62007CJ0166
SODBA SODIŠČA (četrti senat)
z dne 3. septembra 2009 (
*1
)
„Ničnostna tožba — Uredba (ES) št. 1968/2006 — Finančni prispevki Skupnosti v Mednarodni sklad za Irsko — Izbira pravne podlage“
V zadevi C-166/07,
zaradi ničnostne tožbe na podlagi člena 230 ES, vložene 23. marca 2007,
Evropski parlament, ki ga zastopajo I. Klavina, L. Visaggio in A. Troupiotis, zastopniki, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Svetu Evropske unije, ki ga zastopata A. Vitro in M. Moore, zastopnika,
tožena stranka,
ob intervenciji
Komisije Evropskih skupnosti, ki jo zastopata L. Flynn in A. Steiblytė, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
Irske, ki jo zastopa D. O’Hagan, zastopnik, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska, ki ga zastopa S. Behzadi-Spencer, zastopnica, skupaj z D. W. Andersonom, QC, barrister,
intervenienti,
SODIŠČE (četrti senat),
v sestavi K. Lenaerts, predsednik senata, T. von Danwitz (poročevalec), sodnik, R. Silva de Lapuerta, sodnica, E. Juhász in G. Arestis, sodnika,
generalni pravobranilec: Y. Bot,
sodni tajnik: R. Grass,
na podlagi pisnega postopka,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 2. aprila 2009
izreka naslednjo
Sodbo
1
Evropski parlament s tožbo Sodišču predlaga, naj Uredbo Sveta (ES) št. 1968/2006 z dne 21. decembra 2006 o finančnih prispevkih Skupnosti v Mednarodni sklad za Irsko (2007–2010) (UL L 409, str. 81, v nadaljevanju: izpodbijana uredba) razglasi za nično, ker ni bila sprejeta na ustrezni pravni podlagi.
Pravni okvir
Mednarodnopravni okvir
Angleško-irski sporazum iz leta 1985
2
Politična pogajanja med irsko vlado in vlado Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska sredi 80. let, katerih namen je bila utrditev miru in sprave med skupnostma Severne Irske, so 15. novembra 1985 pripeljala do podpisa sporazuma med tema vladama (Zbirka pogodb in mednarodnih sporazumov Združenih narodov, zv. 1413, št. I-23668, v nadaljevanju: angleško-irski sporazum), katerega člen 2 določa ustanovitev medvladne konference za obravnavanje političnih, varnostnih in pravnih vprašanj, vključno s sodstvom, ter za spodbujanje čezmejnega sodelovanja.
3
V skladu s členom 4(a)(ii) angleško-irskega sporazuma se ti vladi v okviru te medvladne konference zavezujeta sodelovati z namenom spodbujanja miru, stabilnosti in napredka na otoku Irska s prizadevanjem za spravo, spoštovanje človekovih pravic, sodelovanje proti terorizmu ter za razvoj gospodarskega, socialnega in kulturnega sodelovanja.
4
Ta sporazum kot področje delovanja med drugim določa čezmejno sodelovanje o varnostnih, socialnih in kulturnih vprašanjih, v okviru katerega bosta vladi na podlagi člena 10(a) tega sporazuma sodelovali pri spodbujanju gospodarskega in socialnega razvoja regij obeh delov Irske, ki so najbolj občutile posledice nestabilnosti v zadnjih letih. Zato bosta ti vladi preučili možnost za pridobitev mednarodne pomoči.
Sporazum o Mednarodnem skladu za Irsko
5
Irska vlada in vlada Združenega kraljestva sta na podlagi člena 10(a) angleško-irskega sporazuma sprejeli Sporazum o Mednarodnem skladu za Irsko z dne 18. septembra 1986 (Recueil des traités des Nations unies, zv. 1515, št. I-26244, v nadaljevanju: Sporazum MSI). S tem sporazumom sta ustanovili Mednarodni sklad za Irsko (v nadaljevanju: Sklad), katerega cilj je v skladu z njegovim členom 2 spodbujanje gospodarskega in socialnega napredka ter stikov, dialoga in sprave med nacionalisti in unionisti v celotni Irski.
6
V členu 4 istega sporazuma so naštete kategorije projektov ali dejavnosti, ki jim daje Sklad prednost, in sicer spodbujanje zasebnih naložb, zlasti s pobudami, ki vključujejo tvegan kapital, čezmejno sodelovanje na področju gospodarstva, izobraževanja in raziskav, projekti izboljšanja infrastruktur, zlasti na področjih sociale, zdravja, izobraževanja in okolja ter dejavnosti poklicnega usposabljanja v tujini.
7
Sklad je na podlagi člena 5 Sporazuma MSI mednarodna organizacija, ki ima status pravne osebe in katere članici sta vladi pogodbenici. Na podlagi člena 6 navedenega sporazuma ga vodi svet, katerega člane in predsednika imenujeta ti vladi. Sklad opravlja svoje naloge po pravilih in pogojih, ki jih določita obe vladi. Države donatorke imajo lahko v okviru tega sveta status opazovalk, če to želijo.
