Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
N. EMILIOU
van 30 oktober 2025
(1)
Zaak C‑747/22
KH
tegen
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
[verzoek van de Tribunale ordinario di Bergamo (rechter in eerste aanleg Bergamo, Italië) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Personen die internationale bescherming
genieten – Richtlijn 2011/95/EU – Artikelen 26 en 29 – Toegang tot werk – Sociale voorzieningen – Basisinkomen – Voorwaarde van een verblijf van ten minste tien jaar, waarvan de laatste twee jaar ononderbroken – Indirecte discriminatie – Rechtvaardiging – Fundamentele prestaties ”
I.      Inleiding
1.        In het arrest CU en ND (Sociale bijstand – Indirecte discriminatie)(2) werd het Hof gevraagd om te toetsen of het Unierecht zich verzet tegen nationale maatregelen waarbij in het kader van de bestrijding van armoede, ongelijkheid en sociale uitsluiting bepaalde vormen van financiële bijstand worden toegekend aan ingezetenen van de betrokken lidstaat. Met name wenste een Italiaanse rechter van het Hof te vernemen of een specifiek aspect van de Italiaanse wettelijke regeling waarbij een „reddito di cittadinanza” (hierna: „basisinkomen”) werd ingevoerd – met name de voorwaarde dat de begunstigden ten minste tien jaar in Italië hebben verbleven, waarvan de laatste twee jaar ononderbroken (hierna: „voorwaarde van een verblijf van ten minste tien jaar”) – in overeenstemming was met een aantal bepalingen van het Unierecht.
2.        In zijn arrest oordeelde de Grote kamer van het Hof dat artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109/EG(3), gelezen in het licht van artikel 34 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”)(4), zich tegen deze voorwaarde verzette. In wezen oordeelde het Hof dat een dergelijke voorwaarde i) een indirecte discriminatie van langdurig ingezeten derdelanders vormde, en ii) niet gerechtvaardigd kon worden, omdat zij neerkwam op een eenzijdige verlenging van de verblijfsduur die voor langdurig ingezetenen
als voorwaarde gold om het door artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109
gewaarborgde recht te genieten.(5)
3.        De onderhavige zaak betreft de verenigbaarheid met het Unierecht van hetzelfde aspect van deze nationale wettelijke regeling, te weten de voorwaarde van een verblijf van ten minste tien jaar, zij het vanuit een andere optiek. De verwijzende rechter vraagt het Hof in wezen of die voorwaarde, zoals toegepast op personen die internationale bescherming genieten, in overeenstemming is met de artikelen 26 en 29 van richtlijn 2011/95/EU(6) (vaak aangeduid als de „kwalificatierichtlijn”). Die twee artikelen verplichten de lidstaten om ervoor te zorgen dat personen die internationale bescherming genieten onder vergelijkbare voorwaarden als voor de eigen onderdanen gelden, toegang krijgen tot
voorzieningen die beogen de toegang tot werk te vergemakkelijken alsmede tot bepaalde vormen van sociale bijstand.
II.    Toepasselijke bepalingen
A.      Unierecht
4.        In de overwegingen 41, 42 en 45 van richtlijn 2011/95 wordt het volgende vermeld:
„(41)      Om ervoor te zorgen dat personen die internationale bescherming genieten beter daadwerkelijk gebruik kunnen maken van de in deze richtlijn beschreven rechten en voordelen, moet rekening worden gehouden met hun speciale behoeften en met de specifieke integratieproblemen waarmee zij worden geconfronteerd. [...]
(42)      [...] [Er] dienen met name inspanningen te worden geleverd voor de aanpak van de problemen waardoor personen die internationale bescherming genieten, geen daadwerkelijke toegang hebben tot werkgebonden onderwijsmogelijkheden en beroepsopleiding, onder andere met betrekking tot financiële beperkingen.
[...]
(45)      [...] Wat sociale bijstand betreft, moeten de modaliteiten en gedetailleerde bepalingen inzake de verstrekking van de fundamentele prestaties aan personen met de subsidiairebeschermingsstatus in het nationale recht worden vastgesteld. De mogelijkheid om dergelijke bijstand te beperken tot de fundamentele prestaties moet zodanig worden opgevat dat hieronder ten minste minimale inkomenssteun, steun bij ziekte of zwangerschap en bij hulpverlening aan ouders begrepen is, in de mate waarin deze prestaties overeenkomstig het nationale recht aan eigen onderdanen worden toegekend.”
5.        Artikel 26 draagt het opschrift „Toegang tot werk” en bepaalt in de
leden 2 en 3 van richtlijn 2011/95 het volgende:
„De lidstaten zorgen ervoor dat personen die internationale bescherming genieten onder vergelijkbare voorwaarden als voor de eigen onderdanen gelden, toegang krijgen tot voorzieningen zoals het werkgebonden onderwijsaanbod voor volwassenen, beroepsopleiding, met inbegrip van bijscholing, praktische werkervaring op de arbeidsplaats en begeleiding van arbeidsbemiddelingsbureaus.
3.      De lidstaten spannen zich in om de volledige toegang voor personen die internationale bescherming genieten tot de activiteiten als bedoeld in lid 2 te vergemakkelijken.”
6.        Artikel 29 van richtlijn 2011/95, met het opschrift „Sociale voorzieningen”, luidt:
„1.      De lidstaten zorgen ervoor dat personen die internationale bescherming genieten, in de lidstaat die deze bescherming heeft toegekend de nodige bijstand in de zin van sociale bijstand ontvangen zoals de onderdanen van die lidstaat.
2.      In afwijking van de algemene regel in lid 1, kunnen de lidstaten de sociale bijstand voor personen met de subsidiairebeschermingsstatus beperken tot de meest fundamentele prestaties die wat niveau en toegangsvoorwaarden betreft moeten overeenkomen met die welke voor de eigen onderdanen gelden.”
B.      Nationaal recht
7.        Artikel 1, lid 1, van decreto-legge n. 4 „Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni” (voorlopig wetsbesluit nr. 4 houdende dringende bepalingen inzake het basisinkomen en pensioenen) van 28 januari 2019(7), omgezet in wet bij legge nr. 26 (wet nr. 26) van 28 maart 2019 (hierna: „voorlopig wetsbesluit”)(8), bepaalt:
„Met ingang van april 2019 wordt het basisinkomen [...] vastgesteld als een fundamentele maatregel van het actieve arbeidsbeleid ter waarborging van het recht op werk, ter bestrijding van armoede, ongelijkheid en sociale uitsluiting en ter bevordering van het recht op informatie, onderwijs, opleiding en cultuur door middel van beleid dat gericht is op economische ondersteuning en sociale integratie van mensen die het risico lopen om van de samenleving en de arbeidsmarkt te worden uitgesloten. [Het basisinkomen] biedt een basisuitkeringsniveau binnen de grenzen van de beschikbare middelen.”
8.        Artikel 2 van het voorlopig wetsbesluit, met het opschrift „Begunstigden”, omschrijft de voorwaarden voor toegang tot het basisinkomen. Deze voorwaarden betreffen in de eerste plaats de nationaliteit, de woonplaats en het verblijf van de aanvrager, en in de tweede plaats met name het inkomen, het vermogen en het genot van duurzame goederen van zijn gezin. Wat de eerste reeks voorwaarden betreft, vereist
artikel 2, lid 1, onder a), punt 2, dat de begunstigden in het bijzonder „ten minste tien jaar in Italië hebben gewoond, waarvan de laatste twee jaar – voorafgaand aan de indiening van de aanvraag –
en zolang de uitkering wordt verstrekt, ononderbroken”.
9.        Volgens artikel 3, lid 1, van het voorlopig wetsbesluit bestaat het economische voordeel dat wordt toegekend bij het basisinkomen
uit twee bestanddelen: het ene
dient ter aanvulling van het gezinsinkomen en het andere
ter aanvulling van het inkomen van gezinnen die in een huurwoning wonen. Artikel 3, lid 6, van dat
voorlopig wetsbesluit bepaalt dat het basisinkomen wordt toegekend voor een aaneengesloten periode van niet meer dan achttien maanden. Het kan opnieuw worden toegekend, maar voorafgaand aan elke hernieuwing wordt de uitkering gedurende een maand opgeschort.
10.      Artikel 4 heeft als opschrift „Pact voor werk en sociale integratie” en bepaalt in
lid 1 van het voorlopig wetsbesluit:
„Het basisinkomen wordt toegekend op voorwaarde dat de meerderjarige gezinsleden, onder de in dit artikel neergelegde
voorwaarden, verklaren dat zij onmiddellijk beschikbaar zijn voor werk en zullen deelnemen aan een individueel traject voor sociale integratie en arbeidsintegratie, dat maatschappelijke dienstverlening, omscholing en afronding van studies omvat, alsmede andere door de relevante diensten bepaalde verplichtingen gericht op sociale en arbeidsintegratie.”
