62017TJ0119(01)
ÜLDKOHTU OTSUS (neljas koda)
12. mai 2021 (
*1
)
Avalik teenistus – Ametnikud – Ajutised teenistujad – Lepingulised töötajad – Töötasu – Kolmandates riikides töötavad Euroopa välisteenistuse töötajad – Personalieeskirjade X lisa artikkel 10 – Elamistingimuste eest makstava toetuse iga-aastane uuesti läbivaatamine – Otsus, millega vähendatakse Etioopias töötavatele töötajatele elamistingimuste eest makstavat toetust 30%‑lt 25%‑le – Piirkondlik ühtsus – Ilmsed hindamisvead
Kohtuasjas T‑119/17 RENV,
Ruben Alba Aguilera, elukoht Addis‑Abeba (Etioopia), ja teised hagejad, kelle nimed on loetletud lisas (
1
), esindaja: advokaat S. Orlandi,
hagejad,
versus
Euroopa välisteenistus, esindajad: S. Marquardt ja R. Spáč, keda abistasid advokaadid M. Troncoso Ferrer, C. García Fernández ja F.‑M. Hislaire,
kostja,
mille ese on ELTL artikli 270 alusel esitatud nõue tühistada Euroopa välisteenistuse 19. aprilli 2016. aasta otsus ADMIN(2016) 7, mis käsitleb personalieeskirjade X lisa artiklis 10 ette nähtud elamistingimuste eest makstava toetuse kindlaksmääramist 2016. aastal, selles osas, milles nimetatud otsusega vähendatakse alates 1. jaanuarist 2016 Etioopias töötavale Euroopa Liidu personalile elamistingimuste eest makstavat toetust,
ÜLDKOHUS (neljas koda),
koosseisus: koja president S. Gervasoni, kohtunikud P. Nihoul ja J. Martín y Pérez de Nanclares (ettekandja),
kohtusekretär: ametnik M. Marescaux,
arvestades menetluse kirjalikku osa ja 11. novembri 2020. aasta kohtuistungil esitatut,
on teinud järgmise
otsuse
Õiguslik raamistik
Personalieeskirjad
1
Euroopa Liidu ametnike personalieeskirjade vaidluse suhtes kohaldatava redaktsiooni (edaspidi „personalieeskirjad“) artikli 1b punktis a on täpsustatud, et kui personalieeskirjades ei ole sätestatud teisiti, käsitatakse Euroopa välisteenistust nende personalieeskirjade kohaldamisel Euroopa Liidu institutsioonina.
2
Artikkel 101a on personalieeskirjade VIIIb jaotise ainus artikkel. Selles artiklis on ette nähtud, et „[i]lma et see piiraks personalieeskirjade muude sätete kohaldamist, nähakse X lisaga ette eri- ja erandsätted kolmandates riikides töötavate ametnike jaoks“.
3
Personalieeskirjade artikli 110 lõikes 1 on sätestatud, et „[…] personalieeskirjade üldised rakendussätted võtab vastu institutsiooni ametisse nimetav asutus või ametiisik pärast nõupidamist personalikomitee ja personalieeskirjade komiteega“.
4
Personalieeskirjade X lisa „Kolmandates riikides töötavate ametnike suhtes kohaldatavad eri- ja erandsätted“ artiklis 8 on sätestatud, et „[e]randkorras võib ametisse nimetav asutus või ametiisik põhjendatud eriotsusega anda ametnikule lisapuhkust, kui elamistingimused ametniku teenistuskohas on eriti rasked. Iga sellise koha puhul määrab ametisse nimetav asutus või ametiisik, millises linnas või millistes linnades tohib sellise puhkuse välja võtta“.
5
Personalieeskirjade X lisa artiklis 10 on ette nähtud:
„1.   Elamistingimuste eest makstav toetus määratakse vastavalt ametniku teenistuskohale kindlaks protsendimäärana võrdlussummast. Võrdlussumma hõlmab kogu põhipalka, millele lisatakse kodumaalt lahkumise toetus, majapidamistoetus ja ülalpeetava lapse toetus ning millest arvatakse maha personalieeskirjades või nende rakendusmäärustes nimetatud kohustuslikud kinnipidamised.
Seda toetust ei maksta, kui ametnik töötab riigis, mille elamistingimusi peetakse samaväärseks Euroopa Liidus tavaliselt valitsevate elamistingimustega.
Muude teenistuskohtade puhul määratakse elamistingimuste eest makstav toetus kindlaks, võttes muu hulgas arvesse järgmisi näitajaid:
–
tervishoiu ja haiglate olukord,
–
julgeolek,
–
kliima,
–
eraldatuse aste,
–
muud kohalikud elutingimused.
Igal aastal vaatab ametisse nimetav asutus või ametiisik teenistuskohtade jaoks määratud elamistingimuste eest makstava toetuse uuesti läbi ning muudab seda vajaduse korral pärast personalikomiteelt arvamuse saamist.
Juhul kui ametnik on rohkem kui ühel korral lähetatud raskeks või väga raskeks peetavasse teenistuskohta, võib ametisse nimetav asutus või ametiisik otsustada määrata elamistingimuste eest makstavale toetusele täiendava lisatasu […].
2.   Kui elamistingimused teenistuskohas seavad ohtu ametniku isikliku julgeoleku, makstakse talle ametisse nimetava asutuse või ametiisiku põhjendatud eriotsusega ajutist lisatoetust […].
3.   Käesoleva artikli kohaldamise üksikasjalikud sätted määrab kindlaks ametisse nimetav asutus või ametiisik.“
Muude teenistujate teenistustingimused
6
Euroopa Liidu muude teenistujate teenistustingimuste vaidluse suhtes kohaldatava redaktsiooni (edaspidi „teenistustingimused“) artikli 10 lõikes 5 on täpsustatud, et personalieeskirjade VIIIb jaotist kohaldatakse analoogia põhjal kolmandas riigis teenistuses olevate ajutiste töötajate suhtes.
7
Teenistustingimuste artiklis 118 on ette nähtud, et personalieeskirjade X lisa kohaldatakse kolmandas riigis teenistuses viibivate lepinguliste töötajate suhtes analoogia alusel, välja arvatud teatud tingimustel artiklit 21. Viimati nimetatud säte puudutab teenistuskohas ametniku eluruumiga seotud teatud kulude kandmist institutsiooni poolt.
Euroopa välisteenistuse otsused
8
Liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja 17. detsembri 2013. aasta otsus HR DEC(2013) 013, mis käsitleb personalieeskirjade X lisa artiklis 10 ette nähtud elamistingimuste eest makstavat toetust ja lisatoetust (edaspidi „17. detsembri 2013. aasta otsus“), puudutab personalieeskirju ja teenistustingimusi, eelkõige nimetatud artiklit 10, ning selles on täpsustatud, et see võeti vastu pärast personalikomiteega konsulteerimist. Selle otsuse ainsa põhjenduse kohaselt on otsuse eesmärk võtta vastu sisejuhised eelkõige elamistingimuste eest makstava toetuse kohta.
9
17. detsembri 2013. aasta otsuse artiklis 1 on sätestatud, et „[p]ersonalieeskirjade X lisa artikli 10 lõikes 1 sätestatud näitajaid hindab [ametisse nimetav asutus või ametiisik], kes võib tugineda muu hulgas teabele, mis on pärit usaldusväärsetest rahvusvahelistest era- või avaliku sektori allikatest, liikmesriikidest või liidu delegatsioonidest ja Euroopa Liidu institutsioonide ja organite talitustest“.
10
17. detsembri 2013. aasta otsuse artikli 2 esimeses ja teises lõigus on ette nähtud:
„[Ametisse nimetav asutus või ametiisik] määrab pärast Euroopa välisteenistuse ja komisjoni personalikomiteega konsulteerimist kindlaks erinevate teenistuskohtadega seotud elamistingimuste eest makstava toetuse protsendimäärad. Need protsendimäärad jagunevad kaheksasse kategooriasse (0, 10, 15, 20, 25, 30, 35 ja 40%) vastavalt näitajatele. […]
Seda toetust ei maksta, kui ametnik töötab riigis, mille elamistingimusi peetakse samaväärseks Euroopa Liidus tavaliselt valitsevate elamistingimustega.“
11
17. detsembri 2013. aasta otsuse artikli 7 teises lõigus on näitlik loetelu näitajatest, mida tuleb elamistingimuste eest makstava toetuse kindlaksmääramisel muu hulgas arvesse võtta, ning need näitajad vastavad personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõike 1 kolmandas lõigus toodud näitajatele. Selle artikli kolmandas kuni viiendas lõigus on ette nähtud:
„[Ametisse nimetav asutus või ametiisik] määrab igale näitajale punktides väljendatud raskusastme. Need andmed kantakse võrdlustabelisse, mis põhineb lõplikul hindamisel, mis omakorda kajastab elamistingimuste eest makstava toetuse protsendimäärasid.
Kasutatav metoodika tuleneb suunistest, mille on vastu võtnud [Euroopa välisteenistus] kokkuleppel komisjoni vastavate talitustega, olles konsulteerinud [elamistingimuste eest makstava toetuse] tehnilise töörühmaga.
Elamistingimuste eest makstava toetuse tehniline töörühm on nõuandva iseloomuga ad hoc‑töörühm, kuhu kuuluvad ühelt poolt [Euroopa välisteenistuse] ja teiselt poolt komisjoni administratsiooni liikmed ja töötajate esindajad. Töötajate esindajad nimetab vastava institutsiooni personalikomitee. Elamistingimuste eest makstava toetuse tehniline töörühm annab [ametisse nimetava asutuse või ametiisiku] taotlusel soovitusi. Töörühmaga konsulteeritakse eelkõige artikli 2 lõigetes 1 ja 3 nimetatud otsuste tegemisel.“
12
17. detsembri 2013. aasta otsuse artikli 12 esimeses lõigus on täpsustatud, et selle sätteid kohaldatakse analoogia alusel ajutiste teenistujate ja lepinguliste töötajate suhtes.
13
17. detsembri 2013. aasta otsuse, eelkõige selle artiklite 2 ja 7, ning personalieeskirjade X lisa, eelkõige selle artiklite 8 ja 10 alusel, ning pärast konsulteerimist Euroopa välisteenistuse personalikomiteega ja komisjoni personalikomiteega võttis Euroopa välisteenistuse peadirektori kohusetäitja 3. detsembril 2014 vastu otsuse EEAS DEC(2014) 049, millega antakse suunised elamistingimuste eest makstava toetuse kindlaksmääramise metoodika kohta (edaspidi „suunised“).
14
Suuniste artiklis 1 lõikes 1 on loetelu näitajatest, mida võetakse arvesse elamistingimuste eest makstava toetuse kindlaksmääramisel, ning need näitajad vastavad personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõike 1 kolmandas lõigus toodud näitajatele. Suuniste artikli 1 lõigetes 2 ja 3 on sätestatud:
„2.   Iga näitajat tuleb hinnata ja anda selle eest vastav arv punkte:
–
1 kui elamistingimused on samaväärsed Euroopa Liidus valitsevatega,
–
2 kui elamistingimused on Euroopa Liidus valitsevatega võrreldes pigem rasked,
–
3 kui elamistingimused on Euroopa Liidus valitsevatega võrreldes rasked,
–
4 kui elamistingimused on Euroopa Liidus valitsevatega võrreldes väga rasked,
–
5 kui elamistingimused on Euroopa Liidus valitsevatega võrreldes eriti rasked.
