ÜLDKOHTU OTSUS (kümnes koda)
25. oktoober 2023(*)
EAGF ja EAFRD – Rahastamisest välja jäetud kulud – Eesti kantud kulud – Veisekasvatussektor – Vabatahtliku tootmiskohustusega seotud toetus – Loomade identifitseerimine – Loomade asendamine – Põhjendamiskohustus – Hea halduse põhimõte
Kohtuasjas T‑62/22,
Eesti Vabariik, esindaja: M. Kriisa,
hageja,
versus
Euroopa Komisjon, esindajad: E. Randvere ja A. Sauka,
kostja,
ÜLDKOHUS (kümnes koda),
koosseisus: koja president O. Porchia, kohtunikud M. Jaeger (ettekandja) ja P. Nihoul,
kohtusekretär: V. Di Bucci,
arvestades menetluse kirjalikku osa,
arvestades asjaolu, et kolme nädala jooksul alates menetluse kirjaliku osa lõpetamisest teatamisest ei olnud pooled esitanud taotlust kohtuistungi korraldamiseks, ning olles Üldkohtu kodukorra artikli 106 lõike 3 alusel otsustanud teha otsuse ilma menetluse suulise osata,
on teinud järgmise
otsuse
1        Eesti Vabariik palub ELTL artikli 263 alusel esitatud hagis tühistada komisjoni 17. novembri 2021. aasta rakendusotsus (EL) 2021/2020, mille kohaselt Euroopa Liit ei rahasta teatavaid kulusid, mida liikmesriigid on kandnud Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondi (EAGF) ja Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD) raames (ELT 2021, L 413, lk 10; edaspidi „vaidlustatud otsus“), osas, milles see puudutab Eesti Vabariiki 634 057,30 euro suuruses summas.
Õiguslik raamistik
2        17. juuli 2014. aasta rakendusmääruse (EL) nr 809/2014, millega kehtestatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1306/2013 rakenduseeskirjad seoses ühtse haldus‑ ja kontrollisüsteemi, maaelu arengu meetmete ja nõuetele vastavusega (ELT 2014, L 227, lk 69, ja parandus ELT 2019, L 189, lk 80), artikkel 21 käsitleb nõudeid seoses loomapidamistoetuse taotlustega ja loomatoetusmeetmete raames esitatud maksetaotlustega.
3        Rakendusmääruse nr 809/2014 artikli 21 lõige 1 puudutab nõudeid, mida kohaldatakse nn taotlusega süsteemi suhtes, ja sätestab:
„Delegeeritud määruse (EL) nr 640/2014 artikli 2 lõike 1 teise lõigu punktis 15 määratletud loomapidamistoetuse taotlus või kõnealuse määruse artikli 2 lõike 1 teise lõigu punktis 14 määratletud loomatoetusmeetmete raames esitatud maksetaotlus sisaldab kogu vajalikku teavet rahastamiskõlblikkuse kindlaksmääramiseks, eelkõige järgmist:
a)      toetusesaaja isikuandmed;
b)      viide ühtsele taotlusele, kui see on juba esitatud;
c)      loomade arv iga liigi kohta, mille puhul loomapidamistoetuse taotlus või maksetaotlus esitatakse, ja veiste puhul looma identifitseerimiskood;
d)      vajaduse korral toetusesaaja kohustus pidada punktis c osutatud loomi oma põllumajanduslikus majapidamises liikmesriigi poolt kindlaksmääratud aja vältel ning teave asukoha või asukohtade kohta, kus loomi kõnealusel ajavahemikul peetakse;
e)      kui see on asjakohane, siis mis tahes tõendavad dokumendid asjaomase kava ja/või meetme rahastamiskõlblikkuse kindlaksmääramiseks;
f)      toetusesaaja kinnitus selle kohta, et ta on teadlik kõnealuste toetustega seotud tingimustest.“
4        Rakendusmääruse nr 809/2014 artikli 21 lõige 3 näeb ette:
„Kui need andmed on juba pädevale asutusele edastatud, võib liikmesriik otsustada, et osa lõikes 1 osutatud teabest ei ole enam vaja loomapidamistoetuse taotluses või maksetaotluses esitada.“
5        Rakendusmääruse nr 809/2014 artikli 21 lõige 4 võimaldab liikmesriikidel kehtestada süsteemi, millega tehakse erand taotlusega süsteemist. Selles on muu hulgas sätestatud:
„Liikmesriigid võivad rakendada menetlusi, mille kohaselt võib loomade elektroonilises andmebaasis sisalduvaid andmeid kasutada loomapidamistoetuse taotluses või maksetaotluses, tingimusel et loomade elektrooniline andmebaas pakub iga looma puhul kohaldatava toetuskava või ‑meetme haldamiseks vajalikku kindlusastet ja rakenduslikkust.