8
Donatorke so Združene države Amerike, Kanada, Nova Zelandija, Avstralija in Evropska skupnost.
Pravo Skupnosti
Izpodbijana uredba
9
Izpodbijana uredba postavlja pravni okvir za finančne prispevke, ki jih Skupnost plača v Sklad za obdobje 2007–2010. Sprejeta je bila na podlagi člena 308 ES.
10
Na podlagi uvodne izjave 2 te uredbe Skupnost priznava, da so cilji Sklada, v katerega je finančno prispevala od leta 1989, odraz ciljev, ki jih tudi sama skuša doseči. V skladu z uvodno izjavo 3 navedene uredbe so ocene, izdelane v skladu s členom 5 Uredbe Sveta (ES) št. 177/2005 z dne 24. januarja 2005 o finančnih prispevkih Skupnosti v [Sklad] (2005–2006) (UL L 30, str. 1), potrdile potrebo po nadaljnji podpori dejavnostim Sklada, ob krepitvi sinergije med cilji in usklajevanjem ukrepov strukturnih skladov, zlasti prek posebnega programa za mir in spravo na Severnem Irskem in v obmejnih okrajih Irske (v nadaljevanju: program PEACE).
11
Kot je razvidno iz uvodne izjave 6 izpodbijane uredbe, je glavni namen te direktive spodbujanje miru in sprave z dejavnostmi, ki pokrivajo širšo paleto dejavnosti kot strukturni skladi in ki presegajo področje uporabe politike Skupnosti o gospodarski in socialni koheziji. V zvezi s strategijo, ki se nanaša na zadnjo fazo dejavnosti Sklada, na obdobje med letoma 2006–2010, je končni cilj Sklada in izpodbijane uredbe na podlagi uvodne izjave 15 navedene uredbe spodbujanje sprave med skupnostma. V njenih uvodnih izjavah 16 in 17 je med drugim navedeno, da bo podpora Skupnosti prispevala k večji solidarnosti med državami članicami in med njihovimi narodi in da je treba sprejeti to uredbo za uresničitev ciljev Skupnosti v okviru delovanja skupnega trga.
12
Člen 1 izpodbijane uredbe za zadevno obdobje določa referenčni finančni znesek za delovanje Sklada.
13
Člen 2 izpodbijane uredbe določa:
„Sklad bo prispevek uporabil v skladu s [Sporazumom MSI].
Pri razdeljevanju prispevka mora dati sklad prednost čezmejnim ali medskupnostnim projektom, in sicer tako, da bo dopolnjeval dejavnosti, ki se financirajo iz strukturnih skladov Skupnosti, zlasti dejavnosti programa PEACE za Severno Irsko in obmejne okraje Irske.
Prispevek se uporablja tako, da zagotavlja trajnostni gospodarski in socialni napredek na zadevnih območjih. Ne uporablja se kot nadomestek za druge javne in zasebne izdatke.“
14
Člen 3 navedene uredbe določa:
„Komisija predstavlja Skupnost kot opazovalka na sestankih sveta sklada […].
Sklad je po potrebi opazovalec na sestankih nadzornega odbora programa PEACE in drugih intervencij strukturnih skladov.“
15
Upravičenost izdatkov Sklada in plačilo finančnih prispevkov Skupnosti v Sklad sta predmet več pogojev iz členov od 6 do 11 izpodbijane uredbe. Člen 6 tako določa, da je prvi pogoj za nadaljnja plačila v Sklad predložitev strategije o ukinitvi dejavnosti s strani Sklada in njena odobritev s strani Komisije. Poleg tega člen 7 te uredbe določa, da prispevke v Sklad upravlja Komisija in da se plačujejo v obrokih, pri čemer se prvi plača, ko Komisija prejme izjavo o zavezi, ki jo podpiše predsednik sveta Sklada, da Sklad izpolnjuje pogoje za odobritev prispevka iz izpodbijane uredbe.
Uredba (ES) št. 1083/2006 in program PEACE
16
V Uredbi Sveta (ES) št. 1083/2006 z dne 11. julija 2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1260/1999 (UL L 210, str. 25) so navedena splošna pravila za strukturne in kohezijske sklade.
17
Program PEACE je pobuda Skupnosti v okviru strukturnih skladov. Na podlagi točke 22 Priloge II k Uredbi št. 1083/2006 se ta program izvaja kot čezmejni program v smislu člena 3(2)(c) te uredbe v okviru cilja evropskega teritorialnega sodelovanja. Zajema zlasti ukrepe za spodbujanje kohezije med skupnostma zaradi spodbujanja socialne in gospodarske stabilnosti v zadevnih regijah. Upravičeno območje so celotna Severna Irska in mejni okraji Irske.