3.   Sellest hindamisest tulenevat punktide arvu võib kohandada artikli 3 3. [etapis] sisalduvate kaalutluste alusel. Riigile omistatud maksimaalne punktide koguarv on 25 punkti. Elamistingimuste eest makstav toetus määratakse kindlaks vastavalt järgmisele astmikule:
–
[…]
–
punktide arvu 12 või 13 eest 25%
–
punktide arvu 14 või 15 eest 30%
–
[…].“
15
Suuniste artikli 2 lõiked 1 ja 5 on sõnastatud järgmiselt:
„1.   tervishoiu ja haiglate olukord
Punktide arv [näitaja] „tervishoiu ja haiglate olukord“ eest määratakse kindlaks organisatsiooni „International SOS“ koostatud võrdleva „tervishoiukaardi“ ja vajaduse korral usaldusväärsetest rahvusvahelistest era- või avalikest allikatest pärineva muu teabe [alusel].
„International SOSi“„tervishoiukaardiga“ antakse riikidele meditsiiniline klassifikatsioon, hinnates erinevaid tegureid, sealhulgas kättesaadava arstiabi ja hambaravi standard, retseptiravimite kättesaadavus, tõsiste nakkushaiguste esinemine ning kultuuri-, keele- või haldustõkete olemasolu skaalal ühest viieni, alates „madalast riskist“ kuni „äärmusliku riskini“.
[…]
5.   Muud kohalikud [elu]tingimused
Punktide arv [näitaja] „[m]uud kohalikud elutingimused“ eest antakse delegatsioonide poolt küsimustikule antud vastustest saadud andmete ja vajaduse korral usaldusväärsetest rahvusvahelistest era- või avalikest allikatest pärineva muu teabe alusel.
Delegatsioonide edastatavad andmed puudutavad järgmist:
–
[v]arustamise tingimused,
–
[a]valikud teenused,
–
[k]oolide infrastruktuur töötajate laste jaoks,
–
[t]öövõimalused abikaasade jaoks,
–
[s]pordi- ja kultuurialane tegevus.“
16
Suuniste artiklis 3 „Kolmeastmeline süsteem“ on sätestatud:
„Riikide hindamine toimub kolmes etapis:
1.   Riikide kaupa toimuv esmane hindamine haldustasandil […]
2.   Vahehindamine: [e]smase hindamise kontroll, et kontrollida tulemuse ühtsust piirkondlikul tasandil ning teha võrdlusi sarnaste riikidega ([…] koos [Euroopa välisteenistuse] talituste ja komisjoni ruumiandmete talitustega).
3.   Lõpphindamine ja võrdlemine liikmesriikide andmetega, konsulteerides EUDELi delegatsioonide juhtkomiteega.
1. etapp: Esmane hindamine
Haldustalitused koostavad esialgse hinnangu iga näitaja kohta, andes artiklis 2 kirjeldatud süsteemi alusel 1–5 punkti. Tulemused kantakse võrdlustabelisse ja antakse hinnang eelarvemõjule.
2. etapp: Hinnangu kontrollimine piirkondliku ühtsuse seisukohast ja võrdlus sarnaste riikidega
Piirkondlikul hindamisel võetakse arvesse piirkonnale omaseid sarnasusi ja erinevusi, eraldatusega seotud asjaolusid ja piirkonnas võrreldavaid kohalikke olusid. Ruumiandmete talitused hindavad, kas 1. etapi tulemused näivad piirkondlikust vaatepunktist kohased. Samal viisil kontrollitakse selles hindamisjärgus võrreldavate riikide (suuruselt ja arengutasemelt võrreldavad riigid, tärkava majandusega riigid, OECD riigid, väikesed territooriumid või saared) tulemusi.
Koostatakse 2. etapi lõpparuanne, mis sisaldab ka kokkuvõtet saadud arvamustest ja hinnangut eelarvemõjule.
3. etapp: Lõpphindamine
Lõpphindamisel on EUDELi delegatsioonide juhtkomitee kasutuses 1. ja 2. etapi vahetulemused. Menetluse selles etapis teostab EUDELi juhtkomitee võrdleva analüüsi ja annab lõpliku hinnangu, tuginedes:
–
sellele, millisel määral on saadud punktisummad ühtsed raskuste võrdlusskeemidega, mille on koostanud iga liikmesriik, või era- või avalikest allikatest pärit muude võrdlusskeemidega raskuste kohta,
–
põhjalikule kontrollile selle üle, kas 1. ja 2. etapi vahetulemustes on piisavalt arvestatud üldpoliitiliste eesmärkide, töölevõtmisega seotud probleemide ja muude elementidega, mis ei sisaldu klassikalistes näitajates, nagu ebatüüpilised kriisiolukorrad (epideemia, kriisid jne).
Lõpphindamisel on võimalik punktide arvu kohandada. Koostatakse lõpparuanne menetluse kirjelduse ja kokkuvõtetega, mis hõlmab ka kohandatud punktide arvu põhjendusi ning hinnangut eelarvemõjule.“
17
Suuniste artiklis 4 on sätestatud:
„Vastavalt [17. detsembri 2013. aasta otsuse] artiklile 7 tuleb konsulteerida elamistingimuste eest makstava toetuse tehnilise töörühmaga.
[Ametisse nimetav asutus või ametiisik] määrab kindlaks erinevatele teenistuskohtadele kohaldatava elamistingimuste eest makstava toetuse.“
18
Suuniste artikkel 5 on sõnastatud järgmiselt:
„Personalieeskirjade X lisa artikli 8 kohaselt võib ametisse nimetav asutus või ametiisik anda lisapuhkust, kui elamistingimused ametniku teenistuskohas on eriti rasked. Lisapuhkust antakse vastavalt elamistingimuste eest makstava toetuse kindlaksmääramiseks antud punktide arvule ja vastavalt järgmisele astmikule:
–
1 lisapuhkuse [päev], kui punktide arv on rohkem kui 13, kuid mitte rohkem kui 17 [punkti]
[…].“
Vaidluse aluseks olevad asjaolud
19
Hagejad Ruben Alba Aguilera ja teised isikud, kelle nimed on toodud lisas, on liidu ametnikud või ajutised või lepingulised töötajad, kes allpool punktis 20 mainitud otsuse vastuvõtmise ajal töötasid Etioopias.
20
Euroopa välisteenistuse eelarve ja halduse peadirektor võttis 19. aprillil 2016 vastu otsuse ADMIN(2016) 7, mis käsitleb personalieeskirjade X lisa artiklis 10 ette nähtud elamistingimuste eest makstava toetuse kindlaksmääramist 2016. aastal (ADMIN(2016) 7) (edaspidi „vaidlustatud otsus“), millega muudeti kolmandates riikides töötavatele teenistujatele alates 1. jaanuarist 2016 elamistingimuste eest makstavat toetust. Otsusega vähendati Etioopias töötavale liidu personalile kohaldatava elamistingimuste eest makstava toetuse määra 30%‑lt 25%‑le võrdlussummast.
21
Samal päeval tegi Euroopa välisteenistuse eelarve ja haldusküsimuste peadirektor otsuse kolmandates riikides töötavatele ametnikele, ajutistele teenistujatele ja lepingulistele töötajatele lisapuhkuse andmise kohta. Vastavalt suuniste artiklile 5 tõi Etioopias töötavale liidu personalile kohaldatava elamistingimuste eest makstava toetuse määra vähendamine kaasa hagejate lisapuhkuse kaotamise.
22
Hagejad esitasid personalieeskirjade artikli 90 lõike 2 alusel igaüks ajavahemikus 13.–18. juuli 2016 ametisse nimetavale asutusele või teenistuslepingute sõlmimise pädevusega asutusele kaebuse vaidlustatud otsuse peale, vaieldes vastu Etioopias töötavale liidu personalile kohaldatava elamistingimuste eest makstava toetuse määra vähendamisele alates 1. jaanuarist 2016.
23
Ametisse nimetav asutus jättis 9. novembri 2016. aasta otsusega hagejate kaebused rahuldamata (edaspidi „kaebuste rahuldamata jätmise otsus“).
Menetlus Üldkohtus ja Euroopa Kohtus
24
Hagiavaldusega, mis saabus Üldkohtu kantseleisse 20. veebruaril 2017, esitasid hagejad hagi, milles palusid tühistada vaidlustatud otsus osas, milles sellega alates 1. jaanuarist 2016 vähendatakse Etioopias töötavale liidu personalile elamistingimuste eest makstavat toetust 30%‑lt 25%‑le võrdlussummast, mõista neile tekitatud mittevaralise kahju eest Euroopa välisteenistuselt nende kasuks välja kindlasummaline hüvitis Üldkohtu poolt ex æquo et bono kindlaks määratavas summas ning mõista kohtukulud välja Euroopa välisteenistuselt.
25
Hagejad esitasid Üldkohtule tühistamisnõuete põhjendamiseks kolm väidet. Esimene käsitles personalieeskirjade X lisa artikliga 10 seoses üldiste rakendussätete vastuvõtmise kohustuse rikkumist. Teise väite kohaselt rikuti personalieeskirjade X lisa artiklit 10, kuna meetod, mida Euroopa välisteenistussuunistes kasutas teenistuskohas elamistingimuste eest makstava toetuse kindlaksmääramisel, võttis arvesse „piirkondliku ühtsuse“ põhimõtet. Kolmas väide käsitles ilmseid vigu personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõike 1 kolmandas lõigus nimetatud näitajate hindamisel kõnealuse elamistingimuste eest makstava toetuse kindlaksmääramisel.
26
13. aprilli 2018. aasta kohtuotsuses Alba Aguilera jt vs. Euroopa välisteenistus (T‑119/17, edaspidi esialgne kohtuotsus, EU:T:2018:183) nõustus Üldkohus talle esitatud esimese väitega ja tühistas vaidlustatud otsuse taotletud ulatuses, ilma et oleks olnud vaja analüüsida teist ja kolmandat väidet. Lisaks jättis ta rahuldamata talle esitatud kahju hüvitamise nõuded ja mõistis kohtukulud välja Euroopa välisteenistuselt.
27
Euroopa välisteenistus esitas 26. juunil 2018 Euroopa Kohtule esialgse kohtuotsuse peale apellatsioonkaebuse. Euroopa välisteenistus käsitles oma apellatsioonkaebuses seda kohtuotsust osas, milles sellega tühistati vaidlustatud otsus, ja järelikult mõisteti kohtukulud välja temalt. Euroopa välisteenistus ei viidanud apellatsioonkaebuses selle kohtuotsuse põhjendustele, millega Üldkohus jättis rahuldamata talle esitatud kahju hüvitamise nõuded. Seega, kuna apellandid vastuapellatsioonkaebust ei esitanud, muutusid esialgses kohtuotsuses kahju hüvitamise nõuet puudutavad kaalutlused lõplikuks.
28
Oma apellatsioonkaebuse põhjenduseks esitas Euroopa välisteenistus kaks väidet, millest esimese kohaselt on personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmanda lõigu tõlgendamisel rikutud õigusnormi, kuna tema kohustus võtta vastu üldised rakendussätted vastavalt personalieeskirjade artiklile 110 tähendab kohustust võtta vastu üldised rakendussätted kogu lisa jaoks, ning teise kohaselt on nimetatud lisa artikli 10 tõlgendamisel rikutud õigusnormi seeläbi, et leiti, et selle artikli puhul on tegemist sedavõrd ebaselge ja -täpse sättega, et seda on võimalik kohaldada meelevaldselt, mistõttu on vaja võtta vastu üldised rakendussätted.
