Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NICHOLASA EMILIOUA
od 23. travnja 2026.(1)
Predmet C-237/24 P
Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske
protiv
Europske komisije
„Žalba – EFJP i EPFRR – Uredba (EU) br. 1307/2013 – Članak 9. stavak 2. – Izdaci isključeni iz financiranja Europske unije – Izdaci Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske – Pojam ‚aktivni poljoprivrednik’”
I.      Uvod
1.        Svojom žalbom Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske (u daljnjem tekstu: Ujedinjena Kraljevina) zahtijeva od Suda poništenje presude Općeg suda(2) kojom je taj sud odbio tužbu za poništenje koju je Ujedinjena Kraljevina(3) podnijela protiv odluke Europske komisije kojom su određeni njezini izdaci u okviru Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR)(4) isključeni iz financiranja Europske unije.
2.        EFJP i EPFRR instrumenti su financiranja zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) uspostavljene UFEU-om(5). U okviru ZPP-a poljoprivrednicima koji ostvaruju dohodak niži od prosjeka ostatka gospodarstva Unije i
ovisi
o nepredvidivim čimbenicima kao što su vremenski i klimatski uvjeti, dodjeljuju se izravna plaćanja kao potpora dohotku koja služi kao mjera zaštite(6). Osim toga, cilj je tih izravnih plaćanja zajamčiti sigurnost opskrbe hranom unutar Unije i nagraditi poljoprivrednike za brigu o ruralnim područjima i okolišu u okviru njihove poljoprivredne djelatnosti(7).
3.        Pravna osnova za izravna plaćanja poljoprivrednicima u okviru ZPP-a za razdoblje 2014.-2022. bila je Uredba (EU) br. 1307/2013(8). Izravna plaćanja dodjeljuju Komisija i nacionalna tijela različitih država članica u okviru podijeljenog upravljanja(9). U okviru tog sustava nacionalna su tijela zadužena za obradu zahtjevâ za izravna plaćanja, izvršavanje plaćanja i provođenje određenih kontrola pod Komisijinim nadzorom(10).
4.        Poljoprivrednici koji žele dobiti takva izravna plaćanja moraju svake godine podnositi zahtjeve i poštovati niz pravila(11). Na temelju Uredbe br. 1307/2013, oni su, među ostalim, morali biti „aktivni poljoprivrednici” u smislu članka 9. te uredbe.
5.        Ova se žalba odnosi na tumačenje članka 9. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 1307/2013 koje je dao Opći sud. Tom se odredbom utvrđuje pretpostavka da podnositelj zahtjeva za izravno plaćanje (u daljnjem tekstu: podnositelj zahtjeva za potporu) koji upravlja zračnim lukama, željezničkim poduzećima, vodoopskrbnim poduzećima, agencijama za nekretnine
ili trajnim sportskim i rekreativnim terenima
(u daljnjem tekstu: popis isključenjâ) nema pravo na potporu u okviru ZPP-a. Iz toga slijedi da se na temelju te pretpostavke takvi podnositelji zahtjeva za potporu ne smatraju aktivnim poljoprivrednicima u smislu te uredbe.
Međutim, oni tu pretpostavku mogu oboriti podnošenjem dokaza o tome da, iako obavljaju jednu od djelatnosti obuhvaćenih popisom isključenja, njihova poljoprivredna djelatnost nije samo marginalna(12). Opći je sud u pobijanoj presudi presudio da, kako bi se utvrdilo obavlja li podnositelj zahtjeva za potporu (bilo da je riječ o fizičkoj osobi, pravnoj osobi ili skupini fizičkih ili pravnih osoba) djelatnost obuhvaćenu popisom isključenjâ koja bi pobudila takvu pretpostavku, treba uzeti u obzir djelatnosti koje obavlja bilo koje „povezano društvo” podnositelja zahtjeva za potporu, čak i ako ta „povezana društva” sama ne podnose zahtjev za izravno plaćanje. Opći sud temeljio je svoje tumačenje na upućivanju, sadržanom u članku 9. stavku 2. prvom podstavku Uredbe br. 1307/2013, na „skupine fizičkih ili pravnih osoba”, što, prema njegovu mišljenju, uz stvarnog podnositelja zahtjeva za izravno plaćanje, obuhvaćalo i „povezana društva”.
6.        Ujedinjena Kraljevina osporava tumačenje Općeg suda ističući da samo djelatnosti koje obavlja sam podnositelj zahtjeva za potporu, a ne one koje obavlja bilo koje drugo „povezano društvo”, treba ocjenjivati s obzirom na članak 9. stavak 2. prvi podstavak Uredbe br. 1307/2013.
II.    Regulatorni okvir
7.        Uvodna izjava 10. Uredbe br. 1307/2013 glasi:
„Iskustvo stečeno u provođenju različitih programa potpore poljoprivrednicima pokazalo je da je potpora u određenom broju slučajeva dodijeljena fizičkim ili pravnim osobama čija poslovna namjena nije bila, ili je bila samo marginalno usmjerena na poljoprivrednu djelatnost. Kako bi se osigurala bolja usmjerenost potpore, države članice trebale bi se suzdržati od dodjele izravnih plaćanja određenim fizičkim i pravnim osobama osim ako te osobe mogu pokazati da njihova poljoprivredna djelatnost nije marginalna. Države članice bi, nadalje, trebale imati mogućnost ne dodijeliti izravna plaćanja drugim fizičkim ili pravnim osobama čija je poljoprivredna aktivnost marginalna. [...]”
8.        U članku 4. stavku 1. točki (a) te uredbe, koji se odnosi na „Definicije i povezane odredbe”, pojam „poljoprivrednik” definiran je kao „fizička ili pravna osoba ili skupina fizičkih ili pravnih osoba, bez obzira na pravni status dodijeljen toj skupini i njezinim članovima na temelju nacionalnog prava, čije se poljoprivredno gospodarstvo nalazi na prostornom području primjene Ugovorâ, kako je to utvrđeno u članku 52. UEU-a u vezi s člancima 349. i 355. UFEU-a i koja obavlja poljoprivrednu djelatnost”.
9.        Člankom 9. Uredbe br. 1307/2013, naslovljenim „Aktivni poljoprivrednik”, u stavcima 1. i 2. određuje se:
„1.      Izravna plaćanja ne dodjeljuju se fizičkim ili pravnim osobama ili skupinama fizičkih ili pravnih osoba čije se poljoprivredne površine pretežno prirodno održavaju u stanju pogodnom za pašu ili uzgoj i koji na tim površinama ne obavljaju minimalnu aktivnost definiranu od strane država članica u skladu s člankom 4. stavkom 2. točkom (b).
2.      Izravna plaćanja ne dodjeljuju se fizičkim ili pravnim osobama ili skupinama fizičkih ili pravnih osoba koje upravljaju zračnim lukama, željezničkim poduzećima, vodoopskrbnim poduzećima, agencijama za nekretnine, trajnim sportskim i rekreativnim terenima.
Prema potrebi, države članice mogu na popis naveden u prvom podstavku, na temelju objektivnih i nediskriminirajućih kriterija, dodati slične nepoljoprivredne djelatnosti ili aktivnosti te ih kasnije mogu odlučiti povući s popisa.
Osoba ili skupina koje spadaju u područje primjene prvog ili drugog podstavka smatra se međutim aktivnim poljoprivrednikom ako u obliku koji zahtijevaju države članice pruži provjerljive dokaze koji pokazuju da:
(a)      godišnji iznos izravnog plaćanja iznosi barem 5
% ukupnih primitaka koje su primili od nepoljoprivrednih aktivnosti u posljednjoj
fiskalnoj godini za koju su takvi dokazi dostupni;
(b)      njihove poljoprivredne djelatnosti nisu zanemarive;
(c)      se njihova glavna djelatnost ili predmet poslovanja sastoji od obavljanja poljoprivredne djelatnosti.”
III. Činjenice
10.      Činjenice ovog predmeta iznesene su u točkama 2. do 11. pobijane presude i za potrebe ovog mišljenja mogu se sažeti na sljedeći način.
11.      Komisija je 2018. pokrenula istragu kako bi provjerila poštuje li Ujedinjena Kraljevina pravo Unije prilikom dodjele izravnih plaćanja poljoprivrednicima za godinu zahtjeva 2017.
12.      Dopisom od 14. lipnja 2018. Komisija je Ujedinjenoj Kraljevini priopćila rezultate svojih relevantnih provjera na licu mjesta. U tom je dopisu Komisija istaknula da sustav kontrole koji je Ujedinjena Kraljevina uspostavila radi provjere dodjele potpora u okviru ZPP-a koje se financiraju iz EFJP-a i EPFRR-a nije u skladu sa zakonodavstvom Unije. Ona je od tijela Ujedinjene Kraljevine zatražila i da dostave detaljan opis poduzetih korektivnih mjera.
