Wydanie tymczasowe
WYROK TRYBUNAŁU (ósma izba)
z dnia 9 marca 2017 r.(*)
Odwołanie – EFOGR i EFRROW – Wydatki wyłączone z finansowania przez Unię Europejską – Rozwój obszarów wiejskich – Rozporządzenie (WE) nr 1257/1999 – Artykuł 33b – Wsparcie dla gospodarstw niskotowarowych w trakcie restrukturyzacji – Wymóg przeznaczenia co najmniej 50% wsparcia na działania restrukturyzacyjne
W sprawie C‑105/16 P
mającej za przedmiot odwołanie w trybie art. 56 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesione w dniu 19 lutego 2016 r.,
Rzeczpospolita Polska, reprezentowana przez B. Majczynę, działającego w charakterze pełnomocnika,
wnosząca odwołanie,
w której drugą stroną postępowania jest:
Komisja Europejska, reprezentowana przez A. Stobiecką‑Kuik i J. Aquilinę, działające w charakterze pełnomocników,
strona pozwana w pierwszej instancji,
TRYBUNAŁ (ósma izba),
w składzie: M. Vilaras (sprawozdawca), prezes izby, M. Safjan i D. Šváby, sędziowie,
rzecznik generalny: E. Tanchev,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1        Rzeczpospolita Polska wnosi w odwołaniu o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 3 grudnia 2015 r., Polska/Komisja (T‑367/13, niepublikowanego, EU:T:2015:933, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”), w którym Sąd oddalił skargę tego państwa członkowskiego o stwierdzenie nieważności decyzji wykonawczej Komisji 2013/214/UE z dnia 2 maja 2013 r. wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2013, L 123, s. 11, zwanej dalej „sporną decyzją”) w zakresie, w jakim Komisja zastosowała w niej do wydatków zgłoszonych przez Rzeczpospolitą Polską z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych korekty w wysokości 8 292 783,94 EUR oraz 71 610 559,39 EUR.
Ramy prawne
2        Motywy 6, 12 i 43 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.U. 1999, L 160, s. 80), zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 2223/2004 z dnia 22 grudnia 2004 r. (Dz.U. 2004, L 379, s. 1) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1257/1999”), mają następujące brzmienie:
„(6)      W najbliższych latach rolnictwo będzie musiało dostosować się do nowych realiów i dalszych zmian w zakresie ewolucji rynku, polityki rynkowej i zasad handlu, wymagań i preferencji konsumentów oraz kolejnego rozszerzenia Wspólnoty; zmiany te wpłyną nie tylko na rynki rolne, ale także ogólnie na lokalne gospodarki obszarów wiejskich; polityka rozwoju obszarów wiejskich powinna mieć na celu przywrócenie oraz podniesienie konkurencyjności obszarów wiejskich, a zatem powinna mieć też udział w utrzymaniu i tworzeniu nowych miejsc pracy na tych terenach.
[…]
(12)      Na obszarach wiejskich działania na rzecz rozwoju obszarów wiejskich powinny towarzyszyć polityce rynkowej i ją uzupełniać.
[…]
(43)      Ze wsparcia na mocy niniejszego rozporządzenia powinny zostać wyłączone niektóre działania uprawnione do wsparcia w ramach innych instrumentów wspólnej polityki rolnej, w szczególności te mieszczące się w zakresie systemu wsparcia wspólnej organizacji rynku, poza wyjątkami uzasadnionymi obiektywnymi kryteriami”.
3        Artykuł 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1257/1999 stanowi:
„1.      Niniejsze rozporządzenie określa ramy wsparcia [Unii] dla trwałego rozwoju rolnictwa.
2.      Działania na rzecz rozwoju rolnictwa będą towarzyszyć innym instrumentom wspólnej polityki rolnej oraz je uzupełniać i mieć przez to udział w osiąganiu celów zapisanych w art. [39 TFUE]”.
4        Rozdział IXa rozporządzenia nr 1257/1999, zatytułowany „Szczególne środki dla nowych państw członkowskich”, został dodany do tego rozporządzenia przez akt dotyczący warunków przystąpienia do Unii Europejskiej Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. 2003, L 236, s. 33). Podrozdział I tego rozporządzenia określa warunki udzielenia tymczasowego wsparcia dodatkowego, uzupełniającego wsparcie przewidziane w rozdziałach I–IX rzeczonego rozporządzenia, na rzecz środków przejściowych przyjętych w tych państwach członkowskich w celu zaspokojenia ich szczególnych potrzeb w okresie programowania 2004–2006. Ów podrozdział omawianego rozporządzenia zawiera art. 33a–33h.
