62023CJ0759
PRESUDA SUDA (drugo vijeće)
26. lipnja 2025. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Javno zdravlje – Direktiva 2014/40/EU – Članak 7. stavak 12. – Članak 11. stavak 6. – Delegirana direktiva (EU) 2022/2100 – Valjanost – Proizvodnja, predstavljanje i prodaja duhanskih proizvoda – Delegiranje ovlasti Europskoj komisiji – Novi duhanski proizvodi – Grijani duhanski proizvodi – Ovlast povlačenja izuzećâ koja se odnose na zabrane aroma i obveze označavanja – Značajna promjena okolnosti”
U predmetu C‑759/23,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio High Court (Visoki sud, Irska), odlukom od 29. studenoga 2023., koju je Sud zaprimio 7. prosinca 2023., u postupku
PJ Carroll & Company Ltd,
Nicoventures Trading Ltd
protiv
The Minister for Health,
Ireland,
Attorney General,
uz sudjelovanje:
Philip Morris Ltd,
Philip Morris Products SA,
Philip Morris Manufacturing & Technology Bologna SpA
SUD (drugo vijeće),
u sastavu: K. Jürimäe (izvjestiteljica), predsjednica vijeća, K. Lenaerts, predsjednik Suda, u svojstvu predsjednika drugog vijeća, M. Gavalec, Z. Csehi i F. Schalin, suci,
nezavisni odvjetnik: N. Emiliou,
tajnik: R. Stefanova‑Kamisheva, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 28. studenoga 2024.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za PJ Carroll & Company Ltd i Nicoventures Trading Ltd, C. Barrett, K. O’Connor, N. Skelton, solicitors, M. Schonberg i L. Van den Hende, advocaten,
–
za The Minister for Health, Ireland i The Attorney General, M. Browne, Chief State Solicitor, A. Burke, M. A. Joyce, S. Sheehy, u svojstvu agenata, uz asistenciju E. Barrington, SC i L. Mooneya, BL,
–
za Philip Morris Ltd, Philip Morris Products SA i Philip Morris Manufacturing & Technology Bologna SpA, N. Buckley, BL, M. Byrne, H. Kelly, R. McKittrick, R. Walsh, solicitors, E. McCullough, SC i H. Saugmandsgaard Øe, advokat,
–
za francusku vladu, B. Fodda, M. de Lisi i B. Travard, u svojstvu agenata,
–
za talijansku vladu, S. Fiorentino i F. Meloncelli, u svojstvu agenata,
–
za Europsku komisiju, E. Schmidt i F. van Schaik, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 30. siječnja 2025.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na valjanost Delegirane direktiva Komisije (EU) 2022/2100 оd 29. lipnja 2022. o izmjeni Direktive 2014/40/EU Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu povlačenja određenih izuzeća za grijane duhanske proizvode (SL 2022., L 283, str. 4.).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između društava PJ Carroll & Company Ltd i Nicoventures Trading Ltd, s jedne strane, i The Minister of Health (ministar zdravstva, Irska), Ireland (Irska) i The Attorney Generala (glavni državni odvjetnik, Irska), s druge strane, u pogledu valjanosti European Union (Manufacture, Presentation and Sale of Tobacco and Related Products) (Amendment) Regulations 2023 (Uredba iz 2023. o usklađivanju s propisima Europske unije koji se odnose na proizvodnju, predstavljanje i prodaju duhanskih i srodnih proizvoda (izmjena)) (u daljnjem tekstu: Uredba iz 2023.), kojima je u irsko pravo prenesena Delegirana direktiva 2022/2100.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2014/40/EU
3
Uvodne izjave 19., 26. i 34. Direktive 2014/40/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 3. travnja 2014. o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih i srodnih proizvoda i o stavljanju izvan snage Direktive 2001/37/EZ (SL 2014., L 127, str. 1. i ispravci SL 2015., L 150, str. 24., SL 2017., L 123, str. 135. i SL 2023., L, str. 1.), glase:
„(19)
Budući da se ova Direktiva usredotočuje na mlade osobe, duhanski proizvodi, s iznimkom cigareta i duhana za samostalno motanje, trebali bi biti izuzeti iz određenih zahtjeva povezanih sa sastojcima sve dok ne postoji značajna promjena okolnosti u smislu obujma prodaje ili obrazaca konzumacije u odnosu na mlade osobe.
[…]
(26)
Za duhanske proizvode za pušenje, s iznimkom cigareta i duhana za samostalno motanje koje većinom konzumiraju stariji potrošači i manje populacijske skupine, trebalo bi i dalje biti moguće izuzeti od određenih zahtjeva o označivanju sve dok nema značajne promjene okolnosti u pogledu obujma prodaje ili obrazaca potrošnje u vezi s mladim osobama. Označivanje tih drugih duhanskih proizvoda treba poštovati pravila koja su za njih specifična. Trebalo bi osigurati vidljivost zdravstvenih upozorenja za bezdimne duhanske proizvode. Zdravstvena upozorenja stoga se moraju staviti na dvije glavne površine pakiranja bezdimnih duhanskih proizvoda. U vezi s duhanom za vodene lule, koji se često smatra manje štetnim od uobičajenih duhanskih proizvoda za pušenje, trebalo bi primjenjivati puni režim označivanja kako bi se izbjeglo dovođenje potrošača u zabludu.
