62022CC0582
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
представено на 21 септември 2023 година (
1
)
Дело C‑582/22
Die Länderbahn GmbH DLB,
Prignitzer Eisenbahn GmbH,
Ostdeutsche Eisenbahn,
Ostseeland Verkehrs GmbH
срещу
Bundesrepublik Deutschland,
встъпила страна:
DB Netz AG
(Преюдициално запитване, отправено от Verwaltungsgericht Köln (Административен съд Кьолн, Германия)
„Преюдициално запитване — Железопътен транспорт — Директива 2012/34/ЕС — Член 56 — Регулаторен орган — Правомощие за преразглеждане на такси за изтекли работни разписания — Възможност за приемане на решения с обратно действие — Ограничаване във времето на възможността за предявяване на искове — Действие на решенията на регулаторния орган — Правомощие да се разпореди на управителя на инфраструктурата да върне неоснователно събраните такси“
1.
В основата на настоящото преюдициално запитване стои спор относно контролните правомощия на германския регулаторен орган (
2
) спрямо решенията на управителя на инфраструктурата за таксите, подлежащи на заплащане от железопътните предприятия. Няколко такива предприятия безуспешно са поискали от посочения регулаторен орган да разпореди на управителя на инфраструктурата да върне таксите, които според тях са събрани неоснователно.
2.
Запитващата юрисдикция, която трябва да се произнесе по спора, се обръща към Съда с искане да даде тълкуване на някои разпоредби от Директива 2012/34/ЕС (
3
), свързани с правомощията на националните регулаторни органи в железопътния сектор.
I. Правна уредба
А.
Правото на Съюза. Директива 2012/34
3.
Съгласно член 3 („Определения“):
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
1)
„железопътно предприятие“ означава всяко публично или частно предприятие, лицензирано в съответствие с настоящата директива, основният предмет на дейност на което е предоставянето на услуги за железопътен превоз на товари и/или пътници, с изискване предприятието да осигурява тракция; това включва и предприятия, които предоставят само тракция;
2)
„управител на инфраструктура“ означава всяка организация или дружество, отговарящи за експлоатацията, поддръжката и обновяването на железопътна инфраструктура в мрежа, както и отговарящи за участието в нейното развитие, съгласно правила, установени от държавата членка, в рамките на общата политика за развитие и финансиране на инфраструктурата;
[…]
19)
„заявител“ означава железопътно предприятие или международна група железопътни предприятия, или други [физически] или юридически лица, като например компетентни органи съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007 и товароизпращачи, спедитори и оператори на комбиниран транспорт, които си набавят инфраструктурен капацитет с цел осигуряване на обществена услуга или от търговски интерес;
[…]
25)
„мрежа“ означава цялата железопътна инфраструктура, управлявана от даден управител на инфраструктура;
26)
„референтен документ за железопътната мрежа“ означава документ, в който са определени детайлно общите правила, сроковете, процедурите и критериите относно схемите за налагане на такси и за разпределяне на капацитета, включително всякаква допълнителна информация, необходима за подаването на заявки за инфраструктурен капацитет;
[…]
28)
„работно разписание“ означава данните, определящи всички планирани движения на влакове и подвижен състав, които ще се извършат по съответната инфраструктура през периода, за който се прилага работното разписание;
[…]“.
4.
Член 55 („Регулаторен орган“) предвижда:
„1.   Всяка държава членка създава само един национален регулаторен орган за железопътния сектор. […]
[…]“.
5.
Член 56 („Функции на регулаторния орган“) гласи:
„1.   Без да се засяга член 46, параграф 6, заявителите имат право да подадат жалба до регулаторния орган, ако считат, че са третирани несправедливо, че са дискриминирани или увредени по какъвто и да било друг начин, и по-специално срещу решения, приети от управители на инфраструктура или, когато е приложимо, от железопътното предприятие или оператора на обслужващо съоръжение по отношение на:
[…]
г)
схемата за налагане на такси;
д)
равнището или структурата на таксите за ползване на инфраструктурата, чието заплащане дължат или може да им бъде наложено;
[…]
2.   Без да се засягат правомощията на националните органи за защита [на] конкуренцията за осигуряване на конкуренцията на пазарите на железопътни услуги, регулаторният орган разполага с правомощието да наблюдава условията за конкуренция на пазарите на железопътни услуги, включително по-специално пазара на високоскоростни услуги за превоз на пътници, както и дейностите на управителите на инфраструктура по отношение на параграф 1, букви а)—й). По-специално регулаторният орган проверява спазването на параграф 1, букви а)—й) по своя собствена инициатива и с оглед предотвратяване на дискриминация срещу заявителите. По-специално той проверява дали референтният документ за железопътната мрежа не съдържа дискриминационни условия, или не поражда право на преценка на управителя на инфраструктура, което може да бъде използвано за дискриминиране на заявителите.
[…]
6.   Регулаторният орган гарантира, че определените от управителите на инфраструктура такси са в съответствие с глава IV, раздел 2 и не са дискриминационни. Преговори между заявителите и управителя на инфраструктура по отношение на размера на таксите за инфраструктура са допустими само в случай, че се извършват под надзора на регулаторния орган. Регулаторният орган се намесва, ако преговорите могат да нарушат изискванията на настоящата глава.
[…]
9.   Регулаторният орган разглежда всички жалби и по целесъобразност изисква необходимата информация и започва консултации с всички заинтересовани страни в срок от един месец от получаването на жалбата. Той взема решение по всички жалби, предприема действия за поправяне на положението и информира заинтересованите страни за своето мотивирано решение в предварително установен, разумен срок, и във всеки случай в срок от шест седмици след получаване на цялата относима информация. Без да се засягат правомощията на националните орани за защита на конкуренцията за осигуряване на конкуренцията на пазарите за железопътни услуги, когато е целесъобразно, регулаторният орган взема по собствена инициатива решение за подходящи мерки за коригиране на дискриминация по отношение на заявителите, нарушения на пазара и други нежелателни тенденции на тези пазари, по-специално във връзка с параграф 1, букви а)—й).
Решенията на регулаторния орган са задължителни за всички лица, за които се отнасят, и не подлежат на контрол от друг административен орган. Регулаторният орган трябва да е в състояние да осигурява изпълнението на своите решения посредством подходящи санкции, включително глоби.
