62019CJ0189
SODBA SODIŠČA (šesti senat)
z dne 14. maja 2020 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Okolje – Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Evropski uniji – Direktiva 2003/87/ES – Člen 10a – Prehodna ureditev brezplačne dodelitve pravic do emisije – Sklep 2011/278/EU – Člen 9 – Določitev preteklih ravni dejavnosti – Bistvena sprememba zmogljivosti naprave, do katere je prišlo pred uvodnim obdobjem – Določitev upoštevnega uvodnega obdobja“
V zadevi C‑189/19,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Nemčija) z odločbo z dne 22. novembra 2018, ki je na Sodišče prispela 26. februarja 2019, v postopku
Spenner GmbH & Co. KG
proti
Bundesrepublik Deutschland,
SODIŠČE (šesti senat),
v sestavi M. Safjan, predsednik senata, J.‑C. Bonichot (poročevalec), predsednik prvega senata, L. Bay Larsen, sodnik,
generalni pravobranilec: H. Saugmandsgaard Øe,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za Spenner GmbH & Co. KG S. Altenschmidt in D. Jacob, Rechtsanwälte,
–
za nemško vlado S. Eisenberg in J. Möller, agenta,
–
za Evropsko komisijo J.-F. Brakeland in A. C. Becker, agenta,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 9(1) in (9) Sklepa Komisije 2011/278/EU z dne 27. aprila 2011 o določitvi prehodnih pravil za usklajeno brezplačno dodelitev pravic do emisije na ravni Unije v skladu s členom 10a Direktive 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta (UL 2011, L 130, str. 1) in člena 1 Sklepa Komisije (EU) 2017/126 z dne 24. januarja 2017 o spremembi Sklepa 2013/448/EU glede uvedbe enotnega medsektorskega korekcijskega faktorja v skladu s členom 10a Direktive 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta (UL 2017, L 19, str. 93).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Spenner GmbH & Co. KG in Bundesrepublik Deutschland (Zvezna republika Nemčija) v zvezi z zahtevkom za brezplačno dodelitev pravic do emisije toplogrednih plinov (v nadaljevanju: pravice do emisije) za napravo za proizvodnjo cementnega klinkerja.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2003/87
3
Člen 10a(5) Direktive 2003/87/ES evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 7, str. 631), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/29/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 (UL 2009, L 140, str. 63) (v nadaljevanju: Direktiva 2003/87), določa:
„Največja letna količina pravic, ki je podlaga za izračun pravic za naprave, ki niso zajete v odstavku 3 in niso nove udeleženke na trgu, ne presega naslednje vsote:
(a)
letne skupne količine za Skupnost, kakor je določena v skladu s členom 9, pomnožena z deležem emisij naprav, za katere ne velja odstavek 3 pri povprečnih skupnih emisijah, preverjenih v obdobju 2005–2007 iz naprav, vključenih v sistem Skupnosti v obdobju 2008 do 2012, in
(b)
skupne povprečne letne preverjene emisije v obdobju 2005–2007 in popravljene z linearnim faktorjem iz člena 9, iz naprav, ki bodo v sistem Skupnosti vključene šele od leta 2013 in niso zajete v odstavku 3.
Po potrebi se uporabi enoten medsektorski korekcijski faktor.“
Sklep 2011/278
4
V uvodni izjavi 16 Sklepa 2011/278 je navedeno:
„Količina pravic, ki se brezplačno dodeli obstoječim napravam, mora temeljiti na podatkih o pretekli proizvodnji. Za zagotovitev, da referenčno obdobje karseda reprezentativno odraža cikle industrije ter da zajema ustrezno obdobje, za katerega so na voljo kakovostni podatki, in zmanjšuje učinke posebnih okoliščin, kot je začasno zaprtje naprav, so bile pretekle ravni dejavnosti določene na podlagi središčne vrednosti proizvodnje v obdobju od 1. januarja 2005 do 31. decembra 2008, oziroma, kjer je ta višja, na podlagi središčne vrednosti proizvodnje v obdobju od 1. januarja 2009 do 31. decembra 2010. Primerno je tudi upoštevati vse znatne spremembe zmogljivosti, do katerih je prišlo v ustreznem obdobju. Za nove udeležence bi morale biti ravni dejavnosti določene na podlagi standardne uporabe zmogljivosti na temelju za sektor značilnih informacij ali na podlagi za napravo značilne uporabe zmogljivosti.“
5
Člen 1 Sklepa 2011/278 določa:
„Ta sklep določa prehodna pravila za usklajeno brezplačno dodelitev pravic do emisije na ravni Unije v skladu z Direktivo 2003/87/ES od leta 2013 dalje.“
6
Člen 3 tega sklepa določa:
„V tem sklepu se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
(a)
‚obstoječa naprava‘ pomeni vsako napravo, ki izvaja eno ali več dejavnosti iz Priloge I k Direktivi 2003/87/ES ali dejavnost, ki je v skladu s členom 24 navedene direktive prvič vključena v sistem Unije, in ki
(i)
je dovoljenje za emisije toplogrednih plinov pridobila pred 30. junijem 2011 ali
(ii)
dejansko opravlja dejavnost ter je do 30. junija 2011 pridobila vsa ustrezna okoljska dovoljenja, vključno z dovoljenjem iz Direktive 2008/1/ES [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. januarja 2008 o celovitem preprečevanju in nadzorovanju onesnaževanja (UL 2008, L 24, str. 8)], kjer je ustrezno, ter je do 30. junija 2011 izpolnila vsa druga merila, določena z nacionalnim pravnim redom zadevne države članice, na podlagi katerih bi bila naprava upravičena do dovoljenja za emisije toplogrednih plinov;
