Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JEAN RICHARD DE LA TOUR
esitatud 16. aprillil 2026(1)
Kohtuasi C‑131/25
Axel Dris
versus
Gouvernement de la Communauté française (Belgia prantsuskeelse kogukonna omavalitsus)
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Conseil d’État (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu))
Eelotsusetaotlus – Liidu kodakondsus – Õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil – ELTL artiklid 18 ja 21 – Direktiiv 2004/38/EÜ – Diskrimineerimiskeelu põhimõte – Kõrghariduse saamise võimalus – Liikmesriigi kodanikest üliõpilased, kes lähevad teise liikmesriiki õppima – Pärast sisseastumiseksami edukat sooritamist mitteresidendist üliõpilaste arstiteaduse bakalaureuseõppesse vastuvõtu piirarv – Luksemburgis elav üliõpilane, kes on omandanud keskhariduse Belgias
I.      Sissejuhatus
1.        Luksemburgi ülikool asutati Luksemburgi Suurhertsogiriigis 2003. aastal(2). See ülikool pakub alates 2020. aastast kolmeaastast meditsiinieriala bakalaureuseõpet võimalusega minna alates teisest kursusest õppima partnerülikoolidesse(3) Belgias, Saksamaal ja Prantsusmaal(4).
2.        Kuni 2019/20. õppeaastani (kaasa arvatud) võisid arstiteaduste üliõpilased läbida ainult esimese kursuse Luksemburgi ülikoolis ja olid sunnitud järgmistel kursustel õppima ühes nendest partnerülikoolidest. Paljud Luksemburgis elavad arstiteaduse üliõpilased eelistasid minna alates esimesest õppeaastast otse ülikoolidesse Belgias, Saksamaal, Prantsusmaal, Itaalias, Austrias, Portugalis, Ühendkuningriigis ja Šveitsis. Näiteks 2018/19. õppeaastal õppis 133 Luksemburgi residenti, kes esitasid kõrghariduse rahastamise taotluse Luksemburgi riigile, arstiteadust Belgias(5).
3.        Sellesse konteksti kuulub ka Axel Drisi olukord, kes on Luksemburgi kodanik, elab Luksemburgis, on lõpetanud keskkooli Arlonis (Belgias) asuvas õppeasutuses ja soovib astuda Belgia ülikooli arstiteadust õppima. Sellises olukorras ongi Belgia Conseil d’État (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) esitanud eelotsusetaotluse ELTL artikli 18 esimese lõigu ja artikli 21 lõike 1 tõlgendamise kohta.
4.        Belgia prantsuskeelne kogukond(6) keeldus väljastamast A. Drisile haridust tõendavat dokumenti, mis võimaldaks tal asuda õppima arstiteaduskonda prantsuskeelses kogukonnas, vaatamata sellele, et ta sooritas arsti- ja stomatoloogiateaduskonda sisseastumise ja õppima asumise eksamid edukalt, kuna mitteresidendist üliõpilaste suhtes kehtib arstiteaduse bakalaureuseõppesse vastuvõtu piirarv (edaspidi „mitteresidentidest üliõpilaste piirarv“). Selle otsuse vaidlustamisel väitis A. Dris muu hulgas, et tema olukord sarnaneb sellise üliõpilase olukorraga, keda kvalifitseeritakse 16. juuni 2006. aasta dekreedi, millega reguleeritakse üliõpilaste arvu kõrgkoolide bakalaureuseõppes teatavatel erialadel (décret de la Communauté française régulant le nombre d’étudiants dans certains cursus de premier cycle de l’enseignement supérieur, du 16 juin 2006)(7), põhikohtuasjas kohaldatavas redaktsioonis(8), artikli 1 tähenduses „residendiks“, kuna ta on selles liikmesriigis omandanud keskhariduse ja saanud keskhariduse lõputunnistuse.
5.        Põhikohtuasjas kõne all olevate Belgia õigusnormide, eelkõige selle dekreedi peale esitati 2006. aastal tühistamishagi, mille tulemusel esitas Cour constitutionnelle (Belgia konstitutsioonikohus) Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse. Selle taotluse kohta tehti 13. aprilli 2010. aasta kohtuotsus Bressol jt, mille järel Cour constitutionnelle (konstitutsioonikohus) tühistas 31. mai 2011. aasta kohtuotsusega nr 89/2011 selle dekreedi artikli 8 ühe osa.
6.        Käesolev eelotsusetaotlus on seega kohtuotsuse Bressol jt jätk ning selles palutakse Euroopa Kohtul ELTL artiklite 18 ja 21 alusel hinnata piirialal elavate ja naaberliikmesriigis keskhariduse omandanud üliõpilaste olukorra sarnasust naaberliikmesriigis elavate üliõpilaste olukorraga.
7.        Teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata samamoodi nagu kohtuotsuses Bressol jt, täpsustades samas asjaolusid, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus peab arvesse võtma, kui ta analüüsib A. Drisi olukorda, kelle suhtes tuleks minu arvates kohaldada sama korda nagu residendist üliõpilaste suhtes.
II.    Õiguslik raamistik
A.      Rahvusvaheline õigus
8.        Belgia prantsuskeelse kogukonna valitsuse ja Luksemburgi Suurhertsogiriigi valitsuse vahelise ülikoolikoostöö erikokkuleppe (accord particulier relatif à la coopération universitaire en formation médicale entre le Gouvernement de la Communauté française de Belgique et le Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg)(9) artiklis 1 on sätestatud:
„Luksemburgi Suurhertsogiriigi haiglad aitavad kaasa prantsuskeelse kogukonna ülikoolide pakutavale meditsiiniõppele […], eelkõige võttes oma struktuuris vastu bakalaureuse- ja magistriõppe üliõpilasi tasustamata praktikale […].“
9.        Kokkuleppe artiklis 2 on ette nähtud:
„Igal aastal võib maksimaalselt 15 Université de Luxembourgi (Luksemburgi ülikool) üliõpilast, kel on Luksemburgi Hertsogiriigi keskharidusasutuse väljastatud keskharidustunnistus ja kes vastavad Luksemburgi ülikooli sisseastumistingimustele, pääseda edasi õppima arstiteaduste ja hambaarstiteaduse bakalaureuseõppesse prantsuskeelse kogukonna ülikooli.
