62007CJ0336
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (čtvrtého senátu)
22. prosince 2008 (
*1
)
„Směrnice 2002/22/ES — Článek 31 odst. 1 — Přiměřené povinnosti zařazení do nabídky (‚must carry‘) — Vnitrostátní právní úprava ukládající provozovatelům analogových kabelových sítí zařadit do svých kabelových sítí všechny televizní programy vysílané terestricky — Zásada proporcionality“
Ve věci C-336/07,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím Verwaltungsgericht Hannover (Německo) ze dne 14. června 2007, došlým Soudnímu dvoru dne 19. července 2007, v řízení
Kabel Deutschland Vertrieb und Service GmbH & Co. KG
proti
Niedersächsische Landesmedienanstalt für privaten Rundfunk,
za přítomnosti:
Norddeutscher Rundfunk,
Zweites Deutsches Fernsehen,
ARTE GEIE,
Bloomberg LP,
Mitteldeutscher Rundfunk,
MTV Networks Germany GmbH, právní nástupce VIVA Plus Fernsehen GmbH,
VIVA Music Fernsehen GmbH & Co. KG,
MTV Networks Germany GmbH, právní nástupce MTV Networks GmbH & Co. oHG,
Westdeutscher Rundfunk,
RTL Television GmbH,
RTL II Fernsehen GmbH & Co. KG,
VOX Film und Fernseh-GmbH & Co. KG,
RTL Disney Fernsehen GmbH & Co. KG,
SAT. 1 Satelliten-Fernsehen GmbH a další,
Regio.TV GmbH,
Eurosport SA,
TM-TV GmbH & Co. KG,
ONYX Television GmbH,
Radio Bremen,
Hessischer Rundfunk,
Nederland 2,
Hamburg 1 Fernsehen Beteiligungs GmbH & Co. KG,
Turner Broadcasting System Deutschland GmbH,
n-tv Nachrichtenfernsehen GmbH & Co. KG,
Bayerischer Rundfunk,
Deutsches Sportfernsehen GmbH,
NBC Europe GmbH,
BBC World,
Mediendienst Borkum – Kurverwaltung NSHB Borkum GmbH,
Friesischer Rundfunk GmbH,
Home Shopping Europe GmbH & Co. KG,
Euro News SA,
Reise-TV GmbH & Co. KG,
SKF Spielekanal Fernsehen GmbH,
TV 5 Europe,
DMAX TV GmbH & Co. KG, dříve XXP TV – Das Metropolenprogramm GmbH & Co. KG,
RTL Shop GmbH,
SOUDNÍ DVŮR (čtvrtý senát),
ve složení K. Lenaerts, předseda senátu, T. von Danwitz, R. Silva de Lapuerta, G. Arestis (zpravodaj) a J. Malenovský, soudci,
generální advokát: M. Poiares Maduro,
vedoucí soudní kanceláře: R. Şereş, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 2. října 2008,
s ohledem na vyjádření předložená:
—
za Kabel Deutschland Vertrieb und Service GmbH & Co. KG H.-J. Niemeyerem a W. Spoerrem, Rechtsanwälte,
—
za Niedersächsische Landesmedienanstalt für privaten Rundfunk A. Fischerem, jako zmocněncem, ve spolupráci s C. Krebsem, právníkem,
—
za DMAX TV GmbH & Co. KG, dříve XXP TV – Das Metropolenprogramm GmbH & Co. KG, A. Luedtkem a P. Kempermannem, Rechtsanwälte,
—
za Eurosport SA M. Schmittmannem, Rechtsanwalt,
—
za Home Shopping Europe GmbH & Co. KG R. Schützem, Rechtsanwalt,
—
za Norddeutscher Rundfunk H. Brendelem, právníkem, ve spolupráci s W. Hahnem, Rechtsanwalt,
—
za MTV Networks Germany GmbH, právního nástupce VIVA Plus Fernsehen GmbH, J. Kreilem, Rechtsanwalt,
—
za SAT. 1 Satelliten-Fernsehen GmbH a další C. Wagnerem a A. Gründwaldem, Rechtsanwälte,
—
za Westdeutscher Rundfunk E.-M. Michel a M. Libertusem, právníky,
—
za TM-TV GmbH & Co. KG E. Freifrau von Weichs, Rechtsanwältin,
—
za německou vládu M. Lummou a J. Möllerem, jako zmocněnci,
—
za belgickou vládu T. Maternem, jako zmocněncem, ve spolupráci s A. Berenboomem a A. Joachimowiczem, avocats,
—
za Irsko D. O’Haganem, jako zmocněncem, ve spolupráci s A. Collinsem, SC, a N. Cahillem, barrister,
—
za švédskou vládu A. Falk, jako zmocněnkyní,
—
za vládu Spojeného království V. Jackson, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s M. Gray, barrister,
—
za Komisi Evropských společenství A. Nijenhuisem a G. Braunem, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 31 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES ze dne 7. března 2002 o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací (směrnice o univerzální službě) (Úř. věst. L 108, s. 51; Zvl. vyd. 13/29, s. 367).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Kabel Deutschland Vertrieb und Service GmbH & Co KG (dále jen „Kabel Deutschland“) a Niedersächsische Landesmedienanstalt für privaten Rundfunk (Úřad spolkové země Dolní Sasko pro soukromé televizní a rozhlasové vysílání, dále jen „NLM“) ve věci povinnosti této společnosti, kterou jí uložil uvedený úřad, šířit v analogové kabelové síti televizní kanály vysílané určitými vysílacími subjekty, které určil NLM.