[…]
(i)
‚bistveno povečanje zmogljivosti‘ pomeni znatno razširitev začetne nastavljene zmogljivosti podnaprave, pri čemer pride do vseh spodaj naštetih sprememb:
[…]
(j)
‚bistveno zmanjšanje zmogljivosti‘ pomeni eno ali več določljivih fizičnih sprememb, ki vodijo v znatno zmanjšanje začetne nastavljene zmogljivosti podnaprave in ravni njene dejavnosti v obsegu, ki pomeni bistveno povečanje zmogljivosti;
(k)
‚bistvena sprememba zmogljivosti‘ pomeni bistveno povečanje zmogljivosti ali bistveno zmanjšanje zmogljivosti;
(l)
‚dodana zmogljivost‘ pomeni razliko med začetno nastavljeno zmogljivostjo podnaprave in nastavljeno zmogljivostjo iste podnaprave po bistvenem povečanju zmogljivosti, določeno na podlagi povprečja dveh največjih mesečnih obsegov proizvodnje v prvih šestih mesecih po začetku spremenjene dejavnosti;
(m)
‚zmanjšana zmogljivost‘ pomeni razliko med začetno nastavljeno zmogljivostjo podnaprave in nastavljeno zmogljivostjo iste podnaprave po znatnem zmanjšanju zmogljivosti, določeno na podlagi povprečja dveh največjih mesečnih obsegov proizvodnje v prvih šestih mesecih po začetku spremenjene dejavnosti;
[…]
(r)
‚preveritelj‘ pomeni pristojno, neodvisno osebo ali organ za preverjanje z odgovornostjo za izvajanje in poročanje o postopku preverjanja v skladu z natančnimi zahtevami, ki jih je država članica določila v skladu s Prilogo V Direktive 2003/87/ES;
[…]“
7
Člen 6(1) tega sklepa določa:
„Države članice za namene tega sklepa vsako napravo, ki je upravičena do brezplačne dodelitve pravic do emisije v skladu s členom 10a Direktive 2003/87/ES, razdelijo na eno ali več navedenih podnaprav, kakor je primerno:
(a)
podnaprava z referenčno vrednostjo za proizvode;
(b)
podnaprava z referenčno vrednostjo za toploto;
(c)
podnaprava z referenčno vrednostjo za gorivo;
(d)
podnaprava z emisijami iz proizvodnih procesov.
Podnaprave v največji možni meri ustrezajo fizičnim delom naprave.
[…]“
8
Člen 7(1), (2) in (8) tega sklepa določa:
„1.   Države članice za vsako obstoječo napravo, ki je upravičena do brezplačne dodelitve pravic do emisije v skladu s členom 10a Direktive 2003/87/ES, vključno z napravami, ki opravljajo dejavnost zgolj občasno, zlasti napravami v rezervi ali v pripravljenosti, ter napravami, ki opravljajo dejavnost sezonsko, za vsa leta v obdobju od 1. januarja 2005 do 31. decembra 2008 ali, kjer je primerno, od 1. januarja 2009 do 31. decembra 2010, v katerih je bila naprava dejavna, od upravljavca zbere vse ustrezne informacije in podatke glede vsakega parametra iz Priloge IV.
2.   Države članice podatke zbirajo ločeno za vsako podnapravo. Po potrebi lahko države članice od upravljavca zahtevajo dodatne podatke.
[…]
8.   Če podatki manjkajo, države članice od upravljavca zahtevajo, da za to navede upravičene razloge.
Države članice od […] [upravljavca] zahtevajo, da pred preverjanjem, oziroma najpozneje med preverjanjem s strani preverjevalca, vse manjkajoče podatke nadomestijo z zadržanimi ocenami, ki temeljijo zlasti na najboljši praksi sektorja in najnovejšem znanstvenem in tehničnem znanju.
[…]“
9
Člen 8 Sklepa 2011/278 določa:
„1.   Države članice v postopku zbiranja podatkov v skladu s členom 7 sprejmejo samo podatke, ki jih je preveritelj preveril in potrdil kot zadovoljive. Postopek preverjanja se nanaša na metodološko poročilo in sporočene parametre iz člena 7 in Priloge IV. Preverjanje obravnava zanesljivost, verodostojnost in točnost podatkov, ki jih je predložil upravljavec, ter vodi k oblikovanju mnenja pri preverjanju, ki z razumnim zagotovilom navaja, ali preverjeni podatki vsebujejo napačno navedbo, ali ne.
[…]
4.   Države članice napravi ne dodelijo brezplačno pravic do emisij, če podatki, ki se nanašajo na to napravo, niso potrjeni kot zadovoljivi.
[…]“
10
Člen 9 tega sklepa določa:
„1.   Glede obstoječih naprav države članice na podlagi podatkov, zbranih v skladu s členom 7, za vsako obstoječo napravo določijo pretekle ravni dejavnosti za uvodno obdobje od 1. januarja 2005 do 31. decembra 2008 ali, kjer so te višje, za uvodno obdobje od 1. januarja 2009 do 31. decembra 2010.
2.   Pretekla raven dejavnosti glede posameznih proizvodov se za vsak proizvod, za katerega je bila določena referenčna vrednost iz Priloge I, nanaša na središčno vrednost letne pretekle proizvodnje tega proizvoda v zadevni napravi v uvodnem obdobju.
3.   Pretekla raven dejavnosti glede na toploto se nanaša na središčno vrednost letne pretekle v uvodnem obdobju dovedene izmerljive toplote iz naprave, ki jo zajema sistem Unije, v uvodnem obdobju proizvedene, ali v uvodnem obdobju dovedene in proizvedene izmerljive toplote, porabljene v mejah naprave za proizvodnjo izdelkov ali mehanske energije razen tiste, ki se uporabi za proizvodnjo elektrike, za segrevanje ali hlajenje, z izjemo porabe za proizvodnjo električne energije, ali izvožene v napravo ali drug subjekt, ki ga ne zajema sistem Unije, z izjemo odvajanja za proizvodnjo električne energije, izraženo v terajoulih na leto.
