ARRÊT DE LA COUR (septième chambre)
24 mars 2022 (*)
« Pourvoi – Aides d’État – Notion d’“aide” – Transport public de voyageurs – Compensation de coûts inhérents à des obligations de service public – Transfert de ressources financières entre administrations publiques – Obligation pour les autorités municipales organisatrices des transports d’établir des tarifs réduits pour les étudiants et les apprentis – Absence d’avantage accordé par l’État à une entreprise – Notion d’“entreprise” »
Dans l’affaire C‑666/20 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 7 décembre 2020,
Gesamtverband Verkehrsgewerbe Niedersachsen e.V. (GVN), établi à Hanovre (Allemagne), représenté par Me C. Antweiler, Rechtsanwalt,
partie requérante,
les autres parties à la procédure étant :
Commission européenne,
représentée par Mmes F. Tomat et K. Blanck, en qualité d’agents,
partie défenderesse en première instance,
République fédérale d’Allemagne,
Land Niedersachsen (Allemagne),
représenté par Mes S. Barth et H. Gading, Rechtsanwältinnen,
parties intervenantes en première instance,
LA COUR (septième chambre),
composée de M. A. Arabadjiev (rapporteur), président de la première chambre, faisant fonction de président de la septième chambre, MM. T. von Danwitz et A. Kumin, juges,
avocat général : M. A. Rantos,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par son pourvoi, Gesamtverband Verkehrsgewerbe Niedersachsen e.V. (GVN) demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 5 octobre 2020, GVN/Commission (T‑583/18, ci-après l’« arrêt attaqué », EU:T:2020:466), par lequel celui-ci a rejeté son recours tendant à l’annulation de la décision C(2018) 4385 final de la Commission européenne, du 12 juillet 2018, de ne pas soulever d’objections concernant la mesure adoptée par le Land Niedersachsen en vertu de l’article 7a du Niedersächsisches Nahverkehrsgesetz [affaire SA.46538 (2017/NN)] (JO 2018, C 292, p. 1, ci-après la « décision litigieuse »).
Le cadre juridique
2        L’article 1er, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement (CE) no 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2007, relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, et abrogeant les règlements (CEE) no 1191/69 et (CEE) no 1107/70 du Conseil (JO 2007, L 315, p. 1), prévoit que celui-ci a pour objet de « définir comment, dans le respect des règles du droit [de l’Union], les autorités compétentes peuvent intervenir dans le domaine des transports publics de voyageurs pour garantir la fourniture de services d’intérêt général qui soient notamment plus nombreux, plus sûrs, de meilleure qualité ou meilleur marché que ceux que le simple jeu du marché aurait permis de fournir ».
3        L’article 3 de ce règlement
dispose :
« 1.      Lorsqu’une autorité compétente décide d’octroyer à l’opérateur de son choix un droit exclusif et/ou une compensation, quelle qu’en soit la nature, en contrepartie de la réalisation d’obligations de service public, elle le fait dans le cadre d’un contrat de service public.
2.      Par dérogation au paragraphe 1, les obligations de service public qui visent à établir des tarifs maximaux pour l’ensemble des voyageurs ou pour certaines catégories de voyageurs peuvent aussi faire l’objet de règles générales. Conformément aux principes énoncés à l’article 4, à l’article 6 et à l’annexe, l’autorité compétente octroie aux opérateurs de services publics une compensation pour l’incidence financière nette, positive ou négative, sur les coûts et les recettes occasionnés par le respect des obligations tarifaires établies au travers de règles générales, de manière à éviter toute surcompensation, et ce nonobstant le droit qu’ont les autorités compétentes d’intégrer des obligations de service public fixant des tarifs maximaux dans les contrats de service public.
3.      Sans préjudice des dispositions des articles [93, 106, 107 et 108 TFUE], les États membres peuvent exclure du champ d’application du présent règlement les règles générales relatives aux compensations financières accordées pour les obligations de service public qui établissent des tarifs maximaux pour les élèves, les étudiants, les apprentis et les personnes à mobilité réduite. Ces règles générales sont notifiées conformément à l’article [108 TFUE]. Une telle notification comporte des renseignements complets sur la mesure concernée et, notamment, des informations détaillées sur la méthode de calcul. »
Les antécédents du litige et la décision litigieuse
4        Les antécédents du litige figurent aux points 2 à 10 et 25 à 28 de l’arrêt attaqué et peuvent, pour les besoins de la présente procédure, être résumés de la manière suivante.
5        En Allemagne, l’article 8, paragraphe 4, troisième phrase, du Personenbeförderungsgesetz (loi relative au transport de personnes, ci‑après le “PBefG”) exclut du champ d’application du règlement no 1370/2007 les compensations financières pour le transport de voyageurs munis d’abonnements dans le cadre de déplacements liés à leur formation, prévues à l’article 45a de cette loi, conformément à l’article 3, paragraphe 3, du règlement no 1370/2007.
