62023CC0019
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
N. EMILIOU
представено на 14 януари 2025 година (
1
)
Дело C‑19/23
Кралство Дания
срещу
Европейски парламент,
Съвет на Европейския съюз
„Жалба за отмяна — Директива (ЕС) 2022/2041 — Адекватни минимални работни заплати в Европейския съюз — Пълна отмяна на Директивата — Правно основание — Член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС — Понятието „условия на труд“ — Член 153, параграф 2, буква б) ДФЕС — Компетентност на Европейския парламент и на Съвета да приемат минимални изисквания — Член 153, параграф 5 ДФЕС — Изключения — „Заплащане“ и „право на сдружаване“ — Пряка намеса — Член 5 от Директивата — Процедура за определяне на адекватни законоустановени минимални работни заплати — Списък от минимални критерии, които държавите членки трябва да включват — Член 4 — Насърчаване на колективното договаряне за определяне на работните заплати — Член 12 — Право на защита — Член 153, параграф 1, буква е) ДФЕС — Понятието „представителство и колективна защита на интересите на работниците и работодателите“ — Специална законодателна процедура, изискваща единодушие в Съвета — Невъзможност за приемане на Директивата едновременно на основание член 153, параграф 1, буква б) и член 153, параграф 1, буква е) ДФЕС — Частична отмяна на Директивата — Отделимост на член 4, параграф 1, буква г) и член 4, параграф 2 от Директивата“
I. Въведение
1.
В съответствие с установения в член 5, параграф 2 ДЕС принцип на предоставената компетентност, който е от съществено значение за Европейския съюз, основан на принципа на правовата държава (
2
), Съюзът действа единствено в границите на компетентност, която държавите членки са му предоставили с Договорите. Макар и на пръв поглед да е проста, задачата на Съда да следи за спазването на този принцип, се усложнява от факта, че някои разпоредби на Договорите, отнасящи се до разпределението на правомощията между Съюза и държавите членки, изглежда, или са неясни, или се припокриват.
2.
Това важи с особена сила за социалната политика на Съюза, в която авторите на Договорите са се стремили, от една страна, да насърчават сближаването и конвергенцията, а от друга — да изградят Съюз, който отчита разнообразието на националните системи и ключовата роля на социалните партньори — две цели, които невинаги са лесни за съчетаване. Всъщност преследването на първата цел предполага предоставянето на повече правомощия на Съюза, докато преследването на втората потвърждава тезата, че някои решения в областта на социалната политика се вземат единствено от държавите членки.
3.
С жалбата в настоящото производство, подадена на основание член 263 ДФЕС, Кралство Дания, подкрепено от Кралство Швеция, иска от Съда да отмени Директива (ЕС) 2022/2041 относно адекватните минимални работни заплати в Европейския съюз (наричана по-нататък „Директивата за АМРЗ“) (
3
) в нейната цялост. И двете държави членки твърдят, че Европейският парламент и Съветът не са били компетентни да приемат Директивата за АМРЗ на основание член 153, параграф 2, буква б) ДФЕС във връзка с член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС. Тези разпоредби предоставят на Европейския парламент и на Съвета правомощието да приемат посредством директиви минимални изисквания по отношение на „условията на труд“. В член 153, параграф 5 ДФЕС обаче се уточнява, че правомощието не обхваща по-специално „заплащането“.
4.
В този контекст най-сложният въпрос, повдигнат по настоящото дело, се отнася именно до това дали при приемането на Директивата за АМРЗ Парламентът и Съветът са действали в нарушение на член 153, параграф 5 ДФЕС, като са приели законодателен акт в област („заплащане“), която не попада в обхвата на правомощията на Съюза. Както ще обясня в настоящото заключение, според мен на този въпрос следва да се отговори утвърдително.
II. Правна уредба
А. Договорът за функциониране на ЕС
5.
Съгласно член 153 ДФЕС:
„1.   С оглед постигането на целите на член 151, Съюзът подкрепя и допълва дейностите на държавите членки в следните области:
[…]
б) условия на труд;
[…]
е)
представителство и колективна защита на интересите на работниците и работодателите, включително съвместно вземане на решения при спазване на параграф 5;
[…]
2.   За целта Европейският парламент и Съветът:
[…]
б)
могат да приемат в областите, изброени в параграф 1, букви а)—и), посредством директиви, минимални изисквания, които следва да бъдат приложени постепенно, като се имат предвид условията и техническите правила във всяка държава членка. Тези директиви избягват налагането на административни, финансови и правни ограничения по начин, който би попречил на създаването и развитието на малки и средни предприятия.
Европейският парламент и Съветът действат в съответствие с обикновената законодателна процедура след консултация с Икономическия и социален комитет и Комитета на регионите.
В областите, посочени в параграф 1, букви в), г), е) и ж), Съветът действа в съответствие със специална законодателна процедура, с единодушие, след консултация с Европейския парламент и посочените комитети.
[…]
5.   Разпоредбите на настоящия член не се прилагат спрямо заплащането, правото на сдружаване или правото да се налага локаут“.
Б. Директивата за АМРЗ
6.
Член 1 от Директивата за АМРЗ гласи:
„1.   С цел подобряване на условията на живот и труд в Съюза, и по-специално на адекватността на минималните работни заплати на работниците, за да се допринесе за постигането на социална конвергенция във възходяща посока и за намаляването на неравенството в заплащането настоящата директива установява рамка за:
a)
адекватност на законоустановените минимални работни заплати с цел постигане на достойни условия на живот и труд;
б)
насърчаване на колективното договаряне за определяне на работните заплати;
в)
подобряване на ефективния достъп на работниците до правата на защита на минималната работна заплата, когато тези права са предвидени в националното право и/или в колективни трудови договори.
2.   Настоящата директива не засяга пълното зачитане на автономността на социалните партньори, както и правото им да договарят и сключват колективни трудови договори.
3.   В съответствие с член 153, параграф 5 от ДФЕС настоящата директива не засяга компетентността на държавите членки да определят равнището на минималните работни заплати, нито избора на държавите членки да определят законоустановени минимални работни заплати и/или да насърчават достъпа до защита на минималната работна заплата, предвидена в колективни трудови договори.
4.   Настоящата директива се прилага в пълно съответствие с правото на колективно договаряне. Нищо в настоящата директива не може да се тълкува като установяване на задължение за която и да е държава членка:
a)
в която формирането на работната заплата става изключително чрез колективни трудови договори, да въведе законоустановена минимална работна заплата; или
б)
да обяви кoйто и да е колективен трудов договор за общоприложим.
[…]“.
7.
Член 4 от тази директива е озаглавен „Насърчаване на колективното договаряне за определяне на работните заплати“ и гласи:
„1.   С цел да се увеличи обхватът на колективното договаряне и да се улесни упражняването на правото на колективно договаряне за определяне на работните заплати държавите членки с участието на социалните партньори и в съответствие с националното право и практика:
[…]
г)
по целесъобразност предприемат мерки — с цел насърчаване на колективното договаряне за определяне на работните заплати — за защита на синдикалните организации и организациите на работодателите, участващи или желаещи да участват в колективно договаряне, от всякаква намеса от другата страна или от представители или членове на другата страна в тяхното установяване, функциониране или управление.
2.   Освен това всяка държава членка, в която равнището на обхвата на колективното договаряне е под прага от 80 %, предвижда чрез закон след консултация със социалните партньори или по споразумение с тях рамка от условия, благоприятстващи колективното договаряне. Държавата членка изготвя също така план за действие за насърчаване на колективното договаряне. Държавата членка изготвя този план за действие след консултация със социалните партньори, или по споразумение с тях, или, след съвместно искане от тяхна страна, съгласно договореното между социалните партньори. В плана за действие се определят ясен график и конкретни мерки за постепенно увеличаване на равнището на обхвата на колективното договаряне при пълно зачитане на автономността на социалните партньори. Държавата членка преразглежда редовно своя план за действие и при необходимост го актуализира. Когато държава членка актуализира плана си за действие, тя го прави след консултация със социалните партньори, или по споразумение с тях, или, след съвместно искане от тяхна страна, съгласно договореното между тях. Планът за действие се преразглежда при всички случаи най-малко на всеки пет години. Планът за действие и всички негови актуализации се оповестяват публично и се съобщават на Комисията“.
8.
Член 5 от Директивата за АМРЗ е озаглавен „Процедура за определяне на адекватни законоустановени минимални работни заплати“ и предвижда:
„1.   Държавите членки, в които има законоустановени минимални работни заплати, установяват необходимите процедури за определяне и актуализиране на законоустановените минимални работни заплати. Тези процедури за определяне и актуализиране се ръководят от критерии, определени с оглед допринасяне за адекватността на законоустановените минимални работни заплати, с цел да се постигне достоен стандарт на живот, да се намали бедността сред работещите, както и да се насърчат социалното сближаване и социалната конвергенция във възходяща посока и да се намали разликата в заплащането между половете. Държавите членки определят тези критерии в съответствие с националните си практики, като ги закрепват в съответното национално право, в решения на компетентните си органи или в тристранни споразумения. Критериите се определят по ясен начин. Държавите членки могат да вземат решение относно относителната тежест на тези критерии, включително относно елементите, посочени в параграф 2, като вземат предвид своите национални социално-икономически условия.
2.   Националните критерии, посочени в параграф 1, включват най-малко следните елементи:
a)
покупателната способност на законоустановените минимални работни заплати, като се взема предвид издръжката на живота;
б)
общото равнище на работните заплати и тяхното разпределение;
в)
темпа на растеж на работните заплати;
г)
дългосрочните равнища и развитието на националната производителност.
3.   Без да се засягат задълженията, определени в настоящия член, държавите членки могат допълнително да използват автоматичен механизъм за коригиране на индексирането на законоустановените минимални работни заплати въз основа на подходящи критерии и в съответствие с националните закони и практики, при условие че прилагането на този механизъм не води до намаляване на законоустановената минимална работна заплата.
4.   Държавите членки използват ориентировъчни референтни стойности, от които да се ръководят при своята оценка на адекватността на законоустановените минимални работни заплати. За тази цел те могат да използват ориентировъчни референтни стойности, които обикновено се използват на международно равнище, например 60 % от брутната медианна работна заплата и 50 % от брутната средна работна заплата, и/или ориентировъчни референтни стойности, използвани на национално равнище.
5.   Държавите членки гарантират, че редовното и своевременно актуализиране на законоустановените минимални работни заплати се извършва най-малко на всеки две години, а за държавите членки, които използват механизъм за автоматично индексиране, посочен в параграф 3 — най-малко на всеки четири години.
6.   Всяка държава членка определя или създава един или повече консултативни органи, които да съветват компетентните органи по въпросите, свързани със законоустановените минимални работни заплати, и осигурява оперативното функциониране на тези органи“.
9.
Член 12 от Директивата за АМРЗ е озаглавен „Право на защита и закрила срещу неблагоприятно третиране или неблагоприятни последици“ и предвижда следното:
„1.   Държавите членки гарантират, без да се засягат специалните форми на защита и на разрешаване на спорове, предвидени, когато е приложимо, в колективните трудови договори, че работниците, включително тези, чието трудово правоотношение е приключило, имат достъп до реално, своевременно и безпристрастно разрешаване на споровете и право на защита в случай на нарушение на правата, свързани със законоустановените минимални работни заплати или със защитата на минималната работна заплата, ако тези права са предвидени в националното право или в колективни трудови договори“.
III. Фактите в основата на жалбата по настоящото дело
А. Предложението за директива за АМРЗ
10.
През октомври 2020 г. Комисията приема предложение за Директивата за АМРЗ (
4
). До това предложение се стига, след като председателят на Комисията Урсула фон дер Лайен заявява, че „[д]остойнството на труда е свещено. В рамките на първите 100 дни от моя мандат ще предложа правен инструмент, който да гарантира, че всеки работник в нашия Съюз има справедлива минимална работна заплата“ (
5
).
11.
В предложението за директива за АМРЗ Комисията отбелязва, че „много работници в [Европейския съюз] не са защитени чрез адекватни минимални работни заплати“ и че през 2018 г. „в девет държави членки законоустановената минимална работна заплата не е осигурявала достатъчен доход на несемеен работник, получаващ минимална работна заплата, за да надскочи прага на риска от изпадане в бедност“. В него също така се отбелязва, че след кризата, породена от COVID‑19, осигуряването на работниците в Съюза на достъп до възможности за заетост и до адекватни минимални работни заплати е била от „съществено значение за подпомагането на устойчиво и приобщаващо икономическо възстановяване“ (
6
). Някои автори смятат, че тези изявления отразяват значителна промяна в начина, по който се възприемат адекватните минимални заплати на равнище Европейски съюз, тъй като на тях вече не се гледа като на пречка за конкурентоспособността между държавите членки и за икономическия растеж, а като на предпоставка за икономическо развитие (
7
).
12.
В този контекст Комисията обяснява, че предложението ѝ създава рамка за „подобряване на адекватността на минималните работни заплати и за разширяване на достъпа на работниците до защитата на минималната работна заплата“. Отбелязва също така, че предложената директива има за цел да „насърчи колективното договаряне на работните заплати във всички държави членки“, като „отчита и напълно зачита особеностите на националните системи, националните сфери на компетентност, автономността на социалните партньори и свободата на договаряне“ (
8
).
13.
На 19 октомври 2022 г. Директивата за AMЗ е приета на първо четене. Всички държави членки в Съвета гласуват в подкрепа на този акт, с изключение на Кралство Дания и Кралство Швеция, които гласуват против, и Унгария, която се въздържа (
9
).
14.
В своето мотивирано становище по предложението за Директивата за АМРЗ от 15 декември 2020 г. датският парламент вече посочва, че според него условията на заплащане се регулират най-добре на национално равнище (
10
). По време на законодателната процедура, довела до приемането на Директивата, датското правителство обяснява в изявление до Съвета, че „принципно се противопоставя на въвеждането на каквото и да било обвързващо регулиране на равнището на ЕС по отношение на минималната работна заплата“. То също така подчертава, че „е от особена важност да се запази автономността на […] социалните партньори“ и че „определянето на заплатите е национална компетентност“ (
11
).
Б. Основни аспекти на Директивата за АМРЗ за целите на настоящото дело
15.
По данни на Евростат към 1 януари 2022 г. законоустановените минимални месечни заплати варират в широки граници в отделните държави членки — от 332 евро в България до 2257 евро в Люксембург (
12
). В своето „Резюме на доклада за оценката на въздействието“, което придружава предложението за директива за АМРЗ (
13
), Комисията установява, че причините за проблема с недостатъчната защита на работниците чрез адекватни минимални заплати в Европейския съюз са, наред с другото, „липсата на ясни и стабилни критерии за определяне и актуализиране на минималните работни заплати“ и „недостатъчното участие на социалните партньори“.
16.
В отговор на тези опасения член 1, параграф 1 от Директивата за АМРЗ гласи, че този акт установява рамка за: а) адекватност на законоустановените минимални работни заплати, б) насърчаване на колективното договаряне за определяне на работните заплати и в) подобряване на ефективния достъп на работниците до правата на защита на минималната работна заплата, когато тези права са предвидени в националното право и/или в колективни трудови договори. Приемам, че по този начин Директивата за АМРЗ преследва три различни цели — изброени съответно в член 1, параграф 1, букви а), б) и в) — като всички те са насочени към осъществяване на общата цел „да се допринесе за постигането на социална конвергенция във възходяща посока и за намаляването на неравенството в заплащането“ (
14
).
17.
Макар Директивата за АМРЗ да съдържа общо 19 разпоредби, организирани в четири различни глави, три разпоредби, а именно членове 4, 5 и 12 от нея, са от особено значение за настоящия случай. Всяка от тези разпоредби е свързана с една от трите цели, изброени в член 1, параграф 1 от тази директива.
18.
