62018CC0621
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
prezentate la 4 decembrie 2018 (
1
)
Cauza C‑621/18
Andy Wightman,
Ross Greer,
Alyn Smith,
David Martin,
Catherine Stihler,
Jolyon Maugham,
Joanna Cherry
împotriva
Secretary of State for Exiting the European Union,
intervenienți:
Chris Leslie,
Tom Brake
[cerere de decizie preliminară formulată de Court of Session, Inner House, First Division (Scotland)] [Curtea Supremă Civilă, Inner House, Camera întâi (Scoția), Regatul Unit]
„Trimitere preliminară – Admisibilitate – Articolul 50 TUE – Dreptul de retragere din Uniune – Notificarea intenției de a se retrage – Retragerea Regatului Unit (Brexit) – Revocabilitatea notificării intenției de a se retrage – Revocare unilaterală – Condițiile revocării unilaterale – Revocare consensuală”
1.
La 29 martie 2017, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord (denumit în continuare „Regatul Unit”) a notificat Consiliului European intenția sa de a se retrage din Uniunea Europeană și din Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (denumită în continuare „notificarea intenției de a se retrage”) (
2
).
2.
Această notificare a deschis, pentru prima dată în istoria Uniunii Europene, calea procedurii prevăzute la articolul 50 TUE, care prevede [alineatele (2) și (3)] negocierea și încheierea unui „acord de retragere” între Uniune și statul membru care o părăsește. În lipsa acestui acord, tratatele încetează să se aplice statului membru menționat după doi ani de la notificarea intenției de a se retrage, cu excepția cazului în care Consiliul European hotărăște în unanimitate prorogarea acestui termen.
3.
Curtea de Justiție a fost sesizată de o instanță scoțiană pentru ca, în calitate de interpret suprem al dreptului Uniunii, să înlăture îndoielile legate de un aspect pe care articolul 50 TUE nu l‑a reglementat. Astfel, trebuie să se stabilească dacă un stat membru, după ce a notificat intenția sa de a se retrage din Uniune, poate revoca (eventual, în mod unilateral) această notificare.
4.
Cum vom arăta în continuare, dincolo de importanța doctrinară și pentru viitor a întrebării adresate, nu pot fi negate consecințele sale practice, precum și incidența sa asupra litigiului principal. În cazul în care Curtea de Justiție acceptă revocabilitatea unilaterală, Regatul Unit va putea adresa o notificare în acest sens Consiliului European, care va determina păstrarea calității sale de membru al Uniunii. Întrucât Parlamentul britanic trebuie să își dea aprobarea finală, atât în cazul în care se reușește încheierea unui acord de retragere, cât și în lipsa unui asemenea acord, mai mulți membri ai Parlamentului consideră că revocabilitatea notificării intenției de a se retrage ar deschide o a treia cale, aceea de a rămâne în Uniune în cazul unui Brexit nesatisfăcător. Instanța de trimitere pare să accepte această abordare, adăugând că răspunsul Curții de Justiție va permite deputaților britanici să își facă o idee completă cu privire la opțiunile disponibile în momentul exercitării votului lor.
I. Cadrul juridic
A.
Dreptul Uniunii
5.
Potrivit articolului 50 TUE:
„(1)   Orice stat membru poate hotărî, în conformitate cu normele sale constituționale, să se retragă din Uniune.
(2)   Statul membru care hotărăște să se retragă notifică intenția sa Consiliului European. În baza orientărilor Consiliului European, Uniunea negociază și încheie cu acest stat un acord care stabilește condițiile de retragere, ținând seama de cadrul viitoarelor sale relații cu Uniunea. Acest acord se negociază în conformitate cu articolul 218 alineatul (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Acesta se încheie în numele Uniunii de către Consiliu, care hotărăște cu majoritate calificată, după aprobarea Parlamentului European.
(3)   Tratatele încetează să se aplice statului în cauză de la data intrării în vigoare a acordului de retragere sau, în absența unui astfel de acord, după doi ani de la notificarea prevăzută la alineatul (2), cu excepția cazului în care Consiliul European, în acord cu statul membru în cauză, hotărăște în unanimitate să proroge acest termen.
(4)   În înțelesul alineatelor (2) și (3), membrul care reprezintă în cadrul Consiliului European și al Consiliului statul membru care se retrage nu participă nici la dezbaterile și nici la adoptarea deciziilor Consiliului European și ale Consiliului care privesc statul în cauză.
Majoritatea calificată se definește în conformitate cu articolul 238 alineatul (3) litera (b) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.
(5)   În cazul în care statul care s‑a retras din Uniune depune o nouă cerere de aderare, această cerere se supune procedurii prevăzute la articolul 49.”
B.
Dreptul internațional
6.
Convenția de la Viena cu privire la dreptul tratatelor, adoptată la Viena la 23 mai 1969 (
3
) (denumită în continuare „CVDT”) reglementează procedura de încheiere a tratatelor între state.
7.
Potrivit articolului 54:
„Stingerea unui tratat sau retragerea unei părți poate avea loc:
a)
în conformitate cu dispozițiile tratatului; sau
b)
în orice moment, prin consimțământul tuturor părților, după consultarea celorlalte state contractante.”
8.
Articolul 65 („Procedura de urmat cu privire la nulitatea unui tratat, la stingerea sa, la retragerea unei părți din el sau la suspendarea aplicării tratatului”) prevede:
„1.   Partea care, în temeiul dispozițiilor prezentei Convenții, invocă un viciu al consimțământului său de a se lega printr‑un tratat sau un motiv de a contesta validitatea unui tratat, de a‑i pune capăt, de a se retrage din el sau de a‑i suspenda aplicarea trebuie să notifice pretenția sa celorlalte părți. Notificarea trebuie să menționeze măsura avută în vedere față de tratat și motivele acesteia.
2.   Dacă, după trecerea unui termen care, în afara cazurilor de urgență deosebită, nu poate fi mai mic de trei luni cu începere de la primirea notificării niciuna din părți nu a formulat vreo obiecțiune, partea care a trimis notificarea poate proceda, în formele prevăzute la articolul 67, la luarea măsurii proiectate.
3.   Dacă totuși o altă parte a ridicat o obiecțiune, părțile vor trebui să caute o soluție prin mijloacele arătate în articolul 33 al Cartei Națiunilor Unite.
[…]”
9.
Articolul 67 prevede:
„1.   Notificarea prevăzută la paragraful 1 al articolului 65 trebuie făcută în scris.
2.   Oricare act prin care se declară nulitatea unui tratat, i se pune capăt sau se realizează retragerea din el ori suspendarea aplicării tratatului pe baza dispozițiilor sale sau a paragrafelor 2 sau 3 din articolul 65 trebuie consemnat într‑un instrument comunicat celorlalte părți. Dacă instrumentul nu este semnat de șeful statului, de șeful guvernului sau de ministrul afacerilor externe, reprezentantul statului de la care emană comunicarea poate fi invitat să înfățișeze deplinele sale puteri.”
10.
Conform articolului 68 („Revocarea notificărilor și instrumentelor prevăzute la articolele 65 și 67”):
„O notificare sau un instrument prevăzut la articolele 65 și 67 poate fi revocat oricând înainte de a‑și fi produs efectele.”
C.
Dreptul Regatului Unit. European Union (Withdrawal) Act 2018 (
4
)
11.
Conform articolului 13:
„(1)   Acordul de retragere nu poate fi ratificat decât dacă:
(a)
un ministru al Coroanei a depus în fața fiecărei camere a Parlamentului
(i)
o declarație potrivit căreia s‑a ajuns la un acord politic,
(ii)
o copie a acordului de retragere negociat, și
(iii)
o copie a cadrului relațiilor viitoare,
(b)
acordul de retragere negociat și cadrul viitoarelor relații au fost aprobate printr‑o rezoluție a House of Commons (Camera Comunelor) pe baza unei moțiuni prezentate de un ministru al Coroanei,
(c)
un ministru al Coroanei a prezentat la House of Lords (Camera Lorzilor) o moțiune prin care îi solicită să ia act de acordul de retragere negociat și de cadrul viitoarelor relații, și
(i)
Camera Lorzilor a dezbătut moțiunea, sau
(ii)
Camera Lorzilor nu a terminat dezbaterea moțiunii la capătul a cinci zile de ședință ale camerei începând cu prima zi de ședință care urmează adoptării de către Camera Comunelor a moțiunii menționate la litera (b), și
(d)
a fost adoptată o lege a Parlamentului care conține prevederi pentru punerea în aplicare a acordului de retragere.
(2)   În măsura posibilului, un ministru al Coroanei trebuie să ia măsurile necesare pentru ca moțiunea prevăzută la alineatul (1) litera (b) să facă obiectul unei dezbateri și al unui vot în Camera Comunelor înainte ca Parlamentul European să decidă dacă aprobă acordul de retragere încheiat în numele Uniunii Europene în temeiul articolului 50 alineatul (2) din Tratatul privind Uniunea Europeană.
(3)   Alineatul (4) se aplică în cazul în care Camera Comunelor decide să nu adopte rezoluția prevăzută la alineatul (1) litera (b).
(4)   În termen de 21 de zile de la data la care Camera Comunelor decide să nu adopte rezoluția, un ministru al Coroanei trebuie să facă o declarație în care să arate modul în care guvernul Majestății Sale propune să se procedeze în ceea ce privește negocierile referitoare la retragerea Regatului Unit din Uniunea Europeană în temeiul articolului 50 alineatul (2) din Tratatul privind Uniunea Europeană.
[…]
(6)   Un ministru al Coroanei trebuie să ia măsuri pentru ca:
(a)
un ministru al Coroanei să prezinte Camerei Comunelor, în termen de șapte zile de ședință începând de la data la care este efectuată declarația prevăzută la alineatul (4), o moțiune redactată în termeni neutri, potrivit căreia această cameră a examinat declarația respectivă, și
(b)
un ministru al Coroanei să prezinte Camerei Lorzilor, în termen de șapte zile de ședință începând de la data la care este efectuată declarația, o moțiune prin care să solicite acestei camere să ia act de respectiva declarație.
(7)   Alineatul (8) se aplică dacă prim‑ministrul face o declarație, până la sfârșitul zilei de 21 ianuarie 2019, potrivit căreia niciun acord de principiu nu poate fi încheiat în cadrul negocierilor desfășurate în temeiul articolului 50 alineatul (2) din Tratatul privind Uniunea Europeană cu privire la:
(a)
condițiile retragerii Regatului Unit din Uniunea Europeană, și
(b)
cadrul viitoarelor relații dintre Uniune Europeană și Regatul Unit după retragere.
(8)   În termen de 14 zile de la data la care este efectuată declarația prevăzură la alineatul (7), un ministru al Coroanei trebuie
(a)
să facă o declarație cu privire la modul în care guvernul Majestății Sale propune să se procedeze, și
(b)
să ia măsuri pentru ca:
(i)
un ministru al Coroanei să prezinte Camerei Comunelor, în termen de șapte zile de ședință începând de la data la care este efectuată declarația prevăzută la litera (a), o moțiune redactată în termeni neutri, potrivit căreia această cameră a examinat declarația prevăzută la litera (a), și
(ii)
un ministru al Coroanei să prezinte Camerei Lorzilor, în termen de șapte zile de ședință începând de la data la care este efectuată declarația prevăzută la litera (a), o moțiune prin care să solicite camerei respective să ia act de acea declarație.
[…]
(10)   Alineatul (11) se aplică dacă, la sfârșitul zilei de 21 ianuarie 2019, niciun acord de principiu nu a fost încheiat în cadrul negocierilor în temeiul articolului 50 alineatul (2) din Tratatul privind Uniunea Europeană cu privire la:
(a)
condițiile retragerii Regatului Unit din Uniunea Europeană, și
(b)
cadrul viitoarelor relații dintre Uniune Europeană și Regatul Unit după retragere.
(11)   În termen de cinci zile de la sfârșitul zilei de 21 ianuarie 2019, un ministru al Coroanei trebuie:
(a)
să facă o declarație cu privire la modul în care guvernul Majestății Sale propune să se procedeze, și
(b)
să ia măsuri pentru ca:
(i)
un ministru al Coroanei să prezinte Camerei Comunelor, în termen de cinci zile de ședință începând de la sfârșitul zilei de 21 ianuarie 2019, o moțiune redactată în termeni neutri, potrivit căreia această cameră a examinat declarația prevăzută la litera (a), și
(ii)
un ministru al Coroanei să prezinte Camerei Lorzilor, în termen de cinci zile de ședință începând de la sfârșitul zilei de 21 ianuarie 2019, o moțiune prin care să solicite camerei respective să ia act de declarația prevăzută la litera (a).
[…]”
II. Situația de fapt, procedura și întrebarea preliminară
12.
La 23 iunie 2016, cetățenii Regatului Unit s‑au pronunțat prin referendum (51,9 % contra 48,1 %) în favoarea ieșirii („exit”) țării lor din Uniunea Europeană.
13.
United Kingdom Supreme Court (Curtea Supremă a Regatului Unit) a statuat, în Hotărârea din 24 ianuarie 2017, Miller (
5
), că guvernul britanic avea nevoie de aprobarea prealabilă a Parlamentului pentru a notifica Consiliului European intenția de retragere din Uniune. Hotărârea nu s‑a pronunțat totuși cu privire la revocabilitatea acestei notificări, pentru că aceasta nu făcea la acel moment obiectul litigiului: părțile la acel litigiu erau de acord să o considere irevocabilă (
6
).
14.
La 13 martie 2017, Parlamentul britanic a adoptat European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017 (
7
), care autoriza prim‑ministrul să notifice intenția Regatului Unit de a se retrage din Uniune în temeiul articolului 50 alineatul (2) TUE.
15.
La 29 martie 2017, prim‑ministrul Regatului Unit a prezentat Consiliului European notificarea intenției de a se retrage.
16.
La 29 aprilie 2017, Consiliul European (articolul 50) a adoptat orientările care definesc cadrul negocierilor conform articolului 50 TUE și stabilesc pozițiile și principiile generale pe care Uniunea le va apăra pe durata acestor negocieri (
8
). Pe baza recomandărilor Comisiei din 3 mai 2017, Consiliul a aprobat, la 22 mai 2017, în conformitate cu articolul 50 TUE și cu articolul 218 alineatul (3) TFUE, decizia care autoriza Comisia să înceapă negocierile cu Regatul Unit în vederea încheierii unui acord privind retragerea din Uniune și din CEEA (
9
).
17.
La 14 noiembrie 2018, negocierile au condus la un Proiect de acord privind retragerea Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord din Uniunea Europeană (
10
). Declarația politică privind cadrul viitoarelor relații dintre Uniunea Europeană și Regatul Unit a fost adoptată, la rândul său, la 22 noiembrie 2018 (
11
). Acest acord și această declarație au fost aprobate de Consiliul European la 25 noiembrie 2018.
18.
Câtă vreme procedurile de încheiere a acestui proiect de acord în Regatul Unit și în Uniunea Europeană nu vor fi finalizate cu succes, cele două posibilități prevăzute la articolul 50 alineatul (3) TUE continuă să existe.