4.   Pretekla raven dejavnosti glede na gorivo se nanaša na središčno vrednost letne pretekle porabe goriv, porabljenih za proizvodnjo neizmerljive toplote, porabljene za proizvodnjo proizvodov ali mehanske energije, razen tiste, ki se uporabi za proizvodnjo električne energije, za segrevanje ali hlajenje z izjemo porabe za proizvodnjo električne energije, vključno s sežiganjem zaradi varnosti, v uvodnem obdobju, izraženo v terajoulih na leto.
5.   Za emisije iz proizvodnih procesov, ki so nastale v zvezi s proizvodnjo proizvodov v napravi v uvodnem obdobju iz odstavka 1, se pretekla raven dejavnosti za proizvodni proces nanaša na središčno vrednost letnih preteklih emisij iz proizvodnih procesov, izraženih v tonah ekvivalenta ogljikovega dioksida.
[…]
9.   Pretekle ravni dejavnosti za obstoječo napravo, katere zmogljivosti so bile med 1. januarjem 2005 in 30. junijem 2011 bistveno razširjene ali bistveno zmanjšane, se za zadevno napravo določijo kot vsota središčnih vrednosti, določenih v skladu z odstavkom 1 in brez bistvene spremembe zmogljivosti, ter preteklih ravni dejavnosti razširjene ali zmanjšane zmogljivosti.
Pretekle ravni dejavnosti razširjene ali zmanjšane zmogljivosti se določijo kot razlika med začetnimi nastavljenimi zmogljivostmi vsake podnaprave, katere zmogljivost je bila bistveno spremenjena, določeno v skladu s členom 7(3), do začetka spremenjene dejavnosti, in nastavljenimi zmogljivostmi po bistveni spremembi zmogljivosti, določeno v skladu s členom 7(4), pomnožena s povprečno preteklo rabo zmogljivosti zadevne naprave v konfiguraciji brez znatne spremembe zmogljivosti iz let pred začetkom spremenjene dejavnosti.“
11
Priloga IV k temu sklepu določa, da za namene zbiranja izhodiščnih podatkov iz člena 7(1) tega sklepa države članice od upravljavca zahtevajo predložitev vsaj podatkov, navedenih v tej prilogi, „na ravni naprav in podnaprav za vsa koledarska leta uvodnega obdobja, izbrana v skladu s členom 9(1) (2005–2008 ali 2009–2010)“. Med temi podatki so „[z]ačetna nastavljena zmogljivost“, „[p]ovečana ali zmanjšana zmogljivost in nastavljena zmogljivost podnaprave po bistveni spremembi zmogljivosti, če je bila ta opravljena med 1. januarjem 2009 in 30. junijem 2011“, in „[p]retekle ravni dejavnosti“. V zvezi z zadnjenavedenimi je iz te priloge razvidno, da morajo biti določene „[p]o vrsti podnaprave“ in glede na „vs[o] letn[o] proizvodnj[o], na osnovi katere je bila določena središčna vrednost“.
Sklep 2013/448/EU
12
Člen 4 Sklepa Komisije 2013/448/EU z dne 5. septembra 2013 v zvezi z nacionalnimi izvedbenimi ukrepi za prehodno brezplačno dodeljevanje pravic do emisije toplogrednih plinov v skladu s členom 11(3) Direktive 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta (UL 2013, L 240, str. 27) je v različici pred spremembo s Sklepom 2017/126 določal:
„Enoten medsektorski korekcijski faktor, naveden v členu 10a(5) Direktive 2003/87/ES in določen v skladu s členom 15(3) Sklepa 2011/278/EU, je naveden v Prilogi II k temu sklepu.“
13
V Prilogi II k Sklepu 2013/448 je bila preglednica, ki je omogočala določitev medsektorskega korekcijskega faktorja za vsako leto v obdobju od leta 2013 do leta 2020.
Sklep 2017/126
14
Člen 1 Sklepa 2017/126 določa:
„Sklep 2013/448/EU se spremeni:
1.
člen 4 se nadomesti z naslednjim:
‚Člen 4
Enoten medsektorski korekcijski faktor, naveden v členu 10a(5) Direktive 2003/87/ES in določen v skladu s členom 15(3) Sklepa 2011/278/EU, je naveden v Prilogi II k temu sklepu.‘;
2.
Priloga II se nadomesti z besedilom iz Priloge k temu sklepu.“
15
V prilogi k Sklepu 2017/126 je preglednica, ki omogoča določitev medsektorskega korekcijskega faktorja za vsako leto v obdobju od leta 2013 do leta 2020 in ki nadomešča preglednico iz Priloge II k Sklepu 2013/448.
Nemško pravo
16
Določbe nemškega prava, ki so upoštevne za spor o glavni stvari, so v Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (Zuteilungsverordnung 2020) (uredba o dodelitvi pravic do emisije toplogrednih plinov v trgovalnem obdobju od 2013 do 2020) (uredba o dodelitvi 2020) z dne 26. septembra 2011 (BGBl. 2011 I, str. 1921), kakor je bila spremenjena z zakonom z dne 13. julija 2017 (BGBl. 2017 I, str. 2354) (v nadaljevanju: ZuV 2020). Člen 8 ZuV 2020 določa:
„(1)   Upoštevna raven dejavnosti se za obstoječe naprave določi enotno za vse elemente naprave, ki jih zadeva dodelitev, na podlagi podatkov, zbranih v skladu s členom 5, po izbiri vlagatelja na podlagi uvodnega obdobja od 1. januarja 2005 do vključno 31. decembra 2008 ali na podlagi uvodnega obdobja od 1. januarja 2009 do vključno 31. decembra 2010.
