62003CJ0078_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C‑78/03 P,
que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia, el 19 de febrero de 2003,
Comisión de las Comunidades Europeas,
representada por los Sres. J. Flett y V. Kreuschitz, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte recurrente,
y en el que las otras partes en el procedimiento son:
República Federal de Alemania,
representada por el Sr. M. Lumma, en calidad de agente,
parte coadyuvante en primera instancia,
Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum eV,
con sede en Borken (Alemania), representada por el Sr. M. Pechstein, profesor,
parte demandante en primera instancia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
integrado por el Sr. V. Skouris, Presidente, los Sres. P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Schiemann y J. Makarczyk, Presidentes de Sala, y los Sres. C. Gulmann (Ponente), A. La Pergola, J.-P. Puissochet, P. Kūris, E. Juhász, E. Levits y A. Ó Caoimh, Jueces;
Abogado General: Sr. F.G. Jacobs;
Secretario: Sr. R. Grass;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 24 de febrero de 2005;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1. Mediante su recurso de casación, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita la anulación de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas de 5 de diciembre de 2002, Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum/Comisión (T‑114/00, Rec. p. II‑5121; en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), por la cual éste desestimó la excepción de inadmisibilidad propuesta por ella contra el recurso de Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum eV (Comunidad de acción Derecho y propiedad; en lo sucesivo, «ARE»), en el que pedía que se anulase la Decisión de la Comisión de 22 de diciembre de 1999, de autorización de las ayudas estatales en el marco de las disposiciones de los artículos 87 y 88 (antiguos artículos 92 y 93) del Tratado CE (DO 2000, C 46, p. 2; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), relativa a un programa de adquisición de tierras en los nuevos Länder alemanes.
Marco jurídico
2. A tenor del artículo 87 CE, apartado 1:
«Salvo que el presente Tratado disponga otra cosa, serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.»
3. El artículo 88 CE, apartado 2, párrafo primero, establece lo siguiente:
«Si, después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, la Comisión comprobare que una ayuda otorgada por un Estado o mediante fondos estatales no es compatible con el mercado común en virtud del artículo 87, o que dicha ayuda se aplica de manera abusiva, decidirá que el Estado interesado la suprima o modifique en el plazo que ella misma determine.»
4. El artículo 88 CE, apartado 3, tiene el siguiente tenor:
«La Comisión será informada de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones. Si considerare que un proyecto no es compatible con el mercado común con arreglo al artículo 87, la Comisión iniciará sin demora el procedimiento previsto en el apartado anterior. El Estado miembro interesado no podrá ejecutar las medidas proyectadas antes de que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva.»
Hechos que originaron el litigio
5. ARE es una asociación que reúne a agrupaciones afectadas por los problemas relativos a la propiedad en los sectores de la agricultura y la silvicultura, a personas trasladadas y expropiadas, a víctimas de expolio en los sectores de la industria, la artesanía y el comercio, y a pequeñas y medianas empresas cuyo domicilio social estaba situado en la antigua zona de ocupación soviética o en la antigua República Democrática Alemana.
6. A raíz de la reunificación de Alemania, que tuvo lugar en 1990, aproximadamente 1,8 millones de hectáreas de tierras agrícolas y forestales fueron transferidas del patrimonio del Estado de la República Democrática Alemana al de la República Federal de Alemania.
7. Con arreglo a la Ley sobre compensaciones (Ausgleichsleistungsgesetz), que constituye el artículo 2 de la Ley sobre indemnizaciones y compensaciones (Entschädigungs- und Ausgleichsleistungsgesetz; en lo sucesivo, «EALG») y que entró en vigor el 1 de diciembre de 1994, las tierras agrícolas situadas en la antigua República Democrática Alemana que estaban en poder de la Treuhandanstalt, organismo de Derecho público encargado de reestructurar las empresas de la antigua República Democrática Alemana, podían ser adquiridas por distintas categorías de personas por un precio inferior a la mitad de su valor real de mercado. Formaban parte de estas categorías y tenían prioridad, siempre que hubieran residido en el lugar a 3 de octubre de 1990 y que a 1 de octubre de 1996 hubiesen celebrado un contrato de arrendamiento a largo plazo de tierras que hubieran sido propiedad del pueblo y estuvieran incluidas entre aquellas que la Treuhandanstalt debía privatizar, las personas que hubieran suscrito un contrato de arrendamiento rústico, los sucesores de las antiguas cooperativas de producción agrícola, las personas reinstaladas que hubiesen sido expropiadas entre 1945 y 1949 o en la época de la República Democrática Alemana y que, posteriormente, hubiesen vuelto a explotar tierras y los agricultores calificados de personas instaladas recientemente que no hubiesen sido antiguamente propietarios de tierras en los nuevos Länder. Formaban parte de estas categorías, con carácter subsidiario, los antiguos propietarios expropiados antes de 1949 cuyos bienes no hubieran sido restituidos y que no hubiesen reanudado una actividad agrícola en el lugar. Éstos podían adquirir únicamente las superficies que no hubiesen sido adquiridas por los beneficiarios principales.
8. Esta Ley establecía además la posibilidad de adquirir tierras forestales de manera preferencial y definía las categorías de personas con derecho a ello.
9. A raíz de las denuncias contra este programa de adquisición de tierras presentadas por nacionales alemanes y de otros Estados miembros, la Comisión inició, el 18 de marzo de 1998, un procedimiento de investigación formal con arreglo al artículo 93, apartado 2, del Tratado CE (actualmente artículo 88 CE, apartado 2) (DO 1998, C 215, p. 7).
