62014CC0001_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. A seguito delle sentenze pronunciate dalla Corte di giustizia nelle cause Commissione/Belgio (2) e Base (3), il legislatore belga ha adottato una normativa di cui viene nuovamente posta in dubbio la compatibilità con la direttiva «servizio universale» (4) . Questa volta il Grondwettelijk Hof del Regno del Belgio chiede alla Corte se il legislatore nazionale possa includere i servizi di telefonia mobile e comunicazione elettronica (Internet) nella categoria «servizio universale» di detta direttiva. Viene inoltre messa in dubbio la legittimità della stessa direttiva «servizio universale» per possibile violazione dell’articolo 20 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione. Anticipo già che, a mio avviso, quest’ultima questione è chiaramente irricevibile.
I – Ambito normativo
A – Il diritto dell’Unione
1. Direttiva «servizio universale»
2. L’articolo 3 della direttiva, dal titolo «Disponibilità del servizio universale», apre il capo II, intitolato «Obblighi di servizio universale, compresi gli obblighi di natura sociale», e dispone quanto segue:
«1. Gli Stati membri provvedono affinché nel loro territorio i servizi elencati nel presente capo siano messi a disposizione di tutti gli utenti finali al livello qualitativo stabilito, a prescindere dall’ubicazione geografica dei medesimi e, tenuto conto delle specifiche circostanze nazionali, ad un prezzo abbordabile.
2. Gli Stati membri determinano il metodo più efficace e adeguato per garantire l’attuazione del servizio universale, nel rispetto dei principi di obiettività, trasparenza, non discriminazione e proporzionalità. Gli Stati membri mirano a limitare le distorsioni del mercato, in particolare la fornitura di servizi a prezzi o ad altre condizioni che divergano dalle normali condizioni commerciali, tutelando nel contempo l’interesse pubblico».
3. Conformemente all’articolo 4, intitolato «Fornitura dell’accesso da una postazione fissa e fornitura di servizi telefonici»:
«1. Gli Stati membri provvedono affinché qualsiasi richiesta ragionevole di connessione in postazione fissa a una rete di comunicazione pubblica sia soddisfatta quanto meno da un’impresa.
2. La connessione fornita è in grado di supportare le comunicazioni vocali, facsimile e dati, a velocità di trasmissione tali da consentire un accesso efficace a Internet, tenendo conto delle tecnologie prevalenti usate dalla maggioranza degli abbonati e della fattibilità tecnologica.
3. Gli Stati membri provvedono affinché qualsiasi richiesta ragionevole di fornitura di un servizio telefonico accessibile al pubblico attraverso la connessione di rete di cui al paragrafo 1 che consente di effettuare e ricevere chiamate nazionali e internazionali sia soddisfatta quanto meno da un’impresa».
4. L’articolo 9, intitolato «Accessibilità delle tariffe», stabilisce quanto segue:
«1. Le autorità nazionali di regolamentazione sorvegliano l’evoluzione e il livello delle tariffe al dettaglio dei servizi che, in base agli articoli da 4 a 7, sono soggetti agli obblighi di servizio universale e sono forniti dalle imprese designate oppure sono disponibili sul mercato, qualora non sia designata alcuna impresa per la fornitura di tali servizi, con particolare riguardo ai prezzi al consumo e al reddito nazionali.
2. Gli Stati membri, tenendo conto delle circostanze nazionali, possono prescrivere che le imprese designate propongano ai consumatori opzioni o formule tariffarie diverse da quelle proposte in normali condizioni commerciali, in particolare per garantire che i consumatori a basso reddito o con esigenze sociali particolari non siano esclusi dall’accesso alla rete di cui all’articolo 4, paragrafo 1, o dall’uso dei servizi individuati all’articolo 4, paragrafo 3, e agli articoli 5, 6 e 7, soggetti agli obblighi di servizio universale e forniti dalle imprese designate.
3. Oltre a prescrivere alle imprese designate di fornire opzioni tariffarie speciali o rispettare limiti tariffari o perequazioni tariffarie geografiche o altri sistemi analoghi, gli Stati membri possono provvedere affinché sia fornito un sostegno ai consumatori di cui siano accertati un reddito modesto o particolari esigenze sociali.
(…)».
5. Conformemente ai primi due paragrafi dell’articolo 13 («Finanziamento degli obblighi di servizio universale»):
«1. Qualora, sulla base del calcolo del costo netto di cui all’articolo 12[,] le autorità nazionali di regolamentazione riscontrino che l’impresa stessa è soggetta ad un onere eccessivo, gli Stati membri decidono, previa richiesta di un’impresa designata:
a) di introdurre un dispositivo inteso a indennizzare l’impresa per i costi netti così calcolati attingendo a fondi pubblici in condizioni di trasparenza, e/o
b) di ripartire il costo netto degli obblighi di servizio universale tra i fornitori di reti e di servizi di comunicazione elettronica.
2. Qualora il costo netto sia ripartito ai sensi del paragrafo 1, lettera b), gli Stati membri istituiscono un meccanismo di ripartizione, gestito dalle autorità nazionali di regolamentazione o da un organismo indipendente dai beneficiari e posto sotto la supervisione dell’autorità nazionale di regolamentazione. Può essere finanziato unicamente il costo netto degli obblighi di cui agli articoli da 3 a 10, calcolato conformemente all’articolo 12».
