62000CJ0113_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa C-113/00,
Regno di Spagna, rappresentato dal sig. S. Ortiz Vaamonde, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. D. Triantafyllou, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
avente ad oggetto l'annullamento della decisione della Commissione 22 dicembre 1999, 2000/237/CE, relativa al regime di aiuti messo in esecuzione dalla Spagna a favore delle produzioni orticole destinate alla trasformazione industriale in Estremadura per la campagna 1997/1998 (GU 2000, L 75, pag. 54),
LA CORTE (Quinta Sezione),
composta dai sigg. P. Jann, presidente di sezione, D.A.O. Edward, A. La Pergola, M. Wathelet e C.W.A. Timmermans (relatore), giudici,
avvocato generale: F.G. Jacobs
cancelliere: R. Grass
vista la relazione del giudice relatore,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 24 gennaio 2002,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria della Corte il 27 marzo 2000, il Regno di Spagna ha chiesto, ai sensi dell'art. 230, primo comma, CE, l'annullamento della decisione della Commissione 22 dicembre 1999, 2000/237/CE, relativa al regime di aiuti messo in esecuzione dalla Spagna a favore delle produzioni orticole destinate alla trasformazione industriale in Estremadura per la campagna 1997/1998 (GU 2000, L 75, pag. 54; in prosieguo: la «decisione impugnata»).
Contesto normativo
2 L'art. 87, n. 1, CE dispone:
«Salvo deroghe contemplate dal presente trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
3 L'art. 87, n. 3, lett. a) e c), CE precisa:
«Possono considerarsi compatibili con il mercato comune:
a) gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione,
(...)
c) gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempreché non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse».
4 L'art. 88, n. 2, primo comma, CE prevede:
«Qualora la Commissione, dopo aver intimato agli interessati di presentare le loro osservazioni, constati che un aiuto concesso da uno Stato, o mediante fondi statali, non è compatibile con il mercato comune a norma dell'articolo 87, oppure che tale aiuto è attuato in modo abusivo, decide che lo Stato interessato deve sopprimerlo o modificarlo nel termine da essa fissato».
5 Infine, ai sensi dell'art. 88, n. 3, CE:
«Alla Commissione sono comunicati, in tempo utile perché presenti le sue osservazioni, i progetti diretti a istituire o modificare aiuti. Se ritiene che un progetto non sia compatibile con il mercato comune a norma dell'articolo 87, la Commissione inizia senza indugio la procedura prevista dal paragrafo precedente. Lo Stato membro interessato non può dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura abbia condotto a una decisione finale».
Fatti all'origine della controversia e decisione impugnata
6 In seguito all'emanazione, l'8 luglio 1998, dell'ordinanza della Consejería de Agricultura y Comercio de la Junta de Extremadura (Dipartimento dell'Agricoltura e del Commercio del governo dell'Estremadura) che istituiva, per la campagna 1997/1998, un regime di aiuti a favore delle produzioni orticole destinate alla trasformazione industriale (Diario Oficial de Extremadura n. 84 del 23 luglio 1998, pag. 5807; in prosieguo: l'«ordinanza 1998»), la Commissione, alla quale non era stato notificato detto regime ai sensi dell'art. 93, n. 3, del Trattato CE (divenuto art. 88, n. 3, CE), indirizzava alle autorità spagnole, l'8 febbraio 1999, una lettera con cui chiedeva loro conferma dell'esistenza di tali aiuti e della loro entrata in vigore.
7 Con lettera 26 febbraio 1999, la Rappresentanza permanente della Spagna presso l'Unione europea trasmetteva alla Commissione le informazioni sollecitate. Da detta lettera e dai suoi allegati risultava, in particolare, che l'ordinanza 1998 mirava ad attuare, per la campagna 1997/1998, il decreto 6 luglio 1993, 84/1993, della Junta de Extremadura, che istituiva, in generale, un sistema di aiuti per le produzioni orticole destinate alla trasformazione industriale (Diario Oficial de Extremadura n. 82 del 13 luglio 1993, pag. 2071). L'ordinanza 1998 stabiliva, a tale scopo, le specie orticole beneficiarie dell'aiuto, l'importo del premio e il volume totale massimo di produzione ammissibile all'aiuto.
8 Così, per quanto concerne i prodotti ammissibili all'aiuto, l'ordinanza 1998 elencava, in primo luogo, i peperoni destinati alla fabbricazione di paprika, con o senza denominazione d'origine; in secondo luogo, i peperoni e i cetriolini ad uso industriale e, in terzo luogo, i cavoli, le cipolle, i broccoli, i cavolfiori, gli spinaci, i porri, le fave e le patate destinati alla disidratazione e/o al congelamento.
9 Quanto all'entità dell'aiuto concesso ai prodotti ammissibili, l'ordinanza 1998 prevedeva un aiuto di ESP 5 per chilogrammo per i peperoni destinati alla fabbricazione di paprika (denominazione d'origine «Pimentón de la Vera») e per i cetriolini ad uso industriale, e di ESP 1,5 per chilogrammo per gli altri prodotti consegnati all'industria di trasformazione.
