62002CJ0434_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Parteien
In der Rechtssache C-434/02
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Artikel 234 EG, eingereicht vom Verwaltungsgericht Minden (Deutschland) mit Entscheidung vom 14. November 2002, beim Gerichtshof eingegangen am 29. November 2002, in dem Verfahren
Arnold André GmbH & Co. KG
gegen
Landrat des Kreises Herford
erlässt
DER GERICHTSHOF (Große Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten V. Skouris, der Kammerpräsidenten P. Jann, C. W. A. Timmermans und K. Lenaerts, der Richter C. Gulmann und J.‑P. Puissochet, der Richterin N. Colneric sowie der Richter S. von Bahr und J. N. Cunha Rodrigues (Berichterstatter),
Generalanwalt: L. A. Geelhoed,
Kanzler: H. von Holstein, Hilfskanzler, sodann M.-F. Contet, Hauptverwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom
8. Juni 2004,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
– der Arnold André GmbH & Co. KG, vertreten durch die Rechtsanwälte J. Sedemund und M. Graf von Merveldt,
– des Landrates des Kreises Herford, vertreten durch P. Bischof als Bevollmächtigten,
– der belgischen Regierung, vertreten durch A. Snoecx als Bevollmächtigte,
– der französischen Regierung, vertreten durch G. de Bergues und R. Loosli-Surrans als Bevollmächtigte,
– der irischen Regierung, vertreten durch K. Mooney und J. Buttimore, BL,
– der finnischen Regierung, vertreten durch T. Pynnä als Bevollmächtigte,
– der schwedischen Regierung, vertreten durch A. Kruse als Bevollmächtigten,
– der Regierung des Vereinigten Königreichs, vertreten durch P. Ormond und C. Jackson als Bevollmächtigte im Beistand von N. Paines, QC, und M. T. Ward, Barrister,
– des Europäischen Parlaments, vertreten durch E. Waldherr, M. Moore und U. Rösslein als Bevollmächtigte,
– des Rates der Europäischen Union, vertreten durch E. Karlsson und J.-P. Hix als Bevollmächtigte,
– der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch I. Martínez del Peral, F. Hoffmeister und B. Martenczuk als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom
7. September 2004,
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1. Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Gültigkeit von Artikel 8 der Richtlinie 2001/37/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juni 2001 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen (ABl. L 194, S. 26).
2. Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Arnold André GmbH & Co. KG (im Folgenden: Arnold André) und dem Landrat des Kreises Herford über das Verbot, Tabakerzeugnisse zum oralen Gebrauch des Importeurs Swedish Match in Deutschland gewerblich in den Verkehr zu bringen.
Rechtlicher Rahmen
3. Nach Artikel 8a der Richtlinie 89/622/EWG des Rates vom 13. November 1989 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung von Tabakerzeugnissen (ABl. L 359, S. 1) in der Fassung der Richtlinie 92/41/EWG des Rates vom 15. Mai 1992 (ABl. L 158, S. 30) (im Folgenden: Richtlinie 89/622) untersagen die Mitgliedstaaten den Verkauf von Tabaken zum oralen Gebrauch im Sinne von Artikel 2 Nummer 4 der Richtlinie; darunter sind zu verstehen „alle zum oralen Gebrauch bestimmten Erzeugnisse, die ganz oder teilweise aus Tabak bestehen, sei es in Form eines Pulvers oder eines feinkörnigen Granulats oder einer Kombination dieser Formen, insbesondere in Portionsbeuteln bzw. porösen Beuteln, oder in einer Form, die an ein Lebensmittel erinnert, mit Ausnahme von Erzeugnissen, die zum Rauchen oder Kauen bestimmt sind“.
4. Die 11. Begründungserwägung der Richtlinie 92/41 lautet: „Es ist erwiesen, dass Tabakerzeugnisse ohne Verbrennung einen erheblichen Krebsrisikofaktor darstellen; sie müssen daher einen spezifischen Warnhinweis bezüglich dieses Risikos tragen.“ In der 12. Begründungserwägung der Richtlinie heißt es: „Nach Auffassung der wissenschaftlichen Sachverständigen beinhaltet die durch den Tabakkonsum verursachte Abhängigkeit eine Gefahr, auf die durch spezifische Warnhinweise auf allen Tabakerzeugnissen hinzuweisen ist.“
5. Die 13. Begründungserwägung der Richtlinie lautet:
„Neuartige Tabakerzeugnisse zum oralen Gebrauch, die in einigen Mitgliedstaaten in Umlauf gebracht werden, wirken besonders anziehend auf Kinder und Jugendliche; die hiervon am stärksten betroffenen Mitgliedstaaten haben diese neuartigen Tabakerzeugnisse bereits vollständig untersagt bzw. beabsichtigen, dies zu tun.“
6. Die 14. Begründungserwägung der Richtlinie bestimmt:
„Bezüglich dieser Erzeugnisse unterscheiden sich die Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten; diese Erzeugnisse sind daher gemeinsamen Regeln zu unterwerfen.“
7. Die 15. Begründungserwägung der Richtlinie lautet:
„Es besteht ein ernstzunehmendes Risiko, dass diese neuartigen Erzeugnisse zum oralen Gebrauch vor allem von Kindern und Jugendlichen verwendet werden und damit eine Nikotinabhängigkeit verursachen, falls nicht rechtzeitig einschränkende Maßnahmen getroffen werden.“