Esimeses lõigus osutatud menetlused võivad hõlmata süsteemi, mille kohaselt toetusesaaja võib taotleda toetust seoses kõikide loomadega, kes liikmesriigi kindlaksmääratud ajavahemikul või kuupäeval on rahastamiskõlblikud loomade elektroonilises andmebaasis sisalduvate andmete alusel.“
6        Rakendusmääruse nr 809/2014 artikli 21 lõige 5 on sõnastatud järgmiselt:
„Liikmesriigid võivad otsustada, et osa lõikes 1 osutatud teabest võib või tuleb edastada nende poolt heaks kiidetud asutuse või asutuste kaudu. Edastatavate andmete eest vastutab siiski toetusesaaja.“
7        Komisjoni 11. märtsi 2014. aasta delegeeritud määruse (EL) nr 640/2014, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 1306/2013 ühtse haldus‑ ja kontrollisüsteemi osas, otsetoetuste, maaelu arengu toetuse ja nõuetele vastavuse süsteemiga seoses kohaldatavatest maksetest keeldumise ja nende tühistamise tingimuste osas ning kõnealuste toetuste ja süsteemiga seotud halduskaristuste osas (ELT 2014, L 181, lk 48), artikkel 30 puudutab toetuse arvutamise alust. Delegeeritud määruse nr 640/2014 artikli 30 lõiked 1 ja 2 näevad ette:
„1.      Toetust ei tohi mingil juhul maksta suurema arvu loomade eest, kui on toetuse‑ või maksetaotluses märgitud.
2.      Põllumajandusliku majapidamise loomi käsitatakse kindlaksmääratuna üksnes siis, kui nad on toetuse‑ või maksetaotluses identifitseeritud. Identifitseeritud loomi võib ilma toetusõigust kaotamata asendada juhul, kui pädev asutus ei ole toetusesaajale veel teatanud toetuse‑ või maksetaotlusega seotud nõueterikkumisest ega oma kavatsusest teha kohapealset kontrolli. Kui liikmesriik ei kasuta maksetaotluste esitamata jätmise võimalust vastavalt eeskirjadele, mille komisjon on kehtestanud määruse (EL) nr 1306/2013 artikli 78 punkti b alusel, tagab ta igal juhul olukorra, et on täiesti selge, millised loomad on toetusesaajate taotlustega hõlmatud.“
Vaidluse taust
8        Euroopa Komisjon tegi 18.–22. märtsil 2019 Eestisse kontrollkäigu, mille raames kontrolliti veisekasvatussektoris antava tootmiskohustusega seotud toetusmeetme rakendamist alates 2017. aastast (edaspidi „audit“).
9        Komisjon märkis 4. juuni 2019. aasta kirjas, et tuvastati puudused kolme põhikontrolli toimimises.
10      Eesti Vabariik vaidles 6. septembri 2019. aasta kirjas komisjoni hinnangutele vastu ja andis omapoolsed selgitused väidetavate puuduste kohta.
11      Komisjon märkis 24. oktoobri 2019. aasta kirjas, et kaks põhikontrolli loetakse lõpetatuks, kuid kolmanda põhikontrolli osas jäi ta seisukohale, et Eesti Vabariigis rakendatud vabatahtliku tootmiskohustusega seotud toetuse meede „Tootmiskohustusega seotud toetuskava piimalehmade kasvatamiseks“ ei ole Euroopa Liidu õigusega kooskõlas.
12      Seetõttu palus komisjon Eesti Vabariigil esitada lisateavet nimetatud puuduste kohta, eriti mis puudutab hinnangut sellest tuleneva ohu kohta Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondile (EAGF) ja Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondile (EAFRD) (edaspidi „fondid“).
13      Eesti Vabariik esitas 21. novembri 2019. aasta kirjas täiendavad selgitused, sealhulgas selgitused vabatahtliku tootmiskohustusega seotud toetuse taotluses märgitud loomade identifitseerimise ja asendamise kohta.
14      5. detsembril 2019 toimus komisjoni ja Eesti ametiasutuste vahel kahepoolne kohtumine.
15      Komisjon soovis 21. jaanuari 2020. aasta kirjas lisainfot vabatahtliku tootmiskohustusega seotud toetuse taotluses märgitud loomade identifitseerimise ja asendamise kohta.
16      Eesti Vabariik tõi 21. aprilli 2020. aasta kirjas muu hulgas esile loomade asendamisega kaasneva võimaliku rahalise mõju aastatel 2017–2019, märkides nimelt, et loomade asendamise eest oli makstud toetusi summas 293 639,22 eurot; kui loomade asendamine oleks toimunud ebaõigesti, siis võimalike kohaldamata jäetud halduskaristuste summa oleks 340 418,08 eurot, ning elektroonilisse andmebaasi hilinenult esitatud teadete eest on arvutatud summa 1923,12 eurot.
17      Komisjon saatis 21. oktoobril 2020 Eesti Vabariigile ametliku teate, milles tegi ettepaneku jätta EAGFi puhul 635 980,42 euro suurune summa liidupoolsest rahastamisest välja, kuna Eesti Vabariigis rakendatud vabatahtliku tootmiskohustusega seotud toetuse meede „Tootmiskohustusega seotud toetuskava piimalehmade kasvatamiseks“ ei olnud 2017. taotlusaastal ja sellele järgnenud aastatel eeskirjadega kooskõlas (edaspidi „ametlik teade“).
