Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
PRIITA PIKAMÄEJA,
predstavljeni 21. novembra 2019(1)
Zadeva C‑836/18
Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real
proti
RH
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (vrhovno sodišče avtonomne skupnosti Kastilja-Manča, Španija))
„Predhodno odločanje – Državljanstvo Evropske unije – Člen 20 PDEU – Pravica do prebivanja državljana tretje države, zakonca državljana Unije, ki ni nikoli uresničeval svoje pravice do prostega gibanja, v državi članici – Nacionalna zakonodaja, ki za izdajo dovoljenja za prebivanje zahteva, da ima državljan Unije na voljo zadostna finančna sredstva, da lahko vzdržuje zakonca – Zavrnitev na podlagi neobstoja zadostnih sredstev – Pravila za presojo razmerja odvisnosti, ki obstaja med državljanom tretje države in državljanom Unije“
I.      Uvod
1.        Ta zadeva se nanaša na pravila za izvajanje izvedene pravice do prebivanja, ki mora biti v državi članici na podlagi člena 20 PDEU priznana državljanu tretje države, ki je družinski član državljana Evropske unije, ki ni nikoli uresničeval svoje pravice do prostega gibanja.
2.        Ta zadeva je za Sodišče priložnost, da spomni na načela, ki jih je v zvezi s tem določilo v sodbah z dne 10. maja 2017, Chavez-Vilchez in drugi(2), ter z dne 8. maja 2018, K.A. in drugi (Združitev družine v Belgiji)(3), v okoliščinah, ko je prošnjo za dovoljenje za prebivanje vložil državljan tretje države, ki je zakonec državljana Unije, ta pa je bila nato zavrnjena brez vsakršne presoje obstoja razmerja odvisnosti med tema osebama.
II.    Pravni okvir
A.      Pravo Unije
3.        Člen 1 Direktive 2004/38/ES(4) določa:
„Ta direktiva določa:
(a)      pogoje, ki urejujejo uresničevanje pravice državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic;
(b)      pravico do stalnega prebivališča na ozemlju držav članic za državljane Unije in njihove družinske člane;
[…]“
4.        Člen 3 te direktive, naslovljen „Upravičenci“, v odstavku 1 določa:
„Ta direktiva se uporablja za vse državljane Unije, ki se preselijo ali prebivajo v državi članici razen v tisti državi, katere državljani so, in za njihove družinske člane, kot opredeljene v točki 2 člena 2, ki jih spremljajo ali se jim pridružijo.“
5.        Člen 7(1) in (2) navedene direktive določa:
„1.      Vsi državljani Unije imajo pravico prebivati na ozemlju druge države članice v obdobju, daljšem od treh mesecev, če:
[…]
(b)      imajo dovolj sredstev zase in za svoje družinske člane, da med njihovim prebivanjem ne bodo postali breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici in če imajo celovito zavarovalno kritje za primer bolezni v državi članici gostiteljici, ali
[…]
(d)      so družinski člani, ki spremljajo ali so se pridružili državljanu Unije, ki izpolnjuje pogoje, navedene v točkah (a), (b) ali (c).
2.      Pravica do prebivanja, predvidena v odstavku 1, se razširi na družinske člane, ki niso državljani države članice in ki spremljajo ali so se pridružili državljanu Unije v državi članici gostiteljici, pod pogojem da takšen državljan Unije izpolnjuje pogoje, navedene v odstavku 1(a), (b) ali (c).“
B.      Špansko pravo
6.        Člen 68 Código Civil (civilni zakonik) določa:
„Zakonci morajo živeti skupaj, morajo si biti zvesti in si medsebojno pomagati. Poleg tega si morajo deliti gospodinjske obveznosti in skrb za potomce in prednike ter druge vzdrževane osebe.“
7.        Člen 1 Real Decreto 240/2007, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (kraljeva uredba 240/2007 z dne 16. februarja o vstopu, prostem gibanju in prebivanju državljanov držav članic Evropske unije in drugih držav podpisnic Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru v Španiji)(5) z dne 16. februarja 2007 v različici, ki se uporablja v sporu o glavni stvari, določa:
„1.      Ta kraljeva uredba ureja pogoje za uresničevanje pravice do vstopa in izhoda, prostega gibanja, prebivanja, stalnega prebivanja in dela v Španiji za državljane drugih držav članic Evropske unije in drugih držav podpisnic Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru ter omejitve zgoraj navedenih pravic zaradi javnega reda, javne varnost ali javnega zdravja.
2.      Vsebina te kraljeve uredbe velja brez poseganja v določbe posebnih zakonov ali mednarodnih pogodb, katerih podpisnica je Španija.“
8.        Člen 2 te kraljeve uredbe določa:
„Ta kraljeva uredba se pod v njej določenimi pogoji uporablja tudi za družinske člane državljana druge države članice Evropske unije ali druge države podpisnice Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru ne glede na njihovo državljanstvo, če ga spremljajo ali so se mu pridružili, naštete v nadaljevanju:
(a)      zakonec, če ne pride do
dogovora
o neveljavnosti ali ugotovitve neveljavnosti zakonske zveze, razveze zakonske zveze ali prenehanja življenjske skupnosti.
[…]“.
9.        Člen 7 navedene kraljeve uredbe določa:
„1.      Vsi državljani Unije ali državljani druge države podpisnice Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru imajo pravico do prebivanja na ozemlju Španske države za več kot tri mesece, če:
[…]
(b)      imajo dovolj sredstev zase in za svoje družinske člane, da med njihovim prebivanjem ne bodo postali breme sistema socialne pomoči v Španiji, in če imajo celovito zavarovalno kritje za primer bolezni v Španiji; ali
[…]
(d)      so družinski člani, ki spremljajo ali so se pridružili državljanu Unije ali druge države podpisnice Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru, ki izpolnjuje pogoje, navedene v točkah (a), (b) ali (c).