29
26. veebruari 2020. aasta kohtuotsusega Euroopa välisteenistus vs. Alba Aguilera jt (C‑427/18 P, edaspidi apellatsioonimenetluses tehtud kohtuotsus, EU:C:2020:109) nõustus Euroopa Kohus esiteks Euroopa välisteenistuse esimese väitega ja leidis seega, et Üldkohus rikkus õigusnormi, kui ta otsustas, et personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmas lõik kujutab endast õigusnormi, millega on kehtestatud sõnaselge kohustus võtta vastu üldised rakendussätted kogu personalieeskirjade X lisa jaoks, ning järeldas sellest, et Euroopa välisteenistus oli selleks, et ta saaks vaidlustatud otsuse õiguspäraselt vastu võtta, enne kohustatud vastu võtma selle lisa artikli 10 üldised rakendussätted (apellatsioonimenetluses tehtud kohtuotsus, punkt 83).
30
Teiseks leidis Euroopa Kohus, et apellatsioonkaebuse teine väide põhineb esialgse kohtuotsuse valesti mõistmisel, ning ta lükkas selle põhjendamatuse tõttu tagasi. Sellega seoses leidis Euroopa Kohus, et Üldkohtu kaalutlused esialgses kohtuotsuses ei ole seotud sellega, mis laadi on personalieeskirjade X lisa artikkel 10 (apellatsioonimenetluses tehtud kohtuotsus, punktid 93 ja 94).
31
Kuna apellatsioonkaebuse esimene väide oli põhjendatud, tühistas Euroopa Kohus kõigepealt esialgse kohtuotsuse osaliselt. Seejärel leidis Euroopa Kohus, et kuna esialgses kohtuotsuses nõustus Üldkohus hagejate esimese väitega teist ja kolmandat väidet analüüsimata, siis kohtuasja menetlusstaadium ei võimalda otsust teha, ning saatis kohtuasja Üldkohtule uueks arutamiseks. Lõpuks otsustas Euroopa Kohus jätta kohtukulude üle otsustamise edaspidiseks.
Menetlus ja poolte nõuded käesolevas kohtuastmes pärast kohtuasja uueks arutamiseks saatmist
32
Üldkohtu kantselei teatas 2. märtsi 2020. aasta kirjaga vastavalt Üldkohtu kodukorra artikli 217 lõikele 1 hagejatele, et alates apellatsioonimenetluses tehtud kohtuotsuse kättetoimetamisest on neil kahe kuu pikkune tähtaeg, mida pikendatakse seoses suurte vahemaadega kümne päeva võrra, et esitada oma kirjalikud seisukohad järeldustega, mida vaidluse lahendamiseks apellatsioonimenetluses tehtud kohtuotsusest teha tuleb.
33
Euroopa välisteenistus ja hagejad esitasid 6. mail 2020 Üldkohtu kantseleile kirjalikud seisukohad järeldustega, mida vaidluse lahendamiseks apellatsioonimenetluses tehtud kohtuotsusest teha tuleb.
34
30. septembril 2020 palus Üldkohus kodukorra artikli 89 lõike 3 punktides a ja d ette nähtud menetlust korraldavate meetmete raames pooltel vastata reale küsimustele ja Euroopa välisteenistusel esitada teatavad dokumendid. Pooled vastasid küsimustele ja täitsid dokumentide esitamise nõude ettenähtud tähtaja jooksul.
35
Poolte kohtukõned ja Üldkohtu küsimustele antud vastused kuulati ära 11. novembril 2020 toimunud kohtuistungil.
36
Hagejad paluvad Üldkohtul:
–
tühistada vaidlustatud otsus osas, milles sellega 1. jaanuarist 2016 vähendatakse Etioopias töötavale personalile elamistingimuste eest makstavat toetust;
–
mõista kohtukulud välja Euroopa välisteenistuselt.
37
Euroopa välisteenistus palub Üldkohtul:
–
tunnistada hagi põhjendamatuks;
–
mõista hagejatelt välja esimese kohtuastme, apellatsioonimenetluse ja kohtuasja uueks arutamiseks saatmise kohtukulud.
Õiguslik käsitlus
38
Hagejad põhjendavad oma hagi kolme väitega. Esimese väite kohaselt on rikutud kohustust võtta vastu personalieeskirjade X lisa artikliga 10 seotud üldised rakendussätted. Teise väite kohaselt on rikutud personalieeskirjade X lisa artiklit 10, kuna meetod, mida Euroopa välisteenistus suunistes kasutas teenistuskohas elamistingimuste eest makstava toetuse kindlaksmääramisel, võtab arvesse „piirkondliku ühtsuse“ põhimõtet. Kolmas väide käsitleb ilmseid vigu personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõike 1 kolmandas lõigus nimetatud näitajate hindamisel kõnealuse elamistingimuste eest makstava toetuse kindlaksmääramisel.
Esimene väide, et on rikutud kohustust võtta vastu personalieeskirjade X lisa artikliga 10 seotud üldised rakendussätted
39
Sissejuhatuseks on kohane meenutada, et liidu kohtul on õigus iga kohtuasja asjaolusid arvestades hinnata, kas hagi võib korrakohase õigusemõistmise kaalutlustel sisulistel põhjustel rahuldamata jätta, ilma et enne lahendataks hagi vastuvõetavuse küsimus (vt selle kohta 26. veebruari 2002. aasta kohtuotsus nõukogu vs. Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, punktid 51 ja 52, ning 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus Prantsusmaa vs. komisjon, T‑344/15, EU:T:2017:250, punkt 92).
40
Üldkohus leiab, et käesoleva juhtumi asjaolusid arvestades ja menetlusökonoomia kaalutlustel tuleb analüüsida käesoleva väite põhjendatust, ilma et enne lahendataks küsimus selle vastuvõetavusest, mille Euroopa välisteenistus seadis kahtluse alla põhjusel, et selle põhjendamiseks esitatud argumendid esitati alles pärast apellatsioonimenetluses tehtud kohtuotsust, kuna see väide tuleb igal juhul ja edaspidi esitatud põhjustel sisuliselt tagasi lükata.
41
Hagejad väidavad, et personalieeskirjade X lisa artiklit 10 saab kohaldada meelevaldselt, kuna see ei ole selge ja täpne, mistõttu üldiste rakendussätete vastuvõtmine on kohustuslik.
42
Esimesena leiavad nad sisuliselt, et personalieeskirjade X lisa artikli 10 seadusandliku arengu kontekstis on üldiste rakendussätete vastuvõtmist nõudvateks asjaoludeks selle artikli lõike 1 kolmandas lõigus esitatud näitajate loetelu näitlikkus ning see, et ametisse nimetaval asutusel või teenistuslepingute sõlmimise pädevusega asutusel on ulatuslik kaalutlusõigus elamistingimuste eest makstava toetuse kindlaksmääramisel. Täpsemalt hõlmab hagejate sõnul see ulatuslik kaalutlusõigus kasutatava meetodi kindlaksmääramist, arvesse võetavaid näitajaid ja nende väärtusi ning elamistingimuste eest makstava toetuse suhtes kohaldatavaid koefitsiente ja protsendimäärasid.
43
Teisena väidavad hagejad sisuliselt, et asjaolu, et personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõikes 3 on ette nähtud, et selle artikli „kohaldamise üksikasjalikud sätted“ määrab kindlaks ametisse nimetav asutus või ametiisik, ei takista seda, et elamistingimuste eest makstava toetuse kindlaksmääramiseks on need sätted üldiste rakendussätete vormis.
44
Sellega seoses leiavad nad sisuliselt, et kuna personalieeskirjade X lisa artiklis 10 on ette nähtud erinevat liiki toetusi või lisatasusid, mille määramise kohta tehakse eri liiki otsuseid, siis ei ole üldiste rakendussätete vastuvõtmine nõutav kogu selle sätte kohta. Hagejate sõnul võib see asjaolu selgitada, miks seadusandja nägi ette ametisse nimetava asutuse või teenistuslepingute sõlmimise pädevusega asutuse kohustuse kehtestada „kohaldamise üksikasjalikud sätted“. Täpsemalt märgivad hagejad, et personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõike 1 viiendas lõigus on ette nähtud täiendav lisatasu juhul, kui ametnik on rohkem kui ühel korral lähetatud raskeks või väga raskeks peetavasse teenistuskohta, ning lõikes 2 lisatoetus, kui elamistingimused teenistuskohas seavad ohtu ametniku isikliku julgeoleku. Hagejad on seisukohal, et erinevalt elamistingimuste eest makstavat toetust käsitlevatest otsustest tehakse nende täiendavate lisatasude ja lisatoetuste määramise kohta üksikotsused, mis üldiste rakendussätete vastuvõtmist ei nõua.
45
Kolmandana leiavad hagejad, et asjaolu, et elamistingimuste eest makstava toetuse iga-aastane muutmine eeldab personalikomiteega konsulteerimist, ei takista ametisse nimetaval asutusel või teenistuslepingute sõlmimise pädevusega asutusel võtta varem vastu seda sätet puudutavaid üldisi rakendussätteid pärast personalikomitee ja personalieeskirjade komitee arvamust. Peale selle leiavad hagejad, et personalieeskirjade komitee arvamust on vaja selleks, et tagada, et kriteeriumid, mille järgi määratakse kindlaks kolmandates riikides valitsevad elamistingimused, oleksid seatud abstraktselt ja sõltumatult kõikidest menetlustest, mille eesmärk on muuta elamistingimuste eest makstava toetuse summat eesmärgiga vältida seda, et nende kriteeriumide valikut mõjutaks tulemus, mida võib soovida administratsioon.
46
Lõpuks väidavad hagejad neljandana, et liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja 20. detsembri 2018. aasta otsuse ADMIN(2018) 35 vastuvõtmine, millega kehtestatakse personalieeskirjade X lisa artiklis 10 ette nähtud elamistingimuste eest makstava toetuse ja lisatoetusega seotud üldised rakendusotsused (edaspidi „2018. aasta üldised rakendussätted“), kaldub nende analüüsi kinnitama. Nad arvavad nimelt sisuliselt, et kuigi Euroopa välisteenistus ei leidnud, et ta on kohustatud võtma vastu üldised rakendussätted personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmanda lõigu alusel, tunnistas ta 2018. aasta üldisi rakendussätteid lõpuks vastu võttes vaikimisi, kuid tingimata seda, et ta on kohustatud seda tegema, kuna selle lisa artiklit 10 saab kohaldada meelevaldselt.
47
Euroopa välisteenistus vaidleb hagejate argumentidele vastu.
48
Kohtupraktikast ilmneb, et sõnaselge sätte puudumisel on ainult erandjuhul kohustus kehtestada personalieeskirjade artiklis 110 ette nähtud formaalsetele nõuetele vastavad üldised rakendussätted ehk seda tuleb teha siis, kui personalieeskirjade sätted on sedavõrd ebaselged ja -täpsed, et ei võimalda kohaldamist, mis ei oleks meelevaldne (vt 17. märtsi 2016. aasta kohtuotsus Vanhalewyn vs. Euroopa välisteenistus, T‑792/14 P, EU:T:2016:156, punkt 29 ja seal viidatud kohtupraktika).
