62010TJ0333_FR
Parties
Motifs de l'arrêt
Dispositif
Parties
Dans l’affaire T‑333/10,
Animal Trading Company (ATC) BV,
établie à Loon op Zand (Pays-Bas),
Avicentra NV,
établie à Malle (Belgique),
Borgstein birds and Zoofood Trading vof,
établie à Wamel (Pays-Bas),
Bird Trading Company Van der Stappen BV,
établie à Dongen (Pays-Bas),
New Little Bird’s Srl,
établie à Anagni (Italie),
Vogelhuis Kloeg,
établie à Zevenbergen (Pays-Bas),
Giovanni Pistone, demeurant à Westerlo (Belgique),
représentés par M es  M. Osse et J. Houdijk, avocats,
parties requérantes,
contre
Commission européenne,
représentée par MM. F. Jimeno Fernández et B. Burggraaf, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet un recours en indemnité visant à obtenir réparation du préjudice que les requérants auraient subi en raison de l’adoption, d’abord, de la décision 2005/760/CE de la Commission, du 27 octobre 2005, concernant certaines mesures de protection relatives à la présence d’influenza aviaire hautement pathogène dans certains pays tiers et applicables à l’importation d’oiseaux en captivité (JO L 285, p. 60), telle que prorogée, puis du règlement (CE) n o  318/2007 de la Commission, du 23 mars 2007, fixant les conditions de police sanitaire applicables aux importations de certains oiseaux dans la Communauté et les conditions de quarantaine qui leur sont applicables (JO L 84, p. 7).
LE TRIBUNAL (première chambre),
composé de MM. J. Azizi, président, S. Frimodt Nielsen et M me  M. Kancheva (rapporteur), juges,
greffier : M. J. Plingers, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 20 novembre 2012,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt
Antécédents du litige
A – Présentation des requérants
1. Les requérants, l’Animal Trading Company (ATC) BV, Avicentra NV, Borgstein birds and Zoofood Trading vof, la Bird Trading Company Van der Stappen BV, New Little Bird’s Srl, Vogelhuis Kloeg et Giovanni Pistone, exercent une activité d’importation dans l’Union européenne d’oiseaux sauvages capturés dans leur milieu naturel et destinés à des fins d’ornement en volières, notamment de psittacidés, tels les perroquets, les perruches et les cacatoès, ainsi que de passereaux. Ils sont établis ou demeurent aux Pays-Bas, en Belgique et en Italie. Ils sont membres de la European Association of Im- and Exporters of Birds and Live Animals (Association européenne des importateurs et des exportateurs d’oiseaux et d’animaux vivants, ci-après l’« association européenne des oiseliers »).
B – Sur les directives 91/496 et 92/65
2. Le 15 juillet 1991, le Conseil des Communautés européennes a adopté, sur le fondement de l’article 37 CE régissant la politique agricole commune, la directive 91/496/CEE, fixant les principes relatifs à l’organisation des contrôles vétérinaires pour les animaux en provenance des pays tiers introduits dans la Communauté et modifiant les directives 89/662/CEE, 90/425/CEE et 90/675/CEE (JO L 268, p. 56).
3. En vertu de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 91/496, l’adoption de mesures de sauvegarde est autorisée aux conditions suivantes :
« Si, sur le territoire d’un pays tiers, apparaît ou s’étend une maladie prévue par la directive 82/894/CEE du Conseil, du 21 décembre 1982, concernant la notification des maladies des animaux dans la Communauté, une zoonose ou une maladie ou cause susceptible de constituer un danger grave pour les animaux ou la santé humaine, ou si toute autre raison grave de police sanitaire le justifie, notamment en raison des constats faits par ses experts vétérinaires, la Commission, de sa propre initiative ou sur demande d’un État membre, prend sans délai, en fonction de la gravité de la situation, l’une des mesures suivantes :
– suspension des importations en provenance de tout ou partie du pays tiers concerné et, le cas échéant, du pays tiers de transit,
– fixation de conditions particulières pour les animaux provenant de tout ou partie du pays tiers concerné. »
4. En outre, l’article 18, paragraphe 7, de la directive 91/496 dispose que les décisions portant prolongation, modification ou abrogation des mesures décidées en vertu des paragraphes 1 à 3 et 6 de cette même directive sont prises selon la procédure de comitologie prévue à l’article 17 de la directive 89/662/CEE du Conseil, du 11 décembre 1989, relative aux contrôles vétérinaires applicables dans les échanges intracommunautaires dans la perspective de la réalisation du marché intérieur (JO L 395, p. 13).
5. Le 13 juillet 1992, le Conseil a adopté la directive 92/65/CEE, définissant les conditions de police sanitaire régissant les échanges et les importations dans la Communauté d’animaux, de spermes, d’ovules et d’embryons non soumis, en ce qui concerne les conditions de police sanitaire, aux réglementations communautaires spécifiques visées à l’annexe A, section I, de la directive 90/425/CEE (JO L 268, p. 54). Cette directive fixe des exigences particulières à remplir par le pays et l’exploitant d’origine, établit des règles concernant les certificats de police sanitaire devant accompagner les animaux et détermine à quels examens les animaux doivent être soumis.
6. L’article 17, paragraphes 2 et 3, de la directive 92/65 prévoit notamment et en substance que seuls les animaux qui proviennent d’un pays tiers figurant sur une liste de pays tiers ou de parties de pays tiers fournissant des garanties équivalentes aux exigences applicables aux échanges à l’intérieur de l’Union peuvent faire l’objet d’importations dans l’Union.
C – Sur la décision 2000/666
7. La décision 2000/666/CE de la Commission, du 16 octobre 2000, arrêtant les conditions de police sanitaire et la certification vétérinaire requises pour les importations d’oiseaux, à l’exclusion des volailles, ainsi que les conditions de quarantaine (JO L 278, p. 26), autorisait, moyennant le respect de certaines règles, dont le maintien en quarantaine pendant une période d’au moins 30 jours, les importations d’oiseaux en provenance des pays tiers membres de l’Office international des épizooties (OIE, devenu l’Organisation mondiale de la santé animale).
D – Sur le premier avis de l’EFSA
8. Les 14 et 15 septembre 2005, à la suite d’une demande de la Commission des Communautés européennes datant de 2004, l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) a rendu un avis scientifique sur les aspects de la santé et du bien-être des animaux concernant l’influenza aviaire [ The EFSA Journal
(2005) 266, 1-21, ci-après le « premier avis de l’EFSA »].
9. Compte tenu du mandat qui lui avait été conféré, l’EFSA s’est prononcée dans cet avis uniquement sur le risque d’infection des volailles de l’Union par l’influenza aviaire.
10. En introduction de son avis, l’EFSA a rappelé que l’influenza aviaire, ou grippe aviaire, apparaissait sous deux formes cliniques distinctes chez les volailles, l’influenza aviaire hautement pathogène (ci-après l’« IAHP ») et l’influenza aviaire faiblement pathogène. L’IAHP est causée par des virus de sous-types H5 et H7, qui manifestent certaines caractéristiques moléculaires susceptibles d’engendrer une infection systémique, lesquelles sont absentes de l’influenza aviaire faiblement pathogène. Le virus H5N1 est un de ces sous-types de virus causant l’IAHP.
11. En outre, l’EFSA a indiqué que la dissémination importante de virus à l’origine de l’influenza aviaire en Asie au moment de l’adoption de son avis pouvait être à l’origine d’un virus pandémique pour l’homme et qu’un grand nombre de questions avaient été soulevées afin de trouver un moyen de combattre la crise d’influenza aviaire en cours. L’EFSA a considéré, sur la base des données scientifiques disponibles, que, dans son avis, elle pouvait formuler quelques conclusions à propos de certaines questions relevant de son mandat, mais que ces conclusions ne portaient pas sur les aspects se rapportant à la santé humaine des infections par l’influenza aviaire.
12. L’EFSA a également précisé que, peu de temps avant l’adoption de son avis, à la suite d’une situation d’endémie inhabituelle du virus H5N1 auprès de volailles dans certains pays d’Asie, le virus H5N1 avait infecté la population d’oiseaux sauvages. Cette situation épidémiologique, qui, selon l’EFSA, ne s’était jamais produite par le passé, pouvait entraîner des conséquences imprévisibles. Toutefois, compte tenu du manque de connaissance à propos des infections de types IAHP chez les oiseaux sauvages, l’EFSA a estimé qu’une évaluation de la situation et des prévisions à propos d’évolutions futures ne pouvaient être étayées par des données scientifiques suffisantes. Ainsi, d’après l’EFSA, la conséquence de l’épidémie d’IAHP liée au virus H5N1 dans le Sud-Est asiatique est que cette infection s’est propagée à la population d’oiseaux sauvages sédentaires et migrateurs, ce qui pourrait représenter un moyen pour ledit virus d’affecter l’Union. Toutefois, l’EFSA a estimé qu’un effort multidisciplinaire était nécessaire afin de clarifier la probabilité et les implications d’une telle hypothèse.
13. S’agissant du risque que représentent pour les volailles de l’Union les oiseaux en cage, qui comprennent notamment les oiseaux ornementaux et de compagnie, l’EFSA a estimé que ces oiseaux pouvaient être infectés par des virus de l’influenza aviaire, en ce compris ceux du type H5 et H7, et donc, en cas d’importation, représenter un risque d’introduction de ces virus dans l’Union. Toutefois, l’EFSA a estimé que, dans le cas d’oiseaux commercialisés légalement, ce risque était fortement réduit par la législation en place relative à l’importation d’oiseaux autres que la volaille.
E – Sur la décision 2005/760
14. Le 27 octobre 2005, la Commission a adopté la décision 2005/760/CE, concernant certaines mesures de protection relatives à la présence d’IAHP dans certains pays tiers et applicables à l’importation d’oiseaux en captivité (JO L 285, p. 60), qui suspendait l’importation dans l’Union d’oiseaux vivants, à l’exclusion des volailles.
15. Cette décision faisait suite à la détection, le 21 octobre 2005, de la présence du virus H5N1 de l’IAHP chez deux oiseaux importés qui se trouvaient, depuis septembre 2005, dans un centre de quarantaine situé dans l’Essex, au Royaume-Uni. Ces oiseaux étaient réputés provenir respectivement de Taïwan et du Surinam.
16. Dans les considérants 1 et 2 de la décision 2005/760, la Commission a motivé cette suspension en retenant, tout d’abord, que l’influenza aviaire était une maladie virale infectieuse des volailles et des oiseaux, qui entraînait une mortalité et des perturbations susceptibles de prendre rapidement les proportions d’une épizootie de nature à compromettre gravement la santé animale et la santé publique et à réduire fortement la rentabilité de l’aviculture. Elle a également indiqué qu’il existait un risque d’introduction de l’agent pathogène du fait des échanges internationaux d’oiseaux vivants autres que des volailles. Par ailleurs, à la suite de la détection de la présence d’IAHP chez les oiseaux importés qui se trouvaient en quarantaine au Royaume-Uni, la Commission a estimé qu’il apparaissait opportun de suspendre les importations d’oiseaux au départ de certaines zones à risque et, pour la définition des zones, de se fonder sur les commissions régionales correspondantes de l’OIE.
17. L’article 1 er, paragraphe 1, de la décision 2005/760 énonce :
« Les États membres suspendent l’importation en provenance des pays tiers ou parties de pays tiers appartenant aux commissions régionales de l’OIE énumérées à l’annexe :
a) des ‘oiseaux vivants, à l’exclusion des volailles’, tels que définis à l’article 1 er, troisième tiret, de la décision 2000/666/CE,
[…] »
18. L’annexe de la décision 2005/760 précise :
« Pays tiers appartenant, comme indiqué à l’article 1 [er], aux commissions régionales de l’OIE pour :
– l’Afrique,
– les Amériques,
– l’Asie, l’Extrême-Orient et l’Océanie,
– l’Europe,
– le Moyen-Orient. »
19. L’article 6 de la décision 2005/760 prévoit que celle-ci s’applique jusqu’au 30 novembre 2005.
F – Sur le rapport du Groupe national d’épidémiologie d’urgence du Royaume-Uni
20. Le 11 novembre 2005, le National Emergency Epidemiology Group (Groupe national d’épidémiologie d’urgence, Royaume-Uni) a publié un document intitulé « Epidemiological Report on Avian Influenza in Birds in a Quarantine Premises in Essex » (Rapport épidémiologique sur l’influenza aviaire affectant des oiseaux dans un centre de quarantaine de l’Essex). Selon ce rapport, c’est uniquement sur des oiseaux provenant de Taïwan, en Asie, et non du Surinam, en Amérique du Sud, que la présence du virus H5N1 avait été détectée dans le centre de quarantaine de l’Essex. L’er reur relative au Surinam résultait d’une interversion des échantillons prélevés dans le centre de quarantaine.
G – Sur les quatre premières décisions de prorogation
21. Par la décision 2005/862/CE, du 30 novembre 2005, modifiant les décisions 2005/759/CE et 2005/760 relatives aux mesures de lutte contre l’influenza aviaire chez les oiseaux autres que les volailles (JO L 317, p. 19), la Commission a prorogé les mesures adoptées par la décision 2005/760 jusqu’au 31 janvier 2006.
22. Au considérant 4 de la décision 2005/862, la Commission a motivé cette prorogation en indiquant que, puisque de nouveaux cas d’influenza aviaire avaient été signalés dans certains pays membres de l’OIE, il convenait de prolonger la suspension du mouvement des oiseaux de compagnie et des importations d’autres oiseaux en provenance de certaines zones présentant un risque.
23. Par courriers du 7 décembre 2005 et des 3 et 18 janvier 2006, l’association européenne des oiseliers a attiré l’attention de la Commission sur les conséquences de l’interdiction, notamment le risque de développement du marché des importations illégales, qui impliquerait un risque accru de propagation de l’influenza aviaire dans l’Union. En outre, ladite association a demandé à la Commission de rencontrer ses représentants et de ne pas édicter de nouvelles prolongations de l’interdiction. L’association européenne des oiseliers a joint à sa lettre du 3 janvier 2006 le document intitulé « Report on the Independent Review of Avian Quarantine » (rapport sur le contrôle indépendant de la quarantaine imposée au secteur aviaire), adopté le 7 décembre 2005 par le département chargé de l’environnement, de l’alimentation et des affaires rurales, au sein du gouvernement du Royaume-Uni (ci-après le « rapport DEFRA »).
24. Par la décision 2006/79/CE, du 31 janvier 2006, modifiant les décisions 2005/759/CE et 2005/760, en ce qui concerne une prolongation de leur période d’application (JO L 36, p. 48), la Commission a prorogé les mesures adoptées par la décision 2005/760 jusqu’au 31 mai 2006.
25. Au considérant 3 de la décision 2006/79, la Commission a motivé la prorogation des deux décisions en cause en indiquant que, étant donné que de nouveaux cas d’influenza aviaire avaient été signalés dans certains pays membres de l’OIE, il convenait de maintenir les restrictions concernant les mouvements des oiseaux de compagnie et les importations d’autres oiseaux en provenance de certaines zones présentant un risque.
26. Par lettre du 16 février 2006, la Commission a répondu aux courriers mentionnés au point 2 ci-dessus. Dans cette lettre, la Commission a exposé que des preuves récentes d’importance croissante indiquaient que des oiseaux sauvages pouvaient jouer un rôle majeur dans la dissémination de l’IAHP et que le premier cas d’IAHP de souche asiatique détecté en Europe dans un centre de quarantaine, en octobre 2005, avait amené la Commission à suspendre toutes les importations d’oiseaux autres que la volaille. En outre, elle a fait savoir que cette suspension avait été étendue jusqu’au 31 mai 2006 par la décision 2006/79, au vu de l’apparition de la maladie en Turquie, où elle s’était rapidement répandue, et du peu d’informations disponibles sur la surveillance de l’influenza aviaire par les États limitrophes de la Turquie. Enfin, elle a ajouté que, si l’ampleur du problème concernant les oiseaux sauvages n’était toujours pas claire, il y avait de plus en plus de preuves que la menace n’était pas limitée à un seul pays tiers, raison pour laquelle l’importation en provenance de tous les pays tiers avait été suspendue.
27. Par lettre du 7 mars 2006, l’association européenne des oiseliers a envoyé à la Commission des informations supplémentaires concernant l’importation d’oiseaux sauvages à partir de pays tiers.
28. Par décision 2006/405/CE, du 7 juin 2006, modifiant les décisions 2005/710/CE, 2005/734/CE, 2005/758/CE, 2005/759/CE, 2005/760, 2006/247/CE et 2006/625/CE en ce qui concerne certaines mesures de protection contre l’IAHP (JO L 158, p. 14), la Commission a prorogé les mesures adoptées par la décision 2005/760 jusqu’au 31 juillet 2006.