6. L’articolo 32, intitolato «Servizi obbligatori supplementari», apre il capo V della direttiva («Disposizioni generali e finali»), disponendo che «[g]li Stati membri possono decidere di rendere accessibili al pubblico, nel loro territorio nazionale, servizi supplementari rispetto ai servizi compresi negli obblighi di servizio universale definiti al capo II; in tal caso, tuttavia, non può essere prescritto un sistema di indennizzo che preveda la partecipazione di specifiche imprese».
7. L’allegato IV della direttiva ha per oggetto, conformemente al suo titolo, il «[c]alcolo dell’eventuale costo netto degli obblighi di servizio universale e [l’]istituzione di un eventuale meccanismo di recupero o di condivisione secondo quanto previsto agli articoli 12 e 13». Secondo la parte A («Calcolo del costo netto») di tale allegato, «[p]er obblighi di servizio universale si intendono gli obblighi imposti da uno Stato membro nei confronti di un’impresa perché questa fornisca una rete o un servizio in una determinata regione geografica, applicando in tale regione, se necessario, tariffe medie per la fornitura del servizio in questione o proponendo formule tariffarie speciali per i consumatori a basso reddito o con esigenze sociali particolari (…)».
2. Direttiva 2002/21/CE (5)
8. L’articolo 2 della direttiva 2002/21 contiene le seguenti definizioni:
«(…)
c) “servizio di comunicazione elettronica”, i servizi forniti di norma a pagamento consistenti esclusivamente o prevalentemente nella trasmissione di segnali su reti di comunicazioni elettroniche, compresi i servizi di telecomunicazioni e i servizi di trasmissione nelle reti utilizzate per la diffusione circolare radiotelevisiva, ma ad esclusione dei servizi che forniscono contenuti trasmessi utilizzando reti e servizi di comunicazione elettronica o che esercitano un controllo editoriale su tali contenuti; sono inoltre esclusi i servizi della società dell’informazione di cui all’articolo 1 della direttiva 98/34/CE non consistenti interamente o prevalentemente nella trasmissione di segnali su reti di comunicazione elettronica;
d) “rete pubblica di comunicazioni”, una rete di comunicazione elettronica utilizzata interamente o prevalentemente per fornire servizi di comunicazione elettronica accessibili al pubblico, che supporta il trasferimento di informazioni tra i punti terminali di reti;
(…)
j) “servizio universale”, un insieme minimo di servizi di una qualità determinata definiti nella direttiva 2002/22/CE (direttiva servizio universale), accessibili a tutti gli utenti a prescindere dalla loro ubicazione geografica e, tenuto conto delle condizioni nazionali specifiche, ad un prezzo ragionevole;
(…)».
B – Il diritto nazionale
9. L’articolo 74 della legge del 13 giugno 2005, sulla comunicazione elettronica (wet van 13 juni 2005 betreffende de elektronische communicatie; in prosieguo: la «legge sulla comunicazione elettronica»), come modificato dall’articolo 50 della legge del 10 luglio 2012, stabilisce quanto segue:
«1. La componente sociale del servizio universale consiste nella fornitura, da parte degli operatori menzionati ai paragrafi 2 e 3 che offrono un servizio di comunicazione elettronica pubblico ai consumatori, di condizioni tariffarie particolari a determinate categorie di beneficiari.
(…)
2. Ciascun operatore che offre ai consumatori un servizio di comunicazione elettronica accessibile al pubblico e il cui fatturato relativo a siffatti servizi è superiore a cinquanta milioni di euro fornisce la componente sociale del servizio universale, di cui al paragrafo 1.
(…)
3. Ciascun operatore che offre un servizio di comunicazione elettronica accessibile al pubblico e il cui fatturato relativo a siffatti servizi è inferiore o pari a cinquanta milioni di euro, e che ha notificato [al Belgisch BIPT voor Postdiensten en Telecommunicatie; Istituto belga dei servizi postali e delle telecomunicazioni; in prosieguo: l’“Istituto”] il suo proposito di fornire la componente sociale del servizio universale, di cui al paragrafo 1, su una rete terrestre fissa o mobile o su entrambe, fornisce tale componente per una durata di cinque anni.
(…)».
10. L’articolo 74/1 della legge sulla comunicazione elettronica, introdotto dall’articolo 51 della legge del 10 luglio 2012, dispone:
«1. Qualora l’Istituto reputi che la fornitura della componente sociale possa rappresentare un onere eccessivo per un offerente, esso chiede a ciascun offerente di tariffe sociali di fornire le informazioni di cui al paragrafo 2 e predispone un calcolo del costo netto.
2. Ciascun offerente di tariffe sociali comunica all’Istituto, secondo le modalità stabilite ai sensi dell’articolo 137, paragrafo 2, al più tardi il 1° agosto dell’anno civile successivo a quello considerato, l’importo indicizzato della stima del costo relativa all’anno considerato, calcolato secondo il metodo di conteggio fissato nell’allegato.
