Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
LAILA MEDINA
της 16ης Απριλίου 2026 (1)
Υπόθεση C‑879/24
Ευρωπαϊκή Επιτροπή
κατά
Βασιλείου της Δανίας
« Παράβαση κράτους μέλους – Θέσπιση κοινού πλαισίου για την αναγνώριση των ελάχιστων επαγγελματικών προσόντων στην εσωτερική ναυσιπλοΐα – Οδηγίες (ΕΕ) 2017/2397 και 2021/1233 – Άρθρο 39, παράγραφοι 3 και 4 – Υποχρέωση των κρατών μελών να θέτουν σε ισχύ διατάξεις για την εξασφάλιση της συμμόρφωσης προς τις εν λόγω οδηγίες – Μη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο και/ή μη κοινοποίηση των μέτρων μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο – Άρθρο 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ – Αίτημα επιβολής χρηματικής ποινής και κατ’ αποκοπήν ποσού »
I.      Εισαγωγή
1.        Με την προσφυγή της, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι το Βασίλειο της Δανίας, μη θεσπίζοντας τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις που είναι αναγκαίες για τη συμμόρφωσή του με: (i) το άρθρο 39, παράγραφος 3, της οδηγίας (ΕΕ) 2017/2397 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2017, σχετικά με την αναγνώριση των επαγγελματικών προσόντων στην εσωτερική ναυσιπλοΐα και την κατάργηση των οδηγιών 91/672/ΕΟΚ και 96/50/ΕΚ (2) του Συμβουλίου, και (ii) το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας (ΕΕ) 2021/1233 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 14ης Ιουλίου 2021, για την τροποποίηση της οδηγίας (ΕΕ) 2017/2397 σχετικά με τα μεταβατικά μέτρα για την αναγνώριση πιστοποιητικών τρίτων χωρών (3), ή, εν πάση περιπτώσει, μη κοινοποιώντας τις διατάξεις αυτές στην Επιτροπή, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει βάσει των εν λόγω διατάξεων.
2.        Επιπλέον, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να υποχρεώσει το Βασίλειο της Δανίας να καταβάλει κατ’ αποκοπήν ποσό και ημερήσια χρηματική ποινή από την ημερομηνία εκδόσεως της απόφασης.
3.        Η υπό κρίση προσφυγή λόγω παραβάσεως αναδεικνύει δύο βασικές πτυχές. Η πρώτη αφορά την ερμηνεία του κριτηρίου ότι η εσωτερική ναυσιπλοΐα δεν είναι τεχνικά δυνατή στο έδαφος κράτους μέλους, δυνάμει του άρθρου 39, παράγραφος 4, της οδηγίας 2017/2397, βάσει του οποίου ένα κράτος μέλος απαλλάσσεται πλήρως από την υποχρέωση μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο.
4.        Η δεύτερη πτυχή είναι διαδικαστική και αφορά την ερμηνεία του άρθρου 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ. Η ως άνω διάταξη, την οποία εισήγαγε η Συνθήκη της Λισσαβώνας, προβλέπει έναν μηχανισμό ο οποίος παρέχει στην Επιτροπή τη δυνατότητα να ζητεί από το Δικαστήριο να επιβάλει σε κράτος μέλος χρηματική κύρωση από την πρώτη καταδίκη λόγω παραβάσεως βάσει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ της υποχρεώσεως ανακοινώσεως των μέτρων μεταφοράς μιας οδηγίας που εκδόθηκε σύμφωνα με νομοθετική διαδικασία στο εθνικό δίκαιο.
5.        Στο πλαίσιο της υπό κρίση υπόθεσης παρέχεται στο Δικαστήριο η δυνατότητα να εξετάσει τη δυνατότητα εφαρμογής της διαδικασίας που προβλέπεται στο άρθρο 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ σε μια περίπτωση στην οποία ο νομοθέτης της Ένωσης έχει θεσπίσει μια στοχευμένη προσέγγιση για τη μεταφορά στο εθνικό δίκαιο και το οικείο κράτος μέλος βασίζεται σε συγκεκριμένη διάταξη της οικείας οδηγίας η οποία απαλλάσσει τα κράτη μέλη από την υποχρέωση μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο όταν πληρούνται ορισμένα κριτήρια. Για τους λόγους που θα εξηγήσω στις προτάσεις μου, φρονώ ότι το άρθρο 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ δεν εφαρμόζεται όταν για την ίδια την ύπαρξη υποχρέωσης μεταφοράς απαιτείται η ερμηνεία του Δικαστηρίου.
II.    Το νομικό πλαίσιο
Α.      Η οδηγία 2017/2397
6.        Το άρθρο 2, παράγραφος 3, της οδηγίας 2017/2397, που φέρει τον τίτλο «Πεδίο εφαρμογής», έχει ως εξής:
«Με επιφύλαξη του άρθρου 39
παράγραφος 3 η παρούσα οδηγία δεν εφαρμόζεται επίσης σε πρόσωπα που εκτελούν πλόες σε κράτη μέλη που δεν διαθέτουν εσωτερικές πλωτές οδούς συνδεόμενες με το πλωτό δίκτυο άλλου κράτους μέλους και τα οποία εκτελούν αποκλειστικά:
(α)      περιορισμένες διαδρομές τοπικού ενδιαφέροντος, όπου η απόσταση από το σημείο αναχώρησης δεν υπερβαίνει σε καμία περίπτωση τα δέκα χιλιόμετρα· ή
(β)      διαδρομές σε εποχική βάση.»
7.        Το άρθρο 39 της οδηγίας 2017/2397, το οποίο φέρει τον τίτλο «Μεταφορά στο εθνικό δίκαιο», ορίζει τα εξής:
«1.      Τα κράτη μέλη θέτουν σε ισχύ τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις που είναι αναγκαίες για τη συμμόρφωσή τους με την παρούσα οδηγία έως τις 17 Ιανουαρίου 2022. Ενημερώνουν αμέσως την Επιτροπή σχετικά.
[…]
3.      Κατά παρέκκλιση από την παράγραφο 1 του παρόντος άρθρου, ένα κράτος μέλος, στο οποίο όλα τα πρόσωπα απαλλάσσονται δυνάμει του άρθρου 2
παράγραφος 3 υποχρεούται να θέσει σε ισχύ τις εν λόγω διατάξεις οι οποίες απαιτούνται για την εξασφάλιση της συμμόρφωσης προς το άρθρο 10 όσον αφορά την αναγνώριση των πιστοποιητικών επαγγελματικών προσόντων και του ναυτικού φυλλαδίου, προς το άρθρο 38 όσον αφορά την αναγνώριση πιστοποιητικών σε ισχύ καθώς και προς το άρθρο 15. Το εν λόγω κράτος μέλος θέτει σε ισχύ τέτοιες διατάξεις έως τις 17 Ιανουαρίου 2022.
Το εν λόγω κράτος μέλος δεν μπορεί να εκδώσει ενωσιακά πιστοποιητικά επαγγελματικών προσόντων ή να εγκρίνει προγράμματα κατάρτισης ή προσομοιωτές έως ότου μεταφέρει στο εθνικό δίκαιο και εφαρμόσει τις υπόλοιπες διατάξεις της παρούσας οδηγίας και ενημερώσει σχετικά την Επιτροπή.
4.      Κατά παρέκκλιση από την παράγραφο 1 του παρόντος άρθρου, κράτος μέλος δεν υποχρεούνται να μεταφέρει στο εθνικό του δίκαιο την παρούσα οδηγία εφόσον η εσωτερική ναυσιπλοΐα δεν είναι τεχνικά δυνατή στο έδαφός του.
Το εν λόγω κράτος μέλος δεν μπορεί να εκδώσει ενωσιακά πιστοποιητικά επαγγελματικών προσόντων ή να εγκρίνει προγράμματα κατάρτισης ή προσομοιωτές έως ότου μεταφέρει στο εθνικό του δίκαιο και εφαρμόσει τις διατάξεις της παρούσας οδηγίας και ενημερώσει σχετικά την Επιτροπή.»
Β.      Η οδηγία 2021/1233
8.        Η οδηγία 2021/1233 τροποποίησε την οδηγία 2017/2397 σχετικά με τα μεταβατικά μέτρα για την αναγνώριση πιστοποιητικών τρίτων χωρών. Το άρθρο 1 της οδηγίας 2021/1233 τροποποίησε μεταξύ άλλων το άρθρο 10, παράγραφος 3, της οδηγίας 2017/2397 και πρόσθεσε μια έβδομη παράγραφο στο άρθρο 38 της τελευταίας αυτής οδηγίας.
9.        Το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας 2021/1233 προβλέπει τα εξής:
«1.      Τα κράτη μέλη θέτουν σε ισχύ τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις που είναι αναγκαίες για τη συμμόρφωσή τους με την παρούσα οδηγία έως τις 17 Ιανουαρίου 2022. Ενημερώνουν αμέσως την Επιτροπή σχετικά.
Τα μέτρα αυτά, όταν θεσπίζονται από τα κράτη μέλη, περιέχουν αναφορά στην παρούσα οδηγία ή συνοδεύονται από την αναφορά αυτή κατά την επίσημη δημοσίευσή τους. Ο τρόπος της εν λόγω αναφοράς καθορίζεται από τα κράτη μέλη.
Η παρέκκλιση που ορίζεται στο άρθρο 39
παράγραφος 4 της οδηγίας [2017/2397] εφαρμόζεται στην παρούσα οδηγία, τηρουμένων των αναλογιών.»
III. Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
10.      Στις 24 Μαρτίου 2022, η Επιτροπή απέστειλε στο Βασίλειο της Δανίας προειδοποιητική επιστολή ισχυριζόμενη ότι δεν της είχε κοινοποιήσει τα μέτρα που ελήφθησαν για τη μεταφορά στην εσωτερική έννομη τάξη των διατάξεων που απαριθμούνται στο άρθρο 39, παράγραφος 3, της οδηγίας 2017/2397 και στο άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας 2021/1233, κατά τη λήξη της προθεσμίας για τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο των εν λόγω διατάξεων, δηλαδή κατά τις 17 Ιανουαρίου 2022.
11.      Στην απάντησή του της 25ης Μαΐου 2022, το Βασίλειο της Δανίας δήλωσε ότι δεν ήταν υποχρεωμένο να μεταφέρει τις δύο αυτές οδηγίες στο εθνικό της δίκαιο. Συναφώς επικαλέστηκε το άρθρο 39, παράγραφος 4, της οδηγίας 2017/2397, βάσει του οποίου, κατά τη γνώμη του, εξαιρείται από την υποχρέωση μεταφοράς των δύο αυτών οδηγιών στο εθνικό της δίκαιο.
12.      Η Επιτροπή, κρίνοντας μη ικανοποιητική την εν λόγω απάντηση, πραγματοποίησε αρκετές συναντήσεις με τις δανικές αρχές. Ωστόσο, οι συναντήσεις αυτές δεν είχαν ως αποτέλεσμα να κοινοποιηθεί στην Επιτροπή κανένα μέτρο μεταφοράς των διατάξεων στο δανικό δίκαιο.
13.      Στις 28 Σεπτεμβρίου 2023, η Επιτροπή απέστειλε στο Βασίλειο της Δανίας αιτιολογημένες γνώμες στις οποίες επισήμανε ότι
δεν είχαν θεσπιστεί τα αναγκαία μέτρα για την πλήρη μεταφορά των οδηγιών 2017/2397 και 2021/1233 στο εθνικό δίκαιο και κάλεσε το Βασίλειο της Δανίας να συμμορφωθεί προς τις υποχρεώσεις τις οποίες υπέχει από τις εν λόγω οδηγίες εντός προθεσμίας δύο μηνών από την ημερομηνία κοινοποίησης των αιτιολογημένων γνωμών.
14.      Το Βασίλειο της Δανίας απάντησε στις αιτιολογημένες γνώμες της Επιτροπής στις 28 Νοεμβρίου 2023. Στην απάντησή του, επανέλαβε κατά κύριο λόγο την απάντησή του στην προειδοποιητική επιστολή, εμμένοντας στην άποψη ότι εξαιρείται από την υποχρέωση μεταφοράς της οδηγίας 2017/2397 στο εθνικό δίκαιο βάσει του άρθρου 39, παράγραφος 4, αυτής, και ότι, ως εκ τούτου, δεν υποχρεούται να μεταφέρει την οδηγία 2021/1233 στο εθνικό του δίκαιο. Υποστήριξε εκ νέου ότι δεν υπάρχουν εσωτερικές πλωτές οδοί στη Δανία.
15.      Η Επιτροπή, θεωρώντας ότι το Βασίλειο της Δανίας δεν είχε μεταφέρει την οδηγία 2017/2397 στο εθνικό δίκαιο κατά τον περιοριστικό τρόπο που ορίζεται στο άρθρο 39, παράγραφος 3, αυτής, δεν είχε μεταφέρει την οδηγία 2021/1233 στο εθνικό δίκαιο και δεν είχε κοινοποιήσει τα σχετικά εθνικά μέτρα μεταφοράς, άσκησε την υπό κρίση προσφυγή.
IV.    Εκτίμηση
16.      Η οδηγία 2017/2397, σύμφωνα με το άρθρο 1, καθορίζει τις προϋποθέσεις και τις διαδικασίες για την πιστοποίηση των επαγγελματικών προσόντων προσώπων που συμμετέχουν στη λειτουργία σκάφους που εκτελεί πλόες σε εσωτερικές πλωτές οδούς της Ένωσης, καθώς και για την αναγνώριση των εν λόγω προσόντων στα κράτη μέλη. Η ως άνω οδηγία, θεσπίζοντας τα ενωσιακά πιστοποιητικά επαγγελματικών προσόντων και την πιστοποίηση επαγγελματικών προσόντων, αποσκοπεί, όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 5 αυτής, στη διευκόλυνση της κινητικότητας, ώστε να διασφαλίζεται η ασφάλεια της ναυσιπλοΐας και η προστασία της ανθρώπινης ζωής και του περιβάλλοντος (4).