Predlogi strank
18
Parlament Sodišču predlaga, naj:
—
izpodbijano uredbo razglasi za nično;
—
Svetu Evropske unije naloži plačilo stroškov.
19
Svet Sodišču predlaga, naj:
—
tožbo zavrne kot neutemeljeno;
—
Parlamentu naloži plačilo stroškov;
—
podredno, na podlagi člena 231, drugi odstavek, ES ohrani učinke izpodbijane uredbe do sprejetja nove in odloči, da razglasitev ničnosti ne vpliva na veljavnost izvedenih plačil in na veljavnost zavez, sprejetih na podlagi izpodbijane uredbe.
20
S sklepom predsednika Sodišča z dne 20. septembra 2007 je bila Irski, Združenemu kraljestvu in Komisiji dopuščena intervencija v tej zadevi v podporo predlogov Sveta.
Tožba
Trditve strank
21
Parlament v podporo tožbi navaja en tožbeni razlog, in sicer kršitev Pogodbe ES zaradi napačne izbire člena 308 ES kot pravne podlage.
22
Po mnenju Parlamenta ima zakonodajalec Skupnosti na podlagi člena 159, tretji odstavek, ES potrebna pooblastila za sprejetje izpodbijane uredbe. Na podlagi te določbe naj bi namreč institucije bile pristojne za odločanje o posebnih dejavnostih zunaj strukturnih skladov, če se izkaže, da so potrebne za uresničitev ciljev krepitve ekonomske in socialne kohezije Skupnosti iz člena 158 ES.
23
Besedna zveza „krepitev ekonomske in socialne kohezije“ iz zadnje določbe naj bi zajemala vse dejavnosti, ki se nanašajo na spodbujanje skladnega razvoja celotne Skupnosti, krepitev socialne in teritorialne kohezije ter solidarnost med državami članicami in prebivalstvom Skupnosti.
24
Na podlagi elementov, razvidnih iz izpodbijane uredbe, Uredbe št. 1083/2006 ter iz Poročila o [skladih] z dne 12. oktobra 2006 v skladu s členom 5 Uredbe št. 177/2005 [COM (2006)563 konč.] bi bilo mogoče sklepati, da cilji Sklada ustrezajo ciljem, ki jih skuša doseči sama Skupnost v okviru strukturnih skladov z dejavnostmi v zadevnih regijah obeh delov Irske, ki naj bi se nanašale na krepitev socialne kohezije in solidarnosti med prebivalstvom Severne Irske in obmejnih območij Irske.
25
Zato naj bi trenutne strategije, ki jim sledita program PEACE in Sklad, poudarjale spravo in izboljšanje odnosov med skupnostma. Dejavnosti, ki naj bi se financirale za uresničitev teh dveh strateških prednostnih ukrepov, naj bi bile v obeh primerih povsem homogene.
26
Vendar naj bi bile dejavnosti za podporo spravi med skupnostma na Irskem nujno sestavni del kohezijske politike ravno zato, ker brez sprave in brez vzajemnega razumevanja med skupnostma ne bi moglo biti ekonomske in socialne kohezije v zadevnih regijah.
27
Poleg tega naj bi bila uvodna izjava 6 izpodbijane uredbe le izjava o nameri Sveta, katere namen naj bi bila utemeljitev uporabe člena 308 ES. Člen 159, tretji odstavek, ES določa pooblastila za posebne dejavnosti, pri čemer v njem niso podrobno določeni sektorji, v katere bi bilo mogoče te dejavnosti uvesti, in njihove oblike, kar bi Skupnosti dopuščalo finančno prispevanje v Sklad.
28
Parlament prav tako trdi, da je za ugotovitev, ali se člen 308 ES lahko uporabi kot pravna podlaga za izpodbijano uredbo ali ne, treba upoštevati cilje, ki jih je ta uredba skušala doseči z dodelitvijo finančnih prispevkov v Sklad, ne pa preučevati, kakšni so cilji samega Sklada. Zato naj ne bi bilo upoštevno, da je Sklad medvladna organizacija s statusom pravne osebe, v katerega prispevajo tudi tretje države.
29
Svet ob podpori intervenientov zatrjuje, da naslov XVII Pogodbe ES, ki vključuje člene od 158 ES do 162 ES, ne določa potrebnih pooblastil za dejavnost Sklada in ga torej ni mogoče uporabiti kot primerno pravno podlago za utemeljitev dodelitve ustreznih finančnih prispevkov.
30
Ta institucija poudarja, da sta struktura in splošna sistematika členov 158 ES in 159 ES taki, da je treba pojem „posebnih dejavnosti“ v smislu tretjega odstavka člena 159 ES razumeti kot del ciljev iz člena 158 ES. Zato naj bi bilo izvajanje posebne dejavnosti zunaj strukturnih skladov sredstvo za krepitev ekonomske in socialne kohezije Skupnosti, ki ga je treba uporabiti na isti podlagi kot prispevanje Skupnosti prek teh skladov, in to za spodbujanje njenega skladnega in celovitega razvoja.
