - Κοινοτικό δίκαιο
4 Οι διατάξεις του άρθρου 39, παράγραφος 4, ΕΚ, το οποίο διασφαλίζει την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων εντός της Κοινότητας, «δεν εφαρμόζονται προκειμένου περί απασχολήσεως στη δημόσια διοίκηση».
5 Στο άρθρο 1 του κανονισμού (ΕΟΚ) 1612/68 (1), το δικαίωμα προσβάσεως στην απασχόληση διευκρινίζεται ως ακολούθως:
«1. Κάθε υπήκοος κράτους μέλους, ανεξαρτήτως του τόπου διαμονής του, έχει το δικαίωμα να αναλαμβάνει μισθωτή δραστηριότητα και να την ασκεί στην επικράτεια άλλου κράτους μέλους, συμφώνως προς τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις που ρυθμίζουν την απασχόληση των ημεδαπών εργαζομένων του κράτους αυτού.
2. Απολαύει ιδίως στην επικράτεια άλλου κράτους μέλους, του ιδίου, όπως και οι υπήκοοι του κράτους αυτού, δικαιώματος προτεραιότητος στις διαθέσιμες θέσεις εργασίας.»
6 Κατά το άρθρο 4 του κανονισμού αυτού, οι νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις των κρατών μελών που περιορίζουν, κατ' αριθμό ή ποσοστιαία, την απασχόληση των αλλοδαπών, κατ' επιχείρηση, κατά κλάδο δραστηριότητας, κατά περιφέρεια ή σε εθνικό επίπεδο, δεν εφαρμόζονται στους υπηκόους των άλλων κρατών μελών.
Β - Διεθνές Δίκαιο
7 Η Σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών για το δίκαιο της θάλασσας της 10ης Δεκεμβρίου 1982 (στο εξής: Σύμβαση για το δίκαιο της θάλασσας) περιέχει, μεταξύ άλλων, αποσπασματικά τις ακολουθες διατάξεις για τη ναυτιλία στην ανοιχτή θάλασσα:
«Άρθρο 91 Εθνικότητα των πλοίων
1. Κάθε κράτος καθορίζει τους όρους για τη χορήγηση της εθνικότητάς του σε πλοία, για την νηολόγηση πλοίων στην επικράτειά του και για το δικαίωμα να φέρουν τη σημαία του. Τα πλοία έχουν την εθνικότητα του κράτους τη σημαία του οποίου δικαιούνται να φέρουν. Πρέπει να υπάρχει πραγματικός δεσμός ανάμεσα στο κράτος και στο πλοίο.
[...]»
«Άρθρο 92 Καθεστώς των πλοίων
1. Τα πλοία πλέουν με τη σημαία ενός μόνο κράτους και εκτός από εξαιρετικές περιπτώσεις, που προβλέπονται ρητά σε διεθνείς συνθήκες ή σε αυτή τη σύμβαση, υπόκεινται στην αποκλειστική του δικαιοδοσία στην ανοικτή θάλασσα [...]»
«Άρθρο 94 Υποχρεώσεις του κράτους της σημαίας
1. Κάθε κράτος θα ασκεί αποτελεσματικά τη δικαιοδοσία και τον έλεγχό του σε διοικητικά, τεχνικά και κοινωνικά θέματα πάνω στα πλοία που φέρουν τη σημαία του.
2. Ειδικότερα, κάθε κράτος θα πρέπει:
[...]
β) να ενασκεί την δικαιοδοσία του, δυνάμει του εσωτερικού του δικαίου, επί κάθε πλοίου που φέρει τη σημαία του καθώς επίσης και του πλοιάρχου, των αξιωματικών και του πληρώματος αυτού, αναφορικά με τα διοικητικά, τεχνικά και κοινωνικά θέματα που αφορούν το πλοίο.
3. Κάθε κράτος πρέπει να παίρνει τα απαραίτητα μέτρα για τα πλοία που φέρουν τη σημαία του, ώστε με αυτά να εξασφαλίζεται η ασφάλεια στη θάλασσα,
[...]»
Κατά το άρθρο 94, παράγραφος 5, κατά τη λήψη αυτών των μέτρων, κάθε κράτος πρέπει να συμμορφώνεται προς τους γενικά αποδεκτούς διεθνείς κανονισμούς, διαδικασίες και μεθόδους ενέργειας.
Στο άρθρο 97 ορίζεται, μεταξύ άλλων, ότι σε περίπτωση σύγκρουσης ή άλλου θαλάσσιου επεισοδίου αναφορικά με πλοίο στα διεθνή ύδατα,
ενδεχόμενη πειθαρχική ή ποινική δίωξη κατά του πλοιάρχου ή τυχόν άλλου μέλους του πληρώματος μπορεί να ασκηθεί «μόνον ενώπιον των δικαστικών ή διοικητικών αρχών είτε του κράτους της σημαίας, είτε του κράτους του οποίου το άτομο αυτό έχει την υπηκοότητα». Σε θέματα πειθαρχίας, το κράτος το οποίο χορήγησε το δίπλωμα του πλοιάρχου ή παρόμοιο έγγραφο είναι το μόνο αρμόδιο για την αφαίρεση των πιστοποιητικών αυτών, ακόμη και αν ο κάτοχος δεν είναι υπήκοος του κράτους που τα χορήγησε.
Γ - Εθνικό δίκαιο
1. Διατάξεις για τους όρους που πρέπει να πληρούν τα πληρώματα των πλοίων
α) Ο νόμος 27/1992 της 24ης Νοεμβρίου 1992 για τους κρατικούς λιμένες και το Εμπορικό Ναυτικό (στο εξής: νόμος 27/1992)
8 Ως προς τα πληρώματα των πλοίων, το άρθρο 77 του νόμου 27/1992 προβλέπει τα εξής:
«1. O αριθμός των μελών του πληρώματος των πλοίων και τα επαγγελματικά τους προσόντα πρέπει να είναι τα ενδεδειγμένα, ώστε να διασφαλίζεται ανά πάσα στιγμή η ασφάλεια της ναυσιπλοας και του πλοίου, λαμβανομένων υπόψη των τεχνικών χαρακτηριστικών του και των χαρακτηριστικών της εκμεταλλεύσεώς του, σύμφωνα με τις προϋποθέσεις που θα τεθούν με κανονιστική πράξη.
2. Ομοίως, με κανονιστική πράξη θα καθοριστούν οι προϋποθέσεις ιθαγένειας των πληρωμάτων των πλοίων, οι δε υπήκοοι των κρατών μελών της Ευρωπαϋκής Οικονομικής Κοινότητας θα έχουν πρόσβαση, από το χρονικό σημείο της ενάρξεως της ισχύος του παρόντος νόμου, στις θέσεις πληρωμάτων πλοίων που δεν συνεπάγονται την έστω και ευκαιριακή άσκηση καθηκόντων δημόσιας εξουσίας, καθόσον η άσκηση αυτή εξακολουθεί να προβλέπεται κατ' αποκλειστικότητα υπέρ των Ισπανών υπηκόων.»
9 Η δέκατη πέμπτη συμπληρωματική διάταξη αυτού του νόμου έχει αποσπασματικά ως εξής:
«Το πλήρωμα των πλοίων που εγγράφονται στο ειδικό μητρώο θα πρέπει να πληροί τις ακόλουθες προϋποθέσεις:
α) Ιθαγένεια:
Ο πλοίαρχος και ο υποπλοίαρχος των πλοίων θα πρέπει οπωσδήποτε να έχουν την ισπανική ιθαγένεια.
Από τα υπόλοιπα μέλη του πληρώματος το 50 % τουλάχιστον θα πρέπει να έχει ισπανική ιθαγένεια ή ιθαγένεια άλλου κράτους μέλους της Ευρωπαϋκής Κοινότητας.
[...]»
β) Το βασιλικό διάταγμα 2062/1999 της 30ής Δεκεμβρίου 1999 (στο εξής: βασιλικό διάταγμα 2062/1999), για τη ρύθμιση του κατωτάτου υποχρεωτικού επιπέδου εκπαιδεύσεως στα θαλάσσια επαγγέλματα
10 Το άρθρο 8 του διατάγματος έχει ως εξής:
«1. Η Γενική Διεύθυνση Εμπορικής Ναυτιλίας μπορεί να αναγνωρίζει αυτόματα, σύμφωνα με τις εθνικές εκτελεστικές διατάξεις, τα επαγγελματικά διπλώματα ή τα πιστοποιητικά ειδικότητας που έχει χορηγήσει οποιοδήποτε από τα κράτη της Ευρωπαϋκής Ενώσεως σε υπηκόους των κρατών αυτών.
2. Η αναγνώριση επαγγελματικού διπλώματος, η οποία πιστοποιείται με τη χορήγηση επαγγελματικής ταυτότητας εμπορικής ναυτιλίας, θα είναι αναγκαία για την απευθείας πρόσβαση σε θέσεις πληρώματος ισπανικού εμπορικού πλοίου, εκτός από τις θέσεις που συνεπάγονται ή ενδέχεται να συνεπάγονται την άσκηση καθηκόντων δημόσιας εξουσίας, τα οποία ανατίθενται κατά νόμο σε Ισπανούς, όπως είναι οι θέσεις πλοιάρχου μεγάλου ή μικρού πλοίου και υποπλοιάρχου, στις οποίες θα εξακολουθούν να έχουν πρόσβαση μόνον Ισπανοί υπήκοοι.
3. Παρά τα προβλεπόμενα στην προηγούμενη παράγραφο, οι υπήκοοι κράτους της
Ευρωπαϋκής Ενώσεως που κατέχουν δίπλωμα που έχει χορηγηθεί από κράτος μέλος θα μπορούν να ασκούν καθήκοντα πλοιάρχου εμπορικών πλοίων ολικής χωρητικότητας μικρότερης των 100 ΚΟΞ, τα οποία μεταφέρουν εμπορεύματα ή λιγότερους από 100 επιβάτες, μεταξύ λιμένων ή σημείων που βρίσκονται σε ζώνες επί των οποίων η Ισπανία ασκεί κυριαρχία, κυριαρχικά δικαιώματα ή δικαιοδοσία, εφόσον ο ενδιαφερόμενος αποδεικνύει ότι το κράτος της ιθαγένειάς του προβλέπει αμοιβαιότητα σε σχέση με τους Ισπανούς υπηκόους.»
2. Διατάξεις με τις οποίες ανατίθενται στους πλοιάρχους του εμπορικού ναυτικού ορισμένα καθήκοντα και εξουσίες
α) Διατάξεις σχετικές με καθήκοντα ασφάλειας και τάξεως
11 Σε σχέση με καθήκοντα ασφάλειας και τάξεως υπάρχουν συνοπτικά οι ακόλουθες ρυθμίσεις:
Κατά τα άρθρα 110, 116.3.f και το άρθρο 127 του νόμου 27/1992, οι πλοίαρχοι εξουσιοδοτούνται σε καταστάσεις κινδύνου να λαμβάνουν κατ' εξαίρεση κάθε μέτρο τάξεως που θεωρούν αναγκαίο για την κανονική πορεία του πλοίου. Η αγνόηση αυτών (και ορισμένων άλλων) μέτρων και εντολών συνιστά σοβαρή παράβαση. Ο πλοίαρχος οφείλει να σημειώνει στο ημερολόγιο του πλοίου τις παραβάσεις αυτού του νόμου.