Need üliõpilased valib Luksemburgi ülikool ainult nende seast, kes on samal aastal edukalt läbinud „Akadeemilise bakalaureuseõppe loodusteadustes – arstiteaduse eriala“ õppekava esimese kursuse ja kellest moodustatakse aastalõpueksami tulemusel paremusjärjestus või kellele antakse üldise keskmise hinde alusel koht eelisjärjekorras.
Koostöö korraldus määratakse kindlaks Luksemburgi ülikooli ja prantsuskeelse kogukonna asjaomaste ülikoolide vahelistes erikokkulepetes […].“
B.      Belgia õigus
10.      16. juuni 2006. aasta dekreedi artiklis 1 on sätestatud:
„Residendist üliõpilane käesoleva dekreedi tähenduses on üliõpilane, kes kõrgharidusasutusse astumise ajal tõendab, et tema peamine elukoht on Belgias ja et ta vastab ühele järgmistest tingimustest:
1°      tal on Belgias alaline elamisõigus;
2°      tema peamine elukoht on olnud Belgias vähemalt 15 kuud enne kõrgharidusasutusse astumist ning samal ajal on ta tegelenud erialase tegevusega, mille eest on makstud palka või mitte, või Belgia ametiasutus on talle hüvitanud sissetuleku puudumist;
[…]
7°      enne kõrgharidusasutusse astumist oli tema peamine elukoht Belgias vähemalt kolm aastat;
[…]
Artikli 1 punktis 1 nimetatud „alaline elamisõigus“ tähendab Euroopa Liidu teise liikmesriigi kodanike puhul [direktiivi 2004/38/EÜ(10)] artiklitega 16 ja 17 antud õigust […].“
11.      Prantsuskeelse kogukonna 29. märtsi 2017. aasta dekreedi arsti- ja hambaarstiteaduse õpingute kohta (décret de la Communauté française du 29 mars 2017 relatif aux études de sciences médicales et dentaires)(11) põhikohtuasjas kohaldatavas redaktsioonis(12) on artikli 1 lõikes 1 sätestatud:
„Arstiteaduste bakalaureuseõppesse ja hambaarstiteaduse bakalaureuseõppesse pääsevad ainult üliõpilased, kes vastavad [prantsuskeelse kogukonna] 7. novembri 2013. aasta dekreedi, millega määratakse kindlaks kõrgharidusmaastik ja akadeemiline õppetöökorraldus [(décret de la Communauté française du 7 novembre 2013 définissant le paysage de l’enseignement supérieur et l’organisation académique des études)(13)], artiklis 107 sätestatud bakalaureuseõppesse vastuvõtu üldtingimustele ning kes on saanud arstiteaduste bakalaureuseõppe ja/või hambaarstiteaduse bakalaureuseõppe sisseastumis- ja vastuvõtueksami (edaspidi „sisseastumis- ja vastuvõtueksam“) edukalt sooritamise kohta väljastatud tõendi.“
12.      29. märtsi 2017. aasta dekreedi artiklis 6 on ette nähtud:
„1.      Hiljemalt kolme päeva jooksul pärast arutelu edastab sisseastumis- ja vastuvõtueksami komisjoni esimees [Académie de recherche et d’enseignement supérieur, Belgique (ARES) (teadus- ja kõrgharidusakadeemia, Belgia)] kaudu kandidaatidele eksami tulemused ning edastab edukate kandidaatide nimekirja ülikoolidele, kes on pädevad korraldama ja korraldavad arstiteaduse bakalaureuseõpet ja/või hambaarstiteaduse bakalaureuseõpet.
Hiljemalt 10 päeva jooksul pärast eksami korraldamist väljastab sisseastumis- ja vastuvõtueksami komisjon edukatele kandidaatidele tõendi sisseastumis- ja vastuvõtueksami eduka sooritamise kohta. Ilma et see piiraks muude vastuvõtutingimuste kohaldamist, immatrikuleeritakse selle tõendi omanik ülikoolis, mille ta on vastavalt artikli 1 lõikele 3 eksamile registreerumisel märkinud.
Eksami edukalt sooritamise tunnistus kehtib immatrikuleerimiseks ainult järgnevaks õppeaastaks. See on isiklik ja võõrandamatu. Sisseastumis- ja vastuvõtueksami komisjoni poolt nõuetekohaselt hinnatud vääramatu jõu korral võib seda tõendit kasutada kahe järjestikuse õppeaasta jooksul.
2.      Aruteludes lähtub sisseastumis- ja vastuvõtueksami komisjon järgmisest süsteemist: igale harule määratakse arv T, mis võrdub kõigi kandidaatide arvuga, kes on sooritanud sisseastumis- ja vastuvõtueksami edukalt artikli 1 tähenduses, ja igale harule määratakse arv NR, mis võrdub sisseastumis- ja vastuvõtueksami edukalt sooritanud kandidaatide arvuga, keda ei loeta 16. juuni 2006. aasta dekreedi […] artikli 1 tähenduses residendist üliõpilaskandidaadiks.
Kui arvu NR ja arvu T omavaheline suhe ületab 30%, koostab sisseastumis- ja vastuvõtueksami komisjon paremusjärjestuse sisseastumiseksami edukalt sooritanud kandidaatidest, keda ei saa lugeda residentidest üliõpilaskandidaatideks, et määrata kindlaks need kandidaadid, kellele väljastatakse eksami edukalt sooritamise tõend. Hindamiskomisjon järjestab need kandidaadid kahanevas järjekorras vastavalt iga kandidaadi sisseastumis- ja vastuvõtueksami koondhinnetele. Eksamikomisjon annab kandidaatidele eksami edukalt sooritamise tõendeid paremusjärjekorras seni, kuni nende kandidaatide osakaal, keda ei saa lugeda residentidest üliõpilaskandidaatideks, kõigist eksami edukalt sooritanud kandidaatidest jõuab 30 protsendini.
