61988CC0167_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
++++
Κύριε πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1. Με την παρούσα αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως το γαλλικό Conseil d' Etat υπέβαλε στο Δικαστήριο προδικαστικό ερώτημα ως προς το κύρος τεσσάρων κανονισμών περί γεωργίας που αφορούν τον τομέα των σιτηρών.
Για το κανονιστικό πλαίσιο της υποθέσεως παραπέμπω στην έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση. Στην παρούσα φάση περιορίζομαι να υπομνήσω ότι ο κανονισμός 400/86 προέβλεψε την εφαρμογή ειδικού μέτρου παρεμβάσεως, συνιστάμενο στην αγορά εκ μέρους των εθνικών οργανισμών παρεμβάσεως και σε τιμή που ίσχυε ως τιμή παρεμβάσεως κατά την περίοδο εμπορίας 1985/86 αυξημένη κατά 5 %, συγκεκριμένης ποσότητας αρτοποιήσιμου μαλακού σίτου που κατανεμήθηκε ως εξής μεταξύ των κρατών μελών:
- Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας: 1 000 000 τόνοι,
- Γαλλία: 200 000 τόνοι,
- Ηνωμένο Βασίλειο: 50 000 τόνοι,
- Ιταλία: 50 000 τόνοι,
- Δανία: 50 000 τόνοι,
- Βέλγιο: 50 000 τόνοι,
- Κάτω Χώρες: 50 000 τόνοι,
- Ελλάδα: 50 000 τόνοι,
- Λουξεμβούργο: 2 000 τόνοι.
Κατά το άρθρο 3 του κανονισμού, σε περίπτωση που η συνολικά προσφερόμενη σε κράτος μέλος ποσότητα υπερβαίνει το προκαθορισμένο όριο, το κράτος αυτό οφείλει να καθορίσει το εφαρμοστέο ποσοστό μειώσεως στις προσφορές των ιδιωτών.
Το ειδικό μέτρο παρεμβάσεως του κανονισμού 400/86 στηρίζεται κυρίως στο άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 2727/75 του Συμβουλίου, περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα των σιτηρών, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 1143/76.
Το εν λόγω μέτρο στηρίζεται επιπλέον στον κανονισμό 1629/77 της Επιτροπής, περί των λεπτομερειών εφαρμογής των ειδικών μέτρων παρεμβάσεως που προορίζονται για τη συγκράτηση ((στήριξη)) της αγοράς του προς αρτοποίηση μαλακού σίτου, ο οποίος εκδόθηκε δυνάμει του άρθρου 8, παράγραφος 4, του κανονισμού 2727/75 που έχει ήδη αναφερθεί. Το άρθρο 2 του κανονισμού 1629/77 ορίζει ότι τα εν λόγω μέτρα αποφασίζονται, αφού ληφθούν υπόψη τα ακόλουθα κριτήρια:
"- η κατάσταση και οι προοπτικές εξελίξεως των διαθεσίμων στην αγορά της Κοινότητας σιτηρών,
- οι προοπτικές εισαγωγής σιτηρών και εξαγωγής μαλακού σίτου,
- η εξέλιξη των τιμών του προς αρτοποίηση μαλακού σίτου στις πλέον αντιπροσωπευτικές τοποθεσίες ((αγορές)) της Κοινότητας".
Περαιτέρω, με το άρθρο 3 του εν λόγω κανονισμού διευκρινίζεται ότι, θεσπίζοντας το ειδικό μέτρο, η Επιτροπή προσδιορίζει:
"- την ποσότητα και ποιότητα των σχετικών προϊόντων,
- το γεωγραφικό πεδίο εφαρμογής και ενδεχομένως τη διάρκεια εφαρμογής του μέτρου".
2. Μετά την έκδοση του κανονισμού 400/86, ο ΟΝΙC, γαλλικός οργανισμός παρεμβάσεως, δέχθηκε στην παρέμβαση συνολική ποσότητα σίτου (1 699 740 τόνους) σαφώς μεγαλύτερη του καθορισθέντος ορίου των 200 000 τόνων. Κατόπιν αυτού, ο ΟΝΙC αποφάσισε να εφαρμόσει, κατά την έννοια του άρθρου 3 του κανονισμού αυτού, ποσοστό μειώσεως 88,23 % στις ποσότητες που προσέφεραν οι ιδιώτες.
Κατά της εν λόγω αποφάσεως περί μειώσεως, η Association generale des producteurs de ble (ένωση των σιτοπαραγωγών, εφεξής: ΑGΡΒ) άσκησε προσφυγή ενώπιον του Conseil d' Etat, το οποίο, εκτιμώντας ότι το κύρος της προσβαλλόμενης πράξης εξαρτάται κατ' ανάγκη από το κύρος του κοινοτικού κανονισμού σε εκτέλεση του οποίου εκδόθηκε, αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
"Αντιβαίνουν στις διατάξεις των άρθρων 7, 40, παράγραφος 3, και 190 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας ο κανονισμός 400/86, της Επιτροπής, της 21ης Φεβρουαρίου 1986, καθώς και οι κανονισμοί 2727/75 του Συμβουλίου, της 29ης Οκτωβρίου 1975, 1146/76 του Συμβουλίου, της 17ης Μαΐου 1976, και 1629/77 της Επιτροπής, της 20ής Ιουλίου 1977;"
Για να δοθεί απάντηση στο ερώτημα του εθνικού δικαστηρίου πρέπει να εξεταστούν τα ακόλουθα στοιχεία:
α) αν η Επιτροπή είναι αρμόδια να εκδίδει ειδικά μέτρα παρεμβάσεως σε περιφερειακό επίπεδο, ποικίλλοντα δηλαδή ανάλογα με το κράτος μέλος,
β) σε καταφατική περίπτωση, αν οι κανονισμοί του Συμβουλίου με τους οποίους ανατίθεται στην Επιτροπή η εξουσία αυτή (κανονισμοί 2727/75 και 1146/76) είναι έγκυροι
γ) αν το ειδικό μέτρο εν προκειμένω εισάγει δυσμενή διάκριση,
δ) αν ο κανονισμός που το προβλέπει είναι επαρκώς αιτιολογημένος.