13.      Dopisom od 18. svibnja 2021. i nakon što je dostavila konačne zaključke svoje istrage, Komisija je Ujedinjenoj Kraljevini dostavila sažeto izvješće. Konkretno, ona je tvrdila da je Ujedinjena Kraljevina povrijedila članak 9. stavak 2. Uredbe br. 1307/2013 zbog neuzimanja u obzir subjekata povezanih s podnositeljima zahtjeva za potporu
koljima je riječ u okviru skupine (u daljnjem tekstu: povezana društva(13)) prilikom kontrole statusa aktivnog poljoprivrednika podnositeljâ zahtjeva za potporu, te je stoga predložila primjenu financijskog ispravka u iznosu od 2 686 358,72 eura.
14.      Komisija je 17. studenoga 2021. donijela spornu odluku. Utvrdila je, među ostalim, da je Ujedinjena Kraljevina povrijedila odredbe o statusu aktivnog poljoprivrednika za 2017. te joj je odlučila naložiti financijski ispravak u iznosu od 2 686 358,72 eura. Stoga je odlučila da Unija Ujedinjenoj Kraljevini neće naknaditi
izdatke koje je ona imala u obliku izravnih plaćanja poljoprivrednicima u okviru
ZPP-a.
IV.    Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
15.      Tužbom podnesenom Tajništvu Općeg suda 26. siječnja 2022. Ujedinjena Kraljevina podnijela je tužbu za poništenje sporne odluke u dijelu u kojem se njome iz financiranja Unije isključuju određeni izdaci koje je ta država imala 2017. u iznosu od 2 686 358,72 eura.
16.      Ujedinjena Kraljevina, koju podupire Češka Republika, pred Općim je sudom u okviru svojeg jedinog tužbenog razloga u bitnome tvrdila da je Komisija pogrešno protumačila smisao članka 9. stavka 2. Uredbe br. 1307/2013. Ujedinjena Kraljevina tvrdila je da se tom odredbom samo zabranjuju izravna plaćanja podnositeljima zahtjeva za potporu koji sami obavljaju jednu od djelatnosti s popisa isključenjâ. Prema mišljenju Ujedinjene Kraljevine, Komisija je dakle pogrešno isključila iz financiranja Unije izravna plaćanja koja je Ujedinjena Kraljevina izvršila poljoprivrednicima zato što ta država nije dovoljno uzela u obzir subjekte povezane s podnositeljem zahtjeva za potporu koji bi hipotetski mogli obavljati jednu od djelatnosti s popisa isključenjâ.
U prilog svojoj tužbi Ujedinjena Kraljevina iznijela je nekoliko argumenata koji se odnose na tekst, kontekst i svrhu članka 9. stavka 2. te uredbe.
17.      Opći je sud tu tužbu odbio pobijanom presudom. Ukratko, on je presudio da opće tumačenje pojma „skupina fizičkih ili pravnih osoba” iz članka 9. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 1307/2013 uključuje „povezana društva”. To ga je pak dovelo do zaključka da podnositelj zahtjeva za potporu može obavljati i jednu od djelatnosti obuhvaćene popisom isključenjâ posredstvom jednog od njegovih povezanih društava, što stoga treba uzeti u obzir prilikom ocjene toga ima li podnositelj zahtjeva za potporu status aktivnog poljoprivrednika. Prema mišljenju Općeg suda, takvo se tumačenje ne protivi kontekstu članka 9. stavka 2. Uredbe br. 1307/2013. Štoviše, ono je potkrijepljeno ciljevima koji se nastoje postići tom odredbom.
V.      Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
18.      Ujedinjena Kraljevina podnijela je 28. ožujka 2024. žalbu protiv presude Općeg suda. Ona od Suda zahtijeva da: i. ukine izreku pobijane presude; ii).poništi spornu odluku u dijelu u kojem se njome iz financiranja Unije isključuju određeni izdaci akreditiranih agencija za plaćanja Ujedinjene Kraljevine u okviru EFJP-a i EPFRR-a u iznosu od 2 686 358,72 eura ; i iii. naloži Komisiji snošenje troškova.
19.      Komisija je 13. lipnja 2024. podnijela odgovor na žalbu kojim od Suda zahtijeva da odbije žalbu i Ujedinjenoj Kraljevini naloži snošenje troškova.
20.      Češka Republika, intervenijent u prvostupanjskom postupku, podnijela je 18. lipnja 2024. svoj odgovor na žalbu, kojim od Suda zahtijeva da prihvati žalbu.
21.      Odlukom predsjednika Suda od 13. lipnja 2024. Mađarskoj je odobrena intervencija u potporu Ujedinjenoj Kraljevini te je 30. kolovoza 2024. podnijela svoj intervencijski podnesak.
VI.    Ocjena
22.      U prilog svojoj žalbi Ujedinjena Kraljevina ističe jedan žalbeni razlog, koji se temelji na tome da je Opći sud pogrešno protumačio članak 9. stavak 2. Uredbe br. 1307/2013. Kao što sam prethodno naveo, prvim podstavkom te odredbe uspostavlja se pretpostavka prema kojoj se podnositelj zahtjeva za potporu koji obavlja djelatnost s popisa isključenjâ ne smatra aktivnim poljoprivrednikom i stoga nema pravo na primitak izravnih plaćanja.
A.      Argumenti stranaka
23.      Ujedinjena Kraljevina tvrdi da je Opći sud pogrešno presudio da se člankom 9. stavkom 2. prvim podstavkom Uredbe br. 1307/2013 zabranjuje dodjela izravnih plaćanja poljoprivrednicima koji, iako sami ne obavljaju djelatnosti obuhvaćene popisom isključenjâ, pripadaju široj skupini subjekata od kojih jedan obavlja jednu od tih djelatnosti.
24.      Ujedinjena Kraljevina tvrdi da se člankom 9. stavkom 2. Uredbe br. 1307/2013 isključuju samo izravna plaćanja poljoprivrednicima koji izravno, odnosno sami, obavljaju jednu od djelatnosti obuhvaćenih popisom isključenjâ.
Stoga je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je zaključio
da se društva povezana s određenim podnositeljem zahtjeva za potporu moraju uzeti u obzir kako bi se utvrdilo ima li taj podnositelj zahtjeva status aktivnog poljoprivrednika. U prilog svojoj žalbi Ujedinjena Kraljevina ističe pet argumenata.
Oni se mogu razvrstati u tri kategorije, od kojih se jedna odnosi na tekst, druga na kontekst, a treća na cilj članka 9. stavka 2. Uredbe br. 1307/2013.
25.      Kao prvo, što se tiče teksta članka 9. stavka 2. Uredbe br. 1307/2013, Ujedinjena Kraljevina tvrdi da iz uobičajenog poimanja
te odredbe proizlazi da se njome izravna plaćanja zabranjuju samo trima različitim kategorijama podnositelja zahtjeva za potporu: ili „fizičkim osobama” ili „pravnim osobama” koje same izravno obavljaju djelatnost s popisa isključenjâ ili „skupini fizičkih ili pravnih osoba” koje
zajedno izravno obavljaju takvu djelatnost.
Slijedom toga, ako
pojedino društvo neovisno o skupini kojoj pripada, podnese zahtjev za plaćanje i ako, sâmo, ne obavlja jednu od djelatnosti obuhvaćenih popisom isključenjâ, sama činjenica da drugo društvo koje pripada toj istoj skupini obavlja takvu djelatnost nije relevantna.
26.      Kao drugo, kako bi potkrijepila navedenu tvrdnju, Ujedinjena Kraljevina upućuje na članak 4. stavak 1. točku (a) te uredbe, u kojem se definira pojam „poljoprivrednik”. Tvrdi da se tekst članka 9. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 1307/2013 odražava u tekstu njezina članka 4. stavka 1. točke (a), u kojem se pojam „poljoprivrednik” definira upućivanjem na iste tri kategorije („fizička osoba”, „pravna osoba” i „skupina fizičkih ili pravnih osoba”). U svakom slučaju izravna se plaćanja na temelju Uredbe br. 1307/2013 izvršavaju
„poljoprivredniku”. Iz toga slijedi da se zabrana obavljanja djelatnosti obuhvaćenih popisom isključenjâ odnosi uvijek na poljoprivrednika koji zahtijeva plaćanje, neovisno o tome je li riječ o „fizičkoj ili pravnoj osobi” ili „skupini fizičkih ili pravnih osoba”. Drugim riječima, ocjenu treba provesti uzimajući u obzir samo subjekt (neovisno o tome je li riječ o „fizičkoj osobi”, „pravnoj osobi” ili „skupini fizičkih ili pravnih osoba”) koji je određen kao podnositelj zahtjeva za potporu.
27.      Svojim trećim argumentom, koji se također odnosi na tekst te odredbe, Ujedinjena Kraljevina ističe da bi se na temelju Komisijina tumačenja činilo suvišnim upućivanje u članku 9. stavku 2. Uredbe br. 1307/2013 na „skupinu fizičkih [...] osoba” jer fizička osoba nikada ne može biti u vlasništvu druge fizičke ili pravne osobe niti može biti povezana s njima na način na koji međusobno mogu biti povezana društva.