18      Eesti Vabariik esitas 24. novembril 2020 lepitusorganile taotluse, milles leidis, et vabatahtliku tootmiskohustusega seotud toetuste taotlemise lihtsustatud menetlussüsteemi kasutamist käsitlevate liidu eeskirjade kohaldamise suhtes ollakse põhimõttelisel eriarvamusel. Eesti Vabariik jäi seisukohale, et tema süsteem vabatahtliku tootmiskohustusega seotud toetuse andmiseks on liidu eeskirjadega kooskõlas ega kahjusta liidu finantshuve. Ta ei nõustunud ametliku teate punktis 1.1.2.4 esitatud komisjoni ettepanekuga kohaldada finantskorrektsiooni summas 634 057,30 eurot. Ametliku teate punktis 1.1.1.3 kirjeldatud puuduste kohta elektroonilisse andmebaasi hilinenult esitatud teadete käsitlemisel nõustus Eesti Vabariik võimaliku rahalise mõjuga summas 1923,12 eurot.
19      Lepitusorgani istung toimus 9. märtsil 2021.
20      Lepitusorgan leidis oma 16. märtsi 2021. aasta arvamuses, et kõnealusel juhul ei ole lepitusmenetlus võimalik. Lepitusorgan võttis ühelt poolt teadmiseks komisjoni seisukoha, mille kohaselt põhineb finantskorrektsioon sellel, et Eesti ametiasutused ei täida põllumajandusturu korralduse ja järelevalve infosüsteemi (Information System for Agricultural Market Management, ISAMM) teatise kohast rahastamiskõlblikkuse kriteeriumi, ning märkis teiselt poolt, et rahastamiskõlblikkust käsitlevates Eesti ametiasutuste kehtestatud eeskirjades ei viidata loomade asendamisele.
21      Komisjon saatis 26. juulil 2021 oma lõpliku seisukoha, milles võttis arvesse lepitusorgani järeldusi, kuid jäi kokkuvõttes ametlikus teates väljendatud seisukoha juurde ning tegi sellest tulenevalt ettepaneku jätta EAGFi puhul 635 980,42 euro suurune summa liidupoolsest rahastamisest välja.
22      20. oktoobril 2021 esitleti komisjoni põllumajandusfondide komitees rakendusotsuse kava, mis sisaldas ka Eesti Vabariigile määratavat finantskorrektsiooni seoses vaidlusaluse vabatahtliku tootmiskohustusega seotud toetuse meetmega. Kirjaliku menetluse käigus hääletas Eesti Vabariik selle otsuse eelnõu vastu ning jäi seisukohale, et kõnealuse toetusmeetme kohaldamine taotlusaastatel 2017–2019 ei olnud liidu eeskirjadega vastuolus ega kahjustanud liidu finantshuve. Seetõttu ei nõustunud Eesti Vabariik ettepanekuga jätta liidupoolsest rahastamisest välja kulud summas 634 057,30 eurot.
23      Komisjon esitas 25. oktoobril 2021 kokkuvõtliku aruande.
24      Komisjon võttis 17. novembril 2021 vastu vaidlustatud otsuse, milles ta muu hulgas jättis Eesti Vabariigi puhul liidu eelarvest välja 635 980,42 euro suuruse summa.
25      Sellega seoses tuleb märkida, et Eesti Vabariik ei vaidlusta seda osa vaidlustatud otsuses, mis puudutab elektroonilisse andmebaasi hilinenult esitatud teateid ja mille rahaline mõju on 1923,12 eurot, vähendades seega summat, millele Eesti Vabariik vastu vaidleb, 634 057,30 euroni.
Poolte nõuded
26      Eesti Vabariik palub Üldkohtul:
–        tühistada vaidlustatud otsus osas, milles see puudutab Eesti Vabariiki 634 057,30 euro suuruses summas;
–        mõista kohtukulud välja komisjonilt.
27      Komisjon palub Üldkohtul:
–        jätta hagi rahuldamata;
–        mõista kohtukulud välja Eesti Vabariigilt.
Õiguslik käsitlus
28      Oma hagi põhjendamiseks esitab Eesti Vabariik kolm väidet: esimese väite kohaselt on ebaõigesti tõlgendatud ja kohaldatud rakendusmääruse nr 809/2014 artiklit 21 koostoimes delegeeritud määruse nr 640/2014 artikliga 30, eelkõige osas, mis puudutab vabatahtliku tootmiskohustusega seotud toetuse taotluses esitatavat teavet; teise väite kohaselt on meelevaldselt tõlgendatud ja vääralt kohaldatud delegeeritud määruse nr 640/2014 artikli 30 lõiget 2, eelkõige osas, mis puudutab asendusloomade toetuskõlblikkust, ning kolmanda väite kohaselt on rikutud põhjendamiskohustust ja hea halduse põhimõtet.
Sissejuhatavad märkused
Kohtuliku kontrolli ulatus ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas
29      Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et kui komisjon keeldub osa kulusid fondidest rahastamast põhjusel, et liikmesriik on rikkunud liidu õigusnorme, ei pea komisjon ammendavalt tõendama, et liikmesriigi ametiasutuste tehtud kontrollid on ebapiisavad või et nende edastatud arvandmed on ebaõiged, vaid ta peab esitama tõendid nende kontrollide või arvandmete suhtes tekkinud tõsise ja põhjendatud kahtluse kohta. Komisjoni tõendamiskoormise selline leevendamine on seletatav asjaoluga, et just liikmesriigil on fondide raamatupidamisarvestuse kontrollimiseks ja heakskiitmiseks vajalike andmete kogumise ja kontrollimise jaoks kõige paremad võimalused ning järelikult peab just liikmesriik esitama võimalikult üksikasjalikud ja täielikud tõendid nende kontrollide või arvandmete tõepärasuse ja vajaduse korral komisjoni väidete ebatäpsuse kohta (vt 11. jaanuari 2001. aasta kohtuotsus Kreeka vs. komisjon, C‑247/98, EU:C:2001:4, punktid 8 ja 9 ning seal viidatud kohtupraktika).