(2)   Upoštevna raven dejavnosti je za vsak proizvod naprave, za katerega je treba določiti element, ki ga zadeva dodelitev, v smislu člena 3(1), točka 1, središčna vrednost vseh letnih količin tega proizvoda v uvodnem obdobju, izbranem na podlagi odstavka 1 […].
[…]
(8)   V primeru bistvenega povečanja zmogljivosti med 1. januarjem 2005 in 30. junijem 2011 se upoštevna raven dejavnosti elementa, ki ga zadeva dodelitev, določi kot vsota središčnih vrednosti, določenih v skladu z odstavki od 2 do 5, brez bistvenega povečanja zmogljivosti, ter ravni dejavnosti dodane zmogljivosti. Raven dejavnosti dodane zmogljivosti se določi kot razlika med nastavljeno zmogljivostjo elementa, ki ga zadeva dodelitev, po povečanju zmogljivosti in začetno nastavljeno zmogljivostjo spremenjenega elementa, ki ga zadeva dodelitev, do začetka spremenjene dejavnosti, pomnožena s povprečno rabo zmogljivosti zadevnega elementa, ki ga zadeva dodelitev, v obdobju od l. januarja 2005 do konca koledarskega leta pred začetkom spremenjene dejavnosti. Bistvena povečanja zmogljivosti v letu 2005 se na zahtevo upravljavca štejejo za nebistvena; v nasprotnem primeru je v teh primerih za določitev povprečne rabe zmogljivosti zadevnega elementa, ki ga zadeva dodelitev, upoštevna povprečna mesečna raba zmogljivosti v letu 2005 do koledarskega meseca pred začetkom spremenjene dejavnosti. V primeru več povečanj zmogljivosti je upoštevna povprečna raba zmogljivosti zadevnega elementa, ki ga zadeva dodelitev, pred začetkom prvič spremenjene dejavnosti.“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
17
Cementni klinker se proizvaja v cementnih pečeh. To sestavino cementa je nato treba zmleti, da se predela v prah. Spenner je nemška družba, ki upravlja napravo za proizvodnjo cementnega klinkerja.
18
Deutsche Emissionshandelsstelle (nemški organ za trgovanje z emisijami, v nadaljevanju: DEHSt) je z odločbo z dne 17. februarja 2014 določil količino pravic do emisije, ki jih je treba brezplačno dodeliti tej družbi za obdobje trgovanja od leta 2013 do leta 2020 za njeno napravo za proizvodnjo cementnega klinkerja. Družba Spenner je zoper to odločbo neuspešno vložila ugovor za dodelitev dodatnih pravic do emisije. Pritožba, ki jo je nato vložila pri sodišču, je bila zavrnjena na prvi stopnji.
19
Družba Spenner je v okviru svoje revizije, ki jo je vložila neposredno pri Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Nemčija), navedla, da razlaga člena 8(1), (2) in (8) ZuV 2020, podana na prvi stopnji, ni združljiva s členom 9(1) in (9) Sklepa 2011/278. Ta družba zlasti meni, da DEHSt neupravičeno ni uporabil člena 9(9) Sklepa 2011/278 ter da bi moral preveriti in popraviti svojo izbiro uvodnega obdobja.
20
Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) v zvezi s členom 9(1) Sklepa 2011/278 meni, da so v tej določbi navedbe glede določitve pretekle ravni dejavnosti naprav glede na najvišje pretekle ravni dejavnosti v enem od dveh uvodnih obdobij iz te določbe, in sicer v obdobju od 1. januarja 2005 do 31. decembra 2008 oziroma od 1. januarja 2009 do 31. decembra 2010.
21
V zvezi s členom 9(9) tega sklepa meni, da ta – pri določanju pretekle ravni dejavnosti naprave – ureja upoštevanje bistvenih sprememb zmogljivosti. Prvi odstavek te določbe naj bi določal matematično formulo, v skladu s katero bi bilo treba na eni strani sešteti pretekle ravni dejavnosti naprave „brez bistvene spremembe zmogljivosti“ in na drugi strani preteklo raven dejavnosti razširjene ali zmanjšane zmogljivosti. Pretekla raven dejavnosti naprave brez obsega proizvodnje, povezanega s spremembo, naj bi se določila v skladu s členom 9(1) Sklepa 2011/278. Pretekla raven dejavnosti razširjene ali zmanjšane zmogljivosti naj bi se izračunala v skladu s pravilom iz člena 9(9), drugi pododstavek, tega sklepa.
22
Iz predložitvene odločbe je razvidno, da mora v skladu s členom 8(1) ZuV 2020 upravljavec določiti uvodno obdobje. Po mnenju nemške vlade ga njegova izbira zavezuje.
23
V tem primeru je družba Spenner za svojo napravo za proizvodnjo cementnega klinkerja izbrala uvodno obdobje od 1. januarja 2009 do 31. decembra 2010. V tej napravi je prišlo do bistvenega povečanja zmogljivosti med preteklim uvodnim obdobjem od 1. januarja 2005 do 31. decembra 2008.
24
Po mnenju Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) družba Spenner trdi, da iz člena 9(1) Sklepa 2011/278 izhaja, da morajo uvodno obdobje izbrati nacionalni organi, ne pa upravljavci naprav. Ti organi bi zato morali izbrati uvodno obdobje, v katerem so bile ravni dejavnosti najvišje.
25
Družba Spenner naj bi poleg tega trdila, da bi bilo v skladu s členom 9(9) Sklepa 2011/278 treba upoštevati vsako bistveno spremembo zmogljivosti, tudi če do nje v izbranem uvodnem obdobju ni prišlo.
