Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
DEANA SPIELMANNA
przedstawiona w dniu 13 listopada 2025 r.(1)
Sprawa C‑666/24
Postępowanie karne
przeciwko
EGB,
EGC,
GTA,
SPG
QCR,
ACB,
JRS,
RJDL,
FJG,
XBLL,
DBA,
CBE,
przy udziale
Ministerio Fiscal,
Associació Catalana de Víctimes d’Organitzacions Terroristes (ACVOT),
Asociación de Víctimas del Terrorismo,
Asociación Dignidad y Justicia,
AEGC,
AUGC,
Partido político VOX
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Audiencia Nacional (wysoki sąd krajowy, Hiszpania)]
Odesłanie prejudycjalne – Współpraca wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych – Zwalczanie terroryzmu – Ruch na rzecz niepodległości Katalonii – Zgodność ustawy organicznej
1/2024 o amnestii w celu normalizacji instytucyjnej, politycznej i społecznej w Katalonii z prawem Unii – Dyrektywa
(UE)
2017/541 – Zwolnienie z odpowiedzialności karnej osób ściganych za przestępstwa terrorystyczne, które nie spowodowały poważnych naruszeń praw człowieka – Pojęcie „poważnych naruszeń praw człowieka” – Międzynarodowe prawo humanitarne – Pewność prawa – Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań – Artykuły 20 i 21 Karty praw podstawowych Unii
Europejskiej – Pierwszeństwo prawa Unii
Spis treści
Wprowadzenie
Ramy prawne
Przepisy Unii Europejskiej
Karta
Dyrektywa 2017/541
Prawo hiszpańskie
Kodeks karny
LOA
Postępowanie główne, pytania prejudycjalne oraz postępowanie przed Trybunałem
Analiza
W przedmiocie pytań pierwszego, drugiego, trzeciego, piątego i szóstego
Ogólne ramy prawa Unii i miejsce zarezerwowane dla amnestii
Treść dyrektywy 2017/541 i jej milczenie w przedmiocie amnestii
Podstawa prawna dyrektywy 2017/54: art. 83 TFUE i jego implikacje
Standardy międzynarodowe i orzecznictwo ETPC w dziedzinie amnestii
Ocena zgodności LOA z dyrektywą 2017/541 w świetle analizowanych elementów
W przedmiocie pytania czwartego
Część pierwsza: klauzula wyłączająca oparta na poważnych naruszeniach praw człowieka
Część druga: zakres stosowania art. 1 LOA oraz zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań
W przedmiocie pytania ósmego
W przedmiocie pytania siódmego
W przedmiocie pytania dziewiątego
Wnioski
Wprowadzenie
1.        „Nikt jednakże na nikim nie ma prawa dochodzić sądownie tego, co się stało w niedawnej przeszłości.
Wyjątkowo można prowadzić takie dochodzenia
przeciwko Trzydziestu, przeciwko komisji Dziesięciu, przeciw Jedenastu Mężom i tym władzom, które niedawno temu pomocniczo zarządzały Pireusem;
dochodzenia takie jednakże ustają z chwilą, kiedy te wszystkie władze zdały już rachunki ze swych czynności”(2). W ten sposób Arystoteles opisuje w Konstytucji Ateńskiej wyraźne pragnienie pojednania politycznego, które towarzyszyło przywróceniu demokracji w Atenach w 403 r. p.n.e. po tyranii Trzydziestu. Treść tej amnestii(3) miała bardzo duże
znaczenie instytucjonalne. Aby odbudować pokój społeczny, przywróceni do władzy demokraci ogłosili powszechną amnestię obejmującą wszystkie czyny popełnione pod rządami oligarchicznymi, z wyjątkiem czynów niektórych przywódców politycznych (Trzydziestu, komisji Dziesięciu, Jedenastu Mężów i władców Pireusu). Ci ostatni mogli jednak skorzystać z amnestii, jeżeli zgodzili się poddać procedurze złożenia rachunków ze swoich czynności (euthynai).
2.        Sytuacja, którą ukazuje owa
amnestia, skupia całą problematykę prawną współczesnych amnestii(4). Podkreśla mechanizm zapomnienia, który zarówno na poziomie indywidualnym, jak i zbiorowym pozwala opatrzyć
rany i podążać dalej. Chodzi o dobrowolne zapomnienie, instytucjonalne odrzucenie urazy pomyślane jako narzędzie społecznego pojednania(5). Pozostaje jednak zasadnicze pytanie: jak pogodzić imperatywy pokoju i sprawiedliwości(6)? Innymi słowy, czy istnieją granice poszukiwania społecznej zgody, gdy pojawia się wymóg sprawiedliwości(7)? Przykład Aten pokazuje, że jednym z możliwych rozwiązań jest połączenie amnestii z kontrolą wstępną. Chociaż powszechna, amnestia miała zastosowanie do byłych przywódców jedynie pod warunkiem, że poddadzą się oni obowiązkowi złożenia rachunków ze swoich czynności (euthynai), godziła zatem pojednanie obywateli
i odpowiedzialność
indywidualną. Blisko dwa i pół tysiąca lat po amnestii udzielonej w Atenach w 403 r. p.n.e. po zakończeniu tyranii Trzydziestu zarówno etyczne, jak i czysto prawne dylematy, jakie wynikają z poszukiwania równowagi między wymogiem sprawiedliwości a potrzebą pojednania, pozostają niezmiennym problemem, również w przypadku amnestii udzielanych w epoce nowożytnej, niezależnie od epoki lub kontekstu politycznego.
3.        Zresztą bolesny okres powojenny ze swoim szeregiem ustaw amnestyjnych pokazuje
różnego rodzaju przypadki. Weźmy na początek, jako szczególnie wymowny przykład, masakrę w Oradour-sur-Glane – zbrodnię wojenną popełnioną w większości przez przymusowo wcielonych do wojska Alzatczyków(8). Wymieńmy następnie zbrodnie i występki, których dopuszczali się podczas konfliktu kolaboranci, czyny popełniane
przez członków ruchu oporu, ale także zbrodnie popełniane w dniach następujących po zakończeniu konfliktu – podczas „tak zwanej dzikiej czystki”(9).
4.        Na koniec wymieńmy ustawy amnestyjne dotyczące przestępstw popełnionych w Algierii(10). Nie trzeba dodawać, że tradycyjne podejście nacechowane (zbytnią?) troską o załagodzenie sytuacji nie pozostaje już, przynajmniej w przypadku szczególnie poważnych zbrodni, w harmonii z prawami człowieka(11).
5.        Problematyka ta stanowi sedno niniejszej sprawy. W dniu 10 czerwca 2024 r.
Cortes Generales (parlament hiszpański) przyjął
Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (ustawę organiczną 1/2024 o amnestii w celu normalizacji instytucjonalnej, politycznej i społecznej w Katalonii)
(zwaną dalej „LOA”)(12) [termin „amnestia” w tytule i treści tej ustawy, a następnie w niniejszej opinii należy
rozumieć
szeroko, jako obejmujący również abolicję – przyp. tłum.]. Przedmiotowy i czasowy zakres obowiązywania LOA obejmuje czyny
powodujące powstanie odpowiedzialności karnej, administracyjnej lub za naruszenie dyscypliny finansów publicznych,
popełnione
w ramach referendum niepodległościowego w Katalonii oraz w kontekście katalońskiego procesu niepodległościowego.
6.        LOA – nie da się zaprzeczyć – wywołała głęboką i zaciekłą debatę w środowisku politycznym, instytucjach, systemie wymiaru sprawiedliwości, środowisku
akademickim i, bardziej ogólnie, w społeczeństwie hiszpańskim.
7.        Z prawnego punktu widzenia kwestia zgodności z prawem LOA została niedawno podniesiona w drodze skargi konstytucyjnej przed Tribunal Constitucional (trybunałem konstytucyjnym, Hiszpania). Trybunał ów uznał LOA
za zgodną,
z wyjątkiem dwóch przepisów,
z Constitución española (konstytucją hiszpańską)
(zwaną dalej „konstytucją”)(13) w wyroku z dnia 26 czerwca 2025 r.(14)
8.        Niniejsza
sprawa stanowi dla
Trybunału
okazję do wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności LOA – obejmującej swoim zakresem przestępstwa związane z terroryzmem –
z prawem pierwotnym, prawem wtórnym
i zasadami ogólnymi prawa Unii.
Konkretnie, wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Audiencia Nacional (wysoki sąd krajowy, Hiszpania) przedstawiono w ramach postępowania karnego wszczętego przeciwko dwunastu osobom ściganym za czyny stanowiące przestępstwa terrorystyczne(15) w kontekście ruchu na rzecz niepodległości Katalonii. Wniosek ów dotyczy, po pierwsze, wykładni dyrektywy (UE) 2017/541 w sprawie zwalczania terroryzmu(16), po drugie, art. 20 ust. 2 i art. 21 ust. 1 TFUE oraz art. 4 ust. 2 i 3 TUE, po trzecie, art. 20 i 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”), a po czwarte, zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań, pewności prawa i pierwszeństwa prawa Unii.
9.         Sprawa rodzi zatem pytanie bez precedensu i o zasadniczym znaczeniu: jaki powinien być zakres i dogłębność
dokonywanej przez Trybunał kontroli, jeżeli krajowa ustawa o amnestii może z jednej strony osłabić skuteczność dyrektywy ustanawiającej minimalny poziom harmonizacji w zwalczaniu terroryzmu, a z drugiej strony – naruszyć zasady przewodnie wynikające z pierwotnego prawa Unii?
Ramy prawne
Przepisy Unii Europejskiej
Karta
10.      Artykuł 20
Karty stanowi, że „[w]szyscy są równi wobec prawa”.
11.      Artykuł 21
Karty stanowi:
„1.      Zakazana jest wszelka dyskryminacja w szczególności ze względu na płeć, rasę, kolor skóry, pochodzenie etniczne lub społeczne, cechy genetyczne, język, religię lub przekonania, poglądy polityczne lub wszelkie inne poglądy, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną.
2.      W zakresie zastosowania Traktatów i bez uszczerbku dla ich postanowień szczególnych zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową”.
Dyrektywa 2017/541
12.      Motywy 2, 8, 34, 35 i 39 dyrektywy 2017/541 stanowią:
„(2)      Akty terroryzmu stanowią jedno z najpoważniejszych pogwałceń uniwersalnych wartości, na których opiera się Unia, takich jak godność ludzka, wolność, równość i solidarność oraz poszanowanie praw człowieka i podstawowych wolności. Są one również jednym z najpoważniejszych zamachów na demokrację i praworządność, czyli zasady wspólne państwom członkowskim i stanowiące fundament Unii.
[…]
(8)      Niniejsza dyrektywa zawiera wyczerpujący wykaz poważnych przestępstw, takich jak ataki na życie ludzkie, stanowiących czyny umyślne, które można zakwalifikować jako przestępstwa terrorystyczne wyłącznie w przypadku, gdy zostały popełnione w określonym celu terrorystycznym, mianowicie, aby poważnie zastraszyć ludność, bezprawnie zmusić rząd lub organizację międzynarodową do podjęcia lub zaniechania działania lub aby poważnie zdestabilizować lub zniszczyć podstawowe struktury polityczne, konstytucyjne, gospodarcze lub społeczne danego państwa lub danej organizacji międzynarodowej. Groźby popełnienia takich czynów umyślnych również należy uznawać za przestępstwa terrorystyczne, jeżeli obiektywne przesłanki wskazują, że dopuszczono się ich, kierując się jednym z wymienionych celów terrorystycznych. Natomiast czynów, których celem jest na przykład zmuszenie rządu do podjęcia lub zaniechania jakiegokolwiek działania, ale których nie umieszczono w wyczerpującym wykazie poważnych przestępstw, nie uznaje się zgodnie z niniejszą dyrektywą za przestępstwa terrorystyczne.
[…]
(34)      Ponieważ cele niniejszej dyrektywy nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast ze względu na potrzebę posiadania zharmonizowanych przepisów stosowanych w całej Unii możliwe jest ich lepsze osiągnięcie na poziomie Unii, Unia może podjąć działania zgodnie z zasadą pomocniczości określoną w art. 5 [TUE]. Zgodnie z zasadą proporcjonalności określoną w tym artykule niniejsza dyrektywa nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tych celów.
(35)      Niniejsza dyrektywa jest zgodna z zasadami uznanymi w art. 2 TUE, respektuje podstawowe prawa i wolności oraz jest zgodna z zasadami uznanymi w szczególności w Karcie, łącznie z tymi określonymi w tytułach II, III, V i VI […]. Niniejszą dyrektywę należy wdrażać zgodnie z tymi prawami i zasadami, biorąc również pod uwagę europejską Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności(17), Międzynarodowy pakt praw obywatelskich i politycznych(18) oraz inne zobowiązania w zakresie praw człowieka wynikające z prawa międzynarodowego.
[…]
(39)      Uznawanie określonych czynów za przestępstwo na mocy niniejszej dyrektywy powinno być proporcjonalne do rodzaju i okoliczności przestępstwa, przy poszanowaniu uzasadnionych zamierzonych celów i ich niezbędności w społeczeństwie demokratycznym, i powinno wykluczać wszelkie formy arbitralności, rasizmu lub dyskryminacji”.
13.      Artykuł 1 tej dyrektywy, zatytułowany „Przedmiot”, stanowi:
„W niniejszej dyrektywie ustanawia się normy minimalne dotyczące definicji przestępstw i sankcji w dziedzinie przestępstw terrorystycznych, przestępstw dotyczących grupy terrorystycznej oraz przestępstw związanych z działalnością terrorystyczną, jak również środki ochrony i wsparcia ofiar terroryzmu i pomocy tym ofiarom”.
14.      Artykuł 2 tej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, przewiduje:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
[…]
3)      »grupa terrorystyczna« oznacza grupę zorganizowaną złożoną z więcej niż dwóch osób, ustanowioną na pewien czas i działającą w uzgodniony sposób w celu popełniania przestępstw terrorystycznych; »grupa zorganizowana« oznacza grupę, która nie jest przypadkowo sformowana w celu natychmiastowego popełnienia przestępstwa oraz w której nie ma potrzeby formalnego określenia ról członków grupy, ciągłości członkostwa lub rozwiniętej struktury”.
15.      Artykuł 3 dyrektywy 2017/541, zatytułowany „Przestępstwa terrorystyczne”, ma następujące brzmienie:
„1.      Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, aby następujące czyny umyślne, określone zgodnie z prawem krajowym jako przestępstwa, które ze względu na swój charakter lub kontekst mogą wyrządzić poważne szkody państwu lub organizacji międzynarodowej, były określane jako przestępstwa terrorystyczne, jeżeli zostają popełnione w jednym z celów, wymienionych w ust. 2:
[…]
d)      spowodowanie rozległych zniszczeń obiektów rządowych lub obiektów użyteczności publicznej, systemu transportowego, infrastruktury, w tym systemu informacyjnego, stałych platform umieszczonych na szelfie kontynentalnym, miejsca publicznego lub mienia prywatnego – jeżeli zniszczenia te mogą zagrozić życiu ludzkiemu lub spowodować poważne straty gospodarcze;
[…]
f)      wytwarzanie, posiadanie, nabywanie, przewożenie, dostarczanie lub używanie materiałów wybuchowych lub broni, w tym broni chemicznej, biologicznej, radiologicznej lub jądrowej, jak również badania nad taką bronią i rozwój broni chemicznej, biologicznej, radiologicznej lub jądrowej;
[…].
2.      Celami, o których mowa w ust. 1, są:
a)      poważne zastraszenie ludności;
b)      bezprawne zmuszenie rządu lub organizacji międzynarodowej do podjęcia lub zaniechania jakiegoś działania;
c)      poważna destabilizacja lub zniszczenie podstawowych struktur politycznych, konstytucyjnych, gospodarczych lub społecznych danego państwa lub danej organizacji międzynarodowej”.
16.      Artykuł 4 rzeczonej
dyrektywy, zatytułowany „Przestępstwa dotyczące grupy terrorystycznej”, stanowi:
„Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia,
aby następujące czyny, o ile zostały popełnione umyślnie, podlegały karze jako przestępstwo:
a)      kierowanie grupą terrorystyczną;
b)      uczestnictwo w działaniach grupy terrorystycznej, w tym poprzez dostarczanie informacji lub zasobów materialnych lub poprzez wszelkiego rodzaju finansowanie działań takiej grupy, ze świadomością, że takie uczestnictwo będzie stanowiło wkład w działalność przestępczą grupy terrorystycznej”.
17.      Artykuł 13 dyrektywy 2017/541, zatytułowany „Związek z przestępstwami terrorystycznymi”, przewiduje:
„Przestępstwo, o którym mowa w art. 4 lub w tytule III, podlega karze niezależnie od tego, czy przestępstwo terrorystyczne zostało faktycznie popełnione ani czy – w odniesieniu do przestępstw, o których mowa w art. 5–10 i 12 – ustalono istnienie związku z innym konkretnym przestępstwem określonym w niniejszej dyrektywie”.
18.      Artykuł 14 tej dyrektywy, zatytułowany „Pomocnictwo, podżeganie i usiłowanie”, przewiduje w ust. 3:
„Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, aby karze podlegało usiłowanie popełnienia jednego z przestępstw, o których mowa w art. 3, 6, 7, art. 9 ust. 1 i art. 9 ust. 2 lit. a) oraz art. 11 i 12, z wyjątkiem posiadania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 lit. f), oraz przestępstwa, o którym mowa w art. 3 ust. 1 lit. j)”.
19.      Artykuł 15
rzeczonej
dyrektywy, zatytułowany „Sankcje dla osób fizycznych”, stanowi w ust. 1:
„Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, aby przestępstwa, o których mowa w art. 3–12 i 14, podlegały skutecznym, proporcjonalnym i odstraszającym sankcjom karnym, które mogą pociągać za sobą wydanie lub ekstradycję”.
Prawo hiszpańskie
20.      W Hiszpanii dyrektywa 2017/541 została transponowana Ley Orgánica 1/2019 por la que se modificationa la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, para trasponer Directivas de la Unión Europea en los ámbitos financiero y de terrorismo, y abordar cuestiones de índole internacional (ustawą organiczną 1/2019 zmieniającą ustawę organiczną 10/1995 z dnia 23 listopada – kodeks karny, w celu transpozycji dyrektyw Unii Europejskiej w dziedzinach finansów i terroryzmu oraz uregulowania niektórych kwestii o charakterze międzynarodowym) z dnia 20 lutego 2019 r.
(zwaną dalej „ustawą organiczną 1/2019”)(19), która weszła w życie w dniu 13 marca 2019 r.
21.      Spośród przepisów, o których mowa we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, jedynymi, które zostały zmienione ustawą organiczną 1/2019, są art. 572 i art. 573 ust. 1 Ley Orgánica 10/1995, del Código Penal (ustawy organicznej 10/1995
– kodeks karny)
z dnia 23 listopada 1995 r. (zwanej dalej „kodeksem karnym”)(20)
Kodeks karny
22.      Artykuł 16 kodeksu karnego stanowi w ust. 1:
„Usiłowanie zachodzi wówczas, gdy dana osoba swoim
obiektywnym
zachowaniem bezpośrednio inicjuje popełnienie przestępstwa, dokonując w całości lub w części czynności, które obiektywnie powinny doprowadzić do popełnienia przestępstwa, jednak do jego popełnienia
nie dochodzi z przyczyn niezależnych od woli sprawcy”.
23.      Zgodnie z art. 62 kodeksu karnego:
„Usiłowanie popełnienia przestępstwa podlega karze, której dolna i górna granica ustawowego zagrożenia są o jeden lub dwa stopnie niższe niż kara przewidziana ustawą za popełnienie przestępstwa, w wymiarze, który zostanie uznany za odpowiedni przy uwzględnieniu zagrożenia związanego z usiłowaniem popełnienia przestępstwa oraz osiągniętego stadium jego realizacji”.
24.      Artykuł 346 kodeksu karnego stanowi:
„1.      Kto
poprzez doprowadzenie do
wybuchów lub wykorzystanie jakichkolwiek innych środków o podobnej sile niszczącej powoduje zniszczenie lotnisk, portów, stacji, budynków, pomieszczeń władz publicznych, magazynów zawierających materiały łatwopalne lub wybuchowe, dróg, środków transportu zbiorowego
bądź zatopienie lub osiadanie na mieliźnie statku, powódź, wybuch kopalni lub instalacji przemysłowej, demontaż szyn drogi
kolejowej,
bądź
zmienia w sposób celowy sygnalizację wykorzystywaną
na drodze klejowej
do zapewnienia
bezpieczeństwa środków transportu, powoduje wysadzenie mostu, niszczy drogę publiczną, uszkadza ropociągi, poważnie zakłóca jakikolwiek
rodzaj komunikacji i powoduje zakłócenia w środkach komunikacji, zakłóca lub przerywa dostawy wody, energii elektrycznej, węglowodorów lub innych podstawowych
zasobów naturalnych, podlega karze
pozbawienia wolności od 10 do 20 lat, jeżeli zniszczenia prowadzą nieuchronnie do zagrożenia dla życia lub bezpieczeństwa osób.