[…]“.
6.
Приложение VII („График за процеса на разпределяне“) гласи:
„1)
Работното разписание се съставя веднъж на календарна година.
2)
Промяната в работното разписание се извършва всяка година в полунощ на втората събота на декември. […] Управителите на инфраструктура могат да се договорят за различни дати и в този случай те уведомяват Комисията, ако може да бъде засегнат международният превоз.
[…]“.
Б.
Германското право. Eisenbahnregulierungsgesetz (
4
)
7.
Член 66 („Регулаторен орган и неговите функции“) предвижда:
„(1)   Притежателят на разрешение за достъп има право да подаде жалба до регулаторния орган, ако счита, че е дискриминиран или че решенията на управителя на железопътната инфраструктура засягат по друг начин неговите права […].
[…]
(3)   При непостигане на споразумение за достъпа или на рамково споразумение регулаторният орган може — по искане на притежател на разрешение за достъп или служебно — да осъществи контрол върху решенията на управителя на железопътната инфраструктура. Искането трябва да бъде подадено в рамките на срок, в който […] може да се приеме предложението за сключване на споразумения.
(4)   По-специално, на контрол — по искане или служебно — подлежат:
[…]
5.
схемата за налагане на такси;
6.
размерът или структурата на таксите за ползване на инфраструктурата, чието заплащане се дължи или може да се дължи от притежателя на разрешение за достъп;
7.
размерът и структурата на останалите такси, чието заплащане се дължи или може да се дължи от притежателя на разрешение за достъп;
[…]“.
8.
Член 67 („Правомощия на регулаторния орган, надзор на транспортния пазар, мерки за изпълнение“) предвижда:
„(1)   Регулаторният орган може да приема по отношение на железниците и на останалите лица, за които настоящият закон се прилага, необходимите мерки за отстраняване или недопускане на нарушения на настоящия закон или на актовете на Европейския съюз, които са пряко приложими в неговия обхват […]
[…]“.
9.
Член 68 („Решения на регулаторния орган“) гласи:
„(1)   Регулаторният орган разглежда жалбите в едномесечен срок от получаването им. За целта регулаторният орган изисква от заинтересованите страни да предоставят необходимата информация за вземането на решение и започва консултации с всички заинтересовани страни. Регулаторният орган взема решение по всички жалби и за необходимите мерки за поправяне на положението, като информира засегнатите страни за своето мотивирано решение в предварително установен и разумен срок, но не по-късно от шест седмици след получаване на цялата релевантна информация. Без да се засягат правомощията на ораните за защита на конкуренцията, регулаторният орган взема служебно подходящите мерки за недопускане на дискриминация и нарушения на пазара.
(2)   Ако в хипотезата по член 66, параграфи 1 и 3 решението на управител на железопътна инфраструктура засяга правото на притежателя на право на достъп до железопътната инфраструктура:
1.
регулаторният орган разпорежда на управителя на железопътната инфраструктура да измени решението си, или
2.
регулаторният орган се произнася по действителността на договора или таксите, обявява договорите за недействителни и определя договорните условия или таксите.
Решението, посочено в първото изречение, може да се отнася за референтния документ за железопътната мрежа или условията за ползване на обслужващите съоръжения.
(3)   Регулаторният орган може да задължи, с действие занапред, управителя на железопътната инфраструктура да измени мерките по член 66, параграф 4 или да ги обяви за недействителни, доколкото не съответстват на разпоредбите от настоящия закон или на актовете на Европейския съюз, които са пряко приложими в неговия обхват“.
II. Фактите, главното производство и преюдициалните въпроси
10.
В периода 2002—2011 г. DB Netz AG (
5
), управител на част от германската железопътна инфраструктура, е определяло таксите за достъп до инфраструктурата за всеки период на валидност на работното разписание.
11.
Länderbahn GmbH DLB, Prignitzer Eisenbahn GmbH, Ostdeutsche Eisenbahn и Ostseeland Verkehrs GmBH (наричани по-нататък „жалбоподателите“) са железопътни предприятия, които ползват инфраструктурата, управлявана от DB Netz.
12.
Жалбоподателите са оспорили законосъобразността на прилагането на „регионален коефициент“, който е бил един от елементите на тарифирането за ползване на инфраструктурата на DB Netz. Според тях определените от DB Netz такси са частично незаконосъобразни, тъй като „регионалният коефициент“ е дискриминационен за предприятията, които експлоатират регионални линии (
6
). Ето защо те или са плащали налаганите такси с уговорки, или са задържали тяхното плащане.
13.
На 5 март 2010 г., в рамките на упражнен контрол върху определените от DB Netz такси, Bundesnetzagentur приема решение, с което (
7
):
–
обявява за недействителен референтния документ за железопътната мрежа за работното разписание за 2011 г. в частта, в която се предвижда прилагане на „регионален коефициент“,
–
посочва, че гражданските съдилища са тези, които след преценка по справедливост трябва да се произнесат по връщането на евентуално надвзетите такси (
8
).
14.
На 9 ноември 2017 г. Съдът постановява решение CTL Logistics (
9
), в което след анализ на германското законодателство (
10
) приема, че Директива 2001/14/ЕО (
11
), предшественик на Директива 2012/34, „не допуска[…] прилагането на национална правна уредба […], предвиждаща проверка на справедливостта на таксите за ползване на железопътната инфраструктура за всеки отделен случай от общите съдилища и възможността евентуално да се измени размерът на тези такси, независимо от надзора, упражняван от регулиращия орган“.
15.
Като се позовават на решение CTL Logistics, жалбоподателите подават до Bundesnetzagentur искане да обяви за недействителни одобрените такси за работните разписания за периода 2003—2011 г. и да задължи DB Netz да върне надплатените суми.
16.
С решения от 11 октомври 2019 г., 3 юли 2020 г. и 11 декември 2020 г., които по същество са идентични, Bundesnetzagentur отхвърля исканията на жалбоподателите. Според нея искането за извършване на контрол ex post е правно необосновано, тъй като железопътните предприятия могат да оспорват само действащите такси.
17.
С жалби, подадени на 6 и 9 ноември 2019 г., жалбоподателите искат от Verwaltungsgericht Köln (Административен съд Кьолн, Германия) да се произнесе в смисъл, че Bundesnetzagentur е длъжна да извърши контрол ex post, който да ѝ позволи да обяви спорните такси за недействителни ex tunc и съответно да разпореди на DB Netz да ги върне.
