62015TJ0402
PRESUDA OPĆEG SUDA (sedmo vijeće)
1. ožujka 2018. (
*1
)
„EFRR – Odbijanje potvrde financijskog doprinosa velikom projektu – Članak 41. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 1083/2006 – Ocjena doprinosa velikog projekta ostvarenju ciljeva operativnog programa – Članak 41. stavak 2. Uredbe br. 1083/2006 – Prekoračenje roka”
U predmetu T‑402/15,
Republika Poljska, koju zastupa B. Majczyna, u svojstvu agenta,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju B.-R. Killmann i M. Siekierzyńska, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU‑a za poništenje Odluke Komisije C(2015) 3228 final od 11. svibnja 2015. kojom se odbija Republici Poljskoj potvrditi financijski doprinos Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR) velikom projektu „Zajednički europski centar za usluge – Inteligentni logistički sustavi” u okviru prioritetne osi br. 4 operativnog programa „Inovativno gospodarstvo”,
OPĆI SUD (sedmo vijeće),
u sastavu: V. Tomljenović, predsjednica, A. Marcoulli (izvjestiteljica) i A. Kornezov, suci,
tajnik: E. Coulon,
donosi sljedeću
Presudu (
1
)
[omissis]
Postupak i zahtjevi stranaka
16
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 22. srpnja 2015. Republika Poljska pokrenula je ovaj postupak. Republika Poljska od Općeg suda zahtijeva da:
–
poništi pobijanu odluku;
–
naloži Komisiji snošenje troškova postupka.
17
Komisija je 4. studenoga 2015. tajništvu Općeg suda podnijela odgovor na tužbu. Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu kao neosnovanu;
–
naloži Republici Poljskoj snošenje troškova.
18
Republika Poljska je 5. siječnja 2016. podnijela repliku, a Komisija je 11. ožujka 2016. podnijela odgovor na repliku.
19
Nijedna od stranaka nije zatražila održavanje rasprave.
20
Opći sud (sedmo vijeće), primjenom članka 106. stavka 3. Poslovnika Općeg suda, odlučio je presuditi bez provođenja usmenog dijela postupka.
Pravo
21
U prilog svojoj tužbi Republika Poljska ističe četiri tužbena razloga, koji se temelje, u bitnome, prvi, s jedne strane, na povredi kombiniranih odredbi članka 41. stavka 1., članka 56. stavka 3. i članka 60. točke (a) Uredbe br. 1083/2006 kao i povredi načela lojalne suradnje i, s druge strane, na povredi članka 41. stavka 2. Uredbe br. 1083/2006, drugi, na pogrešci u ocjeni stupnja širenja inovacija i inovacijskog karaktera projekta, treći, na pogrešci u ocjeni karaktera radnih mjesta koja je projekt stvorio i, četvrti, na pogrešci u ocjeni projekta kad je riječ o dodanoj vrijednosti i učinku poticaja.
22
Treba istaknuti da se prvi tužbeni razlog odnosi na postupovne i meritorne načine evaluacije projekta, dok se posljednja tri odnose, redom, na tri razloga zbog kojih je Komisija smatrala da projekt ne pridonosi ostvarenju ciljeva prioriteta operativnog programa „Inovativno gospodarstvo” u smislu članka 41. stavka 1. Uredbe br. 1083/2006, odnosno na nepostojanje širenja inovacija, nepostojanje visokokvalificiranih radnih mjesta i izostanak dodane vrijednosti (vidjeti točku 15. ove presude).
[omissis]
Prvi tužbeni razlog, koji se, u bitnome, temelji na povredi kombiniranih odredbi članka 41. stavka 1., članka 56. stavka 3. i članka 60. točke (a) Uredbe br. 1083/2006 i povredi načela lojalne suradnje te, s druge strane, na povredi članka 41. stavka 2. Uredbe br. 1083/2006
43
Republika Poljska tvrdi da je Komisija počinila dvije glavne povrede. S jedne strane, tijekom evaluacije projekta Komisija je prekoračila kriterije za odabir. S druge strane, Komisija je povrijedila rok predviđen člankom 41. stavkom 2. Uredbe br. 1083/2006.