29. Au considérant 8 de la décision 2006/405, la Commission a motivé cette prorogation en indiquant que la menace que la souche asiatique du virus de l’influenza aviaire faisait peser sur l’Union n’avait pas diminué et que la maladie persistait encore chez des oiseaux sauvages dans l’Union et chez des oiseaux sauvages et des volailles dans divers pays tiers, y compris des pays membres de l’OIE. En outre, la Commission a considéré que ledit virus se révélait de plus en plus endémique dans certaines parties du monde. Au considérant 11 de la même décision, la Commission a, par ailleurs, précisé que, dans l’intérêt de la santé animale et eu égard à la situation épidémiologique, il était nécessaire d’assurer l’application sans interruption des mesures de protection prévues, notamment, dans la décision 2005/760, de sorte que les dispositions de la décision 2006/405 devaient avoir un effet rétroactif.
30. Par la décision 2006/522/CE, du 25 juillet 2006, modifiant les décisions 2005/759/CE et 2005/760 en ce qui concerne certaines mesures de protection relatives à l’IAHP et à l’introduction de certains oiseaux vivants dans la Communauté (JO L 205, p. 28), la Commission a prorogé les mesures adoptées par la décision 2005/760 jusqu’au 31 décembre 2006.
31. Au considérant 1 de la décision 2006/522, la Commission a indiqué que, à la suite de l’apparition de l’influenza aviaire, due à une souche hautement pathogène du virus, dans le Sud-Est asiatique en 2004, elle avait adopté diverses mesures de protection contre cette maladie, y compris la décision 2005/760. Au considérant 7 de la décision 2006/522, la Commission a indiqué que, dans la phase en cours, une modification substantielle des règles définies dans la décision 2005/760 induirait en erreur les opérateurs et les autres parties prenantes quant à l’évolution possible de la politique européenne dans ce domaine. Elle a considéré que, étant donné la situation zoosanitaire en ce qui concernait la grippe aviaire et dans l’attente de l’adoption de l’avis de l’EFSA prévue en octobre 2006, il convenait de maintenir les restrictions relatives aux importations d’oiseaux autres que les volailles et, partant, de proroger l’application de la décision 2005/760 jusqu’au 31 décembre 2006.
32. Par requête déposée au greffe du Tribunal le 10 août 2006, l’association européenne des oiseliers ainsi que trois autres requérants ont formé une demande en référé devant le Tribunal en vue d’obtenir le sursis à exécution de la décision 2006/522 et la prise de mesures provisoires à cet égard, tout en formant, par acte séparé, un recours en annulation contre ladite décision. Cette demande et ce recours ont été rejetés, respectivement, par une ordonnance du président du Tribunal du 26 octobre 2006, European Association of Im-and Exporters of Birds and live Animals e.a./Commission (T‑209/06 R, non publiée au Recueil), et par une ordonnance du Tribunal du 11 juin 2008, European Association of Im-and Exporters of Birds and live Animals e.a./Commission (T‑209/06, non publiée au Recueil).
33. Par courrier du 26 septembre 2006, l’association européenne des oiseliers s’est adressée à la Commission en soulignant, en substance, le caractère disproportionné de l’interdiction d’importation mondiale instaurée par la décision 2005/760 et par les décisions de prorogation, tout en l’alertant sur les conséquences graves et irréversibles de ces décisions pour les membres de l’association.
H – Sur le second avis de l’EFSA
34. Le 27 octobre 2006, en réponse à une demande de la Commission du 25 avril 2005, l’EFSA a rendu l’avis scientifique relatif aux risques, pour la santé et le bien-être des animaux, résultant de l’importation d’oiseaux sauvages autres que les volailles dans l’Union [ The EFSA Journal
(2006) 410, 1-55, ci-après le « second avis de l’EFSA »]. Cet avis formule diverses recommandations pour la santé et le bien-être des oiseaux capturés dans leur milieu naturel. Dans cet avis, l’EFSA a pris en considération divers agents infectieux pour les oiseaux, dont l’influenza aviaire.
35. En ce qui concerne les aspects relatifs à la santé, l’EFSA a considéré que la probabilité que des agents infectieux aient été introduits dans l’Union à la suite de la sortie de quarantaine d’oiseaux sauvages capturés variait de négligeable à très élevée. D’après l’EFSA, la probabilité qu’un oiseau sauvage capturé soit infecté lors de sa sortie de quarantaine varie d’une espèce à une autre et dépend de la probabilité d’infection à des stades précliniques. Ces constats ont amené l’EFSA à recommander que la nécessité de poursuivre l’importation d’oiseaux sauvages capturés soit examinée soigneusement.
36. Par ailleurs, l’EFSA a relevé que 95 % des oiseaux importés dans l’Union appartenaient à une des trois familles composées, respectivement, des passériformes (64 %), des psittaciformes (17 %) et des galliformes (14 %). En outre, selon cet avis, en 2005, 88 % des importations d’oiseaux sauvages provenaient d’Afrique et 78 % provenaient de cinq États africains.
37. L’EFSA a également indiqué que les oiseaux sauvages pouvaient être infectés par une contamination latérale provenant d’autres oiseaux sauvages infectés, par un environnement contaminé ou par de la volaille infectée.
38. S’agissant spécifiquement de l’influenza aviaire, l’EFSA a considéré que les espèces d’oiseaux importées en plus grand nombre, à savoir les passériformes et les psittaciformes, ne jouaient pas un rôle majeur dans l’épidémiologie de l’influenza aviaire. Elle a également indiqué que tous les virus de type IAHP présents chez les oiseaux avaient un potentiel zoonique restreint. Toutefois, selon l’EFSA, étant donné que le génome du virus de l’influenza aviaire, ou une partie de celui-ci, avait été impliqué dans des pandémies importantes dans le passé et, au moment de la rédaction de l’avis, dans celle du virus H5N1, un bon programme de surveillance pouvait éviter que les virus de l’influenza aviaire ne pénétrassent dans l’Union par le biais d’oiseaux importés légalement. En outre, l’EFSA a relevé que, notamment pour les passereaux et les gallinacés, les virus IAHP avaient des périodes d’incubation et clinique très courtes, entraînant une mortalité élevée en quelques jours, alors que, pour les ansériformes, la période d’incubation pouvait être bien plus longue. Par ailleurs, l’EFSA a considéré que, compte tenu de la courte période d’incubation, un oiseau qui arrivait en quarantaine infecté par un virus de l’influenza aviaire ou qui était infecté par ce virus durant la période de quarantaine aurait des signes cliniques durant la période de quarantaine. Elle a dès lors estimé que la probabilité qu’un tel oiseau soit relâché de quarantaine sans avoir été détecté était faible, voire négligeable. Elle a toutefois indiqué qu’il y avait un risque que les oiseaux qui étaient sujets à des infections infracliniques fussent relâchés en étant infectés.
39. Enfin, l’EFSA a recommandé d’évaluer soigneusement la nécessité de continuer l’importation d’oiseaux sauvages et de préférer l’importation d’œufs, compte tenu du risque d’introduire des agents infectieux importants dans l’Union. En outre, elle a recommandé qu’une appréciation régulière du risque d’importation de maladies infectieuses fût effectuée, afin d’identifier des zones et pays à haut risque et des espèces à haut risque, dès lors que ceux-ci variaient dans le temps.
I – Sur les deux dernières décisions de prorogation
40. Par courriers des 13 et 23 novembre et du 9 décembre 2006, ainsi que du 8 janvier 2007, l’association européenne des oiseliers s’est à nouveau adressée à la Commission en soulignant, en substance, le caractère disproportionné de l’interdiction d’importation mondiale instaurée par la décision 2005/760 et par les décisions de prorogation, tout en l’alertant sur les conséquences graves et irréversibles de ces décisions pour les membres de l’association.
41. Par décision 2007/21/CE, du 22 décembre 2006, modifiant la décision 2005/760 concernant certaines mesures de protection relatives à l’IAHP et à l’importation dans la Communauté d’oiseaux autres que les volailles (JO L 7, p. 44), la Commission a prorogé les mesures adoptées par la décision 2005/760 jusqu’au 31 mars 2007.
42. Au considérant 1 de la décision 2007/21, la Commission a répété que, à la suite de l’apparition dans le Sud-Est asiatique en 2004 de foyers d’influenza aviaire causés par une souche hautement pathogène du virus, elle avait adopté la décision 2005/760. En outre, au considérant 4 de la décision 2007/21, la Commission a indiqué qu’elle avait entamé l’évaluation du second avis de l’EFSA dès sa diffusion. Elle a néanmoins considéré que, à la lumière de la situation sanitaire mondiale en ce qui concernait l’influenza aviaire, il convenait de prolonger les restrictions prévues par la décision 2005/760 pendant une brève période transitoire, afin de permettre aux États membres, ainsi qu’à la Commission, en étroite collaboration avec ceux-ci, de parachever ladite évaluation et de préparer les mesures à définir.
43. Par lettre du 31 janvier 2007, la Commission a répondu aux courriers mentionnés aux points 3 et 41 ci-dessus, en signalant que les oiseaux sauvages avaient joué un rôle majeur dans la propagation de l’influenza aviaire en 2006, alors qu’auparavant il avait toujours été présumé que le rôle des oiseaux sauvages était mineur en raison du taux de mortalité élevé d’oiseaux infectés par un virus hautement pathogène. Elle avait dès lors décidé de prolonger l’interdiction mondiale d’importation d’oiseaux sauvages jusqu’au 1 er  juillet 2007. La Commission a également indiqué que, après cette date, s’appliqueraient d’autres règles, ne visant pas à interdire l’importation des oiseaux capturés, mais imposant des conditions d’importation plus sévères, destinées à minimiser les risques pour la santé. Enfin, la Commission a estimé que, pour des raisons de santé animale, il était préférable que les programmes d’élevage prennent place au sein des États membres de l’Union, au lieu d’importer dans l’Union des animaux vivants ayant été élevés dans des pays tiers. Elle a dès lors invité l’association européenne des oiseliers à prendre cette option davantage en considération.
44. Enfin, par la décision 2007/183/CE, du 23 mars 2007, modifiant la décision 2005/760 (JO L 84, p. 44), la Commission a prorogé les mesures adoptées par la décision 2005/760 jusqu’au 30 juin 2007. Aux considérants 4 à 6 de la décision 2007/183, la Commission a motivé cette prorogation en relevant, tout d’abord, que, les nouvelles conditions de police sanitaire prévues par son règlement (CE) n o  318/2007, du 23 mars 2007, fixant les conditions de police sanitaire applicables aux importations de certains oiseaux dans la Communauté et les conditions de quarantaine qui leur sont applicables (JO L 84, p. 7), étant plus strictes que celles alors en vigueur, ledit règlement n’entrerait pas en vigueur avant le 1 er  juillet 2007, de manière à laisser aux États membres et aux pays tiers exportant des oiseaux de ce type vers l’Union le temps de s’adapter à la nouvelle réglementation. Ensuite, elle a indiqué que, compte tenu du second avis de l’EFSA et de la situation sanitaire mondiale en ce qui concernait l’influenza aviaire, il convenait de soumettre les importations d’oiseaux de ce type à des conditions strictes. Par conséquent, elle a considéré que les mesures de protection prévues par la décision 2005/760 devaient rester applicables jusqu’au 30 juin 2007.
J – Sur le règlement n o  318/2007
45. Le 23 mars 2007, la Commission a adopté, sur le fondement, notamment, de l’article 10, paragraphe 3, deuxième alinéa, et de l’article 10, paragraphe 4, premier alinéa, de la directive 91/496, ainsi que de l’article 17, paragraphe 2, sous b), et paragraphe 3, et de l’article 18, paragraphe 1, premier et quatrième tirets, de la directive 92/65, le règlement n o  318/2007, qui, en vertu de son article 20, est entré en vigueur le 1 er  juillet 2007 et, en vertu de son article 19, a abrogé et remplacé tant la décision 2000/666/CE de la Commission, du 16 octobre 2000, arrêtant les conditions de police sanitaire et la certification vétérinaire requises pour les importations d’oiseaux, à l’exclusion des volailles, ainsi que les conditions de quarantaine (JO L 278, p. 26), que la décision 2005/760.
46. Au considérant 9 du règlement n o  318/2007, il est précisé que, compte tenu du rôle joué par les oiseaux sauvages migrateurs dans la propagation de l’influenza aviaire de l’Asie à l’Europe en 2005 et en 2006, il convient de limiter les importations d’oiseaux autres que les volailles aux seuls oiseaux élevés en captivité.
47. Aux termes du considérant 10 du règlement n o  318/2007 :
« Il est rarement possible de distinguer avec certitude les oiseaux capturés dans leur milieu naturel des oiseaux élevés en captivité. Des méthodes de marquage peuvent être appliquées aux deux catégories d’oiseaux sans qu’il soit possible de les distinguer. Il convient dès lors de limiter les importations d’oiseaux autres que les volailles aux oiseaux provenant d’établissements d’élevage agréés par l’autorité compétente du pays tiers d’exportation et de fixer certaines conditions minimales pour cet agrément. »
48. L’article 1 er  du règlement n o  318/2007, intitulé « Objet », énonce :
« Le présent règlement fixe les conditions de police sanitaire applicables aux importations de certains oiseaux dans [l’Union] au départ des pays tiers et des parties de pays tiers figurant à l’annexe I ainsi que les conditions de quarantaine applicables à ces importations. »
49. L’article 2 du règlement n o  318/2007, intitulé « Champ d’application », est libellé comme suit :
« Le présent règlement s’applique aux animaux des espèces aviaires.
Toutefois, il ne s’applique pas :
a) aux poules, aux dindes, aux pintades, aux canards, aux oies, aux cailles, aux pigeons, aux faisans, aux perdrix et aux ratites (Ratitae) élevés ou détenus en captivité à des fins de reproduction, de production de viandes ou d’œufs destinés à la consommation, ou de fourniture de gibier de repeuplement (les ‘volailles’) ;
b) aux oiseaux importés dans le cadre de programmes de conservation approuvés par l’autorité compétente de l’État membre de destination ;
c) aux animaux de compagnie visés à l’article 1 er, troisième alinéa, de la directive 92/65/CEE et accompagnant leur propriétaire ;
d) aux oiseaux destinés à des zoos, à des cirques, à des parcs d’attraction ou à des laboratoires d’expérimentation ;
e) aux oiseaux destinés à des organismes, à des instituts ou à des centres agréés conformément à l’article 13 de la directive 92/65/CEE ;
f) aux pigeons voyageurs qui sont introduits sur le territoire de [l’Union] au départ d’un pays tiers voisin où ils sont normalement détenus et qui sont immédiatement relâchés dans le but qu’ils retournent dans ce pays tiers ;
g) aux oiseaux importés d’Andorre, du Liechtenstein, de Monaco, de Norvège, de Saint-Marin, de Suisse et de l’État de la Cité du Vatican. »
50. L’article 5 du règlement n o  318/2007, intitulé « Conditions d’importation », dispose :
« Les importations d’oiseaux en provenance d’établissements d’élevage agréés conformément à l’article 4 satisfont aux conditions suivantes :
a) les oiseaux sont des oiseaux élevés en captivité [définis par l’article 3, sous c), du même règlement comme les ‘oiseaux qui n’ont pas été capturés dans leur milieu naturel, mais sont nés et ont été élevés en captivité, de parents qui se sont accouplés ou dont les gamètes ont été transmis autrement en captivité’] ;
b) les oiseaux proviennent de pays tiers ou de parties de pays tiers visés à l’annexe I ;
c) les oiseaux ont été soumis à un test de détection de virus pratiqué en laboratoire entre sept et quatorze jours avant l’expédition et dont les résultats se sont révélés négatifs pour tous les virus de l’influenza aviaire et de la maladie de Newcastle ;
d) les oiseaux n’ont pas été vaccinés contre l’influenza aviaire ;
e) les oiseaux sont accompagnés d’un certificat de police sanitaire conforme au modèle figurant à l’annexe III (le ‘certificat de police sanitaire’) ;
f) les oiseaux sont identifiés par un numéro d’identification individuel qui figure sur une bague fermée sans soudure portant un marquage unique ou sur une micropuce […]
i) les oiseaux sont transportés dans des contenants neufs, qui sont identifiés extérieurement de manière individuelle au moyen d’un numéro d’identification qui doit correspondre au numéro d’identification indiqué sur le certificat de police sanitaire. »
51. L’article 11, paragraphe 1, du règlement n o  318/2007, intitulé « Régime de quarantaine », prévoit :
« Les oiseaux sont placés en quarantaine pendant au moins trente jours dans une installation ou un centre de quarantaine agréé (la ‘quarantaine’). »
52. L’annexe I du règlement n o  318/2007, intitulée « Liste des pays tiers pouvant utiliser le certificat de police sanitaire figurant à l’annexe III », stipule :
« Les pays tiers ou parties de pays tiers énumérés dans les colonnes 1 et 3 du tableau figurant à l’annexe I, partie 1, de la décision 2006/696/CE de la Commission, lorsque la colonne 4 du tableau prévoit un modèle de certificat vétérinaire pour les volailles de reproduction ou de rente autres que les ratites (BPP). »
53. La décision 2006/696/CE de la Commission, du 28 août 2006, établissant une liste des pays tiers en provenance desquels les volailles, les œufs à couver, les poussins d’un jour, les viandes de volaille, de ratite et de gibier à plumes sauvage, les œufs et ovoproduits et les œufs exempts de micro-organismes pathogènes spécifiés peuvent être importés et transiter dans [l’Union] ainsi que les conditions applicables en matière de certification vétérinaire, et modifiant les décisions 93/342/CEE, 2000/585/CE et 2003/812/CE (JO L 295, p. 1), mentionnée à l’annexe I du règlement n o  318/2007, a été abrogée et remplacée par le règlement n o  798/2008 de la Commission, du 8 août 2008, établissant une liste des pays tiers, territoires, zones ou compartiments en provenance desquels les volailles et les produits de volailles peuvent être importés dans [l’Union] et transiter par celle-ci ainsi que les règles en matière de certification vétérinaire (JO L 226, p. 1).