Selle menetluse lõppedes määratakse igale harule arv L, mis võrdub nende üliõpilaskandidaatide arvuga, kellele antakse eksami edukalt sooritamise tõend.“
13.      Nimetatud dekreedi artiklis 17 bis on ette nähtud:
„Käesoleva dekreedi artikleid 1–7 ei kohaldata üliõpilastele, kes vastavalt [prantsuskeelse kogukonna ja Luksemburgi vahelisele] kokkuleppele pääsevad edasi õppima ülikooli arstiteaduste bakalaureuseõppesse.“
III. Põhikohtuasja faktilised asjaolud ja eelotsuse küsimus
14.      A. Dris, kes on Luksemburgi kodanik ja elab ühes Belgia piiri äärses Luksemburgi omavalitsusüksuses, omandas keskhariduse Arlonis asuvas õppeasutuses.
15.      Ta osales 5. juulil 2022 arsti- ja hambaarstiteaduste erialale sisseastumise ja vastuvõtu eksamil, mille sooritas edukalt. Kuna aga A. Drisi ei saa pidada „residendist üliõpilaseks“ 16. juuni 2006. aasta dekreedi artikli 1 tähenduses, kohaldati tema suhtes mitteresidendist üliõpilaste piirarvu ning tema keskmist hinnet arvesse võttes ei saanud ta eksami edukalt sooritamise tõendit, mis võimaldaks tal immatrikuleeruda prantsuskeelses kogukonnas arstiteaduskonnas.
16.      A. Dris esitas 12. septembril 2022 Conseil d’État’le (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) kaebuse, milles ta palus ühelt poolt selle otsuse täitmine, mis sai talle teatavaks 14. juulil 2022 ja millega keelduti talle eksami edukalt sooritamise tõendit väljastamast, peatada äärmiselt kiireloomulises menetluses –, kuid see taotlus jäeti selle kohtu 27. septembri 2022. aasta otsusega rahuldamata –, ja teiselt poolt see otsus tühistada.
17.      Kuna A. Dris on Luksemburgi kodanik, kellel on Belgias asuva keskharidusasutuse väljastatud keskharidustunnistus, siis leiab ta esimesena, et teda diskrimineeritakse eelkõige võrreldes:
–        esiteks Luksemburgi kodanikega, kellel on keskhariduse diplom, mille on välja andnud Luksemburgis asuv keskharidusasutus, ja kes seetõttu saavad minna edasi õppima arstiteaduse bakalaureuseõppesse prantsuskeelse kogukonna ülikoolis;
–        teiseks üliõpilastega, kellel on Belgias asuva keskharidusasutuse väljastatud keskharidustunnistus ja kes – olles 16. juuni 2006. aasta dekreedi artikli 1 tähenduses residendid – pidid ainult sisseastumiseksami edukalt sooritama ja kelle suhtes ei kohaldatud seega mitteresidendist üliõpilaste piirarvu, ja
–        lõpuks üliõpilastega, kellel on Luksemburgi Suurhertsogiriigis asuva keskharidusasutuse väljastatud keskharidustunnistus ja kes on 16. juuni 2006. aasta dekreedi artikli 1 tähenduses residendid ja pidid seega ainult sisseastumis- ja vastuvõtueksami edukalt sooritama ja kelle suhtes ei kohaldatud seega mitteresidendist üliõpilaste piirarvu.
18.      Teisena leiab A. Dris, et 16. juuni 2006. aasta dekreedi artikkel 1, 29. märtsi 2017. aasta dekreedi artiklid 1, 6 ja 17 bis ning prantsuskeelse kogukonna ja Luksemburgi vaheline kokkulepe rikuvad ELTL artikli 18 esimest lõiku ja artikli 21 lõiget 1, kuna need ei võta sisseastumiseksami korra kehtestamisel ja Luksemburgi üliõpilaste suhtes kehtestatud erandi korraldamisel arvesse piiriüleste üliõpilaste olukorda.
19.      Täpsemalt, mis puudutab tema staatust piiriülese üliõpilasena, siis leiab A. Dris eelkõige, et tema olukord sarnaneb 16. juuni 2006. aasta dekreedi artikli 1 tähenduses „residendiks“ kvalifitseeritud üliõpilase olukorraga, kuna ta on kogu oma koolihariduse omandanud Belgias ja tema peamised seosed on Belgias, st tema kooliväline tegevus või sõprussuhted. Ta lisab, et liidu kodanikku ei tohi kohelda ebasoodsamalt pelgalt seetõttu, et ta on kasutanud oma liikumisvabadust. Nii väidab ta kohtuotsusele Bressol jt tuginedes, et mitteresidendist üliõpilaste piirarvu saab õigustada üksnes nende üliõpilaste puhul, kes ei ole veel kasutanud oma liikumisvabadust, kuid seda ei saa kohaldada üliõpilase suhtes, kellel on liikumisvabaduse kasutamisel juba seos prantsuskeelse kogukonnaga.
20.      A. Dris järeldab, et nõutav elukohatingimus kujutab endast otsest diskrimineerimist kodakondsuse alusel, ning lisab, et 15. märtsi 2005. aasta kohtuotsuses Bidar(14) võrdsustatakse liikmesriigis õppivat õppijat selle riigi residendiga. Seetõttu ei saa teda kohelda teisiti kui sihtliikmesriigi üliõpilasi, isegi kui tal ei ole seaduslikku residendi staatust.
21.      A. Dris kinnitab samuti, et Belgia koolis käivad Luksemburgi õpilased ja Luxembourgi provintsist pärit Belgia õpilased kuuluvad samasse suurde tööhõivepiirkonda ning et väljaõppega põetajad töötavad selles suures tööhõivepiirkonnas ja selle suure piirkonna teenistuses. Suurt osa Luxembourgi provintsi elanikele pakutavast arstiabist pakuvad Luksemburgi Suurhertsogiriigi tervishoiuteenuste osutajad. Ta lisab, et kõnealune Belgia piiriala kannatab karmilt arstide puuduse tõttu.