α) Επί της προβαλλομένης αναρμοδιότητας της Επιτροπής
3. Η ΑGΡΒ, προσφεύγουσα της κύριας δίκης, υποστηρίζει ότι ο κανονισμός 2727/75, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 1143/76, δεν παρέχει στην Επιτροπή εξουσία λήψεως ειδικών μέτρων παρεμβάσεως σε περιφερειακό επίπεδο.
Προς υποστήριξη της απόψεώς της, η προσφεύγουσα επικαλείται τη διαφορετική διατύπωση των παραγράφων 1 και 2 του άρθρου 8 του προαναφερθέντος κανονισμού. Η παράγραφος 1 προβλέπει ότι:
"για να αποφευχθούν σε ορισμένες περιοχές της Κοινότητας σημαντικές αγορές κατ' εφαρμογή του άρθρου 7, παράγραφος 1, είναι δυνατό να αποφασισθεί, ότι οι οργανισμοί παρεμβάσεως λαμβάνουν ιδιαίτερα μέτρα για την παρέμβαση".
Η φύση και η λειτουργία των μέτρων αυτών καθορίζονται ειδικά στην όγδοη αιτιολογική σκέψη του τροποποιητικού κανονισμού, όπου αναφέρεται:
"ότι είναι δυνατό, σε ορισμένες περιοχές της Κοινότητας, ιδιαίτερες συνθήκες να προκαλούν ((προσωρινά)) εξέλιξη των τιμών της αγοράς διαφορετική εκείνης που παρατηρείται στις υπόλοιπες περιοχές της Κοινότητας ότι για την αποφυγή μαζικών επεμβάσεων σ' αυτές τις περιοχές, πρέπει να προβλέπεται η δυνατότητα λήψεως ιδιαιτέρων προληπτικών μέτρων, που να επιτρέπουν την ομαλοποίηση της αγοράς τους κατά τη διάρκεια μιας καθορισμένης περιόδου".
Αντίθετα, το άρθρο 8, παράγραφος 2, προβλέπει ότι:
"όταν η κατάσταση της αγοράς για το μαλακό αρτοποιήσιμο σίτο της Κοινότητας το απαιτεί, είναι δυνατό, ειδικά μέτρα παρεμβάσεως να αποφασιστούν για το σιτηρό αυτό, για να στηρίξουν την ανάπτυξη της αγοράς του, σε σχέση με την τιμή αναγωγής ...".
Με ανάλογο τρόπο διατυπώνεται η όγδοη αιτιολογική σκέψη που προαναφέρθηκε, κατά την οποία:
"... ότι επιπλέον, πρέπει εξίσου να είναι δυνατό να αποφασιστούν ειδικά μέτρα παρεμβάσεως για το μαλακό αρτοποιήσιμο σίτο, σε περίπτωση που οι τιμές της αγοράς κινδυνεύουν να μη διαμορφώνονται κανονικά σε σχέση με το επίπεδο τιμών αναγωγής".
Κατά την ΑGΡΒ, από τα στοιχεία αυτά του κειμένου δεικνύεται ότι το Συμβούλιο παρέσχε στην Επιτροπή την εξουσία λήψεως μέτρων περιφερειακού χαρακτήρα μόνον όσον αφορά τα ιδιαίτερα μέτρα παρεμβάσεως. 'Οσον αφορά τα ειδικά μέτρα, αντίθετα, για τα οποία ο κανονισμός δεν προβλέπει ρητά τη δυνατότητα διαφοροποιήσεως ratione loci, πρέπει να νοηθεί ότι ο περιφερειακός χαρακτήρας της παρεμβάσεως αποκλείστηκε σιωπηρά. Με άλλα λόγια, το επιχείρημα της ΑGΡΒ στηρίζεται κατά τεκμήριο στο ότι η ανάθεση στην Επιτροπή της εξουσίας να θεσπίζει μέτρα περιφερειακού χαρακτήρα έγινε με ρητή διάταξη του κανονισμού αντίθετα, όπου ο κανονισμός δεν το προβλέπει, πρέπει να τεκμαίρεται ότι απαγορεύεται: ubi lex tacuit noluit.
4. Επομένως, στην προκειμένη περίπτωση εκείνο που χρήζει κατ' ουσίαν εξετάσεως είναι αν, ενόψει της σιωπής του άρθρου 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 2727/75, η λήψη ειδικών μέτρων παρεμβάσεως εμπίπτει ή όχι στο πλαίσιο των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων που παρέσχε το Συμβούλιο στην Επιτροπή.
Συναφώς πρέπει καταρχάς να λεχθεί ότι το στηριζόμενο σε γραμματική ερμηνεία επιχείρημα νομίζω ότι δεν έχει καθοριστική σημασία, αν ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι τα ιδιαίτερα μέτρα είναι από τη φύση τους περιορισμένης εκτάσεως. Επομένως, γίνεται αντιληπτό ότι, όσον αφορά τα εν λόγω μέτρα, παρατίθενται καταστάσεις των οποίων η γένεση πιθανολογείται σε ορισμένες ζώνες της Κοινότητας, όχι τόσο με συγκεκριμένο σκοπό τον προσδιορισμό του εδαφικού πεδίου ασκήσεως των εξουσιών της Επιτροπής αλλ' απλώς προς περιγραφή του επίδικου μέτρου. Αυτό προκύπτει σαφώς από το γράμμα του άρθρου 8, παράγραφος 1, ενόψει και της όγδοης αιτιολογικής σκέψης του προαναφερθέντος κανονισμού.
