61997CC0424_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1 Saksalainen tuomioistuin pyytää toista kertaa yhteisöjen tuomioistuimelta ennakkoratkaisua Salomone Haimin ja Saksan viranomaisten välisessä asiassa, joka on ollut vireillä jo yli 10 vuoden ajan.
2 Salomone Haim on Italian kansalainen, joka päätettyään hammaslääketieteen opintonsa Turkissa sai siellä hammaslääkärin tutkintotodistuksen ja harjoitti siellä hammaslääkärin ammattia vuoteen 1980 asti. Vuonna 1981 hän sai oikeuden ("Approbation") harjoittaa hammaslääkärin ammattia Saksan liittotasavallassa. Vuonna 1982 Belgian toimivaltaiset viranomaiset tunnustivat hänen turkkilaisen tutkintotodistuksensa Belgian lainsäädännön mukaista hammaslääketieteen tutkintotodistusta vastaavaksi ja hän työskenteli Belgiassa sosiaaliturvajärjestelmään kuuluvana hammaslääkärinä vuoteen 1991 asti. Vuoden 1991 lopussa hän keskeytti tämän toiminnan Belgiassa työskennelläkseen poikansa hammaslääkärinvastaanotolla Saksassa ja palasi vuonna 1993 alkuperäiseen työpaikkaansa Belgiassa.
3 Tällä välin Salomone Haim oli hakenut Kassenzahnärztliche Vereinigung Nordrheiniltä (jäljempänä KVN), että hänet merkittäisiin hammaslääkärirekisteriin, jotta hän voisi hoitaa sosiaaliturvajärjestelmään kuuluvana hammaslääkärinä sairaskassaan kuuluvia potilaita.
4 Tämä hakemus hylättiin 10.8.1988 sillä perusteella, ettei Haim ollut suorittanut tätä asiaa koskevassa Saksan lainsäädännössä rekisteröinnin edellytyksenä olevaa kaksivuotista harjoittelujaksoa. Tästä edellytyksestä voidaan vapauttaa ainoastaan hammaslääkärit, jotka ovat saaneet toisessa yhteisön jäsenvaltiossa yhteisön oikeussääntöjen mukaisesti tunnustetun tutkintotodistuksen ja joilla on oikeus tämän ammatin harjoittamiseen. Tämä ei kuitenkaan koskenut Haimia, jonka turkkilainen tutkintotodistus oli ainoastaan tunnustettu jäsenvaltiossa annettua tutkintotodistusta vastaavaksi.
5 Salomone Haim riitautti tämän päätöksen ja nosti kanteen KVN:ää vastaan, ja tämän oikeudenkäynnin aikana Bundessozialgericht esitti yhteisöjen tuomioistuimelle useita ennakkoratkaisukysymyksiä.
6 Asiassa Haim(1) antamassaan tuomiossaan yhteisöjen tuomioistuin totesi ensinnäkin, että koska Haimin tutkintotodistus oli annettu hänelle Turkissa, KVN:n päätös ei ollut hammaslääkärin tutkintotodistusten, todistusten ja muiden muodollista kelpoisuutta osoittavien asiakirjojen vastavuoroisesta tunnustamisesta sekä toimenpiteistä sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden tehokkaan käyttämisen helpottamiseksi 25 päivänä heinäkuuta 1978 annetun neuvoston direktiivin 78/686/ETY(2) säännösten vastainen, ja toiseksi, että "perustamissopimuksen 52 artiklan nojalla jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset eivät voi kieltäytyä nimittämästä sosiaaliturvajärjestelmään kuuluvaksi hammaslääkäriksi toisen jäsenvaltion kansalaista, jolla ei ole direktiivin 78/686/ETY 3 artiklassa mainittua pätevyystodistusta, mutta jolla on oikeus harjoittaa ja joka on harjoittanut ammattiaan sekä ensin mainitussa että viimeksi mainitussa jäsenvaltiossa, sillä perusteella, että asianomainen ei ole suorittanut ensin mainitun jäsenvaltion lainsäädännössä edellytettyä harjoitteluajanjaksoa, tutkimatta sitä, vastaako - ja myönteisessä tapauksessa, missä määrin - asianomaisen jo osoittama ammatillinen kokemus kyseisessä lainsäädännössä vaadittua ammatillista kokemusta".(3)
7 Tämän tuomion johdosta Haim merkittiin hammaslääkärirekisteriin vuoden 1995 alussa, mutta ei ikänsä vuoksi ryhtynyt tarvittaviin toimenpiteisiin tullakseen hyväksytyksi sosiaaliturvajärjestelmään kuuluvaksi hammaslääkäriksi.
8 Salomone Haim hakee nyt korvausta ansionmenetyksestä, jonka hän väittää aiheutuneen siitä, että häneltä yhteisön oikeuden vastaisesti evättiin oikeus harjoittaa sosiaaliturvajärjestelmään kuuluvan hammaslääkärin ammattia Saksassa vuodesta 1988 vuoden 1994 loppuun asti. Hän on nostanut tätä koskevan kanteen KVN:ää vastaan Landgericht Düsseldorfissa.
9 Landgericht Düsseldorf katsoo, ettei Haimin vahingonkorvauskanne ole perusteltu Saksan oikeuden mukaan. Se katsoo ensinnäkin, ettei KVN menetellyt Saksan lainsäädännön vastaisesti kieltäytyessään merkitsemästä Haimia hammaslääkärirekisteriin, vaikka se tekikin lainvastaisen päätöksen, ja toiseksi, ettei hakija voi vedota julkisen vallan taholta tapahtuvaa oikeuksien loukkaamista koskeviin sääntöihin, koska häneltä evättiin ainoastaan mahdollisuus sellaisen mahdollisesti taloudellisesti tuottoisan hammaslääkärinvastaanoton perustamiseen, jossa olisi hoidettu sosiaaliturvajärjestelmään kuuluvia potilaita.
10 Landgericht Düsseldorf katsoo kuitenkin, että sen on selvitettävä, onko Haimilla yhteisön oikeuskäytännön valossa ja erityisesti asioissa Francovich ym., Brasserie du pêcheur ja Factortame sekä Hedley Lomas(4) annettujen tuomioiden perusteella sekä sillä perusteella, että vuoden 1988 kieltäytymispäätös oli vastoin EY:n perustamissopimuksen 52 artiklaa (josta on muutettuna tullut EY 43 artikla), jolla on välitön oikeusvaikutus, suoraan yhteisön oikeuden nojalla oikeus vahingonkorvaukseen. Tämän vuoksi Landgericht Düsseldorf päätti 8.12.1997 esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
"1) Jos jäsenvaltion oikeudellisesti itsenäisen julkisoikeudellisen elimen virkamies
yksittäisen päätöksen osalta kansallista oikeutta soveltaessaan rikkoo primaarista yhteisön oikeutta, voiko jäsenvaltion vastuun lisäksi myös julkisoikeudellinen elin joutua vahingonkorvausvastuuseen?
2) Jos edelliseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko kysymyksessä ilmeinen yhteisön oikeuden rikkominen jo pelkästään sen vuoksi, että kansallisella virkamiehellä ei ollut harkintavaltaa, kun hän sovelsi kansallista oikeutta, joka on ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa, tai kun hän sovelsi kansallista oikeutta yhteisön oikeuden vastaisesti?
3) Saavatko jäsenvaltion toimivaltaiset elimet asettaa sellaisen toisen jäsenvaltion kansalaisen, jolla on ammatinharjoittamisoikeus tässä jäsenvaltiossa mutta ei direktiivin 78/686/ETY 3 artiklassa mainittua pätevyystodistusta, sosiaaliturvajärjestelmään nimittämisen edellytykseksi sen, että hänellä on sijoittautumisvaltiossa ammatin harjoittamiseksi tarvittava kielitaito?"
11 Tarkastelen ennakkoratkaisukysymyksiä tässä järjestyksessä.
Ensimmäinen kysymys
12 Tämä kysymys koskee sitä, ovatko sekä valtio että sellainen julkisoikeudellinen elin, jonka virkamies teki yhteisön oikeuden vastaisen yksittäisen päätöksen, vastuussa tällaisesta päätöksestä.
13 Kysymys liittyy läheisesti olosuhteisiin, joissa tehtiin yhteisön vastainen päätös, jonka Haim väittää aiheuttaneen hänelle ansionmenetyksiä, joiden perusteella hänellä on oikeus hakea vahingonkorvausta.
14 Päätöksen teki julkisoikeudellinen elin KVN, joka on oikeudellisesti itsenäinen sekä Saksan liittotasavallan hallituksesta että Nordrhein-Westfalenin osavaltiosta, ja sen allekirjoitti KVN:n virkamies ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan voimassa olleen säädöksen, Zulassungsordnung für Zahnärzten (jäljempänä ZOZ) perusteella.