31
Nasprotno, cilj izpodbijane uredbe naj bi bil finančno prispevati v mednarodno organizacijo, ki se prvenstveno zavzema za spravo med irskima skupnostma ob priznavanju in upoštevanju zgodovinskih, političnih, kulturnih in verskih dejavnikov spora na ozemlju otoka Irska. Teh ciljev povsem očitno ne bi bilo mogoče vključiti v člen 158 ES, ki se nanaša zlasti na zmanjšanje razlik v stopnji razvoja različnih regij. Neobstoj sprave med nacionalisti in unionisti na ozemljih, na katere se nanaša Sklad, naj bi prej bil ovira temu, da bi bilo tam mogoče učinkovito izvajati politiko ekonomske in socialne kohezije.
32
Svet med drugim opozarja, da mu pravna podlaga programa PEACE ne daje pooblastil za pokrivanje vseh dejavnosti, ki jih zdaj pokriva Sklad, čeprav se oba instrumenta dopolnjujeta in je med njima potrebno sodelovanje in usklajevanje. Hkrati naj bi zadevala vidike politične nestabilnosti na eni strani ter gospodarski in socialni razvoj na drugi strani, pri čemer imata drugačen pristop, saj naj bi Sklad zagotavljal spravo za spodbujanje kohezije, program PEACE pa kohezijo za spodbujanje sprave. Tako naj bi bil glavni del Sklada zunaj naslova XVII Pogodbe ES.
33
Svet in Irska menita, da se ta naslov nanaša na možnosti delovanja Skupnosti, ki se opravljajo v skladu s pravili zakonodajnega okvira Skupnosti, vključno z njeno Finančno uredbo. Poleg tega se po mnenju Sveta niti ta naslov XVII Pogodbe ES niti zakonodajni okvir Skupnosti ne bi mogel uporabljati za mednarodno organizacijo, katere članica Skupnost ni. Tudi ob predpostavki, da bi Sklad prvenstveno zagotavljal bolj ekonomsko kohezijo kot pa spravo, prispevkov Skupnosti ne bi bilo mogoče utemeljiti na naslovu XVII navedene pogodbe.
34
Svet dodaja, da se mu izpodbijane uredbe ni zdelo primerno opreti na drugo pravno podlago, ki bi pokrivala cilj ekonomske in socialne kohezije, ker naj bi bil cilj sprave med irskima skupnostma prevladujoči cilj Sklada in ker naj bi bil ta subjekt zunaj Skupnosti. Cilj ekonomske in socialne kohezije naj bi bil le posledica iskanja sprave, ki naj bi se dosegla z dejavnostjo mednarodne organizacije zunaj Skupnosti.
35
Komisija meni, da predmet izpodbijane uredbe – in sicer, da Skupnost v Sklad plača finančni prispevek za leta od 2007 do 2010, ki ga je treba uporabiti v skladu s Sporazumom MSI – zahteva sklicevanje na angleško-irski sporazum, katerega edini namen naj bi bila, na podlagi preambule in členov 2(a) in 4(a)(ii) tega sporazuma, mir in sprava v interesu obeh držav pogodbenic in zlasti v interesu naroda Severne Irske. Izhodišče naj bi bila politična nestabilnost, in ne gospodarske in socialne težave. Na podlagi ciljev iz člena 2 Sporazuma MSI naj bi se prispevalo k čezmejnemu sodelovanju iz člena 10(a) angleško-irskega sporazuma, pri čemer naj bi bilo to sodelovanje samo po sebi sredstvo za uresničitev cilja tega sporazuma, ki je mir in sprava v interesu obeh držav pogodbenic. Zato naj gospodarski in socialni razvoj, kot je predviden z angleško-irskim sporazumom, nikoli ne bi bil cilj sam po sebi.
36
Komisija poleg tega meni, da čeprav gre gotovo za prekrivanje dejavnosti Sklada in dejavnosti strukturnih skladov, prvi pokriva širšo paleto dejavnosti, ki presega področje uporabe politike Skupnosti o ekonomski in socialni koheziji. Člen 4 Sporazuma MSI, ki določa kategorije projektov in dejavnosti, ki naj bi jih v skladu s cilji tega sporazuma prednostno financiral Sklad, naj ne bi izčrpno navajal kategorij dejavnosti in naj bi lahko zajemal dejavnosti, ki spadajo v kohezijsko politiko Skupnosti, pri čemer naj nikakor ne bi bil omejen nanje.
37
Komisija nazadnje navaja, da so členi naslova XVII Pogodbe ES pravne podlage za sprejetje instrumentov Skupnosti za izvajanje kohezijske politike Skupnosti. Vendar ker Sklad ni tak instrument in njegove dejavnosti presegajo to politiko, naj izpodbijana uredba ne bi mogla biti sprejeta na podlagi določb iz naslova XVII navedene pogodbe.
