61997CC0189_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 Considerando, quale base giuridica per l'adozione del regolamento (CE) del Consiglio 24 febbraio 1997, n. 408, relativo alla conclusione dell'accordo di cooperazione in materia di pesca marittima tra la Comunità europea e la Repubblica islamica di Mauritania (in prosieguo: la «Mauritania») e recante disposizioni per la sua applicazione (1) (in prosieguo: il «regolamento impugnato»), oltre all'art. 43 del Trattato CE, l'art. 228, n. 3, primo comma, anziché il secondo comma, il quale esige un parere conforme del Parlamento europeo, il Consiglio ha pregiudicato le prerogative del Parlamento? Tale è in sostanza la questione che dovrà essere risolta per decidere in merito alla fondatezza del ricorso mirante all'annullamento del suddetto regolamento, ricorso promosso dal Parlamento contro il Consiglio, sostenuto dal Regno di Spagna.
2 Prima di esaminare la fondatezza delle critiche mosse dal Parlamento europeo avverso la validità del regolamento impugnato, ricordiamo in sintesi l'oggetto principale dell'accordo concluso con la Mauritania e il modo in cui si è sviluppata tra il Consiglio e il Parlamento la controversia che li conduce oggi dinanzi alla Corte.
3 L'accordo con la Mauritania, concluso per una durata di cinque anni dal 1, agosto 1996, consente alle navi della Comunità la pesca nelle acque soggette alla sovranità o alla giurisdizione mauritana, in particolare attraverso una compensazione finanziaria generale a carico della Comunità.
4 Tale compensazione costituisce oggetto di un protocollo allegato all'accordo, che ne fissa l'importo nel modo seguente:
primo anno:
55 160 000 ECU
secondo anno:
54 360 000 ECU
terzo anno:
53 560 000 ECU
quarto anno:
52 160 000 ECU
quinto anno:
51 560 000 ECU,
ossia un totale di 266,8 milioni di ECU.
5 Detto accordo, negoziato dopo che la Mauritania ne aveva denunciato uno precedente, ha costituito oggetto di due proposte della Commissione al Consiglio, in data 9 settembre 1996, la prima, adottata il 26 novembre successivo, recante decisione del Consiglio sull'applicazione provvisoria dell'accordo, la seconda recante regolamento del Consiglio sulla sua conclusione.
6 Quest'ultima proposta, basata sul Trattato «e in particolare sull'art. 43 e sull'art. 228, paragrafo 3, secondo comma», prevedeva il parere conforme del Parlamento. Ciononostante, il Consiglio procedeva alla consultazione del Parlamento basandosi sul Trattato «e in particolare sull'art. 43 e sull'art. 228, paragrafo 2 e paragrafo 3, primo comma», ossia scartando il parere conforme a beneficio del parere semplice del Parlamento.
7 Una volta sottopostale detta proposta di regolamento, la commissione parlamentare competente si dichiarava favorevole alla conclusione del progetto di accordo, con riserva di un riesame del fondamento giuridico, implicante un parere conforme proposto dalla Commissione. La commissione parlamentare riteneva infatti che l'accordo comportasse ripercussioni finanziarie considerevoli ai sensi dell'art. 228, n. 3, secondo comma, del Trattato.
8 Il 28 novembre 1996 il Parlamento adottava la «decisione sulla proposta di regolamento del Consiglio relativo alla conclusione dell'accordo di cooperazione in materia di pesca marittima tra la Comunità europea e la Repubblica islamica di Mauritania e recante disposizioni per la sua applicazione» (2). Sostituendo l'art. 228, n. 3, secondo comma, del Trattato al fondamento giuridico previsto dal Consiglio, il Parlamento esprimeva il proprio parere conforme sull'accordo in questione.
9 Il 24 febbraio 1997 il Consiglio adottava il regolamento n. 408/97 ristabilendo, quale fondamento giuridico, l'art. 228, n. 3, primo comma, e prevedendo «il parere del Parlamento europeo».
10 Dopo aver ricapitolato queste vicende, possiamo occuparci dei motivi di censura che il Parlamento ha sottoposto alla Corte. Si tratta di due censure, entrambe ricollegabili, secondo tale istituzione, alla violazione di forme sostanziali e analizzabili come pregiudizio alle prerogative del Parlamento ai sensi dell'art. 173, terzo comma, del Trattato CE.
11 La prima censura attiene alla violazione dell'art. 228, n. 3, secondo comma, del Trattato, dovuta alla scelta del primo comma del n. 3 quale fondamento giuridico del regolamento impugnato.
12 La seconda censura attiene alla violazione dell'art. 190 del Trattato CE, dovuta alla mancanza di qualunque motivazione che indicasse le ragioni in base alle quali il Consiglio ha ritenuto di poter richiedere al Parlamento un parere semplice, contrariamente a quanto proposto dalla Commissione e successivamente, senza considerare il fatto che il Parlamento aveva inteso esprimere un parere conforme, di poter adottare il regolamento menzionandone il parere semplice.
13 Poiché il Consiglio deduce l'irricevibilità del ricorso per quanto riguarda questo secondo motivo di censura, è di quest'ultimo che ci occuperemo in primo luogo.
