62017CC0073
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. WATHELET
fremsat den 5. juni 2018 (
1
)
Sag C-73/17
Den Franske Republik
mod
Europa-Parlamentet
»Annullationssøgsmål – institutionernes hjemsted – Europa-Parlamentet – udøvelse af budgetkompetencen – ordinære plenarmøderækker i Strasbourg eller yderligere plenarmøderækker i Bruxelles – påstand om opretholdelse af retsvirkningerne i tilfælde af annullation«
I. Indledning
1.
Ved sit søgsmål, der blev indbragt den 9. februar 2018, har Den Franske Republik, støttet af Storhertugdømmet Luxembourg, nedlagt påstand om, at Domstolen annullerer fire retsakter udstedt af Europa-Parlamentet angående vedtagelsen af Den Europæiske Unions almindelige budget for regnskabsåret 2017, nemlig:
–
dagsordenen for Europa-Parlamentets møde den 30. november 2016, for så vidt som forhandlingerne om det fælles udkast til almindeligt budget er opført på den (dok. P8_OJ (2016)11-30),
–
dagsordenen for mødet den 1. december 2016, for så vidt som en afstemning ledsaget af stemmeforklaringer vedrørende det fælles udkast til almindeligt budget er opført på den (dok. P8_OJ (2016)12-01),
–
Parlamentets lovgivningsmæssige beslutning af 1. december 2016 om det fælles udkast til almindeligt budget (dok. TS-0475/2016, P8_TA-PROV(2016)0475, foreløbig udgave)
–
den retsakt, hvorved Parlamentets formand fastslog, at Unionens almindelige budget for regnskabsåret 2017 var endeligt vedtaget (herefter under ét »de anfægtede retsakter«).
2.
Ifølge Den Franske Republik skulle forhandlingerne om det fælles udkast til almindeligt budget, Parlamentets afstemning om udkastet og udstedelsen af den retsakt, hvorved Parlamentets formand fastslog, at budgettet var vedtaget, have fundet sted under en ordinær plenarmøderække i Parlamentet i Strasbourg (Frankrig) og ikke under den yderligere plenarmøderække, som blev afholdt i Bruxelles (Belgien) den 30. november og den 1. december 2016.
3.
Den foreliggende tvist forlænger således rækken af sager om Parlamentets hjemsted (
2
). Jeg er, naturligvis, ikke uvidende om de betragtninger af politisk art samt de miljø- og budgetmæssige betænkeligheder og hensyn til national stolthed, der knytter sig til fordelingen af Parlamentets virksomhed mellem Strasbourg og Bruxelles og de månedlige flytninger mellem de to byer. Men – således som generaladvokat Mengozzi meget rigtigt understregede i den sag, der førte til dom af 13. december 2012, Frankrig mod Parlamentet (C-237/11 og C-238/11, EU:C:2012:796) – »[s]elv om Domstolen ikke kan se bort fra den stærke tvivl, der er blevet rejst om Parlamentets forpligtelse til at have sæde i Strasbourg […] er det vigtigt at bemærke, at den skal træffe afgørelse med hensyn til jus« (
3
) og udelukkende med hensyn til jus.
II. Retsforskrifter
4.
Den 12. december 1992 vedtog medlemsstaternes regeringer i henhold til EØF-traktatens artikel 216, EKSF-traktatens artikel 77 og Euratomtraktatens artikel 189 ved fælles aftale en afgørelse vedrørende fastlæggelse af hjemstedet for De Europæiske Fællesskabers institutioner og for visse af Fællesskabernes organer og tjenester (
4
) (herefter »Edinburgh-afgørelsen«).
5.
Efter at have været indeholdt i protokol nr. 12, der er knyttet som bilag til EU-, EF-, EKSF- og Euratom-traktaten, er teksten til artikel 1, litra a), i Edinburgh-afgørelsen nu optaget i protokol nr. 6, der er knyttet som bilag til EU- og EUF-traktaten, og i protokol nr. 3, der er knyttet som bilag til Euratom-traktaten, om fastlæggelse af hjemstedet for Den Europæiske Unions institutioner og for visse af Unionens organer, kontorer, agenturer og tjenester (herefter under ét »protokollerne om institutionernes hjemsteder«).
6.
Litra a) i den eneste artikel i protokollerne om institutionernes hjemsteder har følgende ordlyd: »Europa-Parlamentet har hjemsted i Strasbourg og afholder dér de 12 månedlige plenarmøderækker, herunder også budgetmøderækken. Yderligere plenarmøderækker afholdes i Bruxelles. Europa-Parlamentets udvalg holder deres møder i Bruxelles. Europa-Parlamentets Generalsekretariat og dets tjenester er fortsat placeret i Luxembourg.«
III. Tvistens baggrund
7.
