62023CC0047
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
N. EMILIOU
представено на 5 септември 2024 година (
1
)
Дело C‑47/23
Европейска комисия
срещу
Федерална република Германия
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Член 258 ДФЕС — „Системно и трайно нарушение“ — Директива 92/43/ЕИО — Опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна — Допустимост на доказателства относно отделни ситуации, които не са били обсъдени в хода на досъдебната процедура — Член 6, параграф 2 — Подходящи мерки за предотвратяване на влошаването на състоянието на естествените местообитания в специалните защитени зони — Невземане на такива подходящи мерки — Типове местообитания 6510 и 6520 — „Низинни сенокосни ливади“ и „Планински сенокосни ливади“ — Член 4, параграф 1 — Задължение на държавите членки да представят списък на териториите с намиращите се в тях защитени типове естествени местообитания — Липса на редовно актуализиране на информацията за тези територии“
I. Въведение
1.
Съгласно Директивата за местообитанията (
2
), която заедно с Директивата относно опазването на дивите птици (
3
) е крайъгълният камък на политиката на Съюза в областта на биологичното разнообразие, повечето от задълженията, наложени на държавите членки, са свързани със защитата или опазването на конкретни територии. Когато държава членка не изпълнява тези задължения по отношение на отделна територия, това неизпълнение може да бъде достатъчно основание за Европейската комисия да сезира Съда на основание член 258 ДФЕС (
4
). Когато обаче едно и също неизпълнение на задължения може да бъде констатирано не по отношение на една, а на множество територии, Комисията може да сметне за прекалено обременително (или дори невъзможно) образуването на паралелни производства за всеки отделен случай на такова неизпълнение. Вместо това тя може да приеме, че тези конкретни положения отразяват една широко разпространена политика или практика на съответната държава членка, която сама по себе си противоречи на правото на Съюза. В такъв случай тя може да предяви пред Съда един общ иск, в който да твърди, че се касае за „системно и трайно нарушение“ на правото на Съюза (
5
).
2.
В настоящото производство Комисията твърди, че Федерална република Германия „общо и структурно“ е пропускала да предотврати влошаването на състоянието на два типа естествени местообитания в значителен брой територии: тип местообитание 6510 (низинни сенокосни ливади) и тип местообитание 6520 (планински сенокосни ливади), чиято защита се цели с Директивата за местообитанията. Освен това Комисията твърди, че тази държава членка, отново „общо и структурно“, не е актуализирала редовно данните за териториите, в които се намират тези типове местообитания.
3.
Така, използвайки израза „общо и структурно“, Комисията твърди пред Съда, че Федерална република Германия е отговорна за „системно и трайно нарушение“ на две основни разпоредби на Директивата за местообитанията.
4.
Настоящото дело дава възможност на Съда да се произнесе, първо, по допустимостта в такъв контекст на доказателства относно определени територии, които доказателства Комисията представя за първи път пред Съда и които не са били обсъдени в досъдебната процедура, и второ, по правните критерии, от които трябва да се ръководи Съдът при преценката си дали Комисията е изпълнила задълженията си във връзка с тежестта на доказване и дали действително е доказала наличието на „системно и трайно нарушение“.
5.
В съответствие с искането на Съда ще огранича анализа си до разглеждането на тези два въпроса.
II. Правна уредба
А. Правото на Съюза
6.
Съгласно член 2, параграф 2 от Директивата за местообитанията „[м]ерките, взети в изпълнение на настоящата директива, имат за цел да запазят или възстановят благоприятното състояние на запазване на естествените местообитания и видовете диви животни и растения от интерес за Общността“.
7.
Член 4, параграф 1 от тази директива предвижда:
„Въз основа на критериите, установени в приложение III (етап 1), и съответната научна информация всяка държава членка представя списък на териториите, като посочва намиращите се в тях типове естествени местообитания от приложение I и местни видове от приложение II, които обитават тези територии. […] Където е подходящо, държавите членки предлагат и евентуалното осъвременяване на този списък в светлината на резултатите от надзора, посочен в член 11.
В срок от 3 години след нотифицирането на настоящата директива този списък се изпраща на Комисията заедно с информация за отделните територии. Тази информация включва картографско представяне на територията, нейното обозначение, географско положение, големина, както и данните, произтичащи от критериите, посочени в приложение III (етап 1), и се представя във формат, установен от Комисията, съгласно процедурата, установена в член 21“.
8.
Съгласно член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията:
„Държавите членки вземат подходящи мерки за предотвратяване в специалните защитени [зони] на влошаването на състоянието на естествените местообитания [и местообитанията] на видовете, както и обезпокояване на видовете, за които са определени [зоните], доколкото това обезпокояване може да има значително въздействие с оглед на целите на настоящата директива“.
Б. Германското право
9.
Релевантното национално законодателство е Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz) (Закон за защита на природата и опазване на ландшафта от 29 юли 2009 г. (BGBl. 2009 I, стр. 2542, наричан по-нататък „Федералният закон за защита на природата“).
10.
Член 30 от този закон предвижда:
„[…]
(2) Забраняват се всякакви действия, които могат да доведат до унищожаване или значително влошаване на състоянието на следните биотопи:
[…]
7.   Низинни сенокосни ливади и планински сенокосни ливади по смисъла на приложение I към [Директивата за местообитанията][…]
(3) При поискване може да се допусне изключение от забраните, посочени в член 30, параграф 2, при условие че влошаването може да бъде компенсирано“.
11.
Член 33, параграф 1 от Федералния закон за защита на природата предвижда:
„Забранява се всяко изменение или обезпокояване, което може да доведе до значително влошаване на състоянието на елементи на територия по „Натура 2000“, които са от решаващо значение за консервационните цели или защитната цел. Компетентният орган за защита на природата и опазване на ландшафта може при условията по член 34, параграфи 3—5 да допусне изключения от забраната по първото изречение […]“.
12.
Член 34 от този закон предвижда:
„(1)   Преди разрешаването или изпълнението на проект същият подлежи на оценка за въздействието му върху консервационните цели за територия от „Натура 2000“, когато поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти може да окаже значително неблагоприятно влияние върху територията и не служи непосредствено за управлението ѝ. […]
(2)   Проектът се забранява, ако при оценката на въздействието се установи, че той може сериозно да увреди елементи на тази територия, които са от решаващо значение за консервационните цели или защитната цел.
(3)   Като изключение от параграф 2 такъв проект може да бъде разрешен или изпълнен само
1. ако е необходим поради наложителни причини от по-важен обществен интерес, включително такива от социален или икономически характер, и
2. ако няма друга разумна алтернатива, при която преследваната с проекта цел може с никакво или незначително увреждане да се постигне на друго място.
[…]“.
III. Досъдебната процедура
13.
След като установява влошаване на състоянието на географските територии, в които се намират типове местообитания 6510 (низинни сенокосни ливади) и 6520 (планински сенокосни ливади) на територията на Германия, на 7 май 2018 г. Комисията отправя искане до Федерална република Германия за предоставяне на информация.
14.
С оглед на отговора на Федерална република Германия от 12 октомври 2018 г. Комисията приема, че тази държава членка е нарушила член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, като системно не е взимала подходящи мерки за предотвратяване на влошаването на състоянието на типовете местообитания 6510 и 6520 в обозначените за целта територии. На 26 юли 2019 г. Комисията изпраща официално уведомително писмо до Федерална република Германия.
15.
В писмото си Комисията отбелязва загубата на площи в значителен брой територии в Германия, в които се намират типове местообитания 6510 и 6520. Тя отбелязва също така, че не са приети задължителни правни мерки, които да осигурят адекватно наблюдение на тези територии или да ги предпазят от прекомерно наторяване и ранно косене.
16.
Тя твърди също, че Федерална република Германия системно нарушава член 4, параграф 1, втора алинея от Директивата за местообитанията, тъй като системно пропуска да актуализира стандартните формуляри за данни (наричани по-нататък „СФД“), предоставени на Комисията, в съответствие с формата, предписан в Решение за изпълнение на Комисията от 11 юли 2011 година относно формуляра за представяне на информация за зони по Натура 2000 (
6
) (наричано по-нататък „Решението за изпълнение от 2011 г.“).
