62023CC0510
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
P. PIKAMÄE
представено на 5 септември 2024 година (
1
)
Дело C‑510/23
Trenitalia SpA
срещу
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato,
при участието на:
Federconsumatori
Дело C‑511/23
Caronte & Tourist SpA
срещу
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato,
при участието на:
Unione nazionale consumatori — Comitato regionale della Sicilia,
Unione nazionale consumatori,
Assarmatori,
Confederazione Italiana Armatori
(Преюдициално запитване, отправено от Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Регионален административен съд Лацио, Италия)
„Преюдициално запитване — Защита на потребителите — Директива 2005/29/ЕО — Нелоялни търговски практики от страна на търговци към потребители на вътрешния пазар — Конкуренция — Член 102 ДФЕС — Злоупотреба с господстващо положение — Предоставяне на правомощия на националните органи по конкуренция за прилагане на правилата за конкуренция — Директива (ЕС) 2019/1 — Национални производства за установяване на нарушения в областта на потребителското право — Фаза, предхождаща проучването на преписката — Спазване на разумен срок — Национална правна уредба, която предвижда задължение за започване на производството по проучване на преписката в 90‑дневен срок — Отмяна на решението за налагане на санкция при неспазване на този срок — Принцип на ефективност — Принцип на правната сигурност — Право на защита“
I. Въведение
1.
Преюдициалните запитвания, отправени от Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Регионален административен съд Лацио, Италия) на основание член 267 ДФЕС, се отнасят до тълкуването на правните норми на Съюза за защита на потребителите и на конкуренцията. Макар по дело C‑510/23 запитващата юрисдикция да иска тълкуване на Директива 2005/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 май 2005 година относно нелоялни търговски практики от страна на търговци към потребители на вътрешния пазар и изменение на Директива 84/450/ЕИО на Съвета, Директиви 97/7/EО, 98/27/EО и 2002/65/EО на Европейския парламент и на Съвета, и Регламент (EО) № 2006/2004 на Европейския парламент и на Съвета („Директива за нелоялни търговски практики“) (
2
), по дело C‑511/23 тя приканва Съда да се произнесе по тълкуването на член 102 ДФЕС в светлината на принципите на защита на конкуренцията и на ефективност в действията на администрацията.
2.
Запитванията са отправени в рамките на два спора между дружества и Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Орган за защита на конкуренцията и на пазара, Италия) (наричан по-нататък „AGCM“) относно санкциите, наложени на тези дружества за нелоялна търговска практика и злоупотреба с господстващо положение. Посочените дружества оспорват решенията на AGCM с мотива, че той ги е приел след предвидения в националната правна уредба 90‑дневен срок. Тази правна уредба предвижда, че при неспазване на този срок се преклудира възможността AGCM да упражнява предоставеното му правомощие да установява, забранява и налага санкции, което според запитващата юрисдикция може да има отрицателни последици за функционирането на този публичноправен орган. По същество тя иска да получи разяснения относно изискванията, които правото на Съюза налага на националната регулаторна рамка, уреждаща правомощията на органите, на които е възложено да гарантират спазването на правилата на вътрешния пазар в посочените по-горе области.
II. Правна уредба
А.
Правото на Съюза
1. Правилата за защита на потребителите
а) Директива 2005/29
3.
Член 1 от Директива 2005/29, озаглавен „Цел“, предвижда:
„Целта на настоящата директива е да допринесе за правилното функциониране на вътрешния пазар и постигане на високо ниво на защита на потребителите чрез сближаване на законовите, подзаконови и административни разпоредби на държавите членки по отношение на нелоялните търговски практики, накърняващи икономическите интереси на потребителите“.
4.
Член 11 от посочената директива, озаглавен „Въвеждане в действие“, гласи:
„1.   Държавите членки осигуряват достатъчни и резултатни средства за борба срещу нелоялни търговски практики, с оглед постигане на съответствие с разпоредбите на настоящата директива в интерес на потребителите.
Такива средства включват законови разпоредби, съгласно които лица или организации придобили по силата на националното законодателство правен интерес към борбата с нелоялни търговски практики, включително конкуренти, могат:
a)
да предявяват искове срещу такива нелоялни търговски практики;
и/или,
б)
да сезират административните органи, които са компетентни да разглеждат жалби, или да започнат съответната законова процедура.
[…]
2.   Съгласно разпоредбата на параграф 1, държавите членки предоставят на съдилищата или административните органи правомощия, когато те считат, че е необходимо, ръководейки се от интересите на всички страни, и по-специално от този на обществото:
a)
да разпоредят прекратяване на, или да започнат съдопроизводство за прекратяване на нелоялни търговски практики;
или
б)
ако нелоялната търговска практика все още не е осъществена, но е предстояща, да разпоредят забраната на практиката, или да започнат съдопроизводство за постановяване на забрана,
дори без доказване за действителни вреди, или умисъл или небрежност от страна на търговеца.
[…]“.
5.
Член 13 от тази директива, озаглавен „Санкции“, предвижда:
„Държавите членки определят санкциите за нарушения на националните разпоредби, приети в изпълнение на настоящата директива и предприемат всички необходими мерки, за да гарантират тяхното изпълнение. Санкциите трябва да бъдат ефективни, съразмерни и разубеждаващи“.
б) Регламент (ЕС) 2017/2394
6.
Член 1 от Регламент (ЕС) 2017/2394 на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2017 година относно сътрудничеството между националните органи, отговорни за прилагането на законодателството за защита на потребителите и за отмяна на Регламент (ЕО) № 2006/2004 (
3
), озаглавен „Предмет“, гласи:
„Настоящият регламент определя условията, съгласно които компетентните органи в държавите членки, определени като отговорни за прилагането на законодателството на Съюза за защита на интересите на потребителите, сътрудничат и координират действията помежду си и с Комисията, с цел да наложат спазването на това законодателство и да гарантират гладкото функциониране на вътрешния пазар и с цел да се подобри защитата на икономическите интереси на потребителите“.
7.
Член 2 от този регламент, озаглавен „Обхват“, гласи:
„1.   Настоящият регламент се прилага по отношение на нарушенията в рамките на Съюза, широко разпространените нарушения и широко разпространените нарушения със съюзно измерение дори когато тези нарушения са били преустановени преди началото или приключването на прилагането.
[…]“.
8.
Член 12 от посочения регламент, озаглавен „Искания за предприемане на правоприлагащи мерки“, предвижда:
„1.   При поискване от орган заявител, органът, към който е отправено искането, предприема всички необходими и пропорционални мерки по прилагане на законодателството, за да постигне преустановяването или налагането на забрана на нарушението в рамките на Съюза, като упражнява посочените в член 9 правомощия и всички допълнителни правомощия, предоставени му съгласно националното право. Органът, към който е отправено искането, определя подходящите мерки по прилагане на законодателството, необходими за постигане на преустановяването или за налагането на забрана на нарушението в рамките на Съюза, и ги предприема незабавно, и не по-късно от 6 месеца след получаването на искането, освен ако не представи конкретни причини за удължаването на този срок. Когато е целесъобразно, органът, към който е отправено искането, налага санкции като глоби или периодични наказателни плащания на търговеца, отговорен за нарушението в рамките на Съюза. […]
2.   Органът, към който е отправено искането, информира редовно органа заявител за предприетите стъпки и мерки, както и за стъпките и мерките, които възнамерява да предприеме. Органът, към който е отправено искането, уведомява незабавно чрез електронната база данни, предвидена в член 35, органа заявител, компетентните органи на другите държави членки и Комисията за предприетите мерки и техния ефект върху нарушението в рамките на Съюза, включително следното:
a)
дали са наложени временни мерки;
б)
дали нарушението е преустановено;
в)
какви мерки са предприети и дали тези мерки са били изпълнени;
г)
степента, в която на потребителите, засегнати от предполагаемото нарушение[,] са предложени ангажименти за обезщетяване“.
9.
Член 17 от Регламент 2017/2394, озаглавен „Предприемане на координирани действия и определяне на координатор“, е със следния текст:
„1.   В случай на основателно съмнение, че се извършва широко разпространено нарушение, компетентните органи относно това нарушение поставят началото на координирано действие, основано на съгласие между тях. Единните служби за връзка, засегнати от това нарушение, и Комисията се уведомяват за започването на координираното действие незабавно.
2.   Компетентните органи, засегнати от предполагаемото широко разпространеното нарушение, определят помежду си един компетентен орган, засегнат от предполагаемото широко разпространеното нарушение, който да поеме ролята на координатор. Ако не може да бъде постигнато споразумение за координатора, Комисията поема ролята на координатор.
3.   Ако Комисията има основателно съмнение за широко разпространено нарушение със съюзно измерение, тя незабавно уведомява компетентните органи и единните служби за връзка, които предполагаемото нарушение касае съгласно член 26. В уведомлението Комисията посочва основанията за евентуално координирано действие. Компетентните органи, които предполагаемото широкоразпространено нарушение със съюзно измерение касае, провеждат необходимото разследване въз основа на информацията, с която разполагат или до която имат лесен достъп. Компетентни органи, които предполагаемото широкоразпространено нарушение със съюзно измерение касае, съобщават резултатите от такива разследвания на другите компетентни органи, на съответните единни служби за връзка и на Комисията съгласно член 26, в рамките на един месец от уведомлението на Комисията. Когато в хода на такива разследвания се разкрие, че е възможно да се извършва широко разпространено нарушение със съюзно измерение, компетентните органи, които това нарушение касае, започват координирано действие и предприемат мерките, установени в член 19, а когато е подходящо, мерките, установени в членове 20 и 21.
[…]
5.   Даден компетентен орган се присъединява към координирано действие, ако по време на него стане ясно, че широко разпространеното нарушение или широко разпространеното нарушение със съюзно измерение касае и него“.
2. Правилата в областта на конкуренцията
а) Регламент (ЕО)№ 1/2003
10.
Съгласно член 3 от Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове [101 и 102 ДФЕС] (
4
), озаглавен „Връзка между членове [101 и 102 ДФЕС] и националното право на конкуренция“:
„1.   […] Когато органите по конкуренция на държавите членки или националните съдилища прилагат националното право на конкуренция по отношение на всякакви злоупотреби, забранени от член [102 ДФЕС], те прилагат също и член [102 ДФЕС].
[…]“.
11.
Член 5 от този регламент, озаглавен „Правомощия на органите по конкуренция на държавите членки“, предвижда:
„Органите по конкуренция на държавите членки имат правомощието да прилагат членове [101 и 102 ДФЕС] в индивидуалните случаи. За тази цел, като действат по собствена инициатива или по внесена жалба, те могат да вземат следните решения:
–
да изискат прекратяване на нарушението;
–
да постановят временни мерки;
–
да приемат поемане на ангажименти;
–
да наложат глоби, периодични санкционни плащания или всякакви други санкции, предвидени в тяхното национално законодателство.
Когато въз основа на информацията, с която разполагат, условията за налагане на забрана не са изпълнени, те могат да решат и че няма основания за предприемане на действия от тяхна страна“.
12.
Съгласно член 11 от посочения регламент, озаглавен „Сътрудничество между Комисията и органите по конкуренция на държавите членки“:
„1.   Комисията и органите по конкуренция на държавите членки прилагат общностното право на конкуренция в тясно сътрудничество.
[…]
6.   Образуването на производство от Комисията за приемане на решение по глава III освобождава органите по конкуренция на държавите членки от техните правомощия по прилагане на членове [101 и 102 ДФЕС]. В случай че орган по конкуренция на държава членка вече е предприел действия по определен случай, Комисията образува производство само след допитване до този национален орган по конкуренция“.
13.
Член 9 от същия регламент, озаглавен „Ангажименти“, предвижда:
„1.   Когато Комисията възнамерява да приеме решение, с което да изиска прекратяване на нарушение, а съответните предприятия предложат поемане на ангажименти за преодоляване на загрижеността, изразена по отношение на тях от Комисията в нейната предварителна оценка, Комисията може чрез решение да превърне тези ангажименти в задължителни за предприятията.
[…]“.
14.
Член 22 от Регламент № 1/2003, озаглавен „Разследвания от органите по конкуренция на държавите членки“, гласи:
„1.   Орган по конкуренция на държава членка може да извърши на собствена територия проверка или друго действие за установяване на обстоятелства по силата на своето национално законодателство от името и за сметка на орган по конкуренция на друга държава членка с цел да се установи дали е извършено нарушение на член [101 или 102 ДФЕС]. […]
2.   По искане на Комисията органите по конкуренция на държавите членки извършват проверки, които Комисията смята за необходими съгласно член 20, параграф 1 или които тя е разпоредила с решение по реда на член 20, параграф 4. Длъжностните лица на органите по конкуренция на държавите членки, които отговарят за извършване на тези проверки, както и онези, упълномощени или назначени от тях, упражняват своите правомощия в съответствие със своето национално законодателство.