18.
Преди да се произнесе по исканията на жалбоподателите, посочената юрисдикция иска да се установи по-специално:
–
дали член 56 от Директива 2012/34 предполага, че железопътните предприятия могат да поискат от регулаторния орган преразглеждането ex post с обратно действие на таксите за ползване на инфраструктурата за вече изтекли работни разписания,
–
ако това е така, по какъв начин да бъде осъществено връщането на обявените за недействителни такси, така че правата на железопътните предприятия да бъдат възстановени в пълен обем.
19.
В този контекст Verwaltungsgericht Köln (Административен съд Кьолн) отправя пет преюдициални въпроса, като предвид указанията на Съда ще предложа отговор на първите четири от тях, а именно:
„1)
Трябва ли член 56, параграфи 1, 6 и 9 от Директива 2012/34/ЕС да се тълкува в смисъл, че схема за таксуване може да е годен предмет на обжалване дори когато вече е изтекъл периодът на валидност на проверяваната такса (жалба срещу т.нар. „стара такса“)?
2)
При утвърдителен отговор на първия въпрос: трябва ли член 56, параграфи 1, 6 и 9 от Директива 2012/34/ЕС да се тълкува в смисъл, че при контрол ex post върху стари такси регулаторният орган може да ги обяви за недействителни с действие ex tunc?
3)
При утвърдителен отговор на първия и втория въпрос: допуска ли тълкуването на член 56, параграфи 1, 6 и 9 от Директива 2012/34/ЕС национална правна уредба, която изключва възможността за контрол ex post върху стари такси с действие ex tunc?
4)
При утвърдителен отговор на първия и втория въпрос: трябва ли член 56, параграф 9 от Директива 2012/34/ЕС да се тълкува в смисъл, че по отношение на правните последици предвидените в него мерки на компетентния регулаторен орган за поправяне на положението по принцип е възможно да включват и разпореждане до управителя на инфраструктурата да върне незаконосъобразно събраните такси, въпреки че исканията за връщане на такси между железопътните предприятия и управителя на инфраструктурата могат да се предявяват по гражданскоправен ред?“.
III. Производството пред Съда
20.
Преюдициалното запитване постъпва в Съда на 2 септември 2022 г.
21.
Писмени становища представят Prignitzer Eisenbahn GmbH, Ostdeutsche Eisenbahn и Ostseeland Verkehrs GmBH (съвместно), DB Netz, германското, литовското, норвежкото и полското правителство, както и Европейската комисия.
22.
На проведеното на 15 юни 2023 г. съдебно заседание се явяват Prignitzer Eisenbahn (включително като представител на Ostdeutsche Eisenbahn и Ostseeland Verkehr), DB Netz, германското, австрийското и полското правителство, както и Комисията.
IV. Анализ
А.
Предварителни бележки
23.
Запитващата юрисдикция изхожда от предпоставката, че в случая приложение намира Директива 2012/34, поради което иска да ѝ бъде дадено тълкуване на член 56, параграфи 1, 6 и 9 от тази директива.
24.
Спорните такси в главното производство, приложими за периода 2003—2011 г., обаче са определени и събрани при действието на предхождащата я Директива 2001/14, поради което може да се приеме, че тя е приложима ratione temporis (
12
).
25.
При всички положения член 56, параграфи 1, 6 и 9 от Директива 2012/34 съответства на не толкова подробните разпоредби на член 30, параграфи 2, 3 и 5 от Директива 2001/14 (
13
). Ето защо, както потвърждават всички страни в съдебното заседание, няма пречка вниманието да бъде фокусирано върху член 56 от Директива 2012/34, каквото е искането на запитващата юрисдикция.
Б.
Относима практика на Съда
26.
В акта за преюдициално запитване се цитират решение CTL Logistics, на което многократно се прави позоваване, и решение от 8 юли 2021 г., Koleje Mazowieckie (
14
). Към момента на отправяне на преюдициалното запитване Съдът все още не постановил решение DB Station.
27.
На последното решение, постановено на 27 октомври 2022 г., някои от страните и встъпилите страни в производството се позовават нееднократно, като считат, че същото дава отговор на част от разглежданите тук въпроси (
15
).
В.
По първия преюдициален въпрос
28.
Запитващата юрисдикция иска да се установи дали оспорването на схемата за таксуване е допустимо „дори когато вече е изтекъл периодът на валидност на проверяваната такса“.
29.
От акта за преюдициално запитване се установява, че при отхвърлянето на жалбите на предприятията жалбоподатели Bundesnetzagentur е обвързала упражняването на правото на обжалване на одобряването на съответните такси със срока на валидност на същите (
16
). Ето защо не било възможно да се обжалват „старите такси“ (
17
).
30.
Тази позиция, изглежда, отразява подхода, възприет към съответния момент в германското законодателството (
18
) и съдебна практика (
19
), съгласно който Bundesnetzagentur може да осъществява контрол само върху действащите такси и да приема решения с действие занапред (
20
).
31.
Разрешението, произтичащо от правото на Съюза, обаче не допуска подобно ограничаване във времето, както самото германско правителство признава в писменото си становище (
21
), позовавайки се на решение DB Station.
32.
Член 56, параграф 1, буква д) от Директива 2012/34 дава право на заявителите да подадат жалба „до регулаторния орган […] по отношение на […] равнището или структурата на таксите за ползване на инфраструктурата, чието заплащане дължат или може да им бъде наложено“. Буквалният прочит на тази разпоредба би могъл да наведе на извода, че жалбите се отнасят само за действащи или предвидени за бъдещ период такси, но възприетото от Съда тълкуване е друго.
33.
Така, съгласно решение DB Station, „сезиран на основание член 30, параграф 2 от Директива 2001/14, [регулаторен орган] не може валидно да отрече компетентността си да се произнася по законосъобразността на събраните в миналото такси за ползване на инфраструктура“ (
22
). Това е така включително когато „разпоредба от националното право […] не му позволява да се произнесе по законосъобразността на вече събраните инфраструктурни такси“ (
23
).
34.
