62005CC0440_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Uvod
1. Komisija s tožbo na podlagi člena 36(6) EU predlaga razglasitev ničnosti Okvirnega sklepa Sveta 2005/667/PNZ z dne 12. julija 2005 o okrepitvi kazenskopravnega okvira za izvrševanje zakonodaje proti onesnaževanju morja z ladij (v nadaljevanju: Okvirni sklep)(2), ker bi morali biti ukrepi o približevanju zakonodaje držav članic v kazenskih zadevah, določeni v Okvirnem sklepu, v skladu s členom 47 EU sprejeti na podlagi Pogodbe ES in ne na podlagi Naslova VI Pogodbe EU.
2. Ta primer zadeva delitev pristojnosti med prvim in tretjim stebrom Evropske unije ter med Skupnostjo in državami članicami na področju kazenskega prava – na splošno velja, da to področje ohranja avtoriteto in suverenost države – in je zato res ustavnega pomena.
3. Je nadaljevanje sodbe v zadevi Komisija poti Svetu z dne 13. septembra 2005,(3) s katero je Sodišče Okvirni sklep Sveta 2003/80/PNZ z dne 27. januarja 2003 o kazenskopravnem varstvu okolja(4) razglasilo za ničnega, ker bi morala Skupnost ukrepe, obravnavane v tej zadevi, ki so od držav članic zahtevali, da predpišejo kazenske sankcije za določena kazniva dejanja zoper okolje, sprejeti na podlagi člena 175 ES.
4. Vendar ta sodba pušča odprta občutljiva vprašanja o okoliščinah, v katerih ima Skupnost pristojnost zavezati države članice, da predpišejo kazenske sankcije, in o natančnem obsegu, v katerem se lahko izvršuje ta pristojnost.
5. V zvezi s tem so Komisija in Evropski parlament na eni strani ter Svet in 20 držav članic intervenientk na drugi oblikovali popolnoma nasprotna mnenja o pomenu zadeve C-176/03.
6. Komisija in Evropski parlament, ki sta mnenje podala tudi o ugotovitvah, ki izhajajo iz te sodbe, jo v sporočilu(5) oziroma resoluciji(6) razlagata široko, tako da pomeni, da se razlaga Sodišča uporablja za področje, ki presega varstvo okolja, in potrjuje, da ima načeloma zakonodajalec Skupnosti v okviru prvega stebra pristojnost za sprejemanje predpisov v zvezi s kazenskim pravom držav članic, ki so potrebni za zagotovitev polne učinkovitosti prava Skupnosti. Dodati je treba, da je Komisija v skladu s to razlago že podala predloge za sprejetje več direktiv Skupnosti, ki pozivajo države članice, da v nacionalnem pravu predpišejo kazenske sankcije.(7)
7. Nasprotno vse države članice, ki so predložile stališča v tem postopku, menijo, da je treba ugotovitve Sodišča v zadevi C-176/03 razlagati ozko, kot da se nanašajo le na okoljevarstveno politiko, in da je določitev vrste in višine kazenskih sankcij, ki jih predpisujejo države članice, v vsakem primeru zunaj pristojnosti Skupnosti.
8. Zaradi teh razhajanj je Sodišče poklicano, da razloži pomen sodbe v zadevi C-176/03 v zvezi s pravilno razmejitvijo pristojnosti Skupnosti na področju kazenskega prava.
II – Pravni okvir in dejansko stanje
9. Okvirni sklep je bil sprejet 12. julija 2005 na podlagi Naslova VI Pogodbe o Evropski uniji in zlasti členov 31(1)(e) EU in 34(2)(b) EU.
10. Ob omembi brodoloma tankerja Prestige je v preambuli Okvirnega sklepa navedeno, da je boj proti naklepnemu ali hudo malomarnemu onesnaževanju morja z ladij ena od prednostnih nalog Unije in da je treba v ta namen približati zakonodaje držav članic (druga in tretja uvodna izjava).
11. Kot izhaja iz četrte uvodne izjave, je treba približevanje izvesti z mehanizmom „dvojnega teksta“, ki ga sestavljata Okvirni sklep in Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2005/35/ES z dne 7. septembra 2005 o onesnaževanju morja z ladij in uvedbi kazni za kršitve (v nadaljevanju: Direktiva)(8), pri čemer je Okvirni sklep zasnovan tako, da dopolnjuje Direktivo s podrobnimi pravili o kazenskih zadevah.
12. Okvirni sklep torej poziva države članice, naj predpišejo kazenske sankcije za izpust onesnažujočih snovi z ladij, ki jih je treba šteti – v skladu z Okvirnim sklepom, v povezavi z Direktivo – za kazniva dejanja.
13. Člen 1 Okvirnega sklepa se glede opredelitev, ki se uporabljajo, sklicuje na člen 2 Direktive.
14. Člen 2 Okvirnega sklepa zahteva od vsake države članice sprejetje potrebnih ukrepov, s katerimi se zagotovi, da se kršitev v smislu členov 4 in 5 Direktive(9) šteje za kaznivo dejanje.
15. Člen 3 zagotavlja, da se kaznujejo tudi pomoč, podpiranje ali napeljevanje k takemu kaznivemu dejanju.
16. Člen 4 Okvirnega sklepa zahteva od vsake države članice, da zagotovi, da se ravnanje iz členov 2 in 3 kaznuje z učinkovitimi, sorazmernimi in odvračilnimi kazenskimi sankcijami, poleg tega pa podrobno določa vrsto in višino kazni, ki naj se jih predpiše. V zvezi s tem za več kaznivih dejanj določa primerne najvišje razpone zagroženih kazni, ki se uporabljajo v primeru zapornih kazni.
17. Člen 5 obvezuje države članice, da sprejmejo ukrepe, s katerimi zagotovijo, da so pravne osebe v določenih okoliščinah lahko odgovorne za kazniva dejanja iz Okvirnega sklepa.
18. Člen 6 določa kazni za pravne osebe in vsebuje podrobnosti o naravi in najvišji višini zagroženi kazni.
19. Člen 7 Okvirnega sklepa zadeva pristojnost.
20. Člena 8 in 9 zadevata sporočanje informaciji o kaznivih dejanjih Komisiji in drugim državam članicam ter določanje kontaktnih točk.
21. Nazadnje, členi od 10 do 12 določajo ozemeljsko uporabo, izvajanje in začetek veljavnosti Okvirnega sklepa.
22. Direktiva, ki se v uvodnih izjavah sklicuje na politiko Skupnosti o pomorski varnosti in varstvo okolja, je bila sprejeta na podlagi člena 80(2) ES iz Naslova V, ki se nanaša na prevoz. Člen 80(2) ES določa:
„Svet lahko s kvalificirano večino odloči, ali, v kolikšnem obsegu in po kakšnem postopku je treba sprejeti ustrezne predpise za pomorski in zračni promet.“
23. Ob sprejetju Direktive in Okvirnega sklepa je Komisija ugovarjala pravni podlagi, na katero se je skliceval Svet, da od držav članic zahteva kaznovanje izpusta onesnažujočih snovi z ladij, in navedla, da je bil člen 80(2) ES tudi v zvezi s tem pravilna pravna podlaga.
24. V nasprotju s tem mnenjem je v peti uvodni izjavi Okvirnega sklepa navedeno, da je Okvirni sklep na podlagi člena 34 EU pravi instrument za naložitev obveznosti državam članicam, da predvidijo kazenske sankcije.
III – Postopek pred Sodiščem
25. S sklepom predsednika Sodišča z dne 25. aprila 2006 je bila Portugalski republiki, Kraljevini Belgiji, Republiki Finski, Francoski republiki, Slovaški republiki, Republiki Malti, Republiki Madžarski, Kraljevini Danski, Kraljevini Švedski, Irski, Češki republiki, Helenski republiki, Republiki Estoniji, Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska, Republiki Latviji, Republiki Litvi, Kraljevini Nizozemski, Republiki Avstriji in Republiki Poljski ter Parlamentu dovoljena intervencija na strani Sveta oziroma Komisije. Poleg tega je bila s sklepom predsednika Sodišča z dne 28. septembra 2006 dovoljena intervencija Republiki Sloveniji na strani Sveta.
26. Drugače kot države intervenientke niti Komisija niti Svet – edini stranki tega postopka – nista predložila predloga za obravnavo. Sodišče, ki je presodilo, da je dejansko stanje dovolj razjasnjeno na podlagi številnih predloženih pisnih vlog, je zato v skladu s členom 44a Poslovnika odločilo nadaljevati postopek brez ustnega dela.
IV – Glavne trditve strank
27. Komisija izpodbija veljavnost Okvirnega sklepa, ker bi bili ukrepi kazenskega prava, določeni v členih od 1 do 10, lahko sprejeti na podlagi člena 80(2) ES, ki se nanaša na skupno prometno politiko Skupnosti, in da zato celoten Okvirni sklep, ki je nedeljiv, krši člen 47 EU.