В случай че това бъде поискано от Комисията или от органа по конкуренция на държавата членка, на чиято територия ще се извърши проверката, длъжностните лица и другите придружаващи лица, упълномощени от Комисията, могат да окажат съдействие на длъжностните лица на съответния орган“.
15.
Съгласно членове 23 и 24 от този регламент Комисията може да налага на предприятия и на сдружения на предприятия санкции и периодични санкционни плащания.
16.
Член 25 от посочения регламент, озаглавен „Давност за налагане на санкции“, гласи:
„1.   Правомощията, предоставени на Комисията с членове 23 и 24, подлежат на следните давностни срокове:
a)
три години за нарушения на разпоредбите, свързани с искания за информация или с извършване на проверки;
б)
пет години за всички останали нарушения.
2.   Давностният срок започва да тече от деня, в който е извършено нарушението. Въпреки това, в случай на продължени или повторни нарушения, давностният срок започва да тече в деня, в който нарушението е спряло.
[…]“.
17.
Член 26 от същия регламент, озаглавен „Давност за изпълнение на санкциите“, предвижда:
„1.   Правомощията на Комисията за привеждане в изпълнение на решенията, взети по членове 23 и 24, подлежат на давностен срок от пет години.
2.   Срокът започва да тече в деня, в който решението става окончателно.
[…]“.
18.
Член 35 от Регламент № 1/2003, озаглавен „Определяне на органи по конкуренция на държавите членки“, предвижда в параграф 1:
„Държавите членки определят органа или органите по конкуренция, отговорни за прилагането на членове [101 и 102 ДФЕС], по начин, с който се постига действително изпълнение на разпоредбите на настоящия регламент. […]“.
б) Директива (ЕС) 2019/1
19.
Член 1 от Директива (ЕС) 2019/1 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2018 година за предоставяне на правомощия на органите по конкуренция на държавите членки, за да бъдат по-ефективни в правоприлагането, и за гарантиране на правилното функциониране на вътрешния пазар (
5
), озаглавен „Предмет и обхват“, предвижда:
„[…]
2.   Настоящата директива обхваща прилагането на членове 101 и 102 [ДФЕС] и успоредното прилагане на националното право в областта на конкуренцията по отношение на същия случай. […]
3.   С настоящата директива се определят някои правила относно оказването на съдействие, за да се гарантира гладкото функциониране на вътрешния пазар и гладкото функциониране на системата на тясно сътрудничество в рамките на Европейската мрежа по конкуренция“.
20.
Член 3 от тази директива, озаглавен „Гаранции“, предвижда:
„1.   При производствата относно нарушения на членове 101 или 102 [ДФЕС], включително упражняването на правомощията, посочени в настоящата директива, от националните органи по конкуренция, се спазват общите принципи на правото на Съюза и Хартата на основните права на Европейския съюз.
2.   Държавите членки гарантират, че при упражняването на правомощията, посочени в параграф 1, са взети подходящи гаранции по отношение на правото на предприятията на защита, включително правото на изслушване и правото на ефективни правни средства за защита пред съд.
3.   Държавите членки гарантират, че производствата по правоприлагане се провеждат от националните органи по конкуренция в разумен срок. Държавите членки гарантират, че преди да вземат решение съгласно член 10 от настоящата директива, националните органи по конкуренция приемат твърдения за нарушения“.
21.
Член 4 от посочената директива, озаглавен „Независимост“, предвижда:
„1.   С цел гарантиране на независимостта на националните административни органи по конкуренция при прилагането на членове 101 и 102 [ДФЕС], държавите членки гарантират, че тези органи изпълняват своите задължения и упражняват своите правомощия безпристрастно и в интерес на ефективното и еднакво прилагане на тези разпоредби при спазване на пропорционални изисквания по отношение на отчетността и без да се засяга тясното сътрудничество между органите по конкуренция в рамките на Европейската мрежа по конкуренция.
[…]
5.   Националните административни органи по конкуренция разполагат с правомощието да определят своите приоритети за изпълнение на задачите по прилагането на членове 101 и 102 [ДФЕС], посочени в член 5, параграф 2 от настоящата директива. До степента, в която националните административни органи по конкуренция са задължени да разглеждат официални жалби, тези органи разполагат с правомощието да отхвърлят такива жалби на основание, че те не ги считат за приоритет при правоприлагането. Това не засяга правомощието на националните административни органи по конкуренция да отхвърлят жалби на други основания, предвидени в националното право“.
22.
Член 5 от Директива 2019/1, озаглавен „Ресурси“, гласи:
„1.   Държавите членки гарантират най-малко, че националните органи по конкуренция имат на разположение достатъчен брой квалифициран персонал и достатъчни финансови, технически и технологични ресурси, необходими за ефективното изпълнение на техните задължения и за ефективното упражняване на техните правомощия при прилагането на членове 101 и 102 [ДФЕС], както е посочено в параграф 2 от настоящия член.
2.   За целите на параграф 1 националните органи по конкуренция могат най-малкото да провеждат разследвания с оглед на прилагането на членове 101 и 102 [ДФЕС], да приемат решения за прилагането на тези разпоредби въз основа на член 5 от Регламент [№ 1/2003]; както и да си сътрудничат тясно в рамките на Европейската мрежа по конкуренция, с цел гарантиране на ефективно и еднакво прилагане на членове 101 и 102 [ДФЕС].
[…]“.
23.
Членове 10, 12, 13 и 16 от тази директива уреждат правомощията на националните органи по конкуренция, що се отнася съответно до установяване и прекратяване на нарушение, поемане на задължения от предприятия и сдружения на предприятия, налагане на санкции и на периодични имуществени санкции на предприятия и сдружения на предприятия.
24.
Съгласно член 36 от нея Директива 2019/1 влиза в сила на 3 февруари 2019 г. Съгласно член 34, параграф 1 от нея държавите членки са били длъжни да въведат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с тази директива, до 4 февруари 2021 г.
Б.
Италианското право
1. Закон № 689/81
25.
Legge 24 novembre 1981, n. 689 — Modifiche al sistema penale (Закон № 689 от 24 ноември 1981 г. за изменения на наказателната система“) (наричан по-нататък „Закон № 689/81“) определя общия режим на административната санкция „глоба“.
26.
Член 12 от този закон, озаглавен „Приложно поле“, гласи:
„Разпоредбите на настоящата глава се спазват, доколкото са приложими и освен ако не е предвидено друго, за всички нарушения, за които е предвидено административно наказание „заплащане на парична сума“, дори когато то не замества наказание за извършено престъпление. Те не се прилагат за дисциплинарните нарушения“.
27.
Член 14 от посочения закон, озаглавен „Известие за нарушения и уведомяване“, предвижда:
„Когато е възможно, за нарушението трябва да бъдат уведомени незабавно както нарушителят, така и лицето, което е солидарно задължено да заплати дължимата за него сума.
Ако всички или някои от лицата, посочени в предходната алинея, не са незабавно уведомени, елементите на нарушението трябва да бъдат съобщени на заинтересованите страни, пребиваващи на национална територия, в срок от 90 дни, а на пребиваващите в чужбина — в срок от 360 дни от установяването [на нарушението].
Когато свързаните с нарушението документи са предадени на компетентния орган с решение на съдебния орган, посочените в предходната алинея срокове започват да текат от датата на получаване [на тези документи].
[…]
Задължението за плащане на дължимата за нарушението сума отпада за лицето, което не е било уведомено в определения срок“.
28.
Член 28 от същия закон, озаглавен „Давност“, предвижда:
„Правото на събиране на дължимите суми за нарушенията, посочени в настоящия закон, се погасява в петгодишен срок, считано от датата на извършване на нарушението.
Прекъсването на давността се урежда от разпоредбите на Гражданския кодекс“.
2. Правила за защита на потребителите
а) Кодекс на потребителите
29.
Член 1, параграф 1 от Decreto legislativo n. 206 — Codice del consumo (Законодателен декрет № 206 относно Кодекса на потребителите) от 6 септември 2005 г., в редакцията му, приложима към спора в главното производство (наричан по-нататък „Кодексът на потребителите“), предвижда:
„При зачитане на Конституцията и в съответствие с принципите, залегнали в Договорите за създаване на Европейските общности, в Договора за Европейския съюз, в законодателството на Съюза, и по-специално в член 153 [ЕО], както и в международните договори, настоящият кодекс хармонизира и реорганизира законодателството относно процесите на закупуване и потребление, за да се гарантира високо ниво на защита на потребителите и ползвателите“.
30.
Член 27 от този кодекс, озаглавен „Административна и съдебна защита“, гласи:
„1.   [AGCM] упражнява правомощията, уредени в този член, включително като компетентен орган за прилагането на [Регламент (ЕО) № 2006/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 27 октомври 2004 година за сътрудничество между националните органи, отговорни за прилагане на законодателството за защита на потребителите (регламент за сътрудничество в областта на защита на потребителите) (ОВ L 364, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 12, стр. 69), в рамките на разпоредбите на закона.
1 bis.   Дори в регулираните сектори по член 19, алинея 3 компетентен да предприеме действия срещу търговци, които извършват нелоялна търговска практика, при спазване на действащото законодателство, е единствено [AGCM], който упражнява тази компетентност въз основа на правомощията, предвидени в настоящия член, след като получи становището на компетентния регулаторен орган. […]
2.   [AGCM], служебно или по искане на всяко заинтересовано лице или всяка организация, забранява извършването на нелоялни търговски практики и премахва техните последици. За тази цел [AGCM] използва разследващите и изпълнителните правомощия, посочени в [Регламент № 2006/2004], включително във връзка с нарушения, които нямат трансграничен характер. За изпълнението на посочените в параграф 1 задачи [AGCM] може да поиска съдействие от Guardia di Finanza, която действа в съответствие с предоставените ѝ правомощия за целите на контрола върху данъка върху добавената стойност и данъка върху доходите. За намесата на [AGCM] е без значение дали засегнатите потребители се намират на територията на държавата членка, в която е установен търговецът, или в друга държава членка.
3.   [AGCM] може да разпореди с мотивирано решение временно преустановяване на нелоялни търговски практики, когато е налице особена неотложност. Във всички случаи уведомява търговеца за започналото проучване.
[…]
8.   Ако приеме, че дадена търговска практика е нелоялна, [AGCM] забранява нейното разпространение (ако все още не е била доведена до знанието на обществеността) или нейното продължаване (ако практиката вече е започнала). Същото решение може да предвижда още, за сметка и на разноски на търговеца, то да бъде публикувано, включително под формата на извлечение, т.е. специално коригиращо изявление, така че да не се допусне нелоялните търговски практики да пораждат повече последици.
9.   Освен мярката, която забранява нелоялната търговска практика, органът взема решение и за налагане на административна санкция „глоба“ в размер от 5000 евро до 5000000 евро в зависимост от тежестта и продължителността на нарушението. В случай на нелоялни търговски практики по смисъла на член 21, параграфи 3 и 4 санкцията е най-малко 50000 евро.
[…]
11.   [AGCM] урежда чрез вътрешните си правила производството по проучване на преписката, така че да се гарантират състезателното начало, пълното запознаване с документите по нея и воденето на протоколи.
[…]
13.   Административните санкции „глоби“ за нарушения на този декрет се уреждат от разпоредбите, доколкото същите са приложими, на глава I, раздел I и членове 26, 27, 28 и 29 от Закон [№ 689/81] и последващите изменения. Административните санкции по този член трябва да бъдат платени в 30‑дневен срок след съобщаването на решението на [AGCM] […]“.
б) Правила относно производствата по проучване на преписки в областта на защитата на потребителите
31.
Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, violazione dei diritti dei consumatori nei contratti, violazione del divieto di discriminazioni e clausole vessatorie (Правила относно производствата за проучване на преписки в областта на защитата на потребителите) са одобрени с Delibera n. 25411 de l’AGCM del 1 aprile 2015 (Решение № 25411 на AGCM от 1 април 2015 г.), прието за прилагането на член 27, параграф 11 от Кодекса на потребителите.
32.
Съгласно член 6, параграф 1 и член 5, параграф 1, буква f) и параграф 2 от тези правила производството за проучване на преписката трябва да започне, наред с другото, с връчване на известията за нарушения в 180‑дневен срок от получаването на искането за намеса, като този срок може да бъде прекъснат, ако бъде поискана информация. Когато производството не е образувано в посочения срок, фазата, предхождаща проучването на преписката, се счита за приключена поради липса на основание за постановяване на решение по същество, като AGCM може впоследствие да приложи искането за намеса към преписката, за да извърши служебно задълбочено проучване, основано на нови обстоятелства или на различна преценка на приоритетите за действие.
