61993TJ0049_DA
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Dommens præmisser
Sagens faktiske omstaendigheder
1 Sagsoegeren i den foreliggende sag, Société internationale de diffusion et d' édition (herefter "SIDE"), er et fransk handelsselskab. Dets virksomhed bestaar bl.a. i eksport af franske boeger til andre medlemsstater i Den Europaeiske Union og til tredjelande. Ifoelge sagsoegeren udgoer eksport af boeger paa fransk ca. 50% af selskabets omsaetning, og 96,75% af eksporten af boeger er til ikke-fransksprogede omraader.
2 CELF (Coopérative d' exportation du livre français, der driver virksomhed under navnet "Centre d' exportation du livre français") er et kooperativt aktieselskab, der i henhold til den seneste udgave af dets vedtaegter har til formaal "direkte at modtage ordrer paa boeger, brochurer og andre kommunikationsbaerende medier til udlandet og de oversoeiske territorier og departementer og mere generelt at varetage samtlige opgaver med henblik paa at udvikle fransk kulturfremme verden over ved hjaelp af de ovennaevnte midler". Ifoelge de franske myndigheder blev CELF oprettet i 1980 paa initiativ af Kulturministeriet og Syndicat national de l' édition "for at varetage det hverv at efterkomme den enkelte forbrugers efterspoergsel, uanset hvor han maatte befinde sig, og derved befordre udbredelsen af det franske sprog". De 85 deltagere i CELF er for stoerstedelens vedkommende udgivere i Frankrig, men alle erhvervsdrivende, der beskaeftiger sig med udgivelse eller distribution af boeger paa fransk, har adgang til at deltage i samvirket, uanset hvor de har hjemsted.
3 Ligesom SIDE driver CELF primaert handel med boeger til lande og omraader, der ikke er fransktalende, idet denne virksomhed i de fransktalende omraader, saerligt Belgien, Canada og Schweiz, drives gennem udgivernes distributionsnet.
4 SIDE har under naervaerende sag nedlagt paastand om annullation af Kommissionens beslutning, hvorved den kendte stoette, som det franske Kulturministerium yder til eksport af franske boeger, forenelig med faellesmarkedet, idet den bragte undtagelsesbestemmelsen i EF-traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), i anvendelse. Stoetten ydes udelukkende til CELF eller fordeles af dette selskab.
Den omtvistede stoettes formaal og kendetegn
5 Stoetten, som den anfaegtede beslutning vedroerer, er dels stoette, der udelukkende er ydet til CELF med henblik paa at stoette selskabets virksomhed i det offentliges tjeneste, der bestaar i at effektuere smaa ordrer fra udenlandske boghandlere, dels tre stoetteordninger, der administreres af CELF paa statens vegne, nemlig stoette til luftfragt eller forsendelse med luftpost til oversoeiske departementer og territorier eller det fjerne udland (4,2 mio. FF p.a., heraf 2 mio. FF til de oversoeiske departementer), programmet "Page à page", der goer det muligt at tilbyde laesere i Central- og OEsteuropa vaerker paa fransk til halv pris (5,2 mio. FF over tre aar fra 1990 til 1993) og programmet "Plus", der skal skaffe studerende paa foerste studietrin ved universiteter i Afrika syd for Sahara universitetslaereboeger til halv pris (4 mio. FF p.a.).
6 Af de tre sidste stoetteordninger administreres kun "PLUS"-programmet, der gennemfoeres i samarbejde med Ministeriet for Udviklingssamarbejde, fortsat af CELF. "Page à page"-programmet loeb kun over tre aar, fra 1990 til 1993. Stoetten til anvendelse af luftfragt til forsendelse af boeger blev administreret af CELF indtil 1993, og administrationen deraf er nu overdraget et andet organ.
7 Driftsstoetten til CELF skal virke som kompensation for de oegede omkostninger ved at effektuere smaa ordrer fra boghandler i udlandet. Stoetten goer det muligt for CELF at opfylde en efterspoergsel, som det paa grund de stigende forsendelsesomkostninger og den samlede vaerdi af den paagaeldende ordre ikke af udgiverne eller de tilknyttede distributoerer anses for at vaere rentabelt at beskaeftige sig med. Ydelsen af denne stoette bidrager saaledes til udbredelsen af det franske sprog og af fransksproget litteratur.
8 Ifoelge de for Retten af den franske regering afgivne forklaringer fandtes de alternative loesninger med henblik paa at opfylde formaalene med at yde stoette til CELF, saasom direkte stoette til de mange beroerte boghandler eller til udgivere eller distributoerer, der skulle forpligte sig til at effektuere disse smaa ordrer, at vaere for bekostelige og at frembyde kontrolproblemer. Ifoelge de franske myndigheder havde man valgt den loesning, der baade var den mest fornuftige oekonomisk set, den sikreste hvad angik anvendelse af offentlige midler og den mindst indgribende for forhandlernettet. Loesningen bestaar i at yde kompensation for de oegede omkostninger ved at effektuere smaa ordrer fra boghandlere i form af en saerlig stoette fra Kulturministeriet saaledes, at ordningen administreres i eksportoerleddet.
9 Af de forskellige erhvervsdrivende, der er beskaeftiget med distribution af boeger, er det mellemhandlerne, der kun henvender sig til detailhandlere og sammenslutninger, men ikke til den endelige forbruger, der kan honorere de ordrer, som udgiverne eller disses distributoerer ikke har interesse i at opfylde direkte. Mellemhandleren samler ordrer, der hver isaer er af ringe omfang, fra de forskellige kunder og henvender sig til udgiveren eller distributoeren, som saaledes kan noejes med at levere til et enkelt sted. Til sine kunder, der er boghandlere eller institutioner, og som afgiver ordrer paa vaerker fra forskellige udgivere, samler mellemhandleren en pakke indeholdende disse og sparer derved kunderne for at afgive en lang raekke ordrer til mange forskellige handlende. Eftersom der opkraeves et fast gebyr for at effektuere hver enkelt ordre, kan mellemhandlerens mellemkomst medfoere, at distributoeren opnaar en indtaegt og kunden en besparelse, hvilket saaledes goer ordningen oekonomisk fordelagtig.
10 Stoetteforanstaltningen virker ifoelge den franske regering paa foelgende maade. De boghandlere, der har brug for vaerker, som er udgivet af forskellige udgivere, i faa eksemplarer, afgiver deres ordre til CELF, som derefter optraeder som eksportmellemhandler. Stoetten har det saerlige formaal at goere det muligt at opfylde ordrer paa et mindre beloeb end 500 FF, ekskl. forsendelsesomkostninger, som anses for at ligge under break-even-punktet. Disse handler udgjorde 27% af ordrerne i 1992, dvs. over 9 000, selv om de kun tegner sig for 3% af CELF' s samlede omsaetning. En fjerdedel af det stoettebeloeb, der ydes for det foregaaende aar, udbetales ved aarets begyndelse, idet restbeloebet udbetales i efteraaret, efter at de offentlige myndigheder har gennemgaaet CELF' s virksomhedsprognoser og handelsstroemmene i den foerste del af regnskabsaaret. Inden for tre maaneder efter regnskabsaarets udloeb skal der over for Ministeriet for Kultur og Frankofone Anliggender afgives en redegoerelse for anvendelsen af stoetten med en fortegnelse over dokumentation.
11 Den franske regering oplyste oprindeligt over for Kommissionen og Retten, at driftsstoetten til CELF androg 2,4 mio. FF i 1991, 2,7 mio. FF i 1992 og 2,5 mio. FF i 1993. Under den mundtlige procedure uddybede den franske regering disse oplysninger, idet den forklarede, at den i 1992 faktisk ydede stoette kun var paa 1,7 mio. FF, selv om staten ved aarets begyndelse havde udbetalt 2,7 mio. FF til CELF i stoette. Det ikke anvendte restbeloeb er tilsyneladende ikke blevet tilbagebetalt af CELF. Det skulle derimod modregnes i de beloeb, der skulle ydes for de foelgende aar.
Klagesagen for Kommissionen
12 Ved skrivelse af 20. marts 1992 henledte sagsoegerens advokat Kommissionens opmaerksomhed paa stoetten til fremme, forsendelse og salg af franske boeger, som det franske Kulturministerium ydede CELF. I denne skrivelse spurgte han Kommissionen, om den havde faaet underretning om den paagaeldende stoette i overensstemmelse med bestemmelserne i EF-traktatens artikel 93, stk. 3.