Den 18. juli 2016 offentliggjorde Europa-Kommissionen et udkast til Unionens årlige budget for regnskabsåret 2017. Den 12. september 2016 meddelte Rådet for Den Europæiske Union Parlamentet sin holdning til udkastet. Efter en afstemning i Budgetudvalget og forhandlinger under den ordinære plenarmøderække, som blev afholdt i Strasbourg fra den 24. til den 27. oktober 2016, vedtog Parlamentet den 26. oktober 2016 en lovgivningsmæssig beslutning, hvori det foreslog en række ændringer til udkastet. Den 27. oktober 2016 indledtes budgetsamrådsproceduren mellem Parlamentet og Rådet, som den 17. november 2016 førte til enighed om et fælles udkast, der samme dag blev oversendt til Parlamentet og Rådet.
8.
Rådet godkendte det fælles udkast den 28. november 2016. Parlamentet opførte ikke forhandlingen og afstemningen om udkastet på dagsordenen for den ordinære plenarmøderække, som blev afholdt i Strasbourg fra den 21. til den 24. november 2016, men på dagsordenen for den yderlige plenarmøderække, der skulle afholdes i Bruxelles den 30. november og den 1. december 2016.
9.
Parlamentet godkendte det fælles udkast ved lovgivningsmæssig beslutning af 1. december 2016. Samme dag fastslog Parlamentets formand, ligeledes i Bruxelles, at Unionens budget for regnskabsåret 2017 var endeligt vedtaget. Den sidste ordinære plenarmøderække i 2016 fandt sted i Strasbourg fra den 12. til den 15. december 2016.
IV. Retsforhandlingerne for Domstolen og parternes påstande
10.
Den 9. februar 2017 anlagde Den Franske Republik den foreliggende sag. Den Franske Republik har nedlagt følgende påstande:
–
De anfægtede retsakter annulleres.
–
Retsvirkningerne af den retsakt, hvorved Parlamentets formand fastslog, at Unionens almindelige budget for regnskabsåret 2017 var endeligt vedtaget, opretholdes, indtil budgettet vedtages endeligt ved en retsakt, der er i overensstemmelse med traktaterne, inden for en rimelig frist regnet fra datoen for dommens afsigelse.
–
Parlamentet tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
11.
Den Franske Republik støtter søgsmålet på et enkelt anbringende, ifølge hvilket de anfægtede retsakter strider imod protokollerne om institutionernes hjemsteder.
12.
Parlamentet har nedlagt følgende påstande:
–
Sagen afvises, for så vidt som den angår de anfægtede to dagsordener og den anfægtede beslutning.
–
Frifindelse.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
–
Subsidiært opretholdes retsvirkningerne af den retsakt, hvorved Europa-Parlamentets formand fastslog, at det almindelige budget var endeligt vedtaget, indtil en ny retsakt, der har til formål at erstatte den, træder i kraft.
13.
Storhertugdømmet Luxembourg er blevet meddelt tilladelse til at intervenere til støtte for Den Franske Republiks påstande ved kendelse afsagt af Domstolens præsident af 7. juni 2017.
V. Bedømmelse
A.
Formaliteten
14.
Parlamentet er af den opfattelse, at sagen ikke kan antages til realitetsbehandling for så vidt angår de to dagsordener for Parlamentets møder den 30. november 2016 og den 1. december 2016 og beslutningen af 1. december 2016 om det fælles udkast til almindeligt budget. Ifølge Parlamentet er dagsordenerne rent interne foranstaltninger vedrørende dets organisation, som ikke har retsvirkninger over for tredjemand; beslutningen er blot en forberedende retsakt med henblik på vedtagelsen af den retsakt, hvorved Parlamentets formand fastslog, at Unionens almindelige budget for regnskabsåret 2017 var endeligt vedtaget.
15.
Domstolen har gentagne gange forkastet denne form for argumenter med den begrundelse, at vurderingen af de pågældende retsakters retsvirkninger er uadskilleligt forbundet med en bedømmelse af deres indhold og dermed med behandlingen af sagernes realitet (
5
).
16.
