62022CJ0220
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (шести състав)
29 юни 2023 година (
*1
)
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Околна среда — Директива 2008/50/ЕО — Качество на атмосферния въздух — Системно и трайно превишаване на годишната пределно допустима стойност за азотен диоксид (NO2) — Подходящи мерки — Възможно най-кратък период на превишаване“
По дело C‑220/22
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 258 ДФЕС на 25 март 2022 г.,
Европейска комисия, представлявана от I. Melo Sampaio и M. Noll-Ehlers,
ищец,
срещу
Португалска република, представлявана от H. Almeida, P. Barros da Costa и J. Reis Silva,
ответник,
СЪДЪТ (шести състав),
състоящ се от: P. G. Xuereb, председател на състава, T. von Danwitz (докладчик) и A. Kumin, съдии,
генерален адвокат: A. Rantos,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1
С исковата си молба Европейската комисия иска от Съда да установи, че:
–
като системно и трайно е превишавала годишната пределно допустима стойност за азотен диоксид (NO2) от 1 януари 2010 г. в зони Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) и Entre Douro e Minho (PT‑1009), Португалската република не е изпълнила задълженията си по член 13, параграф 1 във връзка с приложение XI, раздел Б от Директива 2008/50/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 година относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа (ОВ L 152, 2008 г., стр. 1), и
–
по отношение на всички тези зони, Португалската република не е изпълнила задълженията си по член 23, параграф 1 от Директива 2008/50, разглеждан самостоятелно и във връзка с приложение XV, раздел А от нея, и по-специално задължението си по член 23, параграф 1, втора алинея да предприеме подходящи мерки, така че периодът на превишаване на пределно допустимите стойности за съответния замърсител да бъде възможно най-кратък.
Правна уредба
2
Съображения 2, 17 и 18 от Директива 2008/50 гласят:
„(2)
За опазване човешкото здраве и околната среда като цяло от особено значение е борбата с емисиите от замърсители при самия им източник, както и определянето и изпълнението на най-ефективните мерки за намаляване на емисиите на местно, национално и общностно равнище. Затова следва да се избягват, предотвратяват и намаляват емисиите от вредни замърсители на въздуха и да се поставят подходящи цели за качеството на атмосферния въздух, като се вземат предвид съответните стандарти, насоки и програми на Световната здравна организация [(OMS)].
[…]
(17)
Необходимите общностни мерки за намаляване на емисиите при източника, по-специално мерките за подобряване на ефективността на законодателството на Общността по отношение на емисиите от промишлени източници, за намаляване на емисиите от отработени газове от двигатели, монтирани на тежкотоварни превозни средства, за допълнително намаляване на разрешените от държавите членки на национално равнище емисии на основни замърсители и на емисиите, свързани със зареждането на бензинови автомобили на бензиностанции, както и за справяне с проблема относно съдържанието на сяра в горивата, включително корабните горива, следва да бъдат надлежно разгледани от всички компетентни институции като въпрос от първостепенна важност.
(18)
Планове за качеството на въздуха следва да бъдат изготвени за зоните и агломерациите, в които концентрациите на замърсителите в атмосферния въздух надвишават съответните целеви стойности за качеството на въздуха или пределно допустимите стойности, увеличени с всякакви временни допустими отклонения, ако има такива. Замърсителите на въздуха представляват емисии от най-различни източници и дейности. За да се осигури последователността на различните политики, такива планове за качеството на въздуха следва да бъдат съгласувани по възможност и интегрирани с плановете и програмите, изготвени съгласно Директива 2001/80/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2001 г. за ограничаване на емисиите на определени замърсители във въздуха, изпускани от големи горивни инсталации [ОВ L 309, 2001 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 7, стр. 210], Директива 2001/81/ЕО [на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2001 година относно националните тавани за емисии на някои атмосферни замърсители (ОВ L 309, 2001 г., стр. 22; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 7, стр. 231)] и Директива 2002/49/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 юни 2002 г. относно оценката и управлението на шума в околната среда [ОВ L 189, 2002 г., стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 8, стр. 196]. При издаване на разрешителни за промишлени дейности съгласно Директива 2008/1/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 януари 2008 г. за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването [ОВ L 24, 2008 г., стр. 8] изцяло ще се вземат под внимание и целите, свързани с качеството на атмосферния въздух, предвидени в настоящата директива“.
3
Член 1 от Директива 2008/50, озаглавен „Предмет“, предвижда в точки 1—3:
„Настоящата директива установява мерки, целящи следното:
1)
определяне и въвеждане на цели за качеството на атмосферния въздух, предназначени за избягване, предпазване от или намаляване на вредното въздействие върху човешкото здраве и върху околната среда като цяло;
2)
оценяване на качеството на атмосферния въздух в държавите членки въз основа на общи методи и критерии;
3)
получаване на информация за качеството на атмосферния въздух, за да се подпомогне борбата със замърсяването на въздуха и вредните въздействия и да се наблюдават дългосрочните тенденции и подобрения в резултат на националните и общностните“.
4
Член 2 от тази директива, озаглавен „Определения“, предвижда в точки 5, 7, 8, 16, 18 и 24:
„По смисъла на настоящата директива:
[…]
5)
„пределно допустима стойност“ означава ниво, определено на основата на научни познания, с цел да се избегне, предотврати или намали вредното въздействие върху човешкото здраве и/или околната среда като цяло, което трябва да се постигне в рамките на определен период и след което не трябва да бъде превишавано;
[…]
7)
„допустимо отклонение“ означава процент от пределно допустимата стойност, с който последната може да бъде превишена съгласно условията, определени в настоящата директива;
8)
„планове за качество на въздуха“ означава планове, които определят мерки за постигане на допустимите стойности или целевите стойности;
[…]
16)
„зона“ означава част от територията на някоя държава членка, определена от последната за целите на оценката и управлението на качеството на атмосферния въздух;
[…]
18)
„ПЧ10“ означава прахови частици, които преминават през размерно-селективен сепаратор, определен съгласно референтния метод за определяне и измерване на ПЧ10, EN 12341, с 50‑процентна ефективност на задържане при аеродинамичен диаметър от 10 μm;
[…]
24)
„азотни оксиди“ означава сумарната концентрация в милиардни части (ppbv) на азотен оксид и азотен диоксид, изразена в единици масова концентрация на азотен диоксид (μg/m3)“.
5
Член 13 от посочената директива, озаглавен „Пределно допустими стойности и алармени прагове за опазване на човешкото здраве“, предвижда в параграф 1:
„Държавите членки гарантират, че в техните зони и агломерации нивата на серен диоксид, ПЧ10, олово и въглероден оксид в атмосферния въздух не превишават пределно допустимите стойности, посочени в приложение XI.
По отношение на азотния диоксид и бензена пределно допустимите стойности, определени в приложение XI, не могат да бъдат [превишавани след датите], посочени в него.
Съобразяването с тези изисквания се оценява в съответствие с приложение III.
Допустимите отклонения, посочени в приложение XI, се прилагат в съответствие с член 22, параграф 3 и член 23, параграф 1“.
6
Член 23 от същата директива, озаглавен „Планове за качество на въздуха“, гласи в параграф 1:
„Когато в определени зони или агломерации нивата на замърсителите в атмосферния въздух превишават която и да е пределно допустима стойност или целева стойност, увеличени с което и да е съответстващо допустимо отклонение за всеки от случаите, държавите членки гарантират създаването на планове за качество на въздуха за тези зони и агломерации, за да се постигне съответната пределно допустима стойност или целева стойност, посочена в приложения XI и XIV.
