62007CC0228
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
DÁMASA RUIZ-JARABA COLOMERA
přednesené dne 15. května 2008 (
1
)
Věc C-228/07
Jörn Petersen
v.
Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Niederösterreich
„Sociální zabezpečení — Nařízení (EHS) č. 1408/71 — Článek 4 odst. 1 písm. b) a g), čl. 10 odst. 1 a článek 69 — Volný pohyb osob — Články 39 ES a 42 ES — Zákonné důchodové nebo úrazové pojištění — Pojistné plnění z důvodu snížené pracovní schopnosti nebo invalidity — Záloha vyplácená nezaměstnaným žadatelům — Kvalifikování dávky jako ‚dávka v nezaměstnanosti‘ nebo ‚dávka v invaliditě‘ — Podmínka bydliště“
I – Úvod
1.
Lidská bytost někdy vytváří kategorie, které existují pouze ve světě idejí. Pokud se třídění zakoření a začne žít vlastním životem, vyvstává riziko diskuzí, které nikam nevedou. Tento výsledek je zvlášť dramatický, pokud takové kategorie mají zjevně praktický dopad, jako je tomu v oblasti práva.
2.
V uvedené věci rakouský Verwaltungsgerichtshof (nejvyšší správní soud) chová pochybnost, na níž samotnou není správná odpověď. Soudní dvůr je proto nucen hledat nejsprávnější řešení, byť ne jediné životaschopné; jedná se tu o sociální dávku, jejíž kvalifikace ve smyslu nařízení Rady (ES) č. 1408/71 ze dne 14. června 1971 (
2
), připouští dvě alternativy, obě přesvědčivé; ale dilema nespočívá ve zvláštním třídění, ale v cíli sledovaném právem Společenství, úzce souvisejícím s vytvořením občanství Unie, jehož obsah rozvinula judikatura Soudního dvora.
3.
Již princ Hamlet, první existencialista moderní doby, cítil, že rozdíl mezi bytím a nebytím je čirá fantazie (
3
). Proto je vhodné se odklonit od přísnosti a vypracovat návrh, který je spravedlivý a v souladu s právem.
II – Skutkový stav v původním řízení
4.
Jörn Petersen, evropský občan, který je německý státní příslušník, byl zaměstnán v Rakousku, kde bydlel. V dubnu roku 2000 podal u rakouské Pensionsversicherungsanstalt (správa důchodového pojištění) žádost o poskytnutí invalidního důchodu, která byla zamítnuta, a proto se obrátil se žalobou na soud. Během soudního řízení přiznal Arbeitsmarktservice (úřad práce) J. Petersenovi zálohu na podporu v nezaměstnanosti podle ustanovení § 23 Arbeitslosenversicherungsgesetz z roku 1977 (zákon o pojištění pro případ nezaměstnanosti; dále jen „AlVG“). Rakouská právní úprava touto dávkou zajišťuje nezaměstnaným žadatelům o invalidní důchod minimální příjem po dobu řízení o přiznání důchodu.
5.
Po obdržení zálohy oznámil J. Petersen rakouským úřadům svůj úmysl usadit se ve Spolkové republice Německo v naději, že dávka nebude pozastavena nebo změněna. Dne 28. října 2003 mu však správní úřad pomoc odebral s odvoláním na změnu bydliště. J. Petersen toto rozhodnutí opět napadl u soudu, a zahájil tak řízení, jež vyústilo v podání těchto předběžných otázek.
III – Právní rámec
A – Právní úprava Společenství
6.
Ve věci předložené rakouským soudem je pracovníkovi, který se přestěhoval do jiného členského státu, konkrétně do Německa, odejmuta sociální dávka, kterou pobíral v Rakousku, kde předtím vyvíjel pracovní činnost. Řízení o předběžné otázce se proto týká svobodného pohybu osob, konkrétně volného pohybu pracovníků. Je proto vhodné začít připomenutím příslušných ustanovení Smlouvy o ES:
„Článek 17
1.   Zavádí se občanství Unie. Každá osoba, která má státní příslušnost členského státu, je občanem Unie. Občanství Unie doplňuje státní příslušnost členského státu, ale nenahrazuje ji.
2.   Občané Unie mají práva a povinnosti stanovené touto smlouvou.“
„Článek 18
1.   Každý občan Unie má právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států s výhradou omezení a podmínek stanovených v této smlouvě a v opatřeních přijatých k jejímu provedení.
[…]“
„Článek 39
1.   Je zajištěn volný pohyb pracovníků ve Společenství.
2.   Volný pohyb pracovníků zahrnuje odstranění jakékoli diskriminace mezi pracovníky členských států na základě státní příslušnosti, pokud jde o zaměstnávání, odměnu za práci a jiné pracovní podmínky.
3.   S výhradou omezení odůvodněných veřejným pořádkem, veřejnou bezpečností a ochranou zdraví zahrnuje právo:
a)
ucházet se o skutečně nabízená pracovní místa;
b)
pohybovat se za tím účelem volně na území členských států;
c)
pobývat v některém z členských států za účelem výkonu zaměstnání v souladu s právními a správními předpisy, jež upravují zaměstnávání vlastních státních příslušníků;
d)
zůstat na území členského státu po skončení zaměstnání za podmínek, které budou předmětem prováděcích nařízení vydaných Komisí.
[…]“
„Článek 42
Rada přijme postupem podle článku 251 v oblasti sociálního zabezpečení taková opatření, která jsou nezbytná k zajištění volného pohybu pracovníků; za tímto účelem Rada vytvoří systém, který migrujícím pracovníkům a oprávněným příslušníkům jejich rodin zajistí:
a)
započtení všech dob získaných podle různých vnitrostátních právních předpisů pro účely vzniku a zachování nároků na dávky, jakož i pro výpočet jejich výše,
b)
vyplácení dávek osobám s bydlištěm na území členských států.
[…]“
7.
Ustanovení sekundárního práva, na které se odvolává článek 42 ES, jsou obsaženy především v nařízení (ES) č. 1408/71 (
4
), přičemž pro tuto věc jsou relevantní především články 4, 10 a 69:
„Článek 4
1.   Toto nařízení se vztahuje na všechny právní předpisy týkající se těchto odvětví sociálního zabezpečení:
[…]
b)
dávky v invaliditě, včetně těch, jež jsou určeny k udržení nebo zlepšení výdělečné schopnosti;
[…]
e)
dávky při pracovních úrazech a nemocích z povolání;
[…]
g)
dávky v nezaměstnanosti;
[…]“
„Článek 10
1.   Není-li v tomto nařízení stanoveno jinak, invalidní, starobní a pozůstalostní peněžité dávky, důchody z titulu pracovních úrazů a nemocí z povolání a pohřebné získané podle právních předpisů jednoho nebo více členských států nepodléhají žádnému snížení, úpravám, pozastavení, odnětí ani konfiskaci z důvodu skutečnosti, že příjemce má bydliště na území jiného členského státu, než ve kterém má sídlo instituce příslušná pro jejich vyplácení.
[…]“
„Článek 69
1.   Zaměstnaná osoba nebo osoba samostatně výdělečně činná, která je nezaměstnaná a která splňuje podmínky právních předpisů některého členského státu pro vznik nároku na dávky a která odchází do jednoho nebo více jiných členských států s cílem hledat zaměstnání, si zachovává nárok na tyto dávky za těchto podmínek a s těmito omezeními:
a)
před odjezdem musí být zapsána do evidence uchazečů o zaměstnání a musí zůstat k dispozici službám zaměstnanosti příslušného státu po dobu nejméně čtyř týdnů poté, co se stane nezaměstnanou. Příslušné služby nebo instituce však mohou povolit její odjezd před uplynutím této doby;
b)
musí být zapsána do evidence uchazečů o zaměstnání služeb zaměstnanosti každého členského státu, do kterého přijede, a podřídit se tam kontrole. Tato podmínka se považuje za splněnou, pokud jde o dobu před zapsáním, jestliže se dotyčná osoba zapíše sedm dnů po dni, kdy přestane být k dispozici službám zaměstnanosti ve státu, který opustí. Ve výjimečných případech mohou příslušné služby nebo instituce tuto lhůtu prodloužit;
c)
nárok na dávky je zachován po dobu nejvýše tří měsíců ode dne, kdy dotyčná osoba přestane být k dispozici službám zaměstnanosti státu, který opustí, za předpokladu, že celkové trvání pobírání dávek nepřekročí trvání, po které měla nárok na dávky podle právních předpisů uvedeného státu. V případě sezónního pracovníka je toto trvání navíc omezeno dobou zbývající do konce sezóny, na kterou byl najat.
[…]“
B – Vnitrostátní právní úprava
8.
Sociální dávka, která je předmětem tohoto řízení, je upravena AlVG, především v ustanoveních § 7, 16 a 23.
„§ 7
1)   Nárok na podporu v nezaměstnanosti má osoba, která:
1.
je k dispozici pro zprostředkování zaměstnání;
2.
splňuje počet odpracovaných dní, a
3.
ještě nevyčerpala dobu vyplácení dávek.
2)   Osoba k dispozici pro zprostředkování zaměstnání je ta, která může a smí přijmout zaměstnání (odst. 3) a je práceschopná (§8), ochotna pracovat (§9) a nezaměstnaná (§12).
