61993C0358
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
G. TESAURO
van 17 november 1994 (
*1
)
1.
Met twee gelijkluidende prejudiciële vragen die zijn gesteld in het kader van eveneens twee bij de Juzgado Central de lo Penal de la Audiencia Nacional van het Koninkrijk Spanje aanhangige strafzaken, verzoekt deze Juzgado het Hof om een uitspraak over de uitlegging van een aantal gemeenschapsbepalingen op liet gebied van het vrije verkeer van goederen, diensten en kapitaal, om te kunnen beoordelen of een nationale bepaling inzake de uitvoer van bankbiljetten daarmee verenigbaar is.
Artikel 4, lid 1, van Real Decreto 1816/91 (
1
) betreffende de economische transacties met het buitenland vereist bij uitvoer van bankbiljetten boven een bepaalde waarde een voorafgaande aangifte of een administratieve vergunning. De nationale rechter koestert enige twijfel omtrent de verenigbaarheid van deze verplichtingen met de artikelen 30 en 59 van het Verdrag en de artikelen 1 en 4 van richtlijn 88/361/EEG van de Raad van 24 juni 1988 voor de uitvoering van artikel 67 van het Verdrag (hierna: de „richtlijn”). (
2
)
De feiten
2.
De feiten van zaak C-358/93 kunnen worden samengevat als volgt.
Op 10 november 1992 kwam verdachte Bordessa met een auto aan bij de grensovergang Gerona, richting Frankrijk. Na het gebruikelijke „niets aan te geven” inspecteerden de Spaanse douaneambtenaren het motorvoertuig toch en troffen zij daarin bankbiljetten aan voor een totale waarde van bijna 50 miljoen PTA, die op verschillende plaatsen waren verborgen. Bij een nader onderzoek ter plekke bleek, dat Bordessa het geld voor rekening van derden en tegen vergoeding het land uitbracht. Aangaande de bestemming van het geld werd niets naders vastgesteld.
Daar Bordessa niet in het bezit was van de door de Spaanse wettelijke regeling voorgeschreven administratieve vergunning voor de uitvoer van bankbiljetten voor een waarde van meer dan 5000000 PTA, namen de douaneambtenaren het geld onmiddellijk in beslag en werd hij terstond gearresteerd.
3.
De aan zaak C-416/93 ten grondslag liggende feiten zijn vergelijkbaar.
Op 19 november 1992 passeerden de echtelieden Mari Mellado en Barbero Maestre de grens met een motorvoertuig via de grenspost Gerona, richting Frankrijk, en gaven zij bij de grensovergang niets aan. De volgende dag werden zij op Frans grondgebied door politieagenten aangehouden voor controle. Bij inspectie van het motorvoertuig troffen zij bankbiljetten aan voor een totale waarde van 38000000 PTA. Evenals in het geval van Bordessa werd de bestemming van het geld niet vastgesteld; dit geld was eigendom van het echtpaar en door hen bij een Spaanse bank opgenomen.
De nationale en gemeenschapsrechtelijke bepalingen
4.
Zoals vermeld, is de in casu toepasselijke Spaanse wettelijke regeling Real Decreto nr. 1816/91 van 20 december 1991 betreffende de economische transacties met het buitenland.
Inzonderheid bepaalt artikel 4, lid 1, van dit Decreto in zijn oorspronkelijke versie (
3
)„Voor de uitvoer van geldstukken, bankbiljetten en cheques aan toonder, in peseta's of in vreemde valuta, alsmede van goudstukken en goudstaven is een voorafgaande aangifte vereist wanneer de waarde hoger is dan 1000000 PTA per persoon per reis, en een administratieve vergunning wanneer de waarde hoger is dan 5 000000 PTA per persoon per reis.”
5.
Van het gemeenschapsrechtelijke kader zijn hier alleen de bepalingen van de artikelen 1 en 4 van de richtlijn van belang:
„Artikel 1
1.   Onverminderd de hierna volgende bepalingen heffen de Lid-Staten de beperkingen op met betrekking tot het kapitaalverkeer tussen ingezetenen van de Lid-Staten. Ten einde de toepassing van deze richtlijn te vergemakkelijken, worden de verschillende categorieën kapitaalverkeer ingedeeld volgens de nomenclatuur van bijlage I.
(...)
Artikel 4
De bepalingen van deze richtlijn doen niets af aan het recht van de Lid-Staten de nodige maatregelen te nemen om overtredingen van hun wettelijke en bestuursrechtelijke voorschriften tegen te gaan, met name op fiscaal gebied of met betrekking tot het bedrijfseconomische toezicht op financiële instellingen, en te voorzien in procedures voor de kennisgeving van kapitaalbewegingen ter informatie van de overheid of voor statistische doeleinden.
