61977C0002
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL H. MAYRAS
VAN 22 JUNI 1977 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
De Duitse vennootschap Hoffmann's Stärkefabriken AG die zich blijkens haar handelsnaam de vervaardiging van zetmeel ten doel stelt, heeft op 1 april 1975 van het Hauptzollamt Bielefeld betaling verlangd van een bedrag van 375228,68 DM — ten titel van restitutie wegens de produktie van maïszetmeel tijdens het verkoopseizoen 1974-1975 —. Zij beroept zich daartoe op artikel 1, lid 1, van 's Raads verordening 1132/74 van 29 april 1974, luidende als volgt: „De Lidstaten verlenen voor maïs en zachte tarwe bestemd voor de vervaardiging van zetmeel een restitutie bij de produktie die per 100 kg gelijk is aan het verschil tussen de drempelprijs voor elk van deze produkten, in voorkomend geval verminderd met het compenserend bedrag „toetreding”, en 8,20 rekeneenheden”.
Het Hauptzollamt wees op 8 april 1975 dit verzoek slechts toe tot een bedrag van 186986,05 DM, en wel zulks op grond van artikel 1 van 's Raads verordening 3113/74 van 9 december 1974, waarin ten deze met ingang van 1 april 1975 een bedrag van 10,31 rekeneenheden werd aangehouden. De douane achtte zich op grond van dit voorschrift tot deze wijze van berekening — volgens welke de produktierestitutie voor maïs veel lager kwam te liggen — verplicht.
Het Finanzgericht te Münster, waar verzoekster in het hoofdgeding de afwijzing van haar langs administratieve weg ingediende klacht had aangevochten, verzocht U op 20 december 1976 de rechtsgeldigheid van artikel 1 van deze verordening 3113/74 te willen onderzoeken.
Om ten deze ons standpunt te bepalen, dienen wij een bespreking te wijden aan de verschillende middelen waarmede verzoekster voor de nationale rechter de rechtsgeldigheid van deze bepaling heeft bestreden; zij acht de bepaling in strijd met:
1o
artikel 7 van verordening 1132/74,
2o
artikel 11 van verordening 120/67,
3o
het beginsel dat de landbouwprijzen tijdens het verkoopseizoen ongewijzigd moeten blijven.
Ten slotte stelt de verwijzende rechter ook zelf een punt aan de orde:
De restitutie wegens de produktie van aardappelzetmeel, bepaald op het rekenkundig gemiddelde van de restitutiebedragen welke in de loop van hetzelfde seizoen zijn toegekend voor 161 kg ter vervaardiging van zetmeel bestemde maïs (artikel 2 van verordening 1132/74) zijn ongemoeid gelaten.
In haar verordening 231/75 van 30 januari 1975 heeft de Commissie op grond van de overweging dat verkregen rechten dienen te worden geëerbiedigd, bepaald dat de wijziging van het restitutiebedrag wegens de produktie van maïs niet alsnog zou worden gekort op het bedrag dat reeds aan de producenten van aardappelzetmeel — concurrenten der maïszetmeelfabrikanten — was uitbetaald.
Daarmede zou het beginsel zijn geschonden dat aan maïszetmeelfabrikanten en aardappelzetmeelfabrikanten eenzelfde restitutie moet worden betaald, hetgeen dat aan een met artikel 40, lid 3, tweede alinea, van het Verdrag strijdige discriminatie zou zijn te beschouwen.
In de omstandigheid dat de drie eerste grieven welke tegen de gewraakte bepaling zijn ingebracht, betrekking hebben op de restitutie voor maïszetmeel — en de voorwaarden waaronder het bedrag dier restitutie werd gewijzigd —, vinden wij aanleiding tot het maken van enkele algemene opmerkingen — betreffende de toekenning van restituties wegens de vervaardiging van zetmeelhoudende produkten van agrarische oorsprong — en de wordingsgeschiedenis der aangevochten verordening nagaan.
I —
Volgens de regeling welke bij 's Raads sedert 1 juli 1967 toepasselijke basisverordening 120/67 van 13 juni 1967 in het leven is geroepen, stelt de Raad jaarlijks vóór 1 augustus een aantal basisprijzen voor granen — waaronder maïs — vast voor het verkoopseizoen dat het volgend jaar, lopend van 1 augustus tot en met 31 juli, een aanvang neemt.
Omdat fabrikanten die zetmeel uit agrarische basisprodukten vervaardigen in staat moeten zijn tot prijsconcurrentie met de fabrikanten van niet-agrarische substitutieprodukten, is in artikel 11, lid 1, van verordening 120/67 de betaling van een produktierestitutie voorzien, waardoor agrarische basisprodukten (maïs, zachte tarwe) ter beschikking van de zetmeelindustrie moeten komen beneden de prijs waarop men bij toepassing van de voorschriften inzake de gemeenschappelijke ordening der markten voor de betrokken produkten zou uitkomen.
Toen op 1 juli 1967 de basisverordening in werking trad, vertoonde de maïsproduktie der Gemeenschap een — ook thans nog bestaand — tekort, terwijl er bij invoer een heffing werd toegepast, omdat de prijzen op de wereldmarkt beneden die in de Gemeenschap waren gelegen. Daarentegen had zich toen met betrekking tot de prijs van aardolie, voor bepaalde doeleinden als grondstof gebruikt door de fabrikanten van met maïszetmeel concurrerende substitutieproduk- ten, nog niet de van later bekende plotselinge stijging voorgedaan.
