62005CJ0134
EUROOPA KOHTU OTSUS (esimene koda)
18. juuli 2007 (
*1
)
„Liikmesriigi kohustuste rikkumine — Teenuste osutamise vabadus — Asutamisõigus — Võlgade kohtuväline sissenõudmine”
Kohtuasjas C-134/05,
mille esemeks on 22. märtsil 2005 EÜ artikli 226 alusel esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi,
Euroopa Ühenduste Komisjon, esindaja: E. Traversa, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
hageja,
versus
Itaalia Vabariik, esindaja: I. M. Braguglia, keda abistas avvocato dello Stato P. Gentili, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
kostja,
EUROOPA KOHUS (esimene koda),
koosseisus: koja esimees P. Jann, kohtunikud K. Lenaerts, E. Juhász, K. Schiemann ja E. Levits (ettekandja),
kohtujurist: M. Poiares Maduro,
kohtusekretär: vanemametnik L. Hewlett,
arvestades kirjalikus menetluses ja 5. oktoobril 2006 toimunud kohtuistungil esitatut,
olles 14. detsembri 2006. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1
Euroopa Ühenduste Komisjon palub oma hagiavalduses Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Itaalia Vabariik kehtestas võlgade kohtuvälise sissenõudmisega tegelemisele rea nõudeid, on Itaalia Vabariik rikkunud EÜ artiklitest 43 ja 49 tulenevaid kohustusi.
Õiguslik raamistik
2
Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (avalikku julgeolekut puudutavate seaduste terviktekst), mis on heaks kiidetud 18. juuni 1931. aasta kuningliku dekreediga nr 773 (GURI nr 146, 26.6.1931; edaspidi „terviktekst”), sätestab järgmist.
3
Tervikteksti artikkel 115 sätestab:
„Questore [kohalik politseiamet] loata on sõltumata eesmärgist või kestusest keelatud avada või pidada pandimaja või muud kontorit äritegevuseks, seda isegi müügi- või näituseagentuuri, näitusesalongi, kaubamessi või muus vormis.
Luba on samuti vajalik maakleri või vahendaja ameti pidamiseks.
Käesolevas artiklis sätestatud agentuur hõlmab eelkõige agentuuri, mis tegeleb infolehtedel jm sarnastel andmekandjatel levitatavate andmete kogumisega.
Luba kehtib üksnes loal märgitud kontori jaoks.
Lubatud on tegutsemine esindaja vahendusel.”
4
Tervikteksti artikkel 8 sätestab:
„Politsei antav luba on isiklik: see ei ole mitte mingil juhul üleantav ega tekita esindussuhteid, välja arvatud seadusega ette nähtud juhtudel.
Kui politsei antud loa alusel on lubatud esindaja vahendusel tegutseda, peab esindaja täitma loa saamiseks vajalikud tingimused ning saama loa väljastanud politseiametilt nõusoleku.”
5
Tervikteksti artikkel 9 sätestab:
„Lisaks seadusest tulenevatele nõuetele peab iga politseilt loa saanud isik täitma ettekirjutusi, mille on avaliku julgeoleku eest vastutav ametivõim pidanud vajalikuks talle üldistes huvides panna.”
6
Tervikteksti artikkel 11 sätestab:
„Ilma et see piiraks seadusega igaks juhtumiks ette nähtud eritingimuste kohaldamist, keeldub politsei loa andmisest:
1.
isikule, kes on süüdi mõistetud tahtlikult toimepandud kuriteos, mille eest on karistusena ette nähtud vangistus üle kolme aasta, ja keda ei ole rehabiliteeritud;
2.
isikule, kelle suhtes on kohaldatud kautsjonit või julgeolekumeedet, kes on tunnistatud korduvalt kuritegusid toimepanevaks isikuks või professionaalseks kurjategijaks või kes on kriminaalsete kalduvustega.
Politsei võib keelduda loa andmisest isikule, kes on süüdi mõistetud riigi või avaliku korra vastase kuriteo, isikuvastase vägivallakuriteo, varguse, röövimise, väljapressimise, varguse või väljapressimise eesmärgil inimröövi, võimuesindaja suhtes vägivalla toimepanemise või võimuesindajale vastuhakkamise eest või kes ei suuda tõendada oma head käitumist.
Luba tuleb ära võtta, kui loa saanud isik ei vasta enam täielikult või osaliselt loa väljastamise tingimustele, ning loa võib ära võtta, kui kerkivad esile või tulevad ilmsiks asjaolud, mille tõttu oleks loa andmisest tulnud või võidud keelduda.”
7
Tervikteksti artikkel 16 sätestab:
„Selleks et kontrollida seaduse ja määrustega kehtestatud ja ametivõimude poolt pandud kohustuste järgimist, on avaliku julgeoleku ametnikul ja teenistujal õigus pääseda igal ajal kontorisse, mida kasutatakse politsei luba vajavaks tegevuseks.”
8
Tervikteksti artikkel 120 on sõnastatud järgnevalt:
„Eespool viidatud artiklites nimetatud kaupmehed ja avalikud agentuurid on kohustatud määruses sätestatud korra kohaselt pidama tehingute kohta päevaregistrit ning panema agentuuri kontoris alaliselt ja nähtaval viisil välja teostatavate tehingute loetelu koos neile kohalduvate hindade tariifiga.
Kaupmehed ei või teostada muid tehinguid kui need, mis on loetelus märgitud, ega kohaldada kõrgemaid hindu kui need, mis on tariifis […]”
9
Siseministri 2. juuli 1996. aasta korraldusega 559/C 22103.12015 (edaspidi „korraldus”), mille adressaadiks on Itaalia riigi kõik questore’d, täiendati ja tõlgendati tervikteksti teatavaid sätteid.