13 Ved skrivelse af 2. april 1992 anmodede Kommissionen de franske myndigheder om oplysninger om foranstaltningerne til fordel for CELF. Kommissionen bragte medlemsstaternes forpligtelser i medfoer af traktatens artikel 93, stk. 3, i erindring og gav de franske myndigheder en frist for besvarelse paa femten hverdage, idet Kommissionen ved manglende overholdelse heraf ville indlede proceduren efter artiklens stk. 2. Ifoelge denne skrivelse kunne "Kommissionen ... selv om boeger er et saerligt produkt i konkurrencemaessig henseende, ikke uden videre udelukke, at en saadan stoette kan fordreje konkurrencen og paavirke samhandelen efter traktatens artikel 92, stk. 1".
14 Den 7. april 1992 svarede Kommissionen SIDE' s advokat, at den ikke saas at have faaet underretning om den paagaeldende stoette. Den oplyste endvidere, at selv om boeger "er et saerligt produkt i konkurrencemaessig henseende, har Kommissionen anmodet de franske myndigheder om at fremsende de noedvendige oplysninger for at vurdere, om denne stoette er forenelig med faellesmarkedet_" og lovede at holde SIDE underrettet om resultatet af sine undersoegelser.
15 Ved skrivelse til Kommissionen af 29. juni 1992 fremsendte de franske myndigheder oplysninger om CELF' s vedtaegter, om de naermere omstaendigheder ved selskabets opbygning og om dets virksomhed, samt om formaalet med og de naermere bestemmelser om den stoette, som den franske stat ydede eller betroede selskabet.
16 Den 7. august 1992 bekraeftede Kommissionens tjenestegrene skriftligt over for sagsoegerens advokat, at der ikke var sket underretning inden ydelse af den paagaeldende stoette. I samme skrivelse fremsendte den de vaesentligste af de oplysninger, den havde modtaget fra de franske myndigheder, og anfoerte, at umiddelbart "lader den paagaeldende stoette ikke til at kunne aendre samhandelsvilkaarene i Faellesskabet i et omfang, der strider mod den faelles interesse". Inden tjenestegrenene indstillede til Kommissionen at vedtage en formel beslutning derom, opfordrede de sagsoegeren til at fremkomme med eventuelle yderligere oplysninger, der fandtes at vaere nyttige, saerligt med hensyn til stoettens virkning paa samhandelen inden for Faellesskabet, SIDE' s konkurrencemaessige situation og dennes mulighed for at faa del i stoetten, der blev fordelt gennem CELF.
17 Ved skrivelse af 7. september 1992 besvarede SIDE' s advokat spoergsmaalene fra Kommissionens tjenestegrene, idet han paapegede, at den stoette til "udbredelse af det franske sprog og fransk litteratur", der var ydet CELF, direkte beroerte samhandelen inden for Faellesskabet, idet en fjerdedel af dette samvirkes omsaetning hidroerte fra eksport til Italien og Spanien. I sin skrivelse paapegede sagsoegerens advokat endvidere, at sagsoegeren ligesom de to andre eksportoerer af boeger fra Frankrig ° Hexalivre og Amateur du livre international ° konkurrerer med CELF om smaa ordrer fra udenlandske boghandlere. Han konkluderede, at hans klient ikke kan klare sig i konkurrencen med CELF paa visse markeder (saerligt det spanske og det italienske), og at denne situation medfoerer et mindre udbud af boeger med fransk oprindelse og en fortsat hoej pris paa boeger med oprindelse andre steder i Faellesskabet. Disse forhoejede priser skyldes, at CELF' s konkurrenter er noedsaget til at anvende betydelige oekonomiske midler for at klare sig paa bogmarkedet for franske boeger. Sagsoegerens advokat anfoerte endvidere, at hans klient ikke kunne faa en tilsvarende stoette som den, der var ydet CELF, og vedlagde sin skrivelse kopier af korrespondance mellem SIDE og Kulturministeriet vedroerende dette spoergsmaal.
18 Ved skrivelse af 23. februar 1993 anmodede Kommissionens tjenestegrene de franske myndigheder om at besvare tre supplerende spoergsmaal, saa de kunne kontrollere den paagaeldende stoettes forenelighed med faellesmarkedet. Kommissionen oenskede naermere oplyst, om alle udgivere i Frankrig kan blive medlem af CELF, om udgivere af fransksprogede vaerker i en anden medlemsstat ogsaa kan deltage i CELF og ligeledes modtage denne stoette, og om foranstaltningerne, hvorved der ydes kompensation for de oegede omkostninger ved at effektuere smaa ordrer, er begraenset til vaerker af en vis kulturel vaerdi eller tvaertimod anvendes paa alle typer boeger.
19 De franske myndigheder fremsendte deres besvarelse af ovennaevnte spoergsmaal ved telefax af 19. april 1993. De forklarede, at CELF er et samvirke, som alle fransksprogede udgivere uanset hjemsted kan blive medlem af, saaledes at de, der er etableret i andre medlemsstater, ligeledes kan nyde godt af CELF' s virksomhed. Vedroerende den stoette, hvorved der skal ydes kompensation for de oegede omkostninger ved at effektuere smaa ordrer, har de franske myndigheder anfoert, at den alene tildeles paa grundlag af de afholdte oegede omkostninger uden nogen vurdering af den kulturelle vaerdi af boegerne eller ligestillede produkter, hvortil der ydes stoette.
20 Den 18. maj 1993 vedtog Kommissionen en beslutning om godkendelse af den paagaeldende stoette, og der blev offentliggjort en meddelelse derom i De Europaeiske Faellesskabers Tidende af 25. juni 1993 med titlen "Stoette til eksportoerer af franske boeger" og sagsnummeret "NN 127/92" (EFT C 174, s. 6).
21 Ved skrivelse af 27. maj 1993 meddelte Kommissionen SIDE' s advokat, at den havde vedtaget en beslutning om foreneligheden med faellesmarkedet af stoetten til eksport af boeger, der gennem CELF var ydet af de franske myndigheder. I bilaget gengav Kommissionen ordlyden af skrivelsen derom til den franske regering.
22 Ved skrivelse af 10. juni 1993 meddelte Kommissionen den franske regering, at "Kommissionen paa baggrund af den saerlige konkurrencesituation paa bogmarkedet og det kulturelle formaal med den paagaeldende stoetteordning har besluttet at anvende undtagelsen i traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), derpaa". Kommissionen beklagede dog, at den franske regering ikke havde overholdt sin forpligtelse til forud at underrette Kommissionen om denne stoette i overensstemmelse med traktatens artikel 93, stk. 3.
Retsforhandlinger
23 SIDE har herefter ved staevning indgivet til Rettens Justitskontor den 2. august 1993 anlagt sag i medfoer af EOEF-traktatens artikel 173, stk. 2, med paastand om annullation af Kommissionens beslutning af 18. maj 1993 vedroerende den omtvistede statsstoette (NN 127/92).
24 Ved skrivelse registreret paa Justitskontoret den 10. januar 1994 har Den Franske Republik anmodet Retten om tilladelse til at intervenere i sagen til stoette for sagsoegtes paastande. Formanden for Rettens Anden Afdeling har imoedekommet denne anmodning ved kendelse af 7. februar 1994.
25 Den skriftlige forhandling er forloebet forskriftsmaessigt, og Kommissionen har indleveret duplik til Rettens Justitskontor den 8. marts 1994. Den Franske Republiks skriftlige indlaeg blev registreret paa Justitskontoret den 15. april 1994. Den skriftlige forhandling er afsluttet ved sagsoegerens fremsaettelse af bemaerkninger til indlaegget den 24. juni 1994.
26 Ved Rettens afgoerelse af 2. juni 1994 er den refererende dommer blevet tilknyttet Foerste Udvidede Afdeling, som sagen derfor er henvist til. Paa grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Foerste Udvidede Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgaaende bevisoptagelse. Retten har imidlertid anmodet parterne om at besvare en raekke spoergsmaal og fremlaegge visse dokumenter.
27 Parterne har afgivet mundtlige indlaeg og besvaret Rettens mundtlige spoergsmaal under retsmoedet, der blev afholdt den 25. april 1995.
Parternes paastande
28 Sagsoegeren har nedlagt foelgende paastande:
° Kommissionens beslutning af 18. maj 1993, stoetten under sagsnummer NN 127/92 godkendtes, annulleres.
° Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
29 Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:
° Sagen afvises delvis, og sagsoegte frifindes.
° Sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
30 Intervenienten har nedlagt paastand om frifindelse af sagsoegte.
Formaliteten
31 Kommissionen har uden dog formelt at goere en formalitetsindsigelse gaeldende rejst spoergsmaalet, om sagsoegeren kan anses for soegsmaalsberettiget for saa vidt angaar den stoette, som CELF ikke er den eneste modtager af, og som ikke har en direkte virkning paa samhandelen inden for Faellesskabet, nemlig stoette til forsendelse med luftpost, stoette til Central- og OEsteuropa og stoette til salg af universitetslaereboeger i Afrika syd for Sahara. Selv om Kommissionen anerkender, at sagsoegeren med rette er af den opfattelse, at sagsoegerens situation paavirkes af ydelsen af denne stoette, og at sagsoegeren derfor kan anses for at vaere umiddelbart og individuelt beroert, anfoerer Kommissionen dog, at sagsoegeren i sit svar paa anmodningen om supplerende oplysninger, der tilgik sagsoegeren den 7. august 1992, har noejedes med at kritisere den aarlige stoette, der er ydet CELF som kompensation for de oegede omkostninger ved at effektuere smaa ordrer, og anerkendt, at de andre former for stoette udelukkende synes at paavirke Faellesskabets samhandel udadtil.
32 SIDE er af den opfattelse, at selskabet er direkte og individuelt beroert af den anfaegtede beslutning, idet den klage, der udloeste Kommissionens undersoegelse af den paagaeldende stoette, blev indgivet af SIDE, og idet SIDE driver virksomhed som eksportoer af franske boeger og derfor er beroert af godkendelsen af stoetten, som Kommissionen har betegnet som "stoette til eksportoerer af franske boeger". Selskabet opfylder saaledes efter sin egen opfattelse betingelserne for soegsmaalsberettigelse, som er fastlagt af Domstolen i dommen af 28. januar 1986 i sagen Cofaz m.fl. mod Kommissionen (sag 169/84, Sml. s. 391).
33 Sagsoegeren har endvidere i replikken anfoert, at klagen omfattede al stoette, som CELF er modtager af, og at sagsoegeren ikke paa davaerende tidspunkt med nogen praecision kunne bestemme den naermere, selv om sagsoegeren led under foelgerne af stoetten, saerligt paa grund af konkurrencefordrejningen paa eksportmarkedet. Det forhold, at sagsoegerens svar af 7. september 1992 kun vedroerte stoettens direkte virkning paa samhandelen inden for Faellesskabet, skyldtes selve formuleringen af de spoergsmaal, som Kommissionen havde stillet i sin anmodning om yderligere oplysninger.
Rettens bemaerkninger
34 Det bemaerkes indledningsvis, at Kommissionens anbringende om, at kun en del af sagen kan antages til realitetsbehandling, har en begraenset raekkevidde og ikke giver anledning til tvivl om, at sagsoegeren er direkte og individuelt beroert af den omtvistede beslutning efter traktatens artikel 173. Kommissionen bestrider ikke sagsoegerens argumenter om, at sagsoegeren opfylder de betingelser for soegsmaalsberettigelse, som Domstolen har opstillet i ovennaevnte dom i sagen COFAZ m.fl. mod Kommissionen, og som er gaeldende, naar en virksomhed vil anfaegte en beslutning truffet af Kommissionen i medfoer af traktatens artikel 92 og 93. Spoergsmaalet, der rejses med dette anbringende, er, om sagsoegeren er berettiget til at anfaegte hele den omtvistede beslutning, naar sagsoegeren ikke under den administrative procedure har haevdet, at de tre stoetteordninger, der administreres af CELF, kunne paavirke sagsoegerens konkurrencemaessige stilling eller samhandelen inden for Faellesskabet.
35 Det bemaerkes hertil, at klagen, som sagsoegerens advokat indgav til Kommissionen den 20. marts 1992, vedroerte en raekke former for stoette af forskelligt indhold, som CELF oppebar, bl.a. stoette til udbredelse, forsendelse og salg. Det fastslaas derfor, at sagsoegerens klage som anfoert af sagsoegeren omfattede al den stoette, som CELF modtog.
36 Det bemaerkes endvidere, at sagsoegerens forklaring om, hvorfor sagsoegeren under den administrative procedure havde utilstraekkelige oplysninger om de tre stoetteordninger og deres virkning paa konkurrencevilkaarene, forekommer overbevisende. De oplysninger, som den franske regering er fremkommet med, og som Kommissionen har gengivet i sin skrivelse til sagsoegeren af 7. august 1992, viste, at disse tre ordninger udelukkende stoettede visse naermere bestemte omkostninger ved eksport af boeger til tredjelande. Paa grundlag af disse oplysninger kan det ikke undre, at sagsoegerens svar vedroerende paavirkningen af samhandelen inden for Faellesskabet var koncentreret om den mere generelle stoette, der blevet ydet CELF for at stoette selskabets virksomhed med at udbrede det franske sprog og fransk litteratur.
37 Det bemaerkes endelig, at den beslutning, som Kommissionen vedtog, efter at de franske myndigheder havde fremsendt supplerende oplysninger, ikke alene omfatter stoetten ydet direkte til CELF, men ogsaa de tre stoetteordninger, der administreres af dette samvirke, og beslutningen anvender den samme undtagelse derpaa, nemlig undtagelsen i artikel 92, stk. 3, litra c).
38 Retten finder herefter, at Kommissionen ikke med rette kan goere gaeldende, at sagsoegeren ikke er berettiget til at anfaegte al den stoette, som beslutningen vedroerer. Kommissionens anbringende kan derfor ikke tages til foelge, og sagen skal antages til realitetsbehandling i sin helhed.
Realiteten
39 Sagsoegeren har til stoette for sine paastande gjort tre anbringender gaeldende. Det foerste anbringende vedroerer manglende opfyldelse af begrundelsespligten, der er fastlagt i EF-traktatens artikel 190. Det andet anbringende vedroerer overtraedelse af traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), og falder i to led, idet det for det foerste goeres gaeldende, at Kommissionen har begaaet en retlig fejl, da den med urette fandt, at betingelserne for at anvende undtagelsen i artikel 92, stk. 3, litra c), var opfyldt paa grund af det kulturelle formaal med den omtvistede stoette, og idet det for det andet goeres gaeldende, at Kommissionen har anlagt en aabenbart urigtig vurdering af de faktiske omstaendigheder af betydning for konkurrencesituationen paa det paagaeldende marked. Det tredje anbringende, der ligeledes falder i to led, vedroerer dels overtraedelse af de formelle regler, idet det goeres gaeldende, at Kommissionen inden vedtagelsen af beslutningen burde have indledt proceduren i artikel 93, stk. 2, dels overtraedelse af EF-traktatens artikel 93, stk. 3, og artikel 155, idet det goeres gaeldende, at Kommissionen har undladt at opfylde sine forpligtelser ved ikke at paalaegge Den Franske Republik at ophoere med udbetalingen og at kraeve stoetten, der ikke var forelagt Kommissionen som forslag, tilbagebetalt.
40 Retten finder, at det foerste led i sagsoegerens tredje anbringende, vedroerende spoergsmaalet, om der foreligger en vaesentlig formel fejl, der kan medfoere, at den omtvistede beslutning er ulovlig, skal behandles foerst.
Tredje anbringendes foerste led vedroerende overtraedelse af de formelle regler
Parternes argumentation
41 Som foerste led i dette anbringende har sagsoegeren gjort gaeldende, at Kommissionen har overtraadt traktatens artikel 93, stk. 3, for saa vidt som den har fundet den omtvistede stoette forenelig med faellesmarkedet uden at indlede proceduren i artiklens stk. 2. Sagsoegeren er af den opfattelse, at konkurrencesituationen paa eksportmarkedet for boeger kraevede en kompleks undersoegelse, og at Kommissionen, naar den ikke havde indledt den ovennaevnte procedure, ikke kunne foregive, at dens beslutning var vedtaget paa grundlag af den saerlige konkurrencesituation paa bogmarkedet.