[…]
(34)
Svi duhanskih proizvodi imaju potencijala da uzrokuju smrtnost, obolijevanje i invalidnost. S tim u skladu, njihovu bi proizvodnju, distribuciju i konzumaciju trebalo urediti. Stoga je važno pratiti razvoj događaja u vezi s novim duhanskim proizvodima. Proizvođače i uvoznike trebalo bi obvezati da podnesu obavijest o novim duhanskim proizvodima ne dovodeći u pitanje ovlasti država članica da zabrane ili odobre takve nove proizvode.”
4
U skladu s člankom 2. te direktive, naslovljenim „Definicije”:
„Za potrebe ove direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
4.
‚duhanski proizvodi’ znači proizvodi koji se mogu konzumirati, a koji se sastoje, čak i samo djelomično, od duhana koji jest ili nije genetički modificiran;
[…]
14.
‚novi duhanski proizvod’ znači duhanski proizvod koji:
(a)
ne pripada ni jednoj od sljedećih kategorija: cigarete, duhan za samostalno motanje, duhan za lule, duhan za vodene lule, cigare, cigarilosi, duhan za žvakanje, duhan za šmrkanje ili duhan za oralnu potrošnju; i
(b)
stavljen je na tržište nakon 19. svibnja 2014.;
[…]
28.
‚značajna promjena okolnosti’ znači povećanje opsega prodaje prema kategoriji proizvoda za najmanje 10 % u najmanje pet država članica, na temelju podataka o prodaji poslanih u skladu s člankom 5. stavkom 6., ili povećanje razine raširenosti pušenja u skupini potrošača mlađih od 25 godina za najmanje pet postotnih bodova u najmanje pet država članica po predmetnoj kategoriji proizvoda na temelju Posebnog Eurobarometerova izvješća 385 iz svibnja 2012. ili jednakovrijedne studije o raširenosti pušenja; u svakom slučaju, smatra se da se značajna promjena okolnosti nije dogodila ako je obujam prodaje kategorije proizvoda na maloprodajnoj razini ne premašuje 2,5 % ukupne prodaje duhanskih proizvoda na razini Unije;
[…]”
5
Članak 5. navedene direktive, naslovljen „Izvješćivanje o sastojcima i emisijama”, u stavcima 5. i 6. određuje:
„5.   [Europska k]omisija provedbenim aktima utvrđuje i, ako je potrebno, ažurira format za predaju i činjenje podataka iz stavaka 1. i 6. ovog članka i članka 6. javno dostupnima. Ti provedbeni akti donose se u skladu s postupkom ispitivanja iz članka 25. stavka 2.
6.   […]Države članice od proizvođača i uvoznika također zahtijevaju izvješćivanje o opsegu njihove prodaje po robnoj marki i vrsti, navedeno po komadu cigarete ili kilogramu, i po državi članici za svaku godinu počevši od 1. siječnja 2015. Države članice osiguravaju sve druge o obujmu prodaje koji su im dostupni.”
6
Prije izmjene Delegiranom direktivom 2022/2100, članak 7. te direktive, naslovljen „Propisi o sastojcima”, glasio je kako slijedi:
„1.   Države članice zabranjuju stavljanje na tržište duhanskih proizvoda sa svojstvenom aromom.
[…]
7.   Države članice zabranjuju stavljanje na tržište duhanskih proizvoda koji sadrže arome u bilo kojem od svojih sastavnih dijelova kao što su filtri, papiri, pakiranja, kapsule ili bilo kakva tehnička obilježja koja omogućuju izmjenu mirisa ili okusa dotičnog duhanskog proizvoda ili jačine njihova dima. Filtri, papiri i kapsule i ne smiju sadržavati duhan ni nikotin.
[…]
12.   Duhanski proizvodi osim cigareta i duhana za samostalno motanje izuzimaju se iz zabrana utvrđenih u stavcima 1. i 7. Komisija u skladu s člankom 27. donosi delegirane akte radi povlačenja tog izuzeća za pojedinu kategoriju proizvoda ako je izvješćem Komisije utvrđeno da je došlo do značajne promjene okolnosti.
[…]”
7
Članak 9. Direktive 2014/40 odnosi se na opća upozorenja i informativne poruke koji se moraju nalaziti na jediničnim pakiranjima i vanjskim pakiranjima duhanskih proizvoda za pušenje. Kada je riječ o članku 10. te direktive, u njemu su pobliže određene obveze u pogledu kombiniranih zdravstvenih upozorenja koja se moraju nalaziti na svakom jediničnom pakiranju ili svim vanjskim pakiranjima tih proizvoda.
8
Prije izmjene Delegiranom direktivom 2022/2100, članak 11. Direktive 2014/40, koji je tada bio naslovljen „Označivanje duhanskih proizvoda za pušenje, osim cigareta, duhana za samostalno motanje i duhana za vodenu lulu”, određivao je:
„1.   Države članice mogu izuzeti duhanske proizvode za pušenje, osim cigareta, duhana za samostalno motanje i duhana za vodenu lulu iz obveze navođenja informativne poruke iz članka 9. stavka 2. i kombiniranih zdravstvenih upozorenja utvrđenih u članku 10.