Wel werkte dit restitutiestelsel als het ware „aanstekelijk” in die zin dat het naderhand is uitgebreid tot voor de vervaar diging van Quellmehl gebruikte maïs en zachte tarwe — produkt dat kan worden naderhand in bepaalde voor menselijke voeding bestemde preparaten, waarbij het concurrentie van Quellmehl kan ondervinden —.
De restitutieregeling werd voorts uitgebreid tot de vervaardiging van grutten, gries en griesmeel van maïs (gritz), zoals die door de brouwerijen worden gebruikt — en door zetmeel kunnen worden beconcurreerd —.
Ten slotte heeft men wegens de substitutiemogelijkheden van maïszetmeel en aardappelzetmeel ook voor dit laatste produkt een „restitutie” toegekend casu quo toekenning van die „restitutie” gecontinueerd.
Deze ingewikkelde regeling is in kort bestek te vinden in artikel 11, lid 1, van verordening 120/67:
„Er wordt een restitutie bij de produktie toegekend:
a)
voor maïs en zachte tarwe die worden gebruikt door de zetmeelindustrie voor de vervaardiging van zetmeel en Quellmehl,
b)
voor aardappelzetmeel,
c)
voor maïs die door de maïsindustrie wordt gebezigd voor de vervaardiging van grutten, gries en griesmeel van maïs (gritz) welke worden gebruikt door de brouwerijen.”
Volledigheidshalve zij hieraan toegevoegd dat sedert de invoering van de gemeenschappelijke ordening van de rijstmarkt ook door de zetmeelindustrie en door de brouwerijen gebruikte breukrijst onder deze regeling is gebracht.
De Raad heeft op voorstel van de Commissie bij gekwalificeerde meerderheid de wijze van berekening alsook het bedrag van de restitutie vastgesteld.
In artikel 1 van 's Raads verordening 371/67 van 25 juli 1967 is bepaald:
„1.   Vanaf 1 juli 1967 verlenen de Lidstaten een restitutie bij de produktie voor maïs en zachte tarwe bestemd voor de vervaardiging van zetmeel en Quellmehl, welke per 100 kg gelijk is aan het verschil tussen de drempelprijs voor elk van deze produkten en 6,80 rekeneenheden.”
Het restitutiebedrag voor maïszetmeel was dus, praktisch gesproken, gelijk aan het verschil tussen de drempelprijs en een op 6,80 rekeneenheden bepaalde „bevoorradingsprijs”, hetgeen medebracht dat iedere verhoging van deze laatste prijs, evenals touwens iedere verlaging van de drempelprijs, tot een evenredige verlaging van het restitutiebedrag moest leiden.
De voorwaarden waaronder de bevoorradingsprijs kon worden gewijzigd waren geregeld in artikel 2:
„1.   Indien de wereldmarktprijzen van de in artikel 1 bedoelde basisprodukten aanmerkelijk en bij voortduring afwijken van de in dat artikel voor maïs en zachte tarwe op 6,80 rekeneenheden en voor breukrijst op 8,30 rekeneenheden vastgestelde bedragen, kunnen deze bedragen op voorstel van de Commissie door de Raad worden gewijzigd volgens de stemprocedure van artikel 43, lid 2, van het Verdrag.”
Een verhoging der wereldmarktprijzen kon ook tot invoering van een heffing leiden:
„2.
Indien de wereldmarktprijzen van de basisprodukten aanmerkelijk en bij voortduring het vastgestelde bedrag overschrijden, kan volgens de procedure van artikel 26 van verordening nr. 120/67 EEG en artikel 26 van verordening nr. 359/67 EEG een uitvoerheffing worden ingesteld ter compensatie van het verschil tussen de prijzen binnen de Gemeenschap en de wereldmarktpijzen.”
II —
Bij de inwerkingtreding van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen lagen de wereldmarktprijzen der basisprodukten gemid deld 10 à 15 % beneden de bij verordening 371/67 vastgestelde bevoorradingsprijs van de maïsindustrie in de Gemeenschap; die bevoorradingsprijs bleef geruime tijd bepaald op 6,80 rekeneenheden per 100 kg.
Sedert december 1972 zijn de wereldmarktprijzen voor maïs, waarop de produktierestitutie wordt afgestemd, boven de 6,80 rekeneenheden per 100 kg komen te liggen. Als gevolg van het in de wereld bestaande proteïnetekort zijn de prijzen op de wereldmarkt onophoudelijk gestegen totdat ze op 12 januari 1974 zijn komen te liggen op 11,95 rekeneenheden ofwel 75 % boven de communautaire bevoorradingsprijs van voor zetmeelproduktie bestemde maïs.
In diezelfde tijd zijn de drempelprijzen voor granen geleidelijk opgetrokken (zodat ze in 1972-1973, vergeleken met 1967-1968 voor tarwe, maïs en breukrijst met 8,01 %, 13,9 % en 15,9 % zijn gestegen). De stijging van de restitutie, die gelijk is aan het verschil tussen de drempelprijs en de bevoorradingsprijs, hield hiermede gelijke tred, zodat de uitgaven van de afdeling garantie van het EOGFL — dat de produktierestituties financiert — van jaar tot jaar zijn gestegen.
