ARRÊT DE LA COUR (huitième chambre)
25 février 2010 (*)
«Directive 2000/76/CE – Incinération des déchets – Installation d’incinération – Installation de coïncinération – Complexe constitué d’une usine à gaz et d’une centrale de production d’énergie – Incinération dans la centrale de production d’énergie du gaz non purifié issu du traitement thermique de déchets dans l’usine à gaz»
Dans l’affaire C‑209/09,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le Korkein hallinto-oikeus (Finlande), par décision du 8 juin 2009, parvenue à la Cour le 10 juin 2009, dans la procédure engagée par
Lahti Energia Oy,
LA COUR (huitième chambre),
composée de Mme C. Toader (rapporteur), président de chambre, MM. C. W. A. Timmermans et K. Schiemann, juges,
avocat général: Mme J. Kokott,
greffier: M. R. Grass,
considérant les observations présentées:
–        pour Lahti Energia Oy, par Mme J. Savelainen, directeur général,
–        pour le Salpausselän luonnonystävät ry, par M. M. Vikberg, directeur,
–        pour le gouvernement finlandais, par M. J. Heliskoski, en qualité d’agent,
–        pour le gouvernement belge, par M. T. Materne et Mme L. Van den Broeck, en qualité d’agents,
–        pour le gouvernement allemand, par MM. M. Lumma et B. Klein, en qualité d’agents,
–        pour le gouvernement autrichien, par M. E. Riedl, en qualité d’agent,
–        pour la Commission des Communautés européennes, par MM. I. Koskinen et A. Marghelis, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 3 de la directive 2000/76/CE du Parlement européen et du Conseil, du 4 décembre 2000, sur l’incinération des déchets (JO L 332, p. 91).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Lahti Energia Oy (ci-après «Lahti Energia»), entreprise détenue par la ville de Lahti, au Itä-Suomen ympäristölupavirasto (service de l’environnement de la Finlande orientale, ci-après l’«ympäristölupavirasto») au sujet de la soumission aux exigences de la directive 2000/76 d’un complexe constitué d’une usine à gaz et d’une centrale de production d’énergie.
Le cadre juridique
La directive 2000/76
3        Les cinquième et vingt-septième considérants de la directive 2000/76 se lisent comme suit:
«(5)      Conformément aux principes de subsidiarité et de proportionnalité visés à l’article 5 du traité, il est nécessaire d’entreprendre des actions au niveau de la Communauté. Le principe de précaution fournit la base permettant de prendre des mesures ultérieures. La présente directive se limite à fixer les exigences minimales auxquelles doivent satisfaire les installations d’incinération et de coïncinération.
[…]
(27)      On ne devrait pas permettre que la coïncinération de déchets dans des installations qui ne sont pas principalement destinées à l’incinération de déchets vienne augmenter, dans une mesure supérieure à celle autorisée pour les installations d’incinération spécialement prévues à cet effet, les émissions de substances polluantes dans la fraction du volume des gaz d’échappement qui résulte d’une telle coïncinération. Celle-ci devrait donc faire l’objet de limitations appropriées.»
4        Aux termes de l’article 3 de cette directive:
«Aux fins de la présente directive, on entend par:
1)      ‘déchet’: tout déchet solide ou liquide tel que défini à l’article 1er, point a), de la directive 75/442/CEE [du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39)];
[…]
4)      ‘installation d’incinération’: tout équipement ou unité technique fixe ou mobile destiné spécifiquement au traitement thermique de déchets, avec ou sans récupération de la chaleur produite par la combustion. Le traitement thermique comprend l’incinération par oxydation ou tout autre procédé de traitement thermique, tel que la pyrolyse, la gazéification ou le traitement plasmatique, dans la mesure où les substances qui en résultent sont ensuite incinérées.
La présente définition couvre le site et l’ensemble de l’installation constitué par toutes les lignes d’incinération, par les installations de réception, de stockage et de traitement préalable sur le site même des déchets; ses systèmes d’alimentation en déchets, en combustible et en air; la chaudière; les installations de traitement des gaz d’échappement; sur le site, les installations de traitement ou de stockage des résidus et des eaux usées; la cheminée; les appareils et systèmes de commande des opérations d’incinération et d’enregistrement et de surveillance des conditions d’incinération;
5)      ‘installation de coïncinération’: une installation fixe ou mobile dont l’objectif essentiel est de produire de l’énergie ou des produits matériels et:
–        qui utilise des déchets comme combustible habituel ou d’appoint, ou
–        dans laquelle les déchets sont soumis à un traitement thermique en vue de leur élimination.