5        Artykuł 33b rozporządzenia nr 1257/1999, zatytułowany „Wsparcie dla gospodarstw niskotowarowych w trakcie restrukturyzacji”, stanowi w ust. 1–3:
„1.      Wsparcie dla gospodarstw niskotowarowych w trakcie restrukturyzacji sprzyjać będzie osiągnięciu następujących celów:
a)      zmniejszeniu problemów okresu przejściowego wynikających z faktu, iż sektor rolniczy oraz gospodarka wiejska nowych państw członkowskich wystawione są na konkurencję w ramach jednolitego rynku;
b)      ułatwieniu i zachęcaniu do restrukturyzacji gospodarstw, które nie są jeszcze ekonomicznie żywotne [rentowne].
Dla celów niniejszego artykułu pojęcie »gospodarstw niskotowarowych« oznacza gospodarstwa produkujące głównie na własne potrzeby, ale również sprzedające część swojej produkcji.
2.      Warunkiem uzyskania wsparcia jest przedstawienie przez rolnika biznesplanu, który:
a)      wykazuje przyszłą ekonomiczną żywotność [rentowność] gospodarstwa;
b)      zawiera szczegółowy opis wymaganych inwestycji;
c)      zawiera określenie celów pośrednich i końcowych.
3.      Zgodność z biznesplanem, o którym mowa w ust. 2, sprawdzana jest po upływie trzech lat. Jeżeli cele określone w planie nie zostały osiągnięte w chwili kontroli po trzech latach, dalsza pomoc nie zostanie udzielona. Nie wymaga się jednak zwrotu środków już otrzymanych”.
Okoliczności powstania sporu
6        Okoliczności powstania sporu i treść spornej decyzji zostały przedstawione w pkt 1–20 zaskarżonego wyroku. Dla celów niniejszego postępowania można je streścić następująco.
7        W wyniku kontroli wydatków dokonanych w Polsce tytułem środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w ramach EFOGR oraz EFRROW Komisja Europejska wyłączyła sporną decyzją z finansowania przez Unię niektóre wydatki zgłoszone tytułem wsparcia dla gospodarstw niskotowarowych w trakcie restrukturyzacji w łącznych kwotach 8 292 783,94 EUR i 71 610 559,39 EUR.
8        W okresie programowania 2004–2006 wsparcie rozwoju obszarów wiejskich było uregulowane w rozporządzeniu nr 1257/1999, którego rozdział IXa, zatytułowany „Szczególne środki dla nowych państw członkowskich”, określał warunki udzielenia wsparcia dla gospodarstw niskotowarowych w trakcie restrukturyzacji. Zasady dotyczące tego środka wsparcia były przewidziane w art. 33b wspomnianego rozporządzenia, zaś warunki i kryteria kwalifikujące do jego wdrożenia zostały ustalone w planie rozwoju obszarów wiejskich Rzeczypospolitej Polskiej na lata 2004–2006.
9        W toku postępowania w sprawie rozliczenia rachunków Komisja stwierdziła pięć odrębnych uchybień. Pierwsze z nich dotyczyło nieprawidłowości w zakresie zatwierdzania biznesplanów rolników, a Rzeczypospolitej Polskiej zarzucono naruszenie przez rolników wymogu przeznaczenia co najmniej 50% wsparcia finansowego na działania restrukturyzacyjne. Pozostałe uchybienia dotyczyły nieprawidłowości w zakresie początkowych kontroli administracyjnych wniosków o pomoc.
10      Zważywszy na te wszystkie uchybienia, Komisja zaproponowała zastosowanie mieszanej korekty finansowej. Do wydatków objętych uchybieniem związanym z nieprawidłowościami w zakresie zatwierdzania biznesplanów rolników zastosowano korektę ekstrapolowaną w wysokości 11% wydatków, odpowiadającą wyrażonej procentowo ilości zbadanych wniosków, w których stwierdzono naruszenie wymogu przeznaczenia co najmniej 50% wsparcia finansowego na restrukturyzację. Korekta ryczałtowa w wysokości 10% została zastosowana w odniesieniu do 89% wydatków w przypadku pozostałych uchybień.
Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
11      Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 15 lipca 2013 r. Rzeczpospolita Polska wniosła skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji.
12      Na poparcie swej skargi podniosła ona trzy zarzuty. Zarzut pierwszy dotyczył naruszenia art. 7 ust. 4 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 1258/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. 1999, L 160, s. 103 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 3, t. 25, s. 414) oraz art. 31 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. 2005, L 209, s. 1). Zarzut drugi odnosił się do naruszenia art. 7 ust. 4 akapit czwarty rozporządzenia nr 1258/1999 i art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1290/2005, a także naruszenia dokumentu Komisji VI/5330/97 z dnia 23 grudnia 1997 r., zatytułowanego „Wytyczne dotyczące obliczania skutków finansowych podczas przygotowania decyzji o rozliczaniu rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR”. Wreszcie, zarzut trzeci oparty był na naruszeniu art. 296 TFUE.
