OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 23 stycznia 2018 r.(1)
Sprawa C‑635/16 P
Spliethoff’s Bevrachtingskantoor BV
Odwołanie – Skarga o stwierdzenie nieważności – Dopuszczalność – Określenie przedmiotu skargi – Agencja Wykonawcza ds. Innowacyjności i Sieci (INEA) – Program unijny dotyczący instrumentu „Łącząc Europę” (CEF) – Podanie do wiadomości o decyzji, w drodze której odrzucono wniosek złożony w odpowiedzi na zaproszenie do składania wniosków w ramach CEF – Skuteczna ochrona sądowa
I.       Wprowadzenie
1.        Niniejsza sprawa wyraźnie pokazuje, jakiego rodzaju problemy mogą wynikać dla jednostek z wykonywania przez Komisję Europejską jej zadań z agencji, w tym przypadku Agencji Wykonawczej ds. Innowacyjności i Sieci (Innovation and Networks Executive Agency, zwanej dalej „INEA”).
2.        Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – informacje są przekazywane zainteresowanym stronom w niewłaściwy sposób, zarówno przez INEA i przez Komisję, jak i prawdopodobnie również pomiędzy Komisją i INEA.
3.        Wnosząca odwołanie złożyła obszerny wniosek o dotację w wysokości 20 mln EUR. Ani Komisja, ani INEA nie podały indywidualnie do wiadomości wnoszącej odwołanie decyzji oddalającej w sposób dorozumiany ten wniosek. Decyzja Komisji zawierająca listę wybranych wniosków została przyjęta w dniu 31 lipca 2015 r., zaś jej wersja elektroniczna została opublikowana online dopiero trzy miesiące później.
4.        Natomiast w dniu 17 lipca 2015 r., a więc dwa tygodnie przed przyjęciem decyzji przez Komisję, INEA przesłała wnoszącej odwołanie pocztą elektroniczną wiadomość, w której poinformowała ją i podała powody, dlaczego jej wniosek nie został umieszczony w tymczasowym wykazie projektów, na które przyznano dotację. Do tej wiadomości INEA dołączyła wprowadzającą w błąd, co przyznała również z ubolewaniem Komisja, informację o przysługujących środkach odwoławczych, sugerującą, że Komisja wydała już decyzję, w odniesieniu do której rozpoczął się bieg terminu na wniesienie odwołania.
5.        Skutkiem wysłania tej wiadomości było oczywiście wniesienie skargi przez wnoszącą odwołanie oraz pewna dezorientacja po jej stronie, co znajduje odzwierciedlenie w fakcie, że skarga ta dotyczyła „decyzji Komisji z dnia 17 lipca 2015 r.” – w którym to dniu wysłano wiadomość za pośrednictwem poczty elektronicznej – i że zaskarżony akt nie został jednolicie określony w skardze. Komisja podniosła wobec tej skargi zarzut niedopuszczalności. Sąd [Unii Europejskiej] bez dalszego rozpatrywania przedmiotu skargi postanowieniem z dnia 11 października 2016 r.(2) orzekł, że skarga została skierowana przeciwko wiadomości przesłanej pocztą elektroniczną i uwzględnił podniesiony przez Komisję zarzut niedopuszczalności, ponieważ to nie ta instytucja jest autorem zaskarżonego aktu, który ma zresztą jedynie tymczasowy charakter.
6.        To właśnie postanowienie Sądu jest przedmiotem niniejszego odwołania. Daje ono Trybunałowi Sprawiedliwości możliwość podkreślenia znaczenia właściwej interpretacji żądania podniesionego w skardze dla realizacji skutecznej ochrony prawnej. Jest to również istotne ze względu na to, że w niniejszym przypadku jednostka została „skierowana na fałszywy trop” w wyniku błędów, które zostały popełnione podczas procesu komunikacyjnego.
7.        Ponadto należy zauważyć, że wnosząca odwołanie wniosła w międzyczasie do Sądu kolejną skargę, w której na nowo sformułowała swoje żądanie. Wnosi w niej o stwierdzenie nieważności „decyzji wykonawczej Komisji […] z dnia 31 lipca 2015 r., w której […] ustalony został wykaz wniosków wybranych […]”(3). Również w tym postępowaniu Komisja podniosła zarzut niedopuszczalności, tym razem ze względu na niezłożenie skargi w odpowiednim terminie. Nawet jeżeli nie stanowi to istotnego elementu dla oceny rozpatrywanego odwołania, podkreśla to dodatkowo znaczenie, jakie ma dla realizacji skutecznej ochrony prawnej właściwa interpretacja żądania podniesionego w skardze. Przyjęcie właściwej interpretacji pozwoliłoby w niniejszej sprawie na uniknięcie wnoszenia kolejnej skargi, oraz sytuacji, w której, pomimo wniesienia dwóch skarg, materialna zgodność z prawem działań Komisji może w ogóle nie zostać poddana kontroli sądowej.