De retsakter, som var anfægtet i de pågældende domme, var imidlertid ikke dagsordener eller beslutninger vedtaget inden for rammerne af budgetproceduren. Problematikken forekommer mig at være anderledes, når dette er tilfældet. De to anfægtede dagsordener er nemlig formaliteter, som er nødvendige for, at Parlamentet kan forhandle og stemme om det fælles udkast til almindeligt budget, som er udarbejdet i Forligsudvalget, i overensstemmelse med de regler og tidsfrister, der er fastsat i artikel 314, stk. 6 og 7, TEUF. Beslutningen af 1. december 2016 formaliserer på sin side Parlamentets godkendelse, som indtraf ved afslutningen af forhandlingen. Det er navnlig på dette grundlag, at Parlamentets formand i overensstemmelse med artikel 314, stk. 9, TEUF kan fastslå, at budgettet er endeligt vedtaget. Jeg mener derfor, at hver enkelt af de anfægtede retsakter har budgetmæssig karakter.
17.
Domstolen har på grundlag af artikel 314, stk. 10, TEUF – hvori det bestemmes, at hver institution, som medvirker ved vedtagelsen af Unionens årlige budget, »udøver de beføjelser, der tilkommer den i henhold til [artikel 314 TEUF], under iagttagelse af traktaterne og de i medfør af disse udstedte retsakter« – fastslået, at den omstændighed, at en retsakt er af budgetmæssig art, ikke til hinder for, at den kan være genstand for et annullationssøgsmål (
6
). For »[s]åfremt budgetmyndighedens retsakter ikke kunne indbringes for Domstolen, ville de institutioner, som udgør denne myndighed, kunne gøre indgreb i medlemsstaternes eller de øvrige institutioners kompetence eller overskride de grænser, som er sat for deres kompetence« (
7
).
18.
Jeg er derfor af den opfattelse, at den sag, Den Franske Republik har anlagt, ikke alene kan antages til realitetsbehandling for så vidt angår den retsakt, hvorved Parlamentets formand fastslog, at Unionens almindelige budget for regnskabsåret 2017 var endeligt vedtaget (
8
), men ligeledes for så vidt angår dagsordenerne for Parlamentets møder den 30. november 2016 og den 1. december 2016 og Parlamentets lovgivningsmæssige beslutning af 1. december 2016 om det fælles udkast til almindeligt budget.
B.
Realiteten
1. Princippet om, at budgetmøderækkerne afholdes i Strasbourg
19.
Ifølge den eneste artikel, litra a), i protokollerne om institutionernes hjemsteder har »Europa-Parlamentet […] hjemsted i Strasbourg og afholder dér de tolv månedlige plenarmøderækker, herunder også budgetmøderækken«.
20.
Efter den franske regerings opfattelse kan denne henvisning til »budgetmøderækken« ikke fortolkes således, at den specifikt omhandler den møderække, hvorunder Parlamentet behandler og generelt ændrer det oprindelige budgetudkast, som ændret af Rådet, i overensstemmelse med artikel 314, stk. 4, TEUF. Hvis det forudsættes, at udtrykket henviser til én specifik møderække, er der ikke grundlag for at antage, at det netop henviser til denne møderække og ikke til den, hvorunder der forhandles og stemmes om det af Forligsudvalget vedtagne fælles udkast.
21.
Parlamentet har derimod på grundlag af en tekstuel og historisk fortolkning af protokollerne om institutionernes hjemsteder, således som de foreligger i de forskellige sprogversioner og i lyset af Domstolens praksis, gjort gældende, at udtrykket »budgetmøderækken« skal forstås som henvisende til den møderække, hvorunder Parlamentet udøver de beføjelser med hensyn til at foreslå ændringer af det oprindelige budgetudkast, som ændret af Rådet, som det oprindeligt var tillagt i EØF-traktatens artikel 203.
22.
Ifølge Parlamentet fremgår det nemlig af anvendelsen af begrebet »budgetmøderækken« i singularis, at udtrykket henviser til én specifik møderække. Medlemsstaterne ville med Edinburgh-aftalen kun stadfæste Parlamentets praksis indtil da, som bestod i at afholde en plenarmøderække i Strasbourg mod slutningen af oktober eller i begyndelsen af november, den såkaldte »oktober II-mødeperiode«, der føjede sig til de ordinære månedlige plenarmøderækker, og som i det væsentlige blev anvendt til førstebehandlingen af det årlige budget. Der er derimod intet i protokollerne om institutionernes hjemsteder, der forpligter Parlamentet til ligeledes at afholde senere forhandlinger og en senere afstemning om det af Forligsudvalget vedtagne fælles udkast under en ordinær plenarmøderække i Strasbourg.
23.
Denne fortolkning kan ikke tiltrædes.
24.
Ifølge Domstolens faste praksis skal der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til dens ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori bestemmelsen indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (
9
).
25.
