61998CJ0099_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-99/98,
Republikken Østrig ved W. Okresek, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved V. Kreuschitz og P.F. Nemitz, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
angående en påstand om annullation af Kommissionens beslutning SG(98)D/1124 af 9. februar 1998 om indledning af en formel undersøgelsesprocedure i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 2 (nu artikel 88, stk. 2, EF) vedrørende statsstøtte nr. C 84/97 (ex N 509/96) til selskabet Siemens Bauelemente OHG, Villach (Østrig),
har
DOMSTOLEN
sammensat af formanden for Sjette Afdeling, C. Gulmann, som fungerende præsident, afdelingsformændene A. La Pergola, M. Wathelet og V. Skouris (refererende dommer) samt dommerne D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, P. Jann, L. Sevón og R. Schintgen,
generaladvokat: F.G. Jacobs
justitssekretær: assisterende justitssekretær H. von Holstein,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter der i retsmødet den 28. marts 2000 er afgivet mundtlige indlæg af Republikken Østrig ved H. Dossi, som befuldmægtiget, bistået af Rechtsanwalt M. Krassnigg, og af Kommissionen ved V. Kreuschitz,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 13. juli 2000,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 7. april 1998 har Republikken Østrig i medfør af EF-traktatens artikel 173 (efter ændring nu artikel 230 EF) anlagt sag med påstand om annullation af Kommissionens beslutning SG(98)D/1124 af 9. februar 1998 (herefter »den anfægtede beslutning«) om indledning af en formel undersøgelsesprocedure i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 2 (nu artikel 88, stk. 2, EF) vedrørende statsstøtte nr. C 84/97 (ex N 509/96) til selskabet Siemens Bauelemente OHG (herefter »Siemens«), Villach (Østrig).
2 Det fremgår af sagens akter, at Kommissionen den 26. april 1996 var blevet bekendt med en avisartikel, som gengav en udtalelse, afgivet af en direktør for den koncern, som Siemens tilhører, om at sidstnævnte påtænkte at foretage en investering i størrelsesordenen 4 563,7 mio. ATS i anlægget i Villach, efter at den østrigske forbundsregering, delstaten Kärnten og Villach kommune havde givet Siemens et skriftligt tilsagn om en støtte på 371 mio. ATS. Desuden havde en avis allerede den 5. april 1995 offentliggjort oplysningen om, at den østrigske kansler »havde afgivet et principielt løfte« med hensyn til en tildeling af en sådan støtte til Siemens.
3 Det skriftlige tilsagn om støtte til Siemens var udformet som en skrivelse af 18. april 1996, der var underskrevet af forbundsfinansministeren på forbundsregeringens vegne samt af repræsentanter for delstaten Kärnten's regering og Villach kommune. Skrivelsen indeholdt følgende passus:
»Republikken Østrig vil i de kommende uger anmelde den påtænkte støtte til EU-konkurrencemyndighederne. En hel eller delvis godkendelse af støtten fra EU-konkurrencemyndighederne er en forudsætning for et bindende tilsagn om støtte af den tilladelige størrelse.«
4 Ved skrivelse af 13. maj 1996 anmodede Kommissionen den østrigske regering om oplysninger om det pågældende støtteprojekt.
5 Den østrigske regering svarede ved skrivelse af 5. juni 1996. Den redegjorde for Siemens' overvejelser vedrørende et »vigtigt forskningsprojekt for den europæiske halvlederindustri på området for effekthalvledere«. Den skrev endvidere:
»Projektet og støttens nærmere indhold er under udarbejdelse. Når disse forberedelser er afsluttet, vil støtteforanstaltningen naturligvis blive anmeldt til Kommissionen i overensstemmelse med Den Europæiske Unions regler om støtte.«
6 Ved skrivelse af 21. juni 1996 anmeldte den østrigske regering den pågældende støtte til Kommissionen. Skrivelsen indeholdt en teknisk beskrivelse på 14 sider. Ifølge anmeldelsen var støtten tiltænkt et projekt på området for effekthalvledere, som var udarbejdet af Siemens. I anmeldelsen blev presseforlydenderne herom bekræftet, idet det blev oplyst, at af de samlede omkostninger på 4 563,7 mio. ATS ville 371 mio. ATS blive dækket ved en statsstøtte ydet af forbundsmyndighederne, delstaten Kärnten og Villach kommune. Hovedparten af den anmeldte støtte - nærmere bestemt 348,2 mio. ATS - var forbeholdt forskning og udvikling, og af den resterende del skulle 17 mio. ATS anvendes til miljøbeskyttelsesforanstaltninger og 5,8 mio. ATS til uddannelse.
7 Ved skrivelse af 26. juli 1996 (herefter »Kommissionens første skrivelse«) stillede Kommissionen den østrigske regering en række spørgsmål med henblik på at få mere detaljerede oplysninger. Som begrundelse for denne anmodning om yderligere oplysninger anførte Kommissionen, at den østrigske regerings anmeldelse af 21. juni 1996 ikke indeholdt alle nødvendige oplysninger for, at Kommissionen kunne danne sig en mening om, hvorvidt den pågældende støtte var forenelig med traktaten.
8 Den 2. januar 1997 besvarede den østrigske regering Kommissionens første skrivelse og fremlagde tekniske forklaringer.
9 Ved skrivelse af 17. februar 1997 (herefter »Kommissionens anden skrivelse«) stillede Kommissionen den østrigske regering yderligere spørgsmål med henblik på at få uddybet og forklaret visse oplysninger, som regeringen var fremkommet med i sin skrivelse af 2. januar 1997.