19.
La 19 decembrie 2017, mai mulți deputați ai Parlamentului scoțian, ai Parlamentului Regatului Unit și ai Parlamentului European au introdus la Court of Session, Outer House [Curtea Supremă Civilă, Outer House (Scoția), Regatul Unit] o cerere de „judicial review” prin care se urmărea să se clarifice dacă notificarea intenției de a se retrage ar putea fi revocată unilateral anterior expirării termenului de doi ani prevăzut la articolul 50 TUE, care să aibă ca efect, în cazul în care ar avea loc revocarea, rămânerea Regatului Unit în Uniune.
20.
Cererea a fost respinsă de Lord Ordinary (instanță de prim grad) prin decizia din 6 februarie 2018 (
12
), pentru motivul că aceasta aducea atingere suveranității Parlamentului britanic și că ridica o întrebare ipotetică, în lipsa vreunor indicii care să sugereze intenția guvernului britanic sau a Parlamentului britanic de a revoca notificarea intenției de a se retrage.
21.
Reclamanții au formulat apel la Court of Session, Inner House (Curtea Supremă Civilă, Inner House), care a autorizat continuarea procedurii prin decizia din 20 martie 2018 (
13
), trimițând cauza instanței de prim grad pentru a se pronunța pe fondul acesteia.
22.
Prin decizia din 8 iunie 2018 (
14
), Lord Ordinary (instanță de prim grad) din cadrul Court of Session [Curtea Supremă Civilă (Scoția)] nu a admis cererea de trimitere preliminară la Curtea de Justiție și a respins acțiunea (
15
).
23.
Împotriva acestei decizii, reclamanții au declarat apel la Court of Session, Inner House, First Division [Curtea Supremă Civilă, Inner House, Camera întâi (Scoția)], care, după ce l‑a declarat admisibil, a dat ordonanța din 21 septembrie 2018 (
16
), admițând cererea de adresare a unei întrebări preliminare în temeiul articolului 267 TFUE.
24.
În esență, instanța de trimitere:
–
consideră că nu este nici prematur, nici teoretic să se întrebe dacă notificarea ar putea, din punct de vedere legal, să fie revocată în mod unilateral, astfel încât Regatul Unit să rămână în Uniune;
–
subliniază incertitudinea care înconjoară acest aspect și apreciază că răspunsul va permite deputaților Regatului Unit să își facă o idee cu privire la opțiunile disponibile atunci când votează. În opinia sa, indiferent de interesul membrilor Parlamentului scoțian și al membrilor Parlamentului European, deputații Parlamentului britanic au un interes să se răspundă la această întrebare.
25.
Pentru a ajunge la această concluzie, instanța de trimitere a ținut seama de faptul că la 26 iunie 2018 a fost acordată încuviințarea regală [Royal Assent] pentru European Union (Withdrawal) Act 2018 [Legea privind Uniunea Europeană din anul 2018 (retragere)], al cărei articol 13 reglementează în detaliu aprobarea parlamentară a rezultatului negocierilor dintre Regatul Unit și Uniune în temeiul articolului 50 TUE. În special, acordul privind retragerea poate fi ratificat numai dacă acest acord, precum și cadrul viitoarelor relații dintre Regatul Unit și Uniunea Europeană au fost aprobate printr‑o rezoluție a House of Commons (Camera Comunelor) și au făcut obiectul unei dezbateri în House of Lords (Camera Lorzilor). În cazul în care nu intervine aprobarea, guvernul trebuie să anunțe cum propune să se procedeze cu privire la negocieri. În cazul în care prim‑ministrul anunță, anterior datei de 21 ianuarie 2019, că nu se poate ajunge la un acord de principiu, atunci guvernul trebuie, încă o dată, să anunțe cum propune să se procedeze. Guvernul trebuie să înainteze această propunere ambelor camere ale Parlamentului.
26.
Potrivit articolului 13 din European Union (Withdrawal) Act 2018, în cazul în care Camera Comunelor respinge acordul de retragere, tratatele vor înceta să se aplice Regatului Unit la 29 martie 2019, cu excepția cazului în care circumstanțele impun o altă soluție. Același lucru se întâmplă în cazul în care nu se ajunge la un acord de retragere între Regatul Unit și Uniune anterior acestei date.
27.
În acest context, Court of Session, Inner House, First Division (Curtea Supremă Civilă, Inner House, Camera întâi) a adresat Curții de Justiție următoarea întrebare preliminară (
17
):
„În cazul în care, în temeiul articolului 50 din Tratatul privind Uniunea Europeană, un stat membru a notificat Consiliului European intenția sa de a se retrage din Uniunea Europeană, dreptul Uniunii Europene permite revocarea unilaterală a notificării de către statul care a efectuat notificarea și, în cazul unui răspuns afirmativ, în ce condiții și cu ce efecte în privința rămânerii statului membru în Uniunea Europeană?”
III. Desfășurarea procedurii în fața Curții de Justiție
28.
Decizia de trimitere a fost primită la grefa Curții la 3 octombrie 2018.
29.
Instanța de trimitere a solicitat ca trimiterea preliminară să fie judecată potrivit procedurii accelerate, în temeiul articolului 105 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții de Justiție, invocând urgența cauzei, întrucât dezbaterea parlamentară și votul privind retragerea Regatului Unit din Uniune trebuie să aibă loc cu mult înainte de 29 martie 2019.
30.
Președintele Curții de Justiție a încuviințat această cerere, astfel cum reiese din Ordonanța din 19 octombrie 2018, justificând adoptarea proceduri accelerate prin necesitatea de a clarifica domeniul de aplicare al articolului 50 TUE înainte ca parlamentarii naționali să se pronunțe asupra acordului de retragere, precum și prin importanța fundamentală a acestei dispoziții, atât pentru Regatul Unit, cât și pentru ordinea constituțională a Uniunii (
18
).
31.
În procedura preliminară au prezentat observații scrise apelanții din cauza principală (Witghman și alții, precum și Tom Brake și Chris Leslie), guvernul Regatului Unit, Comisia și Consiliul. Toți cei menționați au participat la ședința care a avut loc în fața Curții, la 27 noiembrie 2018.
IV. Admisibilitatea întrebării preliminare
32.
Guvernul Regatului Unit contestă admisibilitatea întrebării preliminare. Comisia exprimă îndoieli în această privință, însă nu le formulează sub forma unei excepții formale de inadmisibilitate.
33.
Pentru guvernul Regatului Unit, în esență:
–
întrebarea este inadmisibilă, dat fiind caracterul său ipotetic și teoretic (academic), întrucât nu există niciun indiciu că guvernul sau Parlamentul britanic vor revoca notificarea intenției de a se retrage;
–
admiterea întrebării preliminare ar fi contrară sistemului de căi de atac stabilit de tratatele constitutive, care nu prevăd posibilitatea Curții de Justiție de a emite avize consultative cu privire la chestiuni de natură constituțională, precum retragerea unui stat membru al Uniunii Europene.
34.
Potrivit unei jurisprudențe constante, numai instanța națională sesizată cu soluționarea litigiului și care trebuie să își asume răspunderea pentru hotărârea judecătorească ce urmează a fi pronunțată are competența să aprecieze, luând în considerare particularitățile cauzei, atât necesitatea unei decizii preliminare pentru a fi în măsură să pronunțe propria hotărâre, cât și pertinența întrebărilor pe care le adresează Curții. În consecință, în cazul în care întrebările adresate au ca obiect interpretarea sau validitatea unei norme de drept al Uniunii, Curtea este, în principiu, obligată să se pronunțe. Rezultă că o întrebare preliminară care privește dreptul Uniunii beneficiază de o prezumție de pertinență.
35.
În temeiul aceleiași jurisprudențe, refuzul Curții de a se pronunța asupra unei întrebări adresate de o instanță națională nu este posibil decât atunci când este evident că interpretarea sau aprecierea solicitată a validității unei norme a Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea ori cu obiectul litigiului principal, atunci când problema este de natură ipotetică ori atunci când Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care i‑au fost adresate (
19
).
36.
Apreciem că prezenta cauză nu îndeplinește niciuna dintre condițiile care sunt necesare pentru a respinge a limine trimiterea preliminară.
37.
În primul rând, Curtea de Justiție trebuie să plece de la premisa că instanța de trimitere a adoptat decizia de trimitere conform normelor de procedură, de competență și referitoare la organizarea judecătorească în vigoare în dreptul său intern (
20
). În special, nu există nicio îndoială în prezent că mecanismul procedural al judicial review, astfel cum se aplică acesta în Scoția (
21
), legitimează în speță (ca și în alte cauze deja soluționate de Curtea de Justiție) (
22
) atât cererea de decizie preliminară, cât și decizia ulterioară a instanței care a adresat‑o (
23
).
38.
În al doilea rând, litigiul este real și există un conflict clar între tezele juridice opuse pe care le apără părțile. Există, așadar, cu adevărat un autentic litigiu procedural în curs, în care sunt formulate argumente și pretenții contradictorii:
–
reclamanții solicită instanței de trimitere să declare că articolul 50 TUE permite revocarea unilaterală a notificării intenției de a se retrage și îi cer ca, în prealabil, să adreseze Curții de Justiție o întrebare în acest sens;
–
guvernul britanic se opune acestei cereri.
39.
În al treilea rând, întrebarea instanței de trimitere este necesară pentru soluționarea cauzei principale. S‑ar putea spune chiar că această întrebare constituie obiectul însuși al acestui litigiu. Competența de a interpreta, în mod definitiv și uniform, articolul 50 TUE aparține Curții de Justiție și trebuie să se facă un considerabil efort de interpretare pentru a determina dacă articolul respectiv admite sau nu revocarea unilaterală a notificării intenției de a se retrage. Fără sprijinul pe care îl aduce autoritatea Curții de Justiție, instanței de trimitere i‑ar fi foarte dificil să soluționeze cauza asupra căreia este obligată să se pronunțe.
40.
În al patrulea rând, întrebarea adresată nu este pur academică (
24
). Ceea ce i se cere Curții de Justiție este să pronunțe o hotărâre pentru interpretarea unei dispoziții (articolul 50 TUE) care, în fapt, este în curs de a fi aplicat și ale cărui efecte viitoare se apropie în mod inexorabil. Cererea de decizie preliminară are ca obiect tocmai clarificarea adevăratului domeniul de aplicare al acestei dispoziții în privința unui aspect foarte neclar (
25
).
41.
Importanța practică, iar nu numai teoretică, a răspunsului Curții de Justiție este evidentă, date fiind enormele implicații juridice, economice, sociale și politice ale Brexitului, atât pentru Regatul Unit, cât și pentru Uniune și pentru drepturile cetățenilor, britanici și nebritanici, care vor fi afectate de această ieșire. Insistăm cu privire la faptul că nu este vorba despre o chestiune pur doctrinară, accesibilă numai câtorva specialiști în dreptul Uniunii: întrebarea adresată Curții de Justiție poate avea o reală importanță în Regatul Unit și în însăși Uniunea Europeană.
42.
În al cincilea rând, împărtășim aprecierea care figurează în decizia de trimitere potrivit căreia întrebarea nu este prematură. În plus, ca și instanța de trimitere (
26
), considerăm că momentul ideal pentru a înlătura îndoielile legate de caracterul revocabil sau irevocabil al notificării intenției de a se retrage nu este după, ci înainte de consumarea Brexitului și de confruntarea inexorabilă a Regatului Unit cu consecințele sale.
43.
În al șaselea rând, cererea nu poate fi considerată nici superfluă sau nenecesară, întrucât răspunsul va permite deputaților Parlamentului Regatului Unit să își facă o idee cu privire la opțiunile existente înainte de a vota (
27
).
44.
Potrivit articolului 13 din European Union (Withdrawal) Act 2018, Parlamentul britanic trebuie să accepte sau să respingă înainte de 21 ianuarie 2019 acordul de retragere încheiat între Regatul Unit și Uniune și, în cazul în care nu se ajunge la un acord, să se pronunțe în continuare cu privire la calea pe care trebuie să o urmeze guvernul Regatului Unit. În cazul respingerii sau al absenței unui asemenea acord, Regatul Unit va înceta să fie membru al Uniunii Europene la 29 martie 2019, cu excepția cazului în care Consiliul European, în acord cu acest stat membru, hotărăște în unanimitate să proroge acest termen [articolul 50 alineatul (3) TUE].
45.
Prin urmare, răspunsul la întrebarea preliminară le va permite membrilor Parlamentului britanic să știe dacă dispun de o a treia cale, iar nu numai de alternativele pe care le au la dispoziție în prezent (respingerea sau aprobarea acordului de retragere și pronunțarea asupra acțiunii guvernului britanic în lipsa unui asemenea acord). Această a treia cale ar permite Parlamentului britanic să impună guvernului britanic să revoce notificarea intenției de a se retrage, ceea ce ar face ca Regatul Unit să continue să fie parte la tratatele constitutive ale Uniunii și membru al acesteia (
28
).
46.
În al șaptelea rând, ceea ce se așteaptă din partea Curții de Justiție nu este un simplu aviz, cu caracter pur consultativ, cum pare să susțină (cu anumite rezerve) Comisia. În observațiile sale scrise, aceasta acceptă că răspunsul Curții de Justiție este necesar pentru ca instanța de trimitere să poată să emită acel „declarator” (
29
) care i s‑a cerut, însă afirmă că este vorba despre un simplu aviz consultativ care nu va produce efecte imediate asupra părților.
47.
Nu împărtășim această opinie întrucât, astfel cum tocmai am arătat, decizia instanței de trimitere poate avea efecte juridice în măsura în care aceasta i‑ar autoriza pe apelanții care sunt membri ai Parlamentului britanic să ia o inițiativă, întemeiată pe dreptul Uniunii, în favoarea revocării unilaterale a notificării intenției de a se retrage.
48.
Guvernul britanic afirmă de asemenea că ceea ce i se solicită Curții de Justiție este un aviz consultativ cu privire la o revocare ipotetică, pe care el însuși nu este dispus să o prezinte. În opinia sa, tratatele constitutive nu permit ca procedura preliminară să fie utilizată în acest context, întrucât articolul 50 TUE nu prevede posibilitatea de a solicita un aviz Curții de Justiție, spre deosebire de dispozițiile articolului 218 alineatul (11) TFUE. El adaugă că legalitatea acestei (eventuale) revocări ar trebui atacată pe calea unei acțiuni directe, în constatarea neîndeplinirii obligațiilor sau în anulare, odată ce această revocare a fost pusă în aplicare. Un aviz consultativ al Curții de Justiție într‑o situație atât de sensibilă din punct de vedere politic precum Brexitul ar presupune, în opinia acestui guvern, o ingerință în adoptarea unor decizii care sunt încă în curs de negociere și care trebuie luate de către puterile legislativă și executivă ale Regatului Unit.
49.
