Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Derde kamer)
12 februari 2026 (*)
„ Prejudiciële verwijzing – Luchtverkeer – Verordening (EG) nr. 549/2004 – Gemeenschappelijk Europees luchtruim – Verordening (EG) nr. 550/2004 – Verlening van luchtvaartnavigatiediensten in het gemeenschappelijke Europese luchtruim – Artikel 8 – Verleners van luchtverkeersdiensten – Artikelen 14 en 15 – Heffingen ten laste van luchtruimgebruikers – Storing op een server voor berichtenuitwisseling in de luchtvaart – Annulering van vluchten – Gestelde verwijtbare nalatigheid van de betrokken dienstverlener – Luchtruimgebruikers – Bescherming van deze gebruikers tegen economische schade als gevolg van een dergelijke nalatigheid ”
In zaak C‑408/24,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Oberste Gerichtshof (hoogste federale rechter in burgerlijke en strafzaken, Oostenrijk) bij beslissing van 27 mei 2024, ingekomen bij het Hof op 12 juni 2024, in de procedure
Republik Österreich
tegen
Austrian Airlines AG,
wijst
HET HOF (Derde kamer),
samengesteld als volgt: C. Lycourgos, kamerpresident, O. Spineanu-Matei, S. Rodin, N. Piçarra (rapporteur) en N. Fenger, rechters,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: G. Chiapponi, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 21 mei 2025,
gelet op de opmerkingen van:
–        de Republik Österreich, vertegenwoordigd door C. Nemeth en S. Ullreich als gemachtigden,
–        Austrian Airlines AG, vertegenwoordigd door J. Eichmeyer, Rechtsanwältin,
–        de Oostenrijkse regering, vertegenwoordigd door A. Posch, J. Schmoll en G. Kunnert als gemachtigden,
–        de Belgische regering, vertegenwoordigd door S. Baeyens en P. Cottin als gemachtigden,
–        de Franse regering, vertegenwoordigd door B. Herbaut en B. Travard als gemachtigden,
–        de Europese Commissie, vertegenwoordigd door R. Álvarez Vinagre en G. Meessen als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 4 september 2025,
het navolgende
Arrest
1        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 8, van verordening (EG) nr. 550/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 10 maart 2004 betreffende de verlening van luchtvaartnavigatiediensten in het gemeenschappelijk Europees luchtruim („de luchtvaartnavigatiedienstenverordening”) (PB 2004, L 96, blz. 10), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1070/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 (PB 2009, L 300, blz. 34) (hierna: „verordening nr. 550/2004”), en van artikel 2, punt 4, van verordening (EG) nr. 549/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 10 maart 2004 tot vaststelling van het kader voor de totstandbrenging van het gemeenschappelijke Europese luchtruim („de kaderverordening”) (PB 2004, L 96, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening nr. 1070/2009 (hierna: „verordening nr. 549/2004”).
2        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geschil tussen de Republik Österreich (Republiek Oostenrijk), vertegenwoordigd door de Finanzprokuratur (dienst belast met de juridische vertegenwoordiging van de Oostenrijkse overheid), en Austrian Airlines AG over de vergoeding van de economische schade die deze luchtvaartmaatschappij heeft geleden als gevolg van de annulering van vluchten door een storing op een door Austro Control GmbH beheerde server voor berichtenuitwisseling in de luchtvaart.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 549/2004
3        Overweging 7 van verordening nr. 549/2004 luidt als volgt:
„Het luchtruim is een beperkte hulpbron die alleen dan optimaal en efficiënt kan worden gebruikt wanneer de behoeften van alle gebruikers in aanmerking worden genomen en, waar van toepassing, worden vertegenwoordigd in de gehele ontwikkeling, besluitvorming en implementatie van het gemeenschappelijke Europese luchtruim, met inbegrip van het Single Sky Comité.”
4        Artikel 1 van deze verordening, met als opschrift „Doel en werkingssfeer”, bepaalt in lid 1:
„Het initiatief inzake de totstandbrenging van het gemeenschappelijke Europese luchtruim heeft tot doel de huidige veiligheidsnormen voor luchtvervoer aan te scherpen, bij te dragen tot de duurzame ontwikkeling van het luchtvervoerssysteem en de algemene prestaties van het systeem voor luchtverkeersbeveiligings- en luchtvaartnavigatiediensten voor het algemene luchtverkeer in Europa te verbeteren, teneinde tegemoet te komen aan de behoeften van alle luchtruimgebruikers. Dit gemeenschappelijke Europese luchtruim omvat een samenhangend pan-Europees netwerk van routes, netwerkbeheer en luchtverkeerbeveiligingssystemen dat alleen gebaseerd is op overwegingen van veiligheid, efficiëntie en van technische aard, ten behoeve van alle luchtruimgebruikers. Om deze doelstelling te verwezenlijken, stelt deze verordening een geharmoniseerd regelgevingskader vast voor de totstandbrenging van het gemeenschappelijke Europese luchtruim.”
5        Artikel 2 van die verordening bevat onder meer de volgende definities:
„[...]
1.      ‚luchtverkeersleidingsdienst’: dienst die wordt verricht teneinde:
a)      botsingen te voorkomen:
–        tussen luchtvaartuigen en
–        tussen luchtvaartuigen en hindernissen op dat deel van het luchtvaartterrein dat is bedoeld voor het opstijgen, landen en taxiën met luchtvaartuigen, en
b)      een geordende luchtverkeersstroom tot stand te brengen en te handhaven;
[...]
