62021CC0270
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
N. EMILIOU
fremsat den 8. september 2022 (
1
)
Sag C-270/21
A
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Korkein hallinto-oikeus (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Finland)
»Præjudiciel forelæggelse – anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer – direktiv 2005/36/EF – ret til at udøve erhverv som børnehavepædagog på grundlag af kvalifikationer fra videregående uddannelse og pædagogisk kompetence – lovreguleret erhverv – erhvervsmæssig kvalifikation opnået i det tidligere Sovjetunionen – tredjeland – begreb«
I. Indledning
1.
A (herefter »sagsøgeren«) ansøgte Opetushallitus, uddannelsesstyrelsen i Finland (EDUFI), om anerkendelse af hans erhvervskvalifikation som børnehavepædagog på grundlag af følgende dokumenter: en gymnasial eksamen opnået i 1980 i Den Estiske Socialistiske Sovjetrepublik (herefter »ESSR«), dvs. i den tidligere Sovjetunions område, to videregående uddannelser uden for uddannelsesområdet opnået i 2006 og 2013 i Estland og et certifikat udstedt af Eesti Õpetajate Liit (den estiske lærer- og pædagogforening) i 2017, der attesterer A’s pædagogiske kompetencer.
2.
A fik afslag på sin ansøgning, og EDUFI’s afgørelse blev opretholdt af Helsingin hallinto-oikeus (forvaltningsdomstolen i Helsinki, Finland), idet denne tiltrådte EDUFI’s synspunkt om i det væsentlige, at sagsøgeren ikke opfyldte kravene for anerkendelse af hans erhvervskvalifikation i henhold til de nationale regler, der gennemfører direktiv 2005/36 (
2
).
3.
Korkein hallinto-oikeus (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Finland) har rejst tvivl med hensyn til to begreber anvendt i dette direktiv. Under henvisning til for det første flere træk ved den nationale lovgivning, som regulerer adgang til erhvervet som børnehavepædagog i Estland, har den rejst spørgsmål om, hvorvidt dette erhverv, således som det behandles i Estland, kan anses for at være et »lovreguleret erhverv« som omhandlet i direktiv 2005/36, eftersom dette begreb i det væsentlige forudsætter, at adgang til et givet erhverv er betinget af besiddelse af »bestemte erhvervsmæssige kvalifikationer«. For det andet har denne ret rejst spørgsmål om, hvorvidt den erhvervsmæssige kvalifikation, der er opnået i det tidligere Sovjetunionen, skal anses for at være opnået i et tredjeland.
II. Retsforskrifter
A.
EU-retten
4.
I henhold til artikel 3, stk. 1, litra a), i direktiv 2005/36 forstås ved »lovreguleret erhverv«»en eller flere former for erhvervsmæssig virksomhed under ét, når der enten direkte eller indirekte ifølge love eller administrative bestemmelser kræves bestemte erhvervsmæssige kvalifikationer for adgang hertil eller udøvelse eller en form for udøvelse heraf; […]«.
5.
Artikel 13, stk. 1 og 2, i direktiv 2005/36 har følgende ordlyd:
»1.   Når der i en værtsmedlemsstat kræves bestemte erhvervsmæssige kvalifikationer for adgang til eller udøvelse af et lovreguleret erhverv, skal denne medlemsstats kompetente myndighed give ansøgeren mulighed for at få adgang til dette erhverv og udøve det på samme vilkår som dem, der gælder for landets egne statsborgere, hvis vedkommende er i besiddelse af det kursus- eller uddannelsesbevis, jf. artikel 11, som i en anden medlemsstat kræves som betingelse for at få adgang til eller for at udøve det samme erhverv.
Kursus- og uddannelsesbeviser skal være udstedt af en kompetent myndighed i en medlemsstat, der er udpeget i overensstemmelse med denne medlemsstats love eller administrative bestemmelser.
2.   Tilladelse til adgang til eller udøvelse af erhvervet som beskrevet i stk. 1, skal også gives til ansøgere, der har udøvet det pågældende erhverv på fuldtidsbasis i et år eller i en tilsvarende samlet varighed på deltidsbasis i løbet af de foregående ti år i en anden medlemsstat, hvor dette erhverv ikke er lovreguleret, og som er i besiddelse af et eller flere kursus- eller uddannelsesbeviser, som er udstedt i en anden medlemsstat, hvor dette erhverv ikke er lovreguleret.
Kursus- eller uddannelsesbeviserne skal opfylde følgende betingelser:
a)
de er udstedt af en kompetent myndighed i en medlemsstat, der er udpeget i overensstemmelse med denne medlemsstats love eller administrative bestemmelser
b)
de attesterer, at indehaveren er forberedt til at udøve det pågældende erhverv.
Den i første afsnit omhandlede etårige erhvervsmæssige erfaring kan imidlertid ikke kræves, hvis det uddannelsesbevis, som ansøgeren besidder, attesterer lovreguleret uddannelse.«
B.
Finsk ret
6.
Laki ammattipätevyyden tunnustamisesta (1384/2015) (lov om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer nr. 1384/2015, herefter »erhvervskvalifikationsloven«) bestemmer i § 1, stk. 1, at den regulerer anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer og den frie udveksling af tjenesteydelser i henhold til direktiv 2005/36. I denne lovs § 6 beskrives betingelserne for en sådan anerkendelse yderligere.
C.
Estisk ret
7.
Egnethedskravene til børnehavepædagoger i Estland reguleres af Koolieelse lasteasutuse pedagoogide kvalifikatsiooninõuded (bekendtgørelse om egnethedskrav til børnehavepædagoger) af 26. august 2002 (herefter »bekendtgørelsen om egnethedskrav til børnehavepædagoger«) udstedt af undervisningsministeren. I henhold til denne bekendtgørelses § 1, stk. 1, vurderer arbejdsgiveren ligeværdigheden af de i denne bekendtgørelse regulerede egnethedskrav og arbejdstagerens kompetence til at arbejde inden for det pågældende erhverv.
8.
Ifølge bekendtgørelsens § 18 er egnethedskravene til børnehavepædagoger en afsluttende eksamen fra en højere læreanstalt og pædagogiske kompetencer. Det bestemmes i § 37, at de i bekendtgørelsen regulerede egnethedskrav ikke gælder for personer, der arbejdede som børnehavepædagoger før den 1. september 2013 og har en kompetence i henhold til de bestemmelser i samme bekendtgørelse, som var i kraft før dette tidspunkt, eller en kompetence, der anses for tilsvarende for lignende arbejdsopgaver.
III. De faktiske omstændigheder, hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
9.
A ansøgte EDUFI om anerkendelse af hans erhvervskvalifikation som børnehavepædagog på grundlag af i) et certifikat vedrørende opnåelse af kvalifikationen »Koolieelsete lasteasutuste kasvataja« (småbørnspædagogik) i 1980 (herefter »1980-eksamensbeviset«), ii) et certifikat vedrørende opnåelse af kvalifikationen »Rakenduskõrghariduse tasemele vastava hotellimajanduse eriala õppekava« (specialiseret uddannelse i Hotel Management svarende til en videregående uddannelse) i 2006 (herefter »2006-eksamensbeviset«) og iii) et certifikat vedrørende opnåelse af kvalifikationen »Ärijuhtimise magistri kraad – Turismieetevõtlus ja teeninduse juhtimine« (Master of Business Administration – Tourism and Service Management) i 2013 (herefter »2013-eksamensbeviset«). Endvidere vedlagde A til ansøgningen et »Kutsetunnistus Õpetaja, tase 6« (erhvervscertifikat som lærer, niveau 6), udstedt i 2017 af den estiske lærer- og pædagogforening (herefter »2017-certifikatet«).
10.
Ved afgørelse af 8. marts 2018 gav EDUFI afslag på A’s ansøgning.
11.
Ved afgørelse af 18. april 2019 forkastede Helsingin hallinto-oikeus (forvaltningsdomstolen i Helsinki) A’s søgsmål til prøvelse af EDUFI’s afgørelse. Denne ret fandt, at A’s kvalifikationer og erhvervserfaring ikke opfyldte kravene for anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer i henhold til erhvervskvalifikationsloven.
12.
