62022CC0726
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
NICHOLAS EMILIOU
27 päivänä kesäkuuta 2024 (
1
)
Asia C‑726/22 P
Euroopan komissio
vastaan
Pollinis France
Muutoksenhaku – Oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus (EY) N:o 1049/2001 – Tutustumisoikeuden epääminen – Kasvinsuojeluaineiden mehiläisille aiheuttamien riskien arviointia koskeva ohjeasiakirja – Komitologia – Asia, josta ei ole tehty päätöstä – Päätöksentekomenettely – Yksittäisten jäsenvaltioiden kannat – Vaara siitä, että päätöksentekomenettelyä vahingoitetaan vakavasti
I Johdanto
1.
Yhteistyön tekeminen on leimallista kaikelle elämälle ja kaikille lajeille, aina ihmisistä pieniin kimalaisiin asti.
2.
Tästä näkökulmasta tarkasteltuna Euroopan unionin komitologiamenettelyjen monitahoinen dynamiikka muistuttaa hätkähdyttävän paljon mehiläispesän dynamiikkaa. Euroopan komission (joka voisi tässä analogiassa olla ikään kuin mehiläispesän kuningatar) tehtävänä on käyttää sille kuuluvaa täytäntöönpanovaltaa ja antaa uusia täytäntöönpanotoimia. Komitologiakomiteat (analogian mehiläisinä) puolestaan pyrkivät kollektiivisesti auttamaan päätöksentekoprosessin ”pölyttämisessä”. Vaikka tästä yhteistoiminnasta on yleensä apua komissiolle sen tavoitteen saavuttamisessa, (ihmisten tai mehiläisten) parhaatkaan suunnitelmat eivät aina johda niillä tavoiteltuun lopputulokseen. (
2
)
3.
Nyt käsiteltävä asia havainnollistaa näitä huomioita. Komissio vaatii valituksessaan, että unionin tuomioistuin kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen tuomion Pollinis France v. komissio, (
3
) jolla unionin yleinen tuomioistuin on kumonnut kaksi komission päätöstä, joilla Pollinis Francelta (
4
) evätään mahdollisuus tutustua asiakirjoihin, jotka liittyvät Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen (EFSA) laatimaan kasvinsuojeluaineiden mehiläisille aiheuttamien riskien arviointia koskevaan ohjeasiakirjaan (jäljempänä vuoden 2013 ohjeasiakirja). Komissio riitauttaa erityisesti unionin yleisen tuomioistuimen nyt käsiteltävässä asiassa esittämän päätelmän, jonka mukaan Pollinis Francen pyytämät asiakirjat liittyivät asiaan, jossa oli tehty päätös, ja komissio esittää perustelunaan, että kyseinen päätöksentekomenettely oli edelleen meneillään päivänä, jona komissio teki mainitut päätöksensä.
4.
Nyt käsiteltävän muutoksenhaun yhteydessä unionin tuomioistuimella on siis tilaisuus selventää, millainen on asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (
5
) 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa asiakirjoihin tutustumista koskevasta oikeudesta säädetyn poikkeuksen ulottuvuus.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A
Asetus N:o 1049/2001
5.
Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan, jonka otsikko on ”Poikkeukset”, 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Asiakirjaa, jonka toimielin on laatinut sisäiseen käyttöön tai jonka se on vastaanottanut ja joka liittyy asiaan, josta toimielin ei ole tehnyt päätöstä, ei anneta tutustuttavaksi, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.”
B
Komiteoiden työjärjestyksen malli
6.
Yleisistä säännöistä ja periaatteista, joiden mukaisesti jäsenvaltiot valvovat komission täytäntöönpanovallan käyttöä 16.2.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 182/2011 (
6
) 9 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Kukin komitea hyväksyy puheenjohtajansa ehdotuksesta ja jäsentensä yksinkertaisella enemmistöllä työjärjestyksensä työjärjestyksen mallin pohjalta, jonka komissio laatii neuvoteltuaan jäsenvaltioiden kanssa. – –
– –
2.   Komiteoihin sovelletaan samoja yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevia periaatteita ja edellytyksiä sekä tietosuojaa koskevia sääntöjä, joita sovelletaan komissioon.”
7.
Komiteoiden työjärjestyksen mallin – [Komitean nimi] työjärjestys (
7
) 10 artiklan 2 kohdassa todetaan seuraavaa:
”– – kokouspöytäkirjasta laaditaan yhteenveto, jossa kerrotaan tiivistetysti kaikista esityslistan kohdista sekä komitealle toimitetuista täytäntöönpanosäädöksiä koskevista ehdotuksista mahdollisesti käytyjen äänestysten tulokset, ja puheenjohtaja vastaa yhteenvedon laatimisesta. Yhteenvedossa ei mainita yksittäisten jäsenten kantaa asioista komiteassa käydyissä keskusteluissa.”
8.
Työjärjestyksen mallin 13 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1.   Komitean asiakirjoihin tutustumista koskevat pyynnöt käsitellään – – asetuksen – – N:o 1049/2001 mukaisesti. – –
2.   Asioiden käsittely komiteassa on luottamuksellista.
3.   Komitean jäsenille, asiantuntijoille ja kolmansien osapuolten edustajille toimitetut asiakirjat ovat luottamuksellisia, paitsi jos niihin tutustumiseen on annettu oikeus 1 kohdan mukaisesti tai komissio on muulla tavalla julkistanut ne.
– –”
III Asian tausta
9.
Asian tausta esitetään yksityiskohtaisesti valituksenalaisen tuomion 2–14 ja 48–52 kohdassa. Esitän seuraavaksi yhteenvedon tämän ratkaisuehdotuksen kannalta merkityksellisistä seikoista.
10.
EFSA laati vuoden 2013 ohjeasiakirjan vuonna 2013. Komissio toimitti asiakirjan tämän jälkeen pysyvälle kasvi-, eläin-, elintarvike- ja rehukomitealle (Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feeds, jäljempänä Scopaff) – joka on komitologiakomitea, jonka puheenjohtajana toimii komissio – jotta kyseinen komitea hyväksyisi sen. Asiakirjaa ei kuitenkaan hyväksytty, koska jäsenvaltiot eivät päässeet yhteisymmärrykseen sen tekstistä.
11.
Komissio ehdotti vuonna 2018, että vuoden 2013 ohjeasiakirjan tietyt osat pantaisiin täytäntöön säätämällä muutoksista yhdenmukaisiin periaatteisiin, joista säädetään komission asetuksessa N:o 546/2011. (
8
) Näin ollen komissio toimitti Scopaffille ehdotuksen asetukseksi asetuksen N:o 546/2011 muuttamisesta, jotta Scopaff antaisi siitä lausunnon ja kyseinen asetus voitaisiin antaa. Vaikka Scopaff antoi myönteisen lausunnon, komissio ei voinut antaa kyseistä asetusta, koska Euroopan parlamentti vastusti sen antamista vuonna 2019.
12.
Komissio pyysi maaliskuussa 2019 EFSAaa tarkistamaan vuoden 2013 ohjeasiakirjaa vuoden 2013 jälkeen tapahtuneen tieteellisen kehityksen huomioon ottamiseksi.
13.
Pollinis France toimitti komissiolle 27.1.2020 asetuksen N:o 1049/2001 ja asetuksen (EY) N:o 1367/2006 (
9
) nojalla asiakirjoihin tutustumista koskevan hakemuksen, joka koski tiettyjä vuoden 2013 ohjeasiakirjaan liittyviä asiakirjoja. Komissio antoi 19.6.2020 päätöksen C(2020) 4231 final (jäljempänä ensimmäinen riidanalainen päätös), jolla se myönsi Pollinis Francelle osittaisen oikeuden tutustua yhteen asiakirjaan mutta eväsi siltä mahdollisuuden tutustua muihin hakemuksessa viitattuihin asiakirjoihin, mitä komissio perusteli asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyllä poikkeuksella.
14.
Pollinis France toimitti 8.4.2020 toisen hakemuksen, jossa se pyysi saada tutustua tiettyihin samaa ohjeasiakirjaa koskeviin asiakirjoihin. Komissio antoi 21.7.2020 päätöksen C(2020) 5120 final (jäljempänä toinen riidanalainen päätös), jolla se myönsi Pollinis Francelle osittaisen oikeuden tutustua neljään asiakirjaan mutta eväsi siltä mahdollisuuden tutustua muihin hakemuksessa viitattuihin asiakirjoihin saman asetuksessa N:o 1049/2001 säädetyn poikkeuksen perusteella.
15.
Riidanalaisissa päätöksissään komissio totesi, että vuoden 2013 ohjeasiakirjan tarkastelu Scopaffissa oli ”keskeytetty” niin kauaksi aikaa kuin EFSA ei ollut suorittanut sen tarkistusta loppuun. Komissio totesi lisäksi, että vuoden 2013 ohjeasiakirjan hyväksymismenettelyä on tarkoitus jatkaa, kun EFSA on suorittanut tarkistuksensa loppuun.
IV Oikeudenkäynti unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
16.
Pollinis France nosti unionin yleisessä tuomioistuimessa SEUT 263 artiklaan perustuvan kanteen, jolla se vaati, että unionin yleinen tuomioistuin kumoaa riidanalaiset päätökset. Se esitti kannekirjelmässään neljä kanneperustetta. Ensimmäisessä ja toisessa kanneperusteessaan se väitti, että komissio on rikkonut asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohtaa. Kolmannessa kanneperusteessaan Pollinis France väitti, että komissio on rikkonut asetuksen N:o 1367/2006 6 artiklan 1 kohtaa. Neljännessä kanneperusteessaan se väitti, että komissio on soveltanut virheellisesti asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan b alakohtaa ja 4 artiklan 6 kohtaa.
17.
Valituksenalaisella tuomiollaan unionin yleinen tuomioistuin on hyväksynyt Pollinis Francen ensimmäisen kanneperusteen ja todennut, ettei toista tai kolmatta kanneperustetta ole tarpeen tutkia. Unionin yleinen tuomioistuin on myös tarkastellut lyhyesti Pollinis Francen neljättä kanneperustetta, mutta hylännyt sen tehottomana. Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin on kumonnut riidanalaiset päätökset ja velvoittanut komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
V Menettely unionin tuomioistuimessa ja asianosaisten vaatimukset
18.
Komissio vaatii valituksessaan, että unionin tuomioistuin kumoaa valituksenalaisen tuomion ja velvoittaa Pollinis Francen korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
19.
Pollinis France vaatii, että unionin tuomioistuin hylkää valituksen ja velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
20.