Právní rámec
Právní úprava Společenství
Směrnice 2002/21/ES
3
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES ze dne 7. března 2002 o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací (rámcová směrnice) (Úř. věst. L 108, s. 33; Zvl. vyd. 13/29, s. 349, dále jen „rámcová směrnice“) ve svém pátém a šestém bodě odůvodnění uvádí:
„(5)
Konvergence odvětví telekomunikací, médií a informačních technologií znamená, že všechny přenosové sítě a služby by měly být předmětem jediného předpisového rámce. Předpisový rámec sestává z této směrnice a […] [směrnice o univerzální službě] […] (dále jen ‚zvláštní směrnice‘). Je nezbytné oddělit regulaci přenosu od regulace obsahu. Tento rámec se proto nezabývá obsahem služeb, který je poskytován po sítích elektronických komunikací prostřednictvím služeb elektronických komunikací, jako je obsah rozhlasového a televizního vysílání, finanční služby a některé služby informační společnosti, a proto jím nejsou dotčena opatření týkající se takových služeb přijatá na úrovni Společenství nebo na vnitrostátní úrovni v souladu s právem Společenství, s cílem podporovat kulturní a jazykovou rozmanitost a zajistit ochranu mediální plurality. […] Oddělením regulace přenosu od regulace obsahu není dotčeno zohlednění vazeb, které mezi nimi existují, zejména pro zaručení mediální plurality, kulturní rozmanitosti a ochrany spotřebitele.
(6)
Audiovizuální politika a regulace obsahu se provádí s ohledem na cíle obecného zájmu, jako jsou svoboda projevu, mediální pluralita, nestrannost, kulturní a jazyková rozmanitost, sociální začlenění, ochrana spotřebitele a ochrana nezletilých. […]“
4
Článek 1 odst. 3 rámcové směrnice stanoví:
„Touto směrnicí, jakož [an]i zvláštními směrnicemi nejsou dotčena opatření přijatá na úrovni Společenství nebo na vnitrostátní úrovni v souladu s právem Společenství se záměrem prosazovat cíle veřejného zájmu, zejména s ohledem na regulaci obsahu a audiovizuální politiku.“
Směrnice o univerzální službě
5
V souladu se čtyřicátým třetím bodem odůvodnění směrnice o univerzální službě „[…] by měly členské státy být schopny stanovit přiměřené povinnosti podnikům, které podléhají jejich příslušnosti, ale takové povinnosti se mají ukládat pouze tehdy, jsou-li nezbytně nutné k dosažení cílů obecného zájmu jasně vymezených členskými státy v souladu s právem Společenství; musí být přiměřené, průhledné [transparentní] a musí podléhat pravidelnému přezkoumání […]“.
6
Článek 31 uvedené směrnice, obsažený v kapitole IV, nazvané „Zájmy a práva koncových uživatelů“, který se týká povinností zařazení do nabídky, zní následovně:
„1.   Členské státy mohou podnikům podléhajícím jejich příslušnosti uložit přijatelné povinnosti ve veřejném zájmu provozovat určené kanály a služby rozhlasového a televizního vysílání využitím sítí elektronických komunikací používaných pro veřejné šíření rozhlasového a televizního vysílání [Členské státy mohou podnikům podléhajícím jejich příslušnosti a provozujícím sítě elektronických komunikací využívané k veřejnému šíření rozhlasového a televizního vysílání uložit přiměřené povinnosti zařadit do nabídky vysílání určených rozhlasových a televizních kanálů a služeb], pokud tyto sítě využívá významný počet koncových uživatelů jako hlavní prostředky pro příjem rozhlasového a televizního vysílání. Takové povinnosti se ukládají pouze tehdy, jsou-li nezbytně nutné k dosažení jasně vymezených cílů obecného zájmu, a musí být přiměřené a průhledné [transparentní]. Tyto povinnosti podléhají pravidelnému přezkoumání.
2.   Pravomoc členských států stanovit odpovídající případné úhrady, pokud jde o opatření přijatá v souladu s tímto článkem, není dotčena ani odstavcem 1 tohoto článku, ani čl. 3 odst. 2 směrnice 2002/19/ES (přístupová směrnice), přičemž musí být současně zajištěno, aby za obdobných okolností neexistovala žádná diskriminace ve vztahu k podnikům zajišťujícím sítě elektronických komunikací. Pokud je stanoveno poskytnutí úhrady, členské státy zajistí, aby bylo prováděno přiměřeným a průhledným [transparentním] způsobem.“
Vnitrostátní právní úprava
7
Ustanovení § 52 a 53 státní smlouvy o televizním a rozhlasovém vysílání a telemédiích (Rundfunkstaatsvertrag) ze dne 31. srpna 1991, ve znění osmé pozměňující státní smlouvy o televizním a rozhlasovém vysílání (Achter Rundfunkänderungsstaatsvertrag) ze dne 8. a 15. října 2004 (dále jen „RStV“), provedla do vnitrostátního práva Spolkové republiky Německo čl. 31 odst. 1 směrnice o univerzální službě.
