61994CC0028_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
A - Indledning
1 I den foreliggende sag har Kongeriget Nederlandene kritiseret en nedsaettelse af EUGFL-bevillinger paa over 82 mio. NLG inden for rammerne af afslutningen af regnskabet for 1990 (1). Kommissionen, der er sagsoegt, har begrundet nedsaettelserne med, at de nederlandske interventionsorganer - idet de har udoevet en utilstraekkelig kontrol - har opkoebt smoer, som er fremstillet af usyrnet floede ved en fremgangsmaade, som ikke er tilladt med henblik paa intervention.
2 I de faellesskabsretlige regler var det indtil 1987 bestemt, at interventionsorganerne kun opkoeber smoer, der - ud over at opfylde andre betingelser vedroerende indhold af vand og smoerfedt - er fremstillet af syrnet floede (2). Smoer, der er fremstillet af usyrnet floede, var kun tilladt, saafremt det havde et stoerste vaegtindhold af salt paa 2% (3). Usaltet smoer kunne saaledes kun vaere genstand for intervention, saafremt det var fremstillet af syrnet floede.
3 I Nederlandene blev der sidst i 1970'erne udviklet en ny metode, den saakaldte NIZO-metode (4), hvorved smoer ogsaa kan fremstilles af usyrnet floede. Da syrningsmidlet ved denne metode foerst tilsaettes senere, er den kaernemaelk, der fremkommer ved denne metode, soed.
4 I forbindelse med, at den nye fremgangsmaade blev indfoert og godkendt i Nederlandene, meddelte de nederlandske myndigheder Kommissionen, at det for fremtiden kunne vaere vanskeligt at kontrollere, om det smoer, der tilbydes til intervention, er fremstillet af usyrnet eller syrnet floede. Det staar ubestridt fast, at det ikke laengere kan fastslaas ud fra det endelige produkt, om det er fremstillet af usyrnet eller syrnet floede.
5 I Nederlandene er interventionskontrollen fordelt paa tre organisationer. VIB (5) er det organ, der i de faellesskabsretlige bestemmelsers forstand har kompetence til at foretage intervention. Det er ansvarligt for opkoeb og oplagring af smoerret og gennemfoerer ogsaa den relevante kontrol, der isaer er rettet mod, om smoerrets emballering er maerket paa den saerlige maade, der kraeves ved intervention. VIB har overfoert en del af sin kontrol til COZ (6), der er en privatretlig kontrolorganisation. COZ udfoerer i det vaesentlige kontrollen, ogsaa paa selve stedet. Endelig er AID (7) den ministerielle myndighed, der har det generelle ansvar for kontrollen. Det er AID's opgave at kontrollere, at COZ opfylder sin opgave samvittighedsfuldt. AID kontrollerer desuden den tilladelse, der gives de enkelte mejerier til intervention.
6 Paa grundlag af en kontrol fra AID afviste VIB i 1987 for mere end 25 000 tons smoers vedkommende at tillade intervention. Ifoelge oplysninger fra den nederlandske regering var smoerret for en dels vedkommende fremstillet af usyrnet floede, og for en dels vedkommende var der ved fremstillingen anvendt NIZO-permeat, som i Nederlandene er forbudt ved produktion med henblik paa intervention. De relevante undersoegelsesrapporter blev sendt til Kommissionen.
7 I april 1989 offentliggjorde formanden for Europa-Parlamentets Budgetudvalg, det nederlandske parlamentsmedlem Pieter Dankert, en rapport, i henhold til hvilken den samlede maengde af det smoer, der fra 1982 til 1987 blev tilbudt til intervention i Nederlandene, ikke opfyldte kravene. Alt smoerret var ifoelge rapporten blevet fremstillet ved NIZO-fremstillingsmetoden.
8 Herefter gennemfoerte Kommissionen i 1989 en egen kontrol, hvis resultater er indeholdt i den sammenfattende rapport fra 1993 (8). Ifoelge denne har de nederlandske myndigheder aldrig indfoert et kontrolsystem, der goer det muligt at undersoege den floede, som er anvendt ved fremstilling af det smoer, som saelges til intervention. Undersoegelsen af den foreliggende dokumentation har ifoelge Kommissionen vist, at det smoer, som blev koebt i perioden fra 1982 til 1987, var blevet fremstillet efter NIZO-metoden eller fremstillingsmetoden »halvt-halvt«, som heller ikke var tilladt.
9 Paa trods af, at Nederlandene siden 1977 havde vaeret informeret om kontrol-risiciene, gennemfoerte staten ifoelge rapporten foerst i begyndelsen af 1987 en kontrol vedroerende den anvendte fremstillingsmetode. COZ undersoegte aldrig den anvendte fremstillingsmetode, for i 1987 afviste AID smoer, som COZ ikke desto mindre havde godkendt til intervention.
10 I den sammenfattende rapport henvises der desuden til, at de nederlandske myndigheder siden 1982 havde vaeret informeret om, at man havde forsoegt at saelge smoer af usyrnet floede til intervention. I forbindelse med sin efterproevelse af virksomhedsgodkendelserne i 1987 kunne AID konstatere, at mejerierne i hvert fald siden 1982 havde solgt ulovligt smoer til intervention. De nederlandske myndigheder burde have informeret de paagaeldende tjenester i Kommissionen om dette.
11 Paa grund af manglernes alvorlige karakter blev der foelgelig truffet beslutning om en reduktion paa 10% af alle de udgifter, der var meddelt for 1987, og som vedroerte de maengder smoer, der var opkoebt efter den 28. februar 1985. Kommissionen har saaledes afvist at godkende udgifter paa 82 656 019 NLG.
12 Fra Kongeriget Nederlandenes side er man derimod af den opfattelse, at man - frem for alt paa grund af den yderligere kontrol, der var blevet indfoert - havde gjort alt, hvad der kan forlanges af medlemsstaterne i denne sammenhaeng. Da der som foelge af denne kontrol heller ikke var forekommet ulovligheder, var man ikke forpligtet til at informere Kommissionen.
13 I 1994 anlagde Kongeriget Nederlandene derfor sag ved Domstolen og nedlagde foelgende paastande:
-
Beslutning 93/659/EF af 25. november 1993 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1990, der er finansieret af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, trykt i EFT L 301 af 8. december 1993, s. 13, skal annulleres, for saa vidt det deri afvises at afholde udgifterne paa 82 656 019 NLG for interventionssmoer.
-
Sagsoegte tilpligtes at betale sagens omkostninger.
14 Kommissionen nedlagde foelgende paastande:
-
Frifindelse.
-
Sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
B - Parternes anbringender
15 Nederlandene har fremsat flere anbringender. For det foerste har man gjort gaeldende, at Kommissionen har anvendt artikel 8, stk. 2, i forordning (EOEF) nr. 729/70 om finansiering af den faelles landbrugspolitik (9) forkert. I denne bestemmes det, at Faellesskabet ikke baerer de finansielle foelger af uregelmaessigheder eller forsoemmelser, som medlemsstaternes myndigheder eller organer kan goeres ansvarlige for.