10
Selles korralduses märgitakse muu hulgas, et selleks, et vältida kohaldatavate tariifide olulisi erinevusi sama provintsi piires, on vaja kindlaks määrata objektiivsed ja ühtsed parameetrid.
11
Võlgade kohtuvälise sissenõudmisega tegelemise kokkusobivuse osas erinevatele eeskirjadele allutatud tegevusaladega täpsustab korraldus, et võlgade sissenõudmisega tegelevatel agentuuridel „puudub õigus osutada finantsteenuseid, mida reguleerib 1. septembri 1993. aasta seadusandlik dekreet nr 385/93 (millega kehtestatakse testo unico delle legi in materia bancaria e creditizia (pangandus- ja krediidialaste seaduste terviktekst) (GURI nr 230 regulaarne lisa, 30.9.1993; edaspidi „seadus pangandus- ja krediiditegevuse kohta”)) ja mis on eranditult jäetud nende finantsvahendajate pädevusse, kes on kantud riigivaraministri ad hoc registrisse.”
Kohtueelne menetlus
12
Olles seisukohal, et tervikteksti teatavad sätted, mida täpsustati ja täiendati korraldusega, on vastuolus EÜ artiklitega 43 ja 49, saatis komisjon 21. märtsil 2002 Itaalia Vabariigile märgukirja.
13
Kuigi Itaalia ametivõimud ei nõustunud sellega, et nad on rikkunud EÜ asutamislepingu eespool nimetatud sätteid, vastasid nad, et nad moodustasid töögrupi, kes asub kõnealuste õigusnormide muutmiseks neid põhjalikult uurima.
14
Olles palunud Itaalia ametivõimudel teatada selle grupi töö tulemustest, sai komisjon 2004. aasta maikuus kirja, milles teavitati teda sellest, et kõnealuste õigusnormide muutmiseks valmistatakse ette seaduseelnõu.
15
Kuna komisjoni ei olnud siiski teavitatud selle eelnõu tekstist ega vastuvõtmise ajakavast, saatis komisjon 7. juulil 2004 Itaalia Vabariigile põhjendatud arvamuse, kutsudes seda liikmesriiki võtma arvamuse järgimiseks vajalikke meetmeid kahe kuu jooksul arvamuse kättesaamisest. Leides, et olukord jäi ebarahuldavaks, esitas komisjon käesoleva hagi.
Hagi
16
Oma hagi põhjenduseks esitab komisjon kaheksa väidet, mis puudutavad Itaalias kehtivate õigusnormidega selles liikmesriigis võlgade kohtuvälise sissenõudmisega tegelemiseks kehtestatud nõudeid ja kohustusi.
17
Need väited puudutavad vastavalt asjaolusid, et:
—
questore’lt loa saamise nõue on vastuolus EÜ artikliga 49;
—
loa territoriaalne piirang on vastuolus EÜ artiklitega 43 ja 49;
—
kohustus pidada loa kehtivuse territooriumil kontorit on vastuolus EÜ artiklitega 43 ja 49;
—
kohustus võlgade kohtuvälise sissenõudmisega tegelemisel provintsis, kus ettevõtjal puudub luba, volitada luba omavat esindajat on vastuolus EÜ artiklitega 43 ja 49;
—
kohustus panna kontoris välja klientidele pakutavate tehingute loetelu on vastuolus EÜ artikliga 49,
—
questore’le antud õigus kehtestada täiendavaid ettekirjutusi, et üldistes huvides tagada avalik julgeolek, on vastuolus EÜ artiklitega 43 ja 49;
—
tariifide kehtestamise vabaduse piiramine on vastuolus EÜ artiklitega 43 ja 49;
—
keeld tegutseda ka tegevusaladel, mida reguleerib seadus pangandus- ja krediiditegevuse kohta, on vastuolus EÜ artiklitega 43 ja 49.
Esimene väide, mille kohaselt on questore’lt loa saamise nõue vastuolus EÜ artikliga 49
Poolte argumendid
18
Komisjon väidab, et kuna Itaalia õigusnormide kohaselt on võlgade kohtuvälise sissenõudmisega tegelemisel nõutav questore luba, siis piiravad need õigusnormid teenuste osutamise vabadust. See piirang ei ole kooskõlas EÜ artikliga 49, kuna piirangut kohaldatakse teises liikmesriigis asuvate ettevõtjate suhtes, ilma et need õigusnormid võtaksid arvesse seda, kas need ettevõtjad järgivad oma päritoluliikmesriigi õigusnormides sätestatud avaliku huvi kaitsmise kohustust.
19
Sellega seoses kinnitab Itaalia Vabariik kõigepealt, et võlgade kohtuvälise sissenõudmisega tegelemine on seotud suure üldise huviga. Seetõttu on õigustatud, et tervikteksti artikkel 115 nõuab nii Itaalia kui teiste liikmesriikide kodanikelt sellel tegevusalal tegutsemiseks loa olemasolu. Sellise loa annab questore.
20
Lisaks täpsustab Itaalia valitsus, et siseriiklikud õigusnormid kohalduvad sama moodi nii Itaalia kui teiste liikmesriikide kodanikele ning need ei põhine üleüldse sellistel tingimustel nagu elu- või asukoht, mis võiks kaudselt diskrimineerida teiste liikmesriikide kodanikke Itaalia omadega võrreldes. Itaalia valitsus rõhutab peale selle ka asjaolu, et ei tervikteksti artikkel 115 ega korraldus ei näinud isegi mitte kaudselt ette, et loa andmise menetluses ei tule arvesse võtta huvitatud isiku õiguslikku olukorda tema päritoluliikmesriigis.