De toepassing van deze maatregelen en procedures mag niet leiden tot een belemmering van kapitaalverkeer dat conform het Gemeenschapsrecht geschiedt.”
De Lid-Staten moesten er zorg voor dragen dat de richtlijn vóór 1 juli 1990 was omgezet (artikel 6, lid 1). Voor Spanje gold echter met betrekking tot bepaalde categorieën van kapitaalverkeer een latere termijn. In het bijzonder mocht Spanje ingevolge artikel 6, lid 2, juncto bijlage IV van de richtlijn de vrijmaking van onder meer de in- en uitvoer van de hier bedoelde betaalmiddelen tot en met 31 december 1992 uitstellen.
Het Verdrag van Maastricht heeft de gehele materie van het kapitaal- en betalingsverkeer opnieuw geordend en, voor zover hier van belang, de artikelen 67 tot en met 73 EEGVerdrag vervangen door de artikelen 73 B tot en met 73 G. Deze laatste houden overigens niet veel nieuws in ten opzichte van de reeds in de richtlijn vervatte bepalingen, doch nemen daarvan de voornaamste aspecten over en bevestigen met name de algemene strekking van het verbod op beperkingen van het vrije verkeer van kapitaal.
6.
Zoals gezegd, wenst de verwijzende rechter te vernemen, in hoeverre en met welke gevolgen de verplichtingen van artikel 4 van Real Decreto 1816/91 verenigbaar moeten worden geacht met de artikelen 30 en 59 van het Verdrag (eerste en tweede vraag) en/of met de artikelen 1 en 4 van richtlijn nr. 88/361 (derde vraag). Verder wenst de rechter met de vierde vraag te vernemen, of de artikelen 1 en 4 van de richtlijn rechtstreekse werking hebben.
De eerste en de tweede vraag
7.
Voor het antwoord op de vraag of de in geding zijnde nationale regeling verenigbaar is met de gemeenschapsrechtelijke bepalingen inzake het vrije verkeer van goederen en diensten, kan mijns inziens met enkele korte opmerkingen worden volstaan. Gezien de elementen die beide vragen gemeen hebben, lijkt het mij zinvol deze vragen ook gezamenlijk te behandelen.
Dienaangaande merk ik om te beginnen op, dat het Hof reeds heeft vastgesteld, dat uit het algemene stelsel van het Verdrag (in de versie van vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht) en na vergelijking van de artikelen 67 en 106 blijkt dat de materiële uitvoer van bankbiljetten niet als kapitaalverkeer kan worden aangemerkt „wanneer de uitvoer beantwoordt aan een betalingsverplichting die het uitvloeisel is van een transactie op het gebied van het goederen- of dienstenverkeer”. (
4
)
Dit betekent vanzelfsprekend, dat eventuele maatregelen tot beperking van het kapitaalverkeer enkel als een beperking van het vrije verkeer van goederen respectievelijk van het vrij verrichten van diensten moeten worden beschouwd, wanneer de desbetreffende transacties worden verricht met het oog op de aanschaf van goederen of de betaling van diensten.
Blijkens de verwijzingsbeschikkingen staat in casu daarentegen vast, dat het gaat om uitvoer die niet verband houdt met enige vorm van goederen- of dienstenverkeer. De feiten van de onderhavige zaak worden derhalve uitsluitend onderzocht in het licht van de bepalingen inzake het vrije kapitaalverkeer in het Verdrag alsmede in de relevante handelingen van afgeleid recht, zonder dat de artikelen 30 en 59 in aanmerking behoeven te worden genomen.
8.
Ten slotte moet nog een laatste twijfel worden weggenomen met betrekking tot de vraag of dit geld zelf als een goed kan worden aangemerkt, zodat eventuele beperkingen van het verkeer van bankbiljetten aan artikel 30 zouden moeten worden getoetst. Dienaangaande kan worden volstaan met de opmerking, dat het Hof naar aanleiding van dit argument reeds heeft vastgesteld, dat wettige betaalmiddelen, gezien hun specifieke karakter, niet als goederen zijn te beschouwen en als zodanig derhalve niet onder de werkingssfeer van de artikelen 30 tot en met 36 van het Verdrag vallen. (
5
)
De derde vraag
9.
Dan kom ik thans tot het kernprobleem van de zaak, dat in de derde prejudiciële vraag aan de orde is gesteld.