Skønt »en bestemmelses ordlyd […] altid er udgangspunktet og samtidig grænsen for enhver fortolkning« (
10
), er en formålsfortolkning således kun valgfri, hvis den pågældende tekst er helt klar og entydig (
11
). I det foreliggende tilfælde må anvendelsesområdet for udtrykket »budgetmøderækken« siges ikke at kunne bestemmes alene ud fra ordlyden af den eneste artikel, litra a), i protokollerne om institutionernes hjemsteder.
26.
Anvendelsen af bestemt form i singularis (»budgetmøderækken«) og ikke i pluralis (»budgetmøderækkerne«) kunne tyde på, at der henvises til en enkelt plenarmøderække. En sådan restriktiv fortolkning er imidlertid ikke forenelig med proceduren for vedtagelse af budgettet, således som den fastsættes i artikel 314 TEUF. Hvis Rådet nemlig ikke godkender de ændringer, Parlamentet har vedtaget efter at have behandlet udkastet, skal der ifølge artikel 314, stk. 6, TEUF afholdes en ny forhandling i Parlamentet om den enighed om et fælles udkast, som er opnået inden for rammerne af Forligsudvalget.
27.
Det er ganske vist ved Lissabontraktaten, at der er blevet inddraget et forligsudvalg i proceduren for vedtagelse af Unionens årlige budget. Det er imidlertid ikke noget nyt, at der kan afholdes yderligere en møderække i Parlamentet for at vedtage budgettet. Muligheden for yderligere en behandling af det årlige budget fandtes allerede, da EØF-traktatens artikel 203 var gældende (
12
), dvs. længe før vedtagelsen af Edinburgh-afgørelsen og knæsættelsen af denne i protokollerne om institutionernes hjemsteder.
28.
Følgelig er det i mangel af en nærmere angivelse umuligt at give den ene møderække forrang fremfor den anden. Hvis medlemsstaterne havde villet begrænse forpligtelsen til at afholde forhandlingerne om udkastet til Unionens budget i Strasbourg til kun at omfatte ét af de to trin i Parlamentets behandling, ville de have angivet dette.
29.
Eftersom medlemsstaternes regeringer derimod kun angav, at »budgetmøderækken« skulle afholdes i Strasbourg, er det berettiget at antage, at de »[ville] angive, at Parlamentet, der udøver sine beføjelser vedrørende budgettet i et plenarmøde i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 203, [skulle] udøve disse beføjelser under en af de ordinære mødeperioder, som afholdes på Parlamentets hjemsted« (
13
). Det er således ikke et af de specifikke trin i vedtagelsen af budgettet, der henvises til, men udøvelsen af beføjelserne som helhed.
30.
Endvidere fortolkede Domstolen i dom af 1. oktober 1997, Frankrig mod Parlamentet (C-345/95, EU:C:1997:450), »Edinburgh-afgørelsen […] således, at Parlamentets hjemsted defineres som det sted, hvor institutionen med regelmæssige mellemrum skal holde tolv ordinære plenarmødeperioder, herunder de mødeperioder, hvor Parlamentet udøver de beføjelser vedrørende budgettet, det er tillagt ved traktaten« (
14
).
31.
Denne fortolkning beror på den betydning, vedtagelsen af Unionens årlige budget har set fra et demokratisk synspunkt. Således som Domstolen nemlig allerede har fremhævet, er »Parlamentets udøvelse af dets budgetkompetence i plenarforsamlingen et grundlæggende punkt i Den Europæiske Unions demokratiske proces og bør derfor gennemføres med største omhu, sådan som et så vigtigt og forpligtende ansvar kræver. Udøvelsen af denne kompetence kræver bl.a. en offentlig debat, i plenarforsamlingen, som gør det muligt for Unionens borgere at få kendskab til de forskellige politiske holdninger, som kommer til udtryk, og derved danne sig en politisk mening om Unionens handlinger« (
15
).
32.
Da Edinburgh-afgørelsen gentages i protokollerne om institutionernes hjemsteder, er der ingen grund til at fravige denne fortolkning. Den omstændighed, at den nye forligsprocedure, der blev indført ved artikel 314, stk. 5, TEUF, ikke er offentlig og kun indebærer deltagelse af 28 medlemmer af Parlamentet, gør den så meget desto mere berettiget. En forhandling i Parlamentets plenarforsamling, som er offentlig, om det af Forligsudvalget vedtagne fælles udkast styrker Parlamentets rolle og har følgelig endnu større betydning for Unionens demokratiske legitimitet.
2. Undtagelsen vedrørende institutionens virksomhed
33.
