62017CC0127
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
YVESA BOTA,
predstavljeni 19. septembra 2018 (
1
)
Zadeva C‑127/17
Evropska komisija
proti
Republiki Poljski
„Neizpolnitev obveznosti države – Direktiva 96/53/ES – Člena 3 in 7 – Prevoz – Mednarodni cestni promet – Vozila – Največje dovoljene osne obremenitve – Omejitve na nekaterih cestah ali grajenih objektih – Sistem posebnih dovoljenj“
1.
Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Republika Poljska s tem, da prevoznim podjetjem nalaga obveznost imeti posebna dovoljenja, da lahko vozijo po nekaterih javnih cestah, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi povezanih določb členov 3 in 7 Direktive Sveta 96/53/ES z dne 25. julija 1996 o določitvi največjih dovoljenih mer določenih cestnih vozil v Skupnosti v notranjem in mednarodnem prometu in največjih dovoljenih tež v mednarodnem prometu, (
2
) kakor je bila spremenjena z Direktivo (EU) 2015/719 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2015, (
3
) v povezavi s točkama 3.1 in 3.4 Priloge I k Direktivi 96/53.
2.
Ta tožba je posebej pomembna, prvič, ker je brez primere, čeprav je Direktiva 96/53 veljavna že več kot dvajset let, in drugič, zaradi gospodarskega pomena, ki ga ima obveznost spoštovanja pravil, ki so v Evropski uniji usklajena že vse od leta 1985 in katerih namen je olajšati promet med državami članicami, v okviru hitre rasti evropskega cestnega prevoza blaga (
4
). Za razvoj mednarodne in nacionalne trgovine je namreč bistveno, da je blago mogoče prevažati hitro, v popolni varnosti in z obvladljivimi stroški, zlasti zaradi nekaterih gospodarskih praks, med katerimi je delokalizacija. Tako je potrebna posebna pazljivost, kar zadeva podlago za omejitve, ki veljajo za prevoznike, ker te omejitve ne smejo ovirati uresničevanja evropskih ciljev, predvsem na področju okolja in konkurence.
3.
V teh sklepnih predlogih bom navedel razloge, zaradi katerih menim, da je ta tožba zaradi neizpolnitve obveznosti utemeljena.
I. Pravni okvir
A.
Pravo Unije
1. Direktiva 96/53
4.
V uvodnih izjavah 1, 2, 3, 5, 7 in 12 Direktive 96/53 je navedeno:
„(1)
[…] Direktiva Sveta 85/3/EGS z dne 19. decembra 1984 o teži, merah in nekaterih drugih tehničnih značilnostih določenih cestnih vozil[ (
5
) je] v okviru skupne prometne politike določila skupne predpise, ki omogočajo boljšo uporabo cestnih vozil v prometu med državami članicami;
(2)
[…] Direktiva 85/3/EGS [je bila] že večkrat spremenjena; […] ob nadaljnjih spremembah [jo je treba] zaradi jasnosti in racionalnosti preoblikovati v enotno besedilo skupaj z Direktivo Sveta 86/364/EGS z dne 24. julija 1986 o dokazilu o skladnosti vozil z Direktivo 85/3[ (
6
)];
(3)
[…] razlike med veljavnimi predpisi o težah in merah gospodarskih cestnih vozil v državah članicah [bi] lahko negativno učinkovale na konkurenčne pogoje in bi predstavljale oviro v prometu med državami članicami;
[…]
(5)
[…] zgoraj omenjena pravila [naj] odražajo ravnovesje med racionalno in gospodarno uporabo gospodarskih cestnih vozil ter zahtevami po vzdrževanju infrastrukture, varnosti v prometu, varovanju okolja in pogojih življenja;
[…]
(7)
[…] dodatne tehnične zahteve o težah in merah vozil [se] lahko uporabljajo za gospodarska vozila, registrirana ali dana v promet v državi članici; […] te zahteve ne smejo pomeniti ovire v prometu gospodarskih vozil med državami članicami;
[…]
(12)
[…] države članice [lahko] na svojem ozemlju za druge značilnosti vozila določijo drugačne vrednosti od določenih v tej direktivi samo za vozila, ki se uporabljajo le v nacionalnem prometu.“
5.
Člen 1(1) te direktive določa:
„Ta direktiva se uporablja za:
(a)
mere motornih vozil kategorij M2 in M3 in njihovih priklopnih vozil kategorije 0 ter motornih vozil kategorij N2 in N3 in njihovih priklopnih vozil kategorij 03 in 04, kakor so opredeljene v Prilogi II k Direktivi 2007/46/ES Evropskega parlamenta in Sveta [z dne 5. septembra 2007 o vzpostavitvi okvira za odobritev motornih in priklopnih vozil ter sistemov, sestavnih delov in samostojnih tehničnih enot, namenjenih za taka vozila (okvirna direktiva) (
7
)];
(b)
težo in nekatere druge značilnosti vozil, določenih pod (a) in podrobneje opisanih v Prilogi I(2)[ (
8
)] k tej direktivi.“
6.
Člen 2 navedene direktive določa:
„V tej direktivi:
–
[…]
–
‚skupina vozil‘ pomeni bodisi:
–
skupino vozil, sestavljeno iz motornega tovornega vozila in priklopnega vozila; bodisi
–
skupino vozil, sestavljeno iz sedlastega vlačilca in polpriklopnika,
–
[…]
–
‚največja dovoljena teža‘ pomeni največjo težo obremenjenega vozila v mednarodnem prometu,
–
‚največja dovoljena osna obremenitev‘ pomeni največjo težo obremenjene osi ali skupine osi v mednarodnem prometu,
–
‚nedeljiv tovor‘ pomeni tovor, ki za namene cestnega prevoza ne more biti razdeljen na dva ali več tovorov brez pretiranih stroškov ali možnosti poškodb in ga zaradi mer ali mase ni mogoče prevažati z motornim vozilom, priklopnim vozilom ali skupino vozil, ki v vseh pogledih ustrezajo tej direktivi,
[…]“
7.
Člen 3(1) iste direktive določa:
„Država članica ne sme zavrniti ali prepovedati uporabe na svojem ozemlju:
–
v mednarodnem prometu, vozil, registriranih ali danih v uporabo v kateri koli drugi državi članici, zaradi razlogov v zvezi z njihovo težo in merami,
–
v nacionalnem prometu vozil, registriranih ali danih v promet v kateri koli drugi državi članici, zaradi razlogov v zvezi z njihovimi merami,
če ta vozila ustrezajo mejnim vrednostim, določenim v Prilogi I.
To se uporablja tudi v primeru, da:
(a)
navedena vozila ne ustrezajo zahtevam te države članice glede nekaterih značilnosti teže in mer, ki jih Priloga I ne obravnava;
(b)
so pristojni organi države članice, v kateri so bila vozila registrirana ali dana v uporabo, dovolili mejne vrednosti, ki niso navedene v členu 4(1), vendar presegajo mejne vrednosti, določene v Prilogi I.“
8.
Člen 7 Direktive 96/53 določa:
„Ta direktiva ne preprečuje uporabe v posamezni državi članici veljavnih cestno-prometnih določb, ki dovoljujejo omejitev teže in/ali mer vozil na nekaterih cestah ali gradbiščih [grajenih objektih], ne glede na državo registracije takšnih vozil ali državo, v kateri so bila takšna vozila dana v promet.
To vključuje tudi možnost za uvedbo lokalnih omejitev glede največjih dovoljenih mer in/ali tež vozil, ki se lahko uporabljajo v določenih območjih ali na določenih cestah, kjer infrastruktura ni primerna za dolga in težka vozila, kot so mestna središča, majhne vasi ali kraji posebnega naravnega pomena.“
9.
Priloga I k tej direktivi je naslovljena „Največje teže in mere ter sorodne značilnosti vozil“. (
9
)
10.
Točka 3 te priloge je naslovljena „Največja dovoljena osna obremenitev vozil iz člena 1(1)(b) (v tonah)“. V točkah 3.1 in 3.4 je navedeno:
„3.1
Enojne osi
Enojna nepogonska os
10 ton
[…]
3.4
Pogonska os[ (1)]
3.4.1
Pogonska os vozil iz 2.2.1[ (2)] in 2.2.2[ (3)]
11,5 tone
3.4.2
Pogonska os vozil iz 2.2.3[ (4)], 2.2.4[ (5)], 2.3[ (6)] in 2.4[ (7)]
11,5 tone
[…]“
2. Odločba št. 1692/96/ES
11.