16 Kongeriget Nederlandene har imidlertid fremfoert, at der ikke kan laegges det nogen uregelmaessigheder eller forsoemmelser til last. Man har gjort alt, hvad man skulle, det vil sige gennemfoert al den kontrol, som man med rimelighed kan forlange af en medlemsstat. Nederlandene har derfor opfyldt alle betingelserne i artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70. Deri siges foelgende:
»Medlemsstaterne traeffer i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser de fornoedne foranstaltninger for
-
at sikre sig, at de af Fonden finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert, og at de er blevet gennemfoert paa behoerig maade
-
at forhindre og forfoelge uregelmaessigheder
... «
17 Ifoelge sagsoegeren har man opfyldt alle de krav, der i de faellesskabsretlige bestemmelser stilles med hensyn til den kontrol, der skal gennemfoeres. Der er imidlertid huller i disse bestemmelser, og de er derfor ikke tilstraekkelige til paa effektiv vis at kunne forhindre, at der saelges NIZO-smoer til interventionsorganerne. Saaledes er det f.eks. i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 685/69 kun bestemt, at der gennemfoeres kontrol af det endelige produkt ved hjaelp af en udtaget proeve. Naar man gaar ud fra det endelige produkt, smoerret, kan det imidlertid ikke laengere konstateres, hvilken metode det er fremstillet efter.
18 Kommissionen har i denne forbindelse henvist til, at den kontrol, som Faellesskabet har fastsat, blev fastlagt paa et tidspunkt, hvor NIZO-fremstillingsmetoden endnu ikke var kendt. Efter Kommissionens opfattelse giver kontrollen, der ogsaa vedroerer fremstillingsmetoden for smoer, imidlertid absolut medlemsstaterne mulighed for at kontrollere, hvilken fremstillingsmetode der er anvendt til fremstilling af smoerret. Saaledes adskiller de anlaeg, der anvendes ved den traditionelle fremstillingsmetode, sig fra dem, der bruges ved NIZO-metoden. Ved NIZO-anlaeggene skal der vaere en aabning, som giver mulighed for efterfoelgende at tilsaette NIZO-permeat, og en specialtank til den usyrnede floede. En saadan tank er ikke noedvendig ved den traditionelle metode, da den floede, som anvendes dér, har en helt anden beskaffenhed. Ved en kontrol paa det paagaeldende sted i mejerierne kan det saaledes fastslaas, hvilken metode smoerret fremstilles ved.
19 Sagsoegeren har bestridt dette under henvisning til, at indretningerne uden stoerre problemer kan ombygges med henblik paa den paagaeldende fremstillingsmetode. Det kan saaledes ikke fastslaas ved en kontrol, om ikke der ogsaa gennemfoeres andre fremstillingsmetoder end dem, der anvendes paa det tidspunkt, hvor kontrollen foretages.
20 Kommissionen har bestridt dette. Den har i denne forbindelse stoettet sig til de rapporter angaaende AID's kontrol, som sagsoegeren har fremlagt. Heraf fremgaar det ifoelge Kommissionen, at lederne af mejerierne under droeftelser har givet udtryk for, at anlaeg til NIZO-fremstilling ikke laengere kan anvendes til den traditionelle fremstilling.
21 Som en anden kontrolmulighed har Kommissionen naevnt, at man kan undersoege floeden og kaernemaelken paa selve stedet. Den har i denne forbindelse stoettet sig til det forhold, at der ved NIZO-metoden anvendes usyrnet floede som udgangsprodukt, og at der i loebet af fabrikationen fremkommer soed kaernemaelk, mens der ved den traditionelle metode allerede anvendes syrnet floede, og den kaernemaelk, der fremkommer, ligeledes er sur. Efter Kommissionens opfattelse kan dette fastslaas ved blot at smage paa floeden eller undersoege kaernemaelken i mejerierne.
22 Efter sagsoegerens opfattelse giver denne metode ogsaa kun punktvise oplysninger, og den er derfor kun meningsfuld, hvis den gennemfoeres regelmaessigt. Kommissionen har ikke bestridt dette.
23 Endelig har Kommissionen henvist til den tredje mulighed, at man kan kontrollere regnskaberne. I denne forbindelse har Kommissionen naevnt flere punkter, der kan give oplysninger om, hvilken metode der er anvendt. Saaledes kan den soede kaernemaelk, der opstaar ved NIZO-metoden, meget bedre markedsfoeres end sur kaernemaelk. Nederlandene har bestridt dette under henvisning til, at der ogsaa anvendes sur kaernemaelk som udgangsprodukt - f.eks. ved fremstilling af ost - og at denne derfor ogsaa kan markedsfoeres.
24 Kommissionen har i denne forbindelse stoettet sit udsagn paa en rapport, som sagsoegeren selv har forelagt Kommissionen. Deri siges det, at det frem for alt var vanskelighederne ved at markedsfoere sur kaernemaelk, der gav anledning til at udvikle en ny metode, hvor der ikke fremkommer sur kaernemaelk.
25 Et andet punkt, Kommissionen har naevnt, er undersoegelsen af fabrikationsplaner og -omkostninger. NIZO-metoden giver mulighed for at foretage en loebende produktion og medfoerer derfor en reduktion af omkostningerne. Dette kan fastslaas ved en kontrol af regnskaberne. Endelig kan man paa grundlag af den maengde NIZO-permeat, der er benyttet, opstille tilbageslutninger om, hvilken fremstillingsmetode der er anvendt. Sagsoegeren har bestridt dette. For det foerste er omkostningsbesparelsen ikke saerlig stor. Den maengde permeat, der er anvendt, giver heller ikke noejagtig klarhed over fremstillingsmetoden, da dette permeat ogsaa benyttes ved produktionen til intervention.
26 Hvad angaar spoergsmaalet, om den kontrol, der er paabudt i henhold til faellesskabsretten, er fuldstaendig, er sagsoegeren af den opfattelse, at eksisterende mangler ved denne kontrol ikke kan laegges medlemsstaterne til last. Det paahviler Kommissionen at tilpasse sine ordninger til de tekniske forhold. Kommissionen har i denne forbindelse handlet forsoemmeligt, isaer da sagsoegeren flere gange havde gjort den opmaerksom paa de problemer, der muligvis kunne opstaa ved indfoerelsen af NIZO-metoden. Da det ikke laengere kan fastslaas ud fra det endelige produkt, om smoerret er fremstillet af usyrnet eller af syrnet floede, har sagsoegeren flere gange bedt om, at ordningerne blev tilpasset til de nye forhold.
27 Sagsoegeren har i denne forbindelse desuden fremfoert, at man ved at udvide sit kontrolsystem med yderligere foranstaltninger har opfyldt de krav, der stilles til staten i henhold til artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70. Det vil sige, at staten har gjort alt, hvad der med rimelighed kan forlanges af den.
C - Stillingtagen
28 I det foelgende skal det nu undersoeges, om det - i givet fald ved at kombinere de kontrolformer, som Kommissionen har naevnt - er muligt i tilstraekkeligt omfang at overvaage, at der ikke saelges smoer til intervention, som er fremstillet af usyrnet floede.
29 Det fremgaar af parternes indlaeg, at det i det mindste er ubestridt, at der er visse forskelle mellem de to fabrikationsanlaeg, som let kan fastslaas, og som kan aendres - men ikke uden visse anstrengelser. Heraf kan udledes, at hyppig og uanmeldt kontrol absolut kan vise, hvilken metode virksomheden har anvendt.
30 Hvad angaar kontrollen af regnskaberne kan det ifoelge rapporten, hvorefter NIZO-metoden blev udviklet som foelge af vanskelighederne ved at markedsfoere sur kaernemaelk, ikke udelukkes, at det paa grundlag af salgstallene for den fremkomne kaernemaelk - og eventuelt ogsaa paa grundlag af aftagerne - kan fastslaas, om der er tale om usyrnet eller syrnet kaernemaelk.