Protokollerne om institutionernes hjemsteder reguleres imidlertid ved den gensidige respekt mellem medlemsstaternes og Parlamentets respektive kompetencer (
16
). Dette indebærer, at den eneste bestemmelse, litra a), i protokollerne ikke kan anvendes uden hensyntagen til de forpligtelser til loyalt samarbejde, der påhviler medlemsstaterne og Unionens institutioner. Det betyder på det konkrete plan, at skønt Parlamentet er forpligtet til at overholde protokollerne om institutionernes hjemsteder, når det tilrettelægger sin forretningsorden, kan dette ikke gribe forstyrrende ind i institutionens virksomhed (
17
), endsige i Unionens.
34.
Det er på baggrund af disse betragtninger, at Domstolen har fastslået, at foreløbige vedtagelser af medlemsstaternes regeringer vedrørende institutionernes hjemsteder ikke er til hinder for, at Parlamentet under udøvelse af sin kompetence til selv at fastlægge sin forretningsordenen vedtager at holde et plenarmøde uden for Strasbourg, på betingelse af, at beslutningen herom dels har karakter af en undtagelse, dels er objektivt begrundet i hensynet til en god og forskriftsmæssig arbejdsgang i Parlamentet (
18
). Ifølge de grunde, Parlamentet havde fremført i den sag, Domstolen var blevet forelagt ved denne lejlighed, var det nødvendigt, at der hurtigt kunne organiseres kortvarige samlinger, navnlig inden for rammerne af budgetproceduren, hvilket Domstolen accepterede (
19
).
35.
Selv om dom af 22. september 1988, Frankrig mod Parlamentet (358/85 og 51/86, EU:C:1988:431), blev afsagt før vedtagelsen af Edinburgh-afgørelsen, har det fulgte princip og den fulgte fremgangsmåde efter min opfattelse ikke mistet deres relevans. Dels bygger Edinburgh-afgørelsen på den afgørelse af 8. april 1965, der blev undertegnet i forbindelse med indgåelsen af traktaten om oprettelse af et fælles Råd og en fælles Kommission for De europæiske Fællesskaber, hvilken der udtrykkeligt erindres om, og som udtrykkeligt bekræftes, i præamblen til protokollerne om institutionernes hjemsteder. Dels fastslås muligheden for at afholde yderligere plenarmøderækker i Bruxelles udtrykkeligt i den eneste artikel, litra a), i protokollerne om institutionernes hjemsteder.
36.
Derfor forekommer muligheden for at afholde den anden møderække i Parlamentet om budgettet under en yderligere plenarmøderække i Bruxelles mig ikke at være i strid med protokollerne om institutionernes hjemsteder, forudsat at det kun sker undtagelsesvis og er begrundet i ønsket om at sikre, at budgettet vedtages i overensstemmelse med den procedure og de tidsfrister, der er fastsat i artikel 314 TEUF.
37.
I en demokratisk Union må interessen for Unionens funktion – og dermed også borgernes interesse! – i, at Unionen råder over et egentligt årsbudget, i stedet for at der gribes til det i artikel 315 TEUF fastsatte system med »provisoriske tolvtedele«, nødvendigvis veje tungere end en rigoristisk overholdelse af Parlamentets hjemsted, eftersom en yderligere plenarmøderække i Bruxelles frembyder de samme demokratiske garantier for saglige og offentlige forhandlinger som en ordinær plenarmøderække i Strasbourg.
38.
Når – således som det fremhæves i artikel 13 TEU – Unionen har en institutionel ramme, er det for »at fremme dens værdier, at forfølge dens mål, at tjene dens, dens borgeres og medlemsstaternes interesser samt at sikre sammenhæng, effektivitet og kontinuitet i dens politikker og tiltag«. I dette øjemed bestemmes det i artikel 4, stk. 3, tredje afsnit, TEU, at »[m]edlemsstaterne bistår Unionen i gennemførelsen af dens opgaver og afholder sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af Unionens mål i fare«. Institutionerne er således redskaber for Unionen, dens borgere og medlemsstaterne, ikke hindringer for dens funktion.
3. Anvendelse på det foreliggende tilfælde
39.
For at protokollerne om institutionernes hjemsteder kan være overholdt, skal det følgelig være undtagelsesvis og begrundet i ønsket om at sikre, at budgettet vedtages i overensstemmelse med den procedure og de tidsfrister, der er fastsat i artikel 314 TEUF, at der afholdes forhandlinger og afstemning om det fælles udkast under en yderligere plenarmøderække i Parlamentet i Bruxelles.
40.
Hvad den første betingelse angår kan det efter min opfattelse ikke bestrides, at et sådant skridt udgør en undtagelse. Siden vedtagelsen af Edinburgh-afgørelsen er det nemlig kun sket seks gange, at Parlamentet har stemt om Unionens årlige budget (eller at vedtagelsen af det er blevet fastslået af Parlamentets formand) under en yderligere plenarmøderække i Bruxelles (
20
).