Vooraf merk ik op, dat de aan de onderhavige procedures ten grondslag liggende feiten zich hebben afgespeeld vóór 31 december 1992, dus vóór het (uitgestelde) tijdstip waarop de richtlijn uiterlijk in Spaans recht moest zijn omgezet. Derhalve zou het overbodig kunnen lijken om bepalingen die, wat de betrokken Lid-Staat betreft, niet konden worden toegepast op het tijdstip waarop de gewraakte feiten zich voordeden, voor de nationale rechter uit te leggen.
10.
Daar de nationale rechter in de verwijzingsbeschikkingen echter het beginsel van de terugwerkende kracht van de latere strafwet die gunstiger is voor de verdachte, ter sprake heeft gebracht, is het gewenst de bepalingen van de richtlijn te onderzoeken.
In dit verband zij evenwel opgemerkt, dat de meest recente gemeenschapsregeling op dit gebied, die na de onderhavige verwijzingsbeschikkingen in werking is getreden, voor de hier ter zake doende aspecten is te vinden in de artikelen 73 B en 73 D van het Verdrag, zoals gewijzigd te Maastricht. Voor zover de in deze artikelen vastgestelde regeling verschilt van die in de richtlijn, zou het bijgevolg nuttig zijn de nationale rechter een uitlegging hiervan te verschaffen. In de hierna volgende uiteenzetting zal derhalve met deze situatie rekening worden gehouden.
In elk geval is het bovendien duidelijk, dat de nationale rechter met betrekking tot de onderhavige zaak hoe dan ook de consequenties uit de uitlegging van het gemeenschapsrecht, vooral voor wat de latere depenalisering van het aan verdachte ten laste gelegde strafbare feit betreft, mede moet trekken met inachtneming van de algemene beginselen van zijn nationale rechtsorde.
11.
Gelet op het voorgaande merk ik om te beginnen op dat de onderhavige richtlijn, door de vaststelling van de termijnen voor de liberalisering van het kapitaalverkeer, die niet automatisch aan het eind van de overgangsperiode tot stand is gekomen, en door de voltooiing van het proces dat is aangevangen met de eerste twee richtlijnen van de Raad op dit gebied (
6
), de Lid-Staten een algemene verplichting heeft opgelegd om de beperkingen met betrekking tot het kapitaalverkeer tussen ingezetenen binnen de interne markt op te heffen (artikel 1).
Voorts heeft de richtlijn de Lid-Staten het recht gelaten om de nodige maatregelen te nemen (of te handhaven) om de naleving van de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen te verzekeren (artikel 4, eerste alinea, eerste deel) en heeft zij hen uitdrukkelijk gemachtigd eventuele verplichtingen op te leggen betreffende de kennisgeving van kapitaalbewegingen „ter informatie van de overheid of voor statistische doeleinden” (artikel 4, eerste alinea, tweede deel). Deze richtlijn preciseert ten slotte, dat de toepassing van deze maatregelen of procedures evenwel niet mag leiden tot een belemmering van kapitaalverkeer dat conform het gemeenschapsrecht geschiedt (artikel 4, tweede alinea).
12.
Zoals blijkt, gaat het beginsel van het vrije kapitaalverkeer gepaard met een controlebevoegdheid van de Lid-Staten waarmee een aantal doelstellingen worden nagestreefd: het toezicht op fiscaal gebied, het bedrijfseconomische toezicht op financiële instellingen, de informatie van de overheid of voor statistische doeleinden, alsmede in het algemeen de naleving van de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen.
De toelaatbaarheid van nationale maatregelen tot controle van kapitaaltransfers is niet alleen reeds uitdrukkelijk in de eerste richtlijn van de Raad op dit gebied vermeld (
7
), maar is herhaaldelijk bevestigd door de uitlegging die het Hof daaraan heeft gegeven. (
8
) Weliswaar zijn de uitspraken van het Hof gegeven in een juridische context vóór de vaststelling van de onderhavige richtlijn en dus thans achterhaald, maar een andere uitlegging van artikel 4 van de richtlijn zou onverenigbaar zijn met het stelsel in zijn geheel en bovendien niet te verdedigen, mede gelet op de volstrekt vergelijkbare formulering van de overeenkomstige bepaling in de voorgaande richtlijn.
Bovendien zou het merkwaardig zijn indien het vrije verkeer van kapitaal, anders dan de overige drie door het Verdrag gewaarborgde vrijheden, in het geheel niet vatbaar zou zijn voor controles, zodat de Lid-Staten geen maatregelen zouden mogen treffen ter bereiking van doelstellingen die de richtlijn zelf beschermenswaardig acht, mits zij evenredig zijn aan het nagestreefde doel.