Komissio toimitti vastauskirjelmänsä 26.6.2023 ja Pollinis France 27.7.2023.
VI Asian tarkastelu
21.
Komissio esittää kaksi valitusperustetta, joissa se väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt useita oikeudellisia virheitä, kun se on tulkinnut ja soveltanut asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäistä alakohtaa, jossa säädetään yhdestä poikkeuksesta unionin kansalaisten ja unionin alueen vakinaisten asukkaiden oikeuteen tutustua unionin toimielinten asiakirjoihin (jäljempänä käsiteltävänä oleva poikkeus). Kyseisessä alakohdassa säädetään, että ”asiakirjaa, jonka toimielin on laatinut sisäiseen käyttöön – – ja joka liittyy asiaan, josta toimielin ei ole tehnyt päätöstä, ei anneta tutustuttavaksi, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista”.
22.
Ensimmäinen valitusperuste koskee valituksenalaisen tuomion 54–61 kohtaa ja sen mukaan unionin yleinen tuomioistuin on tulkinnut virheellisesti käsitettä ”[asia], josta – – ei ole [tehty] päätöstä”. Toinen valitusperuste koskee valituksenalaisen tuomion 85–138 kohtaa ja sen mukaan unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt virheen, kun se on arvioinut, aiheutuisiko pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisesta vakavaa vahinkoa toimielimen päätöksentekomenettelylle.
A
Ensimmäinen valitusperuste
1. Asianosaisten lausumat
23.
Komissio väittää ensimmäisessä valitusperusteessaan, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen, kun se on tulkinnut suppeasti asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettua käsitettä ”[asia], josta – – ei ole [tehty] päätöstä” siten, että kyseistä käsitettä sovelletaan asioihin, jotka on tarkoitus saattaa käsiteltäväksi lähitulevaisuudessa, ja tilanteisiin, joissa asianomaisen toimielimen on tarkoitus välittömästi hyväksyä toimiluonnos, joka voidaan yksilöidä.
24.
Komissio esittää lisäksi, että unionin yleinen tuomioistuin on virheellisesti katsonut, että EFSA:n tarkistuksen kohteena olevan ohjeasiakirjan määritellyllä sisällöllä ja sillä, missä muodossa se mahdollisesti hyväksytään, on merkitystä kyseisen käsitteen kannalta, ja että unionin yleinen tuomioistuin ei ole ymmärtänyt merkitystä, joka on annettava asianomaisen toimielimen tarkoitukselle.
25.
Komission mukaan käsite ”[asia], josta – – ei ole [tehty] päätöstä” on ymmärrettävä siten, että sillä viitataan kyseisen toimielimen toimivallan käyttöön ja sen toiminnan aiottuun lopputulokseen. Tällainen tulkinta kattaa siis toimielimen tekemät sisällölliset tai strategiset muutokset, joiden tavoitteena on toimielimen tavoitteen saavuttaminen, mukaan lukien muutokset siinä, millaisessa menettelyssä toimi annetaan. Tältä osin päätös pyytää EFSAaa tarkistamaan vuoden 2013 ohjeasiakirjaa ilmentää komission tarkoitusta panna mehiläisiä koskeva ohjeasiakirja täytäntöön, ja tätä pyyntöä on pidettävä komission toimivallan käyttämisenä tässä asiassa.
26.
Komissio väittää näin ollen, että mainittua pyyntöä on pidettävä yhtenä vaiheena samassa meneillään olevassa päätöksentekomenettelyssä, jossa on tarkoitus viimeistellä teksti, jonka Scopaff voi hyväksyä osana komitologiamenettelyä, jossa kyseinen asiakirja on tarkoitus hyväksyä. Tämä on osoitus siitä, että kun riidanalaiset päätökset tehtiin, oli olemassa ”[asia], josta – – ei ole [tehty] päätöstä”. Näin ollen komissio katsoo, että unionin yleisen tuomioistuimen päätelmät ovat oikeudellisesti virheellisiä ja ristiriitaisia.
27.
Pollinis France puolustaa unionin yleisen tuomioistuimen päättelyä ja päätelmiä. Se katsoo, että kyseinen tuomioistuin on tulkinnut oikein mainittua käsitettä ja päätöksentekomenettelyn käsitettä, kun otetaan huomioon, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyä poikkeusta on tulkittava suppeasti.
2. Oikeudellinen arviointi
28.
Ensimmäisen valitusperusteen keskiössä on se, miten unionin yleinen tuomioistuin on tulkinnut ilmaisua ”[asia], josta – – ei ole [tehty] päätöstä” ja sanaa ”päätöksentekomenettely”.
a) ”[Asia], josta – – ei ole [tehty] päätöstä”
29.
Sanaa ”asia” ei määritellä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdassa. Sanan merkitystä ei myöskään nimenomaisesti määritellä kyseisen asetuksen 3 artiklassa, joka sisältää asetuksen määritelmät. Kun kuitenkin otetaan huomioon sanan ”asia” tavanomainen merkitys ja asetuksen eri kieliversioissa käytetyt vastaavat ilmaisut, (
10
) kyseisellä sanalla viitattaneen unionin toimielimen tarkasteltavana olevaan ongelmaan, kysymykseen tai tilanteeseen.
30.
Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa käytetyllä sanalla ”asia” on tarkempi merkitys, joka ei välttämättä ole välittömästi havaittavissa asetuksen englanninkielisen version perusteella. Asetuksen englanninkielisessä versiossa nimittäin käytetään sanaa ”matter” (asia) myös asetuksen 3 artiklassa, jossa säädetään, että kyseisessä asetuksessa ”asiakirjalla” tarkoitetaan ”mitä tahansa tallennetta – –, joka koskee toimielimen vastuualueeseen kuuluvia politiikkoja, toimintaa ja päätöksiä” (”any content whatever its medium – – concerning a matter relating to the policies, activities and decisions falling within the institution’s sphere of responsibility”). (
11
) Selvästi suurimmassa osassa asetuksen kieliversioita käytetään kuitenkin kahta eri sanaa sen 3 ja 4 artiklassa: siinä missä asetuksen 3 artiklassa käytetään sanaa, jonka merkitys on hieman kattavampi (esimerkiksi aihe tai teema), (
12
) asetuksen 4 artiklassa käytetään sanaa, jonka merkitys on suppeampi tai tarkempi. (
13
)
31.
Näin ollen en ole vakuuttunut komission taustaväitteestä, johon monet sen perustelut perustuvat ja jonka mukaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettua sanaa ”asia” on tulkittava laajasti.
32.
Lisään tässä yhteydessä, että kuten asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan ensimmäisestä neljästä perustelukappaleesta ilmenee, kyseisellä asetuksella pannaan täytäntöön unionin toimielinten työhön sovellettava avoimuuden periaate, (
14
) ja asetuksen tarkoituksena on antaa yleisölle mahdollisimman laaja oikeus tutustua unionin toimielinten asiakirjoihin. (
15
) Näin ollen kyseiseen oikeuteen tehtäviä rajoituksia on tulkittava ja sovellettava suppeasti. (
16
) Tästä seuraa, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa käytettyjä sanoja on tulkittava suppeasti, kuten unionin yleinen tuomioistuin on lähinnä todennut valituksenalaisen tuomionsa 35–38 kohdassa.
33.
Lisäksi on todettava, että tuomiossaan Saint-Gobain Glass Deutschland v. komissio unionin tuomioistuin on hylännyt komission väitteen, jonka mukaan sanaa ”asia” voitaisiin tulkita laajasti siten, että luottamuksellisia ovat paitsi päätöksentekomenettelyn yhteydessä laaditut asiakirjat myös ”kyseisessä menettelyssä käsiteltyihin asioihin suoraan liittyvät” asiakirjat. (
17
) Kyseisestä tuomiosta ilmenee myös, että sanan ”asia” merkityksen ymmärtämiseksi oikein sitä on tulkittava asiayhteydessään ja asianomaisen säännöksen päämäärän perusteella. (
18
)
34.
Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamiseksi ei riitä, että asiaa tarkastellaan tai pohditaan mistä tahansa syystä tai missä tahansa tarkoituksessa. (
19
) Kyseisessä säännöksessä viitataan nimittäin nimenomaisesti asioihin, joita tarkastellaan osana toisiinsa liittyvien toimien ketjua (”toimielimen päätöksentekomenettely”), jonka tarkoituksena on asian ratkaiseminen lopullisesti (tekemällä ”päätös”).
35.
Käsiteltävänä olevan poikkeuksen ulottuvuuden hahmottamisen kannalta on aivan keskeistä, että sanat ”asia”, ”päätöksentekomenettely” ja ”päätös” kytkeytyvät erottamattomasti toisiinsa. Tämä kytkös ilmentää nimittäin poikkeuksen perustavoitetta, jona on säilyttää toimielinten päätöksentekomenettelyn tehokkuus ja siis myös niiden kyky hoitaa tehtäviään. (
20
)
36.
Tästä syystä käsittelen seuraavaksi sitä, millainen merkitys sanoille ”päätöksentekomenettely” ja ”päätös” on annettava, kun tulkitaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäistä alakohtaa.
b) Sanat ”päätöksentekomenettely” ja ”päätös”
37.
Aluksi on syytä huomauttaa, että nämä ilmaisut on ymmärrettävä yleiskielisiksi sanoiksi, joiden merkitys ei ole tekninen. Ilmaisu ”toimielimen päätöksentekomenettely” kattaa kaikki viralliset ja epäviralliset menettelyt, joiden lopputuloksena toimielin tekee tiettyä asiaa koskevan päätöksen. Vastaavasti asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa käytetyllä sanalla ”päätös” ei viitata ainoastaan SEUT 288 artiklassa tarkoitettuihin päätöksiin, vaan sillä tarkoitetaan mitä tahansa ratkaisua toimia tietyllä tavalla.
38.
Tämä ei kuitenkaan vaikuta siihen, että kyseisiä ilmaisuja ei myöskään voida tulkita liian laajasti, kuten komission tulkinnasta seuraisi.
39.
Tässä yhteydessä huomautan, että päätöksentekomenettelyn tila (onko menettely meneillään vai päättynyt) riippunee loogisesti siitä, eteneekö siihen liittyvä toiminta edelleenkin vai onko asianomainen unionin toimielin päätynyt tiettyyn ratkaisuun tietystä asiasta. Näin ollen herää välittömästi kaksi keskeistä kysymystä. Ensinnäkin on kysyttävä, mitä kaikkea on hyväksyttävästi pidettävä osana päätöksentekomenettelyä? Toiseksi on kysyttävä, millaisessa tilanteessa on tai ei ole tehty päätöstä, jonka mukaan ratkaistaan, onko päätöksentekomenettely päättynyt?
