61978C0129
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
FRANCESCO CAPOTORTI
της 15ης Φεβρουαρίου 1979 (
*1
)
Κύριε πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1.
Τα ερμηνευτικά προβλήματα που προκάλεσαν την υπό κρίση υπόθεση αφορούν τον τομέα της εφαρμογής του κανονισμού (ΕΟΚ) 1408/71 (περί κοινωνικής ασφαλίσεως των διακινουμένων εργαζομένων) σε συνάρτηση με τον τομέα των οικογενειακών επιδομάτων για τα συντηρούμενα τέκνα συνταξιούχου, τέως δημοσίου υπαλλήλου κράτους μέλους. Στην κύρια δίκη, ο ενδιαφερόμενος είναι ένας Ολλανδός υπήκοος, ο Lohmann, ο οποίος ήταν δημοτικός υπάλληλος της χώρας του και λαμβάνει από 1ης Μαΐου 1971 σύνταξη αναπηρίας που του χορηγήθηκε κατ' εφαρμογή του νόμου περί των συντάξεων των δημοσίων υπαλλήλων. Αφού μετέφερε την κατοικία του στο Βέλγιο, ζήτησε από τον αρμόδιο ολλανδικό οργανισμό να του καταβαλλει οικογενειακά επιδόματα για μία κόρη η οποία παρέμεινε στις Κάτω Χώρες.
Έλαβε αρνητική απάντηση, διότι δεν συνέτρεχε η προϋπόθεση που όριζε το άρθρο 17, παράγραφος 1, του νόμου περί των οικογενειακών επιδομάτων για τα τέκνα των μισθωτών και των εξομοιουμένων προς αυτούς, κατά την οποία ο δικαιούχος της συντάξεως πρέπει να κατοικεί στις Κάτω Χώρες. Εντούτοις η απόφαση που απέρριψε την αίτηση του ενδιαφερομένου ακυρώθηκε στη συνέχεια, κατόπιν προσφυγής του, από το «Raad van Beroep» του Αμστερνταμ. Κατά το δικαστήριο αυτό, η κατάσταση του Lohmann σε σχέση με τις κοινωνικές ασφαλίσεις πρέπει να εκτιμηθεί υπό το φως του κανονισμού 1408/71, το άρθρο 77, παράγραφος 2, στοιχείο α, του οποίου ορίζει ότι οποιοδήποτε κι αν είναι το κράτος μέλος στο έδαφος του οποίου κατοικεί ο δικαιούχος συντάξεων ή τα τέκνα, οι παροχές για τα συντηρούμενα τέκνα του δικαιούχου συντάξεων που οφείλονται κατά τη νομοθεσία ενός μόνο κράτους μέλους χορηγούνται δυνάμει της νομοθεσίας του κράτους μέλους που είναι αρμόδιο για τη σύνταξη.
Ο ολλανδικός ασφαλιστικός φορέας άσκησε έφεση κατά της αποφάσεως αυτής ενώπιον του «Centrale Raad van Beroep». To δικαστήριο αυτό, με Διατάξεις του της 13ης Δεκεμβρίου 1977 και της 6ης Ιουνίου 1978, υπέβαλε στο Δικαστήριο, σύμφωνα με το άρθρο 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Σημαίνει το γεγονός ότι το άρθρο 1, στοιχείο ι, του κανονισμού (ΕΟΚ) 1408/71 παραθέτει μόνο τις παραγράφους 1 και 2 του άρθρου 4, ότι η επιφύλαξη περί της οποίας γίνεται λόγος στην παράγραφο 4 αυτού του άρθρου δεν αφορά το περιεχόμενο του όρου “νομοθεσία”, όπως αυτός χρησιμοποιείται αλλαχού στο κείμενο του κανονισμού;
2)
Σε συνάρτηση ή όχι με την απάντηση στο προηγούμενο ερώτημα, συνιστά η σύνταξη, η οποία χορηγείται δυνάμει ενός ειδικού συστήματος δημοσίων υπαλλήλων ή του εξομοιούμενου προς αυτούς προσωπικού, επίσης σύνταξη “που οφείλεται δυνάμει της νομοθεσίας ενός μόνον κράτους μέλους” υπό την έννοια του άρθρου 77, παράγραφος 2, στοιχείο α;»
