61991C0201
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
CARL OTTO LENZ
fremsat den 8. juli 1992 (
*1
)
Hr. afdelingsformand,
De herrer dommere,
A — Faktiske omstændigheder
1.
Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse angår artikel 68 og 71 i forordning (EØF) nr. 1408/71 (
1
) og artikel 107 i forordning (EØF) nr. 574/72 (
2
), der er udstedt til gennemførelse af ovennævnte forordning.
2.
Denne anmodning om præjudiciel afgørelse er et led i en sag, der verserer for Tribunal de grande instance de Metz (Frankrig). Sagsøgerne i sagen, Grisvard og Kreitz, er franske statsborgere, der i mange år har haft beskæftigelse som lønmodtagere ved de amerikanske styrker i Forbundsrepublikken Tyskland (Grisvard fra 1967 til 31.12.1988 og Kreitz fra 1953 til 30.9.1987). Da beskæftigelsen ophørte, blev de to sagsøgere, som fortsat havde boet i Frankrig i den periode, hvor de havde lønnet beskæftigelse, arbejdsløse. De rettede derfor henvendelse til de instanser, der er kompetente til at udbetale arbejdsløshedsydelser i Frankrig.
3.
Den stedligt kompetente Association pour l'emploi dans l'industrie et le commerce de la Moselle (herefter benævnt »Assedic«) tilkendte sagsøgerne ydelser og anvendte ved beregningen af disse ydelser den løn, disse senest havde modtaget i Tyskland. Denne løn blev dog kun taget i betragtning med det maksimumsbeløb, der gjaldt ifølge den i Tysldand gældende arbejdsløshedsforsikringsordning. Assedie støttede sig ved denne beregning på cirkulære 62-87 fra den sammenslutning, den tilhører, nemlig Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (herefter benævnt »Unedic«), der havde fastsat denne beregningsmetode.
4.
Ved omregningen af den løn, sagsøgerne havde modtaget i Tysldand, anvendte Assedie den omregningskurs, der er omhandlet i artikel 107, stk. 1 og 2, i forordning nr. 574/72.
5.
Under den af sagsøgerne anlagte sag bestrider de, at den af Assedie anvendte tyske maksimumsgrænse kan finde anvendelse, idet denne ifølge sagsøgerne strider mod artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii), i forordning nr. 1408/71. Denne bestemmelse ei affattet således:
»ii)
Grænsearbejdere, der er helt arbejdsløse, modtager ydelser efter lovgivningen i den medlemsstat, på hvis område de er bosat, som om de under deres seneste beskæftigelse havde været omfattet af denne lovgivning; disse ydelser udbetales af bopælsstedets institution for denne institutions regning....«
6.
Sagsøgerne anfægter desuden den af Assedie anvendte omregningskurs.
7.
Den nationale ret har følgelig forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Spørgsmål om, hvilken lovgivning der finder anvendelse, for så vidt angår den maksimumsgrænse for bidrag, som skal anvendes ved beregningen af arbejdsløshedsydelser til grænsearbejdere:
Er Unedic's cirkulære nr. 62-87 af 7. august 1987 foreneligt med fællesskabsretten?
Er spørgsmålet om fastlæggelsen af denne maksimumsgrænse omfattet af artikel 68, stk. 1, eller artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii), i forordning (EØF) nr. 1408/71?
2)
Spørgsmål om den omregningskurs for valutaer, der skal bringes i anvendelse over for grænsearbejdere:
Hvilken omregningskurs skal institutionen på en arbejdsløs grænsearbejders bopælssted anvende på den løn, som arbejdstageren oppebar i forbindelse med den seneste beskæftigelse, han har udøvet i den medlemsstat, hvori han var beskæftiget umiddelbart før sin arbejdsløshed?
Skal omregningskursen i artikel 107, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 574/72 anvendes i et sådant tilfælde?«
Β — Retlig vurdering
Det første spørgsmål
8.
Med det første præjudicielle spørgsmål, den nationale ret har forelagt Domstolen, ønsker denne oplyst, om ovennævnte cirkulære fra Unedic er foreneligt med fællesskabsretten. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Domstolen stedse har udtalt, at det ikke tilkommer den inden for rammerne af EØF-traktatens artikel 177 at udtale sig om en national bestemmelses forenelighed med fællesskabsretten. Derimod har Domstolen kompetence til at forsyne den nationale ret med »alle de fortolkningselementer vedrørende fællesskabsretten, som giver den mulighed for med henblik på sin afgørelse af hovedsagen at bedømme, om reglerne er forenelige med fællesskabsretten« (
3
).
9.
Man kan dog uden vanskelighed af sagsfremstillingen i anmodningen om præjudiciel afgørelse og begrundelsen i denne slutte sig til, hvilke oplysninger den nationale ret ønsker at opnå ved at stille det første af sine to spørgsmål. Som følge heraf bør dette spørgsmål forstås som en anmodning om oplysning om, hvorvidt de ovennævnte bestemmelser i forordning nr. 1408/71 skal fortolkes således, at der er tale om at fastslå, om den institution, der er kompetent til at tilkende ydelser, når en grænsearbejder er helt arbejdsløs, skal anvende maksimumsreglerne i beskæftigelsesstaten eller derimod reglerne i bopælsstaten.