40.
Ensimmäisen kysymyksen osalta unionin tuomioistuimet ovat todenneet, että valmistelutyöt voivat olla osa tiettyä päätöksentekomenettelyä riippumatta siitä, ovatko toimielimen asiakirjoissa esitetyt tiedot alustavia tai ovatko keskustelut yhteisymmärryksen löytämiseksi luonteeltaan alustavia. (
21
) Näin on siksi, ettei asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tehdä erottelua sen mukaan, mihin vaiheeseen kyseisessä toiminnassa on edetty. (
22
)
41.
Unionin tuomioistuimet ovat kuitenkin myös varoittaneet, että sanaa ”päätöksentekomenettely” ei pidä tulkita liian laajasti niin, että se kattaisi kokonaisen hallinnollisen menettelyn tai kaikki tiettyyn asiaan liittyvät asiakirjat. Ne ovat pikemminkin katsoneet, että päätöksentekomenettelyn on ymmärrettävä liittyvän päätöksen tekemiseen, (
23
) ja tässä yhteydessä asianomaisella toimielimellä on oltava liikkumavaraa muun muassa pohtia asiaa, jotta se voi päättää tehtävistä valinnoista ja mahdollisesti – menettelyn lajista riippuen – annettavista ehdotuksista. (
24
)
42.
Tästä seuraa, että vaikka sillä, missä asianomaisen menettelyn vaiheessa päätös tehdään, ei ilmeisesti ole ratkaisevaa merkitystä, sillä, että varsinainen päätöksenteko on luonteeltaan aineellista, on. Näin ollen kaikki, mikä liittyy päätöksen tekemiseen, ei voi kuulua päätöksentekomenettelyn käsitteen alaan. Ratkaisevaa merkitystä on sillä, että toimielin on aidosti tekemässä päätöstä toiminnassaan, jonka yhteydessä asianomaiset asiakirjat on laadittu tai vastaanotettu.
43.
Kysymykseen siitä, mitä on pidettävä päätöksen tekemiseen liittyvänä toimintana, on toki vastattava tapauskohtaisesti asian asiayhteyden ja menettelyllisten vaiheiden perusteella. Ei nimittäin ole olemassa pakettiratkaisua, jota voitaisiin soveltaa kaikkiin päätöksentekomenettelyihin kaikilla tasoilla ja joka kattaisi kaikki toteutetut toimet ja toiminnot.
44.
Se, että toimielimillä on liikkumavaraa, korostaa kuitenkin luonnostaan sitä, että päätöksentekomenettely edellyttää, että käydään keskusteluja, suoritetaan arviointeja tai on meneillään muuta toimintaa, joiden tarkoituksena on, että asia etenee vaiheeseen, jossa asianomainen toimielin voi tehdä päätöksen. (
25
) Jos tällaista lopputulokseen tähtäävä toimintaa ei ole, päätöksentekomenettelyä tuskin voidaan luokitella päätöksentekomenettelyksi sanan missään järkevässä merkityksessä.
45.
Toiminta, jolla pyritään päätöksen tekemiseen, edellyttää kuitenkin tiettyä asiaa, jolla on jonkinnäköinen yksilöitävissä oleva sisältö, ja viittausta siihen, millä tavoilla kyseinen päätös mahdollisesti tehdään. Jos näin ei tulkittaisi, millä perusteella päätös olisi tarkoitus tehdä ja tarkalleen ottaen mitä kyseinen päätös mahdollisesti koskisi? Tällainen päätöksenteko olisi ikään kuin ongelmanratkaisua, jossa ei tiedetä alkujaankaan, mistä ongelmasta on kyse.
46.
Katson siis, että aidon päätöksenteon toteamiseksi edellytetään, että siihen liittyvä toiminta koskee tiettyä asiaa ja siitä ilmenee pyrkimys täyttää kyseisen menettelyn tarkoitus.
47.
Tämä ei tietenkään merkitse sitä, että asianomaisen asian sisällön tai siihen liittyvän päätöksen tekotavan ja ‑aikataulun olisi pysyttävä muuttumattomina koko päätöksentekomenettelyn ajan. Kuten juuri esitin, päätöksentekomenettelyssä asianomaisella toimielimellä on oltava liikkumavaraa muuttaa alun perin suunnitellun toimenpiteen asiasisältöä, sen toteuttamismenettelyä tai hyväksymisajankohtaa, tai toteuttaa muita toimia, joita se pitää välttämättöminä, oman harkintansa mukaan tai muiden menettelyyn osallistuvien toimielinten tai elinten toteuttamien toimien perusteella. Tällainen joustavuus on usein välttämätöntä yhteisymmärryksen saavuttamiseksi erityisesti silloin, kun komitologiakomiteat osallistuvat menettelyyn, ja sillä on olennaista merkitystä, jotta asia voi edetä vaiheeseen, jossa lopullinen päätös voidaan tehdä.
48.
Toimielimen liikkumavara ei kuitenkaan voi olla sellaista, että käsiteltävän asian perusluonne muuttuu. Vaikka alun perin tarkastellusta asiasta keskustellaan ja siihen tehdään tarkistuksia tietyn menettelyn lukuisissa eri vaiheissa, sillä on menettelyn alussa ja koko menettelyn ajan oltava ydin, johon päätöksenteko perustuu. Toisin sanoen edellytetään, että alun perin määritetty asia ja myöhemmin unionin toimielinten ja muiden menettelyyn osallistuvien elinten tarkastelema asia ovat kohtuullisen lähellä toisiaan – paitsi sisällöllisesti mahdollisesti myös päätöksen hyväksymismenettelyn ja menettelyn tarkoituksen osalta.
49.
Näin ollen mitä tahansa toimintaa, jolla merkittävästi poiketaan alkuperäisestä asiasta, voidaan pitää merkkinä siitä, että päätöksentekomenettely on päättynyt ja uusi päätöksentekomenettely on alkanut.
50.
Tästä pääsenkin toiseen, edelliseen kysymykseen liittyvään kysymykseen: milloin on katsottava, että päätöksentekomenettely on päättynyt, koska siinä käsitellyssä asiassa on tehty päätös?
51.
Unionin tuomioistuimet ovat antaneet useita tuomioita, joilla näyttää olevan merkitystä tämän kysymyksen kannalta. Ensinnäkin unionin yleisen tuomioistuimen tuomiosta Toland v. parlamentti (
26
) ja tuomiosta PAN Europe v. komissio (
27
) ilmenee, että päätöstä ei ole tehty ennen kuin päätöksentekomenettelyssä kyseessä olevaan asiaan – joka on usein unionin toimi tai toimenpide – on lopullisesti otettu kantaa sen sijaan, että siitä edelleenkin keskusteltaisiin, että sitä edelleen arvioitaisiin, että siihen tehtäisiin tarkistuksia tai että se muuten olisi kyseiseen menettelyyn kuuluvan toiminnan kohteena.
52.
Lisäksi tietyissä menettelyllisissä yhteyksissä käytössä olevien päätöksentekomenettelyjen perusteella voidaan tarkemmin hahmottaa, milloin kyse on vaiheesta, jossa päätös on tehty ja kyseisen menettelyn katsotaan päättyneen. Hyvä esimerkki tästä on päätöksentekomenettely, jota komissio soveltaa, kun se tekee lainsäädäntöaloitteita.
53.
Komissiolla on valta tehdä lainsäädäntöaloitteita, eli se päättää, tekeekö se lainsäädäntöehdotuksen, ellei sillä ole unionin oikeuden mukaan velvollisuus tehdä tällainen ehdotus. Tässä yhteydessä komissio voi toteuttaa useita toimia, kun se valmistelee lainsäädäntöehdotusta.
54.
Unionin tuomioistuin on todennut tässä yhteydessä, että vaikutusten arviointiselostusten laatimisen kaltaiset toiminnot ovat osa komission päätöksentekomenettelyä, joka tapahtuu ennen varsinaista lainsäädäntömenettelyä sanan suppeassa merkityksessä. (
28
) Tällaisia toimia, joilla pyritään pääsemään yhteisymmärrykseen, jotta voidaan viimeistellä virallinen lainsäädäntöehdotus, on nimittäin pidettävä nimenomaan kyseisen menettelyn päätöksen tekemistä merkitsevänä osana. Kun lainsäädäntöehdotus on hyväksytty, komissio voi päättää toimittaa sen unionin lainsäätäjän käsiteltäväksi, mikä on toimi, jolla komissio päättää aloitevaiheen ja panee vireille lainsäädäntövaiheen. Tässä vaiheessa voidaan siis katsoa, että päätös on tehty ja tiettyä lainsäädäntöaloitetta koskeva päätöksentekomenettely on tosiasiallisesti päätetty. (
29
)
55.
Unionin tuomioistuin on katsonut vastaavasti, että komission päätös luopua suunnitellusta lainsäädäntöaloitteesta päättää lopullisesti suunnitellun lainsäädäntötoiminnan, joka voi jatkua ainoastaan, jos kyseinen toimielin pyörtää tämän päätöksensä. Näin ollen päätöstä olla tekemättä lainsäädäntöehdosta on niin ikään selvästi pidettävä käännekohtana – tällöin on tehty kielteinen päätös, josta myös seuraa, että päätöksentekomenettely on päättynyt. (
30
)
56.
Tässä yhteydessä on todettava, että päätöksentekomenettelystä siirrytään varsinaiseen päätöksentekoon, kun komissio päättää toimittaa lainsäädäntöehdotuksensa unionin lainsäätäjän käsiteltäväksi tai päättää peruuttaa koko lainsäädäntöaloitteensa. (
31
)
57.
Edellä esitetyillä unionin tuomioistuimen tulkinnoilla on mielestäni erityisesti merkitystä, kun komissio käyttää täytäntöönpanovaltaansa, sillä kyseisen toimivallan käyttämiseen sovellettavissa menettelysäännöissä yleensä edellytetään, että komissio kuulee komitologiakomiteaa. Komitean kuulemisesta voi usein seurata, että tekstiluonnoksia tarkistetaan, jotta komitealta saadaan puoltava lausunto. Myös tässä yhteydessä kyseisiin toimiin ryhdytään, jotta toimenpide saataisiin toteutettua, ja niitä on pidettävä päätöksen tekemisenä kyseisessä menettelyssä.
58.
