62003CC0028_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
I – Εισαγωγή
1. Στην παρούσα υπόθεση, το Συμβούλιο της Επικρατείας υπέβαλε στο Δικαστήριο προδικαστικό ερώτημα ως προς το αν συμβιβάζεται με τις κοινοτικές ασφαλιστικές οδηγίες (2) εθνική νομοθεσία περί προνομιακής ικανοποιήσεως των απαιτήσεων των εργαζομένων σε ασφαλιστική επιχείρηση, η οποία έχει περιέλθει σε κατάσταση αφερεγγυότητας, σε σχέση με τις απαιτήσεις των ασφαλισμένων στην επιχείρηση αυτή. Μολονότι το ζήτημα αυτό έχει αντιμετωπισθεί με συγκεκριμένη οδηγία το 2001 (3), το αιτούν δικαστήριο δεν την έλαβε προφανώς υπόψη, πιθανόν διότι τα πραγματικά περιστατικά της υποθέσεως της κύριας δίκης είναι προγενέστερα της εκδόσεως της οδηγίας αυτής.
II – Νομικό πλαίσιο
A –	Κοινοτικό δίκαιο
2. Η εσωτερική αγορά για τις υπηρεσίες ασφαλίσεως εγκαθιδρύθηκε διαδοχικά με τρεις γενιές οδηγιών περί πρωτασφαλίσεως, εκτός της ασφαλίσεως ζωής, αφενός, και περί ασφαλίσεως ζωής, αφετέρου. Η ρύθμιση αμφοτέρων των κλάδων ασφαλίσεως διέπεται από τις ίδιες βασικές αρχές. Η πρώτη από τις αρχές αυτές είναι η αρχή μιας ενιαίας άδειας, η οποία αποτελείται καθαυτή από δύο πτυχές: 1) η παροχή υπηρεσιών ασφαλίσεως στην εσωτερική αγορά εξαρτάται από τη χορήγηση άδειας εκ μέρους του κράτους μέλους και 2) η άδεια αυτή αρκεί για να επιτρέπεται η παροχή τέτοιων υπηρεσιών στο σύνολο της Κοινότητας. Η δεύτερη αρχή είναι η αρχή του ελέγχου της χώρας καταγωγής, η οποία σημαίνει ότι ο παρέχων υπηρεσίες ασφαλίσεως υπόκειται μόνο στην εποπτεία του κράτους μέλους όπου είναι εγκατεστημένη η έδρα του.
3. Οι ασκούσες επιρροή στην παρούσα υπόθεση διατάξεις των ασφαλιστικών οδηγιών είναι αυτές που σκοπούν στη διασφάλιση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας των ασφαλιστικών επιχειρήσεων: τα άρθρα 15, 16 και 22 της οδηγίας 73/239, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 92/49, και οι παράλληλες διατάξεις, τα άρθρα 17, 18 και 26 της οδηγίας 79/267, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 92/96. Καθόσον οι διατάξεις της οδηγίας περί ασφαλίσεως εκτός της ασφαλίσεως ζωής και της οδηγίας περί ασφαλίσεως ζωής είναι διατυπωμένες σχεδόν πανομοιότυπα και η απάντηση στο προδικαστικό ερώτημα δεν είναι θέμα ακριβούς διατυπώσεως, θα περιοριστώ στη μνεία των διατάξεων της προγενέστερης οδηγίας.
4. Κατά τον κρίσιμο χρόνο των πραγματικών περιστατικών, τα άρθρα 15, παράγραφος 1, και 16, παράγραφος 1, της οδηγίας 73/239 είχαν σχεδόν πανομοιότυπη διατύπωση και ορίζουν ότι το κράτος μέλος καταγωγής επιβάλλει σε κάθε ασφαλιστική επιχείρηση τη σύσταση επαρκών τεχνικών αποθεματικών και επαρκούς περιθωρίου φερεγγυότητας αναλόγου προς το σύνολο των δραστηριοτήτων της, αντιστοίχως.
5. Σύμφωνα με το άρθρο 22, παράγραφος 1, η άδεια που χορηγήθηκε από την αρμόδια αρχή του κράτους μέλους εντός του οποίου βρίσκεται η έδρα της επιχειρήσεως δύναται να ανακληθεί σε ορισμένες περιπτώσεις. Στην περίπτωση αυτή, η ελεγκτική αρχή του κράτους της έδρας λαμβάνει, μεταξύ άλλων, κάθε κατάλληλο μέτρο για τη διαφύλαξη των συμφερόντων των ασφαλισμένων και περιορίζει ιδίως την ελεύθερη διάθεση των στοιχείων ενεργητικού της επιχειρήσεως.
