Privremena verzija
HRPRESUDA SUDA (veliko vijeće)
7. svibnja 2026.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Područje slobode, sigurnosti i pravde – Politika azila – Status stečen na temelju supsidijarne zaštite – Direktiva 2011/95/EU – Članak 26. – Pravo na zapošljavanje – Članak 29. – Socijalna skrb – Jednako postupanje – Mjera socijalne skrbi i prava na zapošljavanje – Uvjet boravišta u trajanju od najmanje deset godina, od čega posljednje dvije moraju biti uzastopne – Neizravna diskriminacija”
U predmetu C-747/22,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU-a, koji je uputio Tribunale ordinario di Bergamo (Redovni sud u Bergamu, Italija), odlukom od 15. studenoga 2022., koju je Sud zaprimio 7. prosinca 2022., u postupku
KH
protiv
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
SUD (veliko vijeće),
u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik, T. von Danwitz, potpredsjednik, F. Biltgen, K. Jürimäe, I. Jarukaitis (izvjestitelj), I. Ziemele, J. Passer i O. Spineanu-Matei, predsjednici vijeća, S. Rodin, E. Regan, D. Gratsias, M. Gavalec, Z. Csehi, N. Fenger i R. Frendo, suci,
nezavisni odvjetnik: N. Emiliou,
tajnik: C. Di Bella, administrator,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 17. lipnja 2025.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–        za KH, A. Guariso, G. Maggi i I. Traina, avvocati,
–        za Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), M. Boccia Neri, M. Sferrazza i V. Stumpo, avvocati,
–        za talijansku vladu, S. Fiorentino i G. Palmieri, u svojstvu agenata, uz asistenciju M. Cherubinija i P. Gentilija, avvocata dello Stato,
–        za Europsku komisiju, A. Azéma, M. Debieuvre i E. Montaguti, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 30. listopada 2025.,
donosi sljedeću
Presudu
1        Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 26. i 29. Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (SL 2011., L 337, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 248. i ispravci SL 2020., L 76, str. 37. i SL 2023./90216, L).
2        Zahtjev je upućen u okviru spora između osobe KH, korisnika supsidijarne zaštite u Italiji i Istituta nazionale della previdenza sociale (INPS) (Nacionalni institut za socijalnu sigurnost, Italija) u vezi s odlukom tog instituta o opozivu „minimalnog državnog dohotka” odobrenog osobi KH.
Pravni okvir
Pravo Unije
3        U uvodnim izjavama 12., 41., 42. i 45. Direktive 2011/95 navedeno je:
„(12)      Glavni je cilj ove Direktive, s jedne strane, osigurati da države članice primjenjuju zajedničke kriterije za utvrđivanje osoba kojima je zaista potrebna međunarodna zaštita i, s druge strane, osigurati da minimalna razina pogodnosti bude dostupna tim osobama u svim državama članicama.
[...]
(41)      S ciljem poboljšanja učinkovitog ostvarivanja prava i povlastica iz ove Direktive od strane korisnika međunarodne zaštite, potrebno je uzeti u obzir njihove posebne potrebe i posebne integracijske izazove s kojima se suočavaju. Takvo uzimanje u obzir u pravilu neće imati za posljedicu povoljniji tretman od onog koji imaju njihovi vlastiti državljani, ne dovodeći u pitanje mogućnost država članica da uvedu ili zadrže povoljnije standarde.
(42)      U tom smislu potrebno je uložiti napore posebno u rješavanju problema koji onemogućavaju korisnike međunarodne zaštite od učinkovitog pristupa obrazovnim mogućnostima vezanima uz zapošljavanje i strukovnom obrazovanju, između ostalog, u vezi financijskih ograničenja.
[...]
(45)      Posebno da bi se izbjegle socijalne teškoće, primjereno je korisnicima međunarodne zaštite pružiti bez diskriminacije, u kontekstu socijalne pomoći, primjerenu socijalnu skrb i sredstva uzdržavanja. [...] Mogućnost da se takva pomoć ograniči na osnovne povlastice treba shvatiti u smislu da ovaj pojam pokriva barem minimum prihoda, pomoć u slučaju bolesti ili trudnoće te pomoć roditeljima, i to u onoj mjeri u kojoj su takve povlastice dodjeljuju državljanima u skladu s nacionalnim pravom.”
4        Člankom 1. te direktive, naslovljenim „Cilj”, određuje se:
„Cilj je ove Direktive utvrditi standarde u pogledu kvalifikacije državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva kao korisnika međunarodne zaštite, jedinstvenog statusa izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaja odobrene zaštite.”
5        Članak 2. navedene direktive, naslovljen „Definicije”, predviđa:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
(a)       ‚međunarodna zaštita’ znači status izbjeglice i status osobe kojoj je odobrena supsidijarna zaštita kako je definirana u točkama (e) i (g);
(b)       ‚korisnik međunarodne zaštite’ znači osoba kojoj je odobren status izbjeglice ili status osobe kojoj je odobrena supsidijarna zaštita kako su definirani u točkama (e) i (g);
[...]
(f)       ‚osoba koja ispunjava uvjete za supsidijarnu zaštitu’ znači državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva koja ne ispunjava uvjete za dobivanje statusa izbjeglice ali za koju se opravdano vjeruje da bi se dotična osoba, ako bi se vratila u svoju državu porijekla ili, ako se radi o osobi bez državljanstva, u državu prethodnog uobičajenog boravišta, bila izložena trpljenju ozbiljne nepravde kako je definirano člankom 15., i na koju se ne primjenjuje članak 17. stavci 1. i 2., te koja nije u mogućnosti ili, zbog takve opasnosti, ne želi staviti se pod zaštitu te države;
[...]
