62023CJ0181_RES
Processo C‑181/23
Comissão Europeia
contra
República de Malta
Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 29 de abril de 2025
«Incumprimento de Estado — Artigo 20.o TFUE — Cidadania da União — Artigo 4.o, n.o 3, TUE — Princípio da cooperação leal — Princípio da confiança mútua entre os Estados‑Membros — Concessão da nacionalidade de um Estado‑Membro — Relação especial de solidariedade e lealdade — Implementação de um programa de cidadania por investimento — Naturalização em troca de pagamentos ou de investimentos predeterminados — Natureza transacional do regime de naturalização, equiparável à “comercialização” da cidadania da União»
Cidadania da União — Disposições do Tratado — Nacionalidade de um Estado‑Membro — Competências respetivas da União e dos Estados‑Membros — Limites — Condições de aquisição e de perda da nacionalidade — Inclusão na competência dos Estados‑Membros — Violação do direito da União no exercício, pelos Estados‑Membros, da competência em matéria de concessão da nacionalidade
(cf. n.os 81‑83)
Cidadania da União — Disposições do Tratado — Nacionalidade de um Estado‑Membro — Concessão da nacionalidade de um Estado‑Membro — Princípio da cooperação leal — Princípio da confiança mútua entre os Estados‑Membros — Vínculo especial de solidariedade e de lealdade entre um Estado‑Membro e seus nacionais — Implementação de um programa de cidadania por investimento — Naturalização em troca de pagamentos ou de investimentos predeterminados — Natureza transacional do regime de naturalização equiparável à comercialização da cidadania da União — Incumprimento
(Artigos 2.°, 3.°, n.o 2, 4.°, n.o 3, 10.° e 11.°, TUE; artigos 20.° a 24.° TFUE)
(cf. n.os 84‑121, disp. 1)
Resumo
Chamado a pronunciar‑se sobre uma ação por incumprimento, o Tribunal de Justiça, reunido em Grande Secção, declara que a República de Malta não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 20.o TFUE e do artigo 4.o, n.o 3, TUE, ao estabelecer e aplicar um programa de cidadania por investimento, que institui um procedimento transacional de naturalização em troca de pagamentos ou de investimentos predeterminados e é assim equiparável a uma comercialização da concessão da nacionalidade de um Estado‑Membro, bem como, por extensão, da do estatuto de cidadão da União Europeia.
A Lei da Cidadania Maltesa (
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) regula a aquisição, a retirada e a renúncia à cidadania maltesa e fixa, no seu artigo 10.o, as condições da naturalização ordinária. Uma alteração a lei ocorrida em 2013 deu, paralelamente ao procedimento previsto no artigo 10.o, n.o 1, a possibilidade de ser emitido a um requerente um certificado de naturalização através da participação num «programa de investidores individuais», regido por condições e procedimentos distintos. Esse programa de cidadania por investimento foi objeto de alterações em 2020 (a seguir «programa de cidadania por investimento de 2014»).
Nos termos da legislação maltesa relativa à cidadania objeto da ação (
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), pode ser emitido um certificado de naturalização como cidadão de Malta, nomeadamente, a um estrangeiro ou a um apátrida que tenha prestado serviços excecionais à República de Malta. Pertencem, designadamente, a estes serviços várias contribuições, entre as quais as de investidores. As condições que devem estar preenchidas para que um investidor estrangeiro possa pedir a nacionalidade maltesa são, primeiro, o pagamento de uma contribuição de 600000 euros ou de 750000 euros ao Governo Maltês; segundo, a aquisição de um imóvel para habitação com um valor mínimo de 700000 euros ou a locação desse imóvel por uma renda anual de, pelo menos, 16000 euros por um período mínimo de cinco anos; terceiro, uma dádiva de, pelo menos, 10000 euros a uma organização ou a uma sociedade não governamental; quarto, a residência legal em Malta por um período de 36 meses, sendo que este período pode ser reduzido se o requerente pagar uma contribuição adicional; e, quinto, a validação da elegibilidade do investidor em causa e a autorização para a apresentação de um pedido de naturalização.