Κατά το άρθρο 610 του Εμπορικού Κώδικα (Cσdigo de Comercio), με τη θέση του πλοιάρχου συνδέεται η εξουσία επιβολής ποινών πάνω στο πλοίο σε κάθε πρόσωπο που δεν ακολουθεί τις εντολές του ή που δεν τηρεί την πειθαρχία. Οι παραβάσεις και τα μέτρα πρέπει να σημειώνονται και ο φάκελλος πρέπει στον επόμενο λιμένα, όπου καταπλέει το πλοίο, να παραδίδεται στις αρμόδιες αρχές.
Κατά το άρθρο 700 του Εμπορικού Κώδικα, οι επιβάτες οφείλουν να συμμορφώνονται ανεξαιρέτως με τις εντολές του πλοιάρχου, όσον αφορά την τήρηση της τάξεως πάνω στο πλοίο.
β) Διατάξεις σχετικές με την καταχώριση σημαντικών γεγονότων που αφορούν την προσωπική κατάσταση και με την αποδεικτική ισχύ δημοσίων εγγράφων καθώς και τα μέτρα που πρέπει να λαμβάνονται στην περίπτωση θανάτου πάνω στο πλοίο
Κατά τα άρθρα 52, 722 και 729 του Αστικού Κώδικα (Cσdigo Civil), ο πλοίαρχος ή ο αξιωματικός υπηρεσίας στο πλοίο μπορεί, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, να προβαίνει στην τέλεση γάμων ή να βεβαιώνει τη σύνταξη διαθηκών και οφείλει να διασφαλίζει τη φύλαξη των διαθηκών και την παράδοσή τους στις αρμόδιες αρχές.
Κατά το άρθρο 19 του νόμου περί ληξιαρχείων (Ley de Registro Civil), η καταχώριση, μεταξύ άλλων, γεννήσεως, γάμου ή θανάτου, κατά τη διάρκεια θαλάσσιου ταξιδιού, πραγματοποιείται από τις αρχές ή τους δημοσίους υπαλλήλους που ορίζονται με κανονιστική απόφαση. Οι περιεχόμενες σε τέτοια πιστοποιητικά γεννήσεως διαπιστώσεις απολαύουν της ίδιας αποδεικτικής ισχύος όπως τα διαπιστούμενα επ' ευκαιρία της καταχωρίσεως στο ληξιαρχείο γεγονότα.
Κατά το άρθρο 71 του κανονισμού περί ληξιαρχείων (Reglamento del Registro Civil), η πράξη καταχωρίσεως γεννήσεως, γάμου ή θανάτου μπορεί να διενεργείται από τον πλοίαρχο ή τον αξιωματικό υπηρεσίας του πλοίου, όταν τα γεγονότα αυτά συμβαίνουν κατά τη διάρκεια του θαλάσσιου ταξιδιού. Το άρθρο 72 του κανονισμού προβλέπει ότι αυτοί έχουν τα ίδια δικαιώματα και τις ίδιες υποχρεώσεις όπως ο ληξίαρχος όσον αφορά τη διαπίστωση της γεννήσεως, της συγγενείας, της αποβιώσεως ή της αποβολής εμβρύου καθώς και την άδεια ταφής.
Κατά το άρθρο 705 του Εμπορικού Κώδικα, στην περίπτωση αποβιώσεως προσώπου πάνω στο πλοίο, ο πλοίαρχος οφείλει να συντάξει την πράξη θανάτου και είναι εξουσιοδοτημένος να λάβει, μετά την παρέλευση 24 ωρών, τα αναγκαία μέτρα για το λείψανο.
Κατά το άρθρο 627 του Εμπορικού Κώδικα, ο υποπλοίαρχος υπεισέρχεται στα δικαιώματα, τις υποχρεώσεις και τις ευθύνες του πλοιάρχου, όταν αυτός κωλύεται.
ΙΙΙ - Η κύρια δίκη και τα προδικαστικά ερωτήματα
12 Κατά το ισπανικό δίκαιο, το τρίτο τμήμα του αιτούντος δικαστηρίου, του Tribunal supremo, είναι αρμόδιο επί προσφυγών ακυρώσεως που μπορούν να ασκούν φυσικά ή νομικά πρόσωπα, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, κατά γενικών νομοθετικών διατάξεων του υπουργικού συμβουλίου, στις οποίες περιλαμβάνονται τα βασιλικά διατάγματα. Κατά τη διαδικασία αυτή, η επίμαχη διάταξη γενικού περιεχομένου εξετάζεται από απόψεως τυπικών ή ουσιαστικών ελαττωμάτων, που μπορούν να συνεπάγονται τον παράνομο χαρακτήρα της, και ενδεχομένως ακυρώνεται.
13 Στην κύρια δίκη, το Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Espaρola (Σύλλογος Αξιωματικών του Ισπανικού Εμπορικού Ναυτικού, στο εξής: Σύλλογος Αξιωματικών) βάλλει με προσφυγή ακυρώσεως κατά ορισμένων διατάξεων του βασιλικού διατάγματος 2062/1999, ειδικότερα δε κατά του άρθρου 8, παράγραφος 3, αυτού.
14 Η Ένωση Αξιωματικών θεωρεί ότι η διάταξη αυτή, με την οποία παρέχεται σε υπηκόους άλλων κρατών μελών η δυνατότητα να ασκούν καθήκοντα πλοιάρχου σε ορισμένα εμπορικά πλοία, συνιστά προσβολή συλλογικών και κοινών συμφερόντων των αξιωματικών του ισπανικού εμπορικού ναυτικού και παραβίαση υπέρτερου δικαίου, δηλαδή παράβαση του άρθρου 77 του του νόμου 27/1992.
15 Κατά τα εκτιθέμενα από το αιτούν δικαστήριο στη διάταξη περί παραπομπής, το νομικό πλαίσιο για την πρόσβαση στις θέσεις του πλοιάρχου και του υποπλοιάρχου σε ισπανικά εμπορικά πλοία έχει διαμορφωθεί κατά τέτοιο τρόπο ώστε στο άρθρο 77, παράγραφος 2, του νόμου 27/1992 - το οποίο αφορά την, έστω και περιστασιακή, άσκηση καθηκόντων δημοσίας εξουσίας - καθώς και στο άρθρο 8, παράγραφος 2, του βασιλικού διατάγματος 2062/1999 προβλέπεται μια απόλυτη επιφύλαξη για τις θέσεις αυτές υπέρ ισπανών υπηκόων. Το αιτούν δικαστήριο λαμβάνει ως βάση - και αυτό δεν αμφισβητείται ούτε στο πλαίσιο της κύριας δίκης - ότι ο πλοίαρχος και ο υποπλοίαρχος των εμπορικών πλοίων γενικώς αναλαμβάνουν περιστασιακώς καθήκοντα δημοσίας εξουσίας, τα οποία είτε έχουν σχέση με εξουσίες αστυνομικής φύσεως και ασφάλειας
είτε στην Ισπανία ανατίθενται συνήθως σε δημόσιους υπαλλήλους.
16 Εξάλλου, με το άρθρο 8, παράγραφος 3, του βασιλικού διατάγματος 2062/1999 παρέχεται στους υπηκόους άλλων κρατών μελών, ως κατά κάποιο τρόπο εξαίρεση από αυτή την κατ' αρχήν επιφύλαξη ιθαγένειας, η δυνατότητα προσβάσεως σ' αυτές τις θέσεις υπό ορισμένες προϋποθέσεις ή σε σχέση με ορισμένα πλοία του εμπορικού ναυτικού.
17 Το αιτούν δικαστήριο εκθέτει συναφώς ότι η ρύθμιση αυτή διαπνέεται από μια «σχετικοποιημένη αντίληψη» περί ασκήσεως καθηκόντων δημοσίας εξουσίας από τους πλοιάρχους τέτοιων εμπορικών πλοίων. Ο περιορισμός της επιφυλάξεως δικαιολογείται εν προκειμένω, διότι θα μπορούσε να γίνει δεκτό ότι οι εξουσίες του πλοιάρχου υπό τις συνθήκες αυτές σχετικοποιούνται και οι πιθανότητες ασκήσεως καθηκόντων δημοσίας εξουσίας, που του έχουν ανατεθεί γενικώς, θα είναι πολύ σπάνιες ή σχεδόν υποθετικές. Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει επίσης ότι κατά τη διαδικασία καταρτίσεως της ρυθμίσεως αυτής προβλέφθηκε αρχικά μια διάταξη κατά την οποία η άσκηση καθηκόντων πλοιάρχου τέτοιων εμπορικών πλοίων «δεν θα θεωρείται άσκηση καθηκόντων δημοσίας εξουσίας». Το χωρίο αυτό, εντούτοις, δεν περιελήφθη στο τελικό κείμενο κατόπιν αντιρρήσεων της Ενώσεως Αξιωματικών.
18 Με αυτά τα δεδομένα, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται ενόψει του άρθρου 39 ΕΚ και της σχετικής νομολογίας του Δικαστηρίου αν μπορεί καν να συμβιβάζεται με το κοινοτικό δίκαιο οι θέσεις του πλοιάρχου και του υποπλοιάρχου να προβλέπονται αποκλειστικά για τους ημεδαπούς υπηκόους και, αν ναι, αν αυτό επιτρέπεται για κάθε είδος ή μόνο για ορισμένα είδη εμπορικών πλοίων, όταν στο πλαίσιο αυτών των ερωτημάτων λαμβάνεται ως βάση ότι αυτοί που κατέχουν αυτές τις θέσεις
μπορούν να ασκούν περιστασιακώς πάνω στο πλοίο καθήκοντα που είτε συνδέονται με εξουσίες αστυνομικής φύσεως ή ασφάλειας είτε ανατίθενται συνήθως εντός της Ισπανίας σε δημόσιους υπαλλήλους.
19 Ως προς τη σημασία των ερωτημάτων αυτών για την κρίση της διαφοράς της κύριας δίκης, το αιτούν δικαστήριο εκθέτει ότι στην περίπτωση κατά την οποία επιτρέπεται απεριορίστως η επιφύλαξη ιθαγένειας το άρθρο 8, παράγραφος 2, του βασιλικού διατάγματος 2062/1999 καθώς και το άρθρο 77, παράγραφος 2, του νόμου 27/1992 (και η δέκατη πέμπτη συμπληρωματική διάταξη αυτού του νόμου), όπου εκάστοτε προβλέφθηκε επιφύλαξη υπέρ των ισπανών υπηκόων, θα πρέπει να θωρηθούν ότι συμβιβάζονται με το κοινοτικό δίκαιο και ότι, στην περίπτωση αυτή, πολλώ μάλλον συνάδει προς το κοινοτικό δίκαιο η
περιορισμένη μόνον επιφύλαξη ιθαγένειας του άρθρου 8, παράγραφος 3 αυτού του διατάγματος.
20 Το αιτούν δικαστήριο εκθέτει περαιτέρω ότι αντίφαση ενδεχομένως προς το άρθρο 77, παράγραφος 2, του νόμου 27/1992 δεν θα είχε αφ' εαυτής αποφασιστική σημασία για την έλλειψη κύρους του άρθρου 8, παράγραφος 3, του βασιλικού διατάγματος 2062/1999, αν η πραγματική νομική κάλυψη της τελευταίας αυτής διατάξεως εμπεριεχόταν σε απαίτηση που θέτει το κοινοτικό δίκαιο.
21 Στη συνέχεια, όσον αφορά τον κατά το άρθρο 8, παράγραφος 3, του βασιλικού διατάγματος 2062/1999 όρο αμοιβαιότητας, το αιτούν δικαστήριο εκθέτει ότι δεν θεωρεί ότι είναι δυνατό να περιορίζεται από έναν όρο αμοιβαιότητας η πρόσβαση στις θέσεις του πλοιάρχου και του υποπλοιάρχου ορισμένων εμπορικών πλοίων, αν τα κράτη μέλη οφείλουν να παρέχουν την πρόσβαση αυτή σε υπηκόους άλλων κρατών μελών.