41.
Om den anden betingelse er opfyldt, skal på sin side vurderes på baggrund af artikel 314, stk. 6, TEUF, hvorefter Parlamentet og Rådet skal vedtage det fælles udkast til budget senest 14 dage efter, at Forligsudvalget er nået til enighed.
42.
I det foreliggende tilfælde blev det fælles udkast til budget vedtaget den 17. november 2016, hvorfor det ikke kunne behandles under Parlamentets ordinære plenarmøderække i Strasbourg fra den 12. til den 15. december 2016. Den ordinære plenarmøderække, der blev afholdt i Strasbourg fra den 21. til den 24. november 2016, var derfor den eneste møderække, hvorunder Parlamentet teoretisk set kunne have forhandlet og stemt om det fælles udkast til budget for regnskabsåret 2017.
43.
Parlamentet har imidlertid gjort gældende, at det, før det fælles udkast kan forelægges Rådet og Parlamentet til godkendelse, er nødvendigt at »omsætte«, hvad der endnu kun er en politisk aftale, til budgetmæssige og juridiske tekster. Det er ligeledes uomgængeligt nødvendigt, at disse oversættes til Unionens 24 officielle sprog. Rådets og Parlamentets tjenestegrene blev først underrettet af Kommissionen om, at de relevante dokumenter var tilgængelige, ved en e-mail fremsendt den 24. november 2016, kl. 16.42, dvs. under en time før afslutningen af den ordinære møderække i Parlamentet (
21
).
44.
Denne omstændighed er efter min opfattelse en objektiv grund, der gør det berettiget at fravige princippet om, at Parlamentets forhandling og afstemning om Unionens årlige budget skal finde sted under en ordinær plenarmøderække i Strasbourg.
45.
For at gentage formuleringen i den franske regerings skriftlige indlæg udgør forhandlingen og afstemningen om det fælles udkast, som forligsproceduren har resulteret i, nemlig i lige så høj grad som behandlingen af Rådets holdning til budgetudkastet et grundlæggende element i Unionens demokratiske liv (
22
). Den franske regering har med rette gjort gældende – idet den har henvist til dom af 13. december 2012, Frankrig mod Parlamentet (C-237/11 og C-238/11, EU:C:2012:7) – at begge skal gennemføres med den største omhu, sådan som et så vigtigt og forpligtende ansvar kræver.
46.
På denne baggrund kan det ikke hævdes, at »forhandlingerne og afstemningen om det fælles udkast i dag udgør en ny, fundamental etape i budgetproceduren, som derfor ikke kan betragtes som mindre betydningsfuld end den, hvori institutionerne for første gang tager stilling til udkastet til [Unionens] budget« (
23
), og samtidig foregives, at det ikke udgør en forudsætning for, at Parlamentet kan udøve sin budgetkompetence med den største omhu, sådan som et så vigtigt og forpligtende ansvar kræver, at det fælles projekt er tilgængeligt som korrekte budgetmæssige og juridiske tekster på alle Unionens officielle sprog.
47.
På denne baggrund forekommer det faktisk, at den eneste måde, hvorpå det almindelige budget for regnskabsåret 2017 kunne vedtages inden for de frister, der er fastsat i artikel 314, stk. 6, TEUF, uden at gribe forstyrrende ind i Parlamentets virksomhed, var at opføre emnet på dagsordenen for den yderlige plenarmøderække, som ifølge den tidsplan for plenarmøderækkerne 2016, der blev vedtaget den 20. maj 2015, skulle afholdes i Bruxelles den 30. november og den 1. december 2016.
48.
Med hensyn til den retsakt, hvorved Parlamentets formand i sin egenskab af organ for denne institution giver Unionens budget bindende virkning, kan det ikke bestrides, at den er en integrerende del af budgetproceduren (
24
), selv om det kun er i artikel 91 i Parlamentets forretningsorden, og ikke i traktaten, at det bestemmes, at såfremt formanden finder, at budgettet er vedtaget i henhold til bestemmelserne i artikel 314 TEUF, »fastslår [han] på et plenarmøde, at budgettet er endeligt vedtaget«.
49.
Der stilles i artikel 314, stk. 9, TEUF dog ikke noget formkrav hertil, og der fastsættes heller ikke nogen tidsfrist for, hvornår den skal foretages af formanden. Det kan følgelig ikke med føje hævdes, at den nævnte »retsakt« ikke kunne udstedes under den sidste ordinære plenarmøderække i Parlamentet, som blev afholdt i Strasbourg fra den 12. til den 15. december 2016.
50.