15 Kansallisen tuomioistuimen mukaan on tapahtunut kaksi lain vastaista oikeustointa, joista toinen on hallinnollinen ja toinen lainsäädännöllinen, jolloin esiin nousee yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä aikaisemmin käsittelemätön kysymys siitä, mitkä ovat näiden kahden lainvastaisen toimen yhteisseuraamukset vastuun suhteen.
16 Voiko henkilö, jolle kyseinen lainvastainen päätös on osoitettu, edellyttää, että päätöksen tehnyt julkisoikeudellinen elin on siitä vastuussa, vai että valtio on siitä vastuussa, koska päätöksen tehnyt elin ainoastaan sovelsi voimassa olevaa lainsäädäntöä ja koska valtio on vastuussa silloin kun lainsäätäjä rikkoo yhteisön oikeutta, vai onko hänellä oikeus nostaa kanne näitä kumpaakin vastaan?
17 Toteaisin ensinnäkin, että kansallinen tuomioistuin on sekä oikeassa että väärässä todetessaan, että tätä asiaa "ei vielä ole ratkaistu" yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä.
18 Se on oikeassa siinä, ettei yhdessäkään yhteisöjen tuomioistuimen antamassa tuomiossa, joka koskee jäsenvaltion vastuuta yhteisön oikeuden rikkomista koskevissa tilanteissa, yhteisöjen tuomioistuimen ole tarvinnut ottaa kantaa siihen, voidaanko "jäsenvaltion lisäksi pitää vastuullisena" itsenäistä julkisoikeudellista elintä, joka on tehnyt yhteisön oikeuden vastaisen yksittäisen päätöksen.
19 Kansallinen tuomioistuin kuitenkin tulkitsee yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä väärin katsoessaan, että kyseessä on yhteisön oikeuteen liittyvä kysymys, jota ei ole ratkaistu yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä.
20 Vaikka kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevaa asiaa ei ole nimenomaisesti ratkaistu yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä, koska sitä ei varsinaisesti ole esitettykään, siihen on kuitenkin useita kertoja annettu vastaus, joka siitä huolimatta, ettei sitä ole suoraan sanottu, on erittäin selvä. Vastaus, joka annettiin asiassa Francovich ym. annetussa tuomiossa ja joka ei ole muuttunut sen jälkeen, kuten asioissa Brasserie du pêcheur ja Factortame sekä Hedley Lomas annetuista tuomioista käy ilmi, sisältyy kahteen sanaan: menettelyllinen itsenäisyys.
21 Mitä tällä tarkoitetaan silloin, kun on kyse jäsenvaltion vastuusta suhteessa yksityiseen oikeussubjektiin valtion rikottua yhteisön oikeutta? Voidaan yksinkertaisesti todeta, kuten asiassa Francovich ym. annetussa tuomiossa todetaan, että sikäli kuin oikeus vahingonkorvaukseen perustuu välittömästi yhteisön oikeuteen ja silloin kun edellytykset sille, että jäsenvaltio joutuu vastuuseen suhteessa yksityiseen oikeussubjektiin, täyttyvät, että "jäsenvaltion on korvattava aiheutettu vahinko kansallisen vahingonkorvausoikeuden mukaisesti".(5)
22 Tällainen kaksijakoinen tilanne, joka johtaa siihen, että erotetaan yhteisön oikeudessa yksityiselle annettu aineellinen oikeus niistä kansallisessa lainsäädännössä asetetuista edellytyksistä, joiden vallitessa yksityinen voi käyttää tätä oikeutta, ei koske ainoastaan tilanteita, joissa on kyse jäsenvaltion vastuusta silloin kun yhteisön oikeutta on rikottu. Päinvastoin tällainen tilanne syntyy aina kun yhteisön oikeusjärjestyksessä luodaan oikeuksia yksityisille oikeussubjekteille, mutta ei määritellä niitä edellytyksiä, joiden vallitessa näihin voidaan vedota suhteessa valtion viranomaisiin. Tästä oli kyse jo asiassa Rewe annetussa tuomiossa,(6) joka koski taloudellisten toimijoiden oikeutta vastustaa vaikutuksiltaan vastaavien maksujen perimistä ja jossa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että "asiaa koskevan yhteisön sääntelyn puuttuessa kunkin jäsenvaltion sisäisessä oikeusjärjestyksessä on määritettävä toimivaltaiset tuomioistuimet ja annettava menettelysäännöt niitä oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan yhteisön oikeuden välittömään oikeusvaikutukseen perustuvat yksityisten oikeudet".
23 Tällainen kaksijakoinen tilanne ei ole ominaista ainoastaan yhteisön oikeusjärjestyksen ja kansallisen oikeusjärjestyksen välisessä suhteessa, koska on myös aloja, kuten julkiset hankinnat, joissa yhteisöjen oikeus ei ainoastaan luo oikeuksia ja jätä jäsenvaltioiden vastuulle niiden käyttämisen edellytysten vahvistamisen vaan myös määrää ne menettelyt, jotka jäsenvaltioiden on annettava niiden käyttöön, jotka haluavat vedota näihin oikeuksiin.
24 Näin ei kuitenkaan ole silloin, kun on kyse yhteisön oikeuden rikkomisesta johtuvasta vastuusta, koska tämän vastuun periaate siitä huolimatta, että se asiassa Francovich ym. annetun tuomion mukaan "on erottamaton osa perustamissopimuksella luotua järjestelmää",(7) on syntynyt yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä.
25 Näin ollen kansallisen oikeuden tehtävänä on määrittää ne edellytykset, joiden vallitessa yhteisön oikeudessa määrätty tulos eli yksityiselle aiheutuneen vahingon korvaus voidaan saavuttaa.
26 Tämä jäsenvaltioille annettu vapaus vahvistaa niiden omaa vastuuta koskevat säännökset, siitä huolimatta, etteivät ne voi tätä periaatetta kyseenalaistaa, on tarkoin rajattu, kuten kaikissa sellaisissa tapauksissa, joissa jäsenvaltioille on annettu menettelyllinen itsenäisyys.
27 Toisaalta voidaan todeta, että aina kun yhteisöjen tuomioistuin tunnustaa, että jäsenvaltiolla on menettelyllinen itsenäisyys tietyllä alueella, se määrittää säännöt, joita sen on tarkasti noudatettava käyttäessään tätä oikeutta. Asiassa Francovich ym. annettu tuomio ei poikkea tästä väärinymmärrysten välttämiseen tähtäävästä käytännöstä, koska siinä todetaan, että "eri kansallisissa lainsäädännöissä säädetyt vahingonkorvauksen aineelliset ja menettelylliset edellytykset eivät saa olla epäedullisempia kuin edellytykset, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia, eivätkä ne saa olla sellaisia, että korvauksen saaminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa".(8)
28 Toisaalta taas yhteisöjen tuomioistuin totesi edellä mainituissa asioissa Brasserie du pêcheur ja Factortame antamassaan tuomiossa, että tiettyjä yksityiskohtaisia sääntöjä jäsenvaltion yhteisön oikeutta rikkomalla yksityiselle aiheutuneen vahingon korvaamista koskevan järjestelmän soveltamiseksi ei voida sellaisenaan hyväksyä, riippumatta siitä, tulisivatko ne sovellettaviksi silloin, kun esiin nousee kysymys siitä, onko valtio vastuussa kansallisen lainsäädännön rikkomisesta. Yhteisöjen tuomioistuin totesi näin ollen, että "kansallinen tuomioistuin ei voi edellyttää soveltamansa kansallisen lainsäädännön mukaisesti, että velvoitteensa laiminlyönyt valtioelin on toiminut tahallisesti tai tuottamuksellisesti, jotta oikeus vahingonkorvaukseen syntyisi, koska tällöin edellytykset olisivat ankarammat kuin yhteisön oikeuden mukainen riittävän ilmeisen rikkomisen edellytys"(9) ja että "yhteisön oikeuden mukaisena ei ole pidettävä sitä, että korvattavat vahingot rajoitetaan kansallisessa oikeudessa koskemaan yleisesti ainoastaan tietyille erityisesti suojelluille henkilökohtaisille oikeushyville aiheutuneita vahinkoja ja yksityisten tulon ja ansion menetys poissuljetaan".(10)
29 Palatakseni kansallisen tuomioistuimen esittämään kysymykseen totean, kuten yhteisöjen tuomioistuimelle huomautuksensa esittäneiden hallitusten edustajat sekä komissio ovat todenneet, että riippumatta siitä, voidaanko vahingonkorvauskanne nostaa sekä valtiota että sellaista itsenäistä julkisoikeudellista elintä vastaan, joka on rikkonut yhteisön oikeutta ainoastaan soveltamalla valtion säätämää lainsäädäntöä, tämä on selvästi sellainen vahingonkorvausjärjestelmään liittyvä kysymys, josta jäsenvaltio päättää menettelyllisen itsenäisyyden nojalla.