22 Υπό τις συνθήκες αυτές, το Tribunal Supremo (τρίτο τμήμα) ανέστειλε τη διαδικασία και, με διάταξη της 4ης Οκτωβρίου 2001, υπέβαλε στο Δικαστήριο για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως, κατά το άρθρο 234 ΕΚ, τα ακόλουθα ερωτήματα:
«1) Παρέχουν το άρθρο 39 [...] ΕΚ και τα άρθρα 1 και 4 του κανονισμού (ΕΟΚ) 1612/68 του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων στο εσωτερικό της Κοινότητας, στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να προβλέπουν ότι οι θέσεις πλοιάρχου και υποπλοιάρχου των εμπορικών πλοίων τους μπορούν να καταλαμβάνονται μόνο από ημεδαπούς; Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως: μπορεί η αποκλειστικότητα αυτή να διατυπώνεται εν απολύτω (για κάθε κατηγορία εμπορικών πλοίων) ή ισχύει μόνο στις περιπτώσεις στις οποίες προβλέπεται ευλόγως ότι ενδέχεται να είναι αναγκαία η εκ μέρους των πλοιάρχων ή υποπλοιάρχων αποτελεσματική άσκηση επί του πλοίου ορισμένων καθηκόντων δημόσιας εξουσίας;
2) Αν οι εσωτερικές διατάξεις κράτους μέλους προβλέπουν ότι η κατ' αποκλειστικότητα κάλυψη των εν λόγω θέσεων από ημεδαπούς δεν ισχύει κατ' εξαίρεση για ορισμένες περιπτώσεις εμπορικής ναυσιπλοας (που συναρτώνται προς ορισμένους παράγοντες όπως είναι η ολική χωρητικότητα του πλοίου, το φορτίο ή ο αριθμός των επιβατών και τα χαρακτηριστικά του διάπλου) και επιτρέπουν στις περιπτώσεις αυτές την πρόσβαση υπηκόων άλλων κρατών μελών της Ευρωπαϋκής Ενώσεως στις θέσεις αυτές, επιτρέπεται να υπόκειται η πρόσβαση αυτή στην προϋπόθεση αμοιβαιότητας;»
IV - Επί του πρώτου ερωτήματος
23 Όπως μπορεί να συναχθεί από τα εκτιθέμενα στη διάταξη περί παραπομπής, το αιτούν δικαστήριο ερωτά κατ' ουσίαν με το πρώτο του ερώτημα αν η περιεχόμενη στο άρθρο 8, παράγραφος 3, του βασιλικού διατάγματος 2062/1999 ρύθμιση περί ανοικτής κατ' αρχήν προσβάσεως ανταποκρίνεται σε απαίτηση του κοινοτικού δικαίου.
24 Στα πλαίσια του άρθρου 234 ΕΚ, το Δικαστήριο δεν μπορεί να αποφανθεί ούτε επί της ερμηνείας εθνικών νομοθετικών ή κανονιστικών διατάξεων ούτε αν τέτοιες διατάξεις συμβιβάζονται με το κοινοτικό δίκαιο. Μπορεί ωστόσο να παράσχει στο εθνικό δικαστήριο τα στοιχεία που αναφέρονται στην ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου τα οποία θα του δώσουν τη δυνατότητα να επιλύσει το νομικό ζήτημα το οποίο αντιμετωπίζει (2). Υπό το πρίσμα αυτό μπορεί να αναδιατυπώνει το ερώτημα που του υποβάλλεται (3).
25 Βάσει των περιεχομένων στη διάταξη περί παραπομπής στοιχείων, ενδείκνυται η συνοπτική αναδιατύπωση του πρώτου ερωτήματος:
Έχουν τα άρθρα 39 ΕΚ και 1 και 4 του κανονισμού (ΕΟΚ) 1612/68 την έννοια ότι παρέχουν σε κράτος μέλος το δικαίωμα να προβλέπει αποκλειστικώς υπέρ των δικών του υπηκόων θέσεις πλοιάρχου και υποπλοιάρχου, όπως αυτές στις οποίες αναφέρεται το άρθρο 8, παράγραφος 3, του βαιλικού διατάγματος 2062/1999;
Α - Κύριοι ισχυρισμοί των μετεχόντων της διαδικασίας
26 Στην παρούσα υπόθεση, παρατηρήσεις κατέθεσαν η Ισπανική, η Γερμανική, η Γαλλική, η Ελληνική, η Δανική, η Ιταλική και η Νορβηγική Κυβέρνηση καθώς και η Επιτροπή.
27 Με εξαίρεση τη Νορβηγική Κυβέρνηση, όλοι οι μετέχοντες της διαδικασίας έχουν ουσιαστικά την άποψη ότι συνάδει με το άρθρο 39 ΕΚ το γεγονός ότι οι θέσεις του πλοιάρχου και του υποπλοιάρχου του εμπορικού ναυτικού προβλέπονται αποκλειστικώς υπέρ των ημεδαπών υπηκόων.
28 Συναφώς, στηρίζονται πρωτίστως στην εξαίρεση της «απασχολήσεως στη δημόσια διοίκηση» κατά το άρθρο 39, παράγραφος 4, ΕΚ και επισημαίνουν ότι κατά πάγια νομολογία - καθώς και κατά την ανακοίνωση της Επιτροπής (4) - νοούνται εν προκειμένω οι θέσεις οι οποίες άμεσα ή έμμεσα σκοπό έχουν τη συμμετοχή στην άσκηση δημοσίας εξουσίας και την εξυπηρέτηση των γενικών συμφερόντων του κράτους ή άλλων δημοσίων οργανισμών και, ως εκ τούτου,
προϋποθέτουν μια σχέση ιδιαίτερης δεσμεύσεως του εκάστοτε κατόχου της θέσεως έναντι του κράτους καθώς και την αμοιβαιότητα δικαιωμάτων και υποχρεώσεων που αποτελούν το θεμέλιο του δεσμού της ιθαγενείας. Προβάλλουν ότι οι πλοίαρχοι του εμπορικού ναυτικού (και οι αναπληρούντες αυτούς υποπλοίαρχοι) εμπίπτουν, επομένως, στην εξαίρεση του άρθρου 39, παράγραφος 4, ΕΚ, λόγω των ιδιαίτερων αρμοδιοτήτων και καθηκόντων δημοσίας εξουσίας που συνδέονται με την άσκηση του επαγγέλματός τους, ως απασχολουμένων στη δημόσια διοίκηση.
29 Όσον αφορά ειδικότερα αυτές τις αρμοδιότητες και αυτά τα καθήκοντα, η Ισπανική Κυβέρνηση επισημαίνει ότι η θέση του πλοιάρχου του εμπορικού ναυτικού χαρακτηρίζεται από μια διπλή νομική κατάσταση: αφενός, ο πλοίαρχος τελεί ως υπάλληλος με διευθυντική ιδιότητα σε μια ιδιαίτερη εργασιακή σχέση ιδιωτικού δικαίου προς τον εφοπλιστή. Υπ' αυτή του την ιδιότητά, έχει επάνω στο, θεωρούμενο ως αυτοτελή μονάδα εργασίας, πλοίο εκτεταμένες εξουσίες διευθύνσεως και εκπροσωπήσεως. Αφετέρου, η Ισπανική Κυβέρνηση αναφέρεται σε μια σειρά νομοθετικών διατάξεων, κατά τις οποίες ο πλοίαρχος οφείλει να εκτελεί ορισμένα καθήκοντα λήψεως αστυνομικών μέτρων και μέτρων ασφαλείας καθώς και συμβολαιογραφικά ή ληξιαρχικά καθήκοντα. Κατά τούτο, ο πλοίαρχος προβαίνει σε υπηρεσιακές ενέργειες που τον εξομοιώνουν με υπαλλήλους του κράτους, οι οποίοι είναι κανονικά επιφορτισμένοι με αυτά τα καθήκοντα (αστυνομίας, δικαιοσύνης, ληξιαρχείου) κ.λπ.
30 Με το ίδιο πνεύμα, επίσης, διατυπώνουν απόψεις οι λοιποί μετέχοντες της διαδικασίας και εκθέτουν ότι εντός των περισσοτέρων κρατών μελών έχουν μεταβιβασθεί στους πλοιάρχους αρμοδιότητες δημοσίας αρχής, αστυνομικής ιδίως φύσεως, και, σε αντίθεση προς τα λοιπά μέλη του πληρώματος του πλοίου, τους έχουν ανατεθεί ιδιαίτερα καθήκοντα δημοσίας εξουσίας. Θεμελιώνουν ουσιαστικά τον ισχυρισμό αυτόν ομοφώνως με τις ιδιαίτερες απαιτήσεις της ναυσιπλοας, οι οποίες προκύπτουν από τις αυξημένες πιθανότητες κινδύνων στην ανοικτή θάλασσα και κυρίως από το γεγονός ότι το πλοίο μπορεί να βρίσκεται μακρυά από το πεδίο της επεμβάσεως των δημοσίων αρχών και επομένως, όπως εκθέτει η Ελληνική Κυβέρνηση, ως «πλωτή πόλη» χρειάζεται ένα εκπρόσωπο της δημοσίας εξουσίας και του δημοσίου συμφέροντος ή, όπως το διατυπώνει η Επιτροπή, «μια δημόσια διοίκηση επάνω σ' αυτό» στο πρόσωπο του πλοιάρχου.
31 Αντιθέτως, κατά τη Νορβηγική Κυβέρνηση, οι εξουσίες δημοσίας αρχής, που κατά παράδοση παρέχονται στον πλοίαρχο του πλοίου, είναι εξαιρετικά περιορισμένες και ελάχιστα σημαντικές για να υπάρχει δυνατότητα εφαρμογής της κατά το άρθρο 39, παράγραφος 4, ΕΚ εξαιρέσεως. Επισημαίνει ότι λόγω των σημερινών τεχνικών δυνατοτήτων η αναγκαιότητα χρήσεως τέτοιων εξουσιών είναι μικρότερη από άλλοτε, όταν τα πλοία ήταν επί πολύ μακρότερο χρόνο στη θάλασσα και η λήψη εντολών από εθνικές αρχές πολύ δυσκολότερη. Εξάλλου, πλέον του ημίσεος των πλοίων επί παγκοσμίου επιπέδου πλέουν σήμερα με σημαίες ευκαιρίας, το γεγονός δε ότι ούτε το πλήρωμα ούτε ο πλοίαρχος αυτών των πλοίων έχουν την ιθαγένεια του κράτους της σημαίας δεν είχε γενικώς ως συνέπεια τη δημιουργία ιδιαίτερων προβλημάτων.
32 Κατά την άποψη, αντιθέτως, της Ισπανικής και της Γερμανικής Κυβερνήσεως, οι σύγχρονες δυνατότητες επικοινωνίας ουδόλως παρέχουν υποκατάστατο της φυσικής παρουσίας ενός εξουσιοδοτημένου με τη λήψη αποφάσεων εκπροσώπου της δημοσίας εξουσίας.
