Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
RIMVYDAS NORKUS
esitatud 6. märtsil 2025(1)
Kohtuasi C‑656/23 [Karaman](i)
B
versus
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud rechtbank Noord-Holland (Põhja‑Hollandi provintsi esimese astme kohus, Madalmaad))
Eelotsusetaotlus – Varjupaigapoliitika – Direktiiv 2011/95/EL – Rahvusvahelise kaitse saajana kvalifitseerumise tingimused ja antava kaitse sisu – Pagulasseisundi deklaratiivne laad – Artikkel 13 – Põhjendus 21 – Elamisluba – Artikli 24 lõige 1 – Pagulasele väljastatud elamisloa kehtima hakkamise kuupäeva kindlaksmääramine – Direktiiv 2013/32/EL – Rahvusvahelise kaitse andmise ja äravõtmise ühised nõuded – Artikkel 6 – Taotluse „esitamise soovi avaldamise“, „registreerimise“ või „esitamise“ kuupäev – Soodsamad riigisisesed normid
I.      Sissejuhatus
1.        Käesolev eelotsusetaotlus(2) annab Euroopa Kohtule võimaluse selgitada täiendavalt pagulasseisundi mõistet ja sellega kaasnevaid õigusi. Euroopa Kohus peab tegema kindlaks, kas pagulasseisundi tunnustamise deklaratiivse laadiga kaasnevad õiguslikud tagajärjed liikmesriigi poolt pagulasele antud elamisloa kehtima hakkamise kuupäeva kindlaksmääramisel. Arvestades, et liikmesriigid peavad andma pagulasseisundi saajatele elamisloa võimalikult kiiresti pärast rahvusvahelise kaitse andmist,(3) tekib küsimus, kas see luba hakkab tagasiulatuvalt kehtima alates hetkest, mil asjasse puutuval isikul on subjektiivne õigus pagulasseisundi tunnustamisele, või mingil muul ajal.
2.        Rechtbank Noord-Holland (Põhja‑Hollandi provintsi esimese astme kohus, Madalmaad) soovib eelkõige teha kindlaks, kas pagulasele väljastatud elamisloa kehtima hakkamise aja määrab kindlaks direktiivi 2013/32/EL(4) artikkel 6 ja kui see on nii, siis kas asjasse puutuv kuupäev on see, mil rahvusvahelise kaitse taotluse esitamise soovi selle sätte kohaselt avaldatakse, taotlus registreeritakse või esitatakse. Juhul, kui pagulasele väljastatud elamisluba ei hakka kehtima „kui isik [avaldab] rahvusvahelise kaitse taotluse“ esitamise soovi menetluste direktiivi artikli 6 lõike 1 alusel, tahab eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kuidas seda on võimalik ühitada kvalifitseerumisdirektiivi artikliga 13 ja põhjendusega 21, mis viitavad liikmesriikide kohustusele anda pagulasseisund isikutele, kes vastavad asjasse puutuvatele kvalifitseerumise tingimustele, ja selle akti deklaratiivse laadiga.
3.        Käesolev eelotsusetaotlus on seotud väidetavate (pikaajaliste) viivitustega rahvusvahelise kaitse taotluste menetlemisel ja sellega, et teatud juhtudel lükatakse edasi rahvusvahelise kaitse saajatele liidu õigusega antud õiguste – nagu õigus elamisloale – andmine või kasutamine.
II.    Õiguslik raamistik
A.      Euroopa Liidu õigus
Kvalifitseerumisdirektiiv
4.        Direktiivi põhjenduses 21 on märgitud:
„Pagulasena tunnustamine on deklaratiivne akt.“
5.        Direktiivi artiklis 2 on sätestatud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
d)      „pagulane“ – kolmanda riigi kodanik, kes põhjendatud kartuse tõttu rassilise, usulise, rahvusel, poliitilistel vaadetel või teatavasse sotsiaalsesse rühma kuulumisel põhineva tagakiusamise ees viibib väljaspool kodakondsusjärgset riiki ja ei saa või kõnealuse kartuse tõttu ei taha anda ennast nimetatud riigi kaitse alla, või kodakondsuseta isik, kes samadel põhjustel, nagu eespool nimetatud, viibides väljaspool varasemat alalist elukohariiki ei saa või kõnealuse kartuse tõttu ei taha sinna tagasi pöörduda […]
e)      „pagulasseisund“ – kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku tunnustamine pagulasena liikmesriigi poolt;
[…]“.
6.        Nimetatud direktiivi artikli 13 „Pagulasseisundi andmine“ kohaselt:
„Liikmesriigid annavad pagulasseisundi kolmanda riigi kodanikule või kodakondsuseta isikule, kes kvalifitseerub pagulaseks vastavalt II ja III peatükile.“
7.        Nimetatud direktiivi artikli 24 „Elamisload“ lõikes 1 on sätestatud:
„Liikmesriigid annavad pagulasseisundi saajale niipea kui võimalik pärast rahvusvahelise kaitse andmist välja elamisloa, mis peab kehtima vähemalt kolm aastat ja olema uuendatav, kui seda ei välista riigi julgeoleku või avaliku korraga seotud kaalukad põhjused […]“.
Menetluste direktiiv
8.        Selle direktiivi artiklis 6 „Juurdepääs menetlusele“ on sätestatud:
„1.      Kui isik [avaldab] rahvusvahelise kaitse taotluse [esitamise soovi] asutusele, kellel on siseriikliku õiguse kohane pädevus registreerida selliseid taotlusi, registreeritakse taotlus hiljemalt kolme tööpäeva möödumisel [soovi avald]amisest.
[…]
2.      Liikmesriigid tagavad, et rahvusvahelise kaitse taotluse esita[mise soovi avaldanud] isikul on tegelik võimalus esitada see [taotlus] võimalikult kiiresti. […]
3.      Ilma et see piiraks lõike 2 kohaldamist, võivad liikmesriigid nõuda rahvusvahelise kaitse taotluse esitamist isiklikult ja/või kindlaksmääratud kohas.
4.      Ilma et see piiraks lõike 3 kohaldamist, loetakse rahvusvahelise kaitse taotlus esitatuks, kui asjaomase liikmesriigi pädevad asutused on saanud taotleja esitatud vormi või, kui see on ette nähtud siseriikliku õigusega, ametliku aruande.
[…]“. [Täpsustatud tõlge]
9.        Selle direktiivi artikli 9 „Õigus jääda liikmesriiki kuni taotluse läbivaatamiseni“ lõikes 1 on sätestatud:
„Taotlejal lubatakse jääda liikmesriiki üksnes menetluse eesmärgil seni, kuni menetlev ametiasutus on vastu võtnud otsuse vastavalt III peatükis sätestatud esimese astme menetlusele. Kõnealune õigus riiki jääda ei anna õigust saada elamisluba.“
10.      Artiklis 31 „Taotluse läbivaatamise menetlus“ on sätestatud:
„[…]
2.      Liikmesriigid tagavad, et läbivaatamismenetlus viiakse lõpule võimalikult kiiresti, ilma et see piiraks taotluse piisavat ja põhjalikku läbivaatamist.
3.      Liikmesriigid tagavad, et läbivaatamismenetlus viiakse lõpule kuue kuu jooksul alates taotluse esitamisest.
[…]
Liikmesriigid võivad käesolevas lõikes sätestatud kuuekuulist tähtaega pikendada maksimaalselt kuue kuu võrra […]
[…]
Liikmesriigid võivad erandjuhtudel ja nõuetekohaselt põhjendatud asjaoludel käesolevas lõikes sätestatud tähtaegu pikendada kõige rohkem kolme kuu võrra, kui see on vajalik selleks, et tagada rahvusvahelise kaitse taotluse piisav ja täielik läbivaatamine.
[…]“.
Direktiiv 2013/33/EL(5)
11.      Selle direktiivi artiklis 6 „Dokumendid“ on sätestatud:
„1.      Liikmesriigid tagavad, et kolme päeva jooksul pärast rahvusvahelise kaitse taotluse esitamist antakse taotlejale temanimeline dokument, mis tõendab tema seisundit taotlejana või kinnitab, et tal on tema taotluse menetlemise või läbivaatamise ajal lubatud viibida liikmesriigi territooriumil.