33.
Членове 10—12 от тези правила определят процесуалните гаранции, предвидени във фазата на проучване на преписката, а именно: възможност за страните, които са уведомени за започналото проучване, както и за другите засегнати страни по член 10 от същите правила, да участват в това проучване и да представят становища; достъп до документите и информацията, с които разполага AGCM, и възможност да поискат да бъдат изслушани.
3. Правила в областта на конкуренцията
а) Закон № 287/90
34.
Член 1 от Legge 10 ottobre 1990, n. 287 — Norme per la tutela della concorrenza e del mercato (Закон № 287 от 10 октомври 1990 г. за приемане на разпоредби относно защитата на конкуренцията и на пазара), в редакцията му, приложима към спора в главното производство (наричан по-нататък „Закон № 287/90“), озаглавен „Приложно поле и връзка с правото на Съюза“, гласи:
„1.   Разпоредбите на този закон, приети на основание член 41 от Конституцията с цел да се защити и гарантира правото на стопанска инициатива, се прилагат по отношение на картелите, злоупотребата с господстващо положение и концентрацията на стопанска дейност.
2.   Освен това [AGCM] прилага успоредно и по едно и също дело членове 101 и 102 [ДФЕС] и членове 2 и 3 от този закон за картелите, които ограничават свободната конкуренция, и за злоупотребата с господстващо положение.
[…]
4.   Разпоредбите на този дял се тълкуват въз основа на принципите на правото на [Съюза] в областта на конкуренцията“.
35.
Член 3 от този закон, озаглавен „Злоупотреба с господстващо положение“, предвижда:
„1.   Забранява се злоупотребата от страна на едно или повече предприятия с господстващо положение на националния пазар или на значителна част от него; забранява се също:
a)
да се налагат пряко или непряко произволно обременителни покупни или продажни цени или други договорни условия;
[…]“.
36.
Член 12 от посочения закон, озаглавен „Правомощия за разследване“, гласи:
„1.   След преценка на доказателствата, с които разполага, и тези, които са му предоставени от публичните административни органи или от всяко заинтересовано лице, включително представителните организации на потребителите, [AGCM] проучва преписката, за да провери дали са налице нарушения на забраните, установени в членове 2 и 3.
[…]“.
37.
Член 14 от същия закон, озаглавен „Проучване“, предвижда:
„1.   В случай на предполагаемо нарушение на член 2 или член 3 [AGCM] уведомява заинтересованите предприятия и субекти за започналото проучване
[…]
[…]“.
38.
Член 15 от Закон № 287/90, озаглавен „Покана за изпълнение и санкции“, гласи:
„1.   „Ако в резултат на проучването по член 14 [AGCM] установи нарушения на член 2 или член 3, той определя срока, в който съответните предприятия и организации трябва да прекратят нарушенията. В случаи на тежки нарушения, предвид тежестта и продължителността на съответното нарушение, той налага и административна глоба, която може да достигне десет процента от оборота на всяко от предприятията или всяка от организациите за последната счетоводна година, приключила преди датата, на която е връчена поканата за изпълнение, като посочва в какви срокове предприятието следва да заплати глобата.
[…]“.
39.
Член 31 от този закон, озаглавен „Санкции“, предвижда:
„1.   Административните глоби в резултат от нарушения на този закон се уреждат от разпоредбите, доколкото същите са приложими, на глава I, раздели I и II от Закон [№ 689/81]“.
б) Наредба относно производствата за проучване на преписки от компетентността на AGCM
40.
Decreto del Presidente della Repubblica 30 aprile 1998, n. 217 (Указ на президента на републиката № 217 от 30 април 1998 г.) относно Regolamento in materia di procedure istruttorie di competenza dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Наредба относно производствата за проучване на преписки от компетентността на AGCM) е приет в изпълнение на член 10, параграф 5 от Закон № 287/90, съгласно който „се установяват такива производства за проучване на преписки, които да гарантират на заинтересованите страни пълното запознаване с документите, състезателното начало и воденето на протоколи“.
41.
Членове 7, 13 и 14 от тази наредба определят процесуалните гаранции, предвидени във фазата на проучване на преписката, а именно за страните, които са уведомени за започналото проучване, както и за другите засегнати страни по член 7, параграф 2 от посочената наредба: възможност да участват в проучването и да представят становища, достъп до документите и до информацията, с които разполага AGCM, както и възможност да поискат да бъдат изслушани, преди да бъдат съобщени резултатите от това проучване.
III. Фактите по споровете, главното производство и преюдициалните въпроси
А.
Дело C‑510/23 (Trenitalia)
42.
Trenitalia, публично дружество, изцяло контролирано чрез друго дружество от Ministero dell’economia e delle finanze (Министерство на икономиката и финансите, Италия), е водещото дружество за управление на железопътния превоз на пътници, опериращо в Италия. То осигурява както регионалните услуги, така и услугите за средни и дълги разстояния; последната категория включва по-специално т.нар. „търговски“ влакове, като например услугата за високоскоростен превоз.
43.
В периода 2011—2016 г. AGCM получава сигнали и жалби от страна на потребители, от Autorità di regolazione dei trasporti (Орган за контрол на транспорта, Италия) и от сдружението Federconsumatori относно способите за онлайн продажба на билети за влак. На 21 октомври 2016 г. AGCM добавя към преписката резултатите от симулации при закупуване на билети, извършени от негови служители между 26 август и 30 септември 2016 г.
44.
На 15 ноември 2016 г. AGCM уведомява Trenitalia за решението си да започне производство за установяване на нарушение в областта на потреблението, и извършва проверка в седалището на това дружество, където са иззети документи. Съветниците на Trenitalia успяват да се запознаят с проучвателната преписка и да представят доводи в негова защита. Освен това обект на проверка е и дружеството, доставило използваната от Trenitalia информационна система.
45.
С решение от 3 август 2017 г., прието на 19 юли 2017 г., AGCM установява наличието на нелоялна търговска практика на Trenitalia при онлайн продажбата на билети за влак. Всъщност, що се отнася до възможностите за пътуване, предлагани чрез неговата телематична система за информация, за търсене и за покупка на билети, това дружество показвало главно резултатите, които включват използването на „търговските“ влакове, като същевременно пропускало резултатите, които дават възможност в същите часове да бъдат използвани много по-евтините регионални влакове. Поради това този орган разпорежда на Trenitalia да преустанови твърдяната практика, дава му срок, за да въведе необходимите за тази цел мерки, и предвид тежестта и продължителността на нарушението му налага глоба в размер на 5 милиона евро.
46.
Trenitalia оспорва решението на AGCM пред запитващата юрисдикция, като по-специално изтъква, че не е спазен предвиденият в член 14 от Закон № 689/81 преклузивен 90‑дневен срок за образуване на производство за установяване на нарушение в областта на потреблението. Всъщност фазата, предшестваща известието за нарушенията, продължила повече от четири години.
47.
В това отношение запитващата юрисдикция отбелязва, че наложените от AGCM санкции както за нарушенията в областта на конкуренцията, така и за нарушенията в областта на защитата на потребителите попадат в „паранаказателната“ област (
6
). Следователно, за да се гарантират равни процесуални възможности за страните и да се избегне възможността изтеклото време да се окаже в ущърб на обвинения, е необходимо да се спазват принципите, установени в член 6 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“), и в член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз, които изискват незабавното известяване на нарушенията.
48.
Съгласно съдебната практика на Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия), която наскоро се е променила в този смисъл, AGCM е длъжен, за да не загуби правомощието си за налагане на санкции, да образува производство по проучване на преписката, връчвайки известие за нарушенията в този 90‑дневен срок, след като приключи събирането на фактическите доказателства, необходими за известието за нарушения.
49.
За да определи началния момент на този срок, административният съд трябва да извърши ретроспективна преценка, като изхожда от положението на AGCM, и да провери от коя дата наличните към даден момент доказателства са били достатъчни, за да се състави известието за нарушения. Всяко превишаване на този срок води до отмяна на решението на AGCM в неговата цялост. Освен това по силата на принципа ne bis in idem не е възможно впоследствие да се образува ново производство за проучване на същата практика, дори ако дружеството така и не я преустанови.
50.
Според запитващата юрисдикция тези обстоятелства, от една страна, биха могли да засегнат автономията на AGCM, като го задължат да започне да проучва преписките само по хронологичен критерий. Освен това всяко прибързано започване на производството увеличава риска този орган да не се сдобие с необходимите доказателства за установяването на твърдяното нарушение. Следва да се отчете фактът, че дейността на AGCM е много сложна, особено когато се разследва дейността на големи икономически оператори и той трябва да събере информация за голям брой факти за продължителен период, за да направи абстрактна правна квалификация.
51.
В този контекст запитващата юрисдикция прави паралел със санкциите, приемани в областта на конкуренцията, където компетентният орган е длъжен да приключи производството за установяване на нарушение в разумен срок. Подобно изискване според нея се прилага по аналогия и в областта на защитата на потребителите.
52.
От друга страна, след като не е необходимо засегнатото предприятие да доказва, че е претърпяло вреда в резултат от просроченото образуване на производството за проучване на преписката, така се установява необорима презумпция, че правото на защита на това предприятие е нарушено, когато производството е образувано след изтичането на 90‑дневния срок.
53.
Във всеки случай, прилагането на срок, чийто начален момент е различен в зависимост от конкретния случай, не може да защити в достатъчна степен оправданите правни очаквания на санкционираните предприятия. За да се гарантира, че известията за нарушения няма да бъдат приети след прекалено дълъг период, италианското право предвижда петгодишен давностен срок, който започва да тече от прекратяването на неправомерното поведение.
54.
При тези обстоятелства Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Регионален административен съд Лацио) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Следва ли член 11 от Директива [2005/29], разгледан в светлината на принципите на защита на потребителите и на ефективност в действията на администрацията, да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като произтичащата от прилагането на член 14 от Закон [№ 689/81] — както се тълкува в съдебната практика — който задължава [AGCM] да образува производство за установяване на нелоялна търговска практика в рамките на 90‑дневен срок от момента, в който органът е узнал за съществените елементи на нарушението, които могат да бъдат изчерпани в първия сигнал за нарушението?“.
Б.
Дело C‑511/23 (Caronte & Tourist)
55.
Caronte & Tourist (наричано по-нататък „C&T“) е дружество, предоставящо услуга за фериботен превоз в пролива Месина, където то има почти господстващо положение.
56.
На 24 март 2018 г. AGCM получава сигнал от потребител, който се оплаква от прекалено високите цени на предоставяната от C&T услуга за фериботен превоз и иска да се започне разследване. Впоследствие, на 23 април 2019 г., AGCM изпраща искане за информация до Пристанищната администрация на Месина, последвано от повторно запитване от 19 ноември 2019 г., на което този орган отговаря на 26 ноември 2019 г.
57.
На 4 август 2020 г. AGCM уведомява C&T за решението си да започне производство за установяване на нарушение в областта на конкуренцията.
58.
С решение от 11 април 2022 г., прието на 29 март 2022 г., AGCM установява на основание член 3 от Закон № 287/90, че е налице злоупотреба с господстващо положение от страна на C&T поради налагането на прекомерни цени за услугата за фериботен превоз на превозни средства в пролива Месина. В резултат на това този орган разпорежда на C&T да прекрати налагането на прекомерни цени в бъдеще, най-малко от края на извънредното положение на пандемия, и като взема предвид тежестта на нарушението, му налага глоба в размер на 3719370 евро.
59.
Пред запитващата юрисдикция C&T, подкрепяно от Assarmatori и Confederazione Italiana Armatori (наричано по-нататък „Confitarma“), професионални сдружения в областта на морския транспорт, оспорва решението на AGCM, като изтъква по-специално, че не е спазен предвиденият в член 14 от Закон № 689/81 преклузивен 90‑дневен срок за образуване на производство за установяване на нарушение в областта на конкуренцията. Всъщност фазата, предхождаща известието за нарушения, е продължила общо 855 дни.
60.
В това отношение запитващата юрисдикция посочва, че макар главното производство да се отнася до злоупотреба с господстващо положение, ограничена до националния пазар, е налице реален интерес на Съюза от еднакво прилагане на разпоредбите в областта на санкционирането на нарушенията в областта на конкуренцията. Докато обаче съгласно практиката на Съда Комисията е длъжна да приключи своите производства в разумен срок (
7
), на национално и на европейско равнище има разминаване, що се отнася до правилата за образуване на производства в областта на конкуренцията.
61.