[…]
4)   Podmínka pracovní schopnosti neplatí pro nezaměstnané, kterým byla přiznána opatření týkající se profesní rehabilitace, kteří splnili cíl těchto opatření (§ 300 odst. 1 a 3 obecného zákona o sociálním pojištění) a dosáhli nezbytného počtu odpracovaných dní podle tohoto opatření.
[…]“
„§ 16
1)   Nárok na podporu v nezaměstnanosti se pozastavuje během:
[…]
g)
pobytu v zahraničí, pokud není třeba použít odstavec 3 nebo pravidla na základě mezinárodních smluv;
[…]
3)   Na žádost nezaměstnaného se podle odst. 1 písm. g), po konzultaci Regionalbeirat [regionální rady] a v případě okolností hodných zřetele, upustí od pozastavení podpory v nezaměstnanosti, a to nejdéle po tři měsíce během nároku na dávku (§18). Okolnosti hodné zřetele jsou okolnosti, které jsou v zájmu ukončení nezaměstnanosti, zejména pokud nezaměstnaný odchází do zahraničí s cílem prokazatelně hledat zaměstnání nebo s cílem představit se prokazatelně zaměstnavateli nebo s cílem vzdělávání se nebo okolnosti, které se týkají naléhavých rodinných důvodů.
[…]“
„§ 23
1)   Nezaměstnaným, kteří požádali o poskytnutí
1.
dávky z pojistné události snížené pracovní schopnosti nebo neschopnosti nebo přechodné dávky ze zákonného důchodového nebo úrazového pojištění nebo
2.
dávky z jedné z pojistných událostí dosažení důchodového věku z důchodového pojištění podle Allgemeines Sozialversicherungsgesetz, Gewerbliches Sozialversicherungsgesetz [obecný zákon o sociálním pojištění, zákon o sociálním pojištění živnostníků, ASVG], Bauern- Sozialversicherungsgesetz [zákon o sociálním pojištění zemědělců] nebo dávky zvláštního důchodu podle Nachtschwerarbeitsgesetz [zákon o nočních těžkých pracích],
může být až do rozhodnutí o jejich žádosti o tuto dávku poskytnuty zálohy na podporu v nezaměstnanosti nebo pomoc v hmotné nouzi.
2)   Pro poskytnutí záloh na podporu v nezaměstnanosti nebo pomoci v hmotné nouzi je nezbytné, aby:
1.
byly nezávisle na pracovní schopnosti, ochotě a připravenosti pracovat podle § 7 odst. 3 bodu 1, splněny ostatní podmínky pro čerpání těchto dávek;
2.
se s ohledem na dané okolnosti počítalo s poskytnutím dávek sociálního zabezpečení a
3.
v případě odst. 1 bodu 2 mimoto existovalo potvrzení penzijní pojišťovny, že pravděpodobně nemůže být co do základu zjištěna povinnost plnit během dvou měsíců po rozhodném dni pro přiznání důchodu.
[…]
4)   Zálohu je třeba poskytnout podle odst. 1 bodu 1 popř. podle odst. 1 bodu 2 ve výši příslušné podpory v nezaměstnanosti (příslušné pomoci v hmotné nouzi) až do horní hranice třicetiny průměrné výše dávek včetně přídavků na dítě. Je-li regionálnímu úřadu práce na základě písemného sdělení instituce sociálního zabezpečení známo, že očekávaná dávka bude nižší, je třeba zálohu přiměřeně snížit. Zálohu je třeba v případě odst. 1 bodu 2 poskytnout od rozhodného dne pro důchod zpětně, pokud žadatel o důchod podal podle odst. 2 bodu 3 žádost během 14 dnů po vydání potvrzení.
5)   Poskytne-li regionální úřad práce zálohu podle odstavce 1 nebo podporu v nezaměstnanosti popř. pomoc v hmotné nouzi, přechází nárok nezaměstnaného na dávku podle odst. 1 bodu 1 nebo odst. 1 bodu 2 pro stejnou dobu na spolkovou zemi ve prospěch podpory politiky trhu práce ve výši dávky poskytnuté regionálním úřadem práce, s výjimkou příspěvků na nemocenské pojištění, pokud regionální úřad práce uplatní u instituce sociálního zabezpečení přechod nároku (zákonný přechod nároku). Přechod nároku je třeba uspokojit účinně a přednostně pouze do výše příspěvků, které je třeba doplatit.
6)   Příspěvky na nemocenské pojištění, které byly zaplaceny z prostředků pojištění pro případ nezaměstnanosti (§ 42 odst. 3) za období uvedené v odstavci 5, mají být uhrazeny institucemi zákonného nemocenského pojištění prostřednictvím Hauptverband der österreichischen Sozialversicherungsträger [Hlavní svaz rakouských institucí sociálního zabezpečení], a sice procentní sazbou stanovenou podle § 73 odst. 2 ASVG z těch příspěvků, které byly vráceny penzijními pojišťovnami podle odstavce 5.
7)   Není-li důchod podle odstavce 1 poskytnut, považuje se záloha v poskytnutém období a výši za podporu v nezaměstnanosti, popř. pomoc v hmotné nouzi, tj. zejména nebude zaplacen případný rozdíl a doba poskytování dávky podle § 18 nebude zkrácena.“
IV – Předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
9.
V tomto kontextu předložil dne 25. dubna 2007 rakouský Verwaltungsgerichtshof Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1.
Jedná se v případě peněžité dávky pojištění pro případ nezaměstnanosti, která je nezaměstnaným, kteří požádali o přiznání dávky ze zákonného důchodového nebo úrazového pojištění v případě pojistné události, a to snížené pracovní schopnosti nebo neschopnosti, poskytnuta až do rozhodnutí o jejich žádosti jako záloha na tyto dávky s výhradou pozdějšího vyúčtování, přičemž pro toto poskytnutí musí být sice splněny podmínky nezaměstnanosti a dosažení počtu odpracovaných dní, avšak nikoli podmínky pracovní schopnosti, ochoty a připravenosti pracovat, které jsou jinak dále nezbytné pro vyplácení podpory v nezaměstnanosti, a tato záloha je dále poskytnuta pouze tehdy, pokud je třeba s ohledem na dané okolnosti počítat s udělením dávek zákonného důchodového nebo úrazového pojištění, o dávku v nezaměstnanosti ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. g) nařízení Rady (ES) č. 1408/71 ze dne 14. června 1971 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně činné a jejich rodinné příslušníky pohybující se v rámci Společenství nebo o invalidní dávku ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. b) tohoto nařízení?
2.
V případě, že první otázku je třeba zodpovědět tak, že se u této uvedené dávky jedná o dávku v nezaměstnanosti ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. g) nařízení (ES) č. 1408/71:
Brání článek 39 ES ustanovení vnitrostátního práva, podle kterého se nárok na tuto dávku pozastaví – kromě případu, kdy je od takového pozastavení upuštěno, k čemuž dojde nejdéle na tři měsíce pouze na žádost nezaměstnaného a v případě okolností hodných zřetele –, pokud se nezaměstnaný zdržuje v zahraničí (v jiném členském státě)?“
10.
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla zapsána do rejstříku kanceláře Soudního dvora dne 9. května 2007.
11.
Písemná vyjádření předložili J. Petersen, německá, rakouská, španělská a italská vláda a Evropská komise.
12.
Na jednání konaném dne 3. dubna 2008 se dostavili zástupci J. Petersena, rakouské vlády a Komise, aby přednesli svá ústní vyjádření.
V – Analýza předběžných otázek
A – Předběžná vyjasnění: občanství Unie a kritéria soudržnosti v judikatuře Soudního dvora
1. Pravidla občanství a jejich judikatorní vyjádření
13.
Předložené otázky se týkají volného pohybu pracovníků. V těchto věcech je však obvyklé, že spor v konečném důsledku pojednává o evropských občanech, kteří uskutečňují volný pohyb. Po zavedení pojmu občanství již spor nespadá výlučně do oblasti článku 39 ES, ale přidávají se další ustanovení Smlouvy, konkrétně články 17 ES a 18 ES, jejichž obsah nebyl judikaturou Soudního dvora ještě zcela vymezen.
14.
Účastníci tohoto řízení o předběžné otázce potvrdili relevanci občanství zavedeného Smlouvou o ES. J. Petersen stejně jako Komise a německá a španělská vláda na podporu svých tvrzení odkázali na článek 18 ES, ale články 17 ES a 18 ES jsou normy obecné povahy, které se použijí pouze tehdy, chybí-li normy speciální. Tak je tomu v tomto případě, kdy pracovník uskutečňuje volný pohyb a dovolává se článku 39 ES k uplatnění svých práv vůči členskému státu.
15.
V nedávné době se judikatura v této oblasti významně rozvinula. Od rozsudku Martínez Sala (
5
) zaznamenalo občanství Unie nezvyklý impuls a postavilo se do čela předvoje oblastí zájmu Soudního dvora, který od roku 1992, kdy byla do Smlouvy o ES začleněna druhá část, dokázal vyložit vůli zakladatele Společenství tím, že přiznal občanovi, který se přemísťuje, širší status než tomu, který náleží hospodářskému subjektu (
6
). Pomalu, ale jistě se ochrana Společenství rozšířila na subjekty stojící tradičně mimo působnost Smluv, jako jsou studenti (
7
), žadatelé o podporu (
8
) nebo příslušníci třetích států, kteří jsou spojeni s občanem Unie (
9
). Řečeno obrazněji, Soudní dvůr změnil paradigma homo œconomicus na homo civitatis (
10
).