Εξάλλου, κατά γνωστή ήδη νομολογία του Δικαστηρίου (βλέπε, την πλέον πρόσφατη, απόφαση του Δικαστηρίου της 11ης Μαρτίου 1987 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις 279, 280, 285 και 286/84, Rau, Συλλογή 1987, σ. 1069, σκέψη 14):
"Η έννοια της εκτέλεσης πρέπει να ερμηνεύεται διασταλτικά. Επειδή η Επιτροπή είναι η μόνη που είναι σε θέση να παρακολουθεί διαρκώς και με προσοχή την εξέλιξη των γεωργικών αγορών και να ενεργεί με την ταχύτητα που απαιτεί η κατάσταση, το Συμβούλιο μπορεί να οδηγηθεί να της αναθέσει στον τομέα αυτό ευρείες εξουσίες εκτίμησης και δράσης. Στην περίπτωση αυτή, τα όρια της αρμοδιότητας αυτής πρέπει να κριθούν ιδίως υπό το πρίσμα των ουσιωδών γενικών αρχών της οργάνωσης της αγοράς."
Υπό το φως της νομολογίας αυτής, νομίζω ότι η υποστηριζόμενη από την ΑGΡΒ γραμματική ερμηνεία που οδηγεί σε περιορισμό των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων που ανατέθηκαν στην Επιτροπή με το άρθρο 8, παράγραφος 2, δεν συνάδει προς την αρχή της δυνάμει ευρείας απονομής εξουσιών από την οποία διαπνέεται η κατανομή των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων στο πλαίσιο της γεωργικής πολιτικής αρχή που ικανοποιεί την προφανή ανάγκη διασφαλίσεως μιας εύκαμπτης και αποτελεσματικής διαχειρίσεως της κοινής οργανώσεως της αγοράς.
Αυτό ισχύει κατά μείζονα λόγο, αν ερμηνευθεί ορθά, στην προκειμένη περίπτωση, όπου δεν τίθεται θέμα αποδείξεως αν η Επιτροπή διαθέτει συγκεκριμένη εξουσία (για παράδειγμα όπως στην υπόθεση Rau, εξουσία να προβαίνει σε απευθείας πώληση αποθεματοποιημένου βουτύρου με μειωμένη τιμή), αλλά μάλλον ελέγχου αν μπορεί να αποφασίζει, εκτιμώντας συνολικά τις οικονομικές συγκυρίες, ποιοι είναι οι πλέον ενδεδειγμένοι τρόποι ασκήσεως μιας αρμοδιότητας που δεν χωρεί αμφιβολία ότι της ανήκει (στην προκειμένη περίπτωση η αρμοδιότητα θεσπίσεως ειδικού μέτρου παρεμβάσεως).
Για το λόγο αυτόν, στην προκειμένη περίπτωση νομίζω ότι κανένα στοιχείο αποφασιστικής σημασίας για την έλλειψη αρμοδιότητας της Επιτροπής να θεσπίζει ειδικά μέτρα παρεμβάσεως σε περιφερειακό επίπεδο δεν μπορεί να συναχθεί από το γεγονός απλώς και μόνον ότι το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού δεν προβλέπει ειδική εξουσιοδότηση προς τούτο. Αντίθετα, επειδή η διάταξη σιωπά, πρέπει μάλλον να επιλεγεί η συνάδουσα προς την προαναφερθείσα νομολογία άποψη ότι, ελλείψει ρητού περιορισμού, η στάθμιση του ειδικού μέτρου με κριτήριο τη γεωγραφία δεν προσκρούει στην εν λόγω διάταξη.
Η άποψη αυτή επιβεβαιώνεται περαιτέρω από το γεγονός ότι το άρθρο 8, παράγραφος 4, κατ' αναλογία προς όσα προβλέπονται για άλλα μέτρα στο πλαίσιο άλλων οργανώσεων αγοράς, παρέχει στην Επιτροπή ευρεία διακριτική ευχέρεια εκτελέσεως, ακόμη και στο πλαίσιο της διαδικασίας της επιτροπής διαχειρίσεως. Εξάλλου, στην προκειμένη περίπτωση η διαδικασία αυτή τηρήθηκε, δεδομένου ότι η Επιτροπή θέσπισε το επίδικο μέτρο νομότυπα και μόνον αφού προηγουμένως το υπέβαλε στην επιτροπή διαχειρίσεως και ελλείψει γνωμοδοτήσεως εκ μέρους της τελευταίας.
Τέλος, πρέπει να υπομνηστεί ότι το Συμβούλιο, εκδότης του κανονισμού 2727/75, βεβαίωσε κατ' ουσίαν, παρ' όλη τη σχετική διστακτικότητά του, ότι από άποψη γραμματικής ερμηνείας το άρθρο 8, παράγραφος 2, δεν αποκλείει τη λήψη ειδικών μέτρων περιφερειακού χαρακτήρα.
5. Απομένει μάλλον προς εξέταση - ακολουθώντας τη λογική αλληλουχία της προαναφερθείσας απόφασης στην υπόθεση Rau - αν τα υπό την έννοια αυτή όρια συνάγονται ή όχι, αν όχι από το γράμμα του άρθρου 8, από τους επιδιωκόμενους στόχους του κανονισμού.