10 Quanto al volume totale massimo di produzione ammissibile all'aiuto, esso era fissato a 9 500 tonnellate per i peperoni destinati alla fabbricazione di paprika (denominazione d'origine «Pimentón de la Vera»), a 4 000 tonnellate per i peperoni destinati alla fabbricazione di paprika senza denominazione d'origine e per i peperoni ad uso industriale, a 250 tonnellate per i cetriolini ad uso industriale e a 15 000 tonnellate per ogni altro prodotto.
11 Confermando, a tale riguardo, i principi enunciati nel decreto 84/1993, l'ordinanza 1998 ricordava, inoltre, che i beneficiari degli aiuti da essa istituiti erano i produttori di ortofrutticoli destinati alla trasformazione industriale dell'Estremadura che avevano sottoscritto contratti omologati con le industrie destinatarie della produzione orticola di detta regione nel corso della campagna 1997/1998, industrie che dovevano essere obbligatoriamente iscritte nel registro del commercio agricolo. Era precisato che l'aiuto massimo per singolo agricoltore non potesse in nessun caso superare la somma di ESP 500 000.
12 Nutrendo dubbi, in considerazione delle suddette informazioni, in merito alla compatibilità di tale regime di aiuti con le disposizioni del Trattato CE, in particolare con gli artt. 28 CE, 29 CE e 87 CE, con lettera 14 giugno 1999 la Commissione comunicava al Regno di Spagna la decisione di avviare il procedimento di cui all'art. 88, n. 2, CE. Di conseguenza, essa invitava tale Stato membro nonché le altre parti interessate a presentare le proprie eventuali osservazioni sul detto regime entro un mese a decorrere, rispettivamente, dalla ricezione della lettera 14 giugno 1999 e dalla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee.
13 Tra le altre parti interessate, solo un'associazione professionale, l'Unione europea delle industrie di trasformazione della patata, accoglieva l'invito della Commissione. Con lettera 6 settembre 1999, detta associazione comunicava di condividere, in sostanza, la valutazione formulata dalla Commissione, la quale raccomandava al governo spagnolo la soppressione degli aiuti alla patata a causa delle eventuali distorsioni della concorrenza nel mercato comune che sarebbero derivate, in tale settore, dalla concessione di aiuti da parte degli Stati membri.
14 Il Regno di Spagna, da parte sua, presentava le proprie osservazioni con lettera 19 luglio 1999.
15 Esso osservava, da un lato, che la costituzione e la salvaguardia dell'industria agroalimentare, realizzati istituendo un nesso tra la produzione e la trasformazione sotto forma di relazioni contrattuali, garantivano un prezzo minimo e la fornitura di materie prime di qualità e costituivano, inoltre, un fattore di localizzazione della produzione e di stabilizzazione della popolazione rurale.
16 Dall'altro lato, esso allegava che lo sviluppo e la coltivazione delle produzioni orticole autunnali e invernali nelle zone di irrigazione dell'Estremadura costituivano un'alternativa socioeconomica molto importante per lo sviluppo delle zone rurali, poiché avevano permesso di salvaguardare l'equilibrio tra le produzioni destinate al mercato dei prodotti freschi e quelle destinate alla trasformazione, grazie all'esistenza di quantitativi massimi garantiti che avevano limitato efficacemente le possibilità di produzione e di commercializzazione.
17 Il Regno di Spagna sosteneva, pertanto, che gli aiuti istituiti dall'ordinanza 1998 non avevano comportato vantaggi per i soggetti economici e che erano stati limitati in funzione dell'obiettivo strutturale perseguito. Una volta realizzato tale obiettivo, il regime di aiuti sarebbe stato sospeso e non ne sarebbe prevista l'ulteriore applicazione.
18 Tali spiegazioni non convincevano la Commissione. Con la decisione impugnata essa considerava, infatti, che gli aiuti istituiti dall'ordinanza 1998, non essendo stati notificati in conformità dell'art. 88, n. 3, CE, erano stati concessi illegalmente ed erano inoltre incompatibili con il mercato comune, ad eccezione degli aiuti alla patata, che concernevano un prodotto dell'allegato I del Trattato CE non soggetto a un'organizzazione comune di mercato.
19 A tale riguardo essa sosteneva, da un lato, ai punti 19-23 dei motivi della decisione impugnata, che, a causa del volume considerevole di scambi commerciali di ortofrutticoli tra la Spagna e gli altri Stati membri, gli aiuti in questione potevano incidere sugli scambi di tali prodotti tra Stati membri, giacché detti scambi sarebbero pregiudicati dall'esistenza di aiuti che favoriscono operatori attivi in uno Stato membro rispetto agli altri. La Commissione osservava, in particolare, che le misure in questione avevano effetto diretto sui costi di produzione delle imprese di produzione e trasformazione di ortofrutticoli in Spagna e che, pertanto, offrivano a queste ultime un vantaggio economico rispetto alle aziende che non avevano accesso ad aiuti paragonabili in altri Stati membri. Essa concludeva che il regime di aiuti in questione rientrava nell'ambito di applicazione dell'art. 87, n. 1, CE.