Sulla censura relativa alla mancanza di motivazione
14 Il Parlamento sostiene che il riferimento all'art. 228, n. 3, primo comma, del Trattato nei 'considerando' del regolamento impugnato, senza spiegazione alcuna circa la scelta di tale fondamento giuridico in luogo dell'art. 228, n. 3, secondo comma, costituisce violazione dell'art. 190 del Trattato, da intendersi come violazione di forme sostanziali, nonché come pregiudizio per le sue prerogative.
15 Senza trascurare il fatto che per due volte, nelle sentenze 13 luglio 1995 (3) e 18 giugno 1996 (4), la Corte ha affermato che un ricorso d'annullamento del Parlamento è irricevibile nei limiti in cui si fonda sull'art. 190 del Trattato, qualora il Parlamento non indichi in modo pertinente in che cosa una violazione siffatta, ammettendo che sia accertata, sia idonea a ledere le sue prerogative, il Parlamento cerca di dimostrare l'esistenza di un nesso tra la violazione dell'art. 190 del Trattato e le sue prerogative.
16 Esso ritiene che tale nesso risieda nella diminuita intensità della sua partecipazione al processo decisionale implicata dal cambiamento di fondamento giuridico effettuato dal Consiglio rispetto alla proposta della Commissione. Il Parlamento deduce altresì che il caso sottoposto all'esame della Corte presenti delle peculiarità attinenti all'importanza della motivazione, allorché si debba prendere posizione riguardo alle diverse ipotesi considerate dall'art. 228 del Trattato e alle esigenze del principio di trasparenza che deve guidare l'azione delle istituzioni. Esso invoca al riguardo la completa mancanza di trasparenza derivante dall'assenza di qualsiasi giustificazione per una scelta che si allontana da quella operata da due altre istituzioni, e della quale il Consiglio rileva, non senza malizia, la totale mancanza di motivazione.
17 Il ragionamento del Parlamento non mi sembra tuttavia convincente, in quanto non riesco a capire perché il fatto che il Consiglio abbia preso in considerazione una disposizione che prevede il parere semplice del Parlamento, senza darne spiegazione, possa recare pregiudizio alle prerogative di quest'ultimo. Se vi è un elemento della condotta del Consiglio che può eventualmente pregiudicarle, esso è dato dalla scelta stessa di questo fondamento giuridico in luogo di quello che prevede un parere conforme, ma che tale scelta sia o meno accompagnata da una spiegazione mi pare indifferente con riguardo alla tutela delle prerogative del Parlamento.
18 E' certo del resto che mai il Parlamento ha potuto avere il minimo dubbio sulle ragioni che hanno guidato la scelta, da parte del Consiglio, di un determinato comma dell'art. 228, n. 3, del Trattato, piuttosto che di un altro. Infatti, un accordo come quello sulla pesca con la Mauritania, considerati la sua natura e il suo scopo, poteva necessitare di un parere conforme del Parlamento solo qualora avesse comportato ripercussioni finanziarie considerevoli. Il fatto che il Consiglio si sia basato sul primo comma del n. 3 non può indicare in modo più chiaro che a suo giudizio tale condizione non sussisteva nella fattispecie.
19 Sarebbe stato sicuramente preferibile che la Corte, nelle sentenze citate in precedenza, avesse adottato una formula che escludesse con chiarezza qualunque possibile nesso tra la violazione dell'art. 190 del Trattato e il pregiudizio per le prerogative del Parlamento, anziché ricorrere ad una formula che constatava come il Parlamento non avesse dimostrato, nel caso di specie, l'esistenza di un tale nesso. In ogni modo, ritengo che il Consiglio possa chiedere alla Corte di dichiarare irricevibile la censura relativa alla violazione dell'art. 190 del Trattato.
Sulla censura attinente alla scelta del fondamento giuridico
20 L'altra censura del Parlamento, ovvero quella attinente all'erronea scelta del fondamento giuridico del regolamento impugnato, non pone invece alcun problema di ricevibilità, dato che non si può contestare che il ricorso del Consiglio ad una norma che prevede un parere semplice del Parlamento, invece di un'altra norma che prevede un parere conforme, sia in relazione diretta con l'ampiezza delle prerogative del Parlamento.
21 Certo il Consiglio, pur non avendone espressamente fatto un motivo di irricevibilità, ha sottolineato che la controversia sottoposta alla Corte è puramente teorica, dato che il Parlamento, per il fatto stesso di aver espresso un parere conforme, ha manifestato la sua approvazione sul contenuto dell'accordo.
22 Se si comprende bene il Consiglio, esso addebita al Parlamento di aver utilizzato le divergenti opinioni sull'interpretazione dell'art. 228, n. 3, del Trattato, emerse dalla conclusione dell'accordo sulla Mauritania, come semplice pretesto per ottenere che la Corte definisse, per l'avvenire, dei criteri per l'individuazione degli accordi che comportano ripercussioni finanziarie considerevoli.