17.
На 26 ноември 2019 г. Федерална република Германия отговаря на официалното уведомително писмо на Комисията, като отхвърля съдържащите се в него твърдения.
18.
На 30 октомври 2020 г. Комисията изпраща мотивирано становище до Федерална република Германия, в което повтаря своите твърдения за нарушения.
19.
В отговора си от 30 декември 2020 г. Федерална република Германия посочва, че твърденията на Комисията за нарушения са неоснователни.
20.
На 31 януари 2023 г. Комисията решава да започне пред Съда производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу Федерална република Германия на основание член 258, втора алинея ДФЕС.
IV. Производство пред Съда
21.
В исковата си молба, подадена на 31 януари 2023 г., Комисията моли Съда:
–
да приеме за установено, че Федерална република Германия не е изпълнила задълженията си по член 6, параграф 2 и член 4, параграф 1, втора алинея от Директивата за местообитанията във връзка с типовете местообитания 6510 (низинни сенокосни ливади) и 6520 (планински сенокосни ливади), тъй като „общо и структурно“ е пропускала:
–
да вземе подходящи мерки за предотвратяване на влошаването на състоянието на тези типове местообитания в обозначените за целта географки територии, в които се намират, и
–
да съобщава на Комисията редовно осъвременявани данни за тези територии;
–
да осъди Федерална република Германия да заплати съдебните разноски.
22.
Федерална република Германия, на която исковата молба е надлежно връчена, подава писмена защита на 17 април 2023 г. Тя моли Съда:
–
да отхвърли изцяло иска,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
23.
Страните по настоящото дело са приканени от Съда да представят писмени становища за втори път. Писмената реплика и писмената дуплика са подадени съответно на 30 май 2023 г. и 10 юли 2023 г.
24.
И двете страни изпращат представители на съдебното заседание, проведено на 6 март 2024 г.
V. Анализ
25.
Целта на Директивата за местообитанията е „да популяризира опазването на биологичното разнообразие“ (
7
), като се гарантира, че държавите членки допринасят за изграждането на мрежата „Натура 2000“ (мрежата от защитени природни зони в целия Съюз) в съответствие с намиращите се на тяхна територия типове естествени местообитания и местообитания на видовете, посочени в приложения I и II към разглежданата директива. За тази цел държавите членки са длъжни, в съответствие с член 4 от този акт и след приключване на установената в него процедура (
8
), да определят териториите, в които се намират тези естествени местообитания и видове, за „специални защитени зони“ (
9
).
26.
По отношение на тези зони държавите членки трябва да приемат три категории мерки, а именно мерки за опазване, превантивни мерки и компенсаторни мерки, както е предвидено съответно в член 6, параграфи 1, 2 и 4 от посочената директива. Настоящият случай се отнася до втората категория мерки, а именно превантивните мерки (член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията).
27.
Типовете естествени местообитания 6510 (низинни сенокосни ливади) и 6520 (планински сенокосни ливади), които са предмет на настоящото производство, са два от типовете естествени местообитания, посочени в приложение I към Директивата за местообитанията, които могат да се намират в „специални защитени зони“ (
10
). И двата са описани като богати на видове сенокосни ливади, които могат да бъдат увредени от интензивни практики на управление (като ранно косене или интензивно използване на торове) (
11
).
28.
От практиката на Съда по член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията установявам, че държавите членки трябва не само да се въздържат от предприемане на действия, които биха могли да имат отрицателно екологично въздействие върху „специалните защитени зони“ (отрицателно задължение), но и трябва да вземат подходящи мерки за предотвратяване на естественото или причиненото от човека увреждане на местообитанията или значително обезпокояване на видовете, за които са определени тези зони (положително задължение) (
12
). С други думи, целта на тази разпоредба по същество е да предотврати евентуално бъдещо увреждане на тези местообитания или видове в „специалните защитени зони“. При все това тя не уточнява какви защитни мерки следва да се приемат в това отношение.
29.
Всъщност Съдът вече е имал възможност да изясни, че изразът „подходящи мерки“ в член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията означава, че държавите членки разполагат с право на преценка при прилагането на тази разпоредба (
13
). Съдът подчертава, че член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията възлага на държавите членки задължение за постигане на резултат, което съответства на целта — преследвана в рамките на политиката на Съюза в областта на околната среда в съответствие с член 191, параграф 1 ДФЕС — за опазване, защита и подобряване на качеството на околната среда, както и на принципа, прогласен в член 191, параграф 2 ДФЕС, на приоритетното отстраняване още при източника на замърсяване на околната среда (
14
).
30.
След като направих тези предварителни бележки, ще припомня, че както обясних във въведението по-горе, в рамките на първото твърдение за нарушение Комисията поддържа, че доколкото Федерална република Германия не е взела подходящи мерки за предотвратяване на „влошаването“ на състоянието на значителен брой територии в страната, в които се намират типовете местообитания 6510 и 6520 (като не е приела превантивни мерки), тя е нарушила член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията „общо и структурно“. В рамките на второто си твърдение за нарушение Комисията поддържа, че член 4, параграф 1 от тази директива задължава държавите членки да актуализират редовно данните за „специалните защитени зони“ в СФД, изготвени в изпълнение на Решението за изпълнение от 2011 г. Тя счита, че Федерална република Германия е нарушила това задължение по същия „общ и структурен“ начин по отношение на териториите, в които се намират типовете местообитания 6510 и 6520.
31.
Ще започна с припомняне на някои от специфичните характеристики на „системните и трайни нарушения“ (А). След това ще обясня защо доказателствата, отнасящи се до територии, споменати от Комисията за първи път пред Съда, могат да бъдат допустими, за да се установи наличието на „системно и трайно нарушение“ (Б). Накрая ще уточня правните критерии, от които трябва да се ръководи Съдът при преценката дали Комисията е изпълнила задълженията си във връзка с тежестта на доказване в такъв контекст, преди да разгледам двете твърдения за нарушения, изтъкнати по настоящото дело по отношение на тези критерии (В).
А. Предварителни бележки относно понятието за „системни и трайни нарушения“
32.
Както вече обясних във въведението, понятието „системно и трайно нарушение“ се прилага, когато Комисията се позовава на конкретни положения на неспазване на предвидени в правото на Съюза задължения, за да обоснове по-широкообхватното твърдение, че съответната държава членка е нарушила тези задължения по „общ и постоянен“ начин. Възможността на Комисията да предяви такъв иск води до значителни практически ползи, тъй като позволява на тази институция да спести време и ресурси, като започне едно производство пред Съда, вместо да следва „фрагментарен“ подход, насочен към всеки отделен случай на нарушение поотделно. Както твърдят някои автори, това дава възможност за по-ефективно прилагане на правото на Съюза (
15
).
33.
Освен това, ако дадена държава членка е извършила такова „системно и трайно нарушение“ на правото на Съюза, според мен тя трябва не само да отстрани нередностите в конкретните случаи, на които се позовава Комисията, но и да приеме обща промяна в практиката си. С други думи, тя ще трябва да установи източника или произхода на „системното и трайно нарушение“, за да излекува не само „симптомите“, но и самата „болест“ (
16
). Струва ми се, че Съдът е намекнал за това изискване, когато е посочил, че „обстоятелството, че са били поправени пропуските в определен конкретен случай, не води задължително до извода, че е преустановено общото и продължаващо поведение на тези органи, за което евентуално свидетелстват такива конкретни пропуски. В такъв случай представянето във фазата на производството пред Съда на допълнителни доказателства, които подкрепят твърдението, че нарушението е общо и трайно, поначало не може да бъде изключено“ (
17
).
34.
Съдът въвежда понятието „системно и трайно нарушение“ в решение Комисия/Ирландия (
18
). В това решение той подчертава две отличителни характеристики. Първо, той посочва, че за да докаже такова нарушение, е достатъчно Комисията да установи наличието на административна практика, която противоречи на правото на Съюза. С други думи, не е необходимо източникът на нарушението да е законодателен или нормативен акт, приет от съответната държава членка. Второ, конкретните случаи на нарушение, на които се позовава Комисията, не трябва да са изолирани, а трябва да формират един модел на неправомерно поведение.