(m)       ‚dozvola boravka’ znači svaka dozvola ili odobrenje koje izdaju tijela države članice u obliku koji je predviđen pravom te države, a kojom se dopušta državljaninu treće zemlje ili osobi bez državljanstva da boravi na njezinom državnom području;
[...]”
6        Članak 26. te direktive, naslovljen „Pravo na zapošljavanje”, glasi:
„1.      Države članice dopuštaju korisnicima međunarodne zaštite da se zaposle ili samostalno obavljaju djelatnosti pod uvjetima koji se općenito primjenjuju na struku i javnu službu, odmah nakon što im se odobri zaštita.
2.      Države članice osiguravaju da uredi za zapošljavanje nude korisnicima međunarodne zaštite, pod jednakim uvjetima kao i državljanima, aktivnosti kao što su mogućnosti obrazovanja odraslih povezane sa zaposlenjem, strukovno obrazovanje, uključujući programe osposobljavanja za usavršavanje vještina, praktično radno iskustvo na radnom mjestu i usluge savjetovanja.
3.      Države članice nastoje olakšati korisnicima međunarodne zaštite puno pravo na pristup aktivnostima iz stavka 2.
[...]”
7        U skladu s člankom 29. Direktive 2011/95, naslovljenim „Socijalna skrb”:
„1.      Države članice osiguravaju da korisnici međunarodne zaštite primaju, u državi članici koja im je odobrila takvu zaštitu, potrebnu socijalnu pomoć koja se pruža i državljanima te države članice.
2.      Odstupajući od općeg pravila navedenog u stavku 1., države članice mogu ograničiti socijalnu pomoć odobrenu korisnicima [supsidijarne] zaštite na osnovne povlastice koje se u tom slučaju pružaju na istim razinama i pod istim uvjetima dostupnosti kao i državljanima.”
Talijansko pravo
8        Članak 1. decreto-leggea n. 4 – Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni (Uredba sa zakonskom snagom br. 4 o hitnim odredbama u području minimalnog državnog dohotka i mirovina) od 28. siječnja 2019. (GURI br. 23 od 28. siječnja 2019.), koja je pretvorena u zakon leggeom n. 26 (Zakon br. 26) od 28. ožujka 2019. (GURI br. 75 od 29. ožujka 2019.) (u daljnjem tekstu: Uredba sa zakonskom snagom br. 4/2019 ), u stavku 1. propisuje:
„Od mjeseca travnja 2019. uvodi se minimalni državni dohodak [...] kao temeljna mjera aktivne politike zapošljavanja kako bi se zajamčilo pravo na rad, suzbili siromaštvo, nejednakost i socijalna isključenost te promicala prava na informacije, obrazovanje, osposobljavanje i kulturu politikama usmjerenima na ekonomsku potporu i socijalno uključivanje osoba kojima prijeti isključenost u društvu i u svijetu rada.
[Minimalni državni dohodak] osnovna je razina davanja u granicama raspoloživih sredstava.”
9        Člankom 2. te uredbe sa zakonskom snagom, naslovljenim „Korisnici”, utvrđuju se uvjeti pristupa minimalnom državnom dohotku. Ti se uvjeti odnose, s jedne strane, na državljanstvo, boravište i boravak podnositelja zahtjeva i, s druge strane, među ostalim, na prihode, imovinu i korištenje trajnim dobrima kućanstva podnositelja zahtjeva. Što se tiče tih prvih uvjeta, članak 2. u svom stavku 1. propisuje:
„[Minimalni državni dohodak] odobrava se kućanstvima koja u trenutku podnošenja zahtjeva i tijekom cijelog trajanja isplate davanja kumulativno ispunjavaju sljedeće uvjete:
(a)      kad je riječ o uvjetima u pogledu državljanstva, boravišta i boravka, osoba iz kućanstva koja podnosi zahtjev za dodjelu davanja mora, kumulativno:
1.      imati talijansko državljanstvo ili državljanstvo države članice [Europske] unije, ili [biti] član obitelji osobe s tim državljanstvom, koji ima pravo boravka ili pravo stalnog boravka, ili [biti] državljanin treće zemlje koji ima dozvolu boravka [Unije] za osobe s dugotrajnim boravkom;
2.      boraviti u Italiji najmanje 10 godina, od čega uzastopno posljednje dvije godine koje se uzimaju u obzir u trenutku podnošenja zahtjeva te tijekom cijelog trajanja isplate davanja.
[...]”
10      Članak 3. navedene uredbe sa zakonskom snagom, naslovljen „Financijska pogodnost”, glasi:
„1.      „Financijsku pogodnost [minimalnog državnog dohotka] na godišnjoj osnovi čine sljedeća dva sastavna dijela:
(a)      dio namijenjen dopuni obiteljskog prihoda [...]
(b)      dio namijenjen dopuni prihoda kućanstava koja žive u najmu, jednakog iznosu godišnje najamnine predviđene ugovorom o najmu [...] a koji ne može iznositi više od 3360 eura godišnje.
[...]
6.      [Minimalni državni dohodak] odobrava se u razdoblju tijekom kojeg se korisnik nalazi u uvjetima iz članka 2., a u svakom slučaju u neprekinutom razdoblju koje ne smije biti dulje od 18 mjeseci.
Pravo na [minimalnog državni dohodak] može se obnoviti [...]”
11      Člankom 4. stavkom 1. Uredbe sa zakonskom snagom br. 4/2019 predviđa se da je odobravanje „minimalnog državnog dohotka” među ostalim uvjetovano sudjelovanjem u individualiziranom programu potpore profesionalnoj integraciji i socijalnom uključivanju koji podrazumijeva aktivnosti profesionalne prekvalifikacije, nastavak studija i druge obveze koje su definirale službe nadležne za profesionalnu integraciju i socijalno uključivanje.