Odločba št. 1692/96/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. julija 1996 o smernicah Skupnosti za razvoj vseevropskega prometnega omrežja, (
10
)ki je bila nadomeščena s Sklepom št. 661/2010/EU, (
11
) ki je bil tudi sam nadomeščen z Uredbo (EU) št. 1315/2013, (
12
) je v členu 2 z naslovom „Cilji“ določala:
„1.   Vseevropsko prometno omrežje se vzpostavi postopoma do leta 2010[ (
13
)] s povezovanjem infrastrukturnih omrežij za kopenski, pomorski in zračni promet v celotni Skupnosti v skladu z idejnimi načrti, označenimi na zemljevidih v Prilogi I in/ali specifikacijah v Prilogi II.
2.   Omrežje mora:
(a)
zagotoviti trajnostno mobilnost oseb in blaga znotraj območja brez notranjih meja pod najboljšimi možnimi socialnimi in varnostnimi pogoji, hkrati pa pomagati doseči cilje Skupnosti, zlasti glede okolja in konkurence, ter prispevati h krepitvi ekonomske in socialne kohezije;
[…]“
3. Akt o pristopu iz leta 2003
12.
Člen 24 Akta o pogojih pristopa Češke republike, Republike Estonije, Republike Cipra, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške republike in prilagoditvah Pogodb, na katerih temelji Evropska unija (
14
) določa:
„Ukrepi, navedeni v Prilogah V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII in XIV k temu aktu, se za nove države članice uporabljajo pod pogoji, določenimi v teh prilogah.“
13.
Priloga XII k Aktu o pristopu iz leta 2003 ima naslov „Seznam iz člena 24 Akta o pristopu: Poljska“. Točka 8 te priloge, naslovljena „Prometna politika“, vsebuje odstavek 3, ki določa, da se uporablja Direktiva 96/53, in sicer s tem besedilom:
„31996 L 0053: Direktiva [96/53], kakor je bila nazadnje spremenjena z:
–
32002 L 0007: Direktivo 2002/7/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne [18. februarja 2002 (
15
)].
Z odstopanjem od člena 3(1) Direktive [96/53] lahko vozila, ki ustrezajo mejnim vrednostim kategorije 3.4 Priloge 1 te direktive, uporabljajo do 31. decembra 2010 le neposodobljene dele poljskega cestnega omrežja, če ustrezajo mejni osni obremenitvi, ki velja na Poljskem. Od dne pristopa dalje se ne sme uvajati novih omejitev za uporabo glavnih tranzitnih cest iz Priloge I Odločbe [št. 1692/96] za vozila, ki ustrezajo pogojem iz Direktive [96/53].
Poljska bo spoštovala časovni razpored, kot ga določajo spodnje tabele za posodobitev omrežja glavnih cest, kot ga vsebuje Priloga I Odločbe [št. 1692/96]. Naložbe v infrastrukturo, ki vključujejo uporabo sredstev iz proračuna [Unije], zagotavljajo, da so glavne prometne žile zgrajene ali posodobljene za osno obremenitev 11,5 ton.
Vzporedno z dovršitvijo posodobitve bo potekalo tudi postopno odpiranje poljskega cestnega omrežja, ki bo vključevalo omrežje iz Priloge I Odločbe [št. 1692/96], za vozila v mednarodnem prometu, ki ustrezajo mejnim vrednostim te direktive. Za namene nalaganja in razlaganja je, kjer je to tehnično izvedljivo, uporaba neposodobljenih delov omrežja stranskih cest dovoljena med celotnim prehodnim obdobjem.
[…]“
14.
Časovni razpored za posodobitev omrežja glavnih cest iz Priloge XII, točka 8, odstavek 3, tretji pododstavek, k Aktu o pristopu iz leta 2003 je določen v osmih tabelah, ki pokrivajo obdobje od 1. januarja 2004 do 1. januarja 2011.
B.
Poljsko pravo
15.
Člen 41 Ustawa o drogach publicznych (zakon o javnih cestah) (
16
) z dne 21. marca 1985 v različici, veljavni na dan dejanskega stanja (
17
), določa:
„1   Ob upoštevanju odstavkov 2 in 3 je na javnih cestah dovoljen promet vozil, katerih dovoljena osna obremenitev na enojno pogonsko os je 11,5 tone.
2.   Minister właściwy do spraw transportu [(minister za promet, Poljska)] s pravilnikom določi seznam:
(1)
državnih in regionalnih cest, po katerih lahko vozijo vozila, katerih dovoljena osna obremenitev na enojno os je 10 ton,
(2)
državnih cest, po katerih lahko vozijo vozila, katerih dovoljena osna obremenitev na enojno os je 8 ton,
ob upoštevanju potrebe po zaščiti cest in po zagotavljanju tranzita.
3.   Regionalne ceste – razen tistih, ki se opredelijo v skladu z odstavkom 2, točka (1) – okrožne ceste in občinske ceste sestavljajo cestno omrežje, po katerem lahko vozijo vozila, katerih dovoljena osna obremenitev na enojno os je 8 ton.“
16.
Minister Infrastruktury i Rozwoju (minister za infrastrukturo in razvoj, Poljska) je 13. maja 2015 na podlagi člena 41(2) zakona o javnih cestah sprejel Rozporządzenie w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (pravilnik o seznamu državnih in regionalnih cest, po katerih lahko vozijo vozila, katerih dovoljena osna obremenitev na enojno os je 10 ton, in o seznamu državnih cest, po katerih lahko vozijo vozila, katerih dovoljena osna obremenitev na enojno os je 8 ton) (
18
).
17.
V členu 2, točka 35a, Prawo o ruchu drogowym (zakon o cestnem prometu) (
19
) z dne 20. junija 1997 v različici, veljavni na dan dejanskega stanja (
20
), je nestandardno vozilo opredeljeno kot vozilo ali skupina vozil, katere osna obremenitev s tovorom ali brez presega tisto, ki je dovoljena in predvidena z določbami o javnih cestah, ali katere mere ali dejanska skupna teža s tovorom ali brez presegajo tiste, ki so dovoljene in predvidene z določbami tega zakona.
18.
V členu 2, točka 35b, zakona o cestnem prometu je nedeljiv tovor opredeljen kot tovor, ki ne more biti razdeljen na dva ali več tovorov brez pretiranih stroškov ali možnosti poškodb.
19.
Člen 64, od (1) do (3), tega zakona določa:
„1.   Nestandardnim vozilom je udeležba v prometu dovoljena ob izpolnjevanju teh pogojev:
(1)
pridobljeno je bilo dovoljenje za prevoz za nestandardna vozila ustrezne kategorije, ki ga je z upravno odločbo izdal pristojni organ […];
(2)
izpolnjeni so pogoji za udeležbo v prometu, določeni v dovoljenju iz točke (1);
(3)
nestandardno vozilo usmerja pilot[ (
21
)], če to vozilo prekorači vsaj eno od naslednjih vrednosti:
(a)
dolžina: 23 m;
(b)
širina: 3,2 m;
(c)
višina: 4,5 m;
(d)
dejanska skupna teža: 60 ton;
(4)
voznik izkazuje posebno pazljivost.
2.   Prevoz tovora, ki ni nedeljiv, z nestandardnim vozilom je prepovedan, pri čemer so izjeme nestandardna vozila, ki jim je udeležba v prometu dovoljena na podlagi dovoljenja kategorije I ali II.
3.   Mere, teža in osna obremenitev nestandardnih vozil, ki jim je udeležba v prometu dovoljena na podlagi dovoljenja kategorij od I do VII, in ceste, po katerih lahko vozijo ta vozila, so natančneje določene v tabeli[ (
22
)] v Prilogi 1 k temu zakonu.“
20.
Členi od 64a do 64d navedenega zakona za vsako od sedmih kategorij nestandardnih vozil določajo postopek v zvezi z vložitvijo vloge za izdajo dovoljenja in postopek v zvezi z njegovo izdajo. Kar zadeva vozila, katerih dovoljena osna obremenitev na enojno pogonsko os je 11,5 tone, je potrebno dovoljenje kategorije I ali IV glede na kategorijo javnih cest, po katerih bodo vozila ta vozila.
21.