Освен това запитващата юрисдикция отбелязва, че наложените от AGCM санкции в областта на конкуренцията попадат в „паранаказателната“ област. Следователно, за да се гарантират равни процесуални възможности за страните и да се избегне възможността изтеклото време да се окаже в ущърб на обвинения, е необходимо да се спазват принципите, установени в член 6 от ЕКПЧ и в член 41 от Хартата на основните права, които изискват незабавно известяване на нарушенията.
62.
Запитващата юрисдикция обяснява, че съгласно по-стара практика на Consiglio di Stato (Държавен съвет) член 14 от Закон № 689/81 не се прилага към водените от AGCM производства в областта на конкуренцията, така че не е бил предвиден конкретен срок, в който проучването да започне чрез връчването на известие за нарушенията. След промяна обаче в тази съдебна практика AGCM вече е длъжен, за да не загуби правомощието си да налага санкции, да образува производство по проучване на преписката, като връчи известието за нарушения в рамките на спорния срок, след като приключи събирането на фактическите данни, необходими за това известие.
63.
Запитващата юрисдикция обяснява описаните по-горе последици, до които води тази промяна в съдебната практика, а именно необходимостта административният съд да извърши ретроспективна преценка, за да определи точния начален момент на 90‑дневния срок, отмяната на решението на AGCM в случай на превишаване на спорния срок, както и прилагането на принципа ne bis in idem, което не позволява впоследствие да се започне ново производство за проучване на същата практика.
64.
Останалите изявления на запитващата юрисдикция, които изразяват съмнения относно съответствието на националната правна уредба с правото на Съюза в областта на конкуренцията, по същество съответстват на изложените по-горе по дело C‑510/23, що се отнася до правото на защита на потребителите.
65.
При тези обстоятелства Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Регионален административен съд Лацио) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Следва ли член 102 ДФЕС, разгледан в светлината на принципите на защита на конкуренцията и на ефективност в действията на администрацията, да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като произтичащата от прилагането на член 14 от Закон [№ 689/81] — както се тълкува в съдебната практика — който задължава [AGCM] да образува производство за установяване на злоупотреба с господстващо положение в рамките на 90‑дневен срок от момента, в който органът е узнал за съществените елементи на нарушението, които могат да бъдат изчерпани в първия сигнал за нарушението?“.
IV. Производството пред Съда
66.
Актовете за преюдициално запитване по дела C‑510/23 и C‑511/23, съответно от 2 август 2023 г. и от 1 август 2023 г., постъпват в секретариата на Съда на 8 август 2023 г.
67.
По дело C‑510/23 писмени становища в срока, определен в член 23 от Статута на Съда на Европейския съюз, представят страните в главното производство, италианското правителство и Европейската комисия.
68.
В съответствие с посочената разпоредба писмени становища по дело C‑511/23 представят страните в главното производство, Assarmatori, Confitarme, UNC Sicilia, гръцкото, италианското, словашкото и унгарското правителство, както и Комисията.
69.
На 14 май 2024 г. Съдът решава да не провежда съдебно заседание за изслушване на устните състезания съгласно член 76, параграф 2 от Процедурния правилник.
V. Правен анализ
А.
Предварителни бележки
70.
В самото начало е важно да се уточни, че настоящите дела не се отнасят до тълкуването на материалноправни разпоредби, а по-скоро на норми и принципи на правото на Съюза, които определят границите на процесуалната автономия на държавите членки. Както често се е случвало в практиката на Съда, принципът на ефективност ще играе ключова роля при анализа на поставените въпроси. Доколкото спорната национална правна уредба е една и съща по двете дела, тя трябва да бъде разгледана от съответната гледна точка на правните норми на Съюза за защита на потребителите и на конкуренцията. Както ще стане ясно, някои съображения се прилагат и към двете области на правото поради наличието на множество връзки между тях. В крайна сметка не бива да се забравя, че благосъстоянието на потребителите е именно крайната цел на действията на публичноправните органи в защита на конкуренцията (
8
). Именно поради тази причина бъдещото решение на Съда ще има значение за повече от една област.
71.
От съображения за яснота следва накратко да се опише начинът, по който протичат провежданите от AGCM производства за установяване на нелоялни и антиконкурентни търговски практики. Както е видно от преписките по делата, тези производства се провеждат основно на два етапа: 1) фаза, предхождаща проучването на преписката, по време на която AGCM събира доказателствата по разследването, необходими за формулирането на твърденията, че засегнатото лице е извършило нарушения; 2) фаза по проучване на преписката (или фаза на вземане на решение), провеждана от връчването на засегнатото лице на известието за нарушения, по време на която се прилагат всички гаранции, характерни за административното производство. Тази фаза приключва евентуално с приемането на решение, с което се установява наличието на нелоялна или антиконкурентна търговска практика и се налагат санкции.
72.
Запитващата юрисдикция счита, че разглежданата национална правна уредба, която регламентира описаните по-горе производства, препятства ефективното прилагане на правото на Съюза. В подкрепа на твърдението си iudex a quo отбелязва някои аспекти на тази правна уредба, които според нея се оказват проблематични. Един от тези аспекти е срокът, предвиден за фазата, предхождаща проучването на преписката. От актовете за преюдициално запитване е видно, че за производствата по налагане на санкции, в които нарушителят е осъден да заплати парична сума, разглежданата правна уредба предвижда 90‑дневен срок за връчване на известието за нарушения. В съответствие със съдебната практика на Consiglio di Stato (Държавен съвет), в качеството му на върховен административен съд, този срок започва да тече от момента, в който AGCM е узнал за съществените елементи на нарушението, като последните могат да бъдат изчерпани в първия сигнал за нарушението. Тази разпоредба се прилага и относно производствата за налагане на санкции във връзка с нелоялни търговски практики и с конкуренцията.
73.
Освен това от преписката по делото е видно, че преклудирането действа ipso jure независимо дали има конкретна констатация, че правото на защита на предприятието е нарушено. Тъй като мярката представлява едно цяло, преклудирането се отнася до решението в неговата цялост, т.е. както в частта относно установяването и забранителните мерки, така и в тази относно налагането на санкцията. Накрая, преклудирането има отражение върху продължаваните нарушения дори преди те да са преустановени, и се прилага заедно с принципа ne bis in idem, който не допуска нарушението да бъде установявано отново, дори то да продължава след решението за налагане на санкция. При проверката на съответствието на тази правна уредба с правото на Съюза ще трябва да се вземе предвид връзката между всички тези аспекти в тяхната цялост.
74.
Съгласно принципа на ефективност държавите членки не следва да правят практически невъзможно или прекомерно трудно прилагането на правото на Съюза, а конкретно в областта на конкурентното право трябва да следят установяваните и прилаганите от тях норми да не възпрепятстват ефективното прилагане на членове 101 и 102 ДФЕС (
9
). По-конкретно, националните органи по конкуренция, определени в съответствие с член 35, параграф 1 от Регламент № 1/2003, трябва да осигурят ефективното прилагане на тези членове в общ интерес (
10
). В този контекст следва да се отбележи, че вторичното законодателство съдържа разпоредби, установяващи изискването да се гарантира ефективното прилагане на правото на Съюза във връзка със специфични задължения. Същото важи и в свързаната област на защитата на потребителите. Като се има предвид приоритетното прилагане на вторичното право, за целите на анализа ще трябва да се определи кои са релевантните разпоредби на вторичното право. Въз основа на тези разпоредби трябва да се установи дали разглежданата национална правна уредба отговаря на изискването за ефективност.
Б.
По допустимостта
75.
В самото начало обаче следва да се провери дали преюдициалното запитване по дело C‑511/23 е допустимо. C&T, Assarmatori и Confitarma считат, че то е недопустимо, тъй като нарушението, в което е обвинено C&T, се отнасяло само до нарушение на забраната за злоупотреба с господстващо положение, предвидена в член 3 от Закон № 287/90, но не и на член 102 ДФЕС, като по този начин AGCM избрал да приложи, в съответствие с Регламент № 1/2003, само националното конкурентно право. Освен това член 14 от Закон № 689/81, в който се предвижда спорният срок, бил разпоредба, която е единствено от обхвата на процесуалната автономия на държавите членки, без връзка с материалното конкурентно право.
76.
Тези доводи обаче не ми изглеждат убедителни, поради причините, които ще изложа по-долу.
77.
Първо, от практиката на Съда следва, че когато икономически оператор е санкциониран единствено въз основа на националното конкурентно право, Съдът все пак може да се произнесе по преюдициално запитване относно тълкуването на член 102 ДФЕС, когато тази разпоредба е приложима, тъй като националното право препраща към съдържанието на посочения член 102 ДФЕС. Когато националното право трябва да се прилага в съответствие с член 102 ДФЕС, налице е несъмнен интерес на Съюза тази разпоредба да се тълкува еднакво (
11
).
78.
В настоящия случай е безспорно, че съгласно член 1, параграф 4 от Закон № 287/90 тълкуването на разпоредбите на дял I от същия се извършва въз основа на принципите на правото на Съюза, приложими в областта на конкуренцията. Освен това текстът на член 3, параграф 1, буква а) от този закон, включен в същия дял, е почти идентичен с този на член 102, алинея 2, буква а) ДФЕС. Освен това запитващата юрисдикция изрично подчертава, че „член 3 от Закон [№ 287/90] транспонира във вътрешното право член 102 ДФЕС, тъй като тези две разпоредби имат по същество еквивалентен нормативен обхват“. При тези обстоятелства според мен е оправдан изводът, че разпоредбите на дял I от Закон № 287/90 съответстват — що се отнася до разрешенията, които предвиждат за положения от чисто вътрешен характер — на уредбата, предвидена в правото на Съюза, по-специално по силата на член 102 ДФЕС.
79.
Второ, що се отнася именно до разпоредбите на дял I от Закон № 287/90, следва да се припомни, че Съдът вече е възприел аналогични съображения в решението, постановено по дело ETI и др. (
12
), като по този начин е приел, че е компетентен да разгледа преюдициално запитване относно член 81 ЕО (понастоящем член 101 ДФЕС), въпреки че в главното производство AGCM е приложил изключително националните разпоредби за забрана на картелите. Обратно на това, което C&T поддържа в становището си, не виждам защо влизането в сила на Регламент № 1/2003 да е променило по някакъв начин тази преценка, която се основава на факта, че националното право препраща пряко и безусловно към правото на Съюза.
80.
Трето, обстоятелството, че настоящото дело се отнася не до тълкуването на материалноправните разпоредби на националното конкурентно право, съдържащи се в дял I от Закон № 287/90, а до тълкуването на процесуалната разпоредба на член 14 от Закон № 689/81, според мен няма никакво значение за допустимостта на запитването. Всъщност, от една страна, както посочва запитващата юрисдикция, член 14 от Закон № 689/81 е приложим към административните глоби, налагани за нарушаването на Закон № 287/90 съгласно член 31, параграф 1 от последния (
13
). От друга страна, само по себе си обстоятелството, че дадена разпоредба от националното право е от обхвата на процесуалната автономия на държавите членки, не я освобождава от изискванията на правото на Съюза: доколкото предвижда прилагането на разпоредбите на националното право, които трябва да са съобразени с еквивалентните разпоредби на правото на Съюза, такава разпоредба трябва да отговаря най-малкото на принципите на ефективност и еквивалентност.
81.
С оглед на изложеното считам, че преюдициалното запитване по дело C‑511/23 следва да се приеме за допустимо.
В.
По същество
1. Целите на приложимите разпоредби в областта на конкуренцията и на защитата на потребителите
82.
Задълженията на държавите членки, които са от значение за целите на настоящия анализ, произтичат от множество разпоредби, които ще бъдат изложени по-долу, на първо място, преди, на второ място, да се провери дали разглежданата национална правна уредба представлява правилно изпълнение на посочените задължения. Именно в рамките на този втори етап ще се прецени дали въпросната национална правна уредба действително допринася за постигането на определените от правото на Съюза цели.
а) Основополагащите гаранции, установени с Директива 2019/1, и въпросът за приложимостта ѝ по дело C‑511/23
83.
Що се отнася до конкурентното право, следва да се отбележат задълженията, наложени с Директива 2019/1, която съгласно член 1, параграф 1 във връзка със съображения 1, 6 и 8 установява някои основополагащи гаранции за прилагането на членове 101 и 102 ДФЕС от националните органи по конкуренция, чиято цел е да им се даде възможност да бъдат напълно ефективни при ефективното прилагане на посочените разпоредби, по-специално с цел да се гарантират справедливи и отворени конкурентни пазари, да се защитят потребителите и предприятията от антиконкурентни практики, както и да се избегне възможността за „безопасни убежища“ за такива практики (
14
).
84.
