62003CO0250_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C-250/03,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, naslovljen na Sodišče s sklepom Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Italija) z dne 13. novembra 2002, ki ga je Sodišče prejelo 11. junija 2003, v postopku
Giorgio Emanuele Mauri
proti
Ministero della Giustizia,
Commissione per gli esami di avvocato presso la Corte d’Appello di Milano,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi C. W. A. Timmermans (poročevalec), predsednik senata, C. Gulmann, R. Schintgen, J. Makarczyk, J. Klučka, sodniki,
generalni pravobranilec: P. Léger,
sodni tajnik: R. Grass,
po obvestilu predložitvenemu sodišču, da bo Sodišče odločilo z obrazloženim sklepom v skladu s členom 104(3) Poslovnika,
po pozivu zadevnim osebam iz člena 23 Statuta Sodišča, naj predložijo svoja morebitna stališča v zadevi,
po opredelitvi generalnega pravobranilca,
sprejema naslednji
Sklep
Razlogi za odločitev
1. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago „pravil Pogodbe ES, ki urejajo varstvo skupnostnih načel svobodne konkurence in prepovedi diskriminacije“.
2. Ta predlog je bil vložen v okviru spora med G. E. Maurijem na eni strani ter Ministero della Giustizia (ministrstvo za pravosodje) in Commissione per gli esami di avvocato presso la Corte d’Appello di Milano (komisija za odvetniške izpite pri milanskem pritožbenem sodišču) na drugi, ker je bil G. E. Mauriju zavrnjen pristop k ustnemu delu državnega izpita, ki omogoča dostop do opravljanja odvetniškega poklica (v nadaljevanju: državni izpit ).
Nacionalna ureditev
3. Iz predložitvenega sklepa izhaja, da je v Italiji za opravljanja poklica odvetnika treba opraviti državni izpit.
4. Na podlagi člena 22 regio decreto legge št. 1578 z dne 27. novembra 1933 (zakonska uredba, GURI št. 281 z dne 5. decembra 1933, str. 5521, v nadaljevanju: R.D.L. št. 1578/33), v različici, ki je veljala v času nastanka dejstev iz spora o glavni stvari, izpitne komisije za državni izpit imenuje minister za pravosodje; v vsaki je pet imenovanih članov, in sicer dva odvetnika, ki sta vsaj osem let včlanjena v odvetniško zbornico okrožja pritožbenega sodišča, v katerem izpit poteka, dva sodnika oziroma tožilca iz istega okrožja, ki imata najmanj naziv svetnika pritožbenega sodišča, ter en redni ali izredni profesor pravnih znanosti, ki predava na univerzi ali visokošolski instituciji.
5. Consiglio nazionale forense (nacionalni svet odvetniških zbornic, v nadaljevanju: CNF) na skupni predlog svetov odvetniških zbornic zadevnega okrožja določi dva odvetnika, ki morata sestavljati komisijo, minister za pravosodje pa ju imenuje za predsednika in podpredsednika navedene komisije.
Postopek v glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
6. Decembra 2001 je G. E. Mauri v okrožju Corte d’Apello di Milano opravljal pisne preizkuse za državni izpit. Po tem, ko je komisija te pregledala, je ugotovila, da ni dosegel zadostnega števila točk za opravljanje ustnega dela preizkusa, od katerega je bil posledično izključen.
7. G. E. Mauri je na predložitveno sodišče vložil tožbo za razveljavitev sprejete odločitve, v kateri je zlasti navajal, da naj sestava izpitne komisije, kot jo določa člen 22 R.D.L. št. 1578/33, ne bi omogočala nepristranske ocene in ne zagotavlja ustreznega konkurenčnega mehanizma za dostop do odvetniškega poklica ter krši člene 3(g) ES, 28 ES, 49 ES in naslednje, 81 ES ter 82 ES.
8. Navedeno sodišče je menilo, da očitki v zvezi s pooblastili svetov odvetniških zbornic, ki jih je navedel G. E. Mauri, da določijo najbolj vplivna člana komisije in imajo tako bolj ali manj neposreden vpliv na njeno presojo, niso popolnoma neutemeljeni, saj gre za upravne organe odvetniških zbornic, v katere se obvezno združujejo odvetniki, ki opravljajo odvetniški poklic v zadevnem okrožju.