Da je namjera zakonodavca Unije, kada je u toj odredbi uputio na „skupine”, bila, za potrebe ocjene statusa „aktivnog poljoprivrednika”, uključiti idruštva povezana s podnositeljem zahtjeva za potporu, bilo bi dovoljno pozvati se samo na „skupine pravnih osoba”.
28.      U okviru svojeg četvrtog i petog argumenta Ujedinjena Kraljevina upućuje na ciljeve Uredbe br. 1307/2013. Prema mišljenju te stranke, Opći sud je počinio pogrešku time što je u pobijanoj presudi utvrdio da je glavni cilj članka 9. stavka 2. Uredbe br. 1307/2013 „izbjegavanje opasnosti
od zlouporabe proračuna Unije”. Suprotno tomu, prema mišljenju Ujedinjene Kraljevine, tom se odredbom nastoji osigurati da se plaćanja ne izvršavaju osobama čija je poljoprivredna djelatnost samo marginalna, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 10. i članka 9. stavka 2. posljednjeg podstavka Uredbe br. 1307/2013 (četvrti argument). Usto, suprotno onomu što je presudio Opći sud, cilj sprečavanja opasnosti od zlouporabe proračuna Unije ne nalaže odbijanje plaćanja društvu koje zaista obavlja poljoprivrednu djelatnost koja nije marginalna zbog toga što je dio šire skupine društava od kojih neka obavljaju djelatnosti obuhvaćene popisom isključenjâ (peti argument).
29.      Komisija najprije napominje da je predmet žalbe teško utvrditi jer se argumenti koje je Ujedinjena Kraljevina iznijela u potporu
svojem jedinom žalbenom razlogu ne osporavaju pobijanu presudu, već spornu odluku. Osim toga, prema njezinu mišljenju, određeni argumenti ne odnose se konkretno na pogreške koje se tiču prava koje je počinio Opći sud te su stoga nedopušteni.
30.      Kad je riječ o meritumu, Komisija tvrdi da Opći sud nije počinio pogrešku prilikom tumačenja članka 9. stavka 2. Uredbe br. 1307/2013. To tumačenje potvrđuje sam tekst članka 9. stavka 2. Uredbe: kao prvo, uobičajeni smisao pojma „skupina” iz te odredbe uključuje više subjekata; drugo, ni na temelju čega se ne može zaključiti da je upućivanje na „skupine fizičkih ili pravnih osoba” u toj odredbi ograničeno na podnositelja zahtjeva za izravna plaćanja, a ne na druga društva s kojima je taj podnositelj zahtjeva povezan.
31.      Što se tiče konteksta u kojem se nalazi članak 9. stavak 2. Uredbe br. 1307/2013 i pozivanja Ujedinjene Kraljevine u tom pogledu na njezin članak 4. stavak 1. točku (a), Komisija priznaje da se u tim dvjema odredbama upotrebljava ista formulacija, odnosno „fizičk[e] ili pravn[e] osob[e] ili skupin[e] fizičkih ili pravnih osoba”. Međutim, prema njezinu mišljenju, to ne znači da se članak 9. stavak 2. Uredbe br. 1307/2013 odnosi samo na „poljoprivrednika” kako je definiran u članku 4. stavku 1. točki (a) te uredbe. Čak i ako upućivanje na „fizičk[u] ili pravn[u] osob[u] ili skupin[u] fizičkih ili pravnih osoba” u tim dvjema odredbama treba shvatiti na isti način (kao da označava „poljoprivrednika”), u nedavnoj presudi Suda u predmetu Agrarmarkt Austria(14) (na koju ću se vratiti u nastavku) podrazumijeva se da se prilikom razmatranja obavljanja djelatnosti obuhvaćenih popisom isključenjâ u obzir moraju uzeti i one djelatnosti koje obavljaju društva povezana s podnositeljem zahtjeva.
32.      Oslanjajući se na povijesni kontekst Uredbe br. 1307/2013, a osobito na razloge donošenja njezina članka 9. stavka 2., Komisija ističe da cilj boljeg usmjeravanja potpora na poljoprivrednike pomoću izravnih plaćanja, naveden u uvodnoj izjavi 10. te uredbe, nužno zahtijeva da se članak 9. stavak 2. tumači šire. Neuzimanje u obzir društava povezanih s podnositeljem zahtjeva dovelo bi do opasnosti da od dodijeljene potpore zapravo nema korist taj podnositelj zahtjeva, već povezana društva koja obavljaju djelatnosti koje su obuhvaćene popisom isključenjâ.
33.      Usto, neuzimanje u obzir subjekata koji su povezani s podnositeljem zahtjeva unutar skupine i koji obavljaju nepoljoprivredne djelatnosti predstavljalo bi opasnost od zaobilaženja propisa i nejednakog postupanja prema podnositeljima zahtjeva za potporu o kojima je riječ.
Naime, poljoprivredne i nepoljoprivredne djelatnosti mogle bi se raspodijeliti između različitih
subjekata
unutar iste skupine kako bi se izbjegla primjena pretpostavke kojom se isključuje
podnositeljâ zahtjeva za potporu iz izravnih plaćanja, predviđene člankom 9. stavkom 2. prvim podstavkom.
34.      Češka Republika u potpunosti podupire argumente koje je iznijela Ujedinjena Kraljevina.
Također naglašava da bi tumačenje članka 9. stavka 2. Uredbe br. 1307/2013 koje je primijenio Opći sud dovelo do „apsurdnih praktičnih posljedica” jer bi postalo nevažno je li podnositelj zahtjeva aktivni poljoprivrednik ili nije.
Umjesto toga, odlučujuće je to
je li podnositelj zahtjeva dio skupine unutar koje se društva pretežno bave poljoprivrednom djelatnošću. Češka je Republika također tvrdila je da iz pobijane presude nije jasno koji stupanj povezanosti mora postojati između podnositelja zahtjeva za potporu i s njime povezanih društava. Tumačenje Općeg suda stoga dovodi do uvođenja nejasne, neprecizne i nepredvidljive obveze, koja se sastoji od toga da se prilikom ocjene statusa „aktivnog poljoprivrednika” uzima u obzir ne samo podnositelj zahtjeva za potporu nego i društva koja su s njime povezana, što je protivno načelu pravne sigurnosti.
35.      Mađarska podupire argumente koje su iznijele Ujedinjena Kraljevina i Češka Republika. Usto naglašava da podnositelj zahtjeva za potporu na temelju Uredbe br. 1307/2013 mora biti osoba koja ostvaruje prava u pogledu poljoprivrednog gospodarstva o kojem je riječ(15), odnosno u pogledu jedinica koje se koriste za poljoprivredne djelatnosti i kojima upravlja poljoprivrednik.
To nije slučaj s društvima povezanima s poljoprivrednikom, koja stoga ne treba uzeti
u obzir prilikom tumačenja članka 9. stavka 2. navedene direktive.
36.      Naposljetku, što se tiče zabrinutosti koju je Opći sud izrazio u pobijanoj presudi, prema kojoj bi neuzimanje u obzir povezanih društava moglo dovesti do zlouporabe kojom se zaobilaze
primjenjiva pravila, Mađarska ističe da, ako to što povezano društvo obavlja djelatnosti obuhvaćene popisom isključenjâ nije posljedica namjerne zlouporabe, povezanost među poduzetnicima neće ugroziti cilj uredbe.
B.      Analiza
37.      Smatram da je žalba Ujedinjene Kraljevine dopuštena i osnovana. U svojoj ću analizi najprije kratko razmotriti predmet žalbe i (ne)dopuštenost određenih argumenata (1), nakon čega ću razmotriti značenje upućivanja na pojam „skupina” iz članka 9. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 1307/2013 (2). Ispitivanjem tog pojma dokazat ću da se on odnosi na kategoriju podnositelja zahtjeva za potporu, kao što to tvrdi Ujedinjena Kraljevina, i da ne uključuje društva povezana s podnositeljem zahtjeva za potporu koja sama ne zahtijevaju izravno plaćanje. Naposljetku ću razmotriti pitanje je li za ocjenu statusa „aktivnog poljoprivrednika” pojedine fizičke ili pravne osobe koja zahtijeva izravno plaćanje ipak opravdano da uzeti u obzir društva povezana s tim podnositeljem zahtjeva (3).