10. Mediante la Decisión 1999/268/CE, de 20 de enero de 1999, sobre la compra de tierras al amparo de la Ley sobre compensación de costos (DO L 107, p. 21; en lo sucesivo, «Decisión de 20 de enero de 1999»), adoptada como consecuencia del citado procedimiento de investigación formal, la Comisión declaró que el referido programa de adquisición de tierras era incompatible con el mercado común, ya que las ayudas que concedía estaban supeditadas a que se cumpliera el requisito de residencia en el lugar a 3 de octubre de 1990 y excedían del límite de las ayudas para adquirir terrenos agrícolas, límite que se había fijado en el 35 % para las superficies agrícolas de las zonas que no fueran zonas desfavorecidas en el sentido del Reglamento (CE) nº 950/97 del Consejo, de 20 de mayo de 1997, relativo a la mejora de la eficacia de las estructuras agrarias (DO L 142, p. 1). En particular, por lo que respecta al requisito de haber residido en el lugar a 3 de octubre de 1990 previsto por la Ley sobre compensaciones, la Comisión declaró lo siguiente:
«[…] La Ley favorece a las personas físicas y jurídicas de los nuevos Estados federados en relación con aquellas que no tienen sede o residencia en Alemania y [puede] constituir una infracción de la prohibición de discriminación prevista por los artículos [43 CE] a [48 CE].
Si bien es cierto que, de jure,
les era posible a todos los ciudadanos de la Unión Europea probar que su residencia principal estaba en el territorio de la antigua [República Democrática Alemana] el 3 de octubre de 1990, esta condición sólo la cumplían de facto,
casi exclusivamente, ciudadanos alemanes, y sobre todo aquellos cuya residencia previa estaba en los nuevos Estados federados.
Por lo tanto, esta condición produce un efecto de exclusión respecto a las personas que no satisfacen el criterio de residencia.
[…]
El criterio de distinción de “residencia en el lugar el 3 de octubre de 1990” sólo puede justificarse si es a la vez necesario y adecuado para realizar el objetivo perseguido por el legislador.
[…]
El objetivo consistía […] en permitir que se beneficiaran del programa las personas interesadas o las familias de éstas que habían vivido y trabajado durante décadas en la [República Democrática Alemana].
[…]
Sin embargo, para lograr este objetivo, no habría sido necesario fijar la fecha de referencia del 3 de octubre de 1990 para la residencia en el lugar. En efecto, se habría autorizado a los nuevos fundadores o personas jurídicas, con arreglo [al] apartado 1 del artículo 3 de la Ley sobre compensación de costos, a participar en el programa de compra de tierras si, el 1 de octubre de 1996, hubieran arrendado a largo plazo tierras anteriormente propiedad del pueblo, en vías de privatización por la Treuhandanstalt.
Durante este procedimiento de examen, algunos interesados llamaron expresamente la atención de la Comisión sobre el hecho de que la gran mayoría de los contratos de arrendamiento a largo plazo se establecieron con ciudadanos de Alemania del Este. […]
Resulta claramente de ello que la realización del objetivo fijado por el legislador, incluso reconociendo su legitimidad (a saber, la participación de los alemanes del Este en el programa de compra de tierras), no habría peligrado en la práctica de haber renunciado [a] fijar la fecha de referencia del 3 de octubre de 1990.»
11. En los artículos 2 y 3 de la Decisión de 20 de enero de 1999, la Comisión ordenó a la República Federal de Alemania que recuperara las ayudas declaradas incompatibles con el mercado común que ya habían sido concedidas y que dejase de conceder ayudas con arreglo a este programa.
12. La parte dispositiva de esta Decisión tiene el siguiente tenor:
« Artículo 1
El programa contemplado en el artículo 3 de la Ley sobre compensación alemana de costos no contiene ayudas, en la medida en que sus disposiciones sólo se refieren a compensaciones por expropiaciones o acciones asimilables a una expropiación [realizadas por los poderes públicos], y que los beneficios concedidos son equivalentes o inferiores a los daños patrimoniales causados por dichas acciones.
Artículo 2
Las ayudas serán compatibles con el mercado común en la medida en que no estén vinculadas a la condición de residencia en el lugar el 3 de octubre de 1990 y siempre que observen el límite del 35 % aplicable a las superficies agrícolas situadas en regiones no desfavorecidas en virtud del Reglamento […] nº 950/97.
Las ayudas vinculadas a la condición de residencia en el lugar el 3 de octubre de 1990 [y las que sobrepasen el límite del 35 % aplicable a las superficies agrícolas situadas en regiones no desfavorecidas en virtud del Reglamento nº 950/97] no serán compatibles con el mercado común.
Alemania deberá suprimir las ayudas contempladas en el segundo apartado y no podrá concederlas de nuevo.
Artículo 3
Alemania reclamará, en el plazo de dos meses, la restitución integral de las ayudas contempladas en el [párrafo segundo] del artículo 2. El reembolso se efectuará según las disposiciones y los procedimientos del Derecho alemán, e incluirá los intereses calculados, a partir de la fecha de concesión, sobre la base del tipo de referencia aplicable en la valoración de los regímenes de ayudas regionales.
[…]»
13. Posteriormente a la adopción de la Decisión de 20 de enero de 1999, el legislador alemán redactó el proyecto de Ley que completa la Ley sobre restablecimiento de los derechos patrimoniales (Vermögensrechtsergänzungsgesetz), que suprimía y modificaba algunas de las disposiciones de ejecución del programa de adquisición de tierras. De este proyecto se desprende, en particular, que quedaba suprimido el requisito de haber residido en el lugar a 3 de octubre de 1990 y que se fijó el porcentaje de ayuda en el 35 % (es decir, se establecía como precio de compra de las tierras de que se trataba su valor real reducido en un 35 %). En lo sucesivo, el requisito principal para poder adquirir tierras a precio reducido era haber celebrado un contrato de arrendamiento a largo plazo.
