61999CC0510_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I - Remarques liminaires
1. Le tribunal de grande instance de Grenoble (France) a, dans cette affaire, posé deux questions préjudicielles. La juridiction de renvoi souhaite savoir, en substance, si la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction (CITES), deux règlements communautaires et les articles 30 et 36 du traité CE (devenus, après modification, articles 28 CE et 30 CE) permettent à un État membre de prévoir une réglementation interdisant en tout temps et sur tout le territoire de cet État une utilisation commerciale quelconque de spécimens d'espèces non domestiques nés et élevés en captivité.
II - Cadre juridique
A - Droit international public
2. La convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction (ci-après la «convention CITES») a été ouverte à la signature le 3 mai 1973. Cette convention a pour objet de protéger, par une réglementation du commerce international, certaines espèces menacées de faune et de flore sauvages. Pour atteindre ses objectifs, la convention prévoit une série de restrictions et de contrôles.
3. La convention CITES comporte plusieurs annexes. L'annexe I s'applique à toutes les espèces menacées d'extinction, qui sont donc soumises au régime le plus strict. L'annexe II s'applique en premier lieu à toutes les espèces qui pourraient être menacées d'extinction en l'absence d'une réglementation commerciale stricte, ainsi, en second lieu, qu'à d'autres espèces devant être soumises à un régime strict.
4. En vertu de l'article VII, paragraphe 4, de la convention CITES, les spécimens d'une espèce animale inscrite à l'annexe I élevés en captivité à des fins commerciales sont considérées comme des spécimens d'espèces inscrites à l'annexe II. L'article XIV, paragraphe 1, prévoit que la convention n'affecte pas le droit des parties d'adopter des mesures internes plus strictes en ce qui concerne les conditions auxquelles le commerce, la capture, la détention ou le transport d'espèces inscrites aux annexes I, II et III sont soumises, voire d'interdire totalement ces activités.
B - Droit communautaire
Le règlement (CEE) n° 3626/82
5. Le règlement (CEE) n° 3626/82 du Conseil, du 3 décembre 1982, relatif à l'application dans la Communauté de la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction, qui s'est appliqué jusqu'au 31 mai 1997, visait à assurer l'application uniforme dans la Communauté des instruments de politique commerciale à mettre en oeuvre en application de la convention.
6. L'article 6 comporte des interdictions de principe:
«1. Il est interdit d'exposer pour des raisons commerciales, de vendre, de détenir pour la vente, d'offrir pour la vente ou de transporter pour la vente, des spécimens visés à l'article 2 sous a) et à l'article 3 paragraphe 1, sauf dérogation qui peut être accordée par les États membres, pour les raisons suivantes, en prenant en considération les objectifs de la convention et les prescriptions de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages:
[...]»
7. L'article 15 dispose notamment:
«1. En ce qui concerne les espèces auxquelles s'applique le présent règlement, les États membres peuvent maintenir ou prendre des mesures plus strictes, dans le respect du traité et notamment de son article 36, pour l'une ou plusieurs des raisons suivantes:
a) amélioration des conditions de survie des spécimens vivants dans les pays destinataires;
b) conservations des espèces indigènes;
c) conservation d'une espèce ou d'une population d'une espèce dans le pays d'origine.
[...]»
8. Le règlement n° 3626/82 reprend la convention CITES et ses annexes I et II à l'annexe A.
Le règlement (CE) n° 338/97
9. Le règlement (CE) n° 338/97 du Conseil, du 9 décembre 1996, relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce, a remplacé le règlement n° 3626/82 avec effet au 1er juin 1997. Il a été adopté dans le but d'améliorer la protection des espèces de faune et de flore sauvages, en tenant compte des connaissances scientifiques et de la structure des échanges.
10. En vertu de l'article 7 de ce règlement, les spécimens d'espèces inscrites à l'annexe A qui sont nés et élevés en captivité ou reproduits artificiellement sont traités conformément aux dispositions applicables aux spécimens des espèces inscrites à l'annexe B, à l'exception de l'application de l'article 8. L'annexe A correspond à cet égard à l'annexe I de la convention CITES et l'annexe B à l'annexe II.
11. L'article 8 comporte des dispositions relatives au contrôle des activités commerciales:
«1. Il est interdit d'acheter, de proposer d'acheter, d'acquérir à des fins commerciales, d'exposer à des fins commerciales, d'utiliser dans un but lucratif et de vendre, de détenir pour la vente, de mettre en vente ou de transporter pour la vente des spécimens d'espèces inscrites à l'annexe A.
[...]
3. Conformément aux exigences des autres actes législatifs communautaires relatifs à la conservation de la faune et de la flore sauvages, il peut être dérogé aux interdictions prévues au paragraphe 1 à condition d'obtenir de l'organe de gestion de l'État membre dans lequel les spécimens se trouvent un certificat à cet effet, délivré cas par cas, lorsque les spécimens:
[...]
d) sont des spécimens nés et élevés en captivité d'une espèce animale ou des spécimens reproduits artificiellement d'une espèce végétale, ou une partie ou un produit obtenu à partir de tels spécimens
ou
[...]