(…)
3. Per ciascun offerente interessato l’Istituto stabilisce l’esistenza di un onere eccessivo se la fornitura della componente sociale del servizio universale ha un carattere eccessivo in rapporto alla sua capacità, tenendo conto dell’insieme delle sue caratteristiche, segnatamente del livello delle sue attrezzature, della sua situazione economica e finanziaria nonché della sua quota sul mercato dei servizi di comunicazione elettronica accessibili al pubblico.
4. Viene istituito un fondo per il servizio universale in materia di tariffe sociali, con lo scopo di indennizzare ciascun offerente di tariffe sociali per il quale la fornitura della componente sociale del servizio universale costituisce un onere eccessivo e che ne ha fatto domanda all’Istituto. L’indennizzo corrisponde al costo netto sopportato dall’operatore per il quale la fornitura della componente sociale del servizio universale rappresenta un onere eccessivo. Siffatto fondo è dotato di personalità giuridica ed è gestito dall’Istituto.
Il fondo è finanziato da contributi versati dagli operatori che offrono la componente sociale del servizio universale.
I contributi sono stabiliti in proporzione al rispettivo fatturato relativo ai servizi di comunicazione elettronica accessibili al pubblico.
Il fatturato considerato corrisponde al fatturato ante imposte realizzato sulla fornitura di servizi di comunicazione elettronica accessibili al pubblico sul territorio nazionale, ai sensi dell’articolo 95, paragrafo 2.
I costi di gestione del fondo consistono in tutti i costi relativi al suo funzionamento, tra cui il costo inerente alla definizione di un modello di costi fondato su un ipotetico operatore efficiente secondo il tipo di rete di comunicazione elettronica mediante la quale viene fornita la componente sociale del servizio universale. L’importo massimo dei costi di gestione del fondo è fissato con Regio decreto adottato previa consultazione del Ministerraad [Consiglio dei ministri].
I costi di gestione del fondo sono finanziati dagli operatori di cui al paragrafo 2, in proporzione al loro fatturato ai sensi del paragrafo 3.
5. Con Regio decreto adottato a seguito di consultazione in seno al Ministerraad, previo parere dell’Istituto, sono fissate le modalità di funzionamento di questo meccanismo».
11. In forza dell’articolo 146, paragrafo 2, della legge del 10 luglio 2012, l’articolo 51 della legge medesima è applicabile «con decorrenza dal 30 giugno 2005».
II – Fatti
12. Il rinvio pregiudiziale trae origine da un ricorso di annullamento proposto dinanzi al Grondwettelijk Hof (Corte costituzionale) dalla KPN Group Belgium NV (in prosieguo: la «KPN») e dalla Mobistar NV (in prosieguo: la «Mobistar») contro gli articoli 50, 51 e 146 della legge sulla comunicazione elettronica, come modificata a seguito delle sentenze pronunciate dalla Corte di giustizia nelle citate cause Commissione/Belgio (EU:C:2010:583) e Base (EU:C:2010:584).
13. Le disposizioni impugnate istituiscono un sistema di finanziamento settoriale del costo netto dell’offerta di comunicazione elettronica mediante servizi di comunicazione mobili («telefonia mobile») e/o di abbonamenti Internet, basato su contributi dei fornitori di reti o di servizi di comunicazione elettronica accessibili ai consumatori, compresi i servizi di telefonia mobile e/o gli abbonamenti Internet.
14. Le parti del procedimento principale ritengono che le disposizioni impugnate siano incostituzionali nonché, per quanto qui rileva, contrarie agl i articoli 9 e 32 della direttiva «servizio universale».
III – Questioni pregiudiziali
15. Il tenore letterale delle questioni pregiudiziali, sollevate il 2 gennaio 2014, è il seguente:
«1. Se la direttiva 2002/22/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva servizio universale), e segnatamente i suoi articoli 9 e 32, debba essere interpretata nel senso che la tariffa sociale per i servizi universali e il meccanismo di compensazione previsto all’articolo 13, paragrafo 1, lettera b), della direttiva universale si applicano non soltanto alla comunicazione elettronica mediante una connessione telefonica a postazione fissa su una rete di comunicazioni accessibile al pubblico, ma anche al servizio di comunicazione elettronica mediante servizi di comunicazione mobili e/o ad abbonamenti Internet.
2. Se l’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva servizio universale debba essere interpretato nel senso che esso consente agli Stati membri di aggiungere al servizio universale opzioni tariffarie particolari per servizi diversi da quelli descritti all’articolo 9, paragrafo 2, della direttiva servizio universale.
3. In caso di risposta negativa alla prima e alla seconda questione, se le relative disposizioni della direttiva servizio universale siano compatibili con il principio di uguaglianza, come enunciato tra l’altro all’articolo 20 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea».
IV – Procedimento dinanzi alla Corte
16. Sono intervenuti presentando memorie scritte la KPN e la Mobistar, il governo belga, il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione. Essi sono tutti comparsi all’udienza pubblica tenutasi il 12 novembre 2014, nella quale sono stati invitati dalla Corte a concentrare i propri argomenti sulla prima e sulla seconda questione.
V – Argomenti
A – Prima questione
17. La KPN e la Mobistar suggeriscono una risposta negativa, sostenendo che la direttiva «servizio universale», secondo quanto risulta dai suoi articoli da 4 a 7, stabilisce un elenco esaustivo dei servizi per i quali possono essere prescritte tariffe sociali, tra cui non figurano i servizi di telefonia mobile né gli abbonamenti Internet, di modo che, a loro parere, detti servizi sarebbero esclusi dagli obblighi di servizio universale e dal meccanismo di finanziamento previsto all’articolo 13, paragrafo 1, lettera b), della menzionata direttiva.
