ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre)
8 décembre 2005 (*)
« Fonctionnaires – Rapport d’évolution de carrière – Exercice d’évaluation 2001/2002 – Régularité de la procédure de notation – Recours en annulation »
Dans l’affaire T‑198/04,
José Félix Merladet, demeurant à Overijse (Belgique), représenté par Mes N. Lhoëst et E. de Schietere de Lophem, avocats, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. J. Currall et H. Kraemer, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision portant adoption du rapport d’évolution de carrière du requérant pour l’exercice d’évaluation 2001/2002,
LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE
DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (troisième chambre),
composé de M. M. Jaeger, président, Mme V. Tiili et M. O. Czúcz, juges,
greffier : M. I. Natsinas, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 7 juillet 2005,
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique
1       L’article 43 du statut des fonctionnaires des Communautés européennes, dans sa rédaction applicable à la présente espèce (ci-après le « statut »), prévoit :
« La compétence, le rendement et la conduite dans le service de chaque fonctionnaire […] font l’objet d’un rapport périodique établi au moins tous les deux ans, dans les conditions fixées par chaque institution, conformément aux dispositions de l’article 110.
Ce rapport est communiqué au fonctionnaire. Celui-ci a la faculté d’y joindre toutes observations qu’il juge utiles. »
2       L’article 110, paragraphe 1, du statut énonce :
« Les dispositions générales d’exécution du présent statut sont arrêtées par chaque institution après consultation de son comité du personnel et avis du comité du statut prévu à l’article 10. »
3       Le 26 avril 2002, la Commission a adopté une décision portant dispositions générales d’exécution de l’article 43 du statut (ci-après les « DGE »). Par ces DGE, un nouveau système de notation a été introduit. Selon l’article 1er, paragraphe 1, des DGE :
« Conformément à l’article 43 du statut et à l’article 15, paragraphe 2, du régime applicable aux autres agents des Communautés européennes, un rapport périodique, appelé rapport d’évolution de carrière, est établi chaque année en ce qui concerne les compétences, le rendement et la conduite dans le service pour chaque membre du personnel permanent […] »
4       L’article 4 des DGE, intitulé « Périodicité », prévoit :
« 1.  La première période d’évaluation marquera la transition entre le système de notation précédent et le nouveau système. Elle s’étendra du 1er juillet 2001 au 31 décembre 2002. Par dérogation à l’article 7, paragraphe 1, l’évaluation du rendement du fonctionnaire pendant cette période sera effectuée, à la clôture de la période de référence pour l’évaluation, nonobstant l’absence d’une fixation préalable des objectifs.
[…]
3.       Si, pendant la période d’évaluation, la nature des tâches de l’intéressé évolue de manière significative ou que l’évaluateur, appelé à de nouvelles fonctions, n’est plus le supérieur du fonctionnaire, l’évaluateur établit un rapport lorsqu’au moins un mois s’est écoulé depuis la rédaction du dernier rapport.
4.       Lorsque plusieurs rapports ont été établis pour un même exercice d’évaluation et qu’ils portent des notes différentes, la note globale sanctionnant la période d’évaluation en question est calculée au prorata (en fonction du nombre de mois sur lequel porte chacun des rapports), aux fins de la capitalisation des points de mérite. […] »
5       Concernant plus particulièrement le personnel affecté au service extérieur de la Commission, l’article 3 de la décision du 27 décembre 2002, intitulée « Dispositions générales d’exécution des articles 43 et 45 du statut : modalités spécifiques concernant l’évaluation et la promotion du personnel travaillant au sein du service extérieur », prévoit :
« 1.  L’évaluation du personnel [de catégorie] A […] est effectuée par le chef de délégation en liaison avec le directeur responsable de la zone géographique dans laquelle la délégation est située ou avec le directeur fonctionnel de l’évalué. Le chef de délégation et le directeur responsable de la zone géographique ou le directeur fonctionnel sont tous deux les évaluateurs.
[…]
3.       Le validateur est le directeur du [service extérieur]. C’est à lui que revient la décision finale en cas de désaccord entre les deux évaluateurs visés ci-dessus […] »
6       Le 3 décembre 2002, la Commission a publié, dans les Informations administratives n° 99-2002, un document intitulé « Exercice d’évaluation du personnel 2001-2002 (transition) » (ci-après le « guide de transition »), contenant diverses informations quant au nouveau système de notation ainsi qu’aux règles de transition applicables.
