61982C0040(01)
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. G. FEDERICO MANCINI
presentadas el 8 de noviembre de 1983 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
Una vez más, se pide a este Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la compatibilidad con el Tratado CEE de medidas nacionales destinadas a combatir la enfermedad de Newcastle y otras enfermedades de las aves. Es sabido que, en septiembre de 1981, el Reino Unido prohibió completamente la importación en Inglaterra, el País de Gales y Escocia de aves de corral congeladas o refrigeradas, huevos (salvo los destinados a la incubación) y productos a base de huevos procedentes de los demás Estados miembros, salvo Irlanda y Dinamarca. El motivo de esta prohibición era la protección de la salud y de la vida de los animales. A partir de 1983 se instauraron restricciones análogas y basadas en la misma motivación respecto a la importación de productos avícolas en Irlanda del Norte.
El 15 de julio de 1982, este Tribunal de Justicia se pronunció sobre el recurso de la Comisión contra el Reino Unido (asunto 40/82). En dicha ocasión, se declaró que el Reino Unido había incumplido las obligaciones que le impone el Tratado, al prohibir la importación de los citados productos en Inglaterra, el País de Gales y Escocia. Por el contrario, se suspendió el procedimiento pollo que se refería a otros dos puntos: la prohibición de importar en Irlanda del Norte, porque plantea problemas análogos a los que constituyen el objeto del asunto 74/82, y, en la medida en que contiene un régimen de licencias de importación, la Ley-marco en la que se basan las medidas adoptadas por Gran Bretaña e Irlanda del Norte.
Por consiguiente, mis conclusiones se refieren a estos dos grupos de normas y, al mismo tiempo, al ordenamiento jurídico irlandés por lo que respecta a la importación de los productos avícolas (asunto 74/82). En efecto, se trata de disposiciones muy similares, como similares son los motivos de los recursos e inspirados en los mismos criterios los medios de defensa de ambos Gobiernos. Ello me permite examinar las alegaciones formuladas en un solo contexto.
2.
Resumo únicamente los hechos del asunto 74/82, porque este Tribunal de Justicia conoce los del otro (asunto 40/82). Al haberse enterado de las medidas británicas que acabo de mencionar, la Comisión instó a Irlanda (2 de septiembre de 1981) a facilitarle informaciones sobre su normativa en materia de productos avícolas. Lo que le interesaba era saber si también dicho Estado prohibía la importación de las carnes frescas de aves de corral, huevos y aves de corral vivas procedentes de países en los que se recurre a la vacunación para combatir la enfermedad de Newcastle. La respuesta (7 de septiembre de 1991) fue afirmativa. Irlanda reconoció que había adoptado medidas de este tipo, que, no obstante, se basaban -dijo Irlanda- en el apartado 1 del artículo 11 de la Directiva 71/118/CEE del Consejo, de 15 de febrero de 1971, relativa a problemas sanitarios en materia de intercambios de carnes frescas de aves de corral (DO L 55, p. 23; EE 03/04, p. 131).
Mediante escrito de preaviso de 24 de septiembre de 1981, la Comisión censurò las medidas irlandesas por ser de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas, de acuerdo con el artículo 30 del Tratado, y no estar justificadas con arreglo al artículo 36; en efecto —escribió la Comisión—, la desproporción entre la prohibición que las mismas establecen y los riesgos que pretenden evitar es demasiado fuerte, incluso a la luz del satisfactorio balance comunitario en materia de enfermedades de las aves. No obstante, Irlanda no abandonó su línea de actuación. La situación sanitaria de los Estados miembros -observó- es menos rosa de lo que afirma la Comisión. Por consiguiente, la prohibición de importar (que, entre otras cosas, no es absoluta, porque no se extiende a los países dotados de niveles sanitarios equivalentes) es legítima a efectos del artículo 30.
El 9 de noviembre de 1981, la Comisión adoptó el dictamen motivado exigido, instando al Gobierno irlandés a adecuarse al mismo en un plazo de cinco días. En particular, negó que, a pesar de no haber sido nunca vacunado, las aves de corral irlandesas sean más vulnerable que otras y señaló que, en cualquier caso, habría sido posible protegerlas a través de medios menos drásticos; además, repitió las observaciones que, aunque fuera in nuce, había formulado respecto al sistema de las licencias de importación. En un primer escrito de respuesta (7 de diciembre de 1981), Irlanda se limitó a calificar de apresurado el ataque lanzado por la Comisión contra medidas que estaban ya vigentes cuando dicho Estado se adhirió a la Comunidad. Añadió que su legislación permitía importar, además de aves de corral y productos a base de huevos sometidos a tratamiento térmico, pollitos de un día de vida y huevos para incubar en condiciones de cuarentena y baj o un estricto control sanitario. Por último, mediante una nota complementaria, el Gobierno de Dublin repitió que la enfermedad de Newcastle y las demás enfermedades de las aves están todavía extendidas en la Comunidad y puso en evidencia el riesgo al que quedarían sometidos los criaderos del país si se liberalizaran las importaciones procedentes de Estados miembros que vacunan a las aves de corral.
