62023CC0510
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
PRIITA PIKAMÄEA
od 5. rujna 2024. (
1
)
Predmet C‑510/23
Trenitalia SpA
protiv
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
uz sudjelovanje:
Federconsumatori
Predmet C‑511/23
Caronte & Tourist SpA
protiv
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
uz sudjelovanje:
Unione nazionale consumatori – Comitato regionale della Sicilia,
Unione nazionale consumatori,
Assarmatori,
Confederazione Italiana Armatori
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Zaštita potrošača – Direktiva 2005/29/EZ – Nepoštena poslovna praksa poslovnog subjekta u odnosu prema potrošaču na unutarnjem tržištu – Tržišno natjecanje – Članak 102. UFEU‑a – Zloporaba vladajućeg položaja – Ovlašćivanje nacionalnih tijela nadležnih za tržišno natjecanje za provedbu pravila o tržišnom natjecanju – Direktiva (EU) 2019/1 – Nacionalni postupci za utvrđivanje povreda u području prava zaštite potrošača – Predistražni stadij postupka – Poštovanje razumnog roka – Nacionalni propis kojim se predviđa obveza pokretanja istražnog postupka u prekluzivnom roku od 90 dana – Poništenje odluke o izricanju sankcije u slučaju nepoštovanja tog roka – Načelo djelotvornosti – Načelo pravne sigurnosti – Prava obrane”
I. Uvod
1.
Zahtjevi za prethodnu odluku koje je Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija) uputio na temelju članka 267. UFEU‑a odnose se na tumačenje pravila Unije u području zaštite potrošačâ i tržišnog natjecanja. Dok u predmetu C‑510/23 sud koji je uputio zahtjev traži tumačenje Direktive 2005/29/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. svibnja 2005. o nepoštenoj poslovnoj praksi poslovnog subjekta u odnosu prema potrošaču na unutarnjem tržištu i o izmjeni Direktive Vijeća 84/450/EEZ, direktiva 97/7/EZ, 98/27/EZ i 2002/65/EZ Europskog parlamenta i Vijeća, kao i Uredbe (EZ) br. 2006/2004 Europskog parlamenta i Vijeća („Direktiva o nepoštenoj poslovnoj praksi”) (
2
), taj sud u predmetu C‑511/23 traži od Suda da odluči o tumačenju članka 102. UFEU‑a, u vezi s načelima zaštite tržišnog natjecanja i djelotvornosti upravnih postupaka.
2.
Ti su zahtjevi podneseni u okviru dvaju sporova između društava i tijela Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja i tržišta, Italija) (u daljnjem tekstu: AGCM), u pogledu sankcija koje su tim društvima izrečene zbog nepoštene poslovne prakse i zloporabe vladajućeg položaja. Navedena društava osporavaju odluke AGCM‑a jer ih je to tijelo donijelo nakon roka od 90 dana koji se predviđa nacionalnim propisom. Tim se propisom, u slučaju nepoštovanja tog roka, predviđa prekluzija izvršavanja ovlasti koje su AGCM‑u dodijeljene za utvrđivanje, zabranjivanje i izricanje sankcija, što, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, može negativno utjecati na funkcioniranje tog tijela javne vlasti. Sud koji je uputio zahtjev u biti želi ishoditi pojašnjenja o zahtjevima koji se pravom Unije nalažu za nacionalni regulatorni okvir kojim se uređuju ovlasti tijela nadležnih za osiguravanje poštovanja pravila unutarnjeg tržišta u prethodno navedenim područjima.
II. Pravni okvir
A.
Pravo Unije
1. Pravila u području zaštite potrošača
a) Direktiva 2005/29
3.
Člankom 1. Direktive 2005/29, naslovljenim „Svrha”, predviđa se:
„Svrha je ove Direktive da doprinese urednom funkcioniranju unutarnjeg tržišta i postigne visok stupanj zaštite potrošača putem usklađivanja zakona i drugih propisa država članica o nepoštenoj poslovnoj praksi koja šteti gospodarskim interesima potrošača.”
4.
Člankom 11. te direktive, naslovljenim „Provedba”, određuje se:
„1.   Države članice osiguravaju postojanje prikladnih i učinkovitih sredstava za borbu protiv nepoštene poslovne prakse, s ciljem provedbe usklađenosti s odredbama ove Direktive u interesu potrošača.
Takva sredstva uključuju pravne odredbe prema kojima osobe odnosno organizacije za koje se prema nacionalnom pravu smatra da imaju zakoniti interes u borbi protiv nepoštene poslovne prakse, uključujući i konkurente na tržištu, mogu:
(a)
iskoristiti pravno sredstvo protiv takve nepoštene poslovne prakse;
i/ili
(b)
iznijeti takvu nepoštenu poslovnu praksu pred upravno tijelo nadležno bilo za odlučivanje o pritužbama ili za pokretanje primjerenog pravnog postupka.
[…]
2.   Prema pravnim odredbama iz stavka 1. države članice sudovima odnosno upravnim tijelima dodjeljuju ovlasti koje im, u slučajevima kada takve mjere smatraju nužnima uzimajući u obzir sve uključene interese, a posebno javni interes, omogućuju sljedeće:
(a)
da daju nalog za prestanak nepoštene poslovne prakse, odnosno pokrenu primjeren pravni postupak za nalog za njezin prestanak;
ili
(b)
ako nepoštena poslovna praksa još nije provedena, ali je njezina provedba neminovna, da daju nalog za zabranu te prakse odnosno pokrenu primjeren pravni postupak za njezinu zabranu,
čak i bez dokaza stvarnog gubitka ili štete odnosno namjere ili nepažnje na strani trgovca.
[…]”
5.
Člankom 13. navedene direktive, naslovljenim „Sankcije”, predviđa se:
„Države članice utvrđuju sankcije za povredu nacionalnih odredaba usvojenih u primjeni ove Direktive i poduzimaju sve mjere nužne za njihovu provedbu. Te su sankcije učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće.”
b) Uredba (EU) 2017/2394
6.
Člankom 1. Uredbe (EU) 2017/2394 Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2017. o suradnji između nacionalnih tijela odgovornih za izvršavanje propisâ o zaštiti potrošača i o stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 2006/2004 (
3
), naslovljenim „Predmet”, određuje se:
„Ovom se Uredbom utvrđuju uvjeti pod kojima nadležna tijela koja su njihove države članice imenovale kao odgovorna za izvršavanje propisa Unije kojima se štite interesi potrošača surađuju i koordiniraju djelovanja, međusobno i s Komisijom, kako bi se osigurala usklađenost s tim propisima i nesmetano funkcioniranje unutarnjeg tržišta te kako bi se poboljšala zaštita ekonomskih interesa potrošača.”
7.
U članku 2. te uredbe, naslovljenom „Područje primjene”, navodi se:
„1.   Ova se Uredba primjenjuje na povrede unutar Unije, raširene povrede i raširene povrede s dimenzijom Unije, čak i ako su te povrede prestale prije nego što je izvršavanje započelo ili prije nego što je dovršeno.
[…]”
8.
Člankom 12. navedene uredbe, naslovljenim „Zahtjevi za mjere izvršavanja”, određuje se:
„1.   Na zahtjev tijela podnositelja zahtjeva tijelo primatelj zahtjeva poduzima sve potrebne i razmjerne mjere izvršavanja radi ostvarivanja prestanka ili zabrane povrede unutar Unije izvršavanjem ovlasti utvrđenih u članku 9. te svih dodatnih ovlasti koje su mu dodijeljene na temelju nacionalnog prava. Tijelo primatelj zahtjeva određuje primjerene mjere izvršavanja potrebne radi ostvarivanja prestanka ili zabrane povrede unutar Unije te ih bez odgode poduzima i to najkasnije šest mjeseci nakon primitka zahtjeva, osim ako navede posebne razloge za produljenje tog roka. Prema potrebi, tijelo primatelj zahtjeva trgovcu odgovornom za povredu unutar Unije izriče sankcije, kao što su novčane kazne ili periodični penali. […]
2.   Tijelo primatelj zahtjeva redovito obavješćuje tijelo podnositelja zahtjeva o poduzetim koracima i mjerama te o koracima i mjerama koje namjerava poduzeti. Tijelo primatelj zahtjeva koristi se elektroničkom bazom podataka predviđenom u članku 35. kako bi bez odgode obavijestilo tijelo podnositelja zahtjeva, nadležna tijela drugih država članica i Komisiju o poduzetim mjerama i učinku tih mjera na povredu unutar Unije, među ostalim o sljedećem:
(a)
jesu li izrečene privremene mjere;
(b)
je li povreda prestala;
(c)
koje su mjere donesene i jesu li te mjere provedene;
(d)
o tome u kojoj su mjeri potrošačima oštećenima navodnom povredom ponuđene korektivne obveze.”
9.
Članak 17. Uredbe 2017/2394, naslovljen „Pokretanje koordiniranog djelovanja i imenovanje koordinatora”, glasi kako slijedi:
„1.   Ako postoji opravdana sumnja u raširenu povredu, nadležna tijela kojih se tiče ta povreda pokreću koordinirano djelovanje koje se temelji na njihovu dogovoru. Jedinstvene urede za vezu kojih se tiče ta povreda i Komisiju obavješćuje se o pokretanju koordiniranog djelovanja bez odgode.
2.   Nadležna tijela kojih se tiče raširena povreda na koju se sumnja imenuju za koordinatora jedno nadležno tijelo kojeg se tiče raširena povreda na koju se sumnja. Ako ta nadležna tijela ne mogu postići dogovor o tom imenovanju, Komisija preuzima ulogu koordinatora.
3.   Ako Komisija opravdano sumnja na raširenu povredu s dimenzijom Unije, ona na temelju članka 26. bez odgode o tome obavješćuje nadležna tijela i jedinstvene urede za vezu kojih se tiče ta navodna povreda. Komisija u obavijesti navodi razloge kojima se opravdava moguće koordinirano djelovanje. Nadležna tijela kojih se tiče navodna raširena povreda s dimenzijom Unije provode odgovarajuće istrage na temelju informacija koje su im dostupne ili kojima mogu lako pristupiti. Nadležna tijela kojih se tiče navodna raširena povreda s dimenzijom Unije na temelju članka 26. obavješćuju druga nadležna tijela, jedinstvene urede za vezu kojih se tiče ta povreda i Komisiju o rezultatima takvih istraga u roku od mjesec dana od datuma obavijesti Komisije. Ako se takvim istragama otkrije da je raširena povreda s dimenzijom Unije možda u tijeku, nadležna tijela kojih se ta povreda tiče započinju s koordiniranim djelovanjem i poduzimaju mjere utvrđene u članku 19. i, prema potrebi, mjere utvrđene u člancima 20. i 21.
[…]
5.   Nadležno tijelo pridružuje se koordiniranom djelovanju ako se tijekom tog koordiniranog djelovanja pokaže da se raširena povreda ili raširena povreda s dimenzijom Unije tiče tog nadležnog tijela.”
2. Pravila o tržišnom natjecanju
a) Uredba (EZ) br. 1/2003
10.
Na temelju članka 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 od 16. prosinca 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima [101. i 102. UFEU‑a] (
4
), naslovljenog „Odnos članaka [101. i 102. UFEU‑a] i nacionalnih propisa o tržišnom natjecanju”:
„1.   […] Kada tijela država članica za tržišno natjecanje ili nacionalni sudovi primjenjuju nacionalno pravo tržišnog natjecanja na zlouporabe koje su zabranjene člankom [102. UFEU‑a], također će primjenjivati članak [102. UFEU‑a].
[…]”
11.
Člankom 5. te uredbe, naslovljenim „Ovlasti tijela država članica nadležnih za tržišno natjecanje”, predviđa se:
„Tijela država članica nadležna za tržišno natjecanje imaju ovlasti primjenjivati članke [101. i 102. UFEU‑a] u pojedinačnim slučajevima. U tu svrhu, ona mogu, po službenoj dužnosti ili postupajući po pritužbi, donositi odluke u kojima će:
—
zahtijevati da se povreda otkloni,
—
odrediti privremene mjere,
—
prihvatiti obveze,
—
izricati kazne, dnevne ili druge kazne predviđene nacionalnim propisima.
Ako na temelju informacija koje posjeduju nisu ispunjeni uvjeti za utvrđivanje zabrane, ona mogu također odlučiti da ne postoji temelj za njihovo daljnje postupanje.”
12.
U skladu s člankom 11. navedene uredbe, naslovljenim „Suradnja između Komisije i tijela država članica nadležnih za tržišno natjecanje”:
„1.   Komisija i tijela država članica nadležna za tržišno natjecanje usko surađuju u primjeni propisa Zajednice o tržišnom natjecanju.
[…]
6.   Ako Komisija pokrene postupak za donošenje odluke sukladno Poglavlju III., time tijelima država članica nadležnim za tržišno natjecanje prestaje nadležnost za primjenu članaka [101. i 102. UFEU‑a]. Ako je tijelo države članice nadležno za tržišno natjecanje već pokrenulo postupak i radi na predmetu, Komisija će pokrenuti postupak samo nakon što se o tome konzultira s nacionalnim tijelom nadležnim za tržišno natjecanje.”
13.
Člankom 9. iste uredbe, naslovljenim „Obveze”, predviđa se:
„1.   Kada Komisija namjerava donijeti odluku s ciljem otklanjanja povrede odredaba Ugovora, a poduzetnici koji su uključeni u povredu ponude obveze kojima se obvezuju otkloniti negativne učinke u skladu s preliminarnom ocjenom koju im je dostavila Komisija, Komisija može odlukom obvezati poduzetnika na preuzimanje tih obveza.
[…]”
14.
Člankom 22. Uredbe br. 1/2003, naslovljenim „Istraga koju provode tijela država članica nadležna za tržišno natjecanje” određuje se:
„1.   Tijelo države članice nadležno za tržišno natjecanje može, u ime i za račun tijela druge države članice nadležnog za tržišno natjecanje, na svom državnom području provesti bilo kakvu pretragu ili druge mjere u svrhu prikupljanja činjenica sukladno svojim nacionalnim propisima, kako bi se utvrdilo je li riječ o povredi članka [101. ili 102. UFEU‑a]. […]
2.   Na zahtjev Komisije, tijela država članica nadležna za tržišno natjecanje provode pretrage za koje Komisija smatra da su potrebne sukladno članku 20. stavku 1. ili koje je naložila odlukom sukladno članku 20. stavku 4. Službene osobe tijela država članica nadležnih za tržišno natjecanje koje su nadležne za provođenje pretraga kao i osobe koje su one ovlastile ili imenovale, izvršavat će radnje iz svoje ovlasti u skladu sa svojim nacionalnim propisima.