26
Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) meni, da zadnjenavedena določba ni jasna, vendar bi jo bilo treba razlagati tako, da se uporablja samo za povečanja zmogljivosti, do katerih je prišlo v izbranem uvodnem obdobju. Glede povečanja zmogljivosti, do katerega je prišlo pred tem, bi bilo povečanje dejavnosti, ki iz tega izhaja, v vsakem primeru vključeno v preteklo dejavnost v tem uvodnem obdobju. Dodatno upoštevanje povečanja zmogljivosti na podlagi člena 9(9) Sklepa 2011/278 bi prispevalo k temu, da se to povečanje upošteva dvakrat.
27
Če bi bilo treba na podlagi te določbe upoštevati bistveno povečanje zmogljivosti, četudi je do nje prišlo pred izbranim uvodnim obdobjem, bi se bilo poleg tega treba vprašati, ali je za izognitev dvojnemu upoštevanju treba odšteti tako dodano zmogljivost.
28
Če bi Sodišče presodilo, da se člen 9(9) Sklepa 2011/278 nanaša le na bistvene spremembe zmogljivosti, do katerih je prišlo po začetku izbranega uvodnega obdobja, bi bilo treba razložiti tudi odstavek 1 tega člena.
29
V skladu s členom 9(1) Sklepa 2011/278 bi morale države članice določiti preteklo raven dejavnosti naprav na podlagi uvodnega obdobja, v katerem je ta raven najvišja. Vendar naj ne bi bilo izključeno, da morajo upoštevno obdobje nazadnje določiti upravljavci naprav. Po potrebi bi bilo treba ugotoviti, ali morajo pristojni organi po uradni dolžnosti popraviti napačno izbiro upravljavca. V Nemčiji bi bil ta nadzor mogoč, ker so upravljavci infrastrukture pozvani k predložitvi podatkov v zvezi z dvema uvodnima obdobjema, medtem ko naj bi člen 7(1) Sklepa 2011/278 zahteval le zbiranje podatkov za eno od teh dveh obdobij.
30
Poleg tega, če bi bilo glede na odgovore Sodišča treba ugoditi tožbi družbe Spenner, bi bilo treba določiti količino dodatnih pravic do emisije, ki jih je treba dodeliti družbi Spenner, in v tem okviru uporabiti medsektorski korekcijski faktor. Evropska komisija naj bi slednjega prvotno določila v členu 4 in v Prilogi II k Sklepu 2013/448. Sodišče je v sodbi z dne 28. aprila 2016, Borealis Polyolefine in drugi (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 in od C‑391/14 do C‑393/14, EU:C:2016:311), presodilo, da so te določbe Sklepa 2013/448 neveljavne, hkrati pa časovno omejilo učinke svoje ugotovitve neveljavnosti, tako da na eni strani že sprejetih ukrepov ni mogoče izpodbijati, na drugi strani pa ima Komisija na voljo rok, ki ji omogoča sprejetje novega sklepa. Komisija naj bi s sprejetjem Sklepa 2017/126 določila nov medsektorski korekcijski faktor, katerega uporaba naj bi bila določena glede na zahteve, ki izhajajo iz navedene sodbe.
31
Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) meni, da je iz Sklepa 2017/126 razvidno, da se glede dodelitev pred 1. marcem 2017 uporabi medsektorski korekcijski faktor, opredeljen v prvotni različici Sklepa 2013/448. Odprto pa naj bi ostalo vprašanje, ali bi bilo treba v zvezi z dodatnimi pravicami do emisije, ki jih je sodišče dodelilo od tega datuma, medsektorski korekcijski faktor, določen v Sklepu 2017/126, uporabiti za vse dodatne dodelitve oziroma samo za tiste, ki se nanašajo na leta od 2018 do 2020.
32
V teh okoliščinah je Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali člen 9(9) Sklepa [2011/278] zahteva, da mora biti bistveno povečanje zmogljivosti obstoječe naprave izvedeno v uvodnem obdobju, ki ga je na podlagi člena 9(1) Sklepa [2011/278] določila država članica?
2.
Ali je treba člen 9(9), prvi pododstavek, Sklepa [2011/278] v povezavi z njegovim odstavkom 1 v primeru bistvenih povečanj zmogljivosti razlagati tako, da se pri določitvi pretekle ravni dejavnosti uvodnega obdobja od 1. januarja 2009 do 31. decembra 2010 ne sme upoštevati pretekla raven dejavnosti dodane zmogljivosti, (tudi) če je do bistvenega povečanja zmogljivosti prišlo v uvodnem obdobju od 1. januarja 2005 do 31. decembra 2008?
3.
a)
Če je treba na prvo vprašanje odgovoriti pritrdilno:
Ali je treba člen 9(1) Sklepa [2011/278] razlagati tako, da mora pristojni organ države članice sam določiti uvodno obdobje od 1. januarja 2005 do 31. decembra 2008 ali od 1. januarja 2009 do 31. decembra 2010 ali pa lahko država članica prizna pravico do izbire uvodnega obdobja upravljavcu naprave?
b)
Če država članica lahko prizna upravljavcu naprave pravico do izbire:
Ali mora država članica kot podlago določiti uvodno obdobje, ki vsakokrat privede do najvišje pretekle ravni dejavnosti, tudi če lahko upravljavec naprave na podlagi prava države članice svobodno izbira med uvodnima obdobjema in se odloči, da bo izbral uvodno obdobje z nižjimi preteklimi ravnmi dejavnosti?
4.
