61994CJ0178_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I de forenede sager C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 og C-190/94,
angaaende anmodninger, som Landgericht Bonn i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i de for naevnte ret verserende sager,
Erich Dillenkofer,
Christian Erdmann,
Hans-Juergen Schulte,
Anke Heuer,
Werner, Ursula og Torsten Knor
mod
Forbundsrepublikken Tyskland,
at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af Raadets direktiv 90/314/EOEF af 13. juni 1990 om pakkerejser, herunder pakkeferier og pakketure (EFT L 158, s. 59),
har
DOMSTOLEN
sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, J.L. Murray og L. Sevón samt dommerne C.N. Kakouris, P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann (refererende dommer), D.A.O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch, P. Jann og H. Ragnemalm,
generaladvokat: G. Tesauro
justitssekretaer: R. Grass,
efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:
° Anke Heuer ved advokat Gert Meier, Koeln
° Forbundsrepublikken Tyskland ved Ministerialrat Karlheinz Stoehr, Forbundsjustitsministeriet, Regierungsdirektor Alfred Dittrich, Forbundsjustitsministeriet, og Ministerialrat Ernst Roeder, Forbundsoekonomiministeriet, som befuldmaegtigede, samt advokat Dieter Sellner, Bonn
° den nederlandske regering ved juridisch adviseur Adriaan Bos, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget
° Det Forenede Kongeriges regering ved Assistant Treasury Solicitor John Collins, som befuldmaegtiget, og Barristers Stephen Richards og Rhodri Thompson
° Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved ledende juridisk konsulent Rolf Waegenbaur, som befuldmaegtiget, og advokat Barbara Rapp, Bruxelles,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at der i retsmoedet den 17. oktober 1995 er afgivet mundtlige indlaeg af Erich Dillenkofer ved advokat Roland Gappa, Dahn, af Anke Heuer ved advokat Gert Meier, af Werner, Torsten og Ursula Knor ved advokat Karin Schumacher-d' Hondt, Bonn, af Forbundsrepublikken Tyskland ved Ernst Roeder og Dieter Sellner, af den nederlandske regering ved assistent juridisch adviseur Marc Fierstra, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, af den franske regering ved sous-directeur i Direction des affaires juridiques Catherine de Salins, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, af Det Forenede Kongeriges regering ved Stephen Richards og af Kommissionen ved Barbara Rapp,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 28. november 1995,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved kendelser af 6. juni 1994, indgaaet til Domstolen den 28. juni 1994 i sagerne C-178/94 og C-179/94 og den 1. juli 1994 i sagerne C-188/94, C-189/94 og C-190/94, har Landgericht Bonn i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen tolv praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af Raadets direktiv 90/314/EOEF af 13. juni 1990 om pakkerejser, herunder pakkeferier og pakketure (EFT L 158, s. 59, herefter "direktivet").
2 Spoergsmaalene er blevet stillet under erstatningssager, som henholdsvis Erich Dillenkofer, Christian Erdmann, Hans-Juergen Schulte, Anke Heuer og Werner, Torsten og Ursula Knor (herefter "sagsoegerne") har anlagt mod Forbundsrepublikken Tyskland paa grund af de tab, de har lidt som foelge af, at direktivet ikke blev gennemfoert inden for den fastsatte frist.
3 Ifoelge direktivets artikel 1 har det til formaal at tilnaerme medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om pakkerejser, herunder pakkeferier og pakketure, der saelges eller udbydes til salg paa Faellesskabets omraade.
4 Artikel 2 indeholder en raekke definitioner. Det bestemmes saaledes, at
"... [der] forstaas ved:
1) Pakkerejse: en paa forhaand fastlagt kombination af mindst to af nedenstaaende elementer, der saelges eller udbydes til salg til en samlet pris, og naar ydelsen har en varighed paa over 24 timer eller omfatter en overnatning:
a) transport
b) indkvartering
c) andre turistmaessige ydelser, som udgoer en vaesentlig del af pakkerejsen, men som ikke er direkte knyttet til transport eller indkvartering.
...
2) Rejsearrangoer: en person, der jaevnligt arrangerer pakkerejser og saelger eller udbyder disse til salg enten direkte eller gennem en formidler.
3) Formidler: en person, der saelger eller udbyder en pakkerejse tilrettelagt af rejsearrangoeren til salg.
4) Forbruger: en person, der koeber eller erklaerer sig villig til at koebe en pakkerejse (' hovedkontrahenten' ) eller enhver person, i hvis navn hovedkontrahenten forpligter sig til at koebe pakkerejsen (' de oevrige modtagere' ), eller enhver person, til hvilken hovedkontrahenten eller en af de oevrige modtagere overdrager pakkerejsen (' overtageren' ).
..."
5 Artikel 7 bestemmer: "Den rejsearrangoer og/eller formidler, der er part i kontrakten, skal godtgoere, at han stiller tilstraekkelig garanti til i tilfaelde af insolvens eller konkurs at sikre tilbagebetaling af erlagte beloeb og hjemtransport af forbrugeren".
6 I artikel 8 praeciseres det, at medlemsstaterne kan vedtage eller opretholde strengere bestemmelser til beskyttelse af forbrugerne paa det omraade, der er omfattet af direktivet.
7 Ifoelge artikel 9 skulle medlemsstaterne traeffe de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme direktivet senest den 31. december 1992.
