61988C0301
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
GIUSEPPE TESAURO
apresentadas em 6 de Março de 1990 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
A Court of Appeal de Londres submeteu ao Tribunal de Justiça cinco questões prejudiciais relativas à interpretação de algumas normas do Regulamento (CEE) n.o 3796/81 do Conselho, de 29 de Dezembro de 1981, que adopta a organização comum de mercado no sector dos produtos da pesca (
1
) (a seguir «regulamento de base»), do Regulamento (CEE) n.o 2202/82 do Conselho, de 28 de Julho de 1982, que estabelece regras gerais relativas à concessão de uma compensação financeira para certos produtos da pesca (
2
), e do Regulamento (CEE) n.o 3137/82 da Comissão, de 19 de Novembro de 1982, que estabelece as regras de aplicação relativas à concessão da compensação financeira para certos produtos da pesca (
3
).
2.
Não tenho a intenção de me alongar numa descrição pormenorizada dos regulamentos em questão, o que, aliás, foi amplamente feito no relatório para audiência, para o qual, a este respeito, remeto.
Não obstante, o exacto enquadramento das questões submetidas ao Tribunal de Justiça não pode prescindir de uma descrição, ainda que sumária, das linhas gerais do regime de mercado no sector dos produtos da pesca e dos objectivos que, deste modo, se pretende alcançar.
3.
O ponto de partida da regulamentação sobre que nos debruçamos é constituído pela constatação de que, para melhorar a rentabilidade da produção no sector do peixe, se torna necessário que esse mercado se caracterize por uma concorrência leal entre mercadorias de boa qualidade e de tipo uniforme (quarto considerando do regulamento de base).
Para esse efeito, o regulamento de base prevê o estabelecimento de normas comuns de comercialização (título I) e impõe aos Estados-membros a obrigação de submeterem a um controlo de conformidade os produtos para os quais foram estabelecidas essas normas, bem como a obrigação de tomarem todas as medidas adequadas para punir as eventuais infracções (artigo 4.o).
4.
Face às particularidades características do mercado dos produtos da pesca, chegou-se à conclusão de que a criação de organizações de produtores, que impusessem aos seus membros a obrigação de darem cumprimento às regras estabelecidas em matéria de produção e comercialização, poderia favorecer a prossecução dos referidos objectivos (sexto considerando do regulamento de base).
Para facilitar a constituição e o funcionamento dessas organizações, o regulamento de base prevê a possibilidade de os Estados-membros lhes concederem ajudas, em parte financiadas pela Comunidade (sétimo considerando e título II).
5.
A regulamentação em questão prevê, além disso, a fixação de um preço de retirada, abaixo do qual as organizações de produtores podem intervir retirando do mercado os produtos dos seus membros que não tenham atingido o preço indicado, recebendo ao mesmo tempo uma compensação financeira (suportada em última análise pelo orçamento da Comunidade) pelas quantidades retiradas (artigos 9.o, 12.o e 13.o do regulamento de base).
Como se deduz do décimo quinto considerando do regulamento em questão, o objectivo da compensação financeira é o de favorecer a adesão dos pescadores às organizações de produtores.
6.
O artigo 13.o, n.o 3, do regulamento de base prevê, por último, para incitar os pescadores a adaptar a oferta às condições do mercado (décimo sétimo considerando), uma diminuição da compensação financeira proporcional ao volume de retiradas do mercado.
7.
A síntese apresentada, ainda que necessariamente breve e selectiva, parece-me tornar suficientemente claros a essência e o objectivo do regime comunitário, quer dizer, a prossecução da estabilização dos mercados, efectuada sobretudo através das organizações de produtores.
8.
Passo, por conseguinte, a resumir os factos que estão na origem da controvérsia que está na base do processo principal.