33 Η Επιτροπή θεμελιώνει επιπροσθέτως το θεμιτό της προϋποθέσεως ιθαγενείας για τις θέσεις του πλοιάρχου και του υποπλοιάρχου με τις εξουσίες δημοσίας αρχής που συνδέονται βάσει της Συμβάσεως για το δίκαιο της θάλασσας προς τις θέσεις αυτές. Κατά τη Σύμβαση αυτή, κάθε κράτος υποχρεούται πράγματι να ασκεί - στην ανοικτή θάλασσα - αποκλειστική κυριαρχική εξουσία σε κάθε πλοίο που φέρει τη σημαία του καθώς και στον πλοίαρχο, τους αξιωματικούς και το πλήρωμα αυτού του πλοίου. Δεδομένου ότι τα πλοία θα έχουν την ιθαγένεια του κράτους του οποίου φέρουν τη σημαία, πρέπει να δημιουργείται πραγματικός δεσμός («genuine link») μεταξύ του κράτους και του πλοίου. Για τους λόγους αυτούς, τα κράτη περιέβαλαν τον πλοίαρχο και τον αντικαταστάτη του με εκτεταμένες εξουσίες τις οποίες αυτοί ασκούν εν ονόματι του κράτους.
34 Η Γερμανική και η Ισπανική Κυβέρνηση, επίσης, επιχειρηματολογούν με βάση τις ειδικές διεθνούς δικαίου ευθύνες που αναλογούν στο κράτος της σημαίας δυνάμει της Συμβάσεως για το δίκαιο της θάλασσας και οι οποίες καθιστούν αναγκαία την ιδιαίτερη νομιμοφροσύνη του πλοιάρχου, η οποία υφίσταται μόνο στο πλαίσιο του δεσμού της ιθαγενείας.
35 Διάφοροι μετέχοντες της διαδικασίας διατυπώνουν περαιτέρω απόψεις επί του αν οι θέσεις του πλοιάρχου, δεδομένου ιδίως ότι πρόκειται για υπαλλήλους ιδιωτικών εφοπλιστικών εταιριών, εμπίπτουν στην εξαίρεση του άρθρου 39, παράγραφος 4, ΕΚ κατόπιν επίσης των αποφάσεων του Δικαστηρίου στις υποθέσεις C-283/99 (5) και C-114/97 (6), κατά τις οποίες η έννοια «απασχόληση στη δημόσια διοίκηση» δεν περιλαμβάνει και την απασχόληση στην υπηρεσία ενός ιδιώτη ή ενός νομικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου.
36 Η Επιτροπή υποστηρίζει στην παρούσα αλληλουχία την άποψη ότι η νομολογία αυτή, ακόμη κι αν το Δικαστήριο θέλησε να εκφέρει κρίση γενικού περιεχομένου, δεν μπορεί άνευ ετέρου να εφαρμοσθεί αναλόγως στην ιδιαίτερη περίπτωση των πλοιάρχων. Η περίπτωση αυτή διαφέρει πράγματι από τις κριθείσες από το Δικαστήριο υποθέσεις ως προς το ουσιώδες στοιχείο ότι το πλοίο μπορεί να βρεθεί εκτός του πεδίου επεμβάσεως των εν στενή εννοία κρατικών οργάνων. Υπό τις συνθήκες αυτές, μπορεί να δικαιολογείται το να θεωρείται ως απασχολούμενος στη δημόσια διοίκηση, ακόμη και χωρίς οργανικό δεσμό με τη διοίκηση, ένας ιδιώτης, καθόσον του έχουν παρασχεθεί χάριν των γενικών συμφερόντων του κράτους αντίστοιχες εξουσίες δημοσίας αρχής.
37 Υπέρ της επόψεως αυτής τάσσονται επίσης ουσιαστικώς οι Κυβερνήσεις της Γαλλίας, της Δανίας, της Ελλάδος και της Γερμανίας.
38 Η Γαλλική Κυβέρνηση επισημαίνει συναφώς ότι οι απαχολούμενοι στις υπηρεσίες ασφαλείας, για τους οποίους επρόκειτο στις προπαρατεθείσες υποθέσεις, δεν διέθεταν εξουσίες δημοσίας αρχής και άσκησαν τη δραστηριότητά τους απλώς για τον ιδιώτη εργοδότη τους, συμπληρωματικώς δε χάριν της δημοσίας εξουσίας, ενώ ο πλοίαρχος του εμπορικού ναυτικού είναι επιφορτισμένος με καθήκοντα δημοσίας εξουσίας και ασκεί τα καθήκοντα αυτά για το κράτος και όχι για τον εφοπλιστή.
39 Η Ελληνική Κυβέρνηση προσθέτει συναφώς ότι η σύμβαση βάσει της οποίας απασχολείται ο πλοίαρχος του εμπορικού ναυτικού παρουσιάζει στοιχεία τόσο ιδιωτικού όσο και δημοσίου δικαίου, κυρίως διότι καταρτίζεται, ναι μεν μεταξύ πλοιάρχου και εφοπλιστή, πλην όμως με την ανάμειξη των κρατικών αρχών. Οι αρχές αυτές εξετάζουν πράγματι την καταλληλότητα του πλοιάρχου και καταχωρίζουν τη σύμβαση στο δημόσιο μητρώο. Αν επρόκειτο μόνο για σχέση καθαρά ιδιωτικού δικαίου και αν ο πλοίαρχος δεν ενεργούσε ως φορέας δημοσίας εξουσίας, θα έπρεπε το κράτος να αποστέλλει στο πλοίο ένα δημόσιο υπάλληλο για τη διαφύλαξη των γενικών δημοσίων συμφερόντων.
40 Η Γερμανική Κυβέρνηση, επίσης, θεωρεί τον πλοίαρχο, μολονότι αυτός δεν είναι κατά κανόνα απασχολούμενος στη δημόσια διοίκηση, ως «επιφορτισμένο όργανο» της (περιφερειακής) κρατικής διοικήσεως, πράγμα που αντιστοιχεί επίσης στη λειτουργική έννοια της διοικήσεως στην οποία στηρίζεται η πάγια νομολογία του Δικαστηρίου.
41 Στη συνέχεια, ως προς την πτυχή του ζητήματος αν η επιφύλαξη ιθαγενείας είναι νόμιμη μόνο στις περιπτώσεις κατά τις οποίες μπορεί να προβλεφθεί ή να θεωρηθεί λογική η δυνατότητα πραγματικής ασκήσεως καθηκόντων κρατικής φύσεως από τους πλοιάρχους ή τους υποπλοιάρχους επάνω στο πλοίο, η Ισπανική Κυβέρνηση προτείνει να δοθεί καταφατική απάντηση. Εκθέτει συναφώς ότι προέβη στην απόσυρση της κατ' αρχήν ισχύουσας για τους Iσπανούς πλοιάρχους επιφύλαξη ιθαγενείας κατ' εξαίρεση για τις περιγραφόμενες στο άρθρο 8, παράγραφος 3, του βασιλικού διατάγματος περιπτώσεις, όπου η πιθανότητα ασκήσεως κυριαρχικών εξουσιών είναι ελαχιστότατη. Η Ισπανική Κυβέρνηση τόνισε κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση ότι τα πλοία, τα οποία αφορά αυτή η διάταξη, είναι μικρότερα πλοία με περιορισμένη ακτίνα δράσεως που κυκλοφορούν εντός της ισπανικής επικράτειας, οπότε η διενέργεια
πράξεων δημοσίας αρχής μπορεί άνετα να αναβάλλεται. Πρόκειται για πλοία που διατίθενται στον τομέα αξιοποιήσεως του ελεύθερου χρόνου και στον τουρισμό, όπως παραδείγματος χάριν για εκδρομές στις Κανάριες Νήσους ή τις Βαλεαρίδες.
42 Οι λοιποί μετέχοντες της διαδικασίας, αντιθέτως, διατυπώνουν ως επί το πλείστον την άποψη ότι, καθόσον οι πλοίαρχοι εντός κράτους μέλους είναι επιφορτισμένοι με εξουσίες δημοσίας αρχής και με την εκτέλεση καθηκόντων εκπροσωπήσεως, δεν μπορούν να έχουν σημασία παράγοντες όπως το μέγεθος του πλοίου ή η πιθανότητα της ασκήσεως αυτών των καθηκόντων. Το καθήκον εκπροσωπήσεως του κράτους έχει αντιθέτως μόνιμο χαρακτήρα και σημαντικό είναι μόνον το ότι ο πλοίαρχος έχει τέτοιες εξουσίες και τέτοια καθήκοντα. Η περίσταση ότι αυτές οι εξουσίες και αυτά τα καθήκοντα είναι οριακής σημασίας, ή η «όψη» της θέσεως ως έχουσας υφή δημοσίας αρχής, δεν ασκεί καμία επιρροή.
43 Τέλος, οι Κυβερνήσεις της Ισπανίας, της Γαλλίας, της Ελλάδος και της Ιταλίας επικαλούνται επικουρικώς - κυρίως δε στην περίπτωση της Ιταλικής Κυβερνήσεως - την κατά το άρθρο 39, παράγραφος 3, ΕΚ επιφύλαξη για «λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας και δημοσίας υγείας».
44 Η Ισπανική και η Γαλλική Κυβέρνηση καταλήγουν στην προσέγγιση αυτή από την απάντηση της Επιτροπής στην γραπτή ερώτηση 2710/96 του Klaus Rehder αναφορικά με το ισπανικό νηολόγιο (7).
45 Η Επιτροπή, εντούτοις, προβάλλει αντιρρήσεις γι' αυτή τη δυνατότητα δικαιολογήσεως στην παρούσα υπόθεση. Η δυνατότητα αυτή μπορεί να ληφθεί υπόψη, όπως προκύπτει από τη νομολογία του Δικαστηρίου (8) και την οδηγία 64/221/ΕΟΚ (9), αποκλειστικά για κρατικά μέτρα σε σχέση με την προσωπική συμπεριφορά μεμονωμένων προσώπων και, επομένως, η διάταξη αυτή δεν μπορεί να τύχει επικλήσεως προκειμένου να εξαιρεθεί ένας ολόκληρος τομέας ή ένα επάγγελμα από την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας με την αιτιολογία ότι ο πλοίαρχος οφείλει να εξασφαλίζει επάνω στο πλοίο την δημόσια τάξη και ασφάλεια.
Β - Εκτίμηση
46 Κατά τα εκτιθέμενα από το αιτούν δικαστήριο, οι πλοίαρχοι και οι υποπλοίαρχοι του ισπανικού εμπορικού ναυτικού είναι μισθωτοί απασχολούμενοι στις εφοπλιστικές εταιρίες. Επομένως, η πρόσβαση σε αυτές τις θέσεις εμπίπτει κατ' αρχήν στι διατάξεις του κοινοτικού δικαίου για την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων.
47 Η ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων περιλαμβάνει ιδίως, κατά το άρθρο 39, παράγραφος 2, ΕΚ, και την απαγόρευση διακρίσεων όσον αφορά την πρόσβαση στην απασχόληση. Επομένως, η επιφύλαξη ιθαγένειας όσον αφορά την απασχόληση ως πλοιάρχου ή υποπλοιάρχου σε εμπορικό πλοίο μπορεί, ως φανερός περιορισμός στην πρόσβαση που συνεπάγεται δυσμενή διάκριση, να συνάδει με την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας και της ίσης μεταχειρίσεως των εργαζομένων μόνο σύμφωνα με τα κριτήρια των περί εξαιρέσεων ρυθμίσεων του άρθρου 39, παράγραφος 3, ή του άρθρου 4 ΕΚ.
48 Το ίδιο ισχύει ως προς τα διαλαμβανόμενα στο προδικαστικό ερώτημα άρθρα 1 και 4 του κανονισμού 1612/68, δεδομένου ότι οι διατάξεις αυτές συνιστούν απλώς διασαφήνιση και εφαρμογή ορισμένων στοιχείων του ήδη απορρέοντος από το άρθρο 39 ΕΚ δικαιώματος προσβάσεως στην απασχόληση (10).