35.
Постановените оттогава решения се отнасят до хипотеза, в която Комисията иска „едновременно“ да се установи, че конкретни разпоредби от правото на Съюза не са спазени в конкретни положения, определени по конкретен начин, и да се констатира неизпълнение на посочените разпоредби поради обща практика, противоречаща на правото на ЕС, пример за което са тези конкретни положения (
19
).
36.
Настоящото дело се различава от предходната съдебна практика, доколкото Комисията (според мен за първи път) иска единствено Съдът да установи наличието на обща практика на компетентните германски органи, която противоречи на член 6, параграф 2 и член 4, параграф 1 от Директивата за местообитанията. Тази институция се позовава на конкретни положения само за да даде примери за това общо нарушение, тоест, не за да претендира Съдът да установи, че тези разпоредби са били нарушени във всяко едно от тези положения. Съответно, ако Съдът заключи, че Федерална република Германия действително е нарушила „по общ и структурен начин“ член 6, параграф 2 и член 4, параграф 1 от Директивата за местообитанията, Комисията не би могла впоследствие да поиска налагането на санкции на тази държава членка, ако тя не е отстранила всяко от тези положения. Комисията би могла да направи това само ако беше поискала да се приеме за установено, че въпросните разпоредби не са спазени във всеки един случай на нарушение.
37.
Ако оставим настрана тази разлика, аз съм на мнение, че изискванията, които посочих в точка 34 по-горе, трябва да се приложат в настоящото дело по същия начин, както са били приложени в предходни дела.
38.
След като направих тези бележки, ще обясня защо при наличие на предполагаемо „системно и трайно нарушение“ Комисията по принцип може да изложи пред Съда допълнителни примери за твърдяната неправомерна практика, въпреки че тези примери не са били обсъждани в хода на досъдебната процедура.
Б. Допустимост на „допълнителни примери“ за неправомерна практика, които не са обсъждани в досъдебната фаза
1.
Доводи на страните
39.
Федерална република Германия отбелязва, че в исковата си молба Комисията твърди, че е налице загуба на площ в 596 територии, в които се намира тип местообитание 6510, и в 88 територии, в които се намира тип местообитание 6520. В мотивираното си становище обаче Комисията споменава съответно само 497 и 86 територии. Поради това тази държава членка твърди, че искът на Комисията е недопустим в частта, която се отнася до 101 територии, които не са посочени в мотивираното становище (наричани по-нататък „спорните територии“).
40.
Федерална република Германия посочва, че предметът на иска за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка се определя с мотивираното становище на Комисията. Следователно този иск трябвало да се основава на същите съображения и правни основания като това становище (
20
). Фактите или твърденията за нарушения, които не са били съобщени в хода на досъдебната процедура, не можели да се използват в подкрепа на иска.
41.
Комисията оспорва тези доводи. Тя твърди, че доказателствата, отнасящи се до спорните територии, допълват вече представените в досъдебната фаза доказателства за други територии и следователно са допустими.
2.
Анализ
42.
Съгласно постоянната съдебна практика относно тежестта на доказване в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения на основание член 258 ДФЕС задължение на Комисията е да докаже във всеки един случай наличието на твърдяното неизпълнение на конкретното спорно задължение от правото на Съюза. Тази институция трябва да представи пред Съда необходимите факти и доказателства, въз основа на които той да провери дали е налице това неизпълнение на задължения, и не може да променя предмета на спора, който трябва да бъде очертан от направените в хода на досъдебната процедура твърдения за нарушения (
21
). От това следва, че Комисията не може да иска да се установи конкретно нарушение на правото на ЕС относно конкретно положение, което не е било посочено в хода на тази процедура (
22
). Подобно конкретно основание за твърдяно нарушение би трябвало задължително да бъде изтъкнато в досъдебната фаза, за да може съответната държава членка да отстрани конкретното положение, за което се отнася твърдението за нарушение, или да се възползва от правото си на защита в това отношение.
43.
В настоящия случай обаче Комисията от самото начало заявява пред Съда, че конкретните положения, които посочва в исковата молба, представляват примери за „системното и трайно нарушение“ на член 6, параграф 2 и член 4, параграф 1 от Директивата за местообитанията от страна на Федерална република Германия.
44.
В това отношение Съдът е пределно ясен, че в такъв контекст представянето на допълнителни доказателства, предназначени да подкрепят тази констатация пред Съда, не може да бъде изключено по принцип. Всъщност в този случай Комисията не променя предмета на спора, а само уточнява първоначалните си основания за твърдяното нарушение, като представя допълнителни доказателства, целящи да дадат примери за твърдяното от нея общо и трайно нарушение (
23
).
45.
Тези уточнения датират още от решение Комисия/Ирландия (
24
), което вече споменах в точка 34 по-горе и в което Съдът установява, че Ирландия не е предприела всички необходими мерки, за да осигури правилното прилагане на някои разпоредби на действащата по това време „Директива относно отпадъците“ (
25
). Съдът постановява, че макар и да не са били посочени в хода на досъдебната процедура, примерите за масово незаконно изхвърляне на (понякога опасни) отпадъци в графство Уиклоу (Ирландия), за които Комисията е узнала след издаването на мотивираното становище, могат да бъдат надлежно посочени от тази институция в исковата молба, за да се онагледи общото неизпълнение на задълженията на Ирландия по тази директива (
26
). Съдът не изисква от Комисията да докаже, че тези примери са възникнали едва след приемането на мотивираното становище (
27
). Той също така не изисква от Комисията да докаже, че не е имало начин да открие или да узнае тези примери преди издаването на мотивираното становище (
28
).
46.
Прилагайки тази логика в настоящия случай, считам, че доказателствата, свързани със 101 територии, които Комисията не е включила в мотивираното становище, са допустими, дори и ако са били достъпни за тази институция още в досъдебната фаза на производство. Всъщност според мен е достатъчно тези доказателства да са станали известни на Комисията добросъвестно след изготвянето на мотивираното становище и тези примери да са представени като допълнително онагледяване или примери за твърдяното от тази институция „системно и трайно“ нарушение.
47.
В заключение по този въпрос бих искал все пак да отбележа, че възможността, с която разполага Комисията да представи пред Съда такива нови примери за „системно и трайно“ неизпълнение на задължения, произтичащи от правото на Съюза, е наистина широка, но не и неограничена. Би била налице злоупотреба с процесуални права, ако в досъдебната процедура Комисията може да се позове само на няколко примера, а след това да започне производство пред Съда по отношение на „пакет“ от нарушения, състоящ се не само от тези няколко примера, но и от множество други, което би затруднило прекомерно съответната държава членка да опровергае твърденията на тази институция (
29
). Според мен „простото уточняване“ на първоначалните основания за твърдените нарушения — което, както вече обясних, Съдът изрично е признал за възможно — трябва да се разграничи от случаите, в които представянето на допълнителни примери би могло действително да представлява злоупотреба с процесуални права (хипотеза, която за щастие не е налице по настоящото дело).
В. Тежестта на доказване на Комисията, когато твърди, че е налице „системно и трайно нарушение“
48.
По правило, когато Комисията твърди, че е налице „системно и трайно“ неспазване на разпоредбите на дадена директива, тя трябва първо да установи, че съответната държава членка не е изпълнила произтичащо от правото на Съюза задължение в няколко конкретни положения, определени по конкретен начин. Второ, Комисията трябва да докаже надлежно с достатъчно точни, ясни и подробни доводи и данни, че тези конкретни положения действително са представителни (или показателни) за една обща и трайна практика в противоречие с това задължение (
30
).
49.