8 Den 24. juni 1994 vedtog den tyske lovgiver lov om gennemfoerelse af Raadets direktiv af 13. juni 1990 om pakkerejser (BGBl. I, s. 1322). Ved denne lov blev der i Buergerliches Gesetzbuch (herefter "BGB") indsat en ny § 651 k, som bestemmer:
"1. Rejsearrangoeren skal garantere, at den rejsende faar tilbagebetalt
1) den pris, der er betalt for rejsen, hvis de ydelser, der indgaar i rejsen, ikke erlaegges som foelge af rejsearrangoerens insolvens eller konkurs, og
2) de noedvendige udgifter, som den rejsende afholder til sin hjemtransport som foelge af rejsearrangoerens insolvens eller konkurs.
Rejsearrangoeren kan kun opfylde de i foerste punktum fastsatte forpligtelser
1) ved en forsikring tegnet i et selskab, der er berettiget til at drive virksomhed inden for naervaerende lovs anvendelsesomraade eller
2) ved et betalingstilsagn fra et kreditinstitut, der er berettiget til at drive virksomhed inden for naervaerende lovs anvendelsesomraade.
2. ...
3. Til opfyldelse af forpligtelsen i henhold til stk. 1 skal rejsearrangoeren drage omsorg for, at den rejsende kan goere krav gaeldende direkte over for forsikringsselskabet eller kreditinstituttet og som bevis herfor overgive den rejsende en bekraeftelse udstedt af det paagaeldende selskab (garantierklaering).
4. Bortset fra et acontobeloeb paa indtil 10% af rejsens pris, dog hoejst 500 DM, kan rejsearrangoeren ikke foer rejsens afslutning kraeve eller modtage forudbetaling af den rejsende, medmindre han overgiver den rejsende en garantierklaering.
..."
9 Loven traadte i kraft den 1. juli 1994. Den finder anvendelse paa aftaler indgaaet efter dette tidspunkt vedroerende rejser, der paabegyndes efter den 31. oktober 1994.
10 Sagsoegerne skulle deltage i pakkerejser, men fordi de to rejsearrangoerer, de havde koebt rejserne hos, gik konkurs i 1993, kom de enten ikke af sted eller maatte rejse hjem fra feriestedet for egen regning uden at kunne faa tilbagebetalt de beloeb, de havde betalt til rejsearrangoererne, eller de udgifter, de havde afholdt til hjemrejsen.
11 Under de erstatningssager, sagsoegerne har anlagt mod Forbundsrepublikken Tyskland, har de gjort gaeldende, at hvis direktivets artikel 7 var blevet gennemfoert i tysk ret inden for den fastsatte frist, dvs. inden den 31. december 1992, ville de have vaeret beskyttet mod konkurs hos de rejsearrangoerer, de havde koebt pakkerejserne af.
12 Sagsoegerne har navnlig stoettet sig paa Domstolens dom af 19. november 1991, forenede sager C-6/90 og C-9/90, Francovich m.fl. (Sml. I, s. 5357, praemis 39 og 40, herefter "dommen i sagen Francovich m.fl."), hvoraf fremgaar, at naar en medlemsstat tilsidesaetter sin forpligtelse efter traktatens artikel 189, stk. 3, til at traeffe alle de foranstaltninger, som er noedvendige for at naa det maal, der tilsigtes med et direktiv, er det for at sikre denne traktatbestemmelses fulde virkning noedvendigt, at der kan kraeves erstatning, naar det maal, der tilsigtes med direktivet, indebaerer, at borgerne tillaegges rettigheder, hvis indhold kan fastslaas paa grundlag af selve direktivets bestemmelser, og naar der er aarsagsforbindelse mellem statens tilsidesaettelse af sin forpligtelse og de skadelidtes tab. Ifoelge sagsoegerne er disse bestemmelser opfyldt i de foreliggende sager. De har derfor rejst krav om tilbagebetaling af de beloeb, de har betalt for rejserne, som ikke blev gennemfoert, eller de udgifter, de har afholdt til hjemrejsen.
13 Den tyske regering har afvist disse krav. Regeringen er af den opfattelse, at betingelserne i dommen i sagen Francovich m.fl. ikke er opfyldt i de foreliggende sager, og at en medlemsstat under alle omstaendigheder kun kan ifalde ansvar for manglende gennemfoerelse af et direktiv inden for den fastsatte frist, hvis der foreligger en kvalificeret, dvs. en aabenbar og grov overtraedelse af faellesskabsretten, der kan tilregnes medlemsstaten.
14 Da Landgericht Bonn fandt, at der ikke i tysk ret var hjemmel til at give sagsoegerne medhold i erstatningskravene, men retten var i tvivl om konsekvenserne af dommen i sagen Francovich m.fl., besluttede den at udsaette sagerne og forelaegge Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
"1) Er formaalet med Raadets direktiv af 13. juni 1990 om pakkerejser, herunder pakkeferier og pakketure (90/314/EOEF), gennem de nationale gennemfoerelsesbestemmelser at tillaegge den enkelte deltager i en pakkerejse en individuel ret til garanti for erlagte beloeb og omkostninger til hjemtransporten i tilfaelde af rejsearrangoerens insolvens (jf. praemis 40 i dommen i sagen Francovich m.fl.)?
2) Kan indholdet af denne ret fastslaas med tilstraekkelig bestemthed paa grundlag af direktivet?
3) Hvilke mindstekrav skal der stilles til de 'noedvendige foranstaltninger', som medlemsstaterne skal traeffe i henhold til direktivets artikel 9?
4) Ville det navnlig vaere tilstraekkeligt til at opfylde direktivets artikel 9, hvis den nationale lovgiver inden den 31. december 1992 skabte de noedvendige lovgivningsmaessige rammer for retligt at forpligte rejsearrangoeren og/eller formidleren til at traeffe foranstaltninger til at stille garanti i henhold til direktivets artikel 7?