30      Seega tuleb Üldkohtul kontrollida, kas asjasse puutuv liikmesriik on tõendanud komisjoni hinnangute ebatäpsust või seda, et usaldusväärse ja tulemusliku järelevalvesüsteemi tõttu puudub fondidele kahju tekkimise või eeskirjade eiramise risk (vt 8. juuli 2020. aasta kohtuotsus Portugal vs. komisjon, T‑38/19, ei avaldata, EU:T:2020:325, punkt 41 ja seal viidatud kohtupraktika).
Kohustus tagada kontrollide usaldusväärsus ja tulemuslikkus ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas
31      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määruse (EL) nr 1306/2013 ühise põllumajanduspoliitika rahastamise, haldamise ja seire kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EMÜ) nr 352/78, (EÜ) nr 165/94, (EÜ) nr 2799/98, (EÜ) nr 814/2000, (EÜ) nr 1290/2005 ja (EÜ) nr 485/2008 (ELT 2013, L 347, lk 549) põhjenduse 39 kohaselt peaksid liikmesriigid liidu eelarve finantshuvide kaitsmiseks vastu võtma meetmed, mis tagavad, et fondide rahastatavad tehingud teostatakse korrektselt ka tegelikkuses. Määruse nr 1306/2013 põhjenduse 48 kohaselt koondati sellesse määrusesse nõukogu 26. mai 2008. aasta määruse (EÜ) nr 485/2008 Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondi rahastamissüsteemi kuuluvate toimingute kontrollimise kohta liikmesriikide poolt (ELT 2008, L 143, lk 1) sätted, mille kohaselt peaksid liikmesriigid võtma vajalikke meetmeid, tagamaks liidu eelarve finantshuvide tõhus kaitse ja eelkõige selleks, et kontrollida EAGFi rahastatavate tegevuste õigsust ja nõuetele vastavust.
32      Need kaalutlused on sõnaselgelt esitatud määruse nr 1306/2013 artiklis 58, mis käsitleb liidu finantshuvide kaitset ja mis asub V jaotises, mis reguleerib kontrollisüsteeme ja karistusi.
33      Selles kontekstis on rakendusmääruse nr 809/2014 artiklis 1 täpsustatud, et määrusega kehtestatakse eeskirjad määruse nr 1306/2013 kohaldamiseks muu hulgas seoses järgmisega:
„a)      teated, mille liikmesriigid edastavad komisjonile seoses oma kohustustega kaitsta liidu finantshuve;
b)      liikmesriikide teostatavad haldus‑ ja kohapealsed kontrollid, et teha kindlaks rahastamiskõlblikkuse kriteeriumid, kohustused ja muud ülesanded;
[…]
m)      toetuse‑ ja maksetaotlused ning toetusõiguste taotlused, sealhulgas taotluste esitamise lõpptähtpäev, nõuded taotlustes esitatavate miinimumandmete kohta […];
n)      kontrolli teostamine, et kontrollida kohustuste täitmist ning toetuse‑ või maksetaotluses esitatud teabe õigsust ja täielikkust […].“
Esimene väide, et rakendusmääruse nr 809/2014 artiklit 21 on koostoimes delegeeritud määruse nr 640/2014 artikliga 30 ebaõigesti tõlgendatud ja kohaldatud, eelkõige osas, mis puudutab vabatahtliku tootmiskohustusega seotud toetuse taotluses esitatavat teavet
34      Oma esimese väitega soovib Eesti Vabariik tõendada, et komisjon tegi rakendusmääruse nr 809/2014 artikli 21 ja delegeeritud määruse nr 640/2014 artikli 30 koostoimes tõlgendamisel ja kohaldamisel vea.
35      Kõigepealt tuleb märkida, et selle väite raames puudub poolte vahel üksmeel selles, kuidas tuleb tõlgendada rakendusmääruse nr 809/2014 artiklit 21 seoses liikmesriigi võimalusega kehtestada vabatahtliku tootmiskohustusega seotud toetuse taotluste menetlemise süsteem väljaspool taotlusega ja taotluseta süsteemi.
36      Eesti Vabariik leiab nimelt, et kuigi tema rakendatud süsteem ei vasta ühele neist kahest süsteemist, ei ole see vabatahtliku tootmiskohustusega seotud toetust reguleerivate sätetega vastuolus. Tema hinnangul nähtub rakendusmääruse nr 809/2014 artikli 21 lõigetest 3–5, et liikmesriikidel on vabadus otsustada, kas kehtestada nimetatud lõigetes ette nähtud erandeid taotluste esitamise nõuetest, nagu need on sätestatud selle artikli lõikes 1. Ta väidab, et ta ei ületanud rakendusmääruse nr 809/2014 artikli 21 lõigetest 3 ja 4 tulenevat kaalutlusruumi, kui ta rakendas süsteemi, millega tehakse erand selle artikli lõikes 1 sätestatud süsteemist ning mille kohaselt vabastatakse taotleja kohustusest esitada veiste puhul looma identifitseerimiskood (kuid mitte kohustusest esitada loomade arv iga toetusaluse liigi kohta), kuna taotluste menetlemiseks on võimalik kasutada elektroonilist andmebaasi, mis sisaldab menetlemiseks vajalikku teavet.
