Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
T. ĆAPETA
van 5 maart 2026 (1)
Zaak C‑194/24
Italiaanse Republiek
tegen
Europees Parlement,
Raad van de Europese Unie
„ Beroep tot nietigverklaring – Gemeenschappelijk visserijbeleid – Toezicht op de aanlandingsverplichting – Verordening (EU) 2023/2842 – Installatie van bewakingscamera’s op vissersvaartuigen – Schending van de artikelen 7, 8 en 31 van het Handvest van de grondrechten – Evenredigheid – Intensiteit van de toetsing ”
I.      Inleiding
1.        Vroeger werd ongewenste of (commercieel) oninteressante vangst gewoonlijk terug in zee geworpen.(2) Op dat ogenblik waren de vissen of het mariene leven in kwestie meestal echter reeds dood of stervende.(3)
2.        De verordening inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid(4) heeft de „aanlandingsverplichting” ingevoerd om de verspilling tegen te gaan die in de commerciële visserij decennialang gangbaar was, en zo bij te dragen tot een duurzamer visserijbeleid. In wezen vereist deze handeling dat alle vangsten aan boord van de betrokken vissersvaartuigen worden gehouden en geregistreerd, en vervolgens worden aangeland.(5) Om die reden is de aanlandingsverplichting omschreven als „een zeer grote verandering in het visserijbeheer” en „een radicale omkering van het traditionele visserijbeheer”.(6)
3.        De onderhavige zaak betreft het toezicht op deze aanlandingsverplichting. Om ervoor te zorgen dat deze verplichting daadwerkelijk wordt nageleefd, is bij verordening (EU) 2023/2842(7) de eis ingevoerd dat bepaalde vissersvaartuigen worden uitgerust met systemen voor elektronische monitoring op afstand (remote electronic monitoring; hierna: „REM”), waaronder camera’s in een gesloten televisiecircuit (closed-circuit television; hierna: „CCTV”).
4.        De Italiaanse Republiek is van mening dat de installatie van dergelijke camera’s een onevenredige inbreuk vormt op verschillende bepalingen van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
5.        Ik zal het Hof voorstellen deze bezwaren als ongegrond af te wijzen.
II.    Achtergrond en rechtskader
6.        Het gemeenschappelijk visserijbeleid (hierna: „GVB”), zoals herzien bij de GVB-verordening, moet ervoor zorgen dat de exploitatie van levende aquatische rijkdommen, waaronder vis, plaatsvindt op een wijze die duurzame economische, ecologische en sociale omstandigheden waarborgt.(8)
7.        Dit is echter niet mogelijk zonder controlemaatregelen.
8.        In 2007 heeft de Europese Rekenkamer gewezen op de aanzienlijke tekortkomingen in de toenmalige visserijcontroleregeling van de Europese Unie.(9) Deze regeling is in 2009 herzien met de inwerkingtreding van verordening (EG) nr. 1224/2009(10).
9.        Deze nieuwe visserijcontroleregeling bestaat uit output- en inputmaatregelen. Outputmaatregelen zijn in wezen bedoeld om de totale vangst te beperken via het zogenoemde „beheer van de visserijinspanning”, dat onder meer inhoudt dat aandelen van de bestanden voor elke vissoort in de Uniewateren („totale toegestane vangstlimieten”) en quota voor elke visserijtak worden toegewezen. Inputmaatregelen hebben betrekking op de door een vissersvloot bij het vissen gebruikte middelen en gevolgde regels, en worden uitgevoerd via controles op de vangstcapaciteit en het gebruik van vaartuigen, technische maatregelen met betrekking tot het vistuig of toewijzing van tijdsperioden en geografische gebieden voor het vissen.(11)
10.      In 2015 werd deze visserijcontroleregeling aangepast om rekening te houden met de inwerkingtreding van de GVB-verordening, en met name de invoering van de aanlandingsverplichting.(12)
11.      In haar speciaal verslag nr. 08/2017 erkende de Rekenkamer weliswaar dat de sinds de invoering van de GVB-verordening geldende regeling een vooruitgang betekende en dat de lidstaten de visserijbeheersmaatregelen adequaat uitvoerden, maar zij was niettemin van mening dat „de [Europese Unie] [...] nog niet beschikt over een voldoende doeltreffend systeem voor visserijcontroles om bij te dragen tot het succes van het GVB”(13). Een van de aanbevelingen in dit verslag was dan ook dat de lidstaten de betrouwbaarheid van de vangstgegevens zouden verbeteren, met name gelet op de „aanzienlijke verschillen tussen de opgegeven aanlandingen en de daaropvolgende registratie van de eerste verkoop”.(14)
12.      Soortgelijke suggesties waren terug te vinden in een resolutie van het Europees Parlement uit 2016(15) en een evaluatie door de Europese Commissie uit 2017.(16)
13.      Dienovereenkomstig heeft de Commissie in 2018 een voorstel gepubliceerd voor wat de bestreden verordening zou worden(17), vergezeld van een effectbeoordeling(18). In beide documenten wordt gewezen op de ontoereikendheid van de visserij- en vangstgegevens.(19)
14.      De bestreden verordening is gebaseerd op artikel 43, lid 2, VWEU. Deze bepaling voorziet in de gewone wetgevingsprocedure voor de vaststelling van wetgevingshandelingen op het gebied van visserij, zodat de Uniewetgever beleidsbeslissingen kan nemen over de maatregelen tot vaststelling en beheer van het GVB.
15.      Artikel 1, punt 10, van de bestreden verordening vervangt artikel 13 van de visserijcontroleverordening. Artikel 13, lid 1, zoals vervangen, legt de lidstaten de verplichting op om te zorgen voor het toezicht op en de controle van visserijactiviteiten door middel van REM-systemen.(20) Artikel 13, lid 2, zoals vervangen, gelast de lidstaten nu, voor het toezicht op en de controle van de aanlandingsverplichting, „ervoor [te zorgen] dat Unievangstvaartuigen met een lengte over alles van 18 meter of meer die hun vlag voeren en die een hoog risico vormen wat betreft niet-naleving van de aanlandingsverplichting, een operationeel REM-systeem aan boord hebben geïnstalleerd”. In deze bepaling wordt ook vastgesteld dat „[h]et REM-systeem [...] in staat [moet] zijn de naleving van de aanlandingsverplichting doeltreffend te monitoren en te controleren, [...] CCTV [moet omvatten] en [...] andere instrumenten en/of apparatuur [kan] omvatten. De kapitein [van het vissersvaartuig] zorgt ervoor dat de gegevens van het REM-systeem ter beschikking worden gesteld van de bevoegde autoriteiten. De bevoegde autoriteiten van de vlaggen- en kustlidstaten die bevoegd zijn voor visserijcontrole, hebben gelijke toegang tot die gegevens, onverminderd de toepasselijke regels inzake de bescherming van persoonsgegevens.” Artikel 13, lid 3, zoals vervangen, machtigt de Commissie om uitvoeringshandelingen vast te stellen teneinde de reikwijdte en de nadere details van de toepassing van bovengenoemde verplichtingen te definiëren.(21)
16.      Overweging 24 van de bestreden verordening geeft een uiteenzetting van de motieven die aan de nieuw ingevoerde verplichting ten grondslag liggen, alsmede, vanuit de vaststelling dat deze verplichting interfereert met het recht op privacy en gegevensbescherming, een overzicht van de maatregelen om dergelijke interferentie tot een minimum te beperken. In dit verband stelt de Uniewetgever dat „[t]eneinde de doeltreffendheid van het visserijcontrolesysteem van de Unie te waarborgen, met name wat betreft het toezicht op de naleving van de aanlandingsverplichting, [...] het noodzakelijk [is] om bepaalde vangstvaartuigen op basis van een risicobeoordeling uit te rusten met [REM-systemen] aan boord. Deze systemen moeten [CCTV-camera’s] omvatten. CCTV-gegevens mogen niet worden gelivestreamd. Om het recht op privacy en de bescherming van persoonsgegevens te waarborgen, mag het opnemen van videomateriaal via CCTV alleen worden toegestaan met betrekking tot het vistuig en de onderdelen van de vaartuigen waar visserijproducten aan boord gebracht, behandeld en opgeslagen worden of waar teruggooi kan plaatsvinden. De opnameactiviteit moet worden beperkt tot situaties waarin het vistuig actief wordt gebruikt, zoals het uitzetten van vistuig of het ophalen of verwijderen van vistuig uit het water, en situaties waarin de vangst aan boord wordt genomen en door de bemanning wordt behandeld of teruggooi kan plaatsvinden. De mogelijkheid van herkenning van individuele personen in het opgenomen videomateriaal moet zoveel mogelijk worden beperkt en waar nodig moeten de gegevens worden geanonimiseerd.
Met het oog op duidelijkheid en consistentie moeten regels worden vastgesteld voor de toegang van bevoegde autoriteiten tot gegevens uit die REM-systemen. CCTV-beeldmateriaal mag uitsluitend voor controle- en inspectiedoeleinden als bedoeld in [de visserijcontroleverordening] beschikbaar worden gesteld aan de in die verordening vermelde autoriteiten.”
A.      Procedure bij het Hof
17.      Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 11 maart 2024, heeft de Italiaanse Republiek het onderhavige beroep ingesteld.
18.      Zij verzoekt het Hof de bestreden verordening nietig te verklaren en het Parlement en de Raad van de Europese Unie te verwijzen in de kosten.
19.      Het Parlement en de Raad verzoeken het Hof het beroep ongegrond te verklaren en verzoekster te verwijzen in de kosten.
20.      Bij beslissing van de president van het Hof van 8 juli 2024 is de Commissie toegelaten tot interventie aan de zijde van het Parlement en de Raad.
21.      De Italiaanse Republiek, het Parlement, de Raad en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Op 22 oktober 2025 heeft een terechtzitting plaatsgevonden tijdens welke deze partijen ook pleidooi hebben gehouden.
III. Analyse
22.      De Italiaanse Republiek heeft haar beroep tot nietigverklaring op twee middelen gebaseerd. Het Hof heeft mij verzocht mijn analyse te beperken tot het eerste middel.(22)
A.      Eerste middel
23.      Het eerste middel is gericht tegen artikel 1, punt 10, van de bestreden verordening.(23) Ik herinner eraan dat deze bepaling de lidstaten verplicht om te zorgen voor toezicht en controle op de aanlandingsverplichting door middel van REM-systemen die, voor vaartuigen die ten minste 18 meter lang zijn(24) en een hoog risico vormen wat betreft niet-naleving van de aanlandingsverplichting, CCTV-camera’s moeten omvatten en daarnaast ook andere instrumenten en/of apparatuur kunnen omvatten.