Για να γίνει αντιληπτό επακριβώς το περιεχόμενο του πρώτου από αυτά τα ερωτήματα, πιστεύω ότι είναι σκόπιμο να υπενθυμίσω ότι το άρθρο 1 του κανονισμού 1408/71 καθορίζει, στο στοιχείο ι, τον όρο «νομοθεσία», συμπεριλαμβάνοντας σ' αυτόν τους νόμους, τους κανονισμούς και άλλες εθνικές διατάξεις που αφορούν τους αναφερόμενους στο άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, κλάδους και συστήματα κοινωνικής ασφαλίσεως. Αυτοί οι «κλάδοι» περιλαμβάνουν (σύμφωνα με την παράγραφο 1, στοιχείο η) τις οικογενειακές παροχές και, ως «συστήματα» πρέπει να εννοηθούν, υπό την έννοια της παραγράφου 2 τόσο τα γενικά, όσο και τα ειδικά συστήματα. Εντούτοις, το άρθρο 4, παράγραφος 4, αποκλείει την εφαρμογή του κανονισμού στα ειδικά συστήματα των δημοσίων υπαλλήλων και του εξομοιουμένου προς αυτούς προσωπικού. To «Centrale Raad van Beroep» επιθυμεί να πληροφορηθεί στην ουσία εάν πρέπει να λάβει υπόψη ή όχι αυτό τον αποκλεισμό κατά την ερμηνεία του όρου «νομοθεσία», δεδομένου ότι το προαναφερθέν άρθρο 1, στοιχείο ι, δεν κάνει καμία ρητή αναφορά στο άρθρο 4, παράγραφος 4. Είναι πρόδηλο ότι, αν η απάντηση είναι καταφατική, η έννοια της συντάξεως που οφείλεται δυνάμει της νομοθεσίας ενός μόνο κράτους μέλους (περί της οποίας γίνεται λόγος στο άρθρο 77, παράγραφος 2, στοιχείο α) δεν μπορεί να περιλαμβάνει επίσης και τη σύνταξη που προβλέπεται από ένα ειδικό σύστημα δημοσίων υπαλλήλων ενώ συμβαίνει το αντίθετο αν η απάντηση είναι αρνητική. Έτσι η απάντηση προς το πρώτο ερώτημα έχει αναγκαστικά επίπτωση στην απάντηση που πρέπει να δοθεί στο δεύτερο, έστω και αν αυτή η τελευταία είναι εκείνη η οποία προβάλλει άμεσα το συγκεκριμένο πρόβλημα που πρέπει να επιλύσει ο δικαστής της ουσίας (δηλαδή το πρόβλημα αν ο ενδιαφερόμενος μπορεί ή όχι να αξιώσει την καταβολή οικογενειακών επιδομάτων βάσει του άρθρου 77, παράγραφος 2, στοιχείο α, του κανονισμού 1408/71).
2.
Η ιδιαιτερότητα της προκείμενης διαδικασίας έγκειται στο γεγονός ότι ο πρόεδρος του «Centrale Raad van Beroep», με έγγραφο της 7ης Ιουνίου 1978 που απηύθυνε στο Δικαστήριο, έκρινε σκόπιμο να εκθέσει, προς αποσαφήνιση των ερωτημάτων που υποβλήθηκαν σ' αυτό το τελευταίο, «το ιστορικό της υποθέσεως και το συλλογισμό του δικαστηρίου, που και οδήγησε στην παραπομπή». Κατά τη γνώμη μου, η γνώση αυτών των στοιχείων, έστω και αν είναι χρήσιμη, δεν είναι απαραίτητη για να γίνει αντιληπτό το περιεχόμενο των ερωτημάτων και για να δοθεί απάντηση σ' αυτά. Θεωρώ εντούτοις ότι δεν μπορώ να μην σχολιάσω μία διαπίστωση που περιέχεται στο εν λόγω έγγραφο, η οποία προκαλεί σοβαρή περιπλοκή (καθόσον φαίνεται ότι πρόκειται για ουσιώδες στάδιο του συλλογισμού του αιτούντος δικαστηρίου). Πρόκειται για τη διαπίστωση ότι ο Lohmann υπάγεται στο πεδίο εφαρμογής «ratione personae» του κανονισμού 1408/71 και ότι η ολλανδική κανονιστική ρύθμιση περί των οικογενειακών επιδομάτων για τα τέκνα, περί των οποίων πρόκειται στην υπό κρίση υπόθεση, υπάγεται στο πεδίο εφαρμογής «ratione materiae» του ίδιου κανονισμού.