10.
Besvarelsen af dette spørgsmål kan efter min opfattelse uden vanskelighed udledes af artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii), i forordning nr. 1408/71. Ifølge denne bestemmelse modtager grænsearbejdere, der er helt arbejdsløse, ydelser efter den medlemsstats lovgivning, på hvis område de er bosat, som om de havde været omfattet af denne lovgivning under deres seneste beskæftigelse. På dette punkt skal grænsearbejdere således behandles nøjagtigt som lønmodtagere, der bor og arbejder i samme medlemsstat. Det følger heraf, at det for grænsearbejderes vedkommende ligeledes er maksimumsbestemmelserne i lovgivningen i den medlemsstat, hvori de er bosat, der finder anvendelse. Den medlemsstat, hvori grænsearbejderen er bosat, skal som følge heraf, når den udbetaler ydelser til en helt arbejdsløs grænsearbejder, anvende den maksimumsgrænse, der er hjemlet ved dens egen lovgivning, og ikke den maksimumsgrænse, der finder anvendelse i beskæftigelsesstaten.
11.
Den bestemmelse, der ligeledes er omtalt af den nationale ret i denne sammenhæng, nemlig artikel 68, stk. 1, i forordning nr. 1408/71, vedrører et andet spørgsmål, nemlig hvilken løn der skal lægges til grund ved beregningen af de ydelser, der skal udbetales:
»1.
Den kompetente institution i en medlemsstat, hvor lovgivningen bestemmer, at ydelserne beregnes på grundlag af størrelsen af den tidligere løn, skal som grundlag for beregningen kun benytte den løn, som den pågældende har modtaget under sin seneste beskæftigelse på denne stats område. Hvis den pågældendes seneste beskæftigelse på denne stats område ikke har varet i mindst fire uger, beregnes ydelserne dog på grundlag af den løn, der på den arbejdsløses bopælseller opholdssted sædvanligt ydes for den beskæftigelse, der svarer til eller kan sammenlignes med den, han senest har udøvet på en anden medlemsstats område.«
12.
Domstolen har for nogle år siden i Fellinger-sagen skullet tage stilling til fortolkningen af denne bestemmelse. Den udtalte, at når den kompetente myndighed i bopælsstaten, hvis nationale lovgivning bestemmer, at beregningen af ydelserne skal ske på grundlag af den tidligere løn, skal udbetale ydelser til en helt arbejdsløs grænsearbejder, skal den beregne disse ydelser ud fra den løn, »arbejdstageren modtog under sin seneste beskæftigelse i den medlemsstat, hvor han havde beskæftigelse, umiddelbart før han blev arbejdsløs« (
4
).
13.
Sagsøgte i hovedsagen og intervenienten Unedic bestrider ikke direkte Domstolens ovennævnte fortolkning af artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii), i forordning nr. 1408/71, som stemmer overens med sagsøgernes, Kommissionens og den tyske regerings opfattelse. De henleder dog opmærksomheden på de alvorlige konsekvenser, som denne fortolkning efter deres opfattelse vil få, når den sammenholdes med artikel 68, stk. 1, i forordning nr. 1408/71, således som denne er fortolket af Domstolen. Assedic's og Unedic's kritik går følgelig i realiteten på den fortolkning af artikel 68, stk. 1, som er udviklet i Fellinger-dommen, og i sidste instans selve bestemmelsen, således som den fremgår af artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii), i forordning nr. 1408/71, som de anser for en hindring for arbejdskraftens frie bevægelighed.
14.
Selv om de af Assedie og Unedic fremførte argumenter som følge heraf ikke direkte vedrører det præjudicielle spørgsmål, som skal besvares her, forekommer det mig nødvendigt at tage stilling til dem.
15.
Jeg kan dog fatte mig i korthed i min besvarelse af visse af disse argumenter. Dette gælder først Assedic's og Unedic's frygt for, at den af Domstolen i Fellinger-sagen anlagte fortolkning skal få til følge, at de ydelser, der skal udbetales, når op på et beløb, der i det væsentlige svarer til lønnen i bopælsstaten, og at den pågældende arbejdstager som følge heraf ikke længere har interesse i at søge beskæftigelse i denne medlemsstat. Det skal på dette punkt bemærkes, at sådanne konsekvenser — dersom de opstår — i sidste instans vil høre under lovgivningen i den medlemsstat, hvor den helt arbejdsløse grænsearbejder er bosat. Grænsearbejderen er i denne henseende i samme situation som en arbejdstager, der bor og arbejder i denne medlemsstat og er berettiget til at modtage de samme ydelser i tilfælde af arbejdsløshed. Det skal i øvrigt bemærkes, at et sådant problem i sidste instans kun kan opstå, når en medlemsstat i tilfælde af arbejdsløshed tilkender ydelser ud fra den seneste løn, arbejdstageren har modtaget.
