61997CC0044_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
1 Le recours, dont nous a saisis la République fédérale d'Allemagne, a pour objet l'annulation partielle de la décision 96/701/CE de la Commission, du 20 novembre 1996, modifiant la décision 96/311/CE relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie», pour l'exercice financier 1992 ainsi que de certaines dépenses pour l'exercice 1993 (1), pour autant que, par ladite décision, la Commission a laissé à la charge de la République fédérale d'Allemagne un montant total de 19 591 000 DM (ci-après «l'imputation»).
2 Ledit montant correspond à une correction forfaitaire de 2 % de l'ensemble des dépenses déclarées pour la livraison de viandes bovines à l'intervention durant l'exercice 1992.
3 La Commission a effectué cette correction forfaitaire en vertu de ses «lignes directrices sur les corrections forfaitaires en cas de défaillances dans les contrôles effectués par les États membres». Ces lignes directrices prévoient des réductions forfaitaires de 2, 5, voire 10 % en fonction de la gravité des défaillances. La réduction de 2 %, appliquée en l'espèce, intervient «si la carence se limite à certains éléments du système de contrôle de moindre importance ou à l'exécution de contrôles qui ne sont pas essentiels pour garantir la régularité de la dépense, de sorte qu'il peut raisonnablement être conclu que le risque de pertes pour le FEOGA était mineur».
4 La Commission justifie cette réduction forfaitaire par certaines défaillances dont elle se serait rendu compte lors de contrôles des mesures d'achat et de vente ainsi que du stockage de la viande bovine d'intervention, effectués en 1993 et 1994, auprès de la Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (organisme d'intervention allemand; ci-après la «BALM») de quatre entrepôts frigorifiques ainsi que sur la base des inventaires annuels des 107 entrepôts frigorifiques existant en Allemagne.
5 Plus précisément, la Commission a formulé dans son rapport de synthèse relatif aux résultats des contrôles pour l'apurement des comptes du FEOGA, section «garantie», au titre de l'exercice 1993 (2), un ensemble de griefs concernant les contrôles lors de l'entrée en stock, en cours de stockage, et lors du déstockage de la viande.
6 Ces défaillances de contrôle constitueraient, selon la Commission, des violations de l'article 8, paragraphe 1, du règlement (CEE) n, 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (3), ainsi que des articles 3 et 4 du règlement (CEE) n, 618/90 de la Commission, du 14 mars 1990, fixant les règles d'établissement de l'inventaire annuel des produits agricoles à l'intervention publique (4).
7 La Commission précise que ses constatations et la correction forfaitaire de 2 % concernent les insuffisances de contrôle dans leur ensemble, à savoir des défaillances affectant tous les trois stades (contrôle lors de la prise en charge, en cours de stockage et à la sortie du stock) et non pas les insuffisances de chacun de ces trois stades. Selon la Commission, ce sont précisément les points faibles dans l'ensemble du système de contrôle allemand qui créent un risque pour les ressources communautaires. Elle ajoute qu'elle s'est limitée à une correction de 2 %, parce que la République fédérale d'Allemagne a fait l'effort de corriger les carences constatées et que des contrôles ponctuels ont effectivement permis de découvrir des abus.
I - Les antécédents du litige
8 Durant les années 1994 et 1995 il y a eu, à différentes reprises, des échanges d'observations et des entretiens, dont l'un à la date du 20 janvier 1995 dans les locaux de la BALM à Francfort, entre les autorités compétentes allemandes et la Commission, qui sont restés infructueux. Par la suite, le gouvernement allemand a demandé, le 15 décembre 1995, le bénéfice de la procédure de conciliation, conformément à la décision 94/442/CE de la Commission, du 1er juillet 1994, relative à la création d'une procédure de conciliation dans le cadre de l'apurement des comptes du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie» (5). Après leur avoir soumis une liste de questions, l'organe de conciliation a entendu les services de la Commission et les services allemands.
9 Le 1er mars 1996, l'organe de conciliation a abouti, compte tenu des appréciations divergentes opérées par la Commission et les services allemands, à des conclusions provisoires et a proposé aux deux parties un dialogue approfondi destiné à dégager une appréciation concordante des faits.
10 Par lettre du 19 mars 1996 adressée à l'organe de conciliation, les services allemands ont déclaré être en principe disponibles pour un nouvel entretien avec la Commission, tout en faisant remarquer qu'un tel entretien de conciliation n'aurait de sens que si la Commission était disposée à chercher un compromis constructif.
11 Par lettre du 21 mars 1996, les services de la Commission ont fait savoir qu'ils maintenaient leur position et que, même si la Commission ne s'opposait pas à un tel entretien, une autre rencontre ne serait pas d'une utilité réelle.
12 Dans ce contexte, l'organe de conciliation n'a pas estimé utile d'organiser un tel entretien. Dans son rapport final du 29 mars 1996, il n'a pas départagé par un vote les parties à la conciliation et a maintenu ses conclusions provisoires.
13 C'est dans ces conditions que la République fédérale d'Allemagne a introduit son recours.
II - A titre liminaire
14 La République fédérale d'Allemagne conteste la non-conformité aux dispositions communautaires du système allemand de contrôle ainsi que l'exactitude des constatations auxquelles est parvenue la Commission lors des contrôles. Elle estime que la réduction forfaitaire n'est, dès lors, pas justifiée.
15 La République fédérale d'Allemagne fait état aussi de ce que la Commission n'aurait pas tenu compte des arguments et éléments de preuve avancés tant oralement que par écrit lors de la période qui a précédé l'exercice du recours.
16 Selon la Commission, s'il est vrai que les éléments de preuve avancés par le gouvernement allemand ne lui ont pas paru convaincants, il n'est, en revanche, pas exact d'affirmer que la Commission ne les a pas examinés.
17 Pour ma part, je considère que, même s'il convient, comme le soutient la Commission, de garder présent à l'esprit le fait que la correction forfaitaire litigieuse concerne les insuffisances du contrôle dans leur ensemble et non pas celles propres à chacun des différents stades du mécanisme d'intervention, il n'en reste pas moins qu'il appartient à la Commission d'établir l'existence de chacune des insuffisances alléguées. Dès lors, la question centrale de ce recours, c'est-à-dire celle de savoir si le système allemand de contrôles recèle effectivement des défaillances, ne saurait recevoir de réponse qu'après analyse approfondie des éléments de preuve fournis par le gouvernement allemand à l'encontre des constatations sur lesquelles la Commission a fondé sa décision.
18 Dans ce contexte, j'estime utile de relever d'ores et déjà quelques éléments de jurisprudence relatifs à la charge de la preuve. La Cour a notamment rappelé dans un arrêt du 1er octobre 1998 (6) que:
«... seules sont financées par le FEOGA les interventions entreprises selon les règles communautaires, dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles (voir arrêt du 10 novembre 1993, Pays-Bas/Commission, C-48/91, Rec. p. I-5611, point 14). A cet égard, il appartient à la Commission de prouver l'existence d'une violation des règles de l'organisation commune des marchés agricoles (voir arrêts du 24 mars 1988, Royaume-Uni/Commission, 347/85, Rec. p. 1749, point 16; du 19 février 1991, Italie/Commission, C-281/89, Rec. p. I-347, point 19; du 6 octobre 1993, Italie/Commission, C-55/91, Rec. p. I-4813, point 13, et du 10 novembre 1993, Pays-Bas/Commission, précité, point 18). Par conséquent, la Commission est obligée de justifier sa décision constatant l'absence ou les défaillances des contrôles mis en oeuvre par l'État membre concerné (voir arrêt du 12 juin 1990, Allemagne/Commission, C-8/88, Rec. p. I-2321, point 23).
L'État membre concerné, pour sa part, ne saurait infirmer les constatations de la Commission par de simples allégations qui ne sont pas étayées par des éléments tendant à établir l'existence d'un système fiable et opérationnel de contrôle. S'il ne parvient pas à démontrer qu'elles sont inexactes, les constatations de la Commission constituent des éléments susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d'un ensemble adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle (voir, en ce sens, arrêt du 12 juin 1996, Allemagne/Commission, précité, point 28).»
19 A l'appui de sa contestation, la République fédérale d'Allemagne invoque encore l'absence d'imputation lors d'exercices précédents pour lesquels les contrôles allemands ont été effectués selon le même système, alors même que la Commission avait procédé, respectivement fait procéder, à des contrôles approfondis.
20 La Commission explique qu'elle avait renoncé à mettre des sommes à charge de la République fédérale d'Allemagne pour les années 1987 et 1988, alors même que les contrôles effectués à l'époque avaient révélé l'existence de défauts au sujet desquels elle avait transmis des recommandations aux services allemands. Les examens du système effectués en 1991 et en 1992 auraient cependant permis de constater que des défauts essentiels n'avaient pas été corrigés et que de nouvelles carences étaient apparues. Elle ajoute que le fait qu'apparemment elle n'ait fait état que de certaines imperfections ne l'empêche nullement de relever d'autres défaillances constatées lors d'examens ultérieurs du système de contrôle, et de les retenir pour procéder à des imputations.
21 En ce qui concerne cet argument, je suis d'avis, tout comme la Commission, que le fait pour celle-ci de ne pas tirer des conséquences financières de la constatation de défaillances lors d'un exercice ne saurait la priver du droit de le faire lors d'exercices ultérieurs, surtout si lesdites défaillances ont persisté. Des défaillances nouvellement constatées peuvent, elles aussi, être prises en compte pour déterminer le niveau de la correction forfaitaire, sans qu'il soit besoin qu'elles aient auparavant fait l'objet de recommandations ou d'avertissements.
22 Enfin, le gouvernement allemand soutient que sa position serait confortée par les conclusions de l'organe de conciliation.
23 La Commission conteste l'interprétation que le gouvernement allemand donne auxdites conclusions et elle fait valoir, plus généralement, que, en vertu de l'article 1er, paragraphe 2, sous a), de la décision 94/442, elle n'est pas, lorsqu'elle arrête sa décision définitive, liée par les conclusions de cet organe. Ceci n'est pas contesté par le gouvernement allemand.
24 A côté d'une longue description des divergences des parties, les conclusions de l'organe de conciliation comportent les passages suivants:
«Le système de contrôle allemand appliqué pendant la période en cause, et notamment le recours à des contrôleurs mandatés par le BALM, pouvait sans doute être amélioré, comme certaines remarques faites par le FEOGA dans le cadre de vérifications de 1987 et 1988 l'avaient suggéré, et comme le démontrent les mesures entre-temps prises à cet effet par les autorités allemandes (cf. leur lettre n, 714/1248/1992 du 06.10.1995). Ces mesures ne permettent, cependant, pas d'en conclure que les mesures appliquées antérieurement aient été insuffisantes pour éviter des risques financiers pour le FEOGA.
En ce qui concerne la question de savoir si, effectivement, le système de contrôle allemand satisfait ou non au besoin d'efficacité pour éviter de tels risques, l'organe n'a pas encore pu se former un jugement définitif.» En effet, à cet égard, «l'évaluation des données factuelles relatives à la situation de contrôle, selon qu'elle est effectuée par les services de la Commission ou par les autorités allemandes, est trop divergente».
25 Cette prise de position provisoire de l'organe de conciliation dénote, certes, une attitude de principe relativement favorable à l'égard du régime de contrôle appliqué par la République fédérale d'Allemagne. L'organe de conciliation reconnaît, cependant, qu'un jugement définitif ne peut être porté qu'au vu d'un examen plus précis du fonctionnement effectif de ce régime. Il nous appartient, donc, de procéder à un tel examen.
26 Plus loin, l'organe de conciliation pose la question de savoir, si le système de contrôle allemand a été suffisamment fiable pour éviter des risques dans les cas où l'abattoir et l'entrepôt frigorifique appartenaient au même groupe d'entreprises. A cet égard, l'organe de conciliation s'exprime comme suit:
«Les services de la Commission affirment qu'ils n'ont eu connaissance d'aucun élément prouvant l'affirmation des autorités allemandes, selon laquelle les contrôles étaient effectués par des agents du BALM, lorsque l'abattoir et l'entrepôt frigorifique appartenaient à la même entreprise. Les autorités allemandes ont communiqué à l'Organe des documents qui confirment leur affirmation, sur des exemples précis et limités. L'Organe ne comprend pas pourquoi ces éléments essentiels n'ont pu être approfondis et définitivement clarifiés à l'occasion des étapes antérieures de la procédure. Il ne peut qu'inviter les parties à procéder d'urgence à cette clarification.»
