ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
7 de junho de 2016 (*)
«Reenvio prejudicial — Regulamento (UE) n.° 604/2013 — Determinação do Estado‑Membro responsável pela análise do pedido de asilo apresentado num dos Estados‑Membros por um nacional de um país terceiro — Artigo 12.° — Emissão de títulos de residência ou de vistos — Artigo 27.° — Vias de recurso — Alcance da fiscalização jurisdicional»
No processo C‑63/15,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Rechtbank Den Haag (Tribunal de Haia, Países Baixos), por decisão de 2 de fevereiro de 2015, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 12 de fevereiro de 2015, no processo
Mehrdad Ghezelbash
contra
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
composto por: K. Lenaerts, presidente, A. Tizzano, vice‑presidente, R. Silva de Lapuerta, L. Bay Larsen (relator), J. L. da Cruz Vilaça, A. Arabadjiev, C. Toader, D. Šváby e F. Biltgen, presidentes de secção, J.‑C. Bonichot, M. Safjan, E. Jarašiūnas, C. G. Fernlund, C. Vajda e S. Rodin, juízes,
advogado‑geral: E. Sharpston,
secretário: M. Ferreira, administradora principal,
vistos os autos e após a audiência de 15 de dezembro de 2015,
vistas as observações apresentadas:
—        em representação de M. Ghezelbash, por Y. G. F. M. Coenders, P. J. Schüller e A. Eikelboom, advocaten,
—        em representação do Governo neerlandês, por M. K. Bulterman, H. Stergiou e B. Koopman, na qualidade de agentes,
—        em representação do Governo checo, por M. Smolek e J. Vláčil, na qualidade de agentes,
—        em representação do Governo helénico, por M. Michelogiannaki, na qualidade de agente,
—        em representação do Governo francês, por F. X. Bréchot e D. Colas, na qualidade de agentes,
—        em representação do Governo sueco, por A. Falk, na qualidade de agente,
—        em representação da Comissão Europeia, por M. Condou‑Durande, R. Troosters e K. Simonsson, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 17 de março de 2016,
profere o presente
Acórdão
1        O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 27.° do Regulamento (UE) n.° 604/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional apresentado num dos Estados‑Membros por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida (JO 2013, L 180, p. 31).
2        Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe Mehrdad Ghezelbash, cidadão iraniano, ao Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Secretário de Estado da Segurança e da Justiça, Países Baixos) (a seguir «Secretário de Estado»), a respeito da decisão deste último de indeferir o pedido de autorização de residência temporária que M. Ghezelbash tinha apresentado a título do direito de asilo.
Quadro jurídico
Regulamento (CE) n.° 343/2003
3        O artigo 19.°, n.os 1 e 2, do Regulamento (CE) n.° 343/2003 do Conselho, de 18 de fevereiro de 2003, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado num dos Estados‑Membros por um nacional de um país terceiro (JO 2003, L 50, p. 1), dispunha:
«1.      Caso o Estado requerido aceite a tomada a cargo dum requerente, o Estado‑Membro em que o pedido de asilo foi apresentado notificará o requerente da sua decisão de não analisar o pedido e da obrigação de transferência do requerente para o Estado‑Membro responsável.
2.      A decisão a que se refere o n.° 1 deverá ser fundamentada [...]. A decisão é suscetível de recurso ou revisão. O recurso ou a revisão da decisão não têm efeito suspensivo sobre a execução da transferência, a não ser que os tribunais ou as autoridades competentes assim o decidam, especificamente, e a legislação nacional o permita.»
Regulamento n.° 604/2013
4        Os considerandos 1, 4, 5, 9, 19 e 40 do Regulamento n.° 604/2013 enunciam:
«(1)      Deverão ser introduzidas alterações substanciais ao Regulamento [n.° 343/2003]. [...]
[...]
(4)      As conclusões do Conselho [Europeu, na sua reunião especial] de Tampere [de 15 e 16 de outubro de 1999,] precisaram igualmente que [o sistema de asilo europeu comum] deverá incluir, a curto prazo, um método claro e operacional para determinar o Estado responsável pela análise dos pedidos de asilo.
(5)      Este método deve basear‑se em critérios objetivos e equitativos, tanto para os Estados‑Membros como para as pessoas em causa. Deverá, permitir, nomeadamente, uma determinação rápida do Estado‑Membro responsável, por forma a garantir um acesso efetivo aos procedimentos de concessão de proteção internacional e a não comprometer o objetivo de celeridade no tratamento dos pedidos de proteção internacional.
[...]
(9)      Tendo em conta os resultados das avaliações efetuadas aos instrumentos da primeira fase, é conveniente, nesta ocasião, confirmar os princípios consagrados no Regulamento [n.° 343/2003], ao mesmo tempo que se introduzem as melhorias necessárias, identificadas com base na experiência adquirida, para aumentar a eficácia do sistema de Dublim e a proteção concedida aos requerentes ao abrigo desse sistema. [...]
[...]
(19)      A fim de garantir a proteção efetiva dos direitos das pessoas em causa, deverão ser previstas garantias legais e o direito efetivo de recurso contra as decisões de transferência para o Estado‑Membro responsável, nos termos, nomeadamente, do artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. A fim de garantir o respeito do direito internacional, o direito efetivo de recurso contra essas decisões deverá abranger a análise da aplicação do presente regulamento e da situação jurídica e factual no Estado‑Membro para o qual o requerente é transferido.