Si la coïncinération a lieu de telle manière que l’objectif essentiel de l’installation n’est pas de produire de l’énergie ou des produits matériels, mais plutôt d’appliquer aux déchets un traitement thermique, l’installation doit être considérée comme une installation d’incinération au sens du point 4.
La présente définition couvre le site et l’ensemble de l’installation constitué par les lignes de coïncinération, par les installations de réception, de stockage et de traitement préalable sur le site même des déchets; ses systèmes d’alimentation en déchets, en combustible et en air; la chaudière; les installations de traitement des gaz d’échappement; sur le site, les installations de traitement ou de stockage des résidus et des eaux usées; la cheminée; les appareils et systèmes de commande des opérations d’incinération et d’enregistrement et de surveillance des conditions d’incinération;
[…]
12)      ‘permis’: une ou plusieurs décisions écrites délivrées par l’autorité compétente accordant l’autorisation d’exploiter une installation, sous réserve du respect de certaines conditions qui garantissent que l’installation satisfait à toutes les prescriptions de la présente directive. Un permis peut être délivré pour une ou plusieurs installations ou parties d’installations sur le même site exploitées par le même exploitant;
13)      ‘résidu’: toute matière liquide ou solide (y compris les cendres et les mâchefers; les cendres volantes et les poussières de chaudière; les produits de réaction solides provenant du traitement des gaz; les boues d’épuration provenant du traitement des eaux usées; les catalyseurs usés et le charbon actif usé) répondant à la définition de ‘déchet’ figurant à l’article 1er, point a), de la directive 75/442/CEE, qui résulte du processus d’incinération ou de coïncinération, du traitement des gaz d’échappement ou des eaux usées ou de toute autre opération réalisée dans l’installation d’incinération ou de coïncinération.»
5        L’article 7 de la directive 2000/76, intitulé «Valeurs limites des émissions dans l’air», dispose:
«1.      Les installations d’incinération sont conçues, équipées, construites et exploitées de manière à ce que les valeurs limites d’émission fixées à l’annexe V ne soient pas dépassées dans les gaz d’échappement.
2.      Les installations de coïncinération sont conçues, équipées, construites et exploitées de manière à ce que les valeurs limites d’émission déterminées conformément à l’annexe II ou indiquées à l’annexe II ne soient pas dépassées dans les gaz d’échappement.
[…]»
La directive 2006/12/CE
6        Aux termes de l’article 1er de la directive 2006/12/CE du Parlement européen et du Conseil, du 5 avril 2006, relative aux déchets (JO L 114, p. 9), laquelle procède, dans un souci de clarté et de rationalité, à la codification de la directive 75/442, on entend par «déchet» «toute substance ou tout objet qui relève des catégories figurant à l’annexe I, dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire».
Le litige au principal et la procédure de renvoi préjudiciel dans l’affaire C‑317/07
7        Lahti Energia a sollicité de l’ympäristölupavirasto un permis d’environnement concernant l’activité de son usine à gaz et de sa centrale de production d’énergie. Cette demande de permis concernait un complexe, constitué de deux installations distinctes disposées sur le même site, comprenant une usine produisant du gaz à partir de déchets ainsi qu’une centrale de production d’énergie dont la chaudière à vapeur devait brûler le gaz produit et préalablement purifié dans l’usine à gaz.
8        L’ympäristölupavirasto a délivré à Lahti Energia un permis d’environnement provisoire en indiquant les conditions auxquelles ce permis était octroyé. Ce service a ainsi considéré que l’usine à gaz qui produit du gaz et la centrale qui brûle ce gaz constituaient ensemble une installation de coïncinération au sens de la directive 2000/76.
9        À l’encontre de cette décision, Lahti Energia a formé un recours devant le Vaasan hallinto-oikeus (tribunal administratif de Vaasa), demandant à ce qu’il soit constaté que la combustion dans une chaudière principale de gaz purifié et raffiné dans une installation distincte de production de gaz ne soit pas considérée comme une coïncinération de déchets au sens de la directive 2000/76.
10      Le Vaasan hallinto-oikeus a rejeté le recours. Il a notamment estimé que la réalisation des objectifs de la directive 2000/76 pourrait être compromise par une interprétation si étroite de son champ d’application aboutissant à ce que les exigences de cette directive ne s’appliquent pas à la combustion d’un déchet prétraité. Cette juridiction a également estimé que, en tant qu’unité fonctionnelle distincte, l’usine à gaz n’était pas à considérer comme une installation d’incinération au sens de la directive 2000/76, parce que la gazéification est un traitement thermique et que, pour être considérée comme une installation d’incinération, une installation doit disposer d’une ligne destinée à l’incinération.