III. Feiten, procedure en prejudiciële vraag
11.      Verzoeker, KH, is in 2011 Italië binnengekomen en beschikt over een verblijfsvergunning als persoon die subsidiaire bescherming geniet. Sindsdien woont hij in Italië, waar hij in 2019 is getrouwd. In 2020 werden zijn dochters daar geboren.
12.      Aanvankelijk ontving hij het basisinkomen omdat hij ten onrechte had opgegeven dat hij voldeed aan de voorwaarde dat hij tien jaar in Italië had gewoond. Na enkele
controles heeft de Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (nationale instelling voor de sociale zekerheid, Italië; hierna: „INPS”) bij brief van 13 oktober 2021 het basisinkomen van verzoeker ingetrokken op grond dat hij bij de indiening van zijn aanvraag niet voldeed aan de voorwaarde dat hij in totaal tien jaar in Italië had gewoond.
13.      Verzoeker heeft bij de Tribunale ordinario di Bergamo (rechter in eerste aanleg Bergamo, Italië) een bijzonder beroep wegens discriminatie door de INPS ingesteld, strekkende tot vaststelling dat de intrekking van zijn basisinkomen discriminerend was en dat hij alsnog recht had op die uitkering.
14.      Verzoeker betoogde voor die rechter dat de aan toekenning van het basisinkomen gestelde voorwaarde van een verblijf van tien jaar onverenigbaar is met de artikelen 26 en 29 van richtlijn 2011/95, die bepalen dat personen die internationale bescherming genieten met betrekking tot de toegang tot werk en sociale voorzieningen dezelfde behandeling als eigen onderdanen dienen te krijgen. Volgens de INPS valt het basisinkomen evenwel niet binnen de werkingssfeer van die bepalingen.
15.      Omdat de Tribunale ordinario di Bergamo twijfels had aangaande de juiste uitlegging van die bepalingen, heeft hij besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vraag voor te leggen:
„Moeten de artikelen 26 en 29 van richtlijn 2011/95 aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale bepaling zoals artikel 2, lid 1, onder a), [punt 2,] van decreto-legge nr. 4/2019, die voor de toegang tot een uitkering ter bestrijding van armoede en ter bevordering van de toegang tot werk en van de sociale integratie, zoals het ‚basisinkomen’, als voorwaarde stelt dat de betrokkene tien jaar op het Italiaanse grondgebied heeft verbleven, waarvan twee jaar ononderbroken voorafgaand aan de aanvraag?”
16.      Verzoeker in het hoofdgeding, de INPS, de Italiaanse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Die partijen hebben ook pleidooi gehouden op de terechtzitting van 17 juni 2025.
17.      De Italiaanse regering heeft overeenkomstig artikel 16, derde alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie verzocht om de onderhavige zaak door de Grote kamer te laten behandelen.
IV.    Analyse
18.      Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 26 en 29 van richtlijn 2011/95 zich verzetten tegen een nationale maatregel die het recht op een uitkering ter bestrijding van armoede – die beoogt om de toegang tot werk en sociale integratie te vergemakkelijken voor personen die internationale bescherming genieten – afhankelijk stelt van de voorwaarde dat de betrokkene ten minste tien jaar, waarvan de laatste twee jaar ononderbroken, in de betrokken lidstaat heeft verbleven.
19.      Alvorens in te gaan op de inhoudelijke kwesties die de prejudiciële vraag aan de orde stelt (B), dienen twee kwesties van procedurele aard te worden besproken: de bevoegdheid van het Hof in de onderhavige zaak en de noodzaak om de gestelde vraag te beantwoorden (A).
A.      Bevoegdheid van het Hof en de noodzaak van beantwoording
20.      De Italiaanse regering betoogt dat het Hof niet bevoegd is om de prejudiciële vraag te beantwoorden, aangezien de in het hoofdgeding toepasselijke nationale bepalingen een voorziening betreffen die niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2011/95 valt.
21.      Dienaangaande volstaat het om op te merken dat de vraag van de Tribunale ordinario di Bergamo betrekking heeft op de uitlegging van twee bepalingen van het Unierecht, met name de artikelen 26 en 29 van richtlijn 2011/95, welke uitlegging duidelijk onder de bevoegdheid van het Hof valt.(9) De vraag of een maatregel als het basisinkomen binnen de werkingssfeer van die bepalingen valt, betreft immers de gegrondheid van de vraag van de verwijzende rechter en vermag noch de bevoegdheid van het Hof noch de ontvankelijkheid van de verwijzing in twijfel te trekken.(10)
22.      Verder heeft de Italiaanse regering ter terechtzitting toegelicht dat i) de in het prejudiciële verzoek aangehaalde nationale wettelijke regeling van kracht was tot 31 december 2023, en is ingetrokken bij legge n. 197, „Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023‑2025” (wet nr. 197 inzake de begroting voor het financiële jaar 2023 en de driejarenbegroting voor de periode 2023‑2025) van 29 december 2022(11), en ii) de Corte costituzionale (grondwettelijk hof, Italië), bij zijn uitspraak nr. 31/2025 van 20 maart 2025, de voorwaarde van een verblijf van ten minste tien jaar voor burgers van de Unie onverenigbaar met de Italiaanse grondwet heeft verklaard. Volgens dit hof had de nationale wettelijke regeling in een termijn van vijf jaar in plaats van tien jaar moeten voorzien.
23.      In dat licht zou de vraag kunnen rijzen of het nog nodig is dat het Hof de gestelde vraag beantwoordt. Aan de voorwaarden voor de ontvankelijkheid van een prejudiciële verwijzing – neergelegd in artikel 267 VWEU en artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie – moet niet alleen zijn voldaan op het moment waarop het Hof wordt geadieerd, maar ook
gedurende de gehele procedure. Wanneer deze voorwaarden in de loop van de procedure niet langer worden vervuld, dient het Hof de procedure te beëindigen met de uitspraak dat de vraag geen beantwoording behoeft. Dat kan zich bijvoorbeeld voordoen wanneer het hoofdgeding zonder voorwerp is geraakt door latere beslissingen van de verwijzende rechter (of een andere nationale rechter) in dezelfde procedure of een daarmee verband houdende procedure, of wanneer de relevante nationaalrechtelijke bepalingen zijn gewijzigd of ingetrokken.(12)
24.      Dat is in de onderhavige procedure evenwel niet het geval. Zowel de verzoeker in het hoofdgeding als de Italiaanse regering heeft
ter terechtzitting verklaard dat beantwoording van de prejudiciële vraag door het Hof nog steeds noodzakelijk is voor de oplossing van het geschil in het hoofdgeding. Naar ik heb begrepen is de aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling
ratione temporis nog steeds op het geschil van toepassing, en had de hierboven aangehaalde uitspraak van de Corte costituzionale geen betrekking op de situatie van personen die internationale bescherming genieten.
25.      Ten slotte verdient het terloops vermelding dat richtlijn 2011/95 onlangs is ingetrokken bij verordening (EU) 2024/1347 van het Europees Parlement en de Raad van 14 mei 2024 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komen, en voor de inhoud van de verleende bescherming, tot wijziging van richtlijn 2003/109/EG van de Raad en tot intrekking van richtlijn [2011/95/EU](13). Volgens de artikelen 41 en 42 van die verordening wordt richtlijn 2011/95 met ingang van 12 juni 2026 ingetrokken en zal de verordening met ingang van 1 juli 2026 van toepassing zijn.
26.      Derhalve is de onderhavige procedure niet zonder voorwerp geraakt.
B.      Ten gronde
27.      In wezen dragen de artikelen 26 en 29 van richtlijn 2011/95 de lidstaten op
om ervoor te zorgen dat personen die internationale bescherming genieten onder dezelfde voorwaarden als de eigen onderdanen kunnen deelnemen aan bepaalde activiteiten die de toegang tot werk en bepaalde vormen van sociale bijstand bevorderen.
28.      De onderhavige zaak doet twee vragen rijzen. Ten eerste: valt een nationale maatregel als het basisinkomen binnen de werkingssfeer van artikel 26 en/of artikel 29 van richtlijn 2011/95? En ten tweede: zo ja, is een zodanige maatregel dan met die artikelen verenigbaar?
29.      De Italiaanse regering en de INPS stellen zich dienaangaande op het standpunt dat een maatregel als het basisinkomen niet binnen de werkingssfeer van de artikelen 26 en 29 van richtlijn 2011/95 valt. Volgens hen is het basisinkomen niet louter een socialebijstandsvoorziening met als
doel een financiële noodsituatie te verhelpen, maar een brede gepersonaliseerde maatregel die deel uitmaakt van een groter raamwerk dat zowel steun omvat voor
huishoudens die in armoede verkeren als door die huishoudens aangegane verbintenissen om bepaalde doelstellingen te bereiken, met de bedoeling hen
te helpen om uiteindelijk voor zichzelf te kunnen zorgen. Volgens die partijen wordt de betrokken voorziening met name toegekend onder de voorwaarde dat de volwassen leden van het huishouden verklaren dat zij beschikbaar zijn om te werken en een „pact voor werk” met een arbeidsbureau ondertekenen. De maatregel is – volgens die partijen – dus voornamelijk een instrument voor herintreding op de arbeidsmarkt en sociale integratie. Zij hebben benadrukt dat het gemengde karakter van die maatregel
is bekrachtigd door de rechtspraak van de Corte costituzionale.