8. In der 16. Begründungserwägung der Richtlinie heißt es:
„Untersuchungen des Internationalen Krebsforschungszentrums haben ergeben, dass Tabake zum oralen Gebrauch besonders große Mengen an Krebserregern enthalten. Diese neuartigen Erzeugnisse verursachen vor allem Krebserkrankungen der Mundhöhle.“
9. Die 17. Begründungserwägung der Richtlinie bestimmt:
„Das bereits von drei Mitgliedstaaten eingeführte Verbot der Vermarktung dieser Tabake hat unmittelbare Auswirkungen auf die Schaffung und das Funktionieren des Binnenmarktes. Die Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten auf diesem Gebiet müssen daher angenähert werden, wobei von einem Gesundheitsschutz auf hohem Niveau auszugehen ist. Als dazu geeignete Maßnahme erscheint allein ein Totalverbot. Dieses Verbot betrifft jedoch nicht die herkömmlichen zum oralen Gebrauch bestimmten Tabakerzeugnisse, für die weiterhin die Bestimmungen der Richtlinie 89/622/EWG in der Fassung dieser Richtlinie gelten, die auf die nicht zum Rauchen bestimmten Tabakerzeugnisse anwendbar sind.“
10. Artikel 151 Absatz 1 der Akte über die Bedingungen des Beitritts der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs Schweden und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge (ABl. 1994, C 241, S. 21, und ABl. 1995, L 1, S. 1, im Folgenden: Beitrittsakte) lautet:
„Die in Anhang XV aufgeführten Rechtsakte gelten für die neuen Mitgliedstaaten unter den in jenem Anhang festgelegten Bedingungen.“
11. In Abschnitt X, „Verschiedenes“, dieses Anhangs mit der Liste nach Artikel 151 der Beitrittsakte heißt es:
„a) Das Verbot gemäß Artikel 8a der Richtlinie 89/622/EWG [in der geänderten Fassung] betreffend die Vermarktung des Erzeugnisses im Sinne von Artikel 2 Nummer 4 der Richtlinie … gilt nicht für das Königreich Schweden …, mit Ausnahme des Verbots, dieses Erzeugnis in einer Form, die an ein Lebensmittel erinnert, in den Verkehr zu bringen.
b) Das Königreich Schweden … [trifft] die erforderlichen Vorkehrungen, um sicherzustellen, dass das unter Buchstabe a genannte Erzeugnis nicht in den Mitgliedstaaten vermarktet wird, für die die Richtlinien 89/622/EWG und 92/41/EWG uneingeschränkt gelten.
…“
12. Die Richtlinie 2001/37, die auf der Grundlage der Artikel 95 EG und 133 EG erlassen wurde, hat die Richtlinie 89/622 und die Richtlinie 90/239/EWG des Rates vom 17. Mai 1990 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über den höchstzulässigen Teergehalt von Zigaretten (ABl. L 137, S. 36) neu gefasst.
13. Die 28. Begründungserwägung der Richtlinie 2001/37 lautet:
„Mit der Richtlinie 89/622/EWG wurde der Verkauf bestimmter Tabake zum oralen Gebrauch in den Mitgliedstaaten verboten. Artikel 151 der Akte über den Beitritt … sieht für Schweden diesbezüglich jedoch eine Ausnahmeregelung zu der genannten Richtlinie vor.“
14. Artikel 2, „Definitionen“, der Richtlinie bestimmt:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck
1. ‚Tabakerzeugnisse‘ Erzeugnisse, die zum Rauchen, Schnupfen, Lutschen oder Kauen bestimmt sind, sofern sie ganz oder teilweise aus Tabak bestehen, und zwar unabhängig davon, ob der Tabak gentechnisch verändert ist oder nicht;
…
4. ‚Tabak zum oralen Gebrauch‘ alle zum oralen Gebrauch bestimmten Erzeugnisse, die ganz oder teilweise aus Tabak bestehen, sei es in Form eines Pulvers oder feinkörnigen Granulats oder einer Kombination dieser Formen, insbesondere in Portionsbeuteln bzw. porösen Beuteln, oder in einer Form, die an ein Lebensmittel erinnert, mit Ausnahme von Erzeugnissen, die zum Rauchen oder Kauen bestimmt sind;
…“
15. Artikel 5 Absatz 4 der Richtlinie sieht vor:
„Tabakerzeugnisse zum oralen Gebrauch, soweit sie nach Artikel 8 vermarktet werden dürfen, und sonstige nicht zum Rauchen bestimmte Tabakerzeugnisse tragen folgenden Warnhinweis:
‚Dieses Tabakerzeugnis kann Ihre Gesundheit schädigen und macht abhängig.‘
…“
16. Artikel 8, „Tabak zum oralen Gebrauch“, der Richtlinie bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten verbieten das Inverkehrbringen von Tabak zum oralen Gebrauch unbeschadet des Artikels 151 der Akte über den Beitritt …“
17. Artikel 13 Absatz 1 der Richtlinie lautet:
„Die Mitgliedstaaten dürfen die Einfuhr, den Verkauf und den Konsum von Tabakerzeugnissen, die dieser Richtlinie entsprechen, nicht aus Gründen untersagen oder beschränken, die mit der Begrenzung des Teer-, Nikotin- oder Kohlenmonoxidgehalts von Zigaretten, den gesundheitsrelevanten Warnhinweisen und sonstigen Angaben oder anderen Erfordernissen dieser Richtlinie zusammenhängen; ausgenommen sind Maßnahmen zur Überprüfung der nach Artikel 4 mitgeteilten Angaben.“
18. Artikel 15 der Richtlinie bestimmt u. a., dass die Richtlinie 89/622 aufgehoben wird und Verweisungen auf sie als Verweisungen auf die Richtlinie 2001/37 gelten.