22.      Prantsuskeelse kogukonna valitsus vaidleb neile argumentidele vastu, väites eelkõige, et esiteks ei erine piiriüleste üliõpilaste olukord nende teiste mitteresidentidest üliõpilaste olukorrast, kes on saanud keskharidustunnistuse, mille on väljastanud Belgias asuv keskharidusasutus. Teiseks ei saa nõustuda argumendiga, et piiriülene üliõpilane võib pakkuda arstiteenuseid Belgia territooriumil, kuna see kehtib kõigi mitteresidendist üliõpilaste suhtes, kes otsustavad pärast õpingute lõpetamist Belgiasse elama asuda, ning kuna ta lähtub ka eeldusest, et selline piiriülene üliõpilane on oma akadeemiliste meditsiiniõpingute lõpus „piiriülene“ arst, mis on vaid spekulatiivne.
23.      Pealegi ole A. Drisi viidatud Euroopa Kohtu praktika tema arvates asjakohane osas, milles see puudutab riigisiseseid õigusnorme õpinguteks antava rahalise abi ja sotsiaaltoetuste valdkonnas, kuna põhikohtuasi puudutab rahvatervise huvides õigustatud piiranguid.
24.      Neil asjaoludel otsustas Conseil d’État (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas ELTL artikli 18 esimest lõiku ja artikli 21 lõiget 1 tuleb eraldi või koostoimes [ELTL] artikli 165 lõikega 1 ja lõike 2 teise taandega ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 14 lõikega 1 tõlgendada nii, et nende sätetega on vastuolus selline „mitteresidentidest“ üliõpilastele kohaldatav kvoodisüsteem ülikooli arstiõpingutele pääsemiseks, nagu on kehtestatud […] 16. juuni 2006. aasta dekreedi […] artikliga 1 ning 29. märtsi 2017. aasta dekreedi artiklitega 1, 6 ja 17 bis, eesmärgiga säilitada kvaliteetne tervishoiusüsteem ja samuti tagada väljaõppe saanud personali kvaliteedi ja rahvatervise kaitse eesmärgid, sest suur osa mitteresidentidest üliõpilasi lahkub pärast meditsiiniõpingute lõpetamist riigi territooriumilt?“
25.      A. Dris, Belgia valitsus ja Euroopa Komisjon esitasid kirjalikud seisukohad ja osalesid 14. jaanuaril 2026 toimunud kohtuistungil, kus nad vastasid suuliselt vastamiseks esitatud Euroopa Kohtu küsimustele.
IV.    Õiguslik analüüs
26.      Enne kui analüüsida eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimust sisuliselt selle kohta, kas ELTL artikli 18 esimese lõiguga ja artikli 21 lõikega 1 on vastuolus õigusnormid, millega kehtestatakse arstiteaduste õpingutele vastuvõtuks nende üliõpilaste piirarv, kes ei ole neid õpinguid korraldava liikmesriigi elanikud, tundub mulle oluline esmalt täpsustada kahte asjaolu.
A.      Sissejuhatavad märkused
27.      Esiteks leian vastupidi komisjoni kirjalikes seisukohtades esitatud väidetele, mida korrati kohtuistungil, et direktiiv 2004/38 ei ole käesoleval juhul kohaldatav selleks, et põhjendada A. Drisi Belgias elamise õigust. Selle direktiivi artikli 6 lõikes 1 on nimelt sätestatud, et „[l]iidu kodanikel on õigus elada teise liikmesriigi territooriumil kuni kolm kuud, ilma et nad peaksid täitma muid tingimusi või formaalsusi peale nõude omada kehtivat isikutunnistust või passi“. Lihtsalt sellest, et käiakse päevasel ajal teises liikmesriigis ilma seal ööbima, ei piisa selleks, et tuvastada, et on tekkinud selline ajutine riigis viibimise õigus, mis võimaldaks sellel kodanikul kasutada nimetatud direktiivi artikli 24 lõikes 1 sätestatud võrdse kohtlemise õigust. Lisaks on selle artikli lõikes 2 ette nähtud erandid, nimelt, et vastuvõttev liikmesriik ei ole „kohustatud enne alalise elamisõiguse omandamist andma stipendiumide või õppelaenudena toimetulekutoetust õpinguteks, sealhulgas tööalaseks koolituseks, muudele isikutele kui töötajatele, füüsilisest isikust ettevõtjatele, sellise staatuse säilitanud isikutele ja nende pereliikmetele“.
28.      Ma ei usu, et kohtuotsusest Bressol jt saaks järeldada vastupidi, sest nimetatud kohtuotsuses piirdus Euroopa Kohus sellega, et palus eelotsusetaotluse esitanud kohtul kontrollida, kas mõned kaebajad elasid Belgias, enne kui nad soovisid ennast mõnele asjaomastest õppekavadest registreerida. Kuid A. Drisi Luksemburgi kodakondsusele ja residendi staatusele ei ole vastu vaieldud.
29.      Järeldan sellest, et direktiiv 2004/38 ei ole käesolevas kohtuasjas kohaldatav.
30.      Teiseks on prantsuskeelse kogukonna ja Luksemburgi vahelises kokkuleppes, millele viitab 29. märtsi 2017. aasta dekreedi artikkel 17 bis, sisuliselt ette nähtud, et teatud hulk Luksemburgi ülikooli üliõpilasi, kellel on Luksemburgi keskharidustunnistus, võivad jätkata Luksemburgi ülikoolis alustatud arstiteaduste õpinguid prantsuskeelse kogukonna ülikoolis, kuna Luksemburgi ülikoolis ei ole täielikku arstiteaduse õppekava.
31.      Sellega seoses tuleb meenutada, et A. Dris ei vasta sellise ülikoolidevahelise koostöö tingimustele, kuna tal puudub Luksemburgi Suurhertsogiriigi keskharidusasutuse väljastatud keskharidustunnistus ja ta ei ole alustanud arstiteaduste õpinguid Luksemburgi ülikoolis.