Πρέπει συναφώς να υπογραμμιστεί ότι, τροποποιώντας τον κανονισμό 2727/75, ο κανονισμός 1143/76 συμπλήρωσε τη μεταρρύθμιση της κοινής οργανώσεως των αγορών στον τομέα των σιτηρών, θεσπίζοντας καθεστώς χαρακτηριζόμενο από:
- την κατάργηση της περιφερειακού χαρακτήρα τιμής παρεμβάσεως και για το μαλακό σίτο
- την ενιαία τιμή παρεμβάσεως για τα σιτηρά σε όλη την Κοινότητα
- την ενίσχυση της ενότητας της αγοράς (υπό την έννοια ότι ανυψώθηκε το επίπεδο προστασίας από τις μη κοινοτικές αγορές - με τη θέσπιση ενός πρόσθετου στοιχείου για τον υπολογισμό της ενδεικτικής τιμής - ώστε να επιτυγχάνεται επαρκές περιθώριο για τη διασφάλιση της ρευστότητας της αγοράς και να καθίσταται δυνατό μέσω των εμπορικών ρευμάτων να επέρχεται συμψηφισμός μεταξύ των πλεονασμάτων των παραγωγικών ζωνών και των αναγκών των ελλειμματικών ζωνών καταναλώσεως)
- την ενθάρρυνση της παραγωγής μαλακού σίτου αρτοποιήσιμης ποιότητας με τον καθορισμό επίσης ενιαίας και υψηλότερης από την τιμή παρεμβάσεως τιμής αναγωγής (1).
Το ερώτημα που τίθεται είναι το ακόλουθο: τα περιφερειακού χαρακτήρα ειδικά μέτρα παρεμβάσεως, όπως αυτά που περιλαμβάνει ο προαναφερθείς κανονισμός 400/86, δεν υπάρχει κίνδυνος να παρακωλύουν την εφαρμογή των αρχών περί ενιαίων τιμών, περί της ενότητας της αγοράς και της στηρίξεως της τιμής του μαλακού αρτοποιήσιμου σίτου σε σχέση με την τιμή αναγωγής;
Πράγματι, μπορεί να παρατηρηθεί ότι το ειδικό μέτρο που έγκειται στην αγορά στην παρέμβαση, περιορισμένο ποσοτικά και κατανεμημένο με διαφορετικό τρόπο μεταξύ των κρατών μελών, αντανακλά κατ' ουσία στήριξη και, συνακόλουθα, διανομή συμπληρωματικού εισοδήματος, δυσανάλογη προς την παραγωγή κάθε κράτους. Αυτό συνέβη στην προκειμένη περίπτωση κατά την οποία η ποσότητα αρτοποιήσιμου μαλακού σίτου που υπήχθη στο ειδικό καθεστώς παρεμβάσεως στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υπήρξε αισθητά μεγαλύτερη από εκείνη που αναγνωρίστηκε στα λοιπά κράτη μέλη ιδιαίτερα στη Γαλλία όπου η συνολική παραγωγή σιτηρών υπολογιζόταν την εποχή εκείνη στο τριπλάσιο της γερμανικής.
Πάντως, η επιχειρηματολογία αυτή δεν φαίνεται πειστική. Τα ειδικά μέτρα παρεμβάσεως αποσκοπούν στη στήριξη της τιμής του αρτοποιήσιμου μαλακού σίτου σε σχέση με την ενιαία τιμή αναγωγής. Εφόσον το εν λόγω μέτρο πρέπει να περιορίζεται στο απόλυτα αναγκαίο (βλέπε πέμπτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 1143/76), η Επιτροπή, αντί να προβαίνει σε αγορές "guichet ouvert" (χωρίς δηλαδή ποσοτικούς περιορισμούς), μπορεί να αποφασίζει την πραγματοποίηση αγορών σε περιορισμένη έκταση στα πλαίσια κάποιας οροφής. Στις περιπτώσεις αυτές, είναι φυσικό η συνολική ποσόστωση να μπορεί να κατανέμεται με διαφορετικό μέτρο μεταξύ των κρατών μελών. Πράγματι, η κατάσταση που επικρατεί στις διάφορες αγορές διαφέρει λόγω της επιδράσεως διαφόρων παραγόντων, όπως ο όγκος της παραγωγής, η απόδοση των καλλιεργούμενων εκτάσεων, το κόστος παραγωγής, οι ενδεχόμενες αγορές κατά συνέπεια, διαφορετικές είναι και οι ανάγκες για τη λήψη παρεμβατικών μέτρων στηρίξεως. Ακριβώς δε με γνώμονα την εν λόγω επιταγή πρέπει να σταθμίζεται το ειδικό μέτρο προς στήριξη της ενιαίας τιμής αναγωγής, υπό την έννοια ότι επιβάλλεται ενεργητικότερη παρέμβαση εκεί όπου η αγορά αποδεικνύεται υποτονικότερη αντίθετα, είναι προφανές ότι, αν η παρέμβαση ήταν ομοιόμορφη για ανόμοιες οικονομικές καταστάσεις, το μέτρο θα κατέληγε να είναι "δυσανάλογο" και σε τελευταία ανάλυση να επιφέρει στρέβλωση.