42 Sagsoegeren er saerligt af den opfattelse, at i betragtning af sagsoegerens egne oplysninger til Kommissionen, som indeholdt vaegtige indicier for overtraedelse af EF-traktatens artikel 85 og 86, burde Kommissionen ikke have stillet sig tilfreds med "et par meget overfladiske svar fra den franske regering". SIDE har herved henvist til praemis 41 til 45 i Domstolens dom af 15. juni 1993 (sag C-225/91, Matra mod Kommissionen, Sml. I, s. 3203), hvori den fastslog, at naar Kommissionen vedtager en beslutning om statsstoettes forenelighed med faellesmarkedet, paahviler der den en forpligtelse til at paase, at proceduren efter artikel 92 og 93 ikke foerer til et resultat, der strider imod andre af traktatens bestemmelser, og saerligt til at sikre sig, at stoettemodtageren ikke befinder sig i en situation, hvor vedkommende overtraeder traktatens artikel 85 og 86. Da Kommissionen ikke havde foretaget en grundig undersoegelse, var den blevet bibragt den opfattelse, at den godkendte en stoetteordning for eksportoerer af franske boeger, mens det faktisk drejede sig om driftsstoette til en enkelt virksomhed, CELF, som er én af en raekke mellemhandlere. Ved udelukkende at yde stoette som kompensation for at effektuere smaa ordrer til CELF i forbindelse med administrationen af de tre saerlige stoetteordninger tilskyndede den franske regering til en aftale mellem de udgivere, der var medlemmer af dette samvirke, med den virkning, at boghandlerne blev forhindret i frit at vaelge deres forsyningskanaler i strid med traktatens artikel 85. Sagsoegeren har til stoette herfor paaberaabt sig Kommissionens beslutning 82/123/EOEF af 25. november 1981 om en procedure i henhold til EOEF-traktatens artikel 85 (IV/428 ° VBBB/VBVB) (EFT 1982 L 54, s. 36), der er stadfaestet ved Domstolens dom af 17. januar 1984 (forenede sager 43/82 og 63/82, VBVB og VBBB mod Kommissionen, Sml. s. 19). Ydelse af den omtvistede stoette har ligeledes forstaerket den dominerende stilling, som CELF ifoelge sagsoegeren indtager paa mellemhandlereksportmarkedet for boeger. Denne stoette har gjort det muligt for CELF at udbyde til priser, som, fordi de andre eksportoermellemhandlere ikke kunne konkurrere med dem, kunne foere til udelukkelse af de uafhaengige konkurrenter fra dette marked og derfor til misbrug af dens dominerende stilling.
43 Sagsoegeren har endvidere anfoert, at det fremgaar af korrespondancen mellem Kommissionen og de franske myndigheder, at den foerste undersoegelse ikke udelukkede enhver tvivl om, hvorvidt stoetten ydet til CELF var forenelig med faellesmarkedet, og at Domstolen i dom af 20. marts 1984 (sag 84/82, Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 1451) fastslog, at en saadan omstaendighed var relevant. Sagsoegeren har desuden kritiseret Kommissionen for ikke at have opfordret sagsoegeren til at fremkomme med bemaerkninger til de supplerende oplysninger, som de franske myndigheder havde fremsendt den 19. april 1993, navnlig fordi Kommissionen selv havde tillagt dem stor betydning. Sagsoegeren er af den opfattelse, dels at den franske regerings svar ikke er rigtige, dels at Kommissionens spoergsmaal ikke er relevante for undersoegelsen af foreneligheden af stoette, der skal anvendes til eksport af boeger og ikke til udgivelse. Sagsoegeren bemaerker, at CELF, selv om selskabet bestaar af udgivere, optraeder paa markedet som eksportoer, og at det derfor konkurrerer direkte med SIDE og de oevrige uafhaengige eksportoerer.
44 Indledningen af proceduren i traktatens artikel 93, stk. 2, ville ifoelge sagsoegeren have givet Kommissionen lejlighed til at foretage en mere indgaaende undersoegelse af forholdet mellem CELF og de offentlige myndigheder (idet sagsoegeren kritiserer dettes manglende gennemskuelighed) og i givet fald at anvende Kommissionens direktiv 80/723/EOEF af 25. juni 1980 om gennemskueligheden af de oekonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder (EFT L 195, s. 35). Sagsoegeren anfoerer, at det fremgaar af en raekke dokumenter vedroerende CELF, der er indgivet til justitskontoret ved Tribunal de Commerce de Paris, at de franske myndigheder i 1980 og 1981 bidrog til den oekonomiske redning af CELF og foroegelse af selskabets aktiekapital.
45 Sagsoegeren goer derfor gaeldende, at der i henhold til Domstolens praksis (ovennaevnte dom i sagen Tyskland mod Kommissionen, dom af 19.5.1993, sag C-198/91, Cook mod Kommissionen, Sml. I, s. 2487, og ovennaevnte dom i sagen Matra mod Kommissionen) paahviler Kommissionen en forpligtelse til at indlede den kontradiktoriske procedure i traktatens artikel 93, stk. 2, for at saette de beroerte parter i stand til at fremkomme med deres bemaerkninger og for at faa en fuldstaendig oplysning af samtlige sagens elementer, inden den vedtager sin beslutning.
46 Kommissionen har heroverfor anfoert, at den ikke var forpligtet til at indlede proceduren i artikel 93, stk. 2, eftersom den ikke naerede nogen tvivl om, at stoetten var forenelig med faellesmarkedet.
47 Med hensyn til de paastaaede overtraedelser af traktatens artikel 85 og 86 har Kommissionen indledningsvis anfoert, at disse spoergsmaal ikke er blevet rejst under den administrative procedure forud for godkendelsen af stoetten. Dette anbringende boer derfor ikke kunne antages til realitetsbehandling, idet der ikke er overensstemmelse mellem klagen og staevningen. Under retsmoedet har Kommissionen tilfoejet, at naervaerende sag efter dens opfattelse rejser et vaesentligt principielt spoergsmaal, nemlig om hvilke betingelser der skal opfyldes ved klager over statsstoette, der indgives af konkurrenterne til de virksomheder, der modtager stoetten. Kommissionen er af den opfattelse, at det paahviler klagerne over for Kommissionen at fremlaegge tilstraekkeligt praecise, konkrete, detaljerede oplysninger om og beviser for deres paastande og for, at der faktisk er ydet den stoette, som de paastaar at vaere ofre for, og at de ikke ellers kan have en forventning om, at der indledes en indgaaende undersoegelse, eller om, at Kommissionen tager stilling til klagepunkter, den ikke har faaet meddelelse om.
48 Kommissionen finder under alle omstaendigheder, at beslutningen og dommen vedroerende "VBVB-VBBB"-aftalen, som sagsoegeren har henvist til, ikke er relevante i den foreliggende sag. Eksklusivordningen og prisbindingsordningen i denne aftale indebar en maerkbar konkurrencebegraensning paa faellesmarkedet, mens sagsoegeren i den sag, der her foreligger til paadoemmelse, ikke har godtgjort, hvorledes CELF' s virksomhed kan begraense konkurrencen maerkbart og paavirke handelen med franske boeger. Kommissionen er derimod af den opfattelse, at situationen i den foreliggende sag kan sammenlignes med den, der laa til grund for udstedelsen af en negativattest til Société anonyme de fabricants de conserves alimentaires (Safco) (Kommissionens beslutning 72/23/EOEF af 16.12.1971 om en procedure i henhold til EOEF-traktatens artikel 85 (IV/23514 ° Safco) (JO 1972 L 13, s. 44)). I denne beslutning fandt Kommissionen, at sammenslutning af smaa produktionsenheder paa et lokalt eller rent nationalt marked endog kan skaerpe konkurrencen paa grund af ny eller oeget eksportvirksomhed.
49 Kommissionen har ligeledes bestridt sagsoegerens afgraensning af det relevante marked og bestridt, at CELF skulle have misbrugt en dominerende stilling. I modsaetning til, hvad der er anfoert af SIDE, er Kommissionen af den opfattelse, at markedet for eksport gennem mellemhandler ikke kan anses for at vaere et saerligt marked adskilt fra markedet for eksport af franske boeger.
50 Kommissionen har endvidere anfoert, at det forhold, at den har stillet supplerende spoergsmaal til de franske myndigheder ikke er udtryk for saerlige vanskeligheder, men er i overensstemmelse med fast og almindelig praksis.