Eller skulle den hertil noedvendige lovaendring under hensyntagen til forberedelsestiden i rejse-, forsikrings- og kreditbranchen traede i kraft i saa god tid foer den 31. december 1992, at garantien faktisk fungerede paa pakkerejsemarkedet fra den 1. januar 1993?
5) Er det tilstraekkeligt til at opfylde direktivets eventuelle beskyttelsesformaal, hvis medlemsstaten tillader rejsearrangoeren at kraeve et acontobeloeb paa indtil 10% af rejsens pris, dog hoejst 500 DM, allerede foer der udleveres vaerdibaerende dokumenter?
6) I hvilket omfang er medlemsstaterne ifoelge direktivet forpligtet til at handle (ad lovgivningsvejen) for at forebygge egen forsoemmelighed hos deltagere i pakkerejser?
7) a) Kunne Forbundsrepublikken Tyskland i betragtning af Bundesgerichtshof' s 'Vorkasse' -dom af 12. marts 1987 (BGHZ 100, 157; NJW 86, 1613) helt have undladt at indfoere bestemmelser til gennemfoerelse af direktivets artikel 7?
b) Mangler 'garantien', som omhandlet i direktivets artikel 7, ogsaa, hvis de rejsende ved betaling af rejsens pris var i besiddelse af vaerdibaerende dokumenter, som retsgyldigt tilsikrer dem krav paa en ydelse i forhold til de enkelte tjenesteydere (flyselskab/hotelejer)?
8) a) Er den blotte overskridelse af den i direktivets artikel 9 naevnte frist som ansvarsbegrundende omstaendighed tilstraekkelig til, at det kan statueres, at der foreligger en ret til erstatning, som omhandlet i dommen i sagen Francovich m.fl., eller kan medlemsstaten fremsaette den indsigelse, at gennemfoerelsesfristen har vist sig at vaere for kort?
b) Saafremt medlemsstaten er afskaaret fra at fremsaette denne indsigelse, spoerges:
Gaelder dette ogsaa i tilfaelde, hvor den enkelte medlemsstat ikke kan gennemfoere direktivets beskyttelsesformaal blot ved en lovaendring (som f.eks. ved sikring af loenmodtagernes krav ved arbejdsgiverens konkurs), men der ogsaa kraeves medvirken fra private tredjemaend (rejsearrangoerer, forsikrings- og kreditbranche)?
9) Forudsaetter medlemsstatens ansvar for overtraedelse af faellesskabsretten en kvalificeret, dvs. aabenbar og grov pligtforsoemmelse?
10) Er det en forudsaetning for medlemsstatens ansvar, at den forud for skadetilfoejelsen er blevet doemt for traktatbrud?
11) Kan det udledes af dommen i sagen Francovich m.fl., at det ikke er afgoerende for, om der bestaar en ret til erstatning paa grund af overtraedelse af faellesskabsretten, at medlemsstaten generelt har handlet culpoest eller i hvert fald pligtstridigt har undladt at udstede retsregler?
12) Hvis dette ikke kan udledes af dommen, spoerges:
Kan det paa grundlag af Bundesgerichtshof' s 'Vorkasse' -dom antages, at det var berettiget eller undskyldeligt, at Forbundsrepublikken Tyskland foerst gennemfoerte direktivet efter udloebet af den i artikel 9 naevnte frist, jf. EF-Domstolens besvarelse af de forelagte spoergsmaal 4 og 7?"
Betingelserne for statens ansvar (spoergsmaal 8, 9, 10, 11 og 12)
15 Der maa foerst tages stilling til det ottende, niende, tiende, ellevte og tolvte spoergsmaal, hvori den nationale ret rejser spoergsmaalet om betingelserne for statens ansvar over for borgerne ved manglende gennemfoerelse af et direktiv inden for den fastsatte frist.
16 Med disse spoergsmaal oensker den nationale ret i det vaesentlige oplyst, om manglende gennemfoerelse af et direktiv inden for den fastsatte frist i sig selv er tilstraekkelig til at give de skadelidte ret til erstatning, eller om der ogsaa maa tages andre betingelser i betragtning.
17 Den nationale ret rejser specielt spoergsmaalet om den betydning, der skal tillaegges den tyske regerings indsigelse om, at fristen for gennemfoerelse af direktivet har vist sig af vaere for kort (spoergsmaal 8). Den oensker endvidere oplyst, om medlemsstatens ansvar forudsaetter en kvalificeret, dvs. en aabenbar og grov tilsidesaettelse af dens faellesskabsretlige forpligtelser (spoergsmaal 9), om tilsidesaettelsen skal vaere fastslaaet forud for skadetilfoejelsen (spoergsmaal 10), om ansvaret forudsaetter en culpoes handling eller undladelse fra medlemsstatens side i forbindelse med udstedelse af retsregler (spoergsmaal 11), og endelig ° hvis sidstnaevnte spoergsmaal besvares bekraeftende ° om ansvaret kan udelukkes paa grundlag af en dom som Bundesgerichtshof' s "Vorkasse"-dom, der er omhandlet i det syvende praejudicielle spoergsmaal (spoergsmaal 12).
18 Den tyske og den nederlandske regering samt Det Forenede Kongeriges regering har navnlig gjort gaeldende, at en stat kun kan ifalde ansvar for forsinket gennemfoerelse af et direktiv, hvis der kan tilregnes den en kvalificeret, dvs. aabenbar og grov overtraedelse af faellesskabsretten. Efter deres opfattelse maa dette spoergsmaal afgoeres paa grundlag af samtlige de omstaendigheder, som har givet anledning til overskridelsen af fristen.