3.
Algunas palabras sobre la enfermedad de Newcastle y los métodos mediante los que se combate. Se trata de una infección vírica que afecta a las aves de corral y, en particular, a los pollos y los pavos, provocando trastornos respiratorios y de otra naturaleza, retrasos en el crecimiento, interrupción de la producción de huevos y, a menudo, la muerte del animal. Para prevenirla, muchos países recurren a la vacunación, empleando sustancias producidas por virus vivos o virus inactivos. No obstante, normalmente esta terapia no es obligatoria y, en consecuencia, sólo protege a una parte de las aves de corral de un país determinado. Además, las aves de corral vacunadas, sus carnes y sus huevos pueden ser portadores del virus contagioso (o, como también se dice, «salvaje»). Teniendo en cuenta estos riesgos, algunos Estados prefieren prohibir la vacunación (de forma que la posible aparición de la enfermedad pueda comprobarse más rápidamente), ordenar el sacrificio de las aves de corral en las zonas en las que aparecen focos y prohibir o limitar la importación de las aves de corral, sus carnes y sus productos procedentes de países que acostumbran a vacunarlas.
Esto sucede, por ejemplo, en las dos Irlandas. Desde finales de los años 30, el Eire recurre al sacrificio, cuando y donde se manifieste un foco, a la prohibición de vacunar y a controles estrictos sobre las importaciones. Los resultados de esta estrategia han sido excelentes, si es cierto que la enfermedad de Newcastle se diagnosticó por última vez en 1956 y que ninguna otra enfermedad (laringotraqueitis infecciosa, viruela, rabia, coriza del pavo, infección de Arizona) afectó, en el intervalo, a las aves de corral irlandesas.
La normativa actualmente vigente, que ha permanecido sustancialmente igual desde 193 8, se basa en la Diseases of Animals Act de 1966 y está contenida en la Poultry, Poultry Carcases, Poultry Eggs and Poultry Products (Restriction on Importation) Order 1971 (SI 1971, n° 13 9). Esta Orden autoriza la importación de aves de corral, canales, huevos y productos de aves de corral sobre la base y cumpliendo los requisitos de una licencia expedida por el Ministro de Agricultura y Pesca. La licencia se concede si se trata de productos procedentes de los países que adoptan políticas análogas (es decir, en el marco comunitario, el Reino Unido (Irlanda del Norte) y Dinamarca) o de huevos y productos de aves de corral sometidos a cocción o a un tratamiento térmico que permita eliminar los virus patógenos.
La normativa vigente en Irlanda del Norte no es distinta. También en este caso se procede al sacrificio obligatorio de todo animal infectado, a exámenes serológicos de los criaderos y a frecuentes verificaciones de laboratorio, así como a un control estricto de las importaciones. Este último se remonta a 1933, mientras que las medidas relativas a la enfermedad de Newcastle se aplican desde 1949, cuando se hizo obligatorio denunciar sus manifestaciones a las autoridades.
La normativa actual tiene su origen en la Diseases of Animals (Northern Ireland) Act 1958 y figura en la Diseases of Animals (Importation of Poultry) Order (Northern Ireland) 1965 (SI 1965 NI, n° 175). El apartado 1 del artículo 4 de dicha Orden supedita la importación de aves de corral vivas, canales, huevos y determinados aparatos destinados a la cría a la posesión de una licencia concedida por el Ministerio de Agricultura. Conforme al apartado 2, la licencia se concede si existe la seguridad de que su utilización no amenaza con introducir enfermedades en la región; es decir, también en este caso, sólo para las importaciones procedentes de los países que aplican los mismos criterios sanitarios o para los productos sometidos a tratamiento térmico. No obstante, se hace una excepción respecto a Irlanda, cuyos productos pueden ser importados con una «licencia general abierta» o sin licencia, cuando se dirigen a otros países.
Por último, siempre han estado prohibidos la importación y el uso de vacunas. Esta norma no se respetó entre el 30 de noviembre de 1973 y el 30 de marzo de 1974, para contener una epizootia de Newcastle. Desde entonces, la enfermedad se ha manifestado esporádicamente y siempre ha sido rápidamente atajada.