8
Pokud jde o vysílání televizních kanálů v analogové kabelové síti, § 52 odst. 1 RStV stanoví:
„Právní úprava spolkových zemí povoluje, v rámci stávajících technických možností, simultánní a nepozměněné vysílání televizních programů, které lze přijímat na celém území spolkové republiky a které jsou legálně, v souladu s evropskou úmluvou o přeshraniční televizi, vysílány v Evropě. Vysílání televizních programů lze přerušit v souladu s evropskými předpisy v oblasti vysílání. Právní předpisy spolkových zemí o využívání analogových kanálů jsou přípustné, pokud jsou nezbytné k dosažení jasně vytyčených cílů veřejného zájmu. Mohou být přijaty zejména k zajištění pluralitního mediálního systému, jež se řídí požadavkem názorové rozmanitosti. Podrobnosti, zejména pořadí žadatelů při obsazování kabelových kanálů, upravuje právo spolkových zemí.“
9
Ustanovení § 53a RStV stanoví:
„Ustanovení § 52 a § 53 jsou pravidelně, každé tři roky a poprvé dne 31. března 2007, přezkoumávána v souladu s čl. 31 odst. 1 směrnice [o univerzální službě].“
10
Ve spolkové zemi Dolní Sasko upravuje provozování služeb radiového a televizního vysílání a poskytování mediálních služeb v analogové kabelové síti mediální zákon (Niedersächsisches Mediengesetz) ze dne 1. listopadu 2001, ve znění použitelném na spor v původním řízení, tj. ve znění ze dne 6. září 2005 (dále jen „NMedienG“).
11
Přidělování kanálů v analogové kabelové síti je upraveno v § 37 odst. 1, 2 a 7 NMedienG, který uvádí:
„1.   Kabelová síť určená k analogovému přijmu televizních programů musí umožňovat příjem alespoň těch televizních programů, které mohou být podle tohoto zákona šířeny terestricky nebo kabelem nebo které jsou vysílány podle jiného zákona spolkové země Dolní Sasko. Mají-li kanály kabelového vysílání různý technický rozsah, musí být programy uvedené v první větě zařazeny do programové nabídky s největším rozsahem. Pokud jde o provozování programů občanského vysílání, první a druhou větu je třeba použít pouze na územích určených § 28 odst. 1. […]
2.   Při nedostatečném počtu kanálů kabelového vysílání pro jiné televizní programy určí [NLM] pořadí, podle nějž jsou přidělovány kabelové kanály televizním programům, které nebyly zohledněny na základě odstavce 1. Přiměřeně budou zohledněny mediální služby ve smyslu státní smlouvy o mediálních službách (Staatsvertrag über Mediendienste). Rozhodujícím kritériem při určování tohoto pořadí je příspěvek jednotlivých programů nebo služeb k rozmanitosti nabídky kabelové sítě. Je třeba přihlédnout k potřebám informativního charakteru na úrovni regionu nebo území přesahujícího hranice spolkové země.
[…]
7.   Na územích určených v souladu s § 28 odst. 1 jsou provozovatelé kabelového vysílání povinni na žádost subjektů zabývajících se občanským vysíláním bezplatně vyhradit až jeden televizní a jeden rozhlasový kanál pro přenos jejich vysílání.“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
12
Ve spolkové zemi Dolní Sasko provozuje Kabel Deutschland kabelové sítě, jejichž je majitelem. Součástí těchto kabelových sítí je 32 kanálů, které mohou být trvale využívány k analogovému vysílání.
13
37 vedlejších účastnic ve sporu v původním řízení jsou subjekty televizního vysílání nebo poskytovateli mediálních služeb („telemédia“), z nichž někteří poskytují služby teleshoppingu (dále jen společně „vysílací subjekty“). Televizní kanály nebo telemediální služby všech těchto vysílacích subjektů jsou zařazeny do nabídky kabelových sítí společnosti Kabel Deutschland. Některé z nich jsou v některých částech spolkové země Dolní Sasko vysílány rovněž terestricky podle norem digitálního terestrického vysílání („Digital Video Broadcasting Terrestrial“, dále jen „DVB-T“).
14
Rozhodnutím ze dne 19. září 2005 rozdělil NLM, jako příslušný orgán této spolkové země, 32 televizních kanálů, které jsou k dispozici v analogové kabelové síti společnosti Kabel Deutschland, následujícím způsobem: 18 kanálů bylo přiděleno vysílacím subjektům, jejichž kanály NMedienG kvalifikuje jako „určené kanály“, jelikož již byly šířeny DVB-T; další kanál byl částečně poskytnut Bürgerfernsehen (občanská televize), rovněž jakožto subjektu vysílajícímu program určený tímto zákonem na stanovených územích. Pokud jde o zbývajících 13 kanálů, vzhledem k tomu, že počet žadatelů převyšoval počet volných kanálů, určil NLM v souladu s § 37 odst. 2 NMedienG pořadí jednotlivých vysílacích subjektů.
15
Tento režim využití kabelové sítě vedl k využití všech volných kanálů analogové kabelové sítě společnosti Kabel Deutschland.
16
Tato společnost podala k Verwaltungsgericht Hannover žalobu proti rozhodnutí ze dne 19. září 2005, ve které uplatňuje neslučitelnost ustanovení NMedienG o využívání analogové kabelové sítě s čl. 31 odst. 1 směrnice o univerzální službě. Podle společnosti Kabel Deutschland je třeba pokládat povinnost, uloženou NLM, zařadit do její analogové kabelové sítě televizní kanály určitých vysílacích subjektů z důvodu, že tyto kanály jsou již šířeny DVB-T ve velké části spolkové země Dolní Sasko, a že by tedy měly být zpřístupněny týmž koncovým uživatelům, za protiprávní. Kabel Deutschland rovněž uplatňovala protiprávnost povinnosti využívat celou kapacitu své analogové kabelové sítě, převyšuje-li, jako v projednávaném případě, počet uchazečů počet volných analogových kanálů.