2.      Jeżeli takie zagrożenie nie występuje, wspomniane czyny podlegają karze pozbawienia wolności od 4 do 8 lat.
3.      Jeżeli zagrożeniu towarzyszy zamach na życie, integralność fizyczną lub zdrowie osób, czyny te podlegają odrębnie karze grożącej za popełnione przestępstwo”.
25.      Artykuł 571 kodeksu karnego przewiduje:
„Do celów niniejszego kodeksu za organizacje lub grupy terrorystyczne uznaje się grupy, które posiadają cechy określone odpowiednio w art. 570 bis ust. 1 akapit drugi i w art. 570 ter ust. 1 akapit drugi oraz których celem lub przedmiotem jest popełnienie jednego z przestępstw opisanych w następnej sekcji”.
26.      Zgodnie z art. 572 kodeksu karnego:
„1.      Kto promuje, tworzy, organizuje
organizację
lub grupę
terrorystyczną
lub kieruje
organizacją
lub grupą terrorystyczną,
podlega karze pozbawienia wolności od 8 do 15 lat i bezwzględnemu pozbawieniu
praw publicznych na okres trwania kary.
2.      Kto czynnie uczestniczy w organizacji
lub grupie [terrorystycznej] lub przynależy do
organizacji
lub grupy [terrorystycznej],
podlega karze
pozbawienia wolności od 6 do 12 lat i bezwzględnemu pozbawieniu
praw publicznych na okres trwania kary”.
27.      Artykuł 573 kodeksu karnego brzmi następująco:
„1.      Za przestępstwo terrorystyczne uznaje się jakiekolwiek poważne przestępstwo przeciwko życiu
lub integralności fizycznej, wolności, integralności psychicznej, wolności i integralności seksualnej, mieniu, zasobom naturalnym lub środowisku, zdrowiu publicznemu, a także każde poważne przestępstwo, które stwarza ryzyko sprowadzenia katastrofy, umyślne spowodowanie pożaru, podrabianie lub przerabianie dokumentów i używanie ich jako autentycznych, przestępstwa przeciwko Koronie, zamach na przedstawiciela władzy lub funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem przez niego obowiązków służbowych, posiadanie broni, amunicji lub materiałów wybuchowych przewidzianych w niniejszym kodeksie,
handel
nimi i ich przechowywanie,
a także zawładnięcie statkiem powietrznym, statkiem wodnym lub innymi środkami transportu zbiorowego lub towarowego, jeżeli przestępstwa te zostały popełnione w jednym z następujących celów:
1)       obalenie porządku konstytucyjnego, zniszczenie lub poważna destabilizacja funkcjonowania instytucji politycznych, struktur gospodarczych lub społecznych państwa, bądź zmuszenie władz publicznych do podjęcia lub zaniechania określonej czynności;
2)      poważne zakłócenie spokoju publicznego;
3)      poważna destabilizacja funkcjonowania organizacji międzynarodowej;
4)      wprowadzanie
terroru wśród ludności lub jej części.
2.      Za
przestępstwa terrorystyczne uznaje się również przestępstwa komputerowe przewidziane w art. 197 bis, 197 ter i 264–264 quater, jeżeli czyny te zostały popełnione w jednym z celów, o których mowa w poprzednim ustępie.
3.      Za
przestępstwa terrorystyczne uznaje się również inne przestępstwa opisane w niniejszym rozdziale”.
28.      Artykuł 573 bis kodeksu karnego stanowi:
„1.      Przestępstwa terrorystyczne, o których mowa w ust. 1 poprzedniego artykułu, podlegają następującym karom:
[…]
3)      karze pozbawienia wolności od 15 do 20 lat
w przypadku doprowadzenia do przerwania ciąży, o którym mowa w art. 144, uszkodzenia ciała, o którym mowa w art. 149, 150, 157 lub 158, uprowadzenia osoby, zniszczeń lub podpalenia, o których mowa odpowiednio w art. 346 i 351”.
29.      Artykuł 574 kodeksu karnego przewiduje w ust. 1:
„Przechowywanie broni lub amunicji, posiadanie lub przechowywanie substancji lub urządzeń wybuchowych, łatwopalnych, zapalających lub duszących, bądź ich komponentów, jak również ich wytwarzanie, obrót
nimi, ich przewożenie
lub dostarczanie w jakiejkolwiek formie, a także samo rozmieszczanie lub używanie takich substancji bądź odpowiednich środków lub urządzeń podlega karze pozbawienia wolności od 8 do 15 lat, jeżeli czyny te zostały popełnione w jednym z celów określonych w art. 573 ust. 1”.
LOA
30.      Preambuła LOA stanowi między innymi:
„I (akapit pierwszy)
Każda amnestia jest instytucją prawną mającą na celu odstępstwo od stosowania w pełni obowiązujących przepisów, w przypadku gdy czyny uznane za przestępstwa lub
zakwalifikowane jako przestępstwa, lub czyny powodujące powstanie jakiegokolwiek innego rodzaju odpowiedzialności zostały popełnione w konkretnym kontekście.
[…]
V [akapity ósmy, dziewiąty i trzynasty]
Proporcjonalność ustawy wynika z konkretyzacji katalogu czynów uznanych za przestępstwa lub zakwalifikowanych jako przestępstwa i zachowań objętych amnestią oraz ich koniecznego związku z czynami dokonanymi w okresie określonym w ustawie. W ten sposób unika się ogólnego i nieprecyzyjnego odniesienia, uniemożliwiając objęcie amnestią innych rodzajów czynów niezwiązanych bezpośrednio z procesem niepodległościowym i jego konsekwencjami, w odniesieniu do których zwolnienie z odpowiedzialności nie byłoby objęte podstawą, na której opiera się ten środek.
Wszystko to łączy się z zasadą adekwatności i celem przepisu, związanym z obowiązkiem kształtowania warunków do urzeczywistniania wolności i równości jednostki oraz grup, których jest ona częścią, usuwania przeszkód, które uniemożliwiają lub utrudniają jej rozwój, oraz ułatwiania uczestnictwa wszystkich obywateli w życiu politycznym, gospodarczym, kulturalnym i społecznym, który to obowiązek wynika z art. 9 konstytucji, i który skierowany jest do
wszystkich organów
władzy publicznej, a w szczególności do
ustawodawcy […].
[…]
Podsumowując, niniejsza ustawa ma na celu zagwarantowanie pewności prawa, poszanowania zasady ustawowej określoności czynów zabronionych i kar oraz ram prawnych dla bezstronnej ochrony praw podstawowych, przy uwzględnieniu zaleceń [Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo(21)], która w swojej opinii z 2013 r.[(22)] podkreśliła znaczenie utrzymania wyraźnego rozgraniczenia między władzą ustawodawczą i sądowniczą w stosowaniu amnestii przy zagwarantowaniu poszanowania niezależności sądownictwa i zasad demokratycznych.
VI [akapity czwarty, ósmy i dziewiąty]
Podejście to, które w każdym razie ma charakter abstrakcyjny, ponieważ w żadnym wypadku nie wiąże się z oceną istnienia czynów, które mogą być objęte zakresem każdego ze wspomnianych wyłączeń, jest zgodnie z tym, co wskazała Komisja Wenecka Rady Europy w opinii z dnia 11 marca 2013 r. przyjętej na 94. sesji plenarnej, konieczne. Do władzy ustawodawczej należy zatem ustanowienie kryteriów umożliwiających skorzystanie z amnestii, zaś do władzy sądowniczej – wskazanie konkretnych osób objętych zakresem stosowania określonym przez ustawodawcę.
[…]
Odniesienie do czynów przewidzianych w art. 3 dyrektywy [2017/541] lub
w art. 3 [EKPC], zakazującym tortur oraz nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania, które to czyny stanowią nieprzekraczalną granicę, jest przykładem [wspomnianej równowagi między amnestią a przestrzeganiem praw człowieka, a także zobowiązań międzynarodowych przyjętych przez Hiszpanię]. Należy jednak pamiętać, że nie każdy poniżający czyn będzie objęty wspomnianym przepisem, zgodnie z którym czyn ten powinien nie tylko być bezprawny, ale osiągnąć również minimalny stopień dotkliwości. I tak, zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka[(23)], aby czyn został uznany za poniżający w rozumieniu art. 3 [EKPC], zwykle konieczne jest, aby spowodowane obrażenia
ciała lub cierpienie doznane przez ofiarę charakteryzowały się pewną intensywnością lub w każdym razie, by były one w stanie przełamać opór psychiczny lub fizyczny danej osoby. Zdecydowano się na przyjęcie
restrykcyjnego
systemu wyłączeń stosowania niniejszej ustawy, ponieważ
niektóre zachowania mogłyby być mylone z innymi przestępstwami, przykładowo w przypadku niektórych czynów objętych zakresem rozdziału VII
tytułu XXII księgi II kodeksu karnego.
Zgodnie z wytycznymi
Komisji Weneckiej czyny, które mogą zostać objęte amnestią, określono w sposób precyzyjny i szczegółowy, w celu zagwarantowania pewności prawa i równości wobec prawa. […]”.
31.      Artykuł 1 LOA, zatytułowany „Zakres przedmiotowy”, stanowi:
„1.      Amnestią zostają objęte następujące czyny, które powodują powstanie odpowiedzialności karnej, administracyjnej lub za naruszenie
dyscypliny finansów publicznych, popełnione w ramach konsultacji przeprowadzonych w Katalonii w dniach 9 listopada 2014 r. i 1 października 2017 r., ich przygotowania lub konsekwencji, pod warunkiem że zostały one dokonane
w okresie od
dnia 1 listopada 2011 r. do dnia 13 listopada 2023 r., a także następujące działania podejmowane w tym okresie w ramach tzw. katalońskiego procesu niepodległościowego, nawet jeśli nie są one związane
ze wspomnianymi konsultacjami lub miały miejsce po ich przeprowadzeniu:
a)      czyny popełnione
z zamiarem żądania, promowania
lub doprowadzenia do secesji lub niepodległości Katalonii,
jak również te, które przyczyniłyby się do osiągnięcia tych celów;
[…]
b)      czyny popełnione
z zamiarem ogłoszenia, promowania lub doprowadzenia do przeprowadzenia konsultacji, które miały miejsce w Katalonii w dniach 9 listopada 2014 r. i 1 października 2017 r., przez osoby, które nie były do tego uprawnione, lub których ogłoszenie lub przeprowadzenie zostało uznane za niezgodne z prawem, a także czyny, które przyczyniłyby się do realizacji tych konsultacji;
[…]
c)      akty nieposłuszeństwa, niezależnie od ich charakteru, zakłócanie porządku publicznego, atak na organy władzy, ich przedstawicieli i urzędników publicznych lub opór stawiany w celu umożliwienia przeprowadzenia konsultacji społecznych, o których mowa w lit. b) niniejszego artykułu, lub ich konsekwencji, a także wszelkie inne czyny zakwalifikowane jako przestępstwa popełnione z tym samym zamiarem;
[…]
(d)      akty nieposłuszeństwa, niezależnie od ich charakteru, zakłócanie porządku publicznego, atak na organy władzy, ich przedstawicieli i urzędników publicznych, opór lub jakikolwiek inny zamach na porządek i spokój publiczny, dokonany w celu poparcia celów
i założeń opisanych w poprzednich literach lub osób ściganych bądź
skazanych za popełnienie któregokolwiek z przestępstw wymienionych w niniejszym artykule;
(e)      czyny popełnione w ramach interwencji policji mających na celu przeszkodzenie lub zapobieżenie popełnieniu czynów powodujących powstanie odpowiedzialności karnej lub administracyjnej opisanych w niniejszym artykule;
f)      czyny popełnione w celu wspierania, zrealizowania lub ułatwienia któregokolwiek z czynów powodujących powstanie odpowiedzialności karnej, administracyjnej lub za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, o których mowa w poprzednich ustępach niniejszego artykułu, a także każdy inny czyn powiązany z nimi przedmiotowo.
2.      Czyny powodujące powstanie odpowiedzialności karnej,
administracyjnej lub za naruszenie dyscypliny finansów publicznych objęte amnestią na mocy ust. 1 niniejszego artykułu są
nią objęte niezależnie od stadium ich realizacji – dotyczy to także działań przygotowawczych –
oraz niezależnie od formy sprawstwa lub udziału.
3.      Czyny, których realizacja rozpoczęła się przed dniem 1 listopada 2011 r., są objęte zakresem stosowania niniejszej ustawy, tylko jeżeli ich realizacja zakończyła się po tym dniu.
Czyny, których realizacja rozpoczęła się przed dniem 13 listopada 2023 r., są również objęte zakresem stosowania niniejszej ustawy, nawet jeśli ich realizacja zakończyła się po tym dniu.
4.      Wykorzystania środków publicznych do celów określonych w lit. a) i b) nie uznaje się za wzbogacenie, jeżeli niezależnie od jego zgodności z porządkiem prawnym nie miało ono na celu uzyskania osobistej korzyści o charakterze majątkowym”.
32.      Artykuł 2 LOA, zatytułowany „Wyłączenia”, przewiduje:
„W każdym przypadku z zakresu stosowania amnestii, o której mowa w art. 1, wyłącza się:
a)      umyślne czyny przeciwko osobom, które doprowadziły do śmierci, przerwania ciąży lub uszkodzenia płodu, utraty narządu lub kończyny bądź utraty ich funkcji, utraty zmysłu lub utraty jego funkcji, zaburzeń erekcji, bezpłodności lub poważnej deformacji;
b)      czyny zakwalifikowane jako tortury
lub nieludzkie lub poniżające traktowanie w rozumieniu art. 3 [EKPC], z wyjątkiem traktowania nieprzekraczającego minimalnego progu dotkliwości ze względu na to, że nie może ono spowodować upokorzenia, upodlenia
lub naruszenia godności człowieka, bądź wywołać u niego uczucia strachu, udręczenia lub poniżenia zdolnego
przełamać jego opór psychiczny i fizyczny;
c)      czyny, które ze względu na swój cel można zakwalifikować jako terroryzm zgodnie z dyrektywą [2017/541]
i które również doprowadziły do umyślnych poważnych naruszeń praw człowieka, w szczególności tych objętych art. 2 i 3 [EKPC] oraz międzynarodowym prawem humanitarnym;
d)      czyny zakwalifikowane jako przestępstwa, przy których popełnieniu kierowano się pobudkami rasistowskimi, antysemickimi lub antyromskimi bądź innego rodzaju dyskryminacją ze względu na religię i przekonania pokrzywdzonego, jego przynależność etniczną lub rasową, płeć, wiek, orientację lub tożsamość seksualną lub płciową, względy związane z płcią, aporofobią lub wykluczeniem społecznym, chorobą, na którą pokrzywdzony cierpi, lub jego niepełnosprawnością, niezależnie od tego, czy te przesłanki lub okoliczności występowały faktycznie po stronie pokrzywdzonego;
e)      czyny zakwalifikowane jako przestępstwa naruszające interesy finansowe Unii Europejskiej;
f)      czyny zakwalifikowane jako zdrada stanu lub
przestępstwa przeciwko
pokojowi
lub niepodległości
państwa oraz związane z obroną narodową, o których mowa w tytule XXIII księgi II kodeksu karnego, pod warunkiem że istniało zarówno faktyczne
i rzeczywiste zagrożenie, jak i doszło do rzeczywistego użycia siły przeciwko integralności terytorialnej
lub
niepodległości politycznej Hiszpanii na warunkach określonych w Karcie Narodów Zjednoczonych lub
w rezolucji Zgromadzenia
Ogólnego ONZ nr 2625 (XXV) z dnia 24 października 1970 r., która zawiera deklarację w sprawie zasad prawa międzynarodowego dotyczących przyjaznych stosunków i współpracy między państwami zgodnie z Kartą Narodów Zjednoczonych;
g)      czyny zakwalifikowane jako przestępstwa przeciwko wspólnocie międzynarodowej,
objęte zakresem tytułu XXIV księgi II kodeksu karnego”.
33.      Artykuł 4 LOA, zatytułowany „Wpływ na odpowiedzialność karną”, ma następujące brzmienie:
„Bez uszczerbku dla postanowień art. 163 konstytucji i art. 267 [TFUE] po wejściu w życie niniejszej ustawy:
a)      Organ sądowy powołany do rozpoznania sprawy zarządza natychmiastowe zwolnienie osób objętych amnestią, które przebywają w więzieniu, bez względu na to, czy są one tymczasowo aresztowane, czy wykonują karę.
Organ sądowy powołany do rozpoznania sprawy zarządza również natychmiastowe uchylenie wszelkich środków zabezpieczających
o charakterze osobistym lub rzeczowym, które zostały zarządzone z tytułu działań lub zaniechań objętych przedmiotowym
zakresem stosowania niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem dotyczącym jedynie
środków z zakresu prawa cywilnego, o których mowa w art. 8 ust. 2.
b)      Organ sądowy powołany do rozpoznania sprawy zawiesza nakaz wykonania orzeczenia o karze pozbawienia wolności wydany wobec osób, o których mowa w niniejszej ustawie, a także krajowe, europejskie i międzynarodowe nakazy aresztowania.
c)      Zawieszenie ścigania karnego, bez względu na przyczynę, nie stoi na przeszkodzie uchyleniu środków zabezpieczających zarządzonych przed wejściem w życie niniejszej ustawy, które pociągały za sobą utratę możliwości korzystania z praw podstawowych i wolności obywatelskich.
d)      Organ sądowy powołany do rozpoznania sprawy kończy
wykonywanie wszystkich kar pozbawienia wolności, zakazów z tytułu środków karnych i grzywien nałożonych jako kara główna lub dodatkowa, orzeczonych z tytułu działań lub zaniechań objętych amnestią.
e)      Kary pozbawienia wolności wykonane w całości lub w części nie mogą być odejmowane w ramach innych postępowań karnych, jeżeli czyny stanowiące podstawę odbytej kary zostały objęte amnestią na mocy niniejszej ustawy. Ta sama zasada dotyczy okresów tymczasowego aresztowania, po których nie następuje skazanie
ze względu na wejście w życie niniejszej ustawy.
f)      Wpis o skazaniu za przestępstwo objęte amnestią usuwa się z rejestru karnego”.
34.      Artykuł 9 LOA, zatytułowany „Uprawnienia do stosowania amnestii”, stanowi:
„1.      Amnestię
obejmującą
czyny stanowiące przestępstwo stosują sądy, o których mowa w art. 11 niniejszej ustawy, z urzędu lub na wniosek strony bądź
Ministerio Fiscal [prokuratury, Hiszpania], a w każdym razie po wysłuchaniu prokuratury
i stron.
2.      Amnestię
obejmującą
czyny stanowiące delikty administracyjne lub czyny
powodujące powstanie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych stosują organy uprawnione do wszczęcia, prowadzenia lub rozstrzygnięcia postępowań w sprawie
tych czynów, w zależności od stopnia zaawansowania tych postępowań, po wysłuchaniu zainteresowanej osoby.
3.      Konkretny czyn powodujący powstanie odpowiedzialności karnej, administracyjnej lub za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
można uznać za objęty amnestią tylko wtedy, gdy taką amnestię ogłoszono prawomocną decyzją wydaną przez właściwy organ, zgodnie z przepisami niniejszej ustawy”.
35.      Artykuł 10 LOA, zatytułowany „Tryb priorytetowy i pilny”, przewiduje:
„Stosowanie amnestii w każdej sprawie należy do organów sądowych, administracyjnych lub obrachunkowych określonych
w niniejszej ustawie, które podejmują w trybie priorytetowym i pilnym odpowiednie decyzje zgodnie z niniejszą ustawą, niezależnie od etapu danego postępowania administracyjnego, sądowego lub
o ustalenie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Decyzje podejmuje się w terminie nieprzekraczającym dwóch miesięcy, bez uszczerbku dla dalszych środków zaskarżenia, które nie wywołują
skutków
zawieszających”.
36.      Artykuł 11 LOA, zatytułowany „Postępowanie w sprawach karnych”, stanowi w ust. 1:
„Organy sądowe stosują amnestię na każdym etapie postępowania karnego”.
Postępowanie główne, pytania prejudycjalne oraz postępowanie przed Trybunałem
37.      Zgodnie z art. 650 Ley de Enjuiciamiento Criminal (ustawy o postępowaniu karnym),
zatwierdzonej Real Decreto (dekretem królewskim) z dnia 14 września 1882 r.(24), prokuratura skierowała do
Juzgado Central de Instrucción no 6 Audiencia Nacional (centralnego
sądu śledczego  nr 6 wysokiego sądu krajowego, Hiszpania) wniosek o przeprowadzenie śledztwa, poprzez który
wszczęła ona postępowanie karne przeciwko dwunastu osobom(25).