6. Μολονότι το Συμβούλιο της Επικρατείας δεν κάνει σχετική μνεία, πρέπει να αναφερθεί και η οδηγία 2001/17 καθόσον συνιστά ουσιώδες στοιχείο για την απάντηση που θα δοθεί στο προδικαστικό ερώτημα. Τα άρθρα 10 και 11 της οδηγίας αυτής έχουν ως εξής:
« Άρθρο 10
(Μεταχείριση των απαιτήσεων εξ ασφαλίσεως)
1. Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε οι απαιτήσεις εξ ασφαλίσεως να τυγχάνουν προνομιακής μεταχείρισης έναντι άλλων απαιτήσεων κατά της ασφαλιστικής επιχείρησης σύμφωνα με μία ή και τις δύο από τις ακόλουθες μεθόδους:
α) οι απαιτήσεις εξ ασφαλίσεως έχουν απόλυτη προνομιακή μεταχείριση έναντι οιασδήποτε άλλης απαιτήσεως κατά της ασφαλιστικής επιχείρησης ως προς τα στοιχεία του ενεργητικού, τα οποία απαρτίζουν τις τεχνικές προβλέψεις·
β) οι απαιτήσεις εξ ασφαλίσεως έχουν προνομιακή μεταχείριση έναντι οιασδήποτε άλλης απαιτήσεως κατά της ασφαλιστικής επιχείρησης, ως προς το σύνολο των στοιχείων του ενεργητικού της ασφαλιστικής επιχείρησης, με μόνες δυνατές εξαιρέσεις
i) τις απαιτήσεις των εργαζομένων που απορρέουν από σύμβαση απασχόλησης ή εργασιακή σχέση,
ii) […]
2. Με την επιφύλαξη της παραγράφου 1, τα κράτη μέλη μπορούν να προβλέπουν ότι το σύνολο ή μέρος των δαπανών που απορρέουν από τη διαδικασία εκκαθάρισης, όπως ορίζεται από το εθνικό τους δίκαιο, προηγείται των απαιτήσεων εξ ασφαλίσεως.
3. […]
Άρθρο 11
(Υποκατάσταση από σύστημα εγγυήσεως)
Το κράτος μέλος καταγωγής μπορεί να ορίζει ότι, όταν στα δικαιώματα των ασφαλιστικών πιστωτών έχει υποκατασταθεί σύστημα εγγυήσεως συνεστημένο στο ίδιο κράτος μέλος, οι απαιτήσεις του συστήματος αυτού δεν εμπίπτουν στις διατάξεις του άρθρου 10, παράγραφος 1.»
B –	Ελληνική νομοθεσία
7. Οι ασφαλιστικές οδηγίες μεταφέρθηκαν στο ελληνικό δίκαιο με τα προεδρικά διατάγματα 118/1985 και 252/1996, τα οποία τροποποίησαν το νομοθετικό διάταγμα 400/1970 περί ιδιωτικής επιχειρήσεως ασφαλίσεως.
8. Το άρθρο 3 του νομοθετικού διατάγματος προβλέπει ότι, για την άσκηση των δραστηριοτήτων της, ασφαλιστική επιχείρηση με έδρα στην Ελλάδα πρέπει να λάβει άδεια από τον Υπουργό Εμπορίου. Προβλέπει επίσης τις περιπτώσεις ανακλήσεως της άδειας. Σύμφωνα με την παράγραφο 7 της διατάξεως αυτής, «με την οριστική ανάκληση της αδείας λειτουργίας ανακαλείται αυτοδικαίως η άδεια συστάσεως και επέρχεται η λύση της ασφαλιστικής επιχειρήσεως».
9. Σύμφωνα με το άρθρο 7 του νομοθετικού αυτού διατάγματος, «οι ασφαλιστικές επιχειρήσεις με έδρα στην Ελλάδα υποχρεούνται να συστήνουν επαρκή τεχνικά αποθεματικά για το σύνολο των ασφαλιστικών συμβάσεων που συνάπτουν, περιλαμβανομένων αυτών που πραγματοποιούνται σε άλλα κράτη μέλη μέσω υποκαταστημάτων ή με καθεστώς ελεύθερης παροχής υπηρεσιών». Τα τεχνικά αυτά αποθεματικά πρέπει να αντιστοιχούν σε ισοδύναμα ή εκφρασμένα στο ίδιο νόμισμα περιουσιακά στοιχεία.