14. Este nuevo proyecto de Ley fue notificado a la Comisión y ésta lo autorizó mediante la Decisión impugnada, sin iniciar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2. En el punto 123 de dicha Decisión, la Comisión señala lo siguiente:
«Habida cuenta de las garantías proporcionadas por las autoridades alemanas, la Comisión ha constatado sin lugar a dudas que existe suficiente superficie de tierras para corregir cualquier discriminación sin que sea necesario anular los contratos celebrados en virtud de la EALG inicial. Si la nueva normativa contiene otros elementos que, en condiciones iguales, favorecen a los alemanes del Este, esta ventaja corresponde al objetivo de reestructurar la agricultura en los nuevos Länder y de garantizar al mismo tiempo que las personas interesadas, o sus familias, que hayan vivido y trabajado en la República Democrática Alemana durante décadas, puedan beneficiarse también de esta normativa. En su Decisión de 20 de enero de 1999, la Comisión reconoció la legitimidad de dicho objetivo y no lo impugnó.»
15. Con esta declaración, la Comisión rechazaba una serie de críticas formuladas por varios interesados a raíz de la Decisión de 20 de enero de 1999, según las cuales, aunque no se exigiera la residencia en el lugar a 3 de octubre de 1990, el programa de adquisición de tierras seguía siendo discriminatorio a causa del requisito de haber celebrado un contrato de arrendamiento a largo plazo, requisito que, a juicio de estos interesados, tenía como consecuencia mantener el criterio de residencia en el lugar y hacer que la superficie de tierras disponibles fuera insuficiente.
16. Después de que el programa de adquisición de tierras fuese autorizado por la Decisión impugnada, el legislador alemán aprobó el proyecto de Ley que completa la Ley sobre restablecimiento de los derechos patrimoniales.
Procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia y sentencia recurrida
17. Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 2 de mayo de 2000, ARE interpuso un recurso con objeto de que se anulase la Decisión impugnada.
18. Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 20 de junio de 2000, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad basada en que, por una parte, la Decisión impugnada no afecta directa e individualmente a ARE y, por otra, ésta había incurrido en abuso de procedimiento.
19. Mediante auto de 9 de noviembre de 2000, el Presidente de la Sala Cuarta ampliada del Tribunal de Primera Instancia estimó la solicitud de la República Federal de Alemania de que se la autorizase a intervenir en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
20. Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia desestimó la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión contra el recurso.
21. En el apartado 45 de la sentencia recurrida, dicho Tribunal recuerda que la Decisión impugnada fue adoptada sobre la base del artículo 88 CE, apartado 3, sin que la Comisión iniciase el procedimiento de investigación formal previsto en el apartado 2 del mismo artículo. Señala además que, en consecuencia, ARE deberá ser considerada directa e individualmente afectada por la Decisión impugnada, en primer lugar, si su recurso pretende que se salvaguarden los derechos de procedimiento previstos en el citado apartado 2 y, en segundo lugar, si tiene la condición de interesada en el sentido de dicha disposición.
22. En el apartado 47 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia observa que «la demandante no denunció expresamente un incumplimiento por la Comisión de la obligación de iniciar el procedimiento [de investigación formal] previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, que impidiese el ejercicio de los derechos de procedimiento previstos en dicha disposición. Sin embargo, debe interpretarse que los motivos de anulación invocados en apoyo del presente recurso y, en particular, el que se basa en la violación de la prohibición de cualquier discriminación por razón de la nacionalidad tienen la finalidad de que se declare que las medidas controvertidas presentan serias dificultades desde el punto de vista de su compatibilidad con el mercado común, dificultades que obligaban a la Comisión a iniciar el procedimiento [de investigación] formal».
23. Dicho Tribunal concluye al respecto, en el apartado 49 de la sentencia recurrida, que «debe interpretarse que el recurso reprocha a la Comisión que, a pesar de las serias dificultades planteadas por la apreciación de la compatibilidad de las ayudas de que se trata, no iniciase el procedimiento [de investigación] formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, y que en última instancia pretende que se salvaguarden los derechos de procedimiento que confiere dicho apartado».
24. Por lo que respecta a la cuestión de si ARE tiene la condición de interesada en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2, el Tribunal de Primera Instancia indica, en el apartado 52 de la sentencia recurrida, que «como la demandante es una asociación, procede examinar en primer lugar si sus miembros tienen la condición de interesados en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2. En efecto, salvo circunstancias particulares como el papel que habría podido desempeñar en un procedimiento [de investigación formal] que hubiera dado lugar a la adopción del acto controvertido (véanse los apartados 65 y sigu ientes infla),
una asociación constituida para promover los intereses colectivos de una categoría de justiciables no puede ser considerada individualmente afectada, en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto, por un acto que afecta a los intereses generales de dicha categoría y, por consiguiente, no está legitimada para interponer un recurso de anulación en nombre de sus miembros cuando éstos no puedan hacerlo individualmente (sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de diciembre de 1962, Fédération nationale de la boucherie en gros et du commerce en gros des viandes y otros/Consejo, asuntos acumulados 19/62 a 22/62, Rec. p. 943, y de 2 de abril de 1998, Greenpeace Council y otros/Comisión, C‑321/95 P, Rec. p. I‑1651, apartados 14 y 29; auto del Tribunal de Justicia de 18 de diciembre de 1997, Sveriges Betodlares y Henrikson/Comisión, C‑409/96 P, Rec. p. I‑7531, apartado 45; sentencia [del Tribunal de Primera Instancia de 21 de marzo de 2001,] Hamburger Hafen- und Lagerhaus y otros/Comisión, [T‑69/96, Rec. p. II‑1037], apartado 49)».
25. En el apartado 63 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia reconoce que ARE «debe ser considerada legitimada para interponer el presente recurso de anulación en nombre de [sus miembros], que, en su condición de interesados en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2, habrían podido hacerlo a título individual».