[...]
(40)      Atendendo a que o objetivo do presente regulamento, a saber, o estabelecimento de critérios e mecanismos de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional apresentado num dos Estados‑Membros por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida, não pode ser suficientemente realizado pelos Estados‑Membros e pode, pois, devido às dimensões e efeitos do presente regulamento, ser mais bem alcançado a nível da União, a União pode adotar medidas em conformidade com o princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 5.° [TUE]. [...]»
5        O artigo 3.°, n.os 1 e 2, do referido regulamento dispõe:
«1.      Os Estados‑Membros analisam todos os pedidos de proteção internacional apresentados por nacionais de países terceiros ou por apátridas no território de qualquer Estado‑Membro, inclusive na fronteira ou nas zonas de trânsito. Os pedidos são analisados por um único Estado‑Membro, que será aquele que os critérios enunciados no capítulo III designarem como responsável.
2.      Caso o Estado‑Membro responsável não possa ser designado com base nos critérios enunciados no presente regulamento, é responsável pela análise do pedido de proteção internacional o primeiro Estado‑Membro em que o pedido tenha sido apresentado.
Caso seja impossível transferir um requerente para o Estado‑Membro inicialmente designado responsável por existirem motivos válidos para crer que há falhas sistémicas no procedimento de asilo e nas condições de acolhimento dos requerentes nesse Estado‑Membro, que impliquem o risco de tratamento desumano ou degradante na aceção do artigo 4.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, o Estado‑Membro que procede à determinação do Estado‑Membro responsável prossegue a análise dos critérios estabelecidos no capítulo III a fim de decidir se algum desses critérios permite que outro Estado‑Membro seja designado responsável.
Caso não possa efetuar‑se uma transferência ao abrigo do presente número para um Estado‑Membro designado com base nos critérios estabelecidos no capítulo III ou para o primeiro Estado‑Membro onde foi apresentado o pedido, o Estado‑Membro que procede à determinação do Estado‑Membro responsável passa a ser o Estado‑Membro responsável.»
6        O artigo 4.°, n.° 1, do referido regulamento prevê:
«Após a apresentação de um pedido de proteção internacional, na aceção do artigo 20.°, n.° 2, num Estado‑Membro, as suas autoridades competentes informam o requerente da aplicação do presente regulamento e, em especial, dos seguintes elementos:
[...]
b)      Os critérios de determinação do Estado‑Membro responsável, hierarquia desses critérios durante as diversas etapas do procedimento e a duração das mesmas, nomeadamente que a apresentação num Estado‑Membro de um pedido de proteção internacional pode implicar que esse Estado‑Membro passe a ser o responsável nos termos do presente regulamento mesmo que essa responsabilidade não decorra desses critérios;
c)      A entrevista pessoal nos termos do artigo 5.° e a possibilidade de informar da presença de membros da família, de familiares ou de outros parentes nos Estados‑Membros, bem como os meios de que o requerente dispõe para transmitir essas informações;
d)      A possibilidade de contestar uma decisão de transferência e, se necessário, de pedir a suspensão da transferência;
[...]»
7        O artigo 5.°, n.os 1 a 3 e 6, do mesmo regulamento enuncia:
«1.      A fim de facilitar o processo de determinação do Estado‑Membro responsável, o Estado‑Membro que procede à determinação realiza uma entrevista pessoal com o requerente. A entrevista deve permitir, além disso, que o requerente compreenda devidamente as informações que lhe são facultadas nos termos do artigo 4.°
2.      A realização da entrevista pode ser dispensada se:
a)      O requerente for revel; ou
b)      Depois de ter recebido as informações referidas no artigo 4.°, o requerente já tiver prestado por outros meios as informações necessárias para determinação do Estado‑Membro responsável. Se a realização da entrevista for dispensada, o Estado‑Membro deve dar ao requerente a oportunidade de apresentar novas informações relevantes para se proceder corretamente à determinação do Estado‑Membro responsável antes de ser adotada uma decisão de transferência do requerente para o Estado‑Membro responsável nos termos do artigo 26.°, n.° 1.
3.      A entrevista pessoal deve realizar‑se em tempo útil e, de qualquer forma, antes de ser adotada qualquer decisão de transferência do requerente para o Estado‑Membro responsável nos termos do artigo 26.°, n.° 1.
[...]
6.      O Estado‑Membro que realiza a entrevista pessoal deve elaborar um resumo escrito do qual constem, pelo menos, as principais informações facultadas pelo requerente durante a entrevista. Esse resumo pode ser feito sob a forma de um relatório ou através de um formulário‑tipo. O Estado‑Membro assegura que o requerente e/ou o seu advogado ou outro conselheiro que o represente tenha acesso ao resumo em tempo útil.»
8        Para determinar o Estado‑Membro responsável na aceção do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 604/2013, o seu capítulo III enuncia uma lista de critérios objetivos e hierarquizados.
9        O artigo 7.°, n.° 1, deste regulamento prevê:
«Os critérios de determinação do Estado‑Membro responsável aplicam‑se pela ordem em que são enunciados no presente capítulo.»