Κατά το συλλογισμό του ολλανδικού δικαστηρίου, τα δύο σημεία συνδέονται μεταξύ τους. Το έγγραφο μνημονεύει, πράγματι, το άρθρο 1, στοιχείο α, u, και το άρθρο 2, παράγραφοι 1 και 3 του κανονισμού. Κατά το άρθρο 1, στοιχείο α, ιι, ο όρος «εργαζόμενος» σημαίνει κάθε πρόσωπο «το οποίο είναι ασφαλισμένο υποχρεωτικά κατά ενός ή περισσοτέρων κίνδυνων που αντιστοιχούν στους κλάδους, στους οποίους εφαρμόζεται ο παρών κανονισμός, στο πλαίσιο συστήματος κοινωνικής ασφαλίσεως που καλύπτει όλους τους κατοίκους ή το σύνολο του ενεργού πληθυσμού: όταν οι τρόποι διαχειρίσεως ή χρηματοδοτήσεως του συστήματος αυτού επιτρέπουν το χαρακτηρισμό του ως μισθωτού ή ελλείψει τέτοιων κριτηρίων, όταν το πρόσωπο είναι ασφαλισμένο δυνάμει υποχρεωτικής ή προαιρετικής συνεχίσεως ασφαλίσεως κατά άλλου κινδύνου καθοριζομένου στο παράρτημα V, στο πλαίσιο συστήματος δημιουργηθέντος προς όφελος των μισθωτών». Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, ο κανονισμός ισχύει «για εργαζόμενους που υπάγονται ή υπήχθησαν στη νομοθεσία ενός ή περισσοτέρων από τα κράτη μέλη και είναι υπήκοοι ενός από τα κράτη μέλη …». Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 3, ο κανονισμός ισχύει για τους δημοσίους υπαλλήλους «κατά το μέτρο που υπάγονται ή υπήχθησαν στη νομοθεσία κράτους μέλους επί της οποίας έχει εφαρμογή ο παρών κανονισμός». Το «Centrale Raad van Beroep» διερωτήθηκε αν οι δύο ολλανδικοί νόμοι περί των οικογενειακών επιδομάτων για τα τέκνα, στους οποίους αναφέρθηκε ο ενδιαφερόμενος (ο αποκαλούμενος γενικός νόμος και ο νόμος που αφορά τα τέκνα των μισθωτών) καλύπτονται ή όχι από τον όρο «νομοθεσία, επί της οποίας έχει εφαρμογή ο παρών κανονισμός» και, έχοντας απαντήσει καταφατικά σ' αυτό το ερώτημα βάσει του άρθρου 4 του κανονισμού, συμπέρανε από αυτό ότι ο Lohmann συγκαταλέγεται μεταξύ των προσώπων προς τα οποία απευθύνεται αυτός ο κανονισμός.
Σχετικά, η Επιτροπή παρατήρησε ορθώς ότι, σε περιστάσεις όπως αυτές της προκειμένης υποθέσεως, τα δικαιώματα προς χορήγηση οικογενειακών παροχών δεν είναι αυτόνομα, αλλά παρεπόμενα άλλων δικαιωμάτων και συνδέονται προς την προσωπική κατάσταση του δικαιούχου. Κατά συνέπεια θεωρώ ότι ο συσχετισμός των νόμων περί των οικογενειακών επιδομάτων με τον κανονισμό 1408/71, με το σκοπό να βρεθεί αν οι πρώτοι υπάγονται στο πεδίο εφαρμογής του δευτέρου, είναι λανθασμένος τρόπος αντιμετώπισης του προβλήματος. Στην πραγματικότητα, όταν το άρθρο 2 ορίζει ότι ο κανονισμός ισχύει για τους εργαζόμενους (και στη συνέχεια, στην παράγραφο 3, για τους δημοσίους υπαλλήλους) «που υπάγονται στη νομοθεσία» ενός κράτους μέλους, το αποφασιστικό στοιχείο είναι η προσωπική κατάσταση του εργαζόμενου — δηλαδή το βασικό σύστημα ασφαλίσεως στο οποίο υπάγεται αυτός. Εξαλλου, προχωρώντας στην εκτίμηση της προκειμένης περίπτωσης, φαίνεται περίεργο το να θεωρείται ότι ο Lohmann συμπεριλαμβάνεται μεταξύ των προσώπων τα οποία αφορά ο κανονισμός 1408/71, λόγω του ότι οι δύο νόμοι περί των οικογενειακών επιδομάτων εντάσσονται στο πλαίσιο των νομοθεσιών στις οποίες αναφέρεται αυτός ο κανονισμός, ενώ αυτό ακριβώς που πρέπει να βρεθεί είναι η δυνατότητα εφαρμογής αυτών των δύο νόμων στον Lohmann (μέσω του άρθρου 77 του κανονισμού).