11      Cependant, le Vaasan hallinto-oikeus a considéré que l’usine à gaz et la centrale de production d’énergie constituaient conjointement une installation de coïncinération au sens de la directive 2000/76.
12      Lahti Energia a alors formé un pourvoi devant le Korkein hallinto-oikeus (Cour administrative suprême), lequel a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)      Convient-il d’interpréter l’article 3, [point] 1, de la directive 2000/76/CE en ce sens que cette directive ne s’applique pas à la combustion de déchets gazeux?
2)      Une usine à gaz, qui produit du gaz par pyrolyse à partir de déchets, doit-elle être considérée comme une installation d’incinération au sens de l’article 3, [point] 4, de la directive 2000/76/CE, même si elle ne comporte pas de ligne d’incinération?
3)      La combustion dans la chaudière d’une centrale de production d’énergie d’un gaz purifié à l’issue d’un processus de gazéification dans une usine à gaz doit-elle être considérée comme une activité visée à l’article 3 de la directive 2000/76/CE? Le fait que l’on utilise comme combustible du gaz purifié au lieu de combustibles fossiles et que les rejets de la centrale par unité d’énergie produite soient moindres si l’on a recours à du gaz purifié issu de déchets à la place d’autres matières combustibles a-t-il une incidence? Dans l’interprétation du champ d’application de la directive 2000/76/CE, faut-il attacher de l’importance au fait que, compte tenu de considérations techniques de production ainsi que de la distance qui les sépare, l’usine à gaz et la centrale de production d’énergie constituent une seule installation ou au fait que le gaz purifié produit dans l’usine à gaz puisse être transporté et utilisé à un autre endroit, par exemple pour produire de l’énergie, en tant que carburant ou à une autre fin?
4)      À quelles conditions le gaz purifié produit dans une usine à gaz peut-il être considéré comme un produit de sorte que la réglementation des déchets cesse de lui être applicable?»
13      Cette demande de décision préjudicielle a donné lieu à l’arrêt du 4 décembre 2008, Lahti Energia (C‑317/07, Rec. p. I‑9051), dans lequel la Cour a dit pour droit:
«1)      La notion de ‘déchet’ figurant à l’article 3, point 1, de la directive 2000/76 […] ne couvre pas des substances qui se présentent sous forme gazeuse.
2)      La notion d’’installation d’incinération’ visée à l’article 3, point 4, de la directive 2000/76 concerne tout équipement ou unité technique dans lequel il est procédé à un traitement thermique de déchets, à la condition que les substances qui résultent de l’utilisation du procédé thermique soient ensuite incinérées, et, à cet égard, la présence d’une ligne d’incinération n’est pas un critère nécessaire aux fins d’une telle qualification.
3)      Dans des circonstances telles que celles en cause au principal:
–        une usine à gaz qui poursuit l’objectif d’obtenir des produits sous forme gazeuse, en l’occurrence un gaz purifié, en soumettant des déchets à un traitement thermique doit être qualifiée d’’installation de coïncinération’ au sens de l’article 3, point 5, de la directive 2000/76;
–        une centrale de production d’énergie qui utilise en tant que combustible d’appoint, en remplacement de combustibles fossiles utilisés de manière prépondérante dans son activité de production, un gaz purifié obtenu par coïncinération de déchets dans une usine à gaz ne relève pas du champ d’application de cette directive.»
Les développements intervenus dans le litige au principal et les questions préjudicielles posées dans la présente affaire
14      À la suite de l’arrêt Lahti Energia, précité, le Korkein hallinto-oikeus a invité les parties au principal à formuler leurs observations.
15      Lahti Energia a alors fait savoir que, contrairement à ce qu’elle avait indiqué dans sa demande de permis d’environnement ainsi que dans le cadre de ses recours devant le Vaasan hallinto-oikeus et la juridiction de renvoi, elle ne réaliserait plus dans l’usine à gaz son projet de purification du gaz issu du traitement thermique appliqué aux déchets. Cependant, la requérante au principal a soutenu qu’il pouvait être déduit de l’arrêt Lahti Energia, précité, que la combustion d’une substance gazeuse dans une centrale de production d’énergie ne saurait constituer une incinération de déchets au sens de la directive 2000/76. Selon elle, une telle centrale ne pourrait être qualifiée d’installation de coïncinération qu’à la condition que cette entité utilise de manière prépondérante du gaz de synthèse obtenu à partir de déchets. Or, la centrale de Lahti Energia n’utiliserait un tel gaz qu’en tant que combustible d’appoint, c’est-à-dire de manière résiduelle, si bien que l’activité de ladite centrale échapperait au champ d’application de cette directive.