Konkretnie, prokuratura zarzuca owym dwunastu ściganym osobom popełnienie przestępstwa przynależności do organizacji terrorystycznej(26). Ponadto zarzuca ona ośmiu z nich, że są odpowiedzialne
za przestępstwo
posiadania, przechowywania i wytwarzania,
o charakterze terrorystycznym, substancji lub urządzeń zapalających lub wybuchowych lub ich komponentów, a także za karalne usiłowanie spowodowania zniszczeń o charakterze terrorystycznym(27).
38.      Ponadto niektóre hiszpańskie stowarzyszenia(28) oraz partia polityczna VOX wniosły na mocy art. 125 konstytucji
skargę obywatelską w postępowaniu karnym wszczętym
przez prokuraturę przeciwko tym samym osobom, których dotyczy śledztwo, i zarzuciły
im te same przestępstwa co prokuratura, żądając jednak surowszych kar niż kary, o które wniosła ta ostatnia.
39.      Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
wynika
w szczególności, iż
zarówno we wniosku o przeprowadzenie śledztwa sporządzonym przez prokuraturę, jak i w skardze
obywatelskiej zarzuca się oskarżonym, że przynależeli do Comités de Defensa de la República (komitetów obrony republiki) (zwanych dalej „CDR”), a także do Equipo de Respuesta Táctica (zespołu reagowania taktycznego)
(zwanego dalej „ERT”).
40.      Zdaniem prokuratury CDR
zorganizowały w Katalonii popełnienie licznych czynów
i podjęcie działań, z których niektóre stanowiły
przestępstwa, w ramach zaplanowanej i zorganizowanej strategii mającej na celu obalenie ustroju konstytucyjnego. Strategia ta polegała na odmowie korzystania ze zgodnych z prawem środków przewidzianych w państwie prawa w celu
wyrażania postulatów politycznych i społecznych oraz na bezpośrednim nawoływaniu do nieposłuszeństwa, a także na podejmowaniu
działań mających wywołać masowe
zamieszki. Realizowany cel polegał na stworzeniu sytuacji faktów dokonanych poprzez przejęcie kontroli nad terytorium i zamach na sektory strategiczne, gospodarcze i zaopatrzeniowe.
41.      Jeżeli chodzi o ERT, we wniosku o przeprowadzenie śledztwa sporządzonym przez prokuraturę jest on przedstawiony jako komórka, w której skład wchodzą oskarżeni
przynależący do różnych
CDR, charakteryzująca się silnym
radykalizmem. Jej członków
łączy według prokuratury
skrajny aktywizm nakierowany na osiągnięcie
niepodległości Katalonii
przy zastosowaniu przemocy „w jej najmocniejszym wydaniu”, tak by zmusić instytucje do uznania de facto oddzielenia się
Katalonii od reszty Hiszpanii. Mieli oni brać udział w niektórych z najbardziej agresywnych działań przypisywanych CDR i brać na cel w szczególności infrastrukturę krytyczną, a w niektórych przypadkach – członków sił i formacji
bezpieczeństwa państwa. Podmioty, które wniosły skargę obywatelską,
precyzują, że ERT miał dopuszczać
się również ataków na ważne instytucje publiczne, takich jak okupowanie budynków władz gminnych
i planowane okupowanie parlamentu Katalonii.
42.      Z wniosku o przeprowadzenie śledztwa wynika również, że oskarżeni, jako członkowie ERT, mieli przyczynić się do tworzenia i rozwoju ośrodków
koordynujących
działania CDR, zgodnie z zadaniem powierzonym
im przez kataloński podmiot o nazwie Centro Nacional de Inteligencia (krajowe centrum wywiadowcze). Zadanie to miało polegać na zapewnieniu infrastruktury logistycznej niezbędnej do przeprowadzenia działań mających na celu okupowanie i przejęcie parlamentu Katalonii, przy uwzględnieniu zdolności technicznych i potencjału ludzkiego grupy. Oskarżonym zarzuca się, że utworzyli równoległą
organizację terrorystyczną o charakterze tajnym i trwałym, mającą
na celu dokonywanie działań z zastosowaniem przemocy lub zamachów na określone cele, przy użyciu materiałów wybuchowych lub substancji zapalających wyprodukowanych w dwóch tajnych laboratoriach umiejscowionych
w dwóch prywatnych lokalach mieszkalnych.
43.      Po zakończeniu etapu śledztwa sprawę
przekazano sądowi odsyłającemu, powołanemu do jej rozpoznania na etapie pośrednim i etapie ustnym postępowania.
44.      W dniu 11 czerwca 2024 r. weszła w życie LOA. Sąd odsyłający ma wątpliwości co do zastosowania tej ustawy w niniejszej sprawie, w szczególności ze względu na objęcie zakresem stosowania amnestii czynów, które można zakwalifikować jako akty terrorystyczne na mocy dyrektywy 2017/541.
45.      W dniu 27 czerwca 2024 r. sąd odsyłający przeprowadził rozprawę poświęconą badaniu amnestii, podniesionej w drodze zarzutu
będącego kwestią wstępną, którą
należy rozstrzygnąć
przed rozpoznaniem sprawy co do istoty. Oskarżeni ponownie zwrócili się z wnioskiem o zastosowanie wobec nich amnestii. Prokuratura poparła
ten wniosek, oceniwszy, że należy uznać, iż
amnestia
obejmuje
czyny będące
przedmiotem postępowania, ponieważ została ona zatwierdzona przez Cortes Generales (parlament hiszpański), a jej zakres czasowy i przedmiotowy obejmował zarzucane oskarżonym
czyny, oraz że wyłączenie przewidziane w art. 2 lit. c) LOA nie ma
zastosowania. Podmioty, które wniosły skargę obywatelską,
wyraziły sprzeciw wobec zastosowania LOA, argumentując w szczególności, że narusza ona zasady równości, skuteczności i pewności prawa.
46.      Sąd odsyłający wskazuje, że to do niego należy obecnie
decyzja, czy uzna za zasadny zarzut podniesiony in limine litis, innymi słowy, czy zastosuje amnestię, czy też nie(29).
47.      W tych okolicznościach Audiencia Nacional (wysoki sąd krajowy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      Czy dyrektywę [2017/541] należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie ustawie krajowej, takiej jak [LOA], która uniemożliwia ściganie i, w stosownym przypadku, karanie osób, które aktywnie uczestniczą w działaniach grupy terrorystycznej, poprzez to, że powoduje wygaśnięcie ich odpowiedzialności karnej?
2)      Czy dyrektywę [2017/541], a w szczególności art. 13 tej dyrektywy, należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie
ustawie krajowej, takiej jak [LOA], która uniemożliwia ściganie i, w stosownym przypadku, karanie osób, które aktywnie uczestniczą
w działaniach grupy terrorystycznej, poprzez to, że powoduje wygaśnięcie ich odpowiedzialności karnej, ponieważ ustawa ta wymaga do celów karalności, oprócz uczestnictwa w grupie terrorystycznej, spełnienia dodatkowej przesłanki polegającej na tym, że wspomniane osoby doprowadziły do rzeczywistych i umyślnych poważnych naruszeń praw człowieka?
3)      Czy dyrektywę [2017/541] należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie
ustawie krajowej takiej jak [LOA], w której rozróżnia się – w ramach przestępstw terrorystycznych i przestępstw związanych z grupami terrorystycznymi w rozumieniu tej dyrektywy – to, czy rzeczywiście i umyślnie doprowadzono do poważnych naruszeń praw człowieka, czy też nie, w związku z czym rozróżnienie to umożliwia zwolnienie z odpowiedzialności karnej niektórych przestępstw terrorystycznych lub przestępstw związanych z grupami terrorystycznymi?
4)      Czy przewidzianą w prawie Unii i wynikającą z orzecznictwa
[Trybunału] zasadę pewności prawa należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie
[ustawie
krajowej, takiej]
jak [LOA], która uzależnia zwolnienie z odpowiedzialności karnej w drodze [amnestii] osób [ściganych z tytułu popełnienia
czynów objętych] zakresem stosowania dyrektywy [2017/541] [od przesłanki niedoprowadzenia] umyślnie
[do] poważnych naruszeń praw człowieka, w szczególności naruszeń uregulowanych w art. 2 i 3 [EKPC]
oraz w międzynarodowym prawie humanitarnym, nie precyzując, jakie czyny stanowią takie naruszenia, ani jaki próg [dotkliwości] należy przekroczyć, aby [amnestia] nie miała zastosowania? Ewentualnie, czy wynikające z prawa Unii Europejskiej zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa stoją na przeszkodzie uregulowaniu, takiemu jak to zawarte w art. 1 [LOA], które to uregulowanie [nieprecyzyjnie określa] zarówno przedmiotowe, jak i podmiotowe przesłanki
pociągnięcia lub braku pociągnięcia do odpowiedzialności karnej?
5)      Czy dyrektywę [2017/541] należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie
ustawie krajowej, takiej jak [LOA], która uniemożliwia ściganie i, w stosownym przypadku, karanie osób, które wytwarzają, posiadają, nabywają, przewożą, dostarczają materiały wybuchowe lub używają ich w celach terrorystycznych, poprzez to, że powoduje wygaśnięcie ich odpowiedzialności karnej?
6)      Czy dyrektywę [2017/541] należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie
ustawie krajowej, takiej jak [LOA], która uniemożliwia ściganie i, w stosownym przypadku, karanie – poprzez to, że powoduje wygaśnięcie ich odpowiedzialności karnej – osób, które w celach terrorystycznych inicjują realizację działań z użyciem przemocy poprzez wyznaczenie celów, wobec których spowodują rozległe zniszczenia, ze względu na to, że cele te są sprzeczne z ideologią grupy terrorystycznej, prowadzenie monitorowania lub dokumentacji fotograficznej miejsc publicznych, które mają zostać zniszczone – w szczególności siedzib
[prokuratury, sił i formacji bezpieczeństwa państwa], instytucji wspólnoty autonomicznej lub pojazdów policyjnych –w celu zapewnienia odpowiedniej realizacji planu zakładającego użycie przemocy, przyjętego przez grupę terrorystyczną, aby skutecznie dokonać wspomnianych zniszczeń?
7)      Czy
wynikającą z orzecznictwa
[Trybunału]
zasadę
pierwszeństwa
prawa Unii Europejskiej oraz przewidzianą w art. 4 ust. 3 TUE zasadę lojalnej współpracy należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, takiemu jak [LOA], które to ustawodawstwo krajowe zwalnia z odpowiedzialności karnej poprzez [amnestię osoby
ścigane
za czyny]
objęte zakresem
dyrektywy [2017/541]?
8)      Czy art. 20 i 21 [Karty] należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, takiemu
jak [LOA], które to ustawodawstwo krajowe zwalnia z odpowiedzialności karnej poprzez [amnestię osoby ścigane za]
popełnienie w Hiszpanii przestępstw
objętych zakresem dyrektywy
[2017/541]
ze względu na cel ideologiczny realizowany poprzez te przestępstwa?
9)      Czy art. 4 ust. 2 TUE oraz art. 20 ust. 2 lit. a) i art. 21 ust. 1 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, takiemu
jak [LOA], które to ustawodawstwo krajowe zwalnia, w drodze [amnestii], z odpowiedzialności karnej osoby [ścigane za] terroryzm
ze względu na to, że przestępstwa zostały popełnione w celu odłączenia części terytorium wspomnianego państwa członkowskiego
?”.
48.      Uwagi na piśmie złożyły osoby, przeciwko którym toczy się postępowanie karne, podmioty, które wniosły skargę obywatelską, prokuratura, Komisja Europejska, a także rząd hiszpański. Wspomniani uczestnicy postępowania
przedstawili
również uwagi ustne na rozprawie jawnej, która odbyła się w dniu 15 lipca 2025 r.
Analiza
49.      Na wstępie należy zauważyć, że pytania przedłożone
przez sąd odsyłający można podzielić na dwie odrębne grupy. Pierwsza z nich, skupiająca większość pytań, dotyczy zgodności LOA z dyrektywą 2017/541. Druga grupa dotyczy zgodności LOA z niektórymi zasadami ogólnymi prawa Unii, takimi jak pewność prawa, równość wobec prawa i pierwszeństwo prawa Unii. Wydaje się zatem właściwe zbadanie tych pytań i odniesienie
się do nich sukcesywnie – zgodnie z tym podziałem i w tej kolejności.
W przedmiocie pytań pierwszego, drugiego, trzeciego, piątego i szóstego
50.      Poprzez pytania pierwsze, drugie, trzecie, piąte i szóste sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy dyrektywę 2017/541
należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie ustawie krajowej takiej jak LOA. Ustawa ta przewiduje wygaszenie odpowiedzialności karnej wszystkich osób, które czynnie uczestniczyły w działaniach grupy terrorystycznej lub dokonały innych czynów opisanych w tej dyrektywie, w tym polegających na wytwarzaniu, posiadaniu, nabywaniu, przewożeniu, dostarczaniu lub używaniu materiałów wybuchowych do celów terrorystycznych, lub na realizacji czynów z zastosowaniem przemocy przygotowywanych poprzez planowanie dotyczące celów, ich obserwację lub rozpoznawanie fotograficzne. Ustawa ta uzależnia jednak zwolnienie ze ścigania od przesłanki, że czynami tymi
nie doprowadzono,
umyślnie i rzeczywiście,
do poważnych naruszeń praw człowieka, przy czym nie precyzuje ani dokładnego charakteru, ani istotnego stopnia
dotkliwości
tych czynów. Takie przepisy wprowadzałyby zatem rozróżnienie między przestępstwami terrorystycznymi w zależności od ich skutków i mogłyby podważyć skuteczność (effet utile) dyrektywy 2017/541, a także obowiązek ścigania i skutecznego karania.
51.      Innymi słowy i podsumowując, istotą powyższych pięciu pytań odczytywanych łącznie jest to, że pytania te mają na celu ustalenie, czy LOA, która przewiduje amnestię w odniesieniu do
niektórych czynów objętych
zakresem stosowania dyrektywy 2017/541, narusza
jej skuteczność(30). Nie chodzi zatem o pierwotny brak transpozycji dyrektywy, lecz środek przyjęty później, który zdaniem sądu odsyłającego prowadzi do
niestosowania
przepisów krajowych, którymi już transponowano dyrektywę, i ostatecznie – samej
dyrektywy. Zasadniczym pytaniem jest zatem to, czy poprzez wygaszenie odpowiedzialności karnej
za takie czyny ustawa o amnestii pozbawia dyrektywę pełnej skuteczności.
52.      Odpowiedź na to złożone pytanie wymaga uwzględnienia kilku czynników. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, w jaki sposób prawo Unii podchodzi
do amnestii, a mianowicie, czy jest to dziedzina
zharmonizowana, czy też wchodzi
ona w zakres wyłącznych kompetencji państw członkowskich. W tym kontekście zasadne będzie zbadanie, w jaki sposób prawo Unii, a w szczególności instrumenty dotyczące współpracy wymiarów sprawiedliwości między państwami członkowskimi, traktują
taką instytucję. W tym względzie należy ustalić, co wynika z orzecznictwa Trybunału dotyczącego amnestii i jej wpływu na obowiązek zapewnienia przez państwa członkowskie skutecznego stosowania prawa Unii.
53.      W drugiej kolejności, po nakreśleniu ogólnych ram prawa Unii i miejsca zarezerwowanego dla amnestii, należy pochylić się nad tekstem samej dyrektywy 2017/541 i zbadać, co przewiduje owa dyrektywa,
jeżeli chodzi o możliwość lub brak możliwości ustanawiania amnestii, a w przypadku braku takiej możliwości, jakie istotne wnioski powinno
się wyciągnąć z jej treści, a w szczególności z motywów tej dyrektywy.
54.      W trzeciej kolejności należy na nowo usytuować tę dyrektywę w ramach prawnych, w których została przyjęta, a mianowicie przywołać art. 83 TFUE i zbadać, w jakim zakresie owa
podstawa prawna wyjaśnia i zakreśla granice obowiązku zapobiegania przez państwa członkowskie wszelkim sytuacjom bezkarności.
55.      W czwartej kolejności,
ponieważ amnestia jest mechanizmem, który bezpośrednio dotyka suwerenności państwa i jako taki mieści się w zakresie uznania
przyznanym państwom członkowskim, należy zastanowić się,
w jaki sposób standardy wypracowane w orzecznictwie ETPC wyznaczają granice amnestii dopuszczalnej w świetle zobowiązań międzynarodowych.
56.      W piątej i ostatniej kolejności należy ocenić, czy uwzględnienie ogółu tych elementów pozwala stwierdzić, że w niniejszej sprawie przyjęcie LOA narusza skuteczność dyrektywy 2017/541.
Ogólne ramy prawa Unii i miejsce zarezerwowane dla amnestii
57.      W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w wyroku w sprawie AB i in. (Odwołanie amnestii) Trybunał orzekł,
iż
„prawo [Unii] […] nie reguluje ogłoszenia i odwołania amnestii”(31). Wynika z tego, że amnestia stanowi dziedzinę niezharmonizowaną, należącą do wyłącznej kompetencji państw członkowskich.
58.      W wyroku tym Trybunał wyjaśnił, w jaki sposób prawo Unii może łączyć się z przepisami krajowymi dotyczącymi odwołania amnestii. Do Trybunału zwrócono się między innymi o orzeczenie w sprawie zgodności z prawem Unii uregulowań krajowych
ograniczających
kontrolę sprawowaną przez sąd
konstytucyjny wyłącznie do kontroli zgodności ustawy odwołującej amnestię z konstytucją krajową, bez badania zgodności
tej ustawy z prawem Unii. Trybunał orzekł, że taka procedura, o ile nie ma na celu wdrożenia prawa Unii, pozostaje poza zakresem stosowania tego prawa, a zatem wykracza poza jego właściwość(32).
59.      Chociaż zarówno sprawa w postępowaniu głównym, jak i sprawa, w której zapadł wyrok AB, dotyczą amnestii, różnią się one w zakresie, w jakim pierwsza z nich dotyczy stosowania ustawy o amnestii, podczas gdy druga dotyczy odwołania owej amnestii.
60.      Pozostaje jednak faktem, że wykładnia wyroku AB zachowuje całe swoje znaczenie. Odwołanie amnestii, a także wewnętrzna procedura kontroli jej zgodności z konstytucją krajową podlegają bowiem wyłącznie prawu krajowemu i wykraczają z reguły poza zakres stosowania prawa Unii. W związku z tym, o ile
zasady przyjęcia lub zniesienia amnestii podlegają krajowemu porządkowi prawnemu, o tyle jednak do sądu Unii, który jest powołany do oceny wpływu takiego środka na stosowanie prawa wtórnego, należy przyznanie państwom członkowskim wystarczająco szerokiego zakresu uznania, z zastrzeżeniem przestrzegania obowiązków wynikających z prawa Unii.
61.      Ponadto, jak zauważył rząd hiszpański
w swoich uwagach na piśmie i w uwagach ustnych, amnestia jest powszechnie uznawana przez prawo Unii za środek, który może być przyjęty i stosowany w krajowych porządkach prawnych, w szczególności w ramach współpracy wymiarów sprawiedliwości. W tym względzie art. 10 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2011/99/UE w sprawie europejskiego nakazu ochrony(33) zezwala właściwemu organowi państwa wykonującego na odmowę uznania takiego nakazu, jeżeli ochrona wynika z wykonania kar lub środków, które zgodnie z prawem państwa wykonującego podlegają amnestii i dotyczą czynu podlegającego kompetencji tego państwa zgodnie z jego przepisami.
62.      Ponadto decyzja ramowa 2002/584 stanowi również w art. 3 ust. 1, że właściwy sądowy organ państwa członkowskiego wykonującego europejski nakaz aresztowania odmawia wykonania europejskiego nakazu aresztowania, jeśli przestępstwo będące podstawą nakazu aresztowania jest objęte amnestią w wykonującym nakaz państwie członkowskim, w przypadku gdy przestępstwo to podlega jurysdykcji państwa z mocy jego prawa karnego. Wreszcie, inne instrumenty stosujące zasadę wzajemnego uznawania w ramach współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych przewidują, że zarówno państwo wydające, jak i państwo wykonujące mogą udzielić amnestii lub ułaskawienia(34).
63.      Wynika z tego, że w porządku prawnym Unii amnestia pozostaje prerogatywą państw członkowskich. Prawo Unii ogranicza się do uznania jej istnienia i uwzględnienia tego faktu w instrumentach z zakresu współpracy wymiarów sprawiedliwości, nie harmonizuje
jednak jej treści ani przesłanek jej udzielania.