10 Den 19. marts 1997 besvarede den østrigske regering de spørgsmål, som Kommissionen havde rejst i sin anden skrivelse.
11 Kommissionen har i svarskriftet anført, at det generaldirektorat, som på daværende tidspunkt var ansvarligt for konkurrence (herefter »GD IV«) ved et memorandum af 28. april 1997 havde informeret det kompetente medlem af Kommissionen om den påtænkte støtte. Kommissionen har anført, at GD IV i dette memorandum - efter at have rådført sig med en uafhængig ekspert - udtrykte tvivl om, hvorvidt støtten var i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne om statsstøtte til forskning og udvikling. GD IV betvivlede ligeledes nødvendigheden af støtten, eftersom Siemens allerede i sommeren 1995 havde meddelt, at selskabet ville foretage investeringerne i anlægget i Villach. På grundlag af et udkast til beslutning foreslog GD IV derfor, at man rådførte sig med Kommissionens øvrige generaldirektorater vedrørende indledning af en procedure i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2. I memorandummet til den kompetente kommissær blev der ligeledes gjort opmærksom på, at en lille del af den påtænkte støtte muligvis var baseret på det østrigske direktiv med titlen Richtlinie zur Förderung von generellen betrieblichen Schulungsmaßnahmen (direktiv til fremme af generelle uddannelsesforanstaltninger i virksomheder), der ikke var blevet anmeldt til Kommissionen, og som er gennemførelsesbestemmelser til Arbeitsmarktförderungsgesetz (lov om beskæftigelsesfremmende foranstaltninger).
12 Kommissionen har i svarskriftet ligeledes omtalt de »omfattende [og] meget komplicerede [...] diskussioner« mellem Kommissionens forskellige tjenestegrene og i kommissærkollegiet om forslag til beslutninger vedrørende flere nationale støtteprojekter til fordel for fabrikanter af halvledere, herunder det omhandlede støtteprojekt. Ifølge Kommissionen varede disse diskussioner fra maj til december 1997.
13 Efter at have modtaget de østrigske myndigheders svar på Kommissionens anden skrivelse den 24. marts 1997 sendte Kommissionen den østrigske regering en skrivelse dateret den 2. maj 1997 (herefter »Kommissionens tredje skrivelse«), hvori den anmodede om at få oplyst, om den del af den anmeldte støtte, som vedrørte uddannelse, skulle ydes i henhold til Arbeitsmarktförderungsgesetz og gennemførelsesbestemmelserne hertil.
14 Ved skrivelse af 13. juni 1997 meddelte den østrigske regering Kommissionen, at den del af den anmeldte støtte, som vedrørte uddannelse, hverken havde hjemmel i Arbeitsmarktförderungsgesetz eller i gennemførelsesbestemmelserne hertil.
15 Ved skrivelse af 6. august 1997 (herefter »Kommissionens fjerde skrivelse«) stillede Kommissionen den østrigske regering tre supplerende spørgsmål med henblik på at få afgjort, om støtten stadig var nødvendig. Det første spørgsmål drejede sig om, hvor langt projektet var fremskredent, og hvilke omkostninger der var afholdt indtil da. De to andre spørgsmål vedrørte det forberedende arbejde, som var blevet udført mellem oktober 1995 og januar 1996, og den i juni 1996 påbegyndte opførelse af et rent rum, som skulle udgøre kernen i anlægget for effekthalvledere.
16 Ved skrivelse af 4. september 1997, modtaget af Kommissionen den 10. september 1997, besvarede den østrigske regering disse spørgsmål.
17 Kommissionen, som stadig var i tvivl om, hvorvidt støtten fra Villach kommune var omfattet af anmeldelsen af støtteprojektet, anmodede ved skrivelse af 10. november 1997 (herefter »Kommissionens femte skrivelse«) den østrigske regering om at afklare dette spørgsmål.
18 Den 20. november 1997 sendte den østrigske regering Kommissionen en skrivelse. I skrivelsen gjorde den opmærksom på, at svaret på Kommissionens femte skrivelse allerede fremgik af den østrigske regerings skrivelse af 2. januar 1997, som indeholdt svaret på Kommissionens første skrivelse, således at Kommissionen på ingen måde kunne være i tvivl om, at de samlede anmeldte beløb omfattede hele den påtænkte støtte fra såvel forbundsregeringen og delstaten Kärnten som Villach kommune. Den østrigske regering anførte, at eftersom anmeldelsen af den pågældende støtte var fuldstændig, faldt den ind under reglerne om eksisterende støtteordninger, hvorfor Republikken Østrig kunne iværksætte støtten.
19 I en udateret telefax, som den fremsendte til den østrigske regering i slutningen af november 1997, gjorde Kommissionen - efter at have fastholdt, at den mente, at spørgsmålet i dens femte skrivelse var nødvendigt - indsigelse mod Republikken Østrigs intentioner om at iværksætte støtten uden forudgående tilladelse fra Kommissionen. Den tilføjede, at den havde til hensigt at træffe en beslutning vedrørende det anmeldte støtteprojekt.
20 Ved skrivelse af 10. december 1997 fastholdt den østrigske regering det synspunkt, som den havde givet udtryk for i skrivelsen af 20. november 1997, og erklærede, at Kommissionens indsigelse ikke kunne anses for at være holdbar.
21 Ved telefax af 16. december 1997 meddelte Kommissionen den østrigske regering, at den ved beslutning af samme dag havde indledt den formelle undersøgelsesprocedure efter traktatens artikel 93, stk. 2, vedrørende det pågældende støtteprojekt.
22 Indledningen af denne procedure blev bekræftet over for den østrigske regering ved en skrivelse af 9. februar 1998.
23 I den ovennævnte skrivelse var det angivet, at den vedrørte »Statsstøtte - Østrig C 84/97 (ex N 509/96) [...] til Siemens Bauelemente OHG«.
24 Efter at Kommissionen havde beskrevet sagens faktiske omstændigheder, den berørte virksomhed og den påtænkte støtte og vurderet, hvorvidt støtten var lovlig, konkluderede den som følger i den anfægtede beslutning:
»På grundlag af ovenstående vurdering nærer Kommissionen på dette tidspunkt alvorlig tvivl om, hvorvidt den foreslåede støtte er forenelig med fællesmarkedet, jf. EF-traktatens artikel 92, stk. 3. De østrigske myndigheder har især ikke påvist tilskyndelsesvirkningen af den påtænkte støtte til forskning og udvikling, ikke påvist nødvendigheden og ikke påvist, at projektet er støtteberettiget som udviklingsaktivitet på prækonkurrencestadiet. Forslagene om miljø- og uddannelsesstøtte skal vurderes i henhold til ovennævnte kriterier.