26. Los apartados 65 a 70 de la sentencia recurrida tienen la siguiente redacción:
«65. Además, procede señalar que la demandante también puede ser considerada individualmente afectada por la Decisión impugnada en la medida en que invoca un interés propio para ejercitar la acción debido a que su posición de negociadora se ha visto afectada por dicha Decisión (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 2 de febrero de 1988, Van der Kooy y otros/Comisión, asuntos acumulados 67/85, 68/85 y 70/85, Rec. p. 219, apartados 19 a 25, y de 24 de marzo de 1993, CIRFS y otros/Comisión, C‑313/90, Rec. p. I‑1125, apartados 29 y 30; sentencias del Tribunal de Primera Instancia [de 12 de diciembre de 1996,] AIUFFASS y AKT/Comisión, [T‑380/94, Rec. p. II‑2169], apartado 50, y de 29 de septiembre de 2000, CETM/Comisión, T‑55/99, Rec. p. II‑3207, apartado 23).
66. En efecto, la demandante participó en el procedimiento formal de examen que dio lugar a la adopción de la Decisión de 20 de enero de 1999 y en las conversaciones informales relativas a su aplicación y lo hizo de manera activa, en repetidas ocasiones y aportando informes científicos. La propia Comisión admitió que la demandante influyó en el proceso de decisión y que constituyó una fuente de información interesante.
67. Por consiguiente, la demandante habría estado legitimada, en su condición de afectada individualmente en el sentido de la jurisprudencia que ha sido recordada en el apartado 65 supra,
para interponer un recurso de anulación contra la decisión que ponía fin al citado procedimiento formal, si dicha decisión perjudicaba a los intereses que representaba.
68. Pues bien, como confirmó la Comisión en la vista, la Decisión impugnada se refiere “exclusiva y directamente a la aplicación de una decisión de la Comisión que había sido dictada previamente”, a saber la Decisión de 20 de enero de 1999. Así pues, la Decisión impugnada está directamente relacionada con la Decisión de 20 de enero de 1999.
69. En consecuencia, habida cuenta de esta relación entre las dos Decisiones y del papel de interlocutor importante que desempeñó la demandante durante el procedimiento formal que concluyó mediante la Decisión de 20 de enero de 1999, la individualización de la demandante respecto a esta Decisión se prolongó necesariamente respecto a la Decisión impugnada, aunque la demandante no estuviese implicada en el examen de la Comisión que dio lugar a la adopción de esta Decisión. Esta observación no queda desvirtuada por el hecho de que, en el caso de autos, la Decisión de 20 de enero de 1999 no perjudicaba en principio los intereses defendidos por la demandante.
70. Se desprende de todo lo anterior que la demandante está individualmente afectada en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 42 supra.»
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes
27. En su recurso de casación, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
– Anule la sentencia recurrida.
– Resuelva definitivamente sobre el fondo del litigio y declare la inadmisibilidad del recurso interpuesto por ARE debido a que la Decisión impugnada no afecta individualmente a ésta en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto, o
– Devuelva el asunto al Tribunal de Primera Instancia, por lo que respecta a la cuestión de la admisibilidad.
– Condene a ARE al pago de las costas de ambas instancias.
28. ARE solicita al Tribunal de Justicia que:
– Desestime el recurso de casación en su totalidad.
– Condene a la Comisión al pago de las costas del procedimiento de casación.
29. Mediante escrito registrado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 21 de mayo de 2003, la República Federal de Alemania informó a dicho Tribunal de que no deseaba presentar más observaciones que las contenidas en el recurso de casación de la Comisión y renunciaba a presentar un escrito separado.
Sobre la pretensión de anulación de la sentencia recurrida
30. En apoyo de su recurso de casación, la Comisión formula siete motivos basados en los errores de Derecho cometidos por el Tribunal de Primera Instancia:
– al declarar que, pese a su carácter general, la Decisión impugnada afecta individualmente a ARE y le atañe o atañe a algunos de sus miembros en razón de determinadas cualidades que les son propias o de una situación de hecho que los caracteriza frente a cualquier otra persona;
– al basar sus apreciaciones en el hecho de que, por lo que se refiere al requisito de resultar individualmente afectado, el criterio de individualización basado en la relación de competencia varía en función de que la decisión se haya adoptado en virtud del artículo 88 CE, apartado 2, o del apartado 3 del mismo artículo, por lo que se aplican criterios distintos en materia de admisibilidad;
– al aplicar un criterio respecto a la relación de competencia, según el cual la posición competitiva de ARE debe verse afectada, que es diferente y menos estricto que el establecido por el Tribunal de Justicia, con arreglo al cual dicha posición debe verse sustancialmente afectada;
– al plantear de oficio, y sin haber oído a la Comisión, a la parte coadyuvante en primera instancia ni a ARE, un motivo que no figuraba en la demanda;
– al estimar que ARE resultó afectada en su posición de negociadora y que, por tanto, procedía considerarla individualmente afectada por la Decisión impugnada;
– al no indicar con suficiente claridad los motivos en los que se basa la sentencia recurrida, y
– al contradecirse declarando, por una parte, que, en el contexto de los procedimientos relativos a la legislación sobre ayudas, ARE no había sido oída por la Comisión y, por otra, que había sido escuchada hasta el punto de obtener la condición de negociadora.
Observaciones preliminares
31. Antes de examinar los motivos invocados en apoyo del recurso de casación, es necesario recordar las reglas pertinentes en relación con la legitimación para impugnar una decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado de un sujeto que no sea el Estado miembro destinatario de dicha Decisión.
32. Con arreglo al artículo 230 CE, párrafo cuarto, una persona física o jurídica sólo puede interponer recurso contra una decisión dirigida a otra persona si esta decisión le afecta directa e individualmente.