28. Po mnenju Komisije to izhaja iz načel, ki jih je Sodišče postavilo v zadevi C-176/03, ki presegajo področje varstva okolja, o katerem je tekel spor v tej zadevi, in se v celoti nanašajo na druge politike Skupnosti, kot je skupna prometna politika, o čemer teče spor v obravnavani zadevi. Pomen varstva okolja v Skupnosti in njegove posebne značilnosti, kot je „povezovalna“ razsežnost, niso vplivali na načelno odločitev v zadevi C-176/03. Taka merila bi namreč pripeljala do nesmisla, s tem da bi bila za druga pomembna področja prava Skupnosti a priori
izključena možnost, da se jih s pomočjo kazenskih sankcij na podlagi Pogodbe ES učinkovito uveljavi.
29. Komisija trdi, da – čeprav kazensko pravo kot tako in na splošno ni v pristojnosti Skupnosti in čeprav ukrepanje v tem smislu lahko temelji le na implicitnih pristojnostih z določeno pravno podlago – zakonodajalec Skupnosti lahko določi kazenske ukrepe, če je to nujno za zagotovitev polne učinkovitosti pravil in predpisov Skupnosti. Te implicitne pristojnosti Skupnosti so torej določene s potrebo, da se zagotovi spoštovanje pravil ali politike Skupnosti, a niso omejene na kazenskopravne ukrepe na določenih pravnih področjih ali področjih določenih značilnosti. Skupnost ima torej tudi pristojnost, da opredeli vrsto in višino kazni, če je ugotovljeno, da je to nujno za zagotovitev polne učinkovitosti politike Skupnosti. Okvirni sklep nikakor ne usklajuje vrste in višine kazenskih sankcij, ki se uporabljajo, ampak v zvezi s tem pušča državam članicam določeno prosto presojo.
30. Komisija šteje vse ukrepe, določene v členih od 1 do 10 Okvirnega sklepa, kot nujne za zagotovitev polne učinkovitost skupne prometne politike. Testu nujnosti, ki ga je Sodišče oblikovalo v zadevi C-176/03, je torej zadoščeno.
31. Nazadnje, Komisija navaja, da za namen člena 47 EU ni pomembno, če ali kako je Skupnost že izvrševala pristojnosti iz člena 80(2) ES, ampak le, ali dejansko obstaja pristojnost sprejemanja ukrepov, kakršni so tisti, določeni v Okvirnem sklepu.
32. Evropski parlament se v bistvu pridružuje navedbam Komisije. Po njegovem mnenju so členi od 1 do 6 Okvirnega sklepa popolnoma v pristojnosti Skupnosti. Sklep je, zaradi svoje nedeljivosti, torej v celoti nezakonit.
33. Evropski parlament navaja, da je Okvirni sklep, ki je izpodbijan v tej zadevi, v vseh pogledih primerljiv z Okvirnim sklepom, o katerem je tekel spor v zadevi C-176/03, tako glede cilja kot vsebine. Razlaga Sodišča iz tega primera se torej uporablja mutatis mutandis
tudi v obravnavanem primeru. Parlament zlasti opozarja, je da iz preambule Okvirnega sklepa jasno, da se tako kot Okvirni sklep, ki je bil razglašen za ničnega, ukvarja z okoljem in da se kazniva dejanja, predvidena v obeh primerih, primerljivo nanašajo na izpust onesnažujočih snovi.
34. Čeprav Evropski parlament priznava, da med Okvirnima sklepoma obstaja razlika glede natančne opredelitve višine in vrste kazenskih sankcij, ki se uporabljajo, ne vidi razloga, zakaj bi moral biti rezultat v tej zadevi drugačen od rezultata v zadevi C-176/03. Po mnenju Parlamenta je Sodišče v sodbi, v kateri je obravnavalo člen 5(1) Okvirnega sklepa Sveta 2003/80/PNZ, že potrdilo, da pristojnost Skupnosti v kazenskih zadevah zajema določbe o vrsti in višini kazenskih sankcij.
35. Nazadnje, Evropski parlament navaja, da je nujnost kazenskih ukrepov v obravnavanem primeru dokazana, če se upošteva preambula Okvirnega sklepa in okoliščine, v katerih je bil sprejet.
36. Nasprotno Svet, ki ga brez izjeme podpirajo države članice, ki so intervenirale v tem postopku, zanika, da bi bili kazenski ukrepi, določeni v Okvirnem sklepu, lahko sprejeti na podlagi člena 80(2) ES. Predvsem poudarja, da ni sporno, da je ta člen pomenil pravilno pravno podlago za sprejetje Direktive, ki sodi predvsem pod skupno prometno politiko, čeprav zasleduje tudi cilje, ki se nanašajo na varstvo okolja.
37. Svet trdi, da je treba obravnavani primer v več pogledih razlikovati od okoliščin, na katere se nanaša sodba Sodišča v zadevi C-176/03, ki se je ne more nujno uporabiti za druga področja delovanja Skupnosti. Svet v zvezi s tem opozarja, da je Sodišče oblikovalo sodbo glede na cilje varstva okolja Skupnosti in poudarilo poseben pomen varstva okolja. Zlasti se varstvo okolja razlikuje „glede na temeljnost tega cilja in njegovo raztezanje preko niza politik in dejavnosti [Skupnosti]“.(10)
38. Nasprotno pa ne le da skupna prometna politika nima teh značilnosti, ampak je obseg pristojnosti Skupnosti na tem področju odvisen tudi od odločitve zakonodajalca Skupnosti. Sodišče je v zadevi C-476/98 odločilo, da člen 80(2) ES le pooblašča Skupnost, da ukrepa, hkrati pa to pooblastilo pogojuje z obstojem predhodne odločitve Sveta.(11) Svet mora torej odločiti, ali
in v kakšnem obsegu
je treba sprejeti predpise za pomorski in zračni promet. S sprejetjem Direktive je zakonodajalec Skupnosti določil obseg, v katerem je želel ukrepati na zadevnem področju. Svet priznava, da bi zakonodajalec Skupnosti lahko sprejel bolj daljnosežne ukrepe na podlagi člena 80(2) ES, a poudarja, da se je očitno odločil, da tega ne stori. Svet tako izpodbija izhodišče Komisije, da bi določbe, vsebovane v Okvirnem sklepu, moral sprejeti zakonodajalec Skupnosti.
39. Svet podredno trdi, da se določbe Okvirnega sklepa v tem primeru razlikujejo od določb Okvirnega sklepa, ki je bil razglašen za ničnega v zadevi C‑176/03, v tem, da so podrobnejše, zlasti glede višine in vrste kazni, ki naj jih predvidijo države članice. Iz zadeve C-176/03 je mogoče jasno sklepati, da je Sodišče bolj poudarilo, da so obravnavane določbe pustile državam članicam izbiro glede tega, katere kazenske sankcije bodo uporabile, če so bile učinkovite, sorazmerne in odvračilne.(12) Zakonodajalec skupnosti torej nima pristojnosti, da določa višino in vrsto kazenskih sankcij, ki naj se uporabijo. Svet zato sklepa, da Skupnost ne bi smela sprejeti večine spornih določb iz Okvirnega sklepa, ki zato ne kršijo člena 47 EU. Če bi bilo treba zadevo C-176/03 razlagati tako, kot trdi Komisija, bi Naslovu VI EU odvzeli praktičen učinek: iz tega sledi, da ta razlaga očitno presega namen, ki ga je Sodišče imelo v sodbi, ki jo je treba razlagati ozko in ob upoštevanju posebnih okoliščin, iz katerih izvira.
40. Nazadnje, Svet trdi, da iz sprejetja Okvirnega sklepa ni mogoče sklepati, da je treba nekatere kazenske ukrepe šteti za nujne v smislu zadeve C-176/03.
41. Države članice, ki so intervenirale v tem postopku, v bistvu podpirajo stališče Sveta. Trdijo, da je implicitna pristojnost Skupnosti za določanje kazenskih ukrepov – kot se je Sodišče izrazilo v zadevi C-176/03 – izjemna in jo je treba razlagati ozko. Implicitna pristojnost sprejemanja predpisov s področja kazenskega prava je omejena na ukrepe, ki so „nujni“ ali (absolutno) „bistveni“ za boj proti hudim kaznivim dejanjem zoper okolje. Ne razteza se dlje od področja varstva okolja na druge skupne politike, kot je zadevna prometna politika, in po mnenju držav članic v vsakem primeru izključuje usklajevanje vrste in višine kazni, kot je določena v Okvirnem sklepu.
42. Številne, nekoliko različne utemeljitve držav članic v podporo njihovih stališč, se nanašajo zlasti na načela subsidiarnosti, podeljenih pristojnosti in sorazmernosti; na posebnost in nujno enotnost kazenskega prava; na prosto presojo, prepuščeno državam članicam, in na ureditev, ki jo je vzpostavila Pogodba o Evropski uniji, ki bi bila omajana, če bi obveljale utemeljitve Komisije.