13      W ramach zarzutu pierwszego Sąd wyodrębnił cztery zastrzeżenia skierowane przeciwko pięciu uchybieniom wskazanym w spornej decyzji, przy czym pierwsze z tych zastrzeżeń dotyczyło samego tylko uchybienia związanego z naruszeniem przez rolników wymogu przeznaczenia co najmniej 50% pomocy finansowej na działania restrukturyzacyjne.
14      W pkt 34–49 zaskarżonego wyroku Sąd zbadał, czy art. 33b rozporządzenia nr 1257/1999 można interpretować ze względu na jego brzmienie, jego kontekst oraz cele regulacji, której część ten przepis stanowi, w ten sposób, że zobowiązywał on rolników korzystających z pomocy finansowej do przeznaczenia tej pomocy na konkretne działania restrukturyzacyjne dotyczące ich gospodarstw. Sąd uznał, że z brzmienia tego przepisu wynika, iż beneficjenci pomocy finansowej byli zobowiązani do przeznaczenia części tej pomocy na takie działania. Następnie, opierając się na celach i systematyce rozporządzenia nr 1257/1999, Sąd dokonał wykładni tego art. 33b w świetle celów wspólnej polityki rolnej ustalonych w traktacie FUE. Na tej podstawie doszedł do wniosku, że cel programu wspierania gospodarstw niskotowarowych jest zasadniczo celem gospodarczym, gdyż program ten zmierza do ułatwiania przekształceń strukturalnych sektora rolnego i do zapewnienia w szczególności rentowności gospodarstw rolnych. Wreszcie, Sąd uznał, że nawet jeśli wymóg przeznaczenia co najmniej 50% kwoty pomocy finansowej na cele restrukturyzacyjne nie został wyraźnie przewidziany wśród przesłanek przyznania tego wsparcia określonych w tym art. 33b, tego rodzaju kryterium ilościowe okazało się konieczne do ustalenia, czy wnioski rolników korzystających z tej pomocy finansowej przyczyniały się do realizacji celów wspomnianego przepisu, oraz niezbędne do zapewnienia, aby owa pomoc nie była przyznawana w sposób bezwarunkowy.
15      W związku z tym Sąd orzekł, że Komisja słusznie uznała, iż Rzeczpospolita Polska mogła zatwierdzać jedynie wstępne wnioski o przyznanie pomocy, w których rolnicy chcący skorzystać ze wsparcia zobowiązali się w szczególności do przeznaczenia co najmniej 50% owej pomocy na działania restrukturyzacyjne.
16      Następnie Sąd oddalił w pkt 51–88 zaskarżonego wyroku zastrzeżenia od drugiego do czwartego zarzutu pierwszego, a w pkt 89–120 tego wyroku – zarzuty drugi i trzeci. Te punkty uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie są przedmiotem niniejszego odwołania.
17      W konsekwencji Sąd oddalił skargę w całości.
Żądania stron przed Trybunałem
18      Rzeczpospolita Polska wnosi do Trybunału o:
–        uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim Sąd oddala zastrzeżenie podniesione w ramach zarzutu pierwszego skargi o stwierdzenie nieważności, dotyczące wymogu przeznaczenia co najmniej 50% pomocy finansowej na działania restrukturyzacyjne;
–        stwierdzenie nieważności spornej decyzji w zakresie, w jakim Komisja zastosowała w niej korektę ekstrapolowaną w wysokości 11% wydatków zgłoszonych przez Rzeczpospolitą Polską z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych, odpowiadającą korektom w kwotach 4 583 950,92 EUR i 39 583 726,30 EUR, oraz
–        obciążenie Komisji kosztami postępowania w obu instancjach.
19      Komisja wnosi do Trybunału o:
–        oddalenie odwołania w całości jako bezzasadnego oraz
–        obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania.
W przedmiocie odwołania
Argumentacja stron
20      Rzeczpospolita Polska podnosi jeden zarzut, oparty na błędnej wykładni art. 33b rozporządzenia nr 1257/1999. Twierdzi ona w tym względzie, że Sąd błędnie uznał, iż ów przepis uzależniał wsparcie dla gospodarstw niskotowarowych od warunku, że co najmniej 50% pomocy zostanie przeznaczone na środki restrukturyzacyjne.
21      Po pierwsze, Rzeczpospolita Polska uważa, że Sąd dodał w ten sposób do warunków udzielenia wsparcia, które są wyraźnie przewidziane w uregulowaniach Unii, warunek dodatkowy. Twierdzi ona, że Sąd naruszył tym samym zasadę pewności prawa. Rzeczpospolita Polska podnosi zresztą, że Komisja wymieniła to kryterium dopiero na końcowym etapie postępowania administracyjnego w formalnym powiadomieniu z dnia 16 czerwca 2011 r. Wskazuje ona też w tym względzie, że art. 50 rozporządzenia nr 1257/1999 upoważniał Komisję do określenia szczegółowych kryteriów kwalifikowalności, gdyby Komisja dostrzegła taką potrzebę, a następnie do ich przyjęcia w drodze przepisów wykonawczych. Owo państwo członkowskie dodaje, że Komisja nie podjęła działań w tym zakresie.