В случай на превишавания на тези пределно допустими стойности, за които крайният срок за постигане е изтекъл, плановете за качество на въздуха посочват подходящи мерки, така че периодът на превишаване да бъде възможно най-кратък. Плановете за качеството на въздуха могат допълнително да включват конкретни мерки, насочени към защитата на чувствителни групи от населението, включително деца.
Тези планове за качеството на въздуха включват най-малко информацията, посочена в раздел А от приложение XV, и могат да включат мерки съгласно член 24. Тези планове се съобщават на Комисията без отлагане, но не по-късно от две години след края на годината, в която е било наблюдавано първото превишаване.
Когато трябва да се изготвят и изпълнят планове за качество на въздуха по отношение на няколко замърсители, държавите членки изготвят и изпълняват, по целесъобразност, интегрирани планове за качеството на въздуха, обхващащи всички съответни замърсители“.
7
Член 27 от Директива 2008/50 предвижда задължение за представяне на годишни доклади за качеството на въздуха, предоставени от националните органи. В него се предвижда, че държавите членки трябва да предоставят на Комисията информация за качеството на атмосферния въздух не по-късно от девет месеца след края на всяка година, включително за зоните и агломерациите, в които нивата на един или повече замърсители са по-високи от пределно допустимите стойности, определени в тази директива, плюс допустимо отклонение.
8
Приложение XI към посочената директива е озаглавено „Пределно допустими стойности за опазване на здравето“ и в раздел Б от него са установени следните пределно допустими стойности за NO2:
„[…]
Период на осредняване
Пределно допустима стойност
Допустимо отклонение
Дата, към която пределно допустимата стойност трябва да бъде постигната
[…]
Азотен диоксид
1 час
200 μg/m3, да не се превишава повече от 18 пъти за 1 календарна година
[…] 0 % към 1 януари 2010 г.
1 януари 2010 г.
Календарна година
40 μg/m3,
[…] 0 % към 1 януари 2010 г.
1 януари 2010 г.
[…]“.
9
Приложение XV към същата директива определя информацията, която трябва да присъства в местните, регионалните или националните планове за качество за подобряване на качеството на атмосферния въздух. Точка 8 от раздел А на това приложение изисква информация за мерките или проектите, приети с оглед намаляване на замърсяването, включително изготвяне на списък и описание на всички мерки, определени в съответния проект, график за изпълнението на тези мерки и оценка на планираното подобрение на качеството на въздуха и на очакваното време, необходимо за постигането на тези цели.
Досъдебната процедура
10
На 28 май 2015 г. Комисията изпраща на Португалската република официално уведомително писмо относно неспазването на определената с Директива 2008/50 годишна пределно допустима стойност за ΝΟ2в атмосферния въздух в зони LisboaNorte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) и Entre Douro e Minho (PT‑1009), по-рано зона Braga (PT‑1001). В това официално уведомително писмо Комисията посочва, че трайното и системно неспазване на годишната пределно допустима стойност, определена с Директива 2008/50, представлява нарушение на предвиденото в член 13, параграф 1 във връзка с приложение XI, раздел Б от тази директива задължение да не се превишава тази пределно допустима стойност. Освен това Комисията посочва, че Португалската република не е изпълнила и задължението си по член 23, параграф 1 от посочената директива, разглеждан самостоятелно и във връзка с приложение XV, раздел А от нея, който изисква държавите членки да предприемат подходящи мерки, така че периодът на превишаване на годишната пределно допустима стойност за съответния замърсител да бъде възможно най-кратък.
11
С писма от 17 юли 2015 г., 16 октомври 2015 г. и 20 септември 2017 г. Португалската република отговаря на официалното уведомително писмо. В тези писма Португалската република посочва редица мерки, които са приети или са в процес на приемане във всяка от засегнатите зони с цел да се преустанови превишаването на определената с Директива 2008/50 годишна пределно допустима стойност за NO2 в атмосферния въздух.
12
Комисията продължава да следи развитието на ситуацията и след като анализира различните отговори на официалното уведомително писмо и извършва оценка на годишните доклади за качеството на въздуха, представени от португалските органи в съответствие с член 27 от Директива 2008/50, стига до извода, че продължава да е налице неизпълнение на задължения.
13
В този контекст на 13 февруари 2020 г. Комисията изпраща на Португалската република мотивирано становище относно неизпълнението на задълженията ѝ по Директива 2008/50. В това становище Комисията стига до извода, че като не е гарантирала спазването на определената с тази директива годишна пределно допустима стойност за NO2 в атмосферния въздух в разглежданите зони в периода от 2010 г. до 2018 г. включително, Португалската република трайно и системно е нарушила член 13 във връзка с приложение XI от посочената директива. Освен това Комисията констатира, че като не е взела подходящи и достатъчни мерки, за да гарантира спазването на годишната пределно допустима стойност за NO2 в атмосферния въздух, така че периодът на превишаване на тази пределно допустима стойност за съответния замърсител да е възможно най-кратък в тези зони, Португалската република не е изпълнила задълженията си, във връзка с него, по член 23, параграф 1 от същата директива, разглеждан самостоятелно и във връзка с приложение XV, раздел А от нея, и по-специално задължението да се направи необходимото, за да бъде периодът на превишаване възможно най-кратък.
14
Първоначално определеният от Комисията срок, в който Португалската република трябва да предприеме необходимите мерки, за да се съобрази с мотивираното становище, е два месеца от датата на получаване на становището. Предвид изключителните обстоятелства, свързани с пандемията от COVID‑19, обаче всички текущи срокове в производствата за установяване на нарушение са удължени. Така срокът, в който тази държава членка трябва да отговори на посоченото становище, е удължен до 15 юни 2020 г.
15
Португалската република отговаря на мотивираното становище с писмо от 24 юни 2020 г. В това писмо тя не оспорва неспазването на съответната годишна пределно допустима стойност, а повтаря и допълва информацията, предоставена в отговорите ѝ на официалното уведомително писмо.
16
На 25 март 2022 г., след като анализира тази допълнителна информация, Комисията приема, че Португалската република не е изпълнила задълженията си по Директива 2008/50, и предявява иск за установяване на неизпълнение на задължения на основание член 258 ДФЕС.
По иска
По първото оплакване, изведено от системно и трайно нарушение на разпоредбите на член 13, параграф 1 във връзка с приложение XI от Директива 2008/50
Доводи на страните
17
С първото си оплакване Комисията твърди, че като системно и трайно превишава определената с Директива 2008/50 годишна пределно допустима стойност за NO2 в атмосферния въздух от 1 януари 2010 г. в зони Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) и Entre Douro e Minho (PT‑1009), Португалската република не е изпълнила задълженията си по член 13, параграф 1 във връзка с приложение XI, раздел Б от тази директива.
18
Най-напред Комисията отбелязва, че съгласно постоянната съдебна практика превишаването на пределно допустимите стойности за замърсителите в атмосферния въздух е достатъчно само по себе си, за да се приеме за установено наличието на неизпълнение на разпоредбите на член 13, параграф 1 във връзка с приложение XI от Директива 2008/50. Комисията се позовава по-специално на решение от 3 юни 2021 г., Комисия/Германия (Пределно допустими стойности — NO2) (C‑635/18, EU:C:2021:437, т. 78).
