61981C0238
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
SIR GORDON SLYNN
FREMSAT DEN 10. MARTS 1983 (
1
)
Høje Domstol.
Den foreliggende sag drejer sig om en anmodning fra Centrale Raad van Beroep om en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af Rådets forordning nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, EFT L 1971 II, s. 366, og af Rådets forordning nr. 574/72 af 21. marts 1972 om regler til gennemførelse af forordning nr. 1408/71, EFT 1972 I, s. 149.
Fru Van der Bunt-Craig er født britisk statsborger. Hendes afdøde mand var nederlandsk statsborger. Han boede i Nederlandene fra fødslen den 31. december 1889 og indtil 1919, på hvilket tidspunkt han bosatte sig i Det forenede Kongerige, hvor han tog arbejde. Hun boede i England fra fødslen i januar 1914. Parret indgik ægteskab i 1938.
Spørgsmålene i den for Raad van Beroep verserende sag fremgår ikke fuldt ud i enkeltheder af forelæggelseskendelsen, men de væsentligste faktiske omstændigheder synes at være følgende. Parret bevarede bopæl — og han sit arbejde — i Det forenede Kongerige indtil 1955. Ifølge Centrale Raad van Beroep oppebar hr. Van der Bunt fra 1955 en engelsk »retirement pension«. Raad van Arbeid har anført, at han oppebar pensionen fra 1959. Førstnævnte årstal forekommer mest sandsynligt, eftersom Van der Bunt ville have nået pensionsalderen efter engelsk lovgivning den 1. januar det år. Under alle omstændigheder står det fast, at parret i 1955 flyttede tilbage til Nederlandene. Fra 1961 oppebar Van der Bunt alderspension fra de nederlandske myndigheder med det fulde beløb for gifte personer i henhold til den nederlandske Algemene Ouderdomswet (AOW) (lov om almindelig alderdomsforsikring). Da fru Van der Bunt-Craig i februar 1974 fyldte 60, opnåede hun ret til engelsk retirement pension til et beløb af 6 UKL om ugen, udelukkende på grundlag af sin mands bidrag i Det forenede Kongerige. I september 1974 døde Van der Bunt.
Fra den 23. september 1974 oppebar fru Van der Bunt engelsk retirement pension på 10 UKL om ugen i stedet for en retirement pension på 6 UKL om ugen. Den nye retirement pension blev tildelt hende på grund af hendes mands død, og den var ligesom den oprindelige pension udelukkende baseret på mandens bidrag i Det forenede Kongerige. I oktober 1974 indgav hun ansøgning til de nederlandske myndigheder om enkepension i henhold til den nederlandske Algemene Weduwen- en Wezenwet (AWW) (lov om almindelig forsikring for enker og børn, der har mistet den ene eller begge forældre). Ved en afgørelse dateret den 29. december 1975 anerkendte den kompetente nederlandske myndighed, Raad van Arbeid i Haag, at hun var berettiget til enkepension for perioden 1. september 1974—1. januar 1979 (dvs. fra begyndelsen af den måned, i hvilken hendes mand døde, til begyndelsen af den måned, i hvilken hun fyldte 65; disse er de relevante tidspunkter i henhold til artikel 8 i en kongelig anordning af 20. marts 1968 om gennemførelse af AWW, udstedt i henhold til dennes artikel 30).