Kui kõnealuse dokumendi omanikul ei ole lubatud liikmesriigi territooriumil või osal sellest vabalt liikuda, tehakse selle kohta dokumendis märge.
[…]
4.      Liikmesriigid võtavad vastu meetmed, mida on vaja selleks, et tagada taotlejatele lõikes 1 osutatud dokument, mis peab kehtima seni, kuni taotlejal on lubatud viibida asjaomase liikmesriigi territooriumil.
[…]“.
12.      Nimetatud direktiivi artiklis 7 „Elukoht ja liikumisvabadus“ on sätestatud:
„1.      Taotlejad võivad liikuda vabalt vastuvõtva liikmesriigi territooriumil või kõnealuse liikmesriigi poolt neile määratud alal. See kindlaksmääratud ala ei mõjuta eraelu puutumatust ning lubab tagada piisava juurdepääsu kõikidele käesolevast direktiivist tulenevatele hüvedele.
[…]“.
B.      Madalmaade õigus
Välismaalaste seadus
13.      23. novembri 2000. aasta välismaalaste seaduse (Vreemdelingenwet)(6) artiklis 28 on sätestatud:
„1.      [Vastustajal] on järgmised volitused:
a)      rahuldada tähtajalise elamisloa taotlus, lükata see tagasi, jätta see läbi vaatamata, tunnistada see vastuvõetamatuks või keelduda selle läbivaatamisest; […]“.
14.      Seaduse artiklis 29 on sätestatud:
„1.      [Artiklis 28] sätestatud tähtajalise elamisloa võib anda välismaalasele:
a)      kellel on pagulasseisund või
[…]“.
15.      Nimetatud seaduse artiklis 44 on sätestatud:
„[…]
2.      Kui artikli 28 lõike 1 punktis a osutatud tähtajalise elamisloa taotlus rahuldatakse, antakse see elamisluba alates taotluse kättesaamise kuupäevast.“
III. Vaidlus põhikohtuasjas ja eelotsuse küsimused
16.      Kolmanda riigi kodanik B (edaspidi „taotleja“) läks 10. oktoobril 2021 migratsiooniameti (Immigratie- en Naturalisatiedienst; edaspidi „IND“) vastuvõtukeskusesse Aanmeldcentrum Ter Apel, et taotleda varjupaika. Tema taotlus registreeriti samal kuupäeval. Alates sellest kuupäevast elas kaebaja seaduslikult Madalmaades, talle kehtisid varjupaigataotlejate vastuvõtutingimused ja teda ei ähvardanud väljasaatmise oht (tagasisaatmise oht).
17.      IND, kes kuulub Staatssecretaris van Justitie en Veiligheidi (justiitsasjade ja julgeoleku riigisekretär, edaspidi „vastustaja“) haldusalasse, tegi kaebajale 20. oktoobril 2021 kättesaadavaks rahvusvahelise kaitse taotluse tüüpvormi M35‑H, mille too samal päeval allkirjastas ja esitas.
18.      Vastustaja andis 26. augusti 2022. aasta otsusega kaebajale välismaalaste seaduse artikli 29 lõike 1 punkti a alusel rahvusvahelise kaitse.(7) Kõnealuse seaduse artikli 44 lõike 2 kohaselt jõustus see otsus 20. oktoobril 2021, st kuupäeval, mil kaebaja esitas taotluse vormil M35‑H. Kaebajale anti elamisluba 20. oktoobrist 2021 kuni 20. oktoobrini 2026.
19.      Kaebaja pöördus eelotsusetaotluse esitanud kohtusse, vaidlustades elamisloa kehtima hakkamise kuupäeva. Ta leiab, et elamisluba hakkab kehtima päeval, mil varjupaigataotleja teatab oma varjupaiga saamise soovist. See on ajast, mil varjupaigataotleja avaldab taotluse esitamise soovi menetluste direktiivi artikli 6 lõike 1 alusel – käesoleval juhul 10. oktoobril 2021.
20.      Kaebaja sõnul kahjustab asjaolu, et elamisloal ei ole mõju enne, kui vastustaja rahvusvahelise kaitse taotluse esitamise menetlusnõuded on täidetud, pagulasseisundi deklaratiivset laadi, mida on kinnitanud Euroopa Kohus,(8) ja on vastuolus kvalifitseerumisdirektiivi artikliga 13. Samuti on see vastuolus menetluste direktiivi tõhususe ja eesmärgiga, kuna taotleja sõltuks varjupaigaõiguse, Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikliga 18 (õigus saada varjupaika) tagatud õiguste kasutamise võimaluse ja direktiivi 2003/109/EC(9) kohase pikaajalise elaniku staatuse saamise suhtes põhjendamatult pädevatest asutustest. Varjupaigaõiguse kasutamine ei tohi sõltuda pädevate asutuste töökoormusest või liikmesriigi poliitilistest valikutest nende asutuste töötajate osas ning varjupaigataotlejaid ei tohi kohelda erinevalt üksnes selle alusel, millal neil on võimalik esitada ametlik rahvusvahelise kaitse taotlus.
21.      Lisaks peavad liikmesriigid menetluste direktiivi artikli 31 lõike 2 alusel tagama, et läbivaatamismenetlus viiakse lõpule võimalikult kiiresti. Selle direktiivi artikli 31 lõikes 3 on märgitud, et ajavahemik, mille jooksul otsus tuleb teha, hakkab kulgema rahvusvahelise kaitse taotluse esitamisest. Seega tehakse sõnaselge erand eeldusest, mille kohaselt võib menetluste direktiivis nimetatud õigustele tugineda alates taotluse „esitamise soovi avaldamisest“. Sellest on võimalik järeldada, et kõik õigused on kohaldatavad alates taotluse „esitamise soovi avaldamisest“, välja arvatud juhul, kui menetluste direktiivis on ette nähtud muu kuupäev.
22.      Vastustaja leiab, et välismaalaste seaduse artikkel 44 on liidu õigusega kooskõlas. Selle kohaselt loetakse varjupaigataotlus kätte saaduks alles siis, kui see on nõuetekohaselt ametlikult esitatud. Kaebaja viitas, et ta soovis taotleda varjupaika 10. oktoobril 2021. Nimetatud soov registreeriti samal päeval. 20. oktoobril 2021 täitis kaebaja taotlusvormi allkirjastamisega ametlikud nõuded ning selle alusel alustati varjupaigamenetlust. Taotlejale väljastati elamisluba alates taotluse esitamise kuupäevast, nimelt 20. oktoobrist 2021. Vastustaja leiab, et see on kooskõlas kvalifitseerumisdirektiivi artikli 24 lõikega 1 ja selle nõudega, mille kohaselt väljastatakse uuendatav elamisluba „niipea kui võimalik pärast rahvusvahelise kaitse andmist“. Sellest sättest ilmneb, et pagulasseisund, mis on deklaratiivne, ja elamisluba, mis seda ei ole, on erinevad. Direktiivi 2003/86/EÜ(10) ning kohtuotsuseid A ja S ning XC, mis seda direktiivi tõlgendasid, ei saa analoogia alusel kohaldada, sest kvalifitseerumisdirektiivi artiklis 24 on sõnaselgelt reguleeritud kuupäev, millal tuleb elamisluba välja anda.
23.      Väljendades oma soovi taotleda varjupaika esitas taotleja rahvusvahelise kaitse taotluse menetluste direktiivi artikli 6 tähenduses ja varjupaigataotluse välismaalaste seaduse artikli 28 tähenduses. See ei tähenda, et taotlejale väljastatud elamisluba peaks hakkama kehtima sellest kuupäevast. Menetluste direktiivi artiklist 6 nähtub, et liikmesriigid võivad teha vahet selle varjupaigataotluse esitamise soovi avaldamisel (to make) ja taotluse esitamisel (to lodge). Menetluste direktiivi artikli 6 lõikest 3 selgub, et liikmesriigid on pädevad kehtestama taotluse esitamise üksikasjalikud eeskirjad.