17
Krom toho, NLM nahradil dne 19. dubna 2007 rozhodnutí ze dne 19. září 2005 obdobným rozhodnutím, vedoucím rovněž k využití celé kapacity analogové kabelové sítě společnosti Kabel Deutschland. S výjimkou změny několika vysílacích subjektů má toto rozhodnutí tentýž obsah jako rozhodnutí, které nahradilo, a je rovněž předmětem žaloby podané společností Kabel Deutschland v jiném řízení, které bylo na žádost účastníků původního řízení přerušeno.
18
Za těchto podmínek se Verwaltungsgericht Hannover, který má pochybnosti o slučitelnosti povinnosti uložené společnosti Kabel Deutschland a vyplývající z § 37 NMedienG s čl. 31 odst. 1 směrnice o univerzální službě, zejména co se týče přiměřenosti a únosnosti takové povinnosti, rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Je třeba považovat takové ustanovení, jako je § 37 odst. 1 [NMedienG], za slučitelné s čl. 31 odst. 1 směrnice [o univerzální službě], jestliže je provozovatel kabelové sítě nucen zařadit do své nabídky na více než polovinu kanálů, které jsou v jeho sítích k dispozici jako trvale analogově použitelné, programy, které již jsou – aniž by však pokrývaly celé území spolkové země Dolní Sasko – terestricky vysílány ve standardu DVB-T?
2)
Je třeba považovat takové ustanovení, jako je § 37 odst. 1 [NMedienG], za slučitelné s čl. 31 odst. 1 směrnice [o univerzální službě], jestliže je provozovatel kabelové sítě nucen zařadit do své nabídky ve svých analogových kabelových sítích televizní programy také v těch částech území spolkové země, ve kterých by koncový uživatel kabelového přenosu byl v každém případě schopen prostřednictvím antény nebo dekodéru přijímat tytéž televizní programy také terestricky ve standardu DVB-T?
3)
Má být pojem ‚televizní služby‘ ve smyslu čl. 31 odst. 1 první věty směrnice [o univerzální službě] vykládán tak, že zahrnuje také poskytovatele mediálních nebo telemediálních služeb, například teleshoppingu?
4)
Je třeba považovat takové ustanovení, jako je § 37 odst. 2 [NMedienG], za slučitelné s čl. 31 odst. 1 směrnice [o univerzální službě], jestliže v případě nedostatku kanálů musí příslušný vnitrostátní orgán určit pořadí žadatelů, které vede k plnému využití kanálů, jež má provozovatel kabelové sítě k dispozici?“
K předběžným otázkám
K první, druhé a čtvrté otázce
19
Svojí první, druhou a čtvrtou otázkou, které je třeba posuzovat společně, se předkládající soud v podstatě táže, zda musí být čl. 31 odst. 1 směrnice o univerzální službě vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jaká je dotčena ve věci v původním řízení, která jednak ukládá provozovateli kabelové sítě zařadit do své analogové kabelové sítě televizní kanály služby, které jsou již šířeny terestricky, což vede k obsazení více než poloviny volné kapacity této sítě, a dále ukládá, v případě nedostatku kanálů, určit pořadí žadatelů, které vede k plnému využití kanálů, jež jsou v uvedené síti k dispozici.
20
Úvodem je třeba uvést, že směrnice o univerzální službě je součástí společného předpisového rámce pro odvětví telekomunikací, médií a informačních technologií, zavedeného rámcovou směrnicí a zvláštními směrnicemi, mezi které patří, jak vyplývá z pátého bodu odůvodnění rámcové směrnice, směrnice o univerzální službě. Z toho plyne, že tento předpisový rámec musí být při výkladu ustanovení směrnice o univerzální službě zohledněn.
21
Podle čl. 31 odst. 1 směrnice o univerzální službě mohou členské státy podnikům využívajícím sítě elektronických komunikací používaných pro veřejné šíření televizního vysílání uložit přiměřené povinnosti zařadit do nabídky vysílání určených televizních kanálů a služeb, pokud tyto sítě využívá významný počet koncových uživatelů jako hlavní prostředky pro příjem takového vysílání. Toto ustanovení rovněž stanoví, že tyto povinnosti mohou být uloženy pouze tehdy, jsou-li nezbytně nutné k dosažení jasně vymezených cílů obecného zájmu, a musí být přiměřené a transparentní.
22
Aby mohly členské státy uložit povinnosti zařazení do nabídky, vyžaduje první věta uvedeného ustanovení, aby byly určeny televizní kanály a aby sítě elektronických komunikací byly využívány významným počtem koncových uživatelů jako hlavní prostředek pro příjem televizního vysílání.
23
Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že ve věci v původním řízení analogová kabelová síť posledně uvedenou podmínku splňuje, neboť v Německu se tento způsob přenosu týká přibližně 57 % domácností, a představuje tedy nejpoužívanější způsob přenosu.
24
Pokud jde o „určenost“ kanálů, na něž se může vztahovat povinnost zařazení do nabídky, ze znění čl. 31 odst. 1 směrnice o univerzální službě vyplývá, že členské státy jsou povinny konkrétně určit kanály, na něž se bude povinnost zařazení do nabídky vztahovat.
25
V tomto ohledu je třeba uvést, že § 37 odst. 1 NMedienG upřesňuje, že kabelová síť určená k analogovému přijmu programů televizních musí umožňovat příjem alespoň těch kanálů, které mohou být šířeny terestricky. Podle odstavce 2 téhož článku příslušný orgán v rozhodnutí, které musí přijmout, určí pomocí pořadí žadatelů kanály, které je provozovatel kabelové sítě povinen vysílat. Tato rozhodnutí tedy určují konkrétně kanály, na které se bude vztahovat povinnost zařazení do nabídky.