6        L’article 45a du PBefG confère aux entreprises un droit direct à la compensation à l’égard du Land sur le territoire duquel le transport est effectué.
7        En application de l’article 64a du PBefG, qui autorise les Länder à substituer à l’article 45a du PBefG leurs propres règles, le Land de Basse-Saxe a adopté l’article 7a du Niedersächsisches Nahverkehrsgesetz (loi sur le transport local du Land de Basse-Saxe, ci‑après le “NNVG”), entré en vigueur le 1er janvier 2017, qui dispose que les autorités organisatrices des transports au niveau municipal (ci-après les “AOT municipales”) sont tenues de garantir un service de transport suffisant aux personnes munies d’abonnements pour les transports publics routiers locaux dans le cadre de leur formation professionnelle, accompagné d’une obligation de réduire d’au moins 25 % le tarif des abonnements de transports par route des personnes en formation par rapport aux abonnements normaux comparables. Les AOT municipales doivent fournir des compensations adéquates aux entreprises de transport sur la base des aides financières que le Land leur a versées.
8        Le 28 septembre 2016, GVN, une fédération professionnelle qui représente les intérêts d’environ 3 400 entreprises privées du secteur des transports en Basse-Saxe, actives notamment dans les domaines du transport par autobus et du transport touristique, a introduit une plainte auprès de la Commission concernant la mesure visée par le projet d’article 7a du NNVG. Le 21 octobre 2016, une seconde plainte a été introduite auprès de la Commission concernant cette même mesure.
9        Le 12 juillet 2018, la Commission a adopté la décision litigieuse, par laquelle elle a conclu à l’absence d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
10      Dans cette décision, la Commission a retenu que, conformément à l’article 7a, paragraphe 1, du NNVG, les AOT municipales étaient chargées de garantir des services de transport public suffisants aux voyageurs munis d’un abonnement dans le cadre de leur formation professionnelle et que, au titre de l’article 7a, paragraphe 2, de cette loi, les autorités de Basse-Saxe étaient tenues d’accorder aux AOT municipales une dotation financière annuelle, que ces dernières reverseraient ensuite aux entreprises de transport public de ce Land, en contrepartie de leur obligation de garantir, notamment, une réduction de 25 % pour les déplacements liés à la formation professionnelle.
11      La Commission a ainsi estimé que l’article 7a du NNVG avait, en remplaçant l’article 45a du PBefG, conduit à un transfert de ressources financières entre les autorités de Basse-Saxe et les AOT municipales, sans que de telles ressources aient cependant quitté la sphère publique. Le fait que, aux termes de l’article 7a du NNVG, les AOT municipales soient désormais compétentes pour octroyer des compensations financières aux bénéficiaires finaux, alors que, avant l’entrée en vigueur de cette disposition, seul le Land pouvait octroyer de telles compensations, ne permettait pas, selon la Commission, de conclure à l’existence d’une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
12      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 26 septembre 2018, GVN a introduit un recours tendant à l’annulation de la décision litigieuse.
13      Par ordonnance du 23 mai 2019, le Tribunal a admis l’intervention du Land Niedersachsen (Land de Basse-Saxe, Allemagne) au soutien des conclusions de la Commission.
14      À l’appui de son recours, GVN a soulevé deux moyens. Par le premier moyen, il soutenait que la décision litigieuse, en considérant que la mesure prévue à l’article 7a du NNVG relève du champ d’application du règlement no 1370/2007, viole l’article 3, paragraphe 3, de ce règlement. Par le second moyen, il soutenait
que la décision litigieuse, en écartant la qualification d’aide d’État d’un régime d’aide nouveau, méconnaît les dispositions
de l’article 107 TFUE et de l’article 108, paragraphe 3, TFUE.
15      Par l’arrêt attaqué, le Tribunal a rejeté le recours de GVN.
La procédure devant la Cour et les conclusions des parties
16      Par son pourvoi, GVN demande à la Cour :
–        d’annuler les points 1 et 2 du dispositif de l’arrêt attaqué et
–        d’annuler la décision litigieuse.
17      La Commission demande à la Cour :
–        de rejeter le pourvoi comme étant irrecevable ;
–        à titre subsidiaire, de rejeter le pourvoi comme étant non fondé, et
–        de condamner GVN aux dépens.
18      Le Land de Basse-Saxe demande à la Cour
de rejeter le pourvoi et de condamner GVN aux dépens.