7       Le guide de transition prévoit, au point 3 de la partie intitulée « Qui est l’évaluateur ? Qui est le validateur ? », ce qui suit :
« Lorsque le fonctionnaire a eu plusieurs supérieurs hiérarchiques directs durant la période de référence, l’évaluateur et le validateur sont toujours ceux en place au 31 décembre 2002 [...] Toutefois, l’évaluateur est tenu de consulter ses prédécesseurs. »
Faits à l’origine du litige
8       Le requérant est fonctionnaire de la Commission de grade A 11. Pendant la période allant du 1er juillet 2001 au 31 décembre 2002 (ci-après la « période d’évaluation »), il a été affecté à la direction générale (DG) « Relations extérieures » et, plus particulièrement, à la délégation de la Commission à New Delhi (Inde), jusqu’au 10 août 2002, sous l’autorité hiérarchique de M. C., chef de délégation, ainsi qu’à la délégation de la Commission à Maputo (Mozambique), jusqu’au 31 décembre 2002, d’abord sous l’autorité de l’ancien chef de délégation, M. P., ensuite comme chargé d’affaires et, enfin, sous l’autorité du nouveau chef de délégation, M. T.
9       Aux fins de l’établissement du rapport d’évolution de carrière du requérant pour la période d’évaluation (ci-après le « REC »), M. C. a émis, par note du 21 février 2003, un avis quant aux prestations du requérant durant la période de son affectation à New Delhi.
10     Le REC a ensuite été établi par M. T. en tant qu’évaluateur et par M. M. en tant que coévaluateur.
11     Par note du 12 mars 2003, le requérant a demandé la révision de l’évaluation.
12     Le 2 avril 2003, le directeur de la direction « Service extérieur » de la DG « Relations extérieures » a fait part, en tant que validateur, de ses commentaires sur le REC.
13     Le REC, qui attribuait au requérant un nombre total de huit points sur vingt, à savoir quatre points pour la rubrique « Rendement », deux pour celle relative aux « Aptitudes (compétences) » et deux pour celle relative à la « Conduite dans le service », a été maintenu par le validateur, le 8 mai 2003, sans modifications quant à la notation chiffrée, à la suite d’un entretien avec le requérant s’étant tenu le 30 avril 2003.
14     Le 12 mai 2003, le requérant a saisi le comité paritaire d’évaluation (ci-après le « CPE »).
15     Le 27 mai 2003, le CPE a adopté un avis rédigé dans les termes suivants :
« [...] Le [CPE] constate que les standards de rédaction pour l’évaluation n’ont pas été entièrement respectés, car le rapport contient des expressions subjectives de la part de l’évaluateur actuel (couvrant les [quatre] derniers […] mois de prestation de l’évalué). De tels commentaires n’ont pas leur place dans un REC et sont l’expression manifeste d’une relation de travail évalué-évaluateur fortement dégradée, [ainsi] qu’il ressort des différent[e]s pièces portées à l’appui du recours.
En outre, le [CPE] constate une incohérence dans la section 6.1 entre les points donnés [au requérant] et les commentaires du supérieur hiérarchique précédent ([à savoir] M. [C.]) et propose d’augmenter la note [attribuée au titre] de cette section d’un point.
Le [CPE] est d’avis qu’une note globale de 9 sera plus appropriée [...] »
16     Le 24 juin 2003, le REC a été rendu définitif par le directeur général de la DG « Relations extérieures », en tant qu’évaluateur d’appel, lequel a confirmé l’avis du CPE. Ainsi, le nombre de points attribués au requérant au titre de la rubrique « Rendement » (point 6.1 du REC) ayant été porté à cinq, son nombre total de points était désormais de neuf.
17     Le 8 octobre 2003, le requérant a introduit une réclamation au titre de l’article 90, paragraphe 2, du statut, par laquelle il demandait, en substance, l’annulation du REC.
18     Le 8 décembre 2003, M. C. a émis une note dans laquelle il estimait que la note finale du REC ne reflétait pas son jugement.
19     Par décision du 12 février 2004, l’autorité investie du pouvoir de nomination (AIPN) a fait droit à la demande du requérant de supprimer un passage dans le REC qu’il considérait comme sans lien avec l’évaluation de la conduite dans le service. Pour le surplus, elle a rejeté la réclamation. Le requérant a accusé réception de cette décision le 20 février 2004.
Procédure et conclusions des parties
20     Par requête déposée au greffe du Tribunal le 28 mai 2004, le requérant a introduit le présent recours.
21     Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (troisième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale.