20 Dall'altro lato, la Commissione riteneva, ai punti 26-37 dei motivi della decisione impugnata, che il regime di aiuti in questione non potesse beneficiare di alcuna delle deroghe previste dall'art. 87, n. 3, CE. Essa faceva valere, a tale riguardo, tre diversi argomenti.
21 Ai punti 27, 31 e 32 dei motivi della decisione impugnata, la Commissione considerava innanzi tutto che gli aiuti in questione non erano stati concepiti come aiuti regionali per la realizzazione di nuovi investimenti o per la creazione di posti di lavoro, e neppure per compensare in forma orizzontale svantaggi infrastrutturali di cui risentirebbe l'insieme delle imprese della regione, bensì come aiuti al funzionamento per il settore agricolo, incompatibili con il mercato comune, in primo luogo, in quanto tali aiuti non avrebbero effetti duraturi sullo sviluppo del settore interessato, poiché il loro effetto immediato viene meno con lo scadere della misura stessa, e, in secondo luogo, in quanto essi avrebbero come conseguenza diretta il miglioramento delle possibilità di produzione e commercializzazione dei produttori interessati rispetto ad altri operatori dello stesso Stato o di altri Stati membri, che non beneficiano di aiuti paragonabili.
22 Al punto 33 dei motivi della decisione impugnata la Commissione ricordava, poi, che gli aiuti previsti dall'ordinanza 1998 - con la sola eccezione degli aiuti alla patata - riguardavano prodotti soggetti a un'organizzazione comune di mercato e che sussistevano limiti evidenti al potere d'intervento degli Stati membri nel funzionamento di organizzazioni siffatte, giacché le organizzazioni comuni di mercato sono da considerarsi come sistemi compiuti ed in sé conchiusi, che non consentono agli Stati membri né di derogarvi, né di prendere misure atte a recarvi pregiudizio.
23 Ai punti 34 e 35 dei motivi della decisione impugnata, la Commissione sosteneva, infine, che il regime di aiuti in questione costituiva una restrizione alla libera circolazione delle merci tra Stati membri poiché, per poter ricevere gli aiuti, i produttori dell'Estremadura erano costretti a vendere la propria produzione ad industrie della regione. Secondo la Commissione, questo requisito costituiva una restrizione all'esportazione di tali prodotti in altri Stati membri, in violazione dell'art. 29 CE.
24 La Commissione decideva pertanto che il Regno di Spagna doveva sopprimere il regime di aiuti in questione e adottare tutte le misure necessarie per recuperare dai beneficiari gli aiuti già illegalmente concessi.
Ricorso
25 A sostegno del proprio ricorso di annullamento della decisione impugnata, il Regno di Spagna adduce tre motivi. Il primo verte sulla violazione degli artt. 87, n. 1, CE e 253 CE; il secondo, sulla violazione degli artt. 87, n. 3, lett. a), CE e 253 CE e il terzo, sulla violazione dell'art. 87, n. 3, lett. c), CE.
Sul primo motivo
26 Con il primo motivo, che si articola in due parti, il governo spagnolo sostiene, innanzi tutto, che la decisione impugnata viola gli artt. 87, n. 1, CE e 253 CE.
Sulla prima parte del primo motivo, vertente sulla non incidenza sugli scambi interstatali
27 Con la prima parte del primo motivo, il governo spagnolo fa valere che gli scambi tra Stati membri non sono pregiudicati dal regime di aiuti in questione in quanto, in primo luogo, l'importo complessivo degli aiuti, per di più ripartiti tra numerosi agricoltori, sarebbe modesto; in secondo luogo, gli aiuti in questione sarebbero solo indirettamente aiuti agli agricoltori, poiché l'ordinanza del 1998 non mirerebbe tanto a promuovere la produzione orticola quanto a garantire la stabilità delle relazioni tra produttori e trasformatori e, in terzo luogo, con l'eccezione dello stesso Regno di Spagna, nessuno Stato, impresa o associazione professionale avrebbe presentato osservazioni sugli aiuti contemplati dalla decisone impugnata nella procedura aperta in proposito dalla Commissione.
28 Il governo spagnolo allega, a tale riguardo, che l'importo medio ricevuto dai singoli agricoltori si aggira, nella fattispecie, intorno a ESP 120 000 e sarebbe quindi ampiamente inferiore agli importi di cui alle clausole comunitarie de minimis, in particolare all'importo previsto nella comunicazione della Commissione 94/C 368/05, intitolata «Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee del 23 dicembre 1994 (GU C 368, pag. 12; in prosieguo: gli «orientamenti relativi alle imprese in difficoltà»).
29 Quanto alle osservazioni formulate nella specie ai sensi dell'art. 88, n. 2, CE, il governo spagnolo ritiene che non ci sia motivo di tener conto di quelle espresse dall'Unione europea delle industrie di trasformazione della patata, in quanto esse concernono un prodotto - la patata - che, in ogni caso, è escluso dalla sfera di applicazione della decisione impugnata. La menzione, al punto 15 dei motivi di tale decisione, delle osservazioni presentate da detta associazione, nonché l'affermazione, al punto 7 dei motivi della medesima decisione, che il Regno di Spagna non ha reagito alle dette osservazioni avrebbero la sola finalità di suscitare l'impressione che esistano terzi lesi dagli aiuti in questione, il che non ricorrerebbe assolutamente nel caso.