Първо, член 4 се отнася до насърчаването на колективното договаряне за определяне на работните заплати (член 1, параграф 1, буква б), втората цел). Той е част от глава I от Директивата за АМРЗ, озаглавена „Общи разпоредби“. С член 4, параграф 1 на всички държави членки се възлагат редица задължения „с цел да се увеличи обхватът на колективното договаряне и да се улесни упражняването на правото на колективно договаряне за определяне на работните заплати“. Тези задължения включват „по целесъобразност [да се] предприемат мерки […] за защита на синдикалните организации и организациите на работодателите, участващи или желаещи да участват в колективно договаряне, от всякаква намеса от другата страна или от представители или членове на другата страна в тяхното установяване, функциониране или управление“ (член 4, параграф 1, буква г). За сметка на това задълженията, описани в член 4, параграф 2, се прилагат само за държави членки, в които равнището на обхвата на колективното договаряне е под прага от 80 %. От тези държави членки се изисква да предвидят „рамка от условия, благоприятстващи колективното договаряне“ и да „изготвя[т] също така план за действие за насърчаване на колективното договаряне“, който да преразглеждат и актуализират редовно.
19.
Второ, член 5 се отнася до „адекватност[та] на законоустановените минимални работни заплати“ (член 1, параграф 1, буква а), първата цел). Той е най-важната разпоредба от Директивата за АМРЗ и се намира в глава II от нея, която е озаглавена „Законоустановени минимални работни заплати“ и чиито разпоредби се прилагат само за държавите членки със законоустановени минимални работни заплати. По-конкретно, в член 5, параграф 2 са описани подробно четири минимални критерия, които са определени с оглед допринасяне за адекватността на минималните работни заплати и трябва да бъдат взети предвид по време на „процедура[та] за определяне на адекватни законоустановени минимални работни заплати“.
20.
Трето, член 12 от Директивата за АМРЗ, който е част от глава III, озаглавена „Хоризонтални разпоредби“, се отнася до ефективния достъп на работниците до защита на минималната работна заплата (член 1, параграф 1, буква в), третата цел). Целта на тази разпоредба е да се гарантира достъпът на работниците до реално, своевременно и безпристрастно разрешаване на споровете и право на защита в случаите, когато са били нарушени свързаните със законоустановените минимални работни заплати или защитата на минималната работна заплата техни правата съгласно националното законодателство и/или колективните трудови договори.
IV. Производство пред Съда и искания
21.
На 18 януари 2023 г. Кралство Дания подава в секретариата на Съда жалбата по настоящото дело.
22.
Кралство Дания моли Съда:
–
да отмени Директивата за АМРЗ в нейната цялост,
–
при условията на евентуалност, да отмени член 4, параграф 1, буква г) и член 4, параграф 2 от Директивата,
–
да осъди Парламента и Съвета да заплатят съдебните разноски.
23.
Парламентът моли Съда да отхвърли жалбата като неоснователна и да осъди Кралство Дания да заплати съдебните разноски.
24.
Съветът моли Съда:
–
да отхвърли главното искане като недопустимо,
–
при условията на евентуалност, да отхвърли изцяло жалбата като неоснователна,
–
да осъди Кралство Дания да заплати съдебните разноски.
25.
С решения на председателя на Съда от 26 април и 25 май 2023 г. Кралство Белгия и Португалската република са допуснати да встъпят по делото в подкрепа на исканията на Съвета.
26.
С решения на председателя на Съда от 8 и 26 май 2023 г. и от 5 и 7 юни 2023 г. Федерална република Германия, Република Гърция, Кралство Испания, Френската република, Великото херцогство Люксембург и Комисията са допуснати да встъпят по делото в подкрепа на исканията на Парламента и на Съвета.
27.
С решение на председателя на Съда от 26 май 2023 г. Кралство Швеция е допуснато да встъпи по делото в подкрепа на исканията на Кралство Дания.
V. Анализ
28.
В продължение на много години социалната политика на Съюза се развива встрани от Договорите; движещата сила на интеграцията на Съюза е създаването на общ пазар (
15
). Приемането на Протокола и Споразумението за социалната политика (наричани по-нататък „главата относно социалната политика“), приложени към Договора от Маастрихт, е първият опит за „конституционализиране“ на социалната политика на Съюза и едва с Договора от Амстердам през 1997 г. съдържанието на главата относно социалната политика е официално включено в Договора за ЕО (
16
).
29.
Оттогава е ясно, че „Съюзът не само установява вътрешния пазар, но и работи за устойчивото развитие на Европа, основано по-специално на високо конкурентна социална пазарна икономика, която има за цел пълна заетост и социален напредък, и насърчава по-специално социалната закрила“ (
17
). За постигането на тези цели законодателят на Съюза приема няколко акта на основание член 153 ДФЕС (или предишни редакции на тази разпоредба) — например Директивата относно работа чрез агенции за временна заетост (
18
), Директивата относно работното време (
19
) или, съвсем наскоро — Директива (ЕС) 2019/1152 за прозрачни и предвидими условия на труд в Европейския съюз (
20
), която, подобно на Директивата за АМРЗ, е приета на основание член 153, параграф 2, буква б) ДФЕС във връзка с член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС.
30.
Доколкото ми е известно обаче Директивата за АМРЗ е първият правен акт на равнище на Съюза по отношение на минималната работна заплата. Всъщност, въпреки че принцип 6 от Европейския стълб на социалните права (
21
) гласи, че „[р]аботниците имат право на справедливо възнаграждение, което осигурява достоен стандарт на живот“ и че „[с]ледва да се осигуряват адекватни минимални работни заплати по такъв начин, че да се удовлетворяват потребностите на работника и неговото семейство“ с оглед предотвратяване на „бедността сред работещите“, този текст няма задължителна правна сила и по-скоро служи като ръководство за постигане на ефективни резултати в областта на заетостта и социалната сфера (
22
).
31.
В подкрепа на искането за пълна отмяна на Директивата за АМРЗ Кралство Дания изтъква две основания. На първо място, то твърди, че Парламентът и Съветът са действали в нарушение на член 153, параграф 5 ДФЕС, а оттам и на принципа на предоставена компетентност, който, както припомних във въведението, е залегнал в член 5, параграф 2 ДЕС. В това отношение датското правителство твърди, че тази директива е несъвместима с две от изключенията, предвидени в член 153, параграф 5 ДФЕС, а именно тези, свързани със „заплащането“ и „правото на сдружаване“. То поддържа, че Директивата за АМРЗ „води до пряка намеса“ в обхванатите от двете изключения области и следователно не е можело да бъде приета от законодателя на Съюза, без последният да превиши предела на правомощията си. Действително, макар Парламентът и Съветът да са компетентни да приемат директиви, определящи минимални изисквания по отношение на „условията на труд“ (на основание член 153, параграф 2, буква б) ДФЕС във връзка с член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС), те не могат да приемат законодателни актове в областта на „заплащането“ и „правото на сдружаване“.
32.
На второ място, датското правителство твърди, че дори да се приеме, че Директивата за АМРЗ не попада в обхвата на предвидените в член 153, параграф 5 ДФЕС изключения относно „заплащането“ и „правото на сдружаване“, Парламентът и Съветът не са можели да я приемат валидно на основание член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС. В това отношение датското правителство отбелязва, че Директивата за АМЗР преследва две еднакво важни цели, тъй като има за цел не само да регулира „условията на труд“ (член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС), но и „представителството и колективната защита на интересите на работниците […]“. (член 153, параграф 1, буква е) ДФЕС). Твърди, че всяко едно от тези две правни основания изисква различна законодателна процедура, тъй като член 153, параграф 1, буква е) ДФЕС изисква единодушие в Съвета, докато член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС не изисква такова. Предвид несъвместимостта на тези процедури датското правителство поддържа, че Директивата за АМРЗ трябва да бъде отменена в нейната цялост.
33.
Ако Съдът реши, че Директивата за АМРЗ не трябва да бъде отменяна в нейната цялост, Кралство Дания иска при условията на евентуалност отмяна на член 4, параграф 1, буква г) и член 4, параграф 2 от този акт. В това отношение тази държава членка изтъква едно-единствено основание, като отново твърди, че при приемането на тези разпоредби Парламентът и Съветът са действали в нарушение на член 153, параграф 5 ДФЕС, а оттам и на принципа на предоставена компетентност. Основният въпрос, който възниква във връзка с това, е този за отделимостта на член 4, параграф 1, буква г) и член 4, параграф 2 от Директивата от останалите нейни разпоредби.
34.
Преди да пристъпя към разглеждане на тези различни твърдения, искам да направя една предварителна бележка. Настоящият спор не е възникнал във вакуум, а е неразривно свързан с последователното противопоставяне на Дания и други северни държави членки срещу действията на Съюза, с които според тях той се намесва в системите им на трудово право и колективни трудови отношения. Реакциите на тези държави членки на решение на Съда Laval un Partneri (
23
), което се отнася до командироването на латвийски работници от латвийско дружество (Laval) за работа на шведски строителни обекти и последвалата блокада на тези обекти от шведски синдикат, са най-ярките примери за това противопоставяне към днешна дата. Както датският, така и шведският модел на трудово право се отличават с „laissez-faire“ подход, т.е. с висока степен на автономност на социалните партньори, като работните заплати и условията на труд се договарят от социалните партньори, а не се регулират със законодателен акт. Заключението на Съда в това решение, че колективните действия могат по същество да представляват неоправдано ограничение на свободното движение, и наблягането на значението на прозрачността по отношение на условията на труд, включително заплащането, са възприети от някои като заплаха за автономния характер на системите за колективно договаряне в Дания и Швеция и за ненамесата от страна на държавата в действията на синдикатите, която е характерна за тези държави членки (
24
).
35.
В този контекст някои може да приемат доводите, изложени от датското и шведското правителство по настоящото дело, за плод единствено на принципно противопоставяне, т.е. на твърдото противопоставяне на тези държави членки срещу всяка форма на намеса в договорната автономност на социалните партньори (
25
), а не като коренящи се в същността на задълженията, предвидени в самата директива. В това отношение отбелязвам, че шведското правителство е признало например, че задължението по член 4, параграф 2 от Директивата за АМРЗ не се прилага за Швеция, тъй като тази разпоредба се отнася само до държавите членки, в които равнището на обхвата на колективното договаряне е под прага от 80 %. Двете правителства са съгласни също така, че повечето от задълженията, предвидени в този акт, възпроизвеждат тези, които вече произтичат от Конвенцията на Международната организация на труда (МОТ) за определяне на минималната работна заплата, 1970 г., с която те са обвързани (
26
). Следователно те признават, че Директивата за АМРЗ на практика няма да засегне в значителна степен техните национални системи.
36.
Според мен обаче тези съображения не трябва да влияят на изхода на настоящото дело. Начинът на разпределение на правомощията между държавите членки и Европейския съюз е въпрос от конституционно естество, който, както вече посочих във въведението, е от съществено значение за Европейския съюз, основан на принципа на правовата държава. Ако законодателният орган на Съюза приеме директива в област, в която не е компетентен да законодателства, тази директива не може да бъде запазена поради съображения от чисто практически характер, като например обстоятелството, че приемането ѝ ще има само „леки“ последици за няколкото (в случая две) държави членки, които са гласували против нея. Подобни съображения според мен не трябва да имат никакво значение за преценката на Съда. В това отношение добавям, че мотивите или интересите на дадена държава членка да подаде жалба за отмяна на законодателен акт на Съюза са без значение в рамките на производството по член 263 ДФЕС, тъй като по силата на тази разпоредба държавите членки са привилегировани жалбоподатели и поради това не е необходимо да доказват, че имат интерес от подаването на жалбата.
А. Главното искане: трябва ли Директивата за АМРЗ да бъде отменена в нейната цялост?
37.
Видно от точки 31 и 32 по-горе, главното искане на Кралство Дания по същество се отнася до избора на законодателя на Съюза да използва като правно основание за Директивата за АМРЗ член 153, параграф 2, буква б) ДФЕС във връзка с член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС — избор, който някои автори определят като „най-спорния“ въпрос, възникнал във връзка с Директивата за АМРЗ (
27
). В това отношение Съдът е призован да изясни връзката на тези разпоредби, от една страна, с член 153, параграф 5 ДФЕС (първото основание) и от друга страна, с член 153, параграф 1, буква е) ДФЕС (второто основание).
1.
Първото основание: Директивата за АМРЗ е приета в нарушение на член 153, параграф 5 ДФЕС и следователно на принципа на предоставена компетентност
38.
Както вече обясних, Директивата за АМРЗ е приета от законодателя на Съюза на основание член 153, параграф 2, буква б) ДФЕС във връзка с член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС, тъй като има за цел да регулира „условията на труд“. С първото основание обаче датското правителство твърди, че този акт е несъвместим с две от изключенията, предвидени в член 153, параграф 5 ДФЕС, а именно „заплащането“ и „правото на сдружаване“, които са извън компетентността на Съюза.
39.
В това отношение Съдът вече е постановил, че като се има предвид, че параграф 5 от член 153 ДФЕС дерогира параграфи 1—4 от същия член, посочените в него области трябва да се тълкуват стеснително, така че да не се засяга неоснователно обхватът на останалите параграфи, нито да се поставят под въпрос преследваните с член 151 ДФЕС цели (
28
).
40.
Освен това Съдът вече е дал указания как трябва да се разбира изключението, свързано със „заплащането“. Действително в решения Del Cerro Alonso (
29
), Impact (
30
), Bruno и др. (
31
) и Specht и др. (
32
) Съдът последователно е постановявал, че това изключение трябва да се тълкува в смисъл, че се отнася до мерки — като уеднаквяването на всички или на част от съставните елементи на заплащането и/или на неговото равнище в държавите членки или въвеждането на минимална заплата — които биха довели до пряка намеса на правото на Съюза в определянето на заплащането в рамките на последния. В това отношение Съдът е уточнил, че свързаното със „заплащането“ изключение не може да обхване всички въпроси, които имат известна връзка със заплащането; в противен случай някои области, посочени в член 153, параграф 1 ДФЕС, биха били в голяма степен лишени от съдържание. За сметка на това изключението, свързано с „правото на сдружаване“, все още не е тълкувано от Съда.
41.
В следващите раздели ще разгледам в светлината на тази съдебна практика дали Директивата за АМРЗ нарушава изключението по член 153, параграф 5 ДФЕС, свързано със „заплащането“ (а). След това ще анализирам дали Директивата е съвместима с изключението по тази разпоредба, свързано с „правото на сдружаване“ (б).
а)
Съвместима ли е Директивата за АМРЗ с изключението по член 153, параграф 5 ДФЕС, свързано със „заплащането“?
1) Доводи на страните
42.
Пред Съда са представени две групи доводи относно съвместимостта на Директивата за АМРЗ с изключението по член 153, параграф 5 ДФЕС, свързано със „заплащането“. Правителствата на Дания и Швеция твърдят, че Директивата пряко се намесва в заплащането и поради това е несъвместима с тази разпоредба, докато Парламентът, Съветът, Комисията и другите встъпили в настоящото дело държави членки са на противоположното мнение.
43.
По-конкретно, правителствата на Дания и Швеция считат, че макар Директивата за АМРЗ да не установява обща минимална работна заплата в целия Европейски съюз, нито изрично да определя равнището на заплащане, да се констатира, че законодателят на Съюза е бил компетентен да приеме тази директива, би означавало член 153, параграф 5 ДФЕС да бъде лишен от съдържание. Според тях заплащането трябва да се определя от социалните партньори на национално равнище при упражняване на договорната им автономност. Ето защо заплащането е изрично изключено от сферата на компетентност на Съюза.
44.
Тези правителства твърдят още, че Директивата за АМРЗ има за изричен предмет адекватността на минималните работни заплати. Всъщност целта на Директивата за АМРЗ е да влияе на (да увеличи) равнищата на заплащане в рамките на Съюза, като наложи изисквания на държавите членки по начин, който пряко се намесва в механизмите им за определяне на работните заплати. Както се посочва в доклада на Комисията за оценка на въздействието, придружаващ предложението за директивата за АМРЗ (
33
), този акт би трябвало да доведе до увеличаване на минималните работни заплати в приблизително половината от държавите членки и да предизвика реално повишаване на тяхното равнище. По-специално, член 5 от Директивата изисква от държавите членки със законоустановени минимални работни заплати да прилагат минимални критерии и да се ръководят от ориентировъчни референтни стойности. Разпоредбата не само възлага правно обвързващи задължения на тези държави членки, но също така има за цел да окаже пряк, възходящ ефект върху равнището на заплащане и да въведе хармонизация чрез рамка, която държавите членки трябва да прилагат при определянето на минималните работни заплати.
45.