Treść dyrektywy 2017/541 i jej milczenie w przedmiocie amnestii
64.      W drugiej kolejności, z samej treści dyrektywy 2017/541
wynika, że jej przyjęcie odpowiada na potrzebę
większego zbliżenia niż to, które osiągnięto w decyzji ramowej 2002/475/WSiSW w sprawie zwalczania terroryzmu(35). Takie wzmocnienie współpracy jest uzasadnione z jednej strony zmieniającym się charakterem zagrożeń terrorystycznych, a z drugiej strony – prawnymi zobowiązaniami Unii i jej państw członkowskich wynikającymi z prawa międzynarodowego. Biorąc pod uwagę transgraniczny charakter tego zjawiska, dyrektywa 2017/541 wyraźnie podkreśla konieczność zdecydowanych i skoordynowanych działań
oraz większej
współpracy zarówno w państwach członkowskich, jak i pomiędzy nimi(36).
65.      Należy zauważyć, że o ile
dyrektywa 2017/541 wymienia wśród swoich celów wzmocnienie współpracy między państwami członkowskimi w zwalczaniu terroryzmu, tak by była ściślejsza i skuteczniejsza, o tyle
nie zawiera ona jakichkolwiek
przepisów szczególnych dotyczących krajowych mechanizmów wygaszania
odpowiedzialności karnej, takich jak amnestia. Milczy
zatem w kwestii możliwości regulowania przez państwa członkowskie tego rodzaju instytucji.
66.      Milczenia
tego nie można jednak interpretować jako brak ograniczeń. Dyrektywa ta stanowi
bowiem, że jej przepisy powinno
się stosować
w poszanowaniu wartości uznanych w art. 2 TUE oraz podstawowych praw i wolności zagwarantowanych w Karcie, w szczególności praw i wolności określonych w jej tytułach II, III, V i VI(37). Przypomina ponadto, że ich wdrożenie musi uwzględniać EKPC, Międzynarodowy pakt praw obywatelskich i politycznych oraz inne międzynarodowe zobowiązania państw członkowskich dotyczące ochrony praw człowieka(38). Wreszcie w motywie 37
tej dyrektywy podkreśla się, że nie powinna ona skutkować zmianą praw, zobowiązań i obowiązków państw członkowskich, które to prawa, zobowiązania i obowiązki
wynikają z prawa międzynarodowego, w tym z międzynarodowego prawa humanitarnego. Innymi słowy, motyw ten ustanawia wyraźną granicę harmonizacji realizowanej przez prawodawcę Unii.
67.      Wynika z tego po pierwsze, że dyrektywa 2017/541 pozostawia państwom członkowskim możliwość przyjmowania lub utrzymywania amnestii w ich krajowym porządku prawnym. Ponieważ amnestia nie jest instrumentem zharmonizowanym przez prawo Unii, pozostaje
ona w obszarze kompetencji krajowych.
68.       Po drugie,
swobody tej
nie powinno się moim zdaniem rozumieć jako niepodlegającej
żadnym ograniczeniom. Oczywiście, nie można twierdzić, że wymogi tworzące ramy
dla stosowania dyrektywy 2017/541, wśród których znajdują się prawa zagwarantowane w Karcie, EKPC i zasadach międzynarodowego prawa humanitarnego, przenoszą się automatycznie na
sytuację częściowego i czasowego braku stosowania wynikającą
z
amnestii. Niemniej jednak, wymogi te stanowią w takim kontekście zewnętrzne punkty
orientacyjne, ponieważ amnestia ma wpływ, choćby pośrednio, na przedmiotowy zakres dyrektywy. Innymi słowy, chociaż amnestii nie zharmonizowano, jej ustanawianie
nie odbywa się w próżni normatywnej. Odesłania w dyrektywie do Karty, EKPC i międzynarodowego prawa humanitarnego kształtują ramy odniesienia o istotnym
znaczeniu dla oceny takiego środka, jeżeli dotyka on zachowań objętych zakresem stosowania prawa Unii.
Podstawa prawna dyrektywy 2017/54: art. 83 TFUE i jego implikacje
69.      W trzeciej kolejności, co się tyczy konieczności ponownego usytuowania dyrektywy 2017/541 w kontekście prawnym art. 83 TFUE, który stanowi jej podstawę, należy przypomnieć, że artykuł ten, wraz z art. 82 TFUE dotyczącym współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych, reguluje współpracę w sprawach karnych w Unii. Artykuł 83 ust. 1 TFUE przewiduje, że dyrektywy stanowione zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą mogą ustanowić normy minimalne odnoszące się do określania przestępstw oraz kar w dziedzinach szczególnie poważnej przestępczości o wymiarze transgranicznym, takich jak terroryzm. Ten wymiar transgraniczny może wynikać z rodzaju lub skutków wspomnianych przestępstw lub ze szczególnej potrzeby wspólnego ich zwalczania.
70.      Moim zdaniem pojęcie „norm minimalnych” użyte w art. 83 ust. 1 TFUE oznacza, że dyrektywy przyjęte na tej podstawie nie dążą do pełnego ujednolicenia prawa karnego państw członkowskich, lecz do przeprowadzenia częściowej harmonizacji, ograniczonej do aspektów uznanych za istotne. Państwa członkowskie zachowują zatem zakres uznania pozwalający na dwukierunkowe działania.
Z jednej strony mogą one uznawać za przestępstwa zachowania nieobjęte dyrektywą, a z drugiej strony
– przewidywać surowsze kary za przestępstwa zharmonizowane niż kary przewidziane w dyrektywie(39).
71.      Z powyższych stwierdzeń dotyczących art. 83 TFUE można wyciągnąć dwa wnioski. Po pierwsze, dyrektywa 2017/541 ustanawia minimalne normy dotyczące rodzaju
przestępstw, które należy wprowadzić do krajowego porządku prawnego państw członkowskich w momencie transpozycji owej dyrektywy. Innymi słowy, o ile
państwa członkowskie zachowują możliwość wykroczenia poza tę
minimalną podstawę
i uznania
za przestępstwa również czynów nieobjętych
ową dyrektywą, o tyle
przestępstwa wyraźnie w niej wymienione
stanowią minimalny próg,
który należy respektować.
72.      Po drugie, stwierdzono(40), w szczególności w odniesieniu do wyroku I(41), że Trybunał zazwyczaj uznaje, iż przestępstwa, o których mowa w art. 83 ust. 1 TFUE, potencjalnie naruszają podstawowe interesy społeczeństwa. Poprzez ograniczenie uprawnień
Unii w zakresie harmonizacji do zachowań naruszających szczególnie istotne interesy przepis ten ustanawia aksjologiczną podstawę kryminalizacji uzasadniającą harmonizację w sprawach karnych(42).
73.      Nie można zatem wykluczyć, że również wygaszenie
odpowiedzialności karnej za przestępstwa przewidziane w dyrektywie 2017/541, w tym poprzez mechanizmy takie jak amnestia, powinno
przebiegać
z poszanowaniem względów aksjologicznych. W braku
szczegółowych przepisów w tej materii w owej dyrektywie do państw członkowskich będzie należało określenie warunków
amnestii i zasad jej stosowania, w granicach przyznanego im zakresu uznania
i z zastrzeżeniem przestrzegania odpowiednich standardów, w szczególności tych wynikających z prawa międzynarodowego, w tym z międzynarodowego prawa humanitarnego.
74.      Wynika z tego, że żadnej amnestii krajowej Trybunał nie może oceniać wyłącznie w świetle „zewnętrznych ograniczeń” dla jej
uzasadnienia, to znaczy jej
zgodności ze zobowiązaniami wynikającymi z prawa międzynarodowego,
między innymi
z prawa humanitarnego
oraz z instrumentów
ochrony praw podstawowych, o których mowa w motywie 37 dyrektywy 2017/541.
To z tym zastrzeżeniem należy kontynuować analizę standardów obowiązujących w tej dziedzinie.
Standardy międzynarodowe i orzecznictwo ETPC w dziedzinie amnestii
75.      W czwartej kolejności, w rozwinięciu powyższych rozważań konieczne jest zbadanie, w jaki sposób
ustawy
dotyczące amnestii są obecnie traktowane przez prawo międzynarodowe, a w szczególności przez ETPC, w celu rozpoznania wspomnianego
„zewnętrznego ograniczenia” dla jej uzasadnienia. Konkretniej, chodzi o określenie zakresu uznania przyznanego państwom członkowskim w tej dziedzinie oraz ograniczeń wynikających z wiążących zobowiązań wywodzących się z norm międzynarodowych. Na tym etapie należy zatem zastanowić się nad sposobem, w jaki podchodzi się do amnestii na gruncie międzynarodowego prawa porównawczego.
76.      Ogólnie rzecz biorąc, problematyka amnestii w sposób modelowy pokazuje napięcie między suwerennością państw w zakresie karania a stopniowym uznawaniem w prawie międzynarodowym, podobnie jak w orzecznictwie ETPC, prawdziwego imperatywu ścigania
najpoważniejszych zbrodni. W ujęciu tradycyjnym ustanowienie amnestii wchodzi w zakres uprawnień
dyskrecjonalnych
państwa, które w imię pojednania narodowego lub kompromisu politycznego może podjąć decyzję o odstąpieniu od ścigania określonych czynów, w tym szczególnie poważnych przestępstw. Zauważono ponadto, że
historycznie amnestie uważano za cenne narzędzie kończenia
konfliktów lub ułatwiania przemian demokratycznych, jak miało to miejsce przykładowo w Argentynie, Chile, czy Republice Południowej Afryki(43).
77.      Owa
logika nieograniczonego suwerennego zapominania zderza się jednak z ewolucją prawa europejskiego i międzynarodowego, które
w sposób coraz bardziej stanowczy potwierdzają zasadę, że żadne
względy
polityczne nie mogą
usprawiedliwiać bezkarności w przypadku takich zbrodni jak tortury, zbrodnie wojenne, zbrodnie przeciwko ludzkości czy ludobójstwo(44).
Obecnie powszechnie przyjmuje się bowiem na poziomie prawa międzynarodowego, że nawet jeżeli żaden traktat wyraźnie nie zabrania państwu ustanawiania
amnestii obejmującej
zbrodnie międzynarodowe, zarówno ogólne, jak i konkretne, nie jest przesadą twierdzenie, że zwyczajowe prawo międzynarodowe nie dopuszcza już ustanawiania
amnestii w dziedzinie
zbrodni wojennych i zbrodni przeciwko ludzkości, w tym ludobójstwa(45).
78.      Analiza orzecznictwa ETPC ujawnia tę ewolucję prawa międzynarodowego(46). I tak decyzja w sprawie Dujardin i in. przeciwko Francji z 1991 r. wykazywała jeszcze  pewną tolerancję. Europejska Komisja Praw Człowieka nie uznała amnestii zastosowanej w odniesieniu do masakry żandarmów, zanim zapadł jakikolwiek wyrok, za sprzeczną z art. 2 EKPC(47).
79.      Natomiast ewolucja orzecznictwa ETPC doprowadziła do uznania, jak w sprawie Abdülsamet Yaman przeciwko Turcji, że aby środek odwoławczy był skuteczny „niezwykle istotne jest”, by ściganie za tortury nie ulegało przedawnieniu i aby nie można było zastosować do nich amnestii ani ułaskawienia(48). W sprawie Yeşil i Sevim przeciwko Turcji ETPC potwierdził, że co do zasady niedopuszczalne jest, aby wynik postępowania karnego obejmującego takie czyny został podważony przez nadzwyczajne środki lub przewlekłość postępowań sądowych sprzeczną
z obowiązkiem starannego działania(49). W wyroku w sprawie
Yeter przeciwko Turcji, dotyczącej tortur aż do śmierci, ETPC powtórzył, że amnestia lub ułaskawienie nigdy nie powinny być dozwolone, jeżeli funkcjonariuszowi publicznemu stawia się zarzuty popełnienia czynów naruszających art. 3 EKPC(50). Wymóg ten wynika z całkowitego zakazu stosowania tortur, z którym wiąże się bezwzględny obowiązek proceduralny, polegający na tym, że dane państwo powinno ścigać, sądzić i karać, bez możliwości zniesienia
tych obowiązków poprzez akt łaski.
80.      Sprawa Ould Dah przeciwko Francji jednoznacznie o tym przypomniała. W wydanym
w niej orzeczeniu
ETPC stwierdził, że amnestia jest „ogólnie nie do pogodzenia ze spoczywającym na państwach obowiązkiem
prowadzenia śledztw w sprawach
tortur”(51). ETPC ściśle wiąże zatem skuteczność ochrony życia i integralności człowieka z potrzebą zapobiegania bezkarności.
81.      Należy podkreślić, że takie podejście ETPC wpisuje się w
ścisły
dialog orzeczniczy
z innymi trybunałami i organami międzynarodowymi. W sprawie Marguš przeciwko Chorwacji wielka izba ETPC orzekła, że były bojownik, który początkowo został objęty amnestią
w odniesieniu do
zbrodni wojennych, nie mógł skorzystać z tego środka, ponieważ czyny stanowiły poważne naruszenie art. 2 i 3 EKPC(52).
ETPC wyraźnie oparł się przy tym na Komitecie Praw Człowieka ONZ, orzecznictwie Międzynarodowego Trybunału Karnego dla byłej Jugosławii i Międzyamerykańskiego Trybunału Praw Człowieka(53), aby ustalić, że konsensus międzynarodowy zmierza w stronę zakazu ustanawiania
amnestii w odniesieniu do
zbrodni tego rodzaju(54).
82.      Należy jednak zauważyć, że ETPC nie wyklucza co do zasady, że amnestia może być zgodna
z EKPC, pod warunkiem że wpisuje się ona w wiarygodne ramy sprawiedliwości okresu przejściowego. W wyroku w sprawie Marguš przeciwko Chorwacji wielka izba wyjaśniła, że amnestia może być wyjątkowo dozwolona, jeśli towarzyszą jej szczególne okoliczności, takie jak rzeczywisty proces pojednania narodowego lub skuteczne mechanizmy naprawcze na rzecz pokrzywdzonych. W omawianej sprawie udzielona amnestia nie oferowała
jednak nic w zamian, a mianowicie nie przewidziano żadnych środków naprawczych. ETPC orzekł, że w tych okolicznościach, „sporządzając nowy akt oskarżenia przeciwko skarżącemu i skazując go za zbrodnie wojenne przeciwko ludności cywilnej, władze chorwackie działały zgodnie zarówno ze zobowiązaniami wynikającymi z art. 2 i 3 [EKPC], jak i z wymogami i zaleceniami zawartymi w wyżej wymienionych mechanizmach i instrumentach międzynarodowych”(55).
83.      Jak zauważono(56), ta drobna różnica wyraża moim zdaniem wolę
ETPC, by
uwzględnić kontekst polityczny, w którym ustanawia się niektóre amnestie, w szczególności w społeczeństwach w okresie transformacji, wychodzących z konfliktów zbrojnych lub spod rządów autorytarnych. Z orzecznictwa ETPC wynika jednak niezmiennie, że łagodzenie kar nie może przekształcić się w instrument bezkarności. O ile
ETPC przyznaje, że znalezienie równowagi między potrzebą pokoju a obowiązkiem wymierzenia sprawiedliwości może być kwestią delikatną, o tyle przypomina on, że bezwarunkowa amnestia w przypadku poważnych naruszeń praw człowieka pozostaje co do zasady niezgodna z EKPC(57).
84.      Krótko mówiąc, powyższa analiza wyraźnie pokazuje, że ewolucja orzecznictwa ETPC kształtuje się w oparciu o trzy główne stałe. W pierwszej kolejności, amnestia obejmująca
poważne
przestępstwa, takie
jak tortury, zbrodnie wojenne lub naruszenia prawa do życia, podważa samą istotę obowiązków proceduralnych wynikających z art. 2 i 3 EKPC. W drugiej kolejności, podejście to wpisuje się w szerszą dynamikę prawa międzynarodowego w dziedzinie praw człowieka, opartą
na odrzuceniu bezkarności za najpoważniejsze naruszenia. Wreszcie w trzeciej kolejności, jedynie ściśle uregulowaną amnestię, wpisaną
w rzeczywisty proces wymierzania sprawiedliwości i połączoną
z naprawieniem szkód poniesionych przez ofiary i zadośćuczynieniem za wyrządzone im krzywdy oraz, w stosownych przypadkach, pojednaniem, można nadal uważać za zgodną z wynikającymi z EKPC obowiązkami
pozytywnymi państw członkowskich.
Ocena zgodności LOA z dyrektywą 2017/541 w świetle analizowanych elementów
85.      W świetle powyższej analizy należy teraz ocenić, czy ogół zbadanych elementów prowadzi do stwierdzenia, że skuteczność dyrektywy 2017/541 jest w niniejszej sprawie zagrożona.
86.      Jak już zauważyłem, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy ustawodawstwo
krajowe, takie
jak LOA, które
uzależnia wygaszenie
odpowiedzialności karnej od przesłanki, że dane czyny nie doprowadziły rzeczywiście do umyślnych poważnych naruszeń praw człowieka, i wprowadza w ten sposób rozróżnienie między przestępstwami terrorystycznymi ze względu na ich skutki, można uznać za zgodne
z dyrektywą 2017/541. Skutkiem takiego
ustawodawstwa
jest ograniczenie możliwości ścigania i karania sprawców określonych kategorii czynów objętych tą dyrektywą, co nasuwa pytanie o jej zgodność z celami realizowanymi przez tę dyrektywę.
87.      Tymczasem z analizy przedstawionej powyżej(58) wynika, że dyrektywa 2017/541 nie zawiera jakiegokolwiek
przepisu wyraźnie zakazującego sięgania po mechanizmy mające na celu wygaszenie
odpowiedzialności karnej, takie jak amnestia. Ponadto dyrektywa ta nie
może, logicznie rzecz ujmując, wykluczać takich środków co do zasady, ponieważ
takie ogólne wyłączenie byłoby trudne do pogodzenia ze strukturą prawa pierwotnego, a w szczególności z ograniczeniami wynikającymi z podstawy prawnej, którą stanowi art. 83 TFUE.
88.      Należy również podkreślić, że LOA nie skutkuje uchyleniem, choćby częściowo, przepisów dyrektywy 2017/541, ani krajowych przepisów dokonujących jej transpozycji. Dyrektywa ta pozostaje w mocy w hiszpańskim porządku prawnym, bez zmiany jej treści normatywnej. Wynika to z faktu, że LOA powoduje częściowe i czasowe „wyłączenie” jej skutków, ponieważ wygasza
odpowiedzialność karną za pewne określone czyny, ograniczone w czasie i ze względu na ich rodzaj, nie podważając ogólnego stosowania rzeczonej dyrektywy do innych sytuacji.
89.      Decydującym
kryterium oceny zgodności LOA z dyrektywą 2017/541 nie jest
zatem
sam fakt
ustanowienia
amnestii, lecz jej zgodność z minimalnymi wymogami wynikającymi
z prawa międzynarodowego, w szczególności prawa humanitarnego, oraz
ze standardów orzeczniczych ustanowionych
między innymi przez ETPC.
90.      Przeprowadzone badanie pokazuje, że standardy te ogólnie wymagają, by amnestię ustanawiano w rzeczywistym kontekście pojednania politycznego i społecznego. Otóż wydaje się, że jest
tak w niniejszej sprawie, co sugeruje sam cel LOA, wyrażony w jej oficjalnym tytule: „Ustawa organiczna 1/2024 o amnestii w celu normalizacji instytucjonalnej, politycznej i społecznej w Katalonii”.
91.      W tym względzie wydaje mi się zasadne, na tym etapie analizy, przywołanie kwestii autoamnestii, która została podniesiona na rozprawie, chociaż nie jest ona jako taka przedmiotem konkretnego zagadnienia we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Moim zdaniem kwestia ta zasługuje na krótkie omówienie w zakresie, w jakim dotyczy ona uzasadnionych ograniczeń, jakie może napotkać mechanizm wygaszania
odpowiedzialności karnej w państwie prawa. Jak przypomniała Komisja Wenecka w opinii w sprawie hiszpańskiego projektu ustawy o amnestii dla Katalonii, autoamnestia odnosi się do sytuacji, w której sprawcy lub odpowiedzialne instytucje przyznają sobie lub swoim członkom immunitet chroniący przed ściganiem, często w przededniu transformacji politycznej(59). Te formy amnestii są bowiem często naznaczone arbitralnością, ponieważ pozwalają tym, którzy kontrolują władzę ustawodawczą lub wykonawczą, uniknąć jakiejkolwiek formy odpowiedzialności, bez skutecznej kontroli sądowej ani prawdziwego demokratycznego uczestnictwa(60).
92.      Tymczasem
moim zdaniem nic nie pozwala w tym przypadku uznać
LOA za
autoamnestię – z kilku zbieżnych powodów. W pierwszej kolejności, omawiana ustawa jest rezultatem prawidłowej procedury parlamentarnej, przeprowadzonej w ramach pluralistycznego systemu demokratycznego. Nie wynika
ona z jednostronnego aktu narzuconego przez władzę autorytarną, ale z debaty i demokratycznego głosowania w Cortes Generales (parlamencie hiszpańskim).