30 Yhteisön kannalta on luonnollisestikin kiistatonta - tästä on osoituksena suuri määrä jäsenyysvelvoitteiden rikkomiseen liittyvää oikeuskäytäntöä(11) - että jäsenvaltion on vastattava yhteisön oikeuden rikkomisesta, riippumatta siitä, rikkooko yhteisön oikeutta kyseisen valtion toimivallan jaon perusteella viranomainen, valtio, paikallisviranomainen vai itsenäinen julkisoikeudellinen elin. Yhteisön oikeus on lainannut tämän periaatteen kansainvälisestä oikeudesta, jossa perinteisesti tunnustetaan, että ainoastaan valtioilla on oikeuksia ja velvollisuuksia, ja johon ei mitenkään vaikuta se, mitä kunkin valtion kansallisessa lainsäädännössä säädetään valtion toimivallan jaosta.
31 Yksityisten osalta mikään ei kuitenkaan estä sitä, että valtio siirtyy syrjään ja antaa viranomaistensa ottaa vastuulleen sellaisen yhteisön oikeuden rikkomisen, johon viranomaiset ovat syyllistyneet käyttäessään niille kuuluvaa toimivaltaa. Tämän näkökannan tueksi voidaan todeta, että koska vastuun syntymisen pitäisi olla luonnollista seurausta vallasta demokraattisessa järjestelmässä, ei olisi järkevää, jos valtio ottaisi vastuun sellaisten paikallisviranomaisten toiminnasta, joiden itsenäisyyttä se on perustuslain mukaan sitoutunut kunnioittamaan. Toisaalta voidaan sanoa, että teoriassa sovellettavan kansallisen oikeuden normihierarkian valossa olisi tuskin järkevää saattaa itsenäinen elin vastuuseen oikeudellisesti sille kuuluvasta toimesta, jonka sisältö määrätään jo etukäteen lainsäädännössä, jonka noudattamiseen tämä elin on ehdottomasti sitoutunut.
32 Tätä näkemystä vastaan voidaan kuitenkin esittää, että itsenäinen elin ei voi välttää vastuuta vetoamalla siihen, että se vain noudatti kansallista lainsäädäntöä, koska yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä, joka alkoi asiassa Simmenthal annetusta tuomiosta(12) ja jota täsmennettiin hallinnollisten viranomaisten osalta asiassa Fratelli Costanzo,(13) ja siten kuin tämä näkemys vahvistettiin aivan hiljattain asiassa Ciola annetussa tuomiossa,(14) kaikille kansallisille viranomaisille, mukaan lukien hallintoviranomaiset, asetetaan velvoite varmistaa, että yhteisön oikeudella on etusija siten, että tarvittaessa kaikki sen vastaiset kansalliset säännökset jätetään huomioimatta. Kuten voidaan nähdä, tämä kysymys on erityisen hankala eikä sitä voida käsitellä tässä yhteydessä. Olen käsitellyt sitä edellä ainoastaan osoittaakseni, miten erilaisia vastauksia voidaan esittää kysymykseen, kenelle yksityisen pitäisi osoittaa kanteensa. Kussakin kansallisessa oikeusjärjestyksessä tehtyyn valintaan vaikuttavat luultavasti vastaavanlaisissa tilanteissa valitut toimintatavat, kuten esimerkiksi tapauksissa, joissa näyttää siltä, että desentralisoitu toimielin on tehnyt yksittäisen päätöksen, jossa ei siitä huolimatta, että se täyttää lainsäädännön vaatimukset, oteta huomioon perustuslaissa yksityiselle taattua oikeutta.
33 Yhteisön oikeuden näkökulmasta ei ole esteitä sellaisille ratkaisuille, joita sovelletaan silloin kun julkiset viranomaiset joutuvat vastuuseen ainoastaan kansallisen lainsäädännön nojalla. Oikeastaan päinvastoin, sillä tämä täyttäisi edellä mainitussa asiassa Francovich ym. annetussa tuomiossa asetetut vaatimukset, joiden mukaan yhteisön oikeuden rikkomisesta aiheutuvan vastuun aineelliset ja menettelylliset edellytykset eivät saa olla epäedullisempia kuin puhtaasti kansallisiin vaatimuksiin liittyvät edellytykset.
34 Vaikka näyttääkin siltä, että yhteisön oikeuden mukaan ei olisi periaatteellisia esteitä niille valinnoille, joita kansallisessa oikeusjärjestyksessä voidaan tehdä sen osalta, mitä kansallista viranomaista vastaan voidaan nostaa kanne sellaisissa yhteisön oikeuden rikkomistilanteissa kuin Salomone Haimin tapaus, näin voidaan kuitenkin todeta vain sillä edellytyksellä, ettei valittu vaihtoehto johda kantajaa umpikujaan. Tällainen tilanne voisi syntyä esimerkiksi silloin, kun kansallisessa lainsäädännössä annetaan mahdollisuus nostaa kanne ainoastaan yksittäisen päätöksen tehnyttä elintä vastaan ja samalla säädetään, että tämä elin on vastuussa ainoastaan vakavista rikkomisista tai että ehdottomasti lainmukainen toiminta vapauttaa elimen vastuusta. Tällaista tilannetta ei ole syytä tarkastella tässä yhteydessä, koska yhteisöjen tuomioistuin tarkasteli sitä asioissa Brasserie du pêcheur ja Factortame antamassaan tuomiossa, jossa se perustellusti totesi, ettei sitä voida pitää hyväksyttävänä menettelyllisen itsenäisyyden perusteella, ja koska tästä ei ole kyse kansallisen tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa. Landgericht Düsseldorf ei kysy yhteisöjen tuomioistuimelta, estääkö yhteisön oikeus Salomone Haimia nostamasta kannetta muuta kuin sitä elintä vastaan, jonka vastuu on määritelty siten, että hänen kanteensa menestymismahdollisuudet tässä kyseisessä tapauksessa ovat vähäiset. Se kysyy yhteisöjen tuomioistuimelta vain sitä, voidaanko yhteisön oikeuden mukaisesti saattaa vastuuseen elin, joka teki Haimille vahinkoa aiheuttaneen päätöksen, eli tässä tapauksessa KVN, sekä sen ohella myös Saksan liittotasavalta, ja vastaus tähän kysymykseen voi edellä esitetyistä syistä olla ainoastaan myönteinen.
35 Tämä myönteinen vastaus ei kuitenkaan mene pitemmälle kuin nihil obstat -periaate, eli toisin sanoen yhteisön oikeudessa ei edellytetä eikä suljeta pois jäsenvaltiolle annetun menettelyllisen itsenäisyyden mukaista lopputulosta, kun jäsenvaltioiden edellytetään korvaavan vahingon, joka aiheutuu yhteisön oikeuden vastaisen kansallisen oikeusjärjestyksen noudattamisesta. Kansallisen tuomioistuimen esittämään ensimmäiseen kysymykseen voitaisiin myös vastata, ettei siihen ole vastausta yhteisön oikeudessa, koska asiaa koskevat säännökset ovat ainoastaan kansallisessa oikeudessa, luonnollisestikin sikäli kuin niitä ei ole muotoiltu niin, että ne saattavat vaarantaa yhteisön oikeuden edellyttämän lopputuloksen eli sen vaatimusten mukaisen vahingonkorvauksen myöntämisen.
Toinen ennakkoratkaisukysymys
36 Landgericht Düsseldorf kysyy yhteisöjen tuomioistuimelta toisessa ennakkoratkaisukysymyksessään, onko tilanteessa, jossa virkamies on soveltanut yhteisön oikeuden vastaisia säännöksiä tai kansallista lainsäädäntöä yhteisön oikeuden vastaisesti, kyseessä riittävän ilmeinen yhteisön oikeuden rikkominen vain sen vuoksi, ettei virkamiehellä ollut harkintavaltaa päätöstä tehdessään.
37 Voidaan kohtuudella olettaa, että koska kansallinen tuomioistuin käyttää ilmaisua "kansallisella virkamiehellä - kun hän sovelsi", se ei itse asiassa ole varma sen elimen vastuusta, jonka palveluksessa kyseinen virkamies on. Kanne on nostettu kyseistä elintä vastaan, ja kysymys virkamiehen mahdollisesta henkilökohtaisesta vastuusta suhteessa tähän elimeen nousee esiin vasta myöhemmin. Tämän asian käsitteleminen kuuluu yksinomaan kansalliselle tuomioistuimelle.
38 Toista kysymystä on syytä ensinnäkin tarkastella sellaisen yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön valossa, joka koskee jäsenvaltion vastuuta yksityisille aiheutuneista vahingoista, jotka johtuvat siitä, että valtio on rikkonut yhteisön oikeutta. Tätä oikeuskäytäntöä on selvennetty viime aikoina asioissa Dillenkofer ym. annetussa tuomiossa(15) ja Denkavit ym. annetussa tuomiossa,(16) jotka koskivat direktiivien täytäntöönpanoa, sekä asiassa Norbrook Laboratories annetussa tuomiossa,(17) joka koski hallinnollista päätöstä.