[…]
6.   Komisija u skladu s člankom 27. donosi delegirane akte radi povlačenja mogućnosti za odobravanje izuzeća za bilo koju od pojedinih kategorija proizvoda iz stavka 1., ako je u izvješću Komisije utvrđeno da je došlo do značajne promjene okolnosti u pogledu predmetne kategorije proizvoda.”
9
U skladu s člankom 19. Direktive 2014/40, naslovljenim „Obavješćivanje o novim duhanskim proizvodima”:
„1.   Države članice od proizvođača i uvoznika novih duhanskih proizvoda zahtijevaju da podnesu obavijest nadležnim tijelima država članica o svim takvim proizvodima koje namjeravaju staviti na dotično nacionalno tržište. Obavijest se predaje u elektroničkom obliku šest mjeseci prije namjeravanog stavljanja na tržište. Ona mora biti popraćena detaljnim opisom dotičnog novog duhanskog proizvoda, kao i uputama za njegovu uporabu i podacima o sastojcima i emisijama u skladu s člankom 5. Proizvođači i uvoznici koji podnose obavijest o novom duhanskom proizvodu, nadležnim tijelima također dostavljaju:
[…]
2.   Države članice od proizvođača i uvoznika novih duhanskih proizvoda zahtijevaju da o svim novim ili ažuriranim informacijama o studijama, istraživanju i drugim informacijama iz stavka 1. točaka od (a) do (c) obavijeste svoja nadležna tijela. Države članice mogu od proizvođača i uvoznika novih duhanskih proizvoda zahtijevati da obave dodatna testiranja ili predaju dodatne podatke. Države članice sve podatke dobivene temeljem ovog članka moraju učiniti dostupnima Komisiji.
3.   Države članice mogu uvesti sustav za odobravanje novih duhanskih proizvoda. Države članice mogu naplaćivati proizvođačima i uvoznicima razmjerne naknade za takva odobrenja.
4.   Novi duhanski proizvodi stavljeni na tržite moraju poštovati zahtjeve iz ove Direktive. Koje se odredbe ove Direktive primjenjuju na nove duhanske proizvode ovisi o tome potpadaju li ti proizvodi pod definiciju, bezdimnih duhanskih proizvoda ili definiciju duhanskih proizvoda za pušenje.”
10
Članak 28. navedene direktive, naslovljen „Izvješćivanje”, glasi kako slijedi:
„1.   Najkasnije pet godina od 20. svibnja 2016., a nakon toga prema potrebi, Komisija Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija predaje izvješće o primjeni ove Direktive.
[…]
2.   Komisija u izvješću posebice naznačuje elemente Direktive koje bi trebalo preispitati ili prilagoditi s obzirom na znanstveni i tehnički napredak, uključujući i razvoj međunarodno dogovorenih pravila i standarda za duhanske i srodne proizvode. Komisija posebnu pažnju posvećuje:
[…]
(b)
tržišnom razvoju u vezi s novim duhanskim proizvodima, uzimajući u obzir, između ostalog, primljene obavijesti iz članka 19.;
(c)
tržišnom razvoju koji predstavlja značajnu promjenu okolnosti;
[…]
Države članice pomažu Komisiji i prosljeđuju joj sve dostupne informacije za provedbu procjene i pripremu izvješća.
3.   Izvješću se naknadno prilažu prijedlozi za izmjene ove Direktive, koje Komisija drži potrebnima radi njezine prilagodbe razvojima na području duhanskih i srodnih proizvoda, u onolikoj mjeri u kojoj je to potrebno za neometano funkcioniranje unutarnjeg tržišta, i da bi se uzelo u obzir sve nove razvoje utemeljene na znanstvenim činjenicama i razvoju u uvezi s međunarodno dogovorenim normama za duhanske i srodne proizvode.”
Delegirana direktiva 2022/2100
11
U skladu s člankom 1. Delegirane direktive 2022/2100:
„Direktiva 2014/40/EU mijenja se kako slijedi:
(1)
Članak 7. stavak 12. zamjenjuje se sljedećim:
„12. Duhanski proizvodi osim cigareta, duhana za samostalno motanje i grijanih duhanskih proizvoda izuzimaju se od zabrana utvrđenih u stavcima 1. i 7. Komisija u skladu s člankom 27. donosi delegirane akte radi povlačenja tog izuzeća za pojedinu kategoriju proizvoda ako je izvješćem Komisije utvrđeno da je došlo do značajne promjene okolnosti.
Za potrebe prvog podstavka ‚grijani duhanski proizvod’ znači novi duhanski proizvod koji se zagrijava kako bi se proizveli plinovi koji sadržavaju nikotin i druge kemikalije koje korisnik zatim udiše i koji je, ovisno o njegovim svojstvima, bezdimni duhanski proizvod ili duhanski proizvod za pušenje.”
(2)
Članak 11. mijenja se kako slijedi:
(a)
naslov se zamjenjuje sljedećim:
„Članak 11.