Ako Komisija ili tijelo države članice nadležno za tržišno natjecanje na čijem će se državnom području provesti pretraga to zatraže, službene osobe i osobe u njihovoj pratnji koje je odredila Komisija, mogu pomoći službenim osobama predmetnog nadležnog tijela.”
15.
Na temelju članaka 23. i 24. te uredbe, Komisija može poduzetnicima i udruženjima poduzetnika propisati novčane kazne i periodične penale.
16.
Člankom 25. navedene uredbe, naslovljenim „Zastara za izricanje kazni”, određuje se:
„1.   Za ovlasti dodijeljene Komisiji sukladno člancima 23. i 24. vrijede sljedeći rokovi zastare:
(a)
tri godine u slučaju povrede odredbi koje se odnose na zahtjev za dostavom informacija ili na provođenje pretraga;
(b)
pet godina u slučaju svih ostalih povreda propisa.
2.   Zastara počinje teći od dana počinjenja povrede propisa. No, u slučaju kontinuirane ili ponavljane povrede vrijeme zastare računa se od dana kada je prestala povreda propisa.
[…]”
17.
Člankom 26. te uredbe, naslovljenim „Zastara za izvršenje kazni”, predviđa se:
„1.   Ovlast Komisije na izvršenje odluka donesenih sukladno člancima 23. i 24. podliježe roku zastare od pet godina.
2.   Zastara počinje teći od dana konačnosti odluke.
[…]”
18.
Člankom 35. Uredbe br. 1/2003, naslovljenim „Određivanje tijela država članica nadležnih za tržišno natjecanje”, u stavku 1. predviđa se:
„Države članice obvezne su odrediti tijelo ili tijela nadležna za tržišno natjecanje za primjenu članaka [101. i 102. UFEU‑a] na način koji će osigurati učinkovitu sukladnost s odredbama iz ove uredbe. […]”
b) Direktiva (EU) 2019/1
19.
Člankom 1. Direktive (EU) 2019/1 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2018. o ovlašćivanju tijela država članica nadležnih za tržišno natjecanje za učinkovitiju provedbu pravila o tržišnom natjecanju i osiguravanju pravilnog funkcioniranja unutarnjeg tržišta (
5
), naslovljenim „Predmet i područje primjene”, predviđa se:
„[…]
2.   Ova Direktiva obuhvaća primjenu članaka 101. i 102. UFEU‑a i usporednu primjenu nacionalnog prava tržišnog natjecanja na isti predmet. […]
3.   Ovom Direktivom utvrđuju se određena pravila o uzajamnoj pomoći kako bi se očuvalo neometano funkcioniranje unutarnjeg tržišta i sustava bliske suradnje unutar Europske mreže za tržišno natjecanje.”
20.
Člankom 3. te direktive, naslovljenim „Zaštitne mjere”, određuje se:
„1.   Postupcima koji se odnose na povrede članka 101. ili 102. UFEU‑a, uključujući izvršavanje ovlasti nacionalnih tijela nadležnih za tržišno natjecanje koje su navedene u ovoj Direktivi, poštuju se opća načela prava Unije i Povelja Europske unije o temeljnim pravima.
2.   Države članice osiguravaju da izvršavanje ovlasti iz stavka 1. podliježe odgovarajućim zaštitnim mjerama u pogledu poduzetnikova prava na obranu, uključujući pravo na saslušanje i pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom.
3.   Države članice osiguravaju da se postupci provedbe nacionalnih tijela nadležnih za tržišno natjecanje provode u razumnom roku. Države članice osiguravaju da nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje prije donošenja odluke u skladu s člankom 10. ove Direktive donesu obavijest o preliminarno utvrđenim činjenicama.”
21.
Člankom 4. navedene direktive, naslovljenim „Neovisnost”, predviđa se:
„1.   Kako bi se zajamčila neovisnost nacionalnih upravnih tijela nadležnih za tržišno natjecanje prilikom primjene članaka 101. i 102. UFEU‑a, države članice osiguravaju da takva tijela obavljaju svoje dužnosti i izvršavaju svoje ovlasti nepristrano i u interesu učinkovite i ujednačene primjene tih odredbi, podložno razmjernim zahtjevima u pogledu odgovornosti i ne dovodeći u pitanje blisku suradnju među tijelima nadležnima za tržišno natjecanje u Europskoj mreži za tržišno natjecanje.
[…]
5.   Nacionalna upravna tijela nadležna za tržišno natjecanje ovlaštena su odrediti svoje prioritete pri izvršavanju zadaća u primjeni članaka 101. i 102. UFEU‑a, kako je navedeno u članku 5. stavku 2. ove Direktive. Ako su nacionalna upravna tijela nadležna za tržišno natjecanje dužna razmotriti službene pritužbe, ta tijela imaju ovlasti te pritužbe odbaciti zbog toga što takve pritužbe ne smatraju prioritetom u provedbi. Time se ne dovodi u pitanje ovlast nacionalnih upravnih tijela nadležnih za tržišno natjecanje da odbace pritužbe zbog drugih razloga utvrđenih nacionalnim pravom.”
22.
Člankom 5. Direktive 2019/1, naslovljenim „Resursi”, određuje se:
„1.   Države članice minimalno osiguravaju da nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje imaju na raspolaganju dostatan broj kvalificiranih zaposlenika te dostatne financijske, tehničke i tehnološke resurse koji su potrebni za učinkovito obavljanje njihovih dužnosti i za učinkovito izvršavanje njihovih ovlasti u primjeni članaka 101. i 102. UFEU‑a kako je navedeno u stavku 2. ovog članka.
2.   Za potrebe stavka 1., nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje minimalno mogu provoditi istrage s ciljem primjene članaka 101. i 102. UFEU‑a, donositi odluke primjenjujući te odredbe na temelju članka 5. Uredbe [br. 1/2003]; i blisko surađivati u okviru Europske mreže za tržišno natjecanje u svrhu osiguravanja učinkovite i ujednačene primjene članaka 101. i 102. UFEU‑a.
[…]”
23.
Člancima 10., 12., 13. i 16. te direktive uređuju se ovlasti nacionalnih tijela nadležnih za tržišno natjecanje u pogledu utvrđivanja i otklanjanja povrede, obveza koje su poduzetnici i udruženja poduzetnika ponudili preuzeti, novčanih kazni poduzetnicima i udruženjima poduzetnika, kao i periodičnih penala.
24.
U skladu s njezinim člankom 36., Direktiva 2019/1 stupila je na snagu 3. veljače 2019. Na temelju njezina članka 34. stavka 1., države članice bile su dužne staviti na snagu zakone i druge propise koji su potrebni radi usklađivanja s tom direktivom do 4. veljače 2021.
B.
Talijansko pravo
1. Zakon br. 689/81
25.
U Leggeu 24 novembre 1981, n. 689 – Modifiche al sistema penale (Zakon br. 689 od 24. studenoga 1981. o izmjenama kaznenog sustava) (u daljnjem tekstu: Zakon br. 689/81) utvrđuje se opći sustav upravnih novčanih kazni.
26.
Člankom 12. tog zakona, naslovljenim „Područje primjene”, određuje se:
„Odredbe ove glave primjenjuju se, ovisno o slučaju i ako nije drukčije određeno, na sve povrede za koje se predviđa upravna kazna plaćanja određenog novčanog iznosa, čak i ako ta kazna nije predviđena kao zamjena za kaznenopravnu sankciju. Ne primjenjuju se na stegovne povrede.”
27.
Člankom 14. navedenog zakona, naslovljenim „Obavijest o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku i obavješćivanje”, predviđa se:
„Ako je to moguće, povredu odmah treba staviti na teret i počinitelju i osobi koja je solidarno odgovorna za plaćanje iznosa koji treba platiti za tu povredu.
Ako svim osobama ili nekoj od osoba navedenih u prethodnom stavku povreda nije odmah stavljena na teret, zainteresirane osobe koje imaju boravište na državnom području Talijanske Republike obavještavaju se o obilježjima povrede u roku od 90 dana, a zainteresirane osobe koje imaju boravište u inozemstvu u roku od 360 dana od utvrđenja [povrede].
Kad se dokumenti koji se odnose na povredu nadležnom tijelu dostave odlukom sudskog tijela, rokovi iz prethodnog stavka počinju teći od datuma primitka [tih dokumenata].
[…]
Obveza plaćanja iznosa koji treba platiti za povredu prestaje u odnosu na osobu koja nije obaviještena u propisanom roku.”
28.
Člankom 28. tog zakona, naslovljenim „Zastara”, određuje se:
„Zastara prava naplate iznosa koji se trebaju platiti za povrede navedene u ovom zakonu nastupa u roku od pet godina od dana počinjenja povrede.
Prekid zastare uređuje se pravnim pravilima Codicea civile [Građanski zakonik].”
2. Pravila u području zaštite potrošača
a) Zakonik o zaštiti potrošača
29.
Člankom 1. stavkom 1. decreta legislativo n. 206 – Codice del consumo (Zakonodavna uredba br. 206 o Zakoniku o zaštiti potrošača) od 6. rujna 2005., u verziji primjenjivoj na glavni postupak (u daljnjem tekstu: Zakonik o zaštiti potrošača), predviđa se:
„U skladu s Ustavom i načelima navedenima u Ugovorima o osnivanju Europskih zajednica, Ugovoru o Europskoj uniji i zakonodavstvu Unije, osobito u članku 153. [UEZ‑a], kao i u međunarodnim ugovorima, ovim se zakonikom usklađuju i reorganiziraju zakonodavstva koja se odnose na postupke kupnje i potrošnje kako bi se osigurala visoka razina zaštite potrošača i korisnika.”
30.
Člankom 27. tog zakonika, naslovljenim „Upravna i sudska zaštita”, određuje se:
„1.   [AGCM] izvršava ovlasti koje se uređuju ovim člankom u okviru zakonskih odredbi, i kao tijelo nadležno za provedbu [Uredbe (EZ) br. 2006/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. listopada 2004. o suradnji između nacionalnih tijela odgovornih za provedbu zakona o zaštiti potrošača (Uredba o suradnji u zaštiti potrošača) (SL 2004., L 364, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 8., str. 45.)].
1.a   Čak i u uređenim sektorima, na temelju članka 19. stavka 3. [AGCM] je isključivo nadležan za borbu protiv nepoštene poslovne prakse trgovaca, što ne utječe na poštovanje propisa na snazi, i tu nadležnost izvršava u skladu s ovlastima predviđenima ovim člankom, uz prethodno pribavljeno mišljenje nadležnog regulatornog tijela. […]
2.   [AGCM], po službenoj dužnosti ili na zahtjev bilo kojeg zainteresiranog subjekta ili organizacije, sprečava nastavak nepoštene poslovne prakse i otklanja njezine posljedice. U tu svrhu, [AGCM] primjenjuje ovlasti za istragu i provedbu iz navedene Uredbe [br. 2006/2004] i u odnosu na povrede koje nisu prekogranične. Kako bi izvršio zadaće iz stavka 1., [AGCM] se može obratiti Guardiji di Finanza [(Porezna i financijska služba, Italija)] koja djeluje na temelju ovlasti koje su joj dodijeljene u svrhu kontrole poreza na dodanu vrijednost i poreza na dohodak. Djelovanje Tijela ne ovisi o okolnosti nalaze li se pogođeni potrošači na državnom području države članice u kojoj je smješten trgovac ili u drugoj državi članici.
3.   U osobito hitnim slučajevima, [AGCM] može obrazloženom odlukom naložiti privremeni prekid nepoštene poslovne prakse. U svakom slučaju, to tijelo obavještava trgovca o pokretanju istrage.
[…]
8.   Ako [AGCM] utvrdi nepoštenu poslovnu praksu, zabranjuje njezino širenje, u slučaju da javnost o njoj još nije obaviještena, ili njezin nastavak, u slučaju da je praksa već započela. Istom je odlukom na teret i trošak trgovca moguće propisati i dužnost objavljivanja odluke, čak i u obliku sažetka, odnosno dužnost objavljivanja posebne izjave o ispravku, kako bi se spriječilo da nepoštena poslovna praksa nastavi proizvoditi učinke.
9.   Odlukom kojom zabranjuje nepoštenu poslovnu praksu, Tijelo također odlučuje o primjeni upravne novčane kazne u iznosu od 5000 eura do 5000000 eura, uzimajući u obzir težinu i trajanje povrede. U slučaju nepoštene poslovne prakse u smislu članka 21. stavaka 3. i 4., sankcija ne može biti manja od 50000 eura.
[…]
11.   [AGCM] vlastitim pravilnikom uređuje istražni postupak kako bi se osigurali kontradiktornost, potpuni uvid u spis i vođenje zapisnika.
[…]
13.   U pogledu upravnih novčanih kazni koje su posljedica povreda ove uredbe, primjenjuju se, ovisno o slučaju, odredbe glave I. odjeljka I. i članaka 26., 27., 28. i 29. Zakona [br. 689/81], te naknadnih izmjena. Upravne sankcije iz ovog članka treba platiti u roku od 30 dana nakon obavijesti o [AGCM‑ovoj] odluci […].”
b) Pravilnik o istražnim postupcima u području zaštite potrošača
31.
Le regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, violazione dei diritti dei consumatori nei contratti, violazione del divieto di discriminazioni e clausole vessatorie (Pravilnik o istražnim postupcima u području zaštite potrošača) odobren je AGCM‑ovom deliberom n. 25411 del 1° aprile 2015 (AGCM‑ova odluka br. 25411 od 1. travnja 2015.), donesenom u skladu s člankom 27. stavkom 11. Zakonika o zaštiti potrošača.
32.
Na temelju članka 6. stavka 1. te članka 5. stavka 1. točke (f) i članka 5. stavka 2. tog pravilnika, istražni postupak treba pokrenuti zajedno s, među ostalim, obaviješću o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku, u roku od 180 dana od zaprimanja zahtjeva za intervenciju, a u slučaju zahtjeva za pružanje informacija, taj se rok može prekinuti. Ako se postupak ne pokrene u određenom roku, smatra se da je predistražni stadij postupka završen obustavom postupka, pri čemu AGCM naknadno u spis može uložiti zahtjev za intervenciju kako bi po službenoj dužnosti proveo temeljitu istragu koja se temelji na novim elementima ili na drukčijoj ocjeni prioriteta intervencije.