Ausgangsverfahren und Vorlagefrage
19. Arnold André hat ihren Sitz in Deutschland und vertreibt Zigarren, Pfeifentabak und traditionellen schwedischen Tabak zum oralen Gebrauch mit der Bezeichnung „Snus“. Beim „Snus“ handelt es sich um fein gemahlenen oder geschnittenen Tabak, der lose oder in kleinen Portionsbeuteln verkauft und zum Konsum zwischen Zahnfleisch und Lippe geschoben wird.
20. Durch Bescheid vom 12. September 2002 untersagte der Landrat des Kreises Herford Arnold André das gewerbsmäßige Inverkehrbringen von Tabakerzeugnissen mit den Bezeichnungen Röda Lacket-Snus, Ljunglöfs Ettan-Snus und General Snus des Importeurs Swedish Match, wobei er sich im Wesentlichen auf § 5a der Verordnung über Tabakerzeugnisse (Tabakverordnung) in der geänderten Fassung (BGBl. 1996 I, S. 460) stützte, mit dem Artikel 8a der Richtlinie 89/622 in das deutsche Recht umgesetzt wurde. Zugleich verpflichtete er Arnold André unter Androhung eines Zwangsgelds zu einer Rückrufaktion einschließlich Dokumentation und ordnete die sofortige Vollziehung des Bescheides an.
21. Arnold André legte am 27. September 2002 gegen diesen Bescheid Widerspruch ein und beantragte am 30. September 2002 beim Verwaltungsgericht Minden die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs.
22. Das Verwaltungsgericht Minden hat Zweifel an der Vereinbarkeit von Artikel 8 der Richtlinie 2001/37, der durch § 5a der Tabakverordnung umgesetzt wurde, mit höherrangigem Gemeinschaftsrecht. Das Gericht fragt sich, ob dieser Artikel 8 gegen die Artikel 28 EG und 95 Absatz 1 EG sowie gegen den Gleichheitssatz und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt.
23. Das Verwaltungsgericht Minden hat daher beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Ist die Vorschrift des Artikels 8 der Richtlinie 2001/37/EG, durch die zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen das Inverkehrbringen von Tabak zum oralen Gebrauch unbeschadet des Artikels 151 der Akte über den Beitritt Österreichs, Finnlands und Schwedens verboten wird, mit höherrangigem Recht der Europäischen Gemeinschaften vereinbar?
Zum Antrag, Gelegenheit zur Stellungnahme zu den Schlussanträgen des Generalanwalts zu geben, und zum Antrag auf Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung
24. Arnold André hat mit Schriftsatz, der am 6. Oktober 2004 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, beantragt,
– ihr Gelegenheit zur schriftlichen Stellungnahme zu den Schlussanträgen des Generalanwalts zu geben;
– nach Artikel 61 der Verfahrensordnung die Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung anzuordnen.
25. Arnold André möchte zu den Vorschlägen des Generalanwalts in Bezug auf eine eventuelle Aufrechterhaltung der Wirkungen der Richtlinie 2001/37, falls der Gerichtshof diese für ungültig erklärt, Stellung nehmen.
26. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Satzung und die Verfahrensordnung des Gerichtshofes nicht die Möglichkeit für die Parteien vorsehen, eine Stellungnahme zu den Schlussanträgen des Generalanwalts einzureichen (vgl. Beschluss vom 4. Februar 2000 in der Rechtssache C‑17/98, Emesa Sugar, Slg. 2000, I‑665, Randnr. 2). Der Antrag, Gelegenheit zur schriftlichen Stellungnahme zu den Schlussanträgen des Generalanwalts zu geben, ist daher zurückzuweisen.
27. Sodann kann der Gerichtshof nach Artikel 61 seiner Verfahrensordnung von Amts wegen, auf Vorschlag des Generalanwalts oder auf Antrag der Parteien die Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung anordnen, wenn er sich für unzureichend unterrichtet hält oder ein zwischen den Parteien nicht erörtertes Vorbringen als entscheidungserheblich ansieht (vgl. Urteile vom 19. Februar 2002 in der Rechtssache C‑309/99, Wouters u. a., Slg. 2002, I‑1577, Randnr. 42, und vom 29. April 2004 in der Rechtssache C‑470/00 P, Parlament/Ripa di Meana u. a., Slg. 2004, I‑0000, Randnr. 33). Im vorliegenden Fall vertritt der Gerichtshof nach Anhörung des Generalanwalts die Auffassung, dass er über sämtliche Angaben verfügt, die für die Beantwortung der Vorlagefrage erforderlich sind. Der Antrag auf Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung ist daher zurückzuweisen.