49
Tuleb rõhutada, et kohustus võtta vastu rakendatavad meetmed, mille suhtes kehtivad personalieeskirjade artikli 110 formaalsed tingimused, on erandlik. Sellega seoses tuleb märkida, et kohtupraktikas on mööndud, et personalieeskirjades on lüngad, mis jätavad institutsioonidele teatava vabaduse, kusjuures seda vabadust piirab kohustus tagada huvitatud isiku kaitse õiglastel tingimustel (8. juuli 1965. aasta kohtuotsus Willame vs. komisjon, 110/63, EU:C:1965:71, lk 815).
50
Seega tuleb käesolevas asjas analüüsida, kas personalieeskirjade X lisa artikkel 10 on sedavõrd ebaselge ja ‑täpne, et ei võimalda kohaldamist, mis ei oleks meelevaldne.
51
Üldkohus leiab sellega seoses, et tuleb mõista, et hagejate argumendid puudutavad personalieeskirjade X lisa artiklit 10 üksnes osas, milles sellega on reguleeritud elamistingimuste eest makstavat toetust, mitte osas, mis puudutab täiendavat lisatasu ja lisatoetust, mis on ette nähtud vastavalt selle artikli lõike 1 viiendas lõigus ja lõikes 2.
52
Esimesena tuleb märkida, et personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõike 1 kolmandas lõigus nimetatud näitajad, isegi kui need ei ole ammendavad, on selged ja täpsed. Tervishoiu ja haiglate olukord, julgeolekutingimused, kliimatingimused ja eraldatuse aste on konkreetsed ja piisavalt objektiivsed elemendid, mistõttu ei saa neid kohaldada meelevaldselt.
53
Mis puudutab „muid kohalikke elutingimusi“ puudutavat näitajat, siis kuigi on tõsi, et seda ei ole personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõike 1 kolmandas lõigus täpselt määratletud, on selle sisu siiski kindlaks määratav seetõttu, et seda näitajat tuleb kasutada, et võrrelda teenistuskoha elamistingimusi liidus tavaliselt valitsevate elamistingimustega.
54
Sama käib näitajate loetelu näitlikkuse kohta. Nimelt eeldab nende näitajate enda eesmärk, mis seisneb elamistingimuste võrdlemises, seda, et need sellist võrdlust võimaldavad. See asjaolu piirab võimalikke valikuid ja aitab vältida nimetatud näitajate meelevaldset kohaldamist.
55
Teisena, nagu on märgitud kohtujurist Szpunari ettepanekus kohtuasjas Euroopa välisteenistus vs. Alba Aguilera jt (C‑427/18 P, EU:C:2019:866, punkt 69), tuleb personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõike 1 kolmandat lõiku tõlgendada koostoimes personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõikega 3, mille kohaselt „[määrab k]äesoleva artikli kohaldamise üksikasjalikud sätted […] kindlaks“ ametisse nimetav asutus või ametiisik. Selle artikli, eriti lõike 1 kolmanda ja neljanda lõigu kohaldamise üksikasjalikke sätteid, mille on kehtestanud ametisse nimetav asutus, võib nimelt pidada abstraktseteks ja sõltumatuteks normideks menetluses, mille eesmärk on konkreetsel juhul kindlaks teha, kas teatud riigis valitsevad elamistingimused on samaväärsed liidus tavaliselt valitsevate elamistingimustega.
56
Kolmandana tuleb lõpuks meelde tuletada, et elamistingimuste eest makstava toetuse kindlaksmääramisel vaadatakse see igal aastal uuesti läbi ja seda muudetakse vajaduse korral pärast personalikomiteelt arvamuse saamist. Korrapäraste ajavahemike järel hindamine ja nende töötajate esindajate kaasamine, kellele elamistingimuste eest makstavat toetust makstakse ja keda seetõttu selle toetuse muutmine võib puudutada, kujutavad endast samuti tagatisi, mille eesmärk on vältida meelevaldsuse ohtu personalieeskirjade X lisa artikli 10 rakendamisel.
57
Eeltoodut arvestades leiab Üldkohus, et osas, milles sellega on reguleeritud elamistingimuste eest makstav toetus, ei nõua personalieeskirjade X lisa artikkel 10 selle sõnastuse, eesmärkide ja menetluslike tagatiste tõttu, mis selles artiklis on ette nähtud, selleks et muuta elamistingimuste eest makstavat toetust iga-aastases raamistikus ja pärast personalikomiteelt arvamuse saamist, et erandkorras tuleb vastu võtta üldised rakendussätted eespool punktis 48 viidatud kohtupraktika tähenduses.
58
Hageja muud argumendid ei lükka seda järeldust ümber.
59
Sellega seoses tuleb märkida, et apellatsioonimenetluses tehtud kohtuotsuse kohaselt ilmneb X lisa artikli 10 ja personalieeskirjade artikli 110 viimasest seadusandlikust arengust selgelt, et kui liidu seadusandja oleks soovinud artikli 10 sisu lihtsustamisel näha ette kohustuse võtta vastu selle artikli üldised rakendussätted, mitte kohaldamise üksikasjalikud sätted, siis ta oleks seda sõnaselgelt märkinud (apellatsioonimenetluses tehtud kohtuotsus, punkt 81).
60
Lisaks, kuigi asjaolu, et personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõige 3 kohustab kehtestama selle sätte „kohaldamise üksikasjalikud sätted“, ei välista seda, et need sätted oleksid personalieeskirjade artiklis 110 käsitletud üldiste rakendussätete vormis, nagu hagejad õigesti rõhutavad, saab selle vormi kohustuslikuks muuta vaid juhul, kui tuvastatakse, et mõni selle lisa normidest on sedavõrd ebaselge ja ‑täpne, et ei võimalda kohaldamist, mis ei oleks meelevaldne. Nagu aga eespool punktis 57 on järeldatud, ei ole see nii personalieeskirjade X lisa artikli 10 puhul osas, milles sellega on reguleeritud elamistingimuste eest makstav toetus.
61
Peale selle tuleb tagasi lükata hagejate argument, et 2018. aasta üldiste rakendussätete vastuvõtmine kinnitab, et personalieeskirjade X lisa artiklit 10 saab kohaldada meelevaldselt ning seetõttu on vaja võtta vastu üldised rakendussätted. Sellega seoses ilmneb Euroopa välisteenistuse vastustest kohtuistungil Üldkohtu esitatud küsimustele, et 2018. aasta üldiste rakendussätete vastuvõtmise eesmärk oli järgida seni välja kujunenud Üldkohtu praktikat, kuid see lükati pärast nende üldiste rakendussätete vastuvõtmist apellatsioonimenetluses tehtud kohtuotsusega ümber. Selle kohtupraktika kohaselt peeti personalieeskirjade X lisa artikli 1 kolmanda lõigu sätteid üldkohaldatavateks ja üldised rakendussätted, mille vastuvõtmine on selles artiklis ette nähtud, puudutasid personalieeskirjade X lisa tervikuna (17. märtsi 2016. aasta kohtuotsus Vanhalewyn vs. Euroopa välisteenistus, T‑792/14 P, EU:T:2016:156, punkt 25). Lisaks tuleb märkida, et üheski 2018. aasta üldiste rakendussätete põhjenduses ei ole mainitud personalieeskirjade X lisa artikli 10 ebaselgust ja -täpsust, mida üldiste rakendussätetega kõrvaldataks. Seevastu 2018. aasta üldiste rakendussätete põhjenduses 4 tehtud viide artikli 10 „kohaldamise üksikasjalikele sätetele“ osutab sellele, et Euroopa välisteenistus oleks võinud ilma igasuguse kohustuseta otsustada, et igal juhul on selliste „kohaldamise üksikasjalike sätete“ puhul tegemist üldiste rakendussätetega, mille suhtes kohaldatakse personalieeskirjade artiklis 110 sätestatud menetluslikke nõudeid (vt selle kohta kohtujurist Szpunari ettepanek kohtuasjas Euroopa välisteenistus vs. Alba Aguilera jt, C‑427/18 P, EU:C:2019:866, punkt 53).
62
Lõpuks tuleb tagasi lükata ka hagejate argument, et personalieeskirjade komitee arvamus on vajalik. Eeltoodust tuleneb nimelt, et vastupidi sellele, mida väidavad hagejad, ei nõua elamistingimuste eest makstava toetuse summa muutmise menetluse abstraktsete ja sõltumatute normide kehtestamine tingimata personalieeskirjade komitee arvamust. Peale selle tuleb tõdeda, et 2018. aasta üldistel rakendussätetel, mille suhtes konsulteeriti personalieeskirjade komiteega, on põhiosas sama sisu kui 17. detsembri 2013. aasta otsusel ja suunistel.
63
Eeltoodut arvestades tuleb esimene väide tagasi lükata, ilma et oleks vaja otsustada selle vastuvõetavuse üle.
Teine väide, et on rikutud personalieeskirjade X lisa artiklit 10, kuna meetod, mida Euroopa välisteenistus suunistes kasutas teenistuskohas elamistingimuste eest makstava toetuse kindlaksmääramisel, võtab arvesse piirkondliku ühtsuse põhimõtet
64
Hagejad kinnitavad, et vastavalt personalieeskirjade X lisa artiklile 10 peaks elamistingimuste eest makstava toetuse määr kajastama rohkem või vähem keerukat olukorda, milles on kolmandates riikides töötavad ametnikud ja teenistujad, kelle elamistingimused ei ole samaväärsed liidus tavaliselt valitsevate elamistingimustega.
65
Nad leiavad, et suuniste artiklis 3 ette nähtud 2. etapis, mis seisneb selle kontrollimises, kas iga delegatsiooni saadud punktide arv on piirkondlikust vaatepunktist ühtne, ei hinda Euroopa välisteenistus enam elutingimusi üksnes teenistuskoha alusel, vaid lähtuvalt piirkonnast, kus liidu delegatsioon asub. Nii toimides muudab Euroopa välisteenistus personalieeskirjade X lisa artiklis 10 ette nähtud näitajatele antud hinnangu suhteliseks ja soodustab samas piirkonnas asuvate eri teenistuskohtade võrdlevat, meelevaldset ja subjektiivset analüüsi. Lisaks leiavad nad, et asjaolu, et piirkondliku ühtsuse põhimõtet kohaldatakse pärast teenistuskohas elamistingimuste täpset hindamist, võib moonutada personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõike 1 kolmandas lõigus ette nähtud näitajate hindamist.
66
Euroopa välisteenistus vaidleb hagejate argumentidele vastu.
67
Kõigepealt tuleb tõdeda, et hagiavalduses ei esita hagejad suuniste artikli 3 kohta formaalselt õigusvastasuse vastuväidet ELTL artikli 277 tähenduses. Nende väite põhisisu on siiski saavutada vaidlustatud otsuse tühistamine põhjusel, et see põhineb sellel artiklil, mis hagejate sõnul rikub personalieeskirjade X lisa artiklit 10 osas, milles võetakse arvesse piirkondliku ühtsuse põhimõtet.
68
Neid asjaolusid arvestades tuleb esmalt analüüsida hageja esitatud õigusvastasuse vastuväite vastuvõetavust ja seejärel, juhul kui see on vastuvõetav, seda, kas nimetatud vastuväide on põhjendatud.