37      Komisjon on seisukohal, et Eesti Vabariik kasutab taotlusega süsteemi ja taotluseta süsteemi elemente, luues segasüsteemi, mida liidu seadusandja ei ole ette näinud. Ta leiab seega, et see süsteem ei ole vabatahtliku tootmiskohustusega seotud toetust reguleerivate sätetega kooskõlas.
38      Isegi kui liikmesriigil oleks lubatud kehtestada süsteem, mis ei vasta taotlusega süsteemile ega taotluseta süsteemile, ei tohi liikmesriigile antud kaalutlusruum siiski viia tulemuseni, mis seaks ohtu kontrollid, mis võimaldavad tagada liidu finantshuvide kaitse (vt selle kohta eespool punktid 31–33).
39      Järelikult tuleb vastavalt eespool punktis 30 meenutatud põhimõtetele analüüsida argumente, millega vaieldakse vastu komisjoni hinnangule, et arvestades nõudeid rakendusmääruse nr 809/2014 artiklis 21 ette nähtud vabatahtliku tootmiskohustusega seotud toetuse taotluses esitatava teabe kohta, ei võimalda Eesti Vabariigi välja töötatud süsteem tagada veiste eest vastutavate füüsiliste või juriidiliste isikute (edaspidi „loomapidajad“) suhtes toetusmeetmete kohaldamist, tagades samas usaldusväärsete ja tulemuslike kontrollide läbiviimisega liidu finantshuvide kaitse.
40      Eesti Vabariik väidab, et toetustaotluse esitamise eesmärk on ühest küljest see, et toetusesaaja saaks toetust, ja teisest küljest see, et liikmesriigi pädeval asutusel oleks kogu vajalik teave otsustamaks, kas kõik toetuskõlblikkuse tingimused on täidetud, et toetus taotlejale määrata.
41      Eesti Vabariik leiab, et tema taotluste menetlemise süsteem vastas aastatel 2017–2019 nendele eesmärkidele. Tema sõnul oli ühelt poolt taotlusega tagatud see, et liikmesriigi pädeval asutusel oleks olemas kogu vajalik teave selle kohta, kes toetust taotleb ja mille eest toetust taotletakse, ning teiselt poolt olid Eesti elektroonilises andmebaasis, mis sisaldab andmeid kõikide loomade kohta, esitatud kõikide toetuskõlblike loomade identifitseerimiskoodid.
42      Eesti Vabariik väidab, et auditi ajal vastas veiste identifitseerimise ja registreerimise süsteem täielikult Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. juuli 2000. aasta määrusele (EÜ) nr 1760/2000 veiste identifitseerimise ja registreerimise süsteemi loomise, veiseliha ja veiselihatoodete märgistamise ning nõukogu määruse (EÜ) nr 820/97 kehtetuks tunnistamise kohta (EÜT 2000, L 204, lk 1; ELT eriväljaanne 03/30, lk 248), milles nõutakse, et loomapidajad esitaksid muu hulgas iga üksiku looma identifitseerimiskoodi. Eesti Vabariigi sõnul leidis see vastavus kinnitust ka 25. maist kuni 4. juunini 2021 komisjoni läbi viidud nõuetele vastavuse auditi käigus. Ta lisab, et aastatel 2017–2019 kehtinud Eesti loomatauditõrje seaduses oli kehtestatud sarnane kohustus.
43      Eesti Vabariik järeldab seega, et kuna kõik veised on elektroonilises andmebaasis individuaalselt registreeritud unikaalse identifitseerimiskoodiga ning nad on seotud loomapidajatega ja tegevuskohaga, kus looma peetakse, siis on iga üksiku looma andmete põhjal võimalik kontrollida, kas vabatahtliku tootmiskohustusega seotud toetuse taotluse toetuskõlblikkuse tingimused on täidetud.
44      Komisjon ei nõustu Eesti Vabariigi argumentidega.
45      Olgu meelde tuletatud, et delegeeritud määruse nr 640/2014 artikli 30 lõikes 2 on sätestatud, et kui liikmesriik ei kasuta maksetaotluste esitamata jätmise võimalust vastavalt eeskirjadele, mille komisjon on kehtestanud määruse nr 1306/2013 artikli 78 punkti b alusel, tagab ta igal juhul olukorra, et on täiesti selge, millised loomad on toetusesaajate taotlustega hõlmatud.
46      Praegusel juhul ei ole vaidlust selles, et nagu auditi käigus kindlaks tehti, märgib põllumajandustootja taotlusaastatel 2017–2019 rakendatud Eesti süsteemis oma taotluses üksnes nende loomade koguarvu, kelle jaoks toetust taotletakse, kuid iga üksiku looma individuaalset identifitseerimisnumbrit kirja ei panda.