16.
Již jsem měl příležitost vyslovit se k důvodům tohoto vývoje zahájeného odvážně, ale také rozvážně s cílem upevnit postavení každého jednotlivého občana, přičemž diskuze o překážkách vstupu a diskriminaci je ponechána stranou (
11
). Zkrátka jak to vysvětluje generální advokát Jacobs ve věci Konstantinidis: „státní příslušník Společenství, který se přemístí do jiného členského státu coby pracovník nebo osoba samostatně výdělečně činná […] má nejen právo vykonávat obchodní činnost či profesi a využívat stejných životních a pracovních podmínek jako státní příslušníci hostitelského státu; navíc má právo předpokládat, že kamkoli se v Evropském společenství vypraví za obživou, bude s ním zacházeno v souladu se společným kodexem základních hodnot […]. Jinými slovy má právo na to, aby o sobě mohl prohlásit „civis europeus sum“ a dovolávat se tohoto statusu při obraně proti jakémukoli porušení jeho základních práv“ (
12
).
17.
I když se uvedené stanovisko generálního advokáta Jacobse zaměřuje na uplatnění základních práv Unie, jeho argumentace byla, podle mého názoru, Soudním dvorem převzata (
13
). Věci jako Carpenter (
14
), Baumbast (
15
), Bidar (
16
), Tas-Hagen (
17
) nebo Morgan (
18
) prokazují snahu o obranu jednotlivce, starost o osobní právní situaci toho, kdo uplatňuje právo na základě Smluv, k čemuž dříve docházelo pouze sporadicky. Tímto způsobem získává volný pohyb osob vlastní identitu spočívající spíše na ústavním než zákonném základě a mění se na svobodu spojenou s dynamikou základních práv (
19
).
18.
S tímto pojetím judikatury se nelze divit, že se rozsudky Soudního dvora o pohybu pracovníků stále častěji opírají o články 17 ES a 18 ES. Někteří generální advokáti s více ortodoxním přístupem obhajují výlučnou použitelnost článku 39 ES pro řešení problémů, s nimiž se potýkají zaměstnanci. Soudní dvůr nicméně potvrdil možnost současného použití ustanovení o občanství a těch, která se týkají pohybu pracovníků. Chápu, že tento přístup je v souladu s existující judikaturou v této oblasti práva, ale dosažený výsledek se ne vždy jeví jasný ani přesvědčivý. Tento nedostatek je zjevný, prostudujeme-li několik rozhodnutí Soudního dvora z nedávné doby.
19.
Ve věci Komise v. Německo (
20
) byla zkoumána dotace na nemovitý majetek poskytovaná osobám s neomezenou daňovou povinností k dani z příjmu za předpokladu, že se nemovitost nacházela na německém území. Soudní dvůr určil nesplnění povinnosti vyplývající z práva Společenství, ale upřesnil, že porušení práva bylo dvojí: na jedné straně došlo k porušení článků 39 ES a 43 ES, vykonávají-li poplatníci výdělečnou činnost; na druhé straně byl porušen článek 17 ES, nevykonávala-li osoba žádnou výdělečnou činnost (
21
). Generální advokát Bota ve svém stanovisku v této věci uvádí pouze porušení uvedených článků 39 ES a 43 ES. Dle jeho názoru není nezbytné zabývat se dopady, které v podobném případě mají normy týkající se občanství (
22
). Soudní dvůr tento názor nesdílel.
20.
Rozsudek Gaumain-Cerri a Barth (
23
) při zkoumání podmínky bydliště pro získání sociální pomoci osobám, které mají jiné osoby ve své péči, potvrdil použitelnost nařízení č. 1408/71, tedy sekundárního práva v oblasti sociálního zabezpečení; i když vzhledem k pochybnostem ohledně kvalifikace dotčených osob, jejichž služby osobám v jejich péči nezapadaly přesně do pojmu Společenství „pracovník“, musel rozšířit dotčené normy týkající se dané věci. Ještě než se začal věnovat kvalifikaci, která měla ovlivnit řešení věci, Soudní dvůr potvrdil protiprávnost požadavku bydliště, aniž „je potřeba vyslovit se […] k otázce, zda je třeba na dotyčné třetí osoby nahlížet jako na pracovníky ve smyslu článku 39 ES nebo nařízení č. 1408/71. Je totiž nesporné, že ve věcech v původních řízeních mají tyto třetí osoby občanství Unie svěřené článkem 17 ES“ (
24
).
21.
Je tedy lhostejno, zda osoby poskytující služby osobám, které mají ve své péči, jsou „pracovníky“, neboť ochrana práva Společenství by vyplývala z článku 39 ES (a z norem sekundárního práva, které ho provádějí) nebo z článku 17 ES. Soudní dvůr postupoval stejně jako ve věci Komise v. Německo a nepodpořil názor generálního advokáta, který poté, co detailně popsal pracovní charakteristiky osob, jež poskytují služby osobám ve své péči, dospěl k závěru, že jsou „pracovníky“ ve smyslu práva Společenství (
25
).
22.
Uvedené rozsudky se týkaly osob, které se dovolávaly norem Společenství vůči státu, jehož byly příslušníky, a odůvodnily tak použití článku 17 ES, jehož znění se omezuje na prohlášení, že občané Unie „mají práva a povinnosti“ stanovené Smlouvou o ES. Článek 18 ES umožňuje stejně extenzivní výklad, neboť zavádí právo svobodného pohybu a pobytu na území všech členských států. Toto ustanovení, které je v zásadě adresováno státním příslušníkům, kteří se domáhají práv v členských státech, jichž nejsou státními příslušníky, se postupně propojilo se články 39 ES, 43 ES a 49 ES.
23.
Rozsudek Baumbast umožnil německému státnímu příslušníkovi, který využíval svobody pohybu ve Spojeném království, zachovat v tomto státě své bydliště na základě článku 18 ES (
26
). Ve věci Trojani Soudní dvůr rozhodl, že pokud státní příslušník Francie pobývající čas od času v Belgii nesplňuje podmínku hospodářského subjektu (otázka, kterou ponechal v rukou vnitrostátního soudu), může vždy požívat ochrany na základě uvedeného článku 18 ES (
27
). Rozsudek Gootjes-Schwarz potvrdil tento směr a na posouzení vnitrostátního soudu nechal zhodnocení použití článku 49 ES nebo článku 18 ES, nicméně v obou případech potvrdil existenci porušení práva (
28
). Zkrátka, i když je oddělování oblastí působnosti článků souvisejících s občanstvím a volným pohybem konceptuálně čisté, toto rozdělení nepřináší velké praktické rozdíly. Soudní dvůr směřuje pevným krokem k dosažení jednotné úrovně ochrany volného pohybu osob, přičemž jako cenný nástroj používá normy týkající se občanství.
24.
V této situaci je namístě zrekapitulovat některé úvahy s cílem vytvořit dogmatický základ, který umožní vyřešit tuto věc a nastíní jasná kritéria pro věci budoucí. Řízení o předběžné otázce spojuje specifika konkrétního případu s požadavky judikatury platné pro společenství pěti set miliónů obyvatel, kteří požadují jak individuální, tak všeobecné odpovědi. S tímto cílem předkládám Soudním dvoru metodologii vztahující se k pravidlům o občanství, která řeší spor J. Petersena a umožní se orientovat v dalších sporech, které vyvstanou v Unii v nadcházejících letech.
2. Pohyb svobodných občanů v Unii práva
25.
Soudní dvůr vyvolal významný obrat v pojetí občanství, které členské státy zahrnuly do zakládajících Smluv v roce 1992. Tento vývoj stojí na dvou hlavních myšlenkách, které předkládají kritéria s cílem vnést do judikatury soudržnost a pragmatičnost: na jedné straně je průnik základních práv; na druhé straně vytvoření demokratické identity v evropském politickém společenství.
26.
Původně pojem „evropské občanství“, jak se objevuje ve druhé části Smlouvy o ES, pokrýval spíše symbolicky než reálně ustanovení, která zaručují volný pohyb. Vytvoření modelů účasti v místních demokratických procesech nebo diplomatická a konzulární ochrana poskytují právní status mající tendenci se vyčerpat v článcích 17 ES až 22 ES (
29
). Soudní dvůr si však uvědomil, že se svobody pohybu potýkaly s výraznými omezeními. Tyto nedostatky se často projevovaly zjevnými křivdami vůči adresátovi práv propůjčených právním řádem Společenství. Známé věci jako Martínez Sala, Baumbast nebo Carpenter postavily Soudní dvůr před složité dilema: pokud by rigidně uplatňoval pravidla volného pohybu, dosáhl by výsledku, jež je neudržitelný pro ty, kteří žádají spravedlnost; pokud by naopak rozšířil ochranu za tyto svobody, mohl by oblast působnosti Smluv rozšířit na nejasně vymezený prostor. Aby se vyhnul oběma možnostem, obrátil se Soudní dvůr k pojmu občanství uvedenému v článcích 17 ES a 18 ES s cílem propůjčit svobodám důmyslnější obsah (
30
).
27.