Директива 2019/1 налага редица важни задължения, като например да се гарантира, че образуваните от органите по конкуренцията производства по правоприлагане ще приключат в разумен срок, че твърденията за нарушения ще бъдат съобщени на предприятията, преди на основание член 10 от Директива 2019/1 да бъде взето решение, с което се установява нарушение и се разпорежда прекратяването му, както и да се гарантира независимостта на националните административни органи по конкуренция, като им се признае правомощието да определят своите приоритети за изпълнението на задачите по прилагането на членове 101 и 102 ДФЕС. Тези задължения ми се струват особено релевантни в настоящия случай за проверката дали националните норми съответстват на правото на Съюза в областта на конкуренцията.
85.
Извършването на такава проверка логично предполага, че Директива 2019/1 е приложима към дело C‑511/23. Запитващата юрисдикция обаче счита, че случаят не е такъв, тъй като тази директива е транспонирана в италианското право едва през 2021 г., т.е. след като е започнало проучването на преписката; тя добавя, че посочената директива впрочем само кодифицира „общ принцип на правния ред“.
86.
От своя страна не съм склонен да отрека всякакво значение на Директива 2019/1 при тези обстоятелства, като се има предвид, че съгласно постоянната съдебна практика, в срока за транспониране на директива държавите членки, които са нейни адресати, следва да се въздържат от приемане на разпоредби, които могат да застрашат сериозно постигането на целения с тази директива резултат (
15
). От такова задължение за въздържане по-специално следва, че юрисдикциите на държавите членки трябва да се въздържат, доколкото е възможно, от тълкуване на вътрешното право по начин, който може да застраши сериозно, след изтичане на срока за транспониране на Директивата, постигането преследваната с нея цел (
16
).
87.
Както следва от член 36 от Директива 2019/1, тя влиза в сила на 3 февруари 2019 г., като съгласно член 34, параграф 1 от Директивата държавите членки са длъжни да се съобразят с нея до 4 февруари 2021 г. В случая от преписката е видно, от една страна, че решението на AGCM да започне производство за проучване на преписката, е прието на 4 август 2020 г., т.е. през периода на транспониране на Директива 2019/1. От друга страна, изглежда безспорно, че съдебната практика на Consiglio di Stato (Държавен съвет), според която разглежданата правна уредба се прилага към производствата по Закон № 287/90, вече е налице преди датата, на която е започнало производството за проучване на преписката.
88.
При тези условия считам, че за да прецени дали решението на AGCM да започне производство за проучване на преписката, е било просрочено с оглед на предвидения в член 14 от Закон № 287/90 краен срок, запитващата юрисдикция ще трябва да вземе предвид и разпоредбите на Директива 2019/1. Следователно ще трябва да ѝ се посочи дали и в каква степен прилагането на тази национална правна уредба може да застраши сериозно постигането на целения с тази директива резултат.
б) Изискванията, наложени от Директива 2005/29
89.
Съгласно член 1 целта на Директива 2005/29 е да допринесе за правилното функциониране на вътрешния пазар и постигане на високо ниво на защита на потребителите чрез сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки по отношение на нелоялните търговски практики, накърняващи икономическите интереси на потребителите.
90.
Макар Директива 2005/29 да защитава пряко икономическите интереси на потребителите от нелоялни търговски практики от страна на търговци към потребители, тя също така непряко защитава търговците, които спазват законовите изисквания, от техните конкуренти, които не спазват разпоредбите ѝ, и по този начин гарантира лоялната конкуренция в регулираните от нея области, както следва от съображение 8 от посочената директива. Това показва тясната връзка между правото за защита на потребителите и конкурентното право, която споменах по-горе.
91.
Съгласно член 11, параграф 1, първа алинея от Директива 2005/29 държавите членки осигуряват достатъчни и резултатни средства за борба срещу нелоялни търговски практики, с оглед постигане на съответствие с разпоредбите на тази директива в интерес на потребителите. В параграф 2 от този член се уточнява, че държавите членки предоставят на административните органи правомощия, когато те считат, че е необходимо, ръководейки се от интересите на всички страни, и по-специално от тези на обществото, да разпоредят прекратяване на нелоялни търговски практики.
92.
Освен това съгласно член 13 от Директива 2005/29 държавите членки определят санкциите за нарушения на националните разпоредби, приети в изпълнение на тази директива, и предприемат всички необходими мерки, за да гарантират тяхното изпълнение, като санкциите трябва да бъдат ефективни, съразмерни и разубеждаващи. Според Съда Директива 2005/29 предоставя на държавите членки право на преценка при избора на национални мерки за борба с тези нелоялни търговски практики съгласно членове 11 и 13 от същата директива, при условие че тези мерки са адекватни и ефикасни, а предвидените в това отношение санкции са ефективни, съразмерни и разубеждаващи (
17
).
93.
Въпреки че в искането си за тълкуване запитващата юрисдикция не е включила изрично член 13 от Директива 2005/29, считам, че е необходимо и тази разпоредба да се вземе предвид при анализа, тъй като настоящите дела се отнасят по-специално до компетентността на AGCM да санкционира нарушения. Всъщност жалбите на Trenitalia и C&T са подадени срещу наложените им глоби. В това отношение е важно да се отбележи, че санкциите, включително глобите, са част от инструментите, които често се използват в борбата с нарушенията на правото на Съюза, независимо от разглежданата област (
18
). При това положение, за да даде полезен отговор на запитващата юрисдикция, който да ѝ позволи да реши отнесения до нея спор, Съдът ще трябва да насочи вниманието ѝ към релевантността на тази разпоредба (
19
).
2. Аспекти на националната правна уредба, които могат да застрашат ефективността на правото на Съюза
94.
След като бяха очертани задълженията, наложени от правото на Съюза, по-нататък следва да се провери дали и евентуално в каква степен националната правна уредба може да осуети преследваните от законодателя на Съюза цели. Затова следва да се направи систематичен анализ, като се обособят различните компоненти на тази правна уредба, за да бъдат оценени те поотделно и в своята съвкупност.
95.
Този анализ ще се съсредоточи върху редица свързани с тази правна уредба аспекти, които ми се струват проблематични от правна гледна точка, а именно краткия срок, определен за приключване на фазата, предхождаща проучването на преписката, несигурността относно началния момент на посочения срок, правните последици, които ще настъпят, ако в този срок не бъде образувано официално производство, както и прилагането на принципа ne bis in idem. Прегледът ще покаже, че всеки от тези аспекти сам по себе си може да застраши ефективността на правото на Съюза. Взети заедно, те водят до сериозно засягане на функциите на AGCM като национален орган, който установява и санкционира нарушения в областта на потребителското и конкурентното право.
96.
При това положение трябва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда, в рамките на производството по член 267 ДФЕС, основано на ясно разделение на правомощията между националните юрисдикции и Съда, последният не е компетентен да тълкува националното право, и единствено националният съд може да установи и прецени фактите по спора в главното производство (
20
). Съдът обаче е компетентен да предостави на националната юрисдикция всички насоки за тълкуване на правото на Съюза, които да ѝ позволят да прецени съвместимостта на нормите на вътрешното право с правната уредба на Съюза (
21
).
а) Кратък срок за приключване на фазата, предхождаща проучването на преписката
97.
Струва ми се, че най-важният аспект на разглежданата национална правна уредба е 90‑дневният срок, който тя налага на AGCM, за да приключи фазата, предхождаща проучването на преписката. Този срок е проблематичен не само поради кратката си продължителност, но и поради своята строгост, тъй като се прилага във всички случаи, независимо от сложността на делото или работното натоварване на AGCM.
98.
В това отношение в самото начало следва да се отбележи, че нито един от посочените в предходните точки актове на вторичното право не предвижда такъв срок. Освен това трябва да се припомни, че в рамките на децентрализираната система за прилагане на правните норми на Съюза в областта на конкуренцията, в която националните органи за защита на конкуренцията прилагат пряко тези норми, определянето на правилата за погасителната давност за налагането на санкции от посочените органи е от компетентността на държавите членки при спазване на принципите на еквивалентност и ефективност. От това следва, че от членове 25 и 26 от Регламент № 1/2003, които определят давностни срокове, регламентиращи правомощието на Комисията да налага и привежда в изпълнение наложените санкции под формата на глоба или периодична имуществена санкция, не може да се изведе никакво правно изискване за държавите членки. Всъщност Съдът вече е приел, че по принцип тези срокове не са задължителни за националните органи по конкуренция, тъй като същите са обвързани от националните норми относно погасителната давност (
22
).
99.
В допълнение, Съдът е приел, че при липсата на задължителна уредба в правото на Съюза държавите членки следва да установят и прилагат, при спазването на това право, и по-специално на принципите на еквивалентност и ефективност, процесуалните правила в областта на налагане на санкции от компетентните национални органи (
23
). От съдебната практика следва също, че установяването и прилагането на такива правила трябва да стават при спазване на правото на Съюза, което изисква определянето на разумни срокове, които защитават както засегнатото лице, така и съответната администрация (
24
).
100.
Що се отнася по-конкретно до установяването на процесуални срокове за действията на националните органи по конкуренция, следва да се припомни, че доколкото държава членка прилага правото на Съюза в областта на конкуренцията, изискванията, произтичащи от правото на добра администрация като общ принцип на правото на Съюза — и по-конкретно от правото на всяко лице засягащите го въпроси да бъдат разглеждани безпристрастно и в разумен срок — са приложими за провежданото от компетентния национален орган производство (
25
). Подобно изискване произтича и от разпоредбата на член 3, параграф 3 от Директива 2019/1, която посочва някои от споменатите по-горе основополагащи гаранции (
26
).
101.
Следователно Съдът вече е приел, че националните норми, определящи погасителните давностни срокове, трябва да бъдат замислени така, че да установяват равновесие между, от една страна, функционирането на целите за гарантиране на правната сигурност и за приключване на делата в разумен срок като общи принципи на правото на Съюза и от друга страна, ефективното и ефикасно прилагане на членове 101 и 102 ДФЕС, така че да бъде зачетен общественият интерес да не се допуска функционирането на вътрешния пазар да бъде нарушавано от споразумения или практики, увреждащи конкуренцията (
27
). Според Съда, за да се установи дали даден национален режим на погасителна давност постига такова равновесие, следва да се съобразят всички негови елементи, които по-специално могат да включват датата, от която започва да тече погасителната давност, нейната продължителност, както и реда и условията за спирането или прекъсването ѝ (
28
). Изглежда уместно тези изведени от съдебната практика принципи да се прилагат mutatis mutandis към настоящото дело.
102.
Що се отнася до краткия срок, предвиден в разглежданата национална правна уредба, както подчертава Съдът, той трябва да се прецени, като се вземат предвид особеностите на делата в областта на конкурентното право, и по-конкретно обстоятелството, че тези дела по принцип налагат извършването на сложен фактически и икономически анализ (
29
). Всъщност, както обяснява Комисията в писменото си становище, преди да приеме решение да започне производството, което предполага интензивна дейност по разследване при условията на състезателност на съответните предприятия, както и значително разгръщане на ресурси, органът по конкуренция трябва да извърши сложни анализи както от фактическо, така и от икономическо естество.
103.
Във фазата, предхождаща официалното образуване на производството, органът по конкуренция в много случаи трябва също така да извърши поредица от подготвителни действия по проучване на преписката. По-специално разследванията в областта на конкуренцията често изискват проверки в офисите на съответните предприятия, които обикновено се извършват, преди да започне производството или успоредно с него, за да не могат тези предприятия да унищожат или скрият доказателства, които са неблагоприятни за тях. За да бъдат ефективни, тези проверки трябва да бъдат внимателно подготвени, което предполага събирането на достатъчно косвени доказателства за тяхната обоснованост и възможно най-точното идентифициране на доказателствата, които трябва да бъдат издирени. Посочените проверки обикновено изискват намесата на силите на реда, често се извършват едновременно в няколко обекта на предприятието, а понякога изискват координация с органите по конкуренция на други държави членки или на Комисията, или и двете, което има очевидни последици за необходимите срокове за подготовка.
104.
От постоянната съдебна практика следва, че разумният характер на срока на производството трябва да се преценява в зависимост от конкретните обстоятелства по делото, каквито са неговата сложност и поведението на страните (
30
). Определеният в разглежданата национална правна уредба срок не само не отчита сложността на делата в областта на конкуренцията, но изглежда, се основава на предпоставка, която напълно пренебрегва факта, че националните органи по конкуренция често изискват сътрудничество от страна на съответните предприятия, например при искания за информация. Недостатъчното сътрудничество на дадено предприятие обаче може при определени обстоятелства да доведе до забавяне (
31
) и дори до превишаване на този срок, без националният орган по конкуренция да е отговорен за това. Съгласно тази национална правна уредба обаче правните последици ще са едни и същи, независимо дали забавянето се дължи на предприятието, или на AGCM.
105.