49 Επομένως, πρέπει ακολούθως να εξετασθεί αν η επιφύλαξη ιθαγένειας για τις θέσεις του πλοιάρχου και του υποπλοιάρχου σε πλοία του ισπανικού εμπορικού ναυτικού μπορεί να επιτρέπεται βάσει των περί εξαιρέσεως διατάξεων του άρθρου 39, παράγραφος 3 ή παράγραφος 4, ΕΚ. Δεδομένου ότι η παράγραφος 3 του άρθρου 39 ΕΚ μπορεί να έχει εφαρμογή μόνον εφόσον δεν ισχύει η εξαίρεση για την απασχόληση στη δημόσια διοίκηση κατά την παράγραφο 4 αυτού του άρθρου (11), θα εξετάσω καταρχάς την τελευταία αυτή διάταξη.
1. Επί της εξαιρέσεως για την απασχόληση στη δημόσια διοίκηση κατά το άρθρο 39, παράγραφος 4, ΕΚ.
50 Το άρθρο 39, παράγραφος 4, ΕΚ εξαιρεί την «απασχόληση στη δημόσια διοίκηση» από την εφαρμογή των ρυθμίσεων για την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων και δημιουργεί κατ' αυτόν τον τρόπο για τα κράτη μέλη τη δυνατότητα να αποκλείουν υπηκόους άλλων κρατών μελών από την πρόσβαση στις θέσεις που υπάγονται σ' αυτον τον τομέα (12).
51 Όπως εξέθεσε το αιτούν δικαστήριο, το Δικαστήριο έχει ήδη κληθεί στο παρελθόν να κρίνει το θεμιτό ενός όρου ιθαγενείας σε σχέση με θέσεις στη ναυτιλία, ιδίως στο εμπορικό ναυτικό, στον τομέα της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων.
52 Στην απόφαση Επιτροπή κατά Βελγίου, το Δικαστήριο αναγνώρισε την ύπαρξη παραβάσεως κράτους μέλους, καθόσον ορισμένες θέσεις εργασίας στη ναυτιλία προβλέπονταν αποκλειστικά για ημεδαπούς υπηκόους. Εντούτοις, σύμφωνα με το αίτημα της προσφυγής της Επιτροπής, οι θέσεις ακριβώς του πρώτου πλοιάρχου και του δεύτερου πλοιάρχου δεν αποτελούσαν αντικείμενο της διαδικασίας και, για τον λόγο αυτόν, εξαιρέθηκαν ρητώς από το διατακτικό της αποφάσεως (13).
53 Στην υπόθεση Επιτροπή κατά Ελλάδος, το Δικαστήριο θεώρησε ότι δεν καλύπτεται από την εξαίρεση του άρθρου 39, παράγραφος 4, ΕΚ μια γενική, ισχύουσα για όλες τις θέσεις (μεταξύ άλλων) στον τομέα των θαλασσίων μεταφορών, προϋπόθεση ιθαγενείας.
54 Αιτιολογώντας την απόφασή του, το Δικαστήριο αναφέρθηκε στο ότι οι θέσεις (μεταξύ άλλων) στον τομέα των θαλασσίων μεταφορών «πόρρω απέχουν, κατά κανόνα, των ειδικών δραστηριοτήτων της δημοσίας διοικήσεως [...]» (14).
55 Το Δικαστήριο, όμως, αποφαινόμενο κατ' αυτόν τον τρόπο με την απόφαση Επιτροπή κατά Ελλάδος, δεν απέκλεισε το ότι ορισμένες θέσεις σ' αυτόν τον τομέα
μπορούν να εμπίπτουν στην προβλέπουσα εξαίρεση διάταξη του άρθρου 39, παράγραφος 4.
56 Πριν εξετάσω λεπτομερέστερα τα επί μέρους νομικά ζητήματα που ανακύπτουν στην παρούσα υπόθεση, θα ήθελα υπό μορφή επισκοπήσεως να υπενθυμίσω τους ακρογωνιαίους λίθους της ερμηνευτικής προσεγγίσεως του Δικαστηρίου ως προς το άρθρο 39, παράγραφος 4.
α) Επί της ερμηνείας της εννοίας της απασχολήσεως στη δημόσια διοίκηση κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, γενικώς
57 H νεότερη νομολογία και το γεγονός ότι, κατά τα εκτιθέμενα από το αιτούν δικαστήριο και την Ισπανική Κυβέρνηση, ο πλοίαρχος και ο υποπλοίαρχος σε πλοία του ισπανικού εμπορικού ναυτικού είναι υπάλληλοι ιδιωτικών εφοπλιστικών εταιριών είχαν ως αποτέλεσμα την αναζωογόνηση της εξικνούμενης μακρά στο παρελθόν συζητήσεως για το αν η έννοια της «απασχολήσεως στη δημόσια διοίκηση» του άρθρου 39, παράγραφος 4, ΕΚ θα πρέπει να ερμηνεύεται «λειτουργικά» ή «θεσμικά».
58 Πρέπει να λεχθεί εκ προοιμίου ότι η έννοια της δημοσίας διοικήσεως, δεδομένου ότι το άρθρο 39, παράγραφος 4, ΕΚ συνιστά εξαίρεση από την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας και της απαγορεύσεως των διακρίσεων, πρέπει να ερμηνεύεται στενά (15).
59 Εξάλλου, η έννοια της δημοσίας διοικήσεως κατά το άρθρο 39, παράγραφος 4, ΕΚ πρέπει να τυγχάνει ομοιόμορφης ερμηνείας και εφαρμογής στο σύνολο της Κοινότητας για να αποφεύγεται το ενδεχόμενο «όπως η πρακτική αποτελεσματικότητα και το περιεχόμενο των διατάξεων της Συνθήκης περί ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων και ίσης μεταχειρίσεως των υπηκόων όλων των κρατών μελών, υφίστανται περιορισμούς, με ερμηνεία της εννοίας της δημοσίας διοικήσεως στηριζομένης στο μόνο
εθνικό δίκαιο και που θα καταδίκαζε σε αποτυχία
την εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων» (16).
60 Πράγματι, ο προσδιορισμός αυτής της έννοιας, όπως διαπίστωσε το Δικαστήριο, «δεν μπορεί να αφεθεί στην απόλυτη» διάκριση των κρατών μελών (17).
61 Γι' αυτόν τον λόγο, παραδείγματος χάριν, δεν πρέπει να θεωρείται ότι σημασία έχει η φύση της έννομης σχέσεως μεταξύ του εργοδότη και της διοικήσεως που τον απασχολεί, διότι τέτοιοι νομικοί χαρακτηρισμοί «ποικίλλουν κατά τη βούληση των εθνικών νομοθεσιών και δεν μπορούν, συνεπώς, να παράσχουν ερμηνευτικό κριτήριο που να ικανοποιεί τις απαιτήσεις του κοινοτικού δικαίου» (18).
62 Το άρθρο 39, παράγραφος 4, ΕΚ πρέπει εν πάση περιπτώσει να ερμηνεύεται «λειτουργικά» υπό την έννοια ότι «λαμβάνει υπόψη τη φύση των καθηκόντων και ευθυνών που συνεπάγεται η θέση» (19).
63 Στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 39, παράγραφος 4, ΕΚ μπορούν να εμπίπτουν μόνο θέσεις οι οποίες έχουν «τα χαρακτηριστικά των ειδικών δραστηριοτήτων της δημοσίας διοικήσεως» (20).
64 Ως τέτοιες θέσεις πρέπει, κατά πάγια νομολογία, να νοούνται αυτές «που συνεπάγονται συμμετοχή, άμεση ή έμμεση, στην άσκηση της δημοσίας εξουσίας και στα καθήκοντα που έχουν ως αντικείμενο τη διασφάλιση των γενικών συμφερόντων του κράτους ή των άλλων δημοσίων οργανισμών» (21). Ως τέτοιες δραστηριότητες αναγνώρισε το Δικστήριο αυτές που «προϋποθέτουν πράγματι, εκ μέρους των κατόχων τους, την ύπαρξη ειδικής σχέσεως αλληλεγγύης έναντι του κράτους, καθώς και την αμοιβαιότητα δικαιωμάτων και υποχρεώσεων που αποτελούν το θεμέλιο του δεσμού της ιθαγένειας» (22).
65 Εντούτοις, παρά την εκτεθείσα λειτουργική ερμηνευτική προσέγγιση του Δικαστηρίου, τέτοιες θέσεις που, ανεξαρτήτως των συνδεομένων με αυτές καθηκόντων, δεν μπορούν από καθαρά θεσμική άποψη να εντάσσονται στη δημόσια διοίκηση του κράτους, προφανώς βρίσκονται κατ' αρχήν εκτός του πεδίου εφαρμογής της εξαιρέσεως του άρθρου 39, παράγραφος 4, ΕΚ.
66 Αυτό τουλάχιστον συνάγεται από την αφορώσα την εν λόγω διάταξη πρόσφατη νομολογία του Δικαστηρίου, στην οποία αναφέρθηκε ιδιαίτερα η Επιτροπή. Συγκεκριμένα, το Δικαστήριο με την απόφασή του C-114/97, χωρίς να εξετάσει αρμοδιότητες και καθήκοντα και διαπιστώνοντας απλώς ότι «οι επιχειρήσεις ιδιωτικής ασφάλειας δεν εμπίπτουν στη δημόσια διοίκηση» (23), δεν δέχθηκε - διαφορετικά απ' ό,τι σε συνάρτηση με την προβλέπουσα εξαίρεση διάταξη του άρθρου 45 ΕΚ - τη δυνατότητα εφαρμογής του άρθρου 39, παράγραφος 4, ΕΚ.
67 Τέλος, με την απόφασή του C-283/99 το Δικαστήριο οριοθέτησε σαφώς την προβλέπουσα εξαίρεση διάταξη του άρθρου 39, παράγραφος 4, ΕΚ έναντι των αφορωσών την ελευθερία εγκατατάστασεως και την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών διατάξεων της Συνθήκης, οι οποίες προβλέπουν εξαιρέσεις για δραστηριότητες που συνδέονται με την άσκηση δημοσίας εξουσίας, και διαπίστωσε ότι «η έννοια "απασχόληση στη δημόσια διοίκηση" δεν
περιλαμβάνει και την απασχόληση στην υπηρεσία ενός ιδιώτη ή ενός νομικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου, ανεξαρτήτως των καθηκόντων που καλείται να εκπληρώσει ο εργαζόμενος» (24).
68 Η κρίση αυτή του Δικαστηρίου είναι σαφής και μονοσήμαντη.
Είναι βέβαιο ότι το Δικαστήριο απέκλεισε τους οικείους φύλακες από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 39, παράγραφος 4, ΕΚ, αναφερόμενο αποκλειστικώς στην απαχόλησή τους στην υπηρεσία ενός προσώπου ιδιωτικού δικαίου.
69 Αυτή η προσέγγιση που συνδέεται βασικά με την οργανωτική ή θεσμική δυνατότητα εντάξεως δεν βρίσκεται απαραίτητα σε αντίφαση με την προηγούμενη νομολογία του Δικατηρίου.