43. Prav tako trdijo, da je člen 47 EU namenjen določanju jasne razmejitve pristojnosti med prvim in tretjim stebrom, vendar ne urejanju primata enega nad drugim. Več držav članic nasprotuje stališču Komisije, da čeprav države članice na eni strani delujejo posamezno, dokler se Skupnost ne odloči, da bo uporabila pooblastila iz člena 80(2) ES, na drugi strani ne smejo delovati skupaj na podlagi tretjega stebra. Poleg tega, ker Skupnost, ko je bil sprejet Okvirni sklep, še ni sprejela predpisov na področju onesnaževanja morja iz ladij, ni mogoče trditi, da je ta sklep posegel v obstoječo pristojnost Skupnosti.
44. Zato države članice sklepajo, da je bil Okvirni sklep pravilni pravni instrument za sprejetje kazenskopravnih ukrepov, ki jih vsebuje.
V – Analiza
A – Širši okvir razmejitve pristojnosti: člen 47 EU
45. Prava odločitev obravnavane zadeve je naprej odvisna od člena 47 EU, ki zaznamuje ločnico med prvim ali skupnostnim stebrom na eni strani ter drugim in tretjim stebrom, ki zajemata zunanjo in varnostno politiko (Naslov V EU) ter policijsko in pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah (Naslov VI EU) na drugi.
46. To razlikovanje je pomembno, ker razmejuje med tem, kar je v bistvu metoda Skupnosti, ki označuje bistvo evropske integracije v Evropskih skupnostih, in bolj „medvladnimi“ politikami in oblikami sodelovanja, ki jih vzpostavlja Pogodba EU.(13)
47. Ob upoštevanju stališč strank se zdi primerno razjasniti pomen člena 47 EU in njegov pomen na vprašanja pristojnosti, ki se zastavljajo v obravnavanem primeru.
48. Na podlagi člena 47 EU nobena določba Pogodbe o Evropski uniji ne bi smela vplivati na določbe Pogodbe ES.
49. V zvezi s tem je Sodišče že odločilo, da je naloga Sodišča, da bedi nad tem, da akti, za katere Svet trdi, da se zanje uporablja Naslov VI, ne posegajo v pristojnosti, ki jih določbe Pogodbe ES dodeljujejo Skupnosti.(14)
50. Kot jasno izhaja iz te ugotovitve, člen 47 EU ni namenjen le zagotavljanju, da nič iz Pogodbe EU ne vpliva na obstoječe materialne določbe prava Skupnosti ali jim nasprotuje. V širšem pomenu je prej namenjen ohranjanju pristojnosti, podeljenih Skupnosti kot taki.
51. To potrjuje tudi člen 29, prvi odstavek, EU, ki izrecno določa, da določbe Unije o policijskem in pravosodnem sodelovanju v kazenskih zadevah „[ne posegajo] v pristojnosti Evropske skupnosti“.
52. Vprašanje, ki ga je treba zastaviti, da bi ugotovili, ali je bil člen 47 EU kršen, je, ali bi bile zadevne določbe lahko – potencialno – sprejete na podlagi Pogodbe ES.(15)
53. V nasprotju z mnenjem nekaterih vlad, člen 47 EU torej določa „primarnost“ prava Skupnosti ali, natančneje, primarnost delovanja Skupnosti v skladu s Pogodbo ES nad delovanjem na podlagi Naslova V ali Naslova VI Pogodbe EU, s tem da morajo
Svet in, odvisno od primera, druge institucije Unije ravnati na podlagi Pogodbe ES, če je primerna pravna podlaga za namene načrtovanega delovanja.
54. Tako člen 47 EU odraža zgradbo Unije, ki v skladu s členom 1 EU „temelji na Evropskih skupnostih, dopolnjenih
s politikami in oblikami sodelovanja, ki jih uvaja [Pogodba o Evropski uniji]“ (poudarek je moj). Kot je določeno tudi v tem členu, Pogodba o Evropski uniji „označuje novo stopnjo v procesu oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope“.
55. Iz tega besedila popolnoma jasno izhaja, da je z določanjem nekaterih novih oblik sodelovanja Pogodba EU nameravala le povečati področja delovanja Skupnosti; ni jih nameravala okrniti z določanjem „alternativnih“ pristojnosti, ki naj jih izvajajo institucije Unije v primerih, ko se utegnejo prekrivati politike Skupnosti in Unije, torej s pooblaščanjem institucij, da v takih okoliščinah posegajo po manj poenotenih oblikah sodelovanja iz Naslova V ali Naslova VI EU.
56. Iz zgoraj navedenega sledi, prvič, da čeprav Svet praviloma sploh ni dolžan sprejeti zakonodaje, mora, če se za to odloči v okviru Unije, ker Pogodba ES podeljuje potrebne pristojnosti Skupnosti, ravnati izključno na podlagi te pogodbe.
57. Drugič, v nasprotju s tem, kar predlagajo nekatere vlade, na podlagi dejstva, da ob sprejetju Okvirnega sklepa Skupnost še ni sprejela zakonodaje o obravnavanem področju, ni mogoče narediti zanesljivega sklepa o ničemer (ker je bila direktiva sprejeta naknadno).
58. V zvezi s tem je treba navpično delitev pristojnosti med Skupnostjo in državami članicami razlikovati od vodoravne, medstebrske delitve pristojnosti, ki jo ureja člen 47 EU. V prvem razmerju države članice – razen pri izključni pristojnosti Skupnosti – načeloma delujejo svobodno, razen če je Skupnost dejansko izvajala svoje pristojnosti tako, da je „pridobila prednostno pravico“ pred državami članicami, v smislu zadeve AETR .(16)
59. Nasprotno je v drugem razmerju delovanje iz Naslova V EU ali Naslova VI EU že od začetka izključeno z obstojem ustreznih pristojnosti iz Pogodbe ES, ne glede na to, ali in v kakšnem obsegu jih je Skupnost že izvrševala.
60. Torej ni protislovno trditi, da če Skupnost še ni sprejela kazenskopravne zakonodaje, lahko države članice na tem področju načeloma delujejo svobodno na nacionalni ravni in hkrati da glede na člen 47 EU Svet ne sme delovati na podlagi Naslova VI EU.
61. Podrobneje glede utemeljitev več vlad v zvezi s tem, da če so države članice svobodne, da delujejo „posamezno“, morajo a fortiori
biti svobodne, da delujejo „skupaj“, torej z Okvirnim sklepom na podlagi Naslova VI,(17) je treba upoštevati, da čeprav je vsaka država članica zastopana v Svetu, pravna narava delovanja Sveta ne more biti izenačena z le „skupnim“ delovanjem držav članic. Svet kot institucija Unije v skladu s členom 5 EU izvršuje pristojnosti pod pogoji in s cilji, določenimi v pogodbah o ustanovitvah Skupnosti in Pogodbi o Evropski uniji.
62. Tretjič, po mojem mnenju glede na člen 47 EU ni odločilno – kot je pravilno navedla Komisija – da lahko Svet v skladu s členom 80(2) ES odloči, ali in v kakšnem obsegu je treba sprejeti predpise za pomorski in zračni promet. Čeprav je res, da Pogodba ES pogojuje to pristojnost z obstojem predhodne odločitve Sveta,(18) ostaja dejstvo, da je Svet na podlagi Pogodbe ES pristojen za delovanje v zvezi z morskim prometom.
63. Torej, vprašanje, ki ga je treba zdaj preučiti, je, ali bi bile sporne kazenskopravne določbe Okvirnega sklepa lahko sprejete na podlagi člena 80(2) ES, glede na odločitev Sodišča v zadevi C-176/03.
64. Vendar se ne sme spregledati, da tudi če bi Sodišče iz tega ali onega razloga ugotovilo, da v prometni politiki ta pristojnost ne obstaja, to, strogo gledano, ne bi rešilo problema.
65. V obravnavanem primeru je bil člen 80(2) ES izbran za pravno podlago Direktive, a to še ne pomeni, da nobena druga določba Pogodbe ES – najbolj verjetna alternativa je člen 175 ES o okolju – ne bi mogla biti pravna podlaga za sprejetje spornih ukrepov, vsebovanih v Okvirnem sklepu. Če bi se ugotovilo, da bi bile določbe Okvirnega sklepa lahko sprejete na pravni podlagi, določeni drugje v Pogodbi ES, bi to načeloma pomenilo, da ta Okvirni sklep krši člen 47 EU.
66. Vendar so se stranke tega postopka bodisi izogibale temu vprašanju bodisi dogovorile, da je lahko le ena – če sploh katera – od določb Pogodbe ES pravilna pravna podlaga za sprejetje ukrepov, kot so zadevni, namreč člen 80(2) ES. Na tem stališču bom torej gradil svoje mnenje.
B – Posledice zadeve C-176/03: obseg pristojnosti Skupnosti za določanje kazenskopravnih ukrepov
67. Kazensko pravo v več pogledih odstopa od drugih pravnih področij. S poseganjem po najstrožjem in najbolj odvračilnem orodju za družbeni nadzor – kaznih – zarisuje zunanje meje sprejemljivega vedenja in tako varuje vrednote, ki so v družbi splošno najbolj cenjene.(19) Kot izraz predvsem skupne volje, kazenske sankcije posebno družbeno neodobravanje in so v tem pogledu vsebinsko drugačne kot druge sankcije, na primer administrativne.