Zur Vorlagefrage
28. Die Vorlagefrage betrifft die Gültigkeit von Artikel 8 der Richtlinie 2001/37. Insoweit ist zu prüfen, ob diese Vorschrift auf der Rechtsgrundlage des Artikels 95 EG erlassen werden konnte und ob sie unter Verstoß gegen die Artikel 28 EG und 253 EG sowie gegen die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung ergangen ist.
Zur Wahl von Artikel 95 EG als Rechtsgrundlage
29. Nach Artikel 95 Absatz 1 EG erlässt der Rat die Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, die die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zum Gegenstand haben.
30. In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass zwar die bloße Feststellung von Unterschieden zwischen den nationalen Regelungen nicht ausreicht, um die Heranziehung von Artikel 95 EG zu rechtfertigen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. Oktober 2000 in der Rechtssache C‑376/98, Deutschland/Parlament und Rat, Slg. 2000, I‑8419, Randnr. 84), dass aber im Fall von Unterschieden zwischen den Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, die geeignet sind, die Grundfreiheiten zu beeinträchtigen und sich auf diese Weise unmittelbar auf das Funktionieren des Binnenmarktes auszuwirken, etwas anderes gilt (vgl. in diesem Sinne Urteile Deutschland/Parlament und Rat, Randnr. 95, und vom 10. Dezember 2002 in der Rechtssache C‑491/01, British American Tobacco [Investments] und Imperial Tobacco, Slg. 2002, I‑11453, Randnr. 60).
31. Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergibt sich außerdem, dass Artikel 95 EG zwar als Rechtsgrundlage herangezogen werden kann, um künftige Hindernisse für den Handel infolge der heterogenen Entwicklung der nationalen Rechtsvorschriften zu verhindern, dass aber das Auftreten solcher Hindernisse wahrscheinlich sein muss und die fragliche Maßnahme ihre Verhinderung bezwecken muss (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 13. Juli 1995 in der Rechtssache C‑350/92, Spanien/Rat, Slg. 1995, I‑1985, Randnr. 35, Deutschland/Parlament und Rat, Randnr. 86, vom 9. Oktober 2001 in der Rechtssache C‑377/98, Niederlande/Parlament und Rat, Slg. 2001, I‑7079, Randnr. 15, und British American Tobacco [Investments] und Imperial Tobacco, Randnr. 61).
32. Der Gerichtshof hat darüber hinaus entschieden, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber bei Vorliegen der Voraussetzungen für die Heranziehung von Artikel 95 EG als Rechtsgrundlage nicht daran gehindert sein kann, sich auf diese Rechtsgrundlage zu stützen, auch wenn dem Gesundheitsschutz bei den zu treffenden Entscheidungen maßgebende Bedeutung zukommt (vgl. Urteil British American Tobacco [Investments] und Imperial Tobacco, Randnr. 62).
33. Zudem wird nach Artikel 152 Absatz 1 Unterabsatz 1 EG bei der Festlegung und Durchführung aller Gemeinschaftspolitiken und ‑maßnahmen ein hohes Gesundheitsschutzniveau sichergestellt, und Artikel 95 Absatz 3 EG verlangt ausdrücklich, dass bei der erfolgten Harmonisierung im Bereich Gesundheit ein hohes Schutzniveau gewährleistet wird (vgl. Urteil British American Tobacco [Investments] und Imperial Tobacco, Randnr. 62).
34. Daraus ergibt sich, dass, wenn Handelshindernisse bestehen oder solche Hindernisse wahrscheinlich entstehen werden, weil die Mitgliedstaaten hinsichtlich eines Erzeugnisses oder einer Erzeugnisgruppe divergierende Maßnahmen erlassen haben oder zu erlassen im Begriff sind, die ein unterschiedliches Schutzniveau gewährleisten und dadurch den freien Verkehr mit dem oder den betreffenden Erzeugnissen in der Gemeinschaft behindern, Artikel 95 EG den Gemeinschaftsgesetzgeber ermächtigt, tätig zu werden, indem er unter Beachtung von Absatz 3 dieses Artikels und der im Vertrag genannten oder in der Rechtsprechung entwickelten Rechtsgrundsätze, insbesondere des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, die geeigneten Maßnahmen trifft.
35. Je nach den Umständen können diese geeigneten Maßnahmen darin bestehen, dass alle Mitgliedstaaten verpflichtet werden, die Vermarktung des oder der betreffenden Erzeugnisse zu genehmigen, an eine solche Verpflichtung zur Genehmigung bestimmte Bedingungen zu knüpfen oder sogar die Vermarktung eines oder einiger Erzeugnisse vorläufig oder endgültig zu verbieten (vgl. im Kontext der Richtlinie 92/59/EWG des Rates vom 29. Juni 1992 über die allgemeine Produktsicherheit, ABl. L 228, S. 24, Urteil vom 9. August 1994 in der Rechtssache C‑359/92, Deutschland/Rat, Slg. 1994, I‑3681, Randnrn. 4 und 33).
36. Im Licht dieser Grundsätze ist zu prüfen, ob die Voraussetzungen für die Heranziehung von Artikel 95 EG als Rechtsgrundlage im Fall des Artikels 8 der Richtlinie 2001/37 erfüllt sind.