18. Il governo belga, dal suo canto, sostiene che la questione merita una risposta positiva, in quanto, a suo avviso, il paragrafo 3 dell’articolo 9 della direttiva «servizio universale» ha un carattere più generale rispetto al paragrafo 2 del medesimo articolo e autorizza gli Stati membri a prevedere un aiuto per determinati consumatori, sicché detto aiuto potrebbe riguardare servizi diversi da quelli elencati nella stessa direttiva. Inoltre, il governo belga ritiene che l’articolo 32 della direttiva «servizio universale» consenta di indennizzare i costi risultanti dai servizi imposti in forza dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva attraverso sistemi che prevedano la partecipazione degli operatori.
B – Seconda questione
19. La Commissione suggerisce di rispondere congiuntamente alla prima e alla seconda questione dichiarando che la direttiva «servizio universale» e in particolare i suoi articoli 3, 4, 9 e 13 devono essere interpretati nel senso che le norme relative alle tariffe e al finanziamento degli obblighi di servizio universale di cui agli articoli 9 e 13 non si applicano ai servizi di telefonia mobile, ma si applicano ai servizi di abbonamento Internet che consentono un accesso efficace alla rete da una postazione fissa.
20. La Commissione sostiene inoltre che l’articolo 32 della menzionata direttiva deve essere interpretato nel senso che i servizi di telefonia mobile, in linea di principio, possono essere considerati servizi supplementari ai sensi di tale disposizione, ma ricorda che quest’ultima vieta di applicare le regole relative alle tariffe e al finanziamento degli obblighi di servizio universale di cui agli articoli 9 e 13 e di stabilire un sistema di indennizzo che preveda la partecipazione di specifiche imprese. A tal riguardo, la Commissione rileva che, sebbene dall’articolo 4 della direttiva «servizio universale» risulti che la nozione di «rete pubblica di comunicazione» comprende i servizi telefonici, detto articolo si riferisce esclusivamente all’accesso e alla connessione da una postazione fissa, il che esclude i servizi di telefonia mobile.
21. Per quanto riguarda le regole tariffarie di cui all’articolo 9 di detta direttiva, la Commissione rileva, da un lato, che tale disposizione fa solo riferimento alle tariffe dei servizi definiti negli articoli da 4 a 7 della medesima direttiva e, dall’altro, che gli articoli 5, 6 e 7 della stessa non sembrano pertinenti ai fini dell’esame del caso di specie. Pertanto, secondo la Commissione, le regole di cui al suddetto articolo 9 non sarebbero applicabili ai servizi di telefonia mobile.
22. A parere della Commissione, l’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva «servizio universale» non consentirebbe di estendere la portata del servizio universale risultante dagli articoli da 4 a 7. Inoltre, a suo avviso, nessuna disposizione di tale direttiva potrebbe essere interpretata nel senso che le regole definite nel capo II in materia di tariffe e di finanziamento si applicano ai servizi di telefonia mobile. Al contrario, e conformemente all’articolo 4 della medesima direttiva, i servizi Internet potrebbero essere considerati inclusi nel servizio universale di cui al capo II per quanto riguarda le connessioni che consentono un accesso efficace alla rete, sicché le altre disposizioni del capo II della menzionata direttiva e gli articoli 9 e 13 della stessa sarebbero applicabili anche ai servizi Internet.
23. Non potendosi ritenere che i servizi di telefonia mobile siano ricompresi nella categoria del «servizio universale» ai sensi del capo II della direttiva «servizio universale», la Commissione sostiene che occorrerebbe stabilire se essi possano essere qualificati come servizi supplementari ai sensi dell’articolo 32 della stessa direttiva. A suo parere, poiché quest’ultima non contiene alcuna disposizione in proposito, gli Stati membri sarebbero liberi di qualificarli come tali.
24. La KPN e la Mobistar, dal canto loro, affermano che l’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva «servizio universale» non consente agli Stati membri di aggiungere opzioni tariffarie speciali per servizi diversi da quelli descritti all’articolo 9, paragrafo 2, della medesima direttiva.
25. Il governo belga sostiene che l’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva «servizio universale» andrebbe interpretato nel senso che esso autorizza gli Stati membri ad aggiungere al servizio universale opzioni tariffarie speciali per servizi diversi da quelli definiti al paragrafo 2 del medesimo articolo.