Kommissionen har derfor besluttet at indlede proceduren efter artikel 93, stk. 2. Kommissionen giver hermed den østrigske regering en frist på en måned efter at have modtaget dette brev til at fremsætte eventuelle kommentarer og forelægge yderligere relevante oplysninger.
Kommissionen minder de østrigske myndigheder om, at i henhold til artikel 93, stk. 3, må den pågældende medlemsstat ikke gennemføre den påtænkte støtte, før proceduren efter artikel 93, stk. 2, har ført til en endelig beslutning [...]«
25 Det er denne beslutning, Republikken Østrig har anlagt sag til prøvelse af.
26 Østrig har til støtte for sin påstand gjort gældende, at anmeldelsen af den pågældende støtte var fuldstændig, efter at Kommissionen havde modtaget svarene på de spørgsmål, som den havde stillet i sin anden skrivelse, eller i det mindste efter svaret på Kommissionens fjerde skrivelse, dvs. den 24. marts 1997 eller den 10. september 1997, og at den frist på to måneder, som Kommissionen i henhold til Domstolens praksis (jf. bl.a. domme af 11.12.1973, hhv. sag 120/73, Lorenz, Sml. s. 1471, sag 121/73, Markmann, Sml. s. 1495, sag 122/73, Nordsee, Sml. s. 1511, og sag 141/73, Lohrey, Sml. s. 1527, herefter »Lorenz-dommene«) har til at godkende støtten eller indlede en formel undersøgelsesprocedure i overensstemmelse med traktatens artikel 93, stk. 2, følgelig er udløbet. Det følger heraf, at støtten ifølge den pågældende retspraksis er blevet en eksisterende støtte, som omhandlet i traktatens artikel 93, stk. 1, og at Republikken Østrig den 20. november 1997 retmæssigt har indgivet en forhåndsmeddelelse om sin hensigt om at iværksætte støtten. Kommissionen var derfor ikke længere berettiget til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter traktatens artikel 93, stk. 2, og den anfægtede beslutning, hvorved den pågældende støtte fejlagtigt betegnes som ny støtte, der ikke må udbetales, bør annulleres, eftersom den er truffet i strid med traktaten og under tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, og idet Kommissionen har begået magtfordrejning.
27 Kommissionen har heroverfor gjort gældende, at Republikken Østrig ikke kan påberåbe sig ordningen for eksisterende støtte, og den har til sit forsvar i den forbindelse fremført et principalt anbringende og tre subsidiære anbringender. Det principale anbringende går ud på, at iværksættelsen af støtten fandt sted, inden den var blevet anmeldt. Ifølge det første subsidiære anbringende var den frist, som er fastsat i henhold til Lorenz-dommene med hensyn til afslutningen af den indledende fase af undersøgelsen af støtten, endnu ikke udløbet den 20. november 1997, hvor Republikken Østrig meddelte Kommissionen, at den havde til hensigt at iværksætte støtten. Det andet subsidiære anbringende går ud på, at den pågældende frist under alle omstændigheder ikke kan opfattes som en ufravigelig frist på to måneder, men blot udgør en vejledende frist. Kommissionen har med sit tredje subsidiære anbringende gjort gældende, at den var berettiget til at gøre indsigelse mod iværksættelsen af den pågældende støtte.
Relevante retsregler
28 Henset til parternes respektive anbringender skal der indledningsvis redegøres for den lovgivning og retspraksis, som finder anvendelse på omstændighederne i den foreliggende sag.
29 Da der på tidspunktet for de faktiske omstændigheder ikke på grundlag af EF-traktatens artikel 94 (nu artikel 89 EF) var udstedt procedureregler om betingelserne for anvendelse af traktatens artikel 93, stk. 3, finder de procedureregler, som følger af traktatens artikel 93, således som bestemmelsen er fortolket af Domstolen, anvendelse på sagens omstændigheder. Disse regler er forskellige afhængigt af, om der er tale om eksisterende eller ny støtte.
30 For så vidt angår eksisterende støtte gives Kommissionen i henhold til artikel 93, stk. 1, kompetence til løbende at foretage en undersøgelse heraf sammen med medlemsstaterne. Under denne undersøgelse foreslår Kommissionen medlemsstaterne sådanne foranstaltninger, som fællesmarkedets funktion eller gradvise udvikling kræver. I traktatens artikel 93, stk. 3, bestemmes det endvidere, at såfremt Kommissionen - efter at have givet de interesserede parter en frist til at fremsætte deres bemærkninger - finder, at en støtte ikke er forenelig med EF-traktatens artikel 92 (efter ændring nu artikel 87 EF), eller at denne støtte misbruges, træffer den beslutning om, at den pågældende stat skal ophæve eller ændre støtteforanstaltningen inden for den tidsfrist, som Kommissionen fastsætter.
31 Hvad angår ny støtte fastlægges der i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3, en præventiv kontrol: Kommissionen skal underrettes så betids om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, at den kan fremsætte sine bemærkninger hertil. Er Kommissionen af den opfattelse, at det påtænkte er uforeneligt med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 92, iværksætter den uopholdeligt den kontradiktoriske procedure, som er fastsat i traktatens artikel 93, stk. 2. I så fald må den pågældende medlemsstat i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum, ikke gennemføre de påtænkte foranstaltninger, før den nævnte procedure har ført til endelig beslutning.