9. Dejansko navedeni svet določi dva od petih članov komisije, ki poleg tega opravljata naloge predsednika in podpredsednika, prav tako pa naj bi bilo mogoče, celo običajno, da je tudi tretji član, ki poučuje pravo, sam odvetnik in posledično član te iste zbornice.
10. Predložitveno sodišče meni, da je navedena okoliščina take narave, da vsaj na abstraktni ravni omogoča odvetniški zbornici, da na tak ali drugačen način omejuje dostop do poklica zaradi varovanja interesov tistih, ki so vanjo že včlanjeni, tako da opravljajo ne samo kvalitativno, temveč tudi kvantitativno selekcijo, povezano s tržno logiko.
11. Ker je Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia menilo, da je za rešitev spora, ki ga obravnava, potrebna razlaga prava Skupnosti, je odločilo, da prekine odločanje in Sodišču v predhodno odločanje postavi to vprašanje:
„Ali je pravila v Pogodbi, posvečena varstvu skupnostnih načel svobodne konkurence in prepovedi diskriminacije, kot ju razlaga Sodišče Evropskih skupnosti, treba razlagati tako, da italijanski nacionalni predpis, zlasti člen 22 R.D.L. št. 1578 z dne 27. novembra 1933, ki kot pogoj za dostop do poklicne ekonomske dejavnosti odvetnika določa predhodni državni izpit in ki daje široke pristojnosti za oceno sposobnosti in poklicne usposobljenosti lokalnim upravnim organom poklicne zbornice, katere člani so gospodarski subjekti, ki na območju zadevnega okrožja že opravljajo dejavnost, v nasprotju [s Pogodbo] in je posledično nezakonit?“
Vprašanje za predhodno odločanje
12. Ker je Sodišče menilo, da je odgovor na zastavljeno vprašanje mogoče jasno izpeljati iz sodne prakse, je v skladu s členom 104(3) Poslovnika predložitveno sodišče obvestilo, da bo odločilo z obrazloženim sklepom, in pozvalo zadevne osebe iz člena 23 Statuta Sodišča, naj predložijo svoja morebitna stališča v zadevi.
13. Italijanska in irska vlada ter Komisija Evropskih skupnosti so se na ta poziv odzvale. Obe vladi sta v bistvu izrazili, da bi raje videli, da Sodišče odloči s sodbo, glede na to, da gre po njunem mnenju za pomembno vprašanje. Nasprotno pa je Komisija navedla, da ne nasprotuje temu, da Sodišče odloči z obrazloženim sklepom.
Dopustnost
Stališča, predložena Sodišču
14. Italijanska vlada navaja, da je vprašanje za predhodno odločanje nedopustno, saj ni potrebno za sprejetje odločitve o tožbi, ki jo je vložil kandidat, izločen iz državnega izpita, in, ker, v vsakem primeru, te potrebe iz predložitvenega sklepa ni mogoče razbrati.
15. Poleg tega je navedeno vprašanje, kolikor se nanaša na skupnostno načelo prepovedi diskriminacije – natančneje, po mnenju italijanske vlade, načelo nacionalnega obravnavanja na področju svobode ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev –, treba šteti za nedopustno, ker se določbe Pogodbe na področju prostega pretoka, skupaj s svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev, ne uporabljajo za dejavnosti, katerih celota dejavnikov je omejena na eno samo državo članico.
16. Irska vlada prav tako meni, da je vprašanje za predhodno odločanje nedopustno.
17. Dejansko bi se spor o glavni stvari nanašal na italijanski izobraževalni sistem, pri čemer naj bi bila organizacija nacionalnih izobraževalnih sistemov v pristojnosti držav članic in ne v pristojnosti Skupnosti. Poleg tega naj bi bilo navedeno vprašanje hipotetično, saj je v predložitvenem sklepu navedeno, da bi sestava izpitne komisije lahko „vsaj na abstraktni ravni“ pomenila oviro dostop do poklica. Končno, predlog za sprejetje predhodne odločbe ne vsebuje dovolj natančno opredeljenih podatkov o delovanju sistema, ki je predmet postopka v glavni stvari, da bi Sodišče lahko sprejelo odločitev.