Ifølge denne ret fremgik det ikke, at 2017-certifikatet beroede på studier færdiggjort og erhvervserfaring opnået i Estland. A’s erhvervsmæssige kvalifikation kunne derfor ikke i alle henseender anses for at være opnået i Estland. Denne ret anførte, at som følge af måden, hvorpå pædagogiske kompetencer som et egnethedskrav for børnehavepædagoger skal godtgøres i henhold til estisk ret, skulle dette erhverv betragtes som et ikke-lovreguleret erhverv i Estland. Denne ret anførte endvidere, at den erhvervserfaring, der er opnået af A i ESSR og i Finland (
3
), ikke kan tages i betragtning i forbindelse med anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer, idet disse ikke er erhvervet i »en anden medlemsstat«.
13.
Under sagen for den forelæggende ret har A gjort gældende, at han erhvervede den nødvendige uddannelse i sit hjemland, hvor han også opnåede et certifikat vedrørende pædagogisk kompetence. Han har anført, at erhvervet som børnehavepædagog er et lovreguleret erhverv i Estland, selv om opfyldelsen af de relevante krav skal vurderes af arbejdsgiveren, og selv om den pædagogiske kompetence kan erhverves og godtgøres på forskellige måder.
14.
A har endvidere gjort gældende, at selv om hans første eksamen inden for småbørnspædagogik blev opnået i ESSR, var denne eksamen sidestillet med eksamener opnået i Estland i henhold til en lov fra 2005. Han opnåede også 2017-certifikatet og har derfor, efter hans opfattelse, to eksamener inden for småbørnspædagogik fra »en anden medlemsstat«.
15.
EDUFI har anført, at det pågældende erhverv ikke kan anses for lovreguleret i Estland, idet estisk lovgivning ikke forbinder kravet om pædagogisk kompetence med bevis på formelle kvalifikationer, en attestering af kompetence eller erhvervserfaring. Opfyldelsen af kravet om pædagogisk kompetence skal derimod vurderes af arbejdsgiver.
16.
Den forelæggende ret har rejst tvivl om, hvorvidt det omhandlede erhverv, som det behandles i Estland, skal anses for at være et »lovreguleret erhverv« som omhandlet i direktiv 2005/36. På den ene side er egnethedskravene fastsat i bekendtgørelsen om egnethedskrav til børnehavepædagoger og består i en afsluttende eksamen fra en højere læreanstalt og pædagogisk kompetence, der er defineret i en erhvervsstandard vedtaget af et råd med ansvar for det pågældende erhverv. Denne ret har ligeledes anført, at Republikken Estland fik det pågældende erhverv indført i den af Kommissionen oprettede database over lovregulerede erhverv. På den anden side lader den pågældende bekendtgørelse det være op til arbejdsgiverne at vurdere, om en person opfylder egnethedskravene, og der er ingen lovgivning eller anden retsakt, der regulerer, hvorledes det kan godtgøres, at den krævede pædagogiske kompetence foreligger.
17.
Såfremt erhvervet som børnehavepædagog skal anses for at være et »lovreguleret erhverv« i Estland, har den forelæggende ret rejst spørgsmål om karakteren af 2017-certifikatet, henset til det forhold, at det ifølge den forelæggende ret blev udstedt på grundlag af erhvervserfaring opnået i det tidligere Sovjetunionen og i værtsstaten Finland.
18.
Endelig er det den forelæggende rets opfattelse, at det er nødvendigt at vurdere, hvorvidt sagsøgerens erhvervserfaring opnået i ESSR skal anses for at være blevet opnået i et tredjeland.
19.
På denne baggrund har Korkein hallinto-oikeus (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 3, stk. 1, litra a), i [direktiv 2005/36] fortolkes således, at et erhverv, hvor egnethedskravene på den ene side er fastlagt i en forordning udstedt af en medlemsstats uddannelsesminister, hvor indholdet af den pædagogiske kompetence, der kræves af en børnehavepædagog, er reguleret i en professionsstandard, og medlemsstaten har ladet erhvervet som børnehavepædagog optage i den af Kommissionen oprettede database over lovregulerede erhverv, men hvor arbejdsgiveren på den anden side ifølge ordlyden i bekendtgørelsen om egnethedskravene for dette erhverv indrømmes et skøn ved bedømmelsen af, om egnethedskravene er opfyldt, navnlig med hensyn til kravet om pædagogisk kompetence, og det hverken er reguleret i den omhandlede bekendtgørelse eller i andre love, bekendtgørelser eller administrative bestemmelser, hvorledes det dokumenteres, at den pædagogiske kompetence er til stede, skal anses for et lovreguleret erhverv?
2)
Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende, kan et certifikat udstedt af den kompetente myndighed i hjemlandet, som vedrører en erhvervskvalifikation, for hvilken der kræves arbejdserfaring inden for det pågældende erhverv, da anses for et kursus- eller uddannelsesbevis som omhandlet i artikel 13, stk. 1, i [direktiv 2005/36], hvis den erhvervserfaring, der udgør grunden til udstedelsen af certifikatet, stammer fra hjemlandet i en periode, hvor dette var en socialistisk sovjetrepublik, samt fra værtslandet, men ikke fra hjemlandet i perioden efter dettes fornyede selvstændighed?
3)
Skal artikel 3, stk. 3, i [direktiv 2005/36] fortolkes således, at en erhvervskvalifikation, som beror på en eksamen, der blev opnået ved en uddannelsesinstitution beliggende i en medlemsstats geografiske område i en periode, hvor medlemsstaten ikke eksisterede som en selvstændig stat, men som socialistisk sovjetrepublik, samt på erhvervserfaring, der blev opnået på grundlag af denne eksamen i den pågældende socialistiske sovjetrepublik før medlemsstatens fornyede selvstændighed, skal anses for en erhvervskvalifikation opnået i et tredjeland, således at yderligere tre års erhvervserfaring i hjemlandet i perioden efter dettes fornyede selvstændighed er en betingelse for at gøre denne erhvervskvalifikation gældende?«
20.
Den estiske, den spanske, den nederlandske og den finske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Den estiske regering har også besvaret de spørgsmål til skriftlig besvarelse, som Domstolen har stillet den.
IV. Bedømmelse
21.
Jeg vil begynde med nogle indledende bemærkninger om anvendeligheden af direktiv 2005/36 i hovedsagen (A). Dernæst behandler jeg anerkendelsesordningen indført ved dette direktiv (B). Bedømmelsen fortsættes ved behandlingen af det første spørgsmål vedrørende begrebet »lovreguleret erhverv« (C), og derefter behandles det tredje spørgsmål om, hvorvidt den erhvervsmæssige kvalifikation, der er opnået i det tidligere Sovjetunionen, skal anses for at være opnået i et tredjeland (D). Det andet spørgsmål søger at fastlægge betydningen af 2017-certifikatet og er kun stillet for det tilfælde, at det første spørgsmål besvares bekræftende. Idet den besvarelse af det første spørgsmål, som jeg foreslår, er, at det pågældende erhverv ikke kan anses for at være »lovreguleret«, mister det andet spørgsmål sin relevans. Jeg vil imidlertid behandle det som en del af det første spørgsmål, for så vidt som betydningen af 2017-certifikatet er en af de faktorer, som jeg vil behandle i denne forbindelse. Jeg skal endelig henvise til, at den primære EU-ret uden videre finder anvendelse, såfremt den forelæggende ret måtte finde, at direktiv 2005/36 ikke finder anvendelse i hovedsagen (E).
A.
Anvendelse af direktiv 2005/36 i hovedsagen
22.
En af de grundlæggende betingelser for, at direktiv 2005/36 finder anvendelse, er, at den person, der søger anerkendelse af hans eller hendes erhvervsmæssige kvalifikationer, skal være kvalificeret til at udøve det pågældende erhverv i hans eller hendes hjemland (
4
). Jeg gør opmærksom på, at der i hovedsagen er tvivl herom.
23.
Nærmere bestemt henviser forelæggelsesafgørelsen til oplysninger fra det estiske undervisnings- og forskningsministerium, hvorefter A har ret til at udøve det pågældende erhverv i Estland på grundlag af 2006- og 2013-eksamensbeviserne samt 2017-certifikatet. Den forelæggende ret har dog anmodet EDUFI om at søge en afklaring fra de estiske myndigheder på, hvorvidt A er kvalificeret som børnehavepædagog i Estland, mere præcist på grundlag af 1980-eksamensbeviset, idet det tages i betragtning, at A har arbejdet som børnehavepædagog i ESSR i perioden 1980-1984. Den forelæggende ret har også anmodet om at søge en afklaring på, hvorvidt A falder ind under anvendelsesområdet for en overgangsbestemmelse indeholdt i § 37 i bekendtgørelsen om egnethedskrav til børnehavepædagoger. Ifølge denne bestemmelse finder bekendtgørelsens egnethedskrav ikke anvendelse på personer, der arbejdede som børnehavepædagoger før den 1. september 2013 og har en kompetence i henhold til de bestemmelser i samme bekendtgørelse, som var i kraft før dette tidspunkt, eller en kompetence, der anses for tilsvarende for lignende arbejdsopgaver. Ifølge den forelæggende ret er disse spørgsmål efter svaret fra de estiske myndigheder stadig uklare.
