61999CC0372_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. Con el presente recurso por incumplimiento de Estado, la Comisión reprocha a la República Italiana no haber adaptado completamente su Derecho interno a la Directiva 93/13/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores (en lo sucesivo, «Directiva 93/13»). Después del desistimiento parcial por parte de la Comisión, solamente queda uno de los cuatro fundamentos jurídicos originales de la demanda. Este fundamento concierne a la adaptación de la legislación interna al artículo 7, apartado 3, de la Directiva 93/13. Se trata de la cuestión de saber hasta qué punto el Derecho italiano prevé el recurso de una asociación no sólo contra la utilización sino también contra la recomendación de cláusulas abusivas.
II. Marco jurídico
1) Directiva 93/13
2. El artículo 7 de la Directiva 93/13 establece:
«1. Los Estados miembros velarán por que, en interés de los consumidores y de los competidores profesionales, existan medios adecuados y eficaces para que cese el uso de cláusulas abusivas en los contratos celebrados entre profesionales y consumidores.
2. Los medios contemplados en el apartado 1 incluirán disposiciones que permitan a las personas y organizaciones que, con arreglo a la legislación nacional, tengan un interés legítimo en la protección de los consumidores, acudir según el derecho nacional a los órganos judiciales o administrativos competentes con el fin de que éstos determinen si ciertas cláusulas contractuales, redactadas con vistas a su utilización general, tienen carácter abusivo y apliquen los medios adecuados y eficaces para que cese la aplicación de dichas cláusulas.
3. Los recursos mencionados en el apartado 2 podrán dirigirse, respetando la legislación nacional, por separado o conjuntamente contra varios profesionales del mismo sector económico o contra sus asociaciones que utilicen o recomienden que se utilicen las mismas cláusulas contractuales generales o cláusulas similares.»
3. Según el artículo 10, la adaptación del Derecho nacional a la Directiva debía realizarse, a más tardar, el 31 de diciembre de 1994.
2) El Derecho italiano
4. La adaptación del Derecho italiano a la Directiva 93/13 se realizó a través de la Ley nº 52, de 6 de febrero de 1996 (en lo sucesivo, «Ley 52/96»). En virtud de esta Ley, se introdujeron en el Codice civile (Código civil italiano) los artículos 1469 bis a 1469 sexies. La adaptación al artículo 7 de la Directiva se realizó a través del artículo 1469 sexies del Codice civile Según este artículo, las asociaciones de protección de los consumidores, las asociaciones profesionales, las cámaras de industria y de comercio, las cámaras de artesanos y las cámaras agrarias pueden recurrir ante los tribunales contra aquellos profesionales o aquellas asociaciones de profesionales que utilicen cláusulas contractuales generales y solicitar la prohibición judicial de la utilización de cláusulas abusivas.
5. En el marco del procedimiento presente, el gobierno italiano alega, además, que la adaptación del Derecho interno al artículo 7 se realizó también a través del artículo 3 de la Ley nº 281, de 30 de julio de 1998 (en lo sucesivo, «Ley 281/98»). Este artículo dispone que las asociaciones de consumidores y de usuarios inscritas en la lista mencionada en el artículo 5 de la Ley 281/98, tienen capacidad para actuar judicialmente con el fin de proteger los intereses de la colectividad. De manera especial, pueden solicitar al tribunal que prohíba las medidas y los comportamientos que perjudiquen los intereses de los consumidores.
6. El artículo 5 de la Ley 281/98 establece las condiciones para que las asociaciones de protección de los consumidores puedan inscribirse en la lista mencionada en el artículo 3. Esta lista será gestionada por el Ministerio de Industria, Comercio y Artesanado.
III. Procedimiento y pretensiones de las partes
7. En el marco de un procedimiento administrativo previo, que se desarrolló conforme a Derecho, la Comisión dirigió el 18 de diciembre de 1998 un dictamen motivado al Gobierno italiano. Tras considerar insuficiente la respuesta dada el 15 de marzo de 1999 por el Gobierno italiano, la Comisión presentó recurso contra el Gobierno italiano el 6 de octubre de 1999. Tres de los fundamentos originales de la demanda fueron retirados mediante el escrito de la demanda presentado el 19 de marzo de 2000. Ahora la Comisión solicita al Tribunal de Justicia simplemente que:
1) Declare que la República italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 93/13/CEE en la medida en que no ha adoptado dentro de plazo las medidas necesarias para la adaptación completa de su legislación a la Directiva 93/13/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores.
2) Condene en costas a la República Italiana.
8. La República Italiana solicita al Tribunal de Justicia que:
1) Desestime el recurso.
2) Condene en costas a la Comisión.