Sur le pourvoi
19      À l’appui de son pourvoi, GVN soulève
quatre moyens. Le premier moyen est tiré d’une violation de l’article 47, deuxième alinéa, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »). Le deuxième moyen est tiré d’une erreur de droit que le Tribunal aurait commise en considérant que la République fédérale d’Allemagne avait, par l’article 45a et l’article 8, paragraphe 4, troisième phrase, du PBefG, valablement exclu du champ d’application du règlement no 1370/2007 les règles générales relatives aux compensations financières accordées pour les obligations de service public qui établissent des tarifs maximaux pour les élèves, les étudiants, les apprentis et les personnes à mobilité réduite. Le troisième moyen est tiré d’une violation de l’article 3, paragraphe 3, du règlement no 1370/2007. Le quatrième moyen est tiré d’une violation de l’article 107 TFUE et de l’article 108, paragraphe 3, TFUE.
Sur la décision du Tribunal de statuer sur le fond du recours sans se prononcer sur sa recevabilité
20      Dans son mémoire en défense, la Commission considère que le pourvoi est irrecevable en raison de l’absence de qualité pour agir de GVN, déjà constatée en première instance.
21      GVN, qui n’est pas le destinataire de la décision litigieuse, n’aurait pas établi être individuellement concerné par celle-ci en démontrant que sa position sur le marché avait été substantiellement affectée par la mesure faisant l’objet de cette décision. Une association professionnelle, chargée de défendre les intérêts collectifs de ses membres, ne serait en principe recevable à introduire un recours en annulation contre une décision de la Commission en matière d’aides d’État que dans deux hypothèses, à savoir, premièrement, lorsque les entreprises qu’elle représente ou certaines d’entre elles ont qualité pour agir à titre individuel et, deuxièmement, lorsqu’elle peut faire valoir un intérêt propre, notamment parce que sa position de négociatrice a été affectée par cette décision. Or, GVN n’aurait pas allégué détenir un intérêt propre en tant qu’association.
22      En conséquence, la Commission invite la Cour à examiner d’office si les conditions de recevabilité énoncées à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE
sont réunies.
23      La Commission réitère ainsi les arguments qu’elle a développés en première instance, par lesquels, sans soulever formellement une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, elle soutenait que le recours de GVN était irrecevable au motif que celui-ci n’avait pas de qualité pour agir. Cette argumentation de la Commission vise donc non pas à remettre en cause la recevabilité du pourvoi, mais à contester le choix du Tribunal de rejeter le recours sur le fond sans statuer sur les motifs d’irrecevabilité qu’elle avait invoqués, la Commission n’ayant toutefois pas introduit de pourvoi ni formé de pourvoi incident.
24      Or, il appartenait au Tribunal d’apprécier, comme il l’a fait, si une bonne administration de la justice justifiait, dans les circonstances de l’espèce, de rejeter au fond le recours dans cette affaire sans statuer sur les motifs d’irrecevabilité soulevés par la Commission, ce qui ne peut être regardé comme faisant grief à cette dernière (arrêt du 26 février 2002, Conseil/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, point 52).
25      C’est ainsi que le Tribunal, aux points 20 et 21 de l’arrêt attaqué, a, dans un souci d’économie de la procédure, estimé qu’il n’y avait pas lieu de statuer sur la recevabilité du recours de GVN, avant de le rejeter au fond. L’affirmation de la Commission selon laquelle l’absence de qualité pour agir de GVN aurait déjà été constatée en première instance procède donc d’une lecture erronée de l’arrêt attaqué.
26      En tout état de cause, dès lors que les arguments de la Commission ne visent pas à remettre en cause le dispositif de l’arrêt attaqué, ils doivent être considérés comme inopérants et, partant, peuvent être écartés comme tels (arrêt du 25 mars 2010, Sviluppo Italia Basilicata/Commission, C‑414/08 P, EU:C:2010:165, point 52).
Sur le premier moyen du pourvoi
Argumentation des parties
27      GVN allègue que, en n’ayant pas tenu compte de ses arguments relatifs aux conditions dans lesquelles l’article 64a du PBefG autorise les Länder à remplacer l’article 45a de cette même loi par leur propre législation, le Tribunal a violé l’article 47, deuxième alinéa, de la Charte. Il découlerait de cette disposition que les parties à la procédure doivent bénéficier du droit d’être entendues. De ce droit résulterait l’obligation pour le Tribunal de prendre en considération les arguments pertinents invoqués par les parties.
28      GVN rappelle avoir soutenu, aux points 40 à 44 de sa requête en première instance, d’une part, que, conformément à l’article 64a du PBefG, l’article 45a de cette loi ne pourrait être valablement remplacé par la loi d’un Land que si cette dernière comporte une disposition matérielle relative au montant et à la procédure d’octroi de la compensation financière accordée en contrepartie de l’obligation de proposer des tarifs réduits pour le transport d’élèves et d’apprentis et, d’autre part, que l’article 64a du PBefG interdit au législateur d’un Land de déléguer cette compétence aux communes.