21
Praktikas on olukord järgmine: iga isik, kes soovib tegeleda võlgade kohtuvälise sissenõudmisega, avaliku enampakkumise korraldamisega, avalike suhetega või kosjakontori pidamisega, peab questore’le esitama taotluse loa saamiseks tervikteksti artikli 115 alusel. Selle taotluse esitamisel tuleb täita Internetist kättesaadav vorm, mille näidis esitati 5. oktoobri 2006. aasta kohtuistungil Euroopa Kohtule ning millega huvitatud isik kinnitab sisuliselt, et ta ei kuulu ühegi tervikteksti artiklis 11 sätestatud välistava juhtumi alla.
22
Vastavalt 7. augusti 1990. aasta seaduse nr 241/90 nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi (seadus, millega kehtestatakse uued normid haldusmenetluses ning haldusdokumentidele juurdepääsu õiguse suhtes) (GURI nr 192, 18.8.1990, lk 7) artiklile 2 vaadatakse see avaldus läbi 30 päeva jooksul alates loa taotluse esitamisest. Luba väljastatakse, kui puuduvad asjaolud, mis annaksid questore’le alust kahelda selle avalduse tõele mittevastavuses. Vastasel korral viib questore läbi vajaliku kontrolli. Selleks pöördub questore vajaduse korral taotluse esitaja päritoluliikmesriigi ametivõimude poole. Viimastelt saadud andmed või dokumendid võetakse arvesse, ilma et neid mis tahes viisil üle kontrollitaks või kahtluse alla seataks.
Euroopa Kohtu hinnang
23
Kõigepealt tuleb sedastada, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt on siseriiklike õigusnormide näol tegemist teenuste osutamise vabaduse piiramisega EÜ artikli 49 mõttes juhul, kui need seavad riigi territooriumil teises liikmesriigis asutatud ettevõtja teenuste osutamise tingimuseks ametliku tegevusloa olemasolu (vt eelkõige 7. oktoobri 2004. aasta otsus kohtuasjas C-189/03: komisjon vs. Madalmaad, EKL 2004, lk I-9289, punkt 17, ja 21. septembri 2006. aasta otsus kohtuasjas C-168/04: komisjon vs. Austria, EKL 2006, lk I-9041, punkt 40).
24
Sellest tuleneb, et käesolevas kohtuasjas vaatlusalused õigusnormid on põhimõtteliselt vastuolus EÜ artikliga 49 ning on seega selle artikli kohaselt keelatud, välja arvatud juhul, kui neid õigustab ülekaalukas üldine huvi.
25
Selles osas tuleb toonitada, et Euroopa Kohus on leidnud, et jättes arvesse võtmata kohustused, mis piiriülesel teenusepakkujal on juba liikmesriigis, kus ta on asutatud, ületavad siseriiklikud õigusnormid taotletava eesmärgi – tagada range kontroll nimetatud tegevusala üle – saavutamiseks vajaliku regulatsiooni piiri (29. aprilli 2004. aasta otsus kohtuasjas C-171/02: komisjon vs. Portugal, EKL 2004, lk I-5645, punkt 60, ja eespool viidatud kohtuotsus komisjon vs. Madalmaad, punkt 18).
26
Tuleb meenutada, et kohtuistungil andis Itaalia Vabariik üksikasjaliku ülevaate tervikteksti artikli 115 alusel loa andmise praktikast. See käesoleva kohtuotsuse punktides 21 ja 22 kirjeldatud praktika piirdub tegelikkuses nõudega, et huvitatud isik peab Internetis kättesaadaval vormil lihtsalt kinnitama „õiguspärast käitumist” tervikteksti artikli 11 tähenduses, ning pädeval ametivõimul on selle avalduse sisu kontrollimiseks aega 30 päeva.
27
Komisjon ei vaielnud kirjeldatud praktikale kohtuistungil vastu ning Euroopa Kohtule ei ole teada ühtegi asjaolu, mis võimaldaks selle praktika tegelikkusele vastavuse kahtluse alla seada.
28
Kuna asjaomane blankett on samuti Internetis kättesaadav, võib lugeda, et võlgade kohtuvälise sissenõudmisega tegelemise luba väljastav Itaalia süsteem edastab avalikkusele selle kohta vajaliku teabe.
29
Tervikteksti artikli 11 tähenduses „õiguspärase käitumise” kinnitamise nõue on vähem koormav kui nõue esitada pädevale ametivõimule dokumente. Kuna teenuste pakkujal on kohustus kinnitada, et selles artiklis nimetatud olukorrad ei puuduta teda, eristamata Itaalias asuva isiku ja muus liikmesriigis asuva isiku olukordasid, ei saa väita, et see menetlus ei võta arvesse selle teenuste pakkuja päritoluriigi õigusnormidega sätestatud kohustuste järgimist.
30
Järelikult ei saa sedastada, et Itaalia praktika ületab seda, mis on vajalik taotletava eesmärgi saavutamiseks – tagada range kontroll võlgade kohtuvälise sissenõudmisega tegelemise üle. Seega on nimetatud praktika kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega.
31
Eespool toodust tuleneb, et üldisest huvist tulenevatel kaalutlustel on õigustatud Itaalia õigusaktides sätestatud ning praktikas rakendatud nõue saada eelnev luba võlgade kohtuvälise sissenõudmisega tegelemiseks.
32
Neil asjaoludel ei ole komisjoni esimene väide põhjendatud.