30 Per quanto riguarda innanzi tutto l'argomento del governo spagnolo vertente sulla esiguità dell'importo complessivo degli aiuti in questione e sulla loro ripartizione tra numerosi agricoltori, i quali riceverebbero ciascuno una parte di aiuto di entità trascurabile sul piano nazionale o comunitario, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante della Corte, l'entità relativamente esigua di un aiuto o le dimensioni relativamente modeste dell'impresa beneficiaria non escludono a priori l'eventualità che vengano influenzati gli scambi tra Stati membri (v., in particolare, sentenze 21 marzo 1990, causa C-142/87, Belgio/Commissione, detta «Tubemeuse», Racc. pag. I-959, punto 43; 14 settembre 1994, cause riunite C-278/92, C-279/92 e C-280/92, Spagna/Commissione, Racc. pag. I-4103, punto 42, e 7 marzo 2002, causa C-310/99, Italia/Commissione, Racc. pag. I-2289, punto 86). Altri elementi possono svolgere, infatti, un ruolo determinante nella valutazione dell'incidenza di un aiuto sugli scambi, specialmente il carattere cumulativo dell'aiuto nonché la circostanza che le imprese beneficiarie operino in un settore particolarmente esposto alla concorrenza.
31 E' giocoforza constatare che il settore degli ortofrutticoli rientra in quest'ultima categoria e che, in detto settore, esiste una vivace concorrenza tra i produttori degli Stati membri i cui prodotti sono oggetto di scambi intracomunitari. I produttori spagnoli partecipano pienamente a questa concorrenza, esportando quantitativi consistenti di ortaggi verso altri Stati membri.
32 Occorre inoltre rammentare che il Consiglio ha adottato, il 28 ottobre 1996, il regolamento (CE) n. 2200, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli (GU L 297, pag. 1), il quale, come risulta in particolare dal suo terzo considerando, mira a istituire un quadro di riferimento che contribuisca alla lealtà degli scambi e alla trasparenza dei mercati e, per questa via, mira a disciplinare la concorrenza in detto settore.
33 In siffatte circostanze, la concessione di aiuti sia pure di importo modesto è tale da influire sugli scambi tra Stati membri.
34 Certo, come la stessa Commissione ha ammesso, in particolare, negli orientamenti sulle imprese in difficoltà nonché nella propria comunicazione 96/C 68/06, relativa agli aiuti de minimis, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee del 6 marzo 1996 (GU C 68, pag. 9; in prosieguo: la «comunicazione relativa agli aiuti de minimis»), in vigore all'epoca dei fatti della controversia, taluni aiuti di importo assai modesto possono non avere un impatto sensibile sugli scambi e sulla concorrenza tra Stati membri, sicché devono essere dispensati da notifica preventiva alla Commissione.
35 Tuttavia, risulta sia dal punto 2.3 degli orientamenti relativi alle imprese in difficoltà sia dal quarto comma della comunicazione relativa agli aiuti de minimis che la regola de minimis non può essere applicata ai settori disciplinati da speciali disposizioni comunitarie sugli aiuti di Stato, in particolare ai settori dell'agricoltura e della pesca. Il governo spagnolo non è perciò legittimato ad avvalersene nel caso di specie.
36 Tutto ciò considerato, si deve dunque respingere in quanto infondato l'argomento del governo spagnolo vertente sull'esiguità degli aiuti in questione.
37 Per quanto riguarda, poi, l'argomento del governo spagnolo secondo il quale gli aiuti in questione sarebbero solo indirettamente aiuti agli agricoltori, nemmeno esso può esser preso in considerazione, poiché i detti aiuti si traducono, comunque, in una riduzione dei costi di produzione sostenuti dai produttori dell'Estremadura che consegnano i propri ortaggi, perché vengano trasformati, all'industria locale e possono perciò incidere sugli scambi di tali prodotti.
38 Per quanto concerne, infine, l'argomento del governo spagnolo vertente sulla mancanza di osservazioni di terzi relative agli aiuti ritenuti incompatibili con il mercato comune, occorre constatare che detta circostanza non è tale da pregiudicare la validità della decisione impugnata.
39 L'art. 88, n. 2, CE, anche se impone, infatti, alla Commissione, prima che adotti una decisione, di raccogliere le osservazioni delle parti interessate, non vieta a detta istituzione di concludere che un aiuto è incompatibile con il mercato comune ove tali osservazioni manchino, come lo stesso governo spagnolo ha del resto ammesso nella propria replica. Una tale circostanza di per sé non esclude, in effetti, che l'aiuto possa influire sugli scambi tra Stati membri.
40 Tenuto conto delle considerazioni che precedono, la prima parte del primo motivo va pertanto respinta nel suo complesso.