24.      Lisaks, arvestades survet, mis lasus IND‑l ajal, mil kaebaja esitas taotluse, ei ole 10‑päevane ajavahemik tema rahvusvahelise kaitse saamise soovi avaldamisest kuni hetkeni, mil ta sai varjupaigataotluse esitada, ebamõistlikult pikk. Taotlejal oli võimalik esitada rahvusvahelise kaitse taotlus „niipea kui võimalik“ ja seega tegutses vastustaja kooskõlas menetluste direktiivi artikli 6 lõikega 2.
25.      Seadusliku riigis viibimise kestuse arvutamisel koheldakse kolmandate riikide kodanikke Madalmaades liidu õiguses nõutust soodsamalt.(11) Kui varjupaigataotlus rahuldatakse, hakkab antav elamisluba kehtima selle taotluse esitamise kuupäevast. See tähendab, et pikaajalise elaniku staatuse taotluste hindamisel loetakse kogu varjupaigamenetluse kestus seaduslikuks riigis viibimiseks.
26.      Eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole kindel, kas riigisisesed õigusnormid, milles on sätestatud, et elamisluba ei saa hakata kehtima enne riigisiseste menetlusnõuete täitmist,(12) on vastuolus pagulasseisundi deklaratiivse laadi ja/või kvalifitseerumisdirektiivi artikliga 13.(13) Menetluste direktiivi artiklist 6 selgub, et eristatakse varjupaigataotluse esitamise soovi avaldamist ja esitamist. Käesolev kohtuasi puudutab sisuliselt küsimust, kas liidu õigus reguleerib kuupäeva, mil hakkab kehtima pagulastele antud elamisluba, ja kui see on nii, siis kas liidu õiguse kohaselt on see mõju seotud rahvusvahelise kaitse taotluse „esitamise soovi avaldamise“ või „esitamise“ kuupäevaga või mõne muu kuupäevaga.
27.      Rechtbank Noord-Holland (Põhja‑Hollandi provintsi esimese astme kohus, Madalmaad) otsustas menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.      Kas [menetluste direktiivi] artikkel 6 on asjakohane vastamisel küsimusele, millal muutub elamisluba kehtivaks?
2.      Kui vastus on jaatav: kas menetluste direktiivi artiklit 6 tuleb tõlgendada nii, et elamisloa kehtivaks muutumise seisukohast on määrav kuupäev, mil:
–        avaldati soovi esitada rahvusvahelise kaitse taotlus (menetluste direktiivi artikli 6 lõike 1 esimene lõik) või
–        see taotlus registreeriti (menetluste direktiivi artikli 6 lõike 1 esimene lõik ja lõige 5) või
–        see taotlus esitati (ametlikult) (menetluste direktiivi artikli 6 lõiked 2, 3 ja 4)?
3.      Kui taotluse esitamise soovi avaldamine ei ole elamisloa kehtivaks muutumise seisukohast määrav, siis millises suhtes on see järeldus kvalifitseerumisdirektiivi artikliga 13 koostoimes põhjendusega 21, mille kohaselt on pagulasseisundi andmine oma laadilt deklaratiivne?“
IV.    Menetlus Euroopa Kohtus
28.      Taotleja, Madalmaade valitsus ja Euroopa Komisjon on esitanud oma kirjalikud seisukohad. Samad menetlusosalised esitasid oma suulised sisukohad ja vastasid Euroopa Kohtu küsimustele 5. detsembri 2024. aasta kohtuistungil.
V.      Hinnang
A.      Argumendid
29.      Taotleja leiab, et esiteks tuleks eelotsusetaotluse esitanud kohtu kolmandale küsimusele vastata nii, et pagulasseisundi deklaratiivne laad peab olema eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimustele antud vastuste suhtes ülimuslik. Ta leiab, et kvalifitseerumisdirektiivi artikli 24 lõike 1 kohaselt väljastatud elamisluba hakkab kehtima alates kuupäevast, mil „esitatakse“ rahvusvahelise kaitse taotlus menetluste direktiivi artikli 6 lõike 1 kohaselt. Hilisem kuupäev kahjustaks pagulasseisundi deklaratiivset laadi, mida kinnitavad kvalifitseerumisdirektiivi artikkel 13 ja põhjendus 21, ning taotlejad sõltuksid põhjendamatult pädevatest asutustest, et kasutada oma õigust varjupaigale, mis on tagatud harta artikliga 18. Teise võimalusena väidab taotleja, et elamisluba peaks hakkama kehtima rahvusvahelise kaitse taotluse registreerimise kuupäevast.
30.      Madalmaade valitsus ja komisjon leiavad, et menetluste direktiivi artiklis 6 ei ole kindlaks määratud, millal hakkab elamisluba kehtima. Komisjon märgib, et menetluste direktiivi artikli 9 lõike 1, direktiivi 2013/33 artikli 6 lõike 1 ja kvalifitseerumisdirektiivi artikli 24 kohaselt võivad liikmesriigid väljastada elamisloa, mis hakkab kehtima alates rahvusvahelise kaitse andmise kuupäevast. Komisjon leiab, et riigisisesed õigusaktid, milles on sätestatud, et elamisluba hakkab tagasiulatuvalt kehtima alates rahvusvahelise kaitse taotluse esitamise kuupäevast, „läheb kaugemale“ kvalifitseerumisdirektiivi ja menetluste direktiivi nõuetest. Madalmaade valitsus leiab, et kvalifitseerumisdirektiivi artikli 24 lõikes 1 ei ole kindlaks määratud, millal hakkab kehtima pagulasele väljastatud elamisluba. Küll aga ei ole liidu õigusega vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt hakkab selline elamisluba kehtima alates rahvusvahelise kaitse taotluse esitamisest. Nii Madalmaade valitsus kui ka komisjon leiavad, et asjaolu, et elamisluba hakkab kehtima alates rahvusvahelise kaitse taotluse esitamisest, ei kahjusta pagulasseisundi deklaratiivset laadi.
B.      Analüüs
31.      Oma küsimustega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teha kindlaks, kas menetluste direktiivi artikkel 6 reguleerib kuupäeva, mil pagulasele väljastatud elamisluba(14) hakkab kehtima. Juhul, kui see säte ei reguleeri seda küsimust ja elamisluba ei hakka kehtima sellel kuupäeval, mil pagulane avaldab rahvusvahelise kaitse taotluse esitamise soovi, tahab eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kuidas saab seda ühitada pagulasseisundi deklaratiivse laadiga.
32.      Enne seda, kui analüüsin menetluste direktiivi artikli 6 asjakohasust käesoleva eelotsusetaotluse kontekstis, käsitlen pagulasseisundi mõistet ja liidu õiguse vahetegu selle seisundi ja „pagulaseks olemise“ vahel. Lisaks käsitlen nende õiguslike mõistetega kaasnevaid erinevaid õigusi. Eelkõige selgitan seost pagulasseisundi andmise(15) ja liidu õigusest tuleneva elamisloa saamise õiguse vahel ning menetluste direktiivi artikli 6 asjakohasust selles kontekstis. Viimaks käsitlen küsimust, kas kvalifitseerumisdirektiivi ja menetluste direktiiviga on vastuolus selliste riigisiseste õigusaktide vastuvõtmine, milles on sätestatud, et elamisluba hakkab tagasiulatuvalt kehtima alates rahvusvahelise kaitse taotluse esitamise kuupäevast.
