62007CJ0504
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (втори състав)
7 май 2009 година (
*1
)
„Регламент (EИО) № 1191/69 — Задължения за обществена услуга — Предоставяне на компенсации — Сектор на градския пътнически транспорт“
По дело C-504/07
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 234 ЕО от Supremo Tribunal Administrativo (Португалия) с акт от 23 октомври 2007 г., постъпил в Съда на, в рамките на производство по дело
Associação Nacional de Transportadores Rodoviários de Pesados de Passageiros (Antrop) и др.
срещу
Conselho de Ministros,
Companhia Carris de Ferro de Lisboa SA (Carris),
Sociedade de Transportes Colectivos do Porto SA (STCP),
СЪДЪТ (втори състав),
състоящ се от: г-н C. W. A. Timmermans, председател на състав, г-н K. Schiemann (докладчик), г-н P. Kūris, г-н L. Bay Larsen и г-жа C. Toader, съдии,
генерален адвокат: г-н D. Ruiz-Jarabo Colomer,
секретар: г-жа M. Ferreira, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 11 декември 2008 г.,
като има предвид становищата, представени:
—
за Associação Nacional de Transportadores Rodoviários de Pesados de Passageiros (Antrop) и др., от адв. J. Mota de Campos, advogado,
—
за Conselho de Ministros, от адв. A. Duarte de Almeida, advogado,
—
за Sociedade de Transportes Colectivos do Porto SA (STCP), от адв. C. Pinto Correia, advogado,
—
за германското правителство, от г-н M. Lumma, в качеството на представител,
—
за Комисията на Европейските общности, от г-жа E. Righini и г-н G. Braga da Cruz, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 73 EО и 87 EО, както и на Регламент (ЕИО) № 1191/69 на Съвета от 26 юни 1969 година относно действията на държавите членки по задължения, присъщи на концепцията за обществена услуга в железопътния, автомобилния и вътрешноводния транспорт (OВ L 156, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 1, стр. 25), изменен с Регламент (ЕИО) № 1893/91 на Съвета от (OВ L 169, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 2, стр. 59, наричан по-нататък „Регламент № 1191/69“).
2
Запитването е отправено в рамките на производство по спор между Associação Nacional de Transportadores Rodoviários de Pesados de Passageiros (Antrop), както и няколко други предприятия (наричани по-нататък „Antrop и др.“) и Conselho de Ministros, Companhia de Carris de Ferro de Lisboa SA (наричано по-нататък „Carris“) и Sociedade de Transportes Colectivos do Porto SA (наричано по-нататък „STCP“) във връзка с компенсаторните обезщетения в размер съответно на 40916478 EUR и на 12376201 EUR, отпуснати на последните за 2003 г. с Резолюция № 52/2003 на Conselho de Ministros от 27 март 2003 г.
Правна уредба
3
Първо и второ съображение от Регламент № 1191/69 гласят:
„като има предвид, че една от целите на общата транспортна политика е да бъдат отстранени несъответствията, които биха довели до значително нарушаване на условията за конкуренция, присъщи на концепцията за обществена услуга, които са наложени на транспортните предприятия от държавите членки;
като има предвид, че поради това е необходимо да бъдат премахнати задълженията за обществени услуги, определени в настоящия регламент, като има предвид, обаче, че в определени случаи е важно такива задължения да бъдат поддържани, за да бъде осигурено предоставянето на адекватни транспортни услуги; като има предвид, че адекватността на транспортните услуги трябва да бъде оценявана в светлината на предлагането и търсенето в транспортния сектор и потребностите на обществото“.
4
Член 1, параграфи 1—5 от Регламент № 1191/69 предвижда:
„1.   Настоящият регламент се прилага за транспортните предприятия, които извършват услуги по железопътен, автомобилен и вътрешен воден транспорт.
Държавите членки могат да изключат от приложното поле на настоящия регламент всички предприятия, чиято дейност се свежда изключително до осъществяване на градски, крайградски или регионални услуги.
2.   По смисъла на настоящия регламент:
—
„градски и крайградски услуги“ означава транспортни услуги, които посрещат нуждите на градски център или на агломерация, и транспортните нужди между този център или тази агломерация и техните околности;
—
„регионални услуги“ са транспортни услуги, осъществявани за задоволяване на транспортните нужди на един регион.
3.   Компетентните органи на държавите членки премахват всички задължения, присъщи на концепцията за обществена услуга, дефинирани в настоящия регламент, наложени в сферата на железопътния, автомобилния и вътрешния воден транспорт.