69
Olgu märgitud, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt väljendab ELTL artikkel 277 üldpõhimõtet, mis tagab igale menetlusosalisele õiguse vaidlustada teda otseselt ja isiklikult puudutava otsuse tühistamise saavutamiseks institutsiooni selliste varasemate aktide kehtivus, mis – isegi kui need ei ole määruse kujul – on vaidlustatud otsuse õiguslikuks aluseks, kui menetlusosalisel ei olnud õigust esitada ELTL artikli 263 alusel hagi akti peale, mille tagajärgi ta peab taluma, kuid mille tühistamist ta ei ole saanud nõuda (vt 25. aprilli 2013. aasta kohtuotsus Inuit Tapiriit Kanatami jt vs. komisjon, T‑526/10, EU:T:2013:215, punkt 24 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 28. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Paulini vs. EKP, T‑764/16, ei avaldata, EU:T:2018:101, punkt 28 ja seal viidatud kohtupraktika).
70
Lisaks tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et kuna ELTL artikli 277 eesmärk ei ole võimaldada poolel vaidlustada ükskõik millist üldakti mis tahes hagi põhjendamiseks, peab üldakt, mille õigusvastasust väidetakse, olema hagi esemeks olevas juhtumis otseselt või kaudselt kohaldatav ning vaidlustatud üksikotsuse ja kõnealuse üldakti vahel peab olema otsene õiguslik seos (vt 19. juuni 2015. aasta kohtuotsus Itaalia vs. komisjon, T‑358/11, EU:T:2015:394, punkt 181 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 28. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Paulini vs. EKP, T‑764/16, ei avaldata, EU:T:2018:101, punkt 29 ja seal viidatud kohtupraktika).
71
Täpsemalt peab õigusvastasuse vastuväide olema suunatud üldakti sätete vastu, mis mõjutavad vaidluse lahendust ja millel on vaidlusega otsene õiguslik seos (19. juuni 2015. aasta kohtuotsus Itaalia vs. komisjon, T‑358/11, EU:T:2015:394, punkt 181; vt selle kohta samuti 29. augusti 2013. aasta kohtumäärus Iran Liquefied Natural Gas vs. nõukogu, T‑5/13 R, ei avaldata, EU:T:2013:395, punkt 32).
72
Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb samuti, et sellise seose olemasolu võib tuletada tõdemusest, et vaidlustatud akt rajaneb põhiliselt selle akti ühel sättel, mille õiguspärasust vaidlustatakse, isegi kui viimane ei ole formaalselt vaidlustatud akti õiguslik alus (vt 28. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Paulini vs. EKP, T‑764/16, ei avaldata, EU:T:2018:101, punkt 30 ja seal viidatud kohtupraktika).
73
Lisaks on Üldkohus leidnud, et kuigi suunised ei ole vaidlustatud akti õiguslikuks aluseks, võib neid vaidlustada õigusvastasuse vastuväidet esitades, kui need on selle akti vastuvõtmise aluseks (vt 28. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Paulini vs. EKP, T‑764/16, ei avaldata, EU:T:2018:101, punkt 31 ja seal viidatud kohtupraktika).
74
Viimaseks tuleneb kohtupraktikast, et üldkohaldatav akt ELTL artikli 277 tähenduses on akt, mida kohaldatakse objektiivselt kindlaks määratud olukordades ning mis toob kaasa õiguslikke tagajärgi abstraktselt kindlaks määratud isikute kategooriatele (vt 28. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Paulini vs. EKP, T‑764/16, ei avaldata, EU:T:2018:101, punkt 32 ja seal viidatud kohtupraktika).
75
Käesoleval juhul on suunised üldkohaldatav akt, kuna neid kohaldatakse abstraktselt kindlaks määratud isikute kategooriale, see tähendab liidu ametnikele ja teenistujatele, kui nad on objektiivselt kindlaks määratud olukorras, see tähendab, kui nad töötavad kolmandates riikides.
76
Arvestades eespool punktides 70 ja 71 viidatud kohtupraktikat, tuleb uurida, kas esineb seos ühelt poolt asjaomase üldakti sätte, käesoleval juhul suuniste artikli 3 vahel, mis võtab arvesse piirkondliku ühtsuse põhimõtet, ja teiselt poolt vaidlustatud otsuse vahel.
77
Sellega seoses tuleb märkida, et ametisse nimetava asutuse 7. aprilli 2016. aasta teates liidu delegatsioonide juhtidele Etioopias (edaspidi „7. aprilli 2016. aasta teade“) on märgitud järgmist:
„[…] [suuniste] alusel tuleks igakülgse hindamise täiendaval kontrollimisel arvesse võtta piirkondliku ühtsuse [põhimõtet] ja võrreldavate riikide tulemusi ning muid asjakohaseid tegureid. Seetõttu võtsid lõplikud soovitused arvesse neid kaalutlusi, sealhulgas Euroopa välisteenistuse ja komisjoni ruumiandmete talituste antud arvamust.“
78
Lisaks kinnitab ametisse nimetav asutus kaebuste rahuldamata jätmise otsuses, et „[muude kohalike elutingimuste] eest punktide arvu väike vähenemine on seotud ka avalike teenuste kvaliteediga Etioopias, mis näib olevat [liidu] delegatsiooni esitatud teabe ja piirkondliku ühtsuse [põhimõtte] kohaselt [alahinnatud]“.
79
Seega tuleneb eeltoodust, et kuna kõnealuse üldkohaldatava akti sättes ehk käesolevas asjas suuniste artiklis 3 võetakse arvesse piirkondliku ühtsuse põhimõtet, on selle sätte ja vaidlustatud otsuse vahel seos. Seda asjaolu ei ole Euroopa välisteenistus pealegi kahtluse alla seadnud.
80
Seega tuleb hagejate esitatud õigusvastasuse vastuväide lugeda vastuvõetavaks ja seda tuleb sisuliselt analüüsida.
81
Kõigepealt olgu rõhutatud, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on institutsioonidel ametnike töötasude kohandamisel arvesse võetavate tegurite ja asjaolude suhtes ulatuslik kaalutlusõigus (vt 25. septembri 2002. aasta kohtuotsus Ajour jt vs. komisjon, T‑201/00 ja T‑384/00, EU:T:2002:224, punkt 47 ja seal viidatud kohtupraktika).
82
Käesolevas asjas tuleb asuda seisukohale, et elamistingimuste eest makstav toetus on osa kolmandates riikides töötavate ametnike ja teenistujate töötasust. Nimelt koosneb personalieeskirjade artikli 62 kohaselt ametnike töötasu põhipalgast, peretoetustest ja muudest toetustest. Personalieeskirjade artikli 1b punktis a on ette nähtud, et kui personalieeskirjades ei ole sätestatud teisiti, käsitatakse Euroopa välisteenistust personalieeskirjade kohaldamisel liidu institutsioonina. Kuna personalieeskirjade X lisas ei ole ette nähtud sätet, mis sisustaks töötasu mõiste teisiti, tuleb elamistingimuste eest makstavat toetust käsitada osana kolmandates riikides töötavate ametnike ja teenistujate töötasust.
83
Järgmiseks tuleb tõdeda, et vaidlusele kohaldatavas redaktsioonis personalieeskirjade X lisa artikkel 10 tuleneb muudatustest, mis tehti Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. oktoobri 2013. aasta määrusega (EL, Euratom) nr 1023/2013, millega muudetakse personalieeskirju ja teenistustingimusi (ELT 2013, L 287, lk 15). Mis puudutab neid muudatusi õigustavaid põhjendusi, siis määruse nr 1023/2013 põhjenduses 27 on sätestatud, et „[v]aja on ajakohastada kolmandates riikides töötavate töötajate töötingimusi ja muuta need kulutõhusamaks, vähendades sellega kulusid“, ning et „tuleks sätestada võimalus võtta kasutusele rohkem parameetreid elamistingimuste eest makstava toetuse määramiseks, ilma et see mõjutaks üldist eesmärki kulusid vähendada“.
84
Selleks lihtsustati personalieeskirjade X lisa artiklit 10 redaktsioonis, mis tuleneb nõukogu 5. oktoobri 1987. aasta määrusest (Euratom, ESTÜ, EMÜ) nr 3019/87, millega nähakse ette eri- ja erandsätted kolmandates riikides töötavate Euroopa Ühenduse ametnike jaoks (EÜT 1987, L 286, lk 3). Sisuliselt muudeti elamistingimuste eest makstava toetuse kindlaksmääramisel kasutatavate näitajate loetelu näitlikuks, jäeti välja koefitsiente, nende näitajate väärtusi ja võrdlussummade protsendimäärasid puudutavad täpsustused ja lisati lõige 3, mille kohaselt määrab selle artikli kohaldamise üksikasjalikud sätted kindlaks ametisse nimetav asutus või ametiisik (apellatsioonimenetluses tehtud kohtuotsus, punkt 79).
85
Sellest tuleneb, et liidu seadusandja tahe oli jätta ametisse nimetavale asutusele teatud kaalutlusruum, et võtta arvesse tegureid ja asjaolusid, mis on seotud üldisemate eesmärkidega, näiteks eesmärk vähendada kulusid, tingimusel et järgitakse elamistingimuste eest makstava toetuse eesmärki, milleks on toetuse maksmisega kompenseerida liidus tavaliselt valitsevatest elamistingimustest raskemaid elamistingimusi ametniku teenistuskohas.
86
Sellega seoses tuleb märkida, et vastavalt suuniste artiklile 3 võtab ametisse nimetav asutus lisaks piirkondliku ühtsuse põhimõttele arvesse ühelt poolt muid tegureid ja asjaolusid, mis ei ole rangelt seotud sellega, et võrrelda kolmandates riikides asuvate teenistuskohtade elamistingimusi liidus tavaliselt valitsevate elamistingimustega, ning mis hõlmavad eelarvemõju; ühtsuse taset raskuste võrdlusskeemidega, mille on koostanud iga liikmesriik, ja era- või avalikest allikatest pärit muude võrdlusskeemidega raskuste kohta; üldpoliitilisi eesmärke ning lõpuks töölevõtmisega seotud probleeme, ning teiselt poolt muid elemente, mis ei sisaldu klassikalistes näitajates, nagu ebatüüpilised kriisiolukorrad (epideemia, kriisid jne). Hagejad ei vaidlusta nende tegurite ja asjaolude kohaldamist.
87
Lisaks tuleb märkida, et piirkondliku ühtsuse põhimõtte eesmärk on vastavalt elamistingimuste eest makstava toetuse eesmärgile tagada teenistuskohas valitsevate elamistingimuste ja liidus valitsevate elamistingimuste võrdluse objektiivsus. Selle põhimõtte kohaldamise eesmärk on nimelt tagada, et samas piirkonnas asuvas kahes riigis valitsevaid sarnaseid tingimusi hinnatakse sarnaselt.
88
Eelnevat silmas pidades ja arvestades ametisse nimetava asutuse ulatuslikku kaalutlusõigust ametnike töötasude kohandamisel arvesse võetavate tegurite ja asjaolude suhtes, leiab Üldkohus, et suuniste artikliga 3 ei ole osas, milles sellega on võetud arvesse piirkondliku ühtsuse põhimõtet, rikutud personalieeskirjade X lisa artiklit 10 ja seda ei saa seega pidada õigusvastaseks.
89
Hageja muud argumendid ei lükka seda järeldust ümber.
90
Sellega seoses tuleb märkida, samamoodi nagu märkis Euroopa välisteenistus, et piirkondliku ühtsuse põhimõtte kohaldamine ei lähe vastuollu asjaoluga, et teenistuskohtade elamistingimusi hinnatakse võrdluses liidus tavaliselt valitsevate elamistingimustega, ning see kohaldamine ei ole sellise hindamisega vastuolus. Selle põhimõtte kohaldamisel piirduvad Euroopa välisteenistuse ruumiandmete teenistused selle kontrollimisega, kas selle hindamise tulemusel saadud tulemused on sobivad, võttes arvesse võrreldavaid asjaolusid samas piirkonnas asuvates teenistuskohtades.
