61997CC0189_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
1 En retenant, à côté de l'article 43 du traité CE, l'article 228, paragraphe 3, premier alinéa, et non le deuxième alinéa de ce paragraphe, qui exige un avis conforme du Parlement européen, comme base juridique pour adopter le règlement (CE) n, 408/97 du Conseil, du 24 février 1997, concernant la conclusion de l'accord de coopération en matière de pêches maritimes entre la Communauté européenne et la république islamique de Mauritanie (ci-après la «Mauritanie») et arrêtant des dispositions pour son application (1) (ci-après le «règlement attaqué»), le Conseil a-t-il porté atteinte aux prérogatives du Parlement? Telle est, en substance, la question qu'il nous faudra trancher pour statuer sur le bien-fondé du recours visant à l'annulation dudit règlement, que le Parlement a intenté contre le Conseil, soutenu par le royaume d'Espagne.
2 Rappelons brièvement, avant d'examiner le bien-fondé des griefs articulés par le Parlement européen à l'encontre de la validité du règlement attaqué, l'objet essentiel de l'accord conclu avec la Mauritanie et la manière dont s'est développé entre le Conseil et le Parlement le litige
qui les amène aujourd'hui devant nous.
3 L'accord avec la Mauritanie, conclu pour une durée de cinq ans à compter du 1er août 1996, ouvre aux navires de la Communauté des possibilités de pêche dans les eaux relevant de la souveraineté ou de la juridiction mauritanienne, moyennant notamment une compensation financière globale à la charge de la Communauté.
4 Ladite compensation fait l'objet d'un protocole annexé à l'accord, qui en fixe le montant de la manière suivante:
première année: 55 160 000 écus deuxième année: 54 360 000 écus troisième année: 53 560 000 écus quatrième année: 52 160 000 écus cinquième année: 51 560 000 écus,
soit un total de 266,8 millions d'écus.
5 Négocié après la dénonciation par la Mauritanie d'un accord antérieur, cet accord a fait l'objet de deux propositions de la Commission au Conseil, en date du 9 septembre 1996, l'une portant décision du Conseil relative à son application provisoire, adoptée par le Conseil le 26 novembre suivant, l'autre portant règlement du Conseil concernant sa conclusion.
6 Cette dernière proposition, fondée sur le traité «et notamment ses articles 43 et 228, paragraphe 3, deuxième alinéa», visait l'avis conforme du Parlement. Le Conseil a, cependant, procédé à la consultation du Parlement en se fondant sur le traité «et notamment son article 43, en liaison avec son article 228, paragraphe 2 et paragraphe 3, premier alinéa», c'est-à-dire en écartant l'avis conforme du Parlement au profit de l'avis simple de celui-ci.
7
Saisie de cette proposition de règlement, la commission compétente du Parlement s'est déclarée favorable à la conclusion de l'accord projeté, sous réserve d'un retour à la base juridique, impliquant un avis conforme, proposée par la Commission. Elle a, en effet, considéré que l'accord comportait des implications budgétaires notables, au sens de l'article 228, paragraphe 3, deuxième alinéa, du traité.
8 Le 28 novembre 1996, le Parlement a adopté sa «décision sur la proposition de règlement du Conseil concernant la conclusion de l'accord de coopération en matière de pêches maritimes entre la Communauté européenne et la république islamique de Mauritanie et arrêtant des dispositions pour son application» (2). Substituant l'article 228, paragraphe 3, deuxième alinéa, du traité à la base juridique retenue par le Conseil, le Parlement donnait son avis conforme sur l'accord en question.
9 Le
24 février 1997, le Conseil a adopté le règlement n, 408/97 en rétablissant, au niveau de la base juridique, le premier alinéa du paragraphe 3 de l'article 228 et en visant «l'avis du Parlement européen».
10 Ces péripéties étant rappelées, nous pouvons en arriver aux griefs dont nous saisit le Parlement. Ces griefs sont au nombre de deux, l'un et l'autre pouvant, selon cette institution, se rattacher à la violation
des formes substantielles et s'analyser comme une atteinte à ses prérogatives, au sens de l'article 173, troisième alinéa, du traité CE.
11 Le premier a trait à la violation de l'article 228, paragraphe 3, deuxième alinéa, du traité, qu'aurait constitué le choix, pour servir de base juridique au règlement attaqué, du premier alinéa dudit paragraphe 3.
12 Le second a trait à la violation de l'article 190 du traité CE, qu'aurait constitué l'absence de toute motivation faisant apparaître les raisons pour lesquelles le Conseil a cru pouvoir, contrairement à ce que proposait la Commission, ne saisir le Parlement que d'une demande d'avis simple, puis, sans tenir compte du fait que le Parlement avait entendu rendre un avis conforme, adopter le règlement en faisant état d'un avis simple de celui-ci.
13 Étant donné que le Conseil argue de l'irrecevabilité du recours en ce qui concerne ce second grief, c'est sur celui-ci que nous nous pencherons en premier lieu.