12      Članak 7. te uredbe sa zakonskom snagom naslovljen „Sankcije” u stavku 4. predviđa da „uprava koja isplaćuje davanja, kad utvrdi da izjave i informacije dostavljene u prilog zahtjevu ne odgovaraju stvarnosti [...], bez odgode donosi odluku o opozivu pružanja pomoći s retroaktivnim učinkom. Nakon opoziva korisnik je dužan vratiti ono što je neosnovano primio.”
Glavni postupak i prethodno pitanje
13      Tužitelj iz glavnog postupka došao je u Italiju 2011. godine gdje mu je priznat status korisnika supsidijarne zaštite. Na temelju tog statusa posjeduje dozvolu boravka i od 2013. neprekidno boravi na talijanskom državnom području. Nakon davanja izjave o tome da ispunjava uvjet boravišta u Italiji u trajanju od najmanje deset godina (u daljnjem tekstu: uvjet boravišta), predviđen člankom 2. stavkom 1. točkom (a) podtočkom 2. Uredbe sa zakonskom snagom br. 4/2019, odobren mu je „minimalni državni dohodak” predviđen tom uredbom sa zakonskom snagom.
14      Nakon što je izvršio nadzor, INPS je dopisom od 13. listopada 2021. utvrdio da taj uvjet nije ispunjen, opozvao pravo na odobren „minimalni državni dohodak”, zatražio povrat iznosa koji su neosnovano isplaćeni na temelju tog odobrenja i odbio mu ubuduće priznati pravo na tu pogodnost.
15      Tužitelj iz glavnog postupka pokrenuo je pred Tribunalom ordinario di Bergamo (Redovni sud u Bergamu, Italija), sudom koji je uputio zahtjev, postupak u okviru kojeg od njega traži da utvrdi diskriminatornu prirodu opoziva prava na „minimalni državni dohodak” o kojem je odluku donio INPS kao i da, slijedom toga, prizna njegovo pravo na „minimalni državni dohodak” za razdoblje od prosinca 2020. do travnja 2021. te da INPS-u naloži plaćanje dugovanja na temelju te pogodnosti, u visini onoga što mu je bilo odobreno u trenutku opoziva kao i za razdoblje nakon tog opoziva do isteka razdoblja od 18 mjeseci, predviđenog člankom 3. stavkom 6. Uredbe sa zakonskom snagom br. 4/2019.
16      Tužitelj iz glavnog postupka u tom je pogledu zatražio da se na njega ne primijeni uvjet boravišta jer je taj uvjet protivan člancima 26. i 29. Direktive 2011/95, koji predviđaju jednako postupanje prema vlastitim državljanima i korisnicima međunarodne zaštite u pogledu prava na zapošljavanje i na socijalno osiguranje i zato što predstavlja neizravnu diskriminaciju na temelju državljanstva. Zbog toga i s obzirom na to da na temelju unaprijed sastavljenog obrasca INPS-a nije moguće zatražiti odobravanje „minimalnog državnog dohotka” a da podnositelj pritom ne potvrdi da ispunjava taj uvjet, netočna izjava o njemu ne utječe na odobravanje prava na „minimalni državni dohodak”.
17      INPS osporava osnovanost zahtjevâ tužitelja iz glavnog postupka tvrdeći da „minimalni državni dohodak” ne predstavlja davanja iz socijalne pomoći ili socijalne skrbi, kako se navode u člancima 26. i 29. Direktive 2011/95, s obzirom na to da, kao što je to presudio Corte costituzionale (Ustavni sud, Italija), taj dohodak nije socijalna mjera čija je svrha podmiriti primarnu potrebu nekog pojedinca nego se njime žele postići različiti i povezane ciljeve aktivne politike zapošljavanja i socijalnog uključivanja.
18      Sud koji je uputio zahtjev smatra da je za rješavanje spora u glavnom postupku, Sudu potrebno uputiti zahtjev za prethodnu odluku jer ako on utvrdi da uvjet boravišta nije u skladu s pravom Unije, pravilo kojim se predviđa taj uvjet treba izuzeti iz primjene odbiti i prihvatiti zahtjeve tužitelja iz glavnog postupka.
19      Taj sud osim toga navodi da je „minimalni državni dohodak” obuhvaćen kategorijom „socijalne pomoći” u smislu članka 29. Direktive 2011/95, s obzirom na to da se financira sredstvima iz općeg oporezivanja koja isplaćuje INPS i dodjeljuje u slučaju nedostatnih sredstava za podmirivanje osnovnih potreba, kao što to među ostalim potvrđuju brojna upućivanja iz Uredbe sa zakonskom snagom br. 4/2019 na „siromaštvo” i „socijalnu isključenost” i da je uvjet za podnošenje zahtjeva za njegovu dodjelu osobito niska gornja granica prihoda. Navedeni sud također ističe da prema INPS-ovoj praksi i korisnici međunarodne zaštite ispunjavaju uvjete za „minimalni državni dohodak”, iako nisu izričito navedeni u članku 2. točki (a) podtočki 1. Uredbe sa zakonskom snagom br. 4/2019.
20      Usto, taj isti sud smatra da s obzirom na heterogenu prirodu „minimalnog državnog dohotka” valja ispitati i njegovu usklađenost s člankom 26. Direktive 2011/95, koji se odnosi na jednako postupanje u području prava na zapošljavanje. U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev smatra da su određene aktivnosti predviđene nacionalnim propisom o kojem je riječ u glavnom postupku u korist korisnika „minimalnog državnog dohotka” obuhvaćene pojmom „usluge savjetovanja” u smislu
tog članka 26. Konkretno, tim se propisom uvodi individualizirani program potpore profesionalnoj integraciji koji podrazumijeva aktivnosti profesionalne prekvalifikacije, nastavak studija i druge obveze korisnika te potpore. Njime se također potonjima propisuje obveza podvrgavanja razgovorima o psihološkoj sposobnosti i svim eventualnim selekcijskim testovima radi zapošljavanja, na temelju uputa nadležnih službi, i prihvaćanja ponuda za zapošljavanje koje je poslao Centro per limpiego (Zavod za zapošljavanje, Italija).