Από τα παραπάνω συνάγεται ότι, όταν το ειδικό μέτρο έγκειται στη δυνατότητα αγοράς υπό καθεστώς παρεμβάσεως και με ποσοτικό περιορισμό, τότε είναι λειτουργικό όσον αφορά το στόχο στηρίξεως της ενιαίας κοινοτικής τιμής αναγωγής, ανεξάρτητα από το αν η συνολική ποσόστωση υποδιαιρείται με διαφορετικό τρόπο ανάλογα με τις περιφερειακές απαιτήσεις (προφανώς ανάλογα με υποκειμενικά κριτήρια). Με την επίτευξη του στόχου αυτού και την ώθηση της τιμής στο επιθυμητό επίπεδο (λαμβάνοντας υπόψη την τιμή αναγωγής), τα συνήθη εμπορικά ρεύματα έχουν τη δυνατότητα, μέσω των μηχανισμών της ενιαίας αγοράς, να επιφέρουν εξισορρόπηση μεταξύ πλεονασματικών και ελλειμματικών ζωνών.
Σε τελευταία ανάλυση, νομίζω ότι, ενόψει των διατάξεων του κανονισμού 2727/75, περιλαμβανομένων και των διατάξεων δικονομικής φύσεως, όπως τροποποιήθηκαν με τον κανονισμό 1143/76, και των σκοπών που είναι συμφυείς προς τον κανονισμό αυτό, η Επιτροπή ήταν αρμόδια να θεσπίσει τα ειδικά μέτρα παρεμβάσεως για τα οποία πρόκειται.
β) Επί του κύρους των κανονισμών 2727/75 του Συμβουλίου, όπως τροποποιήθηκε με τους κανονισμούς 1143/76 και 1146/76 του Συμβουλίου
6. Το εθνικό δικαστήριο ζητεί από το Δικαστήριο να αποφανθεί επί του κύρους των εν λόγω πράξεων σε περίπτωση κατά την οποία κρίνει ότι μ' αυτές παρέχεται στην Επιτροπή εξουσία λήψεως ειδικών μέτρων περιφερειακού χαρακτήρα.
Καταρχάς, πρέπει να διευκρινιστεί αν, όπως προκύπτει από τις παρατηρήσεις που προηγήθηκαν, ο κανονισμός του Συμβουλίου που παρέχει στην Επιτροπή την εξουσία λήψεως ειδικών μέτρων παρεμβάσεως είναι ο κανονισμός 2727/75 (και ειδικότερα το άρθρο 8).
Το ζήτημα που πρέπει να μας απασχολήσει εν προκειμένω ανάγεται αποκλειστικά στο κύρος του κανονισμού αυτού ως βασικής πράξεως.
Αντίθετα, θέμα κύρους δεν τίθεται για τον κανονισμό 1146/76. Αυτός δεν έχει επιπτώσεις όσον αφορά τη σχετική αρμοδιότητα και περιορίζεται στη ρύθμιση άλλων πτυχών που αφορούν την εφαρμογή των ειδικών και ιδιαίτερων μέτρων παρεμβάσεως, όπως κυρίως οι λεπτομέρειες επαναθέσεως στην εμπορία των σιτηρών.
'Οσον αφορά τον κανονισμό 2727/75, πρέπει επίσης να υπομνηστεί ότι το κύρος του ιδίου - ή το κύρος των διατάξεών του - στην πραγματικότητα δεν τέθηκε ποτέ υπό αμφισβήτηση με τις γραπτές ή προφορικές παρατηρήσεις που κατατέθηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου. Πλην όμως, λαμβάνοντας υπόψη το περιεχόμενο του προδικαστικού ερωτήματος, μπορούν κάλλιστα να διατυπωθούν ορισμένες παρατηρήσεις γύρω από την τήρηση της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων και της υποχρεώσεως αιτιολογίας.
7. 'Οπως προκύπτει από τις παρατηρήσεις υπό στοιχείο α), η δυνατότητα λήψεως των ειδικών μέτρων παρεμβάσεως σε περιφερειακό επίπεδο δικαιολογείται αντικειμενικά από την ανάγκη περιορισμού της παρεμβάσεως στο αυστηρά αναγκαίο κατώτατο όριο, λαμβάνοντας υπόψη την κατάσταση που επικρατεί στις διάφορες αγορές, και στηρίξεως της τιμής του αρτοποιήσιμου μαλακού σίτου σε σχέση με το επίπεδο της ενιαίας τιμής αναγωγής.
Επιπλέον, με την απόφαση της 1ης Ιουλίου 1974 στην υπόθεση Union des minotiers de la Champagne (υπόθεση 11/74, Racc. 1974, σ. 877), το Δικαστήριο δέχθηκε ότι το σύστημα τιμών περιφερειακού χαρακτήρα που ίσχυε για τα σιτηρά πριν από τη μεταρρύθμιση του 1975 δεν εισάγει δυσμενή διάκριση, με το σκεπτικό ότι το σύστημα λειτουργεί με αντικειμενικά κριτήρια. Το εν λόγω σύστημα προέβλεπε μηχανισμό καθορισμού των τιμών παρεμβάσεως ανά ζώνη παραγωγής, γεγονός που συνεπαγόταν τον καθορισμό διαφοροποιημένων τιμών σε μόνιμη βάση και σε περιφερειακό επίπεδο. Επρόκειτο δηλαδή για ένα σύστημα, ο περιφερειακός χαρακτήρας του οποίου είχε στοιχεία πολύ εντονότερα από εκείνα του κανονισμού 2727/75, ο οποίος, αντίθετα, διαπνέεται από την αρχή της ενότητας τόσο της τιμής παρεμβάσεως όσο και της τιμής αναγωγής και ο οποίος προβλέπει τη διαφοροποίηση με γνώμονα αντικειμενικά κριτήρια και σε σχέση αποκλειστικά με συγκεκριμένες περιπτώσεις, όπως ακριβώς τα ιδιαίτερα και ειδικά μέτρα παρεμβάσεως. Η λύση που επέλεξε το Δικαστήριο με την προαναφερθείσα απόφασή του νομίζω, κατά συνέπεια, ότι πρέπει να ισχύσει a fortiori στην προκειμένη περίπτωση.