5. Les interdictions prévues au paragraphe 1 s'appliquent également aux spécimens d'espèces inscrites à l'annexe B, sauf lorsque l'autorité compétente de l'État membre concerné a la preuve que ces spécimens ont été acquis et, s'ils ne proviennent pas de la Communauté, qu'ils y ont été introduits conformément à la législation en vigueur en matière de conservation de la faune et de la flore sauvages.»
Le règlement (CE) n° 939/97
12. Le règlement (CE) n° 939/97 de la Commission, du 26 mai 1997, portant modalités d'application du règlement n° 338/97, fixe les détails des conditions et critères applicables aux demandes de permis et de certificats, ainsi qu'à la délivrance, à la validité et à l'utilisation de tels documents. Les spécimens nés et élevés en captivité ou reproduits artificiellement sont soumis à des règles particulières.
13. L'article 32 prévoit les exceptions suivantes:
«Les interdictions de l'article 8 paragraphe 1 du règlement (CE) n° 338/97 et la disposition de l'article 8 paragraphe 3 dudit règlement, selon laquelle les dérogations ne sont accordées que cas par cas par la délivrance d'un certificat, ne s'appliquent pas aux:
a) spécimens vivants d'animaux nés et élevés en captivité des espèces inscrites à l'annexe du présent règlement, et leurs hybrides, à condition que les spécimens d'espèces annotées soient marqués conformément à l'article 36 paragraphe 1 du présent règlement;
b) spécimens vivants d'animaux nés et élevés en captivité, marqués conformément à l'article 36 paragraphe 1 du présent règlement et accompagnés d'un certificat visé à l'article 20 paragraphe [3] point e) du présent règlement, délivré à l'éleveur par un organisme de gestion compétent d'un État membre;
[...]»
C - Droit national
14. Les dispositions du code rural français relatives à la protection de la faune et de la flore permettent des mesures plus rigoureuses que celles expressément prévues par les règles internationales et communautaires. Le code est également applicable aux espèces d'aras litigieuses.
15. L'article L. 211-1 du Code rural prévoit les dispositions suivantes:
«Lorsqu'un intérêt scientifique particulier ou que les nécessités de la préservation du patrimoine biologique justifient la conservation d'espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées, sont interdits:
1° La destruction ou l'enlèvement des oeufs ou des nids, la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces ou, qu'ils soient vivants ou morts, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention, leur mise en vente, leur vente ou leur achat;
2° [...]
3° La destruction, l'altération ou la dégradation du milieu particulier à ces espèces animales ou végétales;
[...]
Les interdictions de détention édictées en application du 1° ou du 2° du présent article ne portent pas sur les spécimens détenus régulièrement lors de l'entrée en vigueur de l'interdiction relative à l'espèce à laquelle ils appartiennent.»
16. L'article L. 211-2 dispose:
«Un décret en Conseil d'État détermine les conditions dans lesquelles sont fixées:
1° La liste limitative des espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées ainsi protégées;
2° La durée des interdictions permanentes ou temporaires prises en vue de permettre la reconstitution des populations naturelles en cause ou de leurs habitats ainsi que la protection des espèces animales pendant les périodes ou les circonstances où elles sont particulièrement vulnérables;
3° La partie du territoire national, y compris le domaine public maritime et les eaux territoriales, sur laquelle elles s'appliquent;
4° La délivrance d'autorisation de capture d'animaux ou de prélèvement d'espèces à des fins scientifiques;
5° La réglementation de la recherche, de la poursuite et de l'approche, en vue de la prise de vues ou de son, et notamment de la chasse photographique des animaux de toutes espèces et les zones dans lesquelles s'applique cette réglementation, ainsi que des espèces protégées en dehors de ces zones;
6° Les règles que doivent respecter les établissements autorisés à détenir ou à élever hors du milieu naturel des spécimens d'espèces mentionnées au 1° ou au 2° de l'article L. 211-1 à des fins de conservation et de reproduction de ces espèces;
7° La liste des sites protégés mentionnés au 4° de l'article L. 211-1, les mesures conservatoires propres à éviter leur dégradation et la délivrance des autorisations exceptionnelles d'enlèvement des fossiles à des fins scientifiques ou d'enseignement.»
17. Le code rural comporte une série de dispositions d'application. L'article R. 211-1 réglemente la compétence pour l'établissement de la liste prévue à l'article L. 211-2 des espèces animales non domestiques qui font l'objet des interdictions définies à l'article L. 211-1. L'article R. 211-3 porte sur la nature des interdictions mentionnées à l'article L. 211-1 qui sont applicables, ainsi que leur durée, le territoire et les périodes de l'année où elles s'appliquent. L'article R. 211-5 définit comme espèces animales non domestiques celles qui n'ont pas subi de modification par sélection de la part de l'homme.