4.      ‚luchtvaartnavigatiediensten’: luchtverkeersleidingsdiensten; communicatie-, navigatie- en plaatsbepalingsdiensten; meteorologische diensten voor de luchtvaartnavigatie, en luchtvaartinlichtingendiensten;
[...]
8.      ‚luchtruimgebruikers’: exploitanten van luchtvaartuigen die als algemeen luchtverkeer opereren;
[...]
10.      ‚luchtverkeersbeveiliging’: de verzameling van functies in de lucht en op de grond (luchtverkeersdiensten, luchtruimbeheer en de regeling van de luchtverkeersstroom) die nodig zijn om de veiligheid en de doeltreffendheid van de vliegtuigbewegingen in alle fasen te waarborgen;
11.      ‚luchtverkeersdiensten’: vluchtinlichtingendiensten, alarmeringsdiensten, adviesdiensten voor het luchtverkeer en luchtverkeersleiding (algemene luchtverkeersleiding, naderingsluchtverkeersleiding en plaatselijke luchtverkeersleiding);
[...]
23 bis.      ‚vluchtinformatiedienst’: een dienst die adviezen en informatie verstrekt die nuttig zijn voor de veilige en doeltreffende uitvoering van vluchten;
23 ter.      ‚waarschuwingsdienst’: een dienst die bij de verantwoordelijke organisaties melding maakt van vliegtuigen in nood die bijstand behoeven en dergelijke organisaties op verzoek assisteert;
[...]”
6        Artikel 3 van deze verordening, met als opschrift „Gebieden waarop de Gemeenschap maatregelen treft”, bepaalt in lid 1:
„Deze verordening stelt een geharmoniseerd kader vast voor de totstandbrenging van het gemeenschappelijke Europese luchtruim in combinatie met:
[...]
b)      verordening [nr. 550/2004]
[...]
en met uitvoeringsbepalingen die de Commissie op basis van deze verordening en de bovengenoemde verordeningen vaststelt.”
Verordening nr. 550/2004
7        De overwegingen 4 en 10 van verordening nr. 550/2004 luiden als volgt:
„(4)      Om het gemeenschappelijk Europees luchtruim tot stand te brengen, dienen maatregelen te worden vastgesteld die een veilige en efficiënte verlening van luchtvaartnavigatiediensten garanderen die strookt met de organisatie en het gebruik van het luchtruim als geregeld bij verordening (EG) nr. 551/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 10 maart 2004 betreffende de organisatie en gebruik van het gemeenschappelijk Europees luchtruim (‚de luchtruimverordening’) [(PB 2004, L 96, blz. 20)]. De totstandbrenging van een geharmoniseerde organisatie van de verlening van dergelijke diensten is van belang om op adequate wijze te kunnen voldoen aan de vraag van luchtruimgebruikers en om op een veilige en efficiënte wijze het luchtverkeer te kunnen regelen.
[...]
(10)      Er moet een gemeenschappelijk stelsel tot stand worden gebracht voor het certificeren van de verleners van luchtvaartnavigatiediensten, als middel om de rechten en plichten van deze dienstverleners vast te leggen en regelmatig te controleren of de eisen worden nageleefd, zonder daarbij afbreuk te doen aan de continuïteit van de dienstverlening.”
8        Artikel 1, lid 1, van verordening nr. 550/2004, met als opschrift „Doel en werkingssfeer”, bepaalt:
„Binnen de werkingssfeer van [verordening nr. 549/2004], regelt deze verordening de verlening van luchtvaartnavigatiediensten in het gemeenschappelijk Europees luchtruim. Het doel van deze verordening is gemeenschappelijke eisen vast te stellen voor de veilige en efficiënte verlening van luchtvaartnavigatiediensten in de Gemeenschap.”
9        Artikel 6 van verordening nr. 550/2004, met als opschrift „Gemeenschappelijke eisen”, is het eerste artikel van hoofdstuk II van deze verordening,
waarin
voorschriften inzake de verlening van deze diensten worden vastgesteld, en luidt als volgt:
„Er worden volgens de in artikel 5, lid 3, van [verordening nr. 549/2004] bedoelde procedure gemeenschappelijke eisen vastgesteld voor de verlening van luchtvaartnavigatiediensten. De gemeenschappelijke eisen moeten ten minste betrekking hebben op:
–        technische en operationele bekwaamheid en geschiktheid,
–        systemen en processen voor veiligheids- en kwaliteitsbeheer,
–        rapportages,
–        kwaliteit van de diensten,
–        financiële draagkracht,
–        aansprakelijkheid en verzekering,
–        eigendom en organisatiestructuur, met inbegrip van het vermijden van belangenconflicten,
–        personeel, met inbegrip van adequate personeelsplanning,
–        beveiliging.”
10      Artikel 7 van verordening nr. 550/2004, met als opschrift „Certificering van de verleners van luchtvaartnavigatiediensten”, bepaalt:
„1.      De verlening van alle luchtvaartnavigatiediensten in de Gemeenschap wordt door de lidstaten gecertificeerd.
[...]
3.      Nationale toezichthoudende instanties geven certificaten af aan de verleners van luchtvaartnavigatiediensten indien deze aan de in artikel 6 bedoelde gemeenschappelijke eisen voldoen. [...]
[...]