Označivanje duhanskih proizvoda za pušenje, osim cigareta, duhana za samostalno motanje, duhana za vodenu lulu i grijanih duhanskih proizvoda”;
(b)
stavku 1. prvi podstavak zamjenjuje se sljedećim:
„Države članice mogu izuzeti duhanske proizvode za pušenje osim cigareta, duhana za samostalno motanje, duhana za vodenu lulu i grijanih duhanskih proizvoda kako su definirani u članku 7. stavku 12. drugom podstavku od obveze navođenja informativne poruke iz članka 9. stavka 2. i kombiniranih zdravstvenih upozorenja iz članka 10. U tom slučaju i uz dodatak općeg upozorenja iz članka 9. stavka 1. svako jedinično pakiranje i sva vanjska pakiranja tih proizvoda moraju sadržavati jedno od tekstualnih upozorenja iz Priloga I. Opće upozorenje iz članka 9. stavka 1. mora sadržavati upućivanje na usluge povezane s prestankom pušenja iz članka 10. stavka 1. točke (b).”
Provedbena odluka (EU) 2015/2186
12
Članak 2. stavak 1. Provedbene odluke Komisije (EU) 2015/2186 оd 25. studenoga 2015. o uspostavi formata za podnošenje i stavljanje na raspolaganje informacija o duhanskim proizvodima (SL 2015., L 312, str. 5.), određuje:
„Države članice osiguravaju da proizvođači i uvoznici duhanskih proizvoda podnose informacije o sastojcima, emisijama i obujmu prodaje iz članka 5. Direktive [2014/40], uključujući o izmjenama i povlačenju s tržišta, u skladu s formatom predviđenim u Prilogu.”
Irsko pravo
13
Uredba iz 2023. prenosi Delegiranu direktivu 2022/2100 u irsko pravo. Obavijest o donošenju te uredbe objavljena je u Iris Oifigiúilu (irski Službeni list) od 30. lipnja 2023. Navedena je uredba stupila na snagu 23. listopada 2023.
Glavni postupak i prethodna pitanja
14
PJ Carroll & Company i Nicoventures Trading (u daljnjem tekstu zajedno nazvani: PJ Carroll), te Philip Morris, Philip Morris Products i Philip Morris Manufacturing & Technology Bologna (u daljnjem tekstu zajedno nazvani: Philip Morris) stavljaju ili namjeravaju staviti na tržište u čitavoj Europskoj uniji grijane duhanske proizvode koji sadržavaju „svojstvene arome” ili arome u sastavnim dijelovima tih proizvoda.
15
PJ Carroll smatra da Komisija nije bila ovlaštena donijeti Delegiranu direktivu 2022/2100. Stoga to društvo smatra da je ta direktiva nevaljana te da je, slijedom toga, Uredba iz 2023., koja je prenosi u irsko pravo, nezakonita.
16
Dana 11. siječnja 2023. High Court (Visoki sud, Irska), sud koji je uputio zahtjev, dopustio je društvu PJ Carroll pokretanje postupka sudskog preispitivanja (judicial review) čiji je cilj osobito ishoditi utvrđenje da je Uredba iz 2023. nevaljana. Taj sud smatra da on nije nadležan za utvrđenje nevaljanosti akta Unije te da je stoga potrebno uputiti prethodno pitanje Sudu. Naime, navedeni sud smatra da je PJ Carroll istaknuo argumente kojima želi dokazati da je Komisija donošenjem Delegirane direktive 2022/2100 nezakonito izvršavala ovlasti zakonodavca Unije u suprotnosti s člankom 290. UFEU‑a. Osim toga, ta institucija nije valjano ocijenila postojanje „značajne promjene okolnosti”, u smislu članka 2. točke 28. Direktive 2014/40.
17
Kada je riječ o valjanosti Delegirane direktive 2022/2100, sud koji je uputio zahtjev u bitnome ističe da je Komisija, time što je u toj delegiranoj direktivi definirala novu kategoriju duhanskih proizvoda, to jest grijane duhanske proizvode, i time što je odlučila da ta nova kategorija proizvoda nije obuhvaćena iznimkama iz članka 7. stavka 12. i članka 11. stavka 6. Direktive 2014/40, nezakonito izvršila politički izbor. Prema mišljenju tog suda, za zabranu, na temelju opsega prodaje, kategorije duhanskih proizvoda koja nije postojala prije donošenja te direktive i koja nije bila predmet posebnih političkih i zdravstvenih procjena zakonodavca Unije nadležan je samo taj zakonodavac, a ne Komisija.
18
Iz strukture Direktive 2014/40 proizlazi da zakonodavac Unije uređuje stavljanje na tržište novih duhanskih proizvoda uzimajući u obzir znanstvena i tehnička dostignuća. Potpuna zabrana takvih proizvoda provodi se u okviru temeljnog zakonodavstva, nakon što taj zakonodavac izvrši političke izbore o tome kako najbolje regulirati te nove proizvode. Tomu je tako osobito kada se novi proizvodi ne mogu jednostavno klasificirati u bezdimne duhanske proizvode ili duhanske proizvode za pušenje i kada mogu imati sadržaj duhana koji je različit od postojećih proizvoda.