Domnívám se, že tento nový přístup je třeba chápat následovně: pojem „občanství“, který zahrnuje právní status jednotlivce, vyžaduje, aby členské státy věnovaly zvláštní pozornost právní situaci jednotlivce. Při plnění tohoto úkolu hrají základní práva zásadní roli. Základní práva, která jsou nedílnou součástí občanského statusu, posilují právní pozici osoby a vnášejí rozhodující dimenzi pro materiální spravedlnost dané věci. Evropský občan, který je nadán základními právy jako prerogativy svobody, přiznává svým nárokům vyšší stupeň legitimity. V některých případech, kde není ve hře základní právo, ale kde došlo ke zjevné nespravedlnosti, se dokonce provádí hlubší kontrola proporcionality (
31
). Toto pojetí vyvolává nutnost znovu vyložit svobody pohybu, požívají-li jejich adresáti statusu uznaného články 17 ES a 18 ES.
28.
Tímto způsobem se volný pohyb osob mění na pohyb svobodných občanů. Jde o změnu úhlu pohledu, která není bezvýznamná, neboť střed zájmu přestává být v pohybu, ale přenáší se na jednotlivce.
29.
Zavádějí-li základní práva individuální rozměr, demokratický prvek přiznává větší pozornost podmínkám příslušnosti k politickému společenství. Dokud se svobody pohybu omezovaly na odstranění překážek a na zákaz diskriminace, mlčky se vycházelo z toto, že jednotlivec, který se pohybuje, je příslušníkem původního společenství, tj. státu, jehož má státní příslušnost. Tato skutečnost by sama o sobě odůvodňovala odpovědnost jednotlivých států za své státní příslušníky a přispívala k tomu, že by se politiky solidarity omezovaly na ty, kteří přinášejí prostředky a účastní se vytváření polis (
32
).
30.
Soudní dvůr překonal tuto státní vizi a učinil acquis communautaire citlivější k povaze evropského občanství (
33
). V judikatuře pozorujeme snižování odpovědností a povinností států původu ve prospěch odpovědností a povinností státu přijetí (
34
). Tímto způsobem nemůže členský stát odmítnout ochranu evropskému občanovi z důvodu, že nemá formální bydliště na jeho území, pokud se jeho osobní a profesní život odehrává uvnitř jeho hranic (
35
). Stejně tak, byť je to nákladné pro státní rozpočet, musí státy poskytovat všem evropským občanům stejné služby bez ohledu na jejich státní příslušnost a jejich bydliště, prokáží-li, že vykonávají činnosti srovnatelné s činnostmi těch, kteří projevují vztah k politickému společenství daného státu (
36
). Tento aspekt je posilněn v případě, kdy evropský občan prokáže, že nebude pro přijímající stát finanční zátěží bez ohledu na zdroj svých příjmů nebo na způsob, jímž se snaží získat občanství (
37
).
31.
Právě pojem „příslušnost“ v materiálním smyslu, oproštěném od jakýchkoli administrativních požadavků, tedy odůvodňuje začlenění evropského občana do politického společenství (
38
). Přetržení pout identity k jedinému státu s cílem rozdělení identity mezi více států navazuje spojení v širším prostoru. V důsledku toho se tedy vytváří pojem „evropská příslušnost“, jejíž prohloubení Smlouvy podporují. Soudce Benjamín Cardozo to dokonale vyjádřil v rozsudku Baldwin v. G. A. F. Seelig, když ve vztahu k Ústavě Spojených států amerických zdůraznil, že „je založena na teorii, podle níž se lid jednotlivých států musí společně utopit nebo musí společně plavat; z dlouhodobé perspektivy spočívá úspěch a záchrana v jednotě, nikoli v rozdělení“ (
39
).
32.
Proto na jedné straně zapojení základních práv na jedné straně, a na druhé straně pouto ke státu, který skutečně začleňuje občana, dávají judikatuře ústavní charakter. Vytváří se tak postavení svobodného občana v demokratickém prostředí Unie, krajnost, ke které dochází skutečnost Unie práva, v níž pravidla, především ta obsažená ve Smlouvách, zaručují osobní svobodu a demokratickou rovnost (
40
).
3. Svobody a občanství: kritéria pro soužití
33.
Po tomto výkladu navrhuji Soudnímu dvoru, aby nadále posiloval občanství, ale aby zjemnil techniky právní ochrany, neboť v některých případech nedochází ke správnému použití Smluv. V tomto smyslu se domnívám, že je nezbytné určit přesný rozměr článků 17 ES a 18 ES za účelem vymezení statusu evropského občana, především týká-li se skutkový stav volného pohybu osob, ať se jedná o zaměstnance nebo podnikatele.
34.
Soudní dvůr přesně oddělil oblast volného pohybu pracovníků (článek 39 ES), svobody usazování (článek 43 ES) a volného pohybu služeb (článek 49 ES). I přes pokrok v judikatuře panují pochybnosti ohledně možnosti dovolávat se těchto ustanovení Smlouvy, ať již z toho důvodu, že dotčená osoba není pracovníkem ve smyslu samotné Smlouvy nebo protože neprovozuje hospodářskou činnost. Za této situace se do hry dostávají články 17 ES a 18 ES jako doložky uzavírající systém ochrany občana, který se přemísťuje, pokud nenachází ochranu v jiných pravidlech nebo mu ji tato pravidla poskytují omezeně, ať již z důvodu chybějící harmonizace v dané oblasti nebo z důvodu zvláštností věcí, které nastávají v tomto kontextu.
35.
Zároveň lze vytušit jistou nadbytečnost v judikatuře, jež se snaží analyzovat jednotlivé případy při rozlišení na ty, které patří do bloku občanství, a ty, které spadají do bloku svobod, aby s nimi posléze nakládala stejně. To vyplývá z výše uvedených rozsudků Gootjes-Schwarz a Komise v. Německo, z nichž se dovozuje rozdělení, ale také sjednocení obsahů a výsledků. Je-li identita více materiální než formální, nezdá se mi užitečné zachovávat odlišné oblasti použití.
36.
Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby zvážil tuto věc v souvislosti s volným pohybem zaměstnanců a osob samostatně výdělečně činných (články 39 ES, 43 ES a 49 ES) a s ohledem na existující zvláštnosti. Pokud by existovalo spojení se základními právy nebo s demokratickými faktory příslušnosti k politickému společenství, měly by se svobody vykládat ve světle článků 17 ES a 18 ES s cílem poskytnout evropskému občanovi maximální ochranu.
37.
Naopak v případě, že by svobody článků 39 ES, 43 ES a 49 ES nebyly v tomto případě použitelné, vybízím Soudní dvůr rozlišit v článcích 17 ES a 18 ES dvě úrovně ochrany: jsou-li splněny výše zmíněné podmínky svobody a demokracie, je jednotlivci přiznán nejvyšší stupeň ochrany; nejsou-li podmínky splněny, je nutno zákonodárci Společenství a vnitrostátním úřadům rozšířit prostor pro uvážení.
38.
S tímto zaměřením by filozofie, kterou je judikatura vedena, získala vytříbenější právní techniku. Zároveň by články 17 ES a 18 ES získaly plný obsah včetně případů, kdy zahrnují tradiční svobody pohybu. A konečně by Soudní dvůr posílil postavení evropského občana jak v jeho právech, tak v integraci.
39.
Po tomto úvodu je třeba přezkoumat předběžné otázky předložené rakouským Verwaltungsgerichtshof.
VI – První otázka: záloha na podporu v nezaměstnanosti poskytovaná žadatelům o dávku v invaliditě a její kvalifikace
A – Představení problému
40.
Jörn Petersen byl poživatelem sociální dávky, která zahrnuje prvky vlastní podpoře v nezaměstnanosti i dávce v pracovní neschopnosti. I když není pochyb o tom, že se jedná o dávku dle nařízení č. 1408/71 (
41
), je třeba ji zařadit do jedné nebo druhé kategorie, neboť zmíněný právní text přiznává různé režimy vnitrostátním opatřením spočívajícím v pozastavení nebo ve změně dávky, když dojde ke změně bydliště oprávněné osoby. Zatímco je zakázáno pozastavit nebo změnit dávku v pracovní neschopnosti z tohoto důvodu (
42
), je členským státům přiznáván širší prostor, je-li dávka, o níž se jedná, podporou v nezaměstnanosti (
43
).
41.
Při použití odůvodnění předestřeného tímto stanoviskem trvám na tom, že volba jedné nebo druhé kvalifikace vede ke stejnému výsledku. Přikloníme-li se k dávce v pracovní neschopnosti, zákaz stanovený nařízením by Verwaltungsgerichtshof poskytl přesvědčivou odpověď. Naopak, upřednostníme-li podporu v nezaměstnanosti, J. Petersen splňuje jednu z podmínek uvedených v bodech 25 až 38 tohoto stanoviska, což mu umožňuje požívat nejvyšší úrovně ochrany Společenství na základě článků 18 ES a 39 ES.
42.
I přes stejné důsledky je namístě vstoupit do diskuze o kvalifikaci, neboť předběžné otázky se v prvé řadě týkají této problematiky.
B – Tvrzení vlád, Komise a J. Petersena
43.
Německá, rakouská a italská vláda, stejně jako Komise, ve svých vyjádřeních obhajovaly tvrzení, že sporná dávka je podporou v nezaměstnanosti ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. g) nařízení č. 1408/71. Všichni se odvolávají na rozsudek De Cuyper (
44
), který za rozhodná kritéria pro správnou kvalifikaci považuje účel a základ výpočtu dávky (
45
).