30.      Verzoeker in het hoofdgeding en de Commissie bestrijden dit. Zij zijn van mening dat het gemengde karakter van een nationale maatregel op zichzelf zich niet ertegen verzet dat deze binnen de werkingssfeer van de artikelen 26 en 29 van richtlijn 2011/95 valt. Huns inziens vertoont het door de Italiaanse wetgever ingestelde basisinkomen de kenmerken die zijn vereist om binnen de werkingssfeer van die bepalingen te vallen. Personen die internationale bescherming genieten mogen derhalve niet worden onderworpen aan enige vorm van discriminatie in verband met de toegang tot de daarbij verleende voorzieningen.
31.      Ik ben het eens met verzoeker in het hoofdgeding en de Commissie. Ik zal hieronder (1, 2 en 3) uiteenzetten waarom een maatregel als een basisinkomen mijns inziens binnen de werkingssfeer van beide artikelen valt en daarmee onverenigbaar lijkt te zijn (4 en 5), met een klein voorbehoud inzake artikel 29 van de richtlijn (6).
1.      Toegang tot werk
32.      Artikel 26, lid 2, van richtlijn 2011/95 verplicht de lidstaten om ervoor te zorgen „dat personen die internationale bescherming genieten onder vergelijkbare voorwaarden als voor de eigen onderdanen gelden, toegang krijgen tot voorzieningen zoals het werkgebonden onderwijsaanbod voor volwassenen, beroepsopleiding, met inbegrip van bijscholing, praktische werkervaring op de arbeidsplaats en begeleiding van arbeidsbemiddelingsbureaus”. Artikel 26, lid 3, van de richtlijn verplicht de lidstaten ook om „[zich in te] spannen [...] om de volledige toegang voor personen die internationale bescherming genieten tot de activiteiten als bedoeld in lid 2
te vergemakkelijken”(14).
33.      Mijns inziens valt een maatregel als een basisinkomen binnen de werkingssfeer van die bepalingen. Zoals zowel de INPS als de Italiaanse regering benadrukt, vormt de verklaring van de volwassen leden van het huishouden om onmiddellijk voor werk beschikbaar te zijn een van de essentiële elementen van die regeling, evenals de ondertekening van een „pact voor werk” met een arbeidsbureau. Dat pact is – volgens artikel 4, lid 1, van het voorlopig wetsbesluit – „een individueel traject voor sociale integratie en arbeidsintegratie, dat maatschappelijke dienstverlening, omscholing en afronding van studies omvat, alsmede andere door de relevante diensten bepaalde verplichtingen gericht op sociale en arbeidsintegratie.
34.      Uit de bewoordingen van deze twee bepalingen (artikel 26, lid 2, van richtlijn 2011/95 en artikel 4, lid 1, van het voorlopig wetsbesluit) blijkt duidelijk dat de daarin genoemde activiteiten grotendeels samenvallen. Het valt nauwelijks te betwisten dat de activiteiten die de Italiaanse arbeidsbureaus aan de ontvangers van het basisinkomen zullen aanbieden moeten worden aangemerkt als „beroepsopleiding” en „begeleiding van arbeidsbemiddelingsbureaus” in de zin van artikel 26, lid 2, van richtlijn 2011/95.
35.      De twee bepalingen hebben namelijk dezelfde doelstelling. De in artikel 26, leden 2 en 3, van richtlijn 2011/95 genoemde verplichtingen zijn duidelijk van belang voor de verwezenlijking van het in artikel 26, lid 1, verwoorde beginsel: „De lidstaten staan personen die internationale bescherming genieten toe onmiddellijk nadat hun deze bescherming is verleend, een beroepsactiviteit als werknemer of zelfstandige op te nemen, waarbij de algemene voorschriften die gelden voor het beroep en de overheidsdienst moeten worden nageleefd.”(15)
36.      De maatregelen waarin artikel 4, lid 1, van het voorlopig wetsbesluit voorziet hebben dezelfde doelstelling: het vergemakkelijken van de toetreding tot de arbeidsmarkt. Zowel de considerans van dat wetsbesluit als artikel 1, lid 1, daarvan verwijst naar een maatregel ter waarborging van het recht op werk door beleid dat gericht is op economische ondersteuning en sociale integratie van personen die het risico lopen om van de samenleving en de arbeidsmarkt te worden uitgesloten.
37.      Ik zou hieraan, ten overvloede, willen toevoegen dat een aantal elementen het brede karakter van de in artikel 26 van richtlijn 2011/95 omschreven verplichting en het belang daarvan in de opzet van die richtlijn bevestigen.
38.      Ten eerste geeft de in dat artikel gebruikte terminologie het omvattende karakter van de bepaling aan: „voorzieningen zoals” (niet-uitputtende opsomming) „het werkgebonden onderwijsaanbod” (ruime en doelgerelateerde term) en „volledige toegang” (nadrukkelijke formulering).(16)
39.      Ten tweede moeten de lidstaten niet alleen ervoor zorgen dat personen die internationale bescherming genieten toegang krijgen tot de bedoelde voorzieningen (artikel 26, lid 2), maar zij moeten de toegang daartoe vergemakkelijken (artikel 26, lid 3). Zoals in de considerans van richtlijn 2011/95 wordt overwogen, heeft de Uniewetgever in aanmerking genomen dat personen die internationale bescherming genieten speciale behoeften hebben en met specifieke integratieproblemen worden geconfronteerd (overweging 41) en dat daarom „met name inspanningen [dienen] te worden geleverd voor de aanpak van de problemen waardoor personen die internationale bescherming genieten, geen daadwerkelijke toegang hebben tot werkgebonden onderwijsmogelijkheden en beroepsopleiding, onder andere met betrekking tot financiële beperkingen” (overweging 42).
40.      In wezen volstaat het niet dat personen die internationale bescherming genieten toegang krijgen tot de in artikel 26, lid 2, van richtlijn 2011/95 beschreven voorzieningen. De nationale autoriteiten moeten krachtens artikel 26, lid 3, van die richtlijn ook initiatieven nemen om de hindernissen die deze toegang kunnen belemmeren weg te nemen. Deze verplichting om proactief op te treden laat duidelijk zien dat de Uniewetgever heeft benadrukt dat personen die internationale bescherming genieten toegang hebben tot bijstand in de vorm van scholing en begeleiding om hun integratie in de arbeidsmarkt te vergemakkelijken. Het feit dat overweging 42 van richtlijn 2011/95 verwijst naar „financiële beperkingen” toont aan dat de richtlijn en het voorlopig wetsbesluit mutatis mutandis dezelfde zorg weerspiegelen, namelijk dat het nodig kan zijn om deze personen een of andere vorm van financiële bijstand te bieden, aangezien zij anders wellicht niet in staat zouden zijn om deel te nemen aan de scholings‑ en begeleidingsmogelijkheden die worden aangeboden.
41.      Derhalve ben ik van mening dat voorzieningen als omschreven in artikel 4, lid 1, van het voorlopig wetsbesluit in grote lijnen binnen de werkingssfeer van artikel 26 van richtlijn 2011/95 vallen.
2.      Sociale voorzieningen
42.      Artikel 29, lid 1, van richtlijn 2011/95 verplicht de lidstaten om ervoor te zorgen „dat personen die internationale bescherming genieten[] [...] de nodige bijstand in de zin van sociale bijstand ontvangen zoals de onderdanen van die lidstaat”. Derhalve dient onderzocht te worden of een nationale maatregel als een basisinkomen „sociale bijstand” in de zin van die bepaling vormt.
a)      Autonoom Unierechtelijk begrip
43.      Er zij aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de eenvormige toepassing van het Unierecht en het gelijkheidsbeginsel vereisen dat de bewoordingen van een bepaling van Unierecht die voor de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, normaliter in de gehele Unie autonoom en uniform worden uitgelegd.(17)
44.      Hoewel richtlijn 2011/95 geen definitie van de term „sociale bijstand” omvat, verwijst artikel 29 ervan voor de betekenis van die term ook niet naar het recht van de lidstaten. Hieruit volgt dat de term „sociale bijstand” in dat artikel 29 voor de toepassing van die richtlijn als een autonoom Unierechtelijk begrip moet worden opgevat, dat op het grondgebied van alle lidstaten uniform moet worden uitgelegd.(18)
45.      De Italiaanse regering bestrijdt dit evenwel. Volgens haar heeft het Hof geoordeeld dat het, niettegenstaande het ontbreken van een verwijzing naar de nationale wetgeving, nog steeds aan de nationale autoriteiten is om te definiëren wat „sociale bijstand” in de zin van artikel 29 van richtlijn 2011/95 inhoudt.