51 Kommissionen finder i oevrigt ikke, at det i forbindelse med dens beslutning var noedvendigt at foretage en mere indgaaende undersoegelse af forholdet mellem CELF og de offentlige myndigheder eller at anvende direktiv 80/723/EOEF af 25. juni 1980 om gennemskueligheden af de oekonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder, hvortil sagsoegeren har henvist.
52 Kommissionen har paapeget, at det eneste klagepunkt, som sagsoegeren har fremsat under den administrative procedure, var, at den stoette, der udelukkende var ydet CELF, indebar en forskelsbehandling i den forstand, at den ikke blev ydet ligeligt til alle eksportoerer af franske boeger paa grundlag af objektive kriterier, der ikke indebar forskelsbehandling. Kommissionen har imidlertid anfoert, at denne forskelsbehandling ikke er i strid med andre bestemmelser i EF-traktaten, saerligt artikel 48, 52, 59 og 95. Kommissionen havde skaffet sig sikkerhed for, at samtlige fransksprogede udgivere i Faellesskabet havde adgang til at deltage i CELF, hvilket viste, at den ordning, som de franske myndigheder havde gennemfoert, ikke indebar nogen forskelsbehandling paa grundlag af det sted, hvor udgiverne, der kunne modtage stoetten, var etableret.
53 Kommissionen er sammenfattende af den opfattelse, at den har opfyldt sine forpligtelser ved undersoegelsen af stoettens forenelighed med faellesmarkedet i medfoer af traktatens artikel 92 og 93. For det foerste har den kontrolleret, at stoetten til CELF havde et lovligt kulturelt formaal, hvilket i oevrigt ikke bestrides af sagsoegeren, og at stoetten var noedvendig for formaalet. Derefter har den afvejet det lovlige formaal og stoettens virkninger paa konkurrencen og samhandelen. Under denne anden del af undersoegelsen konkluderede den, at der ikke forelaa en maerkbar begraensning af konkurrencen og samhandelen inden for Faellesskabet. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at den havde tilstraekkelige oplysninger til at anvende undtagelsen i traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), paa stoetten.
54 Intervenienten, den franske regering, har henvist til praemis 33 og 34 i ovennaevnte dom i sagen Matra mod Kommissionen, og gjort gaeldende, at Kommissionen ikke var forpligtet til at indlede proceduren i traktatens artikel 93, stk. 2. Den franske regering er som Kommissionen af den opfattelse, at den foerste undersoegelse ikke bragte vanskeligheder for dagen, der kunne begrunde ivaerksaettelse af en saadan procedure, idet de naermere oplysninger, som den franske regering blev anmodet om, ikke var usaedvanlige ved en saadan foerste vurdering.
55 Den franske regering afviser under alle omstaendigheder sagsoegerens paastande om, at de franske myndigheder har stoettet en aftale, som de udgivere, der var sammensluttet i CELF, har gjort sig skyldige i. Regeringen anfoerer, at SIDE ikke har frembragt tilstraekkelige oplysninger til at godtgoere, at der forelaa enten en samordning af den konkurrencemaessige adfaerd eller en konkurrencemaessig begraensning mellem disse udgivere, eller at CELF skulle have overtraadt traktatens artikel 86. Den franske regering har ligeledes afvist det argument, som sagsoegeren mener at finde i den rolle, som CELF har indtaget i administrationen af de tre andre stoetteordninger. Den anfoerer, at dette samvirke kun anvender kriterier for tildeling af stoette, som er fastlagt af den offentlige myndighed, og at den aldrig har haft en skoensbefoejelse til at tildele eller afslaa den paagaeldende stoette.
56 Den franske regering har endvidere anfoert, at den kapitaltilfoersel, som de franske myndigheder har ydet til CELF, ikke foreligger til bedoemmelse i den foreliggende sag, der vedroerer stoetteordningen til eksport af franske boeger. Ifoelge den franske regering udgoer de offentlige myndigheders bidrag til CELF' s kapital 500 FF og kan ikke for alvor anses for at udgoere stoette.
57 Til sagsoegerens argumenter for, at den franske regerings beslutning om udelukkende at yde den paagaeldende stoette til CELF indebar en forskelsbehandling, har regeringen anfoert, at traktatens artikel 92 og 93 ikke forbyder medlemsstaterne at yde individuel stoette og ikke fratager dem muligheden for at udoeve et skoen ved gennemfoerelsen af en stoetteordning. Den goer endvidere gaeldende, at beslutningen er begrundet i oensket om at sikre, at de offentlige midler faktisk anvendes til stoette til smaa ordrer paa vaerker paa fransk fra udenlandske boghandlere. Den franske regering har anfoert, at den ikke udelukker muligheden for at yde SIDE en lignende stoette som den, CELF har modtaget. Regeringen er dog af den opfattelse, at sagsoegeren for tiden i modsaetning til CELF ikke giver den nogen sikkerhed for, at SIDE ville anvende en eventuel stoette til distributionen af franske boeger.
Rettens bemaerkninger
58 Det bemaerkes, at Domstolen, da den skulle traeffe afgoerelse om lovligheden af Kommissionens beslutninger om godkendelse af statsstoette efter afslutningen af den indledende undersoegelse i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3, i ovennaevnte dom i sagen Tyskland mod Kommissionen (praemis 13) fastlagde det princip, at proceduren i artikel 93, stk. 2, "der sikrer, at de oevrige medlemsstater og de beroerte erhvervskredse hoeres, og som goer det muligt for Kommissionen at opnaa fuld oplysning om alle sagens momenter, inden den traeffer beslutning, er ... uundvaerlig, naar Kommissionen stoeder paa alvorlige vanskeligheder ved undersoegelsen af, om en paataenkt stoette er forenelig med faellesmarkedet. Kommissionen kan derfor kun begraense sig til den indledende fase i medfoer af artikel 93, stk. 3, i forbindelse med godkendelse af en paataenkt stoette, saafremt den efter en foerste undersoegelse kan naa til den opfattelse, at den paataenkte foranstaltning er forenelig med traktaten. Hvis Kommissionen paa grundlag af denne foerste undersoegelse imidlertid naar til den modsatte opfattelse, eller ikke har kunnet overvinde alle vanskelighederne ved bedoemmelsen af, om foranstaltningen er forenelig med faellesmarkedet, skal den indhente alle de noedvendige udtalelser og indlede proceduren efter artikel 93, stk. 2."
59 I praemis 30 i den ovennaevnte dom i sagen Cook mod Kommissionen har Domstolen naermere udtalt, at "det tilkommer Kommissionen paa baggrund af sagens faktiske og retlige omstaendigheder at afgoere, om det paa grund af de vanskeligheder, der er opstaaet under undersoegelsen af stoettens forenelighed, er noedvendigt at indlede denne procedure, idet denne afgoerelse er undergivet Domstolens kontrol."
60 Den vurdering, som Kommissionen anlagde, da den traf en begunstigende afgoerelse efter den indledende fase af undersoegelsen, skal derfor undersoeges for at afgoere, om den i betragtning af de indsigelser, der var rejst mod den paastaaede konkurrencefordrejende virkning af stoetten, fremboed saadanne vanskeligheder, at der var grund til at indlede proceduren i artikel 93, stk. 2. Retten skal objektivt vurdere, om der forelaa saadanne vanskeligheder, ved at sammenholde beslutningens begrundelse med de oplysninger, som Kommissionen havde til raadighed, da den traf afgoerelse om den omtvistede stoettes forenelighed med faellesmarkedet.
61 Den anfaegtede beslutning bringer undtagelsen i traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), i anvendelse, idet den dels stoetter sig paa det kulturelle formaal med de paagaeldende stoetteordninger, dels paa den saerlige konkurrencesituation paa bogmarkedet. Med hensyn til denne begrundelse skal Retten for det foerste undersoege, om Kommissionen kunne kontrollere, at de franske myndigheders formaal faktisk er kulturelt, for det andet, om Kommissionen har foretaget en oekonomisk analyse af det paagaeldende marked, paa baggrund af hvilken den kunne konkludere, at den omtvistede stoette ikke paavirkede konkurrence- og samhandelsvilkaarene i et omfang stridende imod den faelles interesse.