V členu 64a(3) zakona o cestnem prometu je pojasnjeno, da dovoljenje kategorije I (
23
) izda pristojni upravljavec ceste, po kateri je treba opraviti prevoz. Dovoljenje se izda v sedmih delovnih dneh od dneva vložitve vloge za njegovo izdajo.
22.
V členu 64c(3), točka (2), tega zakona je navedeno, da dovoljenje – med drugim – kategorije IV (
24
) izda Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (generalni direktor za državne ceste in avtoceste, Poljska). V skladu s členom 64c(4) to dovoljenje ob vstopu na ozemlje Republike Poljske izda tudi naczelnik urzędu celno-skarbowego (direktor davčnega in carinskega urada, Poljska). V skladu s členom 64c(7) se dovoljenje kategorije IV izda v treh delovnih dneh od dneva vložitve vloge za njegovo izdajo.
23.
V skladu s členom 64d(2), točka (3), zakona o cestnem prometu, ki ga navaja Republika Poljska, se dovoljenje med drugim izda, če je mogoče določiti prevozno pot, ki zagotavlja varnost in učinkovitost cestnega prometa, ter zlasti če:
„(a)
gostota prometa omogoča varen prevoz z nestandardnim vozilom;
(b)
stanje tehnične ustreznosti stavb vzdolž načrtovane prevozne poti (to stanje se določi na podlagi pravil gradbenega prava) dopušča tak prevoz;
(c)
navedeni prevoz ne ogroža tehničnega stanja stavb v bližini zgoraj omenjene prevozne poti.“
24.
Člen 64f tega zakona za vsako kategorijo določa najvišji znesek takse, ki se plača za izdajo dovoljenja in ki se giblje od 240 poljskih zlotov (PLN) (približno 55 EUR (
25
)) za kategorijo I do 5800 PLN (približno 1326 EUR) za kategorijo VI. Najvišji znesek za kategorijo IV je določen na 3600 PLN (približno 823 EUR).
25.
V oddelku 4 istega zakona člen 140aa in naslednji določajo globe, ki se naložijo nestandardnim vozilom, ki so v prometu udeležena brez dovoljenja ali v nasprotju s pogoji, opredeljenimi v dovoljenju.
26.
Republika Poljska je pojasnila, da je natančni znesek takse, ki se plača za dovoljenje, določen v Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie wysokości opłat za wydanie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego (pravilnik ministra za promet, gradbeništvo in pomorsko gospodarstvo o višini takse, ki se plača za dovoljenje za prevoz z nestandardnim vozilom) (
26
) z dne 28. marca 2012 in znaša:
„1.
za kategorijo I:
–
50 PLN [(približno 11,50 EUR)] za dovoljenje, veljavno en mesec;
–
100 PLN [(približno 23 EUR)] za dovoljenje, veljavno šest mesecev;
–
200 PLN [(približno 46 EUR)] za dovoljenje, veljavno 12 mesecev;
[…]
4.
za kategorijo IV:
–
500 PLN [(približno 115 EUR)] za dovoljenje, veljavno en mesec;
–
1000 PLN [(približno 230 EUR)] za dovoljenje, veljavno šest mesecev;
–
2000 PLN [(približno 460 EUR)] za dovoljenje, veljavno 12 mesecev;
–
3000 PLN [(približno 686 EUR)] za dovoljenje, veljavno 24 mesecev.“
II. Predhodni postopek
27.
Potem ko je več prevoznih podjetij, ki opravljajo dejavnost na poljskem ozemlju, vložilo pritožbe in po zbiranju informacij pri Republiki Poljski v okviru postopka EU Pilot (
27
) je Komisija 30. aprila 2015 tej državi članici poslala uradni opomin.
28.
V tem opominu je Komisija Republiko Poljsko opozorila na dejstvo, da nekatere določbe njene nacionalne zakonodaje niso v skladu z obveznostmi, ki jih ima na eni strani na podlagi člena 3 Direktive 96/53, ker približno 97 % poljskega cestnega omrežja ni odprtih za vozila, ki ustrezajo mejnim vrednostim v zvezi s težo, določenim v točkah 3.1 in/ali 3.4 Priloge I k tej direktivi, in na drugi strani na podlagi člena 7 navedene direktive, ker je ta država članica uveljavila odstopanja iz te določbe, ne da bi utemeljila, zakaj se lahko uporabljajo za 97 % poljskega cestnega omrežja.
29.
Poleg tega je Komisija v uradnem opominu podvomila o posebnem sistemu dovoljenj, s katerimi je vozilom, ki ustrezajo mejnim vrednostim v zvezi s težo, določenim v točkah 3.1 in/ali 3.4 Priloge I k Direktivi 96/53, omogočena vožnja po infrastrukturi, ki je za ta vozila običajno zaprta.
30.
Ker je Komisija presodila, da odgovor Republike Poljske z dne 29. junija 2015 ni zadovoljiv, je v dopisu z dne 26. februarja 2016 podala obrazloženo mnenje. Zatrdila je, da Republika Poljska s tem, da udeležbo v prometu za motorna vozila, katerih največja osna obremenitev na enojno pogonsko os je 11,5 tone, omejuje na ceste, ki so del vseevropskega prometnega omrežja, in na nekatere druge državne ceste, ter s tem, da za vožnjo teh vozil po drugih javnih cestah določa sistem posebnih dovoljenj – katerega potrebnost je ta institucija poleg tega izpodbijala – krši obveznosti, ki jih ima na podlagi povezanih določb členov 3 in 7 Direktive 96/53.
31.
Republika Poljska je 26. aprila 2016 Komisiji poslala prošnjo za podaljšanje roka za odgovor na obrazloženo mnenje, ki jo je Komisija zavrnila z obrazložitvijo, da ne vsebuje konkretnih informacij o zakonodajnih spremembah, ki se načrtujejo za odpravo kršitve.
32.
V odgovoru z dne 30. avgusta 2016 na obrazloženo mnenje je Republika Poljska Komisijo obvestila o svojih prizadevanjih predvsem za razširitev omrežja javnih cest, po katerih lahko vozijo vozila, katerih največja osna obremenitev je 11,5 tone, ter za spremembe veljavnih zakonov in drugih predpisov, da bi se zmanjšalo število odsekov državnih in regionalnih cest, za katere veljajo omejitve v zvezi s težo vozil. Republika Poljska je pojasnila, da bi morale te spremembe začeti veljati maja 2017 in februarja 2018.
33.
Ker Komisija ni bila prepričana o skladnosti napovedanih sprememb s pravom Unije in se ni strinjala z rokom, v katerem bi morale biti spremembe besedil uveljavljene, se je odločila na podlagi člena 258, drugi odstavek, PDEU pri Sodišču vložiti to tožbo.
34.
Komisija z edinim očitkom Republiki Poljski očita, da zlasti z določitvijo sistema posebnih dovoljenj za prevoz z vozili, katerih največja osna obremenitev na pogonsko os je 11,5 tone, po pretiranem številu javnih cest ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi povezanih določb členov 3 in 7 Direktive 96/53 v povezavi s točkama 3.1 in 3.4 Priloge I k tej direktivi.
III. Trditve strank
A.
Komisija
35.
Komisija v podporo tožbi trdi, da je omejitev dostopa do javnih cest za vozila in njihova priklopna vozila, ki so predmet Direktive 96/53 (
28
) in ki ustrezajo največji dovoljeni osni obremenitvi, to je 10 ton za nepogonsko os in 11,5 tone za pogonsko os, posledica kombinacije dveh dejavnikov, in sicer, prvič, okoliščine, da so za promet vozil, katerih največja osna obremenitev na pogonsko os je 11,5 tone, odprte samo ceste, ki so del vseevropskega prometnega omrežja, in nekatere druge državne ceste, ki izhaja iz člena 41(2) zakona o javnih cestah, in drugič, obveznosti imeti posebno dovoljenje, ki omogoča vožnjo po drugih cestah, v skladu s členom 64 in naslednjimi zakona o cestnem prometu.
36.
Za ponazoritev gospodarskega učinka te obveznosti na dejavnost tovarn evropskega in mednarodnega pomena je Komisija navedla zlasti primer cest, ki omogočajo dostop do mesta Kętrzyn (Poljska), kjer sta tovarni družb Plastivaloire in Philips ter katerega prometna ureditev prevoznike sili v dolge obvoze, če želijo izdelke, proizvedene v teh tovarnah, prepeljati na zahodnoevropske trge.