47      Seega, ehkki Eesti elektrooniline andmebaas tõepoolest sisaldab loomade kohta käivaid andmeid, mida loomapidajad on kohustatud määruse nr 1760/2000 kohaselt esitama, ei sisalda see seevastu teavet, mis täpsustaks delegeeritud määruse nr 640/2014 artikli 30 lõike 2 tähenduses kindlaksmääratud loomad, kelle eest vabatahtliku tootmiskohustusega seotud toetust taotletakse.
48      Nimelt ei ole võimalik tuvastada mingit seost taotluse ja iga üksiku looma individuaalse identifitseerimiskoodi vahel. Toimikust nähtub, et see teave on aga vajalik, et liikmesriigi pädev asutus saaks kontrollida iga üksiku looma toetuskõlblikkust ja muu hulgas kindlaks teha, et sama looma eest ei taotleta toetust mitu korda.
49      Järelikult ei taga Eesti süsteemi ülesehitus kontrollide usaldusväärsust ja tulemuslikkust.
50      Eesti Vabariik märgib, et halduskontrollide ja kohapealsete kontrollide käigus kontrollitakse kõiki taotleja nimel olevaid piimalehmi.
51      Siiski tuleb sarnaselt komisjoniga märkida, et kontrollitakse ka loomi, kelle eest loomapidaja ei kavatse toetustaotlust esitada, ning kui tuvastatakse nõuete rikkumine, ei ole kontrolliasutusel võimalik nõuetekohaselt otsustada, kas tuleb kohaldada halduskaristust, kuna tal on võimatu kindlaks teha, millised loomad on taotlusega hõlmatud ja millised mitte. Järelikult on nimetatud asutus kohustatud määrama trahvi kõigil juhtudel, kui tuvastatakse nõuete rikkumine. Sama kehtib ka siis, kui loom viiakse põllumajandusettevõttest välja, ilma et see liikumine oleks nõuetekohaselt registreeritud ja sellest oleks nõuetekohaselt teatatud.
52      Seega kohustab Eesti süsteem tegema liiga laiaulatuslikku kontrolli, mis viib karistuse määramiseni isegi siis, kui põllumajandustootjal oleks pidanud olema võimalus karistusest hoiduda näiteks põhjusel, et ta ei soovinudki taotleda toetust teatavate talle kuuluvate loomade eest just seetõttu, et ta teadis, et mõni neist ei vasta toetustaotluse toetuskõlblikkuse nõuetele.
53      Mis puudutab sellega seoses asjaolu, et taotleja pidi taotluses märgitud loomade arvu vähendama juhul, kui toetust taotleti kõikide registris olevate loomade eest ja mõni loom suri perioodil, mille jooksul tuleb toetustaotlusega hõlmatud looma põllumajandusettevõttes pidada (edaspidi „pidamisperiood“), siis tugineb Eesti Vabariik praktikale, mille kohaselt taotlejad „sageli“ taotlevad toetust väiksema arvu loomade eest just sellepärast, et nad teadsid juba ette, et osa loomi viiakse karjast välja.
54      Vastupidi Eesti Vabariigi poolt väidetule ei saa tema süsteem tagada piisavat usaldusväärsust võrreldes taotlusega süsteemiga, milles toetustaotlusega hõlmatud veised on täpselt identifitseeritud, või võrreldes taotluseta süsteemiga, milles toetust taotletakse kõigi põllumajandusettevõttes olevate toetuskõlblike veiste eest.
55      Eeltoodud analüüsist nähtub, et Eesti süsteem ei toimi nii, et oleks tagatud toetustaotlustega hõlmatud loomade täpne identifitseerimine. Seetõttu ei võimalda see süsteem tagada kontrollide nõuetekohast läbiviimist, rääkimata liidu finantshuvide kaitsest.
56      Seega tuleb vastavalt Üldkohtu teostatava kontrolli laadile (vt eespool punkt 30) järeldada, et komisjon ei teinud rakendusmääruse nr 809/2014 artikli 21 ja delegeeritud määruse nr 640/2014 artikli 30 koostoimes tõlgendamisel ja kohaldamisel viga, kui ta leidis, et Eesti Vabariigis aastatel 2017–2019 rakendatud vabatahtliku tootmiskohustusega seotud toetuse taotluste menetlemise süsteem ei ole liidu õigusega kooskõlas.
57      Seda järeldust ei sea kahtluse alla asjaolu, et selle süsteemi aluseks olev lähenemisviis on Eesti Vabariigi sõnul kooskõlas põllumajandustootjate ja administratsiooni haldus‑ ja töökoormuse vähendamise eesmärkidega, mida taotletakse nii Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määrusega (EL) nr 1307/2013, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames toetuskavade alusel põllumajandustootjatele makstavate otsetoetuste eeskirjad ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EÜ) nr 637/2008 ja (EÜ) nr 73/2009 (ELT 2013, L 347, lk 608), kui ka määrusega nr 1306/2013. Nimelt ei ole vaidlust selles, et niisugused eesmärgid ei tohi õigustada toetuskõlblikkuse kontrolli usaldusväärsuse ja tulemuslikkuse kahjustamist.