44.
Německá a rakouská vláda tak tvrdí, že sporná záloha má pokrýt situaci nezaměstnanosti, neboť tato situace musí existovat, aby byla přiznána pomoc. Rovněž zdůrazňují, že riziko související s dávkou v invaliditě spočívá ve skutečnostech, jež nejsou známy až do okamžiku správního rozhodnutí, kterým se pomoc přiznává. A konečně tvrdí, že dávka je stanovena na základě norem pro podporu v nezaměstnanosti s výjimkou opravného koeficientu, jež má zamezit rozdílům pro případ, že je přiznána dávka v pracovní neschopnosti.
45.
Komise se v zásadě k těmto argumentům připojuje, i když zdůrazňuje, že je-li vyplácena dávka v invaliditě, je příslušný správní orgán povinen uhradit úřadu odpovědnému za podporu v nezaměstnanosti částky uhrazené v době placení záloh; není-li dávka přiznána, jsou vyplacené částky přiřazeny k podpoře v nezaměstnanosti, na níž měl žadatel původně nárok (je totiž požadováno, aby byl nezaměstnaný).
46.
Závěrem německá, rakouská a italská vláda společně s Komisí poukazují na skutečnost, že zájemce není povinen ucházet se o zaměstnání, žádá-li o zálohu, což by změnilo dávku určenou na pomoc osobě, která uplatňuje invaliditu, ale netuší, jak bude její žádost posouzena, a navíc je nezaměstnaná. S cílem zmírnit tyto následky byla v Rakousku zavedena třetí cesta se všemi znaky podpory v nezaměstnanosti, ale s logickou výjimkou, neboť lze těžko požadovat od osoby, která žádá o dávku v invaliditě, aby si hledala práci.
47.
Jörn Petersen a španělská vláda mají odlišný názor než výše uvedené vlády a Komise, neboť spornou dávku považují za dávku sociální podpory v invaliditě ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1408/71.
48.
Španělská vláda, která se dovolává doslovného výkladu rozsudku De Cuyper, tvrdí, že není-li J. Petersen schopen pracovat, je pomoc určena k pokrytí jeho eventuální invalidity. Účelem podpory v nezaměstnanosti je „umožnit dotyčným pracovníkům uspokojovat své potřeby po nedobrovolné ztrátě zaměstnání, pokud jsou ještě práceschopní“ (
46
). Tato poslední zmínka, která by vyžadovala, aby osoba, jež žádá o podporu v nezaměstnanosti, byla způsobilá pro trh práce, by vyloučila J. Petersena a zálohu by změnila na dávku v invaliditě.
49.
Zástupce J. Petersena nezmiňuje rozsudek De Cuyper a obhajobu staví na kvalifikaci pomoci jako dávky sociálního zabezpečení a poukazuje na rozsudky Jauch (
47
) a Offermanns (
48
).
C – Posouzení
50.
Předložená tvrzení ukazují na dilema, před nímž stojí Soudní dvůr, neboť existují argumenty pro i proti každé možnosti. V zásadě jde o dávku sui generis, kterou lze těžko zařadit do existující typologie Společenství, jejímž smyslem je řešit problémy osob, které se domnívají, že mají nárok na určitou sociální pomoc.
51.
Existují ale závažné důvody pro kvalifikaci pomoci jako podpory v nezaměstnanosti spíše než dávky v invaliditě.
52.
Je pravda, že sporná záloha nevyžaduje, aby žadatel o ní byl práceschopný (
49
), ani aby byl k dispozici úřadu práce (
50
). Je-li přiznána dávka v invaliditě, rozhodnutí získá jistou retroaktivitu ve vztahu k záloze, jež je přetvořena na jednu z dávek uvedených v čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1408/71, a správní úřad odpovědný za otázky invalidity uhradí náklady na zálohu správnímu úřadu odpovědnému za dávky v nezaměstnanosti (
51
). Konečně, rozsudek De Cuyper úzce vymezil dávku v nezaměstnanosti při zdůraznění žadatelovy práceschopnosti (
52
).
53.
Na těchto základech by bylo možno spornou zálohu považovat za dávku v invaliditě, ale existují důležité důvody pro přehodnocení této předčasně zaujaté pozice.
54.
První důvod spočívá v charakteru sui generis zálohy, která je vytvořena jako specifická dávka určená k překlenutí zvláštní situace. Jak to popsala Komise na jednání, sporná záloha existuje jako určitý právní „limbus“. Vykazuje znaky jedné i druhé kategorie, ale také jí chybí některé zásadní znaky obou typologií, což činí nemožným podřadit ji pod rubriku, která zahrnuje na sto procent znaky charakteristické pro dávky v invaliditě nebo v nezaměstnanosti v právu Společenství.
55.
S touto myšlenkou v pozadí je třeba zohlednit skutečnost, že J. Petersen, jako jakýkoli jiný příjemce zálohy, nemůže pracovat ani být k dispozici úřadu práce po dobu nezaměstnanosti. Stejně jako se záloha odlišuje od dávky v nezaměstnanosti v těchto aspektech (které tvoří zásadní předpoklady ve smyslu § 7 odst. 1 bod 1 AlVG), také nesplňuje zásadní podmínku dávky v invaliditě, hospodářský obsah, který se počítá podle pravidel pro podporu v nezaměstnanosti (
53
).
56.
Druhý důvod zpochybňuje skutečnost, že dávka v invaliditě je retroaktivní s cílem finančně nahradit částku podpory v nezaměstnanosti. Uvedená záloha se mění v okamžiku, kdy je žádost o dávku v invaliditě kladně vyřízena, je-li však zamítnuta, záloha se považuje za dávku v nezaměstnanosti v užším smyslu, aniž by mezi příslušnými úřady mělo docházet k náhradě nákladů (
54
).
57.
Rovněž je k jeho správnému pochopení třeba relativizovat význam rozsudku De Cuyper. V uvedené věci pobíral belgický státní příslušník podporu v nezaměstnanosti s tou zvláštností, že nebyl povinen zapsat se do seznamu uchazečů o zaměstnání a v důsledku toho nebyl povinen být k dispozici na pracovním trhu (
55
). Tato výjimka, která byla výjimkou z podmínek stanovených zákonem k přiznání dávek v nezaměstnanosti, nezabránila Soudnímu dvoru kvalifikovat pomoc jako dávku v nezaměstnanosti. Rozsudek v bodě 27 popsal tyto dávky jako dávky, kdy je poživatel ještě práceschopný, ale uvedl, že podobná dávka i přes nesplnění jedné z podmínek může být kvalifikována jako podpora v nezaměstnanosti, což by bylo možno použít v projednávané věci, neboť rakouská záloha, byť jí chybí zásadní podmínka pro splnění definice podpory v nezaměstnanosti, zahrnuje široké spektrum znaků typických pro tento typ dávek.
58.
Zaprvé, záloha je vyplácena, protože existuje nezaměstnaný pracovník, který navíc požádal o dávku v invaliditě, což znamená, že se jedná o osobu zvlášť zranitelnou (
56
). Za těchto okolností je přiznána podpora v nezaměstnanosti, jež se vyplácí z fondů pojištění nezaměstnanosti a v souladu s pravidly platnými pro tuto pomoc. Zadruhé, záloha automaticky zaniká, přijme-li poživatel pracovní nabídku v průběhu řízení o přiznání dávky v invaliditě. Stejně jako nezaměstnaný ztrácí nárok na dávku v nezaměstnanosti, začne-li pracovat, ztrácí tento nárok i poživatel zálohy. Zatřetí, výpočet zálohy se uskutečňuje v souladu s pravidly pro podporu v nezaměstnanosti, byť s opravným kritériem s cílem zabránit velkým platbám v případě, že by později byla přiznána dávka v invaliditě. Začtvrté, invalidita poživatele zálohy je pouze domněnkou, jedinou jistotou je nezaměstnanost, proto se zdá vhodné zasadit zálohu do tohoto rámce.
59.
Avšak zásadním prvkem, který umožní, aby se misky vah přiklonily ve prospěch kvalifikace zálohy jako dávky v nezaměstnanosti, je její účel (
57
). Ze znění a ducha rakouské právní úpravy vyplývá, že tato pomoc má nahradit příjmy ze zaměstnání po přechodnou dobu, která aniž by to bylo možno určit s jistotou, může vyústit v návrat na pracovní trh nebo ve vyloučení z pracovního trhu. Tímto způsobem se uskutečňuje snaha udržet žadatele hospodářsky aktivního na tomto trhu, ale také jeho psychologická motivace, jak poznamenala německá vláda.
60.
Záloha tak pokrývá dvojí riziko: riziko zamítnutí žádosti o dávku v invaliditě a riziko rozhodnutí žadatele vrátit se zpět na pracovní trh, a tedy upustit od původního úmyslu.
61.
Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že záloha upravená v § 23 AlVG je dávkou v nezaměstnanosti ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. g) nařízení č. 1408/71, i když tato kvalifikace není rozhodující ve vztahu ke druhé předběžné otázce, která je bezpochyby klíčem k řešení této věci.
VII – Druhá předběžná otázka: podmínka bydliště uplatněná na zálohu
A – Preambule
62.
Další otázka Verwaltungsgerichtshof se jako logický důsledek otázky první vztahuje k podmínce bydliště požadované po J. Petersenovi pro možnost čerpání zálohy.
63.