VI. Alegaciones de las partes
1) La Comisión
9. La Comisión reprocha la adaptación incompleta al artículo 7, apartado 3, de la Directiva 93/13. Según ella, el apartado 1 de dicho artículo tiene como objetivo el cese del uso de cláusulas abusivas. Para esto, es necesaria una protección jurisdiccional preventiva que ofrezca la posibilidad de actuar incluso contra la recomendación de la aplicación de una cláusula. Según la Comisión, el control preventivo es especialmente útil para los consumidores, porque de esta forma se puede impedir de una vez por todas la utilización de una cláusula abusiva. Para fundamentar su opinión, la Comisión se apoya en la formulación del apartado 2 del mismo artículo «cláusulas contractuales, redactadas con vistas a su utilización general», de donde se deduce que la cláusula de que se trate no tiene que haber sido utilizada aún. Por lo demás, la Comisión se remite al apartado 3 de dicho artículo, que prevé expresamente un recurso contra la recomendación de cláusulas abusivas. El carácter preventivo del artículo 7 resulta, además, de su conexión sistemática con el artículo 6 de la Directiva. Éste regula la consecuencia jurídica del uso de una cláusula abusiva, a saber, que no vincula al consumidor. Solamente se dispondrá de medios apropiados y eficientes para poner fin a la utilización de cláusulas abusivas si se aprueban especialmente medidas preventivas contra la recomendación misma de estas cláusulas. Finalmente, la Comisión hace referencia a la génesis de la Directiva 93/13 y cita la justificación de la propuesta modificada de la Comisión, según la cual se deben admitir expresamente procedimientos puramente preventivos, añadiendo que el Consejo aprobó esta justificación al adoptar este punto de la propuesta de la Comisión sin modificación alguna.
10. En opinión de la Comisión, este control preventivo no está garantizado en el Derecho italiano. Según el artículo 1469 sexies del Codice civile solamente se puede proceder contra la utilización de cláusulas abusivas, pero no contra la recomendación de las mismas. Lo mismo se puede decir del artículo 3 de la Ley 281/98, que igualmente sólo otorga legitimación para recurrir contra la utilización de cláusulas abusivas.
11. Frente a la objeción de que una recomendación, por su carácter no vinculante, no puede lesionar los derechos de una persona y de que, por tanto, no puede servir de fundamento a la legitimación activa responde la Comisión que las recomendaciones se hacen después realidad y que, por eso, el legislador comunitario ha creado conscientemente este recurso preventivo. Por lo demás, un Estado miembro no puede, según jurisprudencia constante, invocar las exigencias de su ordenamiento jurídico interno para eludir su obligación de adaptar su Derecho interno a las directivas.
12. La Comisión considera que por motivos de sistemática jurídica no se puede aplicar en absoluto el artículo 3 de la Ley 281/98. Se trata, según ella, de una regla de carácter general que, según el principio lex specialis derogat legi generali, es desplazada por el artículo 1469 sexies del Codice civile, que es una norma especial.
13. Para el caso en que se pudiera deducir del artículo 3 una protección jurisdiccional preventiva, la Comisión imputa una violación de los principios de seguridad y de transparencia jurídicas. Una legitimación activa contra las recomendaciones derivada del artículo 3 está en flagrante contradicción con lo dispuesto en el artículo 1469 sexies del Codice civile, que no la reconoce, y con el artículo 100 del Codice di procedura civile (Ley de Enjuiciamiento Civil), que hace depender la admisibilidad de una demanda de la existencia de un interés legítimo en ejercitar la acción, interés que, según las alegaciones del Gobierno italiano, no existe en el caso de una demanda contra una recomendación puesto que ésta no tiene carácter vinculante.
14. Además, el artículo 3 de la Ley 281/98 da lugar una limitación inadmisible del círculo de personas que poseen legitimación activa. Italia ha utilizado la facultad que le otorga el apartado 3 del artículo 7 de fijar el círculo de las personas legitimadas promulgando el artículo 1469 sexies del Codice civile. El círculo de personas legitimadas definido por este artículo es más amplio que el establecido por el artículo 3 de la Ley 281/98. El establecer un círculo diferente de personas legitimadas, según se impugne el uso de una cláusula -en este caso el círculo más amplio fijado en el artículo 1469 sexies del Codice civile- o la recomendación de una cláusula -en este caso el círculo más reducido establecido en el artículo 3 de la Ley 281/98-, va en contra del sentido del artículo 7 de la Directiva 93/13.
2) El Gobierno italiano
15. El Gobierno italiano niega el incumplimiento. En su opinión, el Derecho italiano se ha adaptado completamente a los derechos resultantes del apartado 3 del artículo 7 de la Directiva 93/13.
16. En primer lugar hay que señalar que el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 93/13 exige que se prevean en el Derecho nacional medios adecuados y eficaces para que cese el uso de cláusulas abusivas en los contratos. Esto implica, según el Gobierno italiano, la utilización real de las cláusulas en los contratos. La utilización efectiva, y no sólo potencial, de las cláusulas es un requisito importante para que se brinde la posibilidad de interponer un recurso.