33.
U člancima 10. do 12. navedenog pravilnika utvrđuju se postupovna jamstva predviđena u stadiju istrage, odnosno mogućnost da stranke koje su obaviještene o pokretanju istrage, kao i druge stranke o kojima je riječ, na temelju članka 10. tog pravilnika sudjeluju u istrazi i podnesu očitovanja, pristup dokumentima i informacijama kojima raspolaže AGCM te mogućnost da zatraže održavanje saslušanja.
3. Pravila o tržišnom natjecanju
a) Zakon br. 287/90
34.
Člankom 1. leggea 10 ottobre 1990, n. 287 – Norme per la tutela della concorrenza e del mercato (Zakon br. 287 od 10. listopada 1990. o donošenju pravnih pravila o zaštiti tržišnog natjecanja i tržišta), u verziji primjenjivoj na glavni postupak (u daljnjem tekstu: Zakon br. 287/90), naslovljenim „Područje primjene i odnos s pravom Unije”, određuje se:
„1.   Odredbe ovog zakona kojima se provodi članak 41. Ustava radi zaštite i osiguravanja prava na gospodarsku inicijativu, primjenjuju se na zabranjene sporazume, zloporabe vladajućeg položaja i koncentracije poduzetnika.
2.   [AGCM], s obzirom na isti slučaj usporedo primjenjuje i članke 101. i 102. [UFEU‑a] te članke 2. i 3. ovog zakona u području zabranjenih sporazuma kojima se ograničava slobodno tržišno natjecanje i zloporabe vladajućeg položaja.
[…]
4.   Pravna pravila iz ove glave tumače se na temelju načela prava [Unije] primjenjivih u području tržišnog natjecanja.”
35.
Člankom 3. tog zakona, naslovljenim „Zloporaba vladajućeg položaja”, predviđa se:
„1.   Zabranjuje se da jedan ili više poduzetnika zlouporabljuje vladajući položaj na nacionalnom tržištu ili njegovu znatnom dijelu te se također zabranjuje:
(a)
neposredno ili posredno utvrđivanje neopravdano visokih kupovnih ili prodajnih cijena ili drugih neopravdano nepovoljnih ugovornih uvjeta;
[…]”
36.
Člankom 12. navedenog zakona, naslovljenim „Istražne ovlasti”, određuje se:
„1.   Nakon ocjene elemenata kojima u svakom slučaju raspolaže i onih za koje je saznao od tijela javne uprave ili od bilo koje zainteresirane osobe, uključujući udruge koje zastupaju potrošače, [AGCM] pokreće istragu kako bi provjerio postojanje povreda zabrana utvrđenih u člancima 2. i 3.
[…]”
37.
Člankom 14. tog zakona, naslovljenim „Istraga”, predviđa se:
„1.   U slučaju navodne povrede članka 2. ili 3. [AGCM] obavještava zainteresirane poduzetnike i subjekte o pokretanju istrage […]
[…]”
38.
Člankom 15. Zakona br. 287/90, naslovljenim „Opomene i kazne”, određuje se:
„1.   Ako nakon istrage iz članka 14. [AGCM] utvrdi povredu članka 2. ili 3., on zainteresiranim poduzetnicima i subjektima određuje rok za njihovo uklanjanje. U slučaju teških povreda, uzimajući u obzir ozbiljnost i trajanje povrede, to tijelo određuje i primjenu upravne novčane kazne u iznosu do 10 % prihoda koji je svaki poduzetnik ili subjekt ostvario tijekom posljednje završene poslovne godine prije datuma dostave pisma opomene te utvrđuje rok u kojem poduzetnik treba platiti novčanu kaznu.
[…]”
39.
Člankom 31. tog zakona, naslovljenim „Sankcije”, predviđa se:
„1.   U pogledu upravnih novčanih kazni kao posljedice povreda ovog zakona, primjenjuju se, ovisno o slučaju, odredbe glave I. odjeljaka I. i II. Zakona [br. 689/81].”
b) Uredba o istražnim postupcima u nadležnosti AGCM‑a
40.
Decreto del Presidente della Repubblica 30 aprile 1998, n. 217 (Uredba predsjednika Republike br. 217 od 30. travnja 1998.) kojim se utvrđuje regolamento in materia di procedure istruttorie di competenza dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Uredba o istražnim postupcima u nadležnosti AGCM‑a) donesen je na temelju članka 10. stavka 5. Zakona br. 287/90, u skladu s kojim se „propisuju istražni postupci kojima se zainteresiranim osobama osigurava potpuni uvid u spise istrage, kontradiktornost i vođenje zapisnika”.
41.
U člancima 7., 13. i 14. tog pravilnika utvrđuju se postupovna jamstva predviđena u stadiju istrage, odnosno mogućnost da stranke koje su obaviještene o pokretanju istrage, kao i druge stranke o kojima je riječ, na temelju članka 7. stavka 2. navedenog pravilnika sudjeluju u istrazi i podnesu očitovanja, pristup dokumentima i informacijama kojima raspolaže AGCM i mogućnost da zatraže održavanje saslušanja prije dostave rezultata istrage.
III. Činjenice iz kojih proizlaze sporovi, glavni postupak i prethodna pitanja
A.
Predmet C‑510/23 (Trenitalia)
42.
Trenitalia, javno društvo koje je preko drugog društva u cijelosti u vlasništvu Ministera dell’economia e delle finanze (Ministarstvo gospodarstva i financija, Italija), glavno je društvo za upravljanje željezničkim prijevozom putnika u Italiji. Pruža regionalne usluge i usluge za srednje i veće udaljenosti, a potonja kategorija osobito uključuje takozvane komercijalne vlakove, kao što je usluga prijevoza velikim brzinama.
43.
AGCM je od 2011. do 2016. primao prijave i pritužbe od potrošačâ, od tijela Autorità di regolazione dei trasporti (Regulatorno tijelo za prijevoz, Italija) i od udruženja Federconsumatori, a one su se odnosile na načine prodaje željezničkih karata na internetu. AGCM je 21. listopada 2016. u spis dodao rezultate simulacija kupovina koje su od 26. kolovoza do 30. rujna 2016. izvršili njegovi članovi osoblja.
44.
AGCM je 15. studenoga 2016. društvu Trenitalia dostavio odluku o pokretanju postupka radi utvrđivanja povrede u području zaštite potrošača te je izvršio pretragu u sjedištu tog društva, gdje je prikupljena dokumentacija. Odvjetnici društva Trenitalia imali su pristup spisu istrage te su mogli istaknuti argumente u njegovu obranu. Osim toga, pretraga je izvršena i u društvu koje je isporučilo informatički sustav koji je upotrebljavalo društvo Trenitalia.
45.
AGCM je odlukom od 3. kolovoza 2017., koju je donio 19. srpnja 2017., utvrdio da društvo Trenitalia u okviru prodaje željezničkih karata na internetu provodi nepoštenu poslovnu praksu. Naime, kad je riječ o mogućnostima putovanja koje su se nudile u okviru njegova telematskog sustava za informacije, pretraživanje i kupnju karata, to je društvo uglavnom nudilo rezultate koji su uključivali upotrebu komercijalnih vlakova, pri čemu je izostavilo rezultate koji su za isto vrijeme polaska uključivali upotrebu puno jeftinijih regionalnih vlakova. To je tijelo stoga društvu Trenitalia naložilo prekid prakse koju mu stavlja na teret, odredilo mu je rok za utvrđivanje mjera koje su potrebne u tu svrhu te mu je, s obzirom na težinu i trajanje povrede, izreklo novčanu kaznu u iznosu od 5 milijuna eura.
46.
Društvo Trenitalia pred sudom koji je uputio zahtjev osporava AGCM‑ovu odluku, pri čemu se poziva, među ostalim, na nepoštovanje prekluzivnog roka od 90 dana koji je člankom 14. Zakona br. 689/81 predviđen za pokretanje postupka radi utvrđivanja povrede u području zaštite potrošača. Naime, stadij koji je prethodio obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku trajao je dulje od četiri godine.
47.
Sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu napominje da su sankcije koje je AGCM naložio za povrede u područjima tržišnog natjecanja i zaštite potrošača „gotovo kaznenopravne” (
6
). Stoga je, kako bi se zajamčila ravnopravnost stranaka u postupku i izbjeglo da se optuženiku zbog proteka vremena ne nanese šteta, potrebno poštovati načela utvrđena u članku 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP), i članku 41. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, kojima se nalaže da se odmah dostavi obavijest o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku.
48.
Prema sudskoj praksi Consiglia di Stato (Državno vijeće, Italija), koja se nedavno promijenila u tom smislu, AGCM je dužan, pod prijetnjom prekluzije njegove ovlasti za izricanje sankcija, u tom roku od 90 dana pokrenuti istražni postupak donošenjem obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku nakon što je završeno prikupljanje činjeničnih elemenata koji su potrebni za tu obavijest.
49.
Kako bi odredio trenutak u kojem je navedeni rok počeo teći, upravni sud treba provesti retrospektivnu ocjenu tako da se stavi u položaj AGCM‑a i provjeriti od kojeg su datuma elementi koji su u određenom trenutku bili dostupni bili dovoljni za sastavljanje obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku. Svako prekoračenje tog roka dovodi do poništenja AGCM‑ove odluke u cijelosti. Osim toga, na temelju načela ne bis in idem više nije moguće pokrenuti novi istražni postupak u pogledu iste prakse, čak ni ako poduzetnik o kojem je riječ nikad nije prestao s tom praksom.
50.
Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, tim se okolnostima, s jedne strane, povređuje AGCM‑ova autonomija jer ga se obvezuje na pokretanje istrage isključivo na temelju kronološkog kriterija. Osim toga, preranim pokretanjem postupka povećava se rizik od toga da to tijelo ne uspije prikupiti elemente potrebne za utvrđivanje povrede koju stavlja na teret. Valja uzeti u obzir iznimnu složenost AGCM‑ove djelatnosti, osobito prilikom istraga koje se odnose na djelatnost glavnih gospodarskih subjekata, s obzirom na to da u okviru nje treba u neprekinutom razdoblju prikupiti informacije o velikom broju činjenica kako bi proveo apstraktnu pravnu kvalifikaciju.
51.
Sud koji je uputio zahtjev u tom kontekstu povlači usporedbu sa sankcijama donesenima u području tržišnog natjecanja s obzirom na to da je nadležno tijelo dužno zaključiti postupak za utvrđivanje povrede u razumnom roku. Takav se zahtjev po analogiji primjenjuje i u području zaštite potrošača.
52.
S druge strane, s obzirom na to da poduzetnik o kojem je riječ ne mora dokazati štetu zbog nepravodobnog pokretanja istražnog postupka, iz toga proizlazi neoboriva pretpostavka povrede pravâ obrane tog poduzetnika ako je postupak pokrenut nakon isteka roka od 90 dana.
53.
U svakom slučaju, primjenom roka čiji se početak razlikuje u svakom pojedinačnom slučaju ne mogu se odgovarajuće zaštititi legitimna očekivanja sankcioniranih poduzetnika. Kako bi se izbjeglo donošenje obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku u predugom roku, talijanskim se pravom predviđa rok zastare od pet godina, koji počinje teći od prestanka nezakonitog postupanja.
54.
U tim je okolnostima Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 11. Direktive [2005/29], u vezi s načelima zaštite potrošača i djelotvornosti upravnih postupaka, tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis, kao što je onaj koji proizlazi iz primjene članka 14. Zakona [br. 689/81] kako se tumači u sudskoj praksi i kojim se [AGCM‑u] nalaže pokretanje istražnog postupka radi utvrđivanja nepoštene poslovne prakse u prekluzivnom roku od 90 dana koji počinje teći od trenutka u kojem navedeno tijelo sazna za bitne elemente povrede koje može sadržavati već prva prijava protupravne radnje?”
B.
Predmet C‑511/23 (Caronte & Tourist)
55.
Caronte & Tourist (u daljnjem tekstu: društvo C&T) društvo je koje pruža uslugu trajektnog prijevoza u Mesinskom tjesnacu, u kojem ima gotovo monopolistički položaj.
56.
AGCM je 24. ožujka 2018. primio prijavu potrošača koji se žalio na pretjerano visoke cijene usluge prijevoza koju pruža društvo C&T i koji je tražio pokretanje istrage. Nakon toga je AGCM 23. travnja 2019. poslao zahtjev za pružanje informacija Lučkoj upravi u Messini, a zatim joj je 19. studenoga 2019. uputio i poziv na koji je ta uprava odgovorila 26. studenoga 2019.
57.
AGCM je 4. kolovoza 2020. društvu C&T dostavio odluku o pokretanju postupka radi utvrđivanja povrede u području tržišnog natjecanja.
58.
Odlukom od 11. travnja 2022., koju je donio 29. ožujka 2022., AGCM je na temelju članka 3. Zakona br. 287/90 utvrdio da društvo C&T zloupotrebljava vladajući položaj jer naplaćuje pretjerano visoke cijene za uslugu prijevoza vozila trajektom u Mesinskom tjesnacu. To je tijelo stoga društvu C&T naložilo da se ubuduće suzdrži od utvrđivanja pretjerano visokih cijena, barem od kraja izvanrednog stanja uzrokovanog pandemijom te mu je, s obzirom na težinu povrede, izreklo novčanu kaznu u iznosu od 3719370 eura.
59.
Društvo C&T, koje podupiru Assarmatori i Confederazione Italiana Armatori (u daljnjem tekstu: Confitarma), profesionalna udruženja iz pomorskog sektora, pred sudom koji je uputio zahtjev osporava AGCM‑ovu odluku, pri čemu se poziva, među ostalim, na povredu prekluzivnog roka od 90 dana koji je člankom 14. Zakona br. 689/81 predviđen za pokretanje postupka radi utvrđivanja povrede u području tržišnog natjecanja. Naime, stadij koji je prethodio obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku trajao je ukupno 855 dana.
60.
Sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu navodi da, iako se glavni predmet odnosi na zloporabu vladajućeg položaja koja je ograničena na nacionalno tržište, postoji stvaran interes Unije da se odredbe u području kažnjavanja povreda tržišnog natjecanja primjenjuju ujednačeno. Međutim, s obzirom na to da je, prema sudskoj praksi Suda, Komisija dužna okončati svoje postupke u razumnom roku (
7
), na nacionalnoj i europskoj razini postoji razlika u pogledu pravila kojima se uređuje pokretanje postupaka u području tržišnog natjecanja.
61.