32 Domstolen har ved Lorenz-dommene og senere domme (jf. f.eks. dom af 20.3.1984, sag 84/82, Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 1451, præmis 11 og 12) tiltrådt, at den indledende fase af undersøgelsen af støtteforanstaltninger i medfør af traktatens artikel 93, stk. 3, alene har til formål at gøre det muligt for Kommissionen at danne sig en første opfattelse vedrørende de anmeldte foranstaltningers større eller mindre forenelighed med traktaten. Formålet med denne bestemmelse, nemlig at forhindre iværksættelsen af støtteforanstaltninger, der er i strid med traktaten, indebærer, at forbuddet efter artikel 93, stk. 3, sidste punktum, har virkning under hele den indledende fase. Af hensyn til medlemsstaternes interesse i, at der hurtigt opnås klarhed i de tilfælde, hvor der kan bestå et uopsætteligt behov for indgreb, skal Kommissionen derfor handle med den fornødne hast. Såfremt Kommissionen - efter at have modtaget en anmeldelse af en påtænkt støtteforanstaltning fra en medlemsstat - ikke har indledt den kontradiktoriske procedure efter udløbet af en rimelig frist, kan medlemsstaten gennemføre de pågældende foranstaltninger efter forudgående meddelelse herom til Kommissionen, hvorefter støtten falder ind under reglerne for eksisterende støtte. Med udgangspunkt i traktatens artikel 173 og EF-traktatens artikel 175 (nu artikel 232 EF) har Domstolen fastslået, at en rimelig frist ikke kan være mere end to måneder.
33 Ifølge samme retspraksis skal Kommissionen, såfremt den efter denne første undersøgelse finder, at den anmeldte støtteordning er forenelig med traktaten, give den berørte medlemsstat oplysning herom. Iværksættes den pågældende støtteforanstaltning efter meddelelsen af Kommissionens godkendelse, bliver den herved en »eksisterende støtte«, der som sådan er underkastet den løbende undersøgelse efter traktatens artikel 93, stk. 1. Såfremt Kommissionen derimod finder, at støtten er uforenelig med traktaten, skal den straks indlede undersøgelsesfasen efter traktatens artikel 93, stk. 2, hvorefter de berørte skal have mulighed for at fremsætte deres bemærkninger.
Iværksættelse af den pågældende støtte forud for anmeldelsen til Kommissionen
34 Med sit principale anbringende har Kommissionen gjort gældende, at eftersom Republikken Østrig har afgivet et ubetinget og retligt bindende tilsagn til Siemens om at yde den pågældende støtte, kan den ikke påberåbe sig Lorenz-dommene. De østrigske myndigheder har nemlig på den måde iværksat den nævnte støtte, endda inden den blev anmeldt til Kommissionen i overensstemmelse med traktatens artikel 93, stk. 3. Kommissionen har anført, at der ved iværksættelse ikke blot skal forstås udbetaling af støtten til støttemodtageren, men ligeledes gennemførelse af lovbestemmelser i overensstemmelse med den berørte medlemsstats forfatning, hvorefter støtten kan ydes uden videre formaliteter.
35 Kommissionen er af den opfattelse, at det skriftlige tilsagn om støtte, som de østrigske myndigheder i den foreliggende sag har givet, efter østrigsk ret har samme virkninger som lovgivning, hvorved der indføres en støtte, idet tilsagnet retligt forpligter disse myndigheder til at yde den lovede støtte. Eftersom støtten således er blevet iværksat ved et ubetinget og retligt bindende tilsagn, inden den blev anmeldt, har Kommissionen med rette anset den for at være en ny støtte, hvis udbetaling skal suspenderes.
36 Til støtte for dette anbringende har Kommissionen gjort gældende, at den ikke var klar over, at det pågældende støtteprojekt fra 1995 eksisterede, førend den blev bekendt med de avisartikler, som er nævnt i denne doms præmis 2. Republikken Østrig anmeldte således ikke umiddelbart støtten til Kommissionen, selv om de østrigske myndigheder allerede havde givet bindende tilsagn om den i deres skrivelse af 18. april 1996, som er nævnt i denne doms præmis 3. Kommissionen anmodede derfor den 13. maj 1996 selv Republikken Østrig om oplysninger om den pågældende støtteforanstaltning. Det følger heraf, at de østrigske myndigheder allerede havde iværksat den pågældende støtte forud for anmeldelsen heraf den 21. juni 1996. Kommissionen påberåber sig, ud over avisartiklerne af 5. april 1995 og 26. april 1996, et internt memorandum af 16. februar 1996, hvori ledelsen i Siemens' afdeling for »halvledere« med henvisning til den kompetente østrigske myndigheds indstilling til forbundsfinansministeren om at yde en støtte på 370 mio. ATS anmoder direktionen i selskabet om at frigøre de nødvendige midler til investeringen i Villach.
37 Kommissionens argumentation kan ikke tiltrædes.
38 Det bemærkes, at da de af Kommissionen påberåbte avisartikler ikke stammer fra den østrigske regering eller den berørte virksomhed, kan de ikke bevise Kommissionens påstand om, at de østrigske myndigheder havde givet et ubetinget og retligt bindende tilsagn om at yde den pågældende støtte. Selv om det antages, at disse avisartikler har en vis beviskraft, fremgår det ikke af artiklerne, at de østrigske myndigheders tilsagn til Siemens var ubetinget.
39 De østrigske myndigheder var derimod, som det fremgår af den i denne doms præmis 3 nævnte skrivelse af 18. april 1996, bevidste om deres forpligtelser i henhold til fællesskabsretten, eftersom de i denne skrivelse angav, at støtteprojektet ville blive anmeldt til Kommissionen, og at ydelsen af støtten var betinget af Kommissionens hele eller delvise godkendelse. De østrigske myndigheder indgik således ikke en ubetinget forpligtelse over for Siemens.
40 Desuden var den berørte virksomhed af de østrigske myndigheder allerede blevet gjort opmærksom på tilsagnets betingede karakter. Som det fremgår af det interne memorandum fra Siemens af 16. februar 1996, som er påberåbt af Kommissionen, og hvorefter »anmeldelse til Den Europæiske Union« er en forudsætning for, at støtten ydes, havde de østrigske myndigheder allerede informeret Siemens om de betingelser, som i henhold til fællesskabsretten gælder på området for statsstøtte.