31 Selv om man kan vaere uenig om, hvorvidt maengden af permeat giver tilstraekkelig information om fremstillingsmetoden, saa maa man i hvert fald give Kommissionen ret i, at en kombination af alle de kontrolmuligheder, den har foreslaaet, vil goere det muligt at gennemfoere en paalidelig undersoegelse af, hvilken fremstillingsmetode der er anvendt. Man kan derfor ikke give sagsoegeren ret i dennes paastand om, at det heller ikke paa grundlag af Kommissionens forslag er muligt at fastslaa, hvilken metode det smoer, der fremstilles til intervention, er fremstillet efter. Dette gaelder saa meget mere, som sagsoegeren selv har fremfoert, at man fra Nederlandenes side har gjort alt, hvad der er noedvendigt for at forhindre, at NIZO-smoerret saelges til intervention. Det maa saaledes ogsaa efter sagsoegerens opfattelse vaere muligt paa en eller anden maade at gennemfoere en kontrol.
32 Man kan heller ikke give sagsoegeren medhold i, at Kommissionen har ansvaret for kontrollen. I henhold til Domstolens praksis er det de nationale myndigheder, der skal paase, at de faellesskabsretlige regler noeje overholdes (10). I dommen i sagen Exportschlachterijen van Oordegem afgjorde Domstolen, hvor langt denne forpligtelse for medlemsstaterne i forbindelse med EUGFL's finansiering gaar. I denne afgoerelse siges foelgende vedroerende artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70:
»I denne bestemmelse, der for dette saerlige omraade er udtryk for de forpligtelser, der paahviler medlemsstaterne i henhold til traktatens artikel 5, fastlaegges ifoelge Domstolens praksis de principper, hvorefter Faellesskabet og medlemsstaterne skal gennemfoere faellesskabsretlige afgoerelser om foranstaltninger paa landbrugsomraadet, der finansieres af EUGFL, og bekaempelse af misbrug og uregelmaessigheder i forbindelse med disse foranstaltninger (jf. BayWa-dommen, praemis 13).
Ifoelge denne artikel paahviler der saaledes medlemsstaterne en generel forpligtelse til at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert og paa behoerig maade, ogsaa selv om der i henhold til den enkelte faellesskabsretsakt ikke udtrykkeligt skal traeffes bestemte kontrolforanstaltninger (jf. dom af 12.6.1990, sag C-8/88, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2321, praemis 16 og 17)« (11).
33 Heraf foelger, at medlemsstaterne generelt er forpligtet til at gennemfoere tilstraekkelig kontrol, ogsaa selv om en saadan ikke i det konkrete tilfaelde udtrykkeligt er foreskrevet i de relevante regler.
34 Frem for alt i et tilfaelde som det foreliggende, hvor der som foelge af en ny fremstillingsmetode opstaar en ny kontrolsituation, paahviler det medlemsstaten at tilpasse kontrollen til den nye situation. Dette gaelder - saadan som Kommissionen med rette har fremfoert - saa meget mere, som denne situation i det foreliggende tilfaelde er opstaaet paa grund af, at medlemsstaten har godkendt NIZO-metoden.
35 I det foelgende skal det nu undersoeges, om den supplerende kontrol, som sagsoegeren gennemfoerte, rent faktisk var tilstraekkelig. Foerend dette undersoeges naermere, skal det afklares generelt, hvorledes bevisbyrden i henhold til Domstolens praksis er fordelt i et saadant tilfaelde. Kommissionen har i denne forbindelse fremfoert, at det paahviler medlemsstaterne at gennemfoere den noedvendige kontrol. Af denne grund kan Kommissionen ikke overtage de nationale kontrolloerers rolle og bedoemme den kontrol, som medlemsstaten har gennemfoert. Kommissionen skal udelukkende undersoege, om disse foranstaltninger er tilstraekkelige til at forhindre uregelmaessigheder. Hvis den i denne forbindelse kan bevise, at der foreligger en begrundet tvivl, saa kan den drage finansielle foelger heraf. I saa fald skal medlemsstaten paavise, at alle betingelserne for at lade Kommissionen afholde udgifterne var opfyldt. Sagsoegte har hvad dette angaar paaberaabt sig Domstolens dom i sagen Nederlandene mod Kommissionen (12).
36 Denne dom citeres ogsaa af sagsoegeren, der imidlertid naar frem til et andet resultat. Efter sagsoegerens opfattelse har Kommissionen ikke foert de noedvendige beviser, da der ikke er blevet fremfoert et eneste beviselement for, at der foreligger en begrundet tvivl. I henhold til Domstolens praksis skal Kommissionen paavise, at der er sket en tilsidesaettelse af faellesskabsbestemmelserne, naar dette bestrides. Her har Kommissionen imidlertid ikke engang kunnet paavise, at der foreligger en begrundet tvivl, men har blot paa kategorisk vis erklaeret, at Nederlandenes kontrolforanstaltninger ikke var tilstraekkelige.
37 Parterne har i denne forbindelse med rette henvist til dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen. Dér fastslog Domstolen (13): »Det paahviler nemlig ikke Kommissionen udtoemmende at godtgoere, at oplysningerne fra medlemsstaterne er urigtige, hvorimod den maa fremlaegge et bevis for, at den har en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til de tal, der er meddelt af de nationale myndigheder. Denne lempelse af beviskravet til Kommissionen skyldes, at staten ... har bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er noedvendige for afslutningen af EUGFL-regnskaberne, og at staten foelgelig skal foere det mere detaljerede og fuldstaendige bevis for, at dens tal er rigtige, og efter omstaendighederne for, at Kommissionens beregninger er forkerte« (14).
38 Som det kan udledes af parternes anbringender, er der ikke uenighed om, at Kommissionen i foerste omgang kun skal paavise, at den har en begrundet tvivl. Det er imidlertid omtvistet, om Kommissionen i det foreliggende tilfaelde har gjort dette. Ud fra dette synspunkt skal det nu undersoeges, om den supplerende kontrol, sagsoegeren har anfoert fandt sted, var tilstraekkelig til at fjerne en saadan tvivl (eller forhindre, at den kunne opstaa).
39 Sagsoegeren har indledningsvis henvist til, at man fra Nederlandenes side har defineret begreberne »floede« og »syrnet« - hvilket ikke er sket i de faellesskabsretlige regler - og i november 1986 udstedte et forbud mod NIZO-permeat. Over for dette har Kommissionen med rette anfoert, at der kun er tale om mindstebetingelser, som sagsoegeren skulle have fastsat fra det tidspunkt, hvor staten godkendte NIZO-metoden.
40 Det skal derudover kontrolleres, at disse betingelser overholdes, og de kan derfor ikke i sig selv fremfoeres som bevis for, at der er foretaget en effektiv kontrol.
41 Sagsoegeren har for det andet henvist til den kontrol, som AID har foretaget. I forbindelse med efterproevelsen af godkendelsen af mejerierne blev det ogsaa undersoegt, om anlaeggene var bestemt til fremstilling af smoer af syrnet floede. Efter Kommissionens opfattelse var denne kontrol imidlertid heller ikke effektiv, da der fra 1982 til 1987 ikke blev gennemfoert nogen som helst kontrol af denne art. Kommissionen har i denne forbindelse stoettet sig til minister Braks' svar paa skriftlige spoergsmaal, som det nederlandske parlament stillede i tilslutning til Dankert-rapporten. Spoergsmaalet, om der fra 1982 til 1986 var blevet gennemfoert kontrol fra AID's side, svarede ministeren nej til. Kontrol med godkendelserne bliver kun foretaget efter anmodning fra VIB. Denne anmoder kun herom, naar der er tale om nye godkendelser, eller naar VIB's betingelser bliver aendret, saadan som det var tilfaeldet i 1982 og 1986.