21      Sud koji je uputio zahtjev navodi da se uvjet boravišta jednako primjenjuje na sve podnositelje zahtjeva za „minimalni državni dohodak”. On je međutim samo naizgled neutralan jer je strancu u usporedbi s talijanskim državljaninom teže ispuniti taj uvjet. To je osobito slučaj s podnositeljima zahtjeva za međunarodnu zaštitu za koje se pretpostavlja da su državljani trećih zemalja u kojima su živjeli barem dio svojega života. Naime, udio osoba koje nisu boravile u Italiji u razdoblju od 2010. do 2020., kad je riječ o talijanskim državljanima iznosi samo 0,48 % za razliku od osoba koje su korisnici međunarodne zaštite u toj državi članici čiji je udio 56 %.
22      Što se tiče eventualnog opravdanja uvjeta boravišta, sud koji je uputio zahtjev ističe da je svrha tog uvjeta „teritorijalno ukorjenjivanje”. Međutim, taj sud kao prvo smatra da s obzirom na to da je svrha „minimalnog državnog dohotka” integracija njegovih korisnika, ta ista svrha ne može biti uvjet za njegovo primanje. Kao drugo, taj bi se uvjet mogao ispuniti dokazivanjem isprekidanih razdobljâ prisutnosti dotičnog podnositelja zahtjeva na talijanskom državnom području, što posljedično ni na koji način ne može dokazati njegovo „teritorijalno ukorjenjivanje” ni ozbiljna predviđanja u pogledu njegove buduće prisutnosti na tom državnom području. Usto, navedeni sud tvrdi da podnositelj zahtjeva, kako bi ostvario pravo na „minimalni državni dohodak”, u svakom slučaju mora trajno boraviti na talijanskom državnom području barem za vrijeme dok mu se isplaćuje to davanje. Traži se osim toga da punoljetni članovi kućanstva kojem pripada taj podnositelj zahtjeva budu odmah dostupni za pohađanje osposobljavanja i odgovaranje na ponude za posao te da navedeni podnositelj zahtjeva sudjeluje u individualiziranom programu potpore profesionalnoj integraciji i socijalnom uključivanju.
23      U svakom slučaju, navedeni uvjet boravišta neproporcionalan je i prekomjeran, osobito s obzirom na presude od 27. ožujka 1985., Scrivner i Cole (122/84, EU:C:1985:145) te od 10. studenoga 1992., Komisija/Belgija (C-326/90, EU:C:1992:419), koje se odnose na uvjet boravišta od pet godina koji je propisan za dodjelu, među ostalim, minimalnih sredstava za život (minimex). Osim toga, kao što to proizlazi iz sudske prakse Suda, utvrđivanje kriterija koji se temelji na dugotrajnom boravištu predstavlja neizravnu diskriminaciju na štetu stranaca koja je zabranjena ako se ne temelji na objektivnim razlozima koji ne ovise o državljanstvu dotičnih osoba ili ako nije proporcionalna cilju koji se želi postići.
24      Osim toga, uvjet boravišta previše je isključiv jer se njime ne uzimaju u obzir drugi mogući čimbenici povezanosti podnositeljâ zahtjeva za „minimalni državni dohodak” s Talijanskom Republikom, kao što su upis u registar stanovništva, postojanje ugovora o najmu određenog trajanja ili radnih odnosa odnosno osposobljavanja koja prethode podnošenju zahtjeva za taj dohodak, upis djece u školu ili spajanje obitelji u toj državi članici.
25      U tim je okolnostima Tribunale ordinario di Ravenna (Redovni sud u Bergamu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„[T]reba li članke [26. i] 29. [...] Direktive 2011/95 tumačiti na način da im se protivi nacionalno pravno pravilo poput onog iz članka 2. stavka 1. točke (a) Uredbe sa zakonskom snagom br. 4/2019, kojim se, u svrhu pristupa davanju za suzbijanje siromaštva te potporu u pogledu mogućnosti zapošljavanja i socijalnog uključivanja kao što je „minimalni državni dohodak”, uz uvjet neprekidnog boravka tijekom dvije godine prije podnošenja zahtjeva, predviđa uvjet boravka u talijanskoj državi u trajanju od 10 godina?”
Postupak pred Sudom
26      U skladu s člankom 16. trećim stavkom Statuta Suda Europske unije, Talijanska Republika zatražila je da se o ovom predmetu odluči u sastavu velikog vijeća, što je Sud prihvatio 13. svibnja 2025.
27      Odlukom predsjednika Suda od 10. srpnja 2023. postupak u ovom predmetu suspendiran je do donošenja konačne odluke u spojenim predmetima C-112/22 i C-223/22. Postupak u ovom predmetu nastavljen je 5. kolovoza 2024. nakon donošenja presude od 29. srpnja 2024., CU i ND (Socijalna pomoć – Neizravna diskriminacija) (C-112/22 i C-223/22, EU:C:2024:636).
Nadležnost Suda
28      Talijanska vlada tvrdi da Sud nije nadležan odgovoriti na postavljeno pitanje jer se nacionalne odredbe primjenjive u glavnom postupku odnose na davanje predviđeno nacionalnim propisom obuhvaćenim isključivom nadležnošću država članica. „Minimalni državni dohodak” o kojem je riječ u glavnom postupku nije mjera socijalne pomoći čiji je jedini cilj dotičnim osobama osigurati određenu razinu prihoda nego je složena mjera čiji je cilj prije svega poticanje socijalne uključenosti i reintegracije tih osoba na tržištu rada.