29      Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal n’aurait ni évoqué ces arguments ni examiné si GVN avait raison de soutenir que les demandes de ses membres visant à obtenir l’autorisation de transporter des voyageurs étaient refusées lorsqu’ils ne proposaient pas de réduction à hauteur de 25 % aux élèves et aux apprentis parce que les AOT municipales ne voulaient plus leur octroyer de compensation, ce refus revenant à interdire l’exercice d’une activité. Au contraire, le Tribunal
aurait indiqué, au point 28 de l’arrêt attaqué, que, en application de l’article 64a du PBefG, le Land de Basse-Saxe a adopté l’article 7a du NNVG. Il ressortirait du point 43 de l’arrêt attaqué que le Tribunal n’a exprimé aucune objection quant au fait que l’article 7a du NNVG instaure, au niveau du droit du Land, une exception à une règle de droit fédéral, à savoir à l’article 45a du PBefG.
30      Le Tribunal aurait ainsi omis de prendre en considération que le Land de Basse-Saxe n’a pas adopté lui-même ses propres règles en matière de compensation pour les obligations de service public relatives à l’établissement de tarifs réduits pour les étudiants et les apprentis, que les conditions énoncées à l’article 64a du PBefG ne sont pas remplies et que le Land de Basse Saxe a privé les membres de GVN du droit de bénéficier de ces compensations financières garanti au niveau fédéral par l’article 45a du PBefG. Le Tribunal, en admettant que ce Land avait valablement remplacé l’article 45a du PBefG, sur le fondement de l’article 64a de cette même loi, par l’article 7a du NNVG, aurait commis une erreur d’interprétation du droit national, ignoré les arguments de GVN et commis une irrégularité procédurale. Il ne pourrait pas être exclu que le Tribunal aurait pu parvenir à une solution différente s’il avait rendu son arrêt en prenant en considération les arguments de GVN.
31      La Commission et le Land de Basse-Saxe contestent le bien-fondé de cette argumentation.
Appréciation de la Cour
32      Il convient de rappeler que le droit d’être entendu dans le cadre d’une procédure juridictionnelle n’implique pas que le juge doive incorporer intégralement dans sa décision toutes les allégations d’une partie. Le juge, après avoir écouté lesdites allégations et après avoir apprécié les éléments de preuve, doit se prononcer sur les conclusions du recours et motiver sa décision (arrêt du 10 décembre 2015, Canon Europa/Commission, C‑552/14 P, non publié, EU:C:2015:804, point 95 et jurisprudence citée).
33      Force est de constater que, dans l’arrêt attaqué, le Tribunal s’est conformé à cette exigence, dès lors qu’il a répondu de manière motivée à l’ensemble des moyens avancés par GVN.
34      Par ailleurs, les points 40 à 44 de la requête, auxquels se réfère GVN, sont dédiés à l’exposé du droit national, mais n’énoncent aucun grief contre la décision litigieuse. En outre, l’examen du dossier devant le Tribunal ne fait pas apparaître avec précision la conclusion que GVN entendait tirer de cet exposé. En effet, GVN n’a tiré aucune conséquence juridique des développements figurant à ces points de la requête.
35      Ces développements n’appelaient donc aucune réponse particulière de la part du Tribunal, celui-ci n’étant pas tenu de répondre dans le détail à chaque argument invoqué par le requérant, en particulier s’il ne revêtait pas un caractère suffisamment clair et précis (voir, en ce sens, arrêt du 26 avril 2018, Cellnex Telecom et Telecom Castilla-La Mancha/Commission, C‑91/17 P et C‑92/17 P, non publié, EU:C:2018:284, point 95 et jurisprudence citée).
36      En tout état de cause, GVN n’a pas établi que la prétendue absence de prise en considération par le Tribunal desdits développements aurait influencé l’issue de la procédure et ainsi porté atteinte à ses intérêts (voir, par analogie, arrêts du 10 décembre 1998, Schröder e.a./Commission, C‑221/97 P, EU:C:1998:597, point 25, ainsi que du 10 décembre 2015, Canon Europa/Commission, C‑552/14 P, non publié, EU:C:2015:804, point 98).