7.      Nationale toezichthoudende instanties zien toe op de naleving van de gemeenschappelijke eisen en van de aan de certificaten verbonden voorwaarden. Details aangaande dit toezicht worden opgenomen in de jaarlijkse verslagen die door de lidstaten worden ingediend overeenkomstig artikel 12, lid 1, van [verordening nr. 549/2004]. Als een nationale toezichthoudende instantie vaststelt dat de houder van een certificaat niet langer aan deze eisen of voorwaarden voldoet, treft hij passende maatregelen, waarbij tegelijkertijd de continuïteit van de diensten wordt gewaarborgd op voorwaarde dat de veiligheid niet in gevaar komt. Deze maatregelen kunnen de intrekking van het certificaat omvatten.”
11      In artikel 8 van verordening nr. 550/2004, met als opschrift „Aanwijzing van verleners van luchtverkeersdiensten”, wordt bepaald:
„1.      De lidstaten zorgen ervoor dat in het luchtruim dat onder hun verantwoordelijkheid valt binnen bepaalde luchtruimblokken op exclusieve basis luchtverkeersdiensten worden verleend. Daartoe wijzen de lidstaten een verlener van luchtverkeersdiensten aan die in het bezit is van een binnen de Gemeenschap geldig certificaat.
[...]
3.      Lidstaten definiëren de rechten en plichten waaraan de aangewezen verleners van luchtverkeersdiensten moeten voldoen. [...]”
4.       Lidstaten hebben de bevoegdheid om zelf een verlener van luchtverkeersdiensten te kiezen, mits deze voldoet aan de eisen en voorwaarden van de artikelen 6 en 7.
[...]”
12      Artikel 14 („Algemeen”) van deze verordening is opgenomen in hoofdstuk III („Heffingenstelsels”) en bepaalt:
„Overeenkomstig de in de artikelen 15 en 16 vermelde eisen, draagt het heffingenstelsel voor luchtvaartnavigatiediensten bij tot meer transparantie bij het vaststellen, opleggen en innen van heffingen ten laste van luchtruimgebruikers, tot de verbetering van de kostenefficiëntie van het verlenen van luchtvaartnavigatiediensten en tot de verbetering van de efficiëntie van de vluchten, met inachtneming van een optimaal veiligheidsniveau. [...]”
13      Artikel 15 van deze verordening draagt het opschrift „Algemene beginselen” en bepaalt het volgende:
„1.      Het heffingenstelsel is gebaseerd op de berekening van de kosten die de verleners van luchtvaartnavigatiediensten ten behoeve van luchtruimgebruikers moeten maken. Het stelsel wijst deze kosten toe aan categorieën gebruikers.
[...]
3.      De lidstaten moeten de volgende beginselen naleven bij het vaststellen van heffingen overeenkomstig lid 2:
[...]
f)      heffingen moeten de veilige, doelmatige, doeltreffende, daadwerkelijke en duurzame verlening van luchtvaartnavigatiediensten bevorderen teneinde een hoog niveau van veiligheid en kosteneffectiviteit te realiseren en het halen van de prestatiedoelstellingen, en ze vormen een stimulans voor geïntegreerde dienstverlening, en leveren een bijdrage aan het reduceren van de milieugevolgen van de luchtvaart. [...]”
Uitvoeringsverordening nr. 1035/2011
14      Uitvoeringsverordening (EU) nr. 1035/2011 van de Commissie van 17 oktober 2011 tot vaststelling van de gemeenschappelijke eisen voor de verlening van luchtvaartnavigatiediensten en tot wijziging van de verordeningen (EG) nr. 482/2008 en (EU) nr. 691/2010 (PB 2011, L 271, blz. 23), zoals gewijzigd bij uitvoeringsverordening (EU) nr. 448/2014 van de Commissie van 2 mei 2014 (PB 2014, L 132, blz. 53) (hierna: „uitvoeringsverordening nr. 1035/2011”), bevat een bijlage I, met als opschrift „Algemene eisen voor de verlening van luchtvaartnavigatiediensten”, die luidt als volgt:
„1.      TECHNISCHE EN OPERATIONELE BEKWAAMHEID EN GESCHIKTHEID
Verleners van luchtvaartnavigatiediensten moeten de diensten op veilige, efficiënte, permanente en duurzame wijze kunnen verlenen, bij een redelijk niveau van totale vraag in een bepaald luchtruim. Hiertoe moeten zij over passende technische en operationele capaciteit en deskundigheid beschikken.
[...]
3.      VEILIGHEIDS- EN KWALITEITSBEHEER
[...]
3.2.      Kwaliteitsbeheersysteem
Verleners van luchtvaartnavigatiediensten stellen een kwaliteitsbeheersysteem op dat betrekking heeft op alle luchtvaartnavigatiediensten die zij verlenen. Zij nemen daarbij de onderstaande beginselen in acht.
Het kwaliteitsbeheersysteem:
a)      stelt het kwaliteitsbeleid zodanig vast dat het zo nauw mogelijk aansluit bij de behoeften van de verschillende gebruikers;
[...]
7.      AANSPRAKELIJKHEID EN VERZEKERING
Verleners van luchtvaartnavigatiediensten nemen maatregelen om hun wettelijke aansprakelijkheid te dekken.
[...]”