16.
Jeg kan heller ikke følge Assedie og Unedic, når de gør gældende, at tilkendelsen af ydelser i medfør af artikel 1, litra t), i forordning nr. 1408/71 — som det fremgår af artikel 1, litra r) — forudsætter, at der tidligere er udbetalt ydelser. Det må her først og fremmest fastslås, at forordning nr. 1408/71 finder anvendelse uafhængigt af, om den sociale sikringsordning bygger på bidragspligt eller ej (artikel 4, stk. 2). Yderligere bryder den Mart forbindelsen mellem bidrag og ydelser ved at henvise den arbejdsløse grænsearbejder til bopælsstaten, hvor han netop ikke har betalt bidrag. Der er som følge heraf grund til at henlede opmærksomheden på, at sagsøgerne i hovedsagen har betalt bidrag, selv om dette er sket i beskæftigelsesstaten. Det er rigtigt, at denne regel ikke finder anvendelse på beløb, der overstiger maksimumsgrænsen i denne medlemsstat, og at der heraf følger en vis fordel for sagsøgerne. Som jeg allerede har bemærket, er denne fordel en følge af bestemmelser, der finder anvendelse i en bopælsstat, der har en højere maksimumsgrænse (eller ikke har nogen sådan), og den kan således ikke lægges reglerne i forordning nr. 1408/71 til last.
17.
Heller ikke det argument, at den ovennævnte fortolkning fører til indførelse i bopælsstatens retsforskrifter af elementer fra en fuldstændig fremmed retsorden, er holdbart. Når man pålægger de kompetente myndigheder i bopælsstaten ved beregningen i medfør af artikel 68 at benytte den seneste løn, grænsearbejderen har modtaget i beskæftigelsesstaten, er der udelukkende tale om et faktisk forhold, som myndighederne skal tage hensyn til ved anvendelsen af den nationale retsforskrift. Jeg skal en passant bemærke, at Assedie i nærværende sag (i medfør af ovennævnte cirkulære fra Unedic) har anvendt bestemmelserne om maksimumsbidrag i tysk lovgivning ved beregningen af de ydelser, der skulle tilkendes sagsøgerne, i overensstemmelse med de regler, som gælder ifølge fransk ret, og at Assedie som følge heraf har gjort det, den påstår sig forhindret i at gøre.
18.
Vigtigere forekommer mig den indvending, at den i artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii), indeholdte henvisning af helt arbejdsløse grænsearbejdere til myndighederne i den stat, hvori de er bosat, gør det vanskeligere for dem på ny at finde beskæftigelse i den stat, hvori de senest har været beskæftiget. Det er rigtigt, at alene myndighederne i bopælsstaten efter denne regel er forpligtet til at tilkende ydelser. Dette udelukker imidlertid ikke nødvendigvis, at myndighederne i beskæftigelsesstaten er grænsearbejderen behjælpelig i hans søgen efter nyt arbejde i denne stat. Jeg tør måske i denne sammenhæng erindre om, at Bundesanstalt für Arbeit i en sag, som var forelagt Domstolen for nogle år siden, forsikrede, at den også ville stå til rådighed med formidlingsbestræbelser, selv om der ikke bestod en ret til ydelser (
5
). For det første skal der henvises til, at de i artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii), indeholdte regler kun har til følge, at den helt arbejdsløse grænsearbejder som følge heraf i bopælsstaten befinder sig i samme situation som en arbejdstager, der hidtil har været bosat og beskæftiget i denne medlemsstat, og som for første gang søger beskæftigelse i en anden medlemsstat. Denne arbejdstager modtager ligeledes arbejdsløshedsydelser efter de bestemmelser, der finder anvendelse i bopælsstaten, og ikke efter de bestemmelser, der finder anvendelse i den medlemsstat, hvor han søger sin fremtidige beskæftigelse. Det andet kritikpunkt, hvorefter artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii) er til hinder for, at den pågældende til forskel fra hvad der er foreskrevet i ovennævnte bestemmelse i artikel 71, stk. 1, litra b), dersom han ønsker det, kan vælge at henvende sig til de kompetente myndigheder i bopælsstaten, eller til de samme myndigheder i beskæftigelsesstaten, bevirker ingen ændring i denne vurdering. Domstolen har allerede i dommen i Miethe-sagen fastslået, at en sådan valgmulighed er udelukket inden for rammerne af artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii), uden at være blevet modsagt på dette punkt (
6
). Der skal endvidere tages hensyn til, at selv om en sådan valgmulighed eksisterede, ville den ikke være til hinder for, at en helt arbejdsløs grænsearbejder henvendte sig til myndighederne i bopælsstaten.
19.
Assedie og Unedic giver ligeledes udtryk for principiel tvivl vedrørende begrundelsen for reglen i artikel 71. De bemærker, at forordning nr. 1408/71 har til formål at underkaste de i denne omhandlede arbejdstagere lovgivningen i én enkelt medlemsstat, det vil ifølge den almindelige bestemmelse i artikel 13 sige bestemmelserne i beskæftigelsesstaten.