24.      De Italiaanse Republiek is van mening dat de keuze van de Uniewetgever om de installatie van dergelijke CCTV-camera’s voor bepaalde vaartuigen verplicht te stellen, een onevenredige beperking vormt van drie van de door het Handvest beschermde rechten, namelijk het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven (artikel 7), het recht op bescherming van persoonsgegevens (artikel 8) en het recht op rechtvaardige en billijke arbeidsomstandigheden en -voorwaarden (artikel 31). Derhalve is deze verplichting voor de lidstaten in strijd met artikel 52, lid 1, van het Handvest.(25)
25.      Het Parlement en de Raad, daarin gesteund door de Commissie, betwisten deze argumenten.
B.      Passende intensiteit van rechterlijke toetsing
26.      Een prealabele kwestie die ter terechtzitting is besproken, betreft de intensiteit van de rechterlijke toetsing die het Hof moet uitvoeren wanneer de verenigbaarheid van een wetgevingsmaatregel van de Unie met door het Handvest beschermde rechten aan de orde is.
27.      In haar verzoekschrift is de Italiaanse Republiek van mening dat de beoordeling van de evenredigheid van een wetgevingsmaatregel die inbreuk maakt op het recht op privacy en gegevensbescherming, een hoge intensiteit van toetsing door het Hof vereist. In dit verband beroept deze partij zich op rechtspraak waarin het Hof heeft benadrukt dat een maatregel die interfereert met de artikelen 7 en 8 van het Handvest „strikt noodzakelijk” moet zijn voor de verwezenlijking van het nagestreefde doel.(26) Zo stelt de Italiaanse Republiek in wezen dat het Hof, om een juist evenwicht te vinden tussen de met de betrokken maatregelen nagestreefde doelstellingen en de in het geding zijnde grondrechten, een evenredigheidstoetsing moet verrichten die de drie niveaus van evenredigheid bestrijkt, namelijk geschiktheid, noodzakelijkheid en evenredigheid stricto sensu. Bovendien betoogt deze partij in wezen dat iedere stap een hoge intensiteit van toetsing door het Hof vereist.
28.      Het Parlement, de Raad en de Commissie zijn daarentegen van mening dat het Hof alleen hoeft na te gaan of de betrokken maatregel „kennelijk ongeschikt” is in het licht van de door de Uniewetgever nagestreefde doelstelling. In dit verband beroept de Commissie zich op het arrest Italië/Raad (Vangstquota voor mediterrane zwaardvis), waarin het Hof heeft geoordeeld dat „[w]at de rechterlijke toetsing van de wijze van toepassing van [het evenredigheidsbeginsel] betreft, [...] gelet op de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover de Uniewetgever op het gebied van het [GVB] beschikt, aan de rechtmatigheid van een op dit gebied vastgestelde maatregel slechts [kan] worden afgedaan wanneer de maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel. De vraag is dus niet of de door de wetgever vastgestelde maatregel de enig mogelijke of de best mogelijke maatregel was, doch of hij kennelijk ongeschikt was”.(27)
29.      Geen van beide standpunten is in beginsel onjuist. Beide door de partijen gekozen rechtspraaklijnen hebben betrekking op de intensiteit van de rechterlijke toetsing in verband met de toepassing van het evenredigheidsbeginsel door de instellingen van de Unie bij de vaststelling van wetgevingsmaatregelen.
30.      Om te beginnen is in artikel 5, lid 4, VEU vastgesteld dat krachtens het evenredigheidsbeginsel de inhoud en de vorm van het optreden van de Unie niet verder gaan dan wat nodig is om de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken.
31.      Wanneer dit optreden van de Unie bestaat in de vaststelling van wetgevingsmaatregelen waarmee het in de Verdragen beoogde beleid „in het leven wordt geroepen”, beschikt de Uniewetgever in beginsel over een ruime beoordelingsbevoegdheid bij de keuze van de middelen die hij geschikt acht.(28) Het Hof heeft reeds bevestigd dat deze ruime beoordelingsbevoegdheid ook bestaat op het gebied van het GVB.(29)
32.      Deze wetgevende beoordelingsbevoegdheid is echter niet onbeperkt. Ten eerste moet zij worden uitgeoefend binnen de grenzen van wat in het algemeen is toegestaan door de doelstellingen van zowel de Verdragen als het specifieke beleid, zoals vastgelegd in de Verdragen. Ten tweede vereist het evenredigheidsbeginsel dat „handelingen van de instellingen van de Unie [...] niet buiten de grenzen [...] treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de rechtmatige doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel”.(30)
33.      Uit die laatste vaststelling blijkt dat, volgens het Hof, de Uniewetgever bij het vaststellen van wetgeving alle drie de niveaus van de evenredigheidsbeoordeling in acht moet nemen, hetgeen wil zeggen dat de gekozen maatregel geschikt en noodzakelijk is voor het nagestreefde doel, dat naar behoren rekening is gehouden met andere belangen en dat deze andere belangen door de gekozen maatregel niet onevenredig worden belast.
34.      Het Hof is echter van oordeel dat het, wanneer het de uitvoering van het evenredigheidsbeginsel door de Uniewetgever toetst, enkel dient na te gaan of „de maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling ermee nagestreefde doel”(31). Om vast te stellen of dit het geval is, moet het Hof zich dus niet afvragen „of de door de wetgever vastgestelde maatregel de enig mogelijke of de best mogelijke maatregel was, doch of hij kennelijk ongeschikt was”(32). Het Hof heeft deze vaststelling met betrekking tot de grenzen van zijn eigen bevoegdheid inzake rechterlijke toetsing ook herhaald met betrekking tot maatregelen op het gebied van het GVB.(33)
35.      Bij de toetsing van wetgevingsmaatregelen van de Unie betekent evenredigheid dus in beginsel inhoudelijke rationaliteit van de door de Uniewetgever gemaakte keuze.
36.      In dit verband moet het Hof zich afvragen of het inhoudelijke antwoord van de Uniewetgever op een bepaalde beleidsuitdaging overeenkomt met een van de opties waarover een redelijke besluitvormer beschikt. Wanneer het Hof ervan overtuigd is dat het gewenste wetgevingsresultaat op basis van de gekozen maatregel kan worden bereikt, zal het deze keuze niet verder in twijfel trekken.
37.      Niettemin moet de Uniewetgever ten overstaan van het Hof kunnen aantonen dat hij rekening heeft gehouden met de mogelijke gevolgen voor de belangen van de verschillende belanghebbenden die door deze maatregel worden geraakt, en dat hij heeft onderzocht of „de met de gekozen maatregel nagestreefde doelstellingen rechtvaardigen dat bepaalde marktdeelnemers negatieve economische gevolgen ondervinden, zelfs als die aanzienlijk zijn”(34). Deze verplichting is toegelicht in artikel 5 van het bij het VEU en het VWEU gevoegde Protocol nr. 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, krachtens hetwelk, zoals het Hof heeft uiteengezet, „bij ontwerpen van wetgevingshandelingen [...] rekening [moet] worden gehouden met het vereiste dat alle lasten voor marktdeelnemers tot een minimum worden beperkt en in verhouding staan tot het te bereiken doel”.(35)
38.      De terughoudendheid die het Hof betracht ten aanzien van de inhoudelijke keuzen van de Uniewetgever wordt dus gecompenseerd door een toetsing van de „procedurele evenredigheid” van de betrokken maatregel.(36)
39.      De rechterlijke terughoudendheid ten aanzien van de inhoudelijke keuzen van de wetgever houdt verband met de scheiding der machten in een democratische samenleving. Het zijn namelijk de kiezers, en niet de rechters, die een „oordeel” vellen over de beleidskeuzen van de wetgever en die deze laatste verantwoordelijk houden voor de fouten die hij al dan niet heeft gemaakt bij het afwegen van de publieke en de particuliere belangen die inherent zijn aan een bepaalde beleidskwestie.
40.      Daarbij zij evenwel aangetekend dat
de beoordelingsbevoegdheid van de Uniewetgever bij de keuze van de geschikte maatregelen aanzienlijk beperkter is wanneer de gekozen maatregel interfereert met de door het Handvest beschermde grondrechten.(37)
41.      Artikel 52, lid 1, van het Handvest bepaalt dat beperkingen op de uitoefening van daarin erkende rechten of vrijheden onderworpen zijn aan het evenredigheidsbeginsel.
42.      Bij de toepassing van deze „emanatie” van het evenredigheidsbeginsel, zoals uitgedrukt in het Handvest, bestaat de toetsing door het Hof in het algemeen in een toetsing van de drie niveaus van de evenredigheidsbeoordeling.(38) Met andere woorden, het Hof beperkt zijn toetsingsbevoegdheid niet tot de kennelijke ongeschiktheid van de keuzen die aan de betrokken maatregel ten grondslag liggen. Het voert daarentegen, althans met betrekking tot een interferentie met bepaalde grondrechten(39), zoals het recht op privacy en gegevensbescherming, een zeer grondige toetsing uit van de evenredigheid van deze interferentie.(40)
43.      In dit opzicht baseert de Italiaanse Republiek zich terecht op het arrest in de zaak Luxembourg Business Registers om vast te stellen dat in de onderhavige zaak een hoge intensiteit van toetsing door het Hof vereist is.(41)
44.      Het evenredigheidsbeginsel vereist in zijn „rechtenbeschermende emanatie” immers een dergelijke hoge intensiteit van toetsing.(42)
45.      Dit betekent allereerst dat de Uniewetgever moet aantonen dat zijn inhoudelijke keuzen voldoen aan de constitutionele bescherming van de betrokken rechten en in verhouding staan tot het belang van het nagestreefde doel.
46.      Deze verplichting voor de Uniewetgever om zijn inhoudelijke keuzen voor het Hof te verdedigen, ontstaat wanneer de partij die een wetgevingsmaatregel aanvecht, kan aantonen dat deze maatregel interfereert met een of meer grondrechten. In dit opzicht ben ik het eens met het standpunt van het Parlement dat niet alle beweringen van schendingen van grondrechten automatisch aanleiding geven tot een „strikte” toetsing door het Hof van deze wetgevingsmaatregel van de Unie. Vereist is dat er een reëel verband bestaat tussen de betrokken maatregel en de beweerde schending van het door het Handvest beschermde recht of beginsel.(43) Daarom moet het Hof in het kader van de evenredigheidsbeoordeling van een maatregel die beweerdelijk in strijd is met een grondrecht, eerst nagaan of deze maatregel wel kan interfereren met dit recht.
47.      Ten slotte ligt de reden voor een minder terughoudende, en dus meer ingrijpende, toetsing van wetgevingsmaatregelen van de Unie in het geval van een interferentie met de grondrechten in de bijzondere rol die de door het Handvest beschermde rechten spelen in een liberale democratische samenleving, waarin werkelijk democratisch bestuur wordt begrensd door bepaalde fundamentele rechtsregels die niet naar believen aan de orde kunnen worden gesteld, zelfs niet in het kader van democratische besluitvorming.