Oostenrijks recht
Luchtvaartwet
15      § 120 van het Bundesgesetz über die Luftfahrt (federale luchtvaartwet) van 2 december 1957 (BGBl. 253/1957), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „luchtvaartwet”), luidt:
„(1)      Voor zover niet anders is bepaald in of op grond van internationale overeenkomsten, Unierechtelijke regelingen of in deze federale wet, is Austro Control GmbH verantwoordelijk voor het verlenen van luchtvaartnavigatiediensten als overheidstaak van de federale overheid. Austro Control GmbH is overeenkomstig § 119, lid 2, punt 1, onder a), en § 119, lid 2, punt 1, onder c), op exclusieve basis aangewezen als verlener van luchtverkeersdiensten en meteorologische diensten in de zin van de artikelen 8 en 9 van verordening [nr. 550/2004].
[...]
(5)      Verleners van luchtvaartnavigatiediensten dienen te beschikken over luchtvaartnavigatiefaciliteiten die aan de internationale norm voldoen en die nodig zijn voor een correcte en veilige uitvoering van de hun opgedragen taken op het gebied van luchtvaartnavigatie, en dienen deze faciliteiten in een bedrijfsveilige toestand te behouden en naar behoren te exploiteren.
[...]”
Wet inzake Austro Control
16      § 2 van het Bundesgesetz über die Austro Control Gesellschaft mit beschränkter Haftung (federale wet inzake Austro Control Gesellschaft mit beschränkter Haftung) (BGBl. 898/1993), in de op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „wet inzake Austro Control”), is als volgt verwoord:
„(1)      Austro Control GmbH vervult alle taken die voorheen waren opgedragen aan de Bundesamt für Zivilluftfahrt [(federale dienst voor burgerluchtvaart, Oostenrijk)] op grond van de luchtvaartwet, alle krachtens deze wet genomen besluiten en het Flugsicherungsstreckengebührengesetz [(wet op de luchtvaartnavigatieheffingen, BGBl. 137/1986)], met uitzondering van de taken die bij besluit overeenkomstig § 140b van [de luchtvaartwet] zijn opgedragen. Austro Control GmbH vervult voorts de taken die haar bij federale wetten of bij besluiten op grond van voornoemde federale wetten zijn opgedragen. Voor deze taken geldt een openbare dienstverplichting. Austro Control GmbH neemt alle organisatorische maatregelen om deze taken onder toezicht van de overheidsinstanties te kunnen vervullen.
[...]”
17      § 10 van de wet inzake Austro Control draagt het opschrift „Aansprakelijkheid” en bepaalt in lid 1:
„Overeenkomstig de bepalingen van het Amtshaftungsgesetz [(wet overheidsaansprakelijkheid) (BGBl. 20/1949)] is de federale overheid aansprakelijk voor schade die door werknemers van Austro Control GmbH bij de vervulling van de hun op grond van § 2, leden 1 en 3, van deze federale wet opgedragen taken aan wie dan ook is toegebracht. De werknemer is niet aansprakelijk ten aanzien van de benadeelde partij. [...]”
Wet overheidsaansprakelijkheid
18      In de wet overheidsaansprakelijkheid, in de op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „wet overheidsaansprakelijkheid”), is in § 1, lid 1, het volgende bepaald:
„De federale staat, de deelstaten, de gemeenten, andere publiekrechtelijke instellingen en de socialeverzekeringsinstellingen [...]
zijn overeenkomstig de bepalingen van het burgerlijk recht aansprakelijk voor schade aan eigendommen of personen, die de als hun organen handelende personen bij de uitvoering van de wet aan wie dan ook door een onrechtmatige gedraging hebben berokkend; het orgaan is niet aansprakelijk ten aanzien van de benadeelde partij. De schade kan alleen in geld worden vergoed.”
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
19      Austro Control is een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid, met als enige aandeelhouder de Republiek Oostenrijk. Bij de uitoefening van haar wettelijke taken beheert Austro Control de server van het Aeronautical Fixed Telecommunication Network (vast netwerk voor berichtenuitwisseling in de luchtvaart) (hierna: „AFTN-server”). Via deze server vindt de overdracht plaats van technische informatie, met name met betrekking tot het vluchtverkeer, tussen de luchtvaartmaatschappijen, Austro Control zelf en Eurocontrol, het in Brussel (België) gevestigde Europees coördinatieorgaan.
20      Austrian Airlines, een op de luchthaven Wien-Schwechat (Oostenrijk) gevestigde luchtvaartmaatschappij, maakt voor haar vluchten van en naar deze luchthaven gebruik van de luchtverkeersleidingsdiensten van Austro Control. Voor deze diensten betaalt zij een vergoeding.
21      Op 28 augustus 2016 heeft een technische storing
op de AFTN-server geleid tot een aanzienlijke vermindering van het aantal vliegbewegingen op deze luchthaven. Austrian Airlines stelt dat zij door deze storing
zestig vluchten heeft moeten annuleren, waardoor zij schade heeft geleden ten bedrage van 373 170,46 EUR, vanwege onder meer de terugbetaling van tickets, omboekingen naar vluchten van andere luchtvaartmaatschappijen, de derving van inkomsten in verband met codesharevluchten, catering-, verblijfs- en vervoerskosten van passagiers, het doorsturen van bagage en de vergoeding voor overwerk van werknemers.
22      Aangezien Austro Control verantwoordelijk was voor de storing
op de AFTN-server, omdat zij had nagelaten om technische en personele voorzorgsmaatregelen te nemen om de goede werking van deze server te waarborgen, heeft Austrian Airlines tegen de Republiek Oostenrijk een vordering tot schadevergoeding ingesteld op grond van § 10, lid 1, van de wet inzake Austro Control en § 1, lid 1, van de wet overheidsaansprakelijkheid.