Pro kvalifikaci pomoci jako dávky v nezaměstnanosti vyžaduje článek 69 nařízení č. 1408/71 splnění tří podmínek, aby mohl jednotlivec, pobírá-li dávku v nezaměstnanosti, bydlet v jiném členském státě: před odjezdem být zapsán do evidence uchazečů o zaměstnání; zapsat se následně do evidence ve státu přijetí; a začít pracovat ve lhůtě nejvýše tří měsíců.
64.
J. Petersen zjevně nesplňuje žádnou z těchto tří podmínek.
65.
Na rozdíl od Komise i žalobce se všechny vlády, které předložily písemná vyjádření v tomto řízení o předběžné otázce, držely zmíněného nesplnění podmínek, a tím odůvodnily pozastavení zálohy, kterou J. Petersen pobíral. Tato argumentace ale skrývá léčku, které je nutné se vyhnout.
B – Tvrzení vlád, Komise a J. Petersena
66.
Německá, rakouská, španělská a italská vláda se shodují na dvou důvodech. Tvrdí na jedné straně, že J. Petersen nesplňuje žádnou z podmínek stanovených nařízením č. 1408/71 k tomu, aby mohl převést sociální dávku, a na druhé straně, že je třeba použít výše uvedený rozsudek De Cuyper.
67.
Pro uvedené čtyři vlády není nepřiměřené stanovit podmínku bydliště pracovníkovi, jakým je J. Petersen, neboť články 69 až 71 nařízení č. 1408/71 upravují různé situace, za nichž dochází k vývozu dávek, a žalobce se v žádné z nich nenachází. Existuje tedy jistý konsensus v tom, že nařízení č. 1408/71 obsahuje taxativní výčet, mimo nějž se dávka nepřiznává, pokud se její poživatel přemístí do jiného členského státu.
68.
Navíc rozsudek De Cuyper podporuje tvrzení vlád, když podmínku bydliště považuje za slučitelnou s článkem 18 ES; rozhodl, že v případě, o jaký se jednalo v dané věci, by inspekce úřadu práce mohly být účinné jedině tehdy, kdyby poživatel dávek, který má být k dispozici úřadu práce, pobýval ve státě poskytujícím dávky.
69.
Komise ale považuje podmínku bydliště za porušení článku 39 ES a také se přitom opírá o rozsudek De Cuyper; dle jejího názoru existuje zásadní rozdíl mezi skutkovým stavem projednávané věci a skutkovým stavem ve věci tehdejší: zatímco pan De Cuyper musel být k dispozici úřadu práce, záloha vyplácená J. Petersenovi je spojena s úplným vynětím z této povinnosti. Pokud se boj proti zpronevěře dostává do pozadí, opatření jako to, o němž bylo tehdy rozhodnuto, se stává nepřiměřené. Proto i když se nařízení č. 1408/71 netýká případů, jako je tento, neznamená to, že se vymyká ochraně zajištěné Smlouvami. Naopak, právní řád Společenství jej chrání a zakazuje, aby byla vyžadována podmínka bydliště, jako je tomu v této situaci.
70.
Jörn Petersen zkoumá protiprávnost podmínky bydliště pod dvěma úhly: porušení základního práva vlastnictví a principu rovnosti. Přílišné zmenšení majetkového aktiva spolu s diskriminačním jednáním, jemuž byl žalobce vystaven v porovnání s Rakušany, kteří se nepřemísťují do jiného členského státu, má odůvodňovat neslučitelnost vnitrostátního rozhodnutí s právem Společenství.
C – Posouzení
71.
Ani Verwaltungsgerichtshof, ani účastníci řízení nepopírali status „pracovníka“ J. Petersena. Komise se omezila na tvrzení, že je-li považován za zaměstnance, vztahuje se na něj článek 39 ES, v opačném případě článek 18 ES.
72.
Přikláním se k tomu, aby byl žalobci přiznán status pracovníka, neboť sporný nárok vychází z pracovněprávního vztahu. Ačkoliv rozsudek De Cuyper je v tomto bodě nejasný, mám za to, že judikatura Soudního dvora potvrdila použití článku 39 ES, pokud sporné nároky přímo vyplývají z pracovněprávního vztahu (
58
). V projednávané věci je zjevný vztah mezi dávkou a statusem pracovníka J. Petersena, protože jde o zálohu, která závisí na dvou současně daných okolnostech: nezaměstnanost a invalidita, přičemž obě souvisejí s předchozím pracovněprávním vztahem.
73.
I když pro vyřešení předběžné otázky má článek 39 ES zvláštní relevanci, je třeba také vzít v úvahu článek 18 ES. Jak jsem uvedl, J. Petersen je příkladem pohybu svobodných občanů, který ve smyslu bodů 25 až 38 tohoto stanoviska přiznává zvláštní normativní sílu individuálnímu a kolektivnímu postavení žalobce.
1. Individuální právní postavení J. Petersena
74.
Jörn Petersen je nezaměstnaný, který dříve z titulu zaměstnání splnil dobu pojištění a získal nárok na dávku v invaliditě. Protože se stal nezaměstnaným, požádal o zálohu zřízenou na pomoc nezaměstnaným, kteří zároveň žádají o dávku v invaliditě. Uvedená záloha je přiznána vždy, když jsou splněny podmínky pro podporu v nezaměstnanosti, přičemž je ale poživatel vyjmut z povinnosti ucházet se o zaměstnání. Vnitrostátní právní úprava sociálního zabezpečení je v tomto směru flexibilní, ale vlády, které vstoupily do tohoto řízení o předběžné otázce, žádají Soudní dvůr o úzký výklad pravidel Společenství v oblasti sociálního zabezpečení, neboť J. Petersen nesplňuje podmínky článků 69 až 71, aby mu byl umožněn vývoz dávek, takže je třeba zrušit zálohu, když žalobce přemístí své bydliště do jiného členského státu.
75.
Tento scénář vede J. Petersena k tragickému dilematu, protože ať udělá cokoli, vždy prohraje. Splní-li podmínky, nedostane zálohu. Splní-li je všechny s výjimkou té, kterou splnit nemusí, také nedostane zálohu, protože mění bydliště. A nedostane-li ji, stojí před rizikem, že později nezíská dávku v invaliditě a bude vyloučen z pracovního trhu. Nezbývá mu než požádat o běžnou dávku v nezaměstnanosti, avšak s ohledem na těžkosti, s nimiž se potýká (a jež ho vedou k žádosti o dávku v invaliditě), není zřejmě v nejlepší pozici k získání pracovního místa v průměrně konkurenčním prostředí.
76.
Není relevantní, že se zvláštní případ J. Petersena neobjevuje mezi situacemi vyjmenovanými v nařízení č. 1408/71, neboť tento text nesměřuje k vyloučení všech jiných situací, ale k provedení článku 39 ES. Každé ustanovení sekundárního práva musí být vykládáno a používáno ve světle práva primárního, což znamená, že podmínku bydliště jako tu v projednávané věci nelze objektivně a rozumně vysvětlit, k čemuž je třeba dodat, že nikdo v tomto řízení, zejména ne rakouská vláda, nedokázal vysvětlit, proč správní úřad zamítl J. Petersenovi změnu bydliště (
59
).
77.
Ačkoliv evropské občanství vyžaduje kladení zvláštního důrazu na právní situaci jednotlivce, je zjevné, že byť nejsou dotčena základní práva, rakouské rozhodnutí by těžko obstálo před kontrolou Společenství ohledně proporcionality (
60
). Ve smyslu článků 39 ES a 18 ES tudíž není opatření jako to v projednávané věci, které zahrnuje rozdílné zacházení podle bydliště poživatele sociální dávky, slučitelné s právem Společenství.
2. Podmínky příslušnosti k politickému společenství
78.
Jörn Petersen je německý státní příslušník, který značnou část své profesní kariéry strávil v Rakousku. Poté, co řadu let legálně prožil v této zemi, se vrátil do rodné země a před odjezdem požádal rakouské úřady o dávku v invaliditě a o zálohu na tuto dávku. Nejsou pochybnosti o tom, že navrhovatel má přímý vztah k rakouskému státu, i kdyby to bylo jen z důvodu placení sociálních příspěvků rakouskému správnímu orgánu příslušnému pro pracovní věci až do výše, která pokryla zákonnou dobu pojištění. Vztah J. Petersena s Rakouskem je sám o sobě výmluvný, vezmeme-li v úvahu typ pomoci, která je mu odmítána.
79.
Pokud by se Soudní dvůr přiklonil ke kvalifikaci zálohy jako dávky v invaliditě, narazil by na skutečnost, že nařízení č. 1408/71 neumožňuje pozastavení nebo změnu tohoto typu sociální pomoci z důvodu bydliště (
61
). Toto omezení má svou logiku, protože se snaží umožnit volný pohyb osob, které ukončily svoji profesní kariéru a rozhodly se bydlet v jiných členských státech, ať již z klimatických, rodinných nebo citových důvodů.
80.
Pokud se ale Soudní dvůr přikloní k názoru, že J. Petersen požívá dávku v nezaměstnanosti, neměl by zapomenout, že záloha je předvojem dávky v invaliditě, a není-li dávka přiznána, pomoc se mění na dávku v nezaměstnanosti za předpokladu, že žadatel při změně bydliště splňuje podmínky článků 69 až 71 nařízení č. 1408/71. Nicméně jedna z těchto podmínek zní, že „okolnosti případu směřují k přiznání dávky [v invaliditě]“ (
62
). Proto může J. Petersen bydlet v Německu a být vyňat z kontroly úřadu práce po určitou dobu: po dobu řízení o přiznání dávky v invaliditě.