41 Det skal tilføjes, at denne holdning fra de østrigske myndigheders side også fremgår af den i denne doms præmis 5 nævnte skrivelse af 5. juni 1996 fra den østrigske regering. Heri gør den østrigske regering udtrykkeligt opmærksom på, at støtteprojektet vil blive anmeldt til Kommissionen i overensstemmelse med gældende ret på området.
42 Disse konstateringer bekræftes af det forhold, at Kommissionen selv, både under den forudgående administrative procedure og i den anfægtede beslutning, har givet holdepunkter for at antage, at den opfattede den pågældende støtte som en anmeldt støtte, idet den har registreret den under »N«, som anvendes for anmeldt støtte, og ikke under »NN«, der anvendes for ikke anmeldt støtte.
43 Det fremgår af ovenstående betragtninger, at eftersom Kommissionen ikke har godtgjort, at der var givet et ubetinget tilsagn om den pågældende støtte, inden den blev anmeldt, skal Kommissionens principale anbringende forkastes, uden det er fornødent at fastlægge begrebet iværksættelse nærmere.
44 Under disse omstændigheder kan Republikken Østrig påberåbe sig Lorenz-dommene, som finder anvendelse på anmeldt støtte.
Datoen fra hvilken fristen på to måneder begyndte at løbe
45 Kommissionen har med sit første subsidiære anbringende gjort gældende, at selv om Republikken Østrig kan påberåbe sig Lorenz-dommene, var den i henhold hertil fastsatte frist på to måneder endnu ikke udløbet den 20. november 1997, da Republikken Østrig gav Kommissionen meddelelse om, at den havde til hensigt at iværksætte den påtænkte støtte. Ifølge Kommissionen var anmeldelsen af den pågældende støtte på dette tidspunkt nemlig stadig ufuldstændig.
46 Til støtte for dette anbringende har Kommissionen for det første anført, at fristen på de to måneder begynder at løbe, når den har modtaget en fuldstændig anmeldelse af den påtænkte støtte. Ifølge Kommissionen er anmeldelsen fuldstændig, når den indeholder alle de oplysninger, som Kommissionen har brug for med henblik på at danne sig en mening om, hvorvidt den påtænkte støtte er forenelig med traktaten.
47 For det andet har Kommissionen gjort gældende, at den i kraft af de vide beføjelser, som den har på området, i tilfælde af en ufuldstændig anmeldelse er berettiget til at anmode om yderligere oplysninger, og at en sådan anmodning afbryder fristen for behandling af anmeldelsen, således at en ny frist begynder at løbe fra det tidspunkt, hvor Kommissionen modtager de yderligere oplysninger. Kommissionen er i den forbindelse af den formening, at alle dens skrivelser, herunder den femte, som er dateret den 10. november 1997, var nødvendige for vurderingen af den pågældende støttes forenelighed med traktaten, således at en ny tomånedersfrist begyndte at løbe, hver gang Kommissionen modtog et svar fra den østrigske regering.
48 Endelig er Kommissionen af den opfattelse, at som følge af den vide skønsbeføjelse, som den har til at fastlægge indholdet og afgøre nødvendigheden af de spørgsmål, som den stiller, bør domstolskontrollen af relevansen af disse spørgsmål begrænses til en undersøgelse af, om de væsentlige formforskrifter er overholdt, og om der foreligger magtfordrejning.
49 Republikken Østrig har hverken bestridt, at kun en fuldstændig anmeldelse får tomånedersfristen til at løbe, at Kommissionen er berettiget til at anmode om yderligere oplysninger og har en skønsbeføjelse på området, eller at en sådan anmodning påvirker tidspunktet for fristens begyndelse.
50 Den har dog gjort gældende, at kravet om, at anmeldelsen er fuldstændig, og følgelig Kommissionens ret til at anmode om yderligere oplysninger, som følge af karakteren af den forudgående undersøgelse ikke skal fortolkes således, at medlemsstaten allerede på dette tidspunkt er forpligtet til at give fuldstændige oplysninger. Ifølge Republikken Østrig er det under alle omstændigheder uacceptabelt, at Kommissionen, selv om den er i besiddelse af oplysninger, som gør det muligt at foretage en forudgående undersøgelse af støtten, kunstigt forlænger den forudgående undersøgelse ved flere gange at stille nye, irrelevante spørgsmål, og hver gang kort tid før tomånedersfristen udløber.
51 Dette er ifølge Republikken Østrig tilfældet i den foreliggende sag, idet den ved sit svar af 19. marts 1997 på Kommissionens anden skrivelse og i hvert fald ved svaret af 4. september 1997 på Kommissionens fjerde skrivelse havde fuldstændiggjort anmeldelsen af støtten, således at ingen efterfølgende kommissionsskrivelse var nødvendig for at kunne afslutte den forudgående undersøgelse. Kommissionen kunne og burde have stillet de spørgsmål, som er indeholdt i dens tredje, fjerde og femte skrivelse, på et tidligere tidspunkt under undersøgelsen.
52 På baggrund af ovenstående er det - inden det skal undersøges, på hvilket tidspunkt tomånedersfristen begyndte at løbe - nødvendigt at fastlægge omfanget af de oplysninger, som er nødvendige for at kunne anse en anmeldelse af en påtænkt støtte for fuldstændig i forbindelse med den forudgående undersøgelse.
53 Det bemærkes i den forbindelse, som det også fremgår af den i denne doms præmis 32 nævnte retspraksis, at den indledende fase af undersøgelsen af støtteforanstaltninger i medfør af traktatens artikel 93, stk. 3, alene har til formål at give Kommissionen tilstrækkelig tid til at overveje og undersøge, således at den kan danne sig en første opfattelse af, om de anmeldte støtteprojekter er delvis eller fuldt ud forenelige med traktaten.