19
Освен това Комисията припомня, че наличието на неизпълнение на задължения от държава членка се преценява с оглед на положението на държавата членка към момента на изтичането на срока, определен в мотивираното становище, в случая — 15 юни 2020 г.
20
В случая обаче представените от Португалската република годишни доклади за качеството на въздуха показвали, че определената с Директива 2008/50 годишна пределно допустима стойност за NO2 в атмосферния въздух била системно и трайно превишавана от 2010 г. в зони Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) и Entre Douro e Minho (PT‑1009). Освен това не била налице изразена тенденция към намаляване на концентрациите на NO2 в атмосферния въздух в тези три зони.
21
Що се отнася до зона Lisboa Norte (PT‑3001), годишните стойности на концентрация на NO2в атмосферния въздух, измерени в μg/m3, са били следните: 65 през 2010 г., 61 през 2011 г., 58 през 2012 г., 53 през 2013 г., 53 през 2014 г., 59 през 2015 г., 57 през 2016 г., 60 през 2017 г., 61 през 2018 г., 55 през 2019 г. и 40 през 2020 г. Така всяка година от 2010 г. до 2019 г. били констатирани превишавания на определената с Директива 2008/50 годишна пределно допустима стойност за ΝΟ2в атмосферния въздух, с тенденция към повишаване на концентрациите на NO2 в атмосферния въздух от 2016 г. до 2018 г. Нивото, което е достигнато през 2019 г. — 55 μg/m3, било с 37 % по-високо от годишната пределно допустима стойност. Годишната пределно допустима стойност била спазена само през 2020 г.
22
Що се отнася до зона Porto Litoral (PT‑1004), годишните стойности на концентрация на NO2в атмосферния въздух, измерени в μg/m3, са били следните: 51 през 2010 г., 48 през 2011 г., 47 през 2012 г., под 40 през 2013 г., 47 през 2014 г., 65 през 2015 г., 75 през 2016 г., 54 през 2017 г., 62 през 2018 г., 48 през 2019 г. и 40 през 2020 г. Така всяка година, с изключение на 2013 г. и 2020 г., били констатирани превишавания на определената с Директива 2008/50 годишна пределно допустима стойност за ΝΟ2в атмосферния въздух, като концентрациите на ΝΟ2в атмосферния въздух се увеличили значително от 2014 г. до 2016 г., след което намалелипрез 2017 г., увеличили се отново през 2018 г. и накрая намалели леко през 2019 г. Нивото, достигнато през 2019 г., а именно 48 μg/m3, било с 20 % по-високо от годишната пределно допустима стойност.
23
Що се отнася до зона Entre Douro e Minho (PT‑1009), годишните стойности на концентрация на NO2в атмосферния въздух, измерени в μg/m3, са били следните: 48 през 2010 г., под 40 през 2011 г. и 2012 г., 50 през 2013 г., 44 през 2014 г., 46 през 2015 г., 55 през 2016 г., 55 през 2017 г., 50 през 2018 г., 57 през 2019 г. и 32 през 2020 г. Така били констатирани превишавания на определената от Директива 2008/50 годишна пределно допустима стойност за ΝΟ2в атмосферния въздух през 2010 г., както и от 2013 г. до 2019 г. Регистрираните концентрации на ΝΟ2в атмосферния въздух намалели леко между 2013 г. и 2014 г., след което се увеличили между 2016 г. и 2017 г., намалели леко през 2018 г. и накрая се увеличили отново през 2019 г., достигайки равнище от 57 μg/m3, което е с 42 % по-високо от годишната пределно допустима стойност.
24
Що се отнася до данните за 2020 г., Комисията посочва, че те са били силно повлияни от ограниченията, свързани с пандемията от COVID‑19, въведени през пролетта на 2020 г., и поради това трябва да се оценяват в светлината на този много специфичен контекст. Комисията посочва редица научни изследвания, които потвърждават причинно-следствената връзка между тези ограничения и тяхното въздействие върху пътния трафик, от една страна, и значителното намаляване на нивата на концентрации на NO2 в атмосферния въздух, от друга. От това Комисията заключава, че е малко вероятно това намаление да продължи след премахването на посочените ограничения. Следователно обстоятелството, че Португалската република е заявила, че през 2020 г. е спазила определената в Директива 2008/50 годишна пределно допустима стойност за NO2, в никакъв случай не позволявало да се направи изводът, че е било преустановено установеното преди това систематично и трайно превишаване.
25
Що се отнася по-специално до зони Porto Litoral (PT‑1004) и Entre Douro e Minho (PT‑1009), Комисията уточнява също, че за 2020 г. Португалската република не представила никакви данни относно пунктовете за вземане на проби, в които през предходните години са били констатирани превишавания на определената с Директива 2008/50 годишна пределно допустима стойност за ΝΟ2в атмосферния въздух, а именно съответно пунктът за вземане на проби João Gomes Laranjo‑S. Hora (PT 01030) и пунктът за вземане на проби Fr Bartolomeu Mártires‑S. Vítor (PT 01041).
26
Комисията обаче отбелязва, че за да се направи извод за превишаване на пределно допустима стойност, определена в приложение XI към Директива 2008/50, в средната стойност за календарна година, е достатъчно в един отделен пункт за вземане на проби да бъде измерено ниво на замърсяване над тази стойност. В това отношение Комисията се позовава на решение от 24 октомври 2019 г., Комисия/Франция (Превишаване на пределно допустимите стойности за азотен диоксид) (C‑636/18, EU:C:2019:900, т. 44). Съгласно това решение непредоставянето на данни за качеството на въздуха в пункт за вземане на проби, в който преди това е установено превишаване, без да е представена адекватна обосновка, поражда съмнения относно спазването на годишната пределно допустима стойност в двете разглеждани зони.
27
Накрая, Комисията отбелязва, че при всички положения Португалската република не е оспорила неспазването на определената с Директива 2008/50 годишна пределно допустима стойност за ΝΟ2в атмосферния въздух в трите разглеждани зони, така че тази държава членка е признала наличието на неизпълнение на задължения в това отношение.
28
В писмената си защита Португалската република твърди, че за зона Lisboa Norte (PT‑3001) е установено трайно превишаване на определената с Директива 2008/50 годишна пределно допустима стойност за ΝΟ2в атмосферния въздух само в станцията за мониторинг на качеството на въздуха на Avenida da Liberdade, която се намира в центъра на Лисабон (Португалия), в гъсто застроен район, в близост до една от основните пътни артерии.
29
Що се отнася до зони Porto Litoral (PT‑1004) и Entre Douro e Minho (PT‑1009), макар да признава, че е налице продължително неспазване на определената с Директива 2008/50 годишна пределно допустима стойност за ΝΟ2в атмосферния въздух до2019 г. включително, Португалската република уточнява, че липсата на данни за 2020 г. от пунктовете за вземане на проби João Gomes Laranjo‑S. Hora (PT 01030) и Fr Bartolomeu Mártires‑S. Vítor (PT 01041) се дължи на проблеми с функционирането на анализаторите за NO2, довели до обявяване на направените измервания за невалидни и до замяна на тези анализатори. Тези проблеми били установени още през 2017 г., но едва през 2021 г. било възможно да се предприемат конкретни мерки за отстраняването им.
30
Според Португалската република обаче с оглед на твърде специфичния контекст на 2020 г., през която вземането на проби е било засегнато от ограничителните мерки, свързани с пандемията от COVID‑19, и въпреки наличието на съмнение за спазването в тези два пункта за вземане на проби на годишната пределно допустима стойност за ΝΟ2в атмосферния въздух, определена с Директива 2008/50, е вероятно тази пределно допустима стойност да е спазена.