20.
Ifølge Domstolens faste praksis følger det af afsnit II i forordning nr. 1408/71 (hvorunder artikel 13 hører), som bestemmer, »hvilken lovgivning der skal anvendes på arbejdstagere, der flytter inden for Fællesskabet, at arbejdstagerne alene er undergivet socialsikringen i en medlemsstat for at undgå, at forskellige landes lovgivninger overlapper hinanden med deraf følgende forviklinger« (
7
). Dette udelukker dog ikke, at de særlige bestemmelser i forordning nr. 1408/71 i afsnit III (hvorunder artikel 71 hører) fastsætter undtagelser fra dette princip. Som Domstolen har fastslået i dommen i Rebmann-sagen, er den tilknytning af grænsearbejderen til bopælsstaten, der er omhandlet i artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii), en hensigtsmæssig regel, der er i overensstemmelse med grænsearbejdernes interesse (
8
).
21.
Domstolen har bl.a. udtalt, at arbejdstageren lettere i bopælsstaten kan overholde sin pligt til at være til rådighed for arbejdsformidlingen. I øvrigt er denne stats myndigheder lettere i stand til at udbetale ydelser ved arbejdsløshed, idet de kan sikre sig, at den pågældende opfylder betingelserne herfor, samtidig med at de kan lette hans tilbagevenden til arbejdsmarkedet (
9
).
22.
Der er dog tilfælde, hvori den formodning, der ligger til grund for ovennævnte regler — nemlig at betingelserne for en grænsearbejders søgning efter beskæftigelse, er de bedste i bopælsstaten — ikke gælder. Som Domstolen har udtalt i Miethe-sagen, kan det formål, der forfølges med artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii), i forordning nr. 1408/71, der tilsigter at sikre arbejdstageren arbejdsløshedsydelser på de bedst mulige betingelser for at søge nyt arbejde, ikke opnås, når en helt arbejdsløs grænsearbejder »undtagelsesvis i den medlemsstat, hvori han senest har været beskæftiget, har opretholdt en personlig og faglig tilknytning af en sådan art, at han i denne medlemsstat må antages at have størst mulighed for på ny at opnå beskæftigelse« (
10
). Domstolen har fundet, at det er artikel 71, stk. 1, litra b) (
11
), der skal finde anvendelse på arbejdstagere, som befinder sig i en sådan situation. Arbejdstagere, der opfylder disse betingelser, kan som følge heraf vælge at stille sig til rådighed for arbejdsformidlingen i den stat, hvori de er bosat, eller søge at finde ny beskæftigelse i den stat, hvori de hidtil har arbejdet.
23.
Som Domstolen har fastslået, tilkommer det alene de nationale retter at afgøre, om en arbejdstager befinder sig i en sådan situation. Jeg skal derfor ikke dvæle ved enkelthederne i den sag, der ligger til grund for nærværende anmodning om præjudiciel afgørelse, for ikke at foregribe den nationale rets afgørelse. Jeg vil dog kort redegøre for et argument, der — selv om det ikke har direkte at gøre med afgørelsen i hovedsagen — kan være af betydning for fortolkningen af artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii), i forordning nr. 1408/71, og som følge heraf for fastlæggelsen af grænsearbejderes rettigheder. Ovennævnte bestemmelse er som bekendt en undtagelse, der ikke berører det princip, hvorefter den kompetente medlemsstat er den seneste beskæftigelsesstat (
12
). Som jeg allerede har nævnt, skal denne undtagelse sikre, at arbejdsløshedsydelserne tilkendes grænsearbejderne på de bedst mulige betingelser for deres søgning efter beskæftigelse. For en sådan arbejdstagers vedkommende er det som regel i bopælsstaten, at betingelserne er de bedste. Dette princip bygger helt klart på den stiltiende formodning for, at den arbejdsløse arbejdstagers genindslusning på arbejdsmarkedet i det mindste er mulig i den pågældende medlemsstat. Man kan dog forestille sig konkrete tilfælde, hvori denne formodning ikke finder anvendelse. Jeg tænker her f.eks. på det — ganske vist sjældne — tilfælde, hvor en grænsearbejder i beskæftigelsesstaten har haft et arbejde, som der ikke længere er behov for i bopælsstaten på grund af dets art eller særegenhed (f.eks. en meget høj grad af specialisering), og som allerede har nået en alder, hvor det ikke længere er muligt for ham at blive omskolet, eller hvor man ikke længere kan forvente, at han lader sig omskole. I dette tilfælde synes anvendelsen af princippet om bopælsstaten i overensstemmelse med artikel 71, stk. 1, litra a), mig ligeledes vanskeligt foreneligt med den lovgrund, som er udviklet af Domstolen i Miethe-sagen, og det synes mere hensigtsmæssigt at anvende artikel 71, stk. 1, litra b). Som følge heraf kan også en sådan arbejdstager vælge mellem at stille sig til rådighed for arbejdsformidlingen i bopælsstaten eller søge at finde ny beskæftigelse i den medlemsstat, hvori han hidtil har været beskæftiget.