19 Med henblik paa besvarelsen af disse spoergsmaal skal der indledningsvis erindres om Domstolens praksis vedroerende retten til erstatning for tab, der er forvoldt borgerne ved overtraedelser af faellesskabsretten, som maa tilregnes en medlemsstat.
20 Domstolen har fastslaaet, at der af selve traktatens system foelger et princip om, at staten er erstatningsansvarlig for tab, som er forvoldt borgerne paa grund af tilsidesaettelser af faellesskabsretten, der maa tilregnes staten (dommen i sagen Francovich m.fl., praemis 35, dom af 5.3.1996, forenede sager C-46/93 og C-48/93, Brasserie du pêcheur og Factortame, Sml. I, s. 1029, praemis 31, af 26.3.1996, sag C-392/93, British Telecommunications, Sml. I, s. 1631, praemis 38, og af 23.5.1996, sag C-5/94, Hedley Lomas, Sml. I, s. 2553, praemis 24). Domstolen har endvidere fastslaaet, at betingelserne for, at der kan kraeves erstatning paa grundlag af princippet om statens ansvar, afhaenger af karakteren af den tilsidesaettelse af faellesskabsretten, der har forvoldt tabet (jf. de naevnte domme i sagen Francovich m.fl., praemis 38, i sagen Brasserie du Pêcheur og Factortame, praemis 38, og i sagen Hedley Lomas, praemis 24).
21 I dommene i sagen Brasserie du pêcheur og Factortame, praemis 50 og 51, i sagen British Telecommunications, praemis 39 og 40, og i sagen Hedley Lomas, praemis 25 og 26, har Domstolen under hensyntagen til omstaendighederne i disse sager fastslaaet, at de skadelidte borgere har ret til erstatning, saafremt tre betingelser er opfyldt, nemlig at den faellesskabsretlige bestemmelse, der er overtraadt, har til formaal at tillaegge dem rettigheder, at overtraedelsen er tilstraekkelig kvalificeret, og at der er en direkte aarsagsforbindelse mellem overtraedelsen og det tab, borgerne har lidt.
22 I oevrigt fremgaar det af dommen i sagen Francovich m.fl., der ° ligesom de foreliggende sager ° vedroerte et tilfaelde, hvor der ikke var truffet foranstaltninger til gennemfoerelse af et direktiv inden for den fastsatte frist, at det for at sikre den fulde virkning af traktatens artikel 189, stk. 3, er noedvendigt, at der kan kraeves erstatning, naar det maal, der tilsigtes med direktivet, indebaerer, at borgerne tillaegges rettigheder, hvis indhold kan fastslaas paa grundlag af selve direktivets bestemmelser, og naar der er aarsagsforbindelse mellem statens tilsidesaettelse af sin forpligtelse og de skadelidtes tab.
23 De betingelser, der er opstillet i disse enkelte domme, er reelt de samme, idet betingelsen om, at overtraedelsen skal vaere tilstraekkelig kvalificeret, som ganske vist ikke omtales i dommen i sagen Francovich m.fl., ikke desto mindre efter omstaendighederne i sagen var underforstaaet.
24 Ved at bekraefte, at betingelserne for, at der kan kraeves erstatning paa grundlag af princippet om statens ansvar, afhaenger af karakteren af den tilsidesaettelse af faellesskabsretten, der har forvoldt tabet, har Domstolen i realiteten fundet, at bedoemmelsen af, om disse betingelser er opfyldt, afhaenger af hver type situation.
25 Paa den ene side er en overtraedelse saaledes tilstraekkelig kvalificeret, saafremt en institution eller en medlemsstat under udoevelsen af sin kompetence til at udstede generelle retsakter aabenbart og groft har overskredet graenserne for sine befoejelser (jf. dom af 25.5.1978, forenede sager 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 og 40/77, HNL m.fl. mod Raadet og Kommissionen, Sml. s. 1209, praemis 6, dommene i sagen Brasserie du pêcheur og Factortame, praemis 55, og i sagen British Telecommunications, praemis 42); paa den anden side kan selve den omstaendighed, at der er begaaet en overtraedelse af faellesskabsretten, vaere tilstraekkelig til at bevise, at der foreligger en tilstraekkelig kvalificeret overtraedelse, saafremt medlemsstaten paa det tidspunkt, hvor den begik overtraedelsen, ikke stod over for et valg af generelle retsakter og havde et staerkt begraenset eller intet skoen (jf. Hedley Lomas-dommen, praemis 28).
26 Naar en medlemsstat ° som i sagen Francovich m.fl. ° i strid med traktatens artikel 189, stk. 3, ikke traeffer nogen af de foranstaltninger, der er noedvendige for at naa det maal, der tilsigtes med et direktiv, inden for den i direktivet fastsatte frist, overskrider den saaledes aabenbart og groft graenserne for sine befoejelser.
27 En saadan overtraedelse medfoerer derfor en ret for borgerne til at faa erstatning, naar det maal, der tilsigtes med direktivet, indebaerer, at der tillaegges dem rettigheder, hvis indhold kan fastslaas paa grundlag af selve direktivets bestemmelser, og naar der er aarsagsforbindelse mellem statens tilsidesaettelse af sin forpligtelse og de skadelidtes tab, uden at der er grund til at tage andre betingelser i betragtning.
28 Erstatning af tabet kan navnlig ikke goeres betinget af, at Domstolen forinden har fastslaaet, at der foreligger en overtraedelse af faellesskabsretten, der maa tilregnes staten (jf. dommen Brasserie du pêcheur, praemis 94, 95 og 96) eller af, at der foreligger culpa (forsaet eller uagtsomhed) hos det statslige organ, overtraedelsen maa tilregnes (jf. praemis 75-80 i samme dom).