II.      Ramy prawne
8.        Rozporządzenie Rady (WE) nr 58/2003 z dnia 19 grudnia 2002 r. ustanawiające statut agencji wykonawczych, którym zostaną powierzone niektóre zadania w zakresie zarządzania programami wspólnotowymi(4) ustanawia ramy prawne w zakresie tworzenia i funkcjonowania agencji wykonawczych. Na podstawie art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia Komisja ma możliwość ustanowienia agencji wykonawczej w celu powierzania jej niektórych zadań odnoszących się do zarządzania programem lub programami wspólnotowymi. Zgodnie z art. 4 ust. 2 tego rozporządzenia agencje wykonawcze posiadają osobowość prawną. W art. 6 zostało wyjaśnione, jaki rodzaj zadań może zostać powierzony przez Komisję agencji wykonawczej; wyłączone z tej kategorii zostały zadania wymagające uprawnień uznaniowych przy wprowadzaniu w życie, poprzez konkretne działania, decyzji politycznych. Szczegóły tego powierzenia zostają określone przez Komisję w „dokumencie przekazania uprawnień” [akcie delegowania].
9.        Zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 58/2003na mocy decyzji wykonawczej Komisji 2013/801/UE z dnia 23 grudnia 2013 r.(5) została utworzona INEA. Jako następcy prawnemu Agencji Wykonawczej ds. Transeuropejskiej Sieci Transportowej przekazano INEA w szczególności zarządzanie pewnymi częściami programu dotyczącego instrumentu „Łącząc Europę” (Connecting Europe Facility, zwanego dalej „CEF”).
10.      Celem programu unijnego CEF jest przyspieszenie inwestycji w dziedzinie sieci transeuropejskich. Środki przeznaczone na ten cel w dziedzinie transportu wynoszą 22 mld EUR na okres 2014–2020(6).
11.      Artykuł 18 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1316/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. ustanawiającego [CEF], zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 913/2010 oraz uchylającego rozporządzenia (WE) nr 680/2007 i (WE) nr 67/2010(7), stanowi:
„Przyznawanie pomocy finansowej Unii
1.      Każdorazowo po zaproszeniu do składania wniosków […] Komisja, stanowiąc zgodnie z procedurą sprawdzającą, o której mowa w art. 25, podejmuje decyzję w sprawie kwoty pomocy finansowej, która zostanie przyznana wybranym projektom lub ich częściom. […]
2.      Komisja informuje beneficjentów i zainteresowane państwa członkowskie o każdej przyznanej pomocy finansowej”.
12.      Artykuł 25 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1316/2013 przewiduje, że Komisję wspiera Komitet Koordynujący CEF.
13.      W odniesieniu do procedury sprawdzającej art. 25 ust. 2 rozporządzenia (UE) 1316/2013 odsyła do art. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 182/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. ustanawiającego przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję(8), który stanowi:
„1.      W przypadku gdy zastosowanie ma procedura sprawdzająca, komitet wydaje swoją opinię […]
2.      W przypadku gdy opinia komitetu jest pozytywna, Komisja przyjmuje projekt aktu wykonawczego”.
14.      W motywie 11 rozporządzenia (UE) nr 182/2011 zostało podkreślone, że celem procedury sprawdzającej jest zapewnienie, „aby akty wykonawcze nie mogły zostać przyjęte przez Komisję, jeśli nie są one zgodne z opinią komitetu, z wyjątkiem bardzo wyjątkowych okoliczności […]”.
15.      W decyzji Komisji C(2013) 9235 final z dnia 23 grudnia 2013 r. w sprawie przekazania Agencji Wykonawczej ds. Innowacyjności i Sieci INEA uprawnień w celu wykonania zadań związanych z wdrożeniem programów Unii w dziedzinie infrastruktury transportowej, telekomunikacyjnej i energetycznej oraz w zakresie badań naukowych i innowacji w dziedzinie transportu i energii, obejmujących wykonanie środków wpisanych w budżecie ogólnym Unii, zostały sprecyzowane zadania Komisji i INEA.
16.      Artykuł 5 tej decyzji, zatytułowany „Zadania zastrzeżone dla Komisji” określa w ust. 2, że INEA w szczególności nie są powierzane następujące zadania:
„[…] wydawanie decyzji o udzieleniu pomocy finansowej w ramach [CEF], i wprowadzanie zmian do tych decyzji, […]”.
W lit. B załącznika I do decyzji przewidziano, że INEA powierzone zostaną następujące zadania:
„[…]
a)      zarządzanie procedurami i postępowaniami prowadzącymi do przyjęcia decyzji Komisji o udzieleniu dotacji i pomocy finansowej oraz zawierania umów o pomocy finansowej, jak również zarządzanie odpowiednimi decyzjami i umowami:
–        […]
–        informowanie wybranych i odrzuconych kandydatów o decyzjach Komisji o udzieleniu dotacji […]” [tłumaczenie nieoficjalne].