1. Omejitev mednarodnega prometa zgolj na ceste vseevropskega prometnega omrežja in nekatere državne ceste
37.
Komisija podaja prvi argument, v skladu s katerim je omejitev, določena v poljski zakonodaji, v nasprotju s členom 3(1) Direktive 96/53, ki določa ureditev proste udeležbe v prometu za vozila, katerih največja osna obremenitev na pogonsko os je 11,5 tone.
38.
V zvezi s tem trdi, prvič, da čeprav odstavek 1 člena 41 zakona o javnih cestah določa načelo, da lahko vozila, katerih največja osna obremenitev na pogonsko os je 11,5 tone, vozijo po vseh javnih cestah, odstavka 2 in 3 tega člena določata odstopanja, zaradi katerih odstavek 1 izgubi svoje bistvo, ker pripeljejo do izključitve teh vozil s približno 97 % cestnega omrežja.
39.
Drugič, poudarja, da je iz informacij, ki jih je 29. junija 2015 zagotovila Republika Poljska, razvidno, da je za vozila, katerih največja osna obremenitev na pogonsko os je 11,5 tone, brez omejitev odprtih manj kot 40 % omrežja avtocest in državnih cest, kar pomeni manj kot 4 % cestnega omrežja, ki ga tvorijo avtoceste, državne ceste in najpomembnejše regionalne ceste na poljskem ozemlju.
40.
Tretjič, Komisija izpodbija trditev Republike Poljske, da zahteve Direktive 96/53 veljajo samo za ceste, na katere je osredotočen mednarodni promet, in sicer čezmejni promet po vseevropskem cestnoprometnem omrežju. Na eni strani ob navajanju več primerov trdi, da odsekov cest, ki omogočajo dostop do večjih mest, ki jih zadevajo mednarodni prevoz ter zlasti natovarjanje in raztovarjanje, (
29
) ni mogoče prosto uporabljati.
41.
Na drugi strani Komisija navaja, da v nasprotju s tem, kar trdi Republika Poljska, Direktiva 96/53 v skladu s cilji, ki jim sledi, ne določa nobene omejitve, odkar je začela veljati, in da njeno področje uporabe po vzpostavitvi vseevropskega prometnega omrežja z Odločbo št. 1692/96 ni bilo spremenjeno, čeprav ta odločba prispeva k istemu cilju olajšati pretok blaga. Kot pojasnjuje ta institucija, čeprav člen 2 te direktive ne vsebuje opredelitve mednarodnega prometa, se z uvodnima izjavama 3 in 7 navedene direktive, ki se sklicujeta na promet med državami članicami, v povezavi z njeno uvodno izjavo 12 kaže, da je treba ta pojem razlagati tako, da se nanaša na vsakršen čezmejni promet ne glede na vrste cest. Vsaka drugačna razlaga naj bi členu 7 Direktive 96/53 odvzela pomen.
42.
Četrtič, glede trditev Republike Poljske, ki se nanašajo na stanje cestne infrastrukture, Komisija poudarja, da čeprav Direktiva 96/53 ne zahteva, da se vse javne ceste zgradijo tako, da je mogoče izpolniti merila iz točk 3.1 in 3.4 Priloge I, jih morajo države članice vseeno izpolnjevati. Poleg tega naj bi ceste, ki lahko vzdržijo težo 10 ton, lahko prenesle omejen promet vozil, katerih osna obremenitev na pogonsko os je 11,5 tone.
43.
Komisija dodaja, da se Republika Poljska ne more izogniti spoštovanju pravil, ki so bila sprejeta v Direktivi 96/53 in se nanašajo na največjo dovoljeno osno obremenitev, s sklicevanjem na iskanje ravnovesja, omenjenega v uvodni izjavi 5, medtem ko ta pravila izhajajo iz takega ravnovesja.
44.
Kar zadeva kategorijo in lokacijo večinoma neasfaltiranih javnih cest, na katere se sklicuje Republika Poljska, Komisija meni, da ne gre za upošteven argument, ker se razprava ne nanaša na ceste, na katerih ni pomembnih točk za natovarjanje in raztovarjanje ter katerih stanje bi lahko upravičevalo, da se zanje uporablja člen 7 Direktive, temveč se nanaša na večino asfaltiranih cest, ki jih je mogoče uporabljati.
45.
Petič, Komisija izpodbija trditev Republike Poljske v zvezi s Prilogo XII, točka 8, odstavek 3, k Aktu o pristopu iz leta 2003, ker je bilo v prvem pododstavku tega odstavka jasno zahtevano, da se ceste, ki niso ceste vseevropskega cestnoprometnega omrežja, po 31. decembru 2010 prilagodijo za mednarodni promet, ne da bi se še naprej čakalo na napredovanje posodobitve nacionalnega cestnega omrežja, kot je bilo to dopuščeno v prehodnem obdobju.
46.
Komisija dodatno navaja, da je bilo od leta 2004 v okviru nacionalnega programa za obnovo lokalnih cest, financiranega iz evropskih skladov, posodobljenih več tisoč kilometrov cest, ki niso državne ceste ali ceste vseevropskega prometnega omrežja. V skladu s poljsko zakonodajo pa se za te občinske ali okrožne ceste po načelu uporablja omejitev osne obremenitve na enojno os v višini 8 ton, brez razlikovanja glede na njihovo posodobitev. Enako je tudi od začetka veljavnosti Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (pravilnik ministra za infrastrukturo in gradbeništvo o seznamu državnih in regionalnih cest, po katerih lahko vozijo vozila, katerih dovoljena osna obremenitev na enojno pogonsko os je 10 ton, in o seznamu državnih cest, po katerih lahko vozijo vozila, katerih dovoljena osna obremenitev na enojno pogonsko os je 8 ton) (
30
) z dne 21. aprila 2017, na katerega se sklicuje Republika Poljska in je začel veljati po vložitvi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti ter na podlagi katerega vozila, katerih največja osna obremenitev ustreza zahtevam Direktive 96/53, še vedno ne smejo voziti po približno 45 % državnih cest, če nimajo dovoljenja. Komisija tudi meni, da ker je udeležba v prometu vseeno mogoča s plačljivim dovoljenjem, je razlog, naveden v obrambo, ki se nanaša na tekočo posodobitev cestnega omrežja, neutemeljen.
47.
Komisija podaja še drugi argument, v skladu s katerim omejitve iz člena 41(2) in (3) zakona o javnih cestah temeljijo na napačni razlagi člena 7 Direktive 96/53, ki določa izjemo od načela proste udeležbe v prometu za vozila, katerih največja osna obremenitev na pogonsko os je 11,5 tone. Komisija najprej opozarja, da Republika Poljska ne more trditi, da omejitev zadeva ceste, na katerih ni mednarodnega prometa, predvsem zato, ker tako razlikovanje ni predvideno v nobenem aktu Unije.
48.
Nato pojasnjuje, da mora edino možno odstopanje od načela proste udeležbe v prometu na vseh cestah temeljiti na neprilagojenosti navedenih cest za vozila, katerih največja osna obremenitev na pogonsko os je 11,5 tone. Upoštevna merila naj bi bila varnost njihove udeležbe v prometu, nosilnost grajenih objektov in gostota cestnega prometa. V zvezi s tem Komisija poudarja, da je treba člen 7 Direktive 96/53, ki določa možnost odstopanja od načela proste udeležbe v prometu „na nekaterih cestah ali gradbiščih [grajenih objektih]“, razlagati ozko. V teh okoliščinah naj bi bila odstopanja, uporabljena na 97 % poljskega cestnega omrežja oziroma še posebej na vseh lokalnih cestah, brez podlage.
49.
Nazadnje Komisija ugotavlja, da omejitve dostopa do nekaterih poljskih javnih cest ne temeljijo na premislekih v zvezi s stanjem teh cest ali njihovih odsekov, kot izhaja iz sistema izdaje neomejenih dovoljenj za prevoz.
2. Zahteva imeti posebno dovoljenje za prevoz po drugih cestah
50.
Komisija trdi, da ureditev prepovedi udeležbe v prometu s pridržkom pridobitve dovoljenja pomeni kršitev Direktive 96/53, ker omejuje in ovira prosto udeležbo vozil v prometu.
51.