13.
Met de algemene verwijzing naar de naleving van wettelijke en bestuursrechtelijke voorschriften dienden in feite de wettig na te streven doelstellingen ook het doel te omvatten, dat in andere sectoren doorgaans — met soms uiteenlopende formuleringen — wordt herleid tot de vereisten van bescherming van de openbare orde. Ook op dit punt zou het merkwaardig zijn, indien de regeling inzake het vrije kapitaalverkeer zich niet zou verdragen met de regeling van de interne markt in zijn geheel.
Dienaangaande zij er overigens aan herinnerd, dat het Hof beperkingen van het kapitaalverkeer die indirect voortvloeien uit beperkingen betreffende andere fundamentele vrijheden, rechtmatig heeft verklaard. (
9
) Dit is een verdere bevestiging van het feit dat aan het kapitaalverkeer, voor zover het aan banden kan worden gelegd door de (rechtmatige) beperkingen met betrekking tot de vrijheid waarmee zij verband houden, a fortiori beperkingen moeten kunnen worden gesteld wanneer deze op grond van de openbare orde gerechtvaardigd zijn.
14.
Met betrekking tot de artikelen 73 B en 73 D van het Verdrag, zoals gewijzigd te Maastricht, merk ik op, dat daarin bijna letterlijk de formulering van de artikelen 1 en 4, eerste alinea, van de richtlijn is overgenomen, met uitzondering van de omstandigheid dat artikel 73 D, lid 1, sub b, maatregelen „die op grond van de openbare orde of de openbare veiligheid gerechtvaardigd zijn”, uitdrukkelijk vermeldt als maatregelen die de Lid-Staten mogen nemen.
Deze omstandigheid verandert echter niets aan de termen van het probleem, integendeel. Artikel 73 D voert volstrekt geen nieuwe uitzondering op het beginsel van het vrije kapitaalverkeer in, doch bevestigt slechts de uitlegging van de voorgaande regeling, die reeds uit de richtlijn kon worden afgeleid, in het bijzonder uit artikel 4, lid 1. In die omstandigheden lijkt het derhalve overbodig te theoretiseren over een toepasselijkheid van de relevante bepalingen van het Verdrag van Maastricht op de onderhavige casuspositie.
15.
Gelet op het voorgaande moet derhalve de verenigbaarheid van een verplichting van aangifte of van een vergunning voor de uitvoer van bankbiljetten met artikel 4 Van de richtlijn worden getoetst met behulp van het evenredigheidscriterium, dat welbekend is in het kader van handelsbelemmeringen in het algemeen. Bijgevolg moet volgens de beginselen van een thans geconsolideerde rechtspraak (
10
) worden bepaald, of de door de onderhavige wettelijke regeling opgelegde maatregelen inderdaad nodig zijn voor het bereiken van het nagestreefde doel, dan wel of dit doel even doeltreffend kan worden bereikt door maatregelen die het intracommunautaire handelsverkeer minder beperken.
16.
De aangifte doorstaat de evenredigheidstoets glansrijk. Een administratieve aangifte, zoals de Spaanse wettelijke regeling verlangt voor de uitvoer van bedragen van meer dan1000000 PTA, is niet alleen uitdrukkelijk voorzien in artikel 4 van de richtlijn, maar beantwoordt volledig aan het daarin nagestreefde doel, namelijk controle. Immers, hoewel het hier om een verplichte en voorafgaande controle gaat, leidt zij niet tot opschorting van de desbetreffende verrichting, die onafhankelijk van de goedkeuring van de bevoegde nationale instantie kan geschieden. Deze laatste kan echter, zo nodig, altijd de nodige onderzoeken instellen, wanneer verdenkingen bestaan omtrent de oorsprong of de bestemming van het kapitaal of omtrent schending van een andere toepasselijk geachte (straf, belasting of andere) wet.
17.
Daarentegen is het zeer twijfelachtig, of de verplichting om aan de bevoegde autoriteit een voorafgaande vergunning aan te vragen voor uitvoer van bedragen van meer dan 5000000 PTA, toelaatbaar is.
In de eerste plaats wordt in artikel 4, lid 1, dat, naar wij hebben gezien, uitdrukkelijk toestaat dat aangifte verplicht wordt gesteld, daarentegen geen melding gemaakt van de mogelijkheid van een vergunning. Deze vergunning vormt ongetwijfeld een plus ten opzichte van de aangifte, daar de gevolgen voor de handel stellig restrictiever zijn. Het vergunningsvereiste schort namelijk de uitvoer van deviezen op en het stelt deze in elk individueel geval afhankelijk van de goedkeuring van de administratie die specifiek moet worden aangevraagd. Dat is niet alleen een belemmering, maar gaat per slot van rekening in tegen het idee van het vrij verkeer van kapitaal zelf.