Nu împărtășim nici aceste argumente. Astfel cum am arătat deja, Curtea de Justiție nu trebuie să dea un aviz consultativ, ci să coopereze cu instanța de trimitere pentru ca aceasta să soluționeze un litigiu real care opune două părți cu poziții juridice bine definite și care impune interpretarea articolului 50 TUE. Date fiind îndoielile cu privire la aspectul dacă procedura prevăzută de această dispoziție permite revocarea unilaterală a notificării intenției de a se retrage, instanța de trimitere trebuie să pronunțe o hotărâre declaratorie, care va avea repercusiuni importante care depind, la rândul lor, de interpretarea unei norme din Tratatul UE.
50.
În acest context, trimiterea preliminară prevăzută la articolul 267 TFUE este adecvată pentru a înlătura ex ante îndoielile menționate, cu alte cuvinte fără a aștepta ca revocarea să aibă loc. Simpla admitere a posibilității unei asemenea revocări, în cazul în care ar fi confirmată de Curtea de Justiție, poate să producă prin ea însăși efecte juridice semnificative, în măsura în care ea le permite parlamentarilor apelanți să o invoce pentru a adopta o poziție sau alta.
51.
Pronunțându‑se asupra întrebării preliminare, Curtea de Justiție nu va exercita însă o funcție consultativă, ci va da un răspuns conform cu funcția sa jurisdicțională (cu alte cuvinte, funcția de a spune dreptul), pentru ca, pe baza acestui răspuns, instanța de trimitere să se poată pronunța, printr‑o hotărâre cu un impact juridic efectiv, asupra cererii declaratorii cu care apelanții au sesizat‑o.
52.
Pronunțându‑se în acești termeni asupra cererii de decizie preliminară, Curtea de Justiție nu își depășește competența pe care i‑o conferă articolele 19 TUE și 267 TFUE. Interpretarea pe care ea o dă articolului 50 TUE nu presupune o ingerință în procesul politic de negociere a retragerii Regatului Unit din Uniune. În plus, aceasta servește la clarificarea, din punctul de vedere al dreptului Uniunii, a limitelor juridice ale acestei retrageri, ai cărei protagoniști activi sunt puterile executivă și legislativă ale Regatului Unit.
53.
De altfel, ca și în alte cazuri de o deosebită sensibilitate pentru statele membre, Curtea de Justiție nu poate face abstracție de obligațiile sale, eludând răspunsul la o întrebare corect formulată (cu alte cuvinte în conformitate cu articolul 267 TFUE), pentru simplul motiv că acest răspuns ar putea fi citit dintr‑o perspectivă politică, iar nu stric jurisdicțională, de către una sau alta dintre părți.
54.
Trebuie să facem referire, în ultimul rând, la Hotărârea American Express (
30
), citată în decizia de trimitere, fie și numai pentru a respinge o presupusă contradicție între poziția noastră actuală și cea apărată în concluziile noastre prezentate în acea cauză (
31
). Deși elogiam flexibilitatea procedurilor de judicial review, am exprimat totuși rezervele noastre și am criticat laxismul excesiv de care dă dovadă Curtea de Justiție atunci când consideră admisibile cererile de decizii preliminare formulate în cadrul unor asemenea proceduri, „atunci când este vorba despre aprecierea validității dispozițiilor Uniunii”.
55.
În acea cauză, susțineam că nu exista un veritabil conflict între American Express și administrația britanică: ambele s‑au adresat de comun acord instanței judecătorești pentru a‑i cere să adreseze Curții de Justiție întrebările pe care ele însele le pregătiseră. Absența unor poziții contradictorii ale părților evidenția faptul că nu era vorba despre un litigiu real, ci despre un artificiu procesual creat de ele cu unicul scop de a obține o hotărârea din partea Curții de Justiție.
56.
Niciunul dintre acești factori nu se regăsește însă în prezenta cauză, astfel cum am subliniat în considerațiile expuse mai sus. Am dori să adăugăm că, în orice caz, Curtea de Justiție a apreciat că trimiterea preliminară respectivă era admisibilă, chiar și în condițiile pe care tocmai le‑am prezentat.
57.
Pentru toate aceste motive, înclinăm să considerăm admisibilă întrebarea preliminară.
V. Analiza întrebării preliminare
58.
Un stat membru (în speță Regatul Unit) poate revoca notificarea intenției sale de a se retrage din Uniune, odată ce a comunicat‑o Consiliului European?
59.
În absența din cuprinsul articolului 50 TUE a unui răspuns la această întrebare în aparență atât de simplă, se preconizează trei soluții: a) nu, în niciun caz, b) da, necondiționat sau c) da, cu anumite condiții. Raționamentul destinat să justifice una sau alta dintre aceste răspunsuri este fără îndoială complex, astfel cum o demonstrează dezbaterea care are loc în statele membre (în special în Regatul Unit) și în doctrina juridică (
32
).
60.
Dezbaterea a ajuns pe terenul procedurii preliminare, în care:
–
apelanții (Wightman și alții) și cei care îi susțin (Tom Brake și Chirs Leslie) pledează pentru revocarea unilaterală, supusă anumitor condiții;
–
în schimb, Comisia și Consiliul se opun revocării unilaterale, însă consideră că articolul 50 TUE permite o revocare (pe care am califica‑o drept consensuală) aprobată de Consiliul European în unanimitate.
61.
În realitate, dezbaterea reflectă o dispută care există de la începuturile dreptului, astfel cum îl cunoaștem astăzi, cu privire la efectele declarațiilor unilaterale de voință, atunci când sunt adresate unor terți, și cu privire la eventuala lor revocare ulterioară. În dreptul roman coexistau în această privință poziții rigide (optione facta, ius eligendi consumitur) (
33
) cu altele mai flexibile, care acceptau retractarea sau desistarea de aceste declarații (mutatio consilii), cu condiția ca ele să nu fie făcute în dauna sau în defavoarea unui terț.
62.
Ne propunem să urmăm, în abordarea fondului, următoarea schemă de argumentare:
–
vom examina, în primul rând, regulile dreptului internațional public referitoare la retragerea statelor din tratatele internaționale, inclusiv a celor referitoare la revocarea retragerii. Din această examinare se va putea deduce dacă aceste reguli sunt aplicabile în speță;
–
vom proceda, în al doilea rând, la o interpretare a articolului 50 TUE, ca lex specialis, pentru a determina dacă, în temeiul său, nimic nu se opune revocării notificării intenției de a se retrage. În cazul unui răspuns afirmativ, vom analiza cerințele pe care trebuie să le respecte statele membre pentru a efectua această revocare unilaterală;
–
în sfârșit, vom analiza posibilitatea, invocată de Comisie și de Consiliu, a unei revocări consensuale.
A.
Retragerea din tratate în dreptul internațional
1. Dispozițiile CVDT, normele cutumiare și practica statelor în materia dreptului de retragere
63.
Întrucât reglementarea tratatelor internaționale are la bază principiul pacta sunt servanda, consacrat la articolul 26 din CVDT, statele au arătat reticențe în a accepta dreptul de retragere unilaterală a unui stat parte la un tratat internațional. De aceea, articolul 42 din CVDT stabilește că „stingerea unui tratat, denunțarea sa sau retragerea unei părți nu pot avea loc decât în aplicarea dispozițiilor tratatului sau a prezentei Convenții”.
64.
Posibilitatea de retragere dintr‑un tratat este prevăzută expres în CVDT:
–
articolul 54 permite retragerea unui stat parte „în conformitate cu dispozițiile tratatului” în cauză (
34
) sau „în orice moment, prin consimțământul tuturor părților, după consultarea celorlalte state contractante” (
35
);
–
articolul 56 prevede că, dacă un tratat nu conține dispoziții exprese cu privire la denunțare sau la retragere, aceasta din urmă este posibilă numai dacă se constată că era în intenția părților să admită posibilitatea unei retrageri sau dacă dreptul de retragere poate fi dedus din natura tratatului (
36
).
65.
Practica internațională a retragerii din tratatele multilaterale nu a fost foarte bogată, însă situațiile de această natură nu au lipsit. În ultimii ani, această practică s‑a intensificat din cauza reticenței anumitor guverne care se opun tratatelor internaționale și participării în organizații internaționale (
37
).
66.
S‑a întâmplat de asemenea ca anumite state să se retragă dintr‑un tratat pentru o anumită perioadă, pentru a adera din nou la acesta ulterior. Unul dintre cazurile cele mai importante a avut ca protagoniste statele comuniste europene, la începutul Războiului Rece, care au părăsit Organizația Mondială a Sănătății (OMS) și Organizația Națiunilor Unite pentru Educație, Știință și Cultură (UNESCO). Întrucât tratatele constitutive ale celor două organizații nu conțineau o clauză de retragere, statele occidentale au susținut că această retragere era condiționată de consimțământul celorlalte părți. În susținerea tezei lor, țările comuniste au susținut, ca principiu general al dreptului internațional, că statele nu pot fi obligate să continue să fie parte la un tratat împotriva voinței lor (
38
).
67.
În urma acestor evenimente, tratatul constitutiv al UNESCO a fost modificat pentru a introduce o dispoziție care să consacre dreptul unilateral de retragere (
39
). Această dispoziție a fost utilizată de Regatul Unit (care a părăsit UNESCO la 31 decembrie 1985 și a aderat din nou la acesta la 1 iulie 1997) și de Statele Unite (care s‑au retras la 31 decembrie 1984 și au revenit la 3 octombrie 2003). În anul 2017, Statele Unite s‑au retras din nou din această organizație internațională, lucru pe care l‑a făcut și Israelul (
40
).
68.
În ceea ce privește revocările notificărilor de retragere din tratatele internaționale, pe lângă câteva precedente istorice (
41
), există de asemenea cazuri recente care ar putea prezenta un interes în speță. Vom face referire, mai concret, la cazurile statelor Panama, Gambia și Republica Africa de Sud (
42
).
69.
La 19 august 2009, guvernul panamez a notificat (
43
) retragerea sa din Tratatul de instituire a Parlamentului Centroamerican și a Altor Instituții Politice (denumit în continuare, „Parlacen”) (
44
), invocând în susținerea retragerii sale articolul 54 litera b) din CVDT. Dat fiind refuzul membrilor Parlacen, guvernul panamez a solicitat Asamblea Nacional [Adunarea Națională panameză] să adopte Legea 78 din 11 decembrie 2011, care reflecta această notificare și propunea anularea instrumentelor panameze de ratificare a tratatului menționat. Cu toate acestea, Corte Suprema de Justicia de Panamá (Curtea Supremă de Justiție, Panama) a declarat neconstituțională legea respectivă întrucât încălca articolul 4 din Constituția panameză („Republica Panama respectă normele dreptului internațional”), întrucât Tratatul Parlacen nu conținea o dispoziție expresă referitoare la retragere, iar aceasta nu era posibilă în conformitate cu articolele 54 și 56 din CVDT (
45
). Ca urmare a acestei hotărâri, notificarea retragerii panameze a fost revocată, iar această țară a participat din nou la Parlacen (
46
).
70.
Celelalte două cazuri privesc Tratatul de instituire a Curții Penale Internaționale (CPI), cu alte cuvinte Statutul de la Roma din anul 1998: (
47
)
– guvernul gambian a revocat, în luna februarie a anului 2017, după venirea la putere a unui nou președinte, notificarea retragerii pe care o efectuase în luna noiembrie a anului 2016 (
48
);
– guvernul Republicii Africa de Sud, care notificase în luna octombrie a anului 2016 retragerea sa din Statutul de la Roma (
49
), a comunicat, în luna martie a anului 2017 (
50
), revocarea acestei notificări, în urma anulării sale de către South African High Court (Curtea Supremă a Africii de Sud) (
51
).
71.
În lumina acestei practici internaționale, s‑ar putea pune întrebarea dacă posibilitatea de a revoca notificările de retragere a dobândit caracterul de regulă cutumiară de drept internațional. Sau, cu alte cuvinte, dacă articolul 68 din CVDT, potrivit căruia o notificare sau un instrument prevăzut la articolele 65 și 67 din CVDT poate fi revocat oricând înainte de a‑și fi produs efectele, reia o regulă cutumiară de drept internațional.
72.
Articolele 65-68 fac parte din secțiunea 4 a părții a V‑a din CVDT, care conține normele de procedură aplicabile în cazurile în care sunt invocate cauze de nulitate, de stingere, de retragere sau de suspendare a tratatelor.
–
Articolul 65 obligă statul care dorește să se retragă dintr‑un tratat să notifice intenția sa celorlalte state părți, explicând măsura pe care o preconizează în privința tratatului și motivele acesteia. Celelalte state dispun de un termen de minimum trei luni pentru a formula obiecții cu privire la retragere.
–
Dacă nu există obiecții, articolul 67 permite statului care dorește să se retragă din tratat să formalizeze în scris instrumentul său de retragere și să îl comunice celorlalte state păți.
–
Potrivit articolului 68, „o notificare sau un instrument prevăzut la articolele 65 și 67 poate fi revocat oricând înainte de a‑și fi produs efectele”.
73.
Articolul 68 din CVDT a fost adoptat fără voturi împotrivă din partea statelor care participaseră la conferința interguvernamentală care a redactat această convenție, pe baza proiectului de articole al Comisiei de drept internațional, acest proiect nefăcând nici el obiectul vreunui dezacord (
52
).
74.
Această împrejurare ar putea lăsa să se creadă că articolul 68 din CVDT codifică o regulă cutumiară (
53
). Totuși, această dispoziție, care pare legată de articolele 65 și 67, poate fi considerată mai degrabă o normă cu caracter procedural care manifestă o dezvoltare progresivă, iar nu codificarea unei cutume internaționale (
54
). Astfel a apreciat, cu privire la articolul 65 din CVDT, Curtea de Justiție în Hotărârea Racke (
55
) și considerăm că această apreciere poate fi transpusă articolului 68 din CVDT (deși admitem că există divergențe în această privință) (
56
).
75.
În această situație de relativă incertitudine, pe care practica recentă a statelor referitoare la revocările notificărilor de retragere din tratate internaționale nu o înlătură, considerăm că este dificil ca Curtea de Justiție să poată declara drept regulă cutumiară în vigoare conținutul articolul 68 din CVDT, cu alte cuvinte regula potrivit căreia notificările de retragere efectuate de un stat membru pot fi revocate unilateral oricând înainte de a‑și fi produs efectele.
76.
Cu toate acestea, indiferent dacă este sau nu o regulă cutumiară de drept internațional, articolul 68 din CVDT oferă interpretului o sursă de inspirație incontestabilă, cum vom arăta în continuare.
2. Aplicarea în cazul Uniunii și a statelor sale membre a dispozițiilor CVDT referitoare la retragerea din tratate
77.
Dispozițiile CVDT referitoare la retragerea din tratate sunt aplicabile retragerii unui stat membru din Uniunea Europeană? În caz afirmativ, care ar putea fi relația dintre CVDT și dispozițiile articolului 50 TUE?
78.
TUE este un tratat internațional încheiat între state și, totodată, instrumentul constitutiv al unei organizații internaționale (Uniunea Europeană). Ca atare, el ar fi supus CVDT, potrivit articolului 5 din aceasta (
57
). Cu toate acestea, trebuie amintit că Uniunea nu este parte la CVDT și nici unele dintre statele sale membre (Franța, România). Prin urmare, dispozițiile CVDT referitoare la retragerea dintr‑un tratat și posibila revocare a acesteia, în special articolul 68 din CVDT, nu sunt aplicabile dreptului Uniunii ca norme internaționale cu caracter convențional.