23      De Republiek Oostenrijk, vertegenwoordigd door de Finanzprokuratur, heeft betwist dat Austro Control onrechtmatig of verwijtbaar heeft gehandeld bij het beheer van de AFTN-server. Die lidstaat voert voorts aan dat de relevante nationale en Unierechtelijke bepalingen op het gebied van luchtvaartnavigatie uitsluitend het algemeen belang van veilig luchtverkeer dienen en niet de financiële belangen van luchtruimgebruikers, wat wordt bevestigd door het ontbreken van bepalingen die voorzien in een aansprakelijkheidsregeling op dit gebied.
24      De rechter in eerste aanleg heeft de vordering tot schadevergoeding van Austrian Airlines afgewezen op grond dat de nationale en Unierechtelijke bepalingen op het gebied van luchtvaartnavigatie uitsluitend tot doel hebben om het luchtverkeer te regelen en niet om het vermogen van luchtvaartmaatschappijen te beschermen. Tegen die achtergrond heeft deze rechter geoordeeld dat het niet nodig was om te onderzoeken of het personeel van Austro Control onrechtmatig en verwijtbaar heeft gehandeld.
25      Volgens de appelrechter, bij wie Austrian Airlines hoger beroep had ingesteld, beogen de Unierechtelijke bepalingen op het gebied van luchtvaartnavigatie weliswaar in de eerste plaats de veiligheid van de luchtvaart te waarborgen, maar beschermen zij ook de economische belangen van luchtvaartmaatschappijen als luchtruimgebruikers, temeer daar deze maatschappijen vergoedingen betalen voor de luchtvaartnavigatiediensten die hun worden verleend door dienstverleners als Austro Control.
26      De Republiek Oostenrijk, vertegenwoordigd door de Finanzprokuratur, heeft tegen de beslissing van de appelrechter beroep (Rekurs)
ingesteld bij het Oberste Gerichtshof (hoogste federale rechter in burgerlijke en strafzaken, Oostenrijk), de verwijzende rechter. Die rechter wijst erop dat volgens zijn rechtspraak inzake § 1, lid 1, van de wet overheidsaansprakelijkheid – zelfs in het geval van een verwijtbare schending van een bepaling van nationaal recht – alleen die schade moet worden vergoed waarvan
de preventie minstens één van de doelstellingen van
de geschonden bepaling vormt. Die rechter zet uiteen dat het doorslaggevende criterium voor overheidsaansprakelijkheid bestaat in
de beschermingsdoelstelling van de geschonden bepaling, die middels uitlegging moet worden vastgesteld.
27      Die rechter erkent in beginsel dat een bepaling van nationaal recht tot doel heeft om individuele belangen te beschermen wanneer er sprake is van een bijzondere juridische band tussen het orgaan dat een dergelijke bepaling heeft geschonden en de benadeelde particulier. Aan de andere kant neigt deze rechter tot het oordeel dat er geen sprake is van een dergelijke beschermingsdoelstelling
in gevallen waarin de vervulling van overheidstaken door dat orgaan een dermate groot en ongedefinieerd aantal personen betreft dat het aan het algemene publiek kan worden gelijkgesteld, waardoor de overheid zelfs in geval van onrechtmatig en verwijtbaar handelen niet aansprakelijk kan worden gesteld.
28      De verwijzende rechter merkt op dat partijen in het hoofdgeding het oneens zijn over het antwoord op de vraag of de Unierechtelijke bepalingen op het gebied van luchtvaartnavigatie, die het waarborgen van de vliegveiligheid als hoofddoel hebben, ook de luchtruimgebruikers beschermen tegen vermogensschade als gevolg van onrechtmatige en verwijtbare nalatigheid van de overeenkomstig artikel 8 van verordening nr. 550/2004 aangewezen verlener van luchtverkeersdiensten, te weten in casu Austro Control. Volgens die rechter is de doelstelling van deze verordening doorslaggevend en moet die doelstelling autonoom worden bepaald aan de hand van het Unierecht en de methoden voor de uitlegging van het Unierecht.
29      Volgens die rechter blijkt uit het arrest van 2 juni 2022, Skeyes (C‑353/20, EU:C:2022:423), dat artikel 8 van verordening nr. 550/2004 – gelezen in samenhang met artikel 2, punt 4, van verordening nr. 549/2004, waarin de term „luchtvaartnavigatiediensten”
wordt gedefinieerd – aan luchtruimgebruikers rechten toekent die kunnen worden aangetast door de sluiting van het luchtruim, en dat de Unierechtelijke bepalingen op het gebied van luchtvaartnavigatie niet uitsluitend beogen de vliegveiligheid te waarborgen.
30      Die rechter vraagt zich af of de financiële belangen van die gebruikers onder de door deze bepalingen nagestreefde beschermingsdoelstelling vallen, in welk geval de Republiek Oostenrijk overeenkomstig de wet overheidsaansprakelijkheid aansprakelijk zou kunnen worden gesteld voor de door een onrechtmatige en verwijtbare handeling van Austro Control veroorzaakte vermogensschade.
31      Die rechter merkt op dat het feit dat Austrian Airlines verplicht is om een vergoeding te betalen voor de luchtverkeersdiensten van Austro Control erop wijst dat er sprake is van een bijzondere juridische band tussen deze twee lichamen. Met name om die reden neigt het Oberste Gerichtshof naar de opvatting dat artikel 8 van verordening nr. 550/2004, gelezen in samenhang met artikel 2, punt 4, van verordening nr. 549/2004 en artikel 47 van het Handvest, ook de
financiële belangen van individuele luchtruimgebruikers beschermt.