31
Освен това Португалската република изтъква, че констатираните превишавания могат да се обяснят с ограничената ефективност на законодателството на Европейския съюз за намаляване на емисиите на отработени газове, която се проявява през 2015 г. във връзка с делото „Дизелгейт“. Мерките, предприети на равнището на Съюза за подобряване на тази ефективност, все още не били довели до очакваните резултати.
32
Накрая, Португалската република посочва, че една от негативните последици на пандемията от COVID‑19 е и засиленото използване на индивидуален частен транспорт за сметка на обществения транспорт, въпреки че преди 2020 г. тенденцията е била за увеличаване на използването на обществен транспорт.
33
В писмената си реплика Комисията припомня, що се отнася до зона Lisboa Norte (PT‑3001), че постоянното превишаване в даден пункт за вземане на проби е достатъчно, за да се констатира неспазването на пределно допустимите стойности, определени в приложение XI към Директива 2008/50. Следователно, дори да се наблюдава превишаване само в станцията на Avenida da Liberdade, то било достатъчно, за да се докаже неспазването на това приложение в зона Lisboa Norte.
34
Що се отнася до липсата на данни за 2020 г. от пунктовете за вземане на проби João Gomes Laranjo‑S. Hora (PT 01030) и Fr Bartolomeu Mártires‑S. Vítor (PT 01041), Комисията отбелязва по същество, че държава членка не може да се освободи от задължението да събира и съобщава данни, отговарящи на изискванията на Директива 2008/50, като се позове на пропуски, за които единствено тя носи отговорност. Нищо не подкрепяло твърдението на Португалската република, че през 2020 г. годишната пределно допустима стойност вероятно е била спазена в съответните пунктове за вземане на проби, въпреки липсата на надеждни данни.
35
Освен това, що се отнася до довода на Португалската република за отражението на делото „Дизелгейт“ върху постигането на целите за намаляване на нивата на NO2 в атмосферния въздух, Комисията припомня, че Съдът е отхвърлил подобни доводи в решения от 24 октомври 2019 г., Комисия/Франция (Превишаване на пределно допустимите стойности за азотен диоксид) (C‑636/18, EU:C:2019:900, т. 48) и от 10 ноември 2020 г., Комисия/Италия (Пределно допустими стойности — PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, т. 88).
36
Накрая, Комисията отбелязва, че твърдението на Португалската република, че през 2020 г. е нараснало използването на индивидуален транспорт за сметка на обществения транспорт, не е доказано и не позволява да се заключи, че емисиите на NO2 в атмосферния въздух през 2020 г. са били необичайно високи.
37
В писмената си дуплика Португалската република отговаря на довода на Комисията, че не е събрала и изпратила данните от пунктове за вземане на проби PT 01030 и PT 01041 за 2020 г. Португалската република уточнява, че замяната на неизправните анализатори е имала за цел именно да гарантира спазването на предвидените в Директива 2008/50 изисквания за качество на данните и че поканата за представяне на оферти за закупуване на нови анализатори е обявена едва през юни 2021 г. поради финансови ограничения. Тези анализатори междувременно били монтирани и вече работели.
38
Накрая, в подкрепа на твърдението си, че през 2020 г. е нараснало използването на индивидуален транспорт за сметка на обществения транспорт, Португалската република цитира доклад за оценка на въздействието, изготвен от Instituto da Mobilidade e dos Transportes (Институт за мобилност и транспорт, Португалия). Тя уточнява, че твърдението ѝ няма за цел да обоснове каквото и да било необичайно увеличение на емисиите на NO2 в атмосферния въздух за 2020 г., а по-скоро да обясни, че е необходимо да се предприемат допълнителни мерки, за да може да се възобнови тенденцията на по-високо ниво на използване на обществения транспорт, която преобладава преди пандемията от COVID‑19.
Съображения на Съда
39
Съгласно член 13, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50, що се отнася до NO2, пределно допустимите стойности, определени в приложение XI към тази директива, не могат да бъдат превишавани след дати, посочени в това приложение.
40
Раздел Б от приложение XI към тази директива предвижда, че от 1 януари 2010 г. пределно допустимата стойност за NO2 за една календарна година е 40 μg/m3.
41
В това отношение следва да се припомни, че оплакването, изведено от нарушение на член 13 от посочената директива, трябва да се преценява с оглед на постоянната практика на Съда, съгласно която предвиденото в член 258 ДФЕС производство почива на обективната констатация, че държава членка не е спазила задълженията си по Договора за функционирането на ЕС или по акт на вторичното право (решение от 16 февруари 2023 г., Комисия/Гърция (Пределно допустими стойности — ΝΟ2), C‑633/21, EU:C:2023:112, т. 34 и цитираната съдебна практика).
42
Съгласно постоянната съдебна практика превишаването на определените с Директива 2008/50 пределно допустими стойности за замърсителите в атмосферния въздух само по себе си е достатъчно, за да се приеме за установено неизпълнението на член 13, параграф 1 във връзка с приложение XI от тази директива (решение от 16 февруари 2023 г., Комисия/Гърция (Пределно допустими стойности — ΝΟ2), C‑633/21, EU:C:2023:112, т. 35 и цитираната съдебна практика).
43
В този контекст нарушението на посочените разпоредби се разглежда на равнище зони и агломерации, като превишаването трябва да се анализира за всяка зона или агломерация въз основа на отчетите, направени от всяка станция за мониторинг. Комисията обаче отбелязва, че за да се установи превишаване на пределно допустима стойност, определена в приложение XI към Директива 2008/50, в средната стойност за календарна година, е достатъчно в един отделен пункт за вземане на проби да бъде измерено ниво на замърсяване над тази стойност. Следователно не съществува праг de minimis по отношение на броя зони, в които може да се установи превишаване (вж. в този смисъл решение от 3 юни 2021 г., Комисия/Германия (Пределно допустими стойности — NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, т. 86 и 87 и цитираната съдебна практика).
44
В това отношение, за да не бъде установено системно и постоянно нарушение на разпоредбите на член 13 във връзка с приложение XI от Директива 2008/50, не е достатъчно посочените в него пределно допустими стойности да не са били превишени за определени години през периода, за който се отнася искът. Всъщност, както следва от самото определение за „пределно допустима стойност“, съдържащо се в член 2, точка 5 от Директива 2008/50, за да се избегне, предотврати или намали вредното въздействие върху човешкото здраве и/или околната среда като цяло, тази стойност трябва да се постигне в рамките на определен период, след което да не бъде превишавана (решение от 10 ноември 2020 г., Комисия/Италия (Пределно допустими стойности — PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, т. 75).
45
В случая от доводите на Комисията е видно, че първото ѝ оплакване се отнася до периода от 1 януари 2010 г. до 2020 г. включително, докато мотивираното становище от 13 февруари 2020 г., посочено в точка 13 от настоящото решение, се отнася само до периода от 2010 г. до 2018 г. включително.
46
В този контекст следва да се припомни, че макар предметът на иск за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка на основание член 258 ДФЕС да се определя с мотивираното становище на Комисията, така че искът трябва да се основава на същите съображения и основания като това становище, Съдът е постановил, че когато, както в настоящия случай, целта на такъв иск е да се установи системно и трайно неизпълнение на разпоредбите на член 13, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XI към нея, представянето във фазата на производството пред Съда на допълнителни доказателства, които подкрепят твърдението, че нарушението е общо и трайно, поначало не може да бъде изключено. Така в предмета на иск за предполагаемо трайно неизпълнение на задължения могат да попадат и факти, настъпили след приемането на мотивираното становище, стига да са от същото естество и да съставляват същото поведение като посочените в това становище (вж. в този смисъл решение от 3 юни 2021 г., Комисия/Германия (Пределно допустими стойности — NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, т. 47, 54 и 55 и цитираната съдебна практика).