18. Un arrêté conjoint des ministres de l'Environnement et de l'Agriculture du 15 mai 1986 interdit en tout temps et sur tout le territoire français certaines activités, dont le transport, le colportage, l'utilisation, la mise en vente, la vente et l'achat d'espèces non domestiques, y compris de certaines des espèces d'aras litigieuses.
19. Les dispositions nationales qui régissent les peines sanctionnant la violation des règlements communautaires figurent, pour la période pertinente, dans un arrêté du 1er mars 1993. Son article 3 prévoit en substance que la détention en vue de la vente, le transport en vue de la vente, la mise en vente, l'achat, l'utilisation pour des raisons commerciales des spécimens des espèces figurant à l'annexe I de la convention CITES sont soumis à autorisation du ministre chargé de la protection de la nature. L'article 4, qui s'applique aux spécimens de l'annexe II, prévoit une possibilité d'autorisation correspondante, délivrée par le préfet du département. Dans les deux cas, aucune autorisation n'est nécessaire lorsque certaines preuves sont apportées. Cette dispense n'est toutefois pas applicable aux activités qui sont interdites en vertu de l'article L. 211-1 du code rural.
III - Les faits
20. Le prévenu dans la procédure au principal, M. Tridon, exploite, selon les informations de la juridiction de renvoi, un centre d'incubation artificielle d'oeufs de perroquets à Champagnier, Isère. Il a présenté le 1er octobre 1993 une demande tendant à obtenir, d'une part, un certificat de capacité pour l'entretien d'animaux d'espèces non domestiques prévu par l'article L. 213-2 du code rural et, d'autre part, l'autorisation en vue de l'ouverture d'un établissement d'élevage de psittacidés.
21. Par arrêté du ministre de l'Environnement en date du 16 mars 1995, M. TRIDON s'est vu délivrer un certificat de capacité pour l'élevage de psittacidés, sauf aras, cacatoès et estrildidés.
22. Par arrêté du préfet de l'Isère n° 96-6815, du 11 octobre 1996, M. Tridon a été autorisé à ouvrir un établissement d'élevage d'animaux d'espèces de la faune non domestique (psittacidés sauf aras, cacatoès et estrildidés), non ouvert au public.
23. Le 16 octobre 1995, un autre certificat de capacité pour l'entretien des psittacidés (sans restrictions d'espèces) et des estrildidés a été délivré à M. Tridon par arrêté du ministère de l'Environnement.
IV - Procédure au principal et questions préjudicielles
24. Au cours de l'information judiciaire ouverte à la suite d'une plainte déposée contre M. Tridon par l'acquéreur d'un ara, il a été constaté que M. Tridon avait, entre novembre 1995 et novembre 1997, cédé à titre commercial des spécimens de certaines espèces d'aras. Il s'agissait d'aras couverts par l'arrêté ministériel du 15 mai 1986, et qui étaient nés et avaient été élevés en captivité.
25. Plusieurs infractions sont reprochées à M. Tridon dans la procédure pénale, en particulier la vente d'animaux protégés.
26. Le prévenu dans la procédure au principal met en doute la compatibilité de l'arrêté ministériel du 15 mai 1986 avec des dispositions communautaires et avec la convention CITES.
27. Le tribunal de grande instance de Grenoble a saisi la Cour des questions préjudicielles suivantes:
«1) Pour la période antérieure au 1er juin 1997, les dispositions de la convention sur le commerce international des espèces menacées d'extinction (CITES), notamment en ses articles VII et XIV, celles du règlement (CEE) n° 3626/82 du 3 décembre 1982, notamment en ses articles 6 et 15, et les dispositions des articles 30 et 36 du traité CE, doivent-elles s'interpréter en ce sens qu'elles permettent à un État membre d'édicter ou de maintenir une réglementation interne interdisant en tout temps et sur tout le territoire de cet État, une utilisation commerciale quelconque de spécimens nés et élevés en captivité d'espèces non domestiques représentées à l'état naturel sur tout ou partie du territoire de cet État?
2) À compter du 1er juin 1997, les dispositions de la convention sur le commerce international des espèces menacées d'extinction (CITES), notamment en ses articles VII et XIV, celles du règlement (CE) n° 338/97 du Conseil du 9 décembre 1996 relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce et les dispositions des articles 30 et 36 du traité CE, doivent-elles s'interpréter en ce sens qu'elles permettent à un État membre d'édicter ou de maintenir une réglementation interne interdisant en tout temps et sur tout le territoire de cet État, une utilisation commerciale quelconque de spécimens nés et élevés en captivité d'espèces non domestiques représentées à l'état naturel sur tout ou partie du territoire de cet État?»