46.      Dat argument overtuigt mij niet. Ik heb de indruk dat de Italiaanse regering het arrest van het Hof in de zaak ASGI e.a.(19) onjuist heeft opgevat. In dat arrest heeft het Hof het begrip „sociale bijstand” gedefinieerd als „alle van overheidswege ingevoerde bijstandsstelsels, ongeacht of het om het nationale, regionale of lokale niveau gaat, waarop een beroep wordt gedaan door een persoon die niet beschikt over inkomsten die volstaan om in zijn eigen onderhoud en dat van zijn gezin te voorzien”(20). Mijns inziens geeft het Hof eenvoudigweg een ruime definitie van het begrip om duidelijk te maken dat dit alle bijstandsstelsels omvat die in het algemeen van overheidswege zijn ingevoerd (ongeacht of dit het werk van de centrale overheid of een lagere overheid was). Het Hof bedoelt hier op geen enkele wijze mee dat het aan de nationale autoriteiten is om zelfstandig uit te maken welke maatregelen sociale bijstand vormen en welke niet.
47.      Evenmin is het van belang dat het Hof in dat arrest het uiteindelijk aan de verwijzende rechter overliet om na te gaan of de nationale maatregel die in het hoofdgeding aan de orde was „sociale bijstand in de zin van artikel 29 van richtlijn 2011/95” vormde. De verwijzende rechter diende die beoordeling namelijk niet te verrichten op basis van het nationale recht, maar „gelet op
[de]
[bovenvermelde] omschrijving”(21).
b)      Toepassing van het begrip (I): economische voordelen als vorm van sociale bijstand
48.      Zoals hierboven in punt 46 vermeld, heeft het Hof voor de toepassing van richtlijn 2011/95 het begrip „sociale bijstand” tamelijk ruim en in zekere zin open uitgelegd. Sociale bijstand omvat duidelijk, maar is zeker niet beperkt tot, „minimale inkomenssteun, steun bij ziekte of zwangerschap en bij hulpverlening aan ouders” (overweging 45 van die richtlijn). Die overweging duidt die ondersteuning en bijstand namelijk aan als „fundamentele prestaties”.
49.      De definitie van het Hof omvat vier hoofdbestanddelen, die betrekking hebben op de structuur („stelsel”), de herkomst („van overheidswege”), de begunstigden („personen die niet beschikken over voldoende inkomsten”) en de functie („om in zijn eigen onderhoud en dat van zijn gezin te voorzien”) van de verleende bijstand. Hoewel er niet één universeel aanvaarde definitie van de term „sociale bijstand” bestaat, lijkt de uitlegging die het Hof aan het begrip heeft gegeven in overeenstemming te zijn met de gangbare betekenis ervan.(22)
50.      In dat licht ben ik van mening dat een maatregel als het basisinkomen binnen de werkingssfeer van artikel 29 van richtlijn 2011/95 valt.
51.      Om te beginnen voldoet die maatregel aan alle hierboven in punt 49 genoemde criteria. Ten eerste is het een algemeen stelsel van bijstand, ten tweede is het ingevoerd door de autoriteiten, ten derde zijn de begunstigden alleen behoeftige huishoudens en ten vierde is een van de essentiële doelstellingen ervan het bestrijden van armoede.
52.      Meer in het algemeen vertoont het basisinkomen verschillende kenmerken die in de rechtspraak van het Hof bij uitstek worden geassocieerd met maatregelen van sociale bijstand.(23) Zo voorziet de onderhavige nationale regeling in een uitkering die i) niet berust op
premie‑ of bijdragebetalingen
maar wordt gefinancierd uit overheidsmiddelen; ii) wordt toegekend na een inkomenstoets en, althans tot op zekere hoogte, de specifieke situatie en behoeften van het huishouden in aanmerking neemt, en iii) erop is gericht om personen een minimumbestaansniveau te bieden.
53.      Het laatste element is mijns inziens van bijzonder belang. De noodzaak om een „minimumbestaansniveau” te verzekeren wordt in de considerans van het voorlopig wetsbesluit namelijk uitdrukkelijk genoemd als een van de doelstellingen van de betrokken maatregel. Voorts is het feit dat de twee bestanddelen van het toegekende economische voordeel zijn bedoeld a) „ter aanvulling van het gezinsinkomen”, respectievelijk b) „ter aanvulling van het inkomen van gezinnen die in een huurwoning wonen”, een duidelijke aanwijzing voor de aard van de maatregel.
54.      Voorts verwijst de considerans van het voorlopig wetsbesluit uitdrukkelijk naar de „buitengewone noodzaak en urgentie om het stelsel van sociale bijstand te vereenvoudigen teneinde het ‚zeker en essentieel’ te maken, met het doel het model van het collectieve welzijn opnieuw te definiëren”(24). De tekstuele overeenkomsten tussen die considerans en artikel 29 van richtlijn 2011/95 zijn derhalve niet te ontkennen.
55.      Een aantal specifieke kenmerken van het in artikel 3 van het voorlopig wetsbesluit toegekende economische voordeel bevestigen het idee dat een dergelijk voordeel bestemd is om te voorzien in de fundamentele behoeften van het huishouden. Met name wordt, volgens lid 3 van dat artikel, het bedrag van het voordeel dat niet is uitgegeven of opgenomen in de maand die volgt op de uitkering ervan, althans gedeeltelijk, afgetrokken van de volgende maanduitkering. Verder wordt het voordeel volgens artikel 5 van het voorlopig wetsbesluit, zoals ten uitvoer gelegd bij een bestuurlijk besluit, uitbetaald door middel van een kaart die niet gebruikt kan worden voor de aankoop van bepaalde producten en diensten (zoals bijvoorbeeld sieraden en andere luxeartikelen, kunstwerken, deelname aan kansspelen, verzekeringen) of voor het verrichten van bepaalde transacties (aankopen die worden gedaan in het buitenland, online of in het kader van direct marketing).
c)      Toepassing van het begrip (II): de bezwaren van de Italiaanse regering en de INPS
56.      Bovenstaande conclusies inzake de aard van de aan de orde zijnde maatregel kunnen niet in twijfel worden getrokken op grond van het feit dat de toekenning van de financiële voordelen volgens artikel 4, lid 1, van het voorlopig wetsbesluit, afhankelijk
is gesteld van de verklaring door de volwassen leden van het huishouden „dat zij onmiddellijk beschikbaar zijn voor werk en zullen deelnemen aan een individueel traject voor sociale integratie en arbeidsintegratie, dat maatschappelijke dienstverlening, omscholing en afronding van studies omvat, alsmede andere door de relevante diensten bepaalde verplichtingen”.
57.      Hoewel sociale bijstandsregelingen vaak openstaan voor personen en gezinnen die een laag inkomen hebben of kwetsbaar zijn, zonder dat zij hoeven te voldoen aan specifieke voorwaarden (behalve het aantonen van die status), is het tegengestelde ook niet ongebruikelijk. Zowel in de Europese Unie als daarbuiten komen sociale voorzieningen voor waarbij behoeftige personen financiële bijstand kunnen ontvangen op voorwaarde dat zij voldoen aan specifieke gedragsvoorwaarden, waaronder bijvoorbeeld het zoeken van werk, het volgen van een opleiding of het deelnemen
aan activiteiten van algemeen belang. Dit soort programma’s is bedoeld om armoede in het heden en in de toekomst terug te dringen door bevordering van de ontwikkeling van de begunstigden, met name door te investeren in onderwijs en beroepsopleidingen. De toegekende financiële bijstand vormt derhalve een stimulans om aan de wettelijke verplichtingen te voldoen. Het is daarom ook logisch dat bij niet‑nakoming van die verplichtingen volgens dergelijke regelingen kan leiden tot opschorting of korting van de financiële bijstand (en/of van de andere verleende voordelen).(25)
58.      In dit verband is het derhalve niet van belang of het economische voordeel voorwaardelijk of onvoorwaardelijk wordt toegekend. Het is belangrijker om na te gaan of de eventuele voorwaarden bijdragen tot de uiteindelijke doelstelling om armoede te bestrijden door de verlening van bijstand aan behoeftige personen. In het onderhavige geval zijn de voorwaarden consistent met het doel om toekomstige armoede te bestrijden door de kans te vergroten dat de begunstigden van de regeling op de korte of middellange termijn werk zullen vinden.
59.      Ik merk bovendien op dat het voorlopig wetsbesluit, in artikel 4, leden 2 en 3, diverse categorieën personen bestrijkt (onder meer personen van 65 jaar en ouder, personen met een handicap en personen die een opleiding volgen) die zijn vrijgesteld van de in artikel 4, lid 1, van dat wetsbesluit opgelegde verplichtingen. In die gevallen wordt het economische voordeel onvoorwaardelijk toegekend.
60.      Ook acht ik in deze context het – door de Italiaanse regering en de INPS – beklemtoonde feit dat het basisinkomen wordt toegekend „voor een aaneengesloten periode van niet meer dan achttien maanden” niet bijzonder relevant.