Em finais de 1985, o Intervention Board for Agricultural Produce (a seguir «IBAP») tomava a decisão de não conceder qualquer compensação financeira — para a maior parte das espécies retiradas no período compreendido entre Setembro de 1983 e Dezembro de 1985 — a duas organizações de produtores, a Fish Producers' Organization Ltd e a Grimsby Fish Producers' Organization Ltd. E isto após ter verificado que o peixe posto à venda por essas organizações durante o período considerado, com excepção do peixe retirado e para o qual era solicitada uma compensação, não respeitava, de forma significativa, as regras de comercialização previstas pela regulamentação comunitária.
O órgão jurisdicional de primeira instância acolheu o recurso interposto pelas duas organizações de produtores, mas o IBAP interpôs recurso dessa decisão.
A Court of Appeal, considerando que a questão central da controvèrsia era relativa ao grau de inter-relação existente entre as normas comunitarias relativas ao controlo da qualidade e as relativas à compensação financeira, decidiu, por acórdão de 7 de Julho de 1988, suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as questões prejudiciais objecto do presente processo.
9.
Com a primeira questão, o juiz de reenvio pretende saber se as disposições do Tratado CEE, do regulamento de base, do Regulamento n.o 2202/82 do Conselho e do Regulamento n.o 3137/82 da Comissão devem ser interpretadas no sentido de que obrigam um Estado-membro a pagar a uma organização de produtores as compensações financeiras relativas a peixe retirado que tenha sido classificado e comercializado em conformidade com o Regulamento (CEE) n.o 103/76 do Conselho (
4
), quando a organização em questão tenha violado de forma significativa as normas comuns de comercialização, estabelecidas por este último regulamento, relativamente a outras quantidades de peixe da espécie retirada, comercializadas mas não retiradas durante o mesmo período.
10.
Direi de imediato que já no plano estritamente lógico surge como bastante estranha a pretensão de quem, por um lado, altera os mecanismos do mercado comercializando um produto não conforme às normas de qualidade — com a consequência de aumentar a oferta e de fazer baixar os preços — e, por outro, solicita uma compensação para a parte do produto, conforme às normas comuns de comercialização, que não foi possível vender ao preço de retirada.
Se esse modo de proceder fosse admitido, os pescadores seriam cada vez mais levados a colocar no mercado peixe de qualidade inferior e a retirar o peixe conforme às normas de qualidade. Verificar-se-ia, em suma, uma aplicação muito especial da famosa «lei de Gresham», segundo a qual «a má moeda expulsa a boa», já que o peixe de qualidade inferior tenderia a afastar do mercado o de melhor qualidade.
11.
Debruçando-nos agora sobre o terreno mais estritamente jurídico da interpretação das disposições em causa, deve antes de mais sublinhar-se que a argumentação das organizações de produtores, em apoio de uma interpretação da referida regulamentação que permita atribuir-lhes as compensações financeiras solicitadas, não parece muito convincente.
As organizações em causa sustentam, na prática, que o pagamento da compensação financeira pelo peixe retirado do mercado estaria sujeito apenas às condições expressamente referidas no artigo 13.o, n.o 1, do regulamento de base e retomadas no artigo 3.o do Regulamento n.o 2202/82 do Conselho, condições essas que, no caso em apreço, teriam sido respeitadas.
Acrescentam que, nestas circunstâncias, se lhes fosse negado o seu direito, se imporia de forma completamente ilegal uma condição suplementar — não prevista na legislação comunitária — para a obtenção da compensação financeira.
A este propósito, é igualmente recordado o dever que o regulamento de base impõe aos Estados-membros de velarem pelo respeito das normas de comercialização e de preverem sanções específicas para o caso da sua não observância (artigo 4.o).
Sustenta-se que a referida disposição, em conjunto com a obrigação que o artigo 9.o do Regulamento (CEE) n.o 2062/80 da Comissão (
5
) impõe aos Estados-membros de retirarem o reconhecimento às organizações de produtores que não respeitem as normas comuns de comercialização, revela que o legislador previu sanções específicas para essas infracções, o que levaria, por maioria de razão, a afastar a aplicação de uma sanção não especificamente prevista, como a recusa da compensação financeira.