39 Asiassa Dillenkofer ym. antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin totesi seuraavaa:
"Edellä mainitussa asiassa Brasserie du pêcheur ja Factortame antamansa tuomion 50 ja 51 kohdassa, asiassa British Telecommunications[(18)] - ja asiassa Hedley Lomas antamansa tuomion 25 ja 26 kohdassa yhteisöjen tuomioistuin katsoi kyseisiin tapauksiin liittyneiden seikkojen vuoksi,[(19)] että vahinkoa kärsineillä yksityisillä on oikeus saada korvausta, kun kolme edellytystä täyttyy eli kun rikotun oikeusnormin tarkoituksena on antaa oikeuksia yksityisille, kun rikkominen on riittävän ilmeinen ja kun yksityisille aiheutunut vahinko on välittömässä syy-yhteydessä kyseiseen rikkomiseen."
40 Asiassa Norbrook Laboratories annetussa tuomiossa ei ole enää sanoja "kyseisiin tapauksiin liittyneiden seikkojen vuoksi". Kyseisen tuomion 107 kohdassa todetaan seuraavaa:
"Edellä mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, että edellytyksiä, joiden on täytyttävä, jotta jäsenvaltiolla on velvollisuus korvata näin aiheutetut vahingot, on kolme, ja ne ovat seuraavat - - ."
41 Näin ollen on selvää, että kaikkien kolmen edellytyksen on täytyttävä jokaisessa tapauksessa.
42 Tätä näkemystä vahvistaa se, että yhteisöjen tuomioistuin on todennut asiassa Dillenkofer ym. antamansa tuomion 24 kohdassa seuraavaa:
"Todetessaan, että edellytykset, joiden täyttyessä syntyy oikeus saada korvausta jäsenvaltion vastuun perusteella, riippuvat siitä, millaisesta yhteisön oikeuden rikkomisesta vahinkoa on aiheutunut, yhteisöjen tuomioistuin on itse asiassa katsonut, että näitä edellytyksiä on arvioitava tilanteen mukaan."(20) Viimeinen virke toistetaan asiassa Norbrook Laboratories annetun tuomion 107 kohdassa.
43 Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistetun ensimmäisen edellytyksen osalta voidaan todeta, että Landgericht Düsseldorf on jo ennakkoratkaisupyynnössään todennut, että tämä edellytys täyttyy, koska "oikeusnormin, jota tässä tapauksessa on rikottu, eli ETY:n perustamissopimuksen 52 artiklan tarkoituksena on antaa oikeuksia kantajalle". Landgericht viittaa tässä edellä mainituissa asioissa Brasserie du pêcheur ja Factortame annettuun tuomioon,(21) jossa yhteisöjen tuomioistuin vahvisti, että "perustamissopimuksen 52 artiklassa annetaan yksityisille oikeuksia".
44 Kolmannen edellytyksen eli sen, onko yhteisön oikeuden rikkomisen ja yksityiselle aiheutuneen vahingon välillä välitön syy-yhteys, arvioiminen on kansallisen tuomioistuimen tehtävä, sikäli kuin tämä on tarpeen vielä sen jälkeen kun yhteisöjen tuomioistuin on antanut toista edellytystä koskevan vastauksensa.
45 Tämän vuoksi on tarkasteltava lähemmin toista edellytystä.
46 Yhteisöjen tuomioistuin totesi edellä mainitussa asiassa Norbrook Laboratories tämän osalta seuraavaa:
"Rikkominen on riittävän ilmeistä silloin, kun jäsenvaltio on lainsäädäntövaltaa käyttäessään selvästi ja vakavasti ylittänyt sen toimivallan käytön rajat (ks. em. yhdistetyt asiat Brasserie du pêcheur ja Factortame, tuomion 55 kohta; em. asia British Telecommunications, tuomion 42 kohta ja em. asia Dillenkofer, tuomion 25 kohta), ja toisaalta, että yhteisön oikeuden rikkomisen voidaan sinällään katsoa olevan riittävän ilmeistä silloin, kun jäsenvaltio oli yhteisön oikeutta rikkoessaan tilanteessa, jossa se ei joutunut tekemään lainsäädäntöön liittyviä valintoja ja jossa sen harkintavalta oli oleellisesti vähentynyt tai jopa olematon (ks. em. asia Hedley Lomas, tuomion 28 kohta ja em. yhdistetyt asiat Dillenkofer ym., tuomion 25 kohta)."
47 Vähäinenkin yhteisön oikeuden rikkominen voidaan katsoa ilmeiseksi, mutta ei kuitenkaan välttämättä.
48 Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa ainakin yksi asia on selvä: asiassa Haim I annetun tuomion jälkeen on selvää, ettei Saksan valtiolla, toimivaltaisella viranomaisella tai virkamiehellä, joka teki epäämispäätöksen, ollut harkintavaltaa yhteisön oikeuden suhteen.
49 Huomauttaisin vielä, että kyseisessä tuomiossa todetaan, että "jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset eivät voi perustamissopimuksen 52 artiklan nojalla kieltäytyä nimittämästä sosiaaliturvajärjestelmän hammaslääkäriksi muun jäsenvaltion kansalaista, jolla ei ole mitään direktiivin 78/686/ETY 3 artiklassa mainittua tutkintotodistusta mutta jolla on lupa harjoittaa ja joka on harjoittanut ammattiaan sekä ensin mainitussa että viimeksi mainitussa jäsenvaltiossa, sillä perusteella, että asianomainen ei ole suorittanut valmistavaa harjoittelujaksoa, joka vaaditaan ensin mainitun jäsenvaltion lainsäädännössä, tutkimatta sitä, vastaako asianomaisen jo osoittama ammatillinen kokemus kyseisessä lainsäädännössä vaadittua ammatillista kokemusta tai missä määrin tämä kokemusedellytys täyttyy".
50 Kyseisen perustamissopimuksen määräyksen tulkinnan osalta on syytä todeta, että määräyksen on katsottu olleen voimassa siitä lähtien, kun sitä on täysimääräisesti sovellettu, eli siitä kun ETY:n perustamissopimuksessa määrätty siirtymäaika päättyi.
51 Ankaran tulkinnan mukaan ZOZ:n 3 §:n 2 momentissa, jossa vaaditaan, että kaikki hakijat ovat suorittaneet kahden vuoden harjoittelun riippumatta heidän aikaisemmasta ammattikokemuksestaan, olisi pitänyt säätää siitä, että Haimin tapauksen kaltaiset poikkeukselliset olosuhteet voidaan ottaa huomioon.
52 Toimivaltaisen elimen tai viranomaisen ei puolestaan olisi pitänyt soveltaa kyseistä ZOZ:n säännöstä vaan suorittaa asiassa Haim I annetussa tuomiossa esitetty varmentaminen.(22)
53 Onko näin ollen tehtävä se johtopäätös, että näissä loukkauksissa on itse asiassa kyse yhteisön oikeuden riittävän ilmeisestä rikkomisesta, jonka perusteella syntyy oikeus vahingonkorvaukseen?
54 Näin ei kuitenkaan välttämättä ole. Kansallinen tuomioistuin voi päätyä tähän johtopäätökseen vasta otettuaan asianmukaisesti huomioon tilanteeseen vaikuttavat seikat ("tilanteen mukaan").(23)
55 Asioissa Brasserie du pêcheur ja Factortame annetun tuomion 56 kohdan perusteella on selvää, että "niistä seikoista, joita toimivaltainen tuomioistuin voi ottaa huomioon, on mainittava rikotun oikeusnormin selkeys ja täsmällisyys, rikotussa oikeusnormissa kansallisille tai yhteisön toimielimille annetun harkintavallan laajuus, laiminlyönnin tai vahinkoa aiheuttaneen teon tahallisuus tai tahattomuus, mahdollisen oikeudellisen erehdyksen anteeksiannettavuus tai anteeksiantamattomuus ja se seikka, onko yhteisön toimielimen toiminta voinut vaikuttaa kansallisten toimenpiteiden tai menettelyiden laiminlyöntiin, toteuttamiseen tai ylläpitämiseen yhteisön oikeuden vastaisesti".
56 Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin katsonut edellä mainituissa asioissa British Telecommunications ja Denkavit ym., että sillä oli käytettävissään kaikki tarvittava tieto sen arvioimiseksi, voitiinko asian tosiseikkoja pitää yhteisön oikeuden riittävän ilmeisenä rikkomisena. Mielestäni yhteisöjen tuomioistuin voi omaksua saman näkemyksen tässä asiassa.
57 Kansallinen tuomioistuin, huomautuksia esittäneet jäsenvaltiot sekä komissio ovat olleet sitä mieltä, että tässä asiassa kansallinen lainsäätäjä ja toimivaltainen hallintoelin tai sen virkamies teki ainoastaan anteeksiannettavan oikeudellisen erehdyksen ja ettei niitä sen vuoksi tulisi saattaa vastuuseen. Olen sitä mieltä, että yhteisöjen tuomioistuimen tulisi omaksua tällainen kanta.