61.      Sociale bijstand is dikwijls van tijdelijke aard, omdat deze voornamelijk is bedoeld als „vangnet” voor specifieke situaties en niet als permanente ondersteuning. Dit geldt des te meer in zoverre aan de toekenning van dergelijke voordelen – zoals bij het basisinkomen – de voorwaarde is verbonden dat de begunstigde zich houdt aan bepaalde verplichtingen die, zoals reeds eerder opgemerkt, erop zijn toegesneden de betrokkene vervolgens toegang te geven tot andere vormen van inkomen of ondersteuning, met inbegrip van werk. Gelet op de aanzienlijke omvang van de ermee gepaard gaande openbare middelen, is het om redenen van begrotingsdiscipline dan ook redelijk dat de autoriteiten de duur van deze economische voordelen van tevoren vastleggen. Dat motiveert de betrokkenen om proactief naar werk te zoeken.
62.      Ik vermeld in elk geval dat volgens artikel 3, lid 6, van het voorlopig wetsbesluit, het basisinkomen opnieuw kan worden toegekend, maar dat de uitkering voorafgaand aan de hernieuwing voor een maand wordt opgeschort en dat de „opschorting niet geldt in het geval [van personen ouder dan 65 jaar]”.
63.      In feite erkennen de Italiaanse regering en de INPS dat het basisinkomen de kenmerken van sociale bijstand vertoont. Zij betogen evenwel dat het basisinkomen niet uitsluitend of hoofdzakelijk als sociale bijstand kan worden aangemerkt. Zij benadrukken dat het basisinkomen een complexe maatregel van gemengde aard is en verwijzen in dat verband naar twee arresten van de Corte costituzionale, een kwestie die ik zo dadelijk zal bespreken.
64.      Mijns inziens sluiten de complexe structuur en de gemengde aard van de maatregel niet uit dat deze binnen de werkingssfeer van artikel 29 van richtlijn 2011/95 kan vallen.
65.      Het is vrij gebruikelijk dat nationale wetgeving waarbij nieuwe instrumenten worden ingevoerd, verschillende doelstellingen tegelijk nastreeft. Afhankelijk van de aard van die doelstellingen kan de wetgever deze in verschillende mate nastreven of, wanneer zij met elkaar botsen, trachten een billijk evenwicht daartussen te bereiken. Nationale wetgeving kan natuurlijk mechanismen instellen die complex van structuur zijn en verschillende onderdelen omvatten. Die onderdelen kunnen op zichzelf staan en afzonderlijk worden toegepast, of juist een samenhangend en ondeelbaar geheel vormen.
66.      Dat laatste is dikwijls het geval bij maatregelen op gebieden als sociale bijstand, sociale zekerheid en sociale integratie. Het Hof heeft bijvoorbeeld reeds in 1974 geoordeeld dat „niet mag worden uitgesloten dat een wettelijke regeling uit hoofde van haar personele werkingssfeer, haar doeleinden en de wijze van toepassing gelijktijdig verwant is met elk van beide categorieën [sociale zekerheid en sociale bijstand] en zich derhalve niet globaal laat indelen”(26). Wanneer daaraan volgens het Unierecht bepaalde consequenties zijn verbonden, dient in zulke gevallen de met de uitlegging van de wet belaste instantie normaliter de hoofdfunctie (of -functies) van de regeling te identificeren.(27)
67.      In de onderhavige zaak bestaat de maatregel feitelijk echter uit verschillende onderdelen. Gelet op de bewoordingen van de considerans, het dispositief van het voorlopig wetsbesluit en de verklaarde doelstellingen en werkingssfeer ervan, lijkt het duidelijk
– met name vanuit de optiek van het Unierecht – dat de onderhavige nationale maatregel berust op twee even belangrijke pijlers: het verlenen van economische ondersteuning (artikel 3 van het voorlopig wetsbesluit) en de implementatie van het zogeheten „pact voor werk en sociale integratie” (artikel 4 van het voorlopig wetsbesluit). In de meeste gevallen
– maar niet in alle – functioneert het basisinkomen op de basis van „do ut des”: er wordt financiële bijstand verleend in ruil voor een verbintenis tot persoonlijke en professionele ontwikkeling.
68.      Mijn bevindingen zijn naar mijn gevoel verenigbaar met die – vanuit nationaalrechtelijk oogpunt – van de Corte costituzionale. In zijn arresten van 2022 en 2025 heeft die rechter in wezen geoordeeld dat de wetgeving inzake het basisinkomen niet geacht kon worden louter een vorm van sociale bijstand te betreffen. Volgens die arresten maakt het element van sociale bijstand, dat de regeling inderdaad bevat, deel uit van een breder juridisch raamwerk waarbinnen diverse doelstellingen worden nagestreefd, met name die van integratie op de arbeidsmarkt en sociale integratie.(28)
69.      Hoewel ik die bevindingen volledig onderschrijf, denk ik niet dat ze gelezen kunnen worden als rechtvaardiging om de functie van sociale bijstand als louter bijkomstig of ondergeschikt aan de andere functie te beschouwen.
70.      Zoals hierboven in de punten 48 tot en met 55
uiteengezet, vormen de aan behoeftige personen toegekende economische voordelen een cruciaal onderdeel van het gehele bij het voorlopig wetsbesluit ingestelde raamwerk. Bovendien is dit, zoals hierboven in punt 59 werd opgemerkt, voor sommige categorieën begunstigden (dikwijls personen die tijdelijk of blijvend niet in staat zijn om te werken) het enige toepasselijke onderdeel van de regeling, omdat zij zijn vrijgesteld van de in artikel 4 van het voorlopig wetsbesluit beschreven verplichtingen. In die gevallen is het basisinkomen voornamelijk, zo niet uitsluitend, een maatregel van sociale bijstand. Dit element verzet zich tegen de kwalificering van het basisinkomen als een voorziening die uitsluitend of althans hoofdzakelijk beoogt de toegang tot de arbeidsmarkt te vergemakkelijken.(29) In dat verband wil ik terloops nog aantekenen dat de regering die de wettelijke regeling inzake het basisinkomen had vastgesteld, deze over het algemeen aan de pers en het publiek presenteerde als een maatregel die „de armoede zou verslaan” (en niet „de werkloosheid”).
71.      Ten slotte zou ik willen toevoegen dat zowel de verwijzende rechter in de onderhavige zaak als de verwijzende rechter in het arrest CU en ND eveneens hebben gewezen op het grote belang van de hierboven besproken elementen in de opzet van het voorlopig wetsbesluit.(30) Ik zal dit in de volgende punten verduidelijken.
72.      In haar opmerkingen benadrukt de Italiaanse regering dat het Hof in zijn arrest CU en ND niet heeft beoordeeld of het basisinkomen een „sociaal voordeel” vormde, maar louter is afgegaan op hetgeen de verwijzende rechter in zijn prejudiciële verzoek had vermeld.(31) Ik heb de indruk dat de Italiaanse regering suggereert dat de opvatting van de verwijzende rechter in dat opzicht onjuist was.
73.      Dat zou echter in de onderhavige zaak hoe dan ook niet ter zake doen. In het arrest CU en ND werd het Hof gevraagd om de aan de orde zijnde nationale maatregel te toetsen aan artikel 11, lid 1, onder d), van richtlijn 2003/109. Volgens die bepaling genieten „[l]angdurig ingezetenen [...] op de volgende gebieden dezelfde behandeling als de eigen onderdanen[] sociale zekerheid, sociale bijstand
en sociale bescherming zoals gedefinieerd in de nationale wetgeving”.(32) Daarentegen is het begrip „sociale bijstand” in de zin van artikel 29 van richtlijn 2011/95 – zoals hierboven in de punten 43 tot en met 47 uiteengezet – een autonoom Unierechtelijk begrip dat op het grondgebied van de Europese Unie op uniforme wijze moet worden uitgelegd. De kwalificering van de onderhavige maatregel volgens het nationale recht is in de onderhavige zaak derhalve niet beslissend.(33)
74.      Zelfs wanneer zou worden aanvaard (mijns inziens ten onrechte) dat de toekenning van een economisch voordeel louter bijkomstig is en ten dienste staat aan de hoofddoelstelling van integratie van de begunstigden op de arbeidsmarkt, dan zouden die voordelen ten slotte nog steeds niet buiten de werkingssfeer van richtlijn 2011/95 vallen. Zoals ik hierboven namelijk reeds heb uiteengezet i) vallen de in artikel 4 van het voorlopig wetsbesluit genoemde activiteiten binnen de werkingssfeer van artikel 26, lid 2, van de richtlijn; ii) verplicht artikel 26, lid 3, van de richtlijn de lidstaten zich in te spannen om de „volledige toegang” tot de in lid 2 van dat artikel genoemde activiteiten te vergemakkelijken, en iii) verklaart overweging 42 van de richtlijn dat de lidstaten inspanningen dienen te leveren voor, onder meer, de aanpak van financiële beperkingen waardoor de daadwerkelijke toegang tot die activiteiten voor personen die internationale bescherming genieten wordt belemmerd.