26
Pouhá okolnost, že použití vnitrostátní právní úpravy vede k tomu, že provozovatel kabelové sítě je nucen jednak zařadit do své nabídky na více než polovině kanálů, které má k dispozici, terestricky vysílané programy, a jednak poskytnout všechny své zbývající kanály k vysílání zvolených programů na základě pořadí určeného příslušným orgánem, nebrání tomu, aby mohly být tyto povinnosti považovány za vztahující se k provozování „určených“ televizních kanálů ve smyslu čl. 31 odst. 1 směrnice o univerzální službě. Uvedená směrnice totiž tím, že vyžaduje, aby byly televizní kanály, které mají být provozovány, „určené“, nezavádí množstevní podmínku.
27
Za těchto podmínek je nutno konstatovat, že § 37 NMedienG je v souladu s podmínkami zakotvenými čl. 31 odst. 1 první větou směrnice o univerzální službě, tak jak byly připomenuty v bodě 22 tohoto rozsudku.
28
Pokud jde o otázku přiměřenosti uložených povinností, která byla vznesena předkládajícím soudem, je třeba připomenout, že čl. 31 odst. 1 směrnice o univerzální službě vyžaduje, aby tyto povinnosti byly přijatelné, přiměřené, transparentní a nezbytně nutné k zajištění dosažení jasně vymezených cílů obecného zájmu.
29
Podle čtyřicátého třetího bodu odůvodnění směrnice o univerzální službě by totiž měly členské státy být schopny stanovit přiměřené povinnosti podnikům, které podléhají jejich příslušnosti, ale takové povinnosti se mají ukládat pouze tehdy, jsou-li nezbytně nutné k dosažení cílů obecného zájmu jasně vymezených členskými státy v souladu s právem Společenství; musí být přiměřené, transparentní a musí podléhat pravidelnému přezkoumání.
30
Jelikož článek 31 odst. 1 směrnice o univerzální službě cíle obecného zájmu sledované povinností provozovat televizní kanály nijak nevymezuje, přísluší jejich vymezení v souladu s právem Společenství členským státům.
31
Pro posouzení vymezení těchto cílů veřejného zájmu uskutečněného členskými státy a přiměřenosti opatření přijatých k provádění takových cílů je třeba zohlednit, jak bylo připomenuto v bodě 20 tohoto rozsudku, společný předpisový rámec pro odvětví telekomunikací, médií a informačních technologií.
32
Jak vyplývá z pátého bodu odůvodnění rámcové směrnice, je nezbytné rozlišovat regulaci přenosu od regulace obsahu. Podle uvedeného bodu odůvodnění se předpisový rámec Společenství nepoužije na obsah šířený televizním vysíláním, a v důsledku toho čl. 1 odst. 3 této směrnice stanoví, že jí, jakož i směrnicí o univerzální službě nejsou dotčena opatření přijatá na vnitrostátní úrovni v souladu s právem Společenství se záměrem prosazovat cíle veřejného zájmu, zejména s ohledem na regulaci obsahu a audiovizuální politiku. Podle šestého bodu odůvodnění rámcové směrnice se audiovizuální politika a regulace obsahu provádí s ohledem na cíle obecného zájmu, jako jsou svoboda projevu, mediální pluralita, nestrannost, kulturní rozmanitost, sociální začlenění, ochrana spotřebitele a ochrana nezletilých.
33
Je třeba zdůraznit zejména důležitost základní svobody přijímat informace, která se vztahuje na koncové uživatele a je na základě článku 10 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950, garantována členskými státy.
34
Z toho plyne, že výklad čl. 31 odst. 1 směrnice o univerzální službě nemůže zasahovat do vnitrostátních právních předpisů, které sledují v souladu s právem Společenství cíle veřejného zájmu, zejména co se týče právní úpravy v oblasti obsahu a audiovizuální politiky. V souladu s tímto rozdělením pravomocí čl. 31 odst. 1 směrnice o univerzální službě, který je součástí její kapitoly IV a nese název „Zájmy a práva koncových uživatelů“, nezakládá právo ve prospěch provozovatele kabelové sítě zvolit si kanály, které bude šířit, ale toto právo omezuje, existuje-li na základě použitelného vnitrostátního práva.
35
Aby bylo možné posoudit přiměřenost povinností zařazení do nabídky vyplývajících z uvedeného čl. 31 odst. 1, je třeba konstatovat, že pokud jde o cíle veřejného zájmu sledované vnitrostátní právní úpravou dotčenou ve věci v původním řízení, ze znění § 37 NMedienG, ve spojení s čl. 52 odst. 1 RStV, plyne, že účelem této právní úpravy je zajištění mediální plurality a rozmanitosti nabídky v analogové kabelové síti.
36
Jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí, cílem § 52 odst. 1 RStV je zajištění co nejširší nabídky v analogové kabelové síti, jakož i rozmanitost názorů v pluralitní společnosti, při zohlednění regionálních zvláštností a témat. Ustanovení § 37 NMedienG tento cíl přebírá, a zejména ve svém odstavci 2 stanoví, že rozhodujícím kritériem při určování pořadí kanálů je jejich příspěvek k rozmanitosti nabídky kabelového vysílání a že je v tomto kontextu třeba přihlédnout k potřebám informativního charakteru na úrovni regionu nebo území přesahujícího hranice spolkové země Dolní Sasko.