37. Einleitend ist festzustellen, dass dieser Artikel 8 nur die Bestimmungen des Artikels 8a der Richtlinie 89/622 aufgreift, wonach die Mitgliedstaaten den Verkauf von Tabaken zum oralen Gebrauch untersagen. Diese Tabake sind in der Richtlinie 2001/37 und in der Richtlinie 89/622 definiert als „alle zum oralen Gebrauch bestimmten Erzeugnisse, die ganz oder teilweise aus Tabak bestehen, sei es in Form eines Pulvers oder feinkörnigen Granulats oder einer Kombination dieser Formen, insbesondere in Portionsbeuteln bzw. porösen Beuteln, oder in einer Form, die an ein Lebensmittel erinnert, mit Ausnahme von Erzeugnissen, die zum Rauchen oder Kauen bestimmt sind“.
38. Es steht fest, dass im Zeitpunkt des Erlasses der Richtlinie 92/41, wie in deren 14. Begründungserwägung angegeben, sich die Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für diese Erzeugnisse unterschieden haben. Zwei Mitgliedstaaten hatten nämlich bereits das Inverkehrbringen dieser Erzeugnisse verboten, und ein dritter Mitgliedstaat hatte Vorschriften erlassen, die, auch wenn sie noch nicht in Kraft getreten waren, den gleichen Gegenstand hatten. Sie waren laut ihren Verfassern dazu bestimmt, die Ausbreitung des Konsums gesundheitsschädlicher Erzeugnisse zu stoppen, die auf dem Markt der Mitgliedstaaten neuartig waren und als besonders attraktiv für Kinder und Jugendliche galten.
39. Da der Markt für Tabakerzeugnisse ein Markt ist, auf dem der Handel zwischen Mitgliedstaaten eine verhältnismäßig wichtige Rolle spielt (vgl. Urteil British American Tobacco [Investments] und Imperial Tobacco, Randnr. 64), trugen diese Vermarktungsverbote zu einer heterogenen Entwicklung dieses Marktes bei und waren daher geeignet, Hindernisse für den freien Warenverkehr darzustellen.
40. Außerdem war es angesichts des wachsenden Bewusstseins der Öffentlichkeit von der gesundheitsschädlichen Wirkung des Konsums von Tabakerzeugnissen wahrscheinlich, dass der freie Verkehr mit diesen Erzeugnissen dadurch behindert würde, dass die Mitgliedstaaten neue Vorschriften, die diese Entwicklung widerspiegelten, erlassen würden, um den Verbrauch dieser Erzeugnisse wirksamer einzudämmen (vgl. Urteil British American Tobacco [Investments] und Imperial Tobacco, Randnr. 67).
41. Artikel 8 der Richtlinie 2001/37 wurde in einem Kontext erlassen, der sich hinsichtlich der Hindernisse für den freien Warenverkehr, die auf dem Markt für Tabakerzeugnisse aufgrund der heterogenen Entwicklung der Bedingungen für das Inverkehrbringen von Tabakerzeugnissen zum oralen Gebrauch in den verschiedenen Mitgliedstaaten bestanden, nicht von dem Kontext unterschied, in dem Artikel 8a der Richtlinie 89/622 erlassen wurde. Die Beitrittsakte kann im Übrigen keine Auswirkungen auf die Beurteilung dieses Kontextes haben. Sie hat nämlich nicht nur das Königreich Schweden vom Geltungsbereich dieses Artikels 8a ausgenommen, sondern auch verlangt, dass Schweden die erforderlichen Vorkehrungen trifft, um sicherzustellen, dass Tabakerzeugnisse zum oralen Gebrauch nicht in den anderen Mitgliedstaaten vermarktet werden.
42. Ein Tätigwerden des Gemeinschaftsgesetzgebers auf der Grundlage von Artikel 95 EG war also in Bezug auf Tabakerzeugnisse zum oralen Gebrauch gerechtfertigt.
43. Aus dem Vorstehenden folgt, dass die in Artikel 8 der Richtlinie 2001/37 enthaltene Verbotsmaßnahme auf der Grundlage von Artikel 95 EG erlassen werden konnte. Im Folgenden wird zu prüfen sein, ob der Erlass dieser Maßnahme unter Beachtung von Artikel 95 Absatz 3 EG und der Rechtsgrundsätze erfolgt ist, auf die die Frage des vorlegenden Gerichts abzielt.
Zu Artikel 95 Absatz 3 EG und zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
44. Nach Artikel 95 Absatz 3 EG gehen sowohl die Kommission als auch das Parlament und der Rat bei der menschlichen Gesundheit von einem hohen Schutzniveau aus und berücksichtigen dabei insbesondere alle auf wissenschaftliche Ergebnisse gestützten neuen Entwicklungen.
45. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts gehört, verlangt, dass die von einer Gemeinschaftsbestimmung eingesetzten Mittel zur Erreichung des angestrebten Zieles geeignet sind und nicht über das dazu Erforderliche hinausgehen (vgl. u. a. Urteile vom 18. November 1987 in der Rechtssache 137/85, Maizena, Slg. 1987, 4587, Randnr. 15, vom 7. Dezember 1993 in der Rechtssache C‑339/92, ADM Ölmühlen, Slg. 1993, I‑6473, Randnr. 15, und vom 11. Juli 2002 in der Rechtssache C‑210/00, Käserei Champignon Hofmeister, Slg. 2002, I‑6453, Randnr. 59).