75.      Dat betekent in wezen dat uitsluiting van het betrokken economische voordeel van de werkingssfeer van artikel 29 van richtlijn 2011/95 waarschijnlijk tot gevolg zou hebben dat het binnen de werkingssfeer van artikel 26, lid 3, van deze richtlijn zou vallen. Mijns inziens zal iedereen wel aanvoelen dat het indruist tegen de aan artikel 26, lid 3, en overweging 42 van richtlijn 2011/95 ten grondslag liggende gedachtegang om personen die internationale bescherming genieten uit te sluiten van een economisch voordeel dat wel wordt toegekend aan ieder ander behoeftig persoon met het oogmerk hen in staat te stellen deel te nemen aan activiteiten in verband met de toegang tot werk.
76.      Om al deze redenen valt een economisch voordeel ter bestrijding van armoede als omschreven in artikel 3 van het voorlopig wetsbesluit binnen de werkingssfeer van artikel 29 van richtlijn 2011/95.
3.      Interim conclusies betreffende de werkingssfeer van de artikelen 26 en 29 van richtlijn 2011/95
77.      Concluderend kan de omstandigheid dat een nationale maatregel die bijstand verleent aan behoeftige personen ingewikkeld van structuur en veelzijdig van karakter is, zoals het bij het voorlopig wetsbesluit ingevoerde basisinkomen, de uitleggende instantie niet ontheffen van de verplichting om de wezenlijke onderdelen ervan naar behoren in aanmerking te nemen. Ware dit wel het geval, dan bestond het risico dat de lidstaten de toepassing van richtlijn 2011/95 kunnen omzeilen door middel van wetgevende „superfoetatie”: de opzettelijke opeenstapeling van onderscheiden wettelijke mechanismen binnen een en hetzelfde wetgevingsinstrument, oftewel de instelling van een samengesteld en multifunctioneel normatief raamwerk.
78.      Mijns inziens is het belang van de twee hoofdbestanddelen van de nationale wetgeving tot invoering van het basisinkomen niet alleen vergelijkbaar, maar zijn zij ook onlosmakelijk met elkaar verbonden en vullen zij elkaar onderling aan.
79.      Wat dat betreft moet ik toegeven dat ik op de terechtzitting enkele malen de indruk had dat de Italiaanse regering zichzelf tegensprak, waar zij eerst trachtte het sociale karakter van de nationale maatregel te ontkennen door de aandacht te vestigen op de elementen die betrekking hebben op de toegang tot werk om die karakterisering vervolgens te ontkrachten door te wijzen op het sociale karakter ervan. Om een beeldspraak te gebruiken:
ik
had het gevoel dat die regering betoogde dat 1 + 1 = 0, terwijl in de onderhavige zaak evenals in de rekenkunde 1 + 1 = 2.
80.      Om de reeds uiteengezette redenen vallen beide onderdelen binnen de werkingssfeer van richtlijn 2011/95: i) de in artikel 4 van het voorlopig wetsbesluit omschreven voorzieningen, voor zover dit activiteiten met betrekking tot de „toegang tot werk” zijn in de zin van artikel 26 van de richtlijn, en ii) de in artikel 3 van het voorlopig wetsbesluit beschreven economische voordelen, voor zover dit „sociale bijstand” is in de zin van artikel 29 daarvan.
4.      Indirecte discriminatie
81.      Uit de formulering van artikel 26 („onder vergelijkbare voorwaarden als voor de eigen onderdanen gelden”) en van artikel 29 („zoals de onderdanen van die lidstaat”) van richtlijn 2011/95 blijkt duidelijk dat in beide bepalingen het beginsel van gelijke behandeling tot uitdrukking wordt gebracht.
82.      Volgens vaste rechtspraak is de in artikel 20 van het Handvest verwoorde gelijkheid voor de wet een algemeen beginsel van het Unierecht dat verlangt dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is.(34) Dat beginsel verbiedt niet alleen openlijke discriminatie, maar ook alle vormen van verkapte discriminatie die door toepassing van ogenschijnlijk neutrale onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden.(35)
83.      In zijn arrest CU en ND heeft het Hof vastgesteld dat een verblijfsvoorwaarde als daar aan de orde indirecte discriminatie vormt van langdurig ingezeten derdelanders ten opzichte van onderdanen van de betrokken lidstaat.(36) Het is tamelijk duidelijk dat in de onderhavige zaak dezelfde conclusie moet worden getrokken met betrekking tot personen die internationale bescherming genieten.
84.      Het Hof oordeelde in punt 50 van het arrest CU en ND, enigszins geparafraseerd, dat de verblijfsvoorwaarde „voornamelijk buitenlanders treft, waaronder met name [personen die internationale bescherming genieten]”.
85.      Hoewel de nationale wettelijke regeling ogenschijnlijk neutraal is ten aanzien van nationaliteit, maakt de voorwaarde van een verblijf van ten minste tien jaar de toepassing ervan ongelijk. De overgrote meerderheid van Italiaanse onderdanen voldoet aan dat vereiste en de overgrote meerderheid van personen die internationale bescherming genieten niet, zelfs wanneer hun behoeften met betrekking tot hun toegang tot de arbeidsmarkt en sociale bijstand vergelijkbaar zijn.
86.      Een nationale maatregel als het basisinkomen is derhalve indirect discriminerend jegens personen die internationale bescherming genieten.
5.      Rechtvaardiging
87.      Zoals het Hof in vaste rechtspraak heeft geoordeeld, is indirecte discriminatie op grond van nationaliteit
in beginsel verboden, tenzij zij objectief gerechtvaardigd kan worden. Indirecte discriminatie is slechts gerechtvaardigd wanneer zij geschikt is om de verwezenlijking van een legitieme doelstelling te waarborgen en niet verder gaat dan noodzakelijk is om die doelstelling te bereiken.(37)
88.      In dat verband betoogt de Italiaanse regering dat met een maatregel als de onderhavige een aanzienlijke economische investering gemoeid is. Deze is niet beperkt tot het budget voor de financiële bijstand aan de betrokken huishoudens, omdat die gepaard gaat met bijkomende kosten, met name die voor het opzetten van een geschikte organisatorische structuur om de effectiviteit van de overeenkomsten („pacten”) die de begunstigden met de arbeidsbureaus hebben gesloten te waarborgen, alsmede met de kosten van de vrijstelling van belastingen en sociale premies voor ondernemingen die de begunstigden in dienst nemen.
89.      De Italiaanse regering voert aan dat het onder die omstandigheden redelijk is dat de nationale wetgever de toepassing van dit complexe instrument exclusief voorbehoudt aan personen die stevig zijn geworteld in de nationale gemeenschap en als permanent lid daarvan kunnen worden aangemerkt. De aan begunstigden van het basisinkomen opgelegde voorwaarde van een langer verblijf houdt intrinsiek verband met de noodzaak om een werkelijke band te vestigen tussen die begunstigden en de rechtsorde van de betrokken lidstaat.
90.      Ik vind deze argumenten niet overtuigend.
91.      Om te beginnen is het vanzelfsprekend dat het organiseren van activiteiten die de toegang tot de arbeidsmarkt bevorderen
en het verlenen van sociale bijstand gepaard gaan met hoge kosten in termen van zowel financiële als administratieve middelen.(38) Dit element kan de Uniewetgever bij de vaststelling van richtlijn 2011/95 niet zijn
ontgaan, maar deze heeft toch besloten dat personen die internationale bescherming genieten op gelijke voet als eigen onderdanen behandeld moeten worden. Uit de verwijzing naar de noodzaak van inspanningen door de lidstaten om onder meer de financiële beperkingen aan te pakken waardoor personen die internationale bescherming genieten belemmerd kunnen worden in de toegang tot de bedoelde voorzieningen, blijkt dat de Uniewetgever zich er terdege van bewust was dat met de tenuitvoerlegging van richtlijn 2011/95 bepaalde kosten voor de schatkist gemoeid waren.
92.      Het aanvaarden van de argumenten van de Italiaanse regering die zij ontleent aan de kosten van de maatregel, zou in de praktijk neerkomen op de invoering van een ongeschreven afwijking van de in de artikelen 26 en 29 van richtlijn 2011/95 vervatte regels – een afwijking waarvan de reikwijdte (mag ik wel zeggen) tamelijk vaag zou zijn en die afbreuk zou doen aan de doelstelling van de richtlijn om „ervoor te zorgen dat deze personen in alle lidstaten over bepaalde minimumvoordelen kunnen beschikken”(39).