1.      Predmet žalbe i (ne)dopuštenost određenih argumenata
38.      U skladu s člankom 256. stavkom 1. UFEU-a, u vezi s člankom 58. Statuta Suda, žalba pred Sudom ograničena je na pitanja prava. Člancima 168. i 169. Poslovnika Suda u tom se pogledu pojašnjava da žalba mora sadržavati, među ostalim, žalbene razloge i pravne argumente na koje se poziva te precizno navesti dijelove obrazloženja odluke Općeg suda koji se pobijaju. Nadalje, prema sudskoj praksi Suda, argumente koji su teško razumljivi i zbunjujući
treba odbaciti kao očito nedopuštene jer Sudu ne omogućuju izvršavanje njegovih dužnosti i nadzora zakonitosti prvostupanjske odluke(16).
39.      U ovom postupku Ujedinjena Kraljevina ističe samo jedan žalbeni razlog koji se temelji na pogreški koja se tiče prava koju je Opći sud počinio prilikom tumačenja članka 9. stavka 2. Uredbe br. 1307/2013. Stoga se sam predmet žalbe
– navodno pogrešno tumačenje članka 9. stavka 2. Uredbe br. 1307/2013 od strane Općeg suda
– može lako odrediti.
40.      Što se tiče dopuštenosti određenih argumenata, slažem se s Komisijom da u trećem i petom argumentu Ujedinjene Kraljevine nije jasno navedeno na koji su način oni povezani s pobijanom presudom jer oni ne sadržavaju nikakvo upućivanje na točke pobijane presude.
Prema mojem mišljenju, nenavođenje konkretnih točaka pobijane presude ipak ne utječe na razumijevanje petog argumenta i načina na koji je povezan s pobijanom presudom. Tim se argumentom potkrepljuje rasuđivanje sadržano u posljednjem dijelu četvrtog argumenta, kojim se izričito ne upućuje na točku 105. pobijane presude, ali je se ipak doslovno citira(17). Koliko razumijem, Ujedinjena se Kraljevina nadalje
poziva na peti argument kako bi naglasila da je jedina svrha članka 9. točke 2. prve podtočke Uredbe br. 1307/2013 zajamčiti da poljoprivredne djelatnosti podnositelja zahtjeva za potporu nisu marginalne, kao što je to istaknula i u četvrtom argumentu.
Međutim, to ne vrijedi za treći argument, koji se, uz to što se u njemu ne upućuje na posebne točke pobijane presude, ne može ni povezati s drugim žalbenim argumentima koji ispunjavaju taj zahtjev te stoga nije razumljiv. Stoga se slažem s Komisijom da je taj argument očito nedopušten.
41.      Zaključno, smatram da je žalba dopuštena, ali zbog gore navedenih razloga neću analizirati treći argument.
2.      Upućivanje na „skupinu fizičkih ili pravnih osoba” kao na zasebnu kategoriju podnositelja zahtjeva za potporu
42.      Opći sud je u točki 69. pobijane presude pravilno
istaknuo da članak 9. stavak 2. Uredbe br. 1307/2013 ne sadržava nikakvo upućivanje na pojam „povezana društva”. Taj se članak odnosi samo na „fizičke ili pravne osobe” i „skupine fizičkih ili pravnih osoba”.
43.      Kako bi objasnio doseg tog pojma, Opći je sud zatim pojasnio da „po samoj svojoj prirodi, ‚skupina’ označava skupinu subjekata koji su međusobno povezani unutar iste organizacije. Stoga
pojam ‚skupina’ treba tumačiti na način da je sličan izrazu ‚udruženje’ i da označava svako udruženje fizičkih ili pravnih osoba koje su međusobno povezane u okviru više ili manje strukturirane iste društvene organizacije. Iz toga proizlazi da skupina fizičkih ili pravnih osoba obuhvaća povezana društva.”
44.      U tom pogledu želim pojasniti da, suprotno onomu što se može zaključiti iz pobijane presude i onoga što se čini da tvrdi Komisija, glavno pitanje u ovom predmetu ne odnosi se na tumačenje pojma „skupina fizičkih ili pravnih osoba”. Pitanje je što podrazumijeva upućivanje na taj pojam i koga se može kvalificirati kao „aktivnog poljoprivrednika” u smislu članka 9. stavka 2. Uredbe br. 1307/2013. U sljedećem ću odjeljku ukratko dokazati da pojam „skupina fizičkih ili pravnih osoba” iz članka 9. stavka 2. Uredbe br. 1307/2013 odražava kategoriju podnositeljâ zahtjeva koja se razlikuje od kategorije „fizičkih osoba” i kategorije „pravnih osoba”, kao što to jasno proizlazi iz konteksta te odredbe.
45.      Komisija ističe da se na temelju ničega što je navedeno u članku 9. stavku 2. prvom podstavku Uredbe br. 1307/2013 ne može zaključiti da je upućivanje na „skupine fizičkih ili pravnih osoba” ograničeno samo na podnositelja zahtjeva za izravna plaćanja i ne uključuje i druge subjekte povezane s tim podnositeljem zahtjeva. Stoga, prema Komisijinu mišljenju, pojam „skupina” nije ograničen na samog tužitelja u obliku „skupine”, nego se proteže i na više povezanih društava. Međutim, čini se da taj argument ne uzima u obzir jasnu vezu koja postoji između te odredbe i definicije „poljoprivrednika” iz članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1307/2013.
46.      Člankom 4. stavkom 1. točkom (a) Uredbe (EU) br. 1307/2013 utvrđene su tri različite kategorije poljoprivrednikâ, odnosno fizičke osobe, pravne osobe i skupine fizičkih ili pravnih osoba. Te iste kategorije su, kao što su to istaknule sve stranke u postupku, navedene u članku 9. stavku 2. prvom podstavku te uredbe. U skladu s Uredbom br. 1307/2013, izravna plaćanja mogu se dodijeliti samo poljoprivrednicima (18). Iz toga dakako slijedi da se ta odredba odnosi na iste tri kategorije poljoprivrednikâ i time podnositelja zahtjeva za potporu na temelju Uredbe br. 1307/2013. S obzirom na prethodno navedeno, davanje zasebnog značenja pojmu „skupina fizičkih ili pravnih osoba”, koje bi uključivalo osobe
koje nisu podnositelji zahtjeva, bilo bi nespojivo s navedenim kontekstom kojeg je dio članak 9. stavak 2.
47.      Stoga se slažem s argumentom Ujedinjene Kraljevine prema kojem pojam „skupina fizičkih ili pravnih osoba” treba tumačiti u skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (a) Uredbe br. 1307/2013 i na način da on, uz fizičke ili pravne osobe, predstavlja treću moguću kategoriju poljoprivrednikâ i, slijedom toga, podnositeljâ zahtjeva za potporu.
48.      Komisija tvrdi da je nije relevantna upotreba istog teksta u članku 4. stavku 1. točki (a) Uredbe br. 1307/2013 i u njezinu članku 9. stavku 2. prvom podstavku. Međutim, kao što je to Sud već ocijenio u pogledu članka 9. stavka 1. Uredbe br. 1307/2013(19), kako bi mogla biti obuhvaćena pojmom „aktivni poljoprivrednik”, osoba najprije mora biti obuhvaćena pojmom „poljoprivrednik”(20). Isto rasuđivanje primjenjuje se na tumačenje članka 9. stavka 2. prvog podstavka te uredbe, o kojem je riječ u ovom predmetu. Te se dvije odredbe odnose na kvalifikaciju „aktivni poljoprivrednici” i u tom pogledu upućuju na „fizičk[e] ili pravn[e]
osob[e] ili skupin[e] fizičkih ili pravnih osoba”. Stoga mi Komisijin argument u tom pogledu nije uvjerljiv.
49.      Ne slažem se ni s Komisijinim argumentom prema kojem, s obzirom na to da se članak 4. stavak 1. točka (a) i članak 9. stavak 2. Uredbe br. 1307/2013 odnose na različita pitanja (definicija „poljoprivrednika”, s jedne strane, i kvalifikacija „aktivni poljoprivrednik”, s druge strane), istom tekstu upotrijebljenom u tim dvama člancima treba dati
različito
značenje. Jasno je da je cilj članka 9. stavka 2. prije svega odrediti osobe koje treba smatrati aktivnim poljoprivrednicima. Taj dodatan aspekt statusa „aktivnog” poljoprivrednika obuhvaćen je popisom isključenjâ kako bi se pojasnilo koje kategorije poljoprivrednikâ nemaju pravo na izravna plaćanja.
50.      Iz toga slijedi da se pojam „skupina fizičkih ili pravnih osoba” iz članka 9. stavka 2. prvog podstavka odnosi na treću kategoriju podnositelja zahtjeva za potporu. Dakle, cilj tog pojma nije bio uključiti druga društva koja su povezana s podnositeljem zahtjeva za potporu, a koja sama ne zahtijevaju izravna plaćanja. Usto, kao što ću to iznijeti u nastavku, ništa
u članku 9. stavku 2. prvom podstavku Uredbe br. 1307/2013 ne upućuje na zaključak da društva povezana s podnositeljem zahtjeva za potporu mogu, ili čak moraju, biti uzeta u obzir prilikom ocjene statusa „aktivnog poljoprivrednika” podnositelja zahtjeva za potporu.