Sulla seconda parte del primo motivo, vertente su una carenza di motivazione per quanto concerne il criterio dell'incidenza sugli scambi interstatali
41 Con la seconda parte del primo motivo, il governo spagnolo fa valere, in sostanza, che, anche a supporre che gli aiuti in questione incidano sugli scambi fra Stati membri, la decisione impugnata non soddisfarebbe, comunque, a questo riguardo, il requisito della motivazione minima. Secondo detto governo, il solo argomento con cui la Commissione tenta di dimostrare un'incidenza sugli scambi figura al punto 21 dei motivi della decisione impugnata, dove la Commissione riporta le cifre relative alla produzione totale di ortofrutticoli in Spagna nonché quelle relative agli scambi di siffatti prodotti tra la Spagna e gli altri Stati membri nel corso del 1998. Orbene, una tale motivazione sarebbe insufficiente in quanto, in particolare, la Commissione non si curerebbe di specificare correttamente il mercato su cui si pretende che incidano gli aiuti in questione.
42 Il governo spagnolo osserva, innanzi tutto, che le cifre indicate dalla Commissione si riferiscono, in generale, ai prodotti orticoli, comprese le verdure fresche, mentre gli aiuti ritenuti illegali concernono soltanto nove ortaggi, per di più destinati all'uso industriale.
43 Fa poi valere che la Commissione non ha indicato, nella decisione impugnata, quale quota dell'intero mercato nazionale nonché di quello comunitario rappresenti la produzione dell'Estremadura.
44 Lamenta, infine, che la Commissione non abbia comparato le cifre relative alle tonnellate di prodotti orticoli importati ed esportati dalla Spagna nel corso del 1998 con i quantitativi massimi che possono beneficiare degli aiuti in questione.
45 Secondo il governo spagnolo, tali omissioni sarebbero causa dell'inesattezza delle cifre che la Commissione ha utilizzato per dimostrare l'applicabilità nella specie dell'art. 87, n. 1, CE.
46 Detto governo conclude, su questo punto, che, in ogni caso, la semplice allusione al fatto che uno Stato membro importi ed esporti prodotti ammissibili ad un aiuto non basta a provare un'incidenza sul commercio tra Stati membri. Questa motivazione sarebbe a più forte ragione insufficiente in quanto l'aiuto agli agricoltori sarebbe solo indiretto: ciò che l'ordinanza 1998 incentiverebbe, nel caso specifico, assicurando l'approvvigionamento delle industrie di trasformazione, non sarebbe tanto la produzione di ortofrutticoli quanto la stabilità delle relazioni tra produttori e trasformatori.
47 A questo riguardo occorre ricordare, in limine, che l'obbligo di motivazione di cui all'art. 253 CE costituisce una forma sostanziale che va tenuta distinta dalla questione della fondatezza della motivazione, che attiene alla legittimità nel merito dell'atto controverso. Sotto questo profilo la motivazione prescritta dall'art. 253 CE dev'essere adeguata alla natura dell'atto in questione e deve far apparire in forma chiara e non equivoca l'iter logico seguito dall'istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo (v., in particolare, sentenze 22 marzo 2001, causa C-17/99, Francia/Commissione, Racc. pag. I-2481, punto 35, e 7 marzo 2002, Italia/Commissione, citata, punto 48).
48 Tale requisito dev'essere valutato, inoltre, in funzione delle circostanze del caso, in particolare del contenuto dell'atto, della natura dei motivi esposti e dell'interesse che i destinatari dell'atto o altre persone che quest'ultimo riguardi direttamente e individualmente possano avere a ricevere spiegazioni. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto l'accertamento se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti di cui all'art. 253 CE va effettuato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (v., in particolare, citate sentenze 22 marzo 2001, Francia/Commissione, punto 36, e 7 marzo 2002, Italia/Commissione, punto 48).
49 Tenuto conto di tale giurisprudenza, non risulta che la Commissione abbia mancato, nel caso specifico, all'obbligo di motivare adeguatamente la decisione impugnata per quanto concerne la constatazione che gli aiuti in questione influiscono sugli scambi tra Stati membri.
50 Innanzi tutto la Commissione fa menzione, al punto 21 dei motivi della decisione impugnata, dei dati statistici relativi alla produzione totale di ortofrutticoli in Spagna nonché al volume di scambi di siffatti prodotti intercorsi tra la Spagna e gli altri Stati membri nel corso del 1998. Risulta chiaramente da tali dati che una parte considerevole dei prodotti orticoli spagnoli è esportata verso gli altri Stati membri. La Commissione, pur non avendo fornito cifre dettagliate sulle esportazioni dei prodotti orticoli che sono oggetto del regime di aiuti in questione, ha sottolineato nondimeno che tale regime si innesta in un contesto globale caratterizzato da un elevato livello di correnti di scambio tra Stati membri per i prodotti rientranti nel settore orticolo.
51 Successivamente, al punto 22 dei motivi della decisione impugnata, la Commissione ricorda l'effetto diretto e immediato delle misure di aiuto in questione sui costi di produzione delle imprese di produzione e trasformazione di ortofrutticoli in Spagna e il vantaggio economico che esse procurano a tali imprese rispetto alle aziende che non hanno accesso ad aiuti paragonabili in altri Stati membri.