27 Ce passage des conclusions montre, d'une part, que l'organe de conciliation a estimé que les autorités allemandes avaient prouvé l'exactitude de leur affirmation dans certains cas précis, mais elle laisse ouverte la question de savoir si l'on peut tirer une conclusion générale à partir de ces cas.
28 Un troisième passage des conclusions de l'organe de conciliation comporte un jugement provisoire. Après s'être demandé si l'on aurait évité les cas de fraudes découverts par les autorités allemandes si la BALM avait eu recours à ses propres contrôleurs uniquement, l'organe de conciliation exprime l'avis qu'il est «enclin à penser qu'une telle présomption ne peut être suffisamment justifiée, compte tenu du caractère criminel de ses irrégularités». Je reviendrai ultérieurement sur cet aspect du problème.
III - Sur les contrôles lors de la prise en charge (entrée en stock)
A - Moyens et arguments
29 Sous ce chapitre, l'argumentation de la requérante, à l'encontre du rapport de synthèse de la Commission, s'articule autour de cinq points.
1. L'utilisation des employés des entrepôts frigorifiques comme mandataires de la BALM
30 Il ressort du rapport de synthèse qu'en vertu de l'article 14 du règlement (CEE) n, 859/89 de la Commission, du 29 mars 1989, relatif aux modalités d'application des mesures d'intervention dans le secteur de la viande bovine (7), la prise en charge des produits (c'est-à-dire transmission de la propriété et moment déterminant pour le paiement) intervient le jour de l'entrée des produits dans le centre d'intervention. Dès lors, la Commission a critiqué l'utilisation fréquente des employés des entrepôts frigorifiques comme mandataires de la BALM, pour peser les produits et en certifier la prise en charge. En outre, selon la Commission, même si les instructions de la BALM à ses agences régionales sont précises quant au contenu des vérifications auxquelles doivent procéder les inspecteurs, elles ne disent rien du calendrier et de la périodicité des contrôles à effectuer. Les contrôles indiqués ne pourraient pas convenablement être réalisés au moyen de vérifications a posteriori parce que les quartiers de viande ont déjà été pesés, congelés, enveloppés, mis sur palettes et entrés en entrepôt. Par conséquent, le FEOGA a mis fortement en doute la fiabilité du système de contrôle fondé sur des certificats délivrés par les employés des entrepôts.
31 Le rapport de synthèse expose également que la BALM avait tout d'abord mis l'accent, à ce sujet, sur le conflit d'intérêts entre les abattoirs vendant à l'intervention et les entrepôts frigorifiques désignés pour stocker les marchandises. Toutefois, précise-t-il, le contrôle effectué par le FEOGA aurait révélé qu'il n'était pas possible de se fier à ce contrôle parce que les abattoirs et les entrepôts frigorifiques appartenaient parfois au même groupe d'entreprises. Aussi, le FEOGA, tout en prenant expressément note des points positifs du système allemand, conclut en maintenant ses principales critiques concernant l'absence d'un contrôle officiel indépendant et complet de la BALM au moment de la prise en charge.
32 La République fédérale d'Allemagne, afin de justifier l'utilisation des employés des entrepôts comme mandataires, insiste sur l'existence, lors de la prise en charge, de deux phases de contrôles: les premiers dans l'abattoir et les seconds dans les entrepôts frigorifiques.
33 Concernant les premiers, à l'abattoir, le gouvernement allemand souligne que ces contrôles sont effectués exclusivement par les agents de la BALM,
et non pas par d'autres personnes mandatées par la BALM; les agents de la BALM procéderaient, à l'occasion de cette phase des contrôles, à des vérifications complètes des conditions d'intervention.
34 Quant à la seconde phase des contrôles, ceux effectués dans l'entrepôt frigorifique, la requérante soutient qu'ils sont effectués, dans la mesure du possible, par un agent de la BALM. Toutefois, elle reconnaît que la BALM a également eu recours à des représentants qui sont des collaborateurs de l'entrepôt frigorifique. Dans ce cas, cependant, la BALM choisirait comme mandataires des employés expérimentés et elle les formerait spécifiquement. Des tables et des planches, placées dans les entrepôts frigorifiques, leur permettraient de vérifier si les quartiers livrés pouvaient être pris en charge. En cas de doute du mandataire, l'agence régionale de la BALM enverrait, sans délai, un contrôleur qui prendrait la décision sur la prise en charge ou non des quartiers en question. En outre, les personnes mandatées seraient régulièrement contrôlées, surveillées et formées par le superviseur de la BALM.
35 La République fédérale d'Allemagne souligne que les contrôles réalisés dans l'entrepôt frigorifique par les personnes mandatées par la BALM l'ont été de la même manière et ont eu la même ampleur que ceux dûment effectués par les contrôleurs de la BALM. Les contrôles réalisés par les personnes mandatées par la BALM ont été, en outre, vérifiés par la suite lors de contrôles a posteriori, au moyen de vérifications documentaires et d'inspections physiques de la marchandise prise en charge, réalisés par des contrôleurs de la BALM, des collaborateurs des agences régionales de la BALM et par les superviseurs de la BALM. Cette procédure assurerait une sécurité suffisante et une protection efficace contre les manipulations. Le système de contrôle constitue, selon le gouvernement allemand, un tout et doit être examiné dans sa totalité. Une appréciation isolée de la seconde phase ferait inévitablement conclure à des carences si l'on ignore les contrôles dans l'abattoir. Le gouvernement allemand rappelle aussi que la Commission n'a pas tenu compte, dans ses critiques, du système à deux étapes et estime que la décision de la Commission n'est pas, de ce fait, suffisamment motivée sur ce point.
36 La Commission rétorque qu'elle ne met pas en question les contrôles à l'abattoir et que ceux-ci ne feraient pas l'objet de l'imputation, ni, dès lors, du présent litige. Toutefois, ces contrôles ne sauraient compenser les points faibles du système allemand découverts au stade de l'entrée en stock. En effet, selon la Commission, il serait impossible de tirer de la régularité des contrôles effectués à l'abattoir des conclusions sur l'observation des exigences relatives au contrôle de l'entrée en stock. Il serait tout aussi impossible de déduire de cette régularité que les contrôles à l'entrepôt frigorifique devraient être moins sévères. Ces contrôles auraient une signification propre et fondamentale pour le système de paiement de la Communauté. La BALM aurait reconnu elle-même cette signification en émettant des instructions spéciales pour l'exécution de ces contrôles.
37 Quant aux contrôles documentaires et physiques a posteriori, qui sont effectués lorsque la BALM recourt à des mandataires, la Commission estime qu'ils sont, certes, utiles et nécessaires dans le système des mandataires de la BALM, mais, à son avis, ces contrôles a posteriori n'ont qu'une portée limitée. Il s'agirait, en effet, essentiellement de contrôles portant sur des pièces écrites qui négligent des éléments aussi importants que, par exemple, l'exécution correcte de la découpe et du parage des quartiers de viande livrés, le maintien de la température prescrite pour la livraison (plus ou moins 7 ‚C) ou la régularité du pesage des quartiers.
38 La Commission souligne plus particulièrement les risques dus à l'utilisation des mandataires, à savoir, d'une part, l'impossibilité de corriger ultérieurement les irrégularités de contrôle lors de la prise en charge, et, d'autre part, les conflits d'intérêts lorsque l'abattoir et l'entrepôt frigorifique appartiennent à la même personne.
39 Quant au premier de ces risques, la Commission soutient que les contrôles nécessaires à l'entrée en stock ne peuvent être effectués qu'au moment de la livraison des lots de viande bovine à l'entrepôt frigorifique. L'omission de contrôles ou l'irrégularité de leur exécution à ce stade ne pourraient pas être corrigées ultérieurement par des vérifications documentaires ou physiques, même si elles sont effectuées par des agents de la BALM, car les lots de viande en question sont alors déjà pesés, congelés, enveloppés, mis sur palettes et entrés en dépôt. Cela mettrait en évidence la responsabilité particulière qui incombe aux personnes chargées d'effectuer le contrôle de l'entrée en stock.
40 En ce qui concerne les risques liés à des conflits d'intérêts lorsque l'abattoir vendeur et l'entrepôt frigorifique chargé du stockage appartiennent au même groupe d'entreprises, la Commission est d'avis que le système allemand ne porte pas une attention suffisante à ce conflit d'intérêts. En effet, selon la Commission, il est tout à fait manifeste et parfaitement normal qu'un conflit d'intérêts se joue en la personne du mandataire de la BALM, parce que, d'une part, le mandataire est un employé de l'entrepôt frigorifique et, d'autre part, il doit contrôler la régularité des opérations effectuées par l'entrepôt frigorifique lors de l'entrée en stock de la viande. Si, en dépit de cet inévitable conflit d'intérêts, il n'est pas possible de renoncer à la participation de mandataires de la BALM, les services allemands auraient dû prendre, de l'avis de la Commission, des mesures efficaces pour que ce conflit d'intérêts ne porte pas préjudice à la qualité des contrôles qu'il est nécessaire d'effectuer lors de l'entrée en stock.
41 A cet égard, la République fédérale d'Allemagne souligne que, dès l'instant où, dans le cadre d'un achat à l'intervention de viande bovine, le vendeur était une entreprise liée (abattoir/entrepôt frigorifique), la BALM a particulièrement veillé à ce que la viande bovine achetée auprès d'une telle entreprise ne soit pas mise en stock, dans la mesure du possible, dans un entrepôt frigorifique lié au vendeur (abattoir). Dans les rares cas, où, pour des raisons logistiques et/ou organisationnelles, il avait été nécessaire de s'écarter de ce principe, les contrôles de la prise en charge dans l'entrepôt frigorifique lié ont été effectués exclusivement par un contrôleur de la BALM. La République fédérale d'Allemagne cite, à cet égard, six cas d'entreprises liées et produit en annexe le dossier des contrôles dans le cas des entreprises Annuss (abattoir)/Annuss (entrepôt frigorifique). Elle ajoute que la BALM avait imposé cette manière de procéder (contrôle effectué exclusivement par des agents de la BALM) dans le cas d'entreprises liées en transmettant aux agences régionales des instructions orales.
42 La Commission met en doute la crédibilité de ces affirmations en indiquant qu'au début les autorités allemandes affirmaient qu'il était juridiquement interdit aux firmes qui vendaient leurs produits à l'intervention de stocker elles-mêmes leurs propres produits. Par la suite, il est apparu après un contrôle que cette affirmation ne correspondait pas à la réalité et que des entreprises liées concluaient réellement de tels marchés entre elles. Selon la Commission, cette fois les autorités allemandes ont déclaré qu'il fallait, dans ces circonstances, renforcer les contrôles. Enfin, de l'avis de la Commission, la requête de la République fédérale d'Allemagne prétendrait à présent que, dans les cas d'entreprises liées, des contrôles ont toujours été effectués par les agents de la BALM. Ce sont les raisons pour lesquelles cette argumentation manque, selon la Commission, de crédibilité. De plus, elle ne trouve aucun écho dans les instructions de la BALM à ses agences régionales. Ces instructions ne consacrent pas un seul mot au problème particulier des entreprises liées. La Commission estime que ce n'est pas en produisant le dossier des contrôles dans le seul cas Annuss/Annuss que l'on parviendra à prouver que les vérifications étaient faites systématiquement et entièrement par les agents de la BALM.
2. Irrégularités concrètes apparues lors de certains contrôles
43 Il ressort du rapport de synthèse de la Commission que les doutes quant à la fiabilité du système de contrôle allemand avaient été aggravés par la découverte que, dans un cas d'irrégularité révélé au cours de l'audit du FEOGA, un (des) employé(s) de l'entrepôt réceptionnaire avai(en)t enlevé certains morceaux des quartiers entre la prise en charge et la congélation. Dans un autre cas significatif, l'estampille de classification de la classe «O» a été frauduleusement remplacée par le cachet «R», pour permettre à 6,7 t de marchandises, sinon inéligibles, d'entrer en stock. Dans un autre cas encore, un faux cachet de la BALM avait été utilisé pour permettre l'entrée en stock de 92 tonnes de viande bovine. Ce cas n'aurait été découvert qu'après le déstockage.