[omissis]
Drugi dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na nepoštovanju roka predviđenog člankom 41. stavkom 2. Uredbe br. 1083/2006
[omissis]
65
U članku 41. stavku 2. Uredbe br. 1083/2006 navedeno je sljedeće:
„Komisija donosi odluku što je prije moguće i najkasnije tri mjeseca nakon što država članica […] predloži veliki projekt, pod uvjetom da je prijedlog u skladu s člankom 40. [Uredbe br. 1083/2006]. Navedena odluka određuje fizički objekt, iznos na koji se odnosi stopa financiranja za prioritetnu os i godišnji plan financijskog doprinosa iz EFRR‑a ili iz Kohezijskog fonda.”
66
U članku 41. stavku 3. Uredbe br. 1083/2006 navedeno je sljedeće:
„Kad Komisija odbije iz fondova financijski doprinijeti velikom projektu, izvještava državu članicu o svojim razlozima u vremenskom roku i prema uvjetima koji su utvrđeni stavkom 2. [članka 41. te uredbe].”
67
Kao prvo, potrebno je s obzirom na tekst i strukturu te odredbe utvrditi je li rok iz članka 41. stavka 2. Uredbe br. 1083/2006 instrukcijske ili prekluzivne naravi (vidjeti po analogiji presudu od 20. siječnja 2005., Merck, Sharp & Dohme, C‑245/03, EU:C:2005:41, t. 20.).
68
U tom pogledu treba istaknuti da članak 41. stavak 2. Uredbe br. 1083/2006 ne sadržava naznake koje bi roku koji predviđa davale samo instrukcijsku narav. Naprotiv, primjena glagola „donijeti” u indikativnom obliku („donosi”) znači da Komisija mora poštovati navedeni rok, što osobito potkrepljuje engleska inačica te odredbe, koja, primjenjujući pojam „shall adopt”, izričito nalaže obvezu. Primjena izraza „što je prije moguće i najkasnije” samo potvrđuje da poštovanje tog roka za Komisiju nije mogućnost, već obveza koju je zakonodavac želio naglasiti.
69
Slijedi da je rok iz članka 41. stavka 2. Uredbe br. 1083/2006 prekluzivan, kao što to proizlazi iz teksta i strukture te odredbe.
70
Kao drugo, treba zaključiti da je u ovom slučaju, kao što to opravdano tvrdi Republika Poljska (vidjeti točku 61. ove presude), s obzirom na razvoj situacije kako je opisan u točkama 3. do 14. ove presude, rok od tri mjeseca predviđen člankom 41. stavkom 2. Uredbe br. 1083/2006, koji se primjenjuje na odluku o odbijanju na temelju članka 41. stavka 3. te uredbe, Komisija prekoračila.
71
Naime, treba zaključiti da je, nakon povlačenja prvog zahtjeva za potvrdu, čime je okončan postupak njegove ocjene, kad je o drugom zahtjevu za potvrdu riječ, Komisiji trebalo više od jedanaest mjeseci kako bi Republici Poljskoj 24. lipnja 2014. dostavila dopis koji sadržava njezinu ocjenu tog zahtjeva te joj je, nadalje, nakon što je Republika Poljska 28. kolovoza 2014. odgovorila, trebalo oko osam i pol mjeseci da se formalno izjasni o tom zahtjevu i 11. svibnja 2015. donese pobijanu odluku na temelju članka 41. stavka 3. Uredbe br. 1083/2006.
72
Kao treće, u tim okolnostima treba utvrditi posljedice prekoračenja tromjesečnog roka predviđenog člankom 41. stavkom 2. Uredbe br. 1083/2006 i osobito ocijeniti treba li samo na temelju te činjenice doći do automatskog poništenja pobijane odluke.