32      In deze omstandigheden heeft het Oberste Gerichtshof de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Moet artikel 8 van verordening [nr. 550/2004], gelezen in samenhang met artikel 2, punt 4, van verordening [nr. 549/2004], aldus worden uitgelegd dat de verlening van luchtverkeersdiensten tevens beoogt aan individuele luchtruimgebruikers bescherming te bieden tegen het intreden van zuivere vermogensschade als gevolg van onrechtmatige en verwijtbare nalatigheid van de aangewezen verlener van luchtvaartnavigatiediensten?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
Opmerkingen vooraf
33      Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat de gestelde vraag, die betrekking heeft op de omvang van de beschermingsdoelstelling die met name met artikel 8 van verordening nr. 550/2004 wordt nagestreefd, voortvloeit uit het feit dat, krachtens de wet overheidsaansprakelijkheid zoals uitgelegd door de verwijzende rechter, de beschermingsdoelstelling van de geschonden bepaling
doorslaggevend is voor deze aansprakelijkheid. In dit geval is die bepaling § 120 van de luchtvaartwet, waarbij Austro Control onder meer op exclusieve basis is aangewezen als verlener van luchtverkeersdiensten overeenkomstig dat artikel 8.
34      Wat het hoofdgeding betreft, verduidelijkt die rechter dat de Republiek Oostenrijk alleen aansprakelijk kan worden gesteld voor de economische schade die Austrian Airlines heeft geleden door een mogelijke verwijtbare
nalatigheid van Austro Control, indien de relevante Unierechtelijke bepalingen er mede toe strekken luchtruimgebruikers in de zin van artikel 2, punt 8, van verordening nr. 549/2004 tegen dergelijke schade te beschermen.
35      De prejudiciële vraag dient in het licht van deze overwegingen te worden onderzocht.
Beantwoording van de vraag
36      Met zijn enige vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 2, punt 4, van verordening nr. 549/2004 en artikel 8 van verordening nr. 550/2004, gelezen in samenhang met de bepalingen van deze laatste verordening inzake de verlening van luchtvaartnavigatiediensten en het heffingenstelsel voor deze diensten, aldus moeten worden uitgelegd dat deze bepalingen er ook toe strekken luchtruimgebruikers te beschermen tegen economische schade die wordt veroorzaakt door een verwijtbare niet-nakoming van de verlener van luchtverkeersdiensten van de verplichtingen die krachtens deze bepalingen op hem rusten.
37      Vooraf moet worden opgemerkt dat verordening nr. 549/2004 blijkens artikel 1, lid 1, ervan een geharmoniseerd regelgevingskader vaststelt voor de totstandbrenging van het „gemeenschappelijke Europese luchtruim”, dat tot doel heeft om de huidige veiligheidsnormen voor luchtvervoer aan te scherpen, om bij te dragen tot de duurzame ontwikkeling van het luchtvervoerssysteem en om de algemene prestaties van het systeem voor luchtverkeersbeveiligings- en luchtvaartnavigatiediensten voor het algemene luchtverkeer in Europa te verbeteren teneinde tegemoet te komen aan de behoeften van alle luchtruimgebruikers.
38      Deze bepaling preciseert voorts dat het gemeenschappelijke Europese luchtruim een samenhangend pan-Europees netwerk van routes, netwerkbeheer en luchtverkeerbeveiligingssystemen omvat dat uitsluitend gebaseerd is op overwegingen van veiligheid, efficiëntie en van technische aard, ten behoeve van alle „luchtruimgebruikers”. Dit laatste begrip omvat volgens artikel 2, punt 8, van deze verordening exploitanten van luchtvaartuigen die als algemeen luchtverkeer opereren.
39      Daarnaast regelt verordening
nr. 550/2004 volgens artikel 1, lid 1, ervan „[b]innen de werkingssfeer van [verordening nr. 549/2004]”
de veilige en efficiënte verlening van luchtvaartnavigatiediensten in het gemeenschappelijk Europees luchtruim, door daartoe gemeenschappelijke eisen vast te stellen. Verordening nr. 550/2004 voorziet in hoofdstuk III ook, als essentieel onderdeel, in een heffingenstelsel voor deze diensten, dat heffingen omvat die door de gebruikers van het luchtruim verschuldigd zijn.
40      Bovendien blijkt uit artikel 3, lid 1, van verordening nr. 549/2004 dat het geharmoniseerde regelgevingskader voor de totstandbrenging van het „gemeenschappelijke Europese luchtruim” tevens de uitvoeringsmaatregelen omvat die de Commissie op basis van met name deze verordening en verordening nr. 550/2004 heeft vastgesteld. Een van die uitvoeringsmaatregelen is uitvoeringsverordening nr. 1035/2011.
41      Nu dit regelgevingskader is verduidelijkt, moet in de eerste plaats worden vastgesteld dat het begrip „luchtvaartnavigatiediensten” volgens artikel 2, punt 4,
van verordening nr. 549/2004 de in de gestelde vraag uitdrukkelijk genoemde luchtverkeersleidingsdiensten omvat, alsmede communicatie-, navigatie- en plaatsbepalingsdiensten, meteorologische diensten voor de luchtvaartnavigatie en luchtvaartinlichtingendiensten.