4.
El primer aspecto que debe ser analizado se refiere a las numerosas excepciones de inadmisibilidad propuestas por el Gobierno irlandés en el asunto 74/82. En primer lugar, Irlanda alegó determinados vicios de procedimiento que, en su opinión, atentaron contra el derecho de defensa: así, los brevísimos plazos (15 y 5 días, respectivamente) que se le concedieron para responder al escrito de preaviso y para adecuarse al dictamen motivado; la adopción del dictamen sin volver a consultarle; el diferente contenido del escrito de requerimiento y del dictamen (en su opinión, sólo en este último se habla de licencias de importación); las discordancias que se encuentran entre el recurso y los motivos formulados en la fase administrativa previa (en su opinión, el primero ya no menciona las aves de corral vivas y los huevos para incubar). A estas excepciones, el Gobierno demandado añade otras dos, que, de alguna manera, están vinculadas al fondo del asunto: la Comisión -afirma el Gobierno irlandésconsideró ilegal el apartado 1 del artículo 11 de la Directiva 71/118, cuando semejante apreciación le estaba prohibida en un procedimiento en el que no interviene el Consejo; además, el hecho de que, durante más de diez años, no hubiera impugnado las normas irlandesas implica la presunción de su conformidad con el Derecho comunitario.
En mi opinión, todas las excepciones carecen de fundamento y el comportamiento de la Comisión es totalmente conforme con el Tratado. En efecto: el carácter imperativo del procedimiento basado en el artículo 169 conlleva una serie de precauciones y garantías en favor de los Estados miembros. Este Tribunal de Justicia subrayó la importancia de la fase administrativa y añadió que el hecho de ser requerido para presentar sus propias observaciones sobre un motivo muy concreto constituye para los Estados «una garantía esencial [...] cuyo cumplimiento es un requisito sustancial de forma del procedimiento por el que se declara un incumplimiento» del Tratado o de la normativa derivada (sentencia de 17 de diciembre de 1970, Comisión/Italia, 31/69, Rec. p. 25, apartado 13). Como dije en las primeras conclusiones que presenté ante este Tribunal de Justicia (sentencia de 15 de diciembre de 1982, Comisión/Dinamarca 211/81, Rec. p. 4547): todo el procedimiento administrativo previo tiene por objeto asegurar el respeto del principio audiatur et altera pars.
No obstante, admitido este punto, ha quedado acreditado que se dio al Gobierno irlandés la oportunidad de defenderse y que, desde la primera respuesta al escrito de requerimiento, dicho Gobierno se defendió con eficacia y vigor. En cualquier caso, no es cierto que el dictamen motivado deba ir precedido por nuevas consultas con el Estado miembro y no se puede afirmar que el plazo concedido a Irlanda para adecuarse al mismo fuera demasiado breve. El Tratado nada dice sobre su duración. De todas formas, reconozco que debe ser razonable. Ahora bien, en mi opinión, esta característica habría faltado si la Comisión hubiera interpuesto el recurso inmediatamente. Pero no lo hizo. Incluso concedió a Irlanda una prórroga y presentó el recurso tres meses después de que finalizara el plazo.
Item, por lo que respecta a la diferencia de objeto que Irlanda cree percibir entre el dictamen y el requerimiento, por una parte, y el recurso y los actos de la fase administrativa previa, por otra. Igualmente, respecto al sistema de licencias, el dictamen no formula cargos que, al menos en términos generales, no estuvieran ya contenidos en el escrito de requerimiento, sino que se limita, y no veo en ello nada ilegal, a exponerlos de forma más detallada. En cuanto al recurso, es cierto que el mismo ya no habla de aves de corral vivas y de huevos para incubar, pero es absurdo pretender que exista una correspondencia absoluta entre los procedimientos administrativo y jurisdiccional. Si así fuera, si la Comisión no pudiera siquiera circunscribir los cargos formulados contra el Estado miembro, no se alcanzaría el objetivo propio de la fase administrativa previa, que es permitir un diálogo lo más provechoso posible entre el Estado y la Institución.
También carecen de fundamento las excepciones vinculadas al fondo del asunto. En efecto, observo: a) que la Comisión no alegó en ningún momento la ilegalidad de la Directiva 71/118, y b) que su silencio de más de diez años respecto a las medidas irlandesas no produjo efectos jurídicamente relevantes. Como se sabe, la Comisión dispone de plena discrecionalidad para elegir el momento de impugnar un incumplimiento de Estado. En el caso de autos, lo hizo después de que la notificación de las medidas británicas de septiembre de 1981 le llevara a analizar los métodos a través de los cuales los demás Estados miembros protegen sus aves de corral.