Парламентът и Съветът, подкрепени в това отношение от Комисията и другите встъпили страни, твърдят от своя страна, че видно от практиката на Съда, по-специално от решение Impact, подходящият критерий е този за наличие на пряка намеса, като той не е свързан с това дали въпросният акт има въздействие върху равнището на работните заплати; в противен случай правомощията на Съюза по член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС биха били неоправдано ограничени. Германското правителство изтъква, че целта на изключението относно „заплащането“ не е свързаните с него въпроси да се изключат изцяло от обхвата на действията на Съюза. Съветът добавя, че спазването на изключението относно „заплащането“ не може да се преценява единствено с оглед на броя на разпоредбите в даден акт, свързани със заплащането, а изисква разглеждане по същество на характера на тези разпоредби.
46.
Тези институции и встъпили страни отбелязват също така, че Директивата за АМРЗ няма за цел да въведе минимална работна заплата за целия Съюз или да хармонизира механизмите за определяне на работната заплата. Те изтъкват, че Директивата за АМРЗ установява само процедурна рамка и не се намесва пряко в механизмите на държавите членки за определяне на работната заплата. Комисията добавя, че преди това законодателният орган на Съюза е приел няколко правни акта на Съюза, свързани с „условията на труд“. Тези актове не нарушават член 153, параграф 5 ДФЕС, тъй като, подобно на Директивата за АМРЗ, са свързани само косвено с работните заплати и не хармонизират равнището на заплатите в целия Европейски съюз.
47.
В допълнение Парламентът изтъква, че като се има предвид, че една от целите на социалната политика на Съюза е да се подобрят условията на живот и труд и че заплащането е неразделна част от тези условия, не е изненадващо, че Директивата за АМРЗ може да повлияе положително върху равнището на работната заплата. Съветът, подкрепен в това отношение от белгийското и португалското правителство, изтъква също така, че понятието „адекватност“ в член 5 от Директивата за АМРЗ не означава, че минималните работни заплати ще бъдат хармонизирани в целия Съюз. Всъщност тази разпоредба не възпрепятства държавите членки да определят равнището на законоустановените минимални работни заплати, нито определя праг, под който те се считат за неадекватни. Наред с това установените в нея критерии се ограничават до качествени критерии, които да се използват в процеса на определяне на работните заплати на национално равнище. В това отношение германското правителство добавя, че държавите членки остават свободни да установяват и използват други критерии, както и да се основават на собствените си национални практики и по този начин разполагат с достатъчно свобода на действие. Френското правителство отбелязва, че процедурата, предвидена в член 5 от Директивата за АМРЗ, се основава на широко и непрецизно формулирани критерии, които са част от неизчерпателен списък, който държавите членки могат да допълват.
2) Преценка
48.
От изложените по-горе доводи стигам до заключението, че, първо, с изключение на Кралство Дания и Кралство Швеция, всички страни и встъпили страни по настоящото дело разбират изключението по член 153, параграф 5 ДФЕС, свързано със „заплащането“, като ограничено по същество до мерки, които хармонизират равнището на работните заплати (
34
), а не до такива, които се отнасят до процедурата за определянето им. Второ, струва ми се, че тези страни и встъпили страни разбират критерия от съдебната практика за „пряка намеса“, установен от Съда във връзка с това изключение, като по същество критерий, свързан със степента или интензитета на намесата. В резюме, Европейският съюз е компетентен да предоставя общи и широко формулирани изисквания по отношение на организацията на рамката за определяне на работните заплати в държавите членки и дори може да създаде рамка, която да гарантира достъпа на работниците до адекватна минимална работна заплата, но не трябва да се намесва в подробните условия на националните рамки, за да се запазят националните особености (
35
). Трето, според мен тези страни разбират целта на изключението по член 153, параграф 5 ДФЕС, свързано със „заплащането“, като запазване на автономността на социалните партньори при сключването на колективни трудови договори. Въз основа на това те смятат, че доколкото Директивата за АМРЗ не накърнява тази автономност, тя е съвместима с изключението.
49.
Директивата за АМРЗ съдържа различни пасажи, които свидетелстват за това, че при приемането ѝ законодателят на Съюза също е тълкувал изключението, свързано със „заплащането“, по описания в точка 48 по-горе начин. Наистина съображение 19 предвижда, че в съответствие с член 153, параграф 5 ДФЕС Директивата за АМРЗ „няма за цел да хармонизира равнището на минималните работни заплати в целия Съюз, нито да въведе единен механизъм за определяне на минималните работни заплати“. В него също така се обяснява, че този акт напълно зачита „националната компетентност и […] правото на социалните партньори да сключват споразумения“ и „не определя равнището на заплащане“ (
36
). Нещо повече, в член 1, параграф 2 от Директивата за АМЗ се посочва, че тази директива „не засяга пълното зачитане на автономността на социалните партньори“ (
37
), докато член 1, параграф 3 от нея изрично препраща към член 153, параграф 5 ДФЕС и уточнява, че с оглед на тази разпоредба Директивата за АМРЗ „не засяга компетентността на държавите членки да определят равнището на минималните работни заплати“ (
38
). В Директивата има също така различни препратки към спецификата на националните практики (
39
).
50.
Според мен от текста и броя на тези разпоредби е очевидно, че законодателят на Съюза не е пренебрегнал факта, че когато е приемал Директивата за АМРЗ, е вървял по „тънък лед“ от гледна точка на свързаното със „заплащането“ изключение, предвидено в член 153, параграф 5 ДФЕС (или както казват някои автори, по „опънато въже“) (
40
). В следващия раздел ще обясня защо тълкуването на това изключение от страна на законодателя на Съюза — тълкуване, което, както вече обясних, се споделя от всички страни и встъпили страни по настоящото дело, с изключение на Кралство Дания и Кралство Швеция — се основава на три според мен погрешни разбирания. Ще изложа също така как според мен следва да се разбира изключението в светлината на практиката на Съда.
i) Обхватът на изключението по член 153, параграф 5 ДФЕС, свързано със „заплащането“
– Първото погрешно разбиране: изключението относно „заплащането“ се ограничава до мерки, които хармонизират равнището на работните заплати
51.
В член 153, параграф 5 ДФЕС е използвано широкото понятие „заплащане“. Доколкото ми е известно, всички предходни редакции на член 153, параграф 5 ДФЕС, а именно член 137, параграф 6 от Договора за ЕО и член 2, параграф 6 от главата относно социалната политика, са били формулирани по един и същи начин: те се отнасят до „заплащане“, а не до „равнището на заплащане“. Употребата на понятието „заплащане“ предполага, че други аспекти от системите на държавите членки за определяне на работните заплати, освен равнището на заплащане, попадат в обхвата на изключението по член 153, параграф 5 ДФЕС. Следователно ми се струва, че съставителите на Договорите за ЕС са се стремили да изключат от обхвата на дейността на Съюза мерките, които включват, но не се ограничават до хармонизиране на равнището на заплатите.
52.
В подкрепа на противоположното становище някои от страните по настоящото дело (като португалското правителство) припомнят, че в заключението си по дело Impact (
41
) генерален адвокат Kokott изтъква, че тази разпоредба „извежда от сферата на компетентност на [законодателя на Съюза] само размера на възнаграждението“ (
42
). В това отношение отбелязвам, че в решението по това дело има пасажи, от които би могло да се предположи, че Съдът също поставя акцента върху равнището на работните заплати (за разлика от заплащането в общ план). В действителност Съдът отбелязва, че авторите на Договорите са сметнали за целесъобразно „определянето на равнището на заплатите да не се хармонизира“, тъй като „определянето на равнището на възнагражденията“ е въпрос, който попада в обхвата на свободата на договаряне на социалните партньори на национално равнище, както и в компетентността на държавите членки в тази област (
43
).
53.
Все пак ми е ясно, че в решение Impact Съдът не е стигнал дотам да посочи, че изключението, свързано със „заплащането“, се отнася изключително до размера на заплатите (т.е. тяхната точна цифра или размер). Всъщност той постановява, че изключението трябва да се разглежда като „отнасящо се до мерките, […] подобн[и] на уеднаквяването на всички или на част от съставните елементи на заплатите и/или на тяхното равнище в държавите членки, или на въвеждането на […] минимална заплата [в Съюза]“ (
44
). Според мен думите „подобн[и]“ и „и/или тяхното равнище“ показват, че Съдът не изключва възможността за пряка намеса в заплащането, дори когато спорната мярка сама по себе си не цели хармонизиране на „равнището на заплащане“.
54.
С оглед на това решение не виждам причина в член 153, параграф 5 ДФЕС да се внесе ограничение (а именно че изключението, свързано със „заплащането“, всъщност обхваща само „равнището на заплащане“), което не е включено expressis verbis в тази разпоредба. Според мен понятието „заплащане“ трябва да обхваща всички аспекти на системите за определяне на работните заплати в държавите членки (включително условията или процедурите за определяне на тяхното равнище), а не само равнището на заплащане.
55.
В това отношение припомням, че макар изключенията по принцип да трябва да се тълкуват стеснително, те не трябва да се тълкуват толкова стеснително, че да бъдат лишени от своята ефективност. Както вече посочих в точка 39 по-горе, Съдът е постановил, че посочените в член 153, параграф 5 ДФЕС области, включително „заплащане“, трябва да се тълкуват стеснително, така че да не се засяга неоснователно обхватът на параграфи 1—4, нито да се поставят под въпрос преследваните с член 151 ДФЕС цели (
45
). Според мен обаче от това не следва, че „заплащането“ трябва да се ограничи до „равнището на заплащане“. Ако това беше така, законодателят на Съюза би могъл да хармонизира всички останали аспекти на системите за определяне на работните заплати в държавите членки, при условие че не хармонизира техния размер, определяйки конкретна формула или размер. Както твърдят датското и шведското правителство, изключението относно „заплащането“ би било лишено от своята ефективност, тъй като законодателят на Съюза би могъл например да приеме директиви, с които да хармонизира честотата на провеждане на преговорите между социалните партньори относно заплащането или да предпише начина на провеждане на тези преговори — в противоречие с посочената цел на това изключение, която според Съда и както припомних в точка 52 по-горе, е да се запази договорната автономност на социалните партньори (
46
).
56.
Бих искал да направя две други бележки. Първо, Съдът е пояснил (и всички страни и встъпили страни по настоящото дело са съгласни с това), че „заплащането“ е неразделна част от „условията на труд“ (
47
). Следователно е неизбежно изключението, свързано със „заплащането“, независимо дали се тълкува разширително или стеснително, да засегне приложното поле на член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС (който се отнася до компетентността на законодателя на Съюза по отношение на условията на труд), тъй като е налице ясно припокриване между тази разпоредба и член 153, параграф 5 ДФЕС. Такова припокриване ще съществува дори ако обхватът на това изключение бъде сведен до строгия минимум.
57.
Второ, заключението на Съда, че изключенията, изброени в член 153, параграф 5 ДФЕС, включително това, свързано със „заплащането“, трябва да се тълкуват стеснително, е направено в конкретен контекст. Всяко от решения Del Cerro Alonso, Impact, Bruno и др. и Specht и др. се отнасят до актове, които, за разлика от Директивата за АМРЗ, имат за цел да регулират друг въпрос, а не „заплащането“. По-конкретно решения Del Cerro Alonso и Impact се отнасят до клауза 4 от Рамковото споразумение относно срочната работа (
48
), която има за цел да гарантира прилагането на принципа на недопускане на дискриминация по отношение на работниците на непълно работно време, а не да регулира „заплащането“. По подобен начин, решение Bruno и др. е относно тълкуването на Директива 97/81/ЕО относно Рамково споразумение за работа при непълно работно време (
49
), чиято цел по-специално е да предвиди премахването на дискриминацията по отношение на работниците на непълно работно време (и, отново, да не регулира „заплащането“). И накрая, решение Specht и др. е относно Директива 2000/78/ЕО на Съвета за създаване на основна рамка за равно третиране в областта на заетостта и професиите (
50
). В него Съдът пояснява, че условията за заплащане на държавните служители попадат в приложното поле на тази директива, тъй като целта на този акт е „да регламентира основната рамка за борба с дискриминацията, основана на религия или убеждение, увреждане, възраст или сексуална ориентация по отношение на заетостта и упражняването на занятие, с оглед прилагането в държавите членки на принципа за равно третиране“, а не да регулира „заплащането“ per se.
58.
От тази съдебна практика следва, че като е посочил, че предвиденото в член 153, параграф 5 ДФЕС изключение относно „заплащането“ трябва да се тълкува стеснително, Съдът е искал единствено да гарантира, че тази разпоредба не прави невъзможно приемането на актове, които нямат за цел да регулират „заплащането“, само защото имат отношение към „заплащането“. Следователно, разглеждана в правилния контекст, тази разпоредба не е имала за цел да ограничи обхвата на въпросите, които представляват „заплащане“ (като се ограничи до равнището на „заплащане“), а да гарантира, че могат да се приемат актове, които само косвено засягат тези въпроси.
59.
Гореизложените съображения ме водят до извода, че изключението по член 153, параграф 5 ДФЕС, свързано със „заплащането“, обхваща, но не се ограничава само до мерки, които хармонизират равнището на заплащане; то обхваща и мерки, които хармонизират други аспекти на системите за определяне на заплатите в държавите членки (включително условията или процедурите за определяне на равнището на заплащане). Следователно разбирането на изключението за „заплащане“ като ограничено до мерки, които хармонизират равнището на заплатите, е погрешно.
– Второто погрешно разбиране: законодателят на Съюза може да установява общи и широко формулирани изисквания по отношение на рамката за определяне на работните заплати в държавите членки
60.
Както вече обясних в точка 40 по-горе, Съдът вече е пояснил, че изключението, свързано със „заплащането“, не обхваща всички въпроси, които имат известна връзка със заплащането. Нещо повече, от предходния раздел следва, че критерият за пряка намеса е бил разработен в контекст, в който Съдът се е стремял да разграничи актовете, които имат за цел да регулират/хармонизират заплащането, от тези, които имат за цел да регулират въпрос, различен от заплащането (например недопускането на дискриминация, какъвто е случаят с директивите, които са в основата на решения Bruno и др. и Specht и др.), като същевременно само косвено засягат заплащането (като имат отражение единствено върху равнището на заплатите).
61.
С оглед на тези съображения за мен е ясно, че други директиви, в които се използва понятието „заплащане“ — като Директива 2006/54/ЕО за прилагането на принципа на равните възможности и равното третиране на мъжете и жените в областта на заетостта и професиите (
51
), Директива 2000/43/EО на Съвета относно прилагане на принципа на равно третиране на лица без разлика на расата или етническия произход (
52
), Директивата относно работа чрез агенции за временна заетост (
53
), Директивата относно командироването на работниците (
54
), Директивата относно организацията на работното време (
55
) или дори Директива 2008/94/EО относно закрилата на работниците и служителите в случай на неплатежоспособност на техния работодател (
56
) — също не се намесват пряко в заплащането по смисъла на член 153, параграф 5 ДФЕС. Всъщност тези директиви попадат в категорията актове, които (подобно на директивите в основата на решения Bruno и др. и Specht и др.) само косвено засягат заплащането. Те съдържат разпоредби, които на практика засягат или имат отражение върху равнището на заплащане. Въпреки това те нямат за цел да регулират заплащането, а единствено да предоставят на определени категории работници същите условия на труд като на други (
57
) или да решат въпроса дали работникът или служителят има право на своето заплащане (какъвто и да е размерът на това заплащане и както и да се определя то) в някои специфични случаи, като например когато е в годишен отпуск или в случай на несъстоятелност на работодателя.
62.
За сметка на това даден акт пряко се намесва в заплащането и следователно е несъвместим с изключението по член 153, параграф 5 ДФЕС, свързано със „заплащането“, ако има за цел да регулира заплащането, независимо колко строго или гъвкаво.
63.
В това отношение е важно да се подчертае, че именно защото критерият за „пряка намеса“ е формулиран от Съда, за да се даде възможност за приемане на някои актове, чиято цел не е да регулират заплащането, той не е установен с целта да се позволи приемането на директива, чийто предмет е да регулира даден аспект на системите за определяне на заплатите на държавите членки (например равнището на минималните работни заплати или начина на определяне на тези минимални работни заплати), само поради това че изискванията, които предвижда в това отношение, са общи и широко формулирани. Критерият няма също така за цел да се даде възможност за приемане на такава директива, поради това че тя цели само частично хармонизиране (
58
). Обратният извод би означавал критерият за пряка намеса да бъде заменен с критерий, свързан с интензитета на намесата, а не с това дали е пряка или косвена.