79.
Cu toate acestea, statele membre și Uniunea sunt ținute de regulile cutumiare internaționale, care pot constitui un izvor de drepturi și de obligații în dreptul Uniunii (
58
).
80.
După ce am exprimat rezervele noastre în privința calificării regulii revocabilității notificărilor de retragere din tratate, cuprinsă la articolul 68 din CVDT, drept regulă cutumiară internațională, nu considerăm posibilă utilizarea sa ca bază juridică pentru retragerea unui stat membru din Uniunea Europeană în afara procedurii prevăzute la articolul 50 TUE.
81.
Astfel, în tratatele constitutive ale Uniunii Europene figurează o clauză expresă de retragere (articolul 50 TUE), care este o lex specialis în raport cu regulile convenționale (articolele 54, 56 și 64-68 din CVDT) din dreptul internațional în materie. Prin urmare, retragerea unui stat membru din tratatele constitutive ale Uniunii trebuie să se realizeze, în principiu, cu respectarea prevederilor articolului 50 TUE.
82.
Cu toate acestea, nimic nu se opune ca interpretul să recurgă la articolele 54, 56, 65, 67 și în special 68 din CVDT pentru a deduce anumite elemente de interpretare care să contribuie la înlăturarea îndoielilor legate de chestiuni care nu sunt prevăzute expres la articolul 50 TUE. Este cazul revocabilității notificărilor de retragere, cu privire la care articolul 50 TUE tace.
83.
Nu există nimic anormal în această interacțiune. Curtea de Justiție a utilizat normele CVDT referitoare la interpretarea tratatelor, în special articolele 31 și 32 din aceasta (
59
), pentru a clarifica înțelesul dispozițiilor tratatelor constitutive ale Uniunii (
60
), al tratatelor internaționale încheiate de Uniune cu țări terțe, al normelor de drept derivat (
61
) și chiar al tratatelor bilaterale între state membre, atunci când este sesizată cu un litigiu în temeiul unui compromis (articolul 273 TFUE) (
62
).
84.
În acest caz, se impune interpretarea articolului 50 TUE, care reglementează dreptul de retragere. O asemenea opțiune, la fel ca revizuirea (articolul 48 TUE), aderarea (articolul 49 TUE) și ratificarea (articolul 54 TUE) tratatelor constitutive ale Uniunii este legată de originea acestora și reprezintă o chestiune tipică de drept internațional.
85.
Articolul 50 TUE, al cărui mod de redactare s‑a inspirat din articolele 65-68 din CVDT (
63
), este, repetăm, o lex specialis în raport cu normele generale ale dreptului internațional referitoare la retragerea din tratate, însă nu constituie o dispoziție autosuficientă care să reglementeze în mod exhaustiv fiecare detaliu al procesului de retragere (
64
). Nimic nu împiedică însă ca, pentru a acoperi lacunele articolului 50 TUE, să se recurgă la articolul 68 din CVDT, chiar dacă acesta nu reflectă, stricto sensu, o regulă cutumiară de drept internațional.
B.
Revocarea unilaterală, în cadrul articolului 50 TUE, a notificării intenției de a se retrage
86.
Procedura de la articolul 50 TUE, introdusă în acest tratat prin reforma efectuată de Tratatul de la Lisabona, începe cu decizia de retragere pe care un stat membru trebuie să o ia „în conformitate cu normele sale constituționale”.
87.
Fazele ulterioare ale procedurii au fost rezumate de Curtea de Justiție astfel: „implică, în primul rând, notificarea Consiliului European cu privire la intenția de retragere, în al doilea rând, negocierea și încheierea unui acord care stabilește condițiile de retragere, ținând seama de viitoarele relații dintre statul în cauză și Uniune, și, în al treilea rând, retragerea propriu‑zisă din Uniune la data intrării în vigoare a acestui acord sau, în absența unui astfel de acord, după doi ani de la notificarea Consiliului European, cu excepția cazului în care acesta din urmă, în acord cu statul membru în cauză, hotărăște în unanimitate să proroge acest termen” (
65
).
88.
Dată fiind tăcerea articolului 50 TUE în această privință, pentru a determina dacă acest articol permite revocarea unilaterală a notificării intenției de a se retrage trebuie să se recurgă la tehnicile de interpretare utilizate în mod obișnuit de Curtea de Justiție (
66
) și, în subsidiar, la cele prevăzute la articolele 31 și 32 din CVDT.
89.
Arătăm anticipat că, în opinia noastră, articolul 50 TUE permite revocarea unilaterală de către statul membru care efectuează notificarea până la momentul la care se încheie acordul de retragere din Uniune.
1. Interpretarea literală și contextuală a articolului 50 TUE
90.
În linii generale, este la fel de posibil să se susțină atât că este permis tot ceea ce o normă nu interzice, cât și că tăcerea legii presupune absența dreptului (
67
). Dat fiind că articolul 50 TUE nu oferă un răspuns direct la întrebarea instanței de trimitere, criteriul literal nu poate în realitate să se aplice, astfel încât articolul menționat va trebui să fie analizat în contextul său, cu alte cuvinte să se caute semnificația sa în lumina logicii sale, în cadrul ansamblului normativ mai larg în care se înscrie.
91.
Articolul 50 alineatul (1) TUE reglementează prima fază a procedurii indicând că „orice stat membru poate hotărî, în conformitate cu normele sale constituționale, să se retragă din Uniune”. Așadar, această primă etapă (națională) este exclusiv în sarcina statului membru care iese, întrucât retragerea este un drept recunoscut oricărui stat parte la tratatele constitutive ale Uniunii.
92.
Decizia de retragere, adoptată unilateral în exercitarea suveranității statului membru care iese (
68
), este condiționată, potrivit articolului 50 TUE, numai de adoptarea sa în conformitate cu normele constituționale ale acestui stat. Obligația de a notifica Consiliului European intenția sa de retragere și termenul de doi ani pentru negocierea acordului care stabilește condițiile retragerii sunt numai elemente cu caracter formal și nu limitează caracterul unilateral al deciziei inițiale de retragere.
93.
Cum am arătat deja, articularea dreptului de retragere la articolul 50 TUE se inspiră din normele de drept internațional (în special din articolele 54 și 56 din CVDT). Considerăm că este logic să se întâmple astfel, întrucât retragerea dintr‑un tratat internațional este, prin definiție, un act unilateral al unui stat parte. Asemenea dreptului de a încheia un tratat (treaty making power), dreptul de a se dezlega (retragere sau denunțare) de un tratat la care statul este parte constituie o manifestare a suveranități acestui stat. Dacă decizia unui stat de a încheia un tratat este unilaterală, la fel este și cea de a se retrage din el.
94.
Caracterul unilateral al deciziei de retragere militează în favoarea posibilității de revocare unilaterală a notificării acestei decizii până în momentul în care ea își produce efectele definitive. Din această perspectivă, revocarea unilaterală ar constitui de asemenea o manifestare a suveranității statului care iese, care alege să revină asupra deciziei inițiale.
95.
Astfel, în opinia noastră, caracterul unilateral al primei faze se extinde la cea de a doua etapă a procedurii de la articolul 50 TUE, cu alte cuvinte la faza de negociere, care începe cu notificarea intenției de a se retrage Consiliului European și își atinge punctul culminant la încheierea termenului de doi ani, cu excepția unei prorogări prin decizia unanimă a Consiliului European. Este cert însă că în această a doua fază caracterul unilateral este contrabalansat de acțiunea instituțiilor Uniunii, asupra căreia vom reveni mai jos.
96.
Considerăm că, în favoarea recunoașterii revocabilității notificărilor de retragere, argumentele expuse în continuare pot fi invocate cu mai multă forță de convingere decât argumentele contrare (chiar dacă acestea din urmă, recunoaștem, nu sunt lipsite de greutate).
97.
În primul rând, sunt foarte puține obligațiile de fond și procedurale pe care articolul 50 TUE le impune statului membru care alege să se retragă:
–
trebuie să notifice intenția sa Consiliului European (se înțelege că în scris, deși nu se specifică), însă nu este obligat să justifice această intenție sau să expună motivele care îl determină să părăsească Uniunea;
–
trebuie să aștepte doi ani de la această notificare, după care statul va putea părăsi Uniunea fără alte formalități (
69
), însă încheierea acordului nu constituie o condiție pentru ca retragerea să se realizeze (
70
).
98.
Aceste trăsături ale fazei de negociere constituie un prim indiciu că statul care a notificat intenția sa de a se retrage este, pe durata termenului de doi ani, stăpânul voinței exprimate în notificarea respectivă. Ca și înalte domenii ale dreptului, în lipsa unei interdicții exprese sau a unei norme care să prevadă altfel, o persoană care, în mod unilateral, face o declarație de voință pe care o adresează altei persoane o poate retracta până în momentul în care acceptarea destinatarului, exprimată într‑un act sau în încheierea unui contract, o face să își producă efectele.
99.
În al doilea rând, articolul 50 alineatul (2) TUE prevede că „statul membru care hotărăște să se retragă notifică intenția sa Consiliului European”, activând astfel a doua fază a procedurii. Dispoziția vorbește despre notificarea „intenției” de a se retrage, iar nu despre retragerea propriu‑zisă, pentru că aceasta nu poate avea loc decât în urma acordului sau, în lipsa acestuia, la expirarea termenului de doi ani.
100.
Intențiile nu sunt definitive și se pot schimba. Cineva care notifică unui terț intenția sa îi poate crea acestuia o așteptare, însă nu are obligația de a o menține în mod irevocabil. Pentru a produce un asemenea efect, comunicarea acestei intenții va trebui să conțină o referire explicită la caracterul său irevocabil.
101.
Este adevărat că acest argument, cu caracter mai degrabă textual, nu este atât de convingător pe cât pare la prima vedere, întrucât articolul 50 alineatul (2) TUE utilizează și termenul hotărâre („statul membru care hotărăște să se retragă notifică intenția sa”), pe care îl utilizează și alineatul (1) („Orice stat membru poate hotărî”). Cu toate acestea, alineatul (2) ar fi putut folosi formula „notifică această hotărâre” (sau o altă formulă analoagă), în loc de „notifică intenția sa”. Trebuie să se atribuie un sens acestei expresii, care cu siguranță nu este rodul întâmplării.
102.
Se poate considera, așadar, că utilizarea cuvântului „intenție” și a verbului la prezent („care hotărăște”, iar nu „care a hotărât”) la articolul 50 alineatul (2) TUE autorizează statul să „retracteze” în cursul procedurii și să nu dea curs intenției sale inițiale de a se retrage, tot potrivit normelor sale constituționale (
71
).
103.
În al treilea rând, există o relație de dependență între prima și cea de a doua fază a procedurii, care evidențiază de asemenea modul în care predominanța unilateralității în faza inițială influențează faza ulterioară. Negocierea nu poate fi inițiată decât după notificarea intenției de a se retrage, pentru care este esențial ca statul membru să fi acționat în conformitate cu normele sale constituționale.
104.
Cu toate acestea, decizia de a se retrage poate fi anulată dacă deținătorul competenței în acest sens (în general, este vorba despre cele mai înalte instanțe judecătorești ale statului în cauză) declară că nu a fost adoptată cu respectarea normelor constituționale. În acest context, este indiscutabil în opinia noastră că statul care a notificat intenția sa trebuie să comunice de asemenea faptul că revocă unilateral această notificare, întrucât decizia sa inițială nu îndeplinea condiția indispensabilă.
105.
Deși situația nu este identică cu cea descrisă la punctul anterior, dacă, în urma unei acțiuni desfășurate cu respectarea normelor constituționale (de exemplu, un referendum, un vot semnificativ în parlament, desfășurarea unor alegeri generale care conduc la o majoritate contrară, printre alte ipoteze), decizia inițială a statului membru este răsturnată și dispare prin urmare temeiul juridic constituțional aflat la baza sa, considerăm de asemenea că este logic ca acest stat să poată și să trebuiască, în temeiul articolului 50 alineatul (1) TUE, să notifice această modificare Consiliului European.
106.
În ambele ipoteze, prima fază a procedurii rămâne fără temei, fie pentru că decizia inițială a fost adoptată nelegal, fie pentru că aplicarea mecanismelor constituționale interne a invalidat‑o sau a lăsat‑o fără efecte (
72
). În mod logic, a doua fază a procedurii trebuie de asemenea să fie afectată, întrucât nu mai există premisa pe care se sprijină. Nemaiexistând o bază constituțională pentru retragere, statul trebuie să informeze Consiliul European că își revocă, astfel, notificarea anterioară a intenției sale de a se retrage (
73
).
107.
Practica internațională expusă mai sus (
74
) confirmă această concluzie. Precedentele pe care le‑am citat confirmă în mod clar că notificarea retragerii dintr‑un tratat internațional este revocabilă, atunci când este evidențiată o încălcare a normelor constituționale ale statului sau când se produce o schimbare politică ce determină o modificare a voinței statului care iese, iar acesta alege să rămână legat de acest tratat.
108.
Aceste precedente urmează linia trasată de articolul 68 din CVDT, care, cum am văzut deja, admite revocabilitatea notificărilor de retragere până în momentul în care aceasta devine efectivă. Indiferent dacă acest articol este sau nu expresia unei reguli cutumiare de drept internațional, este cert că CVDT a inspirat articolul 50 TUE și nu vedem niciun motiv pentru a nu aplica, prin analogie, aceeași regulă în cadrul procedurii de retragere din Uniune.
109.
Considerăm că a insista pentru a negocia acordul de retragere din tratatele constitutive ale Uniunii cu un stat membru care nu mai dorește să o părăsească, după ce a activat mecanismele constituționale pentru a reveni asupra deciziei inițiale, pare, în plus, un rezultat opus bunului‑simț comun, la care nu ar trebui să conducă o interpretare sistematică a articolului 50 TUE.
110.
Dintr‑o altă perspectivă, dacă mecanismele respective includ decizia unui parlament național, care contribuie astfel la stabilirea caracteristicilor propriei „identități naționale, inerentă structurilor fundamentale politice și constituționale”, legând‑o de apartenența sa la Uniune, principiile care stau la baza articolului 4 TUE ar trebui să favorizeze acceptarea acestei noi decizii, cum o arată „respectul” la care face referire alineatul (2) al acelui articol.
111.
În al patrulea rând, suntem de acord cu observațiile formulate de Wigthman și alții, în sensul că a refuza revocabilitatea notificărilor intenției de retragere, atunci când statul membru și‑a modificat voința conform regulilor sale constituționale și dorește să rămână în Uniune, ar determina de facto ieșirea sa forțată din această organizație internațională.
112.