29 Det ottende, niende, tiende, ellevte og tolvte spoergsmaal maa derfor besvares med, at den omstaendighed, at der ikke er truffet nogen foranstaltninger til gennemfoerelse af et direktiv for at naa det maal, der tilsigtes med direktivet, inden for den i direktivet fastsatte frist, i sig selv er en kvalificeret overtraedelse af faellesskabsretten og derfor medfoerer en ret til erstatning for de skadelidte borgere, dels for saa vidt som det maal, der tilsigtes med direktivet, indebaerer, at der tillaegges borgerne rettigheder, hvis indhold kan fastslaas, dels for saa vidt som der er aarsagsforbindelse mellem statens tilsidesaettelse af sin forpligtelse og det lidte tab.
Spoergsmaalet om, hvorvidt der tillaegges borgerne rettigheder, hvis indhold kan fastslaas med tilstraekkelig bestemthed (spoergsmaal 1 og 2)
30 Med de to foerste spoergsmaal oensker den nationale ret oplyst, om det maal, der tilsigtes med direktivets artikel 7, indebaerer, at der tillaegges deltagere i en pakkerejse ret til garanti for tilbagebetaling af erlagte beloeb og for hjemtransport i tilfaelde af insolvens eller konkurs hos arrangoeren af pakkerejsen og/eller formidleren, der er part i kontrakten (herefter "rejsearrangoeren"), og om indholdet af denne ret kan fastslaas med tilstraekkelig bestemthed.
31 Ifoelge sagsoegerne og Kommissionen boer begge disse spoergsmaal besvares bekraeftende. Artikel 7 anerkender nemlig klart og utvetydigt, at deltageren i en pakkerejse, betragtet som forbruger, har ret til tilbagebetaling af erlagte beloeb og hjemtransport i tilfaelde af rejsearrangoerens insolvens eller konkurs.
32 Den tyske og den nederlandske regering samt Det Forenede Kongeriges regering har imoedegaaet dette synspunkt.
33 Der maa foerst tages stilling til, om det maal, der tilsigtes med direktivets artikel 7, indebaerer, at der tillaegges borgerne rettigheder.
34 I den forbindelse henvises der til selve ordlyden af artikel 7, hvoraf det fremgaar, at det maal, der tilsigtes med gennemfoerelsen af denne bestemmelse, er, at rejsearrangoeren forpligtes til at stille tilstraekkelig garanti til i tilfaelde af insolvens eller konkurs at sikre tilbagebetaling af erlagte beloeb og hjemtransport af forbrugeren.
35 Da formaalet med disse garantier er at beskytte forbrugerne mod de oekonomiske risici, der foelger af insolvens eller konkurs hos arrangoererne af pakkerejser, har faellesskabslovgiver paalagt rejsearrangoererne en forpligtelse til at godtgoere, at de stiller saadanne garantier, for at beskytte forbrugerne mod de naevnte risici.
36 Heraf foelger, at formaalet med direktivets artikel 7 er at beskytte forbrugerne, som saaledes har ret til tilbagebetaling eller hjemtransport i tilfaelde af insolvens eller konkurs hos den rejsearrangoer, de har koebt rejsen af. Enhver anden fortolkning ville nemlig vaere meningsloes, for saa vidt som hensigten med de garantier, rejsearrangoererne skal stille i henhold til direktivets artikel 7, er at goere det muligt at tilbagebetale beloeb, forbrugeren har erlagt, eller at sikre hans hjemtransport.
37 Dette resultat bekraeftes i oevrigt af naestsidste betragtning til direktivet, hvorefter det baade for forbrugerne og pakkerejsebranchen vil vaere en fordel, hvis rejsearrangoererne forpligtes til at dokumentere, at de er daekket af en garanti i tilfaelde af insolvens eller konkurs.
38 I den forbindelse kan den tyske regering og Det Forenede Kongeriges regering ikke fremsaette den indvending, at direktivet, som er udstedt paa grundlag af traktatens artikel 100 A, i det vaesentlige tilsigter at sikre den frie udveksling af tjenesteydelser, og ° mere generelt ° den frie konkurrence.
39 Det bemaerkes nemlig dels, at der flere steder i betragtningerne til direktivet henvises til forbrugerbeskyttelsesformaalet, dels, at den omstaendighed, at direktivet skal sikre andre formaal, ikke kan udelukke, at dets bestemmelser ogsaa tilsigter at beskytte forbrugerne. Ifoelge traktatens artikel 100 A, stk. 3, skal Kommissionens forslag i henhold til denne artikel, bl.a. inden for forbrugerbeskyttelse, nemlig bygge paa et hoejt beskyttelsesniveau.
40 Der kan heller ikke gives den tyske regering og Det Forenede Kongeriges regering medhold i argumentet om, at det foelger af selve ordlyden af artikel 7, at denne bestemmelse blot paalaegger arrangoererne af pakkerejser en forpligtelse til at godtgoere, at de stiller tilstraekkelig garanti, og at den omstaendighed, at der slet ikke henvises til en eventuel ret for forbrugerne til at nyde godt af en saadan garanti, tyder paa, at denne ret kun er indirekte og afledt.
41 Det er i den forbindelse tilstraekkeligt at goere opmaerksom paa, at forpligtelsen til at godtgoere, at der er stillet garanti, noedvendigvis forudsaetter en forpligtelse for rejsearrangoererne til faktisk at tegne saadanne garantier. Endvidere giver forpligtelsen i artikel 7 kun mening, saafremt der faktisk foreligger garantier, der i givet fald goer det muligt at tilbagebetale erlagte beloeb, eller at sikre forbrugerens hjemtransport.