III.      Okoliczności poprzedzające wniesienie odwołania
17.      Wnosząca odwołanie, Spliethoff’s Bevrachtingskantoor BV (zwana dalej „wnoszącą odwołanie”) jest niderlandzką spółką posiadającą flotę 50 statków towarowych.
A. Stan faktyczny i procedura wyboru
18.      W dniu 11 września 2014 r. INEA opublikowała zaproszenie do składania wniosków w ramach CEF w dziedzinie transportu. Jednym z ustanowionych dla tych wniosków priorytetów było promowanie środków przyjaznych dla środowiska w ramach rozwoju „autostrad morskich” (motorways of the Sea)(9).
19.      W dniu 25 lutego 2015 r. wnosząca odwołanie złożyła wniosek, obejmujący w szczególności wyposażenie dwudziestu pięciu statków pływających na autostradach Morza Północnego i Bałtyckiego w systemy oczyszczania spalin.
20.      Wybór wniosków nastąpił w ramach dwuetapowej procedury, w ramach której najpierw zostały one zweryfikowane przez niezależnych ekspertów zewnętrznych, zaś kolejnym etapem była selekcja wewnętrzna przeprowadzona przez odpowiednią dyrekcję generalną Komisji. Wykaz wniosków wybranych w ramach tej procedury został następnie przekazany wskazanemu w art. 25 rozporządzenia (UE) nr 1316/2013 Komitetowi Koordynującemu CEF, który wydał pozytywną opinię (w przedmiocie tego wykazu).
21.      W dniu 17 lipca 2015 r. wnosząca odwołanie otrzymała od INEA przesłaną pocztą elektroniczną wiadomość (zwaną dalej „wiadomością z dnia 17 lipca 2015 r.”) o następującej treści:
„[…]została przeprowadzona ocena kwalifikujących się do ewentualnego finansowania wniosków, a Komisja sporządziła wykaz wniosków wybranych do otrzymania pomocy finansowej Unii. W dniu 10 lipca 2015 r. złożony z przedstawicieli państw członkowskich Komitet Koordynacyjny CEF wydał pozytywną opinię w sprawie tego wykazu tymczasowego.
Z przykrością informujemy, że Państwa wniosek nie został rozpatrzony pozytywnie w opisanej powyżej procedurze z następujących powodów:
[Następuje wykaz powodów]
Kroki proceduralne dotyczące przyjęcia przez Komisję Europejską decyzji w sprawie wyboru i przyznania dotacji […] są obecnie w toku. W mało prawdopodobnym przypadku, gdy wskutek jej przyjęcia zajdą zmiany w odniesieniu do Państwa wniosku, zostaną Państwo powiadomieni osobno za pośrednictwem poczty elektronicznej.
[…]
Przedstawienie jakiegokolwiek [zapytania, odpowiedzi lub skargi] nie może mieć za cel bądź skutek przedłużenia terminu na wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji notyfikowanej w niniejszej wiadomości, którą to skargę należy wnieść w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania niniejszej wiadomości. [Następnie wskazany został Sąd Unii Europejskiej jako właściwy do wniesienia tej skargi; podano także jego adres]. […]”.
22.      W dniu 31 lipca 2015 r. Komisja przyjęła decyzję wykonawczą C(2015) 5274 final, w której – w wyniku zaproszenia do składania wniosków ogłoszonego w dniu 11 września 2014 r. w oparciu o wieloletni program prac – został ustalony wykaz wniosków wybranych do uzyskania pomocy finansowej Unii dotyczącej CEF – sektor transportu (zwaną dalej „decyzją wykonawczą z dnia 31 lipca 2015 r.”). Jej jedyny artykuł brzmi następująco:
„Zatwierdza się zawarty w załączniku wykaz wybranych w dziedzinie CEF projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, otrzymujących pomoc finansową Unii, wraz z szacowanymi całkowitymi kosztami kwalifikowalnymi działań, częścią pomocy finansowej określonej w procentach w stosunku do całkowitych kosztów kwalifikowalnych i odpowiednimi pułapami pomocy finansowej” [tłumaczenie nieoficjalne].
23.      Projekt wnoszącej odwołanie nie znalazł się na liście wybranych projektów.
24.      Decyzja wykonawcza z dnia 31 lipca 2015 r. została opublikowana w dniu 12 października 2015 r. na stronie internetowej Dyrekcji Generalnej Komisji Europejskiej MOVE, a w dniu 14 października 2015 r. na stronie internetowej INEA.
B.      Postępowanie przed Sądem Unii Europejskiej i zaskarżone postanowienie
25.      W dniu 25 września 2015 r. wnosząca odwołanie wniosła do Sądu Unii Europejskiej skargę o stwierdzenie nieważności „decyzji Komisji z dnia 17 lipca 2015 r., w drodze której odrzucono [jej] wniosek”. Ta skarga została zarejestrowana pod numerem T‑564/15.