Usto, sud koji je uputio zahtjev napominje da su sankcije koje je AGCM naložio u području tržišnog natjecanja „gotovo kaznenopravne”. Stoga je, kako bi se zajamčila ravnopravnost stranaka u postupku i izbjeglo da se optuženiku zbog proteka vremena ne nanese šteta, potrebno poštovati načela utvrđena u članku 6. EKLJP‑a i članku 41. Povelje o temeljnim pravima, kojima se nalaže da se odmah dostavi obavijest o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku.
62.
Sud koji je uputio zahtjev objašnjava da se, na temelju starije sudske prakse Consiglia di Stato (Državno vijeće), članak 14. Zakona br. 689/81 nije primjenjivao na postupke koje je AGCM provodio u području tržišnog natjecanja, tako da se na pokretanje istrage obaviješću o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku nije primjenjivao konkretan rok. Međutim, nakon izmjene te sudske prakse AGCM je od sada dužan, pod prijetnjom prekluzije njegove ovlasti za izricanje sankcija, u spornom roku pokrenuti istražni postupak donošenjem obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku nakon što je završeno prikupljanje činjeničnih elemenata koji su potrebni za tu obavijest.
63.
Sud koji je uputio zahtjev objašnjava prethodno opisane posljedice do kojih dovodi ta promjena sudske prakse, odnosno potrebu da upravni sud provede retrospektivnu ocjenu kako bi odredio točan trenutak u kojem je počeo teći rok od 90 dana, poništenje AGCM‑ove odluke u slučaju prekoračenja spornog roka, kao i primjenu načela ne bis in idem kojim se sprečava pokretanje novog istražnog postupka u pogledu iste prakse.
64.
Druga utvrđenja suda koji je uputio zahtjev, u kojima izražava dvojbe o usklađenosti nacionalnog propisa s pravom Unije u području tržišnog natjecanja, u bitnome odgovaraju onima koje su prethodno navedene za predmet C‑510/23 u pogledu prava zaštite potrošača.
65.
U tim je okolnostima Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 102. UFEU‑a, u vezi s načelima zaštite tržišnog natjecanja i djelotvornosti upravnih postupka, tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis, kao što je onaj koji proizlazi iz primjene članka 14. Zakona [br. 689/81] kako se tumači u sudskoj praksi i kojim se [AGCM‑u] nalaže pokretanje istražnog postupka radi utvrđivanja zlouporabe vladajućeg položaja u prekluzivnom roku od 90 dana koji počinje teći od trenutka u kojem navedeno tijelo sazna za bitne elemente povrede koje može sadržavati već prva prijava povrede?”
IV. Postupci pred Sudom
66.
Odluke kojima se upućuju zahtjevi za prethodnu odluku u predmetima C‑510/23 i C‑511/23, od 2. kolovoza 2023. odnosno 1. kolovoza 2023., tajništvo Suda zaprimilo je 8. kolovoza 2023.
67.
U predmetu C‑510/23, stranke glavnog postupka, talijanska vlada i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja u roku određenom u članku 23. Statuta Suda Europske unije.
68.
U predmetu C‑511/23, pisana očitovanja podnijele su stranke glavnog postupka, Assarmatori, Confitarma, UNC Sicilia, talijanska, helenska, mađarska i slovačka vlada te Komisija, u skladu s prethodno navedenom odredbom.
69.
Sud je 14. svibnja 2024. odlučio da u skladu s člankom 76. stavkom 2. Poslovnika neće održati raspravu.
V. Pravna analiza
A.
Uvodne napomene
70.
Najprije valja pojasniti da se ovi predmeti ne odnose na tumačenje odredbi materijalnog prava, nego pravila i načela prava Unije kojima se utvrđuju ograničenja postupovne autonomije država članica. Kao što je to često bio slučaj u sudskoj praksi Suda, načelo djelotvornosti imat će ključnu ulogu u analizi postavljenih pitanja. Budući da je u oba predmeta riječ o istom spornom nacionalnom propisu, trebat će ga ispitati s gledišta pravila Unije u području zaštite potrošača, odnosno tržišnog natjecanja. Kao što će se to vidjeti, određena razmatranja primjenjuju se jednako na ta dva područja prava zbog brojnih poveznica između njih. Naposljetku, ne smije se zaboraviti da je upravo dobrobit potrošača krajnji cilj javnog djelovanja kojim se nastoji zaštititi tržišno natjecanje (
8
). Upravo će zbog toga buduća presuda Suda imati međusektorsku važnost.
71.
Radi jasnoće valja ukratko opisati način na koji se odvijaju postupci koje AGCM provodi s ciljem utvrđivanja nepoštenih i protutržišnih poslovnih praksi. Kao što to proizlazi iz spisâ predmetâ, ti se postupci u biti odvijaju u dvije faze: 1. predistražni stadij postupka, u kojem AGCM prikuplja elemente istrage koji su potrebni za sastavljanje preliminarno utvrđenih činjenica u postupku u odnosu na zainteresiranu osobu; 2. stadij istrage (ili stadij odlučivanja) koji počinje u trenutku dostave obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku zainteresiranoj osobi i tijekom kojeg se primjenjuju sva jamstva svojstvena upravnom postupku. Taj se stadij okončava, po potrebi, donošenjem odluke kojom se utvrđuje postojanje nepoštene ili protutržišne poslovne prakse i kojom se izriču sankcije.
72.
Sud koji je uputio zahtjev smatra da se nacionalnim propisom o kojem je riječ, kojim se uređuju prethodno opisani postupci, ugrožava djelotvorna primjena prava Unije. U prilog svojoj tvrdnji sud koji je uputio zahtjev ističe određene aspekte tog propisa koje smatra problematičnima. Jedan je od tih aspekata rok predviđen za predistražni stadij postupka. Iz odluka kojima se upućuju zahtjevi za prethodnu odluku proizlazi da se propisom o kojem je riječ za postupke izricanja sankcija koji dovode do nalaganja plaćanja novčanog iznosa predviđa prekluzivni rok od 90 dana za donošenje obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku. Prema sudskoj praksi Consiglia di Stato (Državno vijeće) kao vrhovnog upravnog suda, taj rok počinje teći od trenutka u kojem AGCM sazna za bitne elemente povrede koje može sadržavati već prva prijava povrede. Ta se odredba primjenjuje i na postupke izricanja sankcija u području nepoštene poslovne prakse i tržišnog natjecanja.
73.
Osim toga, iz spisâ proizlazi da prekluzija nastupa ipso jure, neovisno o konkretnom utvrđenju povrede poduzetnikovih prava obrane. Zbog jedinstvenosti te mjere, prekluzija se primjenjuje na odluku u cijelosti, kako u pogledu utvrđenja i mjera zabrane, tako i u pogledu izricanja sankcije. Naposljetku, prekluzija utječe na trajne povrede, čak i prije nego završe, te je povezana s načelom ne bis in idem, kojim se sprečava novo utvrđivanje, čak i ako se povreda nastavi nakon odluke o izricanju sankcije. Prilikom ispitivanja usklađenosti tog propisa s pravom Unije bit će potrebno uzeti u obzir međusobnu povezanost svih tih aspekata u cjelini.
74.
Na temelju načela djelotvornosti države članice ne mogu učiniti gotovo nemogućim ili pretjerano teškim provođenje prava Unije, a osobito u području prava tržišnog natjecanja moraju osigurati da pravila koja utvrđuju ili primjenjuju ne ugrožavaju djelotvornu primjenu članaka 101. i 102. UFEU‑a (
9
). Konkretno, nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje, imenovana u skladu s člankom 35. stavkom 1. Uredbe br. 1/2003, moraju osigurati djelotvornu primjenu tih članaka u općem interesu (
10
). U tom kontekstu valja napomenuti da sekundarno pravo sadržava odredbe kojima se utvrđuje zahtjev osiguravanja djelotvorne primjene prava Unije koje se odnosi na posebne obveze. Isto vrijedi u srodnom području zaštite potrošača. S obzirom na prednost primjene sekundarnog prava, za potrebe analize trebat će utvrditi relevantne odredbe sekundarnog prava. Upravo će na temelju tih odredbi biti potrebno utvrditi ispunjava li nacionalni propis o kojem je riječ zahtjev djelotvornosti.
B.
Dopuštenost
75.
Međutim, najprije treba ispitati je li zahtjev za prethodnu odluku u predmetu C‑511/23 dopušten. Društvo C&T, Assarmatori i Confitarma smatraju da nije dopušten jer se povreda koja se stavlja na teret društvu C&T odnosi samo na povredu zabrane zloporabe vladajućeg položaja koja se predviđa člankom 3. Zakona br. 287/90, a ne članka 102. UFEU‑a, pri čemu je AGCM odlučio, u skladu s Uredbom br. 1/2003, primijeniti isključivo nacionalno pravo tržišnog natjecanja. Usto, članak 14. Zakona br. 689/81 kojim se predviđa sporni rok odredba je koja proizlazi iz same postupovne autonomije država članica, koja nije povezana s materijalnim pravom tržišnog natjecanja.
76.
Međutim, ti mi se argumenti zbog razloga koje ću navesti u nastavku ne čine uvjerljivi.
77.
Kao prvo, iz sudske prakse Suda proizlazi da, u situaciji u kojoj je gospodarski subjekt sankcioniran samo na temelju nacionalnog prava tržišnog natjecanja, Sud ipak može odlučivati o zahtjevu za prethodnu odluku koji se odnosi na tumačenje članka 102. UFEU‑a ako je ta odredba nacionalnim pravom učinjena primjenjivom zbog upućivanja potonjeg na sadržaj tog članka 102. UFEU‑a. Naime, kad nacionalno pravo treba primjenjivati u skladu s člankom 102. UFEU‑a, postoji jasan interes Unije da se ta odredba tumači ujednačeno (
11
).
78.
U ovom slučaju nije sporno da se u članku 1. stavku 4. Zakona br. 287/90 navodi da se odredbe iz njegove glave I. tumače na temelju načela prava Unije primjenjivih u području tržišnog natjecanja. Osim toga, članak 3. stavak 1. točka (a) tog zakona, koji je dio iste glave, glasi gotovo jednako kao i članak 102. drugi stavak točka (a) UFEU‑a. Štoviše, sud koji je uputio zahtjev izričito naglašava da se „člankom 3. Zakona [br. 287/90] u nacionalno pravo prenosi članak 102. UFEU‑a, pri čemu te dvije odredbe imaju u biti istovjetan normativni doseg”. Čini mi se da se u tim okolnostima može zaključiti da su odredbe glave I. Zakona br. 287/90, kad je riječ o rješenjima koja se njima pružaju u pogledu potpuno unutarnjih situacija, u skladu s onima utvrđenima u pravu Unije, osobito na temelju članka 102. UFEU‑a.
79.
Kao drugo, kad je riječ upravo o odredbama glave I. Zakona br. 287/90, valja podsjetiti na to da je Sud slično rasuđivanje već primijenio u predmetu u kojem je donesena presuda ETI i dr. (
12
) te se na taj način proglasio nadležnim za odlučivanje o zahtjevu za prethodnu odluku koji se odnosi na članak 81. UEZ‑a (koji je postao članak 101. UFEU‑a), dok je AGCM u glavnom predmetu primijenio isključivo nacionalne odredbe kojima se zabranjuju zabranjeni sporazumi. Suprotno onomu što društvo C&T tvrdi u svojim očitovanjima, ne vidim zašto je stupanje na snagu Uredbe br. 1/2003 moglo promijeniti nešto u pogledu te ocjene, koja se temelji na postojanju izravnog i bezuvjetnog upućivanja u nacionalnom pravu na pravo Unije.
80.
Kao treće, čini mi se da činjenica da se ovaj predmet ne odnosi na tumačenje materijalnih odredbi nacionalnog prava tržišnog natjecanja, koje se nalaze u glavi I. Zakona br. 287/90, nego na tumačenje postupovne odredbe članka 14. Zakona br. 689/81, nema nikakav utjecaj na dopuštenost zahtjeva. Naime, s jedne strane, kao što to navodi sud koji je uputio zahtjev, članak 14. Zakona br. 689/81 postao je primjenjiv na upravne novčane kazne izrečene zbog povrede Zakona br. 287/90 člankom 31. stavkom 1. potonjeg zakona (
13
). S druge strane, odredba nacionalnog prava nije izuzeta iz zahtjeva utvrđenih pravom Unije samo zbog toga što je obuhvaćena postupovnom autonomijom država članica: s obzirom na to da se takvom odredbom ograničava primjena odredbi nacionalnog prava koje trebaju biti u skladu s istovjetnim odredbama prava Unije, ona treba biti barem u skladu s načelima djelotvornosti i ekvivalentnosti.
81.
S obzirom na prethodno navedeno, smatram da zahtjev za prethodnu odluku u predmetu C‑511/23 treba proglasiti dopuštenim.
C.
Meritum
1. Ciljevi iz odredbi primjenjivih u području tržišnog natjecanja i zaštite potrošača
82.
Relevantne obveze država članica za potrebe ove analize proizlaze iz više odredbi koje će se, kao prvo, navesti u nastavku prije nego što se, kao drugo, ispita provode li se te obveze pravilno nacionalnim propisom o kojem je riječ. Upravo će u okviru te druge faze biti potrebno ocijeniti pridonosi li nacionalni propis o kojem je riječ djelotvorno ostvarenju ciljeva utvrđenih pravom Unije.
a) Temeljna jamstva utvrđena Direktivom 2019/1 i pitanje njezine primjenjivosti na predmet C‑511/23
83.
Kad je riječ o području prava tržišnog natjecanja, istaknut će se obveze naložene Direktivom 2019/1 kojom se, u skladu s njezinim člankom 1. stavkom 1., u vezi s njezinim uvodnim izjavama 1., 6. i 8., utvrđuju određena temeljna jamstva kako bi nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje primjenjivala članke 101. i 102. UFEU‑a i kako bi mogla biti potpuno učinkovita u djelotvornoj provedbi tih odredbi, osobito s ciljem osiguravanja pravednih i otvorenih konkurentnih tržišta, zaštite potrošača i poduzetnika od protutržišnih praksi, kao i izbjegavanja da za takve prakse postoje sigurna utočišta (
14
).
84.