24.
Som Kommissionen har anført, skal spørgsmålet om, hvorvidt A er kvalificeret til at udøve det pågældende erhverv i Estland, undersøges nærmere i hovedsagen for at fastslå, om direktiv 2005/36 finder anvendelse. Den følgende bedømmelse er baseret på den forudsætning, at dette faktisk er tilfældet. Såfremt den forelæggende ret måtte nå frem til en anden konklusion, er sagsøgerens situation fortsat omfattet af anvendelsesområdet for de gældende traktatbestemmelser, navnlig artikel 45 TEUF og 49 TEUF samt de principper, der følger af Domstolens Vlassopoulou-linje i retspraksis (
5
). Dette aspekt vil kortfattet blive behandlet i afsnit E i dette forslag til afgørelse.
B.
Anerkendelsesordningen indført ved direktiv 2005/36
25.
Direktiv 2005/36 har til formål at lette anerkendelsen af erhvervsmæssige kvalifikationer opnået i en medlemsstat (benævnt hjemlandet) for at gøre det muligt for ansøgere at få adgang til, i en anden medlemsstat (benævnt værtsmedlemsstaten), det erhverv, som de er kvalificeret til, og udøve det dér med samme rettigheder som værtsmedlemsstatens statsborgere (
6
), idet det lægges til grund, at de pågældende erhverv i både hjemlandet og værtsmedlemsstaten kan være identiske, analoge eller »blot […] ligeværdige for så vidt angår den virksomhed, de omfatter« (
7
).
26.
For at direktiv 2005/36 finder anvendelse, skal det pågældende erhverv være »lovreguleret« i værtsmedlemsstaten (
8
) (ellers er anliggendet ikke omfattet af direktivet). Begrebet »lovreguleret erhverv«, som er det centrale element i hele direktivet og defineret i artikel 3, stk. 1, litra a), heri, vil blive dybdegående analyseret i afsnit C i dette forslag til afgørelse. Det er ikke desto mindre på dette tidspunkt værd at bemærke, at det i det væsentlige indebærer, at adgang til et givent erhverv og udøvelse heraf kræver »bestemte erhvervsmæssige kvalifikationer«.
27.
For at lette processen med anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer fastsætter direktiv 2005/36 tre anerkendelsesordninger.
28.
For det første vedrører den såkaldte ordning med automatisk anerkendelse udvalgte erhverv, for hvilke mindstekrav til uddannelse er fastsat i direktiv 2005/36 (
9
). For det andet vedrører en særlig ordning for anerkendelse af erhvervserfaring erhverv inden for håndværk, handel og industri (
10
). For det tredje vedrører den generelle ordning for anerkendelse alle øvrige erhverv (
11
).
29.
Således som den estiske regering og Kommissionen har anført, falder den foreliggende sag ind under den generelle ordning for anerkendelse.
30.
Denne ordnings specifikke anvendelse afhænger grundlæggende af, hvorvidt det pågældende erhverv ikke alene er lovreguleret i værtsmedlemsstaten (hvilket som allerede anført altid skal være tilfældet), men også i hjemlandet.
31.
Hvor erhvervet for det første også er lovreguleret i hjemlandet, skal værtsmedlemsstaten i henhold til artikel 13, stk. 1, i direktiv 2005/36 give statsborgere fra andre medlemsstater, der er i besiddelse af det kursus- eller uddannelsesbevis, som er foreskrevet i hjemlandet, adgang til eller udøvelse af dette erhverv på samme vilkår som dem, der gælder for landets egne statsborgere.
32.
Hvor det pågældende erhverv for det andet derimod ikke er lovreguleret i hjemlandet, følger det af artikel 13, stk. 2, i direktiv 2005/36, at den tilsvarende anerkendelsesforpligtelse – for værtsmedlemsstaten – kun består, såfremt sagsøgeren har udøvet det pågældende erhverv på fuldtidsbasis i et år (eller i en tilsvarende samlet varighed på deltidsbasis) i løbet af de foregående ti år i en anden medlemsstat, og hvis han eller hun er i besiddelse af et eller flere kursus- eller uddannelsesbeviser, som er udstedt i hjemlandet. I henhold til artikel 13, stk. 2, tredje afsnit, i direktiv 2005/36 finder det udøvelsesrelaterede krav imidlertid ikke anvendelse, når sagsøgeren er i besiddelse af et uddannelsesbevis, der attesterer »lovreguleret uddannelse«, som er defineret i artikel 3, stk. 1, litra e), i direktiv 2005/36.
33.
Selv om den generelle ordning således er baseret på gensidig anerkendelse af eksamensbeviser og erhvervsmæssige kvalifikationer opnået i hjemlandet, indebærer den også en individuel vurdering af ansøgninger og bevarer værtsmedlemsstatens mulighed for at kræve »udligningsforanstaltninger«, med andre ord gennemførelse af en prøvetid, eller at der bestås en egnethedsprøve (
12
).
34.
I den foreliggende sag har den forelæggende ret anført, at i Finland, hvor A søger anerkendelse af hans erhvervsmæssige kvalifikation, er erhvervet som børnehavepædagog et »lovreguleret erhverv«, fordi finsk lovgivning kræver gennemførelse af et særligt uddannelsesforløb (
13
). Dette er ikke bestridt. Den forelæggende ret skal således tage stilling til, om det samme erhverv også er lovreguleret i Estland, for at afgøre, om A’s ansøgning skal vurderes i forhold til betingelserne i artikel 13, stk. 1, eller snarere i forhold til betingelserne i artikel 13, stk. 2, i direktiv 2005/36.
C.
Er erhvervet som børnehavepædagog, således som det er reguleret i Estland, et »lovreguleret erhverv« som omhandlet i direktiv 2005/36?
35.
Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om begrebet »lovreguleret erhverv« finder anvendelse, hvor i) de krav, der gælder for det pågældende erhverv, er defineret i en bekendtgørelse vedtaget af undervisnings- og forskningsministeriet, (ii) indholdet af den pædagogiske kompetence er defineret ved en erhvervsstandard udarbejdet af et råd med kompetence inden for det givne erhverv, iii) medlemsstaten har registreret det pågældende erhverv i Kommissionens databaser over de lovregulerede erhverv, men iv) de nationale bestemmelser overlader det til arbejdsgiveren efter eget skøn at vurdere, om en given person opfylder egnethedskravene, og v) arten af dokumentationen til godtgørelse af pædagogiske kompetencer ikke er angivet nærmere.
36.
For at behandle dette spørgsmål vil jeg se nærmere på begrebet »lovreguleret erhverv« som omhandlet i direktiv 2005/36 (1), inden jeg undersøger de elementer, som den forelæggende ret har anført (2).
1. Begrebet »lovreguleret erhverv« som omhandlet i direktiv 2005/36
37.
Begrebet lovreguleret erhverv udgør det centrale element i direktiv 2005/36. Som allerede nævnt finder direktivet for det første kun anvendelse, når der søges anerkendelse i en medlemsstat, hvor det pågældende erhverv er »lovreguleret« (
14
), og for det andet, at spørgsmålet om, hvorvidt et erhverv også er lovreguleret i hjemlandet, afgør, hvilke af de særlige betingelser for anerkendelse i henholdsvis artikel 13, stk. 1, og artikel 13, stk. 2, i direktiv 2005/36 der finder anvendelse.
38.
I henhold til direktivets artikel 3, stk. 1, litra a), henviser begrebet »lovreguleret erhverv« til »en eller flere former for erhvervsmæssig virksomhed under ét, når der enten direkte eller indirekte ifølge love eller administrative bestemmelser kræves bestemte erhvervsmæssige kvalifikationer for adgang hertil eller udøvelse eller en form for udøvelse heraf […]« (
15
). Endvidere er »erhvervsmæssige kvalifikationer« defineret i direktivets artikel 3, stk. 1, litra b), som »kvalifikationer, som er attesteret ved et uddannelsesbevis, et kursusbevis som omhandlet i artikel 11, litra a), nr. i), og/eller erhvervserfaring«. Af relevans for den foreliggende sag følger det, at for at et erhverv er »lovreguleret«, skal adgangen hertil ved lov være betinget af besiddelse af »bestemte erhvervsmæssige kvalifikationer«. Samtidig, og således som Kommissionen har anført, skal attestation af et uddannelsesbevis, et kursusbevis og/eller erhvervserfaring også være påkrævet i henhold til national ret for et sådant »lovreguleret erhverv«.