17.      Η οδηγία 2017/2397, σύμφωνα με την αιτιολογική σκέψη 10, αναγνωρίζει, ωστόσο, ορισμένες εξαιρέσεις από την πλήρη μεταφορά στο εθνικό δίκαιο όσον αφορά τα κράτη μέλη στα οποία οι εθνικές πλωτές οδοί δεν συνδέονται με πλωτές εσωτερικές οδούς άλλου κράτους μέλους και με σκοπό τη μείωση των δαπανών. Σύμφωνα με την αιτιολογική σκέψη 15 της εν λόγω οδηγίας, αναγνωρίζονται εξαιρέσεις για τα κράτη μέλη στα οποία η εσωτερική ναυσιπλοΐα είναι ασυνήθης δραστηριότητα η οποία εξυπηρετεί μόνον τοπικά ή εποχιακά συμφέροντα σε πλωτές οδούς που δεν συνδέονται με άλλα κράτη μέλη. Παρότι θα πρέπει και στα κράτη μέλη αυτά να γίνεται σεβαστή η αρχή της αναγνώρισης των επαγγελματικών πιστοποιητικών βάσει της εν λόγω οδηγίας, ο διοικητικός φόρτος θα πρέπει να είναι αναλογικός. Στην ως άνω αιτιολογική σκέψη διαλαμβάνεται ότι είναι συνεπώς δικαιολογημένο να επιτρέπεται στα εν λόγω κράτη μέλη να μεταφέρουν μόνο τις ελάχιστες διατάξεις που απαιτούνται για την αναγνώριση των επαγγελματικών πιστοποιητικών.
18.      Επιπλέον, από την αιτιολογική σκέψη 16 της εν λόγω οδηγίας προκύπτει ότι για ορισμένα κράτη μέλη για τα οποία η εσωτερική ναυσιπλοΐα δεν είναι τεχνικά δυνατή, η απαίτηση από αυτά να μεταφέρουν την οδηγία στο εθνικό δίκαιο θα τους προκαλούσε δυσανάλογο διοικητικό φόρτο.
19.      Όλες οι προεκτεθείσες σκέψεις αντικατοπτρίζονται στην
στοχευμένη προσέγγιση για τη μεταφορά στο εθνικό δίκαιο (5) η οποία προβλέπεται στο άρθρο 39 της οδηγίας 2017/2397. Εν συντομία, το εν λόγω άρθρο κατηγοριοποιεί τα κράτη μέλη σε τρεις ομάδες μεταφοράς της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο: στα κράτη μέλη που υποχρεούνται να μεταφέρουν πλήρως την οδηγία στο εθνικό δίκαιο (άρθρο 39, παράγραφος 1), στα κράτη μέλη που υποχρεούνται να τη μεταφέρουν στο εθνικό δίκαιο σε περιορισμένο και ελάχιστο βαθμό (άρθρο 39, παράγραφοι 2 και 3) και στα κράτη μέλη που δεν έχουν καμία υποχρέωση μεταφοράς της στο εθνικό δίκαιο (άρθρο 39, παράγραφος 4). Οι παρεκκλίσεις από την πλήρη μεταφορά της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο βασίζονται, ουσιαστικά, στην έλλειψη εσωτερικών πλωτών οδών που να συνδέονται με το πλωτό δίκτυο άλλου κράτους μέλους (άρθρο 39, παράγραφοι 2 και 3) και στην τεχνική αδυναμία εσωτερικής ναυσιπλοΐας (άρθρο 39, παράγραφος 4).
20.      Πιο συγκεκριμένα, το άρθρο 39, παράγραφος 3, της οδηγίας 2017/2397 προβλέπει πολύ περιορισμένη (ή ελάχιστη) υποχρέωση μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο μόνο τριών διατάξεων, ήτοι των άρθρων 10, 15 και 38. Η εν λόγω παρέκκλιση από την πλήρη μεταφορά της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο εφαρμόζεται για τα κράτη μέλη στα οποία όλα τα πρόσωπα εξαιρούνται σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 3, της οδηγίας. Η εξαίρεση καλύπτει τα πρόσωπα που εκτελούν πλόες σε κράτη μέλη που δεν διαθέτουν εσωτερικές πλωτές οδούς συνδεόμενες με το πλωτό δίκτυο άλλου κράτους μέλους και τα οποία εκτελούν αποκλειστικά περιορισμένες διαδρομές τοπικού ενδιαφέροντος (όπου η απόσταση από το σημείο αναχώρησης δεν υπερβαίνει σε καμία περίπτωση τα δέκα χιλιόμετρα) ή διαδρομές σε εποχική βάση.
21.      Το άρθρο 39, παράγραφος 4, της οδηγίας 2017/2397 προβλέπει πλήρη παρέκκλιση από τη μεταφορά της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο και εφαρμόζεται σε κράτος μέλος εφόσον η εσωτερική ναυσιπλοΐα δεν είναι τεχνικά δυνατή στο έδαφός του.
22.      Η οδηγία 2021/1233 τροποποίησε την οδηγία 2017/2397 όσον αφορά τα μεταβατικά μέτρα για την αναγνώριση πιστοποιητικών τρίτων χωρών. Η τροποποίηση αφορά, ειδικότερα, το άρθρο 10, παράγραφος 3, και το άρθρο 38 της οδηγίας 2017/2397 (αμφότερες οι διατάξεις αποτελούν αντικείμενο της υποχρέωσης ελάχιστης μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο, σύμφωνα με το άρθρο 39, παράγραφος 3, της οδηγίας 2017/2397. Το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας 2021/1233 προβλέπει ότι η παρέκκλιση που ορίζεται στο άρθρο 39, παράγραφος 4, της οδηγίας 2017/2397 εφαρμόζεται στην οδηγία 2021/1233, τηρουμένων των αναλογιών.
23.      Κατόπιν των ως άνω διευκρινίσεων, θα εξετάσω πρώτα το ζήτημα του κατά πόσον το Βασίλειο της Δανίας παρέβη τις υποχρεώσεις του βάσει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ και στη συνέχεια τη δυνατότητα εφαρμογής του άρθρου 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ υπό τις περιστάσεις της υπό κρίση υπόθεσης.
Α.      Η παράβαση βάσει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ
1.      Επιχειρήματα των διαδίκων
24.      Η Επιτροπή επισημαίνει ότι το Βασίλειο της Δανίας είναι ένα από τα κράτη μέλη που υποχρεούνται να μεταφέρουν στο εθνικό τους δίκαιο την οδηγία 2017/2397 σε περιορισμένο βαθμό, βάσει του άρθρου 39, παράγραφος 3, της οδηγίας αυτής. Το Βασίλειο της Δανίας υποχρεούται επίσης να μεταφέρει στο εθνικό του δίκαιο την οδηγία 2021/1233 σύμφωνα με το άρθρο 39, παράγραφος 3, της οδηγίας 2017/2397. Στην υπό κρίση υπόθεση, το Βασίλειο της Δανίας δεν έχει ανακοινώσει κανένα μέτρο μεταφοράς των ως άνω δύο οδηγιών στο εθνικό του δίκαιο.
25.      Σύμφωνα με την Επιτροπή, σε αντίθεση προς τον ισχυρισμό του Βασιλείου της Δανίας, μόνο η Κυπριακή Δημοκρατία και η Δημοκρατία της Μάλτας, οι οποίες δεν διαθέτουν εσωτερικές πλωτές οδούς στις οποίες να είναι δυνατή η ναυσιπλοΐα, εξαιρούνται από την υποχρέωση μεταφοράς της οδηγίας στο εθνικό τους δίκαιο βάσει του άρθρου 39, παράγραφος 4, της οδηγίας 2017/2397. Μολονότι οι εσωτερικές πλωτές οδοί της Δανίας δεν συνδέονται με το πλωτό δίκτυο άλλου κράτους μέλους, εντούτοις, οι εσωτερικές πλωτές μεταφορές είναι δυνατές στη Δανία και πράγματι διενεργούνται, για παράδειγμα στον λιμένα του Aalborg, στον ποταμό Gudenå (στο εξής: ποταμός Guden), στον ποταμό Odense και στον λιμένα της Κοπεγχάγης. Σύμφωνα με τον επίσημο χαρακτηρισμό τους, ο λιμένας του Aalborg περιγράφεται ως «λιμένας εσωτερικής ναυσιπλοΐας», ενώ ο λιμένας του Odense περιγράφεται ως «λιμένας καναλιού». Στον ποταμό Guden, ο κύριος φορέας εκμετάλλευσης διοργανώνει εποχικές κρουαζιέρες. Στον λιμένα της Κοπεγχάγης, φορέας εκμετάλλευσης προσφέρει εκδρομές αναψυχής με πλοιάριο στα κανάλια του.
26.      Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, δεδομένου ότι οι προϋποθέσεις που ορίζονται στο άρθρο 2, παράγραφος 3, της οδηγίας 2017/2397 συντρέχουν για ορισμένους λιμένες και ορισμένα κανάλια και πλωτές οδούς της Δανίας, το εν λόγω κράτος μέλος υποχρεούται να μεταφέρει τις δύο οδηγίες στο εθνικό του δίκαιο σε περιορισμένο βαθμό, σύμφωνα με το άρθρο 39, παράγραφος 3, της οδηγίας 2017/2397.
27.      Το εν λόγω θεσμικό όργανο προσθέτει ότι η αναφορά του Βασιλείου της Δανίας σε άλλα έγγραφα ή νομικές πράξεις, στα οποία μνημονεύεται η απουσία εσωτερικών πλωτών οδών στο έδαφός της, όπως ο χάρτης του 1996 για το διευρωπαϊκό δίκτυο μεταφορών (ΔΕΔ-Μ (6), στο εξής: χάρτης του ΔΕΔ-Μ) ή η οδηγία (ΕΕ) 2016/1629, δεν είναι λυσιτελής (7). Ο χάρτης του ΔΕΔ-Μ αναφέρει απλώς ότι οι λιμένες της Δανίας δεν αποτελούν τμήμα των διευρωπαϊκών δικτύων. Η οδηγία 2016/1629 έχει διαφορετικό πεδίο εφαρμογής από αυτό της οδηγίας 2017/2397. Ενώ η οδηγία 2016/1629 αφορά τις τεχνικές προδιαγραφές για τα πλοία εσωτερικής ναυσιπλοΐας, η οδηγία 2017/2397 αφορά τα επαγγελματικά προσόντα στον τομέα της εσωτερικής ναυσιπλοΐας.
28.      Σε κάθε περίπτωση, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι, κατά πάγια νομολογία, η απουσία εντός συγκεκριμένου κράτους μέλους δραστηριότητας που καλύπτεται από δεδομένη οδηγία δεν μπορεί να απαλλάξει το οικείο κράτος από την υποχρέωσή του να λάβει μέτρα προκειμένου να διασφαλισθεί η προσήκουσα μεταφορά στην εσωτερική έννομη τάξη του συνόλου των διατάξεων της οδηγίας (8).
29.      Στο υπόμνημά του αντικρούσεως, το Βασίλειο της Δανίας αναφέρει, εξαρχής, ότι η διαφορά αφορά τον προσδιορισμό του πεδίου εφαρμογής των οδηγιών 2017/2397 και 2021/1233. Το Βασίλειο της Δανίας και η Επιτροπή διαφωνούν ουσιωδώς ως προς το αν η εσωτερική ναυσιπλοΐα είναι «τεχνικά δυνατή» στη Δανία, κατά την έννοια του άρθρου 39, παράγραφος 4, της οδηγίας 2017/2397. Επομένως, το ζήτημα δεν είναι αν το Βασίλειο της Δανίας έλαβε εγκαίρως μέτρα για τη μεταφορά των ως άνω δύο οδηγιών στο εθνικό του δίκαιο και αν τα ανακοίνωσε στην Επιτροπή, αλλά αν υποχρεούται να μεταφέρει τις εν λόγω δύο οδηγίες στο εθνικό του δίκαιο. Η διευκρίνιση αυτή είναι ουσιώδης λαμβανομένων υπόψη των αιτημάτων που διατύπωσε η Επιτροπή βάσει του άρθρου 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, καθόσον οι προϋποθέσεις εφαρμογής της διάταξης αυτής δεν πληρούνται.
30.      Το εν λόγω κράτος μέλος επισημαίνει, πρώτον, ότι εναπόκειται στην Επιτροπή να αποδείξει ότι η εσωτερική ναυσιπλοΐα είναι τεχνικά δυνατή στο έδαφός του, γεγονός
το οποίο δεν απέδειξε.
31.      Δεύτερον, το Βασίλειο της Δανίας υποστηρίζει ότι από το ιστορικό θεσπίσεως της οδηγίας 2017/2397 προκύπτει ότι η Δανία, η Κύπρος και η Μάλτα εξαιρούνταν ρητά από το πεδίο εφαρμογής της μέχρι σχεδόν τρεις εβδομάδες πριν από την τελική συμφωνία μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, γεγονός που επιβεβαιώνει τη θέση του Βασιλείου της Δανίας.
32.      Τρίτον, το Βασίλειο της Δανίας υποστηρίζει ότι το πεδίο εφαρμογής των οδηγιών 2017/2397 και 2021/1233 θα πρέπει να ερμηνεύεται σε συνδυασμό με το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2016/1629. Ο κατάλογος των εσωτερικών πλωτών οδών της Ένωσης που παρατίθεται στο Παράρτημα Ι της τελευταίας αυτής οδηγίας δεν περιέχει καμία μνεία στις εσωτερικές πλωτές οδούς της Δανίας. Επιπλέον, το άρθρο 40 της οδηγίας 2016/1629 εξαιρεί τη Δανία από το πεδίο εφαρμογής της.
33.      Τέταρτον, το Βασίλειο της Δανίας επισημαίνει ότι άλλες νομικές πράξεις, όπως ο χάρτης των εσωτερικών πλωτών οδών και λιμένων του κεντρικού δικτύου των κρατών μελών που ορίζεται στο παράρτημα Ι του κανονισμού (ΕΕ) 2024/1679 (9) ή ο χάρτης του ευρωπαϊκού δικτύου πλωτών οδών και λιμένων που προέκυψε από την ευρωπαϊκή συμφωνία για τις εσωτερικές πλωτές οδούς διεθνούς σημασίας (AGN)(10), επιβεβαιώνουν την απουσία εσωτερικών πλωτών οδών στο έδαφος της Δανίας.