64.
С оглед на тези обстоятелства за мен е ясно, че тълкуването на критерия за пряка намеса, установен от Съда във връзка с изключението по член 153, параграф 5 ДФЕС, свързано със „заплащането“, в смисъл че законодателят на Съюза може да приеме общи и широко формулирани изисквания или че по отношение на заплащането може да се прилага частична хармонизация, е погрешно. Намесата може да бъде лека или ограничена, но все пак тя ще бъде пряка, ако целта на акта е да регулира заплащането.
65.
Искам да направя още едно уточнение. Според мен критерият за пряка намеса не позволява на законодателя на Съюза да установява минимални изисквания по отношение на заплащането, като оставя на държавите членки възможността да въведат по-благоприятни разпоредби. В това отношение трябва да се има предвид, първо, че по въпросите, попадащи в обхвата на член 153, параграф 5 ДФЕС, Съюзът изобщо не разполага с компетентност. Второ, както вече обясних, ясно е, че с приемането на член 153, параграф 5 ДФЕС съставителите на Договорите по същество са се опитали да изключат една област („заплащане“) от областта („условия на труд“), попадаща в член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС. Следователно критериите, които Съдът прилага, за да определи дали законодателят на Съюза е превишил пределите на правомощията си, не могат да бъдат еднакви в двата случая; в противен случай изключението относно „заплащането“ се обезсмисля.
66.
От това следва, че докато по отношение на условията на труд, различни от заплащането, критерият е за минимални изисквания (в смисъл, че макар в тази област да е налице компетентност на Съюза, е допустимо установяването само на минимални изисквания, т.е. минимум от задължения), във връзка със заплащането всякаква форма на хармонизация просто не е възможна, тъй като Съюзът не разполага с компетентност в тази област. Ако законодателят на Съюза предвиди минимални изисквания по отношение на заплащането, той вече би превишил пределите на своите правомощия и би навлязъл в тези на държавите членки. Освен това, както посочих по-горе, изключението относно „заплащането“ в член 153, параграф 5 ДФЕС би било лишено от съдържание, тъй като заплащането би било третирано като всяко друго условие на труд, попадащо в обхвата на член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС.
– Третото погрешно разбиране: ако дадена мярка не накърнява договорната автономност на социалните партньори, тя е в съответствие с изключението относно „заплащането“
67.
Както вече обясних, Съдът е посочил, че целта на изключението, свързано със „заплащането“, е да се защити договорната свобода на социалните партньори (
59
). Тази цел не е изрично упомената в член 153, параграф 5 ДФЕС и Съдът не е посочил на кой източник е основал заключението си. Въпреки това считам, че тази цел действително може да бъде изведена, от една страна, от обстоятелството, че всички други изключения, предвидени в тази разпоредба (а именно правото на сдружаване, правото на стачка или правото да се налага локаут), се отнасят до прерогативите на социалните партньори (по-конкретно на синдикатите), и от друга страна, от позоваването в член 152 ДФЕС на „ролята на социалните партньори“, която Съюзът признава и насърчава.
68.
Въпреки това не мога да отхвърля възможността изключението, свързано със „заплащането“, да има и други цели. Въпреки всички усилия, които положих, не успях да открия в подготвителните дейности по Договорите, с които можах да се запозная, нито едно изявление, което да потвърждава, че зад решението на съставителите на Договорите на ЕС да изключат „заплащането“ от обхвата на правомощията на Съюза, стои ясна и единствена причина или мотив (а именно защита на свободата на договаряне на социалните партньори). Несъмнено е, че като предотвратява уеднаквяване на равнищата на заплатите, приложими във всяка от държавите членки, изключението относно „заплащането“ допринася за запазване на конкуренцията между предприятията, действащи на вътрешния пазар, както посочва генерален адвокат Kokott в заключението си по дело Impact (
60
). Някои автори изтъкват също така, че не съществува компетентност по отношение на заплащането, тъй като политиката на заплащане е просто чувствителна област, която представлява важен инструмент за вътрешната икономическа политика и за функционирането на националния пазар на труда, и тъй като начинът, по който традиционно са организирани системите за колективно договаряне и колективни трудови отношения, се различава в отделните държави членки (
61
).
69.
В този контекст обаче е ясно едно: акт или мярка на Съюза, които са съвместими с изключението по член 153, параграф 5 ДФЕС, свързано със „заплащането“, допринасят за запазването на свободата на договаряне на социалните партньори; при все това фактът, че акт или мярка на Съюза не накърняват свободата на договаряне на социалните партньори, не означава непременно, че те са в съответствие с това изключение. Такава обратна логика, застъпена по-специално от германското правителство по настоящото дело, просто не може да бъде приета. Според мен това е така в още по-голяма степен, тъй като значението на запазването на „разнообразието от национални практики, по-специално в областта на договорните отношения“ и „поддържането на конкурентоспособността на икономиката на Съюза“не е специфично за „заплащането“, но както става ясно от член 151 ДФЕС, също е относимо (макар и може би в по-малка степен) за всички въпроси на социалната политика, по които законодателят на Съюза е компетентен да допълва дейността на държавите членки.
70.
Следователно замяната на критерия за пряка намеса с критерий, свързан с това дали актът защитава в достатъчна степен свободата на договаряне на социалните партньори, е погрешна. Това не само е равнозначно на объркване на самия критерий с неговата цел, но и според мен се фокусира само върху част от целта, на която служи това изключение.
ii) Директивата за АМРЗ е несъвместима с изключението, свързано със „заплащането“
71.
От предходните раздели следва, че много от разпоредбите и съображенията на Директивата за АМРЗ, на които се позовават страните и встъпилите страни по настоящото дело в подкрепа на становището, че този акт е в съответствие с изключението по член 153, параграф 5 ДФЕС, свързано със „заплащането“, всъщност не са от значение за този въпрос. Такъв е случаят по-специално с член 1, параграфи 2—4 от Директивата за АМРЗ, които гласят, че Директивата за АМРЗ не задължава държавите членки да въвеждат законоустановена минимална работна заплата (член 1, параграф 4), оставя определението за „адекватност“, както и определянето на точните размери или цифри на минималните заплати на държавите членки (съображения 19 и 28 и член 1, параграф 3) или защитава националните особености и изключителните правомощия на държавите членки при определянето на равнището на „заплащането“ (член 1, параграфи 2 и 3), които споменах в точка 49 по-горе. Според мен тези разпоредби не могат да бъдат изтъквани, за да се твърди, че Директивата за АМРЗ е съвместима с изключението по член 153, параграф 5 ДФЕС, свързано със „заплащането“. Те биха могли да послужат единствено за определяне на степента и формата на хармонизация, извършена от акта — въпрос, който би се нуждаел от изясняване само ако е ясно, че законодателят на Съюза е компетентен да приеме Директивата за АМРЗ. Те обаче нямат пряко отношение към предварителния въпрос дали тази директива нарушава изключението по член 153, параграф 5 ДФЕС, свързано със „заплащането“, а оттам и принципа на предоставена компетентност, предвиден в член 5, параграф 2 ДЕС. Всъщност, както вече обясних, в това отношение не е важно в каква степен тази директива се намесва в националните особености, а дали тя има за предмет да регулира заплащането, тъй като в такъв случай този акт пряко нарушава изключението, предвидено с тази цел в член 153, параграф 5 ДФЕС.
72.
Освен това, както вече обясних в точки 67—70 по-горе, фактът, че даден акт или мярка на Съюза не накърнява свободата на договаряне на социалните партньори, не означава непременно, че той или тя е в съответствие с изключението относно „заплащането“. Съответно самият факт, че Директивата за АМРЗ има за цел като цяло да насърчи или да подпомогне колективното договаряне, както е видно от разпоредби като съображения 13, 19 и 24, както и член 1, параграфи 2 и 3 и член 7 от нея, който изисква от държавите членки да предприемат необходимите мерки за включване на социалните партньори в определянето и актуализирането на законоустановените минимални работни заплати (
62
), не е достатъчен, за да направи този акт съвместим с член 153, параграф 5 ДФЕС.
73.
В това отношение бих искал да направя една допълнителна предварителна бележка, що се отнася по-конкретно до член 1, параграф 3 от Директивата за АМРЗ, който предвижда, че „[в] съответствие с член 153, параграф 5 от ДФЕС настоящата директива не засяга компетентността на държавите членки да определят равнището на минималните работни заплати, нито избора на държавите членки да определят законоустановени минимални работни заплати и/или да насърчават достъпа до защита на минималната работна заплата, предвидена в колективни трудови договори“. Според мен, ако от други разпоредби на Директивата за АМРЗ става ясно, че предметът на тази директива е да регулира заплащането, то едно подобно изявление не може да бъде достатъчно, за да промени този предмет. Същото се отнася според мен и за съображение 19 от Директивата за АМРЗ, което възпроизвежда голяма част от текста на този член. Всъщност критерият за пряка намеса изисква, както е посочил Съветът, да се анализира същността на разглеждания акт като цяло, без Съдът да може да ограничи преценката си в това отношение до разпоредби — както в случая член 1, параграф 3 от Директивата за АМРЗ — в които изрично се споменава член 153, параграф 5 ДФЕС.
74.
Преминавайки сега към определяне на предмета на Директивата за АМРЗ, ще започна с посочването на очевидното. За разлика от други директиви, като тези, довели до постановяването на решения Bruno и др. и Specht и др., а именно Директива 97/81/ЕО на Съвета относно работата при непълно работно време и Директива 2000/78/EО на Съвета за създаване на основна рамка за равно третиране в областта на заетостта и професиите, в чиито заглавия не се споменават „работни заплати“ или „заплащане“, или други директиви, които споменах в точка 61 по-горе, разглежданата в настоящото дело директива е „относно адекватните минимални работни заплати в Европейския съюз“. В самото ѝ заглавие се съдържа думата „работни заплати“. Това според мен е ясен и дори очевиден знак, че предметът на Директивата за АМРЗ е да регулира „заплащането“.
75.
Това първо впечатление се потвърждава и от член 1 от нея, който е озаглавен „Предмет“ и в параграф 1, букви а) и б) от който недвусмислено се посочва, че с цел „подобряване […] по-специално на адекватността на минималните работни заплати на работниците, за да се допринесе за постигането на социална конвергенция във възходяща посока и за намаляването на неравенството в заплащането“ тази директива установява рамка за „адекватност[та] на законоустановените минимални работни заплати“ и насърчаването на „колективното договаряне за определяне на работните заплати“ (
63
). По мое мнение, и тъй като в точка 54 по-горе уточних, че „заплащането“ по смисъла на член 153, параграф 5 ДФЕС не се ограничава до равнището на заплащане, а включва и условията и процедурите за определяне на това равнище, тази разпоредба не оставя място за съмнение относно факта, че предметът на Директивата за АМРЗ е да регулира аспект на заплащането, и по-конкретно адекватността на минималните работни заплати и начина на определяне на тези заплати. Освен това от нея е видно, че законодателят на Съюза никога не е предвиждал повишаването на равнището на минималните работни заплати в целия Съюз (конвергенция) като случайна или косвена последица от приемането на Директивата, а по-скоро като крайна или всеобхватна цел на този акт. Добавям, че в член 3 от Директивата за АМРЗ, в който се съдържа списък на съответните определения, първо се определят понятията „минимална работна заплата“ и „законоустановена минимална работна заплата“, като по този начин се показва, че те имат централно значение в този акт.
76.
С оглед на посочените разпоредби за мен вече е ясно, че разликата между тази директива и директивите, които са в основата на решения Bruno и др. и Specht и др. или другите директиви, които споменах в точка 61 по-горе, е не само в тяхното заглавие, но и в самия им предмет. Както вече обясних, всички тези директиви съдържат разпоредби, които засягат равнището на заплащане. Въпреки това, за разлика от Директивата за АМРЗ, те нямат за предмет да регулират начина на определяне на заплащането (в случая чрез колективно договаряне) или да повишат равнището на заплащането (чрез създаване на „рамка за […] адекватност на законоустановените минимални заплати“, с цел да се допринесе за постигането на „социална конвергенция във възходяща посока и за намаляването на неравенството в заплащането“).
77.
След като направих тези бележки, сега ще обясня защо член 5 от този акт — чието съдържание описах накратко в раздел III. Б. по-горе и който е най-важната разпоредба на Директивата за АМРЗ — според мен потвърждава, че предметът на тази директива е да регулира заплащането, като по този начин нарушава предвиденото в член 153, параграф 5 ДФЕС изключение в този смисъл. След това ще анализирам други разпоредби на този акт.
– Член 5 от Директивата за АМРЗ
78.
В член 5, параграф 1 от Директивата за АМРЗ се предвижда, че държавите членки, в които има законоустановени минимални работни заплати, трябва да определят по ясен начин критериите, от които се ръководи определянето и актуализирането на тези заплати. Те могат да направят това в съответствие с националните си практики и са свободни да вземат решение относно относителната тежест на тези критерии. Въпреки това те трябва да гарантират също така, че предвидените от тях критерии допринасят за адекватността на законоустановените минимални работни заплати с цел „да се постигне достоен стандарт на живот, да се намали бедността сред работещите, както и да се насърчат социалното сближаване и социалната конвергенция във възходяща посока и да се намали разликата в заплащането между половете“. Нещо повече, в член 5, параграф 2 от тази директива се съдържа списък от четири минимални критерия, които държавите членки трябва да вземат предвид в рамките на процедурата за определяне на законоустановените минимални работни заплати (
64
). Вярно е, че по принцип това задължение би могло да се счита за изпълнено, дори ако държавите членки придават на тези критерии само малка тежест. Въпреки това подобен подход напълно би застрашил постигането на целите, изброени в член 5, параграф 1 от Директивата. Освен това изричното изброяване на четири минимални критерия в член 5, параграф 2 от Директивата за АМРЗ показва, че на тези критерии действително следва да се придаде особено значение (
65
).
79.
С оглед на тези обстоятелства за мен е ясно, че член 5, параграф 2 от Директивата за АМРЗ изисква на практика държавите членки, в които има законоустановени минимални работни заплати, да гарантират, че равнището на минималните работни заплати се изчислява най-малко въз основа на четирите критерия, изброени в тази разпоредба. По този начин тя има за предмет да регулира равнището на законоустановените минимални работни заплати.
80.
В подкрепа на становището, че Директивата за АМРЗ е валидна, някои от страните по настоящото дело посочват, първо, факта, че член 5, параграфи 1 и 2 от нея не поражда задължение за държавите членки да въведат адекватни минимални работни заплати, и второ, че понятието „адекватност“, използвано в тази разпоредба, няма самостоятелно значение в правото на Съюза (
66
). Съгласен съм с тези страни, че в първите два параграфа от член 5 от Директивата за АМРЗ не се съдържа изрично задължение за въвеждане на адекватни минимални работни заплати. Въпреки това, съгласно тези разпоредби държавите членки изрично са задължени да гарантират, че критериите, на които се основават при определянето и актуализирането на минималните работни заплати, допринасят за тяхната адекватност. Според мен на практика няма разлика между тези две задължения.
81.
Нещо повече, не намирам за убедителен довода, че понятието „адекватност“ в член 5, параграф 1 от Директивата за АМРЗ няма и никога не би могло да има самостоятелно значение в правото на Съюза. Припомням, че съображение 3 от тази директива препраща към член 31, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), който предвижда правото на всеки работник на „условия на труд, които опазват неговото здраве и сигурност и зачитат достойнството му“. В съображение 28 от Директивата за АМРЗ се посочва още, че въпреки че „[а]декватността на законоустановените минимални работни заплати се определя и оценява от всяка държава членка с оглед на нейните социално-икономически условия“, „[м]инималните работни заплати се считат за адекватни, ако са справедливи спрямо разпределението на заплатите в съответната държава членка и ако осигуряват достоен стандарт на живот“.
82.