23 Che questo sia stato lo scopo perseguito dal Parlamento nel proporre il ricorso in oggetto mi sembra assai probabile, ma la Corte non deve occuparsi di questo. Infatti, avendo agito nei limiti della tutela delle proprie prerogative, il Parlamento non è tenuto più delle altre istituzioni a dimostrare di avere effettivamente un legittimo interesse ad agire. D'altra parte spetterà alla Corte, e ad essa soltanto, decidere se sia o meno il caso, per risolvere il concreto problema della validità del regolamento impugnato, di estrapolare criteri per individuare gli accordi che comportano ripercussioni finanziarie considerevoli, criteri sui quali le istituzioni possano fare affidamento in futuro.
24 Come concordano il Parlamento, il Consiglio e il Regno di Spagna, parte interveniente, il problema che il ricorso all'esame dalla Corte pone in concreto è se si debba ritenere che l'accordo del 1996 sulla pesca con la Mauritania comporti «ripercussioni finanziarie considerevoli per la Comunità», ai sensi dell'art. 228, n. 3, secondo comma, del Trattato.
25 Prima di esaminare gli argomenti che alimentano la controversia tra le parti, occorre richiamare il contenuto dell'art. 228, o quanto meno i suoi primi tre paragrafi.
«1. Quando le disposizioni del presente trattato prevedano la conclusione di accordi tra la Comunità e uno o più Stati ovvero un'organizzazione internazionale, la Commissione sottopone raccomandazioni al Consiglio, che la autorizza ad avviare i necessari negoziati. I negoziati sono condotti dalla Commissione, in consultazione con i comitati speciali designati dal Consiglio per assisterla in questo compito e nel quadro delle direttive che il Consiglio può impartirle.
Nell'esercizio delle competenze attribuitegli dal presente paragrafo il Consiglio delibera a maggioranza qualificata, salvo nei casi di cui al paragrafo 2, seconda frase, per i quali è richiesta l'unanimità.
2. Fatte salve le competenze riconosciute alla Commissione in questo settore, gli accordi sono conclusi dal Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione. Il Consiglio delibera all'unanimità quando l'accordo riguarda un settore per il quale è richiesta l'unanimità sul piano interno, nonché per gli accordi di cui all'art. 238.
3. Il Consiglio conclude gli accordi previa consultazione del Parlamento europeo, salvo per gli accordi di cui all'art. 113, paragrafo 3, inclusi i casi in cui l'accordo riguarda un settore per il quale è richiesta sul piano interno la procedura di cui all'art. 189 C. Il Parlamento europeo formula il suo parere nel termine che il Consiglio può fissare in funzione dell'urgenza. In mancanza di parere entro detto termine il Consiglio può deliberare.
In deroga al comma precedente, gli accordi di cui all'art. 238, nonché gli altri accordi che creano un quadro istituzionale specifico organizzando procedure di cooperazione, gli accordi che hanno ripercussioni finanziarie considerevoli per la Comunità e gli accordi che implicano la modifica di un atto adottato secondo la procedura di cui all'art. 189 B sono conclusi previo parere conforme del Parlamento europeo.
In caso d'urgenza, il Consiglio e il Parlamento europeo possono concordare un termine per il parere conforme».
26 A sostegno della propria tesi in base alla quale, considerata la somma che la Comunità si impegna a versare alla Mauritania, l'accordo sulla pesca del 1996 rientra nella nozione di accordi che comportano ripercussioni finanziarie considerevoli per la Comunità, il Parlamento si appella, nell'atto introduttivo, a tutta una serie di elementi che a suo giudizio impongono l'interpretazione della suddetta nozione.
27 Infatti esso inizia ricordando che il Trattato sull'Unione europea, da cui è tratta l'attuale versione dell'art. 228, al fine di progredire sul cammino della democratizzazione dell'Unione europea ha inteso rafforzare i poteri del Parlamento nel campo degli accordi internazionali conclusi dalla Comunità.
28 La regola d'ora innanzi è che il Parlamento venga consultato tramite il parere semplice in merito a tutti gli accordi che devono essere conclusi dalla Comunità. Vi sono due eccezioni a tale regola: la prima, relativa agli accordi di cui all'art. 113 del Trattato, «negativa», in quanto si traduce nell'assenza di qualunque partecipazione del Parlamento; la seconda, relativa agli accordi di cui all'art. 228, n. 3, secondo comma, «positiva», nel senso che si traduce in una maggior partecipazione del Parlamento, del quale viene richiesto il parere conforme. Secondo il Parlamento, le sue competenze interne avrebbero oramai ripercussioni sul piano esterno. Esso spiega inoltre che, sempre nell'ottica del rafforzamento della democratizzazione nel funzionamento delle istituzioni, l'art. 228 del Trattato va interpretato alla luce del diritto costituzionale comparato, dal quale emerge che nella maggior parte degli Stati membri della Comunità l'approvazione del Parlamento è richiesta per la conclusione di accordi internazionali che comportano ripercussioni finanziarie, senza neppure che, nella maggior parte dei casi, le suddette conseguenze debbano essere considerevoli.
29 Nello stesso ordine di idee, il Parlamento sostiene che l'importanza della sua partecipazione al processo finanziario quale rappresentante del popolo impedisce che la nozione di accordi che comportano ripercussioni finanziarie considerevoli, nozione che impone il ricorso ad un procedimento in cui la necessità di ottenere un parere conforme gli conferisce un'importanza certa, venga interpretata in modo restrittivo.