Η θέσπιση ειδικών μέτρων, εν ανάγκη περιφερειακού χαρακτήρα, δεν αντίκειται συνεπώς προς την αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων και προφανώς λογίζεται ως δικαιολογημένη από τη στιγμή κατά την οποία η δυνατότητα διαφοροποιήσεως στηρίζεται - όπως προανέφερα - ακριβώς στους στόχους του κανονισμού, όπως προκύπτουν από τις αιτιολογικές του σκέψεις.
γ) Επί της φύσεως του κανονισμού 400/86 ως εισάγοντος δυσμενή διάκριση
8. Η ΑGΡΒ υποστηρίζει ότι τα μέτρα που προβλέπει ο κανονισμός 400/86 εισάγουν δυσμενή διάκριση υπό την έννοια ότι δεν δικαιολογείται από κανένα αντικειμενικό λόγο η αισθητή διαφορά σχετικά με τις ποσότητες αρτοποιήσιμου μαλακού σίτου που γίνονται δεκτές υπό το ειδικό καθεστώς παρεμβάσεως εντός των διαφόρων κρατών μελών και ειδικότερα στη Γαλλία και την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας.
Συναφώς, πρέπει να διευκρινιστεί ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστήριου (βλέπε πρόσφατη απόφαση στην υπόθεση Rau που προαναφέρθηκε, καθώς και απόφαση της 17ης Ιουνίου 1987 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις 424 και 425/85, Frico, Συλλογή 1987, σ. 2755), η κατά το άρθρο 40, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΟΚ απαγόρευση των δυσμενών διακρίσεων ως εξειδίκευση της γενικής αρχής της ισότητας δεν αποτελεί εμπόδιο στη διαφορετική μεταχείριση παρεμφερών καταστάσεων, όταν η διαφορετική αυτή μεταχείριση στηρίζεται σε αντικειμενικούς λόγους.
Η Επιτροπή υποστήριξε εν προκειμένω ότι τη διαφορετική αυτή μεταχείριση δικαιολογούσε το γεγονός ότι ελήφθησαν υπόψη τα ακόλουθα στοιχεία:
- από το Σεπτέμβριο του 1985 μέχρι τον Ιανουάριο του 1986 η σχέση τιμής αγοράς/τιμής παρεμβάσεως ήταν στη Γαλλία περίπου 1 % υψηλότερη από εκείνη που ίσχυε στη Γερμανία
- κατά την αυτή περίοδο οι γαλλικές εξαγωγές σημείωσαν ιδιαίτερα ευνοϊκή εξέλιξη
- κατά τον Ιανουάριο του 1986, οι γαλλικές αρχές εκδήλωσαν την πρόθεση να διαθέσουν ένα μέρος των αποθεμάτων που κατείχει ο οργανισμός παρεμβάσεως.
Η αντικειμενική υπόσταση των στοιχείων αυτών δεν αμφισβητείται. Πάντως, η ΑGΡΒ θεωρεί ότι τους αποδόθηκε υπερβολική σημασία αυτό οδήγησε στη λήψη μέτρου που δεν αντανακλά τις επιταγές της αγοράς και που αποδείχθηκε δυσμενές για τους γάλλους παραγωγούς.
9. Πρέπει να υπομνηστεί ότι, ενεργώντας στο πλαίσιο των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων που της παρασχέθηκαν, η Επιτροπή διαθέτει ευρεία εξουσία εκτιμήσεως των πραγματικών περιστατικών και περιστάσεων. Είναι προφανές ότι το Δικαστήριο δεν μπορεί να υποκαταστήσει την Επιτροπή στην κρίση του πάντως, μπορεί να ελέγξει, στο πλαίσιο του ελέγχου της νομιμότητας, αν συντρέχει ενδεχομένως προφανής πεπλανημένη εκτίμηση, καθώς και τη λογική συνοχή της συλλογιστικής στην οποία στηρίζεται η πράξη.
Στην προκειμένη περίπτωση, το ουσιώδες στοιχείο που έλαβε υπόψη η Επιτροπή για τη λήψη του επίδικου μέτρου ήταν η απόκλιση του δείκτη τιμών μεταξύ της γερμανικής και της γαλλικής αγοράς. Κανείς δεν αμφισβητεί ότι πρόκειται για περιορισμένη διαφορά, πλην όμως πρόκειται για στοιχείο που δεικνύει την ύπαρξη ζητήσεως στη γαλλική αγορά με λίγο περισσότερο δυναμικό χαρακτήρα. Εξάλλου, το Δικαστήριο δεν διαθέτει στοιχεία από τα οποία να μπορεί να εκτιμήσει αν η Επιτροπή απέδωσε υπερβολική σημασία στη διαφορά αυτή για την κατανομή των ποσοστώσεων ειδικής παρεμβάσεως μεταξύ των δύο χωρών. Από προγενέστερη πρακτική συνάγεται ότι σε μια περίπτωση κατά το 1980 (2) η Επιτροπή θέσπισε, όσον αφορά τη μεταβαλλόμενη απόκλιση τιμών σχετικά με τα ίδια μεγέθη, μέτρο εντελώς παρεμφερές προς το υπό κρίση για την αναλογική κατανομή των ποσοτήτων που γίνονται δεκτές στην ειδική παρέμβαση εντός των δύο χωρών. Αντίθετα, κατά το 1983 (3), η ειδική ποσόστωση παρεμβάσεως που χορηγήθηκε στη Γαλλία ήταν υψηλότερη από εκείνη της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, ενόψει της γαλλικής τιμής, υψηλότερης κατά 1 % της γερμανικής, γεγονός που φαίνεται να αντιφάσκει στην αξιολόγηση που έγινε στην προκειμένη περίπτωση.