26.      Spliethoff’s Bevrachtingskantoor BV podniosła w tej skardze dwa zarzuty. Po pierwsze, zarzuca Komisji popełnienie oczywistego błędu w ocenie jej wniosku. Po drugie, jej zdaniem Komisja naruszyła zasadę równego traktowania, ponieważ nie wybrała jej wniosku, natomiast wybrała inne, podobne, nie uzasadniając w żaden sposób tego nierównego traktowania.
27.      W dniu 18 grudnia 2015 r. Komisja podniosła w odrębnym piśmie zarzut niedopuszczalności. Pismo to zostało doręczone Spliethoff’s Bevrachtingskantoor BV w dniu 12 lutego 2016 r.
28.      Komisja oparła zarzut niedopuszczalności na dwóch argumentach. Po pierwsze, przesłana pocztą elektroniczną w dniu 17 lipca 2015 r. sporna wiadomość jest aktem przygotowawczym, nie stanowi więc aktu zaskarżalnego. Po drugie, skargi nie można było skierować przeciwko niej, ponieważ to nie Komisja, lecz INEA jest autorem zaskarżonego aktu.
29.      Spliethoff’s Bevrachtingskantoor BV w swoich uwagach w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności z dnia 21 marca 2016 r. podniosła, że w wiadomości przesłanej pocztą elektroniczną w dniu 17 lipca 2015 r. została ona poinformowana o ostatecznej decyzji Komisji oddalającej jej wniosek, a w każdym razie, że mogła ona w ten sposób zinterpretować tę wiadomość. Wiadomość z dnia 17 lipca 2015 r. została wprawdzie wysłana przez INEA, ale przekazywała ona jedynie kwestionowaną w niniejszej skardze decyzję Komisji. W każdym razie jej skargę należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ona również decyzję wykonawczą z dnia 31 lipca 2015 r. Spliethoff’s Bevrachtingskantoor BV wniosła zatem o oddalenie podniesionego przez Komisję zarzutu niedopuszczalności.
30.      W wydanym po przeprowadzeniu pisemnego etapu postępowania postanowieniu (zwanym dalej „zaskarżonym postanowieniem”) Sąd uwzględnił zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję i, co za tym idzie, odrzucił tę skargę jako niedopuszczalną(10).
31.      W pkt 9 zaskarżonego postanowienia Sąd uznał żądanie wnoszącej skargę w pierwszej instancji za skierowane przeciwko „przesłanej pocztą elektroniczną wiadomości z dnia 17 lipca 2015 r.”. W oparciu o takie rozumienie tego żądania Sąd stwierdził, że skarga wniesiona przeciwko Komisji jest niedopuszczalna, ponieważ autorem wiadomości z dnia 17 lipca 2015 r. nie była Komisja, lecz INEA. Skarga jest również niedopuszczalna ze względu na to, że nie została skierowana przeciwko ostatecznemu rozstrzygnięciu. Zapadło ono dopiero poprzez wydanie decyzji wykonawczej z dnia 31 lipca 2015 r. Wreszcie zdaniem Sądu skarga nie może zostać uzupełniona w późniejszym czasie w taki sposób, aby objęła swym zakresem decyzję wykonawczą z dnia 31 lipca 2015 r.
IV.       Postępowanie odwoławcze i wnioski stron
32.      Pismem z dnia 8 grudnia 2016 r. wnosząca odwołanie złożyła odwołanie od zaskarżonego postanowienia i wniosła o:
–        uchylenie zaskarżonego postanowienia;
–        przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania;
–        obciążenie Komisji kosztami postępowania, w tym kosztami postępowania przed Sądem.
33.      Komisja wnosi w swoim piśmie z dnia 16 lutego 2017 r. o:
–        oddalenie odwołania i
–        obciążenie wnoszącej odwołanie kosztami postępowania.
34.      Postępowanie w sprawie tego odwołania toczyło się przed Trybunałem w formie pisemnej.
V.       Ocena
35.      Na poparcie swojego odwołania wnosząca odwołanie przedstawia trzy zarzuty. Po pierwsze, Sąd naruszył prawo, stwierdzając, że skarga jest niedopuszczalna ze względu na to, iż została ona skierowana przeciwko Komisji, która nie jest autorem zaskarżonego aktu. Po drugie, Sąd dopuścił się kolejnego naruszenia prawa, stwierdzając niedopuszczalność skargi ze względu na to, że zaskarżony akt nie stanowi decyzji ostatecznej. Po trzecie, Sąd naruszył prawo, odmawiając uznania, że skarga o stwierdzenie nieważności obejmuje decyzję wykonawczą z dnia 31 lipca 2015 r.