17. En principio no su puede interponer recurso contra una recomendación. Una recomendación no es vinculante y, por tanto, no puede lesionar los derechos de ninguna persona. En este sentido, nadie tiene un interés específico en ejercitar una acción contra una recomendación, interés que, sin embargo, según el artículo 100 del Codice di procedura civile es necesario para la admisibilidad de una demanda.
18. Pero tan pronto como se demuestre que una actuación basada en la aplicación de una cláusula lesiona los intereses de los consumidores, el juez, en virtud del artículo 3 de la Ley 281/98, puede prohibir también tales medidas. Entre estas medidas se pueden citar las recomendaciones. La protección jurisdiccional otorgada por el artículo 3 de la Ley 281/98 va dirigida contra la persona responsable del comportamiento que lesiona los intereses de los consumidores. Esta persona puede ser también la que recomienda el uso de una cláusula abusiva.
19. Respecto al círculo de las personas que poseen legitimación activa, el Gobierno italiano se remite al apartado 2 del artículo 7 de la Directiva 93/13. Esta disposición autoriza a los Estados miembros a fijar el círculo de las personas legitimadas. Si Italia ha definido este círculo en el artículo 1469 sexies del Codice civile y en el artículo 3 de la Ley 281/98, esto responde únicamente el ejercicio de la competencia atribuida en el artículo 7 de la Directiva y no puede contravenir el sentido de este artículo.
20. Una aplicación paralela de estas normas no está excluida por la regla lex specialis. Se trata de normas de procedimiento y no de normas de derecho sustantivo.
V. Apreciación jurídica
1) Determinación de la amplitud de la obligación derivada del apartado 3 del artículo 7 de la Directiva 93/13 de adaptar el derecho nacional
21. En primer lugar, es necesario fijar la amplitud de la obligación de adaptar el Derecho nacional que incumbe a Italia en virtud del apartado 3 del artículo 7 de la Directiva 93/13. Entre las partes existe desavenencia sobre el alcance de la protección preventiva del apartado 3 del artículo 7 de la Directiva. El Gobierno italiano, invocando la formulación del apartado 1 del artículo 7 de la Directiva, según el cual debe cesar el «uso» de cláusulas abusivas, exige que la cláusula abusiva contra la que se dirige el recurso sea realmente utilizada y no sólo que exista la posibilidad de hacerlo. Solamente entonces se irroga, según el Gobierno italiano, un perjuicio a los intereses de los consumidores y nace el derecho a interponer un recurso. Esto concuerda con el artículo 100 del Codice di procedura civile, que hace depender la admisibilidad de una demanda de la existencia de un interés legítimo en ejercitar la acción, lo cual sólo sucede si se atacan los intereses de los consumidores mediante el uso efectivo de una cláusula abusiva.
22. Por el contrario, la Comisión, invocando el tenor literal del artículo 7, sostiene la conexión sistemática del mismo con el artículo 6, e, invocando la génesis de la Directiva 93/13, opina que ésta tiene un carácter preventivo, que quedaría desatendido si no existiera un recurso contra la mera recomendación de cláusulas abusivas aun en el caso de que no llegaran a utilizarse efectivamente. El recurso contra una recomendación es un medio eficaz para la protección del consumidor ya que en ese primer estadio se puede constatar de una vez por todas la posibilidad de que una determinada cláusula sea utilizada de forma abusiva y así se excluye desde un principio su uso en innumerables casos.
23. La determinación del ámbito de aplicación y de protección del apartado 3 del artículo 7 de la Directiva 93/13 debe basarse en su tenor literal. En él se distingue entre utilización, por un lado, y recomendación de la utilización de una cláusula abusiva, por otro. De ello se deduce que la Directiva pretende regular dos supuestos diferentes. La opinión del Gobierno italiano no atiende suficientemente este aspecto. Si se tratara siempre de un uso efectivo, porque sólo entonces se lesionan los intereses del consumidor, desaparecería la diferencia entre ambas categorías. Si el autor de la Directiva hubiera pretendido esto, hubiera dicho que se debe ofrecer un recurso cuando se utiliza una cláusula abusiva o cuando haya peligro de que se utilice. Pero ninguna de las versiones de la Directiva 93/13 responde a estos términos.
24. La referencia a las exigencias de la Ley de enjuiciamiento civil italiana manifiesta claramente que el apartado 3 del artículo 7 de la Directiva exige el establecimiento de una protección jurisdiccional atípica en el Derecho de los Estados miembros. Se trata del establecimiento de una demanda colectiva de carácter preventivo. Tanto la protección jurisdiccional preventiva como la ejercitada a través de una demanda colectiva se caracterizan porque no exigen que se hayan vulnerado los propios derechos del demandante. No concuerdan con los recursos clásicos, cuya admisibilidad, presupone, por lo general, que el recurrente haya resultado perjudicado en sus propios intereses jurídicos. En este sentido, se trata de formas atípicas de protección jurisdiccional, y su inclusión en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros resulta extraordinariamente difícil, pues, al igual que el ordenamiento italiano, todos exigen en principio que la parte actora posea un interés legítimo en ejercitar la acción. Esto se debería tener en cuenta al fijar las exigencias que deben cumplir los actos nacionales de adaptación, sin reducir con ello el alcance de los derechos que otorga el apartado 3 del artículo 7 de la Directiva 93/13.