30 Così come l'obbligo per il Consiglio di ottenere il parere conforme del Parlamento, quando si tratti di concludere un accordo che comporta la modifica di un atto adottato secondo la procedura di codecisione, mira a salvaguardare il margine di manovra del Parlamento stesso quale legislatore, la procedura del parere conforme per gli accordi che comportano ripercussioni finanziarie considerevoli mira a salvaguardare il suo margine di manovra quale autorità finanziaria.
31 Dopo aver in tal modo definito lo spirito con cui dovrebbe essere affrontata l'interpretazione della nozione di accordi che comportano ripercussioni finanziarie considerevoli per la Comunità, il Parlamento esamina i precedenti che possono essere invocati per risolvere la controversia relativa all'accordo con la Mauritania.
32 In primo luogo, esso menziona gli sforzi intrapresi per cercar di individuare, di comune accordo con il Consiglio e la Commissione, un'interpretazione accettabile della nozione controversa e del non luogo a provvedere che gli era stato opposto dal Consiglio. In secondo luogo, il Parlamento ricorda che le sue divergenze di opinione con il Consiglio sono ben precedenti all'accordo con la Mauritania, poiché in altri tre casi, ossia quelli dell'accordo UNRWA del 1993, recante una spesa di 93 milioni di ECU ripartita in tre anni, dell'accordo sulla pesca con la Groenlandia del 1994, che prevedeva 232 000 000 di ECU ripartiti in sei anni, e dell'accordo UNRWA del 1996, che prevedeva 105 900 000 ECU ripartiti in tre anni, esso aveva domandato di esprimere un parere conforme, cosa che gli era stata rifiutata dal Consiglio.
33 Soltanto l'accordo sulla pesca con il Regno del Marocco del 1996, che prevedeva 500 milioni di ECU da ripartire in quattro anni, aveva costituito oggetto di una richiesta di parere conforme da parte del Consiglio. Dovendo osservare che, malgrado i suoi sforzi nel cercare un accordo con il Consiglio per definire dei criteri che permettano di garantire un'applicazione non controversa dell'art. 228, n. 3, secondo comma, il Consiglio si ostinava a dare di tale norma un'interpretazione inaccettabile per il Parlamento, tanto essa limitava il campo del suo intervento sotto forma di parere conforme, il Parlamento decideva infine di intraprendere un'azione contenziosa per l'affermazione dei criteri che ritiene pertinenti.
34 Senza pretendere di essere esaustivo, il Parlamento riporta tre criteri:
- il primo «basato sul carattere pluriennale delle spese interessate»,
- il secondo «basato sulla parte relativa di spesa con riferimento alle spese della medesima natura iscritte nella linea di bilancio considerata»,
e
- il terzo «basato sul tasso di aumento delle spese paragonate all'accordo precedente».
35 I due primi criteri sembrano al Parlamento particolarmente rilevanti, essendo in relazione con la limitazione del margine di manovra sia dell'autorità finanziaria sia della Comunità in quanto tale, cui può accompagnarsi la sottoscrizione di impegni esterni.
36 Applicati all'accordo sulla pesca con la Mauritania, questi tre criteri rendono evidente, secondo il Parlamento, la constatazione che si è di fronte ad un accordo che comporta ripercussioni finanziarie considerevoli.
37 Infatti, le somme in questione, ricordate in precedenza, oltre a dover essere versate in cinque anni rappresentano, in base ai suoi calcoli, più del 20% della linea finanziaria B7-800 intitolata «Accordi internazionali in materia di pesca» e corrispondono ad un aumento del 225% rispetto alle somme corrisposte alla Mauritania nel 1995, ultimo anno di applicazione del precedente accordo con il medesimo Stato.
38 Il Parlamento precisa inoltre che queste ripercussioni finanziarie considerevoli si sono tradotte molto in concreto, a livello del bilancio del 1996, nella necessità di rafforzare la linea di bilancio suddetta attraverso storni di stanziamenti da altri capitoli di bilancio; esso insiste, in particolare nella replica, sulla necessità di attribuire un effetto utile all'art. 228, n. 3, secondo comma, nella versione che risulta dal Trattato sull'Unione europea.
39 Dal suo punto di vista, rifiutarsi di vedere nell'accordo sulla pesca con la Mauritania un accordo per la cui conclusione è necessario il parere conforme del Parlamento porterebbe a privare la disposizione stessa di ogni effetto utile limitandone l'applicazione a casi del tutto eccezionali, mentre essa consiste in realtà nella traduzione dell'incontestabile volontà del legislatore fondamentale comunitario di associare più strettamente il Parlamento, branca dell'autorità finanziaria, alla direzione delle relazioni esterne della Comunità.