70 Πράγματι, από την προηγούμενη αυτή νομολογία συνάγεται ότι με το λειτουργικό κριτήριο σκοπείται να αποφεύγεται το ενδεχόμενο θέσεις «οι οποίες, παρόλον ότι υπάγονται στη δικαιοδοσία του κράτους ή των άλλων οργανισμών δημοσίου δικαίου, δεν συνεπάγονται, ωστόσο, καμία συμμετοχή σε καθήκοντα κατά κυριολεξία δημοσίας διοικήσεως,» να εμπίπτουν στην εξαίρεση του άρθρου 39, παράγραφος 4, ΕΚ (25). Αυτό δε με βάση το δεδομένο ότι, «στα διάφορα κράτη μέλη, η δημόσια διοίκηση έχει αναλάβει ευθύνες οικονομικού ή κοινωνικού περιεχομένου ή συμμετέχει σε δραστηριότητες που δεν εξομοιώνονται με τα χαρακτηριστικά καθήκοντα της δημοσίας διοίκησης» (26).
71 Επομένως, το Δικαστήριο απέρριπτε πριν από την απόφαση C-283/99 μια καθαρώς θεσμική ερμηνεία μόνον καθόσον η προβλεπόμενη στο άρθρο 39, παράγραφος 4, ΕΚ εξαίρεση θα περιελάμβανε όλες τις θέσεις στις οποίες εμφαίνεται μια (απλώς) οργανωτική ένταξη σε κρατικούς φορείς.
72 Αμφότερα τα κριτήρια της θεσμικής και της λειτουργικής εντάξεως στη δημόσια διοίκηση δεν αλληλοαποκλείονται εν προκειμένω, αλλά, αντιθέτως, αλληλοσυμπληρώνονται σε μία στενή ερμηνευτική προσέγγιση, η οποία και πρέπει
να απαιτείται για διατάξεις που προβλέπουν εξαίρεση από την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας και της απαγορεύσεως των διακρίσεων σε βάρος των εργαζομένων όπως είναι του άρθρου 39, παράγραφος 4, ΕΚ. Επομένως, η δυνατότητα εφαρμογής αυτής της προβλέπουσας εξαίρεση διατάξεως πρέπει να εξετάζεται εκάστοτε υπό θεσμικό ή λειτουργικό πρίσμα.
β) Επί των ανακυπτόντων στην παρούσα υπόθεση νομικών ζητημάτων, ειδικότερα
73 Μολονότι, επομένως, κατά τη νομολογία, πρέπει να ληφθεί ως βάση ότι η απασχόληση στην υπηρεσία ενός προσώπου ιδιωτικού δικαίου δεν μπορεί κατ' αρχήν να ληφθεί υπόψη για την εφαρμογή της κατά το
άρθρο 39, παράγραφος 4, ΕΚ εξαιρέσεως, διάφοροι μετέχοντες της διαδικασίας προέβαλαν, ορθώς κατ' εμέ, το επιχείρημα ότι η φύση της υπηρεσίας σε πλοία διαφέρει από αυτή των «συνήθων» θέσεων στην ξηρά, ώστε να
μπορεί να τεθεί υπό αμφισβήτηση η δυνατότητα κατ' αναλογίαν εφαρμογής της θεσμικής προσεγγίσεως για τους πλοιάρχους.
74 Συναφώς, η εν προκειμένω σημαντική ιδιομορφία δεν έγκειται τόσο στον αυξημένο κίνδυνο, που μπορεί να συνδέεται με τη ναυσιπλοία, αλλά στο γεγονός ότι πλοία μπορούν να κινούνται εκτός της επικράτειας του κράτους της σημαίας, άρα μακρά του πεδίου επεμβάσεως των κρατικών αρχών μέσω των οποίων το κράτος της σημαίας ασκεί την κυριαρχική του εξουσία.
75 Όπως προκύπτει, μεταξύ άλλων, από το άρθρο 94 της Συμβάσεως για το δίκαιο της θάλασσας, τα πλοία τελούν ανά πάσα στιγμή, ακόμη και εκτός της επικράτειας του κράτους της σημαίας, υπό τη δικαιοδοσία και τον έλεγχο αυτού.
76 Κατά τούτο, θα μπορούσαν τα πλοία να θεωρηθούν ως πλωτά συστατικά μέρη του χώρου κυριαρχίας του κράτους της σημαίας.
77 Σε σχέση με τα μέρη αυτά, η κρατική εξουσία μπορεί καλύτερα να υλοποιηθεί από οργανικής απόψεως μέσω του υπάρχοντος πληρώματος του πλοίου. Αυτό σημαίνει ότι το κράτος της σημαίας, αν θέλει να κάνει χρήση της εναπομένουσας σ' αυτό κρατικής οργανωτικής εξουσίας και να έχει επάνω στο πλοίο έναν εκπρόσωπο της δημοσίας εξουσίας, μπορεί εκ των προτέρων να χρησιμοποιεί μόνον ευρισκόμενες επάνω στο πλοίο αρχές, όπως τον πλοίαρχο και τον υποπλοίαρχο.
78 Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν θα το θεωρούσα ορθό να αποκλεισθεί γενικώς η ένταξη στη δημόσια διοίκηση της θέσεως του πλοιάρχου σε πλοία για τον λόγο και μόνον ότι η θέση αυτή βρίσκεται τυπικά σε σχέση απασχολήσεως, όχι με το κράτος, αλλά με ιδιωτική επιχείρηση.
79 Επομένως, σημειώνω ως προσωρινό συμπέρασμα ότι η δυνατότητα εφαρμογής του άρθρου 39, παράγραφος 4, ΕΚ στην περίπτωση των πλοιάρχων και των αναπληρωτών τους δεν αποκλείεται κατ' αρχήν από το ότι αυτοί απασχολούνται σε φυσικά ή νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου.
80 Πάντως, ως προς τις επίμαχες στην παρούσα υπόθεση θέσεις, το ζήτημα αφορά, σύμφωνα με τα εκτιθέμενα από το αιτούν δικαστήριο και την Ισπανική Κυβέρνηση, τα πλοία του ισπανικού εμπορικού ναυτικού, στα οποία αναφέρεται η επίδικη στην κύρια δίκη ρύθμιση του άρθρου 8, παράγραφος 3, του βασιλικού διατάγματος, που κυκλοφορούν μόνον εντός των χωρικών υδάτων του κράτους της σημαίας ή μεταξύ λιμένων και περιοχών επί των οποίων το κράτος της σημαίας ασκεί δικαιοδοσία.
81 Επομένως, πρέπει ως εκ τούτου να σημειωθεί ότι το υποθετικό δεδομένο, επί του οποίου αναπτύσσονται οι προηγούμενες σκέψεις για τη δυνατότητα εφαρμογής του άρθρου 39, παράγραφος 4, ΕΚ, δηλαδή το απομακρυσμένο του πλοίου από την επικράτεια και από τη δυνατότητα επεμβάσεως των γενικών κρατικών αρχών, προφανέστατα δεν συντρέχει ως προς θέσεις του εν προκειμένω είδους.
82 Στη συνέχεια, όμως, πρέπει να εξετασθεί αν θέσεις με τα χαρακτηριστικά που αποτελούν το αντικείμενο του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος εμπίπτουν από λειτουργικής απόψεως, δηλαδή ανάλογα με τη φύση των συνδεομένων με τις θέσεις αυτές καθηκόντων, στην έννοια της δημοσίας διοικήσεως κατά το άρθρο 39, παράγραφος 4, ΕΚ.
83 Αναμφίβολα, η δραστηριότητα του πλοιάρχου ή του υποπλοιάρχου πλοίων του εμπορικού ναυτικού ουδόλως συνιστά ουσιαστικώς, όσον αφορά την (από επιχειρηματικής και τεχνικής απόψεως) καθεαυτή διακυβέρνηση του πλοίου, διοικητική δραστηριότητα, πλην όμως υποστηρίχθηκε ότι με τις θέσεις αυτές συνδέονται και καθήκοντα εκπροσωπήσεως του κράτους.
84 Το αν η δραστηριότητα του πλοιάρχου συνδέεται με καθήκοντα της δημοσίας διοικήσεως πρέπει, κατά τη νομολογία, όπως προεκτέθηκε, να κρίνεται βάσει των κριτηρίων της «ασκήσεως δημοσίας εξουσίας» και της «διασφαλίσεως των γενικών συμφερόντων του κράτους», τη συγκεκριμένη σημασία των οποίων, εντούτοις, το Δικαστήριο δεν έχει μέχρι τούδε διευκρινίσει.
85 Το ζήτημα δεν είναι απαλλαγμένο προβλημάτων, διότι οι όροι αυτοί, λόγω της αναγκαιότητας ομοιόμορφης ερμηνείας του άρθρου 39, παράγραφος 4, ΕΚ, δεν μπορούν επίσης να νοούνται αποκλειστικά
υπό την εκάστοτε προοπτική του εθνικού δικαίου.
86 Εν πάση περιπτώσει, μπορεί να γίνει δεκτό ότι, ως προς τη «δημόσια εξουσία», πρέπει να πρόκειται για εξουσία που υπερβαίνει αυτή που έχει ο καθένας, δηλαδή ειδικότερα - ως έκφραση του πυρήνα του τομέα κυριαρχικής ισχύος - για δυνατότητα ασκήσεως εξουσίας με ισχύ εξαναγκασμού (27).
87 Παράλληλα, το Δικαστήριο αναφέρεται επίσης σταθερά στη «διασφάλιση των γενικών συμφερόντων του κράτους». Δεδομένου ότι το Δικαστήριο συνδέει - κατά κανόνα - τα κριτήρια της συμμετοχής στην άσκηση δημοσίας εξουσίας και της διασφαλίσεως των γενικών συμφερόντων του κράτους με τη λέξη «και» και δεδομένου ότι επιβάλλεται συσταλτική ερμηνεία της έννοιας της δημοσίας εξουσίας, έχει ήδη επισημανθεί ποικιλοτρόπως ότι και οι δύο προϋποθέσεις πρέπει κατ' αρχήν να πληρούνται σωρευτικώς (28).
88 Όσον τώρα αφορά τις εξουσίες που συνδέονται με τις θέσεις του πλοιάρχου και του υποπλοιάρχου του ισπανικού εμορικού ναυτικού, θα ήθελα καταρχάς να σημειώσω ότι τα καθήκοντα των πλοιάρχων για την τήρηση και εφαρμογή υποχρεώσεων που επιβάλλονται από το δημόσιο δίκαιο, το διεθνές δίκαιο ή το κοινοτικό δίκαιο ή όρων, όπως είναι αυτός που αναφέρει ιδίως η Γερμανική Κυβέρνηση στον τομέα της ναυτιλίας και της προστασίας του περιβάλλοντος, δεν μπορούν να εξομοιωθούν με εξουσίες δημοσίας αρχής.
89 Στη συνέχεια, διαπιστώνεται ότι, σύμφωνα με τα εκτιθέμενα από το αιτούν δικαστήριο και τους μετέχοντες της διαδικασίας, στον πλοίαρχο και τον υποπλοίαρχο του ισπανικού εμπορικού ναυτικού έχουν κατ' αρχήν παρασχεθεί εξουσίες με ισχύ εξαναγκασμού έναντι όλων των ευρισκομένων στο πλοίο προσώπων, την υλοποίηση των οποίων μπορεί να διασφαλίζει με επιβολή ποινών. Συναφώς, πρόκειται οπωσδήποτε για κάτι περισσότερο από μια απλή συμβολή στη διατήρηση της δημοσίας ασφαλείας, για την οποία οποιοσδήποτε μπορεί ή δικαιούται να κληθεί (29).