93.      W drugiej kolejności, jej stosowanie nie wymyka się kontroli sądowej(61). Jak wynika z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, do sądu odsyłającego należy zbadanie w postępowaniu głównym, czy przesłanki skorzystania z amnestii przewidziane w ustawie zostały spełnione, a w szczególności, czy rozpatrywane czyny wchodzą w zakres wyłączenia przewidzianego
w art. 2 lit. c) LOA.
94.      W trzeciej kolejności, sam przedmiot tej ustawy przeczy wszelkiemu podobieństwu do autoamnestii. LOA nie obejmuje,
bez rozróżniania,
wszystkich funkcjonariuszy publicznych lub osób sprawujących władzę, lecz
ma zastosowanie do określonej grupy czynów, ograniczonych w czasie i związanych z okresem napięć politycznych, bez względu na publiczny lub prywatny status zainteresowanych osób. Jednym słowem działa in rem. Ustawa ta nie zmierza zatem do ochrony reżimu politycznego lub jego przedstawicieli przed ewentualnym ściganiem, lecz
odpowiada
na wyjątkową sytuację
i realizuje ogłoszony cel, jakim są normalizacja
instytucjonalna
i pojednanie.
95.      Wreszcie, z akt sprawy nie wynika, by osoby korzystające z amnestii same były członkami lub przedstawicielami rządu lub władzy ustawodawczej stojącymi za przyjęciem LOA, a zatem nie istnieje bezpośredni związek między sprawowaniem
władzy politycznej a korzyściami wynikającymi z tego środka. W związku z tym nie można moim zdaniem utrzymywać, że LOA stanowi autoamnestię.
96.      Ponadto, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem
ETPC, amnestia nie może w żadnym przypadku obejmować poważnych naruszeń praw człowieka, w tym przede wszystkim naruszeń prawa do życia i prawa do integralności fizycznej chronionych
przez art. 2 i 3 EKPC. Z tego punktu widzenia LOA przewiduje w art. 2 lit. c) wyraźne wyłączenie czynów, które doprowadziły do takich umyślnych
naruszeń, w tym naruszeń
wchodzących w zakres
międzynarodowego prawa humanitarnego(62). Wymóg ten wydaje się zatem w niniejszej sprawie spełniony.
97.      Wobec tego,
ponieważ
LOA przewiduje, iż amnestia jest wykluczona
w odniesieniu do umyślnych i poważnych przestępstw i że nie obejmuje formalnie wszystkich przestępstw przewidzianych w dyrektywie 2017/541, podejścia takiego nie można uznać co do zasady za sprzeczne z celami tej dyrektywy.
98.      W związku z tym, w świetle całości
powyższych rozważań proponuję, by Trybunał odpowiedział na pytania pierwsze, drugie, trzecie,
piąte i szóste, że dyrektywa 2017/541 nie stoi na przeszkodzie
ustawodawstwu
krajowemu, takiemu
jak LOA, które
w przypadku spełnienia przesłanek subiektywnych, obiektywnych i czasowych, o których mowa w tej ustawie, obejmuje amnestią czyny, które ze względu na swój cel można
zakwalifikować jako przestępstwa terrorystyczne w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. d) i f) tej dyrektywy lub przestępstwa związane z grupą terrorystyczną w rozumieniu art. 4 rzeczonej
dyrektywy, o ile nie doprowadziły one do umyślnych poważnych naruszeń praw człowieka, w szczególności tych
objętych art. 2 i 3 EKPC oraz międzynarodowym prawem humanitarnym, tak że nie podważa się skuteczności
dyrektywy 2017/541.
W przedmiocie pytania czwartego
99.      Przedstawione przez sąd odsyłający pytanie czwarte składa się z dwóch części.
Po pierwsze, chodzi o ustalenie, czy zasada pewności prawa stoi na przeszkodzie
ustawodawstwu takiemu
jak LOA, które
uzależnia zwolnienie z odpowiedzialności karnej za czyny objęte zakresem dyrektywy 2017/541
od braku zamiaru popełnienia poważnych naruszeń praw człowieka, w szczególności tych, które są zagwarantowane w art. 2 i 3 EKPC oraz w międzynarodowym prawie humanitarnym. Sąd odsyłający wskazuje, że LOA nie określa ani zachowania, które mogłoby stanowić takie naruszenie, ani stopnia powagi naruszenia wymaganego
do wyłączenia stosowania amnestii.
Po drugie, sąd odsyłający przedstawia
tytułem ewentualnym pytanie o zgodność zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań z przepisem takim jak art. 1 LOA, którego kryteria stosowania wydają się obiektywnie niejasne i subiektywnie niepewne.
100. Należy kolejno przeanalizować te dwie części.
Część pierwsza: klauzula wyłączająca oparta na poważnych naruszeniach praw człowieka
101. Na wstępie należy zauważyć, że ani z wniosku o przeprowadzenie śledztwa, ani ze skargi obywatelskiej nie wynika, że zarzucane czyny, mimo że zakwalifikowane jako przestępstwa terrorystyczne, doprowadziły do umyślnych poważnych naruszeń praw człowieka. W związku z tym przesłanka określona
w art. 2 lit. c) LOA, która
uzależnia wyłączenie z korzystania z amnestii od umyślnego spowodowania takich naruszeń, nie została w tym przypadku spełniona, a zatem wspomniana klauzula wyłączająca nie ma zastosowania. Jak podniósł rząd hiszpański, nasuwa to pytanie o hipotetyczny charakter wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, a tym samym
– o jego dopuszczalność.
102. Zarzutu takiego nie sposób jednak moim zdaniem uwzględnić. Pytanie przedłożone
przez sąd odsyłający można w rzeczywistości rozumieć jako mające na celu sprawdzenie, czy odesłanie w
LOA do pojęcia „poważnych naruszeń praw człowieka”, w szczególności tych, które są zagwarantowane w art. 2 i 3 EKPC, spełnia wymogi jasności i precyzji nałożone przez prawo Unii. Sąd ów
dąży w istocie do ustalenia, czy brzmienie tej klauzuli wyłączającej pozwala na wytyczenie wystarczająco jasnej granicy między, z jednej strony, zachowaniami, które można
objąć amnestią, a z drugiej strony – zachowaniami, które ze względu na swoją powagę powinny nadal podlegać systemowi ścigania ustanowionemu w dyrektywie 2017/541. Niepewności wokół dokładnego zakresu tej klauzuli są wystarczające, aby uzasadnić zbadanie tego pytania co do istoty.
103. Ogólnie rzecz biorąc, zasada pewności prawa wymaga, by przepisy prawne były formułowane w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny, tak aby każdy mógł w sposób przewidywalny poznać zakres swoich praw i obowiązków. Zasada ta ma na celu zapewnienie stabilności normatywnej i spójności stosowania prawa. W tym sensie stanowi ona podstawę zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, która ma na celu ochronę stabilności sytuacji prawnych ustalonych w oparciu o obowiązujące normy(63).
104. Trybunał przyjął, że zasady pewności prawa oraz ochrony uzasadnionych oczekiwań wymagają, po pierwsze, aby przepisy prawne były jasne i precyzyjne, oraz po drugie, aby ich stosowanie było przewidywalne dla wszystkich podmiotów prawa(64). Zasada pewności prawa wymaga, w szczególności w odniesieniu do norm, które mogą mieć niekorzystne konsekwencje dla podmiotów prawa, aby obowiązujące przepisy były wystarczająco dostępne i zrozumiałe, by umożliwić każdej zainteresowanej osobie przewidzenie, w rozsądnym zakresie, ich skutków prawnych. Pewność prawa, jako podstawowa zasada prawa Unii(65), nabiera szczególnego znaczenia w dziedzinie prawa karnego, gdzie przyczynia się do ochrony praw podstawowych i skuteczności państwa prawnego, określonej
w art. 2 TUE zarówno jako wartość leżąca u podstaw Unii, jak
i jako wartość wspólna państwom członkowskim(66).
105. Aby udzielić odpowiedzi na część pierwszą tego pytania, należy ustalić, kto miałby powoływać się na gwarancję pewności prawa. Gdyba ta ostatnia miała być uruchomiona na rzecz osób ściganych, argument ów
na tym etapie okazałby się bezskuteczny. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wyraźnie bowiem wskazuje, że czyny rozpatrywane w postępowaniu głównym nie wchodzą w zakres wyłączeń przewidzianych w LOA, czyli sytuacji, w których ustawa ta przewiduje, że czynów
nie można
objąć amnestią. Należy również zauważyć, że sąd odsyłający wysłuchał stron, zgodnie z hiszpańskim prawem procesowym, w ramach szczególnego postępowania w przedmiocie odesłania prejudycjalnego dotyczącego zastosowania ustawy amnestyjnej do sprawców czynów będących przedmiotem niniejszego postępowania. Wśród wyrażonych stanowisk było to przedstawione przez jednego z oskarżonych (QCR), że LOA w żadnym przypadku nie brakuje jasności ani precyzji(67).
106. O ile
natomiast sąd odsyłający sam podnosi kwestię trudności interpretacyjnych
ze względu na
nieprecyzyjny
charakter klauzuli zawartej w art. 2 lit. c) LOA(68), o tyle należy zauważyć, że przepis ten nie ogranicza się do ogólnego odniesienia do „poważnych naruszeń praw człowieka”. Odsyła on wyraźnie do art. 2 i 3 EKPC, a mianowicie do prawa do życia z jednej strony oraz
do zakazu tortur i nieludzkiego lub poniżającego traktowania z drugiej strony. Tymczasem treść normatywna tych przepisów została w sposób merytoryczny i utrwalony doprecyzowana przez orzecznictwo ETPC. To odesłanie normatywne pozwala zatem, jak mi się wydaje, w sposób wystarczająco szczegółowy określić zakres klauzuli wyłączającej. Innymi słowy, art. 2 lit. c) LOA w sposób dorozumiany, ale jasny definiuje znaczenie wyrażenia „poważne naruszenia praw człowieka” poprzez bezpośrednie odniesienie do orzecznictwa dotyczącego wspomnianych artykułów EKPC.
107. W szczególności przy ustalaniu, czy określone czyny stanowią tortury w rozumieniu art. 3 EKPC, należy przypomnieć, że ETPC dokonuje wyraźnego rozróżnienia między torturami, nieludzkim traktowaniem
a traktowaniem
poniżającym. Rozróżnienie to ma na celu podkreślenie szczególnej powagi czynów polegających na umyślnym
zadawaniu bardzo poważnego
i okrutnego cierpienia. Jest ono również zapisane w art. 1 Konwencji w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania(69), który definiuje tortury jako umyślne zadawanie ostrego bólu lub cierpienia,
między innymi w celu uzyskania informacji, ukarania lub zastraszenia(70).
108. Tym, co przede wszystkim odróżnia tortury od nieludzkiego lub poniżającego traktowania, jest stopień dolegliwości
zadawanego cierpienia. Traktowanie jest uznawane za nieludzkie, jeśli powoduje intensywne
cierpienie fizyczne lub psychiczne, często ze względu na czas jego
trwania lub premedytację w działaniu(71). Uznaje się je za poniżające, gdy ma na celu upokorzenie osoby lub wywołuje ten skutek poprzez
naruszenie
jej godności lub wywołanie
u niej uczucia strachu, udręczenia lub poniżenia
będącego w stanie
przełamać jej opór psychiczny(72).
109. Do zakwalifikowania traktowania jako poniżające nie jest konieczne, aby było ono postrzegane jako takie przez osoby trzecie. Wystarczy, że ofiara czuje się upokorzona we własnych oczach. Zamiar upokorzenia również nie jest koniecznym warunkiem stwierdzenia naruszenia. W związku z tym, nawet w przypadku braku woli poniżenia ofiary art. 3 EKPC może zostać naruszony, jeżeli skutki traktowania faktycznie ową ofiarę poniżają(73).
110. Co się tyczy art. 2 EKPC, wprowadza on podwójny obowiązek: z jednej strony – zakaz umyślnego pozbawiania życia, poza ściśle ograniczonymi przypadkami, z drugiej strony – pozytywny obowiązek ochrony prawa do życia przez ustawę(74).
111. Wynika z tego, że zakres przewidzianej w art. 2 lit. c) LOA klauzuli wyłączającej jest wystarczająco określony, ponieważ odnosi się do art. 2 i 3 EKPC, których treść została wyjaśniona
w sposób utrwalony i szczegółowy w orzecznictwie ETPC. Wobec braku niejasności regulacyjnych wydaje mi się, że nie można uwzględnić
jakiegokolwiek zarzutu dotyczącego naruszenia zasady pewności prawa.
Część druga: zakres stosowania art. 1 LOA oraz zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań
112. Co się tyczy części drugiej pytania czwartego, sformułowanego przez sąd odsyłający
tytułem ewentualnym, należy przypomnieć, iż jak już zauważono przy okazji badania części
pierwszej tego pytania, sąd odsyłający wyraźnie wskazuje we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, że biorąc pod uwagę przedmiotowy i czasowy zakres stosowania LOA, art. 1 owej ustawy obejmuje czyny będące przedmiotem postepowania głównego. W tym zakresie, podobnie jak w przypadku części pierwszej, pytanie to mogłoby wydawać się hipotetyczne ze względu na możliwy wynik sporu w postępowaniu głównym, a zatem można by mieć wątpliwości co do jego dopuszczalności.
113. Niemniej jednak, jak między innymi podkreśliła Komisja na rozprawie, gdyby zakres stosowania art. 1 LOA miał zostać uznany za zbyt niejasny lub nieokreślony, w szczególności w odniesieniu do obiektywnej i subiektywnej kwalifikacji przedmiotowych zachowań, mogłoby to mieć wpływ na skuteczność dyrektywy 2017/541. Pytanie sądu odsyłającego dotyczące zgodności tego przepisu z prawem Unii mogłoby zatem być uzasadnione. Jeżeli pytanie jest rozumiane w ten sposób, należy zbadać je co do istoty.
114. W pierwszej kolejności, podobnie jak w przypadku części pierwszej pytania czwartego, należy ustalić, kto miałby powoływać się w niniejszej sprawie na zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań.
Co się tyczy
osób, wobec których prowadzone jest postepowanie karne, nic we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie pozwala stwierdzić, że ewentualna nieprecyzyjność zakresu stosowania LOA miałaby w tym przypadku konkretne negatywne konsekwencje dla ich sytuacji prawnej. Wręcz przeciwnie, jak już podkreślono, nic nie wskazuje na to, by na obecnym etapie sprawy w postępowaniu głównym mogły zaistnieć
jakiekolwiek wątpliwości co do możliwości zastosowania LOA do czynów zarzucanych oskarżonym. Nie jest zatem oczywiste, jak
mieliby oni skutecznie powołać się na zasadę pewności prawa.
115. To samo dotyczy zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, która zakłada istnienie konkretnych
i uzasadnionych oczekiwań, opartych na wyraźnych zapewnieniach pochodzących od właściwych organów. Tymczasem wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie zawiera jakichkolwiek informacji umożliwiających określenie, jakie konkretne oczekiwania mogłyby powstać lub wobec których osób, w odniesieniu do możliwości lub, przeciwnie, braku możliwości przyjęcia ustawy amnestyjnej zwalniającej z odpowiedzialności karnej sprawców niektórych czynów objętych zakresem dyrektywy 2017/541, które
jednak w określonych ramach przedmiotowych, podmiotowych i czasowych nie stanowiłyby poważnych naruszeń praw człowieka.
116. W drugiej kolejności, jeżeli to sam sąd odsyłający powołuje się na zasadę pewności prawa ze względu na to, że zakres stosowania art. 1 LOA wydaje mu się niepewny, należy przypomnieć, jak wskazano już podczas badania zgodności tej ustawy z dyrektywą 2017/541, że istotnym
kryterium nie jest
ani
przedmiotowy, ani czasowy zakres stosowania amnestii, ani
też stopień
uszczegółowienia
jej zarysu. W świetle prawa Unii znaczenie ma przestrzeganie istotnych ograniczeń wynikających z międzynarodowego prawa humanitarnego oraz obowiązków wynikających z art. 2 i 3 EKPC zgodnie z ich wykładnią dokonaną przez ETPC. Innymi słowy, to nie abstrakcyjny zakres stosowania ani ogólne brzmienie art. 1 LOA są moim zdaniem decydujące, lecz raczej pytanie, czy przepis ten może obejmować, choćby pośrednio, czyny stanowiące poważne naruszenia praw człowieka(75).
117. Takie podejście jest tym bardziej uzasadnione, że dokonana przez Trybunał ocena czasowego i przedmiotowego zakresu amnestii stanowiłaby w rzeczywistości rozstrzygnięcie co do samej istoty tego środka. Jak jednak wykazano, ocena taka należy do dziedziny zastrzeżonej dla państw członkowskich,
ponieważ ustanowienie, zakres i przesłanki stosowania amnestii nie podlegają harmonizacji na mocy prawa Unii i pozostają co do zasady wyłączną kompetencją krajową.
118. Co prawda, jak podniosła na rozprawie
między innymi Komisja, można by argumentować, że w niniejszej sprawie szczególnie szeroki zakres stosowania amnestii może podważyć skuteczność dyrektywy 2017/541, ponieważ uniemożliwiałby jakiekolwiek ściganie czynów zarzucanych oskarżonym w postępowaniu głównym. Należy jednak przypomnieć, że amnestia jest instytucją, której zasady stosowania różnią się w zależności od kontekstu prawnego i politycznego. Może ona mieć miejsce na różnych etapach postępowania karnego – przed nim, w jego toku(76) lub po jego zakończeniu – i dotyczyć albo czynu odosobnionego, albo szeregu czynów popełnionych w określonym czasie(77). Krótko mówiąc, jest to środek, który można dostosować do różnych sytuacji politycznych i realiów wymiaru sprawiedliwości.
119. W związku z tym uważam, że
ocena względów politycznych
ani zasadności przedmiotowego lub czasowego zakresu stosowania amnestii w postępowaniu głównym nie należy do Trybunału. Kontrola Trybunału powinna ograniczać się do sprawdzenia, czy przestrzegane są
zewnętrzne ograniczenia nałożone
przez prawo Unii
oraz instrumenty międzynarodowe, którymi państwa członkowskie są związane. W szczególności chodzi o upewnienie się, czy wspomniany środek nie obejmuje zachowań stanowiących poważne naruszenie praw podstawowych, do których należą przede wszystkim prawo do życia i zakaz tortur oraz nieludzkiego lub poniżającego traktowania zagwarantowane w art. 2 i 3 EKPC.
120. Tymczasem jak stwierdzono
wcześniej(78), sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Nie chodzi tu o ustawodawstwo
znoszące
w całości stosowanie niektórych przepisów dyrektywy 2017/541, ale o ściśle ograniczoną
amnestię, u której
podstaw leżą szczególne względy polityczne. Ponieważ dyrektywa ta sama w sobie nie zakazuje stosowania amnestii, należy co do zasady uznać ten środek za dopuszczalny, bez względu na jego
zakres przedmiotowy lub czasowy, o ile spełnia on istotne przesłanki
określone powyżej.
121. Za wnioskiem tym przemawia okoliczność, że chociaż amnestia w postępowaniu głównym ma wyraźnie szeroki zakres przedmiotowy i czasowy, wpisuje się
ona w wewnętrzną logikę, która nadaje jej swoistą spójność. Jak podkreślił rząd hiszpański na rozprawie, LOA obejmuje określony okres, a także precyzyjnie oznaczone czyny, wszystkie związane z procesem niepodległościowym w Katalonii. Środek ten ma zatem bezpośredni związek z celem politycznym leżącym u podstaw jego przyjęcia, a mianowicie normalizacją instytucjonalną i pojednaniem społecznym w kontekście kryzysu katalońskiego. Cel ten wynika wprost zarówno z tytułu, jak i z preambuły LOA.
122. W świetle powyższych rozważań proponuję, by
na
część pierwszą
pytania czwartego Trybunał odpowiedział, że zasada pewności prawa w związku z dyrektywą 2017/541 nie stoi na przeszkodzie
ustawodawstwu krajowemu, takiemu
jak LOA, które
uzależnia zwolnienie z odpowiedzialności karnej osoby oskarżonej o zachowania wchodzące w zakres tej dyrektywy od przesłanki, że nie doprowadziły one do
umyślnych poważnych naruszeń praw człowieka, w szczególności tych
objętych art. 2 i 3 EKPC oraz międzynarodowym prawem humanitarnym.
123. Co się tyczy części drugiej tego pytania, proponuję udzielić odpowiedzi, że zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań nie stoją na przeszkodzie
uregulowaniom takim
jak przewidziane w art. 1 i 2 LOA w celu określenia zakresu stosowania owej ustawy.