34.      Πέμπτον, το Βασίλειο της Δανίας υποστηρίζει ότι ορισμένοι λιμένες ή διώρυγες που αναφέρει η Επιτροπή συνδέονται με τη θάλασσα και, ως εκ τούτου, δεν μπορούν να οριστούν ως εσωτερικές πλωτές οδοί λαμβανομένου υπόψη του ορισμού της «εσωτερικής πλωτής οδού» βάσει του άρθρου 3, σημείο 1, της οδηγίας 2017/2397. Τούτο ισχύει για τις περιπτώσεις του Limfjord (λιμένα του Aalborg), του φιόρδ του Odense (λιμένα του Odense) και των καναλιών της Κοπεγχάγης (λιμένα της Κοπεγχάγης). Άλλες λίμνες ή ποταμοί, όπως οι λίμνες του Silkeborg, ο ποταμός Guden και ο ποταμός του Odense, χρησιμοποιούνται για ναυσιπλοΐα αναψυχής με πλοιάρια και μικρά σκάφη, σε αντίθεση με τα μεγάλα δίκτυα ποταμών και καναλιών, τα οποία η οδηγία 2017/2397 επιδιώκει κυρίως να ρυθμίσει.
35.      Τέλος, το Βασίλειο της Δανίας υποστηρίζει ότι η ισχύουσα εθνική νομοθεσία διασφαλίζει την αναγνώριση των επαγγελματικών προσόντων των προσώπων που κατέχουν πιστοποιητικό εσωτερικής ναυσιπλοΐας.
36.      Στο υπόμνημα απαντήσεως, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι έχει αποδείξει, με επαρκή αποδεικτικά στοιχεία, ότι το Βασίλειο της Δανίας υπόκειται στην περιορισμένη υποχρέωση μεταφοράς της οδηγίας 2017/2397 στο εθνικό του δίκαιο, σύμφωνα με το άρθρο 39, παράγραφος 3, αυτής της οδηγίας, λαμβανομένων υπόψη των αποδεικτικών στοιχείων που παρέχονται σχετικά με την εποχική ναυσιπλοΐα ή τη ναυσιπλοΐα σε περιορισμένη γεωγραφική περιοχή που καλύπτει απόσταση μικρότερη των 10 χιλιομέτρων. Δεδομένου ότι το Βασίλειο της Δανίας είναι αυτό που επιθυμεί να επικαλεστεί την παρέκκλιση που προβλέπεται στο άρθρο 39, παράγραφος 4, της οδηγίας 2017/2397, φέρει το βάρος της απόδειξης ότι πληροί τις αυστηρές προϋποθέσεις που ορίζονται για την εν λόγω εξαίρεση, πράγμα το οποίο δεν απέδειξε.
37.      Όσον αφορά το ιστορικό θεσπίσεως της οδηγίας 2017/2397, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο δεν κατέληξαν σε σαφές συμπέρασμα ότι το Βασίλειο της Δανίας, η Κυπριακή Δημοκρατία και η Δημοκρατία της Μάλτας θα πρέπει να θεωρηθούν κράτη μέλη που εξαιρούνται από την εφαρμογή της εν λόγω οδηγίας. Στο τελικό κείμενο που εγκρίθηκε, τα εν λόγω κράτη μέλη δεν περιλαμβάνονται στο άρθρο 39, γεγονός που αφήνει περιθώρια ερμηνείας ως προς το τι είναι τεχνικά δυνατό σε κάθε κράτος μέλος. Επιπλέον, όλα τα κράτη μέλη είναι αποδέκτες της εν λόγω οδηγίας, βάσει του άρθρου 41 αυτής.
38.      Σύμφωνα με την Επιτροπή, το επιχείρημα του Βασιλείου της Δανίας, το οποίο βασίζεται στην εξαίρεσή του από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2016/1629, θα πρέπει να απορριφθεί. Η εξαίρεση που χορηγείται στο Βασίλειο της Δανίας με την εν λόγω οδηγία δεν επεκτείνεται αυτοδικαίως στην οδηγία 2017/2397, το πεδίο εφαρμογής της οποίας είναι διαφορετικό, παρά τις συνέργειες μεταξύ των δύο νομικών πράξεων. Επιπλέον, δεν προκύπτει ως συμπέρασμα από την αιτιολογική σκέψη 27 της οδηγίας 2016/1629, ούτε από άλλες νομικές πράξεις τις οποίες επικαλείται το Βασίλειο της Δανίας, ότι δεν υπάρχουν εσωτερικές πλωτές οδοί στο εν λόγω κράτος μέλος.
39.      Το ίδιο ισχύει και για τα επιχειρήματα που προέβαλε το Βασίλειο της Δανίας προκειμένου να αμφισβητήσει τον χαρακτηρισμό, ως εσωτερικών πλωτών οδών, των παραδειγμάτων λιμένων, πλωτών οδών και λιμνών που παρέθεσε η Επιτροπή. Το γεγονός ότι οι εν λόγω πλωτές οδοί συνδέονται με τη θάλασσα, ότι επηρεάζονται από θαλάσσιες συνθήκες ή ότι δεν αποτελούν μέρος μεγάλου ποτάμιου δικτύου ουδόλως ασκεί επιρροή στον χαρακτηρισμό εκάστης εξ αυτών ως «εσωτερικής πλωτής οδού» κατά την έννοια του άρθρου 3, σημείο 1, της οδηγίας 2017/2397. Η Επιτροπή επισημαίνει επίσης ότι, σύμφωνα με το άρθρο 50 σχετικά με την οριοθέτηση των εσωτερικών υδάτων που προβλέπεται στη σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών για το δίκαιο της θάλασσας (στο εξής: UNCLOS)(11), οι εκβολές ποταμών, οι κόλποι και οι λιμένες χαρακτηρίζονται ως «εσωτερικά ύδατα», έννοια διαφορετική από εκείνη των «χωρικών υδάτων».
40.      Στο υπόμνημά του ανταπαντήσεως, το Βασίλειο της Δανίας εκτιμά, πρώτον, ότι οι εξαιρέσεις που προβλέπονται στην οδηγία 2016/1629 θα πρέπει να έχουν αντίκτυπο στην εφαρμογή των εξαιρέσεων που προβλέπονται στην οδηγία 2017/2397. Αμφότερες οι οδηγίες ρυθμίζουν την ίδια θαλάσσια περιοχή. Συνεπώς, η έννοια των εσωτερικών πλωτών οδών θα πρέπει να ερμηνεύεται κατά τον ίδιο τρόπο, προκειμένου να αποφεύγονται οι αποκλίσεις στην ερμηνεία της. Δεύτερον, επαναλαμβάνει ότι τα παραδείγματα εσωτερικών πλωτών οδών που παραθέτει η Επιτροπή δεν αρκούν για να αποδειχθεί η ύπαρξη τέτοιων πλωτών οδών στη Δανία. Οι λιμένες της Κοπεγχάγης, του Aalborg και του Odense (που παρατίθενται από την Επιτροπή ως παραδείγματα), αφορούν όλοι πλωτές οδούς συνδεόμενες με τη θάλασσα και, ως εκ τούτου, επηρεάζονται από θαλάσσιες συνθήκες, όπως οι παλίρροιες και η επίδραση του θαλασσινού νερού. Η οριοθέτηση που προβλέπεται στο άρθρο 50 της UNCLOS δεν αναιρεί τη διαπίστωση αυτή.
2.      Ανάλυση
41.      Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η ύπαρξη παράβασης πρέπει να εκτιμάται σε συνάρτηση με την κατάσταση του κράτους μέλους, όπως αυτή εμφανίζεται κατά τη λήξη της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής προθεσμίας, οι δε επελθούσες στη συνέχεια μεταβολές δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη από το Δικαστήριο (12).
42.      Όπως προκύπτει από το υπόμνημα αντικρούσεως και από το υπόμνημα ανταπαντήσεως που υπέβαλε το Βασίλειο της Δανίας στην παρούσα διαδικασία, το Βασίλειο της Δανίας δεν είχε θεσπίσει, μέχρι τη λήξη της προθεσμίας που τάχθηκε με τις αιτιολογημένες γνώμες της 28ης Σεπτεμβρίου 2023, τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις προκειμένου να συμμορφωθεί με την περιορισμένη υποχρέωση μεταφοράς στο εθνικό του δίκαιο σύμφωνα με το άρθρο 39, παράγραφος 3, της οδηγίας 2017/2397 και το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας 2021/1233 και, συνακόλουθα, το εν λόγω κράτος μέλος δεν είχε ούτε ανακοινώσει τις διατάξεις αυτές στην Επιτροπή κατά τη λήξη της ανωτέρω προθεσμίας (13).
43.      Εντούτοις, σύμφωνα με το Βασίλειο της Δανίας, δεν υπάρχει παράβαση της υποχρέωσης μεταφοράς των εν λόγω διατάξεων
στο εθνικό δίκαιο, επειδή σε αυτό το κράτος μέλος η εσωτερική ναυσιπλοΐα δεν είναι τεχνικά δυνατή, με αποτέλεσμα να εφαρμόζεται η εξαίρεση από τη μεταφορά στο εθνικό δίκαιο σύμφωνα με το άρθρο 39, παράγραφος 4, της οδηγίας 2017/2397.
44.      Προκειμένου να καθοριστεί κατά πόσον το Βασίλειο της Δανίας μπορεί να επικαλεστεί την εξαίρεση που προβλέπεται στο άρθρο 39, παράγραφος 4, της οδηγίας 2017/2397, πρέπει, καταρχάς, να καθοριστεί το περιεχόμενο της εν λόγω εξαίρεσης.
45.      Η έννοια «εσωτερική πλωτή οδός» ορίζεται στο άρθρο 3, σημείο 1, της οδηγίας 2017/2397 ως «πλωτή οδός, πλην της θάλασσας, ανοιχτή για ναυσιπλοΐα στα σκάφη που αναφέρονται στο άρθρο 2».
46.      Η έννοια «τεχνικά δυνατή» εσωτερική ναυσιπλοΐα δεν ορίζεται στην οδηγία 2017/2397. Κατά πάγια νομολογία, για την ερμηνεία διάταξης του δικαίου της Ένωσης πρέπει να λαμβάνονται υπόψη όχι μόνον το γράμμα της, αλλά και το πλαίσιο στο οποίο αυτή εντάσσεται και οι σκοποί που επιδιώκονται με τη ρύθμιση της οποίας αποτελεί μέρος (14). Το ιστορικό της θεσπίσεώς της μπορεί επίσης να προσφέρει στοιχεία χρήσιμα για την ερμηνεία της (15).
47.      Όσον αφορά το γράμμα του άρθρου 39, παράγραφος 4, ο όρος «τεχνικά δυνατή» ναυσιπλοΐα σχετίζεται με τις πλωτές εσωτερικές οδούς. Η τεχνική δυνατότητα ναυσιπλοΐας καθορίζεται από τις γεωγραφικές συνθήκες και τις τεχνικές απαιτήσεις (όπως το βάθος και το βύθισμα των πλωτών οδών) που επιτρέπουν την ασφαλή ναυσιπλοΐα (16). Επομένως, μπορεί να θεωρηθεί ότι η εσωτερική ναυσιπλοΐα δεν είναι τεχνικά δυνατή είτε όταν δεν υπάρχουν εσωτερικές πλωτές οδοί σε κράτος μέλος είτε όταν αυτές δεν είναι κατάλληλες για δραστηριότητες ναυσιπλοΐας.
48.      Όσον αφορά το πλαίσιο του όρου «τεχνικά δυνατή» εσωτερική ναυσιπλοΐα, πρέπει να επισημανθεί ότι ο όρος αυτός αποτελεί μέρος παρέκκλισης από την υποχρέωση μεταφοράς της οδηγίας 2017/2397 στο εθνικό δίκαιο. Ως παρέκκλιση από τον γενικό κανόνα μεταφοράς ενωσιακών πράξεων στο εθνικό δίκαιο, πρέπει να ερμηνεύεται αυστηρά.
49.      Όπως έχει ήδη επισημανθεί παραπάνω, η οδηγία 2017/2397 θεσπίζει μια στοχευμένη προσέγγιση για τη μεταφορά ενωσιακών διατάξεων στο εθνικό δίκαιο με βάση τα γεωγραφικά χαρακτηριστικά των κρατών μελών (17), προκειμένου να λαμβάνεται υπόψη τόσο η κατάσταση των κρατών μελών στα οποία δεν υπάρχουν διασυνοριακές δραστηριότητες ή η εσωτερική ναυσιπλοΐα είναι ασυνήθης δραστηριότητα η οποία εξυπηρετεί μόνον τοπικά ή εποχιακά συμφέροντα όσο και η κατάσταση των κρατών μελών στα οποία η εσωτερική ναυσιπλοΐα δεν είναι τεχνικά δυνατή.
50.      Σύμφωνα με την αιτιολογική σκέψη 15 της οδηγίας 2017/2397, για τα κράτη μέλη στα οποία η εσωτερική ναυσιπλοΐα είναι ασυνήθης δραστηριότητα η οποία εξυπηρετεί μόνον τοπικά ή εποχιακά συμφέροντα σε πλωτές οδούς που δεν συνδέονται με άλλα κράτη μέλη, η υποχρέωση μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο περιορίζεται, προκειμένου να διασφαλίζεται ότι ο διοικητικός φόρτος είναι αναλογικός. Σύμφωνα με την αιτιολογική σκέψη 16, δεν θα πρέπει να προκαλείται δυσανάλογος διοικητικός φόρτος στα κράτη μέλη στα οποία η εσωτερική ναυσιπλοΐα δεν είναι τεχνικά δυνατή.
51.      Από το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται το άρθρο 39, παράγραφος 4, της οδηγίας 2017/2397 προκύπτει ότι η απουσία συνδέσεων εσωτερικής ναυσιπλοΐας με άλλα κράτη μέλη ή η απουσία εσωτερικής ναυσιπλοΐας δεν αρκεί για να εξαιρεθεί πλήρως ένα κράτος μέλος από την υποχρέωση μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο. Ταυτόχρονα, η ύπαρξη ελάχιστης δραστηριότητας εσωτερικής ναυσιπλοΐας αρκεί για να υπαχθεί το οικείο κράτος μέλος στο πεδίο εφαρμογής της ελάχιστης υποχρέωσης μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο σύμφωνα με το άρθρο 39, παράγραφος 3, της οδηγίας 2017/2397.