Kot opozarja ta institucija, je treba v skladu s to omejevalno ureditvijo, ki velja za regionalne, okrožne ali občinske ceste, za vsako od njih zaprositi za dovoljenje pri več organih za en sam prevoz. Meni, da je ob neobstoju enotne točke za izdajo dovoljenj, zaradi rokov za pridobitev dovoljenja in zaradi predpisanih tarif vzpostavljeni sistem drag in zamuden ter lahko povzroča posredno diskriminacijo v škodo prevoznikov, ki niso rezidenti in prihajajo iz držav članic. Pojasnjuje, da v skladu s členom 64(2) zakona o cestnem prometu dovoljenj kategorije IV, ki vozilom, katerih osna obremenitev na pogonsko os je 11,5 tone, omogočajo vožnjo po državnih cestah, ni mogoče uporabiti v primeru prevoza deljivega tovora, čeprav je taka večina tovorov, ki se prevažajo po cesti. Tako je delo prevoznih podjetij bolj zapleteno, ker so primorana uporabljati več tovornjakov. Komisija poudarja, da so vse te nevšečnosti utemeljevale vložitev pritožb, iz katerih izvira njena tožba zaradi neizpolnitve obveznosti. Sklicuje se tudi na resno omejitev svobode opravljanja storitev cestnega prometa.
52.
Komisija zatrjuje, da trditev Republike Poljske, da ta sistem dovoljenj ni v nasprotju z Direktivo 96/53, ker se uporablja brez omejitev ali diskriminacije in dobronamerno, ni samo brezpredmetna zaradi načela proste udeležbe v prometu, ki ga določa ta direktiva, ampak tudi razkriva, da zaščita cestne infrastrukture in nadziranje števila vozil, ki vozijo po njej, ne moreta upravičevati sistema, uvedenega s poljsko zakonodajo.
53.
Komisija dodaja, da Republika Poljska ne more trditi, da je obveznost pridobiti dovoljenje namenjena spodbujanju prevoznikov k vožnji po vzporednih cestah, ki so bolje prilagojene za promet tovornjakov, saj je ta utemeljitev v nasprotju s členom 3 navedene direktive.
54.
Poleg tega na eni strani kot primer navaja, da je bil za državno cesto DK 92 med Berlinom (Nemčija) in Varšavo (Poljska) ta cilj dosežen na drug način, in sicer s cestninjenjem za tovornjake, ki je – v nasprotju s sistemom dovoljenj – razumna metoda upravljanja prometa. Na drugi strani opozarja, da na nekaterih cestah za dostop do točk natovarjanja in raztovarjanja blaga ni druge rešitve razen pridobitve dovoljenja.
B.
Republika Poljska
55.
Republika Poljska meni, da tožba Komisije temelji na napačni razlagi členov 3 in 7 Direktive 96/53, ter Sodišču predlaga, naj jo zavrne.
1. Kršitev člena 3 Direktive 96/53
a) Ceste, za katere velja obveznost dopuščanja udeležbe v prometu za težka vozila, ki se uporabljajo v „mednarodnem prometu“
56.
V zvezi s tem Republika Poljska primarno trdi, da Komisija zmotno meni, da se pojem „mednarodni promet“ nanaša na celotno cestno omrežje držav članic, ker ta pojem zadeva le čezmejni promet in ceste, po katerih večinoma poteka ta promet. Kot navaja, široka razlaga mednarodnega prometa, ki jo zagovarja Komisija in ki pripelje do odprtja katere koli ceste držav članic, tudi lokalne, za vozila, katerih največja osna obremenitev na pogonsko os je 11,5 tone, ne izhaja iz nobene določbe ali uvodne izjave Direktive 96/53, prav tako pa ne iz razprav v zvezi z njeno spremembo. Po mnenju te države članice bi ta razlaga odvzela pomen členu 3(1), druga alinea, te direktive, ki omejuje nacionalni promet zaradi mer vozil.
57.
Republika Poljska se sklicuje tudi na obveznost razlagati Direktivo 96/53 v skladu z Odločbo št. 1692/96 o vseevropskem prometnem omrežju, ki ima sorodne cilje, saj sta ta instrumenta postala zavezujoča sočasno, ko je pristopila k Uniji.
58.
Republika Poljska iz tega sklepa, da ne krši člena 3 Direktive 96/53 s tem, da za uporabo nekaterih državnih in lokalnih cest, kot so regionalne, okrožne in občinske ceste, določa odstopanje od splošnega načela proste udeležbe v prometu za vozila, katerih največja osna obremenitev na pogonsko os je 11,5 tone. Namen odločitev, ki jih je sprejela, je doseči cilj, naveden v uvodni izjavi 5 te direktive. Tako naj bi skušala najti ravnovesje med racionalno in gospodarno uporabo gospodarskih cestnih vozil ter zahtevami po vzdrževanju infrastrukture, varnosti v prometu, varovanju okolja in pogojih življenja.
59.
Podredno se Republika Poljska sklicuje na prehodne določbe Akta o pristopu iz leta 2003, ki so del Priloge XII in ki v točki 8, odstavek 3, urejajo vprašanja v zvezi z izvajanjem Direktive 96/53 in Odločbe št. 1692/96, ter zlasti na drugi in tretji pododstavek tega odstavka, iz katerih naj bi izhajalo, da ji ni bil predpisan noben rok za prilagoditev cest, ki niso ceste vseevropskega prometnega omrežja, na največjo nosilnost.
60.
Ta država članica poudarja, prvič, da je v skladu s točko 8, odstavek 3, tretji pododstavek, te priloge postopno odpiranje cestnega omrežja za vozila v mednarodnem prometu moralo potekati vzporedno z dovršitvijo procesa posodobitve teh cest. Ne strinja se z mnenjem Komisije, da je ta razlaga v nasprotju z določbami drugega stavka tega tretjega pododstavka, ki določa, da je za namene nalaganja in razlaganja uporaba neposodobljenih delov omrežja stranskih cest dovoljena med celotnim prehodnim obdobjem, ker gre za izjemo od načela.
61.
Drugič, Republika Poljska izpodbija trditev Komisije, v skladu s katero bi njena razlaga prehodnih določb pomenila, da bi se sprejelo, da bo do odprtja poljskega cestnega omrežja v skladu z Direktivo 96/53 prišlo šele po več desetletjih. Navaja, da se morajo prizadevanja za posodobitev navezovati na asfaltirane ceste in da je na podlagi prizadevanj, ki so bila že uresničena, za zadevna vozila odprt 54,2‑odstotni delež vseh državnih cest.
62.
V zvezi s tem najprej opozarja, da je bilo pred njenim pristopom k Uniji približno 91 % poljskih javnih cest zgrajenih z mejno vrednostjo, kar zadeva največjo osno obremenitev na enojno os, 10 ton za državne ceste in 8 ton za druge ceste ter da je bila poljska zakonodaja spremenjena zaradi izpolnitve obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije.
63.
Republika Poljska nato pojasnjuje, da po državnih cestah, ki predstavljajo 5 % javnih cest, poteka do 60 % prometa. Preostalih 95 % javnih cest so lokalne ceste, med katerimi je 88 % okrožnih in občinskih cest. Te se uporabljajo za lokalne potrebe, tretjina javnih cest pa ni asfaltirana, kot je razvidno iz uradnih statističnih podatkov Eurostata, ki jih navaja Komisija. Republika Poljska posledično meni, da ta institucija ne more trditi, da 97 % poljskega cestnega omrežja ni odprtih za vozila, katerih največja osna obremenitev na pogonsko os je 11,5 tone, ne da bi upoštevala značilnosti tega omrežja.
64.
Nazadnje ta država članica omenja svoja stalna prizadevanja, odkar je pristopila k Uniji, za odpiranje novih državnih cest ob upoštevanju potreb mednarodnega prometa in okolja ter poudarja veliko finančno breme, ki bi ga dolgoročno pomenilo prilagajanje njenega celotnega cestnega omrežja – pri čemer bi šlo za izjemo med državami članicami Unije – prometu vozil, katerih največja osna obremenitev na pogonsko os je 11,5 tone.
b) Zahteva imeti dovoljenje za prevoz po drugih cestah
65.
Izhajajoč iz načela, da omejitev uporabe cestnega omrežja ni v nasprotju s členom 3 Direktive 96/53, Republika Poljska dodaja, da prav finančni prispevek k vzdrževanju cest, poškodovanih zaradi težkih vozil, vozečih po njih, ki je predviden v členu 64 in naslednjih zakona o cestnem prometu, dolgoročno zagotavlja prosto udeležbo v prometu za vozila, katerih osna obremenitev ni prilagojena tehničnim možnostim cest.