68. Kazensko pravo torej bolj kot druga pravna področja zrcali posebne kulturne, moralne, finančne in druge družbene odnose in je posebej občutljivo na družbeni razvoj.
69. Vendar ne obstaja enotna predstava pojma kazensko pravo in države članice imajo lahko zelo različne predstave, ko gre za podrobnejše označevanje namenov, ki naj bi jim služilo, in učinkov, ki naj bi jih imelo. Torej je težko govoriti o kazenskem pravu na splošno in brez posebnih nacionalnih pridihov.
70. Nenazadnje, če se za izhodišče vzame Evropska konvencija o človekovih pravicah, je mogoče vedno ugotoviti, da ta v zvezi s kazenskimi primeri, drugače kot pri civilnopravnih primerih, upošteva posebnost kazenskopravnih obtožb in sankcij tako, da v členu 6(2) in (3) in členu 7 določa obsežnejša procesna in materialna jamstva. Evropsko sodišče za človekove pravice je dalo pojmu „kaznivo dejanje“, kot je uporabljen v teh členih, samostojen pomen in tega pojma ne skuša prvenstveno povezati z razporeditvijo v nacionalnem pravu, pač pa raje glede na naravo same kršitve in naravo ter strogost zagrožene kazni.(20) Podrobneje glede namena kazenskih sankcij je Sodišče odločilo, da „so nameni preprečevanja in zadoščenja skladni s kaznovalnim namenom in se jih lahko šteje za sestavne dele samega pojma kaznovanja“.(21)
71. Menim, da je mogoče mirno reči, da kazensko pravo zaznamujeta odvračilnost in zastraševalnost.(22) Vendar je treba upoštevati, da zastraševanje ni edini namen kazenskega prava, ki ga je mogoče ugotoviti, in da način, na katerega je uporabljen pravni ultimum remedium
– to so poudarile tudi nekatere stranke – kaže na družbene norme, na katerih temelji zadevna družba, in je zato samo po sebi povezano z identiteto te družbe.
72. Tradicionalno je bila pristojnost določanja kazenskih sankcij seveda razumljena kot intimno povezana s suverenostjo in to je pravilno treba zaupati posameznim državam in oblikam medvladnega sodelovanja, raje kot Skupnosti. A čeprav je splošno pravilo, da niti kazensko pravo niti pravila kazenskega postopka ne sodijo v pristojnost Skupnosti,(23) je treba poudariti, da po Pogodbi ES kazensko pravo ni na noben način domaine reservé
držav članic.
73. Pravzaprav je že iz sodne prakse, nastale pred zadevo C-176/03, jasno, da se pravo Skupnosti v več pogledih seka s kazenskim pravom. Vendar bom raje, kot da bi podrobno razpravljal o tej sodni praksi – ki jo je skupaj s sekundarnim pravom Skupnosti in extenso
razčlenil generalni pravobranilec Ruiz-Jarabo Colomer(24) –, na kratko ponovil najpomembnejše primere sečišč med pravom Skupnosti in nacionalnim kazenskim pravom.
74. Prvič in bolj na splošni ravni lahko pravo Skupnosti posredno vpliva na nacionalno pravo, s tem da zahteva, da je nacionalna kazenskopravna zakonodaja, ki se uporablja, v skladu s pravom Skupnosti glede zadev, ki sodijo na njegovo področje. Ta vidik skladnosti je prikazan v zadevi Amsterdam Bulb, v kateri je Sodišče odločilo, da v kadar ni nobene določbe v pravilih Skupnosti, ki določajo posebne sankcije, države članice lahko svobodno
določajo sankcije, ki se jim zdijo primerne, vključno s kazenskimi sankcijami.(25) Po drugi strani pa lahko pravo Skupnosti prepove
kazenske sankcije za kršitev nacionalnega prava, ki izvaja pravo Skupnosti, ker so, na primer, pretirane in tako ovirajo prosto gibanje oseb.(26)
75. V takih primerih torej pravo Skupnosti določa – s tem da zahteva „negativno povezovanje“ – obseg delovanja držav članic na področju kazenskega prava.(27)
76. Kar se lahko šteje za premik proti „pozitivnemu povezovanju“ in potrditvi pozitivnih obveznosti na področju kazenskega prava, je Sodišče v vrsti primerov „grška koruza“ odločilo, da kjer zakonodaja Skupnosti ne predvideva posebne sankcije za kršitev njenih določb ali se v zvezi s tem sklicuje na nacionalne zakone in druge predpise, se lahko od držav članic na podlagi splošne obveznosti držav članic iz člena 10 ES zahteva, da sprejmejo vse ustrezne ukrepe za zagotovitev polne učinkovitosti in uporabe prava Skupnosti, da „zagotovijo predvsem, da se kršitve prava Skupnosti sankcionirajo pod materialnimi in postopkovnimi pogoji, ki so enaki tistim, ki se uporabljajo za kršitve nacionalnega prava podobne vrste in teže, pri čemer mora biti sankcija vsekakor učinkovita, sorazmerna in odvračajoča“.(28) V zadevi Nunes in de Matos je Sodišče poudarilo, da se enaka razlaga uporablja, kadar predpisi Skupnosti za kršitev določajo posebne sankcije, a ne navajajo izčrpno sankcij, ki jih države članice lahko določijo, kot je veljalo v primeru Evropskega socialnega sklada v tej zadevi.(29)
77. V tem smislu je Sodišče v zadevi C-176/03 naredilo korak, ki je bil vsebinsko pomemben, a navsezadnje ne nerazumljiv, s tem da je sprejelo, da ima zakonodajalec Skupnosti lahko pristojnost sprejemanja ukrepov, ki izrecno zahtevajo od držav članic, da določijo kazenske sankcije za določena ravnanja, in ki zato res, kot je potrdilo Sodišče, zajemajo delno usklajevanje kazenskih zakonodaj držav članic.(30)
78. Kako velik je bil dejansko ta korak – kar pomeni, kako daleč se tako določena pristojnost Skupnosti za predpisovanje kazenskih sankcij razteza v „širino“ in „globino“ – je seveda temeljno vprašanje zadevnega spora.
79. Razlaga, ki je Sodišče pripeljala do priznanja te pristojnosti v zadevi C‑176/03, se lahko na kratko povzame tako.
80. Vprašanje, ki ga je Sodišče moralo preučiti – in na katerega je odgovorilo pritrdilno –, je bilo, ali bi bili kazenski ukrepi, določeni v Okvirnem sklepu, lahko sprejeti na podlagi člena 175 ES o okolju.(31)
81. V zvezi s tem je Sodišče najprej ponovilo, da je varstvo okolja glede na člen 2 ES in sodno prakso v zvezi z njim ena bistvenih nalog Skupnosti. Poleg tega je omenilo člen 6 ES, ki določa, da je treba zahteve varstva okolja vključevati v opredelitve in izvajanje politik in dejavnosti Skupnosti, in člene od 174 ES do 176 ES, ki določajo okvir, v katerem je treba izvajati skupnostno politiko na področju okolja.(32)
82. Sodišče je še pojasnilo, da vsi ukrepi, zajeti v členu 175(2), prvi pododstavek, ES, vsebujejo posredovanje institucij Skupnosti v zadevah, v katerih Skupnost razen skupnostne politike na področju okolja bodisi nima zakonodajne pristojnosti bodisi se zahteva soglasje v Svetu.
83. Nato je Sodišče ponovilo ustaljeno sodno prakso, v skladu s katero mora izbira pravne podlage za ukrep Skupnosti temeljiti na objektivnih dejstvih, ki omogočajo sodni nadzor, med katerimi sta predvsem namen in vsebina ukrepa.(33)
84. Torej, glede namena Okvirnega sklepa je Sodišče iz njegovega naslova in prvih treh uvodnih izjav sklepalo, da je bil njegov cilj varstvo okolja.(34)
85. Glede vsebine zadevnega okvirnega sklepa je Sodišče nato potrdilo, da njegovi členi od 2 do 7 zajemajo delno usklajevanje kazenske zakonodaje držav članic, „zlasti elementov, ki so bistveni za kazniva dejanja, storjena zoper okolje“, in ponovno potrdilo, da kazenska zakonodaja, tako kot pravila kazenskega postopka, načeloma ne sodi v pristojnost Skupnosti.(35)
86. Vendar je Sodišče v naslednji ključni točki sodbe dokaj jedrnato odločilo, da ta ugotovitev „ne bi smela ovirati zakonodajalca Skupnosti, če učinkovite, sorazmerne in odvračilne kazenske sankcije, ki jih uporabljajo pristojni nacionalni organi, pomenijo potreben ukrep za boj proti hudim kaznivim dejanjem zoper okolje, da sprejme ukrepe v povezavi s kazenskim pravom držav članic, za katere meni, da so potrebni za zagotavljanje polne učinkovitosti norm, ki jih določa na področju varstva okolja“.(36)
87. Jasno je torej, da je Sodišče priznalo, da ima Skupnost pristojnost zahtevati od držav članic, da predpišejo kazenske ukrepe, kot je predvideno v Okvirnem sklepu, in odločilo, da je ta pristojnost vsebovana v pristojnosti, ki jo člen 175 ES podeljuje Skupnosti.