81.
Během této doby rakouský úřad, který původně J. Petersena vyzval k podání žádosti o zálohu, jež implicitně přiznává, že [okolnosti] „směřují k přiznání dávky“, o kterou požádal, může nést ekonomickou zátěž sporné pomoci. Bude-li dávka v invaliditě zamítnuta, žadatel se vrátí do původní situace. Ale během této doby změna bydliště J. Petersena, uskutečněná v průběhu řízení, které možná vyústí v přiznání pomoci, jež mu umožní bydlet v jakémkoli členském státě, žádným způsobem neovlivňuje způsobilost k jednání nebo finanční zachovalost rakouských úřadů.
82.
Pouto, jehož existenci J. Petersen prokázal, odůvodňuje závěr o nepřiměřenosti opatření přijatého rakouským úřadem práce. K posouzení příslušnosti J. Petersena ke společenství, k němuž byl vázán efektivním způsobem, je třeba vyložit článek 39 ES ve světle článku 18 ES. Proto při použití vysokého standardu ochrany evropského občana mám za to, a tím svůj návrh uzavírám, že obě ustanovení byla porušena.
VIII – Závěry
83.
S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudními dvoru, aby odpověděl na předběžnou otázku Verwaltungsgerichtshof následovně:
„Peněžitá dávka z pojištění v nezaměstnanosti vyplácená nezaměstnaným, kteří požádali o přiznání dávky v pracovní neschopnosti, je dávkou v nezaměstnanosti ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. g) nařízení Rady (ES) č. 1408/71 ze dne 14. června 1971 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně činné a jejich rodinné příslušníky pohybující se v rámci Společenství.
Články 18 ES a 39 ES brání ustanovení vnitrostátního práva, které předpokládá pozastavení nároku na tuto dávku, pokud nezaměstnaný bydlí v jiném členském státě.“
(
1
) – Původní jazyk: španělština.
(
2
) – Nařízení Rady o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně činné a jejich rodinné příslušníky pohybující se v rámci Společenství (Úř. věst. L 149, s. 2; Zvl. vyd. 05/01 s. 35).
(
3
) – Myšlenka, že neexistuje absolutní pravda, ale pouze pravda relativní, pochází od sofistů, kteří obhajovali nemožnost zachytit skutečnost smysly, neboť každý smysl vykládá svět různým způsobem. Toto rozčarování ve vztahu k pravdě vyvolává známý monolog prince Hamleta, v němž potvrzuje, že rozdíl mezi bytím a nebytím závisí na osobní fantazii (Rosenberg M., The Masks of Hamlet, vyd. Associated University Presses, Londýn, 1992, s. 65 až 82).
(
4
) – Toto nařízení bylo nahrazeno nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 ze dne 29. dubna 2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení (Úř. věst. L 166, s. 1).
(
5
) – Rozsudek ze dne 12. května 1998 (C-85/96, Recueil, s. I-2691).
(
6
) – Zajímavá je analýza historie vyjednávání, které vyústilo v začlenění evropského občanství do Smlouvy o Evropské Unii, v O’Leary, S., The Evolving Concept of Community Citizenship. From the Free Movement of Persons to Union Citizenship, vyd. Kluwer Law International, Haag, 1996, s. 23 až 30.
(
7
) – Rozsudky ze dne 15. března 2005, Bidar (C-209/03, Sb. rozh. s. I-2119); a ze dne 23. října 2007, Morgan a Bucher (C-11/06 a C-12/06, Sb. rozh. s. I-9161).
(
8
) – Rozsudky ze dne 20. září 2001, Grzelczyk (C-184/99, Recueil, s. I-6193); a ze dne 26. října 2006, Tas-Hagen a Tas (C-192/05, Sb. rozh. s. I-10451).
(
9
) – Rozsudky ze dne 11. července 2002, Carpenter (C-60/00, Recueil, s. I-6279); a ze dne 17. září 2002, Baumbast a R (C-413/99, Recueil, s. I-7091).
(
10
) – Vydavatelé časopisu Common Market Law Review zkoumají v čísle 1, sv. 45, 2008, s. 2 a 3 vývoj judikatury v této oblasti a konstatují, že rozdíly mezi jednotlivci hospodářsky aktivními nebo pasivními či mezi čistě vnitrostátními situacemi nebo situacemi v oblasti Společenství, stejně jako logika diskriminace v článku 12 ES ztratily svou sílu. Postupně se vynořil pojem „občanství“ zavedený články 17 ES a 18 ES jako nový motor integrace.
(
11
) – Stanoviska ve věcech, v nichž byly vydány rozsudky ze dne 17. června 1997, Shingara a Radiom (C-65/95 a C-111/95, Recueil, s. I-3343, bod 34); a ze dne 16. září 2004, Baldinger (C-386/02, Sb. rozh. s. I-8411, bod 25). Stejně tak body 56 až 74 mého stanoviska ve věci Collins [rozsudek ze dne 23. března 2004 (C-138/02, Recueil, s. I-2703)], stejně jako body 37 až 68 stanoviska ve věci Morgan a Bucher (rozsudek uvedený v poznámce pod čarou 7).
(
12
) – Stanovisko ze dne 9. prosince 1992 ve věci Konstantinidis (rozsudek ze dne 30. března 1993, C-168/91, Recueil, s. I-1191, bod 46).
(
13
) – Soudní dvůr se nedržel specifického návrhu, který předložil generální advokát, ale filosofie, která za ním stála, protože se rozhodl jít kupředu ve všech směrech hájených F. G. Jacobsem, ve stanovisku generálního advokáta Poiarese Madura ve věci Centro Europa 7 ze dne 12. září 2007 (rozsudek ze dne 31. ledna 2008, C-380/05, Sb. rozh. s. I-349, body 16 až 22).
(
14
) – Rozsudek uvedený v poznámce pod čarou 9.
(
15
) – Rozsudek uvedený v poznámce pod čarou 9.
(
16
) – Rozsudek uvedený v poznámce pod čarou 7.
(
17
) – Rozsudek uvedený v poznámce pod čarou 8.
(
18
) – Rozsudek uvedený v poznámce pod čarou 7.
(
19
) – Spaventa, E., „Seeing the wood despite the trees? On the scope of Union citizenship and its constitutional effects“, v Common Market Law Review, 45, 2008, s. 40, popsal toto sblížení s věcmi týkajícími se občanství, jež má dopad v tom, že „the national authorities must take into due consideration the personal situation of the claimant so that even when the rule in the abstract is compatible with Community law, its application to that particular claimant might be contrary to the requirements of proportionality or fundamental rights protection. […] This qualitative change is of constitutional relevance both in relation to the Community’s own system, and in relation to the domestic constitutional systems“.
(
20
) – Rozsudek ze dne 17. ledna 2008 (C-152/05, Sb. rozh. s. I-39).
(
21
) – Rozsudek Komise v. Německo, uvedený v předchozí poznámce pod čarou, body 29 a 30.
(
22
) – Stanovisko ze dne 28. června 2007 ve věci Komise v. Německo, v níž byl vydán rozsudek dne 17. ledna 2008, uvedený v poznámce pod čarou 20.
(
23
) – Rozsudek ze dne 8. července 2004 (C-502/01 a C-31/02, Sb. rozh. s. I-6483).
(
24
) – Rozsudek Gaumain-Cerri a Barth, uvedený v předchozí poznámce pod čarou, body 32 a 33.
(
25
) – Stanovisko generálního advokáta Tizzana ze dne 2. prosince 2003, Gaumain-Cerri a Barth (rozsudek uvedený v poznámce pod čarou 23).
(
26
) – Rozsudek Baumbast uvedený v poznámce pod čarou 9.
(
27
) – Rozsudek ze dne 7. září 2004, Trojani (C-456/02, Sb. rozh. s. I-7573).
(
28
) – Rozsudek ze dne 11. září 2007, Schwartz y Gootjes-Schwarz (C-76/05, Sb. rozh. s. I-6849).
(
29
) – Closa, C., „The Concept of Citizenship in the Treaty on European Union“, Common Market Law Review, č. 29, 1992, s. 1140 až 1146.
(
30
) – Besselink, L., „Dynamics of European and national citizenship: inclusive or exclusive?“, European Constitutional Law Review, č. 3, sv. I, 2007, s. 1 a 2; Castro Oliveira, Á., „Workers and other persons: step-by-step from movement to citizenship – Case Law 1995-2001“, Common Market Law Review, č. 39, 2002; Dougan, M., & Spaventa, E., „Educating Rudy and the (nin-) English patient: A double-bill on residency rights under Article 18 EC“, European Law Review č. 28, 2003, s. 700 až 704; Martin, D., „A Big Step Forward for Union Citizens, but a Step Backwards for Legal Coherence“, European Journal of Migration and Law 2002, svazek 4, s. 136 až 144; O’Leary, S., „Putting flesh on the bones of European Union citizenship“, European Law Review, č. 28, 1999, s. 75 až 79; Shaw, J., & Fries, S., „Citizenship of the Union: First Steps in the European Court of Justice“, European Public Law, č. 4, 1998, s. 533.