42      Luchtverkeersdiensten maken integraal deel uit van de „luchtverkeersbeveiliging”, welk begrip
volgens artikel 2, punt 10, van verordening nr. 549/2004 alle functies in de lucht en op de grond omvat die nodig zijn om in alle fasen de veiligheid en de doeltreffendheid van de vliegtuigbewegingen
te waarborgen. Volgens punt 11 van dit artikel omvatten luchtverkeersdiensten luchtverkeersleidingsdiensten, vluchtinformatiediensten en waarschuwingsdiensten. Deze drie begrippen zijn gedefinieerd in respectievelijk punt 1, punt 23 bis en punt 23 ter van dat artikel.
43      „Luchtverkeersleidingsdiensten” dienen ten eerste ter voorkoming van botsingen tussen luchtvaartuigen en van botsingen tussen luchtvaartuigen en hindernissen op het deel van het luchtvaartterrein dat is bedoeld voor het opstijgen, landen en taxiën met luchtvaartuigen, en ter totstandbrenging en handhaving van een geordende luchtverkeersstroom. „Vluchtinformatiediensten” verstrekken adviezen en informatie die nuttig zijn voor de veilige en doeltreffende uitvoering van vluchten. „Waarschuwingsdiensten” maken bij de verantwoordelijke organisaties melding van vliegtuigen in nood die bijstand behoeven en assisteren dergelijke organisaties.
44      Uit het voorgaande volgt dat „luchtverkeersdiensten” in de zin van artikel 2, punt 11, van verordening nr. 549/2004 van fundamenteel belang zijn voor het luchtverkeersbeheer, niet alleen omwille van de veiligheid en een optimaal gebruik van het luchtruim, maar ook voor de luchtruimgebruikers,
waarvan de
activiteiten afhangen van de goede uitvoering van die diensten (zie in die zin arrest van 2 juni 2022, Skeyes, C‑353/20, EU:C:2022:423, punt 43).
45      Zoals de advocaat-generaal in punt 39 van haar conclusie heeft opgemerkt, dient de verlening van luchtnavigatiediensten, daaronder begrepen luchtverkeersdiensten, niet alleen het algemeen belang bij het waarborgen van een efficiënt en veilig gemeenschappelijk Europees luchtruim, maar ook de belangen en de economische activiteit van luchtruimgebruikers, met name de luchtvaartmaatschappijen.
46      In dat verband wordt in overweging 7 van verordening nr. 549/2004 verklaard dat het luchtruim een beperkte hulpbron is die alleen dan optimaal en efficiënt kan worden gebruikt wanneer de behoeften van alle gebruikers in aanmerking worden genomen.
47      In de tweede plaats verplicht artikel 8, leden 1, 3 en 4, van verordening nr. 550/2004 elke lidstaat om een verlener van luchtverkeersdiensten aan te wijzen alsook de rechten en plichten te definiëren waaraan de aangewezen dienstverlener moet voldoen. Deze dienstverlener moet, zoals in lid 4 van dit artikel is bepaald, voldoen aan de in artikel 6 van deze verordening opgesomde
gemeenschappelijke eisen voor de verlening van luchtvaartnavigatiediensten en gecertificeerd zijn overeenkomstig artikel 7 van die verordening.
48      Krachtens dat artikel 6 moeten deze gemeenschappelijke eisen met name betrekking hebben op de bekwaamheid en de technische en operationele geschiktheid, de kwaliteit van de diensten en de aansprakelijkheid en verzekering. Krachtens artikel 7, leden 1 en 3, van voornoemde verordening wordt de verlening van alle luchtvaartnavigatiediensten in de Unie door de lidstaten gecertificeerd. Deze certificering is ervan afhankelijk dat de verlener die gemeenschappelijke eisen naleeft. Indien een nationale toezichthoudende instantie vaststelt dat de houder van een certificaat niet langer aan deze gemeenschappelijke eisen voldoet, treft zij volgens artikel 7, lid 7, passende maatregelen, waarbij tegelijkertijd de continuïteit van de diensten wordt gewaarborgd.
49      Zoals in overweging 4 van verordening nr. 550/2004 staat te lezen, zijn de door de lidstaten aangewezen dienstverleners verplicht om de luchtverkeersdiensten aldus te verlenen dat zij op adequate wijze tegemoetkomen aan de behoeften van alle luchtruimgebruikers en
waarborgen dat het luchtverkeer veilig en efficiënt verloopt, binnen een geharmoniseerd kader voor de verlening van luchtvaartnavigatiediensten.
50      Het Hof heeft geoordeeld dat uit overweging 10, artikel 1, lid 1, en artikel 7, leden 1 en 7, van verordening nr. 550/2004 blijkt dat die verordening ook tot doel heeft om de continuïteit van de verlening van alle luchtvaartnavigatiediensten in het gemeenschappelijk Europees luchtruim te waarborgen (arrest van 2 juni 2022, Skeyes, C‑353/20, EU:C:2022:423, punt 44).
Zonder deze continuïteit kunnen luchtruimgebruikers hun activiteiten niet in adequate omstandigheden uitvoeren.