Det følger af de ovenstående betragtninger, at den retsakt, hvorved Parlamentets formand fastslog, at Unionens almindelige budget for regnskabsåret 2017 var endeligt vedtaget, må annulleres.
VI. Opretholdelse af retsvirkningerne af den retsakt, hvorved Parlamentets formand fastslog, at Unionens almindelige budget for regnskabsåret 2017 var endeligt vedtaget
51.
Den franske regering har nedlagt påstand om, at Domstolen i tilfælde af, at denne annullerer den retsakt, hvorved Parlamentets formand fastslog, at Unionens almindelige budget for regnskabsåret 2017 var endeligt vedtaget, opretholder retsvirkningerne af retsakten, indtil budgettet vedtages endeligt ved en retsakt, der er i overensstemmelse med traktaterne.
52.
Annullationen af Parlamentets formands akt bevirker, at budgettet for 2017 mister sin gyldighed (
25
). Når konstateringen af, at Unionens budget er ugyldigt, sker på et tidspunkt, hvor en væsentlig del af det pågældende regnskabsår allerede er forløbet, gør behovet for at sikre den europæiske offentlige tjenestes kontinuitet samt væsentlige retssikkerhedshensyn det berettiget, at Domstolen angiver, hvilke af budgettets virkninger der skal betragtes som bestående (
26
). Det er så meget desto mere nødvendigt at anvende artikel 264, stk. 2, TEUF i den foreliggende sag, som hele regnskabsåret 2017 er forløbet.
53.
På denne baggrund er det berettiget at opretholde retsvirkningerne af den retsakt, hvorved Parlamentets formand fastslog, at det almindelige budget var endeligt vedtaget, indtil der inden for en rimelig tidsramme gyldigt vedtages en ny retsakt, som erstatter den.
VII. Sagsomkostninger
54.
Ifølge artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Imidlertid bærer parterne ifølge samme artikels stk. 3 hver deres omkostninger, hvis de henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. Da Den Franske Republiks søgsmål er ugrundet for så vidt angår tre af de fire anfægtede retsakter, bør denne bestemmelse anvendes.
55.
I medfør af artikel 140, stk. 1, i Domstolens procesreglement bærer Storhertugdømmet Luxembourg sine egne omkostninger.
VIII. Forslag til afgørelse
56.
På baggrund af de foranstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen afsiger følgende dom:
»1)
Den retsakt, hvorved Europa-Parlamentets formand fastslog, at Den Europæiske Unions almindelige budget for regnskabsåret 2017 var endeligt vedtaget, annulleres.
2)
Retsvirkningerne af den retsakt, hvorved Parlamentets formand fastslog, at det almindelige budget var endeligt vedtaget, opretholdes, indtil der inden for en rimelig tidsramme gyldigt vedtages en ny retsakt, som erstatter den.
3)
I øvrigt frifindes Europa-Parlamentet.
4)
Hver af parterne bærer deres egne omkostninger.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – Jf. dom af 10.2.1983, Luxembourg mod Parlamentet (230/81, EU:C:1983:32), af 28.11.1991, Luxembourg mod Parlamentet (C-213/88 og C-39/89, EU:C:1991:449), af 1.10.1997, Frankrig mod Parlamentet (C-345/95, EU:C:1997:450), og af 13.12.2012, Frankrig mod Parlamentet (C-237/11 og C-238/11, EU:C:2012:796).
(
3
) – Generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse Frankrig mod Parlamentet (C-237/11 og C-238/11, EU:C:2012:545, punkt 44).
(
4
) – EFT 1992, C 341, s. 1.
(
5
) – Jf. dom af 10.2.1983, Luxembourg mod Parlamentet (230/81, EU:C:1983:32, præmis 30), af 22.9.1988, Frankrig mod Parlamentet (358/85 og 51/86, EU:C:1988:431, præmis 15), af 28.11.1991, Luxembourg mod Parlamentet (C-213/88 og C-39/89, EU:C:1991:449, præmis 16), og af 13.12.2012, Frankrig mod Parlamentet (C-237/11 og C-238/11, EU:C:2012:796, præmis 20).
(
6
) – Jf. dom af 3.7.1986, Rådet mod Parlamentet (34/86, EU:C:1986:291, præmis 13).
(
7
) – Dom af 3.7.1986, Rådet mod Parlamentet (34/86, EU:C:1986:291, præmis 12).
(
8
) – Det er ikke blevet bestridt, at den retsakt, hvorved Parlamentets formand fastslog, at Unionens almindelige budget for regnskabsåret 2017 var endeligt vedtaget, er en anfægtelig retsakt i henhold til artikel 263 TEUF. Jf. herom dom af 17.9.2013, Rådet mod Parlamentet (C-77/11, EU:C:2013:559, præmis 60).