19
Stoga bi bilo moguće tvrditi da definicija nove kategorije proizvoda koja obuhvaća i bezdimne duhanske proizvode i duhanske proizvode za pušenje, kako bi se mogla bez odgode zabraniti aromatizirana verzija tih novih proizvoda, povređuje članak 290. stavak 1. drugi podstavak UFEU‑a. Naime, time što je usvojila takvu definiciju, Komisija je regulirala „ključan element” Direktive 2014/40 s obzirom na to da njezin doseg, sadržaj i cilj koji se njome nastoji postići u njoj nisu izričito definirani. Da bi Delegirana Direktiva 2022/2100 bila valjana, Komisija je trebala imati delegiranu ovlast povući izuzeća predviđena člancima 7. stavkom 12. i 11. stavkom 6. Direktive 2014/40 u pogledu svih novih aromatiziranih duhanskih proizvoda koji ispunjavaju uvjete opsega prodaje predviđene člankom 2. točkom 28. te direktive, neovisno o njihovu duhanskom sadržaju ili utjecaju na zdravlje u usporedbi s postojećim proizvodima.
20
Kada je riječ o utvrđivanju „značajne promjene okolnosti” u smislu članka 2. točke 28. Direktive 2014/40, sud koji je uputio zahtjev smatra da je Komisija u svojoj kvantitativnoj analizi opsega prodaje uspoređivala elemente koji nisu bili usporedivi prilikom ispitivanja toga može li razina prodora grijanih duhanskih proizvoda na tržište opravdati zabranu takvih aromatiziranih proizvoda.
21
Prema mišljenju tog suda, jedan od glavnih ciljeva Direktive 2014/40 je zaštita zdravlja uzimajući u obzir štetan utjecaj duhana. Stoga je sadržaj duhana u duhanskim proizvodima glavni aspekt na kojem počivaju regulatorne mjere predviđene tom direktivom. Pristup koji bi bio usredotočen na ukupan sadržaj duhana u proizvodima i koji bi se sastojao u procjeni opsega prodaje na temelju tog sadržaja bio bi dakle više usklađen s tim ciljem. Međutim, u razradi svoje metodologije Komisija nije ni pokušala uskladiti kriterije u pogledu sadržaja duhana u grijanim duhanskim proizvodima i cigaretama te drugim duhanskim proizvodima. Takvo usklađivanje je stoga, prema mišljenju tog suda, potrebno radi osiguranja toga da zahtijevana usporedba počiva na usporedivim elementima.
22
U tim je okolnostima High Court (Visoki sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Je li Delegirana direktiva 2022/2100 nevaljana zato što prekoračuje ovlasti predviđene člankom 7. stavkom 12. i člankom 11. stavkom 6. Direktive [2014/40] u vezi s člankom 290. UFEU‑a te uzimajući u obzir članak 2. točku 14. te članke 19. i 28. [te direktive]?
„2.
Je li Delegirana direktiva 2022/2100 nevaljana zato što je Komisija neosnovano zaključila da je došlo do značajne promjene okolnosti u smislu članka 7. stavka 12. i/ili članka 11. stavka 6. i/ili članka 2. točke 28. Direktive [2014/40]?”
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
23
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita je li Delegirana direktiva 2022/2100 nevaljana zato što je Komisija prekoračila ovlasti koje su joj dodijeljene člankom 7. stavkom 12. i člankom 11. stavkom 6. Direktive 2014/40, u vezi s člankom 290. UFEU‑a te člankom 2. točkom 14. i njezinim člancima 19. i 28.
24
Članak 7. stavak 12. i članak 11. stavak 6. Direktive 2014/40 ovlašćuju Komisiju da donosi delegirane akte u slučaju značajne promjene okolnosti kako bi povukla izuzeća kojima su obuhvaćeni određeni duhanski proizvodi na koje se odnose te odredbe. Ta se izuzeća odnose, s jedne strane, na zabranu upotrebe svojstvenih aroma u tim proizvodima te zabranu aroma u njihovim sastavnim dijelovima i, s druge strane, na obvezu stavljanja informativnih poruka i kombiniranih zdravstvenih upozorenja na jedinična pakiranja ili vanjska pakiranja duhanskih proizvoda za pušenje.
25
PJ Carroll i Philip Morris u bitnome tvrde da je to delegiranje ovlasti ograničeno na „posebne kategorije proizvoda” pobliže određene tom direktivom. Stoga se navedeno delegiranje ovlasti ne odnosi na „nove duhanske proizvode” u smislu članka 2. točke 14. navedene direktive. Iz toga slijedi da je Komisija, time što je stvorila i definirala novu kategoriju proizvoda donošenjem Delegirane direktive 2022/2100 prekoračila ovlasti koje su joj dodijeljene člankom 7. stavkom 12. i člankom 11. stavkom 6. Direktive 2014/40.
26
S tim u vezi valja podsjetiti na to da iz članka 290. stavka 1. UFEU‑a proizlazi da se zakonodavnim aktom Komisiji može delegirati ovlast za donošenje nezakonodavnih akata opće primjene radi dopune ili izmjene određenih elemenata tog zakonodavnog akta koji nisu ključni. U skladu s drugim podstavkom te odredbe, ciljevi, sadržaj, opseg i trajanje delegiranja ovlasti izričito su utvrđeni u zakonodavnom aktu kojim se dodjeljuje takva delegirana ovlast. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, taj zahtjev podrazumijeva da se dodjela delegirane ovlasti odnosi na donošenje pravila koja su dio regulatornog okvira kako je definiran temeljnim zakonodavnim aktom (vidjeti u tom smislu presude od 18. ožujka 2014., Komisija/Parlament i Vijeće, C‑427/12, EU:C:2014:170, t. 38.; od 17. ožujka 2016., Parlament/Komisija, C‑286/14, EU:C:2016:183, t. 30. i od 26. srpnja 2017., Češka Republika/Komisija, C‑696/15 P, EU:C:2017:595, t. 49.).