Kuues väide, mille kohaselt on EÜ artiklitega 43 ja 49 vastuolus questore’le antud õigus kehtestada täiendavaid nõudeid, et üldistes huvides tagada avalik julgeolek
Poolte argumendid
33
Komisjon leiab, et EÜ artiklitega 43 ja 49 on vastuolus asjaolu, et questore võib lisaks seaduses sätestatule kehtestada tervikteksti artikli 9 alusel selliseid täiendavaid nõudeid, mis ei ole asjaomastele ettevõtjatele ette teada ning mis on mõeldud selleks, et üldistes huvides tagada avalik julgeolek.
34
Nende nõuete osas, mis on ära toodud käesoleva kohtuotsuse punktis 21 viidatud blanketil pealkirja „Hoiatus” all, märgib Itaalia Vabariik, et kuna tervikteksti artikliga 11 on selgelt piiratud haldusvõimu hindamispädevust, on tervikteksti artiklis 9 sätestatud nõuded vähese ning kõrvalise tähtsusega. Seega ei ole need ettekirjutused mõeldud Itaalias tegutsemisest huvitatud isikute ümberveenmiseks. Arvestades seda, et asjaolud ei ole püsivad ega ootuspärased, on lisaks vältimatu, et haldusvõimul tuleb anda üksikjuhtumi põhiseid hinnanguid. Järelikult on liigne nõuda seaduselt, et see kehtestaks ammendavalt kõik kriteeriumid, mida haldusvõim peaks järgima.
Euroopa Kohtu hinnang
35
Nagu märgib Itaalia Vabariik, ei saa kahelda selles, et riikliku avaliku julgeoleku eest vastutaval ametivõimul peab olema teatud pädevus hinnata olukordi üksikjuhtumi põhiselt ning et sellel ametivõimul võib olla kohustus kehtestada nõudeid politseilt loa saanute suhtes, ilma et neid nõudeid saaks ette kindlaks määrata.
36
Nagu tuleneb tervikteksti artikli 9 sõnastusest endast, peab iga politseilt loa saanud isik täitma nõudeid, mille on avaliku julgeoleku eest vastutav ametivõim pidanud üldistes huvides vajalikuks tema suhtes kehtestada.
37
Isegi kui see säte ei täpsusta nõudeid, mida võidakse Itaalias võlgade kohtuvälise sissenõudmisega tegeleva isiku suhtes kohaldada, ei ole komisjon tõendanud, et selline olukord tekitab õiguslikku ebakindlust, mis mõjutab juurdepääsu võlgade kohtuvälise sissenõudmise teenuste turule Itaalias.
38
Komisjon ei esita selle pädevuse teostamise kohta ka ühtegi näidet, mille alusel saaks väita, et Itaalias on piiratud sellise ettevõtja asutamine, kes soovib tegeleda võlgade kohtuvälise sissenõudmisega, ning teises liikmesriigis asutatud ettevõtja sellel tegevusalal tegutsemine.
39
Liikumis- ja asutamisvabaduse piirangu olemasolu ei saa tuletada pelgast asjaolust, et siseriiklikul ametivõimul on pädevus täiendada õiguslikku raamistikku, mis reguleerib teataval ajahetkel mingit majandustegevust, kehtestades sellele tegevusele hiljem täiendavaid nõudeid.
40
Seega ei ole komisjoni kuues väide samuti põhjendatud.
(Osaliselt) kolmas ja viies väide, mille kohaselt on EÜ artikliga 49 vastuolus kohustus pidada loa kehtivuse territooriumil kontorit ning kohustus panna kontoris välja klientidele pakutavate tehingute loetelu
Poolte argumendid
41
Komisjon märgib, et tervikteksti artikli 115 neljandast lõigust tulenev kohustus pidada kontorit loa kehtivuse territooriumil on võrdväärne nõudega, et ettevõtja peaks oma majandustegevuse selles liikmesriigis registreerima, mis on Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt täielikult vastuolus EÜ artikliga 49 tagatud teenuste osutamise vabaduse põhimõttega. Komisjoni väitel tuleneb sellest, et tervikteksti artikliga 120 kehtestatud lisakohustus panna selles kontoris välja nimekiri klienditele pakutavate tehingute kohta on samuti vastuolus EÜ artikliga 49.
42
Itaalia Vabariik leiab, et loa kehtivuse territooriumil kontori pidamise kohustust õigustab vajadus võimaldada üldistes huvides avaliku julgeoleku eest vastutavale ametivõimule juurdepääsu dokumentidele Itaalias sooritatud tehingute kohta. Seega on lisakohustus panna selles kontoris välja nimekiri pakutavate tehingute kohta, mis kehtib kõigi avalike agentuuride suhtes, kelle tegevuseks on vaja saada luba, samuti kooskõlas asutamislepinguga tagatud teenuste osutamise vabadusega.
Euroopa Kohtu hinnang
43
Kõigepealt tuleb meenutada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt läheb teenuste pakkuja kohustus omada tegevuskohta selles liikmesriigis, kus teenus osutatakse, ilmselgelt vastuollu teenuste osutamise vabadusega, kuna see muudab teises liikmesriigis asutatud teenuste osutajal võimatuks osutada teenuseid selles riigis (14. detsembri 2006. aasta otsus kohtuasjas C-257/05: komisjon vs. Austria, kohtulahendite kogumikus ei avaldata, punkt 21 ja viidatud kohtupraktika). Samuti ei vaidle Itaalia Vabariik vastu sellele, et loa kehtivuse territooriumil kontori pidamise kohustus kujutab endast EÜ artiklis 49 sätestatud teenuste osutamise vabaduse piirangut, mis on põhimõtteliselt keelatud.