37
V tomto ohledu je třeba připomenout, že zachování plurality, kterou má zaručovat právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, je spojeno se svobodou projevu, tak jak je chráněna článkem 10 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, přičemž tato svoboda patří mezi základní práva zaručená právním řádem Společenství (viz rozsudky ze dne 25. července 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda, C-288/89, Recueil, s. I-4007, bod 23; ze dne 3. února 1993, Veronica Omroep Organisatie, C-148/91, Recueil, s. I-487, bod 10; ze dne 5. října 1994, TV10, C-23/93, Recueil, s. I-4795, bod 19, a ze dne 13. prosince 2007, United Pan-Europe Communications Belgium a další, C-250/06, Sb. rozh. s. I-11135, bod 41).
38
Je tak třeba připustit, že taková právní úprava sleduje cíl obecného zájmu, neboť směřuje k zachování pluralitního charakteru nabídky televizních kanálů ve spolkové zemi Dolní Sasko, a že se tak začleňuje do kulturní politiky, která má za cíl zabezpečovat v audiovizuálním odvětví svobodu projevu různých složek, zejména sociálních, kulturních a jazykových, existujících v této spolkové zemi (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek United Pan-Europe Communications Belgium a další, bod 42).
39
V tomto kontextu se předkládající soud zaprvé táže, zda je povinnost, uložená společnosti Kabel Deutschland podle § 37 odst. 1 NMedienG, zařadit do nabídky kanály, které již jsou vysílány ve standardu DVB-T, což vede k obsazení více než poloviny kapacity analogové kabelové sítě této společnosti, přiměřená ve smyslu čl. 31 odst. 1 druhé věty směrnice o univerzální službě. Tento soud se tak zabývá otázkou, zda je takové ustanovení schopno zajistit splnění cíle, který sleduje, a nejde nad rámec toho, co je nezbytné k jeho dosažení.
40
Samotný cíl zajistit koncovým uživatelům totožnou nabídku, šířenou prostřednictvím různých druhů přenosu, brání tomu, aby bylo možné připustit omezenou povinnost šíření kanálů s ohledem na okolnost, že v určitých regionech území spolkové země Dolní Sasko jsou koncoví uživatelé schopni přijímat tytéž televizní kanály terestricky. Navíc tento cíl vyžaduje, aby počet kanálů v analogové kabelové síti, které se týká povinnost zařazení do nabídky, odpovídal počtu kanálů šířených terestricky. Ve věci v původním řízení se tak dotčená povinnost, která vede k obsazení více než poloviny kanálů, které jsou k dispozici, může jevit jako přiměřená, nejsou-li možná alternativní opatření umožňující dosáhnout sledovaného cíle stejně účinným způsobem a s ohledem na počet terestricky šířených kanálů, jakož i na kapacitu analogové kabelové sítě.
41
Nicméně, aby nebyl provozovatel kabelové sítě vystaven nepřiměřeným a svévolným povinnostem, je třeba ověřit jednak fungování mechanismu zavedeného právní úpravou dotčenou ve věci v původním řízení, která při specifikaci povinnosti zařazení do nabídky odkazuje na kanály šířené terestricky, a jednak hospodářské důsledky, které z toho vyplývají pro provozovatele kabelové sítě.
42
Pokud jde o mechanismus odkazu zakotvený uvedenou právní úpravou, je třeba uvést, že Soudní dvůr při výkladu článku 49 ES rozhodl, že výhoda povinnosti zařazení do nabídky nemůže být automaticky přiznána všem televizním kanálům vysílaným stejným soukromým subjektem televizního vysílání, ale musí být striktně omezena na ty, jejichž celkový obsah programů je způsobilý takový cíl uskutečnit. Mimoto počet kanálů vyhrazených soukromým subjektům televizního vysílání majícím uvedenou výhodu nesmí zjevně překročit to, co je nezbytné pro uskutečnění tohoto cíle (viz výše uvedený rozsudek United Pan-Europe Communications Belgium a další, bod 47).
43
Je tak třeba posoudit, zda mechanismus odkazu zakotvený právní úpravou dotčenou ve věci v původním řízení zavádí takový automatismus.
44
U analogových kabelových sítí přiznává § 37 odst. 1 NMedienG výhodu povinnosti zařazení do nabídky televizním kanálům, které jsou již šířeny ve standardu DVB-T. Ze spisu předaného předkládajícím soudem Soudnímu dvoru plyne, že volba přiznat tuto výhodu kanálům šířeným DVB-T je podle ustanovení NMedienG založena na kritériích plurality a názorové rozmanitosti, jelikož rozhodnutí o takové volbě bylo přijato na základě těchto kritérií shromážděním NLM, což je orgán nezávislý na veřejných orgánech a tvořený především představiteli občanské společnosti.
45
V důsledku toho nezavádí mechanismus odkazu takový automatismus, jaký byl uveden v bodě 42 tohoto rozsudku, ale představuje pouze technický prostředek zajišťující, aby terestricky šířené kanály, jejichž šíření touto cestou bylo povoleno na základě jejich příspěvku k názorové pluralitě a rozmanitosti, byly šířeny rovněž analogovou kabelovou sítí.
46
Pokud jde o hospodářské důsledky vyplývající z povinností uložených provozovateli kabelové sítě, je třeba posoudit, zda se jeví být nepřiměřenými v důsledku skutečnosti, že mohou tomuto provozovateli bránit v tom, aby je plnil za přijatelných hospodářských podmínek, případně i s ohledem ke všem jeho činnostem.