24.
Som konklusion kan man konstatere, at gennemgangen af Assedic's og Unedic's argumenter intet har frembragt, der kan rejse tvivl om den fortolkning af artikel 68, stk. 1, i forordning nr. 1408/71, som Domstolen har anlagt i Fellinger-sagen, og ej heller den regel, der er nedfældet i artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii). Sagen viser tværtimod ganske Mart, hvilke absurde følger en fortolkning med udgangspunkt i ordlyden af artikel 68 kan have for så vidt angår grænsearbejdere. Dersom man i overensstemmelse med artikel 68, stk. 1, første punktum, baserer beregningen på den løn, som sagsøgeren har modtaget for sin seneste beskæftigelse, »på denne stats område« — dvs. bopælsstaten — skal man for Grisvard's vedkommende gå tilbage til mindst 1967 og for Kreitz' vedkommende til 1953. Hvis den relevante løn i medfør af artikel 68, stk. 1, andet punktum, er den løn, der sædvanligt betales i bopælsstaten for en beskæftigelse, der svarer til eller kan sammenlignes med den, som disse arbejdstagere senest har udøvet, er problemet desuden det, at der af velkendte årsager ikke i Frankrig findes nogen beskæftigelse, der direkte svarer til beskæftigelsen ved de amerikanske styrker.
25.
Som konklusion kan man konstatere, at artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii), i forordning nr. 1408/71 skal fortolkes således, at der som grundlag for beregningen af de ydelser, der skal udbetales til helt arbejdsløse grænsearbejdere, skal anvendes bestemmelserne i bopælsstaten, herunder bestemmelserne om maksimumsgrænser for ydelsen.
Det andet spørgsmål
26.
For så vidt angår det andet spørgsmål har sagsøgerne i hovedsagen anført, at der ved omregningen af den løn, der er oppebåret i beskæftigelsesstaten, skal anvendes den omregningsmetode, der er foreskrevet i artikel 107, stk. 6, i forordning nr. 574/72, og ikke stk. 1 og 2 i samme artikel, mens Assedie, Unedic, Kommissionen og den tyske regering hævder det modsatte. Efter sagsøgernes opfattelse skal den kompetente institution derfor ved beregningen af ydelserne omregne den senest oppebårne løn, hver gang ved anvendelse af den officielle valutakurs på datoen for udbetalingen af disse arbejdsløshedsydelser. Dersom man går ud fra, at disse ydelser udbetales månedsvis, må man således hver måned foretage en ny omregning. Ifølge de øvrige procesdeltagere skal den senest oppebårne løn kun omregnes én gang, og omregningen skal ske efter den kurs, som er fastsat af Kommissionen, og som fandt anvendelse i den måned, hvor denne løn blev udbetalt.
27.
I artikel 107, stk. 1, i forordning nr. 574/72 bestemmes det, at kursen for omregning til en given national valuta ved anvendelsen af de i forordningen opregnede bestemmelser er den kurs, der beregnes af Kommissionen og offentliggøres i De Europæiske Fællesskabers Tidende for hver referenceperiode. Efter at denne bestemmelse er blevet ændret ved forordning (EØF) nr. 1249/92 af 30. april 1992 (
13
), indgår artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii), i de bestemmelser, der er opregnet i denne, og som følge heraf de bestemmelser, på hvilke denne beregningsmetode finder anvendelse.
28.
Dersom man først betragter artikel 107 i forordning nr. 574/72, således som den var affattet før ændringen ved forordning nr. 1249/92 — jeg skal senere vende tilbage til følgerne af ovennævnte ændring — taler denne for den af sagsøgerne i hovedsagen hævdede opfattelse. Da artikel 107, stk. 6, i forordning nr. 574/72 foreskriver anvendelse af en specifik omregningskurs »i andre end de i stk. 1 nævnte tilfælde«, burde det samme gælde artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii). Man kunne kun komme til en anden slutning, dersom fortolkningen af artikel 107, stk. 1, i forordning nr. 574/72 førte til det resultat, at anvendelsesområdet for den blev udstrakt til ligeledes at gælde det ovennævnte tilfælde.
29.
Kommissionen gør i denne forbindelse gældende, at en fortolkning i denne retning af artikel 107, stk. 1, er nødvendig, idet den bygger på afgørelse nr. 140 fra De Europæiske Fællesskabers Administrative Kommission for Vandrende Arbejdstageres Sociale Sikring. Denne bestemmelse er affattet således:
»1.
Ved samtidig anvendelse af bestemmelserne i artikel 68, stk. 1, og artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii), i forordning (EØF) nr. 1408/71 skal institutionen i den medlemsstat, hvor den helt arbejdsløse grænsearbejder er bosat, til denne stats valuta omregne den løn, arbejdstageren modtog under sin seneste beskæftigelse i den kompetente stat, umiddelbart før han blev arbejdsløs, ved at anvende den i artikel 107, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 574/72 omhandlede omregningskurs for den måned, hvor den sidste løn er blevet udbetalt« (
14
).