Direktivom 2019/1 nalaže se niz važnih obveza, kao što su obveze osiguravanja da se postupci provedbe tijela nadležnih za tržišno natjecanje provode u razumnom roku, osiguravanja da se poduzetnicima obavijest o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku dostavi prije nego što se na temelju članka 10. Direktive 2019/1 donese odluka kojom se utvrđuje povreda i nalaže njezin prestanak, kao i jamčenja neovisnosti nacionalnih upravnih tijela nadležnih za tržišno natjecanje tako da im se prizna ovlast određivanja prioriteta pri izvršavanju zadaća u primjeni članaka 101. i 102. UFEU‑a. Čini mi se da su te obveze osobito relevantne u ovom slučaju za potrebe ispitivanja usklađenosti nacionalnih pravila s pravom Unije u području tržišnog natjecanja.
85.
Provedba takvog ispitivanja logično pretpostavlja primjenjivost Direktive 2019/1 na predmet C‑511/23. Međutim, sud koji je uputio zahtjev smatra da to nije slučaj jer je ta direktiva u talijansko pravo prenesena tek 2021., odnosno nakon pokretanja istrage; dodaje da se navedenom direktivom uostalom samo kodificiralo „opće načelo pravnog poretka”.
86.
Ja pak oklijevam zanijekati bilo kakvu relevantnost Direktive 2019/1 u tim okolnostima, s obzirom na to da se, prema ustaljenoj sudskoj praksi, u roku koji je propisan za prenošenje direktive, države članice kojima je ona upućena moraju suzdržati od donošenja odredbi koje bi mogle ozbiljno ugroziti postizanje cilja koji propisuje ta direktiva (
15
). Iz takve obveze suzdržavanja proizlazi, među ostalim, da se sudovi država članica moraju suzdržati, koliko je moguće, od toga da tumače nacionalno pravo na način kojim bi se moglo ozbiljno ugroziti ostvarenje cilja te direktive nakon isteka roka za njezino prenošenje (
16
).
87.
Kao što to proizlazi iz članka 36. Direktive 2019/1, ona je stupila na snagu 3. veljače 2019., pri čemu su države članice, u skladu s njezinim člankom 34. stavkom 1., bile dužne uskladiti se s tom direktivom do 4. veljače 2021. U ovom slučaju, iz spisa proizlazi, s jedne strane, da je AGCM‑ova odluka o pokretanju istražnog postupka donesena 4. kolovoza 2020., odnosno tijekom razdoblja prenošenja Direktive 2019/1. S druge strane, nije sporno da je sudska praksa Consiglia di Stato (Državno vijeće) u korist primjene propisa o kojem je riječ na postupke koji se provode na temelju Zakona br. 287/90 već postojala prije datuma pokretanja istražnog postupka.
88.
U tim okolnostima smatram da će, kako bi ocijenio je li AGCM‑ova odluka o pokretanju istražnog postupka bila nepravodobna s obzirom na prekluzivni rok predviđen člankom 14. Zakona br. 287/90, sud koji je uputio zahtjev trebati uzeti u obzir i odredbe Direktive 2019/1. Stoga će mu biti potrebno navesti može li, i u kojoj mjeri, primjena tog nacionalnog propisa ozbiljno ugroziti ostvarenje ciljeva koji se nastoje postići tom direktivom.
b) Zahtjevi koji se nalažu Direktivom 2005/29
89.
U skladu s njezinim člankom 1., svrha je Direktive 2005/29 da doprinese urednom funkcioniranju unutarnjeg tržišta i postigne visok stupanj zaštite potrošača putem usklađivanja zakona i drugih propisa država članica o nepoštenoj poslovnoj praksi koja šteti gospodarskim interesima potrošača.
90.
Iako Direktiva 2005/29 izravno štiti gospodarske interese potrošača od nepoštene poslovne prakse poslovnog subjekta prema potrošaču, ona ipak neizravno štiti i legitimne poslovne subjekte od njihovih konkurenata na tržištu koji se ne ponašaju u skladu s pravilima te direktive te na taj način jamči pošteno tržišno natjecanje u područjima koja uređuje, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 8. navedene direktive. Time se ističe uska povezanost prava zaštite potrošača i prava tržišnog natjecanja, koju sam prethodno naveo.
91.
Na temelju članka 11. stavka 1. prvog podstavka Direktive 2005/29, države članice osiguravaju postojanje prikladnih i učinkovitih sredstava za borbu protiv nepoštene poslovne prakse, s ciljem provedbe usklađenosti s odredbama te direktive u interesu potrošača. U stavku 2. tog članka pojašnjava se da države članice upravnim tijelima dodjeljuju ovlasti koje im, u slučajevima kada takve mjere smatraju nužnima uzimajući u obzir sve uključene interese, a posebno javni interes, omogućuju da daju nalog za prestanak nepoštene poslovne prakse.
92.
Nadalje, iz članka 13. Direktive 2005/29 proizlazi da države članice utvrđuju sankcije za povredu nacionalnih odredbi donesenih na temelju te direktive i poduzimaju sve mjere nužne za njihovu provedbu, pri čemu su te sankcije učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće. Prema mišljenju Suda, Direktivom 2005/29 državama članicama ostavlja se margina prosudbe u pogledu izbora nacionalnih mjera za borbu protiv nepoštene poslovne prakse, u skladu s člancima 11. i 13. te direktive, pod uvjetom da su prikladne i učinkovite i da su tako predviđene sankcije učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće (
17
).
93.
Iako sud koji je uputio zahtjev nije izričito uključio članak 13. Direktive 2005/29 u svoj zahtjev za tumačenje, smatram da i tu odredbu treba uzeti u obzir u okviru analize jer se ovi predmeti odnose na, među ostalim, AGCM‑ovu nadležnost za sankcioniranje povreda. Naime, tužbe koje su podnijela društva Trenitalia i C&T odnose se na novčane kazne koje su im izrečene. U tom pogledu, valja istaknuti da su sankcije, uključujući novčane kazne, dio instrumenata koji se često upotrebljavaju u borbi protiv povreda prava Unije, neovisno o tome o kojem je području riječ (
18
). Stoga će, kako bi sudu koji je uputio zahtjev dao koristan odgovor koji će mu omogućiti da odluči o sporu koji se pred njim vodi, Sud trebati skrenuti njegovu pozornost na relevantnost te odredbe (
19
).
2. Aspekti povezani s nacionalnim propisom koji bi mogli ugroziti djelotvornost prava Unije
94.
Nakon navođenja obveza koje se nalažu pravom Unije, u nastavku valja ispitati može li i, po potrebi, u kojoj mjeri, nacionalni propis ugroziti ciljeve koje nastoji postići zakonodavac Unije. U tu svrhu valja provesti sustavnu analizu i taj propis raščlaniti na njegove različite elemente kako bi ih se procijenilo zasebno i u cjelini.
95.
To će ispitivanje biti usmjereno na niz aspekata povezanih s navedenim propisom koji mi se čine problematični s pravnog gledišta, a to su kratak rok koji je utvrđen za završetak predistražnog stadija postupka, nesigurnost u pogledu trenutka u kojem taj rok počinje teći, pravne posljedice koje proizlaze iz nepokretanja formalnog postupka u navedenom roku i primjena načela ne bis in idem. Ispitivanje će pokazati da svaki aspekt zasebno može ugroziti djelotvornost prava Unije. Zajedno dovode do nanošenja ozbiljne štete funkcioniranju AGCM‑a kao nacionalnog tijela nadležnog za utvrđivanje i sankcioniranje povreda u područjima prava zaštite potrošača i tržišnog natjecanja.
96.
S obzirom na to, valja podsjetiti na to da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, u okviru postupka predviđenog u članku 267. UFEU‑a, koji se temelji na jasnom razdvajanju funkcija između nacionalnih sudova i Suda, nacionalni sud jedini ovlašten utvrditi i ocijeniti činjenice glavnog postupka (
20
). Suprotno tomu, Sud je nadležan pružiti nacionalnom sudu sve odgovarajuće elemente tumačenja prava Unije koji mu omogućuju ocjenu usklađenosti normi unutarnjeg prava s propisima Unije (
21
).
a) Kratak rok za završetak predistražnog stadija postupka
97.
Čini mi se da je najneočekivaniji aspekt nacionalnog propisa o kojem je riječ rok od 90 dana koji se njime nalaže AGCM‑u za završetak predistražnog stadija postupka. Taj je rok problematičan ne samo zato što je kratak, nego i zato što je strog jer se primjenjuje u svim slučajevima, neovisno o složenosti predmeta ili AGCM‑ovu radnom opterećenju.
98.
U tom pogledu najprije valja napomenuti da se takav rok ne predviđa nijednim od akata sekundarnog prava navedenih u prethodnim točkama. Osim toga, valja podsjetiti na to da u decentraliziranom sustavu provedbe pravila prava tržišnog natjecanja Unije, u kojem nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje izravno primjenjuju ta pravila, države članice utvrđuju pravila o zastari u području izricanja kazni, pod uvjetom da poštuju načela ekvivalentnosti i djelotvornosti. Iz toga slijedi da se za države članice ne može izvesti nijedan pravni zahtjev iz članaka 25. i 26. Uredbe br. 1/2003, kojima se utvrđuju rokovi zastare koji ograničavaju Komisijinu ovlast za izricanje i provedbu sankcija izrečenih u obliku novčanih kazni ili periodičnih penala. Naime, Sud je već odlučio da se ti rokovi načelno ne nalažu nacionalnim tijelima nadležnima za tržišno natjecanje jer se na ta tijela primjenjuju nacionalna pravila o zastari (
22
).
99.
Usto, Sud je odlučio da je u nedostatku obvezujućih propisa Unije na državama članicama da, uz poštovanje prava Unije i posebno načela ekvivalentnosti i djelotvornosti, utvrde i primjenjuju postupovna pravila u području sankcija koje izriču nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje (
23
). Iz sudske prakse proizlazi i da se takva pravila trebaju utvrđivati i primjenjivati uz poštovanje prava Unije, kojim se zahtijeva određivanje razumnih rokova kojim se štite zainteresirana osoba i uprava o kojoj je riječ (
24
).
100.
Kad je konkretno riječ o utvrđivanju postupovnih rokova kojima se uređuje djelovanje nacionalnih tijela nadležnih za tržišno natjecanje, valja podsjetiti na to da se, kada država članica provodi pravo Unije u području tržišnog natjecanja, zahtjevi koji proizlaze iz načela dobre uprave kao općeg načela prava Unije, osobito pravo svake osobe da se njegovi predmeti obrađuju nepristrano i u razumnom roku, primjenjuju u okviru postupka koji vodi nadležno nacionalno tijelo (
25
). Takav zahtjev proizlazi i iz odredbe članka 3. stavka 3. Direktive 2019/1, u kojoj se navode određena prethodno navedena temeljna jamstva (
26
).
101.
Sud je stoga odlučio da nacionalna pravila koja utvrđuju rokove zastare moraju biti osmišljena tako da se uspostavi ravnoteža između, s jedne strane, ciljeva jamčenja pravne sigurnosti i osiguranja obrade predmeta u razumnom roku kao općih načela prava Unije i, s druge strane, učinkovite provedbe članaka 101. i 102. UFEU‑a, kako bi se poštovao javni interes koji ima za cilj spriječiti narušavanje funkcioniranja unutarnjeg tržišta sporazumima ili praksama koje su štetne za tržišno natjecanje (
27
). Prema mišljenju Suda, kako bi se utvrdilo uspostavlja li se nacionalnim uređenjem zastare takva ravnoteža, valja uzeti u obzir sve elemente tog uređenja, među kojima se osobito mogu nalaziti datum od kojeg rok zastare počinje teći, trajanje tog roka kao i načini mirovanja ili prekida njegova tijeka (
28
). Čini se primjerenim ta načela sudske prakse primijeniti mutatis mutandis na ovaj predmet.
102.
Kad je riječ o kratkom roku koji je predviđen nacionalnim propisom o kojem je riječ, kao što je to naglasio Sud, treba ga ocijeniti uzimajući u obzir posebnosti predmeta obuhvaćenih pravom tržišnog natjecanja i, konkretnije, okolnost da ti predmeti u načelu zahtijevaju provođenje složene činjenične i ekonomske analize (
29
). Naime, kao što to Komisija objašnjava u svojim pisanim očitovanjima, prije nego što donese odluku o pokretanju postupka koji podrazumijeva intenzivnu aktivnost kontradiktornih ispitivanja poduzetnika o kojima je riječ, kao i znatno ulaganje resursa, tijelo nadležno za tržišno natjecanje treba provesti složene činjenične i gospodarske analize.
103.
U stadiju koji prethodi formalnom pokretanju postupka, tijelo nadležno za tržišno natjecanje u brojnim slučajevima također treba pripremiti niz prethodnih istražnih radnji. Konkretno, istrage u području tržišnog natjecanja često zahtijevaju pretrage u uredima poduzetnika o kojima je riječ, koje se obično provode prije pokretanja postupka ili usporedno s njime, kako bi se izbjeglo da ti poduzetnici unište ili prikriju dokaze koji su za njih nepovoljni. Da bi bile učinkovite, te pretrage trebaju biti pažljivo pripremljene, što podrazumijeva traženje dovoljnih indicija za njihovo opravdanje i što je moguće preciznije utvrđivanje dokaza koje treba pronaći. Navedene pretrage obično zahtijevaju intervenciju policijskih snaga, često se odvijaju istodobno na nekoliko poduzetnikovih lokacija i ponekad zahtijevaju koordinaciju s tijelima drugih država članica nadležnima za tržišno natjecanje ili službama Komisije ili oboje, što očito utječe na potrebne rokove za pripremu.
104.
Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da razumnost roka postupka treba ocijeniti s obzirom na posebne okolnosti svakog predmeta, kao što su njegova složenost i ponašanje stranaka (
30
). Ne samo da se rokom koji je utvrđen nacionalnim propisom o kojem je riječ ne uzima u obzir složenost predmeta u području tržišnog natjecanja, nego se i čini da se temelji na pretpostavci kojom se u potpunosti zanemaruje to da je nacionalnim tijelima nadležnima za tržišno natjecanje često potrebna suradnja poduzetnika o kojima je riječ, primjerice u okviru zahtjevâ za pružanje informacija. Međutim, nekooperativno ponašanje poduzetnika u određenim okolnostima može imati učinak dugotrajnosti (
31
) ili čak dovesti do prekoračenja tog roka, pri čemu se ne može smatrati da je za to odgovorno nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje. Međutim, na temelju tog nacionalnog propisa pravne će posljedice biti iste, neovisno o tome pripisuje li se kašnjenje poduzetniku ili AGCM‑u.
105.