58 Komissio on ilmaissut erittäin selvästi ja tyhjentävästi tätä näkemystä tukevia seikkoja, ja voin vain toistaa komission esittämät perustelut.
59 Sen osalta, mikä on jäsenvaltion vastuu siitä, että kansalliset hammaslääkäreitä koskevat säännökset ovat ristiriidassa perustamissopimuksen 52 artiklan kanssa, komissio toteaa perustellusti seuraavaa.
60 Ensinnäkin kyseiset Saksan säännökset eivät ole selvästi ristiriidassa direktiivin 78/686/ETY:n hengen ja kirjaimen kanssa.(24) Päinvastoin, kuten yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa Haim I annetussa tuomiossa, direktiivin 78/686/ETY 20 artiklassa ei kielletä jäsenvaltiota vaatimasta harjoittelujakson suorittamista edellytyksenä nimittämiselle sosiaaliturvajärjestelmään kuuluvaksi hammaslääkäriksi. Yhteisöjen tuomioistuin myös totesi, että 20 artiklassa ei vapauteta harjoittelujaksosta jäsenvaltion kansalaista, jos jokin jäsenvaltio on tunnustanut kolmannessa valtiossa myönnetyn tutkintotodistuksen vastaavan jäsenvaltiossa myönnettyä tutkintotodistusta.
61 Toiseksi komissio totesi, ettei kansallinen hammaslääkäreitä koskeva lainsäädäntö ollut selvästi EY:n perustamissopimuksen 52 artiklan vastainen. Kantajan tilanne oli varsin poikkeuksellinen ja häneen sovellettiin 52 artiklaa ainoastaan sen vuoksi, että kolme kumulatiivista edellytystä täyttyi, eli hänen tutkintotodistuksensa oli myönnetty kolmannessa maassa, hän oli harjoittanut ammattia sellaisessa jäsenvaltiossa, joka oli tunnustanut tutkintotodistuksen vastaavan sen antamaa pätevyyttä, ja hän oli tehnyt hakemuksen hoitaakseen sosiaaliturvajärjestelmään kuuluvia potilaita toisessa jäsenvaltiossa.
62 Samoista syistä Saksan lainsäätäjän ei komission mukaan tarvinnut säätää tällaisista erityistilanteista eli toisin sanoen mahdollisuudesta vapauttaa harjoittelujaksosta sellaiset henkilöt, jotka ovat saaneet tutkintotodistuksen jossakin kolmannessa maassa ja jotka olivat sen jälkeen harjoittaneet ammattia jossakin jäsenvaltiossa.
63 On myös syytä todeta, että vuonna 1988, jolloin kantajaa koskeva kyseiseen asetukseen perustuva hallinnollinen päätös tehtiin, yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä ei ollut minkäänlaista käsitystä siitä, miten EY:n perustamissopimuksen 52 artiklaa pitäisi tulkita hammaslääkärien sijoittautumisoikeuden osalta nyt käsiteltävänä olevassa asiassa vallitsevissa erityisolosuhteissa.(25) Vielä vähemmän tuolloin oli vakiintunutta yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, joka olisi osoittanut kansallisen hammaslääkäreitä koskevan lainsäädännön olevan ristiriidassa EY:n perustamissopimuksen 52 artiklan kanssa.(26)
64 Tässä yhteydessä on syytä panna merkille, että yhteisöjen tuomioistuin ei ollut tuolloin vielä antanut tuomiota asiassa Vlassopoulou.(27) Tässä tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että vastaanottavan valtion ei ole ainoastaan tunnustettava toisessa jäsenvaltiossa saadut tutkintotodistukset, vaan silloin kun vastaanottavassa valtiossa on tarpeen suorittaa ammattiin pääsyä edellyttävä harjoittelujakso tai henkilöltä vaaditaan ammattikokemusta, on arvioitava, voidaanko joko lähtöjäsenvaltiossa tai vastaanottavassa jäsenvaltiossa suoritetun ammattikokemuksen katsoa täyttävän tämän edellytyksen kokonaan tai osittain. Lisäksi kyseisessä tuomiossa oli kyse jäsenvaltiossa saadusta tutkintotodistuksesta, toisin kuin nyt käsiteltävänä olevassa asiassa.
65 Lopuksi voidaan todeta, että yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Haim I antama tuomio johti siihen, että komissio teki ehdotuksen vastaavanlaisen muutoksen tekemiseksi direktiiviin 78/686/ETY. Selvä tarve selventää lainsäädäntöä osoittaa myös, että Saksan lainsäätäjä ei voinut mitenkään ennakoida EY:n perustamissopimuksen 52 artiklan merkitystä nyt käsiteltävänä olevassa asiassa vallitsevissa olosuhteissa.
66 Tämän vuoksi komissio päätyy siihen, että Saksan lainsäätäjä teki asioissa Brasserie du pêcheur ja Factortame annetussa tuomiossa tarkoitetun anteeksiannettavan oikeudellisen erehdyksen, kun se ei säätänyt mahdollisuudesta vapauttaa hammaslääkärien harjoittelujaksosta sellaiset henkilöt, jotka ovat suorittaneet hammaslääkärin tutkinnon jossakin kolmannessa valtiossa ja harjoittaneet ammattia muussa jäsenvaltiossa kuin vastaanottavassa jäsenvaltiossa.
67 Komissio tarkastelee tämän jälkeen sitä, syyllistyikö pääasian vastaaja yhteisön oikeuden riittävän ilmeiseen rikkomiseen. Se katsoo jälleen, että vastaaja teki anteeksiannettavan oikeudellisen erehdyksen, kun se ei ottanut huomioon kantajan ammattikokemusta harjoittelujaksosta vapauttamisessa.
68 Komissio katsoo, että ne selitykset, jotka se antoi lain säätäneen jäsenvaltion vastuun ja poikkeuksellisten olosuhteiden osalta, tukevat tätä näkemystä.
69 Olen täysin samaa mieltä komission kanssa.
70 Yhtä toisen ennakkoratkaisukysymyksen erityisnäkökohtaa on vielä selvennettävä, eli sitä, viittasiko kansallinen tuomioistuin virkamiehen yhteisön oikeuden vai kansallisen oikeuden mukaiseen harkintavaltaan.
71 Ruotsin hallitus ja komissio näyttävät olevan sitä mieltä, että Landgericht Düsseldorf viittasi tässä virkamiehen kansallisen lainsäädännön mukaisen harkintavallan puuttumiseen. Vaikka olemmekin vain ulkopuolisia tarkkailijoita Saksan lainsäädännön osalta, voimme kuitenkin olettaa, ettei kansallisella elimellä tai sen virkamiehillä ollut tällaista harkintavaltaa. Kuten komissio totesi, kansallisessa hammaslääkäreitä koskevassa lainsäädännössä ei ollut säännöksiä, joiden nojalla toimivaltaiset viranomaiset olisivat voineet vapauttaa muita kuin ZOZ:n 3§:n 4 momentissa tarkoitettuja henkilöitä velvollisuudesta suorittaa harjoittelujakso, ja näin ollen elin ja sen virkamies sovelsivat asianmukaisesti kyseistä asetusta Saksan lainsäädännön valossa.
72 Jos kansallinen tuomioistuin tarkoittaa tätä, on syytä vastata, kuten Ruotsin hallitus ehdottaa, että kansallisessa lainsäädännössä yksittäiselle virkamiehelle jätetyllä harkintavallalla ei ole merkitystä nyt käsiteltävänä olevassa asiassa. Ainoa merkityksellinen seikka arvioitaessa yhteisön oikeuteen perustuvaa valtion vastuuta on harkintavalta, jonka yhteisön oikeus jättää lainsäädäntövaltaa käyttävälle valtiolle tai hallintovaltaa käyttävälle valtiolle, jolla tarkoitetaan pääasian vastaajan KVN:n kaltaisia puolivaltiollisia elimiä.
73 Kansallinen tuomioistuin viittaa ohimennen toisen ennakkoratkaisukysymyksen perusteluissaan kokonaan toisenlaiseen tapaukseen eli tapaukseen, jossa virkamies on soveltanut virheellisesti kansallisen lainsäädännön säännöksiä, jotka ovat yhteisön oikeuden mukaisia.
74 Valtion vastuuta tällaisessa tapauksessa on mielestäni arvioitava ainoastaan kyseisessä valtiossa voimassa olevien hallinnollista vastuuta koskevien säännösten mukaisesti ottaen tarvittaessa huomioon myös säännökset, joissa vahingonkorvauksen saamisen edellytyksenä on tahallisuus tai tuottamus.