62 For saa vidt angaar det kulturelle formaal med den omtvistede stoette er det ubestridt af parterne, at den franske regerings formaal er udbredelsen af det franske sprog og fransk litteratur. Det fastslaas endvidere, at de oplysninger, som Kommissionen havde til raadighed, da den vedtog sin beslutning, herunder oplysningerne i skrivelsen af 7. september 1992 fra sagsoegerens advokat, stoettede Kommissionens vurdering af, at dette faktisk var formaalet, og at dette formaal var lovligt. Herefter boer det fastslaas, at vurderingen af formaalet med den omtvistede stoette ikke fremboed saerlige vanskeligheder for Kommissionen, og at det ikke var noedvendigt at skaffe andre oplysninger for at forvisse sig om, at dette formaal var kulturelt.
63 Med hensyn til vurderingen af den omtvistede stoettes virkning paa konkurrencevilkaarene og samhandelen inden for Faellesskabet skal der sondres mellem dels de tre stoetteordninger, der administreredes af CELF, dels den stoette, der som kompensation for de oegede udgifter ved at effektuere smaa ordrer udelukkende ydes til denne.
64 Det fremgaar af sagen, at Kommissionen med henblik paa undersoegelsen af de tre ovennaevnte stoetteordningers forenelighed med faellesmarkedet havde faaet tilstraekkelige oplysninger fra de franske myndigheder til, at det var berettiget at fastslaa, at de havde en ubetydelig virkning paa konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne. Det bemaerkes, at ingen af de tre stoetteordninger angik eksport af boeger til andre medlemsstater, og at enhver erhvervsdrivende, der opfyldte de saerlige betingelser i disse ordninger, kunne indgive ansoegning om stoette til CELF.
65 Sagsoegeren har ganske vist under den skriftlige procedure gjort gaeldende, at CELF' s styring af fordelingen af denne stoette, forstaerkede CELF' s dominerende stilling paa det paagaeldende marked, saerligt fordi CELF' s konkurrenter var noedsaget til at afsloere forretningshemmeligheder for CELF for at opnaa stoette, og at hele den paagaeldende stoetteordning var uigennemskuelig. Retten skal imidlertid fastslaa, at sagsoegerens argumentation svaekkes af en raekke ubestridte oplysninger i sagen. For det foerste fremgaar det heraf, at sagsoegeren efter faelles overenskomst med CELF fandt en loesning, saaledes at sagsoegeren ogsaa selv kunne modtage stoette til forsendelse med luftpost uden at vaere noedt til at give oplysninger, som sagsoegeren maatte anse for foelsomme. For det andet bemaerkes det, at CELF siden 1993 ikke laengere administrerer to af disse tre stoetteordninger, saerligt stoetten til lufttransport, som sagsoegeren oenskede at modtage. For det tredje har den franske regering godtgjort, at der ikke tilkom CELF noget skoen ved fordelingen af stoette i henhold til disse ordninger. Endelig har sagsoegeren ikke fremlagt nogen oplysninger til stoette for, at disse tre stoetteordninger kunne paavirke samhandelen mellem medlemsstaterne, eller forklaret, hvorledes de var bebyrdende for sagsoegeren, hvilket bestyrker Kommissionens begunstigende beslutning herom.
66 Det skal herefter fastslaas, at Kommissionen var berettiget til at vedtage en begunstigende beslutning med hensyn til de af CELF administrerede stoetteordninger og afvise sagsoegerens argumentation, der tilsigtede at rejse tvivl om den anfaegtede beslutning, for saa vidt angik de tre stoetteordningers forenelighed med faellesmarkedet.
67 Med hensyn til den stoette, der udelukkende er ydet CELF, bemaerkes det, at sagsoegeren har fremfoert en raekke argumenter for, at Kommissionen skulle have foretaget en indgaaende undersoegelse af konkurrencevilkaarene paa det paagaeldende marked, inden den tog stilling til, om denne stoette var forenelig med faellesmarkedet. Saerligt har sagsoegeren over for Retten paapeget, at Kommissionen ikke havde tilstraekkelige oplysninger om visse vaesentlige omstaendigheder, saasom de saerlige forhold paa det relevante marked, de noejagtige stoettebeloeb og det naermere forhold mellem CELF og dets medlemmer paa den ene side og de franske offentlige myndigheder paa den anden side. Retten har derfor fundet anledning til at stille parterne, og saerligt Kommissionen, en raekke skriftlige spoergsmaal for at efterproeve de faktiske omstaendigheder, som dens vurdering byggede paa.
68 Det fastslaas, at Kommissionens besvarelse af disse spoergsmaal ikke fjerner den tvivl, som sagsoegeren har rejst, men i flere henseender viser utilstraekkeligheden af de oplysninger, der var afgoerende for den anfaegtede beslutning. Kommissionen har anfoert, at den ikke raadede over talmaessige oplysninger om den procentvise andel af vaerker paa fransk udgivet uden for Frankrig, der fik del i den stoette, der var tildelt CELF, eller oplysninger om det samlede udbud paa fransk fra forlag i andre fransktalende lande end Frankrig. Kommissionen havde heller ingen tal for de andele af eksporten af franske boeger, som henholdsvis eksportmellemhandlerne og udgiverne eller disses distributionsfilialer tegnede sig for. Kommissionen har heller ikke for Retten kunnet fremlaegge tal for eksportstroemmene dels til fransktalende lande og omraader, dels til ikke-fransktalende lande og omraader. Med hensyn til stoettens stoerrelse og den procentdel, som det salg, hvortil der blev ydet stoette, udgjorde af den samlede eksport af franske boeger, bygger Kommissionens besvarelse alene paa de tal, som den franske regering har fremlagt i sit indlaeg. For saa vidt angaar Kommissionens begrundelse for at udelukke, at ydelsen af stoette kunne have virkninger i strid med traktatens artikel 85 og 86, henvises der i Kommissionens naermere forklaringer ogsaa i det vaesentlige til intervenientens oplysninger, ifoelge hvilke CELF kun varetog 2,25% af Frankrigs samlede eksportomsaetning af boeger.
69 Kommissionens besvarelse viser de alvorlige vanskeligheder ved at vurdere konkurrencesituationen paa eksportmarkedet for boeger. Der skal endvidere henvises til andre oplysninger, paa grundlag af hvilke Retten kan fastslaa, at Kommissionen ikke har kunnet overvinde vanskelighederne, som fortsat gjorde sig gaeldende ved afslutningen af retsforhandlingerne for Retten.
70 For det foerste bemaerkes det, at Kommissionen under den mundtlige forhandling selv har indroemmet, at den ikke havde praecise oplysninger, paa grundlag af hvilke den kunne afgraense det relevante marked. Kommissionen har hertil anfoert, at det paahviler sagsoegeren at godtgoere, at der findes et saerligt delmarked for eksport gennem mellemhandlere, og har fremfoert det argument, at Kommissionen kun er forpligtet til at foretage en indgaaende undersoegelse af markedsvilkaarene, naar der er tilgaaet den detaljerede oplysninger under den administrative procedure.
71 Selv om Retten ikke er uvidende om, hvor stor og vanskelig en opgave traktaten paalaegger Kommissionen paa statsstoetteomraadet, finder den dog, at ingen af disse to argumenter kan tillaegges vaegt i en sag som den foreliggende. Kommissionens argumentation svarer til at kraeve, at konkurrenterne til de virksomheder, der modtager statsstoette, hvorom der ikke er sket underretning, skal fremlaegge oplysninger for den, som de i de fleste tilfaelde ikke har adgang til, og som de kun kan opnaa fra de medlemsstater, der yder stoetten, gennem Kommissionen selv. Naar Kommissionen endvidere beslutter at behandle en klage uden at betvivle, at der foreligger en tilstraekkelig interesse for Faellesskabet, og denne klage rejser alvorlig tvivl om stoettens forenelighed med faellesmarkedet, forekommer det ikke uforholdsmaessigt eller urimeligt at antage, at den er forpligtet til at ivaerksaette en kontradiktorisk undersoegelse, saaledes at den kan faa oplyst de vaesentligste aspekter af problemet, inden den traeffer en afgoerelse.