30.
Der er i denne forbindelse grund til at bemærke, at Den Administrative Kommission i overensstemmelse med artikel 81, litra a), i forordning nr. 1408/71 har til opgave at behandle ethvert administrativt spørgsmål eller fortolkningsspørgsmål, der opstår i forbindelse med denne forordning og senere forordninger. Den Administrative Kommissions afgørelser kan således benyttes til fortolkning af disse bestemmelser (
15
).
31.
Et organ som Den Administrative Kommission kan dog ikke bemyndiges til at udstede retsakter af normativ karakter (
16
). Der er imidlertid tale om en sådan akt i dette tilfælde, da artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii) — som tidligere nævnt — indtil 1992 ikke indgik i de bestemmelser, der er nævnt i artikel 107, stk. 1, i forordning nr. 574/72. Den opfattelse, hvorefter artikel 107, stk. 1, ligeledes finder anvendelse i det i artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii), omhandlede tilfælde, kan således ikke støttes på afgørelse nr. 140 fra Den Administrative Kommission. Jeg behøver følgelig ikke at dvæle ved spørgsmålet om, hvorvidt denne afgørelse er behæftet med retlige mangler — således som sagsøgerne i hovedsagen gør gældende — eller hvilke konsekvenser den kunne have for perioden før dens ikrafttræden (
17
).
32.
Man kunne naturligvis gøre sig tanker om, hvorvidt bestemmelsen i artikel 107, stk. 1, ikke kunne anvendes analogt på det foreliggende tilfælde. Den tyske regering har i denne henseende bemærket, at den omstændighed, at dette kriterium gælder ensartet i samtlige medlemsstater, at det er tilstrækkelig kendt som følge af offentliggørelsen i EF-Tidende, og at dets gyldighedsperiode gør det muligt hurtigt at beregne arbejdsløshedsydelser og udbetale dem til den pågældende, taler for en sådan anvendelse. Disse betragtninger er givet ikke i sig selv tilstrækkelige til at anvende en analogi. Den væsentligste betingelse for anvendelse af enhver analogi er, at der findes en lakune i den pågældende bestemmelse. Kommissionen har med rette henledt opmærksomheden på, at nødvendigheden af at fastsætte en omregningskurs med henblik på bestemmelserne i artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii), sammenholdt med artikel 68, stk. 1, i forordning nr. 1408/71, først viste sig efter Domstolens dom af 28. februar 1980 i Fellinger-sagen, og følgelig ikke kunne være taget i betragtning af lovgiver ved udstedelsen af forordning nr. 574/72. Der er dog grund til at imødegå dette argument med, at forordning nr. 574/72 i artikel 107, stk. 6, indeholder en almindelig bestemmelse, der finder anvendelse på tilfælde, der — af en eller anden grund — ikke hører under artikel 107, stk. 1. Der er ligeledes i denne forbindelse grund til at bemærke, at både forordning nr. 1408/71 og forordning nr. 574/72 er blevet ændret adskillige gange siden Domstolens afsigelse af dommen i Fellinger-sagen i 1980, uden at lovgiver har benyttet disse lejligheder til ligeledes at ændre artikel 107.
33.
Den omstændighed, at en ordret anvendelse af den i artikel 107, stk. 6, omhandlede omregning ikke efter min opfattelse i et tilfælde som det foreliggende gør det muligt at komme til egnede resultater, kan tale til fordel for en analog anvendelse af artikel 107, stk. 1. Den i stk. 6 omhandlede beregningsmåde, ifølge hvilken omregningen ved beregningen af ydelserne (der er klart ikke her tale om tilbagebetaling, hvilket tilfælde ligeledes er omhandlet i den pågældende bestemmelse) skal ske efter den officielle valutakurs på betalingsdagen, har den besynderlige konsekvens for så vidt angår grænsearbejdere, at institutionen hver måned — i givet fald i mange år — skal omregne den løn, de senest har modtaget, uden at man se nogen plausibel begrundelse for denne beregningsmetode. En gennemgang af de tilfælde, hvori artikel 107, stk. 6, finder anvendelse, viser, at denne bestemmelse er fastsat med henblik på situationer, hvor der er tale om ydelser, der udbetales af den kompetente institution i en medlemsstat til en modtager i en anden medlemsstat (se f.eks. artikel 65, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1408/71). I disse tilfælde er det i overensstemmelse med modtagerens interesse at omregne den ydelse, der skal udbetales efter valutakursen pr. udbetalingsdagen. Modtageren stilles således i den situation, hvori han ville have befundet sig, dersom han havde modtaget ydelsen i den medlemsstat, hvori den kompetente institution er beliggende (og han derefter havde omregnet den til en anden medlemsstats valuta).
34.