91
Piirkondliku ühtsuse põhimõtte kohaldamise eesmärk on seega kontrollida ja vajaduse korral mitte ainult allapoole, vaid ka ülespoole korrigeerida elamistingimuste hindamist teenistuskohtades, mitte moonutada selle hindamise tulemusi. Selles mõttes ei saa eespool nimetatud põhimõtte kohaldamine põhimõtteliselt viia teenistuskohas elamistingimuste hindamise käigus saadud tulemuste olulise muutmiseni. Sellega seoses tuleb tõdeda, et astmikus, kus elamistingimuste raskuse kohta oli kaheksa astet, langes Etioopia käesolevas asjas piirkondliku ühtsuse põhimõtte kohaldamise tõttu tahapoole ainult ühe astme võrra.
92
Lisaks tuleb tagasi lükata hagejate argument, et asjaolu, et piirkondliku ühtsuse põhimõtet kohaldatakse pärast elamistingimuste hindamist teenistuskohas, moonutab personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõikes 1 sätestatud näitajate hindamist. Nimelt, kuna eesmärk on võrrelda teenistuskohtadele antud punktide arvu ja vajaduse korral kohandada neid suuniste artiklis 3 ette nähtud 3. etapis, peab selle põhimõtte kohaldamine toimuma tingimata pärast elamistingimuste esmakordset hindamist.
93
Lõpuks tuleb tagasi lükata hagejate argument, et piirkondliku ühtsuse põhimõtte kohaldamine viiks meelevaldse ja subjektiivse analüüsi või lahenduseni. Seadusandja on nimelt ette näinud mitu meedet, mis võimaldavad välistada meelevaldsuse ohu personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõike 1 kolmanda ja neljanda lõigu rakendamisel (vt selle kohta kohtujurist Szpunari ettepanek kohtuasjas Euroopa välisteenistus vs. Alba Aguilera jt, C‑427/18 P, EU:C:2019:866, punkt 69).
94
Järelikult tuleb teine väide tagasi lükata.
Kolmas väide, et on tehtud ilmseid hindamisvigu
95
Hagejad väidavad, et vaidlustatud otsuses on tehtud mitu ilmset hindamisviga, mis puudutavad eelkõige personalieeskirjade X lisa artikli 10 lõike 1 kolmandas lõigus osutatud näitajate „tervishoiu ja haiglate olukord“ ja „muud kohalikud elutingimused“ hindamist. Hagejad väidavad, et need ilmsed hindamisvead tulenevad ka asjaolust, et üksnes Euroopa välisteenistus leidis, et Etioopia elamistingimused paranesid aastatel 2014–2016, samas kui mitu liikmesriiki leidsid, et need jäid muutumatuks ja üks liikmesriik on isegi tuvastanud elamistingimuste halvenemise.
96
Mis puudutab esimesena näitajat „tervishoiu ja haiglate olukord“, siis hagejad märgivad, et Etioopiale anti 5 punktist 4 punkti, kusjuures see riik klassifitseeriti International SOSi koostatud võrdleva tervishoiukaardi kohaselt „kõrge meditsiinilise riskiga riigiks“. Sellised riigid nagu Madagaskar, Uganda, Sambia, Zimbabwe või Komoorid, mille see organisatsioon samuti klassifitseeris „kõrge meditsiinilise riskiga riikideks“, said 5 punktist 5 punkti. Hagejad heidavad Euroopa välisteenistusele ette, et viimane ei esitanud mingit põhjendust, mis võimaldaks õigustada seda erinevat kohtlemist, mis tundub seega olevat puhtalt meelevaldne.
97
Hagejad väidavad teisena seoses näitajaga „muud kohalikud elutingimused“, et Euroopa välisteenistus ei võtnud piisavalt arvesse nende vastuseid 2014. ja 2015. aastal täidetud küsimustikele. Euroopa välisteenistus piirdus tõdemusega, et muud kohalikud elutingimused teistes teenistuskohtades on keerulisemad kui Etioopias – seda järeldust ei toeta ükski asjaolu, mis võimaldaks hagejatel või Üldkohtul kontrollida selle põhjendatust.
98
Hagejad väidavad, et „muud kohalikud elutingimused“ Etioopias ei paranenud 2015. aastal ega ole liidus valitsevate tingimustega võrreldes üksnes „pigem rasked“.
99
Sellega seoses märgivad hagejad esiteks, et mis puudutab varustamise tingimusi, siis võttes arvesse rangeid eeskirju toodete, eelkõige toiduainete impordi kohta riiki, kus majandust kontrollib täielikult riik, on olukord jätkuvalt kriitiline. Mis teiseks puudutab avalike teenuste kvaliteeti, siis märgivad hagejad, et olukord on jätkuvalt samuti kriitiline. Sellega seoses rõhutavad hagejad, et internetiühendus on ebakindel, sageli katkendlik ja väga kulukas, voolukatkestused on igapäevased, juurdepääs joogiveele on keeruline, selliste haiguste nagu koolera levik on sagedane, ei ole olemas ühtegi avalikku turvalist transporditeenust ning jäätmete kogumine toimub väga ebaregulaarselt. Nad märgivad kolmandaks, et töövõimalusi abikaasade jaoks ei ole olemas, kuna Etioopia õigusnormid keelavad nende töölevõtmise. Neljandaks väidavad hagejad, et spordi- ja kultuurialase tegevuse kvaliteet on alates 2014. aastast julgeolekuohtude tõttu halvenenud. Viiendaks kinnitavad nad, et koolide kvaliteet on jäänud muutumatuks alates 2014. aastast. Lõpuks väidavad hagejad kuuendaks, et asjaolu, et Etioopia ei ratifitseerinud 24. aprilli 1963. aasta konsulaarsuhete Viini konventsiooni, tuleb arvesse võtta selleks, et teha kindlaks, kui rasked on seal töötavate liidu ametnike ja teenistujate elamistingimused.
100
Kolmandana, mis puudutab liikmesriikide edastatud andmeid, mida Euroopa välisteenistus peab suuniste artiklis 3 ette nähtud 3. etapis arvesse võtma, siis väidavad hagejad, et üksnes Euroopa välisteenistus leidis, et Etioopia elamistingimused paranesid aastatel 2014–2016. Nad kinnitavad, et need andmed räägivad sellele hinnangule ilmselgelt vastu, kuna Belgia Kuningriik, Tšehhi Vabariik, Taani Kuningriik, Saksamaa Liitvabariik, Iirimaa, Hispaania Kuningriik, Prantsuse Vabariik, Itaalia Vabariik, Poola Vabariik, Soome Vabariik, Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik ning Ameerika Ühendriigid leidsid, et Etioopia elutingimused on jäänud muutumatuks. Austria Vabariik on omalt poolt tuvastanud, et elamistingimused on halvenenud.
101
Euroopa välisteenistus vaidleb hagejate argumentidele vastu.
Sissejuhatavad kaalutlused
102
Olgu märgitud, et väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et valdkondades, kus liidu seadusandjal on ulatuslik kaalutlusõigus, piirdub liidu kohtu teostatav õiguspärasuse kontroll menetluse nõuetekohasuse, faktiliste asjaolude sisulise õigsuse ning ilmse hindamisvea või võimu kuritarvitamise puudumise kontrollimisega (15. mai 1997. aasta kohtuotsus N vs. komisjon, T‑273/94, EU:T:1997:71, punkt 125; 16. juuli 1998. aasta kohtuotsus Y vs. parlament, T‑144/96, EU:T:1998:173, punkt 34, ja 14. mai 2002. aasta kohtuotsus Antas de Campos vs. parlament, T‑194/00, EU:T:2002:119, punkt 37).
103
Juhul kui institutsioonil on ulatuslik kaalutlusõigus, on liidu õiguskorraga haldusmenetlustes antud tagatiste järgimine veelgi tähtsam. Iseäranis kuulub nende hulka pädeva institutsiooni kohustus hinnata hoolikalt ja erapooletult kõiki konkreetse juhtumi olulisi asjaolusid ja põhjendada oma otsust piisavalt (21. novembri 1991. aasta kohtuotsus Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, punkt 14; 7. mai 1992. aasta kohtuotsus Pesquerias De Bermeo ja Naviera Laida vs. komisjon, C‑258/90 ja C‑259/90, EU:C:1992:199, punkt 26, ning 8. septembri 2009. aasta kohtuotsus ETF vs. Landgren, T‑404/06 P, EU:T:2009:313, punkt 163).
104
Kohtupraktika kohaselt peavad selleks, et tuvastada, et liidu institutsioon on teinud keeruliste asjaolude hindamisel ilmse hindamisvea, mis õigustaks akti tühistamist, hageja esitatud tõendid olema piisavad, et selles aktis asjaoludele antud hinnang muutuks ebausutavaks. Kui usutavuse hindamine välja arvata, puudub Üldkohtul pädevus asendada keerulistele asjaoludele otsuse vastuvõtja poolt antud hinnang enda hinnanguga (vt selle kohta 11. veebruari 2015. aasta kohtuotsus Hispaania vs. komisjon, T‑204/11, EU:T:2015:91, punkt 32 ja seal viidatud kohtupraktika).
105
Lisaks on kohtupraktikas kindlaks määratud, et ühelt poolt eeldatakse haldusakti puhul, et see on õiguspärane (vt selle kohta 13. juuli 2000. aasta kohtuotsus Griesel vs. nõukogu, T‑157/99, EU:T:2000:192, punkt 25 ja seal viidatud kohtupraktika), ning teiselt poolt lasub tõendamiskoormis üldjuhul isikul, kes väidab, et hagejad on kohustatud esitama vähemalt piisavalt täpsed, objektiivsed ja ühtelangevad tõendid, mis kinnitavad nende väidete toetuseks esitatud faktiliste asjaolude tõelevastavust või tõenäosust (vt selle kohta 6. märtsi 2001. aasta kohtuotsus Connolly vs. komisjon, C‑274/99 P, EU:C:2001:127, punkt 113).
106
Arvestades neid kohtupraktikast tulenevaid põhimõtteid, tuleb analüüsida argumente, mille hagejad esitasid kolmanda väite põhjendamiseks, mis käsitleb ilmseid hindamisvigu.
107
Käesoleval juhul nähtub toimikust, et 2015. aasta hindamise tulemusel Etioopia saadud punktide koguarv oli 15 punkti. Kuna see punktide arv ületab suuniste artikli 1 lõikes 3 nõutud 14 punkti läve elamistingimuste eest makstava toetuse määra kindlaksmääramiseks 30% võrdlussummast, siis Etioopias töötavale liidu personalile maksti elamistingimuste eest makstavat toetust vastavalt sellele määrale.
108
Pärast seda, kui suuniste artiklis 3 ette nähtud kolmeetapilise süsteemi kohaselt toimus iga-aastane uuesti läbivaatamine alates 1. jaanuarist 2016 kohaldatava elamistingimuste eest makstava toetuse määra kindlaksmääramiseks, määrati Etioopia punktide arvuks 13 punkti, mis jäi alla 14 punkti, millele vastab nende suuniste artikli 1 lõike 3 kohaselt elamistingimuste eest makstava toetuse määr 25% võrdlussummast.