48.      Alleen door een strikte toetsing van de wetgevingsmaatregel van de Unie die interfereert met de grondrechten kan het Hof de waarde van democratie, zoals vermeld in artikel 2 VEU, verdedigen. Democratie, zoals die in de Europese Unie wordt opgevat, gaat verder dan de besluitvorming van de democratisch verkozen meerderheid. Zij vereist ook de bescherming van de rechten van minderheden die deel uitmaken van de Europese samenleving. Deze „tegen-de-meerderheid”-rol van de rechterlijke instanties is in de wereld van vandaag nog belangrijker geworden, nu autocratische regeringen ernaar streven hun macht te versterken en te behouden door de rechten van minderheden en, meer in het algemeen, van iedereen die zich tegen hun keuzen verzet, te beperken, waarbij zij hun optreden rechtvaardigen door democratie af te schilderen als de heerschappij van de verkozen meerderheid. Dit is ook de reden waarom deze autocratische regeringen als eerste de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht willen inperken.
49.      In de onderhavige zaak bestaat de bezorgdheid dat de bestreden verordening op onevenredige wijze interfereert met bepaalde door het Handvest beschermde grondrechten, met name het recht op privacy, het recht op bescherming van persoonsgegevens en het recht op rechtvaardige en billijke arbeidsomstandigheden en -voorwaarden. De Italiaanse Republiek verzoekt om een toetsing van de rechtmatigheid van de door de bestreden verordening ingevoerde wijzigingen aan de visserijcontroleverordening, in het licht van het Handvest. Dit vereist dat het Hof de evenredigheid van elke mogelijke interferentie met de hierin beschermde rechten strikt beoordeelt. Op deze beoordeling zal ik nu ingaan.
C.      De installatie van CCTV-camera’s op vissersvaartuigen vormt geen onevenredige interferentie met de artikelen 7, 8 en 31 van het Handvest
50.      Met haar eerste middel voert de Italiaanse Republiek in wezen schending van artikel 52, lid 1, van het Handvest aan. Zij is van mening dat de verplichting om CCTV-camera’s te installeren op bepaalde soorten vissersvaartuigen een onevenredige beperking vormt van de rechten die zijn neergelegd in de artikelen 7, 8 en 31 van het Handvest. Volgens deze partij leidt de installatie van dergelijke camera’s tot een kennelijke en onredelijke interferentie met het recht op privacy van de personen aan boord van deze vaartuigen, hun recht op de bescherming van hun persoonsgegevens en hun recht op arbeidsomstandigheden die hun waardigheid respecteren. Door de installatie van deze camera’s lopen deze personen immers het risico te worden geïdentificeerd. De Italiaanse Republiek erkent dat deze maatregelen een legitiem doel nastreven, maar is van mening dat de Uniewetgever over een minder beperkende en, naar haar mening, zelfs doeltreffender maatregel beschikte, namelijk het inzetten van waarnemers. Derhalve wordt gesteld dat deze maatregel in zijn huidige vorm een „kennelijk”(44) onevenredige interferentie vormt met de grondrechten van personen en werknemers aan boord van vissersvaartuigen.
51.      Het Parlement en de Raad, gesteund door de Commissie, betwisten deze argumenten.
1.      Toepasselijkheid van de artikelen 7 en 8 van het Handvest
52.      Zoals hierboven uiteengezet, moet het Hof bij een bewering dat een grondrecht is geschonden, eerst de vraag stellen of de betrokken maatregel van dien aard is dat hij met het betrokken recht kan interfereren. Indien dit het geval is, dient het Hof een strikte toetsing uit te voeren.
53.      Kan de verplichting om CCTV-camera’s aan boord van bepaalde vissersvaartuigen te installeren, interfereren met de grondrechten waarop de Italiaanse Republiek zich beroept? Ik zal mij eerst over de artikelen 7 en 8 van het Handvest buigen.
54.      Artikel 7 van het Handvest waarborgt dat het privéleven en het familie- en gezinsleven van een persoon worden geëerbiedigd. Artikel 8, lid 1, van het Handvest beschermt een aspect van het privéleven en het familie- en gezinsleven dat in het digitale tijdperk bijzonder gevoelig is geworden. Het verleent iedereen namelijk uitdrukkelijk het recht op bescherming van zijn persoonsgegevens.
55.      Het Parlement, de Commissie en de Raad betwisten in wezen dat deze rechten door de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregelen worden aangetast. Zij stellen dat deze maatregelen zodanig zijn ontworpen dat er zich hoe dan ook geen schending van de artikelen 7 en 8 van het Handvest kan voordoen. Zo betreft de installatie van de betrokken camera’s alleen bepaalde (risicovolle) vaartuigen; moeten opnamen tot een minimum worden beperkt en mogen zij alleen worden gemaakt in die onderdelen van het vaartuig waar visserijproducten aan boord gebracht, behandeld en opgeslagen worden, of waar teruggooi kan plaatsvinden, en worden alle opnamen „zo snel mogelijk” geanonimiseerd.
56.      De Italiaanse Republiek is van mening dat zelfs in het licht van de technische en juridische maatregelen die bedoeld zijn om het gebruik van de betrokken camera’s te beperken, het risico blijft bestaan dat een persoon wordt geïdentificeerd. Dit alleen al zou volgens haar aanleiding moeten geven tot de toepassing van het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer en persoonsgegevens.
57.      Ik ben het eens met het standpunt van de Italiaanse Republiek.
58.      De bescherming van het recht op privacy is geen kansspel. Iedere persoon heeft unieke kenmerken die hem onderscheiden van zijn medemens.(45) Zelfs in het licht van de aan de Commissie opgelegde verplichting om middelen in te voeren teneinde de opnamen van de betrokken camera’s – door het ontwerp ervan(46) – anoniem te maken, kan niet worden uitgesloten dat werknemers aan boord van de betrokken vaartuigen op videobeelden worden vastgelegd en kunnen worden geïdentificeerd. Een persoon die op deze manier wordt vastgelegd, verliest daarmee het recht op controle over zijn beeld(47), waardoor zijn recht op gegevensbescherming wordt geactiveerd.
59.      Hoewel het onwaarschijnlijk is, kan evenmin worden uitgesloten dat, zoals de Italiaanse Republiek opmerkt, de „mechanische voyeur” aan boord van deze vaartuigen een privégesprek of -situatie tussen twee vissers tijdens de verwerking van de dagelijkse vangst opneemt en daarmee interfereert met hun privéleven.(48)
60.      Het enkele feit dat er CCTV-camera’s aan boord van de betrokken vaartuigen zijn geïnstalleerd, houdt dus de mogelijkheid in van een interferentie met de artikelen 7 en 8 van het Handvest, aangezien er een kans bestaat, hoe klein ook, dat de personen aan boord van deze vaartuigen aan de hand van deze opnamen kunnen worden geïdentificeerd. Het feit dat niet alle vaartuigen (maar alleen die met een lengte van meer dan 18 meter en een hoog risico op niet-naleving van de aanlandingsverplichting) onder de maatregel vallen, maakt in dit opzicht geen verschil. De betrokken maatregel kan interfereren met de privacyrechten van de personen die op dergelijke vaartuigen werken en kan dus maar rechtmatig zijn wanneer hij gerechtvaardigd is.
61.      De betrokken maatregel valt derhalve binnen de werkingssfeer van de bescherming van de grondrechten die wordt geboden door de artikelen 7 en 8 van het Handvest.
2.      Toepasselijkheid van artikel 31 van het Handvest
62.      In artikel 31, lid 1, van het Handvest is het recht neergelegd op rechtvaardige en billijke arbeidsomstandigheden en -voorwaarden, met inbegrip van de gezondheid, veiligheid en waardigheid van werknemers.
63.      Het Parlement, de Raad en de Commissie merken in wezen op dat niet onmiddellijk duidelijk is waarom er in het onderhavige geval sprake zou zijn van interferentie met deze rechten.
64.      In reactie hierop verklaart de Italiaanse Republiek dat werken onder videobewaking een „indringende controle” met zich meebrengt die het onderdeel „waardigheid” van artikel 31, lid 1, van het Handvest niet in acht neemt.
65.      Naar mijn mening hebben beide argumenten enige verdienste.
66.      Enerzijds komt het mij voor dat artikel 31, lid 1, van het Handvest, gelezen in het licht van de toelichtingen bij het Handvest(49), hoofdzakelijk betrekking heeft op de lichamelijke en geestelijke integriteit van werknemers. Vanuit dit oogpunt valt moeilijk in te zien hoe het recht op „waardige” arbeidsomstandigheden zich zou uitstrekken tot het gerichte opnemen van activiteiten tijdens de daadwerkelijke arbeidstijd (in tegenstelling tot de pauzen in de kombuizen of cabines van de vaartuigen).(50) In een sector die wordt gekenmerkt door verminderde vangsten, strenge wettelijke voorschriften en een beloningssysteem dat vaak gekoppeld is aan de hoeveelheid vis die tijdens iedere reis wordt gevangen(51), kan het gebruik van camera’s in feite worden beschouwd als een factor ten gunste van de bescherming (en dus de waardigheid) van werknemers tegen uitbuiting. Indien deze gedachtegang wordt gevolgd, zou er geen sprake zijn van een beperking van artikel 31, lid 1, van het Handvest.
67.      Anderzijds is de waardigheid op het werk, zoals beschermd door artikel 31, lid 1, van het Handvest, mogelijk de fundamentele waarde van de sociale arbeidsrechten.(52) Menselijke waardigheid op het werk vormt het tegenwicht tegen de machtsasymmetrie die wordt gekenmerkt door de mogelijkheid om het gedrag van werknemers op hun werkplek voortdurend te controleren. Het is duidelijk dat videobewaking een manier is om een dergelijke controle uit te oefenen.
68.      In dit opzicht is het onvermijdelijk dat een interferentie met het recht op waardigheid op de werkplek als gevolg van de aanwezigheid van CCTV-camera’s overlapt met het recht op privacy en gegevensbescherming. Dit sluit niet uit dat artikel 31, lid 1, van het Handvest van toepassing is op maatregelen die van invloed zijn op de privacy op de werkplek.
69.      In de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) is het recht op waardigheid op het werk tot op zekere hoogte erkend als een categorie van het recht op privacy, dat wordt gewaarborgd door artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM).(53) Vanuit dit oogpunt stelt de Italiaanse Republiek terecht dat de installatie van videocamera’s op zich interfereert met het recht van een werknemer op waardige arbeidsomstandigheden en dat er
dus sprake moet zijn van
een evenredige respons met het oog op een legitieme doelstelling.(54)
70.      Ten slotte, en anders dan de Commissie ter terechtzitting heeft uiteengezet, is het voor de beslissing of artikel 31, lid 1, van het Handvest al dan niet in het geding is, niet relevant dat de bestreden verordening specifiek voorziet in juridische en technische beperkingen op deze bewaking. Net als bij de gestelde interferentie met de artikelen 7 en 8 van het Handvest, worden deze elementen door het Hof in zijn analyse alleen meegenomen bij de beoordeling van de evenredigheid van eventuele beperkingen op dit recht. Zij beperken echter niet de werkingssfeer van artikel 31, lid 1, van het Handvest.