22     Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience, qui s’est déroulée le 7 juillet 2005.
23     Le requérant conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :
–       annuler la décision portant adoption du REC ;
–       condamner la Commission aux dépens.
24     La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–       rejeter le recours comme non fondé ;
–       statuer sur les dépens comme de droit.
En droit
25     Le requérant soulève trois moyens à l’appui de son recours. Le premier moyen est tiré d’une irrégularité de la procédure d’évaluation. Le deuxième moyen est tiré d’une erreur manifeste d’appréciation. Le troisième moyen est tiré d’une violation de l’obligation de motivation.
Sur le premier moyen, tiré d’une irrégularité de la procédure d’évaluation
Arguments des parties
26     Le requérant fait valoir que, au cours de la période d’évaluation, il a travaillé quatorze mois sous l’autorité de M. C., en Inde, et un peu plus de quatre mois au Mozambique, dont un peu moins de trois mois sous l’autorité de M. T.
27     Selon le requérant, c’est pour aboutir à une juste pondération des avis des personnes consultées et de l’évaluateur que les DGE prévoient en leur article 4 qu’un rapport doit être établi par les personnes ayant eu l’évalué sous leur autorité pour une période d’un mois au moins, au cours de la période de référence (ci-après le « REC partiel »), et que la note globale sanctionnant la période d’évaluation doit être calculée au prorata (en fonction du nombre de mois sur lequel porte chacun des rapports), aux fins de la capitalisation des points de mérite.
28     En l’espèce, le REC ne saurait avoir satisfait à cet objectif en passant sous silence la majeure partie de la période de référence et l’avis de la personne autorisée à se prononcer sur cette période, c’est-à-dire celui de M. C.
29     Le requérant rappelle que la procédure de notation a pour but d’assurer à l’administration une information périodique aussi complète que possible sur les conditions d’accomplissement de leur service par ses fonctionnaires (arrêt de la Cour du 3 juillet 1980, Grassi/Conseil, 6/79 et 97/79, Rec. p. 2141, point 20, et arrêt du Tribunal du 10 septembre 2003, McAuley/Conseil, T‑165/01, RecFP p. I‑A‑193 et II‑963, point 51).
30     En outre, lors de l’audience, le requérant s’est interrogé sur la possibilité pour un guide de transition de déroger à des dispositions générales d’exécution d’un article du statut, compte tenu du fait que le guide de transition a été adopté selon une procédure plus légère que celle prévue à l’article 110 du statut pour l’adoption des DGE.
31     La Commission soutient que les arguments du requérant tirés de la prétendue obligation qui lui serait faite d’établir des REC partiels, au prorata des périodes d’affectation dans les différentes délégations, sont dépourvus de tout fondement en droit. En effet, le guide de transition prévoirait expressément que, « lorsque le fonctionnaire a eu plusieurs supérieurs hiérarchiques durant la période de référence, l’évaluateur et le validateur sont toujours ceux en place au 31 décembre 2002 ». Le guide de transition contiendrait ainsi, pour la période d’évaluation considérée, une dérogation à la règle générale, énoncée à l’article 4 des DGE et prévoyant l’établissement de REC partiels, dont les notes globales sont prises en compte au prorata.
32     La Commission affirme que les institutions disposent d’un large pouvoir d’appréciation en ce qui concerne les règles auxquelles est soumis l’exercice de notation (arrêts du Tribunal du 22 février 1990, Turner/Commission, T‑40/89, Rec. p. II‑55, publication sommaire, point 23, et du 26 septembre 1996, Maurissen/Cour des comptes, T‑192/94, RecFP p. I‑A‑425 et II‑1229, point 60). Il serait loisible à une institution, même dans un domaine tel que celui de la notation, pour lequel le statut prévoit l’adoption de DGE, au sens de son article 110, d’édicter, en dehors du cadre de cette dernière disposition, des directives internes et de les communiquer à l’ensemble des fonctionnaires afin de leur garantir un traitement identique (arrêts du Tribunal du 24 janvier 1991, Latham/Commission, T‑63/89, Rec. p. II‑19, point 25, et du 30 septembre 2003, Tatti/Commission, T‑296/01, RecFP p. I‑A‑225 et II‑1093, point 43). Par ailleurs, toutes les règles essentielles de transition régissant le premier exercice de notation effectué selon le nouveau système seraient énoncées à l’article 4, paragraphe 1, des DGE elles-mêmes, à savoir la fixation de l’étendue de la période couverte par ce premier exercice ainsi que la règle selon laquelle l’évaluation du rendement est effectuée nonobstant l’absence de plan définissant les objectifs à atteindre dans le cadre du poste.