Ali je treba Sklep [2017/126] razlagati tako, da je treba pri dodelitvah pred 1. marcem 2017 uporabiti medsektorski korekcijski faktor za leta od 2013 do 2020 iz prvotne različice člena 4 Sklepa [2013/448] in Priloge II k temu sklepu in ali ga je treba pri dodatnih dodelitvah pravic do emisije, ki so bile sodno priznane po 28. februarju 2017, uporabiti za vse dodatno dodeljene pravice za leta od 2013 do 2020 ali samo za dodatno dodeljene pravice za leta od 2018 do 2020?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
33
Iz predložitvene odločbe je razvidno, da so bile pretekle ravni dejavnosti za napravo za proizvodnjo cementnega klinkerja družbe Spenner določene za uvodno obdobje od 1. januarja 2009 do 31. decembra 2010. V tej napravi je prišlo do bistvenega povečanja zmogljivosti v preteklem uvodnem obdobju od 1. januarja 2005 do 31. decembra 2008. Niso pa bile ugotovljene bistvene spremembe zmogljivosti po 1. januarju 2009.
34
Zato je treba šteti, da predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 9(9) Sklepa 2011/278 razlagati tako, da se ne uporablja za bistvena povečanja zmogljivosti obstoječe naprave, do katerih je prišlo pred uvodnim obdobjem, določenim v skladu s členom 9(1) tega sklepa.
35
Najprej je treba poudariti, da členi od 5 do 14 Sklepa 2011/278 za naprave, „obstoječe“ pred 30. junijem 2011, urejajo podrobna pravila za brezplačno dodelitev pravic do emisije. Količina, ki se jim dodeli, je med drugim odvisna od „preteklih“ ravni njihove dejavnosti v uvodnem obdobju, določenih na podlagi členov 7 in 9 tega sklepa.
36
V skladu s členom 7(1) Sklepa 2011/278 države članice za vsa leta v obdobju od 1. januarja 2005 do 31. decembra 2008 oziroma, kjer je to primerno, od 1. januarja 2009 do 31. decembra 2010, v katerih je bila naprava dejavna, od upravljavca zberejo vse ustrezne informacije in podatke glede vsakega parametra iz Priloge IV k temu sklepu. Med temi parametri so „začetno nastavljena zmogljivost“, „povečana ali zmanjšana zmogljivost“ in „pretekle ravni dejavnosti“ za napravo.
37
Glede preteklih ravni dejavnosti iz člena 9(1) Sklepa 2011/278 izhaja, da države članice na podlagi podatkov, zbranih v skladu s členom 7 tega sklepa, za vsako napravo določijo pretekle ravni dejavnosti za uvodno obdobje od 1. januarja 2005 do 31. decembra 2008 ali, kjer so te ravni višje, za uvodno obdobje od 1. januarja 2009 do 31. decembra 2010.
38
Iz člena 9, od (2) do (5), Sklepa 2011/278 v povezavi s Prilogo IV k temu sklepu izhaja, da se pretekle ravni dejavnosti naprave določijo glede na referenčne vrednosti za vsako podnapravo. Tako se upoštevajo središčne vrednosti letne pretekle proizvodnje, letna pretekla dovedena izmerljiva toplota, letna pretekla poraba goriv in letne pretekle emisije iz proizvodnih procesov v uvodnem obdobju, izbranem na podlagi odstavka 1 tega člena.
39
Vendar čeprav je v uvodnem obdobju, določenem na podlagi člena 9(1) Sklepa 2011/278, prišlo do bistvene spremembe zmogljivosti v skladu z odstavkom 9 tega člena, se tako razširjena ali zmanjšana zmogljivost ne sme upoštevati pri določitvi središčnih vrednosti na podlagi odstavkov od 2 do 5 tega člena.
40
Iz člena 9(9), prvi pododstavek, navedenega sklepa namreč izhaja, da v tem primeru pretekla raven dejavnosti zadevne naprave ustreza seštevku, na eni strani, središčnih vrednosti iz uvodnega obdobja, določenega na podlagi odstavka 1 tega člena, „brez bistvene spremembe zmogljivosti“, na drugi strani pa pretekle ravni dejavnosti razširjene ali zmanjšane zmogljivosti, določene v skladu z odstavkom 9, drugi pododstavek, tega člena.
41
V nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka v postopku v glavni stvari, pa člen 9(9) Sklepa 2011/278 ne ureja upoštevanja razširjenih ali zmanjšanih zmogljivosti ob bistveni spremembi zmogljivosti, do katere je prišlo pred uvodnim obdobjem, določenim na podlagi odstavka 1 tega člena.
42
V zvezi s tem je treba poudariti, da se člen 9(9), prvi pododstavek, tega sklepa nanaša na obdobje „med 1. januarjem 2005 in 30. junijem 2011“ le zaradi omejitve njegovega področja uporabe. Tako lahko samo bistvene spremembe zmogljivosti, do katerih je prišlo v tem obdobju, povzročijo uporabo odstavka 9 tega člena. Iz tega pa ne izhaja, da je treba v skladu s to določbo upoštevati vsako bistveno spremembo, do katere je prišlo v tem obdobju.
43
V skladu s členom 9, od (2) do (5), Sklepa 2011/278 namreč središčne vrednosti temeljijo na pretekli dejavnosti naprave od začetka uvodnega obdobja, določenega na podlagi odstavka 1 tega člena, do konca tega obdobja.
44
Zato kadar je uvodno obdobje od 1. januarja 2009 do 31. decembra 2010, kot je to v postopku v glavni stvari, bistvene spremembe zmogljivosti, do katerih je prišlo med 1. januarjem 2005 in 31. decembrom 2008, po definiciji določajo pretekle ravni dejavnosti 1. januarja 2009. Te spremembe se torej odražajo s sredinskimi vrednostmi, izračunanimi na podlagi člena 9, od (2) do (5), Sklepa 2011/278, tako da ni treba uporabiti odstavka 9 tega člena.