Pagulasseisund ja õigus elamisloale kvalifitseerumisdirektiivi artikli 24 lõike 1 alusel
33.      Kvalifitseerumisdirektiivi eesmärk on kehtestada ühised kriteeriumid nende isikute tuvastamiseks, kellel on tõeline vajadus rahvusvahelise kaitse järele, ning tagada minimaalsed hüved nendele isikutele kõikides liikmesriikides.(16) Kvalifitseerumisdirektiivi artiklis 13 on sätestatud, et liikmesriigid annavad pagulasseisundi igale kolmanda riigi kodanikule või kodakondsuseta isikule, kes vastab sisulistele tingimustele, mille korral teda saab direktiivi II ja III peatüki kohaselt pidada pagulaseks. Liikmesriikidel puudub selles osas igasugune kaalutlusõigus.(17)
34.      Kinnitades seda, et pagulasseisundi tunnustamine või andmine on deklaratiivne ja ei ole pagulaseks olemise eelduseks,(18) rõhutas Euroopa Kohus, et kvalifitseerumisdirektiivi artikli 2 punktis d määratletud „pagulaseks“ olemise fakti ja selle direktiivi artikli 2 punktis e määratletud „pagulasseisundi“ ametliku andmise või tunnustamise vahel on erinevus.(19) Alles pärast ametlikku pagulasena tunnustamist on asjasse puutuv isik kvalifitseerumisdirektiivi artikli 2 punkti b kohaselt „rahvusvahelise kaitse saaja“ nimetatud direktiivi tähenduses ning tal on õigus kõigile kvalifitseerumisdirektiivi VII peatükis sätestatud õigustele ja hüvedele.(20)
35.      Pagulaseks olemise ja pagulasseisundi vahe ning nende mõistetega seotud erinevad õigused ilmnevad eriti selgelt kvalifitseerumisdirektiivi artikli 14 lõigetes 4–6, mis käsitlevad pagulasseisundi tühistamist, lõpetamist või selle uuendamisest keeldumist, ja selle kohta käivas kohtupraktikas. Liikmesriik võib kvalifitseerumisdirektiivi artikli 14 lõigete 4 või 5 kohaselt pagulasseisundi tühistada või pagulasseisundit mitte anda, isegi kui asjasse puutuv isik vastab sisulistele tingimustele, millest sõltub tema pagulaseks olemine. Pagulastele on jätkuvalt tagatud teatud Genfi konventsiooniga tagatud õigused hoolimata pagulasseisundi kaotusest, kuid neil ei ole enam õigust saada kõiki kvalifitseerumisdirektiivi VII peatükis sätestatud hüvesid. Selle direktiivi artikli 14 lõike 6 kohaselt tuleb järgida Genfi konventsiooniga sätestatud kaitse miinimumtaset, mida nõuavad ELTL artikli 78 lõige 1 ja harta artikkel 18.(21)
36.      Sellest tuleneb, et teatud kvalifitseerumisdirektiivi VII peatüki õigused nagu kaitse tagasi- ja väljasaatmise eest (artikkel 21) antakse põhimõtteliselt kõigile pagulastele; teised aga, sh õigus teavitamisele seoses õiguste ja kohustustega, mis puudutavad muu hulgas pagulasseisundit (artikkel 22), õigust elamisloale (artikkel 24), õigust reisidokumentidele (artikkel 25) ja juurdepääsu tööturule (artikkel 26), sõltuvad rahvusvahelise kaitse andmisest.(22) Lisaks sisaldab kvalifitseerumisdirektiivi VII peatükk õigusi, mis vastavad Genfi konventsioonis sätestatud õigustele, ja õigusi, millega antakse suurem kaitse, millel ei ole selles konventsioonis vasteid. Kvalifitseerumisdirektiivi artiklis 24 ette nähtud õigus elamisloale kuulub viimati nimetatud kategooriasse.
37.      Õigus elamisloale on eriti oluline, kuna see võib de facto hõlbustada võimalust kasutada teisi kvalifitseerumisdirektiivi VII peatükis sätestatud õigusi. Sellega seoses on kvalifitseerumisdirektiivi põhjenduses 40 märgitud, et „liikmesriigid võivad rahvusvahelistes kohustustes kehtestatud piirides sätestada, et tööturule, sotsiaalhoolekandele, tervishoiuteenustele ja integratsioonivahenditele juurdepääsuga seotud hüvede andmine nõuab eelnevat elamisloa väljastamist.“ Kuigi Euroopa Kohus leidis, et selles põhjenduses nimetatud tingimusega „viidatakse üksnes haldusmeetmetele“, kuna kvalifitseerumisdirektiivi VII peatüki eesmärk on tagada pagulastele kõigis liikmesriikides hüvede minimaalne tase,(23) tõendab elamisloa olulisust ja tegelikku võimalust õigusi kasutada määruse (EL) 2024/1347 artikli 20 lõike 3 hiljutine seadusandlik vastuvõtmine.(24) Selles sättes on ette nähtud, et „kui rahvusvahelise kaitse saajale ei ole 15 päeva jooksul pärast rahvusvahelise kaitse andmist välja antud elamisluba, võtab asjaomane liikmesriik ajutisi meetmeid, näiteks registreerimine või dokumendi väljaandmine, et tagada rahvusvahelise kaitse saajale tegelik võimalus kasutada [VII peatükis] sätestatud õigusi, […] kuni kooskõlas artikliga 24 on välja antud elamisluba.“(25)
38.      Kohtuotsuses M jt (pagulasseisundi tühistamine) kinnitas Euroopa Kohus, et kolmanda riigi kodanikul või kodakondsuseta isikul, kelle pagulasseisundit ei ole ametlikult tunnustatud, ei ole õigust elamisloale kvalifitseerumisdirektiivi artikli 24 lõike 1 tähenduses.(26) See on nii isegi juhul, kui isik on esitanud kvalifitseerumisdirektiivi II peatüki kohaselt rahvusvahelise kaitse taotluse, vastab selle direktiivi III peatükis ette nähtud sisulistele tingimustele ja tal on subjektiivne õigus pagulasseisundi saamiseks.(27)
39.      Sellest tuleneb, et õigus elamisloale kvalifitseerumisdirektiivi artikli 24 lõike 1 alusel on „seotud“ pagulasseisundiga või „kaasneb“ sellega(28) vastavalt selle direktiivi artikli 2 punkti e määratlusele.(29) Sellega seoses kohustab kvalifitseerumisdirektiivi artikli 24 lõige 1 liikmesriike väljastama pagulastele elamisloa niipea kui võimalik pärast rahvusvahelise kaitse saamist.Kvalifitseerumisdirektiivis ei nõuta elamisloa väljastamist enne seda kuupäeva. Lisaks, kuigi selles sättes ei ole sõnaselgelt kindlaks määratud ajahetke, mil elamisluba liidu õiguse alusel kehtima hakkab, ei viita miski kvalifitseerumisdirektiivi sõnastuses sellele, et liidu seadusandja soovis, et pagulastele väljastatud elamisload hakkavad kehtima tagasiulatuvalt ja seega enne rahvusvahelise kaitse ametlikku saamist. Kvalifitseerumisdirektiivi artikli 24 lõike 1 sõnastusest tuleneb, et liikmesriigid peavad kiirendama elamisloa väljastamist pärast seda, kui pagulasele on antud rahvusvaheline kaitse.(30) Selleks, et selle sätte eesmärki mitte õõnestada ega kahjustada ja tagada, et pagulasseisundiga isik saaks tegelikult kasutada kõiki kõnealuse direktiivi VII peatükis sätestatud õigusi, leian, et elamisluba peab hakkama kehtima alates selle väljastamise kuupäevast.