44 La République fédérale d'Allemagne soutient que ces trois cas d'infractions ne sauraient remettre en cause la sécurité et la régularité du système de contrôle. Bien qu'ils révèlent l'ampleur des desseins criminels, ils ont pu être intégralement découverts grâce aux contrôles effectués par la BALM et d'autres services allemands et les personnes responsables ont dû rendre des comptes de sorte qu'il n'en est pas résulté de préjudice financier pour la Communauté.
45 La Commission répond, à cet égard, que le fait que trois cas de préjudices ont été découverts par la BALM ou par d'autres services allemands ne peut pas non plus être considéré comme une preuve de la fiabilité du système de contrôle allemand. La Commission répète que ce n'est pas sur ces cas que se base la correction forfaitaire de 2 %, mais qu'à son avis ces cas illustrent clairement les points faibles du système de contrôle dans les phases de la prise en charge, de la gestion des stocks et du déstockage des viandes bovines dans le cadre de l'intervention.
46 A cet égard, la Commission soutient que le premier cas offre un bon exemple des points faibles du système allemand. Si des contrôles avaient été effectués de façon régulière et conforme au droit communautaire lors de la prise en charge, il aurait été complètement exclu que des morceaux de viande puissent être subtilisés entre la livraison et la congélation puisque ces contrôles s'étendent sur la totalité de cette période, les quartiers de viande livrés étant soumis au contrôle depuis le moment de leur livraison jusqu'à celui de leur congélation. Le fait que cette manipulation a été découverte ultérieurement ne change rien aux omissions et aux insuffisances qui ont affecté le contrôle à la prise en charge.
47 La Commission soutient dans son mémoire en défense qu'il a été constaté que le nombre de demi-carcasses prises en charge pour entreposage ne correspondait souvent pas à celui des demi-carcasses classifiées auparavant à l'abattoir.
48 La République fédérale d'Allemagne réplique, à cet égard, que les différences dans le nombre de demi-carcasses qui ont fait l'objet d'un examen qualitatif dans l'abattoir s'expliquent par le fait que - ainsi que les services allemands l'ont expliqué en détail à la Commission dans la phase de contrôle -, lors du transport vers l'entrepôt frigorifique, des défauts (par exemple, des salissures occasionnées lors du transport) sont apparus sur les demi-carcasses destinées à la prise en charge, qui, dans le cadre du contrôle de la prise en charge réalisé dans l'entrepôt frigorifique, ont conduit au rejet des produits - pour non-respect des conditions d'intervention. Ces différences n'ont rien à voir avec les lacunes du système de contrôle. En outre, ces différences ne sont pas pertinentes étant donné que seule la viande prise en charge dans l'entrepôt frigorifique relève de l'intervention.
49 Dans sa duplique, la Commission considère que les explications fournies par la République fédérale d'Allemagne à cet égard sont tout à fait plausibles. Toutefois, selon la Commission, on ne peut manquer de s'étonner du fait que ces anomalies n'ont pas été mentionnées dans les procès-verbaux d'appréciation qualitative et de prise en charge de la viande bovine, comme dans les cas mentionnés notamment au rapport de synthèse. Ces cas montrent aussi que l'existence de telles irrégularités n'a pas nécessairement abouti - comme veut le faire croire le gouvernement allemand - au refus de la marchandise en question.
50 Quant aux risques de manipulations en général qui aboutiraient au remplacement des viandes de bonne qualité par des viandes de moindre qualité, la République fédérale d'Allemagne soutient qu'en ce qui concerne les viandes exportées (95 %) les acquéreurs n'ont émis aucun grief. A son avis, si de telles manipulations avaient eu lieu, elles auraient été dénoncées par les tiers acquéreurs. Pour la partie des stocks destinés à l'aide alimentaire (5 %) un échange était exclu, parce qu'une marchandise découpée et emballée serait difficile à écouler.
51 La Commission répond, à cet égard, que la possibilité d'une manipulation existait réellement et devenait presque une certitude dans le cas d'entreprises liées, en raison de la possibilité d'introduction dans le système de paiement d'un faux procès-verbal, sans avoir à craindre qu'il soit découvert par la suite.
52 Selon les explications de la République fédérale d'Allemagne, il n'est possible d'introduire dans le système de paiement un faux procès-verbal de prise en charge qu'en cas de collusion de l'ensemble des personnes et des services qui sont concernés par la prise en charge de la viande bovine d'intervention et le contrôle administratif (abattoir, contrôleur de la BALM/personne mandatée par la BALM, peseur assermenté, entrepôt frigorifique, agence régionale de la BALM et centrale de la BALM), parce que les contrôles nécessaires sont toujours réalisés. Toutefois, selon la République fédérale d'Allemagne, face à un concert frauduleux aussi étendu et important, englobant l'ensemble des personnes et des services, aucun système n'offrirait de protection suffisante.
53 La Commission rétorque que le gouvernement allemand, dans sa réponse à une lettre de la Commission, du 13 avril 1994, qui soulignait le risque de l'introduction de faux procès-verbaux, avait répliqué encore le 6 juillet 1994 que, «en vue de garantir la concordance des procès-verbaux de prise en charge entre la centrale du BALM, ses agences régionales et l'entrepôt frigorifique ... [on] introduira, parallèlement à la procédure de contrôle actuelle, - comme le propose le FEOGA - une procédure interne de contrôle et d'ajustement». Selon la Commission, par cette déclaration, le gouvernement allemand aurait reconnu que la procédure utilisée jusque-là ne protégeait pas intégralement le système de paiement contre l'introduction de faux procès-verbaux.
3. Données statistiques
54 La Commission avait constaté, dans son rapport de synthèse, qu'une «comparaison des statistiques a révélé certains contrastes frappants dans l'activité régionale de contrôle. Par exemple, le BALM de Hambourg, qui compte environ 40 % des livraisons en entrepôt pour 1991 et 1992, a été en mesure de démontrer qu'un agent du BALM était présent pendant la prise en charge de plus de la moitié des livraisons effectuées dans sa région (38 % en 1991 et 72 % en 1992). Les régions les moins importantes pour le BALM que sont Berlin et Weimar ont donné un taux de contrôle de 80 %. A l'inverse, les régions de Mühlheim et Mannheim, qui comptent pour environ 25 % des livraisons nationales, n'ont été caractérisées que par un taux de contrôle de 20 %. La région de Munich, seconde en importance pour le BALM (environ 28 % du total national) n'a pas procédé au moindre contrôle en 1991».
55 La République fédérale d'Allemagne soutient dans sa requête que, pour l'exercice financier 1992, la preuve a été rapportée que plus de la moitié (environ 52 %) des 14 000 contrôles effectués dans un entrepôt frigorifique l'ont été par un contrôleur de la BALM et que, à cette occasion, le contrôleur de la BALM a rempli, outre le procès-verbal de prise en charge (partie B), un formulaire intitulé «Bericht über die Prüfung im Empfangsbetrieb» (rapport sur le contrôle dans l'entreprise de destination), qu'il a transmis à la BALM. Les autres contrôles (environ 48 %) auraient été effectués, selon la République fédérale d'Allemagne, par des représentants de la BALM, de sorte qu'un contrôle de 100 % des prises en charge aurait été assuré.
56 De l'avis de la Commission, il résulte des statistiques qu'il y a des points faibles qui sont réels, même si la majorité des contrôles a été effectuée par des agents de la BALM eux-mêmes (52 % dans l'ensemble, pour l'exercice 1992). La Commission ne conteste pas que dans 52 % des cas les contrôles ont été effectués par des agents de la BALM, mais elle rappelle les divergences régionales constatées dans le rapport de synthèse qui sont, à son avis, considérables dans l'activité de contrôle des agences régionales de la BALM elles-mêmes. Dans le cas de Munich, les différences constatées démontreraient l'importance des défaillances du système allemand de contrôle.
57 Concernant les contrôleurs de la BALM de l'agence régionale de Munich, en 1991, la République fédérale d'Allemagne précise que cette affirmation est fausse et soutient qu'elle a immédiatement corrigé cette affirmation exprimée pour la première fois au cours de la procédure de conciliation et qui se fonde sur un malentendu. Les procès-verbaux de prise en charge prouveraient que l'agence régionale de Munich a fait procéder, par des contrôleurs de la BALM, à 16 % des contrôles de la prise en charge réalisés dans l'entrepôt frigorifique.
58 A cet égard, la Commission admet que l'affirmation contenue dans le mémoire en défense suggère que les agents de la BALM n'auraient procédé à aucun contrôle à Munich. Toutefois, selon la Commission, il ne s'agissait pas là de l'affirmation principale. La Commission explique qu'en réalité elle a constaté, sur la base des informations de contrôle régionales, demandées et transmises par les services allemands, que seul Munich ne suivait pas le système général de contrôle et a prouvé les vérifications des agents de la BALM, en envoyant le «rapport de contrôle dans l'établissement réceptionnaire». Étant donné qu'aucune explication plausible n'a été avancée pour justifier le cas particulier de l'agence régionale de la BALM de Munich, la Commission a dû supposer que la réalisation des contrôles par des agents de la BALM, mentionnés pour l'agence de Munich, n'était pas suffisamment étayée. Selon la Commission, il convient encore de faire observer en passant que, si l'on se fonde sur les chiffres fournis par les services allemands, ce ne sont pas 16 % - comme cela est affirmé -, mais seulement 11 % des contrôles qui ont été effectués par l'agence régionale de Munich (qui prend à son compte 412 des procès-verbaux de prise en charge établis par des agents de la BALM sur un total de 3 747).
4. Documentation relative aux vérifications de la prise en charge
59 Dans le rapport de synthèse, la Commission indique que l'examen attentif d'une sélection de rapports de contrôle aurait révélé que les contrôles des parties individuelles n'étaient pas nécessairement exhaustifs, c'est-à-dire qu'ils ne correspondent pas, depuis la livraison jusqu'à l'entreposage, à tous les éléments de contrôle prévus dans les instructions de service de la BALM. En revanche, environ 10 % des rapports examinés par le FEOGA font état de certaines observations négatives (par exemple, mauvaise découpe, température trop élevée, etc.) aboutissant au refus de tout ou partie de la livraison. Cet état des choses soulignerait l'importance de contrôles officiels indépendants lors de la prise en charge dans l'entreprise de destination, particulièrement lorsque l'abattoir et l'entrepôt frigorifique appartiennent à la même entreprise.
60 Dans son mémoire en défense, la Commission explique qu'il résulte de l'examen de ces rapports qu'ils ne satisfont pas aux exigences du droit communautaire. Elle soutient que ce résultat est mis en évidence lorsqu'on examine les rapports de contrôle remis - bien que tardivement - à la Commission. Ces rapports forment trois groupes distincts:
Premier groupe: rapports sur les contrôles de la prise en charge effectués par des agents de la BALM eux-mêmes au moment de la livraison des lots de viande bovine: ces rapports font souvent état de défauts ponctuels; cela correspond tout à fait à la pratique courante et à ce que l'on peut attendre, et on peut en déduire que les contrôles étaient complets et soigneux.
Deuxième groupe: rapports sur des contrôles a posteriori de la prise en charge effectués par des agents de la BALM. Ces rapports confirment que les lots de viande bovine concernés ont été examinés alors qu'ils étaient déjà congelés, et ils constatent expressément qu'à ce stade il n'est plus possible de procéder à un contrôle complet de la prise en charge.
Troisième groupe: rapports sur la prise en charge de la marchandise d'intervention effectuée par des mandataires de la BALM; il s'agit de la partie B du «Procès-verbal relatif à l'appréciation qualitative et à la prise en charge de la viande bovine», qui sert à confirmer, après les constatations faites par l'abattoir dans la partie A, la prise en charge de la viande bovine en vue de son stockage. Il est à noter que dans cette partie B du procès-verbal les mandataires de la BALM n'inscrivent aucune observation négative. Ce résultat ne correspond pas à ce qui se produit en pratique et il est, d'ailleurs, démenti par le résultat des vérifications opérées par les agents de la BALM. Ces contradictions sont manifestes et corroborent la constatation par la Commission de points faibles dans le système de contrôle qui, à son avis, sont réels.