10      O artigo 12.°, n.os 1 e 4, do referido regulamento dispõe:
«1.      Se o requerente for titular de um título de residência válido, o Estado‑Membro que o tiver emitido é responsável pela análise do pedido de proteção internacional.
[...]
4.      Se o requerente apenas for titular de um ou mais títulos de residência caducados há menos de dois anos, ou de um ou mais vistos caducados há menos de seis meses, que lhe tenham efetivamente permitido a entrada no território de um Estado‑Membro, são aplicáveis os n.os 1, 2 e 3 enquanto o requerente não abandonar o território dos Estados‑Membros.
[...]»
11      O capítulo IV do mesmo regulamento estabelece as regras relativas à reunião dos dependentes e as cláusulas discricionárias.
12      O artigo 21.° do Regulamento n.° 604/2013 tem a seguinte redação:
«1.      O Estado‑Membro ao qual tenha sido apresentado um pedido de proteção internacional e que considere que a responsabilidade pela análise desse pedido cabe a outro Estado‑Membro pode requerer a este último, o mais rapidamente possível e, em qualquer caso, no prazo de três meses a contar da apresentação do pedido na aceção do artigo 20.°, n.° 2, que proceda à tomada a cargo do requerente.
[...]
3.      Nos casos a que se referem os n.os 1 e 2, o pedido de tomada a cargo por outro Estado‑Membro deve fazer‑se num formulário‑tipo e conter os elementos de prova ou os indícios descritos nas duas listas referidas no artigo 22.°, n.° 3, e/ou elementos relevantes constantes da declaração do requerente que permitam às autoridades do Estado‑Membro requerido verificar a responsabilidade desse Estado com base nos critérios definidos no presente regulamento.
[[…]]»
13      O artigo 22.°, n.os 2 a 5, deste regulamento prevê:
«2.      Na condução do processo de determinação do Estado‑Membro responsável, são utilizados elementos de prova e indícios.
[...]
4.      A exigência de prova não deverá exceder o necessário à correta aplicação do presente regulamento.
5.      Na falta de uma prova formal, o Estado‑Membro requerido deve admitir a sua responsabilidade se existirem indícios coerentes, verificáveis e suficientemente pormenorizados para estabelecer a responsabilidade.»
14      O artigo 26.° do referido regulamento enuncia:
«1.      Caso o Estado‑Membro requerido aceite a tomada ou retomada a cargo de um requerente [...], o Estado‑Membro requerente deve notificar a pessoa em causa da decisão da sua transferência para o Estado‑Membro responsável e, se for caso disso, da decisão de não analisar o seu pedido de proteção internacional [...]
2.      A decisão a que se refere o n.° 1 deve conter informações sobre as vias de recurso disponíveis, nomeadamente sobre o direito de requerer o efeito suspensivo, se necessário, e sobre os prazos aplicáveis para as utilizar, [bem como] indicações precisas sobre os prazos para a execução da transferência [...]
Os Estados‑Membros asseguram que as informações sobre as pessoas ou entidades que possam prestar assistência jurídica à pessoa em causa lhes sejam comunicadas juntamente com a decisão referida no n.° 1, caso não tenham já sido comunicadas.
3.      Se a pessoa em causa não for assistida ou representada por advogado ou outro conselheiro jurídico, os Estados‑Membros informam‑na dos principais elementos da decisão, que deve sempre incluir informações sobre as vias de recurso disponíveis e os prazos aplicáveis para as utilizar, numa língua que compreenda ou que possa razoavelmente presumir‑se que compreenda.»
15      O artigo 27.° do mesmo regulamento tem a seguinte redação:
«1.      O requerente [[…]] tem direito a uma via de recurso efetiva, sob a forma de recurso ou de pedido de revisão, de facto e de direito, da decisão de transferência, para um órgão jurisdicional.
2.      Os Estados‑Membros devem prever um período de tempo razoável para a pessoa em causa poder exercer o seu direito de recurso nos termos do n.° 1.
3.      Para efeitos de recursos ou de pedidos de revisão de decisões de transferência, os Estados‑Membros devem prever na sua legislação nacional que:
a)      O recurso ou o pedido de revisão confira à pessoa em causa o direito de permanecer no Estado‑Membro em causa enquanto se aguarda o resultado do recurso ou da revisão; ou
b)      A transferência seja automaticamente suspensa e que essa suspensão termine após um período razoável, durante o qual um órgão jurisdicional, após exame minucioso e rigoroso, deve tomar uma decisão sobre o efeito suspensivo de um recurso ou de um pedido de revisão; ou
c)      A pessoa em causa tenha a possibilidade de dentro de um prazo razoável requerer junto do órgão jurisdicional a suspensão da execução da decisão de transferência enquanto se aguarda o resultado do recurso ou do pedido de revisão. Os Estados‑Membros devem garantir a possibilidade de uma via de recurso, suspendendo o processo de transferência até que seja adotada a decisão sobre o primeiro pedido de suspensão. A decisão sobre a suspensão ou não da execução da decisão de transferência deve ser tomada num prazo razoável, mas que não ponha em causa o exame minucioso e rigoroso do pedido de suspensão. As decisões de não suspensão da execução da decisão de transferência devem ser fundamentadas.