От това следва, че тази институция не може под претекст, че упреква съответната държава членка в общо и трайно неизпълнение на задълженията ѝ съгласно правото на Съюза, да се освободи от задължението да докаже твърдяното неизпълнение въз основа на конкретни доказателства и да се позове само на презумпции или на схематични причинно-следствени връзки (
31
). Същевременно, както е посочил генерален адвокат Ćapeta (
32
), не е необходимо Комисията да доказва, а Съдът да преценява наличието на неизпълнение по отношение на всяка засегната територия (в настоящия случай всяка една от териториите, в които се намират типовете местообитания 6510 и 6520 на територията на Германия). Както вече обясних, достатъчно е Комисията да докаже един модел на неправомерно поведение, който се повтаря в редица конкретни положения, определени по конкретен начин, които са представителни (или показателни) за твърдяното нарушение и от които може да се заключи, че това нарушение вероятно е налице и по отношение на други положения, които не са конкретно разгледани от Комисията.
50.
В сравнение с „класическите“ твърдения за нарушение, тежестта на доказване на Комисията е двойна, когато тя твърди, че е налице „системно и трайно нарушение“: тя трябва не само да докаже, че определени задължения съгласно правото на Съюза не са били спазени в конкретни положения, определени по конкретен начин, а също така да докаже (като допълнително изискване), че в действителност тези конкретни положения са представителни (или показателни) за една обща и трайна практика, която е в противоречие с такова задължение.
51.
В следващите раздели ще разгледам тези правни изисквания във връзка с двете твърдения за нарушение, изтъкнати от Комисията.
1.
Първо твърдение за нарушение: „системно и трайно нарушение“ на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията
а)
Доводи на страните
52.
В рамките на първото твърдение за нарушение Комисията изтъква, че Федерална република Германия „общо и структурно“ е пропускала да вземе подходящи мерки за предотвратяване на влошаването на състоянието на типовете местообитания 6510 и 6520 в „специални защитени зони“ на нейната територия, с което не е изпълнила задълженията си по член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията.
53.
В това отношение Комисията твърди, първо, че извод за влошаването на състоянието на тези типове местообитания може да се направи от 2014 Grünland-Report (доклад за ливадите от 2014 г.) на Bundesamt für Naturschutz (Федерална служба за защита на природата, Германия) и от докладите, представени от Федерална република Германия в изпълнение на член 17 от Директивата за местообитанията за периодите 2001—2006 г., 2007—2012 г. и 2013—2018 г. Комисията отбелязва също така, че площта на „специалните защитени зони“, в които се намират типовете местообитания 6510 и 6520 в Германия, намалява. Загубата на площ се квалифицирала като „влошаване на състоянието“ по смисъла на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията.
54.
Комисията обяснява, че е направила сравнителен анализ на данните, съдържащи се в СФД, които са били изготвени и са ѝ били предоставени от тази държава членка в съответствие с формуляра, предписан в Решението за изпълнение от 2011 г. Този анализ показвал, че между 2006 г. и 2017 г. над 50 % от площта на повече от 30 % от териториите с типове местообитания 6510 и 6520 е била загубена. Тази загуба на площ засягала 596 от 2027‑те територии с тип местообитание 6510 и 88 от 295‑те територии с тип местообитание 6520. Тези територии били разположени на цялата територия на Германия.
55.
Комисията добавя, че противно на твърденията на Федерална република Германия, не е необходима цялостна оценка на всички територии, в които се намират типове местообитания 6510 и 6520, тъй като влошаването на състоянието в някои територии не може да бъде компенсирано с подобрения в други.
56.
Освен това тя посочва, че макар Федерална република Германия да признава част от загубите на площ (977,44 хектара за тип местообитание 6510 и 110,49 хектара за тип местообитание 6520), тази държава членка също така твърди, че (част от) другите загуби, констатирани от Комисията, не са „реални загуби“, а са резултат от коригирането на „научни грешки“ или грешки, свързани със: i) погрешното класифициране на някои територии като „специални защитени зони“ и ii) с оценките, които са „опорочили“ първоначалното изчисление на периметъра на съответните територии през 2006 г. Тези грешки възлизали на 6476,61 хектара в 347 територии с тип местообитание 6510 и на 1322,16 хектара в 75 територии с тип местообитание 6520. Комисията не приема тази обосновка. Тя твърди, че за извършването на своя сравнителен анализ е имала основание да се позове на данните, предоставени от Федерална република Германия в СФД, подадени през 2006 г. и през следващите години.
57.
Във всеки случай Комисията твърди, че загубите на площ, които е отбелязала, са твърде значителни, за да бъдат следствие от обикновени корекции. Всъщност за повече от 50 % от териториите, разгледани от тази институция, към 2017 г. била загубена приблизително между 60 и 100 % от площта, съществувала през 2006 г.
58.
Второ, Комисията твърди, че влошаването на състоянието на териториите, в които се намират типове местообитания 6510 и 6520 в Германия, се дължи на системния пропуск на компетентните германски органи да извършват адекватен и редовен мониторинг на тези територии. Според Комисията държава членка, чиито органи не извършват редовен и конкретен мониторинг на „специалните защитени зони“, не изпълнява задълженията си по член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията. Честотата, с която трябва да се извършват проверките, зависела от това какво е необходимо, за да се избегне влошаване на състоянието.
59.
Освен това Комисията твърди, че влошаването на състоянието на типове местообитания 6510 и 6520 на територията на Федерална република Германия се дължи и на факта, че тази държава членка не е приела правно задължителни мерки за защита на „специалните защитени зони“. Федерална република Германия предпочела договорния подход за осигуряване на защита на природата. Този подход не бил достатъчен, за да се предотврати ранното косене или прекомерното наторяване в териториите, където се намират тези типове местообитания.
60.
Федерална република Германия оспорва доводите на Комисията и твърди, че е изпълнила задълженията си по член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията.
61.
Първо, тя твърди, че Комисията не е могла да заключи въз основа на цялостна оценка на съответните територии, че загубите на площ в териториите, в които се намират типовете местообитания 6510 и 6520 в Германия, са толкова значителни, че да докажат наличието на „системно и трайно“ нарушение на тази разпоредба. Според тази държава членка Комисията е съсредоточила сравнителния си анализ върху ограничен брой територии, чиято площ е сравнително малка. Ако Комисията беше извършила цялостна оценка на всички територии, в които се намират тези типове местообитания, вместо да се съсредоточи само върху част от тях, тя щяла да констатира само 4,27 % загуба на площ за териториите, в които се намира тип местообитание 6520, и 5,22 % увеличение на площта за териториите, в които се намира тип местообитание 6510, като загубите в някои територии са компенсирани от увеличения на площта в други територии.
62.
Федерална република Германия допълва, че СФД за 2006 г. действително съдържат научни грешки и оценки, които са коригирани в следващите СФД. Ето защо в тези последващи СФД площта, регистрирана за териториите, в които се намират типове местообитания 6510 и 6520, била значително по-малка от тази в СФД от 2006 г. Според тази държава членка „реалните загуби“ на площ възлизат само на 977,44 хектара (в 81 територии, в които се намира тип местообитание 6510) и на 110,49 хектара (в 15 територии, в които се намира тип местообитание 6520). Тези цифри били недостатъчни, за да се установи наличието на „системно и трайно“ нарушение.
63.
Освен това Федерална република Германия твърди, че 2014 Grünland-Report (доклад за ливадите от 2014 г.) на Федералната служба за защита на природата и докладите, представени в изпълнение на член 17 от Директивата за местообитанията за периодите 2001—2006 г., 2007—2012 г. и 2013—2018 г., само потвърждават, че е имало загуба на площ. В тях обаче не се посочвало, че тази загуба е достатъчно значителна, че да се установи наличието на „системно и трайно нарушение“.
64.
Второ, Федерална република Германия изразява съгласие с Комисията, че член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията задължава държавите членки да извършват мониторинг. Въпреки това тя твърди, че държавите членки трябва да определят начина, по който да се извършва този мониторинг. Член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията установявал само задължение за резултат (който бил да се предотврати влошаването на състоянието на определени естествени местообитания и видове) и не уточнявал конкретните мерки, които трябва да се вземат в това отношение.
65.