Presoja Sodišča
18. Opomniti je treba, da je le nacionalno sodišče, ki v sporu odloča in ki mora prevzeti odgovornost za sprejeto sodno odločitev, pristojno za presojo, v luči okoliščin zadeve, tako o nujnosti predhodne odločbe za sprejetje svoje sodbe, kot tudi o umestnosti vprašanj, ki jih zastavi Sodišču. Posledično mora Sodišče, če se vprašanja, ki jih je zastavilo nacionalno sodišče, nanašajo na razlago prava Skupnosti, načeloma sprejeti odločbo. Sodišče lahko odreče odgovor na predhodno vprašanje, ki ga je zastavilo nacionalno sodišče, le kadar je očitno razvidno, da razlaga ali presoja veljavnosti skupnostne norme, ki jo zahteva nacionalno sodišče, ni v nobeni zvezi z dejstvi ali predmetom spora o glavni stvari, kadar je problem hipotetičen, ali tudi če Sodišče nima potrebnih dejanskih ali pravnih elementov, da bi lahko na koristen način odgovorilo na vprašanja, ki so mu zastavljena (glej zlasti sodbo z dne 25. marca 2004 v zadevi Azienda Agricola Ettore Ribaldi in drugi, od C‑480/00 do C-482/00, C-484/00, od C-489/00 do C-491/00 in od C-497/00 do C-499/00, še neobjavljene v Recueil, točka 72, in navedena sodna praksa).
19. Vendar v obravnavani zadevi ne gre za tak primer.
20. Upoštevajoč, da predložitveno sodišče dejansko odloča v sporu, v katerem tožeča stranka uveljavlja tožbeni razlog kršitve določenih načel prava Skupnosti v zvezi s sestavo izpitne komisije, ki je odločila, da je ne pripusti k ustnemu delu državnega izpita, ni mogoče utemeljeno šteti, da vprašanje, ki ga je to sodišče zastavilo, nima nobene zveze z resničnostjo ali s predmetom spora o glavni stvari ali da gre za problem hipotetične narave.
21. Poleg tega je treba v zvezi z ugovorom italijanske vlade, po stališču katere naj se ne bi uporabljale določbe Pogodbe na področju prostega pretoka, ker je celota dejavnikov dejavnosti, ki je predmet postopka v glavni stvari, omejena na eno samo državo članico, opozoriti, da bi odgovor vseeno lahko koristil predložitvenemu sodišču, če bi pravo v postopku, kot je ta v obravnavani zadevi, zahtevalo, da bi italijanski kandidat za državni izpit užival enake pravice kot kandidat iz druge države članice na podlagi prava Skupnosti v enakem položaju (glej v tem smislu sodbe z dne 5. decembra 2000 v zadevi Guimont,
C‑448/98, Recueil, str. I-10663, točka 23, in z dne 5. marca 2002 v zadevi Reisch in drugi, C‑515/99, od C-519/99 do C‑524/99 in od C-526/99 do C-540/99, Recueil, str. I-2157, točka 26).
22. Končno, Sodišče šteje, da je na podlagi podatkov, vsebovanih v predložitvenem sklepu, in stališč, ki so mu bila predložena, zadostno poučeno, da lahko da koristen odgovor na zastavljeno vprašanje.
23. Na vprašanje za predhodno odločanje je torej treba odgovoriti.
Temelj
24. Uvodoma je treba ugotoviti, da ima predhodno vprašanje dva dela.
25. Predložitveno sodišče se najprej sklicuje na „skupnostna načela svobodne konkurence“ in s tem postavlja vprašanje o razlagi členov 81 ES in 82 ES.
26. Nato navedeno sodišče, sklicujoč se na „skupnostna načela prepovedi diskriminacije“, v bistvu od Sodišča zahteva razlago člena 43 ES, ki dejansko državam članicam nalaga obveznost nediskriminacije (sodba z dne 21. junija 1974 v zadevi Reyners, 2/74, Recueil, str. 631, točki 15 in 16).
27. Po drugi strani pa zastavljenega vprašanja ni treba preučiti s stališča člena 49 ES, čeprav je v njem prav tako vsebovana obveznost nediskriminacije (sodba z dne 3. decembra 1974 v zadevi Van Binsbergen, 33/74, Recueil, str. 1299, točka 27). Dejansko, tako kot to pravilno navaja irska vlada, nikakor ni mogoče sklepati, da bi odvetnik iz druge države članice, ki bi opravil storitev v Italiji, moral opravljati državni izpit.