Raad van Arbeid var imidlertid af den opfattelse, at den retirement pension, som fru Van der Bunt-Craig fik udbetalt i Det forenede Kongerige, måtte betragtes som en efterladtepension, der blev udbetalt i henhold til en anden stats lovgivning, jfr. den kongelige anordnings artikel 1, og at den nederlandske enkepension derfor skulle nedsættes i henhold til antikumulationsbestemmelserne i artikel 30 i AWW og i den kongelige anordning. For så vidt angik beregningen af modværdien i nederlandske gylden af den pension, som blev udbetalt i Det forenede Kongerige, anvendte Raad van Arbeid i overensstemmelse med den kongelige anordnings artikel 3 den vekselkurs, som angives i artikel 107 i forordning nr. 574/72, således som artikel 107 var affattet, før den med virkning fra 1. januar 1975 blev ændret ved Rådets forordning nr. 2639/74 af 15. oktober 1974, EFT L 283, 1974, s. 1. Resulatet var, at den nederlandske enkepension blev nedsat med 52,09 %. Det således beregnede beløb blev derefter forhøjet med et udligningstillæg, som blev ydet i henhold til den kongelige anordnings artikel 1, stk. 3, for at sikre, at den engelske retirement pension og den nederlandske enkepension tilsammen ikke blev mindre end en fuld nederlandsk enkepension. Rent faktisk blev den nederlandske enkepension ikke udbetalt til fru Van der Bunt-Craig for noget tidsrum før 1. marts 1975, eftersom hun fortsat modtog alderspension i henhold til AOW indtil den 28. februar 1975.
I januar 1976 indbragte fru Van der Bunt-Craig ved sin repræsentant Raad van Arbeid's afgørelse af 29. december 1975 for Raad van Beroep i Haag. Derefter flyttede hun tilbage til Det forenede Kongerige, hvor hun efter det oplyste har haft bopæl lige siden. Den 26. april 1977 ophævede Raad van Beroep i Haag afgørelsen med den begrundelse, at Raad van Arbeid med urette havde betragtet hele den engelske retirement pension som en efterladtepension. Raad van Arbeid indbragte sagen for Centrale Raad van Beroep.
Det fremgår af sagen, at Raad van Arbeid over for denne retsinstans har fremført det argument, at den retirement pension, som fru Van der Bunt-Craig får udbetalt i Det forenede Kongerige, må anses for en efterladtepension ved anvendelsen af den kongelige anordnings artikel 1; men det er ikke muligt at anvende de fællesskabsretlige bestemmelser om forbud mod dobbeltydelser, som findes i artikel 46 i forordning nr. 1408/71, eftersom en nederlandsk enkepension og en engelsk retirement pension ikke er ydelser »af samme art«, jfr. forordningens artikel 12, stk. 2. Under alle omstændigheder vil en anvendelse af artikel 46 i samme forordning på nærværende sag ikke efter Raad van Arbeid's opfattelse medføre et højere pensions-niveau end det, som er beregnet på grundlag af national lovgivning, herunder nationale antikumulationsbestemmelser. Raad van Arbeid anførte i denne sammenhæng, at den ved omregningen af den engelske pension til nederlandsk valuta havde anvendt den vekselkurs, som angives i artikel 107 i forordning nr. 574/72, således som artiklen var affattet på det tidspunkt, da beregningen fandt sted (dvs. efter at den var blevet ændret ved Rådets forordning nr. 2639/74). Raad van Arbeid har endelig over for Centrale Raad van Beroep fremhævet de vanskeligheder, der vil opstå i forbindelse med jævnlige ændringer i den vekselkurs, som bruges ved pensionsberegningen; og fru Van der Bunt-Craigs repræsentant har som et anbringende henvist til følgerne af Raad van Arbeids beregningsmetode, når der tages hensyn til faldet i sterlingværdien over for nederlandske gylden på beregningstidspunktet.
Centrale Raad van Beroep stillede derefter en række spørgsmål til ministeriet for sundhed og social sikring, den kompetente myndighed i Det forenede Kongerige. Ministeriet bekræftede, at de ydelser, som betaltes til fru Van der Bunt-Craig i medfør af engelsk lovgivning, var blevet tildelt med hjemmel i National Insurance Aet af 1965 og de i medfør heraf udstedte bekendtgørelser som en retirement pension, som hun havde en selvstændig ret til, selv om den hvilede på hendes mands bidrag, og den kunne ikke, efter ministeriets opfattelse, betragtes som en efterladtepension.