90 Επιπλέον, διαπιστώνεται ότι, κατά τις ισπανικές διατάξεις για πλοιάρχους και τους αναπληρούντες αυτούς αξιωματικούς του εμπορικού ναυτικού, προβλέπονται αρμοδιότητες στον τομέα της προσωπικής καταστάσεως των ατόμων και στον τομέα των συμβολαιογραφικών πράξεων, οι οποίες υφίστανται χάριν του γενικού κρατικού συμφέροντος και δεν οφείλονται μόνο στις ανάγκες διακυβερνήσεως του πλοίου.
91 Επομένως, δεν θα αμφισβητούσα γενικώς ότι αυτά τα καθήκοντα και αυτές οι εξουσίες που προβλέπονται από το ισπανικό δίκαιο συνιστούν εξουσίες και καθήκοντα δημοσίας αρχής για τη διασφάλιση του γενικού κρατικού συμφέροντος κατά την έννοια της νομολογίας του Δικαστηρίου.
92 Συγχρόνως, όμως, θα ήθελα να αντικρούσω την άποψη της Επιτροπής και των λοιπών μετεχόντων της διαδικασίας ότι το γεγονός και μόνον ότι από το εθνικό δίκαιο του οικείου κράτους μέλους προβλέπονται τέτοιες εξουσίες και τέτοια καθήκοντα πρέπει να αρκεί για να χαρακτηρισθεί αυτομάτως μια δραστηριότητα ως «ειδική της διοικήσεως».
93 Αντιθέτως, επιβάλλεται μια συνολική θεώρηση κατά την οποία
σημασία έχουν τα πράγματι συνδεόμενα με τη θέση καθήκοντα.
94 Λόγω της αναντιρρήτως υφιστάμενης εξουσίας των κρατών μελών να οργανώνουν τις διοικήσεις τους κατά τις εκάστοτε αντιλήψεις τους και να προβλέπουν για ορισμένες θέσεις εξουσίες δημοσίας αρχής, θα υφίστατο, άλλως, κίνδυνος η ύπαρξη τέτοιων εξουσιών, οι οποίες κατ' ουσίαν δεν έχουν καμία σημασία ή δεν έχουν (πλέον) καμία πρακτική σημασία, να συνεπάγονται εξαιρέσεις από το ουσιαστικό πεδίο εφαρμογής της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων. Κατ' αυτόν τον τρόπο, θα ήταν δυνατόν ενδεχομένως, ανάλογα με το κράτος μέλος, οι εργαζόμενοι να στερούνται προσβάσεως σε διαφορετικούς τομείς δραστηριοτήτων, πράγμα που σε τελευταία ανάλυση φαίνεται ασυμβίβαστο με την επιβαλλόμενη ενιαία εφαρμογή της εξαιρέσεως για την απασχόληση στη δημόσια διοίκηση.
95 Αν, επομένως, ληφθεί υπόψη ότι το άρθρο 39, παράγραφος 4, ΕΚ συνιστά εξαίρεση από την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας, η έκταση της οποίας πρέπει να περιορίζεται στο απολύτως αναγκαίο μέτρο (30), νομίζω ότι δεν συνάδει προς την ορθή εφαρμογή αυτής της
εξαιρέσεως το ενδεχόμενο να αποκλείεται από την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων ως «απασχόληση στη δημόσια διοίκηση» μια απασχόληση, λόγω ακριβώς των προβλεπομένων συνήθως γι' αυτήν εξουσιών και καθηκόντων δημοσίας αρχής.
96 Από τα εκτιθέμενα από το αιτούν δικαστήριο και από την Ισπανική Κυβέρνηση συνάγεται ότι οι θέσεις του πλοιάρχου και του υποπλοιάρχου του ισπανικού εμπορικού ναυτικού, οι οποίες αποτελούν το αντικείμενο της επίδικης στην κύρια δίκη ρυθμίσεως, είναι θέσεις στις οποίες η άσκηση καθηκόντων κρατικής εκπροσωπήσεως έχει ουσιαστικά ελάχιστη ή και καμία σημασία.
97 Επομένως, κατά συνολική θεώρηση των εξουσιών και καθηκόντων που πράγματι συνδέονται με τις θέσεις του πλοιάρχου και του υποπλοιάρχου του ισπανικού εμπορικού ναυτικού, οι οποίες αποτελούν το αντικείμενο του άρθρου 8, πράγραφος 3, του βασιλικού διατάγματος 2062/1999, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι τέτοιες θέσεις δεν πληρούν τις «πολύ στενές» προϋποθέσεις για τη δυνατότητα εφαρμογής της εξαιρέσεως από την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων κατά το άρθρο 39, παράγραφος 4, ΕΚ.
2. Επί της δικαιολογήσεως της επιφυλάξεως ιθαγενείας βάσει του άρθρου 39,
παράγραφος 3, ΕΚ
98 Όσον αφορά την προβλέπουσα εξαίρεση διάταξη του άρθρου 39, παράγραφος 3, ΕΚ, από τη νομολογία του Δικαστηρίου συνάγεται ότι ένας τόσο γενικός αποκλεισμός της προσβάσεως σε ορισμένες επαγγελματικές δραστηριότητες όπως ο όρος της ιθαγενείας - εδώ για πλοιάρχους και υποπλοιάρχους του εμπορικού ναυτικού - δεν μπορεί να δικαιολογείται από λόγους δημοσίας τάξεως, ασφαλείας και υγείας κατά την έννοια αυτού του άρθρου, μάλιστα δε ούτε όταν ο όρος αυτός αφορά συγκεκριμένες μόνο κατηγορίες αυτών των θέσεων (31).
99 Το δικαίωμα των κρατών μελλών να περιορίζουν για τους λόγους αυτούς την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων δεν σκοπεί πράγματι στην εξαίρεση ορισμένων οικονομικών τομέων ή επαγγελματικών δραστηριοτήτων από την αρχή αυτή (32).
100 Επομένως, από το άρθρο 39, παράγραφος 3, ΕΚ μπορεί να συναχθεί ότι δεν επιτρέπεται ούτε γενικώς ούτε εν μέρει η επιφύλαξη της ιθαγένειας για θέσεις όπως του πλοιάρχου και του υποπλοιάρχου του ισπανικού εμπορικού ναυτικού.
101 Κατόπιν όλων αυτών, στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 39 ΕΚ και τα άρθρα 1 και 4 του κανονισμού (ΕΟΚ) 1612/68 του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων στο εσωτερικό της Κοινότητας, έχουν την έννοια ότι δεν παρέχουν σε κράτος μέλος το δικαίωμα να προβλέπει αποκλειστικώς για τους δικούς του υπηκόους θέσεις πλοιάρχου και υποπλοιάρχου εμπορικών πλοίων, όπως αυτές στις οποίες αναφέρεται το άρθρο 8, παράγραφος 3, του βασιλικού διατάγματος 2062/1999.
V - Επί του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος
Α - Κύριοι ισχυρισμοί των μετεχόντων της διαδικασίας
102 Μεταξύ των μετεχόντων της διαδικασίας επικρατεί ως επί το πλείστον σύμπτωση απόψεων ως προς το ότι τα κράτη μέλη μπορούν μεν βάσει του άρθρου 39, παράγραφος 4, ΕΚ να δικαιούνται να προβλέπουν αποκλειστικώς για τους δικούς τους υπηκόους τις ένδικες θέσεις, πλην όμως μπορούν να παραιτούνται πλήρως ή εν μέρει από αυτή την επιφύλαξη. Ως προς το ότι, όμως, στην περίπτωση παραιτήσεως ή ελευθερώσεως εξ ολοκλήρου ή εν μέρει της προσβάσεως σ' αυτές τις θέσεις, πρέπει να τηρούνται ορισμένες βασικές κατευθυντήριες γραμμές του κοινοτικού δικαίου που ενδεχομένως εμποδίζουν έναν όρο αμοιβαιότητας, οι γνώμες διίστανται.
103 Κατά την Ισπανική Κυβέρνηση, η επιφύλαξη ιθαγένειας αποτελεί δικαίωμα που τα κράτη μέλη μπορούν να το ασκούν ή να το περιορίζουν σύμφωνα με τους όρους που θέτουν. Κατά την άποψη, επίσης, της Ελληνικής και της Δανικής Κυβερνήσεως, στο δεύτερο ερώτημα προσήκει καταφατική απάντηση για την απεριόριστη επιφύλαξη ιθαγενείας.
104 Η Γαλλική Κυβέρνηση, αναφερόμενη στην απόφαση C-149/79 (33), εκθέτει ότι θέσεις που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 39, παράγραφος 4, ΕΚ υπάγονται στην αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών, τα οποία επομένως είναι ελεύθερα να καθιστούν προσβάσιμες τις θέσεις αυτές σε άλλους υπηκόους υπό όρους όπως αυτού της αμοιβαιότητας.
105 Η Επιτροπή, αντιθέτως, υποστηρίζει την άποψη
ότι σε περίπτωση μερικής ελευθερώσεως πρέπει να υφίσταται αντιστοιχία προς βασικές κατευθυντήριες γραμμές του κοινοτικού δικαίου. Αναφερόμενη στη νομολογία του Δικαστηρίου (34), εκθέτει ότι, ως εκ τούτου, ο όρος της αμοιβαιότητας αντιβαίνει προς την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως στο πλαίσιο της προσβάσεως στις ένδικες θέσεις.
106 Η Νορβηγική Κυβέρνηση, αναφερόμενη στην απόφαση C-152/73 (35), εκθέτει ότι το γεγονός της αποδοχής υπηκόων άλλων κρατών μελών δείχνει ότι δεν τίθεται ζήτημα συμφερόντων που δικαιολογούν τις εξαιρέσεις από την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως. Η Γαλλική Κυβέρνηση αντιτάσσει ότι εν προκειμένω, σε αντίθεση προς αυτή την απόφαση, δεν πρόκειται για τους όρους εργασίας, αλλά για την καθεαυτή πρόσβαση στην απασχόληση.
Β - Εκτίμηση
107 Με το δεύτερο προδικαστικό του ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά κατ' ουσίαν αν συνάδει με την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων κατά το άρθρο 39 ΕΚ η εξάρτηση της προσβάσεως υπηκόων άλλων κρατών μελών σε θέσεις όπως αυτές του πλοιάρχου ή του υποπλοιάρχου, στις οποίες αναφέρεται το άρθρο 8, παράγραφος 3, του βασιλικού διατάγματος 2062/1999, από την επιφύλαξη της αμοιβαιότητας.
108 Όπως διαπίστωσα στο πλαίσιο του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος, θέσεις όπως αυτές στις οποίες αναφέρεται το άρθρο 8, παράγραφος 3, του βασιλικού διατάγματος 2062/1999 δεν εμπίπτουν στην εξαίρεση για την «απασχόληση στη δημόσια διοίκηση» κατά το άρθρο 39, πράγραφος 4, οπότε ένα κράτος μέλος υποχρεούται από το άρθρο 39 ΕΚ να διασφαλίζει στους υπηκόους άλλων κρατών μελών ελεύθερη διακρίσεων πρόσβαση σε τέτοιες θέσεις.
109 Το ότι η πρόσβαση αυτή δεν επιτρέπεται να εξαρτάται από καμία επιφύλαξη αμοιβαιότητας προκύπτει σαφώς από πάγια νομολογία του Δικαστηρίου. Κατά τη νομολογία αυτή, πράγματι, «η εκπλήρωση των υποχρεώσεων που υπέχουν τα κράτη μέλη από τη Συνθήκη ΕΚ ή από το παράγωγο δίκαιο δεν μπορεί να εξαρτάται από όρο αμοιβαιότητας» (36).