22      Po drugie, Rzeczpospolita Polska uważa, że Sąd nie uzasadnił swojej oceny dotyczącej zatwierdzenia ustalonego przez Komisję kryterium ilościowego, zgodnie z którym część pomocy finansowej, która miała zostać przeznaczona na restrukturyzację gospodarstw z niej korzystających, stanowiła przynajmniej 50% łącznej kwoty tego wsparcia.
23      Po trzecie, Rzeczpospolita Polska uważa, że Sąd dokonał wykładni art. 33b rozporządzenia nr 1257/1999 w oderwaniu od kontekstu przyjęcia tego rozporządzenia, celów wspomnianego przepisu i systematyki aktu prawnego. Celem tego przepisu nie było finansowanie samych inwestycji, lecz wspieranie gospodarstw niskotowarowych, co miało służyć poprawie ich sytuacji ekonomicznej oraz stworzeniu warunków do ich restrukturyzacji.
24      Wskazuje ona w tym względzie, że zgodnie z brzmieniem art. 33b wsparcie finansowe jest przeznaczone dla gospodarstw niskotowarowych w trakcie restrukturyzacji, a nie na restrukturyzację jako taką.
25      Rzeczpospolita Polska podkreśla poza tym fakt, iż omawiany przepis stanowi jeden ze szczególnych środków mających zastosowanie do nowych państw członkowskich jako tymczasowe wsparcie dodatkowe przyznane przez Unię. Pozwala on tym samym na zaspokojenie szczególnych potrzeb tych państw w okresie programowania 2004–2006, pomagając gospodarstwom położonym we wspomnianych państwach sprostać wyzwaniom związanym z ich przystąpieniem do Unii. Należy uwzględnić kontekst przystąpienia tych państw, w tym stopniowe wprowadzanie płatności bezpośrednich oraz konieczność tymczasowego wsparcia małych gospodarstw, jak również wspólne stanowisko przyjęte przez Unię w dniu 30 października 2002 r. w ramach negocjacji akcesyjnych, dotyczące rozdziału 7, zatytułowanego „Rolnictwo”, w którym to stanowisku położono nacisk na tymczasowe wsparcie dochodów rolników prowadzących niewielkie gospodarstwa rolne.
26      Rzeczpospolita Polska podnosi w tym zakresie, że motyw 1 rozporządzenia nr 1257/1999 przewiduje, iż systemy wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, a wśród nich system wsparcia gospodarstw niskotowarowych, uzupełniają inne instrumenty wspólnej polityki rolnej, w szczególności stopniowe wprowadzanie płatności bezpośrednich w Polsce. Na tej podstawie dochodzi ona do wniosku, że uzasadnione było wprowadzenie tymczasowego wsparcia dodatkowego dla takich gospodarstw, które są najsłabsze ekonomicznie i muszą sprostać konkurencji w ramach rynku wewnętrznego.
27      Owo państwo członkowskie uważa, że w celu uzasadnienia wymogu przeznaczenia co najmniej 50% pomocy finansowej na restrukturyzację Sąd nie mógł ograniczyć się do przywołania tylko jednego z celów wspólnej polityki rolnej określonych w art. 39 TFUE, z pominięciem celu polegającego na zapewnieniu odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Rzeczpospolita Polska zarzuca ponadto Komisji, że ta uwzględniła jedynie cele związane z inwestycjami, lecz pominęła fakt, iż powodzenie procesu restrukturyzacji było też zapewnione dzięki wsparciu dochodów gospodarstw. Uważa ona, że pojęcie „restrukturyzacji” w rozumieniu art. 33b rozporządzenia nr 1257/1999 nie może być ograniczone do samych tylko inwestycji.
28      Po czwarte, Rzeczpospolita Polska uważa, że zaskarżony wyrok narusza zasadę proporcjonalności.
29      Z jednej strony twierdzi ona, że wymóg przeznaczenia co najmniej 50% pomocy finansowej na działania restrukturyzacyjne nie był ani konieczny, ani racjonalny, by ustalić, czy wnioski rolników korzystających z omawianego wsparcia przyczyniały się do realizacji celów art. 33b omawianego rozporządzenia. Jej zdaniem sporządzenie przewidzianego w art. 33b ust. 2 biznesplanu zawierającego określone elementy i zobowiązania pozwalało na ustalenie części tego wsparcia przeznaczonej na działania restrukturyzacyjne z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb poszczególnych gospodarstw.