88. Raje kot načelo je Sodišče to pristojnost podrobno opisalo glede na dejstva primera, kar pojasnjuje težavo pri razlikovanju osnovnega načela od njegove dejanske uporabe.
89. Najprej je treba opozoriti, da je zadeva C-176/03 – in glede tega je podobna prejšnji sodni praksi v primerih grška koruza(37) – v bistvu utemeljena s skrbjo za zagotavljanje polne učinkovitosti prava Skupnosti in izhaja iz nje. To ni jasno samo iz zgoraj navedene ključne točke, ampak – poleg mnenja generalnega pravobranilca Ruiz-Jaraboja Colomerja(38) – tudi iz točke 52 sodbe, v kateri Sodišče ugotavlja, da iz členov 135 ES in 280(4) ES ni mogoče sklepati, da je treba zavrniti vsako usklajevanje kazenskega prava „čeprav bi bilo potrebno za zagotavljanje učinkovitosti prava Skupnosti“.(39)
90. Dalje, gledano iz drugega gledišča, je Sodišče, s tem ko je ugotovilo, da člen 175 ES podeljuje Skupnosti pristojnost zahtevati od držav članic, da inkriminira določeno ravnanje, ki je posebej škodljivo za okolje, dejansko uporabilo razlago, ki temelji na implicitnih pristojnostih, v skladu s katerimi ima Skupnost pristojnost ali sredstva, nujna za izpolnitev določenega cilja ali naloge, ki ji je zaupana.(40) Preprosto rečeno, cilj Skupnosti o varstvu okolja in njegov effet utile
bi bil glede na ratio
sodbe ogrožen, če zakonodajalec Skupnosti ne bi imel pristojnosti za sprejemanje kazenskopravnih ukrepov, potrebnih za zagotovitev polne učinkovitosti pravil, ki jih določa za varstvu okolja,
91. Koliko je mogoče zdaj izluščiti iz enačbe, da je šlo v zadevi C-176/03 za varstvo okolja in „huda kazniva dejanja zoper okolje“? Ali je pristojnost, da se zahteva kazenski pregon, omejena „v širino“ na pravo okolja, kot trdijo Svet in države članice intervenientke, ali se načeloma uporablja za druge skupne politike, kot je zadevna prometna politika, kot trdita Komisija in Parlament?
92. Čeprav bi se številna sklicevanja v sodbi na varstvo okolja in njegovo mesto v Pogodbi lahko razlagala, kot da pomenijo – kar dejansko trdijo Svet in države članice –, da je Sodišče hotelo omejiti razlago na posebno področje okolja, se strinjam s Komisijo, da res ne obstaja trdna osnova, da bi bila pristojnost določanja kazenskih ukrepov tako omejena.
93. Varstvo okolja je res – kot je bolj kot kdaj prej postalo jasno s Posebnim poročilom Medvladnega foruma za spremembo podnebja – ključnega pomena ne le z vidika evropske politike, ampak tudi za prihodnost celotnega človeštva(41) in je bistveni cilj Skupnosti, kot je Sodišče opozorilo v zadevi C-176/03.(42)
94. A varstvo okolja seveda ni edini bistveni cilj ali področje politike Skupnosti in ga je zato težko razlikovati od drugih ciljev in delovanja Skupnosti, navedenih v členih 2 ES in 3 ES, kot so vzpostavitev notranjega trga, zaznamovanega s temeljnimi svoboščinami, skupna kmetijska politika ali skupna pravila o konkurenci.
95. V skladu s tem, kar je bilo zgoraj navedeno glede vloge ali, bolje, učinka kazenskega prava kot kazalca pomembnosti, ki jo družba pripisuje pravni dobrini ali vrednosti,(43) bi taka izpostavitev varstva okolja po mojem mnenju delala krivico naravi – ali morda celo identiteti
– Skupnosti.
96. Še več, okolje ni edino „vodoravno“ področje (člen 6 ES) iz Pogodbe ES – dovolj je, če se spomnimo na enakost med spoloma (člen 3(2) ES), prepoved diskriminacije (člen 12(1) ES) ali javno zdravje (člen 152(1) ES) – in ne razumem, zakaj bi morala ravno ta lastnost, kot so trdili Svet in nekaj držav članic, veljati za odločilno glede pristojnosti, da se zahteva kazenski pregon.
97. Poleg tega niti ni mogoče trditi, da bi morala biti ta pristojnost omejena na področje okolja, če se upošteva, da je dodatek načela učinkovitosti prava Skupnosti.
98. Gledano s tega stališča je posledica domneve, da je pristojnost, da se zahtevajo kazenske sankcije, omejena na področje okolja, bodisi to, da je zaradi svoje posebnosti varstvo okolja edino področje, ki za svojo polno učinkovitost zahteva kazenski pregon, bodisi to – če priznamo, da tudi druge politike potrebujejo tak pregon za svojo učinkovitost –, da mora zakonodajalec Skupnosti na drugih področjih šteti morebitno pomanjkanje učinkovitosti kot sprejemljivo, na primer zaradi „manj pomembnih“ ali „manj bistvenih“ ciljev, ki jih zasledujejo. Po mojem mnenju sta obe stališči nesprejemljivi in nobenega ni mogoče podpreti.
99. Ob upoštevanju zgoraj navedenega torej verjamem, da pristojnosti Skupnosti, da od držav članic zahteva, da uporabijo sredstva kazenskega pregona, ni mogoče razumno – v vsakem primeru pa ne brez trohice samovoljnosti – omejiti le na posebno področje okolja. Ker je bistvo te pristojnosti splošno načelo učinkovitosti, na katerem temelji pravo Skupnosti, mora načelno obstajati tudi v odnosu do vseh drugih politik Skupnosti (kot je promet), seveda pod pogoji, ki jih vsebujejo določbe Pogodbe, ki so zadevna vsebinska pravna podlaga.
100. Preučiti je treba še natančen oris pristojnosti za sprejemanje ukrepov v zvezi s kazenskim pravom držav članic. Tudi v zvezi s tem je razlaga iz zadeve C‑176/03 dokaj nejasna. Omenja „potreb[ne] ukrep[e] za boj proti hudim kaznivim dejanjem“ in kazenskopravne ukrepe, za katere zakonodajalec Skupnosti „meni, da so potrebni za zagotavljanje polne učinkovitosti norm, ki jih določa“.(44)
101. Nekaj pozornosti je v nadaljevanju sodbe namenjeno pomenu teh meril, ker je Sodišče, ko je presojalo, ali so bili v obravnavanem primeru izpolnjeni pogoji za sprejetje zadevnih ukrepov na podlagi člena 175 ES, menilo, da je odločilno, da je Okvirni sklep omenjal kršitve številnih aktov Skupnosti, in da je Svet menil, „da so kazenske sankcije neizogibne za boj proti hudim kaznivim dejanjem zoper okolje“.(45)
102. Torej, iz sodbe v zadevi C-176/03 sledi, da ima zakonodajalec Skupnosti pristojnost za sprejemanje ukrepov, ki določajo predpisovanje kazenskih sankcij, kadar meni, da so potrebni za zagotavljanje polne učinkovitosti norm, ki jih določa, in pod pogojem, da so kazenski ukrepi neizogibni za boj proti hudim kaznivim dejanjem na zadevnem področju.
103. Glede vprašanja, ali lahko Skupnost, znotraj tega okvira, določi vrsto in višino sankcije, ki naj se jo uporabi („globina“ pristojnosti), se strinjam z generalnim pravobranilcem Ruiz-Jarabojem Colomerjem(46), da sme zakonodajalec Skupnosti prisiliti države članice, da predpišejo kazenske sankcije, in določiti, da morajo biti te učinkovite, sorazmerne in odvračilne, vendar razen tega nima pristojnosti določanja sankcij, ki naj se predpišejo.
104. Ne smemo pozabiti, da ne obravnavamo vprašanja možne pristojnosti Skupnosti, da sama določi kazenske sankcije, pač pa pristojnost, da od držav članic zahteva, da znotraj svojih pravnih sistemov
določijo nekatera ravnanja, ki se jih šteje za kazniva dejanja, kot sredstva za ohranjanje pravnega reda Skupnosti. To torej očitno ne vzbuja skrbi le glede notranje doslednosti kazenskega prava Unije, s čimer se je Komisija pravilno ukvarjala v Sporočilu o zadevi C‑176/03,(47) ampak tudi glede skladnosti vsakega nacionalnega kazenskega sistema.