Deze stijging van de wereldkoersen — met een verschillende doorwerking op de mededingingsvoorwaarden van de onderscheiden verwerkende industrieën die hetzij van gesubsidieerde produkten hetzij van „vrije” produkten gebruik maken heeft ook opnieuw twijfel aan het nut en de redelijkheid van dit ingewikkelde restitutiestelsel doen rijzen en een heel nieuw beleid afgedwongen.
In haar memorandum aan de Raad van 31 oktober 1973 constateerde de Commissie de gewijzigde situatie op de wereldmarkt, welke haar aanleiding gaf een betere communautaire prijzenstructuur voor te stellen, waarin de voedingswaarde van de verschillende granen beter tot zijn recht zou komen, in verband waarmede met name de prijzen van gerst en maïs zouden moeten worden verhoogd.
In de tweede plaats wees de Commissie erop dat de Raad er nooit in geslaagd was zich te gedragen naar de algemene regel, in de verschillende landbouwverordeningen omschreven, volgens welke de Raad op voorstel van de Commissie jaarlijks vóór 1 augustus alle communautaire landbouwprijzen welker vaststelling in de gemeenschappelijke ordeningen is voorgeschreven, heeft vast te stellen voor het verkoopseizoen dat in het wigend jaar een aanvang neemt.
De Commissie stelde daarom voor 1 januari aan te houden als datum der vaststelling van de prijzen in het volgend verkoopseizoen zouden moeten gelden.
Bij wege van „technische aanpassing” van de gemeenschappelijke marktordening welke een soepeler beleid mogelijk moest maken, stelde zij — in afwachting van een en ander — voor dat de aanvangsdatum van het verkoopseizoen van maïs zou worden gewijzigd. Zulk een wijziging was volgens de Commissie op haar plaats omdat maïs in de Gemeenschap een heel andere cyclus doorloopt dan andere granen. Eén verkoopseizoen voor alle granen bevordert het gebruik van maïs aan het begin van het gerstseizoen — 1 augustus tot en met 31 juli —, hetgeen in die periode leidt tot interventiemaatregelen van een voor laatstbedoelde graansoort ongebruikelijke omvang. Wijziging van de aanvangsdatum van het maïsverkoopseizoen zou van juli tot september, wat gerst betreft, tot betere concurrentieverhoudingen leiden; daarentegen zou de aan het eind van het verkoopseizoen opgeslagen maïs, wat de compenserende schadeloosstelling betreft, onder dezelfde regeling vallen als andere graansoorten.
In de derde plaats stelde de Commissie over de hele lijn een „aanpassing” van de produktierestitutieregeling voor. De in artikel 2, lid 1, van verordening 371/67 bedoelde wereldmarktprijzen der basisprodukten waren aanmerkelijk gewijzigd en het liet zich aanzien dat die wijziging wel eens een „voortdurend” karakter kon gaan dragen.
In januari 1974 heeft de Commissie haar voorstellen aan de Raad toegelicht. De. communautaire regeling diende in dier voege te worden gewijzigd dat:
1o
de bevoorradingsprijs der grondstoffen werd opgetrokken;
2o
de produktierestitutie voor Quellmehl kwam te vervallen;
3o
de produktie van glucose door rechtstreekse hydrolyse onder het produktierestitutiestelsel werd gebracht in verband met de concurrentie ondervonden van het — van een produktierestitutie profiterende — maïszetmeel.
Ten einde de bevoorradingsprijzen te kunnen aanpassen aan de bestaande mogelijkheden om maïs, zachte tarwe en breukrijst op de wereldmarkt te betrekken en tevens de financiële lasten van het EOGFL te verlichten, stelde de Commissie voor de restitutie voor zetmeelhoudende produkten terug te brengen tot ten naaste bij het bedrag dat bij de inwerkingtreding van de gemeenschappelijke ordening voor granen en rijst — 1 juli 1967 — werd toegekend.
III —
Die voorstellen hebben geleid tot de volgende verordeningen:
1.
In zijn verordening 1125/74 van 29 april 1974, vastgesteld op advies van de Vergadering, heeft de Raad de produktierestitutie voor Quellmehl per 1 augustus 1974 ingetrokken.
Van die intrekking blijkt uit de nieuwe redactie van artikel 11, lid 1, van verordening 120/67 die bij artikel 5 van verordening 1125/74 per 1 augustus 1974 door de volgende tekst is vervangen:
„1.   Er wordt een restitutie bij de produktie toegekend:
a)
voor maïs en zachte tarwe die in de Gemeenschap worden gebruikt voor de vervaardiging van zetmeel;
b)
voor aardappelzetmeel;
c)
voor gnes en gnesmeel van maïs (gritz) die in de Gemeenschap worden gebruikt voor de vervaardiging van glucose via rechtstreekse hydrolyse;
d)
voor maïs die in de Gemeenschap door de maïsindustrie wordt gebruikt voor de vervaardiging van gries en griesmeel van maïs (gritz) die in de Gemeenschap door de brouwerijen voor de vervaardiging van bier worden gebruikt.”
Verzoekster in het hoofdgeding acht deze bepaling — in de redactie welke zij bij verordening 1125/74 heeft gekregen — geschonden.
2.
Bij dezelfde verordening (artikel 2 en artikel 3 — 3o) zijn de aanvang en het einde van het verkoopseizoen voor maïs op 1 oktober respectievelijk 30 september bepaald met dien verstande dat het komend verkooopseizoen veertien maanden (1 augustus 1974 — 30 september 1975) zou duren.