38
Irska meni, da je treba upoštevati posebnost in edinstvenost Sklada, katerega cilj je spodbujanje miru in sprave med skupnostma. Nasprotno pa naj bi bilo prizadevanje Sklada za gospodarski in socialni razvoj drugotnega pomena. Ta razvoj naj ne bi bil cilj sam po sebi, ampak dejavnik sprave in političnega napredka. Štiri temeljna področja strategije Sklada za obdobje 2006–2010 naj bi ponazarjala njegovo glavno nalogo kot mehanizma, katerega namen je doseči spravo med nacionalisti in unionisti.
39
Po mnenju vlade Združenega kraljestva je namen členov 158 ES in 159 ES odpraviti gospodarska in socialna neravnovesja med regijami Skupnosti, ne pa spodbujanje miru in sprave med skupnostmi v isti regiji. Nova strategija Sklada naj bi jasno poudarjala spravo. Čeprav sta se Sklad in program PEACE v nekaterih vidikih dopolnjevala, sta bila vendarle različna, saj je Skupnost program PEACE zasnovala posebej zato, da bi spodbujala ekonomsko in socialno kohezijo v okviru Skupnosti, medtem ko naj bi se v okviru Sklada opravljale drugačne dejavnosti, opredeljene zunaj okvira Skupnosti.
Presoja Sodišča
40
Na podlagi usklajene sodne prakse je uporaba člena 308 ES za pravno podlago akta upravičena le, če nobena druga določba Pogodbe institucijam Skupnosti ne daje potrebne pristojnosti za sprejetje zadevnega akta (sodbe z dne 12. novembra 1996 v zadevi Združeno kraljestvo proti Svetu, C-84/94, Recueil, str. I-5755, točka 48; z dne v zadevi Parlament proti Svetu, C-22/96, Recueil, str. I-3231, točka 22, ter z dne v zadevi Parlament proti Svetu, C-436/03, ZOdl., str. I-3733, točka 36 in navedena sodna praksa).
41
Ta pravna podlaga zagotavlja dopolnitev neobstoja pooblastil za ukrepanje, ki so jih posebne določbe Pogodbe ES izrecno ali implicitno podelile institucijam Skupnosti, če so takšna pooblastila vendarle potrebna, da bi Skupnost lahko opravljala svoje naloge, da bi dosegla enega od ciljev, ki jih določa ta pogodba (mnenje 2/94 z dne 28. marca 1996, Recueil, str. I-1759, točka 29, ter sodba z dne v združenih zadevah Kadi in Al Barakaat International Foundation proti Svetu in Komisiji, C-402/05 P in C-415/05 P, ZOdl., str. I-6351, točka 211).
42
V okviru sistema pristojnosti Skupnosti mora izbira pravne podlage akta Skupnosti temeljiti na objektivnih dejstvih, ki jih je mogoče sodno preizkusiti ter med katerimi sta zlasti cilj in vsebina zadevnega akta (sodba z dne 29. aprila 2004 v zadevi Komisija proti Svetu, C-338/01, Recueil, str. I-4829, točka 54 in navedena sodna praksa, ter mnenje 2/00 z dne, Recueil, str. I-9713, točka 22 in navedena sodna praksa).
43
Zato je treba na podlagi zgoraj navedenih meril preizkusiti, ali je – kot trdi Parlament – člen 159, tretji odstavek, ES ustrezna pravna podlaga za sprejetje izpodbijane uredbe in ali bi to bilo zato treba sprejeti na tej pravni podlagi.
Naslov XVII Pogodbe
44
V zvezi s tem je treba preučiti sistem, vzpostavljen z naslovom XVII Pogodbe, ki vključuje člene od 158 ES do 162 ES, na podlagi katerega je Skupnost pristojna za izvajanje politike Skupnosti o ekonomski in socialni koheziji zaradi pospešitve skladnega razvoja vse Skupnosti.
45
V skladu s členom 159, prvi odstavek, ES morajo cilje te skupnostne politike, ki so navedeni v členu 158 ES, upoštevati tako države članice kot tudi Skupnost pri oblikovanju in izvajanju skupnostnih politik. Skupnost prav tako podpira uresničitev teh ciljev, zlasti z dejavnostmi, ki jih opravlja v okviru strukturnih skladov. V istem okviru lahko pod določenimi pogoji na podlagi člena 159, tretji odstavek, ES opravlja posebne dejavnosti zunaj Sklada.
46
Res je, da zadnja določba ne določa oblike teh posebnih dejavnosti. Vendar Skupnost, kot so v bistvu poudarili Irska, Svet in Komisija, z vsemi svojimi dejavnostmi izvaja avtonomno politiko Skupnosti, tako da naslov XVII Pogodbe ES zagotavlja ustrezne pravne podlage, ki dopuščajo izvajanje dejavnosti Skupnosti na podlagi zakonodajnega okvira Skupnosti in katerih vsebina ne presega področja uporabe politike Skupnosti o ekonomski in socialni koheziji.