4.      Os Estados‑Membros podem prever que as autoridades competentes possam decidir, a título oficioso, suspender a execução da decisão de transferência enquanto se aguarda o resultado do recurso ou da revisão.
5.      Os Estados‑Membros garantem o acesso da pessoa em causa a assistência jurídica e, se necessário, a assistência linguística.
6.      Os Estados‑Membros garantem que a assistência jurídica seja concedida a pedido e gratuitamente, se a pessoa em causa não puder suportar os respetivos custos [...].»
16      O artigo 29.°, n.° 1, do Regulamento n.° 604/2013 enuncia:
«A transferência do requerente [...] do Estado‑Membro requerente para o Estado‑Membro responsável efetua‑se [...] logo que seja materialmente possível e, o mais tardar, no prazo de seis meses a contar da aceitação do pedido de tomada ou retomada a cargo da pessoa em causa por outro Estado‑Membro ou da decisão final sobre o recurso ou revisão, nos casos em que exista efeito suspensivo nos termos do artigo 27.°, n.° 3.
[...]»
17      O artigo 36.°, n.os 1 e 4, do referido regulamento dispõe:
«1.      Os Estados‑Membros podem estabelecer, bilateralmente, acordos administrativos relativos às regras práticas de aplicação do presente regulamento, a fim de facilitar a sua aplicação e de aumentar a sua eficácia. Esses acordos podem incidir sobre:
a)      Intercâmbios de agentes de ligação;
b)      Simplificação dos procedimentos e redução dos prazos aplicáveis à transmissão e à análise dos pedidos para efeitos de tomada a cargo ou de retomada a cargo de requerentes.
[...]
4.      Se a Comissão considerar que os acordos referidos no n.° 1, alínea b), são incompatíveis com o presente regulamento, notifica os Estados‑Membros em questão dentro de um prazo razoável. Os Estados‑Membros tomam todas as medidas apropriadas para alterar o acordo em causa dentro de um prazo razoável, de modo a eliminar as eventuais incompatibilidades.»
18      O artigo 37.° do referido regulamento prevê a possibilidade de os Estados‑Membros recorrerem a um procedimento de conciliação, caso persista um desacordo entre eles relativamente a qualquer questão relacionada com a aplicação do mesmo regulamento.
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
19      Depois de ter sido ouvido, em 3 de março de 2014, pelas autoridades neerlandesas, M. Ghezelbash apresentou, em 4 de março de 2014, um pedido de autorização de residência temporária, a título do direito de asilo, junto das referidas autoridades.
20      Uma vez que uma pesquisa no sistema de informação sobre vistos da União Europeia (VIS) revelou que a Representação Externa da República Francesa no Irão tinha emitido um visto a M. Ghezelbash que cobria o período de 17 de dezembro de 2013 a 11 de janeiro de 2014, o Secretário de Estado solicitou às autoridades francesas, em 7 de março de 2014, que tomassem o interessado a cargo, com base no Regulamento n.° 604/2013.
21      As autoridades francesas acederam a este requerimento para efeitos de tomada a cargo em 5 de maio de 2014.
22      M. Ghezelbash foi novamente ouvido pelas autoridades neerlandesas em 15 de maio de 2014 e, nessa ocasião, foi interrogado de forma mais aprofundada. Em observações escritas de 20 de maio de 2014, pediu ao Secretário de Estado que tratasse o seu pedido de asilo no âmbito do procedimento de asilo prolongado, de forma a dar‑lhe a possibilidade de apresentar documentos originais comprovativos de que tinha regressado ao Irão entre 19 de dezembro de 2013 e 20 de fevereiro de 2014, isto é, depois de ter viajado para França, o que implica, segundo o requerente, que este Estado‑Membro não é responsável pela análise do seu pedido de asilo.
23      Por decisão de 21 de maio de 2014, o Secretário de Estado indeferiu o pedido de autorização de residência temporária, a título do direito de asilo, apresentado por M. Ghezelbash.
24      Em 22 de maio de 2014, este último recorreu dessa decisão e pediu ao juiz das medidas provisórias do Rechtbank Den Haag (Tribunal da Haia, Países Baixos) que adotasse uma medida provisória. Além disso, em 28 de maio de 2014, apresentou diversos indícios para demonstrar que tinha regressado ao Irão após a sua estada em França, a saber, uma declaração do seu empregador, um atestado médico e um contrato de compra e venda de um imóvel.
25      Por decisão de 13 de junho de 2014, o juiz das medidas provisórias do Rechtbank Den Haag (Tribunal da Haia) julgou procedente o pedido de medida provisória apresentado por M. Ghezelbash e ordenou a suspensão dos efeitos jurídicos da decisão do Secretário de Estado de 21 de maio de 2014.
26      O órgão jurisdicional de reenvio considera que essa decisão deve ser anulada devido a uma falta de diligência da Administração e a vícios de fundamentação, relativos ao facto de que o Secretário de Estado devia ter tratado o pedido de asilo de M. Ghezelbash no âmbito do procedimento de asilo prolongado, a fim de ter plenamente em conta os documentos apresentados por este. No entanto, para determinar se os efeitos jurídicos da decisão anulada devem ser mantidos, esse órgão jurisdicional considera que deve determinar também se M. Ghezelbash pode validamente contestar a responsabilidade da República Francesa para analisar o seu pedido de asilo depois de este Estado‑Membro ter aceitado essa responsabilidade.