Usto, valja uzeti u obzir činjenicu da se, prije formalnog pokretanja postupka, nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje obično koordiniraju međusobno i s Komisijom kako bi osigurala optimalnu raspodjelu predmetâ među različitim tijelima unutar mreže navedene u Uredbi br. 1/2003 (Europska mreža za tržišno natjecanje). Ta je koordinacija osobito potrebna kad su pritužbe ili zahtjevi za oslobođenje ili umanjenje upućeni nekoliko nacionalnih tijela nadležnih za tržišno natjecanje. Osim toga, u određenim slučajevima nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje može prije pokretanja formalnog postupka ocijeniti da je potrebno pričekati odluku drugog tijela, osobito kako bi se ocijenila eventualna primjena načela ne bis in idem, odluku nacionalnog suda ili odluku Unije.
106.
S obzirom na opseg tih prethodnih aktivnosti, čini mi se, kao što to smatra i Komisija, da je u brojnim slučajevima iznimno teško ili čak nemoguće da AGCM svoje aktivnosti provede u roku od samo 90 dana. Mogućnost poduzimanja potrebnih mjera u roku koji je utvrđen nacionalnim propisom također je otežana činjenicom da se njime ne omogućuje obustava ili produljenje roka.
107.
Utvrđivanje jedinstvenog roka obvezuje AGCM da jednako postupa sa svim povredama koje su mu prijavljene. Zbog toga njegov rad postaje isključivo mehanički u smislu da različite povrede koje treba ispitati mora rješavati kronološkim redom u kojem su zabilježene, a ne ovisno o njihovoj složenosti ili ozbiljnosti. Naime, činjenica da poštovanje roka postaje obveza sprečava AGCM da slobodno organizira svoj rad, kao što se to zahtijeva člankom 4. stavkom 5. Direktive 2019/1, odnosno ne omogućuje mu da odredi svoje prioritete pri izvršavanju zadaća potrebnih za primjenu članaka 101. i 102. UFEU‑a. Stoga činjenica da tijelo nema dovoljno vremena za rješavanje najsloženijih i vjerojatno manje očitih povreda, čak i ako ih je potrebno temeljito istražiti, može ugroziti njegovu neovisnost.
108.
Obveza ispitivanja povreda u nerazumno kratkom roku mogla bi dovesti AGCM do granica njegovih mogućnosti. U tom pogledu valja podsjetiti na to da, u skladu s člankom 5. stavkom 1. Direktive 2019/1, države članice minimalno osiguravaju da nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje imaju na raspolaganju dostatan broj kvalificiranih zaposlenika te dostatne financijske, tehničke i tehnološke resurse koji su potrebni za učinkovito obavljanje njihovih dužnosti i za učinkovito izvršavanje njihovih ovlasti u primjeni članaka 101. i 102. UFEU‑a. Prekomjerno korištenje AGCM‑ovih resursa bez pružanja potrebnog pojačanja kako bi se osiguralo njegovo kontinuirano pravilno funkcioniranje stoga bi se potencijalno moglo smatrati povredom prethodno navedene odredbe.
109.
Naposljetku, rok od 90 dana predviđen nacionalnim propisom o kojem je riječ mogao bi potaknuti AGCM da prvo istražuje najjednostavnije slučajeve i zanemari one najsloženije u pogledu kojih se rok vrlo vjerojatno ne bi poštovao jer je prekratak, tako da se određene protutržišne prakse, uključujući, nesumnjivo, prakse koje su iznimno štetne za gospodarske interese konkurenata, nikad neće moći utvrditi, a stoga ni sankcionirati.
110.
Čini mi se da se prethodno navedena razmatranja uglavnom mogu prenijeti na srodno područje zaštite potrošača. Iako se Direktivom 2005/29 ne predviđa nikakav rok za postupke radi utvrđivanja eventualne nepoštene poslovne prakse, članke 11. i 13. te direktive ipak treba tumačiti s obzirom na njezin cilj, koji se odnosi na osiguravanje visoke razine zaštite potrošača usklađivanjem pravila država članica o nepoštenoj poslovnoj praksi kojom se ugrožavaju gospodarski interesi potrošača (
32
).
111.
Stoga je na nacionalnom pravnom poretku svake države članice da utvrdi postupovna pravila čiji je cilj osigurati postojanje prikladnih i učinkovitih sredstava za borbu protiv nepoštene poslovne prakse i za izricanje učinkovitih, proporcionalnih i odvraćajućih sankcija, kao što se to predviđa člancima 11. i 13. Direktive 2005/29. Međutim, ta postupovna pravila ne smiju biti nepovoljnija od onih kojima se uređuju slične situacije na koje se primjenjuje nacionalno pravo i ne smiju činiti nemogućim u praksi ili pretjerano teškim ostvarivanje prava dodijeljenih pravom Unije.
112.
Kad je riječ o načelu djelotvornosti na čije se poštovanje odnosi analiza, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da svaki slučaj u kojem se postavlja pitanje onemogućuje li nacionalna postupovna odredba ili pretjerano otežava primjenu prava Unije mora biti analiziran uzimajući u obzir mjesto te odredbe u cjelokupnom postupku, njegovo odvijanje i osobitosti pred različitim nacionalnim sudovima (
33
). U tom pogledu valja, po potrebi, uzeti u obzir načela na kojima se temelji nacionalni pravni sustav, kao što su zaštita prava obrane, načelo pravne sigurnosti i dobrog odvijanja postupka (
34
).
113.
Iako se pravu Unije u načelu ne protivi utvrđivanje postupovnih rokova u interesu pravne sigurnosti (
35
), tim se rokovima ipak ne smije ugroziti ostvarivanje ciljeva koji se nastoje zaštititi Direktivom 2005/29 (
36
). Stoga valja ispitati može li, u situaciji kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku, rok od 90 dana predviđen nacionalnim propisom o kojem je riječ pretjerano otežati ili u praksi onemogućiti postojanje prikladnih i učinkovitih sredstava za borbu protiv nepoštene poslovne prakse i za izricanje učinkovitih, proporcionalnih i odvraćajućih sankcija, kao što se to predviđa člankom 11. odnosno člankom 13. Direktive 2005/29.
114.
U tom pogledu valja naglasiti da AGCM, kao tijelo koje je Talijanska Republika ovlastila za primjenu Direktive 2005/29, treba moći raspolagati razumnim rokom kako bi potkrijepio elemente iz prijava pojedinačnih potrošača ili provjerio informacije koje je po službenoj dužnosti dobio u pojedinačnim slučajevima o kojima je riječ. Obvezni rok od 90 dana za trajanje predistražnog stadija postupka može biti razuman u relativno jednostavnim slučajevima, ali se čini prekratak u drugim slučajevima koji su, primjerice, složeniji u činjeničnom ili pravnom smislu. Iz toga slijedi da postoji nezanemariv rizik da AGCM ne raspolaže vremenom i sredstvima potrebnima za suzbijanje i sankcioniranje nepoštene poslovne prakse u smislu te direktive. AGCM se stoga nalazi u jednako kritičnoj situaciji kao što je ona opisana u prethodnim točkama, a koja je povezana s borbom protiv protutržišnih praksi.
115.
Usto, rok od 90 dana može utjecati na suradnju između AGCM‑a i istovjetnih tijela drugih država članica te Komisije na temelju Uredbe 2017/2394, koja se, u skladu sa svojim člankom 2. stavkom 1., primjenjuje na „povrede unutar Unije, raširene povrede i raširene povrede s dimenzijom Unije, čak i ako su te povrede prestale prije nego što je izvršavanje započelo ili prije nego što je dovršeno”. Poglavljem IV. te uredbe uređuju se koordinirani mehanizmi istrage i izvršavanja za raširene povrede s dimenzijom Unije. Konkretno, člancima 17. i 19. navedene uredbe uređuju se pokretanje koordiniranog djelovanja odnosno istražne mjere koje se mogu provoditi u takvim djelovanjima. Na temelju tih odredbi, od tijela države članice može se tražiti da djeluje slijedom obavijesti tijela druge države članice ili Komisije.
116.
Moguće je da rok propisan nacionalnim propisom o kojem je riječ nije razuman za učinkovitu suradnju među tijelima, i to zbog istih razloga kao što su oni prethodno navedeni u kontekstu prava tržišnog natjecanja. Konkretno, ne može se isključiti da zbog velikog radnog opterećenja, zajedno s prekratkim rokom, AGCM može biti prisiljen u potpunosti ili djelomično izbjeći tu suradnju. Stoga se posljedice prekluzije koja proizlazi iz nepoštovanja roka od 90 dana mogu odraziti na primjenu pravila o zaštiti potrošača izvan države članice u kojoj su povrede počinjene te mogu doseći razinu Unije.
117.
Čini mi se da je taj rok prekratak, tim više što se u talijanskom pravnom poretku već predviđa rok zastare od pet godina, čime se u dovoljnoj mjeri uzima u obzir interes pravne sigurnosti. Nakon isteka tog roka od pet godina, poduzetnici o kojima je riječ načelno ne bi trebali očekivati AGCM‑ovu intervenciju u pogledu određene povrede. Zbog toga je rok od 90 dana očito beskoristan, podložno ocjeni suda koji je uputio zahtjev. Budući da je navedeni rok zastare razumno dug, smatram da ne dovodi ni do kakve sumnje u pogledu poštovanja načela djelotvornosti. Za usporedbu, valja napomenuti da se člancima 25. i 26. Uredbe br. 1/2003 predviđaju rokovi zastare od tri do pet godina, što pokazuje da je rok koji se predviđa u talijanskom pravnom poretku blizu gornje granice primjenjive na postupke koje vodi Komisija.
118.
Naposljetku, valja ispitati argument koji je istaknulo društvo C&T, prema kojem je sporni rok opravdan zaštitom legitimnih očekivanja poduzetnika o kojima je riječ. Taj se argument temelji na pretpostavci da bi AGCM‑ova inercija pri izvršavanju ovlasti sankcioniranja stvorila legitimna očekivanja kod poduzetnika u pogledu kojeg se vodi istraga. Prema mišljenju društva C&T, nepoštovanje razumnog roka za pokretanje postupka u području tržišnog natjecanja predstavlja povredu ne samo načela prikladnosti i djelotvornosti upravnih postupaka, nego i interesa subjekta koji obavlja djelatnost na tržištu da brzo bude obaviješten o donošenju obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku kako bi se u trenutku koji nije znatno udaljen od onog u kojem je došlo do ponašanja koje mu se stavlja na teret mogao učinkovito braniti i po potrebi sam izmijeniti to ponašanje.
119.
Čini se da se navedeni argument temelji na pogrešnom tumačenju uloge nacionalnog tijela nadležnog za utvrđivanje i sankcioniranje povreda u područjima prava zaštite potrošača i tržišnog natjecanja; naime, nedjelovanje tog tijela ne dovodi do proglašenja usklađenosti poslovne prakse s pravilima unutarnjeg tržišta. Drugim riječima, u pravnom se smislu iz nedjelovanja navedenog tijela, koje se može poistovjetiti s prešutnim odobravanjem, ne može izvesti zaključak o zakonitosti poslovne prakse o kojoj je riječ. Stoga ne postoji nikakva pretpostavka zakonitosti poslovne prakse na koju bi se poduzetnik mogao pozvati u tim okolnostima. U suprotnom bi sustav nadzora bio sveden na apsurd jer bi se poduzetnik mogao oslanjati na nedjelovanje tijela, iako je poslovna praksa o kojoj je riječ očito protivna pravu Unije. Djelotvorna primjena pravila prava zaštite potrošača i tržišnog natjecanja bila bi ozbiljno ugrožena. Stoga smatram da argument o kojem je riječ valja odbiti.
b) Nesigurnost u pogledu trenutka u kojem počinje teći rok
120.
Drugi aspekt koji izaziva dvojbe u pogledu poštovanja načela razumnog roka kao općeg načela prava Unije kojim se uređuje upravni postupak odnosi se na nesigurnost povezanu s trenutkom u kojem počinje teći sporni rok. Kao što sam to prethodno naveo, taj je aspekt, prema mišljenju Suda, jedan od kriterija koji treba uzeti u obzir kako bi se ocijenila kratkoća postupovnog roka (
37
). Kao što to proizlazi iz odluka kojima se upućuju zahtjevi za prethodnu odluku, nacionalnim propisom o kojem je riječ AGCM‑u se nalaže pokretanje istražnog postupka radi utvrđenja zloporabe vladajućeg položaja ili nepoštene poslovne prakse u roku od 90 dana „koji počinje teći od trenutka u kojem navedeno tijelo sazna za bitne elemente povrede koje može sadržavati već prva prijava povrede”.
121.
Način na koji je trenutak u kojem rok počinje teći opisan u prethodnim pitanjima otkriva da se nastanak uzročnog događaja može razlikovati ovisno o okolnostima svakog slučaja. To ovisi o pitanju sadržava li pritužba sve informacije koje su AGCM‑u potrebne kako bi utvrdio povredu. Taj bi slučaj vjerojatno trebao biti najjednostavniji za potrebe točnog utvrđivanja trenutka u kojem rok počinje teći. Međutim, kao što to objašnjava sud koji je uputio zahtjev, čini se da se u praksi ne događa uvijek taj scenarij. Naime, iz spisa proizlazi da se mišljenja stranaka glavnog postupka razlikuju u pogledu točnog trenutka u kojem je rok počeo teći u odgovarajućim predmetima. Glavni razlog tomu je nedovoljna jasnoća pravnih zahtjeva koje treba ispuniti. Sam sud koji je uputio zahtjev priznaje da se trenutak u kojem rok počinje teći ne može jednoznačno utvrditi ex ante.
122.
U svojem opisu pravila o trenutku u kojem sporni rok počinje teći sud koji je uputio zahtjev upotrebljava nekoliko sličnih formulacija. Tako taj rok počinje teći od trenutka u kojem AGCM „sazna za bitne elemente povrede”. Kako bi utvrdio trenutak u kojem je navedeni rok počeo teći, talijanski upravni sud treba ex post utvrditi od kojeg su trenutka elementi kojim je to tijelo u određenom trenutku raspolagalo bili „dovoljni za sastavljanje obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku”, može li se takva obavijest „razumno izvršiti”, ili pak u kojem je trenutku „završeno prikupljanje činjeničnih elemenata koji su potrebni za tu obavijest”. Taj se trenutak može, ali ne mora nužno, preklapati s trenutkom prve prijave povrede o kojoj je AGCM obaviješten.
123.