По този въпрос Федерална република Германия твърди, че държавите членки са свободни да решават какви превантивни мерки да вземат. В Германия компетентните органи имали правомощие да решат какво да бъде съдържанието на тези мерки във всеки отделен случай, следвайки гъвкав договорен подход. Въпреки че този подход не можел да гарантира, че никога няма да се стигне до влошаване на състоянието, като цяло той бил ефективен и включвал редовен мониторинг.
б)
Анализ
66.
Федерална република Германия и Комисията са съгласни, че член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията изисква от държавите членки да постигнат определен резултат (а именно да предотвратят влошаването на състоянието на местообитанията, изброени в приложение I към тази директива, и обезпокояването на видовете, изброени в приложение II към същата), като вземат „подходящи мерки“.
67.
В това отношение припомням, че Съдът вече е посочил, че макар дадена разпоредба от директива да не уточнява действителното съдържание на мерките, които трябва да се предприемат за изпълнение на преследваната от нея цел, тя все пак е задължителна за държавите членки по отношение на тази цел (
33
). Член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията е такава разпоредба. Тя налага ясно задължение по отношение на резултата, който трябва да се постигне (да се предотврати влошаването на състоянието), без да предписва действителното съдържание на „подходящите мерки“, които трябва да се предприемат в това отношение.
68.
Като се имат предвид двете изисквания, които изложих в точка 50 по-горе, според мен следва, че за да докаже, че Федерална република Германия е нарушила тази разпоредба „общо и структурно“, Комисията трябва, първо, да установи наличието на неизпълнение от страна на Федерална република Германия на задължението за предотвратяване на влошаването на състоянието в противоречие с целта, преследвана съгласно член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, в няколко конкретни положения, определени по конкретен начин (т.е. територии, в които се намират типове местообитания 6510 и 6520 в Германия). Второ, в изпълнение на така нареченото от мен „допълнително изискване“, което е специфично за „системните и трайни нарушения“, Комисията трябва да докаже, че тези положения на неизпълнение са представителни (или показателни) за „системното и трайно“ нарушение на разглежданата разпоредба от страна на тази държава членка.
1) Първото изискване (неизпълнение на задължението за предотвратяване на влошаването на състоянието в няколко конкретни положения, определени по конкретен начин)
69.
На първо място, считам, че в настоящия случай Комисията може да изпълни задълженията си във връзка с тежестта на доказване по отношение на първото изискване, без да се налага да определя точната причина за влошаването на състоянието, за което се твърди, че е засегнало териториите, в които се намират типовете местообитания 6510 и 6520 в Германия. Всъщност, както обясних по-горе, член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията създава задължение за предотвратяване на влошаването на състоянието, независимо от причината за това (естествена или причинена от човека, или и двете). Загубите на биологично разнообразие в анализираните от Комисията територии могат да бъдат свързани с различни явления, които Комисията не е задължена да идентифицира или да определи количествено. Това, което Комисията трябва да докаже обаче, е първо, че е налице влошаване на състоянието (независимо от причината за него), и второ, че съответната държава членка е предприела действия, които е можело да доведат до такова влошаване, или не е взела мерки, за да предотврати настъпването му. Всъщност, докато самото влошаване на състоянието на „специалните защитени зони“, свързано например с изменението на климата, не е достатъчно основание, за да се установи нарушение на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията, то непредприемането на мерки от страна на държавата членка за ограничаване на последиците от изменението на климата може да бъде достатъчно основание.
70.
В това отношение ще добавя, че Съдът вече е установил, че толерантният подход на държава членка към положения, в които не се спазват разпоредбите на дадена директива, или запазването на фактическо положение, водещо до съществено влошаване на състоянието на околната среда през продължителен период без намеса от страна на компетентните органи, сами по себе си могат да свидетелстват за административен проблем, който, ако е достатъчно общ и продължителен, може да позволи да се заключи, че съответната държава членка е превишила пределите на предоставената ѝ свобода на преценка за постигане на предвидения резултат (
34
). Следователно както положителните действия, така и бездействията (или пасивното поведение) на дадена държава членка са от значение за установяване на нарушение на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията.
71.
Ще отбележа също така, че Съдът е постановил, че е достатъчно Комисията да докаже, че има вероятност или опасност действието или бездействието на съответната държава членка да е довело до (или да не е предотвратило) влошаване на състоянието на местообитанията, изброени в приложение I към тази директива, или до значително обезпокояване на видовете, посочени в приложение II към нея. Всъщност не е нужно Комисията да установява наличието на причинно-следствена връзка между действието или бездействието на съответната държава членка и влошаването на състоянието или значителното обезпокояване на съответните местообитания или видове (
35
).
72.
Връщайки се към фактическата обстановка по настоящото дело, ще припомня, първо, че Федерална република Германия не оспорва констатацията на Комисията, че тази държава членка не е приела на национално равнище правно задължителни мерки за опазване, за да предотврати влошаването на състоянието на типовете местообитания 6510 и 6520 в съответните територии, като вместо това е предпочела договорния подход към „опазването на природата“.
73.
Второ, Комисията твърди, че в Германия 596 територии, в които се намира тип местообитание 6510, и 89 територии, в които се намира тип местообитание 6520, са засегнати от загуба на площ, което представлява „влошаване на състоянието“ по смисъла на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията. Федерална република Германия не е съгласна с тези констатации. Въпреки това тя признава, че е налице загуба на площ в 89 територии, в които се намира тип местообитание 6510 (81 територии след извършена корекция (
36
), както беше потвърдено в съдебното заседание), и в 15 територии, в които се намира тип местообитание 6520 (16 територии след извършена корекция (
37
), като техният брой е 15 съгласно посоченото в съдебното заседание) на нейна територия (наричани по-нататък „признатите загуби“). Освен това тази държава членка признава, че не може да предостави валидна обосновка или обяснение за някои (други) загуби на площ, отбелязани от Комисията в нейния сравнителен анализ (наричани по-нататък „необяснимите загуби“). Тези загуби представляват общо 9853,38 хектара в повече от 200 територии с тип местообитание 6510 и 249,78 хектара в 24 територии с тип местообитание 6520 (
38
).
74.
Трето, Федерална република Германия не представя нито убедителни доводи, нито достатъчно точни доказателства, за да опровергае твърдението на Комисията, че има вероятност или опасност допуснатият от нея пропуск да приеме на национално равнище правно задължителни мерки за опазване да е причинил признатите и необяснимите загуби.
75.
В светлината на гореизложеното, вземайки предвид само тези признати и необясними загуби и без да е необходимо да се разглеждат загубите на площ, за които Република Германия твърди, че са вследствие от научни или други грешки, считам, че Съдът вече може без особени затруднения да стигне до заключението, че Федерална република Германия е нарушила член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията в най-малко 200 територии, в които се намира тип местообитание 6510, и в 24 територии, в които се намира тип местообитание 6520.
76.
След като направих тези бележки, ще разгледам дали тези примери са достатъчно представителни (или показателни) за „системно и трайно“ нарушение на разглежданата разпоредба от страна на Федерална република Германия (второто изискване).
2) Второто изискване („представителност“)
77.
Ще припомня, че в заключението си по дело Комисия/Ирландия (
39
) генерален адвокат Geelhoed заявява, че за да се установи, че дадено нарушение от страна на държава членка е „системно и трайно“, трябва да се вземат предвид неговият мащаб, продължителност и тежест. Аспектът на мащаба на нарушението се отнася до броя на случаите, в които е установено, че съответните задължения по правото на Съюза не са били изпълнени, както и до признаците, че неизпълнението е широко разпространено и/или има вероятност да продължи да се повтаря. Времевият аспект (продължителността) съответства на изискването положението на неизпълнение да е съществувало през определен период от време, през който задължението е било действащо. Аспектът на тежестта се отнася до степента, в която действителното положение в съответната държава членка се отклонява от резултата, който трябва да бъде постигнат чрез въпросното задължение.
78.
На тази аналитична рамка се позовава по-конкретно генералният адвокат Cápeta в контекст, в който Комисията твърди, че Ирландия „системно и трайно“ не е изпълнявала задължението си по член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията (
40
). Генерален адвокат Cápeta счита, че и трите аспекта са от значение при проверката дали е изпълнен критерият за „представителност“, т.е. дали конкретните положения, на които се позовава Комисията, са представителни (или показателни) за „системно и трайно нарушение“. Съгласен съм с това.