42 Sagsoegeren har bestridt dette. Ud over kontrollen med godkendelse af mejerierne har AID foert kontrol med COZ. Desuden er det ikke lovligt, naar Kommissionen i forbindelse med fremlaeggelsen af de beviser, den skal foere, henviser til udsagn fra andre parter. Desuden har Kommissionen revet spoergsmaalene ud af deres sammenhaeng og forsynet dem med egne konklusioner.
43 Over for dette har Kommissionen henvist til, at der er tale om officielle dokumenter fra regeringen, som myndighederne har tilsendt Kommissionen, og som ogsaa er blevet vedlagt sagens akter. Desuden skal disse dokumenter ikke anvendes som bevismiddel, men tjene som holdepunkt for, at Kommissionens tvivl om det nederlandske kontrolsystems effektivitet er berettiget. Der kan ikke indvendes noget imod, at der sker en saadan anvendelse. Det kan heller ikke ses, at de spoergsmaal, som Kommissionen naevner, er blevet revet ud af deres sammenhaeng. Kommissionen har fremlagt spoergsmaalene og svarene samlet og ikke enkeltvis. Det kan heller ikke siges, at der er en »sammenhaeng« mellem dem, da de forudgaaende og efterfoelgende spoergsmaal ikke vedroerer den kontrol, som AID har gennemfoert. Det kan desuden ikke ses, at Kommissionen har draget uberettigede konklusioner. Naar den ansvarlige minister har anfoert, at AID kun foretog kontrol i 1982 og 1986, og sagsoegeren selv har henvist til, at AID gennemfoerer sin kontrol i forbindelse med efterproevelsen af godkendelsen af mejerierne, saa kan man i hoej grad udlede heraf, at der er berettiget tvivl om, hvorvidt AID's kontrol blev foretaget regelmaessigt.
44 Til slut skal der ogsaa henvises til foelgende: Naar sagsoegeren - som allerede naevnt - har forklaret, at AID's kontrol med anlaeggene ikke var egnet til at paavise, hvilken fremstillingsmetode der blev anvendt, eftersom anlaeggene hurtigt kunne ombygges, saa kunne dette tyde paa, at kontrollen rent faktisk ikke blev gennemfoert med regelmaessige og korte mellemrum. Der er saaledes rent faktisk berettiget tvivl om, hvorvidt AID's kontrol i perioden fra 1982 til 1987 blev gennemfoert regelmaessigt.
45 Hvis man desuden husker paa, at AID ved sin kontrol i 1987 afviste en ikke ringe maengde af det udbudte smoer, fordi det var fremstillet af usyrnet floede, og tager man samtidig hensyn til, at det ikke er sikkert, om organet i aarene inden overhovedet gennemfoerte denne kontrol, saa er der ogsaa som foelge heraf berettiget tvivl om effektiviteten af det nederlandske kontrolsystem foer 1987.
46 Som yderligere kontrolforanstaltning har den nederlandske regering naevnt den kontrol, som COZ gennemfoerte i loebet af fremstillingsprocessen. I forbindelse med denne kontrol smagte man paa floeden og den fremkomne kaernemaelk, og i tvivlstilfaelde blev der foretaget en undersoegelse af, hvilket indhold af syre floeden havde. Ogsaa Kommissionen var klar over, at COZ kontrollerede paa denne vis. Ved denne kontrol var det sikret, at kun smoer, som var fremstillet ved den tilladte metode, blev pakket ind i den af VIB paabudte emballage, der var betegnet med »I« eller »INT«. Kun smoer, der var emballeret paa denne maade, maatte saelges til interventionsorganerne.
47 Over for dette har Kommissionen henvist til, at heller ikke denne kontrol blev gennemfoert regelmaessigt. Hertil skal siges, at sagsoegeren selv har fremfoert, at en saadan kontrol i loebet af fremstillingsprocessen ikke er meningsfuld, da den kun foerer til punktvise resultater. Dette giver i det mindste grundlag for at tvivle paa, om COZ's kontrol blev gennemfoert regelmaessigt og ikke kun sporadisk.
48 Kommissionen har desuden fremfoert, at anvisningerne over for COZ vedroerende den kontrol, der skulle gennemfoeres, ikke blev tilpasset, efter at der i 1982 var forsoegt begaaet bedrageri. (Ogsaa dengang forsoegte man at saelge NIZO-smoer til intervention). Dette fremgaar ligeledes af svarene fra minister Braks. En anmodning om fremsendelse af de skriftlige instrukser for COZ's kontrol afslog ministeren, idet denne svarede, at saadanne instrukser ikke fandtes. Ifoelge ministeren var de paagaeldende spoergsmaal allerede blevet reguleret i 1970'erne. Desuden har COZ ifoelge Kommissionen ikke gennemfoert nogen systematisk regnskabsmaessig kontrol. Dette blev frem for alt klart i 1987, da NIZO-smoer, som COZ havde tilladt, blev afvist af AID.
49 Over for dette har sagsoegeren gjort gaeldende, at det forhold, at NIZO-smoerret blev opdaget og afvist, netop viser, at det nederlandske kontrolsystem er effektivt. Det kan derfor heller ikke ses, hvorfor instruktionerne over for COZ burde vaere blevet tilpasset paa nogen maade.
50 Kommissionen er dog - som allerede naevnt - af den opfattelse, at AID ikke har handlet hele tiden, men foerst gennemfoerte kontrol igen i 1987. For saa vidt var COZ i aarene indtil 1987 den eneste aktive kontrolmyndighed. Hvis det nu viser sig, at det smoer, som COZ godkendte, rent faktisk blev fremstillet efter NIZO-metoden, saa ville dette saa alvorlig tvivl om kontrolsystemets effektivitet.
51 Sagsoegeren har imidlertid anfoert, at AID permanent har udoevet sin kontrolfunktion over for COZ. Desuden handlede AID i det konkrete tilfaelde, der opstod i 1987, paa COZ's foranledning.
52 Det forhold, at AID af COZ her udtrykkelig blev opfordret (15) til at efterproeve fremstillingsmetoden - og at opfordringen endda kom fra det organ, som AID egentlig selv skulle kontrollere - kunne give anledning til at udlede, at AID ellers i hvert fald ikke har gennemfoert sin kontrol regelmaessigt.
53 Der er saaledes i hvert fald opstaaet berettiget tvivl om kontrolsystemets effektivitet, isaer hvad angaar aarene foer 1987, naar henses til den betragtning af den usikkerhed, der er om, hvorvidt AID faktisk gennemfoerte kontrol foer 1987.
54 Denne tvivl forstaerkes ogsaa af Kommissionens henvisning til de kontrolrapporter, som sagsoegeren har fremsendt. Disse blev udarbejdet i forbindelse med den kontrol, som AID gennemfoerte i 1987. Det fremgaar af dem, at direktoererne og ogsaa personalet paa mejerierne ikke var informeret om, at smoer, som var fremstillet efter NIZO-metoden, ikke var godkendt til intervention. Ifoelge Kommissionens forklaringer foretog den lignende konstateringer ved dens undersoegelse i 1989. Herefter kan man ikke vaere sikker paa, at virksomheder, der kun producerede i henhold til NIZO-metoden eller anvendte denne sammen med andre metoder, ikke solgte dette smoer til interventionsorganerne.
55 Over for dette har sagsoegeren gjort gaeldende, at VIB samtidig med sine udbud offentliggjorde betingelserne for antagelse til intervention. Forbuddet mod NIZO-smoer burde dermed have vaeret kendt. Det forhold, at mejeriejerne alligevel ikke var tilstraekkeligt informeret, giver ikke grundlag for at drage konklusioner angaaende spoergsmaalet om kvaliteten af den gennemfoerte kontrol.