Člena 81 ES in 82 ES
28. V prvem delu vprašanja za predhodno odločanje predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali člena 81 ES in 82 ES nasprotujeta pravilu, kot je to, določeno v členu 22 R.D.L. št. 1578/33, ki določa, da v okviru državnega izpita izpitno komisijo sestavlja pet članov, ki jih imenuje minister za pravosodje, od tega dva sodnika oziroma tožilca, en profesor pravnih znanosti in dva odvetnika, pri čemer zadnja določi CNF na skupen predlog svetov odvetniških zbornic zadevnega okrožja.
29. Čeprav se v skladu z ustaljeno sodno prakso člena 81 ES in 82 ES sama po sebi nanašata le na ravnanje podjetij in ne na zakonodajne določbe ali druge predpise, ki jih sprejmejo države članice, to še ne pomeni, da ta člena, brana v povezavi s členom 10 ES, ki določa dolžnost sodelovanja, držav članic ne zavezujeta k temu, da ne sprejmejo ali ohranjajo v veljavi ukrepov, tudi zakonodajne ali podzakonske narave, ki bi lahko izničili polni učinek pravil konkurence, ki veljajo za podjetja (glej zlasti sodbi z dne 19. februarja 2002 v zadevi Arduino, C-35/99, Recueil, str. I-1529, točka 34, in z dne 9. septembra 2003 v zadevi CIF, C-198/01, Recueil, str. I-8055, točka 45, in navedena sodna praksa).
30. Sodišče je še zlasti razsodilo, da gre za kršitev členov 10 ES in 81 ES, če država članica bodisi predpiše ali spodbuja sklepanje sporazumov, ki so v nasprotju s členom 81 ES, ali krepi učinke takih sporazumov, bodisi če svojim predpisom odvzame naravo državnega predpisa s prenosom pristojnost za sprejetje intervencijskih odločitev na ekonomskem področju na zasebne subjekte (že navedeni sodbi Arduino, točka 35, in CIF, točka 46, in navedena sodna praksa).
31. Vendar v okoliščinah obravnavanega spora o glavni stvari ni mogoče sklepati, tudi če bi odvetnike v vlogi članov komisije za državni izpit lahko opredelili kot podjetja v smislu členov 81 ES in 82 ES, da je država odvzela svojim predpisom o dostopu do odvetniškega poklica naravo državnega predpisa s prenosom odgovornosti za sprejetje odločitev glede dostopa do odvetniškega poklica na odvetnike.
32. Dejansko je treba ugotoviti, prvič, da država zavzema bistveno mesto znotraj same komisije, saj sta med petimi člani komisije dva sodnika oziroma tožilca, ki ju je treba, čeprav nista hierarhično podrejena ministru za pravosodje, šteti za pojavno obliko te države.
33. Drugič je treba poudariti, da ima, kot izhaja iz spisa, ministrstvo za pravosodje pomembne pristojnosti, ki mu omogočajo, da v vsaki fazi nadzoruje delo izpitne komisije in da lahko po potrebi tudi poseže v njeno delo.
34. Tako navedeno ministrstvo imenuje člane komisije, pripravi izpitne naloge, ga lahko v primeru nepravilnosti razveljavi in lahko posreduje tudi tako, da za izvedbo prejetih navodil ter za zagotovitev discipline in pravilnega poteka izpitov določi svojega predstavnika.
35. Tretjič je negativno odločitev izpitne komisije mogoče izpodbijati s tožbo pred upravnim sodiščem, ki jo preizkusi.
36. Nadzor, ki ga izvaja država v vseh fazah izpita, obravnavanega v sporu o glavni stvari, torej omogoča sklep, da se ni odpovedala izvrševanju svojih pristojnosti v korist zasebnih subjektov.
37. Iz teh istih razlogov sami državi ni mogoče očitati, da bodisi predpisuje ali spodbuja sklepanje sporazumov, ki so v nasprotju s členom 81 ES, bodisi da krepi njihove učinke (glej tudi v tem smislu že navedeno sodbo Arduino, točka 43), ali da predpisuje ali spodbuja zlorabe prevladujočega položaja v nasprotju s členom 82 ES oziroma krepi njihove učinke.
38. Ugotoviti je torej treba, da člena 81 ES in 82 ES ne nasprotujeta pravilu, kot je to, določeno v členu 22 R.D.L. št. 1578/33.
Člen 43 ES
39. V drugem delu predhodnega vprašanja predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali člen 43 ES nasprotuje pravilu, kot je to, določeno v členu 22 R.D.L. št. 1578/33.