27
Osim toga, isto je tako u skladu s ustaljenom sudskom praksom to da su ključni elementi temeljnog zakonodavnog akta oni čije donošenje zahtijeva političke izbore obuhvaćene odgovornostima zakonodavca Unije jer to donošenje podrazumijeva odvagivanje različitih interesa o kojima je riječ na temelju višestrukih ocjena ili ako omogućuje zadiranje u temeljna prava osoba o kojima je riječ u takvoj mjeri da je potrebno djelovanje zakonodavca Unije (vidjeti u tom smislu presude od 5. rujna 2012., Parlament/Vijeće, C‑355/10, EU:C:2012:516, t. 65., 76. i 77. i od 26. srpnja 2017., Češka Republika/Komisija, C‑696/15 P, EU:C:2017:595, t. 78.).
28
Kada je riječ o Direktivi 2014/40, regulatorni okvir u kojem se moraju nalaziti ovlasti delegirane Komisiji člankom 7. stavkom 12. i člankom 11. stavkom 6. Direktive 2014/40 temelji se na političkim izborima koje je zakonodavac Unije izrazio u članku 7. stavcima 1. i 7., člancima 9. i 10. te direktive te njezinu članku 19. stavku 4.
29
Tim je odredbama zakonodavac Unije, prvo, odabrao uspostaviti opći sustav upotrebe aroma i obveza označavanja zabranom upotrebe svojstvenih aroma u duhanskim proizvodima te zabranom upotrebe aroma u njihovim sastavnim dijelovima i nametanjem stavljanja informativnih poruka i kombiniranih zdravstvenih upozorenja na jedinična pakiranja ili vanjska pakiranja duhanskih proizvoda za pušenje.
30
Taj je zakonodavac, drugo, odlučio da su određeni duhanski proizvodi, koje većinom konzumiraju stariji potrošači i manje populacijske skupine, izuzeti od tog općeg sustava. Međutim, navedeni zakonodavac odlučio je da ta izuzeća mora povući Komisija u slučaju utvrđenja „značajne promjene okolnosti”, kako je definirana člankom 2. točkom 28. Direktive 2014/40, u vezi s njezinim uvodnim izjavama 19. i 26., na razini opsega prodaja jednog od duhanskih proizvoda o kojima je riječ ili obrazaca potrošnje mladih osoba kada je riječ o tom proizvodu.
31
Zakonodavac Unije je, treće, odabrao „nove duhanske proizvode” podvrgnuti zahtjevima utvrđenima Direktivom 2014/40, pri čemu su uvjeti za definiranje proizvoda kao „novog duhanskog proizvoda” navedeni u članku 2. točki 14. te direktive.
32
Valja utvrditi da je Komisija - donošenjem Delegirane direktive 2022/2100 kako bi za nove duhanske proizvode koji se sastoje od grijanih duhanskih proizvoda povukla obuhvaćenost izuzećima predviđenima člankom 7. stavkom 12. i člankom 11. stavkom 6. Direktive 2014/40 postupala poštujući regulatorni okvir sažet u točkama 28. do 31. ove presude te nije izvršila nikakav politički izbor koji ulazi u odgovornosti zakonodavca Unije.
33
Naime, prvo, utvrđenje postojanja tih proizvoda i razvoja njihove potrošnje temelji se na objektivnim kriterijima navedenima u članku 2. točkama 14. i 28. Direktive 2014/40.
34
Drugo, na temelju tih utvrđenja Komisija je na navedene proizvode primijenila odredbe te direktive koje pravno konkretiziraju političke izbore koje je izvršio zakonodavac Unije, to jest, s jedne strane, izbor zabrane upotrebe svojstvenih aroma u duhanskim proizvodima te upotrebe aroma u njihovim sastavnim dijelovima i, s druge strane, izbor nametanja stavljanja informativnih poruka i kombiniranih zdravstvenih upozorenja na jedinična pakiranja ili vanjska pakiranja.
35
Nijedan argument istaknut pred Sudom ne može dovesti u pitanje valjanost Delegirane direktive 2022/2100.
36
Točno je da Komisija nije unijela definiciju grijanih duhanskih proizvoda u popis definicija utvrđen člankom 2. Direktive 2014/40, nego ju je umetnula u tu direktivu izvan tog popisa. Međutim, članak 7. stavak 12. i članak 11. stavak 6. te direktive ne upućuju na kategorije proizvoda sadržane u članku 2. točki 14. navedene direktive kada je riječ o povlačenju obuhvaćenosti tim izuzećima. Usto, Komisija nije imala drugog izbora osim definirati „novi duhanski proizvod” koji je predmet Delegirane direktive 2022/2100, u dijelu u kojem je kategorija „novih duhanskih proizvoda” nužno otvorena i pobliže određena u odnosu na pojavu i razvoj tih novih proizvoda na tržištu.