61 La République fédérale d'Allemagne explique qu'il s'agit là d'une évaluation erronée de la documentation. Il existe, selon la République fédérale d'Allemagne, deux documents: le «Procès-verbal relatif à l'appréciation qualitative et à la prise en charge de la viande bovine», désigné par la Commission comme étant le rapport de contrôle, et le formulaire intitulé «Rapport sur le contrôle dans l'entreprise de destination». Dans le système allemand seul le procès-verbal fait foi. Le second document constitue un document interne à la BALM.
62 Par conséquent, selon la République fédérale d'Allemagne, les affirmations de la Commission sont inexactes dans la mesure où elles font exclusivement référence au «Rapport sur le contrôle dans l'entreprise de destination». En outre, de l'avis de la République fédérale d'Allemagne, il y a lieu de rejeter l'affirmation de la Commission selon laquelle les procès-verbaux de prise en charge (partie B) établis par les personnes mandatées par la BALM, qui ne contiennent pas d'observation négative, ne correspondent pas à ce que la Commission a constaté dans la pratique. D'autre part, la Commission n'aurait présenté qu'un nombre très restreint de «rapports sur le contrôle dans l'entreprise de destination», contenant les constatations faites par les contrôleurs de la BALM au sujet des divergences existant par rapport aux procédures normales de contrôle. Ces rapports ne seraient, dès lors, pas susceptibles de servir de preuve d'un prétendu manque général de contrôle dû à l'intervention de mandataires.
63 A cet égard, la Commission signale qu'elle s'est limitée dans son mémoire en défense à choisir simplement quelques exemples étayant les thèses formulées par elle. L'allégation du gouvernement selon laquelle on ne pourrait parler que d'un «très petit nombre» de rapports manque, dès lors, de pertinence. La Commission soutient qu'au total elle a trouvé dans environ 15 % des rapports de contrôle analysés à la suite de l'entretien bilatéral du 20 janvier 1996 mention de défauts, dont l'un portait sur l'indication «absence de cachet du BALM».
64 La Commission observe encore que ce sont les services allemands eux-mêmes qui ont mis en avant ces «rapports de contrôle dans l'entreprise de destination» pour démontrer le fonctionnement régulier du système de contrôle allemand, après que la Commission eut constaté que les procès-verbaux de prise en charge n'étaient souvent pas établis par les services allemands, conformément à leurs propres instructions et étaient parfois même dépourvus de signature. Il est, dès lors, logique que les services de la Commission prennent, eux aussi, en considération ces «rapports de contrôle dans l'entreprise de destination».
65 Le gouvernement allemand observe encore que, dans le formulaire «Procès-verbal relatif à l'appréciation qualitative et à la prise en charge de la viande bovine» utilisé au cours de l'exercice financier 1992 pour les contrôles de la prise en charge, les contrôleurs de la BALM, respectivement les personnes mandatées par celle-ci, ne disposaient d'aucune rubrique appropriée pour consigner d'éventuelles particularités apparues lors de la vérification de la prise en charge ou des défauts mineurs relevés sur la viande bovine à prendre en charge. Seules les demi-carcasses dûment prises en charge dans l'entrepôt frigorifique ont été consignées dans la partie B du procès-verbal de prise en charge. Ultérieurement, la BALM aurait, sur la suggestion du FEOGA, remanié ce procès-verbal pour y inclure une rubrique pour les éventuelles particularités.
66 Selon la Commission, cette circonstance constituerait une illustration supplémentaire des faiblesses du système allemand de l'époque. Elle estime qu'il faut considérer comme une omission grave l'absence dans ce procès-verbal d'une telle rubrique. Cela d'autant plus si - comme l'affirme le gouvernement allemand - le procès-verbal de prise en charge constitue effectivement le principal document de contrôle pour la phase de l'entrée en stock. Une telle rubrique aurait incité la personne chargée du contrôle à rechercher avec soin les éventuels défauts de la viande livrée et, le cas échéant, à confirmer expressément, par l'apposition de sa signature, la bonne qualité de la marchandise.
67 En ce qui concerne la viande bovine, dont quelques «rapports sur le contrôle dans l'entreprise de destination» révèlent qu'elle a été inspectée dans le tunnel de congélation, la République fédérale d'Allemagne soutient qu'il s'agissait encore de viande fraîche, et non - comme l'affirme la Commission - de viande congelée. Les contrôles de la prise en charge pouvaient être dûment effectués, puisque le processus de congélation ne commençait que lorsque l'ensemble du lot livré avait été amené dans le tunnel de congélation.
68 Selon la Commission, il ressort notamment de deux des rapports en cause que la viande n'a été inspectée que le lendemain, respectivement le surlendemain, de sa livraison. Il appartiendrait au gouvernement allemand d'expliquer si et comment il est possible que, après l'écoulement de plus de 24 heures, la viande fraîche ait conservé son état de fraîcheur et ne soit pas congelée. Indépendamment de cela, les contrôles a posteriori ne permettent, en aucun cas, de vérifier le maintien de la température de 7 ‚C prescrite pour la livraison. S'il est vrai que les rapports confirment cette temprature, cette confirmation ne repose pas sur des contrôles effectués par les agents de la BALM.
5. Le règlement (CEE) n, 2456/93 est-il applicable?
69 La République fédérale d'Allemagne soutient également dans sa requête que la Commission fonde son grief à l'encontre du système d'entrée en stock pratiqué en Allemagne - certes, pas de manière expresse, mais en substance - sur l'article 17 du règlement (CEE) n, 2456/93 de la Commission, du 1er septembre 1993, portant modalités d'application du règlement (CEE) n, 805/68 du Conseil en ce qui concerne les mesures générales et des mesures spéciales d'intervention dans le secteur de la viande bovine (8). Elle estime qu'il résulte des considérants dudit règlement que la Commission a admis elle-même que l'arsenal réglementaire dont elle disposait dans ce secteur ne suffisait pas pour venir à bout de la situation exceptionnelle qui prévalait en 1992 (avec les stocks d'intervention pour la viande bovine les plus élevés depuis la fondation de la Communauté). Cependant, soutient la République fédérale d'Allemagne, ce règlement n'est entré en vigueur qu'en septembre 1993 et n'était pas applicable à l'exercice de 1992, parce qu'une disposition similaire faisait défaut dans le règlement n, 859/89 alors en vigueur. La République fédérale d'Allemagne reproche à la Commission d'appliquer rétroactivement à l'exercice financier 1992, sous prétexte de l'article 8 du règlement n, 729/70, les exigences du règlement n, 2456/93 qui sont plus sévères.
70 Selon la Commission, ce reproche est sans fondement, parce que les critiques faites au système de contrôle allemand ne se basent ni en fait ni en droit, pour l'exercice 1992, sur le régime institué par le règlement n, 2456/93. La Commission maintient que ses critiques sont basées en réalité sur le fait que la République fédérale d'Allemagne n'a pas pris les mesures nécessaires pour s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, selon l'article 8, paragraphe 1, du règlement n, 729/70.
B - Analyse
71 Le système allemand de contrôles, lors de la prise en charge de la viande bovine d'intervention, recèle-t-il des défaillances susceptibles d'entraîner un risque mineur de pertes pour le FEOGA?
72 En dépit des arguments avancés par le gouvernement requérant, j'estime que cette question appelle une réponse affirmative.
73 Certes, il est indéniable que, lors des contrôles à l'abattoir, les agents de la BALM procèdent à des vérifications complètes du respect des conditions d'intervention. Toutefois, ces contrôles ne sauraient remédier aux défaillances que pourraient comporter les contrôles lors de la prise en charge dans l'entrepôt frigorifique. Il échet, en effet, de constater que la régularité des contrôles effectués à l'abattoir n'est pas pertinente pour apprécier la régularité des contrôles lors de la prise en charge dans l'entrepôt frigorifique. Le moment déterminant, notamment pour le transfert de la propriété de la marchandise d'intervention et pour le paiement, est, en vertu de l'article 14 du règlement n, 859/89, précité, la prise en charge. Dès lors, c'est à juste titre que la Commission déclare que les contrôles à l'entrepôt frigorifique ont une signification propre et fondamentale pour le système de paiement de la Communauté.
74 Or, en ce qui concerne ces contrôles, il est significatif que, de l'aveu même du gouvernement allemand, une appréciation isolée de ceux-ci ferait inévitablement conclure à des carences (9).
75 A cet égard, les constatations opérées par la Commission à partir des rapports de contrôle mettent en lumière le fait que les mandataires ne se livrent pas à un contrôle suffisamment critique. Il en ressort, en effet, que, lorsque ce sont les agents de la BALM qui procèdent aux contrôles de la prise en charge, les rapports font souvent état de défauts ponctuels, alors que les mandataires de la BALM n'y inscrivent aucune observation négative. Cette contradiction est confirmée par les contrôles ultérieurs, réalisés par les agents de la BALM, dont 15 % font mention de défauts concernant le contrôle effectué par les mandataires.
76 L'argument allemand, selon lequel les rapports de contrôles effectués a posteriori par les agents de la BALM ne constituent qu'un document interne à la BALM et que seul ferait foi le procès-verbal de contrôle rempli lors de la prise en charge, ne saurait être accueilli. En effet, comme le soutient la Commission, ce sont les services allemands eux-mêmes qui ont mis en avant ces documents pour démontrer le fonctionnement régulier de leur système de contrôle. Si, dès lors, il ressort de ces documents des arguments renforçant les thèses de la Commission, celle-ci est en droit de s'appuyer sur eux.
77 Par ailleurs, je partage l'avis de la Commission, selon lequel les contrôles nécessaires ne peuvent être effectués qu'au moment de la livraison des lots de viande bovine à l'entrepôt frigorifique, les contrôles effectués ultérieurement par les agents de la BALM n'étant pas susceptibles de remédier à d'éventuelles insuffisances des contrôles effectués lors de la prise en charge. Lorsque le contrôleur de la BALM n'est pas présent lors de la prise en charge, il inspectera en effet les viandes, soit lorsqu'elles se trouvent dans le tunnel de congélation (Schockraum), soit lorsqu'elles sont déjà stockées.
78 Dans la première hypothèse, il est difficilement concevable qu'après 24 heures la viande se trouvant dans le tunnel de congélation ne soit pas déjà congelée à un degré tel que l'on ne puisse plus vérifier ses caractéristiques avec suffisamment de précision, sans même parler de sa température à l'arrivée.
79 Dans la seconde hypothèse, une vérification approfondie de l'état de la viande à l'entrée dans l'entreprise est a fortiori impossible puisque la congélation est entièrement terminée et que la viande a été emballée et mise sur palette dans l'entrepôt.
80 Ces contrôles documentaires et physiques ultérieurs présentaient donc nécessairement une utilité limitée en ce qui concerne la régularité des opérations.
81 En outre, s'il est ainsi établi que les contrôles principaux sont ceux effectués lors de la prise en charge de la viande, l'absence, dans le procès-verbal utilisé en 1992 pour les contrôles de la prise en charge, d'une rubrique appropriée pour consigner d'éventuelles particularités apparues lors de la vérification de la prise en charge, ou des défauts mineurs relevés sur la viande à prendre en charge constitue une faiblesse supplémentaire du système allemand de l'époque. Cela vaudrait d'autant plus si ce document était effectivement le seul qui ferait foi, comme l'affirme le gouvernement allemand. Ce dernier a, d'ailleurs, reconnu cette faiblesse et y a remédié en incluant, pour les exercices ultérieurs, une telle rubrique.
82 Plus délicate est la question des conclusions qu'il convient de tirer des fraudes qui ont été découvertes. Comme nous l'avons vu au début, l'organe de conciliation est «enclin à penser» qu'en raison du caractère criminel de ces irrégularités elles n'auraient pas pu être évitées, même si la BALM avait eu recours uniquement à ses propres contrôleurs. C'est possible. D'un autre côté, il me semble, cependant, que le remplacement frauduleux de cachets de la catégorie «O» par des cachets de la catégorie «R», ainsi que l'utilisation d'un faux cachet de la BALM pour faire admettre 92 t de viande à l'intervention devraient être beaucoup plus difficiles lorsque des agents de la BALM sont présents lors de la livraison des marchandises à l'entrepôt. Certes, ces cas d'infractions ne sauraient, comme le déclare le gouvernement allemand, remettre globalement en cause la sécurité et la régularité du système allemand de contrôle. Toutefois, ils mettent en lumière la vulnérabilité de celui-ci, due à l'utilisation de mandataires.
