62014CO0502_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nella causa C‑502/14,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Consiglio di Stato (Italia), con decisione del 27 agosto 2014, pervenuta in cancelleria il 10 novembre 2014, nel procedimento
Buzzi Unicem SpA e altri
contro
Comitato nazionale per la gestione della direttiva 2003/87/CE e per il supporto nella gestione delle attività di progetto del protocollo di Kyoto,
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare,
Ministero dello Sviluppo economico,
LA CORTE (Sesta Sezione),
composta da A. Arabadjiev, presidente di sezione, J.-C. Bonichot (relatore) e C.G. Fernlund, giudici,
avvocato generale: J. Kokott
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di statuire con ordinanza motivata, conformemente all’articolo 99 del regolamento di procedura della Corte,
ha emesso la seguente
Motivazione della sentenza
Ordinanza
1. La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sulla validità dell’articolo 4 e dell’allegato II della decisione 2013/448/UE della Commissione, del 5 settembre 2013, relativa alle misure nazionali di attuazione per l’assegnazione transitoria a titolo gratuito di quote di emissioni di gas a effetto serra ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 3, della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (GU 2013, L 240, pag. 27).
2. Tale domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia tra, da un lato, la Buzzi Unicem SpA e altre imprese produttrici di gas a effetto serra e, dall’altro, il Comitato nazionale per la gestione della direttiva 2003/87/CE e per il supporto nella gestione delle attività di progetto del protocollo di Kyoto, competente per l’assegnazione in Italia, a titolo gratuito, di quote di emissioni di gas a effetto serra (in prosieguo: le «quote»), il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare nonché il Ministero dello Sviluppo economico, in merito alla validità di varie decisioni nazionali di assegnazione di quote, per il periodo dal 2013 al 2020, adottate applicando il fattore di correzione transettoriale uniforme (in prosieguo: il «fattore di correzione») previsto all’articolo 10 bis, paragrafo 5, della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 2003, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio (GU 2003, L 275, pag. 32), come modificata dalla direttiva 2009/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009 (GU 2009, L 140, pag. 63) (in prosieguo: la «direttiva 2003/87»).
Contesto normativo
Direttiva 2003/87
3. L’articolo 3, lettere t) e u), della direttiva 2003/87 così definisce i seguenti termini:
«t) “combustione”, l’ossidazione di combustibili, indipendentemente dall’impiego che viene fatto dell’energia termica, elettrica o meccanica prodotte in tale processo, e altre attività direttamente connesse, compreso il lavaggio dei gas di scarico;
u) “impianto di produzione di elettricità”, un impianto che, al 1° gennaio 2005 o successivamente, ha prodotto elettricità ai fini della vendita a terzi e nel quale non si effettua alcuna attività elencata all’allegato I diversa dalla “combustione di carburanti”».
4. L’articolo 10 bis della direttiva 2003/87, intitolato «Norme comunitarie transitorie per l’armonizzazione delle procedure di assegnazione gratuita delle quote», è così redatto:
«1. Entro il 31 dicembre 2010 la Commissione adotta misure di attuazione comunitarie interamente armonizzate per l’assegnazione delle quote di cui ai paragrafi […] 4, 5, 7 e 12, incluse le disposizioni necessarie per un’applicazione armonizzata del paragrafo 19.
Tali misure, intese a modificare elementi non essenziali della presente direttiva completandola, sono adottate conformemente alla procedura di regolamentazione con controllo di cui all’articolo 23, paragrafo 3.
Le misure citate al primo comma definiscono, ove possibile, parametri di riferimento comunitari ex ante per garantire che l’assegnazione avvenga in modo da incentivare riduzioni delle emissioni di gas a effetto serra e tecniche efficienti sotto il profilo energetico, tenendo conto delle tecniche, dei prodotti sostitutivi e dei processi di produzione alternativi, della cogenerazione ad alto rendimento, del recupero energetico efficiente dei gas di scarico, della possibilità di utilizzare la biomassa e della cattura e dello stoccaggio di CO 2, ove tali tecniche siano disponibili, e in modo da non incentivare l’incremento delle emissioni. Non vengono assegnate quote gratuite agli impianti di produzione di elettricità fatta eccezione per i casi di cui all’articolo 10 quater e per l’elettricità prodotta a partire da gas di scarico.