51      Voorts is in bijlage I bij uitvoeringsverordening nr. 1035/2011 tot vaststelling van de gemeenschappelijke eisen voor de verlening van luchtvaartnavigatiediensten en tot aanvulling van het geharmoniseerde regelgevingskader voor de totstandbrenging van het „gemeenschappelijke Europese luchtruim”, zoals in punt 40 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, gepreciseerd dat verleners van luchtvaartnavigatiediensten deze diensten op veilige, efficiënte, permanente en duurzame wijze moeten kunnen verlenen door aan een redelijk niveau van totale vraag in een bepaald luchtruim te voldoen (punt 1 van deze bijlage), het kwaliteitsbeleid zodanig moeten vaststellen dat het zo nauw mogelijk aansluit bij de behoeften van de verschillende gebruikers [punt 3.2, onder a), van die bijlage] en maatregelen moeten nemen om hun wettelijke aansprakelijkheid te dekken (punt 7 van die bijlage).
52      In de derde plaats regelen de artikelen 14 tot en met 16 van verordening nr. 550/2004 het vaststellen, opleggen en innen van de heffingen die luchtruimgebruikers verschuldigd zijn voor de aan hen verleende luchtvaartnavigatiediensten. Krachtens artikel 14 moet dit heffingenstelsel bijdragen tot met name de kostenefficiëntie van het verlenen van luchtvaartnavigatiediensten en tot de verbetering van de efficiëntie van vluchten, met inachtneming van een optimaal veiligheidsniveau.
53      Artikel 15, lid 1, van deze verordening bepaalt dat het heffingenstelsel gebaseerd is op de berekening van de kosten die de verleners van luchtvaartnavigatiediensten ten behoeve van luchtruimgebruikers moeten maken. Artikel 15, lid 3, onder f), preciseert dat de heffingen de veilige, doelmatige, doeltreffende en duurzame verlening van luchtvaartnavigatiediensten moeten bevorderen teneinde een hoog niveau van veiligheid en kosteneffectiviteit te realiseren.
54      Uit het voorgaande volgt dat verordening nr. 549/2004,
verordening nr. 550/2004 en uitvoeringsverordening nr. 1035/2011 vereisen dat verleners van luchtverkeersdiensten op adequate wijze tegemoetkomen aan de behoeften van luchtruimgebruikers door de veiligheid, continuïteit, duurzaamheid, doeltreffendheid en kosteneffectiviteit van hun diensten te waarborgen, met dien verstande dat deze diensten onontbeerlijk zijn voor de activiteiten van die gebruikers, die de economische kosten ervan dragen.
55      In die zin heeft het Hof in het arrest van 2 juni 2022, Skeyes (C‑353/20, EU:C:2022:423, punten 39 en 49), in essentie geoordeeld dat luchtruimgebruikers aan de bepalingen van de verordeningen nr. 549/2004 en nr. 550/2004 rechten kunnen ontlenen die mogelijkerwijs worden aangetast door de sluiting van het luchtruim.
56      In casu blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat de storing van de AFTN-server, die Austro Control beheert als de door de Republiek Oostenrijk aangewezen verlener van luchtverkeersdiensten, heeft geleid tot een aanzienlijke vermindering van het aantal vliegbewegingen op de luchthaven Wien-Schwechat en bijgevolg tot de annulering van vluchten van Austrian Airlines, wat de in punt 44 van het onderhavige arrest bedoelde afhankelijkheidsverhouding illustreert tussen het verlenen van deze diensten enerzijds en de mogelijkheid voor luchtruimgebruikers om hun activiteiten uit te oefenen anderzijds.
57      Het is aan de nationale rechter, die bij uitsluiting bevoegd is om de feiten van het hoofdgeding vast te stellen en te beoordelen alsook om het nationale recht uit te leggen en toe te passen (arresten van 4 juni 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, punt 36, en 29 juli 2024, protectus, C‑185/23, EU:C:2024:657, punt 36), om te bepalen of, gelet op het antwoord van het Hof op de gestelde vraag, de Republiek Oostenrijk aansprakelijk kan worden gesteld voor de economische schade die Austrian Airlines door een eventuele
verwijtbare nalatigheid van Austro Control heeft geleden.
58      Gelet op alle voorgaande overwegingen moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 2, punt 4, van verordening nr. 549/2004 en artikel 8 van verordening nr. 550/2004, gelezen in samenhang met de bepalingen van deze laatste verordening inzake de verlening van luchtvaartnavigatiediensten en het heffingenstelsel voor deze diensten, aldus moeten worden uitgelegd dat deze bepalingen er ook toe strekken luchtruimgebruikers te beschermen tegen economische schade die wordt veroorzaakt door een verwijtbare niet-nakoming van de verlener van luchtverkeersdiensten van de verplichtingen die krachtens deze bepalingen op hem rusten.
Kosten
59      Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:
Artikel 2, punt 4, van verordening (EG) nr. 549/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 10 maart 2004 tot vaststelling van het kader voor de totstandbrenging van het gemeenschappelijke Europese luchtruim („de kaderverordening”) en artikel 8 van verordening (EG) nr. 550/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 10 maart 2004 betreffende de verlening van luchtvaartnavigatiediensten in het gemeenschappelijk Europees luchtruim („de luchtvaartnavigatiedienstenverordening”), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1070/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009, gelezen in samenhang met de bepalingen van verordening nr. 550/2004 inzake de verlening van luchtvaartnavigatiediensten en het heffingenstelsel voor deze diensten,
moeten aldus worden uitgelegd dat
deze bepalingen er ook toe strekken luchtruimgebruikers te beschermen tegen economische schade die wordt veroorzaakt door een verwijtbare niet-nakoming van de verlener van luchtverkeersdiensten van de verplichtingen die krachtens deze bepalingen op hem rusten.
ondertekeningen
*      Procestaal: Duits.