18.
Reeds in het arrest Luisi en Carbone, waarin het uitspraak deed over de door het gemeenschapsrecht gestelde grenzen aan de uitdrukkelijk aan de Lid-Staten toegekende bevoegdheid om de aard en de realiteit van geliberaliseerd kapitaalverkeer te controleren, heeft het Hof verklaard, dat die controles enkel rechtmatig kunnen worden geacht, indien zij zo worden uitgevoerd, dat zij de transfer niet doen afhangen van het „goedvinden van de administratie”. (
11
)
Het Hof heeft zich overigens ook met betrekking tot de andere door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden herhaaldelijk in die zin uitgelaten en heeft onder meer verklaard, dat „een Lid-Staat geen administratieve of judiciële maatregelen mag treffen, die tot gevolg zouden hebben dat de volle uitoefening van de rechten welke het gemeenschapsrecht aan de onderdanen van de andere Lid-Staten toekent, wordt beperkt”. (
12
) Eventuele controles zijn dus alleen rechtmatig, voor zover zij geen voorwaarde voor de uitoefening van door gemeenschapsbepalingen verleende rechten zijn (
13
) precies datgene wat met zoveel woorden in de laatste alinea van artikel 4 van de richtlijn is vastgelegd.
19.
Ook op het gebied van het vrije goederenverkeer heeft het Hof meerdere keren de gelegenheid gehad, zich uit te spreken over de verplichting van een (zij het onmiddellijke en automatische) vergunning. Deze verplichting wordt hoe dan ook ontoelaatbaar geacht, in het bijzonder omdat „een stelsel dat de verlening van administratieve goedkeuring vereist, noodzakelijkerwijze de uitoefening van een zekere discretionaire bevoegdheid onderstelt en voor de handelaren een bron van rechtsonzekerheid is”. Het Hof heeft er bovendien aan toegevoegd, dat het nagestreefde doel zeer wel kon worden bereikt indien men zich beperkte „tot het inwinnen van de (...) nuttige informaties, bijvoorbeeld door middel van door de importeurs ondertekende verklaringen, zo nodig vergezeld van passende certificaten”. (
14
)
Duidelijkheidshalve herhaal ik, dat dit betekent, dat in beginsel een controlemaatregel niet tot gevolg kan hebben, dat de uitoefening van een door het gemeenschapsrecht gewaarborgde fundamentele vrijheid wordt uitgesloten of althans wordt opgeschort, door deze te doen afhangen van goedkeuring van de administratie: het doet er niet toe of deze goedkeuring meer of minder discretionair is.
20.
De argumenten die de Spaanse regering heeft aangevoerd voor haar verklaring dat de vergunningsplicht terecht is, moeten mede in het licht van die rechtspraak worden onderzocht.
De Spaanse regering stelt namelijk, dat een vergunningsplicht bij uitvoer van aanzienlijke sommen contant geld gerechtvaardigd zou zijn uit hoofde van de bestrijding van vaak daarmee verband houdende strafbare feiten, zoals het witwassen van geld, de handel in verdovende middelen, belastingfraude en terrorisme, dat wil zeggen redenen van openbare orde. Voorts is zij van oordeel, dat deze maatregel evenredig is voor zover zij noodzakelijk is ter bereiking van het nagestreefde doel, gelet op de algemene strekking en het belang daarvan.
21.
Mijns inziens kunnen de door de Spaanse regering genoemde doelstellingen even doeltreffend worden verwezenlijkt door middel van een eenvoudige verplichting tot aangifte. De aangifte komt immers volledig tegemoet aan het tweeledige vereiste, dat de personen worden geïdentificeerd die aanzienlijke sommen gelds over de grens brengen (dus wordt verhinderd dat dergelijke verrichtingen anoniem geschieden) en dat eventuele extra onderzoeken worden voorbereid om na te gaan of de desbetreffende transactie eventueel verband houdt met bepaalde strafbare feiten. Bovendien zou dit stellig volledig in overeenstemming met de ter zake door het gemeenschapsrecht aan de Lid-Staten opgelegde verplichtingen geschieden.
22.