Θεωρώ εν πάση περιπτώσει αστήρικτη τη θέση που έλαβε το ολλανδικό δικαστήριο, ακόμα και αν γίνει δεκτό ότι οι δύο ολλανδικοί νόμοι περί των οικογενειακών επιδομάτων μπορούν να καλυφθούν, καταρχήν, από τον όρο «νομοθεσία», για το σκοπό εφαρμογής του προαναφερθέντος άρθρου 2, παράγραφος 3. Πράγματι γνωρίζω ότι ο εναγόμενος της κύριας δίκης δεν συγκεντρώνει όλες τις απαιτούμενες από αυτούς τους νόμους προϋποθέσεις και, για το λόγο αυτό, δεν υπάγεται στην πραγματικότητα ούτε στον ένα, ούτε στον άλλο.
Έχει ήδη αναφερθεί ότι, δυνάμει του προαναφερθέντος άρθρου 2, παράγραφος 3, οι δημόσιοι υπάλληλοι μπορούν να επικαλούνται τον κανονισμό 1408/71 μόνο στο μέτρο που υπάγονται ή έχουν υπαχθεί σε εθνική νομοθεσία επί της οποίας έχει εφάρμογή ο κανονισμός. Επομένως, δεν πρέπει να περιοριστούμε στη διαπίστωση ότι ο ενδιαφερόμενος επικαλείται εθνικούς νόμους επί των οποίων έχει εφαρμογή ο κανονισμός. Πρέπει να πληρούνται και οι προϋποθέσεις για να υπάγεται ο ενδιαφερόμενος σ' αυτούς τους νόμους. Στην προκείμενη περίπτωση, ο ενδιαφερόμενος επιδίωξε να στηριχτεί στον κανονισμό 1408/71 για να υπερπηδήσει το εμπόδιο το οποίο αντιπροσωπεύει η έλλειψη των προϋποθέσεων που προβλέπονται από τις εθνικές νομοθεσίες, αυτή η έλλειψη, όμως, δεν επιτρέπει στο άρθρο 2, παράγραφος 3, να αναπτύξει τα αποτελέσματά του. Αληθώς, οι θεσπιζόμενοι από τον κανονισμό 1408/71 κανόνες εναρμονίσεως έχουν ως κύριο σκοπό την εξάλειψη, στον τομέα των κοινωνικών ασφαλίσεων, των εμποδίων κατά της υλοποιήσεως της πραγματικά ελεύθερης κυκλοφορίας εντός της Κοινότητας, την οποία καθιερώνει το άρθρο 48 υπέρ των μισθωτών του ιδιωτικού τομέα.
Κατά τη γνώμη μου, ο μόνος ορθός τρόπος αντιμετώπισης του προβλήματος συνίσταται στο να καθοριστεί το περιεχόμενο του άρθρου 4, παράγραφος 4, του κανονισμού 1408/71. Πράγματι, η ερμηνεία αυτού του κανόνα επηρεάζει τόσο το προσωπικό πεδίο εφαρμογής του κανονισμού, όσο και την έννοια που πρέπει να δοθεί στο άρθρο 77, παράγραφος 2, αποτελεί δε το αντικείμενο του δεύτερου ερωτήματος που υπέβαλε το ολλανδικό δικαστήριο.
3.
Θα εξετάσω, επομένως, αν το γεγονός ότι το άρθρο 1, στοιχείο ι, του κανονισμού 1408/71 δεν αναφέρεται στο άρθρο 4, παράγραφος 4, μπορεί να έχει ως συνέπεια το ότι η λέξη «νομοθεσία» πρέπει να ερμηνευθεί ότι περιλαμβάνει επίσης και τα ειδικά συστήματα ασφαλίσεως των δημοσίων υπαλλήλων, θεωρώ προφανές ότι η απάντηση πρέπει να είναι αρνητική. Πράγματι, το άρθρο 1, στοιχείο ι, αναφέρεται ειδικά στις παραγράφους 1 και 2 του άρθρου 4, καθόσον αυτές χρησιμεύουν στο να καθοριστούν σαφώς τα συστήματα και οι κλάδοι της κοινωνικής ασφαλίσεως που περιλαμβάνονται στην έννοια «νομοθεσία». Η παράγραφος 4, αντίθετα, ορίζει τα είδη αρωγής και τα συστήματα προνοίας στα οποία δεν εφαρμόζεται ο κανονισμός και, ανεξάρτητα από κάθε αναφορά, αυτή η διάταξη εφαρμόζεται τόσο ως προς το άρθρο 1, στοιχείο ι, όσο και ως προς το άρθρο 2, παράγραφος 3, και το άρθρο 77, παράγραφος 2. Αυτό, εξάλλου, είναι απόλυτα σύμφωνο με την οικονομία της Συνθήκης ΕΟΚ, η οποία ακριβώς αποκλείει ρητά, στο άρθρο 48, παράγραφος 4, την εφαρμογή των διατάξεων σχετικά με την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων εντός της Κοινότητας όταν πρόκειται «περί απασχολήσεως στη δημόσια διοίκηση».