Quant au grief de l'absence de motivation
14 Le Parlement fait valoir que la référence à l'article 228, paragraphe 3, premier alinéa, du traité dans les visas du règlement attaqué, sans aucune explication du choix de cette base juridique, à la place de l'article 228, paragraphe 3, deuxième alinéa, constitue une violation de l'article 190 du traité, s'analysant comme une violation des formes substantielles, et une atteinte à ses prérogatives.
15 N'ignorant pas que, par deux fois, dans les arrêts du 13 juillet 1995 (3) et du 18 juin 1996 (4), la Cour a jugé qu'un recours en annulation du Parlement est irrecevable dans la mesure où il est fondé sur une violation de l'article 190 du traité, faute pour le Parlement d'indiquer de façon pertinente en quoi une telle violation, à la supposer établie, serait de nature à porter atteinte à ses prérogatives, le Parlement s'efforce d'établir l'existence d'un lien entre la violation de l'article 190 du traité et ses prérogatives.
16 Il considère que ce lien réside dans la diminution de l'intensité de sa participation au processus décisionnel qu'a entraînée le changement de base juridique opéré par le Conseil par rapport à la proposition de la Commission. Le Parlement fait également valoir que le cas soumis à notre examen présente des particularités, tenant à l'importance de la motivation, lorsqu'il s'agit de se situer par rapport aux différentes hypothèses que vise l'article 228 du traité et aux exigences du principe de transparence devant présider à l'action des institutions. Il invoque, à ce propos, l'opacité complète qui serait résultée de l'absence de toute justification à un choix s'écartant de celui opéré par deux autres institutions, et dont le Conseil relève, non sans malice, qu'il n'était lui-même assorti d'aucune motivation.
17 Le raisonnement du Parlement ne me semble cependant pas convaincant, car je vois mal en quoi le fait, pour le Conseil, d'avoir visé une disposition ne prévoyant que l'avis simple du Parlement, sans s'en expliquer, pourrait porter atteinte aux prérogatives de ce dernier. S'il y a un élément du comportement du Conseil qui y porte éventuellement atteinte, c'est le choix même de cette base juridique, plutôt que de celle prévoyant un avis conforme, mais que ce choix soit ou non assorti d'une explication me semble indifférent au regard de la défense des prérogatives du Parlement.
18 Il est certain, par ailleurs, que, à aucun moment, le Parlement n'a pu avoir le moindre doute sur les raisons ayant présidé au choix par le Conseil d'un alinéa du paragraphe 3 de l'article 228 du traité plutôt que d'un autre. En effet, un accord tel que l'accord de pêche avec la Mauritanie ne pouvait, au vu de sa nature et de son objet, nécessiter un avis conforme du Parlement que s'il comportait des implications budgétaires notables. Le fait pour le Conseil de se fonder sur le premier alinéa du paragraphe 3 indiquait, on ne peut plus clairement, qu'à ses yeux cette condition faisait défaut en l'espèce.
19 Certes, il eût peut-être été préférable que la Cour, dans ses arrêts précités, adoptât une formulation excluant clairement toute possibilité de lien entre la violation de l'article 190 du traité et l'atteinte aux prérogatives du Parlement plutôt que de recourir à une formulation constatant que le Parlement n'avait pas, en l'espèce, démontré l'existence d'un tel lien. Quoi qu'il en soit, j'estime que le Conseil est fondé à demander à la Cour de rejeter comme irrecevable le grief relatif à une violation de l'article 190 du traité.
Quant au grief tiré du choix de la base juridique
20 L'autre grief du Parlement, à savoir celui relatif au choix erroné de la base juridique du règlement attaqué, ne pose, en revanche, aucun problème de recevabilité, car il ne saurait être contesté que le recours par le Conseil à une disposition prévoyant un avis simple du Parlement, au lieu et place d'une autre prévoyant un avis conforme, est en relation directe avec l'étendue des prérogatives du Parlement.
21 Le Conseil a, certes, même s'il n'en a pas fait explicitement un moyen d'irrecevabilité, mis en avant le fait que le litige dont nous sommes saisis serait purement théorique, le Parlement ayant, par le fait même qu'il a donné son avis conforme, fait connaître qu'il approuvait le contenu de l'accord.
22 Si l'on comprend bien le Conseil, celui-ci reprocherait au Parlement d'utiliser les divergences de vue sur l'interprétation de l'article 228, paragraphe 3, du traité, qu'a fait apparaître la conclusion de l'accord avec la Mauritanie, comme simple prétexte pour obtenir de la Cour qu'elle définisse pour l'avenir des critères devant servir à identifier les accords ayant des implications budgétaires notables.
23 Que tel ait été le but poursuivi par le Parlement lorsqu'il a introduit le présent recours me semble fort probable, mais nous n'avons pas à nous en préoccuper. En effet, dès lors qu'il agit dans les limites de la défense de ses prérogatives, le Parlement n'a, pas davantage que les autres institutions, à démontrer qu'il a bien un intérêt légitime à agir. D'autre part, c'est à la Cour, et à elle seule, qu'il appartiendra de décider s'il y a lieu ou non, pour trancher le problème très concret de la validité du règlement attaqué, de dégager des critères d'identification des accords ayant des implications financières notables, auxquels les institutions pourront se fier à l'avenir.