De verklaring van de Spaanse regering, dat een eenvoudige verplichting tot aangifte in de praktijk een ondoeltreffende bescherming zou bieden, voor zover deze verplichting voornamelijk voor de potentiële delinquenten geldt en te verwachten is dat zij zich niet daaraan zullen houden, kan naar mijn mening derhalve niet worden onderschreven. Ook indien dit als premisse zou worden aanvaard, zie ik niet in waarom deze personen eerder zouden voldoen aan de verplichting om een vergunningaanvraag in te dienen dan aan een verplichting om een aangifte in te vullen, te meer daar eerstgenoemde automatisch een voorafgaand onderzoek meebrengt, waaraan zij zich begrijpelijkerwijs met nog meer tegenzin zouden onderwerpen.
23.
Ik vind het in dit verband evenmin van belang, dat de Spaanse rechtsorde op niet-naleving van de aangifteplicht enkel een administratieve sanctie stelt, terwijl op niet-naleving van de vergunningsplicht, wat een strafbaar feit is, een strafsanctie wordt gesteld. Het in artikel 4 van de richtlijn beoogde doel, dat wil zeggen de mogelijkheid voor de administratie om te achterhalen wat de betrokken verrichting „werkelijk” inhoudt (en bij verdenking deze nader te onderzoeken), wordt zelfs door middel van een eenvoudige aangifte voldoende gewaarborgd, zonder dat de vergunningaanvraag ter zake enig voordeel biedt. Verder zou de preventieve werking van de strafsanctie zeer wel van belang kunnen zijn ingeval van niet-naleving van de aangifteplicht. Het is niet bewezen dat deze mogelijkheid niet uitvoerbaar is.
24.
Ten slotte behoeft het nauwelijks vermelding, dat richtlijn 91/308/EEG van de Raad van 10 juni 1991 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld (hierna: de „witwasrichtlijn”) (
15
), die evenwel uitsluitend betrekking heeft op transacties via financiële instellingen en die dus voor de onderhavige zaak niet van belang is, dezelfde doelstellingen nastreeft als hier aan de orde zijn: het voorkomen van overtredingen van de wettelijke regelingen van de Lid-Staten, zonder daarmee de rechtmatige verrichtingen te belemmeren of hoe dan ook te doorkruisen. Integendeel, het ligt voor de hand, dat het uitgangspunt van de witwasrichtlijn juist de volledige vrijheid van uitvoer van kapitaal is. De betrokken richtlijn verplicht de kredietinstellingen en de financiële instellingen die transacties boven een bepaald bedrag verrichten, enkel om van hun cliënten een behoorlijke legitimatie te verlangen. De eventuele opschorting van de uitvoer van kapitaal wordt dus slechts toegestaan (zelfs verplicht) voor zover de betrokken instellingen weten of vermoeden dat het om witwassen van geld gaat.
25.
Kortom, van tweeën één: of de uitvoer van geld is rechtmatig en houdt geen enkel verband met enig strafbaar feit, of de uitvoer van geld is het middel voor het plegen dan wel de opbrengst van een daarmee verband houdend strafbaar feit: in beide gevallen kan de administratieve instantie het onderzoek instellen om vast te stellen of er sprake is van eventuele strafbare feiten, waarbij als enige voorwaarde geldt dat zij vooraf naar behoren in kennis wordt gesteld van de modaliteiten en de voorwaarden van de uitvoer alsmede van de identiteit van degene die de uitvoer verricht. Daartoe lijkt een aangifte meer dan voldoende en blijft volledig binnen de ratio van de richtlijn, zonder dat het noodzakelijk lijkt de opschorting van de verrichting op te leggen met het ritueel van de vergunningaanvraag en van de discretionaire goedkeuring van de administratie.
26.
Hieraan kan evenmin worden tegengeworpen, dat kapitaaltransfers zonder enige beperking worden toegestaan indien deze via een bankinstelling worden gedaan. In de eerste plaats is het bekend, dat in dat geval voor de transfer een bankcommissie moet worden betaald, wat de verrichting duurder kan maken en zelfs kan ontmoedigen. In de tweede plaats is het beslissend, dat de richtlijn geen verschil maakt tussen transfers van betaalmiddelen, al naargelang de wijzen waarop deze worden verricht. Zoals herhaaldelijk is beklemtoond, wordt het beginsel van de liberalisatie in algemene bewoordingen vastgelegd. Dat betekent, dat alle gevallen van beperkingen uitdrukkelijk moeten worden genoemd. De tijd waarin in het communautaire rechtsstelsel alles verboden was, wat niet uitdrukkelijk was toegestaan, is voorbij. Heden ten dage geldt het tegenovergestelde beginsel.