25. La objeción del Gobierno italiano basada en el artículo 100 del Codice di procedura civile no se sostiene. Según jurisprudencia reiterada, un Estado miembro no puede alegar circunstancias de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de sus obligaciones comunitarias. Aunque el artículo 100 del Codice di procedura civile supedita en principio la admisibilidad de una demanda a la existencia de un interés legítimo en el ejercicio de al acción, sin embargo esto no exime al legislador italiano de su obligación de establecer, en el marco de la adaptación de la legislación nacional a la Directiva 93/13, una vía de recurso contra las recomendaciones de utilización de cláusulas contractuales abusivas, aunque en estos casos no se cumplan los requisitos del artículo 100 del Codice di procedura civile.
26. La remisión que hace el Gobierno italiano al apartado 1 del artículo 7 no parece conducir a nada, como tampoco la que efectúa la Comisión al apartado 2 del mismo artículo. En realidad, el apartado 1 habla del «uso», mientras que el apartado 2 habla de «cláusulas contractuales redactadas con vistas a su utilización general [...]». Por tanto, la lógica interna del artículo 7 de la Directiva no parece que pueda arrojar mucha luz sobre la cuestión aquí planteada.
27. La comparación que hace la Comisión con el artículo 6 de la Directiva tampoco resulta de utilidad. Este artículo regula la consecuencia jurídica de la utilización de una cláusula abusiva, es decir, su ineficacia. Esta reglamentación de Derecho sustantivo no permite llegar a una conclusión para resolver la cuestión procesal de si las demandas presentadas contra una recomendación son admisibles o no.
28. Sin embargo conviene hacer referencia al penúltimo considerando de la Directiva. Dice así: «las personas u organizaciones, que, con arreglo a la legislación nacional, tengan un interés legítimo en la protección del consumidor, deben poder presentar un recurso contra las cláusulas contractuales redactadas con vistas a su utilización general en los contratos celebrados con consumidores, en especial las cláusulas abusivas, ya sea ante un órgano judicial o ante una autoridad administrativa con competencia para decidir sobre las demandas o para emprender las acciones judiciales adecuadas; que esta facultad, sin embargo, no supone el control sistemático previo de las condiciones generales utilizadas en tal o cual sector económico». Este considerando, que hace referencia a la reglamentación del artículo 7, se opone, ante todo en la última frase, a un control de las recomendaciones que no conducen a una utilización, pues excluye expresamente un «control sistemático previo».
29. Pero esta exclusión se refiere únicamente a las «condiciones generales» utilizadas en un sector económico cualquiera. El texto de la Directiva no da ninguna otra explicación de este concepto, ni en este considerando ni en las demás disposiciones. Por esto, no se puede aclarar su significado mas allá de toda duda. Pero hay ciertas razones que indican que este concepto no se refiere a cláusulas contractuales formuladas. Pues, de lo contrario, hubiera sido lógico emplear también este último concepto, que aparece también en otras partes de los considerandos -véanse, por ejemplo, los considerandos segundo, octavo y duodécimo- y en la parte dispositiva de la Directiva -véanse el artículo 1, apartado 2, y el artículo 2, letra a)-, en el penúltimo considerando. Por lo demás, tampoco se puede equiparar necesariamente un «control previo» con la admisibilidad de un recurso preventivo dirigido contra la recomendación de la utilización de unas cláusulas determinadas. Un control previo podría consistir también en una autorización previa. Por esto, hay que suponer que el penúltimo considerando de la Directiva no impide la interpretación de que el apartado 3 del artículo 7 de la Directiva exige la creación de recursos preventivos. Este resultado se corresponde con lo obiter dictum en la sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de junio de 2000 en los asuntos acumulados C-240/98 a C-244/98. No tiene ninguna importancia el que la cláusula abusiva sea realmente utilizada.
2) Relaciones entre el artículo 1469 sexies del Codice civile y el artículo 3 de la Ley 281/98
30. Por tanto, si está claro que Italia, en virtud del apartado 3 del artículo 7 de la Directiva 93/13, está obligada a establecer un recurso contra la recomendación del uso de cláusulas abusivas, resta por examinar hasta qué punto ha cumplido con este deber. El artículo 1469 sexies del Codice civile, en los términos en que está redactado, solamente prevé un recurso contra el uso de cláusulas abusivas. Pero la jurisprudencia italiana y la línea dominante de la doctrina italiana dan una interpretación amplia del concepto «uso», de forma que comprende también la recomendación de cláusulas abusivas. Queda por examinar si esta interpretación que hace de la Directiva la jurisprudencia y la doctrina satisface las exigencias de seguridad y de transparencia jurídica.