29      U tom pogledu valja utvrditi da se u konkretnom slučaju ovaj zahtjev za prethodnu odluku odnosi na tumačenje prava Unije, osobito članaka 26. i 29. Direktive 2011/95, što je očito u nadležnosti Suda (vidjeti po analogiji presudu od 29. srpnja 2024., CU i ND (Socijalna pomoć – Neizravna diskriminacija), C-112/22 i C-223/22, EU:C:2024:636, t. 26. i navedenu sudsku praksu).
30      Osim toga, u dijelu u kojem talijanska vlada tim prigovorom nenadležnosti tvrdi da „minimalni državni dohodak” o kojem je riječ u glavnom postupku nije obuhvaćen područjem primjene navedenih članaka 26. i 29., valja utvrditi da takav prigovor ne može dovesti u pitanje nadležnost Suda za odgovaranje na postavljeno pitanje. Naime, primjenjivost i doseg članaka 26. i 29. Direktive 2011/95 treba utvrditi u okviru ispitivanja merituma tog pitanja (vidjeti u tom smislu presudu od 29. srpnja 2024., CU i ND (Socijalna pomoć – Neizravna diskriminacija), C-112/22 i C-223/22, EU:C:2024:636, t. 27. i navedenu sudsku praksu).
31      Iz toga proizlazi da je Sud nadležan za odlučivanje o zahtjevu za prethodnu odluku.
O prethodnom pitanju
32      Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članke 26. i 29. Direktive 2011/95 tumačiti na način da im se protivi propis države članice koji za primjenu nacionalne mjere za suzbijanje siromaštva i za potporu u pogledu prava na zapošljavanje i socijalnog uključivanja, na državljane trećih zemalja koji su korisnici supsidijarne zaštite, propisuje uvjet koji se primjenjuje i na državljane te države članice, a to je da su u navedenoj državi članici boravili najmanje deset godina, od kojih posljednje dvije uzastopno.
Područje primjene članaka 26. i 29. Direktive 2011/95
33      INPS i talijanska vlada tvrde da mjera poput „minimalnog državnog dohotka” nije obuhvaćena područjem primjene članaka 26. i 29. Direktive 2011/95. Tvrde da „minimalni državni dohodak” nije puko davanje iz socijalne pomoći namijenjeno rješavanju stanja financijske potrebitosti, nego je šira individualizirana mjera, koja je dio šireg okvira koji obuhvaća potporu siromašnim kućanstvima i obveze koje ta kućanstva preuzimaju radi ostvarenja posebnih ciljeva kako bi im se pomoglo u osamostaljivanju. Oni među ostalim navode da je to davanje uvjetovano davanjem izjave o trenutačnoj dostupnosti za rad punoljetnih članova kućanstva te potpisivanjem „sporazuma o traženju zaposlenja” sklopljenog sa zavodom za zapošljavanje. Na temelju toga zaključuju da je „minimalni državni dohodak” prije svega mjera ponovnog uključivanja na tržište rada i socijalne uključenosti, čiju je heterogenu prirodu uostalom utvrdio Corte costituzionale (Ustavni sud).
34      U tom smislu, kad je riječ, kao prvo, o članku 26. Direktive 2011/95, naslovljenom „Pravo na zapošljavanje”, njime se u stavku 2. propisuje da države članice osiguravaju da uredi za zapošljavanje nude korisnicima međunarodne zaštite aktivnosti kao što su mogućnosti obrazovanja odraslih povezane sa zaposlenjem, strukovno obrazovanje, uključujući programe osposobljavanja za usavršavanje vještina, praktično radno iskustvo na radnom mjestu i usluge savjetovanja, a među navedenim korisnicima se u skladu s člankom 2. točkom (f) te direktive nalaze korisnici supsidijarne zaštite, pod jednakim uvjetima kao što su oni propisani vlastitim državljanima. Kao što to proizlazi iz upotrebe, u većini jezičnih verzija tog članka 26. stavka 2., izraza „kao što”, aktivnosti nisu nabrojane iscrpno nego primjera radi, s obzirom na to da se ta odredba primjenjuje i na druge aktivnosti savjetovanja i obrazovnih mogućnosti u vezi sa zapošljavanjem i profesionalnom integracijom. Usto, u stavku 3. navedenog članka 26. detaljnije se navodi da države članice nastoje olakšati tih korisnicima puno pravo na pristup navedenim aktivnostima.
35      Obvezama predviđenima u članku 26. stavcima 2. i 3. Direktive 2011/95 želi se dakle zajamčiti koristan učinak načela navedenog u stavku 1. tog članka, prema kojem države članice dopuštaju korisnicima međunarodne zaštite da se zaposle ili samostalno obavljaju djelatnosti odmah nakon što im se odobri ta zaštita. U tu svrhu, na temelju tih stavaka 2. i 3., ne samo da su države članice korisnicima međunarodne zaštite dužne ponuditi, pod jednakim uvjetima kao i vlastitim državljanima, aktivnosti savjetovanja i obrazovnih mogućnosti u vezi sa zapošljavanjem i profesionalnom integracijom, poput onih iz navedenog stavka 2., nego im moraju također nastojati olakšati puno pravo na pristup tim aktivnostima, što među ostalim može uključivati preuzimanje inicijativa radi uklanjanja prepreka koje mogu spriječiti taj pristup.
36      Naime, kao što to osobito proizlazi iz uvodnih izjava 41. i 42. Direktive 2011/95, potrebno je uzeti u obzir posebne potrebe i posebne integracijske izazove korisnika međunarodne zaštite i, slijedom toga, uložiti napore u rješavanju problema koji ih sprječavaju u učinkovitom pristupu obrazovnim mogućnostima u vezi sa zapošljavanjem i strukovnim obrazovanjem.