44
Teenuste osutamise vabaduse piirangut ei saa ka õigustada Itaalia Vabariigi viidatud eesmärgiga.
45
Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt saab teenuste osutamise vabadust piiravaid meetmeid põhjendada ülekaaluka üldise huviga ainult siis, kui need meetmed on vajalikud huvide kaitseks, mille tagamine on meetmete eesmärk, ja ainult niivõrd, kui eesmärki ei saa saavutada vähem piirava meetmega (vt selle kohta eespool viidatud 14. detsembri 2006. aasta kohtuotsus komisjon vs. Austria, punkt 23 ja viidatud kohtupraktika).
46
Kontroll ettevõtjate võlgade kohtuvälise sissenõudmise alase tegevuse ning nende Itaalias sooritatud tehinguid puudutavate dokumentide üle ei ole mingil moel seotud kontoriga, mis peab neil ettevõtjatel selles liikmesriigis olema. Samuti võib viimaste pakutavatest tehingutest teavitada kliente vähem piiraval viisil, kui seda on tehingute loetelu väljapanemine muu hulgas selleks eesmärgiks hangitud kontoris, näiteks tehingute loetelu avaldamine kohalikus ajalehes või vastav avalikustamine.
47
Seega tuleb sedastada, et kohustades isikuid, kes soovivad tegeleda võlgade kohtuvälise sissenõudmisega, pidama loa kehtivuse territooriumil kontorit ning panema kontoris välja klientidele pakutavate tehingute loetelu, on Itaalia Vabariik rikkunud EÜ artiklist 49 tulenevaid kohustusi.
Teine ja neljas väide, mille kohaselt on EÜ artiklitega 43 ja 49 vastuolus võlgade kohtuvälise sissenõudmisega tegelemise loa territoriaalne piirang ning kohustus volitada esindajat, kellel on õigus sellel alal tegelemiseks provintsis, kus ettevõtjal endal luba puudub; samuti kolmas väide osas, mille kohaselt on EÜ artikliga 43 vastuolus kohustus pidada igas provintsis kontorit
Poolte argumendid
48
Komisjon leiab, et asjaolu, et questore väljastatav luba kehtib vaid viimase haldusalasse kuuluvas provintsis, kujutab endast nii asutamisvabaduse kui ka teenuste osutamise vabaduse piirangut. Itaalia territoorium on jagatud 103 provintsiks, millele vastava arvu lubade saamine, et omada õigust võlgade kohtuvälise sissenõudmisega tegelemiseks kogu sellel territooriumil, on teise liikmesriigi ettevõtja jaoks peaaegu ületamatu takistus.
49
Komisjon on arvamusel, et seda piirangut koos tagajärgedega, nimelt nii esindatust kui ka kontorit, mida peab ettevõtja igas provintsis pidama, ei õigusta avaliku julgeoleku nõuded, eeskätt asjaomaste tegevusalade palju tõhusam kontroll.
50
Komisjon väidab, et seda kontrolli on võimalik korraldada riiklikul tasandil, teostades võimaluse korral teatavat kontrolli kohalikul tasandil, ilma et oleks vaja kehtestada ettevõtjatele loa omamise nõuet igas provintsis, kus nad tegutsevad. Samuti saab seda kontrolli tõhusalt teostada tänu andmevahetusele avaliku julgeoleku eest vastutavate ametivõimude vahel nendes erinevates provintsides, kus ettevõtjad kavatsevad hakata tegutsema.
51
Lisaks seab komisjon kahtluse alla Itaalia süsteemi võimekuse saavutada taotletavat eesmärki, kuna kõigi nende vajalike lubadega seotud haldusorganite arv ning ühe ja sama ettevõtja puhul kontrollitavate kontorite arv võivad vastu töötada tõhusa kontrolli eesmärgile.
52
Itaalia Vabariik vaidleb komisjoni seisukohale vastu. Arvestades selle tegevuse iseloomulikke jooni, on see seotud kohalike majandustingimustega. Seetõttu on vaja, et questore hindaks enne loa väljaandmist olukorda territooriumil, mis kuulub tema haldusalasse. Kui load kehtiksid geograafiliselt laiemalt kui provintsi territoorium, mille jaoks neid taotleti, ei saa seda hinnangut anda teises provintsis, kus olukord võib olla erinev.
53
Itaalia Vabariik lisab, et kuna nõustutud on sellega, et kõnealust tegevust võib kontrollida avaliku julgeoleku eest vastutav ametivõim, mida komisjon ei ole vaidlustanud, ei ole viimane ega Euroopa Kohus kehtestanud konkreetseid tehnilisi eeskirju, mille alusel tuleks nimetatud kontroll läbi viia.
54
Kontrollorganite arvu osas ei näe Itaalia Vabariik, kuidas need andmed võiksid mõjutada hinnangut kontrollisüsteemi võimekuse kohta täita oma eesmärke.
55
Itaalia Vabariik jõuab järeldusele, et isegi kui teisi süsteeme võiks kaaluda, õigustab territoriaalsete lubade süsteemi ülekaalukas üldine huvi ning see süsteem on proportsionaalne taotletava eesmärgiga.
Euroopa Kohtu hinnang
56
Vastavalt kõnealustele õigusnormidele saab ettevõtja võlgade kohtuvälise sissenõudmisega tegeleda vaid provintsis, kus on talle antud luba, välja arvatud juhul, kui ta volitab esindajat, kellel on luba tegutseda sellel alal muus provintsis. Peale selle saab ettevõtja loa tegutseda sellel alal teistes provintsides ainult siis, kui tal on igas neist kontor.