47
Přestože toto posouzení spadá do příslušnosti předkládajícího soudu, Soudnímu dvoru nicméně podle ustálené judikatury přísluší poskytnout vnitrostátnímu soudu všechny prvky výkladu práva Společenství, které mohou být potřebné pro rozhodnutí věci, jež mu byla předložena, ať jej posledně uvedený soud uvedl v položených otázkách, či nikoli (viz zejména rozsudek ze dne 11. září 2007, Céline, C-17/06, Sb. rozh. s. I-7041, bod 29).
48
Předkládajícímu soudu tak přísluší, aby ve svém posouzení toho, zda se povinnosti uložené provozovateli kabelové sítě na základě dotčené právní úpravy ukazují být nepřiměřené, zohlednil skutečnost, že jednak provozovatel kabelové sítě se může svobodně rozhodnout, zda budou kanály jeho sítě využívány k analogovému, nebo digitálnímu vysílání, kdy posledně jmenované nepodléhá srovnatelnému režimu, a že jednak čl. 31 odst. 2 směrnice o univerzální službě přiznává členským státům možnost stanovit přiměřenou odměnu. Z tohoto hlediska přísluší předkládajícímu soudu ověřit, zda činí uložené povinnosti poskytnutí takové odměny nezbytným.
49
Předkládající soud se zadruhé táže, zda čl. 31 odst. 1 směrnice o univerzální službě brání § 37 odst. 2 NMedienG z důvodu, že posledně uvedené ustanovení ukládá orgánu příslušnému na základě zákona povinnost určit, pro zbývající kapacitu a v případě nedostatku kanálů, pořadí žadatelů, které vede k plnému využití kanálů, jež jsou v analogové kabelové síti k dispozici.
50
Z § 37 odst. 2 NMedienG vyplývá, že při nedostatečném počtu kanálů kabelové sítě pro další televizní programy určí NLM pořadí, podle nějž jsou přidělovány kabelové kanály televizním programům, které nebyly zohledněny na základě § 37 odst. 1. Rozhodujícím kritériem při určování tohoto pořadí je podle tohoto ustanovení příspěvek jednotlivých programů nebo služeb k rozmanitosti nabídky kabelového vysílání.
51
V tomto ohledu je třeba připustit, že určení pořadí přidělování zbývajících kanálů v analogové kabelové síti na základě příspěvku žadatelů k rozmanitosti nabídky v této síti může zaručit splnění cílů obecného zájmu uvedených v tomto ustanovení. Takové vnitrostátní ustanovení, jakým je § 37 odst. 2 NMedienG, totiž představuje vhodný prostředek k dosažení uvedeného kulturního cíle, jelikož v takové situaci může televizním divákům umožňovat příjem pluralitní a různorodé nabídky v analogové kabelové síti.
52
Co se týče otázky, zda právní úprava dotčená ve věci v původním řízení dosahuje těchto cílů rozumným a přiměřeným způsobem, je třeba připomenout, že čl. 31 odst. 1 směrnice o univerzální službě nezakládá právo provozovatele kabelové sítě zvolit si kanály, které bude šířit, ale toto právo omezuje, existuje-li na základě použitelného vnitrostátního práva.
53
V rámci audiovizuální politiky svěřuje uvedená právní úprava, v případě nedostatku kanálů v poměru k žádostem o ně, příslušnému orgánu úkol vybrat mezi žadateli kanály analogové kabelové sítě v závislosti na příspěvku jejich programů k rozmanitosti nabídky a informačním potřebám veřejnosti, namísto toho, aby umožňovala samotnému provozovateli kabelové sítě učinit vlastní výběr na základě čistě hospodářských úvah. Tento cíl tak může vyžadovat, aby byly veškeré kanály, které jsou k dispozici, použity, v rámci transparentního postupu chránícího práva provozovatele kabelové sítě, pro přenos kanálů, aby tak byla co největšímu počtu žadatelů, kteří na to mají na základě jimi vysílaných kanálů nárok, dána možnost přístupu do analogové kabelové sítě.
54
V důsledku toho, jelikož uložené povinnosti jsou v rámci vnitrostátní audiovizuální politiky nezbytné k dosažení cílů mediální plurality a rozmanitosti, nemůže taková právní úprava být v zásadě považována za nepřiměřenou.
55
Nicméně, pokud jde o případnou nepřiměřenost hospodářských důsledků vyplývajících z povinností zavedených vůči provozovateli kabelové sítě vnitrostátní právní úpravou, předkládajícímu soudu přísluší posoudit, zda tyto důsledky mohou tomuto provozovateli bránit v tom, aby je plnil za přijatelných hospodářských podmínek, případně i s ohledem ke všem jeho činnostem.
56
S ohledem na předcházející úvahy je třeba na první, druhou a čtvrtou otázku odpovědět tak, že čl. 31 odst. 1 směrnice o univerzální službě musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jaká je dotčena ve věci v původním řízení, která ukládá provozovateli zařadit do své analogové kabelové sítě televizní kanály a služby, které jsou již šířeny terestricky, což vede k obsazení více než poloviny volné kapacity této sítě, a která ukládá, v případě nedostatku volných kanálů, stanovit pořadí žadatelů, které vede k plnému využití kanálů, jež jsou v uvedené síti k dispozici, pokud tyto povinnosti nevyvolávají nepřiměřené hospodářské důsledky, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
Ke třetí otázce
57
Touto otázkou se předkládající soud táže, zda takové telemediální služby, jako je teleshopping, spadají pod pojem „televizní služby“ ve smyslu čl. 31 odst. 1 směrnice o univerzální službě.