32.      Põhikohtuasja ese on aga kaebus, milles palutakse tühistada eksamikomisjoni otsus jätta A. Drisile mitteresidendist üliõpilaste kvoodisüsteemi kohaldamist eksami edukalt sooritamise tõend väljastamata. Seetõttu on eelotsuseküsimus minu arvates hüpoteetiline, kuna see puudutab 29. märtsi 2017. aasta dekreedi artiklit 17 bis.
B.      Sisulised küsimused
33.      Kohtuasja sisu kohta tuleb meenutada, et liikmesriigi õigusnorm, mis seab mõned kodanikud ebasoodsamasse olukorda pelgalt seetõttu, et nad on kasutanud oma vabadust liikuda ja elada teises liikmesriigis, piirab igale liidu kodanikule ELTL artikli 21 lõikega 1 tagatud vabadusi(15), muu hulgas haridusvaldkonnas(16).
34.      Kohtuotsuses Bressol jt tuletas Euroopa Kohus meelde, et diskrimineerimiskeelu põhimõte keelab mitte ainult otsese diskrimineerimise kodakondsuse alusel, vaid ka igasuguse kaudse diskrimineerimise, mis mõne muu tunnuse järgi vahet tehes toob faktiliselt kaasa samasuguse tagajärje(17). Seega kujutab riigisisene õigusnorm, mis ei ole objektiivselt õigustatud ega taotletava eesmärgiga proportsionaalne, endast kaudset diskrimineerimist, kui see võib oma olemuselt mõjutada pigem teiste liikmesriikide kodanikke kui selle riigi kodanikke ning kui seetõttu tekib oht, et esimesena mainituid koheldakse halvemini(18).
35.      Lisaks täpsustas Euroopa Kohus selles kohtuotsuses, et liikmesriigid võivad valida üliõpilaste valimisel põhineva haridussüsteemi, tingimusel et see ei ole diskrimineeriv(19).
36.      Käesoleval juhul on vaidlusaluste dekreetidega kehtestatud üliõpilaste elukohast sõltuv valimiskord ja määratletud see mõiste teatud hulga kriteeriumide abil. Mitteresidendist üliõpilaste puhul ei pruugi sisseastumiseksami sooritamine olla piisav Belgias arstiteaduste õpingute alustamiseks. Nimelt, kui nad moodustavad rohkem kui 30% nende üliõpilaste koguarvust, kes on sooritanud sisseastumiseksami edukalt, siis järjestatakse nad nende tulemuste alusel, mistõttu nende mitteresidendist üliõpilaste osakaal, kellele väljastatakse arstiteaduste õpingutele vastuvõtmiseks vajalik eksami edukalt sooritamise tõend, on piiratud 30%‑ga nende üliõpilaste koguarvust, kes on sooritanud sisseastumiseksami edukalt(20). Seevastu residendist üliõpilased, kes on sooritanud sisseastumiseksami edukalt, saavad eksami edukalt sooritamise tõendi, olenemata nende arvust.
37.      Seega põhjustavad need riigisisesed õigusnormid residendist ja mitteresidendist üliõpilaste ebavõrdset kohtlemist. Sellist elukohatingimust, nagu on kõne all põhikohtuasjas, on kergem täita oma riigi kodanikel, kelle elukoht on kõige sagedamini Belgias, kui teiste liikmesriikide kodanikel, kelle elukoht on sageli teises liikmesriigis(21). Selline ebavõrdne kohtlemine piirab õigust vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil.
38.      Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt võib vaba liikumise ja elamise õiguse piirang olla liidu õiguse seisukohast õigustatud ainult juhul, kui see lähtub üldise huviga põhjendatud ning asjaomaste isikute, kodakondsusest sõltumatutest objektiivsetest kaalutlustest ning on riigisiseses õiguses õiguspäraselt taotletud eesmärgi suhtes proportsionaalne(22).
39.      Kohtuotsuses Bressol jt anti eelotsuse küsimusele vastamiseks mitu juhist. Näiteks möönis Euroopa Kohus, et „kvaliteetse, tasakaalustatud ning kõigile kättesaadava raviteenuse säilitamise“ eesmärk on õiguspärane, kui see aitab kaasa rahvatervise kaitse kõrge taseme saavutamisele,(23) nimelt väljaõppe saanud personali kvaliteedi tagamisega(24). Selleks tuletas ta meelde eelotsusetaotluse esitanud kohtu pädevust analüüsida, mil määral on õigusnormid selle eesmärgi saavutamiseks sobivad ega lähe kaugemale, kui on selle eesmärgi saavutamiseks vajalik(25). Selleks et anda liikmesriigi kohtule tarvilik vastus(26), näeb Euroopa Kohus ette kolmeetapilise arutluskäigu.
40.      Esiteks peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollima, kas esinevad tegelikud ohud rahvatervise kaitsele(27), kusjuures tuleb täpsustada, et liikmesriik võib võtta kaitsemeetmeid, ilma et ta peaks ootama tervishoiutöötajate nappuse või hariduse kvaliteeti ohustavate riskide realiseerumist.(28) Lisaks peavad pädevad ametiasutused tõendama, et need ohud on olemas –viies läbi arvulise analüüsi, milles võetakse kõigepealt arvesse nende mitteresidendist üliõpilaste rühma mõju, kes on saanud Belgia keskhariduse lõputunnistuse, mis on tehtud prantsuskeelse kogukonna õppeasutuses – selle eesmärgi saavutamisele, milleks on tagada spetsialistide kättesaadavus prantsuskeelses kogukonnas. Seejärel tuleb arvesse võtta võimalust, et residendist üliõpilased otsustavad pärast õpingute lõppu tegutseda oma kutsealal muus riigis kui Belgia Kuningriik. Lõpuks tuleb selles analüüsis arvesse võtta nende isikute võimalikku asumist prantsuskeelsesse kogukonda, kes ei ole seal arsti kutsealal tegutsemiseks õppinud(29).