Следователно регулаторният орган е компетентен да извърши контрол за законосъобразността на приложени и събрани такси за минали работни разписания и евентуално да обяви същите за недействителни.
35.
Въпреки това е логично да се постави въпросът дали правото на железопътните предприятия да поискат преразглеждане на „старите такси“, не е обвързано със срок (
24
), или напротив — с оглед на принципа на правна сигурност е възможно да се обвърже с времеви ограничения. Този аспект бе засегнат в много от представените в съдебното заседание становища, независимо че запитващата юрисдикция не го изтъква изрично. За пълнота на изложението все пак ще изложа съображения по него.
36.
При липсата на изрична разпоредба в Директива 2012/34 държавите членки в съответствие с принципа на процесуална автономия трябва да определят времевите граници, в които частноправните субекти могат да правят искания пред националните органи за връщане на недължимо платеното в нарушение на правото на Съюза. Държавите членки са длъжни във всички случаи да спазват принципите на ефективност и на равностойност (
25
).
37.
Съгласно предоставените в съдебното заседание данни обаче германското право, изглежда, не установява изрично такива времеви ограничения по отношение на таксите за ползване на железопътната инфраструктура (
26
).
38.
В този контекст запитващата юрисдикция трябва да прецени дали германската правна уредба всъщност не предвижда ограничения в срока за обжалване, или напротив — установява времеви граници, в рамките на които това право може да бъде упражнено и които са основани на давността на правата или на сроковете за предявяване (преклудиране) на исковете.
39.
В рамките на тази преценка на националното право — която, подчертавам, само запитващата юрисдикция е в състояние да извърши — може да се окаже релевантно да се прецени дали принципът на правна сигурност трябва да се ползва с предимство пред принципа на законност (като се отчита обстоятелството, че приложеният регионален коефициент е обявен за незаконосъобразен, след което е отменен) и дали има някакви данни, които позволяват да се заключи, че са се породили оправдани правни очаквания, че „старите такси“ вече няма да бъдат оспорвани.
40.
Ако бъде прието, че общите давностни срокове, независимо дали по гражданското, или по административното право, или преклузивните срокове могат да намерят приложение, пряко или по аналогия, запитващата юрисдикция ще трябва да определи началния момент на тези срокове — въпрос, който също зависи основно от националното право (
27
).
41.
В съдебното заседание бяха застъпени две становища относно възможния начален момент на посочените срокове:
–
според Prignitzer Eisenbahn решение CTL Logistics бележи повратна точка и същото му е предоставило основанието да подаде през 2018 г. до Bundesnetzagentur искането си за отмяна и за връщане на таксите,
–
DB Netz от своя страна твърди, че положението е било в достатъчна степен определено от момента, в който през 2010 г. е подписало публичноправния договор с Bundesnetzagentur във връзка с „регионалния коефициент“, и че не е имало пречка да се предприемат действия, считано от този момент.
42.
Като цяло считам, че решение DB Station предоставя насоки, позволяващи на първия преюдициален въпрос да бъде отговорено в смисъл, че регулаторният орган може да упражнява контрол за законосъобразност върху таксите за вече изтекли периоди. Запитващата юрисдикция трябва да прецени дали съгласно националната правна уредба упражняването на правото тези такси да бъдат оспорени, е обвързано със срокове и дали същите са спазени в главното производство.
Г.
По втория преюдициален въпрос
43.
Ако отговорът на първия преюдициален въпрос е утвърдителен (както предлагам), запитващата юрисдикция иска да се установи дали съгласно член 56, параграфи 1, 6 и 9 от Директива 2012/34 „при контрол ex post върху стари такси регулаторният орган може да ги обяви за недействителни с действие ex tunc“.
44.
При определянето на функциите на регулаторния орган член 56, параграф 9 от Директива 2012/34 му предоставя широки правомощия за намеса, в съответствие с които той може да взема подходящите мерки за „коригиране на […] нежелателни тенденции на тези [железопътни] пазари, по-специално във връзка с параграф 1, букви а)—й)“.
45.
Контролните правомощия на регулаторния орган, които, както посочих по-горе, обхващат „старите такси“, му позволяват да обяви за недействителни оспорените решения, които ще бъдат лишени от правно действие. Считам, че това следва от член 56, параграф 9 от Директива 2012/34, който, както вече споменах, позволява на регулаторния орган, след като получи и разгледа дадена жалба (
28
), да предприеме „действия за поправяне на положението“ посредством решения, които са задължителни за всички засегнати страни.
46.
Обстоятелството, че националното право не предвижда аналогичен подход, не би следвало да представлява пречка: Съдът подчертава, че „разпоредбите на [член 56, параграф 9 от Директива 2012/34] са безусловни и достатъчно точни и следователно имат директен ефект […]. Поради това тези разпоредби са задължителни за всички органи на държавите членки, тоест не само за националните правораздавателни органи, но също за всички органи от администрацията, включително децентрализираните, и тези органи са длъжни да ги прилагат“ (
29
).
47.
Така обявената недействителност се разпростира назад във времето (ex tunc) от момента на възникването си. Такава е логиката на всяка система на обжалване, която позволява на административните или съдебните органи да отменят актовете, подлежащи на контрол от тяхна страна.
48.
В този смисъл, когато решенията на управителя на инфраструктура са незаконосъобразни и бъдат отменени от регулаторния орган поради съдържащите се в тях пороци, решението на този орган означава, че оспореният акт е частично или изцяло недействителен ab initio.
49.
Същевременно обявяването на недействителността с действие ex tunc, изглежда, не е било подходът, възприет от германския законодател в член 68, параграф 3 от ERegG, но то се налага съгласно правото на Съюза поради изложените по-горе причини (
30
).
Д.
По третия преюдициален въпрос
50.
Целта на третия въпрос, поставен в случай на утвърдителен отговор на предходните два въпроса, е да се установи дали член 56, параграфи 1, 6 и 9 от Директива 2012/34 допуска „национална правна уредба, която изключва възможността за контрол ex post върху стари такси с действие ex tunc“.
51.
Всъщност отговорът на този въпрос следва от отговора на втория въпрос (на практика на двата би могло да се даде общ отговор), като се изхожда от следните предпоставки:
–
железопътните предприятия имат право да обжалват пред регулаторния орган размера на индивидуалните такси, определени от управителя на инфраструктурата,
–
на това право съответства безусловното задължение на регулаторния орган да се произнесе по законосъобразността на таксите за ползване на инфраструктурата, които вече са събрани, ако има такива.