Per ciascun settore e sottosettore, il parametro di riferimento è calcolato, in linea di principio, per i prodotti finali piuttosto che per i materiali in ingresso, in modo da massimizzare le riduzioni delle emissioni di gas a effetto serra nonché il risparmio e l’efficienza energetica nell’intero processo produttivo del settore o del sottosettore interessato.
Nella definizione ex ante dei principi per la determinazione dei parametri di riferimento per ciascun settore e sottosettore, la Commissione consulta le parti in causa, inclusi i settori e i sottosettori interessati.
Al momento dell’approvazione di un accordo internazionale sui cambiamenti climatici da parte della Comunità, che comporti riduzioni vincolanti delle emissioni dei gas a effetto serra comparabili a quelle fissate dalla Comunità, la Commissione rivede le misure summenzionate affinché l’assegnazione delle quote a titolo gratuito avvenga unicamente se è pienamente giustificata a norma dell’accordo internazionale.
2. Nel definire i principi per la determinazione dei parametri di riferimento ex ante per i singoli settori o sottosettori, il punto di partenza è il livello medio delle prestazioni del 10% degli impianti più efficienti di un settore o sottosettore della Comunità nel periodo 2007-2008. La Commissione consulta le parti in causa, inclusi i settori e i sottosettori interessati.
I regolamenti adottati ai sensi degli articoli 14 e 15 prevedono norme armonizzate in materia di monitoraggio, comunicazione e verifica delle emissioni di gas a effetto serra legate alla produzione, in vista della determinazione ex ante dei parametri di riferimento.
3. Fatti salvi i paragrafi 4 e 8 e a prescindere dall’articolo 10 quater, gli impianti di produzione di elettricità, gli impianti deputati alla cattura di CO 2, le condutture per il trasporto di CO 2
o i siti di stoccaggio di CO 2
non beneficiano dell’assegnazione gratuita di quote.
4. Sono assegnate quote a titolo gratuito al teleriscaldamento e alla cogenerazione ad alto rendimento definita dalla direttiva 2004/8/CE [del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 febbraio 2004, sulla promozione della cogenerazione basata su una domanda di calore utile nel mercato interno dell’energia e che modifica la direttiva 92/42/CEE (GU 2004, L 52, pag. 50)] in caso di domanda economicamente giustificabile, rispetto alla generazione di energia termica o frigorifera. Per ogni anno successivo al 2013 le quote totali assegnate a tali impianti per la produzione di calore sono adeguate applicando il fattore lineare di cui all’articolo 9.
5. Il quantitativo massimo annuo di quote utilizzato come base per calcolare le quote da assegnare agli impianti che non sono contemplati dal paragrafo 3 e che non sono nuovi entranti non devono superare la somma:
a) del quantitativo comunitario totale annuo di quote, determinato ai sensi dell’articolo 9, moltiplicato per la percentuale di emissioni generate da impianti non contemplati dal paragrafo 3 rispetto al totale delle emissioni medie verificate nel periodo dal 2005 al 2007, prodotte da impianti rientranti nel sistema comunitario nel periodo dal 2008 al 2012; e
b) del totale delle emissioni medie annue verificate prodotte nel periodo dal 2005 al 2007 da impianti inclusi nel sistema comunitario soltanto a partire dal 2013 e non contemplati dal paragrafo 3, adeguato applicando il fattore lineare di cui all’articolo 9.
Ove necessario si applica un [fattore di correzione].
(...)
7. Il cinque per cento (5%) del quantitativo comunitario totale di quote determinato conformemente agli articoli 9 e 9 bis per il periodo dal 2013 al 2020 è accantonato per i nuovi entranti e rappresenta il quantitativo massimo da assegnare ai nuovi entranti secondo le norme adottate ai sensi del paragrafo 1 del presente articolo. (...)
Gli importi assegnati sono adeguati applicando il fattore lineare di cui all’articolo 9.
Non sono assegnate quote a titolo gratuito ai nuovi entranti per la produzione di energia elettrica.
(...)
11. Fatto salvo l’articolo 10 ter, nel 2013 il quantitativo di quote assegnate a titolo gratuito a norma dei paragrafi da 4 a 7 del presente articolo corrisponde all’80% del quantitativo determinato secondo le modalità di cui al paragrafo 1. Successivamente le quote assegnate a titolo gratuito diminuiscono ogni anno di un importo uguale, raggiungendo una percentuale del 30% nel 2020, in vista della loro completa cessazione nel 2027.
(...)».