4.   За да гарантират предоставяне на адекватни транспортни услуги, особено тези, които отчитат фактори от социален и екологичен или градоустройствен и териториално-устройствен характер или за да предложат определени цени на билети за някои категории пътници, компетентните органи на държавите членки могат да сключват с транспортно предприятие договори за обществена поръчка. Условията и редът за действие на тези договори са уредени в раздел V.
5.   Независимо от това, компетентните органи на държавите членки могат да поддържат или налагат задълженията за обществена услуга, посочени в член 2, за някои градски, крайградски и регионални услуги за пътнически транспорт. Редът и условията за работа, включително начините за компенсация, са уредени в раздели II, III и IV.
Когато транспортно предприятие осъществява не само услуги, предмет на задължения за обществени услуги, но се занимава и с други дейности, обществените услуги трябва да бъдат осъществявани като специални отделения, отговарящи поне на следните условия:
а)
отчетите за дейността, отнасящи се до всяка от тези дейности, са отделни и частта от съответстващите им активи се използва в съответствие с действащите счетоводни правила;
б)
разходите са балансирани от приходите от дейността и плащанията от публични органи, без всякаква възможност за прехвърляне от един в друг сектор на дейността на предприятието.“
5
Съгласно член 2, параграфи 1 и 2 от Регламент № 1191/69:
„1.   „Задължения за обществени услуги“ означава задължения, които въпросните транспортни предприятия, ако изхождат само от своите търговски интереси, не биха поели или не биха поели в същата степен или при същите условия.
2.   Задълженията за обществени услуги по смисъла на параграф 1 включват задължение за експлоатиране, задължение за превоз и тарифни задължения.“
6
Член 6, параграф 2 от Регламент № 1191/69 гласи:
„Решенията за поддържане в сила на дадено задължение за обществена услуга или на част от него, или за неговото преустановяване в края на определен период, предвиждат компенсиране на произтичащите от това финансови тежести; размерът на това компенсиране се определя в съответствие с общите процедури по член 10—13.“
7
Член 10 от Регламент № 1191/69 предвижда:
„1.   В случай на задължение за експлоатиране или за превоз размерът на компенсацията, предвидена в член 6, е равен на разликата между намаляването на финансовата тежест и намаляването на приходите на предприятието, ако цялото или част от въпросното задължение е било преустановено за разглеждания период от време.
Въпреки това, когато изчисляването на икономическата неизгода е било направено чрез разпределяне между отделните части на нейните [да се чете: „неговите“] транспортни дейности на общите разходи, направени от предприятието по отношение на тези транспортни дейности, размерът на компенсацията е равен на разликата между разходите, разпределими върху тази част от дейността на предприятието, която е засегната от задължението за обществена услуга, и съответните приходи.“
8
Член 17, параграф 2, първа алинея от Регламент № 1191/69 гласи:
„Компенсацията, изплатена в съответствие с настоящия регламент, не подлежи на процедурата по предварително уведомление, залегнала в член [88], параграф 3 [EО].“
Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
9
Carris е публично предприятие, което по силата на административен договор получава концесия за обществена услуга за пътнически транспорт посредством автобуси, електрически мотриси и механични асансьори в административните граници на град Лисабон. Съгласно своите задължения за обществена услуга Carris трябва по-специално да осигурява редовното и непрекъснато изпълнение на обществената услуга, предмет на концесията, при определените от концедента тарифни условия.
10
Що се отнася до STCP, то е публично предприятие — титуляр на концесия за обществена услуга за пътнически транспорт в административните граници на град Порто по силата на Закона за преобразуването на общинска служба в акционерно дружество.
11
В замяна на предоставянето на услуги за пътнически градски транспорт Carris и STCP се ползват от дълги години от различни предимства, предоставяни от държавата. Става въпрос по-специално за компенсаторни обезщетения, за дотации в капитала и за кредитни гаранции от държавата.
12
Извън географските граници на зоните, обхванати от съответните им концесии, без да им е възложено задължение за обществена услуга, Carris и STCP експлоатират и автобусни линии, по които развиват дейност други предприятия, и по-специално Antrop и др. Последните предоставят транспортни услуги при режим на делегиране на обществена услуга и са подчинени на правила относно маршрутите, часовия график и тарифите. Antrop и др. твърдят, че поради дейността на Carris и STCP по тези линии е налице нарушение на конкуренцията и оспорват Резолюция № 52/2003.