5.
Los términos jurídicos de ambos litigios son elementales. Como es evidente, las medidas que privan a siete Estados miembros de la posibilidad de introducir en las dos Irlandas carnes frescas o congeladas de aves de corral y, al mismo tiempo, supeditan a licencias especiales toda importación de productos de aves de corral equivalen a restricciones cuantitativas. También es evidente que dichas medidas serían compatibles con el Derecho comunitario si estuvieran incluidas en la excepción a la prohibición del artículo 30, establecida por el artículo 36.
No obstante, la decisión sobre los dos asuntos de que se trata no sólo debe referirse a dichos artículos, sino también a una fuente derivada. Me refiero a la Directiva 71/118, antes mencionada, y, en particular, a su artículo 11. El apartado 1 de dicha disposición establece que las medidas nacionales de policía sanitaria «continuarán aplicándose hasta la entrada en vigor de disposiciones comunitarias eventuales», mientras que los apartados 2 a 5 regulan los comportamientos de los Estados en los casos en que la entrada de carnes frescas de aves de corral procedentes de otro Estado haga temer la difusión de epizootias.
6.
Los dos Gobiernos demandados interpretan literalmente el apartado 1 del artículo 11 y, lo que es más importante, lo consideran una especie de catedral en el desierto. Las medidas impugnadas -es su argumento— son anteriores a la Directiva 71 /118 : por consiguiente, mientras no se produzca una aproximación comunitaria, nada puede impedir que se recurra a las mismas. No puede decirse, como hace la Comisión, que dichas medidas son contrarias al artículo 30 y que el artículo 36 no las justifica porque no se cumplen los requisitos objetivos (riesgo de epizootias) que pueden hacer que juegue la excepción (protección de la salud y la vida de los animales) que el mismo establece. En efecto, el Tribunal de Justicia carece de competencia para determinar la existencia de dicho riesgo y el carácter adecuado de las normas que están destinadas a prevenirlo. Al adoptar la Directiva, el Consejo estableció que la exención es aplicable al caso de autos y, en un procedimiento basado en el artículo 169, su decisión no puede someterse a control jurisdiccional.
Esta tesis no me convence. En mi opinión, si se interpreta tal como acabo de explicar, el apartado 1 del artículo 11 tendría un alcance excesivo: afectaría tanto a las medidas nacionales que se ajustan al sistema de los artículos 30 y 36 como a las que se apartan del mismo y, en el segundo caso —que no puede ser excluido en abstracto— sería, evidentemente, ilegal. En consecuencia, más vale, aunque sólo fuera porque es más coherente con los principios hermenêuticos generalmente admitidos, interpretarla de forma restrictiva, es decir, afirmar que su referencia a las medidas preexistentes supone la reserva, no escrita pero que puede deducirse de los principios, de su compatibilidad con las fuentes primarias. Y aún hay más. En efecto, si se piensa en el contenido y en los objetivos de la Directiva, ésta no tiene por objeto, en su conjunto, aumentar sino, en su caso, reducir los obstáculos que las normativas nacionales pueden imponer a la circulación de las carnes frescas de aves de corral. Además, sólo regula algunos problemas sanitarios relativos a los intercambios en el sector de quo y, en mi opinión, siempre para facilitar tales intercambios. De las dos interpretaciones qué acabo de esbozar, no cabe duda de que datos de este tipo confirman, más bien, la segunda.
De todo ello se deduce que el Tribunal de Justicia tiene el poder-deber de valorar los objetivos de las medidas impugnadas y su aptitud para alcanzarlos. Así, el artículo 11 (que no es una catedral en el desierto, sino una capilla en un paisaje dominado por edificios normativos mucho más imponentes) sale de escena para dejar sitio al artículo 36 del Tratado.
7.
Como es sabido, introduciendo una excepción a los artículos 30 a 34, el artículo 36 legítima, entre otras, «las prohibiciones o restricciones a la importación, exportación o tránsito justificadas por razones de [...] protección de la salud y vida de [...] (los) animales», siempre y cuando no constituyan «un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros».