Procédure et conclusions des parties
54. Par requête déposée au greffe du Tribunal le 17 août 2010, les requérants ont introduit le présent recours en indemnité.
55. Les requérants concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
– condamner l’Union ou la Commission à les indemniser pour le préjudice subi par eux à la suite de l’adoption par la Commission de la décision 2005/760 ou de la prolongation de son application par les décisions 2005/862, 2006/79, 2006/405, 2006/522, 2007/21 et 2007/183, ainsi que du règlement n o  318/2007 ;
– condamner l’Union ou la Commission aux dépens.
56. La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours en indemnité comme non fondé ;
– condamner les requérants aux dépens.
57. Le 29 mai 2012, la composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, le juge rapporteur a été affecté à la première chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée.
58. Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (première chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale.
59. Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal lors de l’audience du 20 novembre 2012.
En droit
A – Sur les conditions d’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union
60. En vertu de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE, en matière de responsabilité non contractuelle, l’Union doit réparer, conformément aux principes généraux communs aux droits des États membres, les dommages causés par ses institutions ou par ses agents dans l’exercice de leurs fonctions.
61. Selon une jurisprudence constante, l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union, au sens de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE, pour comportement illicite de ses institutions ou de ses organes est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions présentant un caractère cumulatif, à savoir l’illégalité du comportement reproché à l’institution ou à l’organe de l’Union, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre le comportement allégué et le préjudice invoqué (voir arrêt de la Cour du 9 novembre 2006, Agraz e.a./Commission, C‑243/05 P, Rec. p. I‑10833, point 26, et arrêt du Tribunal du 2 mars 2010, Arcelor/Parlement et Conseil, T‑16/04, Rec. p. II‑211, point 139, et la jurisprudence citée).
62. S’agissant plus particulièrement de la première condition, relative au comportement illégal reproché à l’institution ou à l’organe concerné, la jurisprudence exige que soit établie une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers. Le critère décisif permettant de considérer qu’une violation est suffisamment caractérisée consiste en la méconnaissance manifeste et grave, par l’institution ou l’organe de l’Union concerné, des limites qui s’imposent à son pouvoir d’appréciation. C’est seulement lorsque cette institution ou cet organe ne dispose que d’une marge d’appréciation considérablement réduite, voire inexistante, que la simple infraction au droit communautaire peut suffire pour établir l’existence d’une violation suffisamment caractérisée (arrêts de la Cour du 4 juillet 2000, Bergaderm et Goupil/Commission, C‑352/98 P, Rec. p. I‑5291, points 42 à 44, et du 10 décembre 2002, Commission/Camar et Tico, C‑312/00 P, Rec. p. I1-1355, point 54 ; arrêts du Tribunal du 12 juillet 2001, Comafrica et Dole Fresh Fruit Europe/Commission, T‑198/95, T‑171/96, T‑230/97, T‑174/98 et T‑225/99, Rec. p. II‑1975, point 134, et Arcelor/Parlement et Conseil, point 6 supra, point 141).
63. Toutefois, cette jurisprudence ne reconnaît aucun lien automatique entre, d’une part, l’absence de pouvoir d’appréciation de l’institution concernée et, d’autre part, la qualification de l’infraction de violation suffisamment caractérisée du droit de l’Union. En effet, bien qu’elle présente un caractère déterminant, l’étendue du pouvoir d’appréciation de l’institution concernée ne constitue pas un critère exclusif. À cet égard, la Cour a rappelé de manière constante que le régime qu’elle a dégagé au titre de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE prend, en outre, notamment en compte la complexité des situations à régler et les difficultés d’application ou d’interprétation des textes. En particulier, en présence d’une marge d’appréciation de la Commission réduite, ou considérablement réduite, voire inexistante, la Cour a confirmé le bien-fondé de l’examen par le Tribunal de la complexité des situations à régler aux fins d’apprécier si la violation du droit de l’Union alléguée était suffisamment caractérisée. Il s’ensuit que seule la constatation d’une irrégularité que n’aurait pas commise, dans des circonstances analogues, une administration normalement prudente et diligente permet d’engager la responsabilité de l’Union. Il appartient dès lors au juge de l’Union, après avoir déterminé, d’abord, si l’institution concernée disposait d’une marge d’appréciation, de prendre en considération, ensuite, la complexité de la situation à régler, les difficultés d’application ou d’interprétation des textes, le degré de clarté et de précision de la règle violée et le caractère intentionnel ou inexcusable de l’erreur commise (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 3 mars 2010, Artegodan/Commission, T‑429/05, Rec. p. II‑491, points 59 à 62, et la jurisprudence citée).
64. S’agissant de l’application du critère de la violation suffisamment caractérisée dans le contexte de la présente espèce, il y a lieu de préciser qu’une éventuelle violation suffisamment caractérisée des règles de droit en cause doit reposer sur une méconnaissance manifeste et grave des limites du large pouvoir d’appréciation dont le législateur de l’Union dispose dans l’exercice des compétences en matière de politique agricole commune au titre de l’article 37 CE [voir, en ce sens et par analogie, arrêts de la Cour du 12 juillet 2001, Jippes e.a., C‑189/01, Rec. p. I‑5689, point 80 ; du 9 septembre 2003, Monsanto Agricoltura Italia e.a., C‑236/01, Rec. p. I‑8105, point 135, et du 15 octobre 2009, Enviro Tech (Europe), C‑425/08, Rec. p. I‑10035, point 47 ; voir arrêts du Tribunal du 11 septembre 2002, Pfizer Animal Health/Conseil, T‑13/99, Rec. p. II‑3305, point 166 ; du 26 novembre 2002, Artegodan e.a./Commission, T‑74/00, T‑76/00, T‑83/00 à T‑85/00, T‑132/00, T‑137/00 et T‑141/00, Rec. p. II‑4945, point 201, et du 10 février 2004, Afrikanische Frucht-Compagnie et Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/Conseil et Commission, T‑64/01 et T‑65/01, Rec. p. II‑521, point 101, et la jurisprudence citée]. En effet, l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire implique la nécessité pour le législateur de l’Union d’anticiper et d’évaluer des évolutions écologiques, scientifiques, techniques et économiques de caractère complexe et incertain (voir, en ce sens et par analogie, arrêt de la Cour du 16 décembre 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., C‑127/07, Rec. p. I‑9895, points 57 à 59, et arrêt Arcelor/Parlement et Conseil, point 6 supra, point 143).
65. À cet égard, il convient de rappeler que l’exigence d’une violation suffisamment caractérisée du droit de l’Union vise, quelle que soit la nature de l’acte illicite en cause, à éviter que le risque d’avoir à supporter les dommages allégués par les entreprises concernées n’entrave la capacité de l’institution concernée à exercer pleinement ses compétences dans l’intérêt général, tant dans le cadre de son activité à portée normative ou impliquant des choix de politique économique que dans la sphère de sa compétence administrative, sans pour autant laisser peser sur des particuliers la charge des conséquences de manquements flagrants et inexcusables (voir arrêt Artegodan/Commission, point 6 supra, point 55, et la jurisprudence citée).
66. En l’espèce, les requérants font valoir, en substance, que la Commission, en instaurant, d’abord, à titre provisoire, une interdiction d’importation des oiseaux sauvages capturés dans leur milieu naturel par l’adoption de la décision 2005/760, en prolongeant, ensuite, ladite interdiction par des décisions de prorogation et en pérennisant, enfin, « de facto » cette interdiction par l’adoption du règlement n o  318/2007, aurait commis une violation suffisamment caractérisée de certaines règles de droit ayant pour objet de leur conférer des droits, qui leur aurait causé un préjudice réel et certain.
67. Le Tribunal estime opportun d’examiner, tout d’abord, l’existence d’un comportement illégal de la Commission, au regard des principes exposés aux points 6 à 65 ci-dessus.
B – Sur l’existence d’un comportement illégal
68. Dans leurs écritures, les requérants allèguent l’existence de trois comportements illégaux de la Commission tenant, en premier lieu, à l’interdiction d’importation d’oiseaux capturés dans leur milieu naturel instaurée par la décision 2005/760, en deuxième lieu, à la prolongation de cette interdiction d’importation par les décisions de prorogation et, en troisième lieu, à l’interdiction définitive « de facto » d’importation établie par le règlement n o  318/2007.
69. Pour chacun des comportements illégaux allégués, les requérants soulèvent, en substance, trois moyens. Ceux-ci sont tirés, premièrement, de l’absence de pouvoir de la Commission ou de la méconnaissance manifeste et grave, par elle, des limites s’imposant à son pouvoir d’appréciation au titre des bases juridiques fondant respectivement la décision 2005/760, les décisions de prorogation et le règlement n o  318/2007 (ci-après, pris ensemble, les « actes contestés »), deuxièmement, de la violation suffisamment caractérisée, par la Commission, de règles de droit conférant des droits aux particuliers et, troisièmement, de la responsabilité du fait d’un acte qui, bien que licite, leur aurait néanmoins causé un préjudice.
70. Le Tribunal estime opportun d’examiner ces trois moyens séparément par rapport à chacun des comportements illégaux allégués de la Commission, à savoir les actes contestés.
1. Sur l’absence de pouvoir de la Commission ou sur la méconnaissance manifeste et grave par elle des limites s’imposant à son pouvoir d’appréciation au titre des bases juridiques fondant les actes contestés
a) Sur la légalité de la décision 2005/760
Sur le premier moyen, tiré de la méconnaissance manifeste et grave des limites s’imposant au pouvoir d’appréciation de la Commission au titre de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 91/496 et du non-respect de son devoir de diligence
– Sur la portée du premier moyen
71. Par leur premier moyen, d’une part, les requérants allèguent que la Commission ne jouissait pas du pouvoir d’adopter les actes contestés et que, dans ce cas, la simple infraction au droit de l’Union suffisait à établir l’existence d’une illégalité au sens de la jurisprudence citée au point 6 ci-dessus. D’autre part, les requérants reprochent à la Commission d’avoir, en adoptant la décision 2005/760, méconnu de manière manifeste et grave les limites s’imposant au pouvoir d’appréciation que lui conférait l’article 18, paragraphe 1, de la directive 91/496.
72. Au soutien de ces différents griefs, les requérants allèguent, en substance, que, en vertu de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 91/496, la Commission n’est autorisée à adopter des mesures de sauvegarde que dans un cadre strictement délimité et donc dans le cadre d’une compétence liée. Premièrement, selon les requérants, la Commission ne pourrait prendre une mesure qu’en cas de danger grave pour la santé des animaux ou des êtres humains ou pour d’autres raisons graves de police sanitaire. Deuxièmement, la Commission ne pourrait choisir que l’une des deux mesures prévues par cette disposition, à savoir soit la suspension des importations, soit la fixation de conditions particulières. Troisièmement, ces mesures seraient limitées à tout ou partie du pays tiers concerné et, le cas échéant, au pays tiers de transit. Or, la Commission aurait dépassé les limites de ses compétences en suspendant les importations en provenance de tous les pays appartenant aux commissions régionales de l’OIE, y compris de continents entiers non affectés par l’influenza aviaire, au lieu de se limiter à des zones à risque spécifiques. À cet égard, les requérants précisent que la Commission aurait dû effectuer, dans cette décision, une distinction entre, d’une part, les pays dans lesquels l’influenza aviaire était apparue à ce stade et où, partant, il existait un véritable risque ou un transit à partir de ou vers ces pays et, d’autre part, les pays dans lesquels aucun cas de contamination ou aucun risque justifiant de les soumettre à une interdiction d’importation n’était survenu. Ainsi, les importations provenant, notamment, de l’Amérique centrale et du Sud et de l’Océanie n’auraient pas dû être suspendues. Or, en omettant d’examiner spécifiquement la situation et les risques dans chaque pays tiers ou pays tiers de transit, la Commission aurait non seulement méconnu manifestement et gravement les limites de ses compétences et agi de manière particulièrement arbitraire, mais aurait également manqué à son devoir de prudence et de diligence.
73. La Commission conteste les arguments des requérants et fait valoir, en substance, qu’elle dispose d’une large marge d’appréciation dans la mise en œuvre, notamment, de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 91/496.
74. Le Tribunal estime opportun d’examiner, dans un premier temps, si la Commission disposait, aux fins de l’adoption des actes contestés, d’un large pouvoir d’appréciation et, dans un second temps, si elle a satisfait à son devoir de diligence aux fins du respect des limites et de l’exercice complet d’une telle large marge d’appréciation.
– Sur l’existence d’un large pouvoir d’appréciation au titre de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 91/496
75. À titre liminaire, le Tribunal relève que la décision 2005/760 est fondée, notamment, sur l’article 18, paragraphe 1, de la directive 91/496.
76. Ensuite, il ressort tant du libellé du considérant 2 de la décision 2005/760, dans lequel est mentionné qu’il « apparaît opportun de suspendre les importations au départ de certaines zones à risque », que du contexte de la détection au centre de quarantaine de l’Essex, en octobre 2005, d’oiseaux importés infectés par l’IAHP (voir point 1 ci-dessus) que, en l’espèce, la Commission s’est fondée, en tant que base juridique précise, sur la première hypothèse visée à l’article 18, paragraphe 1, de la directive 91/496, à savoir l’apparition ou l’extension sur le territoire d’un pays tiers d’une zoonose ou d’une maladie ou cause susceptible de constituer un danger grave pour les animaux ou la santé humaine, et no n sur la seconde hypothèse visant toute autre raison grave de police sanitaire.
77. Le Tribunal considère, en outre, qu’il y a lieu d’interpréter l’article 18, paragraphe 1, de la directive 91/496, et notamment l’expression « danger grave pour les animaux ou la santé humaine », à la lumière des principes régissant la politique de l’Union en matière de protection de la santé humaine et de la santé animale, en particulier du principe de précaution, dont cette disposition constitue une application particulière.
78. À cet égard, il convient de rappeler que, ainsi qu’il ressort de l’article 174, paragraphes 1 et 2, CE, la protection de la santé des personnes relève des objectifs de la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement, qui vise un niveau de protection élevé et se fonde, notamment, sur les principes de précaution et d’action préventive. Les exigences de cette politique doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des autres politiques de l’Union. En outre, ainsi qu’il est prévu à l’article 152 CE, les exigences en matière de protection de la santé humaine et de la santé animale sont une composante de toutes les politiques et actions de l’Union et doivent dès lors être prises en compte dans la mise en œuvre de la politique agricole commune par les institutions de l’Union. Le principe de précaution s’applique lorsque les institutions de l’Union prennent, dans le cadre de la politique agricole commune, des mesures de protection de la santé humaine et de la santé animale (voir arrêt de la Cour du 22 décembre 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços, C‑77/09, Rec. p. I‑13533, points 71 et 72, et la jurisprudence citée).
79. Le principe de précaution constitue un principe général du droit de l’Union, découlant de l’article 3, sous p), CE, de l’article 6 CE, de l’article 152, paragraphe 1, CE, de l’article 153, paragraphes 1 et 2, CE et de l’article 174, paragraphes 1 et 2, CE, imposant aux autorités concernées de prendre, dans le cadre précis de l’exercice des compétences qui leur sont attribuées par la réglementation pertinente, des mesures appropriées en vue de prévenir certains risques potentiels pour la santé publique, la sécurité et l’environnement, en faisant prévaloir les exigences liées à la protection de ces intérêts sur les intérêts économiques (voir arrêt du Tribunal du 9 septembre 2011, Dow AgroSciences e.a./Commission, T‑475/07, Rec. p. II‑5937, point 144, et la jurisprudence citée).