52.
Следователно член 56, параграфи 1, 6 и 9 от Директива 2012/34 не допуска националното право да възпрепятства регулаторните органи в железопътния сектор да контролират законосъобразността на таксите за вече изтекли периоди, в рамките на допустимите времеви граници. Посоченият член от Директива 2012/34 не допуска националното право да забранява обявяването на недействителността на дадена такса с обратно действие (ex tunc) от момента, в който прилагането на тази такса е започнало.
Е.
По четвъртия преюдициален въпрос
53.
Запитващата юрисдикция иска да се установи дали „[…] мерки[те] на компетентния регулаторен орган за поправяне на положението по принцип е възможно да включват и разпореждане до управителя на инфраструктурата да върне незаконосъобразно събраните такси, въпреки че исканията за връщане на такси между железопътните предприятия и управителя на инфраструктурата могат да се предявяват по гражданскоправен ред“.
54.
Този въпрос предполага, че в Германия железопътните предприятия могат при всички положения да сезират гражданските съдилища с искане незаконосъобразно събраните такси да им бъдат върнати от управителя на инфраструктурата.
55.
Ето защо според мен въпросът се свежда до това дали в съответствие с Директива 2012/34 същите железопътни предприятия могат едновременно да сезират и регулаторния орган, за да получат посоченото връщане. Това ще е възможно само ако този орган разполага с правомощието да разпореди на управителя на инфраструктурата да върне съответните суми.
56.
От точка 97 от решение CTL Logistics се установява, че намесата на регулаторния орган е от решаващо значение за обявяване на таксите за незаконосъобразни, което е задължителна предпоставка за разпореждането a posteriori на гражданските съдилища да бъдат върнати. В същия смисъл и по отношение на претенциите по иск за отговорност решение Koleje Mazowieckie потвърждава тази констатация (
31
).
57.
Поставеният в настоящото производство въпрос е дали член 56, параграфи 1, 6 и 9 от Директива 2012/34 предоставя на регулаторния орган в железопътния сектор правомощието сам да разпореди връщането на незаконосъобразно събраните такси, така че да бъдат избегнати паралелни или последващи производства.
58.
Отговорът на този въпрос е свързан с преценката дали националните регулаторни органи могат да се намесват в отношенията между икономически оператори, които поначало се уреждат от частното право (
32
), както от гледна точка на установяването (обявяване на даден договор за недействителен (
33
)), така и от гледна точка на изпълнението (разпореждания за връщане, за обезщетяване на една от страните от другата). Съответният подход отново трябва да бъде уреден от правото на държавите членки, ако не е регламентиран в правото на Съюза.
59.
От гледна точка на правото на Съюза е достатъчно да се посочи, че що се отнася до етапа на установяването, решение CTL Logistics разсейва съмненията относно правомощията на регулаторните органи в железопътния сектор в изложения по-горе смисъл, възприет и от германския законодател (
34
).
60.
Що се отнася до етапа на изпълнението обаче, правото на Съюза невинаги съдържа изрични разпоредби относно правомощията на регулаторните органи да задължават предприятията, върху които упражняват контрол, да връщат незаконосъобразно събраните суми. При отсъствието на такива разпоредби държавите членки разполагат със свобода на действие в това отношение.
61.
По дело, свързано с вътрешния пазар на електроенергия (
35
), Съдът е постановил, че Директива 2009/72/ЕО (
36
) допуска възможността държава членка да оправомощи националния регулаторен орган да изисква от електроенергийните предприятия да върнат на клиентите си сумата, събрана въз основа на клаузи, които е счел за незаконосъобразни (
37
).
62.
Мотивите на решение Green Network могат да бъдат от полза в разглеждания случай. В това решение Съдът:
–
подчертава, че сред правомощията на регулаторния орган [съгласно член 37, параграф 4, буква г) от Директива 2009/72] не се споменава това „да се разпореди на тези предприятия да възстановят всички суми, получени като насрещна престация по договорна клауза, която е счетена за незаконосъобразна“ (
38
),
–
потвърждава, че въпреки отсъствието на подобно споменаване „[и]зползването в член 37, параграф 4 от Директива 2009/72 на израза „регулаторният орган има най-малко следните правомощия“ обаче показва, че на този орган могат да се възлагат различни правомощия от изрично посочените в член 37, параграф 4, за да може той да изпълнява задълженията си“ по тази директива (
39
),
–
постановява, че „държава членка може да предостави на такъв орган правомощието да разпореди на тези оператори да възстановят сумите, които са събрали в нарушение на [съответните] изисквания […]“ (
40
),
–
приема, че „макар Директива 2009/72 да не задължава държавите членки да предвидят, че националният регулаторен орган има правомощието да разпореди на електроенергийно предприятие да възстанови сумите, които неоснователно е събрало от своите клиенти, тази директива допуска възможността държава членка да предостави такова правомощие на посочения орган“ (
41
).
63.
В обобщение Съдът е постановил, че с оглед на широката формулировка на разпоредбите от Директива 2009/72, макар същата да не налага задължение регулаторният орган да разполага с правомощие да разпореди връщането на суми, всяка държава членка може да предостави такова правомощие в националното си законодателство.
64.
Що се отнася до Директива 2012/34, регулаторният орган „следва „да наблюдава условията за конкуренция на пазарите на железопътни услуги“ и по отношение на тях да контролира решенията на субектите в железопътния сектор, по-специално с оглед на различните обстоятелства, изброени в член 56, параграф 1 от Директива 2012/34“ (
42
).
65.
По-специално, член 56, параграф 1, букви г) и д) от Директива 2012/34 предоставя на заявителите възможност „да подадат жалба до регулаторния орган, ако считат, че са третирани несправедливо, че са дискриминирани или увредени по какъвто и да било друг начин, и по-специално срещу решения, приети от управители на инфраструктура […] по отношение на: […] схемата за налагане на такси [и] равнището или структурата на таксите за ползване на инфраструктурата, чието заплащане дължат или може да им бъде наложено“.
66.