Näin ollen on perusteltuja syitä katsoa, että komission päätöksentekomenettely päättyy, kun komissio tavalla tai toisella omaksuu lopullisen kantansa tiettyyn käsiteltävään asiaan hyväksymällä suunnitellun toimenpiteen (sellaisena kuin sitä alun perin ehdotettiin tai myöhemmin tarkistettuna) tai luopumalla siitä. Kun asiassa on tehty lopullinen valinta, se, että tulevaisuudessa saatetaan aloittaa samankaltaisia hallinnollisia menettelyjä, joissa kyseisiä asiakirjoja voidaan käyttää uudelleen, ei merkitse, etteikö kyseisiä asiakirjoja koskeva päätöksentekomenettely olisi päättynyt. (
32
)
59.
Edellä esitetyn perusteella tarkastelen seuraavaksi komission perusteluja, joiden perusteella otan kantaa siihen, onko unionin yleinen tuomioistuin tehnyt oikeudellisen virheen tai virheitä.
c) Arviointi, jonka unionin yleinen tuomioistuin on esittänyt valituksenalaisessa tuomiossaan
60.
Kun unionin yleinen tuomioistuin on arvioinut, oliko käsiteltävänä oleva päätöksentekomenettely päättynyt, se on keskittynyt kysymykseen siitä, oliko edelleen meneillään päätöksentekoon liittyvää toimintaa, jonka tarkoituksena oli vuoden 2013 ohjeasiakirjan hyväksyminen, vai oliko päätös ohjeasiakirjan hyväksymisestä (tai hyväksymättä jättämisestä) tehty, kun riidanalaiset päätökset annettiin.
61.
Unionin yleinen tuomioistuin on kiinnittänyt erityistä huomiota Scopaffissa käytyihin keskusteluihin, jotka koskivat vuoden 2013 ohjeasiakirjaa, ja siihen, että komissio oli tämän jälkeen yrittänyt panna osan kyseisestä asiakirjasta täytäntöön esittämällä muutosten tekemistä asetuksessa N:o 546/2011 säädettyihin yhdenmukaisiin periaatteisiin, ja näin ollen se on katsonut, että kyseistä ohjeasiakirjaa koskevan päätöksentekomenettelyn voidaan katsoa olleen vireillä vuosina 2013–2019.
62.
Erityisesti valituksenalaisen tuomionsa 53–57 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin on kuitenkin viitannut siihen, että kyseisen asiakirjan tarkistaminen EFSA:ssa ei ole osa kyseistä päätöksentekomenettelyä. Unionin yleinen tuomioistuin on todennut, että ohjeasiakirjan tarkastelu Scopaffissa oli keskeytetty, ja keskittynyt siihen, että oli hyvin epävarmaa, millainen olisi tarkistettavana olevan asiakirjan sisältö ja miten – mukaan lukien menettelyllisesti – se mahdollisesti hyväksyttäisiin. Koska ohjeasiakirjan tarkistaminen oli tällaisessa valmisteluvaiheessa, se ei ollut osa varsinaista päätöksentekomenettelyä vaan tulevan menettelyn valmistelua.
63.
Tässä yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin on todennut paitsi, että sen tulkinnan mukaan vuoden 2013 ohjeasiakirjaa koskeva päätöksenteko oli päättynyt, myös ja ennen kaikkea, että komission tarkoituksena ei enää ollut kyseisen ohjeasiakirjan täytäntöönpano ja että komissio oli tehnyt implisiittisen päätöksen olla panematta sitä täytäntöön, kun se pyysi EFSAaa tarkistamaan sen sisältöä. Se on katsonut tällä perusteella, ettei kyseinen päätöksentekomenettely enää ollut meneillään, koska päätös oli tehty.
64.
Komissio kiistää tämän arvioinnin. Sen väitteet eivät kuitenkaan mielestäni ole vakuuttavia.
65.
Edellä tämän ratkaisuehdotuksen 32 kohdassa esitetyistä syistä pidän ensinnäkin perusteettomina komission yleisiä väitteitä siitä, että unionin yleinen tuomioistuin on tulkinnut suppeasti asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa käytettyä kieltä. Unionin yleisen tuomioistuimen lähestymistapa vastaa myös yleisesti hyväksyttyä tulkintaperiaatetta, jonka mukaan poikkeuksia lainsäädäntövälineen yleisestä rakenteesta tai siinä säädetyistä tai määrätyistä yleissäännöistä on tulkittava suppeasti. (
33
)
66.
Olen toiseksi eri mieltä väitteestä, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin on katsonut, että käsitettä ”[asia], josta – – ei ole [tehty] päätöstä” voidaan soveltaa ainoastaan asioihin, jotka on tarkoitus saattaa käsiteltäväksi lähitulevaisuudessa, ja tilanteisiin, joissa asianomaisen toimielimen on tarkoitus välittömästi hyväksyä toimiluonnos, joka voidaan yksilöidä.
67.
Mikään valituksenalaisen tuomion 54–61 kohdassa ei viittaa siihen, että jos tarkoituksena ei ole käsitellä tiettyä toimenpideluonnosta lähitulevaisuudessa, päätöksentekoon liittyvä toimintaa ei tosiasiallisesti ole meneillään. Erityisesti valituksenalaisen tuomionsa 56 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin on selvästi vahvistanut, että päätöksentekomenettely voi olla vireillä pitkäänkin niin, että toimielin edistää aktiivisesti yhteisymmärrykseen pääsemistä, vaikka toimielin olisikin vielä melko kaukana siitä, että se saa viimeisteltyä tekstin, josta lopulta tulee asiassa annettu lopullinen toimi tai toimenpide.
68.
Kyseisissä valituksenalaisen tuomion kohdissa vain todetaan jälleen kerran se lähtökohta, että päätöksentekomenettely edellyttää tiettyä asiaa, jota koskevaa päätöksentekoon liittyvää toimintaa on meneillään. Tältä osin erityisen kuvaavana voidaan pitää valituksenalaisen tuomion 56 kohdan loppua. Kyseisessä kohdassa unionin yleinen tuomioistuin on katsonut, että kun oli hyvin epävarmaa, millaisia olisivat tarkistetun asiakirjan mahdollinen sisältö ja muoto tai milloin se mahdollisesti hyväksyttäisiin, ”komission päätöksentekomenettelyllä ei ollut kohdetta, kun komissio antoi riidanalaiset päätöksensä”. (
34
)
69.
Kolmanneksi olen eri mieltä komission näkemyksestä, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt valituksenalaisessa tuomiossaan päätelmänsä, jotka koskevat ”asiaa” ja ”päätöksentekomenettelyä”, väärien kriteerien perusteella.
70.
Tämän ratkaisuehdotuksen 45 kohdassa viittasin siihen, että päätöksentekomenettelyn olemassaolo edellyttää, että suunnitellulla päätöksellä on jonkinnäköinen yksilöitävissä oleva vähimmäissisältö ja mahdollinen hyväksymistapa. Se, että asiassa ei voida yksilöidä päätöksentekomenettelyn eräitä ydinosia, on mielestäni erityisen ongelmallista tilanteessa, jossa on aiemmin esitetty eräiden hyvin tarkkaan määriteltyjen toimenpiteiden toteuttamista mutta niistä on lopulta luovuttu, vaikka toimenpiteen toteuttamista oli yritetty useita kertoja pitkällä ajanjaksolla.
71.
Edellä esitetyn perusteella katson, että – toisin kuin komissio esittää – unionin yleinen tuomioistuin on asianmukaisesti ottanut huomioon toteutettavaksi ehdotettujen toimenpiteiden tai toimenpiteen mahdollisen sisällön ja muodon seikkoina, joilla on merkitystä, kun ratkaistaan, onko nyt käsiteltävässä asiassa kyse ”[asiasta], josta – – ei ole [tehty] päätöstä”.
72.
Olen myös eri mieltä väitteestä, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei ole ymmärtänyt merkitystä, joka on annettava kyseisen toimielimen tarkoitukselle. Valituksenalaisen tuomion 57 kohdassa ei väitetä, ettei tällä seikalla olisi merkitystä, vaan todetaan, ettei sillä ole ratkaisevaa merkitystä. (
35
)
73.
Tietyn menettelyn tarkoitus – sen niin sanottu raison d’être – voi toki olla luotettava merkki sen nykytilasta: kun tarkoitukseen on päästy, menettely todennäköisesti päätetään. Jos ei, menettely on mahdollisesti edelleen meneillään. Tällaisella arkiseen järkeilyyn perustuvalla lähestymistavalla on kuitenkin loogiset rajansa. Siinä ei nimittäin oteta huomioon sitä, että päätöksentekomenettely voidaan päättää, vaikka sen tavoitetta ei olisikaan saavutettu, esimerkiksi silloin, kun jonkin asian käsittelystä luovutaan eikä sen käsittelyä jatketa. Kuten mainitsin tämän ratkaisuehdotuksen johdannossa, jotkut suunnitelmat yksinkertaisesti menevät pieleen, ja ne saatetaan korvata uusilla suunnitelmilla tai, kuten joskus käy, jättää sillensä.
74.
Näin on varsinkin asioissa, joiden osalta voidaan toteuttaa toimenpiteitä mutta toimenpiteiden toteuttaminen ei ole pakollista. Tämä pätee erityisesti asetuksen N:o 1107/2009 77 artiklassa tarkoitettuihin ohjeasiakirjoihin. Mainitussa säännöksessä säädetään, että ”komissio voi – – neuvoa-antavaa menettelyä noudattaen hyväksyä tai muuttaa tämän asetuksen soveltamiseksi laadittuja teknisiä ja muita ohjeasiakirjoja – –. Komissio voi pyytää [EFSA:a] valmistelemaan tällaisia ohjeasiakirjoja tai osallistumaan niiden laadintaan.” (
36
)
75.
Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin ei suinkaan ole jättänyt huomiotta komission tarkoitusta, vaan se on tehnyt päätelmänsä erottelemalla toisistaan kyseisen toimielimen yleisen tarkoituksen hyväksyä mehiläisiä koskeva ohjeasiakirja ja toimielimen tarkemman ja kohdennetumman tarkoituksen hyväksyä tai panna täytäntöön (kokonaan tai osittain) vuoden 2013 ohjeasiakirja, joka oli toimitettu Scopaffin käsiteltäväksi.
76.
Tällainen erottelu näyttää vastaavan sitä, miten unionin yleinen tuomioistuin on määritellyt nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan asian, ja edellä esitetyistä syistä pidän tätä määrittelytapaa perusteltuna.
77.