24 Comme en conviennent le Parlement, le Conseil et le royaume d'Espagne, partie intervenante, la question que pose concrètement le recours que nous examinons est celle de savoir si l'accord de pêche avec la Mauritanie de 1996 doit être considéré comme «ayant des implications budgétaires notables pour la Communauté», au sens de l'article 228, paragraphe 3, deuxième alinéa, du traité.
25 Avant d'examiner les arguments dont se nourrit la controverse entre les parties, il nous faut rappeler le contenu de l'article 228, ou tout au moins de ses trois premiers paragraphes.
«1. Dans les cas où les dispositions du présent traité prévoient la conclusion d'accords entre la Communauté et un ou plusieurs États ou organisations internationales, la Commission présente des recommandations au Conseil, qui l'autorise à ouvrir les négociations nécessaires. Ces négociations sont conduites par la Commission, en consultation avec des comités spéciaux désignés par le Conseil pour l'assister dans cette tâche et dans le cadre des directives que le Conseil peut lui adresser.
Dans l'exercice des compétences qui lui sont attribuées par le présent paragraphe, le Conseil statue à la majorité qualifiée, sauf dans les cas prévus au paragraphe 2, deuxième phrase, pour lesquels il statue à l'unanimité.
2. Sous réserve des compétences reconnues à la Commission dans ce domaine, les accords sont conclus par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission. Le Conseil statue à l'unanimité lorsque l'accord porte sur un domaine pour lequel l'unanimité est requise pour l'adoption de règles internes, ainsi que pour les accords visés à l'article 238.
3. Le Conseil conclut les accords après consultation du Parlement européen, sauf pour les accords visés à l'article 113, paragraphe 3, y compris lorsque l'accord porte sur un domaine pour lequel la procédure visée à l'article 189 B ou celle visée à l'article 189 C est requise pour l'adoption de règles internes. Le Parlement européen émet son avis dans un délai que le Conseil peut fixer en fonction de l'urgence. En l'absence d'avis dans ce délai, le Conseil peut statuer.
Par dérogation aux dispositions de l'alinéa précédent, sont conclus après avis conforme du Parlement européen les accords visés à l'article 238, ainsi que les autres accords qui créent un cadre institutionnel spécifique en organisant des procédures de coopération, les accords ayant des implications budgétaires notables pour la Communauté et les accords impliquant une modification d'un acte adopté selon la procédure visée à l'article 189 B.
Le Conseil et le Parlement européen peuvent, en cas d'urgence, convenir d'un délai pour l'avis conforme.»
26 A l'appui de sa thèse, suivant laquelle, au vu des montants que la Communauté s'engage à verser à la Mauritanie, l'accord de pêche de 1996 est visé par la notion d'accords ayant des implications budgétaires notables pour la Communauté, le Parlement fait appel, dans sa requête, à toute une série d'éléments qui lui semblent devoir commander l'interprétation de ladite notion.
27 C'est ainsi qu'il commence par rappeler que le traité sur l'Union européenne, dont est issue la rédaction actuelle de l'article 228, a entendu, pour progresser sur la voie de la démocratisation de l'Union européenne, renforcer les pouvoirs du Parlement dans le domaine des accords internationaux conclus par la Communauté.
28 Dorénavant, la règle est que le Parlement est consulté par la voie de l'avis simple sur tous les accords à conclure par la Communauté, cette règle connaissant deux exceptions, l'une, celle des accords relevant de l'article 113 du traité, «négative», puisque se traduisant par l'absence de toute participation du Parlement, l'autre, celle des accords visés par le deuxième alinéa du paragraphe 3 de l'article 228, «positive», en ce sens qu'elle se traduit par une participation accrue du Parlement, dont l'avis conforme est exigé. Selon le Parlement, ses compétences internes auraient désormais leur pendant sur le plan externe. Il nous expose ensuite que, toujours dans l'optique de renforcement de la démocratisation dans le fonctionnement des institutions, l'article 228 du traité doit être interprété à la lumière du droit constitutionnel comparé, dont il ressort que, dans la plupart des États membres de la Communauté, l'approbation du Parlement est requise pour la conclusion des accords internationaux ayant des implications budgétaires, sans même, dans la plupart des cas, que celles-ci doivent être notables.
29 Dans le même ordre d'idées, il fait valoir que l'importance de sa participation, en tant que représentant du peuple, dans le processus budgétaire interdit que la notion d'accords ayant des implications budgétaires notables, qui commande le recours à une procédure dans laquelle la nécessité d'obtenir son avis conforme lui confère un poids certain, soit interprétée de manière restrictive.
30 De même que l'obligation pour le Conseil d'obtenir son avis conforme, lorsqu'il s'agit de conclure un accord impliquant une modification d'un acte adopté selon la procédure de codécision, vise à sauvegarder sa marge de manoeuvre en tant que législateur, la procédure de l'avis conforme pour les accords ayant des implications budgétaires notables vise à sauvegarder sa marge de manoeuvre en tant qu'autorité budgétaire.
31 Ayant ainsi défini l'esprit dans lequel devrait être abordée l'interprétation de la notion d'accords ayant des incidences budgétaires notables pour la Communauté, le Parlement entreprend d'examiner les précédents susceptibles d'être invoqués pour trancher le différend surgi à propos de l'accord avec la Mauritanie.
32 Il fait, tout d'abord, état de ses efforts pour essayer de dégager, d'un commun accord avec le Conseil et la Commission, une interprétation acceptable de la notion controversée et de la fin de non-recevoir qui lui aurait été opposée par le Conseil. Il rappelle, ensuite, que ses divergences de vue avec le Conseil sont bien antérieures à l'accord avec la Mauritanie, puisque, dans trois autres cas, l'accord UNRWA de 1993, portant sur des dépenses de 93 millions d'écus étalées sur trois ans, l'accord de pêche avec le Groenland de 1994, portant sur 232 200 000 écus étalés sur six ans, et l'accord UNRWA de 1996, portant sur 105 900 000 écus étalés sur trois ans, il avait demandé à émettre un avis conforme, ce qui lui avait été refusé par le Conseil.
33 Seul l'accord de pêche avec le royaume du Maroc de 1996, portant sur 500 millions d'écus à répartir sur quatre ans, a fait l'objet d'une demande d'avis conforme de la part du Conseil. Devant constater que, malgré son souci de trouver un accord avec le Conseil pour définir des critères permettant d'assurer une application exempte de conflits de l'article 228, paragraphe 3, deuxième alinéa, le Conseil s'obstinait à donner de cette disposition une interprétation qu'il ne pouvait accepter, tant elle rétrécissait le champ de son intervention sous forme d'avis conforme, le Parlement s'est finalement décidé à engager une action contentieuse pour voir consacrer des critères qu'il estime pertinents.
34 Sans prétendre à l'exhaustivité, le Parlement retient trois critères:
- un premier «basé sur le caractère pluriannuel des dépenses concernées»,
- un second «basé sur la part relative de la dépense par rapport aux dépenses de la même nature inscrite sur la ligne budgétaire concernée»,
et
- un troisième «basé sur le taux de l'augmentation des dépenses comparées à l'accord précédent».
35 Les deux premiers lui apparaissent d'une pertinence particulière, car ils sont en rapport avec le rétrécissement de la marge de manoeuvre tant de l'autorité budgétaire que de la Communauté en tant que telle, dont peut s'accompagner la souscription d'engagements extérieurs.
36 Appliqués à l'accord de pêche avec la Mauritanie, ces trois critères conduisent à l'évidence, selon le Parlement, à la constatation que l'on est en présence d'un accord ayant des implications budgétaires notables.
37 En effet, les montants en jeu, que l'on a rappelés plus haut, outre que leur versement s'échelonne sur cinq ans, représentent, selon ses calculs, plus de 20 % de la ligne budgétaire B7-800, intitulée «Accords internationaux en matière de pêche», et correspondent à une augmentation de 225 % par rapport aux montants versés à la Mauritanie en 1995, dernière année d'application de l'accord antérieur avec le même État.
38 Le Parlement précise encore que ces implications budgétaires notables se sont traduites très concrètement, au niveau du budget de 1996, par la nécessité de renforcer la ligne budgétaire en cause, par virement de crédits à partir d'autres chapitres du budget, et insiste, tout particulièrement dans sa réplique, sur la nécessité de conférer un effet utile à l'article 228, paragraphe 3, deuxième alinéa, tel qu'issu du traité sur l'Union européenne.
39 De son point de vue, refuser de voir dans l'accord de pêche avec la Mauritanie un accord nécessitant, pour sa conclusion, l'avis conforme du Parlement conduirait, en limitant l'application
de cette disposition à des cas tout à fait exceptionnels, à la priver de tout effet utile, alors qu'elle est la traduction d'une volonté incontestable du pouvoir constituant des Communautés d'associer plus étroitement le Parlement, branche
de l'autorité budgétaire, à la conduite des relations extérieures de la Communauté.
40 A cette argumentation s'oppose radicalement celle du Conseil, que la partie intervenante fait sienne. Le Conseil souligne, tout d'abord, que son refus de participer à un groupe de travail devant déboucher sur un accord interinstitutionnel, définissant la notion d'accords ayant des implications budgétaires notables pour la Communauté, ne saurait être analysé comme un manquement au devoir de coopération loyale entre institutions, la conclusion de tels accords n'étant nullement obligatoire et d'autres méthodes, notamment celles faisant appel au développement progressif d'une pratique s'enrichissant d'arrangements ponctuels, de rapprochement des points de vue étant susceptibles de se révéler plus adéquates. Le Conseil s'élève, ensuite, contre toute tentative de faire intervenir, dans le débat auquel donne lieu l'interprétation de l'article 228, paragraphe 3, deuxième alinéa, des enseignements que l'on irait chercher dans le droit constitutionnel des États membres.
41 Il rappelle que la construction communautaire est originale, ce qui interdit toute transposition dans le domaine communautaire de l'agencement des pouvoirs dans la sphère nationale, et que les institutions ne peuvent, ainsi que le prévoit l'article 4, paragraphe 1, du traité CE, agir que dans les limites des pouvoirs qui leur sont conférés par le traité.
42 Il récuse pareillement, en s'appuyant sur l'arrêt de la Cour du 9 août 1994 (5), toute tentative de définir les compétences du Parlement dans le domaine des relations externes par analogie avec sa compétence interne en matière législative ou budgétaire. Il fait notamment remarquer, à ce propos, que l'article 228, paragraphe 3, deuxième alinéa, condamne lui-même toute tentative en ce sens, puisqu'il n'exige d'avis conforme du Parlement, pour les accords comportant des dispositions rentrant dans le champ du pouvoir de codécision du Parlement, que dans le cas où l'accord implique une modification d'un acte adopté suivant la procédure visée à l'article 189 B du traité.
43 Du point de vue du Conseil, le deuxième alinéa du paragraphe 3 de l'article 228 du traité introduit une exception à la règle, posée par le premier alinéa de cette même disposition, selon laquelle le Parlement n'est appelé, en matière de conclusions d'accords internationaux par la Communauté, qu'à donner un avis simple, ce qui implique que, comme toute exception, cette disposition doit être interprétée strictement. Selon lui, n'est notable que ce qui revêt de l'importance et, de ce point de vue, les critères proposés par le Parlement lui apparaissent totalement inadéquats.
44 Il rejette le critère prenant en compte le caractère pluriannuel des engagements financiers de la Communauté, en s'appuyant sur le principe de l'annualité du budget, récuse celui de l'importance des montants en jeu au regard de la ligne budgétaire sur laquelle ils s'imputeront, en faisant valoir que les lignes budgétaires sont dépourvues de la fixité et de la stabilité qui, seules, permettraient de s'y référer, et dénie toute pertinence à celui faisant appel à une augmentation des montants en jeu par rapport à des engagements précédents, en faisant remarquer que même un doublement ne saurait conférer de l'importance à ce qui est insignifiant. Le seul élément de référence qui lui semble pouvoir être retenu pour identifier les accords ayant des implications budgétaires notables est le montant total des dépenses inscrites au budget de la Communauté. Au regard de ce montant, qui s'élève à plus de 82 milliards d'écus pour le budget de 1997, l'accord de pêche avec la Mauritanie ne saurait être considéré comme engendrant des dépenses importantes, puisque celles-ci ne dépassent pas 0,07 % du budget.
45 Au reproche qui pourrait lui être fait de priver d'effet utile l'article 228, paragraphe 3, deuxième alinéa, le Conseil oppose le fait qu'il s'est trouvé parfaitement d'accord, tant avec la Commission qu'avec le Parlement, pour considérer que l'accord de pêche avec le royaume du Maroc, qui prévoit une dépense de 500 millions d'écus sur quatre ans, ce qui représente 0,15 % du budget de la Communauté pour 1996, devait, au vu de ses implications budgétaires notables, faire l'objet d'un avis conforme du Parlement.
46 De ces deux positions antagonistes, mais qui ont le mérite de la clarté, se distingue la position ambiguë de la Commission. Certes, celle-ci n'a pas jugé utile d'intervenir dans le présent litige, alors même que, en ayant proposé au Conseil de solliciter l'avis conforme du Parlement, elle pouvait donner l'impression d'avoir une position arrêtée en ce qui concerne l'interprétation de la notion d'accords ayant des implications budgétaires notables pour la Communauté. Mais, par application de l'article 21, deuxième alinéa, du statut CE de la Cour de justice, il lui a été demandé d'expliquer les raisons qui l'avaient conduite à faire une telle proposition, alors qu'elle ne l'avait pas faite dans le cas des trois autres accords pour lesquels le Parlement, sans avoir pu convaincre le Conseil du bien-fondé de sa position, avait revendiqué le droit de donner un avis conforme. Or, sa réponse laisse quelque peu perplexe, puisqu'elle nous expose que la position qu'elle a adoptée dans le cas de l'accord de pêche avec la Mauritanie a été dictée par des considérations politiques, tenant à ce que la mise en oeuvre de cet accord allait nécessiter des virements de crédits de la ligne budgétaire B7-800, virements qui nécessiteraient l'accord du Parlement, en tant qu'autorité budgétaire.
47 Pareil aveu montre assez combien le litige que la Cour doit trancher, pour juridique qu'il soit, baigne dans un climat d'affrontements politiques. Aussi m'apparaît-il que la meilleure manière de l'aborder est celle, toute pragmatique, qui, loin des débats, parfaitement légitimes par ailleurs, sur ce que devraient être, au regard des exigences de la démocratie, les compétences de l'institution pouvant se prévaloir de la qualité de représentant des peuples, consiste à partir du libellé même de la disposition dont l'interprétation commande la solution du litige. Je commencerai donc par examiner quelle est l'interprétation littérale qu'il convient de donner à l'article 228, paragraphe 3, deuxième alinéa, du traité.
48 Le Conseil a fait référence à un dictionnaire couramment utilisé dans les pays de langue française (Le Petit Robert), selon lequel est notable «ce qui est digne d'être noté, remarqué». Le dictionnaire ajoute aussi: «Est notable ce qui est appréciable, important, sensible».
49 Selon le dictionnaire Le Petit Larousse, est notable ce qui est «digne d'être noté, important, remarquable».
50 Les autres versions linguistiques du passage en question sont rédigées comme suit:
- «Abkommen mit erheblichen finanziellen Folgen»; - «agreements having important budgetary implications»;
- «som har betydelige budgetmæssige virkninger for Fællesskabet»;
- «accuerdos que tengan implicaciones presupuestarias importantes»;
- «sopimukset, joilla on huomionarvoisia vaikutuksia yhteisön talousarvioon»;
- «ïé óõìöùíßåò ðïõ óõíåðÜãïíôáé óçìáíôéêÝò äçìïóéïíïìéêÝò åðéðôþóåéò»;
- «comhaontuithe ag a mbeidh impleachtaí buiséadacha suntasacha don Chomhphobal»;
- «accordi che hanno repercussioni finanziere considerevoli»; - «akkoorden die aanzienlijke gevolgen hebben»;
- «acordos com consequências orçamentais significativas»;
- «sådana avtal som har betydande budgetmässiga följder för gemenskapen».
51 Aucune de ces versions linguistiques ne comporte une expression plus faible que l'expression française «notable». Certaines utilisent une expression plus forte. Le mot correspondant au mot français «important», utilisé dans plusieurs de ces versions, me semble constituer une sorte de dénominateur commun à toutes les versions linguistiques et rendre le mieux l'intention présumée du pouvoir constituant.
52 Cette interprétation est-elle corroborée par les enseignements que l'on peut tirer du contexte dans lequel il est fait référence aux accords ayant une incidence budgétaire notable? Quelle est la portée des autres accords pour lesquels le deuxième alinéa du paragraphe 3 de l'article 228 pose la même exigence d'un avis conforme du Parlement?
53 Dans cette disposition, nous trouvons, tout d'abord, les accords visés à l'article 238, qui ont pour objet de créer une «association caractérisée par des droits et obligations réciproques, des actions en commun et des procédures particulières». Ces accords couvrent habituellement la quasi-totalité des secteurs économiques. Ils ont pour objectif la réalisation d'une zone de libre échange, voire d'une union douanière. Leur durée de validité n'est pas limitée dans le temps, et, dans certains cas, ils comportent même une allusion à une adhésion possible.
54 Quant aux «autres accords qui créent un cadre institutionnel spécifique en organisant des procédures de coopération», ils sont assez proches des accords d'association. Ils sont le plus souvent conclus avec des pays qui se trouvent dans une phase de transition entre l'économie centralisée et l'économie du marché, ou avec des pays en voie de développement qui ne peuvent pas encore soumettre l'ensemble de leurs secteurs économiques à la libre concurrence qui caractérise une zone de libre échange.
55 Ces deux catégories d'accords ont en commun, d'une part, par la nature même et l'intensité des liens qu'ils créent avec des États tiers, d'avoir une résonance hautement politique et d'amorcer un processus de rapprochement appelé à se développer et, d'autre part, par l'ouverture des marchés dont ils s'accompagnent, d'avoir, indépendamment de leurs implications strictement budgétaires pour la Communauté, qui sont très variables, un impact économique important dans tout ou partie de la Communauté.
56 Pour ce qui est, enfin, des «accords impliquant une modification d'un acte adopté selon la procédure visée à l'article 189 B», ils touchent directement le fonctionnement interne de la Communauté. Étant donné que l'acte concerné a été adopté en codécision avec le Parlement, il s'agit nécessairement d'un acte législatif d'une grande importance, que le Conseil ne saurait s'engager, à l'égard d'un pays tiers, à modifier sans avoir recueilli, au préalable, l'accord du coauteur de cet acte, le Parlement.
57 Les accords ayant des implications budgétaires notables se situent ainsi dans le contexte d'autres accords d'une portée considérable. Par contraste, les accords de pêche se limitent à un seul secteur et ils ne sont conclus que pour quelques années. Il me semble donc que, pour pouvoir prétendre se hisser au niveau d'importance que revêtent les autres types d'accords visés de par leurs seules implications budgétaires, les accords de pêche doivent avoir sur le budget communautaire un impact plutôt prononcé.
58 A cette interprétation, on ne saurait, de l'aveu même des parties, opposer, faute d'une pratique suffisante, une interprétation différente du terme notable, qui aurait prévalu lorsqu'il s'est agi de mettre en oeuvre la déclaration commune du Parlement, du Conseil et de la Commission relative à l'institution de la procédure de coopération du 4 mars 1975 qui se réfère aux actes communautaires de portée générale «qui ont des implications financières notables».
59 Tout concorde donc pour imposer que, par «notable», on entende «important». Reste à savoir important par rapport à quoi. Je ne pense pas, me ralliant à la position du Conseil, que la ligne budgétaire puisse constituer le cadre adéquat pour mesurer cette importance.
60 Tout d'abord, la ligne budgétaire elle-même peut n'avoir qu'une importance réduite. En l'occurrence, la ligne budgétaire B7-800 «Accords internationaux en matière de pêche» comportait, en 1996, des crédits de paiement d'un montant de 233 500 000 écus, soit 0,28 % du budget total. Par ailleurs, en dehors des modifications qu'elles peuvent, pour des raisons parfaitement légitimes et loin de toute idée de manipulation, subir, les lignes budgétaires m'apparaissent constituer un cadre à l'intérieur duquel des variations, somme toute peu importantes, peuvent apparaître considérables, comme par l'effet d'un miroir grossissant. Que deviendrait d'ailleurs le critère de l'importance au sein d'une ligne budgétaire dans le cas où un accord très particulier, du type des accords UNRWA, devrait, en raison même de cette spécificité, constituer à lui seul une ligne budgétaire, dont par définition il absorberait 100 % des crédits?
61 Faut-il pour autant considérer que la seule référence pertinente est constituée par le montant total des dépenses inscrites au budget, ainsi que le soutient le Conseil? Je pense que la part de ce budget que représentent les dépenses impliquées par un accord (en l'occurrence 0,07 %) doit toujours être prise en compte ou, plus exactement, ne doit jamais être perdue de vue. L'importance des implications budgétaires d'un accord ne s'apprécie peut-être pas uniquement par rapport au budget total de la Communauté pour une année donnée, d'autres éléments sont sans doute susceptibles d'être pris en compte, mais à eux seuls ils ne sauraient être suffisants pour que l'on se trouve en présence d'implications budgétaires notables, si les montants en jeu doivent objectivement être considérés comme ne représentant qu'une part infime de ce budget global.
62 Parmi ces autres éléments, qui ne me semblent pas pouvoir être systématiquement récusés, figure certainement le caractère pluriannuel des dépenses, ou plus exactement la durée de l'accord, car des sommes en elles-mêmes sans grande importance peuvent, cumulées sur dix ou vingt ans, représenter un total méritant que l'on s'y arrête. Les accords de pêche ne sont, cependant, conclus que pour une durée de cinq ans.
63 Il est un autre ordre de grandeur qui, se situant entre la ligne budgétaire trop restreinte et le budget global au regard duquel on est vite amené à calculer en pour mille et non plus en pour cent, c'est celui du chapitre B7 regroupant tous les crédits destinés au financement des actions extérieures de la Communauté. Certes, les chiffres qui figurent dans ce chapitre ne rendent pas compte de l'effort total effectué en ce domaine puisque, par exemple, le Fonds européen de développement est financé à partir des budgets des États membres. Mais, en replaçant les crédits liés à un accord particulier dans le cadre de ce chapitre, on échappe plus facilement, à mon avis, au reproche de vouloir comparer ce qui n'est nullement comparable, puisqu'on est amené à raisonner par rapport à ce que coûtent les «affaires étrangères».
64 En 1996, la sous-section B7 «Actions extérieures» s'élevait, en crédits de paiement, à 4 468 586 000 écus et les accords de pêche en constituaient donc 5,22 %. L'accord conclu avec la Mauritanie, pour lequel des crédits de paiement de 55 160 000 écus étaient prévus pour la même année, représentait, dès lors, 1,23 % des crédits consacrés aux «Actions extérieures».
65 On pourrait également songer, toujours dans le souci de procéder à des évaluations dans un cadre cohérent, à restituer les dépenses engendrées par un accord donné par rapport aux crédits inscrits au budget pour le volet interne de la politique dans laquelle s'insère ledit accord. Dans le cas qui nous occupe, cela signifierait comparer les dépenses liées à l'accord avec la Mauritanie à celles inscrites en faveur du secteur de la pêche dans la partie du budget relative au Fonds européen d'orientation et de garantie agricole. Le Conseil nous informe qu'en crédits de paiement il s'agit de 5,45 %.
66 Ces deux derniers termes de comparaison ne sont, certes, pas dénués d'intérêt dans le cas de l'accord avec la Mauritanie et je crois qu'il aurait été malvenu de reprocher au Conseil de les avoir, dans le cadre d'une interprétation très large et plutôt politique de la notion «d'incidences budgétaires notables», retenus pour demander au Parlement un avis conforme. J'estime, cependant, que, juridiquement, le Conseil n'était pas tenu de le faire, étant donné qu'une comparaison avec le budget global de la Communauté conduit à considérer, en toute objectivité, et en s'en tenant à la sécheresse des chiffres, que les implications budgétaires de l'accord doivent être qualifiées de peu importantes.