Тази възможност намира своето отражение в правомощието на регулаторния орган да се произнася по законосъобразността на решенията на управителите на инфраструктурата относно таксите. Съгласно член 56, параграф 6 от Директива 2012/34 регулаторният орган трябва да гарантира, „[…] че определените от управителите на инфраструктура такси са в съответствие с глава IV, раздел 2 и не са дискриминационни“ (
43
).
67.
Дотук нищо не показва, че решенията на регулаторния орган в железопътния сектор трябва да бъдат само установителни. Директива 2012/34 не предвижда задължение за държавите членки да предоставят на регулаторните органи изпълнителни правомощия. Следователно приложение ще намери критерият (Директивата нито задължава, нито се противопоставя), установен в решение Green Network.
68.
Освен това би могло да се приеме, че функциите на регулаторния орган по член 56, параграф 9 от Директива 2012/34, са не само установителни, тъй като същият е оправомощен да взема „подходящи мерки за коригиране на дискриминация по отношение на заявителите, нарушения на пазара и други нежелателни тенденции на тези пазари, по-специално във връзка с параграф 1, букви а)—й)“.
69.
Този извод би означавал, че възможностите за действие, които Директива 2012/34 предоставя на регулаторния орган в железопътния сектор, надхвърлят предвидените в Директива 2009/72. Неговите правомощия (за „поправяне“ и „коригиране“) излизат извън чисто установителните и включват изпълнителни правомощия, като това да нареди връщането на таксите, събрани незаконосъобразно от управителя на инфраструктурата.
70.
Не считам обаче, че различията между двете директиви са толкова съществени. Прочитът на Директива 2009/72 сочи, че задължителното действие на решенията на регулаторните органи в електроенергийния сектор обхваща и правомощието да се разпорежда тяхното изпълнение. Така например член 37, параграф 10 от тази директива предоставя на посочените органи правомощието „да изискват от операторите на преносни и разпределителни системи при необходимост да променят реда и условията, включително тарифите“. В определени случаи те могат „да вземат решения относно подходящи компенсаторни мерки“.
71.
Според мен единствено законодателят на Съюза може да се произнася по един толкова важен въпрос, какъвто е предоставянето на регулаторния орган, посредством директива, на правомощието да разпорежда връщането на суми, определени в рамките на договорно отношение. При липса на разпоредби в дадена директива относно посоченото правомощие, приложение ще намери подходът, възприет в решение Green Network.
72.
Няма пречка законодателят на Съюза да реши, че когато управителят на инфраструктурата е събрал незаконосъобразни такси, регулаторният орган може сам да го задължи да върне тези такси, за да възстанови нарушения правен ред (
44
). Но повтарям, в Директива 2012/34 липсва разпоредба в този смисъл.
73.
С други думи, според мен Директива 2012/34 не налага на държавите членки задължението регулаторният орган при всички положения да разполага с правомощието да разпорежда връщането на суми, а още по-малко да бъде единственият носител на такова правомощие. A priori други системи, които предвиждат механизми за координация между различни органи (съдебни и административни), са допустими (
45
).
74.
Що се отнася конкретно до таксите, предвидени в Директива 2012/34, решение CTL Logistics допуска тяхното връщане да може да се извършва „в съответствие с разпоредбите на гражданското право“ (
46
), при предвидените в същото условия.
75.
Следователно става въпрос за област, която е част от процесуалната автономия на държавите членки. Именно те могат да изберат: а) да предоставят на регулаторните органи изпълнително правомощие да разпореждат връщане на таксите, което правомощие може да съществува едновременно с това на гражданските съдилища; или б) да запазят възможността искът за връщане да може да се предявява само по гражданскоправен ред, при спазване на критериите, установени в решение CTL Logistics, и при условие че производствата са съобразени с принципите на равностойност и на ефективност.
76.
Логично, запитващата юрисдикция е тази, която трябва да извърши тълкуване на вътрешното право, за да установи дали системата за предоставяне на правомощия се урежда от това право. Без да имам намерение да я замествам в това ѝ начинание, считам, че някои данни, предоставени в становищата на страните и в съдебното заседание, изглежда, сочат, че германското право признава правомощието на Bundesnetzagentur да разпорежда връщане на незаконосъобразните такси.
77.
Така германското правителство твърди, че съгласно неговото тълкуване на ERegG регулаторният орган има право да разпореди връщането, когато се произнася в рамките на служебно производство, но не и когато производството е образувано по искане (жалба) на дадено железопътно предприятие (
47
).
78.
Макар да ми е трудно да разбера защо регулаторният орган да не може да извърши по искане на дадена страна това, което може да извърши служебно (
48
), доколкото Директива 2012/34 третира еднакво посочените две основания за предприемане на действия (
49
), ще повторя, че този въпрос може да бъде разрешен единствено от германските правораздавателни органи при тълкуване на националното право.
79.
В допълнение, ако решението на националния законодател е да предостави на регулаторния орган правомощието да разпорежда на управителя на инфраструктурата връщане на незаконосъобразно събраните такси, не намирам основание за наличието на различно третиране в зависимост от това дали действията на този орган са предприети по искане на заинтересовано лице, или служебно.
V. Заключение
80.
С оглед на гореизложеното предлагам на Съда на отговори на Verwaltungsgericht Köln (Административен съд Кьолн, Германия) по следния начин:
„Член 56, параграфи 1, 6 и 9 от Директива 2012/34/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 21 ноември 2012 година за създаване на единно европейско железопътно пространство
трябва да се тълкува в смисъл, че:
–
Допуска регулаторният орган в железопътния сектор да осъществява контрол за законосъобразност на таксите, определени от управителя на инфраструктурата, включително когато периодът им на валидност е изтекъл,
–
Регулаторният орган може при проверката на таксите, чийто период на валидност е изтекъл, да ги обяви за недействителни с действие ex tunc, като националната правна уредба не може да го лиши от това правомощие,
–
Всяка държава членка трябва да реши дали регулаторният орган в железопътния сектор да бъде оправомощен да разпорежда на управителя на инфраструктурата връщането на таксите, обявени за недействителни, като член 56 от Директива 2012/56 нито изисква, нито забранява наличието на такава възможност“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: испански.
(
2
)	Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (Федерална агенция по електроенергия, газ, телекомуникации, пощи и железници, наричана по-нататък „Bundesnetzagentur“).
(
3
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 21 ноември 2012 година за създаване на единно европейско железопътно пространство (ОВ L 343, 2012 г., стр. 32).