Die wijziging is bekrachtigd bij 's Raads verordening 1996/74 van 29 juli 1974, vastgesteld op advies van de Vergadering; wij zullen evenwel zien dat de Raad er op 4 maart 1975 in zijn eveneens op advies van de Vergadering vastgestelde verordening 675/75 van heeft afgezien het maïsverkoopseizoen aan de agrarische cyclus van dat produkt aan te passen een voor dat gewas per 1 augustus 1975 geheel hetzelfde seizoen heeft aangehouden als voor de andere granen.
3.
Verordeningen 367/71 (brouwerijrestitutie) en 361/67 (restitutie maïszetmeelen aardappelzetmeelindustrie), vastgesteld ter uitvoering van vrijwel gelijkluidende artikelen van verordeningen 120/67 en 359/67, zijn met ingang van het seizoen 1974/1975 ingetrokken en ondergebracht in één enkele tekst, namelijk de op voorstel van de Commissie en met gekwalificeerde meerderheid vastgestelde verordening 1132/74.
In artikel 7 van die verordening, welke verzoekster in het hoofdgeding eveneens geschonden acht, is het vroegere artikel 2 van verordening 371/67 in hoofdzaak terug te vinden.
Het luidt als volgt:
„1.
Indien de wereldmarktprijzen van de in de artikelen 1, 4 en 5 bedoelde basisprodukten aanmerkelijk en bij voortduring afwijken van de in die artikelen voor maïs en zachte tarwe op 8,20 en voor breukrijst op 10,20 rekeneenheden vastgestelde bedragen, kunnen deze bedragen op voorstel van de Commissie met gekwalificeerde meerderheid van stemmen door de Raad worden gewijzigd.
2.
Indien de wereldmarktprijs voor maïs of zachte tarwe enerzijds en voor breukrijst anderzijds aanmerkelijk hoger ligt dan onderscheidenlijk 8,20 en 10,20 rekeneenheden en deze tendens voortduurt, kan voor de produkten van de posten 11.08 A, 11.09, 17.02 B II, 17.05 B en 23.03 A I van het gemeenschappelijk douanetarief een uitvoerheffing worden ingevoerd ter compensatie van het verschil tussen de wereldmarktprijzen en de prijzen voor de voorziening met deze basisprodukten binnen de Gemeenschap. De uitvoerheffing wordt door de Commissie vastgesteld.”
Bij verordening 1132/74 (artikel 1) zijn toen de volgende bevoorradingsprijzen vastgesteld:
—
8,20 rekeneenheden per 100 kg voor maïs en zachte tarwe, en wel zulks per 1 augustus 1974 (de Commissie had 8,60 voorgesteld);
—
10,20 rekeneenheden voor breukrijst, en wel zulks per 1 september 1974 (de Commissie had 10,80 voorgesteld).
Met inachtneming van de verhouding waarvan men in verordening 371/67 bij vaststelling van de bevoorradingsprijs van door de zetmeelindustrie te betrekken aardappelen op 8,18 rekeneenheden per 100 kg was uitgegaan, was de bevoorradingsprijs van de zetmeelindustrie op 10,45 rekeneenheden per 100 kg bepaald (de Commissie had 11,08 rekeneenheden voorgesteld (artikel 3 — 1o).
IV —
Daarbij kon men het evenwel, wat de wijzigingen van het restitutiestelsel ten aanzien van zetmeelhoudende produkten betreft, niet laten.
Op grond van de overweging dat de landbouwprijzen „bij wijze van uitzondering en in afwijking van het … beginsel van jaarlijkse prijsvaststelling” dienden te worden opgetrokken en aangepast aan de stijging van de prijzen der produkten waarop de landbouwers zijn aangewezen, heeft de Raad op 2 oktober 1974 op advies van de Vergadering verordening 2496/74 vastgesteld waarbij de landbouwprijzen voor het verkoopseizoen 1974/1975 casu quo voor het resterend gedeelte van dat seizoen per 7 oktober 1974 over de gehele linie met 5 % zijn verhoogd.
Enerzijds is verwezen naar de richtprijzen en de interventieprijzen van granen, anderzijds zijn de in artikel 1 van verordening 1132/74 voorziene bedragen (dat wil zeggen de bedragen der produktierestituties) „zodanig gewijzigd dat de in die verordening bedoelde restituties bij de produktie voor het nog resterende gedeelte van het verkoopseizoen 1974-1975 gehandhaafd blijven op het niveau dat voortvloeit uit de toepassing van de regels welke golden bij de inwerkingtreding van de onderhavige verordening” (artikel 1, 2o).
Volgens artikel 4 worden „de bepalingen ter uitvoering van … artikel … 1 … alsmede de op grond van deze verordening aan te brengen wijzigingen in andere in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid vastgestelde prijzen en bedragen … vastgesteld volgens de procedure van artikel 26 van verordening … 120/65 …, in voorkomend geval in afwijking van de in de betrokken verordeningen neergelegde vaststellingsvoorschriften in de mate en voor het tijdvak die strikt noodzakelijk zijn om rekening te houden met de onderhavige verordening”.