2.      Pravica do prebivanja, predvidena v odstavku 1, se razširi na družinske člane, ki niso državljani države članice in ki spremljajo ali so se pridružili državljanu Unije ali druge države podpisnice Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru, pod pogojem, da takšen državljan Unije izpolnjuje pogoje, navedene v odstavku 1(a), (b) ali (c).
[…]
7.      Za zadostna sredstva za preživljanje ni mogoče določiti fiksnega zneska, zato je treba upoštevati osebni položaj državljanov države članice Evropske unije ali druge države podpisnice Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru. Vsekakor ta znesek ne more biti višji od ravni finančnih sredstev, pod katero Španci prejemajo socialno pomoč, ali od zneska najnižje pokojnine iz socialnega zavarovanja.“
III. Dejansko stanje v sporu o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
10.      RH, ki je maroški državljan, je 13. novembra 2015 v Ciudad Realu (Španija) sklenil zakonsko zvezo s špansko državljanko. Ker ima ta špansko državljanstvo, je državljanka Unije. Vendar ni nikoli uresničevala svoje pravice do prostega gibanja v Uniji. Iz predložitvene odločbe je razvidno, da nacionalna uprava ni podvomila o veljavnosti in zakonitosti te zakonske zveze ter da za RH ne velja nobena prepoved vstopa na državno ozemlje.
11.      Zakonca živita skupaj v Ciudad Realu skupaj z očetom španske državljanke.
12.      RH je 23. novembra 2015 pri pristojnem nacionalnem organu vložil prošnjo za dovoljenje za prebivanje kot družinski član državljana Unije.
13.      Ta organ je 20. januarja 2016 prošnjo zavrnil na podlagi člena 7(1)(b) kraljeve uredbe št. 240/2007, ker je menil, da žena RH ni dokazala, da ima sama zadostna finančna sredstva, da lahko vzdržuje svojega moža, in to v skladu z zahtevami iz navedene določbe.
14.      To odločbo je 10. marca 2016 potrdil Subdelegado del Gobierno de Ciudad Real (poddelegacija vlade v Ciudad Realu, Španija).
15.      RH je nato pri Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 2 de Ciudad Real (upravno sodišče št. 2 v Ciudad Realu, Španija) vložil tožbo, v kateri je trdil, da se člen 7 kraljeve uredbe št. 240/2007 ne uporablja v položaju, kakršen
je ta iz spora o glavni stvari, v katerem španska državljanka ni nikoli uresničevala svoje pravice do prostega gibanja. To sodišče je tožbi ugodilo, ker se je strinjalo s preudarki, ki jih je navedel RH.
16.      Državna uprava je zoper to sodbo vložila pritožbo pri Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (vrhovno sodišče avtonomne skupnosti Kastilja-Manča, Španija), ki je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.      Ob upoštevnju tega, da člen 68 španskega Código Civil (civilni zakonik) določa obveznost, da zakonci živijo skupaj,
ali lahko zahteva, da mora španski državljan, ki ni uresničeval pravice do prostega gibanja, izpolnjevati zahteve iz člena 7[(1)] kraljeve uredbe
240/2007 kot nujni pogoj, da se njegovemu zakoncu, ki ni državljan Unije, prizna pravica do prebivanja v skladu s členom 7[(2)] te kraljeve uredbe, v primeru, da ti pogoji niso izpolnjeni, pomeni kršitev člena 20 [PDEU], če mora španski državljan zaradi zavrnitve te pravice zapustiti ozemlje Unije v celoti?
2.      Ne glede na zgoraj navedeno in ne glede na odgovor na prejšnje vprašanje ter ob upoštevanju sodne prakse Sodišča Evropske unije, med drugim, sodbe [K.A. in drugi (Združitev družine v Belgiji)], ali krši člen 20 PDEU praksa španske države, v skladu s katero se avtomatično uporabi ureditev iz člena 7 kraljeve uredbe št. 240/2007, in sicer da se zavrne dovoljenje za prebivanje družinskemu članu državljana Unije, ki nikoli ni uresničeval svobode gibanja, samo in izključno iz razloga, da navedeni državljan ne izpolnjuje pogojev, določenih v tej določbi, ne da bi se konkretno in posamično preučilo, ali med tem državljanom Unije in državljanom tretje države obstaja razmerje odvisnosti, ki je tako, da se iz katerega koli razloga in glede na obstoječe okoliščine državljan Unije, če se državljanu tretje države zavrne pravica do prebivanja, ne more ločiti od družinskega člana, od katerega je odvisen, in mora zapustiti ozemlje Unije?“
17.      RH, španska, danska, nemška, in nizozemska vlada ter Evropska komisija so predložili pisna stališča.
IV.    Analiza
18.      Pred preučitvijo vprašanj, ki ju je predložitveno sodišče predložilo Sodišču, želim predstaviti uvodno ugotovitev v zvezi z obsegom teh vprašanj in pristojnostjo Sodišča.
A.      Uvodna ugotovitev o obsegu vprašanj za predhodno odločanje in pristojnostjo Sodišča
19.      Iz predložitvene odločbe izhaja, da Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (vrhovno sodišče avtonomne skupnosti Kastilja-Manča) resno dvomi o merilih, ki jih je pristojni nacionalni organ uporabil na podlagi člena 7(1)(b) kraljeve uredbe št. 240/2007, da bi presodil zadostnost sredstev državljanke Unije. Predložitveno sodišče namreč poudarja, da je pristojni nacionalni organ svojo presojo omejil na ekonomski položaj španske državljanke, ker je menil, da obveznost razpolaganja z zadostnimi sredstvi velja izključno zanjo. Ta organ naj torej ne bi upošteval sredstev, ki jih zagotavlja oče te državljanke, in to čeprav je bilo dokazano, da je ta finančna sredstva ponudil in dokazal.