12.
Em meu entender, esta argumentação, embora à primeira vista não seja completamente destituída de fundamento, não tem suficientemente em conta uma interpretação sistemática das normas invocadas.
De facto, se é verdade que o respeito, por parte das organizações de produtores, das disposições relativas à comercialização dos produtos não representa, nos termos do artigo 13.o do regulamento de base, uma condição específica para a obtenção da compensação, também é certo que a observância dessas normas constitui uma condição mais geral, indispensável para garantir o correcto funcionamento do regime comunitário, tal como foi acima apresentado e de que as organizações de produtores são um ponto de referência fundamental.
13.
Uma análise mais atenta de algumas disposições relativas ao regime comunitário do mercado do peixe poderá ilustrar melhor a correcção desta afirmação.
Em primeiro lugar, a comercialização de produtos não conformes às normas de qualidade altera todo o regime de preços comunitários.
Nos termos do artigo 10.o, n.o 2, do regulamento de base, o preço de orientação é, de facto, fixado com base na média dos preços verificados nos mercados grossistas ou nos portos representativos durante as três últimas campanhas de pesca.
Ora, um aumento da oferta, devido à introdução no mercado de produtos de qualidade inferior, tem consequências negativas sobre os preços de mercado e, portanto, sobre o preço de orientação.
Não apenas isso, mas o próprio preço de retirada, que nos termos do artigo 12.o do regulamento de base é determinado com base no preço de orientação, acaba por sofrer essa influência negativa e será fixado a um nível mais baixo.
É certo, como afirmam as organizações de produtores em causa, que a regulamentação comunitária impõe aos próprios Estados-membros a obrigação de garantirem o respeito pelas normas de comercialização dos produtos em questão, mas também é certo que, como acima se referiu, as organizações de produtores são igualmente co-responsáveis pela obrigação de garantir a observância dessas normas, obrigação que para elas representa mesmo a principal razão de ser.
14.
Em segundo lugar, o próprio regime de cálculo e de pagamento da compensação financeira pressupõe que todo o peixe colocado à venda e não retirado tenha sido objecto de uma classificação correcta.
O artigo 13.o, n.o 3, do regulamento de base determina, de facto, o valor da compensação fazendo referência à relação percentual existente entre o peixe retirado e as quantidades anuais do produto considerado que são colocadas à venda em conformidade com as normas comuns de comercialização.
Nem me parece que, a este respeito, se possa acolher a tese, sustentada pelas organizações de produtores, de que, para garantir o respeito pelo disposto na citada norma, bastaria calcular a compensação financeira por referência às quantidades totais colocadas à venda, de uma determinada espécie de peixe, reduzidas em medida tal que espelhem as quantidades da mesma espécie colocadas à venda sem observância das regras comuns de comercialização.
Abstraindo da problemática relativa ao ónus da prova, considero que a solução proposta, embora possa, à primeira vista, parecer sugestiva, não é susceptível de garantir o correcto funcionamento do sistema e não garante, de qualquer forma, que o montante da compensação seja o que seria efectivamente devido se o regime comunitário tivesse sido plenamente respeitado.
Basta observar, a este respeito, que a colocação de uma maior quantidade de peixe no mercado diminui o nível dos preços e faz aumentar, em consequência, o volume de peixe retirado.
Noutros termos, a inobservância das normas de comercialização, alterando a organização do mercado, torna impossível um cálculo correcto do montante da compensação financeira a pagar às organizações de produtores.
15.
Considere-se em seguida que também outras disposições contidas na regulamentação em questão, como por exemplo o artigo 6.o do Regulamento n.o 3137/82 da Comissão que prevê a obrigação para as organizações de produtores de manterem um registo em que figurem, para além das quantidades retiradas do mercado, também as colocadas mensalmente à venda durante a campanha de pesca, pressupõem claramente que as quantidades comercializadas estão em conformidade com as regras que estabelecem os requisitos de qualidade dos produtos em questão.
16.