I den foreliggende sag er der dog ikke tale om omregning af sådanne ydelser, men fastsættelse af grundlaget for udbetalingen af de pågældende ydelser. I artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii), bestemmes det klart, at den helt arbejdsløse grænsearbejder skal behandles, som om han under sin seneste beskæftigelse havde været underlagt lovgivningen i den medlemsstat, hvor han er bosat. Hvad angår beløbet af de ydelser, der skal tilkendes, henviser artikel 68, stk. 1, til den senest oppebårne løn. Når man ser bort fra denne — nødvendige — modifikation, skal grænsearbejderen behandles nøjagtig som en arbejdstager, der bor og arbejder i bopælsstaten. Det følger efter min opfattelse heraf, at myndighederne i denne stat ved beregningen af de ydelser, der skal udbetales, skal omregne den senest af grænsearbejderen oppebårne løn i beskæftigelsesstaten og uden nogen ændring ved anvendelsen af de bestemmelser, der gælder i deres egen stat, lægge det således beregnede beløb til grund. Der ses ikke at være nogen rimelig grund til, at den kompetente institution i bopælsstaten, f.eks. i tilfælde af månedsvis udbetaling af ydelserne, hver måned skal udregne de ydelser, der skal udbetales med udgangspunkt i valutakursen pr. denne dato. En sådan metode ville få til følge, at grænsearbejderen ville blive berørt af både fordelene og ulemperne ved valutakursudviklingen.
35.
En analog anvendelse af artikel 107, stk. 1, kunne imidlertid kun begrundes, hvis denne bestemmelse var bedre tilpasset end artikel 107, stk. 6, til behandling af sager som den foreliggende, og dersom man ikke kunne komme til nogen hensigtsmæssig konklusion på grundlag af den sidste af de ovennævnte bestemmelser, selv ved fortolkning. Det skal i denne forbindelse for det første bemærkes, at selv den omregningsmetode, der er fastsat i artikel 107, stk. 1 — som en gennemgang af de i denne artikel indeholdte bestemmelser viser — angår tilfælde, hvor der er tale om udbetaling (eller tilbagebetaling) af beløb, der lyder på én valuta, men skal betales i en anden. Der er desuden grund til at antage, at man ikke af reglerne i artikel 107, stk. 1, direkte kan udlede, hvilken dato der er af betydning for omregningen i tvister som de i denne sag omhandlede. Den i artikel 107, stk. 2, omhandlede referenceperiode fastsætter ej heller, hvilken dato der er relevant for omregningen, men forudsætter den tværtimod bekendt. En analog anvendelse af artikel 107, stk. 1, på tvister som den i denne sag omhandlede ville som følge heraf medføre, at man skulle begynde med at fastsætte den dato, der er relevant for omregningen, ved fortolkning (i givet fald under hensyn til afgørelse nr. 140 fra Den Administrative Kommission).
36.
Dette er dog efter min opfattelse ikke nødvendigt, fordi en fortolkning af artikel 107, stk. 6, allerede fører til et hensigtsmæssigt resultat. Som allerede nævnt, angår denne bestemmelse datoen for ydelsens udbetaling, og som ligeledes nævnt, er der i tilfælde som det foreliggende ikke tale om udbetaling af selve ydelsen, men om den løn, der tjener som grundlag for beregningen af ydelsen. Som allerede bemærket, har lovgiver sandsynligvis ikke haft denne situation for øje ved udstedelsen af den pågældende bestemmelse. Efter min opfattelse stemmer den omstændighed, at man i et tilfælde af denne art tager sit udgangspunkt i det beløb, der var gældende på udbetalingsdagen, med logikken i ovennævnte bestemmelse. Dette betyder, at det i tilfælde som de under denne sag omhandlede er datoen for udbetalingen af den seneste løn til grænsearbejderen i beskæftigelsesstaten, der er afgørende.
37.
Forskellen mellem den løsning, som jeg her har forfægtet (og efter hvilken datoen for udbetalingen af den seneste løn skal lægges til grund), og Kommissionens og den tyske regerings opfattelse (hvorefter den omregningskurs, der er beregnet af Kommissionen for den måned, hvori denne løn er blevet udbetalt, er afgørende) skulle ikke være særlig stor. Man kan som følge heraf antage, at den fortolkning, som jeg har forsvaret, ikke vil få alt for betydelige følger for praksis i de kompetente institutioner i medlemsstaterne, for så vidt som disse tidligere har fulgt den af Kommissionen udviklede opfattelse.
38.
Den fortolkning, jeg her forsvarer, har ligeledes i modsætning til sagsøgernes opfattelse den praktiske fordel, at myndighederne i medlemsstaten ikke altid på ny skal beregne det beløb, der skal lægges til grund for deres ydelser, men kan nøjes med en enkelt omregning.
39.
Jeg vil til sidst ligeledes beskæftige mig med artikel 107, stk. 1, i forordning nr. 574/72, som affattet ved forordning nr. 1249/92 (
18
). De argumenter, jeg har udviklet i enkeltheder ovenfor, taler mod en fortolkning som den af Kommissionen hævdede af den nye version af artikel 107 som en rent retskonstaterende bekræftelse af en allerede eksisterende retstilstand. Hvis der derimod er tale om en konstitutiv retsakt — og herfor taler bl.a. den fjortende betragtning til denne forordning (
19
) — må man konstatere, at denne forordning efter sin artikel 3, stk. 1, trådte i kraft den 1. juni 1992.