27      Por outro lado, o referido órgão jurisdicional salienta que, na entrevista de 3 de março de 2014, M. Ghezelbash foi informado da sua obrigação de apresentar provas com vista à determinação do Estado‑Membro responsável em termos de tal forma gerais que não podia ser censurado por não ter apresentado, nessa fase do procedimento, documentos que apresentou ulteriormente. Por conseguinte, o requerimento de tomada a cargo enviado às autoridades francesas era prematuro ou, pelo menos, estava incompleto, e as referidas autoridades pronunciaram‑se sobre esse requerimento sem terem tido conhecimento dos documentos fornecidos pelo requerente de asilo.
28      Nestas condições, o Rechtbank Gelderland (Tribunal da Haia) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)      Qual é o âmbito de aplicação do artigo 27.° do Regulamento n.° 604/2013, conjugado ou não com o [considerando 19] desse regulamento?
Numa situação como a presente, em que o estrangeiro só depois de haver acordo de tomada a cargo foi confrontado com o pedido de tomada a cargo ao abrigo da Convenção de Dublim e depois desse acordo apresenta documentos comprovativos dos quais pode resultar que não é o Estado‑Membro requerido, mas sim o Estado‑Membro requerente que é responsável pela análise do pedido de asilo, e em que, subsequentemente, o Estado‑Membro requerente não analisa esses documentos nem os entrega ao Estado‑Membro requerido, o requerente de asilo tem o direito, com base no referido artigo, de recorrer a uma via de recurso (efetiva) contra a aplicação dos critérios de determinação do Estado‑Membro responsável, na aceção do capítulo III do Regulamento n.° 604/2013?
2)      No caso de o estrangeiro, em princípio, não ter o direito de impugnar judicialmente a aplicação errada dos critérios de determinação do Estado‑Membro responsável, nem ao abrigo do Regulamento n.° 604/2013 nem ao abrigo do Regulamento n.° 343/2003, quando o Estado‑Membro requerido tiver aceitado a tomada a cargo, é correta a alegação do recorrido de que apenas se poderá abrir uma exceção em situações de reunião familiar, na aceção do artigo 7.° do Regulamento n.° 604/2013, ou haverá outros factos e circunstâncias especiais com base nos quais o estrangeiro poderá ter o direito de impugnar judicialmente a aplicação errada dos critérios de determinação do Estado‑Membro responsável?
3)      Em caso de resposta à segunda questão no sentido de que, além de situações de reunião familiar, existem outros factos e circunstâncias especiais com base nos quais o estrangeiro poderá ter o direito de impugnar judicialmente a aplicação errada dos critérios de determinação do Estado‑Membro responsável, podem os factos e circunstâncias descritos no [n.° 27 do presente acórdão] constituir tais factos e circunstâncias especiais?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
29      Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 27.°, n.° 1, do Regulamento n.° 604/2013, lido à luz do considerando 19 deste regulamento, deve ser interpretado no sentido de que, numa situação como a que está em causa no processo principal, um requerente de asilo pode invocar, no âmbito de um recurso interposto contra uma decisão de transferência tomada a seu respeito, a errada aplicação de um critério da responsabilidade enunciado no capítulo III do referido regulamento, nomeadamente do critério relativo à emissão de um visto, enunciado no artigo 12.° do mesmo regulamento.
30      O artigo 27.°, n.° 1, do Regulamento n.° 604/2013 esclarece que o requerente de asilo tem direito a uma via de recurso efetiva, sob a forma de recurso ou de pedido de revisão, de facto e de direito, da decisão de transferência, para um órgão jurisdicional.
31      Decorre da tabela de correspondência que figura no Anexo II deste regulamento que esta disposição corresponde ao artigo 19.°, n.° 2, do Regulamento n.° 343/2003.
32      Ora, no acórdão de 10 de dezembro de 2013, Abdullahi (C‑394/12, EU:C:2013:813), o Tribunal de Justiça declarou que esta disposição devia ser interpretada no sentido de que um requerente de asilo só podia pôr em causa a responsabilidade de um Estado‑Membro, na qualidade de Estado‑Membro da primeira entrada do requerente de asilo no território da União, se invocasse a existência de deficiências sistémicas do procedimento de asilo e das condições de acolhimento dos requerentes de asilo nesse Estado‑Membro que constituíssem razões sérias e verosímeis de que o referido requerente corria um risco real de ser sujeito a tratos desumanos ou degradantes, na aceção do artigo 4.° da Carta dos Direitos Fundamentais.
33      O órgão jurisdicional de reenvio questiona‑se sobre a pertinência desse acórdão para determinar o alcance do artigo 27.°, n.° 1, do Regulamento n.° 604/2013, numa situação como a que está em causa no processo principal.
34      A título preliminar, importa constatar que, no que diz respeito aos direitos conferidos ao requerente de asilo, o Regulamento n.° 604/2013 difere em pontos essenciais do Regulamento n.° 343/2003, que era aplicável no processo que deu origem ao acórdão de 10 de dezembro de 2013, Abdullahi (C‑394/12, EU:C:2013:813).