W przedmiocie pytania ósmego
124. Sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy dyrektywa 2017/541 w związku z art. 20 i 21 Karty stoi na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, takiemu jak LOA, które
zwalnia z odpowiedzialności karnej osoby ścigane za przestępstwa objęte tą dyrektywą ze względu na to, że przestępstwa te zostały,
zdaniem sądu odsyłającego,
popełnione w zamiarze zrealizowania celu ideologicznego.
125. Moim zdaniem argument ten opiera się na błędnej przesłance, ponieważ pomija szczególny charakter przedmiotowej amnestii. Sąd odsyłający wydaje się zrównywać
obecną sytuację z sytuacją, w której ustawodawca przyjąłby ogólną zasadę mającą na celu wygaszenie
odpowiedzialności karnej za niektóre przestępstwa wyłącznie ze względu na ich konotację ideologiczną. W takiej sytuacji można by twierdzić, że odmiennie traktuje się
z jednej strony osoby oskarżone
o przestępstwa motywowane daną ideologią i
korzystające
z amnestii, a z drugiej strony – osoby, które popełniły podobne przestępstwa w innym kontekście ideologicznym, nieobjęte
ustawą. Takie podejście mogłoby bowiem budzić wątpliwości co do jego zgodności z art. 20 i 21 Karty.
126. W
niniejszej sprawie jest jednak inaczej. Wygaszenie
odpowiedzialności karnej następuje tu na mocy ustawy o amnestii, czyli aktu o wyjątkowym zakresie stosowania, którego wyraźnym celem jest wspieranie pojednania politycznego
i społecznego. Cel ten sam w sobie uzasadnia odmienne
traktowanie niektórych czynów, o ile traktowanie to opiera się na obiektywnych i racjonalnych kryteriach. W niniejszym przypadku LOA wyraźnie wskazuje ramy swojego
zakresu stosowania poprzez odniesienie do ściśle określonego kontekstu katalońskiego procesu niepodległościowego. Środek ten nie opiera się zatem na abstrakcyjnej czy subiektywnej ocenie motywacji ideologicznej
leżącej u podstaw przestępstw, lecz na precyzyjnym osadzeniu, politycznym i czasowym, w bezpośrednim związku z realizowanym celem.
127. Poparcie
tezy przeciwnej, bronionej
na rozprawie między innymi przez Komisję, oznaczałoby pozbawienie każdej amnestii
jej legitymacji i zaprzeczenie
jej
właściwej funkcji,
którą jest
umożliwienie, w wyjątkowych okolicznościach, przezwyciężenia powstałych rozłamów w służbie nadrzędnego interesu, jakim jest zaprowadzenie pokoju.
128. Nie oznacza to jednak, że każda amnestia będzie uzasadniona. Jak przypomniałem
wcześniej(79), takie środki muszą spełniać określone wymogi. Nie mogą one obejmować poważnych naruszeń praw człowieka i powinny opierać się na uzasadnionym celu i obiektywnych kryteriach związanych z założonym celem. I tak, moim zdaniem, LOA spełnia te wymogi, ponieważ jest uzasadniona konkretnym kontekstem
politycznym i wyraźnym celem
pojednania.
129. Proponuję zatem, by odpowiedź Trybunału brzmiała, że art. 20 i 21 Karty nie stoją na przeszkodzie krajowemu przepisowi o amnestii, takiemu jak art. 1 LOA, który nie ma zastosowania do innych czynów niż te, które są w nim opisane, nawet jeżeli miały one miejsce na tym samym obszarze terytorialnym i w tym samym okresie.
W przedmiocie pytania siódmego
130. Sąd odsyłający zwraca się następnie do Trybunału z pytaniem dotyczącym zgodności LOA z zasadą pierwszeństwa prawa Unii
oraz z obowiązkiem lojalnej współpracy, o którym mowa w art. 4 ust. 3 TUE. Sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy zasady te stoją na przeszkodzie
ustawodawstwu krajowemu, które
ustanawia
amnestię wobec
osób ściganych
za czyny objęte przedmiotowym zakresem stosowania dyrektywy 2017/541.
131. Trybunał stwierdził już w swoim fundamentalnym wyroku z dnia 15 lipca 1964 r., Costa(80), że prawo Unii, pochodzące z niezależnego źródła, nie może być wyłączone przez normę krajową, bez względu na jej rodzaj
lub datę przyjęcia, gdyż podważałoby to
jedność i skuteczność
systemu prawnego Unii. Trybunał wyjaśnił, że moc wiążąca prawa Unii nie może różnić się w poszczególnych państwach
członkowskich,
gdyż zagroziłoby to realizacji celów traktatu i powodowałoby
dyskryminację między podmiotami prawa.
132. Trybunał podkreślił, że zważywszy, iż posiada on wyłączną kompetencję do dokonywania ostatecznej wykładni prawa Unii, to do niego należy w ramach wykonywania tej kompetencji sprecyzowanie zakresu zasady pierwszeństwa prawa Unii w świetle właściwych przepisów tego prawa, w związku z czym ów zakres nie może zależeć od wykładni przepisów prawa krajowego ani od wykładni przepisów prawa Unii przyjętej przez sąd krajowy, która różni się od wykładni Trybunału(81).
133. Zasada ta nakłada zatem na wszystkie organy państw członkowskich obowiązek zapewnienia pełnej skuteczności różnych norm prawa Unii, a prawo państw członkowskich nie może mieć wpływu na skuteczność przyznaną tym różnym normom w obrębie terytorium tych państw(82).
134. Co się tyczy zasady lojalnej współpracy, przypominam, że zasada ta, zapisana w art. 4 ust. 3 TUE, wymaga od państw członkowskich i instytucji Unii wzajemnego poszanowania i wzajemnej pomocy w wykonywaniu zadań wynikających z traktatów. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem
zasada lojalnej współpracy wymaga, by
państwa członkowskie podejmowały
wszelkie
niezbędne środki
w celu zagwarantowania stosowania i skuteczności prawa Unii(83).
135. W niniejszej sprawie z analizy nie wynika, że przyjęcie LOA naruszałoby zasadę pierwszeństwa [prawa Unii]. Jak wyjaśniono powyżej(84), dyrektywa 2017/541 nie zawiera przepisu wyraźnie wykluczającego stosowanie amnestii. Przede wszystkim, skuteczność dyrektywy jest zachowana, o ile ustawa o amnestii przestrzega ograniczeń wyznaczonych przez międzynarodowe prawo humanitarne,
między innymi wymogów związanych z ochroną praw podstawowych, i nie prowadzi
do bezkarności za najpoważniejsze naruszenia.
136. Co się tyczy obowiązku lojalnej współpracy, nie można powoływać się na nią w oderwaniu od innych aspektów, aby zakazać amnestii,
ponieważ z dyrektywy 2017/541 nie wynika jakikolwiek obowiązek pozytywny, wyraźny
i precyzyjny, zakazujący państwom członkowskim stosowania takiego
środka. Wobec braku bezwzględnej normy prawa Unii zakazującej
amnestii państwa członkowskie zachowują kompetencje do przyjmowania takich ustaw, pod warunkiem że nie podważają one celu dyrektywy ani nie prowadzą
do bezkarności sprawców poważnych naruszeń praw człowieka.
137. Wobec tego
nie można uznać, że zasady pierwszeństwa
[prawa Unii] i lojalnej współpracy stoją na przeszkodzie przyjęciu LOA.
138. W związku z tym proponuję, by odpowiedź Trybunału brzmiała, że dyrektywa 2017/541 w związku
z zasadą pierwszeństwa prawa Unii oraz zasadą lojalnej współpracy, o której mowa w art. 4 ust. 3 TUE, nie stoi na przeszkodzie
ustawodawstwu
krajowemu, takiemu
jak LOA, które
w ramach wykonywania wyłącznej kompetencji państw członkowskich zwalnia w drodze amnestii, jeżeli spełnione są pewne
obiektywne, subiektywne i czasowe przesłanki określone w tej ustawie, z odpowiedzialności karnej osoby oskarżone
o zachowania objęte
zakresem stosowania tej dyrektywy w zakresie, w jakim nie podważa to celu i skuteczności rzeczonej
dyrektywy.
W przedmiocie pytania dziewiątego
139. W swoim dziewiątym i ostatnim pytaniu sąd odsyłający zwraca się do Trybunału
o wykładnię art. 4 ust. 2 TUE oraz art. 20 ust. 2 lit. a) i art. 21 ust. 1 TFUE. Sąd ten dąży do ustalenia, czy przepisy te stoją na przeszkodzie
ustawodawstwu,
takiemu jak LOA, w zakresie, w jakim zwalnia ono
z odpowiedzialności karnej osoby ścigane za przestępstwa zakwalifikowane jako terrorystyczne
ze względu na to, że czyny te zostały popełnione w celu doprowadzenia do odłączenia
części terytorium
danego państwa członkowskiego. Zdaniem sądu odsyłającego LOA może stwarzać ryzyko powtórzenia lub upowszechnienia takich czynów, co naruszałoby integralność terytorialną państw członkowskich oraz swobodę przemieszczania się i pobytu obywateli Unii.
140. Na wstępie należy przypomnieć cel postępowania prejudycjalnego wynikający z art. 267 TFUE. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem „procedura ustanowiona w art. 267 TFUE jest instrumentem współpracy pomiędzy Trybunałem i sądami krajowymi, dzięki któremu Trybunał dostarcza sądom krajowym elementów wykładni prawa Unii, które są im niezbędne do rozstrzygnięcia zawisłych przed nimi sporów”. Trybunał dodał, że „[o]desłanie prejudycjalne nie ma służyć wydawaniu opinii doradczych w przedmiocie kwestii ogólnych i hipotetycznych, lecz ma być podyktowane rzeczywistą potrzebą skutecznego rozstrzygnięcia sporu”(85).
141. Ponadto, „[j]ak wynika z samego brzmienia art. 267 TFUE, orzeczenie w trybie prejudycjalnym musi być »niezbędne«, aby umożliwić sądowi odsyłającemu »wydanie wyroku« w zawisłej przed nim sprawie”(86). Wynika z tego, że „warunkiem zastosowania procedury prejudycjalnej jest w szczególności rzeczywiste istnienie przed sądem krajowym sporu, w którym sąd ten ma wydać orzeczenie pozwalające na uwzględnienie orzeczenia prejudycjalnego(87).
142. W niniejszej sprawie oczywiste jest, że pytanie dziewiąte nie ma związku z rozstrzygnięciem sporu w postepowaniu głównym, który dotyczy postępowania karnego przeciwko osobom ściganym za czyny, które mogą wchodzić w łączny zakres stosowania dyrektywy 2017/541 i LOA. Kwestia, czy amnestia
mogłaby w sposób ogólny naruszać integralność terytorialną państwa członkowskiego lub prawo do swobodnego przemieszczania się obywateli Unii, nie wykazuje w tym kontekście żadnego bezpośredniego związku z przedmiotem sporu. Jest to zagadnienie o charakterze ogólnym, a nawet politycznym, bez znaczenia w konkretnym kontekście sprawy w postępowaniu głównym.
143. W związku z tym brzmienie owego pytania dziewiątego wydaje się nierozerwalnie związane z hipotetycznym lub abstrakcyjnym sporem, odrębnym od sporu rzeczywiście zawisłego przed sądem krajowym. Spór ten zostaje odsunięty na drugi plan w logice leżącej u podstaw tego pytania, w związku z czym postępowanie prejudycjalne staje się narzędziem prowadzenia debaty oderwanym od okoliczności sporu w postępowaniu głównym.
144. Wobec tego, ponieważ pytanie dziewiąte nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym, uważam, że należy je uznać za niedopuszczalne.
Wnioski
145. W świetle
powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na pytania prejudycjalne przedstawione przez Audiencia Nacional (wysoki sąd krajowy, Hiszpania):
1)      dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/541 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie zwalczania terroryzmu i zastępującą decyzję ramową Rady 2002/475/WSiSW oraz zmieniającą decyzję Rady 2005/671/WSiSW
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoi ona na przeszkodzie
ustawodawstwu
krajowemu, takiemu
jak Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (ustawa organiczna 1/2024 o amnestii w celu normalizacji instytucjonalnej, politycznej i społecznej w Katalonii) z dnia 10 czerwca 2024 r., które
w przypadku spełnienia przesłanek subiektywnych, obiektywnych i czasowych, o których mowa w tej ustawie, obejmuje amnestią czyny, które ze względu na swój cel można
zakwalifikować
jako przestępstwa terrorystyczne w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. d) i f) tej dyrektywy lub przestępstwa związane z grupą terrorystyczną w rozumieniu art. 4 rzeczonej
dyrektywy, o ile nie doprowadziły one do umyślnych poważnych naruszeń praw człowieka, w szczególności tych objętych art. 2 i 3 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz międzynarodowym prawem humanitarnym, tak że nie podważa się skuteczności
dyrektywy 2017/541.
2)      Zasadę pewności prawa w związku z dyrektywą 2017/541
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoi ona na przeszkodzie
ustawodawstwu
krajowemu, takiemu jak ustawa organiczna 1/2024, które
uzależnia zwolnienie z odpowiedzialności karnej osoby oskarżonej o zachowania objęte zakresem tej dyrektywy od przesłanki, że zachowania te nie doprowadziły do umyślnych poważnych naruszeń praw człowieka, w szczególności tych objętych art. 2 i 3 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz międzynarodowym prawem humanitarnym.
3)      Zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań w związku z dyrektywą 2017/541
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoją one na przeszkodzie
uregulowaniom takim
jak przewidziane w art. 1 i 2 ustawy organicznej 1/2024 w celu określenia jej zakresu stosowania.
4)      Dyrektywę 2017/541 w związku z zasadą pierwszeństwa prawa Unii oraz zasadą lojalnej współpracy, o której mowa w art. 4 ust. 3 TUE,
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoi ona na przeszkodzie
ustawodawstwu krajowemu,
takiemu
jak ustawa organiczna 1/2024, które
w ramach wykonywania wyłącznej kompetencji państw członkowskich zwalnia w drodze amnestii, jeżeli spełnione są niektóre obiektywne, subiektywne i czasowe przesłanki określone w tej ustawie, z odpowiedzialności
karnej
osoby oskarżone
o zachowania objęte zakresem stosowania tej dyrektywy w zakresie, w jakim nie podważa to celu i skuteczności tej dyrektywy.
5)      Artykuły 20 i 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoją one na przeszkodzie krajowemu przepisowi o amnestii, takiemu jak art. 1 ustawy organicznej 1/2024, który nie ma zastosowania do innych czynów niż te, które są w nim opisane, nawet jeżeli miały one miejsce na tym samym obszarze terytorialnym i w tym samym okresie.
1      Język oryginału: francuski.
2      Arystoteles, Konstytucja Ateńska inaczej Ustrój polityczny Aten, tłum. J. Wierzbicki, wg edycji z 1894 r., Sandomierz, Armoryka, 2020, zob. w szczególności rozdz. XXXIX:
Porozumienie między zwolennikami Trzydziestu a demokratami.
3      Słowo „amnestia” wywodzi się ze starożytnej greki, w której słowo
ἀμνηστία
(amnēstía) mieści w sobie ideę zapomnienia
(zob. H. Donnedieu de Vabres, Traité de droit criminelle et de législation pénal comparée, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1947, 3e éd., nos 977–992, s. 550–560, w szczególności no 977, s. 550). Termin ten składa się z przedrostka ἀ- (nadającego wyrazowi znaczenie przeciwne) i [rzeczownika] μνήμη (mneme), oznaczającego „pamięć” lub „wspomnienie”. Dosłownie ἀμνηστία (amnēstía) oznacza zatem „brak pamięci”, a ściślej – „dobrowolne zapomnienie” (zob. R. Merle i A.Vitu, Traité de droit criminelle, Tome II, Procédure pénale, Éditions Cujas, Paris, 2001, 5e éd., no 942, s. 1107). Autorzy zauważają, że amnestia jest najstarszą formą darowania kar: „Na mocy przepisu generalnego i skierowanego do kategorii osób indywidualnie nieoznaczonych władza postanawia puścić w niepamięć niektóre czyny przestępcze obecnie ścigane lub podlegające ściganiu, lub niektóre wyroki skazujące, które już zapadły. Czyny nie zostają usunięte jako takie, ale znikają ich konsekwencje karne”. Autorzy definiują amnestię „jako instytucję prawa karnego opartą na fikcji i mającą na celu zdjęcie na przyszłość wszelkich znamion przestępstwa z niektórych czynów karalnych, zakazując jakiegokolwiek ich ścigania lub zacierając skazania, które nastąpiły”. Ze swej strony J. Pradel wskazuje, że amnestia jawi się jako „zapomnienie będące przejawem woli ustawodawcy, który mając władzę ustanawiania przestępstw, ma również władzę ich wymazywania” (J. Pradel, Droit pénal comparé, Dalloz, Paris, 2008, 3e éd., no 559, s. 586). W tym samym duchu i w kontekście ustaw amnestyjnych w Republice Federalnej Niemiec po drugiej wojnie światowej zob.:
J. Perels, Amnestien für NS-Täter in der Bundesrepublik, Kritische Justiz, 1995, vol. 28,  no 3, s. 382–389; I. Müller, Furchtbare Juristen. Die unbewältigte Vergangenheit der deutschen Justiz, TIAMAT, Berlin, 2014, s. 306–315. O amnestii zob. także K. Marxen, Rechtliche Grenzen der Amnestie, w: Forum Rechtswissenschaft. Beiträge zu neueren Entwicklungen in der Rechtswissenschaft 13, C.F. Müller, Karlsruhe, 1984.
4      W 2001 r.
R. Merle i A. Vitu podkreślali namnożenie amnestii w epoce nowożytnej pomimo wyjątkowego charakteru tej instytucji w swojej racji bytu: „[…] instytucja stała się na tyle powszednia, że od pierwszej wojny światowej tekst amnestii ogłasza się średnio co dwa lata: w latach 1919–1939 było ich dwanaście, a od wyzwolenia – ponad trzydzieści” (R. Merle i A. Vitu, op.cit., no 943, s. 1108). Ponadto J. Pradel zauważa, że we Francji amnestia jest stosowana często
– średnio przez przyjęcie jednej ustawy co pięć lat przy okazji objęcia urzędu przez Prezydenta Republiki „i czasami jednej lub dwóch »drobniejszych« ustaw w trakcie pięcioletniej kadencji […]” (J. Pradel, op.cit., przypis 4, s. 586).
5      H. Donnedieu de Vabres zauważa, że „celem amnestii po przewrocie politycznym jest zaprowadzenie spokoju w umysłach ludzi poprzez zesłanie w przeszłość przestępstw, których społeczeństwo chce utracić wspomnienie, ponieważ przywołują one złe czasy” (H. Donnedieu de Vabres, op.cit., no 978, s. 550).
6      Z tego powodu instytucję amnestii często otacza atmosfera
sceptycyzmu i podejrzenia o arbitralność. W tym względzie R. Merle i A. Vitu odnotowują z wnikliwością: „Często podkreślano polityczną i społeczną rolę
łagodzenia sytuacji i łaski, jaką odgrywa amnestia po burzliwych czasach, gdy ważne jest, aby przywrócić spokój umysłom; niekiedy władza robi więcej dla pokoju i sprawiedliwości, gdy wybacza, niż gdy domaga się kontynuowania metodycznych i drobiazgowych represji. Nie wolno jednak ignorować tego, że jest to ślepa forma pobłażliwości, która bez rozróżnienia przynosi korzyści wszystkim tym, którzy spełniają przesłanki przewidziane przez ustawę amnestyjną, niezależnie od ich zasług lub niegodziwości” (R. Merle i A. Vitu, op.cit., no 942, s. 1108). Ze swej strony K. Marxen zauważa w opracowaniu poświęconym amnestii, że w czasach politycznych zawirowań siły polityczne uciekają się do amnestii jako do środka poszerzania i konsolidacji władzy (K. Marxen, op.cit., s. 3).
7      Należy zauważyć, że kwestia amnestii mogłaby również zapoczątkować debatę na temat istnienia ewentualnego napięcia między zasadą równości wobec prawa a wymogiem sprawiedliwości (zob. wnioski, które przedstawiam dzisiaj w powiązanej sprawie C‑523/24, Sociedad Civil Catalana, w szczególności pkt 2).