37
Usto, kako je nezavisni odvjetnik objasnio u točkama 87. i 91. svojega mišljenja, izvršavanje Komisijine delegirane ovlasti u pogledu „novih duhanskih proizvoda” omogućuje ispunjavanje dvostrukog cilja koji se nastoji ostvariti Direktivom 2014/40, a koji se sastoji u olakšanju neometanog funkcioniranja unutarnjeg tržišta za duhanske i srodne proizvode, uzimajući kao polazište visoku razinu zaštite ljudskog zdravlja, pogotovo za mlade ljude (vidjeti u tom smislu presude od 4. svibnja 2016, Philip Morris Brands i dr., C‑547/14, EU:C:2016:325, t. 143. i 220_. i od 22. studenoga 2018., Swedish Match, C‑151/17, EU:C:2018:938, t. 67.).
38
S tim u vezi, ne može se prihvatiti argumentacija društva PJ Carroll kada ono u potporu nevaljanosti Delegirane direktive 2022/2100 ističe članak 168. stavak 5. UFEU‑a, na temelju kojeg zakonodavac Unije ne smije usklađivati zdravstvenu politiku u području duhana i iz kojeg proizlazi da ovlast za dopuštanje prodaje određenih novih duhanskih proizvoda, osobito onih koji predstavljaju manje rizike za zdravlje od drugih duhanskih proizvoda, imaju države članice.
39
Točno je da iako, u skladu s tom odredbom, zakonodavac Unije može donijeti, među ostalim, mjere čiji je izravan cilj zaštita javnog zdravlja kada je riječ o duhanu, ipak je pritom isključeno bilo kakvo usklađivanje zakona i drugih propisa država članica.
40
Međutim, valja istaknuti da se Direktiva 2014/40 ne temelji na navedenoj odredbi, nego na članku 114. UFEU‑a, koji dopušta usklađivanje odredaba čiji je cilj uspostava i funkcioniranje unutarnjeg tržišta. Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se, kada su ispunjene pretpostavke za korištenje tog članka kao pravne osnove, Uniju ne može spriječiti da se osloni na tu pravnu osnovu jer je u okviru izbora koji mora izvršiti zaštita javnog zdravlja odlučujuća (presude od 10. prosinca 2002., British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco, C‑491/01, EU:C:2002:741, t. 62.; od 12. prosinca 2006, Njemačka/Parlament i Vijeće, C‑380/03, EU:C:2006:772, t. 39. i od 4. svibnja 2016., Philip Morris Brands i dr., C‑547/14, EU:C:2016:325, t. 60.).
41
Usto valja naglasiti da članak 168. stavak 1. prvi podstavak UFEU‑a propisuje da se u utvrđivanju i provedbi svih politika i aktivnosti Unije osigurava visok stupanj zaštite zdravlja ljudi te da članak 114. stavak 3. UFEU‑a izričito zahtijeva da se u ostvarivanju usklađivanja zajamči visoka razina zaštite zdravlja ljudi (presude od 10. prosinca 2002., British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco, C‑491/01, EU:C:2002:741, t. 62.; od 12. prosinca 2006, Njemačka/Parlament i Vijeće, C‑380/03, EU:C:2006:772, t. 40. i od 4. svibnja 2016., Philip Morris Brands i dr., C‑547/14, EU:C:2016:325, t. 61.).
42
Ne može biti drukčije kada je riječ o Delegiranoj direktivi 2022/2100, s obzirom na to da je Komisija nju donijela na temelju delegiranja ovlasti zakonodavca Unije, koje je predviđeno člankom 7. stavkom 12. i člankom 11. stavkom 6. Direktive 2014/40, u skladu s člankom 290. UFEU‑a.
43
Stoga iz međuovisnosti dvaju ciljeva koji se nastoje postići Direktivom 2014/40 proizlazi da je Komisija mogla legitimno izvršitii delegiranu joj ovlast kako bi „grijani duhanski proizvodi” bili obuhvaćeni općim sustavom upotrebe aroma i obvezama označavanja nametnutima Direktivom 2014/40 (vidjeti analogijom presudu od 4. svibnja 2016., Philip Morris Brands i dr., C‑547/14, EU:C:2016:325, t. 222.).
44
Usto, time što je u Delegiranoj direktivi 2022/2100 u pogledu grijanih duhanskih proizvoda nametnula zabranu aroma i obveze označavanja propisane Direktivom 2014/40, Komisija ni u kojem slučaju ne zadire u nadležnost država članica, kako je definirana u članku 19. stavcima 1. do 3. Direktive 2014/40, u pogledu „novih duhanskih proizvoda”. Tim državama konkretno ostaje ovlast uvođenja u sustav prethodnog odobrenja u pogledu tih proizvoda.
45
Naposljetku, što se tiče obveze podnošenja izvješća o procjeni uređene člankom 28. Direktive 2014/40, točno je da Komisija mora, u skladu s člankom 28. stavkom 2. prvim podstavkom točkom (b) te direktive, pridati posebnu važnost, među ostalim, tržišnom razvoju u vezi s novim duhanskim proizvodima i onomu koji predstavlja značajnu promjenu okolnosti.