46. Was die gerichtliche Nachprüfung der in vorstehender Randnummer genannten Voraussetzungen betrifft, so ist dem Gemeinschaftsgesetzgeber ein weites Ermessen in einem Bereich wie dem in Rede stehenden zuzuerkennen, in dem von ihm politische, wirtschaftliche und soziale Entscheidungen verlangt werden und in dem er komplexe Beurteilungen vorzunehmen hat. Eine in diesem Bereich erlassene Maßnahme kann nur dann rechtswidrig sein, wenn sie zur Erreichung des von den zuständigen Organen verfolgten Zieles offensichtlich ungeeignet ist (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 12. November 1996 in der Rechtssache C‑84/94, Vereinigtes Königreich/Rat, Slg.1996, I‑5755, Randnr. 58, vom 13. Mai 1997 in der Rechtssache C‑233/94, Deutschland/Parlament und Rat, Slg. 1997, I‑2405, Randnrn. 55 und 56, vom 5. Mai 1998 in der Rechtssache C‑157/96, National Farmers’ Union u. a., Slg. 1998, I‑2211, Randnr. 61, und British American Tobacco [Investments] und Imperial Tobacco, Randnr. 123).
47. Was den durch die Richtlinie 92/41 eingefügten Artikel 8a der Richtlinie 89/622 angeht, so heißt es in den Begründungserwägungen der Richtlinie 92/41, dass allein ein Vermarktungsverbot für Tabakerzeugnisse zum oralen Gebrauch geeignet erschienen sei, um dem ernstzunehmenden Risiko zu begegnen, dass diese neuartigen Erzeugnisse von Kindern und Jugendlichen verwendet würden und damit eine Nikotinabhängigkeit herbeiführten, zumal diese Erzeugnisse vor allem Krebserkrankungen der Mundhöhle verursachten.
48. Arnold André trägt im Wesentlichen vor, dass, berücksichtige man den Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse, über die der Gemeinschaftsgesetzgeber 2001 bei Erlass des Artikels 8 der Richtlinie 2001/37 verfügte und auf die er sich auch gestützt habe, um die Vorschriften über den in Artikel 5 Absatz 4 dieser Richtlinie genannten Warnhinweis zu ändern, die Aufrechterhaltung des Vermarktungsverbots für Tabakerzeugnisse zum oralen Gebrauch im Hinblick auf das angestrebte Ziel unverhältnismäßig gewesen sei und der Entwicklung dieser wissenschaftlichen Erkenntnisse nicht Rechnung getragen habe.
49. Darauf ist zu antworten, dass zwar einige Sachverständige bereits 1999 möglicherweise in Frage gestellt haben, dass, wie es in der 16. Begründungserwägung der Richtlinie 92/41 heißt, „[d]iese neuartigen Erzeugnisse … vor allem Krebserkrankungen in der Mundhöhle [verursachen]“, dass aber bei Erlass der Richtlinie 2001/37 die Kontroverse in diesem Punkt nicht gänzlich beseitigt war. Auch wenn außerdem ein Teil der Wissenschaft meinte, dass Tabakerzeugnisse zum oralen Gebrauch als Substitutionserzeugnisse für Zigaretten verwendet werden könnten, so hat doch ein anderer Teil die Richtigkeit eines solchen Standpunkts bestritten. Daraus ist zu schließen, dass die wissenschaftlichen Erkenntnisse, über die der Gemeinschaftsgesetzgeber 2001 verfügen konnte, nicht den Schluss erlaubt haben, dass der Konsum der in Rede stehenden Erzeugnisse für die menschliche Gesundheit ungefährlich war.
50. Außerdem enthalten Tabakerzeugnisse zum oralen Gebrauch wie alle anderen Tabakerzeugnisse Nikotin, das zur Abhängigkeit führt und dessen Giftigkeit außer Frage steht.
51. Bei Erlass der Richtlinie 2001/37 war nicht erwiesen, dass die schädlichen Wirkungen der genannten Tabakerzeugnisse in dieser Hinsicht geringer waren als die anderer Tabakerzeugnisse. Darüber hinaus stand fest, dass diese Erzeugnisse schwere Gesundheitsrisiken darstellten, denen der Gemeinschaftsgesetzgeber Rechnung tragen musste.
52. Unter diesen Umständen kann nicht behauptet werden, dass das aus Artikel 8 der Richtlinie 2001/37 resultierende Verbot entgegen Artikel 95 Absatz 3 EG ohne Berücksichtigung der Entwicklung der wissenschaftlichen Erkenntnisse aufgestellt worden wäre.
53. Im Übrigen erlaubt keines der dem Gerichtshof vorgetragenen Beurteilungskriterien die Annahme, dass es sich bei Tabakerzeugnissen zum oralen Gebrauch nicht um neuartige Erzeugnisse auf dem Markt der Mitgliedstaaten, wie er bei Erlass der Richtlinie 92/41 bestand, handelte.
54. Um seine Verpflichtung aus Artikel 95 Absatz 3 EG, im Gesundheitsbereich von einem hohen Schutzniveau auszugehen, zu erfüllen, konnte der Gemeinschaftsgesetzgeber also, ohne die Grenzen des ihm insoweit zustehenden Ermessens zu überschreiten, annehmen, dass ein Vermarktungsverbot für Tabakerzeugnisse zum oralen Gebrauch erforderlich war und dass es insbesondere keine alternative Maßnahme gab, mit der dieses Ziel ebenso wirksam erreicht werden konnte.