10. Επιπλέον, δυνάμει του άρθρου 8, παράγραφος 1, του νομοθετικού διατάγματος, οι ασφαλιστικές επιχειρήσεις με έδρα στην Ελλάδα υποχρεούνται σε ασφαλιστική τοποθέτηση που συνίσταται στη διάθεση, εντός της Ελλάδας ή οποιουδήποτε άλλου κράτους μέλους της Ευρωπαϊκής Ενώσεως ή του Ευρωπαϊκού Οικονομικού Χώρου, περιουσιακών στοιχείων με σκοπό τη διασφάλιση των συμφερόντων των δικαιούχων οποιασδήποτε παροχής από ασφαλιστική σύμβαση. Στην ασφαλιστική τοποθέτηση περιλαμβάνονται τα περιουσιακά στοιχεία που καλύπτουν τα τεχνικά αποθεματικά του άρθρου 7 του νομοθετικού διατάγματος, καθώς και τα περιουσιακά στοιχεία που καλύπτουν το ένα τέταρτο του ελαχίστου ορίου του άρθρου 20, παράγραφος 2, στοιχείο Α΄, περίπτωση ε΄, του νομοθετικού διατάγματος.
11. Αν μια ασφαλιστική επιχείρηση δεν συμμορφώνεται με τα προαναφερθέντα άρθρα 7 και 8 περί τεχνικών αποθεματικών, δυνάμει του άρθρου 9, παράγραφος 1, του νομοθετικού διατάγματος, ο Υπουργός Εμπορίου μπορεί, με απόφασή του, που δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, και αφού γνωστοποιήσει προηγουμένως την πρόθεσή του στις εποπτικές αρχές των κρατών μελών όπου ενδεχομένως λειτουργεί η επιχείρηση με υποκατάστημα ή με ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, να χαρακτηρίσει ως ασφαλιστική τοποθέτηση μέρος ή το σύνολό της ελεύθερης περιουσίας της, να απαγορεύει την ελεύθερη διάθεση μέρους ή και του συνόλου της περιουσίας της, να ανακαλεί προσωρινά ή οριστικά την άδεια λειτουργίας ορισμένων ή όλων των δραστηριοτήτων που ασκεί και να λαμβάνει κάθε άλλο πρόσφορο μέτρο με σκοπό τη διασφάλιση των συμφερόντων των ασφαλισμένων ως και κάθε άλλου δικαιούχου ασφαλίσματος.
12. Η διάταξη την οποία αφορά η υπόθεση της κύριας δίκης είναι το άρθρο 10, παράγραφος 1, του νομοθετικού διατάγματος, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 35, παράγραφος 9, του νόμου 2496/1997:
«Οι δικαιούχοι ασφαλίσματος και οι καθολικοί και ειδικοί τους διάδοχοι έχουν προνόμιο στην ασφαλιστική τοποθέτηση που προηγείται από κάθε άλλο γενικό ή ειδικό προνόμιο, εκτός από το προνόμιο της παραγράφου 8 του άρθρου 12α και το προνόμιο για απαιτήσεις από σχέση εξαρτημένης εργασίας, με εξαίρεση τις απαιτήσεις των ασκούντων το δικαίωμα διοίκησης και διαχείρισης της ασφαλιστικής επιχειρήσεως».
Το άρθρο 12α, παράγραφος 8, του νομοθετικού διατάγματος ορίζει ότι οι αμοιβές και τα έξοδα του επόπτη εκκαθάρισης ή πτώχευσης και του εκκαθαριστή της ασφαλιστικής εκκαθάρισης ικανοποιούνται προνομιακά.
13. Τέλος, σημειωτέον ότι το 1996 η αρμοδιότητα του ελέγχου των ασφαλιστικών επιχειρήσεων μεταβιβάστηκε από τον Υπουργό Εμπορίου στον Υπουργό Ανάπτυξης.
III – Πραγματικά περιστατικά, κύρια δίκη και προδικαστικό ερώτημα
14. Το Επικουρικό Κεφάλαιο είναι νομικό πρόσωπο που ιδρύθηκε σύμφωνα με το ελληνικό ιδιωτικό δίκαιο και δρα υπό την εποπτεία και τον έλεγχο του Έλληνα Υπουργού Εμπορίου. Ο σκοπός του είναι η καταβολή αποζημιώσεως εξ αστικής ευθύνης από ατυχήματα αυτοκινήτων όταν δεν υπάρχει ασφαλιστική κάλυψη, μεταξύ άλλων όταν ο ασφαλιστής τελεί σε κατάσταση πτωχεύσεως ή έχει ανακληθεί η άδεια λειτουργίας της ασφαλιστικής επιχειρήσεως λόγω παραβάσεως του νόμου. Μετά την καταβολή της αποζημιώσεως αυτής, το Επικουρικό Κεφάλαιο υποκαθίσταται σε όλα τα προκύπτοντα από το ατύχημα δικαιώματα του θύματος έναντι του προσώπου που οφείλει την καταβολή της αποζημιώσεως ή του ασφαλιστή του.