30      Z drugiej strony podkreśla ona, że wsparcie dla gospodarstw niskotowarowych w trakcie restrukturyzacji dotyczy jedynie bardzo małych gospodarstw rolnych i że kwota tego wsparcia w wysokości 1250 EUR rocznie nie zagraża konkurencji w ramach rynku wewnętrznego.
31      Po piąte, Rzeczpospolita Polska podnosi, że przyznanie pomocy finansowej rolnikom, którzy zobowiązali się jedynie do odbycia jednodniowego szkolenia, może stanowić uchybienie w zakresie oceny przez władze krajowe prawidłowości biznesplanów przedstawionych przez tych rolników. Twierdzi ona natomiast, że o ile przyznanie takiego wsparcia mogłoby prowadzić do zastosowania korekty ryczałtowej, o tyle nie może ono stanowić względu, w świetle którego można by wymagać przeznaczenia co najmniej 50% pomocy finansowej na działania restrukturyzacyjne.
32      Komisja uważa, że należy oddalić tę argumentację w całości.
Ocena Trybunału
33      W ramach jedynego zarzutu Rzeczpospolita Polska podważa ocenę Sądu zawartą w szczególności w pkt 43 i 46–49 zaskarżonego wyroku.
34      W pkt 43 tego wyroku Sąd uznał, że cel programu wspierania gospodarstw niskotowarowych należy interpretować jako cel zasadniczo gospodarczy, gdyż program ten zmierza do ułatwiania przekształceń strukturalnych sektora rolnego oraz do zapewnienia w szczególności rentowności tych gospodarstw, a nie jako wsparcie dochodów rolników. Sąd podkreślił, że pomoc finansowa przyznana odnośnym rolnikom stanowiła bodziec gospodarczy do uczestnictwa w konkretnym programie restrukturyzacji, którego głównym celem jest poprawa rentowności tych gospodarstw rolnych.
35      W pkt 47 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że władze polskie nie uzależniały zatwierdzenia wstępnych wniosków o przyznanie wsparcia finansowego od konkretnych działań restrukturyzacyjnych i przyznawały to wsparcie rolnikom, którzy zobowiązali się w biznesplanach jedynie do podjęcia minimalnych wysiłków. W konsekwencji w pkt 48 tego wyroku Sąd uznał, że wprowadzone przez Komisję kryterium ilościowe polegające na przeznaczeniu co najmniej 50% pomocy finansowej na cele restrukturyzacyjne było niezbędne, aby ustalić, czy wnioski rolników korzystających z tego wsparcia przyczyniały się do realizacji celów art. 33b rozporządzenia nr 1257/1999. Sąd wskazał, że Komisja ustanowiła wspomniane kryterium jako obiektywny próg, poniżej którego przyznane wsparcie nie jest uzasadnione intensywnością wysiłków podjętych w zakresie restrukturyzacji. W pkt 49 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł więc, że Komisja słusznie uznała, iż Rzeczpospolita Polska mogła zatwierdzać jedynie wnioski o przyznanie pomocy, w których rolnicy chcący skorzystać ze wsparcia zobowiązali się w szczególności do przeznaczenia co najmniej 50% owej pomocy na działania restrukturyzacyjne.
36      Rzeczpospolita podnosi w tym względzie, że Sąd, po pierwsze, dokonał błędnej wykładni art. 33b rozporządzenia nr 1257/1999, gdyż nie uwzględnił kontekstu przyjęcia tego rozporządzenia, celów wspomnianego przepisu i systematyki aktu prawnego, po drugie, naruszył zasadę pewności prawa, po trzecie, niedostatecznie uzasadnił zaskarżony wyrok, a po czwarte, naruszył zasadę proporcjonalności.
37      W pierwszej kolejności Rzeczpospolita Polska uważa, że Sąd naruszył prawo, dokonując wykładni art. 33b rozporządzenia nr 1257/1999.
38      Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględnić nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część ten przepis stanowi (zob. wyroki: z dnia 6 listopada 2014 r., Feakins, C‑335/13, EU:C:2014:2343, pkt 35; a także z dnia 12 listopada 2015 r., Jakutis i Kretingalės kooperatinė ŽŪB, C‑103/14, EU:C:2015:752, pkt 93).
39      Zgodnie z art. 1 rozporządzenia nr 1257/1999 rozporządzenie to określa ramy wsparcia Unii dla trwałego rozwoju rolnictwa i przewiduje działania, które towarzyszą innym instrumentom wspólnej polityki rolnej oraz je uzupełniają, przyczyniając się w ten sposób do osiągnięcia celów określonych w art. 39 TFUE.