Освен това трябва да се има предвид, че преди официалното образуване на производството националните органи по конкуренция по принцип координират действията помежду си и с Комисията, за да се осигури оптимално разпределение на случаите между различните органи в рамките на мрежата, посочена в Регламент № 1/2003 (Европейска мрежа по конкуренция). Това координиране е необходимо по-специално в случай на жалби или искания за освобождаване от санкции или намаляване на техния размер, отправени до повече от един национален орган по конкуренция. Освен това в някои случаи, преди да образува официално производство, националният орган по конкуренция може да счете за необходимо да изчака решението на друг орган — по-специално за да прецени дали евентуално не се прилага принципът ne bis in idem — на национална юрисдикция или на Съюза.
106.
Като се има предвид обхватът на тези предварителни дейности, подобно на Комисията считам, че в много случаи за AGCM е изключително трудно, а дори и невъзможно да извърши дейностите в срок, който е само 90 дни. Възможността да се вземат необходимите мерки в срока, определен в националната правна уредба, се затруднява и от факта, че тя не позволява неговото спиране или удължаване.
107.
Определянето на единен срок задължава AGCM да третира неизбирателно всички нарушения, за които е уведомен. В резултат на това работата му става напълно механична в смисъл, че различните нарушения, които ще се проучват, трябва да се разглеждат според хронологичния ред, в който са регистрирани, а не в зависимост от своята сложност или тежест. Фактът обаче, че спазването на срока е абсолютно задължително, възпрепятства AGCM да организира свободно работата си, както изисква член 4, параграф 5 от Директива 2019/1, т.е. да му се позволи да определя своите приоритети при изпълнение на задачите по прилагането на членове 101 и 102 ДФЕС. Следователно фактът, че органът не разполага с достатъчно време, за да разгледа най-сложните и вероятно по-малко очевидни нарушения, дори те да се нуждаят от задълбочено разследване, може да засегне неговата независимост.
108.
Задължението за разглеждане на нарушенията в необосновано кратък срок би могло да доведе до положение, при което AGCM достига пределите на капацитета си. В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 5, параграф 1 от Директива 2019/1 държавите членки гарантират най-малко, че националните органи по конкуренция имат на разположение достатъчен брой квалифициран персонал и достатъчни финансови, технически и технологични ресурси, необходими за ефективното изпълнение на техните задължения и за ефективното упражняване на техните правомощия при прилагането на членове 101 и 102 ДФЕС. Прекомерното използване на ресурсите на AGCM, без да се осигури необходимата подкрепа, за да се гарантира неговото непрекъснато гладко функциониране, би могло следователно да се счита евентуално за нарушение на посочената разпоредба.
109.
Накрая, предвиденият в разглежданата национална правна уредба 90‑дневен срок би могъл да подтикне AGCM да разследва приоритетно най-простите случаи, пренебрегвайки най-сложните, при които е твърде вероятно срокът да не бъде спазен поради недостатъчната си продължителност, така че някои антиконкурентни практики, включително, със сигурност, практики, които увреждат в голяма степен икономическите интереси на конкурентите, никога няма да бъдат установени и следователно санкционирани.
110.
Според мен изложените по-горе съображения в по-голямата си част са приложими в свързаната област на защитата на потребителите. Макар Директива 2005/29 да не предвижда никакъв срок относно процедурите за установяване на евентуални нелоялни търговски практики, това не променя факта, че членове 11 и 13 от тази директива трябва да се тълкуват в светлината на нейната цел за постигане на високо ниво на защита на потребителите чрез сближаване на разпоредбите на държавите членки по отношение на нелоялните търговски практики, накърняващи икономическите интереси на потребителите (
32
).
111.
Така във вътрешния правен ред на всяка държава членка трябва да се установят процесуални правила, които да гарантират наличието на достатъчни и резултатни средства за борба срещу нелоялните търговски практики и че за тези практики се налагат ефективни, съразмерни и разубеждаващи санкции, както предвиждат членове 11 и 13 от Директива 2005/29. Тези процесуални правила обаче не трябва да бъдат по-неблагоприятни от правилата, които уреждат сходни вътрешни положения, и не трябва да правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правото на Съюза.
112.
Що се отнася до анализирания принцип на ефективност, съгласно постоянната съдебна практика всеки случай, в който се поставя въпросът дали национална процесуална разпоредба прави невъзможно или прекомерно трудно прилагането на правото на Съюза, трябва да се анализира, като се държи сметка за мястото на тази разпоредба в цялото производство, неговия ход и особености пред различните национални инстанции (
33
). В тази насока следва, ако е необходимо, да се вземат предвид принципите, които стоят в основата на националната правораздавателна система, като гарантиране на правото на защита, принципът на правна сигурност и правилното развитие на производството (
34
).
113.
Макар правото на Съюза по принцип да допуска определянето на процесуални срокове в интерес на правната сигурност (
35
), необходимо е все пак тези срокове да не поставят в опасност постигането на целите, които Директива 2005/29 иска да защити (
36
). Ето защо следва да се провери дали в положение като разглежданото в главното производство предвиденият в разглежданата национална правна уредба 90‑дневен срок може да направи прекомерно трудно или практически невъзможно да се гарантират наличието на достатъчни и резултатни средства за борба срещу нелоялните търговски практики и санкционирането им по ефективен, съразмерен и разубеждаващ начин, както предвиждат съответно членове 11 и 13 от Директива 2005/29.
114.
В това отношение е важно да се подчертае, че в качеството си на орган, на който Италианската република е възложила прилагането на Директива 2005/29, AGCM трябва да разполага с разумен срок, за да подкрепи с доказателства фактите, представени със сигналите на отделните потребители, или да провери служебно получената информация във въпросните отделни случаи. Задължителен 90‑дневен срок по отношение на продължителността на фазата, предхождаща проучването на преписката, може да бъде разумен в относително прости случаи, но изглежда твърде кратък при други, например тези с по-голяма фактическа или правна сложност. От това следва, че съществува значителен риск AGCM да не разполага с необходимото време и средства да се бори с нелоялните търговски практики и да ги санкционира по смисъла на тази директива. Така AGCM би се оказал в също толкова критично положение като описаното в предходните точки, що се отнася до борбата с антиконкурентните практики.
115.
Освен това един 90‑дневен срок може да се отрази на сътрудничеството между AGCM и аналогичните на него органи на другите държави членки, както и Комисията по силата на Регламент 2017/2394, който съгласно член 2, параграф 1 от него се прилага „по отношение на нарушенията в рамките на Съюза, широко разпространените нарушения и широко разпространените нарушения със съюзно измерение дори когато тези нарушения са били преустановени преди началото или приключването на прилагането“. Глава IV от този регламент урежда механизми за координирано разследване и прилагане на законодателството във връзка с широко разпространени нарушения и широко разпространени нарушения със съюзно измерение. По-специално членове 17 и 19 от посочения регламент уреждат съответно предприемането на координирани действия и мерките по разследване, които могат да се предприемат в контекста на такива действия. Съгласно тези разпоредби от органа на държава членка може да бъде поискано да предприеме действия по сигнала на органа на друга държава членка или на Комисията.
116.
Предвиденият в разглежданата национална правна уредба срок може да не е разумен, за да позволи ефикасно сътрудничество между органите, по същите причини като посочените по-горе в контекста на конкурентното право. По-специално, не може да се изключи възможността значително работно натоварване, съчетано с твърде кратък срок, да принуди AGCM да се въздържа изцяло или частично от това сътрудничество. Следователно последиците от преклузията, произтичащи от неспазването на 90‑дневния срок, могат да се отразят на прилагането на правилата за защита на потребителите извън държавата членка, в която са извършени нарушенията, и могат да засегнат целия Съюз.
117.
Струва ми се, че този срок е твърде кратък, още повече че в италианския правен ред вече е предвиден петгодишен давностен срок, а това отчита в достатъчна степен интереса на правната сигурност. След изтичането на този петгодишен давностен срок съответните предприятия по принцип не би трябвало да очакват действия от страна на AGCM във връзка с определено нарушение. По тази причина 90‑дневният срок изглежда безполезен, освен ако преценката за това на запитващата юрисдикция не покаже друго. Тъй като този давностен срок е с разумна продължителност, според мен няма никакво съмнение, че принципът на ефективност е спазен. За сравнение следва да се отбележи, че членове 25 и 26 от Регламент № 1/2003 предвиждат давностни срокове от три до пет години, което показва, че предвиденият в италианския правен ред срок възприема горната граница, приложима към провежданите от Комисията производства.
118.
На последно място, следва да се разгледа доводът, изтъкнат от C&T, че спорният срок бил обоснован от съображения за защита на оправданите правни очаквания на съответните предприятия. Този довод се основава на схващането, че липсата на усърдие от AGCM при упражняването на правомощията му да налага санкции, би породила оправдани правни очаквания у предприятието, срещу което е насочено разследването. Според C&T неспазването на разумен срок за образуването на производство в областта на конкуренцията представлява нарушение не само на принципите, че действията на администрацията трябва да са подходящи и ефективни, но и на интереса на оператора, който упражнява дейността си на пазара, да бъде известен своевременно за твърдяното нарушение, за да може да се защити ефективно в момент, който не е твърде отдалечен от момента на осъществяване на укоримото поведение, и евентуално да промени самото поведение.
119.
Този довод, изглежда, се основава на погрешно разбиране на ролята на националния орган, който установява и санкционира нарушения в областта на потребителското и конкурентното право; всъщност бездействието на този орган не означава, че дадена търговска практика е обявена за съвместима с правилата на вътрешния пазар. С други думи, от правна гледна точка не е възможно от ненамесата на този орган — която може да се приравни на мълчаливо съгласие — да се заключи, че разглежданата търговска практика е законосъобразна. Следователно не съществува никаква презумпция за законосъобразност на търговска практика, на която предприятието да може да се позове при тези обстоятелства. В противен случай системата за надзор би била сведена до абсурдност, тъй като дадено предприятие би могло да се основе на бездействието на органа, макар въпросната търговска практика да е в явно противоречие с правото на Съюза. Ефективното прилагане на правилата в областта на защитата на потребителите и конкуренцията би било сериозно застрашено. Поради тези причини считам, че въпросният довод следва да се отхвърли.
б) Несигурност относно началния момент на срока
120.
Друг аспект, който поражда съмнения относно спазването на принципа на разумния срок като общ принцип на правото на Съюза, от който се ръководи административното производство, се отнася до несигурността, свързана с началния момент на въпросния срок. Както посочих по-горе, според Съда този аспект е един от критериите, които следва да се вземат предвид, за да се прецени дали даден процесуален срок е кратък (
37
). Както е видно от актовете за преюдициално запитване, разглежданата национална правна уредба задължава AGCM да започне производство за разследване, за да установи злоупотреба с господстващо положение или нелоялна търговска практика, в 90‑дневен срок „от момента, в който този орган е узнал за съществените елементи на нарушението, които могат да бъдат изчерпани в първия сигнал за нарушението“.
121.
Начинът, по който е описан началният момент на срока в преюдициалните въпроси, показва, че настъпването на събитието, което поставя неговото начало, може да е различно в зависимост от обстоятелствата по конкретния случай. Тук от значение е дали жалбата съдържа цялата информация, необходима на AGCM за установяването на нарушение. Тази хипотеза вероятно би трябвало да е най-проста за целите на точното определяне на началния момент на срока. Както обаче посочва запитващата юрисдикция, този сценарий, изглежда, невинаги се случва на практика. Всъщност от преписката е видно, че становищата на страните в главното производство се различават относно точния начален момент на срока по съответните дела. Това се дължи по-специално на липсата на яснота на правните изисквания, които трябва да бъдат изпълнени. Самата запитваща юрисдикция признава, че началният момент на срока не може да бъде определен еднозначно ex ante.
122.
В описанието на начина, по който започва да тече спорният срок, запитващата юрисдикция използва няколко аналогични формулировки. Така този срок започва да тече от момента, в който AGCM „е узнал за съществените елементи на нарушението“. За да определи началния момент на този срок, италианският административен съд трябва да установи ex post от кой момент доказателствата, с които този орган е разполагал към даден момент, са били „достатъчни за формулиране на известието за нарушенията“, дали такова известие „е могло разумно да бъде изготвено“, или пък от кой момент „е приключило събирането на фактическите данни, необходими за известието за нарушенията“. Този момент може, но не е задължително, да съвпада с момента на първия сигнал за нарушението, за което AGCM е уведомен.
123.
Така оставената възможност за тълкуване прави несигурен началния момент на срока, както се потвърждава от представените по настоящите дела писмени становища. В това отношение припомням, че съгласно постоянната съдебна практика, когато приемат мерки, с които прилагат правото на Съюза, държавите членки са длъжни по силата на принципа на правна сигурност, който има за цел да гарантира предвидимостта на правните положения и отношения, регулирани от правото на Съюза, да следят правните норми да бъдат ясни и точни (
38
).