No âmbito do procedimento pré‑contencioso, a Comissão salientou que se podia considerar que esses programas de cidadania por investimento exploram a realização comum que é a cidadania da União em violação do princípio da cooperação leal entre esta e os Estados‑Membros. Na sua resposta à notificação para cumprir de outubro de 2020, a República de Malta assinalou que tinha procedido a uma revisão do quadro legislativo aplicável à aquisição da nacionalidade maltesa. A Comissão comunicou, numa notificação para cumprir complementar, que o programa de cidadania por investimento de 2020 não sanava a natureza transacional do programa de 2014.
Em 2 de março de 2022, a República de Malta suspendeu o seu programa de cidadania por investimento de 2020 para os nacionais russos e bielorrussos, mantendo‑o em vigor para os cidadãos de outros países terceiros.
Considerando que os programas de cidadania por investimento de 2014 e de 2020 aplicados pela República de Malta são incompatíveis com o direito da União, a Comissão deu início a um processo por incumprimento que tinha unicamente por objeto o programa de 2020 e assentava num fundamento único, relativo à violação do artigo 20.o TFUE e do artigo 4.o, n.o 3, TUE.
Apreciação do Tribunal de Justiça
O Tribunal de Justiça recorda, antes de mais, que, por força do artigo 9.o TUE e do artigo 20.o, n.o 1, TFUE, qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado‑Membro é cidadão da União. Segundo estas mesmas disposições, a cidadania da União acresce à cidadania nacional, mas não a substitui.
Em seguida, indica que, embora a definição das condições de concessão e de perda da nacionalidade de um Estado‑Membro seja, em conformidade com o direito internacional, da competência de cada Estado‑Membro, essa competência deve ser exercida no respeito pelo direito da União.
Neste contexto, nem o texto dos Tratados nem a sua sistemática permitem inferir destes a vontade de os seus autores preverem, no que respeita à concessão da nacionalidade de um Estado‑Membro, uma exceção à obrigação de respeitar o direito da União que exija que só as violações significativas dos valores e dos objetivos da União sejam suscetíveis de implicar uma violação do direito da União quando do exercício pelos Estados‑Membros da sua competência na matéria. Tal exceção não pode ser admitida, uma vez que é equiparável a uma limitação dos efeitos associados ao primado do direito da União, que faz parte das suas características essenciais e, portanto, do quadro constitucional da União.
Por outro lado, nos termos do artigo 3.o, n.o 2, TUE, a União proporciona aos seus cidadãos um espaço de liberdade, segurança e justiça sem fronteiras internas. Além do direito de circular e de permanecer livremente no território dos Estados‑Membros, conferido a qualquer cidadão da União, este último está igualmente investido de direitos políticos (
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) que asseguram a sua participação na vida democrática da União, entre os quais o direito de eleger e de ser eleito nas eleições para o Parlamento Europeu e nas eleições municipais do Estado‑Membro em que reside, nas mesmas condições que os nacionais desse Estado.
Foi à luz destes diferentes direitos que o Tribunal de Justiça já declarou, por um lado, que as disposições relativas à cidadania da União figuram entre as disposições fundamentais dos Tratados, as quais, inserindo‑se no quadro de um sistema próprio da União, estão estruturadas de forma a contribuir para a realização do processo de integração que é a razão de ser da própria União e fazem, assim, parte integrante do seu quadro constitucional e, por outro, que o estatuto de cidadão da União constitui o estatuto fundamental dos nacionais dos Estados‑Membros.
A cidadania da União é, assim, uma das grandes concretizações da solidariedade que constitui o fundamento deste processo de integração. Por conseguinte, faz parte da identidade da União enquanto ordem jurídica própria, aceite pelos Estados‑Membros numa base de reciprocidade.
Além disso, por força do princípio da cooperação leal, consagrado no artigo 4.o, n.o 3, TUE, incumbe a cada Estado‑Membro abster‑se de qualquer medida suscetível de pôr em perigo a realização dos objetivos da União.
Por conseguinte, o exercício da competência dos Estados‑Membros em matéria de definição das condições de concessão da nacionalidade de um Estado‑Membro não é ilimitado. Com efeito, a cidadania da União assenta nos valores comuns contidos no artigo 2.o TUE e na confiança mútua que os Estados‑Membros partilham de que nenhum deles exerce essa competência de uma forma que seria manifestamente incompatível com a própria natureza da cidadania da União.