40      Zgodnie z motywem 6 tego rozporządzenia polityka rozwoju obszarów wiejskich ma na celu przywrócenie oraz podniesienie konkurencyjności obszarów wiejskich, a zatem przyczynienie się do utrzymania i tworzenia nowych miejsc pracy na tych terenach. Z motywu 12 wspomnianego rozporządzenia wynika, że na obszarach wiejskich działania na rzecz rozwoju tych obszarów powinny towarzyszyć polityce rynkowej i ją uzupełniać. Motyw 43 tego rozporządzenia stanowi w tym względzie, że ze wsparcia są wyłączone niektóre działania kwalifikujące się do wsparcia w ramach innych instrumentów wspólnej polityki rolnej, w szczególności te mieszczące się w zakresie systemów wsparcia wspólnej organizacji rynku.
41      Rozporządzenie nr 1257/1999 realizuje też inne cele, o których mowa w jego motywach 29–34, takie jak na przykład trwały rozwój obszarów wiejskich oraz zachęcanie rolników do tego, by służyli społeczeństwu jako całości, w szczególności na rzecz ochrony i poprawy środowiska oraz zasobów naturalnych. Tymczasem wsparcie dochodów rolników nie figuruje jako takie wśród tych celów.
42      Artykuł 33b rozporządzenia nr 1257/1999, zatytułowany „Wsparcie dla gospodarstw niskotowarowych w trakcie restrukturyzacji”, stanowi, że wśród szczególnych środków mających zastosowanie do nowych państw członkowskich znajduje się wsparcie dla gospodarstw niskotowarowych w trakcie restrukturyzacji. Wskazuje on wyraźnie, że owo wsparcie ma sprzyjać osiągnięciu dwóch wymienionych w nim celów, mianowicie, po pierwsze, zmniejszeniu problemów okresu przejściowego wynikających z faktu, iż sektor rolniczy oraz gospodarka wiejska nowych państw członkowskich wystawione są na konkurencję w ramach jednolitego rynku, a po drugie, ułatwieniu restrukturyzacji gospodarstw, które nie są jeszcze rentowne, i zachęcaniu do niej.
43      Z wykładni językowej art. 33b rozporządzenia nr 1257/1999 wynika, że możliwość skorzystania ze środka wsparcia dla gospodarstw niskotowarowych jest zastrzeżona dla tych gospodarstw, które podejmują działania restrukturyzacyjne. Za taką wykładnią przemawia brzmienie art. 33b ust. 2, zgodnie z którym rolnik wnoszący o skorzystanie z tego środka musi przedstawić biznesplan, w którym w szczególności wykaże rentowność gospodarstwa w przyszłości oraz zawrze szczegółowy opis wymaganych inwestycji.
44      Jeśli chodzi o kontekst omawianego przepisu, należy stwierdzić, że wprawdzie art. 33b rozporządzenia nr 1257/1999 stanowi jeden ze szczególnych środków mających zastosowanie do nowych państw członkowskich, jednak z tej tylko okoliczności nie można wyprowadzić wniosku, że ów artykuł przewiduje, jako główny cel, tymczasowe wsparcie dochodów rolników prowadzących niewielkie gospodarstwa rolne.
45      Zgodnie bowiem z celem polegającym na przywróceniu i podniesieniu konkurencyjności obszarów wiejskich, o którym mowa w motywie 6 rozporządzenia nr 1257/1999, art. 33b tego rozporządzenia zmierza do ułatwienia restrukturyzacji gospodarstw rolnych niskotowarowych w celu uczynienia ich rentownymi, wzorując się w szerokim zakresie na celu polegającym na zwiększeniu wydajności rolnictwa, przewidzianym w art. 39 TFUE, na którym Sąd słusznie się oparł. Artykuł 33b ust. 1 lit. a) przewiduje też cel związany ze zmniejszeniem problemów okresu przejściowego w nowych państwach członkowskich.
46      Ponadto należy stwierdzić, że zarówno motywy 12 i 43 wspomnianego rozporządzenia, jak i jego art. 1 wskazują, że środki wsparcia rozwoju obszarów wiejskich różnią się od środków przewidzianych przez inne instrumenty wspólnej polityki rolnej, w tym instrumenty składające się na systemy wsparcia wspólnej organizacji rynku, które to systemy wpisują się w perspektywę wsparcia dochodów gospodarstw rolnych.
47      W konsekwencji, zważywszy na brzmienie art. 33b rozporządzenia nr 1257/1999, jego kontekst i jego cele, ów przepis należy interpretować w ten sposób, że służy on równolegle osiągnięciu dwóch celów, mianowicie celów wskazanych w pkt 42 niniejszego wyroku. Przy stosowaniu tego przepisu Komisja musi czuwać nad przestrzeganiem tych celów.