37      En effet, GVN se borne à alléguer qu’il ne peut pas être exclu que le Tribunal serait parvenu à une conclusion différente, sans expliquer en quoi la prise en compte par le Tribunal de la méconnaissance de l’article 64a du PBefG, prétendument commise par le Land de Basse-Saxe lors de l’adoption de la mesure prévue à l’article 7a du NNVG, aurait amené cette juridiction à qualifier ladite mesure d’aide d’État, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
38      Dans ces conditions, le premier moyen doit être rejeté comme étant non fondé.
Sur le deuxième moyen du pourvoi
Argumentation des parties
39      GVN fait valoir que, en considérant, au point 36 de l’arrêt attaqué, que la République fédérale d’Allemagne a, au moyen de l’article 45a et de l’article 8, paragraphe 4, troisième phrase, du PBefG, valablement exclu du champ d’application du règlement no 1370/2007 les règles générales relatives aux compensations financières accordées pour les obligations de service public qui établissent des tarifs maximaux pour les élèves, les étudiants, les apprentis et les personnes à mobilité réduite, le Tribunal a violé le droit de l’Union.
40      Selon GVN, le législateur allemand avait bien l’intention de procéder à une telle exclusion par l’adoption de ces dispositions du PBefG. Toutefois, cela ne signifierait
pas que cette exclusion était valide. Il résulterait de l’article 3, paragraphe 3, deuxième phrase, du règlement no 1370/2007 que les règles générales relatives aux compensations financières accordées pour les obligations de service public qui établissent des tarifs maximaux pour les élèves, les étudiants, les apprentis et les personnes à mobilité réduite, exclues du champ d’application de ce règlement, doivent être notifiées à la Commission. Or, la République fédérale d’Allemagne n’aurait pas notifié l’article 45a et l’article 8, paragraphe 4, troisième phrase, du PBefG à cette institution.
41      Le fait que la Commission se soit prononcée, ainsi que le Tribunal l’a rappelé au point 27 de l’arrêt attaqué, sur le contenu de l’article 45a du PBefG dans sa décision du 28 novembre 2007 concernant l’aide d’État C 54/2007 (ex NN 55/07) ‑ Aide d’État à la Emsländische Eisenbahn GmbH (JO 2008, C 174, p. 13), n’exonérerait pas la République fédérale d’Allemagne de cette obligation de notification.
42      La Commission et le Land de Basse-Saxe contestent le bien-fondé de cette argumentation. Par ailleurs, la Commission considère que le point de savoir si la mesure prévue à l’article 7a de la NNVG a été valablement exclue du champ d’application du règlement no 1370/2007 constitue une question de fait qui ne relève pas, en principe, du contrôle de la Cour au stade du pourvoi.
Appréciation de la Cour
43      Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, un moyen présenté pour la première fois dans le cadre du pourvoi devant cette dernière doit être écarté comme étant irrecevable. Dans le cadre d’un pourvoi, la compétence de la Cour est en effet limitée à l’examen de l’appréciation par le Tribunal des moyens qui ont été débattus devant lui. Or, permettre à une partie de soulever dans ce cadre un moyen qu’elle n’a pas soulevé devant le Tribunal reviendrait à lui permettre de saisir la Cour, dont la compétence en matière de pourvoi est limitée, d’un litige plus étendu que celui dont a eu à connaître le Tribunal (ordonnance du 26 mars 2020, Magnan/Commission, C‑860/19 P, non publiée, EU:C:2020:227, point 45 et jurisprudence citée).
44      En l’espèce, la question de la validité de l’exclusion de l’article 45a du champ d’application du règlement no 1370/2007 n’a été ni soulevée ni débattue devant le Tribunal. D’ailleurs, cette problématique n’a fait l’objet ni de la plainte de GVN devant la Commission ni de la décision litigieuse, qui concernaient exclusivement l’article 7a du NNVG.
45      Au point 36 de l’arrêt attaqué, critiqué par GVN, le Tribunal n’a fait que constater, à juste titre, qu’il n’était pas contesté entre les parties que le législateur allemand avait, par l’article 45a et l’article 8, paragraphe 4, troisième phrase, du PBefG, exclu du champ d’application du règlement no 1370/2007 les compensations relatives au transport public de personnes munies d’abonnements pour les déplacements liés à leur formation.
46      Dès lors, le deuxième moyen constitue un moyen présenté pour la première fois dans le cadre du pourvoi devant le Cour et doit, par conséquent, être écarté comme étant irrecevable.
Sur le troisième moyen du pourvoi
Argumentation des parties
47      GVN soutient que le Tribunal a violé le droit de l’Union, en jugeant, aux points 40 et 41 de l’arrêt attaqué, qu’un législateur peut, sur le fondement de l’article 3, paragraphe 3, du règlement no 1370/2007, non seulement exclure les règles générales relatives aux compensations financières accordées pour les obligations de service public qui établissent des tarifs maximaux pour les élèves, les étudiants, les apprentis et les personnes à mobilité réduite de son champ d’application, mais également restreindre le champ d’application de cette dérogation en revenant sur une telle décision pour réintégrer de telles compensations dans le champ d’application de ce règlement.