55. Wie der Generalanwalt in den Nummern 116 bis 119 seiner Schlussanträge ausführt, hätten nämlich alle anderen Maßnahmen, die darauf abzielten, die Hersteller technischen Normen zu unterwerfen, um die Schädlichkeit des Erzeugnisses zu verringern, oder die Etikettierung der Verpackungen dieses Erzeugnisses und die Bedingungen für seinen Verkauf vor allem an Minderjährige zu regeln, nicht dieselbe Präventivwirkung im Hinblick auf den Gesundheitsschutz, da sie es zulassen würden, dass sich ein Erzeugnis auf dem Markt etabliert, das auf jeden Fall schädlich bleibt.
56. Aus diesen Erwägungen ergibt sich, dass die beanstandete Verbotsmaßnahme sowohl im Hinblick auf das dem Gemeinschaftsgesetzgeber durch Artikel 95 Absatz 3 EG vorgegebene Ziel, ein hohes Schutzniveau der menschlichen Gesundheit zu gewährleisten, als auch auf seine Verpflichtung, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten, nicht offensichtlich ungeeignet ist.
Zu Artikel 28 EG
57. Nach ständiger Rechtsprechung gilt das in Artikel 28 EG vorgesehene Verbot von mengenmäßigen Beschränkungen sowie von Maßnahmen gleicher Wirkung nicht nur für nationale Maßnahmen, sondern auch für die Maßnahmen der Gemeinschaftsorgane (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteile vom 17. Mai 1984 in der Rechtssache 15/83, Denkavit Nederland, Slg. 1984, 2171, Randnr. 15, vom 9. August 1994 in der Rechtssache C‑51/93, Meyhui, Slg. 1994, I‑3879, Randnr. 11, und vom 25. Juni 1997 in der Rechtssache C‑114/96, Kieffer und Thill, Slg. 1997, 3629, Randnr. 27).
58. Nach Artikel 30 EG stehen jedoch die Bestimmungen des Artikels 28 EG Einfuhr‑, Ausfuhr- und Durchfuhrverboten oder ‑beschränkungen nicht entgegen, die u. a. zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen gerechtfertigt sind.
59. Das in Artikel 8 der Richtlinie 2001/37 vorgesehene Vermarktungsverbot für Tabakerzeugnisse zum oralen Gebrauch, das eine der in Artikel 28 EG genannten Beschränkungen darstellt, ist, wie in Randnummer 56 des vorliegenden Urteils ausgeführt, zum Schutz der menschlichen Gesundheit gerechtfertigt. Es ist daher jedenfalls nicht unter Verstoß gegen die Bestimmungen des Artikels 28 EG ergangen.
60. Im Übrigen ergibt sich das Verbot für das Königreich Schweden, Tabakerzeugnisse zum oralen Gebrauch in den anderen Mitgliedstaaten zu vermarkten, aus den Bestimmungen des Anhangs XV Abschnitt X Buchstabe b der Beitrittsakte, und nicht aus den Bestimmungen der Richtlinie 2001/37.
Zu Artikel 253 EG
61. Es ist daran zu erinnern, dass die in Artikel 253 EG vorgeschriebene Begründung zwar die Überlegungen der Gemeinschaftsbehörde, die den betreffenden Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig erkennen lassen muss, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und der Gerichtshof seine Kontrolle ausüben kann, dass sie aber nicht alle relevanten rechtlichen oder tatsächlichen Gesichtspunkte zu enthalten braucht (vgl. u. a. Urteil vom 29. Februar 1996 in der Rechtssache C‑122/94, Kommission/Rat, Slg. 1996, I‑881, Randnr. 29).
62. Ob die Begründungspflicht gewahrt ist, ist außerdem nicht nur im Hinblick auf den Wortlaut des Rechtsakts zu beurteilen, sondern auch anhand seines Kontextes sowie sämtlicher Rechtsvorschriften, die das betreffende Gebiet regeln. Lässt sich dem beanstandeten Rechtsakt der vom Gemeinschaftsorgan verfolgte Zweck in seinen wesentlichen Zügen entnehmen, so wäre es unnötig, eine besondere Begründung für jede der technischen Entscheidungen zu verlangen, die das Organ getroffen hat (vgl. u. a. Urteile vom 5. Juli 2001 in der Rechtssache C‑100/99, Italien/Rat und Kommission, Slg. 2001, I‑5217, Randnr. 64, und, in diesem Sinne, vom 9. September 2004 in den Rechtssachen C‑184/02 und C‑223/02, Spanien und Finnland/Parlament und Rat, Slg. 2004, I‑0000, Randnr. 79).