48      Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że w dziedzinie wspólnej polityki rolnej Komisji przysługuje szeroki zakres uznania, w związku z czym kontrola sądowa musi ograniczać się do zbadania, czy Komisja nie przekroczyła w oczywisty sposób granic tego uznania (zob. wyroki: z dnia 12 lipca 2001 r., Jippes i in., C‑189/01, EU:C:2001:420, pkt 80; z dnia 26 czerwca 2012 r., Polska/Komisja, C‑335/09 P, EU:C:2012:385, pkt 128). W konsekwencji Sąd ma za zadanie zbadać nie to, czy środek zastosowany przez Komisję jest najbardziej właściwy, lecz czy ów środek nie jest w oczywisty sposób niewłaściwy.
49      W tym względzie należy stwierdzić, że zważywszy na istnienie dwóch celów przewidzianych w art. 33b rozporządzenia nr 1257/1999, Sąd mógł słusznie uznać, iż Komisja nie przekroczyła w oczywisty sposób granic przysługującego jej uznania, gdy przyjęła, że Rzeczpospolita Polska mogła zatwierdzić jedynie wstępne wnioski o przyznanie pomocy finansowej, w których rolnicy chcący skorzystać ze wsparcia zobowiązali się do przeznaczenia w szczególności co najmniej 50% owej pomocy na działania restrukturyzacyjne.
50      Argumentacja przedstawiona przez Rzeczpospolitą Polską nie pozwala na podważenie tych rozważań.
51      Po pierwsze, jak Komisja słusznie podniosła, argument, zgodnie z którym Sąd uznał, iż celem art. 33b rozporządzenia nr 1257/1999 jest wsparcie na rzecz inwestycji, nie ma oparcia w faktach. Takie stwierdzenie nie wynika bowiem w żadnym razie z zaskarżonego wyroku.
52      Po drugie, argument, zgodnie z którym systemy wsparcia rozwoju obszarów wiejskich uzupełniają inne instrumenty wspólnej polityki rolnej, odsyła do faktu, iż środki wsparcia związane z rozwojem obszarów wiejskich są odrębne od środków wsparcia objętych tymi innymi instrumentami, jak wynika z motywu 43 rozporządzenia nr 1257/1999. Nie pozwala on uznać, że wsparcie dla gospodarstw niskotowarowych w trakcie restrukturyzacji stanowi głównie wparcie dodatkowe dochodów tych gospodarstw.
53      W drugiej kolejności Rzeczpospolita Polska uważa, że Sąd dodał warunek dodatkowy do warunków udzielenia wsparcia, które są przewidziane w art. 33b rozporządzenia nr 1257/1999, i naruszył tym samym zasadę pewności prawa, gdy orzekł, że co najmniej 50% tego wsparcia powinno zostać przeznaczone na restrukturyzację gospodarstw, które były jego beneficjentami.
54      Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ogólna zasada pewności prawa, która stanowi podstawową zasadę prawa Unii, wymaga w szczególności, by uregulowanie było jasne i precyzyjne, tak by podlegające mu podmioty mogły ustalić w sposób jednoznaczny swoje prawa i obowiązki oraz podjąć w związku z tym odpowiednie kroki (zob. wyroki: z dnia 16 marca 2006 r., Emsland-Stärke, C‑94/05, EU:C:2006:185, pkt 43; a także z dnia 22 grudnia 2010 r., Gowan Comércio Internacional e Serviços, C‑77/09, EU:C:2010:803, pkt 47).
55      Jak wynika z art. 42–47 i 49 niniejszego wyroku, cel polegający na restrukturyzacji gospodarstw niskotowarowych stanowi jeden z celów przewidzianych w art. 33b rozporządzenia nr 1257/1999, równolegle z celem polegającym na zmniejszeniu problemów okresu przejściowego w nowych państwach członkowskich. W tych okolicznościach należy uznać, że Sąd nie naruszył zasady pewności prawa, gdy orzekł w pkt 46–49 zaskarżonego wyroku, że co najmniej 50% wsparcia przyznanego na podstawie tego przepisu powinno zostać przeznaczone na działania restrukturyzacyjne.
56      W trzeciej kolejności Rzeczpospolita Polska podnosi w istocie, że Sąd niedostatecznie uzasadnił swą ocenę, która skłoniła go do stwierdzenia w pkt 49 zaskarżonego wyroku, że Komisja mogła słusznie uznać, „iż Rzeczpospolita Polska mogła zatwierdzać jedynie te wstępne wnioski o przyznanie pomocy, w których rolnicy chcący skorzystać ze wsparcia zobowiązali się w szczególności do przeznaczenia co najmniej 50% [owego wsparcia] na działania restrukturyzacyjne”.