13
Antrop и др. изтъкват, че техните ресурси се състоят единствено от оперативните им приходи от действащите тарифи, така че оперативните загуби, резултат от дейността им, се покриват изключително от собствения им капитал, докато евентуалните загуби, инвестиционни разходи и капиталът на Carris и STCP се покриват от държавни помощи. Следователно предоставянето на тези помощи съставлявало фактор на нарушаване на конкуренцията. При това положение ищците в главното производство поддържат, че в оспорваната си част Резолюция № 52/2003, нарушава националната правна уредба на конкуренцията, както и разпоредбите на общностното право в областта на държавните помощи, и по-специално член 86 EО, член 87, параграф 1 EО и членове 88 EО и 89 EО, както и Регламент № 1191/69 и Регламент (EИО) № 1107/70 на Съвета от 4 юни 1970 година за отпускане на помощи за железопътния, автомобилния и вътрешноводния транспорт (OВ L 130, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 1, стр. 54).
14
При тези обстоятелства националната юрисдикция поставя въпроса за необходимостта от преюдициално запитване на Съда.
15
След като изслушва страните и след като преценява, че подобно запитване е необходимо, Supremo Tribunal Administrativo решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
В светлината на членове 73 ЕО, 87 ЕО и 88 ЕО и на Регламент […] № 1191/69, могат ли националните власти да налагат задължения за обществена услуга на публично предприятие, на което е възложено да осигурява обществения пътнически транспорт в агломерация?
2)
При утвърдителен отговор, трябва ли националните власти да компенсират тези задължения?
3)
Трябва ли националните власти, при положение че не са длъжни да организират процедури за възлагане на обществени поръчки за предоставяне на концесия за експлоатацията на транспортна мрежа, да разпрострат задължението за компенсиране по отношение на всички предприятия, за които, с оглед на вътрешното право и в една и съща зона, се счита, че предоставят услуги за обществен пътнически транспорт?
4)
При утвърдителен отговор, какъв трябва да бъде критерият за компенсиране?
5)
В случая на предприятия за автобусен пътнически транспорт, които по силата на концесия за обществена услуга упражняват своята дейност според режим на изключителност в рамките на определени градски периметри, но също така упражняват тази дейност в конкуренция с частни предприятия извън градските зони, обект на режима на изключителност, и на които държавата ежегодно предоставя помощи, предназначени да покрият постоянните оперативни дефицити на тези предприятия, тези помощи съставляват ли държавна помощ, забранена от член 87, параграф 1 ЕО, когато:
а)
не е възможно въз основа на сигурни данни от съответното им счетоводство да се установи разликата между разходите, свързани с частта от дейността на тези предприятия в зоната, която е обект на концесията, и съответната печалба и следователно не е възможно да се изчисли допълнителният разход, произтичащ от изпълнението на задълженията за обществена услуга, който съгласно концесията би могъл да бъде обект на държавна помощ;
б)
предоставянето на транспортни услуги от въпросните предприятия може поради тази причина да се запази или увеличи, така че да намалеят възможностите за предоставяне на транспортни услуги от други предприятия, установени в тази или в друга държава членка;
в)
и това въпреки предвиденото в член 73 ЕО?
6)
Като се имат предвид условията, които Съдът извежда от член 87, параграф 1 ЕО […] по-конкретно в своето Решение от 24 юли 2003 г. по дело Altmark Trans [и Regierungspräsidium Magdeburg] (C-280/00, Recueil, стр. I-7747), за квалифицирането на една помощ като държавна („Първо, трябва да става въпрос за намеса на държавата или чрез ресурси на държавата. Второ, тази намеса трябва да е в състояние да засегне търговията между държавите членки. Трето, тя трябва да предоставя предимство на своя бенефициер. Четвърто, тя трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията.“), какви са смисълът и обхватът на изразите 1) предоставяне на преимущество, което 2) нарушава конкуренцията в положение, в което бенефициерите притежават изключителното право да предоставят обществени услуги за пътнически транспорт в градовете Лисабон и Порто, но също така осигуряват и връзките с тези градове в зони, в които действат и други оператори? С други думи, какви критерии трябва да се приложат, за да може да се заключи, че предоставянето на предимство нарушава конкуренцията? От значение ли е за тази цел да се знае какъв процент от разходите в рамките на предприятията е свързан с автобусните линии, които функционират извън зоната на изключителност? Необходимо ли е в крайна сметка отражение на помощта върху дейността, упражнявана извън зоната на изключителност (Лисабон и Порто), да е съществено?
7)
Eдинствен правен способ за налагане спазването на разпоредбите на Договора [за ЕО] относно държавните помощи ли е предвидената в членове 76 ЕО и 88 ЕО намеса на Комисията [на Европейските общности] или полезното действие на общностното право изисква нещо повече, а именно възможността за пряко прилагане на въпросните норми от националните юрисдикции по искане на частноправните субекти, които се считат за увредени от предоставянето на субсидия или помощ, противоречаща на разпоредбите относно конкуренцията?“
По преюдициалните въпроси
По въпроси от първи до четвърти
16
Доколкото по същество се отнасят до правомощията на държавите членки да налагат на транспортни предприятия задължения за обществена услуга и до компенсаторните задължения, които евентуално произтичат от това за последните, първите четири въпроса следва да бъдат разгледани заедно.