35      O alcance do recurso previsto no artigo 27.°, n.° 1, do Regulamento n.° 604/2013 deve, assim, ser determinado à luz da redação das disposições deste regulamento, da sua sistemática geral, dos seus objetivos e do seu contexto, designadamente da evolução que conheceu relacionada com o sistema em que se inscreve (v., neste sentido, acórdão de 10 de dezembro de 2013, Abdullahi, C‑394/12, EU:C:2013:813, n.° 51).
36      Resulta da redação do artigo 27.°, n.° 1, do referido regulamento que o recurso previsto nesta disposição deve ser efetivo e que incide sobre as questões de facto e de direito. Além disso, esta redação não menciona nenhuma limitação dos argumentos suscetíveis de serem invocados pelo requerente de asilo no âmbito desse recurso. O mesmo se aplica à redação do artigo 4, n.° 1, alínea d), deste regulamento, relativo à informação que deve ser prestada ao requente pelas autoridades competentes sobre a possibilidade de contestar uma decisão de transferência.
37      Em particular, não se pode deixar de observar que o legislador da União não previu uma relação específica ou, a fortiori, exclusiva entre as vias de recurso instituídas pelo artigo 27.° do Regulamento n.° 604/2013 e a regra, atualmente enunciada no artigo 3.°, n.° 2, deste regulamento, que limita as possibilidades de transferir um requerente para o Estado‑Membro inicialmente designado responsável, em caso de falhas sistémicas no procedimento de asilo e nas condições de acolhimento dos requerentes de asilo nesse Estado‑Membro que impliquem o risco de tratamento desumano ou degradante na aceção do artigo 4.° da Carta dos Direitos Fundamentais.
38      Além disso, o alcance do recurso disponibilizado a um requerente de asilo contra uma decisão de transferência tomada a seu respeito é precisado no considerando 19 do Regulamento n.° 604/2013, cujo conteúdo não figurava no Regulamento n.° 343/2003.
39      Este considerando indica que, a fim de garantir o respeito do direito internacional, o recurso efetivo instaurado pelo Regulamento n.° 604/2013 contra decisões de transferência deverá abranger, por um lado, a análise da aplicação deste regulamento e, por outro, a análise da situação jurídica e factual no Estado‑Membro para o qual o requerente é transferido.
40      Embora a segunda análise prevista no referido considerando remeta unicamente para a fiscalização da situação existente no Estado‑Membro para o qual o requerente é transferido e vise, nomeadamente, garantir que não é impossível proceder à transferência desse requerente pelas razões mencionadas no artigo 3.°, n.° 2, do referido regulamento, a primeira análise prevista no mesmo considerando visa, de uma forma mais geral, a fiscalização da aplicação correta do mesmo regulamento.
41      Ora, resulta da sistemática geral do Regulamento n.° 604/2013 que a sua aplicação assenta essencialmente na condução de um processo de determinação do Estado‑Membro responsável designado com base nos critérios enunciados no capítulo III deste regulamento.
42      Assim, nos termos dos considerandos 4, 5 e 40 do Regulamento n.° 604/2013, este tem por objetivo estabelecer um método claro e operacional, baseado em critérios objetivos e equitativos, tanto para os Estados‑Membros como para as pessoas em causa, para determinar o Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de asilo. Decorre, designadamente, do artigo 3.°, n.° 1, e do artigo 7.°, n.° 1, deste regulamento que o Estado‑Membro responsável é, em princípio, o designado pelos critérios enunciados no capítulo III do referido regulamento. Além disso, o capítulo IV do mesmo regulamento, por outro lado, identifica de forma precisa as situações em que um Estado‑Membro pode ser considerado responsável pela análise de um pedido de asilo em derrogação desses critérios.
43      O caráter central, para a aplicação do Regulamento n.° 604/2013, do processo de determinação do Estado‑Membro responsável com base nos critérios estabelecidos no capítulo III deste regulamento é confirmado pelo facto de o artigo 21.°, n.° 1, do mesmo apenas prever a possibilidade de o Estado‑Membro junto do qual foi apresentado um pedido de proteção internacional requerer a outro Estado‑Membro que tome a seu cargo um requerente de asilo quando o primeiro destes Estados‑Membros considera que o segundo é responsável pela análise desse pedido. Além disso, em aplicação do artigo 21.°, n.° 3, do referido regulamento, o requerimento de tomada a cargo deve conter os elementos que permitam às autoridades do Estado‑Membro requerido verificar se é responsável com base nos critérios definidos no mesmo regulamento. Da mesma forma, resulta do artigo 22.° do Regulamento n.° 604/2013 que a resposta a dar a este requerimento se deve basear numa análise dos elementos de prova e dos indícios que permitem a aplicação dos critérios enunciados no capítulo III do referido regulamento.
44      Nestas condições, a referência, no considerando 19 do Regulamento n.° 604/2013, à análise da aplicação deste regulamento, no âmbito do recurso contra a decisão de transferência previsto no artigo 27.°, n.° 1, do mesmo regulamento, deve ser entendida no sentido de que visa, nomeadamente, a fiscalização da aplicação correta dos critérios de determinação do Estado‑Membro responsável, enunciados no capítulo III do referido regulamento, incluindo o critério de responsabilidade previsto no artigo 12.° do mesmo regulamento.