C – Terza questione
26. La KPN e la Mobistar suggeriscono di rispondere alla questione nel senso che la direttiva «servizio universale» e in particolare i suoi articoli 9, 13 e 32 sono compatibili con l’articolo 20 della Carta, sostenendo in proposito che la disparità di trattamento tra la fornitura dei servizi di telefonia fissa e quella dei servizi di telefonia mobile consiste nel fatto che gli oneri eccessivi che possono derivare dall’obbligo di fornitura di servizi di telefonia possono essere indennizzati attraverso la fiscalità generale o con un meccanismo di finanziamento settoriale, mentre gli oneri relativi ai servizi di telefonia mobile e/o ai servizi di abbonamento Internet possono essere indennizzati solo con fondi pubblici. Tenuto conto del carattere limitato di tale differenza, la KPN e la Mobistar si chiedono se esista effettivamente una disparità di trattamento ai sensi dell’articolo 20 della Carta e concludono sostenendo che, a differenza di quanto avviene per i servizi di telefonia fissa, non si può parlare di esclusione sociale in relazione all’accesso ai servizi di telefonia mobile, né, pertanto, della necessità di un obbligo di servizio universale. Inoltre, esse sostengono che il meccanismo di finanziamento settoriale delle tariffe sociali per la fornitura dei servizi di abbonamento Internet costituisce un onere gravoso per gli operatori e ha effetti negativi sul funzionamento del mercato interno e sui consumatori.
27. Il governo belga osserva che, in caso di risposta negativa alle due questioni precedenti (il che costituirebbe, a suo avviso, una minaccia per il sistema di finanziamento dei costi connessi alle tariffe sociali e priverebbe del beneficio delle tariffe sociali i consumatori a favore dei quali la componente sociale del servizio universale è stata estesa ai servizi di telefonia mobile e/o di abbonamento Internet), si dovrebbe rispondere alla terza nel senso che la direttiva «servizio universale» contravviene all’articolo 20 della Carta. A tal riguardo sostiene che, conformemente all’articolo 3 e al considerando 25 di detta direttiva, quest’ultima deve essere interpretata nel senso che autorizza gli Stati membri a stabilire, tenuto conto delle circostanze nazionali e nel rispetto della neutralità tecnologica, quali servizi debbano essere forniti a tariffe sociali attraverso un meccanismo di finanziamento del costo netto quale quello previsto all’articolo 13, paragrafo 1, lettera b), della direttiva.
28. La Commissione pone in dubbio la ricevibilità della terza questione, sostenendo che il giudice del rinvio non ha precisato quali sarebbero le disposizioni della direttiva «servizio universale» di cui è sostenuta l’incompatibilità con il principio di uguaglianza, né i motivi della loro incompatibilità, e che dall’ordinanza di rinvio non risulta che l’eventuale violazione di tale principio possa interessare le parti del procedimento principale.
29. Il Parlamento europeo ha limitato le sue osservazioni all’esame di questa terza questione, invocandone l’irricevibilità per gli stessi motivi già esposti dalla Commissione. Quanto al merito, esso sostiene che gli operatori tenuti ad offrire una tariffa sociale per i servizi di telefonia mobile e/o di abbonamento Internet non si trovano in una situazione peggiore rispetto a quelli che devono offrire tale tariffa per i servizi telefonici a postazione fissa. Secondo il Parlamento europeo, l’unica differenza, per quanto riguarda il trattamento della fornitura di tali servizi, riguarda il modo in cui può essere indennizzato il costo netto generato dagli stessi.
30. Il Parlamento europeo sostiene inoltre che i costi netti connessi ai servizi supplementari obbligatori ai sensi dell’articolo 32 della direttiva possono essere finanziati solo attraverso fondi pubblici, e non mediante indennizzi a carico di specifici operatori.
31. In subordine, il Parlamento europeo rileva che gli operatori di servizi di telefonia fissa e gli operatori di servizi di telefonia mobile non si trovano in una situazione comparabile, in quanto solo il servizio dei primi soddisfa i criteri stabiliti per il servizio universale. In ogni caso, se esistesse una differenza, sarebbe obiettivamente giustificata, in quanto la scelta di non includere i servizi di telefonia mobile e/o di abbonamento Internet nel servizio universale si basa sull’applicazione di criteri oggettivi che risultano direttamente dalla necessità di conciliare due obiettivi, vale a dire proteggere i consumatori contro l’esclusione sociale ed evitare distorsioni della concorrenza tra gli operatori.
32. Infine, il Consiglio sostiene, al pari della Commissione e del Parlamento europeo, e per gli stessi motivi, che la terza questione è irricevibile, e limita anch’esso le sue osservazioni a tale questione.
33. Secondo il Consiglio, la direttiva «servizio universale» contiene un divieto esplicito relativo al finanziamento della fornitura dei servizi obbligatori supplementari previsti dal suo articolo 32 e stabilisce che non può essere imposto un finanziamento che comporti la partecipazione degli operatori. A suo parere, gli Stati membri potrebbero decidere che debbano essere offerti servizi obbligatori supplementari a tariffe sociali, purché si rispettino le esigenze specifiche della direttiva e il principio di uguaglianza. Secondo il Consiglio, non si potrebbero comparare, da un lato, il trattamento delle imprese alle quali incombono gli obblighi di servizio universale, finanziati con il meccanismo di cui all’articolo 13, paragrafo 1, lettera b), e, dall’altro, il trattamento delle imprese alle quali incombono obblighi connessi ai servizi obbligatori supplementari, per i quali è vietato istituire un meccanismo analogo.
34. Peraltro, il Consiglio rileva che gli operatori devono versare il loro contributo al fondo previsto dalla normativa belga a titolo di indennizzo per gli oneri eccessivi connessi alla fornitura dei servizi di telefonia mobile e/o di abbonamento Internet anche se da tale normativa risulta che detti servizi rientrano nella categoria dei servizi obbligatori supplementari ai sensi della direttiva «servizio universale». Orbene, il Consiglio osserva che tale ripartizione dei costi è applicabile solo al servizio universale, vale a dire all’insieme minimo di servizi definito nel capo II della direttiva, che non include né i servizi di telefonia mobile né i servizi di abbonamento Internet, ad eccezione di quelli riguardanti l’accesso efficace a Internet da una postazione fissa.