15. Το 1995, ο Υπουργός Εμπορίου ανακάλεσε την άδεια συστάσεως και λειτουργίας της ελληνικής ασφαλιστικής εταιρίας Intercontinental AΕ και δέσμευσε το σύνολο της κινητής και ακίνητης περιουσίας της ως ασφαλιστική τοποθέτηση. Ακολούθως, τον Νοέμβριο του 1998, ο Υφυπουργός Ανάπτυξης αποδέσμευσε, μεταξύ άλλων, 28 967 185 δρχ. από την ασφαλιστική τοποθέτηση «για προνομιακή κάλυψη των απαιτήσεων από σχέση εξαρτημένης εργασίας», σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 10, παράγραφος 1, του νομοθετικού διατάγματος 400/1970, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 35, παράγραφος 9, του νόμου 2496/1997.
16. Κατά την ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας διαδικασία, το Επικουρικό Κεφάλαιο ζήτησε την ακύρωση της τελευταίας αυτής αποφάσεως. Ισχυρίζεται ότι η αποδέσμευση από την ασφαλιστική τοποθέτηση της επιχειρήσεως ποσού 28 967 185 δρχ. για προνομιακή κάλυψη των απαιτήσεων από σχέση εξαρτημένης εργασίας των εργαζομένων της επιχειρήσεως μειώνει την περιουσία από την οποία θα ικανοποιηθεί η απαίτηση που έχει το Επικουρικό Κεφάλαιο έναντι της Intercontinental ΑΕ. Κατά την άποψή του, τούτο αντιβαίνει στον σκοπό των ασφαλιστικών οδηγιών.
17. Το Συμβούλιο της Επικρατείας αποφάνθηκε ως προς το συμβατό του άρθρου 35, παράγραφος 9, του νόμου 2496/1997 με τις ασφαλιστικές οδηγίες. Με την απόφασή του τόνισε ότι η αποτελεσματική προστασία των ασφαλισμένων προσώπων συνιστά θεμελιώδη σκοπό της κοινοτικής νομοθεσίας και της εθνικής νομοθεσίας που τη μετέφερε στο εσωτερικό δίκαιο, η δε υποχρέωση συστάσεως τεχνικών αποθεματικών συνιστά τη σημαντικότερη εγγύηση διασφαλίσεως των δικαιωμάτων των προσώπων αυτών. Ως εκ τούτου, το Συμβούλιο της Επικρατείας έκρινε ότι το άρθρο 35, παράγραφος 9, του νόμου 2496/1997, σύμφωνα με το οποίο οι απαιτήσεις από σχέση εξαρτημένης εργασίας σε ασφαλιστική επιχείρηση ικανοποιούνται προνομιακά από την ασφαλιστική τοποθέτηση της επιχειρήσεως αυτής έναντι των απαιτήσεων των δικαιούχων ασφαλίσματος και των καθολικών ή ειδικών τους διαδόχων, αντίκειται στις κρίσιμες για την υπόθεση διατάξεις των κοινοτικών ασφαλιστικών οδηγιών και η προσβαλλόμενη απόφαση, η οποία βασίστηκε στο άρθρο 35, παράγραφος 9, πρέπει να ακυρωθεί. Παρ’ όλ’ αυτά, λαμβάνοντας υπόψη ότι μπορεί να ανακύψουν εύλογες αμφιβολίες ως προς την ερμηνεία αυτή, το Συμβούλιο της Επικρατείας αποφάσισε να αναστείλει την έκδοση της τελικής αποφάσεώς του επί της υποθέσεως και παρέπεμψε το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα στο Δικαστήριο:
«Ενόψει των οριζομένων ιδίως στα άρθρα 15 και 16 της πρώτης οδηγίας 73/239/ΕΟΚ του Συμβουλίου, περί συντονισμού των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την ανάληψη δραστηριότητος πρωτασφαλίσεως, εκτός της ασφαλίσεως ζωής, και την άσκηση αυτής, όπως αυτή συμπληρώθηκε και τροποποιήθηκε με τη δεύτερη οδηγία 88/357/ΕΟΚ του Συμβουλίου και την τρίτη οδηγία 92/49/ΕΟΚ του Συμβουλίου, καθώς και στα άρθρα 17 και 18 της πρώτης οδηγίας 79/267/ΕΟΚ του Συμβουλίου “περί συντονισμού των νομοθετικών κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την ανάληψη της δραστηριότητος της πρωτασφαλίσεως ζωής και την άσκηση αυτής”, όπως αυτή τροποποιήθηκε και συμπληρώθηκε με τη δεύτερη οδηγία 90/619/ΕΟΚ του Συμβουλίου και την τρίτη οδηγία 92/96/ΕΟΚ του Συμβουλίου, μπορεί ο εθνικός νομοθέτης να προβλέψει ότι, σε περίπτωση που ασφαλιστική εταιρεία πτωχεύσει ή τεθεί σε εκκαθάριση ή περιέλθει σε ανάλογη κατάσταση αφερεγγυότητας, οι απαιτήσεις που απορρέουν από σχέση εξαρτημένης εργασίας σε αυτήν ικανοποιούνται προνομιακά από τα περιουσιακά στοιχεία που περιλαμβάνονται στα τεχνικά της αποθεματικά, σε σχέση με τις απαιτήσεις των δικαιούχων ασφαλίσματος και των καθολικών και ειδικών τους διαδόχων;»
18. Γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλαν το Επικουρικό Κεφάλαιο, η Ελληνική Κυβέρνηση, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου και η Επιτροπή. Στη δημόσια συνεδρίαση της 13ης Μαΐου 2004, εκπροσωπήθηκαν η Ελληνική Κυβέρνηση και η Επιτροπή.