37      U konkretnom slučaju, kao što je to naveo sud koji je uputio zahtjev, člankom 4. stavkom 1. Uredbe sa zakonskom snagom br. 4/2019 predviđeno je da je odobravanje „minimalnog
državnog dohotka” uvjetovano, među ostalim, sudjelovanjem u individualiziranom programu potpore profesionalnoj integraciji i socijalnom uključivanju, koji podrazumijeva aktivnosti profesionalne prekvalifikacije, nastavak studija i druge obveze koje su definirale službe nadležne za profesionalnu integraciju i socijalno uključivanje. Kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točkama 34. do 36. svoga mišljenja, s jedne strane, aktivnosti koje su navedene u toj odredbi u velikoj se mjeri podudaraju s aktivnostima navedenima u članku 26. stavku 2. Direktive 2011/95. S druge strane, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, člankom 4. stavkom 1. Uredbe sa zakonskom snagom br. 4/2019 želi se postići isti cilj kao i člankom 26. stavkom 2. Direktive 2011/95, a to je olakšati integraciju dotičnih osoba na tržištu rada.
38      U tom pogledu, iako se u uvodnoj izjavi 42. Direktive 2011/95 izričito naglašava da je potrebno uložiti napore u rješavanju problema, među ostalim onih financijske prirode, koji korisnicima međunarodne zaštite onemogućavaju učinkovit pristup obrazovnim mogućnostima vezanima uz zapošljavanje i strukovnom obrazovanju, člankom 1. stavkom 1. Uredbe sa zakonskom snagom br. 4/2019 predviđeno je da je „minimalni državni dohodak” temeljna mjera aktivne politike zapošljavanja čiji je cilj, među ostalim, zajamčiti pravo na zapošljavanje, politikama usmjerenima na ekonomsku potporu osobama kojima prijeti isključenje iz društva i rada. Iz toga slijedi, što mora provjeriti sud koji je uputio zahtjev, da se u toj uredbi sa zakonskom snagom priznaje potreba, utvrđena tom direktivom, da se dotičnim osobama dodijeli jedan oblik financijske pomoći, koje bez njega možda ne bi mogle sudjelovati u aktivnostima obrazovanja i savjetovanja koje su im namijenjene.
39      Kad je riječ, kao drugo, članka 29. Direktive 2011/95, njime je propisano da države članice osiguravaju da korisnici međunarodne zaštite primaju, u državi članici koja im je odobrila takvu zaštitu, potrebnu socijalnu pomoć koja se pruža i državljanima te države članice.
40      U tom pogledu, Sud je već presudio da se pojam „socijalna pomoć” odnosi na sve programe pomoći javnih tijela, bilo na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini, na koje ima pravo pojedinac koji ne raspolaže dostatnim sredstvima za podmirivanje svojih osnovnih potreba kao ni potreba svoje obitelji (presuda od 28. listopada 2021., ASGI i dr., C-462/20, EU:C:2021:894, t. 34.).
41      Međutim, valja istaknuti da je „minimalni državni dohodak”, u skladu s člankom 1. stavkom 1. Uredbe sa zakonskom snagom br. 4/2019, jednak upravo osnovnoj razini davanja u granicama raspoloživih sredstava sa svrhom među ostalim, suzbijanja siromaštva i socijalne isključenosti. Kao što je to istaknuo sud koji je uputio zahtjev, to davanje predstavlja mjeru pomoći čiji je jedan od osnovnih ciljeva „suzbijanje siromaštva”, među ostalim, dopunjavanjem prihoda njegovih korisnika kako bi im se omogućilo podmirivanje osnovnih potreba. Osim toga, kao što je to također naveo sud koji je uputio zahtjev, ta se mjera financira sredstvima iz općeg oporezivanja, isplaćuje je INPS i odobrava se podnositeljima zahtjeva koji, kad je riječ o prihodu i imovini, ne raspolažu dostatnim sredstvima.
42      Međutim, talijanska vlada tvrdi da „minimalni državni dohodak” ne predstavlja „osnovnu povlasticu” u smislu članka 29. stavka 2. Direktive 2011/95, tako da kad je riječ o toj nacionalnoj mjeri, prema korisnicima statusa supsidijarne zaštite u biti ne treba postupati na jednak način kao i prema talijanskim državljanima.
43      U tom pogledu, dakako, u skladu sa stavkom 2. članka 29. Direktive 2011/95, države članice mogu ograničiti socijalnu pomoć odobrenu korisnicima međunarodne zaštite na osnovne povlastice. Međutim, s jedne strane, valja istaknuti da je u tom stavku 2. utvrđeno odstupanje od općeg pravila predviđenog u stavku 1. istog tog članka i da se stoga mora usko tumačiti (presuda od 29. travnja 2004., Kapper, C-476/01, EU:C:2004:261, t. 72.). Usto, te osnovne povlastice pokrivaju barem, u skladu s uvodnom izjavom 45. te direktive, dodjelu pomoći osobito u obliku minimuma prihoda. Međutim, kao što je to nezavisni odvjetnik naveo u točki 53. svojeg mišljenja i podložno provjerama koje treba provesti sud koji je uputio zahtjev, iz preambule Uredbe sa zakonskom snagom br. 4/2019 proizlazi da je cilj dotične mjere osigurati minimalnu razinu egzistencije.
44      S druge strane i u svakom slučaju, iz spisa kojim raspolaže Sud ne proizlazi da je Talijanska Republika izrazila namjeru odstupiti od načela jednakog postupanja predviđenog u navedenom stavku 2. i jednako postupanje prema korisnicima supsidijarne zaštite ograničiti samo na osnovne povlastice (vidjeti po analogiji presude od 24. travnja 2012., Kamberaj, C-571/10, EU:C:2012:233, t. 87. i 88. te od 29. srpnja 2024., CU i ND (Socijalna pomoć – Neizravna diskriminacija), C-112/22 i C-223/22, EU:C:2024:636, t. 42.).