79.
Всъщност ми се струва, че и трите аспекта (мащаб, продължителност и тежест) трябва да бъдат взети предвид от Съда в рамките на тази оценка, макар да не е необходимо да бъдат удовлетворени в еднаква степен. Така например конкретните положения, на които се позовава Комисията, може да са особено тежки и многобройни, но може да не са продължили за много дълъг период от време; това обаче не пречи те да „показват“„системно и трайно нарушение“. Обратно, тези положения може да не са многобройни, но да са толкова тежки и продължителни, че само недостатък от структурно естество да може да ги причини. С други думи, трите аспекта представляват гъвкав „инструментариум“, а не задължителен „контролен списък“.
80.
Що се отнася до първия аспект (мащаба), ще отбележа, че в настоящото производство Федерална република Германия открито признава загуба на площ в 96 от 2322 територии, в които се намират типове местообитания 6510 и 6520 на нейна територия. Като цяло тази държава членка признава, че 4,13 % от всички територии, в които се намират въпросните типове местообитания на нейна територия, са загубили площ от 2006 г. насам. Съгласен съм, че този процент не е много висок. Въпреки това, първо, тези територии са разпръснати по цялата територия на Германия, тъй като се намират в 10 различни провинции (
41
) (за тип местообитание 6510) и в 5 различни провинции (за тип местообитание 6520). Второ, в поне пет територии с тип местообитание 6520 загубата на площ надхвърля 25 % от площта, регистрирана през 2006 г. Значителни загуби (по отношение на общата площ на някои територии) се наблюдават и в известен брой територии, в които се намира тип местообитание 6510.
81.
Трето, макар да е вярно, че за тип местообитание 6510 загубите, признати от Федерална република Германия, представляват само 957,75 хектара, ако се вземат предвид и загубите, за които тази държава членка признава, че не може да предостави валидна обосновка или обяснение, общият дефицит става 10811,13 хектара (почти 60 % от твърдения от Комисията дефицит) (
42
). По подобен начин за тип местообитание 6520 загубите, изрично признати от Федерална република Германия, възлизат само на 110,49 хектара. Въпреки това, след като загубите, за които тази държава членка няма валидна обосновка или обяснение, се включат в оценката, общият дефицит става 360,27 хектара (приблизително 20 % от твърдения от Комисията дефицит) (
43
).
82.
Според мен тези цифри са достатъчни, за да се установи наличието на нарушение на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията по отношение на множество територии, които са не само широко разпространени (от гледна точка на географското им разпределение на германската територия), но са и достатъчно многобройни, за да се направи изводът, че има вероятност неизпълнението на задължението да продължи и че административната практика, следвана в Германия с оглед на прилагането на тази разпоредба, е проблематична като цяло.
83.
Следва да добавя, че искът на Комисията в настоящото дело се отнася само до два типа естествени местообитания (а именно тип 6510 и тип 6520) и че представените от тази институция доказателства се отнасят само до териториите, в които се намират тези естествени местообитания. Следователно настоящото дело се различава от делото, по което е постановено неотдавнашното решение Комисия/Ирландия (Опазване на специални защитени зони) (
44
), в което Съдът отхвърля доводите на Комисията с мотива, че тези примери не са „представителни“ за всички разглеждани територии от значение за Общността. Действително в това решение искът се отнася до 423 територии от значение за Общността в Ирландия, в които се намират най-различни местообитания и видове, докато Комисията се позовава само на три примера за тези местообитания и видове (крайбрежните лагуни, обраслите тресавища и речната перлена мида), за да докаже, че въведените от Ирландия мерки за опазване общо, системно и постоянно са с недостатъчно качество.
84.
Що се отнася до доказателствата, представени по настоящото дело, искам да подчертая, първо, че според мен не е необходимо Комисията да доказва, че конкретните положения, на които се позовава, представляват „голяма“ или дори „значителна“ част от всички територии, в които се намират типове местообитания 6510 и 6520. Както вече посочих, ако те са достатъчно многобройни, това стига, за да се докаже, че нарушението е широко разпространено и/или има вероятност да продължи поради недостатък в административната практика, възприета от държавата членка, който може да има „вълнообразни“ последици в цяла Германия.
85.
Второ, противно на твърденията на Федерална република Германия, Комисията не е длъжна да извършва обща оценка и да анализира дали загубите, претърпени в някои територии, се компенсират от увеличенията в други. В това отношение ще припомня, както вече обясних, че член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията задължава държавите членки да предотвратят влошаването на състоянието на всяка територия, призната за „специална защитена територия“. Той не ги задължава да предотвратят цялостното влошаване на състоянието на тези територии, разглеждани като цяло. Ако това беше така, тогава Комисията нямаше да може да твърди, че е налице „системно и трайно“ нарушение на член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията. Тя щеше да може да иска само да се установи, че тази разпоредба е нарушена в един-единствен случай (т.е. по отношение на всички територии, в които се намират типовете местообитания 6510 и 6520, взети заедно).
86.
Що се отнася до втория аспект (продължителността), отбелязвам, че цифрите, посочени от Комисията, отразяват загуби за периода 2006—2017 г. От това следва, че твърденият от тази институция дефицит не е временен, а обхваща доста дълъг период от време. Grünland-Report (Доклад за ливадите) от 2014 г. на Федералната служба за защита на природата потвърждава наличието на общо влошаване на състоянието на запазване на сенокосните ливади в Германия от 2007 г. насам. В този доклад се посочва, че „ливадите […] вече не са в добро състояние в цяла Германия. Причината за това е значителната загуба на площ и качество. В сравнение с […] 2007 г. състоянието на […] низинните сенокосни ливади и планинските сенокосни ливади се е влошило чувствително в някои части“ (
45
).
87.
Що се отнася до третия аспект (тежестта), който съответства на степента, в която действителното положение в съответната държава членка се отклонява от резултата, който трябва да се постигне чрез въпросното задължение, ще припомня, че както обясних в точка 28 по-горе, целта на член 6, параграф 2 е да се предотврати естественото или причиненото от човека увреждане на местообитанията или значителното обезпокояване на видовете, за които са определени „специални защитени зони“. Според мен тази цел би била сериозно застрашена, ако площта на териториите, в които се намират тези местообитания и видове, намалява с течение на времето. Нещо повече, според мен загубата на площ е особено тежка форма на „влошаване на състоянието“ по смисъла на тази разпоредба, като се има предвид необратимият ѝ характер.
88.
С оглед на тези обстоятелства считам, че Комисията е установила наличието на неизпълнение на задължение по член 6, параграф 2 от Директивата за местообитанията от страна на Федерална република Германия, което е толкова мащабно, продължително и тежко, че може да се счита за „системно и трайно“.
2.
Второто твърдение за нарушение: „системно и трайно нарушение“ на член 4, параграф 1 от Директивата за местообитанията
а)
Доводи на страните
89.
В рамките на второто твърдение за нарушение Комисията изтъква, че Федерална република Германия е нарушила член 4, параграф 1 от Директивата за местообитанията, като „общо и структурно“ е пропускала да предоставя актуализирани данни за териториите, в които се намират типовете местообитания 6510 и 6520. Според Комисията това неизпълнение се отнася за 202 от 596 територии, в които се намира тип местообитание 6510, и за 14 от 88 територии, в които се намира тип местообитание 6520, в 10 провинции.
90.
В това отношение Комисията твърди, че член 4, параграф 1 от Директивата за местообитанията задължава държавите членки да предоставят редовно актуализирани данни по-специално за площта на всяка „специална защитена територия“. Това задължение не било изрично посочено в тази разпоредба, а произтичало от контекстуалното и телеологичното тълкуване на разпоредбата. Всъщност било необходимо Комисията да разполага с точна информация и данни относно „специалните защитени зони“, за да се гарантира спазването на целите за опазване, посочени в член 2 от Директивата за местообитанията. Значението на предоставянето на такива редовно актуализирани данни следвало и от член 17 от тази директива, който задължава държавите членки на всеки шест години да изготвят доклад, в който да посочат подробно предприетите мерки и подобренията, направени за всяка територия.