124.
Считам обаче, че правна уредба като разглежданата не отговаря на изискванията за правна сигурност, по-специално ако се вземе предвид интересът на всички страни да знаят дали приетите от AGCM решения са в съответствие със закона, или са нарушени правата на засегнатите предприятия. Отговорът на този въпрос следва да бъде ясен и от обективна гледна точка изглежда неприемливо да се изисква изясняването му от страна на съдебен орган, още повече че изчисляването на срока е основен въпрос при обмена на информация между администрацията и гражданина в контекста на административните производства.
125.
Доколкото посочените по-горе критерии не позволяват началният момент на срока да се определи с необходимата сигурност, съществува опасност AGCM да приеме решения, които могат да се считат за незаконосъобразни и следователно да бъдат атакувани пред националните юрисдикции, което намалява неговата ефективност като национален орган, който гарантира спазването на правилата на вътрешния пазар в своята област на компетентност.
в) Тежките последици, които ще настъпят, ако в срока не бъде образувано официално производство
126.
Действието на тази национална правна уредба се засилва от факта, че с неспазването на срока са свързани тежки правни последици, а именно преклудирането на предоставеното на AGCM правомощие да установява, забранява и налага санкции. Както посочва запитващата юрисдикция, късното започване на производството за проучване на преписката води до „недействителност“ на окончателната мярка, приета от AGCM. В този смисъл, когато националният съд трябва да се произнесе по законосъобразността на приета при тези обстоятелства мярка, решението му се отнася както до глобата, така и до евентуалните други разпоредби (например разпореждания за прекратяване на нарушение или за задължения за въздържане от действие), което намалява „намесата на AGCM до степен да отпадне напълно“. С други думи, неспазването на спорния срок автоматично води до пълната отмяна на решението на AGCM.
127.
Ето защо на този етап от анализа следва да се приеме, че италианският правен ред санкционира особено строго нарушаването на процесуална норма, което поставя въпроса за правната обосновка на подобен подход. Според запитващата юрисдикция разглежданата национална правна уредба „създава необорима презумпция, че с изтичането на крайния срок правото на защита на предприятието е нарушено“. Доколкото въпросната национална правна уредба прилага правото на Съюза, тя трябва да бъде разглежда стриктно. Преди всичко трябва да се провери дали е в съответствие с изискванията на правото на Съюза. По-конкретно, следва да се провери дали тази национална правна уредба отчита надлежно правото на защита.
128.
От съдебната практика следва, че при упражняване на процесуалната си автономия държава членка гарантира не само пълната ефективност на правото на Съюза, но и зачитането на основните права, сред които, по-специално, правото на защита на предприятията, срещу които са образувани производства за установяване на нарушения (
39
). Впрочем Съдът вече е постановил, че прекомерната продължителност на първия етап в административното производство може да повлияе на възможността за защита в бъдеще на засегнатите предприятия, по-специално като ограничи ефективното упражняване на правата на защита, когато те се изтъкват на втория етап на производството (
40
). В това отношение може да си струва да се припомни, че съгласно практиката на Съда в областта на конкуренцията, фазата на предварителното разследване започва от момента, в който компетентният орган предприеме мерки, които включват обвинение в извършване на нарушение и имат значителни последици за положението на съответните предприятия (
41
).
129.
Що се отнася до вторичното право, следва да се обърне внимание на член 3, параграф 2 от Директива 2019/1, който изрично налага задължението да се гарантира, че в производствата относно нарушения на член 102 ДФЕС националните органи по конкуренция зачитат правото на предприятията на защита, включително правото на изслушване. Също така член 3, параграф 3 от Директива 2019/1 изисква, преди да вземат решение, с което се установява нарушение и се изисква прекратяване на нарушението, тези национални органи да приемат твърдения за нарушения.
130.
В настоящия случай, подобно на Комисията, не виждам как спорната национална правна уредба би могла да закриля правото на защита. В това отношение следва, първо, да се обърне внимание на факта, че правото на защита на предприятията, упрекнати в прилагане на антиконкурентна или нелоялна търговска практика, не се оказва засегнато от изтичането на 90‑дневен срок, тъй като, във всички случаи, AGCM не може да наложи никаква санкция, без да проведе фаза на проучване на преписката, в хода на която засегнатите предприятия разполагат с необходимите гаранции и могат да упражнят правото си на защита. Всъщност по силата на приложимата национална правна уредба тези предприятия имат възможност за достъп до преписката, както и да представят писмени становища и документи (
42
).
131.
Второ, следва да се отбележи, че за да се зачете правото на защита, не изглежда необходимо да се изисква предприятието, във всички случаи, да упражнява правата си в рамките на фаза, предхождаща проучването на преписката. В този смисъл Съдът вече е приел, че несъмнено е важно да се избягва непоправимото засягане на правото на защита на предприятията в хода на фазата на предварителното разглеждане, провеждано от Комисията, но това все пак не означава, че при всички случаи, е необходимо предприятието да бъде предупредено за самата възможност да бъдат предприети мерки по разследване или обвинение въз основа на правото на Съюза в областта на конкуренцията (
43
). Следователно по принцип е достатъчно да се гарантира упражняването на тези права, преди да бъде взето решение от AGCM, както е предвидено в посочената по-горе национална правна уредба.
132.
Тези съображения ми се струват още по-релевантни, тъй като съгласно практиката на Съда превишаването на разумния срок от Комисията при прилагането на правилата на конкуренцията може да бъде основание за отмяна на решенията, с които се установяват нарушения, само ако се установи, че нарушаването на принципа за спазване на разумен срок е засегнало правото на съответните предприятия на защита. В противен случай неспазването на задължението на Комисията да вземе решение в разумен срок, не засяга валидността на производството за нарушение (
44
). Според мен тази съдебна практика показва, че гаранцията за разумен срок не е самоцел, а следствие от правото на защита. Следователно превишаването на разумния срок може да се отрази на законосъобразността на административно решение само ако е довело до конкретно засягане на правото на защита. Съдът неколкократно е подчертал, че тежестта да докаже тези вреди, се носи от предприятието, което твърди, че са нарушени правата му, и че са необходими конкретни доказателства, а не само обикновени твърдения (
45
). Според мен тази съдебна практика следва да се прилага по аналогия към производствата, водени от националните органи по конкуренция, когато последните действат на основание член 102 ДФЕС.
133.
Както посочих в предходните точки, такова нарушение на правото на защита далеч не е очевидно в настоящия случай. Ето защо, доколкото превишаването на спорния срок предполага необорима презумпция, че е нарушено правото на засегнатите предприятия на защита, по думите на запитващата юрисдикция, считам, че разглежданата национална правна уредба не установява подходящо равновесие между ефективното прилагане на член 102 ДФЕС и правото на посочените предприятия на защита, както изисква практиката на Съда (
46
). Предвидената в тази правна уредба санкция за нищожност ми се струва явно непропорционална спрямо преследваната от нея цел.
134.
Освен това изглежда, че разглежданата национална правна уредба може по-скоро да има отрицателно въздействие върху правото на защита. Всъщност, както обяснява запитващата юрисдикция, невъзможността да се получат полезни доказателства в подкрепа на обвинението във фазата, предхождаща проучването на преписката, поради твърде краткия срок, би задължила AGCM да прибегне до „лов на сведения“ в хода на състезателната фаза по проучване на преписката, като безразборно събира всяко доказателство, свързано в по-голяма или по-малка степен с дейността на предприятието, което значително би увеличило тежестите за двете страни. Такъв сценарий, при който има опасност предприятието да бъде подложено на мерки, които биха могли да са по-драстични, може лесно да се предотврати, ако AGCM разполага с достатъчно време, за да събере доказателствата по разследването, които са му необходими, за да формулира известие за нарушения до заинтересованото лице.
135.
Тежките последици, които ще настъпят, ако не бъде образувано официално производство в срок, възпрепятстват ефективното изпълнение на възложените на AGCM задачи. От направения по-горе анализ следва, че подобна неефективност при прилагането на член 102 ДФЕС, както и на членове 11 и 13 от Директива 2005/29 не може да бъде приета по съображение за твърдяна закрила на правото на защита.
г) Прилагането на принципа ne bis in idem
136.
Подобна констатация би била достатъчна, за да се заключи, че разглежданата национална правна уредба, както е тълкувана от върховната юрисдикция по административни дела, не отговаря на изискванията на правото на Съюза. Остава обаче един последен аспект, свързан с тази правна уредба, който трябва да бъде разгледан и който според мен значително подкопава правилното функциониране на системата за надзор, въведена в областта на конкуренцията и защитата на потребителите, до такава степен, че откриването и наказването на нарушенията рискуват да станат илюзорни; става въпрос за прилагането на принципа ne bis in idem.
137.
На практика прилагането на този принцип означава, че ако срокът е изтекъл, без AGCM официално да е известил търговеца за образуването на производството по проучване на преписката, този орган е в абсолютна невъзможност да разследва търговската практика в по-късен момент и да предприеме каквито и да било действия в защита на потребителите, например като издаде разпореждане за прекратяване на поведението или за забрана за неговото осъществяване. Същото се отнася и за мерките за защита на свободната конкуренция.
138.
Според мен обаче подобна последица би позволила както продължаването на вече установена нелоялна и антиконкурентна търговска практика, така и въвеждането на такава търговска практика. Освен това подобна търговска практика никога няма да бъде санкционирана, което създава чувство за безнаказаност в света на бизнеса (
47
). Други предприятия на свой ред биха могли погрешно да заключат, че такава търговска практика е законосъобразна, и да се позоват недопустимо на принципите на правна сигурност и на равно третиране, за да оправдаят имитирането на тези търговски практики. Много от тези търговски практики биха могли да продължат да съществуват и дори да се разпространяват, със сериозни последици за единния пазар.
139.
Тъй като AGCM не е в състояние да предприеме действия срещу тези отклонения, има опасност правомощията му да бъдат сериозно поставени под въпрос. Той не би бил в състояние и да си сътрудничи със своите органи — партньори в други държави членки, и с Комисията в рамките на създадените за тази цел мрежи. Подобно развитие би било в явно противоречие с целта за защита на потребителите и предприятията срещу евентуално поведение на икономически оператори, представляващо злоупотреба.
140.
Последиците от този аспект на спорната правна уредба със сигурност зависят от тълкуването на принципа ne bis in idem в италианския правен ред. Преди всичко нормативният обхват на това понятие е от решаващо значение, за да се оцени въздействието му върху функционирането на системата за надзор. Изложените по-горе съображения се основават на наличната информация по преписките. При това положение националният съд, който познава задълбочено вътрешното право, следва сам да прецени дали тази правна уредба препятства постигането на целите на правото на Съюза.
Г.
Заключителни бележки
141.
Въз основа на направения по-горе анализ може да се твърди, че съчетаването на няколко аспекта, характерни за тази национална правна уредба, с която се определя срок за приключване на етап от административното производство, значително възпрепятства работата на AGCM, без това да е обосновано със съображения като правна сигурност, оправдани правни очаквания или право на защита като принципи на правото на Съюза. Спорният срок не може да се квалифицира като „разумен“ съгласно установените в съдебната практика критерии. При тези условия следва да се заключи, че разглежданата национална правна уредба не отговаря на изискванията на принципа на ефективност, тъй като прави прекомерно трудно, дори практически невъзможно прилагането на правните норми на Съюза за защита на потребителите и на конкуренцията.
142.
По-конкретно, в настоящото заключение бе установено, че има риск AGCM да не може да разпореди прекратяването на антиконкурентни и нелоялни практики, по-специално при по-сложни дела, и съответно да не може да ги санкционира, което противоречи на изискванията на член 102 ДФЕС, както и на членове 11 и 13 от Директива 2005/29. Освен това има опасност да бъде отслабена и способността на AGCM да организира работата си независимо, както изисква член 4, параграф 5 от Директива 2019/1. Накрая, има опасност способността му да сътрудничи ефективно с органите, негови партньори, и Комисията, да бъде сериозно нарушена. Това би довело до неефективност на механизмите за надзор на вътрешния пазар на Съюза на територията на Италианската република, което би застрашило едно от основните постижения на европейската интеграция, изрично посочено в член 3, параграф 3 ДЕС.
143.
Тази констатация повдига въпроса дали в настоящия случай все пак е възможно националното право да се тълкува така, че да могат да бъдат постигнати целите, преследвани с разглежданите разпоредби на правото на Съюза. В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда произтичащото от директива задължение за държавите членки да постигнат предвидения в нея резултат, както и задължението им по член 4, параграф 3 ДЕС и член 288 ДФЕС да предприемат всички необходими мерки, общи или специални, за да осигурят изпълнението на това задължение, тежат върху всички органи на държавите членки, включително върху съдебните органи в рамките на тяхната компетентност (
48
).