56 Jeg er ikke enig med Kongeriget Nederlandene paa dette punkt. Hvis en virksomhed, der ifoelge egne oplysninger producerede til intervention og gjorde dette i henhold til NIZO-metoden, havde tilbudt smoerret til intervention, og disse tilbud var blevet afvist paa grundlag af en effektiv kontrol, saa ville denne virksomhed senest paa dette tidspunkt have vaeret informeret om, at NIZO-smoerret ikke var godkendt til intervention. Af det forhold, at virksomhederne ikke var informeret om forbuddet mod at saelge NIZO-smoer til intervention, kan der derfor udledes en berettiget tvivl om kontrolsystemets effektivitet. Dette aendres heller ikke ved sagsoegerens angivelse af, at NIZO-smoerret kunne saelges saa godt paa det frie marked, at det ikke havde vaeret noedvendigt at producere med henblik paa intervention. Som det fremgaar af rapporterne vedroerende de droeftelser med mejeriejerne, der blev gennemfoert i forbindelse med kontrolforanstaltningerne, har mejeriejerne ogsaa produceret NIZO-smoer med henblik paa intervention.
57 Sagsoegeren har desuden anfoert, at undersoegelsesrapporterne ikke kan benyttes som bevismiddel. Ogsaa her forholder det sig imidlertid saaledes, at disse dokumenter - som sagsoegeren selv har fremsendt - i hoej grad kan undersoeges med henblik paa at fastslaa, om de giver grundlag for en berettiget tvivl om systemets effektivitet.
58 Endelig har Kommissionen gjort gaeldende, at COZ ogsaa selv har ytret tvivl om, hvorvidt dets kontrolsystem er effektivt. Sagsoegeren har bestridt dette. Kommissionen har ogsaa her henvist til svarene fra minister Braks. Paa spoergsmaalet om, hvorfor en administrativ kontrol i form af stikproevevise undersoegelser af regnskaberne anses for ikke at kunne gennemfoeres i praksis, svarede ministeren, at en kontrol i de relevante bestemmelsers forstand kun kan gennemfoeres, hvis den suppleres af en omfattende administrativ kontrol med bogfoeringen. Han sigtede dermed til en systematisk kontrol, der skal vedroere den samlede produktion; altsaa ogsaa koeb, salg og oplagring. Dette giver i det mindste anledning til at spoerge om, hvorfor der ikke blev gennemfoert en saadan kontrol. Man faar i hvert fald indtryk af, at en saadan kontrol ikke blev gennemfoert i Nederlandene. Af et andet svar fremgaar det, at forslag fra COZ's side om at aendre kontrollen foerst blev fulgt paa et meget sent tidspunkt.
59 Det fremgaar saaledes af alle anbringender og af de ovenstaaende overvejelser, at der i det mindste er en berettiget tvivl om det nederlandske kontrolsystems effektivitet, og dette er tilstraekkeligt til, at Kommissionen kan loefte sin bevisbyrde vedroerende de paastaaede uregelmaessigheder fra sagsoegerens side.
60 Sagsoegeren har desuden gjort indsigelse mod Kommissionens beregning af nedsaettelserne. Kritikken vedroerer for det foerste spoergsmaalet om, hvilke udgifter der blev lagt til grund for beregningen. Sagsoegeren er gaaet ud fra, at den finansielle korrektion, der her skal foretages, vedroerer regnskabsaaret 1987. I det foreliggende tilfaelde kan der ifoelge sagsoegeren kun tages hensyn til interventionsorganernes opkoeb og den tilsvarende kontrol, der har fundet sted mellem den 1. december 1986 og den 1. juli 1987. Den foerste dato er starten paa regnskabsaaret 1987. Den 1. juli 1987 er relevant, fordi smoer, som er fremstillet af usyrnet floede, fra dette tidspunkt var godkendt til intervention, og det derfor ikke laengere var noedvendigt at udoeve den her omstridte kontrol. Hvis man laegger den maengde smoer, som blev koebt i denne periode, til grund for beregningen, saa kan der kun foretages en nedsaettelse paa 11 mio. NLG.
61 Over for dette har Kommissionen indvendt, at der ved denne regnskabsafslutning blev taget hensyn til de udgifter, som sagsoegeren havde anmeldt for 1987. Disse vedroerte ogsaa smoer, som i aarene inden var blevet godkendt til intervention. Da dette skete uden korrekt kontrol, kunne Kommissionen ikke afholde udgifterne for smoerret for 1987. Da regnskaberne over de udgifter, der blev angivet for 1985 og 1986, allerede var blevet afsluttet, var det ikke muligt at foretage en korrektion for disse aars vedkommende. I forbindelse med afslutningen af regnskabet for 1987 er der ikke kun tale om de udgifter, der er opstaaet ved opkoeb af smoer til intervention i 1987. Der er derimod tale om de udgifter, der blev angivet for 1987. Disse kunne ogsaa angaa koeb, som blev foretaget i aarene inden.
62 Over for dette har sagsoegeren anfoert, at en regnskabsafslutning baade betyder, at de udgifter, der er afholdt, anerkendes som retmaessige, og at det fastslaas, at udgifterne blev afholdt i overensstemmelse med de faellesskabsretlige regler. Naturligvis kan en regnskabsafslutning angaa smoer, som blev opkoebt af interventionsorganet i aarene inden. Men naar regnskabsafslutningen for de forudgaaende aar allerede er afsluttet, saa betyder dette, at udgifterne skal anses for retmaessige. Saaledes kan smoer, som i aarene inden er blevet koebt (paa retmaessig vis), ikke i de foelgende aar medfoere udgifter, som anses for at vaere uretmaessige.
63 Efter Kommissionens opfattelse er dette argument forkert. Desuden ville dette betyde, at det var umuligt for Kommissionen at drage finansielle foelger af uregelmaessigheder, som den foerst konstaterer nogle aar senere. Afslutning af regnskabet for et regnskabsaar betyder blot, at Kommissionen ved afslutning af regnskab for efterfoelgende regnskabsaar ikke laengere kan traeffe nogen afgoerelse vedroerende de paagaeldende udgifter. Regnskabsafslutningen er med andre ord definitiv. Men den betyder ikke, at Kommissionen accepterer de aktiviteter, der ganske vist blev gennemfoert i det paagaeldende aar, men hvor udgifterne ved dem - som i det foreliggende tilfaelde - fremlaegges for senere regnskabsaar. Regnskabsafslutningen hindrer heller ikke Kommissionen i at drage finansielle foelger af uregelmaessigheder, der foerst opdages nogle aar senere - dette gaelder dog kun paa betingelse af, at nedsaettelsen vedroerer et regnskabsaar, for hvilket regnskaberne endnu ikke er blevet afsluttet.
64 I henhold til artikel 8 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1723/72 af 26. juli 1972 om regnskabsafslutning for Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen (16), omfatter regnskabsafslutningen »bestemmelse af de udgifter, som hver medlemsstat har afholdt i loebet af det paagaeldende aar, og som skulle afholdes af EUGFL, Garantisektionen« (17). Heraf kan udelukkende udledes, at det ved beslutningen om regnskabsafslutningen fastlaegges, hvilke udgifter EUGFL finansierer. Da der ifoelge artikel 3 i forordning nr. 729/70 paa den anden side kun finansieres de interventioner, der foretages efter Faellesskabets regler, kunne man eventuelt af ovennaevnte citat konkludere, at det ogsaa fastslaas i beslutningen, at udgifterne er blevet afholdt efter Faellesskabets regler.