91.
Освен това Комисията изтъква, че в съображение 4 от решението за прилагане от 2011 г. се посочва, че: „[с]ъдържанието на стандартния формуляр за данни по Натура 2000 следва да се актуализира редовно въз основа на най-добрата налична информация за всеки район от мрежата, за да има Комисията възможност да изпълни координиращата си роля […]“.
92.
Федерална република Германия оспорва тези доводи. Тя твърди, че член 4, параграф 1 от Директивата за местообитанията изисква данните за съответните територии да се съобщават само веднъж (а именно при изготвянето от Комисията на списъка на „специалните защитени зони“). Основната разпоредба относно последващото съобщаване, което трябва да се осъществи между тази институция и държавите членки, бил член 17 от Директивата за местообитанията, а не член 4, параграф 1 от нея.
93.
Тази държава членка добавя, че фактът, че в Решението за изпълнение от 2011 г. се посочва значението на „редовното“ актуализиране, без да се уточнява кога трябва да се извършва това актуализиране, потвърждава, че Директивата за местообитанията не съдържа конкретно задължение в това отношение. Освен това, за да се определи кои територии са с влошено състояние, не било необходимо редовно актуализиране на данните, съдържащи се в СФД. Във всеки случай предоставените от Федерална република Германия СФД били систематично актуализирани. Комисията обаче отхвърлила представените от Федерална република Германия СФД за 2021 г.
б)
Анализ
94.
Основният спорен момент между Комисията и Федерална република Германия по отношение на второто твърдение за нарушение се отнася до това дали член 4, параграф 1 от Директивата за местообитанията включва задължение за държавите членки да актуализират данните, свързани със „специалните защитени зони“ по смисъла на тази директива. В това отношение Комисията признава, че тази разпоредба не съдържа изрично задължение в този смисъл.
95.
Всъщност член 4, параграф 1 от Директивата за местообитанията недвусмислено предвижда, че списъкът на съответните територии се изпраща на Комисията „в срок от три години след нотифицирането на настоящата директива […] заедно с информация за отделните територии“ (
46
). Според мен тази разпоредба изисква изрично от държавите членки само да предоставят информация за съответните територии в определен момент, а именно преди тези територии да бъдат официално признати за „специални защитени зони“ и в рамките на процедурата по обявяването им за такива. Член 4, параграф 1 от Директивата за местообитанията не съдържа индикация за задължение на държавите членки да актуализират редовно данните, свързани със „специалните защитени зони“, след като тези зони са били официално определени. Всъщност, струва ми се, че единствената цел на тази разпоредба е да установи процедурата, която Комисията и държавите членки трябва да спазват, за да бъдат правилно определени „специалните защитени зони“.
96.
Освен това ще отбележа, че член 17 от Директивата за местообитанията предвижда държавите членки да изготвят доклад за провеждането на мерките, предприети съгласно тази директива, „на всеки шест години“. И в тази разпоредба не виждам каквато и да била индикация, че член 4, параграф 1 от тази директива следва да се тълкува в смисъл, че държавите членки трябва да предоставят ежегодно актуализирани данни за „специалните защитени зони“.
97.
Съгласен съм с Комисията, че член 9 от Директивата за местообитанията я задължава да „обсъжда периодично […] приноса на „Натура 2000“ за постигане на целите, посочени в членове 2 и 3“ от тази директива. В изпълнение на посочената разпоредба Комисията приема Решението за изпълнение от 2011 г., в чието съображение 4 се предвижда, че „[с]ъдържанието на стандартния формуляр за данни по Натура 2000 следва да се актуализира редовно въз основа на най-добрата налична информация за всеки район от мрежата, за да има Комисията възможност да изпълни координиращата си роля и съгласно член 9 от [Директивата за местообитанията] да преглежда периодично приноса на Натура 2000 към постигането на целите, посочени в членове 2 и 3 от същата директива“.
98.
Въпреки това, дори да се приеме, че задължението на държавите членки да актуализират редовно данните за отделните територии, класифицирани като „специална защитена територия“, може да бъде изведено от член 9 от Директивата за местообитанията, това не променя факта, че според мен от член 4, параграф 1 от този акт не произтича подобно задължение.
99.
Поради това считам, че Комисията не е доказала надлежно, че Федерална република Германия е нарушила тази разпоредба. Поради това второто твърдение за нарушение трябва да се отхвърли.
VI. Заключение
100.
С оглед на гореизложеното предлагам на Съда:
–
да приеме за установено, че Федерална република Германия общо и структурно не е изпълнявала задълженията си по член 6, параграф 2 от Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна, изменена с Директива 2013/17/ЕС на Съвета от 13 май 2013 г.,
–
да отхвърли иска в останалата му част,
–
да осъди Европейската комисия и Федерална република Германия да понесат направените от тях съдебни разноски.
(
1
)	Оригинален език: английски.
(
2
)	Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (ОВ L 206, 1992 г., стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109), изменена с Директива 2013/17/ЕС на Съвета от 13 май 2013 г. (ОВ L 158, 2013 г., стр. 193) (наричана по-нататък „Директивата за местообитанията“).
(
3
)	Директива 2009/147/ЕО Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2009 година относно опазването на дивите птици (ОВ L 20, 2010 г., стр. 7), изменена с Регламент (ЕС) 2019/1010 на Европейския парламент и на Съвета от 5 юни 2019 година за привеждане в съответствие на задълженията за докладване в областта на законодателството, свързано с околната среда, и за изменение на регламенти (ЕО) № 166/2006 и (ЕС) № 995/2010 на Европейския парламент и на Съвета, директиви 2002/49/ЕО, 2004/35/ЕО, 2007/2/ЕО, 2009/147/ЕО и 2010/63/ЕС на Европейския парламент и на Съвета, регламенти (ЕО) № 338/97 и (ЕО) № 2173/2005 на Съвета и Директива 86/278/ЕИО на Съвета (ОВ L 170, 2019 г., стр. 115).
(
4
)	Всъщност член 258 ДФЕС дава възможност на Комисията да започне производство за установяване на неизпълнение на задължения всеки път, когато прецени, че дадена държава членка не е изпълнила задължение, което има по силата на правото на Съюза, без да е необходимо да прави разграничение въз основа на естеството или тежестта на нарушението (вж. в този смисъл решение от 1 февруари 2001 г., Комисия/Франция (C‑333/99, EU:C:2001:73, т. 33).
(
5
)	Относно примери за „постоянни и системни нарушения“ на разпоредбите на Директивата за местообитанията вж. решения от 29 юни 2023 г., Комисия/Ирландия (Опазване на специални защитени зони) (C‑444/21, EU:C:2023:524), и от 21 септември 2023 г., Комисия/Германия (Опазване на специални защитени зони) (C‑116/22, EU:C:2023:687).
(
6
)	Нотифицирано под номер C(2011) 4892 (ОВ L 198, 2011 г., стр. 39).
(
7
)	Вж. съображенията на Директивата за местообитанията. Вж. и член 2, параграф 1 от нея.
(
8
)	Процедурата за установяване на териториите, определени като „специални защитени зони“, предвидена в член 4 от Директивата за местообитанията, се състои от няколко етапа. Съгласно член 4, параграф 1 от тази директива всяка държава членка представя списък на териториите, в който се посочват типовете естествени местообитания и местните видове, които обитават тези територии, и този списък се предава на Комисията. След това въз основа на представените от държавите членки списъци Комисията приема списък на териториите, избрани като „територии от значение за Общността“. След като бъде прието, че територия е от значение за Общността, съответната държава членка я определя като „специална защитена зона“ във възможно най-кратък срок, но не по-късно от шест години.
(
9
)	Вж. решение от 29 юни 2023 г., Комисия/Ирландия (Опазване на специални защитени зони), C‑444/21, EU:C:2023:524, т. 44). Вж. и определението на понятието „специална защитена зона“ в член 1, буква л) от Директивата за местообитанията.