80. Ainsi, le principe de précaution permet aux institutions, lorsque des incertitudes scientifiques subsistent quant à l’existence ou à la portée de risques pour la santé humaine, de prendre des mesures de protection sans avoir à attendre que la réalité et la gravité de ces risques soient pleinement démontrées (voir arrêt Gowan Comércio Internacional e Serviços, point 7 supra, point 73, et la jurisprudence citée) ou que les effets adverses pour la santé se matérialisent (voir, en ce sens, arrêts du Tribunal Pfizer Animal Health/Conseil, point 6 supra, points 139 et 141, et du 11 septembre 2002, Alpharma/Conseil, T‑70/99, Rec. p. II‑3495, points 152 et 154).
81. En outre, lorsqu’il s’avère impossible de déterminer avec certitude l’existence ou la portée du risque allégué en raison de la nature insuffisante, non concluante ou imprécise des résultats des études menées, mais que la probabilité d’un dommage réel pour la santé publique persiste dans l’hypothèse où le risque se réaliserait, le principe de précaution justifie l’adoption de mesures restrictives, sous réserve qu’elles soient non discriminatoires et objectives (voir arrêt Gowan Comércio Internacional e Serviços, point 7 supra, point 76, et la jurisprudence citée).
82. Il ressort des principes qui précèdent que, lorsque la Commission envisage d’adopter une mesure de sauvegarde sur le fondement de la première hypothèse de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 91/496, à savoir l’apparition ou l’extension d’une « zoonose, maladie ou cause susceptible de constituer un danger grave pour les animaux ou la santé humaine », elle jouit d’un large pouvoir d’appréciation au titre du principe de précaution. Ainsi, la Commission peut-elle, conformément audit principe, prendre des mesures de sauvegarde afin de prévenir la propagation potentielle de telles maladies, lorsque des raisons graves de police sanitaire le justifient. En outre, il ressort de la jurisprudence que les institutions de l’Union disposent également d’un large pouvoir d’appréciation en ce qui concerne la détermination du niveau de risque jugé inacceptable pour la société aux fins de l’application du principe de précaution et, notamment, l’adoption de mesures de sauvegarde (voir, en ce sens et par analogie, arrêts Pfizer Animal Health/Conseil, point 6 supra, point 167, et Alpharma/Conseil, point 8 supra, point 178, et la jurisprudence citée).
83. Au regard de ce qui précède, le grief des requérants selon lequel la Commission ne disposait pas d’une large marge d’appréciation au titre de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 91/496 et qu’elle était soumise à une compétence liée doit être rejeté.
– Sur le respect du devoir de diligence
84. Dans le cas où une institution de l’Union dispose d’un large pouvoir d’appréciation, le contrôle du respect des garanties conférées par l’ordre juridique de l’Union dans les procédures administratives revêt toutefois une importance fondamentale. Parmi ces garanties figurent notamment pour l’institution compétente l’obligation d’examiner, avec soin et impartialité, tous les éléments pertinents du cas d’espèce et celle de motiver sa décision de façon suffisante (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 6 novembre 2008, Pays-Bas/Commission, C‑405/07 P, Rec. p. I‑8301, point 56, faisant référence, notamment, à son arrêt du 21 novembre 1991, Technische Universität München, C‑269/90, Rec. p. I‑5469, point 14 ; arrêt du Tribunal Dow AgroSciences e.a./Commission, point 7 supra, point 154). En effet, le respect du devoir de la Commission de rassembler, de manière diligente, les éléments factuels indispensables à l’exercice de son large pouvoir d’appréciation ainsi que son contrôle par le juge de l’Union sont d’autant plus importants que l’exercice dudit pouvoir d’appréciation n’est soumis qu’à un contrôle juridictionnel restreint sur le fond, limité à la recherche d’une erreur manifeste. Ainsi, l’obligation pour l’institution compétente d’examiner avec soin et impartialité tous les éléments pertinents du cas d’espèce constitue un préalable indispensable pour que le juge de l’Union puisse vérifier si les éléments de fait et de droit dont dépend l’exercice de ce large pouvoir d’appréciation étaient réunis [voir, en ce sens, arrêt Enviro Tech (Europe), point 6 supra, points 47 et 62 ; arrêts du Tribunal Pfizer Animal Health/Conseil, point 6 supra, points 166 et 171, et du 17 mars 2005, Agraz e.a./Commission, T‑285/03, Rec. p. II‑1063, point 49].
85. À cet égard, la jurisprudence a encore précisé que l’accomplissement d’une évaluation scientifique des risques aussi exhaustive que possible sur la base d’avis scientifiques fondés sur les principes d’excellence, de transparence et d’indépendance constituait une garantie procédurale importante en vue d’assurer l’objectivité scientifique des mesures et d’éviter la prise de mesures arbitraires (arrêt Pfizer Animal Health/Conseil, point 6 supra, point 172). Ainsi, il a été jugé que la première hypothèse de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 91/496 était susceptible d’être vérifiée lorsque des informations nouvelles modifiaient de façon importante la perception du danger que constituait une maladie (voir, en ce sens et par analogie, arrêt de la Cour du 22 juin 2011, Denkavit Nederland e.a., C‑346/09, Rec. p. I‑5517, point 51, et la jurisprudence citée).
86. En l’espèce, force est de constater que, dès lors que la Commission s’est fondée, en tant que base juridique, sur la première hypothèse de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 91/496, qui se référait expressément à l’apparition ou à l’extension, « sur le territoire d’un pays tiers », d’« une zoonose ou une maladie ou cause susceptible de constituer un danger grave pour les animaux ou la santé humaine », elle était tenue de démontrer que les mesures de sauvegarde prises présentaient un lien suffisamment direct avec « tout ou partie du pays tiers concerné », c’est-à-dire avec les pays tiers sur le territoire desquels les cas d’influenza aviaire étaient apparus, « et, le cas échéant, [le/les] pays tiers de transit ». Elle était d’autant plus tenue de satisfaire à cette charge de la preuve et à cette obligation de motivation que, au deuxième considérant de la décision 2005/760, elle s’est référée explicitement à la nécessité « de suspendre les importations d’oiseaux au départ de certaines zones à risque ».
87. Or, il ressort d’une lecture combinée du considérant 2, de l’article 1 er  ainsi que de l’annexe de la décision 2005/760 que, au regard des deux cas d’IAHP détectés en septembre 2005, dont l’origine aurait été le Surinam et Taïwan (voir point 7 ci-dessus), la Commission a décidé d’étendre la mesure de suspension de toute importation d’oiseaux au départ de tous les pays tiers appartenant aux cinq commissions régionales de l’OIE, à savoir l’Afrique, les Amériques, l’Asie, y compris l’Extrême-Orient et l’Océanie, l’Europe et le Moyen-Orient et, partant, en provenance du monde entier.
88. Toutefois, en dépit du fait que, à ce stade, les oiseaux infectés qui avaient détectés au centre de quarantaine de l’Essex étaient réputés être originaires du Surinam et de Taïwan, et donc de pays tiers situés respectivement en Amérique du Sud et en Asie, ce qui pouvait justifier de suspendre les importations de ces continents, il ne ressort ni des motifs de la décision 2005/760 ni des écrits de la Commission produits en cours d’instance que cette dernière avait procédé à ne fût-ce qu’un effort d’instruction quant à la question de savoir si le risque ou le danger grave pour la santé imputable aux oiseaux provenant de ces pays tiers pouvait se présenter, de manière analogue, dans des pays tiers situés, notamment, en Afrique ou en Océanie. En effet, le dossier litigieux ne comporte aucun indice de nature à démontrer que, lors de l’adoption de la décision 2005/760, la Commission disposait d’informations pertinentes l’autorisant à extrapoler ses conclusions relatives à l’existence d’un tel risque ou danger en ce qui concernait des importations d’oiseaux provenant de zones fort éloignées des pays tiers concernés, ne serait-ce qu’en leur qualité de pays de transit, ni qu’elle avait recherché de telles informations, ni qu’elle avait effectivement exercé sa large marge d’appréciation à cet égard.
89. En effet, le premier avis de l’EFSA, et donc le seul avis scientifique pertinent dont la Commission disposait à ce stade, n’avait constaté une situation endémique inhabituelle du virus H5N1 ayant infecté des oiseaux sauvages que dans « certains pays de l’Asie », tout en reconnaissant que, compte tenu du caractère novateur de cette situation et de l’absence de connaissances sur ce phénomène, ses conséquences auraient pu être imprévisibles et n’auraient pas été étayées par des données scientifiques suffisantes (voir point 1 ci-dessus). Par ailleurs, il ressort d’un rapport de l’OIE du 19 août 2009, qui comporte une liste de pays tiers dans lesquels des cas d’IAHP étaient apparus depuis 2004 jusqu’en octobre 2005, dont uniquement des pays d’Asie et certains pays européens, que de telles informations étaient néanmoins effectivement disponibles et de nature à démontrer que d’autres continents et pays n’étaient pas encore exposés, à cette époque, à une propagation de l’IAHP. Dans la mesure où la Commission allègue, de manière très vague, et ce seulement dans le mémoire en défense, qu’elle ne disposait, à ce stade, que du premier avis de l’EFSA et qu’il était impossible de déterminer au préalable les pays et zones à risque en raison des « migrations des oiseaux sauvages d’un continent à l’autre et [du] fait que les parcours de migration n[’étaie]nt pas connus dans le détail », il suffit de constater que la Commission n’a avancé, dans les motifs de la décision 2005/760 ou en cours d’instance, aucun élément étayé par des rapports d’évaluation scientifique qui serait susceptible de démontrer qu’il existait un risque de migration d’oiseaux sauvages provenant du Surinam ou de Taïwan pouvant affecter, notamment, l’Afrique et l’Océanie ou qu’une telle démonstration des parcours de migration était effectivement impossible. À cet égard, la Commission s’est en effet limitée à invoquer, uniquement dans le mémoire en défense, les migrations d’oiseaux sauvages d’un continent à l’autre en affirmant, sans aucune preuve à l’appui, que les parcours de migration n’étaient pas connus dans le détail et qu’il était, par conséquent, impossible d’effectuer au préalable une répartition réaliste des pays entre différentes zones à risque. Au demeurant, il convient de préciser que la Commission avait elle-même indiqué, dans une lettre adressée à l’association européenne des oiseliers, le 31 janvier 2007, que, avant 2006, il avait toujours été présumé que le rôle des oiseaux sauvages était mineur en raison du taux de mortalité élevé d’oiseaux infectés par les virus hautement pathogènes.
90. Force est cependant de constater que, en l’espèce, eu égard à la jurisprudence citée au point 8 ci-dessus, la Commission ne pouvait pas se dispenser, aux fins de l’application de la première hypothèse de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 91/496 et de l’exercice complet de son large pouvoir d’appréciation à cet égard, d’instruire et d’examiner la question de savoir, d’une part, si et dans quelle mesure les pays tiers concernés à ce stade, à savoir le Surinam et un certain nombre de pays d’Asie, s’intégraient dans des zones territoriales plus larges pouvant être exposées à une propagation de l’IAHP, c’est-à-dire notamment les pays limitrophes desdits pays, y compris les pays de transit et, d’autre part et surtout, si et dans quelle mesure d’autres pays tiers, voire d’autres continents en dehors de l’Amérique du Sud et de l’Asie du Sud-Est, pouvaient être affectés par une telle propagation ou être impliqués dans celle-ci. À cet égard, la Commission ne saurait davantage faire valoir qu’elle avait déjà demandé, en avril 2005, un second avis de l’EFSA pour satisfaire à son devoir d’instruction à cet égard. En effet, le mandat de l’EFSA faisant l’objet de cette demande ne visait qu’une évaluation qualitative du risque pour la santé et le bien-être des animaux lié à l’importation d’oiseaux sauvages, et non une analyse quantitative ou se rapportant à des zones à risque, notamment en raison des parcours d’oiseaux sauvages migrateurs, ni des risques pour la santé humaine, et ne présentait pas de lien avec les incidents survenus dans le centre de quarantaine de l’Essex en octobre 2005.
91. Or, en l’absence de motivation et d’éléments factuels concrets et suffisamment étayés d’un point de vue scientifique (voir la jurisprudence citée au point 8 ci‑dessus), qui auraient été de nature à justifier l’approche globale dans la décision 2005/760, et en l’absence d’efforts d’instruction entrepris par la Commission à cet effet, il y a lieu de constater que, dans le cas d’espèce, celle-ci a manqué tant à son devoir de diligence qu’à son obligation de motivation. À cet égard, la Commission ne saurait non plus invoquer qu’elle était tenue de prendre une mesure de sauvegarde d’urgence. D’une part, que ce soit dans la décision 2005/760 ou dans ses écrits déposés devant le Tribunal, la Commission n’évoque pas un tel motif d’urgence et, d’autre part, le caractère éventuellement urgent de la situation en cause ne peut justifier l’omission complète par la Commission, premièrement, de procéder à un examen soigneux et complet des éléments pertinents disponibles à ce stade en vue d’obtenir une évaluation scientifique des risques aussi exhaustive que possible, d’assurer l’objectivité scientifique de la mesure envisagée et d’éviter la prise de mesures arbitraires et, deuxièmement, de procéder à l’exposé d’une motivation suffisante dans la décision en cause.
92. À cet égard, la Commission ne saurait invoquer, dans le seul mémoire en défense, la nécessité de protéger le personnel des centres de quarantaine contre l’IAHP. D’une part, aucun élément du dossier n’indique que, en adoptant la décision 2005/760, la Commission ait effectivement retenu un tel risque. D’autre part et en tout état de cause, la Commission ne pouvait effectivement prévenir un tel risque, à le supposer avéré, qu’en abandonnant complètement la mise en quarantaine d’oiseaux importés. Or, à la date de l’adoption de la décision 2005/760, la Commission a également adopté la décision 2005/759/CE concernant certaines mesures de protection en relation avec l’IAHP dans certains pays tiers et les mouvements en provenance de pays tiers d’oiseaux accompagnant leur propriétaire (JO L 285 p. 52), dans laquelle elle a précisément maintenu le régime de mise en quarantaine desdits oiseaux.
93. Au regard des éléments du dossier, il y a lieu de considérer que les requérants ont établi que, en l’espèce, la Commission avait méconnu son devoir de diligence et, partant, une règle de droit conférant des droits aux particuliers (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du Tribunal du 18 septembre 1995, Nölle/Conseil et Commission, T‑167/94, Rec. p. II‑2589, point 76), en adoptant un comportement que n’aurait pas eu une institution diligente, placée dans des circonstances identiques à celles qui prévalaient quand la Commission a pris la décision 2005/760, ce que la Commission n’a pas été en mesure de réfuter. Force est dès lors de constater, eu égard à l’absence de respect par la Commission de son devoir de diligence, qui est une condition préalable à l’exercice complet, par celle-ci, de sa large marge d’appréciation au titre de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 91/496 et du respect du principe de précaution, que cette violation du principe de diligence est suffisamment caractérisée pour engager la responsabilité non contractuelle de l’Union quant à l’adoption illégale de la décision 2005/760.
94. Par conséquent, il convient d’accueillir le premier moyen, dans la mesure où les requérants font grief à la Commission d’avoir méconnu son devoir de diligence, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres griefs et arguments que les requérants ont avancés dans ce contexte.
95. Dès lors que le Tribunal estime que la Commission disposait d’un large pouvoir d’appréciation dans la mise en œuvre de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 91/496, il convient d’apprécier également le deuxième moyen, tiré, notamment, d’un dépassement des limites dudit pouvoir d’appréciation en raison d’une violation caractérisée du principe de proportionnalité.
Sur le deuxième moyen, tiré d’un dépassement des limites du pouvoir d’appréciation de la Commission en raison d’une violation caractérisée du principe de proportionnalité
96. Dans le cadre de leur deuxième moyen, les requérants soutiennent, en substance, que, nonobstant l’existence éventuelle d’un large pouvoir d’appréciation de la Commission, dans le cadre de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 91/496, aux fins de l’adoption de la décision 2005/760, la Commission a fait un usage irrégulier dudit pouvoir, dont elle a dépassé les limites, en particulier en raison d’une méconnaissance du principe de proportionnalité. En effet, la fermeture rigoureuse des frontières à des importations de toutes espèces d’oiseaux sauvages serait une mesure manifestement disproportionnée, compte tenu, notamment, du bon fonctionnement des contrôles dans le cadre du système de quarantaine, de la nécessité de supprimer les incitations au commerce illégal d’oiseaux sauvages et du caractère inadéquat d’une interdiction d’importation pour enrayer le risque beaucoup plus important de contamination provenant d’oiseaux sauvages migrateurs vivant en liberté. À cet égard, les requérants précisent essentiellement que, au lieu de suspendre l’importation d’oiseaux sauvages provenant de 167 pays, alors même que ces derniers ne présentaient aucun risque de propagation de l’influenza aviaire, elle aurait pu adopter en octobre 2005 des mesures nettement moins contraignantes à plusieurs égards pour contenir ce risque. Ainsi, la Commission aurait pu interdire les importations provenant de certaines zones à risque spécifiques, tout en autorisant les importations provenant de tous les autres pays dans lesquels il n’existait à l’époque aucune infection ou risque de propagation de l’influenza aviaire et qui n’étaient pas non plus des pays de transit.