20.      Čeprav predložitveno sodišče Sodišča ne sprašuje neposredno o tem, je po mnenju Komisije primerno opozoriti na sodno prakso, ki jo je Sodišče sprejelo v zvezi z razlago pogoja v zvezi z zadostnimi sredstvi, določenega v členu 7(1)(b) Direktive 2004/38. To opozorilo ni povsem nekoristno. Vendar nisem prepričan, da je Sodišče pristojno za razlago navedene določbe v položaju, kakršen
je ta iz spora o glavni stvari, in to iz razlogov, ki jih bom zdaj predstavil.
21.      V skladu s členom 7(1)(b) kraljeve uredbe št. 240/2007 lahko državljan tretje države, ki je družinski član državljana Unije, pridobi pravico do prebivanja v Španiji le pod pogojem, da ima ta državljan Unije zase in za svoje družinske člane na voljo zadostna sredstva, da ne postanejo breme sistema socialne pomoči v Španiji.
22.      Namen te določbe je v nacionalni pravni red prenesti zahteve iz člena 7(1)(b) Direktive 2004/38.
23.      Poleg tega pa je Sodišče pred kratkim opozorilo, da je namen Direktive 2004/38 le urediti pogoje za vstop in prebivanje državljana Unije v drugih državah članicah od tiste, katere državljan je.(6) Ta direktiva torej ne zajema položaja, kakršen
je ta iz spora o glavni stvari, v katerem državljan Unije ni uresničeval svoje pravice do prostega gibanja in prebiva v državi članici, katere državljan je.(7)
24.      To ni predmet razprave v obravnavani zadevi. Vse stranke, ki so predložile stališča, namreč menijo, da pravica do vstopa in prebivanja, ki jo ima RH, ne spada na področje uporabe določb sekundarne zakonodaje Unije in posebej ne določb iz Direktive 2004/38.
25.      Vendar je bila prošnja za dovoljenje za prebivanje, ki jo je RH vložil na podlagi združitve družine, zavrnjena prav na podlagi člena 7(1)(b) kraljeve uredbe št. 240/2007, saj je pristojni nacionalni organ menil, da žena RH ni dokazala, da ima sama zadostna finančna sredstva za vzdrževanje svojega moža.
26.      Iz navedb predložitvenega sodišča je namreč razvidno, da se mora zaradi sodne prakse, ki jo je razvilo Tribunal Supremo (vrhovno sodišče, Španija), ta določba uporabljati tudi za vsako prošnjo za združitev družine, ki jo vloži državljan tretje države, ki je družinski član španskega državljana, ki ni nikoli uresničeval svoje pravice do prostega gibanja.
27.      Glede na te navedbe morajo pristojni nacionalni organi torej na enak način uporabiti zahteve iz člena 7(1)(b) kraljeve uredbe št. 240/2007 kadar se prošnja za združitev družine, ki jo vloži državljan tretje države, nanaša na položaj državljana Unije, za katerega se – ker je uresničeval svojo pravico do prostega gibanja – uporablja Direktiva 2004/38, ali kadar se nanaša na položaj španskega državljana, ki pa je – ker ni nikoli uresničeval svoje pravice do prostega gibanja – izključen s področja uporabe te direktive.
28.      Zato bi se zdelo primerno in koristno spomniti na načela, ki jih je Sodišče določilo za presojo pogoja v zvezi s sredstvi, določenega v členu 7(1)(b) Direktive 2004/38.
29.      Vendar ne verjamem, da je to združljivo s sodno prakso Sodišča. Iz predložitvene odločbe namreč ne izhaja, da se špansko pravo „neposredno in brezpogojno“ sklicuje na člen 7(1)(b) Direktive 2004/38 ter da je zato razlaga, ki jo je Sodišče
podalo glede te direktive, zavezujoča za predložitveno sodišče pri rešitvi spora o glavni stvari.
30.      Naj spomnim, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča razlaga določb akta Unije v položajih, za katere se ne uporablja ta akt, upravičena, „kadar se te določbe neposredno in brezpogojno uporabljajo za take položaje na podlagi nacionalnega prava“, da bi se zagotovilo enako obravnavanje notranjih položajev in položajev, ki jih ureja pravo Unije.(8)
31.      V obravnavani zadevi pa menim, da navedbe predložitvenega sodišča niso dovolj za potrditev, da se na podlagi španskega prava navedene določbe prava Unije neposredno in brezpogojno uporabljajo,
da bi se zagotovilo, da za notranje položaje in položaje, ki jih ureja pravo Unije, velja enako pravilo.
32.      Ugotavljam namreč, da niti predložitveno sodišče niti španska vlada v svojih stališčih Sodišču nista navedla posebnih določb španskega prava, na podlagi katerih se določbe Direktive 2004/38 neposredno in brezpogojno uporabljajo za položaj, kakršen
je obravnavani, ki ga je zakonodajalec Unije izključil s področja uporabe navedene direktive, ker se nanaša na družinskega člana španskega državljana, ki ni nikoli uresničeval svoje pravice do prostega gibanja.
33.      Predložitveno sodišče se seveda sklicuje na razlago, ki jo je dalo Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) in ki naj bi bila „španska nacionalna praksa, na katero se je treba opirati“, ter ki naj bi bila poleg tega upoštevana v Orden PRE/1490/2012, por la que se dictan normas para la aplicación del artículo 7 del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (ministrska odredba PRE/1490/2012 o določitvi pravil za izvajanje člena 7 kraljeve uredbe št. 240/2007 z dne 16. februarja 2007 o vstopu, prostem gibanju in prebivanju državljanov držav članic Evropske unije in drugih držav podpisnic Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru v Španiji)(9) z dne 9. julija 2012. Španska vlada se sklicuje tudi na upoštevno sodno prakso Tribunal Supremo (vrhovno sodišče), po mnenju katerega je legitimno uporabiti Direktivo 2004/38, in sicer s prenosom po analogiji, ker je ta direktiva evropski normativni instrument, ki je zaradi svojega cilja in vsebine najbližje položaju, o katerem odloča.