36.      Proponuję rozpatrzyć zarzuty pierwszy i trzeci łącznie i stwierdzić, że skarga została skierowana przeciwko decyzji wykonawczej Komisji z dnia 31 lipca 2015 r., a nie – wysłanej pocztą elektroniczną przez INEA wiadomości. Na tej podstawie należy uchylić zaskarżone postanowienie. Drugi zarzut nie ma zatem żadnego znaczenia. W pierwszej kolejności jednak omówię zarzuty Komisji dotyczące dopuszczalności odwołania.
A.       W przedmiocie dopuszczalności odwołania
37.      Komisja twierdzi, że odwołanie jest w całości niedopuszczalne. Poprzez powtórzenie argumentów przedstawionych w pierwszej instancji i wprowadzenie nowych elementów stanu faktycznego wnosząca odwołanie zmierza do wydania przez Trybunał Sprawiedliwości nowego rozstrzygnięcia.
38.      Ten argument nie jest dla mnie przekonujący.
39.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału z art. 256 ust. 1 akapit drugi TFUE i art. 58 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jak również z art. 168 § 1 lit. d) i art. 169 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem wynika, że odwołanie powinno precyzyjnie wskazywać zakwestionowane części zaskarżonego orzeczenia Sądu oraz argumenty prawne, które szczegółowo uzasadniają to żądanie. Odwołanie jedynie powtarzające lub dosłownie odtwarzające zarzuty i argumenty podniesione już przed Sądem, łącznie z tymi, które były oparte na okolicznościach faktycznych wyraźnie nieuwzględnionych przez Sąd, nie spełnia wymogów uzasadnienia sformułowanych w tych przepisach(11).
40.      Jednakże, gdy wnoszący odwołanie kwestionuje wykładnię lub zastosowanie przez Sąd prawa Unii, kwestie prawne rozpatrywane w pierwszej instancji mogą ponownie być rozpatrywane w ramach odwołania. Gdyby bowiem wnoszący odwołanie nie mógł oprzeć odwołania na zarzutach i argumentach podniesionych przed Sądem, postępowanie odwoławcze byłoby częściowo bezprzedmiotowe(12). Celem odwołania jest przecież właśnie poddanie kontroli prawnej dokonanej przez Sąd oceny argumentów podniesionych w pierwszej instancji.
41.      W niniejszym przypadku, wbrew temu, co twierdzi Komisja, nie można uznać, że skarżąca zasadniczo ogranicza się jedynie do powtórzenia argumentów przedstawionych już w pierwszej instancji, nie przedstawia zaś argumentów przeciwko zasadniczej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.
42.      W razie potrzeby, w ramach analizy poszczególnych zarzutów odwołania, powrócę do podnoszonych przez Komisję argumentów, zgodnie z którymi wnosząca odwołanie przedstawia nowe okoliczności faktyczne lub argumenty, lub też istnieją inne powody, aby podać w wątpliwość dopuszczalność podniesionych przez wnoszącą odwołanie argumentów.
B.      W przedmiocie zarzutów odwołania pierwszego i trzeciego
43.      W pierwszej części zarzutu pierwszego wnosząca odwołanie podnosi przede wszystkim, że Sąd niesłusznie uznał INEA za autora zaskarżonej decyzji. Z tego powodu Sąd uznał, że skarga, która została wniesiona przeciwko Komisji, jest skierowana przeciwko niewłaściwemu adresatowi. W drugiej części tego zarzutu wnosząca odwołanie podnosi, że nawet gdyby uznać INEA za autora zaskarżonego aktu, to w każdym razie można go przypisać Komisji, a zatem skierowanie tej skargi przeciwko Komisji byłoby dopuszczalne. W ramach zarzutu trzeciego wnosząca odwołanie podnosi, że Sąd niesłusznie odmówił uznania, że jej skarga jest (także) skierowana przeciwko decyzji wykonawczej z dnia 31 lipca 2015 r.
44.      Komisja nie zgadza się z tą argumentacją. Jej zdaniem Sąd słusznie odrzucił skargę wniesioną przeciwko Komisji jako niedopuszczalną. Ponadto Sąd słusznie odmówił rozszerzenia przedmiotu skargi na decyzję wykonawczą Komisji z dnia 31 lipca 2015 r. Komisja podnosi ponadto, że argumentacja wnoszącej odwołanie w zakresie, w jakim powołuje się ona na usprawiedliwiony błąd, jest nowa i w związku z tym niedopuszczalna. Podobnie niedopuszczalne jest również to, że wnosząca odwołanie powołuje się w nim na spotkanie z Komisją w dniu 20 października 2015 r., o którym nie wspomniała w pierwszej instancji.
45.      Zarzuty pierwszy i trzeci opierają się w istocie na tym, że Sąd z jednej strony niesłusznie założył, że skarga została skierowana przeciwko INEA, a z drugiej strony niesłusznie uznał, że skarga ta nie została skierowana przeciwko decyzji wykonawczej z dnia 31 lipca 2015 r.