Astfel, un asemenea refuz ar echivala cu o expulzare indirectă din Uniune, în condițiile în care nimic din cuprinsul articolului 50 TUE nu sugerează că procedura de retragere s‑ar putea transforma într‑o cale de expulzare a unui stat membru. În plus, în cadrul Convenției privind viitorul Europei, a fost respins un amendament prin care se propunea completarea dreptului de retragere voluntară al statelor membre cu un drept de expulzare din Uniune a statelor membre care încalcă în formă continuată valorile acesteia (
75
).
113.
În al cincilea rând, revocabilitatea notificării intenției de a se retrage nu poate fi respinsă susținând că statul membru care dorește să rămână în Uniune are posibilitatea [articolul 50 alineatul (5) TUE] să solicite să adere din nou la Uniune prin intermediul procedurii prevăzute la articolul 49 TUE.
114.
În opinia noastră, nu există nimic în cuprinsul articolului 50 TUE care să îl configureze ca o procedură cu sens unic fără ieșire („one way street with no exits”), în temeiul căreia singurul lucru pe care l‑ar putea face un stat membru, după ce a notificat intenția sa de a se retrage și și‑a reconsiderat ulterior decizia, ar fi să aștepte doi ani pentru a ieși din Uniune și să solicite imediat aderarea sa (
76
). Considerăm de asemenea că ar fi contrar obiectivului articolului 50 TUE să se negocieze viitoarea aderare în timpul celei de a doua faze a procedurii, în limita celor doi ani, din moment ce voința statului membru s‑a modificat, iar acesta nu mai dorește să părăsească Uniunea Europeană. Interpretarea sistematică a articolului 50 TUE nu poate conduce la situații atât de ilogice (sau chiar incoerente) precum acestea, pentru simplul motiv că se consideră imposibilă revocarea unilaterală a notificării intenției de a se retrage.
115.
În al șaselea rând, faza de negociere care începe cu notificarea intenției de a se retrage nu afectează calitatea statului care efectuează notificarea de stat membru al Uniunii Europene cu efecte depline. Acest lucru a fost confirmat de Curtea de Justiție în Hotărârea RO, în care aceasta a statuat că notificarea „nu are ca efect suspendarea aplicării dreptului Uniunii în statul membru care a notificat intenția sa de a se retrage din Uniune și că, în consecință, acest drept […] rămâne pe deplin în vigoare în acest stat până la retragerea sa efectivă din Uniune” (
77
).
116.
În consecință, statul membru care a activat articolul 50 TUE pentru a se retrage din Uniune îl poate dezactiva atunci când voința sa se modifică, în conformitate cu normele sale constituționale, întrucât articolul 50 alineatul (1) TUE, interpretat aici per a
contrario, continuă să îi fie aplicabil. Notificarea intenției de a se retrage deschide o perioadă de negocieri de noi ani, însă nu privează statul membru care efectuează notificarea de calitatea sa de stat membru și de toate drepturile inerente, cu excepția restricției de a participa la dezbaterile și la deciziile Consiliului European și ale Consiliului referitoare la propria sa retragere [articolul 50 alineatul (4) TUE].
117.
Credem că argumentele pe care le‑am expus mai sus în cadrul acestei analize a articolului 50 TUE au o mai mare greutate decât argumentele în sens contrar pe care le susțin Comisia și Consiliul, precum și o parte a doctrinei (
78
).
118.
Dacă am înțeles bine raționamentele, în esență concordante, ale Comisiei și ale Consiliului, ambele instituții susțin o interpretare a articolului 50 TUE care atribuie caracteristici radical diferite fazei inițiale și fazelor intermediară și finală ale procedurii de retragere.
119.
În opinia acestora, faza inițială este întru totul unilaterală și sub controlul statului membru. În schimb, faza intermediară (negocierea) ar avea un caracter bilateral sau multilateral, astfel încât ar avea întâietate competențele instituțiilor Uniunii. Din momentul în care se activează această a doua fază, statul membru care efectuează notificarea pierde controlul asupra procedurii, ceea ce are drept consecință imposibilitatea sa de a‑și revoca unilateral notificarea retragerii. Această revocare ar fi posibilă numai pe o cale consensuală, printr‑o decizie unanimă a Consiliului European.
120.
Nu împărtășim această interpretare.
121.
Este cert că instituțiile au un rol important în a doua fază de negociere a proceduri de retragere:
–
Consiliul European primește notificarea intenției de a se retrage, pe care i‑o transmite statul membru care iese;
–
instituțiile Uniunii sunt abilitate să negocieze cu statul membru care iese acordul de retragere, ținând seama de cadrul relațiilor sale viitoare cu Uniunea;
–
procedura include negocierea, potrivit articolului 218 alineatul (3) TFUE, și (eventual) încheierea acordului de către Consiliu în numele Uniunii, care hotărăște cu majoritate calificată, după aprobarea Parlamentului European. Posibilitatea de a proroga perioada de negociere de doi ani este de competența Consiliului European, în acord cu statul membru care iese.
122.
Aceste competențe ale instituțiilor Uniunii, care dau un caracter multilateral procedurii de retragere, nu elimină însă cu totul unilateralismul acestei a doua faze, întrucât, pe de o parte, premisa de la care pleacă această etapă este notificarea deciziei (mai precis a intenției) de a se retrage, care incumbă statului membru și a cărei invalidare sau retractare unilaterală lipsește de temei etapele următoare. Pe de altă parte, acest stat nu este obligat să încheie un acord pentru a se retrage din Uniune și i‑ar fi suficient să lase să treacă perioada obligatorie de negociere de doi ani pentru a face ca retragerea sa să se consume, ceea ce întărește componenta unilaterală și în această etapă a procedurii.
123.
Termenul (maxim, exceptând prorogarea) de doi ani pentru negocierea condițiilor retragerii este uzual în clauzele care figurează în alte tratate internaționale (
79
). Din existența acestui termen nu se poate deduce imposibilitatea revocării unilaterale a notificării intenției de a se retrage. Mai mult, acest termen servește nu numai pentru pregătirea retragerii, ci și ca „perioadă de reflecție”, pentru ca statul membru care iese să poată, dacă este necesar, să își reconsidere intenția inițială și să își schimbe opinia (
80
).
124.
Nici faptul că Consiliul European are competența de a proroga termenul menționat nu înseamnă că această prorogare este sustrasă de sub controlul statului care efectuează notificarea și îl obligă, inexorabil, să se retragă din Uniune, chiar dacă s‑a răzgândit. Prorogarea termenului de doi ani este hotărâtă, potrivit articolului 50 alineatul (3) TUE, de Consiliul European, însă „în acord cu statul membru în cauză”. Cu alte cuvinte, Consiliul European nu poate impune statului membru prorogarea, acesta din urmă dispunând atât de posibilitatea de a face efectivă retragerea sa din Uniune la expirarea termenului, cât și de posibilitatea de a‑și revoca notificarea până la încheierea acordului de retragere.
125.
Consiliul invocă de asemenea, ca argument împotriva revocabilității unilaterale, faptul că notificarea intenției de a se retrage începe să producă anumite efecte juridice încă de la începutul celei de a doua faze a procedurii și în cursul acesteia (
81
). Considerăm, însă, că actele juridice adoptate de Uniune în cadrul etapei de negociere nu sunt, propriu‑zis, efecte ale notificării retragerii, ci măsuri inerente negocierii (de exemplu absența Regatului Unit din formațiunile Consiliului European și ale Consiliului care deliberează cu privire la procesul de negociere sau cu privire la directivele care ghidează acest proces) sau acorduri încheiate în vederea viitoarei retrageri (mutarea sediilor anumitor agenții, pentru a garanta continuitatea lor fără întreruperi) (
82
).
126.
Aceste acte ale Uniunii, majoritatea cu caracter formal, sunt, repetăm, legate de procesul de negociere (
83
), iar existența lor nu justifică negarea posibilității de a revoca notificarea intenției de a se retrage. Actele conexe, precum cele referitoare la mutarea sediului agențiilor Uniunii, nu ar fi afectate de această revocare și numai eventualele costuri economice ocazionate de acestea ar putea genera litigii.
127.
Astfel, elaborarea și aplicarea actelor formale legate de negocierile de ieșire a Regatului Unit și a actelor conexe au presupus un cost economic pentru Uniune, la fel ca formarea unei echipe de negociere dedicată în exclusivitate Brexitului. Consiliul argumentează că Uniunea va trebui să suporte aceste costuri în cazul revocării unilaterale, ceea ce constituie, în opinia sa, un argument împotriva unei asemenea eventualități.
128.
Nu considerăm că acest raționament este convingător. Problema de a ști cine suportă costurile (cu titlu de „daune colaterale”) nu are ca unică soluție pe cea pe care pare să o preconizeze Consiliul. Negocierea încheierii sau a retragerii dintr‑un tratat internațional determină pentru statele părți costuri pe care acestea trebuie să le suporte, iar această regulă nu ar trebui să se modifice în cazul revocării unilaterale a unei notificări de retragere. În ultimă instanță, nu credem că ne înșelăm afirmând că costurile economice (pentru Uniune și pentru cetățeni săi) rezultate din retragerea unui stat membru ar fi cu mult mai mari decât cele (minime) ocazionate de revocare.
2. Interpretarea teleologică a articolului 50 TUE
129.
Articolul 1 al doilea paragraf TUE prevede că „[p]rezentul tratat marchează o nouă etapă în procesul de creare a unei uniuni tot mai profunde între popoarele Europei […]”.
130.
Cum am arătat deja, Uniunea este ținută, astfel cum prevede articolul 4 alineatul (2) TUE, să respecte identitatea națională a statelor membre, „inerentă structurilor lor fundamentale politice și constituționale”. Al treilea paragraf al preambulului Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) amintește că Uniunea trebuie să respecte, în acțiunea sa, identitatea națională a statelor membre.
131.
Articolul 50 alineatul (1) TUE este, în realitate, un exemplu relevant al respectului pentru identitatea națională a statelor, cărora le recunoaște dreptul de a se retrage din Uniune, în conformitate cu normele lor constituționale. La fel cum un stat membru poate, la un moment dat, să considere că identitatea sa națională este incompatibilă cu apartenența la Uniune, nimic nu îl împiedică să lege aceeași identitate (care nu trebuie să fie înțeleasă ca o noțiune imuabilă și încremenită) de integrarea sa în Uniune.
132.
Am explicat mai sus modul în care principiul respectării identități constituționale a statelor întărește interpretarea sistematică a articolului 50 TUE pe care o propunem. La același rezultat se ajunge și pe calea unei interpretări teleologice. Lectura articolului 50 TUE în favoarea revocării unilaterale a intenției de a se retrage este, în opinia noastră, mult mai în acord cu scopul acestei dispoziții, întrucât ea permite să se țină seama de o modificare a voinței suverane a statului membru, adoptată potrivit normelor sale constituționale (
84
), pentru a opri un proces de retragere din Uniune asupra căruia acest stat a decis să revină.
133.
Obiectivul realizării unei „uniuni tot mai profunde între popoarele Europei” militează de asemenea pentru o interpretare a articolului 50 TUE favorabile unei revocabilități a notificării intenției de a se retrage. Acest obiectiv favorizează o interpretare a normelor dreptului Uniunii care tinde să întărească Uniunea însăși, iar nu să o dezintegreze. A nu pune obstacole în calea rămânerii în Uniune a unui stat care dorește să iasă din aceasta, dar care, ulterior, își schimbă opinia, în conformitate cu normele sale constituționale, și dorește să continue să fie membru constituie, în opinia noastră, un criteriu hermeneutic deosebit de adecvat.
134.
În schimb, retragerea unui stat membru reprezintă totdeauna un eșec în raport cu obiectivul integrării. În prezența unor argumente cu o greutate echivalentă într‑un sens și în celălalt, favor societatis a fost înțeles ca un element de apreciere pentru obținerea soluției celei mai conforme cu menținerea, iar nu cu (parțiala) dezintegrare, a oricărui fenomen asociativ în care s‑au creat legături foarte profunde.
135.
Această interpretare este, în plus, cea mai favorabilă protecției drepturilor dobândite de cetățenii Uniunii, pe care retragerea unui stat membru le va limita inevitabil. Oprind ieșirea din Uniune a statului membru care efectuează notificarea, revocarea notificării de retragere garantează că cetățenii acestui stat și cei ai celorlalte state membre vor continua să beneficieze de drepturile de cetățenie, reglementate de TFUE și de Cartă.
136.
Irevocabilitatea notificării, în cazul în care statul membru a decis să facă cale întoarsă, ar conduce, dimpotrivă, la ieșirea forțată a acestui stat, care ar avea drept consecință reducerea sau dispariția acestor drepturi de cetățenie pentru cetățenii statului care iese rezidenți în Uniune și pentru cetățenii celorlalte state rezidenți în statul care se retrage.
137.
Pe scurt, interpretarea articolului 50 TUE pe care o propunem (revocabilitatea unilaterală a notificării intenției de a se retrage) este cea care conciliază cel mai bine respectarea identității constituționale a statelor membre cu obiectivul dezvoltării procesului de integrare (
85
), favorizând în plus protecția drepturilor cetățenilor Uniunii.
3. Interpretarea istorică a articolului 50 TUE
138.
Articolul 50 TUE a fost precedat de articolul I‑60 din Tratatul de stabilire a unei Constituții pentru Europa, născut mort, ale cărui lucrări pregătitoare (
86
) au avut loc în cadrul Convenției privind viitorul Europei.
139.
Considerăm că aceste lucrări pregătitoare confirmă caracterul unilateral al dreptului de retragere și susțin interpretarea articolului 50 TUE pe care o propunem. Astfel, comentariile referitoare la articolul 46 din proiectul prezidiului convenției (
87
) confirmă predominanța unilateralității în procedura de retragere, inclusiv în cadrul fazei de negociere, întrucât indică faptul că încheierea unui acord (denumit în mod obișnuit de divorț) nu ar trebui să constituie o condiție pentru retragere, pentru a nu goli de conținut conceptul de retragere voluntară.
140.
Totodată, Convenției pentru viitorul Europei i‑au fost prezentate diverse amendamente care urmăreau să supună decizia de retragere unor condiții de fond sau să o condiționeze de încheierea unui acord între statul care iese și Uniune (
88
). Toate aceste amendamente au fost respinse, ceea ce evidențiază relevanța unilateralității în procedura prevăzută la articolul 50 TUE.
141.
Precedentele analize literală, contextuală, teleologică și istorică ale articolului 50 TUE ne determină să concluzionăm că acesta permite revocarea unilaterală a notificării intenției de a se retrage de către un stat membru, până în momentul încheierii acordului de retragere.
4. Condițiile și limitele aplicabile revocării unilaterale a notificării de retragere
142.
Odată ce am acceptat posibilitatea revocării unilaterale a notificării intenției de a se retrage în cadrul articolului 50 TUE, mai trebuie să se determine dacă aceasta este supusă unor condiții și limite, astfel cum, în opinia noastră, se întâmplă.
143.
Prima condiție privește forma. Asemenea notificării intenției de a se retrage, revocarea sa trebuie efectuată printr‑un act formal al statului membru adresat Consiliului European [articolul 50 alineatul (2) TUE]. Revocarea, ca și notificarea retragerii, este un act formal referitor la viața unui tratat, iar între cele două trebuie să existe o simetrie procedurală (
89
).
