62018TJ0308_RES
Affaire T‑308/18
Hamas
contre
Conseil de l’Union européenne
Arrêt du Tribunal (première chambre) du 4 septembre 2019
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de personnes, de groupes et d’entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Gel des fonds – Possibilité pour une autorité d’un État tiers d’être qualifiée d’autorité compétente au sens de la position commune 2001/931/PESC – Base factuelle des décisions de gel des fonds – Obligation de motivation – Erreur d’appréciation – Principe de non-ingérence – Droits de la défense – Droit à une protection juridictionnelle effective – Authentification des actes du Conseil »
Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Adoption ou maintien sur la base d’une décision nationale de gel des fonds – Autorité compétente pour adopter ladite décision nationale – Notion – Autorité d’un État tiers – Inclusion
(Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 4)
(voir points 54, 55)
Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Adoption ou maintien sur la base d’une décision nationale de gel des fonds d’une autorité d’un État tiers – Admissibilité – Condition – Décision nationale adoptée dans le respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective – Obligation de vérification incombant au Conseil – Obligation de motivation – Portée
(Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 4)
(voir points 58-61)
Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Adoption ou maintien sur la base d’une décision nationale d’ouverture d’enquêtes ou de poursuites – Autorité compétente pour adopter ladite décision nationale – Notion – Autorité administrative – Inclusion – Conditions
(Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 4)
(voir points 82-85)
Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Adoption ou maintien sur la base d’une décision nationale d’ouverture d’enquêtes, de poursuites ou de condamnation – Absence d’obligation d’une décision nationale s’inscrivant dans le cadre d’une procédure pénale stricto sensu – Conditions
(Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 4)
(voir points 91,92)
Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Obligation de coopération loyale entre les États membres et les institutions de l’Union européenne – Décision de gel des fonds – Justification – Respect des droits fondamentaux – Contrôle juridictionnel – Portée
(Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 4)
(voir points 101-105)
Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Obligation de coopération loyale entre les États membres et les institutions de l’Union européenne – Décision de gel des fonds – Adoption ou maintien sur la base d’une décision nationale d’ouverture d’enquêtes, de poursuites ou de condamnation – Obligation de motivation – Portée – Décision nationale de condamnation – Absence d’obligation d’indiquer les preuves ou indices sérieux et crédibles à la base de la décision nationale
(Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 4)
(voir points 127-133, 136, 207)
Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Maintien sur la base d’une décision nationale de gel des fonds – Décision nationale ne permettant plus à elle seule de conclure à la persistance du risque d’implication dans des actes de terrorisme – Obligation du Conseil de tenir compte d’éléments factuels plus récents, démontrant la persistance dudit risque
(Position commune du Conseil 2001/931, art. 1er, § 6)
(voir points 138, 139)
Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Maintien sur la base d’une décision nationale de gel des fonds – Portée du contrôle – Contrôle s’étendant à l’ensemble des éléments retenus pour démontrer la persistance du risque d’implication dans des actes de terrorisme – Éléments n’étant pas tous tirés d’une décision nationale adoptée par une autorité compétente – Absence d’incidence
(Art. 296 TFUE)
(voir points 147, 148, 165, 168-171)
Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Gel des fonds – Règlement no 2580/2001 – Champ d’application – Conflit armé au sens du droit humanitaire international – Inclusion
(Position commune du Conseil 2001/931 ; règlement du Conseil no 2580/2001)
(voir points 212, 213)
Droit de l’Union européenne – Principes – Droits de la défense – Droit à une protection juridictionnelle effective – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme – Décision de gel des fonds – Obligation de communication des éléments à charge – Portée – Communication à l’intéressé au moyen d’une publication au Journal officiel de l’Union européenne – Admissibilité – Droit d’accès aux documents – Droit subordonné à une demande en ce sens auprès du Conseil