52 Al secondo visto della decisione impugnata nonché al punto 19 dei suoi motivi, la Commissione esplicitamente rinvia, inoltre, al regolamento n. 2200/96, che ha istituito un'organizzazione comune di mercato nel settore degli ortofrutticoli. Il governo spagnolo non poteva dunque ignorare che la valutazione data dalla Commissione in merito al regime di aiuti in questione, compresa la sua constatazione che gli scambi tra Stati membri ne erano influenzati, s'iscriveva necessariamente nell'ambito del regime delle organizzazioni comuni di mercato.
53 Occorre osservare a questo riguardo che il regime risultante dal regolamento n. 2200/96, che comprende un insieme di regole uniformi relative alla produzione, al commercio e alla concorrenza tra gli operatori economici interessati, favorisce sia le correnti di scambio nel settore degli ortofrutticoli sia lo sviluppo e la salvaguardia di una concorrenza effettiva a livello comunitario.
54 Si deve ricordare, infine, che la Commissione, se è pacifico che nei motivi della sua decisione essa deve quanto meno menzionare le circostanze nelle quali un aiuto è stato concesso, ove permettano di dimostrare che l'aiuto è atto a incidere sul commercio intracomunitario (sentenza 14 ottobre 1987, causa 248/84, Germania/Commissione, Racc. pag. 4013, punto 18), non è tenuta a dimostrare l'effetto reale degli aiuti già concessi. Se così fosse, infatti, questo requisito finirebbe col favorire gli Stati membri che versano aiuti in violazione dell'obbligo di notifica di cui all'art. 88, n. 3, CE a detrimento di quelli che notificano il progetto di aiuti (v., in particolare, in tal senso, sentenza 14 febbraio 1990, causa C-301/87, Francia/Commissione, detta «Boussac», Racc. pag. I-307, punto 33).
55 Anche la seconda parte del primo motivo va pertanto respinta.
56 Di conseguenza, il primo motivo del governo spagnolo non può essere accolto.
Sul secondo e sul terzo motivo
57 Con il suo secondo motivo, che si articola anch'esso in due parti, il governo spagnolo deduce che la decisione impugnata viola gli artt. 87, n. 3, lett. a), CE e 253 CE.
58 Esso fa valere, da una parte, che la Commissione non ha tenuto conto del fatto che gli aiuti in questione potevano beneficiare della deroga prevista dall'art. 87, n. 3, lett. a), CE, in quanto essi erano appunto destinati a favorire lo sviluppo economico di una regione - l'Estremadura - dove il tenore di vita è anormalmente basso e la situazione di disoccupazione grave. Secondo il governo spagnolo, tali circostanze bastavano, in ogni caso, perché la Commissione potesse dichiarare i detti aiuti compatibili con il Trattato, in quanto, a differenza della deroga prevista dall'art. 87, n. 3, lett. c), CE, non sarebbe richiesto in tale ipotesi che gli aiuti non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.
59 D'altra parte, il governo spagnolo contesta alla Commissione di non aver adempiuto all'obbligo di motivazione di cui all'art. 253 CE, non giustificando il proprio rifiuto di autorizzare gli aiuti in questione ai sensi dell'art. 87, n. 3, lett. a), CE, laddove questi aiuti presentavano evidente finalità sociale, risultante sia dal decreto 84/1993 sia dall'ordinanza del 1998.
60 Con il suo terzo motivo, dedotto in via subordinata, il governo spagnolo lamenta la violazione dell'art. 87, n. 3, lett. c), CE, in quanto la Commissione avrebbe trascurato il fatto che, ove l'art. 87, n. 3, lett. a), CE non fosse applicabile, gli aiuti in questione avrebbero comunque potuto beneficiare della deroga prevista dalla lett. c) della medesima disposizione.
61 Poiché la Commissione ha invocato motivi identici per rifiutare di applicare agli aiuti in questione le deroghe previste, rispettivamente, dalle lett. a) e c) dell'art. 87, n. 3, CE, occorre esaminare congiuntamente il secondo e il terzo motivo dedotti dal governo spagnolo.
62 Per quanto concerne, in primo luogo, l'argomento del governo spagnolo secondo il quale la Commissione avrebbe ignorato le finalità sociali del regime d'aiuti in questione e non avrebbe motivato il proprio rifiuto di applicare la deroga prevista dall'art. 87, n. 3, lett. a), CE, basta constatare che la Commissione ha esposto dettagliatamente, ai punti 26-37 dei motivi della decisione impugnata, le ragioni per le quali il detto regime non poteva beneficiare né della deroga di cui all'art. 87, n. 3, lett. a), CE, né di quella prevista dall'art. 87, n. 3, lett. c), CE.
63 La seconda parte del secondo motivo va pertanto respinta come non fondata.
64 Per quanto concerne, in secondo luogo, gli argomenti del governo spagnolo vertenti sulla possibilità di applicare al regime d'aiuti in questione la deroga prevista dall'art. 87, n. 3, lett. a), CE o, comunque, quella prevista dalla lett. c) della medesima disposizione, si deve ricordare, in limine, che la Corte ha già dichiarato, a più riprese, che un programma di aiuti a finalità regionale può fruire, in talune circostanze, di una delle deroghe previste dall'art. 87, n. 3, lett. a) e c), CE.