39.
Nærmere bestemt har Domstolen af denne definition indeholdt i artikel 3, stk. 1, litra a), i direktiv 2005/36 (som med en lidt anden ordlyd allerede forelå i direktiv 89/48 (
16
) og direktiv 92/51 (
17
), hvilke erstattedes af direktiv 2005/36) udledt, at for at et erhverv er »lovreguleret«, skal adgang hertil udtrykkeligt forbeholdes personer, som opfylder visse betingelser, og forbydes personer, som ikke opfylder betingelserne (
18
). Domstolen har også fastslået, at de nødvendige erhvervsmæssige kvalifikationer for et givent erhverv, der skal anses for »lovreguleret«, ikke omfatter »alle kvalifikationer, der er attesteret ved et uddannelsesbevis af generel karakter, men alene kvalifikationer, der svarer til et uddannelsesbevis, med hvilket indehaveren specifikt er blevet forberedt til at udøve et bestemt erhverv« (
19
). Af denne grund, og således som Kommissionen i det væsentlige har anført, må udtrykket »bestemte erhvervsmæssige kvalifikationer« anvendt i definitionen af »lovreguleret erhverv« i artikel 3, stk. 1, litra a), i direktiv 2005/36 adskille sig fra det bredere begreb om akademiske kvalifikationer (
20
).
40.
Med en række eksempler har Domstolen fra begrebet bestemte erhvervsmæssige kvalifikationer udelukket uddannelsesbeviser (såsom en universitetsgrad i jura), der giver adgang til en bred vifte af erhverv, snarere end at forberede indehaverne heraf til en bestemt stilling (
21
). Domstolen har også anset geologerhvervet for ikke-»lovreguleret«, idet adgang til erhvervet i Tyskland ikke var underlagt nogen retlige bestemmelser, selv om kun personer med eksamensbeviset for den højere videregående uddannelse »Diplom-Geologe« søgte sådanne stillinger. Dette var fordi, som Domstolen forklarede, at spørgsmålet om, hvorvidt et erhverv er lovreguleret, afhænger af de retlige forhold i værtsmedlemsstaten og ikke af de herskende vilkår på arbejdsmarkedet (
22
).
41.
Derimod anså Domstolen erhvervet som hospitalsdirektør i den franske offentlige sektor for at være »lovreguleret«. Denne afgørelse var baseret på den omstændighed, at adgang til dette erhverv ved lov var forbeholdt personer, der har gennemført uddannelsen på École nationale de la santé publique (national skole for offentlig sundhed, Frankrig) og har bestået den afsluttende eksamen, der attesterer de nødvendige praktiske og teoretiske færdigheder til at arbejde inden for hospitalsledelse (selv om denne uddannelse ikke fremgår af noget eksamensbevis eller andet dokument) (
23
). På samme måde har Domstolen anset erhvervet som mægler for »lovreguleret«, idet adgang hertil i henhold til national ret var betinget af, at den pågældende har fulgt en passende uddannelse med henblik på at opnå en erhvervsmæssig kvalifikation og et bevis, der specifikt giver adgang til at udøve dette erhverv (
24
). Domstolen nåede frem til samme konklusion med hensyn til erhvervet som tandtekniker i Malta, idet adgang til dette erhverv var betinget af et universitetsuddannelsesbevis, som krævedes for at få adgang til de erhverv, der supplerer lægevidenskaben. En sådan uddannelse havde specifikt til formål at forberede kandidaterne på at udøve disse erhverv, hvor erhvervet som tandtekniker udtrykkeligt var opregnet blandt disse (
25
).
42.
Med disse præciseringer in mente behandler jeg dernæst de særlige karakteristika ved det pågældende erhverv, således som det behandles i estisk ret.
2. De særegne faktorer, der skal tages i betragtning
43.
Den forelæggende ret har anført en række faktorer med henblik på at vurdere, om det pågældende erhverv er »lovreguleret« i Estland. Først behandles betydningen af registreringen af det pågældende erhverv i Kommissionens databaser over lovregulerede erhverv [a)], og dernæst vil jeg se på de yderligere forhold, som den forelæggende ret har anført [b)].
a) Registrering i Kommissionens database over lovregulerede erhverv
44.
Artikel 59 i direktiv 2005/36 med overskriften »Gennemsigtighed« pålægger medlemsstaterne at meddele Kommissionen en liste over bl.a. eksisterende lovregulerede erhverv. Den nuværende ordlyd (og overskrift) af denne bestemmelse, indført ved direktiv 2013/55/EU (
26
), præciserer, at Kommissionen skal oprette og vedligeholde en offentligt tilgængelig database for lovregulerede erhverv, og angiver nærmere kravene om samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne i denne sammenhæng.
45.
Definitionen af »lovreguleret erhverv« i artikel 3, stk. 1, litra a), i direktiv 2005/36 henviser imidlertid reelt ikke til indholdet af Kommissionens databaser eller medlemsstaternes nationale ret. Det skal også nævnes, at Domstolen gentagne gange har fastslået, at definitionen af »lovreguleret erhverv«»henhører […] under EU-retten« (
27
). Kommissionens liste må følgelig betragtes som vejledende (
28
).
46.
Følgelig, og således som både den nederlandske regering og Kommissionen har gjort gældende, er den omstændighed, at en medlemsstat, såsom Republikken Estland i den foreliggende sag, anser et erhverv for »lovreguleret« med henblik på at registrere det i Kommissionens database, ikke per se afgørende for, om dette erhverv er »lovreguleret« som omhandlet i direktiv 2005/36. Karakteristikaene ved den nationale lovgivning skal vurderes i forhold den standard, der i denne henseende er fastsat i dette direktiv.
b) De særlige karakteristika med den pågældende nationale lovgivning
47.
Hvad angår karakteristikaene ved den gældende nationale lovgivning, som særligt nævnes af den forelæggende ret i forbindelse med dens vurdering af, om det pågældende erhverv er »lovreguleret«, skal jeg henvise til, at i henhold til § 18 i bekendtgørelsen om egnethedskrav til børnehavepædagoger er de gældende egnethedskrav i) en afsluttende eksamen fra en højere læreanstalt og ii) pædagogiske kompetencer.
48.
Det følger af forelæggelsesafgørelsen, at i Estland henviser kravet om afsluttende eksamen fra en højere læreanstalt ikke til noget bestemt fag, som f.eks. inden for uddannelse, men kan snarere være inden for ethvert fag.
49.
Henset til den generelle karakter af egnethedskravet om afsluttende eksamen fra en højere læreanstalt er jeg enig med den nederlandske og den finske regering samt Kommissionen i, at dette forhold ikke kan påberåbes til støtte for at anse det pågældende erhverv for at være »lovreguleret«, da det ikke synes at vedrøre en kvalifikation, der er rettet mod udøvelsen af et bestemt erhverv som omhandlet i Brouillard-dommen.
50.
Der skal dog stadig tages stilling til, hvorvidt det pågældende erhverv fortsat kan kvalificeres som »lovreguleret« i kraft af kravet om »pædagogiske kompetencer«, som er det andet krav i § 18 i bekendtgørelsen om egnethedskrav til børnehavepædagoger.
51.
Det mener jeg ikke er tilfældet.
52.
Det følger af forelæggelsesafgørelsen og af den estiske regerings svar på et spørgsmål fra Domstolen, at de krævede pædagogiske kompetencer er defineret i en erhvervsstandard (
29
), navnlig erhvervsstandard Õpetaja, tase 6 (»lærer, niveau 6«), som blev godkendt ved afgørelse nr. 10 fra Hariduse Kutsenõukogu (rådet for erhvervsuddannelse, Estland) den 25. april 2017 (
30
).
53.