40 A questo argomento si oppone radicalmente quello del Consiglio, condiviso dalla parte interveniente. Il Consiglio sottolinea innanzitutto che il suo rifiuto di partecipare ad un gruppo di lavoro avente come obiettivo l'elaborazione di un accordo interistituzionale che definisca la nozione di accordi che comportano implicazioni finanziarie considerevoli per la Comunità non può essere inteso come una violazione del dovere di leale collaborazione fra le istituzioni, dato che la conclusione di tali accordi non è affatto obbligatoria ed altri metodi di ravvicinamento delle opinioni
possono rivelarsi più adeguati, in particolare quelli che fanno leva sullo sviluppo progressivo di una prassi arricchita da accordi specifici. Il Consiglio si oppone inoltre a qualsiasi tentativo di applicare al dibattito cui dà luogo l'interpretazione dell'art. 228, n. 3, secondo comma, insegnamenti derivati dal diritto costituzionale degli Stati membri.
41 Esso ricorda l'originalità della costruzione comunitaria, che vieta di trasporre nel campo comunitario la divisione dei poteri all'interno della sfera nazionale, nonché la possibilità per le istituzioni, come previsto dall'art. 4, n. 1, del Trattato CE, di agire unicamente nei limiti dei poteri ad esse conferite dal Trattato stesso.
42 Il Consiglio rifiuta altresì, richiamandosi alla sentenza della Corte 9 agosto 1994 (5), qualunque tentativo di definire le competenze del Parlamento nel campo delle relazioni esterne per analogia con la sua competenza interna nel campo legislativo o finanziario. Al riguardo esso sottolinea, in particolare, che lo stesso art. 228, n. 3, secondo comma, condanna i tentativi in questo senso richiedendo, per gli accordi contenenti disposizioni che rientrano nell'ambito del potere di codecisione del Parlamento, il parere conforme di quest'ultimo solo nel caso in cui l'accordo implichi la modifica di un atto adottato in base alla procedura prevista dall'art. 189 B del Trattato.
43 Secondo il Consiglio, l'art. 228, n. 3, secondo comma, del Trattato introduce un'eccezione alla regola posta dal primo comma in base alla quale il Parlamento, in tema di conclusione di accordi internazionali da parte della Comunità, è chiamato solo ad esprimere un parere semplice, il che implica, come per qualsiasi eccezione, che tale articolo va interpretato restrittivamente. Il Consiglio ritiene che sia considerevole solo ciò ha rilievo e, sotto questo profilo, i criteri suggeriti dal Parlamento gli paiono del tutto inadeguati.
44 Il Consiglio respinge il criterio che prende in considerazione il carattere pluriennale degli impegni finanziari della Comunità basandosi sul principio dell'annualità del bilancio, rifiuta il criterio delle somme relative alla linea di bilancio cui esse vanno imputate sostenendo che le linee di bilancio non possiedono le caratteristiche di fissità e stabilità che sole consentirebbero di farvi riferimento, e nega qualunque importanza al criterio che si richiama ad un aumento delle somme relative ad impegni precedenti, facendo notare che neppure un aumento del doppio potrebbe rendere importante ciò che non lo è. L'unico elemento di riferimento che al Consiglio sembra di poter accogliere per individuare gli accordi che comportano implicazioni finanziarie considerevoli è l'importo complessivo delle spese iscritte al bilancio comunitario. Con riguardo a questo importo, pari a più di 82 miliardi di ECU per il 1997, non si può ritenere che l'accordo sulla pesca con la Mauritania dia luogo a spese considerevoli, in quanto queste non superano lo 0,07% del bilancio.
45 Alla critica che può essergli mossa di privare di effetto utile l'art. 228, n. 3, secondo comma, il Consiglio ribatte di essersi trovato in pieno accordo sia con la Commissione sia con il Parlamento nel ritenere che l'accordo sulla pesca con il Regno del Marocco, il quale prevede una spesa di 500 milioni di ECU in quattro anni, corrispondente allo 0,15% del bilancio comunitario per il 1996, dovesse costituire oggetto di un parere conforme del Parlamento, considerate le ripercussioni finanziarie considerevoli che esso comportava.
46 Da queste due posizioni opposte, ma che hanno il pregio della chiarezza, si distingue la posizione ambigua della Commissione. Di sicuro essa ha ritenuto inutile intervenire nella controversia in oggetto mentre, avendo proposto al Consiglio di sollecitare il parere conforme del Parlamento, poteva dare l'impressione di essere inamovibile riguardo all'interpretazione della nozione di accordi aventi implicazioni finanziarie considerevoli per la Comunità. Tuttavia, ai sensi dell'art. 21, secondo comma, dello Statuto CE della Corte di giustizia, le è stato chiesto di spiegare le ragioni che l'avevano portata a formulare una simile proposta, cosa che non aveva fatto nel caso degli altri tre accordi per i quali il Parlamento, senza essere riuscito a convincere il Consiglio della fondatezza della sua posizione, aveva rivendicato il diritto di esprimere un parere conforme. Ebbene, la risposta della Commissione lascia alquanto perplessi, in quanto essa spiega che la sua posizione riguardo agli accordi sulla pesca con la Mauritania è stata dettata da considerazioni politiche, relative al fatto che l'attuazione di questo accordo avrebbe richiesto storni di stanziamenti dalla linea di bilancio B7-800, storni che necessiterebbero l'accordo del Parlamento quale autorità finanziaria.