[Position commune du Conseil 2001/931 ; décisions du Conseil (PESC) 2018/475 et (PESC) 2018/1084 ; règlements du Conseil 2018/468 et 2018/1071]
(voir points 252, 257, 258)
Recours en annulation – Moyens – Violation des formes substantielles – Violation des dispositions du règlement intérieur du Conseil relatives à l’authentification de ses actes – Nécessité d’invoquer un préjudice ou d’autres vices que l’absence d’authentification – Absence – Moyen devant être soulevé d’office par le juge
(Art. 263 et 297, § 2, TFUE ; règlement intérieur du Conseil, art. 15)
(voir points 269, 272-277, 295-297, 299, 304)
Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Décision de gel des fonds prise à l’encontre de certaines personnes et entités soupçonnées d’activités terroristes – Décision et exposé des motifs figurant dans des documents distincts – Publication séparée justifiée par des considérations impérieuses d’intérêt général – Présomption d’authentification de l’exposé des motifs non signé – Absence – Obligation d’authentification de la décision et de l’exposé des motifs
[Art. 296 TFUE ; décisions du Conseil (PESC) 2018/475 et (PESC) 2018/1084 ; règlements du Conseil 2018/468 et 2018/1071]
(voir points 281, 282, 287)
Résumé
Par son arrêt du 4 septembre 2019, Hamas/Conseil (T‑308/18, EU:T:2019:557), dans le cadre d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE, le Tribunal a annulé quatre actes du Conseil de l’Union européenne de 2018 (
1
) (ci-après « les actes attaqués ») qui maintenaient le nom du requérant, le « “Hamas”, y compris le “Hamas-Izz al-Din al-Qassem” » sur les listes, annexées à ces actes, des personnes, groupes et entités impliqués dans des actes de terrorisme et affectés par les mesures de gel de fonds et de ressources économiques (ci-après « les listes litigieuses »). Pour inclure le nom du requérant dans les listes litigieuses, le Conseil s’était fondé sur quatre décisions nationales, adoptées respectivement par une autorité britannique et par des autorités américaines entre 1995 et 2001.
Pour l’essentiel, le Tribunal a repris le raisonnement qu’il avait adopté dans les arrêts du 10 avril 2019, Gamaa Islamya Égypte/Conseil (T‑643/16, EU:T:2019:238), et du 6 mars 2019, Hamas/Conseil (T‑289/15, EU:T:2019:138). Ainsi, le tribunal a tout d’abord considéré que la motivation relative aux décisions américaines était insuffisante, de sorte que celles-ci ne pouvaient servir de fondement aux actes attaqués. Il a cependant indiqué que ces actes ont pu, en ce qui concerne l’inscription du nom du requérant sur les listes litigieuses, se référer à la seule décision de l’autorité britannique. Par conséquent, le Tribunal a poursuivi l’examen du recours, en limitant cet examen aux actes attaqués, pour autant qu’ils soient fondés, à l’origine, sur cette dernière décision.
Ensuite, le Tribunal a rejeté sept des huit moyens invoqués par le requérant, tirés d’une violation de l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 (
2
), d’une violation de l’obligation de motivation, d’« erreurs sur la matérialité des faits », de la violation du principe de non-ingérence, d’une insuffisante prise en considération de l’évolution de la situation en raison de l’écoulement du temps, d’une violation du principe du respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective. En ce qui concerne la portée de l’obligation de motivation du Conseil, le Tribunal a précisé, en s’appuyant sur la jurisprudence de la Cour, que le Conseil n’est pas tenu d’indiquer, dans les exposés des motifs relatifs aux actes attaqués, la source des éléments invoqués pour maintenir l’inscription d’une personne ou d’une entité sur une liste de gel de fonds. Le Tribunal a précisé que si cet élément provient d’une décision nationale, le Conseil ne doit pas prouver que celle-ci émane d’une autorité compétente au sens de l’article 1er, paragraphe 4, de la position commune 2001/931 (
3
).
Enfin, le Tribunal a annulé les actes attaqués en tant qu’ils concernent le requérant, en raison du défaut d’authentification des exposés des motifs relatifs aux actes attaqués conformément à l’article 297, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE et à l’article 15 du règlement intérieur du Conseil (
4
).