57      Należy przypomnieć, że obowiązek uzasadnienia nie wymaga od Sądu przedstawienia wyjaśnień odpowiadających w sposób wyczerpujący na każdy punkt rozumowania zaprezentowanego przez strony sporu oraz że uzasadnienie może zatem być dorozumiane, pod warunkiem że pozwala zainteresowanym na poznanie powodów, dla których Sąd nie przychylił się do ich argumentów, a Trybunał dysponuje wystarczającymi elementami dla sprawowania kontroli (wyrok z dnia 16 października 2014 r., Polska/Komisja, C‑273/13 P, niepublikowany, EU:C:2014:2295, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo).
58      Ustalony przez Komisję wymóg przeznaczenia co najmniej 50% łącznej kwoty wsparcia finansowego, o którym mowa w art. 33b rozporządzenia nr 1257/1999, na działania restrukturyzacyjne jest oparty – jak wynika z pkt 48 zaskarżonego wyroku – na stwierdzeniu, że takie kryterium ilościowe okazało się konieczne do ustalenia, czy wnioski rolników korzystających z omawianego wsparcia finansowego przyczyniały się do realizacji celów owego art. 33b.
59      W konsekwencji należy stwierdzić, że powody, dla których Sąd uznał, iż Komisja mogła słusznie posłużyć się takim kryterium ilościowym, wynikają z pkt 38–45 zaskarżonego wyroku. W szczególności w pkt 43 tego wyroku Sąd wskazał na główną podstawę swej oceny, mianowicie na to, że cel wsparcia finansowego przewidzianego w art. 33b rozporządzenia nr 1257/1999 należy interpretować jako cel zasadniczo gospodarczy, gdyż zmierza ono do ułatwiania przekształceń strukturalnych sektora rolnego i do zapewnienia w szczególności rentowności gospodarstw niskotowarowych. W pkt 45 tego wyroku Sąd doszedł na tej podstawie do wniosku, że jedynie rolnicy, którzy zobowiązali się do przeznaczenia części pomocy na działania restrukturyzacyjne w swych gospodarstwach, mieli prawo z tej pomocy skorzystać.
60      Wynika sąd, że Sąd nie naruszył obowiązku uzasadnienia.
61      W czwartej kolejności Rzeczpospolita Polska twierdzi w istocie, że zaskarżony wyrok narusza zasadę proporcjonalności.
62      Prawdą jest, że – jak wskazuje Rzeczpospolita Polska – przedstawienie biznesplanu stanowi obowiązek określony w art. 33b rozporządzenia nr 1257/1999, którego spełnienie jest warunkiem uzyskania wsparcia finansowego przewidzianego w tym przepisie. Jednakże istnienie tego biznesplanu nie tylko nie podważa wykładni dokonanej przez Sąd, ale też potwierdza, iż cel polegający na restrukturyzacji gospodarstwa niskotowarowego objętego tym biznesplanem jest istotny dla wdrożenia tego środka wsparcia. Zważywszy bowiem, że rentowność gospodarstwa została określona jako cel, jaki należy osiągnąć, ów biznesplan wpisuje się koniecznie w proces restrukturyzacji, w ramach którego przewidziane są między innymi inwestycje.
63      Ponadto fakt, że – jak wskazuje Rzeczpospolita Polska – wsparcie przewidziane w tym art. 33b dotyczy jedynie bardzo małych gospodarstw rolnych i że ze względu na swą niewielką wysokość nie zagraża ono konkurencji w ramach rynku wewnętrznego, nie pozwala na zakwestionowanie obowiązku przeznaczenia co najmniej 50% tego wsparcia na działania restrukturyzacyjne.
64      Wreszcie, w piątej kolejności, Rzeczpospolita Polska uważa, że uchybienie, którego skutki są kwestionowane w niniejszym odwołaniu, wskazuje co najwyżej na braki w ocenie prawidłowości sporządzenia biznesplanów. Zdaniem tego państwa członkowskiego takie uchybienie powinno było prowadzić do zastosowania korekty ryczałtowej. Należy jednak stwierdzić, że w tym zastrzeżeniu Rzeczpospolita Polska kwestionuje zasady obliczania korekt finansowych, mimo że nie zakwestionowała uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd oddalił drugi zarzut skargi o stwierdzenie nieważności, oparty na błędach w tych zasadach obliczeń.
65      Z całości powyższych rozważań wynika, że jedyny zarzut podniesiony przez Rzeczpospolitą Polską jest bezzasadny, w związku z czym odwołanie powinno zostać oddalone.
W przedmiocie kosztów
66      Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
67      Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania, a ta przegrała sprawę, należy obciążyć ją, poza jej własnymi kosztami, także kosztami poniesionymi przez Komisję.
Z powyższych względów Trybunał (ósma izba) orzeka, co następuje:
1)      Odwołanie zostaje oddalone.
2)      Rzeczpospolita Polska zostaje obciążona kosztami postępowania.
Vilaras
Safjan
Šváby
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 9 marca 2017 r.
Sekretarz
Prezes ósmej izby
A. Calot Escobar
M. Vilaras
*      Język postępowania: polski.