105. Kot jasno izhaja iz pisnih trditev vlad intervenientk v zvezi s tem, imajo države članice že na splošni ravni precej različne predstave o vlogi in namenu kazenskega prava kot sredstva za prisilo. Na bolj konkretni ravni se te razhajajoče si predstave odsevajo v nacionalnih kazenskih sistemih glede skupnih višin sankcij, ravnovesja med različnimi oblikami sankcij in, seveda, vrsto in višino sankcij, določenih za posamezna kazniva dejanja. Vsak kazenski zakonik odraža določeno raven pravnih interesov, ki jih skuša varovati (lastnina, oseba, okolje in tako dalje) in temu ustrezno spreminja sankcije.
106. Določitev zakonodajalca Skupnosti vrste in višine sankcij, ki naj bodo izrečene – na podlagi pristojnosti, ki je postranska posebnim pristojnostim, določenim v Pogodbi, in ki na področni ravni dopušča (le) delno uskladitev nacionalnih kazenskih zakonov – bi lahko pripeljala do drobitve in ogrozila skladnost nacionalnih kazenskih sistemov.
107. Dalje, resnost kazenske sankcije, njena učinkovitost in odvračilnost se ne morejo obravnavati ločeno od drugih kazenskih sankcij, določenih v nacionalnem pravu, in načina, na katerega so sankcije uporabljene v določeni državi članici kot sredstvo prisile. Določena višina globe ima lahko različno sporočilo v različnih državah članicah glede na resnost zadevnega kaznivega dejanja, kot je v zvezi s tem navedla vlada Združenega kraljestva.
108. Države članice so torej po mojem mnenju in v skladu z načelom subsidiarnosti praviloma v boljšem položaju kot Skupnost, da „prevedejo“ pojem „učinkovite, sorazmerne in odvračilne kazenske sankcije“ v svoje pravne sisteme in družbene razmere.
109. Zadeva C-176/03 ne nasprotuje takšnemu stališču. Stališče Sodišča, da določbe Okvirnega sklepa, ki je bil razglašen za ničnega, „puščajo [državam članicam] izbiro kazenskih sankcij, ki se uporabljajo, vendar morajo biti v skladu s členom 5(1) tega sklepa kljub temu učinkovite, sorazmerne in odvračilne“(48), prej odraža mnenje generalnega pravobranilca Ruiz-Jaraboja Colomerja, ko trdi, da Skupnost ne more več kot zahtevati od držav članic, da predpišejo določena kazniva dejanja in za njih določijo „učinkovite, sorazmerne in odvračilne“ kazenske sankcije.(49) Poleg tega je taka razmejitev pristojnosti med Skupnostjo in državami članicami skladna s sodno prakso, nastalo pred zadevo C-176/03.(50)
110. Res je, da se drugače kot generalni pravobranilec(51) Sodišče ni posebej ukvarjalo z zahtevo iz člena 5(1) Okvirnega sklepa, ki je bil razglašen za ničnega, da mora biti najhujše kaznivo dejanje kaznovano z odvzemom prostosti, vključno z izročitvijo, in ni izrecno določilo, da bi taka določba (ki se nanaša na vrsto sankcije) lahko bila sprejeta v okviru prvega stebra. Vendar bi bilo napačno sklepati, da bi bila določba o vrsti kazni res lahko sprejeta na tej podlagi. Že ugotovitev Sodišča, da Okvirni sklep ni bil pravilno sprejet na podlagi člena 175 ES – s tem da določeno ravnanje, ki je posebej škodljivo za okolje, velja za kaznivo –, je pomenila, da je bilo treba Okvirni sklep razglasiti za ničnega, in ni bil več obravnavan, ker za to ni bilo potrebe.(52)
111. Prednost prikazane razmejitve pristojnosti, v skladu s katero lahko Skupnost zahteva določitev učinkovitih, sorazmernih in odvračilnih kazenskih sankcij, a mora državam članicam prepustiti določitev vrste in višine teh sankcij, je tudi ta, da je jasna. Dvomim, da bi bilo kakor koli koristno dalje razlikovati glede na stopnjo podrobnosti, do katere sme Skupnost določiti sankcije.(53)
112. Če povzamem, mogoče je reči, da zakonodajalec Skupnosti sme, glede na zadevo C-176/03, kot jo razumem jaz, od držav članic zahtevati, da kaznujejo določeno ravnanje, kadar so kazenski ukrepi potrebni za zagotavljanje polne učinkovitosti prava Skupnosti in neizogibni za boj proti hudim kaznivim dejanjem na določenem področju, in v zvezi s tem sprejmejo učinkovite, sorazmerne in odvračilne kazenske sankcije.
113. Ta pristojnost omogoča Skupnosti, da med pristojnostmi in področji, ki so ji bila zaupana, poseže po celotnem nizu prisilnih pravnih ukrepov za ohranitev svojega pravnega reda. Torej je pomemben dejavnik na poti prava Skupnosti proti, tako rekoč, lex perfecta . Hkrati pa obstoj take pristojnosti ne izpodbija splošnega pravila, da so kazensko pravo in pravila kazenskega postopka v pristojnosti držav članic; niti – glede na to, da pušča državam članicam izbiro kazenskih sankcij, ki se uporabljajo –, po mojem mnenju, toliko ne posega v nacionalne kazenske sisteme, da bi lahko nesprejemljivo vplival na njihovo izbiro.(54)
114. Vendar se ne sme prikriti, da podrobnejši pregled pristojnosti Skupnosti na področju kazenskega prava, kot jo je vzpostavilo Sodišče v zadevi C-176/03, razkrije določene napake v zasnovi, kar oteži, kot se vidi v obravnavanem primeru, ugotavljanje, ali so v konkretnem primeru izpolnjeni pogoji za obstoj te pristojnosti.
115. Najprej, učinkovitost je v več pogledih nejasno merilo, na podlagi katerega se oblikuje pristojnost za sprejetje ukrepov v zvezi s kazenskim pravom.
116. Prvič in bolj splošno, učinkovitost ni vprašanje vsega ali nič, ampak vprašanje stopnje. Težava je v ugotavljanju potrebnega standarda: kdaj pravila na določenem področju niso dovolj učinkovita ali niso „polno učinkovita“ in zato potrebujejo sredstvo kazenskega prava?
117. Drugič, kakšen je prispevek kazenskih sankcij k učinkovitosti prava? Kriminološka debata o tem, v katero smer in v katerih zadevah so kazenske sankcije najboljše sredstvo za zagotavljanje učinkovitega izvrševanja zakonodaje, se nadaljuje. Morda je preveč preprosto domnevati, da je kazensko pravo vedno primerno sredstvo za pomanjkanje učinkovitosti.
118. Tretjič, čeprav njegov zastraševalni učinek pomeni, da gotovo obstaja odnos med kazenskim pravom in učinkovitostjo, učinkovitost ne zajame v celoti bistva kazenskega prava. Kot sem že zgoraj omenil, načela politike za uporabo kazenskih sankcij v določeni družbi presegajo le vprašanje učinkovitega izvrševanja.
119. Jasno je torej, da vprašanja, ali so kazenski ukrepi v posameznem primeru „neizogibni“ za boj proti hudim kaznivim dejanjem ali „potrebni“ za zagotovitev „polne učinkovitosti“ pravil, ne zahtevajo le „objektivne“ presoje zadevne vsebinske pravne podlage ali področja politike, ampak tudi nekaj preudarnosti. Iz tega gledišča ni bilo nenavadno, da se je Sodišče sklicevalo na kazenskopravne ukrepe, ki jih zakonodajalec skupnosti „ šteje
za potrebne“, in ugotovilo, da „je Svet menil, da so kazenske sankcije neizogibne“.(55)
120. Dalje, ni idealno, da opisana pristojnost Skupnosti na kazenskopravnem področju pritegne, z načelom accessorium sequitur principale, posebne pristojnosti, podeljene Skupnosti – tako, da bi se jo dejansko lahko štelo le kot edini vidik zadevne politike Skupnosti –, hkrati pa se morajo njene posledice prilagoditi kazenskemu pravu držav članic, kar se običajno opazi kot posebna pravna vsebina.
121. Zlasti se mi zdi problematično, da so pogoji za sprejetje kazenskopravnih ukrepov v okviru stebra Skupnosti, zlasti zakonodajni postopek, odvisni od zadevnega področja delovanja Skupnosti in se temu ustrezno spreminjajo.
122. Iz istega razloga je komaj ustrezna osnova za širši premik proti kazenskemu izvrševanju prava Skupnosti. Če naj se takšna politika zasleduje znotraj Skupnosti, bi bila dobrodošla posebna pravna podlaga, ki bi določala enoten zakonodajni postopek.
C – Veljavnost zadevnega Okvirnega sklepa
123. Čeprav sem o glavnih vprašanjih tega primera razpravljal že v zgornjih točkah, je treba in concreto
ugotoviti, ali in koliko bi bile izpodbijane določbe Okvirnega sklepa – ob upoštevanju predvsem njegovega namena in vsebine(56) – lahko sprejete na podlagi Pogodbe ES.
124. Glede namena Okvirnega sklepa je iz njegovega naslova in uvodnih izjav jasno, da je njegov cilj približevanje zakonodaje držav članic o izvrševanju zakonodaje zoper onesnaževanje morja z ladij in je v tem smislu namenjen dopolnjevanju Direktive.