109
Täpsemalt olgu märgitud, et Etioopiale 2016. aastal antud punktide kahe punkti võrra vähendamine vastab näitajatele „tervishoiu ja haiglate olukord“ ja „muud kohalikud elutingimused“ antud punktide vähendamisele, millest mõlemat vähendati 2015. aastaga võrreldes ühe punkti võrra (esimese puhul 5 punktilt 4‑le ja teise puhul 3 punktilt 2‑le). Vastavalt suuniste artikli 1 lõikele 2 tähendab see vähendamine, et „tervishoiu ja haiglate olukorda“, mida algul peeti „eriti raskeks“ võrreldes liidus tavaliselt valitsevaga, loetakse nüüdsest „väga raskeks“. Mis puudutab „muid kohalikke elutingimusi“, mida esialgu peeti „raskeks“, siis neid käsitatakse nüüd „pigem rasketena“.
Näitaja „tervishoiu ja haiglate olukord“
110
Tuleb meenutada, et suuniste artikli 2 lõike 1 kohaselt tuleb punktide arv [näitaja] „tervishoiu ja haiglate olukord“ eest anda organisatsiooni International SOS koostatud võrdleva tervishoiukaardi ja vajaduse korral usaldusväärsetest rahvusvahelistest era- või avalikest allikatest pärineva muu teabe alusel.
111
Toimikust nähtub, et International SOS klassifitseeris Etioopia „kõrge meditsiinilise riskiga riigiks“ 2015. aasta detsembris koostatud võrdleva tervishoiukaardiga. Lisaks kinnitas Euroopa välisteenistuse sõnul seda klassifikatsiooni Euroopa välisteenistuse jaoks meditsiiniliste evakueerimisega tegelev äriühing Falck Global Assistance. Euroopa välisteenistus kinnitas kohtuistungil, et „kõrge meditsiinilise riskiga riikides“ asuvatele teenistuskohtadele antud punktide arv on 4 või 5 punkti.
112
Peale selle märgib ametisse nimetav asutus 7. aprilli 2016. aasta teates, et „näitaja [tervishoiu ja haiglate olukord] eest 5 punkti (skaalal 1–5 [punkti]) on ette nähtud väga ohtlikele riikidele, nagu Lõuna‑Sudaan, Kesk‑Aafrika Vabariik või Somaalia, kus kokkupuute võimalust terviseriskidega peetakse suuremaks“.
113
Lisaks märgib ametisse nimetav asutus kaebuste rahuldamata jätmise otsuses järgmist:
„[T]uleb möönda, et samas piirkonnas on riigid, kus kokkupuute võimalus terviseriskidega on veelgi suurem. Need riigid said 2016. aastal näitaja [tervishoiu ja haiglate olukord] eest kõige suurema punktide arvu: Madagaskar, Uganda, Sambia, Zimbabwe, Komoorid, Eritrea, Somaalia, Sudaan ja Lõuna‑Sudaan […].“
114
Üldkohus leiab, et asjaolu, et Etioopia on International SOSi poolt 2015. aasta detsembris koostatud võrdleval tervishoiukaardil olevatest „kõrge meditsiinilise riskiga riikidest“ ainus riik, kellele anti 4, mitte 5 punkti, võib küll tekitada teatavaid kahtlusi ametisse nimetava asutuse antud hinnangu suhtes. Nendest kahtlustest ei saa siiski järeldada, et Euroopa välisteenistus on ületanud selle kaalutlusruumi piire, mille seadusandja on talle elamistingimuste eest makstava toetuse kindlaksmääramisel soovinud anda.
115
Suuniste artikli 2 lõikes 1 on nimelt sätestatud, et punktide arv näitaja „tervishoiu ja haiglate olukord“ eest määratakse kindlaks organisatsiooni International SOS koostatud võrdleva tervishoiukaardi alusel, kuid selle artikliga ei ole nõutud vastavust selle kaardi skaala astmete ja punktide arvu vahel, mis tuleb selle näitaja eest anda. Seega ei ole Euroopa välisteenistuse otsus anda Etioopiale 4 punkti selle sättega vastuolus.
116
Lisaks kasutas Euroopa välisteenistus Falck Global Assistance’i esitatud teavet, et kinnitada hinnangut Etioopias näitajale „tervishoiu ja haiglate olukord“, mis järeldus International SOSi koostatud võrdlevast tervishoiukaardist.
117
Lisaks on teatud teenistuskoha tervishoiu ja haiglate olukorra raskuse astme hindamine keeruline toiming, mille puhul on vaja hinnata suurt hulka tegureid, milleks eelkõige on kättesaadava arstiabi ja hambaravi standard, retseptiravimite kättesaadavus, tõsiste nakkushaiguste esinemine ning kultuuri-, keele- või haldustõkete olemasolu.
118
Lõpuks tuleb märkida, nagu Euroopa välisteenistus õigesti rõhutab, et elamistingimuste eest makstava toetuse tehniline töörühm ega EUDELi komitee ei andnud negatiivset arvamust elamistingimuste eest makstava toetuse vähendamisele Etioopia jaoks alates 1. jaanuarist 2016.
119
Lisaks väitsid hagejad kohtuistungil, et Falck Global Assistance’i esitatud teave ei ole usaldusväärne, kuna selle äriühingu veebisaidilt nähtub, et ta ei tegutse Etioopias. Tuleb märkida, et kuigi hagejad esitasid selle argumendi oma kaebustes, mis on esitatud hagiavalduse lisas, ei ole seda esitatud hagiavalduse tekstis.
120
Sellega seoses tuleb meenutada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt saab poolte menetlusdokumentide lisasid arvesse võtta vaid niivõrd, kuivõrd need toetavad või täiendavad väiteid või argumente, mida hagejad on oma menetlusdokumentides sõnaselgelt väljendanud. Nimelt ei kuulu hagiavalduse lisadest hagi alusena käsitletavate väidete ja argumentide väljaotsimine ja kindlakstegemine Üldkohtu ülesannete hulka, kuna lisadel on üksnes tõenduslik ja abistav ülesanne (vt selle kohta 10. juuni 2020. aasta kohtuotsus Sammut vs. parlament, T‑608/18, EU:T:2020:249, punkt 25 ja seal viidatud kohtupraktika).
121
Lisaks tuleb märkida, et kodukorra artikli 84 lõike 1 kohaselt ei või menetluse käigus esitada uusi väiteid, välja arvatud juhul, kui need tuginevad õiguslikele ja faktilistele asjaoludele, mis on tulnud ilmsiks menetluse käigus (vt selle kohta 15. juuli 2015. aasta kohtuotsus Dennekamp vs. parlament, T‑115/13, EU:T:2015:497, punkt 80), või need täiendavad varem hagiavalduses otseselt või kaudselt esitatud väidet, olles sellega tihedalt seotud (vt selle kohta 29. novembri 2012. aasta kohtuotsus Thesing ja Bloomberg Finance vs. EKP, T‑590/10, ei avaldata, EU:T:2012:635, punkt 24 ja seal viidatud kohtupraktika).
122
Käesolevas asjas on aga tegemist kohtuistungil esile toodud uue argumendiga, mida ei ole hagiavalduse etapis esitatud, kuigi see tugineb faktilistele asjaoludele, mis olid hagejatele teada juba nimetatud menetlusdokumendi esitamisel (vt selle kohta 22. novembri 2017. aasta kohtuotsus von Blumenthal jt vs. EIP, T‑558/16, ei avaldata, EU:T:2017:827, punkt 50). Samuti ei ole selle argumendi puhul tegemist täiendusega varem otseselt või kaudselt esitatud hagiavalduses toodud väitele, millega see argument peaks olema tihedalt seotud. Järelikult tuleb see argument vastuvõetamatuse tõttu jätta läbi vaatamata.
123
Igal juhul ei saa Falck Global Assistance’i esitatud teavet pidada ebausaldusväärseks üksnes seetõttu, et see äriühing ei tegutse Etioopias.
124
Neil asjaoludel tuleb eeltoodut arvestades järeldada, et toimikust ei nähtu, et Euroopa välisteenistus oleks teinud ilmse hindamisvea seoses näitaja „tervishoiu ja haiglate olukord“ hindamisega. Täpsemalt ei võimalda toimiku materjalid Üldkohtul muuta ebausutuvaks Euroopa välisteenistuse hinnangut, mille kohaselt on Etioopia tervishoiu ja haiglate olukord „väga raske“, samas kui Madagaskari, Uganda, Zambia, Zimbabwe ja Komooride olukord on „eriti raske“.
Näitaja „muud kohalikud elutingimused“
125
Olgu meenutatud, et nagu on märgitud eespool punktis 109, vähendati Etioopiale näitaja „muud kohalikud elutingimused“ eest antud punktide arvu ühe punkti võrra: punktide arv vähenes 2015. aastal antud 3 punktilt 2 punktini 2016. aastal. See tähendab, et „muid kohalikke elutingimusi“, mida esialgu peeti „rasketeks“, peetakse nüüdsest „pigem rasketeks“.
126
Samuti tuleb meenutada, et vastavalt suuniste artikli 2 lõikele 5 määratakse näitaja „muud kohalikud elutingimused“ eest punktide arv kindlaks delegatsioonide poolt küsimustikule vastuseks esitatud andmete põhjal ja vajaduse korral usaldusväärsetest rahvusvahelistest era- või avalikest allikatest pärineva muu teabe alusel. Delegatsioonide edastatud andmed puudutavad eelkõige viit kriteeriumi, nimelt „varustamise tingimused“, „avalikud teenused“, „koolide infrastruktuur töötajate laste jaoks“, „töövõimalused abikaasade jaoks“ ning „spordi- ja kultuurialane tegevus“.
127
Mis puudutab süsteemi, mis on loodud selleks, et anda punkte viiele kriteeriumile, mis on hõlmatud näitajaga „muud kohalikud elutingimused“, ja seeläbi nimetatud näitajale, siis nähtub hindamislehelt, mille Euroopa välisteenistus töötas välja Etioopias liidu delegatsioonide edastatud andmete põhjal, et kõigile viiele kriteeriumile võib kokku anda 54 punkti. Sellele hindamislehele lisatud selgituses on märgitud, kuidas on omavahel vastavuses ühelt poolt viieks osaks jagunev punktide arv, mis jääb vahemikku 0–54 punkti ja mida võib anda kõigile viiele kriteeriumile, ning teiselt poolt igale osale vastav punktide arv 1st 5ni, mis tuleb anda näitaja „muud kohalikud elutingimused“ eest. Sellest selgitusest nähtub, et punktide arv, mis jääb viie kriteeriumi eest vahemikku 11–21 punkti, vastab näitaja „muud kohalikud elutingimused“ eest 2 punktile, samas kui punktide arv 22–29 kõigi viie kriteeriumi eest vastab 3 punktile selle näitaja eest.
128
Käesoleval juhul oli kõigi viie kriteeriumiga seoses maksimaalsest antavast kogusummast 54 punkti 2015. aastal antud punktide arv 24 punkti, samas kui 2016. aasta eest oli see 20 punkti. See neljapunktine vahe tuleneb sellest, et vähendati kriteeriumide „avalikud teenused“ ja „töövõimalused abikaasade jaoks“ eest antud punktide arvu, mis vähenes esimese puhul 5 punktilt 2 punktini ja teise puhul 3 punktilt 2 punktini. Ülejäänud kolmele kriteeriumile antud punktide arv jäi muutumatuks.