33. Según jurisprudencia reiterada, los sujetos distintos de los destinatarios de una decisión sólo pueden alegar que se ven afectados individualmente si ésta les atañe en razón de determinadas cualidades que les son propias o de una situación de hecho que los caracteriza frente a cualquier otra persona y por ello los individualiza de manera análoga a la del destinatario (véanse, en particular, las sentencias de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión, 25/62, Rec. pp. 197 y ss., especialmente p. 223; de 19 de mayo de 1993, Cook/Comisión, C‑198/91, Rec. p. I‑2487, apartado 20, y de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión, C‑298/00 P, Rec. p. I‑4087, apartado 36).
34. Por lo que respecta a las decisiones de la Comisión en materia de ayudas de Estado, hay que recordar que en el procedimiento de control de las ayudas de Estado previsto en el artículo 88 CE debe distinguirse, por una parte, la fase previa de examen de las ayudas, establecida en el apartado 3 de este artículo, que sólo tiene por objeto permitir a la Comisión formarse una primera opinión sobre la compatibilidad parcial o total de la ayuda controvertida y, por otra, la fase de examen, prevista en el apartado 2 del mismo artículo. El Tratado CE tan sólo prevé la obligación de la Comisión de emplazar a los interesados para que presenten sus observaciones en el marco de esta fase de examen, cuya finalidad es permitir a la Comisión obtener una información completa sobre el conjunto de datos del asunto (sentencias Cook/Comisión, antes citada, apartado 22; de 15 de junio de 1993, Matra/Comisión, C‑225/91, Rec. p. I‑3203, apartado 16, y de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink's France, C‑367/95 P, Rec. p. I‑1719, apartado 38).
35. Cuando, sin iniciar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, la Comisión declara, mediante una decisión adoptada sobre la base del apartado 3 del mismo artículo, que una ayuda es compatible con el mercado común, los beneficiarios de esas garantías de procedimiento únicamente pueden obtener su respeto si tienen la posibilidad de impugnar ante el juez comunitario dicha decisión (véanse las sentencias, antes citadas, Cook/Comisión, apartado 23; Matra/Comisión, apartado 17, y Comisión/Sytraval y Brink's France, apartado 40). Por estos motivos, dicho órgano jurisdiccional admitirá un recurso que solicite la anulación de tal decisión, interpuesto por un interesado en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2, cuando el autor del recurso, mediante su interposición, pretenda que se salvaguarden los derechos de procedimiento que le confiere esta disposición (sentencias, antes citadas, Cook/Comisión, apartados 23 a 26, y Matra/Comisión, apartados 17 a 20).
36. Pues bien, los interesados en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2, que, en consecuencia, con arreglo al artículo 230 CE, párrafo cuarto, pueden interponer recursos de anulación son las personas, empresas o asociaciones que puedan verse afectadas en sus intereses por la concesión de la ayuda, es decir, en particular, las empresas competidoras de las beneficiarias de dicha ayuda y las organizaciones profesionales (véase, en particular, la sentencia Comisión/Sytraval y Brink's France, antes citada, apartado 41).
37. En cambio, si el demandante cuestiona el fundamento de la decisión de apreciación de la ayuda en sí misma, el mero hecho de que pueda ser considerado interesado en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2, no basta para reconocer la admisibilidad del recurso. En tal caso, debe demostrar que goza de una situación particular a efectos de la jurisprudencia Plaumann/Comisión, antes citada. Ello sucedería, en especial, en el supuesto de que la posición del demandante en el mercado se viese afectada sustancialmente por la ayuda objeto de la decisión de que se trate (véanse, en este sentido, la sentencia de 28 de enero de 1986, Cofaz y otros/Comisión, 169/84, Rec. p. 391, apartados 22 a 25, y el auto Sveriges Betodlares y Henrikson/Comisión, antes citado, apartado 45).
38. Los motivos invocados por la Comisión en apoyo de su recurso de casación deben examinarse a la luz de las anteriores consideraciones jurídicas.
39. Procede examinar en primer lugar los motivos cuarto y quinto.
Sobre el cuarto motivo
Alegaciones de las partes
40. Mediante su cuarto motivo, la Comisión alega que, al considerar que con su recurso ARE pretendía que se salvaguardasen los derechos de procedimiento que le confiere el artículo 88 CE, apartado 2, el Tribunal de Primera Instancia introdujo un motivo nuevo relativo a la existencia de vicios sustanciales de forma. Por otra parte, la Comisión afirma que no tuvo ocasión de ejercitar su derecho de defensa al respecto.
41. ARE replica que, al interpretar que su recurso se dirigía contra el hecho de que no se hubiese iniciado el procedimiento de investigación formal, el Tribunal de Primera Instancia respetó el principio de economía procesal. En efecto, limitó en favor de la Comisión el objeto de la pretensión inicial de esta asociación. ARE sostiene asimismo que toda su argumentación respecto a la ilegalidad de fondo de la Decisión impugnada demuestra la existencia de «serias dificultades» para declarar la compatibilidad de la ayuda de que se trata con el mercado común. Añade que, en cualquier caso, el juez comunitario podía examinar de oficio la cuestión de la vulneración de los derechos de procedimiento de la citada asociación como consecuencia de que no se iniciase el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2. Por tanto, la alegación de la Comisión según la cual se vio privada de la posibilidad de defenderse respecto al motivo basado en que no se hubiese iniciado tal procedimiento carece de pertinencia. Por último, ARE afirma que la Comisión formuló abundantes alegaciones para rechazar que los miembros de aquélla fuesen competidores de los beneficiarios de la ayuda y, por tanto, para negar su condición de partes interesadas en un procedimiento de investigación formal, condición que resulta decisiva para la apreciación del requisito de estar individualmente afectado.