52.      Όσον αφορά τον σκοπό του όρου «τεχνικά δυνατή» και τον στόχο της νομοθεσίας στην οποία εντάσσεται, πρέπει να υπομνησθεί ότι η οδηγία 2017/2397 αποσκοπεί στην εναρμόνιση των επαγγελματικών προσόντων για μέλη πληρώματος στην εσωτερική ναυσιπλοΐα, για τη διευκόλυνση της κινητικότητας, ώστε να διασφαλίζεται η ασφάλεια της ναυσιπλοΐας και η προστασία της ανθρώπινης ζωής και του περιβάλλοντος. Από την αιτιολογική σκέψη 16 της εν λόγω οδηγίας προκύπτει ότι ο σκοπός της απαλλαγής από την υποχρέωση μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο των κρατών μελών στα οποία η εσωτερική ναυσιπλοΐα δεν είναι τεχνικά δυνατή είναι η αποφυγή δυσανάλογου διοικητικού φόρτου για τα εν λόγω κράτη μέλη. Ο σκοπός της μείωσης του διοικητικού φόρτου λαμβάνεται επίσης υπόψη για τα κράτη μέλη στα οποία η εσωτερική ναυσιπλοΐα είναι ασυνήθης δραστηριότητα η οποία εξυπηρετεί μόνον τοπικά ή εποχιακά συμφέροντα.
53.      Επομένως, οι παρεκκλίσεις από την υποχρέωση μεταφοράς της οδηγίας 2017/2397 προβλέπονται για τη μείωση του διοικητικού φόρτου. Προκειμένου ο σκοπός της μείωσης του διοικητικού φόρτου να υπερισχύσει έναντι του σκοπού της πλήρους μεταφοράς της οδηγίας, ο οποίος συνίσταται στη διασφάλιση της κινητικότητας, της ασφάλειας και της προστασίας της ανθρώπινης ζωής και του περιβάλλοντος, το κράτος μέλος πρέπει να είναι σε θέση να αποδείξει ότι καμία δραστηριότητα εσωτερικής ναυσιπλοΐας δεν είναι τεχνικά δυνατή. Η πραγματοποίηση τέτοιας δραστηριότητας (ή η ύπαρξη τεχνικής δυνατότητας για την πραγματοποίησή της) έστω και κατ’ ελάχιστο συνεπάγεται την ελάχιστη υποχρέωση μεταφοράς της οδηγίας και δεν εφαρμόζεται η πλήρης απαλλαγή.
54.      Από το ιστορικό θεσπίσεως της οδηγίας 2017/2397 συνάγεται ότι η υποχρέωση μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο αποτέλεσε αντικείμενο συζήτησης πριν από την τελική έγκριση. Η πρόταση οδηγίας της Επιτροπής προέβλεπε μόνο μια γενική υποχρέωση μεταφοράς (18). Στον τριμερή διοργανικό διάλογο της 7ης Ιουνίου 2017 (19) μεταξύ του Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, το Κοινοβούλιο πρότεινε ρητή εξαίρεση από την υποχρέωση μεταφοράς της οδηγίας στο Βασίλειο της Δανίας, την Κυπριακή Δημοκρατία και τη Δημοκρατία της Μάλτας «εφόσον η εσωτερική ναυσιπλοΐα δεν είναι τεχνικά δυνατή στο έδαφός τους». Ωστόσο, στο τελικό κείμενο που εγκρίθηκε δεν υπήρχε ονομαστική αναφορά σε αυτά τα τρία κράτη μέλη.
55.      Δεδομένου ότι δεν διαπιστώνεται καμία ονομαστική αναφορά, δεν υφίσταται καμία απόδειξη, σε αντίθεση με τον ισχυρισμό του Βασιλείου της Δανίας, ότι η εσωτερική ναυσιπλοΐα δεν είναι τεχνικά δυνατή στο εν λόγω κράτος μέλος. Αντιθέτως, αποδεικνύεται ότι ο νομοθέτης δεν κατέληξε σε κανένα συμπέρασμα επί του θέματος και, όπως υποστήριξε η Επιτροπή, το ζήτημα του τι είναι τεχνικά δυνατό επαφέθηκε σε ερμηνεία.
56.      Στην υπό κρίση υπόθεση, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η εσωτερική ναυσιπλοΐα είναι δυνατή και πράγματι διενεργείται, για παράδειγμα στον λιμένα του Aalborg, στον ποταμό Guden, στον ποταμό Odense και στον λιμένα της Κοπεγχάγης. Αναφερόμενη ειδικότερα στον ποταμό Guden και τον ποταμό Odense, η Επιτροπή επισημαίνει ότι λειτουργεί εποχική υπηρεσία κρουαζιερόπλοιων.
57.      Το Βασίλειο της Δανίας δεν αμφισβητεί την ύπαρξη δραστηριότητας σε αυτές τις πλωτές οδούς, αλλά αμφισβητεί τον χαρακτηρισμό τους ως εσωτερικών πλωτών οδών. Αναφέρει ότι ο λιμένας του Aalborg, ο ποταμός Odense και ο λιμένας της Κοπεγχάγης συνδέονται με τη θάλασσα και επηρεάζονται από θαλάσσιες συνθήκες, όπως οι παλίρροιες και η επίδραση του θαλασσινού νερού. Συνεπώς, δεν μπορούν να χαρακτηριστούν ως εσωτερικές πλωτές οδοί, καθώς ο όρος «εσωτερική πλωτή οδός» ορίζεται από το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 2017/2397 ως πλωτή οδός, «πλην της θάλασσας».
58.      Δεν συμφωνώ με την ερμηνεία του όρου «εσωτερική πλωτή οδός» που προτείνει το Βασίλειο της Δανίας κατά την οδηγία 2017/2397. Πρέπει να επισημανθεί ότι, για τους σκοπούς της εν λόγω οδηγίας, ο ορισμός της «εσωτερικής πλωτής οδού» είναι ιδιαίτερα ευρύς. Ο όρος «πλην της θάλασσας» δεν αποκλείει τον χαρακτηρισμό μιας πλωτής οδού που συνδέεται με ή ρέει προς τη θάλασσα ως «εσωτερικής πλωτής οδού» για τους σκοπούς της εν λόγω οδηγίας, υπό την προϋπόθεση ότι η εν λόγω πλωτή οδός είναι ανοιχτή για ναυσιπλοΐα στα σκάφη που αναφέρονται στο άρθρο 2 της εν λόγω οδηγίας.
59.      Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η ερμηνεία αυτή βρίσκει έρεισμα στην UNCLOS. Ακόμη και αν συμφωνήσω ότι μια τέτοια ερμηνεία ερείδεται στην οριοθέτηση των εσωτερικών υδάτων από τα χωρικά ύδατα βάσει της UNCLOS (20), πρέπει να επισημανθεί ότι, για τους σκοπούς της οδηγίας 2017/2397, το άρθρο 3, παράγραφος 1, θεσπίζει αυτοτελή ορισμό της «εσωτερικής πλωτής οδού». Ο ορισμός αυτός αρκεί για τη διαμόρφωση ερμηνείας σύμφωνα με την οποία μια πλωτή οδός συνδεόμενη με τη θάλασσα εμπίπτει στο περιεχόμενο της «εσωτερικής πλωτής οδού» βάσει της εν λόγω οδηγίας (21).
60.      Το Βασίλειο της Δανίας ανέφερε ότι άλλες πλωτές οδοί, όπως, για παράδειγμα, οι λίμνες του Silkeborg, ο ποταμός Guden ή ο ποταμός Odense, δεν είναι κατάλληλες για ναυσιπλοΐα από τα πλοία των τύπων που περιγράφονται στο άρθρο 2 της οδηγίας 2017/2397. Οι εν λόγω λίμνες και ποταμοί χρησιμοποιούνται για μικρά σκάφη και εποχική ναυσιπλοΐα και δεν συνδέονται με το πλωτό δίκτυο άλλου κράτους μέλους, γεγονός που τους διακρίνει από τα μεγάλα δίκτυα ποταμών και καναλιών που η εν λόγω οδηγία επιδιώκει πρωτίστως να ρυθμίσει.
61.      Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά πάγια νομολογία, η μη ύπαρξη εντός συγκεκριμένου κράτους μέλους δραστηριότητας στην οποία αναφέρεται δεδομένη οδηγία δεν μπορεί να απαλλάξει το οικείο κράτος από την υποχρέωσή του να λάβει νομοθετικά ή κανονιστικά μέτρα προκειμένου να διασφαλισθεί η προσήκουσα μεταφορά στην εσωτερική του έννομη τάξη του συνόλου των διατάξεων της οδηγίας (22). Η μεταφορά μιας οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο δεν επιβάλλεται μόνο στην περίπτωση που η μεταφορά της δεν έχει νόημα για γεωγραφικούς λόγους (23). Αυτό όμως δεν συμβαίνει στην περίπτωση του Βασιλείου της Δανίας. Η εφαρμογή της οδηγίας 2017/2397 δεν εξαρτάται από την προϋπόθεση ότι τα κράτη μέλη διαθέτουν «μεγάλα δίκτυα ποταμών και καναλιών», όρο που δεν χρησιμοποιείται στην εν λόγω οδηγία. Η απουσία διασυνοριακών δραστηριοτήτων και ο ασυνήθης χαρακτήρας της εσωτερικής ναυσιπλοΐας δεν συνεπάγονται ότι η εσωτερική ναυσιπλοΐα είναι τεχνικά αδύνατη, στοιχείο που αποτελεί τον μοναδικό λόγο απαλλαγής κράτους μέλους από την υποχρέωση μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο βάσει του άρθρου 39, παράγραφος 4, της εν λόγω οδηγίας.
62.      Αντιθέτως, η οδηγία 2017/2397 περιέχει ειδική πρόβλεψη για τα κράτη μέλη που δεν διαθέτουν εσωτερικές πλωτές οδούς συνδεόμενες με το πλωτό δίκτυο άλλου κράτους μέλους και στα οποία η ναυσιπλοΐα είναι μόνο εποχική, βάσει του άρθρου 39, παράγραφος 3, της εν λόγω οδηγίας. Τα παραδείγματα πλωτών οδών που παρέχονται από το Βασίλειο της Δανίας δεν αρκούν για να αποδειχθεί ότι η μεταφορά της οδηγίας στο εθνικό δίκαιο δεν έχει νόημα για γεωγραφικούς λόγους ή ότι η ναυσιπλοΐα «δεν είναι τεχνικά δυνατή». Τα ως άνω παραδείγματα αποδεικνύουν ότι η εσωτερική ναυσιπλοΐα είναι μια ασυνήθης δραστηριότητα, πράγμα που δικαιολογεί μια ελάχιστη υποχρέωση μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο βάσει του άρθρου 39, παράγραφος 3, της εν λόγω οδηγίας.
63.      Το Βασίλειο της Δανίας διατείνεται επίσης ότι η απαλλαγή κράτους μέλους από τη μεταφορά της οδηγίας 2017/2397 στο εθνικό δίκαιο μπορεί να συναχθεί από την απαλλαγή του ίδιου κράτους μέλους από τη μεταφορά της οδηγίας 2016/1629 στο εθνικό του δίκαιο.
64.      Η οδηγία 2016/1629 καθορίζει τις τεχνικές προδιαγραφές για τα πλοία εσωτερικής ναυσιπλοΐας. Στο παράρτημα Ι της εν λόγω οδηγίας, παρατίθεται κατάλογος των ενωσιακών εσωτερικών πλωτών οδών των κατανεμημένων γεωγραφικά στις ζώνες 1, 2 και 3. Ο εν λόγω κατάλογος δεν περιέχει καμία αναφορά στις εσωτερικές πλωτές οδούς της Δανίας. Εξάλλου, το άρθρο 40 της οδηγίας 2016/1629 εξαιρεί ρητά ορισμένα κράτη μέλη, συμπεριλαμβανομένου του Βασιλείου της Δανίας, από την υποχρέωση μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο.
65.      Η αιτιολόγηση της εξαίρεσης από τη μεταφορά στο εθνικό δίκαιο βάσει της οδηγίας 2016/1629 παρατίθεται στην αιτιολογική σκέψη 27 της εν λόγω οδηγίας. Στην ως άνω αιτιολογική σκέψη διαλαμβάνεται ότι «[η] Δανία, η Εσθονία, η Ιρλανδία, η Ελλάδα, η Ισπανία, η Κύπρος, η Λετονία, η Μάλτα, η Πορτογαλία, η Σλοβενία και η Φινλανδία δεν διαθέτουν εσωτερικές πλωτές οδούς ή η εσωτερική ναυσιπλοΐα δεν χρησιμοποιείται σε σημαντικό βαθμό». Συνεπώς τυχόν υποχρέωση των εν λόγω κρατών μελών να μεταφέρουν στο εθνικό τους δίκαιο και να εφαρμόσουν την εν λόγω οδηγία θα ήταν «δυσανάλογη και περιττή».
66.      Αναγνωρίζω ότι υπάρχουν ομοιότητες μεταξύ της οδηγίας 2016/1629 και της οδηγίας 2017/2397 όσον αφορά το πεδίο εφαρμογής και τους ορισμούς. Επιπλέον, η οδηγία 2016/1629 περιλαμβάνει κατάταξη των εσωτερικών πλωτών οδών της Ένωσης, η οποία δεν περιέχει τη Δανία. Θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι, ελλείψει κατάταξης των εσωτερικών πλωτών οδών βάσει της οδηγίας 2017/2397, μπορεί να ληφθεί υπόψη η κατάταξη βάσει της οδηγίας 2016/1629.
67.      Ωστόσο, το πρόβλημα με την εφαρμογή στην οδηγία 2017/2397 της κατάταξης των εσωτερικών πλωτών οδών που προβλέπεται στην οδηγία 2016/1629 είναι ότι, όπως ορίζει το άρθρο 4 της οδηγίας 2016/1629, η κατάταξη αυτή γίνεται «[γ]ια την εφαρμογή της εν λόγω οδηγίας» (δηλαδή της οδηγίας 2016/1629). Ακόμη και αν οι γεωγραφικές συνθήκες ενός κράτους μέλους παραμένουν οι ίδιες, οι σκέψεις του νομοθέτη της Ένωσης στις οποίες βασίζεται η εφαρμογή συγκεκριμένης νομικής πράξης μπορεί να είναι διαφορετικές. Σε αντίθεση με την οδηγία 2016/1629, στην οδηγία 2017/2397 ο νομοθέτης καθιέρωσε μια στοχευμένη προσέγγιση για τη μεταφορά στο εθνικό δίκαιο, η οποία βασίστηκε σε σκέψεις διαφορετικές από εκείνες στις οποίες βασίστηκε η προγενέστερη οδηγία.