Centrale Raad van Beroep har fundet det nødvendigt at forelægge Domstolen tre præjudicielle spørgsmål. Det første lyder som følger:
»Skal anvendeligheden af en national bestemmelse om forbud mod dobbeltydelser også ved kumulation af en pension, der udelukkende oppebæres i henhold til en national retsregel, med en ydelse af anden art fra en anden medlemsstat begrænses således, at artikel 46 i forordning nr. 1408/71 skal finde anvendelse, når den nationale retsregel fører til et mindre gunstigt resultat end sidstnævnte artikel?«
Spørgsmålet forudsætter således, at den for den nationale retsinstans verserende sag drejer sig om dobbeltydelser »af anden art«. Det er åbenbart, at det første spørgsmål udelukkende opstår på det grundlag. Artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 1408/71 udtaler, at nationale lovbestemmelser om, at en ydelse skal nedsættes, når der samtidig udbetales en anden social ydelse, finder anvendelse, selv om sidstnævnte ydelse hidrører fra en anden medlemsstat. Bestemmelsen tilføjer:
»Denne regel finder dog ikke anvendelse, såfremt den pågældende modtager ydelser af samme art ved invaliditet, alderdom, dødsfald (pensioner) eller erhvervssygdom, der fastsættes af institutionerne i to eller flere medlemsstater i overensstemmelse med artiklerne 46, 50 og 51 eller artikel 60, stk. 1, litra b)«.
Denne bestemmelse er bl.a. gennemført ved artikel 7, stk. 1, litra c), i forordning nr. 574/72, som bl.a. foreskriver, at den kompetente institution skal tage »ydelser af anden art« i betragtning ved afgørelsen af, om ydelser ved invaliditet, alderdom eller dødsfald (pensioner) skal nedsættes eller stilles i bero i overensstemmelse med forbudet mod dobbeltydelser i artikel 46, stk. 3, i forordning nr. 1408/71. Domstolen har således i de forenede sager 116, 117, 119, 120 og 121/80, ONPTS mod Celestre, Sml. 1981, s. 1737, jfr. s. 1756, fastslået, at »oppebærer en arbejdstager ydelser af samme art ved invaliditet eller alderdom, der fastsættes af institutionerne i to eller flere medlemsstater i overensstemmelse med artikel 46 i forordning nr. 1408/71, finder bestemmelserne i den nationale lovgivning om, at en ydelse skal nedsættes, stilles i bero eller bortfalde, ikke anvendelse«.
Spørgsmålet om, hvorvidt to ydelser er af »samme art«, skal besvares på grundlag af en undersøgelse og sammenligning af de nationale lovbestemmelser, som hjemler ydelserne. Imidlertid er det i overensstemmelse med den almindelige målsætning for forordning nr. 1408/71 og i særdeleshed med de mål, som angives i præamblens 7. og 8. betragtning, at denne sætning ikke fortolkes snævert, idet nationale antikumulations-bestemmelser ellers kunne tænkes at finde anvendelse med en sådan stivhed — eller så hyppigt —, at det hæmmer flytning mellem medlemsstaterne i beskæftigelsesøjemed (se generaladvokat Capotorti's forslag til afgørelse i sag 1980/78, Browwe-Kaune, Sml. 1979, s. 2111). I sag 4/80, d'Amico mod ONPTS, Sml. 1980, s. 2951, jfr. s. 2965, har Domstolen ligeledes fastslået, at oppebærer en arbejdstager invaliditetsydelser, der i medfør af en medlemsstats lovgivning er afløst af en alderspension, og invaliditetsydelser i henhold til en anden medlemsstats lovgivning, der endnu ikke er afløst af en alderspension, skal alderspensionen og invaliditetsydelserne anses som værende af samme art. Anvendelsen af nationale antikumulationsregler var derfor udelukket, og bestemmelserne i kapitel 3 i forordning nr. 1408/71 fandt anvendelse.