144.
С оглед изпълнението на това задължение принципът на съответстващо тълкуване изисква националните органи да използват всички свои правомощия, като вземат предвид вътрешното право в неговата цялост и като приложат признатите от последното методи за тълкуване, за да гарантират пълната ефективност на правото на Съюза и да стигнат до разрешение, което съответства на преследваната от него цел (
49
). Принципът на съответстващо тълкуване на националното право има обаче определени ограничения. Така задължението на националния съд да вземе предвид съдържанието на правото на Съюза, когато тълкува и прилага релевантните норми на вътрешното право, е ограничено от общите принципи на правото и не може да служи за основа на тълкуване contra legem на националното право (
50
).
145.
В случая националната юрисдикция трябва да определи с оглед на изложените по-горе съображения дали може да тълкува националната правна уредба в съответствие с правото на Съюза, като евентуално не приложи разглежданата правна уредба в производствата за установяване на нарушение, водени от AGCM в областта на защитата на потребителите и на конкуренцията. Без да се засяга преценката, която трябва да направи националният съд, струва ми се, че такава възможност a priori не среща непреодолими пречки, още повече че от актовете за преюдициално запитване е видно, че настоящата практика на Consiglio di Stato (Държавен съвет) се счита за установена едва от няколко години (
51
). Така изглежда, че националната юрисдикция разполага с достатъчно широка свобода по отношение на тълкуването, което може да даде на разглежданите в главните производства национални разпоредби. При тези условия изглежда възможно връщане към първоначалната съдебна практика, по силата на която въпросната правна уредба не се прилага спрямо тези видове производства (
52
).
146.
Предвид изложените в настоящото заключение съображения считам, че на преюдициалните въпроси следва да се отговори, че член 102 ДФЕС, член 4, параграф 5 от Директива 2019/1, както и членове 11 и 13 от Директива 2005/29, разгледани в светлината на принципа на ефективност, трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национални разпоредби като член 14 от Закон № 689/81, които предвиждат кратки крайни срокове и по този начин не позволяват на националните органи, отговорни за прилагането на посочените по-горе нормативни актове на Съюза, да въведат достатъчни и резултатни средства за борба с антиконкурентните и нелоялните търговски практики в рамките на единния пазар и да налагат ефективни, съразмерни и разубеждаващи санкции.
VI. Заключение
147.
С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, отправени от Tribunalе amministrativo regionale per il Lazio (Регионален административен съд Лацио, Италия), по следния начин:
„Член 102 ДФЕС, член 4, параграф 5 от Директива (ЕС) 2019/1 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2018 година за предоставяне на правомощия на органите по конкуренция на държавите членки, за да бъдат по-ефективни в правоприлагането, и за гарантиране на правилното функциониране на вътрешния пазар, както и членове 11 и 13 от Директива 2005/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 май 2005 година относно нелоялни търговски практики от страна на търговци към потребители на вътрешния пазар и изменение на Директива 84/450/ЕИО на Съвета, Директиви 97/7/EО, 98/27/EО и 2002/65/EО на Европейския парламент и на Съвета, и Регламент (EО) № 2006/2004 на Европейския парламент и на Съвета („Директива за нелоялни търговски практики“), разгледани в светлината на принципа на ефективност,
трябва да се тълкуват в смисъл, че
не допускат национални разпоредби като член 14 от Legge 24 novembre 1981, n. 689 — Modifiche al sistema penale (Закон № 689 от 24 ноември 1981 г. за изменения на наказателната система), които предвиждат кратки крайни срокове и по този начин не позволяват на националните органи, отговорни за прилагането на посочените по-горе нормативни актове на Съюза, да въведат достатъчни и резултатни средства за борба с антиконкурентните и нелоялните търговски практики в рамките на единния пазар и да налагат ефективни, съразмерни и разубеждаващи санкции“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: френски.
(
2
)	ОВ L 149, 2005 г., стр. 22; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 260.
(
3
)	ОВ L 345, 2017 г., стр. 1.
(
4
)	ОВ L 1, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 167.
(
5
)	ОВ L 11, 2019 г., стр. 3.
(
6
)	В това отношение запитващата юрисдикция се основава на „критериите „Engel“; вж. в този смисъл решение на ЕСПЧ от 8 юни 1976 г., Engel и др. с/у Нидерландия (CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, §§ 82 и 83).
(
7
)	Препраща се към решение от 15 октомври 2002 г., Limburgse Vinyl Maatschappij и др./Комисия (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P—C‑252/99 P и C‑254/99 P, EU:C:2002:582).
(
8
)	Вж. в това отношение Albæk, S. Consumer Welfare in EU Competition Policy. — In: Aims and Values in Competition Law (DJØF Publishing 2013), p. 67 sq.; Martenet, V., A. Heinemann. Droit de la concurrence. 2. ed. Genève: Schulthess, 2021, p. 2 sq.; Pitruzzella, G. Diritto costituzionale e diritto della concorrenza: c’è dell’altro oltre l’efficienza economica? — Quaderni costituzionali 3 (2019), 601, 607; както и Säcker, F. J. Münchener Kommentar zum Wettbwerbsrecht. 4. ed. Munich: C. H. Beck, 2023, pt. 5 sq.
(
9
)	Вж. решения от 14 юни 2011 г., Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389, т. 24), и от 21 януари 2021 г., Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, т. 46).
(
10
)	Вж. решения от 7 декември 2010 г., VEBIC (C‑439/08, EU:C:2010:739, т. 56), и от 14 юни 2011 г., Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389, т. 19).
(
11
)	Вж. в този смисъл решения от 11 декември 2007 г., ETI и др. (C‑280/06, EU:C:2007:775, т. 21—26), и от 30 януари 2020 г., Generics (UK) и др. (C‑307/18, EU:C:2020:52, т. 24 и 26—29 и цитираната съдебна практика). Аналогично, относно член 101 ДФЕС вж. решение от 26 октомври 2023 г., EDP — Energias de Portugal и др. (C‑331/21, EU:C:2023:812, т. 39 и 41—44).
(
12
)	Решение от 11 декември 2007 г. (C‑280/06, EU:C:2007:775).
(
13
)	Вж. точка 39 от настоящото заключение.
(
14
)	Вж., по-конкретно, член 1, параграф 1 и съображения 1, 6 и 8 от Директива 2019/1.
(
15
)	Решения от 18 декември 1997 г., Inter-Environnement Wallonie (C‑129/96, EU:C:1997:628, т. 45), и от 5 май 2022 г., BPC Lux 2 и др. (C‑83/20, EU:C:2022:346, т. 65 и 66).
(
16
)	Вж. решения от 4 юли 2006 г., Adeneler и др. (C‑212/04, EU:C:2006:443, т. 123), и от 23 април 2009 г., VTB-VAB и Galatea (C‑261/07 и C‑299/07, EU:C:2009:244, т. 39).
(
17
)	Вж. решения от 19 септември 2018 г., Bankia (C‑109/17, EU:C:2018:735, т. 31), и от 2 февруари 2023 г., Towarzystwo Ubezpieczeń Ż (Заблуждаващи типови застрахователни договори) (C‑208/21, EU:C:2023:64, т. 79).
(
18
)	Вж. моето заключение по дело C‑768/21, Land Hessen (Задължение за предприемане на действия на органа на защита на данните) (C‑768/21, EU:C:2024:291), относно налагането на административни наказания „глоба“, предвидени в областта на защитата на лични данни, както и в областта на конкурентното право.
(
19
)	Решение от 10 март 2022 г., Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (Пълно здравно застрахователно покритие) (C‑247/20, EU:C:2022:177, т. 48).
(
20
)	Решение от 28 април 2022 г., SeGEC и др. (C‑277/21, EU:C:2022:318, т. 21).
(
21
)	Решение от 30 септември 2020 г., CPAS de Seraing (C‑402/19, EU:C:2020:759, т. 24).
(
22
)	Решение от 21 януари 2021 г., Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, т. 37).
(
23
)	Решение от 21 януари 2021 г., Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, т. 45).
(
24
)	Решение от 21 януари 2021 г., Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, т. 48).
(
25
)	Решения от 15 октомври 2002 г., Limburgse Vinyl Maatschappij и др./Комисия (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P—C‑252/99 P и C‑254/99 P, EU:C:2002:582, т. 181, 184, 199 и 230), от 21 септември 2006 г., Technische Unie/Комисия (C‑113/04 P, EU:C:2006:593, т. 40), от 19 декември 2012 г., Heineken Nederland и Heineken/Комисия (C‑452/11 P, непубликувано, EU:C:2012:829, т. 97), и от 30 януари 2024 г., Агенция Пътна инфраструктура (Финансиране от Европейския съюз на пътни инфраструктури) (C‑471/22, EU:C:2024:99, т. 41).
(
26
)	Вж. точка 83 и сл. от настоящото заключение.
(
27
)	Решение от 21 януари 2021 г., Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, т. 49).
(
28
)	Решение от 21 януари 2021 г., Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, т. 50).
(
29
)	Решение от 21 януари 2021 г., Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, т. 51).
(
30
)	Решение от 13 юни 2013 г., HGA и др./Комисия (C‑630/11 P—C‑633/11 P, EU:C:2013:387, т. 82).
(
31
)	Решение от 12 януари 2017 г., Timab Industries и CFPR/Комисия (C‑411/15 P, EU:C:2017:11, т. 169).
(
32
)	Решение от 19 септември 2018 г., Bankia (C‑109/17, EU:C:2018:735, т. 29).
(
33
)	Решение от 22 септември 2022 г., Servicios prescriptor y medios de pagos EFC (C‑215/21, EU:C:2022:723, т. 35).
(
34
)	Решение от 1 октомври 2015 г., ERSTE Bank Hungary (C‑32/14, EU:C:2015:637, т. 51).
(
35
)	Решение от 8 юли 2010 г., Bulicke (C‑246/09, EU:C:2010:418, т. 36).
(
36
)	Решение от 29 октомври 2015 г., BBVA (C‑8/14, EU:C:2015:731, т. 40).
(
37
)	Вж. точка 101 от настоящото заключение.
(
38
)	Решение от 15 април 2021 г., Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) и др. (C‑798/18 и C‑799/18, EU:C:2021:280, т. 41).
(
39
)	Решение от 7 декември 2010 г., VEBIC (C‑439/08, EU:C:2010:739, т. 63).
(
40
)	Решение от 21 септември 2006 г., Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Комисия (C‑105/04 P, EU:C:2006:592, т. 49).
(
41
)	Решение от 15 октомври 2002 г., Limburgse Vinyl Maatschappij и др./Комисия (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P—C‑252/99 P и C‑254/99 P, EU:C:2002:582, т. 182).
(
42
)	Правилата относно производствата по проучване на преписки от областта на защитата на потребителите и Наредбата относно производствата за проучване на преписки от компетентността на AGCM определят процесуалните гаранции, предвидени във фазата на това проучване (вж. т. 33 и 41 от настоящото заключение).
(
43
)	Решение от 29 септември 2011 г., Elf Aquitaine/Комисия (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, т. 117 и 120).
(
44
)	Решение от 28 януари 2021 г., Qualcomm и Qualcomm Europe/Комисия (C‑466/19 P, EU:C:2021:76, т. 32).
(
45
)	Вж. решение от 29 септември 2011 г., Elf Aquitaine/Комисия (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, т. 129 и 130).
(
46
)	Вж. точка 101 от настоящото заключение.
(
47
)	Вж. решение от 21 януари 2021 г., Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, т. 56, 57 и 65).
(
48
)	Вж. решение от 19 септември 2019 г., Районна прокуратура Лом (C‑467/18, EU:C:2019:765, т. 59).
(
49
)	Вж. решение от 19 септември 2019 г., Районна прокуратура Лом (C‑467/18, EU:C:2019:765, т. 60). Вж. по-специално решение от 21 януари 2021 г., Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, т. 60), що се отнася до тълкуването на националните разпоредби в светлината на правото на Съюза, и по-конкретно на текста и целта на член 101 ДФЕС.
(
50
)	Вж. решение от 19 септември 2019 г., Районна прокуратура Лом (C‑467/18, EU:C:2019:765, т. 61).
(
51
)	Вж. точки 48 и 62 от настоящото заключение.
(
52
)	Вж. за сравнение положението, описано в решение от 21 януари 2021 г., Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, т. 24 и 64), при което на национално ниво съществуват две правни течения, като първото е в подкрепа на стриктното тълкуване на националните норми, уреждащи давностните срокове, второто поддържа гъвкаво тълкуване на посочените норми, като само последното е в съответствие с изискванията на правото на Съюза.