Neljänneksi ja viimeiseksi on todettava, etten näe, että unionin yleinen tuomioistuin olisi tehnyt jonkin muun oikeudellisen virheen, kun se on tulkinnut tai soveltanut käsitettä ”[asia], josta – – ei ole [tehty] päätöstä”.
78.
Huomautan heti alkuun, että mielestäni komission kyseisen käsitteen määrittelemistä varten esittämä kriteeri – eli toimielimen toimivallan tosiasiallinen käyttö ja sen toiminnan tähän liittyvä tarkoitus – on liian laaja ja epämääräinen.
79.
Käytetään esimerkkinä nyt käsiteltävää asiaa. Komission tulkinnasta seuraisi, että päätöksentekomenettelyn katsottaisiin olevan meneillään niin kauan kuin mehiläisiä koskevaa asetuksen N:o 1107/2009 77 artiklassa tarkoitettua ohjeasiakirjaa (itse asiassa mitä tahansa mehiläisiä koskevaa ohjeasiakirjaa) ei hyväksytä. Näin ollen olisi olemassa yksi ainoa päätöksentekomenettely riippumatta menettelyn kestosta, menettelyllisten vaiheiden määrästä ja luonteesta, jaksoista, jolloin ei välttämättä mitenkään toimita osana menettelyä, ja – mikä tärkeintä – siitä, mikä on kyseisten kahden asiakirjan varsinainen sisältö.
80.
Käsittelen nyt lyhyesti viimeksi mainittua seikka (eli suunnitellun toimenpiteen sisältöä), koska sillä on niin paljon merkitystä. Pidän ilmeisenä, että kaksi samaa aihetta koskevaa ohjeasiakirjaa voivat olla hyvin erisisältöisiä. Ohjeasiakirjan on nimittäin vastattava viimeisintä aihetta koskevaa oikeudellista sääntelyä ja sen on perustuttava tämänhetkiseen tieteelliseen ja tekniseen tietämykseen. (
37
) Koska menettely oli kestänyt pitkään, kun riidanalaiset päätökset annettiin, ja koska tarkistettua asiakirjaa valmistellaan eri tavalla kuin aiemmin, (
38
) ei vaikuta järjenvastaiselta olettaa, että asiakirja, jota EFSA:a vuonna 2019 pyydettiin tarkistamaan, voi olla (mahdollisesti merkittävästikin) erilainen kuin asiakirja, jonka EFSA oli laatinut vuonna 2013.
81.
Pitäisikö lähtökohtaisesti katsoa, ettei tällaisella seikalla ole merkitystä nyt käsiteltävän asian oikeudellisen arvioinnin yhteydessä?
82.
Mielestäni ei. Komissiokin toteaa vastauskirjelmässään, että ”yleensä keskustelun ytimessä on ehdotuksen sisältö”. Minusta olisi hyvin luonnotonta tulkita, että tietty päätöksentekomenettely voi pysyä samana, vaikka sen kohde, menettely ja aikataulu muuttuisivat perustavanlaatuisesti. Näin on erityisesti silloin, kun toimielin päättää luopua ehdotuksestaan ja aloittaa asian valmistelun ikään kuin alusta, kuten olen jo todennut.
83.
Edellä esitetyn perusteella tässä yhteydessä ratkaisevaa merkitystä on seuraavalla kysymyksellä: mistä asiasta (millä tarkoitetaan tässä yhteydessä nimenomaista kysymystä, ongelmaa tai tilannetta) komission harkinnassa oli kyse ja mistä asiasta komissio aikoi antaa päätöksen, jolla se päättäisi varsinaisen päätöksentekomenettelynsä?
84.
Unionin yleinen tuomioistuin on ”nyt käsiteltävien asioiden erityisissä olosuhteissa” (
39
) katsonut, että koko vuosina 2013–2019 vireillä olleen menettelyn aikana keskustelujen ja neuvottelujen kohteena oli vuoden 2013 ohjeasiakirjan hyväksyminen tai osittainen täytäntöönpano. Komission toimittamien tietojen – tai vähintäänkin tietojen, joita se ei kiistä – perusteella unionin yleinen tuomioistuin onkin katsonut, että erityisen pitkän menettelyn jälkeen (i) toimenpiteen, jota oli ehdotettu hyväksyttäväksi Scopaffissa, tarkastelu oli (lopullisesti) ”keskeytetty”; (ii) kyseisen toimenpiteen osittainen täytäntöön paneminen toteuttamalla vaihtoehtoinen toimenpide oli niin ikään epäonnistunut; (iii) uutta toimenpidettä valmisteltiin ja (iv) tässä vaiheessa kaikki tämän asiakirjan mahdollista sisältöä, laatua, hyväksymisen muotoa ja sen hyväksymisessä mahdollisesti noudatettavaa menettelyä koskevat näkemykset olivat ”hypoteettisia”.
85.
Olen valmis hyväksymään komission korostaman tulkinnan, jonka mukaan pelkkää hyväksyttäväksi esitetyn asiakirjan tarkistamista on yleensä pidettävä ylimääräisenä vaiheena, joka on osa samaa päätöksentekomenettelyä. Ei kuitenkaan ole poissuljettua, että tarkistamiseksi kutsutussa vaiheessa voidaan poikkeuksellisissa olosuhteissa tehdä paljon enemmänkin kuin vain hieman muokata, parantaa tai päivittää alkuperäistä asiakirjaa.
86.
Unionin yleinen tuomioistuin on katsonut edellä mainittujen ”erityisten olosuhteiden” perusteella, että näin on käynyt tässä asiassa. En näin ollen pidä unionin yleisen tuomioistuimen päätelmiä siitä, mitä nyt käsiteltävässä asiassa oli tosiasiallisesti pidettävä ”asiana”, ”päätöksentekomenettelynä” ja ”päätöksenä”, oikeudellisesti virheellisinä. Erityisesti siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin (i) ei ole tulkinnut asiassa sovellettavia käsitteitä virheellisesti, (ii) on perustanut arviointinsa oikeudellisiin seikkoihin ja tosiseikkoihin, joilla on lähtökohtaisesti merkitystä asian arvioinnissa, ja (iii) on esittänyt kyseisiä seikkoja koskevan kokonaisarvioinnin, joka vaikuttaa uskottavalta, en ole varma, että unionin tuomioistuimen on asianmukaista arvioida näitä seikkoja kattavasti uudelleen tämän valituksen käsittelyn yhteydessä.
87.
Jos unionin tuomioistuin toimisi näin, se hivuttaisi tehtäväänsä, jona on tarkistaa, että unionin yleinen tuomioistuin on tulkinnut unionin oikeutta oikein ja luokitellut tosiseikat oikeudellisesti oikein, lähemmäs sellaista tuomioistuinvalvonnan muotoa, jossa arvioidaan enemmän tosiseikkoja. Unionin tuomioistuin joutuisi esimerkiksi ottamaan kantaa muun muassa seuraaviin kysymyksiin: onko komissio implisiittisesti mutta väistämättä lopullisesti luopunut asiakirjan mahdollisesta hyväksymisestä sellaisena kuin sitä alun perin suunniteltiin? Onko todennäköistä, että tarkistettu asiakirja on sisällöltään melko lähellä asiakirjaa, jota komissio alun perin ehdotti hyväksyttäväksi?
88.
Kaiken edellä esitetyn perusteella katson, että ensimmäinen valitusperuste on hylättävä perusteettomana.
89.
Jos unionin tuomioistuin yhtyy tähän arviooni, komission valituksen hylkääminen ei edellytä, että se tarkastelee komission toista valitusperustetta, koska kyseinen valitusperuste on tehoton. Jos nimittäin on niin, että kyseiset asiakirjat eivät liittyneet meneillään olevaan päätöksentekomenettelyyn, käsiteltävänä olevaa poikkeusta ei voida soveltaa tässä asiassa. Näin ollen kysymyksellä siitä, onko unionin yleinen tuomioistuin tulkinnut virheellisesti käsitettä ”vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä” vai ei, kuten komissio esittää toisessa valitusperusteessaan, ei ole merkitystä, eikä valituksenalaista tuomiota voida kumota sillä perusteella. Siltä varalta, että unionin tuomioistuin ei yhdy ensimmäistä valitusperustetta koskevaan arviooni, esitän kuitenkin lyhyesti perustelut sille, miksi toinen valitusperuste voidaan mielestäni myös hylätä perusteettomana.
B
Toinen valitusperuste
90.
Toisessa valitusperusteessaan komissio väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen, kun se on arvioinut, vahingoittaisiko pyydettyjen asiakirjojen ilmaiseminen vakavasti kyseisen toimielimen päätöksentekomenettelyä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetulla tavalla.
91.
Toisessa valitusperusteessa on kaksi osaa. Valitusperusteen toisessa osassa esitetään kolme väitettä.
1. Toisen valitusperusteen ensimmäinen osa
92.
Toisen valitusperusteen ensimmäisessä osassa tulee esiin kysymys siitä, miten riidanalaisia päätöksiä on tulkittava.
93.
Komissio väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen korvaamalla komission riidanalaisissa päätöksissään esittämät perustelut omalla tulkinnallaan. Komissio väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on virheellisesti katsonut, että kyseinen toimielin ei ollut tukeutunut asetukseen N:o 1049/2001 vaan ainoastaan työjärjestyksen malliin, kun se epäsi mahdollisuuden tutustua pyydettyihin asiakirjoihin. Komission mukaan tätä päätelmää on pidettävä tosiseikkojen vääristelynä, koska sillä muutetaan huomattavasti riidanalaisissa päätöksissä esitettyjä argumentteja ja koska sen vuoksi valituksenalaisessa tuomiossa esitetty päättely on osin ristiriitaista.
94.
Pollinis Francen tavoin katson, että komission perusteluista ilmenee, että komissio on ymmärtänyt valituksenalaisen tuomion väärin.
95.
Unionin yleinen tuomioistuin on useissa kohdissa – ja erityisesti valituksenalaisen tuomionsa 62 ja 63 kohdassa – tehnyt selväksi, että komissio oli tukeutunut riidanalaisissa päätöksissään asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyyn poikkeukseen. Valituksenalaisen tuomion 85–90 kohdassa käsitellään puolestaan sitä, miten komissio on tukeutunut tarpeeseen turvata yksittäisten jäsenvaltioiden kantojen luottamuksellisuus ja viitannut tältä osin työjärjestyksen mallin määräyksiin osoittamatta kuitenkaan selvää yhteyttä työjärjestyksen mallin määräysten ja asetuksen N:o 1049/2001 säännösten välillä.
96.