Tot slot ben ik van mening, dat een stelsel van een verplichte vergunning dat in het algemeen wordt toegepast op de uitvoer van bankbiljetten, is aan te merken als een ontoelaatbare beperking van het vrije verkeer van kapitaal. Die beperking is niet absoluut noodzakelijk voor de verwezenlijking van de door de richtlijn nagestreefde doelstellingen, die ook kunnen worden bereikt met even doeltreffende maatregelen die het kapitaalverkeer binnen de gemeenschappelijke markt minder belemmeren.
De rechtstreekse werking
27.
De laatste door de verwijzende rechter geopperde twijfel is een uitvloeisel van de zojuist behandelde vraag en betreft de rechtstreekse werking van de hiervoor onderzochte bepalingen.
Het is welbekend, dat de bepalingen van een richtlijn rechtstreekse werking hebben en dus door particulieren voor de nationale rechter kunnen worden ingeroepen, wanneer zij inhoudelijk gezien voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn. (
16
) Een verdere voorwaarde is, dat de richtlijn niet binnen de voorgeschreven termijn (of niet naar behoren) is omgezet.
Het is zonneklaar, dat de door artikel 1 van de richtlijn aan de Lid-Staten opgelegde verplichting om de beperkingen met betrekking tot het kapitaalverkeer tussen ingezetenen binnen de voor de uitvoering van de richtlijn vastgestelde termijnen op te heffen, duidelijk, nauwkeurig en niet afhankelijk van een later optreden van de Lid-Staten is. Het onvoorwaardelijke karakter van artikel 1 wordt niet aangetast door de bepalingen van artikel 4, aangezien de Lid-Staten op grond daarvan de strekking van het in algemene bewoordingen in artikel 1 genoemde beginsel niet ad nutum mogen beperken. In feite stelt artikel 4 de specifieke, welbepaalde gevallen vast, waarin de Lid-Staten de voorziene maatregelen kunnen nemen, met dien verstande dat deze maatregelen in geen geval het kapitaalverkeer dat in overeenstemming is met het gemeenschapsrecht, ongerechtvaardigd kunnen belemmeren of doorkruisen.
De in geding zijnde bepalingen voldoen derhalve aan de vereiste voorwaarden om door particulieren voor de nationale rechter te kunnen worden ingeroepen: dat betekent dat ze rechtstreekse werking hebben.
28.
De zojuist uiteengezette conclusie ligt volledig in de lijn van het arrest Casati (
17
) en trekt deze zelfs door. Ofschoon het Hof in dit arrest heeft ontkend dat artikel 67 van het Verdrag rechtstreekse werking heeft en eraan heeft herinnerd, dat het vrije verkeer van kapitaal, in tegenstelling tot de andere drie fundamentele vrijheden, niet kon worden geacht automatisch tot stand te komen, zelfs niet aan het einde van de overgangsperiode, heeft het in ditzelfde arrest ook erkend, dat de reeds door de eerste twee richtlijnen van de Raad voor de uitvoering van artikel 67 verwezenlijkte liberalisatie met betrekking tot bepaalde kapitaalbewegingen als „onvoorwaardelijk” moet worden beschouwd. (
18
)
Dit bevestigt, indien dit al nodig mocht zijn, dat de bepalingen van de onderhavige richtlijn, waarbij de uitvoering van artikel 67 van het Verdrag is voltooid door het kapitaalverkeer vrij te maken dat buiten de werkingssfeer van voornoemde richtlijnen van het begin van de jaren zestig was gebleven, dezelfde rechtstreekse werking als de bepalingen van laatstgenoemde richtlijnen hebben.
Tot slot kunnen de artikelen 1 en 4 van de richtlijn vanaf het verstrijken van de omzettingstermijnen (welk tijdstip, ik zeg het nogmaals, voor bepaalde Lid-Staten, waaronder Spanje, is uitgesteld), door belanghebbenden worden ingeroepen om zich te verzetten tegen de toepassing van alle daarmee strijdige bepalingen van nationaal recht.
29.
Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof derhalve in overweging, de door de Juzgado Central gestelde vragen te beantwoorden als volgt:
„1)
De artikelen 30 en 59 van het Verdrag zijn niet van toepassing op kapitaalverkeer dat geen verband houdt met goederen-of dienstenverkeer.
2)
De artikelen 1 en 4 van richtlijn 88/361/EEG moeten aldus worden uitgelegd, dat zij niet in de weg staan aan de toepassing van een wettelijke regeling van een Lid-Staat die voor de uitvoer van bankbiljetten een voorafgaande administratieve aangifte vereist, doch zij verzetten zich wel tegen de toepassing van een nationale wettelijke regeling die voor de uitvoer van bankbiljetten een voorafgaande administratieve vergunning vereist.