Det er min forståelse, at erhvervet som børnehavepædagog i Estland således er forbeholdt personer, der bl.a. har de pædagogiske kompetencer som omhandlet i den pågældende erhvervsstandard. Det fremgår dog af oplysningerne i sagsakterne, at overholdelse af denne standard ikke er underlagt nogen bindende kontrolmekanisme og behøver ikke at komme til udtryk på nogen bestemt måde. Det fremgår snarere af § 1, stk. 1, i bekendtgørelsen om egnethedskrav til børnehavepædagoger, at overholdelse vurderes i hvert enkelt tilfælde af arbejdsgiveren. Henset til disse omstændigheder synes kravet om pædagogiske kompetencer ikke at være knyttet til nogen af de former, hvorunder »erhvervsmæssige kvalifikationer« skal attesteres, og som er opregnet i artikel 3, stk. 1, litra b), i direktiv 2005/36 som allerede bemærket i punkt 38 i dette forslag til afgørelse, navnlig »uddannelsesbevis«, »kursusbevis«»og/eller erhvervserfaring«.
54.
Det er korrekt, at i hovedsagen har A påberåbt sig 2017-certifikatet, som var udstedt af den estiske lærer- og pædagogforening.
55.
Den estiske regering har forklaret, at når den estiske lærer- og pædagogforening udsteder erhvervscertifikater for børnehavepædagoger (»Kutsetunnistus, Õpetaja tase 6«), såsom 2017-certifikatet, handler det som fagligt godkendelsesorgan i henhold til § 10, stk. 1, i lov om erhvervsudøvelse. Det blev også forklaret, at 2017-certifikatet var udstedt på grundlag af erhvervsstandarden Õpetaja, tase 6 (»lærer, niveau 6«), som er nævnt i punkt 52 i dette forslag til afgørelse.
56.
Sagsakterne indeholder ikke desto mindre forskellige holdninger til den nøjagtige karakter af dette certifikat og dets betydning for adgangen til erhvervet som børnehavepædagog i Estland.
57.
Den forelæggende ret har af de faktiske omstændigheder, som den er oplyst om, udledt, at udstedelsen af et sådant certifikat er valgfrit og sker mod gebyr. Denne ret har konkluderet, at en sådan udstedelse afhænger af besiddelsen af en afsluttende eksamen fra en højere læreanstalt og vurderingen af, om tidligere erhvervede kompetencer er i overensstemmelse med erhvervsstandarden. Ifølge den forelæggende ret forudsætter udstedelsen af certifikatet de facto erhvervserfaring som børnehavepædagog.
58.
Den estiske regering har heroverfor i dens skriftlige indlæg anført, at dette certifikat attesterer, at i) indehaveren er givet adgang til erhverv som lærer/pædagog, og at ii) hans eller hendes kompetence allerede er blevet vurderet i forbindelse med en procedure, hvorved der gives adgang til dette erhverv. I sit svar på et spørgsmål fra Domstolen har denne regering i det væsentlige anført, at det pågældende certifikat i henhold til § 21, stk. 1, i lov om erhvervsudøvelse attesterer, at indehaverens kompetencer svarer til de krav, der er fastsat i erhvervsstandarden.
59.
I denne henseende skal jeg for det første bemærke, at sagsakterne ikke indeholder nogen yderligere oplysninger om en procedure for tildeling af adgang til det pågældende erhverv ud over forpligtelsen for kandidaten til at være i besiddelse af en afsluttende eksamen fra en højere læreanstalt og pædagogiske kompetencer, idet sidstnævnte vurderes af arbejdsgiver, således som det fremgår af § 1, stk. 1, og § 18 i bekendtgørelsen om egnethedskrav til børnehavepædagoger. For det andet og uafhængigt af den nøjagtige kvalifikation af 2017-certifikatet i forhold til dette direktiv er det efter min mening afgørende, at besiddelse af dette certifikat ikke er en forudsætning for at få adgang til erhvervet som børnehavepædagog således som forklaret af den estiske regering under henvisning til § 15, stk. 2, i lov om erhvervsudøvelse.
60.
Den estiske regering har ikke desto mindre anført, at når der fremvises et certifikat fra den estiske lærer- og pædagogforening, har arbejdsgiver ikke nogen grund til at betvivle kandidatens pædagogiske kompetencer. Samtidig har denne regering dog bekræftet, at den estiske lovgivning ikke indeholder nogen bestemmelse herom. Det er således min forståelse, at selv ved fremvisning af et sådant certifikat skal arbejdsgiver stadig vurdere, om en given kandidat opfylder kravene med hensyn til pædagogiske kompetencer, således som det er anført i § 1, stk. 1, i bekendtgørelsen om egnethedskrav til børnehavepædagoger.
61.
Det skal fremhæves, at i modsætning til, hvad den nederlandske regering har gjort gældende, er det ikke klart, at arbejdsgivers vurdering angår kandidatens egnethed, f.eks. i lyset af særlige behov hos arbejdsgiveren eller de kompetencer, som konkurrerende kandidater har. En sådan vurdering vil nødvendigvis finde sted under enhver ansættelsesprocedure, uanset om det pågældende erhverv er lovreguleret. I modsætning hertil er det min opfattelse, at vurderingen i henhold til § 1, stk. 1, i bekendtgørelsen om egnethedskrav til børnehavepædagoger angår selve de kvalifikationskriterier, der giver kandidaten adgang til erhvervet som sådan. Det er min forståelse, at besiddelse af en attestering, såsom 2017-certifikatet, kan lette vurderingen, men berører ikke det skøn, som arbejdsgiver synes at have i denne forbindelse.
62.
Dette betyder også, at de pædagogiske kompetencer kan godtgøres på forskellige måder, hvoraf ingen er obligatoriske. Konklusionen med hensyn til, hvorvidt de specifikke kandidater opfylder den krævede standard for »adgang« til erhvervet som børnehavepædagog, synes således at savne et ensartet bindende grundlag, således som den spanske regering i det væsentlige har gjort gældende.
63.
Under disse omstændigheder konkluderer jeg, i lighed med den spanske og den finske regering samt Kommissionen, at erhvervet som børnehavepædagog, således som reguleret i Estland, ikke kan anses for at være »lovreguleret« som omhandlet i direktiv 2005/36, hvor adgang til dette erhverv og udøvelse heraf på den ene side er betinget af en afsluttende eksamen fra en højere læreanstalt, som ikke specifikt er rettet mod udøvelsen af dette erhverv, og på den anden side af pædagogiske kompetencer, der er defineret i en erhvervsstandard, men spørgsmålet om, hvorvidt de foreligger, vurderes af arbejdsgiver i hver enkelt sag.
D.
Betydningen af den erhvervsmæssige kvalifikation opnået i det tidligere Sovjetunionen
64.
Med sit tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om den erhvervsmæssige kvalifikation på grundlag af et eksamensbevis opnået i det tidligere Sovjetunionen (nemlig 1980-eksamensbeviset, som A indsendte sammen med 2017-certifikatet og andre dokumenter til de finske myndigheder) skal anses for at være opnået i et tredjeland som omhandlet i artikel 3, stk. 3, i direktiv 2005/36, med det resultat, at A – for at en sådan kvalifikation anerkendes i Finland – måtte have udøvet det pågældende erhverv i tre år i Estland (1).
65.
Det er min forståelse, at dette spørgsmål er forelagt Domstolen, fordi – således som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen – den forelæggende ret anser det for muligt, at 1980-eksamensbeviset kan udgøre bevis for en »lovreguleret uddannelse« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra e), i direktiv 2005/36, da dette ville føre til anerkendelse af A’s erhvervsmæssige kvalifikation på grundlag af dette direktivs artikel 13, stk. 2, tredje afsnit (2) (
31
).
1. Er den erhvervsmæssige kvalifikation opnået i det tidligere Sovjetunionen en erhvervsmæssig kvalifikation opnået i et »tredjeland«?
66.
Anerkendelsesordningen indført ved direktiv 2005/36 forudsætter i det væsentlige, at for anerkendelse af den første erhvervsmæssige kvalifikation skal den være opnået i en af medlemsstaterne. Dette følger af artikel 2, stk. 1, i direktiv 2005/36 (
32
). Som en undtagelse fra denne regel anføres det i direktivets artikel 2, stk. 2, at »[e]nhver medlemsstat […] i henhold til sin egen lovgivning [kan] give medlemsstaternes statsborgere, der er indehavere af erhvervsmæssige kvalifikationer, som ikke er erhvervet i en medlemsstat, tilladelse til at udøve et lovreguleret erhverv, som defineret i artikel 3, stk. 1, litra a), på sit område«.
67.