Het is niet aanstonds duidelijk wat de Raad bedoelt met een „wijziging” dier bedragen waarbij de restituties „gehand haafd blijven op het niveau dat voortvloeit uit de toepassing van de regels welke golden bij de inwerkingtreding van de onderhavige verordening”.
Maar de Commissie heeft, 's Raads gedachtengang getrouwelijk vertolkend, in haar verordening 2518/74 van 4 oktober 1971, de te nemen maatregelen vastgesteld; waar de graanprijzen, de drempelprijs eronder begrepen, onder de verhoging van 5 % vielen, zijn de bevoorradingsprijzen der industrie in dier voege aangepast dat de produktierestitutie werd gehandhaafd op het niveau dat resulteert uit toepassing van de voorschriften welke golden bij de inwerkingtreding van verordening 2496/74. Het bedrag van 8,20 is bij verordening 1132/74 gebracht op 8,745 (10,907 voor breukrijst en 11,309 voor zetmeel).
Had de Raad met gekwalificeerde meerderheid het bedrag van 8,20 rekeneenheden vastgesteld, de Commissie heeft het op 8,745 gebracht — „voor het resterend gedeelte van de normale geldigheidsduur” (artikel 1, le, tweede alinea, van verordening 2518/74).
Verzoekster in het hoofdgeding maakte tegen deze wijziging van prijzen en andere bedragen hangende het seizoen geen bezwaar, ofschoon zij voor 's Raads verordening 1132/74 niet zonder gevolgen bleef en door de Commissie volgens de beheerscomité-procedure is tot stand gebracht, ongetwijfeld omdat ook de drempelprijs verhoogd was en de restitutie wegens de vervaardiging van maïszetmeel uiteindelijk niet was verlaagd.
V —
Die verordening van de Commissie (2518/74) is nooit met zoveel woorden ingetrokken en de klacht van verzoekster in het hoofdgeding is er in feite tegen gericht dat zij, wat de vaststelling van het restitutiebedrag betreft, is vervangen door een derde en laatste — voor dit geding relevante — wijziging, besloten liggende in 's Raads verordening 3113/74.
Op 11 november 1974 heeft de Commissie bij de Raad een ontwerp-verordening tot wijziging van verordening 1132/74 — en dus ook van haar eigen verordening 2518/74 — ingediend volgens welke de restitutie wegens de produktie van zetmeelhoudende produkten op basis van granen en rijst per 1 december 1974 met ongeveer 50 % zou worden verlaagd en er, wat de telers van voor zetmeelfabricage bestemde aardappelen betreft, een nieuwe prijs zou worden vastgesteld. Zij gaf een bevoorradingsprijs in overweging van 10,09 voor maïs en zachte tarwe en 12,74 voor breukrijst. Zij motiveerde haar voorstel door erop te wijzen dat de prijzen der basisprodukten op de wereldmarkt aanmerkelijk waren gewijzigd. Restitutiebedragen van het oude niveau achtte zij in verband daarmede economisch niet langer gerechtvaardigd; zulke bedragen zouden voor het EOGFL ook een te zware financiële last hebben betekend.
Dit voorstel heeft tot 's Raads gewraakte verordening 3113/74 van 9 december 1974 geleid.
De verordening komt de verwerkende industrie niet zover tegemoet als het voorstel van de Commissie: de bevoorradingsprijs is vastgesteld op 10,31 rekeneenheden (in plaats van, zoals voorgesteld, 10,09) voor maïs en 12,74 voor breukrijst, terwijl het in artikel 3, lid 1, van verordening 1132/74 vastgestelde bedrag op 12,16 werd gebracht. Maar door de verordening op 1 april 1975 en niet op 1 december 1974 te doen ingaan gaat de Raad anderzijds verder dan de Commissie.
In het feit dat deze met gekwalificeerde meerderheid vastgestelde verordening 3113/74 het beginsel recht moest doen wedervaren dat de produktierestituties dienden te worden gehandhaafd op het niveau dat uit toepassing van artikel 7-1o van verordening 1132/74 (artikel 1, 2o, van verordening 2496/74 van de Raad) resulteert en voorts pas op 9 december 1974, dat wil zeggen na de datum welke de Commissie voor haar inwerkingtreding aanvankelijk had voorgesteld (1 december 1974) is vastgesteld, vond de Raad aanleiding in artikel 2 het volgende te bepalen:
„Mochten er overgangsmaatregelen noodzakelijk zijn, met name voor de vaststelling van de restituties bij de produktie die verleend worden gedurende het verkoopseizoen 1974-1975, dan worden deze maatregelen vastgesteld volgens de procedure van artikel 26 van verordening nr. 120/67/EEG en van artikel 26 van verordening nr. 359/67/EEG.”
De Commissie had deze mogelijkheid niet onder ogen gezien; zij nam aan dat haar voorstel tijdig zou worden overgenomen.
Deze maatregelen zijn vastgesteld bij verordening 231/75 van de Commissie van 30 januari 1975 en strekken tot behoud van de rechten door de telers van aardappelen voor de zetmeelindustrie — en door hen alleen — verkregen; wij gaan daarop nog in.