С оглед на тези съображения съм съгласен със забележката на датското правителство по време на съдебното заседание, че член 5, параграфи 1 и 2 от Директивата за АМРЗ може да се разглежда като конкретен израз на правото на достойна минимална работна заплата, което според някои коментатори произтича от член 31, параграф 1 от Хартата, тъй като посочването на „достойнството“ в тази разпоредба е в основата на правото на достойно заплащане, осигуряващо задоволителен жизнен стандарт на работниците и техните семейства (
67
). Така като цяло член 5, параграфи 1 и 2 от Директивата за АМРЗ може да се тълкува в смисъл, че изисква от държавите членки да гарантират, че критериите, на които се основават при определянето на равнището на заплащане, са съвместими с член 31, параграф 1 от Хартата. От това тълкуване би имало две последици: на първо място, понятието „адекватност“ в член 5, параграф 1 от Директивата за АМРЗ би трябвало да се разбира от държавите членки по начин, по който то да бъде приведено в съответствие с понятието „достойнство“ в член 31, параграф 1 от Хартата (и следователно като самостоятелно понятие на правото на Съюза). Второ, ако държавите членки нарушат задължението си да гарантират, че националните критерии, които прилагат за определяне и актуализиране на законоустановените минимални работни заплати, допринасят за „адекватността“ на тези заплати, работниците ще могат да се позоват на правото си на ефективни правни средства за защита по член 47, параграф 1 от Хартата. Това потвърждава, че член 5, параграфи 1 и 2 от Директивата за АМРЗ би могъл да има важни последици за системите за определяне на работните заплати на държавите членки.
83.
Отбелязвам също така, че няколко (ако не и всички) от страните по настоящото дело, които твърдят, че Директивата за АМРЗ е валидна, заявяват, че член 5 от този акт възлага само процедурни задължения на държавите членки, тъй като се отнася, както показва заглавието му, до „Процедура за определяне на адекватни законоустановени минимални работни заплати“ (
68
). По-конкретно, португалското правителство твърди, че Директивата за АМРЗ само уточнява средствата за постигане на определен резултат по отношение на равнището на минималните работни заплати, но изобщо не хармонизира това равнище. Не съм съгласен с това.
84.
Действително не виждам например как задължението по член 5, параграф 2, буква в) от Директивата, а именно процедурата за определяне и актуализиране на законоустановените минимални работни заплати да се ръководи от темпа на растеж на работните заплати, би могло да означава нещо друго, освен че равнището (размерът) на минималните работни заплати трябва да се основава на този темп на растеж и да го отразява. Това, което се представя като процедурно задължение, всъщност е прикрито материалноправно задължение. При това положение ми се струва, че член 5, параграфи 1 и 2 от Директивата за АМРЗ всъщност има за предмет намеса в равнището на минималните работни заплати, въпреки че „не определя цифри в евро и центове“ (
69
). В подкрепа на това тълкуване е съображение 18 от Директивата за АМРЗ, което представя акта като директива, установяваща процедурни задължения, но също така уточнява, че с нея „се установяват минимални изисквания на равнището на Съюза […] за адекватността на законоустановените минимални работни заплати […]“. Според мен това показва, че предвидените в член 5 от Директивата за АМРЗ задължения по отношение на „адекватността на законоустановените минимални работни заплати“ не са от процедурно, а от материалноправно естество.
85.
Ако оставим настрана член 5, параграфи 1 и 2, искам да отбележа, че член 5, параграф 3 от Директивата за АМРЗ гласи, че държавите членки не могат да използват механизъм за индексиране, ако това води до намаляване на законоустановената минимална работна заплата. За мен е ясно, че и това задължение не е само процедурно. Всъщност в хода на съдебното заседание както Комисията, така и Парламентът и Съветът признават, че Комисията може да започне процедура за неизпълнение на задължения по тази разпоредба, ако държава членка въведе механизъм за индексиране, който всъщност води до намаляване на законоустановената минимална работна заплата.
86.
Във всеки случай самият факт, че дадено задължение има процедурен характер, според мен не означава, че то непременно е съвместимо с изключението по член 153, параграф 5 ДФЕС, свързано със „заплащането“. Всъщност, както обясних в точки 51—59 по-горе, това изключение обхваща не само равнището на заплащане, но и начина на определяне на работните заплати и метода (или процедурата), който (която) прилагат държавите членки в това отношение. Съответно дори и само процедурното задължение по отношение на „заплащането“ вече отива твърде далеч и е несъвместимо с това изключение.
87.
Поради тази причина считам, че разпоредби като член 5, параграфи 4, 5 и 6 от посочената директива, които изискват, наред с другото, държавите членки да използват ориентировъчни референтни стойности, „от които да се ръководят при своята оценка на адекватността на законоустановените минимални работни заплати“ (т.е. при определянето на равнището на тези заплати), също водят до пряка намеса в заплащането, тъй като имат за предмет да регулират начина на определяне на работните заплати и метода, използван от държавите членки в това отношение.
– Други разпоредби на Директивата за АМРЗ
88.
Нито една от другите разпоредби на Директивата за АМРЗ не опровергава констатацията, че тази директива води до пряка намеса в изключението по член 153, параграф 5 ДФЕС, свързано със „заплащането“. По-конкретно, член 2 от Директивата за АМРЗ само предвижда, че тя се прилага спрямо „работниците“. Член 6 от Директивата има за цел да гарантира, че използването на по-ниски ставки за определени групи работници (разлики в размера) и прилагането на намаления въз основа на стойността на оборудването или други разходи (удръжки) от държавите членки, които имат законоустановени минимални работни заплати, е в съответствие с принципите на недискриминация и пропорционалност. Член 7 от Директивата за АМРЗ изисква от държавите членки да предприемат необходимите мерки за приобщаване на социалните партньори към определянето и актуализирането на законоустановените минимални работни заплати, а член 8 от този акт се отнася до „реал[ния] достъп на работниците до законоустановени минимални работни заплати“. Всички тези разпоредби (с изключение на член 2) се отнасят до „минимални работни заплати“ и нищо в текста им не опровергава констатацията, че Директивата за АМРЗ има за цел да регулира заплащането (
70
).
89.
На следващо място, според мен две разпоредби от този акт, а именно членове 4 и 12, имат за предмет да хармонизират метода за определяне на работните заплати, използван от държавите членки, и по този начин да регулират „заплащането“.
90.
Първо, член 4 е озаглавен „Насърчаване на колективното договаряне за определяне на работните заплати“ (
71
). В параграф 1 от него се изисква от държавите членки да „насърчават изграждането и укрепването на капацитета на социалните партньори за участие в колективно договаряне за определяне на работните заплати“, да „насърчават конструктивни, съдържателни и подкрепени с информация преговори между социалните партньори относно работните заплати“ и да предприемат мерки както „за защита на упражняването на правото на колективно договаряне за определяне на работните заплати“ (
72
), така и за защита на синдикалните организации и организациите на работодателите, участващи или желаещи да участват в колективно договаряне, от намеса в тяхното установяване, функциониране или управление (член 4, параграф 1, букви а)—г).
91.
Вярно е, че този параграф няма за цел да регулира съдържанието на колективните трудови договори за определяне на работните заплати per se, а има за цел само да насърчи такива споразумения чрез доста неясни предписания, които някои считат за отчитащи спецификата на националните системи (
73
). Съгласен съм обаче с датското правителство, че първо, член 4, параграф 1 все пак възлага на държавите членки редица позитивни задължения, целящи да насърчат колективното договаряне за определяне на работните заплати, и второ, че по този начин той ясно ограничава избора на държавите членки по отношение на метода за определяне на работните заплати, който те могат да ползват. Освен това припомням, че дори и дадена разпоредба да осъществява само „ограничена“ хармонизация (например защото е оставено много място за националните особености или защото само предвижда рамка, при това в доста общи линии), тя все пак осъществява хармонизация — нещо, което законодателят на Съюза не е компетентен да прави по въпросите, обхванати от член 153, параграф 5 ДФЕС.
92.
Подобно заключение според мен важи и за член 4, параграф 2 от Директивата за АМРЗ. Както вече обясних в точка 18 по-горе, тази разпоредба се прилага само за държави членки, в които равнището на обхвата на колективното договаряне е под прага от 80 %. От тези държави членки се изисква да предвидят „рамка от условия, благоприятстващи колективното договаряне“ и да „изготвя[т] […] план за действие за насърчаване на колективното договаряне“, който да преразглеждат и актуализират редовно. Самото датско правителство признава, че задълженията, произтичащи от тази разпоредба, не са нито много „конкретни“, нито много „ограничаващи“, тъй като от държавите членки не се изисква да постигнат определено равнище на обхвата на колективното договаряне, а само да приемат план за действие, ако равнището на обхвата на колективното договаряне е под 80 % (
74
). Въпреки това фактът, че тази разпоредба остава доста неясна, например по отношение на начина, по който държавите членки трябва да измерват обхвата на колективното договаряне (
75
), според мен не може да се приеме като показател, че разпоредбата е съвместима с член 153, параграф 5 ДФЕС. Неясните задължения, възложени на държавите членки по отношение на организацията на техните системи за определяне на работната заплата, все пак са задължения. Те все пак са равнозначни на регулиране на заплащането, дори и да го правят по неясен или неопределен начин.
93.
Освен това до голяма степен съм склонен да се съглася с довода на датското правителство, че доколкото член 4, параграф 2 от Директивата за АМРЗ изисква от държавите членки, чийто обхват на колективно договаряне е под 80 %, да въведат рамка за насърчаване на колективното договаряне за определяне на работните заплати, той налага някаква форма на държавна намеса в начина на формиране на заплатите. Вярно е, че член 17, параграф 3 от Директивата предвижда, че прилагането на член 4, параграф 2, включително изготвянето на план за действие за увеличаване на обхвата на колективното договаряне, може да бъде възложено на социалните партньори, ако те съвместно поискат това. Датското правителство обаче правилно посочва, че комбинираният ефект на тези две разпоредби е, че свързаното с този план за действие задължение може да бъде прехвърлено от държавата на социалните партньори. Въвеждането на такова задължение на ниво социални партньори би могло всъщност да доведе до намеса в тяхната автономност по отношение на „определянето на заплатите“ в противоречие с (част от) целта на изключението по член 153, параграф 5 ДФЕС, свързано със „заплащането“ (
76
).
94.
Второ, член 12, параграф 1 от Директивата за АМРЗ дава право на отделните работници, чиито права, свързани със законоустановените минимални работни заплати или със защитата на минималната работна заплата, са били нарушени, да имат достъп до „реално, своевременно и безпристрастно разрешаване на споровете и право на защита“. Тази разпоредба ми изглежда по-скоро „нестабилна“. Тя наистина въвежда „право на защита“ в случаите, когато са нарушени права, свързани със законоустановените минимални заплати или със защитата на минималната работна заплата, но само „ако тези права са предвидени в националното право или в колективни трудови договори“. Според мен това е в противоречие с логиката, залегнала в член 47 от Хартата, съгласно която правото на ефективни правни средства за защита по принцип се признава само когато е нарушено право или свобода, гарантирани от правото на Съюза (а не само от националното право или от колективни трудови договори). Така според мен член 12 от Директивата за АМРЗ би могъл да се разбира като предоставящ допълнителен аргумент в полза на заключението, което направих във връзка с член 5 от Директивата за АМРЗ, а именно че тази разпоредба може да се разглежда като стремяща се да даде конкретен израз на правото на достойно минимално трудово възнаграждение, което може да се изведе от член 31, параграф 1 от Хартата. Във всеки случай член 12 от Директивата за АМРЗ е проблематичен за държави членки като Дания и Швеция, където за изпълнението на клаузите в колективните трудови договори традиционно и систематично следят социалните партньори (а не отделният работник или служител). Всъщност тази разпоредба ясно показва, че индивидуалните действия са предпочитани от законодателя на Съюза и според мен по този начин води до намеса в начина, по който държавите членки организират системите си за определяне на работните заплати.
iii) Заключение относно съвместимостта на Директивата за АМРЗ с изключението, свързано със „заплащането“
95.
С оглед на гореизложените съображения считам, че както е видно, по-специално от членове 1, 3, 4, 5 и 12 от Директивата за АМРЗ, тази директива има за предмет да регулира „заплащането“. Следователно тя води до пряка намеса в изключението по член 153, параграф 5 ДФЕС, свързано със „заплащането“. От това следва, че законодателят на Съюза не е бил компетентен да приеме този акт и следователно е действал в нарушение на принципа на предоставена компетентност по член 5, параграф 2 ДЕС.
96.
Според мен тези съображения трябва да мотивират Съда да заключи, че Директивата за АМРЗ трябва да бъде отменена в нейната цялост, без да е необходимо да се анализира втората част от първото основание (а именно дали Директивата за АМРЗ е съвместима с изключението относно „правото на сдружаване“, предвидено в член 153, параграф 5 ДФЕС), нито второто основание или искането, направено от Кралство Дания при условията на евентуалност. Въпреки това, ако Съдът не се съгласи с решението, което предлагам да приеме, в следващите раздели ще пристъпя към разглеждане на доводите, представени от страните и встъпилите страни по тези други въпроси.
б)
По съвместимостта на Директивата за АМРЗ с изключението по член 153, параграф 5 ДФЕС относно „правото на сдружаване“
1) Доводи на страните
97.
Правителствата на Дания и Швеция твърдят, че „правото на сдружаване“, посочено в член 153, параграф 5 ДФЕС, трябва да се разбира (както е в редица правни актове, включително в Хартата на Общността на основните социални права) като правото на всеки работник и всеки работодател да се присъедини към организация или синдикална организация и да участва свободно в колективното договаряне.
98.
Тези правителства считат в тази светлина, че тъй като член 4, параграф 1, буква г) от Директивата за АМРЗ изисква от държавите членки да предприемат мерки за защита на синдикалните организации и организациите на работодателите, участващи в колективното договаряне, срещу всякаква намеса в тяхното установяване, функциониране или управление, тази разпоредба води до пряка намеса в „правото на сдружаване“ и поради това е несъвместима с член 153, параграф 5 ДФЕС. В допълнение към това, тъй като член 4, параграф 2 от Директивата задължава държавите членки, в които равнището на обхват на колективното трудово договаряне е под 80 %, да създадат рамка за насърчаване на колективното договаряне и да изготвят план за действие със социалните партньори за увеличаване на обхвата на колективното договаряне, тази разпоредба засяга също така правната рамка за членство в организация или синдикална организация и следователно самата същност на правото на сдружаване.
99.
В подкрепа на противоположното становище Съветът, Парламентът и Комисията, както и всички други встъпили страни, твърдят, първо, че „правото на сдружаване“, посочено в член 153, параграф 5 ДФЕС, се отнася до свободата на индивида да се присъедини, да напусне или да учреди сдружение без намеса. Следователно то е предпоставка за колективното договаряне (т.е. за възможността сдруженията на работниците да действат колективно за определяне на условията на труд, което попада в обхвата на член 153, параграф 1, буква е) ДФЕС), но двете понятия не се припокриват. В това отношение те отбелязват също, че „правото на сдружаване“ и „правото на колективни преговори и действия“ са гарантирани в различни разпоредби на Хартата. Второ, те твърдят, че изключението по член 153, параграф 5 ДФЕС относно „правото на сдружаване“ трябва да се тълкува стеснително и като свеждащо се по същество до мерки, които пряко засягат възможността на работниците да се сдружават.
100.
Трето, тези страни и встъпили страни твърдят, че Директивата за АМРЗ не предвижда правила относно „правото на сдружаване“, тъй като само установява рамка за улесняване упражняването на колективното договаряне, без да определя каквито и да било задължения относно членуването, напускането или прекратяването на сдружения или синдикални организации. По-специално член 4, параграф 1, буква г) от Директивата не въвежда, нито хармонизира правила относно учредяването на синдикални организации, нито определя техните права и задължения или пък предвижда конкретни правила за членуване, или изисква от работниците/работодателите да участват активно в синдикални организации. Вместо това той се съсредоточава върху осигуряването на нормалното функциониране на колективното договаряне. Във всеки случай, дори ако се приеме, че член 4 от Директивата за АМРЗ установява правила относно правото на сдружаване, той не би представлявал пряка намеса в това право. Член 4, параграф 2 от Директивата за АМРЗ не води до пряка намеса в правото на сдружаване, тъй като използва прага от 80 % само като показател, а не като задължителна или строга цел.
2) Преценка
101.