Når dette sker, får et uddannelsesbevis udstedt i et tredjeland først betydning for anerkendelsesordningen efter tre års erhvervserfaring i den medlemsstat, som anerkendte det. Dette følger af artikel 3, stk. 3, i direktiv 2005/36, som anfører, at »[e]thvert uddannelsesbevis udstedt i et tredjeland sidestilles med et uddannelsesbevis, hvis indehaveren inden for det pågældende erhverv har en erhvervserfaring af tre års varighed på den medlemsstats område, som har anerkendt det pågældende bevis i overensstemmelse med artikel 2, stk. 2, og den pågældende medlemsstat har attesteret erhvervserfaringen«.
68.
Den forelæggende ret har derfor spurgt om betydningen af udtrykket »tredjeland« anvendt i denne bestemmelse med henblik på at fastslå, således som det allerede er anført, hvorvidt betingelsen om tre års erhvervserfaring gælder for A.
69.
Det følger af forelæggelsesafgørelsen, at 1980-eksamensbeviset er et eksamensbevis på gymnasialt niveau i småbørnspædagogik, som A opnåede i det tidligere Sovjetunionen, og som ved en lov fra 2005 blev sidestillet med en gymnasial eksamen opnået i Estland.
70.
Efter min opfattelse besvarer dette det tredje spørgsmål, hvorefter 1980-eksamensbeviset ikke kan anses for at være opnået i et tredjeland.
71.
I modsætning til, hvad den finske regering har gjort gældende, mener jeg ikke, at det modsatte kan udledes af ordlyden af artikel 3, stk. 3, i direktiv 2005/36, nævnt i punkt 67 i dette forslag til afgørelse. Denne formulering er åben og giver ikke nogen indikation af, hvorledes situationer som den i hovedsagen omhandlede skal kvalificeres.
72.
Direktiv 2005/36 indeholder således ikke nogen bestemmelse herom med hensyn til den generelle anerkendelsesordning. Fraværet heraf står ganske vist i kontrast til en udtrykkelig nævnelse herom under den automatiske anerkendelsesordning (
33
).
73.
Hvad specifikt angår Estland tager artikel 23, stk. 4, i direktiv 2005/36 om erhvervede rettigheder således stilling til spørgsmålet om beviser for uddannelse inden for erhverv, der falder ind under den automatiske ordning såsom læger, sygeplejesker eller arkitekter, opnået inden den 20. august 1991, dvs. i det tidligere Sovjetunionen. Det følger af denne bestemmelse, at kvalifikationsbeviser for erhverv under den automatiske anerkendelsesordning skal anerkendes af de øvrige medlemsstater, hvor de estiske myndigheder attesterer, at sådanne beviser på deres område har samme juridiske værdi som de uddannelsesbeviser, de udsteder (
34
).
74.
Andre dele af artikel 23 i direktiv 2005/36 har en lignende bestemmelse med hensyn til erhvervsmæssige kvalifikationer opnået på andre tidligere staters område, navnlig Den Tyske Demokratiske Republik (artikel 23, stk. 2), Tjekkoslovakiet (artikel 23, stk. 3) og Jugoslavien (artikel 23, stk. 5).
75.
Det følger heraf, at ansvaret for at træffe afgørelse om den fortsatte juridiske værdi af uddannelsesbeviser udstedt i disse tidligere stater vedrørende erhverv, der er omfattet af den automatiske anerkendelsesordning, udtrykkeligt gives til myndighederne i de pågældende stater.
76.
Kan der af fraværet af lignende bestemmelser med hensyn til den generelle anerkendelsesordning, som hovedsagen drejer sig om, udledes en anden konklusion? Det mener jeg ikke.
77.
Det forhold, at EU-lovgiver udtrykkeligt har anerkendt medlemsstaternes kompetence til at træffe afgørelse om den fortsatte juridiske værdi af kvalifikationer opnået i de pågældende tidligere stater for så vidt angår situationer, der henhører under den automatiske anerkendelsesordning, kan – således som Kommissionen i det væsentlige har foreslået – forklares med, at denne ordning går hånd i hånd med detaljerede regler om erhvervsmæssige minimumskrav. I denne forbindelse måtte det tidsmæssige aspekt behandles sammen med andre aspekter.
78.
Den generelle anerkendelsesordning indeholder derimod ikke en sådan minimumsharmonisering af erhvervsmæssige kvalifikationskrav, som derfor fortsat er underlagt medlemsstaterne under overholdelse af EU-retten (
35
). Det er derfor op til medlemsstaterne at bestemme, hvad der skal anerkendes som uddannelsesbeviser på deres område.
79.
På samme måde anerkender artikel 12, stk. 2, i direktiv 2005/36 muligheden for (hjem)medlemsstaterne for at bevare de erhvervede rettigheder med hensyn til erhvervsmæssige kvalifikationer opnået i henhold til regler, der ikke længere er i kraft, herunder når kravene i mellemtiden er blevet strengere. I sådanne situationer skal værtsmedlemsstaten under den generelle anerkendelsesordning i henhold til direktivets artikel 13 (
36
) betragte den uddannelse, der tidligere er opnået (i hjemstaten) som svarende til niveauet for den nye (
37
).
80.
Jeg mener, at det samme må konkluderes, mutatis mutandis, med hensyn til en medlemsstats, som f.eks. Republikken Estland, afgørelse om, hvorvidt erhvervsmæssige kvalifikationer opnået på dens område, da dette område udgjorde en del af en anden stat, opfylder minimumskvalifikationsniveauet foreskrevet af de gældende regler.
81.
Denne konklusion bekræftes efter min opfattelse af det formål, der forfølges med artikel 3, stk. 3, i direktiv 2005/36. Kravet om tre års erhvervserfaring, som er fastsat heri, har efter min opfattelse og på samme måde som etårskravet i henhold til artikel 13, stk. 2, i direktiv 2005/36 (
38
) til formål at sikre, at de erhvervsmæssige kvalifikationer, der »kommer ind under« den fælles anerkendelsesordning, er testet i forhold til realiteten af det relevante erhvervsmarked. Det kan også ses som en garanti mod omgåelse af de erhvervsmæssige kvalifikationskrav, der er gældende i de respektive medlemsstater.
82.
Der er derimod ikke et tilsvarende behov, når det drejer sig om erhvervsmæssige kvalifikationer opnået på en medlemsstats område på et tidspunkt, hvor dette område har udgjort en del af en anden stat. Hvad der i denne henseende historisk opstår spørgsmål om, er først og fremmest det om fortsat juridisk værdi (
39
) inden for den nyoprettede (eller genoprettede) stat (sammen med gyldigheden af andre elementer i retsordenen). Når først der er truffet afgørelse om den fortsatte juridiske værdi af en erhvervsmæssig kvalifikation, bliver den en del af denne medlemsstats retsorden og bør således omfattes af den gensidige anerkendelsesordning på de betingelser, der er fastsat i direktiv 2005/36.
83.
I lyset af det ovenstående konkluderer jeg derfor, i lighed med den estiske regering og Kommissionen, at en erhvervsmæssig kvalifikation opnået i det tidligere Sovjetunionen og sidestillet af Republikken Estland i henhold til dennes lovgivning med en kvalifikation opnået i denne medlemsstat skal anses for at være blevet opnået i denne medlemsstat og ikke i et tredjeland.
2. Attesterer 1980-eksamensbeviset en »lovreguleret uddannelse«?
84.
Som allerede bemærket følger det af forelæggelsesafgørelsen, at den forelæggende ret har rejst tvivl om, hvorvidt 1980-eksamensbeviset kan anses for at være bevis for en »lovreguleret uddannelse« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra e), i direktiv 2005/36. I så fald vil det følge af dette direktivs artikel 13, stk. 2, tredje afsnit, at det ikke kan kræves af sagsøgeren, at denne i løbet af de forudgående ti år har haft ét års erhvervserfaring som børnehavepædagog i en anden medlemsstat, for at vedkommendes erhvervserfaring anerkendes i Finland.
85.
Artikel 3, stk. 1, litra e), i direktiv 2005/36 definerer »lovreguleret uddannelse« som »enhver uddannelse, som er specifikt rettet mod udøvelse af et bestemt erhverv, og som består af et uddannelsesforløb, om fornødent suppleret med en erhvervsuddannelse, en praktisk uddannelse eller erhvervspraktik«. Det tilføjes i andet punktum, at »[e]rhvervsuddannelsens, den praktiske uddannelses og erhvervspraktikkens struktur og niveau fastlægges ved den pågældende medlemsstats love og administrative bestemmelser eller kontrolleres eller godkendes af den myndighed, der er udpeget med henblik herpå«.