110 Επομένως, στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι η πρόσβαση σε θέσεις όπως οι εν προκειμένω δεν επιτρέπεται να εξαρτάται από κανέναν όρο αμοιβαιότητας.
VI - Πρόταση
111 Κατόπιν όλων των ανωτέρω σκέψεων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα ως ακολούθως:
«1. Το άρθρο 39 ΕΚ και τα άρθρα 1 και 4 του κανονισμού (ΕΟΚ) 1612/68 του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων στο εσωτερικό της Κοινότητας, έχουν την έννοια ότι δεν παρέχουν σε κράτος μέλος το δικαίωμα να προβλέπει αποκλειστικώς υπέρ των δικών του υπηκόων θέσεις πλοιάρχου και υποπλοιάρχου εμπορικών πλοίων, όπως αυτές στις οποίες αναφέρεται το άρθρο 8, παράγραφος 3, του βασιλικού διατάγματος 2062/1999.
2. Η πρόσβαση υπηκόων άλλων κρατών μελών σε τέτοιες θέσεις δεν επιτρέπεται να εξαρτάται από καμία επιφύλαξη αμοιβαιότητας.»
(1) - Κανονισμός (ΕΟΚ) 1612/68 του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων στο εσωτερικό της Κοινότητας (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001 σ. 33).
(2) - Πρβλ. τις αποφάσεις της 18ης Νοεμβρίου 1999, C-107/98, Teckal (Συλλογή 1999, σ. Ι-9121, σκέψη 33), και της 4ης Μαου 1993, C-17/92, Distribuidores Cinematogrαficos (Συλλογή 1993, σ. Ι-2239, σκέψη 8).
(3) - Πρβλ. την απόφαση της 17ης Ιουλίου 1997, C-334/95, Krόger (Συλλογή 1997, σ. Ι-4517, σκέψη 23).
(4) - Ανακοίνωση 88/C 72/02, Η ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων και η πρόσβαση στις θέσεις απασχολήσεως στη δημόσια διοίκηση των κρατών μελών - Η δράση της Επιτροπής όσον αφορά την εφαρμμογή του άρθρου 48, παράγραφος 4, της Συνθήκης ΕΟΚ (EE C 72, σ. 2).
(5) - Απόφαση της 31ης Μαου 2001, C-283/99, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 2001, σ. Ι-4363, σκέψη 25).
(6) - Απόφαση της 29ης Οκτωβρίου 1998, C-114/97, Επιτροπή κατά Ισπανίας (Συλλογή 1998, σ. Ι-6717).
(7) - ΕΕ C 83 της 14ης Μαρτίου 1997, σ. 53.
(8) - Απόφαση C-114/97 (παρατεθείσα στην υποσημείωση 7, σκέψη 42).
(9) - Οδηγία 64/221/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 25ης Φεβρουαρίου 1964, περί του συντονισμού των ειδικών μέτρων για τη διακίνηση και τη διαμονή αλλοδαπών, τα οποία δικαιολογούνται για λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας ή δημοσίας υγείας (ΕΕ ειδ. εκδ. 05/001, σ. 16).
(10) - Πρβλ., με αυτό το πνεύμα, τις αποφάσεις της 7ης Μαου 1998, C-350/96, Clean Car Autoservice (Συλλογή 1998, σ. Ι-2521, σκέψη 17), και της 23ης Φεβρουαρίου 1994, C-419/92, Scholz (Συλλογή 1994, σ. Ι-505, σκέψη 6).
(11) - Πρβλ. την απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 1980, 149/79, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή τόμος 1980/ΙΙΙ, σ. 537, σκέψη 10).
(12) - Βλ., μεταξύ άλλων, τις αποφάσεις της 12ης Μαρτίου 1998, C-187/96, Επιτροπή κατά Ελλάδας (Συλλογή 1998, σ. Ι-1095, σκέψη 17), της 13ης Νοεμβρίου 1997, C-248/96, Grahame και Hollanders (Συλλογή 1997, σ. I-6407, σκέψη 32), και 149/79 (παρατεθείσα στην υποσημείωση 12, σκέψη 10), και της 12ης Φεβρουαρίου 1974, 152/73, Sotgiou (Συλλογή τόμος 1974, σ. 87, σκέψη 3).
(13) - Απόφαση της 1ης Δεκεμβρίου 1993, C-37/93, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 1993, σ. Ι-6295, σκέψη 1 και διατακτικό).
(14) - Απόφαση της 2ας Ιουλίου 1996, C-290/94, Επιτροπή κατά Ελλάδος (Συλλογή 1996, σ. Ι-3285, σκέψη 34).
(15) - Βλ., μεταξύ άλλων, τις αποφάσεις της 16ης Ιουνίου 1987, 225/85, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1987, σ. 2625, σκέψη 7), και της 3ης Ιουλίου 1986, 66/85, Lawrie-Blum, (Συλλογή 1986, σ. 2121, σκέψη 28).
(16) - Βλ., ιδίως, την απόφαση 149/79 (παρατεθείσα στην υποσημείωση 12, σκέψεις 12 και 19).
(17) - Αποφάσεις της 2ας Ιουλίου 1996, C-473/93, Επιτροπή κατά Λουξεμβούργου (Συλλογή 1996, σ. Ι-3207, σκέψη 26), και 149/79 (παρατεθείσα στην υποσημείωση 12, σκέψη 18).
(18) - Βλ. τις αποφάσεις 152/73 (παρατεθείσα στην υποσημείωση 13, σκέψη 5), και της 3ης Ιουνίου 1986, 307/84, Επιτροπή κατά Γαλλίας (Συλλογή 1986, σ. 1725, σκέψη 11).
(19) - Πρβλ. τις αποφάσεις C-473/93 (παρατεθείσα στην υποσημείωση 18, σκέψη 28), και 307/84 (παρατεθείσα στην υποσημείωση 19, σκέψη 12).
(20) - Πρβλ. την απόφαση C-473/93 (παρατεθείσα στην υποσημείωση 18, σκέψη 27), και ήδη την απόφαση 149/79 (παρατεθείσα στην υποσημείωση 12, σκέψη 12).
(21) - Μεταξύ άλλων, οι αποφάσεις C-290/94 (παρατεθείσα στην υποσημείωση 15, σκέψη 34), 66/85 (παρατεθείσα στην υποσημείωση 16, σκέψη 27), και 149/79 (παρατεθείσα στην υποσημείωση 12, σκέψη 10).
(22) - Μεταξύ άλλων, οι αποφάσεις C-290/94 (παρατεθείσα στην υποσημείωση 15, σκέψη 2), 66/85 (παρατεθείσα στην υποσημείωση 16, σκέψη 28), και 149/79 (παρατεθείσα στην υποσημείωση 12, σκέψη 10).
(23) - Απόφαση C-114/97 (παρατεθείσα στην υποσημείωση 7, σκέψεις 33 και 35 επ.).
(24) - Απόφαση C-283/99 (παρατεθείσα στην υποσημείωση 6, σκέψη 25)· η υπογράμμιση δική μου. Βλ. επίσης τα εκτιθέμενα από τον γενικό εισαγγελέα F. G. Jacobs στις προτάσεις του της 15ης Φεβρουαρίου 2001 επί της υποθέσεως αυτής, σημείο 26, στις οποίες το Δικαστήριο αναφέρθηκε στο πλαίσιο αυτού του χωρίου.
(25) - Πρβλ. τις αποφάσεις C-473/93 (παρατεθείσα στην υποσημείωση 18, σκέψη 2), και 149/79 (παρατεθείσα στην υποσημείωση 12, σκέψεις 10 και 11).
(26) - Απόφαση 149/79 (παρατεθείσα στην υποσημείωση 12, σκέψη 11).
(27) - Πρβλ., με αυτό το πνεύμα, τον ορισμό της έννοιας της δημοσίας εξουσίας από τον γενικό εισαγγελέα Mayras στις προτάσεις του της 28ης Μαου 1974 επί της υποθέσεως 2/74, Reyners (απόφαση της 21ης Ιουνίου 1974, Συλλογή τόμος 1974, σ. 317, συγκεκριμένα σ. 339). Bλ. επίσης τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα F. Mancini της 15ης Απριλίου 1986, στην υπόθεση C-307/84 (απόφαση παρατεθείσα στην υποσημείωση 19, σ. 1729 επ.).
(28) - Βλ., παραδείγματος χάριν, τον γενικό εισαγγελέα P. Lιger στις προτάσεις του της 5ης Μαρτίου 1996 επί της υποθέσεως C-290/94 (απόφαση παρατεθείσα στην υποσημείωση 15), σημείο 23, και τον γενικό εισαγγελέα O. Lenz στις προτάσεις του της 29ης Απριλίου 1986 επί της υποθέσεως Lawrie-Blum (απόφαση παρατεθείσα στην υποσημείωση 16, σ. 2135).
(29) - Πρβλ. το σκεπτικό του Δικαστηρίου, που νομίζω ότι μπορεί να τύχει κατ' αναλογίαν εφαρμογής εν προκειμένω, σε σχέση με την έννοια της «ασκήσεως δημοσίας εξουσίας» κατά το άρθρο 45 ΕΚ στην απόφαση C-114/97 (παρατεθείσα στην υποσημείωση 7, σκέψεις 36 και 37).
(30) - Βλ. τις αποφάσεις 255/85 (παρατεθείσα ατην υποσημείωση 16, σκέψη 7), και 66/85 (παρατεθείσα στην υποσημείωση 16, σκέψη 28). Πρβλ. επίσης τον γενικό εισαγγελέα O. Lenz στις προτάσεις του της 29ης Απριλίου 1986 επί της υποθέσεως 66/85 (απόφαση παρατεθείσα στην υποσημείωση 16, σημείο 2136), ο οποίος αναφέρεται εν προκειμένω στην αρχή της αναλογικότητας.
(31) - Πρβλ., μεταξύ άλλων, τις αποφάσεις C-114/97 (παρατεθείσα στην υποσημείωση 7), σκέψεις 40 έως 42, και της 7ης Μαου 1986, 131/85, Gόl (Συλλογή 1986, σ. 1573, σκέψη 17).
(32) - Βλ. αμέσως παραπάνω.
(33) - Προαναφερθείσα στην υποσημείωση 12, απόφαση επί της υποθέσεως 149/99, σκέψη 10.
(34) - Αποφάσεις της 22ας Ιουνίου 1972, 1/72, Frilli, (Συλλογή τόμος 1972-1973, σ. 59, σκέψη 19), και της 2ας Φεβρουαρίου 1989, 186/87, Cowan, (Συλλογή 1989, σ. 195, σκέψη 20).
(35) - Απόφαση 152/73 (παρατεθείσα στην υποσημείωση 13, σκέψη 4).
(36) - Απόφαση της 16ης Μαου 2002, C-142/01, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 2002, σ. Ι-4541, σκέψη 7). Πρβλ., μεταξύ άλλων, τις αποφάσεις της 29ης Μαρτίου 2001, C-163/99, Πορτογαλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 2001, σ. Ι-2613, σκέψη 22), της 6ης Ιουνίου 1996, C-101/94, Επιτροπή κατά Ιταλίας, (Συλλογή 1996, σ. Ι-2691, σκέψη 27), της 14ης Φεβρουαρίου 1984, 325/82, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 1984, σ. 777, σκέψη 11), και της 25ης Σεπτεμβρίου 1979, 232/78, Επιτροπή κατά Γαλλίας (Συλλογή τόμος 1979/ΙΙ, σ. 323, σκέψη 9).