(
4
)	Закон за регулиране на железниците от 29 август 2016 г. (BGBl. I, стр. 2082), изменен със Закон от 9 юни 2021 г. (BGBl. I, стр. 1737). Наричан по-нататък „ERegG“.
(
5
)	DB Netz е публично предприятие, което е част от групата Deutsche Bahn AG. Същото експлоатира най-голямата железопътна мрежа във Федерална република Германия и в това си качество събира такси за ползване на инфраструктурата. Таксите се определят индивидуално за всяко железопътно предприятие въз основа на установените от DB Netz тарифи в референтния документ за железопътната мрежа. Тарифите са валидни за всеки период на работното разписание (обикновено една година, считано от полунощ на втората събота на декември, в съответствие с приложение VII към Директива 2012/34).
(
6
)	Според Комисията „регионалният коефициент“ води до увеличение до 191 % върху размера на таксите (т. 11 от писменото ѝ становище).
(
7
)	Съгласно точка 8 от акта за преюдициалното запитване, след като DB Netz възразява срещу това решение, на 30 юли 2010 г. Bundesnetzagentur и DB Netz подписват „публичноправен договор, с който се отменя предходното решение [от 5 март 2010 г.] и освен това се договаря, че считано от 11 декември 2011 г. [DB Netz] ще преустанови начисляването на регионалните коефициенти, прилагайки само някои намалени регионални коефициенти от 12 декември 2010 г.“.
(
8
)	В решение от 18 октомври 2011 г. (KZR ZR 18/10) Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд, Германия) постановява, че гражданските съдилища следва да се произнасят по исковете за връщане след преценка по справедливост на таксите във всеки отделен случай.
(
9
)	Дело C‑489/15, EU:C:2017:834; наричано по-нататък „решение CTL Logistics“.
(
10
)	В случая по това дело става въпрос за Allgemeines Eisenbahngesetz (Общ закон за железниците) от 27 декември 1993 г. (BGBl. 1993 I, стр. 2378) и за Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung (Наредба за ползването на железопътните линии) от 3 юни 2005 г. (BGBl. 2005 I, стр. 1566), в действащата им редакция при настъпването на фактите по разглеждания спор.
(
11
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2001 година за разпределяне капацитета на железопътната инфраструктура и събиране на такси за ползване на железопътна инфраструктура и за сертифициране за безопасност (ОВ L 75, 2001 г., стр. 29; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 8, стр. 66).
(
12
)	Ирелевантно съответно е обстоятелството, че жалбите на жалбоподателите са подадени след изтичане на срока за транспониране на Директива 2012/34.
(
13
)	Вж. в този смисъл решение от 27 октомври 2022 г., DB Station & Service (C‑721/20, EU:C:2022:832), точка 64 (наричано по-нататък „решение DB Station“).
(
14
)	C‑120/20, EU:C:2021:553; наричано по-нататък „решение Koleje Mazowieckie“.
(
15
)	Германското правителство счита, че решение DB Station „предоставя достатъчна основа, за да се отговори на първия преюдициален въпрос“; че „формулираните от Съда изводи [в това решение] дават отговор на втория преюдициален въпрос“; и че същите изводи „ясно сочат, че Bundesnetzagentur не може да се откаже от своята компетентност да се произнесе по законосъобразността на вече събраните такси […]“, що се отнася до третия преюдициален въпрос. Решение DB Station обаче „не дава отговор на четвъртия преюдициален въпрос“. Според Prignitzer Eisenbahn и др. в решение DB Station „Съдът вече е отговорил на първите три преюдициални въпроса“, а „отговорът на четвъртия преюдициален въпрос също може да се изведе от това решение“. В противоположния смисъл DB Netz твърди, че в посоченото решение „Съдът все още не е дал отговор на въпроси 1—3“.
(
16
)	Точка 12 от акта за преюдициално запитване.
(
17
)	В съдебното заседание възникна спор дали продължителността на периодите на прилагане на таксите се определя според това дали те се обвързват с работното разписание, или с референтния документ за железопътната мрежа. Според мен по отношение на предприятията жалбоподатели таксите са прилагани от 2003 г. до 2011 г. и на практика това е времевият период, който трябва да бъде разглеждан.
(
18
)	Член 66, параграф 4, точка 6 и член 68, параграф 3 от ERegG.
(
19
)	В точка 34 от решение DB Station са възпроизведени съображенията на запитващата юрисдикция по това дело: „в решението си от 1 септември 2020 г. […] Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд) постановил, че съгласно член 30, параграф 3 от Директива 2001/14 на регулиращия орган не се предоставя компетентност да се произнася по вече платени такси, а още по-малко да разпорежда възстановяването им“.
(
20
)	В точки 11—17 от заключението си по дело CTL Logistics (EU:C:2016:901), генерален адвокат Mengozzi разглежда подробно развитието на германската съдебна практика и правна уредба до 2016 г.
(
21
)	Точки 23 и 25.
(
22
)	Решение DB Station, точка 87; курсивът е мой. Член 30, параграф 2 от Директива 2001/14 се е отнасял за „равнището или структурата на таксите за инфраструктура, които [кандидатът] следва или се изисква да плаща“, която формулировка е почти идентична с тази на член 56, параграф 1, буква д) от Директива 2012/34.
(
23
)	Решение DB Station, точка 74.
(
24
)	По думите на DB Netz „не съществува вечно право на обжалване“ (параграф 4 от точката от писменото му становище, посветена на първия преюдициален въпрос).
(
25
)	Решение от 28 ноември 2000 г., Roquette Frères (C‑88/99, EU:C:2000:652), точка 20 и цитираната съдебна практика. Въпреки че тази съдебна практика се отнася до връщането на недължимо събрани национални данъци, а таксите stricto sensu нямат данъчна природа, не виждам пречка същата да бъде приложена спрямо тях.
(
26
)	Становищата на Prignitzer Eisenbahn, Bundesnetzgentur и DB Netz съвпадат в това отношение. Bundesnetzgentur подчертава, че съществуват общи давностни срокове, които обаче са неприложими в разглежданата област.
(
27
)	Тя съответно може да провери дали е имало основание за спиране или прекъсване на давността.
(
28
)	В този контекст терминът „жалба“ е равнозначен на искане.