93.      Zoals het Hof in het arrest Ayubi heeft geoordeeld, kunnen de rechten die worden toegekend door hoofdstuk VII van 2011/95 (waar ook de artikelen 26 en 29 deel van uitmaken) „slechts beperkt worden met inachtneming van de in dat hoofdstuk vastgestelde voorwaarden, zodat de lidstaten niet het recht hebben om beperkingen toe te voegen die niet daarin zijn vermeld”(40). Noch artikel 26 noch artikel 29 van richtlijn 2011/95 stelt de betrokken rechten afhankelijk van de duur van het verblijf van verzoekers in de betrokken lidstaat.(41)
94.      Bovendien mag een lidstaat zich volgens vaste rechtspraak niet beroepen op bepalingen, praktijken of situaties van zijn interne rechtsorde ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen.(42) De omstandigheid dat volledige naleving van Unierechtelijke voorschriften gepaard kan gaan met de vaststelling of wijziging van complexe en/of kostbare maatregelen kan op zichzelf niet dienen als rechtvaardiging om de toepassing van die voorschriften te ontlopen.(43)
95.      De rechtspraak van het Hof inzake het zogeheten „sociale toerisme” – waarnaar de Italiaanse regering in haar opmerkingen meerdere malen heeft verwezen – is in de onderhavige zaak eveneens irrelevant.
96.      In dat verband zij eraan herinnerd dat de burgers van de Unie in beginsel het recht hebben om op het grondgebied van andere lidstaten te reizen en te verblijven. Het Unierecht verleent economisch niet-actieve personen evenwel geen onbeperkte toegang tot de nationale sociale stelsels. Het recht van vrij verkeer is voor Unieburgers die niet werken dan ook onderworpen aan het voorbehoud dat zij beschikken over voldoende bestaansmiddelen en een verzekering die de ziektekosten in het gastland volledig dekt, om te voorkomen dat zij ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland.(44)
97.      Het Hof heeft, in overeenstemming met die beginselen, met name geoordeeld dat de lidstaten economisch niet-actieve burgers van de Unie mogen uitsluiten van het recht op sociale bijstand wanneer deze hun recht van vrij verkeer uitoefenen met als enig doel sociale bijstand van een andere lidstaat te genieten en zij niet over een verblijfsrecht uit hoofde van Unierechtelijke bepalingen beschikken.(45)
98.      Een andere oplossing zou een ondraaglijke belasting betekenen voor de begrotingen van de lidstaten met een ruimhartiger beleid van sociale verstrekkingen. Het gevaar bestaat dan dat dit de lidstaten aanspoort om met betrekking tot de toegang tot sociale voorzieningen een „race to the bottom” aan te gaan.(46)
99.      De situatie in de onderhavige zaak onderscheidt zich echter ten sterkste van die in de door het Hof onderzochte zaken waar er sprake was van sociaal toerisme, en de gedachtegang achter die rechtspraak is niet van toepassing op personen die internationale bescherming genieten.
100. Begunstigden van internationale bescherming genieten geen onbeperkte vrijheid van verkeer binnen de Europese Unie. Hun vrijheid van verkeer is grotendeels beperkt tot het grondgebied van de lidstaat die hun internationale bescherming heeft verleend.(47)
101. Bovendien wijst het feit dat de betrokkenen internationale bescherming genieten erop dat hun komst naar de lidstaat in kwestie niet werd ingegeven door de bedoeling om te profiteren van de sociale voorzieningen daar, maar door een gegronde vrees voor vervolging of een reëel risico op ernstige schade in hun land van herkomst(48). De status van personen die internationale bescherming genieten is niet permanent. Wanneer een persoon ophoudt vluchteling te zijn of niet meer voor subsidiaire bescherming in aanmerking komt, moet de betrokken lidstaat die status namelijk intrekken, beëindigen of weigeren deze te verlengen.(49) Het is dan mogelijk dat de verblijfsvergunning wordt ingetrokken en dat de betrokkene, zelfs tegen zijn wil, terugkeert naar het land van herkomst (met eerbiediging van het beginsel van non-refoulement).(50)
102. Hieruit volgt dat het opleggen aan personen die internationale bescherming genieten van een vereiste om aan te tonen dat zij in de betrokken lidstaat zijn geworteld of een werkelijke en voldoende nauwe band met de rechtsorde van die lidstaat hebben, als voorwaarde voor toepassing van de artikelen 26 en 29 van richtlijn 2011/95, kennelijk onredelijk is en indruist tegen de doelstellingen en de geest van de richtlijn.
103. Om de hierboven uiteengezette redenen ben ik van mening dat de argumenten die de Italiaanse regering ter rechtvaardiging van de aan de orde zijnde nationale maatregel heeft aangevoerd, tekortschieten en niet voldoen aan de daaraan door het toepasselijke Unierecht gestelde eisen. Het betoog dient derhalve te worden verworpen.
6.      Voorbehoud ten aanzien van „fundamentele prestaties”
104. Ten slotte betoogt de Italiaanse regering dat het basisinkomen, indien het Hof dit zou beschouwen als een binnen de werkingssfeer van artikel 29 van richtlijn 2011/95 vallende sociale voorziening, niet moet worden aangemerkt als „fundamentele prestatie” in de zin van artikel 29, lid 2, en overweging 45 van die richtlijn.
105. Artikel 29, lid 2, van richtlijn 2011/95 bepaalt dat de lidstaten, in afwijking van het algemene discriminatieverbod in lid 1, „de sociale bijstand voor personen met de subsidiairebeschermingsstatus [kunnen] beperken tot de meest fundamentele prestaties die wat niveau en toegangsvoorwaarden betreft moeten overeenkomen met die welke voor de eigen onderdanen gelden”. Verder moeten, volgens overweging 45 van richtlijn 2011/95, „[w]at sociale bijstand betreft, [...] de modaliteiten en gedetailleerde bepalingen inzake de verstrekking van de fundamentele prestaties aan personen met de subsidiairebeschermingsstatus in het nationale recht worden vastgesteld. De mogelijkheid om dergelijke bijstand te beperken tot de fundamentele prestaties moet zodanig worden opgevat dat hieronder ten minste minimale inkomenssteun, steun bij ziekte of zwangerschap en bij hulpverlening aan ouders begrepen is, in de mate waarin deze prestaties overeenkomstig het nationale recht aan eigen onderdanen worden toegekend.”
106. Hieruit volgt, ten eerste, dat van de regel inzake gelijke behandeling mag worden afgeweken ten aanzien van begunstigden van subsidiaire bescherming (maar niet ten aanzien van vluchtelingen). In die gevallen mogen de lidstaten besluiten dat alleen bepaalde voorzieningen van de aan onderdanen toegekende sociale bijstand ook aan begunstigden van subsidiaire bescherming kunnen worden toegekend. De lidstaten beschikken in dat opzicht derhalve over een zekere beoordelingsvrijheid. Die vrijheid is echter niet onbeperkt, aangezien deze begunstigden in elk geval „fundamentele prestaties” dienen te ontvangen. Dat begrip omvat ten minste minimale inkomenssteun, steun bij ziekte of zwangerschap en bij hulpverlening aan ouders. In meer algemene zin heeft het Hof geoordeeld dat het begrip „fundamentele prestaties” ziet op „prestaties die ertoe bijdragen dat de betrokkene in zijn elementaire behoeften als voeding, huisvesting en gezondheid kan voorzien”(51).
107. De bewoordingen van de considerans van het voorlopig wetsbesluit (waar wordt verwezen naar „de noodzaak om te voorzien in een bestaansminimum”) en van artikel 1, lid 1, daarvan (dat verklaart dat het basisinkomen „een basisuitkeringsniveau [biedt] binnen de grenzen van de beschikbare middelen”) lijken overeen te stemmen met het idee dat de aan de orde zijnde maatregel betrekking heeft op fundamentele prestaties. Deze vaststelling wordt bovendien gestaafd door de relatief lage drempels van wat het maximale jaarinkomen van een huishouden mag zijn om voor de regeling in aanmerking te komen.(52)
108. Intussen zijn de Italiaanse autoriteiten, indien andere nationale regelingen de begunstigden van subsidiaire bescherming voorzien van fundamentele prestaties op een niveau dat de menselijke waardigheid eerbiedigt(53), gerechtigd om die personen (met inbegrip van verzoeker in het hoofdgeding) van het economische voordeel van het basisinkomen uit te sluiten.
109. Ter terechtzitting werd de Italiaanse regering verzocht om aan te geven welke bestaande maatregelen aan dat vereiste voldoen. Zij was nogal vaag in haar antwoord en verwees niet naar enige specifieke maatregelen. De Italiaanse regering verklaarde slechts dat er diverse maatregelen op regionaal en lokaal niveau waren vastgesteld, die toereikend waren om begunstigden van subsidiaire bescherming te voorzien van de in richtlijn 2011/95 genoemde fundamentele prestaties.
110. Ik geloof dat het Hof in die omstandigheden onmogelijk een uitspraak over deze vraag kan doen. Indien het Hof het met mij eens is, staat het dus
aan de verwijzende rechter om na te gaan of een voorziening als het basisinkomen buiten het in artikel 29, lid 3, van richtlijn 2011/95 bedoelde begrip „fundamentele prestaties” valt en de begunstigden van subsidiaire bescherming derhalve kan worden onthouden.