144.
A doua condiție constă în respectarea normelor constituționale interne. Cerințele dreptului constituțional al statului membru aplicate adoptării deciziei de retragere, care este notificată ulterior Consiliului European [articolul 50 alineatul (1) TUE], ar trebui de asemenea să fie respectate atunci când statul membru alege să revoce notificarea menționată.
145.
Deși aceasta constituie mai degrabă o problemă a cărei soluționare revine fiecărui stat, dacă normele constituționale interne impun, de exemplu, autorizarea parlamentară ca o condiție prealabilă pentru notificarea intenției de a se retrage din Uniune (cum se întâmplă în Regatul Unit, potrivit Hotărârii Miller (
90
)), considerăm că este logic ca revocarea notificării menționate să impună de asemenea această aprobare parlamentară. Se împiedică astfel efectuarea de către statul membru a unor revocări neserioase, precum și revocările ambigue sau neclare (
91
) din care nu este posibilă deducerea cu claritate a poziției statului membru.
146.
În ceea ce privește necesitatea de a justifica revocarea notificării de retragere, dacă articolul 50 TUE nu o cere pentru a comunica intenția inițială, ea nu pare a fi indispensabilă nici pentru revocarea acestei notificări. Cu toate acestea, ar fi rezonabil ca statul membru să explice celorlalte state membre ale Uniunii motivele schimbării poziției sale, care necesită o explicație în măsura în care este contrară actelor sale anterioare.
147.
Din articolul 50 alineatul (3) TUE se deduce existența unui termen pentru revocarea notificării intenției de a se retrage: aceasta va fi posibilă numai în interiorul termenului de doi ani de negociere care începe să curgă odată cu notificarea intenției de a se retrage către Consiliul European. Este logic ca, odată încheiat acordul de retragere, care presupune aprobarea ambelor părți, revocarea notificării să devină imposibilă, pentru că în acel moment aceasta și‑a produs deja toate efectele.
148.
O altă limită a exercitării dreptului de revocare unilaterală este cea impusă de principiile bunei‑credințe și cooperării loiale [articolul 4 alineatul (3) TUE] (
92
).
149.
Comisia și Consiliul au subliniat că a admite revocarea unilaterală ar putea conduce la un abuz de procedura prevăzută la articolul 50 TUE. În opinia lor, revocabilitatea ar permite statului membru să își negocieze acordul de retragere dintr‑o poziție avantajoasă în raport cu instituțiile Uniunii și cu celelalte state membre, întrucât acesta ar putea să își revoce notificarea și să oprească negocierile dacă ele nu îi sunt favorabile.
150.
În plus, potrivit Comisiei și Consiliului, statul membru ar putea reintroduce notificarea intenției de a se retrage, inițiind astfel o nouă perioadă de negocieri de doi ani. Consiliul consideră că statul membru și‑ar prelungi astfel perioada de negociere eludând articolul 50 alineatul (3) TUE, care conferă Consiliului European competența de a hotărî în unanimitate prorogarea acestui termen. În opina Comisiei, posibilitatea unor revocări tactice ar fi contrară logicii procedurii prevăzute la articolul 50 TUE.
151.
Aceste argumente (în special cel de al doilea) sunt, în realitate, cele mai importante în susținerea imposibilității revocării unilaterale. Nu credem însă că ele sunt într‑atât de decisive.
152.
În primul rând, posibilitatea de a abuza de un drept sau de a‑l deturna nu este, în general, un motiv pentru a nega existența acelui drept. Ceea ce se impune este să se combată abuzul prin utilizarea mijloacelor juridice adecvate.
153.
În al doilea rând, antidotul împotriva abuzului de dreptul de revocare constă în principiul general al interzicerii practicilor abuzive, consacrat de Curtea de Justiție, potrivit căruia justițiabilii nu se pot prevala în mod fraudulos sau abuziv de normele dreptului Uniunii, iar aplicarea reglementării Uniunii nu poate fi extinsă într‑o asemenea măsură încât să acopere practicile abuzive ale operatorilor economici (
93
). Acest principiu general s‑ar putea aplica în cadrul articolului 50 TUE dacă un stat membru ar utiliza o practică abuzivă prin recurgerea la notificări și la revocări succesive pentru a‑și îmbunătăți condițiile retragerii din Uniune.
154.
În ceea ce privește revocările tactice, la care fac referire Comisia și Consiliul, două motive ne determină să nu le conferim importanța pe care le‑o acordă aceste instituții.
155.
Primul este că, în întrebarea preliminară adresată în cauza de față, singura la care Curtea de Justiție trebuie să răspundă, nu există niciun element care să sugereze o utilizare deturnată (în sensul deturnării de putere, ca motiv de nulitate a unui act adoptat de o autoritate publică, la care face referire articolul 263 TFUE) a posibilității de a revoca decizia inițială. Mai mult, eventualul abuz nu ar putea interveni decât odată cu prezentarea unei a doua notificări a intenției de a se retrage, iar nu la momentul revocării unilaterale a primei notificări.
156.
Celălalt motiv este că pare, în opinia noastră, extrem de dificil ca revocările tactice să se poată multiplica în practică, devalorizând o posibilitate care are, fără îndoială, consecințe serioase. Revocarea este o decizie pe care statul membru care iese a trebuit să o adopte în conformitate cu normele sale constituționale. Întrucât este vorba despre revenirea asupra unei decizii constituționale anterioare, schimbarea necesită o modificare a majorității guvernamentale, convocarea unui referendum, o pronunțare a celei mai înalte instanțe judecătorești care anulează decizia de retragere sau orice altă acțiune a cărei punere în practică ar fi dificilă și ar impune utilizarea unor proceduri juridice îndelungate și complexe. Obligația de a revoca în conformitate cu normele sale constituționale este, prin urmare, un filtru disuasiv pentru a împiedica abuzul de procedura de retragere prevăzută la articolul 50 TUE, prin intermediul acestor revocări tactice.
C.
Revocarea consensuală a notificării intenției de a se retrage în cadrul articolului 50 TUE
157.
Instanța de trimitere solicită Curții de Justiție o interpretare a articolului 50 TUE numai pentru a determina dacă acesta permite revocarea unilaterală a notificării intenției de a se retrage. Ea nu solicită, așadar, Curții să se pronunțe cu privire la compatibilitatea cu acest articol a unei revocări consensuale (
94
).
158.
Cu toate acestea, după ce au negat în observațiile lor scrise că articolul 50 TUE permite o revocare unilaterală, Comisia și Consiliul au menționat posibilitatea ca această dispoziție să permită o revocare decisă în unanimitate de Consiliul European.
159.
În cazul în care Curtea de Justiție acceptă revocarea unilaterală, nu va fi necesar să se răspundă la tezele Comisiei și ale Consiliului. Le vom analiza însă din rațiuni de exhaustivitate.
160.
În opinia Comisiei, dacă un stat membru ar dori să își revoce notificarea intenției sale de a se retrage și să rămână în Uniune, ar trebui găsită o modalitate pentru a admite pretenția sa, dat fiind că revocarea unilaterală nu este admisibilă.
161.
Întrucât articolul 50 TUE nu specifică nicio cale în acest sens, Comisia și Consiliul propun să se considere posibilă revocarea decisă în unanimitate de Consiliul European. Dat fiind că articolul 50 alineatele (3) și (4) TUE conferă Consiliului European competența de a proroga faza negocierilor, cu unanimitate și fără participarea statului care iese, revocarea notificării intenției de a se retrage ar trebui de asemenea să se aprobe în unanimitate de Consiliul European.
162.
Comisia adaugă că se impune să se recunoască această competență Consiliului European întrucât nu ar fi posibilă acceptarea de către toate statele membre în conformitate cu normele lor constituționale, dată fiind necesitatea unei pronunțări rapide cu privire la admiterea revocării. În cazul în care retragerea s‑a produs, iar statul dorește să revină în Uniune, articolul 50 alineatul (5) TUE lasă în mâinile statelor membre reîncorporarea lor, prin intermediul proceduri de aderare prevăzute la articolul 49 TUE.
163.
Considerăm că articolul 50 TUE autorizează o revocare de comun acord între statul care iese și care își schimbă poziția și instituțiile Uniunii care negociază cu el retragerea sa. Din moment ce acceptăm mai mult (revocarea unilaterală) trebuie să acceptăm și mai puțin (revocarea consensuală). Această revocare consensuală este, în plus, conformă cu principiul care inspiră articolul 54 litera b) din CVDT, potrivit căruia retragerea dintr‑un tratat poate avea loc „în orice moment, prin consimțământul tuturor părților, după consultarea celorlalte state contractante”.
164.
Posibilitatea acestei revocări consensuale nu ar interveni, așadar, în detrimentul revocării unilaterale a notificării intenției de a se retrage, la care statul membru care iese are în continuare dreptul în temeiul articolului 50 TUE.
165.
În aceste condiții, ceea ce considerăm incompatibil cu articolul 50 TUE este posibilitatea revocării notificării intenției de a se retrage numai prin intermediul unei decizii unanime a Consiliului European (în formatul „articolul 50” TUE), astfel cum par să propună Comisia și Consiliul, cu excluderea revocării unilaterale.
166.
Revocarea prin decizie unanimă a Consiliului European ar trebui, pentru a fi consensuală, să fie solicitată de statul membru care iese, astfel încât, în cazul în care acesta nu ar fi de acord, Consiliul European să nu i‑o poată impune, nici măcar printr‑o decizie unanimă.
167.
Articolul 50 alineatul (3) TUE nu permite prorogarea celei de a doua faze de negociere, „cu excepția cazului în care Consiliul European, în acord cu statul membru în cauză, hotărăște în unanimitate să proroge acest termen”. Prin analogie, considerăm că ar fi necesară cererea statului care iese, ca o condiție sine qua non pentru acceptarea de către Consiliul European în unanimitate a revocării notificării sale.
168.
Această garanție asigură unilateralitatea revocării deciziei de retragere. Dacă acceptarea revocării notificării intenției de a se retrage ar depinde numai de un vot în Consiliul European, în formatul „articolul 50” TUE și în unanimitate, dreptul de retragere (și, invers, de rămânere) din Uniune ar fi sustras controlului statului membru, suveranității și normelor sale constituționale, rămânând în mâinile Consiliului European.
169.
A accepta că Consiliul European are, în unanimitate, ultimul cuvânt asupra revocării notificării intenției de a se retrage accentuează riscul ca statul membru să iasă din Uniune împotriva voinței sale. Ar fi suficient ca unul dintre cele 27 state membre care rămân să împiedice decizia unanimă a Consiliului European (în formatul „articolul 50” TUE) pentru a bloca voința statului care a comunicat dorința sa de a rămâne în Uniune. Acest stat ar părăsi (expulzat) Uniunea în cei doi ani de la notificarea intenției de a se retrage, împotriva voinței sale de a rămâne în această organizație internațională.
VI. Concluzie
170.
Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară adresată de Court of Session, Inner House (Scotland) [Curtea Supremă Civilă, Inner House (Scoția)] după cum urmează:
„În cazul în care un stat membru a notificat Consiliului European intenția sa de a se retrage din Uniunea Europeană, articolul 50 din Tratatul privind Uniunea Europeană permite revocarea unilaterală a acestei notificări, până în momentul în care se încheie acordul de retragere, cu condiția ca revocarea să fi fost decisă în conformitate cu normele sale constituționale, să fie comunicată în mod formal Consiliului European și să nu presupună o practică abuzivă”.
(
1
)	Limba originală: spaniola.
(
2
)	Prime Minister’s letter to Donald Tusk triggering Article 50, 29-3-2017. Text complet la adresa http://data.consilium.europa.eu/doc/document/XT‑20001-2017-INIT/en/pdf.
(
3
)	Collection des traités des Nations Unies, vol. 1155, p. 331.
(
4
)	Legea din anul 2018 privind retragerea din Uniunea Europeană.
(
5
)	R (Miller) împotriva Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5.
(
6
)	R (Miller) împotriva Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5, punctul 26. Lord Neuberger stated: „In these proceedings, it is common ground that notice under article 50(2) (which we shall call „Notice”) cannot be given in qualified or conditional terms and that, once given, it cannot be withdrawn. Especially as it is the Secretary of State’s case that, even if this common ground is mistaken, it would make no difference to the outcome of these proceedings, we are content to proceed on the basis that that is correct, without expressing any view of our own on either point […]”.
(
7
)	European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017, c. 9, section 1 [Legea privind Uniunea Europeană din anul 2017 (notificarea retragerii)].
(
8
)	Documentul EUCO XT 20004/17 din 29 aprilie 2017, Orientările Consiliului European în urma notificării transmise de către Regatul Unit în temeiul articolului 50 TUE (http://data.consilium.europa.eu/doc/document/XT-20004-2017-INIT/ro/pdf).
(
9
)	Decizia (UE, Euratom) XT 21016/17 a Consiliului din 22 mai 2017 privind autorizarea începerii negocierilor cu Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord în vederea încheierii unui acord de stabilire a condițiilor de retragere a acestui stat din Uniunea Europeană (http://data.consilium.europa.eu/doc/document/XT-21016-2017-ADD-1-REV-2/ro/pdf). Un grup de cetățeni britanici rezidenți în mai multe țări ale Uniunii Europene a introdus la Tribunal o acțiune în anulare împotriva acestei decizii, pe care Tribunalul a respins‑o ca inadmisibilă prin Hotărârea din 26 noiembrie 2018, Shindler și alții/Consiliul (T‑458/17, EU:T:2018:838).
(
10
)	Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the European Union and the European Atomic Energy Community. Textul urmează să fie supus unei revizuiri din punct de vedere juridic și este disponibil numai în versiunea în limba engleză la adresa https://www.consilium.europa.eu/media/37099/draft_withdrawal_agreement_incl_art132.pdf.
(
11
)	Political declaration setting out the framework for the future relationship between the European Union and the United Kingdom. Text disponibil numai în limba engleză la adresa https://www.consilium.europa.eu/media/37100/20181121-cover-political-declaration.pdf.
(
12
)	[2018] CSOH 8, https://www.scotcourts.gov.uk/docs/default-source/cos-general-docs/pdf-docs-for-opinions/2018csoh8.pdf?sfvrsn= 0.
(
13
)	[2018] CSIH18, https://www.scotcourts.gov.uk/docs/default-source/cos-general-docs/pdf-docs-for-opinions/2018csih18.pdf?sfvrsn= 0.
(
14
)	https://www.scotcourts.gov.uk/docs/default-source/cos-general-docs/pdf-docs-for-opinions/2018csoh61.pdf?sfvrsn= 0.
(
15
)	Pentru o analiză critică a acestei decizii, a se vedea Taylor, R., și Wilson, A., „Brexit, the revocation of article 50, and the path not taken: Wightman and Others for Judicial Review against the Scretary of State for Exiting the European Union” în Edinburgh Law Review, 2018, vol. 22, p. 417-422.
(
16
)	La această decizie se adaugă opiniile magistraților care compun completul [2018] CSIH 62 http://www.bailii.org/scot/cases/ScotCS/2018/[2018]_CSIH_62.html.