40.      Direktiivi 2003/109 artikli 4 lõike 2 kolmas lõik ei sea kvalifitseerumisdirektiivi artikli 24 lõike 1 sellist tõlgendust kahtluse alla.(31) Direktiivi 2003/109 artikli 4 lõige 1 kohustab liikmesriike andma pikaajalise elaniku staatuse kolmanda riigi kodanikele, kes on nende territooriumil elanud seaduslikult ja pidevalt viie aasta jooksul vahetult enne asjaomase taotluse esitamist. Direktiivi 2003/109 artikli 4 lõigetes 2 ja 3 on kehtestatud täpsed reeglid selle direktiivi artikli 4 lõikes 1 ette nähtud „viieaastase“ elamisperioodi arvutamiseks. Sellega seoses on direktiivi 2003/109 artikli 4 lõike 2 kolmandas lõigus, mis puudutab rahvusvahelise kaitse taotlejaid, sätestatud, et „lõikes 1 osutatud perioodi arvutamisel [võetakse] arvesse vähemalt poolt sellest ajavahemikust, mis jääb rahvusvahelise kaitse taotluse (mille alusel anti rahvusvaheline kaitse) esitamise kuupäeva ja [kvalifitseerumisdirektiivi] artiklis 24 osutatud elamisloa väljaandmise kuupäeva vahele, või tervet kõnealust ajavahemikku, kui see ületab 18 kuud.“ Tuleb rõhutada, et direktiivi 2003/109 artikli 4 lõike 2 kolmanda lõiguga ei reguleerita seda, millal hakkab kvalifitseerumisdirektiivi artikli 24 lõike 1 alusel väljastatud elamisluba kehtima, vaid pigem on selles ette nähtud, et teatud juhtudel arvutatakse rahvusvahelise kaitse saanud isikute elamisperioodi alates rahvusvahelise kaitse taotluse esitamisest üksnes selleks, et arvutada kõnealuse „viieaastase“ elamisperioodi tingimuse täidetust. Direktiivi 2003/109 artikli 4 lõike 2 kolmandat lõiku ei saa kohaldada väljaspool konteksti ja see ei toeta kaebaja väidet, et kvalifitseerumisdirektiivi artikli 24 lõike 1 kohaselt väljastatud elamisluba hakkab kehtima alates kuupäevast, mil avaldatakse rahvusvahelise kaitse taotluse esitamise soovi.
Menetluste direktiivi artikkel 6 ja artikli 9 lõige 1
41.      Leian, et menetluste direktiivi artikkel 6 ja seda käsitlev kohtupraktika ei muuda ega kahjusta kvalifitseerumisdirektiivi artikli 13 ja artikli 24 lõike 1 sellist tõlgendust. Menetluste direktiivi eesmärk on tagada rahvusvahelise kaitse andmise menetluse tõhus, lihtne ja kiire kättesaadavus.(32) Selle direktiivi artikli 6 kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et asjasse puutuvad isikud saaksid tõhusalt kasutada õigust taotleda rahvusvahelist kaitset, ning selles eristatakse rahvusvahelise kaitse taotluse esitamise soovi avaldamist, registreerimist ja esitamist.
42.      Kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik „esitab“ rahvusvahelise kaitse taotluse, väljendades selle kaitse taotlemise soovi asutusele, kes on riigisisese õiguse alusel pädev taotlust registreerima.(33) Selle direktiivi artikli 6 lõike 1 kohaselt peavad liikmesriigid registreerima rahvusvahelise kaitse taotlused hiljemalt kolme või kuue tööpäeva jooksul pärast taotluse „esitamise soovi avaldamist“.(34)
43.      Menetluste direktiivi artikli 6 lõikest 2 tuleneb, et liikmesriigid peavad tagama, et rahvusvahelise kaitse taotluse „esitamise soovi avaldanud“ isikul on tegelik võimalus „esitada“ see võimalikult kiiresti.(35) Viimasena nimetatud toimingu kohaselt on põhimõtteliselt nõutav, et rahvusvahelise kaitse taotleja täidaks selle toimingu tegemiseks direktiivi artikli 6 lõikes 4 ette nähtud vormi. Euroopa Kohus rõhutas veel, et sellise taotluse „esitamise“ toiming ei nõua mingeid haldusformaalsusi. Küll aga tuleb neid formaalsusi järgida taotluse „[ametlikult] esitamisel“.(36) Rahvusvahelise kaitse taotluse esitamise soovi avaldamine ja esitamine on seega kaks eraldiseisvat, üksteisele järgnevat etappi. Need toimingud on siiski omavahel tihedalt seotud, kuna nende eesmärk on tagada ühelt poolt tegelik võimalus kasutada rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise menetlust ja teiselt poolt harta artikli 18 tõhusus.(37)
44.      Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei või liikmesriik põhjendamatult lükata edasi hetke, mil asjaomasel isikul on võimalik avaldada oma rahvusvahelise kaitse taotluse esitamise soovi, või vastasel juhul eirab see liikmesriik menetluste direktiivi artikli 6 soovitavat toimet.(38) Minu hinnangul on selline lähenemine mutatis mutandis kohaldatav selle direktiivi artikli 6 lõikele 2 ja rahvusvahelise kaitse taotluse esitamise suhtes, võttes arvesse selles sättes kasutatud mõisteid „tegelik võimalus“ ja „võimalikult kiiresti“.(39) Rahvusvahelise kaitse taotluse esitamisest algab kuuekuuline tähtaeg,(40) mille jooksul peab menetlev ametiasutus vastavalt menetluste direktiivi artikli 31 lõikele 3 põhimõtteliselt tegema selle rahvusvahelise kaitse taotluse kohta otsuse.(41)
45.      Kuigi kolmanda riigi kodaniku saab „rahvusvahelise kaitse taotleja“ seisundi menetluste direktiivi artikli 2 punkti c tähenduses(42) alates ajahetkest, mil ta sellise taotluse „esitamise soovi avaldab“, ei näe see direktiiv ette elamisloa väljastamist sellisele taotlejale ja veel enam ei täpsusta kuupäeva, millal selline elamisluba kehtima hakkab.(43)
46.      Menetluste direktiivi artikli 9 lõige 1 tagab aga rahvusvahelise kaitse taotlejale õiguse jääda liikmesriigi territooriumile kuni tema taotluse läbivaatamiseni. Nimetatud õigus jääda on ainult menetluse eesmärgil ja kestab kuni menetluste direktiivi III peatüki kohase otsuse vastuvõtmiseni. Selles sättes on sõnaselgelt sätestatud, et kõnealune õigus riiki jääda ei anna õigust saada elamisluba;(44) see ei luba käsitada rahvusvahelise kaitse taotlejat „riigis ebaseaduslikult viibivana“ direktiivi 2008/115/EC(45) tähenduses ajavahemikul alates rahvusvahelise kaitse taotluse soovi esitamisest kuni selle taotluse kohta otsuse vastuvõtmiseni esimese astme menetluses.(46)
47.      Rahvusvahelise kaitse taotleja õigust viibida liikmesriigis (või selle osas), kuni tema taotluse läbivaatamine on pooleli, kinnitavad muu hulgas direktiivi 2013/33 artikli 6 lõige 1 ja artikli 7 lõige 1. Lisaks peavad liikmesriigid selle direktiivi artikli 6 lõike 1 alusel tagama, et rahvusvahelise kaitse taotlejale antakse dokument, mis tõendab tema seisundit taotlejana või kinnitab, et tal on tema taotluse menetlemise või läbivaatamise ajal lubatud viibida liikmesriigi territooriumil.
48.      Arvestades, et menetluse läbivaatamise etapp algab alles pärast seda, kui lõppeb menetlusele juurdepääsu etapp,(47) toob viivitus juurdepääsu etapis kaasa viivituse läbivaatamismenetluse alustamisel.(48) See lükkab lõpuks edasi pagulasseisundi andmise(49) ning pagulaste võimaluse saada selle seisundiga seotud õigusi – sealhulgas õiguse saada elamisluba vastavalt kvalifitseerumisdirektiivi artikli 24 lõikele 1. Kuna aga puudub selline õigusnorm nagu direktiivi 2003/109 artikli 4 lõike 2 kolmas lõik, ei ole pagulasel minu arvates sellise viivituse tõttu õigust saada pagulasseisundi andmisel elamisluba, mis hakkab kehtima tagasiulatuvalt. Vastupidine järeldus moonutaks selget vahet „pagulaseks olemise“ ja pagulasseisundi vahel ning nende õiguslike mõistetega kaasnevate erinevate õiguste vahel.(50)
49.      Käesolevas kohtuasjas täheldab kaebaja, et kuigi tal oli võimalik oma rahvusvahelise kaitse taotlus 10 päeva pärast selleks soovi avaldamist ka „esitada“,(51) ei ole asjasse puutuv ajavahemik tüüpiline ja mõned taotlejad pidid ootama oma taotluse esitamist mitu kuud. Kuna minu arvates ei näi olevat ebamõistlikku või põhjendamatut viivitust, mis kahjustaks menetluste direktiivi artikli 6 lõike 2 tõhusust ja õigust taotluse esitamise menetlusele põhikohtuasjas, on taotleja märkused kolmandate isikutega seotud muude asjaolude kohta tähtsusetud.