V - Remarques liminaires
28. Comme la convention CITES n'a pas été conclue par l'une des Communautés ou que l'une des Communautés n'est pas partie à cette convention, elle ne peut être qualifiée d'acte pris par une institution communautaire au sens de l'article 177 du traité CE (devenu article 234 CE). La Cour nous semble toutefois compétente dans la mesure où cette convention joue un rôle dans l'interprétation des dispositions communautaires pertinentes. Le fait que, selon la Commission, la convention CITES ne comporte aucune disposition relative au commerce de spécimens de certaines espèces de faune ou de flore à l'intérieur d'une partie contractante ne s'y oppose pas, dans la mesure où les dispositions communautaires contribuent à la réalisation des objectifs de la convention CITES.
29. En ce qui concerne les dispositions du traité CE citées dans les questions préjudicielles, il convient d'examiner si la présente affaire présente bien un lien suffisant avec le droit communautaire.
30. La juridiction de renvoi n'interroge pas uniquement la Cour sur l'interprétation de dispositions du traité, mais ses questions portent au premier chef sur l'interprétation de règlements. L'appréciation qui suit ne concerne toutefois que les parties des questions qui se rapportent au traité .
31. En ce qui concerne les faits, on notera que M. Tridon et l'acquéreur de l'ara sont tous deux établis dans le même État membre, autrement dit que tous les éléments à caractère personnel sont cantonnés à l'intérieur d'un seul État membre . Les marchandises qui font l'objet de la procédure au principal sont elles-mêmes originaires du même État membre. Aussi s'agit-il de faits purement internes. Toutefois, même, lorsque dans le cas soumis à la juridiction nationale, tous les éléments sont cantonnés à l'intérieur d'un seul État membre, une mesure nationale peut également avoir des effets sur la libre circulation des marchandises entre États membres .
32. En outre, les dispositions du code rural qui sont ici pertinentes ne se limitent pas aux oiseaux nés et élevés sur le territoire national .
33. En vertu de la jurisprudence de la Cour, les réglementations nationales sont soumises aux dispositions du traité même si elles ne sont pas appliquées en pratique aux marchandises importées, car elles peuvent avoir des effets entravant le commerce intracommunautaire de manière indirecte ou potentielle .
34. En outre, il n'est pas exclu de manière générale que des oiseaux litigieux soient importés d'un autre État membre, ce qui les ferait relever de la législation française .
35. Enfin, la procédure prévue à l'article 177 du traité est «un instrument de coopération entre la Cour et les juges nationaux, grâce auquel la première fournit aux seconds les éléments d'interprétation du droit communautaire qui leur sont nécessaires pour la solution du litige qu'ils sont appelés à trancher» .
36. En vertu d'une jurisprudence constante, il appartient au seul juge national d'apprécier, au regard des particularités de l'affaire, tant la nécessité d'une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu'il pose à la Cour. En conséquence, dès lors que les questions posées portent sur l'interprétation du droit communautaire, la Cour est, en principe, tenue de statuer .
37. En l'espèce, il n'est pas non plus manifeste que l'interprétation des articles 30 et 36 du traité ne présente aucun rapport avec l'objet du litige au principal . Il n'apparaît pas davantage de manière flagrante que cette interprétation ne serait pas nécessaire pour le juge national .
38. Dans ces conditions, il convient aussi d'examiner les questions préjudicielles à la lumière des articles 30 et 36 du traité.
VI - La première question préjudicielle
39. Les deux questions préjudicielles appellent chacune une réponse distincte en fonction des catégories d'espèces de faune, étant entendu qu'il convient de se fonder sur la classification de la convention CITES, sur laquelle repose les annexes du règlement. L'annexe I de la convention CITES, qui a été reprise par le règlement n° 3626/82, correspond à l'annexe A du règlement n° 338/97. L'annexe II de la convention CITES, qui a été reprise par le règlement n° 3626/82, correspond à l'annexe B du règlement n° 338/97.
40. L'appréciation du point de savoir à quelle annexe les oiseaux faisant l'objet de la procédure au principal doivent être respectivement rattachés n'est pas visée par les questions préjudicielles et concerne l'application concrète des règlements, pour laquelle la juridiction de renvoi a compétence.
41. La première question préjudicielle porte, en ce qui concerne le droit communautaire dérivé, sur le droit applicable avant le 1er juin 1997, c'est-à-dire sur le règlement n° 3626/82.
A - Les espèces couvertes par l'annexe I
42. Ainsi que le gouvernement français, la Commission et le procureur de la République l'exposent à bon droit, le règlement n° 3626/82 prévoit expressément une série d'interdictions pour les espèces couvertes par l'annexe I de la convention CITES. Cette disposition prévoit certes une possibilité de dérogation pour les spécimens élevés en captivité, mais il s'agit d'une simple faculté qu'ont les États membres. S'ils n'en font pas usage, l'interdiction s'applique.