75 Sitä vastoin en pidä tarpeellisena, kuten Saksan hallitus on pyytänyt, että yhteisöjen tuomioistuin arvioi uudelleen asioissa Brasserie du pêcheur ja Factortame antamassaan tuomiossa omaksumaansa kantaa käsitteisiin tahallisuus ja tuottamus.(28) Kyseisissä asioissa oli kylläkin kyse siitä, että valtio rikkoi yhteisön oikeutta alueella, jolla sillä oli laaja harkintavalta. Olen kuitenkin sitä mieltä, että yhteisöjen tuomioistuimen kanta pätee myös silloin, kun on kyse valtion vastuusta sellaisesta yhteisön oikeuden vastaisesta hallinnollisesta toimesta, jossa kansallisilla viranomaisilla ei ole minkäänlaista harkintavaltaa.
76 Todettuaan kyseisen tuomion 76 kohdassa, että "tuottamuksen käsite ei ole samansisältöinen eri oikeusjärjestyksissä", yhteisöjen tuomioistuin katsoo tuomion 78 ja 79 kohdissa seuraavaa:
"Tietyt objektiiviset ja subjektiiviset tekijät, joita kansallisessa oikeusjärjestyksessä saatetaan liittää tuottamuksen käsitteeseen, ovat siis merkityksellisiä arvioitaessa, onko yhteisön oikeutta rikottu ilmeisellä tavalla - - . Tämän vuoksi velvollisuudelle korvata yksityisille aiheutuneet vahingot ei saa asettaa tuottamuksen käsitettä koskevia lisäedellytyksiä, jotka ovat ankarampia kuin yhteisön oikeuden mukainen riittävän ilmeisen rikkomisen edellytys. Tällainen lisäedellytys vaarantaisi oikeuden saada vahingonkorvausta, joka perustuu yhteisön oikeusjärjestykseen."
77 Tämän jälkeen yhteisöjen tuomioistuin vahvisti tämän näkemyksen asiassa Dillenkofer ym. annetun tuomion 28 kohdassa, ja mielestäni tuomioistuimen näkemys pätee täysin edelleen. Viittaukset asioissa Brasserie du pêcheur ja Factortame annetun tuomion edellä mainittuun 56 kohtaan sen osalta, oliko kyseessä laiminlyönnin tai vahinkoa aiheuttaneen teon "tahallisuus vai tahattomuus" tai "mahdollisen oikeudellisen erehdyksen anteeksiannettavuus tai anteeksiantamattomuus" tarkoittavat sitä, että tahalliseen rikkomiseen ja laiminlyöntiin liittyvät seikat on mahdollista ottaa riittävästi huomioon.
78 Palataanpa kysymykseen harkintavallasta. Olen taipuvainen ajattelemaan, että kansallinen tuomioistuin viittasi virkamiehen yhteisön oikeuden mukaiseen harkintavaltaan, koska se käsittelee tätä asiaa välittömästi viitattuaan asiassa Hedley Lomas annettuun tuomioon.
79 Edellä esitetyn perusteella on selvää, että vaikka kansallisella elimellä tai sen virkamiehellä ei ollut tällaista harkintavaltaa, tästä ei välttämättä seuraa se, että kyseessä on yhteisön oikeuden riittävän ilmeinen rikkominen.
80 Tämän vuoksi ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaisi toiseen ennakkoratkaisukysymykseen kielteisesti.
Kolmas ennakkoratkaisukysymys
81 Kolmas ennakkoratkaisukysymys koskee sitä, voidaanko toisen jäsenvaltion kansalaisen, jolla on jossakin kolmannessa maassa annettu tutkintotodistus, sosiaaliturvajärjestelmään kuuluvaksi hammaslääkäriksi nimittämisen edellytykseksi asettaa kyseisen henkilön kielitaito. Yritän ensinnäkin täsmentää tätä kysymystä.
82 Ensinnäkin on aivan selvää, että kansallinen tuomioistuin on esittänyt tämän kysymyksen sen vuoksi, että se katsoo osoitetun, että Saksan lainsäädännössä todellakin asetetaan kielellisiä edellytyksiä sosiaaliturvajärjestelmään kuuluvaksi hammaslääkäriksi nimittämiselle. Yhteisöjen tuomioistuimen ei tarvitse tarkastella sitä, onko tämä näkemys perusteltu. Tämän vuoksi ei ole syytä tarkastella ZOZ:n 21 §:n soveltamisalaa, koska se johtaisi siihen, että yhteisöjen tuomioistuin ylittäisi toimivaltansa.
83 Toiseksi on korostettava, että kysymyksenasettelussa lähdetään myös siitä olettamuksesta, että kyseisellä henkilöllä on oikeus harjoittaa ammattiaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa, joten yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään ainoastaan arvioimaan sitä, voidaanko kielitaitoa koskeva edellytys asettaa myöhemmin vasta siinä vaiheessa, kun kyseinen henkilö hakee nimitystä sosiaaliturvajärjestelmään kuuluvaksi hammaslääkäriksi. Kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen liittyvien huomautusten perusteella on kuitenkin selvää, ettei kansallinen tuomioistuin tarkoita erityisesti kielitaitoa, jota edellytetään hammaslääkärin ja sairaskassan suhteiden hoitamisessa, vaan kyse on "kielellisistä puutteista, jotka huomattavasti vaikeuttavat potilaan asianmukaista hoitoa".
84 Kolmanneksi kansallinen tuomioistuin kysyy samoissa huomautuksissaan, voiko kielitaitovaatimuksen asettaminen sosiaaliturvajärjestelmään kuuluvaksi hammaslääkäriksi nimittämisen yhteydessä "olla vastoin direktiivin 78/686/ETY 18 artiklan 3 kohtaa, koska siinä ei säädetä siitä, että nimittäminen edellyttää tällaista taitoa. On myös epäselvää, voidaanko tätä säännöstä soveltaa jäsenvaltion kansalaiseen, jolla ei ole kyseisen jäsenvaltion tunnustamaa tutkintotodistusta. On myös tutkittava, onko esiintynyt ETY:n perustamissopimuksen 52 artiklan mukaista laitonta syrjintää".
85 Tarkastelen ensinnäkin direktiivin 78/686/ETY 18 artiklan 3 kohdan soveltuvuutta. Siinä säädetään seuraavaa:
"Jäsenvaltioiden on tarvittaessa huolehdittava, että asianomaiset sekä oman etunsa että potilaittensa edun vuoksi hankkivat tarpeellisen kielitaidon ammattinsa harjoittamiseksi vastaanottavassa jäsenvaltiossa."
86 Tämä säännös on direktiivin VI luvussa, jossa on säännökset, jotka helpottavat sijoittautumisoikeuden ja palvelujen tarjoamisen vapauden tehokasta käyttämistä hammaslääkäreiden toiminnassa, ja erityisesti luvun C osassa, jossa on sekä sijoittautumisoikeutta että palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia säännöksiä. Onko tällä merkitystä tämän asian ratkaisemisen kannalta?
87 Asiassa Haim I annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että direktiivi 78/686/ETY koskee vain henkilöitä, joilla on jonkin jäsenvaltion antama tutkintotodistus.
88 Tämän vuoksi on selvää, ettei Salomone Haim voi vedota direktiiviin 78/686/ETY, koska sen tarkoituksena on ainoastaan antaa oikeuksia tällaisten todistusten haltijoille.
89 Koska direktiivissä kuitenkin annetaan jäsenvaltioille lupa asettaa vaatimuksia yhteisön kansalaisille, joilla on toisessa jäsenvaltiossa annettu tutkintotodistus, näitä vaatimuksia voidaan sitä suuremmalla syyllä soveltaa toisten jäsenvaltioiden kansalaisiin, joilla on kolmansissa valtioissa myönnetty tutkintotodistus.
90 Direktiivin 78/686/ETY 18 artiklan 3 kohdassa säädetään jäsenvaltioille velvollisuus saavutettavan tuloksen suhteen, koska siinä edellytetään niiden "huolehtivan", että ne henkilöt, joilla on oikeus liikkua vapaasti, "hankkivat tarpeellisen kielitaidon ammattinsa harjoittamiseksi vastaanottavassa jäsenvaltiossa".
91 Näin ollen on selvää, että hammaslääkärien vapaa liikkuvuus edellyttää "teknistä" osaamista osoittavan tutkintotodistuksen lisäksi myös vastaanottavan jäsenvaltion kielen tai kielten osaamista.
92 Tässä on kyse sijoittautumisoikeuden ja palvelujen tarjoamisen vapauden alalla vaatimuksesta, joka on otettu huomioon palkansaajien osalta työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella 15 päivänä lokakuuta 1968 annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 1612/68,(29) jonka 3 artiklan 1 kohdan viimeisessä alakohdassa todetaan, että saattaa olla olemassa sellaisia töitä tai tehtäviä, joiden laatu edellyttää tiettyä kielitaitoa.(30)
93 On totta, että direktiivin 78/686/ETY 18 artiklan 3 kohdassa ei täsmennetä, milloin tällaiset taidot on hankittava. On kohtuullista olettaa, etteivät kyseiset henkilöt tarvitse tätä taitoa aloittaessaan toimintansa vastaanottavassa jäsenvaltiossa, koska silloin neuvosto olisi käyttänyt ilmaisua "jäsenvaltioiden on varmistettava, että kyseisillä henkilöillä on tarpeellinen kielitaito".