Decisione 2011/278/UE
5. L’articolo 15 della decisione 2011/278/UE della Commissione, del 27 aprile 2011, che stabilisce norme transitorie per l’insieme dell’Unione ai fini dell’armonizzazione delle procedure di assegnazione gratuita delle quote di emissioni ai sensi dell’articolo 10 bis della direttiva 2003/87 (GU 2011, L 130, pag. 1), intitolato «Misure nazionali di attuazione», prevede al paragrafo 3:
«Non appena ricevuto l’elenco di cui al paragrafo 1 del presente articolo, la Commissione esamina l’inclusione di ogni impianto nell’elenco, nonché i quantitativi annui totali provvisori corrispondenti di [quote] assegnate a titolo gratuito.
Dopo la notifica da parte di tutti gli Stati membri dei quantitativi annui totali preliminari di [quote] assegnate a titolo gratuito nel periodo 2013-2020, la Commissione determina il [fattore di correzione] di cui all’articolo 10 bis, paragrafo 5, della direttiva [2003/87]. Questo fattore è stabilito confrontando la somma dei quantitativi annui totali preliminari delle [quote] gratuite assegnate ad impianti che non sono produttori di elettricità ogni anno nel periodo 2013‑2020 senza applicare i fattori di cui all’allegato VI al quantitativo annuo di quote calcolato a norma dell’articolo 10 bis, paragrafo 5, della direttiva [2003/87], per gli impianti che non sono produttori di elettricità né nuovi entranti, tenendo conto della parte pertinente del quantitativo annuo totale per l’insieme dell’Unione, stabilita ai sensi dell’articolo 9 di tale direttiva, e [della] quantità di emissioni che sono integrate nel sistema di scambio dell’Unione solo a partire dal 2013».
Decisione 2013/448
6. L’articolo 4 della decisione 2013/448 così dispone:
«Il [fattore di correzione] di cui all’articolo 10 bis, paragrafo 5, della direttiva [2003/87], stabilito ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 3, della decisione [2011/278], è riportato all’allegato II della presente decisione».
7. L’allegato II della decisione 2013/448 prevede:
>lt>2
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
8. La controversia di cui al procedimento principale s’inscrive in un contesto di diritto e di fatto essenzialmente analogo a quello delle cause che hanno dato luogo alla sentenza del 28 aprile 2016, Borealis Polyolefine e a. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e da C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2016:311).
9. Si evince dalla decisione di rinvio che le ricorrenti nel procedimento principale chiedono, in sostanza, l’annullamento delle decisioni nn. 29/2013, 10/2014 e 16/2014 adottate dal comitato menzionato al punto 2 della presente ordinanza. Queste sarebbero illegali in quanto applicano il fattore di correzione che, a sua volta, sarebbe contrario all’articolo 10 bis, paragrafo 5, della direttiva 2003/87.
10. Alla luce di quanto sopra, il Consiglio di Stato ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se la decisione [2013/448] sia invalida per non aver tenuto conto, nel calcolo delle quote da assegnare a titolo gratuito, della percentuale di emissioni associate alla combustione di gas di scarico – o gas siderurgici di processo – né di quelle associate al calore prodotto dalla cogenerazione, con ciò incorrendo nella violazione dell’articolo 290 […] TFUE e dell’articolo 10 bis, paragrafi 1, 4 e 5, della [direttiva 2003/87], travalicando i limiti della delega conferita dalla direttiva medesima e ponendosi in contrasto con le finalità della direttiva (incentivazione di tecnologie energetiche più efficienti e salvaguardia delle esigenze dello sviluppo economico e dell’occupazione).
2) Se la decisione [2013/448] sia invalida, alla luce dei principi comunitari dell’effetto utile e di proporzionalità di cui all’articolo 5 […] TUE, avendo indebitamente determinato una lesione della legittima aspettativa delle società ricorrenti a mantenere il quantitativo di quote assegnato in via preliminare e ad esse spettante sulla base delle previsioni della direttiva [2003/87], con ciò determinando una privazione dell’utilità economica connessa al predetto bene.
3) Se la decisione [2013/448] sia invalida per non aver tenuto conto, nel calcolo delle quote da assegnare a titolo gratuito, delle emissioni degli impianti che sono rientrati nel campo di applicazione della direttiva [2003/87] solo a partire dal 2013, in quanto inclusi nel sistema ETS con la direttiva [2009/29].
4) Se la decisione [2013/448] sia invalida nella parte in cui definisce il fattore di correzione transettoriale, considerato che la decisione viola l’articolo 296, paragrafo 2, TFUE e l’articolo 41 della Carta di Nizza, in quanto è priva di idonea motivazione.