57
Isegi kui need eeskirjad kohalduksid ühtemoodi nii nendele ettevõtjatele, kes on asutatud ühes Itaalia provintsis ning kes soovivad laiendada oma tegevust teistesse provintsidesse, kui ka teistest liikmesriikidest pärinevatele ettevõtjatele, kes soovivad tegutseda mitmes Itaalia provintsis, kujutavad need eeskirjad siiski kõigi väljaspool Itaaliat asuvate ettevõtjate jaoks tõsist takistust selles liikmesriigis tegutsemisel, mõjutades nende juurdepääsu turule.
58
Kuna need eeskirjad nõuavad ettevõtjalt, kes pärineb teisest liikmesriigist ning kes soovib tegutseda mitmes Itaalia provintsis, et ta ei piirduks üheainsa tugipunktiga Itaalia territooriumil, vaid et tal oleks juhul, kui ta ei volita luba omavat esindajat, kontor igas nimetatud provintsis, seavad need eeskirjad selle ettevõtja ebasoodsasse olukorda võrreldes Itaalias tugipunkti omavate Itaalia ettevõtjatega, kellel on juba kontor vähemalt ühes neist provintsidest ning kes omavad välismaiste ettevõtjatega võrreldes üldjuhul paremaid võimalusi selleks, et luua sidemeid teistes provintsides tegutsemiseks luba omavate ettevõtjatega, et vajaduse korral neid volitada (vt selle kohta 5. oktoobri 2004. aasta otsus kohtuasjas C-442/02: CaixaBank France, EKL 2004, lk I-8961, punktid 12 ja 13).
59
EÜ artiklitega 43 ja 49 tagatud vabaduste piiramise õigustamiseks Itaalia Vabariigi esitatud põhjenduste osas tuleb sedastada, et loa territoriaalset piiramist ega kohustust pidada kontorit provintsis, mille jaoks on luba antud, ei saa pidada a priori sobimatuks, et saavutada asjaomase tegevuse tõhusa kontrolli eesmärk, milleks need on ette nähtud.
60
Nagu märgib ka komisjon, lähevad need eeskirjad siiski kaugemale sellest, mis on vajalik selle eesmärgi saavutamiseks, kuna viidatud eesmärgini on võimalik jõuda vähem piiravate meetmetega.
61
Nagu on sedastatud käesoleva kohtuotsuse punktis 27, näeb Itaalia süsteem ette, et territoriaalne luba antakse tervikteksti artikli 11 tähenduses „õiguspärase käitumise” kinnitamise alusel. Kui seda avaldust kontrollis pädev ametivõim selle esitamise koha provintsis ning kui see ametivõim väljastas loa huvitatud isikule, puudub mõte sama avalduse esitamisel teise provintsi ametivõimudele.
62
Ühes provintsis questore väljastatud loast peaks piisama, et laiendada võlgade kohtuvälise sissenõudmise tegevust kogu Itaalia territooriumile, välja arvatud juhul, kui selle loa aluseks olev kinnitus osutub tõele mittevastavaks, mida loa omanik on kohustatud deklareerima.
63
Kuna Itaalia Vabariik väidab, et teises provintsis väljastatud loa tunnustamist provintsi pädevate ametivõimude poolt takistab asjaolu, et loa väljastamine sõltub samuti iga provintsi questore poolt kohalike majandustingimuste hindamisest, siis piisab, kui meenutada, et vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale peab eelneva loa andmise kord põhinema objektiivsetel, mittediskrimineerivatel ja huvitatud isikutele varem teada olevatel kriteeriumitel (13. mai 2003. aasta otsus kohtuasjas C-463/00: komisjon vs. Hispaania, EKL 2003, lk I-4581, punkt 69 ja viidatud kohtupraktika, ja 16. mai 2006. aasta otsus kohtuasjas C-372/04: Watts, EKL 2006, lk I-4325, punkt 116). Kuna sellisel hindamisel puuduvad objektiivsed kriteeriumid, mis oleksid asjaomastele ettevõtjatele varem teada, ei saa selle argumendiga õigustada ühe provintsi questore poolt teise provintsi questore väljastatud loa tunnustamata jätmist.
64
Seega tuleb sedastada, et kohustades võlgade kohtuvälise sissenõudmisega tegelevat ettevõtjat, kellel on ühe provintsi questore väljastatud luba sellel tegevusalal tegutsemiseks, taotlema uut luba igas provintsis, kuhu ta tahab oma tegevust laiendada, ilma et ta volitaks selles provintsis luba omavat esindajat, on Itaalia Vabariik rikkunud EÜ artiklitest 43 ja 49 tulenevaid kohustusi.
65
Võlgade kohtuvälise sissenõudmisega tegelevate ettevõtjate kohustuse osas pidada kontorit igas provintsis, kus nad kavatsevad tegutseda, piisab, kui meenutada ja nagu on ka märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 46, et kontroll nende ettevõtjate tegevuse ning sooritatud tehinguid puudutavate dokumentide üle ei ole mingil moel seotud neile ettevõtjatele kohalduva nõudega pidada selles provintsis kontorit.
66
Kohustades võlgade kohtuvälise sissenõudmisega tegelevat ettevõtjat pidama kontorit igas provintsis, kus nad kavatsevad tegutseda, on Itaalia Vabariik seega samuti rikkunud EÜ artiklist 43 tulenevaid kohustusi.