Me permito resumir, en primer término, los resultados más importantes a los que ha llegado el Tribunal de Justicia en la exegesis de esta disposición. En primer lugar, ha destacado que el carácter de excepción del artículo 36 impone una interpretación lo más estricta posible del mismo (véase la sentencia de 12 de octubre de 1978, Eggers, 13/78, Rec. p. 1935, apartado 30): la disposición «constituye una excepción al principio fundamental de la libre circulación de productos y, en consecuencia, debe ser interpretado de forma que sus efectos no excedan de lo que es necesario para la protección de los intereses que pretende garantizar».
En segundo lugar, el Tribunal de Justicia ha hecho más rígido el participio «justificadas» que califica a «las prohibiciones o restricciones», atribuyéndole el valor de necesarias o indispensables (véase la sentencia de 15 de diciembre de 1976, Simmenthal, 35/76_↔ Rec. p. 1871, apartado 19): «las restricciones autorizadas por el artículo 36 [...] sólo se adecúan al Tratado en la medida en que estén justificadas, es decir, cuando sean necesarias para alcanzar los objetivos fijados por esta norma [...]»; en el mismo sentido, la sentencia de 12 de julio de 1979, Comisión/Alemania (153/78, Rec. p. 2555), apartado 5, en la que el Tribunal de Justicia habla de «restricciones que sólo están autorizadas en la medida [...] en que sean necesarias».
El Tribunal de Justicia ha añadido dos precisiones a estos principios: por una parte, ha negado que el artículo 36 tenga por objeto reservar las materias que enumera a la competencia exclusiva de los Estados (véanse las sentencias antes citadas, Simmenthal, apartado 24, y Comisión/Alemania, apartado 5); por otra parte, ha afirmado «que una normativa o práctica nacional no puede acogerse a la excepción del artículo 36 cuando la salud y la vida de las personas pueden protegerse de manera igualmente eficaz con medidas menos restrictivas de los intercambios comunitarios» (sentencia de 20 de mayo de 1976, DePeijper, 104/75_↔ Rec. p. 613, apartados 16-18 y sentencia de 8 de noviembre de 1979, Denkavit Futtermittel, 251/78_↔ Rec. p. 3369, apartado 23).
Las consecuencias de esta jurisprudencia son evidentes. El Estado que invoca el artículo 36 y tiene la carga de probar la conformidad de sus propias medidas restrictivas con los requisitos que el mismo establece no puede limitarse a decir que dichas medidas se basan en uno de los motivos citados por la norma (por ejemplo, la protección de la salud o de la vida de los animales). Debe demostrar que las mismas son indispensables para alcanzar el objetivo perseguido y que no existen alternativas igualmente útiles, pero que puedan causar obstáculos menos graves a los intercambios. Por su parte, el Tribunal de Justicia está obligado a examinarlas en cuanto al fondo, tanto desde el punto de vista de su necesidad como del respeto que manifiesten al principio de proporcionalidad, así como, naturalmente, a determinar si implican una discriminación arbitraria o encubren una restricción «proteccionista» de las corrientes comerciales.
8.
Por consiguiente, analizaré a la luz de estos principios las medidas aplicadas en las dos Irlandas para luchar contra las enfermedades de las aves y, sobre todo, contra la enfermedad de Newcastle. La opinión de ambos Gobiernos puede resumirse de la siguiente forma: en la isla, esta enfermedad no existe, pero el recurso al sacrificio y la prohibición de la vacunación hacen que las aves de corral irlandesas sean particularmente receptivas a la misma. Por lo tanto, prohibir las importaciones se convierte en un expediente obligado al que sólo se podrá renunciar cuando todos los demás Estados miembros hayan adoptado niveles sanitarios equivalentes. Por lo demás, la propia Comisión reconoce que en el continente persisten pequeños focos de infección y que, todavía en 1981, algunos de ellos se manifestaron en Italia y en Grecia. A ello debe añadirse que la inmunidad de los animales vacunados encubre a veces la presencia del virus denominado «salvaje».
La Comisión no discute estos datos, sino que los concreta y facilita otros destinados a invertir su significado. Desde finales de los años 70 -observa dicha Institución- no se ha señalado ninguna epidemia. Solamente se han dado algunos casos, rápidamente localizados y eliminados, ya que es cierto que la infección nunca se extendió más allá de las fronteras de un Estado miembro concreto. Fuera de los focos descubiertos en Grecia y en Italia, la Oficina Internacional de Epizootias detectó trece casos en Bélgica, seis en Alemania y uno en Gran Bretaña, pero todos antes de 1981, porque durante dicho año no se produjo absolutamente ninguno. Por consiguiente, no parece exagerado hablar de un balance comunitario más que satisfactorio y en vías de continuo progreso.