86.
Jeg medgiver, at denne definition ikke er let at forstå, for så vidt som »en erhvervsuddannelse, en praktisk uddannelse eller erhvervspraktik« for det første kun »om fornødent« synes at udgøre en del af »lovreguleret uddannelse«, og for det andet for så vidt som kravet vedrørende »struktur og niveau« i den nationale lovgivning kun synes at angå en sådan (praktisk) del af uddannelsen, i modsætning til den teoretiske del (
40
).
87.
Jeg tilslutter mig dog Kommissionens opfattelse, hvorefter uddannelsens krævede struktur og niveau i henhold til de nationale bestemmelser må gælde for både den teoretiske og praktiske del af en sådan uddannelse, ellers kan jeg ikke se, hvorledes en »lovreguleret uddannelse«, som behandles i denne definition, rent faktisk i sin helhed kunne anses for at være lovreguleret.
88.
Det påhviler derfor den forelæggende ret at efterprøve, om i) 1980-eksamensbeviset udgør bevis for gennemførelse af en uddannelse, der var rettet mod udøvelsen af det pågældende specifikke erhverv, ii) en sådan uddannelses struktur og niveau var fastlagt ved nationale love og administrative bestemmelser eller kontrolleret eller godkendt af den myndighed, der er udpeget med henblik herpå, som anført i artikel 3, stk. 1, litra e), i direktiv 2005/36, og iii) et sådant bevis var udstedt af en kompetent myndighed, der er udpeget i overensstemmelse med lovgivningen eller administrative bestemmelser, og attesterer, at indehaveren er forberedt til at udøve det pågældende erhverv, i overensstemmelse med artikel 13, stk. 2, andet afsnit, i direktiv 2005/36.
89.
Hvis dette er tilfældet, og henset til det forhold, at dette eksamensbevis af Republikken Estland blev sidestillet med eksamensbeviser udstedt af denne medlemsstat, er jeg af den opfattelse, at denne erhvervsmæssige kvalifikation – uden at det berører værtsmedlemsstatens myndigheders mulighed for at kræve udligningsforanstaltninger som omhandlet i (og inden for grænserne af) artikel 14 i direktiv 2005/36 – skal anerkendes.
E.
Afsluttende bemærkninger om (den automatiske) anvendelighed(en) af den primære ret
90.
Som Domstolen gentagne gange har anført, kan de kompetente myndigheder, når en sag ikke falder inden for anvendelsesområdet for direktiv 2005/36, ikke indstille deres vurdering, men skal fortsætte denne vurdering i forhold til de grundlæggende friheder, som er sikret ved EUF-traktaten (
41
). Således har »direktiverne om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser og navnlig direktiv 2005/36 ikke […] til formål og [kan] ikke […] have til følge, at anerkendelsen af sådanne eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser vanskeliggøres i situationer, der ikke er omhandlet i direktiverne« (
42
).
91.
Over for en ansøgning om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer, der ikke falder inden for anvendelsesområdet for direktiv 2005/36, kommer artikel 45 TEUF og 49 TEUF derfor i spil. De kompetente myndigheder skal derfor tage den pågældende persons erhvervsmæssige kvalifikationer i betragtning ved at sammenligne de kvalifikationer, der attesteres ved hans eller hendes eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser og ved hans eller hendes relevante erhvervserfaring med de erhvervsmæssige kvalifikationer, der kræves i henhold til den relevante nationale lovgivning for udøvelse af det pågældende erhverv således som præciseret i Vlassoupoulou-dommen og den heraf efterfølgende retspraksis (
43
).
92.
Det følger af disse principper, at den pågældende medlemsstat objektivt skal kunne konstatere, at indehaveren af et udenlandsk eksamensbevis har kundskaber og kvalifikationer, som i det mindste er på samme niveau som de kundskaber og kvalifikationer, der attesteres ved det nationale eksamensbevis, og i bekræftende fald anerkende, at dette eksamensbevis opfylder de i nationale forskrifter fastsatte krav. Såfremt der er væsentlige forskelle, kan de fastsætte udligningsforanstaltninger, der navnlig skal være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, efter ikke desto mindre at have efterprøvet, om de kundskaber, sagsøgeren har erhvervet, herunder i værtsmedlemsstaten, kan dokumentere, at vedkommende har de kundskaber, der kræves af værtsmedlemsstaten (
44
).
93.
Dermed, og således som Kommissionen i princippet har gjort gældende, skal sagsøgerens kvalifikationer ved undersøgelsen i lyset af artikel 45 TEUF eller 49 TEUF vurderes dybdegående under hensyntagen til alle hans eksamensbeviser og erhvervserfaring opnået i det tidligere Sovjetunionen og Finland (
45
) såvel som 2017-certifikatet for at afgøre, om hans kvalifikationer kan sidestilles med de krævede erhvervsmæssige kvalifikationer i henhold til lovgivningen i værtsmedlemsstaten med henblik på udøvelsen af erhvervet som børnehavepædagog, og for at tage stilling til, hvorvidt de færdigheder, der måtte mangle, faktisk er opnået.
V. Forslag til afgørelse
94.
Henset til det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen svarer Korkein hallinto-oikeus (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Finland) som følger:
»Artikel 3, stk. 1, litra a), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/36/EF af 7. september 2005 om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer skal fortolkes således, at
erhvervet som børnehavepædagog ikke kan anses for at være »lovreguleret« i denne bestemmelses forstand, hvor adgang til dette erhverv og udøvelse heraf på den ene side er betinget af en afsluttende eksamen fra en højere læreanstalt, som ikke specifikt er rettet mod udøvelsen af dette erhverv, og på den anden side af pædagogiske kompetencer, der er defineret i en erhvervsstandard, men spørgsmålet om, hvorvidt de foreligger, vurderes i hver enkelt sag af arbejdsgiver.
Artikel 3, stk. 3, i direktiv 2005/36 skal fortolkes således, at
en erhvervsmæssig kvalifikation opnået i det tidligere Sovjetunionen og sidestillet af Republikken Estland i henhold til dennes lovgivning med en kvalifikation opnået i denne medlemsstat skal anses for at være blevet opnået i denne medlemsstat og ikke i et tredjeland.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/36/EF af 7.9.2005 om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer (EUT 2005, L 255, s. 22). Der har været en række ændringer til dette direktiv.
(
3
) – Det følger af forelæggelsesafgørelsen, at A arbejdede som børnehavepædagog i ESSR i perioden 1980-1984 og i Finland i 2016 og 2017.
(
4
) – Jf. i denne henseende artikel 4, stk. 1, i direktiv 2005/36 og dom af 19.1.2006, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C-330/03, EU:C:2006:45, præmis 19), eller af 8.7.2021, Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija (C-166/20, EU:C:2021:554, præmis 26).
(
5
) – Dom af 7.5.1991, Vlassopoulou (C-340/89, EU:C:1991:193, herefter »Vlassopoulou-dommen«, præmis 15-21). For en senere anvendelse se f.eks. dom af 16.6.2022, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Psykoterapeuter), (C-577/20, EU:C:2022:467, herefter »Valvira-psykoterapeuter-dommen«, præmis 40-43).
(
6
) – Jf. artikel 1 i direktiv 2005/36, ifølge hvilken der i dette instrument »fastsættes de regler, hvorefter en medlemsstat, der på sit område kræver bestemte erhvervsmæssige kvalifikationer for adgang til eller udøvelse af et lovreguleret erhverv (i det følgende benævnt »værtsmedlemsstaten«), anerkender de erhvervsmæssige kvalifikationer, der er opnået i en eller flere andre medlemsstater (i det følgende benævnt »hjemlandet«), og som giver indehaveren af de pågældende kvalifikationer ret til dér at udøve det samme erhverv, med henblik på adgang til og udøvelse af det pågældende erhverv«.
(
7
) – Dom af 21.9.2017, Malta Dental Technologists Association og Reynaud (C-125/16, EU:C:2017:707, herefter »dommen i sagen Malta Dental Technologists Association«, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).
(
8
) – Jf. artikel 1 i direktiv 2005/36, citeret i fodnote 6, eller artikel 2, stk. 1, hvorefter direktiv 2005/36 »gælder for enhver statsborger i en medlemsstat, der ønsker at udøve et lovreguleret erhverv som selvstændig eller som arbejdstager […] i en anden medlemsstat end den, hvor han har opnået sine erhvervsmæssige kvalifikationer« (min fremhævelse).