45      Iz svega prethodno navedenoga proizlazi da „minimalni državni dohodak” predviđen talijanskim propisom o kojem je riječ u glavnom postupku, koji je davanje heterogene prirode s obzirom na to da je, s jedne strane, mjera koja obuhvaća aktivnosti i usluge iz članka 26. Direktive 2011/95 i, s druge strane, davanje iz socijalne pomoći u smislu članka 29. te direktive, ulazi u područje primjene tih članaka, što međutim treba provjeriti sud koji je uputio zahtjev uzimajući u obzir razmatranja iznesena u točkama 34. do 44. ove presude.
46      To utvrđenje nije dovedeno u pitanje argumentacijom INPS-a i talijanske vlade, navedenom u točki 33. ove presude koja se u biti temelji na toj heterogenoj prirodi i složenosti „minimalnog državnog dohotka”.
47      Naime, kao što je to također istaknuo nezavisni odvjetnik tu točkama 56. do 80. svoga mišljenja, heterogena priroda i složena struktura „minimalnog državnog dohotka” ne mogu dovesti do njegova izuzimanja iz područja primjene članaka 26. i 29. Direktive 2011/95. S jedne strane, ništa u tekstu tih članaka ni u strukturi te direktive ne upućuje na to da se navedeni članci ne primjenjuju na mjere kojima se nastoji postići dvostruki cilj, jednak onima iz tih dvaju članaka. S druge strane i u svakom slučaju, isključenje nacionalne mjere poput „minimalnog državnog dohotka” iz područja primjene Direktive 2011/95 zbog toga što se njome nastoji postići takav dvostruki cilj očito je protivno svrsi njezinih članaka 26. i 29.
Usklađenost uvjeta boravišta poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku s člancima 26. i 29. Direktive 2011/95
48      Kad je riječ o usklađenosti uvjeta boravišta – poput onoga propisanog člankom 2. stavkom 1. točkom (a) podtočkom 2. Uredbe sa zakonskom snagom br. 4/2019 radi odobravanja „minimalnog državnog dohotka” – s člancima 26. i 29. Direktive 2011/95, valja podsjetiti na to da potonji članci propisuju jednako postupanje prema korisnicima međunarodne zaštite i državljanima države članice koja je odobrila tu zaštitu.
49      Stoga su navedeni članci 26. i 29. izraz načela jednakog postupanja utvrđenog u članku 20. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, koje je opće načelo prava Unije. To načelo zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano (presuda od 8. ožujka 2022., Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Izravan učinak), C-205/20, EU:C:2022:168, t. 54.).
50      Navedeno načelo ne zabranjuje samo očitu diskriminaciju nego i sve njezine prikrivene oblike koji, iako se oslanjaju na naizgled neutralne kriterije razlikovanja, u stvarnosti proizvode iste diskriminatorne učinke (vidjeti u tom smislu presudu od 29. srpnja 2024., CU i ND (Socijalna pomoć – Neizravna diskriminacija), C-112/22 i C-223/22, EU:C:2024:636, t. 48.). U tom pogledu, Sud je već presudio da neizravno diskriminatornima valja smatrati pretpostavke iz nacionalnog prava koje, iako se primjenjuju neovisno o nacionalnosti, u bitnome ili u velikoj većini utječu na strance kao i pretpostavke koje se primjenjuju bez razlike, a mogu ih lakše ispuniti domaći državljani nego stranci ili i one koje mogu osobito naštetiti potonjima (vidjeti po analogiji presudu od 5. prosinca 2019., Bocero Torrico i Bode, C-398/18 i C-428/18, EU:C:2019:1050, t. 41. i navedenu sudsku praksu).
51      U konkretnom slučaju nije sporno da se uvjet boravišta o kojem je riječ u glavnom postupku na jednak način primjenjuje na korisnike međunarodne zaštite i na talijanske državljane.
52      Međutim, u kontekstu predmeta koji se odnosi na isti nacionalni propis poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, Sud je već istaknuo, s jedne strane, da takav uvjet boravišta prvenstveno utječe na strance među kojima se osobito nalaze korisnici međunarodne zaštite i, s druge strane, da različito postupanje između potonjih i nacionalnih državljana koje proizlazi iz činjenice da nacionalni propis predviđa takav uvjet predstavlja neizravnu diskriminaciju (vidjeti u tom smislu presudu od 29. srpnja 2024., CU i ND (Socijalna pomoć – Neizravna diskriminacija), C-112/22 i C-223/22, EU:C:2024:636, t. 50. i 52.).
53      Uostalom, nije važno to što mjera o kojoj je riječ u glavnom postupku stavlja u nepovoljniji položaj, ovisno o slučaju, i domaće državljane koji ne mogu ispuniti taj uvjet kao i korisnike međunarodne zaštite. Naime, mjera se može smatrati neizravnom diskriminacijom a da pritom nije nužno da se njome u povoljniji položaj stavljaju svi vlastiti državljani ili u nepovoljniji položaj samo državljani trećih zemalja (vidjeti u tom smislu presudu od 29. srpnja 2024., CU i ND (Socijalna pomoć – Neizravna diskriminacija), C-112/22 i C-223/22, EU:C:2024:636, t. 51.).
54      Takva diskriminacija načelno je zabranjena, osim ako je objektivno opravdana. Kako bi bila opravdana, ona mora biti prikladna za ostvarenje legitimnog cilja i njome se ne smije prekoračiti ono što je nužno za njegovo ostvarenje (presuda od 29. srpnja 2024., CU i ND (Socijalna pomoć – Neizravna diskriminacija), C-112/22 i C-223/22, EU:C:2024:636, t. 53.).