68.      Επομένως, δεν μπορεί να συναχθεί από την έλλειψη κατάταξης των εσωτερικών πλωτών οδών της Δανίας βάσει της οδηγίας 2016/1629 ότι δεν υπάρχουν εσωτερικές πλωτές οδοί στη Δανία. Σε αντίθεση με τους ισχυρισμούς του Βασιλείου της Δανίας, δεν μπορεί να εξαχθεί διαφορετικό συμπέρασμα από την αιτιολογική σκέψη 27 της τελευταίας αυτής οδηγίας. Η εν λόγω αιτιολογική σκέψη μνημονεύει δύο διαφορετικούς λόγους για την απαλλαγή ορισμένων κρατών μελών από την υποχρέωση μεταφοράς, ήτοι είτε επειδή «δεν διαθέτουν εσωτερικές πλωτές οδούς ή [επειδή] η εσωτερική ναυσιπλοΐα δεν χρησιμοποιείται σε σημαντικό βαθμό». Στην ως άνω αιτιολογική σκέψη υποστηρίζεται το επιχείρημα ότι σε ορισμένα κράτη μέλη η εσωτερική ναυσιπλοΐα μπορεί να είναι τεχνικά δυνατή, αλλά να μη χρησιμοποιείται σε σημαντικό βαθμό.
69.      Πρέπει επίσης να επισημανθεί ότι το άρθρο 40 της οδηγίας 2016/1629, εξαιρώντας ρητά 11 κράτη μέλη, συμπεριλαμβανομένου του Βασιλείου της Δανίας, από τους αποδεκτές της, απαλλάσσει αυτά τα κράτη μέλη από την υποχρέωση μεταφοράς της εν λόγω οδηγίας. Ωστόσο, η ως άνω απαλλαγή από την υποχρέωση μεταφοράς δεν εκτείνεται αυτοδικαίως και στην οδηγία 2017/2397, η οποία δεν εξαιρεί ρητά κανένα κράτος μέλος από τους αποδέκτες της.
70.      Πράγματι, η οδηγία 2017/2397, σύμφωνα με το άρθρο 41 αυτής, απευθύνεται ανεξαιρέτως σε όλα τα κράτη μέλη.
71.      Επιπλέον, όπως επισήμανε η Επιτροπή, το αντικείμενο που ρυθμίζεται από τις δύο οδηγίες είναι διαφορετικό. Η οδηγία 2016/1629 καθορίζει τις τεχνικές προδιαγραφές που εφαρμόζονται στην εσωτερική ναυσιπλοΐα, ενώ η οδηγία 2017/2397 καθορίζει τις προϋποθέσεις και τις διαδικασίες για την πιστοποίηση των επαγγελματικών προσόντων προσώπων που συμμετέχουν στη λειτουργία σκάφους που εκτελεί πλόες σε εσωτερικές πλωτές οδούς της Ένωσης, καθώς και για την αναγνώριση των εν λόγω προσόντων στα κράτη μέλη.
72.      Η διαφορά αντικειμένου των δύο οδηγιών καταδεικνύει ότι, όσον αφορά την υποχρέωση μεταφοράς της οδηγίας 2017/2397 για την αμοιβαία αναγνώριση, δεν εφαρμόστηκε το ίδιο σκεπτικό που οδήγησε τον νομοθέτη να εξαιρέσει ορισμένα κράτη μέλη από την υποχρέωση μεταφοράς της οδηγίας 2016/1629, η οποία καθορίζει τις τεχνικές προδιαγραφές. Καίτοι ο νομοθέτης της Ένωσης έκρινε ότι η μεταφορά των τεχνικών προδιαγραφών της οδηγίας 2016/1629, σχετικά με τα πλοία, θα ήταν δυσανάλογη για τα κράτη μέλη που «δεν διαθέτουν εσωτερικές πλωτές οδούς» ή για εκείνα όπου «η εσωτερική ναυσιπλοΐα δεν χρησιμοποιείται σε σημαντικό βαθμό», εντούτοις, όσον αφορά την αμοιβαία αναγνώριση που ρυθμίζεται από την οδηγία 2017/2397, η οποία καθιέρωσε στοχευμένη προσέγγιση για τη μεταφορά στο εθνικό δίκαιο, οι κρίσιμοι παράμετροι ήταν διαφορετικοί.
73.      Η Επιτροπή δέχεται ότι υπάρχει «συνέργεια» μεταξύ των δύο οδηγιών, όσον αφορά την ιδιαίτερη κατάσταση των κρατών μελών στα οποία η εσωτερική ναυσιπλοΐα δεν είναι σημαντική και τα οποία δεν διαθέτουν εσωτερικές πλωτές οδούς συνδεόμενες με άλλα κράτη μέλη.
74.      Ωστόσο, η ιδιαίτερη κατάσταση αυτών των κρατών μελών, έχει ήδη ληφθεί υπόψη από τον νομοθέτη της Ένωσης στην αναγνώριση περιορισμένης υποχρέωσης μεταφοράς βάσει του άρθρου 39, παράγραφος 3, της οδηγίας 2017/2397.
75.      Για τους ίδιους ουσιαστικά λόγους, δεν μπορεί να αντληθεί διαφορετικό επιχείρημα από την απουσία αναφοράς στη Δανία στους χάρτες του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών για τις εσωτερικές πλωτές μεταφορές (24). Το γεγονός ότι οι πλωτές οδοί της Δανίας δεν αποτελούν τμήμα του κεντρικού και εκτεταμένου δικτύου εσωτερικών πλωτών μεταφορών για τους σκοπούς του κανονισμού 2024/1679 ουδεμία επιρροή ασκεί όσον αφορά το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2017/2397. Όπως επισημάνθηκε ήδη, η οδηγία 2017/2397 περιέχει ειδική πρόβλεψη για τα κράτη μέλη που δεν διαθέτουν εσωτερικές πλωτές οδούς συνδεόμενες με το πλωτό δίκτυο άλλου κράτους μέλους και δεν αποτελούν μέρος κεντρικού δικτύου.
76.      Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι το Βασίλειο της Δανίας έχει περιορισμένη υποχρέωση μεταφοράς της οδηγίας 2017/2397, σύμφωνα με το άρθρο 39, παράγραφος 3, της οδηγίας 2017/2397 και το άρθρο 2 της οδηγίας 2021/1233.
77.      Συνεπώς, διαπιστώνεται ότι το Βασίλειο της Δανίας, παραλείποντας να θεσπίσει, κατά τη λήξη της ταχθείσας με τις αιτιολογημένες γνώμες της 28ης Σεπτεμβρίου 2023 προθεσμίας, όλες τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις προκειμένου να συμμορφωθεί με τις προεκτεθείσες ρυθμίσεις, και, ως εκ τούτου, παραλείποντας να ανακοινώσει τις διατάξεις αυτές στην Επιτροπή, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει βάσει των ρυθμίσεων αυτών.
Β.      Η ύπαρξη παραβάσεως βάσει του άρθρου 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ
1.      Η εφαρμογή του άρθρου 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ
α)      Επιχειρήματα των διαδίκων
78.      Σύμφωνα με την Επιτροπή, ο σκοπός του άρθρου 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ είναι να ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να μεταφέρουν στο εθνικό τους δίκαιο τις οδηγίες που εκδίδονται σύμφωνα με τη νομοθετική διαδικασία εντός των προθεσμιών που τάσσει ο νομοθέτης της Ένωσης και, ως εκ τούτου, να διασφαλίσει την πραγματική αποτελεσματικότητα της νομοθεσίας της Ένωσης.
79.      Στην υπό κρίση υπόθεση, η οδηγία 2017/2397 εκδόθηκε σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία και το Βασίλειο της Δανίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 39, παράγραφος 3, της εν λόγω οδηγίας και το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας 2021/1233 να θεσπίσει και να δημοσιεύσει, το αργότερο έως τις 17 Ιανουαρίου 2022, τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις που είναι αναγκαίες για τη συμμόρφωση με τις εν λόγω οδηγίες και να τις ανακοινώσει αμέσως στην Επιτροπή. Συνεπώς, συντρέχουν οι προϋποθέσεις για την εφαρμογή του άρθρου 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ.
80.      Στο υπόμνημά του αντικρούσεως, το Βασίλειο της Δανίας αμφισβητεί τη δυνατότητα εφαρμογής του άρθρου 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ. Ο πυρήνας του προβλήματος που ανακύπτει στο πλαίσιο της υπό κρίση προσφυγής είναι η διαφωνία επί της ουσίας σχετικά με το ζήτημα κατά πόσον η εσωτερική ναυσιπλοΐα είναι δυνατή ή όχι στη Δανία, κατά την έννοια του άρθρου 39, παράγραφος 4, της οδηγίας 2017/2397. Επομένως, το ζήτημα που τίθεται δεν είναι αν το Βασίλειο της Δανίας έλαβε τα απαραίτητα μέτρα για να συμμορφωθεί με τις εν λόγω οδηγίες και αν τα ανακοίνωσε στην Επιτροπή, αλλά αν οι εν λόγω οδηγίες ήταν εφαρμοστέες στο Βασίλειο της Δανίας. Λόγω του αντικειμένου της διαφοράς, το άρθρο 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ δεν εφαρμόζεται στην υπό κρίση προσφυγή.
81.      Το Βασίλειο της Δανίας υποστηρίζει ότι από πάγια νομολογία προκύπτει (25) ότι το άρθρο 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ δεν εφαρμόζεται στο πλαίσιο προσφυγής που αφορά την ύπαρξη ή όχι εσφαλμένης μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο, όταν το οικείο κράτος μέλος έχει ήδη ενημερώσει την Επιτροπή για την εν λόγω μεταφορά. Επομένως, προσφυγή στο πλαίσιο της οποίας η διαπίστωση της παράβασης προϋποθέτει την ερμηνεία του πεδίου εφαρμογής των οικείων διατάξεων οδηγίας δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ.
82.      Επιπλέον, το Βασίλειο της Δανίας ανακοίνωσε στην Επιτροπή, πριν από τη λήξη της προθεσμίας μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο, ήτοι με επιστολή της 19ης Αυγούστου 2021, καθώς και μέσω κοινοποίησης στο σύστημα THEMIS, ότι απαλλάσσεται από την υποχρέωση μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο σύμφωνα με το άρθρο 39, παράγραφος 4, της οδηγίας 2017/2397. Συνεπώς το Βασίλειο της Δανίας τήρησε την υποχρέωσή του να «ανακοινώσει τα μέτρα μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο μιας οδηγίας» βάσει του άρθρου 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ. Πράγματι, η υποχρέωση αυτή πρέπει να νοείται στο πλαίσιο της πράξης που πρέπει να μεταφερθεί στο εθνικό δίκαιο. Το άρθρο 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ δεν υποχρεώνει τα κράτη μέλη να προβαίνουν σε μεταφορά στο εθνικό δίκαιο καθ’ υπέρβαση των απαιτούμενων βάσει της οικείας νομοθετικής πράξης.
83.      Προς υποστήριξη της θέσης του, το Βασίλειο της Δανίας προσθέτει ότι το άρθρο 39, παράγραφος 4, της οδηγίας 2017/2397 δεν προσδιορίζει επακριβώς ποια κράτη μέλη απαλλάσσονται από την υποχρέωση. Ο ισχυρισμός της Επιτροπής ότι μόνον η Κυπριακή Δημοκρατία και η Δημοκρατία της Μάλτας απαλλάσσονται από την υποχρέωση μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο στηρίζεται σε ερμηνεία της εν λόγω διάταξης.
84.      Τέλος, το Βασίλειο της Δανίας διατείνεται ότι η τυχόν υποχρεωτική εφαρμογή του άρθρου 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ στην υπό κρίση υπόθεση θα του στερούσε τη δυνατότητα να υπερασπιστεί ενώπιον του Δικαστηρίου την ερμηνεία που το ίδιο δίνει στο άρθρο 39, παράγραφος 4, της οδηγίας 2017/2397, χωρίς να διατρέχει τον κίνδυνο να υποστεί χρηματικές κυρώσεις.
85.      Στο υπόμνημα απαντήσεως, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι είναι εσφαλμένος ο ισχυρισμός του Βασιλείου της Δανίας ότι o πυρήνας του προβλήματος στην υπό κρίση υπόθεση είναι η «διαφωνία επί της ουσίας» ως προς το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 39, παράγραφος 4. Το Δικαστήριο δεν χρειάζεται να αξιολογήσει το περιεχόμενο των μέτρων μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο, δεδομένου ότι τα εν λόγω μέτρα δεν έχουν ανακοινωθεί.
86.      Η Επιτροπή αντιτίθεται επίσης στον ισχυρισμό του Βασιλείου της Δανίας ότι τήρησε την υποχρέωσή
του περί ανακοίνωσης των μέτρων μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο. Η ανακοίνωση των μέτρων μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο στην Επιτροπή δεν καλύπτει «οποιοδήποτε μέτρο», αλλά πρέπει να είναι ουσιαστική (26). Τα έγγραφα που υπέβαλε το Βασίλειο της Δανίας δεν πληρούν αυτό το κριτήριο.
β)      Ανάλυση
87.      Υπενθυμίζεται ότι το άρθρο 260, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ προβλέπει ότι, όταν η Επιτροπή υποβάλλει στο Δικαστήριο προσφυγή βάσει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ, θεωρώντας ότι το συγκεκριμένο κράτος μέλος παρέβη την υποχρέωσή του να ανακοινώσει τα μέτρα μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο μιας οδηγίας που εκδόθηκε σύμφωνα με νομοθετική διαδικασία, μπορεί, εάν το κρίνει πρόσφορο, να υποδείξει το ύψος του κατ’ αποκοπήν ποσού ή της χρηματικής ποινής που οφείλει να καταβάλει το εν λόγω κράτος και που η Επιτροπή κρίνει κατάλληλο για την περίσταση. Σύμφωνα με το άρθρο 260, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, εάν το Δικαστήριο διαπιστώσει την παράβαση, δύναται να επιβάλει στο συγκεκριμένο κράτος μέλος την καταβολή κατ’ αποκοπήν ποσού ή χρηματικής ποινής έως του ορίου του ποσού το οποίο υπέδειξε η Επιτροπή. Η υποχρέωση καταβολής τίθεται σε ισχύ κατά την ημερομηνία που προσδιορίζει το Δικαστήριο με την απόφασή του.