46.      Nie widzę żadnych elementów, które mogłyby w sposób szczególny uzasadniać niedopuszczalność pierwszego i trzeciego z zarzutów odwołania. W szczególności zarzuty niedopuszczalności powołane przez Komisję nie mogą zostać przyjęte. Bez znaczenia jest przy tym to, czy dopuszczalne jest powołanie się przez wnoszącą odwołanie w jego ramach na spotkanie z Komisją lub na usprawiedliwiony błąd, ponieważ niezależnie od tego te zarzuty odwołania winny zostać uwzględnione.
47.      Decydującym czynnikiem jest to, że w swoim postanowieniu Sąd przeinaczył sens żądania podniesionego w skardze. Sąd niesłusznie założył(13), że aktem zaskarżonym przez wnoszącą odwołanie była przesłana pocztą elektroniczną wiadomość z dnia 17 lipca 2015 r.
48.      Na tej podstawie Sąd niesłusznie uznał, że skarga jest niedopuszczalna(14) ponieważ została ona skierowana przeciwko Komisji, a nie przeciwko INEA będącej autorem wysłanej pocztą elektroniczną wiadomości z dnia 17 lipca 2015 r. Z tego względu Sąd niesłusznie założył również(15), że, aby skarga mogła dotyczyć decyzji wykonawczej z dnia 31 lipca 2015 r., konieczne byłoby rozszerzenie jej przedmiotu, co w niniejszej sprawie nie jest dopuszczalne na podstawie art. 86 regulaminu postępowania przed Sądem.
49.      W oparciu o własne orzecznictwo, zgodnie z którym zaskarżony akt można zidentyfikować w sposób dorozumiany na podstawie wzmianek w treści skargi oraz całości argumentacji, która została w tej skardze zawarta(16), Sąd powinien był jednak uznać, że przedmiotem skargi wniesionej wyraźnie przeciwko Komisji nie była przesłana pocztą elektroniczną wiadomość z dnia 17 lipca 2015 r. jako taka, lecz decyzja Komisji z dnia 31 lipca 2015 r., w drodze której odrzucono wniosek wnoszącej odwołanie w ramach procedury wyboru.
50.      Prawdą jest, że spółka ta nie określa w swych pismach zaskarżonego aktu zawsze w sposób jednolity. Początkowo akt ten definiuje jako „decyzję Komisji z dnia 17 lipca 2015 r., w drodze której odrzucono [jej] wniosek […] (»decyzję«)”. W innym miejscu skargi stwierdza ona natomiast, że w dniu 17 lipca 2015 r. Komisja wysłała jej wiadomość pocztą elektroniczną, i określa tę „wiadomość wysłaną pocztą elektroniczną w dniu 17 lipca 2015 r.” jako „decyzję”. W uzasadnieniu skargi Spliethoff’s Bevrachtingskantoor BV powołuje się także na „decyzję” i podważa jej uzasadnienie, powołując się na treść przesłanej pocztą elektroniczną wiadomości z dnia 17 lipca 2015 r. W żądaniach podniesionych w skardze powołuje się ona jedynie na „decyzję”, którą także należy uchylić ze względu na „niewystarczające uzasadnienie lub jego brak”.
51.      Jednakże w odpowiedzi na podniesiony przez Komisję zarzut niedopuszczalności skarżąca w pierwszej instancji wyjaśniła, że jej zdaniem przesłaną pocztą elektroniczną przez INEA w dniu 17 lipca 2015 r. wiadomość należy rozumieć jedynie jako powiadomienie o odmownej decyzji Komisji i że jej skarga jest skierowana wyraźnie nie przeciwko INEA, lecz przeciwko Komisji jako autorowi tej odmownej decyzji.
52.      W tym kontekście, charakteryzującym się tym, że chociaż Spliethoff’s Bevrachtingskantoor BV w różny sposób określa zaskarżony akt, lecz w swych uwagach w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności w sposób jasny i wyraźny wyraża, w jaki sposób rozumie przedmiot skargi, Sąd nie mógł po prostu przyjąć, że przedmiotem skargi jest wysłana pocztą elektroniczną wiadomość z dnia 17 lipca 2015 r.
53.      Powyższe stwierdzenie potwierdza wyraźne odniesienie się Sądu w pkt 18 i 23 zaskarżonego postanowienia do tego, iż zdaniem skarżącej w pierwszej instancji jej skarga nie jest skierowana przeciwko aktowi INEA, lecz przeciwko aktowi Komisji, o którym jedynie poinformowano w tym pierwszym akcie. W tym względzie należy również zauważyć, że w pkt 32–36 zaskarżonego postanowienia Sąd wyraźnie przeprowadza analizę i stwierdza, że decyzja Komisji, do której odnosi się wiadomość z dnia 17 lipca 2015 r., nie była jeszcze ostateczna. Tym samym zaprzecza swojej własnej interpretacji tego, co należy uznać za przedmiot skargi.