(
17
)	La 19 octombrie 2018, intimatul [Secretary of State for Exiting the European Union (ministrul pentru ieșirea din Uniunea Europeană)] a depus în fața instanței de trimitere o cerere (permission to appeal) prin care urmărea să conteste cererea de decizie preliminară în fața United Kingdom Supreme Court (Curtea Supremă a Regatului Unit). Cererea intimatului a fost respinsă la 8 noiembrie 2018 de Court of Session, Inner House, First Division (Curtea Supremă Civilă, Inner House, Camera întâi) și la 20 noiembrie 2018 de United Kingdom Supreme Court (Curtea Supremă, Regatul Unit).
(
18
)	Ordonanța președintelui Curții de Justiție din 19 octombrie 2018, Wigthman și alții (C‑621/18, ECLI:EU:C:2018:851, punctele 9 și 11).
(
19
)	Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctele 24 și 25), Hotărârea din 4 mai 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, punctele 15 și 16), Hotărârea din 5 iulie 2016, Ognyanov (C‑614/14, EU:C:2016:514, punctul 19), Hotărârea din 15 noiembrie 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, punctul 54), Hotărârea din 28 martie 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punctele 50 și 155), și Hotărârea din 7 februarie 2018, American Express (C‑304/16, EU:C:2017:524, punctele 31 și 32).
(
20
)	În special, nu este de competența Curții de Justiție să se amestece în dezbaterea ‑ reflectată de decizia de trimitere ‑ referitoare la condițiile în care este acceptabil un judicial review în cauza principală și nici în cea referitoare la aprecierea situației de fapt efectuată de instanța de trimitere în vederea aplicării criteriilor prevăzute de dreptul scoțian. A se vedea prin analogie Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 26), și Hotărârea din 7 februarie 2018, American Express (C‑304/16, EU:C:2018:66, punctul 34).
(
21
)	O descriere generală a procedurii „judicial review” poate fi consultată în Harvie‑Clark, S., „Judicial Review”, în SPICe Briefing 16/62, Scottish Parliament, 2016.
(
22
)	Curtea de Justiție a răspuns la întrebările preliminare formulate în cadrul unui „judicial review” scoțian, fără a obiecta în privința admisibilității, în Hotărârea din 23 decembrie 2015, Scotch Whisky Association și alții (C‑333/14 EU:C:2015:845). De asemenea, avocatul general Bot s‑a pronunțat expres în acest sens în concluziile sale (C‑333/14 EU:C:2015:527, punctele 19-24).
(
23
)	Curtea de Justiție a declarat deja admisibile mai multe cereri de decizii preliminare referitoare la interpretarea sau la validitatea unor acte de drept derivat prezentate în cadrul unor acțiuni privind controlul de legalitate („judicial review”), în special în cauzele în care s‑au pronunțat Hotărârea din 10 decembrie 2002, British American Tobacco (Investments) și Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741), Hotărârea din 3 iunie 2008, Intertanko și alții (C‑308/06, EU:C:2008:312), Hotărârea din 8 iulie 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419), Hotărârea din 4 mai 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324), Hotărârea din 4 mai 2016, Philip Morris Brands și alții (C‑547/14, EU:C:2016:325), și Hotărârea din 7 februarie 2018, American Express (C‑304/16, EU:C:2018:66).
(
24
)	Conform unei jurisprudențe constante a Curții de Justiție, justificarea unei cereri de decizie preliminară nu o constituie formularea de opinii consultative cu privire la chestiuni generale sau ipotetice, ci necesitatea inerentă soluționării efective a unui litigiu privind dreptul Uniunii [a se vedea în acest sens Hotărârea din 24 aprilie 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, punctul 41), Hotărârea din 26 februarie 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C.2013:105, punctul 42), Hotărârea din 27 februarie 2014, Pohotovosť (C‑470/12, EU:C:2014:101, punctul 29), și Hotărârea din 21 decembrie 2016, Tele2 Sverige și Watson și alții (C‑203/15 și C‑698/15, ECLI:EU:C:2016:970, punctul 130)].
(
25
)	Ordonanța din 14 martie 2013, Loreti și alții (C‑555/12, ECLI:EU:C:2013:174, punctul 20), Hotărârea din 16 noiembrie 1981, Foglia (244/80, ECLI:EU:C:1981:302, punctul 18), și Hotărârea din 12 iunie 2008, Gourmet Classic (C‑458/06, ECLI:EU:C:2008:338, punctul 26).
(
26
)	Opinia Lord Drummond Young, anexată la decizia de trimitere, punctul 59: „[…] departure from the European Union using the mechanism in article 50 involves venturing into completely new territory. In these circumstances, ascertaining the legal principles that apply to the use of article 50 and its consequences are a matter of great practical importance; to suggest otherwise appears to me to be manifestly absurd. The present situation should be contrasted with the position before article 50 was invoked, when the consequences of that act and the possibility of revoking it were truly hypothetical. Furthermore, many of the consequences of the article 50 declaration will become material as soon as the two‑year time limit specified in that declaration comes into effect, on 29 March 2019. After that, the possibility of revocation will plainly be hypothetical. If the rights and powers of interested parties cannot be determined before that date, the country, and its legislature and executive, will be, metaphorically, sleepwalking into the consequences. That is plainly an impractical and undesirable result.”
(
27
)	Decizia de trimitere, punctul 10.
(
28
)	A se vedea punctele 7 și 27 din opinia Lord Carloway, anexată la decizia de trimitere.
(
29
)	Prin „declarator” se înțelege decizia judecătorească pronunțată ca răspuns la cererea părții care solicită o declarație favorabilă drepturilor sau statutului său.
(
30
)	Hotărârea din 7 februarie 2018 (C‑304/16, EU:C:2018:66).
(
31
)	Concluziile din 6 iulie 2017, American Express (C‑304/16, EU:C:2017:524, punctele 42-47).
(
32
)	Printre autorii favorabili caracterului revocabil al notificării intenției de a se retrage, a se vedea Craig, P._: „Brexit: A Drama in Six Acts”, în European Law Review, 2016, vol. 41, p. 447-468, Eeckhout, P., și Frantziou, E.: „Brexit and Article 50 TEU: A constitutionalist reading”, în Common Market Law Review, 2017, vol. 54 (3), p. 695-734, Edward, D., Jacobs, F., Lever, J., Mountfield, H., și Facenna, G.: „In the matter of Article 50 of the Treaty on European Union (‘The Three Knights’ Opinion)”, 2017, Sari, A.: „Reversing a withdrawal notification under article 50 TEU: can a Member State change its mind?”, în European Law Review, 2017, vol. 42, p. 451-473, Tridimas, T.: „Article 50: An Endgame without an End?”, în King’s Law Journal, 2016, vol. 27, p. 297-313.
Printre autorii favorabili caracterului irevocabil, a se vedea Gatti, M.: „The Article 50 Procedure for Withdrawal from the EU: A Well‑Designed Secession Clause”, în Paper presented at the EU Studies Association (EUSA) Conference, Miami, 4-6 mai 2017. Panel 3I – Brexit: Impact upon European Law and Integration, p. 10 (https://www.eustudies.org/conference/papers/download/431), Papageorgiou, I.: „The (ir‑)revocability of the withdrawal notification under Article 50 TEU”, în Policy Department for Citizens’ Rights and Constitutional Affairs, European Parliament, 2018, Ostendorf, P.: „The withdrawal cannot be withdrawn: the irrevocability of a withdrawal notification under art. 50(2) TEU”, în European Law Review, 2017, vol. 42(5), p. 767-776.
(
33
)	„Odată ce alegerea a fost făcută, dreptul de a alege s‑a consumat” (Digeste 33.5.2.2 și 3).
(
34
)	Tocmai aceasta este situația articolului 50 TUE.
(
35
)	Articolele 64-68 din CVDT prevăd normele de procedură care trebuie respectate pentru retragerea dintr‑un tratat multilateral, în temeiul articolelor 54 și 56 din CVDT.
(
36
)	În această ultimă ipoteză, partea va trebui să notifice cu cel puțin douăsprezece luni înainte intenția sa de a se retrage din tratat.
(
37
)	A se vedea lucrarea de referință a lui Helfer, R.‑L.: „Exiting treaties”, în Virginia Law Review, vol. 91, noiembrie 2005, p. 1579-1648, precum și Brölmann, C., Collins, R., El Droubi, S., și Wessel, R.: „Exiting International Organizations. A brief introduction”, draft to be published in International Organizations Law Review, 2018, n.o 2, și Bradley, C., și Helfer, R.‑L.: „Treaty Exit in the United States: Insights from the United Kingdom or South Africa?”, în AJIL, 2018, vol. 111, p. 428-433. Uniunea Africană a semnalat numeroase retrageri din Curtea Penală Internațională: Decision on the International Criminal Court, AU Doc Assembly/AU/Dec. 622, (XXVIII), din 31 ianuarie 2017, și Annex‑Withdrawal Strategy Document to the Decision on the International Criminal Court, AU Doc Assembly/AU/Dec.672 (XXX) (din 29 ianuarie 2018).
(
38
)	Dock, M.‑C.: „Le retrait des membres des organisations internationales de la famille des Nations Unies”, în Annuaire français de droit international, 1994, p. 111.
(
39
)	Potrivit articolului II paragraful 6, [paragraf aprobat în cadrul Celei de a opta sesiuni (1954) a Conferinței Generale (8 C/Rés., p. 12)] din Actul constitutiv al Organizației Națiunilor Unite pentru Educație, Știință și Cultură, adoptat la Londra la 16 noiembrie 1945, „Orice stat membru sau membru asociat al organizației se poate retrage din organizație prin intermediul unei notificări adresate directorului general. Retragerea produce efecte de la 31 decembrie al anului următor celui în care a fost efectuată notificarea. Aceasta nu modifică cu nimic obligațiile financiare ale statului în cauză față de organizație la data la care retragerea intră în vigoare. În cazul retragerii unui membri asociat, notificarea se face în numele său de către statul membru sau autoritatea, oricare ar fi aceasta, care își asumă răspunderea relațiilor sale internaționale”.
(
40
)	http://www.unesco.org/new/en/member-states/member-states-information/.
(
41
)	Spania a părăsit Societatea Națiunilor în anul 1926, însă și‑a revocat decizia în anul 1928 și a participat activ la noua perioadă de sesiuni.
(
42
)	Papageorgiou, I., opera citată la nota de subsol 32, p. 9 și 10.
(
43
)	https://www.mire.gob.pa/index.php/es/noticias-mire/4755-.
(
44
)	Textul acestui tratat, care nu conține o clauză expresă de retragere, poate fi consultat la adresa http://www.parlacen.int/Informaci%C3 %B3nGeneral/MarcoPol%C3 %ADticoyJur%C3 %ADdico/TratadoConstitutivo.aspx.
(
45
)	Hotărârea Corte Suprema de Justicia (Pleno) (hotărârea Plenului Curții Supreme de Justiție, Panama) din 2 februarie 2012, https://vlex.com.pa/vid/accion-inconstitucionalidad-sala-pleno-375091942?_ga= 2.13901559.115975578.1539971406-1717765214.1539971406.
(
46
)	http://www.parlacen.int/Actualidad/Actualidad/tabid/146/EntryId/369/Reintegro-de-Panama-al-PARLACEN.aspx.
(
47
)	Textul Statutului de la Roma a fost difuzat ca documentul A/CONF.183/9 din 17 iulie 1998, modificat prin procesele‑verbale din 10 noiembrie 1998, din 12 iulie 1999, din 30 noiembrie 1999, din 8 mai 2000, din 17 ianuarie 2001 și din 16 ianuarie 2002. Statutul a intrat în vigoare la 1 iulie 2002. Mai recent, Uniunea Africană a amenințat CPI cu retrageri masive [Decision on the International Criminal Court, AU Doc Assembly/AU/Dec. 622 (XXVIII) (din 31 ianuarie 2017) și Annex‑Withdrawal Strategy Document to the Decision on the International Criminal Court, AU Doc Assembly/AU/Dec.672 (XXX) (din 29 ianuarie 2018)].
(
48
)	Assembly of States Parties President welcomes Gambia’s decision not to withdraw from the Rome Statute, ICC [Press Communique], din 17 februarie 2017, disponibil la adresa https://www.icc-cpi.int/Pages/item.aspx?name=PR1274.
(
49
)	Motivul a fost refuzul de a‑l aresta și de a‑l pune la dispoziția Curții Penale Internaționale pe președintele sudanez Al Bashir cu ocazia participării sale la summitul Uniunii Africane care a avut loc în Africa de Sud în luna iunie a anului 2015.
(
50
)	Assembly of States Parties President welcomes the revocation of South Africa’s withdrawal from the Rome Statute, [Press Communique], din 11 martie 2017, disponibil la adresa https://www.icc-cpi.int/Pages/item.aspx?name=pr1285.
(
51
)	Guvernul notificase retragerea fără a fi obținut aprobarea prealabilă a Parlamentului sud‑african, ceea ce, potrivit High Court (Curtea Supremă), constituia o încălcare a Constituției sud‑africane, motiv pentru care această instanță a obligat guvernul să revoce respectiva notificare. Hotărârea High Court of South Africa (Gauteng Division, Pretoria), cauza nr. 83145/2016, din 22 februarie 2017, Democratic Alliance împotriva Minister of International Relations and Cooperation, 2017 (3) SA 212 (GP).
(
52
)	Proiectul a fost adoptat cu 94 de voturi pentru, niciun vot împotrivă și 8 abțineri. A se vedea A 28‑a ședință plenară (din 16 mai 1969), în United Nations, Official Records of the United Nations Conference on the Law of Treaties, Second Session (New York: United Nations, 1970), p. 157.
(
53
)	Pentru o opinie contrară, Tzanakopoulos, A.: „Article 68 of the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties”, în Oliver Corten și Pierre Klein, eds., Oxford University Press, 2011, vol. II, p. 1565. Krieger, H., „Article 68”, în Dörr, Oliver, Schmalenbach, Kirsten, (eds.), Vienna Convention on the Law of Treaties – A Commentary, ediția a doua, Springer, Berlín, 2018, p. 1259, susține o poziție mai favorabilă caracterului cutumiar al articolului 68.
(
54
)	În Hotărârea din 3 februarie 2006, Activități armate pe teritoriul Congo, Republica democratică Congo împotriva Rwanda – Nouă cerere din anul 2002, I. C. J. Reports, 2006, p. 6, punctul 125, Curtea Internațională de Justiție a considerat că articolul 66 din CVDT nu codifică dreptul cutumiar. Cu toate acestea, aceeași Curte a declarat, în Hotărârea din 25 septembrie 1997, Proiectul Gabčíkovo – Nagymaros (Ungaria/Slovacia), I. C. J. Reports 1997, p. 7, punctul 109, că, deși articolele 65 și 67 din CVDT nu codifică dreptul internațional, ele cel puțin reflectă dreptul cutumiar și conțin anumite principii procedurale care au la baza obligația de a acționa cu bună‑credință.