47
Що се отнася до твърдяното в случая неизпълнение на задължения, следва да се констатира, че данните за 2019 г. и 2020 г. представляват факти, настъпили след датата на мотивираното становище от 13 февруари 2020 г., но те са от същото естество като изложените в мотивираното становище и съставляват същото поведение, така че те могат да попадат в предмета на иска (вж. по аналогия решение от 3 юни 2021 г., Комисия/Германия (Пределно допустими стойности — NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, т. 57 и цитираната съдебна практика).
48
В това отношение от данните, цитирани в точки 20—23 от настоящото решение, е видно, че концентрациите на NO2 в атмосферния въздух в трите разглеждани зони значително и редовно са превишавали годишната пределно допустима стойност от 40 μg/m3 в периода между 1 януари 2010 г. и 2019 г. включително. Следва да се припомни, че тези данни са предоставени от самите португалски органи и следователно не се оспорват.
49
Що се отнася до зона Lisboa Norte (PT‑3001), определената с Директива 2008/50 годишна пределно допустима стойност за NO2 в атмосферния въздух никога не е била спазвана през този период. С други думи, превишаването на тази годишна пределно допустима стойност е било трайно в периода от 2010 г. до 2019 г. В зона Porto Litoral (PT‑1004) посочената годишна пределно допустима стойност е била спазена в посочения период само през 2013 г. и 2020 г. С други думи, това превишаване се е запазило от 2010 г. до 2012 г. и от 2014 г. до 2019 г. Накрая, що се отнася до зона Entre Douro e Minho (PT‑1009), годишната пределно допустима стойност е била спазена в рамките на посочения период само през 2011 г. и 2012 г. С други думи, посоченото превишаване е установено през 2010 г. и е било непрекъснато от 2013 г. до 2019 г.
50
От това следва, че с оглед на цитираната в точка 44 от настоящото решение съдебна практика за периода от 1 януари 2010 г. до 2019 г. включително констатираното превишаване трябва да се счита за трайно и системно, без Комисията да е длъжна да представя допълнителни доказателства в това отношение (вж. по аналогия решение 3 юни 2021 г., Комисия/Германия (Пределно допустими стойности — NO2), C‑635/18, EU:C:2021:437, т. 82 и цитираната съдебна практика).
51
Обстоятелството, че годишната пределно допустима стойност за ΝΟ2в атмосферния въздух, определена с Директива 2008/50, е била еднократно спазена в тези зони през 2020 г., не означава, че тези постоянни и системни превишавания са приключили през тази година.
52
На първо място, що се отнася до зона Lisboa Norte (PT‑3001), Португалската република изтъква, че е налице превишаване само в един пункт за вземане на проби. С оглед на припомнената в точка 43 от настоящото решение съдебна практика обаче, за да се установи неизпълнение на задължения по Директива 2008/50, е достатъчно в един пункт за вземане на проби да бъде измерено ниво на замърсяване над съответната пределно допустима стойност. Фактът, че този пункт за вземане на проби се намира на място с голяма гъстота на застрояване и засилен пътен трафик, е без значение в това отношение.
53
На второ място, що се отнася до зони Porto Litoral (PT‑1004) и Entre Douro e Minho (PT‑1009), макар предоставените от португалските органи данни да не показват превишавания през 2020 г., следва да се отбележи, от една страна, че както признава Португалската република, това е нетипична година, за която е характерно въздействието на ограничителните мерки, свързани с пандемията от COVID‑19, поради което установеното понижаване на нивата на концентрация на NO2 в атмосферния въздух е конюнктурно, и с оглед на практиката на Съда, припомнена в точка 44 от настоящото решение, за да не бъде установено системно и постоянно нарушение на разпоредбите на член 13 във връзка с приложение XI от Директива 2008/50, не е достатъчно посочените в него пределно допустими стойности да не са били превишени през една такава нетипична година.
54
От друга страна, поради проблеми с функционирането на анализаторите за NO2 в тези зони, в данните за 2020 г. не се съдържат никакви резултати от два пункта за вземане на проби, в които през предходните години са били установени превишавания на тази пределно допустима стойност. В този контекст, тъй като Португалската република е признала, че тези проблеми са били установени още през 2017 г. и не са били предприети своевременни мерки за тяхното разрешаване, нищо не подкрепя твърдението ѝ, че годишната пределно допустима стойност вероятно е била спазена в тези два пункта за вземане на проби през 2020 г.
55
Накрая, що се отнася до твърдението на Португалската република, че законодателството на Съюза в областта на намаляването на емисиите на отработени газове е неефективно, което било установено през 2015 г. в рамките на делото „Дизелгейт“, следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда правната уредба на Съюза, приложима към типовото одобрение на моторните превозни средства, не би могла да освободи държавите членки от задължението им да постигнат съответствие с определените от Директива 2008/50 пределно допустими стойности въз основа на научните познания и опита на държавите членки по такъв начин, че да отразят равнището, което Съюзът и държавите членки считат за подходящо, за да се избегне, предотврати или намали вредното въздействие на замърсителите на въздуха върху човешкото здраве и околната среда като цяло (вж. по-специално решение от 12 май 2022 г., Комисия/Италия (Пределно допустими стойности — NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, т. 106 и цитираната съдебна практика).
56
Поради това първото оплакване следва да бъде отхвърлено.
По второто оплакване, изведено от системно и трайно нарушение на разпоредбите на член 23, параграф 1 във връзка с приложение XV от Директива 2008/50
Доводи на страните
57
С второто си оплакване Комисията твърди, че Португалската република не е изпълнила задълженията си по член 23, параграф 1 от Директива 2008/50, разглеждан самостоятелно и във връзка с приложение XV, раздел А от нея, по отношение на зони Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) и Entre Douro e Minho (PT‑1009), и по-специално задължението си по член 23, параграф 1, втора алинея от тази директива да предприеме подходящи мерки, така че периодът на превишаване на пределно допустимите стойности за съответния замърсител да бъде възможно най-кратък.
58
Комисията припомня, че съгласно член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50 държавите членки са длъжни да приемат планове за качеството на въздуха в случай на превишаване на пределно допустимите стойности, определени в приложение XI към тази директива. Тя отбелязва също, че съгласно практиката на Съда, макар държавите членки да разполагат с известна свобода на действие при определянето на мерките, които следва да се приемат, тези мерки трябва при всички случаи да направят така, че периодът на превишаване на пределно допустимите стойности да бъде възможно най-кратък. Комисията се позовава по-специално на решение от 3 юни 2021 г., Комисия/Германия (Пределно допустими стойности — NO2) (C‑635/18, EU:C:2021:437, т. 142).
59
Следователно според Комисията Португалската република е била длъжна да приеме и приложи във възможно най-кратък срок подходящи мерки за тази цел. Като се имат предвид обаче значителните превишавания, регистрирани системно и трайно през разгледания период, тази държава членка очевидно не е изпълнила това си задължение.