34.      Vendar je po mojem mnenju očitno, da pravilo, ki ga je določilo Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) – čeprav je to vrhovno sodišče – in s katerim se zagovarja uporaba določb prava Unije po analogiji, ni enakovredno zakonodajnemu aktu, s katerim nacionalni zakonodajalec natančno določi, da se namerava sklicevati na vsebino navedenih določb, kot se zahteva v sodni praksi Sodišča.
35.      V teh okoliščinah in ob upoštevanju preverjanj, ki jih mora opraviti predložitveno sodišče, menim, da Sodišče a priori ni pristojno za razlago člena 7(1)(b) Direktive 2004/38 v položaju, kakršen
je obravnavani, ki je izključen s področja uporabe te direktive.
36.      Torej bom podredno, za primer, če bi predložitveno sodišče po preverjanjih ugotovilo, da nacionalno pravo vseeno neposredno in brezpogojno napotuje na člen 7(1)(b) Direktive 2004/38 za preučitev prošnje za združitev družine, kot je obravnavana, spomnil na načela, ki jih je Sodišče določilo glede razlage navedene določbe.
B.      Podredno, načela, ki urejajo presojo pogoja v zvezi z obstojem zadostnih sredstev v smislu člena 7(1)(b) Direktive 2004/38
37.      Naj spomnim, da člen 7(1)(b) Direktive 2004/38 državi članici gostiteljici, ki odloča o prošnji za združitev družine, ki jo vloži državljan tretje države, družinski član državljana Unije, omogoča, da zahteva dokaz, da ima ta državljan Unije zase in za svoje družinske člane na voljo zadostna sredstva, da med svojim bivanjem ne postanejo breme sistema socialne pomoči v tej državi.
38.      V okviru postopka v glavni stvari se predložitveno sodišče sprašuje o zakonitosti zavrnitve prošnje RH za dovoljenje za prebivanje glede na to, da je pristojni nacionalni organ za namene uporabe člena 7(1)(b) kraljeve uredbe št. 240/2007 upošteval le lastna sredstva državljanke Unije, ne pa finančnih sredstev njenega očeta.(10)
39.      Glede na obsežno sodno prakso Sodišča(11) je dvom predložitvenega sodišča mogoče zlahka odpraviti.
40.      Najprej, Sodišče meni, da ker je dovolitev združitve družine splošno pravilo, je treba določbe, s katerimi
se to združitev omejuje, razlagati ozko. Čeprav ima država članica gostiteljica manevrski prostor, ga ne sme uporabiti tako, da bi posegala v cilj Direktive 2004/38, ki je spodbuditi združitev družine, in v njen polni učinek.(12)
41.      Dalje, glede pogoja v zvezi z zadostnostjo sredstev je Sodišče v sodbi z dne 2. oktobra 2019, Bajratari,(13) opozorilo, da „pravo Unije ne vsebuje nobene zahteve glede njihovega izvora“(14). Zato meni, da je pogoj v zvezi z obstojem zadostnih sredstev izpolnjen ne le, če finančna sredstva zagotovi družinski član državljana Unije, ampak tudi če je njihov vir drug, vključno z osebo, ki z upravičencem ni povezana s pravno vezjo, ki ji nalaga, da krije njegove potrebe.(15)
42.      Nazadnje Sodišče, kot je še pred kratkim opozorilo v sodbi z dne 3. oktobra 2019, X (Rezidenti za daljši čas – Stalna, redna in zadostna sredstva),(16) meni, „da bi bila s takšno razlago pogoja v zvezi z zadostnostjo sredstev, ki je določen v členu 7(1)(b) Direktive 2004/38, in sicer da mora zadevna oseba sama razpolagati s temi sredstvi, ne da bi se glede tega lahko sklicevala na sredstva družinskega člana, ki jo spremlja, temu pogoju, kot je določen v Direktivi 2004/38, dodana zahteva glede izvora sredstev, ki bi pomenila nesorazmeren poseg v izvrševanje temeljne pravice do prostega gibanja in prebivanja, zagotovljene v členu 21 PDEU, ker ta zahteva ni potrebna za uresničitev cilja člena 7(1)(b) Direktive 2004/38, ki je varstvo javnih financ držav članic“.(17) To razlogovanje se po analogiji uporablja v okviru člena 20 PDEU.
43.      Potem ko sem podredno predstavil ta pojasnila, bom preučil vprašanji za predhodno odločanje.
C.      Preučitev vprašanj za predhodno odločanje
44.      Vprašanji, ki ju je predložitveno sodišče postavilo Sodišču, se nanašata na pravila za presojo, ali v položaju, kakršen
je obravnavani, obstaja izvedena pravica do prebivanja, temelječa na členu 20 PDEU, na katero bi se lahko skliceval državljan tretje države, ki je družinski član državljana Unije, ki nikoli ni uresničeval svoje pravice do prostega gibanja.
45.      Sodišču predlagam, naj najprej preuči drugo vprašanje. Če se postavimo v okvir klasične preučitve prošnje za dovoljenje za prebivanje, ki jo vloži državljan tretje države, družinski član državljana Unije, to vprašanje namreč zadeva postopkovni vidik, ki ga je treba preučiti pred preučitvijo vsebinskih pogojev, zahtevanih na podlagi člena 20 PDEU (obstoj razmerja odvisnosti), in ki ga predložitveno sodišče podrobneje obravnava v prvem vprašanju.