41.      Analüüsi raames võib arvesse võtta ka võimalusi teha terve praktilise töö praktika või osa sellest Luksemburgi Suurhertsogiriigi raviasutustes vastavalt prantsuskeelse kogukonna ja Luksemburgi vahelise kokkuleppe artiklile 1.
42.      Teiseks, kui eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et oht rahvatervise kaitsele on tõendatud, peab ta pädevate asutuste esitatud andmeid arvestades hindama, kas põhikohtuasjas kõne all olevaid õigusnorme võib pidada rahvatervise kaitse eesmärgi saavutamiseks sobivaks(30).
43.      Selles kontekstis peab eelotsusetaotluse esitanud kohus hindama, kas A. Drisile elukohakriteeriumi põhjal kohaldatud piirarv aitab kaasa selle eesmärgi saavutamisele.
44.      Nimelt on arutatud kriteeriumi, millel võib mitteresidendist üliõpilaste kõrgkooli õppesse vastuvõtmise piirarv põhineda. Seega nõustus komisjon ainult selle riigi kriteeriumiga, kus keskhariduse lõputunnistus saadi, ning lõpetas 2017. aasta mais(31) Austria Vabariigi suhtes algatatud rikkumismenetluse 24. jaanuaril 2007(32). Seevastu märkis komisjon kohtuistungil, et Belgia Kuningriigi vastu algatati EU
Piloti vormis uus menetlus, mis puudutas mitteresidendist üliõpilaste arstiteaduste õppesse vastuvõtu piirarvu üliõpilase elukoha järgi, ning et sellele oli lisatud A. Drisi 2023. aastal esitatud kaebus.
45.      Kuigi elukohakriteerium arstiteaduste õppesse vastuvõtu piiramiseks ja selleks, et vältida „ülikooliturismi“ õppimiseks liikmesriigis, kus õppesse vastuvõtu tingimused on vähem ranged kui teistes liikmesriikides, selleks et praktiseerida teises liikmesriigis, võib olla mõistetav, näitab A. Drisi juhtum siiski, et see ainus kriteerium on teatavates olukordades iseenesest sobimatu.
46.      Seega, kuna A. Dris läbis kõik keskkooliõpingud Belgias, mida tõendas keskhariduse lõputunnistus, veetis ta enamuse ajast selles liikmesriigis, mis aitas kaasa sõprussidemete loomisele teiste õpilastega ja osalemisele koolivälises tegevuses Arlonis. Kuna lapse elu määravad suurel määral tema koolis käimine ja koolivälised tegevused, võib asuda seisukohale, et tal on Belgiaga seos, mis on samaväärne residendi seosega riigisiseste õigusnormide tähenduses.
47.      Euroopa Kohus lahendas sarnase vaidluse mitteresidendist üliõpilastele rahalise toetuse andmise kriteeriumi üle.
48.      Selles küsimuses(33) on Euroopa Kohus juba otsustanud, et ainus tingimus, et kooli lõputunnistus peab olema saadud Belgias, on liiga üldine ja välistav, sest eelistatakse põhjendamatult asjaolu, mis ei pruugi näidata reaalse ja tegeliku seose ulatust toetuse taotleja ja geograafilise tööturu vahel(34).
49.      Sellega seoses leidis Euroopa Kohus, et tulenevalt sellest, et üliõpilane on sooritanud olulise osa oma keskkooliõpingutest liikmesriigis, on tal tekkinud selle liikmesriigi ühiskonnaga tegelik side(35). Kohtuasjas, milles tehti kohtuotsus Bidar, tulenes vastuvõtva liikmesriigi ühiskonda piisava lõimumise tagamine tingimustest, mis nõudsid varasemat elamist selle riigi territooriumil(36). Kohus leidis aga, et kõnealuses kohtuasjas käsitletud õigusnormid, mis puudutasid ainult riigi territooriumil elavatele üliõpilastele antavat toetust subsideeritud laenu vormis, muutsid selle tingimuse täitmise teise liikmesriigi kodaniku jaoks võimatuks, sõltumata tema tegelikust integreerumisastmest vastuvõtva liikmesriigi ühiskonnas. Seetõttu otsustas Euroopa Kohus, et sellist kohtlemist ei saa pidada põhjendatuks asjaomaste õigusnormidega taotletava õiguspärase eesmärgiga(37).
50.      Leian, et see mõiste „seotus“ võib olla tarvilik selleks, et käsitleda olukordi, kus liidu kodanikke, kes on kasutanud oma liikumisvabadust teises liikmesriigis keskhariduse lõputunnistusega tõendatud keskhariduse omandamiseks, kuid kes seal ei ela, koheldakse erinevalt liidu kodanikest, kelle elukoht on selles liikmesriigis. Selleks, et vältida juhtumipõhist analüüsi sisseastumiseksami ajal, võib see seotus seisneda nõudes, et keskkooliõpingute lõputunnistusele vahetult eelnenud aastatel peab õpilane olema õppinud Belgias. Seega oleks kartus nn ülikooliturismi ees välistatud nende noorte liidu kodanike puhul, kes on saanud hariduse Belgias eas, mil kutse- või erialavalikud ei ole veel kindlaks määratud.
51.      Seega leian, et mitteresidendist üliõpilaste kvoodisüsteemi, mis on nüüd arstiteaduste õppes ette nähtud, võiks vaidlustada selles osas, kas see võimaldab tagada rahvatervise eesmärgi saavutamise, eelkõige seoses küsimusega, kas A. Drisiga samas olukorras olevate üliõpilaste arvu piiramine võib tõepoolest suurendada nende diplomeeritud isikute arvu, kes on valmis lõpuks tagama tervishoiuteenuse kättesaadavuse prantsuskeelses kogukonnas(38).