125. Torej, tako kot Direktiva(57) – za pospeševanje politike Skupnosti o pomorski varnosti – skuša tudi Okvirni sklep varovati okolje in se zlasti boriti proti kaznivim dejanjem zoper okolje (prva uvodna izjava Okvirnega sklepa).
126. Kot je že bilo navedeno zgoraj,(58) Komisija opira tožbo v tej zadevi na stališče, da bi morale biti določbe Okvirnega sklepa sprejete, tako kot Direktiva, na podlagi člena 80(2) ES, ker zadeva pomorski promet. Razen kazenskopravnega vidika druge države članice načeloma niso podvomile o tem stališču niti niso trdile, da bi bil člen 175 ES o okolju primerna pravna podlaga za Direktivo ali ukrepe, določene v Okvirnem sklepu, če bi jih bilo treba sprejeti v okviru stebra Skupnosti.
127. Tudi po mojem mnenju se Komisija ne moti, ko trdi, da se kljub vidiku varstva okolja cilje Okvirnega sklepa lahko zasleduje na podlagi člena 80(2) ES o pomorskem prometu. Medtem ko je onesnaževanje morja kot tako zagotovo stvar varstva okolja, je istočasno njegova omejitev ali preprečitev pomembno področje delovanja Skupnosti v okviru pomorskega prometa.(59)
128. V zvezi s tem je treba opozoriti, da dejstvo, da ukrep Skupnosti zasleduje cilj varstva okolja, ne pomeni samodejno, da mora biti sprejet na podlagi člena 175 ES. Sodišče je že odločilo, da čeprav sta člena 174 ES in 175 ES namenjena podeljevanju pristojnosti Skupnosti, da sprejme posebne ukrepe na področju zadev varstva okolja, ostanejo njene pristojnosti na podlagi drugih določb Pogodbe nedotaknjene, tudi če ukrepi, sprejeti na njihovi podlagi, istočasno zasledujejo enega od ciljev varstva okolja; še več, glede na to, da so zahteve varstva okolja nujni sestavni del drugih politik Skupnosti, se ukrepa Skupnosti ne sme šteti za ukrep varstva okolja le zato, ker upošteva te zahteve.(60)
129. Po mojem mnenju so ukrepi za varstvo okolja, ki tako kot v tem primeru zadevajo predvsem onesnaževanje morja z ladij, del politike pomorskega prometa, za katero je člen 80(2) ES posebna pravna podlaga. Torej se strinjam s Komisijo, da bi bil člen 80(2) ES, ki omogoča sprejetje pravil za pomorski promet, in ne člen 175 ES o okolju prava pravna podlaga za sprejetje takih ukrepov.
130. Vendar, če se obrnemo k vsebini Okvirnega sklepa, Komisija, s katero se strinja Parlament, trdi dokaj na splošno, da bi bil Okvirni sklep lahko v celoti sprejet na podlagi člena 80(2) ES.
131. Kot očitno izhaja iz zgornjih preudarkov, to stališče ni pravilno glede členov 4 in 6 Okvirnega sklepa, ker podrobno – pa čeprav delno v obliki razpona zagroženih kazni – določajo vrsto in višino kazenskih sankcij, ki naj se uporabijo. Za sprejetje takih ukrepov se, kot sem navedel zgoraj, uporablja Naslov VI Pogodbe o Evropski uniji. Poleg tega členi 7, 8 in 9 Okvirnega sklepa, ker zadevajo določitev in usklajevanje pristojnosti, mehanizem za izmenjavo podatkov o storitvah kaznivih dejanj in določitev kontaktnih točk za ta namen, po mojem mnenju presegajo pristojnost Skupnosti, kot je prikazana zgoraj, da zahteva od držav članic, da inkriminirajo določena ravnanja. Te določbe so bile torej z Okvirnim sklepom pravilno sprejete na področju policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah. Nazadnje, členi 10 (Ozemeljska uporaba), 11 (Izvajanje) in 12 (Začetek veljavnosti) so le tehnični.
132. Vendar Okvirni sklep vsebuje tudi nekaj določb o sestavinah kaznivih dejanj, ki jih je treba predpisati, ter zahtevo, da jih je treba kaznovati z učinkovitimi, sorazmernimi in odvračilnimi kazenskimi sankcijami. Med te določbe štejem člen 2; člen 3; člen 4(1) o kaznih, v delu, v katerem obvezuje države članice, da zagotovijo, da so kazniva dejanja, navedena v prvih dveh členih, kazniva z učinkovitimi, sorazmernimi in odvračilnimi kazenskimi sankcijami; člen 5, v skladu s katerim lahko pravne osebe odgovarjajo za ta kazniva dejanja, in člen 6(1), v delu, v katerem določa, da se take pravne osebe lahko kaznuje z učinkovitimi, sorazmernimi in odvračilnimi kazenskimi sankcijami.
133. V zvezi s tem je treba opozoriti, da – kot je navedeno v prvi uvodni izjavi Direktive – si politika Skupnosti o pomorski varnosti, ki je vidik pomorskega prometa, prizadeva za visoko stopnjo varnosti in varstva okolja. Iz uvodnih izjav Okvirnega sklepa izhaja, da je Svet štel za potrebno, da po nesreči tankerja Prestige naloži državam članicam obveznost, da predpišejo kazenske sankcije za boj proti kaznivim dejanjem zoper okolje za izboljšanje varnosti na morju. Glede na zagon, ki je bil posledica resnega onesnaženja zaradi brodoloma tankerja Prestige, bi moral Okvirni sklep, kot pove naslov, okrepiti okvir kazenskega prava za izvrševanje zakonodaje o onesnaževanju morja z ladij.
134. Poleg tega, kot določa druga uvodna izjava Direktive, zelo veliko ladij, ki plujejo v vodah Skupnosti, vsakodnevno ne upošteva pravil v državah članicah, ki temeljijo na Konvenciji Marpol 73/78, ne da bi bili proti njim sprejeti prisilni ukrepi.
135. Nazadnje, zakonodajalec Skupnosti je v Direktivi (druga in četrta uvodna izjava) izrecno določil, da so odvračilni ukrepi sestavni del politike Skupnosti o pomorski varnosti in da so potrebne učinkovite, odvračilne in sorazmerne kazni za dosego učinkovitega varstva okolja na tem področju.
136. Na podlagi teh dejstev je po mojem mnenju mogoče domnevati, da je sprejetje kazenskopravnih ukrepov po mnenju zakonodajalca Skupnosti potrebno za učinkovito varstvo okolja glede onesnaževanja morja z ladij in da so taki ukrepi neizogibni za boj proti hudim kaznivim dejanjem na tem področju.
137. Torej je povsem v pristojnosti Skupnosti, da državam članicam naloži obveznost kaznovanja takih kaznivih dejanj in uvedbe učinkovitih, sorazmernih in odvračilnih sankcij.
138. Iz tega sledi, da bi bili členi 2, 3 in 5 Okvirnega sklepa ter deli njegovih členov 4(1) in 6(1) lahko pravilno sprejeti na podlagi člena 80(2) ES.
139. Torej, ker je treba Okvirni sklep šteti za nedeljivega, bi po mojem mnenju moralo veljati, da je bil celoten Okvirni sklep sprejet v nasprotju s členom 47 ES in ga je treba zato razglasiti za ničnega.
VI – Predlog
140. Na podlagi zgoraj navedenih preudarkov Sodišču predlagam, naj:
1. Okvirni sklep Sveta 2005/667/PNZ z dne 12. julija 2005 o okrepitvi kazenskopravnega okvira za izvrševanje zakonodaje proti onesnaževanju morja z ladij razglasi za ničnega;
2. Svetu Evropske unije naloži plačilo stroškov;
3. intervenientom naloži, naj nosijo svoje stroške.
(1) .
(2)  –	UL L 255, str. 164.
(3)  –	Sodba v zadevi C‑176/03, ZOdl., str. I‑7879.
(4)  –	UL L 29, str. 55.
(5)  –	Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu z dne 23. novembra 2005 o posledicah sodbe Sodišča z dne 13. septembra 2005 (C-176/03, Komisija proti Svetu).
(6)  –	Resolucija Evropskega parlamenta o posledicah sodbe Sodišča z dne 13. septembra 2005 v zadevi Komisija proti Svetu (C‑176/03 (2006/2007(INI)).
(7)  –	Glej spremenjeni predlog Direktive Evropskega parlamenta in Sveta o kazenskih ukrepih za zagotavljanje uveljavljanja pravic intelektualne lastnine (COM(2006) 168 konč.) in predlog Direktive Evropskega parlamenta in Sveta o kazenskopravnem varstvu okolja (COM(2007) 51 konč.).
(8)  –	UL L 255, str. 11.
(9)  –	Člen 4 Direktive, ki ima naslov „Kršitve“, določa: „Države članice zagotavljajo, da se izpusti onesnaževalnih snovi z ladij na katerem koli območju iz člena 3(1) obravnavajo kot kršitev, če so bili povzročeni naklepno, iz zavestne ali nezavestne malomarnosti. Te kršitve kot kazniva dejanja obravnava in natančno opredeljuje Okvirni sklep 2005/667/PNZ, ki dopolnjuje to direktivo.“ Člen 5 Direktive določa določene izjeme od člena 4.