VI – Analisi
35. Il giudice del rinvio chiede, in poche parole, se la normativa belga introdotta a seguito delle sentenze della Corte di giustizia nelle cause Base (EU:C:2010:584) e Commissione/Belgio (EU:C:2010:583) sia compatibile con la direttiva «servizio universale», nella parte in cui include nella categoria «servizio universale» i servizi di telefonia mobile e comunicazione elettronica (Internet).
36. I dubbi sollevati dalla Corte costituzionale belga sono, in definitiva, 1) se la tariffa sociale del servizio universale – e il corrispondente sistema di indennizzo – sia applicabile alla comunicazione mediante telefonia mobile e abbonamento Internet; 2) se gli Stati membri possano applicare il sistema di opzioni tariffarie speciali a tale tipo di comunicazione e, 3) in caso di risposta negativa alle precedenti questioni, se la direttiva «servizio universale» sia illegittima per violazione dell’articolo 20 della Carta.
A – Considerazioni preliminari sul sistema della direttiva «servizio universale»
37. La direttiva «servizio universale» impone agli Stati membri di provvedere affinché tutti gli utenti abbiano accesso, ad un prezzo ragionevole, alla rete pubblica di comunicazione in postazione fissa e alla fornitura di servizi telefonici (articolo 3, paragrafo 1). A tal fine, gli Stati membri devono garantire che almeno un’impresa soddisfi qualsiasi richiesta ragionevole di connessione alla rete pubblica e di fornitura del servizio telefonico (articolo 4, paragrafo 1).
38. La direttiva prevede inoltre l’obbligo per gli Stati membri di garantire altri servizi, vale a dire: elenchi abbonati e servizi di consultazione (articolo 5), telefoni pubblici a pagamento (articolo 6) e misure destinate agli utenti disabili (articolo 7).
39. Tutti i suddetti servizi costituiscono il cosiddetto «servizio universale». Conformemente alla direttiva, gli Stati membri possono obbligare le imprese designate per fornire il «servizio universale» (articolo 8) a proporre tariffe speciali a determinati consumatori per motivi sociali («tariffa sociale») (articolo 9).
40. Qualora la prestazione del «servizio universale» comporti un onere eccessivo per le imprese tenute a fornirlo, la direttiva impone agli Stati membri di istituire un sistema di indennizzo attingendo a fondi pubblici o di ripartire il costo netto degli obblighi di servizio universale tra i fornitori di reti e di servizi di comunicazione elettronica (articolo 13).
41. Oltre al «servizio universale» propriamente detto, gli Stati membri possono imporre i cosiddetti «servizi obbligatori supplementari», per i quali non può essere prescritto un sistema di indennizzo che preveda la partecipazione di specifiche imprese (articolo 32). A parte tale disposizione, la direttiva non dice nulla sull’indennizzo dei suddetti servizi supplementari; sembra chiaro, tuttavia, che essi possano essere indennizzati, in quanto la direttiva non lo vieta, limitandosi ad escludere una specifica modalità di compensazione.
42. La questione sollevata nel presente procedimento è se la tariffa sociale (e il corrispondente sistema di indennizzo) sia applicabile alle comunicazioni tramite telefonia mobile e mediante abbonamento Internet, in quanto così prescrive la stessa direttiva (prima questione) o possono stabilire gli Stati membri (seconda questione). In caso di risposta negativa ad entrambe le questioni, si chiede se la medesima direttiva sia in contrasto con l’articolo 20 della Carta (terza questione).
B – Prima e seconda questione
43. Il Grondwettelijk Hof chiede, in primo luogo, se gli articoli 9 e 32 della direttiva 2002/22 debbano essere interpretati nel senso che la tariffa sociale e il meccanismo di compensazione previsto dall’articolo 13, paragrafo 1, lettera b), di detta direttiva si applicano non soltanto alla comunicazione elettronica mediante una connessione telefonica a postazione fissa su una rete di comunicazioni accessibile al pubblico, ma anche al servizio di comunicazione elettronica mediante servizi di comunicazione mobili e/o ad abbonamenti Internet.
44. Il problema sollevato dal giudice del rinvio può essere posto, a mio avviso, in termini più semplici, in quanto trae origine da un questione di principio: se la telefonia mobile e l’abbonamento Internet costituiscano o meno prestazioni incluse nel «servizio universale» cui fa riferimento la direttiva. Da ciò dipende se essi possano formare oggetto della «tariffa sociale» e dare luogo, pertanto, a compensazione secondo il sistema previsto dalla medesima direttiva.
45. Per stabilire se la telefonia mobile e l’abbonamento Internet rientrino nella nozione di «servizio universale», occorre esaminare separatamente ciascuno dei due sistemi di comunicazione, date le loro differenze tecniche.