46
Međutim, ta odredba ne proturječi članku 19. stavku 4. navedene direktive, koji određuje da novi duhanski proizvodi stavljeni na tržite moraju već, i stoga neovisno o bilo kakvom prijedlogu koji će Komisija izraditi nakon izvješća o procjeni, poštovati zahtjeve iz te direktive. U tim okolnostima članak 28. Direktive 2014/40 ne može se tumačiti kao da je pravilo koje ograničava izvršavanje ovlasti delegirane Komisiji na članak 7. stavak 12. i na članak 11. stavak 6. te direktive.
47
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da ispitivanjem prvog pitanja nije utvrđen nijedan element koji bi utjecao na valjanost Delegirane direktive 2022/2100.
Drugo pitanje
48
Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita je li Delegirana direktiva 2022/2100 nevaljana zbog toga što se Komisija trebala osloniti na ukupan sadržaj duhana u grijanim duhanskim proizvodima kako bi zaključila da postoji „značajna promjena okolnosti” u smislu članka 7. stavka 12. i članka 11. stavka 6. Direktive 2014/40, u vezi s njezinim člankom 2. točkom 28., a ne na broj prodanih komada proizvoda.
49
Postojanje „značajne promjene okolnosti” uvjet je za aktivaciju ovlasti delegirane Komisiji koji nameće kako članak 7. stavak 12. tako i članak 11. stavak 6. Direktive 2014/40.
50
Taj je pojam definiran člankom 2. točkom 28. te direktive upućivanjem na opseg prodaja kategorije duhanskih proizvoda o kojoj je riječ. Ta odredba ni na koji način ne spominje masu duhana ili općenitije količinu duhana prisutnu u određenoj kategoriji proizvoda. Suprotno tomu, navedena odredba upućuje na podatke o prodajama koji su poslani u skladu s člankom 5. stavkom 6. navedene direktive. Iz teksta te odredbe proizlazi da države članice moraju proizvođačima i uvoznicima nametnuti obvezu godišnjeg izvješćivanja o opsegu njihove prodaje po robnoj marki i vrsti, navedeno po komadu cigarete, cigare, cigarilosa ili kilogramu.
51
S tim u vezi, kao što je nezavisni odvjetnik objasnio u točki 111. svojega mišljenja, Provedbena odluka 2015/2186, koja pobliže određuje karakteristike informacija koje moraju dostaviti države članice, isto tako upućuje na opseg prodaja duhanskih proizvoda po komadu ili po masi u okviru obveznog modela na koji ta provedbena odluka upućuje u svojem članku 2.
52
U tim okolnostima ništa ne sprečava Komisiju da ocijeni postoji li „značajna promjena okolnosti” posebne kategorije duhanskih proizvoda tako da izračuna opseg prodaja te kategorije na temelju bilo broja komada proizvoda o kojem je riječ bilo u njemu prisutne količine duhana izražene u masi.
53
U svakom slučaju, izmjeriti „značajnu promjenu okolnosti” s obzirom na opseg prodaja izračunanih po komadu proizvoda u skladu je s posebnim ciljem na kojem počivaju izuzeća predviđena člankom 7. stavkom 12. i člankom 11. stavkom 6. Direktive 2014/40, uz istodobno osiguranje visoke razine zaštite zdravlja ljudi.
54
Naime, s jedne strane, iz uvodnih izjava 19. i 26. te direktive proizlazi, u dijelu u kojem je u njoj stavljen naglasak na mlade osobe, da ta izuzeća treba nastaviti primjenjivati ako se utvrdi značajna promjena okolnosti s aspekta prodaja ili obrazaca potrošnje te kategorije populacije. S druge strane, iz zajedničkog tumačenja uvodne izjave 34. navedene direktive i definicije „duhanskih proizvoda” sadržane u članku 2. točki 4. te direktive proizlazi da su, iz perspektive zakonodavca Unije, svi proizvodi koji se sastoje, makar i samo djelomično, od duhana potencijalni uzročnici smrtnosti, obolijevanja i invalidnosti.
55
U tim se okolnostima ne može smatrati da je jedina dopuštena metodologija za ocjenu razvoja obrazaca potrošnje mladih osoba upućivanje na masu duhana sadržanog u proizvodu. Iz toga slijedi da se Komisija nije nužno trebala osloniti na ukupan sadržaj duhana u grijanim duhanskim proizvodima kako bi zaključila da postoji „značajna promjena okolnosti” u smislu članka 7. stavka 12. i članka 11. stavka 6. Direktive 2014/40.
56
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da ispitivanjem drugog pitanja nije utvrđen nijedan element koji bi utjecao na valjanost Delegirane direktive 2022/2100.
Troškovi
57
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (drugo vijeće) odlučuje:
Ispitivanjem prethodnih pitanja koja je postavio High Court (Visoki sud, Irska) nije utvrđen nijedan element koji bi utjecao na valjanost Delegirane direktiva Komisije (EU) 2022/2100 оd 29. lipnja 2022. o izmjeni Direktive 2014/40/EU Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu povlačenja određenih izuzeća za grijane duhanske proizvode.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski