62021CJ0604
WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)
z dnia 9 marca 2023 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Procedura udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego – Dyrektywa 98/34/WE – Artykuł 1 pkt 4 – Pojęcie „innych wymagań” – Artykuł 1 pkt 11 – Pojęcie „przepisu technicznego” – Artykuł 8 ust. 1 – Ciążący na państwach członkowskich obowiązek notyfikowania Komisji Europejskiej każdego projektu przepisu technicznego – Przepis krajowy przewidujący dodanie określonego procentu biopaliw do paliw drogowych – Artykuł 10 ust. 1 akapit trzeci – Pojęcie „klauzuli bezpieczeństwa wprowadzonej przez obowiązujący akt prawny Unii” – Brak objęcia art. 4 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2009/30/WE zakresem stosowania
W sprawie C‑604/21
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga (sąd ds. administracyjnych i podatkowych w Bradze, Portugalia) postanowieniem z dnia 14 września 2021 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 28 września 2021 r., w postępowaniu:
Vapo Atlantic SA
przeciwko
Entidade Nacional para o Setor Energético E.P.E.,
przy udziale:
Fundo Ambiental,
Fundo de Eficiência Energética (FEE),
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: K. Jürimäe, prezes izby, M. Safjan, N. Piçarra, N. Jääskinen i M. Gavalec (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: N. Emiliou,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu Vapo Atlantic SA – N. Franco Bruno, R. Leandro Vasconcelos i M. Martins Pereira, advogados,
–
w imieniu Entidade Nacional para o Setor Energético E.P.E. – G. Capitão, advogado,
–
w imieniu rządu portugalskiego – P. Barros da Costa, M. Branco, C. Chambel Alves i J. Reis Silva, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – G. Braga da Cruz, B. De Meester oraz M. Escobar Gómez, w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 1 pkt 3, art. 8 ust. 1 i art. 10 ust. 1 tiret trzecie dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U. 1998, L 204, s. 37), zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r. (Dz.U. 2006, L 363, s. 81) (zwanej dalej „dyrektywą 98/34”), art. 7a ust. 2 dyrektywy 98/70/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 1998 r. odnoszącej się do jakości benzyny i olejów napędowych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 93/12/EWG (Dz.U. 1998, L 350, s. 58), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/30/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. (Dz.U. 2009, L 140, s. 88) (zwanej dalej „dyrektywą 98/70”), art. 4 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2009/30 oraz art. 3 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz.U. 2009, L 140, s. 16).
2
Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu między Vapo Atlantic SA a Entidade Nacional para o Setor Energético E.P.E. (krajowym przedsiębiorstwem sektora energetycznego; zwanym dalej „ENSE”) w przedmiocie jego decyzji zobowiązującej Vapo Atlantic do zapłaty kary za brak wykazania dodania biopaliw do paliw drogowych wprowadzonych przez nią do obrotu w drugim kwartale 2020 r.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 98/34
3
Artykuł 1 dyrektywy 98/34 stanowił:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się poniższe terminy:
[…]
3)
»specyfikacja techniczna« oznacza specyfikację zawartą w dokumencie, który opisuje wymagane cechy produktu, takie jak: poziom jakości, wydajności, bezpieczeństwa lub wymiary, włącznie z wymaganiami mającymi zastosowanie do produktu w zakresie nazwy, pod jaką jest sprzedawany, terminologii, symboli, badań i metod badania, opakowania, oznakowania i etykietowania oraz procedur oceny zgodności.
[…]
4)
»inne wymagania« oznaczają wymagania inne niż specyfikacje techniczne, nałożone na produkt w celu ochrony, w szczególności konsumentów i środowiska, które wpływają na jego cykl życiowy po wprowadzeniu go na rynek, takie jak warunki użytkowania, powtórne przetwarzanie, ponowne zastosowanie lub składowanie, gdzie takie warunki mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót;
[…]
6)
»norma« oznacza specyfikację techniczną zatwierdzoną przez uprawniony organ normalizacyjny do ciągłego wielokrotnego zastosowania, z którą zgodność nie jest obowiązkowa, a która jest jedną z poniższych kategorii:
–
norma międzynarodowa: norma przyjęta przez międzynarodową organizację normalizacyjną i powszechnie dostępna;
–
norma europejska: norma przyjęta przez europejską organizację normalizacyjną i powszechnie dostępna;
–
norma krajowa: norma przyjęta przez krajową organizację normalizacyjną i powszechnie dostępna;
[…]
11)
»przepisy techniczne«, specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług.
Przepisy techniczne obejmują de facto [Przepisy techniczne de facto obejmują]:
–
przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne państwa członkowskiego, które odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź innych wymagań lub zasad dotyczących usług, bądź też do kodeksów zawodowych lub kodeksów postępowania, które z kolei odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź do innych wymogów lub zasad dotyczących usług, zgodność z którymi pociąga za sobą domniemanie zgodności ze zobowiązaniami nałożonymi przez wspomniane przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne,
[…]”.
4
Artykuł 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy stanowił:
„Z zastrzeżeniem art. 10 państwa członkowskie niezwłocznie przekazują Komisji wszelkie projekty przepisów technicznych, z wyjątkiem tych, które w pełni stanowią transpozycję normy międzynarodowej lub europejskiej, w którym to przypadku wystarczająca jest informacja dotycząca odpowiedniej normy. Przekazują Komisji także podstawę prawną konieczną do przyjęcia [powody przyjęcia] uregulowań technicznych, jeżeli nie zostały one wyraźnie ujęte w projekcie”.
5
Zgodnie z art. 10 ust. 1 tiret trzecie tej dyrektywy:
„Artykuły 8 i 9 nie stosują się do tych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich lub dobrowolnych porozumień, dzięki którym państwa członkowskie:
–
[…]
–
stosują klauzule bezpieczeństwa wprowadzone przez obowiązujące wspólnotowe akty prawne”.
Dyrektywa 98/70
6
Artykuł 7a dyrektywy 98/70, zatytułowany „Ograniczenie emisji gazów cieplarnianych”, stanowi w ust. 1 i 2:
„1.   Państwa członkowskie wyznaczają dostawcę lub dostawców odpowiedzialnych za monitorowanie i sprawozdawczość dotyczące emisji gazów cieplarnianych w całym cyklu życia w przeliczeniu na jednostkę energii uzyskanej z paliw i energii dostarczonej. W przypadku dostawców energii elektrycznej wykorzystywanej w pojazdach drogowych państwa członkowskie zapewniają, że [by] dostawcy ci mogą [mogli] dokonać wyboru o przyczynianiu się do spełniania obowiązku ograniczania emisji określonego w ust. 2, jeżeli są oni w stanie odpowiednio mierzyć i monitorować energię elektryczną dostarczoną z przeznaczeniem na stosowanie w tych pojazdach.
Ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2011 r. dostawcy corocznie przekazują organowi wyznaczonemu przez państwo członkowskie sprawozdania na temat natężenia emisji gazów cieplarnianych dla paliw i energii dostarczanej w każdym państwie członkowskim; sprawozdanie to zawiera co najmniej następujące informacje:
a)
całkowitą ilość każdego rodzaju dostarczonego paliwa lub energii, ze wskazaniem miejsca ich zakupu i ich pochodzenia; oraz
b)
emisję gazów cieplarnianych w całym cyklu życia w przeliczeniu na jednostkę energii.
Państwa członkowskie zapewniają, by sprawozdania były poddawane weryfikacji.
W stosownych przypadkach Komisja ustanawia wytyczne dotyczące wdrażania niniejszego ustępu.
2.   Państwa członkowskie wymagają od dostawców możliwie stopniowego zmniejszania emisji gazów cieplarnianych w całym cyklu życia w przeliczeniu na jednostkę energii uzyskanej z paliw i energii dostarczonej o maksymalnie 10 % do dnia 31 grudnia 2020 r. w stosunku do podstawowej normy dla paliw, o której mowa w ust. 5 lit. b). Zmniejszenie to składa się z:
a)
6 % do dnia 31 grudnia 2020 r. Dla celów zmniejszenia emisji państwa członkowskie mogą wymagać od dostawców spełnienia następujących celów przejściowych: 2 % do dnia 31 grudnia 2014 r. i 4 % do dnia 31 grudnia 2017 r.;
b)
wskaźnikowego celu dodatkowego 2 % do dnia 31 grudnia 2020 r., z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1 lit. h), osiąganego za pośrednictwem jednej lub obu następujących metod:
i)
zaopatrzenia transportu w energię dostarczaną w celu stosowania we wszelkiego rodzaju pojazdach drogowych lub maszynach jezdnych nieporuszających się po drogach (w tym w statkach żeglugi śródlądowej), ciągnikach rolniczych i leśnych oraz statkach rekreacyjnych;
ii)
wykorzystania wszelkich technologii (w tym wychwytywania i składowania dwutlenku węgla) umożliwiających zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych w cyklu życia dostarczonego paliwa lub energii w przeliczeniu na jednostkę energii;
c)
wskaźnikowego celu dodatkowego 2 % do dnia 31 grudnia 2020 r., z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1 lit. i), osiąganego za pośrednictwem wykorzystania kredytów nabytych w ramach mechanizmu czystego rozwoju protokołu z Kioto, na warunkach określonych w dyrektywie 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie [oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. 2003, L 275, s. 32)], w celu redukcji w sektorze dostaw paliw”.
Dyrektywa 2009/30
7
Motywy 8 i 9 dyrektywy 2009/30 stanowią:
„(8)
Spalanie paliw stosowanych w transporcie drogowym odpowiada za około 20 % emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie. Jednym ze sposobów ograniczenia emisji jest ograniczanie emisji gazów cieplarnianych w cyklu życia tych paliw. Cel ten można osiągnąć na kilka sposobów. Mając na uwadze dążenie Wspólnoty do dalszego ograniczania emisji gazów cieplarnianych oraz znaczący udział transportu drogowego w tych emisjach, właściwe jest ustanowienie mechanizmu, który zobowiązywałby dostawców do sporządzania sprawozdań na temat emisji gazów cieplarnianych w cyklu życia dostarczanych przez nich paliw oraz do ograniczania ich, począwszy od roku 2011. Metodologia obliczania emisji gazów cieplarnianych pochodzących z biopaliw w całym cyklu życia powinna być spójna z metodologią obliczania emisji gazów cieplarnianych ustanowioną do celów [dyrektywy 2009/28].
(9)
Dostawcy powinni do dnia 31 grudnia 2020 r. stopniowo zmniejszać emisję gazów cieplarnianych w całym cyklu życia w przeliczeniu na jednostkę energii uzyskanej z paliw i energii dostarczonej o maksymalnie 10 %. Ograniczenie to powinno wynieść do dnia 31 grudnia 2020 r. co najmniej 6 % w porównaniu ze średnim unijnym poziomem emisji gazów cieplarnianych w całym cyklu życia w przeliczeniu na jednostkę energii z paliw kopalnych w 2010 r., poprzez stosowanie biopaliw, paliw alternatywnych i ograniczenia w spalaniu i uwalnianiu gazów do atmosfery w miejscach produkcji. Z zastrzeżeniem przeglądu powinno to objąć dalsze ograniczenia o 2 %, uzyskanego [uzyskane] poprzez przyjazne dla środowiska technologie wychwytywania i składowania dwutlenku węgla oraz pojazdy elektryczne, a także dodatkowego ograniczenia o 2 % za sprawą zakupu jednostek mechanizmu czystego rozwoju w ramach protokołu z Kioto. Te dodatkowe ograniczenia nie powinny być wiążące dla państw członkowskich i dostawców paliwa w momencie wejścia w życie niniejszej dyrektywy. Przegląd powinien uwzględnić ich niewiążący charakter”.
8
Artykuł 4 dyrektywy 2009/30, zatytułowany „Transpozycja”, stanowi:
„1.   Państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy nie później niż do dnia 31 grudnia 2010 r.
Przekazują one niezwłocznie Komisji tekst tych przepisów.
Przepisy przyjęte przez państwa członkowskie zawierają odesłanie do niniejszej dyrektywy lub odesłanie takie towarzyszy ich urzędowej publikacji. Metody dokonywania takiego odesłania określane są przez państwa członkowskie.
2.   Państwa członkowskie przekazują Komisji teksty podstawowych przepisów prawa krajowego przyjętych w dziedzinach objętych niniejszą dyrektywą”.
Dyrektywa 2009/28
9
Dyrektywa 2009/28 została uchylona z dniem 1 lipca 2021 r. przez dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz.U. 2018, L 328, s. 82). Jednakże ze względu na datę zajścia rozpatrywanych okoliczności faktycznych spór w postępowaniu głównym podlega przepisom dyrektywy 2009/28.
10
Motywy 8 i 9 dyrektywy 2009/28 stanowiły:
„(8)
W komunikacie Komisji z dnia 10 stycznia 2007 r. pod tytułem »Mapa drogowa na rzecz energii odnawialnej – Energie odnawialne w XXI wieku: budowanie bardziej zrównoważonej przyszłości« wykazano, że cel przewidujący 20 % udział energii ze źródeł odnawialnych w całkowitym zużyciu energii i 10 % udział energii ze źródeł odnawialnych w transporcie są celami odpowiednimi i osiągalnymi oraz że ramy zawierające cele obowiązkowe powinny zapewnić przedsiębiorstwom długotrwałą pewność potrzebną do dokonywania trwałych inwestycji w sektorze energii odnawialnej, dzięki którym można zmniejszyć zależność od importowanych paliw kopalnych oraz zwiększyć wykorzystanie nowych technologii energetycznych. Powyższe cele istnieją w kontekście 20 % poprawy wydajności energetycznej do roku 2020 określonej w komunikacie Komisji z dnia 19 października 2006 r. zatytułowanym »Plan działania na rzecz racjonalizacji zużycia energii: sposoby wykorzystania potencjału«, popartym przez Radę Europejską w marcu 2007 r. oraz przez Parlament Europejski w jego rezolucji z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie tego planu działania.
(9)
Na posiedzeniu Rady Europejskiej w marcu 2007 r. potwierdzono zobowiązanie Wspólnoty do rozwoju energii ze źródeł odnawialnych na terytorium Wspólnoty po roku 2010. Rada poparła obowiązkowy cel przewidujący 20 % udział energii ze źródeł odnawialnych w całkowitym zużyciu energii we Wspólnocie do 2020 r. i obowiązkowy minimalny cel przewidujący 10 % udział biopaliw w ogólnym zużyciu benzyny i oleju napędowego w transporcie, który wszystkie państwa członkowskie są zobowiązane osiągnąć do 2020 r. i który należy zrealizować w sposób efektywny pod względem kosztów. Stwierdzono, że wiążący charakter celu dla biopaliw jest właściwy pod warunkiem, że produkcja będzie trwała, biopaliwa drugiej generacji staną się dostępne na rynku i że [dyrektywa 98/70] zostanie zmieniona, aby umożliwić właściwe poziomy mieszania. Rada Europejska w marcu 2008 r. powtórzyła, że bardzo ważne jest wypracowanie i spełnianie skutecznych kryteriów zrównoważonego rozwoju w odniesieniu do biopaliw i zapewnienie dostępności w handlu biopaliw drugiej generacji. Rada Europejska w czerwcu 2008 r. ponownie odniosła się do kwestii kryteriów zrównoważonego rozwoju i opracowania biopaliw drugiej generacji oraz podkreśliła potrzebę oceny ewentualnego oddziaływania produkcji biopaliw na rolnicze produkty żywnościowe i w miarę konieczności podjęcia działań w celu skorygowania niedociągnięć. Stwierdziła też, że należy w dalszym ciągu oceniać środowiskowe i społeczne konsekwencje produkcji i stosowania biopaliw”.
11
Artykuł 1 dyrektywy 2009/28, zatytułowany „Przedmiot i zakres”, stanowił:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia wspólne ramy dla promowania energii ze źródeł odnawialnych. Określa ona obowiązkowe krajowe cele ogólne w odniesieniu do całkowitego udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto i w odniesieniu do udziału energii ze źródeł odnawialnych w transporcie […]”.
12
Artykuł 3 dyrektywy 2009/28, zatytułowany „Obowiązkowe krajowe cele ogólne i środki w zakresie stosowania energii ze źródeł odnawialnych”, stanowił w ust. 4:
„Każde państwo członkowskie zapewnia, aby jego udział energii ze źródeł odnawialnych we wszystkich rodzajach transportu w 2020 r. wynosił co najmniej 10 % końcowego zużycia energii w transporcie w tym państwie członkowskim.
[…]”.
13
W ostatniej obowiązującej wersji dyrektywa 2009/28 była zmieniona przez dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1513 z dnia 9 września 2015 r. (Dz.U. 2015, L 239, s. 1), która stanowiła w art. 4 ust. 1, że najpóźniej do dnia 10 września 2017 r. zmiany wprowadzone tą dyrektywą powinny zostać transponowane przez państwa członkowskie, które zobowiązane były również do niezwłocznego poinformowania Komisji o wszelkich przepisach transponujących tę dyrektywę.
Prawo portugalskie
14
Artykuł 11 Decreto‑Lei n.° 117/2010 (dekretu z mocą ustawy nr 117/2010) z dnia 25 października 2010 r., zmienionego przez Decreto‑Lei no 6/2012 (dekret z mocą ustawy nr 6/2012) z dnia 17 stycznia 2012 r. (zwanego dalej „dekretem z mocą ustawy nr 117/2010”), stanowi w ust. 1:
„Podmioty, które wprowadzają do obrotu paliwa silnikowe poprzez złożenie deklaracji o wprowadzeniu do obrotu zgodnie z kodeksem podatku akcyzowego przyjętym dekretem z mocą ustawy nr 73/2010 z dnia 21 czerwca 2010 r., zmienionym przez ustawę nr 55‑A/2010 z dnia 31 grudnia 2010 r.[…], muszą przyczyniać się do spełniania celów dodawania biopaliw w następujących proporcjach wartości opałowej, w odniesieniu do ilości paliw drogowych wprowadzonych przez nie do obrotu, z wyjątkiem gazu płynnego (LPG) i gazu ziemnego:
a)
2011 i 2012 – 5,0 %;
b)
2013 i 2014 – 5,5 %;
c)
2015 i 2016 – 7,5 %;
d)
2017 i 2018 – 9,0 %;
e)
2019 i 2020 – 10,0 %;”
15
Preambuła dekretu z mocą ustawy nr 6/2012 stanowi, że „dekret z mocą ustawy nr 117/2010 […], który częściowo transponuje do prawa krajowego [dyrektywę 2009/28] i [dyrektywę 2009/30], ustanawia kryteria zrównoważonego rozwoju w odniesieniu do produkcji i stosowania biopaliw i biopłynów, mechanizmy promowania biopaliw w transporcie lądowym oraz limity obowiązkowego dodatku biopaliw”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
16
Vapo Atlantic jest spółką prowadzącą działalność na rynku paliw w Portugalii.
17
Ma ona status podatkowy zarejestrowanego odbiorcy, w związku z czym nie spełnia warunków prawnych, by dokonywać fizycznego dodania biopaliw do paliw drogowych, które wprowadza do obrotu w Portugalii. W konsekwencji kupuje ona od spółki z siedzibą w Hiszpanii tego rodzaju paliwa, które zawierają biopaliwo w proporcjach zgodnych z przepisami prawa hiszpańskiego.
18
Vapo Atlantic nie przedstawiła ENSE żadnego dowodu na zatwierdzenie przez Komisję Europejską dobrowolnego systemu certyfikacji stosowanego przez spółkę, od której nabywa paliwa drogowe w Hiszpanii.
19
W drugim kwartale 2020 r. Vapo Atlantic wprowadziła do obrotu 7582 ton paliw drogowych.
20
ENSE stwierdziło, że wbrew obowiązkowi nałożonemu na nią w dekrecie z mocą ustawy nr 117/2010 Vapo Atlantic nie posiada żadnego certyfikatu dotyczącego biopaliw, podczas gdy powinna była ich mieć co najmniej 758 w celu wykazania, że przestrzegała obowiązku dodania 10 % biopaliw do paliw drogowych, które wprowadziła do obrotu w drugim kwartale 2020 r.
21
W konsekwencji ENSE wydało decyzję nakazującą Vapo Atlantic zapłatę kwoty 908084 EUR tytułem kary z tytułu tego, że spółka ta nie udowodniła dodania biopaliw do paliw drogowych wprowadzonych przez siebie do obrotu w drugim kwartale 2020 r., z naruszeniem art. 11 ust. 1 dekretu z mocą ustawy nr 117/2010.
22
Vapo Atlantic zaskarżyła tę decyzję do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga (sądu ds. administracyjnych i podatkowych w Bradze, Portugalia), który jest sądem odsyłającym.
23
Sąd ten podkreśla, że wydaje się, iż projekt uregulowania krajowego, o którym mowa w pkt 21 niniejszego wyroku, nie został notyfikowany Komisji przed opublikowaniem i wejściem w życie tych przepisów.
24
Sąd ten zastanawia się w istocie nad wykładnią przepisów dyrektywy 98/34 w celu ustalenia, czy uregulowanie to stanowi „przepis techniczny”, który powinien był zostać notyfikowany Komisji.
25
W pierwszej kolejności sąd ten zastanawia się, czy art. 11 ust. 1 dekretu z mocą ustawy nr 117/2010, który ogranicza się do określenia procentowej zawartości dodatku biopaliw w paliwach drogowych wprowadzonych do obrotu, nie określając jakiejkolwiek cechy tych biopaliw, można uznać za „przepis techniczny” w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34, a w szczególności czy chodzi o „inne wymaganie” w rozumieniu tego art. 1 pkt 4.
26
W drugiej kolejności sąd odsyłający zastanawia się, czy art. 11 ust. 1 dekretu z mocą ustawy nr 117/2010 może być objęty wyjątkiem przewidzianym w art. 8 ust. 1 wspomnianej dyrektywy w zakresie, w jakim ten przepis prawa krajowego mógłby „w pełni stanowić transpozycję normy […] europejskiej”. Artykuł 7a ust. 2 dyrektywy 98/70 nakłada bowiem na państwa członkowskie obowiązek wymagania od dostawców możliwie stopniowego zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych o 10 %.
27
W trzeciej kolejności sąd ten zastanawia się, czy art. 11 ust. 1 dekretu z mocą ustawy nr 117/2010 jest objęty zakresem stosowania art. 10 ust. 1 tiret trzecie dyrektywy 98/34, w świetle art. 4 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2009/30 i art. 4 ust. 1 dyrektywy 2015/1513. Te dwa ostatnie przepisy można bowiem uznać za „klauzule bezpieczeństwa wprowadzone przez obowiązujące wspólnotowe akty prawne” w rozumieniu art. 10 ust. 1 tiret trzecie dyrektywy 98/34.
28
W czwartej kolejności sąd ten zastanawia się pomocniczo nad konsekwencjami uchybienia obowiązkowi przekazania projektu przepisów, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34. Sąd odsyłający przyznaje, że co do zasady brak notyfikacji przepisów krajowych stosownie do tego przepisu skutkuje niemożnością powołania się na nie. Sąd ten ma jednak wątpliwości w tym względzie, ponieważ taka wykładnia prowadziłaby do ogólnego braku poszanowania obowiązku dodawania biopaliw do paliw drogowych wprowadzonych do obrotu. Taka wykładnia zagroziłaby osiągnięciu nie tylko krajowego, ale również europejskiego celu, polegającego na redukcji emisji gazów cieplarnianych i promowaniu odnawialnych źródeł energii.
29
W tych okolicznościach Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga (sąd ds. administracyjnych i podatkowych w Bradze) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy art. 1 pkt 3 dyrektywy 98/34 należy interpretować w ten sposób, że pojęciem »innego wymogu«, o którym mowa jest w art. 8 ust. 1 tej dyrektywy, jest objęte określenie procentu biopaliwa, jakie zgodnie z art. 7a dyrektywy 98/70, wprowadzonym przez dyrektywę 2009/30, a w konsekwencji zgodnie z celem ustanowionym w art. 3 ust. 4 dyrektywy 2009/28, dany podmiot gospodarczy jest zobowiązany dodać do wprowadzanego do obrotu paliwa, tak jak to ma miejsce w przypadku spornego uregulowania krajowego?
2)
Czy art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34, a konkretnie wyrażenie »z wyjątkiem tych, które w pełni stanowią transpozycję normy międzynarodowej lub europejskiej« należy interpretować w ten sposób, że wyłącza ono przepis prawa krajowego, który określa procent dodania biopaliwa na podstawie z art. 7a ust. 2 dyrektywy 98/70, wprowadzonego przez dyrektywę 2009/30, zgodnie z celem ustanowionym w art. 3 ust. 4 dyrektywy 2009/28?
3)
Czy przepisy art. 4 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2009/30 oraz art. 4 ust. 1 dyrektywy 2015/1513 należy interpretować w ten sposób, że chodzi tu o klauzule bezpieczeństwa przewidziane przez obowiązujące wspólnotowe akty prawne w rozumieniu art. 10 ust. 1 tiret trzecie dyrektywy 98/34?
4)
Na wypadek, gdyby niniejsze pytanie nie okazało w świetle odpowiedzi udzielonych na wcześniejsze pytania bezprzedmiotowe: czy przepisy art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 należy interpretować w ten sposób, że nie można podnieść przeciwko podmiotowi gospodarczemu przepisu krajowego, który – tak jak przepis sporny w niniejszym postępowaniu – określa procent dodania biopaliwa w drodze transpozycji art. 7a ust. 2 dyrektywy 98/70__ wprowadzonego przez dyrektywę 2009/30?”.
W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
30
ENSE uważa, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niedopuszczalny, ponieważ brzmienie przepisów, o których wykładnię wnosi sąd odsyłający, jest jasne, a zatem nie ma żadnych wątpliwości, które wymagałyby wyjaśnienia.
31
W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE współpracy między sądami krajowymi wyłącznie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i który musi przyjąć na siebie odpowiedzialność za mające zapaść orzeczenie sądowe, należy – przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy – zarówno ocena, czy do wydania wyroku jest mu niezbędne uzyskanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, jak i ocena znaczenia przedstawionych Trybunałowi pytań. W związku z tym jeśli postawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał jest w zasadzie zobowiązany do wydania orzeczenia (wyrok z dnia 6 października 2021 r., Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo).
32
W niniejszym przypadku wystarczy stwierdzić, że – jak wynika z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – zadane pytania mają bezpośredni związek ze sporem w postępowaniu głównym i są istotne dla umożliwienia sądowi odsyłającemu rozstrzygnięcia tego sporu. Ponadto okoliczności przedstawiono we wniosku w stopniu wystarczającym do tego, by umożliwić określenie zakresu tych pytań i udzielenie na nie użytecznej odpowiedzi.
33
W każdym wypadku nic nie stoi na przeszkodzie temu, by sąd krajowy wystąpił do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym, na które odpowiedź, zdaniem jednej ze stron w postępowaniu głównym, nie budzi żadnych racjonalnych wątpliwości. Zatem nawet gdyby tak było, wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zawierający takie pytanie nie staje się niedopuszczalny (wyrok z dnia 14 października 2021 r., Viesgo Infraestructuras Energéticas, C‑683/19, EU:C:2021:847, pkt 26).
34
Wynika stąd, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest dopuszczalny.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytań pierwszego i czwartego
35
Na wstępie należy przypomnieć, że w sporze w postępowaniu głównym na Vapo Atlantic nałożono karę za naruszenie art. 11 ust. 1 dekretu z mocą ustawy nr 117/2010 za to, że spółka ta nie wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku przedstawienia świadectw umożliwiających wykazanie dodanie biopaliw do paliw drogowych wprowadzonych przez nią do obrotu w drugim kwartale 2020 r.
36
W tym względzie o ile sąd odsyłający formalnie odniósł się w pytaniu pierwszym do art. 1 pkt 3 dyrektywy 98/34, o tyle z brzmienia tego pytania wynika, że zmierza on do ustalenia, czy obowiązek nałożony przez przepisy krajowe wchodzi w zakres pojęcia „innych wymagań” w rozumieniu art. 1 pkt 4 tej dyrektywy, a zatem stanowi „przepis techniczny” w rozumieniu art. 1 pkt 11 wspomnianej dyrektywy.
37
W związku z tym należy uznać, że poprzez pytania pierwsze i czwarte, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34 należy interpretować w ten sposób, że uregulowanie krajowe, które ustanawia cel polegający na dodaniu 10 % biopaliw do paliw drogowych wprowadzonych do obrotu przez podmiot gospodarczy w danym roku, wchodzi w zakres pojęcia „innych wymagań” w rozumieniu art. 1 pkt 4 tej dyrektywy i stanowi tym samym „przepis techniczny” w rozumieniu art. 1 pkt 11 tej dyrektywy, na który można powołać się wobec jednostek wyłącznie wtedy, gdy jego projekt został notyfikowany zgodnie z art. 8 ust. 1 tej dyrektywy.
38
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że pojęcie „innych wymagań” zostało zdefiniowane w art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34 jako „wymagania inne niż specyfikacje techniczne, nałożone na produkt w celu ochrony, w szczególności konsumentów i środowiska, które wpływają na jego cykl życiowy po wprowadzeniu go na rynek, takie jak warunki użytkowania, powtórne przetwarzanie, ponowne zastosowanie lub składowanie, gdzie takie warunki mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót”.
39
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że do kategorii tej należą przepisy, które ustanawiają warunki determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż danego produktu, przy czym te „inne wymagania” dotyczą wymogów wynikających z uwzględnienia cyklu życia tego produktu po jego wprowadzeniu do obrotu i odnoszą się zwłaszcza do jego możliwych zastosowań (wyrok z dnia 28 maja 2020 r., ECO‑WIND Construction, C‑727/17, EU:C:2020:393, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).
40
W niniejszej sprawie pytania sądu odsyłającego dotyczą uregulowania krajowego, które nakłada na podmioty gospodarcze, które wprowadzają do obrotu paliwa drogowe, z wyjątkiem LPG i gazu ziemnego, obowiązek przyczyniania się do realizacji celów dodawania biopaliw do rocznych ilości paliw drogowych wprowadzanych przez nie do obrotu, który to cel w 2020 r. wynosił 10 %. Nawet jeśli takie uregulowanie nie określa rodzaju paliwa drogowego, o którym mowa, nie określa procentu biopaliwa, które powinno być fizycznie dodane do paliw drogowych, ani nie precyzuje rodzaju biopaliwa, które należy dodać, to przewidziany w nim wymóg, przyjęty dla celów ochrony środowiska, dotyczy cyklu życia paliw drogowych po ich wprowadzeniu do obrotu i może mieć istotny wpływ na sprzedaż tych produktów, ponieważ naruszenie określonego w nim obowiązku dodawania biopaliw może prowadzić do nałożenia kary.
41
Wynika z tego, że uregulowanie krajowe, które ustala cel polegający na dodaniu 10 % biopaliw do paliw drogowych wprowadzonych do obrotu przez podmiot gospodarczy w 2020 r., wchodzi w zakres pojęcia „innych wymagań” w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34, a zatem stanowi „przepis techniczny” w rozumieniu art. 1 pkt 11 tej dyrektywy.
42
W drugiej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dyrektywa 98/34 ma na celu, poprzez kontrolę prewencyjną, ochronę swobodnego przepływu towarów, który stanowi jeden z fundamentów Unii. Kontrola ta jest użyteczna, ponieważ przepisy techniczne podlegające tej dyrektywie mogą stanowić przeszkodę w obrocie towarami między państwami członkowskimi, a takie przeszkody są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są one niezbędne do spełnienia nadrzędnych wymogów służących interesowi ogólnemu (zob. podobnie wyroki: z dnia 30 kwietnia 1996 r., CIA Security International, C‑194/94, EU:C:1996:172, pkt 40; z dnia 19 lipca 2012 r., Fortuna i in., C‑213/11, C‑214/11 i C‑217/11, EU:C:2012:495, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo).
43
Na tym tle art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 zobowiązuje co do zasady państwa członkowskie do niezwłocznego przekazywania Komisji wszelkich projektów przepisów technicznych. W tym względzie z orzecznictwa Trybunału wynika, że naruszenie obowiązku notyfikacji określonego w tym art. 8 ust. 1 stanowi istotne uchybienie proceduralne, które może powodować niemożność stosowania danych przepisów technicznych, wobec czego nie można się na nie powołać wobec jednostek (zob. podobnie wyrok z dnia 30 kwietnia 1996 r., CIA Security International, C‑194/94, EU:C:1996:172, pkt 54).
44
W związku z powyższym należy uznać, że odpowiedź na pytania pierwsze i czwarte powinna brzmieć następująco: art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34 należy interpretować w ten sposób, że uregulowanie krajowe, które ustanawia cel polegający na dodaniu 10 % biopaliw do paliw drogowych wprowadzonych do obrotu przez podmiot gospodarczy w danym roku, wchodzi w zakres pojęcia „innych wymagań” w rozumieniu art. 1 pkt 4 tej dyrektywy i stanowi tym samym „przepis techniczny” w rozumieniu art. 1 pkt 11 tej dyrektywy, na który można powołać się wobec jednostek wyłącznie wtedy, gdy jego projekt został notyfikowany zgodnie z art. 8 ust. 1 tej dyrektywy.
W przedmiocie pytania drugiego
45
Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 należy interpretować w ten sposób, że uregulowanie krajowe, które ma na celu transpozycję art. 7a ust. 2 dyrektywy 98/70 w sposób zgodny z celem określonym w art. 3 ust. 4 dyrektywy 2009/28, może stanowić transpozycję w pełni normy europejskiej w rozumieniu art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34, a tym samym nie podlegać obowiązkowi notyfikacji przewidzianemu w tym przepisie.
46
W tym względzie zgodnie z art. 1 pkt 6 dyrektywy 98/34 „normą” w rozumieniu tej dyrektywy jest specyfikacja techniczna zatwierdzona przez uprawniony organ normalizacyjny, z którą zgodność nie jest obowiązkowa, a która należy do kategorii norm międzynarodowych, norm europejskich lub norm krajowych. „Norma europejska” zdefiniowana jest w tym przepisie jako norma przyjęta przez europejską organizację normalizacyjną i powszechnie dostępna.
47
Z definicji tych wynika zatem, że zakres pojęcia „normy europejskiej” rozumianego w kontekście przepisów technicznych, a konkretnie dyrektywy 98/34, jest ograniczony do norm przyjętych przez europejską organizację normalizacyjną.
48
Tymczasem ani z art. 3 ust. 4 dyrektywy 2009/28, ani z art. 7a ust. 2 dyrektywy 98/70 nie wynika, że prawodawca Unii przyjął w drodze tych przepisów „normy europejskie” w rozumieniu art. 1 pkt 6 dyrektywy 98/34.
49
Z jednej strony bowiem art. 3 ust. 4 dyrektywy 2009/28 w związku z jej motywami 8 i 9 oraz art. 1 ogranicza się do wyznaczenia wiążących celów, zgodnie z którymi udział energii ze źródeł odnawialnych powinien wynosić we wszystkich rodzajach transportu w 2020 r. co najmniej 10 % końcowego zużycia energii w sektorze transportu w każdym państwie członkowskim, pozostawiając uznaniu państw członkowskich środki, jakie uważają one za odpowiednie do osiągnięcia tych celów.
50
Z drugiej strony art. 7a ust. 2 dyrektywy 98/70 konkretyzuje wolę prawodawcy Unii, aby zmniejszyć o 10 % emisje gazów cieplarnianych w całym cyklu życia dostarczonego paliwa lub energii w przeliczeniu na jednostkę energii. Jednakże, jak wynika z tego przepisu w związku z motywami 8 i 9 dyrektywy 2009/30, państwom członkowskim nadal przysługuje uznanie co do sposobu osiągnięcia tego zmniejszenia dzięki wykorzystaniu biopaliw lub paliw alternatywnych i ograniczeniom w spalaniu i uwalnianiu gazów do atmosfery w miejscach produkcji.
51
W związku z tym ani art. 3 ust. 4 dyrektywy 2009/28, ani art. 7a ust. 2 dyrektywy 98/70 nie wprowadzają „normy” w rozumieniu art. 1 pkt 6 dyrektywy 98/34.
52
W związku z powyższym odpowiedź na pytanie drugie powinna brzmieć następująco: art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 należy interpretować w ten sposób, że uregulowanie krajowe, które ma na celu transpozycję art. 7a ust. 2 dyrektywy 98/70 w sposób zgodny z celem określonym w art. 3 ust. 4 dyrektywy 2009/28, nie może stanowić transpozycji w pełni normy europejskiej w rozumieniu art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34, a tym samym nie podlegać obowiązkowi notyfikacji przewidzianemu w tym przepisie.
W przedmiocie pytania trzeciego
53
Na wstępie należy zauważyć, że rozpatrywane w postępowaniu głównym uregulowanie krajowe weszło w życie w dniu 18 stycznia 2012 r., podczas gdy dyrektywa 2015/1513, na którą powołuje się sąd odsyłający w pytaniu trzecim, weszła w życie, zgodnie z jej art. 5, w dniu 5 października 2015 r. W tych okolicznościach nie ma potrzeby uwzględniania tej dyrektywy w celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie.
54
Należy zatem uznać, że poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 4 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2009/30 należy interpretować w ten sposób, że przepis ten stanowi klauzulę bezpieczeństwa wprowadzoną przez wiążący akt prawny Unii w rozumieniu art. 10 ust. 1 tiret trzecie dyrektywy 98/34.
55
Należy zauważyć, że dwa pierwsze akapity art. 4 ust. 1 dyrektywy 2009/30 ograniczają się do wyznaczenia państwom członkowskim terminu na jej transpozycję – najpóźniej do dnia 31 grudnia 2010 r. – w drodze niezbędnych w tym celu przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, a jednocześnie wymagają od nich niezwłocznego przekazania Komisji tekstu tych przepisów. Akapit trzeci tego przepisu przewiduje z kolei, że gdy państwa członkowskie przyjmują te przepisy, odsyłają w nich do dyrektywy 2009/30.
56
Z kolei nic w treści art. 4 ust. 1 dyrektywy 2009/30 nie pozwala sądzić, że prawodawca Unii zamierzał wprowadzić do tej dyrektywy klauzulę bezpieczeństwa będącą klauzulą ochronną w rozumieniu art. 114 ust. 10 TFUE, z której państwa członkowskie mogłyby skorzystać.
57
W tym względzie to ostatnie postanowienie przewiduje, że środki harmonizujące obejmują w odpowiednich przypadkach klauzulę ochronną upoważniającą państwa członkowskie do podjęcia, z jednego lub więcej powodów pozagospodarczych, o których mowa w art. 36 TFUE, środków tymczasowych poddanych unijnej procedurze kontrolnej. Wynika z tego, że taka klauzula ochronna powinna być wyraźnie przewidziana w akcie harmonizującym. Tymczasem art. 4 ust. 1 dyrektywy 2009/30 nie posiada tych cech i nie może w związku z tym stanowić takiej klauzuli ochronnej.
58
W związku z powyższym odpowiedź na pytanie trzecie powinna brzmieć następująco: art. 4 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2009/30 należy interpretować w ten sposób, że przepis ten nie stanowi klauzuli bezpieczeństwa wprowadzonej przez wiążący akt prawny Unii w rozumieniu art. 10 ust. 1 tiret trzecie dyrektywy 98/34.
W przedmiocie kosztów
59
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
1)
Artykuł 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r.,
należy interpretować w ten sposób, że:
uregulowanie krajowe, które ustanawia cel polegający na dodaniu 10 % biopaliw do paliw drogowych wprowadzonych do obrotu przez podmiot gospodarczy w danym roku, wchodzi w zakres pojęcia „innych wymagań” w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34 ze zmianami i stanowi tym samym „przepis techniczny” w rozumieniu art. 1 pkt 11 tej dyrektywy 98/34 ze zmianami, na który można powołać się wobec jednostek wyłącznie wtedy, gdy jego projekt został notyfikowany zgodnie z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 ze zmianami.
2)
Artykuł 8 ust. 1 dyrektywy 98/34, zmienionej dyrektywą 2006/96,
należy interpretować w ten sposób, że:
uregulowanie krajowe, które ma na celu transpozycję art. 7a ust. 2 dyrektywy 98/70/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 1998 r. odnoszącej się do jakości benzyny i olejów napędowych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 93/12/EWG, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/30/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r., w sposób zgodny z celem określonym w art. 3 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, nie może stanowić transpozycji w pełni normy europejskiej w rozumieniu art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 ze zmianami, a tym samym nie podlegać obowiązkowi notyfikacji przewidzianemu w tym przepisie.
3)
Artykuł 4 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2009/30
należy interpretować w ten sposób, że:
przepis ten nie stanowi klauzuli bezpieczeństwa wprowadzonej przez wiążący akt prawny Unii w rozumieniu art. 10 ust. 1 tiret trzecie dyrektywy 98/34, zmienionej dyrektywą 2006/96.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: portugalski.