65 I henhold til Domstolens praksis er det vaesentligste formaal med regnskabsafslutningen imidlertid »at sikre, at de af de nationale myndigheder afholdte udgifter er blevet udbetalt i overensstemmelse med de faellesskabsretlige regler« (18). Domstolen udtalte videre, at saa laenge regnskabet ikke er behoerigt afsluttet, har Kommissionen i henhold til forordning nr. 729/70 pligt til at afvise at lade EUGFL finansiere de udgifter, som ikke er blevet udbetalt i overensstemmelse med de faellesskabsretlige regler. Denne forpligtelse bortfalder ikke, blot fordi afslutningen af regnskaberne sker efter udloebet af fristen i artikel 5 i forordning nr. 729/70.
66 Heraf foelger, at regnskabsafslutningen frem for alt tjener det formaal at forhindre ubegrundede betalinger fra Kommissionens side. Dette skal, uafhaengigt af de fastsatte frister, kunne lade sig goere indtil det tidspunkt, hvor afslutningen er endelig. Det ville ikke vaere foreneligt med dette formaal, hvis man som foelge af ikke opdagede mangler kunne angive de udgifter for dette aar, der endnu ikke er fastslaaet, paa et senere tidspunkt, og hvis allerede konstaterede udgifter i aarene derefter kunne medfoere efterfoelgende udgifter - f.eks. udgifter til oplagring - uden at Kommissionen - selv om regnskaberne for de foelgende aar endnu ikke var afsluttet - havde mulighed for paa grundlag af de i mellemtiden konstaterede uregelmaessigheder at drage finansielle foelger for de udgifter, der er anmeldt de efterfoelgende aar. Der maa for saa vidt indroemmes Kommissionen mulighed for at udvide de reduktioner, der foretages som foelge af den utilstraekkelige kontrol, til ogsaa at omfatte de udgifter, der vedroerer det ved intervention opkoebte smoer, som blev oplagret efter den 28. februar 1985, og som sagsoegeren anmeldte for 1987.
67 Sagsoegeren har desuden fremsat indsigelse imod stoerrelsen af de foretagne korrektioner. Ifoelge sagsoegeren er Kommissionens sats paa 10% vilkaarlig. Den er ikke begrundet, da Kommissionen ikke har fremfoert nogen konkrete tilfaelde og kendsgerninger vedroerende de overtraedelser, som sagsoegeren skulle have begaaet.
68 Over for dette har Kommissionen med rette henvist til, at den i henhold til Domstolens praksis ogsaa ville have vaeret berettiget til at naegte at afholde samtlige udgifter. Domstolen har saaledes for det foerste kendt for ret, at Kommissionen i tilfaelde, hvor det ikke kan fastslaas, i hvilket omfang en national foranstaltning, som strider mod faellesskabsretten, har fremkaldt en forhoejelse af udgifterne paa en af budgetposterne i EUGFL's regnskaber, »intet andet valg« har end at afslaa at lade EUGFL finansiere samtlige udgifter, og altsaa ikke blot en procentsats af dem (19). Da det som foelge af den manglende kontrol ikke kan fastslaas noejagtigt, hvilken skade der er sket, kan der derfor ske en fuldstaendig afvisning. Kommissionen selv har i denne forbindelse henvist til en dom, hvori Domstolen anfoerte:
»eftersom den ... foretagne kontrol, som det fremgaar ... ikke var grundig ..., kunne Kommissionen have afvist at lade EUGFL afholde de omhandlede beloeb i deres helhed« (20).
69 Endvidere har Kommissionen henvist til, at en nedsaettelse paa 10% i det foreliggende tilfaelde skal anses for meget moderat. Paa grundlag af AID's kontrol i 1987 blev over 25 000 tons smoer afvist af interventionsorganerne, fordi det ikke var blevet fremstillet paa lovlig vis. Dette svarer til 40% af det smoer, der i 1987 blev tilbudt til intervention. En korrektion paa 10% var derfor efter Kommissionens opfattelse ikke for hoej.
70 Over for dette har sagsoegeren gjort gaeldende, at Kommissionen i denne forbindelse er gaaet ud fra det smoer, der - takket vaere kontrollen - netop ikke er blevet solgt til intervention. Som der er redegjort for i det foregaaende, er der imidlertid begrundet tvivl om, hvorvidt der i aarene inden blev gennemfoert en regelmaessig og effektiv kontrol. Man kan derfor gaa ud fra, at der i de foregaaende aar, hvor der ikke blev gennemfoert nogen effektiv kontrol, ved intervention ogsaa blev opkoebt smoer, som ikke burde vaere blevet godkendt. Det skal i denne forbindelse huskes, at der i de foregaaende aar ikke blev afvist noget smoer, som blev tilbudt til intervention. Det er imidlertid ikke sikkert, at der i de foregaaende aar ikke blev tilbudt noget NIZO-smoer, og at det i 1987 pludselig var 40% af det udbudte smoer, som blev fremstillet efter NIZO-metoden.
71 I de retningslinjer, som er blevet vedtaget paa grundlag af et forslag fra en gruppe af medlemmer fra flere direktorater i Kommissionen, og som vedroerer det tilfaelde, at der foretages en standardregulering (Belle Group Report), er der fastlagt tre procentsatser for korrektion: 2%, 5% og 10%. En korrektion paa 10% skal foretages, naar manglerne angaar kontrolsystemet i dets helhed eller grundlaeggende elementer heri eller vedroerer gennemfoerelse af kontrol, der er vaesentlig med henblik paa at sikre, at udgifterne er forskriftsmaessige, saaledes at man rimeligvis maa gaa ud fra, at der bestaar en stor risiko for omfattende tab.
72 Henset til manglerne ved kontrollen og til, at den maengde smoer, der ulovligt er blevet tilbudt til intervention, omfatter op til 40% af den samlede udbudte maengde, er en nedskaering paa 10% ikke ubillig.
73 Det maa foelgelig fastslaas, at sagsoegerens indvendinger mod den maade, nedskaeringen er beregnet paa, ikke kan tages til foelge.
74 I forbindelse med sit foerste klagepunkt har sagsoegeren ogsaa haevdet, at endnu en forordning er blevet overtraadt. I sin sammenfattende rapport gjorde Kommissionen gaeldende, at sagsoegeren har overtraadt artikel 3 og 5 i forordning (EOEF) nr. 283/72 (21). I henhold til artikel 3 sender medlemsstaterne Kommissionen en opgoerelse over de uregelmaessigheder, om hvilke der foreligger en rapport som det foerste led i en administrativ eller retslig forfoelgning. Artikel 5 angaar tilbagesoegning af beloeb, der uberettiget er udbetalt. Sagsoegeren har fremfoert, at man fra Nederlandenes side ikke har overtraadt disse bestemmelser, da der foerst ville vaere opstaaet en uregelmaessighed i artikel 3's forstand, hvis NIZO-smoerret rent faktisk var blevet opkoebt af interventionsorganerne. Det er kun faktiske tilsidesaettelser af faellesskabsretlige regler, der skal indberettes til Kommissionen. Dette fremgaar ogsaa af forordningens tekst.
75 Efter Kommissionens opfattelse skal begrebet »uregelmaessighed« derimod fortolkes bredt. Den har henvist til et arbejdsdokument fra Kommissionen, hvorefter man skal gaa ud fra, der foreligger en uregelmaessighed, naar beroerte parter har tilsidesat en faellesskabsretlig regel med det formaal at tilegne sig en pengesum paa uberettiget vis og til skade for EUGFL, og at det i denne forbindelse ikke er noedvendigt, at der rent faktisk indtraeder en finansiel skade for EUGFL. Begrebet »foerste led i en administrativ eller retslig forfoelgning« skal ifoelge Kommissionen ligeledes fortolkes bredt. Der er tale om en foerste rapport fra en myndighed, der er kompetent paa nationalt plan, der er underskrevet, og som vedroerer en situation, hvor man kan gaa ud fra, at bestemmelserne er blevet tilsidesat. Denne rapport skal ikke opfylde nogen saerlige formkrav.