65 Essa ha precisato, a tal proposito, che l'uso dei termini «anormalmente» e «grave» nella deroga contenuta nella lett. a) dimostra che questa riguarda solo le regioni nelle quali la situazione economica è estremamente sfavorevole rispetto alla Comunità nel suo complesso. Al contrario, la deroga di cui alla lett. c) ha una portata più ampia in quanto consente lo sviluppo di determinate regioni di uno Stato membro che sono sfavorite rispetto alla media nazionale, senza essere limitata dalle condizioni economiche contemplate dalla lett. a), purché gli aiuti che vi sono destinati «non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse» (v., in particolare, sentenze 14 ottobre 1987, Germania/Commissione, citata, punto 19; 14 gennaio 1997, causa C-169/95, Spagna/Commissione, Racc. pag. I-135, punto 15, e 7 marzo 2002, Italia/Commissione, citata, punto 77).
66 Viceversa, l'assenza di quest'ultima condizione nella deroga prevista dalla lett. a) implica un più ampio potere discrezionale ai fini della concessione degli aiuti a imprese situate nelle regioni che rispondono effettivamente ai criteri fissati da tale deroga (v. sentenza 14 gennaio 1997, Spagna/Commissione, citata, punto 16).
67 Tuttavia, la diversità di formulazione tra le lett. a) e c) dell'art. 87, n. 3, CE non può indurre a ritenere che la Commissione non debba affatto prendere in considerazione l'interesse comunitario laddove essa applichi la prima di queste due disposizioni, ma debba limitarsi a verificare la specificità regionale delle misure in causa senza valutare il loro impatto sul mercato o sui mercati pertinenti nell'insieme della Comunità. In casi del genere, la Commissione è tenuta, infatti, non solo a verificare che tali misure siano idonee a contribuire effettivamente allo sviluppo economico delle regioni interessate, ma pure a valutare l'impatto di tali aiuti sugli scambi interstatali e in particolare ad apprezzare le ripercussioni settoriali che essi possono provocare a livello comunitario. Come già rilevato dalla Corte, l'art. 87, n. 3, CE conferisce alla Commissione un potere discrezionale, il cui esercizio comporta valutazioni di ordine economico e sociale da effettuarsi in un contesto comunitario (v., segnatamente, sentenze 17 settembre 1980, causa 730/79, Philip Morris/Commissione, Racc. pag. 2671, punto 24; 24 febbraio 1987, causa 310/85, Deufil/Commissione, Racc. pag. 901, punto 18, e 14 gennaio 1997, Spagna/Commissione, citata, punto 18).
68 Non risulta, nella fattispecie, che la Commissione abbia travalicato i limiti di tale potere discrezionale dichiarando che il regime di aiuti in questione non poteva beneficiare di alcuna delle deroghe previste dall'art. 87, nn. 2 e 3, CE.
69 Così, considerando innanzi tutto che gli aiuti in questione non erano stati concepiti come aiuti regionali per la realizzazione di nuovi investimenti o per la creazione di posti di lavoro e neppure per compensare in forma orizzontale svantaggi infrastrutturali di cui risentirebbe l'insieme delle imprese della regione, bensì come aiuti al funzionamento per il settore agricolo, la Commissione non ha effettuato una classificazione errata di tali aiuti. E' pacifico, infatti, che questi ultimi erano concessi in funzione dei quantitativi di determinati prodotti orticoli consegnati all'industria di trasformazione dell'Estremadura, e che permettevano agli agricoltori di detta regione di evitare spese alle quali costoro avrebbero dovuto normalmente far fronte nell'ambito della gestione corrente delle loro attività.
70 Poiché il governo spagnolo non ha affatto provato che gli aiuti in questione fossero tali da contribuire in maniera effettiva e duratura allo sviluppo economico dell'Estremadura, la Commissione non ha ecceduto i limiti del proprio potere discrezionale dichiarando, per tale motivo, gli aiuti in questione incompatibili con il mercato comune. Occorre osservare, in particolare, a questo proposito, che la Corte, investita di una causa concernente un regime di aiuti nel settore vitivinicolo in Italia, ha già affermato che la Commissione aveva dimostrato, in detta causa, che l'aiuto in questione, concesso senza specifiche condizioni e unicamente in funzione dei quantitativi utilizzati, doveva considerarsi aiuto al funzionamento per le imprese interessate e che, come tale, esso alterava le condizioni degli scambi in misura contraria all'interesse comune (sentenza 6 novembre 1990, causa C-86/89, Italia/Commissione, Racc. pag. I-3891, punto 18).