71.      Ik stel daarom voor dat het Hof oordeelt dat de betrokken maatregel binnen de werkingssfeer van artikel 31, lid 1, van het Handvest valt.
3.      Evenredigheid
72.      Na te hebben geconcludeerd dat de betrokken maatregel binnen de werkingssfeer van de artikelen 7, 8 en 31 van het Handvest valt doordat hij met de daarin neergelegde rechten interfereert, zal ik nu de evenredigheid van deze maatregel beoordelen.
Legitiem doel
73.      Een interferentie met een grondrecht kan worden gerechtvaardigd op grond dat daarmee op evenredige wijze een legitiem doel wordt nagestreefd. De eerste vraag die het Hof zich moet stellen, is dus of de betrokken maatregel een doel nastreeft dat als legitiem kan worden erkend.
74.      Zoals in de overwegingen van de bestreden verordening wordt uiteengezet, was de Uniewetgever van mening dat de succesvolle uitvoering van het GVB in zijn geheel en de doeltreffendheid van de aanlandingsverplichting als onderdeel van dit algemene kader onder meer het gebruik van een doeltreffend, efficiënt, modern en transparant controlesysteem vereisen.(55)
75.      In de onderhavige zaak staat vast dat de aanlandingsverplichting, als onderdeel van het GVB, en de noodzaak om de effectieve uitvoering van deze verplichting te verzekeren, een legitiem doel vormen.(56)
76.      Zelfs de Italiaanse Republiek, de partij die de onderhavige procedure heeft ingeleid, is het ermee eens dat met de installatie van videobewakingscamera’s aan boord van de betrokken vaartuigen een legitiem doel wordt nagestreefd, namelijk ervoor zorgen dat de aanlandingsverplichting wordt nageleefd teneinde de doelstellingen van het GVB te verwezenlijken.
77.      Ik zie dan ook geen reden waarom het Hof deze doelstelling niet als legitiem zou aanvaarden.
Geschiktheid
78.      De geschiktheidstoetsing, als onderdeel van de evenredigheidsbeoordeling, houdt in dat wordt nagegaan of het beoogde doel met de betrokken maatregel kan worden bereikt.
79.      In de onderhavige zaak betwist geen van de partijen, net als met betrekking tot de legitieme doelstelling zelf, de geschiktheid van het gebruik van REM-systemen, waaronder CCTV-camera’s, om de naleving van de aanlandingsverplichting te bevorderen.
80.      Uit het dossier blijkt dat volgens een verslag van het Europees Uitvoerend Agentschap klimaat, infrastructuur en milieu de controle op teruggooi en de prijs en gedetailleerde monitoring van elke visreis een van de belangrijkste risico’s vormen voor de uitvoering van de aanlandingsverplichting. Dit agentschap heeft daarom aanbevolen de controles te richten op de activiteit op zee in plaats van op de activiteit op het moment van aanlanding.(57)
81.      Bovendien is uit de effectbeoordeling gebleken dat de invoering van REM-systemen met camera’s „een doeltreffend middel kan zijn om de controle op de aanlandingsverplichting en de handhaving daarvan te waarborgen en een afschrikkend effect te hebben op illegale teruggooi”.(58)
82.      Het Hof hoeft dus niet te twijfelen aan de geschiktheid van de verplichting om CCTV-camera’s aan boord van bepaalde vissersvaartuigen te installeren teneinde de hoeveelheden gevangen maar niet aangelande vis te verminderen, aangezien er duidelijk een voldoende verband bestaat tussen een dergelijk monitoringsysteem en de doeltreffendheid van de aanlandingsverplichting.(59)
83.      De Uniewetgever mocht zich dan ook op het standpunt stellen
dat de invoering van de verplichting om genoemde camera’s te installeren geschikt is om het erdoor nagestreefde doel te bereiken.
Noodzakelijkheid
84.      Het belangrijkste argument van de Italiaanse Republiek is dat de betrokken maatregel niet noodzakelijk is.
85.      In de evenredigheidsbeoordeling wordt een maatregel niet noodzakelijk geacht wanneer er een alternatieve maatregel bestaat die minder beperkend is (in het onderhavige geval voor de drie betrokken grondrechten), maar waarmee toch hetzelfde wetgevingsdoel kan worden bereikt.
86.      Volgens de Italiaanse Republiek bestaat er een minder beperkende maar even doeltreffende maatregel, namelijk het inzetten van menselijke waarnemers aan boord van de betrokken vissersvaartuigen. Zij is van mening dat een dergelijke maatregel mogelijk zelfs doeltreffender is dan de installatie van CCTV-camera’s, aangezien een waarnemer met de werknemers in interactie kan gaan en mogelijke inbreuken op de aanlandingsverplichting kan voorkomen, terwijl met videobewaking alleen achteraf toezicht kan worden uitgeoefend op de naleving van deze aanlandingsverplichting. Bovendien is, zoals de Italiaanse Republiek opmerkt, bij de vaststelling van de bestreden verordening onvoldoende rekening gehouden met de kosten die gepaard gaan met het gebruik en de werking van videobewakingsapparatuur.
87.      In beginsel rust, in het kader van een „strikte” evenredigheidsbeoordeling en anders dan de Raad stelt, de bewijslast dat er geen alternatieve maatregelen waren waarmee dezelfde resultaten konden worden bereikt, op de Uniewetgever. Met andere woorden, het is niet aan de Italiaanse Republiek om de noodzaak van de door de Uniewetgever gekozen middelen te weerleggen, maar aan deze laatste om de noodzaak van deze middelen aan te tonen.
88.      De Uniewetgever moet dus aantonen dat hij alternatieve maatregelen in overweging heeft genomen en uiteindelijk tot de conclusie is gekomen dat hij met deze maatregelen het beoogde wetgevingsresultaat niet kon bereiken. Aangezien de Italiaanse Republiek argumenten heeft aangevoerd ten gunste van het gebruik van waarnemers in plaats van REM-systemen, waaronder CCTV-camera’s, is het noodzakelijkerwijs aan de Uniewetgever om deze argumenten te weerleggen teneinde de rechtmatigheid van zijn wetgevingskeuze aan te tonen in het licht van een beweerdelijk ongerechtvaardigde interferentie met door het Handvest beschermde rechten.
89.      In dit verband legt de Uniewetgever, in de onderhavige zaak zijnde het Parlement, de Raad en de Commissie, uit dat het inzetten van waarnemers inderdaad een van de middelen was die tijdens het wetgevingsproces in overweging waren genomen om de doeltreffendheid van de aanlandingsverplichting te waarborgen.(60) Het gebruik van deze mogelijkheid bestaat in het Unierecht immers sinds 2015.(61) Het compromis dat de lidstaten in de Raad hebben vastgesteld, hield evenwel in dat voorrang werd gegeven aan de verplichting om REM-systemen, met inbegrip van CCTV-camera’s, te gebruiken.(62)
90.      Ter ondersteuning van deze keuze verwijzen het Parlement, de Raad en de Commissie allen naar de effectbeoordeling, waarin de voordelen van bewakingscamera’s uitvoerig worden toegelicht en het inzetten van waarnemers als een even doeltreffend middel om het nagestreefde doel te bereiken, wordt afgewezen.(63)
91.      In genoemd document wordt opgemerkt dat „de mogelijkheid om de aanwezigheid van waarnemers aan boord verplicht te stellen [aanvankelijk werd] overwogen, aangezien dit een aantal voordelen kan opleveren, waaronder de bevordering van de naleving van de aanlandingsverplichting op zee en de vaststelling van een flexibeler controlemaatregel dan camera’s in een gesloten televisiecircuit (CCTV), zonder initiële kapitaaluitgave. Dit alternatief werd echter om een aantal redenen verworpen: i) een veel groter aantal waarnemers in wisselende ploegen zou moeten worden ingezet om een 24-uursdekking te garanderen; ii) kleine vissersvaartuigen zouden onvoldoende ruimte hebben om waarnemers te huisvesten, met name tijdens lange reizen; iii) de kosten voor het inzetten van waarnemers zou voor veel vissersvaartuigen niet in verhouding staan tot de mogelijke resultaten (zo kan de noodzaak om twee waarnemers tijdens de volledige duur van de visserijactiviteiten wakker te houden, tot een kost leiden van meer dan 2 000 EUR per dag [...], en is er een gemiddelde kost van 5 000 EUR per maand per waarnemer in het kader van het NAFO-waarnemersprogramma), en iv) hoewel wordt erkend dat de kosten haalbaar zijn indien waarnemers alleen worden ingezet op vaartuigen met een hoog risico op niet-naleving, zou een dergelijke optie leiden tot een onevenredig tekort aan controle op andere vaartuigen, dat nauwelijks te rechtvaardigen zou zijn.” (64)
92.      Bovendien merkt het Parlement op dat het continue en systematische karakter van REM-systemen, waaronder CCTV-camera’s, niet kan worden geëvenaard door de aanwezigheid van waarnemers aan boord, aangezien deze laatsten niet kunnen instaan voor een constante bewaking van alle aspecten van een bepaald vaartuig.(65)
93.      In dit verband verklaart de Italiaanse Republiek echter in wezen dat de installatie van CCTV-camera’s een systematisch risico van blootstelling aan video-opname met zich meebrengt en dus een ingrijpender maatregel vormt met betrekking tot de artikelen 7, 8 en 31 van het Handvest dan ad-hocopnamen of opnamen op specifieke tijdstippen.
94.      Dit kan weliswaar juist zijn, maar, zoals het Parlement, de Raad en de Commissie hebben uiteengezet, zou, indien de werking van de betrokken CCTV-camera’s tot bepaalde momenten van de dag wordt beperkt, het teruggooien van ongewenste aquatische hulpbronnen, waaronder vis, gewoon plaatsvinden tijdens de perioden waarin de betrokken camera’s zijn uitgeschakeld. Daarom kunnen ad-hoc-opnamen, ook al zijn zij minder ingrijpend, niet als een even doeltreffend alternatief worden beschouwd.
95.      Gelet op bovenstaande toelichtingen ben ik van mening dat uit het wetgevingsdossier, de aan het Hof overgelegde documenten en de uiteenzettingen van partijen duidelijk blijkt dat de Uniewetgever zowel de verschillende middelen heeft overwogen waarmee de door hem nagestreefde wetgevingsdoelstelling kon worden bereikt, als de doeltreffendheid daarvan ten aanzien van de nagestreefde doelstelling heeft afgewogen, maar uiteindelijk deze alternatieve middelen heeft afgewezen omdat zij minder geschikt waren om het met zijn maatregel nagestreefde doel te bereiken.
96.      Naar mijn mening heeft de Uniewetgever dan ook voldoende argumenten aangevoerd om aan te tonen dat het inzetten van waarnemers geen even doeltreffend middel is om de aanlandingsverplichting te controleren.