88.      Όσον αφορά το περιεχόμενο του άρθρου 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι πρέπει να γίνει δεκτή ερμηνεία της διατάξεως αυτής η οποία, αφενός, να καθιστά δυνατή τόσο τη διαφύλαξη των προνομιών που διαθέτει η Επιτροπή για τη διασφάλιση της αποτελεσματικής εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης όσο και την προστασία των δικαιωμάτων άμυνας καθώς και της δικονομικής θέσεως που έχουν τα κράτη μέλη στο πλαίσιο της εφαρμογής του άρθρου 258 σε συνδυασμό με το άρθρο 260, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, και, αφετέρου, να παρέχει στο Δικαστήριο τη δυνατότητα να ασκεί τη δικαιοδοτική του λειτουργία που συνίσταται στο να εκτιμά, στο πλαίσιο μίας και μόνης διαδικασίας, αν το οικείο κράτος μέλος έχει εκπληρώσει τις υποχρεώσεις του σε θέματα ανακοινώσεως των μέτρων μεταφοράς της επίμαχης οδηγίας και, εφόσον παρίσταται ανάγκη, να αξιολογεί τη σοβαρότητα της ούτω διαπιστωθείσας παραβάσεως και να επιβάλλει τη χρηματική κύρωση που κρίνει ως την πλέον αρμόζουσα στις περιστάσεις της συγκεκριμένης υποθέσεως (27).
89.      Στο πλαίσιο αυτό, το Δικαστήριο ερμήνευσε τη φράση «υποχρέωσή του να ανακοινώσει τα μέτρα μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο» του άρθρου 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, υπό την έννοια ότι αφορά την υποχρέωση των κρατών μελών να διαβιβάζουν αρκούντως σαφείς και ακριβείς πληροφορίες όσον αφορά τα μέτρα μεταφοράς μιας οδηγίας, ενώ απαιτείται από αυτά να αναφέρουν, για κάθε διάταξη της οδηγίας, την ή τις εθνικές διατάξεις που διασφαλίζουν τη μεταφορά της (28). Ωστόσο, δεν εναπόκειται στο Δικαστήριο, στο πλαίσιο της ένδικης διαδικασίας που κινείται κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, να εξετάσει αν τα ανακοινωθέντα στην Επιτροπή εθνικά μέτρα διασφαλίζουν την ορθή μεταφορά των διατάξεων της οικείας οδηγίας (29).
90.      Επομένως, το περιεχόμενο του άρθρου 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ καλύπτει, όχι μόνον την περίπτωση πλήρους αδράνειας ενός κράτους μέλους να συμμορφωθεί με τη «διαδικαστική» υποχρέωση ανακοίνωσης, αλλά και την παράβαση της ουσιαστικής υποχρέωσης διαβίβασης στην Επιτροπή σαφών και ακριβών πληροφοριών σχετικά με τα μέτρα μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο για κάθε διάταξη οδηγίας. Ωστόσο, η περίπτωση εσφαλμένης μεταφοράς, δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της ως άνω διάταξης και πρέπει να εξεταστεί στο πλαίσιο της συνήθους διαδικασίας βάσει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ (30).
91.      Στην υπό κρίση υπόθεση, δεν αμφισβητείται ότι το Βασίλειο της Δανίας δεν ανακοίνωσε στην Επιτροπή κανένα μέτρο μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο όσον αφορά το άρθρο 39, παράγραφος 3, της οδηγίας 2017/2397. Κατά την άποψη της Επιτροπής, είναι σαφές ότι, εν προκειμένω, το άρθρο 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ έχει εφαρμογή. Αντιθέτως, κατά την άποψη του Βασιλείου της Δανίας, αυτό δεν ισχύει, διότι δεν ήταν υποχρεωμένο να μεταφέρει την οδηγία στο εθνικό δίκαιο, δυνάμει του άρθρου 39, παράγραφος 4, αυτής. Για την ακρίβεια, στις 19 Αυγούστου 2021 –πολύ πριν από την εκπνοή της προθεσμίας μεταφοράς της εν λόγω οδηγίας– το Βασίλειο της Δανίας ανακοίνωσε στην Επιτροπή ότι θεωρούσε ότι απαλλάσσεται από την υποχρέωση μεταφοράς της οδηγίας στο εθνικό του δίκαιο σύμφωνα με την τελευταία αυτή διάταξη (31).
92.      Το ερώτημα που ανακύπτει είναι κατά πόσον μια τέτοια περίπτωση μπορεί να χαρακτηριστεί ως παράβαση της «[υποχρέωσης κράτους μέλους] να ανακοινώσει τα μέτρα μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο μιας οδηγίας» κατά την έννοια του άρθρου 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ.
93.      Για να απαντηθεί το ερώτημα αυτό πρέπει να ληφθεί υπόψη ο τρόπος μεταφοράς της οδηγίας που αποτελεί αντικείμενο της προσφυγής της Επιτροπής και οι προϋποθέσεις που διέπουν τις παρεκκλίσεις από την υποχρέωση μεταφοράς της. Η οδηγία 2017/2397 δεν θεσπίζει υποχρέωση μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο που να είναι ενιαία για όλα τα κράτη μέλη. Όπως προεκτέθηκε (32), υπάρχει μια στοχευμένη προσέγγιση για τη μεταφορά στο εθνικό δίκαιο, σύμφωνα με την οποία η έκταση της υποχρέωσης μεταφοράς κυμαίνεται από πλήρη μεταφορά, περιορισμένη ή ελάχιστη μεταφορά, έως και καθόλου μεταφορά, ανάλογα κάθε φορά με τη συνδρομή ορισμένων κριτηρίων.
94.      Η στοχευμένη προσέγγιση για τη μεταφορά στο εθνικό δίκαιο η οποία θεσπίζεται από την εν λόγω οδηγία δεν απαλλάσσει τα κράτη μέλη από την υποχρέωση να διαβιβάζουν στην Επιτροπή σαφείς και ακριβείς πληροφορίες (33). Ωστόσο, το περιεχόμενο αυτών των πληροφοριών εξαρτάται κατ’ ανάγκην από την έκταση των υποχρεώσεων των κρατών μελών για μεταφορά στο εθνικό δίκαιο, ανάλογα με την αντίστοιχη διάταξη.
95.      Η ανωτέρω ανάλυσή μου σχετικά με την ύπαρξη παράβασης βάσει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ καταδεικνύει ότι ο καθορισμός της έκτασης της υποχρέωσης μεταφοράς βάσει της οδηγίας 2017/2397 δεν είναι πρόδηλος. Απαιτεί ερμηνεία των προϋποθέσεων που ορίζονται στο άρθρο 39, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας 2017/2397. Ενώ το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 39, παράγραφος 3, της εν λόγω οδηγίας μπορεί να καθοριστεί με γνώμονα το άρθρο 2, παράγραφος 3, αυτής, το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 39, παράγραφος 4, της οδηγίας 2017/2397 απαιτεί ερμηνεία του αφηρημένου κριτηρίου της «[μη] τεχνικά δυνατή[ς]» εσωτερικής ναυσιπλοΐας.
96.      Το ενδεχόμενο να συμφωνήσει το Δικαστήριο με την πρότασή μου ότι η Επιτροπή ανταποκρίθηκε στο βάρος αποδείξεως που φέρει ως προς το ότι, στην υπό κρίση υπόθεση, εφαρμόζεται το άρθρο 39, παράγραφος 3, της οδηγίας 2017/2397 και όχι το άρθρο 39, παράγραφος 4, δεν αρκεί αφ’ εαυτού για να θεμελιώσει την εφαρμογή του άρθρου 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ. Τούτο ισχύει, καθώς στο πλαίσιο της υπό κρίση προσφυγής απαιτείται από το Δικαστήριο να καθορίσει πρώτα την έκταση των υποχρεώσεων μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο που προβλέπονται από την εν λόγω οδηγία.
97.      Η εκτίμηση του κατά πόσον το Βασίλειο της Δανίας δικαιολογημένα στηρίχθηκε στο άρθρο 39, παράγραφος 4, της οδηγίας 2017/2397 προκειμένου να θεωρήσει ότι απαλλάσσεται από την υποχρέωση μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο αφορά, τελικά, την ορθότητα της μεταφοράς της εν λόγω οδηγίας, η οποία, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου (34), μπορεί να διαπιστωθεί μόνο βάσει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ, χωρίς η παράβαση να συνεπάγεται την άμεση επιβολή κυρώσεων σύμφωνα με το άρθρο 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ.
98.      Στο πλαίσιο μιας τέτοιας συγκεκριμένης στοχευμένης προσέγγισης της μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο, κατά την οποία η πλήρης εξαίρεση από την υποχρέωση μεταφοράς βασίζεται σε αφηρημένα κριτήρια, η παράλειψη εκ μέρους κράτους μέλους, το οποίο θεωρεί ότι πληροί τα κριτήρια αυτά, να μεταφέρει την οδηγία στο εθνικό του δίκαιο δεν είναι απλώς αποτέλεσμα αδράνειας. Είναι το αποτέλεσμα της ερμηνείας που υιοθετεί σχετικά με το περιεχόμενο της εξαίρεσης. Το κύρος αυτής της ερμηνείας πρέπει να εξεταστεί από το Δικαστήριο στο πλαίσιο της συνήθους διαδικασίας βάσει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ.
99.      Η κατάσταση θα ήταν διαφορετική αν τα κράτη μέλη που υπάγονται στο άρθρο 39, παράγραφος 4, της οδηγίας 2017/2397 κατονομάζονταν ρητώς. Σε μια τέτοια περίπτωση δεν θα υπήρχε ουσιαστικό επιχείρημα σχετικά με το ποιο κράτος μέλος εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της εξαίρεσης. Εάν το τελικό κείμενο κατονόμαζε μόνο την Κυπριακή Δημοκρατία και τη Δημοκρατία της Μάλτας –κράτη μέλη τα οποία, σύμφωνα με την άποψη της Επιτροπής, είναι τα μόνα στα οποία η εσωτερική ναυσιπλοΐα «δεν είναι τεχνικά δυνατή»– τότε θα ήταν πέραν πάσης αμφιβολίας ότι το Βασίλειο της Δανίας δεν απαλλάσσεται από την υποχρέωση μεταφοράς της οδηγίας στο εθνικό του δίκαιο.
100. Ωστόσο, δεν ήταν αυτή η επιλογή του νομοθέτη. Η έννοια της τρέχουσας διατύπωσης βάσει του άρθρου 39, παράγραφος 4, της οδηγίας 2017/2397, όπως αναγνωρίζει η Επιτροπή στο υπόμνημα απαντήσεως, είναι «αντικείμενο ερμηνείας ως προς το τι είναι τεχνικά δυνατό σε κάθε κράτος μέλος»
(η υπογράμμιση δική μου).
101. Πρέπει επίσης να αναγνωριστεί ότι το γεγονός ότι το Βασίλειο της Δανίας εξαιρέθηκε σε προηγούμενα στάδια της νομοθετικής διαδικασίας ενισχύει την αβεβαιότητα ως προς το πεδίο εφαρμογής της εξαίρεσης, η ερμηνεία του οποίου, ως εκ τούτου, απαιτείται.
102. Σε περίπτωση διαφωνίας ως προς την ερμηνεία έκαστης από τις επιλογές μεταφοράς που θεσπίζονται από την εν λόγω οδηγία, εναπόκειται στο Δικαστήριο να αποφανθεί επί της εφαρμοστέας επιλογής. Σχετικά με το ζήτημα αυτό, το οποίο κάθε άλλο παρά προφανές είναι, απαιτείται προηγουμένως η έκδοση απόφασης προς διευκρίνισή του σε διαδικασία που κινείται βάσει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ (35). Ακολούθως, μόνο σε περίπτωση που το οικείο κράτος μέλος δεν συμμορφωθεί με την εν λόγω απόφαση είναι δυνατή η επιβολή κυρώσεων βάσει του άρθρου 260, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
103. Το ενδεχόμενο να γινόταν δεκτό ότι σε μια τέτοια περίπτωση εφαρμόζεται το άρθρο 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, θα ήταν ασυμβίβαστο με τον σκοπό της εν λόγω διάταξης. Το Δικαστήριο έκρινε ότι ο σκοπός που επιδιώκεται με τη θέσπιση του μηχανισμού του άρθρου 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ είναι όχι μόνο να παρακινηθούν τα κράτη μέλη να παύσουν, το συντομότερο δυνατόν, παράβαση η οποία, ελλείψει μιας τέτοιας διάταξης, θα έτεινε να συνεχιστεί, αλλά και να καταστεί πιο ευέλικτη και ταχεία η διαδικασία για την επιβολή χρηματικών κυρώσεων για παραβάσεις της υποχρέωσης ανακοίνωσης εθνικού μέτρου μεταφοράς οδηγίας εκδοθείσας σύμφωνα με τη νομοθετική διαδικασία (36).
104. Στο πλαίσιο της υπό κρίση προσφυγής, δεν είναι δυνατόν η ταχεία διαδικασία επιβολής κυρώσεων να εξυπηρετεί τους σκοπούς της παρακίνησης του οικείου κράτους μέλους να μεταφέρει την οδηγία στο εθνικό δίκαιο και της απλούστευσης και επιτάχυνσης της διαδικασίας. Οι σκοποί αυτοί μπορούν να εξυπηρετηθούν μόνο όταν υπάρχει σαφής και αδιαμφισβήτητη υποχρέωση μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο. Ωστόσο, για τους λόγους που εκτίθενται ανωτέρω, τούτο δεν ισχύει σε περίπτωση κατά την οποία ο νομοθέτης απαλλάσσει πλήρως τα κράτη μέλη από τη μεταφορά στο εθνικό δίκαιο, εφόσον πληρούν αφηρημένα κριτήρια η ερμηνεία των οποίων είναι, κατά συνέπεια, αναγκαία.