I den foreliggende sag har Centrale Raad van Beroep udtrykt den opfattelse, at de nederlandske og engelske ydelser, som tilkommer fru Van der Bunt-Craig, må betragtes som efterladtepensioner, under hensyn til den nederlandske anti-kumulationsbestemmelse og til artikel 46 i forordning nr. 1408/71. Den italienske regering og Kommissionen har udtrykt den opfattelse, at de to ydelser er af samme art, jfr. artikel 46 i samme forordning. På grundlag af, hvad der er fremført for Domstolen, er jeg af samme opfattelse. I lyset af section 32 i National Insurance Act af 1965 kan den engelske ydelse, som tilkommer fru Van der Bunt-Craig, betragtes som en »retirement pension«, som hun har et selvstændigt krav på; for det er en ydelse, som ikke kan udbetales til en kvinde, før hun når pensionsalderen; men den er udelukkende baseret på hendes mands bidrag og kommer kun til udbetaling efter mandens død. Som udtalt af Domstolen i sag 184/73, Bedrijfsvereniging mod Kaufmann, Smi. 1974, s. 517, jfr. s. 525, er ydelsen »virkelig ... sammenlignelig« med en enkepension. Denne opfattelse bestyrkes af forordning nr. 1408/71's bilag V, afsnit J, nr. 9 (tidligere afsnit I, nr. 11, i samme bilag), som fastslår, at »ved anvendelse af forordningens artikel 12, stk. 2, på Det forenede Kongeriges lovgivning anses invalide-, alders- og enkepension som ydelser af samme art«.
Af denne grund forekommer det mig, at det første spørgsmål, som er stillet af Centrale Raad van Beroep, ikke opstår. Dersom den rigtige konklusion imidlertid skulle være, at de to ydelser, som fru Van der Bunt-Craig kan gøre krav på, ikke er ydelser »af samme art«, ville det første spørgsmål opstå og efter min opfattelse kræve et bekræftende svar. I sag 236/78, FNROM mod Mura, Smi. 1979, s. 1819, har Domstolen antaget, at såfremt bestemmelserne i artikel 46 i forordning nr. 1408/71 er gunstigere for arbejdstageren end den nationale lovgivning, i medfør af hvilken arbejdstageren oppebærer pension, skal artiklens bestemmelser anvendes fuldt ud. Som generaladvokat Warner bemærkede, jfr. s. 1832, har den pensionssøgende i sådanne tilfælde krav på den højeste ydelse, dvs. enten den pension, som han kan gøre krav på i henhold til medlemsstatens lovgivning i sin helhed — herunder enhver bestemmelse om forbud mod dobbeltydelser, som den måtte indeholde — eller den pension, som han kan gøre krav på i henhold til bestemmelserne i forordning nr. 1408/71 i deres helhed; og bestemmelserne i den nationale lovgivning kan derfor ikke medføre, at den pensionssøgendes samlede krav nedsættes til et beløb, der er lavere end det »højeste teoretiske ydelsesbeløb«, som beregnes i overensstemmelse med artikel 46. Det følger heraf, at nationale antikumulationsbestemmelser ikke i noget tilfælde, som er omfattet af artikel 46 i forordning nr. 1408/71, kan hjemle et resultat, som er mindre gunstigt for den pensionssøgende end det, som følger af artikel 46 selv.
Centrale Raad van Beroep's andet spørgsmål lyder:
»Skal artikel 107 i forordning nr. 574/72 fortolkes således, at den ved denne artikel fastsatte metode til omregning af valuta også finder anvendelse på omregningen af ydelser fra en anden medlemsstat i henhold til et — af artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 1408/71 opretholdt — nationalt forbud mod dobbeltydelser?«
Artikel 107 i forordning nr. 574/72 bestemmer udtrykkeligt, at den deri angivne vekselkurs skal bruges med henblik på anvendelsen af bl.a. artiklerne 12, stk. 2, og 46, stk. 3, i forordning nr. 1408/71. Det er derfor klart, at denne vekselkurs skal anvendes af de kompetente myndigheder i en medlemsstat med henblik på at beregne størrelsen af de ydelser, som tilkommer den pensionssøgende i henhold til artikel 46, stk. 3; men det fremgår ikke udtrykkeligt af artikel 107 i forordning nr. 574/72, at samme beregningsmetode skal finde anvendelse på tilfælde, som er undergivet nationale bestemmelser opretholdt ved artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 1408/71, såsom bestemmelserne i A WW's artikel 30 og i den kongelige anordning af 20. marts 1968.