1.      Drugo vprašanje za predhodno odločanje
46.      Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu Sodišče sprašuje, ali člen 20 PDEU nasprotuje nacionalni praksi, na podlagi katere se pravica do prebivanja državljana tretje države, ki je družinski član državljana Unije, nujno zavrne že zgolj zato, ker zadnjenavedeni ne izpolnjuje pogoja v zvezi z zadostnostjo sredstev, določenega v nacionalni zakonodaji.
47.      Odgovor na to vprašanje po mojem mnenju jasno izhaja iz sodbe K.A. in drugi (Združitev družine v Belgiji), ki jo je predložitveno sodišče sicer izrecno omenilo v svojem vprašanju.
48.      V tej zadevi ni sporno, da je položaj RH in njegove žene urejen s predpisi, ki a priori spadajo v pristojnost Kraljevine Španije, in sicer s predpisi, ki se nanašajo na pravico državljanov tretjih držav do vstopa in prebivanja in ne spadajo na področje uporabe določb sekundarne zakonodaje Unije.
49.      Vendar ima žena RH kot državljanka države članice status državljana Unije na podlagi člena 20(1) PDEU in lahko torej uveljavlja – tudi v razmerju do države članice, katere državljanka je – pravice, povezane s tem statusom, med katerimi je temeljna in individualna pravica do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic.(18)
50.      Na podlagi te določbe Sodišče nasprotuje vsakemu nacionalnemu ukrepu, vključno z odločbami o zavrnitvi pravice do prebivanja družinskim članom državljana Unije, ki posegajo v pravico do gibanja in prebivanja tega državljana(19) ter ki temu državljanu preprečujejo – glede na izraz, ki ga je uporabilo Sodišče – „dejansko izvrševanje bistva vsebine pravic, ki so [mu] podeljene zaradi [njegovega] statusa“.(20)
51.      Če povzamem obrazložitev Sodišča, torej „obstajajo zelo posebni položaji, v katerih je kljub dejstvu, da sekundarne zakonodaje o pravici do prebivanja državljanov tretjih držav ni mogoče uporabiti in da zadevni državljan Unije ni uresničeval pravice do prostega gibanja, pravico do prebivanja vendarle treba priznati državljanu tretje države, družinskemu članu tega državljana Unije, saj bi bil sicer s tem državljanstvu Unije odvzet polni učinek, če bi bil zaradi zavrnitve te pravice ta državljan dejansko prisiljen zapustiti ozemlje Unije kot celoto in bi bil tako prikrajšan za učinkovito uživanje bistva pravic, podeljenih s tem statusom“.(21)
52.      Ta tesna zveza s pravico do prostega gibanja in prebivanja, ki jo ima državljan Unije, upravičuje, da se prošnja za dovoljenje za prebivanje, ki jo vloži državljan tretje države, ki je njegov družinski član, ne zavrne nujno že zgolj na podlagi nacionalnih določb, kakršne
so te iz postopka v glavni stvari, ki določajo pogoj v zvezi z zadostnostjo sredstev. Ta zavrnitev je glede na okoliščine primera mogoča le na podlagi konkretne presoje vseh aktualnih okoliščin, ki so upoštevne za obravnavano zadevo.(22)
53.      Ta konkretna presoja mora omogočiti, da se oceni razmerje odvisnosti, ki obstaja med državljanom tretje države in državljanom Unije.
54.      Naj namreč spomnim, da so razlogi zato, da državljan Unije zapusti njeno ozemlje, ker je bila zavrnjena prošnja za dovoljenje za prebivanje, ki jo je vložil državljan tretje države, posebej opisani v sodni praksi Sodišča.
55.      V zvezi s tem Sodišče meni, da „[z]avrnitev podelitve pravice do prebivanja državljanu tretje države […] lahko ogrozi polni učinek državljanstva Unije samo, če obstaja med tem državljanom tretje države in državljanom Unije, njegovim družinskim članom, tako razmerje odvisnosti, da povzroči, da je ta državljan Unije prisiljen spremljati zadevnega državljana tretje države in zapustiti ozemlje Unije kot celoto“.(23)
56.      Zelo posebni položaji, na katere se sklicuje Sodišče, so položaji, ko državljan Unije nima nobene druge izbire, kot da sledi osebi, kateri je bila pravica do prebivanja zavrnjena, ker ga ta vzdržuje, in je tako v celoti odvisen od nje, saj ga ta preživlja in skrbi za njegove potrebe.
57.      Ti položaji zadevajo predvsem starše, državljane tretjih držav, ki vzdržujejo mladoletnega otroka, državljana Unije, ali ki so zanj zakonsko, finančno ali čustveno odgovorni. Za tak primer je šlo v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 8. marca 2011, Ruiz Zambrano(24).
58.      Redkeje se nanašajo na odrasle osebe, državljane tretjih držav, ki so v družinskem razmerju z drugo odraslo osebo, državljanom Unije.
59.      Sodišče je v sodbi K.A. in drugi (Združitev družine v Belgiji) vzpostavilo jasno razlikovanje glede na to, ali je državljan Unije mladoleten(25) ali polnoleten.
60.      Tako ugotavlja, da „je drugače
kot mladoletniki, še posebej, če so majhni otroci, […] odrasla oseba načeloma sposobna živeti neodvisno od članov svoje družine“.(26) Dodaja, da je razmerje odvisnosti med dvema odraslima osebama, članoma iste družine, mogoče samo „v izjemnih primerih, v katerih glede na vse upoštevne okoliščine zadevne osebe nikakor ni mogoče ločiti od njenega družinskega člana, od katerega je odvisna“.(27)
61.      V obravnavani zadevi iz navedb predložitvenega sodišča izhaja, da je pristojni nacionalni organ prošnjo za dovoljenje za prebivanje, ki jo je vložil RH, zavrnil le zato, ker njegova žena nima na voljo sredstev, zahtevanih s členom 7(1)(b) kraljeve uredbe št. 240/2007, pri čemer ni preučil, ali ob upoštevanju vseh posebnih okoliščin primera med tema osebama obstaja tako razmerje odvisnosti, ki bi upravičevalo priznanje izvedene pravice do prebivanja na podlagi člena 20 PDEU.
