61994CJ0175_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-175/94,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag van de Court of Appeal, Londen, in het aldaar aanhangig geding tussen
The Queen
en
Secretary of State for the Home Department,
ex parte: J. Gallagher,
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van richtlijn 64/221/EEG van de Raad van 25 februari 1964 voor de cooerdinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid (PB 1964, blz. 850),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: C. N. Kakouris, kamerpresident, G. Hirsch, G. F. Mancini, F. A. Schockweiler en P. J. G. Kapteyn (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: M. B. Elmer
griffier: L. Hewlett, administrateur
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
° J. Gallagher, vertegenwoordigd door R. Allen, QC, P. Duffy en T. Eicke, Barristers, geïnstrueerd door S. Grozz, Solicitor,
° de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door J. E. Collins, Assistant Treasury Solicitor, als gemachtigde, bijgestaan door D. Pannick, QC, en M. Shaw, Barrister,
° de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door C. Docksey, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van J. Gallagher, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie ter terechtzitting van 13 juli 1995,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 12 oktober 1995,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 10 februari 1994, ingekomen bij het Hof op 24 juni daaraanvolgend, heeft de Court of Appeal krachtens artikel 177 EG-Verdrag twee prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van richtlijn 64/221/EEG van de Raad van 25 februari 1964 voor de cooerdinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid (PB 1964, blz. 850; hierna: "richtlijn").
2 Deze vragen zijn gerezen in het kader van een beroep dat Callagher voor de Court of Appeal heeft ingesteld tegen het uitzettingsbevel dat door de minister van Binnenlandse zaken (hierna: "minister") krachtens Section 7, leden 1 en 2, van de Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act 1989 (hierna: "Act") tegen hem was uitgevaardigd.
3 Section 7 van de Act bepaalt:
"1) Indien de minister tot de overtuiging is gekomen, dat een persoon
a) betrokken is of is geweest bij het plegen van, het voorbereiden van of het aanzetten tot terreurdaden waarop dit onderdeel van deze Act van toepassing is (...), kan de minister een uitzettingsbevel tegen hem uitvaardigen.
2) In de zin van deze Section is een uitzettingsbevel een bevel dat het een persoon verbiedt zich in het Verenigd Koninkrijk te bevinden of het Verenigd Koninkrijk binnen te komen."
4 Op grond van bijlage 2 bij de Act kunnen met betrekking tot uitzettingsbevelen opmerkingen worden ingediend. De paragrafen 3 en 4 van de bijlage luiden als volgt:
"3) (1) Indien een persoon mededeling is gedaan van het feit dat tegen hem een uitzettingsbevel wordt uitgevaardigd en hij bezwaar maakt tegen het bevel, kan hij:
a) bij de minister schriftelijke opmerkingen indienen met vermelding van de redenen van zijn bezwaar, en
b) te zamen met deze opmerkingen een verzoek indienen om een persoonlijk onderhoud met de door de minister krachtens sub-paragraaf 5 van deze Section aangewezen persoon of personen.
(...)
(5) Indien een persoon deze rechten binnen de hem daartoe gestelde termijn uitoefent, wordt de zaak voor advies naar een of meer door de minister aangewezen personen verwezen.
(...)
4) (1) Wanneer de minister krachtens paragraaf 3 van deze bijlage opmerkingen ontvangt met betrekking tot een uitzettingsbevel, zal hij de zaak, zo spoedig als na ontvangst van de opmerkingen en van enig verslag van een krachtens die paragraaf toegestaan onderhoud met betrekking tot de zaak redelijkerwijs haalbaar is, in heroverweging nemen.
(2) Bij de heroverweging van een zaak krachtens de onderhavige paragraaf houdt de minister rekening met alle zijns inziens relevante gegevens en inzonderheid met:
a) de krachtens paragraaf 3 van deze bijlage bij hem ingediende opmerkingen met betrekking tot de zaak;
b) het advies van de persoon of personen naar wie hij de zaak krachtens die paragraaf heeft verwezen, en
c) het verslag van elk krachtens die paragraaf toegestaan onderhoud met betrekking tot de zaak.
(...)"
5 Gallagher, van Ierse nationaliteit, werd in 1983 in Ierland veroordeeld tot een gevangenisstraf van drie jaar wegens het illegaal voorhanden hebben van twee vuurwapens. Tussen mei 1987 en september 1989 begaf hij zich naar het Verenigd Koninkrijk om aldaar werk te zoeken. Tussen april 1990 en september 1991 werkte hij daar inderdaad.
6 Op 24 september 1991 werd Gallagher gearresteerd op grond van Section 14 van de Act van 1989. Op 27 september daaraanvolgend werd hem een op Section 7 van de Act gebaseerd uitzettingsbevel betekend, op grond dat de minister tot de overtuiging was gekomen, dat hij "betrokken was bij het plegen van, het voorbereiden van of het aanzetten tot terreurdaden in verband met de kwestie Noord-Ierland".