B - Les espèces couvertes par l'annexe II
43. Selon le procureur de la République, l'objet du règlement n° 3626/82 est d'harmoniser et de renforcer la protection de certaines espèces de faune et de flore. Ainsi les deux règlements ont-ils accordé aux États membres la possibilité d'adopter des mesures plus efficaces. Cette habilitation a primauté, ajoute-t-il, sur la dérogation prévoyant des allégements pour les spécimens nés et élevés en captivité. En outre, selon lui, les articles 30 et 36 du traité ne s'opposent pas à une mesure nationale interdisant le commerce de spécimens nés et élevés en captivité, dans la mesure où elle est justifiée par des raisons tenant à la protection de l'environnement. Par ailleurs, des mesures facilitant les échanges ouvriraient la porte à tous les abus, car il est difficile, remarque-t-il, de suivre toutes les transactions portant sur de tels spécimens.
44. Plusieurs participants à la procédure se sont, dans ce contexte, exprimés sur l'arrêt Vergy . Le gouvernement français et le procureur de la République le jugent non pertinent au motif, en particulier, qu'il a été rendu au sujet d'un autre acte, à savoir la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages . Ne seraient soumises à cette directive que les espèces vivant à l'état sauvage, et non les spécimens nés et élevés en captivité, qui sont litigieux en l'espèce. M. Tridon et la Commission ont également souligné que la directive examinée dans l'arrêt Vergy ne s'appliquait qu'aux espèces sauvages.
45. Le gouvernement français a par ailleurs fait valoir que l'une des espèces entretenues par M. Tridon était déjà protégée depuis des années et qu'il ne s'agissait pas, comme dans l'affaire Vergy, d'une espèce faisant depuis déjà longtemps l'objet d'échanges commerciaux.
46. L'arrêt Vergy concernait effectivement un spécimen d'une espèce non protégée et la directive susmentionnée ne régit que les espèces d'oiseaux vivant à l'état sauvage. À la différence de cette affaire, les règlements dont il est ici question sont justement aussi applicables aux spécimens d'espèces protégées nés et élevés en captivité.
Dans ces conditions, il n'est donc pas utile en l'espèce d'examiner plus avant l'arrêt Vergy.
47. M. Tridon estime que l'interdiction nationale totale de commerce et de transport viole le principe de la libre circulation des marchandises. En ce qui concerne les conditions d'entretien des spécimens nés et élevés en captivité, M. Tridon renvoie aux dispositions détaillées du règlement n° 939/97, en particulier à ses articles 24, 34 et 36.
48. S'agissant de la thèse de M. Tridon, qui se fonde en substance sur le mécanisme du règlement n° 939/97, il convient d'abord de noter que ce règlement n'est entré en vigueur que le 1er juin 1997, c'est-à-dire seulement après expiration du champ d'application temporel du règlement n° 3626/82.
49. Plusieurs participants à la procédure ont mentionné à bon droit l'article 15 du règlement n° 3626/82. Cette disposition autorise expressément les États membres à maintenir ou à prendre des mesures plus strictes. Ils sont à cet égard toutefois soumis à certaines raisons, énumérées limitativement. En outre, cette disposition les oblige expressément au «respect du traité et notamment de son article 36». Enfin, les États membres doivent informer immédiatement la Commission de telles mesures.
50. Il convient d'abord d'examiner si les réglementations françaises poursuivent un ou plusieurs des objectifs mentionnés à l'article 15 du règlement n° 3626/82, tels que l'amélioration des conditions de survie des spécimens vivants, ou la conservation d'espèces indigènes ou d'espèces dans le pays d'origine. À eux seuls, le contenu essentiel et l'objectif normatif des dispositions du code rural et des arrêtés ministériels suffisent selon nous à faire ressortir que ces réglementations poursuivent les objectifs mentionnés à l'article 15.
51. La question de savoir si les réglementations françaises respectent le traité appelle un examen à la lumière des articles 30 et 36 du traité. Ces réglementations doivent à cet égard remplir deux exigences: les mesures prises doivent répondre à un motif légitime et être proportionnées.
52. Soulignons en premier lieu que l'article 36 du traité autorise les États membres à prendre ou à maintenir des mesures lorsque celles-ci sont justifiées par certaines raisons faisant l'objet d'une énumération limitative. Celles-ci comprennent également l'objectif ici poursuivi, qui consiste à protéger la santé et la vie des animaux . Il est donc sans doute inutile de recourir à la protection de l'environnement, laquelle ne pourrait d'ailleurs être prise en compte que dans le cadre de l'article 30.
53. En deuxième lieu, pour qu'elles puissent être admises, il faut que les mesures prises par la République française soient proportionnées à l'objectif poursuivi, que cet objectif ne puisse pas être atteint par des mesures restreignant d'une manière moindre les échanges intracommunautaires et que, compte tenu des risques exposés, les mesures prises ne soient pas malgré tout plus efficaces que des mesures moins restrictives .