Относно съвместимостта на Директивата за АМРЗ с изключението по член 153, параграф 5 ДФЕС относно „правото на сдружаване“ възникват два основни въпроса. На първо място, страните и встъпилите страни спорят относно значението и обхвата на това изключение, и по-специално по отношение на връзката (и евентуалното му припокриване) с компетентността на Съюза в областта на „представителство[то] и колективна[та] защита на интересите на работниците и работодателите“ (член 153, параграф 1, буква е) ДФЕС). В това отношение те спорят за връзката между „правото на сдружаване“ и „правото на колективно договаряне“. На второ място, тъй като, както отбелязах в точка 40 по-горе, Съдът все още не е имал възможност да се произнесе по изключението по член 153, параграф 5 ДФЕС, свързано с „правото на сдружаване“, е необходимо да се уточни дали критерият за пряка намеса, установен от Съда във връзка с предвиденото в същата разпоредба изключение относно „заплащането“, се прилага и в този контекст.
102.
Що се отнася до първия въпрос, припомням, че правото на сдружаване е защитено в член 12 от Хартата (
77
), а правото на колективни преговори е уредено в член 28 от нея (
78
). В подкрепа на довода си, че правото на сдружаване включва правото на колективно договаряне, датското правителство правилно посочва, че член 137, параграф 6 ДЕО (чийто текст е идентичен с този на член 153, параграф 5 ДФЕС) е приет преди самата Харта. Ето защо това правителство счита, че обстоятелството, че правото на сдружаване и правото на колективни преговори се разглеждат като отделни права в Хартата, не определя начина, по който те трябва да се разбират по смисъла на член 153 ДФЕС. Въпреки това отбелязвам, че в Хартата на Общността за основните социални права на работниците от 1989 г. (
79
), към чийто текст изрично препраща член 136 ДЕО (понастоящем член 151 ДФЕС) и който текст е съобразен в Хартата (
80
), правото на сдружаване и правото на колективни преговори вече се разглеждат като отделни права (
81
). Отбелязвам също така, че в член 156 ДФЕС (чийто текст е идентичен с този на член 140 ДЕО) „правото на синдикално сдружаване“ и „на колективни преговори между работодателите и работниците“ са посочени едно до друго, което според мен не би било необходимо, ако тези права не се разглеждаха като самостоятелни и отделни права.
103.
Въз основа на тези съображения за мен е ясно, че правото на сдружаване не обхваща правото на колективно договаряне. По-скоро тези права са отделни: първото се отнася до правото на работниците или работодателите да учредяват и да се присъединяват към организации (включително синдикални), за да защитават своите икономически и социални интереси, докато второто се отнася до специфична част от мандата на тези организации, а именно преговорите и сключването на колективни трудови договори.
104.
В този контекст трудно мога да намеря за убедителни доводите, представени от датското и шведското правителство. Тези правителства по същество считат, че тъй като упражняването на правото на сдружаване е предпоставка за упражняването на правото на колективно договаряне, въпросите, попадащи в обхвата на изключението по член 153, параграф 5 ДФЕС, свързано с „правото на сдружаване“, по някакъв начин обхващат и се припокриват с въпросите, които са предмет на „колективната защита на интересите на работниците“ (член 153, параграф 1, буква е) ДФЕС). Съгласен съм с тях, че защитата на правото на сдружаване е неразделна част от защитата на правото на колективно договаряне, тъй като колективната защита на интересите на работниците предполага създаването на организации, предназначени за колективна защита на икономическите и социалните права на работниците и/или работодателите. Въпреки това споделям мнението на Парламента и на Съвета, че тази връзка не означава, че въпросите, обхванати от първата разпоредба, включват и тези, които попадат в обхвата на втората.
105.
В това отношение припомням, че както посочих в точка 39 по-горе, Съдът вече е постановил, че като се има предвид, че параграф 5 от член 153 ДФЕС дерогира параграфи 1—4 от същия член, посочените в него области трябва да се тълкуват стеснително, така че да не се засяга неоснователно обхватът на параграфи 1—4, нито да се поставят под въпрос преследваните с член 151 ДФЕС цели (
82
). Според мен от тази констатация произтичат два извода. На първо място, както отбелязва Съветът, ако правото на сдружаване се разбира като включващо правото на колективно договаряне, тогава предвидената в член 153, параграф 1, буква е) ДФЕС компетентност в областта на „представителство[то] и колективна[та] защита на интересите на работниците и работодателите“ по същество би била лишена от съдържание. Всъщност всяка мярка, приета в изпълнение на тази разпоредба, би била в противоречие с предвиденото в член 153, параграф 5 ДФЕС изключение по отношение на „правото на сдружаване“. На второ място, констатацията на Съда, че изключенията, предвидени в тази разпоредба, трябва да се тълкуват стеснително (какъвто е общият случай с повечето изключения), опровергава довода на датското и шведското правителство, че съставителите на Договорите за ЕС са обособили по силата на член 153, параграф 1, буква е) ДФЕС ограничена компетентност (по въпроси, свързани с колективната защита на интересите на работниците) от област, в която по принцип Съюзът няма компетентност (правото на сдружаване) (
83
). В това отношение добавям, че в член 153, параграф 1, буква е) ДФЕС изрично се посочват „представителство[то] и колективна[та] защита на интересите на работниците и работодателите, включително съвместно вземане на решения при спазване на параграф 5“, като по този начин се пояснява, че въпросите, предмет на тази разпоредба, не се припокриват изцяло с тези, предмет на член 153, параграф 5 ДФЕС (
84
).
106.
От това според мен следва, че разпоредба или мярка, приета от законодателя на Съюза, не може да се счита за несъвместима с изключението по член 153, параграф 5 ДФЕС относно „правото на сдружаване“ само защото се отнася до правото на колективно договаряне. В конкретния случай това означава например, че само фактът, че член 4, параграф 1, буква г) и член 4, параграф 2 от Директивата за АМРЗ имат за цел насърчаване на колективното договаряне, не е достатъчен, за да се обоснове извод, че тази директива като цяло е несъвместима с изключението по член 153, параграф 5 ДФЕС, свързано с „правото на сдружаване“.
107.
Преминавайки към втория въпрос, припомням, че Съдът установява критерия за пряка намеса във връзка с изключението по член 153, параграф 5 ДФЕС, свързано със „заплащането“, без да посочва изрично дали той се прилага и в контекста на изключението по тази разпоредба, свързано с „правото на сдружаване“. Според мен обаче този критерий може да бъде приложен към това изключение без особени затруднения. Всъщност логиката е една и съща: както и при изключението, свързано със „заплащането“, целта на изключението относно „правото на сдружаване“ не е от сферата на компетентност на Съюза да се изключи всеки въпрос, който има „каквато и да е връзка“ с правото на сдружаване, а само актовете или разпоредбите, които имат за предмет да регулират това право.
108.
С оглед на тези съображения намирам, че е трудно да се заключи, че Директивата за АМРЗ има за предмет да регулира правото на сдружаване. Всъщност, както отбелязва френското правителство по време на съдебното заседание, разпоредбите на тази директива не налагат условия за учредяване на или членуване в организация (като синдикална организация). Няколко от нейните разпоредби имат за предмет да насърчат колективното договаряне (член 4) и да приобщят социалните партньори към определянето и актуализирането на законоустановените минимални работни заплати (член 7). Въпреки това, както току-що обясних, правото на колективно договаряне е отделно от правото на сдружаване и по силата на член 153, параграф 1, буква е) ДФЕС законодателят на Съюза е компетентен да приема актове относно „представителство[то] и колективна[та] защита на интересите на работниците и работодателите“.
109.
Вярно е, както признава и самият Съвет, че член 4, параграф 1, буква г) от Директивата за АМРЗ се отнася до аспекти на правото на сдружаване, а именно установяването, функционирането или управлението на синдикални организации или организации на работодателите (
85
). Въпреки това разпоредбата очевидно не се стреми да се намесва в това право, а има за цел само да го гарантира, като защитава синдикалните организации и организациите на работодателите от намеса. Освен това, макар член 4, параграф 2 от Директивата да задължава държавите членки, в които равнището на обхвата на колективното договаряне е под прага от 80 %, да изготвят план за действие с цел увеличаване на този обхват, това задължение не изисква от държавите членки да насърчават работниците да се присъединяват към синдикални организации, а само да се увеличи броят на работниците, защитени от колективни трудови договори.
110.
Накрая отбелязвам, че тезата на датското и шведското правителство е изградена с оглед само на член 4, параграф 1, буква г) и член 4, параграф 2 от Директивата за АМРЗ. Те не се спират на съдържанието на други разпоредби на Директивата и дори не твърдят, че тези разпоредби са най-важните от Директивата за АМРЗ и отразяват нейния „предмет“, поради което твърденията им трудно могат да подкрепят искането им Директивата за АМРЗ да бъде отменена в нейната цялост поради несъвместимостта ѝ с изключението по член 153, параграф 5 ДФЕС, свързано с „правото на сдружаване“.
111.
С оглед на изложените по-горе съображения считам, че твърденията по втората част от първото основание трябва да бъдат отхвърлени.
2.
Второто основание: Директивата за АМРЗ не може да бъде валидно приета на основание член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС, тъй като се отнася и до въпроси, попадащи в обхвата на член 153, параграф 1, буква е) ДФЕС
112.
Както вече посочих в точка 32 по-горе, по второто основание датското правителство твърди, че дори да се приеме, че Директивата за АМРЗ не попада в обхвата на предвидените в член 153, параграф 5 ДФЕС изключения относно „заплащането“ и „правото на сдружаване“, Парламентът и Съветът не са можели валидно да приемат акта на основание член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС. По-конкретно това правителство счита, че тази директива преследва две еднакво важни цели, тъй като има за цел не само да регулира „условията на труд“ (член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС), но и „представителство[то] и колективна[та] защита на интересите на работниците […]“ (член 153, параграф 1, буква е) ДФЕС). То отбелязва, че всяко от тези правни основания изисква различна законодателна процедура. Всъщност член 153, параграф 1, буква е) ДФЕС изисква единодушие в Съвета, докато член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС не изисква такова. Предвид несъвместимостта на тези процедури датското правителство твърди, че Директивата за АМРЗ трябва да бъде отменена в нейната цялост.
1)
Доводи на страните
113.
Датското и шведското правителство считат, че Директивата за АМРЗ се отнася не само до „условията на труд“ (член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС), но и до колективната защита на интересите на работниците (член 153, параграф 1, буква е) ДФЕС), тъй като много от разпоредбите на този акт, включително член 4 от него, се отнасят до защитата на тези интереси. Според тези правителства посочените разпоредби са можели да бъдат приети само с единодушие в Съвета. В това отношение те отбелязват, че член 4 от Директивата за АМРЗ не е спомагателен по отношение на други разпоредби на Директивата, тъй като установява общи задължения за всички държави членки и следователно може да има по-широко въздействие от разпоредбите, които са насочени само към определен брой държави членки, като членове 5—8 от нея.
114.
Съветът, Парламентът, Комисията и другите встъпили страни твърдят, че Директивата за АМРЗ е приета на правилното правно основание. Общата цел на тази директива се отнасяла до „условията на труд“ по смисъла на член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС, а не до колективната защита на интересите на работниците по смисъла на член 153, параграф 1, буква е) ДФЕС. Всъщност този акт има за цел да повиши адекватността на законоустановените минимални работни заплати за работниците, по-специално чрез насърчаване на обхвата на колективното договаряне при определянето на работните заплати. В член 4 от Директивата за АМРЗ се акцентира върху колективното договаряне само като средство за постигане на тази обща цел.
2)
Преценка
115.
Припомням, че съгласно постоянната практика на Съда изборът на правното основание на акт на Съюза трябва да се основава на обективни критерии, които подлежат на съдебен контрол. Ако при преценката на даден акт на Съюза се установи, че същият има две цели или е съставен от две части, като едната от целите или едната от съставните части може да бъде определена като основна, докато другата е само акцесорна, актът трябва да има едно-единствено правно основание, а именно правното основание, което съответства на основната или преобладаващата цел или съставна част. Ако все пак обаче по изключение се установи, че актът има едновременно няколко цели или няколко неразривно свързани съставни части, без едната от тях да е акцесорна по отношение на другата, поради което са приложими различни разпоредби на Договорите, такава мярка ще трябва да се приеме на съответните различни правни основания (
86
). Едновременното използване на две правни основания обаче е изключено, когато процедурите, предвидени за едното и за другото основание, са несъвместими (
87
).
116.
В подкрепа на становището, защитавано от датското и шведското правителство, което по същество се състои в това, че Директивата за АМРЗ преследва две еднакви по важност цели (първата е осигуряването на рамка, която да гарантира адекватността на законоустановените минимални работни заплати, а втората — насърчаването на колективното договаряне при определянето на заплатите), би могло да се посочи, както правят тези правителства, че член 4 от Директивата (който се отнася до насърчаването на колективното договаряне за определяне на работните заплати) е важна разпоредба, тъй като се прилага за всички държави членки, докато член 5 от нея (който се отнася до процедурата за определяне на адекватни законоустановени минимални работни заплати) се прилага само за държавите членки, в които има законоустановени минимални работни заплати. Следователно, за разлика от член 5, член 4 е разпоредба с хоризонтално приложение. Това се потвърждава от факта, че тази разпоредба се съдържа в глава I от Директивата за АМРЗ, озаглавена „Общи разпоредби“, докато член 5 е част от глава II от този акт, озаглавена „Законоустановени минимални работни заплати“.
117.
Може да се отбележи също така, че в член 1, параграф 1, букви а) и б) от Директивата за АМРЗ се посочва, че Директивата установява рамка за адекватността на законоустановените минимални работни заплати и за насърчаването на колективното договаряне за определяне на работните заплати и че нищо в текста на тази разпоредба не подсказва, че втората от тези цели е по-малко важна от първата или че е инструмент за постигане на последната. По подобен начин съображение 18 от тази директива уточнява, че с този акт „се установяват минимални изисквания […] [и се] определят процедурни задължения за адекватността на законоустановените минимални работни заплати“. В същото съображение се уточнява още, че Директивата за АМРЗ „насърчава също така колективното договаряне за определяне на работните заплати“. Отново може да се приеме, че законодателят на Съюза е счел и двете цели за еднакво важни.
118.
Въпреки това според мен тези съображения не са достатъчни, за да бъдат приети доводите на датското и шведското правителство. На първо място, както вече отбелязах в точка 76 по-горе, заглавието на Директивата за АМРЗ показва, че тя се отнася до „адекватните минимални работни заплати в Европейския съюз“, а не до насърчаването на колективното договаряне. Освен това, както вече неколкократно посочих, член 5 от тази директива (а не член 4) очевидно е най-важната разпоредба от нея. В това отношение отбелязвам, че съображение 25 от Директивата за АМРЗ уточнява, че причината, поради която тя поставя силен акцент върху насърчаването на колективното договаряне, е, че „държавите членки с широк обхват на колективното договаряне обикновено имат малък процент нископлатени работници и високи минимални работни заплати“. В съображение 22 от този акт също така недвусмислено се посочва, че „[д]обре функциониращото колективно договаряне […] е важен способ, чрез който се гарантира, че работниците са защитени чрез адекватни минимални работни заплати […]“ (
88
).
119.
От тези характеристики следва, първо, че общата цел на Директивата за АМРЗ изглежда по-подходящо да се опише като установяване на рамка за адекватност на законоустановените минимални работни заплати, отколкото като насърчаване на колективното договаряне, и второ, че член 4 от този акт трябва да се разглежда като способ за постигане на тази обща цел. Следователно целта за „насърчаване на колективното договаряне за определяне на работните заплати“, предвидена в член 1, параграф 1, буква б) от Директивата, е средство към целта, описана в член 1, параграф 1, буква а) от нея, а именно установяване на рамка за адекватност на законоустановените минимални работни заплати. В подкрепа на това схващане е и фактът, че в предложението за Директивата за АМРЗ Комисията е посочила, че „за да се постигнат цели[те ѝ], предлаганата директива цели да насърчи колективното договаряне на работните заплати във всички държави членки“ (
89
). На последно място, следва да се посочи, че има и други актове на вторичното законодателство на Съюза, които, наред с основната си цел, се стремят да насърчат ролята на социалните партньори и въпреки този факт не са приети на основание член 153, параграф 1, буква е) ДФЕС (
90
).
120.
При тези обстоятелства считам, че не е било необходимо Директивата за АМРЗ да бъде приета на основание член 153, параграф 1, буква е) ДФЕС и че следователно твърденията по второто основание трябва да бъдат отхвърлени.
Б. Искането, направено при условията на евентуалност: трябва ли да се отменят член 4, параграф 1, буква г) и член 4, параграф 2 от Директивата за АМРЗ?