48      En tout état de cause, le Tribunal aurait dû exiger qu’une telle modification soit notifiée à la Commission pour pouvoir être valable et conforme à l’impératif de définir clairement l’étendue du champ d’application dudit règlement en Allemagne.
49      GVN considère que, si un État membre est tenu de notifier à la Commission sa décision relative à l’exclusion du champ d’application du règlement no 1370/2007 en vertu de l’article 3, paragraphe 3, deuxième phrase, de ce règlement, il devrait en aller de même lorsque cet État membre revient sur sa décision. En effet, un tel acte serait soumis au respect des mêmes conditions de forme que la décision initiale. Le Tribunal aurait omis de tenir compte de cet
élément.
50      La Commission et le Land de Basse-Saxe contestent cette argumentation.
Appréciation de la Cour
51      Selon une jurisprudence constante de la Cour, il découle de l’article 256, paragraphe 1, second alinéa, TFUE, de l’article 58, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne ainsi que de l’article 168, paragraphe 1, sous d), et de l’article 169, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour qu’un pourvoi doit, sous peine d’irrecevabilité, indiquer de façon précise les éléments critiqués de l’arrêt dont l’annulation est demandée ainsi que les arguments juridiques qui soutiennent de manière spécifique cette demande (ordonnance du 16 mars 2021, XH/Commission, C‑399/20 P, non publiée, EU:C:2021:205, point 26 et jurisprudence citée).
52      En l’occurrence, si GVN soutient que, en jugeant, aux points 40 et 41 de l’arrêt attaqué, qu’un législateur peut, sur le fondement de l’article 3, paragraphe 3, du règlement no 1370/2007, non seulement exclure les règles générales relatives aux compensations financières accordées pour les obligations de service public qui établissent des tarifs maximaux pour les élèves, les étudiants, les apprentis et les personnes à mobilité réduite de son champ d’application, mais également restreindre le champ d’application de cette dérogation en revenant sur une telle décision pour réintégrer de telles compensations dans le champ d’application de ce règlement, le Tribunal a violé le droit de l’Union, cette fédération n’avance aucune argumentation juridique au soutien de cette allégation.
53      Dans ces conditions, le troisième moyen, en tant qu’il vise à critiquer les points 40 et 41 de l’arrêt attaqué, doit être rejeté comme étant irrecevable.
54      Dans le cadre de ce moyen, GVN fait valoir également, en substance, que, quand bien même un législateur national pourrait réintégrer des règles générales relatives aux compensations financières accordées pour les obligations de service public qui établissent des tarifs maximaux pour les élèves, les étudiants, les apprentis et les personnes à mobilité réduite dans le champ d’application du règlement no 1370/2007, la nécessité d’éviter des incertitudes quant à l’étendue du champ d’application de ce règlement exigerait que l’État membre concerné notifie cette réintégration à la Commission.
55      Toutefois, il ressort de l’examen du dossier devant le Tribunal que cette question n’a été ni soulevée ni débattue devant lui. Dès lors, cette argumentation de GVN constitue un moyen présenté pour la première fois dans le cadre du pourvoi devant le Cour et devrait, en application de la jurisprudence rappelée au point 43 du présent arrêt, être écartée comme étant irrecevable.
56      Dans ces conditions, le troisième moyen doit être rejeté dans son ensemble comme étant irrecevable.
Sur le quatrième moyen du pourvoi
Argumentation des parties
57      GVN fait valoir que, en ayant considéré que l’article 7a du NNVG concernait uniquement un transfert de ressources interne à l’État, au motif que les AOT municipales agissaient uniquement en tant qu’autorités compétentes, et que, partant, le Land de Basse‑Saxe n’octroyait aucune ressource d’État à des entreprises sur le fondement de cette disposition, le Tribunal a commis une erreur de droit.
58      Il résulterait de la jurisprudence de la Cour que les entités qui relèvent de l’État et exercent une activité économique doivent être considérées comme des entreprises. En outre, une entité étatique qui détient des participations dans une société sur laquelle elle exerce un contrôle effectif, en s’immisçant directement ou indirectement dans la gestion de celle‑ci, doit être considérée comme prenant part à l’activité économique exercée par cette société. Il s’ensuivrait que les AOT municipales doivent être considérées comme prenant part à l’activité économique des entreprises de transport qu’elles contrôlent. En effet, les AOT municipales détiendraient des participations dans ces entreprises, seules ou ensemble avec d’autres AOT municipales. Le contrôle exercé par les AOT municipales sur lesdites
entreprises se manifesterait notamment par le grand nombre de contrats qu’elles attribuent directement auxdites entreprises au titre de l’article 5, paragraphe 2, du règlement no 1370/2007. L’activité des AOT municipales aurait donc, dans son ensemble, un caractère économique.