54 Det følger heraf, at det under denne indledende fase er tilstrækkeligt, at Kommissionen råder over alle de oplysninger, som gør det muligt uden en nærmere undersøgelse at konkludere, at de statslige foranstaltninger er forenelige med traktaten, og at udskille dem fra foranstaltninger, hvis forenelighed med traktaten er tvivlsom.
55 De oplysninger, der er indeholdt i den oprindelige anmeldelse eller gives af medlemsstaten som svar på Kommissionens spørgsmål, skal således gøre det muligt for Kommissionen at afslutte den indledende fase, enten ved at fastslå, at støtteprojektet er foreneligt med traktaten, i hvilket tilfælde den berørte medlemsstat informeres herom, og støtten bliver en eksisterende støtte, eller ved at udtrykke tvivl om støttens forenelighed med traktaten, i hvilket tilfælde Kommissionen - ifølge den i denne doms præmis 33 nævnte retspraksis - er forpligtet til at indlede den næste fase, dvs. den kontradiktoriske procedure i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, ved at opfordre de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger.
56 En anmeldelse må derfor i relation til den indledende fase anses for fuldstændig, således at tomånedersfristen begynder at løbe, hvis anmeldelsen fra begyndelsen eller efter medlemsstatens svar på de af Kommissionens stillede spørgsmål indeholder de oplysninger, som er nødvendige, for at Kommissionen kan danne sig en første opfattelse vedrørende støttens forenelighed med traktaten.
57 I den foreliggende sag forudsætter en afgørelse af, på hvilket tidspunkt tomånedersfristen begyndte at løbe, at skriftvekslingen mellem Republikken Østrig og Kommissionen vurderes i henhold til de kriterier, som er opstillet i denne doms præmis 53-56.
58 I den forbindelse bemærkes, at Republikken Østrig ikke har bestridt, at et svar på Kommissionens to første skrivelser var nødvendigt for at fuldstændiggøre anmeldelsen af den pågældende støtte. Til gengæld har den anført, at anmeldelsen blev fuldstændig efter svaret af 19. marts 1997 på Kommissionens anden skrivelse og i hvert fald efter svaret af 4. september 1997 på Kommissionens fjerde skrivelse. Disse svar blev modtaget henholdsvis den 24. marts 1997 og den 10. september 1997. Tomånedersfristen begyndte derfor ifølge Republikken Østrig at løbe fra den 24. marts 1997 eller i alle tilfælde fra den 10. september 1997, således at den den 20. november 1997 allerede var udløbet.
59 Kommissionen har derimod gjort gældende, at dens tredje, fjerde og femte skrivelse indeholdt spørgsmål, som var nødvendige for vurderingen af den pågældende støtte. Den hævder således, at anmeldelsen endnu ikke var fuldstændig den 20. november 1997, og at tomånedersfristen derfor fortsatte med at løbe.
60 Denne argumentation fra Kommissionens side kan ikke tiltrædes.
61 Det fremgår af Kommissionens første tre skrivelser, at mens spørgsmålene i de to første skrivelser vedrørte udtalelser, som Republikken Østrig gav i den oprindelige anmeldelse og i sit svar på Kommissionens første skrivelse, og havde til formål at skabe klarhed omkring den væsentligste del af den påtænkte støtte, nemlig støtten til forskning og udvikling, vedrørte det eneste spørgsmål i Kommissionens tredje skrivelse udelukkende et mindre væsentligt aspekt af støtten, nemlig støtten til uddannelse, som udgjorde mindre end 2% af den samlede investering. Spørgsmålet havde kun til formål at få afgjort, om denne uddannelse skulle betegnes som særlig eller almindelig erhvervsuddannelse, og om støtten ville blive givet på grundlag af Arbeitsmarktförderungsgesetz og gennemførelsesbestemmelserne hertil.
62 Det må derfor konstateres, at svaret på det spørgsmål, som var formuleret i Kommissionens tredje skrivelse, som følge af dets meget begrænsede rækkevidde ikke var nødvendigt, for at Kommissionen kunne danne sig en første opfattelse vedrørende det samlede støtteprojekts forenelighed med traktaten.
63 Denne konstatering bekræftes i øvrigt af det tidspunkt, som Kommissionen valgte for afsendelsen af den nævnte skrivelse til Republikken Østrig, og af omstændighederne omkring denne afsendelse.
64 I det interne memorandum af 28. april 1997, som Kommissionen selv har påberåbt sig (jf. denne doms præmis 11), udtrykte den ganske vist en vis tvivl omkring de aspekter af uddannelsesstøtten, som var omhandlet i Kommissionens tredje skrivelse, men disse bemærkninger var af helt underordnet karakter. Memorandummets hovedemner var dels foreneligheden af den anmeldte støtte med bestemmelserne om statsstøtte til forskning og udvikling, dels nødvendigheden af denne støtte. Disse to problemer havde intet at gøre med det spørgsmål, som Kommissionen stillede i sin tredje skrivelse. Desuden fremgår det af denne doms præmis 12, at Kommissionen selv har henvist til »omfattende [og] meget komplicerede [...] diskussioner« mellem sine forskellige tjenestegrene og i kommissærkollegiet, som varede fra maj til december 1997 og ikke blot vedrørte det østrigske støtteprojekt, men også andre nationale støtteprojekter til fordel for fabrikanter af halvledere.
65 På baggrund af disse konstateringer kan det fastslås, at det ikke var de dele af den pågældende støtte, som vedrører erhvervsuddannelse, der optog Kommissionen mest den 2. maj 1997, da den afsendte sin tredje skrivelse. I virkeligheden var formålet med Kommissionens tredje skrivelse ikke at få afklaret de spørgsmål, som var stillet i Kommissionens anden skrivelse, men at give Kommissionen yderligere betænkningstid til at vurdere andre dele af støtteprojektet. Det følger heraf, at den yderligere tid, som Kommissionen således har villet give sig selv, kunstigt har forlænget den indledende fase af undersøgelsen.