Zbog prostora koji je time ostavljen za tumačenje, trenutak u kojem rok počinje teći postaje nasumičan, kao što to potvrđuju pisana očitovanja podnesena u ovim predmetima. U tom pogledu podsjećam na to da su države članice, prema ustaljenoj sudskoj praksi, kad donose mjere kojima provode pravo Unije, na temelju načela pravne sigurnosti, čiji je cilj zajamčiti predvidljivost situacija i pravnih odnosa obuhvaćenih pravom Unije, dužne osigurati da su pravna pravila jasna i precizna (
38
).
124.
Međutim, smatram da propis kao što je onaj o kojem je riječ ne ispunjava zahtjeve pravne sigurnosti, osobito ako se uzme u obzir interes svih stranaka, odnosno jesu li odluke koje je donio AGCM u skladu sa zakonom ili su povrijeđena prava poduzetnikâ o kojima je riječ. Odgovor na to pitanje treba biti jasan te se s objektivnog gledišta čini neprihvatljivim zahtijevati da ga treba pojasniti sudsko tijelo, tim više što izračun roka predstavlja temeljno pitanje u komunikaciji između uprave i građanina u okviru upravnog postupka.
125.
Budući da na temelju prethodno navedenih kriterija nije moguće s potrebnom sigurnošću odrediti trenutak u kojem rok počinje teći, postoji rizik da AGCM donese odluke za koje bi se moglo smatrati da su nezakonite i da ih se stoga može pobijati pred nacionalnim sudovima, što bi umanjilo njegovu učinkovitost kao nacionalnog tijela nadležnog za jamčenje poštovanja pravila unutarnjeg tržišta u području tržišnog natjecanja.
c) Ozbiljne posljedice koje proizlaze iz nepokretanja formalnog postupka u roku
126.
Učinak tog nacionalnog propisa još je veći zbog činjenice da su s nepoštovanjem roka povezane ozbiljne pravne posljedice, odnosno prekluzija izvršavanja ovlasti koje su AGCM‑u dodijeljene za utvrđivanje, zabranjivanje i izricanje sankcija. Kao što to navodi sud koji je uputio zahtjev, nepravodobno pokretanje istražnog postupka ima učinak „poništenja” konačne mjere koju je donio AGCM. Stoga, kad nacionalni sud treba odlučiti o zakonitosti mjere donesene u tim okolnostima, njegova se odluka odnosi na novčanu kaznu i na eventualne druge odredbe (primjerice naloge za prestanak povrede ili obveze suzdržavanja), „čime se ograničava AGCM‑ova intervencija”. Drugim riječima, nepoštovanje spornog roka automatski dovodi do poništenja AGCM‑ove odluke u cijelosti.
127.
Stoga u toj fazi analize valja utvrditi da se u talijanskom pravnom poretku osobito ozbiljno sankcionira povreda postupovnog pravila, što dovodi do pitanja zakonskog opravdanja takvog pristupa. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, nacionalnim propisom o kojem je riječ „utvrđuje se neoboriva pretpostavka povrede pravâ obrane poduzetnika, koja je povezana s istekom prekluzivnog roka”. Budući da se predmetnim nacionalnim propisom provodi pravo Unije, treba ga strogo ispitati. Najprije valja provjeriti je li on u skladu sa zahtjevima prava Unije. Konkretnije, valja ispitati uzimaju li se u tom nacionalnom propisu pravilno u obzir prava obrane.
128.
Iz sudske prakse proizlazi da država članica prilikom izvršavanja svoje postupovne autonomije treba jamčiti ne samo punu djelotvornost prava Unije, nego i poštovanje temeljnih prava, među kojima su osobito prava obrane poduzetnika na koje se odnose postupci za utvrđivanje povrede (
39
). Sud je uostalom odlučio da predugo trajanje prvog stadija upravnog postupka može utjecati na buduće mogućnosti obrane poduzetnika o kojima je riječ, osobito smanjivanjem djelotvornosti prava obrane kad se na njih poziva u drugom dijelu postupka (
40
). U tom pogledu može biti relevantno podsjetiti na to da, prema sudskoj praksi Suda u području tržišnog natjecanja, predistražni stadij postupka počinje teći od trenutka u kojem nadležno tijelo poduzme mjere koje podrazumijevaju optužbu da je počinjena povreda i dovode do znatnih posljedica za situaciju poduzetnika o kojima je riječ (
41
).
129.
Kad je riječ o sekundarnom pravu, valja skrenuti pozornost na članak 3. stavak 2. Direktive 2019/1, kojim se izričito nalaže obveza osiguravanja da nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje u postupcima koji se odnose na povrede članka 102. UFEU‑a poštuju prava obrane poduzetnikâ, uključujući pravo na saslušanje. Isto tako, člankom 3. stavkom 3. Direktive 2019/1 zahtijeva se da ta nacionalna tijela prije donošenja odluke kojom se utvrđuje povreda i nalaže njezin prestanak donesu obavijest o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku.
130.
U ovom mi je slučaju, kao i Komisiji, teško vidjeti kako bi se spornim nacionalnim propisom mogla zaštititi prava obrane. U tom pogledu valja, kao prvo, skrenuti pozornost na činjenicu da poduzetnici kojima se stavlja na teret da su provodili protutržišnu ili nepoštenu poslovnu praksu ne smatraju da su njihova prava obrane povrijeđena istekom roka od 90 dana jer AGCM u svakom slučaju ne može donijeti nikakvu sankciju a da ne provede stadij istrage tijekom kojeg poduzetnici o kojima je riječ raspolažu potrebnim jamstvima i mogu istaknuti svoja prava obrane. Naime, na temelju primjenjivog nacionalnog propisa, ti poduzetnici imaju mogućnost pristupa spisu i podnošenja pisanih podnesaka i dokumenata (
42
).
131.
Kao drugo, valja istaknuti da se ne čini da je radi zaštite prava obrane potrebno zahtijevati da poduzetnik u svakom slučaju ostvaruje svoja prava u okviru predistražnog stadija postupka. Tako je Sud već odlučio da, iako je točno da treba izbjeći da prava obrane poduzetnika mogu biti nepovratno ugrožena tijekom preliminarnog stadija postupka za utvrđivanje povrede koji provodi Komisija, tog poduzetnika ipak nije potrebno u svakom slučaju upozoriti na samu mogućnost istražnih mjera ili progona na temelju prava Unije u području tržišnog natjecanja (
43
). Stoga je načelno dovoljno osigurati ostvarivanje tih prava prije nego što AGCM donese odluku, kao što se to predviđa prethodno navedenim nacionalnim propisom.
132.
Čini mi se da su ta razmatranja tim relevantnija što, prema sudskoj praksi Suda, Komisijino prekoračenje razumnog roka prilikom primjene pravila tržišnog natjecanja može biti razlog za poništenje odluka kojima se utvrđuju povrede samo ako je utvrđeno da je povreda načela razumnog roka ugrozila prava obrane poduzetnika o kojima je riječ. Ako to nije slučaj, nepoštovanje Komisijine obveze da odluči u razumnom roku ne utječe na valjanost postupka za utvrđivanje povrede (
44
). Prema mojem mišljenju, ta sudska praksa dokazuje da jamstvo razumnog roka nije samo sebi svrha, nego predstavlja posljedicu pravâ obrane. Stoga upravna odluka može zbog prekoračenja razumnog roka biti nezakonita samo ako je prouzročila konkretnu povredu pravâ obrane. Sud je u više navrata naglasio da je teret dokazivanja te štete na poduzetniku koji ističe povredu svojih prava i da je on mora dokazati na konkretan način, a ne samo općim tvrdnjama (
45
). Prema mojem mišljenju, primjena navedene sudske prakse po analogiji na postupke koje provode nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje nalaže se kad ta tijela djeluju na temelju članka 102. UFEU‑a.
133.
Kao što sam to naveo u prethodnim točkama, takva povreda prava obrane uopće nije očita u ovom slučaju. Stoga, s obzirom na to da prekoračenje spornog roka podrazumijeva neoborivu pretpostavku povrede pravâ obrane poduzetnika o kojima je riječ, da ponovim riječi koje je upotrijebio sud koji je uputio zahtjev, smatram da se nacionalnim propisom o kojem je riječ ne uspostavlja odgovarajuća ravnoteža između djelotvorne primjene članka 102. UFEU‑a i pravâ obrane tih poduzetnika, kao što se to zahtijeva sudskom praksom Suda (
46
). Čini mi se da je sankcija ništavosti koja se predviđa tim propisom očito neproporcionalna u odnosu na cilj koji se njime nastoji postići.
134.
Osim toga, očito je da nacionalni propis o kojem je riječ zapravo može negativno utjecati na pravâ obrane. Naime, kao što to objašnjava sud koji je uputio zahtjev, nemogućnost pribavljanja korisnih dokaza za potkrepljivanje pretpostavke kažnjivosti tijekom predistražnog stadija postupka zbog prekratkog roka obvezala bi AGCM da tijekom kontradiktorne istrage provodi „lov na informacije” i pritom neselektivno dobiva sve elemente koji su u većoj ili manjoj mjeri povezani s djelatnošću poduzetnika, što bi znatno povećalo opterećenje obiju stranaka. Međutim, takav bi se scenarij, u kojem poduzetnik riskira izloženost potencijalno drastičnijim mjerama, lako mogao izbjeći kad bi AGCM imao na raspolaganju dovoljno vremena za prikupljanje elemenata istrage koji su potrebni za sastavljanje preliminarno utvrđenih činjenica u postupku u odnosu na zainteresiranu osobu.
135.
Ozbiljne posljedice koje proizlaze iz nepokretanja formalnog postupka u roku stoga ugrožavaju učinkovito izvršavanje zadaća dodijeljenih AGCM‑u. Iz prethodno navedene analize proizlazi da se takva neučinkovitost prilikom provedbe članka 102. UFEU‑a, kao i članaka 11. i 13. Direktive 2005/29, ne može prihvatiti zbog navodne zaštite pravâ obrane.
d) Primjena načela ne bis in idem
136.
Već je takvo utvrđenje dovoljno za zaključak da nacionalni propis o kojem je riječ, kako ga tumači vrhovni upravni sud, ne ispunjava zahtjeve prava Unije. Međutim, još je potrebno ispitati zadnji aspekt povezan s tim propisom, koji, prema mojem mišljenju, znatno oslabljuje funkcioniranje sustava nadzora uvedenog u područjima tržišnog natjecanja i zaštite potrošača, i to do te mjere da bi utvrđivanje i sankcioniranje povreda mogli postati iluzorni, a riječ je o primjeni načela ne bis in idem.
137.
Primjena tog načela u praksi znači da je, ako je rok istekao, a AGCM trgovca nije formalno obavijestio o pokretanju istražnog postupka, tom tijelu apsolutno nemoguće kasnije provesti istragu u pogledu poslovne prakse i poduzeti bilo kakvu radnju u svrhu zaštite potrošača, primjerice, izdavanjem naloga za prestanak povrede ili zabranjivanjem njegove provedbe. Isto vrijedi za mjere kojima se nastoji zaštititi slobodno tržišno natjecanje.
138.
Međutim, smatram da bi takva posljedica omogućila nastavak nepoštene i protutržišne poslovne prakse koja već postoji, kao i provedbu takve poslovne prakse. Štoviše, takva se poslovna praksa nikad ne bi sankcionirala, čime bi se stvorio osjećaj nekažnjavanja u poslovnom svijetu (
47
). Drugi bi poduzetnici pak mogli pogrešno zaključiti da je takva poslovna praksa zakonita te se na nedopustiv način pozvati na načela pravne sigurnosti i jednakog postupanja kako bi opravdali oponašanje te poslovne prakse. Mnoge od navedenih poslovnih praksi mogle bi se nastaviti ili čak proširiti s ozbiljnim posljedicama za jedinstveno tržište.
139.
U slučaju AGCM‑ove nemogućnosti djelovanja protiv tih zloporaba, njegove bi ovlasti mogle biti ozbiljno dovedene u pitanje. Isto tako ne bi mogao surađivati s partnerskim tijelima u drugim državama članicama ni s Komisijom u okviru mreža stvorenih u tu svrhu. Takav bi rezultat bio očito protivan cilju zaštite potrošača i poduzetnikâ od eventualnih zloporaba gospodarskih subjekata.
140.
Posljedice tog aspekta spornog propisa zasigurno ovise o tumačenju načela ne bis in idem u talijanskom pravnom poretku. Štoviše, normativni doseg tog pojma ključan je za ocjenu utjecaja na funkcioniranje sustava nadzora. Prethodna razmatranja temelje se na informacijama dostupnima u spisima. Stoga je na nacionalnom sudu, koji temeljito poznaje nacionalno pravo, da sam ocijeni ugrožava li taj propis ciljeve prava Unije.
D.
Završne napomene
141.
Na temelju prethodno navedene analize može se tvrditi da kombinacija nekoliko aspekata koji obilježavaju taj nacionalni propis, kojim se utvrđuje rok za završetak jednog stadija upravnog postupka, dovodi do znatnog ometanja AGCM‑ova rada, koje se ni u kojem slučaju ne može opravdati razmatranjima kao što su pravna sigurnost, legitimna očekivanja ili prava obrane kao načela prava Unije. U skladu s kriterijima utvrđenima u sudskoj praksi, sporni se rok ne može kvalificirati kao „razuman”. U tim okolnostima valja zaključiti da nacionalni propis o kojem je riječ ne ispunjava zahtjeve načela djelotvornosti s obzirom na to da pretjerano otežava ili čak onemogućuje u praksi provedbu pravilâ Unije u području zaštite potrošača i tržišnog natjecanja.
142.
Konkretnije, u ovom je mišljenju utvrđeno da bi AGCM mogao biti spriječen naložiti prestanak protutržišne i nepoštene prakse, osobito u složenijim predmetima, te je stoga sankcionirati, što je protivno onomu što se zahtijeva člankom 102. UFEU‑a, kao i člancima 11. i 13. Direktive 2005/29. Usto, također bi mogla biti oslabljena AGCM‑ova sposobnost organiziranja svojeg neovisnog rada, kao što se to zahtijeva člankom 4. stavkom 5. Direktive 2019/1. Naposljetku, znatno bi mogla biti poremećena njegova sposobnost djelotvorne suradnje s partnerskim tijelima i Komisijom. To bi dovelo do poremećaja mehanizama nadzora na unutarnjem tržištu Unije na državnom području Talijanske Republike te bi se time ugrozilo jedno od glavnih postignuća europske integracije koja se izričito navodi u članku 3. stavku 3. UEU‑a.