Apreciación del Tribunal de Justicia
42. De los apartados 3, 6, 8, 9, 66 y 68 de la sentencia recurrida se desprende lo siguiente:
– Mediante la Decisión de 20 de enero de 1999, adoptada como consecuencia del procedimiento de examen en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2, la Comisión declaró que el programa de adquisición de tierras previsto por la EALG era incompatible con el mercado común, ya que las ayudas que concedía estaban supeditadas a que se cumpliera el requisito de residencia en el lugar a 3 de octubre de 1990 y excedían del límite de las ayudas para adquirir terrenos agrícolas, límite que se había fijado en el 35 % para las superficies agrícolas de las zonas que no fueran zonas desfavorecidas en el sentido del Reglamento nº 950/97. En particular, por lo que respecta al requisito de haber residido en el lugar a 3 de octubre de 1990 previsto por la Ley sobre compensaciones, la Comisión declaró lo siguiente:
– La Ley favorece a las personas físicas y jurídicas de los nuevos Länder en relación con aquellas que no tienen sede o residencia en Alemania y, por tanto, puede constituir una violación de la prohibición de discriminación prevista por los artículos 43 CE a 48 CE.
– Si bien es cierto que, de iure,
a todos los ciudadanos de los Estados miembros de la Comunidad les era posible probar que su residencia principal estaba situada en el territorio de la antigua República Democrática Alemana a 3 de octubre de 1990, esta condición sólo la cumplían de facto,
casi exclusivamente, ciudadanos alemanes, en particular aquellos cuya residencia previa estaba situada en el citado territorio.
– La realización del objetivo fijado por el legislador, a saber, la participación de los alemanes del Este en el programa de adquisición de tierras, aunque se reconozca su legitimidad, no habría peligrado en la práctica si no se hubiese fijado la fecha de referencia del 3 de octubre de 1990.
– Posteriormente a la citada Decisión de 20 de enero de 1999, el legislador alemán redactó el proyecto de Ley que completa la Ley sobre restablecimiento de los derechos patrimoniales, del que resultaba, en particular, que quedaba suprimido el requisito de haber residido en el lugar a 3 de octubre de 1990 y que se fijó el porcentaje de ayuda en el 35 % (es decir, se establecía como precio de compra de las tierras de que se trataba su valor real reducido en un 35 %). En lo sucesivo, el requisito principal para poder adquirir tierras a precio reducido era haber celebrado un contrato de arrendamiento a largo plazo, requisito que ya figuraba entre los que establecía la EALG.
– Este nuevo proyecto de Ley fue notificado a la Comisión y ésta lo autorizó, sin iniciar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, mediante la Decisión impugnada.
– ARE participó activamente en el procedimiento de investigación formal que dio lugar a la adopción de la Decisión de 20 de enero de 1999 y en las conversaciones informales relativas a su aplicación y lo hizo de manera activa, en repetidas ocasiones y aportando informes científicos. La propia Comisión admitió que ARE influyó en el proceso de decisión y que constituyó una fuente de información interesante.
– La Decisión impugnada se refiere a la aplicación de la Decisión de 20 de enero de 1999.
43. En consecuencia, consta que ARE pudo presentar y presentó observaciones en el marco del procedimiento de investigación formal que dio lugar a la adopción de la Decisión de 20 de enero de 1999 y que, en ese contexto, dicha asociación tuvo ocasión de alegar que el régimen de ayudas establecido por la EALG era incompatible con el mercado común, en particular porque la concesión de las ayudas estaba sometida a requisitos que podían infringir la prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad. Ha quedado asimismo acreditado que, mediante dicha Decisión, la Comisión declaró que el programa de adquisición de tierras previsto por la EALG era incompatible con el mercado común, en particular en la medida en que las ayudas que otorgaba estaban vinculadas al requisito de residencia en el lugar a 3 de octubre de 1990, requisito que podía infringir la prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad, y que, posteriormente a esta Decisión, el proyecto de Ley del legislador alemán que suprimía, entre otros elementos, el requisito de residencia en el lugar a 3 de octubre de 1990 fue autorizado por la Decisión impugnada, que se refería a la aplicación de la Decisión de 20 de enero de 1999.
44. En tales circunstancias, carecen de fundamento objetivo las apreciaciones del Tribunal de Primera Instancia, que figuran en los apartados 47 y 49 de la sentencia recurrida, según las cuales, aunque no se hubiese formulado un motivo basado expresamente en el incumplimiento por parte de la Comisión de su obligación de iniciar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, habida cuenta de los motivos de anulación invocados en apoyo del recurso, debía interpretarse que éste reprochaba a la Comisión que, a pesar de las serias dificultades planteadas por la apreciación de la compatibilidad de las ayudas de que se trataba, no hubiese iniciado el procedimiento de investigación formal previsto en la citada disposición y que en última instancia pretendía que se salvaguardasen los derechos de procedimiento que confiere ésta.
45. En efecto, esta nueva interpretación del recurso, que da lugar a calificar de nuevo el objeto de éste, no puede realizarse sobre la base únicamente de una apreciación como la que figura el apartado 47 de la sentencia recurrida, según la cual los motivos de anulación invocados en apoyo del recurso y, en particular, el que se basaba en la violación de la prohibición de cualquier discriminación por razón de la nacionalidad, en realidad, perseguían que se declarase que las citadas ayudas presentaban serias dificultades desde el punto de vista de su compatibilidad con el mercado común, dificultades que obligaban a la Comisión a iniciar el procedimiento formal.
46. Por otra parte, el Tribunal de Primera Instancia no justifica en modo alguno su interpretación de los motivos invocados por ARE que le llevó a identificar el objeto del recurso como lo hizo.