7 Na zijn uitzetting tekende Gallagher overeenkomstig paragraaf 3, sub 1, van bijlage 2 bij de Act bezwaar aan tegen het uitzettingsbevel. Hij diende schriftelijke opmerkingen in bij de minister, waarin hij de redenen voor zijn bezwaar uiteenzette en verzocht om een persoonlijk onderhoud met een door de minister aangewezen persoon, dat op 6 december 1991 plaatsvond in de Britse ambassade te Dublin. Tijdens dit onderhoud maakte de door de minister aangewezen persoon zijn identiteit niet bekend en verschafte hij evenmin inlichtingen over de gronden voor de uitzetting. Op grond van paragraaf 4 van bijlage 2 bij de Act nam de minister de zaak in heroverweging, zonder evenwel van zijn besluit terug te komen.
8 Gallagher stelde beroep in tegen het uitzettingsbevel, de weigering dit in te trekken, de aanwijzing van de adviseur met wie hij een onderhoud had en het besluit om diens identiteit niet te onthullen. In hoger beroep stelde Gallagher in het bijzonder, dat hij, in tegenstelling tot de vereisten van artikel 9 van de richtlijn, uit het Verenigd Koninkrijk was verwijderd voordat hij zelfs maar zijn opmerkingen omtrent het bevel had kunnen indienen en de door de minister aangewezen persoon had kunnen ontmoeten. Voorts was deze persoon, wegens de wijze waarop hij was aangewezen, niet bevoegd om het in dit artikel 9 bedoelde advies uit te brengen.
9 Van oordeel, dat er twijfel bestond over de uitlegging van deze bepaling, heeft de Court of Appeal besloten het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:
"1) Verzet artikel 9 van richtlijn 64/221/EEG van de Raad van 25 februari 1964 zich ertegen, dat de minister van Binnenlandse zaken krachtens Section 7 van de Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act 1989 een bevel tot uitzetting uitvaardigt alvorens het advies van een 'bevoegde instantie' is ontvangen, wanneer de relevante bepalingen van bijlage 2 bij de Act van 1989 bepalen dat:
a) degene tegen wie dat bevel wordt uitgevaardigd, opmerkingen mag indienen bij een bevoegde instantie, en
b) indien dergelijke opmerkingen worden ingediend, de minister verplicht is rekening te houden met het advies van die bevoegde instantie en hij de gegrondheid van zijn besluit tot uitvaardiging van een uitzettingsbevel opnieuw moet onderzoeken alvorens de betrokkene uit het Verenigd Koninkrijk wordt verwijderd (tenzij deze overigens met zijn verwijdering uit het Verenigd Koninkrijk instemt)?
2) Staat het feit dat een persoon door de minister van Binnenlandse zaken wordt aangewezen, eraan in de weg, dat die persoon de 'bevoegde instantie' is in de zin van artikel 9 van richtlijn 64/221/EEG van de Raad van 25 februari 1964?"
10 In haar vragen verwijst de Court of Appeal naar artikel 9 van de richtlijn, zonder nader aan te geven, of het Hof wordt verzocht om uitlegging van artikel 9, lid 1, dan wel van artikel 9, lid 2.
11 In haar opmerkingen stelt de Commissie, dat aangezien Ierse onderdanen op grond van de wetgeving van het Verenigd Koninkrijk betreffende Ierse onderdanen voor verblijf aldaar niet in het bezit hoeven te zijn van een verblijfsvergunning, het besluit tot uitzetting van een Iers onderdaan die in het Verenigd Koninkrijk werkzaam is en niet over een verblijfsvergunning beschikt, onder de werkingssfeer van artikel 9, lid 1, van de richtlijn valt. Ter terechtzitting heeft de regering van het Verenigd Koninkrijk zich bij deze opvatting aangesloten.
12 Artikel 9 van de richtlijn bepaalt:
"1. Bij ontstentenis van mogelijkheden van gerechtelijk beroep of indien dit beroep slechts betrekking heeft op de wettigheid van het besluit of indien dit beroep geen opschortende werking heeft, wordt het besluit tot weigering van verlenging van de verblijfsvergunning of het besluit tot verwijdering van het grondgebied van een houder van een verblijfsvergunning, behoudens in dringende gevallen, slechts door de overheidsinstantie genomen na advies door een bevoegde instantie van het ontvangende land ten overstaan waarvan de betrokkene gebruik moet kunnen maken van zijn middelen tot verweer en zich kan laten bijstaan of vertegenwoordigen volgens de procedure van de nationale wetgeving.