60
Що се отнася до зона Lisboa Norte (PT‑3001), планът за качеството на въздуха за регион Lisboa e Vale do Tejo, одобрен през февруари 2019 г. и в сила към момента на изтичане на определения в мотивираното становище срок, а именно 15 юни 2020 г., не отговарял на изискванията на приложение XV, раздел A, точка 8, букви б) и в) от Директива 2008/50.
61
Според Комисията този план, който включвал политики и мерки, които трябва да се приложат до 2020 г., насочени главно към транспортния сектор, се основавал на данни за 2014 г. и на слабо реалистична система на моделиране, която никога не е била актуализирана въпреки констатираното след 2014 г. увеличение на нивата на концентрация на NO2 в атмосферния въздух. Освен това посоченият план трябвало да бъде последван от одобрение на програма за изпълнение, която към 15 юни 2020 г. все още не е била одобрена. Комисията отбелязва също, че в плана няма яснота относно конкретното съдържание на някои от мерките и относно графика за прилагането им.
62
Също така, освен недостатъците в самия план за качеството на въздуха на регион Lisboa e Vale do Tejo, Комисията посочва и неизпълнение на задължения, свързани с ефективното прилагане на предвидените в този план мерки. Комисията отбелязва, че съгласно практиката на Съда, когато се установи превишаване на пределно допустимите стойности, съответната държава членка трябва възможно най-бързо не само да приеме, но и да приведе в действие подходящи мерки в план за качеството на въздуха, като следователно в този контекст свободата на действие, с която разполага тази държава членка в случай на превишаване на тези пределно допустими стойности, е ограничена от това изискване. В това отношение Комисията се позовава на решение от 10 ноември 2020 г., Комисия/Германия (Пределно допустими стойности — ПЧ10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, т. 150).
63
В случая Португалската република не била изпълнила задълженията си, тъй като дори когато този план предвижда конкретен срок за прилагането на дадена мярка, в редица случаи срокът не бил спазен. Комисията дава няколко примера за мерки, които не са били приложени или са били приложени само частично.
64
Така, що се отнася до мерките, които не са били приложени, Комисията посочва по-специално случая с мярка E 2 (Наредба за движението на превозни средства, използвани за туристически дейности в град Лисабон), която предвижда 180‑дневен срок за приемането на общинска наредба за прилагане. Към 15 юни 2020 г. тази общинска наредба все още не била приета. Комисията посочва и случая с мярка E 3.5 (Автобусни ленти), която предвижда създаването на допълнителни 8 километра (km) ленти, предназначени за обществения транспорт, и която не била изпълнена. Комисията посочва също, че не са приложени ефективно мерки P 1 (Въвеждане на по-строги изисквания за зоната с намалени емисии — ЗНЕ — на град Лисабон) и Е 1 (Засилване на наблюдението на ЗНЕ на град Лисабон), за които самите португалски власти признали, че са от съществено значение за гарантиране на спазването на пределно допустимите стойности за NO2. Що се отнася до частично приложените мерки, Комисията посочва, по-специално случая с мярка E 3.3 (Разширяване на велосипедната мрежа), която предвижда разширяване на велосипедната мрежа от 60 km на 200 km и която би била изпълнена само частично (106 km през 2020 г.).
65
Що се отнася до зони Porto Litoral (PT‑1004) и Entre Douro e Minho (PT‑1009), Комисията отбелязва, че последният план за качеството на въздуха за регион Norte, одобрен през юни 2014 г. и придружен от програма за изпълнение, одобрена през септември 2015 г., обхваща периода 2015—2017 г. и от 2018 г. вече не е в сила. Следователно понастоящем посочените по-горе зони не попадали в нито един план за качеството на въздуха. По своята същност това положение представлявало нарушение на член 23, параграф 1 от Директива 2008/50.
66
Освен това планът за качеството на въздуха за периода 2015—2017 г., както е приложен от португалските органи, не отговарял на изискванията на член 23, параграф 1 във връзка с приложение XV, раздел А, точка 8 от тази директива.
67
Всъщност, от една страна, предвидените в този план мерки били недостатъчни, тъй като според оценките на самите португалски органи тези мерки можели да доведат до намаляване на средната годишна стойност на концентрациите на NO2в атмосферния въздух само с около 4—5 μg/m3. Като се имат предвид превишенията, регистрирани в посочените зони, подобно намаляване не било достатъчно, за да се спази годишната пределно допустима стойност за ΝΟ2в атмосферния въздух, определена с Директива2008/50. Освен това според Комисията редица от предвидените мерки били общи и за тях не била извършена стриктна количествена оценка на очакваното въздействие. Комисията споменава случая с мярка M 3 (Съвместно ползване на автомобили), за чието съдържание не е дадено точно обяснение и не е извършена количествена оценка на въздействието ѝ. Едно от действията, за които се твърди, че са предприети въз основа на тази мярка, било само повишаване на осведомеността на населението, осъществено чрез една публикация в социалната мрежа Facebook.
68
От друга страна, посочените мерки не били приложени правилно. Всъщност според Комисията Португалската република е признала, че тези мерки са били приложени частично — на 59 %. Комисията посочва много мерки, които не са били приложени или са били приложени със значително забавяне.
69
Така, що се отнася до мерките, които не са били приложени, Комисията дава по-специално примера с мярка M 8 (Зона с намалени емисии), която е трябвало да обхване част от Matosinhos, Leça da Palmeira, Senhora da Hora и S. Mameda De Infesta и която по никакъв начин не е била приложена към 15 юни 2020 г. Що се отнася до мерките, които са били приложени със значително закъснение, Комисията посочва по-специално мярка M 2 (Подобряване на мрежата на обществения транспорт), за която Португалската република освен това не представила никакво уточнение относно преследваните конкретни цели или относно постигнатите резултати.
70
При условията на евентуалност Комисията представя анализ на други мерки, които, без да представляват планове за качеството на въздуха по смисъла на член 23, параграф 1 от Директива 2008/50, все пак са били представени от Португалската република като мерки, допринасящи за намаляване на концентрациите на NO2 в атмосферния въздух.
71
Комисията отбелязва, че посочените мерки са с национален обхват и следователно нямат за цел да намалят точно концентрациите на NO2 в зоните, за които се отнася настоящия иск за установяване на неизпълнение на задължения.
72
Що се отнася до Estratégia Nacional do Ar 2020 (Национална стратегия за въздуха от 2020 г., наричана по-нататък „ENAR 2020“), Комисията поддържа, че тя представлява общ списък от мерки, които не подлежат на пряко приложение и които впрочем не съдържат срок за изпълнение. Освен това ENAR 2020 не била преразглеждана от приемането ѝ през 2016 г. и ако е следвало да доведе до приемането на по-амбициозни планове за качеството на въздуха в разглежданите зони, при всички положения те щели да бъдат закъснели, като се имат предвид превишаванията на годишната пределно допустима стойност за ΝΟ2в атмосферния въздух, предвидени в Директива 2008/50, определена с Директива 2008/50, които се установяват непрекъснато от 2010 г. насам.
73
Накрая, що се отнася до финансираните чрез Fundo Ambiental (Фонд за околната среда, Португалия) програми, а именно програма за подпомагане на намаляването на тарифите за обществен транспорт, програма за насърчаване на закупуването на превозни средства с ниски емисии и програма за подпомагане на електрическата мобилност в публичните администрации, Комисията посочва, че за отражението на тези мерки не е извършена количествена оценка и че те не представляват мерки за подпомагане. Според Комисията същото се отнасяло и за програмата за икономическо и социално стабилизиране, приета през юни 2020 г., която има за цел да насърчи дистанционната работа, но няма количествена оценка на нейното въздействие, и за националната кампания „Por um pais com bom ar“ („За страна с чист въздух“), която има за цел да образова и повиши осведомеността на гражданите и предприятията относно добрите екологични практики.