72 Det bemaerkes dernaest, at selv om sagsoegeren foerst under retssagen indirekte har rejst spoergsmaalet om kraenkelse af traktatens artikel 85 og 86, boer Kommissionen dog vaere i stand til at undersoege, om stoettemodtageren er i en situation, hvor den kan overtraede disse bestemmelser i traktaten. Det fremgaar af Domstolens praksis (jf. ovennaevnte dom i sagen Matra mod Kommissionen, praemis 42), at denne forpligtelse for Kommissionen til at "tage hensyn til sammenhaengen mellem artikel 92 og 93 og andre bestemmelser i traktaten, navnlig goer sig gaeldende, hvor disse andre bestemmelser som i den foreliggende sag ligeledes har til formaal at forhindre konkurrencefordrejning i Faellesskabet". I den her foreliggende sag har Kommissionen imidlertid ikke kunne godtgoere, at den har haft anledning til "paa grundlag af en oekonomisk analyse af situationen, der ikke er behaeftet med et aabenbart fejlskoen [at faa den opfattelse], at stoettemodtageren ikke befandt sig i en situation, hvor den kunne overtraede traktatens artikel 85 og 86" (jf. praemis 45 i ovennaevnte dom i sagen Matra mod Kommissionen).
73 Kommissionens argument om, at der i saa henseende ikke var overensstemmelse mellem den klage, som sagsoegeren indgav til Kommissionen, og den sag, som sagsoegeren har anlagt ved Retten, kan ikke tiltraedes. Det bemaerkes, at Kommissionen ikke i den foreliggende sag har ivaerksat en kontradiktorisk procedure, inden den vedtog sin beslutning. Den har saaledes ikke indroemmet sagsoegeren ret til at goere sit syn paa alle sagens ubestridte oplysninger gaeldende, saerligt de supplerende oplysninger fremlagt af den franske regering. Under disse omstaendigheder fastslaar Retten, at Kommissionen ikke i lighed med den regel, som er fastlagt i retspraksis i personalesager (jf. bl.a. Rettens dom af 3.3.1993, sag T-58/91, Boos og Fischer mod Kommissionen, Sml. II, s. 147, af 30.3.1993, sag T-4/92, Vardakas mod Kommissionen, Sml. II, s. 357, og af 26.10.1993, forenede sager T-6/92 og T-52/92, Reinarz mod Kommissionen, Sml. II, s. 1047)_er berettiget til at kraeve, at sagsoegeren overholder en regel om streng overensstemmelse mellem de anbringender, der goeres gaeldende under den administrative procedure, og dem, der fremfoeres under retssagen.
74 Endelig finder Retten, at Kommissionen ligeledes har vist utilstraekkeligheden af de for den foreliggende oplysninger ved at tillaegge spoergsmaalet om, hvorvidt alle fransksprogede udgivere uanset deres hjemsted kunne blive medlemmer af CELF, for stor betydning. Det bemaerkes, at stoetten til CELF har til formaal at stoette den eksporthandel, som drives af dette samvirke, og derfor kun indirekte kan komme udgiverne til gode. Det forhold, at det kan konstateres, at der ikke foreligger nogen formel forskelsbehandling af udgivere, der ikke har hjemsted i Frankrig, burde derfor ikke have vaeret tilstraekkeligt til, at Kommissionen kunne udelukke, at ydelse af stoetten kunne indebaere en konkurrencebegraensning paa eksportmarkedet. For det foerste fremgaar det af sagen, at alle udgivere af boeger paa fransk som handlende indirekte kan nyde godt af stoetten, naar vaerker, som de har udgivet, bestilles hos CELF, idet medlemsstatus ikke giver udgiverne nogen saerlig fordel ved stoettens anvendelse. For det andet fremgaar det, at salget af boeger, der ikke er udgivet i Frankrig, ikke overstiger 4% af CELF' s samlede omsaetning, og at en enkelt belgisk udgiver, selv om ikke-franske udgivere har adgang til at deltage i samvirket, er blevet deltager med en filial i Frankrig som mellemled.
75 Det foelger heraf, at under saadanne omstaendigheder som de i sagen foreliggende, hvor Kommissionen paa grund af den saerlige konkurrencesituation paa bogmarkedet har oensket at godkende den paagaeldende stoette, burde den have haft mere fyldige oplysninger om situationen til raadighed og ikke have noejedes med dem, som blev indgivet til den under den indledende undersoegelsesfase i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3. Som Domstolen fastslog i den ovennaevnte dom i sagen Cook mod Kommissionen (praemis 38), "paahvilede det den at indlede proceduren i traktatens artikel 93, stk. 2, med henblik paa efter at have indhentet alle noedvendige udtalelser at kontrollere rigtigheden af sin vurdering, der kunne vaere forbundet med alvorlige vanskeligheder".
76 Da Kommissionen ikke har opfyldt forpligtelsen til at indlede den kontradiktoriske procedure i medfoer af artikel 93, stk. 2, skal foerste led af sagsoegerens tredje anbringende tages til foelge, og beslutningen boer annulleres i det omfang, den vedroerer den stoette, der som kompensation for de oegede omkostninger ved at effektuere smaa ordrer paa boeger paa fransk afgivet af boghandlere i udlandet udelukkende er ydet CELF.
77 Retten skal endvidere undersoege andet led af dette anbringende, idet sagsoegeren goer gaeldende, at Kommissionen tillige var forpligtet til at kraeve, at den franske regering straks ophoerte med at udbetale stoette og tilbagesoegte beloebene ydet i strid med forpligtelsen til underretning i traktatens artikel 93, stk. 3.
Tredje anbringendes andet led vedroerende tilsidesaettelse af traktatens artikel 93, stk. 3, og artikel 155
Parternes argumentation
78 Sagsoegeren har gjort gaeldende, at Kommissionen har tilsidesat traktatens artikel 93, stk. 3, og artikel 155, idet den ikke paalagde den franske regering at ophoere med at yde stoetten og ikke kraevede, at den traf bestemmelse om tilbagebetaling. Ifoelge SIDE foelger det af Kommissionens meddelelse af 24. november 1983 (EFT 1983 C 318, s. 3), at stoette ydet af en medlemsstat, uden at Kommissionen er underrettet om at medlemsstaten paataenkte at yde denne stoette, er ulovlig, idet der ikke i traktaten er gjort nogen undtagelse fra forpligtelsen til at underrette Kommissionen. For at varetage den opgave, som er tildelt den i henhold til artikel 155, skulle Kommissionen derfor i medfoer af det princip, der er knaesat i den saakaldte "Boussac-sag" (Domstolens dom af 14.2.1990, sag C-301/87, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 307), have paalagt den franske regering at ophoere med udbetalingen af stoetten, indtil resultatet af undersoegelsen af dens forenelighed forelaa, og kraeve den ulovligt ydede stoette tilbagebetalt. Kommissionen noejedes med at beklage den paagaeldende medlemsstats tilsidesaettelse af artikel 93, stk. 3, og fratog derved bestemmelsen dens tilsigtede virkning og undlod at opfylde sine egne forpligtelser. Stadig ifoelge sagsoegeren loeser den af Kommissionen i dens svarskrift omtalte retspraksis, hvori der anerkendes en kompetence for de nationale retsinstanser til at paalaegge tilbagebetaling af ulovligt ydet stoette, ikke Kommissionen fra dens forpligtelser paa dette omraade.
79 Kommissionen deler ikke sagsoegerens opfattelse med hensyn til forpligtelsen til at traeffe en beslutning om at rette et paalaeg til den franske regering. Kommissionen mener ikke, at der i medfoer af "Boussac-dommen" stilles krav om, at Kommissionen automatisk paalaegger den paagaeldende medlemsstat at ophoere med udbetaling af stoette, hvorom der ikke er givet underretning. Kommissionen kan foerst traeffe beslutning om at give et paalaeg, naar den paagaeldende medlemsstat har faaet lejlighed til at udtale sig om stoettens forenelighed med faellesmarkedet, og naar medlemsstaten ikke har givet den alle de noedvendige oplysninger til at vurdere denne forenelighed.
80 Med hensyn til tilbagebetaling har Kommissionen gjort gaeldende, at den kun stiller krav herom i forbindelse med stoette, der er ulovlig, fordi der ikke er sket underretning, naar den tillige er uforenelig med faellesmarkedet, hvilket ikke er tilfaeldet i den foreliggende sag. Kommissionen bemaerker, at sagsoegeren under alle omstaendigheder uden derved at begraense sin soegsmaalsret i medfoer af traktatens artikel 173 kunne have rejst krav om tilbagesoegning af den omtvistede stoette ved de nationale retsinstanser under henvisning til Domstolens dom af 21. november 1991 (sag C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires og Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, Sml. I, s. 5505, herefter "Transformateurs de saumon-dommen").