Por último, quanto à existência de sanções específicas em caso de violação da obrigação de respeitar as normas de comercialização e, em especial, quanto à previsão da retirada do reconhecimento à associação responsável por essa infracção, não me parece, à luz das considerações que acabo de tecer, que isso possa implicar para as autoridades nacionais a obrigação de concederem uma compensação financeira mesmo em caso de violação significativa das normas em questão.
Deve, pelo contrário, observar-se que a retirada do reconhecimento representa uma sanção extrema, que testemunha mais uma vez a importância atribuída pelo legislador ao respeito dessas normas e ao papel que, nesse contexto, as organizações de produtores são chamadas a desempenhar. Através da retirada pretende-se, na prática, eliminar um organismo que se revelou inútil, senão prejudicial, visto não ter cumprido os deveres de vigilância que representavam a razão de ser da sua existência.
17.
A isto acresce que autorizar o pagamento de compensações financeiras a uma organização de produtores que, tendo desrespeitado de forma significativa as normas comuns de comercialização, se comportou de forma incompatível com os objectivos prosseguidos pela regulamentação comunitária, seria introduzir mais um elemento de perturbação para o mercado dos produtos da pesca, já que se penalizariam as outras organizações que suportaram os custos necessários para garantir o respeito das normas de comercialização pelos seus membros.
18.
As considerações que teci relativamente à primeira questão dispensam-me de examinar as segunda e terceira questões submetidas pelo juiz a quo (
6
). Volto-me, portanto, para o exame das quarta e quinta questões, pelas quais se pergunta ao Tribunal se, e em que medida, o facto de uma organização de produtores não ter classificado correctamente o peixe colocado à venda mas não retirado, em violação das normas comunitárias de comercialização, pode constituir «uma infracção ao regime de compensação financeira, de alcance limitado», na acepção do artigo 13.o do Regulamento n.o 3137/82 da Comissão; e se, quando o referido artigo possa ser aplicado em caso de incorrecta classificação do peixe colocado à venda, deve o Estado-membro, antes de recusar o pagamento de qualquer compensação: a) determinar, em primeiro lugar, se a infracção é de alcance limitado, e, ao fazê-lo, b) considerar a quantidade de peixe da espécie em causa colocada à venda, mas não retirada, que não foi correctamente classificada.
19.
Nos termos da disposição a que o juiz de reenvio se refere, se uma organização de produtores ou um dos seus membros cometer uma infracção de alcance limitado ao regime da compensação, e se essa organização demonstrar que a infracção foi cometida sem intenção fraudulenta ou negligência grave, o Estado-membro reterá uma quantia igual a 10 % do preço de retirada comunitário aplicável às quantidades em questão que foram retiradas e que não se destinam ao prémio de reporte.
O teor literal da norma e a leitura do penúltimo considerando do diploma em questão, segundo o qual, em caso de infracção de alcance limitado ao regime da compensação financeira — tendo em conta o carácter inovador do referido regime — convém que o benefício financeiro limitado (
7
) que resultaria dessa infracção não seja punido com a supressão completa da compensação financeira, mas apenas com uma redução fixa desta, conduzem-me a considerar, em conformidade com o sustentado pela Comissão, que a violação das normas de comercialização, em virtude de comportar consequências no plano da compensação financeira, é abrangida pelo conceito, a que a norma faz referência, de «infracção ao regime da compensação financeira».
20.
Isto posto, acrescento de imediato que a própria formulação dessas questões me deixa bastante perplexo, na medida em que o próprio órgão jurisdicional de reenvio afirmou que as organizações em causa violaram de forma significativa as normas comuns de comercialização, e é-me difícil compreender como é que uma infracção pode ser ao mesmo tempo considerável e de alcance limitado.
De qualquer forma, considero que por infracção de alcance limitado se deve entender, no caso de não respeito das normas de qualidade, uma omissão que diga respeito a uma quantidade extremamente pequena de mercadoria e que, de qualquer forma, não seja susceptível de constituir um elemento de perturbação do mercado.