3.      Uzimanje u obzir „povezanih društava” radi ocjene statusa „aktivnog poljoprivrednika” iz članka 9. stavka 2. Uredbe br. 1307/2013
51.      Nakon što je protumačio pojam „skupina”, Opći je sud je drugom dijelu svojeg rasuđivanja zaključio da, kada je riječ o isključenju iz izravnih plaćanja, „iz teksta članka 9. stavka 2. Uredbe br. 1307/2013 proizlazi da podnositelj zahtjeva za potporu, koji može biti skupina fizičkih ili pravnih osoba, može djelatnosti s popisa isključenjâ obavljati bilo izravno bilo preko povezanog društva koje je dio iste skupine koja podnosi zahtjev za potporu”(21). Ako je podnositelj zahtjeva za potporu fizička ili pravna osoba koja je dio skupine, Opći je sud presudio da „on može obavljati djelatnosti obuhvaćene popisom isključenjâ bilo izravno bilo preko
povezanog društva koje je dio iste skupine”(22) te stoga može ne ostvariti pravo na izravno plaćanje.
52.      Ujedinjena Kraljevina ne osporava prvi dio tog rasuđivanja koji se odnosi na situaciju u kojoj se sam podnositelj zahtjeva sastoji od skupine fizičkih ili pravnih osoba koja uključuje povezana društva. Naime, iz prethodnog obrazloženja proizlazi da, ako se podnositelj zahtjeva za potporu
sastoji od „skupine fizičkih ili pravnih osoba”, cijela skupina ne smije obavljati neku od djelatnosti koje se nalaze na popisu isključenjâ.
53.      Međutim, Ujedinjena Kraljevina tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je riječ o drugom dijelu njegova zaključka, u kojem je isto rasuđivanje proširio na situacije u kojima je podnositelj zahtjeva za potporu jedinstvena fizička ili pravna osoba, te je dio skupine, time što je zahtijevao
da se uzmu u obzir djelatnosti koje obavljaju drugi subjekti unutar skupine (koji sami nisu podnositelji zahtjeva za izravna plaćanja).
54.      Prema mojem mišljenju, ni na temelju teksta ni na temelju konteksta (a) ni ciljeva (b) članka 9. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 1307/2013 ne može se doći do takvog zaključka.
a)      Analiza teksta i konteksta
55.      Iz teksta članka 9. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 1307/2013 („Izravna plaćanja ne dodjeljuju se fizičkim ili pravnim osobama ili skupinama fizičkih ili pravnih osoba koje upravljaju zračnim lukama, željezničkim poduzećima, vodoopskrbnim poduzećima, agencijama za nekretnine, trajnim sportskim i rekreativnim terenima”(23)) jasno proizlazi da obavljanje djelatnosti obuhvaćenih popisom isključenjâ valja ocjenjivati u odnosu na podnositelja zahtjeva za potporu o kojem je riječ(24).
56.      Tekstom članka 9. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 1307/2013 zahtijeva se izravna veza između podnositelja zahtjeva za potporu (fizičke ili pravne osobe ili skupine fizičkih ili pravnih osoba) i obavljanja jedne od djelatnosti obuhvaćenih popisom isključenjâ. Suprotno tomu, na temelju tog teksta ne može se zaključiti da se te djelatnosti mogu neizravno obavljati posredstvom povezanih društava te tako postati relevantne za potrebe ispitivanja statusa „aktivnog poljoprivrednika”. Kao što je to istaknula i Ujedinjena Kraljevina, takvo bi tumačenje de facto dovelo do izmjene članka 9. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 1307/2013. Da je zakonodavac Unije želio da se s društva povezana s podnositeljem zahtjeva koja ne zahtijevaju izravna plaćanja također uzmu u obzir prilikom ocjene na temelju članka 9. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 1307/2013, to bi vjerojatno bilo izričito navedeno u toj odredbi.
57.      Kad je riječ o kontekstu kojeg je dio članak 9. stavak 2. prvi podstavak Uredbe br. 1307/2013, Opći sud je u točki 96. pobijane presude potvrdio vezu između pojma „aktivni poljoprivrednik”, kako je definiran u toj odredbi, i pojma „poljoprivrednik”, kako je definiran u članku 4. stavku 1. točki (a) te uredbe. Time se oslonio na sudsku praksu Suda prema kojoj, kako je prethodno objašnjeno, osobu najprije treba smatrati „poljoprivrednikom” kako bi je se moglo smatrati „aktivnim poljoprivrednikom”(25). Međutim, Opći je sud pojasnio da iz povezanosti tih dviju odredbi ne proizlazi da je podnositelj zahtjeva za potporu nema pravo na izravno plaćanje samo ako upravo on
izravno obavlja djelatnosti navedene na popisu isključenjâ. Do takvog isključenja može doći i zbog djelatnosti koje obavljaju društva povezana s podnositeljem zahtjeva(26).
58.      Prema mojem mišljenju, to je rasuđivanje Općeg suda problematično jer on nije zaključio da postoji zahtjev prema kojem jednu od djelatnosti s popisa isključenjâ mora izravno obavljati podnositelj zahtjeva (bilo da je riječ o pravnoj osobi, fizičkoj osobi ili skupini fizičkih ili pravnih osoba) i da bi ona mogla dovesti, kao što to tvrdi Češka Republika, do rezultata koji negativno utječu na funkcioniranje pravila o kojima je riječ. To bi značilo da bi podnositelj zahtjeva za potporu koji obavlja poljoprivrednu djelatnost ne bi imao pravo na plaćanje zbog toga što je dio skupine čiji članovi uglavnom obavljaju djelatnosti obuhvaćene popisom isključenjâ(27). Stoga bi odlučujući čimbenik bio glavni cilj poslovnih djelatnosti skupine kao cjeline, a ne glavni cilj poslovnih djelatnosti samog podnositelja zahtjeva za potporu. To je očito u suprotnosti s uvodnom izjavom 10. Uredbe br. 1307/2013, u kojoj se izričito navodi da je jedan od ciljeva Uredbe osigurati da plaćanja budu učinkovitije usmjerena na poljoprivrednike koji obavljaju više od samo marginalne poljoprivredne djelatnosti. Stoga se slažem s argumentom koji je Ujedinjena Kraljevina istaknula u svojoj žalbi, prema kojem takvo tumačenje Općeg suda treba odbiti.
59.      Komisija se usto
poziva na presudu Suda u predmetu Agrarmarkt Austria(28) kako bi opravdala argument da se povezana društva koja ne zahtijevaju izravna plaćanja moraju uzeti u obzir pri ocjeni obavljanja jedne od djelatnosti s popisa isključenjâ i, u tom pogledu, pri utvrđivanju toga može li se na određenog podnositelja zahtjeva ne primijeniti status „aktivnog poljoprivrednika”.
60.      U toj je presudi Sud trebao ocijeniti pojam „poljoprivredno gospodarstvo kojim upravlja” poljoprivrednik u smislu članka 4. stavka 1. točaka (b) i (c) Uredbe br. 1307/2013 i pojam površine koja je „na raspolaganju poljoprivredniku” u smislu njezina članka 33. stavka 1. radi primanja izravnih plaćanja na temelju navedene uredbe. U toj je presudi Sud morao razmotriti te pojmove u odnosu na situaciju u kojoj su se parcele od kojih se sastoji površina u vlasništvu tog poljoprivrednika ustupale korisnicima koje je on odabrao, a koji su, uz fiksnu naknadu, bili odgovorni za održavanje tih parcela i berbu te u kojoj taj poljoprivrednik početno obrađivao tlo, uzgajao usjeve i redovno navodnjavao parcele, odnosno održavao navedene parcele u slučaju u kojem bi korisnici to propustili učiniti.
61.      Sud je presudio da se te okolnosti ne protive tomu da se poljoprivredna površina o kojoj je riječ smatra „poljoprivrednim gospodarstvom kojim upravlja” poljoprivrednik i površinom „[koja mu je] na raspolaganju” u smislu članka 4. stavka 1. točke (b) i članka 33. stavka 1. Uredbe br. 1307/2013, oslanjajući se tako na ukupnu odgovornost koju poljoprivrednik i dalje ima za parcele o kojima je riječ(29).
62.      Na temelju presude Agrarmarkt Austria Komisija zaključuje da podnositelj zahtjeva za potporu može obavljati poljoprivrednu djelatnost posredstvom drugih osoba (u ovom konkretnom predmetu posredstvom korisnika parcela) i da ga se može smatrati „poljoprivrednikom”. Stoga isto mora vrijediti i za obavljanje jedne od djelatnosti obuhvaćenih popisom isključenjâ iz članka 9. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 1307/2013, koja se može obavljati i posredstvom drugih (društva povezana s podnositeljem zahtjeva za potporu koja ne zahtijevaju izravna plaćanja, već su dio iste skupine kao i podnositelj zahtjeva za potporu).