47 Una simile affermazione è sufficientemente significativa di quanto la controversia di cui è investita la Corte, per quanto di natura giuridica, sia immersa in un clima di scontri politici. Mi sembra inoltre che il modo migliore per affrontarla sia quello del tutto pragmatico che, lungi dai dibattiti del resto perfettamente legittimi su quelle che, considerate le esigenze della democrazia, dovrebbero essere le competenze dell'istituzione che può avvalersi della qualità di rappresentante dei popoli, consiste nel partire dal dettato stesso dell'articolo dalla cui interpretazione dipende l'esito della controversia. Inizierò pertanto con l'esaminare quale sia l'interpretazione letterale che va data all'art. 228, n. 3, secondo comma, del Trattato.
48 Il Consiglio si è riferito ad un dizionario normalmente utilizzato nei paesi francofoni (Le Petit Robert), secondo il quale è «notable» (considerevole) «ce qui est digne d'être noté, remarqué». Il dizionario aggiunge: «Est notable ce qui est appréciable, important, sensible».
49 Secondo il dizionario Le Petit Larrousse è «notable» «ce qui est digne d'être noté, important, remarquable».
50 Le altre versioni linguistiche del passaggio di cui trattasi sono redatte nel modo seguente:
- «Abkommen mit erheblichen finanziellen Folgen»;
- «agreements having important budgetary implications»;
- «som har betydelige budgetmæssige virkninger for Fællesskabet»;
- «accuerdos que tengan implicaciones presupuestarias importantes»;
- «sopimukset, joilla on huomionharvoisia vaikutuksia yhteisön talousarvioon»;
- «óé óõìöùíßåò ðïõ óõíåðÜãïíôáé óçìáíôéêÝò äçìïóéïíïìéêÝò åðéðôþóåéò»;
- «comhaontuithe ag a mbeidh impleachtaí buiséadacha suntasacha don Chomhphobal»;
- «accordi che hanno ripercussioni finanziarie considerevoli»;
- «akkoorden die aanzienlijke gevolgen hebben»;
- «acordos com consequências orçamentais significativas»;
- «sådana avtal som har betydande budgetmässiga följder för gemenskapen».
51 Nessuna di queste versioni linguistiche contiene un termine meno incisivo del francese «notable». Alcune di esse ne utilizzano uno più incisivo. Il termine corrispondente al francese «important», utilizzato in diverse versioni linguistiche, mi sembra costituire una sorta di denominatore comune a tutte e rende al meglio l'intenzione presunta del legislatore fondamentale.
52 Questa interpretazione è forse corroborata dagli insegnamenti che si possono trarre dal contesto in cui si fa riferimento agli accordi che comportano ripercussioni finanziarie considerevoli? Qual è la portata degli altri accordi per i quali l'art. 228, n. 3, secondo comma, esige il medesimo requisito di un parere conforme del Parlamento?
53 In questo articolo troviamo innanzitutto gli accordi previsti nell'art. 238, i quali hanno lo scopo di istituire «un'associazione caratterizzata da diritti ed obblighi reciproci, da azioni in comune e da procedure particolari». Tali accordi solitamente coprono quasi tutti i settori economici. Essi hanno come obiettivo la realizzazione di un'area di libero scambio, se non addirittura di una unione doganale. La loro validità non è limitata nel tempo e, in alcuni casi, essi contengono persino allusioni a possibili adesioni.
54 Per quanto riguarda gli «altri accordi che creano un quadro istituzionale specifico organizzando procedure di cooperazione», essi sono assai simili agli accordi di associazione. Spesso vengono conclusi con paesi che si trovano in una fase di transizione da un'economia centralizzata ad un'economia di mercato, oppure con paesi in via di sviluppo che non possono ancora sottoporre tutti i propri settori economici alla libera concorrenza tipica di un'area di libero scambio.
55 Queste due categorie di accordi hanno in comune, da un lato, a causa della natura stessa e dell'intensità dei legami che essi creano con Stati terzi, il fatto di avere una risonanza altamente politica e di avviare un processo di ravvicinamento destinato a svilupparsi e, dall'altro, attraverso l'apertura dei mercati cui si accompagnano, di avere un impatto economico notevole in tutta o parte della Comunità, indipendentemente dalle implicazioni strettamente finanziarie che essi hanno per la Comunità stessa.
56 Per quanto riguarda infine gli «accordi che implicano la modifica di un atto adottato secondo la procedura di cui all'art. 189 B», essi hanno un'incidenza diretta sul funzionamento interno della Comunità. Dato che l'atto considerato è stato adottato in codecisione con il Parlamento, si tratta necessariamente di un atto legislativo di grande importanza, che il Consiglio non può impegnarsi a modificare, nei confronti di un paese terzo senza aver ottenuto l'accordo preliminare del coautore dell'atto stesso, ossia del Parlamento.
57 Gli accordi che comportano implicazioni finanziarie considerevoli si situano pertanto nell'ambito di altri accordi di rimarchevole importanza. Per converso, gli accordi in materia di pesca si limitano ad un solo settore e sono conclusi solo per alcuni anni. Mi sembra quindi che, per poter pretendere di innalzarsi al livello di importanza rivestito dagli altri tipi di accordi presi in considerazione solo in base alle loro ripercussioni finanziarie, gli accordi in materia di pesca debbono avere un impatto alquanto accentuato sul bilancio comunitario.