45
Enako velja za spremembe, do katerih je prišlo pred prvim uvodnim obdobjem. Zato se člen 9(9) navedenega sklepa uporablja šele od 1. januarja 2005.
46
Poleg tega naj bi zaradi upoštevanja – na podlagi zadnjenavedene določbe – sprememb, ki so nastale pred uvodnim obdobjem, določenim na podlagi člena 9(1) navedenega sklepa, prišlo do dvojnega upoštevanja razširjenih ali zmanjšanih zmogljivosti.
47
Sodišče je razsodilo, da se je treba pri dodelitvi pravic izogibati dvakratnemu upoštevanju emisij naprave, ker Direktiva 2003/87 in Sklep 2011/278 nasprotujeta dvojnemu štetju emisij in dvojni dodelitvi pravic (sodba z dne 17. maja 2018, Evonik Degussa, C‑229/17, EU:C:2018:323, točka 45).
48
To razlago člena 9(9) Sklepa 2011/278 potrjujejo dokumenti, ki jih je Komisija dala na razpolago državam članicam in podjetjem, da bi olajšala razlago in uporabo ureditve na področju trgovanja z emisijami, katere del je Sklep 2011/278.
49
Ti dokumenti sicer niso pravno zavezujoči, vendar pomenijo dodatne indice, na podlagi katerih je mogoče pojasniti splošno sistematiko Direktive 2003/87 in Sklepa 2011/278 (sodba z dne 18. januarja 2018, INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, točka 41).
50
V zvezi s tem je iz dokumenta, naslovljenega „Guidance Document no 2 on the harmonized free allocation methodology for the EU-ETS post 2012 (Guidance on allocation methodologies)“ (Smernice št. 2 o usklajeni metodi brezplačne dodelitve v Evropski uniji po letu 2012 (smernice o metodologiji dodelitve)), z dne 14. aprila in 29. junija 2011 (str. 40 in 41) razvidno, da je treba pretekle ravni dejavnosti naprave določiti glede na zmogljivost, razpoložljivo v uvodnem obdobju, določenem na podlagi člena 9(1) Sklepa 2011/278.
51
Poleg tega je iz strani 28 in 29 istega dokumenta razvidno, da je treba na podlagi člena 9(9) Sklepa 2011/278 upoštevati le eno bistveno spremembo zmogljivosti, do katere je prišlo po začetku tega uvodnega obdobja. Ta ugotovitev je ponovljena na strani 6 dokumenta z naslovom „Questions & Answers on the harmonised free allocation methodology for the EU-ETS post 2012“ (Vprašanja in odgovori v zvezi z usklajeno metodo brezplačne dodelitve v Evropski uniji po letu 2012).
52
Glede na vse navedeno je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 9(9) Sklepa 2011/278 razlagati tako, da se ne uporablja za bistvena povečanja zmogljivosti obstoječe naprave, do katerih je prišlo pred uvodnim obdobjem, določenim v skladu s členom 9(1) tega sklepa.
Drugo vprašanje
53
Ob upoštevanju odgovora na prvo vprašanje ni treba odgovoriti na drugo vprašanje, ki se nanaša na podrobna pravila za uporabo člena 9(9) Sklepa 2011/278, če je do bistvene spremembe zmogljivosti prišlo pred uvodnim obdobjem, določenim v skladu s členom 9(1) tega sklepa.
Tretje vprašanje
54
Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 9(1) Sklepa 2011/278 razlagati tako, da pristojnemu nacionalnemu organu nalaga, da sam določi uvodno obdobje, upoštevno za oceno preteklih ravni dejavnosti naprave.
55
V zvezi s tem je treba spomniti, da države članice v skladu s členom 9(1) Sklepa 2011/278 na podlagi podatkov, zbranih v skladu s členom 7 tega sklepa, za vsako napravo določijo pretekle ravni dejavnosti za uvodno obdobje od 1. januarja 2005 do 31. decembra 2008 ali, kjer so te ravni višje, za uvodno obdobje od 1. januarja 2009 do 31. decembra 2010.
56
Ta člen 9(1) v delu, v katerem je na splošno naslovljen na države članice, ne določa postopkovnih pravil, ki bi tem državam omogočala izpolnjevanje obveznosti, ki jih določa.
57
Iz besedila člena 7(1) Sklepa 2011/278 izhaja, da države članice od upravljavca zberejo ustrezne informacije, ki omogočajo določitev parametrov iz Priloge IV k temu sklepu, med katerimi so pretekle ravni dejavnosti naprave, na podlagi česar je mogoče šteti, da morajo upravljavci naprav predložiti ustrezne podatke, kar je izrecno potrjeno v tej prilogi IV.
58
Poleg tega člen 7(1) in Priloga IV k Sklepu 2011/278 zahtevata, da se podatki zbirajo za eno samo uvodno obdobje. Brez podatkov, ki se nanašajo na dve uvodni obdobji, pristojni nacionalni organi ne morejo oceniti, ali je bila pretekla dejavnost naprave najvišja v prvem ali v drugem obdobju. Zato morajo upravljavci naprav določiti, ali posredujejo podatke, ki se nanašajo na obdobje od 1. januarja 2005 do 31. decembra 2008 ali na obdobje od 1. januarja 2009 do 31. decembra 2010.
59
Res je, da lahko države članice na podlagi člena 7(2) Sklepa 2011/278 in Priloge IV k temu sklepu od upravljavcev naprav, kadar je to potrebno, zahtevajo dodatne podatke. Tako lahko pristojni organi, če je potrebno, izvedejo dodaten ali okrepljen nadzor. Vendar iz tega nikakor ne izhaja, da bi bili ti organi sistematično dolžni preverjati, ali so upravljavci naprav dejansko izbrali uvodno obdobje, v katerem je bila pretekla dejavnost najvišja. A fortiori, teh določb ni mogoče razlagati tako, da navedenim organom nalagajo, naj popravijo izbiro upravljavcev.