Afweging
97.      Het derde niveau van de evenredigheidsbeoordeling, vaak aangeduid als „evenredigheid stricto sensu” of eenvoudigweg „afweging”, vereist dat de Uniewetgever aantoont dat de negatieve gevolgen van de betrokken maatregelen niet onevenredig zijn aan de voordelen die deze regeling beoogt te bereiken. Met andere woorden, voor deze toets moet het Hof beoordelen of een maatregel die noodzakelijk is gebleken voor het bereiken van een bepaald legitiem doel, niettemin onwettig is omdat de „kost” voor het bereiken van het gekozen doel te hoog is.(66)
98.      Wanneer een betwisting van de geldigheid van een wetgevingsmaatregel betrekking heeft op een interferentie met door het Handvest beschermde rechten, waarvoor, zoals ik hierboven heb uitgelegd, een strikte toetsing door het Hof is vereist, is de toetsing van deze maatregel door middel van een afweging noodzakelijk, zelfs wanneer er geen minder beperkend alternatief is.(67)
99.      Met het oog op deze afweging moet het Hof onder meer rekening houden met de ernst van de interferentie met de betrokken grondrechten, enerzijds, en het belang van het doel dat met de maatregel wordt nagestreefd, anderzijds.(68)
100. In de onderhavige zaak bestaat de evenredigheidsbeoordeling dus uit een afweging tussen enerzijds de nadelige gevolgen van de betrokken maatregel voor de in het geding zijnde grondrechten, en anderzijds de voordelen die worden behaald door de doeltreffende controle van de aanlandingsverplichting.
101. In dit verband hebben het Parlement, de Raad en de Commissie terecht opgemerkt dat bij de evenredigheidsbeoordeling van de betrokken maatregel rekening moet worden gehouden met het volledige ontwerp ervan. Het is dus niet alleen relevant dat de Uniewetgever heeft gekozen voor het gebruik van REM-systemen, waaronder CCTV-camera’s, maar ook dat hij heeft bepaald dat deze systemen moeten worden gebruikt op een manier die het niveau van interferentie met de door het Handvest beschermde rechten in kwestie tot een minimum beperkt.(69)
102. Wat het eerste deel van de afweging betreft, dat betrekking heeft op de nadelige gevolgen van de betrokken maatregelen, wijzen het Parlement, de Raad en de Commissie op verschillende maatregelen die bedoeld zijn om de interferentie met de door de artikelen 7 en 8 en artikel 31, lid 1, van het Handvest beschermde rechten te verminderen.
103. Ten eerste wijzen deze partijen erop dat de verplichting om CCTV-camera’s te installeren beperkt is tot vissersvaartuigen met een lengte over alles van 18 meter of meer, en dan nog enkel tot vaartuigen die aan dit ontwerp voldoen en een hoog risico vormen wat betreft niet-naleving van de aanlandingsverplichting.(70)
104. Ten tweede merken zij op dat deze camera’s zodanig moeten worden geïnstalleerd dat zij alleen opnamen maken van het vistuig en de onderdelen van het vaartuig waar visserijproducten aan boord worden gebracht of worden behandeld of opgeslagen, en de gebieden waar deze visserijproducten kunnen worden teruggegooid(71). Ter terechtzitting heeft de Raad verder uitgelegd dat een grotere mate van nauwkeurigheid (in de wetgevingstekst) met betrekking tot de plaats waar genoemde camera’s moeten worden geïnstalleerd, niet mogelijk was, aangezien de precieze plaats waar deze activiteiten plaatsvinden, verschilt van vaartuig tot vaartuig.
105. Ten derde benadrukken de drie instellingen dat alleen de kapitein van het vissersvaartuig in kwestie en de bevoegde autoriteiten van de vlaggen- en kustlidstaten die bevoegd zijn voor de visserijcontrole, toegang hebben tot de opnamen van diezelfde camera’s, en dat deze toegang moet plaatsvinden in overeenstemming met de regels inzake gegevensbescherming.
106. Ten vierde is het de bedoeling dat extra regels worden vastgesteld voor de opslag en uitwisseling door en de toegang tot de REM-systemen.(72)
107. Ten vijfde benadrukken de instellingen dat de bestreden verordening de Commissie verplicht tot vaststelling en de bevoegde autoriteiten tot uitvoering van maatregelen die ertoe leiden dat alle personen die op door een CCTV-camera verzamelde beelden identificeerbaar zijn, „zo snel mogelijk” worden geanonimiseerd.(73) In beginsel is er dus geen bewaartermijn voor gegevens tijdens welke personen kunnen worden geïdentificeerd.(74)
108. Uit het bovenstaande blijkt dat de Uniewetgever maatregelen heeft willen invoeren om de interferentie met de betrokken grondrechten als gevolg van de installatie van CCTV-camera’s tot een minimum te beperken.
109. In onze metaforische afweging van de nadelige gevolgen van deze maatregelen tegen de voordelen ervan, wordt de last aan de negatieve kant dus verlicht.
110. Wat de kant van de voordelen bij deze afweging betreft, herinneren de instellingen er ten eerste aan dat de door de Uniewetgever ingevoerde regeling gericht is op het toezicht op de aanlandingsverplichting, en niet op de identificatie of controle van individuele personen.
111. Ten tweede zijn de betrokken maatregelen ingevoerd na vele jaren van ernstige achteruitgang van de visbestanden, in een context waarin andere maatregelen, waaronder de mogelijkheid om een beroep te doen op waarnemers, niet hebben kunnen zorgen voor een duurzaam gebruik van de visbestanden van de Europese Unie.
112. Ten derde, en dit is het belangrijkste, dient deze regeling het erkende en belangrijke doel om ervoor te zorgen dat de exploitatie van levende aquatische rijkdommen, waaronder vis, plaatsvindt op een wijze die duurzame economische, ecologische en sociale omstandigheden waarborgt. In dit verband heeft de Commissie ter terechtzitting uiteengezet dat het essentieel is om de juiste hoeveelheid gevangen vis te kennen, teneinde te bepalen hoe en volgens welke regels een vissersvloot visserijactiviteiten verricht.(75) De onjuiste vaststelling van deze middelen en regels, met inbegrip van de vangstquota, kan leiden tot overbevissing en uiteindelijk tot het verdwijnen van bepaalde vissoorten.
113. Anders dan de Italiaanse Republiek stelt, ben ik van mening dat de wetgevingsdoelstelling die de Uniewetgever via de doeltreffende controle van de aanlandingsverplichting heeft willen bereiken, van groot belang is, niet alleen voor het visserijbeleid van de Unie, maar ook voor de economische, sociale en milieudoelstellingen van dit en ander Uniebeleid.
114. Het voordeel dat met de invoering van REM-systemen, waaronder CCTV-camera’s, kan worden behaald, is derhalve belangrijk
en weegt aanzienlijk
op de positieve kant van onze metaforische weegschaal.
115. Gelet op het voorgaande zijn de interferenties met de door de artikelen 7, 8 en 31 van het Handvest beschermde rechten als gevolg van het gebruik van REM-systemen, zoals ingevoerd en tegelijk beperkt door de betrokken maatregel, niet onevenredig aan het voordeel dat de bestreden verordening beoogt te bereiken.
116. Om bovenstaande redenen ben ik van mening dat de Uniewetgever heeft voldaan aan artikel 52, lid 1, van het Handvest door de met de bestreden verordening nagestreefde doelstelling op correcte wijze af te wegen tegen het potentieel van deze regeling om de artikelen 7, 8 en 31 van het Handvest te beperken.
117. Ik ben dan ook van mening dat het Hof het eerste middel van de Italiaanse Republiek moet afwijzen.
IV.    Conclusie
118. Ik geef het Hof in overweging het eerste middel van de Italiaanse Republiek af te wijzen.
1      Oorspronkelijke taal: Engels.
2      Volgens een schatting uit 2013 werd jaarlijks 1,7 miljoen ton vis en andere zeedieren door de visserij van de Unie weggegooid. Zie ClientEarth e.a., Joint NGO priorities on the revision of the EU Fisheries Control System, oktober 2018; beschikbaar op: https://awsassets.panda.org/downloads/joint_ngo_position_paper_on_the_revision_of_the_eu_fisheries_control_system___october_2018.pdf.
3      Zie Library of the European Parliament, Discarding fish under the Common Fisheries Policy: Towards an end to mandated waste, Library Briefing, 13 mei 2013, 130436REV1, blz. 2, waarin wordt uiteengezet dat „de meeste vissen, met name rondvissen, meestal dood of stervende zijn wanneer ze terug in zee worden geworpen. Schaal- en schelpdieren en sommige soorten haaien of platvissen hebben wellicht een grotere kans om nog in leven te zijn op het ogenblik dat ze teruggegooid worden, maar het is moeilijk in te schatten wat hun daadwerkelijke overlevingskansen op lange termijn zijn. Dit heeft een rechtstreekse impact op de betrokken bestanden.”
4      Verordening (EU) nr. 1380/2013
van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1954/2003 en (EG) nr. 1224/2009 van de Raad en tot intrekking van verordeningen (EG) nr. 2371/2002 en (EG) nr. 639/2004 van de Raad en besluit 2004/585/EG van de Raad (PB 2013, L 354, blz. 22; hierna: „GVB-verordening”).
5      Artikel 15, lid 1, van de GVB-verordening, waarbij de aanlandingsverplichting is ingevoerd, luidt als volgt: „Alle vangsten van soorten waarvoor vangstbeperkingen gelden, en in de Middellandse Zee, ook vangsten van soorten waarvoor minimummaten [...] gelden, [...] worden [...] aan boord van de vissersvaartuigen gebracht en gehouden, en geregistreerd, aangeland en [...] in mindering gebracht op de quota [...]”.
6      Volgens de mondelinge getuigenis van Samuel Stone, hoofd Visserij en Aquacultuur van de Britse Marine Conservation Society, afgelegd voor het Select Committee on the European Union van het Britse House of Lords, 5 december 2018; beschikbaar op: https://data.parliament.uk/writtenevidence/committeeevidence.svc/evidencedocument/eu-energy-and-environment-subcommittee/implementation-and-enforcement-of-the-eu-landing-obligation/oral/93810.html.
7      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 22 november 2023 tot wijziging van verordening (EG) nr. 1224/2009 van de Raad, en tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1967/2006 en (EG) nr. 1005/2008 van de Raad en verordeningen (EU) 2016/1139, (EU) 2017/2403 en (EU) 2019/473 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft visserijcontrole (PB L, 2023/2842; hierna: „bestreden verordening”).