IV – Απάντηση στο προδικαστικό ερώτημα
19. Κατ’ αρχάς, στοιχειοθετείται ότι οι ασφαλιστικές οδηγίες δεν περιλαμβάνουν κανένα ρητό κανόνα όσον αφορά τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις που έχουν περιέλθει σε κατάσταση αφερεγγυότητας. Τέτοιου είδους κανόνες θεσπίστηκαν σε κοινοτικό επίπεδο μόνο με την έκδοση της οδηγίας 2001/17. Η δεύτερη παράγραφος του προοιμίου της οδηγίας αυτής αναφέρει ρητώς ότι «οι ασφαλιστικές επιχειρήσεις δεν περιλαμβάνουν κανόνες συντονισμού σε περίπτωση εκκαθαριστικών διαδικασιών» και ότι «είναι προς το συμφέρον της απρόσκοπτης λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς και της προστασίας των δανειστών» να θεσπισθούν τέτοιοι κανόνες. Εξ αντιθέτου, μπορεί, απλούστατα, να συναχθεί ότι οι ασφαλιστικές οδηγίες δεν αποκλείουν την έκδοση και εφαρμογή εθνικών διατάξεων συναφώς.
20. Παρ’ όλ’ αυτά, το γεγονός ότι το ζήτημα αυτό ρυθμίστηκε σε κοινοτικό επίπεδο μεταγενέστερα δεν αποκλείει τη δυνατότητα να δόθηκε στις ασφαλιστικές οδηγίες ερμηνεία η οποία εμπόδισε τα κράτη μέλη να θεσπίσουν μέτρα όπως τα υπό κρίση στην κύρια δίκη. Πράγματι, το αιτούν δικαστήριο αποφάνθηκε ακριβώς έτσι κρίνοντας ότι, καθόσον οι ασφαλιστικές οδηγίες σκοπούν στην προστασία των συμφερόντων των ασφαλισμένων, οποιοσδήποτε εθνικός κανόνας θέτει τα συμφέροντα άλλων κατηγοριών προσώπων υπεράνω των συμφερόντων αυτών δεν συμβιβάζεται με το κοινοτικό δίκαιο.
21. Προκειμένου να καθοριστεί αν είναι δυνατόν να ερμηνευτούν τοιουτοτρόπως οι ασφαλιστικές οδηγίες, πρέπει να ληφθούν υπόψη οι σκοποί των οδηγιών αυτών και συγκεκριμένα ο βαθμός εναρμονίσεως που επιδιώκουν. Από την πρώτη παράγραφο του προοιμίου των ασφαλιστικών οδηγιών καθίσταται σαφές ότι ο πρωταρχικός τους σκοπός είναι η ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς στον τομέα των ασφαλίσεων και η διευκόλυνση των εγκατεστημένων στην Κοινότητα ασφαλιστικών επιχειρήσεων στην κάλυψη των κινδύνων και την εκπλήρωση των υποχρεώσεών τους εντός της Κοινότητας. Πάντως, όπως έκρινε το Δικαστήριο, οι ασφαλιστικές οδηγίες αποβλέπουν «στην πραγμάτωση της ελεύθερης εμπορίας, εντός της Κοινότητας, των ασφαλιστικών προϊόντων […]» (4) . Προκειμένου να επιτευχθεί ο σκοπός αυτός, οι οδηγίες σκοπούν στο ότι «η προσέγγιση που υιοθετήθηκε συνίσταται στην επίτευξη της βασικής, αναγκαίας και επαρκούς εναρμόνισης για την αμοιβαία αναγνώριση των αδειών λειτουργίας και των συστημάτων προληπτικού ελέγχου, η οποία επιτρέπει τη χορήγηση ενιαίας άδειας με ισχύ σε όλη την Κοινότητα και την εφαρμογή της αρχής του ελέγχου από το κράτος μέλος καταγωγής» (5) . Τούτο σημαίνει ότι ο βαθμός εναρμονίσεως που πρέπει να επιτευχθεί από τις οδηγίες περιορίζεται σε ό,τι είναι αναγκαίο για να διασφαλιστεί η πρόσβαση στην αγορά των ασφαλίσεων εντός της Κοινότητας και επομένως δεν καλύπτει τους τομείς που δεν αφορούν την πρόσβαση στην αγορά.