60
Enako velja za člen 7(8) Sklepa 2011/278 v delu, v katerem ta določa, da morajo države članice, če podatki manjkajo, od upravljavca zahtevati, naj za to navede upravičene razloge in „delno dostopne podatke“ nadomesti z zadržanimi ocenami, vendar ne določa postopka, ki bi omogočil popravek ali dopolnitev predloženih podatkov (sodba z dne 22. februarja 2018, INEOS Köln, C‑572/16, EU:C:2018:100, točka 41).
61
V nasprotju s trditvami tožeče stranke v postopku v glavni stvari člen 8 Sklepa 2011/278 prav tako ne uvaja obveznosti za pristojne nacionalne organe, da preverijo izbiro uvodnega obdobja s strani upravljavca naprave in da ga, če je potrebno, popravijo. Ta določba po eni strani zahteva, da podatke, zbrane od upravljavcev, preveri preveritelj, zlasti glede na njihovo zanesljivost, verodostojnost in pravilnost, in po drugi strani, da pristojni nacionalni organi sprejmejo samo podatke, ki jih je preveritelj preveril in potrdil kot zadovoljive.
62
Kot je v zvezi s tem presodilo Sodišče, čeprav člen 8 Sklepa 2011/278 državam članicam prepoveduje, da bi sprejele podatke, ki jih preveritelj ni preveril in potrdil kot zadovoljive, pa ta določba ne določa postopka, katerega predmet bi bil popravek nezadovoljivih podatkov (glej v tem smislu sodbo z dne 22. februarja 2018, INEOS Köln, C‑572/16, EU:C:2018:100, točka 41).
63
To razlago člena 7(1) in člena 9(1) Sklepa 2011/278 potrjuje namen zbiranja podatkov, ki se nanašajo na pretekle dejavnosti naprave. Kot namreč izhaja iz uvodne izjave 16 tega sklepa, je njen namen zagotoviti, da uvodno obdobje karseda reprezentativno odraža cikle industrije ter da zajema ustrezno obdobje, za katero so na voljo kakovostni podatki, in zmanjšuje učinke posebnih okoliščin, kot je začasno zaprtje naprav. Iz teh razlogov je mogoče izbrati med dvema uvodnima obdobjema.
64
Zato so za to izbiro odgovorni upravljavci naprav, ki so v najboljšem položaju za preverjanje razpoložljivosti podatkov in primerjavo dejavnosti svojih naprav v obeh uvodnih obdobjih. Če iz katerega koli razloga ne izberejo obdobja, v katerem so bile ravni dejavnosti njihovih naprav najvišje, Sklep 2011/278 pristojnim nacionalnim organom ne nalaga, naj to storijo namesto njih.
65
Glede na zgoraj navedeno je treba na tretje vprašanje odgovoriti, da je treba člen 9(1) Sklepa 2011/278 razlagati tako, da pristojnemu nacionalnemu organu ne nalaga, naj sam določi uvodno obdobje, upoštevno za oceno preteklih ravni dejavnosti naprave.
Četrto vprašanje
66
Predložitveno sodišče v zvezi s četrtim vprašanjem meni, da če bi bilo glede na odgovore na prvo, drugo in tretje vprašanje treba ugoditi tožbi, o kateri odloča, bi bilo treba določiti količino dodatnih pravic do emisije, ki se dodelijo tožeči stranki v postopku v glavni stvari, in v tem okviru uporabiti medsektorski korekcijski faktor.
67
V zvezi s tem je treba opozoriti, da tožeča stranka v postopku v glavni stvari DEHSt s tožbo očita, da je pri sprejetju odločbe z dne 17. februarja 2014 napačno uporabil pravo. Zlasti naj bi neupravičeno opustil uporabo člena 9(9) Sklepa 2011/278 ter bi moral preveriti in popraviti izbiro uvodnega obdobja, ki jo je opravila tožeča stranka v postopku v glavni stvari. Utemeljenost teh trditev je v bistvu predmet prvega, drugega in tretjega vprašanja predložitvenega sodišča.
68
Kot pa je razvidno iz odgovora na prvo vprašanje, pristojnemu organu države članice ni mogoče očitati, da ni uporabil člena 9(9) Sklepa 2011/278 za bistveno spremembo zmogljivosti, do katere je prišlo pred uvodnim obdobjem, ki ga je izbral upravljavec naprave.
69
Poleg tega je iz odgovora na tretje vprašanje razvidno, da Sklep 2011/278 takemu organu ne nalaga niti tega, naj preveri, niti tega, naj popravi izbiro uvodnega obdobja, ki jo je opravil zadevni upravljavec.
70
Na četrto vprašanje zato ni treba odgovoriti.
Stroški
71
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (šesti senat) razsodilo:
1.
Člen 9(9) Sklepa Komisije 2011/278/EU z dne 27. aprila 2011 o določitvi prehodnih pravil za usklajeno brezplačno dodelitev pravic do emisije na ravni Unije, je treba ob upoštevanju člena 10a Direktive 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta razlagati tako, da se ne uporablja za bistvena povečanja zmogljivosti obstoječe naprave, do katerih je prišlo pred uvodnim obdobjem, določenim v skladu s členom 9(1) tega sklepa.
2.
Člen 9(1) Sklepa 2011/278 je treba razlagati tako, da pristojnemu nacionalnemu organu ne nalaga, naj sam določi uvodno obdobje, upoštevno za oceno preteklih ravni dejavnosti naprave.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nemščina.