16      C’est dans ces conditions que le Korkein hallinto-oikeus a de nouveau décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)      Convient-il de considérer comme une activité visée à l’article 3 de la directive 2000/76/CE la combustion dans la chaudière d’une centrale de production d’énergie, à titre de combustible d’appoint, d’un gaz issu d’une usine à gaz si ce gaz n’est pas purifié après la gazéification?
2)      Au cas où la réponse à la première question serait négative dans son principe, les caractéristiques du déchet à incinérer ou la teneur en particules ou en autres impuretés du gaz destiné à être brûlé ont-elles une incidence sur l’appréciation?»
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
17      Par sa première question, la juridiction de renvoi cherche à savoir si la directive 2000/76 s’applique à une centrale de production d’énergie qui utilise en tant que combustible d’appoint, en complément de combustibles fossiles utilisés de manière prépondérante dans son activité de production, un gaz obtenu par traitement thermique appliqué à des déchets dans une usine où ledit gaz n’a pas été purifié.
18      À cet égard, ainsi que l’ont à juste titre souligné la juridiction de renvoi, les gouvernements finlandais, belge et allemand ainsi que la Commission des Communautés européennes, la réponse donnée à la troisième question préjudicielle dans l’arrêt Lahti Energia, précité, consistant à exclure du champ d’application de la directive 2000/76 l’activité de la centrale de production d’énergie, était liée à la circonstance que le gaz utilisé dans cette centrale, quoique produit à partir de déchets, devait être purifié dans l’usine à gaz dans le cadre de l’opération de coïncinération desdits déchets.
19      En effet, ainsi que la Cour l’a souligné au point 29 de cet arrêt, les substances résultant du traitement thermique appliqué aux déchets dans l’usine à gaz, en l’occurrence du gaz brut, devaient être filtrées à l’aide d’un purificateur, lequel devait permettre d’obtenir un gaz purifié, libéré des particules solides non désirables, et apte, de ce fait, à être utilisé en tant que combustible.
20      Ainsi qu’il résulte des points 35, 36 et 41 dudit arrêt, la Cour a constaté que, dans un tel contexte, dans la mesure où le gaz produit dans l’usine à gaz devait, en raison notamment de sa filtration dans le purificateur, détenir des propriétés analogues à celles d’un combustible fossile, l’activité de la centrale de production d’énergie ne pouvait relever du champ d’application de la directive 2000/76 au seul motif qu’elle devait utiliser un combustible d’appoint dérivé de déchets.
21      En effet, lorsque le processus aurait été mené jusqu’à son terme dans l’enceinte de l’usine à gaz, le gaz purifié utilisé dans la centrale de production d’énergie était censé revêtir la qualité d’un «produit» au sens de l’article 3, point 5, de la directive 2000/76.
22      Ainsi que l’avocat général Kokott l’avait alors souligné aux points 91 et 93 de ses conclusions dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Lahti Energia, précité, la combustion dans la centrale de production d’énergie d’un véritable «produit», quoique obtenu à partir de déchets, plaidait pour la non-reconnaissance d’un lien technico-fonctionnel entre l’usine à gaz et cette centrale.
23      Il en va toutefois autrement lorsque, tel que cela est devenu le cas dans l’affaire au principal, le gaz, obtenu par traitement thermique appliqué à des déchets dans l’usine à gaz, n’est plus purifié dans l’enceinte de ladite usine, mais est acheminé en l’état jusqu’à la centrale de production d’énergie pour venir constituer un combustible d’appoint de cette centrale.
24      Dans une telle situation, si l’on envisage l’activité de la seule usine à gaz, le processus désormais envisagé ne consiste pas dans un processus simple d’élimination des déchets par traitement thermique qui, si les substances qui en résultent étaient ensuite incinérées, permettrait de qualifier une telle usine d’«installation d’incinération» au sens de l’article 3, point 4, de la directive 2000/76 (voir, en ce sens, arrêt Lahti Energia, précité, point 20).
25      Par ailleurs, ladite usine ne peut plus non plus être qualifiée seule d’installation de coïncinération, c’est-à-dire, conformément à l’article 3, point 5, premier alinéa, de la directive 2000/76, d’installation ayant pour objectif essentiel la production d’énergie ou de produits matériels et qui soit utilise des déchets comme combustible habituel ou d’appoint, soit soumet les déchets à un traitement thermique en vue de leur élimination (voir arrêts du 11 septembre 2008, Gävle Kraftvärme, C‑251/07, Rec. p. I‑7047, point 35, et Lahti Energia, précité, point 26).