Seitsmes väide, mille kohaselt on tariifide kehtestamise vabaduse piiramine vastuolus EÜ artiklitega 43 ja 49
Poolte argumendid
67
Komisjon väidab, et questore’dele adresseeritud korralduse sätted viitavad sellele, et on vaja kindlaks määrata objektiivsed ja ühtsed parameetrid, et vältida sama provintsi piires läbipaistvuse ja ootuspärasuse puudumisest tingitud olulisi erinevusi tariifides. Need sätted kujutavad endast EÜ artiklitega 43 ja 49 sätestatud vabaduste piirangut, mis koormab välismaist ettevõtjat rohkem kui Itaalia ettevõtjat.
68
Peale selle väidab komisjon, et need sätted ei vasta avaliku julgeoleku kaitse eesmärgile, ning viitab Euroopa Kohtu praktikale, mille kohaselt peavad õigustustega, millele liikmesriik võib tugineda, kaasnema ka asjaomase piirava meetme otstarbekuse ja proportsionaalsuse analüüs. Itaalia Vabariik ei ole esitanud selle kohta veenvaid argumente.
69
Itaalia valitsus väidab vastupidi, et huvitatud ettevõtjad ei ole ilma jäetud tariifide kehtestamise vabadusest, kuna korraldus sisaldab vaid soovitust questore’dele, kutsudes viimaseid üles teavitama ettevõtjaid tariifide nimekirjadest, mis põhinevad objektiivsetel asjaoludel, näiteks kuludel või asjaomase teenuse pakkumuse ja nõudluse vahelisel suhtel. Sellise teavitamise eesmärk on vältida teenuste hindade vahel kontrollimatu konkurentsi tekkimist, mis võib selles sektoris ohustada avalikku korda.
Euroopa Kohtu hinnang
70
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on EÜ artikliga 49 vastuolus selliste siseriiklike õigusnormide kohaldamine, mille toimel muutub teenuste osutamine liikmesriikide vahel raskemaks kui teenuste osutamine ainult ühe liikmesriigi siseselt (vt selle kohta 8. septembri 2005. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-544/03 ja C-545/03: Mobistar ja Belgacom Mobile, EKL 2005, lk I-7723, punkt 30 ja viidatud kohtupraktika).
71
Euroopa Kohus on kohustuslike miinimumtariifide osas juba leidnud, et õigusnormid, mis sisaldavad absoluutset keeldu kalduda lepinguga kõrvale miinimumtasust, mis on fikseeritud advokaadi tasumääradele teenuste osas, mis esiteks hõlmavad kohtus esindamist ja mida teiseks osutavad vaid advokaadid, kujutavad endast EÜ artiklis 49 sätestatud teenuste osutamise vabaduse piirangut (5. detsembri 2006. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-94/04 ja C-202/04: Cipolla jt, EKL 2006, lk I-11421, punkt 70).
72
Seda laadi keeld võtab teises liikmesriigis asuvatelt ettevõtjatelt võimaluse pakkumuse abil, mille tariifid on madalamad kui kindlaksmääratud tariifidega pakkumusel, muuta konkurents tõhusamaks nende ettevõtjatega, kes asuvad alaliselt asjaomases liikmesriigis ning kellel on seetõttu kliendibaasi loomiseks paremad võimalused kui välismaal asuvatel ettevõtjatel (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Cipolla jt, punkt 59, ja analoogia alusel eespool viidatud kohtuotsus CaixaBank France, punkt 13).
73
Samuti piirab selline keeld asjaomases liikmesriigis kõnealuste teenusesaajate valikut, sest viimased ei saa kasutada välismaiste ettevõtjate teenuseid, kes pakuksid selles liikmesriigis oma teenuseid tariifi alusel kindlaksmääratud miinimumhinnast madalama hinnaga (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Cipolla jt, punkt 60).
74
Siiski tuleb märkida, et eespool viidatud kohtuotsuses Cipolla jt tuleneb EÜ artikli 49 piiranguks liigitatav keeld kehtivatest õigusnormidest, mis konkreetselt ja absoluutselt keelavad lepinguga kalduda kõrvale kehtestatud tariifist, samal ajal kui käesolevas kohtuasjas on tegemist vaid questore’dele adresseeritud korralduses sisalduva lihtsa juhtnööriga, mida Itaalia Vabariik loeb „soovituseks” ning mis piirdub nõudega määrata kindlaks teatavad „objektiivsed ja ühtsed parameetrid”.
75
Lisaks tuleb sedastada, nagu ka komisjon ise oma hagis märgib, et Itaalia ametivõimud ei ole esitanud täpsemaid andmeid meetmete kohta, mis võeti 1996. aasta korralduses sisalduva kõnealuse juhtnööri alusel. Ka ei saa kindel olla tariifide nimekirjade olemasolus, mis olid ette nähtud võlgade kohtuvälise sissenõudmisega tegelevate ettevõtjate jaoks.
76
Eeltoodust tulenevalt ei ole komisjon tõendanud EÜ artikliga 49 tagatud teenuste osutamise vabaduse piirangut.
77
Sama kehtib ka käesoleva väite kohta osas, mille kohaselt on tariifide kehtestamise vabaduse piiramine vastuolus EÜ artikliga 43.
78
Neil asjaoludel tuleb jõuda järeldusele, et komisjoni seitsmes väide on täielikult põhjendamatu.
Kaheksas väide, mille kohaselt on EÜ artiklitega 43 ja 49 vastuolus keeld tegutseda ka tegevusaladel, mida reguleerib seadus pangandus- ja krediiditegevuse kohta
Poolte argumendid
79
Komisjon on arvamusel, et võlgade kohtuvälise sissenõudmisega tegelemise kokkusobimatus korralduses sätestatud muude tegevustega on teiste liikmesriikide ettevõtjate jaoks, kes tegelevad panganduse ja krediidi alal, võrdväärne EÜ artiklitega 43 ja 49 vastuolus oleva keeluga tegeleda Itaalias võlgade kohtuvälise sissenõudmisega.