97. La Commission conteste les arguments des requérants en se référant, en particulier, à son large pouvoir d’appréciation au titre, notamment, du principe de précaution et en faisant valoir que la suspension des importations, telle qu’instaurée par la décision 2005/760, n’était pas manifestement disproportionnée.
98. À cet égard, le Tribunal rappelle que le principe de proportionnalité, qui fait partie des principes généraux du droit de l’Union et qui est repris à l’article 5, paragraphe 4, TUE, exige que les actes des institutions de l’Union ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante, et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 8 juillet 2010, Afton Chemical, C‑343/09, Rec. p. I‑7027, point 45, et la jurisprudence citée).
99. En ce qui concerne le contrôle juridictionnel des conditions de la mise en œuvre d’un tel principe, eu égard au large pouvoir d’appréciation dont dispose le législateur de l’Union en matière de politique agricole commune, seul le caractère manifestement inapproprié d’une mesure arrêtée en ce domaine, par rapport à l’objectif que l’institution compétente entend poursuivre, peut affecter la légalité d’une telle mesure (arrêt de la Cour du 12 juillet 2001, Jippes e.a., C‑189/01, Rec. p. I‑5689, point 82 ; voir, en ce sens et par analogie, arrêt Gowan Comércio Internacional e Serviços, point 7 supra, point 82, et la jurisprudence citée). Ainsi, il ne s’agit pas de déterminer si les mesures prises par le législateur de l’Union sont les seules ou les meilleures possibles, mais bien si elles sont ou non manifestement inappropriées par rapport à l’objectif poursuivi (voir, en ce sens, arrêt Jippes e.a., précité, point 83).
100. En outre, eu égard à la jurisprudence citée au point 6 ci-dessus, aux fins de la constatation d’une violation suffisamment caractérisée du principe de proportionnalité, il y a lieu d’examiner si le législateur de l’Union a méconnu de façon manifeste et grave les limites s’imposant à son pouvoir d’appréciation.
101. Il y a lieu de préciser que, également dans le cadre du recours au principe de précaution et, notamment, de l’évaluation des risques, qui suppose que les institutions de l’Union disposent d’une évaluation scientifique des risques et qu’elles déterminent le niveau de risque jugé inacceptable pour la société, ce qui implique un choix politique de leur part (voir, en ce sens, arrêt Dow AgroSciences e.a./Commission, point 7 supra, points 145 et 148, et la jurisprudence citée), ledit choix doit être conforme au principe de prééminence de la protection de la santé publique, de la sécurité et de l’environnement sur les intérêts économiques, ainsi qu’aux principes de proportionnalité et de non-discrimination (voir, en ce sens, arrêts Artegodan e.a.Commission, point 6 supra, point 186, et du 21 octobre 2003, Solvay Pharmaceuticals/Conseil, T‑392/02, Rec. p. II‑4555, point 125).
102. En l’espèce, le Tribunal relève que l’objectif poursuivi par la suspension des importations d’oiseaux sauvages, en vertu de la décision 2005/760, était de protéger la santé animale et la santé humaine, ainsi que cela ressort du considérant 1 de ladite décision.
103. Or, au regard des considérations exposées aux points 8 à 94 ci-dessus constatant une violation suffisamment caractérisée par la Commission de son devoir de diligence ainsi que l’absence d’exercice approprié par elle de sa large marge d’appréciation au titre de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 91/496 et de la mise en œuvre du principe de précaution, il y a lieu de conclure que, eu égard au manque de preuves scientifiques pouvant justifier une suspension temporaire des importations d’oiseaux sauvages d’une portée générale, une telle mesure était également manifestement disproportionnée, à tout le moins du point de vue géographique. Autrement dit, compte tenu du fait que la Commission a méconnu son obligation d’examiner de manière diligente et impartiale les éléments de fait pertinents l’autorisant à extrapoler la mesure de suspension aux importations provenant de toutes les zones visées à l’annexe de la décision 2005/760, voire qu’elle a complètement omis d’exercer son pouvoir d’appréciation à cet égard, elle n’a pas davantage établi qu’il n’existait pas de mesures moins contraignantes, à savoir une suspension d’importation géographiquement plus limitée. Dès lors, il est impossible de considérer que, en l’espèce, la suspension des importations d’oiseaux sauvages provenant de la totalité des pays tiers appartenant aux commissions régionales de l’OIE fût nécessaire et appropriée aux fins de la poursuite de l’objectif visé par ladite décision, à savoir la protection de la santé animale et de la santé humaine.
104. Il y a donc lieu de conclure que, en adoptant la décision 2005/760, la Commission a également méconnu, de manière manifeste et grave, les exigences découlant du principe de proportionnalité et, partant, les limites du pouvoir d’appréciation dont elle disposait au titre de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 91/496 et de la mise en œuvre du principe de précaution.
105. Dès lors, il convient de constater que la Commission a commis une violation suffisamment caractérisée du principe de proportionnalité qui est susceptible d’engager la responsabilité de l’Union et, partant, d’accueillir le deuxième moyen.
106. Dans ces conditions, il n’est plus besoin de se prononcer sur les autres griefs et arguments que les requérants ont avancés dans le cadre du deuxième moyen à l’encontre de la légalité de la décision 2005/760, ni sur le troisième moyen, avancé à titre subsidiaire.
107. Il convient d’apprécier ensuite si et dans quelle mesure la légalité des décisions de prorogation est viciée par les mêmes illégalités que celles viciant la décision 2005/760.
b) Sur la légalité des décisions de prorogation
Résumé des arguments des parties
108. Les requérants allèguent que la Commission a commis une violation suffisamment caractérisée de règles de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers en adoptant les décisions de prorogation de la décision 2005/760, à savoir les décisions 2005/862, 2006/79, 2006/405, 2006/522, 2007/21 et 2007/183. À cet égard, ils réitèrent les arguments déjà exposés à propos de la décision 2005/760, tout en soumettant, en substance, les observations complémentaires exposées ci-après.
109. Premièrement, la raison invoquée pour justifier l’adoption de la décision 2005/760 était entachée d’erreur, l’oiseau de type mésia contaminé par l’IAHP détecté par le centre de quarantaine de l’Essex provenant en réalité de Taïwan et non du Surinam. Cette erreur, qui aurait été connue par la Commission dès la publication du rapport DEFRA le 11 novembre 2005 (voir point 2 ci-dessus), ne pouvait donc plus justifier les décisions de prorogation. Deuxièmement, en invoquant la détection de nouveaux cas d’IAHP dans l’Union, notamment au considérant 4 de la décision 2005/862, la Commission aurait négligé le fait que l’origine de cette contamination ne pouvait être imputée aux oiseaux sauvages capturés dans leur milieu naturel, dont l’importation était suspendue depuis la décision 2005/760, mais devait être attribuée aux oiseaux sauvages migrateurs. Troisièmement, en invoquant les premier et second avis de l’EFSA pour prétendre que tous les oiseaux sauvages constituaient un risque de propagation de l’IAHP, la Commission aurait omis de tenir compte de la distinction fondamentale entre les espèces, quant à leur sensibilité à l’IAHP, telle qu’opérée dans le second avis de l’EFSA. Quatrièmement, en ne mentionnant l’apparition d’un foyer d’IAHP en Asie du Sud-Est qu’à partir de la décision de prorogation 2006/79, la Commission aurait cherché à justifier a posteriori l’adoption de la décision 2005/760.
110. La Commission conteste les arguments des requérants. Concernant les décisions de prorogation, elle se limite essentiellement à affirmer que lesdites décisions étaient justifiées par la persistance du danger pour les animaux que représentait l’influenza aviaire. À l’époque, le monde entier aurait été confronté à une situation extrêmement instable et sans précédent. En effet, avant les prorogations, des cas d’influenza aviaire auraient été signalés à Djibouti, au Burkina Faso, au Niger, en Inde et en Roumanie. Depuis les prorogations, le virus aurait refait son apparition en Thaïlande et en Asie du Sud-Est. Par ailleurs, selon la Commission, de grandes incertitudes planaient sur le déroulement et sur les causes de la propagation rapide du virus, ainsi que sur le risque de mutation du virus et les dangers potentiels en découlant pour la santé humaine. Un délai supplémentaire aurait été nécessaire pour étudier et analyser le déroulement de la propagation, les causes, les risques et les expériences acquises par les différents pays, avant d’envisager de lever l’interdiction d’importation.
111. En l’espèce, il y a lieu d’examiner la légalité des décisions 2005/862, 2006/79, 2006/405, 2006/522, 2007/21 et 2007/183 séparément, au regard tant de leur motivation respective que des faits pertinents dont la Commission disposait ou pouvait disposer aux dates de leur adoption, c’est-à-dire à l’exclusion d’éléments postérieurs auxdites dates (voir, en ce sens et par analogie, arrêt de la Cour du 15 avril 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, Rec. p. I‑2577, point 54).
Sur la légalité de la décision 2005/862
112. Le considérant 4 de la décision 2005/862 expose, notamment et comme élément supplémentaire au regard de la motivation de la décision 2005/760, que « [d]e nouveaux cas d’influenza aviaire ont été signalés dans certains pays membres de l’OIE », ce qui justifierait « de prolonger la suspension du mouvement des oiseaux de compagnie et des importations d’autres oiseaux en provenance de certaines zones présentant un risque », c’est-à-dire de l’ensemble des pays appartenant aux commissions régionales de l’OIE visées à l’annexe I, partie B, de ladite décision.
113. Force est toutefois de constater, d’une part, que la Commission ne précise ni dans les motifs de la décision 2005/862 ni dans ses écritures devant le Tribunal les pays qui, selon elle et à ce stade, seraient situés dans ces « zones présentant un risque ». Ce n’est que de manière très vague, sans preuve documentaire à l’appui et sans faire référence au moment de l’apparition et de sa prise de connaissance de ces éléments, que la Commission affirme, dans la défense, que, avant les décisions de prorogation, des cas d’influenza aviaire auraient été signalés à Djibouti, au Burkina Faso, au Niger, en Inde et en Roumanie. Or, il ressort d’un rapport du professeur D., produit par les requérants, fondé sur des données de l’Organisation mondiale de la santé (OMS), non contestées par la Commission, que, entre octobre 2005 et la fin de l’année 2005, le Koweït et l’Ukraine étaient les seuls pays tiers dans lesquels de nouveaux cas de contamination par le virus H5N1 avaient été détectés. Même à supposer que la Commission disposât de ces dernières informations à ce stade, il n’en demeure pas moins qu’elle est restée manifestement en défaut de rechercher et d’expliquer les raisons empiriques et scientifiques pertinentes justifiant que, au moment de l’adoption de la décision 2005/862, la prorogation de la suspension d’importation continuait d’englober l’ensemble des pays appartenant aux commissions régionales de l’OIE.
114. Il convient de constater, d’autre part, à l’instar des requérants, qu’il ne ressort pas non plus de la décision 2005/862 que la Commission ait tenu compte des résultats du rapport du National Emergency Epidemiology Group (voir point 2 ci-dessus), où il était exposé que, à la suite d’une inversion des échantillons, un oiseau infecté par le virus H5N1, détecté dans le centre de quarantaine de l’Essex, avait à tort été catalogué comme provenant du Surinam, en Amérique du Sud, alors qu’il provenait en réalité de Taïwan, en Asie. Or, en dépit de cette information très pertinente pour déterminer correctement les zones à risque au titre de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 91/496, la Commission a omis d’expliquer, tant dans la décision 2005/862 qu’en cours d’instance, les raisons pour lesquelles elle estimait néanmoins nécessaire de maintenir la suspension d’importation d’oiseaux sauvages provenant d’Amérique du Sud, voire de l’ensemble du continent américain.
115. Il en résulte que, à l’instar de l’adoption de la décision 2005/760, celle de la décision 2005/862 est viciée, de manière caractérisée, par un défaut de diligence et de motivation de la part de la Commission. Il en découle par ailleurs que, au regard des informations dont la Commission disposait ou pouvait disposer à ce stade si elle avait correctement fait usage de son devoir d’instruction et exercé sa marge d’appréciation à cet égard, le maintien de la suspension d’importation d’oiseaux sauvages provenant de l’ensemble des pays appartenant aux commissions régionales de l’OIE était manifestement disproportionné. En effet, eu égard au manque de preuve de l’infection d’oiseaux importés d’Amérique du Sud et à la seule extension de l’épidémie du virus H5N1 au Koweït et à l’Ukraine, la Commission n’était pas autorisée, en l’absence d’autres informations empiriques et preuves scientifiques pertinentes, à prolonger la suspension d’importation d’oiseaux sauvages en provenance de l’ensemble des pays appartenant aux commissions régionales de l’OIE, telle qu’introduite par la décision 2005/760.
116. Par conséquent, il y a lieu de conclure que la décision 2005/862 est également entachée d’une violation suffisamment caractérisée des principes de diligence et de proportionnalité, ce qui est susceptible d’engager la responsabilité de l’Union.
Sur la légalité de la décision 2006/79
117. Le considérant 2 de la décision 2006/79 précise, notamment, que, « [à] la suite de l’apparition d’un foyer d’influenza aviaire causé par une souche du virus H5N1 hautement pathogène dans le Sud-Est asiatique, qui a commencé en décembre 2003, la Commission a adopté plusieurs mesures de protection contre l’influenza aviaire ». En outre, le considérant 3 de ladite décision énonce ce qui suit :
« Étant donné que de nouveaux cas d’influenza aviaire ont été signalés dans certains pays membres de l’O[IE], il convient de maintenir les restrictions concernant les mouvements des oiseaux de compagnie et les importations d’autres oiseaux en provenance de certaines zones présentant un risque. Il y a donc lieu de proroger l’application des décisions 2005/759 […] et 2005/760 […] »
118. À cet égard, force est de constater que, hormis la référence à l’apparition d’un foyer d’influenza aviaire causé par une souche du virus H5N1 hautement pathogène dans le Sud-Est asiatique dès décembre 2003, la Commission ne précise l’origine géographique de ces « nouveaux cas d’influenza aviaire » ni dans les motifs de la décision 2006/79 ni dans ses écritures. Il ressort seulement de la lettre de la Commission du 16 février 2006, de surcroît postérieure à l’adoption de la décision 2006/79, produite par les requérants, que la décision de prorogation est principalement motivée par l’apparition et par la propagation rapide du virus H5N1 en Turquie, ainsi que par le fait que peu d’informations, voire aucune information, ont été fournies quant à la surveillance de l’influenza aviaire par les pays limitrophes de la Turquie. En outre, l’aperçu des rapports de l’OIE entre 2004 et 2007, soumis par les requérants et dont le contenu n’a pas été remis en cause par la Commission, indique que, entre le 30 novembre 2005 et le 31 janvier 2006, de nouveaux cas liés au virus H5N1 ont été répertoriés dans des pays tiers, en l’occurrence la Chine, la Croatie, l’Indonésie, la Roumanie, la Russie, la Thaïlande, la Turquie, l’Ukraine et Hong Kong.
119. Toutefois, même à supposer que, en adoptant la décision 2006/79, la Commission se soit fondée sur les informations énumérées au point précédent, alors qu’elle n’a pas démontré qu’elle en disposait ni qu’elle les avait utilisées préalablement à l’adoption de la décision de prorogation en cause, quoique de telles informations puissent expliquer son affirmation vague visée au point 1 ci-dessus, elle est restée en défaut, d’une part, d’expliciter sa conclusion selon laquelle ces « nouveaux cas » justifiaient de proroger l’interdiction d’importation d’oiseaux sauvages de tous les pays appartenant aux commissions régionales de l’OIE et, d’autre part, d’apporter des éléments probants à l’appui de cette conclusion. En particulier, le seul fait que l’épidémie s’était propagée en Turquie ne permettait pas, en l’absence d’autres explications et preuves pertinentes, de justifier la suspension d’importations d’oiseaux sauvages provenant d’Amérique du Sud et d’Océanie.
120. Dès lors, il convient de conclure que, lors de l’adoption de la décision 2006/79, la Commission a également manqué à son devoir de diligence et a violé le principe de proportionnalité d’une manière susceptible d’engager la responsabilité de l’Union.