Deze instantie moet een andere zijn dan die welke gerechtigd is om het besluit tot weigering van de verlenging van de verblijfsvergunning of het besluit tot verwijdering te nemen.
2. Besluiten tot weigering van afgifte van de eerste verblijfsvergunning, alsmede het besluit tot verwijdering van het grondgebied vóór de afgifte van een dergelijk document worden, op verzoek van de betrokkene, ter behandeling voorgelegd aan de instantie waarvan het voorafgaand advies wordt voorgeschreven in lid 1. De betrokkene is dan gemachtigd in persoon zijn middelen tot verweer voor te dragen, tenzij redenen van staatsveiligheid zich hier tegen verzetten."
13 Blijkens de tekst van artikel 9 van de richtlijn heeft lid 1 betrekking op het besluit tot verwijdering van het grondgebied van een Lid-Staat van een houder van een verblijfsvergunning, terwijl lid 2 ziet op het besluit tot verwijdering dat vóór de afgifte van een dergelijke vergunning wordt genomen.
14 Hieruit volgt, dat artikel 9, lid 1, het oog heeft op het geval van een onderdaan van een Lid-Staat, die reeds legaal op het grondgebied van een andere Lid-Staat verblijft. Dit is niet alleen het geval met de houder van een verblijfsvergunning, maar ook met de onderdaan van een andere Lid-Staat, die volgens de wettelijke regeling van de ontvangende staat niet in het bezit van een verblijfsvergunning hoeft te zijn. Derhalve is deze bepaling eveneens van toepassing op een besluit tot verwijdering van het grondgebied van een Lid-Staat, dat tegen die onderdaan wordt uitgevaardigd.
De eerste vraag
15 Met haar eerste vraag wenst de Court of Appeal in wezen te vernemen, of artikel 9, lid 1, van de richtlijn aldus moet worden uitgelegd, dat de bevoegde instantie haar advies na vaststelling van het verwijderingsbesluit kan uitbrengen, met dien verstande dat, in geval van een klacht van de betrokkene, de overheidsinstantie die dit besluit heeft genomen, behoudens in dringende gevallen, verplicht is het besluit met inachtneming van dit advies in heroverweging te nemen.
16 Volgens vaste rechtspraak beoogt artikel 9, lid 1, van de richtlijn minimale procedurele waarborgen te bieden aan personen aan wie verlenging van de verblijfsvergunning is geweigerd, of aan houders van een verblijfsvergunning te wier aanzien een besluit tot verwijdering is genomen. Deze bepaling, die van toepassing is ingeval beroep op de rechter niet mogelijk is of ingeval het beroep slechts betrekking heeft op de wettigheid van het besluit dan wel geen schorsende werking heeft, voorziet in de tussenkomst van een andere bevoegde instantie dan die welke tot het nemen van het besluit bevoegd is. De betrokkene moet ten overstaan van die instantie gebruik kunnen maken van zijn middelen van verweer en zich kunnen doen bijstaan of vertegenwoordigen volgens de procedure van de nationale wetgeving (zie, onder meer, arrest van 18 oktober 1990, gevoegde zaken C-297/88 en C-197/89, Dzodzi, Jurispr. 1990, blz. I-3763, r.o. 62).
17 Zoals het Hof reeds heeft overwogen, dient de tussenkomst van de in artikel 9, lid 1, genoemde "bevoegde instantie" een uitputtend onderzoek mogelijk te maken van alle feiten en omstandigheden, met inbegrip van de opportuniteit van de beoogde maatregel, voordat het besluit definitief wordt vastgesteld (arresten van 18 mei 1982, gevoegde zaken 115/81 en 116/81, Adoui en Cornuaille, Jurispr. 1982, blz. 1665, r.o. 15, en 22 mei 1980, zaak 131/79, Santillo, Jurispr. 1980, blz. 1585, r.o. 12). Het Hof heeft eveneens geoordeeld dat, behoudens in dringende gevallen, de overheidsinstantie haar besluit slechts kan nemen na advies van de bevoegde instantie (arrest van 5 maart 1980, zaak 98/79, Pecastaing, Jurispr. 1980, blz. 691, r.o. 17, en arrest Dzodzi, reeds aangehaald, r.o. 62).
18 Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk wordt de doelstelling van artikel 9, lid 1, van de richtlijn bereikt zodra de betrokkene de aldaar genoemde rechten kan uitoefenen. In het onderhavige geval, aldus de regering, kunnen de personen tegen wie een uitzettingsbevel is uitgevaardigd, op grond van de Act bij een bevoegde instantie opmerkingen indienen en is de minister op grond van de Act verplicht, in voorkomend geval met het advies van deze instantie rekening te houden en de gegrondheid van zijn besluit opnieuw te onderzoeken alvorens de betrokkene van het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk wordt verwijderd.