94 On myös totta, kuten Landgericht toteaa, että kyseisessä säännöksessä ei säädetä, että sosiaaliturvajärjestelmään kuuluvaksi hammaslääkäriksi nimittämisen edellytykseksi voidaan asettaa tällainen taito.
95 Direktiivin 78/686/ETY 18 artiklan 3 kohdalla ei kuitenkaan olisi käytännön vaikutuksia, jos jäsenvaltio ei voisi varmentaa tarpeellisen kielitaidon olemassaoloa milloin tahansa.
96 Sille ei ole mitään esteitä, että tällainen varmennus voitaisiin tehdä silloin kun hakemus sosiaaliturvajärjestelmään kuuluvaksi hammaslääkäriksi on käsiteltävänä, mutta se voidaan tehdä myös jonain muuna ajankohtana (sillä edellytyksellä, että hakijalla on ollut kohtuullisesti aikaa hankkia tarvittava taito).
97 Sen osalta, miten kielitaito testataan, olen komission kanssa samaa mieltä siitä, että "kirjallinen tai suullinen kielitaitotesti olisi esimerkiksi asianmukainen tapa".
98 Kansallisen tuomioistuimen on sovellettava suhteellisuusperiaatetta vaaditun kielitaitotason suhteen.
99 Kyseisen periaatteen mukaan vaaditun kielitaidon ei pidä ylittää tasoa, jota objektiivisesti voidaan edellyttää potilaiden etujen varmistamiseksi.
100 Ei ole kuitenkaan pienintäkään epäilystä siitä, että jos hammaslääkärillä on tällainen tarvittava kielitaito, hänellä on itse asiassa myös kielitaito, joka on edellytyksenä sille, että hän voi täyttää sairaskassan lomakkeet, ymmärtää sairaskassan tiedotteet ja osallistua sen järjestämiin kokouksiin.
101 Mielestäni edellä on esitetty riittävästi perusteita sille, että kolmanteen kysymykseen on vastattava myöntävästi.
102 Jos yhteisöjen tuomioistuin ei kuitenkaan ole samaa mieltä näistä päätelmistä, joihin olen komission lailla päätynyt, ja koska kansallinen tuomioistuin kysyy huomautuksissaan, onko kielitaitovaatimuksen asettamisessa sosiaaliturvajärjestelmään kuuluvaksi hammaslääkäriksi nimittämisen yhteydessä kyse EY:n perustamissopimuksen 52 artiklan vastaisesta lainvastaisesta syrjinnästä, minun on syytä tarkastella tätä kysymystä tästä näkökulmasta.
103 Asiassa Gebhard annetussa tuomiossa(31) yhteisöjen tuomioistuin totesi seuraavaa: "sellaisten kansallisten toimenpiteiden, jotka saattavat estää tai vaikeuttaa perustamissopimuksessa taattujen perusvapauksien käyttämistä, on täytettävä neljä edellytystä: niitä on sovellettava ilman syrjintää, ne on voitava perustella yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä, niiden on oltava omiaan takaamaan niillä tavoiteltavan päämäärän toteutuminen eikä niillä saa puuttua perusvapauteen enemmän kuin mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi."(32)
104 Mielestäni ensimmäinen näistä edellytyksistä täyttyy, koska kyseistä toimenpidettä sovelletaan erottelematta kaikkiin hakijoihin, jotka haluavat tulla nimitetyiksi sosiaaliturvajärjestelmään kuuluviksi hammaslääkäreiksi.
105 Toisesta edellytyksestä voidaan todeta, että yhteisöjen tuomioistuimelle esitetyt huomautukset, mukaan lukien Salomone Haimin huomautukset, ovat pitkälti yhteneviä sen osalta, että niissä tunnustetaan sen välttämättömyys, että terveysalan ammattilaisella on mahdollisuus viestiä hänen puoleensa kääntyneen potilaan kanssa. Kenellekään ei tulisi mieleen kieltää sitä, että voidakseen antaa potilaalle tehokasta hoitoa lääkärin tai hammaslääkärin on ymmärrettävä potilaan kuvaama ongelma, jotta sitä voitaisiin hoitaa, ja potilaan puolestaan on ymmärrettävä lääkärin ongelman luonnetta koskevat selitykset sekä hoidon yhteydessä annettava neuvot, jotta hän voisi nopeuttaa paranemistaan.
106 Voidaan myös katsoa, kuten komissio, joka viittaa asiassa Collectieve Antennevoorziening Gouda annettuun tuomioon,(33) että säännöstä, jossa hammaslääkärille asetetaan vaatimus osata sen valtion virallista kieltä, johon hän aikoo sijoittautua, tulisi tarkastella kuluttajansuojasäännöksenä, jolloin sitä voitaisiin pitää pakottavana yleiseen etuun liittyvänä vaatimuksena.
107 Jollei potilasta haluta nähdä ainoastaan kuluttajana, voidaan yksinkertaisesti todeta, että hoidon laatu, joka on kaiken julkisen terveydenhoidon keskeinen tavoite, riippuu lääkärin ja potilaan mahdollisuudesta todelliseen vuorovaikutukseen. Muistutan myös siitä, että tämä sama asia ilmaistaan direktiivin 78/686/ETY 18 artiklan 3 kohdassa, jota tarkastelin edellä.
108 Kuten jo edellä totesin, hammaslääkäri, jolla on tällaisen vuorovaikutuksen edellyttämä taito, kykenee myös toimimaan siinä puolihallinnollisessa ympäristössä, joka liittyy sosiaaliturvajärjestelmään kuuluvaksi hammaslääkäriksi nimittämiseen.
109 Tämän vuoksi tarkastelen ainoastaan lyhyesti yhteisöjen tuomioistuimelle esitettyjä väitteitä, jotka nimenomaisesti liittyvät sosiaaliturvajärjestelmään kuuluvana hammaslääkärinä toimimiseen. Näitä ovat muun muassa vaatimukset siitä, että hammaslääkärin on sovellettava laskutustaulukoita, toimitettava selvityksiä tarjoamistaan palveluista, osallistuttava erityiseen koulutustoimintaan ja raportoitava toiminnastaan sairaskassalle. Jotta hän voisi täyttää kaikki nämä velvoitteet, jotka ovat erottamaton osa sosiaaliturvajärjestelmään kuuluvien potilaiden hoitoa, sosiaaliturvajärjestelmään kuuluvan hammaslääkärin on osattava riittävän hyvin vastaanottavan maan kieltä.
110 Salomone Haim ei ole kieltänyt näiden velvoitteiden olemassaoloa, mutta hän toteaa, että hammaslääkäri voi täyttää suurimman osan näistä velvoitteista käyttämällä apunaan pätevää henkilöstöä, joka esimerkiksi laatii tarjottuja palveluja koskevat selvitykset hammaslääkärin valvonnassa.
111 Vaikka olen sitä mieltä, ettei sosiaaliturvajärjestelmään kuuluvan hammaslääkärin, jonka pääasiallisena tehtävänä on hoidon tarjoaminen, hallinnollisten tehtävien merkitystä pitäisi liioitella, ja että hammaslääkärin työhön liittyvät hallinnolliset tehtävät voidaan pääosin antaa sihteerin tehtäväksi, mielestäni hammaslääkärin on kuitenkin kyettävä tehokkaasti valvomaan tätä toimintaa ja lukuun ottamatta puhtaasti hallinnollisia tai kirjanpidollisia tehtäviä eli muita kuin sosiaaliturvajärjestelmään kuuluvan lääkärin velvoitteita, on mielestäni epärealistista todeta, kuten Salomone Haim tekee, että kielellisiin vaikeuksiin joutuva hammaslääkäri voi selvittää nämä vaikeudet helposti käyttämällä tulkkauspalveluja.
112 Voidaanko todella odottaa, että hammaslääkäri käännättää asiantuntijoilla kaikki sairaskassan lähettämät kiertokirjeet ja että hänellä on aina simultaanitulkki vierellään, kun hänen on osallistuttava sosiaaliturvajärjestelmään kuuluville hammaslääkäreille tarkoitettuihin kokouksiin?
113 Mielestäni tämä ei ole mahdollista. Olen myös sitä mieltä, että jäsenvaltio voi oikeutetusti kieltäytyä siitä, että kukin hammaslääkäri itse omantuntonsa mukaan arvioi taitojaan ja päättää siitä, onko hänellä riittävä kielitaito voidakseen hoitaa potilaita asianmukaisesti, kuten Salomone Haim ehdottaa, ja katson, että vastaanottavan jäsenvaltion kielen osaamista koskevaa vaatimusta voidaan perustella pakottaviin yleiseen etuun liittyvillä syillä.