17
В самото начало следва да се отбележи, че нищо в преписката, представена на Съда, не навежда на предположението, че Португалската репу-блика е използвала възможността, предвидена в член 1, параграф 1, втора алинея от Регламент № 1191/69, да изключи от приложното поле на последния предприятията, чиято дейност се свежда изключително до осъществяване на градски, крайградски или регионални услуги. Следователно разпоредбите на този регламент са напълно приложими към главното производство и преюдициалните въпроси трябва да се разгледат в светлината на тези разпоредби.
18
С цел същевременно да премахне задълженията, присъщи на концепцията за обществена услуга, както е видно от първо и второ съображение и от член 1, параграф 3 от Регламент № 1191/69, член 1, параграф 5 от същия предвижда, че компетентните органи на държавите членки могат да поддържат или налагат задълженията за обществена услуга, посочени в член 2, за някои градски, крайградски и регионални услуги за пътнически транспорт. Редът и условията за работа, включително начините за компенсация, са уредени в раздели II, III и IV от същия регламент.
19
По силата на член 6, параграф 2 от Регламент № 1191/69 решенията за поддържане в сила на дадено задължение за обществена услуга или на част от него или за неговото преустановяване в края на определен период предвиждат компенсиране на произтичащите от това финансови тежести; размерът на това компенсиране се определя в съответствие с общите процедури по членове 10—13 от посочения регламент.
20
Като се има предвид, че задължението за компенсиране по силата на Регламент № 1191/69 е неизбежно свързано с изпълнение на задължения за обществена услуга, според хипотезата, посочена от запитващата юрисдикция в рамките на третия въпрос, предприятията, които се разглеждали като предоставящи обществени услуги за пътнически транспорт в агломерация, без да им е било възложено задължение за обществена услуга, нямало да могат да се ползват от подобна компенсация.
21
При това положение на първите четири въпроса следва да се отговори, че Регламент № 1191/69 трябва да се тълкува в смисъл, че разрешава на държавите членки да налагат задължения за обществена услуга на публично предприятие, на което е възложено да осигурява обществения пътнически транспорт в агломерация, и че предвижда за произтичащите от подобни задължения финансови тежести компенсиране, което се определя в съответствие с разпоредбите на посочения регламент.
По петия въпрос
22
С петия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали предоставянето от държава членка на компенсаторни обезщетения, като разглежданите в главното производство, на транспортни предприятия, титуляри на концесия за обществена услуга и ползващи се в рамките на определен градски периметър от режим на изключителност поради задълженията за обществена услуга, които са им възложени, съставлява държавна помощ, забранена от член 87, параграф 1 EО, когато в допълнение тези предприятия упражняват своята дейност и в конкуренция с частни оператори извън посочения периметър и следователно не е възможно да се изчисли допълнителният разход, произтичащ от изпълнението на задълженията за обществена услуга.
23
Най-напред следва да се констатира, че член 87 EО е част от общите разпоредби на Договора относно държавните помощи, докато член 73 EО въвежда в областта на транспорта дерогация от общите правила, приложими към държавните помощи, като предвижда, че помощите, които отговарят на нуждата от координация на транспорта или които представляват компенсация за изпълнението на някои задължения, присъщи на понятието за публична услуга, са съвместими с Договора. Регламент № 1191/69 въвежда режим, който държавите членки са длъжни да спазват, когато възнамеряват да възложат задължения за обществена услуга на предприятия за автомобилен транспорт (вж. Решение по дело Altmark Trans и Regierungspräsidium Magdeburg, посочено по-горе, точка 53).
24
Съгласно член 6, параграф 2 от Регламент № 1191/69 решенията за поддържане в сила на дадено задължение за обществена услуга или на част от него или за неговото преустановяване в края на определен период предвиждат компенсиране на произтичащите от това финансови тежести; като размерът на това компенсиране се определя в съответствие с общите процедури по членове 10—13 от същия регламент.