19 Dit betoog kan niet worden aanvaard.
20 Zoals de advocaat-generaal in punt 19 van zijn conclusie opmerkt, bestaat het verschil tussen artikel 9, lid 1, en artikel 9, lid 2, immers juist hierin, dat in de in lid 1 bedoelde situaties het advies aan de vaststelling van het besluit moet voorafgaan, terwijl in de in lid 2 bedoelde situaties het advies wordt uitgebracht na vaststelling van het besluit en uitsluitend op verzoek van de betrokkene ingeval deze tegen het besluit opkomt.
21 Indien artikel 9, lid 1, in de door de regering van het Verenigd Koninkrijk voorgestane zin zou moeten worden uitgelegd, zou de regel van artikel 9, lid 2, zijn specifieke karakter ten opzichte van die van artikel 9, lid 1, verliezen.
22 Mitsdien moet op de eerste vraag worden geantwoord, dat artikel 9, lid 1, van richtlijn 64/221 aldus moet worden uitgelegd, dat het, behoudens in dringende gevallen, de overheidsinstantie verbiedt, een besluit tot verwijdering te nemen alvorens een bevoegde instantie haar advies heeft uitgebracht.
De tweede vraag
23 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen, of artikel 9, lid 1, van de richtlijn eraan in de weg staat, dat de bevoegde instantie waarvan in deze bepaling sprake is, wordt aangewezen door dezelfde overheidsinstantie als die welke het besluit tot verwijdering neemt.
24 De richtlijn preciseert niet, hoe de in artikel 9 bedoelde bevoegde instantie wordt aangewezen. Zij verlangt niet, dat deze instantie een rechterlijk of een uit magistraten bestaand orgaan is. Zij verlangt evenmin dat de leden van de bevoegde instantie voor een bepaalde periode worden aangewezen. Waar het op aankomt, is dat de instantie haar taak in volkomen onafhankelijkheid kan vervullen en daarbij niet rechtstreeks of zijdelings wordt gecontroleerd door de instantie die de in de richtlijn bedoelde maatregelen moet nemen, en voorts dat zij een procedure volgt die de betrokkene onder de in de richtlijn vastgelegde voorwaarden in staat stelt zijn middelen van verweer voor te dragen (arresten Dzodzi, reeds aangehaald, r.o. 65, en Adoui en Cornuaille, reeds aangehaald, r.o. 16). De nationale rechter moet in elk afzonderlijk geval nagaan, of aan deze vereisten is voldaan.
25 Wat de formele aspecten van het advies van de bevoegde instantie betreft, moet dit advies blijkens de doelstellingen van het in de richtlijn voorziene systeem behoorlijk ter kennis van de betrokkene worden gebracht, maar verlangt de richtlijn niet, dat het de namen van de leden van de instantie of hun hoedanigheid vermeldt (arrest Adoui en Cornuaille, reeds aangehaald, r.o. 18). Dit laatste is slechts van belang om de nationale rechter in staat te stellen, de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de leden van de instantie te beoordelen.
26 Mitsdien moet op de tweede vraag worden geantwoord, dat artikel 9, lid 1, van de richtlijn er niet aan in de weg staat, dat de bevoegde instantie waarvan in deze bepaling sprake is, wordt aangewezen door dezelfde overheidsinstantie als die welke het besluit tot verwijdering neemt, op voorwaarde dat de bevoegde instantie haar taak in volkomen onafhankelijkheid kan vervullen en niet wordt gecontroleerd door de instantie die de in de richtlijn bedoelde maatregelen moet nemen. De nationale rechter moet in elk afzonderlijk geval nagaan, of aan deze vereisten is voldaan.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
27 De kosten door de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
uitspraak doende op de door de Court of Appeal bij beschikking van 10 februari 1994 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) Artikel 9, lid 1, van richtlijn 64/221/EEG van de Raad van 25 februari 1964 voor de cooerdinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid, moet aldus worden uitgelegd, dat het, behoudens in dringende gevallen, de overheidsinstantie verbiedt, een besluit tot verwijdering te nemen alvorens een bevoegde instantie haar advies heeft uitgebracht.
2) Artikel 9, lid 1, van richtlijn 64/221 staat er niet aan in de weg, dat de bevoegde instantie waarvan in deze bepaling sprake is, wordt aangewezen door dezelfde overheidsinstantie als die welke het besluit tot verwijdering neemt, op voorwaarde dat de bevoegde instantie haar taak in volkomen onafhankelijkheid kan vervullen en niet wordt gecontroleerd door de instantie die de in de richtlijn bedoelde maatregelen moet nemen. De nationale rechter moet in elk afzonderlijk geval nagaan, of aan deze vereisten is voldaan.