114 Käsittelen nyt kolmatta edellytystä eli sitä, että toimenpiteen on oltava omiaan takaamaan sillä tavoiteltavan päämäärän toteutuminen. Edellä esitetyn perusteella on selvä, että riittävän hoidon, johon potilailla on oikeus, tarjoamisen ensisijainen tavoite täyttää ehdottomasti vaatimuksen, jonka mukaan hammaslääkärin pitää antaa todisteita riittävästä kielitaidosta.
115 On myöskin epäselvää, onko sosiaaliturvajärjestelmään kuuluvaksi lääkäriksi nimittäminen oikea ajankohta asettaa kielitaitovaatimuksia.
116 Voitaisiin nimittäin kysyä sitä, olisiko sittenkin parempi edellyttää vähimmäiskielitaitoa jo aikaisemmassa vaiheessa, eli silloin kun annetaan lupa harjoittaa hammaslääkärin tointa tietyssä maassa. Sillä, etteivät hammaslääkäri ja hänen potilaansa ymmärrä toisiaan, saattaa olla vakavia seurauksia, kun taas se, etteivät hammaslääkäri ja sairaskassa ymmärrä toisiaan, johtaisi ainoastaan hallinnollisiin vaikeuksiin.
117 Tähän oikeutettuun kysymykseen voidaan mielestäni vastata kahdella tavalla.
118 Ensimmäinen vastaus, kuten näimme tarkastellessamme direktiivin 78/686/ETY 18 artiklan 3 kohtaa, on se, että yhteisön lainsäätäjä itse ei pitänyt sopimattomana asettaa kielitaitovaatimusta vasta sen jälkeen, kun lupa lääkärin ammatin harjoittamiseen oli annettu.
119 Toinen mahdollinen vastaus on, että olisi ainakin paradoksaalista, jos jäsenvaltio on ensin päättänyt olla testaamatta kielitaitoa, kuten näyttää tapahtuneen Salomone Haimin osalta, ettei se voisi myöhemmässä vaiheessa vaatia kielitaitoa sellaiselta henkilöltä, jolla on tutkintotodistus jostakin kolmannesta maasta, joutumatta vastakkain asiassa Gebhard annetussa tuomiossa esitetyn kanssa, kun taas vastaanottava jäsenvaltio on direktiivin 78/686/ETY 18 artiklan 3 kohdan mukaan velvollinen varmistamaan sellaisten henkilöiden kielitaidon, joilla on toisessa jäsenvaltiossa annettu tutkintotodistus.
120 Toisin sanoen selvä järki sanoo, että riippumatta siitä, mikä Salomone Haimin kielitaito oli silloin, kun hän sai luvan harjoittaa hammaslääkärin ammattia Saksassa, Saksan viranomaisilla oli oikeus varmistaa, että hän osasi riittävän hyvin saksaa silloin, kun hän haki nimitystä sosiaaliturvajärjestelmään kuuluvaksi hammaslääkäriksi.
121 Lopuksi totean asiassa Gebhard esitetyn suhteellisuusperiaatteen mukaisuutta koskevan neljännen edellytyksen osalta, ettei minulla ole mitään lisättävää edellä esitettyyn. Kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on varmistaa, että suhteellisuusperiaatetta on noudatettu.
Ratkaisuehdotus
122 Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaisi Landgericht Düsseldorfin sille esitettämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Jos jäsenvaltion oikeudellisesti itsenäisen julkisoikeudellisen elimen virkamies rikkoo yhteisön primäärioikeuden säännöksiä tehdessään kansallisen lainsäädännön mukaisen yksittäisen päätöksen, mikään yhteisön oikeudessa ei estä sitä, että julkisoikeudellinen elin ja jäsenvaltio joutuvat tästä vahingonkorvausvastuuseen.
2) Jos kansallinen viranomainen on joko soveltanut yhteisön oikeuden kanssa ristiriidassa olevaa kansallista lainsäädäntöä tai soveltanut sitä yhteisön oikeuden vastaisesti, ei ole kyse yhteisön oikeuden ilmeisestä rikkomisesta vain sillä perusteella, ettei viranomaisella ollut harkintavaltaa asiassa.
3) EY:n perustamissopimuksen 52 artiklan on tulkittava tarkoittavan sitä, että jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset voivat asettaa sosiaaliturvajärjestelmään kuuluvaksi hammaslääkäriksi nimittämisen edellytykseksi, että sellaisella henkilöllä, joka on toisen jäsenvaltion kansalainen ja jolla on oikeus harjoittaa hammaslääkärin ammattia kyseisessä jäsenvaltiossa mutta joka ei täytä hammaslääkärin tutkintotodistusten, todistusten ja muiden muodollista kelpoisuutta osoittavien asiakirjojen vastavuoroisesta tunnustamisesta sekä toimenpiteistä sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden tehokkaan käyttämisen helpottamiseksi 25 päivänä heinäkuuta 1978 annetun neuvoston direktiivin 78/686/ETY 3 artiklassa tarkoitettuja pätevyysvaatimuksia, on oltava vastaanottavan jäsenvaltion virallisen tai kansallisen kielen taito, jota hän tarvitsee potilaidensa etujen turvaamiseksi.
(1) - Asia C-319/92, Haim, tuomio 9.2.1994 (Kok. 1994, s. I-425; Kok. Ep. XV, s. I-23; jäljempänä Haim I).
(2) - EYVL L 233, s. 1.
(3) - Ks. tuomiolauselman 3 kohta
(4) - Yhdistetyt asiat C-6/90 ja C-9/90, Francovich ym., tuomio 19.11.1991 (Kok. 1991, s. I-5357; Kok. Ep. XI, s. I-467), yhdistetyt asiat C-46/93 ja C-48/93, Brasserie du pêcheur ja Factortame, tuomio 5.3.1996 (Kok. 1996, s. I-1029) ja asia C-5/94, Hedley Lomas, tuomio 23.5.1996 (Kok. 1996, s. I-2553).
(5) - Ks. tuomion 42 kohta.
(6) - Asia 33/76, Rewe, tuomio 16.12.1976 (Kok. 1976, s. 1989, 5 kohta; Kok. Ep. III, s. 271).
(7) - Ks. tuomion 35 kohta.
(8) - Ks. tuomion 43 kohta.
(9) - Tuomiolauselman 3 kohta.
(10) - Tuomiolauselman 4 kohta.
(11) - Ks. esim. asia C-33/90, komissio vs. Italia, tuomio 13.12.1991 (Kok. 1991, s. I-5987).
(12) - Asia 106/77, tuomio 9.3.1978 (Kok. 1978, s. 629; Kok. Ep. IV, s. 73).
(13) - Asia 103/88, tuomio 22.6.1989 (Kok 1989, s. 1839; Kok. Ep. X, s. 95).
(14) - Asia C-224/97, tuomio 29.4.1999 (Kok. 1999, s. I-2517).
(15) - Yhdistetyt asiat C-178/94, C-179/94 ja C-188/94-C-190/94, tuomio 8.10.1996 (Kok. 1996, s. I-4845).
(16) - Yhdistetyt asiat C-283/94, C-291/94 ja C-292/94, tuomio 17.10.1996 (Kok. 1996, s. I-5063).
(17) - Asia C-127/95, tuomio 2.4.1998 (Kok. 1998, s. I-1531).
(18) - Asia C-392/93, tuomio 26.3.1996 (Kok. 1996, s. I-1631, tuomion 39 ja 40 kohta).
(19) - Kursivointi tässä.
(20) - Kursivointi tässä.
(21) - Tuomion 54 kohta.
(22) - Ks. tuomio edellä mainitussa asiassa Fratelli Costanzo.
(23) - Ks. tuomio edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Dillenkofer ym., tuomion 24 kohta.
(24) - Ks. tämän osalta asiassa British Telecommunications annettu tuomio.
(25) - Ks. tämän osalta asiassa Denkavit ym. annetun tuomion 52 kohta.
(26) - Ks. tämän osalta em. asioissa Brasserie du pêcheur ja Factortame annetun tuomion 57 kohta.
(27) - Asioissa C-340/89, tuomio 7.5.1991 (Kok. 1991, s. I-2357, 20 ja 21 kohta; Kok. Ep. XI, s. I-201).
(28) - Ks. edellä 27 kohta.
(29) - L 257, s. 2.
(30) - Ks. tämän säännöksen soveltamisesta yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä asia C-379/87, Groener, tuomio 28.11.1989 (Kok. 1989, s. I-3967; Kok. Ep. X, s. 275).
(31) - Asia C-55/94, Gebhard, tuomio 30.11.1995 (Kok. 1995, s. I-4165).
(32) - Ks. tuomiolauselman 6 kohta.
(33) - Asia C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda ym., tuomio 25.7.1991 (Kok. 1991, s. I-4007; Kok. Ep. XI, s. I-343).