8      Zie artikel 2, lid 1, van de GVB-verordening, waarin de doelstellingen van het GVB zijn vermeld.
9      Zie speciaal verslag nr. 7/2007 over de controle-, inspectie- en sanctiesystemen betreffende de voorschriften in verband met de instandhouding van de communautaire visbestanden, vergezeld van de antwoorden van de Commissie (PB 2007, C 317, blz. 1). In het verslag van de Rekenkamer werd het systeem onderzocht dat was vastgesteld bij verordening (EEG) nr. 2241/87 van de Raad van 23 juli 1987 houdende vaststelling van bepaalde maatregelen voor controle op de visserijactiviteiten (PB 1987, L 207, blz. 1), en werd geconcludeerd dat i) de vangstgegevens volledig noch betrouwbaar waren, waardoor de werkelijke omvang van de vangsten niet bekend was en een correcte toepassing van de totaal toegestane vangst en de quota niet mogelijk was; ii) de geldende inspectiemechanismen geen doeltreffende ontdekking en preventie van inbreuken waarborgden; iii) de bestaande procedures voor de behandeling van geconstateerde overtredingen geen vervolging garandeerden en evenmin (afschrikkende) sancties oplegden, en iv) overcapaciteit ten koste ging van de rentabiliteit van de visserijsector, hetgeen in een context van verminderde toegestane vangsten aanzette tot niet-inachtneming van de visserijbeperkingen.
10      Verordening van de Raad van 20 november 2009 tot vaststelling van een controleregeling van de Unie die de naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid moet garanderen, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 847/96, (EG) nr. 2371/2002, (EG) nr. 811/2004, (EG) nr. 768/2005, (EG) nr. 2115/2005, (EG) nr. 2166/2005, (EG) nr. 388/2006, (EG) nr. 509/2007, (EG) nr. 676/2007, (EG) nr. 1098/2007, (EG) nr. 1300/2008, (EG) nr. 1342/2008 en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 2847/93, (EG) nr. 1627/94 en (EG) nr. 1966/2006 (PB 2009, L 343, blz. 1, met rectificatie in PB 2015, L 319, blz. 21; hierna: „visserijcontroleverordening”).
11      Zie in die zin Europese Rekenkamer, EU-visserijcontroles: meer inspanningen nodig, speciaal verslag nr. 08/2017 (hierna: „speciaal verslag nr. 08/2017”), paragraaf 3; beschikbaar op: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR17_8/SR_FISHERIES_CONTROL_NL.pdf.
12      Verordening (EU) 2015/812 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2015 tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 850/98, (EG) nr. 2187/2005, (EG) nr. 1967/2006, (EG) nr. 1098/2007, (EG) nr. 254/2002, (EG) nr. 2347/2002 en (EG) nr. 1224/2009 van de Raad, en verordeningen (EU) nr. 1379/2013 en (EU) nr. 1380/2013 van het Europees Parlement en de Raad, in verband met de aanlandingsverplichting, en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1434/98 van de Raad (PB 2015, L 133, blz. 1).
13      Speciaal verslag nr. 08/2017, paragraaf 95.
14      Speciaal verslag nr. 08/2017, paragraaf 99.
15      Zie resolutie van het Europees Parlement van 25 oktober 2016 over hoe kunnen we de controles op de visvangst homogeen maken in Europa? [2015/2093(INI)] (PB 2018, C 215, blz. 143), overweging H (over discrepanties in gegevens), en punt 33, waarin is uiteengezet „dat er kwalitatief hoogwaardige gegevens met betrekking tot de aanlandingsverplichting moeten worden verzameld, beheerd en gebruikt om de doeltreffende tenuitvoerlegging van die verplichting te controleren en te beoordelen en de gegevensverzameling in overeenstemming te brengen met de voorschriften van het herziene GVB”. Zie ook punt 66 van deze resolutie, dat „het belang [benadrukt] van elektronische technologieën (elektronische rapportage en elektronische toezichtsystemen), die een potentieel kosteneffectief middel zijn om de observatie van activiteiten op zee te verbreden”.
16      Zie verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad – Toepassing en evaluatie van verordening (EG) nr. 1224/2009 van de Raad tot vaststelling van een controleregeling van de Unie die de naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid moet garanderen, als vereist krachtens artikel 118 – Refit – Evaluatie van de gevolgen van de visserijverordening [COM(2017) 192 final], waarin de Commissie concludeerde dat de (toen geldende) regeling „niet volledig geschikt [was]
voor het beoogde doel”, en dat de belanghebbenden „een betere aanpassing van de controleregeling aan het nieuwe GVB, met name betreffende de aanlandingsverplichting,” noodzakelijk achtten.
17      Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van verordening (EG) nr. 1224/2009 van de Raad, en tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 768/2005, (EG) nr. 1967/2006, (EG) nr. 1005/2008 van de Raad, en verordening (EU) nr. 2016/1139 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft visserijcontroles [COM(2018) 368 final; hierna: „voorstel”].
18      Zie werkdocument van de diensten van de Commissie – Effectbeoordeling – Bij het [voorstel] [SWD(2018) 279 final; hierna: „effectbeoordeling”].
19      Zie de effectbeoordeling, blz. 9 en 15, en het voorstel, blz. 3.
20      Zie artikel 13, lid 1, van de visserijcontroleverordening, zoals vervangen door de bestreden verordening.
21      Voor de volledigheid voeg ik hieraan toe dat de leden 4 en 5 van artikel 13, zoals vervangen, de lidstaten de bevoegdheid geven om de bovenstaande maatregelen uit te breiden tot vaartuigen met een lengte van minder dan 18 meter of om stimulansen te bieden voor het vrijwillige gebruik van dergelijke maatregelen door vaartuigen die niet verplicht zijn om REM-systemen te gebruiken, en dat lid 6 de lidstaten de mogelijkheid biedt, maar niet verplicht, om te voorzien in het gebruik van REM-systemen voor de controle op de naleving van andere regels van het GVB. Deze elementen zijn echter niet relevant voor de beslechting van de onderhavige zaak.
22      In het tweede middel voert de Italiaanse Republiek aan dat artikel 90 van de visserijcontroleverordening, zoals ingevoerd bij artikel 1, punt 75, van de bestreden verordening, in strijd is met artikel 3, lid 3, VEU, de artikelen 101 en 120 VWEU en Protocol nr. 27 betreffende de interne markt en de mededinging. In wezen is deze partij van mening dat de discretionaire bevoegdheid die als gevolg van de bij artikel 1, punt 75, van de bestreden verordening ingevoerde wijzigingen aan de lidstaten wordt gelaten om te beslissen wat een „ernstige inbreuk” is, zal leiden tot een verstoring van de interne markt, aangezien de nationale autoriteiten hun eigen vaartuigen zullen bevoordelen.
23      Zie voor meer informatie
punt 15 van deze conclusie.
24      Ter terechtzitting heeft de Commissie uiteengezet dat vaartuigen van deze lengte weliswaar slechts 6,8 % van het totale aantal vissersvaartuigen in de Unie uitmaken, maar goed zijn voor 70 % van de totale vangst in de Unie.
25      In de kop van haar eerste middel voert de Italiaanse Republiek ook schending aan van artikel 52, leden 2, 3 en 4, van het Handvest en artikel 18 EVRM. Verder blijkt zij naar het einde van haar verzoekschrift toe van mening te zijn dat de betrokken maatregel de bescherming van de vertrouwelijkheid van bedrijfsinformatie op ongerechtvaardigde wijze in het gedrang brengt. De Italiaanse Republiek heeft echter noch in haar schriftelijke opmerkingen, noch tijdens de terechtzitting uitgelegd hoe deze regels precies worden beïnvloed door de wijzigingen die zijn aangebracht bij artikel 1, punt 10, van de bestreden verordening. Ik ben dan ook van oordeel dat haar beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard voor zover het deze elementen betreft, op grond dat niet is voldaan aan de vereisten van duidelijkheid en nauwkeurigheid, zoals neergelegd in artikel 120, onder c), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof. Zie in die zin arrest van 15 november 2012, Commissie/Portugal (C‑34/11, EU:C:2012:712, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
26      In dit verband verwijst verzoekster naar het arrest van 22 november 2022, Luxembourg Business Registers (C‑37/20 en C‑601/20, EU:C:2022:912, punt 66), waarin het Hof van oordeel was dat moet worden nagegaan „of de uit een dergelijke toegang resulterende inmenging in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde rechten beperkt blijft tot het strikt noodzakelijke”.
27      Arrest van 30 april 2019, Italië/Raad (Vangstquota voor mediterrane zwaardvis) (C‑611/17, EU:C:2019:332, punt 56).
28      Het Hof heeft deze ruime (wetgevende) beoordelingsbevoegdheid onder meer reeds kunnen bevestigen op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (zie bijvoorbeeld arrest van 7 september 2006, Spanje/Raad, C‑310/04, EU:C:2006:521, punt 96 en aldaar aangehaalde rechtspraak), de interne markt (zie bijvoorbeeld arrest van 8 december 2020, Polen/Parlement en Raad, C‑626/18, EU:C:2020:1000, punten 95‑97 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en het gemeenschappelijk vervoerbeleid [arrest van 4 oktober 2024, Litouwen e.a./Parlement en Raad (Mobiliteitspakket), C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punt 247 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
29      Arrest van 30 april 2019, Italië/Raad (Vangstquota voor mediterrane zwaardvis) (C‑611/17, EU:C:2019:332, punt 56).
30      Zie, ex multis, arrest van 30 april 2019, Italië/Raad (Vangstquota voor mediterrane zwaardvis) (C‑611/17, EU:C:2019:332, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
31      Zie arrest van 11 juli 1989, Schräder HS Kraftfutter (265/87, EU:C:1989:303, punt 22), waarin dit beginsel voor het eerst duidelijk is geformuleerd op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, waarna het talloze keren is herhaald (cursivering van mij). Zie, ex multis, arresten van 13 november 1990, Fedesa e.a. (C‑331/88, EU:C:1990:391, punt 14) (op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid), en, recenter, 30 april 2019, Italië/Raad (Vangstquota voor mediterrane zwaardvis) (C‑611/17, EU:C:2019:332, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak) (op het gebied van het GVB).
32      Zie arrest van 12 juli 2001, Jippes e.a. (C‑189/01, EU:C:2001:420, punt 83), waarin het Hof, voor het eerst op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, dit element heeft toegevoegd om de beperking van zijn eigen bevoegdheid inzake rechterlijke toetsing toe te lichten. Dit standpunt werd later herhaald in zaken die betrekking hadden op verschillende gebieden van de wetgevende activiteit van de Unie, zoals de interne markt (zie arrest van 8 december 2020, Polen/Parlement en Raad, C‑626/18, EU:C:2020:1000, punt 95 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en het gemeenschappelijk vervoerbeleid [zie arrest van 4 oktober 2024, Litouwen e.a./Parlement en Raad (Mobiliteitspakket), C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punt 242 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
33      Zie in dit verband arrest van 30 april 2019, Italië/Raad (Vangstquota voor mediterrane zwaardvis) (C‑611/17, EU:C:2019:332, punt 56).