83 Cette vulnérabilité apparaît encore plus, lorsqu'on prend en considération le nombre relativement réduit de contrôles qu'ont effectués certaines agences régionales de la BALM lors de la prise en charge. Même si, au total, le taux de contrôles effectués directement par des agents de la BALM est de 52 %, on peut craindre que le faible taux de contrôles officiels et indépendants des agences de Mühlheim, Mannheim et surtout Munich, n'ait facilité les agissements frauduleux de personnes peu scrupuleuses.
84 En revanche, en ce qui concerne les risques de fraude dans le cas d'entreprises liées, je m'étonne de l'affirmation de la Commission, selon laquelle ce ne serait que dans la requête que le gouvernement allemand aurait soutenu que les contrôles dans un tel cas étaient toujours réalisés par les agents de la BALM. En effet, le rapport de synthèse fait déjà clairement état des instructions orales données aux agences régionales et aux termes desquelles la prise en charge doit être exclusivement contrôlée par un agent de la BALM dans les cas où l'abattoir et l'entrepôt frigorifique appartiennent au même groupe d'entreprises.
85 Le caractère purement oral de ces instructions, non contesté par la République fédérale d'Allemagne, est par contre critiquable. La réalisation de tels contrôles est, en effet, d'une importance essentielle pour la régularité des opérations de prise en charge dans le cas d'un entrepôt frigorifique lié à l'abattoir. Par ses instructions orales, la BALM a reconnu cette importance, sans pour autant leur assurer le poids qu'auraient eu des instructions écrites. Dès lors, on peut considérer que le caractère oral des instructions de la BALM n'assure pas à celles-ci une effectivité sans faille et est donc susceptible d'être également pris en considération dans l'appréciation des faiblesses du système allemand de contrôles.
86 S'agissant de la possibilité d'introduire un faux procès-verbal dans le système, lorsque les deux entreprises sont liées, il convient de constater qu'elle existe. Certes, le risque de ne pas voir une telle manoeuvre frauduleuse découverte est réduit, mais cela n'enlève rien à sa réalité. Les autorités allemandes ont reconnu elles-mêmes cette réalité en annonçant qu'elles allaient introduire une procédure visant à garantir que les exemplaires des procès-verbaux de prise en charge en possession de la centrale de la BALM, de ses agences régionales et de l'entrepôt frigorifique concorderaient parfaitement.
87 En ce qui concerne finalement l'argument du gouvernement allemand reprochant à la Commission une application rétroactive de l'article 17 du règlement n, 2456/93, précité, je ne peux que partager l'opinion de la Commission. Il n'est justifié ni en fait ni en droit. Cet article décrit, certes, pour la première fois, de façon précise, la procédure de prise en charge. Même si la réglementation communautaire ne contenait donc pas encore de dispositions aussi précises à ce sujet, il n'en reste pas moins que l'article 8 du règlement n, 729/70, précité, imposait déjà aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour:
- s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées pour le Fonds;
et
- prévenir et poursuivre les irrégularités.
88 Cette disposition, qui constitue dans le domaine agricole une expression des obligations imposées aux États membres par l'article 5 du traité CE, définit, en effet, les principes selon lesquels la Communauté et les États membres doivent organiser la mise en oeuvre des décisions communautaires d'intervention agricole financées par le FEOGA ainsi que la lutte contre la fraude et les irrégularités en rapport avec ces opérations. Elle impose aux États membres l'obligation générale de prendre les mesures nécessaires pour s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, même si l'acte communautaire spécifique ne prévoit pas expressément l'adoption de telle ou telle mesure de contrôle (10).
89 C'est donc à l'aune de cette obligation que les autorités allemandes devaient assurer l'efficacité des contrôles lors de la prise en charge de la viande bovine.
90 Or, l'analyse qui précède a montré que les arguments à l'aide desquels le gouvernement allemand a tenté de démontrer l'inexistence des carences sur lesquelles la Commission avait notamment fondé la correction forfaitaire litigieuse n'emportent pas la conviction.
91 Enfin, quant au grief tiré d'un défaut de motivation, il suffit de rappeler que les décisions d'apurement des comptes n'exigent pas une motivation détaillée, étant donné qu'elles sont prises sur la base du ou des rapports de synthèse ainsi que de la correspondance échangée entre l'État membre et la Commission. Cela implique que le gouvernement intéressé a été étroitement associé au processus d'élaboration de la décision et connaissait donc la raison pour laquelle la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du FEOGA les montants litigieux (11).
IV - Sur les contrôles en cours de stockage
A - Moyens et arguments
92 Sous ce chapitre, l'argumentation de la requérante s'articule autour de quatre points.
1. Inscription dans l'inventaire
93 L'article 3 du règlement n, 618/90, précité, est libellé comme suit:
«L'inventaire comptable est vérifié par le stockeur dans les deux derniers mois de l'exercice.
Cette vérification comporte une constatation de la présence physique de la marchandise, selon un formulaire dont le modèle figure en annexe II.
Cette vérification est effectuée en présence de l'agent de l'organisme d'intervention.
Si, toutefois, l'agent de l'organisme d'intervention n'est pas présent, celui-ci procède à cette vérification, lors de sa visite suivante, en tenant compte des mouvements de stocks intervenus dans l'intervalle.»
94 Sur le formulaire, dont le modèle se trouve à l'annexe II dudit règlement, figurent six colonnes comportant respectivement les intitulés suivants: «Poids comptabilisé», «Poids vérifié», «Poids contrôlé» et «Remarques». En bas du formulaire figurent les indications suivantes: «Poids vérifié: constat de présence physique de la marchandise (article 3)» et «Poids contrôlé: lots choisis et pesés (article 4)».
95 Dans son rapport de synthèse, la Commission a constaté que dans les inventaires il n'y avait jamais de différences entre le poids enregistré et le poids contrôlé. Dans les entrepôts visités, il aurait été confirmé que les stocks n'avaient pas été physiquement vérifiés, contrairement aux exigences de l'article 3, mais avaient simplement été transposés des comptes de stock de l'entrepôt.
96 La République fédérale d'Allemagne soutient que l'article 3 du règlement n, 618/90, précité, ne prévoit aucune vérification du poids lors du contrôle pour l'inventaire annuel, parce que la vérification physique interviendrait, conformément à l'article 4 du même règlement, à un moment ultérieur. Par conséquent, selon la République fédérale d'Allemagne, aucune différence de poids ne peut être constatée dans les déclarations d'inventaire annuel lors du contrôle de la présence physique de la marchandise, contrairement à ce que prétend la Commission.
97 La Commission soutient que la disparition de toute palette ou de toute pièce entraîne nécessairement une perte de poids qui doit être inscrite au procès-verbal d'inventaire. L'absence de ce genre d'inscription confirmerait ce que des employés des entrepôts frigorifiques, rencontrés par la Commission lors des vérifications sur place, avaient directement déclaré à l'agent de la Commission, à savoir que la présence physique de la marchandise n'était pas vérifiée par le stockeur, mais que celui-ci reprenait directement les indications de quantité et de poids des comptes de stock de l'entrepôt. C'est là, selon la Commission, le véritable point faible de la procédure d'inventaire, parce que les inventaires annuels dressés par les entrepôts frigorifiques ne révélaient jamais de discordances entre les quantités et les poids enregistrés dans la comptabilité et les quantités et les poids vérifiés.
98 La République fédérale d'Allemagne soutient qu'il incombe à la Commission de prouver de telles affirmations et propose, en tant que preuve, le témoignage de certains agents des agences régionales de la BALM. Ensuite, la République fédérale d'Allemagne précise que le stockeur reçoit chaque année l'instruction écrite de respecter les prescriptions pour l'établissement de l'inventaire annuel. En signant la déclaration d'inventaire annuel pour la marchandise d'intervention, le stockeur certifie et établit que le contrôle a été dûment effectué. Le règlement ne prévoit pas de preuves ou d'autres documents supplémentaires qui confirmeraient le respect de l'article 3 lors du contrôle de l'inventaire comptable.
99 A cet égard, la Commission répond que la simple obligation de vérifier la présence physique de la marchandise entraîne, à elle seule, la nécessité de documents établissant de façon vérifiable l'exécution de ces contrôles. C'est pourquoi les preuves exigées par la Commission ne sont pas des preuves «supplémentaires», mais bien la preuve que la vérification a été effectuée.
100 Selon la République fédérale d'Allemagne, au moment de la constatation de la présence physique de la marchandise, on ne doit procéder à aucun contrôle physique du poids, en effectuant un pesage dans le cadre de l'inspection prévue par l'article 3, mais - conformément à la définition de l'expression «Poids vérifié» - on doit se contenter d'enregistrer les poids qui, dans le cadre de la constatation de la présence physique de la marchandise, effectuée conformément à l'article 3, ont été vérifiés sur place. Étant donné qu'aucun contrôle du poids, au moyen d'un pesage ultérieur, n'est entrepris, les poids figurant aux colonnes relatives au poids comptabilisé et au poids vérifié du formulaire doivent toujours coïncider lorsque la vérification du stock effectuée sur place n'a révélé aucune erreur d'inventaire.
101 A cet égard, la Commission soutient que la République fédérale d'Allemagne, contrairement aux arguments qu'elle avance aujourd'hui, n'a pas exclu l'existence d'une pratique de transcription dans les entrepôts frigorifiques et a indiqué, en réponse à une observation de la Commission soulignant ce danger, avoir l'intention de «contrôler à l'avenir plus étroitement le respect des dispositions par les stockeurs».
Au demeurant, la Commission rappelle que, compte tenu de cette simple transcription comptable, il est tout à fait normal qu'aucune quantité erronée n'ait pu être constatée, mais, à son avis, on ne saurait, comme tente de le faire le gouvernement allemand, conclure sur cette base à la régularité des contrôles.
2. Contrôles des inventaires
102 L'article 4 du règlement n, 618/90 prévoit que:
«Sur base des inventaires comptables, l'agent de l'organisme d'intervention contrôle sur place:
- la procédure d'établissement des inventaires suivie par le stockeur,
- les données comptables de l'entrepôt (entrées, sorties, solde des stocks) et les résultats de l'inventaire annuel du stockeur.
L'agent compare les données comptables précitées avec les données relatives aux quantités de sa propre comptabilité ainsi qu'avec les inventaires mensuels comptables.
En cas de concordance, il procède à une inspection physique portant au minimum sur 5 % des quantités stockées selon les méthodes figurant en annexe III pour chaque produit.
En cas de discordance comptable ou de divergence non clairement justifiées lors de l'inspection physique, un pourcentage supplémentaire des quantités stockées doit être inspecté selon la même méthode.
Cette inspection doit être poursuivie par tranches de 5 % jusqu'à ce que les discordances ou divergences constatées trouvent leur explication.
L'organisme d'intervention peut se faire représenter par un auditeur ou un contrôleur agréé par un État membre.
Le contrôle est effectué par une personne indépendante du stockeur.»
103 L'annexe III, section VI, du même règlement prescrit pour la viande bovine la méthode suivante d'inspection physique en vue de l'établissement de l'inventaire:
«1. Sélection de lots correspondant à 5 % de la quantité totale stockée pour le compte de l'intervention publique. La sélection peut être préparée avant la visite du magasin sur base des données comptables de l'organisme d'intervention, mais n'est pas annoncée au stockeur.
2. Vérification de la présence des lots choisis et de la composition des lots sur place; cette vérification comprend:
- pour la viande en carcasses: - identification des lots et vérification du nombre de pièces,
- vérification du poids de 20 % des pièces par type de découpe et/ou qualité,
- vérification visuelle de l'état de l'emballage;
- pour la viande désossée: - identification des lots et vérification du nombre de cartons, - vérification du poids de 10 % des palettes ou conteneur,
- vérification du poids de 10 % des cartons de chaque palette pesée,
- vérification visuelle du contenu de ces cartons, ainsi que de l'état de l'emballage dans le carton.
La sélection des palettes doit tenir compte des différents types de découpe stockés.