22. Συναφώς, ένας από τους κύριους τομείς προς εναρμόνιση είναι η εθνική νομοθεσία που σκοπεί στη διασφάλιση της χρηματοοικονομικής σταθερότητας των ασφαλιστικών επιχειρήσεων. Όπως εξήγησε το Δικαστήριο στην υπόθεση Επιτροπή κατά Γερμανίας (6), ενόψει της ευαισθησίας του τομέα των ασφαλίσεων από την άποψη του καταναλωτή ως κατόχου ασφαλιστηρίου συμβολαίου και ασφαλισμένου, όλα τα κράτη μέλη θέσπισαν νομοθεσία σύμφωνα με την οποία οι ασφαλιστικές επιχειρήσεις υπόκεινται σε υποχρεωτικούς κανόνες τόσον όσον αφορά την οικονομική τους θέση όσον και τους όρους ασφαλίσεως που εφαρμόζουν, και σε διαρκή εποπτεία ώστε να διασφαλίζεται η συμμόρφωσή τους προς τους κανόνες αυτούς. Πάντως, οι κανόνες αυτοί, που ενδεχομένως περιορίζουν την ελευθερία παροχής υπηρεσιών, μπορεί να δικαιολογούνται από επιτακτικούς λόγους σχετικούς με το δημόσιο συμφέρον, υπό τον όρον ότι οι κανόνες του κράτους εγκαταστάσεως δεν ήσαν πρόσφοροι για την επίτευξη του απαιτουμένου επιπέδου προστασίας και οι απαιτήσεις του κράτους όπου παρέχεται η υπηρεσία αυτή δεν υπερβαίνουν ό,τι είναι συναφώς αναγκαίο (7) . Στην περίπτωση αυτή, η εσωτερική αγορά στον τομέα των ασφαλίσεων μπορεί να ολοκληρωθεί μόνον αν ευθυγραμμιστούν μέσω εναρμονίσεως τα διάφορα εθνικά μέτρα, τα οποία δικαιολογούνταν βάσει του κοινοτικού δικαίου και επομένως εξακολουθούσαν να περιορίζουν την ελευθερία παροχής υπηρεσιών.
23. Μολονότι οι διαφορές μεταξύ των εθνικών κανόνων που σκοπούν στην πρόληψη των καταστάσεων αφερεγγυότητας που ανακύπτουν, όπως η υποχρέωση συστάσεως τεχνικών αποθεματικών και περιθωρίου φερεγγυότητας, μπορεί να έχουν ως αποτέλεσμα την επίτευξη προσβάσεως στις αγορές των ασφαλίσεων άλλων κρατών μελών, οι διαφορετικοί εθνικοί κανόνες που διέπουν τις καταστάσεις αφερεγγυότητας ή εκκαθαρίσεως δεν μπορεί εκ πρώτης όψεως να θεωρηθεί ότι έχουν τέτοιο αποτέλεσμα, όπως επίσης επισήμανε το Ηνωμένο Βασίλειο στις γραπτές παρατηρήσεις του. Αυτό καθαυτό αποτελεί σαφή ένδειξη ότι οι κανόνες περί αφερεγγυότητας δεν εμπίπτουν στο ratione materiae πεδίο των ασφαλιστικών οδηγιών, οπότε τα κράτη μέλη διατηρούν την αρμοδιότητα θεσπίσεως των σχετικών μέτρων.
24. Η θέση του αιτούντος δικαστηρίου και του Επικουρικού Κεφαλαίου θεμελιώνεται στο επιχείρημα ότι, εφόσον η σύσταση τεχνικών αποθεματικών σκοπεί τελικώς στην προστασία των συμφερόντων των κατόχων ασφαλιστηρίων συμβολαίων και των ασφαλισμένων προσώπων, όταν ασφαλιστική επιχείρηση έχει περιέλθει σε κατάσταση αφερεγγυότητας οι απαιτήσεις τους τυγχάνουν προνομιακής ικανοποιήσεως ως προς τα περιουσιακά στοιχεία που καλύπτουν τα τεχνικά αυτά αποθεματικά. Μολονότι η άποψη αυτή είναι προφανώς αρκετά εύλογη και αποδεκτή, γεγονός παραμένει ότι δεν υποστηρίζεται ούτε από τη διατύπωση ούτε από τον σκοπό των ασφαλιστικών οδηγιών. Ενώ η εθνική νομοθεσία που αποτέλεσε το αντικείμενο της εναρμονίσεως αυτής σκοπούσε πράγματι στην προστασία των συμφερόντων των καταναλωτών στον τομέα των ασφαλίσεων και οι οδηγίες, με τη σειρά τους ακολούθως, επιδιώκουν επίσης να διασφαλίσουν επαρκές επίπεδο προστασίας εντός της Κοινότητας, ο πρωταρχικός σκοπός των οδηγιών αυτών σε αυτό το στάδιο της διαδικασίας εναρμονίσεως, επαναλαμβάνω, ενέκειτο στην άρση των εμποδίων από την παροχή των υπηρεσιών ασφαλίσεως δυνάμει της ελευθερίας εγκαταστάσεως ή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Στην ίδια κατεύθυνση τοποθετείται η νομική βάση των οδηγιών, τα άρθρα 57, παράγραφος 2, και 66 της Συνθήκης ΕΟΚ (νυν άρθρα 47, παράγραφος 2, ΕΚ και 55 EΚ), που εξουσιοδοτεί το Συμβούλιο να εκδίδει οδηγίες προς διευκόλυνση της ασκήσεως δραστηριοτήτων ως ανεξαρτήτων επαγγελματιών (περιλαμβανομένων των νομικών προσώπων) ή, άλλως ειπείν, προς διευκόλυνση της προσβάσεως στην αγορά.