143.
To utvrđenje dovodi do pitanja je li u ovom slučaju nacionalno pravo ipak moguće tumačiti na način da se mogu ostvariti ciljevi koji se nastoje postići odredbama prava Unije o kojima je riječ. U tom pogledu valja podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, obveza država članica na postizanje propisanog rezultata, koja proizlazi iz direktive, te njihova dužnost na temelju članka 4. stavka 3. UEU‑a i članka 288. UFEU‑a da poduzmu sve mjere, opće ili posebne, kako bi se osiguralo ispunjenje te obveze, odnosi se na sva tijela država članica, uključujući i sudove kad je riječ o stvarima koje su obuhvaćene njihovom nadležnosti (
48
).
144.
U svrhu ispunjenja te obveze načelo usklađenog tumačenja zahtijeva da nacionalna tijela učine sve što je u njihovoj nadležnosti, uzimajući u obzir cjelokupno nacionalno pravo i primjenjujući metode tumačenja koje to pravo poznaje, kako bi se zajamčila puna djelotvornost prava Unije i kako bi se došlo do rješenja koje je u skladu sa zadanim ciljem tog prava (
49
). Međutim, to načelo usklađenog tumačenja nacionalnog prava ima određene granice. Stoga je obveza nacionalnog suda da se pozove na sadržaj prava Unije prilikom tumačenja i primjene relevantnih pravila unutarnjeg prava ograničena općim načelima prava i ne može služiti kao temelj contra legem tumačenja nacionalnog prava (
50
).
145.
U ovom je slučaju na nacionalnom sudu da, s obzirom na prethodna razmatranja, utvrdi može li nacionalni propis tumačiti u skladu s pravom Unije i pritom po potrebi izuzeti iz primjene propis o kojem je riječ u postupcima za utvrđivanje povrede koje AGCM provodi u područjima zaštite potrošača i tržišnog natjecanja. Ne dovodeći u pitanje ocjenu koju treba provesti nacionalni sud, ne čini mi se da takva mogućnost a priori nailazi na nesavladive prepreke, tim više što iz odluka kojima se upućuju zahtjevi za prethodnu odluku proizlazi da se trenutačna sudska praksa Consiglia di Stato (Državno vijeće) smatra ustaljenom tek nekoliko godina (
51
). Čini se da nacionalni sud stoga raspolaže dovoljno širokom marginom u pogledu tumačenja koje može utvrditi u odnosu na nacionalne odredbe o kojima je riječ u glavnim postupcima. U tim se okolnostima čini moguće vratiti izvornoj sudskoj praksi, na temelju koje se propis o kojem je riječ ne primjenjuje na te vrste postupaka (
52
).
146.
Zbog razloga navedenih u ovom mišljenju, smatram da na prethodna pitanja valja odgovoriti da članak 102. UFEU‑a, članak 4. stavak 5. Direktive 2019/1, kao i članke 11. i 13. Direktive 2005/29, u vezi s načelom djelotvornosti, treba tumačiti na način da im se protive nacionalne odredbe, kao što je članak 14. Zakona br. 689/81, kojima se predviđaju kratki prekluzivni rokovi i time nacionalnim tijelima nadležnima za primjenu prethodno navedenih normativnih akata Unije onemogućuje uspostava prikladnih i učinkovitih sredstava za borbu protiv protutržišne i nepoštene poslovne prakse na jedinstvenom tržištu, kao i za izricanje učinkovitih, proporcionalnih i odvraćajućih sankcija.
VI. Zaključak
147.
S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na pitanja koja je uputio Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija) odgovori kako slijedi:
Članak 102. UFEU‑a, članak 4. stavak 5. Direktive (EU) 2019/1 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2018. o ovlašćivanju tijela država članica nadležnih za tržišno natjecanje za učinkovitiju provedbu pravila o tržišnom natjecanju i osiguravanju pravilnog funkcioniranja unutarnjeg tržišta, kao i članke 11. i 13. Direktive 2005/29/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. svibnja 2005. o nepoštenoj poslovnoj praksi poslovnog subjekta u odnosu prema potrošaču na unutarnjem tržištu i o izmjeni Direktive Vijeća 84/450/EEZ, direktiva 97/7/EZ, 98/27/EZ i 2002/65/EZ Europskog parlamenta i Vijeća, kao i Uredbe (EZ) br. 2006/2004 Europskog parlamenta i Vijeća („Direktiva o nepoštenoj poslovnoj praksi”), u vezi s načelom djelotvornosti,
treba tumačiti na način da im se:
protive nacionalne odredbe, kao što je članak 14. leggea 24 novembre 1981, n. 689 – Modifiche al sistema penale (Zakon br. 689 od 24. studenoga 1981. o izmjenama kaznenog sustava), kojima se predviđaju kratki prekluzivni rokovi i time nacionalnim tijelima nadležnima za primjenu prethodno navedenih normativnih akata Unije onemogućuje uspostavu prikladnih i učinkovitih sredstava za borbu protiv protutržišne i nepoštene poslovne prakse na jedinstvenom tržištu, kao i za izricanje učinkovitih, proporcionalnih i odvraćajućih sankcija.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	SL 2005., L 149, str. 22. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 8., str. 101. i ispravak SL 2016., L 332, str. 25.)
(
3
)	SL 2017., L 345, str. 1.
(
4
)	SL 2003., L 1, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 165. i ispravak SL 2016., L 173, str. 108.)
(
5
)	SL 2019., L 11, str. 3.
(
6
)	Sud koji je uputio zahtjev u tom se pogledu poziva na „kriterije iz presude Engel”; vidjeti u tom smislu presudu EKLJP‑a od 8. lipnja 1976., Engel i dr. protiv Nizozemske (CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, t. 82. i 83.).
(
7
)	Upućivanje na presudu od 15. listopada 2002., Limburgse Vinyl Maatschappij i dr./Komisija (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P do C‑252/99 P i C‑254/99 P, EU:C:2002:582)
(
8
)	Vidjeti u tom pogledu Albæk, S., „Consumer Welfare in EU Competition Policy”, Aims and Values in Competition Law, DJØF Publishing, 2013., str. 67. i sljedeće; Martenet, V., i Heinemann, A., Droit de la concurrence, 2. izd., Schulthess, Ženeva, 2021., str. 2. i sljedeće; Pitruzzella, G., „Diritto costituzionale e diritto della concorrenza: c’è dell’altro oltre l’efficienza economica?”, Quaderni costituzionali 3, 2019., str. 601. i 607., kao i Säcker, F. J., Münchener Kommentar zum Wettbwerbsrecht, 4. izd., C. H. Beck, München, 2023., t. 5. i sljedeće.
(
9
)	Vidjeti presude od 14. lipnja 2011., Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389, t. 24.) i od 21. siječnja 2021., Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, t. 46.).
(
10
)	Vidjeti presude od 7. prosinca 2010., VEBIC (C‑439/08, EU:C:2010:739, t. 56.) i od 14. lipnja 2011., Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389, t. 19.).
(
11
)	Vidjeti u tom smislu presude od 11. prosinca 2007., ETI i dr. (C‑280/06, EU:C:2007:775, t. 21. do 26.) i od 30. siječnja 2020., Generics (UK) i dr. (C‑307/18, EU:C:2020:52, t. 24. i 26. do 29. i navedena sudska praksa). Za članak 101. UFEU‑a po analogiji vidjeti presudu od 26. listopada 2023., EDP – Energias de Portugal i dr. (C‑331/21, EU:C:2023:812, t. 39. i 41. do 44.).
(
12
)	Presuda od 11. prosinca 2007. (C‑280/06, EU:C:2007:775)
(
13
)	Vidjeti točku 39. ovog mišljenja.
(
14
)	Vidjeti osobito članak 1. stavak 1. i uvodne izjave 1., 6. i 8. Direktive 2019/1.
(
15
)	Presude od 18. prosinca 1997., Inter‑Environnement Wallonie (C‑129/96, EU:C:1997:628, t. 45.) i od 5. svibnja 2022., BPC Lux 2 i dr. (C‑83/20, EU:C:2022:346, t. 65. i 66.)
(
16
)	Presude od 4. srpnja 2006., Adeneler i dr. (C‑212/04, EU:C:2006:443, t. 123.) i od 23. travnja 2009., VTB‑VAB i Galatea (C‑261/07 i C‑299/07, EU:C:2009:244, t. 39.)
(
17
)	Vidjeti presude od 19. rujna 2018., Bankia (C‑109/17, EU:C:2018:735, t. 31.) i od 2. veljače 2023., Towarzystwo Ubezpieczeń Ż (Zavaravajući tipski osiguravajući ugovori) (C‑208/21, EU:C:2023:64, t. 79.).
(
18
)	Vidjeti moje mišljenje u predmetu C‑768/21, Land Hessen (Obveza postupanja tijela za zaštitu podataka) (C‑768/21, EU:C:2024:291), koji se odnosi na izricanje upravnih novčanih kazni predviđenih u području zaštite osobnih podataka i u području prava tržišnog natjecanja.
(
19
)	Presuda od 10. ožujka 2022., Commissioners for Her Majesty's Revenue and Customs (Sveobuhvatno zdravstveno osiguranje) (C‑247/20, EU:C:2022:177, t. 48.)
(
20
)	Presuda od 28. travnja 2022., SeGEC i dr. (C‑277/21, EU:C:2022:318, t. 21.)
(
21
)	Presuda od 30. rujna 2020., CPAS de Seraing (C‑402/19, EU:C:2020:759, t. 24.)
(
22
)	Presuda od 21. siječnja 2021., Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, t. 37.)
(
23
)	Presuda od 21. siječnja 2021., Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, t. 45.)
(
24
)	Presuda od 21. siječnja 2021., Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, t. 48.)
(
25
)	Presude od 15. listopada 2002., Limburgse Vinyl Maatschappij i dr./Komisija (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P do C‑252/99 P i C‑254/99 P, EU:C:2002:582, t. 181., 184., 199. i 230.); od 21. rujna 2006., Technische Unie/Komisija (C‑113/04 P, EU:C:2006:593, t. 40.); od 19. prosinca 2012., Heineken Nederland i Heineken/Komisija (C‑452/11 P, neobjavljena, EU:C:2012:829, t. 97.) i od 30. siječnja 2024., Agencija Patna infrastruktura (Europsko financiranje cestovne infrastrukture) (C‑471/22, EU:C:2024:99, t. 41.)
(
26
)	Vidjeti točku 83. i sljedeće točke ovog mišljenja.
(
27
)	Presuda od 21. siječnja 2021., Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, t. 49.)
(
28
)	Presuda od 21. siječnja 2021., Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, t. 50.)
(
29
)	Presuda od 21. siječnja 2021., Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, t. 51.)
(
30
)	Presuda od 13. lipnja 2013., HGA i dr./Komisija (C‑630/11 P do C‑633/11 P, EU:C:2013:387, t. 82.)
(
31
)	Presuda od 12. siječnja 2017., Timab Industries i CFPR/Komisija (C‑411/15 P, EU:C:2017:11, t. 169.)
(
32
)	Presuda od 19. rujna 2018., Bankia (C‑109/17, EU:C:2018:735, t. 29.)
(
33
)	Presuda od 22. rujna 2022., Servicios prescriptor y medios de pagos EFC (C‑215/21, EU:C:2022:723, t. 35.)
(
34
)	Presuda od 1. listopada 2015., ERSTE Bank Hungary (C‑32/14, EU:C:2015:637, t. 51.)
(
35
)	Presuda od 8. srpnja 2010., Bulicke (C‑246/09, EU:C:2010:418, t. 36.)
(
36
)	Presuda od 29. listopada 2015., BBVA (C‑8/14, EU:C:2015:731, t. 40.)
(
37
)	Vidjeti točku 101. ovog mišljenja.
(
38
)	Presuda od 15. travnja 2021., Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) i dr. (C‑798/18 i C‑799/18, EU:C:2021:280, t. 41.)
(
39
)	Presuda od 7. prosinca 2010., VEBIC (C‑439/08, EU:C:2010:739, t. 63.)
(
40
)	Presuda od 21. rujna 2006., Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Komisija (C‑105/04 P, EU:C:2006:592, t. 49.)
(
41
)	Presuda od 15. listopada 2002., Limburgse Vinyl Maatschappij i dr./Komisija (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P do C‑252/99 P i C‑254/99 P, EU:C:2002:582, t. 182.)
(
42
)	U Pravilniku o istražnim postupcima u području zaštite potrošača i Uredbi o istražnim postupcima u nadležnosti AGCM‑a utvrđuju se postupovna jamstva predviđena u stadiju istrage (vidjeti točke 33. i 41. ovog mišljenja).
(
43
)	Presuda od 29. rujna 2011., Elf Aquitaine/Komisija (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, t. 117. i 120.)
(
44
)	Presuda od 28. siječnja 2021., Qualcomm i Qualcomm Europe/Komisija (C‑466/19 P, EU:C:2021:76, t. 32.)
(
45
)	Presuda od 29. rujna 2011., Elf Aquitaine/Komisija (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, t. 129. i 130.)
(
46
)	Vidjeti točku 101. ovog mišljenja.
(
47
)	Vidjeti presudu od 21. siječnja 2021., Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, t. 56., 57. i 65.).
(
48
)	Vidjeti presudu od 19. rujna 2019., Rajonna prokuratura Lom (C‑467/18, EU:C:2019:765, t. 59.).
(
49
)	Vidjeti presudu od 19. rujna 2019., Rajonna prokuratura Lom (C‑467/18, EU:C:2019:765, t. 60.). Vidjeti osobito presudu od 21. siječnja 2021., Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, t. 60.), koja se odnosi na tumačenje nacionalnih odredbi s obzirom na pravo Unije i, konkretnije, tekst i svrhu članka 101. UFEU‑a.
(
50
)	Vidjeti presudu od 19. rujna 2019., Rajonna prokuratura Lom (C‑467/18, EU:C:2019:765, t. 61.).
(
51
)	Vidjeti točke 48. i 62. ovog mišljenja.
(
52
)	Za usporedbu vidjeti situaciju opisanu u presudi od 21. siječnja 2021., Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, t. 24. i 64.), u kojoj su postojala dva smjera sudske prakse na nacionalnoj razini, pri čemu je prvi favorizirao usko tumačenje nacionalnih pravila kojima se uređuju rokovi zastare, dok je drugi primjenjivao fleksibilno tumačenje tih pravila te je samo potonji smjer u skladu sa zahtjevima prava Unije.