Den nederlandske regering og Raad van Arbeid har anført, at den vekselkurs, som angives i artikel 107 i forordning nr. 574/72, alene skal anvendes i forbindelse med den beregning, som omtales i artikel 46 i forordning nr. 1408/71 (og de andre bestemmelser, som anføres i 1972-forordningens artikel 107), men at den ikke skal benyttes i sager, som drejer sig om en rent national antikumulationsbestemmelse.
Heroverfor har Kommissionen, støttet af den italienske regering, gjort gældende, at den deri omhandlede vekselkurs skal finde anvendelse ved beregninger i henhold til nationale regler, som er opretholdt ved de deri omtalte bestemmelser — herunder artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 1408/71.
Jeg er enig i, at artikel 107 kan fortolkes på begge måder. Det er imidlertid min opfattelse, at det er den fortolkning, som Kommissionen har gjort sig til talsmand for, som er den rigtige. Der findes ingen anden forskrift i fællesskabsforordningerne, som kan anvendes ved beregninger i henhold til disse nationale bestemmelser, og jeg finder, at det har været meningen med artikel 107, at den skulle dække dem, og at den med rette kan fortolkes således. Skulle dette ikke kunne antages, ville jeg være tilbøjelig til at slutte mig til en sådan regel via en analogi som en nødvendig konsekvens af bestemmelserne. I modsat fald ville der opstå skævheder som følge af afvigelser mellem de vekselkurser, som de forskellige medlemsstater benytter ved anvendelsen af deres egne antikumulationsbestemmelser. Sådanne skævheder ville sandsynligvis føre til den slags forstyrrelser på arbejdsmarkedet, som det har været meningen at undgå med traktatens artikel 51 og de i henhold hertil udstedte forordninger.
Under henvisning til det anførte er det min opfattelse, at det andet spørgsmål, som Raad van Beroep har forelagt, skal besvares bekræftende. Heraf følger, at den rigtige beregningsmåde er den, der angives i artikel 107 i forordning nr. 574/72, således som artiklen lød på det relevante tidspunkt (og ikke i den tidligere affattelse, som er indgået i nationale bestemmelser, der ikke senere er blevet ændret). Under sagen for Raad van Beroep synes parterne at have været enige om, at eftersom fru Van der Bunt-Craig's pension blev fastsat efter den 1. januar 1975, er det artikel 107 i den nye affattelse efter ikrafttrædelsen af forordning nr. 2639/74, som skal lægges til grund. Dette forekommer rigtigt, og opfattelsen bestyrkes af artikel 5 i afgørelse nr. 101, som Den administrative Kommission for vandrende Arbejdstageres sociale Sikring traf den 29. maj 1975 vedrørende den dato, der skal tages i betragtning ved fastsættelsen af de vekselkurser, der skal benyttes ved beregning af visse ydelser, EFT C 44, 1976, s. 3, nemlig 1. januar 1975.
Raad van Beroep's tredje spørgsmål lyder:
»Medfører de målsætninger, som ligger til grund for artiklerne 48-51 inkl. i traktaten om oprettelse af Det europæiske økonomiske Fællesskab, at løbende ydelser (beregnet udelukkende i henhold til national ret eller ved hjælp af artikel 46 i forordning nr. 1408/71), hvis størrelse på tidspunktet for tildelingen blandt andet er afhængig af størrelsen af en eller flere andre medlemsstaters retsregler, i henhold til artikel 107 i forordning nr. 574/72 eller dennes analogi skal beregnes periodisk i sammenhæng med svingninger i vekselkurserne?«
Såfremt dette spørgsmål besvares bekræftende, har Centrale Raad van Beroep forelagt supplerende, subsidiære spørgsmål.