Πάντως, δεν πρέπει να λησμονείται ότι τα εν λόγω μέτρα ελήφθησαν υπό διαφορετικές οικονομικές συγκυρίες, γεγονός που εξηγεί ενδεχομένως τη μη απόλυτη ομοιομορφία των λύσεων που επιλέγονται κατά καιρούς. Εξάλλου, τα μέτρα αυτά δεν επιτρέπουν να συναχθεί ότι στην προκειμένη περίπτωση το στοιχείο που αφορά τις τιμές αξιολογήθηκε κατά τρόπο εσφαλμένο, οδηγώντας κατά συνέπεια στη λήψη αδικαιολόγητου μέτρου. Τοσούτο μάλλον καθόσον στην παρούσα υπόθεση ο δείκτης που είναι συνάρτηση του παράγοντος τιμές επιβεβαιώθηκε - όπως προανέφερα - από τις ευνοϊκές προβλέψεις των γαλλικών αρχών ως προς την ικανότητα της εγχώριας αγοράς (4) να απορροφήσει τα υφιστάμενα αποθέματα.
10. Γεγονός είναι ότι, μετά την έκδοση του κανονισμού 400/86, οι γαλλικές τιμές σημείωναν σταθερή πτώση και κάτω της τιμής παρεμβάσεως, ενώ οι γερμανικές τιμές σημείωναν άνοδο επιπλέον δε, το ποσοστό σίτου για το οποίο ζητήθηκε και χορηγήθηκε η ειδική παρέμβαση στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ύψους 97 % υπήρξε κατά πολύ υψηλότερο εκείνου που χορηγήθηκε στη Γαλλία, όπου το ποσοστό αποδοχής για κάθε προσφορά ανήλθε μόνο μέχρι το 11,7 %.
Ασφαλώς, πρόκειται για στοιχεία που σχετίζονται με το αποτέλεσμα του μέτρου και που κατά συνέπεια προβλήθηκαν μόνο ex post, αλλά που δεν στερούνται για το λόγο αυτόν οποιασδήποτε αξίας και σημασίας. Πράγματι, πρόκειται για στοιχεία προβλέψεως υπό την έννοια δε αυτή ενέχουν κάποιο βαθμό αβεβαιότητας, τα οποία όμως η Επιτροπή δεν μπορούσε εύλογα να αποκλείσει από τις εκτιμήσεις της, τοσούτο μάλλον καθόσον στην προκειμένη περίπτωση ήταν ειδικά υποχρεωμένη να το πράξει, κυρίως όσον αφορά την εξέλιξη των τιμών δυνάμει της σαφούς διατάξεως του άρθρου 2 του κανονισμού 1629/77.
Πάντως, από την ίδια τους τη φύση οι παράγοντες αυτοί αποτελούν απλές ενδείξεις για τον έλεγχο της νομιμότητας και δεν αποκτούν αποδεικτική αξία παρά μόνον εντασσόμενοι σε ένα σφαιρικό πλαίσιο επαρκώς εμπεριστατωμένο και πειστικό.
Στην προκειμένη περίπτωση, όπως προανέφερα, φαίνεται ότι η Επιτροπή δεν έκρινε εσφαλμένα την εξέλιξη των αγορών προτού εκδώσει τον κανονισμό. Εξάλλου, η μεταγενέστερη εξέλιξη μπορεί εύλογα να επηρεάστηκε από γεγονότα που επισυνέβησαν αλλά που ήταν δύσκολο να αναλυθούν ex ante. Υπό τις περιστάσεις αυτές, νομίζω ότι η εξέλιξη των τιμών και η συμπεριφορά των επιχειρηματιών στη Γαλλία κατά τους μήνες που ακολούθησαν το μήνα Φεβρουάριο του 1986 εγείρουν ορισμένες αμφιβολίες ως προς τον ενδεδειγμένο χαρακτήρα των μέτρων, πλην όμως δεν επιτρέπουν τη συναγωγή του συμπεράσματος ότι, κατά το χρόνο λήψεως της αποφάσεώς της, η Επιτροπή προέβη σε προφανώς εσφαλμένη εκτίμηση.
Σε τελευταία ανάλυση, νομίζω ότι η κατά τον κανονισμό 400/86 διαφορετική μεταχείριση αποδεικνύεται επαρκώς αιτιολογημένη αντικειμενικά και ότι, συνακόλουθα, δεν εισάγει αθέμιτη διάκριση.
δ) Επί της αιτιολογίας
11. Οι αρχές που απορρέουν από τη νομολογία του Δικαστηρίου όσον αφορά την υποχρέωση αιτιολογήσεως των κανονισμών είναι αρκετά γνωστές.
Περιορίζομαι να υπενθυμίσω την απόφαση της 22ας Ιανουαρίου 1986, Eridania (υπόθεση 250/84, Συλλογή 1986, σ. 117) και την περισσότερο πρόσφατη απόφαση της 7ης Ιουλίου 1988, Moksel (υπόθεση 55/87, Συλλογή 1988, σ. 3845) (5).
Στην προκειμένη περίπτωση, η αιτιολογία της πράξεως είναι ασφαλώς βραχεία, αλλ' αποδεικνύεται ακριβέστερη από εκείνη των πράξεων με ανάλογο περιεχόμενο (βλέπε, ειδικότερα, την ήδη αναφερθείσα απόφαση 80/533).
Πάντως, είναι βέβαιον ότι η έκδοση του κανονισμού 400/86 στηρίχθηκε σε σύνολο κανονισμών που διευκρινίζουν τη λειτουργία των ειδικών μέτρων και κυρίως τα κριτήρια από τα οποία εξαρτάται η εφαρμογή τους.