62.      Glede na navedeno in ob upoštevanju načel, ki jih je določilo Sodišče, člen 20 PDEU očitno nasprotuje taki praksi.
63.      Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (vrhovno sodišče avtonomne skupnosti Kastilja-Manča) je v predložitveni
odločbi med drugim poudarilo, da državljanka Unije ni imela možnosti, da bi te posebne okoliščine predstavila in tako uveljavljala obstoj razmerja odvisnosti, kar pa španska uprava, kot se zdi, zavrača.
64.      Sodišču ni treba preveriti, ali in v kolikšnem obsegu španski predpisi zadevnim osebam omogočajo, da pristojnemu nacionalnemu organu zagotovijo vse upoštevne elemente za presojo morebitnega razmerja odvisnosti. Nasprotno, zdi se mi koristno, da predložitveno sodišče spomnim na načela, ki jih je Sodišče določilo v zvezi s postopkovnimi pravili glede dokazovanja razmerja odvisnosti, ki je lahko podlaga za izvedeno pravico do prebivanja na podlagi člena 20 PDEU.
65.      Čeprav namreč Sodišče priznava, da dokazno breme načeloma nosi državljan tretje države, ki želi, da se mu prizna taka pravica do prebivanja, državam članicam vseeno nalaga dve obveznosti. Prvič, določiti morajo postopkovna pravila glede dokaznega bremena, ki ne ogrožajo polnega učinka člena 20 PDEU.(28) Drugič, države članice morajo na podlagi dokazov, ki jih je predložil državljan tretje države, raziskati vse potrebno, da ugotovijo, ali obstaja med tem državljanom tretje države in zadevnim državljanom Unije razmerje odvisnosti, zaradi katerega bi moral zadnjenavedeni zapustiti ozemlje Unije.(29)
66.      Glede na vse te elemente zato menim, da člen 20 PDEU nasprotuje nacionalni praksi, kakršna
je ta iz postopka v glavni stvari, na podlagi katere se pravica do prebivanja državljanu tretje države, ki je družinski član državljana Unije, nujno zavrne že zgolj zato, ker zadnjenavedeni ne izpolnjuje pogoja v zvezi z zadostnostjo sredstev, določenega v nacionalni zakonodaji. Pristojni nacionalni organi morajo opraviti konkretno presojo vseh aktualnih okoliščin, upoštevnih za obravnavano zadevo, da ugotovijo, ali med zadevnima osebama obstaja tako razmerje odvisnosti, ki bi upravičevalo priznanje izvedene pravice do prebivanja na podlagi navedene določbe.
2.      Prvo vprašanje za predhodno odločanje
67.      Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu Sodišče sprašuje, ali je v položaju, kakršen
je obravnavani, ko je bila pravica do prebivanja državljana tretje države, ki je zakonec državljana Unije, zavrnjena, primerno upoštevati nacionalno zakonodajo, v kateri se zahteva skupno prebivališče zakoncev, da se presodi obstoj razmerja odvisnosti med njima in odvisno od okoliščin prizna izvedena pravica do prebivanja na podlagi člena 20 PDEU.
68.      Kot sem navedel,(30) Sodišče meni, da je razmerje odvisnosti med dvema odraslima osebama, članoma iste družine, mogoče samo „v izjemnih primerih, v katerih glede na vse upoštevne okoliščine zadevne osebe nikakor ni mogoče ločiti od njenega družinskega člana, od katerega je odvisna“.(31) Meni namreč, da „je za drugače
kot mladoletniki, še posebej, če so majhni otroci, […] odrasla oseba načeloma sposobna živeti neodvisno od članov svoje družine“.(32) Za izvedeno pravico do prebivanja na podlagi člena 20 PDEU je torej treba dokazati, da državljan Unije nima nobene druge izbire, kot da sledi državljanu tretje države, ki mu je bila pravica do prebivanja zavrnjena, ker ga ta, na primer, zaradi hude bolezni ali invalidnosti vzdržuje in/ali je tako v celoti odvisen od njega, saj ga ta preživlja in skrbi za njegove potrebe.
69.      Vendar spor o glavni stvari ne spada v tak okvir.
70.      Kot ugotavljajo vse stranke, ki so predložile stališča, ni mogoče iz ničesar v spisu, predloženem Sodišču, sklepati, da med RH in njegovo ženo obstaja tako razmerje odvisnosti, ki bi upravičevalo, da se na podlagi člena 20 PDEU državljanu tretje države prizna izvedena pravica do prebivanja.
71.      Na prvem mestu, kot izhaja iz informacij, ki jih je sporočilo predložitveno sodišče, RH nima do svoje žene, državljanke Unije, nobene finančne odgovornosti. V resnici je iz predložitvene odločbe razvidno, da na finančni ravni za par skrbi oče državljanke Unije.
72.      Na drugem mestu, iz sodne prakse Sodišča izhaja, da z obstojem družinskega razmerja, naj bo biološko ali pravno, samim po sebi ni mogoče dokazati razmerja odvisnosti v smislu člena 20 PDEU.(33) Zgolj zakonska zveza, ki v obravnavani zadevi združuje državljana tretje države in državljanko Unije, torej ne zadostuje kot dokaz, da ta državljanka ne more biti kadar koli ločena od svojega moža in da ne nazadnje nima druge izbire, kot da zapusti Unijo, da bi mu sledila, če bi bila pravica do prebivanja zavrnjena. Glede zahteve po skupnem življenju iz člena 68 civilnega zakonika menim, da to tudi ni okoliščina, ki bi lahko ustvarila razmerje odvisnosti, ker glede na navedbe predložitvenega sodišča ta določba zakoncem ne preprečuje, da živijo ločeno, tako da bi ti lahko živeli v različnih državah.