1. La telefonia mobile
46. Per quanto riguarda la telefonia mobile, sembra evidente che la direttiva non la includa nella sua nozione di «servizio universale». Tra i servizi rientranti in tale nozione, la direttiva fa riferimento solo alla «connessione in postazione fissa
a una rete di comunicazione pubblica» (articolo 4, paragrafo 1) (6), il che esclude chiaramente, per definizione, la telefonia mobile (7) .
47. Sebbene la direttiva non consideri la telefonia mobile come parte integrante del «servizio universale», occorre domandarsi se gli Stati membri possano includerla in tale nozione. I sostenitori di tale possibilità fanno leva sul tenore letterale dell’articolo 9 della direttiva. Conformemente al paragrafo 2 di tale articolo, «[g]li Stati membri (…) possono prescrivere che le imprese designate propongano ai consumatori opzioni o formule tariffarie diverse da quelle proposte in normali condizioni commerciali, in particolare per garantire che i consumatori a basso reddito o con esigenze sociali particolari non siano esclusi dall’accesso alla rete di cui all’articolo 4, paragrafo 1, o dall’uso dei servizi individuati all’articolo 4, paragrafo 3, e agli articoli 5, 6 e 7, soggetti agli obblighi di servizio universale e forniti dalle imprese designate».
48. Il paragrafo 3 del medesimo articolo, dal suo canto, stabilisce che, «[o]ltre a prescrivere alle imprese designate di fornire opzioni tariffarie speciali o rispettare limiti tariffari o perequazioni tariffarie geografiche o altri sistemi analoghi, gli Stati membri possono provvedere affinché sia fornito un sostegno ai consumatori di cui siano accertati un reddito modesto o particolari esigenze sociali».
49. Da queste due disposizioni risulta che la direttiva prevede solo la possibilità di imporre tariffe ridotte per garantire determinati servizi, per l’appunto quelli che costituiscono il «servizio universale» definito dalla stessa direttiva, tra i quali, per quanto detto, non rientra la telefonia mobile.
50. Invero, la direttiva consente agli Stati membri di aggiungere «servizi obbligatori supplementari» (articolo 32), ma non di estendere (o ridurre) l’elenco dei servizi che essa impone in quanto contenuto del «servizio universale».
51. Atteso quanto precede, il Regno del Belgio può imporre «servizi obbligatori supplementari» ai fornitori di telefonia mobile, ma non includere i loro servizi nella categoria del «servizio universale». In quanto prestatori di un «servizio obbligatorio supplementare», tali fornitori avrebbero diritto, se del caso, a un indennizzo, ma non a quello stabilito secondo il sistema di cui all’articolo 13 della direttiva (che prevede una possibilità di finanziamento a carico di tutti i fornitori di servizi di comunicazione), bensì a un indennizzo determinato con meccanismi che non siano rivolti a specifiche imprese (8) .
2. L’abbonamento Internet
52. Per quanto riguarda l’abbonamento Internet, la situazione, a mio parere, è molto diversa.
53. Tra i servizi costituenti il «servizio universale», l’articolo 4 della direttiva fa riferimento alla «connessione in postazione fissa a una rete di comunicazione pubblica» (paragrafo 1), precisando che detta connessione «è in grado di supportare le comunicazioni vocali, facsimile e dati, a velocità di trasmissione tali da consentire un accesso efficace a Internet» (paragrafo 2).
54. Di conseguenza, l’abbonamento Internet rientrerebbe nella nozione di «servizio universale» stabilita dalla direttiva e, pertanto, gli si potrebbe applicare la «tariffa sociale» (articolo 9), indennizzabile secondo il sistema di cui all’articolo 13 della direttiva. Orbene, ciò dovrebbe valere, evidentemente, solo per gli abbonamenti Internet in postazione fissa, ad esclusione degli abbonamenti di connessione mediante telefonia mobile. Questi ultimi, al pari della telefonia mobile in generale, possono essere imposti dagli Stati membri in quanto «servizi obbligatori supplementari», ma non essere inseriti nella categoria del «servizio universale». Il loro indennizzo, in definitiva, non può essere effettuato attraverso il meccanismo previsto dalla direttiva per i servizi che costituiscono il «servizio universale».
55. Pertanto, e come prima conclusione intermedia, suggerisco di rispondere alle prime due questioni dichiarando che la direttiva «servizio universale» deve essere interpretata nel senso che il servizio di telefonia mobile non forma parte del «servizio universale» e non gli si può quindi applicare la tariffa sociale del servizio universale né, conseguentemente, il meccanismo di compensazione previsto all’articolo 13, paragrafo 1, lettera b), della medesima direttiva. Solo l’abbonamento Internet in postazione fissa fa parte del «servizio universale» ai sensi della direttiva «servizio universale», restando escluso da tale nozione l’abbonamento Internet mediante telefonia mobile. Ciò premesso, gli Stati membri non possono aggiungere nuovi servizi all’elenco dei servizi che costituiscono il «servizio universale» ai sensi della direttiva «servizio universale», ma possono decidere di imporre i servizi di telefonia mobile e di abbonamento Internet mediante telefonia mobile in quanto «servizi obbligatori supplementari». In tal caso, il loro indennizzo deve avere luogo attraverso un sistema diverso da quello previsto dalla direttiva per i servizi costituenti il «servizio universale» e che, in particolare, non può essere rivolto a specifiche imprese.