47. Pues bien, era tanto más necesario desarrollar el fundamento de tal interpretación de los citados motivos teniendo en cuenta que, como menciona el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 39 de la sentencia recurrida, ARE sostenía en su demanda que tenía un interés propio en que se anulase la Decisión impugnada, ya que, si se aplicase estrictamente el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad, se impondría una redistribución de las tierras y los miembros de esta asociación tendrían más posibilidades de acceder a ellas, lo que daba a entender que el motivo basado en la violación de la prohibición de cualquier discriminación por razón de la nacionalidad se refería al fondo de la Decisión impugnada y no al hecho de que no se hubiese iniciado el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2.
48. Habida cuenta de lo anterior, procede señalar asimismo que, en este caso, a la Comisión no se le dio la oportunidad de responder al motivo basado en la vulneración de los derechos de procedimiento de ARE.
49. En consecuencia, el Tribunal de Primera Instancia erró al considerar que ARE había invocado de manera implícita un motivo basado en el incumplimiento por parte de la Comisión de la obligación de iniciar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2.
50. Por consiguiente, debe estimarse el cuarto motivo invocado por la Comisión en apoyo de su recurso de casación.
Sobre el quinto motivo
Alegaciones de las partes
51. Por lo que respecta a los apartados 65 a 69 de la sentencia recurrida, en los cuales el Tribunal de Primera Instancia declaró que ARE resultaba individualmente afectada por la Decisión impugnada debido a que ésta afectó a su posición de negociadora, la Comisión sostiene, en primer lugar, que el citado Tribunal cometió un error de hecho manifiesto, dado que dicha asociación no había formulado en ningún momento esta alegación, así como un error de Derecho, ya que dicho Tribunal no está facultado para atribuir a un demandante argumentos jurídicos que éste no ha aducido personalmente. A continuación, la Comisión rechaza las apreciaciones del Tribunal de Primera Instancia según las cuales la participación de ARE en el procedimiento administrativo que dio lugar a la Decisión impugnada otorgó a la citada asociación la condición de negociadora con interés propio para ejercitar la acción. Por último, al considerar que la Decisión de 20 de enero de 1999 no era contraria a los intereses de ARE, el citado Tribunal cometió un error de hecho y de Derecho.
52. ARE señala que en su demanda presentada ante el Tribunal de Primera Instancia invocaba su legitimación con carácter principal, y no con carácter derivado como consecuencia de la legitimación de sus miembros, debido a su posición de parte interesada autónoma, como organización profesional, en el procedimiento de investigación formal que la Comisión no inició. Esta asociación alega asimismo que el Tribunal de Primera Instancia interpretó de manera razonable el concepto jurisprudencial de negociadora al considerar que su participación activa en el procedimiento de investigación formal previo a la Decisión de 20 de enero de 1999 constituía un supuesto de aplicación de dicho concepto.
Apreciación del Tribunal de Justicia
53. En el apartado 40 de la sentencia recurrida, se indica que ARE «añade que, aunque el Tribunal de Primera Instancia estimase que no es una asociación de empresas o de operadores económicos, debería considerarla individualmente afectada por la Decisión impugnada como consecuencia de su posición de negociadora frente a la Comisión y de su participación en el procedimiento».
54. Pues bien, según la Comisión, ARE no invocó en ningún momento su condición de negociadora con el fin de que se la reputase legitimada para interponer recurso contra la Decisión impugnada. Por otra parte, esta alegación de la Comisión no ha sido rechazada expresamente por dicha asociación.
55. En cualquier caso, es necesario señalar que los elementos que, a juicio del Tribunal de Primera Instancia, permitían considerar a ARE una persona individualmente afectada por la Decisión impugnada, debido a que ésta afectaba a su posición de negociadora, no bastan para acreditar tal condición.
56. A este respecto, debe observarse que el hecho de que ARE participase activamente en el procedimiento de investigación formal que dio lugar a la adopción de la Decisión de 20 de enero de 1999 y en las conversaciones informales relativas a su aplicación y lo hiciese de manera activa, en repetidas ocasiones y aportando informes científicos, y la circunstancia de que desempeñase un importante papel de interlocutor durante dicho procedimiento, de que la Decisión impugnada esté directamente relacionada con la Decisión de 20 de enero de 1999 y de que la propia Comisión admitiese que la citada asociación influyó en el proceso de decisión y constituyó una fuente de información interesante no permiten considerar que ésta fuera una negociadora como lo fueron el Landbouwschap en el asunto que dio lugar a la sentencia Van der Kooy y otros/Comisión, antes citada, y el Comité international de la rayonne et des fibres synthétiques (CIRFS) en el asunto que dio lugar a la sentencia CIRFS y otros/Comisión, antes citada.
57. En efecto, el Landbouwschap había negociado con NV Nederlandse Gasunie de Groningen (Países Bajos) las tarifas del gas, en interés de los horticultores, y era uno de los firmantes del acuerdo en el que se fijaron dichas tarifas, las cuales fueron consideradas una ayuda incompatible con el mercado común por la Decisión de la Comisión de que se trataba en aquel asunto, Decisión que impugnaron, entre otros, el propio Landbouwschap. En cuanto al CIRFS, asociación que agrupaba a los principales productores internacionales de fibras sintéticas, había sido interlocutor de la Comisión y había negociado con ésta el establecimiento de la «disciplina» relativa a las ayudas al sector de las fibras sintéticas, en virtud de la cual la Comisión había adoptado una Decisión en la que estimaba que cierta ayuda otorgada por un Estado miembro a una determinada sociedad no debía ser objeto de notificación previa, Decisión que fue impugnada por el CIRFS.
58. Pues bien, el papel desempeñado por ARE durante el procedimiento de investigación formal que dio lugar a la adopción de la Decisión de 20 de enero de 1999, que no va más allá del ejercicio de los derechos de procedimiento reconocidos a los interesados en el artículo 88 CE, apartado 2, no puede asimilarse al del Landbouwschap o al del CIRFS en los asuntos mencionados en el apartado 56 de la presente sentencia, que basta para que una asociación esté legitimada como tal para impugnar una decisión adoptada por la Comisión con arreglo al artículo 88 CE, apartados 2 o 3, y dirigida a un sujeto distinto de dicha asociación.