63.      Taj je zaključak, prema mojem mišljenju, pogrešan i njime se pogrešno tumači presuda Agrarmarkt Austria. Kao što to pravilno ističe Češka Republika, pravna pitanja iz te presude razlikuju se od onih u ovom postupku. U tom predmetu u srži
spora nije bilo
obavljanje jedne od djelatnosti s popisa isključenjâ, već izrazi „poljoprivredno gospodarstvo kojim upravlja” poljoprivrednik i „na raspolaganju” tom poljoprivredniku koji je sam zahtijevao izravno
plaćanjo(30).
64.      Usto, činjenični kontekst tog predmeta bitno se razlikovao od onoga u ovom predmetu. Iz okolnosti tog predmeta proizlazilo je da je poljoprivrednik o kojem je riječ zadržao ukupnu odgovornost za uzgoj zemljišta i da je još uvijek imao bitna prava nad svojim poljoprivrednim gospodarstvom(31). Ta situacija nije usporediva sa slučajem
društava povezanih s podnositeljem zahtjeva za potporu, u kojem jedno od tih povezanih društava obavlja djelatnost koja se nalazi na popisu isključenjâ.
65.      Naposljetku, slažem se s argumentom Češke Republike prema kojem se čini da se presudom Agrarmarkt Austria zapravo potvrđuje tumačenje članka 9. stavka 2. Uredbe br. 1307/2013 koje je usvojila Ujedinjena Kraljevina. U toj je presudi Sud ocijenio
podnositelja zahtjeva za potporu, poljoprivrednika, kako bi odredio
može li ga se kvalificirati kao aktivnog poljoprivrednika i može li on na tom temelju primiti izravna plaćanja. Na temelju posebnih okolnosti predmeta Sud je zaključio da je taj poljoprivrednik nastavio upravljati zemljištem i posjedovati ga, iako je ono bilo ustupljeno korisnicima tijekom određenog razdoblja. Stoga iz navedene presude proizlazi da se prilikom ispitivanja toga može li se poljoprivrednik smatrati „aktivnim poljoprivrednikom” analizira isključivo podnositelj zahtjeva za potporu, a ne drugi povezani subjekti.
b)      Teleološka analiza
66.      Ujedinjena Kraljevina dodaje da šira teleološka razmatranja idu u prilog njezinu stajalištu.
67.      Ujedinjena Kraljevina tvrdi da je Opći sud u točki 104. pobijane
presude pogrešno utvrdio da je glavni cilj članka 9. stavka 2. Uredbe br. 1307/2013 „izbjegavanje opasnosti od zlouporabe proračuna Unije”. Prema njezinu mišljenju, kao što je to navedeno u uvodnoj izjavi 10. te uredbe, cilj tog članka je zapravo osigurati da se plaćanja ne izvršavaju osobama čija je poljoprivredna djelatnost samo marginalna. Također tvrdi da Opći sud nije objasnio zašto je problematično da, prema tumačenju Ujedinjene Kraljevine, „podnositelj zahtjeva može raspodijeliti svoje djelatnosti između više povezanih pravnih subjekata kako bi zaobišao ograničenja koja su tom odredbom postavljena u pogledu priznavanja njegova statusa aktivnog poljoprivrednika”(32), s obzirom na to da sam podnositelj zahtjeva i dalje obavlja poljoprivredne djelatnosti koje nisu marginalne.
68.      Najprije želim naglasiti da se čini da Ujedinjena Kraljevina djelomično pogrešno tumači pobijanu presudu. U točki 104. pobijane presude, na koju upućuje Ujedinjena Kraljevina, Opći sud upravo je nastavio pojašnjavati da je cilj članka 9. stavka 2. Uredbe br. 1307/2013 isto tako „ograničiti plaćanja u okviru [ZPP-a] samo na poljoprivrednike koji zaista obavljaju poljoprivrednu djelatnost koja nije marginalna”(33).
69.      U svakom slučaju, slažem se s Ujedinjenom Kraljevinom da ni ta dva cilja, odnosno osiguravanje sprečavanja prijevara i osiguravanje bolje usmjerenosti dodijeljenih izravnih plaćanja, ne opravdavaju uzimanje u obzir djelatnosti društava povezanih s podnositeljem zahtjeva za potporu. Ta dva cilja nisu dovoljna da se ne uzmu u obzir tekst i kontekst članka 9. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 1307/2013, s obzirom na to da je zaštita tih ciljeva osigurana na drugi način, kao što ću to objasniti u nastavku.
70.      To proizlazi, kao prvo, iz činjenice da je zakonodavac Unije u članku 60. Uredbe br. 1306/2013 predvidio posebno pravilo za borbu protiv zaobilaženja uvjeta koje treba ispuniti za primanje izravnih plaćanja i, prema tome, protiv prijevarnih zahtjeva. Kao drugo, sama Uredba br. 1307/2013 ne zabranjuje podnositelju zahtjeva za potporu da obavlja djelatnosti obuhvaćene popisom isključenjâ niti mu uskraćuje pravo na izravno plaćanje u takvim okolnostima sve dok on i dalje obavlja poljoprivrednu djelatnost koja nije marginalna. U tom kontekstu nije nužno da se radi boljeg usmjeravanja potpore uzmu u obzir i djelatnosti koje obavljaju povezana društva.
71.      Što se tiče prvog od dvaju gore navedenih aspekata, odnosno sprječavanja prijevara, člankom 60. Uredbe br. 1306/2013 predviđa se da se „niti jedna pogodnost koju predviđa sektorsko poljoprivredno zakonodavstvo ne odobrava […] fizičkoj ili pravnoj osobi za koju se utvrdi da su uvjeti za stjecanje tih pogodnosti stvoreni umjetno i suprotno ciljevima tog zakonodavstva”.
72.      Tom se odredbom opisuju dva aspekta: prvi, zakonodavac Unije imao je na umu umjetno stvaranje uvjeta za dobivanje plaćanja na temelju sektorskog poljoprivrednog zakonodavstva i to je posebno uredio člankom 60. Uredbe br. 1306/2013; i drugi, učinio je to za slučajeve u kojima se utvrdi takvo umjetno stvaranje uvjeta, a time i zaobilaženje ograničenja propisanih primjenjivim odredbama. Stoga iz namjere zakonodavca proizlazi da puka opasnost od takvog zaobilaženja nije dovoljna.
73.      Međutim, Komisijin argument koji se odnosi na opasnost od zlouporabe proračuna Unije temelji se na dvama tek hipotetskim scenarijima. Komisija je, kao prvo, zabrinuta da bi podnositelj zahtjeva mogao imati koristi od prihoda koje ostvaruju s njime povezana društva koja obavljaju djelatnosti obuhvaćene popisom isključenjâ. Tada bi (neizravno) podrijetlo njegovih vlastitih prihoda od tih nepoljoprivrednih djelatnosti dovelo do toga da se poljoprivredne djelatnosti podnositelja zahtjeva smatraju samo
marginalnima(34). Kao drugo, djelatnosti o kojima je riječ mogle bi se raspodijeliti između više povezanih pravnih subjekata kako bi se zaobišao članak 9. stavak 2. prvi podstavak Uredbe br. 1307/2013. Međutim, te se potencijalne opasnosti moraju ostvariti u svim navedenim slučajevima. Stoga se, prema mojem mišljenju, njihovim postojanjem ne opravdava uzimanje u obzir svih društava povezanih s podnositeljem zahtjeva za potporu radi ocjene njegova ili njezina statusa „aktivnog poljoprivrednika” na temelju članka 9. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 1307/2013.
74.      Slažem se s Češkom Republikom i Mađarskom da nije uvjerljiv argument Općeg suda prema kojem članak 60. Uredbe br. 1306/2013 nije dovoljan za izbjegavanje opasnosti od utaje kada je riječ o proračunu Unije(35) te da se stoga povezana društva moraju uzimati u obzir prilikom ocjene članka 9. stavka 2. Uredbe br. 1307/2013. S obzirom na ustaljenu sudsku praksu Suda(36), sama raspodjela djelatnosti među različitim društvima ne mora nužno dovesti do situacije obuhvaćene člankom 60. Uredbe br. 1306/2013. Tom se odredbom, pored skupa objektivnih okolnosti iz kojih proizlazi da, unatoč formalnom poštovanju uvjeta predviđenih relevantnim pravilima, cilj tih pravila nije ostvaren(37), zahtijeva subjektivni element koji se sastoji od namjere ostvarivanja pogodnosti koja proizlazi iz propisa Unije umjetnim stvaranjem uvjeta potrebnih za njezino ostvarenje(38). Međutim, prema mojem mišljenju, područje primjene članka 60. Uredbe br. 1306/2013 i, konkretnije, zahtjev postojanja subjektivnog elementa, zapravo izražavaju namjeru zakonodavca Unije da ne treba sankcionirati svaku raspodjelu djelatnosti među različitim društvima niti zbog nje isključiti podnositelja zahtjeva iz izravnih plaćanja. Pravilom o izbjegavanju uvjeta za dobivanje izravnih plaćanja iz članka 60. Uredbe br. 1306/2013 se stoga ne ostavlja mjesta širokom tumačenju članka 9. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 1307/2013.