66 Tomånedersfristen begyndte derfor senest at løbe den 24. marts 1997.
67 Under disse omstændigheder er det ufornødent at undersøge indholdet af Kommissionens fjerde og femte skrivelse.
Karakteren af den frist, som er fastsat ved Lorenz-dommene
68 Kommissionen har med sit andet subsidiære anbringende gjort gældende, at selv om den frist, som er fastsat ved Lorenz-dommene, var begyndt at løbe fra den dato, som Republikken Østrig har angivet, kan fristen ikke betragtes som en ufravigelig frist på to måneder, idet den blot er en vejledende frist. Efter Kommissionens opfattelse har den således pligt til at handle med den fornødne omhu og inden for en rimelig frist. Da fristen er fleksibel, kan den være kortere eller længere end to måneder afhængigt af sagens omstændigheder, dens kompleksitet og de vanskeligheder, som er forbundet med sagen. Henset til sagens kompleksitet og nødvendigheden af at diskutere den i kommissærkollegiet mener Kommissionen, at den i det foreliggende tilfælde har handlet med den fornødne omhu og har foretaget den indledende undersøgelse af støtteprojektet inden for en rimelig frist. Kommissionen har anført flere argumenter til støtte for dette anbringende.
69 For det første har Kommissionen påberåbt sig Lorenz-dommen, hvori der i konklusionen ikke er fastsat nogen frist. I dommens præmis 4 bemærkes det alene, at Kommissionen har pligt til at »handle med den påkrævede hurtighed« og »tage stilling inden for en rimelig frist«. Samme præmis bekræfter fristens vejledende karakter, idet det heri angives, at »i denne henseende kan der gås ud fra traktatens artikel 173 og 175, som regulerer parallelle situationer og nævner en frist på to måneder«. Ifølge Kommissionen fremgår det heraf, at Domstolen blot ville gå ud fra denne frist og således ikke ville gøre den ufravigelig for den indledende undersøgelse.
70 For det andet har Kommissionen anført, at såfremt den frist, som er fastsat ved Lorenz-dommene, skulle anses for ufravigelig, ville der herved blive indført en unødvendig formalisme i forholdet mellem institutionerne og medlemsstaterne, idet denne frist skal kunne forkortes, men også forlænges, såfremt sagens kompleksitet kræver det, som i det foreliggende tilfælde, hvor sagens særlige omstændigheder kræver en indledende undersøgelse på mere end to måneder.
71 For det tredje har Kommissionen påberåbt sig et principalt argument og et subsidiært argument. Det principale argument går ud på, at Republikken Østrig under alle omstændigheder under den indledende fase af undersøgelsen af støtteprojektet på intet tidspunkt har angivet, at der var tale om en hastesag. Ifølge Kommissionen var der ikke tale om en hastesag, eftersom den påtænkte investering blev foretaget, uden at Republikken Østrig afventede en beslutning vedrørende støtteprojektet fra Kommissionens side. Subsidiært har Kommissionen tilføjet, at rækkefølgen af de faktiske omstændigheder viser, at de østrigske myndigheder ikke altid besvarede de af Kommissionen stillede spørgsmål hurtigt og derfor ikke kunne påberåbe sig tomånedersfristen, idet de selv bidrog til en del af forsinkelsen af den indledende undersøgelse.
72 Henset til denne argumentation skal det indledningsvis bemærkes, at selv om der i konklusionen i Lorenz-dommen tales om en »tilstrækkelig frist til at indlede den første undersøgelse« og i dommens præmis 4 om en »rimelig frist«, fastslog Domstolen ikke desto mindre i samme præmis, at fristen passende kunne fastsættes til to måneder.
73 Domstolen ville hermed undgå en retsusikkerhed, som klart ville være i strid med formålet med den indledende fase af undersøgelsen af statsstøtte, som er fastsat i traktatens artikel 93, stk. 3, ved at tage udgangspunkt i traktatens artikel 173 og 175 og således fastsætte varigheden af fristen til højst to måneder. Dette formål, som består i at give medlemsstaten den nødvendige retssikkerhed ved hurtigt at afgøre, om en støtte, som kan være af hastende karakter, er forenelig med traktaten, ville blive bragt i fare, såfremt fristen blev anset for at være vejledende. Desuden ville denne retsusikkerhed kunne blive forstærket i tilfælde af en kunstig forlængelse af den indledende fase af undersøgelsen.
74 I Domstolens nyere praksis anses varigheden af fristen således for at være højst to måneder (jf. bl.a. dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen, præmis 11, dom af 30.6.1992, sag C-312/90, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4117, præmis 18, og af 11.7.1996, sag C-39/94, SFEI m.fl., Sml. I, s. 3547, præmis 38). Heraf følger, at Kommissionens første argument må forkastes.
75 Hvad angår Kommissionens andet argument om muligheden for i visse tilfælde at forkorte fristen skal det blot konstateres, at det forhold, at Kommissionen i visse tilfælde frivilligt kan begrænse sit råderum med henblik på at handle inden for en frist på mindre end to måneder, ikke indebærer, at den uden medlemsstatens samtykke kan fastsætte en frist på mere end to måneder og derved berøve medlemsstaten fordelen af de frister, som er fastsat i henhold til fællesskabsretten.
76 Med hensyn til Kommissionens tredje principale argument om, at der i det foreliggende tilfælde ikke er tale om en hastesag, bemærkes, at den frist, som blev fastsat i henhold til Lorenz-dommene, blev anset for at være to måneder i betragtning af medlemsstatens interesse i, at der hurtigt opnås klarhed i de tilfælde, hvor der kan bestå et uopsætteligt behov for indgreb (jf. dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen, præmis 11). Henset til denne interesse må den indledende undersøgelse af en påtænkt støtteforanstaltning således i princippet anses for at være hastende, medmindre den berørte medlemsstat udtrykkeligt samtykker i en forlængelse af fristen. Et sådant samtykke fremgår imidlertid ikke af Republikken Østrigs adfærd.