58      Eeltoodut arvestades tuleb esimene väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Teine väide, et delegeeritud määruse nr 640/2014 artikli 30 lõiget 2 on meelevaldselt tõlgendatud ja vääralt kohaldatud, eelkõige osas, mis puudutab asendusloomade toetuskõlblikkust
59      Oma teise väitega, mis puudutab Eestis rakendatava loomade asendamise süsteemi toimimist, sealhulgas toetuskõlbmatute loomade „liitmist“, soovib Eesti Vabariik tõendada, et komisjon tegi delegeeritud määruse nr 640/2014 artikli 30 lõike 2 tõlgendamisel vea.
60      Eesti Vabariik leiab, et komisjoni määratud finantskorrektsiooniga hõlmatud ajavahemikul kehtinud karja suuruse säilitamise kohustus ning sellest tulenenud piimalehmade asendamise kord ei ole liidu õigusega vastuolus.
61      Komisjon ei nõustu Eesti Vabariigi argumentidega.
62      Praegusel juhul nähtub toimikust, et Eesti süsteem võimaldab luua taotlusega süsteemile sarnaneva süsteemi, mille aluseks võetakse pidamisperioodil aga kari, mitte iga üksik kariloom. Lisaks toetub see süsteem elektroonilisele andmebaasile, et leida iga looma identifitseerimiskoodid ja kontrollida, kas nad vastavad toetuskõlblikkuse tingimustele, et neid delegeeritud määruse nr 640/2014 artikli 30 lõike 2 tähenduses „kindlaksmääratuna“ käsitada.
63      Esimese väite analüüsist nähtub siiski, et selle süsteemi toimimine oli puudustega, mis puudutab kariloomade identifitseerimise täpsust toetustaotlusega hõlmatud loomade puhul (vt eespool punktid 55 ja 56).
64      Sellest järeldub muu hulgas, et loomapidajatele võidakse määrata karistused isegi siis, kui nad peaksid saama kasutada süsteemi, mis pakub neile taotlemisel suuremat täpsust ja võimaldab neil karistusest hoiduda (vt eespool punkt 52).
65      Kuna Eesti süsteem ei võimalda vabatahtliku tootmiskohustusega seotud toetuse taotlusega hõlmatud loomi identifitseerida, ei saa loomade liikumist järelikult täpselt kindlaks teha.
66      Selles kontekstis kinnitab Eesti Vabariik siiski, et nõue, et looma asukohta peab pidamisperioodil olema võimalik koheselt tuvastada, on tänu elektroonilisele andmebaasile täidetud. Tema väitel on Eesti süsteem niisiis delegeeritud määruse nr 640/2014 artikli 30 lõikega 2 kooskõlas.
67      Vaatamata Eesti Vabariigi toodud näidetele, millega tahetakse kinnitada, et ei saa tekkida olukorda, kus toetust makstakse identifitseerimata looma eest, ei saa siiski välistada kontrollide usaldusväärsust ja tulemuslikkust mõjutavaid riske, mis Eesti süsteemi kohaldamisega kaasnevad.
68      Sellega seoses võib sarnaselt komisjoniga märkida, et Eesti süsteem toimib üksnes siis, kui taotleja nõuetele mittevastavaid loomi ei pea (vt eespool punkt 51). Seega ühelt poolt juhul, kui kontrolliasutus avastab rikkumise, ei ole tal võimalik teada, kas tootja kavatses taotleda toetust nõuetele mittevastavate loomade eest, mis tooks sellisel juhul kaasa halduskaristuse kohaldamise, või kas ta kavatses need loomad välja jätta, mis peab olema lubatud. Teiselt poolt loetakse Eesti süsteemis iga loom, kelle puhul on tuvastatud nõuetele mittevastavus, toetustaotlusega hõlmatud (ja toetuskõlbmatuks) loomaks, mis toob kaasa halduskaristuse kohaldamise. Põllumajandustootjat võidakse niisiis karistada nõuetele mittevastavate loomade eest isegi siis, kui ta ei soovinud nende eest toetust taotleda, sest Eestis toimivas süsteemis ei ole tal võimalik seda oma taotluses eraldi märkida. Selle võimaluse puudumine kujutab endast aga rakendusmääruse nr 809/2014 artikli 21 lõike 1 punkti c rikkumist.
69      Järelikult, ilma et oleks vaja teha otsust kõigi Eesti Vabariigi teise väite raames esitatud argumentide kohta, muu hulgas nende kohta, mis puudutavad liikmesriikide kaalutlusruumi toetuskõlblikkuse tingimuste kindlaksmääramisel, võib selle väite tagasi lükata järelduste alusel, milleni jõuti esimese väite analüüsis.
70      Eesti süsteem ei võimalda nimelt tagada kontrollide usaldusväärsust ja tulemuslikkust, kuna omamata teavet konkreetsete identifitseeritud loomade ja nende liikumise kohta, ei saa määruse nr 1306/2013 artikli 59 lõikes 1 ette nähtud halduskontrolli läbi viia täies ulatuses, sest rakendusmääruse nr 809/2014 artikli 29 lõike 1 punktis e ette nähtud ristkontrollide ja artikli 42 lõikes 1 ette nähtud kohapealsete kontrollide tegemine ei ole võimalik.