80
Isegi kui korraldust tõlgendada Itaalia ametivõimudest erinevalt, rikuks vaidlusalune säte oma väga mitmeti mõistetava sõnastuse tõttu ikkagi neid artikleid. Kõnealused ettevõtjad ei suuda selgelt ja täpselt hinnata, kas neil on lubatud Itaalias võlgade kohtuvälise sissenõudmisega tegeleda. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt piisab sellest asjaolust, et tuvastada ühenduse õiguse rikkumine.
81
Itaalia Vabariik lükkab need väited tagasi. Korralduses on vaid märgitud, et võlgade kohtuväline sissenõudmine ei ole osa hoiustamis- ja krediiditegevusest, mida reguleerib seadus pangandus- ja krediiditegevuse kohta, ning et seetõttu ei anna luba tegutseda esimesel tegevusalal luba tegeleda ka teise tegevusega.
82
Nimetatud liikmesriik leiab, et isegi kui jõutakse järeldusele, et korralduses ei kasutata mõistet „kokkusobimatus” kohaselt, ei saa mõistlikult kahelda selles, et mitte miski ei takista isikut, kellel on luba mõlemaks tegevuseks, tegutseda samal ajal mõlemal tegevusalal.
Euroopa Kohtu hinnang
83
Esiteks tuleb tõdeda, et korraldus käsitleb võlgade kohtuvälise sissenõudmisega tegelevate ettevõtjate pädevust finantsteenuste osas, mida reguleerib seadus pangandus- ja krediiditegevuse kohta, mitte aga keeldu pangandus- ja krediiditegevusega tegelevatel ettevõtjatel praktiseerida võlgade kohtuvälise sissenõudmise tegevust Itaalias.
84
Teiseks tuleb märkida, nagu väidab Itaalia Vabariik, et korralduse tekstist tuleneb, nagu on ära toodud käesoleva kohtuotsuse punktis 11, et korralduses piirdutakse vaid kinnitusega, et võlgade kohtuvälise sissenõudmisega tegelemise luba ei hõlma automaatselt luba osutada panga- ja krediiditeenuseid, mida reguleerib seadus pangandus- ja krediiditegevuse kohta.
85
Kuna korralduses ei esine õiguslikku mitmetimõistetavust võlgade kohtuvälise sissenõudmise tegevuse suhte osas tegevusesse, mida reguleerib seadus pangandus- ja krediiditegevuse kohta, ei ole ka piiratud välismaiste ettevõtjate EÜ artikliga 49 tagatud vabadust tegeleda Itaalias võlgade kohtuvälise sissenõudmisega.
86
Seega ei ole komisjoni kaheksas väide põhjendatud.
87
Eespool toodu põhjal tuleb sedastada, et kehtestades terviktekstiga igale võlgade kohtuvälise sissenõudmisega tegelevale ettevõtjale kohustuse:
—
taotleda sõltumata ühe provintsi questore väljastatud loa olemasolust uut luba igas provintsis, kuhu see ettevõtja tahab oma tegevust laiendada, kui ta ei volita selles provintsis luba omavat esindajat, on Itaalia Vabariik rikkunud EÜ artiklitest 43 ja 49 tulenevaid kohustusi;
—
pidada loa kehtivuse territooriumil kontorit ning panna kontoris välja klientidele pakutavate tehingute loetelu, on Itaalia Vabariik rikkunud EÜ artiklist 49 tulenevaid kohustusi;
—
pidada kontorit igas provintsis, kus ta kavatseb tegutseda, on Itaalia Vabariik rikkunud EÜ artiklist 43 tulenevaid kohustusi.
88
Muus osas tuleb hagi jätta rahuldamata.
Kohtukulud
89
Kodukorra artikli 69 lõike 3 alusel võib Euroopa Kohus määrata kulude jaotuse või jätta kummagi poole kohtukulud tema enda kanda, kui osa nõudeid rahuldatakse ühe poole, osa teise poole kasuks.
90
Kuna osa nõudeid rahuldati komisjoni, osa Itaalia Vabariigi kasuks, tuleb kummagi poole kohtukulud jätta nende endi kanda.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (esimene koda) otsustab:
1.
Kehtestades Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza’ga (avalikku julgeolekut puudutavate seaduste terviktekst), mis on heaks kiidetud 18. juuni 1931. aasta kuningliku dekreediga, igale võlgade kohtuvälise sissenõudmisega tegelevale ettevõtjale kohustuse:
—
taotleda sõltumata ühe provintsi questore väljastatud loa olemasolust uut luba igas provintsis, kuhu see ettevõtja tahab oma tegevust laiendada, kui ta ei volita selles provintsis luba omavat esindajat, on Itaalia Vabariik rikkunud EÜ artiklitest 43 ja 49 tulenevaid kohustusi;
—
pidada loa kehtivuse territooriumil kontorit ning panna kontoris välja klientidele pakutavate tehingute loetelu, on Itaalia Vabariik rikkunud EÜ artiklist 49 tulenevaid kohustusi;
—
pidada kontorit igas provintsis, kus ta kavatseb tegutseda, on Itaalia Vabariik rikkunud EÜ artiklist 43 tulenevaid kohustusi.
2.
Ülejäänud osas jätta hagi rahuldamata.
3.
Jätta Euroopa Ühenduste Komisjoni ja Itaalia Vabariigi kohtukulud nende endi kanda.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: itaalia.