Il convient donc, dans le cadre de cet examen de proportionnalité, de vérifier le caractère approprié et la nécessité des réglementations françaises, ainsi que leur adéquation.
54. Il y a d'abord lieu de relever que la question préjudicielle porte sur le régime le plus strict possible, à savoir une interdiction d'utilisation commerciale sans limitation géographique ou de temps.
55. Il nous semble évident qu'une interdiction aussi complète est pour le moins de nature à favoriser l'objectif recherché de protection de la santé et de la vie des animaux.
56. En ce qui concerne la nécessité de la mesure, le gouvernement français fait en substance valoir les arguments suivants. L'inclusion des espèces vivant en captivité dans le régime de protection s'impose au motif que l'élevage à des fins commerciales pourrait avoir des incidences négatives importantes sur la conservation de l'espèce concernée. Autoriser l'élevage en captivité permettrait la création d'un «véritable» marché pour des spécimens des espèces concernées. Compte tenu du haut niveau des prix, la tentation serait grande de prélever de tels spécimens dans le milieu naturel, puisque l'élevage en captivité est plus difficile. En outre, selon le gouvernement français, le patrimoine génétique des spécimens élevés en captivité est moins diversifié. Le risque d'anomalies génétiques existe donc. L'uniformité génétique, ajoute-t-il, est préjudiciable à la faune locale en particulier si des spécimens élevés en captivité venaient à se retrouver dans le milieu naturel. L'incubation artificielle n'offre elle-même, selon lui, aucune solution efficace au problème génétique. Il y aurait de surcroît risque de «compétition» dans la nature entre la population autochtone et celle d'origine captive. Dans l'ensemble, la diversité des espèces serait ainsi menacée. Comme les possibilités d'acquérir des spécimens protégés par la convention CITES sont très limitées, il y a en outre accroissement de la demande de spécimens prélevés dans la nature.
Enfin, le gouvernement français souligne qu'il n'est pas possible d'effectuer des contrôles efficaces et qu'il existe, en outre, de nombreuses possibilités de contourner la loi. Ainsi, en particulier, serait-il quasi impossible de surveiller les exportations de Guyane du fait des particularités topographiques.
57. La Commission estime quant à elle, en substance, ne pas disposer de suffisamment d'informations qui justifieraient une interdiction absolue de commercialisation. Comme mesure alternative, elle propose un mécanisme de certificats.
58. Dans les circonstances de l'espèce, la nécessité des mesures prises par la République française ne saurait être établie sans éléments d'information supplémentaires, mais requiert une appréciation concrète, faisant sans doute également appel à des études scientifiques. C'est à la juridiction nationale qu'il appartient d'en prendre éventuellement l'initiative.
59. Il lui appartient en outre de vérifier si, «au vu de ses modalités concrètes d'application», la législation nationale relative à l'interdiction est nécessaire pour réaliser l'objectif de protection de la santé et de la vie de certaines espèces animales. La juridiction nationale doit à cet égard cependant tenir compte des aspects suivants.
60. La gravité de l'atteinte qu'entraîne une telle interdiction doit être mise en balance avec l'intérêt à protéger, à savoir la santé et la vie des espèces d'oiseaux couvertes par l'annexe II.
61. En vertu de la jurisprudence de la Cour, le risque de disparition d'une certaine espèce animale peut même justifier l'interdiction de détenir une autre espèce . La question de savoir si, de manière comparable, interdire l'utilisation commerciale de spécimens d'une certaine espèce, nés et élevés en captivité, contribue à la protection des spécimens sauvages de la même espèce ne saurait ici faire l'objet d'une appréciation exhaustive.
62. La législation communautaire ultérieure montre que, pour protéger les spécimens concernés, d'autres mesures que celles prises par la République française sont également tout à fait possibles.
Néanmoins, l'existence de mesures moins restrictives ne permet pas à elle seule de conclure au caractère disproportionné de la législation française. La question décisive est au contraire de savoir s'il existe un autre moyen, tout aussi efficace mais moins restrictif, de réaliser les objectifs de protection poursuivis. Concrètement, il y a donc lieu d'examiner si la réglementation stricte s'accompagne d'un haut degré d'efficacité.
63. Il convient en outre de tenir compte du fait que les règles nationales d'interdiction constituent un système assorti de dérogations individuelles et conditionnées, et que l'article L. 211-1 du code rural ainsi que l'arrêté ministériel de 1986 semblent permettre une interdiction présentant toujours un caractère approprié.
64. Enfin, il faut s'interroger sur le point de savoir si d'autres mesures ne seraient pas considérablement plus coûteuses, si ce n'est tout à fait irréalisables .
VII - La seconde question préjudicielle
65. La seconde question préjudicielle porte, en ce qui concerne le droit dérivé, sur le droit applicable à compter du 1er juin 1997, c'est-à-dire sur le règlement n° 338/97 et le règlement n° 939/97.