33     La Commission, tout en indiquant que l’on ne se trouve pas en présence d’une hiérarchie des normes au sens strict, accepte l’assertion selon laquelle le guide de transition dispose d’un rang normatif moindre que celui des DGE et ne peut donc aller à l’encontre d’une disposition figurant dans les DGE. Néanmoins, en l’espèce, le guide de transition ne serait pas en contradiction avec les DGE parce qu’il se bornerait à apporter une modification temporaire à ces dernières, qui trouverait sa base et serait mentionnée comme principe dans les DGE, notamment à l’article 4, paragraphe 1. La Commission fait aussi référence aux problèmes pratiques soulevés par l’introduction d’un nouveau système d’évaluation. Les DGE n’ayant été adoptées qu’en avril 2002, alors que la période d’évaluation était déjà en cours, la Commission a jugé pratique, et dans l’intérêt du service, de prévoir une simple consultation. En outre, en réponse à la question de savoir si les droits du fonctionnaire noté s’en sont trouvés affectés, du fait que la simple consultation protège moins le fonctionnaire qu’une consultation conduisant à l’établissement d’un REC partiel, et s’il ne fallait donc pas respecter la procédure prévue à l’article 110 du statut pour déroger aux DGE, la Commission a soutenu que la simple consultation n’était pas systématiquement défavorable au fonctionnaire, ce dernier pouvant avoir de mauvaises relations avec ses supérieurs précédents, lesquels auraient donc pu lui décerner de mauvaises notes.
Appréciation du Tribunal
34     Le requérant allègue, en substance, que la procédure de notation concernant le REC est entachée d’un vice de procédure en raison du fait que, bien qu’il ait changé de lieu d’affectation au cours de la période d’évaluation, la Commission n’a pas respecté l’article 4, paragraphe 3, des DGE, qui prévoit la rédaction de REC partiels si, pendant la période d’évaluation, la nature des tâches du fonctionnaire change de manière significative et lorsqu’au moins un mois s’est écoulé depuis la rédaction du dernier rapport. Par ailleurs, selon le requérant, en vertu du paragraphe 4 du même article, qui énonce que la note globale sanctionnant la période d’évaluation est calculée au prorata du nombre de mois sur lequel porte chacun des rapports lorsque plusieurs rapports ont été établis pour un même exercice d’évaluation, la Commission aurait au moins dû tenir compte de l’avis de M. C. dans la proportion indiquée ci-dessus.
35     En réponse, la Commission invoque le fait que le guide de transition prévoyait uniquement, pour la période de transition allant du mois de juillet 2001 au mois de décembre 2002, une consultation, par l’évaluateur en place au 31 décembre 2002, de ses prédécesseurs, lorsqu’ils avaient été le supérieur hiérarchique direct de l’intéressé durant au moins trois mois pendant la période de référence.
36     Il convient à titre liminaire de s’interroger sur la légalité du guide de transition sur ce point et notamment sur la question de savoir si ce dernier pouvait valablement prévoir une simple obligation de consultation, contrairement aux DGE qui prévoient la rédaction de REC partiels et une pondération des notes résultant des REC partiels établies pour une certaine période d’évaluation.
37     En tant que décision d’une institution communautaire communiquée à l’ensemble du personnel et visant à garantir aux fonctionnaires concernés un traitement identique en ce qui concerne la notation, le guide de transition constitue une directive interne (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 1er décembre 1983, Blomefield/Commission, 190/82, Rec. p. 3981, point 20 ; arrêts Latham/Commission, point 32 supra, point 25, et Tatti/Commission, point 32 supra, point 43).
38     Rien n’interdit, en principe, à l’AIPN d’établir, par la voie d’une décision interne de caractère général, des règles pour l’exercice du pouvoir discrétionnaire que lui confère le statut (arrêt du Tribunal du 5 octobre 1995, Alexopoulou/Commission, T‑17/95, RecFP p. I‑A‑227 et II‑683, point 23).
39     Toutefois, la faculté de recourir à de telles directives internes est soumise à certaines limites et, notamment, à l’obligation de respecter le principe de la hiérarchie des normes.
40     Il y a lieu de rappeler, à cet égard, qu’une directive interne est une norme inférieure au statut et à la réglementation arrêtée pour l’application de celui-ci (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 2 juillet 1998, Ouzounoff Popoff/Commission, T‑236/97, RecFP p. I‑A‑311 et II‑905, point 44).