Cilj in vsebina izpodbijane uredbe
47
Glede na zgoraj navedeno je – za ugotovitev, ali bi glede na cilj in vsebino izpodbijane uredbe zakonodajalec moral za pravno podlago za njeno sprejetje uporabiti člen 159, tretji odstavek, ES – treba preučiti cilj in vsebino izpodbijane uredbe.
48
Glede cilja izpodbijane uredbe je iz njenih uvodnih izjav 6, 15 in 16 razvidno, da je njen namen v glavnem spodbujati mir in spravo med skupnostma Severne Irske in da bo podpora Skupnosti prispevala h krepitvi solidarnosti med državami članicami in njihovimi narodi.
49
V tem okviru je treba prav tako upoštevati člen 2 izpodbijane uredbe, ki se ne nanaša le na pogoje, ampak tudi na cilje uporabe finančnih prispevkov Skupnosti s strani Sklada.
50
Ta določba določa, prvič, da daje Sklad prednost čezmejnim ali medskupnostnim projektom, za dopolnitev dejavnosti, ki se financirajo prek programa PEACE, in da se prispevki uporabijo tako, da zagotavljajo trajnostni gospodarski in socialni napredek na zadevnih območjih.
51
Drugič, navedena določba se sklicuje na Sporazum MSI. Zato je treba glavne cilje Sporazuma MSI, opisane v njegovem členu 2, šteti za del izpodbijane uredbe. V skladu s členom 2 navedenega sporazuma je njegov cilj spodbujanje gospodarskega in socialnega napredka ter spodbujanje stikov, dialoga ter sprave med nacionalisti in unionisti na Irskem.
52
Ta ugotovitev je prav tako potrjena s pravnim okvirom, v katerega spada izpodbijana uredba, zlasti z angleško-irskim sporazumom, ki je podlaga Sporazuma MSI. Vendar čeprav je glavni cilj angleško-irskega sporazuma spodbujanje miru in sprave med skupnostma Severne Irske, je – kot je razvidno iz člena 10(a) te pogodbe – cilj področja delovanja, na katero spada Sporazum MSI, spodbujanje gospodarskega in socialnega razvoja regij.
53
Tako je iz izpodbijane uredbe in sklicevanja na Sporazum MSI razvidno, da se prva nanaša tako na mir in spravo med skupnostma Severne Irske kot tudi na gospodarski in socialni napredek območij, ki jih zadeva oborožen spopad.
54
Iz tega sledi, da cilji izpodbijane uredbe ustrezajo ciljem, ki jim sledi politika Skupnosti o ekonomski in socialni koheziji, kar je prav tako potrjeno v uvodni izjavi 2 navedene uredbe.
55
Glede vsebine izpodbijane uredbe je treba navesti, da ta v členu 1 določa znesek finančnega prispevka Skupnosti v Sklad, za obdobje 2007–2010. Ta uredba se v členih od 2 do 11 glede uporabe tega prispevka s strani Sklada sklicuje na Sporazum MSI, pri čemer določa prednostne dejavnosti za to uporabo in pravila glede sodelovanja med Skupnostjo in Skladom ter pogoje in način plačila navedenega prispevka.
56
Tako člen 2, drugi odstavek, izpodbijane uredbe določa, da daje Sklad pri razdeljevanju prispevkov Skupnosti prednost čezmejnim ali medskupnostnim projektom, in sicer za dopolnitev dejavnosti, ki se financirajo iz strukturnih skladov Skupnosti, zlasti dejavnosti programa PEACE za Severno Irsko in obmejne okraje Irske. V skladu s tretjim odstavkom navedenega člena se prispevki uporabljajo tako, da zagotavljajo trajnostni gospodarski in socialni napredek na zadevnih območjih.
57
V zvezi s tem je iz členov 6 in 10 izpodbijane uredbe razvidno, da so nadaljnja plačila Skupnosti v Sklad in njihova letna izplačila odvisna od tega, ali Komisija odobri strategijo o ukinitvi, ki jo predloži Sklad. Poleg tega je iz člena 7 izpodbijane uredbe razvidno, da je plačilo znatnega dela letnega prispevka odvisno od tega, ali Komisija prejme izjavo o zavezi MSI o spoštovanju pogojev, navedenih v uredbi, ter ali odobri letno poročilo o dejavnosti Sklada.
58
Iz zgoraj navedenega je razvidno, da finančni prispevek Skupnosti v Sklad ne glede na zakonodajni okvir, v katerega se uvršča, spada med posebne dejavnosti zunaj strukturnih skladov, ki jih je mogoče, če se izkažejo za potrebne v skladu s členom 159, tretji odstavek, ES, sprejeti za uresničitev ciljev iz člena 158 ES.