3. Description dans le procès-verbal d'inventaire des lots inspectés physiquement et des défauts constatés.»
104 Dans son rapport de synthèse, la Commission relève qu'elle n'a pas pu vérifier que l'inspection physique, portant au minimum sur 5 % des quantités de viande en stock, a été effectuée, ainsi que l'exigent l'article 4 et l'annexe III du règlement n, 618/90. Le rapport fait état des difficultés que le FEOGA a eues pour procéder aux contrôles des inventaires: installations de stockage encombrées, difficultés pour établir les quantités ayant fait l'objet d'un contrôle visuel, difficultés pour déterminer le nombre de pièces sur chaque palette, absence de contrôle destiné à garantir que les palettes retenues correspondaient aux palettes pesées, etc.
105 Dans sa requête, la République fédérale d'Allemagne conteste l'affirmation de la Commission, selon laquelle les contrôles prévus par l'article 4 et l'annexe III, section VI, du règlement n, 618/90, n'auraient pas été dûment effectués. Elle soutient qu'un certain nombre de lots, qui correspond au moins à 5 % de la quantité totale stockée, a été sélectionné et que la composition de ces lots a été vérifiée sur place. Elle ajoute que, lors de la vérification supplémentaire concernant 20 % de la quantité (5 %) déjà contrôlée, il y a eu une vérification du poids par l'agent de la BALM, qui a choisi sur place les 20 % de pièces à vérifier (détermination des palettes). La signature apposée par l'agent de la BALM et le stockeur sur le procès-verbal d'inventaire annuel, qui est accompagné de l'état de stock y afférent et dans lequel les lots entreposés, qui ont été vérifiés et physiquement pesés, sont désignés séparément, certifie et établit le résultat de l'inspection physique de la viande stockée. Selon le gouvernement allemand, le droit communautaire ne permet pas de justifier des exigences supplémentaires.
106 La Commission ne conteste pas que la constatation du poids pour les 20 % de cette part de 5 % a été effectuée conformément à la réglementation communautaire, mais signale que ce pourcentage correspond seulement à 1 % de l'ensemble des quantités stockées. Selon la Commission, cette partie des contrôles n'a pas fait l'objet de critiques, c'est pourquoi les développements que contient, à cet égard, la requête du gouvernement allemand sont sans pertinence. Selon la Commission, c'est au sujet de l'inspection physique de 5 % au moins des viandes stockées, que de graves défaillances affecteraient le système de contrôle de l'inventaire. A cet égard, la Commission soutient que les affirmations de la République fédérale d'Allemagne ne correspondent pas à la réalité devant laquelle se sont trouvés les services de la Commission lors de leurs propres vérifications. En effet, selon la Commission, les indications de poids permettent seulement de savoir dans quel lot ou dans quelle catégorie de marchandises cette part de 1 % de l'ensemble du stock a été sélectionnée pour le contrôle du poids. La Commission signale que ses vérificateurs, en examinant les contrôles d'inventaire effectués par les agents de la BALM, ont pu constater qu'il était impossible d'établir avec précision quelles quantités avaient fait l'objet de contrôles visuels. Selon la Commission, les procès-verbaux d'inventaire n'ont pas permis de vérifier quelles et combien de palettes avaient été pesées; il n'a pas été fait de comptage des pièces par palette; il n'a pas été contrôlé si les palettes sélectionnées pour le contrôle du poids étaient identiques à celles effectivement pesées; les palettes pesées par les agents de la BALM étaient impossibles à identifier; aucune pièce n'a été déballée pour pouvoir confronter la viande congelée ou les cachets avec les indications du classement et de la catégorie. En outre, selon la Commission, la colonne «Divergences» de procès-verbaux d'inventaire n'avait souvent pas été remplie ou elle l'était de manière insuffisante. De l'avis de la Commission, les procès-verbaux d'inventaire ne permettent pas d'établir la quantité exacte qui a fait l'objet d'une inspection physique.
107 Lorsqu'elle a demandé à la BALM des justificatifs, cette dernière n'aurait pas été en mesure de présenter des documents de travail de ses contrôleurs permettant de connaître le nombre exact des palettes et des pièces contrôlées et leur poids. La Commission soutient que, lorsqu'en relation avec l'utilisation des ressources communautaires le droit communautaire prescrit des contrôles concrets tels que l'inspection physique de 5 % des viandes bovines stockées, les services nationaux compétents doivent veiller à ce qu'il soit possible de vérifier dans la procédure d'apurement des comptes, au moyen des pièces adéquates, si cette obligation communautaire a été respectée. Cela n'ayant pas eu lieu en l'espèce, la charge de la preuve incombe au gouvernement allemand et, selon la Commission, il ne suffirait pas à cet égard, d'invoquer des déclarations d'agents de la BALM ou de contrôleurs de la BALM.
108 La République fédérale d'Allemagne soutient que la quantité réelle, physiquement inspectée conformément à l'article 4 du règlement n, 618/90, figure dans chaque procès-verbal d'inventaire annuel, à l'annexe intitulée «État de stock», dans la quatrième colonne, avec indication exacte du poids.
109 Quant aux vérifications relatives à la question de savoir combien et quelles palettes avaient été pesées ainsi que quelles pièces celles-ci contenaient, la République fédérale d'Allemagne observe que, sur la base des états de stock, qui font partie intégrante du procès-verbal d'inventaire annuel, on peut déterminer sans conteste, quels lots du stock ont été physiquement inspectés, conformément aux dispositions combinées de l'article 4 et de l'annexe III, section VI, du règlement n, 618/90. Les lots contrôlés, ainsi que les poids constatés sont consignés sur les états de stock. Selon la République fédérale d'Allemagne, à tout moment jusqu'à la sortie de stock de la marchandise, les palettes inspectées peuvent être identifiées sur place au moyen des étiquettes figurant sur les palettes parce que, dans le cadre de l'inventaire, les contrôleurs compétents de la BALM apposent un cachet de la BALM et/ou un sigle sur les étiquettes des palettes inspectées et pesées et parce que, après la pesée, les palettes ne sont plus remises à leur ancien emplacement, mais sont stockées à part.
110 Selon la Commission, le gouvernement allemand décrit une procédure qui permet théoriquement l'identification des palettes contrôlées, mais dont l'application effective n'est aucunement garantie. Selon la Commission, dans leurs vérifications, les représentants des services de la Commission ont constaté, par exemple, que les contrôleurs de la BALM donnent souvent aux palettes sélectionnées une numérotation spéciale (de 1 à 20, etc.). Ce procédé rendait, de l'avis de la Commission, impossible tout contrôle ultérieur. L'utilisation des fiches de palettes est, selon la Commission, certainement une mesure utile, en principe, pour l'identification des palettes, mais il faudrait, pour que des contrôles soient possibles au moyen de ces fiches, que la viande bovine se trouve encore réellement sur la palette. La Commission remarque que, s'il n'en est pas ainsi, cela serait le résultat de l'absence d'instructions claires.
3. Absence d'instructions nationales explicites concernant les contrôles physiques de 5 % de la viande stockée
111 Dans le rapport de synthèse, la Commission expose que
«les instructions nationales concernant l'exécution du contrôle physique des 5 % ne sont pas explicites, mais se bornent à renvoyer à l'annexe du règlement communautaire applicable».
112 Le gouvernement allemand estime que la Commission se trompe, car la BALM aurait rédigé, pour la mise en oeuvre du règlement n, 618/90, des instructions de service relatives au contrôle de l'inventaire annuel pour les produits agricoles en stocks publics. Le fait que les instructions de service, dans le domaine en cause ici, renvoient aux dispositions de l'annexe III, section VI, du règlement n, 618/90, précité, serait suffisant parce que cette annexe décrit toutes les étapes de contrôle nécessaires à l'exécution régulière des inspections physiques lors de l'inventaire annuel et serait, en elle-même, compréhensible pour les agents de la BALM.
113 De l'avis de la Commission, cela n'est pas suffisant pour garantir une exécution correcte de l'inspection physique prescrite par le droit communautaire, ni pour la prouver, le cas échéant.
4. Irrégularités concrètes apparues lors de certaines vérifications
114 La Commission relève, dans son mémoire en défense, que les vérifications opérées dans deux entrepôts frigorifiques offrent un bon exemple des anomalies et des défaillances constatées dans la pratique. Dans le premier, de graves défauts auraient été constatés dans trois palettes: alors que la fiche de palette indiquait pour douze quartiers de viande un poids brut de 1 129 kg, à l'inspection seulement onze quartiers pesant ensemble 1 021 kg se trouvaient sur la palette. Sur ces onze quartiers était posée une étiquette non fixée, qui appartenait vraisemblablement au douzième quartier manquant. Selon la fiche d'une autre palette, il se trouvait sur celle-ci onze quartiers d'un poids brut de 1 104 kg, porté par la suite à 1 094 kg. Sur une palette sans numéro se trouvaient trois quartiers sans indication de poids. En outre, dans le second entrepôt frigorifique se trouvait sur une des palettes visibles un quartier d'où dépassait un grand crochet en métal qui avait été vraisemblablement oublié et compté dans le poids brut pesé au moment de l'entrée en stock.
115 Le gouvernement allemand fournit, à cet égard, les explications suivantes: dans le premier cas, le douzième quartier n'était pas manquant, mais avait été relogé sur une autre palette, parce qu'on avait estimé excessif de placer douze quartiers sur une palette. La fiche de palette n'a, par erreur, pas été corrigée. Pour la seconde palette mentionnée par la Commission, le changement de poids n'est que la correction d'une erreur dans l'émission de la fiche originaire. Quant aux trois quartiers sans indication de poids, il s'agissait de marchandise qui n'avait pas pu être embarquée ce jour-là. Même si l'on avait omis de marquer la palette, l'endroit où elle était entreposée l'attribuait clairement à la livraison à laquelle elle appartenait. En ce qui concerne le crochet métallique, le gouvernement allemand indique que, sur plusieurs centaines de milliers de quartiers, il s'agit de la première fois que cela arrive. En l'espèce, le crochet a pu être enlevé et son poids a été décompté.
116 La Commission rappelle aussi, qu'en vertu de l'article 26, paragraphe 1, du règlement n, 859/89, précité, la viande doit être entreposée de façon à former des lots facilement identifiables. Dans les entrepôts frigorifiques visités, cette obligation n'avait été remplie que partiellement avec l'utilisation de fiches de palettes; il a été, en effet, constaté que les locaux visités étaient encombrés, que l'inspection visuelle était rendue difficile par l'absence de couloirs d'accès et qu'il n'existait apparemment aucun plan de stockage indiquant l'emplacement des lots. En conséquence, seules les palettes se trouvant à l'avant des locaux de stockage pouvaient être inspectées de façon efficace, c'est-à-dire, rapidement et sans difficulté.
117 Concernant l'encombrement des entrepôts frigorifiques, la République fédérale d'Allemagne estime que, bien que les entrepôts aient été en partie encombrés au cours de l'exercice financier 1992 - en raison d'un nombre extrêmement élevé d'achats - les stocks ont été correctement contrôlés. Lorsque les entrepôts étaient très encombrés, on a sorti, selon la République fédérale d'Allemagne, des palettes afin de permettre le contrôle de celles qui se trouvaient à l'arrière des locaux de stockage. Selon la République fédérale d'Allemagne, le grief de la Commission, à cet égard, ne tient aucunement compte de la situation exceptionnelle qui prévalait en 1992.
118 Enfin, quant à l'impossibilité d'identifier les palettes, la République fédérale d'Allemagne soutient que la Commission se fonde sur un cas isolé, dans lequel le contrôleur de la BALM compétent n'a pas suivi la sortie de stock d'une partie des palettes qu'il avait choisies dans le local de stockage. Cependant, selon la République fédérale d'Allemagne, on ne peut pas généraliser ce cas exceptionnel et ce dernier ne peut pas constituer la preuve du manque de contrôle qui aurait caractérisé l'ensemble des inspections réalisées au cours de l'exercice financier 1992, en application de l'article 4 du règlement.
119 A cet égard, la Commission soutient que deux éléments s'opposent à ce point de vue:
- Les irrégularités constatées dans le premier cas étaient si manifestes que le FEOGA a pu les découvrir au moyen d'un simple contrôle par échantillonnages. Plus grave encore, le jour où le FEOGA a procédé à son contrôle par échantillonnages, des employés de la BALM avaient auparavant effectué un contrôle d'inventaire au cours duquel ces irrégularités manifestes n'ont pas été relevées.