105. Εάν το Δικαστήριο διαπιστώσει παράβαση, πρέπει να δοθεί στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος η δυνατότητα να συμμορφωθεί με την απόφαση του Δικαστηρίου, αφού το Δικαστήριο αποφανθεί επί της ορθής ερμηνείας της έκτασης της υποχρέωσης μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο. Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο στο πλαίσιο της υπό κρίση προσφυγής, κατά την οποία, πριν από τη λήξη της προθεσμίας μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο, το Βασίλειο της Δανίας διατύπωσε τη θέση του ότι δεν διαθέτει εσωτερικές πλωτές οδούς εντός της επικράτειάς του και, ως εκ τούτου, απαλλάσσεται από την υποχρέωση μεταφοράς της οδηγίας 2017/2397 στο εθνικό του δίκαιο βάσει του άρθρου 39, παράγραφος 4, αυτής (37).
106. Η ερμηνεία που προτείνω επιρρωννύεται από το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται το άρθρο 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, πλαίσιο στο οποίο εμπίπτει η διαδικασία λόγω παραβάσεως του άρθρου 258 ΣΛΕΕ. Συναφώς, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι η διαδικασία που προβλέπει το άρθρο 258 ΣΛΕΕ παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να αμφισβητήσουν την ορθότητα της θέσεως που διατύπωσε η Επιτροπή σε μια συγκεκριμένη περίπτωση, προκειμένου περί των μέτρων για την εξασφάλιση της ορθής μεταφοράς της οικείας οδηγίας, χωρίς ωστόσο να εκτίθενται εξαρχής στον κίνδυνο να τους επιβληθεί χρηματική κύρωση. Η κύρωση αυτή μπορεί πράγματι να επιβληθεί, δυνάμει του άρθρου 260, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, μόνον εφόσον το οικείο κράτος μέλος δεν έλαβε τα μέτρα που συνεπάγεται η εκτέλεση μιας πρώτης αποφάσεως περί διαπιστώσεως της παραβάσεως (38).
107. Με άλλα λόγια, ένα κράτος μέλος πρέπει να έχει τη δυνατότητα να εκφράζει την άποψή του σχετικά με την έκταση της υποχρέωσης μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο όταν η υποχρέωση αυτή εξαρτάται από κριτήρια που ορίζει ο νομοθέτης και να αμφισβητεί τη διαφορετική άποψη της Επιτροπής, χωρίς να επικρέμεται
η απειλή κυρώσεων που θα μπορούσαν να επιβληθούν άμεσα. Διαφορετικά, όπως υποστήριξε το Βασίλειο της Δανίας, θα μπορούσε να διακυβευθεί η αποτελεσματικότητα της προ της ασκήσεως προσφυγής διαδικασίας.
108. Ο κίνδυνος επιβολής χρηματικών κυρώσεων, καθώς και η χρονική στιγμή από την οποία μπορούν να εφαρμοστούν οι κυρώσεις, συνιστούν βασικό στοιχείο διαφοροποίησης μεταξύ μιας απόφασης βάσει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ και μιας απόφασης βάσει του άρθρου 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ. Όπως επισημαίνεται στη νομική θεωρία, ενώ βάσει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ το κατ’ αποκοπήν ποσό μπορεί να επιβληθεί μόνο μετά τη δεύτερη απόφαση όπως προβλέπεται στο άρθρο 260, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, «σύμφωνα με το άρθρο 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, το κατ’ αποκοπήν ποσό μπορεί να επιβληθεί για την περίοδο που προηγείται της έκδοσης της (πρώτης και μοναδικής) απόφασης του Δικαστηρίου»(39). Η επιβολή κυρώσεων σε κράτος μέλος βάσει αυτής της «πρώτης και μοναδικής» αποφάσεως επί παραλείψεως μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο οδηγίας περιλαμβάνουσας εξαίρεσης από την υποχρέωση αυτής της μεταφοράς θα μπορούσε να υπονομεύσει την αξιοπιστία του συστήματος κυρώσεων.
109. Ως τελική παρατήρηση, θα ήθελα να επισημάνω ότι στην υπό κρίση προσφυγή, σε αντίθεση με τους ισχυρισμούς της Επιτροπής, η κατάσταση είναι διαφορετική από την περίπτωση εκείνη κατά την οποία το Δικαστήριο αποφαίνεται επί υποθέσεων μη ανακοίνωσης μέτρων μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο, παρά το γεγονός ότι τα κράτη μέλη αμφισβητούν την υποχρέωσή τους περί μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο λόγω της προβαλλομένης περιορισμένης σημασίας ορισμένων διατάξεων των εν λόγω οδηγιών.
110. Πράγματι, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι μια τέτοια εκτίμηση στην οποία προβαίνει κράτος μέλος προδήλως δεν αρκεί για να απαλλαγεί από την υποχρέωσή του να θεσπίσει τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις για να συμμορφωθεί προς μια οδηγία ή από την υποχρέωσή του να ανακοινώσει στην Επιτροπή τα μέτρα μεταφοράς της οδηγίας αυτής στο εσωτερικό δίκαιο (40).
111. Ωστόσο, η υπό κρίση προσφυγή δεν αφορά κράτος μέλος που αμφισβητεί τη σημασία των διατάξεων μιας οδηγίας την οποία κατά κανόνα υποχρεούται να μεταφέρει στο εσωτερικό δίκαιο. Αφορά οδηγία που έχει συγκεκριμένη στοχευμένη προσέγγιση όσον αφορά τη μεταφορά στο εθνικό δίκαιο, στην οποία η πλήρης εξαίρεση από την υποχρέωση μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο εμπεριέχεται σε διάταξη που ενδέχεται να οδηγήσει σε διαφορετικές ερμηνείες.
112. Για όλους αυτούς τους λόγους, εκτιμώ ότι το άρθρο 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ δεν έχει εφαρμογή στις περιστάσεις της υπό κρίση προσφυγής, καθόσον υπάρχει ουσιαστική διαφωνία σχετικά με την έκταση της υποχρέωσης μεταφοράς της οδηγίας 2017/2397 στο εθνικό δίκαιο, και ειδικότερα σχετικά με την ερμηνεία του αφηρημένου κριτηρίου βάσει του οποίου ένα κράτος μέλος απαλλάσσεται από την υποχρέωση μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο, σύμφωνα με το άρθρο 39, παράγραφος 4, αυτής. Ως εκ τούτου, το αίτημα της Επιτροπής βάσει του άρθρου 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ δεν πρέπει να γίνει δεκτό.
2.      Οι χρηματικές κυρώσεις
α)      Επιχειρήματα των διαδίκων
113. Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να επιβάλει στο Βασίλειο της Δανίας τόσο κατ’ αποκοπήν ποσό όσο και ημερήσια χρηματική ποινή από την ημέρα έκδοσης της απόφασης, βάσει του άρθρου 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, κατόπιν της διαπίστωσης ότι το εν λόγω κράτος μέλος παρέβη την υποχρέωσή του να ανακοινώσει τα μέτρα μεταφοράς των οδηγιών 2017/2397 και 2021/1233 στο εθνικό του δίκαιο.
114. Η Επιτροπή καθορίζει το ύψος των εν λόγω κυρώσεων με βάση τη σοβαρότητα της παράβασης, τη διάρκεια της παράβασης και την ανάγκη διασφάλισης του αποτρεπτικού αποτελέσματος της κύρωσης προκειμένου να αποφευχθεί η επανάληψη της παράβασης, σύμφωνα με την ανακοίνωση 2023/C 2/01 με τίτλο «Οικονομικές κυρώσεις στις διαδικασίες επί παραβάσει» (41).
115. Το Βασίλειο της Δανίας αμφισβητεί την επιβολή χρηματικών κυρώσεων, η οποία, κατά την άποψή του, δεν δικαιολογείται υπό τις περιστάσεις της υπό κρίση υπόθεσης. Θα πρέπει να έχει τη δυνατότητα να λάβει μέτρα προς συμμόρφωση με την απόφαση του Δικαστηρίου σε περίπτωση που γίνει δεκτός ο πρώτος λόγος προσφυγής της Επιτροπής βάσει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ. Ωστόσο, εάν το Δικαστήριο κρίνει ότι πρέπει να επιβληθεί χρηματική κύρωση, ενδεδειγμένη θα ήταν μόνον η επιβολή ημερήσιας χρηματικής ποινής και δη με ισχύ από ημερομηνία
μεταγενέστερη της έκδοσης της απόφασης.
β)      Ανάλυση
116. Φρονώ ότι δεν είναι απαραίτητο να εκφέρω άποψη σχετικά με τον ακριβή υπολογισμό των χρηματικών κυρώσεων, δεδομένου ότι έχω τη γνώμη ότι το άρθρο 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ δεν έχει εφαρμογή στις περιστάσεις της υπό κρίση υπόθεσης. Εντούτοις, θα ήθελα να διατυπώσω ορισμένα σχόλια, σε περίπτωση που το Δικαστήριο δεν συμφωνήσει με την άποψή μου.
117. Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, προς επίτευξη του επιδιωκόμενου από τη διάταξη αυτή σκοπού, οι συντάκτες του άρθρου 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ προέβλεψαν δύο είδη χρηματικών κυρώσεων, ήτοι το κατ’ αποκοπήν ποσό και τη χρηματική ποινή.
118. Συναφώς, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι η εφαρμογή του ενός ή του άλλου από τα δύο αυτά μέτρα εξαρτάται από την καταλληλότητά του προς επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού ανάλογα με τις περιστάσεις της συγκεκριμένης περιπτώσεως. Ενώ η επιβολή χρηματικής ποινής φαίνεται ιδιαίτερα κατάλληλη για να παρακινήσει ένα κράτος μέλος να παύσει, το ταχύτερο δυνατόν, παράβαση που, χωρίς το μέτρο αυτό, θα έτεινε να διαιωνιστεί, η επιβολή κατ’ αποκοπήν ποσού στηρίζεται περισσότερο στην αποτίμηση των συνεπειών της μη εκτελέσεως των υποχρεώσεων του οικείου κράτους μέλους επί των ιδιωτικών και δημοσίων συμφερόντων, ιδίως όταν η παράβαση έχει συνεχιστεί επί μακρό χρονικό διάστημα (42).
119. Όσον αφορά, δεύτερον, τη σκοπιμότητα επιβολής χρηματικής κυρώσεως εν προκειμένω, υπενθυμίζεται ότι απόκειται στο Δικαστήριο να επιβάλει, σε κάθε υπόθεση και ανάλογα με τις συγκεκριμένες περιστάσεις της ενώπιόν του διαφοράς, καθώς και ανάλογα με τον βαθμό πειθούς και αποτροπής που κρίνει απαραίτητο, τις κατάλληλες χρηματικές κυρώσεις, προκειμένου ιδίως να προλάβει την επανάληψη αναλόγων παραβάσεων του δικαίου της Ένωσης (43).
120. Στην υπό κρίση υπόθεση, για τους λόγους που εξήγησα εκτενώς στην ανωτέρω ανάλυσή μου, η παράβαση εκ μέρους του Βασιλείου της Δανίας οφείλεται στην εσφαλμένη ερμηνεία του περιεχομένου της υποχρέωσής του να μεταφέρει την οδηγία 2017/2397 στο εσωτερικό δίκαιο. Επί του ζητήματος αυτού πρέπει πρώτα να αποφανθεί το Δικαστήριο, και θα πρέπει να δοθεί στο οικείο κράτος μέλος η δυνατότητα να συμμορφωθεί με την απόφαση του Δικαστηρίου. Συνεπώς, η επιβολή χρηματικών κυρώσεων δεν θα εξυπηρετούσε κανέναν αποτρεπτικό σκοπό προς αποφυγή της μελλοντικής επαναλήψεως παρόμοιων παραβάσεων του δικαίου της Ένωσης.
121. Επικουρικώς, σε περίπτωση που το Δικαστήριο κρίνει ενδεδειγμένη την επιβολή χρηματικής κυρώσεως, η πρότασή μου, συμφώνως προς την άποψη του Βασίλειο της Δανίας, είναι να επιβληθεί μόνον ημερήσια χρηματική ποινή.
122. Όσον αφορά τον τρόπο καταβολής της χρηματικής ποινής, στο Δικαστήριο εναπόκειται, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, να καθορίσει την ημερομηνία κατά την οποία τίθεται σε ισχύ η υποχρέωση καταβολής (44). Λαμβανομένων υπόψη των ιδιαίτερων περιστάσεων της υπό κρίση υπόθεσης (45), ενδείκνυται η επιβολή της ημερήσιας χρηματικής ποινής με ισχύ από ημερομηνία μεταγενέστερη της έκδοσης της απόφασης, η οποία θα καθοριστεί από το Δικαστήριο (46), έως ότου το κράτος μέλος παύσει τη διαπιστωθείσα παράβαση (47). Με τον καθορισμό της ημερομηνίας έναρξης ισχύος κατά τρόπον ώστε αυτή να τοποθετείται χρονικά μετά την έκδοση της απόφασης, το Βασίλειο της Δανίας έχει τη δυνατότητα να συμμορφωθεί προς την ερμηνεία του Δικαστηρίου σχετικά με το άρθρο 39, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας 2017/2397.
V.      Επί των δικαστικών εξόδων
123. Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 3, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, σε περίπτωση μερικής ήττας των διαδίκων, κάθε διάδικος φέρει τα δικαστικά έξοδά του. Δεδομένου ότι, κατά την πρότασή μου, τόσο η Επιτροπή όσο και η Δανία ηττήθηκαν εν μέρει, θα πρέπει έκαστη να φέρει τα δικαστικά έξοδά της.