3)
De artikelen 1 en 4 van richtlijn 88/361/EEG moeten aldus worden uitgelegd, dat de daarin vervatte bepalingen voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn om door particulieren voor de nationale rechter tegenover de administratie te kunnen worden ingeroepen, teneinde de niet-toepasselijkheid van de daarmee strijdige nationale bepalingen te doen gelden.”
(
*1
)	Oorspronkelijke taal: Italiaans.
(
1
)	Zoals gewijzigd bij Real Decreto 42/93.
(
2
)	PB 1988, L 178, biz. 5. De richtlijn heeft betrekking op do uitvoering van artikel 67 vóör de daarin door het Verdrag van Maastricht aangebrachte wijzigingen.
(
3
)	De formulering van artikel 4 is gewijzigd bij Real Decreto 42 van 15 januari 1993. De wijziging is evenwel althans wat het hier relevante gedeelte betreft, slechts een nadere precisering van de bepaling en de aangebrachte verbeteringen leveren in elk geval geen nieuwe punten op die van belang zijn voor de onderhavige zaak, zoals de verwijzende rechter uitdrukkelijk heeft erkend.
(
4
)	Arrest van 31 januari 1984 (gevoegde zaken 286/82 en 26/83, Luisi en Carbone, Jurispr. 1984, blz. 377, r. o. 21 en 22).
(
5
)	Arrest van 23 november 1978 (zaak 7/78, Thompson e. a., Jurispr. 1978, blz. 2247, r. o. 25). Zie echter ook arrest van 10 december 1968 (zaak 7/68, Commissie/Italië, Jurispr, 1968, blz. 589).
(
6
)	Richtlijn van de Raad van 11 mei 1960, eerste richtlijn voor de uitvoering van artikel 67 van het Verdrag (PB 1960, nr. 43, bli. 921), en richtlijn 63/21/EEG van de Raad van 18 december 1962, tweede richtlijn van de Raad ter aanvulling en wijziging van de eerste richtlijn voor de uitvoering van artikel 67 van het Verdrag (PB 1963, nr. 9, blz. 62).
(
7
)	-De reeds aangehaalde richtlijn van de Raad van 11 mei 1960 bepaalde namelijk in artikel 5, lid 1: „De bepalingen van deze richtlijn beperken niet het recht van de Lid-Staten de aard en de realiteit van de overeenkomsten, handelingen of overmakingen te controleren (...)”
(
8
)	Zie arrest Luisi en Carbone, reeds aangehaald, r, o. 31, alsmede arrest van 24 juni 1986 (zaak 157/85, Brugnoni en Ruffinengo, Jurispr. 1986, blz. 2013, r. o. 23).
(
9
)	Arrest van 28 januari 1992 (zaak C-204/90, Bachmann, Jurispr. 1992, blz. I-249, r. o. 34).
(
10
)	Zie onder meer arrest van 20 mei 1976 (zaak 104/75, De Peijpcr, Jurispr. 1976, biz. 613, r. o. 16-18), en laatstelijk arrest van 16 december 1992 (zaak C-169/91, B & Q, Jurispr. 1992, blz. I-6635, r. o. 15).
(
11
)	Arrest Luisi en Carbone, reeds aangehaald, r. o. 34.
(
12
)	Arrest van 14 juli 1977 (zaak 8/77, Sagulo e. a., Jurispr. 1977, blz. 1495, r. o. 5). Zie in dezelfde zin de arresten van 4 december 1986 (zaak 205/84, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1986, blz. 3755, r. o. 54) en 30 mei 1991 (zaak C-Ć8/89, Commissie/Nederland, Jurispr. 1991, blz. I-2637, r. o. II-13).
(
13
)	Zie in die zin arrest van 27 april 1989 (zaak 321/87, Commissie/België, Jurispr. 1989, blz. 997, inzonderheid r. o. 15).
(
14
)	Arrest van 8 februari 1983 (zaak 124/81, Commissie/Verenigd Koninkrijk, Jurispr. 1983, blz. 203, r. o. 18).
(
15
)	PB 1991, L 166, biz. 77.
(
16
)	Zie onder meer arresten van 19 januari 1982 (zaak 8/81, Becker, Jurispr. 1982, blz. 53) en 19 november 1991 (gevoegde zaken C-6/90 en C-9/90, Francovicli e. a., Jurispr. 1991, blz. I-5357).
(
17
)	Arrest van 11 november 1981 (zaak 203/80, Casati, Jurispr. 1981, blz. 2595).
(
18
)	Arrest Casati, reeds aangehaald, r. o. 11,