Tällä perusteella valituksenalaisen tuomion 90 kohta – jossa todetaan muun muassa, että ”komissio ei ole – – tukeutunut asetuksen N:o 1049/2001 – – säännöksiin” – on ymmärrettävä siten, että siinä viitataan kyseistä kohtaa edeltäviin kohtiin, joissa unionin yleinen tuomioistuin on selventänyt komission riidanalaisissa päätöksissään esittämää päättelyä. Kyseistä kohtaa ei tule tulkita väärin siten, että unionin yleinen tuomioistuin katsoisi siinä, että komissio ei tukeutunut riidanalaisissa päätöksissään asetukseen N:o 1049/2001 millään tavalla.
97.
Valituksenalaisen tuomionsa 107 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin onkin päättänyt arviointinsa, joka koskee sitä, voidaanko työjärjestyksen mallin perusteella evätä mahdollisuus tutustua asiakirjoihin, joista ilmenevät yksittäisten jäsenvaltioiden kannat, asetuksen N:o 1049/2001 mukaisesti. Tämä päätelmä ei perustu siihen, että komissio ei olisi tukeutunut mainitun asetuksen säännöksiin. Se perustuu pikemminkin asetuksessa säädettyjen ja työjärjestyksen mallissa määrättyjen sääntöjen lukemiseen yhdessä.
98.
Näin ollen katson, ettei unionin yleinen tuomioistuin ole korvannut komission perusteluja omillaan, eivätkä valituksenalaisen tuomion perustelut ole ristiriitaisia tältä osin. Toisen valitusperusteen ensimmäinen osa on siis hylättävä perusteettomana.
2. Toisen valitusperusteen toisen osan ensimmäinen väite
99.
Komissio väittää valituksessaan, että unionin yleinen tuomioistuin on virheellisesti katsonut valituksenalaisen tuomionsa 91 ja 92 kohdassa, että työjärjestyksen mallia ei voitu soveltaa Scopaffiin, koska se ei ollut muodollisesti vahvistanut itselleen työjärjestystä.
100.
Mielestäni tämä perustelu on tehoton. Sillä, sovellettiinko työjärjestyksen mallia Scopaffin menettelyssä, ei ole merkitystä.
101.
Kuten unionin yleinen tuomioistuin on perustellusti katsonut – samankaltaisin perusteluin kuin Euroopan oikeusasiamies oli esittänyt 3.12.2019 Pollinis Francen kantelun perusteella antamassaan päätöksessä (
40
) – työjärjestyksen mallia ei voida tulkita niin, että sillä annetaan asiakirjoille suojaa, joka on laajempaa kuin asetuksessa N:o 1049/2001 säädetyn mukainen suoja. (
41
)
3. Toisen valitusperusteen toisen osan toinen väite
102.
Komissio väittää ensinnäkin, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen, kun se on pitänyt komitologiasääntöjä merkityksettöminä asetuksessa N:o 1049/2001 säädetyn perusteella. Komission mukaan komitologiasäännöillä on merkitystä, kun arvioidaan asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemisesta mahdollisesti aiheutuvaa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettua vaaraa. Unionin yleinen tuomioistuin ei näin ollen ole voinut poiketa oikeuskäytännöstä, jossa korostetaan kyseisten oikeussääntöjen sovellettavuutta, (
42
) eikä sivuuttaa sitä, että työjärjestyksen mallissa määrätyistä luottamuksellisuussäännöistä ilmenee, kuinka tärkeänä Scopaffin kaltaisissa komiteoissa pidetään tietojen luottamuksellisuutta.
103.
Komissio väittää toiseksi, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen, koska se on tulkinnut väärin komitologiasääntöjä, joihin komissio oli tukeutunut riidanalaisissa päätöksissään. Tarkemmin sanottuna komissio esittää, että arvioinnissa, jonka unionin yleinen tuomioistuin on esittänyt valituksenalaisen tuomionsa 101–107 kohdassa, ei ole otettu huomioon sitä, että komitologiasääntöjen mukaan yksittäisten jäsenvaltioiden kannat komitologiamenettelyissä ja komiteoiden sisäinen tiedonvaihto ovat arkaluonteisia. Tässä yhteydessä komissio korostaa, että kyseisissä säännöissä vahvistetun luottamuksellisuuden merkitystä ei voida rajoittaa tulkitsemalla suppeasti työjärjestyksen mallin 10 artiklan 2 kohdassa ja 13 artiklan 2 kohdassa käytettyä ilmaisua ”komiteassa käydyt keskustelut”. Tätä tukee komission mukaan työjärjestyksen mallin 13 artiklan 3 kohta, koska siinä määrätään, että komitean jäsenille milloin tahansa menettelyn aikana toimitetut asiakirjat ovat luottamuksellisia.
104.
Komissio väittää kolmanneksi, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen tulkitsemalla väärin komission riidanalaisissa päätöksissä esittämien perustelujen perustaa SEU 4 artiklassa määrätyn vilpittömän yhteistyön periaatteen osalta.
105.
Pollinis France kiistää komission perustelut.
106.
Minä en pidä komission perusteluja vakuuttavina.
107.
Ensinnäkin on todettava, että unionin yleinen tuomioistuin ei ole jättänyt huomiotta komitologiasääntöjen merkitystä asetuksen N:o 1049/2001 soveltamisalalla. Valituksenalaisen tuomionsa 100–105 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin on nimittäin tarkastellut nimenomaan työjärjestyksen mallia, johon komissio oli vedonnut riidanalaisissa päätöksissään, ja määrittänyt sen luonteen ja vaikutuksen kyseisen asetuksen mukaiseen oikeuteen saada tutustua asiakirjoihin. Tämän tarkastelunsa perusteella unionin yleinen tuomioistuin on katsonut, että kyseisissä määräyksissä ei ole kyse yleisön oikeudesta saada tutustua komiteoiden asiakirjoihin eikä niistä sinänsä seurannut, että kyseinen oikeus oli evättävä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyn perusteella. Unionin yleinen tuomioistuin ei siis ole sivuuttanut arvioinnissaan oikeussääntöjä, joita sovelletaan komitologiamenettelyihin, eikä se ole laiminlyönyt velvollisuuttaan perustella päätöksensä.
108.
Toiseksi on todettava, että unionin yleinen tuomioistuin ei ole tulkinnut väärin työjärjestyksen mallia, johon komissio oli tukeutunut riidanalaisissa päätöksissään. Näyttää itse asiassa siltä, että komission perusteluissa annetaan ymmärtää, että tiettyihin asiakirjoihin – esimerkiksi asiakirjoihin, joista ilmenee työjärjestyksen mallin 10 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja yksittäisten jäsenvaltioiden komiteoissa esittämiä kantoja – sovelletaan käytännössä yleistä olettamaa siitä, että asiakirjojen sisältämiä tietoja ei ilmaista, koska mainituissa määräyksissä viitataan kyseisten tietojen luottamuksellisuuteen.
109.
Tässä yhteydessä on palautettava mieleen, että jos unionin toimielin päättää evätä oikeuden tutustua asiakirjaan jonkin asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetyn poikkeuksen perusteella – kuten on nyt käsiteltävässä asiassa – sen on selitettävä, millä tavoin tähän asiakirjaan tutustuminen voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti loukata tällä poikkeuksella suojattua etua. Tällaisen loukkaamisvaaran on lisäksi oltava kohtuullisesti ennakoitavissa eikä se saa olla täysin hypoteettinen. (
43
) Tietyissä tapauksissa unionin toimielimet ovat kuitenkin voineet evätä kyseisen oikeuden tutustua asiakirjoihin tukeutumalla yleiseen olettamaan siitä, että asiakirjan sisältämiä tietoja ei ilmaista. (
44
)
110.
Yleisen olettaman tunnustaminen asiakirjaluokan osalta edellyttää kuitenkin, että on etukäteen osoitettu tähän luokkaan kuuluvien kaltaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisen voivan kohtuullisesti ennakoitavissa olevalla tavalla tosiasiallisesti vahingoittaa kyseisellä poikkeuksella suojattavaa etua. Lisäksi on niin, että koska yleiset olettamat ovat poikkeus kyseisen unionin toimielimen velvollisuudesta tutkia konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti jokainen tutustumispyynnössä tarkoitettu asiakirja ja myös periaatteesta, jonka mukaan yleisöllä on oltava mahdollisimman laaja oikeus tutustua unionin toimielinten hallussa oleviin asiakirjoihin, niitä on tulkittava ja sovellettava suppeasti. (
45
)
111.
Näin ollen yksittäisten jäsenvaltioiden komitologiamenettelyissä esittämät kannat eivät kuulu asiakirjaluokkiin, joihin sovelletaan yleistä olettamaa luottamuksellisuudesta. Kuten unionin yleinen tuomioistuin on nimittäin todennut valituksenalaisen tuomionsa 104 ja 105 kohdassa, kun otetaan huomioon kaikki työjärjestyksen mallin 13 artiklassa määrätty, siinä määrätään, että komitean asiakirjoihin tutustumista koskevat pyynnöt on käsiteltävä asetuksen N:o 1049/2001 mukaisesti ja että komiteoissa käytyjen keskustelujen luonne ja muun muassa komitean jäsenille toimitettujen asiakirjojen laatu ovat luottamuksellisia, paitsi jos komissio myöntää oikeuden tutustua kyseisiin asiakirjoihin. Tätä tukee lisäksi asetuksen N:o 182/2011 9 artiklan sanamuoto, jossa säädetään ensiksi periaatteet, joiden mukaisesti komiteat vahvistavat työjärjestyksensä, ja lisätään sen jälkeen, että ”komiteoihin sovelletaan samoja yleisön oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevia periaatteita ja edellytyksiä – –, joita sovelletaan komissioon”.
112.
Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin on mielestäni hyvinkin voinut katsoa, että työjärjestyksen mallista, johon komissio oli tukeutunut riidanalaisissa päätöksissään, ei seuraa, että pyydetyt asiakirjat eivät kuulu asetuksen N:o 1049/2001 soveltamisalaan. Näin ollen kyseisellä toimielimellä oli velvollisuus selittää, miten pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen olisi loukannut asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyllä poikkeuksella suojattua etua. Näin olisi siinäkin tapauksessa, että työjärjestyksen mallin 13 artiklan 2 kohdassa käytettyä ilmaisua ”asioiden käsittely komiteassa” [oikeammin ”komiteassa käydyt keskustelut”] tulkittaisiin laajasti niin, että se kattaa muitakin komitologiamenettelyjen vaiheita kuin menettelyjen loppuvaiheen, jonka aikana keskusteluja käydään.