42 Det maa derfor konkluderes, at det maal, der tilsigtes med direktivets artikel 7, indebaerer, at der tillaegges deltageren i en pakkerejse ret til garanti for tilbagebetaling af erlagte beloeb og hjemtransport i tilfaelde af rejsearrangoerens insolvens eller konkurs.
43 Det maa dernaest undersoeges, om indholdet af de omhandlede rettigheder kan fastslaas alene paa grundlag af direktivets bestemmelser.
44 I den forbindelse maa det konstateres, at det med tilstraekkelig bestemthed kan fastslaas, at indehaverne af de rettigheder, artikel 7 indebaerer, er forbrugerne som defineret i direktivets artikel 2. Det samme gaelder med hensyn til indholdet af disse rettigheder. Som allerede anfoert ovenfor bestaar de i garanti for tilbagebetaling af beloeb, deltagerne i pakkerejser har erlagt, og hjemtransport i tilfaelde af rejsearrangoerens insolvens eller konkurs. Under disse omstaendigheder maa det laegges til grund, at direktivets artikel 7 har til formaal at tillaegge borgerne rettigheder, hvis indhold kan fastslaas med tilstraekkelig bestemthed.
45 Det kan ikke aendre ved denne konklusion, at direktivet ° som den tyske regering har understreget ° giver medlemsstaterne et vidt skoen med hensyn til valget af midler til at naa til det maal, direktivet forfoelger. Det er nemlig uden betydning, at staten kan vaelge mellem en lang raekke midler med henblik paa at naa det maal, der tilsigtes med et direktiv, naar direktivet har til formaal at tillaegge borgerne rettigheder, hvis indhold kan fastslaas med tilstraekkelig bestemthed.
46 De to foerste spoergsmaal maa derfor besvares med, at det maal, der tilsigtes med direktivets artikel 7, indebaerer, at der tillaegges deltageren i en pakkerejse ret til garanti for tilbagebetaling af erlagte beloeb og for hjemtransport i tilfaelde af rejsearrangoerens insolvens eller konkurs, og at indholdet af denne ret kan fastslaas med tilstraekkelig bestemthed.
Spoergsmaalet om, hvilke foranstaltninger der er noedvendige for at sikre en korrekt gennemfoerelse af direktivet (spoergsmaal 3, 4, 5, 6 og 7)
Spoergsmaal 3 og 4
47 Med det tredje og det fjerde spoergsmaal anmoder den nationale ret i det vaesentlige Domstolen om naermere at angive, hvilke "noedvendige foranstaltninger" medlemsstaterne skulle traeffe for at overholde direktivets artikel 9.
48 Indledningsvis skal det understreges, at bestemmelserne i et direktiv efter Domstolens faste praksis skal gennemfoeres ved udstedelsen af utvivlsomt bindende regler, som konkret udgoer bestemte, klare regler, der opfylder kravet om retssikkerhed (dom af 30.5.1991, sag C-59/89, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2607, praemis 24).
49 Det maa dernaest fastslaas, at artikel 9 forpligtede medlemsstaterne til at traeffe alle de foranstaltninger, der er noedvendige for at sikre den fulde virkning af direktivets bestemmelser og dermed at sikre, at det maal, der tilsigtes med direktivet, naas, idet den bestemmer, at medlemsstaterne skulle traeffe de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme direktivet senest den 31. december 1992.
50 Naar henses til besvarelsen af de to foerste spoergsmaal maa det derfor fastslaas, at medlemsstaterne, for at sikre en fuldstaendig gennemfoerelse af direktivets artikel 7, inden for den fastsatte frist skulle traeffe alle de noedvendige foranstaltninger for fra den 1. januar 1993 at sikre deltagerne i pakkerejser tilbagebetaling af erlagte beloeb og hjemtransport i tilfaelde af rejsearrangoerens insolvens eller konkurs.
51 Heraf foelger, at gennemfoerelsen af artikel 7 ikke ville have vaeret fuldstaendig, hvis den nationale lovgiver inden fristens udloeb blot havde skabt de noedvendige lovgivningsmaessige rammer for retligt at forpligte rejsearrangoeren til at godtgoere, at han har truffet foranstaltninger til at stille garanti.
52 Som det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, har den tyske regering gjort gaeldende, at fristen for gennemfoerelse af direktivet var for kort, navnlig paa grund af de store vanskeligheder, der i Tyskland var forbundet med at indfoere en garantiordning for den paagaeldende branche i overensstemmelse med direktivet. I den forbindelse har den tyske regering understreget, at direktivet ikke kunne gennemfoeres blot ved lovaendringer, men at der ogsaa kraevedes medvirken fra private (rejsearrangoerer, forsikrings- og kreditbranchen).
53 Det bemaerkes, at en saadan omstaendighed ikke kan retfaerdiggoere, at et direktiv ikke gennemfoeres inden for den fastsatte frist. Ifoelge Domstolens faste praksis kan en medlemsstat nemlig ikke paaberaabe sig bestemmelser, praksis eller forhold i sin nationale retsorden som begrundelse for ikke at overholde forpligtelser og frister i henhold til et direktiv (jf. bl.a. dom af 21.6.1988, sag 283/86, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 3271, praemis 7).
54 Endvidere bemaerkes, at hvis fristen for gennemfoerelse af et direktiv viser sig at vaere for kort, er der kun én mulighed for den paagaeldende medlemsstat, som er forenelig med faellesskabsretten, nemlig inden for Faellesskabets rammer at tage initiativ til, at den kompetente faellesskabsinstitution vedtager den noedvendige forlaengelse af fristen (jf. dom af 26.2.1976, sag 52/75, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 277, praemis 12).