Later, in februari 1975, heeft de Commissie — hetgeen in de onderhavige zaak niet rechtstreeks van belang is — voorgesteld van vaststelling van een aparte aanvangsdatum voor het verkoopseizoen van maïs af te zien en voor deze graansoort de gewone data aan te houden. Door met het beginsel van één enkel van jaar tot jaar lopend verkoopseizoen te breken schept men mogelijkerwijs ernstige moeilijkheden op een tijdstip waarop naar een betere prijzenstructuur en soepeler marktverhoudingen wordt gestreefd. Het bestaan van een gemeenschappelijk beleid, en vooral het bestaan van een stelsel van eenheidsprijzen loopt gevaar wanneer er getornd wordt aan de aanvangs- en einddata der verkoopseizoenen bij produkten die, ofschoon verkregen uit planten met verschillende groeicycli, in het eindstadium geen verschillende gebruiksmogelijkheden bieden dan wel elkander ten volle kunnen vervangen.
In de regeling welke in het leven werd geroepen bij 's Raads nieuwe basisverordening 2727/75 van 29 oktober 1975 is het beginsel van één enkel verkoopseizoen dan ook voor alle graansoorten gehandhaafd, doch de vaststelling der prijzen vindt, naar gelang van de produkten en het betrokken stadium, op verschillende data plaats.
De Commissie heeft ook voorgesteld dat de toekenning van een produktierestitutie facultatief zou „blijven” (hetgeen in feite betekent: facultatief worden) en zij was van mening dat die restitutie voor het verkoopseizoen 1975-1976 op nihil zou moeten worden bepaald.
Die voorstellen zijn overgenomen in 's Raads per 1 augustus 1975 toepasselijk geworden verordeningen 665/75 van 4 maart 1975 en 1955/75 van 22 juli 1975. Bij de eerste van die verordeningen, waarvoor Uw speciale aandacht gevraagd werd in de gisteren bepleite zaken, is de tekst van artikel 11, lid 1, van verordening 120/67 nogmaals gewijzigd: de restitutie voor bij de vervaardiging van zetmeel gebruikte maïs en zachte tarwe is facultatief; hetzelfde geldt voor aardappelzetmeel alsook voor gritz, gebruikt bij de vervaardiging van glucose via rechtstreekse hydrolyse. De restitutie voor maïs die gebruikt wordt ter vervaardiging van brouwerij-gritz is komen te vervallen. Bij verordening 1955/75 is verordening 1132/74 afgeschaft; zij bracht een systeem volgens hetwelk de Raad niet langer de bevoorradingsprijs van maïszetmeel, doch de restitutie bepaalt: het verschil tussen de drempelprijs en die restitutie is de bevoorradingsprijs welke aldus rechtstreeks uit het restitutiebedrag kan worden afgeleid (artikel 1). Het restitutiebedrag kan worden afgelezen aan de wijzigingen van de prijzen der basisprodukten op de wereldmarkt ten opzichte van de aldus berekende bevoorradingsprijs (artikel 6).
VI —
Deze aan de wordingsgeschiedenis der voorschriften ontleende beschouwingen leren hoe moeilijk er op landbouwgebied een toestand van evenwicht kan worden bereikt, hoe broos dat even wicht blijft en hoe zeer de opvattingen en technieken kunnen variëren: het te baat nemen van deze of gene oplossing hangt af van afweging van een groot aantal ingewikkelde economische feiten, waarvan de beoordeling zich, zolang er niet van kennelijke dwaling sprake is of van duidelijke miskenning van de bepalingen van het Verdrag of van de communautaire regeling, onttrekken aan het oordeel van de rechter die tot een prejudiciële beslissing is geroepen.
Na een langdurig gevolgde beleidslijn welke bij verzoekster in het hoofdgeding de mening kon doen postvatten dat zij van een onveranderlijke restitutie kon profiteren, kwamen er een aantal maatregelen die meer met de bij slechte weersomstandigheden te betrachten stuurmanskunst gemeen lijken te hebben dan met een coherent beleid op lange termijn, en wij begrijpen dat de fabrikanten van maïszetmeel erdoor in hun verwachtingen zijn beschaamd. Maar kon verzoekster in het hoofdgeding aan zulk een beleidslijn wel een absoluut recht op een ongewijzigd restitutie bedrag ontlenen en werd de Raad erdoor belemmerd om, zoals hij stelt te hebben gedaan, artikel 7 van verordening 1132/74 te eerbiedigen? Wij menen van niet.
De voorschriften inzake de vaststelling van prijzen en bedragen worden weliswaar in de regel gehanteerd aan de aanvang van het verkoopseizoen voor het betrokken produkt (tweede overweging van de considerans van verordening 2518/74 van de Commissie). Maar in een ongewisse en hachelijke wereldconjunctuur mag het beginsel dat de landbouwprijzen cum annexis jaarlijks moeten worden vastgesteld, niet als sacrosanct worden beschouwd.
Wanneer men de Raad eenmaal het recht toekent om in de loop van het verkoopseizoen de desbetreffende data te wijzigen — dus dat de Raad met het oog op een betere prijzenstructuur mag afwijken van het beginsel van één enkel van jaar tot jaar lopend verkoopseizoen — verzoekster betwist het wijselijk niet en Uzelf hebt het in de suikerrietzaken (arrest van 31 maart 1977 — zaken 54 tot en met 60/76 — Compagnie Industrielle et Agricole du Comté de Loheac e.a. tegen Raad en Commissie) erkend —, dan dient normaliter aan de Raad ook het recht te worden ingeruimd om tijdens het seizoen de richt- en interventieprijzen aan nieuwe omstandigheden aan te passen, hetgeen eveneens geldt voor de drempelprijzen, een der gegevens aan de hand waarvan de restitutie wordt berekend, en te beslissen op welke data die prijswijzigingen zullen ingaan — ten einde de ontwikkeling van de prijzen op de wereldmarkt en de doorwerking van die ontwikkeling op de bevoorradingsprijzen recht te doen wedervaren —, zulks temeer omdat die wijziging van de -bevoorradingsprijs door de Raad bij gekwalificeerde meerderheid wordt vastgesteld (artikel 43, lid 2) en niet alleen maar door de Commissie volgens de beheerscomité-procedure.