40. Opomniti je treba, da člen 43 ES predpisuje odpravo omejitev za svobodo ustanavljanja in da je treba šteti za tovrstne omejitve vse ukrepe, ki prepovedujejo, ovirajo ali zmanjšujejo privlačnost izvrševanja te svoboščine (glej zlasti sodbo z dne 17. oktobra 2002 v zadevi Payroll in drugi, C‑79/01, Recueil, str. I-8923, točka 26, in navedena sodna praksa).
41. Vendar iz ustaljene sodne prakse izhaja, da so ukrepi, ki pomenijo oviro, ki se uporabljajo za vse osebe ali podjetja, ki opravljajo dejavnost na ozemlju države članice gostiteljice, utemeljeni, če ustrezajo višjim razlogom v javnem interesu, pod pogojem, da so primerni za uresničitev zastavljenega cilja in ne prekoračijo okvirov, ki so potrebni za njihovo doseganje (glej zlasti že navedeno sodbo Payroll in drugi, točka 28, in navedena sodna praksa).
42. S tem v zvezi, če izpit za dostop do odvetniškega poklica seveda lahko pomeni oviro za svobodo ustanavljanja (glej v tem smislu sodbo z dne 7. maja 1991 v zadevi Vlassopoulou, C-340/89, Recueil, str. I-2357, točka 15), je treba vseeno ugotoviti, da se v sporu o glavni stvari izpodbija izključno le sestava izpitne komisije, ne pa tudi dejstvo, da se tak izpit organizira.
43. Vendar ni nobenih indicev, ki bi omogočali sklepanje, da takšno pravilo pomeni tudi omejitev svobode ustanavljanja, neodvisno od omejitve, ki bi izvirala, odvisno od okoliščin primera, iz samega izpita.
44. V vsakem primeru, tudi če bi šteli, da sodelovanje odvetnikov v izpitni komisiji za državni izpit že samo po sebi pomeni omejitev svobode ustanavljanja, navedeno sodelovanje lahko, kot na to pravilno opozarjajo v stališčih italijanska in irska vlada ter Komisija, štejemo za utemeljeno v obravnavanem primeru.
45. Navedeno sodelovanje dejansko ustreza višjim razlogom v javnem interesu, in sicer potrebi, da se kar najbolje ocenijo sposobnosti in poklicna usposobljenost oseb, ki želijo opravljati odvetniški poklic. To sodelovanje zagotavlja uresničitev tega cilja, saj imajo odvetniki poklicne izkušnje, kar pomeni, da so še posebej primerni za ocenjevanje kandidatov, upoštevaje posebne potrebe svojega poklica. Končno, omejitve, navedene v točkah od 32 do 35 tega sklepa, prav tako zagotavljajo, da ukrep ne prekorači okvirov, ki so potrebni za doseganje navedenega cilja.
46. Skleniti je torej treba, da člen 43 ES ne nasprotuje pravilu, kot je to, določeno v členu 22 D.L.R. št. 1578/33.
47. Na vprašanja za predhodno odločanje je torej treba odgovoriti, da členi 81 ES, 82 ES in 43 ES ne nasprotujejo pravilu, kot je to, določeno v členu 22 R.D.L. št. 1578/33, ki določa, da v okviru izpitov za dostop do odvetniškega poklica izpitno komisijo sestavlja pet članov, ki jih imenuje minister za pravosodje, in sicer dva sodnika oziroma tožilca, en profesor pravnih znanosti in dva odvetnika, pri čemer zadnja določi CNF na skupen predlog svetov odvetniških zbornic zadevnega okrožja.
Stroški
48. Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
Členi 81 ES, 82 ES in 43 ES ne nasprotujejo pravilu, kot je to, določeno v členu 22 regio decreto legge št. 1578 z dne 27. novembra 1933, v različici, ki je veljala v času nastanka dejstev iz spora o glavni stvari, ki določa, da v okviru izpitov za dostop do odvetniškega poklica, izpitno komisijo sestavlja pet članov, ki jih imenuje minister za pravosodje, in sicer dva sodnika oziroma tožilca, en profesor pravnih znanosti in dva odvetnika, pri čemer zadnja določi Consiglio nazionale forense (nacionalni svet odvetniških zbornic) na skupen predlog svetov odvetniških zbornic zadevnega okrožja.