25. Η Ελληνική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι οι ασφαλιστικές οδηγίες σκοπούν στην προστασία των ασφαλισμένων, αλλά μόνον κατά τη διάρκεια της κανονικής λειτουργίας της ασφαλιστικής επιχειρήσεως. Δεν πιστεύω ότι τούτο είναι ορθό. Η υποχρέωση ασφαλιστικής επιχειρήσεως να συστήνει τεχνικά αποθεματικά και περιθώριο φερεγγυότητας αποτελεί προδήλως προληπτικό μέτρο για την προστασία των συμφερόντων, μεταξύ άλλων, των ασφαλισμένων σε αυτήν την ασφαλιστική επιχείρηση, ειδικότερα όταν η επιχείρηση αυτή περιέρχεται σε κατάσταση αδυναμίας εκπληρώσεως των υποχρεώσεών της. Πάντως, η λειτουργία αυτή δεν έχει σχέση με την κατάταξη των απαιτήσεων των διαφόρων κατηγοριών πιστωτών. Ακόμη κι αν η προστασία των συμφερόντων των καταναλωτών στον τομέα αυτόν αποτελεί τον βασικό σκοπό των ασφαλιστικών οδηγιών, τούτο δεν αποκλείει την προστασία των συμφερόντων άλλων κατηγοριών πιστωτών, όταν ανακύπτει κατάσταση αφερεγγυότητας.
26. Η έκδοση της οδηγίας 2001/17 επιβεβαιώνει αυτή την άποψη. Όχι μόνον η οδηγία αυτή θεσπίζει ρητές διατάξεις στο άρθρο 10 για την κατάταξη των απαιτήσεων σε ασφαλιστικές επιχειρήσεις τελούσες υπό εκκαθάριση, αλλά στο προοίμιό της αναφέρεται ρητώς ότι οι ασφαλιστικές επιχειρήσεις «δεν περιλαμβάνουν κανόνες συντονισμού σε περίπτωση εκκαθαριστικών διαδικασιών» (8) . Η ανεπιφύλακτη αυτή δήλωση του κοινοτικού νομοθέτη περί του περιεχομένου των ασφαλιστικών οδηγιών οδηγεί στο αναπόφευκτο συμπέρασμα ότι, πριν από την έκδοση της οδηγίας 2001/17, η ρύθμιση του ζητήματος αυτού αποτελούσε αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών.
27. Θα προσέθετα ότι, αν και παρατήρησα ανωτέρω ότι οι κανόνες περί αφερεγγυότητας των ασφαλιστικών επιχειρήσεων δεν επηρεάζουν την πρόσβαση στην αγορά, η οδηγία 2001/17 δεν επιδιώκει τον σκοπό αυτό καθαυτό. Αποτελεί προφανώς μάλλον μέτρο προς το συμφέρον της «απρόσκοπτης λειτουργίας» της εσωτερικής αγοράς (9) . Άλλως ειπείν, δεν πιστεύω ότι η έκδοση της οδηγίας αυτής αντιφάσκει προς την παρατήρηση που έκανα στην παράγραφο 23 των παρουσών προτάσεών μου.