Wij achten het uitgesloten dat U met betrekking tot de vraag of de afwijkingen van de prijzen op de wereldmarkt der basisprodukten als „aanmerkelijk en voortdurend” zijn te beschouwen, Uw oordeel voor dat van Raad en Commissie gezamenlijk in de plaats zoudt stellen zolang er niet van kennelijke dwaling sprake is.
Ons overzicht leert, naar wij menen, dat de criteria welke de Raad „mutatis mutandis” aanhoudt ter vaststelling of de cifprijs de drempelprijs aanmerkelijk overschrijdt en ter beoordeling of zulk een situatie als voortdurend is te beschouwen (verordening 1968/73 van 19 juli 1973), bij vaststelling van verordening 3113/74 zijn geëerbiedigd.
Tot in november 1974 zijn de wereldmarktprijzen voor maïs gestegen; dat er van een aanmerkelijke stijging sprake was vindt bevestiging in het feit dat men overeenkomstig artikel 7, lid 2, van verordening 1132/74 een heffing bij uitvoer der veredelingsprodukten heeft ingesteld en dat er tot begin 1975 (behalve in de maanden mei, juni en juli 1974) bij invoer van maïs geen heffing is toegepast.
Die ontwikkeling van de wereldkoersen had weliswaar veel eerder tot wijziging van de bevoorradingsprijzen aanleiding kunnen geven. Er bestond echter nog steeds alle aanleiding toe toen de Commissie op 12 november 1974 haar voorstel bij de Raad indiende.
Bestudering van de tabellen welke door de Commissie en door verzoekster in het hoofdgeding zijn overgelegd, leert dat de koersen op de wereldmarkt, uitgedrukt in dollars, vanaf december 1974 zijn begonnen te dalen en dat tussen het tijdstip waarop verordening 3113/74 in werking is getreden (15 december 1974) en dat waarop zij werd toegepast (1 april 1975) de prijzen der basisprodukten zich in omgekeerde richting zijn gaan ontwikkelen, zodat veeleer basisverordening 1955/75 dan verordening 1132/74 de vaststelling van het restitutiebedrag welke op die datum heeft plaatsgevonden, vermocht te rechtvaardigen.
Dat de gezagsorganen van de Gemeenschap aldus het koersverloop niet bijhouden, komt helaas dikwijls voor. Maar over het feit dat de dag waarop 's Raads verordening toepasselijk zou worden in verzoeksters belang werd uitgesteld — en wel zo lang dat zich inmiddels op de wereldmarkt een gewijzigde prijstendens was gaan aftekenen toen de op 9 december 1974 aangekondigde wijziging van kracht werd —, waardoor zij anderzijds tot 1 april 1975 voor een restitutie van 24,60 rekeneenheden per ton in aanmerking kwam, mag verzoekster zich niet beklagen.
Vanaf april 1975 werd de bevoorradingsprijs voor de industrie opgetrokken (tot 10,31 r.e.); tot augustus 1975 bleef die prijs evenwel constant, zodat het restitutiebedrag, id est het verschil tussen de drempelprijs (die zelf een stijging vertoonde) en de bevoorradingsprijs, relatief steeg, zodat de daling van de prijzen op de wereldmarkt zich er in zekere zin in aftekenden.
Omdat er in de Gemeenschap te weinig maïs wordt verbouwd, is het niet abnormaal dat de Europese bevoorradingsprijs voor maïs is gerelationeerd aan het niveau van de drempelprijs en niet aan dat van de richtprijs, laat staan aan dat van een ondergewaardeerde interventieprijs.
Vóór 9 december 1974 waren de wereldmarktprijzen, over het geheel genomen, aanmerkelijk en voortdurend gestegen in de zin van artikel 7, 1o van verordening 1132/74, en de bevoorradingsprijs waarvan verzoekster in het hoofdgeding gedurende het gehele seizoen 1974/1975 kon profiteren, komt ons niet onredelijk voor.
De fabrikanten van maïszetmeel hadden geen onaantastbaar recht op een restitutie tot een gegarandeerd bedrag. De verlaging is in verordening 3113/74 tijdig aangekondigd. Het effect van die verlaging kon, gezien de termijn van drie maanden van „officiële controle” (verordeningen 2012/74 van 31 juli 1974 en 10/75 van 31 december 1974 der Commissie), gemakkelijk worden geneutraliseerd.
Geen van de drie eerste grieven tegen de gewraakte bepaling komt ons dan ook gegrond voor.
VII —
Besproken dient nog te worden de grief dat er tussen de fabrikanten van maïs- en aardappelzetmeel zou zijn gediscrimineerd.