31. Sin embargo, el Gobierno italiano no se adhiere a esta interpretación. Según sus alegaciones, el recurso preventivo puede basarse sobre todo en el artículo 3 de la Ley 281/98. Al examinar hasta qué punto el artículo 3 de la Ley 281/98 ofrece un recurso contra la recomendación de la utilización de una cláusula contractual abusiva, surge ante todo la cuestión de si se puede aplicar dicha norma junto con el artículo 1469 sexies del Codice civile. La Comisión lo niega, invocando en el carácter general de la Ley 281/98. Según la regla lex specialis, el artículo 1469 sexies, en cuanto norma especial, tiene primacía.
32. Como ya se ha señalado, el tenor literal del artículo 1469 sexies del Codice civile no autoriza ningún recurso contra la recomendación de una cláusula contractual abusiva. Por el contrario, el tenor del artículo 3 de la Ley 281/98, que habla de las medidas y de las formas de comportamiento, abarca también un recurso contra la recomendación del uso de cláusulas abusivas. Por tanto, esta Ley, al menos en este aspecto, va más allá del ámbito de aplicación del artículo 1469 sexies del Codice civile.
33. A la cuestión de si una disposición queda excluida por otra en virtud de la regla lex specialis, hay que responder partiendo no sólo de los elementos constitutivos de ambas normas, sino, sobre todo, de las consecuencias jurídicas. Solamente cuando las consecuencias jurídicas se excluyan mutuamente es cuando la relación lógica de la especialidad da lugar al desplazamiento de la norma más general. Las disposiciones del artículo 1469 sexies del Codice civile y del artículo 3 de la Ley 281/98 regulan los requisitos para la admisibilidad de un recurso. El ámbito de aplicación del artículo 3 es, en los términos en que está redactado, más amplio que el del artículo 1469 sexies del Codice civile El último se refiere expresamente sólo a la utilización de cláusulas abusivas, mientras que el primero abarca todas las medidas y formas de comportamiento que lesionan los intereses de los consumidores y usuarios. Ambas normas establecen también un círculo diferente de personas con legitimación activa. El círculo del artículo 3 es más reducido y abarca solamente a las asociaciones inscritas en la lista elaborada de conformidad con el artículo 5 de la Ley 281/98. Por el contrario, el artículo 1469 sexies del Codice civile contiene una definición abstracta que el juez debe aplicar en cada caso. Desde el punto de vista de los elementos constitutivos existen ya dudas de si entre ambas normas puede existir una relación de especialidad, pues solamente coinciden en parte. Algunos casos vienen regulados por el artículo 1469 sexies del Codice civile (acciones de asociaciones que no figuran en la lista prevista por el artículo 5 de la Ley 281/98), otros están regulados por el artículo 3 de la Ley 281/98 (acciones contra recomendaciones) y otros, por ambas normas (acciones de las asociaciones inscritas en la lista contra la utilización de cláusulas abusivas). Tampoco se excluyen por razón de la consecuencia jurídica regulada por ellas, a saber la admisibilidad del recurso respectivo. Ni el Gobierno italiano ni la Comisión han aportado nada de lo que resulte que, por ejemplo, una demanda inadmisible en virtud del artículo 1469 sexies del Codice civile no pueda ser declarada admisible en virtud del artículo 3 de la Ley 281/98 si se dan los requisitos exigidos por éste, y al contrario. Por tanto, resulta muy dudoso que se pueda aplicar la regla de la lex specialis.
34. El sentido y la finalidad de las disposiciones y la voluntad del legislador, en la medida en que ésta se refleja en el texto de la ley, tampoco permiten llegar a ningún otro resultado. El Derecho italiano se adaptó a lo dispuesto en la Directiva 93/13 a través de la Ley 52/96, que introdujo el artículo 1469 sexies del Codice civile, según alegan las dos partes del litigio. La ulterior Ley 281/98, en su artículo 1, apartado 1, hace referencia expresamente al Derecho comunitario y en el artículo 1, apartado 2, letra e), a la corrección, trasparencia y equidad de las relaciones contractuales. Nada indica que con esta Ley no se puedan ampliar, en relación con el artículo 1469 sexies del Codice civile, los derechos de los consumidores.
35. En todo caso, la norma de la lex specialis sería aplicable en favor del artículo 1469 sexies del Codice civile si se probara que el legislador italiano hubiera querido excluir deliberadamente la posibilidad de interposición de un recurso contra la recomendación del uso de una cláusula. En este sentido se podría interpretar la afirmación inicial del Gobierno italiano de que una demanda contra una recomendación no es, en principio, admisible, ya que una recomendación no es vinculante y, por tanto, no puede vulnerar los derechos de un consumidor. Por esta razón no existe un interés legítimo para ejercitar la acción, interés que, según el Gobierno italiano, es necesario para que la demanda sea admisible.