A este respeito, o Tribunal de Justiça recorda a sua jurisprudência segundo a qual o fundamento do vínculo de nacionalidade de um Estado‑Membro reside na relação particular de solidariedade e de lealdade entre esse Estado e seus nacionais, bem como na reciprocidade de direitos e de deveres.
Tratando‑se do estabelecimento dessa particular relação de solidariedade e de lealdade, a definição das condições de concessão da nacionalidade de um Estado‑Membro não é, certamente, da competência da União, mas sim da competência de cada Estado‑Membro dispõe de uma ampla margem de apreciação na escolha dos critérios a aplicar. Estes critérios devem, porém, ser aplicados no respeito pelo direito da União.
Ora, um Estado‑Membro viola de forma manifesta a exigência dessa relação especial, quando institui e aplica um programa de naturalização assente num procedimento transacional entre esse mesmo Estado‑Membro e as pessoas que apresentam um pedido de concessão da nacionalidade, que é equiparável a uma comercialização da concessão do estatuto de nacional de um Estado‑Membro, e, por extensão, da do estatuto de cidadão da União.
Além disso, os Estados‑Membros são obrigados a reconhecer os efeitos associados à atribuição a uma pessoa, por outro Estado‑Membro, da nacionalidade deste último, com vista ao exercício dos direitos e liberdades decorrentes do direito da União. Uma naturalização transacional, concedida em troca de pagamentos ou de investimentos predeterminados, é, portanto, não só contrária ao princípio da cooperação leal mas também suscetível de pôr em causa a confiança mútua subjacente a esta exigência de reconhecimento. Com efeito, esta confiança assenta na premissa de que a atribuição da nacionalidade de um Estado‑Membro se baseia numa relação particular de solidariedade e de lealdade que justifica a concessão dos direitos resultantes, em especial, do estatuto de cidadão da União.
Neste caso, as três primeiras condições impostas pelo programa de cidadania por investimento de 2020 tendem a indicar que os pagamentos ou investimentos de montantes mínimos predeterminados ocupam um lugar decisivo nesse programa, sugerindo que este último se equipara à comercialização da concessão da nacionalidade de um Estado‑Membro no termo de um procedimento transacional. Essa qualificação não é suscetível de ser posta em causa pelas demais condições a que está sujeita a concessão da nacionalidade maltesa ao abrigo desse programa, em especial, a condição da verificação da elegibilidade do requerente. Com efeito, esta última visa, no essencial, assegurar que a implementação do programa de cidadania por investimento de 2020 não prejudique certos objetivos de interesse público da República de Malta, em especial a segurança pública e a segurança nacional deste Estado‑Membro, bem como a sua imagem nos planos interno e externo, e não verificar se a situação desse requerente justifica a concessão da nacionalidade maltesa ao mesmo. Por outro lado, o programa de cidadania por investimento de 2020 foi publicamente apresentado pela República de Malta como um programa que oferece principalmente as vantagens decorrentes da cidadania da União, nomeadamente o direito de circular e permanecer livremente nos outros Estados‑Membros. Tal apresentação contribui para demonstrar que, através desse programa, este Estado‑Membro instituiu um procedimento transacional que se equipara à comercialização da concessão da nacionalidade de um Estado‑Membro, explorando os direitos inerentes à qualidade de cidadão da União para promover esse procedimento.
(
1
)	Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) [Lei da Cidadania Maltesa (Capítulo 188 das Leis de Malta)].
(
2
)	Artigo 10.o, n.o 9, da Lei da Cidadania Maltesa, conforme alterada pelo Maltese Citizenship (Amendment No 2) Act (Act XXXVIII of 2020) [Lei de alteração n.o 2 à Lei da Cidadania Maltesa (Lei XXXVIII de 2020)] (The Malta Government Gazette n.o 20,452, de 31 de julho de 2020), e pelas Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta) [Regulamento de 2020, relativo à Concessão da Cidadania por Serviços Excecionais (Legislação Derivada 188.06 das Leis de Malta)] (The Malta Government Gazette n.o 20,524, de 20 de novembro de 2020).
(
3
)	Referidos nos artigos 10.° e 11.° TUE e concretizados nos artigos 20.°, 22.° e 24.° TFUE.