21.
Por último, quanto à determinação do alcance da infracção, não me parece que esse ónus incumba às autoridades nacionais.
Com efeito, o artigo 13.o do Regulamento n.o 3137/82 da Comissão constitui uma excepção ao princípio mais geral segundo o qual uma violação do regime de compensação financeira implica a perda desse benefício.
Se as autoridades interessadas chegaram, portanto, à conclusão de que uma organização de produtores não aplicou as normas comuns de comercialização, incumbirá à própria organização alegar e demonstrar o alcance limitado da infracção cometida.
22.
À luz do que acaba de ser dito, proponho, portanto, ao Tribunal de Justiça que responda da seguinte forma às questões submetidas pela Court of Appeal:
«1)
As disposições do Regulamento (CEE) n.o 3796/81 do Conselho, do Regulamento (CEE) n.o 2202/82 do Conselho e do Regulamento (CEE) n.o 3137/82 da Comissão devem ser interpretadas no sentido de que impedem que um Estado-membro pague a uma organização de produtores uma compensação financeira pelo peixe retirado ao preço de retirada da Comunidade e que foi classificado e comercializado em conformidade com o Regulamento (CEE) n.o 103/76 do Conselho, quando a referida organização de produtores tenha desrespeitado, de forma significativa, as normas comuns de comercialização estabelecidas por este último regulamento, em relação a outro peixe da espécie retirada, colocado à venda mas não retirado durante o mesmo período.
2)
O facto de uma organização de produtores não ter classificado devidamente o peixe colocado à venda mas não retirado, em violação das normas comuns de comercialização, apenas pode ser considerado “uma infracção ao regime da compensação financeira, de alcance limitado”, na acepção do artigo 13.o do Regulamento n.o 3137/82 da Comissão, se disser respeito a uma quantidade extremamente pequena de mercadoria, que não seja susceptível de constituir um elemento de perturbação do mercado. O desrespeito, de forma significativa, das normas comuns de comercialização não pode em caso algum constituir uma infracção limitada, na acepção da referida norma.
3)
O ónus da prova de que a infracção cometida é “de alcance limitado”, na acepção do artigo 13.o do Regulamento n.o 3137/82 da Comissão, incumbe às organizações de produtores.»
(
*1
)	Língua original: italiano.
(
1
)	JO L 379, p. 1; EE 04 Fl p. 185.
(
2
)	JO L 235, p. 1; EE 04 Fl p. 239.
(
3
)	JO L 335, p. 1; EE 04 F2 p. 15.
(
4
)	JO L 20, p. 29; EE 04 Fl p. 20.
(
5
)	JO L 200, p. 82; EE 04 Fl p. 96.
(
6
)	As questões submetidas eram as seguintes :
«2)
Caso a resposta à questão anterior seja no sentido de que deve ser paga uma compensação financeira à organização de produtores, deve essa compensação ser calculada:
a)
por referência à quantidade total comercializada de peixe da especie em questão, ainda que uma parte dessa quantidade uvesse sido colocada à venda em violação das normas de comercialização comunitárias; ou
b)
por referência à quantidade total de peixe comercializada da especie em questão, corrigida na medida necessária para atender à quantidade de peixe dessa espécie comercializada em violação das normas de comercialização comunitárias?
3)
Caso a resposta à segunda questão seja no sentido de que a compensação deve ser calculada por referência à quantidade de peixe, corrigida na medida necessária para tomar em conta as quantidades comercializadas em violação das normas comunitárias de comercialização, cabe ao Estado-membro o ónus de provar até auc ponto houve violação por parte da organização e produtores ou, pelo contrário, cabe à organização de produtores provar quais as quantidades relativamente às quais procedeu correctamente?»
(
7
)	A expressão «avantage financier limite», que consta do penúltimo considerando do Regulamento n.o 3137/82, encontra-se incorrectamente traduzida na Edição Especial em Língua Portuguesa, por «adiantamento financeiro limitado» (NT).