45      Esta conclusão é confirmada pela evolução geral que teve o sistema de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de asilo apresentado num dos Estados‑Membros (a seguir «sistema de Dublim») em resultado da adoção do Regulamento n.° 604/2013, bem como pelos objetivos prosseguidos por este regulamento.
46      Assim, primeiro, no que diz respeito a esta evolução, há que constatar que, tendo o legislador da União instituído ou reforçado diferentes direitos e mecanismos que garantem a participação dos requerentes de asilo no processo de determinação do Estado‑Membro responsável, o Regulamento n.° 604/2013 difere, em larga medida, do Regulamento n.° 343/2003, que era aplicável no processo que deu origem ao acórdão de 10 de dezembro de 2013, Abdullahi (C‑394/12, EU:C:2013:813).
47      Em primeiro lugar, o artigo 4.° do Regulamento n.° 604/2013 consagra um direito à informação do requerente que incide, designadamente, sobre os critérios de determinação do Estado‑Membro responsável e sobre a hierarquia dos referidos critérios, incluindo o facto de um pedido de proteção internacional apresentado num Estado‑Membro poder levar à designação desse Estado‑Membro como Estado responsável, mesmo que essa responsabilidade não decorra desses critérios.
48      Em segundo lugar, o artigo 5.°, n.os 1, 3 e 6, deste regulamento prevê que o Estado‑Membro que procede à determinação do Estado‑Membro responsável realiza, em tempo útil e, de qualquer forma, antes de ser adotada qualquer decisão de transferência, uma entrevista individual com o requerente de asilo, devendo ser assegurado o acesso ao resumo dessa entrevista ao requerente ou ao conselheiro que o represente. Em aplicação do artigo 5.°, n.° 2, do referido regulamento, esta entrevista pode ser dispensada quando o requerente já tiver prestado as informações necessárias para a determinação do Estado‑Membro responsável e, nesse caso, o Estado‑Membro em causa deve dar ao requerente a oportunidade de apresentar novas informações relevantes para se proceder corretamente à determinação do Estado‑Membro responsável antes de ser adotada uma decisão de transferência.
49      Em terceiro lugar, a secção IV do capítulo VI do Regulamento n.° 604/2013, sob a epígrafe «Garantias processuais», desenvolve longamente as modalidades de notificação das decisões de transferência e as regras aplicáveis às vias de recurso disponíveis contra essas decisões, ao passo que estes aspetos não eram objeto de tais precisões no Regulamento n.° 343/2003.
50      Resulta do artigo 27.°, n.os 3 a 6, do Regulamento n.° 604/2013 que, com vista a assegurar a efetividade dessas vias de recurso, o requerente de asilo deve, nomeadamente, beneficiar da possibilidade de dentro de um prazo razoável requerer junto de um órgão jurisdicional a suspensão da execução da decisão de transferência enquanto aguarda o resultado do seu recurso, e que deve dispor de assistência jurídica.
51      Decorre do exposto que o legislador da União, no âmbito do Regulamento n.° 604/2013, não se limitou a instituir regras organizacionais que regulam apenas as relações entre os Estados‑Membros, com vista a determinar o Estado‑Membro responsável, mas decidiu associar a este processo os requerentes de asilo, obrigando os Estados‑Membros a informá‑los dos critérios de responsabilidade e dando‑lhes a oportunidade de prestarem as informações que permitam a correta aplicação desses critérios, bem como assegurando‑lhes um direito de recurso efetivo contra a decisão de transferência eventualmente tomada na sequência de um processo.
52      Segundo, no que diz respeito aos objetivos prosseguidos pelo Regulamento n.° 604/2013, resulta do seu considerando 9 que este regulamento, ao mesmo tempo que confirma os princípios em que assenta o Regulamento n.° 343/2003, visa introduzir as melhorias necessárias, com base na experiência, não só à eficácia do sistema de Dublim mas também à proteção concedida aos requerentes, sendo esta designadamente assegurada pela proteção jurisdicional de que os requerentes beneficiam.
53      Uma interpretação restritiva do alcance do recurso previsto no artigo 27.°, n.° 1, do Regulamento n.° 604/2013 seria nomeadamente suscetível de impedir a realização deste objetivo, privando de efeito útil os outros direitos do requerente de asilo consagrados pelo Regulamento n.° 604/2013. Assim, as obrigações, enunciadas no artigo 5.° deste regulamento, de dar aos requerentes de asilo a oportunidade de prestarem as informações que permitam a correta aplicação dos critérios de responsabilidade fixados pelo referido regulamento e de assegurar o acesso desses requerentes aos resumos das entrevistas realizadas para esse efeito poderiam ficar privadas de efeito útil se se excluísse que uma errada aplicação destes critérios, sendo caso disso, não tendo em conta as informações prestadas pelos referidos requerentes, pudesse ser objeto de fiscalização jurisdicional.
54      Neste contexto, a interposição de um recurso nos termos do Regulamento n.° 604/2013 não pode ser equiparada, como salientou a advogada‑geral no n.° 74 das suas conclusões, ao forum shopping que o sistema de Dublim visa evitar (acórdão de 21 de dezembro de 2011, N. S. e o., C‑411/10 e C‑493/10, EU:C:2011:865, n.° 79). Com efeito, o órgão jurisdicional que aprecia tal recurso é chamado não a confiar a responsabilidade da análise de um pedido de asilo a um Estado‑Membro designado segundo a conveniência do requerente, mas antes a verificar se os critérios de responsabilidade fixados pelo legislador da União foram corretamente aplicados.