50.      Igal juhul peavad rahvusvahelise kaitse taotlejad esitama pädevatele asutustele taotluse vastavalt menetluste direktiivi artikli 6 lõikele 2, kuigi liikmesriik peab neile andma muu hulgas selle direktiivi artikli 6 lõike 4 kohase nõutava vormi.(52) Euroopa Kohtu käsutuses olevas toimikus puuduvad viited sellele, et vastustaja ei andnud taotlejatele nõutavaid vorme, jättis täidetud vormid vastu võtmata või takistas nende vastuvõtmist või viivitas sellega põhjendamatult.
51.      Samuti tuleb rõhutada seda, et erinevalt asjaoludest kohtuotsuses A ja S,(53) mille puhul saatjata alaealisele keeldutakse pöördumatult andmast õigust perekonna taasühinemisele direktiivi 2003/86 artikli 10 lõike 3 punkti a alusel põhjusel, et ta ei ole enam alaealine, sõltuvalt sellest, millal seda asjaolu hinnati, ei ole Euroopa Kohtule esitatud toimikus mingeid viiteid sellele, et käesolevas asjas väheneksid aja möödudes sarnasel viisil taotlejale muu hulgas kvalifitseerumisdirektiivi alusel antud õigused.
Vahejäreldus
52.      Menetluste direktiivi artiklis 6 ei ole kindlaks määratud kuupäeva, mil pagulasseisundiga isikule väljastatud elamisluba hakkab kehtima. Kvalifitseerumisdirektiivi artikli 13 kohaselt, tõlgendatuna koostoimes selle direktiivi põhjendusega 21 ja artikli 24 lõikega 1 tuleb elamisluba pagulasele väljastada võimalikult kiiresti pärast pagulasseisundi andmist ning see hakkab põhimõtteliselt kehtima alates selle väljastamise kuupäevast, olenemata pagulasseisundi deklaratiivsest laadist. Nende sätete kohaselt ei ole nõutav, et elamisluba antaks või hakkaks kehtima enne pagulasseisundi ametlikku andmist või tunnustamist.
Liikmesriikide õigus kehtestada soodsamaid norme
53.      Menetluste direktiivi artikli 5 kohaselt võivad liikmesriigid kehtestada või säilitada rahvusvahelise kaitse andmise ja selle äravõtmise menetlusele soodsamad nõuded, kui need nõuded on selle direktiiviga kooskõlas. Ka kvalifitseerumisdirektiivi artikli 3 kohaselt võivad liikmesriigid kehtestada või säilitada soodsamaid norme, et määrata kindlaks rahvusvahelise kaitse sisu, kui need normid on selle direktiiviga kooskõlas.(54) Euroopa Kohus on seega sisuliselt leidnud, et kvalifitseerumisdirektiivi kohaldamisala ei saa ratione personae laiendada nii, et see hõlmaks isikuid, kellel iseenesest puudub igasugune seos rahvusvahelise kaitse loogikaga.(55)
54.      Leian aga, et liikmesriik võib pärast pagulasseisundi andmist otsustada, et sellele isikule kvalifitseerumisdirektiivi artikli 24 lõike 1 kohaselt antud elamisluba hakkab tagasiulatuvalt kehtima alates kuupäevast, mil ta esitas rahvusvahelise kaitse taotluse vastavalt menetluste direktiivi artikli 6 lõikele 2.(56) Sellega seoses ei laienda selline riigisisene õigusnorm nagu välismaalaste seaduse artikli 44 lõige 2 kvalifitseerumisdirektiivi kohaldamisala ratione personae nii, et see hõlmaks isikuid, kellel iseenesest puudub igasugune seos rahvusvahelise kaitse loogikaga. Sellega üksnes suurendatakse kvalifitseerumisdirektiivi VII peatüki alusel rahvusvahelise kaitse saajale antud õigust. Kuigi see võib ähmastada piire rahvusvahelise kaitse taotlejate ja rahvusvahelise kaitse saajate seisundi ja vastavate õiguste vahel, ei näi see säte kahjustavat menetluste direktiivi ega kvalifitseerumisdirektiivi eesmärke. Euroopa Kohus rõhutas kohtuotsuse A ja S punktis 57 asjaolu, et varjupaigamenetluse kestus võib olla märkimisväärne. Eelkõige ajal, mil rahvusvahelise kaitse taotluste arv märkimisväärselt kasvab, ületatakse sageli liidu õiguses selleks sätestatud tähtaegu. Arvestades, et sellised riigisisesed õigusnormid nagu välismaalaste seaduse artikli 44 lõige 2 võivad teatud määral leevendada menetluse viivitusi, ei näi see – kui eelotsusetaotluse esitanud kohus seda kinnitab – kahjustavat kõnealuste direktiivide eesmärke.
VI.    Ettepanek
55.      Eeltoodut arvesse võttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata rechtbank Noord-Holland (Põhja‑Hollandi provintsi esimese astme kohus, Madalmaad) esitatud küsimustele järgmiselt:
1.      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiivi 2013/32/EL rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta artiklit 6 tuleb tõlgendada nii, et:
selles ei ole kindlaks määratud kuupäeva, mil pagulasseisundiga isikule väljastatud elamisluba hakkab kehtima.
2.      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivi 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule, artiklit 13 koostoimes põhjendusega 21 ja artikli 24 lõikega 1 tuleb tõlgendada nii, et:
elamisluba tuleb pagulasele väljastada võimalikult kiiresti pärast pagulasseisundi andmist. Ilma et see piiraks liikmesriigi õigust kehtestada või säilitada teatud asjaoludel soodsamaid norme, peab selline elamisluba hakkama kehtima alates selle väljaandmise kuupäevast, olenemata pagulasseisundi deklaratiivsest laadist.
1      Algkeel: inglise.
i      Käesoleval kohtuasjal on väljamõeldud nimi. See ei vasta ühegi menetlusosalise tegelikule nimele.
2      Eelotsusetaotlus registreeriti Euroopa Kohtu kantseleis 7. novembril 2023.
3      Vt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivi 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule (ELT 2011, L 337, lk 9) (edaspidi „kvalifitseerumisdirektiiv“), artikli 24 lõige 1.
4      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiiv rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta (ELT 2013, L 180, lk 60) (edaspidi „menetluste direktiiv“).
5      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiiv, millega sätestatakse rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtu nõuded (ELT 2013, L 180, lk 96).
6      Stb. 2000, nr 495.
7      See säte viitab pagulasseisundile.
8      Vt 12. aprilli 2018. aasta kohtuotsus A ja S (C‑550/16, EU:C:2018:248, punktid 53 ja 54; edaspidi „kohtuotsus A ja S“) ning 1. augusti 2022. aasta kohtuotsus Bundesrepublik Deutschland (täisealiseks saanud lapse taasühinemine perekonnaga) (C‑279/20, EU:C:2022:618, punkt 46; edaspidi „kohtuotsus XC“).
9      Nõukogu 25. novembri 2003. aasta direktiiv pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike staatuse kohta (ELT 2004, L 16, lk 44; ELT eriväljaanne 19/06, lk 272), mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. mai 2011. aasta direktiivi 2011/51/EL artikli 1 lõike 3 punktiga b, et laiendada selle reguleerimisala rahvusvahelise kaitse saajatele (ELT 2011, L 132, lk 1).
10      Nõukogu 22. septembri 2003. aasta direktiiv perekonna taasühinemise õiguse kohta (ELT 2003, L 251, lk 12; ELT eriväljaanne 19/06, lk 224).