77 Hvad angår det subsidiære argument om Republikken Østrigs påståede bidrag til forsinkelsen af den indledende undersøgelse af den pågældende støtte skal det blot bemærkes, at traktatens artikel 93 ikke pålægger medlemsstaterne andre forpligtelser end dels at anmelde støtten rettidigt, dels at afholde sig fra at iværksætte den påtænkte støtte, førend proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2, har ført til en endelig beslutning. Medlemsstaten har ikke herudover pligt til at besvare Kommissionens anmodninger om yderligere oplysninger hurtigt. Det er alene i medlemsstatens interesse at svare hurtigt, uden at den er forpligtet til at gøre det. Medlemsstaten er således ikke afskåret fra at påberåbe sig Lorenz-dommene, når den ikke har besvaret sådanne anmodninger hurtigt.
78 Det følger af ovenstående, at Republikken Østrig kan påberåbe sig tomånedersfristen, selv om den har undladt at besvare Kommissionens spørgsmål hurtigt.
Kommissionens ret til at gøre indsigelse
79 Kommissionen har med sit tredje subsidiære anbringende gjort gældende, at den, efter at medlemsstaten har givet meddelelse om sin hensigt om at iværksætte støtten, har mulighed for at gøre indsigelse herimod inden for en kort frist, hvilket medfører, at støtten ikke kan ydes, og at den ikke bliver en eksisterende støtte. Anerkendes det ikke, at Kommissionen har en ret til at gøre indsigelse, vil det ifølge Kommissionen have alvorlige følger for, hvorledes den ordning for støtte, som er indført ved traktaten, fungerer. Kommissionen har anført, at den i den foreliggende sag har udøvet sin ret til at gøre indsigelse inden for en kort frist, således at Republikken Østrig er forhindret i at iværksætte støtten, og således at denne ikke er blevet en eksisterende støtte.
80 Efter Kommissionens opfattelse fremgår retten til at gøre indsigelse og følgerne heraf først og fremmest af Lorenz-dommens præmis 5, hvori det er angivet, at en støtteforanstaltning, som gennemføres, efter at Kommissionen også efter udløbet af den til en indledende undersøgelse påkrævede frist »har bevaret tavshed«, omfattes af ordningen for eksisterende støtte.
81 Ifølge Kommissionen giver medlemsstaternes forpligtelse til på forhånd at give meddelelse om deres hensigt om at iværksætte støtte kun mening, såfremt Kommissionen råder over en ret til at gøre indsigelse, der således gør det muligt at afværge de negative følger af anvendelsen af Lorenz-dommene på statsstøtteordninger.
82 Endelig har Kommissionen tilføjet, at den ville blive berøvet retten til at lede proceduren i henhold til traktatens artikel 93, såfremt den ikke havde en ret til at gøre indsigelse, eftersom det ville være tilstrækkeligt, at en medlemsstat giver en forhåndsmeddelelse om iværksættelse af støtten, for at retten til at bestemme gennemførelsen, rækkevidden og resultatet af undersøgelsen overføres til medlemsstaten, hvilket ville være i strid med traktatens artikel 93. Dette ville være resultatet, selv om fristen var beregnet forkert, eller forhåndsmeddelelsen, f.eks. som følge af fejl under forsendelsen, ikke nåede frem til Kommissionen. I alle disse tilfælde ville støtten blive en eksisterende støtte, da Kommissionen ikke længere ville have ret til at gøre indsigelse imod den.
83 Republikken Østrig har bestridt, at Kommissionen har en ret til at gøre indsigelse. Den har subsidiært gjort gældende, at selv om det anerkendes, at Kommissionen har en sådan ret, har den i den foreliggende sag udøvet den for sent.
84 I den forbindelse bemærkes det, henset til de i henhold til Lorenz-dommene fastsatte procedureregler, at en anmeldt støttes overgang til at være en eksisterende støtte er undergivet to nødvendige og tilstrækkelige betingelser. Den første er, at medlemsstaten giver Kommissionen forhåndsmeddelelse om iværksættelsen af den påtænkte støtteforanstaltning. Den anden er, at Kommissionen ikke indleder den kontradiktoriske procedure i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, senest to måneder efter, at anmeldelsen af støtten er blevet fuldstændig. Det er denne anden betingelse - og ikke en ret til at gøre indsigelse, som Kommissionen har påberåbt sig - der sigtes til i Lorenz-dommens præmis 5 med ordene »efter at Kommissionen [...] har bevaret tavshed«.
85 Såfremt Kommissionen blev indrømmet en ret til at gøre indsigelse, ville det indebære, at der til den procedure for støtteordninger, som var gældende på tidspunktet for sagens faktiske omstændigheder, knyttes en tredje betingelse, som ville være i strid med de pågældende regler, og som ville medføre, at der i en ordning, der har retssikkerhed som formål, indføres en retsusikkerhed med hensyn til udformningen af, fristen for og retsvirkningerne af en sådan ret til at gøre indsigelse, ligesom det ville være usikkert, fra hvilket tidspunkt støtten bliver omfattet af ordningen for eksisterende støtte. Det følger heraf, at Kommissionen ikke har en ret til at gøre indsigelse.
86 Eftersom Kommissionen ikke har en ret til at gøre indsigelse, er det ufornødent at undersøge, om en sådan ret er blevet udøvet for sent.
87 Det følger af ovenstående betragtninger, at den anfægtede beslutning er truffet efter udløbet af tomånedersfristen og derfor skal annulleres.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
88 Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Republikken Østrig har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Kommissionens beslutning SG(98)D/1124 af 9. februar 1998 om indledning af en formel undersøgelsesprocedure i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 2 (nu artikel 88, stk. 2, EF) vedrørende statsstøtte nr. C 84/97 (ex N 509/96) til selskabet Siemens Bauelemente OHG annulleres.
2) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber betaler sagens omkostninger.