Επομένως, από το γεγονός ότι το προαναφερθέν άρθρο 1, στοιχείο ι, δεν παραπέμπει στο άρθρο 4 στο σύνολό του δεν μπορεί να συναχθεί, όπως υποδεικνύει το δικαστήριο που υπέβαλε το ερώτημα, ότι ο όρος «νομοθεσία», υπό την έννοια του κανονισμού, περιλαμβάνει και τα ειδικά συστήματα των δημοσίων υπαλλήλων. Για να καταλήξει κανείς σ' αυτό το συμπέρασμα, θα έπρεπε να συσχετίσει αυτή την κατηγορία συστημάτων με τη διάταξη της παραγράφου 2 του προαναφερθέντος άρθρου 4, κατά το οποίο ο κανονισμός ισχύει για τα γενικά και ειδικά συστήματα κοινωνικής ασφαλίσεως. Δεν είναι όμως δυνατό να δοθεί ένα τόσο ευρύ νόημα σ' αυτή τη διάταξη, δεδομένου ότι, όσον αφορά αυτή την ίδια, η παράγραφος 4 αποτελεί περιοριστικό κανόνα, ο οποίος αποκλείει εντελώς τα ειδικά συστήματα των δημοσίων υπαλλήλων από το πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 1408/71. Επίσης, ματαίως θα υποστηριζόταν ότι, δυνάμει του άρθρου 2, παράγραφος 3, ο κανονισμός 1408/71 εφαρμόζεται στους δημοσίους υπαλλήλους «κατά το μέτρο που υπάγονται ή υπήχθησαν στη νομοθεσία κράτους μέλους, επί της οποίας έχει εφαρμογή ο παρών κανονισμός». Πράγματι, αυτός ο κανόνας σημαίνει μόνο ότι ο κανονισμός ισχύει και για τους δημοσίους υπαλλήλους εάν και κατά το μέτρο που υπάγονται ή υπήχθησαν σε ένα γενικό σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως. Στην προκειμένη περίπτωση καταδείχθηκε ότι ο Lohmann υπάγεται σε συνταξιοδοτικό σύστημα που ισχύει ειδικά για δημοσίους υπαλλήλους. Για το λόγο αυτό, δεν υπάγεται στο προσωπικό πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 1408/71.
4.
Οι σκέψεις που ανέπτυξα με οδηγούν στο να προτείνω, καταλήγοντας, στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα που του υπέβαλε, με Διατάξεις της 13ης Δεκεμβρίου 1977 και της 6ης Ιουνίου 1977, το Centrale Raad van Beroep, αποφαινόμενο ότι:
α)
Το γεγονός ότι το άρθρο 1, στοιχείο ι, του κανονισμού (ΕΟΚ) 1408/71 του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1971, αναφέρεται μόνο στις παραγράφους 1 και 2 του άρθρου 4, δεν περιορίζει σε καμία περίπτωση το γενικό περιεχόμενο της περιεχόμενης στην παράγραφο 4 αυτού του άρθρου διατάξεως η οποία αποκλείει, μεταξύ άλλων, από το πεδίο εφαρμογής του κανονισμού τα ειδικά συστήματα των δημοσίων υπαλλήλων ή του εξομοιουμένου προς αυτούς προσωπικού.
β)
Συνεπώς, η σύνταξη την οποία αφορά ένα ειδικό σύστημα ασφαλίσεως δημοσίων υπαλλήλων δεν καλύπτεται από τον όρο «σύνταξη που οφείλεται δυνάμει της νομοθεσίας ενός μόνον κράτους μέλους», στην οποία αναφέρεται το άρθρο 77, παράγραφος 2, στοιχείο α, του κανονισμού 1408/71.
(
*1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η ιταλική.