75.      Što se tiče drugog aspekta, odnosno cilja boljeg usmjeravanja potpore, jasno je, s obzirom na uvodnu izjavu 10. Uredbe br. 1307/2013(39), da zakonodavac Unije uopće nije namjeravao zabraniti sva izravna plaćanja poljoprivrednicima koji obavljaju i djelatnosti s popisa isključenjâ. Samo je želio zajamčiti da te druge djelatnosti ne budu glavni dio djelatnosti koje obavlja podnositelj zahtjeva za potporu.
76.      Isto proizlazi i iz članka 9. stavka 2. posljednjeg podstavka Uredbe br. 1307/2013, kao što je to Ujedinjena Kraljevina pravilno istaknula. Tim se podstavkom u točkama od (a) do (c) predviđa mogućnost da podnositelj zahtjeva za potporu koji obavlja jednu od djelatnosti s popisa isključenjâ obori navedenu pretpostavku i dokaže da poljoprivrednu djelatnost ne obavlja samo marginalno. U tom su slučaju posebno interesantne točke (b) i (c) jer podnositelju zahtjeva za potporu
omogućuju da dokaže „da [njegove] poljoprivredne djelatnosti nisu beznačajne” ili „da se [njihova] glavna djelatnost ili predmet poslovanja sastoji od obavljanja poljoprivredne djelatnosti”. Tom se odredbom stoga još jednom
dokazuje da samo obavljanje djelatnosti s popisa isključenjâ
nužno ne sprječava podnositelja zahtjeva za potporu u tome da prima izravna plaćanja. U tom je pogledu jedino važno to da njegova vlastita poljoprivredna djelatnost nije samo marginalna.
77.      U tom se kontekstu čini proturječnim da se samo zato što povezano društvo obavlja jednu od djelatnosti s popisa isključenjâ iz plaćanja isključi sam podnositelj zahtjeva za potporu. Činjenica da povezana društva potencijalno obavljaju jednu od djelatnosti navedenih na popisu isključenjâ ne utječe na ocjenu poljoprivredne djelatnosti podnositelja zahtjeva za potporu, bila ona bitna ili marginalna.
78.      Osim toga, želim naglasiti da ciljevi na koje se poziva Opći sud nisu jedini relevantni za utvrđivanje pravilnog tumačenja odredbi Uredbe br. 1307/2013. U skladu s njezinom uvodnom izjavom 2., „[j]edan glavnih ciljeva i jedan od ključnih zahtjevareforme ZPP-a [kojeg je dio uredba o kojoj je riječ] jest smanjenje administrativnog opterećenja”, što „je potrebno posebno uzeti u obzir pri izradi relevantnih odredaba za programe izravne potpore”. Uzimanje u obzir svih društava povezanih s podnositeljem zahtjeva za potporu bilo bi, prema mojem mišljenju, protivno tom cilju.
79.      U konačnici, slažem se s Češkom Republikom i Mađarskom da bi suprotan zaključak doveo do određenih problema s obzirom na načelo pravne sigurnosti.
80.      Iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da načelo pravne sigurnosti zahtijeva da su pravna pravila jasna, precizna i predvidljiva u svojim učincima kako bi zainteresirane osobe mogle nedvosmisleno znati svoja prava i obveze i ponašati
se u skladu s njima(40). To je posebno važno ako postoji opasnost od negativnih financijskih posljedica(41).
81.      Kao što je to istaknula Češka Republika, Opći sud u pobijanoj presudi nije pojasnio stupanj povezanosti između dotičnih društava, strukturu društvene organizacije koja je potrebna za osnivanje skupine ni pitanje treba li i na koji način urediti odnose između pojedinih članova.
82.      S obzirom na navedeno, isključenje iz financiranja Unije plaćanja koja izvršavaju nacionalna tijela država članica, na temelju prilično nejasnog i neodređenog tumačenja odredbe prava Unije, prema mojem je mišljenju teško uskladiti s tim načelom prava Unije.
83.      Zaključno, smatram da se tekstu članka 9. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 1307/2013, kontekstu u kojem se nalazi ta odredba i ciljevima koji se njome nastoje postići protivi uzimanje u obzir društava povezanih s podnositeljem zahtjeva za potporu radi ocjene statusa aktivnog poljoprivrednika. Stoga žalbu valja prihvatiti jer je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je članak 9. stavak 2. prvi podstavak Uredbe br. 1307/2013 protumačio na način da se njime zabranjuju izravna plaćanja poljoprivrednicima koji sami ne obavljaju djelatnost s popisa isključenjâ, nego to čine društva koja su s njima povezana, čime je potvrdio Komisijino tumačenje te iste odredbe u spornoj odluci. Stoga pobijanu presudu valja ukinuti.
VII. Nepostojanje potrebe za vraćanjem predmeta Općem sudu na ponovno odlučivanje
84.      U skladu s člankom 61. stavkom 1. Statuta Suda, Sud ukida odluku Općeg suda ako je žalba osnovana. Može sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta ili može vratiti predmet na odlučivanje Općem sudu.
85.      Kao što sam prethodno objasnio, uspjeh žalbe temelji se na pogreški koja se tiče prava koju je Opći sud počinio u okviru svojeg tumačenja članka 9. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 1307/2013. Ujedinjena Kraljevina zatražila je poništenje sporne odluke u prvostupanjskom postupku upravo zbog tog tumačenja članka 9. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 1307/2013 koje je usvojila
Komisija, te je tvrdila da je Komisija time pogrešno isključila iz financiranja Unije određene izdatke koje su imale njezine akreditirane agencije za plaćanja u okviru EFJP-a i EPFRR-a. Sporna
odluka stoga je također nevaljana jer se temelji na istom pogrešnom tumačenju članka 9. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 1307/2013 i treba je poništiti. Stoga predmet nije potrebno vraćati Općem sudu na ponovno odlučivanje.
VIII. Troškovi
86.      Na temelju članka 184. stavka 2. Poslovnika, kad žalba nije osnovana ili kad je osnovana i Sud sam konačno odluči o sporu, Sud odlučuje o troškovima.
87.      Člankom 138. stavkom 1. tog poslovnika, koji se na temelju njegova članka 184. stavka 1. primjenjuje na žalbeni postupak, predviđa se da je stranka koja ne uspije u postupku dužna, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
88.      U ovom je predmetu Ujedinjena Kraljevina zahtijevala da se naloži snošenje troškova. Budući da bi žalbu valjalo prihvatiti, a tužbu odbiti, Komisiji valja naložiti snošenje troškova prvostupanjskog i žalbenog postupka.
IX.    Zaključak
89.      S obzirom na prethodna razmatranja, Sudu predlažem da:
–        ukine presudu od 31. siječnja 2024., Ujedinjena Kraljevina/Komisija (T-56/22, EU:T:2024:51)
–        poništi Provedbenu odluku Komisije (EU) 2021/2019 o isključenju iz financiranja Europske unije određenih izdataka Ujedinjene Kraljevine nastalih u okviru Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) zbog navedenog nedostatka u definiciji „aktivnog poljoprivrednika”
–        naloži Europskoj komisiji snošenje troškova prvostupanjskog i žalbenog postupka.
1      Izvorni jezik: engleski
2      Presuda od 31. siječnja 2024., Ujedinjena Kraljevina/Komisija (T-56/22, EU:T:2024:51; u daljnjem tekstu: pobijana presuda)
3      Opći je sud je u pobijanoj presudi utvrdio da Ujedinjena Kraljevina ima aktivnu procesnu legitimaciju na temelju članka 90. drugog stavka točke (c) Sporazuma o povlačenju Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske iz Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju (SL 2020., L 29, str. 7.) (u daljnjem tekstu: Sporazum o povlačenju).
4      Provedbena odluka Komisije (EU) 2021/2019 od 17. studenoga 2021. (SL 2021., L 413, str. 3; u daljnjem tekstu: sporna odluka). U tom pogledu ističem da je Opći sud u pobijanoj presudi greškom naveo pogrešan broj odluke (2021/2020).
5      Vidjeti u tom pogledu članke 38. do 44. UFEU-a.
6      Vidjeti u tom pogledu Komunikaciju Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija, „ZPP ususret 2020.: suočavanje s budućim izazovima u pogledu hrane, prirodnih resursa i teritorija (COM(2010)672 final), str. 7.: Informativni članci o Europskoj uniji – Izravna plaćanja u 2026., str. 1., dostupno na https://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/hr/FTU_3.2.7.pdf i Europska komisija, Objašnjenje potpore dohotku – Pregled izravnih plaćanja za poljoprivrednike, dostupno na  https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/income-support/income-support-explained_hr.