11      Vt direktiivi 2003/109 artikkel 4.
12      Käesolevas asjas 20. oktoober 2021.
13      Vt ka kvalifitseerumisdirektiivi põhjendus 21 ning kohtuotsus A ja S.
14      Kvalifitseerumisdirektiivi artikli 2 punkti m kohaselt on „elamisluba“ liikmesriigi ametiasutuse poolt kõnealuse liikmesriigi õiguses ette nähtud vormis välja antud luba, millega lubatakse kolmanda riigi kodanikul või kodakondsuseta isikul elada tema territooriumil“.
15      Kvalifitseerumisdirektiivi põhjenduses 21 on järgmised viited: recognition of refugee status (inglise keeleversioon), la reconnaissance du statut de réfugié (prantsuse keeleversioon), pabėgėlio statuso pripažinimas (leedu keeleversioon), el reconocimiento del estatuto de refugiado (hispaania keeleversioon), o reconhecimento do estatuto de refugiado, (portugali keeleversioon), recunoașterea statutului de refugiat (rumeenia keeleversioon). Need terminid osutavad minu hinnangul olemasoleva olukorra ametlikule tunnustamisele. Kvalifitseerumisdirektiivi artiklis 13 on järgmised viited: granting refugee status (inglise keeleversioon), l’octroi du statut de réfugié (prantsuse keeleversioon), pabėgėlio statuso suteikimas (leedu keeleversioon), concesión del estatuto de refugiado (hispaania keeleversioon), concessão do estatuto de refugiado (portugali keeleversioon) ja acordarea statutului de refugiat (rumeenia keeleversioon). Need terminid osutavad minu hinnangul sellise seisundi omistamisele, mida varem ei olnud tingimata olemas. Leian aga, et need kvalifitseerumisdirektiivi põhjenduses 21 ja artiklis 13 kasutatud terminid on samatähenduslikud ja kasutan neid käesolevas ettepanekus vastavalt. Vt nt käesoleva ettepaneku punkt 35. Selline lähenemine tuleneb nt kvalifitseerumisdirektiivi itaalia ja saksa keeleversioonist, mis kasutavad nii selle direktiivi põhjenduses 21 kui ka artiklis 13 vastavalt sama terminit riconoscimento ja zuerkennen. Vt ka 14. mai 2019. aasta kohtuotsus M jt (pagulasseisundi tühistamine) (C‑391/16, C‑77/17 ja C‑78/17, EU:C:2019:403, punkt 91; edaspidi „kohtuotsus M jt (pagulasseisundi tühistamine)“). Genfis 28. juulil 1951 allkirjastatud pagulasseisundi konventsioon (United Nations Treaty Series, vol. 189, 1954, lk 150, nr 2545); mida on täiendatud 31. jaanuaril 1967 New Yorgis sõlmitud pagulasseisundi protokolliga, mis jõustus 4. oktoobril 1967 (edaspidi „Genfi konventsioon“) viitab sisuliselt „pagulasena“ tunnustamisele (artikli 1 punkti c alapunkt 6) ja selle konventsiooni alusel õiguste andmisele (artiklid 4, 13, 14 ja 15).
16      Vt kvalifitseerumisdirektiivi põhjendus 12.
17      Vt kohtuotsus M jt (pagulasseisundi tühistamine) ning 18. juuni 2024. aasta kohtuotsus Bundesrepublik Deutschland (pagulasseisundi andmise otsuse toime) (C‑753/22, EU:C:2024:524, punkt 71 ja seal viidatud kohtupraktika). Vt aga kvalifitseerumisdirektiivi artikli 14 lõige 4 pagulasseisundi tühistamise, lõpetamise või selle uuendamisest keeldumise kohta. Vt ka kvalifitseerumisdirektiivi artikli 14 lõige 5, mis käsitleb otsust mitte anda pagulasseisundit artikli 14 lõikes 4 kirjeldatud olukordades.
18      Vt ka kvalifitseerumisdirektiivi põhjendus 21.
19      Vt selle kohta kohtuotsus M jt (pagulasseisundi tühistamine), punktid 90–92 ning 98, 99, 106, 110 ja 111. Kohtujurist Wathelet märkis oma ettepanekus kohtuasjas M jt (pagulasseisundi tühistamine) (C‑391/16, C‑77/17 ja C‑78/17, EU:C:2018:486, punkt 78), et „[kvalifitseerumisdirektiivi] üldisest ülesehitusest [ilmneb], et tingimused, millest sõltub ühelt poolt pagulasena tunnustamine ning teiselt poolt pagulasseisundi andmine või tühistamine, on kaks eraldi mõistet“.
20      Kvalifitseerumisdirektiivi VII peatükis sätestatud õiguste kohest andmist rahvusvahelise kaitse saajatele võib vastandada õiguste järkjärgulise või astmelise omandamisega Genfi konventsiooni alusel. „Erinevalt rahvusvahelise inimõigustealase õiguse tavapärasest lähenemisviisist ei ole nii, et kõik konventsioonis sätestatud õigused kuuluvad kohe igale riigi territooriumile saabuvale eeldatavale pagulasele. Pagulastel on selle asemel õigus üha rohkematele õigustele, kui nende suhe varjupaigariigiga muutub sügavamaks“; vt Hathaway, J.C., „The Architecture of the UN Refugee Convention and Protocol“, teoses Costello, C., Foster, M., ja Mc Adam, J., (eds), The Oxford Handbook of International Refugee Law, Oxford University Press, 2021, lk 180–182.
21      Kohtuotsus M jt (pagulasseisundi tühistamine), punktid 91, 98, 99, 110 ja 111. Vt ka 6. juuli 2023. aasta kohtuotsus Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (pagulane, kes on toime pannud raske kuriteo) (C‑8/22, EU:C:2023:542, punktid 66–70).
22      Kohtuotsus M jt (pagulasseisundi tühistamine), punkt 91. Vt ka 18. juuni 2024. aasta kohtuotsus Generalstaatsanwaltschaft Hamm (pagulase Türgile väljaandmise taotlus) (C‑352/22, EU:C:2024:521, punktid 39–41).
23      Vt analoogia alusel 24. juuni 2015. aasta kohtuotsus T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, punkt 96).
24      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. mai 2024. aasta määrus, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule, millega muudetakse direktiivi 2003/109 ja tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2011/95 (ELT L 2024/1347).
25      Vt ka määruse 2024/1347 põhjendus 57. Nimetatud määrus ei ole käesolevale eelotsusetaotlusele ratione temporis kohaldatav. Vt selle määruse artikkel 42, milles on sätestatud, et seda hakatakse kohaldama alates 1. juulist 2026.
26      Kohtuotsus M jt (pagulasseisundi tühistamine), punktid 91, 99 ja 103.
27      Vt analoogia alusel kohtuotsus A ja S, punkt 54.
28      Vt ka kvalifitseerumisdirektiivi artikli 24 lõige 2, mis käsitleb täiendava kaitse seisundi saajate õigust elamisloale.
29      Kohtuotsus M jt (pagulasseisundi tühistamine), punktid 91, 99 ja 103. Pagulase õiguse elamisloale võib kvalifitseerumisdirektiivi artikli 24 lõike 1 alusel tunnistada kehtetuks riigi julgeoleku või avaliku korraga seotud kaalukatel põhjustel. Sellisel juhul säilitab pagulane oma pagulasseisundi kuni selle tegeliku lõppemiseni. Vt analoogia alusel 24. juuni 2015. aasta kohtuotsus T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, punktid 45–55 ja 95). Vt ka määruse 2024/1347 artikli 24 lõiked 1 ja 5. Nimetatud määruse artikli 24 lõikes 1 on sätestatud, et „rahvusvahelise kaitse saajal on õigus elamisloale seni, kuni tal on pagulasseisund või täiendava kaitse seisund“. Selle määruse artikli 24 lõikes 5 on sätestatud, et „pädevad asutused võivad elamisloa kehtetuks tunnistada või selle pikendamisest keelduda üksnes juhul, kui nad on võtnud ära pagulasseisundi […]“.