113.
Kolmanneksi on todettava, että valituksenalaisen tuomion 111–113 kohdasta ilmenee, että unionin yleinen tuomioistuin ei ole jättänyt huomiotta sitä, että riidanalaisissa päätöksissä tehdyt viittaukset yhteistyöhön ja keskinäiseen luottamukseen liittyvät jäsenvaltioiden ja komission väliseen yhteistyöhön ja keskinäiseen luottamukseen. Unionin yleinen tuomioistuin on nimittäin nimenomaisesti ottanut tämän huomioon esittämässään arvioinnissa. Kyseisissä kohdissa esitetyt huomiot perustuvat muutenkin siihen, että komissio ei ole esittänyt selityksiä, joista ilmenisi, miten kyseisiä periaatteita loukattaisiin ilmaisemalla pyydettyihin asiakirjoihin sisältyvät tiedot. Unionin yleisen tuomioistuimen päätelmät eivät perustu virheelliseen tulkintaan vilpittömän yhteistyön periaatteesta. (
46
)
114.
Edellä esitetyn perusteella toisen valitusperusteen toisen osan toinen väite on hylättävä perusteettomana.
4. Toisen valitusperusteen toisen osan kolmas väite
115.
Komissio väittää myös, että unionin yleinen tuomioistuin on arvioinnissaan tarkastellut erikseen eri syitä, joihin komissio oli vedonnut riidanalaisissa päätöksissään. Tämä erottelu on ollut keinotekoinen ja siitä on seurannut, että unionin yleinen tuomioistuin on vääristellyt komission perusteluja. Komissio väittää erityisesti, että kun unionin yleinen tuomioistuin on jakanut arviointinsa kolmeen eri jaksoon, toisiinsa liittyviä perusteluja, joilla tuettiin komission väitteitä vaarasta, joka aiheutuisi asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisesta, ei ole otettu asianmukaisesti huomioon.
116.
Komissio väittää lisäksi, että unionin yleinen tuomioistuin on virheellisesti erotellut toisistaan komissioon ja jäsenvaltioihin kohdistuvan ulkoisen painostuksen. Tämä erottelu on komission mukaan virheellinen, koska siinä ei oteta huomioon, että komitologiamenettelyissä sekä komissio että jäsenvaltiot osallistuvat yhteen ainoaan päätöksentekomenettelyyn. Unionin yleinen tuomioistuin on niin ikään jättänyt huomiotta sen, että riidanalaisissa päätöksissä käytetyllä ilmaisulla ”pysyvät komiteat” viitataan myös Scopaffiin. Kyseinen tuomioistuin on siis virheellisesti katsonut, että riidanalaisissa päätöksissä tehty viittaus ulkoiseen painostukseen ei koskenut päätöksentekomenettelyä Scopaffissa.
117.
Komissio väittää vielä, että valituksenalaisen tuomionsa 119–130 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin on soveltanut virheellistä oikeudellista vaatimusta, jonka mukaan komissiolla oli velvollisuus osoittaa riidanalaisissa päätöksissään ensinnäkin, että päätöksentekomenettelyn tavoitetta ei ollut saavutettu ulkoisen painostuksen vuoksi, ja toiseksi, että pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen epäämisestä olisi seurannut, että kyseisen menettelyn tavoitteeseen voidaan päästä. Komission mukaan siihen sovelletaan vaatimusta, jonka mukaan sen on osoitettava ainoastaan kohtuullisesti ennakoitavissa oleva vaara siitä, että kyseinen ulkoinen painostus voi vaikuttaa merkittävästi menettelyssä tehtävään päätökseen.
118.
Komission perustelut eivät ole vakuuttavia.
119.
Valituksenalaisen tuomionsa 63 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin on todennut, että komissio oli tukeutunut riidanalaisissa päätöksissään ”lähinnä kolmeen toisiinsa liittyvään perusteeseen, kun se epäsi kantajalta oikeuden tutustua pyydettyihin asiakirjoihin asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan perusteella”. (
47
) Valituksenalaisessa tuomiossa esitetään seuraava kuvaus kyseisistä perusteista:
”Ensinnäkin komission mukaan komitologiamenettelyissä turvataan yksittäisten jäsenvaltioiden kantojen luottamuksellisuus. Toiseksi komission mukaan on niin, että luottamuksellisessa yhteydessä vaihdettujen jäsenvaltioiden kantojen ilmaiseminen vaarantaisi jäsenvaltioiden välisen yhteistyön samoin kuin jäsenvaltioiden ja komission keskinäisen luottamuksen. – – Kolmanneksi komission mukaan komissio on ollut ja on edelleenkin eri sidosryhmien, joiden intressit ovat keskenään ristiriitaisia, ulkoisen painostuksen kohteena, joten pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen johtaisi siihen, että pitkäkestoiseen ja monitahoiseen päätöksentekomenettelyyn kohdistuisi vielä enemmän ulkoista painostusta. Pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen kaventaisi jäsenvaltioiden liikkumavaraa ja vähentäisi niiden joustavuutta, ja jäsenvaltioiden pitäisi voida vapaasti ja ilman ulkoista painostusta harkita kaikkia vaihtoehtoehtoja pysyvissä komiteoissa.”
120.
Valituksenalaisen tuomionsa 110 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin on lisäksi todennut, että vastauskirjelmässään komissio oli korostanut sitä, että ”seikkoja, joihin riidanalaisissa päätöksissä on vedottu, ei ole tarkasteltava erikseen vaan kokonaisuutena”.
121.
Pidän myös selvänä, että valituksenalaisessa tuomiossaan unionin yleinen tuomioistuin ei arvioi kyseisiä perusteita täysin toisistaan erillisinä. (
48
) Se näyttää arvioineen kyseisiä toisiinsa liittyviä perusteita erikseen lähinnä tarkoituksessa arvioida komission perusteluja järjestelmällisesti. Näin ollen komission väite, jonka mukaan sen perustelut on otettu valituksenalaisessa tuomiossa huomioon vääristyneellä tavalla, on mielestäni perusteeton.
122.
Tässä yhteydessä huomautan vielä, että mielestäni komissio ei ole asianmukaisesti selittänyt, kuinka unionin yleisen tuomioistuimen tapa tarkastella komission perusteita olisi johtanut eri lopputulokseen, jos se olisi arvioinut kyseisiä kolmea perustetta yhdessä. Unionin yleinen tuomioistuin on keskittynyt kaikissa suorittamansa analyysin vaiheissa tarkastelemaan kysymystä siitä, oliko komissio täyttänyt velvollisuutensa osoittaa asianmukaisesti – riidanalaisissa päätöksissään ja selityksissä, jotka komissio esitti ensimmäisen asteen tuomioistuimessa – vaaran siitä, että asianomaiselle päätöksentekomenettelylle aiheutuisi vakavaa vahinkoa, kun otetaan huomioon syyt, joihin komissio on erityisesti vedonnut, ja tätä vaaraa koskevat todisteet. (
49
)
123.
Perustelu, jonka mukaan valituksenalaisessa tuomiossa ei ole otettu huomioon tässä yhteydessä merkityksellisiä seikkoja, ei myöskään ole vakuuttava.
124.
Aluksi on todettava, että unionin yleinen tuomioistuin on vakiintuneesti katsonut oikeuskäytännössään, että ulkoisen painostuksen vaara voi olla oikeutettu peruste rajoittaa oikeutta tutustua asiakirjoihin. (
50
)
125.
Olen samaa mieltä. Unionin toimielinten on kuitenkin esitettävä todisteita, joista ilmenee kohtuullisesti ennakoitavissa oleva vaara siitä, että tällainen ulkoinen painostus voi vaikuttaa merkittävästi menettelyssä tehtävään päätökseen. Unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomionsa 129 ja 134 kohdassa esittämät huomautukset koskevat sitä, ettei komissio ollut esittänyt todisteita, jotka tukisivat väitettä, jonka mukaan ulkoinen painostus vaikuttaisi päätöksentekomenettelyyn. Unionin yleisen tuomioistuimen päätelmät eivät ole perustuneet siihen, kohdistuiko kyseinen ulkoinen painostus komissioon tai jäsenvaltioihin erikseen. Ne perustuvat pikemminkin siihen, ettei komissio ollut esittänyt todisteita, joista ilmenee yhteys ulkoisen painostuksen ja asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisesta mahdollisesti aiheutuvan vahingon välillä. Tässä yhteydessä on todettava, etten myöskään näe, että unionin yleinen tuomioistuin olisi mahdollisesti jättänyt arvioinnissaan huomiotta jonkin muun sellaisen merkityksellisen seikan, jonka huomioon ottamisen perusteella valituksenalaisen tuomion 136 kohdassa esitettyä päätelmää olisi pitänyt pitää kyseenalaisena.
126.
Unionin yleinen tuomioistuin ei myöskään ole perustanut arviointiaan siihen, viitattiinko riidanalaisissa päätöksissä erityisesti päätöksentekomenettelyyn Scopaffissa vai yleisemmin pysyvissä komiteoissa, ja katsonut tällä perusteella, että kyseisissä päätöksissä ei esitetty vaadittavaa näyttöä vaaroista, joihin komissio oli vedonnut. Riippumatta siitä, tarkoitetaanko käsitteellä ”pysyvät komiteat” myös Scopaffia, riidanalaisissa päätöksissä ei esitetty konkreettista näyttöä, joka olisi liittynyt erityisesti tässä asiassa kyseessä olevaan päätöksentekomenettelyyn.
127.
Lopuksi on todettava, että unionin yleinen tuomioistuin ei ole soveltanut virheellistä oikeudellista vaatimusta käsiteltävänä olevan poikkeuksen yhteydessä. Minusta näyttää siltä, että komissio lukee valituksenalaisen tuomion 119 ja 130 kohtaa ottamatta huomioon niiden asiayhteyttä. Kyseisissä valituksenalaisen tuomion kohdissa viitataan siihen, että kyseisessä monta vuotta kestäneessä päätöksentekomenettelyssä ei ollut saavutettu sen väitettyä tavoitetta, vaikka riidanalaisia asiakirjoja käsiteltiin luottamuksellisina. Unionin yleinen tuomioistuin ei siis ole asettanut minkäänlaista asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyyn poikkeukseen perustuvaa vaatimusta, vaan se on vain arvioinut tiettyjen komission esittämien tosiseikkojen näyttöarvoa.
128.