74
В писмената си защита Португалската република оспорва наличието на неизпълнение на задължението по член 23, параграф 1 от Директива 2008/50. Тя поддържа по-специално, че са били приложени различни мерки както в разглежданите зони, така и на национално равнище. Освен това тя уточнява, че твърдяното неизпълнение на задължения се отнася до много гъсто населени зони, в които емисиите на NO2 в атмосферния въздух са свързани с пътния трафик и навиците за придвижване.
75
Що се отнася до зона Lisboa Norte (PT‑3001), Португалската република посочва, че планът за качеството на въздуха за регион Lisboa e Vale do Tejo предвижда различни мерки, които са групирани в осем вида политики, структурирани според два сценария: „основен сценарий“, в който се включват мерки в процес на изпълнение до 2023 г., и „евентуален сценарий“, включващ мерки, които могат да допълнят мерките от основния сценарий и които все още не са одобрени.
76
Според Португалската република обстоятелството, че програмата за изпълнение на мерките не е одобрена, не пречи някои от тези мерки вече да се прилагат.
77
В този контекст Португалската република отбелязва, че мерките от основния сценарий могат да доведат до намаляване с 19 % на емисиите на NO2в атмосферния въздух в целия град Лисабон. Ако се добавят и мерките от евентуалния сценарий, било възможно тези емисии да се намалят с около 23 %за целия град. Най-значителната мярка била мярката за подновяване на автомобилния парк на дружеството за обществен транспорт Carris. Португалската република счита, че ако всички тези мерки бъдат приложени, е възможнопрез 2023 г. да се спази годишната пределно допустима стойност за ΝΟ2в атмосферния въздух, определена с Директива 2008/50.
78
Що се отнася до зони Porto Litoral (PT‑1004) и Entre Douro e Minho (PT‑1009), Португалската република признава, че понастоящем за тези зони не съществува нов план за качеството на въздуха. Тя признава също, че планът за качеството на въздуха за периода 2015—2017 г. не е оказал очакваното въздействие в посока на намаляване на концентрациите на NO2 в атмосферния въздух.
79
Португалската република обаче изтъква, че регионалните органи се стремят да определят допълнителни мерки, които биха могли да допринесат за това намаляване, както и да координират действията си с местните власти на Порто, Матосиньос и Брага, за да оценят способността им да прилагат такива мерки. Според Португалската република следва да се вземе предвид и обстоятелството, че пандемията от COVID‑19 е забавила усилията за намаляване на констатираните превишавания.
80
В писмената си реплика Комисията посочва най-общо, че Португалската република не изтъква нови обстоятелства в подкрепа на позицията си.
81
Що се отнася до зона Lisboa Norte (PT‑3001), Комисията поддържа, че с оглед по-специално на факта, че съответните органи все още не са приели програма за изпълнение на одобрения през 2019 г. план за качеството на въздуха, и с оглед на констатирания до момента много бавен темп на изпълнение, взетите и приложени от Португалската република мерки не позволяват да се гарантира, че периодът на превишаване на пределно допустимите стойности за съответния замърсител е възможно най-кратък, поради което се установява неизпълнение на член 23, параграф 1 от Директива 2008/50.
82
Що се отнася до зони Porto Litoral (PT‑1004) и Entre Douro e Minho (PT‑1009), предвид липсата на действащи планове за качеството на въздуха и предвид констатирания до момента много бавен темп на изпълнение, Комисията също заключава, че е налице неизпълнение на тази разпоредба.
83
Накрая Комисията отбелязва, че обстоятелството, че мерките, приети и приведени в действие от Португалската република от 2010 г. насам, за да се гарантира, че периодът на превишаване на пределно допустимите стойности за съответния замърсител е възможно най-кратък, са недостатъчни, не може да се обоснове с пандемия, настъпила през 2020 г.
84
В писмената си дуплика, що се отнася до зона Lisboa Norte (PT‑3001), Португалската република повтаря твърдението си, че липсата на формално одобрение на програмата за изпълнение на плана за качеството на въздуха не е попречила на изпълнението на мерките, предвидени в основния сценарий. Някои от тези мерки били осъществени чрез Фонда за околната среда или чрез програми за финансиране на местните власти.
85
Такъв бил случаят по-специално с мярката за подновяване на автобусния парк на дружеството за обществен транспорт Carris, която може да допринесе за намаляване на емисиите на NO2 в атмосферния въздух в град Лисабон с 8 % до 2023 г. Посочените мерки, които вече са в процес на изпълнение, трябвало да бъдат допълнени с допълнителна мярка, състояща се в предлагане на безплатен обществен транспорт за лица под 23 и над 65 години.
86
Накрая Португалската република посочва инициативите, предприети на национално равнище в рамките на ENAR 2020 и на Фонда за околната среда, като например програмата за насърчаване на закупуването на превозни средства с ниски емисии и за подпомагане на електрическата мобилност в публичните администрации. От тези инициативи, предприети през 2017 г., се ползвали по-специално зони Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) и Entre Douro e Minho (PT‑1009).
Съображения на Съда
87
Съгласно член 23, параграф 1, първа, втора и трета алинея от Директива 2008/50, когато в определена зона нивата на замърсителите в атмосферния въздух превишават която и да е пределно допустима стойност, държавите членки гарантират създаването на планове за качество на въздуха за тази зона, за да се постигне съответната пределно допустима стойност, посочена в приложение XI към тази директива. В случай на превишавания на тези пределно допустими стойности, за които крайният срок за постигане е изтекъл, тези планове посочват подходящи мерки, така че периодът на превишаване да бъде възможно най-кратък.
88
Плановете включват най-малко информацията, посочена в раздел А от приложение XV към посочената директива. Точка 8 от раздел А на това приложение изисква информация за мерките или проектите, приети с оглед намаляване на замърсяването, включително изготвяне на списък и описание на всички мерки, определени в съответния проект, график за изпълнението на тези мерки и оценка на планираното подобрение на качеството на въздуха и на очакваното време, необходимо за постигането на тези цели.
89
Съгласно постоянната съдебна практика член 23, параграф 1 от Директива 2008/50 има по-общ обхват, тъй като се прилага, без ограничение във времето, към превишаването на всички определени в тази директива пределни стойности на замърсители след изтичане на предвидения срок за тяхното постигане, независимо дали той е определен в посочената директива или от Комисията по силата на член 22 от същата (вж. решение от 12 май 2022 г., Комисия/Италия (Пределно допустими стойности — NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, т. 152 и цитираната съдебна практика).
90
Следва да се отбележи и че член 23 от Директива 2008/50 създава пряка връзка между, от една страна, превишаването на пределно допустимите стойности за NO2, предвидени с разпоредбите на член 13, параграф 1 във връзка с приложение XI от тази директива, и от друга, изготвянето на планове за качеството на въздуха (решение от 12 май 2022 г., Комисия/Италия (Пределно допустими стойности — NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, т. 153 и цитираната съдебна практика).
91
Тези планове могат да бъдат изготвени единствено въз основа на постигнато равновесие между целта за намаляване на опасността от замърсяване и различните засегнати обществени и частни интереси (решение от 12 май 2022 г., Комисия/Италия (Пределно допустими стойности — NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, т. 154 и цитираната съдебна практика).