36. Contra esta interpretación de las alegaciones del Gobierno italiano está el hecho de que, según dicho Gobierno, el Derecho italiano admite un recurso contra las recomendaciones, a saber, en el artículo, apartado 3, de la Ley 281/98. La Comisión, que impugna la adaptación del Derecho nacional a lo dispuesto en el artículo 7, apartado 3, de la Directiva 93/13, no alega que el legislador italiano haya excluido conscientemente en el artículo 1469 sexies el recurso contra las recomendaciones.
37. Por tanto, hay que constatar que ambas normas tienen un campo de aplicación diferente. La aplicación del artículo 3 de la Ley 281/98 no queda excluida por el artículo 1469 sexies del Codice civile.
3) Existencia de una posibilidad de protección jurisdiccional contra las recomendaciones
38. Una vez que se ha determinado que el artículo 7, apartado 3, de la Directiva 93/13 exige un recurso preventivo contra la recomendación del uso de una cláusula abusiva y que la aplicación del artículo 3 de la Ley 281/98 no queda excluida por el artículo 1469 sexies del Codice civile, hay que examinar, si Italia ha cumplido con su obligación de adaptar el Derecho nacional a esta Directiva con la promulgación del artículo 1469 sexies del Codice civile y del artículo 3 de la Ley 281/98.
39. Como ya se ha dicho, el tenor literal del artículo 3 de la Ley 281/98 abre la vía judicial contra las medidas y los comportamientos que atenten contra los intereses de los consumidores y usuarios. En esos conceptos también se puede subsumir la recomendación de utilizar en las condiciones generales de contratación una determinada cláusula abusiva. La adaptación del Derecho nacional a la obligación establecida en el apartado 3 del artículo 7 de la Directiva 93/13 se realiza mediante el artículo 3, apartado 1, letra a), de la Ley 281/98, en virtud del contenido de éste.
40. Un análisis de la jurisprudencia italiana confirma que en Italia, en virtud del artículo 3 de la Ley 281/98, se consideran admisibles las demandas presentadas contra las recomendaciones de utilización de cláusulas abusivas.
41. La Comisión opina que el artículo 3 de la Ley no satisface las exigencias de una correcta adaptación del Derecho nacional por dos motivos. Por un lado, el artículo 3 de la Ley 281/98 reduce de forma improcedente el círculo de las personas con legitimación activa y, por otro, opina que no responde a los principios de seguridad y de claridad jurídica.
a) Limitación del círculo de personas con legitimación activa en el artículo 3 de la Ley 281/98
42. En cuanto a la primera imputación, la Comisión alega que, con la adopción del artículo 1469 sexies del Codice civile el legislador italiano ha hecho ya uso de su derecho de precisar el círculo de las personas con legitimación activa. La República Italiana se defiende con la simple referencia al tenor literal del apartado 3 del artículo 7 de la Directiva 93/13, que exige el respeto del Derecho nacional en lo que atañe al círculo de personas con legitimación activa.
43. El artículo 7, apartado 3, de la Directiva 93/13 supedita la legislación para interponer un recurso contra las recomendaciones de utilización de cláusulas abusivas a la condición expresa de que se «respete la legislación nacional». Asimismo, el apartado 2 de la disposición, al que hace referencia el apartado 3, deja a los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros establecer qué personas y organizaciones tienen un interés legítimo en la protección de los consumidores y, por tanto, deben estar legitimadas para recurrir. La Directiva no contiene ninguna propuesta respecto a la amplitud del círculo de las personas que cuentan con legitimación activa. Por tanto, Italia puede determinarlo con toda libertad.
44. El argumento de la Comisión pretende demostrar que, al promulgar en 1996 el artículo 1469 sexies del Codice civile, Italia ya hizo uso de su facultad de fijar el grupo de personas con legitimación activa. Después no puede limitar este grupo, en concreto a través de la promulgación del artículo 3 de la Ley 281/98. Sin embargo, esta interpretación no encuentra apoyo en el texto de la Directiva. No se puede impedir a los Estados miembros modificar el círculo de las personas con legitimación activa, una vez que ya lo han establecido. Aun en el caso de que la República Italiana hubiera ejercitado su competencia de establecer el grupo de personas con legitimación activa con la promulgación del artículo 1469 sexies del Codice civile, nada le impide modificar este grupo a través de la promulgación de la Ley 281/98.
45. Como ambas normas, el artículo 1469 sexies del Codice civile y el artículo 3 de la Ley 281/98, tienen un campo de aplicación diferente, según se ha expuesto anteriormente, no hay nada que objetar al hecho de que la amplitud los grupos de las personas legitimadas para recurrir en uno y otro caso sea concebida de manera diferente. La Directiva no contiene ningún elemento que impida que el grupo de aquellos que recurren contra la utilización de cláusulas abusivas pueda ser mayor que el grupo de aquellos que pueden defenderse contra la recomendación de la utilización de las mismas. En ciertas circunstancias, esta diferenciación incluso podría ser procedente. Según confirma la alegación del Gobierno italiano, la utilización de cláusulas abusivas supone siempre un ataque a los intereses de los consumidores protegidos. Por tanto, este conjunto de circunstancias responde más bien a la situación clásica en la que los recursos son considerados como admisibles. Por el contrario, en el caso de una simple recomendación de utilización de cláusulas abusivas, no se da este ataque a los intereses legítimos de los consumidores, sino solamente una amenaza. Al sopesar los intereses contrapuestos de las personas que utilizan estas cláusulas y los de los consumidores, podría aducirse alguna razón para reservar esta protección jurisdiccional preventiva a tan sólo un determinado círculo, especialmente cualificado, de personas y de organizaciones para evitar un abuso del Derecho. Esto podría impedir eventualmente procesos innecesarios. Por tanto, procede rechazar esta objeción de la Comisión.