129
Euroopa välisteenistus kinnitab siiski – ilma et hagejad talle selles küsimuses vastu vaidleksid –, et kriteerium, mille tulemusel tegelikult muudeti näitaja „muud kohalikud elutingimused“ eest antud punktide arvu, on kriteerium, mis puudutab „avalikke teenuseid“. Nimelt ilmneb Euroopa välisteenistuse esitatud hindamislehest, et kui kriteeriumile „töövõimalused abikaasade jaoks“ antud punktide arv oleks jäänud samaks, oleks näitaja „muud kohalikud elutingimused“ eest antud punktide arv ühe punkti võrra ikkagi vähenenud, kuna kriteeriumile „avalikud teenused“ antud punktide arv vähenes. Toimikust nähtub, et Euroopa välisteenistus kinnitas, et ta võttis liidu delegatsioonide Etioopias täidetud küsimustikku arvesse seoses „muude kohalike elutingimustega“, et anda sellele näitajale punktide arv vastavalt suuniste artikli 2 lõikele 5. Sellega seoses märkis ametisse nimetav asutus 7. aprilli 2016. aasta teates järgmist:
„Teavet „muude kohalike elutingimuste“ kohta võeti kõigepealt arvesse esialgsel hindamisel, mis põhines delegatsiooni andmetel elutingimuste kohta. Küsimustikus kirjeldatud andmed muude kohalike elutingimuste kohta said hinde […] Vastavalt sellele hinnangule sai Etioopia näitaja „muud kohalikud elutingimused“ eest hindeks 2 (skaalal 1–5).“
130
Toimikust nähtub samuti, et liidu delegatsioonide Etioopias antud vastused küsimustikule seoses kriteeriumiga „avalikud teenused“, sealhulgas 2014. aasta kohta näitaja „muud kohalikud elutingimused“ eest, et määrata kindlaks 2015. aastal kohaldatav elamistingimuste eest makstav toetus, ning vastused 2015. aasta kohta, et määrata kindlaks 2016. aastal kohaldatav elamistingimuste eest makstav toetus, on samad.
131
Mis puudutab kriteeriumi „avalikud teenused“, siis nähtub liidu delegatsioonide Etioopias antud vastustest küsimustikule sisuliselt, et selles riigis ei saa kasutada ühistransporti ega taksoteenust. Lisaks ei ole tagatud kohaliku politsei abi, mistõttu kiireloomulistel juhtudel peavad liidu Etioopias asuvate delegatsioonide ametnikud ja teenistujad kasutama nende delegatsioonide julgeolekuteenust. Lõpetuseks puudub jäätmekäitlussüsteem, kuna jäätmete kogumine toimub kohalikul tasandil Addis-Abeba (Etioopia) mõnes linnaosas.
132
Tuleb märkida, et teatud teenistuskoha avalike teenuste kvaliteedi kontrollimine on keeruline toiming, mille puhul on vaja hinnata suurt hulka tegureid, eelkõige ühistranspordi ja eratranspordi, tuletõrjujate, kiirabiteenuse, politsei ja sandarmeeria ning jäätmekäitlusteenuste usaldusväärsust.
133
Sellega seoses tuleb märkida, et vastavalt eespool punktis 104 meenutatud kohtupraktikale peab Üldkohtu kontroll keeruliste asjaolude hindamisel, mis õigustavad akti tühistamist, piirduma selle kontrollimisega, kas hagejatel õnnestus muuta selles aktis esitatud faktilistele asjaoludele antud hinnang ebausutavaks.
134
Hagejad väidavad sisuliselt, et avalike teenuste kvaliteet ei paranenud 2015. aastal ning et see on jäänud kriitiliseks. Nii on internetiühendus ebakindel, sageli katkenud ja väga kulukas, voolukatkestused on igapäevased, juurdepääs joogiveele on keeruline, selliste haiguste nagu koolera levik on sagedane, ei ole olemas ühtegi avalikku turvalist transporditeenust ning jäätmete kogumine toimub väga ebaregulaarselt.
135
Lisaks juhtisid hagejad kohtuistungil tähelepanu sellele, et liidu delegatsioonide Etioopias antud vastused küsimustikele, mis puudutasid 2014. aastal kriteeriumi „avalikud teenused“ 2015. aastal kohaldatava elamistingimuste eest makstava toetuse kindlaksmääramiseks, ja 2015. aasta kohta antud vastused, et määrata kindlaks 2016. aastal kohaldatav elamistingimuste eest makstav toetus, ei erinenud. Euroopa välisteenistus ei selgitanud sellegipoolest sellele kriteeriumile antud punktide arvu vähendamist.
136
Esiteks tuleb märkida, et Euroopa välisteenistus ei ole esitanud tõendeid, mis võimaldaksid hagejate esitatud argumendid kahtluse alla seada.
137
Teiseks ei ole Euroopa välisteenistus usutavalt esitanud põhjusi, miks ta leidis, et avalike teenuste kvaliteet paranes aastatel 2014–2015, mistõttu tuleb sellele kriteeriumile antavat punktide arvu vähendada 5 punktilt 2 punktile. Nimelt ei nähtu need põhjused toimikust ja kohtuistungil selle kohta esitatud küsimusele vastates teatas Euroopa välisteenistus, et tal ei ole muid tõendeid peale nende, mida sisaldab toimik, ning et sisuliselt ei ole tal seega võimalik Üldkohtu küsimusele sellel teemal vastata.
138
On küll tõsi, et ametisse nimetav asutus kinnitab kaebuste rahuldamata jätmise otsuses, et „[muude kohalike elutingimuste] eest punktide arvu väike vähenemine on seotud ka avalike teenuste kvaliteediga Etioopias, mis näib olevat [liidu] delegatsiooni esitatud teabe ja piirkondliku ühtsuse [põhimõtte] kohaselt [alahinnatud]“.
139
Tuleb siiski tõdeda, et Etioopia ei ole nende Aafrika riikide hulgas, kelle punktide arvu on piirkondliku ühtsuse põhimõtet kohaldades kohandatud aruandes, mis koostati suuniste artiklis 3 ette nähtud 2. etapi tulemusel ning mille raames Euroopa välisteenistus kontrollib 1. etapis antud punktide hinnangut piirkondliku ühtsuse seisukohast. Lisaks, kuigi Euroopa välisteenistus, kellele esitati kohtuistungil vastav küsimus, ei vaielnud vastu sellele, et käesoleval juhul võib olla kohaldatav piirkondliku ühtsuse põhimõte, kinnitas ta sisuliselt, et ta ei ole võimeline konkreetselt selgitama, kuidas selle põhimõtte kohaldamine mõjutas vaidlustatud otsust.
140
Võttes seega arvesse esiteks hagejate argumente, mille kohaselt ei paranenud avalike teenuste kvaliteet Etioopias aastatel 2014–2015, ja teiseks seda, et Euroopa välisteenistus ei esitanud selgitusi, mis võimaldaksid põhjendada kriteeriumi „avalikud teenused“ eest antud punktide arvu vähendamist, tuleb asuda seisukohale, et Euroopa välisteenistus tegi selle kriteeriumi hindamisel ilmse hindamisvea.
141
Mis puudutab sellise ilmse hindamisvea tagajärgi vaidlustatud otsusele, siis tuleb meenutada (vt eespool punkt 128), et kriteerium, mis viis näitaja „muud kohalikud elutingimused“ eest punktide arvu vähendamiseni ühe punkti võrra, on kriteerium „avalikud teenused“, mistõttu oli Etioopiale 2016. aasta eest antud punktide koguarv 13 punkti. Elamistingimuste eest makstava toetuse määra vähendamine vaidlustatud otsuses tuleneb sellest, et Etioopiale antud punktide arv jäi allapoole 14 punkti läve. Neil asjaoludel õigustab kriteeriumi „avalikud teenused“ hindamisel tehtud ilmne viga vaidlustatud otsuse tühistamist.
142
Eeltoodut arvestades tuleb vaidlustatud otsus tühistada, ilma et oleks vaja analüüsida teisi kolmanda väite raames esitatud argumente.
Kohtukulud
143
Vastavalt Üldkohtu kodukorra artiklile 219 otsustab Üldkohus pärast tühistamist ja kohtuasja uueks arutamiseks saatmist nii tema menetluse kui ka Euroopa Kohtu apellatsioonimenetlusega seotud kohtukulude üle. Vastavalt kodukorra artikli 134 lõikele 1 on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud.
144
Euroopa välisteenistus palus oma apellatsioonkaebuses tühistada esialgne kohtuotsus, muu hulgas osas, milles sellega mõisteti kohtukulud välja temalt. Kuna kohtuasi saadeti uueks arutamiseks tagasi, otsustas Euroopa Kohus apellatsioonimenetluses tehtud kohtuotsuses, et kohtukulude kandmine otsustatakse edaspidi.
145
Järelikult on Üldkohtu ülesanne teha käesolevas kohtuotsuses otsus kohtukulude kohta, mis tekkisid Üldkohtu menetluses, milles tehti esialgne kohtuotsus, ning apellatsioonimenetluses kohtuasjas C‑427/18 P ja käesolevas menetluses pärast kohtuasja uuesti arutamiseks saatmist.
146
Kuna hagejad on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Euroopa välisteenistus on kohtutuvaidluse kaotanud, tuleb käesoleva menetluse kohtukulud ning kohtuasjade T‑119/17 ja C‑427/18 P kohtukulud välja mõista Euroopa välisteenistuselt.
Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (neljas koda)
otsustab:
1.
Tühistada Euroopa välisteenistuse eelarve ja halduse peadirektori 19. aprilli 2016. aasta otsus ADMIN(2016) 7, mis käsitleb personalieeskirjade X lisa artiklis 10 ette nähtud elamistingimuste eest makstava toetuse kindlaksmääramist 2016. aastal, selles osas, milles nimetatud otsusega vähendatakse alates 1. jaanuarist 2016 Etioopias töötavale Euroopa Liidu personalile elamistingimuste eest makstavat toetust.
2.
Mõista Euroopa välisteenistuselt välja kohtukulud kohtuasjades T‑119/17, C‑427/18 P ja T‑119/17 RENV.
Gervasoni
Nihoul
Martín y Pérez de Nanclares
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 12. mail 2021 Luxembourgis.
Allkirjad
Sisukord
Õiguslik raamistik
Personalieeskirjad
Muude teenistujate teenistustingimused
Euroopa välisteenistuse otsused
Vaidluse aluseks olevad asjaolud
Menetlus Üldkohtus ja Euroopa Kohtus
Menetlus ja poolte nõuded käesolevas kohtuastmes pärast kohtuasja uueks arutamiseks saatmist
Õiguslik käsitlus
Esimene väide, et on rikutud kohustust võtta vastu personalieeskirjade X lisa artikliga 10 seotud üldised rakendussätted
Teine väide, et on rikutud personalieeskirjade X lisa artiklit 10, kuna meetod, mida Euroopa välisteenistus suunistes kasutas teenistuskohas elamistingimuste eest makstava toetuse kindlaksmääramisel, võtab arvesse piirkondliku ühtsuse põhimõtet
Kolmas väide, et on tehtud ilmseid hindamisvigu
Sissejuhatavad kaalutlused
Näitaja „tervishoiu ja haiglate olukord“
Näitaja „muud kohalikud elutingimused“
Kohtukulud
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: prantsuse.
(
1
)	Hagejate loetelu lisatakse vaid pooltele teatavaks tehtavale versioonile.