76 Kommissionen har desuden henvist til, at man i det foreliggende tilfaelde ikke kan udelukke, at der er begaaet bedrageri i de foregaaende aar. Desuden er det i forbindelse med bestemmelserne i forordning nr. 283/72 ikke kun vigtigt, hvilke finansielle foelger handlingerne har, men ogsaa hvor alvorlige de er. I den konkrete situation er der for ét aars vedkommende tale om 40% af den samlede udbudte maengde smoer. Heraf havde de nederlandske myndigheder kunnet slutte, at ogsaa en del af det smoer, som allerede var blevet opkoebt af interventionsorganerne, ikke opfyldte kravene. Desuden kan det heller ikke udelukkes, at der er begaaet bedrageri hvad angaar det smoer, som paa grund af kontrollen ikke blev godkendt til intervention. Dette kunne nemlig vaere blevet udbudt i en anden medlemsstat. I det foreliggende tilfaelde er faren for bedrageri saerlig stor, da man ikke kan fastslaa nogen forskel mellem NIZO-smoer og smoer af syrnet floede.
77 Det bestemmes i artikel 3, stk. 2, at det i forbindelse med fremsendelsen af informationer angives, hvilken bestemmelse der er blevet overtraadt. Heraf kunne man eventuelt slutte, at det rent faktisk kun er overtraedelser af faellesskabsretlige bestemmelser, der skal angives. Paa den anden side siges det i artikel 4, at hver medlemsstat omgaaende underretter de oevrige beroerte medlemsstater og Kommissionen om saadanne uregelmaessigheder, som maa befrygtes meget hurtigt at faa virkninger uden for dens omraade. Dette gaelder ogsaa for uregelmaessigheder, som viser, at der er anvendt en ny svigagtig fremgangsmaade. Dette tyder paa, at formaalet frem for alt er saa vidt muligt at forhindre nye tilfaelde af svig. Set ud fra dette aspekt er det - saadan som Kommissionen har fremfoert - vigtigt, at Kommissionen ogsaa bliver informeret om tilfaelde, hvor man har forsoegt at begaa bedrageri. Dette tilsigtes ogsaa med artikel 7, stk. 3, hvorefter Kommissionen foranstalter informationsmoeder paa faellesskabsplan for at undersoege de modtagne oplysninger, »saerligt med henblik paa de konklusioner, der kan drages deraf med hensyn til uregelmaessighederne«. Endelig siges det i tredje betragtning til forordningen, at Kommissionen skal underrettes om tilfaelde af uregelmaessigheder »for at faa kendskab til arten af de svigagtige fremgangsmaader«.
78 I denne forbindelse skal begrebet »foerste led i en administrativ eller retslig forfoelgning« ogsaa fortolkes bredt. Som Kommissionen med rette har anfoert, kan man gaa ud fra, at AID har registreret de uregelmaessigheder, som myndigheden har konstateret, og saaledes har lavet en rapport som det foerste led i en administrativ eller retslig forfoelgning.
79 Det fremgaar saaledes allerede af forordningens ordlyd, at begge begreber skal fortolkes bredt, og at der saaledes kan laegges sagsoegeren en overtraedelse af forordningen til last. Dette gaelder saa meget mere, som sagsoegeren maatte gaa ud fra, at der i de foregaaende aar rent faktisk har foreligget tilfaelde af svig. Det spiller i denne forbindelse ingen rolle, at det arbejdsdokument, som Kommissionen har stoettet sig til, foerst blev udarbejdet i 1989.
80 Sagsoegerens anbringende vedroerende sit andet klagepunkt - overtraedelse af generelle retsprincipper, som f.eks. princippet om paapasselighed og retssikkerhedsprincippet - vedroerer i betydeligt omfang den problematik, som allerede blev omtalt i det foerste klagepunkt. Sagsoegeren har saaledes paastaaet, at Kommissionen bl.a. har overtraadt princippet om paapasselighed ved at undlade at tage hensyn til de bestraebelser, sagsoegeren har gjort sig for at indfoere et effektivt kontrolsystem. Der er dog allerede i den foerste del af min stillingtagen gjort rede for, at der var en begrundet tvivl om dette kontrolsystems effektivitet.
81 Sagsoegeren har i denne forbindelse desuden endnu en gang fremsat indsigelse mod fastsaettelsen af en korrektionssats paa 10% af refusionen. Ifoelge sagsoegeren holdt Kommissionen sig i denne forbindelse ikke til de retningslinjer, som den selv har fastsat. Sagsoegeren har dog begrundet dette med, at der ikke var nogen mangler ved kontrolsystemet. Ogsaa dette punkt blev omtalt i forbindelse med det foerste klagepunkt, og jeg naaede frem til den konklusion, at der er en begrundet tvivl om det samlede kontrolsystems effektivitet. Som foelge heraf kunne Kommissionen i henhold til sine egne retningslinjer vedtage en korrektion paa 10%. Der skal i denne sammenhaeng endnu en gang henvises til, at Kommissionen - som allerede naevnt - ogsaa her kunne have afvist af afholde samtlige udgifter.
82 Sagsoegeren har desuden henvist til, at Kommissionen ved en undersoegelse, den foretog i 1987, og som blev gennemfoert i forbindelse med regnskabsafslutningen for 1986, paa ingen maade kritiserede Nederlandenes kontrolsystem. Sagsoegeren kunne derfor gaa ud fra, at Nederlandenes kontrolsystem ogsaa efter Kommissionens opfattelse var effektivt og tilstraekkeligt. Det var derfor ikke muligt, at Kommissionen i en undersoegelse, der fandt sted to aar senere, kunne naa frem til det modsatte resultatet. Dette strider mod retssikkerhedsprincippet.
83 I dette tilfaelde er det omstridt, hvad der var genstand for denne kontrol fra Kommissionens side i 1987. Kommissionen har fremfoert, at der var tale om en kontrolgennemgang, der vedroerte noget helt andet end den kontrol, der fandt sted i 1989. Ved undersoegelsen i 1987 foretog man en samlet kontrol. Smoerkontrollen i forbindelse med opkoeb ved intervention var kun ét af flere punkter, der blev undersoegt. Kontrollen i 1989 vedroerte derimod alene spoergsmaalet, om de mistankemomenter, som et medlem af Europa-Parlamentet havde fremfoert om, at der forelaa mangler ved kontrollen i forbindelse med opkoeb af smoerret, var rigtige. Ifoelge Kommissionen kan man i oevrigt gaa ud fra, at undersoegelsen i 1987, der kun vedroerte interventionen generelt, byggede paa de regler, der gjaldt paa dette tidspunkt. Imidlertid har smoer af usyrnet floede vaeret godkendt til intervention siden 1987, og det var derfor ikke laengere noedvendigt at efterproeve kontrollen i denne henseende. Sagsoegeren har derimod bestridt, at undersoegelsen i 1987 vedroerte de nye bestemmelser, der var blevet indfoert.