55      A este respeito, importa salientar que a constatação eventual de um erro no âmbito dessa análise não é suscetível de prejudicar o princípio da confiança mútua entre os Estados‑Membros, no qual se baseia o sistema europeu comum de asilo (v., neste sentido, acórdão de 10 de dezembro de 2013, Abdullahi, C‑394/12, EU:C:2013:813, n.os 52 e 53), significando essa constatação simplesmente que o Estado‑Membro para o qual o requerente deve ser transferido não é o Estado responsável, na aceção dos critérios enunciados no capítulo III do Regulamento n.° 604/2013.
56      Por outro lado, no que diz respeito ao objetivo que consiste em estabelecer um método que permita a determinação rápida do Estado‑Membro responsável e não comprometa o objetivo de celeridade no tratamento dos pedidos de asilo, referido no considerando 5 deste regulamento, importa salientar que, efetivamente, o exercício de um recurso jurisdicional pode eventualmente diferir a conclusão definitiva do processo de determinação do Estado‑Membro responsável.
57      No entanto, o Tribunal de Justiça já declarou, no contexto do Regulamento n.° 343/2003, que o legislador da União não teve intenção de descurar a proteção jurisdicional garantida dos requerentes de asilo em prol da exigência de celeridade no tratamento dos pedidos de asilo (v., neste sentido, acórdão de 29 de janeiro de 2009, Petrosian, C‑19/08, EU:C:2009:41, n.° 48). Esta afirmação aplica‑se, a fortiori, no que diz respeito ao Regulamento n.° 604/2013, na medida em que o legislador da União desenvolveu de forma sensível, através desse regulamento, as garantias processuais oferecidas aos requerentes de asilo no âmbito do sistema de Dublim.
58      A este respeito, há que salientar que o risco de a conclusão do processo de determinação do Estado‑Membro responsável ser excessivamente atrasado pela fiscalização da aplicação correta dos critérios de responsabilidade é limitado pelo facto de esta fiscalização dever ser exercida no quadro definido pelo Regulamento n.° 604/2013 e, em especial, pelo artigo 22.°, n.os 4 e 5, deste regulamento, que prevê, por um lado, que a exigência de prova não deve exceder o necessário à correta aplicação do referido regulamento e, por outro, que, na falta de prova formal, o Estado‑Membro requerido deve admitir a sua responsabilidade se existirem indícios coerentes, verificáveis e suficientemente pormenorizados para estabelecer a responsabilidade.
59      Além disso, no que diz respeito ao risco de atraso na execução das decisões de transferência, resulta do artigo 27.°, n.° 3, alínea c), do Regulamento n.° 604/2013 que o legislador da União, ao precisar que os Estados‑Membros devem prever que a pessoa em causa tenha a possibilidade de dentro de um prazo razoável requerer junto de um órgão jurisdicional a suspensão da execução da decisão de transferência enquanto aguarda o resultado do seu recurso, reconhece que os Estados‑Membros podem decidir que a interposição de um recurso contra uma decisão de transferência não basta, por si só, para suspender a transferência, que pode, por conseguinte, ter lugar sem esperar a análise desse recurso, desde que a suspensão não tenha sido requerida ou que o pedido de suspensão tenha sido indeferido.
60      Por último, à luz da evolução do sistema de Dublim resultante do Regulamento n.° 604/2013, o facto de as regras aplicáveis aos pedidos de asilo terem sido objeto de uma harmonização, de resto, mínima (v., neste sentido, acórdão de 9 de novembro de 2010, B e D, C‑57/09 e C‑101/09, EU:C:2010:661, n.° 114), não pode, por si só, levar a uma interpretação que limite o alcance do recurso previsto no artigo 27.° do referido regulamento.
61      Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à primeira questão que o artigo 27.°, n.° 1, do Regulamento n.° 604/2013, lido à luz do considerando 19 deste regulamento, deve ser interpretado no sentido de que, numa situação como a que está em causa no processo principal, um requerente de asilo pode invocar, no âmbito de um recurso interposto contra uma decisão de transferência tomada a seu respeito, a errada aplicação de um critério da responsabilidade enunciado no capítulo III do referido regulamento, nomeadamente do critério relativo à emissão de um visto, enunciado no artigo 12.° do mesmo regulamento.
Quanto à segunda e terceira questões
62      Tendo em conta a resposta dada à primeira questão, não há que responder à segunda e terceira questões.
Quanto às despesas
63      Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) declara:
O artigo 27.°, n.° 1, do Regulamento (UE) n.° 604/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional apresentado num dos Estados‑Membros por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida, lido à luz do considerando 19 deste regulamento, deve ser interpretado no sentido de que, numa situação como a que está em causa no processo principal, um requerente de asilo pode invocar, no âmbito de um recurso interposto contra uma decisão de transferência tomada a seu respeito, a errada aplicação de um critério da responsabilidade enunciado no capítulo III do referido regulamento, nomeadamente do critério relativo à emissão de um visto, enunciado no artigo 12.° do mesmo regulamento.
Assinaturas
* Língua do processo: neerlandês.