92
Следователно фактът, че държава членка превишава пределно допустимите стойности за NO2, сам по себе си не е достатъчен, за да се приеме, че тази държава членка не е изпълнила задълженията, предвидени в член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50 (решение от 12 май 2022 г., Комисия/Италия (Пределно допустими стойности — NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, т. 155 и цитираната съдебна практика).
93
Все пак от член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50 следва, че макар държавите членки да разполагат с известна свобода на действие при определянето на мерките, които следва да се приемат, последните трябва при всички случаи да направят така, че периодът на превишаване на пределно допустимите стойности да бъде възможно най-кратък (решение от 12 май 2022 г., Комисия/Италия (Пределно допустими стойности — NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, т. 156 и цитираната съдебна практика).
94
При това положение следва да се провери чрез анализ за всеки конкретен случай дали плановете, изготвени от съответната държава членка, са в съответствие с член 23, параграф 1, втора алинея от Директива 2008/50 (решение от 12 май 2022 г., Комисия/Италия (Пределно допустими стойности — NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, т. 157 и цитираната съдебна практика).
95
Такъв анализ за всеки отделен случай трябва да обхваща и въпроса дали приетите мерки действително са били приложени. Всъщност съгласно съдебната практика, когато се установи превишаване на пределно допустимите стойности, съответната държава членка трябва възможно най-бързо не само да приеме, но и да приведе в действие подходящи мерки в план за качеството на въздуха, като следователно в този контекст свободата на действие, с която разполага тази държава членка в случай на превишаване на тези пределно допустими стойности, е ограничена от това изискване (вж. в този смисъл решение от 10 ноември 2020 г., Комисия/Италия (Пределно допустим стойности — PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, т. 150).
96
В случая, що се отнася до зона Lisboa Norte (PT‑3001), изглежда, че в плана за качеството на въздуха, който е в сила към 15 юни 2020 г., има недостатъци, тъй като той се основава на неактуализирани данни от 2014 г. и съдържа пропуски по въпроса за конкретното съдържание на някои мерки, както и за графика за прилагане на тези мерки.
97
Освен това този план е трябвало да бъде придружен от програма за изпълнение, която към 15 юни 2020 г. не е била официално одобрена. Дори, както твърди Португалската република, тази липса на одобрение да не е попречила на приемането на редица мерки, от предоставената от Комисията информация, която Португалската република не оспорва, става ясно, че тези мерки са изпълнени със закъснение и частично. Освен това от представената от Португалската република информация става ясно, че приемането и прилагането на всички предвидени мерки би могло да доведе до спазване на определената с Директива 2008/50 годишна пределно допустима стойност за ΝΟ2в атмосферния въздух най-рано през 2023 г.
98
При всички положения, тъй като определената с Директива 2008/50 годишна пределно допустима стойност за ΝΟ2в атмосферния въздух е била превишена от 2010 г. до 2020 г. включително, трябва да се констатира, че приетите и приложени от португалските органи мерки очевидно не са позволили периодът на превишаване на пределно допустимите стойности за съответния замърсител да бъде възможно най-кратък, поради което се установява неспазване на член 23, параграф 1 от тази директива, разглеждан самостоятелно и във връзка с раздел А от приложение XV към същата.
99
Що се отнася до зони Porto Litoral (PT‑1004) и Entre Douro e Minho (PT‑1009), следва да се отбележи, че Португалската република признава липсата на какъвто и да било план за качеството на въздуха от 2017 г. нататък. Както правилно изтъква Комисията, това положение само по себе си представлява неизпълнение на член 23, параграф 1 от Директива 2008/50 предвид установените в тези зони превишавания.
100
Що се отнася до плана за качеството на въздуха за периода 2015—2017 г., следва да се констатира, че по своята същност приетите мерки са били недостатъчни, като се имат предвид оценките на самите португалски органи. Освен това според предоставената от Комисията информация, която Португалската република не оспорва, мерките са приложени със закъснение и частично. Самата Португалската република признава, че този план не е оказал очакваното въздействие по отношение на намаляването на концентрациите на NO2 в атмосферния въздух и че въпреки тази констатация след 2017 г. не е бил приет никакъв нов план.
101
В това отношение доводът на Португалската република за въздействието на пандемията от COVID‑19 върху приемането и прилагането на подходящи мерки, не може да бъде приет. Всъщност, както отбелязва Комисията, обстоятелството, че мерките, които е трябвало да бъдат приети и приложени от 2010 г. нататък, за да се гарантира, че периодът на превишаване на пределно допустимите стойности за съответния замърсител е възможно най-кратък, са недостатъчни, не може да бъде обосновано с пандемия, настъпила през 2020 г.
102
Накрая, наличието на инициативи на национално равнище, които биха могли косвено да подобрят качеството на въздуха в съответните зони, не може да коригира недостатъците, а още по-малко липсата на планове за качеството на въздуха за тези зони. Всъщност от член 23 и от приложение XV към Директива 2008/50 ясно следва, че съответната държава членка трябва да изготви план за качеството на въздуха, включващ подходящи мерки, за всяка засегната зона. При тези обстоятелства доводът на Португалската република относно инициативите, предприети в рамките на стратегията ENAR 2020 и на Фонда за околната среда, и относно тяхното въздействие върху концентрациите на NO2 в атмосферния въздух в посочените зони не може да бъде приет.
103
Следователно неизпълнението на изискванията на член 23, параграф 1 от Директива 2008/50 във връзка с приложение XV към нея е установено и за зони Porto Litoral (PT‑1004) и Entre Douro e Minho (PT‑1009).
104
Следователно второто оплакване трябва да бъде уважено.
105
С оглед на гореизложените съображения трябва да се констатира, че
–
като системно и трайно е превишавала годишната пределно допустима стойност за NO2 в периода от 1 януари 2010 г. до 2020 г. включително в зони Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) и Entre Douro e Minho (PT‑1009), Португалската република не е изпълнила задълженията си по член 13, параграф 1 във връзка с приложение XI, раздел Б от Директива 2008/50, и
–
по отношение на всички тези зони Португалската република не е изпълнила задълженията си по член 23, параграф 1 от Директива 2008/50, разглеждан самостоятелно и във връзка с приложение XV, раздел А от нея, и по-специално задължението си по член 23, параграф 1, втора алинея да предприеме подходящи мерки, така че периодът на превишаване на пределно допустимите стойности за съответния замърсител да бъде възможно най-кратък.
По съдебните разноски
106
По силата на член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждането на Португалската република и последната е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски
По изложените съображения Съдът (шести състав) реши:
1)
Като системно и трайно е превишавала годишната пределно допустима стойност за азотен диоксид (NO2) в периода от 1 януари 2010 г. до 2020 г. включително в зони Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) и Entre Douro e Minho (PT‑1009), Португалската република не е изпълнила задълженията си по член 13, параграф 1 във връзка с приложение XI, раздел Б от Директива 2008/50/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 година относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа,
–
по отношение на всички тези зони Португалската република не е изпълнила задълженията си по член 23, параграф 1 от Директива 2008/50, разглеждан самостоятелно и във връзка с приложение XV, раздел А от нея, и по-специално задължението си по член 23, параграф 1, втора алинея да предприеме подходящи мерки, така че периодът на превишаване на пределно допустимите стойности за съответния замърсител да бъде възможно най-кратък.
2)
Осъжда Португалската република да заплати съдебните разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: португалски.