121.
Ако Съдът реши, че Директивата за АМРЗ не трябва да бъде отменена в нейната цялост, Кралство Дания иска при условията на евентуалност отмяна на член 4, параграф 1, буква г) и член 4, параграф 2 от този акт поради несъвместимостта им с член 153, параграф 5 ДФЕС. В съответствие с постоянната практика на Съда частичната отмяна на акт на Съюза е възможна само ако елементите, чиято отмяна се иска, могат да бъдат отделени от останалата част на акта. Посоченото условие не е изпълнено, когато частичната отмяна на акта би довела до изменение на неговата същност (
91
).
122.
Както обясних в точки 90—93 по-горе, считам, че член 4, параграф 1, буква г) и член 4, параграф 2 от Директивата за АМРЗ възлагат на държавите членки редица позитивни задължения, насочени към насърчаване на колективното договаряне за определяне на работните заплати, и че така те ограничават избора на държавите членки по отношение на метода за определяне на работната заплата, който могат да ползват, по начин, който е несъвместим с изключението по член 153, параграф 5 ДФЕС, свързано със „заплащането“. Следователно последният въпрос, който ми остава да разгледам, е дали член 4, параграф 1, буква г) и член 4, параграф 2 от Директивата за АМРЗ могат да бъдат отделени от останалите разпоредби на тази директива.
1)
Доводи на страните
123.
От една страна, датското, шведското и германското правителство твърдят, че ако бъдат отменени само член 4, параграф 1, буква г) и член 4, параграф 2 от Директивата за АМРЗ, тя няма да бъде лишена от своята ефективност. В това отношение датското и шведското правителство отбелязват, че член 4, параграф 1, буква г) не е включен в предложението за Директивата за АМРЗ. Тази разпоредба е добавена едва на последващ етап от законодателната процедура. Според тях поради това другите разпоредби на Директивата могат да продължат да действат дори и без тази разпоредба. Освен това тези правителства посочват, че има противоречия в тезата на Съвета и Парламента, доколкото те считат, от една страна, член 4, параграф 1, буква г) и член 4, параграф 2 от Директивата за АМРЗ за неясни, а от друга страна, твърдят, че отмяната им би довела до неефективност на останалите разпоредби на Директивата.
124.
По време на съдебното заседание германското правителство припомня от своя страна, че счита, че член 4, параграф 1, буква г) и член 4, параграф 2 от Директивата за АМРЗ са съвместими с член 153, параграф 5 ДФЕС. Същевременно то счита, че ако Съдът стигне до обратното заключение, тези разпоредби теоретично биха могли да бъдат отделени от останалите разпоредби на Директивата. Всъщност отмяната им щяла да остави основното съдържание на този акт непокътнато. Член 4 от Директивата за АМРЗ можел дори да бъде отменен изцяло, без да се застрашава ефективността на останалите разпоредби на тази директива, тъй като той само предоставя полезно средство за постигане на общата ѝ цел.
125.
От друга страна, Парламентът, Съветът, Комисията и другите встъпили страни смятат, че отмяната на член 4, параграф 1, буква г) и член 4, параграф 2 от тази директива би променила значително обхвата и същността на този акт и че поради това тези разпоредби не могат да бъдат отделени от останалата част от Директивата за АМРЗ. Всъщност насърчаването на колективното договаряне е важно средство за работниците да получат адекватни минимални работни заплати. Освен това отмяната на член 4, параграф 1, буква г) и на член 4, параграф 2 от Директивата за АМРЗ би лишила от ефективност някои общи разпоредби на тази директива (по-специално член 1 от нея). Съветът и френското правителство добавят, че ако член 4 от Директивата за АМРЗ бъде изцяло отменен, тази директива вече няма да възлага задължения на всички държави членки. Вместо това тя ще възлага задължения само на държавите членки, в които има законоустановени минимални работни заплати.
2)
Преценка
126.
По въпроса дали член 4, параграф 1, буква г) и член 4, параграф 2 от Директивата за АМРЗ могат да бъдат отделени от другите разпоредби на тази директива, първо, съгласен съм с датското и шведското правителство, че доводите на Парламента и Съвета по второто основание и направеното при условията на евентуалност искане са до известна степен противоречиви. Всъщност, от една страна, в рамките на второто основание тези институции твърдят (както отбелязах в т. 114 по-горе), че член 4 от Директивата за АМРЗ акцентира върху колективното договаряне само като средство за постигане на общата цел на Директивата. От друга страна, що се отнася до направеното при условията на евентуалност искане, те изтъкват, че един от стълбовете на Директивата за АМРЗ е насърчаването на колективното договаряне за определяне на работните заплати и че ако член 4, параграф 1, буква г) и член 4, параграф 2 от Директивата за АМРЗ бъдат отменени, останалите разпоредби от този акт биха били лишени от своята ефективност.
127.
Второ, от анализа в точки 115—120 по-горе следва, че макар член 4, параграф 1, буква г) и член 4, параграф 2 от Директивата за АМРЗ да са от ключово значение за изпълнението на една от преследваните с нея цели, а именно тази за „насърчаване на колективното договаряне за определяне на работните заплати“, както е посочено в член 1, параграф 1, буква б) от тази директива, тази цел всъщност е средство за постигане на целта за установяване на рамка за „адекватност на законоустановените минимални работни заплати“ (член 1, параграф 1, буква а) от Директивата за АМРЗ), която е общата цел на този акт.
128.
В действителност, както обясних в точка 119 по-горе, член 4, параграф 1, буква г) и член 4, параграф 2 предоставят само способ за постигане на тази обща цел и последната може да бъде постигната, дори ако се разчита само на другите разпоредби на тази директива. Както правилно изтъква германското правителство, тясната връзка, която съществува между член 4, параграф 1, буква г) и член 4, параграф 2 от Директивата за АМРЗ и останалите разпоредби на този акт, не означава, че ако член 4, параграф 1, буква г) и член 4, параграф 2 бъдат отменени, ще бъде невъзможно тази директива да установи рамка за адекватността на законоустановените минимални работни заплати. Установяването ѝ може да е по-трудно, но не и невъзможно.
129.
От тези съображения следва, че поради това член 4, параграф 1, буква г) и член 4, параграф 2 от Директивата за АМРЗ могат да бъдат отделени от другите ѝ членове, които биха могли изцяло да останат в сила, ако двете разпоредби бъдат отменени. Следователно, ако Съдът реши, че Директивата за АМРЗ не трябва да бъде отменена в нейната цялост, бих му предложил да уважи направеното при условията на евентуалност искане на Кралство Дания и да отмени член 4, параграф 1, буква г) и член 4, параграф 2 от посочената директива.
В. Заключителни бележки
130.
В заключение искам да кажа няколко думи по въпрос, който беше обсъден по време на съдебното заседание, а именно дали законодателят на Съюза е могъл да използва алтернативно правно основание, в случая член 175 ДФЕС, при приемането на Директивата за АМРЗ, вместо член 153, параграф 2, буква б) ДФЕС във връзка с член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС.
131.
Припомням, че член 175 ДФЕС предоставя компетентност за приемане на мерки за укрепване на икономическото, социалното и териториалното сближаване на Съюза (
92
). Не съм убеден обаче, че само защото Директивата за АМРЗ ще намали социално-икономическите различия в рамките на Съюза, ще насърчи постигане на конвергенция във възходяща посока и ще улесни по-хармоничното развитие на Съюза, тя би могла да бъде приета на основание на тази разпоредба.
132.
Всъщност, първо, член 175 ДФЕС се отнася главно до разпределянето на средствата на Съюза; следователно основаването на Директивата за АМРЗ на тази разпоредба би изисквало доста творчески прочит.
133.
На второ място, в своята практика Съдът е уточнил, че макар изрично изключване на всякаква хармонизация по отношение на определени въпроси в Договора за функционирането на ЕС да не означава непременно, че не могат да бъдат приети мерки по хармонизиране на основание на други разпоредби на този договор, законодателят на Съюза не може да се основава на тези други разпоредби, ако по този начин „заобикаля“ изричното изключение (
93
). В настоящия случай считам, че ако законодателят на Съюза беше приел Директивата за АМРЗ на основание член 175 ДФЕС, той щеше да заобиколи изключението по член 153, параграф 5 ДФЕС, свързано със „заплащането“. Всъщност той би се основал на по-широка разпоредба (член 175 ДФЕС) с цел да си върне компетентност (по отношение на заплащането), която член 153, параграф 5 ДФЕС (lex specialis) изрично се стреми да изключи от сферата на компетентност на Съюза, и да приеме акт, чийто предмет е да регулира въпросите, обхванати от това изключение.
134.
Поради това считам, че Директивата за АМРЗ не е можела да бъде валидно приета от законодателя на Съюза на основание член 175 ДФЕС.
VI. По съдебните разноски
135.
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като според мен жалбата на Кралство Дания е основателна и тази страна е поискала присъждане на съдебните разноски, Парламентът и Съветът следва да бъдат осъдени да заплатят съдебните разноски. Същевременно Кралство Швеция, Кралство Белгия, Федерална република Германия, Република Гърция, Кралство Испания, Френската република, Великото херцогство Люксембург, Португалската република и Комисията, които са встъпили по делото, следва да понесат направените от тях съдебни разноски в съответствие с член 140, параграф 1 от Процедурния правилник.
VII. Заключение
136.
С оглед на изложеното по-горе предлагам на Съда:
–
да отмени Директива (ЕС) 2022/2041 на Европейския парламент и на Съвета от 19 октомври 2022 година относно адекватните минимални работни заплати в Европейския съюз в нейната цялост на основание несъвместимост с член 153, параграф 5 ДФЕС, а оттам и с принципа на предоставена компетентност, предвиден в член 5, параграф 2 ДЕС,
–
да осъди Европейския парламент и Съвета на Европейския съюз да заплатят съдебните разноски,
–
да осъди Кралство Швеция, Кралство Белгия, Федерална република Германия, Република Гърция, Кралство Испания, Френската република, Великото херцогство Люксембург, Португалската република и Комисията да понесат направените от тях съдебни разноски.
(
1
)	Език на оригиналния текст: английски.
(
2
)	Вж. член 2 ДЕС.
(
3
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 19 октомври 2022 г. (ОВ L 275, 2022 г., стр. 33).
(
4
)	Вж. „Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно адекватните минимални работни заплати в Европейския съюз“ от 28 октомври 2020 г., COM(2020) 682 final (наричано по-нататък „предложението за директива за АМРЗ“).
(
5
)	Von der Leyen, U. „Политически насоки за следващата Европейска комисия 2019—2024 г.“, встъпително изявление на пленарната сесия на Европейския парламент — 16 юли 2019 г.; реч на пленарната сесия на Европейския парламент — 27 ноември 2019 г. (Служба за публикации на Европейския съюз, Люксембург, 2020 г., стр. 10).
(
6
)	Вж. стр. 2 от предложението за директива за АМРЗ.
(
7
)	Вж. Schulten, T., Müller, T. A paradigm shift towards Social Europe? The proposed Directive on adequate minimum wages in the European Union? — Italian Labour Law e-journal, vol. 14, № 1, 2021, p. 7.
(
8
)	Вж. стр. 2 от предложението за директива за АМРЗ.
(
9
)	Вж. „Резултати от гласуването — Директива на Европейския парламент и на Съвета относно адекватните минимални работни заплати в Европейския съюз (първо четене)“, Документ ST_13171_2022_INIT, стр. 2, достъпен на: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=consil%3AST_13171_2022_INIT.
(
10
)	Вж. „Мотивирано становище относно прилагането на принципите на субсидиарност и пропорционалност“, документ ST_14106_2020_INIT, стр. 4, достъпен на: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=consil%3AST_14106_2020_INIT.
(
11
)	Вж. „Проект за директива на Европейския парламент и на Съвета относно адекватните минимални работни заплати в Европейския съюз (първо четене) — Приемане на законодателния акт — Изявления“, документ ST_12616_2022_ADD_1_REV_2, стр. 2, достъпен на: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=consil%3AST_12616_2022_ADD_1_REV_2.
(
12
)	Вж. „Out now: First 2022 data on minimum wages in the EU“, достъпен на https://ec.europa.eu/eurostat/en/web/products-eurostat-news/-/ddn-20220128‑2.
(
13
)	Работен документ на службите на Комисията, „Резюме на доклада за оценката на въздействието, придружаващ предложение за Директива на Европейския парламент и на Съвета относно адекватните минимални работни заплати в Европейския съюз“ (SWD(2020) 246 final).
(
14
)	Вж. член 1, параграф 1 от Директивата за АМРЗ. Вж. също член 5, параграф 1 от нея, в който се посочва целта да се „постигне достоен стандарт на живот, да се намали бедността сред работещите, както и да се насърчат социалното сближаване и социалната конвергенция във възходяща посока и да се намали разликата в заплащането между половете“.
(
15
)	Разбира се, има някои изключения, като например принципът на равно заплащане, залегнал в член 119 от Договора за ЕИО (вж. решение от 25 май 1971 г., Defrenne, 80/70, EU:C:1971:55).
(
16
)	Някои актове на вторичното право, които преследват цели на социалната политика, са приети още преди Договора от Амстердам, например Директива 93/104/ЕО на Съвета от 23 ноември 1993 година относно някои аспекти на организацията на работното време (ОВ L 307, 1993 г., стр. 18), приета на основание член 118а от Договора за ЕО (вж. решение от 12 ноември 1996 г., Обединено Кралство/Съвет, C‑84/94, EU:C:1996:431).
(
17
)	Вж. решение от 21 декември 2016 г., AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, т. 76).
(
18
)	Директива 2008/104/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 година относно работа чрез агенции за временна заетост (OВ L 327, 2008 г., стр. 9).
(
19
)	Директива 2003/88/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 4 ноември 2003 година относно някои аспекти на организацията на работното време (ОВ L 299, 2003 г., стр. 9; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 3).
(
20
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 20 юни 2019 г. (ОВ L 186, 2019 г., стр. 105).
(
21
)	ОВ C 428, 2017 г., стр. 9.
(
22
)	Вж. съображение 12 от Европейския стълб на социалните права.
(
23
)	Вж. решение от 18 декември 2007 г. (C‑341/05, EU:C:2007:809).
(
24
)	Вж. по-специално Rönnmar, M. Free Movement of Services versus National Labour Law and Industrial Relations Systems: Understanding the Laval Case from a Swedish and Nordic Perfective — Cambridge Yearbook of European Legal Studies – 2007—2008, vol. 10, Hart Publishing, 2008 г., р. 493—524.
(
25
)	Както се вижда от реакциите на датското правителство по време на законодателната процедура, довела до приемането на Директивата за АМРЗ, която припомних в точка 14 по-горе.
(
26
)	Вж. https://normlex.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0:NO:P12100_ILO_CODE:C131.
(
27
)	Вж. Garben, S. Choosing a Tightrope Instead of a Rope Bridge — The Choice of Legal Basis for the AMW Directive — In: Ratti, L., Brameshuber, E. and Pietrogiovanni, V. The EU Directive on Adequate Minimum Wages, Context, Commentary and Trajectories, Hart Publishing, 2024, р. 25.
(
28
)	Вж. решение от 15 април 2008 г., Impact (C‑268/06, EU:C:2008:223, наричано по-нататък „решение Impact“, т. 122). Припомням, че член 151 ДФЕС предвижда, че: „Съюзът и държавите членки […] си поставят за цел насърчаване на заетостта, подобряване на условията на живот и труд, така че да се постигне тяхното хармонизиране докато се осъществява подобряването, осигуряване на подходяща социална закрила, социален диалог, развитие на човешките ресурси с оглед високо и устойчиво равнище на заетост и борба с изключването от социалния живот“.
(
29
)	Решение от 13 септември 2007 г. (C‑307/05, EU:C:2007:509, наричано по-нататък „решение Del Cerro Alonso“, т. 41).
(
30
)	Точки 124 и 125.
(
31
)	Решение от 10 юни 2010 г. (C‑395/08 и C‑396/08, EU:C:2010:329, наричано по-нататък „решение Bruno и др.“, т. 37).
(
32
)	Решение от 19 юни 2014 г. (C‑501/12—C‑506/12, C‑540/12 и C‑541/12, EU:C:2014:2005, наричано по-нататък „решение Specht и др.“, т. 33).