66.
V zvezi s tem Republika Poljska navaja, da je Komisija sistem dovoljenj predstavila delno netočno, in pojasnjuje, da dovoljenja izdaja upravljavec ceste, kar zadeva dovoljenja kategorije I, (
31
) ali generalni direktor za državne ceste in avtoceste, kar zadeva dovoljenja kategorije IV, namenjena zadevnim državnim cestam. Dovoljenja kategorije I se prevozniku glede na vlogo izdajo za obdobje enega meseca, šestih mesecev ali dvanajstih mesecev, in to brez informacij o zadevnih vozilih. Dovoljenje se izda v največ sedmih delovnih dneh od dneva vložitve vloge. Enaka pravila se uporabljajo za dovoljenja kategorije IV, vendar je ta mogoče izdati tudi za obdobje 24 mesecev, in to v največ treh delovnih dneh od dneva vložitve vloge.
67.
Kot navaja Republika Poljska, je bil, da bi se zadevnim osebam zagotovila pravna varnost, najvišji znesek takse za dovoljenja kategorije I določen na 240 PLN (približno 55 EUR), za dovoljenja kategorije IV pa ta znesek znaša 3600 PLN (približno 850 EUR). Vendar se dejanski znesek takse, določen s pravilnikom ministra za promet, gradbeništvo in pomorsko gospodarstvo o višini takse, ki se plača za dovoljenje za prevoz z nestandardnim vozilom, razlikuje glede na čas veljavnosti vsakega dovoljenja. Zato v skladu s to tarifo, ki je nespremenjena od leta 2012, najdražje dovoljenje kategorije I, ki je veljavno 12 mescev, stane 200 PLN (približno 50 EUR), medtem ko dovoljenje kategorije IV, veljavno 12 mesecev, stane 2000 PLN (približno 470 EUR), istovrstno dovoljenje, veljavno 24 mesecev, pa 3000 PLN (približno 710 EUR). (
32
)
68.
Republika Poljska v odgovoru na tožbo podaja sklepno ugotovitev v zvezi s to točko z navedbo, da se ne strinja z analizo Komisije, da je ta sistem drag in zamuden, ker je pregleden in olajšuje premike prevoznikov po celotnem omrežju. Poleg tega zavrača tezo Komisije, v skladu s katero v primeru nepridobitve dovoljenja nastopi prepoved udeležbe v prometu, ker je mogoče izbrati cesto, po kateri bo izveden mednarodni prevoz.
69.
Republika Poljska v dupliki navaja, da sta tožbena razloga, ki ju je Komisija navedla v stališču v repliki ter se nanašata na posredno diskriminacijo do prevoznikov iz drugih držav članic in na omejitev svobode opravljanja storitev cestnega prometa, (
33
) nedopustna, ker sta nova. Ta država članica dodaja, da sta vsekakor neutemeljena, ker je vloge za izdajo dovoljenj mogoče zlahka dobiti na spletu, ker se dovoljenja izdajo za določeno obdobje neodvisno od števila prevozov in ker je njihova cena glede na potrebe prevoznikov razmeroma nizka. Trdi, da je ta pregledni in praktični sistem v skladu z njihovimi pričakovanji in da do pritožbe, ki je bila predložena Komisiji, ni bil deležen očitkov.
2. Kršitev člena 7 Direktive 96/53
70.
Republika Poljska podaja argumente, prav tako podredno, ker meni, da je njena zakonodaja skladna s členom 3 Direktive 96/53.
71.
Trdi, da je očitek v zvezi s kršitvijo člena 7 Direktive 96/53 rezultat preozke razlage te določbe, ki je v nasprotju z njenim besedilom, ker na eni strani področje uporabe prvega odstavka tega člena ne omejuje omejitev na neprilagojenost cest za zadevna vozila in na „določene cestne odseke“ ter ker so na drugi strani v drugem odstavku navedeni zgolj primeri.
72.
Republika Poljska iz tega sklepa, da lahko omeji udeležbo v prometu ne le na cestah, ki niso prilagojene za promet težkih vozil, ampak tudi na delih cestnega omrežja, na katerih bi bila vožnja takih vozil nevarna zaradi ureditve teh delov omrežja ali tudi zaradi obstoja številnih mostov, katerih nizko nosilnost do mejne vrednosti 20 ton in 30 ton je Komisija prezrla.
73.
Poleg tega Republika Poljska meni, da – kar zadeva manjši del lokalnih cest, ki so bile že prilagojene za promet vozil, katerih dovoljena osna obremenitev na enojno pogonsko os je 11,5 tone – možnost uvesti omejitve spada v okvir člena 7, prvi odstavek, Direktive 96/53, ker ni nobenega praktičnega interesa za to, da bi se na njih dovolila njihova vožnja, saj gre navadno za odseke, ki niso povezani s preostankom cestnega sistema in ne morejo zagotavljati pretočnosti prometa.
74.
Ta država članica glede primerov omejitev prometa težkih vozil na poljskem ozemlju, ki jih je podala Komisija, pojasnjuje, da je njihova udeležba v prometu zdaj dovoljena v večini teh položajev in da so, če to ne drži, na dan vložitve stališč (
34
) predvidene primerne spremembe.
75.
Poleg tega navedena država članica ugotavlja, da mednarodni promet v smislu člena 3 Direktive 96/53 ni osredotočen na te odseke, in opozarja, da prehodne določbe Akta o pristopu iz leta 2003 nalagajo, da se za težka vozila postopno odprejo zgolj ceste, ki niso del vseevropskega prometnega omrežja.
IV. Analiza
76.
Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti, ki jo je vložila Komisija, se v bistvu nanaša na pogoje, pod katerimi je Republika Poljska 26. aprila 2016 izvajala načelo proste udeležbe v prometu za težka vozila iz člena Direktive 96/53, (
35
) ki je določeno v členu 3(1) te direktive, za mednarodni promet do mejnih vrednosti, določenih v Prilogi I k njej.
77.
Razprava med strankama se v bistvu navezuje na obseg te določbe, ker poljska zakonodaja pogojuje dostop težkih vozil do vseh javnih cest – razen tistih, ki so del vseevropskega prometnega omrežja, in nekaterih drugih državnih cest – s posebnim dovoljenjem.
78.
Po mojem mnenju je iz besedila člena 3 Direktive 96/53 in iz zastavljenih ciljev, navedenih v uvodnih izjavah 3, 7 in 12 te direktive, jasno razvidno, da se izraz „mednarodni promet“ nanaša na promet med državami članicami, in ne na premike po nekaterih državnih cestah ali cestah vseevropskega omrežja. Edine omejitve tega prometa zadevajo težo in mere, katerih vrednosti so natančno določene v Prilogi I k tej direktivi in izhajajo iz iskanja ravnovesja, omenjenega v uvodni izjavi 5 navedene direktive.
79.
Zaradi tega neobstoja razlikovanja med vrstami cest je tako zakonodajalec Unije predvidel izjemo od načela proste udeležbe v prometu, da bi se upoštevala neprilagojenost nekaterih cest ali nekaterih grajenih objektov. Namen člena 7 Direktive 96/53 je doseči ta cilj. Kot je zelo običajno pri odstopanjih, je treba ta razlagati ozko.
80.
Zaradi namena te določbe njena uporaba zahteva tudi natančne utemeljitve za vsak posamezni primer in mora voditi do izbire ukrepov za zaščito infrastrukture, kadar ta ni prilagojena za promet vozil, katerih mere ali teža dosegajo najvišje mejne vrednosti. Posledično, čeprav je utemeljeno meniti – kot trdi Republika Poljska – da je v členu 7, drugi odstavek, naveden samo primer ukrepov, ki se lahko sprejmejo, ta primer vseeno potrjuje, kar je navedeno v členu 7, prvi odstavek, in sicer, da imajo lahko ti ukrepi samo obliko omejitev teže ali mer vozil glede na neprilagojenost nekaterih območij za vožnjo teh vozil.
81.
Z vidika teh elementov je torej treba presoditi utemeljenost očitka Komisije.
82.
Prvič, v zvezi z argumentom, ki se nanaša na omejitev mednarodnega prometa na nekatere ceste, je treba ugotoviti, da čeprav člen 41(1) zakona o javnih cestah določa načelo proste udeležbe v prometu na javnih cestah za vozila, katerih največja osna obremenitev na pogonsko os je 11,5 tone, v skladu z zahtevami Direktive 96/53, to načelo spremljajo pridržki, ki občutno zmanjšujejo njegov obseg.