54.      Wreszcie skarga została wyraźnie wniesiona przeciwko Komisji, co zdaniem samego Sądu(17) było spójne o tyle, że wynikało z tego, iż jedynie Komisja, a nie INEA, była uprawniona do decydowania o przyznaniu wsparcia finansowego w ramach procedury wyboru(18). W tym względzie Sąd interpretuje przedmiot skargi w sposób, który, zgodnie z jego własną argumentacją, nie może doprowadzić do jej uwzględnienia.
55.      W przypadku prawidłowej wykładni zawartych w skardze żądań Sąd powinien był również uznać, że skarga obejmuje decyzję wykonawczą z dnia 31 lipca 2015 r.
56.      Jak bowiem wynika z rozważań przedstawionych w pkt 49, skarga ta miała na celu uchylenie decyzji Komisji o odrzuceniu wniosku złożonego przez wnoszącą odwołanie w postępowaniu w przedmiocie przyznania wsparcia finansowego.
57.      Zgodnie z art. 18 i 25 rozporządzenia (UE) nr 1316/2013(19) Komisja po przeprowadzeniu przewidzianej procedury rozpatrywania wniosku przyjęła decyzję wykonawczą z dnia 31 lipca 2015 r. określającą wybrane projekty i kwotę przyznanej pomocy finansowej. Wniosek wnoszącej odwołanie nie został zaliczony do tych wybranych projektów i tym samym został w sposób dorozumiany odrzucony.
58.      Bez znaczenia jest w tym względzie okoliczność, że Spliethoff’s Bevrachtingskantoor BV powołała się w skardze na decyzję Komisji z dnia 17 lipca 2015 r. – datę wysłania wiadomości pocztą elektroniczną. Nie stanowi to przeszkody, aby uznać, że przedmiot skargi obejmuje decyzję wykonawczą z dnia 31 lipca 2015 r.
59.      W tym kontekście należy przypomnieć, że w chwili wniesienia przez tę spółkę skargi do Sądu, tj. w dniu 25 września 2015 r., miała ona dostęp jedynie do wysłanej pocztą elektroniczną wiadomości z dnia 17 lipca 2015 r. Jak przyznał sam Sąd(20), jego treść nie była na pewno jasna. Bevrachtingskantoor BV zrozumiała wiadomość z dnia 17 lipca 2015 r. w ten sposób, że została ona w ten sposób powiadomiona o odmownej decyzji Komisji.
60.      Jednakże w chwili wniesienia skargi Komisja przyjęła już decyzję wykonawczą z dnia 31 lipca 2015 r.
61.      Wbrew zaś mającym zastosowanie przepisom wnosząca odwołanie nie została osobno poinformowana o tej decyzji. W tym zakresie z decyzji Komisji C(2013)9235 final z dnia 23 grudnia 2013 r. w sprawie przekazania uprawnień INEA wynika, że w ramach podziału zadań między Komisją a INEA Komisja podejmuje odpowiednią decyzję, a INEA zapewnia, aby osoba zainteresowana została osobno poinformowana o tej decyzji(21).
62.      Ponadto bezsporne jest, że decyzja wykonawcza z dnia 31 lipca 2015 r. została opublikowana na stronie internetowej Dyrekcji Generalnej (Komisji Europejskiej) MOVE w dniu 12 października 2015 r. oraz na stronie internetowej INEA w dniu 14 października 2015 r., czyli dopiero kilka tygodni po wniesieniu skargi.
63.      W tym względzie odniesienie się do decyzji Komisji z dnia 17 lipca 2015 r. jest jedynie błędnym określeniem ze strony, które jest w pełni uzasadnione okolicznościami sprawy i które nie może budzić poważnych wątpliwości co do kwestionowanego przez Spliethoff’s Bevrachtingskantoor BV przedmiotu skargi(22).
64.      W związku z tym taka wykładnia skargi, zgodnie z którą jej przedmiot obejmuje decyzję wykonawczą z dnia 31 lipca 2015 r., nie narusza również przysługującego Komisji prawa do obrony. Potwierdza to fakt, że Spliethoff’s Bevrachtingskantoor BV wyraźnie wskazała w odpowiedzi na podniesiony przez Komisję zarzut niedopuszczalności, iż Sąd powinien potraktować jej skargę tak, jak gdyby została ona skierowana przeciwko decyzji wykonawczej z dnia 31 lipca 2015 r.
65.      Wreszcie Sąd powinien był uznać, że taka wykładnia przedmiotu skargi, o jakiej przyjęcie wyraźnie wnioskowała skarżąca, była również jedynie właściwą.
66.      Jak stwierdzono w pkt 54 powyżej, ze stwierdzeń samego Sądu wynika, że skarga o uchylenie „wysłanej pocztą elektroniczną wiadomości z dnia 17 lipca 2015 r.” nie mogła zostać uwzględniona. Ponadto z pkt 35 zaskarżonego postanowienia wynika w co najmniej dorozumiany sposób, że Sąd był zdania, iż skarga o stwierdzenie nieważności może zostać skierowana jedynie przeciwko decyzji wykonawczej z dnia 31 lipca 2015 r. Również w tym przypadku okazuje się, że Sąd przyjął taką wykładnię podniesionego w skardze żądania, która w jego własnej opinii musiała doprowadzić do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej.