(
33
)	Работен документ на службите на Комисията „Оценка на въздействието, придружаваща документа „Предложение за директива на Европейския съюз и на Съвета относно адекватните минимални работни заплати в Европейския съюз“ COM(2020) 682 final, точка 71. В този документ Комисията посочва, че от член 153, параграф 5 ДФЕС и практиката на Съда по тълкуването на тази разпоредба (по-специално решения Del Cerro Alonso и Impact) следва, че макар действията на Съюза да нямат за цел хармонизиране на равнището на минималните работни заплати в целия Съюз, нито въвеждане на единен механизъм за определяне на минималните работни заплати, те могат да се състоят в създаването на „рамка, която не се намесва в компетентността на държавите членки и на социалните партньори да определят подробните условия на своите механизми за определяне на минималните работни заплати, и по-специално на тяхното равнище […]“. (вж. т. 72).
(
34
)	Вж. също така предложението за директива за АМРЗ, в което Комисията заявява, че тъй като предложената директива „не съдържа мерки, които да засягат пряко равнището на заплащане, тя изцяло спазва ограниченията, наложени на действията на Съюза по силата на член 153, параграф 5 от ДФЕС“.
(
35
)	Вж. също по-специално „Становище на Европейския комитет на регионите — Адекватни минимални работни заплати в Европейския съюз“ (OВ C 175, 2021 г., стр. 89), съгласно което „правно[то] основание по член 153 от ДФЕС […] не допуска пряка намеса в определянето на възнаграждението в рамките на Европейския съюз“; въпреки това, предложението би предложило „ориентиран към постигането на определени цели процес, при който се зачитат изцяло съществуващото национално законодателство за минималното трудово възнаграждение и ролята на социалните партньори“.
(
36
)	Курсивът е мой.
(
37
)	Пак там.
(
38
)	Пак там.
(
39
)	Вж. например член 4, параграф 1 и член 5, параграф 1 от Директивата за АМРЗ.
(
40
)	Вж. Garben, S., бележка под линия 27, цит. съч., стр. 25.
(
41
)	Заключение на генерален адвокат Kokott (C‑268/06, EU:C:2008:2, т. 173—176).
(
42
)	Точка 176, курсивът е мой.
(
43
)	Вж. решение Impact, точка 123 (курсивът е мой).
(
44
)	Пак там, точка 124.
(
45
)	Вж. точка 39 по-горе.
(
46
)	Вж. също решения Del Cerro Alonso (т. 40), Impact (т. 123) и Bruno и др. (т. 36). Ще се върна към този въпрос в точки 67—69 по-долу.
(
47
)	Вж. в това отношение решение от 11 ноември 2004 г., Delahaye (C‑425/02, EU:C:2004:706, т. 33). Вж. също решение от 22 декември 2010 г., Gavieiro Gavieiro и Iglesias Torres (C‑444/09 и C‑456/09, EU:C:2010:819, т. 58).
(
48
)	Сключено на 18 март 1999 г. и съдържащо се в приложението към Директива 1999/70/ЕО на Съвета от 28 юни 1999 година относно Рамково споразумение за срочната работа, сключено между Европейската конфедерация на профсъюзите (CES), Съюза на индустриалците в Европейската общност (UNICE) и Европейския център на предприятията с държавно участие (CEEP) (ОВ L 175, 1999 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 5, стр. 129).
(
49
)	Директива от 15 декември 1997 година относно Рамково споразумение за работа при непълно работно време, сключено между Съюза на конфедерациите на индустриалците и на работодателите в Европа (UNICE), Европейския център на предприятията с държавно участие (CEEP) и Европейската конфедерация на профсъюзите (ЕКП) (ОВ L 14, 1998 г., стр. 9; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 5, стр. 35).
(
50
)	Директива от 27 ноември 2000 г. (ОВ L 303, 2000 г., стр. 16; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 6, стр. 7).
(
51
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 5 юли 2006 г. (ОВ L 204, 2006 г., стр. 23; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 8, стр. 262). Вж. по-конкретно член 1, втора алинея, буква б) от тази директива, който гласи, че „тя съдържа разпоредби за прилагане на принципа на равното третиране“ по-специално по отношение на „условията на труда, включително заплащането“.
(
52
)	Директива от 29 юни 2000 г. (ОВ L 180, 2000 г., стр. 22; Специално издание на български език, 2007 г., глава 20, том 1, стр. 19). Вж. член 3, параграф 1, буква в) от нея, който предвижда, че тя „се прилага към всички лица от публичния и частния сектор, включително публичните органи“ във връзка по-специално с „условия за наемане и условия на труд, включително условията за уволнение и заплащане“.
(
53
)	Тази директива, подобно на Директива 97/81/ЕО на Съвета относно работниците на непълно работно време, има за цел да гарантира спазването на принципа на равно третиране, включително в областта на заплатите, по отношение на определена категория работници (в случая — срочно наети работници).
(
54
)	Директива 96/71/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 1996 година относно командироването на работници в рамките на предоставянето на услуги (ОВ L 18, 1997 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 4, стр. 29). Вж. в това отношение решение от 8 декември 2020 г., Унгария/Парламент и Съвет (C‑620/18, EU:C:2020:1001, т. 71—85), относно искането на Унгария Съдът да отмени директивата за изменение на Директива (ЕС) 2018/957 на Европейския парламент и на Съвета от 28 юни 2018 година за изменение на Директивата относно командироването на работници поради нарушение на член 153, параграф 5 ДФЕС. Съдът отхвърля това основание, като приема, че директивата за изменение само координира правните уредби на държавите членки в случай на командироване на работници, за да гарантира, че тези работници се ползват от някои или от почти всички условия на труд, предвидени от приемащата държава членка, включително по отношение на тяхното възнаграждение.
(
55
)	Вж. по-конкретно член 7 от Общата директива относно работното време, озаглавен „Годишен отпуск“, чийто параграф 1 предвижда: „Държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че всеки работник има право на платен годишен отпуск от най-малко четири седмици в съответствие с условията за придобиване на право и предоставяне на такъв отпуск, предвидени от националното законодателство и/или практика“.
(
56
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 22 октомври 2008 г. (ОВ L 283, 2008 г., стр. 36). Тази директива има за цел да гарантира изплащането на дължимите вземания на работниците и служителите (включително заплати) в случай на неплатежоспособност на техния работодател, но няма за цел да регулира „работните заплати“.
(
57
)	За допълнителен пример в това отношение вж. Директива (ЕС) 2019/1158 на Европейския парламент и на Съвета от 20 юни 2019 година относно равновесието между професионалния и личния живот на родителите и лицата, полагащи грижи, и за отмяна на Директива 2010/18/ЕС на Съвета (ОВ L 188, 2019 г., стр. 79), чието съображение 31 предвижда, че „Държавите членки следва да определят подходящо равнище на заплащането […] за минималния непрехвърляем период на родителски отпуск“. Въпреки това думата „подходящ“ е използвана само в преамбюла на тази директива, но не и във всички нейни разпоредби. Освен това в член 1 от нея се уточнява, че целта на този акт не е да определя размера на това заплащане или начина на неговото определяне, а да установи „минимални изисквания, насочени към постигането на равенство между мъжете и жените по отношение на възможностите на пазара на труда и третирането на работното място, като създава условия за съвместяването на професионалния и семейния живот за работниците, които са родители или лица, полагащи грижи“.
(
58
)	Какъвто би бил случаят например на директива, която се отнася само до най-ниските заплати, а не до всички заплати.
(
59
)	Вж. точка 52 по-горе.
(
60
)	Заключение на генерален адвокат Kokott (C‑268/06, EU:C:2008:2, т. 173).
(
61
)	Вж. Menegatti, E. Much ado about little: the Commission proposal for a Directive on adequate wages — Italian Labour Law e-journal (1) vol. 14, 2021, р. 29.
(
62
)	Може да се спомене и член 4, параграф 2 от Директивата за АМРЗ, който предвижда, че „[в] плана за действие се определят ясен график и конкретни мерки за постепенно увеличаване на равнището на обхвата на колективното договаряне при пълно зачитане на автономността на социалните партньори“.
(
63
)	Курсивът е мой.
(
64
)	Тези критерии са: a) покупателната способност на законоустановените минимални работни заплати, като се взема предвид издръжката на живота, б) общото равнище на работните заплати и тяхното разпределение, в) темпа на растеж на работните заплати и г) дългосрочните равнища и развитието на националната производителност.
(
65
)	Вж. също в това отношение съображение 26 от Директивата за АМРЗ.
(
66
)	Вж. Sagan, A., Schmidt, A. The Procedure for Setting Adequate Statutory Minimum Wages (Article 5) — In: Ratti, L., Brameshuber, E., Pietrogiovanni, V. (eds.), The EU Directive on Adequate Minimum Wages, Context, Commentary and Trajectories, Hart Publishing, 2024, р. 202.
(
67
)	Вж. също Blanke, T. Fair and just working conditions (Article 31) — In: European Labour Law and the EU Charter of Fundamental Rights, Bergusson (ed.), Nomos, Baden Baden, 2002), р. 537, и Bogg, A. Art. 31 — Fair and Just Working Conditions — In: Peers, S., Hervey, T, Kenner, J., Ward, A. (eds), The EU Charter of Fundamental Rights: A commentary, Hart Publishing, London, 2014, р. 855, 856. Въпросът дали член 31, параграф 1 от Хартата обхваща и условия на труд като „заплащането“ е обсъждан в доктрината, тъй като изглежда, че тази разпоредба първоначално е била въведена с цел да се гарантират здравето и безопасността на работниците, защитени съгласно Директива 89/391/ЕИО на Съвета от 12 юни 1989 година за въвеждане на мерки за насърчаване подобряването на безопасността и здравето на работниците на работното място (ОВ L 183, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 2, стр. 88).
(
68
)	Курсивът е мой.
(
69
)	Вж. Sjödin, E. European minimum wage: A Swedish perspective on EU’s competence in social policy in the wake of the proposed directive on adequate minimum wages in the EU — European Labour Law Journal, vol. 13(2), 2022, p. 283.
(
70
)	Същото заключение важи и за хоризонталните разпоредби (в глава III) и заключителните разпоредби (в глава IV) на Директивата за АМРЗ.
(
71
)	Курсивът е мой.
(
72
)	Пак там.
(
73
)	Вж. Menegatti, E. Much ado about little: the Commission proposal for a Directive on adequate wages — Italian Labour Law e-journal, vol. 14, No 1, 2021, р. 25.
(
74
)	Според ОИСР само 8 от 27‑те държави членки понастоящем покриват прага от 80 %, определен в член 4, параграф 2 от Директивата за АМРЗ (Дания и Швеция очевидно са над този праг) (вж. https://www.oecd.org/en/data/datasets/oecdaias-ictwss-database.html).
(
75
)	Всъщност изглежда, че не съществува нито общопризнат метод за измерване на обхвата на колективното договаряне, нито общоприета база данни за съответния обхват в различните държави членки.
(
76
)	Вж. точки 67—69 по-горе.
(
77
)	Член 12, параграф 1 от Хартата предвижда, че „[в]секи има право на свобода на мирни събрания и на свободно сдружаване, на всяко равнище, по-специално в областите на политическото, профсъюзното или гражданското сдружаване, включително правото да образува и членува в професионални съюзи за защита на своите интереси“ (курсивът е мой).
(
78
)	Член 28 от Хартата, който е озаглавен „Право на колективни преговори и действия“ предвижда, че „[в] съответствие с правото на Съюза и с националните законодателства и практики работниците и работодателите, или съответните им организации, имат правото да преговарят и да сключват колективни договори на съответните равнища, както и да предприемат колективни действия за защита на техните интереси, включително стачка, в случай на конфликт на интереси“.
(
79
)	Хартата на Общността за основните социални права на работниците е приета на заседанието на Европейския съвет, проведено на 9 декември 1989 г. в Страсбург, и е включена в документ на Комисията COM(89) 471 от 2 октомври 1989 г. В нея се установяват основните принципи, на които се основава моделът на европейското трудово право.
(
80
)	Вж. преамбюла на Хартата: „[п]ри съблюдаване на компетенциите и задачите на Съюза, както и принципа на субсидиарност, настоящата Харта потвърждава отново правата, които произтичат по-специално от […] приетите от Съюза и от Съвета на Европа социални харти“.
(
81
)	В действителност, от една страна, член 11 от Хартата на Общността за основните социални права на работниците се стреми да защити правото на сдружаване на работодателите и работниците „с цел създаване на професионални организации или синдикати по техен избор за защита на техните икономически и социални интереси“. От друга страна, член 12 от нея се отнася до „правото да се преговаря и да се сключват колективни трудови договори при условията, предвидени в националното законодателство и практика“.
(
82
)	Вж. решение Impact, точка 122. Припомням, че член 151 ДФЕС предвижда, че: „Съюзът и държавите членки […] си поставят за цел насърчаване на заетостта, подобряване на условията на живот и труд, така че да се постигне тяхното хармонизиране докато се осъществява подобряването, осигуряване на подходяща социална закрила, социален диалог, развитие на човешките ресурси с оглед високо и устойчиво равнище на заетост и борба с изключването от социалния живот“.
(
83
)	Доколкото разбирам, тези правителства разглеждат връзката между член 153, параграф 1, буква е) ДФЕС („колективна защита на интересите на работниците и работодателите“) и изключението по член 153, параграф 5 ДФЕС относно „правото на сдружаване“ като противоположна на тази между изключението по тази разпоредба относно „заплащането“ и член 153, параграф 1, буква б) ДФЕС („условия на труд“) (вж. в това отношение т. 65 по-горе).
(
84
)	Курсивът е мой.
(
85
)	Тази разпоредба изисква от държавите членки да предприемат мерки за „защита на синдикалните организации и организациите на работодателите, участващи или желаещи да участват в колективно договаряне, от всякаква намеса от другата страна или от представители или членове на другата страна в тяхното установяване, функциониране или управление“ (курсивът е мой).
(
86
)	Вж. решение от 4 септември 2018 г., Комисия/Съвет (Споразумение с Казахстан) (C‑244/17, EU:C:2018:662, т. 36 и 37 и цитираната практика).
(
87
)	Вж. Становище 1/15 (Споразумение PNR между ЕС и Канада) от 26 юли 2017 г. (EU:C:2017:592, т. 78).
(
88
)	Курсивът е мой.
(
89
)	Вж. стр. 2 от предложението (курсивът е мой).
(
90
)	Вж. по-специално Директива 2006/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 5 юли 2006 година за прилагането на принципа на равните възможности и равното третиране на мъжете и жените в областта на заетостта и професиите (преработена) (OВ L 204, 2006 г., стр. 23), член 21, параграф 1 от която предвижда, че „[д]ържавите членки, в съответствие с националните си традиции и практики, вземат подходящи мерки за насърчаване на социалния диалог между социалните партньори с цел укрепване прилагането на принципа на равното третиране, включително чрез мониторинг на практиките по отношение на работните места, достъпа до заетост, професионално обучение и повишение; както и чрез мониторинг на колективните трудови договори, кодекси за поведение, изследователска дейност или обмен на опит и добри практики“.
(
91
)	Вж. по-специално решение от 8 декември 2020 г., Полша/Парламент и Съвет (C‑626/18, EU:C:2020:1000, т. 28 и цитираната съдебна практика). Курсивът е мой.
(
92
)	Тази разпоредба гласи, че „[д]ържавите членки осъществяват своята икономическа политика и я координират по такъв начин, че да постигнат целите, предвидени в член 174. Формулирането и прилагането на политиките и дейностите на Съюза, както и осъществяването на вътрешния пазар, се съобразяват с целите, предвидени в член 174, като допринасят за тяхното осъществяване. Съюзът също така подкрепя осъществяването на тези цели чрез действията, които предприема посредством структурните фондове […], Европейската инвестиционна банка и други съществуващи финансови инструменти. […] Ако се окажат необходими специфични действия извън рамките на тези фондове, и без да се накърняват мерките, за които е взето решение в рамките на друга политика на Съюза, тези действия могат да бъдат одобрени от Европейския парламент и Съвета в съответствие с обикновената законодателна процедура и след консултация с Икономическия и социален комитет и с Комитета на регионите“.
(
93
)	Вж. решение от 5 октомври 2000 г., Германия/Парламент и Съвет (C‑376/98, EU:C:2000:544, т. 79).