71      Nagu eespool punktis 7 meenutatud, kui delegeeritud määruse nr 640/2014 artikli 30 lõike 2 kohaselt ei kasuta liikmesriik maksetaotluste esitamata jätmise võimalust vastavalt eeskirjadele, mille komisjon on kehtestanud määruse nr 1306/2013 artikli 78 punkti b alusel, tagab ta igal juhul olukorra, et on täiesti selge, millised loomad on toetusesaajate taotlustega hõlmatud.
72      Kuna finantskorrektsiooniga hõlmatud ajavahemikul Eestis rakendatud piimalehmade asendamise kord ei võimalda sellist kahtlust kõrvaldada, ei saa komisjonile ette heita, et ta tegi delegeeritud määruse nr 640/2014 artikli 30 lõike 2 tõlgendamisel vea.
73      Eeltoodust tulenevalt tuleb teine väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Kolmas väide, et rikutud on põhjendamiskohustust ja hea halduse põhimõtet
74      Oma kolmandas väites leiab Eesti Vabariik, et rikutud on põhjendamiskohustust ja hea halduse põhimõtet, kuna tal ei olnud võimalik mõista õiguslikku alust, millele komisjon tugines, et põhjendada vabatahtliku tootmiskohustusega seotud toetuse taotluste menetlemise süsteemi suhtes tehtud etteheiteid.
75      Selle väite toetuseks esitab Eesti Vabariik kaks väiteosa, millega komisjon ei nõustu.
76      Esimeses väiteosas leiab Eesti Vabariik, et komisjon ei ole suutnud piisavalt selgelt põhjendada, miks loomade asendamine sellisel kujul, nagu see Eestis on lubatud, ei ole kooskõlas liidu õigusega. Ta märgib, et puudub õiguslik alus, millel põhineb komisjoni argumentatsioon, et pidamisperioodi nõuet tuleb järgida üksiku looma tasandil ja selle täitmist ei saa jagada kahe või enama looma vahel. Eesti Vabariik juhib tähelepanu, et komisjon tugines üksnes delegeeritud määruse nr 640/2014 artikli 30 lõikele 2. Kuigi Eesti Vabariik möönab, et ta oli vaidlustatud otsuse väljatöötamise menetlusega seotud kogu haldusmenetluse jooksul, leiab ta, et kuna delegeeritud määruse nr 640/2014 artikli 30 lõike 2 alusel ei saa järeldada, et loomade asendamine Eestis aastatel 2017–2019 kehtinud tingimustel oli liidu õigusega vastuolus, ei ole komisjon täitnud põhjendamiskohustust ja on rikkunud hea halduse põhimõtet.
77      Sellega seoses tuleb märkida esiteks, et asjas on järeldatud, et delegeeritud määruse nr 640/2014 artikli 30 lõige 2 saab olla komisjoni seisukoha aluseks (vt eespool punkt 72), ja teiseks, et Eesti Vabariigil oli võimalik seda seisukohta mõista, kuna oma hagis vaidlustab ta just selle aluse. Lisaks nähtub see seisukoht sõnaselgelt ametlikust teatest ja komisjoni 24. oktoobri 2019. aasta kirjast.
78      Seega tuleb kolmanda väite esimene väiteosa tagasi lükata.
79      Teises väiteosas heidab Eesti Vabariik ette, et on arusaamatu, millel põhineb komisjoni hinnang, et Eesti ametiasutused ei ole täitnud ISAMMi käsitlevas teatises sätestatud rahastamiskõlblikkuse kriteeriumi.
80      Sellega seoses tuleb märkida, et komisjoni hinnang põhineb asjaolul, et kui liikmesriik teatab vabatahtliku tootmiskohustusega seotud toetuse kriteeriumidest ISAMMi kaudu, on liikmesriik kohustatud seda meedet rakendama ja kontrollima vastavalt enda määratlusele, tingimusel et see vastab kohaldatavale liidu õigusele. Järelikult, kui selles määratluses on nimetatud pidamisperioodi kui toetuskõlblikkuse kriteeriumi, peab see kriteerium olema täidetud iga üksiku looma puhul (vt eespool punkt 68). Kuna Eesti Vabariik rakendas pidamisperioodi karjapõhiselt, võis komisjon niisiis sellest järeldada, et Eesti Vabariik ei ole järginud omaenda toetuskõlblikkuse kriteeriumi.
81      Seega on selge, et komisjoni hinnangu aluseks on küsimus, kas iga üksiku looma tasandil pidamisperioodi järgimise nõue on õiguspärane, mistõttu komisjon ei ole rikkunud põhjendamiskohustust ega hea halduse põhimõtet.
82      Kuna kolmas väide ei ole põhjendatud, tuleb hagi seega tervikuna rahuldamata jätta.
Kohtukulud
83      Vastavalt Üldkohtu kodukorra artikli 134 lõikele 1 on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud.
84      Kuna Eesti Vabariik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb vastavalt komisjoni nõudele kohtukulud välja mõista Eesti Vabariigilt.
Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (kümnes koda)
otsustab:
1.      Jätta hagi rahuldamata.
2.      Mõista kohtukulud välja Eesti Vabariigilt.
Porchia
Jaeger
Nihoul
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 25. oktoobril 2023 Luxembourgis.
Kohtusekretär
President
V. Di Bucci
S. Papasavvas
*      Kohtumenetluse keel: eesti.