VI.    Πρόταση
124. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ως εξής:
(1)      Να αναγνωρίσει ότι το Βασίλειο της Δανίας, μη θεσπίζοντας, μέχρι τη λήξη της προθεσμίας που τάχθηκε με τις αιτιολογημένες γνώμες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής της 28ης Σεπτεμβρίου 2023, τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις που είναι αναγκαίες για τη συμμόρφωση με το άρθρο 39, παράγραφος 3, της οδηγίας (ΕΕ) 2017/2397 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2017, σχετικά με την αναγνώριση των επαγγελματικών προσόντων στην εσωτερική ναυσιπλοΐα και την κατάργηση των οδηγιών 91/672/ΕΟΚ και 96/50/ΕΚ του Συμβουλίου καθώς και για τη συμμόρφωση με το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας (ΕΕ) 2021/1233 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 14ης Ιουλίου 2021, για την τροποποίηση της οδηγίας (ΕΕ) 2017/2397 σχετικά με τα μεταβατικά μέτρα για την αναγνώριση πιστοποιητικών τρίτων χωρών, ή, εν πάση περιπτώσει, μη κοινοποιώντας τις διατάξεις αυτές στην Επιτροπή, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει βάσει των εν λόγω διατάξεων·
(2)      Να απορρίψει κατά τα λοιπά την προσφυγή·
(3)      Να κρίνει ότι η Επιτροπή και το Βασίλειο της Δανίας φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους.
1      Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.
2      EE 2017, L 345, σ. 53.
3      EE 2021, L 274, σ. 52.
4      Βλ., γενικά, Grimaldi, M., Inland waterway transport: the European legal framework,
Routledge, Oxon/Νέα
Υόρκη, 2023, σ. 132 έως
212.
5      Βλ. αιτιολογική σκέψη 43 της οδηγίας 2017/2397.
6      Απόφαση 1692/96/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Ιουλίου 1996, περί των κοινοτικών προσανατολισμών για την ανάπτυξη του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών (ΕΕ 1996, L 228, σ. 1) (ο χάρτης του ΔΕΔ-Μ).
7      Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 14ης Σεπτεμβρίου 2016, σχετικά με τη θέσπιση τεχνικών προδιαγραφών για τα πλοία εσωτερικής ναυσιπλοΐας, την τροποποίηση της οδηγίας 2009/100/ΕΚ και την κατάργηση της οδηγίας 2006/87/ΕΚ (ΕΕ 2016, L 252, σ. 118).
8      Αποφάσεις της 14ης Ιουνίου 2007, Επιτροπή κατά Βελγίου (C‑422/05, EU:C:2007:342, σκέψη 59), και της 14ης Ιανουαρίου 2010, Επιτροπή κατά Τσεχικής Δημοκρατίας (C‑343/08, EU:C:2010:14, σκέψεις 39 έως 42).
9      Κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Ιουνίου 2024, περί των προσανατολισμών της Ένωσης για την ανάπτυξη του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών, για την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΕ) 2021/1153 και (ΕΕ) αριθ. 913/2010 και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1315/2013 (ΕΕ L,
2024/1679).
10      Recueil
des
traités
des
Nations
unies,
τόμος 2072, σ. 313.
11      Συνήφθη στο Montego Bay στις 10 Δεκεμβρίου 1982 (Recueil des traités des Nations unies,
τόμος 1833, σ. 3).
12      Αποφάσεις της 30ής Ιανουαρίου 2002,  Επιτροπή κατά Ελλάδας (C‑103/00, EU:C:2002:60, σκέψη 23), και της 25ης Απριλίου 2024, Επιτροπή κατά Πολωνίας (Οδηγία για τους πληροφοριοδότες δημοσίου συμφέροντος) (C‑147/23, EU:C:2024:346, σκέψη 28).
13      Στην ανάλυσή μου που ακολουθεί, προς διευκόλυνση του αναγνώστη, στον βαθμό που η οδηγία 2021/1233 τροποποιεί διατάξεις για τις οποίες υπάρχει υποχρέωση περιορισμένης μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο βάσει του άρθρου 39, παράγραφος 3, της οδηγίας 2017/2397, θα αναφερθώ μόνο στην τελευταία αυτή οδηγία.
14      Βλ. αποφάσεις της 17ης Νοεμβρίου 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, σκέψη 12), και της 12ης Φεβρουαρίου 2026, Stichting Koskea (C‑490/24, EU:C:2026:89, σκέψη 23).
15      Βλ. απόφαση της 11ης Νοεμβρίου 2025, Δανία κατά Επιτροπής και Συμβουλίου (Επαρκείς κατώτατοι μισθοί) (C‑19/23, EU:C:2025:865, σκέψη 106 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
16      Βλ. Jessen, H., «EU Law and Inland Waterway Transportation», σε
Jessen, H., και Werner, M.J. (επιμ.), EU Maritime Transport Law,
Beck-Hart-Nomos, 2016, σ. 54, και van Dorsser, C., «Existing waterway infrastructures and future needs», σε
Wiegmans, B., και
Konings, R. (επιμ.), Inland waterway transport – Challenges and prospects,
Routledge, Λονδίνο, 2016, σ. 99 έως
124, στη
σ. 99.
17      Βλ. σημείο 19 των παρουσών προτάσεων.
18      Βλ. άρθρο 35 της πρότασης οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με την αναγνώριση των επαγγελματικών προσόντων στην εσωτερική ναυσιπλοΐα και την κατάργηση των οδηγιών 96/50/ΕΚ και 91/672/ΕΟΚ του Συμβουλίου [COM(2016) 82 final].
19      Έγγραφο εργασίας της Γενικής Γραμματείας του Συμβουλίου, Βρυξέλλες, 9 Ιουνίου 2017.
20      Το άρθρο 8, παράγραφος 1, της UNCLOS ορίζει ότι, εκτός αν άλλως ορίζεται στο Μέρος IV της σύμβασης (που αφορά τα αρχιπελαγικά κράτη), «τα ύδατα που βρίσκονται προς το εσωτερικό των ευθειών γραμμών βάσεως της χωρικής θάλασσας, αποτελούν μέρος των εσωτερικών υδάτων του Κράτους». Από τη διάταξη αυτή προκύπτει ότι τα εσωτερικά ύδατα είναι παράκτια ύδατα που ορίζονται κατ’ αντιδιαστολήν προς την έννοια της χωρικής θάλασσας. Βλ. Bangert, K., «Internal Waters»,
σε
Max Planck Encyclopaedia of PublicInternational Law,
Oxford Public International Law, και Churchill, R.R.,
και Lowe, A.V., The Law of the Sea, 3η έκδ., Juris Publishing, Manchester University Press, Yonkers/Manchester, 1999, σ. 60, οι οποίοι εξηγούν ότι τα εσωτερικά ύδατα είναι εκείνα τα ύδατα που «βρίσκονται προς το εσωτερικό των ευθειών γραμμών βάσης της χωρικής θάλασσας, από τις οποίες μετρώνται και άλλες θαλάσσιες ζώνες».
21      Αυτό δεν αποκλείει διαφορετικό νομικό χαρακτηρισμό από το οικείο κράτος μέλος για σκοπούς διαφορετικούς από αυτούς της οδηγίας 2017/2397. Βλ. Coelho, N.F., και
Raakjaer, J., «Governance of inland port classification: insights from the Limfjord in Denmark», WMU Journal of Maritime Affairs,
τόμος 25, 2025, σ. 119.
22      Απόφαση της 14ης Ιανουαρίου 2010, Επιτροπή κατά Τσεχικής Δημοκρατίας (C‑343/08, EU:C:2010:14, σκέψη 39 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
23      Όπ.π. (σκέψη 42).
24      Βλ. παράρτημα Ι του κανονισμού 2024/1679.
25      Το Βασίλειο της Δανίας παραπέμπει στην απόφαση της 8ης Ιουλίου 2019, Επιτροπή κατά Βελγίου (Άρθρο 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ -
Υψίρρυθμα δίκτυα) (C‑543/17, EU:C:2019:573, σκέψη 55).
26      Απόφαση της 8ης Ιουλίου 2019, Επιτροπή κατά Βελγίου (Άρθρο 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ -
Υψίρρυθμα δίκτυα) (C‑543/17, EU:C:2019:573, σκέψεις 51 έως 54).
27      Αποφάσεις της 8ης Ιουλίου 2019, Επιτροπή κατά Βελγίου (Άρθρο 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ -
Υψίρρυθμα δίκτυα) (C‑543/17, EU:C:2019:573, σκέψη 58), και της 16ης Ιουλίου 2020, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας (Καταπολέμηση της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες) (C‑550/18, EU:C:2020:564, σκέψη 55).
28      Αποφάσεις της 8ης Ιουλίου 2019, Επιτροπή κατά Βελγίου (Άρθρο 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ -
Υψίρρυθμα δίκτυα) (C‑543/17, EU:C:2019:573, σκέψη 59), και της 16ης Ιουλίου 2020, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας (Καταπολέμηση της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες) (C‑550/18, EU:C:2020:564, σκέψη 56). Το Δικαστήριο έκρινε ότι, προκειμένου να ανταποκριθούν στις επιταγές της ασφάλειας δικαίου και να διασφαλίσουν τη μεταφορά του συνόλου των διατάξεων της οδηγίας αυτής στο σύνολο της οικείας επικράτειας, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να αναφέρουν, για κάθε διάταξη της εν λόγω οδηγίας, την ή τις εθνικές διατάξεις που διασφαλίζουν τη μεταφορά της. Μετά την ανακοίνωση αυτή, η οποία συνοδεύεται, εφόσον παρίσταται ανάγκη, από την υποβολή πίνακα αντιστοιχίας, εναπόκειται στην Επιτροπή να αποδείξει, προκειμένου να ζητήσει την επιβολή στο οικείο κράτος μέλος της προβλεπόμενης από το άρθρο 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ χρηματικής κυρώσεως, ότι, προδήλως, ορισμένα μέτρα μεταφοράς δεν έχουν ληφθεί ή δεν καλύπτουν το σύνολο του εδάφους του οικείου κράτους μέλους.
29      Όπ.π.
30      Βλ. Prete, L., «Infringement proceedings in EU Law», Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2017, σ. 239 έως
290, και
Prete, L., «Infringement Procedures and Sanctions under Article 260 TFEU: Evolution, Limits and Future Prospects», σε
Montaldo, S., Costamagna, F., και
Miglio, A. (επιμ.), EU Law Enforcement:
The Evolution of Sanctioning Powers, Routledge, Λονδίνο, 2021, σ. 71, στη
σ.75 επ.
31      Η σχετική επιστολή του Βασιλείου της Δανίας προς την Επιτροπή περιλαμβάνεται στη δικογραφία την οποία έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο.
32      Βλ. σημείο 19 των παρουσών προτάσεων.
33      Τούτο επισημαίνεται επίσης στην αιτιολογική σκέψη 43 της οδηγίας 2017/2397.
34      Βλ. σημείο 90 των παρουσών προτάσεων.
35      Πρβλ. προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Szpunar στην υπόθεση Επιτροπή κατά Βελγίου (Άρθρο 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ -
Υψίρρυθμα δίκτυα) (C‑543/17, EU:C:2019:322, σημείο 71).
36      Αποφάσεις της 8ης Ιουλίου 2019, Επιτροπή κατά Βελγίου (Άρθρο 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ -
Υψίρρυθμα δίκτυα) (C‑543/17, EU:C:2019:573, σκέψη 52), και της 6ης Μαρτίου 2025, Επιτροπή κατά Τσεχικής Δημοκρατίας (Οδηγία για τους πληροφοριοδότες δημοσίου συμφέροντος)(C‑152/23, EU:C:2025:147, σκέψη 78).
37      Στην επιστολή του, της 19ης Αυγούστου 2021, αφού παρέπεμψε στο άρθρο 39, παράγραφος 4, της οδηγίας 2017/2397, το Βασίλειο της Δανίας καταλήγει ότι, «κατά συνέπεια, δεν θεωρούμε ότι είναι εφικτό να ανακοινωθούν στην Επιτροπή οι ζητούμενες πληροφορίες, καθώς οι κοινοποιήσεις που παρατίθενται στο παράρτημα της επιστολής αφορούν όλες δραστηριότητες που σχετίζονται με τις εσωτερικές πλωτές οδούς και την εκπαίδευση προσωπικού εσωτερικής ναυσιπλοΐας, οι οποίες δεν υφίστανται στη Δανία».
38      Απόφαση της 8ης Ιουλίου 2019, Επιτροπή κατά Βελγίου (Άρθρο 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ -
Υψίρρυθμα δίκτυα) (C‑543/17, EU:C:2019:573, σκέψη 57).
39      Prete, L., και Smulders, B., «The age of maturity of infringement proceedings», Common Market Law Review,
τόμος 58, τεύχος 2, 2021, σ. 285 έως 332, στη
σ. 329. Βλ. επίσης
Wendenburg, A., «The one-stage infringement procedure (Article 260(3) TFEU and the irrelevance of political crises in Member States in the recent case law of the CJEU», Revista General de Derecho Europeo,
τόμος 54, 2021, στη
σ. 3.
40      Απόφαση της 6ης Μαρτίου 2025, Επιτροπή κατά Τσεχικής Δημοκρατίας (Οδηγία για τους πληροφοριοδότες δημοσίου συμφέροντος) (C‑152/23, EU:C:2025:147, σκέψη 66 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
41      EE 2023, C 2, σ. 1.
42      Βλ. απόφαση της 16ης Ιουλίου 2020, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας (Καταπολέμηση της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες) (C‑550/18, EU:C:2020:564, σκέψη 76).
43      Βλ. απόφαση της 16ης Ιουλίου 2020, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας (Καταπολέμηση της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες) (C‑550/18, EU:C:2020:564, σκέψη 78).
44      Απόφαση της 8ης Ιουλίου 2019, Επιτροπή κατά Βελγίου (Άρθρο 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ -
Υψίρρυθμα δίκτυα) (C‑543/17, EU:C:2019:573, σκέψη 91).
45      Περιστάσεις υπό το πρίσμα των οποίων, για τους λόγους που έχω ήδη εξηγήσει παραπάνω (σημείο 87 επ. των παρουσών προτάσεων), θα πρέπει να κριθεί ότι το άρθρο 260, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ δεν εφαρμόζεται.
46      Λαμβανομένης υπόψη της περιορισμένης υποχρέωσης μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο, βάσει του άρθρου 39, παράγραφος 3, της οδηγίας 2017/2397, μόνον ενός ελάχιστου αριθμού διατάξεων, αρκεί περίοδος λίγων μηνών μετά την έκδοση της απόφασης.
47      Η περιοδική χρηματική ποινή μπορεί να επιβληθεί μόνο στο μέτρο που η παράβαση εξακολουθεί να υφίσταται κατά την καθοριζόμενη από το Δικαστήριο ημερομηνία.