A - Les espèces couvertes par l'annexe I
66. S'agissant des espèces couvertes par l'annexe I, le gouvernement français estime qu'une interdiction absolue est licite. Il n'en fait pas moins parallèlement référence aux possibilités de dérogations que prévoit l'article 32 du règlement n° 939/97 pour les spécimens nés et élevés en captivité.
67. À l'audience, M. Tridon a soutenu que la disposition de l'article 8 du règlement n° 338/97 qui soumet également à l'interdiction les spécimens des espèces inscrites à l'annexe I nés et élevés en captivité était en contradiction avec l'article 7 du même règlement, qui dispose que de tels spécimens sont traités comme les spécimens des espèces couvertes par l'annexe II.
68. À cet égard, on notera que, si l'article 7, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 338/97 dispose bien que de tels spécimens doivent être traités comme des spécimens d'espèces couvertes par l'annexe II, il fait expressément exception de l'application de l'article 8.
69. Or l'article 8 du règlement n° 338/97 fixe en son paragraphe 1 une interdiction complète pour les spécimens des espèces couvertes par l'annexe I. Cette interdiction fait l'objet d'une série d'exceptions fixées à l'article 8, paragraphe 3. Les spécimens nés et élevés en captivité sont visés sous d). Aux termes de cette disposition, il peut être dérogé aux exceptions du paragraphe 1, conformément aux exigences des autres actes législatifs communautaires relatifs à la conservation de la faune sauvage, lorsque les spécimens sont nés et élevés en captivité.
70. Ainsi qu'il ressort des termes mêmes de cette disposition, et pas uniquement dans la version de la langue de procédure, cette dérogation est une simple règle d'autorisation. Comme les personnes pouvant octroyer cette dérogation ne sont pas précisées, tous les organes chargés de l'application du règlement sont en principe envisageables.
71. Lors de l'audience, la Commission a souligné que la dérogation prévue par le paragraphe 3 figure non dans une directive, mais dans un règlement; cette circonstance n'y change rien. Au contraire, cela ne fait que démontrer le pouvoir de l'autorité compétente de l'État membre concerné d'appliquer - directement - la dérogation.
72. En vertu de la jurisprudence de la Cour, les exceptions aux dispositions de principe sont d'interprétation stricte . Il en va de même pour l'article 8, paragraphe 3, qui prévoit une exception à l'interdiction de principe de l'article 8, paragraphe 1.
73. Outre ces dispositions dérogatoires figurant dans le règlement n° 338/97, on trouve également, à l'article 32 du règlement n° 939/97, une exception pouvant être appliquée aux spécimens nés et élevés en captivité. Cette disposition est à vrai dire une exception aussi bien à l'interdiction de l'article 8, paragraphe 1, qu'à la dérogation de l'article 8, paragraphe 3, du règlement n° 338/97. La réunion des conditions de l'article 32 entraîne la non-application de l'interdiction, sans qu'il soit besoin d'un certificat au sens de l'article 8, paragraphe 3. Il s'agit donc d'une exception qui s'exerce de plein droit.
74. L'article 32 du règlement n° 939/97 prévoit des exceptions pour deux catégories d'espèces d'animaux vivants. La première catégorie concerne les spécimens nés et élevés en captivité des espèces inscrites à l'annexe VIII du règlement n° 939/97 et marqués conformément à l'article 36 dudit règlement.
75. La seconde catégorie concerne les spécimens élevés en captivité, marqués conformément à l'article 36, paragraphe 1, du règlement n° 939/97 et accompagnés d'un certificat visé à l'article 20, paragraphe 3, sous e), du même règlement, délivré à l'éleveur par un organe de gestion compétent d'un État membre. Ainsi, dès lors que ces deux conditions sont réunies, l'interdiction de l'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 939/97 ne s'applique pas.
B - Les espèces couvertes par l'annexe II
76. S'agissant des espèces inscrites à l'annexe II, il convient d'abord de souligner que, par application de l'article 8, paragraphe 5, du règlement n° 338/97, l'interdiction totale prévue à l'article 8, paragraphe 1, s'applique aux spécimens de ces espèces. Ainsi que le souligne à bon droit la Commission, l'article 8, paragraphe 5, prévoit toutefois une exception pour le cas où l'autorité compétente de l'État membre concerné a la preuve que ces spécimens ont été acquis et, s'ils ne proviennent pas de la Communauté, qu'ils y ont été introduits conformément à la législation en vigueur en matière de conservation de la faune et de la flore sauvages. Eu égard à cette exception, la Commission n'estime pas qu'une interdiction absolue soit nécessaire.
77. Se référant au troisième considérant du règlement, le gouvernement français considère que celui-ci autorise les États membres à prendre des mesures plus strictes. En ce qui concerne les espèces couvertes par l'annexe II, le gouvernement français n'établit pas de distinction entre le droit antérieurement applicable et le nouveau, si bien que ses observations relatives à l'annexe II se rapportent également à la législation prévue par le règlement n° 338/97.