52.      Kolmandaks peab eelotsusetaotluse esitanud kohus igal juhul hindama, kas põhikohtuasjas kõne all olevad õigusnormid osas, milles need ei võrdsusta „residentidega“ 16. juuni 2006. aasta dekreedi artikli 1 tähenduses üliõpilasi, kes sarnaselt A. Drisiga on omandanud suure osa keskharidusest Belgias, mida tõendab keskhariduse lõputunnistus, kuid elavad Luksemburgis, ei lähe kaugemale sellest, mis on viidatud eesmärgi saavutamiseks vajalik, st kas selle eesmärgi saavutamiseks ei ole olemas vähem piiravaid meetmeid(39).
53.      Kõrgkooliõpinguteks antava rahalise toetuse valdkonnas on Euroopa Kohus käesoleva ettepaneku eelmises punktis ette nähtud proportsionaalsuse kontrolli läbi viies möönnud, et elukohanõue ei ole tingimata ainus asjaolu, mis iseloomustab asjaomase isiku tegelikku seotust asjaomase liikmesriigiga, ning on seetõttu liiga välistav(40). Nimelt otsustas Euroopa Kohus kohtuotsuses Giersch jt, et „mõistlikule tõenäosusele, et abi saajad tuleks tagasi Luksemburgi elama ja suunduksid riigi tööturule, et anda oma panus selle liikmesriigi majanduse arengusse, [saab] kaasa aidata teiste meetmetega kui nõue, et üliõpilane peab […] eelnevalt elama Luksemburgis“(41). Selles kohtuotsuses Euroopa Kohus tunnistas, et võib arvesse võtta asjaolu, et üliõpilane elab üksi või koos vanematega selle liikmesriigiga piirnevas liikmesriigis, kus tema vanemad on pikka aega töötanud(42).
54.      Tuleb tõdeda, et kohtuotsused Bidar ja Giersch jt, mis ei käsitle kõrgkooli vastuvõtmist, käsitlevad rahalist abi selliste õpingute läbimiseks. Samas võib see integratsiooni kriteerium, mida nende kohtuotsuste tähenduses mõistetakse tegeliku sideme või tegeliku seotusastmena vastuvõtva ühiskonnaga, anda haridusvaldkonnas liikumisvabadusele kasuliku mõju olukorras, kus sellega ei kaasne alalist elamist selles liikmesriigis, kus omandatakse keskharidus ja saadakse keskhariduse lõputunnistus, nagu see on piiriülestel aladel. Internaatkooliõpilaste puhul on seos veelgi tugevam.
55.      Lisaks ei takista A. Drisi omaga sarnastes olukordades piiriülese olukorraga seotud geograafiline lähedus asjaomase piirkonna tööhõivepiirkonda tööle asumist, mis võib isegi Luksemburgi piiripoolel olla kasulik Luksemburgi ja Belgia patsientidele. Tegelikult on olemas direktiiv, mis reguleerib piiriüleseid raviteenuseid(43) ja mille kohta on välja kujunenud kohtupraktika piiriüleste tervishoiuteenuste hüvitamise kohta.(44). Lisaks on prantsuskeelses kogukonnas tervishoiutöötajate nappuse tõttu kehtestatud tööhõivetoetused, et meelitada ligi noori spetsialiste, et suurendada töötajate arvu selles piirkonnas(45).
56.      Seetõttu teen ettepaneku vastata eelotsusetaotluse esitanud kohtule, et ELTL artikleid 18 ja 21 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis ei samasta üliõpilasi, kes on Belgias läbinud kogu või suurema osa keskkooliharidusest, mille lõpetamisel on omandatud keskkooli lõputunnistus, kuigi nende elukoht on mõnes teises liikmesriigis, Belgia elanikega, selleks et piirata nende mitteresidentidest üliõpilaste arvu, kes võivad esimest korda registreeruda arstiteaduste õppesse kõrgkoolides.
V.      Ettepanek
57.      Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Conseil d’État’ (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) eelotsuse küsimusele järgmiselt:
ELTL artikleid 18 ja 21 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis ei samasta üliõpilasi, kes on Belgias läbinud kogu või suurema osa keskkooliharidusest, mille lõpetamisel on omandatud keskkooli lõputunnistus, kuigi nende elukoht on mõnes teises liikmesriigis, Belgia elanikega, selleks et piirata nende mitteresidentidest üliõpilaste arvu, kes võivad esimest korda registreeruda arstiteaduste õppesse kõrgkoolides.
1      Algkeel: prantsuse.
2      Vt 12. augusti 2003. aasta seadus Luksemburgi Ülikooli asutamise kohta (loi portant création de l’Université du Luxembourg, du 12 août 2003, Mémorial A 149, lk 2990), mis jõustus 10. oktoobril 2003. Luksemburgi Ülikool võttis üle õppekavad, mida seni pakkusid Centre Universitaire de Luxembourg (Luksemburgi Ülikoolikeskus), Institut Supérieur de Technologie (Kõrgem Tehnoloogiainstituut), Institut Supérieur d’Études et de Recherches Pédagogiques (Kõrgem Pedagoogiliste Õpingute ja Teadustöö Instituut) ning Institut d’Études Éducatives et Sociales (Haridus- ja Sotsiaaluuringute Instituut) (vt selle seaduse artiklid 54–57).
3      Vt selle bakalaureuseõppe vastuvõtutingimused Luksemburgi ülikooli veebisaidil: https://www.uni.lu/fstm-fr/study-programs/bachelor-en-medecine/.
4      Vt täpsustused igasse neist riikidest vastu võetud üliõpilaste arvu kohta Luksemburgi Ülikooli veebisaidil: https://www.uni.lu/fstm-fr/study-programs/bachelor-en-medecine/universites-partenaires/.
5      Vt selle seaduseelnõu seletuskiri, mille alusel võeti vastu 31. juuli 2020. aasta seadus eriarstiõpingute korraldamise kohta Luksemburgi Ülikoolis (loi portant organisation d’études spécialisées en médecine à l’Université du Luxembourg, du 31 juillet 2020, Mémorial A 662, kättesaadav aadressil: https://wdocs-pub.chd.lu/docs/Dossiers_parlementaires/7531/20250515_Dep%C3%B4t.pdf (lk 3).