(
31
) – Spanventa, E., op. cit., s. 37 a 38, analyzuje judikaturu Soudního dvora týkající se občanství v čistě vnitrostátních situacích a připouští, že „either one argues that the Court has gone too far in say Baumbast, Bidar, and also Carpenter, or there is a challenging argument to be made as to why crossing a border should make such a difference to claimants’ rights“. Logika diskriminace může skutečně paradoxně vést k nespravedlivým důsledkům. Právě tomu se Soudní dvůr ve své judikatuře z poslední doby snažil zabránit.
(
32
) – Rozměr, který se v sociální politice projevuje vlastním profilem jako zvláštní motor intergrace osob. Hantrais, L., Social policy in the European Union, St. Martin’s Press, New York, 1995, s. 34 až 42, a Majone, G., „The EC Between Social Policy and Social Regulation“, Journal of Common Market Studies 31, č. 2, 1993. Zvlášť je třeba uvést známou zprávu Pintasilgo vypracovanou v roce 1996 výborem moudrých pod názvem K Evropě občanských a sociálních práv (neoficiální překlad), která se také věnuje roli sociálních politik jako integračních nástrojů.
(
33
) – Nejvýraznější příklad přetržení demokratického spojení se státními prvky přinesl rozsudek Soudního dvora ze dne 12. září 2006, Španělsko v. Spojené království (C-145/04, Sb. rozh. s. I-7917), který řešil slučitelnost britského volebního zákona, který umožňoval účast ve volbách do Evropského parlamentu občanům třetích států, kteří měli se Spojených královstvím osobní vazby. Soudní dvůr potvrdil slučitelnost tohoto opatření za použití širokého výkladu, neboť dle jeho názoru občanský svazek se státem, jehož je osoba státním příslušníkem, nevylučuje jiné projevy demokratické účasti v jiných politických společenstvích. V bodě 78 rozsudku Soudní dvůr jasně potvrdil, že „[…] určení osob, které mají právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu, spadá do pravomoci každého členského státu při respektování práva Společenství a že články 189 ES, 190 ES, 17 ES a 19 ES nebrání tomu, aby členské státy přiznaly toto právo volit a být volen určitým osobám majícím s těmito státy úzké vztahy, jiným, než jsou jejich vlastní státní příslušníci nebo občané Unie mající bydliště nebo pobyt na jejich území“. K této otázce na vnitrostátní úrovni, kde může demokratický proces zahrnout osoby, jež nemají mandát k zastupování a naopak: Presno Linera, M.A., El derecho de voto, Tecnos, Madrid, 2003, s. 155 až 172.
(
34
) – Je třeba uvést, že Nejvyšší soud Spojených států přijímal tuto myšlenku v průběhu jednoho století své rozhodovací praxe, přesněji od přijetí 14. dodatku, jehož obsah, jak známo, vyplývá z rozsudku Dred Scott v. Sandford (60 U.S. [19 How.] 393 [1856]) a z pozdější krvavé občanské války, která postihla mladou Federaci Států v letech 1861 a 1865. Uvedený dodatek prohlašuje, že „all persons born or naturalized in the United States, and subject to the jurisdiction thereof, are citizens of the United States and of the State wherein they reside. No State shall make or enforce any law which shall abridge the privileges or immunities of citizens of the United States“. Je význačné, že ještě dnes, více než jeden a půl století po přijetí tohoto ustanovení, Nejvyšší soud bojuje proti státním normám, které zakládají podmínku bydliště pro osoby, jež chtějí požívat určitého práva. V nedávném rozsudku Saenz v. Roe, 526 U.S. 489 (1999) uvedený soud prohlásil za neústavní kalifornský zákon, který bránil v přístupu k sociální dávce osobám, jež nepobývaly alespoň dvanáct měsíců v tomto státě. Se dvěma odchylnými stanovisky Nejvyšší soud rozhodl, že se jedná o opatření neslučitelné se svobodou pohybu občanů Unie. K tomu více stanovisko autority, byť pochází z doby před uvedeným rozsudkem: Warren, E., „Fourteenth Amendment: Retrospect and Prospect“, v Schwartz, B. (vyd.), The Fourteenth Amendment, New York University Press, New York, 1970, s. 216 a násl.
(
35
) – Rozsudek Grzelczyk, uvedený v poznámce pod čarou 8.
(
36
) – Rozsudek Bidar, uvedený v poznámce pod čarou 7.
(
37
) – Rozsudek ze dne 19. října 2004, Zhu a Chen (C-200/02, Sb. rozh. s. I-9925).
(
38
) – Což vylučuje, a contrario, příslušnost osoby, která má v úmyslu využít pravidel občanství, aniž by prokázala jakékoli zakořenění v určitém politickém společenství, jak tomu bylo ve věci Collins, uvedené výše v poznámce pod čarou 11.
(
39
) – Baldwin v. G. A. F. Seelig, Inc., 294 U.S. 522, 523 (1935).
(
40
) – Výraz Unie práva jsem převzal z díla Rideau, J., „L’incertaine montée vers l’Union de droit“, De la Communauté de droit à l’Union de droit. Continuités et avatars européens, vyd. LGDJ, Paříž, 2000, s. 1.
(
41
) – Splňuje veškeré podmínky uvedeného nařízení a judikatury, neboť dávka se považuje za dávku ze sociálního zabezpečení, „pokud je přiznána na základě právními předpisy vymezené situace, aniž by došlo k individuálnímu a diskrečnímu posouzení osobních potřeb, a současně se vztahuje k některému z rizik výslovně uvedených v čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1408/71“ (neoficiální překlad) (rozsudky ze dne 27. března 1985, Hoeckx, 249/83, Recueil, s. 973, body 12 až 14; a ze dne 16. července 1992, Hughes, C-78/91, Recueil, s. I-4839, bod 15).
(
42
) – Článek 10 Nařízení č. 1408/71.
(
43
) – Článek 69 Nařízení č. 1408/71.
(
44
) – Rozsudek ze dne 18. července 2006, De Cuyper (C-406/04, Sb. rozh. s. I-6947).
(
45
) – Rozsudek De Cuyper, uvedený v předchozí poznámce pod čarou, bod 25: „[…] dávky, nezávisle na charakteristických rysech vlastních jednotlivým vnitrostátním právním předpisům, mají stejnou povahu a jsou kvalifikovány jako dávky sociálního zabezpečení, pokud jejich předmět a účel, jakož i základ jejich výpočtu a podmínky jejich poskytování jsou totožné. Naproti tomu charakteristické rysy, které jsou pouze formální, nelze považovat za skutečnosti rozhodné pro klasifikaci dávek“.
(
46
) – Rozsudek De Cuyper, uvedený v poznámce pod čarou 44, bod 27.
(
47
) – Rozsudek ze dne 8. března 2001 (C-215/99, Recueil, s. I-1901).
(
48
) – Rozsudek ze dne 15. března 2001 (C-85/99, Recueil, s. I-2261).
(
49
) – Ustanovení § 23 odst. 2 bod 1 AlVG.
(
50
) – Logický následek předchozího vynětí.
(
51
) – Ustanovení § 23 odst. 5 AlVG.
(
52
) – Rozsudek De Cuyper, uvedený v poznámce pod čarou 44, bod 27.
(
53
) – Ustanovení § 23 odst. 4 AlVG.
(
54
) – Ustanovení § 23 odst. 5 a 6 AlVG.
(
55
) – Rozsudek De Cuyper, uvedený v poznámce pod čarou 44, bod 30.
(
56
) – Ustanovení § 23 odst. 2 bod 3 AlVG vyžaduje pro přiznání zálohy těm, kteří žádají o dávku v invaliditě, aby „existovalo potvrzení penzijní pojišťovny, že pravděpodobně nemůže být co do základu zjištěna povinnost plnit během dvou měsíců po rozhodném dni pro přiznání důchodu“, což prokazuje, že záloha je poskytována k překonání dočasného rozdílu způsobeného prodlouženým správním řízením.
(
57
) – Rozsudek De Cuyper, uvedený v poznámce pod čarou 44, bod 25.
(
58
) – Rozsudky Martínez Sala, uvedený v poznámce pod čarou 5, bod 32; ze dne 27. listopadu 1997, Meints (C-57/96, Recueil, s. I-6689, body 16 a 17); a ze dne 6. listopadu 2003, Ninni-Orasche (C-413/01, Recueil, s. I-13187, bod 34).
(
59
) – Body 12 až 14 písemného vyjádření rakouské vlády se omezují na převzetí znění článku 39 ES a článků 10 a 67 nařízení č. 1408/71. Nepředkládá podstatné skutečnosti k odůvodnění zamítnutí vývozu zálohy J. Petersenovi při změně bydliště do jiného členského státu.
(
60
) – Bod 27 tohoto stanoviska.
(
61
) – Článek 10 nařízení č. 1408/71.
(
62
) – Skutečnost, že na začátku byla dávka J. Petersenovi zamítnuta, mi nepřipadá zásadní. Jak při jednání vysvětlil zástupce rakouské vlády, 60 % žádostí o invalidní důchod je zamítnuto, což ukazuje restriktivní správní politiku při posouzení podmínek, které zakládají nárok na pobírání dávky. Domnívám se proto, že prvotní zamítnutí žádosti J. Petersena neznamená prima facie, že okolnosti nesměřují k případnému přiznání dávky.