34      Arrest van 4 oktober 2024, Litouwen e.a./Parlement en Raad (Mobiliteitspakket) (C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punt 243 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
35      Zie bijvoorbeeld arresten van 8 december 2020, Polen/Parlement en Raad (C‑626/18, EU:C:2020:1000, punt 98 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 4 oktober 2024, Litouwen e.a./Parlement en Raad (Mobiliteitspakket) (C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punt 243 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36      Zie in die zin arrest van 4 oktober 2024, Litouwen e.a./Parlement en Raad (Mobiliteitspakket) (C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punten 218 en 244 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
37      Zie in die zin Emiliou, N., The Principle of Proportionality in European Law – A Comparative Study, Kluwer Law International, Den Haag, 1996, blz. 172, die stelt dat „een bedreiging van de grondrechten of fundamentele vrijheden een strengere toetsing [van de evenredigheid van de betrokken handeling] rechtvaardigt”.
38      Zie in dit verband de conclusie van advocaat-generaal Emiliou in de zaak Nordic Info (C‑128/22, EU:C:2023:645, punt 120), waarin hij erop wijst dat het Hof in zijn rechtspraak inzake het vrije verkeer over het algemeen, maar niet altijd, alleen de geschiktheid en noodzakelijkheid van de betrokken maatregel beoordeelt, terwijl het bij de beoordeling van de grondrechten doorgaans ook de evenredigheid „stricto sensu” van een maatregel beoordeelt.
39      Ik merk op dat de rechtspraak aldus kan worden uitgelegd dat een hiërarchie wordt ingesteld, op basis van het belang en het potentieel voor interferentie ervan, tussen de door het Handvest beschermde grondrechten, en dat alleen een beperking van de „belangrijker” rechten een strikte toetsing door het Hof vereist (zie in die zin arrest van 18 december 2025, Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge, C‑417/23, EU:C:2025:1017, punt 171 en aldaar aangehaalde rechtspraak, waarin het Hof uiteenzet dat de aan de autoriteiten gelaten beoordelingsmarge „des te beperkter is naarmate het betrokken recht belangrijk is om de betrokkene het effectieve genot van de hem toegekende grondrechten of ‚intieme’ rechten te waarborgen”). Zonder dat het in de onderhavige zaak nodig is om een standpunt in te nemen over de vraag of er een hiërarchie tussen de grondrechten bestaat, volstaat het op te merken dat het Hof reeds heeft bevestigd dat de rechterlijke toetsing van een gestelde inbreuk op het recht op privacy en gegevensbescherming een hoge intensiteit van toetsing vereist.
40      Zie in dit verband het arrest van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a., C‑293/12 en C‑594/12, EU:C:2014:238, en met name punt 48 daarvan, waarin het Hof heeft geoordeeld dat „[g]elet op de belangrijke rol die de bescherming van persoonsgegevens speelt in het licht van het fundamentele recht op bescherming van het privéleven, alsook op de omvang en de ernst van de door richtlijn 2006/24 veroorzaakte inmenging in dit recht[,]
[...] de beoordelingsbevoegdheid van de Uniewetgever [...] beperkt [is], zodat een strikt toezicht moet worden uitgeoefend”.
41      Arrest van 22 november 2022 (C‑37/20 en C‑601/20, EU:C:2022:912).
42      Naar mijn mening vormt het feit dat er sprake is van interferentie met (bepaalde) grondrechten, en niet de ernst van deze interferentie, de aanleiding tot de hoge intensiteit van toetsing door het Hof. De vaststelling in punt 48 van het arrest van 8 april 2014, Digital Rights Ireland e.a. (C‑293/12 en C‑594/12, EU:C:2014:238), zoals aangehaald in voetnoot 40 van deze conclusie, zou echter tot de conclusie kunnen leiden dat een sterke intensiteit van toetsing alleen nodig is wanneer er sprake is van een ernstige interferentie met het betrokken recht (in dat geval het recht op privacy). Naar mijn mening kan het feit dat de interferentie niet ernstig is, wel relevant zijn om te oordelen dat een wetgevingsmaatregel stricto sensu evenredig is (derde niveau), maar is het niet relevant voor het Hof om te beslissen of het zich moet beperken tot het eerste niveau van de evenredigheidsbeoordeling, namelijk het onderzoek of de betrokken maatregel in kwestie kennelijk ongeschikt is. Dit blijkt volgens mij duidelijk uit de wijze waarop het Hof het evenredigheidsonderzoek heeft uitgevoerd in zijn arresten van 21 maart 2024, Landeshauptstadt Wiesbaden (C‑61/22, EU:C:2024:251, met name de punten 106‑124), en 18 december 2025, Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C‑417/23, EU:C:2025:1017, punt 168 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
43      Het vereiste dat er een verband bestaat tussen de gestelde beperking van een grondrecht en de gevolgen van de betrokken maatregel is niet uniek voor het Unierecht. Zie, naar analogie, het arrest van de U.S. Supreme Court in Arcara v. Cloud Books, Inc., 478 U.S. 697 (1986), blz. 705 (waarin is geoordeeld dat er geen voldoende verband bestond tussen een beroep op het Eerste Amendement, dat een hoge intensiteit van toetsing door de Amerikaanse rechterlijke instanties zou hebben vereist, en de sluiting van een boekhandel op grond dat daar prostitutie plaatsvond).
44      De Italiaanse Republiek geeft weliswaar aan dat de betrokken maatregel „kennelijk” onevenredig is, maar zij verklaart ook dat zij niet van mening is dat een dergelijke lagere maatstaf in het onderhavige geval moet worden toegepast.
45      Zie, wat betreft de toepasselijkheid van het recht op privéleven en familie- en gezinsleven op het werk, EHRM, 17 oktober 2019, López Ribalda e.a. tegen Spanje, CE:ECHR:2019:1017JUD000187413, § 89 en aldaar aangehaalde rechtspraak (waarin wordt verwezen naar het feit dat „het beeld van een persoon [...] een van de belangrijkste kenmerken van zijn persoonlijkheid [vormt], aangezien het de unieke eigenschappen van deze persoon laat zien en hem onderscheidt van zijn medemens”).
46      Zie in dit verband overweging 106 van de bestreden verordening, waarin wordt uiteengezet dat de daarbij ingestelde regeling de beginselen van privacy door ontwerp en privacy door standaardinstellingen eerbiedigt.
47      Zie EHRM, 17 oktober 2019, López Ribalda e.a. tegen Spanje, CE:ECHR:2019:1017JUD000187413, § 89 en aldaar aangehaalde rechtspraak (waarin wordt uiteengezet dat „het recht van eenieder op bescherming van zijn beeld dus een van de essentiële componenten van persoonlijke ontwikkeling is en het recht op controle over het gebruik van dit beeld veronderstelt. Het recht om dergelijk gebruik te controleren, houdt in de meeste gevallen in dat een persoon de publicatie van zijn beeld kan weigeren, maar omvat daarnaast ook het recht van deze persoon om bezwaar te maken tegen het opnemen, bewaren en reproduceren van dit beeld door een andere persoon”).
48      Hoewel in overweging 24 van de bestreden verordening wordt benadrukt dat „[d]e mogelijkheid van herkenning van individuele personen in het opgenomen videomateriaal [...] zoveel mogelijk [moet] worden beperkt en waar nodig [...] de gegevens [moeten] worden geanonimiseerd”, geven deze twee elementen zelf aan dat er ruimte blijft voor identificatie van de personen aan boord van de vissersvaartuigen in kwestie. Zie ook Ministry of Food, Agriculture and Fisheries of Denmark, Danish Fisheries Agency, Electronic monitoring in the Danish Kattegat (3AS) Nephrops fishery, oktober 2023, blz. 24 (hierna: „verslag van de Danish Fisheries Agency”), dat door de Commissie bij haar interventie is gevoegd en waarin dit agentschap uitlegt dat „het [...] onvermijdelijk [is] dat vissers in het gezichtsveld van de camera’s komen, bijvoorbeeld wanneer zij tijdens de verwerking van de vangst over het sorteergedeelte leunen”.
49      PB 2007, C 303, blz. 17.
50      Volgens de toelichtingen bij het Handvest is dit element „gebaseerd op” artikel 26 van het herziene Europees Sociaal Handvest (ETS nr. 163). In deze bepaling staat dat „[t]eneinde de doeltreffende uitoefening te waarborgen van het recht van alle werknemers op de bescherming van hun waardigheid op het werk, [...] de Partijen zich ertoe verbinden, in overleg met organisaties van werkgevers en werknemers: 1. de bewustwording van, informatie over en preventie van seksuele intimidatie op het werk of verband houdend met werk te bevorderen en alle passende maatregelen te nemen om werknemers tegen dergelijk gedrag te beschermen, en 2. de bewustwording van, informatie over en preventie van zich herhalend laakbaar of duidelijk negatief of beledigend gedrag gericht tegen individuele werknemers op het werk of verband houdend met werk te bevorderen en alle passende maatregelen te nemen om werknemers tegen dergelijk gedrag te beschermen.” Het is moeilijk in te zien hoe deze bepaling, indien zij te goeder trouw en overeenkomstig de gewone betekenis van de termen ervan wordt uitgelegd, zoals vereist door artikel 31, lid 1, van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (United Nations Treaty Series, deel 1155, blz. 331), betrekking zou hebben op het soort omstandigheden dat in de onderhavige zaak aan de orde is. Zie ook, in dezelfde zin, Jarass, D., „Artikel 31”, in Jarass, D., Charta der Grundrechte der Europäischen Union, C.H. Beck, München, 2021, blz. 8, met verwijzing naar andere commentatoren.
51      Zie bijvoorbeeld WWF, Socio-Economic Impacts of the EU Common Fisheries Policy – An evaluation of the European Union fishing fleet and options for the future, 2021, blz. 25, waarin wordt gesteld dat het zogenoemde „crew share model” nog steeds overheersend is in de Europese visserijsector. Dit document is beschikbaar op https://wwfeu.awsassets.panda.org/downloads/wwf_cfp_socio_economic_impact_study_2021.pdf.
52      Zie Bogg, A., „Article 31 – Fair and Just Working Conditions”, in Peers, S., e.a. (red.), The EU Charter of Fundamental Rights – A Commentary, Hart Publishing, 2014, punt 31.07, die in die zin betoogt dat artikel 31 van het Handvest bijgevolg „moet worden beschouwd als een bepaling met een zeer groot normatief gewicht en belang”.
53      Zie EHRM, 28 november 2017, Antović en Mirković tegen Montenegro, CE:ECHR:2017:1128JUD007083813, § 44 (waarin is geoordeeld dat niet-verborgen videobewaking op het werk binnen de werkingssfeer van artikel 8 EVRM valt omdat het gaat om „opgenomen en reproduceerbare documentatie van het gedrag van een persoon op zijn werkplek, waaraan de werknemer, die krachtens de arbeidsovereenkomst verplicht is om het werk op die plaats te verrichten, zich niet kan onttrekken”).