67.      Dlatego też, również ze względu na to, aby zapewnić skuteczną ochronę sądową, należy przyjąć taką interpretację skargi, zgodnie z którą obejmuje ona decyzję wykonawczą z dnia 31 lipca 2015 r.(23).
68.      Z wyżej wymienionych względów należy stwierdzić, że Sąd, uznając, iż skarga została skierowana przeciwko wysłanej pocztą elektroniczną wiadomości z dnia 17 lipca 2015 r., a nie – przeciwko decyzji wykonawczej z dnia 31 lipca 2015 r., przeinaczył żądania podniesione w skardze i niesłusznie odrzucił skargę jako niedopuszczalną.
69.      Na tej podstawie należy uchylić zaskarżone postanowienie, bez konieczności dalszego badania drugiej części pierwszego i drugiego z zarzutów odwołania.
VI.      Wnioski
70.      W tych okolicznościach zaskarżone postanowienie należy uchylić. Ponieważ Komisja nie zajęła jeszcze stanowiska co do istoty sprawy, stan postępowania nie pozwala na wydanie orzeczenia i sprawę należy skierować do ponownego rozpoznania przez Sąd zgodnie z art. 61 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie (wniosek wyciągnięty a contrario na podstawie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania).
VII.      Wnioski
71.      W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, aby orzekł w sprawie C‑635/16 P w następujący sposób:
1)      Postanowienie Sądu Unii Europejskiej z dnia 11 października 2016 r., Spliethoff’s Bevrachtingskantoor/Komisja (T‑564/15, niepublikowane, EU:T:2016:611) zostaje uchylone.
2)      Niniejsza sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpoznania przez Sąd Unii Europejskiej.
3)      Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
1      Język oryginału: niemiecki.
2      Postanowienie Sądu Unii Europejskiej z dnia 11 października 2016 r., Spliethoff’s Bevrachtingskantoor/Komisja (T‑564/15, niepublikowane, EU:T:2016:611).
3      Sprawa T‑149/16, Spliethoff’s Bevrachtingskantoor/Komisja (Dz.U. 2016, C 211, s. 56). Sąd do dnia dzisiejszego nie wydał rozstrzygnięcia w tej sprawie.
4      Dz.U. 2003, L 11, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 1, t. 4, s. 235.
5      Dz.U. 2013, L 352, s. 65.
6      Decyzja wykonawcza Komisji C(2014) 1921 final z dnia 26 marca 2014 r. ustanawiająca wieloletni program prac na rok 2014 w odniesieniu do pomocy finansowej dotyczącej instrumentu „Łącząc Europę” (CEF) – Sektor transportu na lata 2014–2020, zmieniona decyzjami wykonawczymi Komisji C(2015) 2192 final z dnia 8 kwietnia 2015 r., C(2015) 7358 final z dnia 30 października 2015 r. i C(2017) 5437 final z dnia 3 sierpnia 2017 r.
7      Dz.U. 2013, L 348, s. 129.
8      Dz.U. 2011, L 55, s. 13.
9      Zobacz pkt 3.3.4 załącznika II do decyzji wykonawczej Komisji C(2014) 1921 final.
10      Postanowienie z dnia 11 października 2016 r., Spliethoff’s Bevrachtingskantoor/Komisja (T‑564/15, niepublikowane, EU:T:2016:611).
11      Wyrok z dnia 3 października 2013 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo).
12      Wyrok z dnia 3 października 2013 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
13      W pkt 9, 19, 22 i 40 zaskarżonego postanowienia.
14      W pkt 24 zaskarżonego postanowienia.
15      W pkt 38–40 zaskarżonego postanowienia.
16      Zobacz wyrok Sądu Unii Europejskiej z dnia 13 października 2015 r., Komisja/Verile i Gjergji (T‑104/14 P, EU:T:2015:776, pkt 108).
17      W pkt 21 i 23 zaskarżonego postanowienia.
18      Zobacz pkt 15 powyżej. Na marginesie należy wspomnieć, że kompetencje INEA opisane w pkt 21 zaskarżonego postanowienia mają tylko częściowo znaczenie w niniejszej sprawie.
19      Zobacz pkt 11–14 powyżej.
20      W pkt 32 zaskarżonego postanowienia.
21      Zobacz pkt 16 powyżej.
22      Zobacz postanowienie Sądu Unii Europejskiej z dnia 21 września 2011 r., PPG i SNF/ECHA (T‑1/10, EU:T:2011:507, pkt 33, 34); utrzymane w mocy wyrokiem z dnia 26 września 2013 r., Polyelectrolyte Producers Group i SNF/ECHA (C‑626/11 P, EU:C:2013:595, pkt 29).
23      Zobacz także pkt 7 powyżej.