73.      Seveda ni izključeno, da državljanka Unije sama izbere, da sledi svojemu možu v njegovo državo izvora, da bi ohranila skupno družinsko življenje. Če bi bilo tako, menim, da bi se ta svobodno odločila, ali bo zapustila ozemlje Unije zaradi razloga, povezanega z ohranitvijo družinskega življenja, kar po mnenju Sodišča ne zadošča za ugotovitev razmerja odvisnosti.(34)
74.      Ker se za RH ne uporabljajo določbe sekundarne zakonodaje Unije in posebej ne določbe Direktive 2004/38, ter ker se zdi, da prav tako ne more pridobiti izvedene pravice do prebivanja, ki bi temeljila neposredno na določbah člena 20 PDEU, ker med tem državljanom tretje države in državljanko Unije a priori ne obstaja tako razmerje odvisnosti, da bi bila ta državljanka prisiljena zapustiti celotno ozemlje Unije, da bi ga spremljala, njegov položaj urejajo določbe, ki so samo v pristojnosti zadevne države članice.
V.      Predlog
75.      Glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je predložilo Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (vrhovno sodišče avtonomne skupnosti Kastilja-Manča, Španija), odgovori:
Člen 20 PDEU je treba razlagati tako, da:
–        nasprotuje nacionalni praksi, kakršna
je ta iz postopka v glavni stvari, na podlagi katere se pravica do prebivanja državljanu tretje države, ki je družinski član državljana Unije, nujno zavrne že zgolj zato, ker zadnjenavedeni ne izpolnjuje pogoja v zvezi z zadostnostjo sredstev, določenega v nacionalni zakonodaji. Pristojni nacionalni organi morajo opraviti konkretno presojo vseh aktualnih okoliščin, upoštevnih za obravnavano zadevo, da ugotovijo, ali med zadevnima osebama obstaja tako razmerje odvisnosti, ki upravičuje priznanje izvedene pravice do prebivanja na podlagi navedene določbe;
–        obstoj nacionalne zakonodaje, kakšrna
je ta iz postopka v glavni stvari, ki kljub zahtevi po skupnem življenju zakoncev tema ne preprečuje, da živita ločeno, ni okoliščina, ki bi ustvarila tako razmerje odvisnosti.
1      Jezik izvirnika: francoščina.
2      C‑133/15, v nadaljevanju: sodba Chavez-Vilchez in drugi, EU:C:2017:354.
3      C‑82/16, v nadaljevanju: sodba K.A. in drugi (Združitev družine v Belgiji), EU:C:2018:308.
4      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EGS
(UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46).
5      BOE št. 51 z dne 28. februarja 2007, št. 8558, v nadaljevanju: kraljeva uredba št. 240/2007.
6      Glej sodbo z dne 10. septembra 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, točka 54 in navedena sodna praksa). Glej tudi sodbi z dne 6. decembra 2012, O in drugi (C‑356/11 in C‑357/11, EU:C:2012:776, točka 41 in navedena sodna praksa), ter Chavez-Vilchez in drugi (točka 53 in navedena sodna praksa).
7      Naj v zvezi s tem spomnim, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča morebitne pravice, ki jih imajo državljani tretjih držav na podlagi določb prava Unije o državljanstvu Unije, niso njihove lastne pravice, ampak so to pravice, ki so izvedene iz uresničevanja svobode prostega gibanja in prebivanja
državljana Unije. Izvedena pravica državljana tretje države do prebivanja tako načeloma obstaja, samo če je potrebna za to, da lahko državljan Unije dejansko izvršuje svoji pravici do prostega gibanja in prebivanja v Uniji (glej sodbo z dne 13. septembra 2016, Rendón Marín, C‑165/14, EU:C:2016:675, točka 36 in navedena sodna praksa).
8      Glej sodbi z dne 7. novembra 2018, C in A (C‑257/17, EU:C:2018:876, točke od 31 do 33 in navedena sodna praksa), in z dne 14. februarja 2019, CCC – Consorzio Cooperative Costruzioni (C‑710/17, neobjavljena, EU:C:2019:116, točka 22 in navedena sodna praksa), moj poudarek. Glej tudi preudarke, ki sem jih temu vprašanju namenil v okviru sklepnih predlogov v združenih zadevah Deutsche Post in drugi (C‑203/18 in C‑374/18, EU:C:2019:502, točke od 43 do 50).
9      BOE št. 164 z dne 10. julija 2012, str. 49603.
10      Iz navedb predložitvenega sodišča je razvidno, da je treba po mnenju španske vlade za namene uporabe člena 7(1)(b) kraljeve uredbe št. 204/2007 upoštevati le lastna sredstva španske državljanke, z izključitvijo sredstev tretje osebe, tudi če je ta družinski član.
11      Sodišču je bilo v bistvu enako vprašanje predloženo v okviru zadeve, v kateri je bila izdana sodba z dne 23. marca 2006, Komisija/Belgija, C‑408/03, EU:C:2006:192 (glej v zvezi s tem prvi očitek, s katerim je Komisija Kraljevini Belgiji očitala, da je upoštevala zgolj lastna sredstva državljana Unije, ki uveljavlja pravico do prebivanja, ali sredstva zakonca ali otroka tega državljana, izključila pa je sredstva tretje osebe, zlasti partnerja, s katerim nima nobene pravne vezi). Glej tudi sodbe z dne 19. oktobra 2004, Zhu in Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639, točke od 30 do 33); z dne 4. marca 2010, Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, točka 43); z dne 16. julija 2015, Singh in drugi (C‑218/14, EU:C:2015:476, točka 75); z dne 13. septembra 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, točka 48 in navedena sodna praksa); z dne 2. oktobra 2019, Bajratari (C‑93/18, EU:C:2019:809, točka 30), in z dne 3. oktobra 2019, X (Rezidenti za daljši čas – Stalna, redna in zadostna sredstva) (C‑302/18, EU:C:2019:830, točka 33).