b) Violación de los principios de seguridad y de transparencia jurídicas
46. En cuanto a la segunda imputación, referida a la seguridad y a la transparencia jurídicas, la Comisión manifiesta que una interpretación del artículo 3 de la Ley 281/98 en el sentido de que autoriza un recurso contra las recomendaciones está en flagrante contradicción con el artículo 1469 sexies del Codice civile y con el artículo 100 del Codice di procedura civile. Por tanto, las personas y organizaciones con legitimación activa no pueden ver con claridad cuáles son sus derechos y si, en caso de necesidad, pueden hacerlos valer judicialmente.
47. De conformidad con el artículo 189 del Tratado CE (actualmente artículo 249 CE), una directiva obliga al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que debe conseguirse, pero deja a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios. Por tanto, según la jurisprudencia, no es necesario que una ley nacional repita formal y literalmente las disposiciones de una directiva. Según el contenido de la Directiva, puede que sea suficiente con la creación de un marco jurídico general. En concreto, algunos principios constitucionales y administrativos de tipo general pueden hacer innecesaria cualquier norma jurídica o administrativa especial para la adaptación del Derecho nacional. En cualquier caso, la situación jurídica resultante de estos principios debe ser suficientemente precisa y clara, sobre todo si la directiva confiere derechos de los particulares. Tiene que hacer posible que los beneficiarios adquieran conocimiento de sus derechos y que puedan hacerlos valer, en su caso, ante los tribunales nacionales. El último requisito es especialmente importante cuando la directiva tiene por objeto otorgar derechos a los nacionales de otros Estados miembros, pues éstos no están normalmente informados sobre dichos principios.
48. Por tanto, según esta jurisprudencia, es completamente indiferente que el tenor del artículo 3 de la Ley 281/98 no hable expresamente de recursos contra «recomendaciones». Además, hay que tener en cuenta que el grupo de beneficiarios a que se refieren los apartados 2 y 3 del artículo 7 de la Directiva 93/13 está formado por destinatarios cualificados. Las personas y organizaciones que posean legitimación activa según esta Directiva son entidades de representación cuyo objeto social es la tutela de los intereses de los consumidores. Según jurisprudencia constante, respecto a la seguridad y a la transparencia jurídicas necesarias, lo importante es cómo ve el afectado la situación jurídica. La Abogada General Sra. Stix-Hackl, en sus conclusiones en el asunto C-145/99, ha destacado que cuando se trata de un grupo de destinatarios cualificado las exigencias pueden ser mayores que en circunstancias normales. Igualmente, al determinar el grado de seguridad jurídica y de transparencia jurídica necesarias hay que tener en cuenta que se trata de destinatarios especializados y no del consumidor final protegido por la Directiva. Por tanto, por razones de proporcionalidad no se deberían exigir unos requisitos excesivos en cuanto a la seguridad y a la transparencia jurídicas a la legislación por la que se adapta el Derecho nacional.
49. Por estas razones, no es apropiado aplicar en el caso de autos la motivación de la sentencia dictada en el asunto C-144/99. Allí se trataba de la adaptación del Derecho nacional a los artículos 4 y 5 de la Directiva, los cuales se refieren al consumidor final. En el caso de autos estamos ante unos destinatarios cualificados de la norma. De estos hay que suponer que conocen tanto la jurisprudencia referente a la admisibilidad de recursos contra las recomendaciones, como la referente a la interpretación del artículo 1469 sexies del Codice civile y del art. 3 de la Ley 281/98.
50. Según el informe de la Comisión de 27 de abril de 2000 sobre la aplicación de la Directiva 93/13, la Comisión ha interpuesto recursos por incumplimiento contra todos los Estados miembros por adaptación incorrecta del Derecho nacional a la Directiva 93/13. En este contexto conviene mencionar que la situación jurídica de varios Estados miembros es comparable a la de Italia. Sin embargo, al parecer, en ninguno de estos casos la Comisión había llevado tan lejos como en el caso de Italia el procedimiento por incumplimiento.