67 Les autres arguments du Parlement sont-ils de nature à mettre en cause cette conclusion? Écartons, tout d'abord, le reproche qui pourrait nous être fait d'avoir adopté une interprétation restrictive de l'article 228, paragraphe 3, deuxième alinéa, en faisant remarquer qu'une interprétation qui repose sur le sens littéral des termes employés, et que vient conforter l'examen du contexte dans lequel elle s'insère, n'est ni extensive ni restrictive, elle est tout simplement objective.
68 Penchons-nous ensuite sur les arguments que le Parlement entend tirer du droit constitutionnel comparé et que, comme rappelé ci-dessus, le Conseil conteste au niveau même de leur admissibilité de principe. A mon sens, les observations du Conseil sont déterminantes. Il n'est pas possible d'interpréter les compétences d'une institution communautaire, quelle qu'elle soit, à la lumière des compétences que détient une institution similaire dans certains, ou même dans l'ensemble des États membres.
69 La Cour, en tant qu'institution créée par le pouvoir constituant des Communautés, conférence intergouvernementale et Parlements des États membres, n'est manifestement pas habilitée à conférer à une autre institution des Communautés des pouvoirs qui ne lui ont pas été accordés par le pouvoir constituant. La mission de la Cour doit donc se limiter à dégager la portée des droits que le pouvoir constituant a, raisonnablement, voulu conférer au Parlement à travers l'article 228, paragraphe 3, deuxième alinéa.
70 On pourrait, pareillement, démontrer que les arguments du Parlement esquissant un parallélisme entre compétences internes et externes se heurtent au système institutionnel fixé par le traité. Mais le fait que le Parlement, au vu de la réfutation du Conseil, n'ait pas poursuivi dans cette voie m'en dispense. S'agissant de la nécessité de conférer un effet utile à la disposition contestée, il suffira de faire remarquer, d'une part, que cette nécessité ne saurait conduire à faire dire aux textes autre chose que ce qu'ils disent et, d'autre part, qu'il serait outrageusement réducteur de considérer qu'une disposition se voit privée de son effet utile lorsqu'elle ne trouve pas à s'appliquer fréquemment. Même s'il ne devait être qu'un garde-fou interdisant au Conseil de souscrire, au nom de la Communauté et sans l'accord du Parlement, des engagements financiers importants, obérant lourdement le budget communautaire, l'article 228, paragraphe 3, deuxième alinéa, ne serait pas, pour autant, dépourvu de toute utilité.
71 Écartons, enfin, l'argument selon lequel il serait incohérent de considérer, comme l'ont fait le Parlement, le Conseil et la Commission, que l'accord de pêche avec le royaume du Maroc correspondait bien, tout en ne représentant que 0,15 % du budget global, à la notion d'accords ayant des implications budgétaires notables, alors que tel ne serait pas le cas de l'accord avec la Mauritanie, qui représente 0,07 % du même budget.
72 Le Parlement nous explique que, au regard du budget global, il serait bien présomptueux de conférer un caractère important au premier et de dénier ce même caractère au second. A cela, il suffit, me semble-t-il, de répondre que, entre les dépenses de l'accord avec la Mauritanie et celles de l'accord avec le royaume du Maroc, il y a un rapport dépassant celui du simple au double, et qu'un tel rapport ne peut, sérieusement, être taxé d'insignifiant. Je crois qu'il serait donc tout à fait inexact de laisser entendre que, en ne retenant pas l'accord avec la Mauritanie parmi ceux ayant des implications budgétaires notables, la Cour désavouerait le classement, parmi ces accords, de l'accord avec le royaume du Maroc qu'ont opéré les trois institutions en 1996.
73 Étant arrivé au terme de mon raisonnement à la conclusion que l'accord de pêche de 1996 avec la Mauritanie ne constitue pas un accord ayant des implications budgétaires notables pour la Communauté, il ne me reste qu'à en tirer la conséquence, à savoir que, en retenant comme base juridique pour l'adoption du règlement n, 408/97 le traité «et notamment son article 43, en liaison avec son article 228, paragraphe 2 et paragraphe 3, premier alinéa», le Conseil n'a pas agi illégalement.
Conclusion
74 Je propose donc:
- de rejeter le recours comme irrecevable, en tant qu'il se fonde sur une violation de l'article 190 du traité CE;
- de le rejeter comme non fondé pour le surplus;
- de condamner le Parlement européen aux dépens, le royaume d'Espagne devant, pour sa part, supporter ses propres dépens.
(1) - JO L 62, p. 1.
(2) - JO C 380, p. 20.
(3) - Parlement/Commission (C-156/93, Rec. p. I-2019).
(4) - Parlement/Conseil (C-303/94, Rec. p. I-2943).
(5) - France/Commission (C-327/91, Rec. p. I-3641).