111. Ten slotte zou ik hieraan nog willen toevoegen dat voor de vraag of artikel 29, lid 2, van richtlijn 2011/95 van toepassing is in het hoofdgeding, het (ter terechtzitting door de Commissie benadrukte) feit dat de Italiaanse regering niet eerder heeft verklaard zich op de daarin neergelegde afwijking te willen beroepen, niet doorslaggevend is. Richtlijn 2011/95 bevat geen dergelijk vereiste. Ik ben me er uiteraard van bewust dat het Hof in zijn rechtspraak betreffende soortgelijke wettelijke instrumenten een zeker gewicht aan dit aspect heeft toegekend.(54) Bij ontbreken van een wettelijke bepaling die dit als een noodzakelijke voorwaarde aanmerkt om de afwijking te mogen toepassen, denk ik echter niet dat de verwijzende rechter al te veel belang aan dat aspect moet toekennen.
V.      Conclusie
112. Concluderend geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vraag van de Tribunale ordinario di Bergamo te beantwoorden als volgt:
„De artikelen 26 en 29 van richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming
moeten aldus worden uitgelegd dat
–        zij zich verzetten tegen een wettelijke regeling van een lidstaat die voor personen die internationale bescherming genieten de toegang tot voorzieningen, waarmee wordt beoogd de toegang tot werk en bepaalde vormen van sociale bijstand te vergemakkelijken, afhankelijk
stelt van de voorwaarde dat zij ten
minste tien jaar op het grondgebied van die lidstaat hebben gewoond, waarvan de laatste twee jaar ononderbroken, en
–        zij zich niet verzetten tegen een wettelijke regeling die personen die subsidiaire bescherming genieten geen toegang geeft tot vormen van sociale bijstand die geen fundamentele prestaties zijn.
1      Oorspronkelijke taal: Engels.
2      Arrest van 29 juli 2024 (C‑112/22 en C‑223/22, EU:C:2024:636) (hierna: „arrest CU en ND”).
3      Richtlijn van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (PB 2004, L 16, blz. 44). Volgens artikel 11 daarvan zorgen de lidstaten ervoor dat langdurig ingezetenen dezelfde behandeling als de eigen onderdanen genieten op onder meer de gebieden „sociale zekerheid, sociale bijstand en sociale bescherming zoals gedefinieerd in de nationale wetgeving”.
4      Artikel 34
van het Handvest betreft „sociale zekerheid en sociale bijstand”.
5      Zie de
punten 33‑59 van het arrest CU en ND.
6      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (PB 2011, L 337, blz. 9).
7      GURI nr. 23 van 28 januari 2019.
8      GURI nr. 75 van 29 maart 2019.
9      Zie in die zin het arrest CU en ND, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
10      Ibidem, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
11      GURI nr. 303 van 29 december 2022.
12      Zie bijvoorbeeld arrest van 27 februari 2014, Pohotovosť (C‑470/12, EU:C:2014:101, punt 33), en beschikking van 3 maart 2016, Euro Bank (C‑537/15, niet gepubliceerd, EU:C:2016:143, punten 34 en 35).
13      PB L, 2024/1347.
14      Cursivering van mij.
15      Cursivering van mij.
16      Cursivering van mij.
17      Zie onder meer arrest van 7 september 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Aard van het verblijfsrecht op grond van artikel 20 VWEU) (C‑624/20, EU:C:2022:639, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
18      Zie naar analogie ibidem, punten 20 en 21.
19      Arrest van 28 oktober 2021 (C‑462/20, EU:C:2021:894).
20      Ibidem, punt 34.
21      Ibidem, punt 35.
22      Zie bijvoorbeeld Internationale Arbeidsorganisatie, „Universal social protection for climate action and a just transition”, World Social Protection Report 2024-26, blz. 15 en 165. Zie ook, met veel verwijzingen, Vonk G., en Olivier, M., „The fundamental right of social assistance: A global, a regional (Europe and Africa) and a national perspective (Germany, the Netherlands and South Africa)”, European Journal of Social Security, deel 21, nr. 3, 2019, blz. 219‑240.
23      Zie onder meer arresten van 14 juni 2016, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑308/14, EU:C:2016:436, punten 55 en 60), en 15 juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:602, punten 70 en 71). Zie ook de conclusies van advocaat-generaal Rantos in de zaak Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Gevolgen van een verwijderingsbesluit)  (C‑719/19, EU:C:2021:104, punt 101), en advocaat-generaal Szpunar in de zaak S (C‑411/20, EU:C:2021:1017, punt 52).
24      Cursivering van mij.
25      Zie bijvoorbeeld Europese Commissie, directoraat-generaal Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie, Medgyesi, M., Conditional cash transfers and their impact on children – Synthesis Report, Publicatiebureau van de Europese Unie, Luxemburg, 2016; UNICEF, „Conditionality in cash transfers: UNICEF’s approach”, Social Integration Summaries, 2016; Rinaldi, F.M., Leone, L., „Conditional cash transfers in OECD countries: a realist synthesis”, Frontiers in Sociology, deel 8, 2023 (alle online beschikbaar).
26      Arrest van 9 oktober 1974, Biason (24/74, EU:C:1974:99, punt 9).
27      Zie in die zin arrest van 15 september 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597, punt 45).
28      Arresten nr. 19 van 25 januari 2022 (deel “in rechte”, punt 3.2 van de overwegingen in rechte) en nr. 31 van 20 maart 2025 (punt 7 van de overwegingen in rechte).
29      Zie in die zin arrest van 4 juni 2009, Vatsouras en Koupatantze (C‑22/08 en C‑23/08, EU:C:2009:344, punten 43 en 45).
30      Zie de punten 17 en 18.
31      Ibidem, punten 39‑41.
32      Cursivering van mij.
33      Zie naar analogie arrest van 16 juli 1992, Hughes (C‑78/91, EU:C:1992:331, punt 14).
34      Zie bijvoorbeeld arrest van 8 maart 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Rechtstreekse werking)  (C‑205/20, EU:C:2022:168, punt 54).
35      Zie onder meer het arrest CU en ND, punt 48.
36      Punten 49‑52 van dat arrest.
37      Zie onder meer het arrest CU en ND, punt 53.
38      Zie in overeenkomstige zin arrest van 21 november 2018, Ayubi (C‑713/17, EU:C:2018:929, punt 34).
39      Zie overweging 12 van richtlijn 2011/95.
40      Arrest van 21 november 2018 (C‑713/17, EU:C:2018:929, punt 27).
41      Zie in die zin ibidem, punt 28.
42      Zie bijvoorbeeld arrest van 12 november 2019, Commissie/Ierland (Windturbinepark Derrybrien) (C‑261/18, EU:C:2019:955, punt 89).
43      Zie in die zin arresten van 8 februari 1973, Commissie/Italië (30/72, EU:C:1973:16, punten 10 en 11); 4 juni 2002, Commissie/Portugal  (C‑367/98, EU:C:2002:326, punt 52), en 19 december 2012, Commissie/Ierland  (C‑374/11, EU:C:2012:827, punt 39).
44      Zie met name artikel 21, lid 1, VWEU en artikel 45, lid 1, van het Handvest.
45      Zie met name arresten van 11 november 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), en 15 september 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597).
46      Zie, mutatis mutandis,
de conclusie van advocaat-generaal Wahl in de zaak Van der Helder en Farrington (C‑321/12, EU:C:2013:406, punten 46‑49).
47      Zie met name artikel 33 van richtlijn 2011/95 en artikel 21 van de Overeenkomst ter uitvoering van het tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen (PB 2000, L 239, blz. 19).
48      Zie met name artikel 2, onder d) en f), van richtlijn 2011/95.
49      Zie de
artikelen 11, 14, 16 en 19 van richtlijn 2011/95.
50      Zie onder meer arresten EHRM van 25 april 2017, Krasniqi tegen Oostenrijk (CE: ECHR:2017:0425JUD004169712), en 15 april 2021, K.I. tegen Frankrijk (CE:ECHR:2021:0415JUD000556019). Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Mazák in de gevoegde zaken Salahadin Abdulla (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 en C‑179/08, EU:C:2009:551, punt 45).
51      Zie onder meer het arrest CU en ND, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
52      Zie artikel 2, leden 1 en 4, van het voorlopig wetsbesluit: in een notendop, afhankelijk van de omstandigheden, bedragen deze 6 000
EUR, 7 560 EUR of 9 360 EUR – deze kunnen worden aangepast op basis van het aantal leden van het huishouden en hun status.
53      Het belang van dit beginsel wordt benadrukt in overweging 16 van richtlijn 2011/95. Zie ook de omschrijving in artikel 34, lid 3, van het Handvest van het daar erkende „recht op sociale bijstand [...], teneinde eenieder die niet over voldoende middelen beschikt, onder de door het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken gestelde voorwaarden een waardig bestaan te verzekeren” (cursivering van mij).
54      Zie bijvoorbeeld arrest van 25 november 2020, Istituto nazionale della previdenza sociale (Gezinsbijslagen voor langdurig ingezetenen) (C‑303/19, EU:C:2020:958, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en het arrest CU en ND, punt 42.