(
9
) – Læger, speciallæger, sygeplejersker med ansvar for den almene sundheds- og sygepleje, tandlæger, specialtandlæger, dyrlæger, farmaceuter, arkitekter, jordemødre. Jf. afsnit III i direktiv 2005/36.
(
10
) – Listen herover findes i bilag IV til direktiv 2005/36. Jf. kapitel II under afsnit III i dette direktiv.
(
11
) – Kapitel I under afsnit III i direktiv 2005/36 og artikel 10 heri.
(
12
) – På de betingelser, der er fastsat i artikel 14 i direktiv 2005/36. jf. 11. betragtning til dette direktiv og f.eks. dom af 26.6.2019, Kommissionen mod Grækenland (C-729/17, EU:C:2019:534, herefter »dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland«, præmis 91).
(
13
) – Den forelæggende ret har anført, at egnethedskravet består af mindst en afsluttende eksamen i pædagogik, som indbefatter uddannelse som børnehavepædagog eller en erhvervsuddannelse inden for og social omsorg, som indbefatter en specialisering i småbørnspædagogik og socialpædagogik.
(
14
) – Jf. bl.a. artikel 1 og artikel 2, stk. 1, i direktiv 2005/36, nævnt i fodnote 6 og 8 ovenfor.
(
15
) – Denne definition tilføjer også, at »anvendelsen af en faglig titel, der ifølge love eller administrative bestemmelser er begrænset til en person, der er i besiddelse af en bestemt erhvervsmæssig kvalifikation, [vil] være en form for udøvelse«. Sidste punktum i denne bestemmelse henviser til erhverv udøvet af medlemmerne af en sammenslutning eller organisation, der er anført i bilag I til direktiv 2005/36, og præciserer, at disse erhverv »sidestilles […] med et lovreguleret erhverv«. Disse elementer af definitionen er ikke relevante i den foreliggende sag.
(
16
) – Artikel 1, litra c) og d), i Rådets direktiv 89/48/EØF af 21.12.1988 om indførelse af en generel ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for erhvervskompetencegivende videregående uddannelser af mindst tre års varighed (EFT 1989, L 19, s. 16).
(
17
) – Artikel 1, litra e) og f), samt artikel 2 i Rådets direktiv 92/51/EØF af 18.6.1992 om anden generelle ordning for anerkendelse af erhvervsuddannelser til supplering af direktiv 89/48/EØF (EFT 1992, L 209, s. 25).
(
18
) – Jf. f.eks. dom af 1.2.1996, Aranitis (C-164/94, EU:C:1996:23, herefter »Aranitis-dommen«, præmis 19), eller af 8.5.2008, Kommissionen mod Spanien (C-39/07, EU:C:2008:265, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).
(
19
) – Dom af 6.10.2015, Brouillard (C-298/14, EU:C:2015:652, herefter »Brouillard-dommen«, præmis 38).
(
20
) – Jf. også generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Brouillard (C-298/14, EU:C:2015:408, herefter »forslag til afgørelse i Brouillard-sagen«, punkt 54 og 55).
(
21
) – Sagen omhandlede erhvervet som referendar ved Cour de cassation (kassationsdomstol, Belgien), Brouillard-dommen, præmis 39.
(
22
) – Aranitis-dommen, præmis 22 og 23.
(
23
) – Dom af 9.9.2003, Burbaud (C-285/01, EU:C:2003:432, præmis 44-53).
(
24
) – Dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland, præmis 88.
(
25
) – Dommen i sagen Malta Dental Technologists Association, præmis 36.
(
26
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 20.11.2013 (EUT 2013, L 354, s. 132) (herefter »direktiv 2013/55«).
(
27
) – For en nylig udtalelse jf. dommen i sagen Malta Dental Technologists Association, præmis 34.
(
28
) – Således som allerede anført i forslag til afgørelse i Brouillard-sagen, punkt 50.
(
29
) – Som omhandlet i § 5 i Kutseseadus (lov om erhvervsudøvelse), RT I, 13.03.2019, 10, hvorefter en erhvervsstandard, således som den estiske regering har redegjort for, er et dokument, der beskriver erhvervet og specificerer de påkrævede kompetencer.
(
30
) – Den estiske regering har anført følgende kilde til den pågældende erhvervsstandard: https://www.kutseregister.ee/ctrl/et/Standardid/vaata/10640560
(
31
) – Jf. punkt 32 ovenfor i dette forslag til afgørelse.
(
32
) – Jf. fodnote 8 ovenfor.
(
33
) – Som redegjort for ovenfor er den automatiske anerkendelsesordning én af tre ordninger, der er fastlagt under direktiv 2005/36 og angår udvalgte erhverv såsom læger, sygeplejesker eller arkitekter. Jf. punkt 28 ovenfor i dette forslag til afgørelse.
(
34
) – Og at den pågældende form for virksomhed på deres område er blevet udøvet af de respektive personer i mindst tre på hinanden følgende år i løbet af de fem år, der går forud for certifikatets udstedelse. Jf. næstsidste afsnit i artikel 23, stk. 4, i direktiv 2005/36.
(
35
) – Jf. 11. betragtning til direktiv 2005/36. Jf. også Vlassopoulou-dommen, præmis 9, eller dommen i sagen Malta Dental Technologists Association, præmis 47 og 53 og den deri nævnte retspraksis.
(
36
) – Se punkt 31 og 32 i dette forslag til afgørelse.
(
37
) – Jf. også i forbindelse med direktiv 89/48 dom af 29.4.2004, Beuttenmüller (C-102/02, EU:C:2004:264, præmis 45).
(
38
) – Domstolen fastslog, i forbindelse med direktiv 89/48, at »[k]ravet om erhvervserfaring af denne varighed [således] vedrører […] ansøgerens reelle mulighed for at udøve det pågældende erhverv i oprindelsesmedlemsstaten«. Dom af 5.4.2011, Toki (C-424/09, EU:C:2011:210, præmis 31).
(
39
) – Det bemærkes, at de førnævnte bestemmelser i artikel 23 i direktiv 2005/36 anvender udtrykket juridisk værdi af de pågældende erhverv.
(
40
) – Jeg bemærker, at eksempler på »lovreguleret uddannelse« var givet i bilag III til den oprindelige udgave af direktiv 2005/36, men at dette bilag udgik ved artikel 1, nr. 52), i direktiv 2013/55, formodentlig som et resultat af hensigten om at udvide rækkevidden af dette begreb. Jf. Commission Staff Working Paper, Impact Assessment, Accompanying document to the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2005/36/EC on the recognition of professional qualifications and Regulation on administrative cooperation through the Internal Market Information System, SEC(2011) 1558 final, afsnit 6.4.2, s. 33. Kommissionens forslag til dette direktiv definerede »lovregulerede uddannelser« som værende bl.a. »specifikt rettet mod udøvelse af et bestemt erhverv«. Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer, KOM(2002) 119 endelig udg. (EFT 2002, C 181 E, s. 183), udkast til artikel 11, stk. 4, litra b), artikel 11, stk. 5 og 6, samt artikel 13, stk. 2, tredje afsnit.
(
41
) – For en nyere udtalelse jf. Valvira-psykoterapeuter-dommen, præmis 35-44.
(
42
) – Dom af 3.3.2022, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Den medicinske grunduddannelse), (C-634/20, EU:C:2022:149, herefter »dommen i sagen Valvira – den medicinske grunduddannelse«, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).
(
43
) – Vlassopoulou-dommen blev afgjort ud fra faktiske forhold, som ingen af de afledte retsakter vedrørende anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer endnu fandt anvendelse på, og Domstolen baserede derfor sine konklusioner på den relevante traktatbestemmelse (in casu EØF-traktatens artikel 52, nu artikel 49 TEUF). Selv om denne sag vedrørte etableringsfriheden, gælder dens rationale også arbejdskraftens frie bevægelighed. Jf. for en nyere anvendelse Valvira-psykoterapeuter-dommen, præmis 40 og 41, og dommen i sagen Valvira – den medicinske grunduddannelse, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis.
(
44
) – Jf. f.eks. dommen i sagen Valvira – den medicinske grunduddannelse, præmis 42-46 og den deri nævnte retspraksis.
(
45
) – Jf. dom af 8.7.2021, BB mod Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija (C-166/20, EU:C:2021:554, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis), med hensyn til relevansen af den erhvervserfaring, der kræves i værtsmedlemsstaten.