8      W dniu 10 czerwca 1944 r. oddział dywizji SS Das Reich zamordował 643 mieszkańców tej wsi należącej do
[francuskiego
departamentu]
Haute-Vienne, zamieniając w popiół
kobiety, mężczyzn i dzieci. Czternaście osób spośród oskarżonych w procesie, który odbył się w 1953 r. przed sądem wojskowym w Bordeaux (Francja), stanowili Alzatczycy przymusowo wcieleni do Waffen-SS („Malgré-nous”) [francuski termin, który można przetłumaczyć jako „Wbrew naszej woli”, określający m.in. Alzatczyków i Lotaryńczyków siłą wcielonych do wojsk niemieckich – przyp. tłum.],
pozostali to siedmiu obywateli niemieckich. Skazanie owych Alzatczyków wzbudziło silne poruszenie w Alzacji, gdzie przez wielu byli oni uważani przede wszystkim za ofiary okupacji, zmuszone do służby w niemieckim mundurze. Po wyroku (z dnia 13 lutego 1953 r.) ustawodawca przyjął loi no 53-112 du 20 février 1953 portant amnistie en faveur des Français incorporés de force dans les formations militaires ennemies (ustawę  nr 53-112 z dnia 20 lutego 1953 r. o amnestii dla Francuzów przymusowo wcielonych do wrogich formacji wojskowych) (JORF z dnia 21 lutego 1953 r., s. 1747), która zwalniała Francuzów z jakiejkolwiek odpowiedzialności,
powołując się na potrzebę zachowania spokoju publicznego i jedności narodowej. Przewodniczący Zgromadzenia Narodowego oświadczył w tej sprawie: „Ojczyzna jest jak matka. Nie może dopuścić, aby jej dzieci walczyły ze sobą na jej piersi” (zob. na ten temat M. Boufigi, P. Hebras i A. Hebras, Le dernier témoin d'Oradour-sur-Glane, Harper Collins, Paris, 2024, w szczególności s. 118–121). Środek ten, postrzegany skądinąd jako odmowa wymierzenia sprawiedliwości za wyjątkowo poważne zbrodnie wojenne, ukazuje trudność nierozłącznie związaną z każdą amnestią, a mianowicie godzenie karania za najpoważniejsze naruszenia z względami politycznymi związanymi z przywróceniem spokoju i jedności w społeczeństwie. Tekst ustawy  nr 53-112 z dnia 20 lutego 1953 r. o amnestii dla Francuzów przymusowo wcielonych do wrogich formacji wojskowych jest zawarty w opracowaniu J. Verhaegena,
La Protection pénale contre les excès de pouvoir et la résistance légitime à l’autorité, Bruylant, Bruxelles, 1969, s. 429. Jest to rzadkie zastosowanie ustawy o amnestii, działające
in personam.
9      I tak w Wielkim Księstwie Luksemburga jeden z autorów zastanawiał się już w 1949 r. nad możliwością zastosowania amnestii, ułaskawienia o skutkach amnestyjnych lub połączenia tych dwóch środków wobec kolaborantów – przynajmniej w przypadku niektórych przestępstw (zob. L. Metzler, Mélanges de Droit Luxembourgeois, Bruylant–Beffort, Bruxelles–Luxembourg, 1949, s. 377–380). W latach 50. XX w. uchwalono trzy ustawy o amnestii. Amnestią najpierw objęto
tych, którzy do dnia 1 stycznia 1947 r.
dopuścili się wobec kolaborantów przestępstw „z pobudek patriotycznych” [loi du 24 mars 1950 concernant la répression de certains faits punissables commis sous l’impulsion de sentiments patriotiques pendant l’occupation ou à l’époque de la libération (ustawa z dnia 24 marca 1950 r. o odpowiedzialności za niektóre czyny karalne popełniane z pobudek patriotycznych w czasie okupacji lub w czasie wyzwolenia) (Memorial A 1950, s. 533)]. Uzasadnienie tej ustawy opatrzone komentarzem zawarto w opracowaniu A. Spielmanna, Des traittres? RTL Édition, Luxembourg, 1984, s. 80–82. Druga ustawa,
loi du 11 avril 1950 relative à l’amnistie en matière de droit commun et portant interprétation ou modification de certaines dispositions de l’arrêté grand-ducal du 21 avril 1948 déterminant l’effet des mesures prises par l’ennemi, de la loi du 5 décembre 1911 portant réhabilitation de droit des condamnés à des peines correctionnelles ou à des peines de police et de la loi électorale du 31 juillet 1924 (ustawa z dnia 11 kwietnia 1950 r. o amnestii w prawie powszechnym oraz wykładni lub zmianie niektórych przepisów dekretu wielkoksiążęcego z dnia 21 kwietnia 1948 r. określającego skutki działań podejmowanych przez wroga, ustawy z dnia 5 grudnia 1911 r. o rehabilitacji z mocy prawa osób skazanych, wobec których orzeczono kary za występki i wykroczenia, oraz prawa wyborczego z dnia 31 lipca 1924 r.) (Memorial A 1950, s. 633), obejmowała kilkadziesiąt rodzajów przestępstw popełnionych w okresie powojennym, w tym groźby i spowodowanie obrażeń czyniących ofiarę niezdolną do pracy. Wreszcie, dziesięć lat po zakończeniu drugiej wojny światowej przyjęto
loi du 12 janvier 1955 portant amnistie de certains faits punissables et commutation de certaines peines en matière d’attentat contre la sûreté extérieure de l’État ou de concours à des mesures de dépossession prises par l’ennemi et instituant des mesures de clémence en matière d’épuration administrative (ustawę z dnia 12 stycznia 1955 r. o amnestii obejmującej niektóre czyny karalne i zmianie niektórych kar za zamachy na bezpieczeństwo zewnętrzne państwa lub za pomoc w działaniach wywłaszczeniowych podjętych przez wroga oraz ustanowieniu środków łagodzenia kar w odniesieniu do czystek w administracji (Mémorial A 1955, s. 161),
korzystną dla kolaborantów w zakresie, w jakim ułaskawiała tych, którzy popełnili przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu zewnętrznemu państwa przed dniem 1 czerwca 1945 r. [zob. E. Wingerter, La justice luxembourgeoise pendant l’occupation nazie et dans l’immédiat après-guerre (1940–1950), w: Histoire de la Justice au Luxembourg (1795 à nos jours). Institutions – Organisation – Acteurs, De Gruyter, Berlin/Boston, 2022, s. 179–242, w szczególności s. 213–214].
10      J. Verhaegen przytacza owe problematyczne teksty amnestyjne, takie jak décret no 62-328 du 22 mars 1962 portant amnistie de faits commis dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre dirigées contre l’insurrection algérienne (dekret nr 62-328 z dnia 22 marca 1962 r. o amnestii obejmującej czyny popełnione w ramach operacji utrzymania porządku skierowane przeciwko powstaniu algierskiemu) (JORF z dnia 23 marca 1962 r., s. 3144) oraz ordonnance no 62-428 du 14 avril 1962 rendant applicable sur l’ensemble du territoire de la République le décret no 62-328 du 22 mars 1962 portant amnistie de faits commis dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre dirigées contre l’insurrection algérienne (rozporządzenie nr 62-428 z dnia 14 kwietnia 1962 r. w sprawie stosowania na całym terytorium Republiki dekretu nr 62-328 z dnia 22 marca 1962 r. o amnestii obejmującej czyny popełnione w ramach operacji utrzymania porządku skierowane przeciwko powstaniu algierskiemu) (JORF z dnia 15 kwietnia 1962 r., s. 3892), które zostało rozszerzone loi no 66-396 du 17 juin 1966 portant amnistie d’infractions contre la sûreté de l’État ou commises en relation avec les évènements d’Algérie (ustawą nr 66-396 z dnia 17 czerwca 1966 r. o amnestii obejmującej przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu państwa lub popełnione w związku z wydarzeniami w Algierii) (JORF z dnia 18 czerwca 1966 r., s. 4915), tak by objąć przestępstwa popełnione „w ramach operacji policji administracyjnej lub sądowej” (J. Verhaegen, op.cit., s. 444, przypis 159).
11      Zobacz w szczególności pkt 77 i nast. niniejszej opinii.
12      BOE  nr 141 z dnia 11 czerwca 2024 r., s. 67764.
13      BOE  nr 311 z dnia 29 grudnia 1978 r., s. 29313.
14      Wyrok 137/2025 Tribunal Constitucional (trybunału konstytucyjnego), Pleno [BOE  nr 183 z dnia 31 lipca 2025 r., s. 103781 (ES:TC:2025:137)].
15      Jak wynika z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, według osób ściganych chodzi o działania przygotowawcze, natomiast według prokuratury i podmiotów, które wniosły skargę obywatelską,
chodzi o usiłowania popełnienia przestępstwa.
16      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/541 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie zwalczania terroryzmu i zastępująca decyzję ramową Rady 2002/475/WSiSW oraz zmieniająca decyzję Rady 2005/671/WSiSW (Dz.U. 2017, L 88, s. 6).
17      Podpisaną w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwaną dalej „EKPC”).
18      Przyjęty przez Zgromadzenie Ogólne Organizacji Narodów Zjednoczonych w dniu 16 grudnia 1966 r., który wszedł w życie w dniu 23 marca 1976 r.
19      BOE  nr 45 z dnia 21 lutego 2019 r., s. 16698.
20      BOE  nr 281 z dnia 24 listopada 1995 r., s. 33987.
21      Zwanej dalej „Komisją Wenecką”.
22      Komisja Wenecka, opinia nr 710/2012 z dnia 11 marca 2013 r. w sprawie przepisów ustawy o amnestii dla więźniów politycznych w Gruzji [CDL-AD(2013)009].
23      Zwanego dalej „ETPC”.
24      BOE  nr 260 z dnia 17 września 1882 r., s. 803.
25      Owe dwanaście osób to: EGB, EGC, SPG, QCR, GTA, ACB, JRS, RJDL, FJG, XBLL, DBA i CBE.
26      Czyny podlegające karze na podstawie art. 571 i art. 572 ust. 2 kodeksu karnego.
27      Czyny podlegające karze na podstawie art. 574 ust. 1, art. 573 bis ust. 1 pkt 3 i art. 346 ust. 1 kodeksu karnego, a także połączone przepisy art. 16, 62 i art. 573 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 tego kodeksu.
28      Są to w szczególności: Associació Catalana de Víctimes de Organitzacions Terroristes (ACVOT) (katalońskie stowarzyszenie ofiar organizacji terrorystycznych); Asociación de Víctimas del Terrorismo (AVT) (stowarzyszenie ofiar terroryzmu); Asociación Dignidad y Justicia (stowarzyszenie Godność i sprawiedliwość); Asociación Española de la Guardia Civil (AEGC) (hiszpańskie stowarzyszenie gwardii cywilnej) oraz Asociación Unificada de la Guardia Civil (AUGC) (zjednoczone stowarzyszenie gwardii cywilnej).
29      W tym względzie należy zauważyć, że jak wynika z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, sąd odsyłający wysłuchał stron w ramach przewidzianego w prawie hiszpańskim postępowania prejudycjalnego dotyczącego zastosowania amnestii do czynów objętych niniejszym postępowaniem. Wśród wyrażonych stanowisk było to przedstawione przez jednego z oskarżonych (QCR), który twierdził, że LOA nie wykazuje się jakimkolwiek brakiem precyzji. Inni oskarżeni (DBA, CBE i XBLL) podnieśli, że czyny, o których mowa we wniosku o przeprowadzenie śledztwa i w skardze obywatelskiej, nie pozwalają na zakwalifikowanie zarzucanych im czynów jako czynów o charakterze terrorystycznym, lecz raczej jako podlegające karze czyny przygotowawcze. Podmioty, które wniosły skargę obywatelską,
ze swej strony uznały, że LOA narusza zasady skutecznej ochrony sądowej, podziału władzy, a także pierwszeństwa i skuteczności (effet utile) prawa Unii.
30      Należy w tym względzie przypomnieć wyrok z dnia 17 lipca 2008 r., Komisja/Włochy (C‑132/06, EU:C: 2008:412), wydany w sprawie dotyczącej nie amnestii karnej, jak w niniejszej sprawie, lecz abolicji podatkowej wprowadzonej przez Republikę Włoską. Trybunał orzekł, że w zakresie, w jakim stosowne przepisy krajowe przewidują zrzeczenie się w sposób ogólny i bez żadnego rozróżnienia praw do kontroli czynności podlegających opodatkowaniu dokonanych w kilku okresach podatkowych, pozbawiają one znaczenia art. 2 i 22
szóstej dyrektywy Rady
77/388/EWG z dnia 17 maja 1977 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich w odniesieniu do podatków obrotowych – wspólny system podatku od wartości dodanej: ujednolicona podstawa wymiaru podatku (Dz.U. 1977, L 145, s. 1) poprzez naruszenie skuteczności tej dyrektywy.
31      Wyrok z dnia 16 grudnia 2021 r. (C‑203/20, zwany dalej „wyrokiem AB”, EU:C: 2021:1016, pkt 40).
32      W odpowiedzi na pytanie trzecie zadane przez sąd odsyłający w owej sprawie Trybunał uznał również, że „przepisy krajowe przewidujące procedurę o charakterze prawodawczym dotyczącą uchylenia amnestii, jak również postępowanie sądowe mające na celu kontrolę konstytucyjności tego odwołania nie stanowią stosowania prawa Unii, ponieważ tego rodzaju procedury lub postępowania nie mieszczą się w zakresie stosowania tego prawa” (wyrok AB, pkt 74). Niemniej jednak w rzeczonym wyroku, w odpowiedzi na zadane przez sąd odsyłający pierwsze pytanie prejudycjalne, Trybunał miał również sposobność, by wypowiedzieć się co do zgodności z zasadą ne bis in idem wydania europejskiego nakazu aresztowania
wobec osoby ściganej, wobec której początkowo ściganie umorzono prawomocnym orzeczeniem sądowym wydanym na podstawie amnestii, a następnie wznowiono wskutek przyjęcia ustawy odwołującej amnestię i uchylającej rzeczone orzeczenie. W odniesieniu do swojej właściwości Trybunał stwierdził, że postępowanie główne bezspornie dotyczyło przestępstw, które nie zostały zharmonizowane przez prawo Unii, i że prawo to nie reguluje ogłoszenia i odwołania amnestii. Jednakże, co istotne, uznał swą właściwość
ze względu na to, że pytanie to nie odnosiło się do wykładni przepisów krajowych dotyczących tych przestępstw lub tej amnestii, lecz do wykładni zasady ne bis in idem w ramach postępowania w sprawie wydania europejskiego nakazu aresztowania wchodzącego w zakres przedmiotowy i czasowy decyzji ramowej Rady 2002/584/WSiSW z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób między państwami członkowskimi (wyrok AB, pkt 41, 42).
33      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. (Dz.U. 2011, L 338, s. 2).
34      Zobacz: art. 11 ust. 1 decyzji ramowej Rady 2005/214/WSiSW z dnia 24 lutego 2005 r. w sprawie stosowania zasady wzajemnego uznawania do kar o charakterze pieniężnym (Dz.U. 2005, L 76, s. 16); art. 13 ust. 1 decyzji ramowej Rady 2006/783/WSiSW z dnia 6 października 2006 r. w sprawie stosowania zasady wzajemnego uznawania do nakazów konfiskaty (Dz.U. 2006, L 328, s. 59); art. 19 ust. 1 decyzji ramowej Rady 2008/909/WSiSW z dnia 27 listopada 2008 r. w sprawie stosowania zasady wzajemnego uznawania do wyroków skazujących na karę pozbawienia wolności lub inny środek polegający na pozbawieniu wolności
–
w celu wykonania tych wyroków w Unii Europejskiej (Dz.U. 2008, L 327, s. 27);
oraz art. 19 ust. 1 decyzji ramowej Rady 2008/947/WSiSW z dnia 27 listopada 2008 r. w sprawie stosowania zasady wzajemnego uznawania do wyroków i decyzji w sprawie zawieszenia
lub warunkowego zwolnienia w celu nadzorowania przestrzegania warunków zawieszenia i obowiązków wynikających z kar alternatywnych (Dz.U. 2008, L 337, s. 102).
35      Decyzja ramowa Rady z dnia 13 czerwca 2002 r. (Dz.U. 2002, L 164, s. 3). Jak wspomniano w przypisie 16 niniejszej opinii, dyrektywa 2017/541 zastąpiła tę decyzję ramową.
36      Zobacz
motywy 6 i 7 dyrektywy 2017/541:
„(6)      Biorąc pod uwagę zmieniający się charakter zagrożeń terrorystycznych oraz prawne zobowiązania Unii i państw członkowskich wynikające z prawa międzynarodowego, należy dokonać we wszystkich państwach członkowskich dalszego zbliżenia definicji przestępstw terrorystycznych, przestępstw dotyczących grupy terrorystycznej oraz przestępstw związanych z działalnością terrorystyczną, tak by definicja ta obejmowała czyny związane zwłaszcza z zagranicznymi bojownikami terrorystycznymi i finansowaniem terroryzmu bardziej kompleksowo. Takie czyny powinny także podlegać karze, w przypadku gdy doszło do nich za pośrednictwem internetu, w tym mediów społecznościowych.
(7)      Ponadto transgraniczny charakter terroryzmu wymaga prowadzenia zdecydowanych i skoordynowanych działań i współpracy zarówno w państwach członkowskich i między tymi państwami, jak również z i między właściwymi agencjami i organami Unii zajmującymi się zwalczaniem terroryzmu, w tym Eurojustem i Europolem. […]”.
37      Zobacz
motyw 35 dyrektywy 2017/541. Tytuł II dotyczy wolności, tytuł III – równości, tytuł V – praw obywatelskich, a tytuł VI – wymiaru sprawiedliwości.
38      Zobacz przypis 37 powyżej.
39      Zobacz w tym względzie K. Zoumpoulakis, Approximation of criminal sanctions in the European Union: A wild goose chase?, New Journal of European Criminal Law, vol. 13, no 3, 2022, s. 333–345, zwłaszcza s. 335–336. Autor podkreśla w szczególności, że pojęcie „normy minimalnej” nie odnosi się do samej treści normy, lecz do zasady, zgodnie z którą państwa członkowskie powinny mieć możliwość wykraczania poza wymagane minimum.
40      Zobacz I. Wieczorek, The Legitimacy of EU Criminal Law, Hart Publishing, Oxford, 2020, s. 115–116.
41      Wyrok z dnia 22 maja 2012 r. (C‑348/09, EU:C:2012:300).
42      Zobacz I. Wieczorek, op.cit., s. 116:
„a values-based criminalisation rationale for harmonisation”.
43      Zobacz
I.M. Siatista i M. Wierda, Principle 24. Restrictions and Other Measures Relating to Amnesty, w: The United Nations Principles to Combat Impunity: A Commentary, Oxford University Press, Oxford, 2018, s. 258.
44      W przedmiocie historycznego przeglądu ewolucji międzynarodowego prawa humanitarnego dotyczącego traktowania amnestii i bezkarności zob. M. Puéchavy, Une amnistie générale ne peut couvrir les crimes de tortures et de traitements inhumains et dégradants (Cour eur. dr. h., Margus c. Croatie, 13 novembre 2012), Revue trimestrielle des droits de l’homme, no 94, 2013, w szczególności s. 484 i nast.
45      Zobacz R. O’Keefe, 11. Statutory Limitation and Amnesty, w: International Criminal Law, Oxford International Law Library, Oxford, 2015, s. 461–479, w szczególności s. 468; oraz G. Mettraux, International Crimes: Law and Practice: Volume II: Crimes Against Humanity, Oxford University Press, Oxford, 2020, s. 177.
46      W przedmiocie ewolucji orzecznictwa ETPC dotyczącego amnestii zob. m.in. F. Tulkens i S. Van Drooghenbroeck, La clémence pénale et les droits de l’homme. Réflexions en marge de la jurisprudence récente de la Cour européenne des droits de l’homme, Liber amicorum Michel van de Kerchove, Larcier, Brussels, 2011, s. 133–137; J. Gallen, The European Court of Human Rights, Transitional Justice and Historical Abuse in Consolidated Democracies, Human Rights Law Review, vol. 19, no 4, 2019, s. 675–704; I. Moulier, La Cour européenne des droits de l’homme face à la répression pénale nationale des crimes de droit international, L’homme dans la société internationale. Mélanges en hommage au Professeur Paul Tavernier, Bruylant, Bruxelles, 2013, 1re
éd., s. 1365–1396.
47      Wyrok
ETPC z dnia 2 września 1991 r. w sprawie Dujardin i in. przeciwko Francji (CE:ECHR:1991:0902DEC001673490).
48      Wyrok ETPC z dnia 2 listopada 2004 r. w sprawie Abdülsamet Yaman przeciwko Turcji  (CE:ECHR:2004:1102JUD003244696), § 55.  Zobacz także wyrok ETPC z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie Turan Cakir przeciwko Belgii (CE:ECHR:2009:0310JUD004425606), § 69, w którym Trybunał ów stwierdził naruszenie art. 3 EKPC i oświadczył, że „gdy funkcjonariuszowi publicznemu zarzuca się czyny sprzeczne z art. 3, postępowanie lub skazanie nie mogą zostać unieważnione wskutek przedawnienia, a zastosowanie środków takich jak amnestia lub ułaskawienie nie może być dozwolone […]. W szczególności Trybunał uważa, że władze państwowe nie mogą w żadnym wypadku sprawiać wrażenia, że są gotowe pozostawić takie zachowanie bez kary”.