À cet égard, le Tribunal a relevé, en premier lieu, que le moyen relatif au défaut d’authentification des exposés des motifs a été soulevé par le requérant en réponse à une question posée par le Tribunal, alors qu’il aurait pu l’être dès le stade de la requête. Ce moyen devrait en principe, de ce fait, être considéré comme irrecevable. Toutefois, le Tribunal a énoncé que, puisque l’absence d’authentification constitue une violation d’une forme substantielle, ce moyen revêt un caractère d’ordre public, pouvant ainsi à tout moment, d’office, être relevé par lui. Rappelant ensuite la jurisprudence de la Cour selon laquelle l’authentification requise par le règlement intérieur de la Commission européenne constitue, au sens de l’article 263 TFUE, une forme substantielle dont la violation peut donner lieu à un recours en annulation, le Tribunal, s’appuyant sur le principe de sécurité juridique, l’a transposée aux actes du Conseil.
En second lieu, le Tribunal a précisé que, le dispositif et la motivation d’un acte constituant un tout indivisible, pour l’application des dispositions relatives à l’authentification des actes, aucune distinction ne peut être opérée entre les motifs et le dispositif d’un acte. Il en a déduit que, lorsqu’un acte et l’exposé des motifs figurent, comme en l’espèce, dans des documents distincts, l’un et l’autre doivent être authentifiés, comme le requièrent ces dispositions, sans que la présence d’une signature sur l’un puisse donner lieu à la présomption que le second a lui aussi été authentifié. Le Tribunal a indiqué enfin que cette formalité ne peut être remplacée par la description de la procédure qui a été suivie, au sein du Conseil, pour adopter ces actes. En particulier, le Conseil ne peut se dispenser de cette formalité au motif que les règles de procédure prévues par le règlement d’ordre intérieur ont été respectées.
(
1
)	Décision (PESC) 2018/475 du Conseil, du 21 mars 2018, portant mise à jour de la liste des personnes, groupes et entités auxquels s’appliquent les articles 2, 3 et 4 de la position commune 2001/931/PESC relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme, et abrogeant la décision (PESC) 2017/1426 (JO 2018, L 79, p. 26) ; règlement d’exécution (UE) 2018/468 du Conseil, du 21 mars 2018, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) no 2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant le règlement d’exécution (UE) 2017/1420 (JO 2018, L 79, p. 7) ; décision (PESC) 2018/1084 du Conseil, du 30 juillet 2018, portant mise à jour de la liste des personnes, groupes et entités auxquels s’appliquent les articles 2, 3 et 4 de la position commune 2001/931/PESC relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme, et abrogeant la décision (PESC) 2018/475 (JO 2018, L 194, p. 144) ; règlement d’exécution (UE) 2018/1071 du Conseil, du 30 juillet 2018, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) no 2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et abrogeant le règlement d’exécution (UE) 2018/468 (JO 2018, L 194, p. 23).
(
2
)	Position commune 2001/931/PESC du Conseil, du 27 décembre 2001, relative à l’application de mesures spécifiques en vue de lutter contre le terrorisme (JO 2001, L 344, p. 93).
(
3
)	En vertu de cette disposition, les listes de gel de fonds sont établies sur la base d’informations précises ou d’éléments de dossier qui montrent qu’une décision a été prise par une autorité compétente à l’égard des personnes et des entités visées, qu’il s’agisse de l’ouverture d’enquêtes ou de poursuites pour un acte terroriste, ou de la tentative de commettre, ou de la participation à, ou de la facilitation d’un tel acte, basées sur des preuves ou des indices sérieux et crédibles, ou qu’il s’agisse d’une condamnation pour de tels faits.
(
4
)	Décision 2009/937/UE du Conseil, du 1er décembre 2009, portant adoption de son règlement intérieur (JO 2009, L 325, p. 35).