Det ses ikke, hvorfor denne nye ordning eventuelt skulle anvendes på tvister, der er opstået før denne dato (
20
).
C — Forslag til afgørelse
40.
Jeg foreslår derfor, at de af Tribunal de grande instance de Metz stillede spørgsmål besvares således:
»1)
Artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii), i forordning (EØF) nr. 1408/71 skal fortolkes således, at der ved beregningen af de ydelser, der skal udbetales til helt arbejdsløse grænsearbejdere, skal anvendes bestemmelserne i lovgivningen i den medlemsstat, på hvis område den pågældende er bosat, herunder bestemmelserne om maksimumsgrænser for ydelsen.
2)
Med henblik på anvendelsen af artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii), sammenholdt med bestemmelserne i artikel 68, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 1408/71, skal den fornødne omregning indtil ikrafttrædelsesdatoen for forordning (EØF) nr. 1249/92 foretages efter artikel 107, stk. 6, i forordning nr. 574/72. Den dato, der skal tages i betragtning ved omregningen, er den dato, hvor arbejdstageren modtog sin løn under sin seneste beskæftigelse i den medlemsstat, hvori han var beskæftiget umiddelbart før begyndelsen af arbejdsløshedsperioden.«
(
*1
) – Originalsprog: tysk.
(
1
) – Forordning af 14.6.1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet (EFT 1971 II, s. 366, som affattet ved forordning (EØF) nr. 2001/83 af 2.6.1983, EFT L 230 af 22.8.1983, s. 6).
(
2
) – Forordning af 21.3.1972 om regler til gennemførelse af forordning (EØF) nr. 1408/71 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet (EFT 1972 I, s. 149, som affattet ved forordning (EØF) nr. 2001/83 af 2.6.1983, EFT L 230 af 22.8.1983, s. 6).
(
3
) – Se dom af 18.6.1991, sag C-369/89, Pingerne, Sml. I, s. 2971, pramis 7, og af 21.11.1990, sag C-373/89, Integrity, Sml. I, s. 4243, pramis 9.
(
4
) – Dom af 28.2.1980, sag 67/79, Fellinger mod Bundesanstalt für Arbeit, Sml. s. 535, præmis 9.
(
5
) – Se mit forslag til afgørelse i sag 1/85, Mietile mod Bundesanstalt für Arbeit, Sml. 1986, s. 1837, på s. 1843.
(
6
) – Dom af 12.6.1986, sag 1/85, Miethe mod Bundesanstalt für Arbeit, Sml. s. 1837, præmis 8-12.
(
7
) – Se f.eks. dom af 12.6.1986, sag 302/84, Ten Holder mod Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging, Sm!, s. 1821, præmis 19.
(
8
) – Dom af 29.6.1988, sag 58/87, Rcbmann mod Bundesversichcrungsanstalt für Angestellte, Sm!. s. 3467, præmis 15.
(
9
) – A.st., praľntis 14.
(
10
) – Jf. den i fodnote 6 ovenfor inforte dom, præmis 16 og 18.
(
11
) – A.st., præmis 20.
(
12
) – Dom af 7.3.1985, sag 145/84, Cochet mod Bedrijfsvereniging voor de Gezondheid, Geestelije en Maatschappelijke Belangen, Sml. s. 801, præmis 15.
(
13
) – EFT L 136 af 19.5.1992, s. 28.
(
14
) – EFT C 94 af 12.4.1990, s. 4.
(
15
) – Se dom af 5.5.1983, sag 238/81, Raad van Arbeid mod Van der Bunt-Craig, Sml. s. 1385, præmis 24.
(
16
) – Dom af 14.5.1981, sag 98/80, Romano mod Inami, Sml. s. 1241, præmis 20.
(
17
) – For nøjagtighedens skyld vil jeg henlede opmærksomheden på, at den pågældende afgørelse efter sin ordlyd angiver, at den trådte i kraft den første dag i den måned, der fulgte efter offentliggørelsen, dvs. den 1.5.1990 (og ikke den 1.4.1990, som Kommissionen fejlagtigt har oplyst).
(
18
) – Se fodnote 13 ovenfor.
(
19
) – »Der bør fastsættes en kurs for omregningen af de beløb, der danner grundlag for beregningen af ydelser til arbejdsløse gra:nsearbejdere, i henhold til artikel 71, stk. 1, litra a), nr. ii), og artikel 68 i forordning (EØF) nr. 1408/71 ...«
(
20
) – Stk. 2-8 i artikel 3 i forordning nr. 1249/92 taler om anvendelse med tilbagevirkende kraft af visse af de bestemmelser, der figurerer i denne forordning. Den bestemmelse, der har betydning i nærværende sag (artikel 2, nr. 3, i forordnine nr. 1249/92), er ikke nævnt.