58
Je třeba jednak konstatovat, že toto ustanovení neobsahuje žádnou definici pojmu „televizní služby“. K tomu, aby mohl být poskytnut výklad tohoto pojmu, je proto třeba posoudit jeho znění, jakož i jeho cíl ve světle účelu směrnice o univerzální službě.
59
Podle čl. 31 odst. 1 této směrnice mohou členské státy provozovatelům sítí elektronických komunikací uložit přiměřené povinnosti zařadit do nabídky vysílání určených rozhlasových a televizních kanálů a služeb. Znění tohoto ustanovení se týká obecně rozhlasových a televizních kanálů a služeb, aniž by specifikovalo, pro jaký druh služeb mohou být takové povinnosti uloženy, a zejména aniž by výslovně upřesňovalo, zda se může povinnost zařazení do nabídky vztahovat i na telemediální služby.
60
Uvedené ustanovení se totiž netýká obsahu televizních kanálů a služeb, ale ve skutečnosti se vztahuje k úpravě jejich přenosu prostřednictvím telekomunikačních sítí.
61
Toto konstatování vyplývá rovněž ze čtyřicátého třetího bodu odůvodnění směrnice o univerzální službě, podle kterého členské státy ukládají určité povinnosti zařazení do nabídky u sítí pro šíření rozhlasového nebo televizního vysílání pro veřejnost.
62
Z čl. 31 odst. 1 uvedené směrnice, jakož i z cíle sledovaného tímto ustanovením tak vyplývá, že zákonodárce Společenství neuložil žádné omezení povinností zařazení do nabídky týkající se obsahu televizních služeb.
63
Dále je třeba uvést, že Soudní dvůr již měl příležitost posuzovat pojem „služby televizního vysílání“ ve smyslu směrnice Rady 89/552/EHS ze dne 3. října 1989 o koordinaci některých právních a správních předpisů členských států upravujících provozování televizního vysílání (Úř. věst. L 298, s. 23; Zvl. vyd. 06/01, s. 224), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/36/ES ze dne 30. června 1997 (Úř. věst. L 202, s. 60; Zvl. vyd. 06/02, s. 321, dále jen směrnice „89/552“).
64
Soudní dvůr totiž ve svém rozsudku ze dne 2. června 2005, Mediakabel (C-89/04, Sb. rozh. s. I-4891), rozhodl, že služba spadá pod pojem „televizní vysílání“ uvedený v čl. 1 písm. a) směrnice 89/552, pokud spočívá v prvotním vysílání televizních programů určených veřejnosti, tedy neomezenému počtu možných televizních diváků, u nichž je současně přenášen tentýž obraz. V tomto ohledu je určujícím kritériem tohoto pojmu kritérium vysílání televizních programů „určených veřejnosti“, přičemž názor poskytovatele služby musí být v důsledku toho při analýze upřednostňován. Soudní dvůr tak v tomto rozsudku rovněž rozhodl, že technika přenosu obrazu není při tomto posouzení určujícím prvkem.
65
Přitom je třeba uvést, že takové telemediální služby, jako je teleshopping, šířené jednotlivými sítěmi elektronických komunikací, jsou nezávisle na jimi používané technice přenosu „určené veřejnosti“. Z toho plyne, že uvedené služby jsou „službami televizního vysílání“ ve smyslu směrnice 89/552.
66
Takovou analýzu lze použít i na pojem „televizní služby“ ve smyslu čl. 31 odst. 1 směrnice o univerzální službě. Jak totiž bylo uvedeno v bodech 52 a 53 tohoto rozsudku, cílem tohoto ustanovení není uvedené služby vymezit, ale upravit jejich přenos uložením povinností zařazení do nabídky. V důsledku toho jsou takové telemediální služby, jako je teleshopping, televizními službami ve smyslu uvedeného ustanovení a spadají do jeho působnosti.
67
Nicméně, telemediální služby, jakožto televizní služby, mohou spadat pod povinnost zařazení do nabídky uloženou členskými státy pouze tehdy, splňují-li podmínky stanovené v čl. 31 odst. 1 směrnice o univerzální službě, tak jak byly připomenuty v bodech 22 a 26 tohoto rozsudku.
68
Předkládajícímu soudu přísluší, aby posoudil, zda jsou s ohledem na všechny okolnosti věci v původním řízení takové podmínky splněny.
69
Na třetí otázku je třeba odpovědět, že pojem „televizní služby“ ve smyslu čl. 31 odst. 1 směrnice o univerzální službě zahrnuje takové telemediální služby, jako je teleshopping, pokud jsou splněny podmínky stanovené v tomto ustanovení, což přísluší posoudit předkládajícímu soudu.
K nákladům řízení
70
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:
1)
Článek 31 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES ze dne 7. března 2002 o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací (směrnice o univerzální službě) musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jaká je dotčena ve věci v původním řízení, která ukládá provozovateli zařadit do své analogové kabelové sítě televizní kanály a služby, které jsou již šířeny terestricky, což vede k obsazení více než poloviny volné kapacity této sítě, a která ukládá, v případě nedostatku volných kanálů, stanovit pořadí žadatelů, které vede k plnému využití kanálů, jež jsou v uvedené síti k dispozici, pokud tyto povinnosti nevyvolávají nepřiměřené hospodářské důsledky, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
2)
Pojem „televizní služby“ ve smyslu čl. 31 odst. 1 směrnice 2002/22 zahrnuje takové služby subjektů televizního vysílání nebo poskytovatelů mediálních služeb, jako je teleshopping, pokud jsou splněny podmínky stanovené v tomto ustanovení, což přísluší posoudit předkládajícímu soudu.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.