Näin ollen on katsottava, että mainituissa valituksenalaisen tuomionsa kohdissa unionin yleinen tuomioistuin ei ole poikennut vakiintuneesta vaatimuksesta, jonka mukaan toimielimen on esitettävä todisteita, joista ilmenee, että on kohtuullisesti ennakoitavissa oleva vaara siitä, että ulkoinen painostus voi merkittävästi vaikuttaa menettelyssä annettavaan päätökseen. Kuten valituksenalaisen tuomion 136 kohdasta ilmenee, unionin yleinen tuomioistuin on nimittäin katsonut, että komission esittämät perustelut eivät täyttäneet tätä oikeudellista vaatimusta.
129.
Näin ollen toisen valitusperusteen toisen osan kolmas väite ja näin ollen myös komission valitus kokonaisuudessaan on hylättävä perusteettomana.
VII Oikeudenkäyntikulut
130.
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan – jota työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla sovelletaan myös muutoksenhakumenettelyssä – asianosainen, joka häviää asian, on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
131.
Koska Pollinis France on vaatinut komission velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska komissio on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan tästä muutoksenhakumenettelystä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
VIII Ratkaisuehdotus
132.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin:
–
hylkää valituksen, ja
–
velvoittaa Euroopan komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: englanti.
(
2
)	Kuten Robert Burns kirjoitti vuonna 1785 runossaan To a Mouse (Hiirelle): ”The best laid schemes o’ Mice an’ Men / Gang aft agley” (”Parhaat suunnitelmat hiirten ja ihmisten / usein menevät pielehen”, vapaa käännös).
(
3
)	Tuomio 14.9.2022 (T‑371/20 ja T‑554/20, EU:T:2022:556) (jäljempänä valituksenalainen tuomio).
(
4
)	Pollinis France on ranskalainen kansalaisjärjestö, joka toimii ympäristönsuojelun ja erityisesti mehiläisten suojelun alalla.
(
5
)	Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1049/2001 (EYVL 2001, L 145, s. 43).
(
6
)	EUVL 2011, L 55, s. 13.
(
7
)	EUVL 2011, C 206, s. 11 (jäljempänä työjärjestyksen malli).
(
8
)	Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1107/2009 täytäntöönpanosta kasvinsuojeluaineiden arvioimista ja hyväksymistä koskevien yhdenmukaisten periaatteiden osalta 10.6.2011 annettu komission asetus (EUVL 2011, L 155, s. 127).
(
9
)	Tiedon saatavuutta, yleisön osallistumista päätöksentekoon sekä oikeuden saatavuutta ympäristöasioissa koskevan Århusin yleissopimuksen määräysten soveltamisesta yhteisön toimielimiin ja elimiin 6.9.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2006, L 264, s. 13).
(
10
)	Ks. esimerkiksi Sager (tanska), Angelegenheit (saksa), θέμα (kreikka), asunto (espanja), question (ranska), pitanje (kroaatti), questione (italia), klausimas (liettua), kwistjoni (malta), spraw (puola), chestiune (romania), zadevo (sloveeni) ja fråga (ruotsi).
(
11
)	Kursiivi tässä. Eräissä muissakin kieliversioissa, kuten tšekin, unkarin ja maltan kieliversioissa, käytetään samaa sanaa molemmissa artikloissa.
(
12
)	Ks. mm. asetuksen 3 artikla tanskaksi (Emner), saksaksi (Sachverhalt), espanjaksi (temas), ranskaksi (matière), italiaksi (aspetti), puolaksi (kwestii), romaniaksi (subiect) ja sloveeniksi (vprašanju). On myös mainittava, että osassa muista kieliversioista – esimerkiksi kreikaksi, suomeksi, liettuaksi ja ruotsiksi – ei käytetä mitään sanaa, joka vastaisi englannin sanaa ”matter”.
(
13
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 10 alaviite.
(
14
)	Kyseinen periaate ilmaistaan myös SEU 10 artiklan 3 kohdassa, SEUT 15 artiklan 1 kohdassa ja SEUT 298 artiklan 1 kohdassa.
(
15
)	Tämä on oikeus, joka vahvistetaan myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan 42 artiklassa.
(
16
)	Ks. vastaavasti tuomio 7.9.2023, Breyer v. REA (C‑135/22 P, EU:C:2023:640, 70 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tuomiona, jossa viitataan erityisesti asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyyn poikkeukseen, ks. mm. tuomio 8.6.2023, neuvosto v. Pech (C‑408/21 P, EU:C:2023:461, 82 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
17
)	Tuomio 13.7.2017, Saint-Gobain Glass Deutschland v. komissio (C‑60/15 P, EU:C:2017:540, 73–77 kohta).
(
18
)	Ibid., 75–77 kohta.
(
19
)	Ks. analogisesti julkisasiamies Pikamäen ratkaisuehdotus De Masi ja Varoufakis v. EKP (C‑342/19 P, EU:C:2020:549, 81–84 kohta).
(
20
)	Ks. vastaavasti asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan kuudes ja 11 perustelukappale. Tässä yhteydessä ks. myös valituksenalaisen tuomion 60 kohta.
(
21
)	Ks. esimerkiksi tuomio 7.2.2018, Access Info Europe v. komissio (T‑851/16, EU:T:2018:69, 90–94 kohta).
(
22
)	K. erityisesti tuomio 25.1.2023, De Capitani v. neuvosto (T‑163/21, EU:T:2023:15, 78 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 18.12.2008, Muñiz v. komissio (T‑144/05, EU:T:2008:596, 80 kohta).
(
23
)	Tuomio 13.7.2017, Saint-Gobain Glass Deutschland v. komissio (C‑60/15 P, EU:C:2016:540, 75–77 kohta).
(
24
)	Ks. vastaavasti tuomio 20.1.2021, Land Baden-Württemberg (Sisäiset asiakirjat) (C‑619/19, EU:C:2021:35, 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. myös julkisasiamies Szpunarin ratkaisuehdotus Saint-Gobain Glass Deutschland v. komissio (C‑60/15 P, EU:C:2016:778, 60 ja 76 kohta).
(
25
)	Ks. analogisesti julkisasiamies Pikamäen ratkaisuehdotus De Masi ja Varoufakis v. EKP (C‑342/19 P, EU:C:2020:549, 85 ja 86 kohta).
(
26
)	Tuomio 7.6.2011 (T‑471/08, EU:T:2011:252, 3–12 ja 73–76 kohta).
(
27
)	Tuomio 20.9.2016 (T‑51/15, EU:T:2016:519, 26 ja 27 kohta).
(
28
)	Ks. vastaavasti tuomio 4.9.2018, ClientEarth v. komissio (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, 86 kohta). Ks. myös hallinnollisten ja tuomioistuinmenettelyjen asiayhteydessä tuomio 16.7.2015, ClientEarth v. komissio (C‑612/13 P, EU:C:2015:486, 77 ja 78 kohta).
(
29
)	Ks. vastaavasti tuomio 4.9.2018, ClientEarth v. komissio (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, 92–112 kohta). Ks. myös julkisasiamies Botin ratkaisuehdotus ClientEarth v. komissio (C‑57/16 P, EU:C:2017:909, 68 kohta).
(
30
)	Ks. tuomio 4.9.2018, ClientEarth v. komissio (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, 87 kohta).
(
31
)	Ks. tuomio 14.4.2015, neuvosto v. komissio (C‑409/13, EU:C:2015:217, 74–77 kohta).
(
32
)	Ks. vastaavasti tuomio 22.1.2020, MSD Animal Health Innovation ja Intervet International v. EMA (C‑178/18 P, EU:C:2020:24, 126 ja 127 kohta).
(
33
)	Ks. esimerkiksi tuomio 28.10.2022, Generalstaatsanwaltschaft München (Luovutus ja ne bis in idem) (C‑435/22 PPU, EU:C:2022:852, 119 ja 120 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
34
)	Kursiivi tässä.
(
35
)	Kyseisessä kohdassa todetaan seuraavaa: ”– – Vaikka tällainen tarkoitus nimittäin näytettäisiin toteen, siitä ei suinkaan itsessään seuraa, että päätöksentekomenettely, joka olisi koskenut tällaista asiakirjaa, oli meneillään riidanalaisten päätösten tekohetkellä.” Kursiivi tässä.
(
36
)	Kursiivi tässä.
(
37
)	Ks. tästä asetuksen N:o 1107/2009 12 artiklan 2 kohta ja 36 artiklan 1 kohta. Ks. tästä myös valituksenalaisen tuomion 57 kohta.
(
38
)	Ks. valituksenalaisen tuomion 53 kohta, jossa todetaan seuraavaa: ”– – komissio totesi, että se [on] pyytänyt EFSA[:a] ottamaan tarkistusmenettelyyn mukaan jäsenvaltioiden asiantuntijat ja sidosryhmät, jotta kaikki kannat otettaisiin tarkistuksessa huomioon niin, että tarkistettu mehiläisiä koskeva ohjeasiakirja voitaisiin hyväksyä nopeasti”.
(
39
)	Ks. valituksenalaisen tuomion 59 kohta.
(
40
)	Decision in case 2142/2018/EWM on the European Commission’s refusal to grant access to Member State positions on a guidance document concerning the risk assessment of pesticides on bees (vapaa käännös: Päätös asiassa 2142/2018/EWM siitä, että Euroopan komissio on evännyt mahdollisuuden tutustua jäsenvaltioiden kantoihin, jotka koskevat kasvinsuojeluaineiden mehiläisille aiheuttamien riskien arviointia koskevaa ohjeasiakirjaa). Ks. erityisesti päätöksen 13, 14, 21, 34 ja 35 kohta.
(
41
)	Ks. erityisesti valituksenalaisen tuomion 96 ja 97 kohta.
(
42
)	Tuomio 28.5.2020, ViaSat v. komissio (T‑649/17, EU:T:2020:235).
(
43
)	Ks. mm. tuomio 8.6.2023, neuvosto v. Pech (C‑408/21 P, EU:C:2023:461, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
44
)	Yhteenvetona tällaisista tapauksista ks. tuomio 4.9.2018, ClientEarth v. komissio (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, 81 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
45
)	Ibid. 80 kohta.
(
46
)	Ks. erityisesti valituksenalaisen tuomion 113 kohta.
(
47
)	Kursiivi tässä.
(
48
)	Ks. esimerkiksi valituksenalaisen tuomion 111 kohta.
(
49
)	Ks. erityisesti valituksenalaisen tuomion 91, 106, 111, 114, 119, 126 ja 129 kohta.
(
50
)	Ks. esimerkiksi tuomio 25.1.2023, De Capitani v. neuvosto (T‑163/21, EU:T:2023:15, 85 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).