58 In mancanza di una prassi sufficiente, a questa interpretazione non si può opporre, per ammissione delle stesse parti, una diversa interpretazione del termine «considerevole», che avrebbe prevalso se si fosse trattato di attuare la dichiarazione comune del Parlamento, del Consiglio e della Commissione relativa all'istituzione della procedura di cooperazione del 4 marzo 1975, che si riferisce agli atti comunitari di portata generale «che hanno ripercussioni finanziarie considerevoli».
59 Tutto concorda quindi per imporre un'interpretazione del termine «considerevole» nel senso di «importante». Rimane da stabilire in rapporto a che cosa vada intesa questa importanza. Personalmente, allineandomi alla posizione del Consiglio, non ritengo che una linea di bilancio possa costituire il quadro adeguato per misurare tale importanza.
60 Innanzi tutto, la stessa linea di bilancio può avere un'importanza limitata. Nel nostro caso, la linea di bilancio B7-800 «Accordi internazionali in materia di pesca» comportava, nel 1996, stanziamenti per pagamenti pari a 233 500 000 ECU, equivalenti allo 0,28% del bilancio complessivo. Peraltro, al di là delle modifiche che possono subire, per ragioni del tutto legittime e lungi da qualunque idea di manipolazione, le linee di bilancio mi paiono costituire un contesto all'interno del quale variazioni tutto sommato poco importanti possono apparire considerevoli, come sotto l'effetto di una lente di ingrandimento. Del resto, cosa avverrebbe del criterio dell'importanza nell'ambito di una linea di bilancio qualora un accordo molto particolare come gli accordi UNRWA dovesse, a causa di questa stessa specificità, costituire di per sé solo una linea di bilancio di cui per definizione assorbisse la totalità degli stanziamenti?
61 Bisogna quindi ritenere che il solo riferimento pertinente sia costituito dal totale delle spese iscritte a bilancio, come sostiene il Consiglio? A mio avviso, la parte di questo bilancio rappresentata dalle spese implicate da un accordo (nel nostro caso lo 0,07%) dev'essere sempre tenuta in considerazione o, più esattamente, non va mai persa di vista. Probabilmente, la rilevanza delle ripercussioni finanziarie di un accordo non si valuta solo con riferimento al bilancio complessivo della Comunità per un determinato anno, altri elementi senza dubbio possono essere presi in considerazione, ma da soli essi non sarebbero sufficienti per trovarsi di fronte a ripercussioni finanziarie considerevoli, se le somme di cui trattasi vanno obiettivamente considerate come rappresentative solo di una minima parte di questo bilancio complessivo.
62 Tra questi altri elementi, che non mi sembra possano essere sistematicamente rifiutati, figura certamente il carattere pluriennale delle spese, o più esattamente la durata dell'accordo, in quanto somme di per sé prive di grande rilievo possono rappresentare, se cumulate su dieci o vent'anni, un importo complessivo meritevole di attenzione. Gli accordi in materia di pesca sono tuttavia conclusi solo per una durata di cinque anni.
63 Vi è un altro ordine di grandezza che, situandosi fra la linea di bilancio troppo limitata e il bilancio complessivo riguardo al quale si viene indotti subito a calcolare in migliaia e non più in centinaia, ed è quello del capitolo B7 che riunisce gli stanziamenti destinati a finanziare le azioni esterne della Comunità. Sicuramente le cifre che compaiono in tale capitolo non danno conto dell'impegno complessivo spiegato in questo settore perché, per esempio, il Fondo europeo per lo sviluppo è finanziato dai bilanci degli Stati membri. Tuttavia, sostituendo gli stanziamenti legati ad un particolare accordo nell'ambito di tale capitolo, si sfugge più facilmente, a mio avviso, all'accusa di voler mettere a confronto elementi che non sono affatto comparabili, in quanto si è portati a ragionare in relazione al costo degli «affari esteri».
64 Nel 1996 la sottovoce B7 «Azioni esterne» ammontava, in termini di stanziamenti di pagamento, a 4 468 586 000 ECU e gli accordi in materia di pesca costituivano pertanto il 5,22%. L'accordo concluso con la Mauritania, per il quale erano previsti, sempre per il 1996, stanziamenti pari a 55 160 000 ECU rappresentava quindi l'1,23% degli stanziamenti dedicati alle «Azioni esterne».
65 Si potrebbe ugualmente pensare, sempre nel tentativo di procedere a valutazioni in un ambito coerente, a restituire le spese prodotte da un dato accordo con riguardo agli stanziamenti iscritti a bilancio relativamente agli aspetti interni della politica in cui il suddetto accordo si inserisce. Nel nostro caso ciò equivarrebbe a confrontare le spese legate all'accordo con la Mauritania con quelle iscritte a favore del settore della pesca nella parte del bilancio relativa al Fondo europeo di orientamento e garanzia agricola. Il Consiglio ci informa che in termini di stanziamenti si tratta del 5,45%.