En consecuencia, dos teorías radicalmente opuestas. ¿Por cuál debe optarse? Yo escojo la segunda, sobre todo teniendo en cuenta el rango particularmente elevado que ocupa la libre circulación de mercancías entre los principios fundamentales del sistema comunitario. Si todos los países que tienen un buen «estado de servicio» en materia de salud de las personas y de los animales pudieran bloquear sistemáticamente las importaciones, invocando su virtual capacidad para propagar enfermedades, el artículo 30 pasaría de la categoría de norma a la de excepción y podríamos despedirnos de la circulación de los productos alimenticios. Además, en nuestro caso, esta virtualidad parece, si no inexistente, al menos evanescente. Tomemos la vacunación. No todos los especialistas coinciden en considerarla peligrosa, pero, aparte de ello, son sus resultados prácticos los que no parecen poder confirmar los temores de los Gobiernos demandados.
Planteo al Tribunal de Justicia cuatro órdenes de cuestiones que me llevan a esta conclusión:
a)
Hasta septiembre de 1981, en Gran Bretaña se acostumbraba a sacrificar y vacunar; además, muchas aves de corral se importaban de un Estado -Franciáén el que la vacunación se practicaba normalmente. No obstante, no se dieron epizootias; incluso se registraron sólo catorce casos desde 1975 hasta dicha fecha.
b)
La sentencia de este Tribunal de Justicia de 15 de julio de 1982 liberalizó los intercambios entre Gran Bretaña y los demás Estados miembros. Se importaron varias toneladas de aves de corral de los Países Bajos y, al igual que anteriormente, de Francia. No obstante, la enfermedad de Newcastle no reapareció.
c)
Dinamarca sigue el método del sacrificio, pero las medidas que adopta para proteger su patrimonio avícola son mucho menos restrictivas que las medidas irlandesas. No obstante, el último caso conocido de enfermedad de Newcastle se remonta a 1972.
d)
El Canal de San Jorge es un poco más ancho que el de la Mancha, pero ello no hace que Irlanda tenga un carácter más insular que Gran Bretaña, ya que la enfermedad de Newcastle penetró también en su territorio. En 1973, el Ulster fue víctima de dicha enfermedad (36 casos) y, como he dicho, se defendió efectuando vacunaciones masivas durante cinco meses. No obstante, no parece que la fauna avícola de la región haya sufrido daños.
9.
Personalmente, estoy convencido de que estas consideraciones bastan, al menos por lo que respecta a la enfermedad de Newcastle, para excluir las medidas objeto de litigio de la excepción al artículo 36. Sin embargo, debe admitirse que existe un margen de riesgo. No obstante, falta determinar si dichas medidas responden a los requisitos exigidos por la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, es decir, que únicamente pueda prevenirse este riesgo a través de estas medidas, frase en la que la palabra «únicamente» implica la imposibilidad de contemplar normas igualmente eficaces, pero menos restrictivas.
Tres argumentos me convencen de que las cosas no son así. El primero se basa en la afirmación irlandesa y británica según la cual las aves de corral vacunadas pueden ser portadoras del virus «salvaje». No niego que esta teoría sea fundada; me limito a poner de relieve que la misma justificaría la prohibición de importar dichas aves de corral, pero no la de hacer que entren las aves de corral cuya vacunación (que, como se sabe, es casi siempre facultativa) no se haya practicado. Ahora bien, la prohibición también tiene por objeto a las aves de corral no vacunadas. En consecuencia, al menos desde este punto de vista, es imposible calificarla como necesaria.
El segundo argumento es a contrario. Ya he mencionado, aunque sea fugazmente, el apartado 2 del artículo 11 de la Directiva 71/118. Ahora observo que el mismo faculta a las autoridades nacionales para prohibir o restringir las importaciones procedentes de Estados en los que haya aparecido una epizootia, pero únicamente con carácter temporal y sólo por lo que se refiere a las carnes frescas de aves de corral procedentes de las regiones afectadas. En otras palabras, el legislador establece límites temporales, espaciales y materiales. ¿Puede creerse que el artículo 36 legitime medidas en las que no existe la sombra de límites y, además, adoptadas en presencia de un riesgo no específico, sino genérico y potencial?
No obstante, el tercer argumento es decisivo y lo facilitan las medidas danesas. Al igual que el Eire y el Ulster, Dinamarca practica el método de la «erradicación». Sin embargo, sus autoridades no prohiben las importaciones. Se limitan a exigir:
a)
que las aves de corral importadas procedan de regiones que hayan permanecido inmunes durante los seis meses anteriores a la exportación,
b)
que las vacunas utilizadas sean de tipos determinados,
c)
que algunas muestras de las aves de corral vacunadas y no vacunadas hayan sido objeto, en el momento del sacrificio, de exámenes de laboratorio con resultado negativo.