83.
Iz člena 41(2) in (3) navedenega zakona namreč izhaja, da:
–
bo lahko po nekaterih državnih cestah vozilo vsako vozilo, katerega „enojna os“ je obremenjena z 10 tonami oziroma samo 8 tonami;
–
bo lahko po nekaterih regionalnih cestah vozilo vsako vozilo, katerega „enojna os“ je obremenjena z 10 tonami;
–
bo lahko po drugih regionalnih cestah, okrožnih cestah in občinskih cestah vozilo vsako vozilo, katerega „enojna os“ je obremenjena z 8 tonami.
84.
Ker torej besedilo člena 41(2) in (3) zakona o javnih cestah, kot je Republika Poljska potrdila na obravnavi, ne vsebuje razlikovanja med pogonsko osjo in nepogonsko osjo, se prepoved udeležbe v prometu nanaša na vsako os, obremenjeno z več kot 8 tonami oziroma 10 tonami.
85.
Vendar je po eni strani v Prilogi I k Direktivi 96/53, ki določa mejne vrednosti dovoljene osne obremenitve zadevnih vozil, vzpostavljeno razlikovanje med osno obremenitvijo na „pogonsko os“ in osno obremenitvijo na „enojno nepogonsko os“ oziroma „enojno os“. Po drugi strani je največja dovoljena osna obremenitev za pogonsko os določena na 11,5 tone in za enojno nepogonsko os na 10 ton. Zato mejne vrednosti ni mogoče določiti za pogonske osi na 10 ton in za enojne nepogonske osi na 8 ton. Drugače povedano, če uporabim terminologijo poljske zakonodaje, vozil, katerih največja osna obremenitev na pogonsko os je 11,5 tone, ni mogoče šteti za nestandardna, (
36
) medtem ko je ta obremenitev skladna s tisto, ki je določena v Prilogi I k Direktivi 96/53. Enako je pri vozilih, katerih največja osna obremenitev na enojno nepogonsko os je 10 ton, za katera na nekaterih cestah velja omejitev, določena na 8 ton.
86.
Poleg tega v primeru deljivega tovora, kot je bilo potrjeno tudi na obravnavi, za prevoz z „nestandardnim“ vozilom v smislu poljske zakonodaje velja absolutna prepoved udeležbe v prometu, kar zadeva nekatere državne ceste, (
37
) na podlagi člena 64(2) zakona o cestnem prometu, ki ureja sistem dovoljenj za prevoz po cestah, za katere veljajo omejitve dostopa, ki temeljijo na členu 41(2) zakona o javnih cestah.
87.
Prav tako ni sporno, da je na podlagi poljske zakonodaje vozilom, katerih največja osna obremenitev na pogonsko os je 11,5 tone, prepovedano voziti po 97 % javnih cest, če se ne pridobi posebno dovoljenje. (
38
) Za presojo utemeljenosti te tožbe ni treba odgovoriti na vprašanje – ki ga izpostavlja Republika Poljska – ali je glede na stanje cestnega omrežja primerno upoštevati tolikšen delež. Dovolj je predstaviti posledice poljskih zakonodajnih določb v zvezi s prometom v omrežju cest, ki se lahko pogosto uporabljajo.
88.
Glede na statistične podatke s konca leta 2015, ki jih je priskrbela Republika Poljska, je bilo za zadevna vozila brez omejitev odprtih manj kot 40 % omrežja avtocest in državnih cest, kar pomeni manj kot 4 % (
39
) cestnega omrežja, ki ga tvorijo avtoceste, državne ceste in najpomembnejše regionalne ceste na poljskem ozemlju. V zvezi s tem iz odgovora Republike Poljske na tožbo na primer izhaja, da je prost dostop do mest Łomża, Nowy Sącz, Piła, Koszalin in Poznanj (Poljska), ki jih Komisija navaja v tožbi, po državnih cestah, ki omogočajo prosto udeležbo v prometu za vozila, katerih dovoljena osna obremenitev na pogonsko os je 11,5 tone, mogoč šele od začetka veljavnosti pravilnika ministra za infrastrukturo in gradbeništvo z dne 21. aprila 2017, omenjenega v točki 46 teh sklepnih predlogov. Poleg tega se ne izpodbija, da v bližini Vroclava in Krakova (Poljska) ni prostega dostopa do točk natovarjanja in raztovarjanja, čeprav so na področju mednarodnega cestnega prevoza blaga te točke bistvene. Pako tako ni sporna ugotovitev Komisije, da na poti od Kętrzyna proti zahodni Evropi po letu 2017 še naprej velja obveznost, da se pri dveh različnih organih zaprosi za dve ali tri dovoljenja, ki stanejo 100–150 PLN (približno 23–35 EUR), za en sam prevoz, dolg približno 25 km.
89.
Poleg tega je treba ugotoviti, da čeprav so bile ceste, ki niso državne ceste ali ceste vseevropskega prometnega omrežja, posodobljene v okviru nacionalnega programa za obnovo lokalnih cest, financiranega iz evropskih skladov, je vožnja po teh cestah načeloma prepovedana vozilom, katerih največja osna obremenitev na pogonsko os je 11,5 tone, če gre za občinske ali okrožne ceste.
90.
Opozoriti je mogoče tudi, da ima razširitev omrežja, ki je učinek njegove posodobitve, še naprej omejene posledice, ker je po pojasnilih Republike Poljske v zvezi z reformo, izvedeno leta 2017, samo 54,2‑odstotni delež državnih cest, ki predstavljajo 5 % javnih cest, odprt za prosto udeležbo v prometu za vozila, katerih največja osna obremenitev na pogonsko os je 11,5 tone.
91.
Iz vseh teh ugotovitev izhaja, da je dostop do celotnega poljskega cestnega omrežja omejen s pogoji, ki so v nasprotju z načelom, določenim v členu 3 Direktive 96/53.
92.
Drugič, v zvezi z argumenti, ki jih Republika Poljska navaja podredno in v skladu s katerimi bi omejitve za odprtje njenega cestnega omrežja za mednarodni promet, ki jih je uvedla, in njihova ureditev lahko temeljile na razlagi določb Akta o pristopu iz leta 2003 ali člena 7 Direktive 96/53, je mogoče najprej navesti, da, konkretno, te omejitve zaradi svojega obsega in splošne narave pripeljejo do položaja, ki bi ga bilo mogoče primerjati s položajem iz prehodnega obdobja, predvidenega v Aktu o pristopu iz leta 2003. Po eni strani pa iz besedila Priloge XII, točka 8, odstavek 3, k temu aktu ni mogoče sklepati, da je bila ureditev odstopanja, ki jo je določal, namenjena dolgotrajnejšemu obstoju. Namen te določbe je bil, nasprotno, urediti obdobje od dneva pristopa Republike Poljske do 31. decembra 2010, da bi bilo načelo, ki ga določa Direktiva 96/53, mogoče spoštovati po tem datumu. (
40
) Poleg tega je bila s tem ciljem utemeljena dodelitev evropskih sredstev za njeno izvajanje.
93.
Po drugi strani je očitno, da ta odstopanja iz istih razlogov, ki se nanašajo na preobširnost njihovih posledic, prav tako ne morejo temeljiti na členu 7 navedene direktive, tudi če bi bila utemeljena z obrabljenostjo cestne infrastrukture, na katero se sklicuje Republika Poljska.
94.
Tak splošen razlog namreč v Direktivi 96/53 ni predviden, neprilagojenost cestnega omrežja pa je v členu 7 te direktive predvidena le za posebne položaje.
95.
Zato nobena omejitev glede na vrste cest ne more temeljiti na tej določbi. A fortiori ni mogoče dopustiti sistema splošnih dovoljenj, namenjenega urejanju takih omejitev. Poleg tega je o konkretni utemeljitvi za omejitve vožnje po cestah, ki jih določi minister za promet v skladu s členom 41(2) zakona o javnih cestah, mogoče dvomiti, če je te omejitve mogoče odpraviti s pridobitvijo splošnega, plačljivega dovoljenja, pridržanega za nedeljive tovore za najpogosteje uporabljene ceste, pri katerem je omejen samo čas veljavnosti ter ki je torej nepovezano s stopnjo poškodovanosti cest (
41
) in s potrebami po finančnih sredstvih, ki jih zatrjuje Republika Poljska za utemeljitev primernosti sistema. Drugače povedano, bodisi cesta lahko vzdrži nenadzorovano število prevozov v obdobju, ki lahko traja od enega do 24 mesecev, bodisi je prevozna pot neprilagojena in v takem primeru tega ni mogoče popraviti s plačilom nizkega zneska za dovoljenje.