59      Contrairement à ce qu’aurait considéré le Tribunal, il serait impossible de dissocier l’activité des AOT municipales en tant qu’autorités publiques de leur activité économique en tant que détentrices de participations dans les entreprises de transport qu’elles contrôlent. Lorsqu’elles transfèrent les ressources financières mises à leur disposition par le Land de Basse‑Saxe, les AOT municipales ne pourraient pas occulter qu’elles contrôlent certaines entreprises de transport. Ces autorités pourraient notamment utiliser ces ressources afin de réduire le montant des subventions qu’elles versent aux entreprises de transport sous leur contrôle.
60      L’article 7a du NNVG aurait été délibérément instauré afin de contourner les articles 107 et 108 TFUE
ainsi que les dispositions du règlement no 1370/2007 et l’objectif de celui-ci d’assurer une libre concurrence dans le domaine des services publics de transport de voyageurs. En effet, premièrement, le Land de Basse‑Saxe aurait accordé des compensations financières aux AOT municipales qui jouent donc un double rôle. Deuxièmement, il aurait réintégré dans le champ d’application du règlement no 1370/2007 la réglementation de ce Land relative à ces compensations, alors que le droit fédéral ne l’y autoriserait pas. Troisièmement, la révision de la décision du législateur fédéral d’exclure du champ d’application de ce règlement les règles relatives auxdites compensations n’aurait pas été notifiée à la Commission, en
violation de l’article 3, paragraphe 3, deuxième phrase, dudit règlement.
61      La Commission et le Land de Basse-Saxe considèrent, à titre principal, que le quatrième moyen est irrecevable. Elles prétendent, respectivement, que GVN a formulé en des termes généraux un grief selon lequel le Tribunal aurait ignoré
l’activité économique des AOT municipales, sans toutefois qualifier avec précision l’erreur de droit dont serait entaché l’arrêt attaqué, et que GVN se borne à réitérer devant la Cour ses arguments présentés en première instance, sans préciser en quoi l’arrêt attaqué est entaché d’une erreur de droit ni identifier les points de cet arrêt auxquels se réfère son argumentation.
62      À titre subsidiaire, la Commission et le Land de Basse-Saxe contestent le bien-fondé de l’argumentation de GVN.
Appréciation de la Cour
63      Il résulte de l’article 256 TFUE et de l’article 58, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne ainsi que de l’article 168, paragraphe 1, sous d), et de l’article 169 du règlement de procédure de la Cour qu’un pourvoi doit indiquer de façon précise les éléments critiqués de l’arrêt ou de l’ordonnance du Tribunal dont l’annulation est demandée ainsi que les arguments juridiques qui soutiennent de manière spécifique cette demande, sous peine d’irrecevabilité du pourvoi ou du moyen concerné. Ne répond pas à cette exigence le pourvoi qui ne comporte aucune argumentation visant spécifiquement à identifier l’erreur de droit dont serait entaché l’arrêt ou l’ordonnance en question (voir, en ce sens, arrêt du 14 octobre 2021, NRW. Bank/CRU, C‑662/19 P, EU:C:2021:846, point 36 et jurisprudence citée).
64      En l’espèce, le quatrième moyen identifie l’erreur de droit dont serait entaché l’arrêt attaqué, dès lors qu’il ressort de ce moyen que GVN reproche au Tribunal, en substance, d’avoir méconnu la notion d’« entreprise », au sens de l’article 107 TFUE, en ayant considéré qu’il était possible de dissocier l’activité des AOT municipales en tant qu’autorités publiques de leur activité économique en tant que détentrices de participations dans les entreprises de transport qu’elles contrôlent.
65      Certes, GVN n’identifie pas expressément les points de l’arrêt attaqué qu’elle vise à critiquer par ce moyen. Cependant, il ressort de la substance des arguments de GVN que le quatrième moyen est dirigé contre les points 56 à 59 de l’arrêt attaqué. Il y a lieu, dès lors, de considérer que le quatrième moyen est recevable.
66      Quant au fond, il convient de relever que, au
point 56
de l’arrêt attaqué,
le Tribunal a considéré, en substance, premièrement, qu’il convient de distinguer entre, d’une part, le rôle des AOT municipales en tant qu’autorités compétentes au sens du règlement no 1370/2007 et, d’autre part, leur rôle en tant que détentrices de participations dans des entreprises de transport
ainsi que, deuxièmement, qu’une entité qui exerce à la fois des activités économiques et des activités non économiques ne peut être qualifiée d’entreprise qu’en ce qui concerne ses activités économiques.