49      Wyrok ETPC z dnia 5 czerwca 2007 r. w sprawie Yesil i Sevim przeciwko Turcji (CE:ECHR:2007:0605JUD003473804), § 38.
50      Wyrok ETPC z dnia 13 stycznia 2009 r. w sprawie Yeter przeciwko Turcji (CE:ECHR:2009:0113JUD003375003), § 70.
51      Wyrok
ETPC z dnia 17 marca 2009 r. w sprawie Ould Dah przeciwko Francji  (CE:ECHR:2009:0317DEC001311303).  ETPC powtórzył tę formułę w wyroku z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie Stowarzyszenie „21 grudnia 1989 r.” i inni przeciwko Rumunii (CE:ECHR:2011:0524JUD003381007), § 144: „Amnestia jest ogólnie nie do pogodzenia ze spoczywającym na państwach obowiązkiem prowadzenia śledztw w sprawach tortur [postanowienie z dnia 17 marca 2009 r. w sprawie Ould Dah przeciwko Francji (nr 13113/03)] i zwalczania bezkarności zbrodni międzynarodowych. To samo dotyczy ułaskawienia [wyrok z dnia 2 listopada 2004 r. w sprawie Abdülsamet Yaman przeciwko Turcji, § 55 (nr 32446/96)]”.
52      Wyrok ETPC z dnia 27 maja 2014 r. w sprawie Marguš przeciwko Chorwacji (CE:ECHR:2014:0527JUD000445510, zwany dalej „wyrokiem Marguš przeciwko Chorwacji”) (zob. w przedmiocie tego wyroku m.in. F. Krenc i S. Van
Drooghenbroeck, Chronique de jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme – 1er
janvier–30 juin 2014, Journal des tribunaux,  vol. 35, no 6579, 2014, s. 677).  Sprawa dotyczyła byłego bojownika chorwackiej armii skazanego w wyniku dwóch odrębnych postępowań za zbrodnie wojenne przeciwko ludności cywilnej. Po skorzystaniu na mocy ustawy z amnestii ogólnej kończącej pierwsze postępowanie skarżący zakwestionował wznowienie postępowania, a także swoje późniejsze skazanie, co przywiodło ETPC do zbadania ważności amnestii, którą został objęty w pierwszym postępowaniu. ETPC przyznał w szczególności, że „postępowania karne prowadzone przeciwko skarżącemu odnosiły się między innymi do zarzutów morderstwa i spowodowania poważnych obrażeń
u osób cywilnych, a zatem dotyczyły
zagwarantowanego w art. 2 [EKPC] prawa tych osób do życia, a nawet ich praw w świetle art. 3” (op.cit.
§ 124). ETPC uznał również, że „obowiązek ścigania przez państwa sprawców tortur lub zabójstw jest […] dobrze ugruntowany w orzecznictwie [ETPC]. Z orzecznictwa tego wynika, że przyznanie sprawcom zabójstw lub złego traktowania osób cywilnych możliwości skorzystania z amnestii jest sprzeczne z obowiązkami państw wynikającymi z art. 2 i 3 [EKPC], jeżeli środek ten uniemożliwia dochodzenia w sprawie takich czynów i nieuchronnie prowadzi do zapewnienia sprawcom bezkarności” (op.cit.
§ 127).
53 Zwanego dalej „MTPC”.
54      ETPC
uwzględnił między innymi orzecznictwo MTPC dotyczące amnestii, aby ustalić, że nie może ona być dopuszczalna w odniesieniu do poważnych naruszeń praw człowieka: „Trybunał bierze również pod uwagę orzecznictwo [MTPC], w szczególności w sprawach: Barrios Altos, Gomes Lund i in., Gelman oraz Masakra w El Mozote i okolicznych osadach, […], w których [MTPC] na podstawie swojego wcześniejszego orzecznictwa
oraz wniosków Międzyamerykańskiej Komisji Praw Człowieka, organów ONZ oraz innych ogólnoświatowych i regionalnych organów ochrony praw człowieka zajął zdecydowane stanowisko w tej kwestii i oznajmił, że żadna amnestia nie może być dopuszczalna w stosunku do poważnych naruszeń podstawowych praw człowieka. Wyjaśnił, że w takim przypadku amnestia poważnie naruszyłaby spoczywający na państwach obowiązek prowadzenia dochodzeń w przypadku takich przestępczych działań i karania sprawców (Gelman, op.cit., § 195, a także Gomes Lund i inni, op.cit., § 171). MTPC podkreślił, że taka
amnestia narusza niezbywalne prawa uznane w prawie międzynarodowym w dziedzinie praw człowieka (Gomes Lund i in., § 171)” [wyrok Marguš przeciwko Chorwacji (§ 138)].
55      Zobacz wyrok Marguš przeciwko Chorwacji, § 140.
56      Zobacz J.-P. Pérez-León-Acevedo, The European Court of Human Rights (ECtHR) vis-à-vis amnesties and pardons; factors concerning or affecting the degree of ECtHR’s deference to states, The International Journal of Human Rights, vol. 26, no 6, 2022, s. 1107–1137.
57      Zobacz wyrok Marguš przeciwko Chorwacji (op.cit.
§ 139): „[…] prawo międzynarodowe coraz częściej uznaje te amnestie za niedopuszczalne, ponieważ są one niezgodne z powszechnie uznanym przez państwa obowiązkiem ścigania i karania sprawców poważnych naruszeń podstawowych praw człowieka. Zakładając, że amnestie są możliwe, jeżeli wiążą się ze szczególnymi okolicznościami, takimi jak proces pojednania lub jakaś forma zadośćuczynienia dla pokrzywdzonych, objęcie amnestią skarżącego w niniejszej sprawie byłoby wciąż niedopuszczalne, bowiem nic nie wskazuje na istnienie w niniejszej sprawie takich okoliczności”. Wyróżnienie moje.
58 Zobacz w szczególności pkt 64–68 niniejszej opinii.
59      Komisja Wenecka, opinie  nr 1167/2023 i 1168/2023 z dnia 18 marca 2024 r. w sprawie wymogów praworządności dotyczących amnestii, ze szczególnym uwzględnieniem projektu hiszpańskiej ustawy parlamentarnej „w przedmiocie ustawy organicznej o amnestii w celu normalizacji instytucjonalnej, politycznej i społecznej Katalonii” [CDL-AD(2024)003, pkt 74]. Zobacz także,
w przedmiocie
autoamnestii,
K. Marxen, op.cit., s. 38–45.
60      Zobacz w tym względzie wyrok MTPC z dnia 14 marca 2001 r., Barrios Altos przeciwko Peru (seria C, nr 75). W przedmiocie tego wyroku zob.: A.A. Cançado Trindade, Évolution du droit international au droits des gens. L’accès des individus à la Justice Internationale. Le regard d’un juge, Pedone, Paris, 2008, w szczególności s. 123–125; C. Stahn, A Critical Introduction to International Criminal Law, Cambridge University Press, Cambridge, 2019, w szczególności s. 259–260. Zobacz także wyroki MTPC: z dnia 29 listopada 2006 r., La Cantuta przeciwko Peru (seria C,
nr 162); z dnia 26 września 2006 r., Almonacid Arellano i in. przeciwko Chile (seria C,
nr 154); z dnia 24 lutego 2011 r., Gelman przeciwko Urugwajowi (seria C,
nr 221). Ogólnie w kwestii orzecznictwa MTPC w przedmiocie amnestii zob. J.-P. Perez-Leon-Acevedo, The control of the Inter-American Court of Human Rights over amnesty laws and other exemption measures: Legitimacy assessment, Leiden Journal of International, vol. 33, no 3, 2020, s. 667–687; także w szczególności w przedmiocie wpływu sędziego Cançado Trindade na interpretację przepisów dotyczących amnestii przez ten trybunał zob. w szczególności V. Chiari Gonçalves, i L. Albuquerque, A contribuição de Cançado Trindade na interpretação das leis de anistia no Sistema Interamericano de Direitos Humanos: uma análise a partir do caso Herzog, Revista da Faculdade de Direito. Número Especial: Em Memória do Professor Antônio Augusto Cançado Trindade, no 81, 2022, s. 299–317).
61      Zobacz w przedmiocie kontroli sądowej ustaw o amnestii: Komisja Wenecka, opinia  nr 710/2012 z dnia 11 marca 2013 r. w sprawie przepisów ustawy o amnestii dla więźniów politycznych w Gruzji
[CDL-AD(2013)009, pkt 43–46]. Komisja Wenecka wskazuje, że procedura, w ramach której władza sądownicza jest odpowiedzialna, decyzją parlamentu, za rozstrzygnięcie, czy konkretne osoby spełniają określone przez parlament ogólne kryteria zastosowania amnestii, jest zgodna z zasadą podziału władz.
62      W tym względzie należy przypomnieć, że klauzula ta została wprowadzona do LOA na podstawie zalecenia Komisji Weneckiej, jak wskazano w preambule tej ustawy.
63      Jak wskazała francuska Conseil d’État (rada stanu), pewność prawa zakłada, że „[…] obywatele są w stanie określić, co jest dozwolone, a co zakazane przez obowiązujące prawo, bez wymagania od nich wysiłku ponad siły. Aby osiągnąć taki rezultat, ustanowione normy muszą być jasne i zrozumiałe oraz nie mogą być z czasem poddawane
zbyt częstym, ani przede wszystkim nieprzewidywalnym zmianom” (zob. Conseil d’Etat, Rapport public 2006 – Sécurité juridique et complexité du droit, La Documentation française, Paris, 15 mars 2006, s. 281 – sprawozdanie dostępne pod adresem: https://www.vie-publique.fr/files/rapport/pdf/064000245.pdf).
64      Zobacz wyrok z dnia 30 kwietnia 2020 r., Hecta Viticol,
C‑184/19, EU:C:2020:337, pkt 52.
65      Należy zauważyć, że ETPC podkreśla fundamentalną funkcję zasady pewności prawa dla wykładni EKPC. Pewność prawa dla podmiotu prawa jest właśnie jednym z celów EKPC, ponieważ bezpośrednio wiąże się
ona z jedną z ogólnych zasad wykładni, do której często odwołuje się orzecznictwo ETPC i którą ponadto proklamowano w preambule EKPC, a mianowicie z zasadą „rządów prawa”. I tak odpowiednia ochrona przed arbitralnością jest obowiązkiem każdego państwa, które chce ustanowić „rządy prawa” (zob. M. de Salvia, La place de la notion de sécurité juridique dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, Cahiers du Conseil Constitutionnel, no 11, 2011 – publikacja dostępna pod adresem: https://www.conseil-constitutionnel.fr/nouveaux-cahiers-du-conseil-constitutionnel/la-place-de-la-notion-de-securite-juridique-dans-la-jurisprudence-de-la-cour-europeenne-des-droits). Poszanowanie zasad rzetelnego procesu sądowego było często wiązane z pojęciem pewności prawa. W tym względzie ETPC stwierdził, że: „prawo do rzetelnego procesu sądowego zagwarantowane w art. 6 ust. 1 [EKPC] należy interpretować w świetle preambuły [EKPC], która stanowi, że praworządność jest częścią wspólnego dziedzictwa umawiających się państw. Jednym z fundamentalnych elementów praworządności jest zasada bezpieczeństwa stosunków prawnych, która wymaga między innymi, aby ostateczne rozstrzygnięcie każdego sporu przez sądy nie było już kwestionowane” [wyrok ETPC z dnia 28 października 1999 r., w sprawie Brumarescu przeciwko Rumunii (CE:ECHR:1999:1028JUD002834295, § 61)].
66      Zobacz wyrok z dnia 24 lipca 2023 r., Lin (C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, pkt 114). Zobacz także podobnie wyroki: z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft (C‑72/15, EU:C: 2017:236, pkt 161, 162);
oraz z dnia 16 lutego 2022 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑156/21, EU:C:2022:97, pkt 136, 223).
67      Zobacz
46 pkt niniejszej opinii i przypis 29.
68      Wydaje się, że takie jest również stanowisko podmiotów, które wniosły skargę obywatelską
w postępowaniu głównym (zob. pkt 45 niniejszej opinii).
69      Przyjętej w Nowym Jorku przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w dniu 10 grudnia 1984 r. (Dz.U.
z 1989 r., nr 63, poz. 378).
70      Zobacz między innymi wyroki ETPC: z dnia 18 stycznia 1978 r. w sprawie Irlandia przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (CE:ECHR:1978:0118JUD000531071, § 167); z dnia 28 lipca 1999 r. w sprawie Selmouni przeciwko Francji (CE:ECHR:1999:0728JUD002580394, § 96–97);
oraz z dnia 24 lipca 2014 r. w sprawie Al Nashiri przeciwko Polsce (CE:ECHR:2014:0724JUD002876111, § 508).
71      Zobacz wyrok ETPC z dnia 6 kwietnia 2000 r. w sprawie Labita przeciwko Włochom (CE:ECHR:2000:0406JUD002677295, § 120): „[ETPC] uznawał określone traktowanie jednocześnie za „nieludzkie”,
między innymi ponieważ było ono dokonywane z premedytacją, było stosowane przez wiele godzin i spowodowało albo faktyczne uszkodzenie ciała, albo intensywne fizyczne i psychiczne cierpienie, jak i za „poniżające”, ponieważ
miało ono na celu wywoływanie u ofiar
uczucia strachu, udręczenia i poniżenia,
będącego w stanie je upokorzyć i upodlić. Aby kara lub traktowanie, które jej towarzyszy, było „nieludzkie” lub „poniżające”, cierpienie lub upokorzenie musi w każdym razie wykraczać poza nieunikniony element cierpienia i poniżenia związanego z daną formą zgodnego z prawem traktowania lub karania”. Zobacz także wyrok ETPC z dnia 26 października 2000 r. w sprawie Kudła przeciwko Polsce (CE:ECHR:2000:1026JUD003021096, § 92).
72      Zobacz wyrok ETPC z dnia  1 czerwca 2010 r. w sprawie Gäfgen przeciwko Niemcom (CE:ECHR:2010:0601JUD002297805, § 89).
73      Zobacz wyrok ETPC z dnia 21 stycznia 2011 r. w sprawie M.S.S. przeciwko Belgii i Grecji (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, § 220): „Może wystarczyć, że ofiara jest upokorzona we własnych oczach, nawet jeśli nie jest upokorzona w oczach innych […]. Wreszcie, o ile należy wziąć pod uwagę pytanie, czy celem było upokorzenie, czy też poniżenie ofiary, brak takiego celu nie może w sposób ostateczny wykluczyć stwierdzenia naruszenia art. 3 […]”. Zobacz także wyrok ETPC z dnia 28 września 2015 r. w sprawie Bouyid przeciwko Belgii (CE:ECHR:2015:0928JUD002338009, § 87): „Złe traktowanie, które osiąga taki minimalny stopień dotkliwości, zwykle wiąże się z obrażeniami ciała lub intensywnym cierpieniem fizycznym lub psychicznym. Jednak nawet w przypadku braku takich urazów, jeśli traktowanie upokarza lub upadla człowieka, świadcząc o braku poszanowania lub o umniejszeniu jego godności ludzkiej, lub jeśli wywołuje u niego uczucie strachu, udręczenia lub poniżenia
będące w stanie przełamać jego psychiczny i fizyczny opór, to można uznać je za poniżające, a zatem może podlegać również zakazowi określonemu w art. 3 […]”.
74      Zobacz wyroki ETPC: z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie Makaratzis przeciwko Grecji (CE:ECHR:2004:1220JUD005038599, § 50);
oraz z dnia 14 czerwca 2011 r. w sprawie Trévalec przeciwko Belgii (CE:ECHR:2011:0614JUD003081207, § 55–61).
75      Jestem świadomy, że w opiniach nr 1167/2023 i 1168/2023 z dnia 18 marca 2024 r. w sprawie wymogów praworządności dotyczących amnestii, ze szczególnym uwzględnieniem projektu hiszpańskiej ustawy parlamentarnej „w przedmiocie ustawy organicznej o amnestii w celu normalizacji instytucjonalnej, politycznej i społecznej Katalonii” [CDL-AD(2024)003], Komisja Wenecka stwierdziła, że „w odniesieniu do pewności prawa Komisja [Wenecka] zauważa, że przedmiotowy i czasowy zakres amnestii określony w art. 1.1 projektu ustawy o amnestii jest bardzo szeroki i nieokreślony”, i w związku z tym „zalec[ił]a ograniczenie i bardziej precyzyjne określenie zakresu przedmiotowego i czasowego amnestii, aby uczynić skutki ustawy bardziej przewidywalnymi” (pkt 94, 96). Należy jednak przypomnieć, że Komisja Wenecka bada zasadę pewności prawa z perspektywy ogólnej, abstrakcyjnej i normatywnej
oraz dąży do ustanowienia idealnych standardów, mających zastosowanie w każdym przypadku.
Tymczasem w prawie Unii zasada ta nie jest oceniana w sposób abstrakcyjny, lecz funkcjonalny, w świetle celów porządku prawnego Unii, a w szczególności w celu ustalenia, czy skuteczność dyrektywy 2017/541 jest zagrożona. To właśnie wyraził rzecznik generalny P. Hogan w swojej opinii, gdy podkreślił, że „[…] ocena dokonana przez Komisję Wenecką ma bowiem zasadniczo charakter polityczny, choć jest podbudowana złożoną analizą zagadnień prawnych i politycznych”, oraz że „[w]
swojej opinii Komisja Wenecka dąży do ustanowienia systemu idealnego” (opinia rzecznika generalnego P. Hogana w sprawie Repubblika, C‑896/19, EU:C:2020:1055, pkt 88). W związku z tym, o ile z punktu widzenia ulepszenia przepisów zakres stosowania art. 1 LOA można by określić z większą precyzją, o tyle w niniejszej sprawie okoliczności tej nie można zrównywać z naruszeniem zasady pewności prawa zagwarantowanej w prawie Unii.
76      Co się tyczy przypadku, w którym amnestia następuje w czasie, gdy sąd karny rozpoznaje już sprawę, H. Donnedieu de Vabres podkreśla, że amnestia następuje z poszanowaniem praw osób trzecich i nie wygasza
roszczeń odszkodowawczych; jeżeli powództwo cywilne nie zostało jeszcze wytoczone, będzie mógł je rozpoznać jedynie sąd cywilny (H. Donnedieu de Vabres, op.cit., s. 558, 559, no 991).
77      R. Merle i A. Vitu wypowiadają się w charakterystyczny sposób i z krytycznym spojrzeniem w przedmiocie ogólnego charakteru amnestii i zauważają, że „twórcy ustawy o amnestii nie podlegają żadnym ograniczeniom, jeżeli chodzi o określenie przestępstw, które będzie obejmować narzędzie zapomnienia […]” (R. Merle i A. Vitu, op.cit., s. 1111, no 945). Jeśli chodzi o beneficjentów amnestii, autorzy dokonują rozróżnienia między „amnestią rzeczywistą”, a mianowicie „taką, którą
obejmuje się
sprawców przestępstw wymienionych w ustawie, bez uwzględnienia szczególnych cech beneficjentów”, a „amnestią osobistą”, czyli taką, która nie uwzględnia rodzaju lub powagi popełnionych przestępstw, lecz „określone kategorie osób, których przeszłość lub szczególne cechy uczyniły godnymi tego środka” (tamże, s. 1112–1113, no 946). Zobacz także,
w przedmiocie klasyfikacji amnestii według ich zakresu stosowania:
I.M. Siatista i M. Wierda, op.cit., s. 259;
oraz
C. Stahn, op.cit., s. 260.
78      Zobacz
pkt 88 niniejszej opinii.
79      Zobacz
pkt 84 niniejszej opinii.
80      6/64, EU:C:1964:66.
81      Zobacz wyroki: z dnia 22 lutego 2022 r., RS (Skutki wyroków sądu konstytucyjnego),
C‑430/21, EU:C:2022:99, pkt 52;
oraz z dnia 5 czerwca 2023 r., Komisja/Polska (Niezawisłość i życie prywatne sędziów),
C‑204/21, EU:C:2023:442, pkt 79.
82      Zobacz wyrok z dnia 24 czerwca 2019 r., Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).
83      Zobacz
podobnie wyrok z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Słowenia (Archiwa EBC) (C‑316/19, EU:C:2020:1030, pkt 119).
84      Zobacz
pkt 84 niniejszej opinii.
85      Zobacz wyrok z dnia 26 marca 2020 r., Miasto Łowicz i Prokurator Generalny (C‑558/18 i C‑563/18, zwany dalej „wyrokiem Miasto Łowicz”, EU:C:2020:234, pkt 44).
86      Zobacz wyrok Miasto Łowicz (pkt 45).
87      Zobacz wyrok Miasto Łowicz (pkt 46).