51. En este contexto es interesante resaltar que la Comisión trata en su informe de otro problema de adaptación del Derecho nacional italiano al artículo 7 de la Directiva 93/13, a saber, hasta qué punto en un procedimiento de urgencia el concepto de «urgencia justificada» puede otorgar suficiente protección jurídica, pero no de la cuestión que aquí nos interesa de si son admisibles las demandas contra recomendaciones. Además, se hace referencia al procedimiento por incumplimiento contra los Países Bajos, asunto C-144/99, que versa sobre la adaptación del Derecho nacional a los artículos 4 y 5 de la Directiva.
52. La Comisión emitió dictamen motivado de conformidad con el artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE) en diciembre de 1998. En esa época, la jurisprudencia de los tribunales italianos otorgaba una protección jurisdiccional contra la recomendación de la utilización de cláusulas abusivas. Los tribunales se basaban para esto o en el artículo 1469 sexies del Codice civile o en el artículo 3 de la Ley 281/98. La doctrina dominante también acoge esta postura. Por ello se puede argumentar que se ha logrado el objetivo previsto en la Directiva de otorgar una protección jurisdiccional contra la recomendación del uso de cláusulas abusivas. La decisión del legislador italiano de ofrecer la protección jurisdiccional a través de la adopción de dos normas cuyos campos de aplicación se solapan parcialmente está basada en la libertad de elección de los medios para realizar la adaptación del Derecho nacional a la Directiva que le otorga el artículo 189 del Tratado CE (actualmente artículo 249 CE). A la vista de estas circunstancias, resulta dudoso que en el caso de autos se pueda declarar un incumplimiento de Estado.
53. Sin embargo, hay que tener en cuenta, por otro lado, que una jurisprudencia nacional que interprete las normas jurídicas nacionales de manera conforme al Derecho comunitario no es suficiente en principio para otorgar a estas normas la calidad de medidas de adaptación del Derecho nacional a una Directiva. El Tribunal de Justicia, en su sentencia en el asunto C-144/99 sobre la Directiva 93/13 decidió que una interpretación de las normas nacionales hecha por los tribunales nacionales, aunque sea conforme a la Directiva, no es suficiente para considerar que se ha realizado una adaptación completa a la Directiva, pues esta jurisprudencia no puede tener ni la transparencia ni la precisión necesarias para cumplir la exigencia de seguridad jurídica. Éste es especialmente el caso en el ámbito de la protección de los consumidores. Estoy de acuerdo con lo expuesto por el Abogado General Sr. Tizzano en sus conclusiones en este asunto, en el sentido de que la aplicación del principio de la interpretación conforme al Derecho comunitario por los tribunales de un Estado miembro no elimina la obligación del legislador de ese Estado miembro de adaptar de forma precisa y clara su legislación al Derecho comunitario. La obligación de alcanzar el resultado establecido por una Directiva se impone a todas las autoridades. En el marco de su deber de adaptar la legislación nacional al Derecho comunitario, los Estados miembros deben crear un marco legal preciso a través del cual se logre que el ordenamiento jurídico nacional vaya al unísono con las disposiciones de la Directiva. La seguridad y la transparencia jurídicas se deben exigir -y quizás incluso en primer lugar- al legislador. La misma norma por la que se adapta el Derecho nacional debe ser suficientemente clara y precisa para que pueda considerarse una adaptación suficiente a las disposiciones de la Directiva.
54. En este punto, el litigio entre la Comisión e Italia muestra de forma convincente que la relación entre el artículo 1469 sexies del Codice civile y el artículo 3 de la Ley 281/98 no es ni clara ni unívoca. Incluso algunos tribunales italianos consideran el artículo 1469 sexies del Codice civile como lex specialis en relación con el artículo 3 de la Ley 281/98, pero, basándose en el primero, otorgan la protección jurisdiccional contra las recomendaciones, es decir interpretan dicho artículo de manera conforme con el Derecho comunitario. Por tanto, no se puede esperar de las personas y organizaciones que según el apartado 3 del artículo 7 de la Directiva poseen legitimación activa que perciban la situación jurídica con suficiente precisión y claridad y que estén en condiciones de conocer sus derechos y, en su caso, de hacerlos valer ante los tribunales italianos.
55. Por tanto, hay que considerar que no se han tenido debidamente en cuenta los principios de seguridad y transparencia jurídicas en la adaptación del Derecho italiano al artículo 7, apartado 3, de la Directiva mediante la promulgación del artículo 1469 sexies del Codice civile y del artículo 3 de la Ley 281/98. Por tanto, la República Italiana ha incumplido su deber de adaptar su Derecho interno a esta Directiva.
VI. Costas
56. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimados los motivos formulados por la República Italiana y al haber pedido la Comisión su condena en costas, la República Italiana debe ser condenada a cargar con las costas del procedimiento.
VII. Conclusión
57. Por estos motivos, propongo al Tribunal de Justicia que:
1) Declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo a la Directiva 93/13/CE del Consejo, de 5 de abril de 1993, sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores, al no haber adoptado en el plazo señalado las medidas necesarias para la adaptación completa del Derecho nacional al apartado 3 del artículo 7 de esta Directiva.
2) Condene en costas a la República Italiana.