63. Die Begründungserwägungen der Richtlinie 92/41 legen klar die Gründe dar, aus denen ein V ermarktungsverbot für Tabakerzeugnisse zum oralen Gebrauch in die Richtlinie 89/622 aufgenommen werden sollte. Nach dem Hinweis darauf, dass nach Auffassung von wissenschaftlichen Sachverständigen alle Tabakerzeugnisse ein Gesundheitsrisiko bärgen und dass erwiesen sei, dass Tabakerzeugnisse ohne Verbrennung einen erheblichen Krebsrisikofaktor darstellten, wurde insbesondere festgestellt, dass neuartige Tabakerzeugnisse zum oralen Gebrauch, die in einigen Mitgliedstaaten in Umlauf gebracht worden seien, besonders anziehend auf Kinder und Jugendliche wirkten, wobei die Gefahr bestehe, dass sie bei ihnen zur Nikotinabhängigkeit führten, falls nicht rechtzeitig einschränkende Maßnahmen getroffen würden. Außerdem wurde darauf hingewiesen, dass die hiervon am stärksten betroffenen Mitgliedstaaten diese neuartigen Tabakerzeugnisse bereits vollständig untersagt hätten bzw. beabsichtigten, dies zu tun.
64. Weiter ist zu bemerken, dass sich das in Artikel 8 der Richtlinie 2001/37 vorgesehene Verbot der Vermarktung von Tabakerzeugnissen zum oralen Gebrauch im Rahmen der Neufassung der früheren Vorschriften, die eines der Ziele dieser Richtlinie darstellt, darauf beschränkt, die 1992 erlassene identische Maßnahme zu bestätigen. Die unterschiedliche Behandlung, die 1992 diesen Erzeugnissen gegenüber den anderen nicht zum Rauchen bestimmten Tabakerzeugnissen zuteil wurde, ergab sich aus Umständen, die sowohl mit der Neuartigkeit der von dem Verbot erfassten Erzeugnisse auf dem damaligen Binnenmarkt als auch mit ihrer Attraktivität für Kinder und Jugendliche und mit der Existenz nationaler Verbotsmaßnahmen in bestimmten Mitgliedstaaten zusammenhingen.
65. Diese Umstände lagen aber auch noch 2001 vor. Zwar steht fest, dass die Vermarktung von Tabakerzeugnissen zum oralen Gebrauch in Schweden eine lange Tradition hat und dass diese Erzeugnisse auf dem Markt, der dem Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats bei seinem Beitritt im Jahr 1995 entsprach, nicht als neuartig angesehen werden können. Da aber Artikel 151 der Beitrittsakte das Königreich Schweden gerade vom Geltungsbereich des 1992 erlassenen Verbotes ausgenommen hat, kann das Hoheitsgebiet dieses Staates nicht für die Bestimmung des von Artikel 8 der Richtlinie 2001/37 erfassten Marktes und für die anschließend in Bezug auf diesen Markt vorzunehmende Beurteilung der Neuartigkeit der Erzeugnisse, deren Vermarktung nach diesem Artikel dort verboten ist, berücksichtigt werden.
66. Da es in der 28. Begründungserwägung der Richtlinie 2001/37 heißt, dass mit der Richtlinie 89/622 der Verkauf bestimmter Tabake zum oralen Gebrauch in den Mitgliedstaaten verboten worden sei und dass Artikel 151 der Beitrittsakte für das Königreich Schweden eine Ausnahme von dieser letztgenannten Richtlinie vorgesehen habe, ist nicht ersichtlich, dass die Bestätigung dieses Verbotes in Artikel 8 der Richtlinie 2001/37 es verlangt hätte, dass diese Richtlinie weitere relevante rechtliche und tatsächliche Gesichtspunkte anführt, um die Begründungspflicht nach Artikel 253 EG zu erfüllen.
67. Aus diesen Erwägungen folgt, dass Artikel 8 der Richtlinie 2001/37 der in Artikel 253 EG vorgesehenen Begründungspflicht genügt.
Zum Grundsatz der Nichtdiskriminierung
68. Nach ständiger Rechtsprechung verlangt der Grundsatz der Gleichbehandlung, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden, sofern eine solche Behandlung nicht objektiv gerechtfertigt ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 9. September 2004 in der Rechtssache C‑304/01, Spanien/Kommission, Slg. 2004, I‑0000, Randnr. 31).
69. Die in Artikel 2 der Richtlinie 2001/37 definierten Tabakerzeugnisse zum oralen Gebrauch befanden sich aber, auch wenn sie sich nach ihrer Zusammensetzung oder sogar nach ihrer Bestimmung nicht grundlegend von den zum Kauen bestimmten Tabakerzeugnissen unterscheiden, nicht in der gleichen Situation wie diese Erzeugnisse. Die Tabakerzeugnisse zum oralen Gebrauch, die Gegenstand des in Artikel 8a der Richtlinie 89/622 vorgesehenen und in Artikel 8 der Richtlinie 2001/37 übernommenen Verbotes sind, waren nämlich auf dem Markt der von dieser Maßnahme betroffenen Mitgliedstaaten neuartig. Diese besondere Situation erlaubte daher eine andere Behandlung, ohne dass ein Verstoß gegen den Grundsatz der Nichtdiskriminierung erfolgreich geltend gemacht werden könnte.
70. Nach alledem ist zu antworten, dass die Prüfung der Vorlagefrage nichts ergeben hat, was die Gültigkeit von Artikel 8 der Richtlinie 2001/37 beeinträchtigen könnte.
Kostenentscheidung
Kosten
71. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Tenor
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt:
Die Prüfung der Vorlagefrage hat nichts ergeben, was die Gültigkeit von Artikel 8 der Richtlinie 2001/37/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juni 2001 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen beeinträchtigen könnte.