- A cela s'ajoute que le gouvernement allemand n'a pas pu présenter non plus dans la réplique de documents de travail établis par les agents de la BALM qui, si les contrôles d'inventaire avaient été réalisés de manière régulière, auraient renseigné la Commission sur le nombre précis des palettes vérifiées, ainsi que sur le nombre de quartiers de viande bovine stockés sur ces palettes. La Commission indique qu'elle a toujours déclaré que, en dépit d'insuffisances constatées dans des cas particuliers, elle considérerait de tels documents comme la preuve suffisante de la réalisation de contrôles d'inventaire globalement réguliers. Aucun document de travail de ce type n'aurait, cependant, été présenté à la Commission, jusqu'à présent.
B - Analyse
120 En ce qui concerne, en premier lieu, le point litigieux de l'inscription dans l'inventaire, je suis d'accord avec le gouvernement allemand pour dire que l'article 3 du règlement n, 618/90, précité, n'impose pas de peser la viande. La Commission a également reconnu ce point. Le litige porte, dès lors, seulement sur la question de savoir si, lors de l'établissement de l'inventaire annuel, les stockeurs se sont bornés, comme l'affirme la Commission, à une transcription pure et simple des comptes de stock ou bien s'ils ont procédé, comme le prescrit l'article 3 susmentionné, à la vérification effective de la présence physique de la marchandise.
121 La Commission a, certes, raison de faire observer que la perte d'une palette ou d'une pièce entraîne nécessairement une différence entre les constatations du procès-verbal d'inventaire et les comptes de stock. Toutefois, en l'espèce, il n'est pas contesté que, pour l'exercice financier 1992, aucune quantité manquante n'a été constatée lors de l'inventaire. Dès lors, le fait dont s'étonne la Commission, à savoir que les inventaires annuels ne révélaient pas de discordances entre les quantités et poids enregistrés dans la comptabilité et les quantités et poids vérifiés, me semble tout à fait plausible.
122 Reste à savoir si les employés des entreprises de stockage ont, comme l'exige la réglementation communautaire, vérifié la présence physique des marchandises. A cet égard, la Commission se fonde sur la déclaration d'employés pour affirmer que cette vérification n'était pas systématiquement effectuée. Le gouvernement allemand offre, comme preuve contraire, le témoignage d'agents de la BALM. Or, ces derniers ne pourraient rapporter cette preuve que pour les seuls cas où ils étaient effectivement présents lors de l'établissement de l'inventaire. Mais, dans les autres hypothèses, il n'est pas possible de récuser les témoignages rapportés par la Commission, selon lesquels il y a eu des cas où les stockeurs se sont bornés à une transcription comptable des éléments de stocks. Dans une lettre du 6 juillet 1994 adressée au directeur général de l'agriculture de la Commission, figurant à l'annexe 6 du mémoire en duplique de la Commission, le ministère fédéral des Finances admet d'ailleurs ce qui suit:
«... il y a lieu de constater que les contrôleurs de la BALM ne sont pas présents dans tous les cas lors de l'établissement de l'inventaire. D'après l'article 3, paragraphe 3, du règlement susmentionné, la présence de représentants de l'organisme d'intervention n'est d'ailleurs pas requise. Voilà pourquoi il n'est pas possible de se prononcer sur la question de savoir si le responsable de l'entrepôt vérifie la présence effective ou s'il ne fait que reprendre (transcrire) la quantité figurant dans ses comptes de stock. Les responsables des entrepôts sont cependant rendus attentifs chaque année aux dispositions relatives à l'établissement des inventaires découlant du règlement (CEE) n, 618/90. La BALM contrôlera, à l'avenir, plus étroitement le respect des dispositions par les stockeurs» (12).
123 En ce qui concerne, en deuxième lieu, le contrôle des inventaires par les représentants de la BALM eux-mêmes, la Commission reproche principalement aux autorités allemandes le fait que les procès-verbaux d'inventaire annuel n'attestent pas du respect de l'article 4 du règlement n, 618/90 en ce qui concerne l'obligation de procéder à une inspection physique de 5 % de la quantité stockée. Il devrait résulter de ces documents que la procédure d'inspection physique que prescrit l'annexe III du règlement a été suivie pas à pas et dans tous ses détails (13).
124 Or, les procès-verbaux d'inventaire annuel, y compris les états de stock qui les accompagnent, ne fournissent pas ces renseignements. Comme l'affirme, à juste titre, la Commission, les indications du poids, figurant dans la quatrième colonne de ces procès-verbaux, permettent seulement de savoir dans quel lot ou dans quelle catégorie de marchandise la part de 1 % de l'ensemble du stock a été sélectionnée pour le contrôle du poids.
125 Tout comme la Commission, je considère que, lorsqu'en relation avec l'utilisation de ressources de la Communauté le droit communautaire prescrit des contrôles concrets, comme en l'espèce l'inspection physique de 5 % des viandes bovines stockées, les services nationaux compétents doivent veiller à ce qu'il soit possible de vérifier dans la procédure d'apurement des comptes, au moyen de pièces ou de mentions adéquates, si cette obligation a été respectée. Dès lors, c'est l'absence de telles pièces ou mentions qui constitue la défaillance. Dans sa lettre du 6 octobre 1995, le ministère fédéral de l'Alimentation, de l'Agriculture et des Forêts (14) a d'ailleurs annoncé qu'à l'avenir «les contrôles à effectuer lors du stockage seront, selon vos propositions, complètement documentés». Il a ainsi reconnu l'existence d'une lacune sur ce point.
126 En troisième lieu, quant au grief de la Commission tenant à l'absence d'instructions nationales en ce qui concerne la procédure à suivre par les contrôleurs lors de l'inspection physique, je constate que celle-ci résulte clairement de l'annexe III du règlement. Mais comme cette annexe était jointe aux instructions de service, j'estime que les contrôleurs étaient très certainement à même de comprendre ce qui leur était demandé. Toutefois, il convient de constater que les autorités allemandes auraient dû inclure dans leurs instructions une obligation d'établir des rapports détaillés sur l'inspection physique de 5 % de la viande stockée.
V - Sur les contrôles à la sortie du stock
A - Moyens et arguments
127 Le règlement (CEE) n, 147/91 de la Commission, du 22 janvier 1991, définissant et fixant les limites de tolérance pour les pertes de quantités de produits agricoles stockés en intervention publique (15), prévoit que la limite de la tolérance couvrant les pertes de quantité résultant des opérations normales de stockage effectuées dans les règles est fixée en pourcentage du poids réel, sans emballage, des quantités entrées en stock (articles 1er, paragraphe 1, et 2). Selon l'article 2 de ce règlement, ce pourcentage est fixé pour la viande bovine à 0,6.
128 Dans les cas de pertes de viande bovine non identifiées, dépassant la tolérance de 0,6 % établie par le règlement n, 147/91, les États membres doivent comptabiliser au crédit du FEOGA un montant bien supérieur à la valeur vénale des quantités perdues (16).
129 En outre, la viande bovine non désossée provenant de stocks publics est vendue, en vertu des dispositions du règlement (CEE) n, 2173/79 de la Commission, du 4 octobre 1979, relatif aux modalités d'application concernant l'écoulement des viandes bovines achetées par les organismes d'intervention et abrogeant le règlement (CEE) n, 216/69 (17), selon le poids brut effectivement constaté.
130 Selon l'article 18, paragraphe 2, de ce règlement, «la prise en charge de la marchandise s'effectue selon les directives de déstockage des organismes d'intervention...».
131 La République fédérale d'Allemagne a précisé la disposition ci-dessus du règlement n, 2173/79 par le point 13.5.1 de la Bekanntmachung Nr. 55/87/31 über die Allgemeinen Bedingungen für den Verkauf von Rindfleisch aus Interventionen, du 8 septembre 1987 (avis n, 55/87/31 relatif aux conditions générales de vente de viandes bovines d'intervention), qui prévoit que, pour la viande bovine congelée, le poids de livraison de toute catégorie de marchandise est établi, à la livraison, par un peseur qualifié au moyen d'une balance correctement étalonnée.
132 Aux termes du point 13.5.1, deuxième alinéa, de l'avis n, 55/87/31, «le poids brut est indiqué au moyen de relevés de pesage. Le total des poids consignés sur les relevés est arrondi au kilogramme inférieur ou supérieur pour les quartiers de viande, à la centaine de grammes inférieure ou supérieure pour des découpes. Le peseur signe les relevés et y appose son cachet».
133 Selon le rapport de synthèse «... toutes pertes de quartiers sont réputées dépasser la tolérance et donnent lieu à l'établissement de crédits en faveur du FEOGA. Il est donc évident que les États membres ont l'obligation de veiller à ce que les viandes bovines sorties des stocks fassent l'objet d'une comptabilité correcte, soient pesées et enregistrées pour la comptabilité et le paiement».
134 La Commission relève encore dans le rapport de synthèse ce qui suit:
«- Le FEOGA n'a constaté la présence d'aucun agent du BALM au moment des opérations d'enlèvement, parce que ni les états quotidiens des mouvements de stocks (Tagesmeldungen) ni les rapports de pesage ne portent la signature d'inspecteurs du BALM. Le BALM a indiqué qu'il utilise parfois les représentants dits du BALM pour contrôler les enlèvements parce que, pour des raisons de personnel, les inspecteurs du BALM ne peuvent être présents à tous les enlèvements.
- Le FEOGA a constaté, lors de son contrôle documentaire, que l'entrepôt et l'acheteur font souvent partie de la même société. Dans un cas relevé lors d'un audit documentaire, le FEOGA a conclu dans un premier temps qu'il n'y avait pas eu de pesage d'un lot de viande bovine déterminé enlevé dans un certain entrepôt. Or, il ressort de documents consultés que précisément (c'est-à-dire au kilo près) il avait été enlevé la même quantité que celle qui y était entrée l'année précédente.
Tout en affirmant que la totalité des viandes bovines sorties des stocks d'intervention est pesée, les autorités allemandes ont admis que certaines erreurs d'enregistrement comptables avaient été commises pour deux catégories différentes de viande bovine comptabilisées ensemble à tort et qu'il n'y avait pas eu de perte de poids dans ce cas. D'autres cas relevés par le FEOGA et pour lesquels il n'y avait pas un kilogramme d'écart entre l'entrée et la sortie ont été expliqués de la même manière.
En l'absence de procédures de pesage dûment contrôlées par le BALM, le FEOGA n'est pas convaincu des arguments et des éléments de preuves fournis. Il est évident qu'une proportion très significative des viandes d'intervention ont été sorties du stock en l'absence du BALM.»
135 Selon le gouvernement allemand, les exigences du droit communautaire en matière de déstockage de la viande bovine auraient été respectées. Pour réaliser les contrôles de déstockage, des employés de l'entrepôt frigorifique, sélectionnés, formés et mandatés par la BALM, ont également été utilisés, à côté des contrôleurs de la BALM. Même dans les cas où des mandataires sont intervenus, un déstockage en bonne et due forme aurait été garanti. Par ailleurs, les acheteurs veilleraient à ce que la viande adjugée et payée soit correctement livrée tant en qualité qu'en quantité, parce que les conditions de vente de la BALM excluent toute réclamation ultérieure. Dans les cas où le déstockage a été réalisé dans les entreprises frigorifiques qui appartiennent au même groupe que l'acheteur, les vérifications ont été effectuées exclusivement par les contrôleurs de la BALM.
136 Selon la Commission, il est vrai qu'aucune obligation juridique n'impose que les contrôles portant sur le déstockage soient exclusivement effectués par des employés des organismes d'intervention. Toutefois, une obligation juridique générale impose aux États membres de veiller à l'exactitude des quantités de viande sorties du stock d'intervention, étant donné que les montants à créditer au FEOGA se fondent sur ces quantités. De l'avis de la Commission, si les contrôles en question ne sont pas effectués par des agents de la BALM, le système de contrôle, dans son ensemble, est susceptible de faire l'objet de manipulations et d'abus.