Sur la légalité de la décision 2006/405
121. Le considérant 8 de la décision 2006/405 précise ce qui suit :
« La menace que la souche asiatique du virus de l’influenza aviaire fait peser sur [l’Union] n’a pas diminué. On continue de découvrir la maladie chez des oiseaux sauvages dans [l’Union] et chez des oiseaux sauvages et des volailles dans divers pays tiers, y compris des pays membres de l’Office international des épizooties (OIE). En outre, ce virus se révèle de plus en plus endémique dans certaines parties du monde. Il convient dès lors que les mesures de protection fixées par les décisions […] 2005/759 [et] 2005/760 […] soient prolongées. »
122. À cet égard, il y a lieu de constater que, à nouveau, la Commission ne précise, ni dans la décision 2006/405 ni dans ses écritures, l’identité des pays concernés lorsqu’elle fait référence, de manière particulièrement vague, à « divers pays tiers, y compris des pays membres de l’O[IE] ». Il ressort toutefois de l’aperçu des rapports de l’OIE entre 2004 et 2007 (voir point 1 ci-dessus) que les nouveaux cas apparus entre le 31 janvier et le 31 mai 2006 dans des pays tiers ne concernent ni les Amériques ni l’Océanie. Dès lors, même à supposer que la Commission disposât de ces informations à ce moment, ce qui pourrait expliquer son affirmation vague exposée au point 1 ci-dessus, elle n’a pas apporté la preuve qu’elle avait satisfait à son devoir de diligence, avait respecté le principe de proportionnalité et qu’elle était donc fondée à maintenir la suspension d’importation d’oiseaux sauvages provenant de tous les pays appartenant aux commissions régionales de l’OIE.
123. Dans ces conditions, il y a lieu de conclure que les illégalités commises par la Commission dès l’adoption de la décision 2005/760 n’ont pas cessé lors de l’adoption de la décision 2006/405.
Sur la légalité de la décision 2006/522
124. Aux fins de la justification d’une nouvelle prorogation de la suspension de l’importation d’oiseaux sauvages, le considérant 7 de la décision 2006/522 se réfère à « la situation zoosanitaire actuelle en ce qui concerne la grippe aviaire, et […] l’attente de l’adoption de l’avis de l’EFSA prévue en octobre ».
125. Ainsi qu’il ressort de l’aperçu des rapports de l’OIE entre 2004 et 2007 (voir point 1 ci-dessus), lors de l’adoption de la décision 2006/522, aucun nouveau cas de grippe aviaire n’avait été détecté dans certaines parties du monde, dont notamment l’Amérique du Sud et l’Océanie. En outre, le seul fait que l’EFSA était en train d’élaborer et d’adopter un second avis, dont l’objet ne visait pas la détermination de la portée géographique du risque de propagation de la grippe aviaire liée notamment aux parcours des oiseaux sauvages migrateurs (voir point 9 ci-dessus), n’était pas susceptible de dispenser la Commission de son devoir de diligence et de son obligation de motivation quant aux éventuelles justifications de nature à maintenir la suspension d’importation d’oiseaux sauvages provenant de l’ensemble des pays appartenant aux commissions régionales de l’OIE, ni de son obligation de respecter le principe de proportionnalité.
126. Dès lors, en adoptant la décision 2006/522, la Commission a perpétué les illégalités commises dès l’adoption de la décision 2005/760.
Sur la légalité de la décision 2007/21
127. Le considérant 2 de la décision 2007/21 fait référence à l’adoption, le 27 octobre 2006, du second avis de l’EFSA, qui a été publié le 14 novembre 2006. Le considérant 4 de ladite décision indique ce qui suit :
« En ce qui concerne les mesures fixées dans la décision 2005/760[…], la Commission a entamé l’évaluation de l’avis dès sa diffusion. Une première analyse de l’avis et des modifications éventuelles à apporter à ces mesures a été réalisée par un groupe d’experts dans le cadre de la réunion du comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale du 14 novembre 2006 ainsi que par le comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale lui-même le 27 novembre 2006. Néanmoins, à la lumière de la situation sanitaire mondiale en ce qui concerne l’influenza aviaire, il convient de prolonger les restrictions prévues dans la décision 2005/760[…] pendant une brève période transitoire afin de permettre aux États membres, comme ils l’ont indiqué lors de la réunion du 27 novembre 2006, ainsi qu’à la Commission, en étroite collaboration avec ceux-ci, de parachever cette évaluation et de préparer les mesures à définir. »
128. Force est de constater que, compte tenu de l’objet limité de l’évaluation scientifique demandée aux fins de l’établissement du second avis de l’EFSA (voir point 9 ci-dessus), l’appréciation provisoire du contenu dudit avis par la Commission ne pouvait justifier les illégalités commises par elle jusqu’à ce stade, qui ont abouti au maintien d’une suspension excessive des importations d’oiseaux sauvages en provenance du monde entier. Ainsi, la Commission ne saurait invoquer l’analyse de cet avis comme étant de nature à satisfaire à son devoir de diligence et à la charge, lui incombant, de prouver que les conditions pour une telle suspension totale d’importation englobant notamment les Amériques et l’Océanie étaient réunies. Par ailleurs, la Commission n’a pas fourni, ni dans la décision 2007/21 ni en cours d’instance, d’informations permettant au Tribunal d’apprécier l’objet et la pertinence de la « situation sanitaire mondiale » qu’elle alléguait, de manière particulièrement vague, au considérant 4, dernière phrase, de ladite décision.
129. Enfin, même en tenant compte du fait que la Commission a indiqué dans sa lettre du 31 janvier 2007, soit postérieurement à l’adoption de la décision 2007/21, que, dès 2006, les oiseaux sauvages avaient joué un rôle majeur dans la propagation de l’influenza aviaire, ce qui aurait motivé la prorogation de la suspension d’importation d’oiseaux sauvages jusqu’au 1 er  juillet 2007, il n’en demeure pas moins que la Commission a omis d’exposer les raisons pour lesquelles ce constat justifiait de maintenir la portée mondiale de cette suspension pour inclure des régions où aucun cas d’influenza aviaire n’avait été constaté.
130. Partant, il y lieu de conclure que, en adoptant la décision 2007/21, la Commission a perpétué les violations suffisamment caractérisées des principes de diligence et de proportionnalité.
Sur la légalité de la décision 2007/183
131. La décision 2007/183 fait référence, tout d’abord, à son considérant 3, au second avis de l’EFSA et, ensuite, à son considérant 4, au règlement n o  318/2007, qui comporterait de nouvelles conditions de police sanitaire « plus strictes que celles en vigueur actuellement » et dont l’entrée en vigueur serait prévue à partir du 1 er  juillet 2007. Aux considérants 5 et 6 de la même décision, il est précisé que, « [c]ompte tenu [du second] avis [de l’EFSA] et de la situation sanitaire mondiale en ce qui concerne l’influenza aviaire, il convient de soumettre les importations d’oiseaux de ce type à des conditions strictes », de sorte que « [l]es mesures de protection prévues par la décision 2005/760[…] [devaient], par conséquent, rester applicables jusqu’au 30 juin 2007 ».
132. Il ressort de la motivation évoquée au point précédent que, au moment de l’adoption de la décision 2007/183, la Commission a manifestement omis de mettre un terme aux illégalités commises dès l’adoption de la décision 2005/760, la prorogation de la suspension des importations d’oiseaux sauvages en provenance du monde entier étant toujours motivée, de manière particulièrement vague, par le second avis de l’EFSA, par la « situation sanitaire mondiale », ainsi que par l’entrée en vigueur envisagée du règlement n o  318/2007 établissant prétendument des conditions de police sanitaire plus strictes. Or, la Commission n’a pas démontré si et dans quelle mesure le second avis de l’EFSA, en particulier, l’autorisait à maintenir une telle suspension totale, à tout le moins, du point de vue géographique.
133. Dès lors, indépendamment de la question de la légalité du règlement n o  318/2007, il convient de conclure que, en adoptant la décision 2007/21, la Commission a perpétué les violations suffisamment caractérisées des principes de diligence et de proportionnalité précédemment constatées.
c) Sur la légalité du règlement n o  318/2007
Sur la portée de la contestation du règlement n o  318/2007
134. Les requérants soutiennent, en substance, premièrement, dans les première et deuxième branches du premier moyen, que le règlement n o  318/2007 est dépourvu de base juridique et ne saurait être fondé sur le second avis de l’EFSA, deuxièmement, dans les première et deuxième branches du deuxième moyen, présenté à titre subsidiaire, que ce règlement a été adopté en violation, d’une part, des principes de proportionnalité et d’égalité de traitement, au motif que l’interdiction des importations d’oiseaux sauvages ne serait pas un moyen approprié pour empêcher la propagation de l’influenza aviaire et que les mesures prises désavantageraient les oiseaux sauvages par rapport à d’autres espèces d’oiseaux, et, d’autre part, des droits de propriété et de libre exercice d’une activité économique tels que reconnus par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, proclamée le 7 décembre 2000 à Nice (JO C 364, p. 1), et, troisièmement, dans le troisième moyen, présenté à titre très subsidiaire, que l’adoption de ce règlement engage la responsabilité de l’Union du fait d’un acte licite.
135. Il convient d’examiner tout d’abord la première branche du premier moyen.
Sur l’existence d’une base juridique suffisante du règlement n o  318/2007
136. Les requérants font valoir, en substance, que le règlement n o  318/2007 est dépourvu de base juridique.
137. La Commission conteste cette argumentation et la rejette, en substance, comme inopérante. Conformément à l’article 33 CE, la politique agricole commune aurait en effet pour objectifs, notamment, d’accroître la productivité de l’agriculture, de stabiliser les marchés et de garantir la sécurité des approvisionnements, lesdits objectifs ne pouvant être atteints que si les animaux concernés par ces activités sont protégés contre les maladies contagieuses, ce qui ressortirait clairement des considérants des directives 91/496 et 92/65. Elle renvoie par ailleurs aux dispositions de l’article 17, paragraphe 2, sous a), et paragraphe 3, sous a) et c), de la directive 92/65 et estime que celle-ci et la directive 91/496 l’autorisaient à adopter le règlement n o  318/2007.
138. En l’espèce, il y a lieu de constater que le règlement n o  318/2007, en limitant, par son article 5, sous a), l’autorisation d’importation aux oiseaux élevés en captivité (voir point 5 ci-dessus), conduit à une interdiction implicite totale de l’importation des oiseaux sauvages capturés dans leur milieu naturel, ainsi que le confirment tant le considérant 9 dudit règlement que l’abrogation, en vertu de l’article 19 de ce même règlement, de la décision 2000/666, qui avait initialement autorisé les importations d’oiseaux dans l’Union à partir des pays membres de l’OIE (voir points 4 et 46 ci-dessus). À cet égard, le Tribunal relève que la Commission, dans ses écritures, confirme que toute possibilité d’avoir recours à un mécanisme de quarantaine a été écartée en ce qui concerne les oiseaux sauvages, qu’ils soient ou non migrateurs, capturés dans leur milieu naturel.
139. Il convient par conséquent d’examiner si le règlement n o  318/2007 est fondé sur une base juridique suffisante en tant qu’il établit une interdiction totale et indifférenciée d’importation pour ce qui concerne les oiseaux sauvages capturés dans leur milieu naturel.
140. Premièrement, il y a lieu de rappeler que le régime définissant les conditions de police sanitaire régissant les échanges et les importations dans l’Union d’animaux, tel qu’établi, notamment, par la directive 92/65 et, en particulier, son l’article 17, paragraphe 2, sous b), et paragraphe 3, et son article 18, paragraphe 1, premier et quatrième tirets, sur lesquels le règlement n o  318/2007 est fondé (voir point 4 ci-dessus), repose sur le principe selon lequel, pour des raisons de police sanitaire et de prévention, toute importation d’animaux en provenance de pays tiers est, en principe, interdite et n’est permise que sous réserve d’une autorisation expresse liée à l’accomplissement de formalités et de contrôles préalables obligatoires.
141. En effet, la fixation, en droit de l’Union, de règles de police sanitaire uniformes régissant la mise sur le marché d’animaux, ainsi que cela résulte des deuxième à quatrième considérants de la directive 92/65, a pour objet non seulement la libéralisation des échanges des animaux et des produits d’origine animale au sein du marché intérieur, ainsi que cela résulte du neuvième considérant et du chapitre II de ladite directive, intitulé « Dispositions applicables aux échanges », mais également l’établissement des conditions applicables aux importations dans l’Union d’animaux provenant de pays tiers, ainsi que cela résulte des dispositions figurant au chapitre III de la même directive, intitulé « Dispositions applicables aux importations dans l[’Union] ». Ainsi, conformément au principe d’autorisation préalable, la décision 2000/666 (voir point 7 ci-dessus), qui était fondée sur les mêmes dispositions de la directive 92/65 que le règlement n o  318/2007, avait autorisé les importations dans l’Union d’oiseaux provenant uniquement des pays listés en tant que membres de l’OIE, conformément aux termes de son annexe D, et qui, selon les termes de son considérant 4, garantissaient le respect des « conditions générales de la section concernant l’éthique vétérinaire et la certification relative aux échanges internationaux ».
142. Deuxièmement, le principe d’autorisation préalable de toute importation en provenance de pays tiers est exprimé, de manière expresse, dans les dispositions applicables aux importations dans l’Union, telles qu’elles figurent sous le chapitre III de la directive 92/65, en particulier à son article 17, paragraphe 2, qui dispose, notamment, ce qui suit :
« Ne peuvent faire l’objet d’importations dans [l’Union] que les animaux […] qui satisfont aux exigences suivantes :
a) provenir d’un pays tiers figurant sur une liste à établir conformément au paragraphe 3[, sous] a) ;
b) être accompagnés d’un certificat sanitaire […] »
143. Il en résulte qu’une importation dans l’Union ne peut avoir lieu que sous réserve du respect des exigences mentionnées aux points 141 et 142 ci-dessus, dont celle tenant à la provenance d’un pays tiers figurant sur une liste que la Commission doit établir en suivant la procédure, dite « de comitologie », au titre de l’article 26 de la directive 92/65, lu conjointement avec l’article 17 de la directive 89/662 qui, dans sa version applicable au présent litige, prévoyait l’application de l’article 5, relatif à la procédure de réglementation, de la décision 1999/468/CE du Conseil, du 28 juin 1999, fixant les modalités de l’exercice des compétences d’exécution conférées à la Commission (JO L 184, p. 23). Sur le fondement de l’article 17, paragraphe 2, de la directive 92/65, la Commission est donc habilitée à exclure ou à rayer certains pays tiers de cette liste, avec pour conséquence que toute importation d’animaux en provenance desdits pays est automatiquement interdite.
144. Troisièmement, il ressort de l’article 17, paragraphe 3, sous c), de la directive 92/65 que la Commission est également autorisée à établir « les conditions spécifiques de police sanitaire – en particulier celles visant à protéger [l’Union] contre certaines maladies exotiques », dont la grippe aviaire. Par ailleurs, en vertu de l’article 17, paragraphe 4, sous a), premier tiret, de la même directive, « [n]e peuvent être inscrits sur la liste visée au paragraphe 3 que les pays tiers ou parties de pays tiers en provenance desquels les importations ne sont pas interdites […] en raison de l’absence de maladies telles que celles visées à l’annexe A ou de toute autre maladie exotique à [l’Union]. »
145. De même, en vertu de l’article 18, paragraphe 1, premier et quatrième tirets, de la directive 92/65, « [l]es États membres veillent à ce que les animaux […] visés par la présente directive ne soient importés dans [l’Union] » qu’à condition que soit apportée la preuve de la délivrance par le vétérinaire officiel d’un certificat, établi en fonction des espèces, et que, s’agissant d’animaux visés aux articles 5 à 10 de ladite directive, dont les oiseaux, avant l’importation, soit respectée une quarantaine, dont les modalités sont à fixer selon la procédure prévue à l’article 26 de cette même directive. À cet égard, il convient de préciser que l’article 7, point A, de la directive 92/65 prévoit que « [l]es États membres veillent à ce que les oiseaux autres que ceux visés par la directive 90/539/CEE [, c’est-à-dire les volailles et œufs à couver,] ne puissent faire l’objet d’échanges que s’ils satisfont » à certaines exigences alternatives, dont, notamment, le fait de provenir d’une exploitation dans laquelle l’influenza aviaire n’a pas été diagnostiquée au cours des 30 jours précédant l’expédition ou d’une exploitation ou d’une zone qui n’est pas soumise à des restrictions au titre des mesures de lutte contre la maladie de Newcastle ou, enfin, d’avoir subi une quarantaine dans l’exploitation dans laquelle ils ont été introduits après l’admission sur le territoire de l’Union.
146. Il résulte de l’ensemble des dispositions et des considérations qui précèdent que la Commission dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour « fixer des règles de police sanitaire régissant la mise sur le marché d’animaux », au sens du cinquième considérant de la directive 92/65, qui englobe nécessairement la possibilité de ne pas autoriser l’importation dans l’Union de certaines espèces d’animaux en provenance de certains pays qui ne satisfont pas aux conditions d’importation susmentionnées.