96.
Iz navedenega izhaja, da je Republika Poljska s tem, da udeležbo v prometu za motorna vozila, katerih osna obremenitev na pogonsko os je 11,5 tone, omejuje na ceste, ki so del vseevropskega prometnega omrežja, in na nekatere druge državne ceste, ter s tem, da za vožnjo teh vozil po drugih javnih cestah določa sistem posebnih dovoljenj, krši obveznosti, ki jih ima na podlagi povezanih določb členov 3 in 7 Direktive 96/53.
97.
Zato je treba ugotoviti, da Republika Poljska s tem, da prevoznim podjetjem nalaga obveznost imeti posebna dovoljenja, da lahko vozijo po nekaterih javnih cestah, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi povezanih določb členov 3 in 7 Direktive 96/53 v povezavi s točkama 3.1 in 3.4 Priloge I k Direktivi 96/53.
V. Stroški
98.
V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker je Komisija predlagala, naj se plačilo stroškov naloži Republiki Poljski, in ker ta ni uspela, ji je treba naložiti plačilo stroškov.
VI. Predlog
99.
Ob upoštevanju navedenega Sodišču predlagam, naj odloči:
1.
Republika Poljska s tem, da prevoznim podjetjem nalaga obveznost imeti posebna dovoljenja, da lahko vozijo po nekaterih javnih cestah, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi povezanih določb členov 3 in 7 Direktive Sveta 96/53/ES z dne 25. julija 1996 o določitvi največjih dovoljenih mer določenih cestnih vozil v Skupnosti v notranjem in mednarodnem prometu in največjih dovoljenih tež v mednarodnem prometu, kakor je bila spremenjena z Direktivo (EU) 2015/719 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2015, v povezavi s točkama 3.1 in 3.4 Priloge I k Direktivi 96/53.
2.
Republiki Poljski se naloži plačilo stroškov.
(
1
)	Jezik izvirnika: francoščina.
(
2
)	UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 2, str. 478.
(
3
)	UL 2015, L 115, str. 1, v nadaljevanju: Direktiva 96/53.
(
4
)	Ta se je glede na statistične podatke, ki jih je priskrbel Eurostat, v letu 2016 povečal za 5,1 % v primerjavi z letom 2015.
(
5
)	UL 1985, L 2, str. 14.
(
6
)	UL 1986, L 221, str. 48.
(
7
)	UL 2007, L 263, str. 1. Kategorija M v skladu s Prilogo II, del A, točka 1.1, k Direktivi 2007/46 zajema „[m]otorna vozila z vsaj štirimi kolesi, načrtovana in izdelana za prevoz potnikov“. Kategorija N2 v skladu s Prilogo II, del A, točka 1.2.2, k tej direktivi zajema „[v]ozila, [načrtovana in izdelana za prevoz blaga,] katerih največja masa presega 3,5 tone, vendar ne presega 12 ton“. Kategorija N3 v skladu s Prilogo II, del A, točka 1.2.3, k navedeni direktivi zajema „[v]ozila, [načrtovana in izdelana za prevoz blaga,] katerih največja masa presega 12 ton“.
(
8
)	Glej opombo 9 teh sklepnih predlogov.
(
9
)	Točka 1 ima naslov „Največje dovoljene mere za vozila, določena v členu 1(1)(a)“. Točka 2 se nanaša na „[n]ajvečj[o] dovoljen[o] tež[o] vozila (v tonah)“.
(
10
)	UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 2, str. 364.
(
11
)	Sklep Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. julija 2010 o smernicah Unije za razvoj vseevropskega prometnega omrežja (UL 2010, L 204, str. 1).
(
12
)	Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2013 o smernicah Unije za razvoj vseevropskega prometnega omrežja in razveljavitvi Sklepa št. 661/2010 (UL 2013, L 348, str. 1).
(
13
)	S členom 1(1) Odločbe Evropskega parlamenta in Sveta št. 884/2004/ES z dne 29. aprila 2004 o spremembi Odločbe št. 1692/96/ES o smernicah Skupnosti za razvoj vseevropskega prometnega omrežja (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 8, str. 254) je bil ta datum nadomeščen z „2020“. Glej tudi uvodne izjave 1, 4 in 5 te odločbe.
(
14
)	UL 2003, L 236, str. 33, v nadaljevanju: Akt o pristopu iz leta 2003.
(
15
)	UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 6, str. 85.
(
16
)	Dz. U. št. 14, postavka 60.
(
17
)	In sicer 26. aprila 2016, kot je bilo potrjeno na obravnavi.
(
18
)	Dz. U. iz leta 2015, postavka 802.
(
19
)	Dz. U. št. 98, postavka 602.
(
20
)	In sicer 26. aprila 2016, kot je bilo potrjeno na obravnavi.
(
21
)	V členu 2, točka 35c, zakona o cestnem prometu, ki ga navaja Republika Poljska, je izraz „pilot“ opredeljen kot oseba, odgovorna za to, da se med udeležbo zadevnega vozila v prometu zagotovi cestnoprometna varnost in čim bolj zmanjšajo motnje za cestni promet.
(
22
)	V tej tabeli so natančno določene mere (dolžina, širina in višina) ter osna obremenitev za vsako od teh kategorij.
(
23
)	In sicer dovoljenje za prevoz po občinskih, okrožnih in regionalnih cestah.
(
24
)	In sicer dovoljenje za prevoz po državnih cestah.
(
25
)	Po menjalnem tečaju na dan 26. aprila 2016. Ta se uporablja kot referenca tudi za zneske, navedene v nadaljevanju.
(
26
)	Dz. U. iz leta 2012, postavka 366.
(
27
)	Spis EU Pilot št. 5913/13/MOVE. Republika Poljska je v stališču v dupliki pojasnila, da je Ogólnopolski Związek Pracodawców Transportu Drogowego (združenje delodajalcev v sektorju cestnega prevoza, Poljska) vložilo pritožbo pri Komisiji.
(
28
)	Glej točki 5 in 10 teh sklepnih predlogov.
(
29
)	Komisija pojasnjuje, da se to območje imenuje tudi „prvi in zadnji kilometer“.
(
30
)	Dz. U. iz leta 2017, postavka 878.
(
31
)	In sicer za odseke cest, ki spadajo v njegovo pristojnost, to so občinske, okrožne ali regionalne ceste.
(
32
)	Po menjalnem tečaju na dan 26. aprila 2016 (glej opombo 32 teh sklepnih predlogov) so ti zneski znašali približno 55 EUR, 823 EUR, 46 EUR, 460 EUR in 686 EUR.
(
33
)	Glej točki 51 in 52 teh sklepnih predlogov.
(
34
)	In sicer 25. maja 2017.
(
35
)	Za pregled kategorij glej točki 5 in 10 teh sklepnih predlogov.
(
36
)	Glej točki 17 in 19 teh sklepnih predlogov.
(
37
)	V takem primeru je potrebno dovoljenje kategorije IV. Edina izjema, predvidena v primeru deljivega tovora, pa zadeva vozila, ki jim je udeležba v prometu dovoljena na podlagi dovoljenja kategorije I ali II.
(
38
)	Razen v primeru deljivih tovorov pri vozilih, ki vozijo po nekaterih državnih cestah.
(
39
)	V skladu s pisnim odgovorom na četrto vprašanje, ki ga je Sodišče naslovilo na Republiko Poljsko, je bil na podlagi podatkov iz konca leta 2016 ta delež 6‑odstoten.
(
40
)	Glej v tem smislu Kronenberger, V., „Transport Policy“, Die Verträge zur EU-Osterweiterung. Kommentar mit systematischen Erläunterungen, Berliner Wissenschafts-Verlag, Berlin, 2008, str. 297–322, zlasti točke od 33 do 36 in 54 (članek v angleščini).
(
41
)	V zvezi s tem je treba spomniti, da je po nekaterih posodobljenih cestah mogoče voziti, če se pridobi dovoljenje (glej točko 89 teh sklepnih predlogov).