81 Den franske regering har endvidere under henvisning til Domstolens ovennaevnte dom i sagen Frankrig mod Kommissionen og dom af 21. marts 1990 (sag C-142/87, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 959), anfoert, at Kommissionens befoejelse til at paalaegge ophoer med udbetaling af stoette, hvorom der ikke er sket underretning, kun er en mulighed, som den ikke er forpligtet til at anvende systematisk over for medlemsstater, der ikke har foretaget underretning. Denne mulighed boer i oevrigt kun anvendes, hvis Kommissionen ° efter at givet den paagaeldende medlemsstat lejlighed til at udtale sig ° finder, at stoetten materielt er uforenelig med faellesmarkedet.
82 Med hensyn til tilbagebetaling af stoette har den franske regering anfoert, at Domstolen "ikke (har) anerkendt en befoejelse for Kommissionen til at erklaere stoetteforanstaltninger ulovlige alene med den begrundelse, at underretningspligten er tilsidesat, og uden at Kommissionen behoever at undersoege, om stoetten er forenelig med faellesmarkedet" (jf. ovennaevnte Transformateurs de saumon-dom, praemis 13). Intervenienten konkluderer derfor, at den manglende underretning ikke er tilstraekkelig til at medfoere en pligt for Kommissionen til at kraeve den omtvistede stoette tilbagebetalt, og slet ikke, naar Kommissionen i den foreliggende sag fandt, at stoetten var forenelig med faellesmarkedet.
Rettens bemaerkninger
83 Det bemaerkes indledningsvis, at forbuddet mod gennemfoerelse i traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum, ifoelge Domstolens praksis har direkte virkning for al stoette, som gennemfoeres uden underretning, og stoette, naar der er givet underretning, ydes i den indledende fase eller ° hvis Kommissionen ivaerksaetter en kontradiktorisk procedure ° foer vedtagelsen af den endelige beslutning (jf. dom af 11.12.1973, sag 120/73, Lorenz, Sml. s. 1471, praemis 8, og Transformateurs de saumon-dommen, praemis 11). Som det anfoeres af Kommissionen og intervenienten, indebaerer denne retspraksis imidlertid ikke, at Kommissionen er forpligtet til automatisk at paalaegge den paagaeldende medlemsstat at ophoere med udbetaling af stoette, hvorom der ikke er sket underretning i overensstemmelse med denne artikel. Domstolen har fastslaaet, at naar Kommissionen "konstaterer, at en stoette er blevet indfoert eller aendret, uden at den har modtaget underretning herom, kan den efter at have givet vedkommende medlemsstat lejlighed til at fremsaette sine bemaerkninger hertil ved en midlertidig beslutning, indtil resultatet af undersoegelsen af stoetteforanstaltningen foreligger, paalaegge medlemsstaten straks at suspendere udbetalingen af stoetten og inden en vis frist at give Kommissionen adgang til al den dokumentation og alle de oplysninger, der er noedvendige for at afgoere, om stoetten er forenelig med faellesmarkedet" (jf. ovennaevnte dom i sagen Frankrig mod Kommissionen, praemis 19). Domstolen har saaledes anerkendt en befoejelse for Kommissionen til at vedtage en saadan forebyggende foranstaltning, naar den paabegynder en undersoegelse af stoette, hvorom der ikke er givet underretning, men har paa ingen maade paalagt den en forpligtelse med det af sagsoegeren paastaaede indhold.
84 Selv om Domstolen endvidere ganske vist i praemis 22 af ovennaevnte dom i sagen Frankrig mod Kommissionen ligeledes har anerkendt en befoejelse for Kommissionen til at stille krav om tilbagesoegning af det allerede udbetalte stoettebeloeb, har den dog ikke af den grund anerkendt en befoejelse til at erklaere stoette ulovlig alene med den begrundelse, at forpligtelsen til at foretage underretning ikke er opfyldt af den paagaeldende medlemsstat, og uden at undersoege, om den paagaeldende stoette er forenelig med faellesmarkedet, saerligt for saa vidt angaar artikel 92, stk. 3 (jf. ovennaevnte domme i sagerne Frankrig mod Kommissionen, Belgien mod Kommissionen og Transformateurs de saumon). Paa baggrund af denne retspraksis maa det fastslaas, at Kommissionen ikke var forpligtet til at stille krav om tilbagesoegning af det allerede udbetalte stoettebeloeb, selv om det blev ydet af den franske regering i strid med forpligtelsen i traktatens artikel 93, stk. 3.
85 Dette resultat bestyrkes af Transformateurs de saumon-dommen, hvori Domstolen udtalte, at der er en grundlaeggende forskel mellem "den centrale og eksklusive befoejelse, som ved traktatens artikel 92 og 93 er tillagt Kommissionen" og den, som er tillagt de nationale retsinstanser. "Mens Kommissionen skal undersoege, om den ... stoetteforanstaltning er forenelig med faellesmarkedet, ogsaa selv om den paagaeldende medlemsstat tilsidesaetter forbuddet mod at ivaerksaette foranstaltningen, bestaar de nationale domstoles opgave udelukkende i ° i tiden indtil Kommissionen traeffer sin endelige beslutning ° at beskytte borgernes rettigheder i tilfaelde, hvor de statslige myndigheder tilsidesaetter forbuddet i traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum" (jf. dommens praemis 14). Domstolen har endvidere fastslaaet, at "Kommissionens endelige beslutning ikke indebaerer, at gennemfoerelsesforanstaltninger, som var ugyldige, fordi de var truffet i strid med forbuddet i artikel 93, stk. 3, sidste punktum, efterfoelgende lovliggoeres, da der i modsat fald vil blive gjort indgreb i den direkte virkning af bestemmelsen i traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum, og borgernes interesser ° som de nationale domstole, som anfoert ovenfor, har til opgave at beskytte ° vil blive tilsidesat. Enhver anden fortolkning vil tilskynde den paagaeldende medlemsstat til at saette sig ud over bestemmelsen i artikel 93, stk. 3, sidste punktum, og vil medfoere, at bestemmelsen mister sin tilsigtede virkning" (jf. praemis 16).
86 Det foelger heraf, at i modsaetning til, hvad sagsoegeren har argumenteret for, mister traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum, naar Kommissionen ikke anvender sin befoejelse til ved paalaeg at kraeve tilbagesoegning af stoette, hvorom der ikke er givet underretning, ikke af den grund den tilsigtede virkning. Eftersom Domstolen har anerkendt den direkte virkning af denne bestemmelse, kan borgerne opnaa beskyttelse af deres rettigheder ved de nationale retsinstanser. Som det er fastslaaet i Transformateurs de saumon-dommen, kan de nationale retsinstanser, selv naar stoetten i Kommissionens endelige beslutning erklaeres for forenelig med faellesmarkedet, endvidere kende de statslige myndigheders gennemfoerelse i strid med ovennaevnte bestemmelse i traktaten ugyldig.
87 Herefter skal sagsoegerens tredje anbringende, andet led, forkastes. Eftersom Retten allerede ovenfor har taget dette anbringendes foerste led til foelge og annulleret Kommissionens beslutning paa grundlag af en tilsidesaettelse af de formelle regler, er det ufornoedent at undersoege sagsoegerens oevrige anbringender i sagen.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
88 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Imidlertid kan Retten kan dog i henhold til artiklens stk. 3 fordele sagens omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder paa et eller flere punkter. Kommissionen har i det vaesentlige tabt sagen og boer derfor doemmes til ud over sine egne omkostninger at betale to tredjedele af sagsoegerens omkostninger. Sagsoegeren boer saaledes baere en tredjedel af sine egne omkostninger.
89 Intervenienten baerer i medfoer af procesreglementets artikel 87, stk. 4, sine egne omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Foerste Udvidede Afdeling)
1) Kommissionens beslutning af 18. maj 1993, hvorved stoette (NN 127/92), som den franske stat havde ydet eksportoerer af franske boeger, blev fundet forenelig med faellesmarkedet, annulleres i det omfang, den vedroerer den stoette, der som kompensation for de oegede omkostninger ved at effektuere smaa ordrer paa boeger paa fransk afgivet af boghandlere i udlandet udelukkende er ydet til CELF.
2) Kommissionen frifindes i oevrigt.
3) Kommissionen baerer sine egne omkostninger og betaler to tredjedele af sagsoegerens omkostninger.
4) Sagsoegeren baerer en tredjedel af sine egne omkostninger.
5) Intervenienten, Den Franske Republik, baerer sine egne omkostninger.