30      Vt ka määruse 2024/1347 artikli 24 lõige 2, milles on sätestatud, et „elamisluba antakse välja esimesel võimalusel pärast pagulasseisundi või täiendava kaitse seisundi andmist, kuid hiljemalt 90 päeva jooksul alates rahvusvahelise kaitse andmise otsusest teatamisest […]“ (kohtujuristi kursiiv).
31      Vt käesoleva ettepaneku punktid 20 ja 25.
32      Vt 17. detsembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtmine) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, punkt 104 ja seal viidatud kohtupraktika).
33      Või „muudele asutustele“ menetluste direktiivi artikli 6 lõike 1 kolmanda lõigu tähenduses.Vt selle kohta 25. juuni 2020. aasta kohtuotsus Ministerio Fiscal (asutus, kes tõenäoliselt võib saada rahvusvahelise kaitse taotluse) C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, punktid 94 ja 98).
34      Tähtaeg sõltub sellest, kas taotluse „esitamise soovi avaldatakse“ asutusele, kes on riigisisese õiguse kohaselt pädev seda taotlust registreerima, või muudele asutustele, kes võivad tõenäoliselt saada sellise taotluse, kuid ei ole riigisisese õiguse kohaselt pädevad seda registreerima. Seda tähtaega võib pikendada, kui suur hulk taotlejaid taotleb korraga rahvusvahelist kaitset. Vt menetluste direktiivi artikli 6 lõige 5.
35      Kuigi menetluste direktiivi artikli 6 lõikes 1 on sätestatud rahvusvahelise kaitse taotluse registreerimise konkreetsed ajavahemikud, ei ole selle direktiivi artikli 6 lõikes 2 sedasama tehtud seoses rahvusvahelise kaitse taotluse esitamisega. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. mai 2024. aasta määruse (EL) 2024/1348, millega luuakse rahvusvahelise kaitse ühine menetlus liidus ja tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2013/32 (ELT L 2024/1348), artikli 28 lõikes 1 on aga sätestatud, et põhimõtteliselt esitab rahvusvahelise kaitse taotleja „taotluse selle liikmesriigi pädevale asutusele […] niipea kui võimalik ja hiljemalt 21 päeva jooksul alates taotluse registreerimisest […]“. Seda tähtaega võib selle määruse artikli 28 lõike 5 kohaselt kahe kuu võrra pikendada. Määrus 2024/1348 ei ole käesolevale eelotsusetaotlusele ratione temporis kohaldatav. Vt selle määruse artikli 79 lõige 1, milles on sätestatud, et seda määrust hakatakse kohaldama alates 12. juulist 2026.
36      25. juuni 2020. aasta kohtuotsus Ministerio Fiscal (asutus, kes tõenäoliselt võib saada rahvusvahelise kaitse taotluse) C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, punkt 93).
37      30. juuni 2022. aasta kohtuotsus Valstybės sienos apsaugos tarnyba jt (C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505, punkt 62).
38      22. juuni 2023. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (sooviavaldus enne varjupaigataotluse esitamist) (C‑823/21, EU:C:2023:504, punktid 46 ja 47 ning seal viidatud kohtupraktika). Rahvusvahelise kaitse taotlejatele antavad õigused varieeruvad sõltuvalt asjasse puutuva menetluse etapist. Seega on taotlejatel vastavalt menetluste direktiivi artikli 22 lõikele 1 õigus konsulteerida nõustajaga menetluse kõikides etappides. Seevastu menetluste direktiivi artiklis 12 sätestatud tagatisi taotlejatele kohaldatakse ainult selle direktiivi III peatükis sätestatud menetluste suhtes.
39      Vt ka menetluste direktiivi artikli 4 lõige 1, milles on sätestatud, et liikmesriigid tagavad, et kõnealuse ametiasutuse käsutusse „antakse tema käesoleva direktiivi kohaste ülesannete täitmiseks asjakohased vahendid, sealhulgas piisaval arvul pädevaid töötajaid“.
40      Kuuekuuline tähtaeg ei piira võimalust pikendada seda tähtaega menetluste direktiivi artikli 31 lõigetes 3 ja 4 sätestatud põhjustel.
41      17. detsembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtmine) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, punkt 101). Menetluste direktiivi artiklites 6 ja 31 sätestatud tähtaegu on hiljuti muudetud määruse 2024/1348 artiklitega 27, 28 ja 35.
42      Samad määratlused on kvalifitseerumisdirektiivi artikli 2 punktis i ja direktiivi 2013/33 artikli 2 punktis b.
43      Nagu Madalmaade valitsus märgib, viitab menetluste direktiivi artikkel 6 „Juurdepääs menetlusele“ üksnes rahvusvahelise kaitse andmise menetluse taotluse esitamise etapile. See ei viita elamisloale, mis väljastatakse kvalifitseerumisdirektiivi artikli 24 lõike 1 alusel pärast kogu menetluse lõpuleviimist.
44      Madalmaade valitsus rõhutab, et menetluste direktiivi artikli 9 lõige 1 on selle direktiivi ainuke säte, milles viidatakse elamisloale, ja sedagi üksnes selleks, et õigus sellele sõnaselgelt välistada.
45      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiiv ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel (ELT 2008, L 348, lk 98).
46      Vt selle kohta 9. novembri 2023. aasta kohtuotsus Odbor azylové a migrační politiky MV (tagasisaatmisdirektiivi kohaldamisala) (C‑257/22, EU:C:2023:852, punktid 37–42 ja seal viidatud kohtupraktika) ning 22. juuni 2023. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (sooviavaldus enne varjupaigataotluse esitamist) (C‑823/21, EU:C:2023:504, punkt 45).
47      Menetluste direktiivi artikli 6 tähenduses.
48      Vt analoogia alusel 16. novembri 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (varjupaigataotlejate abistamise kriminaliseerimine) (C‑821/19, EU:C:2021:930, punkt 81).
49      Isikutele, kes on esitanud kvalifitseerumisdirektiivi II peatüki kohaselt rahvusvahelise kaitse taotluse ja kes vastavad selle direktiivi III peatükis ette nähtud sisulistele tingimustele.
50      Arvestades menetluste direktiivi artikli 6 lõikes 2 liikmesriikidele pandud kohustuse ühemõttelist iseloomu, võib taotlejal siiski olla õigus esitada kaebus, et sundida liikmesriigi pädevat asutust lubama tal esitada rahvusvahelise kaitse taotlus, või kahju hüvitamise hagi põhjendamatu viivituse tõttu.
51      Eelotsusetaotlusest selgub, et ajast, mil taotleja avaldas rahvusvahelise kaitse taotluse esitamise soovi (10. oktoober 2021) kuni ajani, mil talle see kaitse anti (26. august 2022), kulus üle kümne kuu.
52      Liikmesriigid võivad nõuda taotluste esitamist isiklikult ja/või kindlaksmääratud kohas. Vt menetluste direktiivi artikli 6 lõige 3.
53      Vt selle kohtuotsuse punkt 57.
54      Vt kvalifitseerumisdirektiivi põhjendus 12, milles viidatakse vajadusele tagada minimaalsed hüved. Vt ka selle direktiivi põhjendus 41, milles on märgitud, et liikmesriigid võivad kehtestada või säilitada rahvusvahelise kaitse saajatele soodsamaid sätteid kui on tagatud tema kodanikele.
55      4. oktoobri 2018. aasta kohtuotsus Ahmedbekova (C‑652/16, EU:C:2018:801, punkt 71 ja seal viidatud kohtupraktika).
56      Nagu juba käesoleva ettepaneku punktis 40 nimetatud, võib sellist elamisperioodi arvesse võtta ka direktiivi 2003/109 artikli 4 lõike 2 kolmanda lõigu kohaselt. Tuleb rõhutada, et kui direktiivi 2003/109 artikli 4 lõike 2 kolmandas lõigus sätestatud tähtaegu ei ole arvestatud ja tingimusi täidetud, kohaldatakse selle direktiivi artiklit 13 ning kõnealuse direktiivi III peatükis sätestatud õigus elada teistes liikmesriikides on välistatud.