71 Tale impostazione è, del resto, corroborata dalla comunicazione 2000/C 28/02 della Commissione, intitolata «Orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee del 1° febbraio 2000 (GU C 28, pag. 2). Detti orientamenti, se pur non in vigore al momento della concessione degli aiuti in questione, nondimeno confermano chiaramente il divieto di principio degli aiuti al funzionamento del settore agricolo, in quanto il loro punto 3.5 ricorda espressamente, a tale riguardo, che, per poter essere considerate compatibili con il mercato comune, le misure di aiuto devono includere una componente di incentivo o esigere una contropartita da parte del beneficiario e che, fatte salve le eccezioni esplicitamente previste dalla normativa comunitaria o dai detti orientamenti, gli aiuti di Stato unilaterali intesi meramente a migliorare la situazione finanziaria dei produttori senza contribuire in alcun modo allo sviluppo del settore e, in particolare, gli aiuti concessi esclusivamente sulla base del prezzo, della quantità, dell'unità di produzione o dell'unità dei mezzi di produzione sono considerati aiuti al funzionamento, incompatibili con il mercato comune.
72 Ricordando, poi, nella propria decisione, che gli aiuti previsti dall'ordinanza del 1998 - con l'eccezione degli aiuti alla patata - riguardavano prodotti soggetti a un'organizzazione comune di mercato, la Commissione ha indicato con chiarezza l'ambito in cui si iscrivevano tali aiuti e i limiti fissati, a tale riguardo, al potere di intervento degli Stati membri.
73 Secondo una giurisprudenza costante, infatti, quando la Comunità ha adottato, in forza dell'art. 34 CE, una disciplina con cui si istituisce un'organizzazione comune di mercato in un settore determinato, gli Stati membri sono tenuti ad astenersi da qualsiasi misura tale da derogarvi o da portarvi pregiudizio (v., in particolare, in tal senso, sentenze 29 novembre 1978, causa 83/78, Pigs Marketing Board, Racc. pag. 2347, punto 56, e 26 giugno 1979, causa 177/78, McCarren, Racc. pag. 2161, punto 14).
74 Orbene, com'è stato osservato al punto 32 della presente sentenza, il Consiglio ha adottato, il 28 ottobre 1996, il regolamento n. 2200/96, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli. Poiché detto regolamento fissa un contesto normativo integrato in cui sono già previste misure di sostegno finanziario a favore del settore interessato, uno Stato membro non può concedere unilateralmente aiuti legati alla produzione, quand'anche questi siano riservati a qualche determinato prodotto destinato ad uso industriale e quand'anche il loro importo non possa superare un limite massimo. Secondo una giurisprudenza costante, spetta infatti alla Comunità trovare una soluzione ai problemi che possono porsi nell'ambito della politica agricola comune allorché, come nella specie, essa ha istituito un'organizzazione comune di mercato in un settore determinato (v., in particolare, in tal senso, sentenze 14 luglio 1988, causa 90/86, Zoni, Racc. pag. 4285, punto 26, e 6 novembre 1990, Italia/Commissione, citata, punto 19).
75 Infine, non risulta neppure che la Commissione abbia commesso un errore osservando che il regime di aiuti in questione costituiva una restrizione effettiva alla libera circolazione delle merci e integrava, in particolare, una violazione dell'art. 29 CE.
76 Se è effettivamente possibile agli agricoltori dell'Estremadura vendere i propri prodotti orticoli alle industrie di trasformazione di altri paesi o regioni o metterli in commercio perché siano consumati freschi - così com'è permesso agli agricoltori di altre regioni della Comunità di vendere i propri prodotti alle industrie di trasformazione dell'Estremadura -, resta nondimeno che l'ordinanza del 1998 non prevede la concessione di aiuti in circostanze simili.
77 Così, il regime di aiuti in questione comporta un incitamento finanziario a vendere i prodotti orticoli dell'Estremadura alle industrie di trasformazione della regione. Esso dev'essere pertanto considerato come una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa all'esportazione, vietata dal Trattato (v., in questo senso, con riferimento alle restrizioni quantitative all'importazione, sentenza 24 novembre 1982, causa 249/81, Commissione/Irlanda, Racc. pag. 4005, punti 20-30).
78 Alla luce delle precedenti considerazioni, occorre concludere che la Commissione non ha trascurato i limiti del proprio potere discrezionale ritenendo che il regime di aiuti in questione non potesse beneficiare di alcuna delle deroghe previste dall'art. 87, nn. 2 e 3, CE. Secondo una giurisprudenza costante, infatti, un aiuto di Stato che, in considerazione di determinate sue modalità, contrasti con altre disposizioni del Trattato, non può essere dichiarato dalla Commissione compatibile con il mercato comune (v., in particolare, sentenze 15 marzo 1990, causa C-21/88, Du Pont de Nemours Italiana, Racc. pag. I-889, punto 20; 19 settembre 2000, causa C-156/98, Germania/Commissione, Racc. pag. I-6857, punto 78, e 3 maggio 2001, causa C-204/97, Portogallo/Commissione, Racc. pag. I-3175, punto 41).
79 Di conseguenza, il secondo e il terzo motivo del governo spagnolo non possono essere accolti.
80 Poiché il Regno di Spagna è rimasto totalmente soccombente, si deve dichiarare il ricorso infondato.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
81 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha concluso per la condanna del Regno di Spagna e quest'ultimo è rimasto soccombente in tutti i suoi motivi, occorre condannarlo alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) Il Regno di Spagna è condannato alle spese.