66 Questi ultimi due termini di paragone non sono certo privi d'interesse nel caso dell'accordo con la Mauritania e io ritengo che sarebbe stato ingiusto criticare il Consiglio per averli tenuti in considerazione, nell'ambito di un'interpretazione alquanto estensiva e piuttosto politica della nozione di «ripercussioni finanziarie considerevoli», per domandare al Parlamento un parere conforme. Ritengo tuttavia che da un punto di vista giuridico il Consiglio non fosse tenuto a farlo, dal momento che un confronto con il bilancio complessivo della Comunità porta a considerare, in tutta obiettività e attenendosi alle cifre nude e crude, che le ripercussioni finanziarie dell'accordo debbano essere qualificate come poco importanti.
67 Gli altri argomenti del Parlamento possono mettere in discussione questa conclusione? Respingo innanzitutto la possibile critica di aver adottato un'interpretazione restrittiva dell'art. 228, n. 3, secondo comma, facendo notare che un'interpretazione che si basi sul significato letterale dei termini utilizzati, sostenuta dall'esame del contesto in cui si inserisce, non è estensiva né restrittiva, ma semplicemente obiettiva.
68 Occupiamoci poi degli argomenti che il Parlamento intende trarre dal diritto costituzionale comparato e dei quali, come ricordato in precedenza, il Consiglio contesta la stessa ammissibilità di principio. A mio avviso, le osservazioni del Consiglio sono determinanti. Non è possibile interpretare le competenze di un'istituzione comunitaria, qualunque essa sia, alla luce delle competenze che un'istituzione simile ha in alcuni o in tutti gli Stati membri.
69 La Corte, in quanto istituzione creata dal legislatore fondamentale delle Comunità, conferenza intergovernativa e parlamenti degli Stati membri, non può evidentemente conferire ad un'altra istituzione poteri che il legislatore fondamentale non le ha accordato. La missione della Corte consiste nel limitarsi ad individuare la portata dei diritti che il legislatore fondamentale ha voluto ragionevolmente conferire al Parlamento attraverso l'art. 228, n. 3, secondo comma.
70 Parimenti, si potrebbe dimostrare che gli argomenti del Parlamento che accennano ad un parallelismo fra competenze interne ed esterne si scontrano con il sistema istituzionale stabilito dal Trattato. Ma il fatto che il Parlamento, avuto riguardo al rifiuto del Consiglio, non abbia continuato su questa strada me ne dispensa. Per quanto riguarda la necessità di attribuire un effetto utile all'articolo contestato, basterà far notare, da un lato, che questa necessità non può attribuire ai testi un contenuto diverso da quello effettivo e, dall'altro, che sarebbe scandalosamente riduttivo ritenere che una disposizione sia privata di effetto utile allorché non viene applicata frequentemente. Anche se si trattasse solo di un mezzo per impedire al Consiglio di sottoscrivere a nome della Comunità e senza l'accordo del Parlamento impegni finanziari rilevanti, appesantendo oltremodo il bilancio comunitario, l'art. 228, n. 3, secondo comma, non potrebbe comunque essere privato di qualunque utilità.
71 Respingo infine l'argomento secondo il quale sarebbe incoerente ritenere, come hanno fatto il Parlamento, il Consiglio e la Commissione, che l'accordo sulla pesca con il Regno del Marocco corrisponda alla nozione di accordi che comportano ripercussioni finanziarie considerevoli, pur rappresentando solo lo 0,15% del bilancio complessivo, mentre non sarebbe questo il caso dell'accordo con la Mauritania, che rappresenta lo 0,07% dello stesso bilancio.
72 Il Parlamento ci spiega che, considerato il bilancio complessivo, sarebbe ben presuntuoso attribuire importanza al primo e negarla al secondo. Mi sembra sia sufficiente rispondere che le spese dell'accordo con la Mauritania vanno ben oltre il doppio delle spese dell'accordo con il Regno del Marocco e che tale rapporto non può seriamente essere considerato insignificante. Ritengo che sarebbe quindi del tutto inesatto lasciar intendere che, non considerando l'accordo con la Mauritania tra quelli che comportano ripercussioni finanziarie considerevoli, la Corte non riconoscerebbe la classificazione, tra questi accordi, di quello che le tre istituzioni hanno stipulato con il Regno del Marocco nel 1996.
73 Essendo giunto, al termine del mio ragionamento, alla conclusione secondo cui l'accordo sulla pesca con la Mauritania del 1996 non costituisce un accordo che comporta ripercussioni finanziarie considerevoli per la Comunità, non mi rimane che trarne le conseguenze, ossia che, considerando il Trattato «e in particolare l'art. 43, in combinato disposto con l'art. 228, n. 2 e n. 3, primo comma», quale fondamento giuridico per l'adozione del regolamento n. 408/97, il Consiglio non ha agito in modo illegittimo.
Conclusioni
74 Suggerisco pertanto:
- di dichiarare il ricorso irricevibile nella parte in cui si basa su una violazione dell'art. 190 del Trattato CE;
- di dichiararlo infondato per il resto;
- di condannare il Parlamento europeo alle spese e di dichiarare che il Regno di Spagna dovrà sopportare le proprie.
(1) - GU L 62, pag. 1.
(2) - GU C 380, pag. 20.
(3) - Causa C-156/93, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-2019).
(4) - Causa C-303/94, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-2943).
(5) - Causa C-327/91, Francia/Commissione (Racc. pag. I-3641).