59
Vendar Skupnost – niti na podlagi pravil glede sodelovanja med Skupnostjo in Skladom niti na podlagi pogojev in načinov plačila finančnega prispevka Skupnosti – ne more preprečiti, da Sklad tega prispevka ne bi uporabil za dejavnosti, ki ob spoštovanju ciljev Sporazuma MSI presegajo področje uporabe politike Skupnosti o ekonomski in socialni koheziji ali ki se vsaj izvajajo na podlagi meril, ki jih Skupnost uporablja v okviru te politike.
60
V skladu s členom 5 Sporazuma MSI je namreč Sklad organizacija, ki ima na podlagi mednarodnega javnega prava status pravne osebe. Čeprav ima Skupnost na sestankih sveta Sklada status opazovalke in čeprav izpodbijana uredba določa usklajevanje na vseh ravneh med Skladom in strukturnimi skladi ter zlasti programom PEACE, pa Skupnost ni niti članica te organizacije niti njegovega sveta, ki na podlagi člena 6 Sporazuma MSI deluje v skladu s pravili in pogoji, ki jih določita vladi pogodbenici.
61
Poleg tega člen 2, prvi odstavek, izpodbijane uredbe določa, da se finančni prispevki Skupnosti uporabljajo v skladu s Sporazumom MSI, ki – kot je pravilno poudarila Komisija – dejavnosti, ki jih je treba financirati, ne določa izčrpno, ampak v členu 4 določa le kategorije dejavnosti, ki jih je treba prednostno financirati. Izpodbijana uredba s tem sklicevanjem na Sporazum MSI omogoča uporabo teh finančnih prispevkov za dejavnosti, katerih posebni cilji in dejanska vsebina – vsaj do datuma sprejetja izpodbijane uredbe – niso bili znani, ker niti načrtovanje niti izvajanje teh dejavnosti ni naloga Skupnosti.
62
Poleg tega, čeprav členi 6, 7 in 10 izpodbijane uredbe določajo formalne pogoje glede plačila finančnih prispevkov Skupnosti v Sklad, pa ne določajo vsebinskih pogojev glede uporabe teh prispevkov za financiranje dejavnosti, ki se razlikujejo od dejavnosti, navedenih v členu 2 izpodbijane uredbe. Zato v nasprotju s trditvijo Parlamenta na podlagi teh določb izpodbijane uredbe ni mogoče zagotoviti, da vse dejavnosti Sklada, ki jih financira Skupnost, dejansko ustrezajo ciljem politike Skupnosti o ekonomski in socialni politiki.
63
V teh okoliščinah bi lahko zakonodajalec Skupnosti v uvodni izjavi 6 izpodbijane uredbe upravičeno menil, da je paleta dejavnosti, financirana prek izpodbijane uredbe, presegla področje uporabe politike Skupnosti o ekonomski in socialni koheziji.
64
Vendar kot je bilo navedeno v točki 46 te sodbe, člen 159 ES zajema zgolj avtonomne dejavnosti Skupnosti, ki se opravljajo na podlagi zakonodajnega okvira Skupnosti in katerih vsebina ne presega področja uporabe politike Skupnosti o ekonomski in socialni koheziji.
65
Zato člen 159, tretji odstavek, ES sam po sebi Skupnosti v okoliščinah, kakršne so določene v izpodbijani uredbi, ne daje potrebne pristojnosti za sledenje ciljem politike Skupnosti o ekonomski in socialni koheziji prek finančnih prispevkov.
Ustrezna pravna podlaga
66
Na podlagi teh okoliščin je treba preizkusiti, ali bi moral zakonodajalec za sprejetje izpodbijane uredbe uporabiti tako člen 308 ES kakor člen 159, tretji odstavek, ES.
67
V zvezi s tem je treba opozoriti – kot je navedeno v točki 41 te sodbe – da je namen člena 308 ES dopolniti neobstoj pooblastil za ukrepanje, ki jih posebne določbe Pogodbe ES izrecno ali implicitno dodeljujejo institucijam Skupnosti, če so taka pooblastila vendarle potrebna, da bi Skupnost lahko opravljala svoje naloge za uresničitev enega od ciljev, ki jih določa ta pogodba. Poleg tega je iz člena 308 ES razvidno, da sklicevanje na to določbo zahteva, da se predvideno ukrepanje nanaša na „delovanje skupnega trga“ (glej zgoraj navedeno sodbo Kadi in Al Barakaat International Foundation proti Svetu in Komisiji, točka 200).
68
Cilj izpodbijane uredbe je podpora dejavnostim mednarodne organizacije, ki sta jo ustanovili državi članici in katere namen je krepitev ekonomske in socialne kohezije. Vendar kot je razvidno iz členov 2 ES in 3(1)(k) ES, je krepitev ekonomske in socialne kohezije – zunaj naslova XVII Pogodbe ES, na podlagi katerega je Skupnost pristojna za izvajanje politike Skupnosti o ekonomski in socialni koheziji – cilj Skupnosti. Poleg tega cilj izpodbijane uredbe, kot je razvidno iz njene uvodne izjave 17, spada v okvir skupnega trga, ker naj bi vodil do gospodarskega napredka na manj razvitih območjih obeh držav članic in torej do boljšega delovanja skupnega trga.