147. Quatrièmement, quoique la directive 92/65 soit uniquement fondée sur l’article 37 CE relatif à la politique agricole commune, force est de constater qu’elle s’insère également dans le cadre de la mise en œuvre des politiques de l’Union en matière de protection de la santé et de l’environnement au titre de l’article 152 CE et de l’article 174 CE et que, dès lors, elle doit également être interprétée à la lumière du principe de précaution (voir points 7 à 80 ci-dessus). Ainsi, en vertu de l’article 17, paragraphe 3, sous c), de la directive 92/65, qui mentionne l’autorisation de la Commission d’établir des « conditions spécifiques de police sanitaire – en particulier celles visant à protéger [l’Union] contre certaines maladies exotiques » –, il est répondu à l’objectif de protection et de prévention qui est inhérent au principe de précaution. Or, compte tenu du large pouvoir d’appréciation dont la Commission dispose aux fins de la mise en œuvre du principe de précaution dans ce contexte (voir point 8 ci-dessus), notamment, les dispositions de l’article 17, paragraphe 3, sous c), de la directive 92/65 ne peuvent recevoir une interprétation restrictive. Partant, il y a lieu de considérer que ces dispositions habilitent la Commission à ne pas autoriser, au titre de mesure de police sanitaire, les importations de certains animaux en provenance de certains pays tiers, lorsque lesdits animaux présentent un risque pour la santé humaine et la santé animale au sens de la jurisprudence rappelée aux points 7 et 80 ci-dessus.
148. Dans ces conditions, il y a lieu de rejeter le grief tiré du défaut de base juridique suffisante pour l’adoption du règlement n o  318/2007 et de l’édiction d’une interdiction totale des importations d’oiseaux sauvages en provenance de pays tiers.
Sur la prétendue violation caractérisée du principe de proportionnalité
149. Les requérants avancent que le règlement n o  318/2007 viole le principe de proportionnalité dès lors qu’il interdit l’importation de tous les oiseaux sauvages, alors que seuls les oiseaux sauvages migrateurs seraient à l’origine de la propagation de l’influenza aviaire. Les requérants allèguent également une violation dudit principe au motif que, en autorisant l’importation d’oiseaux élevés en captivité et non les oiseaux sauvages, la Commission a autorisé l’importation de la catégorie d’oiseaux la plus dangereuse. Il convient toutefois de préciser que, dans le cadre du troisième moyen, à la différence de leurs contestations portant sur la décision 2005/760 et les décisions de prorogation, les requérants ne font pas valoir que, en adoptant le règlement n o  318/2007, la Commission aurait violé le principe de proportionnalité spécifiquement en raison de la portée géographique de l’interdiction de l’importation d’oiseaux sauvages.
150. En premier lieu, en ce que les requérants estiment que le règlement n o  318/2007 viole le principe de proportionnalité au motif que la Commission a interdit l’importation de tous les oiseaux sauvages, alors que seuls les oiseaux sauvages migrateurs seraient à l’origine de la propagation de l’influenza aviaire, il convient de rappeler que, au considérant 9 dudit règlement, la Commission a motivé la mise en œuvre des mesures en cause à l’égard de l’ensemble des oiseaux sauvages comme suit :
« Une autre recommandation de l’EFSA concerne les importations d’oiseaux capturés dans leur milieu naturel. L’avis scientifique relève le risque que présentent ces oiseaux, qui peuvent être infectés en raison de la propagation latérale d’une maladie à partir d’autres oiseaux sauvages infectés et de l’environnement contaminé ou de la propagation d’une maladie à partir de volailles infectées. Compte tenu du rôle joué par les oiseaux sauvages migrateurs dans la propagation de l’influenza aviaire de l’Asie à l’Europe en 2005 et en 2006, il convient de limiter les importations d’oiseaux autres que les volailles aux seuls oiseaux élevés en captivité. »
151. En outre, dans le second avis de l’EFSA, sur lequel la Commission se fonde dans ce contexte, il est exposé que la plupart des oiseaux sauvages importés autres que de la volaille ne seront pas infectés ou porteurs d’agents infectieux mentionnés sur la liste de l’OIE. L’EFSA a toutefois précisé, notamment, que l’influenza aviaire était un agent infectieux important en raison de son potentiel vétérinaire ou zoonique. Par ailleurs, l’EFSA a indiqué dans cet avis que les oiseaux sauvages pouvaient être infectés en raison de la propagation latérale d’une maladie à partir d’autres oiseaux sauvages infectés et de l’environnement contaminé ou de la propagation d’une maladie à partir de volailles infectées.
152. En l’espèce, il est constant entre les parties que les oiseaux sauvages migrateurs sont une source de propagation de l’influenza aviaire. Cette appréciation est confirmée par l’avis, du 27 juin 2000, du comité scientifique sur la santé animale et sur le bien-être animal de la direction générale « Santé et consommateurs » de la Commission (ci-après l’« avis du comité scientifique ») et par le second avis de l’EFSA, dans lequel il est indiqué en effet que les oiseaux infectés de manière chronique et en particulier les ansériformes peuvent excréter le virus de l’influenza aviaire pendant une période plus longue qu’une période de mise en quarantaine de 30 jours.
153. Cependant, force est de constater que les oiseaux sauvages importés de pays tiers ne sont pas tous des oiseaux migrateurs. En effet, ainsi que l’indique l’EFSA dans son second avis, 95 % de toutes les importations d’oiseaux sont des passériformes, psittaciformes et galliformes, dont peu sont des oiseaux migrateurs. Partant, ce motif, à lui seul, ne pourrait justifier une interdiction de l’importation de tous les oiseaux sauvages.
154. Or, à cet effet, dans le règlement n o  318/2007, la Commission invoque également le risque de propagation latérale d’une maladie à partir d’autres oiseaux sauvages infectés et de l’environnement contaminé ou de propagation d’une maladie à partir de volailles infectées.
155. À cet égard, il convient d’observ er que les oiseaux migrateurs peuvent infecter les oiseaux sauvages ou non, tant dans des pays tiers que dans l’Union.
156. En outre, il y a lieu de relever que, dans son second avis, l’EFSA a précisé que l’infection de volailles domestiques due à l’importation d’oiseaux capturés était rare et que les preuves de telles infections étaient négligeables. L’EFSA a également indiqué que les oiseaux importés en plus grand nombre, comme les passériformes et les psittaciformes, ne jouaient pas un rôle majeur dans l’épidémiologie de l’influenza aviaire. Enfin, l’EFSA a néanmoins indiqué que, compte tenu des risques d’introduire des agents infectieux importants dans l’Union, la nécessité de continuer l’importation d’oiseaux sauvages capturés devait être appréciée soigneusement.
157. Au vu de ces risques, il y a lieu d’apprécier si la Commission était fondée à considérer en l’espèce que, compte tenu de l’objectif de protection de la santé, l’interdiction de l’importation de tous les oiseaux sauvages était nécessaire et appropriée ou si elle devait recourir à une mesure moins contraignante (voir point 9 ci-dessus).
158. S’agissant de l’alternative que constitue la mise en quarantaine des oiseaux sauvages, il convient de relever que, dans son second avis, l’EFSA a certes indiqué que la probabilité de voir remis en liberté des oiseaux infectés de manière subclinique pendant la quarantaine était faible. Elle a toutefois reconnu le risque que certains oiseaux aient été remis en liberté alors même qu’ils étaient infectés. En outre, il ressort du rapport DEFRA que, parce que les antécédents sanitaires des oiseaux sauvages ne sont pas connus, lorsqu’ils sont capturés peu de temps avant leur exportation, leur état sanitaire est également inconnu.
159. Partant, compte tenu de ce risque et des incertitudes sur l’état sanitaire d’oiseaux sauvages capturés, il y a lieu de conclure que, en adoptant le règlement n o  318/2007, la Commission n’a ni pris, à l’égard desdits oiseaux, de mesures manifestement disproportionnées, ni manifestement outrepassé son large pouvoir d’appréciation en vertu du principe de précaution, au motif qu’elle a écarté la mise en quarantaine des oiseaux sauvages comme mesure alternative moins contraignante par rapport à l’interdiction des importations.
160. En second lieu, les requérants estiment que, en autorisant l’importation d’oiseaux élevés en captivité, à savoir la catégorie d’oiseaux la plus dangereuse, et non d’oiseaux sauvages, la Commission a également violé le principe de proportionnalité. À l’appui de ce grief, ils invoquent le rapport du professeur D. (point 113 ci-dessus) ainsi que le fait que les oiseaux élevés en captivité sont naturellement proches les uns des autres et qu’ils entrent beaucoup plus souvent en contact avec l’être humain.
161. À cet égard, il convient de rappeler que, selon l’avis du comité scientifique, les preuves démontrant que les infections de volailles domestiques ont lieu par le biais d’animaux vivant en liberté sont indirectes, mais écrasantes. Partant, les requérants allèguent à tort que les oiseaux élevés en captivité forment la catégorie d’oiseaux la plus dangereuse en terme de propagation du virus.
162. Par ailleurs, il y a lieu de souligner que, du point de vue de la nécessité de prendre des mesures de prévention des risques, les oiseaux sauvages se distinguent des oiseaux élevés en captivité. En effet, dans le cas des oiseaux élevés en captivité, il est possible d’imposer un contrôle sanitaire strict dès la naissance des oiseaux en question. Ce contrôle peut aller jusqu’à l’élevage en milieu fermé desdits oiseaux. Dans l’avis du comité scientifique, il est d’ailleurs indiqué que certaines exploitations de volailles ont été confinées pour résister à l’invasion d’oiseaux sauvages, ce qui, selon un des scientifiques cités dans cet avis, a permis de réduire les cas d’influenza aviaire dans ces exploitations. En revanche, pour les oiseaux sauvages, une telle mesure de protection sanitaire n’est, par définition, pas possible.
163. Par conséquent, les requérants ne sauraient reprocher à la Commission d’avoir adopté une mesure manifestement disproportionnée en opérant une distinction entre les oiseaux sauvages et les oiseaux élevés en captivité.
164. Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, le grief selon lequel l’adoption du règlement n o  318/2007 entraînerait une violation suffisamment caractérisée du principe de proportionnalité doit être rejeté.
165. À cet égard, il convient de préciser que, dans le cadre du troisième moyen, visant la légalité du règlement n o  318/2007, le Tribunal n’est pas saisi de la question de savoir si la Commission a violé le principe de proportionnalité en raison de la portée géographique de l’interdiction de l’importation d’oiseaux sauvages (voir, toutefois, points 7, 108 et 109 ci-dessus, concernant les premier et deuxième moyens, visant la légalité des décisions 2005/760 et de prorogation), une telle contestation ne ressortant pas de façon cohérente et compréhensible des écritures des requérants (voir, en ce sens, ordonnance du Tribunal du 29 novembre 1993, Koelman/Commission, T‑56/92, Rec. p. II‑1267, point 21). Ainsi, sous peine de statuer ulta petita, il n’y a pas lieu pour le Tribunal de se prononcer sur cette question (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 18 décembre 2008, Belgique et Commission/Genette, T‑90/07 P et T‑99/07 P, Rec. p. II‑3859, point 72, et la jurisprudence citée).
Sur la prétendue violation suffisamment caractérisée du principe d’égalité de traitement
166. Les requérants considèrent que les dispositions du règlement n o  318/2007 sont contraires au principe d’égalité de traitement au motif que les régimes de police sanitaire applicables à la volaille, aux pigeons voyageurs, aux animaux de compagnie et aux oiseaux destinés à des zoos, à des cirques, à des parcs d’attraction ou à des laboratoires d’expérimentation sont considérablement moins sévères que celui applicable aux oiseaux sauvages. En outre, les requérants estiment, en substance, que ledit principe est également violé, parce que le règlement n o  318/2007 autorise l’importation d’oiseaux élevés en captivité qui présenteraient un plus grand danger que les oiseaux sauvages en ce qui concerne la propagation du virus de l’influenza aviaire.
167. À cet égard, il convient de rappeler que le principe d’égalité de traitement, tel que consacré par la charte des droits fondamentaux, s’oppose à ce que des situations comparables soient traitées de manière différente et à ce que des situations différentes soient traitées de manière identique, à moins qu’un tel traitement ne soit objectivement justifié (voir, en ce sens, arrêt Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., point 6 supra, point 26, et la jurisprudence citée ; arrêt du Tribunal du 19 novembre 2009, Denka International/Commission, T‑334/07, Rec. p. II‑4205, point 169, et la jurisprudence citée).
168. Dès lors, il y a lieu d’apprécier si les situations dans lesquelles se trouvaient les différentes catégories d’oiseaux invoquées par les requérants étaient ou non comparables.
169. Le caractère comparable ou non d’une situation par rapport à une autre doit s’apprécier au regard du contexte dans lequel la violation du principe d’égalité de traitement a été invoquée. En effet, il a été jugé que les éléments qui caractérisaient différentes situations et ainsi leur caractère comparable devaient notamment être déterminés et appréciés à la lumière de l’objet et du but de l’acte communautaire qui instituait la distinction en cause. Doivent, en outre, être pris en considération les principes et objectifs du domaine dont relève l’acte en cause (voir, en ce sens et par analogie, arrêt Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., point 6 supra, point 26, et la jurisprudence citée).
170. Comme indiqué au point 1 ci-dessus, il ressort du considérant 9 du règlement n o  318/2007 que l’exclusion des oiseaux sauvages des importations dans l’Union était motivée par le risque d’infection par ces oiseaux.
171. Il importe dès lors d’apprécier si, du point de vue de la prévention des risques, les oiseaux sauvages se distinguent de la volaille, des pigeons voyageurs, des animaux de compagnie et des oiseaux destinés à des zoos, à des cirques, à des parcs d’attraction ou à des laboratoires d’expérimentation.
172. À cet égard, il y a lieu de souligner, à titre liminaire, que, au vu des éléments dont la Commission disposait au moment de l’adoption du règlement n o  318/2007 (voir points 1 à 157, 161 et 162 ci-dessus), elle pouvait, en principe, s’abstenir d’autoriser les importations d’oiseaux sauvages en tant que catégorie. Le seul fait qu’un risque d’un niveau équivalent à celui présenté par les oiseaux sauvages pouvait, le cas échéant, justifier d’exclure également d’autres catégories d’oiseaux du champ d’application du même règlement n’était pas en tant que tel susceptible de fonder une inégalité de traitement au détriment des oiseaux sauvages, dès lors que, au titre du principe d’égalité de traitement, dont le respect doit se concilier avec celui du principe de légalité, nul ne peut invoquer à son profit une illégalité commise en faveur d’autrui (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 16 novembre 2006, Peróxidos Orgánicos/Commission, T‑120/04, Rec. p. II‑4441, point 77, et la jurisprudence citée).
173. En premier lieu, s’agissant de la distinction entre les oiseaux sauvages et la volaille, il convient de relever que, dans le second avis de l’EFSA, il a été indiqué que, par comparaison avec les volailles, la prévalence de maladies infectieuses et transmissibles chez les oiseaux sauvages dans leur environnement naturel avant capture était peu connue. Cette différence de connaissance quant au risque lié à la prévalence de maladies infectieuses et transmissibles implique que les volailles ne se trouveraient pas dans une situation comparable à celle des oiseaux sauvages en termes d’appréciation du risque.
174. En deuxième lieu, s’agissant de la distinction entre les oiseaux sauvages et les pigeons voyageurs, il convient d’observer que l’article 2, sous f), du règlement n o  318/2007 exclut du champ d’application dudit règlement les « pigeons voyageurs qui sont introduits sur le territoire de [l’Union] au départ d’un pays tiers voisin où ils sont normalement détenus et qui sont immédiatement relâchés pour qu’ils retournent dans ce pays tiers ».
175. À cet égard, il convient de rappeler que, dans le premier avis de l’EFSA, il a été indiqué que les preuves expérimentales avaient démontré qu’il était très difficile d’infecter un pigeon avec le virus de l’influenza aviaire, mais qu’il y avait suffisamment de preuves pour ne pas exclure la possibilité que les pigeons constituassent un risque pour l’introduction du virus de l’influenza aviaire. L’EFSA a exposé dans le même avis que les pigeons ne semblaient pas jouer de rôle important dans l’épidémiologie de l’influenza aviaire.
176. Or, en l’espèce, force est de constater que les requérants n’invoquent aucune preuve expérimentale selon laquelle les oiseaux sauvages, tout comme les pigeons, pourraient très difficilement être infectés. Partant, cette grande difficulté du virus de l’influenza aviaire à infecter les pigeons distingue ces derniers des oiseaux sauvages au regard de l’objectif de prévention des risques invoqués. Dès lors, le grief tiré d’une violation du principe d’égalité de traitement ne saurait prospérer à cet égard.