C – Terza questione
56. A mio avviso, e per i motivi evocati dal Parlamento europeo, dal Consiglio e della Commissione, la terza questione è irricevibile.
57. Il giudice del rinvio chiede, nello specifico, se «le relative disposizioni della direttiva servizio universale siano compatibili con il principio di uguaglianza, sancito, tra l’altro nell’articolo 20 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea».
58. Dinanzi alla mancanza di qualsiasi argomentazione da parte del giudice a quo, sarebbe molto rischioso avventurarsi in un esame della questione sotto il profilo del principio di uguaglianza. La Commissione ha provato a farlo, partendo dall’ipotesi che le ricorrenti nel procedimento principale si ritengano vittime di una discriminazione, in quanto assoggettate dalla normativa nazionale a un onere che contrasterebbe con la direttiva «servizio universale». Se così fosse, la questione sarebbe priva di senso, come rilevato dalla Commissione, in quanto il problema non emergerebbe dalla direttiva, ma dalla norma nazionale.
59. Dal loro canto, sia il Parlamento europeo che il Consiglio rispondono alla questione formulando un giudizio di conformità della direttiva al principio di uguaglianza in base all’esame delle differenze esistenti tra i servizi rientranti nella nozione di «servizio universale», da un lato, e quelli esclusi da tale categoria, dall’altro. Essi si addentrano quindi nell’unica valutazione che, in mancanza di argomenti concreti, si possa dare della direttiva, vale a dire una valutazione in astratto.
60. A mio avviso, la contestazione della validità di una norma del diritto dell’Unione – poiché ciò è quanto implica la terza questione sollevata dal giudice del rinvio – non è ricevibile senza un minimo di argomentazione e, pertanto, nel caso di specie non sarebbe giustificata nemmeno una risposta in via meramente subordinata. E questo semplicemente perché, per quanto detto, la mia posizione in proposito potrebbe solo basarsi su mere ipotesi o derivare da un esame in astratto, slegato dalle circostanze concrete della questione dibattuta nel procedimento principale.
61. Come ultima risorsa per giustificare, malgrado tutto, una risposta in subordine, si potrebbe esaminare la questione alla luce della giurisprudenza elaborata dalla Corte nella cause Commissione/Belgio (EU:C:2010:583) e Base (EU:C:2010:584), in quanto le sentenze pronunciate in quelle due cause sono all’origine della normativa nazionale impugnata nel procedimento a quo e in quel contesto si poneva precisamente un problema di uguaglianza.
62. Orbene, la discriminazione esaminata dalla Corte nelle suddette cause riguardava il trattamento indifferenziato cui la normativa belga assoggettava gli operatori che chiedevano di essere indennizzati per la prestazione del servizio universale. La Corte ha dichiarato, in quell’occasione, che l’esistenza di un onere eccessivo doveva essere valutata caso per caso e che era discriminatorio il trattamento generalizzato e indifferenziato delle diverse ipotesi. È evidente come tale problema non abbia alcun nesso con quello dibattuto nel presente procedimento.
63. In definitiva, non sembra opportuno, a nessun titolo, proporre alla Corte una risposta alla terza questione.
VII – Conclusione
64. Alla luce delle suesposte considerazioni, suggerisco alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali nei seguenti termini:
«1. La direttiva 2002/22/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva servizio universale), deve essere interpretata nel senso che il servizio di telefonia mobile non forma parte del “servizio universale” ai sensi di tale direttiva e non gli si può quindi applicare la tariffa sociale del servizio universale né, conseguentemente, il meccanismo di compensazione previsto all’articolo 13, paragrafo 1, lettera b), della medesima direttiva. Solo l’abbonamento Internet in postazione fissa fa parte del “servizio universale” ai sensi della direttiva “servizio universale”, restando escluso da tale nozione l’abbonamento Internet mediante telefonia mobile.
2. Gli Stati membri non possono aggiungere nuovi servizi all’elenco dei servizi che costituiscono il “servizio universale” ai sensi della direttiva “servizio universale”. Gli Stati membri possono decidere di imporre i servizi di telefonia mobile e di abbonamento Internet mediante telefonia mobile in quanto “servizi obbligatori supplementari”. In tal caso, il loro indennizzo deve avere luogo attraverso un sistema diverso da quello previsto dalla direttiva per i servizi costituenti il “servizio universale” e che, in particolare, non può essere rivolto a specifiche imprese».
(1) .
(2)  – C‑222/08, EU:C:2010:583.
(3)  – C‑389/08, EU:C:2010:584.
(4)  – Direttiva 2002/22/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (GU L 108, pag. 51, come modificata dalla direttiva 2009/136/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009 (GU L 337, pag. 11).
(5)  – Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro) (GU L 108, pag. 33), come modificata dalla direttiva 2009/140/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009 (GU L 337, pag. 37).
(6)  – Il corsivo è mio.
(7)  – Con altrettanta chiarezza si esprime il considerando 8 della direttiva, enunciando che «[u]na delle esigenze fondamen tali del servizio universale consiste nel garantire agli utenti che ne fanno richiesta un allacciamento alla rete telefonica pubblica in postazione fissa ad un prezzo abbordabile».
(8)  – V. al riguardo sentenza Commissione/Belgio (C‑222/08, EU:C:2010:583, punto 46).