(
55
)	Hotărârea din 16 iunie 1998 (C‑162/96, EU:C:1998:293, punctul 59): „[…] prevederile specifice cu caracter procedural cuprinse în acesta [în cuprinsul articolului 65 din CVDT] nu fac parte din dreptul cutumiar”. Și mai clar s‑a pronunțat avocatul general Jacobs în concluziile prezentate în aceeași cauză (EU:C:1997:582, punctul 96), arătând că „articolul 65 din Convenția de la Viena stabilește regulile de procedură aplicabile, însă aceste reguli nu par să reflecte cu exactitate regulile dreptului cutumiar internațional. În opinia noastră, astfel cum era de așteptat, dispozițiile Convenției de la Viena referitoare la regulile de procedură sunt mai specifice și mai concrete decât regulile de drept cutumiar internațional”.
(
56
)	În această privință, a se vedea opiniile contrare exprimate de Sari, A., opera citată la nota de subsol 32, nr. 3, p. 466-469, care este de părere că articolul 68 reflectă o regulă cutumiară, și Papageorgiou, I., opera citată la nota de subsol 32, p. 13-16, potrivit căruia articolul 68 este o regulă de dezvoltare progresivă.
(
57
)	Articolul 5 din CVDT, referitor la tratatele constitutive ale organizațiilor internaționale și la tratatele adoptate în cadrul unei organizații internaționale, prevede că respectiva convenție „se aplică oricărui tratat care este actul constitutiv al unei organizații internaționale, precum și oricărui tratat adoptat în cadrul unei organizații internaționale, sub rezerva oricărei reguli pertinente a organizației”.
(
58
)	Hotărârea din 27 februarie 2018, Western Sahara Campaign UK (C‑266/16, EU:C:2018:118, punctul 47): „Uniunea este obligată, conform unei jurisprudențe constante, să își exercite competențele cu respectarea dreptului internațional în ansamblul său, din acesta făcând parte nu numai normele și principiile dreptului internațional general și cutumiar, ci și dispozițiile convențiilor internaționale care sunt obligatorii pentru aceasta [a se vedea în acest sens Hotărârea din 24 noiembrie 1992, Poulsen și Diva Navigation (C‑286/90, EU:C:1992:453, punctul 9), Hotărârea din 3 septembrie 2008, Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia (C‑402/05 P și C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punctul 291), și Hotărârea din 21 decembrie 2011, Air Transport Association of America și alții (C‑366/10, EU:C:2011:864, punctele 101 și 123)]”.
(
59
)	Potrivit articolului 31 paragraful 1 din CVDT, „un tratat trebuie să fie interpretat cu bună‑credință potrivit sensului obișnuit ce urmează a fi atribuit termenilor tratatului în contextul lor și în lumina obiectului și scopului său”. Articolul 32 din CVDT prevede, ca mijloace complementare de interpretare, în concret, recurgerea la lucrările pregătitoare ale tratatului și la împrejurările în care acesta a fost încheiat.
(
60
)	În Hotărârea din 15 septembrie 2011, Comisia/Slovacia (C‑264/09, EU:C:2011:580, punctul 41), Curtea a statuat că „potrivit unei jurisprudențe constante, articolul 307 primul paragraf CE are ca obiect să precizeze, în conformitate cu principiile dreptului internațional, astfel cum rezultă din articolul 30 alineatul (4) litera (b) din Convenția de la Viena privind dreptul tratatelor din 23 mai 1969, că aplicarea Tratatului CE nu afectează angajamentul asumat de statul membru în cauză de a respecta drepturile țărilor terțe care rezultă dintr‑o convenție anterioară, precum și de a‑și îndeplini obligațiile corelative”. A se vedea de asemenea Hotărârea din 14 octombrie 1980, Burgoa (812/79, EU:C:1980:231, punctul 8).
(
61
)	Hotărârea din 25 februarie 2010, Brita (C‑386/08, EU:C:2010:91, punctul 43), Hotărârea din 3 septembrie 2008, Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia (C‑402/05 P și C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punctul 291), Hotărârea din 24 noiembrie 2016, SECIL (C‑464/14, EU:C:2016:896, punctul 94), Hotărârea din 21 decembrie 2016, Consiliul/Frente Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973, punctul 86), și Hotărârea din 27 februarie 2018, Western Sahara Campaign UK (C‑266/16, EU:C:2018:118, punctul 58). În Hotărârea din 11 iulie 2018, Bosphorus Queen Shipping (C‑15/17, EU:C:2018:557, punctul 67), Curtea a statuat că: „Pentru interpretarea dispozițiilor Convenției de la Montego Bay, este necesar să se facă referire la normele de drept internațional cutumiar reflectate de prevederile articolului 31 alineatul 1 din Convenția de la Viena, care sunt obligatorii pentru instituțiile Uniunii și fac parte din ordinea juridică a acesteia din urmă […], și din care reiese că un tratat trebuie să fie interpretat cu bună‑credință, potrivit sensului obișnuit ce urmează a fi atribuit termenilor acestuia în contextul lor și în lumina obiectului și a scopului tratatului respectiv”.
(
62
)	Hotărârea din 12 septembrie 2017, Austria/Germania (C‑648/15, EU:C:2017:664, punctul 39).
(
63
)	Acest lucru reiese din lucrările pregătitoare ale Convenției Europene, care stau la baza redactării articolului 50 TUE. A se vedea documentul CONV 648/03, titlul X: Apartenența la Uniune, 2 aprilie 2003, anexa II, p. 9, http://european-convention.europa.eu/pdf/reg/fr/03/cv00/cv00648.fr03.pdf, potrivit căruia: „Această dispoziție nu figurează în tratatele actuale. Ea prevede procedura aplicabilă în cazul în care un stat membru ar decide să se retragă din Uniunea Europeană. Procedura prevăzută de această dispoziție se inspiră în parte din cea prevăzură de Convenția de la Viena cu privire la dreptul tratatelor” (sublinierea noastră).
(
64
)	Pentru o opinie contrară, a se vedea Odermatt, J., „Brexit and International law: disentangling legal orders”, în Emory International Law Review, vol. 31, 2017, p. 1065.
(
65
)	Hotărârea din 19 septembrie 2018, RO (C‑327/18 PPU, EU:C:2018:733, punctul 46).
(
66
)	Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții de Justiție, în vederea interpretării unei dispoziții de drept al Uniunii, trebuie să se țină seama nu numai de formularea acesteia, ci și de contextul său și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte această dispoziție [Hotărârea din 25 ianuarie 2017, Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39, punctul 30), și Hotărârea din 16 noiembrie 2016, Hemming și alții (C‑316/15, EU:C:2016:879, punctul 27)].
(
67
)	„Ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit” (când legea a vrut ceva, a spus‑o; când nu a vrut, a tăcut).
(
68
)	Comisia recunoaște că „dreptul de a se retrage din Uniune este un drept unilateral al fiecărui stat membru” (observații scrise, punctul 17).
(
69
)	De aceea s‑a afirmat că dreptul de retragere prevăzut la articolul 50 TUE este unilateral și necondiționat, chiar dacă nu este imediat. A se vedea Closa Montero, C., „Interpreting Article 50: exit and voice and... what about loyalty?”, în EUI Working Paper RSCAS 2016/71, p. 12-16, și Mariani, P., Lasciare l’Unione Europea. Riflessioni giuridiche sul recesso nei giorni di Brexit, Egea, Milano, 2018, p. 94-101.
(
70
)	Cel mult, principul cooperării loiale ar obliga statul care iese să înceapă negocieri cu Uniunea pentru a stabili condițiile ieșirii, însă ca obligație de diligență, iar nu de rezultat.
(
71
)	Edward, D., Jacobs, F., Lever, J., Mountfield, H., și Facenna, G., opera citată la nota de subsol 32, p. 18 și 19.
(
72
)	În acest sens, Craig, P., opera citată la nota de subsol 32, p. 464, precum și Eeckhout, P., și Frantziou, E., opera citată la nota de subsol 32, p. 712 și 713.
(
73
)	Nu ne convinge argumentul potrivit căruia, odată realizată notificarea intenției de retragere Consiliului European, procedura începe și nu mai există în niciun caz vreo posibilitate de întoarcere, astfel încât orice modificare a deciziei inițiale a statului, în conformitate cu normele sale constituționale, este lipsită de relevanță și nu poate opri desfășurarea procedurii de retragere, pentru motivul că este imposibilă revocarea notificării (Gatti, M., opera citată la nota de subsol 32).
(
74
)	A se vedea punctele 68-70 din prezentele concluzii.
(
75
)	A fost admisă numai posibilitatea suspendării anumitor drepturi ale statelor membre în cazurile pe care le prevede actualul articol 7 TUE. A se vedea http://european-convention.europa.eu/docs/Treaty/pdf/46/global46.pdf, p. 5.
(
76
)	Derrick Wyatt, QC, a calificat drept incoerentă o asemenea posibilitate în „The Process of Withdrawing from the European Union”, House of Lords European Committee, 11th Report of Session 2015-16, mai 2016, punctul 10, disponibil la http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201516/ldselect/ldeucom/138/138.pdf.
(
77
)	Hotărârea din 19 septembrie 2018, RO (C‑327/18 PPU, EU:C:2018:733, punctul 45).
(
78
)	A se vedea printre alții autorii citați la nota de subsol 32.
(
79
)	De exemplu, articolul II paragraful 6 din Actul constitutiv al Organizației Națiunilor Unite pentru Educație, Știință și Cultură.
(
80
)	Closa Montero, C., opera citată la nota de subsol 69, p. 15.
(
81
)	Statul membru încetează să participe la deliberările și la deciziile Consiliului European și ale Consiliului referitoare la retragerea sa (a fost stabilit un format „articolul 50” pentru reuniunile și deciziile Consiliului European, ale Consiliului, ale COREPER și ale grupurilor de lucru privind Brexitul). Sunt de asemenea necesare directivele de negociere date de Consiliul European și deciziile Consiliului pentru a duce la bun sfârșit negocierile cu statul membru care iese.
(
82
)	A se vedea Regulamentul (UE) 2018/1718 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 noiembrie 2018 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 726/2004 în ceea ce privește stabilirea sediului Agenției Europene pentru Medicamente (JO 2018, L 291, p. 3) și Regulamentul (UE) 2018/1717 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 noiembrie 2018 de modificare a Regulamentului (UE) nr. 1093/2010 în ceea ce privește stabilirea sediului Autorității Bancare Europene (JO 2018, L 291, p. 1).
De asemenea, Decizia (PESC) 2018/1083 a Consiliului din 30 iulie 2018 de modificare a Acțiunii comune 2008/851/PESC privind operația militară a Uniunii Europene în vederea unei contribuții la descurajarea, prevenirea și reprimarea actelor de piraterie și de jaf armat din largul coastelor Somaliei (JO 2018, L 194, p. 142) a prevăzut mutarea Statului‑major al acestei operațiuni a UE de la Northwood (Regatul Unit) la Rota (Spania), cu excepția Centrului pentru securitate maritimă din Cornul Africii, care se va situa la Brest (Franța).
(
83
)	Același lucru se poate spune despre Propunere de Regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind repartizarea contingentelor tarifare incluse în lista OMC a Uniunii în urma retragerii Regatului Unit din Uniune și de modificare a Regulamentului (CE) nr. 32/2000 al Consiliului, cuprinsă în documentul COM(2018) 312 final, din 22 mai 2018.
(
84
)	În istoria Uniunii Europene au existat modificări (unilaterale) ale poziției statelor membre în raport cu procesul de integrare. Un bun exemplu îl constituie referendumurile daneze cu privire la ratificarea Tratatului de la Maastricht și cele din Irlanda cu privire la ratificarea Tratatului de la Nisa și a Tratatului de la Lisabona.
(
85
)	Sari, A, opera citată la nota de subsol 32, p. 472.
(
86
)	Trebuie să amintim că, potrivit articolului 32 din CVDT, lucrările pregătitoare ale tratatului și împrejurările în care a fost încheiat constituie un mijloc complementar de interpretare a tratatelor.
(
87
)	A se vedea documentul CONV 648/03, titlul X: Apartenența la Uniune, 2 aprilie 2003, anexa II, p. 9, http://european-convention.europa.eu/pdf/reg/fr/03/cv00/cv00648.fr03.pdf, în care se afirmă: „Această dispoziție nu figurează în tratatele actuale. Ea stabilește procedura aplicabilă în cazul în care un stat membru ar decide să se retragă din Uniunea Europeană. Procedura prevăzută de această dispoziție se inspiră în parte din cea prevăzut de Convenția de la Viena cu privire la dreptul tratatelor.
Convenției îi este atrasă atenția asupra a trei puncte:
– Deși ar fi de dorit ca un acord să se încheie între Uniune și statul care se retrage cu privire la condițiile retragerii, precum și cu privire la relațiile lor viitoare, s‑a considerat că un asemenea acord nu ar trebui să constituie o condiție pentru retragere __pentru a nu goli de conținut conceptul de retragere voluntară […]”.
(
88
)	Documentul CONV 672/03, din 14 aprilie 2003, Fișă de analiză a propunerilor de amendamente privind apartenența la Uniune: Proiect de articole referitoare la titlul X din partea I (articolele 43-46), http://european-convention.europa.eu/pdf/reg/fr/03/cv00/cv00672.fr03.pdf.
(
89
)	În cazul Regatului Unit, întrucât notificarea retragerii s‑a făcut prin intermediul unui înscris al prim‑ministrului britanic, ar fi suficient un instrument similar pentru a comunica Consiliului European revocarea sa.
(
90
)	A se vedea nota 5.
(
91
)	Benrath, D., „Bona fide and revocation of withdrawal: how Article 50 TEU handles the potential abuse of a unilateral revocation of withdrawal”, în European Law Review, 2018, nr. 2, p. 243-245.
(
92
)	În temeiul principiului cooperării loiale, consacrat la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf TUE, Uniunea și statele membre se respectă și se ajută reciproc în îndeplinirea misiunilor care decurg din tratate [Hotărârea din 6 septembrie 2016, Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630, punctul 42), și Hotărârea din 25 iulie 2018, Generalstaatsanwaltschaft (Condiții de detenție în Ungaria) (C‑220/18 PPU, EU:C:2018:589, punctul 109)]. Potrivit Curții de Justiție, „acest principiu nu autorizează un stat membru să eludeze obligațiile care îi sunt impuse de dreptul Uniunii” [Hotărârea din 18 octombrie 2016, Nikiforidis (C‑135/15, EU:C:2016:774, punctul 54)].
(
93
)	A se vedea, printre altele, Hotărârea din 22 noiembrie 2017, Cussens și alții (C‑251/16, EU:C:2017:881, punctul 27).
(
94
)	Doctrina se arată, în general, favorabilă acceptării revocării consensuale a notificării intenției de a se retrage, în cazul în care există un acord între statul membru autor al notificării și celelalte state membre ale Uniunii Europene. A se vedea printre alții Edward, D., Jacobs, F., Lever, J., Mountfield, H., și Facenna, G., opera citată la nota de subsol 32, p. 19.