(
10
)	Вж. приложение I към Директивата за местообитанията.
(
11
)	Вж. Европейска комисия, генерална дирекция „Околна среда“ (ENV B.3) „Interpretation Manual of European Union Habitats — EUR 28“ (април 2013 г.), стр. 80—81 (достъпно на следния адрес: https://circabc.europa.eu/ui/group/3f466d71‑92a7‑49eb-9c63‑6cb0fadf29dc/library/37d9e6d9-b7de-42ce-b789‑622e9741b68f/details).
(
12
)	Вж. решение от 29 юни 2023 г., Комисия/Ирландия (Опазване на специални защитени зони), C‑444/21, EU:C:2023:524, т. 147—149 и цитираната съдебна практика). Вж. и решение от 13 декември 2007 г., Комисия/Ирландия (C‑418/04, EU:C:2007:780, т. 204).
(
13
)	Вж. решение от 14 януари 2016 г., Grüne Liga Sachsen и др. (C‑399/14, EU:C:2016:10, т. 36 и 40).
(
14
)	Вж. решение от 24 юни 2021 г., Комисия/Испания (Влошаване на състоянието на природната зона Доняна), C‑559/19, EU:C:2021:512, т. 152—154).
(
15
)	Hamer, J. General and persistent breach of EC Environmental Law — European Law Reporter (2005) № 7‑8, 324—327. Вж. и за обща дискусия относно понятието „системни и трайни нарушения“Prete, L. The systemic criterion in the use of infringement proceedings — German Law Journal, 2023, vol. 24, 1011—1022. Както обяснява авторът, преди признаването на възможността за образуване на производство за „системни и трайни нарушения“, Комисията трябваше да образува производство за всяка фактическа ситуация, която противоречи на правото на Съюза, което отнемаше много време и беше с ограничена ефективност.
(
16
)	Вж. също така Prete, L., посочен в предходната бележка под линия.
(
17
)	Вж. решение от 5 септември 2019 г., Комисия/Италия (Бактерия Xylella fastidiosa), C‑443/18, EU:C:2019:676, т. 75). В подкрепа на това становище вж. също Prete, L. The systemic criterion in the use of infringement proceedings — German Law Journal, 2023, vol. 24, 1011—1022.
(
18
)	Вж. решение от 26 април 2005 г. (C‑494/01, EU:C:2005:250).
(
19
)	Вж. решение от 5 септември 2019 г., Комисия/Италия (Бактерия Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, т. 73 и цитираната съдебна практика) (курсивът е мой). За още по-нови примери, в които Комисията иска двете констатации, вж. решения от 29 юни 2023 г., Комисия/Ирландия (Опазване на специални защитени зони), C‑444/21, EU:C:2023:524), и от 21 септември 2023 г., Комисия/Германия (Опазване на специални защитени зони), C‑116/22, EU:C:2023:687).
(
20
)	Вж. решение от 21 март 2019 г., Комисия/Полша (C‑127/17, EU:C:2019:236, т. 119).
(
21
)	Вж. решение от 29 юни 2023 г., Комисия/Ирландия (Опазване на специални защитени зони), C‑444/21, EU:C:2023:524, т. 141 и цитираната съдебна практика).
(
22
)	Вж. решение от 26 април 2005 г., Комисия/Ирландия (C‑494/01, EU:C:2005:250, т. 37).
(
23
)	Пак там.
(
24
)	Решение от 26 април 2005 г. (C‑494/01, EU:C:2005:250).
(
25
)	Директива 75/442/ЕИО на Съвета от 15 юли 1975 година относно отпадъците (ОВ L 194, 1975 г., стр. 39), изменена с Директива 91/156/ЕИО на Съвета от 18 март 1991 г. (ОВ L 78, 1991 г., стр. 32).
(
26
)	Вж. решение от 26 април 2005 г., Комисия/Ирландия (C‑494/01, EU:C:2005:250, т. 39).
(
27
)	Същевременно Съдът официално е признал, че в предмета на иск за неизпълнение на задължения от държава членка, за което се предполага, че е трайно, могат да попадат и факти, настъпили след приемането на мотивираното становище, стига да са от същото естество и да съставляват същото поведение като посочените в това становище (вж. решение от 5 септември 2019 г., Комисия/Италия (Бактерия Xylella fastidiosa), C‑443/18, EU:C:2019:676, т. 76 и цитираната съдебна практика).
(
28
)	В това отношение добавям, че в досъдебната фаза Комисията не разполага със собствени правомощия за разследване, и когато става дума за проверка на правилното практическо прилагане на националните разпоредби, които имат за цел да гарантират ефективното изпълнение на дадена директива, Комисията зависи в голяма степен от сведенията, предоставени от евентуалните жалбоподатели, както и от съответната държава членка (вж. решение от 29 юни 2023 г., Комисия/Ирландия (Опазване на специални защитени зони), C‑444/21, EU:C:2023:524, т. 142 и цитираната съдебна практика).
(
29
)	Вж. по аналогия съдебната практика, съгласно която прекомерната продължителност на досъдебната процедура може да представлява порок, който прави недопустим иск за установяване на неизпълнение на задължения на държава членка, когато поведението на Комисията е затруднило опровергаването на нейните доводи, като по този начин е нарушило правото на защита на съответната държава членка (вж. решения от 12 май 2005 г., Комисия/Белгия (C‑287/03, EU:C:2005:282, т. 14 и цитираната съдебна практика, и от 8 декември 2005 г., Комисия/Люксембург (C‑33/04, EU:C:2005:750, т. 76).
(
30
)	Вж. решение от 29 юни 2023 г., Комисия/Ирландия (Опазване на специални защитени зони), C‑444/21, EU:C:2023:524, т. 170 и 173).
(
31
)	Пак там, точка 167.
(
32
)	Вж. нейното заключение по дело Комисия/Ирландия (Опазване на специални защитени зони), C‑444/21, EU:C:2023:90, т. 50).
(
33
)	Вж. по аналогия решение от 26 април 2005 г., Комисия/Ирландия (C‑494/01, EU:C:2005:250, т. 168 и цитираната съдебна практика).
(
34
)	Пак там, точка 133. Вж. и решение от 5 септември 2019 г., Комисия/Италия (Бактерия Xylella fastidiosa), C‑443/18, EU:C:2019:676, т. 79).
(
35
)	Вж. решение от 24 юни 2021 г., Комисия/Испания (Влошаване на състоянието на природната зона Доняна), C‑559/19, EU:C:2021:512, т. 155 и цитираната съдебна практика).
(
36
)	Вж. колони J-1 и J-11 от приложение В.4, представено от Федерална република Германия.
(
37
)	Пак там.
(
38
)	Вж. колони J-3 и J-31 от приложение В.4, представено от Федерална република Германия.
(
39
)	C‑494/01, EU:C:2004:546, т. 43—48.
(
40
)	Вж. нейното заключение по дело Комисия/Ирландия (Опазване на специални защитени зони), C‑444/21, EU:C:2023:90, т. 106).
(
41
)	Тези десет провинции са: Бранденбург, Баден-Вюртемберг, Бремен, Хесен, Мекленбург-Предна Померания, Долна Саксония, Северен Рейн-Вестфалия, Саарланд, Саксония-Анхалт и Тюринген (вж. колона В от таблицата, предоставена от Федерална република Германия в приложение В.4).
(
42
)	Вж. колони I‑1, J-11 и J-31 от таблицата, предоставена от Федерална република Германия в приложение В.4.
(
43
)	Пак там.
(
44
)	Вж. решение от 29 юни 2023 г., Комисия/Ирландия (Опазване на специални защитени зони), C‑444/21, EU:C:2023:524, т. 168—175). Вж. в това отношение и решение от 21 септември 2023 г., Комисия/Германия (Опазване на специални защитени зони), C‑116/22, EU:C:2023:687, т. 122—125).
(
45
)	Вж. стр. 13 от доклада за 2014 г. за ливадите (Grünland-Report) на Федералната служба за защита на природата (Bundesamt für Naturschutz), представен от Комисията като приложение А.2.
(
46
)	Курсивът е мой.