59. A la luz de lo anterior, es necesario señalar que el Tribunal de Primera Instancia cometió un error de Derecho al considerar que la Decisión impugnada afecta individualmente a ARE en la medida en que invoca un interés propio para ejercitar la acción, debido a que su posición de negociadora se vio afectada por dicha Decisión.
60. Por tanto, debe estimarse el quinto motivo.
61. Dado que, al estimar los motivos cuarto y quinto del recurso de casación, no se cumple o, cuando menos, no está acreditado que se cumpla el requisito para la admisibilidad del recurso interpuesto por ARE contra la Decisión impugnada, consistente en que la Decisión afecte individualmente a esta asociación, procede anular la sentencia recurrida.
62. En consecuencia, no procede examinar los otros cinco motivos del recurso de casación.
Sobre la admisibilidad del recurso
63. Con arreglo al artículo 61, párrafo primero, segunda frase, del Estatuto del Tribunal de Justicia, éste puede, en caso de que anule la resolución del Tribunal de Primera Instancia, resolver él mismo definitivamente el litigio cuando su estado así lo permita.
64. Tal es el caso en el presente asunto.
65. En efecto, es sabido que ARE no solicitó expresamente la anulación de la Decisión impugnada porque la Comisión hubiese incumplido la obligación de iniciar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, o porque se hubiesen violado las garantías de procedimiento contempladas por esta disposición. Ha quedado asimismo acreditado que, durante las distintas fases del procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia, esta asociación no aludió en ningún momento a la cuestión del inicio de dicho procedimiento ni a la jurisprudencia relativa a esta cuestión.
66. Además, es necesario señalar que la propia ARE reconoce, en su escrito de contestación al recurso de casación, que el Tribunal de Primera Instancia limitó el objeto de su pretensión inicial para subsanar un error de Derecho que ella había cometido respecto a la calificación procesal correcta de la Decisión impugnada. En efecto, en un primer momento, dicha asociación impugnó esta Decisión considerándola una decisión por la que se daba por concluido el procedimiento de investigación formal anterior y se autorizaba definitivamente el régimen de ayudas modificado. Admite que el Tribunal de Primera Instancia actuó acertadamente al estimar que la Decisión impugnada ponía fin al examen previo del procedimiento de control de las ayudas previsto en el artículo 88 CE, apartado 3. En consecuencia, era conforme al principio de economía procesal, a su juicio, que dicho Tribunal interpretase que su pretensión se dirigía contra el hecho de que no se hubiese iniciado un procedimiento de investigación formal.
67. En tales circunstancias, es necesario señalar que, mediante el recurso interpuesto ante el Tribunal de Primera Instancia con objeto de que se anulase la Decisión impugnada, ARE no pretendía impugnar el hecho de que no se hubiese iniciado el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, y lograr así que se salvaguardaran sus derechos de procedimiento derivados de dicha disposición.
68. En realidad, mediante su recurso, ARE pretendía que se anulase la Decisión impugnada en cuanto al fondo.
69. Por tanto, el mero hecho de que ARE pueda ser considerada interesada en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2, no basta para reconocer la admisibilidad del recurso. En tal caso, debe demostrar que goza de una situación particular a efectos de la jurisprudencia Plaumann/Comisión, antes citada.
70. En el presente asunto, ARE, que es una asociación constituida para promover los intereses colectivos de una categoría de justiciables, sólo puede ser considerada individualmente afectada en el sentido de la jurisprudencia Plaumann/Comisión, antes citada, si la posición de sus miembros en el mercado resulta sustancialmente afectada por el régimen de ayudas objeto de la Decisión (véanse, en este sentido, la sentencia Cofaz y otros/Comisión, antes citada, apartados 22 a 25, y el auto Sveriges Betodlares y Henrikson/Comisión, antes citado, apartado 45).
71. Pues bien, ello no se cumple en el caso de autos.
72. En efecto, aun suponiendo que, según se desprende de los apartados 54 y 60 de la sentencia recurrida, algunos miembros de ARE sean operadores económicos que puedan ser considerados competidores directos de los beneficiarios de las ayudas establecidas por la Ley sobre compensaciones y que, por tanto, su posición competitiva se vea necesariamente afectada por la Decisión impugnada, no resulta de ello que su posición en el mercado pueda verse sustancialmente afectada por la concesión de dichas ayudas, dado que está admitido, como se deduce del apartado 55 de la sentencia recurrida, que todos los agricultores de la Unión Europea pueden ser considerados competidores de los beneficiarios del programa de adquisición de tierras.
73. Por consiguiente, no se puede considerar que la Decisión impugnada afecte individualmente a ARE.
74. En consecuencia, debe admitirse la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión ante el Tribunal de Primera Instancia contra el recurso interpuesto por ARE y, por ello, procede desestimar dicho recurso.
Costas
75. Con arreglo al artículo 122, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea infundado o cuando, siendo éste fundado, dicho Tribunal resuelva definitivamente sobre el litigio. A tenor del artículo 69, apartado 2, párrafo primero, del mismo Reglamento, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 118, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha solicitado que se condene en costas a ARE y se han desestimado los motivos formulados por ésta, procede condenarla al pago de las costas de ambas instancias.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:
1) Anular la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas de 5 de diciembre de 2002, Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum/Comisión (T‑114/00).
2) Declarar la inadmisibilidad del recurso interpuesto por Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum eV ante el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas con objeto de que se anulase la Decisión de la Comisión, de 22 de diciembre de 1999, de autorización de las ayudas estatales en el marco de las disposiciones de los artículos 87 y 88 (antiguos artículos 92 y 93) del Tratado CE.
3) Condenar a Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum eV al pago de las costas de ambas instancias.