69
Iz zgoraj navedenega je razvidno, da bi zakonodajalec Skupnosti – ker izpodbijana uredba sledi ciljem iz členov 2 ES in 3(1)(k) ES in naslova XVII Pogodbe ES, pri čemer pa na podlagi samega naslova Skupnost nima pristojnosti za njihovo uresničitev – moral člena 159, tretji odstavek, ES in 308 ES uporabiti skupaj (glej v tem smislu sodbo z dne 30. maja 1989 v zadevi Komisija proti Svetu, 242/87, Recueil, str. 1425, točki 6 in 37, ter zgoraj navedeno sodbo Kadi in Al Barakaat International Foundation proti Svetu in Komisiji, točke od 211 do 214), ob spoštovanju ustreznih zakonodajnih postopkov, in sicer postopka iz člena 251 ES, imenovanega „soodločanje“, ter postopka soglasnega odločanja v okviru Sveta.
Predlog za ohranitev učinkov izpodbijane uredbe
70
Svet, ki ga v zvezi s tem podpirajo vsi intervenienti, Sodišču predlaga, naj – če bi izpodbijano uredbo razglasil za nično – na podlagi člena 231, drugi odstavek, ES ohrani njene učinke do sprejetja nove uredbe in naj odloči, da razglasitev ničnosti ne vpliva na veljavnost izvedenih plačil niti na veljavnost zavez, sprejetih na podlagi izpodbijane uredbe.
71
Svet meni, da je ohranitev učinkov te uredbe nujna zaradi pomembnih razlogov pravne varnosti, ki so hkrati povezani s tekočimi načrti in upravičenimi pričakovanji uprave Sklada.
72
Če Sodišče razglasi uredbo za nično, lahko na podlagi člena 231, drugi odstavek, ES določi – kadar meni, da je to potrebno – tiste njene učinke, ki jih je treba šteti za dokončne.
73
Izpodbijana uredba je v skladu z njenim členom 12 začela veljati 1. januarja 2007 in preneha veljati . Tako se uredba razglašuje za nično v trenutku, ko sta bila vsaj dva od štirih letnih prispevkov – torej bistveni del – izplačana in ko je lahko uprava Sklada upravičeno pričakovala, da ji bo preostali del prav tako izplačan.
74
Zato bi razglasitev ničnosti izpodbijane uredbe brez ohranitve njenih učinkov lahko imela negativne posledice – zlasti glede finančnih prispevkov, izplačanih za načrtovane oziroma tekoče dejavnosti ali projekte – in bi lahko zaradi z njo povezane negotovosti škodljivo vplivala na tekoče in prihodnje financiranje Sklada.
75
V teh okoliščinah obstajajo pomembni razlogi pravne varnosti, ki utemeljujejo izvajanje pooblastila Sodišča na podlagi člena 231, drugi odstavek, ES in določitev učinkov nične uredbe, ki jih je treba šteti za dokončne. Treba je torej odločiti, da razglasitev ničnosti izpodbijane uredbe ne vpliva na veljavnost izvedenih plačil niti na zaveze, sprejete na podlagi navedene uredbe pred razglasitvijo te sodbe, ter ohraniti učinke sporne uredbe do začetka veljavnosti nove uredbe, sprejete v razumnem roku, ki bo temeljila na ustreznih pravnih podlagah.
Stroški
76
V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspešni stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Vendar lahko Sodišče v skladu s členom 69(3), prvi pododstavek, tega poslovnika, če je vsaka stranka uspešna samo deloma ali v izjemnih okoliščinah, odloči, da se stroški delijo ali da vsaka stranka nosi svoje stroške.
77
Ker sta bila v obravnavani zadevi Svet in Parlament s predlogi uspešna deloma, mora vsak nositi svoje stroške.
78
V skladu s členom 69(4) Poslovnika države članice in institucije, ki se kot intervenienti udeležijo postopka, nosijo svoje stroške.
Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:
1.
Uredba Sveta (ES) št. 1968/2006 z dne 21. decembra 2006 o finančnih prispevkih Skupnosti v Mednarodni sklad za Irsko (2007–2010) se razglasi za nično.
2.
Učinki Uredbe št. 1968/2006 se ohranijo do začetka veljavnosti nove uredbe, sprejete v razumnem roku in na ustrezni pravni podlagi.
3.
Razglasitev ničnosti Uredbe št. 1968/2006 ne vpliva na veljavnost izvedenih plačil niti na veljavnost zavez, sprejetih na podlagi navedene uredbe.
4.
Evropski parlament in Svet Evropske unije nosita svoje stroške.
5.
Irska, Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska ter Komisija Evropskih skupnosti nosijo svoje stroške.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: francoščina.