Artikel 107 i forordning nr. 574/72 indeholder, lige så lidt som EØF-traktatens artikler 48-51, noget udtrykkeligt påbud om regelmæssige omberegninger af ydelser af hensyn til svingninger i valutakurserne. Jeg finder det ikke muligt at fortolke disse eller nogen af de andre bestemmelser, hvortil der er henvist over for Domstolen, som indeholdende et krav om regelmæssig omberegning, heller ikke forudsætningsvis. Der ligger navnlig ingen forudsætning herom i artikel 51 i forordning nr. 1408/71, som foreskriver regulering af ydelser (som det sker, når en medlemsstat forhøjer sit ydelsesniveau på grundlag af ændringer i leveomkostningerne). Selv i tilfælde, hvor der som følge af regulering af en ydelse i en medlemsstat skal ske omberegning af en ydelse, som betales i en anden medlemsstat, bestemmer artikel 51, stk. 2, i forordning nr. 1408/71 faktisk blot, at omberegningen skal foretages på grundlag af den gældende vekselkurs, som finder anvendelse i henhold til artikel 107 i forodning nr. 574/72.
Det er ydermere særdeles vanskeligt at drage den slutning, at der gælder et sådant krav, under hensyn til, at en sådan omberegning kan foreskrives på mange mulige måder, uden at nogen enkelt nødvendigvis er overbevisende. Det er min opfattelse, at fællesskabsretten hverken udtrykkeligt eller stiltiende kræver, at ydelserne jævnligt omberegnes. Kun den italienske regerings repræsentant har i retsmødet gjort gældende, at en periodisk omberegning er nødvendig; og han var ikke i stand til at angive, med hvilke mellemrum omberegningen i henhold til fællesskabsretten skulle foretages.
En sådan retstilstand kan være til skade for den pensionsberettigede, men som anført af Raad van Arbeid fremgår det af en redegørelse, som Kommissionen har afgivet i 1977, at svingninger i valutakurserne har gavnlige virkninger for flertallet af pensionister og skadelige virkninger for et forholdsvis lille mindretal. I harmoni med denne konklusion, om end ufhængigt deraf, har De europæiske Fællesskaber administrative Kommission for vandrende Arbejdstageres sociale Sikring i artikel 1, i afgørelse nr. 99 af 13. marts 1975, EFT C 150, 1975, s. 2, udtalt, at artikel 107, stk. 1, ikke indebærer nogen forpligtelse til at omberegne løbende ydelser.
Efter min opfattelse opstår de subsidiære spørgsmål derfor ikke.
Under henvisning til det anførte er det min opfattelse, at de af Centrale Raad van Beroep forelagte spørgsmål skal besvares som følger:
1.
Således som sagen foreligger for Domstolen opstår det første spørgsmål ikke. Skulle et sådant spørgsmål opstå, er svaret, at dersom en pension oppebæres udelukkende på grundlag af national lovgivning, og den kumuleres med en ydelse af en anden art fra en anden medlemsstat, skal anvendelsen af nationale antikumulationsbestemmelser begrænses således, at bestemmelserne i artikel 46 i forordning nr. 1408/71 finder anvendelse, når anvendelsen af den nationale lovgivning er mindre gunstig end denne artikels bestemmelser.
2.
Artikel 107 i forordning nr. 574/72 skal fortolkes således, at den fremgangsmåde for omregning af valuta, som denne bestemmelse fastsætter, også finder anvendelse på omregning af ydelser fra en anden medlemsstat i henhold til en national antikumulationsbestemmelse, som er opretholdt ved artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 1408/71.
3.
Løbende ydelser, hvis størrelse på udbetalingstidspunktet bl.a. afhænger af størrelsen af en eller flere ydelser, som tildeles i henhold til en eller flere medlemsstaters lovgivning, skal ikke omberegnes med jævne mellemrum på grund af ændrede valutakurser.
(
1
) – Oversat fra engelsk.