12      Glej na primer sodbo z dne 4. marca 2010, Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, točka 43).
13      C‑93/18, EU:C:2019:809.
14      Točka 30 te sodbe in navedena sodna praksa.
15      Glej v zvezi s tem sodbo z dne 23. marca 2006, Komisija/Belgija (C‑408/03, EU:C:2006:192, točka 39 in naslednje).
16      C‑302/18, EU:C:2019:830.
17      Točka 33 te sodbe in navedena sodna praksa. Moj poudarek. Glej tudi sodbo z dne 2. oktobra 2019, Bajratari (C‑93/18, EU:C:2019:809, točki 35 in 36 ter navedena sodna praksa).
18      Glej sodbi z dne 15. novembra 2011, Dereci in drugi (C‑256/11, EU:C:2011:734, točka 63 in navedena sodna praksa), ter K.A. in drugi (Združitev družine v Belgiji) (točka 48 in navedena sodna praksa).
19      Glej sodbi z dne 13. septembra 2016, CS (C‑304/14, EU:C:2016:674, točka 30 in navedena sodna praksa), ter Chavez-Vilchez in drugi (točka 64 in navedena sodna praksa).
20      Sodba K.A. in drugi (Združitev družine v Belgiji) (točka 49 in navedena sodna praksa).
21      Sodba K.A. in drugi (Združitev družine v Belgiji) (točka 51 in navedena sodna praksa).
22      Sodba K.A. in drugi (Združitev družine v Belgiji) (točka 93).
23      Sodba K.A. in drugi (Združitev družine v Belgiji) (točka 52 in navedena sodna praksa). Moj poudarek.
24      C‑34/09, EU:C:2011:124. V tej zadevi je moralo Sodišče odločiti, ali bi to, da bi država članica zavrnila pravico do prebivanja in izdajo osebnega delovnega dovoljenja državljanu tretje države, imelo tak učinek, če ta vzdržuje svoje mladoletne otroke, ki imajo kot državljani navedene države članice status državljanov Unije. Sodišče je odločilo, da bodo zaradi zavrnitve prebivanja navedeni otroci, državljani Unije, prisiljeni zapustiti ozemlje Unije zato, da bodo spremljali starše, kar bi pomenilo, da ne bi mogli izvrševati bistva pravic, ki so podeljene s statusom državljana Unije (glej zlasti točki 43 in 44 te sodbe).
25      Ugotavljam, da je predložitveno sodišče 12. junija 2019 vložilo nov predlog za sprejetje predhodne odločbe v nerešeni zadevi Subdelegación del Gobierno en Toledo (C‑451/19). Ta zadeva se nanaša na dodelitev izvedene pravice do prebivanja mladoletnemu otroku zakonca – državljana tretje države – državljana Unije, ki ni nikoli uresničeval svoje pravice do prostega gibanja. Zakonca imata tudi otroka, ki je državljan Unije. Postopek v tej zadevi je bil prekinjen do izreka sodbe v tem postopku v glavni stvari. V zvezi s tem drugim predlogom za sprejetje predhodne odločbe je treba spomniti, da je za primer, da je državljan Unije mladoleten, Sodišče odločilo, da presoja obstoja razmerja odvisnosti med staršem, državljanom tretje države, in otrokom presega biološko ali pravno družinsko razmerje, ki ju povezuje. Pristojni nacionalni organ mora v vsaki zadevi ugotoviti, pri katerem od staršev je otrok dejansko v varstvu in vzgoji ter ali obstaja razmerje dejanske odvisnosti med tem otrokom in tistim od staršev, ki je državljan tretje države. Pri tej presoji se morajo ob upoštevanju koristi zadevnega otroka upoštevati vse okoliščine tega primera, zlasti njegova starost, njegov fizični in čustveni razvoj, stopnja njegovega čustvenega razmerja tako s tistim od staršev, ki je državljan Unije, kot z drugim od staršev, ki je državljan tretje države, ter tveganje, da bo imela ločitev škodljive posledice za ravnovesje tega otroka (glej sodbo K.A. in drugi (Združitev družine v Belgiji) (točki 72 in 75)).
26      Sodba K.A. in drugi (Združitev družine v Belgiji) (točka 65).
27      Sodba K.A. in drugi (Združitev družine v Belgiji) (točka 76). Moj poudarek.
28      Glej sodbi Chavez-Vilchez in drugi (točka 76) ter K.A. in drugi (Združitev družine v Belgiji) (točka 54 in navedena sodna praksa).
29      Glej sodbo Chavez-Vilchez in drugi (točka 77).
30      Glej točko 60 teh sklepnih predlogov.
31      Sodba K.A. in drugi (Združitev družine v Belgiji) (točka 65). Moj poudarek.
32      Sodba K.A. in drugi (Združitev družine v Belgiji) (točka 65).
33      Glej po analogiji sodbo K.A. in drugi (Združitev družine v Belgiji) (točka 75).
34      Sodišče je v sodbi K.A. in drugi (Združitev družine v Belgiji) opozorilo, da zgolj dejstvo, da si državljan Unije želi, da družinski član, ki je državljan tretje države, dobi dovoljenje za prebivanje, zaradi gospodarskih razlogov ali zaradi razlogov, povezanih z ohranjanjem družinske celovitosti, samo po sebi ni dovolj, da bi lahko šteli, da bo državljan Unije prisiljen zapustiti ozemlje Unije, če to dovoljenje ne bo izdano (točka 74 in navedena sodna praksa).