41     Par conséquent, les directives internes prises par les institutions communautaires ne sauraient légalement poser des règles qui dérogent aux dispositions du statut (arrêt Blomefield/Commission, point 37 supra, point 21) ou aux DGE.
42     Il convient aussi de rappeler que le rapport de notation a pour fonction première d’assurer à l’administration une information périodique aussi complète que possible sur les conditions d’accomplissement de leur service par ses fonctionnaires (arrêts Grassi/Conseil, point 29 supra, point 20, et McAuley/Conseil, point 29 supra, point 51). Le guide de transition, en prévoyant une simple obligation de consultation du supérieur hiérarchique précédent, n’a pas permis au REC de remplir une telle fonction.
43     Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que le guide de transition, en ce qu’il prévoit une simple obligation de consultation du supérieur hiérarchique précédent du fonctionnaire ayant changé de lieu d’affectation pendant la période d’évaluation, ne saurait prévaloir sur l’obligation d’établir des REC partiels prévue à l’article 4, paragraphe 3, des DGE et de procéder à une pondération des notes des différents supérieurs hiérarchiques.
44     En ce qui concerne les arguments de la Commission relatifs au respect par le guide de transition de la hiérarchie des normes, il y a lieu de relever qu’aucun de ces arguments ne peut être retenu.
45     Premièrement, quant au fait que l’article 4, paragraphe 1, des DGE offrirait à la Commission une base juridique suffisante pour prévoir dans une directive interne un régime transitoire qui déroge aux dispositions des DGE, au vu notamment du large pouvoir d’appréciation des institutions dans l’organisation de leurs procédures d’évaluation, il suffit de rappeler qu’une telle dérogation ne saurait avoir pour effet de vider de leur contenu les DGE. Contrairement à ce qu’affirme la Commission, la circonstance que l’absence de REC partiels puisse dans certains cas jouer en faveur du fonctionnaire ne peut aucunement asseoir la légalité de la dérogation en cause.
46     Deuxièmement, d’éventuels problèmes d’ordre purement pratique dans l’organisation des procédures d’évaluation durant une période transitoire ne sauraient suffire pour autoriser la Commission à prévoir un régime dérogeant aux dispositions des DGE.
47     En conséquence, et contrairement à ce que prétend la Commission, le guide de transition ne pouvait pas valablement déroger à la règle générale énoncée à l’article 4 des DGE en ne prévoyant qu’une simple obligation de consultation du supérieur hiérarchique précédent. Il y a lieu de conclure que cette disposition du guide de transition ne pouvait pas trouver à s’appliquer dans le cadre du présent litige et que la validité de la procédure de notation doit donc être appréciée par rapport à l’article 4 des DGE.
48     En l’espèce, au cours de la période d’évaluation, le requérant a travaillé pendant quatorze mois sous l’autorité de M. C. en Inde et seulement pendant environ trois mois sous l’autorité de M. T. au Mozambique.
49     À défaut d’un REC partiel, il n’est pas assuré que l’opinion de M. C. ait été prise en compte dans de justes proportions. Sa simple consultation, qui ne liait pas formellement l’évaluateur, ne peut pas être considérée comme suffisante à cet égard. De surcroît, l’établissement du REC partiel aurait permis de calculer la note globale sanctionnant la période d’évaluation 2001/2002 au prorata, conformément à l’article 4, paragraphe 4, des DGE. À défaut d’une notation chiffrée, ce calcul n’a pas pu être effectué.
50     Il s’ensuit que le non-respect des DGE dans la procédure de notation concernant le requérant, en ce qu’en est résultée l’absence de REC partiels et de pondération des avis des supérieurs hiérarchiques successifs du requérant, a eu une incidence décisive sur le déroulement de cette procédure et sur le contenu du REC.
51     Par conséquent, la décision portant adoption du REC est entachée d’illégalité et doit être annulée, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens soulevés par le requérant.
Sur les dépens
52     Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La défenderesse ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter l’ensemble des dépens, conformément aux conclusions en ce sens du requérant.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (troisième chambre)
déclare et arrête :
1)      La décision portant adoption du rapport d’évolution de carrière du requérant pour l’exercice d’évaluation 2001/2002 est annulée.
2)      La Commission est condamnée aux dépens.
Jaeger
Tiili
Czúcz
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 8 décembre 2005.
Le greffier
Le président
E. Coulon
M. Jaeger
* Langue de procédure : le français.