7      Ibid.
8      Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 637/2008 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 (SL 2013., L 347, str. 608. i ispravci SL 2016., L 130, str. 7. i SL 2020., L 36., str. 13.). Ta je uredba stavljena izvan snage Uredbom (EU) 2021/2115 Europskog parlamenta i Vijeća od 2. prosinca 2021. o utvrđivanju pravila o potpori za strateške planove koje izrađuju države članice u okviru zajedničke poljoprivredne politike (strateški planovi u okviru ZPP-a) i koji se financiraju iz Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) te o stavljanju izvan snage uredbi (EU) br. 1305/2013 i (EU) br. 1307/2013 (SL 2021., L 435, str. 1. i ispravci SL 2022., L
181, str. 35., SL 2022., L 227, str. 136. i SL 2026./90408, L). Međutim, Uredba br. 1307/2013 ostaje primjenjiva ratione temporis na ovaj predmet.
9      Vidjeti u tom pogledu članak 4. stavak 1. točku (b) Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i stavljanju izvan snage Uredbi Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) br. 485/2008 (SL 2013., L 347, str. 549. i ispravci SL 2014. L 61, str. 11., SL 2016., L 130, str. 6., SL 2017. L 327, str. 83. i SL 2018., L 233, str.3.).
10      Vidjeti u tom pogledu članak 58. stavak 2. Uredbe br. 1306/2013, članak 59. stavak 1. Uredbe br. 1306/2013 i članak 67. stavke 1. i 2. Uredbe br. 1306/2013.
11      Vidjeti u tom pogledu članak 72. stavak 1. Uredbe br. 1306/2013.
12      Vidjeti u tom pogledu članak 9. stavak 2. treći podstavak Uredbe br. 1307/2013.
13      Komisija upotrebljava izraz „povezani subjekti”. Međutim, radi izbjegavanja zabune upotrijebit ću izraz „povezana društva” koji je Opći sud upotrijebio u pobijanoj presudi, upućujući tako na isti pojam.
14      Vidjeti presudu od 13. lipnja 2024., Agrarmarkt Austria (C-731/22, EU:C:2024:503).
15      Vidjeti članak 4. stavak 1. točku (b) Uredbe (EU) br. 1307/2013 radi definicije „poljoprivrednog gospodarstva”.
16      Vidjeti presudu od 10. rujna 2020., Hamas/Vijeće (C-122/19 P, EU:C:2020:690, t.27.).
17      U posljednjem dijelu četvrtog argumenta Ujedinjena Kraljevina citira Opći sud u pogledu njezine tvrdnje prema kojoj „podnositelj zahtjeva može raspodijeliti svoje djelatnosti između više povezanih pravnih subjekata kako bi zaobišao ograničenja utvrđena tom odredbom kada je riječ o priznavanju njegova statusa aktivnog poljoprivrednika”.
18      Vidjeti, u tom pogledu, članak 1. točku (a) Uredbe br. 1307/2013.
19      Podsjećam na to da se, u skladu s tom odredbom, „[i]zravna plaćanja ne dodjeljuju […] fizičkim ili pravnim osobama ili skupinama fizičkih ili pravnih osoba čije se poljoprivredne površine pretežno prirodno održavaju u stanju pogodnom za pašu ili uzgoj i koji na tim površinama ne obavljaju minimalnu aktivnost definiranu od strane država članica u skladu s člankom 4. stavkom. 2. točkom (b).”.
20      Vidjeti, u tom pogledu, presudu od 7. travnja 2022., Avio Lucos (C-176/20, EU:C:2022:274, t. 54.).
21      Vidjeti pobijanu presudu, t. 71.
22      Ibid.
23      Moje isticanje
24      U ostalim jezičnim verzijama također se koriste pojmovi istovjetni izrazu „koje”,
kojim se zahtijeva izravna uzročna veza između podnositelja zahtjeva za potporu i obavljanja djelatnosti obuhvaćenih popisom isključenjâ (vidjeti osobito „přímé platby se neposkytnou fyzickým či právnickým osobám ani skupinám fyzických či právnických osob, které provozují […]” u češkoj jezičnoj verziji, „[n] atürlichen oder juristischen Personen oder Vereinigungen natürlicher oder Juristischer Personen, die […] betreiben sowie […] erbringen, werden keine Direktzahlungen gewährt” u njemačkoj verziji, „aucun paiement direct n’est octroyé à des personnes physiques ou morales ni à des groupements de personnes physiques ou morales qui exploitent […]” u verziji na francuskom jeziku, kao i „Δεν χορηγούνται άμεσες ενισχύσεις σε φυσικά ή νομικά πρόσωπα, ή σε ομάδες φυσικών ή νομικών προσώπων, που διευθύνουν […]” u verziji na grčkom jeziku. Moje isticanje
25      Stoga se pozvao na presudu od 7. travnja 2022., Avio Lucos (C-176/20, EU:C:2022:274, t. 54.).
26      Vidjeti pobijanu presudu, t. 97. i 98.
27      Želim naglasiti da, suprotno tvrdnji Češke Republike, ipak ne vidim problem do trenutka u kojem se podnositelj zahtjeva za potporu može kvalificirati kao „aktivni poljoprivrednik” iako sâm ne obavlja poljoprivrednu djelatnost, samo zato što jedno od s njime povezanih društava obavlja takvu djelatnost. Prema mojem mišljenju, na tu bi se situaciju lako mogla primijeniti pretpostavka iz članka 9. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 1307/2013 jer podnositelj zahtjeva za potporu tada izravno obavlja jednu od djelatnosti navedenih na popisu isključenjâ.
28      Presuda od 13. lipnja 2024. (C-731/22, u daljnjem tekstu: presuda Agrarmarkt Austria, EU:C:2024:503)
29      Presuda Agrarmarkt Austria, t. 34. i 36.
30      Presuda Agrarmarkt Austria, t. 23.
31      Presuda Agrarmarkt Austria, t. 34. do 36.
32      Vidjeti pobijanu presudu, t. 105.
33      Vidjeti pobijanu presudu, t. 104.
34      Čini se da se ovo rasuđivanje analogijom temelji na objašnjenjima predviđenima člankom 13. Delegirane uredbe Komisije (EU) br. 639/2014 od 11. ožujka 2014. o dopuni Uredbe (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike te o izmjeni Priloga X. toj Uredbi (SL 2014., L 181, str. 1.), kojim se propisuju kriteriji za dokazivanje da poljoprivredne djelatnosti nisu zanemarive i kojom se u tom pogledu upućuje na „ukupn[e] prihod[e] ostvaren[e] od poljoprivrednih djelatnosti”.
35      Vidjeti, u tom pogledu, točke 107. do 111. pobijane presude. Opći sud je u točki 108. pobijane presude također istaknuo da iz teksta članka 60. Uredbe br. 1306/2013 („fizička ili pravna osoba”) jasno proizlazi da se taj članak ne primjenjuje na slučaj u kojem skupina zahtijeva izravno plaćanje. Međutim, člankom 2. navedene uredbe upućuje se na definiciju pojma „poljoprivrednik” u smislu članka 4. Uredbe br. 1307/2013. Stoga zaključujem da se člankom 60. Uredbe br. 1306/2013 izražava opća zamisao da u okolnostima poput onih opisanih u toj odredbi ne bi trebalo dodijeliti nikakvu prednost i da se ta odredba stoga odnosi i na „skupine”.
36      Vidjeti u tom pogledu presudu od 7. travnja 2022., Avio Lucos (C-176/20, EU:C:2022:274, t. 70. i navedenu sudsku praksu).
37      Vidjeti u tom pogledu pobijanu presudu, t. 109. i navedenu sudsku praksu.
38      Ibid.
39      Podsjećam na to da je, u skladu s uvodnom izjavom 10. Uredbe br. 1307/2013, „[i]skustvo stečeno u provođenju različitih programa potpore poljoprivrednicima pokazalo […] da je potpora u određenom broju slučajeva dodijeljena fizičkim ili pravnim osobama čija poslovna namjena nije bila, ili je bila samo marginalno usmjerena na poljoprivrednu djelatnost. Kako bi se osigurala bolja usmjerenost potpore, države članice trebale bi se suzdržati od dodjele izravnih plaćanja određenim fizičkim i pravnim osobama osim ako te osobe mogu pokazati da njihova poljoprivredna djelatnost nije marginalna. [...]”
40      Vidjeti u tom pogledu presude od 5. svibnja 2015., Španjolska/Vijeće (C-147/13, EU:C:2015:299, t. 79. i navedenu sudsku praksu) i od 17. studenoga 2022., Avicarvil Farms (C-443/21, EU:C:2022:899, t. 46.).
41      Vidjeti u tom pogledu presudu od 6. rujna 2018., Češka Republika/Komisija (C-4/17 P, EU:C:2018:678, t. 58.).