25
Член 10 от Регламент № 1191/69 изисква по-специално в случай на задължение за експлоатиране или за превоз размерът на компенсацията да е равен на разликата между намаляването на финансовата тежест и намаляването на приходите на предприятието, ако цялото или част от въпросното задължение е било преустановено за разглеждания период от време. Въпреки това когато изчисляването на икономическата неизгода е било направено чрез разпределяне между отделните части на неговите транспортни дейности на общите разходи, направени от предприятието по отношение на тези транспортни дейности, размерът на компенсацията е равен на разликата между разходите, разпределими върху тази част от дейността на предприятието, която е засегната от задължението за обществена услуга, и съответните приходи.
26
Както обаче е видно от констатациите на запитващата юрисдикция, отразени в самата формулировка на петия въпрос, тъй като дейностите на Carris и на STCP извън съответния им периметър на изключителност не са предмет на задължение за обществена услуга, не е възможно въз основа на сигурни данни от счетоводството на тези две дружества да се установи разликата между разходите, свързани с частта от дейността на тези предприятия в зоните, които са обект на съответната им концесия, и съответната печалба и следователно не е възможно да се изчисли допълнителният разход, произтичащ от изпълнението на задълженията за обществена услуга от тези предприятия.
27
При тези обстоятелства изискването, прогласено в член 10 от Регламент № 1191/69, не е изпълнено, тъй като разходите, свързани с частта от дейността на Carris и на STCP в зоните, обект на изключителна концесия, предоставена на всяко от тях, не биха могли да се установят със сигурност.
28
Следователно в подобен случай тъй като не са били предоставени в съответствие с Регламент № 1191/69, компенсаторните обезщетения, от които са се ползвали споменатите предприятия, не са съвместими с общностното право и в резултат не е необходимо да се разглеждат през призмата на разпоредбите на Договора относно държавните помощи, и по-специално на член 87, параграф 1 ЕО (вж. в този смисъл Решение по дело Altmark Trans и Regierungspräsidium Magdeburg, посочено по-горе, точка 65).
29
Предвид гореизложеното, на петия въпрос следва да се отговори, че Регламент № 1191/69 не допуска предоставянето на компенсаторни обезщетения като разглежданите в главното производство, когато не е възможно да се определи размерът на разходите, свързани с дейността на съответните предприятия в рамките на изпълнението на техните задължения за обществена услуга.
По шестия въпрос
30
Предвид отговора на петия въпрос не е необходимо да се отговаря на шестия въпрос.
По седмия въпрос
31
С този въпрос националната юрисдикция по същество иска да установи каква е ролята на националните юрисдикции, когато установят, че държавна помощ е била предоставена в нарушение на разпоредбите на общностното право.
32
Тъй като разглежданите в главното производство компенсаторни обезщетения попадат в приложното поле на Регламент № 1191/69, съвместимостта им с общностното право трябва да се прецени, както беше припомнено в точка 28 на настоящото съдебно решение, според разпоредбите, предвидени от този регламент, а не с оглед на разпоредбите на Договора относно държавните помощи.
33
В случай че запитващата юрисдикция достигне да заключението, че споменатите обезщетения не са били предоставени в съответствие с Регламент № 1191/69, тя следва да изведе — предвид факта, че този регламент е пряко приложим — всички последици съобразно националното право по отношение на валидността на актовете за привеждане в изпълнение на посочените обезщетения.
34
Предвид гореизложеното, на седмия въпрос следва да се отговори, че когато национална юрисдикция установи несъвместимост на някои помощи с Регламент № 1191/69, тя следва да изведе всички последици съобразно националното право по отношение на валидността на актовете за привеждане в изпълнение на посочените обезщетения.
По съдебните разноски
35
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:
1)
Регламент (ЕИО) № 1191/69 на Съвета от 26 юни 1969 година относно действията на държавите членки по задължения, присъщи на концепцията за обществена услуга в железопътния, автомобилния и вътрешноводния транспорт, изменен с Регламент (ЕИО) № 1893/91 на Съвета от, трябва да се тълкува в смисъл, че разрешава на държавите членки да налагат задължения за обществена услуга на публично предприятие, на което е възложено да осигурява обществения пътнически транспорт в агломерация, и че предвижда за произтичащите от подобни задължения финансови тежести компенсиране, което се определя в съответствие с разпоредбите на посочения регламент.
2)
Регламент № 1191/69, изменен с Регламент № 1893/91, не допуска предоставянето на компенсаторни обезщетения като разглежданите в главното производство, когато не е възможно да се определи размерът на разходите, свързани с дейността на съответните предприятия в рамките на изпълнението на техните задължения за обществена услуга.
3)
Когато национална юрисдикция установи несъвместимост на някои помощи с Регламент № 1191/69, изменен с Регламент № 1893/91, тя следва да изведе всички последици съобразно националното право по отношение на валидността на актовете за привеждане в изпълнение на посочените обезщетения.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: португалски.