84 Det kan fastholdes som ubestridt, at undersoegelsen i 1989 specielt vedroerte spoergsmaalet, om sagsoegeren havde gennemfoert en effektiv kontrol med, at kun smoer, som var fremstillet af syrnet floede, blev solgt til intervention. Det kan for saa vidt ikke ses, hvorfor Kommissionen, naar den ved en speciel kontrol har afsloeret mangler, ikke skulle drage nogen finansielle foelger heraf, blot fordi den endnu ikke havde fastslaaet disse mangler ved en forudgaaende undersoegelse. Dette ville betyde, at en kontrol, hvor man ikke konstaterer nogen uregelmaessigheder, udelukker enhver form for finansielle foelger for fremtiden, selv hvis man senere opdager uregelmaessigheder. Som allerede naevnt er formaalet med regnskabsafslutningen at kontrollere, at udgifterne er afholdt i overensstemmelse med faellesskabsbestemmelserne. Det maa derfor - saa laenge regnskaberne ikke er behoerigt afsluttet - vaere muligt at drage finansielle foelger af tidligere uregelmaessigheder.
85 I denne forbindelse skal der endnu en gang henvises til, at det er medlemsstaterne, der i foerste raekke er ansvarlige for gennemfoerelsen af kontrollen. Medlemsstaterne skal udforme kontrollen saadan, at der kan undgaas uregelmaessigheder. I det foreliggende tilfaelde har sagsoegeren selv henvist til, at der kan opstaa problemer ved kontrollen. Man har fra Nederlandenes side desuden flere gange henvist til, at det heller ikke paa grundlag af de kontrolmuligheder, som Kommissionen har foreslaaet, er muligt at gennemfoere en effektiv kontrol. Sagsoegeren kan ikke i et saadant tilfaelde unddrage sig sit ansvar for gennemfoerelsen af en effektiv kontrol med henvisning til, at Kommissionen ved en tidligere kontrol ikke har fastslaaet nogen uregelmaessigheder.
86 Sagsoegeren har som sidste klagepunkt gjort gaeldende, at der er sket en tilsidesaettelse af EF-traktatens artikel 190, idet Kommissionens beslutning ikke er tilstraekkeligt begrundet. For det foerste har sagsoegeren ogsaa her fremfoert overvejelser, der egentlig henhoerer under det foerste klagepunkt. For det andet skal der hvad angaar spoergsmaalet, om Kommissionens begrundelse var tilstraekkelig, henvises til Domstolens praksis, hvorefter det er ufornoedent at give en detaljeret begrundelse for beslutninger om afslutning af regnskaber, naar den beroerte stat selv i vidt omfang har medvirket i processen forud for beslutningens vedtagelse og derfor kendte Kommissionens begrundelse for at afslaa at lade EUGFL afholde de omtvistede udgifter (22). Da sagsoegeren selv har fremlagt en omfattende korrespondance mellem Nederlandene og Kommissionen fra perioden 1989 til 1993, kan man gaa ud fra, at denne har medvirket tilstraekkeligt i processen forud for beslutningens vedtagelse.
87 Det maa saaledes fastslaas, at de indsigelser, som sagsoegeren har fremsat mod Kommissionens beslutning, ikke kan tages til foelge.
Sagens omkostninger
88 I henhold til artikel 69, stk. 2, foerste punktum, i Domstolens procesreglement, doemmes den part, der taber sagen, til at afholde sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom.
D - Forslag til afgoerelse
Jeg foreslaar derfor Domstolen at traeffe foelgende afgoerelse:
»1) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber frifindes.
2) Kongeriget Nederlandene betaler sagens omkostninger.«
(1) - Kommissionens beslutning 93/659/EF af 25.11.1993 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1990, der er finansieret af Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (EFT L 301, s. 13).
(2) - Jf. artikel 1, stk. 3, litra a), aa), i Raadets forordning (EOEF) nr. 985/68 af 15.7.1968 om fastsaettelse af almindelige regler for interventionsforanstaltninger paa markedet for smoer og floede (EFT 1968 I, s. 247), som affattet ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2714/72 af 19.12.1972 om aendring af forordning (EOEF) nr. 985/68 om fastsaettelse af almindelige regler for interventionsforanstaltninger paa markedet for smoer og floede (EFT 1972, 31.12., s. 11), og artikel 3, litra a), i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 685/69 om gennemfoerelsesbestemmelser for interventioner paa markedet for smoer og floede (EFT 1969 I, s. 182).
(3) - Artikel 1, stk. 3, litra a), bb), i forordning nr. 985/68, som affattet ved forordning nr. 2714/72.
(4) - NIZO: Nederlands Instituut Zuivel Onderzoek.
(5) - Voedselvoorzienings in- en verkoopbureau.
(6) - Centraal Orgaan Zuivelcontrole.
(7) - Algemene Inspectiedienst van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.
(8) - Dok. VI/199/93-DA endelig udg.
(9) - Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70 af 21.4.1970 om finansiering af den faelles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196).
(10) - Dom af 10.11.1993, sag C-48/91, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 5611, praemis 11, af 9.10.1990, sag C-366/88, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 3571, praemis 20, af 12.6.1990, sag C-8/88, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2321, praemis 17, og af 6.5.1982, forenede sager 146/81, 192/81 og 193/81, BayWa, Sml. s. 1503, praemis 26.
(11) - Dom af 2.6.1994, sag C-2/93, Exportschlachterijen van Oordegem, Sml. I, s. 2283, praemis 17 og 18.
(12) - Fodnote 10.
(13) - Dommen i sag C-48/91 (fodnote 10), praemis 17.
(14) - I overensstemmelse hermed siges det ogsaa i Europa-Parlamentets beslutning af 13.4.1989 om forebyggelse og bekaempelse af bedragerier over for EF i »Europa 1992«, at »Raadet endnu ikke har givet Kommissionen tilstraekkelige kontrolbefoejelser til, at denne i medlemsstaterne kan vurdere den her gennemfoerte forvaltning af EF-indtaegter og -udgifter« (EFT C 120, s. 279, nr. 7).
(15) - AID blev ogsaa af VIB opfordret til at foretage denne kontrol; det skulle fastslaas, om de ventede aendringer af fremstillingsmetode allerede paa forhaand blev anvendt af mejerierne.
(16) - EFT, Anden Serie III, s. 110.
(17) - Denne forordning blev ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1663/95 af 7.7.1995 om gennemfoerelsesbestemmelser til Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70, for saa vidt angaar proceduren for regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen (EFT L 158, s. 6), ophaevet med virkning fra 16.10.1995, men den anvendes ifoelge artikel 9 i forordning nr. 1663/95 dog fortsat for afslutningen af regnskaberne indtil EUGFL-regnskabsaaret 1995 inklusive. I henhold til artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1663/95 fastsaettes der i beslutningen om regnskabsafslutning »de udgifter, der er afholdt i hver enkelt medlemsstat i det paagaeldende regnskabsaar, og som skal anerkendes som udgifter for EUGFL, uden at dette dog foregriber de beslutninger, der senere traeffes efter stk. 2, litra c), i naevnte artikel«. (Sidstnaevnte artikel giver i oevrigt mulighed for eventuelt at foretage endnu stoerre korrektioner).
(18) - Dom af 27.1.1988, sag 349/85, Danmark mod Kommissionen, Sml. s. 169, praemis 19.
(19) - Dom af 4.7.1996, sag C-50/94, Graekenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 3331, praemis 26, af 7.2.1979, forenede sager 15/76 og 16/76, Frankrig mod Kommissionen, Sml. s. 321, praemis 32 ff., og af 24.3.1988, sag 347/85, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. s. 1749, praemis 13.
(20) - Dom af 8.1.1992, sag C-197/90, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 1, praemis 39.
(21) - Raadets forordning af 7.2.1972 om uregelmaessigheder og tilbagebetaling af beloeb, der uberettiget er udbetalt inden for rammerne af finansieringen af den faelles landbrugspolitik samt om oprettelse af et informationssystem paa dette omraade (EFT 1972 I, s. 85).
(22) - Dommen i sag 347/85 (fodnote 19), praemis 60.