55      Talijanska vlada u svojim pisanim očitovanjima navodi da, s obzirom na to da je „minimalni državni dohodak” ekonomska pogodnost čija je dodjela uvjetovana time da punoljetni članovi dotičnog kućanstva sudjeluju u individualiziranom programu potpore zapošljavanju i socijalnoj uključenosti koji se provodi na temelju posebnih sporazuma, ta dodjela podrazumijeva vrlo složen postupak socijalnog i strukovnog uključivanja, kako na administrativnom tako i na ekonomskom planu.
56      U potonjem smislu, ta vlada tvrdi da mjera poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku podrazumijeva upotrebu znatnih materijalnih sredstava. Takva mjera predstavlja više od puke financijske potpore potrebitim kućanstvima jer je popraćena dodatnim troškovima. Stoga bi bilo razumno da nacionalni zakonodavac navedenu mjeru primijeni samo na osobe koje su trajno nastanjene u nacionalnoj zajednici i koje se mogu smatrati njezinim stalnim članovima. Nacionalni zakonodavac je slijedom toga, prema mišljenju navedene vlade, pristup tom prihodu opravdano dao samo korisnicima međunarodne zaštite koji trajno borave u Italiji i koji su u njoj dobro integrirani.
57      Naime, valja podsjetiti na to da dodjela socijalnih davanja osobi podrazumijeva trošak za instituciju nadležnu za ta davanja, bez obzira na to je li ta osoba korisnik međunarodne zaštite ili državljanin dotične države članice. Stoga se u tom smislu ne mogu utvrditi razlike u situacijama tih dviju kategorija osoba (vidjeti u tom smislu presude od 1. ožujka 2016., Alo i Osso, C-443/14 i C-444/14, EU:C:2016:127, t. 55. i od 21. studenoga 2018., Ayubi, C-713/17, EU:C:2018:929, t. 34.).
58      Usto, kao što je to u biti istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 92. svoga mišljenja, prihvaćanje argumenta prema kojem nacionalni zakonodavac ima pravo, uzimajući u obzir administrativne i gospodarske troškove predmetne mjere, pristup toj mjeri omogućiti samo korisnicima međunarodne zaštite koji su trajno nastanjeni i dobro integrirani u dotičnoj državi članici, značilo bi uvođenje odstupanja od pravila utvrđenih u člancima 26. i 29. Direktive 2011/95, koje zakonodavac Unije nije predvidio.
59      Međutim, Sud je već presudio da s obzirom na to da su prava dodijeljena poglavljem VII. Direktive 2011/95, u kojem se nalaze njezini članci 26. i 29., posljedica dodjele statusa izbjeglice, a ne izdavanja boravišne dozvole, ona se mogu ograničiti samo uz poštovanje uvjeta utvrđenih tim poglavljem, tako da države članice nemaju pravo predvidjeti ograničenja koja u njemu nisu navedena. Budući da članci 26. i 29. obuhvaćaju sve korisnike međunarodne zaštite te slijedom toga i korisnike supsidijarne zaštite, prava koja su tim korisnicima priznata tim se člancima ne čine ovisnima o trajanju njihove prisutnosti u dotičnoj državi članici ili o trajanju njihove boravišne dozvole (vidjeti u tom smislu presudu od 21. studenoga 2018., Ayubi, C-713/17, EU:C:2018:929, t. 27. i 28.).
60      U konačnici, kao što je to nezavisni odvjetnik u biti naveo u točkama 101. i 102. svoga mišljenja, status korisnika međunarodne zaštite nije trajan jer dotična država članica naime mora, ako osoba prestane biti izbjeglica ili više ne može biti korisnik statusa supsidijarne zaštite, opozvati, poništiti ili odbiti obnoviti njezin status, što može dovesti do opozivanja dozvole boravka i povratka dotične osobe u zemlju njezina podrijetla. Iz toga slijedi da je propisivanje korisnicima međunarodne zaštite uvjeta da dokažu da su trajno nastanjeni u predmetnoj državi članici ili da postoji stvarna i dovoljno bliska veze s pravnim poretkom te države članice, kao uvjeta za primjenu članaka 26. i 29. Direktive 2011/95, protivno ciljevima te direktive, među kojima je i cilj osigurati da minimalna razina pogodnosti bude dostupna tim korisnicima u svim državama članicama, u skladu s njezinom uvodnom izjavom 12.
61      Iz toga slijedi da uvjet boravišta od najmanje deset godina, od kojih posljednje dvije godine neprekidno – poput onoga kojim se uvjetuje dodjela „minimalnog državnog dohotka” – predstavlja neizravnu diskriminaciju na štetu korisnika statusa supsidijarne zaštite koja nije objektivno opravdana.
62      S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da članke 26. i 29. Direktive 2011/95 treba tumačiti na način da im se protivi propis države članice koji za primjenu nacionalne mjere za suzbijanje siromaštva i za potporu u pogledu prava na zapošljavanje i socijalnog uključivanja, na državljane trećih zemalja koji su korisnici supsidijarne zaštite, propisuje uvjet koji se primjenjuje i na državljane te države članice, a to je da su u navedenoj državi članici boravili najmanje deset godina, od kojih posljednje dvije uzastopno.
Troškovi
63      Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenoga, Sud (veliko vijeće) odlučuje:
Članke 26. i 29. Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite,
treba tumačiti na način da im se:
protivi propis države članice koji za primjenu nacionalne mjere za suzbijanje siromaštva i za potporu u pogledu prava na zapošljavanje i socijalnog uključivanja, na državljane trećih zemalja koji su korisnici supsidijarne zaštite, propisuje uvjet koji se primjenjuje i na državljane te države članice, a to je da su u navedenoj državi članici boravili najmanje deset godina, od kojih posljednje dvije uzastopno.
Potpisi
*Jezik postupka: talijanski