78. Il convient d'abord de noter que le règlement en question a été basé sur l'article 130 S du traité CE (devenu, après modification, article 175 CE). L'article 130 T du traité CE (devenu article 176 CE) est donc en principe applicable. Aux termes de cette disposition, les mesures de protection arrêtées en vertu de l'article 130 S du traité ne font pas obstacle au maintien ou à l'établissement, par chaque État membre, de mesures de protection renforcées. Ces conditions sont ici constituées. Recourir au troisième considérant du règlement n'a de sens que dans la mesure où celui-ci exprime l'intention du législateur d'adopter des mesures minimales. L'habilitation de principe des États membres à prendre des mesures plus strictes résulte déjà du droit originaire.
79. En vertu de l'article 130 T du traité, cette habilitation des États membres est subordonnée à la condition que les mesures considérées soient compatibles avec le traité. Dans le texte applicable depuis le traité d'Amsterdam, il est également exigé que les mesures soient notifiées à la Commission.
80. S'agissant de la compatibilité avec le traité, on peut renvoyer aux observations exposées dans le cadre de la première question au sujet des espèces couvertes par l'annexe II.
Il convient cependant de veiller à ce que les mesures de protection applicables aux spécimens des espèces couvertes par l'annexe II ne soient pas plus strictes que celles concernant les spécimens des espèces inscrites à l'annexe I. Cela signifie que, à tout le moins, les dérogations prévues par les règlements pour les espèces de l'annexe I sont également applicables aux spécimens des espèces couvertes par l'annexe II. Il n'en va toutefois pas de même pour les exceptions dont l'application relève du pouvoir d'appréciation de l'État membre.
VIII - Conclusion
81. À la lumière des considérations qui précèdent, nous vous proposons de répondre comme suit aux questions posées par le tribunal de grande instance de Grenoble:
«1) Il convient de répondre à la première question, en ce qui concerne les espèces couvertes par l'annexe I, que le règlement (CEE) n° 3626/82 du Conseil, du 3 décembre 1982, relatif à l'application dans la Communauté de la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction, doit être interprété en ce sens qu'il permettait à un État membre de prévoir une réglementation interdisant en tout temps et sur tout le territoire de cet État une utilisation commerciale quelconque de spécimens nés et élevés en captivité d'espèces non domestiques.
En ce qui concerne les espèces couvertes par l'annexe II, il convient de répondre à la première question que le règlement n° 3626/82 et les articles 30 et 36 du traité CE (devenus, après modification, articles 28 CE et 30 CE) doivent être interprétés en ce sens qu'ils permettent à un État membre de prévoir une réglementation interdisant en tout temps et sur tout le territoire de cet État une utilisation commerciale quelconque de spécimens nés et élevés en captivité d'espèces non domestiques, à condition qu'une telle réglementation soit nécessaire pour une protection efficace et que cette dernière ne puisse être obtenue par des mesures moins restrictives.
2) Il convient de répondre à la seconde question, en ce qui concerne les espèces couvertes par l'annexe I, que le règlement (CE) n° 338/97 du Conseil, du 9 décembre 1996, relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce, et le règlement (CE) n° 939/97 de la Commission, du 26 mai 1997, portant modalités d'application du règlement n° 338/97, doivent être interprétés en ce sens qu'ils permettent à un État membre de prévoir une réglementation interne interdisant en tout temps et sur tout le territoire de cet État une utilisation commerciale quelconque de spécimens nés et élevés en captivité d'espèces non domestiques.
Cela ne s'applique pas aux deux cas suivants de spécimens vivants:
- les spécimens nés et élevés en captivité des espèces inscrites à l'annexe VIII du règlement n° 939/97 et marqués conformément à l'article 36 dudit règlement, et
- les spécimens élevés en captivité, marqués conformément à l'article 36, paragraphe 1, du règlement n° 939/97 et accompagnés d'un certificat visé à l'article 20, paragraphe 3, sous e), du même règlement, délivré à l'éleveur par un organe de gestion compétent d'un État membre.
En ce qui concerne les espèces couvertes par l'annexe II, il convient de répondre à la seconde question que le règlement n° 338/97 et les articles 30 et 36 du traité doivent être interprétés en ce sens qu'ils permettent à un État membre de prévoir une réglementation interdisant en tout temps et sur tout le territoire de cet État une utilisation commerciale quelconque de spécimens nés et élevés en captivité d'espèces non domestiques, à condition, d'une part, qu'une telle réglementation soit nécessaire pour une protection efficace et que cette dernière ne puisse être obtenue par des mesures moins restrictives, et, d'autre part, que cette réglementation ne soit pas plus stricte que le régime applicable aux espèces couvertes par l'annexe I.»