En resumen, nos encontramos ante un sistema de certificación que se inspira en el régimen (certificado de inspección veterinaria) previsto en el artículo 8 de la Directiva 71/118, aunque amplía sus contenidos. Pero, sobre todo, estamos en presencia de un sistema que funciona: prueba de ello son las cifras que he recordado en el punto 8 y el hecho de que el Reino Unido haya adoptado un sistema similar para Inglaterra, Escocia y el País de Gales, después de la sentencia de este Tribunal de Justicia de 15 dejuliodel982.
10.
Por consiguiente, las medidas aplicadas en las dos Irlandas no son necesarias y, al mismo tiempo, son demasiado restrictivas en relación con el resultado perseguido. No obstante, no sólo está enjuego la enfermedad de Newcastle. Por lo tanto, es necesario preguntarse si esta afirmación es también válida para las demás enfermedades contra las que se pretende proteger el patrimonio avícola de la isla.
Esta investigación exige un pronunciamiento preliminar sobre una excepción propuesta por la Comisión y por Francia frente al Gobierno británico. Este último -se afirmano invocó la excepción del artículo 36 para sus medidas contra las enfermedades «distintas» hasta la réplica, es decir, demasiado tarde, a tenor del apartado 2 del artículo 42 del Reglamento de Procedimiento. Considero que esta excepción carece de fundamento. En efecto, el argumento del Reino Unido no es un motivo respecto al cual pueda discutirse si es nuevo o antiguo; se trata de un argumento en apoyo del motivo auténtico que consiste en invocar el artículo 36 por motivos de protección de la salud y que, sin duda, fue alegado ya durante la fase administrativa previa. Ahora bien, desde un principio, el Tribunal de Justicia reconoció que los argumentos a favor pueden presentarse también en los escritos de réplica (sentencia de 12 de junio de 1958, Compagnie des hauts fourneaux de Chasse/Alta Autoridad, 2/57, Rec. p. 131).
Entre las enfermedades de las que Irlanda y el Reino Unido declaran querer protegerse, dos pueden ser ignoradas: la rabia, que se transmite por los animales vivos, mientras que las medidas de quibas tienen por objeto aves de corral muertas, y la viruela, que presenta síntomas demasiado claros como para no ser inmediatamente detectados. Pollo tanto, por orden creciente de peligrosidad, quedan la infección llamada de Arizona, la coriza del pavo y la laringotraqueitis infecciosa. La cuestión que se plantea respecto a esta última es muy simple. El artículo 8 de la Directiva 71/118 prevé inspecciones ante y post mortem para comprobar si la carne es apta para el consumo humano. ¿Son estas pruebas suficientes para garantizar que dichas enfermedades están ausentes y que, por lo tanto, no son transmisibles?
Los Gobiernos demandados lo niegan; la Institución demandante, invocando los resultados de diversas investigaciones científicas, responde afirmativamente. Una vez más, estoy de acuerdo con dicha Institución, también porque su teoría tiene sólidas bases objetivas. Entre ellas, el excelente balance de que goza la Comunidad en materia de enfermedades «distintas». Los casos de que se tiene noticia dentro de la misma son pocos y esporádicos. En particular, en el territorio de los dos grandes exportadores -Países Bajos y Francia- la infección de Arizona no aparece hace tiempo, no se ha oído hablar de coriza en 1982 y las laringotraqueitis son rarísimas (22 casos en toda la Comunidad).
A continuación, es significativo el hecho de que ninguno de los demás Estados miembros prohiba o limite las importaciones para defenderse frente a estas enfermedades. Evidentemente, sus autoridades piensan que los riesgos relativos a las mismas son mínimos y confían en las pruebas que he mencionado. Considero que todo ello basta para afirmar que, también desde este punto de vista, las medidas de ambas Irlandas no son proporcionadas en relación con el objetivo que persiguen.
11.
Las licencias especiales de importación plantean una última serie de problemas. La Comisión afirma que, en cuanto a garantías, nada añaden a los certificados expedidos por las autoridades competentes del Estado de exportación, por lo tanto, son demasiado restrictivas en relación con los fines que persiguen. Por el contrario, los Gobiernos demandados las consideran fundadas sobre la base del apartado 1 del artículo 11 de la Directiva 71/118 y, con carácter subsidiario, justificables con arreglo al artículo 36. A continuación, existe una excepción particular propuesta por el Reino Unido. Para valorar las licencias especiales -señala- es necesario hacer referencia no al sector específico (en este caso, el sector avícola) en el que se aplican, sino a la naturaleza de los riesgos que intentan prevenir. Ahora bien, la Comunidad ha permitido que se recurra a las mismas en el marco de la lucha contra la fiebre añosa y porcina. Dado que el peligro que de ella deriva es análogo, no hay razón para abandonar esta línea para la enfermedad de Newcastle.