67      Le Tribunal, au point 57 de l’arrêt attaqué, a estimé que, dans l’exercice du rôle d’autorités compétentes au sens du règlement no 1370/2007, les AOT municipales ne se livrent à aucune activité économique, dès lors que l’allocation de ressources financières opérée par l’article 7a du NNVG ne fait que créer le cadre budgétaire nécessaire afin qu’elles puissent accomplir les missions de service public visées par cette loi.
68      Le Tribunal, au point 59 de l’arrêt attaqué, a jugé que le fait que les AOT municipales possèdent des participations au sein de certaines entreprises de transport public exerçant leurs activités en Basse-Saxe ou que le représentant légal de ces AOT municipales préside le conseil de surveillance de ces entreprises ne saurait, en tant que tel, suffire à démontrer que, dans le cadre du versement de la compensation financière aux entreprises de transport, les AOT municipales favoriseront celles dans lesquelles elles sont présentes, dès lors que, lorsqu’elles fixent les modalités des compensations financières versées aux entreprises de transport, les AOT municipales sont liées par les dispositions du règlement no 1370/2007 et les dispositions pertinentes du droit de l’Union en matière d’aides d’État, dont l’éventuelle violation demeure soumise au contrôle de la Commission. Le Tribunal en a déduit que la mesure litigieuse ne comporte pas, en elle-même, de risque que certaines entreprises soient favorisées par rapport à d’autres.
69      À cet égard, il ressort de la jurisprudence de la Cour que constitue une entreprise, aux fins de l’application des dispositions du droit de l’Union en matière de concurrence, toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement. Selon une jurisprudence constante, constitue une activité économique toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné. Ainsi, l’État lui-même ou une entité étatique peut agir en tant qu’entreprise (arrêt du 12 juillet 2012, Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, point 35 et jurisprudence citée).
70      En revanche, ne présentent pas de caractère économique, justifiant l’application des règles de concurrence prévues par le traité FUE, les activités qui se rattachent à l’exercice de prérogatives de puissance publique (arrêt du 12 juillet 2012, Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, point 36 et jurisprudence citée).
71      En outre, une entité publique peut être considérée comme une entreprise uniquement en ce qui concerne les activités qui doivent être qualifiées d’activités économiques et pour autant que ces activités peuvent être dissociées de l’exercice des prérogatives de puissance publique (voir, en ce sens, arrêt du 12 juillet 2012, Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, points 37 et 38 ainsi que jurisprudence citée).
72      Il résulte de cette jurisprudence que c’est à bon droit que le Tribunal a jugé, au point 56 de l’arrêt attaqué, qu’une entité qui exerce à la fois des activités économiques et des activités non économiques ne peut être qualifiée d’entreprise qu’en ce qui concerne ses activités économiques.
73      À cet égard, GVN n’a pas contesté que les AOT municipales, dans leur rôle d’autorités compétentes au sens du règlement no 1370/2007, notamment lorsqu’elles fixent les modalités des compensations financières versées aux entreprises de transport, ne se livrent à aucune activité économique, mais agissent en vertu d’une obligation légale, dans le cadre établi par ce règlement, en tant qu’autorités publiques.
74      Il s’ensuit que c’est sans commettre d’erreur de droit que le Tribunal a considéré, aux points 56 à 59 de l’arrêt attaqué, en substance, que les AOT municipales ne pouvaient pas être qualifiées d’entreprises en ce qui concerne le rôle que leur assigne l’article 7a du NNVG et qu’il convient de dissocier leur activité en tant qu’autorités publiques de leur activité économique.
75      Par conséquent, le quatrième moyen doit
être rejeté comme étant non fondé.
76      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le pourvoi dans son ensemble.
Sur les dépens
77      En vertu de l’article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsque le pourvoi n’est pas fondé, la Cour statue sur les dépens.
78      Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, de ce règlement, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de celui‑ci, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. GVN ayant succombé en ses moyens et la Commission ayant conclu à sa condamnation aux dépens, il y a lieu de le condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission.
79      En vertu de l’article 184, paragraphe 4, du règlement de procédure de la Cour, lorsqu’elle n’a pas, elle-même, formé le pourvoi, une partie intervenante en première instance ne peut être condamnée aux dépens dans la procédure de pourvoi que si elle a participé à la phase écrite ou orale de la procédure devant la Cour. Lorsqu’une telle partie participe à la procédure, la Cour peut décider qu’elle supportera ses propres dépens.
80      Le Land de Basse-Saxe ayant participé à la procédure devant la Cour, il y a lieu de décider, dans les circonstances de l’espèce, qu’il supportera ses propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (septième chambre) déclare et arrête :
1)      Le pourvoi est rejeté.
2)      Gesamtverband Verkehrsgewerbe Niedersachsen eV (GVN) est condamné à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission européenne.
3)      Le Land Niedersachsen (Allemagne) supporte ses propres dépens.
Signatures
*      Langue de procédure : l’allemand.