5) Se la decisione [2013/448] sia invalida nella parte in cui definisce il fattore di correzione transettoriale, per violazione delle norme sul procedimento di cui all’articolo 10 bis, paragrafo 1, e [all’articolo] 23, paragrafo 3, della direttiva [2003/87]».
Sulle questioni pregiudiziali
Osservazioni preliminari
11. Ai sensi dell’articolo 99 del regolamento di procedura della Corte, quando una questione pregiudiziale è identica a una questione sulla quale essa ha già statuito, quando la risposta a tale questione può essere chiaramente desunta dalla giurisprudenza o quando la risposta alla questione pregiudiziale non dà adito a nessun ragionevole dubbio, la Corte, su proposta del giudice relatore, sentito l’avvocato generale, può statuire in qualsiasi momento con ordinanza motivata.
12. Nella sua sentenza del 28 aprile 2016, Borealis Polyolefine e a. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e da C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2016:311), la Corte ha avuto modo di statuire su questioni sostanzialmente identiche a quelle sollevate nella presente causa dal Consiglio di Stato.
13. Dato che le risposte fornite da tale sentenza risultano in tutto e per tutto trasponibili alla presente causa, è opportuno applicare a quest’ultima la summenzionata norma procedurale.
Sulla validità della decisione 2011/278
14. Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, alla Corte di pronunciarsi circa la validità della decisione 2013/448 nella parte in cui, nel determinare il quantitativo massimo annuo di quote ai sensi dell’articolo 10 bis, paragrafo 5, della direttiva 2003/87 (in prosieguo: il «quantitativo massimo annuo di quote»), la Commissione non ha tenuto conto delle emissioni associate alla combustione di gas di scarico né di quelle associate al calore prodotto dalla cogenerazione.
15. In via preliminare, occorre ricordare che, nell’ambito della procedura di cooperazione tra i giudici nazionali e la Corte creata dall’articolo 267 TFUE, spetta a quest’ultima fornire al giudice nazionale una risposta utile che gli consenta di dirimere la controversia sottopostagli. In tale prospettiva, spetta alla Corte, se necessario, riformulare le questioni che le sono sottoposte. Inoltre, la Corte può essere indotta a prendere in considerazione norme del diritto dell’Unione alle quali il giudice nazionale non ha fatto riferimento nelle questioni pregiudiziali (sentenza dell’11 febbraio 2015, Marktgemeinde Straßwalchen e a., C‑531/13, EU:C:2015:79, punto 37).
16. A tal proposito, va notato che risulta dall’articolo 3, lettera u), della direttiva 2003/87 che un impianto che ha prodotto elettricità ai fini della vendita a terzi e nel quale non si effettua alcuna attività elencata all’allegato I di tale direttiva, diversa dalla combustione di carburanti, costituisce un «impianto di produzione di elettricità» ai sensi di tale norma.
17. Nei limiti in cui i gas di scarico sono stati bruciati da impianti di produzione di elettricità, le corrispondenti emissioni non sono state prese in considerazione nella determinazione del quantitativo massimo annuo di quote (sentenza del 28 aprile 2016, Borealis Polyolefine e a., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e da C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2016:311, punto 74).
18. Allo stesso modo, le emissioni generate dalla produzione di energia termica per cogenerazione non sono prese in considerazione ai fini della determinazione del quantitativo massimo annuo di quote se sono state prodotte da impianti di produzione di elettricità (v., in tal senso, sentenza del 28 aprile 2016, Borealis Polyolefine e a., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e da C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2016:311, punto 75).
19. La Commissione, infatti, non ha tenuto conto delle emissioni degli impianti di produzione di elettricità nel determinare il quantitativo massimo annuo di quote, come risulta dall’articolo 15, paragrafo 3, della decisione 2011/278, adottato in attuazione dell’articolo 10 bis, paragrafo 5, della direttiva 2003/87 (v., in tal senso, sentenza del 28 aprile 2016, Borealis Polyolefine e a., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e da C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2016:311, punto 68).
20. Ne deriva che, con la sua prima questione, il giudice del rinvio interroga in realtà la Corte circa la validità dell’articolo 15, paragrafo 3, della decisione 2011/278 nella parte in cui tale disposizione esclude che si prendano in considerazione le emissioni degli impianti di produzione di elettricità nel determinare il quantitativo massimo annuo di quote.