(10)  –	Sodba, navedena v opombi 3, točka 42.
(11)  –	Sodba z dne 5. novembra 2002 v zadevi Komisija proti Nemčiji (C-476/98, Recueil, str. I‑9855, točka 80).
(12)  –	V opombi 3 navedena sodba, točka 49.
(13)  –	Te se precej razlikujejo od prve, zlasti glede na lastnosti in učinek ukrepov, sprejetih za njihovo promocijo in uporabljenih pravnih instrumentov (ki so bolj mednarodnopravni in nimajo učinka); glede na postopek odločanja in vlogo, ki jo imajo različne institucije (Komisija nima izključne pristojnosti za dajanje pobud in praviloma ni težnje, da Svet zakonodajo sprejme s soglasjem, z le omejenim sodelovanjem Evropskega parlamenta); nenazadnje glede na sodni nadzor (ni tožbe za kršitve, kot člen 226 ES določa za primer neizvršitve prenosa okvirnih sklepov v nacionalno pravo, in ni omejitev pristojnosti Sodišča za sprejetje predhodne odločbe). Vendar se lahko nekatera načela, izoblikovana v okviru prava Skupnosti, raztezajo na drugi in tretji steber: glej na primer o dolžnosti enotne razlage sodbo z dne 16. junija 2005 v zadevi Pupino (C‑105/03, ZOdl., str. I‑5285).
(14)  –	Glej sodbo z dne 12. maja 1998 v zadevi Komisija proti Svetu (C‑170/96, Recueil, str. I‑2763, točka 16, in v opombi 3 navedeno sodbo v zadevi Komisija proti Svetu, točka 39).
(15)  –	V tem smislu glej v opombi 3 navedeno sodbo Komisija proti Svetu, točka 40.
(16)  –	Glej v zvezi s tem, inter alia, sodbi z dne 31. marca 1971 v zadevi Komisija proti Svetu „ AETR“
(22/70, Recueil, str. 263, točka 31), in v opombi 11 navedeno sodbo v zadevi Komisija proti Nemčiji, zlasti točke od 108 do 110.
(17)  –	V zvezi s tem je bilo omenjeno tudi pravilo „kdor lahko naredi več, lahko tudi manj“.
(18)  –	Glej v opombi 11 navedeno sodbo Komisija proti Nemčiji, točka 80.
(19)  –	Glej v podobnem smislu že sklepne predloge generalnega pravobranilca Ruiz-Jaraboja Colomerja v zadevi C‑176/03, točka 72.
(20)  –	Tako imenovani „kriteriji Engel“: ESČP, zadeva Engel in drugi, sodba z dne 8. junija 1976, Series A, št. 22.
(21)  –	ESČP, zadeva Welch proti Združenemu kraljestvu, sodba z dne 9. februarja 1993, Series A, št. 307.
(22)  –	Glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca Jacobsa z dne 3. junija 1992 v zadevi Nemčija proti Komisiji (sodba z dne 27. oktobra 1992, C‑240/90, Recueil, str. I‑5383, točka 11) in sklepne predloge generalnega pravobranilca Saggia z dne 16. junija 1999 v zadevi Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen (sodba z dne 6. julija 2000, C‑356/97, Recueil, str. I‑5461, točka 50).
(23)  –	V opombi 3 navedena sodba v zadevi C‑176/03, točka 47, ki se sklicuje na sodbo z dne 11. novembra 1981 v zadevi Casati (203/80, Recueil, str. 2595, točka 27), in sodba z dne 16. junija 1998 v zadevi Lemmens (C‑226/97, Recueil, str. I‑3711, točka 19).
(24)  –	Glej njegove sklepne predloge v zadevi C‑176/03, v opombi 3 navedena sodba, točka 30 in nadaljnje.
(25)  –	Sodba z dne 2. februarja 1977 v zadevi Amsterdam Bulb (50/76, Recueil, str. 137, točki 32 in 33 (poudarek je moj).
(26)  –	Glej v zvezi s tem sodbo z dne 26. februarja 1996 v zadevi Skanavi (C‑193/94, Recueil, str. I‑929, točka 36 (poudarek je moj).
(27)  –	Omeniti je treba tudi sodbo z dne 11. novembra 2004 v zadevi Niselli (C‑457/02, ZOdl., str. I‑10853) kot primer posrednega delovanja prava Skupnosti – v tem primeru pravila Skupnosti o odpadkih – na nacionalno kazensko pravo. V zvezi z omejitvami v tem kontekstu glej sodbo z dne 3. maja 2005 v združenih zadevah Berlusconi in drugi (C‑387/02, C‑391/02 in C‑403/02, ZOdl., str. I‑3565).
(28)  –	Sodba z dne 21. septembra 1989 v zadevi Komisija proti Grčiji (68/88, Recueil, str. 2965, točki 23 in 24).
(29)  –	Sodba z dne 8. julija 1999 v zadevi Nunes in de Matos (C‑186/98, Recueil, str. I‑4883, točka 12).
(30)  –	Glej v opombi 3 navedeno sodbo v zadevi C‑176/03, točka 47.
(31)  –	Točka 40.
(32)  –	Točke od 41 do 43.
(33)  –	Točka 45, v kateri sta navedeni sodbi z dne 11. junija 1991 v zadevi Komisija proti Svetu (Titanov dioksid) (C‑300/89, Recueil, str. I‑2867, točka 10) in z dne 19. septembra 2002 v zadevi Huber (C‑336/00, Recueil, str. I‑7699, točka 30).
(34)  –	Točka 46.
(35)  –	Točka 47.
(36)  –	Točka 48.
(37)  –	Glej točko 76 zgoraj.
(38)  –	Glej zlasti točke od 84 do 87 sklepnih predlogov k sodbi, navedeni v opombi 3.
(39)  –	V opombi 3 navedena sodba v zadevi C‑176/03, točka 52.
(40)  –	V zvezi s to razlago glej sodbo z dne 9. julija 1987 v združenih zadevah Nemčija, Francija, Nizozemska, Danska in Združeno kraljestvo proti Komisiji (281/85, od 283/85 do 285/85 in 287/85, Recueil, str. 3203, točka 28).
(41)  –	Glej tudi poudarek generalnega pravobranileca Ruiz-Jaraboja Colomerja na skrb za okolje v sklepnih predlogih k sodbi, navedeni v opombi 3, točke od 52 do 70.
(42)  –	Točka 41 sodbe.
(43)  –	Glej točko 67 zgoraj in naslednje.
(44)  –	Točka 48.
(45)  –	Točka 50.
(46)  –	Glej točke od 83 do 87 njegovih sklepnih predlogov k sodbi, navedeni v opombi 3.
(47)  –	V opombi 3 navedena sodba, točka 13.
(48)  –	Glej v opombi 3 navedeno sodbo v zadevi C‑176/03, točka 49.
(49)  –	Glej točke od 83 do 85 njegovih sklepnih predlogov k sodbi, navedeni v opombi 3.
(50)  –	Glej točko 76 zgoraj.
(51)  –	Glej točko 94 njegovih sklepnih predlogov k sodbi, navedeni v opombi 3.
(52)  –	Nasprotno, Sodišče je odločilo, da ni treba preučiti trditve Komisije, da bi moral biti Okvirni sklep v vsakem primeru delno razglašen za ničnega, zaradi izbir, ki jih pušča državam članicam. Glej točko 54 v opombi 3 navedene sodbe v zadevi C‑176/03.
(53)  –	Na primer z določanjem vrste sankcije, venda r ne njene višine, ali z opredelitvijo višine sankcij v določenem razponu.
(54)  –	Poleg tega je mogoče opaziti, kot je izpostavila avstrijska vlada, da določeni zvezni sistemi poznajo podobno pomožno pristojnost, na podlagi katere lahko države med drugim sprejmejo ukrepe na področju kazenskega prava, ki so nujni za urejanje zadev v njihovi pristojnosti, kljub dejstvu, da kazensko pravo praviloma sodi v pristojnost nacionalnega zakonodajalca.
(55)  –	Glej v opombi 3 navedeno sodbo v zadevi C‑176/03, točki 48 in 50 (poudarek je moj).
(56)  –	Glej v opombi 3 navedeno sodbo v zadevi C‑176/03, točka 45 in tam navedena sodna praksa.
(57)  –	Glej predvsem prvo in četrto uvodno izjavo.
(58)  –	Glej točki 65 in 66.
(59)  –	Glej drugo uvodno izjavo Direktive 2000/59/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. novembra 2000 o pristaniških zmogljivostih za sprejem ladijskih odpadkov in ostankov tovora (UL L 332, str. 81), ki je tudi bila sprejeta na podlagi člena 80(2) ES.
(60)  –	V tem smislu glej v opombi 33 navedeno sodbo v zadevi Huber, točka 33.