Εκτός του ότι κάνει ρητή μνεία (βλέπε αιτιολογικές σκέψεις 1 και 2) των βασικών κανονισμών, ο κανονισμός 400/86 διευκρινίζει περαιτέρω ποια είναι τα στοιχεία (το επίπεδο των τιμών και οι δυνατότητες διαθέσεως) που ελήφθησαν υπόψη και αποτέλεσαν στην προκειμένη περίπτωση τη δικαιολογητική βάση για τον καθορισμό ανώτατης ποσότητας που έγινε δεκτή στην παρέμβαση για κάθε κράτος μέλος.
Κατά τα λοιπά, στα δύο αυτά στοιχεία (τιμές και δυνατότητες διαθέσεως) επικεντρώνεται, κατ' ουσίαν, ο έλεγχος ενώπιον του Δικαστηρίου.
Για το λόγο αυτόν, έστω και αν ορισμένες συμπληρωματικές λεπτομέρειες θα ήταν ευκταίες, ακριβώς για να αποφευχθεί το ενδεχόμενο να ανακύψει κάποια σύγχυση ως προς τον τρόπο με τον οποίο η Επιτροπή άσκησε τις εξουσίες της, πιστεύω εξίσου ότι η αιτιολογία της de quo πράξεως είναι η ενδεδειγμένη λόγω της φύσεώς της και ανταποκρίνεται στην ανάγκη παροχής στους ενδιαφερομένους της δυνατότητας να γνωρίζουν το περιεχόμενο και το λόγο λήψεως του μέτρου και στη συνέχεια να παρέχεται στο Δικαστήριο η δυνατότητα ασκήσεως του ελέγχου νομιμότητας.
Για τους λόγους αυτούς, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ότι στην προκειμένη περίπτωση δεν ανέκυψαν στοιχεία ικανά να επηρεάσουν το κύρος των κανονισμών για τους οποίους πρόκειται.
(*) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η ιταλική.
(1) Η τιμή αναγωγής διαδραματίζει διπλό προστατευτικό ρόλο: αφενός, αποτελεί τη βάση (υψηλότερη από εκείνη που χρησιμοποιείται για τα λοιπά σιτηρά) για τον υπολογισμό της ενδεικτικής τιμής και, συνακόλουθα, για τον καθορισμό του επιπέδου προστασίας από τις μη κοινοτικές αγορές αφετέρου, συνιστά την παράμετρο με γνώμονα την οποία σταθμίζονται ενδεχόμενες παρεμβάσεις στηρίξεως (τα ειδικά μέτρα παρεμβάσεως).
(2) Βλέπε απόφαση 80/533 της Επιτροπής, της 14ης Μαΐου 1980, GU L 138 της 4.6.1980, σ. 11.
(3) Βλέπε απόφαση 1428/83 της Επιτροπής, της 2ας Ιουνίου 1983, ΕΕ L 145, της 3.6.1983, σ. 26.
(4) Αντίθετα, ασθενέστερο φαίνεται το επιχείρημα της Επιτροπής ότι ως συμπληρωματικός παράγων ελήφθη υπόψη η θετική εξέλιξη των γαλλικών εξαγωγών κατά την περίοδο Σεπτεμβρίου 1985-Φεβρουαρίου 1986. Οι εξαγωγές, ως εξωτερική συνισταμένη της ζητήσεως, συμβάλλουν στον καθορισμό του επιπέδου των τιμών. Συνεπώς, μπορεί να υποστηριχθεί ότι το στοιχείο που αφορά τις τιμές - στο οποίο στηρίχθηκε η Επιτροπή - απηχούσε ήδη την επίπτωση των εξαγωγών κατά το συγκεκριμένο διάστημα.
(5) Με την απόφαση στην υπόθεση Eridania το Δικαστήριο έκρινε ειδικότερα ότι:
"Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η αιτιολογία που απαιτεί το άρθρο 190 της Συνθήκης πρέπει να προσαρμόζεται στη φύση της οικείας πράξεως. Πρέπει να αφήνεται να διαφαίνεται κατά τρόπο σαφή και μη διφορούμενο η συλλογιστική της κοινοτικής αρχής, εκδότη της αμφισβητούμενης πράξεως, ώστε να επιτρέπει στους ενδιαφερομένους να γνωρίζουν τους λόγους που δικαιολογούν τη λήψη του μέτρου και στο Δικαστήριο να ασκεί τον έλεγχό του.
'Οπως άλλωστε προκύπτει από τη νομολογία αυτή, που επιβεβαιώθηκε τελευταία με την απόφαση της 28ης Οκτωβρίου 1982 (Lion και Haentjens, συνεκδικασθείσες υποθέσεις 292 και 293/81, Συλλογή 1982, σ. 3887), δεν απαιτείται η αιτιολογία των κανονισμών να εξειδικεύει τα διάφορα πραγματικά ή νομικά δεδομένα, κάποτε πολυάριθμα και πολύπλοκα, τα οποία αποτελούν αντικείμενο των κανονισμών, εφόσον οι κανονισμοί αυτοί περιλαμβάνονται στο συστηματικό πλαίσιο του συνόλου του οποίου αποτελούν μέρος. Κατά συνέπεια, αν η αμφισβητούμενη πράξη αποκαλύπτει το ουσιώδες του επιδιωκόμενου από το κοινοτικό όργανο σκοπού, θα ήταν υπερβολικό να απαιτηθεί ειδική αιτιολογία για την καθεμιά από τις τεχνικές επιλογές στις οποίες προέβη" (σκέψεις 37 και 38).