137 Même si - comme l'affirme le gouvernement allemand - les contrats de stockage conclus avec les entrepôts frigorifiques imposent des obligations de contrôle, l'existence d'une telle obligation, estime la Commission, ne signifie pas que celle-ci soit toujours respectée dans la mesure nécessaire. En outre, le gouvernement allemand n'aurait toujours pas prouvé que les obligations contenues dans le contrat de stockage répondent entièrement aux prescriptions de contrôle communautaires. De plus, en ce qui concerne les contrôles subséquents effectués par la BALM, la Commission est d'avis qu'il ne s'agit que d'un simple contrôle sur documents qui ne suffit pas pour remplacer les contrôles sur place exigés. Quant au problème particulier des entreprises liées, la Commission renvoie aux moyens et arguments qu'elle avait présentés à propos des contrôles d'entrée en stock.
138 En ce qui concerne les risques de manipulations, la République fédérale d'Allemagne soutient qu'un tel risque n'est pas envisageable, parce qu'il n'existe pas de marché communautaire pour les quartiers de jeunes veaux congelés, de sorte qu'une éventuelle mise sur le marché soulèverait des questions quant à l'origine de la viande. En outre, cela n'aurait pas de sens, d'un point de vue économique, de remplacer une telle viande par de la viande de vache. En effet, le prix des quartiers de jeunes veaux congelés n'est, en aucune façon, supérieur à celui des quartiers de viande fraîche de vache; le processus de congélation fait subir à la viande de jeunes veaux une dépréciation qui est toujours supérieure à la différence de prix entre celui de la viande de veau congelé et celui de la viande de vache. En outre, il est facile de distinguer la viande de vache de la viande de veau. Tout acheteur de viande d'intervention verrait la différence. De plus, les acheteurs de stocks de la BALM n'ont pas soulevé de tels griefs.
139 Quant à la description exhaustive sur les contrôles à la sortie de stock, que fournit le gouvernement allemand dans son mémoire en réplique, la Commission soutient qu'il se borne pour l'essentiel à des considérations générales sur le déroulement «normal» de la procédure de contrôle, sans cependant formuler de commentaire sur les insuffisances concrètes qui sont à la base des constatations de la Commission.
140 La Commission rappelle les constatations du rapport de synthèse selon lesquelles, dans plusieurs cas, le FEOGA a constaté que le poids indiqué au déstockage correspondait au kilogramme près à celui de la marchandise entrée en stock l'année auparavant, ce qui est inhabituel dans le stockage en congélation où les pertes de poids sont courantes. Cela amène à présumer, selon la Commission, que, par défaut de contrôle, les pertes ou gains de poids n'ont pas été déclarés correctement.
141 Selon la République fédérale d'Allemagne, après que la BALM a examiné les cas cités par la Commission, dans lesquels, à son avis, exceptionnellement, aucune différence de poids n'est apparue entre l'entrée en stock et la sortie de stock, il a été constaté, dans deux cas seulement, que les poids au déstockage correspondaient aux poids à l'entrée en stock. Ces cas particuliers ont été expliqués à la Commission. Selon la République fédérale d'Allemagne, l'explication était que cette anomalie ne provient pas de manipulations dans la constatation du poids ou d'un défaut de pesage, mais du fait que deux catégories différentes de viande bovine ont été comptabilisées ensemble par erreur, de sorte qu'il ne s'est produit aucune perte de poids. Selon le gouvernement fédéral, il est tout à fait possible que, dans des cas particuliers, le poids à l'entrée en stock corresponde au poids à la sortie de stock.
142 Selon la Commission, cette tentative d'explication n'est pas convaincante et n'a, d'ailleurs, pas pu être étayée. La Commission continue donc à considérer les cas qui se sont produits comme un indice capital de l'existence en Allemagne de carences dans le contrôle du déstockage, sans que ces cas particuliers forment, à eux seuls, la base de la correction forfaitaire de 2 % des dépenses.
B - Analyse
143 En ce qui concerne les contrôles à la sortie des stocks, les éléments exposés ci-après me semblent déterminants pour porter un jugement.
144 Je voudrais d'abord rappeler le fait, incontesté, que ni la réglementation communautaire applicable en 1992 ni même la réglementation qui l'a remplacée ne prescrivent la présence d'employés de l'organisme national d'intervention lors du déstockage des produits mis en entrepôt. Il ne saurait donc être question de déduire ipso facto de l'absence totale ou partielle de tels employés une carence du système de contrôle susceptible de justifier un refus de la prise en charge par le FEOGA de 2 % des dépenses.
145 Toutefois, on ne peut qu'approuver la position de la Commission, selon laquelle les employés de la BALM devraient toujours être présents dans les cas où l'entrepôt frigorifique et l'acheteur de la viande font partie du même groupe d'entreprises. Ce principe n'a, d'ailleurs, pas été contesté par la République fédérale d'Allemagne. Celle-ci a seulement objecté que, dans de telles situations, un agent de la BALM avait toujours été présent. De son côté, l'organe de conciliation est parvenu à la conclusion que les documents qui lui ont été communiqués par les autorités allemandes confirmaient cette affirmation «sur des exemples précis et limités».
146 Compte tenu des affirmations catégoriques de la République fédérale d'Allemagne et de l'absence d'une vérification exhaustive effectuée par les services de la Commission sur l'ensemble des cas de ce type, on peut raisonnablement supposer que les agents de la BALM ont été présents lors de la livraison de viandes à des entreprises liées à la société propriétaire de l'entrepôt.
147 Toutefois, comme je l'ai constaté ci-dessus à propos de la prise en charge des viandes par les entrepôts, la position allemande est affaiblie par le fait que les instructions écrites données aux contrôleurs ne prescrivent pas formellement cette présence. En ce sens, le système de contrôle comportait une certaine carence.
148 Pour ce qui est de tous les autres cas, c'est-à-dire ceux où le déstockage a eu lieu sous le contrôle de mandataires de la BALM (donc en l'absence d'agents de cet organisme), la Commission a relevé des cas où le poids de la marchandise livrée était exactement identique à celui de la marchandise prise en charge. Un exemple figure dans un rapport des contrôleurs du FEOGA, transmis par la Commission aux autorités allemandes par lettre du 13 avril 1994 (n, VI/014852, annexe 3 du recours), où l'on peut lire, à la page 10, que 273 pièces de viande ont pesé à l'entrée 26 591 kg et à la sortie exactement le même poids. Il résulte cependant de la réglementation qu'à l'entrée des entrepôts les morceaux de viande doivent être pesés avant d'être emballés alors qu'à la sortie ils doivent être pesés selon leur poids brut, c'est-à-dire emballage compris. Or, il est peu probable que la perte de poids, que connaît généralement la viande stockée, soit exactement compensée par le poids de l'emballage. La Commission a donc raison de supposer que les viandes déstockées n'ont pas toujours été pesées.
149 En outre, les règles communautaires prévoient que, pour toute perte non identifiée de viande bovine, dépassant la tolérance de 0,6 %, les États membres doivent comptabiliser au crédit du FEOGA un montant bien supérieur à la valeur vénale des quantités perdues. Les États membres ont donc l'obligation de procéder à des contrôles rigoureux pour s'assurer si, oui ou non, ladite limite a été dépassée. Ces contrôles peuvent être effectués par d'autres personnes que les agents de l'organisme d'intervention, mais ils doivent l'être avec toute la rigueur nécessaire.
150 Les contrôles documentaires effectués a posteriori par la BALM dans les cas où elle a recouru à des mandataires pour procéder aux contrôles de déstockage ne peuvent remédier aux irrégularités qui auraient pu être commises lors du déstockage.
151 A cet égard, la simple allégation que les acheteurs n'auraient émis aucune réclamation ne saurait être considérée comme déterminante, ne serait-ce qu'en raison du fait que les conditions de vente de la BALM excluent toute réclamation a posteriori.
152 Je constate donc que le gouvernement allemand n'a que très partiellement apporté la preuve de l'inexistence des carences invoquées par la Commission en ce qui concerne les contrôles à effectuer lors du déstockage de la viande bovine d'intervention.
VI - Considérations finales
153 Contrairement à ce qu'affirme le gouvernement allemand dans sa requête, le rapport de synthèse qui a donné lieu à la décision incriminée de la Commission ne qualifie pas les carences constatées d'importantes (beträchtlich).
154 D'autre part, la Commission a souligné, au cours de la procédure devant la Cour, que sa décision ne se fondait pas sur les carences constatées à chacun des trois stades de la procédure pris isolément, mais sur une appréciation de la procédure suivie par la République fédérale d'Allemagne dans son ensemble.
155 Or, à mon avis, les arguments présentés par la République fédérale d'Allemagne ne démontrent pas que cette procédure ne présente pas des faiblesses qui, vues dans leur ensemble, peuvent conduire à des «risques de pertes mineures par le FEOGA». Il résulte, d'ailleurs, de plusieurs pièces figurant au dossier, que la requérante s'est engagée à corriger ces carences, ce qui prouve qu'elles étaient bien réelles.
156 Au vu de l'appréciation des contrôles effectués lors de chacun des trois stades, j'en arrive donc à la conclusion que la requérante n'est pas parvenue à démontrer que les constatations de la Commission étaient inexactes.
157 Je dois, en outre, constater que le gouvernement allemand s'est limité, dans son argumentation, à contester l'existence des carences qui sont à la base de la réduction forfaitaire. Il n'a, en revanche, avancé aucun moyen visant à contester l'applicabilité de ladite réduction aux carences constatées.
158 Or, dans le cadre d'une action en annulation, la Cour se limite à un examen des moyens de la requérante et n'a, dès lors, en l'espèce, pas à se pencher sur la question de savoir si les défaillances constatées justifient l'application de la correction forfaitaire.
159 Dès lors, il ne me reste plus qu'à conclure au rejet de la requête.
160 Je voudrais, cependant encore, ajouter que, si la requérante avait soulevé la question de savoir si les irrégularités en cause étaient de celles devant entraîner, par application du barème arrêté par la Commission, une correction forfaitaire de 2 %, ma conclusion n'aurait pas été différente. En effet, une telle correction s'applique «si la carence se limite à certains éléments du système de contrôle de moindre importance ou à l'exécution de contrôles qui ne sont pas essentiels pour garantir la régularité de la dépense, de sorte qu'il peut raisonnablement être conclu que le risque de pertes pour le FEOGA était mineur». Or, il peut difficilement être contesté que les carences retenues à l'issue de la présente analyse sont de nature à entraîner un risque mineur de pertes pour le FEOGA.
161 Par ailleurs, la question de savoir si l'application, dans de tels cas, d'une correction portant sur 2 % des dépenses se heurte ou non au principe de proportionnalité n'a pas fait l'objet des débats dans le cadre de la présente affaire.
VII - Conclusion
162 Je propose, par conséquent, à la Cour de:
1) rejeter le recours;
2) condamner la requérante aux dépens.
(1) - JO L 323, p. 26.
(2) - Voir doc. VI/6355/95, du 27 mars 1996, et doc. VI/5112/96, du 14 juin 1996.
(3) - JO L 94, p. 13.
(4) - JO L 67, p. 21.
(5) - JO L 182, p. 45.
(6) - Arrêt Italie/Commission (C-242/96, non encore publié au Recueil, points 58 et 59).
(7) - JO L 91, p. 5.
(8) - JO L 225, p. 4.
(9) - Voir ci-dessus, point 35.
(10) - Voir l'arrêt du 1er octobre 1998, Royaume-Uni/Commission (C-209/96, non encore publié au Recueil, point 43).
(11) - Voir, notamment, arrêt du 24 mars 1988, Royaume-Uni/Commission (347/85, Rec. p. 1749, point 60).
(12) - Traduction libre du soussigné.
(13) - Voir ci-dessus, point 103.
(14) - Annexe 7 de la requête.
(15) - JO L 17, p. 9.
(16) - Voir les règlements (CEE) n, 3492/90 du Conseil, du 27 novembre 1990, déterminant les éléments à prendre en considération dans les comptes annuels pour le financement des mesures d'intervention sous forme de stockage public par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie» (JO L 337, p. 3) et (CEE) n, 3597/90 de la Commission, du 12 décembre 1990, relatif aux règles de comptabilisation pour les mesures d'intervention entraînant l'achat, le stockage et la vente de produits agricoles par les organismes d'intervention (JO L 350, p. 43).
(17) - JO L 251, p. 12.