Erkend wordt dat de fabricage van maïszetmeel, ceteris paribus, met minder lasten gepaard gaat en „rationeler” is dan die van aardappelzetmeel. Maar de aardappelmeelindustrie maakt gebruik van de communautaire produktie van aardappelen welke een belangrijke bron van inkomsten voor bepaalde regio's vormt. Twee wegen konden worden bewandeld ter handhaving van de concurrentiepositie van aardappelzetmeel ten opzichte van maïszetmeel — waarvan de fabrikanten na 1 juli 1967 voor een restitutie in aanmerking bleven komen —: recht streekse steunverlening aan de aardappeltelers en ingrijpen in de produktieomstandigheden van aardappelzetmeel in dier voege dat ook voor aardappelzetmeel een produktierestitutie wordt uitbetaald. In basisverordening 120/67 heeft men het in deze laatste richting gezocht.
Omdat de producenten van maïszetmeel maïs niet beneden de interventieprijs — als minimumprijs — kunnen betrekken, moet in het belang van het evenwicht tussen maïszetmeel en aardappelzetmeel ook voor aardappelen die voor zetmeelfabricage bestemd zijn, een minimumprijs worden vastgesteld. Die minimumprijs voor aardappelen wordt berekend op basis van de zetmeelprijs, die zelf weer wordt afgeleid van de dankzij de produktierestitutie verkregen prijs van maïszetmeel, waarbij de forfaitair begrote gezamenlijke verwerkingskosten in aanmerking moeten worden genomen (artikel 3 van verordening 371/67).
Zou verordening 3113/74 op 1 december 1974 in werking zijn getreden, zoals door de Commissie was voorgesteld, dan zouden ook de fabrikanten van aardappelzetmeel hun bevoorradingsprijs hebben zien stijgen, terwijl hun produktierestitutie zou zijn verlaagd omdat de produktiecampagne van aardappelzetmeel nog aan de gang was. Maar toen die campagne eenmaal was afgelopen, kon uitstel van de dag van inwerkingtreding der verordening tot 1 april 1975 aan eenmaal verworven rechtsposities geen afbreuk meer doen.
De Commissie heeft gemeend met haar verordening 231/75 van 30 januari 1975 zekerheid voor de handhaving van verkregen rechten te moeten bieden.
Verzoekster in het hoofdgeding betoogt dat waar 's Raads verordening 3113/74 met ingang van 1 april 1975 is toegepast, terwijl het verkoopseizoen voor maïs nog niet was afgelopen, de wijziging van de bedragen genoemd in de artikelen 1, 5 en 7 van verordening 1132/74 — bij verordening 3113/74 — had moeten leiden tot een daaraan geëvenredigde verlaging van het bedrag genoemd in artikel 2 van verordening 1132/74 (restitutie aardappelzetmeel), omdat de aardappelzetmeelrestitutie het rekenkundig gemiddelde is van de restituties welke gedurende het maïsverkoopseizoen voor maïszetmeel zijn toegekend.
Het aldus gemaakte verwijt van discriminatie tussen de maïszetmeelfabrikanten en de aardappelzetmeelfabrikanten, komt ons ongegrond voor.
Allereerst dient de vergelijking de aardappeltelers en niet de fabrikanten van aardappelzetmeel te betreffen: de restitutie welke aan de aardappelzetmeelfabrikanten wordt toegekend moet uiteindelijk aan de aardappeltelers ten goede komen, terwijl de maïszetmeelfabrikanten de hun toegekende restitutie mogen behouden en niet behoeven terug te betalen aan de producenten van — veelal uit derde landen betrokken — maïs. Reeds hierom kan er onzes inziens van discriminatie niet worden gesproken: het niveau van de grondstoffenfabrikanten is een ander dan dat der verwerkers.
De aardappelteelt valt niet onder een gemeenschappelijke marktordening, doch wel — ten volle — onder de voor schriften welke op industriële produkten van toepassing zijn (zoals U hebt uitgemaakt in Uw arresten van 17 februari 1976, Miritz en Rewe-Zentrale en 16 maart 1976, Commissie t. Franse Republiek).
Trouwens, sedert 23 maart 1975 is voor verzoekster en andere maïszetmeelfabrikanten de afzet van maïszetmeel — waarvoor nog steeds een, zij het lagere, restitutie werd uitbetaald — in plaats van Quellmehl of brouwerij-gritz — waarvoor de produktierestitutie per 1 augustus 1975 is ingetrokken — opnieuw interessant geworden.
Toewijzing van de vordering in het hoofdgeding zou wel eens tot een kettingreactie kunnen leiden: de positie van de fabrikanten van Quellmehl en brouwerijgritz, van wier verlangens U gisteren had kennis te nemen, zou erdoor worden versterkt. Daarmee zou een wankel compromis tussen intrekking kort-en-goed van alle restituties en integrale handhaving der restitutiebedragen, compromis waarmede naar een evenwichtige verhouding tussen de prijzen van niet-agrarische substitutieprodukten en maïszetmeel enerzijds en tussen maïszetmeel en de prijzen van andere zetmeelhoudende produkten anderzijds gestreefd is, weer worden ondergraven.
Wij concluderen dat Uw Hof zal verklaren voor recht dat bij onderzoek naar de gestelde vragen niet is gebleken van feiten of omstandigheden welke aan de rechtsgeldigheid van artikel 1, 1o, van 's Raads verordening 3113/74 van 9 december 1974 afbreuk kunnen doen.
(
1
)	Vertaald uit het Frans.