Estas teorías no pueden admitirse. He demostrado ya que el apartado 1 del artículo 11 no autoriza a mantener en vigor normas que introduzcan excepciones al sistema de los artículos 30 y 36. En cuanto al argumento británico, debo observar que todos los aspectos de la lucha contra la fiebre aftosa y porcina han sido regulados por dos Directivas de armonización, mientras que, para la enfermedad de Newcastle, sólo existe la normativa reducida e incompleta establecida por la Directiva 71/118. Ahora bien, es muy dudoso que de las primeras pueda deducirse un principio de admisibilidad de las licencias especiales, pero más que dudoso, es absurdo que dicho principio pueda aplicarse por analogía a la prevención de un riesgo (el de la enfermedad de Newcastle) que única o esencialmente puede apreciarse a la luz del artículo 36.
En consecuencia, hay que actuar de acuerdo con la lógica de este artículo. Es evidente que exigir licencias especiales para cada partida de mercancía implica cierto grado de incertidumbre sobre el éxito de la operación y, en el mejor de los casos, da lugar a retrasos: por consiguiente, obstáculos de distinta naturaleza a los intercambios intracomunitários. ¿Pueden estar justificados dichos obstáculos? En abstracto, sí. No, como ha declarado este Tribunal de Justicia, cuando, sin menoscabar la eficacia de la «protección de la salud de los animales» y sin aumentar «la carga administrativa o económica impuesta para la persecución de este objetivo», las autoridades pueden «recoger las informaciones que les sean de utilidad, por ejemplo mediante declaraciones suscritas por los importadores, acompañadas, llegado el caso, de los certificados adecuados» (sentencia de 8 de febrero de 1983, Comisión/Reino Unido, 124/81_↔ Rec. p. 1983, apartado 18; véanse también las sentencias de 15 de diciembre de 1971, International Fruit Company y otros, asuntos acumulados 51/71 a 54/71_↔ Rec. p. 1107, apartados 8 y 9, y de 16 de marzo de 1977, Comisión/Francia, 68/76, Rec. p. 515, apartados 14-16).
Ahora bien, considero que esto es precisamente lo que ocurre en el presente asunto. Una medida de carácter general que exige documentos -así, los certificados veterinarios antes mencionados- que puedan probar la salubridad de los productos podría perfectamente sustituir a las licencias especiales. Los controles efectuados sobre muestras que permiten a los dos Estados comprobar la conformidad de los productos a sus normas y rechazar las partidas no conformes garantizarían una eficacia adicional.
Unas palabras más en relación con las licencias especiales previstas por el Reino Unido para la importación en Gran Bretaña de huevos y productos a base de huevos sometidos a tratamiento térmico. En el curso del presente asunto y para ajustarse a la sentencia de este Tribunal de Justicia de 15 de julio de 1982, este Gobierno las ha sustituido por un sistema de licencias generales: no obstante, lo hizo a partir del 1 de julio de 1983, es decir, tras la expiración del plazo que le había fijado el dictamen motivado.
Por esta razón, la Comisión las impugna y no considero que este Tribunal de Justicia pueda abstenerse de pronunciarse sobre las mismas. Naturalmente, sugiero que lo haga con los resultados a los que creo poder haber llegado al examinar las medidas análogas vigentes en las dos Irlandas.
12.
Por todas las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva de la siguiente forma los recursos interpuestos por la Comisión contra el Reino Unido, mediante escrito presentado el 4 de febrero de 1982 (asunto 40/82), y contra Irlanda, mediante escrito presentado el 18 de febrero de 1982 (asunto 74/82): declarar que el Reino Unido e Irlanda han incumplido la obligación que les impone el artículo 36 del Tratado CEE, al aplicar restricciones a la importación de carne de aves de corral, de huevos y de productos a base de huevos y al supeditar la autorización de importar a la expedición de una licencia, ambas medidas no justificadas por el artículo 30 de dicho Tratado.
En cuanto a las costas, sugiero que se condene al Reino Unido y a Irlanda a pagar los gastos realizados por la Comisión y por la República Francesa.
(
*1
)	Lengua original: italiano.