26      En effet, dans une situation telle que celle qui est désormais en cause dans l’affaire au principal, contrairement à ce qui avait été relevé au point 36 de l’arrêt Lahti Energia, précité, le processus de traitement thermique des déchets débuté dans l’usine à gaz n’est plus mené jusqu’à son terme dans l’enceinte de cette usine, puisque le gaz est acheminé de ladite usine vers la centrale de production d’énergie pour être utilisé aux fins de produire de l’énergie, alors même qu’il ne détient pas encore des propriétés analogues à celles d’un combustible fossile, notamment en termes de pureté.
27      L’activité de deux installations distinctes doit certes faire en principe l’objet d’un examen distinct aux fins de l’application de la directive 2000/76 (voir, en ce sens, arrêt Lahti Energia, précité, points 24 et 25).
28      Cependant, dans l’hypothèse qui est désormais celle de l’affaire au principal, force est de conclure que l’usine à gaz et la centrale de production d’énergie peuvent effectivement être appréhendées comme une seule entité poursuivant l’objectif, non plus d’obtention d’un produit, mais de production d’énergie. En effet, dans cette entité, les déchets sont soumis globalement, en vue de leur élimination, à un traitement thermique se décomposant en deux étapes, l’une ayant lieu dans l’usine à gaz et consistant dans un traitement thermique appliqué auxdits déchets, l’autre ayant lieu dans la centrale de production d’énergie et consistant dans la combustion des substances gazeuses issues du traitement thermique des déchets effectué dans ladite usine.
29      Or, dans une telle hypothèse, ainsi que l’avocat général Kokott l’avait envisagé dans ses conclusions dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Lahti Energia, précité, lorsque le processus de production d’énergie ou de produit n’est concrétisé et achevé que lors du transfert dans la centrale de production d’énergie des substances gazeuses résultant du traitement thermique appliqué aux déchets dans l’usine à gaz, le complexe composé de l’usine et de la centrale doit être appréhendé conjointement aux fins de l’application de la directive 2000/76, et ce en raison du lien technico-fonctionnel liant alors les deux installations. En outre, ceci se justifie par le fait que les substances nocives issues du traitement thermique appliqué aux déchets, traitement débuté dans l’usine à gaz, ne se déploient et ne sont évacuées, au moins partiellement, qu’une fois le gaz brut transféré dans la centrale de production d’énergie.
30      S’agissant de l’argumentation de Lahti Energia selon laquelle la centrale de production d’énergie en cause au principal ne pourrait correspondre à la notion d’«installation de coïncinération» que si, dans son activité de production d’énergie, elle utilisait le gaz non purifié produit dans l’usine à gaz de manière prépondérante, il suffit de rappeler, ainsi qu’il ressort du vingt-septième considérant de la directive 2000/76, qu’il ne devrait pas être permis que la coïncinération de déchets dans des installations qui ne sont pas principalement destinées à l’incinération de déchets vienne augmenter, dans une mesure supérieure à celle autorisée pour les installations d’incinération spécialement prévues à cet effet, les émissions de substances polluantes dans la fraction du volume des gaz d’échappement qui résulte d’une telle coïncinération.
31      Il y a donc lieu de répondre à la première question posée qu’une centrale de production d’énergie qui utilise en tant que combustible d’appoint, en complément de combustibles fossiles utilisés de manière prépondérante dans son activité de production, un gaz obtenu dans une usine à l’issue d’un traitement thermique appliqué à des déchets sera à considérer, conjointement avec cette usine, comme une «installation de coïncinération» au sens de l’article 3, point 5, de la directive 2000/76, lorsque ledit gaz n’a pas été purifié dans l’enceinte de ladite usine.
Sur la seconde question
32      Le Korkein hallinto-oikeus n’a posé sa seconde question que dans l’hypothèse d’une réponse négative apportée à sa première question.
33      Compte tenu de la réponse donnée à cette dernière, il n’y a pas lieu de se prononcer sur la seconde question de la juridiction de renvoi.
Sur les dépens
34      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) dit pour droit:
Une centrale de production d’énergie qui utilise en tant que combustible d’appoint, en complément de combustibles fossiles utilisés de manière prépondérante dans son activité de production, un gaz obtenu dans une usine à l’issue d’un traitement thermique appliqué à des déchets sera à considérer, conjointement avec cette usine, comme une «installation de coïncinération» au sens de l’article 3, point 5, de la directive 2000/76/CE du Parlement européen et du Conseil, du 4 décembre 2000, sur l’incinération des déchets, lorsque ledit gaz n’a pas été purifié dans l’enceinte de ladite usine.
Signatures
* Langue de procédure: le finnois.