(
29
)	Решение Koleje Mazowieckie, точка 58. В това решение се разглежда, освен друго, член 30, параграф 5 от Директива 2001/14, чието съдържание е сходно с това на член 56, параграф 9 от Директива 2012/34: „От регулиращия орган се изисква да взима решение по всички жалби и да предприема действия за нормализиране на ситуацията […]“.
(
30
)
(
31
)	Решение Koleje Mazowieckie, точка 55: „съд с обща компетентност не може да се произнесе по претенциите в иск за отговорност […], без регулиращият орган или съдът, компетентен да разглежда жалбите срещу неговите решения, да се е произнесъл предварително по законосъобразността на решенията на управителя на мрежата […]“.
(
32
)	Ще припомня, че съгласно Директива 2012/34 управител на инфраструктура може да бъде дружество, което не е задължително да бъде публично и на което са възложени експлоатацията, поддръжката и обновяването на железопътна инфраструктура в мрежа. Този им характер е обичаен за железопътните предприятия.
(
33
)	Или в случая с железопътния транспорт — на договорните клаузи относно таксите. DB Netz предоставя инфраструктурата си на железопътните предприятия въз основа на индивидуални договори за ползване, които се сключват за ползването на всяка отделна линия.
(
34
)	Съгласно член 68, параграф 2 от ERegG регулаторният орган „се произнася по действителността на договора или таксите, обявява договорите за недействителни и определя договорните условия или таксите“. Вж. обаче становището на запитващата юрисдикция, изложено в точка 44 от акта за преюдициално запитване: „правоотношението между железопътните предприятия и управителите на инфраструктурата е договорно и следователно — частноправно. Като част от публичното право, регулаторното право не упражнява принуда в това договорно правоотношение, а служи за прилагане на практика на целите на регулацията и за определяне на рамките на дадена монополизирана компетентност“.
(
35
)	Решение от 30 март 2023 г., Green Network (Разпореждане за възстановяване на разходи) (C‑5/22, EU:C:2023:273), точка 30; наричано по-нататък „решение Green Network“.
(
36
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за отмяна на Директива 2003/54/ЕО (ОВ L 211, 2009 г., стр. 55).
(
37
)	Точка 30 от решение Green Network: „[…] член 37, параграф 1, букви и) и н) и параграф 4, буква г) от Директива 2009/72, както и приложение I към нея трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат държава членка да предостави на националния регулаторен орган правомощието да разпореди на електроенергийните предприятия да възстановят на крайните си клиенти сумата, която са платили като насрещна престация за „разходи за административно управление“ въз основа на договорна клауза, която този орган е счел за незаконосъобразна, включително в случаите, когато разпореждането за възстановяване не се основава на съображения за качеството на предоставяната от тези предприятия услуга, а на неизпълнение на задължението за прозрачност на тарифите“.
(
38
)	Пак там, точка 23.
(
39
)	Пак там, точка 24. Курсивът е мой.
(
40
)	Пак там, точка 25. В случая става въпрос за „изискванията за защита на потребителите, и по-специално изискванията по отношение на задължението за прозрачност и точност на фактурирането“.
(
41
)	Пак там, точка 28. Курсивът е мой.
(
42
)	Решение от 3 май 2022 г., CityRail (C‑453/20, EU:C:2022:341), точка 56.
(
43
)	Регулаторният орган трябва да упражнява тази контролна функция както когато действията му са предизвикани чрез сезирането му от заявител, обжалващ приети от управителя на инфраструктурата решения (член 56, параграф 1), така и когато действа служебно (член 56, параграф 2).
(
44
)	Както твърди норвежкото правителство (т. 29 от писменото му становище), обявяването на таксите за недействителни и разпореждането на тяхното връщане са свързани мерки. Според него изглежда ненужно от железопътните предприятия да се изисква да прибягват до продължителни и скъпоструващи граждански производства, за да им бъде върнато недължимо платеното.
(
45
)	Такова становище Съдът е възприел във връзка с Директива 2009/72: координираните действия на регулаторния орган с други национални органи не означават, че само един от тях „може да разпореди възстановяването на сумите, които електроенергийните предприятия са събрали неоснователно от крайните клиенти“. Решение Green Network, точка 26.
(
46
)	Решение CTL Logistics, точка 97. В случая по това дело въпросът дали правомощията на регулаторния орган надхвърлят чисто установителния аспект, не е обсъждан, защото като предпоставка за предявяването на гражданския иск е било достатъчно този орган да е обявил незаконосъобразния характер на съответната такса.
(
47
)	В точки 43 и 44 от писменото си становище германското правителство обвързва различните правомощия на регулаторния орган, в зависимост от това дали действа по собствена инициатива, или по искане на заинтересована страна, с разпоредбите на членове 67 и 68 от ERegG. В съдебното заседание, след като бе помолено да поясни аргументите в подкрепа на това разграничение, посоченото правителство се позова на свободата на преценка на националния законодател.
(
48
)	В разпоредбите на член 56, параграфи 1 и 2 от Директива 2012/34 не откривам елементи в подкрепа на твърдението, че контролът на регулаторния орган е с различен обхват в зависимост от това дали действа по искане на заинтересована страна, или служебно. Нещо повече, кумулирането на функции на регулаторния орган „означава, че когато […] е сезиран с жалба, това обстоятелство не засяга компетентността на същия да предприема, при необходимост служебно, подходящи мерки за отстраняването на всяко нарушение на приложимата правна уредба“. Решение от 3 май 2022 г., CityRail (C‑453/20, EU:C:2022:341), точка 61, курсивът е мой.
(
49
)	В точка 65 от решение DB Station Съдът постановява, че „регулаторният орган е натоварен да действа едновременно като орган по обжалване и по собствена инициатива да следи за прилагането от субектите на железопътния сектор на предвидените в [Директива 2001/14] правила. Съгласно член 30, параграф 5 от нея [еквивалентен на член 56, параграф 9 от Директива 2012/34], той е компетентен да вземе всички необходими мерки, за да отстрани нарушенията на посочената директива, ако е необходимо служебно“. Твърдяното от германското правителство разграничение между „поправяне“ и „коригиране“ губи смисъл, след като Съдът използва глагола „поправям“ по отношение на действие, което може да бъде предприето служебно.