177. En outre, même s’il devait être admis que les oiseaux sauvages ne présentent pas un risque plus important que les pigeons, étant donné que, selon l’EFSA, les oiseaux les plus importés ne jouent pas de rôle important dans l’épidémiologie de l’influenza aviaire, force est de constater que l’éventuelle inégalité de traitement qui en découlerait serait occasionnée par le seul fait que l’article 2, sous f), du règlement n o  318/2007 exclut du champ d’application dudit règlement les pigeons voyageurs. Or, à supposer que cette exclusion soit illégale pour les raisons mentionnées dans les dispositions en cause, une telle illégalité ne serait pas susceptible de fonder une violation du principe d’égalité de traitement à l’égard des oiseaux sauvages, voire une violation suffisamment caractérisée dudit principe justifiant l’indemnisation des requérants (voir point 1 ci-dessus).
178. En troisième lieu, s’agissant de la distinction entre les oiseaux sauvages et les oiseaux de compagnie, c’est à juste titre que la Commission indique que ces derniers vivent à proximité de leur propriétaire. Or, cette proximité n’exclut pas que lesdits oiseaux soient infectés par le virus de l’influenza aviaire. En effet, l’affirmation de la Commission selon laquelle ils vivent en général dans des bâtiments fermés n’est pas étayée et il est plausible, comme le font valoir les requérants, de considérer que, dans un certain nombre de pays, les oiseaux de compagnie vivent à l’extérieur. Le risque que des oiseaux de compagnie soient également infectés par le virus de l’influenza aviaire a d’ailleurs été reconnu par la Commission, dès lors qu’elle a pris des mesures de sauvegarde spécifiques à l’égard de ces oiseaux à la suite de la détection d’une IAHP chez des oiseaux importés et placés en quarantaine dans le centre de quarantaine de l’Essex (voir point 92 ci-dessus).
179. Or, les oiseaux de compagnie se distinguent des oiseaux sauvages par le fait qu’ils sont des animaux de compagnie et, partant, qu’ils bénéficient de la sorte, en général, d’une attention toute particulière de leur propriétaire, ce qui a pour conséquence une surveillance sanitaire accrue.
180. Cependant, cette surveillance accrue par les propriétaires d’oiseaux de compagnie ne saurait permettre à la Commission de considérer que le risque émanant de ces oiseaux était moins important que celui émanant des oiseaux sauvages. En effet, il ressort du second avis de l’EFSA que les signes cliniques constituent un indicateur non fiable d’infection par le virus de l’influenza aviaire chez beaucoup d’oiseaux importés. En outre, la Commission n’a avancé aucun argument permettant d’exclure que ces oiseaux soient également infectés de manière subclinique (voir point 1 ci-dessus).
181. Toutefois, l’inégalité de traitement qui en résulte est uniquement imputable au régime spécifique applicable aux oiseaux de compagnie visés par l’article 1 er, troisième alinéa, de la directive 92/65 et ne saurait affecter la légalité du règlement n o  318/2007 en tant que celui-ci n’autorise pas les importations d’oiseaux sauvages. Elle ne saurait dès lors être susceptible de fonder une violation suffisamment caractérisée du principe d’égalité de traitement pour justifier l’indemnisation des requérants (voir point 1 ci-dessus).
182. En quatrième lieu, s’agissant de la distinction entre les oiseaux sauvages, d’une part, et les oiseaux destinés à des zoos, à des cirques, à des parcs d’attraction ou à des laboratoires d’expérimentation, d’autre part, la Commission invoque la circonstance que les échanges commerciaux portant sur ces derniers sont davantage individualisés. En outre, elle invoque l’article 13 de la directive 92/65, en combinaison avec l’annexe C de cette même directive, qui définit les conditions à remplir pour qu’un organisme, un institut ou un centre soit officiellement agréé.
183. À cet égard, il y a lieu de considérer que les motifs avancés par la Commission ne permettent pas de comprendre la raison pour laquelle, au vu du risque que pose notamment l’influenza aviaire, toute importation d’oiseaux sauvages doit être interdite, alors que, pour des oiseaux destinés à des zoos, à des cirques, à des parcs d’attraction ou à des laboratoires d’expérimentation, une importation est autorisée sous condition du respect de certaines règles de police sanitaire. En particulier, l’affirmation vague de la Commission selon laquelle les échanges commerciaux de ces oiseaux sont davantage individualisés ne permet pas de comprendre en quoi cette individualisation limiterait le risque en cause. Par ailleurs, la Commission n’expose ni sur quelle base elle considère que les oiseaux destinés à des zoos, à des cirques, à des parcs d’attraction ou à des laboratoires d’expérimentation proviennent nécessairement d’un organisme, d’instituts ou de centres officiellement agrées visés par l’article 13 de la directive 92/65, ni pour quelle raison il ne serait pas possible de conditionner l’importation d’oiseaux sauvages au respect de certaines mesures sanitaires. Enfin, aucun élément ne permet d’exclure que des oiseaux destinés à des zoos, à des cirques, à des parcs d’attraction ou à des laboratoires d’expérimentation puissent être infectés de manière subclinique.
184. Toutefois, l’éventuelle inégalité de traitement qui en résulterait serait occasionnée par le seul fait que l’article 2, sous d), du règlement n o  318/2007 exclut de son champ d’application les oiseaux destinés à des zoos, à des cirques, à des parcs d’attraction ou à des laboratoires d’expérimentation. Or, à supposer que l’exclusion en tant que telle desdits oiseaux du champ d’application du même règlement soit illégale pour les raisons indiquées ci-dessus, une telle illégalité ne serait pas susceptible de fonder une violation du principe d’égalité de traitement à l’égard des oiseaux sauvages, ni, a fortiori, une violation suffisamment caractérisée dudit principe justifiant l’indemnisation des requérants (voir point 1 ci-dessus).
185. En cinquième lieu, s’agissant de la distinction entre les oiseaux sauvages et les oiseaux élevés en captivité, il y a lieu de rappeler que, pour les motifs exposés aux points 1 à 163 ci-dessus, il existe une différence objective du point de vue du risque et des mesures de prévention du risque potentiel entre les oiseaux élevés en captivité et les oiseaux sauvages. Partant, il convient de rejeter le grief tiré de la violation du principe de l’égalité de traitement en tant qu’il est fondé sur cette distinction.
Sur la prétendue violation suffisamment caractérisée du droit de propriété et de la liberté d’exercer une activité économique
186. Les requérants allèguent que l’interdiction d’importation d’oiseaux sauvages consacrée par le règlement n o  318/2007 aurait pour effet de vider de leur contenu et de leur substance la liberté d’exercer une activité économique et le droit de propriété des requérants, respectivement consacrés aux articles 16 et 17 de la charte des droits fondamentaux.
187. La Commission conteste les arguments des requérants.
188. À cet égard, il convient de rappeler que la liberté d’entreprise et le droit de propriété sont des droits fondamentaux consacrés respectivement aux articles 16 et 17 de la charte des droits fondamentaux. Toutefois, ces droits n’apparaissent pas pour autant comme des prérogatives absolues, mais doivent être pris en considération par rapport à leur fonction dans la société. Par conséquent, des restrictions peuvent être apportées à l’usage du droit de propriété et au libre exercice d’une activité économique, à condition que ces restrictions répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général poursuivis par l’Union et ne constituent pas, au regard du but recherché, une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même des droits ainsi garantis (voir, en ce sens, arrêt Arcelor/Parlement et Conseil, point 6 supra, point 153, et la jurisprudence citée).
189. En l’espèce, force est de constater que les requérants ne motivent pas avec précision les raisons pour lesquelles l’interdiction d’importation des oiseaux sauvages au titre du règlement n o  318/2007 violerait leur droit de propriété et leur liberté d’exercer une activité économique.
190. Indépendamment de ce qui précède, il ressort de l’appréciation exposée aux points 1 à 164 ci-dessus concernant la proportionnalité des mesures adoptées au titre du règlement n o  318/2007 que lesdites mesures poursuivent un objectif légitime d’intérêt général, à savoir la protection de la santé humaine et de la santé animale face au risque de propagation du virus de l’influenza aviaire, et qu’elles ne sont pas manifestement disproportionnées à cet effet. Dès lors, elles ne sauraient être considérées comme une intervention démesurée et intolérable qui aurait porté atteinte à la substance même des droits de propriété et de libre exercice d’une activité économique des requérants. À cet égard, il convient de préciser que, en ce que ledit règlement continue à autoriser l’importation d’oiseaux élevés en captivité, l’activité économique d’importation de tels oiseaux reste possible.
191. Par conséquent, il convient de rejeter le grief des requérants selon lequel l’adoption du règlement n o  318/2007 entraînerait une violation suffisamment caractérisée de leur droit de propriété ou de leur liberté d’exercer une activité économique.
Conclusion intermédiaire
192. Au vu de ce qui précède, il y a lieu de conclure que, au regard des griefs invoqués par les requérants, la Commission, en adoptant le règlement n o  318/2007, n’a pas commis de violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit protégeant des particuliers, qui serait susceptible d’engager la responsabilité de l’Union.
2. Conclusions sur le comportement illégal
193. Au regard de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de conclure que, en adoptant tant la décision 2005/760 que les décisions subséquentes de prorogation de cette première décision, la Commission a commis plusieurs illégalités de nature à engager la responsabilité de l’Union aux fins de la réparation des préjudices que les requérants ont subis du fait de la suspension des importations d’oiseaux sauvages en provenance de pays tiers appartenant aux commissions régionales de l’OIE, et ce dès l’entrée en vigueur de la décision 2005/760.
C – Sur la responsabilité du fait d’un acte licite
194. À titre encore plus subsidiaire, les requérants demandent à être indemnisés au titre de la responsabilité du fait d’un acte licite de l’Union, compte tenu du fait qu’elles ne peuvent plus exercer leurs droits fondamentaux depuis la date d’entrée en vigueur du règlement n o  318/2007. La privation définitive de la possibilité pour les requérants d’exercer lesdits droits, sans compensation appropriée, entraînerait la responsabilité sans faute de l’Union.
195. À cet égard, la Cour a considéré que, en l’état actuel du droit de l’Union, il n’existe pas de régime de responsabilité extracontractuelle de l’Union du fait de l’exercice licite par celle-ci de ses activités relevant de la sphère normative (arrêt de la Cour du 9 septembre 2008, FIAMM e.a./Conseil et Commission, C‑120/06 P et C‑121/06 P, Rec. p. I‑6513, points 176 et 179). La Cour a également précisé que, pour autant qu’une responsabilité sans faute de l’Union puisse être reconnue, elle exigerait la réunion de trois conditions cumulatives, à savoir la réalité du préjudice, l’existence d’un lien de causalité entre celui-ci et l’acte concerné ainsi que le caractère anormal et spécial du préjudice (arrêt FIAMM e.a./Conseil et Commission, précité, point 169).
196. Or, en l’espèce, il suffit de constater, outre l’inexistence actuelle d’un régime de responsabilité non contractuelle de l’Union du fait d’un acte licite, que les requérants ne précisent pas dans leurs écritures la raison pour laquelle le préjudice qu’ils allèguent avoir subi serait, indépendamment de son montant exact, anormal et spécial, l’invocation d’un préjudice réel et certain n’étant pas suffisante à cet effet.
197. Par conséquent, il convient de rejeter le grief des requérants invoqué à titre encore plus subsidiaire, tiré de la responsabilité du fait d’un acte licite.
D – Sur la réalité et sur l’étendue du préjudice causé par les actes contestés
198. S’agissant de la réalité et de l’étendue du préjudice subi, les requérants se sont réservé le droit d’indiquer de manière plus précise le montant dudit préjudice à un stade ultérieur et de fournir des preuves supplémentaires à son appui. De même, la Commission s’est réservé le droit de se prononcer ultérieurement de façon plus approfondie sur le préjudice allégué par les requérants et sur le lien de causalité entre ce préjudice et son comportement prétendument illégal.
199. Par ailleurs, alors même que, en annexe à la requête, les requérants ont produit un certain nombre de pièces, dont divers certificats d’importation en 2005 d’oiseaux sauvages en provenance de pays tiers membres de l’OIE, qui, certes, démontrent le caractère réel et certain dudit préjudice, le Tribunal n’est pas en mesure, à ce stade de la procédure, de se prononcer sur la pertinence et sur l’exactitude des données fournies et, partant, sur les montants de l’indemnisation que l’Union doit octroyer à chacun des requérants. La question de l’évaluation du préjudice ne pouvant pas encore être tranchée, il est approprié, pour des considérations tenant à l’économie de la procédure, de statuer, dans une première phase, par arrêt interlocutoire sur la responsabilité de l’Union. La détermination des montants de la réparation résultant des illégalités commises par la Commission est réservée à une phase ultérieure, soit au commun accord des parties, soit au Tribunal à défaut d’un tel accord (voir, en ce sens et par analogie, arrêt de la Cour du 4 octobre 1979, Dumortier e.a./Conseil, 64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 et 45/79, Rec. p. 3091, point 23, et arrêt du Tribunal du 26 février 2003, CEVA et Pharmacia Entreprises/Commission, T‑344/00 et T‑345/00, Rec. p. II‑229, point 108, et la jurisprudence citée).
200. S’agissant du critère du lien de causalité entre le comportement illégal constaté et le préjudice allégué, il y a lieu de préciser que seuls les dommages directement causés par la décision 2005/760 et les décisions subséquentes de prorogation de cette première décision, dans la mesure où elles ont empêché l’importation d’oiseaux sauvages en provenance de pays tiers ou de certaines zones de pays tiers, dont la Commission n’avait pas recherché et démontré à suffisance, à ce stade, qu’ils présentaient un risque de propagation de l’influenza aviaire (voir points 8 à 133 ci-dessus), seront susceptibles d’indemnisation.
201. Dès lors, il convient d’inviter les parties, sous réserve d’une décision ultérieure du Tribunal, à se mettre d’accord sur ces montants à la lumière des considérations qui précèdent et à lui transmettre, dans un délai de trois mois, les montants à payer, établis d’un commun accord ou, à défaut, à lui faire parvenir, dans le même délai, leurs conclusions chiffrées (voir, en ce sens et par analogie, arrêt de la Cour du 19 mai 1992, Mulder e.a./Conseil et Commission, C‑104/89 et C‑37/90, Rec. p. I‑3061, points 37 et 38).
Sur les dépens
202. Les dépens doivent être réservés.
Dispositif
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
statuant avant dire droit, déclare et arrête :
1) L’Union européenne est tenue de réparer le dommage subi par l’Animal Trading Company (ATC) BV, Avicentra NV, Borgstein birds and Zoofood Trading vof, la Bird Trading Company Van der Stappen BV, New Little Bird’s Srl, Vogelhuis Kloeg et M. Giovani Pistone du fait de l’adoption et de la mise en œuvre par la Commission européenne, premièrement, de la décision 2005/760/CE, du 27 octobre 2005, concernant certaines mesures de protection relatives à la présence d’influenza aviaire hautement pathogène dans certains pays tiers et applicables à l’importation d’oiseaux en captivité, deuxièmement, de la décision 2005/862/CE, du 30 novembre 2005, modifiant les décisions 2005/759/CE et 2005/760 relatives aux mesures de lutte contre l’influenza aviaire chez les oiseaux autres que les volailles, troisièmement, de la décision 2006/79/CE, du 31 janvier 2006, modifiant les décisions 2005/759/CE et 2005/760, en ce qui concerne une prolongation de leur période d’application, quatrièmement, de la décision 2006/405/CE, du 7 juin 2006, modifiant les décisions 2005/710/CE, 2005/734/CE, 2005/758/CE, 2005/759/CE, 2005/760, 2006/247/CE et 2006/625/CE en ce qui concerne certaines mesures de protection contre l’influenza aviaire hautement pathogène, cinquièmement, de la décision 2006/522/CE, du 25 juillet 2006, modifiant les décisions 2005/759/CE et 2005/760 en ce qui concerne certaines mesures de protection relatives à l’influenza aviaire hautement pathogène et à l’introduction de certains oiseaux vivants dans la Communauté, sixièmement, de la décision 2007/21/CE, du 22 décembre 2006, modifiant la décision 2005/760 concernant certaines mesures de protection relatives à la présence d’influenza aviaire hautement pathogène et à l’importation dans la Communauté d’oiseaux autres que les volailles, ainsi que, septièmement, de la décision 2007/183/CE, du 23 mars 2007, modifiant la décision 2005/760.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) Les parties transmettront au Tribunal, dans un délai de trois mois à compter de la date du prononcé de l’arrêt, les montants chiffrés de l’indemnisation, établis d’un commun accord.
4) À défaut d’accord, les parties feront parvenir au Tribunal, dans le même délai, leurs conclusions chiffrées.
5) Les dépens sont réservés.