55 Det tredje og det fjerde spoergsmaal maa derfor besvares med, at medlemsstaten for at overholde direktivets artikel 9 inden for den fastsatte frist skulle have truffet alle de noedvendige foranstaltninger til fra den 1. januar 1993 at sikre borgerne en effektiv beskyttelse mod risikoen for insolvens og konkurs hos rejsearrangoererne.
Spoergsmaal 5
56 Med det femte spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, om beskyttelsesformaalet med direktivets artikel 7 er opfyldt, naar en medlemsstat tillader rejsearrangoeren at kraeve et acontobeloeb paa indtil 10% af rejsens pris, dog hoejst 500 DM, foer der til kunden udleveres dokumenter, som den forelaeggende ret betegner som "vaerdibaerende dokumenter", dvs. dokumenter, der giver forbrugeren ret til forskellige tjenesteydelser, der indgaar i pakkerejsen (fra flyselskaber eller hoteller).
57 Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at dette spoergsmaal refererer til BGB § 651 k, stk. 4, som er gengivet ovenfor i praemis 8, og til Bundesgerichtshof' s saakaldte "Vorkasse"-dom af 12. marts 1987, som er omhandlet i det syvende spoergsmaal, og som erklaerede rejsearrangoerernes almindelige forretningsbetingelser ugyldige, for saa vidt som de forpligtede den rejsende til at indbetale et acontobeloeb paa 10% af rejsens pris uden at have modtaget vaerdibaerende dokumenter.
58 Det fremgaar desuden af forelaeggelseskendelsen, at retten med dette spoergsmaal i det vaesentlige oensker oplyst, om den nationale lovgivning opfylder artikel 7, for saa vidt som den lader forbrugeren baere risikoen med hensyn til det naevnte acontobeloeb, saaledes at dette ikke er daekket af den i bestemmelsen omhandlede garanti.
59 Som fastslaaet i forbindelse med det foerste og det andet spoergsmaal har direktivets artikel 7 til formaal at beskytte forbrugeren mod de i denne bestemmelse angivne risici, der skyldes rejsearrangoerens insolvens eller konkurs. Det ville vaere i modstrid med dette formaal at begraense beskyttelsen, saaledes at det eventuelt indbetalte acontobeloeb ikke er omfattet af garantien for tilbagebetaling eller hjemtransport. Direktivet giver heller ikke noget grundlag for en saadan begraensning af de rettigheder, artikel 7 sikrer.
60 Heraf foelger, at en national bestemmelse, som tillader rejsearrangoeren at kraeve et acontobeloeb af de rejsende, kun kan vaere forenelig med direktivets artikel 7, hvis der ogsaa stilles garanti for tilbagebetalingen af acontobeloebet i tilfaelde af rejsearrangoerens insolvens eller konkurs.
61 Det femte spoergsmaal maa derfor besvares med, at naar en medlemsstat tillader rejsearrangoeren at kraeve et acontobeloeb paa indtil 10% af rejsens pris, dog hoejst 500 DM, er beskyttelsesformaalet med direktivets artikel 7 kun opfyldt, saafremt der ogsaa stilles garanti for tilbagebetalingen af acontobeloebet i tilfaelde af rejsearrangoerens insolvens eller konkurs.
Spoergsmaal 7
62 Med den anden del af det syvende spoergsmaal oensker den nationale ret oplyst, om de garantier, rejsearrangoererne i henhold til direktivets artikel 7 skal "godtgoere", at de stiller, ogsaa mangler, hvis de rejsende ved betaling af rejsens pris er i besiddelse af vaerdibaerende dokumenter.
63 Ifoelge den tyske regering mangler den ved artikel 7 sikrede beskyttelse ikke, hvis den rejsende er i besiddelse af dokumenter, der sikrer et direkte krav paa den, der faktisk leverer tjenesteydelserne (flyselskabet eller hotellet). I denne situation kan den rejsende nemlig kraeve ydelserne udfoert, saaledes at der ikke er nogen risiko for, at han ikke modtager dem paa grund af rejsearrangoerens insolvens.
64 Denne argumentation kan ikke tiltraedes. Den beskyttelse, artikel 7 sikrer forbrugerne, ville nemlig kunne blive bragt i fare, hvis forbrugerne var tvunget til at goere vaerdibaerende dokumenter gaeldende over for tredjemaend, som ikke har pligt til at respektere dem under alle omstaendigheder, og som i oevrigt ogsaa selv er udsat for risikoen for at gaa konkurs.
65 Den anden del af det syvende spoergsmaal maa derfor besvares med, at direktivets artikel 7 skal fortolkes saaledes, at de garantier, rejsearrangoererne skal "godtgoere", at de stiller, ogsaa mangler, hvis de rejsende ved betaling af rejsens pris er i besiddelse af vaerdibaerende dokumenter.
66 I den foerste del af det syvende spoergsmaal anmoder den forelaeggende ret Domstolen om at oplyse, om Forbundsrepublikken Tyskland under hensyn til Bundesgerichtshof' s "Vorkasse"-dom kunne undlade at gennemfoere direktivets artikel 7.
67 Uden hensyn til, om en domspraksis kan sikre en korrekt gennemfoerelse af direktivet, maa det fastslaas, at besvarelsen af dette spoergsmaal under alle omstaendigheder foelger af besvarelsen af det femte spoergsmaal og anden del af det syvende spoergsmaal. Eftersom artikel 7 har til formaal at beskytte forbrugeren mod de i denne bestemmelse angivne risici, der skyldes rejsearrangoerens insolvens eller konkurs, kan en dom som Bundesgerichtshof' s "Vorkasse"-dom ikke opfylde direktivets krav, for saa vidt som den dels lader forbrugeren baere risikoen for rejsearrangoerens insolvens og konkurs i relation til det tilladte acontobeloeb, dels, naar forbrugeren har modtaget vaerdibaerende dokumenter, lader ham baere risikoen for, at den, der faktisk leverer tjenesteydelserne, ikke respekterer dokumenterne, eller bliver insolvent.