28. Όσον αφορά την προβαλλόμενη υπεροχή των απαιτήσεων των κατόχων ασφαλιστηρίου συμβολαίου και των ασφαλισμένων προσώπων, είναι ουσιώδες ότι η οδηγία 2001/17, στη δεύτερη παράγραφο του προοιμίου της, αναφέρεται στην προστασία των «πιστωτών» γενικώς και τα δύο συστήματα κατατάξεως που θεσπίζονται στο άρθρο 10 της οδηγίας, τα οποία περιγράφονται ως «κατ’ ουσίαν αντίστοιχα», σέβονται και τα δικαιώματα των άλλων κατηγοριών πιστωτών, περιλαμβανομένων των εργαζομένων της ασφαλιστικής επιχειρήσεως. Επομένως, ενώ το πρώτο σύστημα χορηγεί απόλυτη προνομιακή μεταχείριση στις απαιτήσεις εξ ασφαλίσεως ως προς τα στοιχεία του ενεργητικού, τα οποία απαρτίζουν τα τεχνικά αποθεματικά, το δεύτερο σύστημα δικαιολογεί για τις απαιτήσεις εξ ασφαλίσεως προνομιακή μεταχείριση κατά το ότι αποκτούν προτεραιότητα ως προς όλα τα στοιχεία του ενεργητικού της ασφαλιστικής επιχειρήσεως, εξαιρουμένων των απαιτήσεων τεσσάρων άλλων κατηγοριών πιστωτών, περιλαμβανομένων των απαιτήσεων των εργαζομένων της ασφαλιστικής επιχειρήσεως.
V – Πρόταση
29. Κατά συνέπεια, θεωρώ ότι πρέπει να δοθεί η εξής απάντηση στο υποβληθέν από το Συμβούλιο της Επικρατείας προδικαστικό ερώτημα:
«Τα άρθρα 15 και 16 της πρώτης οδηγίας 73/239/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 24ης Ιουλίου 1973, περί συντονισμού των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την ανάληψη δραστηριότητος πρωτασφαλίσεως, εκτός της ασφαλίσεως ζωής, και την άσκηση αυτής, όπως αυτή συμπληρώθηκε και τροποποιήθηκε με τη δεύτερη οδηγία 88/357/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 22ας Ιουνίου 1988, και την τρίτη οδηγία 92/49/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Ιουνίου 1992, καθώς και τα άρθρα 17 και 18 της πρώτης οδηγίας 79/267/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 5ης Μαρτίου 1979, περί συντονισμού των νομοθετικών κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την ανάληψη της δραστηριότητος της πρωτασφαλίσεως ζωής και την άσκηση αυτής, όπως αυτή τροποποιήθηκε και συμπληρώθηκε με τη δεύτερη οδηγία 90/619/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 8ης Νοεμβρίου 1990, και την τρίτη οδηγία 92/96/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 10ης Νοεμβρίου 1992, πρέπει να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι δεν αποκλείουν ότι ο εθνικός νομοθέτης δύναται να προβλέψει ότι, σε περίπτωση που ασφαλιστική επιχείρηση πτωχεύσει ή τεθεί υπό εκκαθάριση ή περιέλθει σε ανάλογη κατάσταση αφερεγγυότητας, οι απαιτήσεις που απορρέουν από σχέση εξαρτημένης εργασίας σε αυτήν ικανοποιούνται προνομιακά από τα περιουσιακά στοιχεία που περιλαμβάνονται στα τεχνικά της αποθεματικά, έναντι των απαιτήσεων των δικαιούχων ασφαλίσματος και των καθολικών ή ειδικών διαδόχων τους.»
(1) .
(2)
–	Οδηγία 73/239/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 24ης Ιουλίου 1973, περί συντονισμού των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την ανάληψη δραστηριότητος πρωτασφαλίσεως, εκτός της ασφαλίσεως ζωής, και την άσκηση αυτής (ΕΕ ειδ. έκδ. 06/001, σ. 157), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 88/357/ΕΟΚ (ΕΕ 1988, L 172, σ. 1) και την οδηγία 92/49/ΕΟΚ (ΕΕ 1992, L 228, σ. 1), και την οδηγία 79/267/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 5ης Μαρτίου 1979, περί συντονισμού των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την ανάληψη της δραστηριότητας της πρωτασφαλίσεως ζωής και την άσκηση αυτής (ΕΕ ειδ. έκδ. 06/002, σ. 57), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 90/619/ΕΟΚ (ΕΕ 1990, L 330, σ. 50) και την οδηγία 92/96/ΕΟΚ (ΕΕ 1992, L 360, σ. 1) (στο εξής: ασφαλιστικές οδηγίες).
(3)
–	Οδηγία 2001/17/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 19ης Μαρτίου 2001, για την εξυγίανση και την εκκαθάριση των ασφαλιστικών επιχειρήσεων (ΕΕ L 110, σ. 28, στο εξής: οδηγία 2001/17).
(4)
–	Απόφαση της 25ης Φεβρουαρίου 2003, C-59/01, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 2003, σ. I-1759, σκέψη 26).
(5)
–	Παράγραφος 5 των προοιμίων των οδηγιών 92/49 και 92/96.
(6)
–	Απόφαση της 4ης Δεκεμβρίου 1986, 205/84 (Συλλογή 1986, σ. 3755).
(7)
–	Σκέψεις 30 έως 33 της αποφάσεως.
(8)
–	Παράγραφος 2 του προοιμίου.
(9)
–	Παράγραφος 2 του προοιμίου.