6      Edaspidi „prantsuskeelne kogukond“.
7      Moniteur belge, 6.7.2006, lk 34055.
8      Edaspidi „16. juuni 2006. aasta dekreet“.
9      Allkirjastatud 17. juulil 2017 Brüsselis (edaspidi „prantsuskeelse kogukonna ja Luksemburgi vaheline kokkulepe“). See kokkulepe tühistati ja asendati Luksemburgi Suurhertsogiriigi valitsuse ja prantsuskeelse kogukonna valitsuse vahelise erikokkuleppega ülikoolide koostöö kohta meditsiiniõppes (accord particulier relatif à la coopération universitaire en formation médicale entre le Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg et le Gouvernement de la Communauté française), mis sõlmiti Luxembourgis 4. jaanuaril 2022 ja mis ei olnud põhikohtuasja asjaolude asetleidmise ajal veel jõus.
10      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiiv, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (ELT 2004, L 158, lk 77; ELT eriväljaanne 05/05, lk 46).
11      Moniteur belge, 14.4.2017, lk 51063.
12      Edaspidi „29. märtsi 2017. aasta dekreet“.
13      Moniteur belge, 18.12.2013, lk 99347.
14      C‑209/03, edaspidi „kohtuotsus Bidar“, EU:C:2005:169.
15      Vt 16. jaanuari 2025. aasta kohtuotsus Ministarstvo financija (Erasmus+ stipendium) (C‑277/23, EU:C:2025:18, punkt 38 ja seal viidatud kohtupraktika).
16      Vt 16. jaanuari 2025. aasta kohtuotsus Ministarstvo financija (Erasmus+ stipendium) (C‑277/23, EU:C:2025:18, punkt 40 ja seal viidatud kohtupraktika).
17      Vt kohtuotsus Bressol jt (punkt 40 ja seal viidatud kohtupraktika).
18      Vt kohtuotsus Bressol jt (punkt 41 ja seal viidatud kohtupraktika).
19      Vt kohtuotsus Bressol jt (punkt 29).
20      Vt 29. märtsi 2017. aasta dekreedi artikli 6 lõige 2.
21      Vt kohtuotsus Bressol jt (punkt 45 ja seal viidatud kohtupraktika).
22      Vt 16. jaanuari 2025. aasta kohtuotsus Ministarstvo financija (Erasmus+ stipendium) (C‑277/23, EU:C:2025:18, punkt 53 ja seal viidatud kohtupraktika).
23      Vt kohtuotsus Bressol jt (punkt 62 ja seal viidatud kohtupraktika).
24      Vt kohtuotsus Bressol jt (punktid 54 ja 67).
25      Vt kohtuotsus Bressol jt (punktid 63 ja 64).
26      Vt kohtuotsus Bressol jt (punkt 65).
27      Vt kohtuotsus Bressol jt (punktid 66–74).
28      Vt kohtuotsus Bressol jt (punkt 70).
29      Vt analoogia alusel kohtuotsus Bressol jt (punkt 73). Cour constitutionnelle’i (konstitutsioonikohus) 31. mai 2011. aasta kohtuotsuses nr 89/2011 tehti järeldused kohtuotsusest Bressol jt, analüüsides kõiki asjaomaseid erialasid, mida käsitlevad kõnealused eeskirjad, võttes arvesse kohtu esitatud kriteeriume. Seega oli mitteresidendist üliõpilaste piirarv füsioteraapia ja veterinaarõpingute eriala suhtes õigustatud, kuid seda ei tunnistatud põhjendatuks, arvestades ülejäänud seitset eriala, millel liikmesriigi kohtu poolt Euroopa Kohtu esitatud teabe analüüsi põhjal ei ilmnenud kvalifitseeritud isikute nappus sel määral, et see kujutaks endast tõelist ohtu rahvatervisele. Seetõttu lõpetas Belgia Kuningriik selle kvoodisüsteemi kohaldamise mitteresidendist üliõpilaste suhtes üheksast sektorist seitsmes, mille puhul puudus tegelik oht rahvatervisele.
30      Vt kohtuotsus Bressol jt (punkt 75).
31      Vt komisjoni pressiteade, mis on kättesaadav veebilehel: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_17_1282.
32      Vt liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlus (1998)2308 ja komisjoni 24. jaanuari 2007. aasta pressiteade „Üliõpilaste vaba liikumine: komisjon saadab ametlikud kirjad Austriale ja Belgiale“, mis on kättesaadav veebisaidil: ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_07_76.
33      Erinevalt komisjoni seisukohast Austria Vabariigi suhtes seoses mitteresidendist üliõpilaste piirarvuga (vt käesoleva ettepaneku punkt 44).
34      Vt 11. juuli 2002. aasta kohtuotsus D’Hoop (C‑224/98, EU:C:2002:432, punkt 39).
35      Vt kohtuotsus Bidar (punkt 62).
36      Vt kohtuotsus Bidar (punkt 60).
37      Vt kohtuotsus Bidar (punkt 61).
38      Vt kohtuotsus Bressol jt (punkt 76).
39      Vt kohtuotsus Bressol jt (punkt 77).
40      Vt 20. juuni 2013. aasta kohtuotsus Giersch jt (C‑20/12, edaspidi „kohtuotsus Giersch jt“, EU:C:2013:411, punkt 73).
41      Vt kohtuotsus Giersch jt (punkt 77).
42      Vt kohtuotsus Giersch jt (punkt 78).
43      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 9. märtsi 2011. aasta direktiiv 2011/24/EL patsiendiõiguste kohaldamise kohta piiriüleses tervishoius (ELT 2011, L 88, lk 45).
44      Vt näiteks 4. septembri 2025. aasta kohtuotsus Casa Judeţeană de Asigurări de Sănătate Mureș jt (C‑489/23, EU:C:2025:651).
45      Vt sellega seoses Luxembourgi provintsi meditsiiniõdede kohta: https://www.province.luxembourg.be/actualites/subvention-infirmier.