68 Det syvende spoergsmaal maa derfor besvares med, at direktivets artikel 7 skal fortolkes saaledes dels, at de garantier, rejsearrangoererne skal "godtgoere", at de stiller, ogsaa mangler, hvis de rejsende ved betaling af rejsens pris er i besiddelse af vaerdibaerende dokumenter, dels at Forbundsrepublikken Tyskland ikke under hensyn til Bundesgerichtshof' s "Vorkasse"-dom kunne undlade at gennemfoere direktivet.
Spoergsmaal 6
69 Med det sjette spoergsmaal oensker den nationale ret oplyst, om medlemsstaterne ifoelge direktivet er forpligtet til at traeffe saerlige foranstaltninger til at forebygge egen forsoemmelighed hos deltagere i pakkerejser.
70 Som spoergsmaalet er formuleret, giver det anledning til foelgende tre bemaerkninger.
71 For det foerste er medlemsstaterne hverken efter direktivet eller dettes specifikke bestemmelser forpligtet til at traeffe saerlige foranstaltninger i henhold til artikel 7 for at forebygge egen forsoemmelighed hos deltagere i pakkerejser.
72 Dernaest kan den nationale ret altid ved afgoerelsen af, hvilket tab der skal erstattes, undersoege, om den skadelidte paa passende maade har soegt at undgaa skaden eller begraense dens omfang (jf. bl.a. dommen i sagen Brasserie du pêcheur og Factortame, praemis 84).
73 Endelig bemaerkes, at selv om dette princip ogsaa finder anvendelse i forbindelse med sager om erstatning, der stoettes paa manglende gennemfoerelse af et direktiv som omhandlet i de foreliggende sager, foelger det af besvarelsen af det femte og det syvende spoergsmaal, at en deltager i en pakkerejse, som har betalt hele rejsens pris, ikke kan anses for forsoemmelig, blot fordi han ikke har benyttet sig af muligheden for i henhold til "Vorkasse"-dommen ikke at betale mere end 10% af rejsens fulde pris, foer han har modtaget vaerdibaerende dokumenter.
74 Det sjette spoergsmaal maa derfor besvares med, at medlemsstaterne ikke ifoelge direktivet er forpligtet til at traeffe saerlige foranstaltninger i henhold til artikel 7 for at forebygge egen forsoemmelighed hos deltagere i pakkerejser.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
75 De udgifter, der er afholdt af den tyske, den nederlandske og den franske regering samt af Det Forenede Kongeriges regering og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgoer et led i de sager, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Landgericht Bonn ved kendelser af 6. juni 1994, for ret:
1) Den omstaendighed, at der ikke er truffet nogen foranstaltninger til gennemfoerelse af et direktiv for at naa det maal, der tilsigtes med direktivet, inden for den i direktivet fastsatte frist, er i sig selv en kvalificeret overtraedelse af faellesskabsretten og medfoerer derfor en ret til erstatning for de skadelidte borgere, dels for saa vidt som det maal, der tilsigtes med direktivet, indebaerer, at der tillaegges borgerne rettigheder, hvis indhold kan fastslaas, dels for saa vidt som der er aarsagsforbindelse mellem statens tilsidesaettelse af sin forpligtelse og det lidte tab.
2) Det maal, der tilsigtes med artikel 7 i Raadets direktiv 90/314/EOEF af 13. juni 1990 om pakkerejser, herunder pakkeferier og pakketure, indebaerer, at der tillaegges deltagere i en pakkerejse ret til garanti for tilbagebetaling af erlagte beloeb og for hjemtransport i tilfaelde af insolvens eller konkurs hos arrangoeren af pakkerejsen og/eller formidleren, der er part i kontrakten, og at indholdet af denne ret kan fastslaas med tilstraekkelig bestemthed.
3) For at overholde artikel 9 i direktiv 90/314 skulle medlemsstaten inden for den fastsatte frist have truffet alle de noedvendige foranstaltninger til fra den 1. januar 1993 at sikre borgerne en effektiv beskyttelse mod risikoen for insolvens og konkurs hos arrangoeren af pakkerejsen og/eller formidleren, der er part i kontrakten.
4) Naar en medlemsstat tillader arrangoeren af pakkerejsen og/eller formidleren, der er part i kontrakten, at kraeve et acontobeloeb paa indtil 10% af rejsens pris, dog hoejst 500 DM, er beskyttelsesformaalet med direktivets artikel 7 kun opfyldt, saafremt der ogsaa stilles garanti for tilbagebetalingen af acontobeloebet i tilfaelde af insolvens eller konkurs hos arrangoeren af pakkerejsen og/eller formidleren, der er part i kontrakten.
5) Artikel 7 i direktiv 90/314 skal dels fortolkes saaledes, at de garantier, arrangoeren af pakkerejsen og/eller formidleren, der er part i kontrakten, skal "godtgoere", at de stiller, ogsaa mangler, hvis de rejsende ved betaling af rejsens pris er i besiddelse af vaerdibaerende dokumenter, dels saaledes, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke under hensyn til Bundesgerichtshof' s "Vorkasse"-dom af 12. marts 1987 kunne undlade at gennemfoere direktivet.
6) Medlemsstaterne er ikke ifoelge direktiv 90/314 forpligtet til at traeffe saerlige foranstaltninger i henhold til artikel 7 for at forebygge egen forsoemmelighed hos deltagere i pakkerejser.