(
9
) – Jf. bl.a. dom af 16.7.2015, Lanigan (C-237/15 PPU, EU:C:2015:474, præmis 35), af 25.1.2017, Vilkas (C-640/15, EU:C:2017:39, præmis 30), og af 15.3.2017, Flibtravel International og Leonard Travel International (C-253/16, EU:C:2017:211, præmis 18).
(
10
) – Generaladvokat Trstenjaks forslag til afgørelse Agrana Zucker (C-33/08, EU:C:2009:99, punkt 37).
(
11
) – Jf. i denne retning generaladvokat Légers forslag til afgørelse Schulte (C-350/03, EU:C:2004:568, punkt 88).
(
12
) – Jf. artikel 4 i traktaten om ændring af visse budgetbestemmelser i traktaterne om oprettelse af De Europæiske Fællesskaber og i traktaten om oprettelse af et fælles Råd og en fælles Kommission for De Europæiske Fællesskaber, undertegnet i Luxembourg den 22.4.1970 (EFT 1971, L 2, s. 1), og artikel 12 i traktaten om ændring af visse finansielle bestemmelser i traktaterne om oprettelse af De Europæiske Fællesskaber og traktaten om oprettelse af et fælles Råd og en fælles Kommission for De Europæiske Fællesskaber, undertegnet i Bruxelles den 22.7.1975 (EFT 1977, L 359, s. 1).
(
13
) – Dom af 1.10.1997, Frankrig mod Parlamentet (C-345/95, EU:C:1997:450, præmis 28), min fremhævelse.
(
14
) – Dommens præmis 29. Jf. ligeledes dom af 13.12.2012, Frankrig mod Parlamentet (C-237/11 og C-238/11, EU:C:2012:796, præmis 40).
(
15
) – Dom af 13.12.2012, Frankrig mod Parlamentet (C-237/11 og C-238/11, EU:C:2012:796, præmis 68).
(
16
) – Dom af 13.12.2012, Frankrig mod Parlamentet (C-237/11 og C-238/11, EU:C:2012:796, præmis 60).
(
17
) – Jf. i denne retning dom af 10.2.1983, Luxembourg mod Parlamentet (230/81, EU:C:1983:32, præmis 37 og 38), af 22.9.1988, Frankrig mod Parlamentet (358/85 og 51/86, EU:C:1988:431, præmis 34 og 35), af 1.10.1997, Frankrig mod Parlamentet (C-345/95, EU:C:1997:450, præmis 31 og 32), og af 13.12.2012, Frankrig mod Parlamentet (C-237/11 og C-238/11, EU:C:2012:796, præmis 41 og 42).
(
18
) – Jf. i denne retning dom af 22.9.1988, Frankrig mod Parlamentet (358/85 og 51/86, EU:C:1988:431, præmis 36).
(
19
) – Jf. dom af 22.9.1988, Frankrig mod Parlamentet (358/85 og 51/86, EU:C:1988:431, præmis 39).
(
20
) – Ifølge Parlamentets svarskrift drejer det sig om vedtagelsen af budgetterne for regnskabsårene 1996, 1997, 2007, 2012, 2017 og 2018. Endvidere skal det bemærkes, at Den Franske Republik kun har indbragt annullationssøgsmål til prøvelse af de retsakter, Parlamentet vedtog i Bruxelles under budgetmøderækkerne i 2016 og 2017 (dvs. den foreliggende sag og den sag, der verserer under nummer C-92/18).
(
21
) – Det blev angivet i e-mailen, der vedrørte den engelsksprogede version af de pågældende dokumenter, at de versioner af dokumenterne, som var oversat til alle de øvrige officielle sprog, af Kontoret for Den Europæiske Unions publikationer ville blive sendt direkte til sekretariaterne for Rådets Budgetudvalg og Parlamentets Budgetudvalg.
(
22
) – Jf. punkt 53 i Den Franske Republiks replik.
(
23
) – Jf. punkt 52 i Den Franske Republiks replik.
(
24
) – I den sag, der førte til dom af 3.7.1986, Rådet mod Parlamentet (34/86, EU:C:1986:291, præmis 7 og 8), forkastede Domstolen udtrykkeligt Parlamentets argument om, at Parlamentets formand først optræder efter budgetbehandlingens afslutning.
(
25
) – Jf. i denne retning dom af 3.7.1986, Rådet mod Parlamentet (34/86, EU:C:1986:291, præmis 46).
(
26
) – Jf. i denne retning dom af 3.7.1986, Rådet mod Parlamentet (34/86, EU:C:1986:291, præmis 48).