21. A tal proposito, la Corte ha già statuito che, non consentendo di tener conto delle emissioni degli impianti di produzione di elettricità nel determinare il quantitativo massimo annuo di quote, l’articolo 15, paragrafo 3, della decisione 2011/278 è conforme al tenore letterale dell’articolo 10 bis, paragrafo 5, della direttiva 2003/87, letto in combinato disposto con il paragrafo 3 di quest’ultimo articolo (sentenza del 28 aprile 2016, Borealis Polyolefine e a., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e da C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2016:311, punto 68).
22. Tale interpretazione è del pari conforme all’economia della direttiva 2003/87 nonché agli obiettivi da essa perseguiti (sentenza del 28 aprile 2016, Borealis Polyolefine e a., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e da C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2016:311, punto 69).
23. Risulta dall’insieme delle suesposte considerazioni che l’esame della prima questione non ha rivelato alcun elemento tale da inficiare la validità dell’articolo 15, paragrafo 3, della decisione 2011/278 nella parte in cui tale disposizione esclude che si prendano in considerazione le emissioni degli impianti di produzione di elettricità ai fini della determinazione del quantitativo massimo annuo di quote.
Sulla validità della decisione 2013/448
24. Con le sue questioni dalla seconda alla quinta, il giudice del rinvio domanda, in sostanza, alla Corte di pronunciarsi sulla validità dell’articolo 4 e dell’allegato II della decisione 2013/448, che stabiliscono il fattore di correzione.
25. A tal riguardo, la Corte ha già statuito che, dal momento che la Commissione non ha determinato il quantitativo massimo annuo di quote conformemente alle prescrizioni dell’articolo 10 bis, paragrafo 5, primo comma, lettera b), della direttiva 2003/87, il fattore di correzione stabilito all’articolo 4 e all’allegato II della decisione 2013/448 viola tale disposizione (sentenza del 28 aprile 2016, Borealis Polyolefine e a., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e da C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2016:311, punto 98).
26. In tale contesto, si deve rispondere alle questioni dalla seconda alla quinta che l’articolo 4 e l’allegato II della decisione 2013/448, che stabiliscono il fattore di correzione, sono invalidi (sentenza del 28 aprile 2016, Borealis Polyolefine e a., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e da C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2016:311, punto 99).
Sulla limitazione degli effetti nel tempo
27. Risulta dal punto 111 della sentenza del 28 aprile 2016, Borealis Polyolefine e a. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e da C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2016:311) che la Corte ha limitato nel tempo gli effetti della dichiarazione di invalidità dell’articolo 4 e dell’allegato II della decisione 2013/448 nel senso che, da un lato, tale dichiarazione produrrà effetti solo al termine di un periodo di dieci mesi a decorrere dalla data di pronuncia di tale sentenza al fine di consentire alla Commissione di adottare le misure necessarie e, dall’altro, le misure adottate entro tale termine sulla base delle disposizioni invalidate non potranno essere rimesse in discussione.
Sulle spese
28. Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Dispositivo
Per questi motivi, la Corte (Sesta Sezione) dichiara:
1) L’esame della prima questione non ha rivelato alcun elemento tale da inficiare la validità dell’articolo 15, paragrafo 3, della decisione 2011/278/UE della Commissione, del 27 aprile 2011, che stabilisce norme transitorie per l’insieme dell’Unione ai fini dell’armonizzazione delle procedure di assegnazione gratuita delle quote di emissioni ai sensi dell’articolo 10 bis della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, nella parte in cui tale disposizione esclude che si prendano in considerazione le emissioni degli impianti di produzione di elettricità ai fini della determinazione del quantitativo massimo annuo di quote.
2) L’articolo 4 e l’allegato II della decisione 2013/448/UE della Commissione, del 5 settembre 2013, relativa alle misure nazionali di attuazione per l’assegnazione transitoria a titolo gratuito di quote di emissioni di gas a effetto serra ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 3, della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, sono invalidi.
3) Gli effetti della dichiarazione di invalidità dell’articolo 4 e dell’allegato II della decisione 2013/448 sono limitati nel tempo nel senso che, da un lato, tale dichiarazione produrrà effetti solo al termine di un periodo di dieci mesi a decorrere dalla data di pronuncia della sentenza del 28 aprile 2016, Borealis Polyolefine e a. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e da C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2016:311) al fine di consentire alla Commissione europea di adottare le misure necessarie e, dall’altro, le misure adottate entro tale termine sulla base delle disposizioni invalidate non potranno essere rimesse in discussione.