54      Zie in dit verband advies 4/2004 over de verwerking van persoonsgegevens met videobewaking, van de Groep gegevensbescherming artikel 29 [die is opgericht krachtens artikel 29, lid 1, van richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB 1995, L 281, blz. 31)], waarin staat te lezen dat „erop [moet worden] gewezen dat videobewakingssystemen die direct, van op afstand, kwaliteit en omvang van de prestaties van werknemers controleren, en derhalve de verwerking van persoonsgegevens omvatten, niet als regel mogen worden aanvaard”.
55      Zie de overwegingen 1, 3 en 24 van de bestreden verordening. Zie ook de effectbeoordeling, blz. 18, waarin wordt uiteengezet dat „indien het huidige controlesysteem niet wordt aangepast aan het hervormde GVB en niet naar behoren wordt gemoderniseerd, het risico zeer groot is dat de doelstellingen van het GVB zelf en de raison d’être ervan worden ondermijnd. Met name de door het hervormde GVB ingevoerde aanlandingsverplichting zou zonder adequate controlemiddelen en -bepalingen blijven. Indien de naleving van het GVB niet wordt verzekerd, zal ook de internationale reputatie en geloofwaardigheid van de Unie in bilaterale en multilaterale fora worden aangetast.”
56      Zie, met betrekking tot de doelstellingen van het GVB, het arrest van 11 januari 2024, Friends of the Irish Environment (Vaststelling van visserijquota boven nul) (C‑330/22, EU:C:2024:19, punten 62 en 65).
57      Zie Europese Commissie, Synthesis of the landing obligation measures and discard rates, EASME/EMFF/2018/011, 16 juni 2021, blz. 52, waarin wordt gesteld dat „de belangrijkste risico’s en uitdagingen in verband met de aanlandingsverplichting erin bestaan te verzekeren dat teruggooi op zee wordt gecontroleerd, alle visreizen gedetailleerd en nauwkeurig worden gedocumenteerd en de voorwaarden en drempels in verband met hoge overlevingskansen en de-minimisvrijstellingen worden gehandhaafd. Deze risico’s zijn moeilijk te beperken met traditionele controles, zoals inspecties op zee. Een van de belangrijkste uitdagingen is daarom de nood aan nieuwe regelgevings- en handhavingsmechanismen, aangezien de focus inzake monitoring en controle verschuift van aanlandingsactiviteiten naar activiteiten op zee. [...] Deze verschuiving vereist dat de visserij- en teruggooipraktijken rondom het vaartuig tijdens het vissen 100 % worden gemonitord om vast te stellen wat er wordt gevangen en of er sprake is van teruggooi [...].”
58      Zie de effectbeoordeling, blz. 10.
59      Zie in dit verband arrest van 18 december 2025, Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C‑417/23, EU:C:2025:1017, punt 161 en aldaar aangehaalde rechtspraak), waarin wordt geëist dat een bestreden maatregel in overeenstemming is met het gestelde doel ervan.
60      Zie bijvoorbeeld secretariaat-generaal van de Raad, voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van verordening (EG) nr. 1224/2009 van de Raad, en tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 768/2005, (EG) nr. 1967/2006, (EG) nr. 1005/2008 van de Raad, en verordening (EU) nr. 2016/1139 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft visserijcontroles, ST 15184/2/19 Rev 2 (5 februari 2020), dat de standpunten van de lidstaten samenvat, waaronder dit van de Italiaanse Republiek over het inzetten van waarnemers; in het bijzonder voetnoten 209‑211.
61      Zie artikel 73 bis van de visserijcontroleverordening, zoals ingevoegd bij verordening 2015/812, waarin is bepaald dat „de lidstaten met controle belaste waarnemers [kunnen] inzetten aan boord van vissersvaartuigen die hun vlag voeren met het oog op het toezicht op de visserij die valt onder de aanlandingsverplichting”.
62      Zie secretariaat-generaal van de Raad, voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van verordening (EG) nr. 1224/2009 van de Raad, en tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 768/2005, (EG) nr. 1967/2006, (EG) nr. 1005/2008 van de Raad, en verordening (EU) nr. 2016/1139 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft visserijcontroles – Algemene aanpak, ST 9390/2/21 Rev 2 (24 juni 2021), punt 12, onder b).
63      Anders dan de Italiaanse Republiek tijdens de onderhavige procedure heeft verklaard, blijkt uit dit document ook dat de Uniewetgever het inzetten van waarnemers duurder achtte dan het gebruik van CCTV-camera’s.
64      Zie de effectbeoordeling, blz. 80.
65      Het Parlement verwijst in dit verband naar een studie die is opgesteld op verzoek van de Commissie PECH: zie van Helmond, A. T. M., Research for PECH Committee – Workshop on electronic technologies for fisheries – Part II: Electronic monitoring systems, Europees Parlement, beleidsafdeling Structuur- en cohesiebeleid, Brussel, 2021, blz. 13 [waarin wordt uiteengezet dat „na de eerste proef met CCTV-camerasystemen (camerasystemen in een gesloten televisiecircuit) aan boord van vissersvaartuigen om het hoofd te bieden aan beheershervormingen en diefstal van vistuig in de krabvisserij in Brits-Columbia [...], [...] al snel [werd] ingezien dat camera’s kunnen worden gebruikt voor monitoring en controle in visserijen die te kampen hebben met een slechte dekking door observaties op zee”]. Zie ook het verslag van de Danish Fisheries Agency, dat als bijlage bij de interventie van de Commissie is gevoegd, blz. 43, waarin wordt gesteld dat „de ervaring na drie jaar van door camera’s gedocumenteerde visserij in het Kattegat en de Oostzee leert dat documentatie door camera’s een doeltreffende vorm van controle is, met name voor het documenteren van vangsten en dus van de naleving van de aanlandingsverplichting. Ook wordt geoordeeld dat er geen alternatieve controlemethoden zijn waarmee de aanlandingsverplichting doeltreffend kan worden gecontroleerd. Vanuit het perspectief van de autoriteiten is elektronische monitoring met camera’s daarom een zeer doeltreffend controle-instrument.
66      Het gebruik door het Hof van de term „strikt noodzakelijk” in zaken waarin de interferentie met het recht op privacy aan de orde is, zou in feite (ook) relevant kunnen worden geacht voor dit derde niveau van de evenredigheidsbeoordeling, en niet alleen voor de noodzakelijkheidstoets. Zie in dit verband, ex multis, arrest van 6 oktober 2020, Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak), waarin het Hof heeft vastgesteld dat eraan moet worden herinnerd dat „de bescherming van het grondrecht op eerbiediging van het privéleven volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist dat de uitzonderingen op de bescherming van de persoonsgegevens en de beperkingen ervan binnen de grenzen van het strikt noodzakelijke blijven. Bovendien kan een doelstelling van algemeen belang niet worden nagestreefd zonder rekening te houden met het feit dat deze doelstelling moet worden verzoend met de door de maatregel aangetaste grondrechten, zulks via een evenwichtige afweging tussen de doelstelling en de op het spel staande belangen en rechten” (cursivering van mij).
67      Zie, wat nationale maatregelen betreft, arrest van 18 december 2025, Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C‑417/23, EU:C:2025:1017, punt 165 en aldaar aangehaalde rechtspraak), waarin wordt uiteengezet dat „[g]esteld dat er geen andere even doeltreffende maatregel kan worden vastgesteld, [...] de verwijzende rechter [dan nog moet] onderzoeken of deze regeling stricto sensu evenredig is [teneinde] na te gaan of de door die regeling veroorzaakte nadelen niet onevenredig zijn aan de aangevoerde doelstellingen”.
68      Zie voetnoot 42 van deze conclusie en, recentelijk, arrest van 18 december 2025, Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C‑417/23, EU:C:2025:1017, punt 168 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
69      Zie, naar analogie, arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a. (C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18, EU:C:2020:791, punt 147 en aldaar aangehaalde rechtspraak), waarin het Hof benadrukt dat het vereiste van „strikte noodzakelijkheid” met betrekking tot het bewaren van verkeers- en locatiegegevens ten behoeve van de bestrijding van bepaalde misdrijven en bedreigingen en de bescherming van de nationale veiligheid inhoudt dat de „bewaring [van deze gegevens], wat de categorieën te bewaren gegevens, de betrokken communicatiemiddelen, de betrokken personen en de duur van de bewaring betreft, tot het strikt noodzakelijke wordt beperkt”.
70      Zie artikel 13, lid 2, van de visserijcontroleverordening, zoals gewijzigd, waarin wordt uitgelegd dat deze verplichting beperkt is tot „Unievangstvaartuigen met een lengte over alles van 18 meter of meer die hun vlag voeren en die een hoog risico vormen wat betreft niet-naleving van de aanlandingsverplichting”. Zie ook artikel 13, lid 3, onder a), van deze verordening.
71      Zie artikel 13, lid 3, onder b), van de visserijcontroleverordening, zoals gewijzigd, waarin wordt bepaald dat „video-opnamen die uit die systemen zijn verkregen, enkel betrekking hebben op het vistuig en de onderdelen van het vaartuig waar visserijproducten aan boord worden gebracht, behandeld, opgeslagen en alle gebieden waar teruggooi kan plaatsvinden”. Zie ook bijlage 1 bij de interventie van de Commissie, waarin een specifiek voorbeeld wordt gegeven van hoe deze gebieden door videobewaking kunnen worden bestreken, terwijl tegelijkertijd de kans op identificatie van de personen die daar werken of verschijnen, tot een minimum wordt beperkt.
72      Zie artikel 13, lid 3, onder c), van de visserijcontroleverordening, zoals gewijzigd, waarin wordt uiteengezet dat de Commissie „nadere regels [vaststelt] voor de opslag en uitwisseling van en de toegang tot de gegevens van het REM-systeem”. Het is echter ook waar dat dergelijke maatregelen nog niet waren getroffen toen het Hof werd verzocht zich uit te spreken over de rechtmatigheid van de bestreden verordening.
73      Zie artikel 13, lid 3, onder b), van de visserijcontroleverordening, zoals gewijzigd, waarin wordt bepaald dat video-opnamen „voor zover mogelijk, geen identificatie van natuurlijke personen mogelijk maken. In de regels wordt tevens vereist dat, indien wordt vastgesteld dat natuurlijke personen op deze video-opnamen kunnen worden geïdentificeerd, de bevoegde autoriteiten ervoor zorgen dat de persoonsgegevens zo spoedig mogelijk worden geanonimiseerd en dat zij de kapitein of de exploitant van het REM-systeem van deze vaststelling in kennis stellen”.
74      Dit verschilt van het wetgevingsvoorstel van de Commissie, dat in een bewaartermijn van vijf jaar voorzag; zie overweging 59 en artikel 112, lid 3, van het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van verordening (EG) nr. 1224/2009 van de Raad, en tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 768/2005, (EG) nr. 1967/2006, (EG) nr. 1005/2008 van de Raad, en verordening (EU) nr. 2016/1139 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft visserijcontroles [COM(2018) 368 final].
75      Zie in dit verband punt 9 van deze conclusie, waarin ik kort de regeling van het beheer van de visserijinspanning in het kader van de GVB-verordening toelicht.