73
Budući da članak 41. Uredbe br. 1083/2006 ne sadržava nikakve naznake kad je riječ o posljedicama Komisijina prekoračenja roka od tri mjeseca koji propisuje, sukladno sudskoj praksi Suda, potrebno je ispitati cilj i strukturu te uredbe kako bi se utvrdile posljedice tog prekoračenja (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 20. siječnja 2005., Merck, Sharp & Dohme, C‑245/03, EU:C:2005:41, t. 25. i 26.).
74
Uvodno treba podsjetiti da je rok predviđen člankom 41. stavkom 2. Uredbe br. 1083/2006 propisan Komisiji radi odgovora na zahtjev koji joj je podnijela treća osoba, u ovom slučaju država članica. Samo ako izostanak odgovora u zadanom roku povlači prihvaćanje zahtjeva ili gubitak Komisijine ovlasti da o njemu odlučuje, negativan odgovor donesen izvan roka može biti automatski poništen samo zbog činjenice da je takav rok prekoračen (vidjeti po analogiji presudu od 18. ožujka 2009., Shanghai Excell M & E Enterprise i Shanghai Adeptech Precision/Vijeće, T‑299/05, EU:T:2009:72, t. 116.). Stoga je potrebno ispitati treba li, s obzirom na njezin cilj i strukturu, Uredbu br. 1083/2006 tumačiti na način da prekoračenje navedenog roka povlači prihvaćanje zahtjeva ili gubitak Komisijine ovlasti da o njemu odlučuje.
75
Kad je riječ o pitanju proizlazi li iz cilja i strukture Uredbe br. 1083/2006 da prekoračenje roka od tri mjeseca povlači prihvaćanje zahtjeva za potvrdu koji je podnijela država članica, ponajprije treba istaknuti da sadržaj odluke o prihvaćanju isključuje takvu mogućnost.
76
Naime, iz članka 41. stavka 2. Uredbe br. 1083/2006 proizlazi da Komisijina odluka kojom se prihvaća zahtjev za potvrdu sadržava, među ostalim, iznos na koji se odnosi stopa financiranja operativnog programa (vidjeti točku 33. ove presude). Samo Komisijina odluka kojom se prihvaća takav zahtjev određuje osnovni iznos na koji se primjenjuje stopa financiranja koja proizlazi iz relevantnog operativnog programa i, prema tome, iznos financijskog doprinosa Unije. U izostanku Komisijine odluke, financijski doprinos Unije ne može se konkretno utvrditi i, posljedično, ne može se smatrati potvrđenim.
77
To potvrđuje, uostalom, uvodna izjava 49. Uredbe br. 1083/2006, koja navodi da Komisija mora moći ocijeniti velike projekte i, ako je potrebno, potvrditi ih (vidjeti točku 29. ove presude). Iz toga slijedi da je u području velikih projekata osnovna ideja Uredbe br. 1083/2006 da njihovo financiranje od države članice pomoću sredstava EFRR‑a ili iz Kohezijskog fonda podliježe Komisijinu odobrenju.
78
Kao drugo, treba zaključiti da, ako bi se Uredbom br. 1083/2006 željelo sankcionirati nepoštovanje roka pravovaljanim prihvaćanjem zahtjeva, u njoj bi to bilo izričito i navedeno (vidjeti po analogiji presudu od 20. siječnja 2005., Merck, Sharp & Dohme, C‑245/03, EU:C:2005:41, t. 31.). Tako, primjerice, članak 62. stavak 4. Uredbe br. 1083/2006 propisuje da se strategija revizije koju Komisiji predlaže odbor za praćenje „smatra prihvaćenom” ako nema Komisijinih primjedbi u roku od tri mjeseca od njezina primitka. Isto tako, članak 67. stavak 4. Uredbe br. 1083/2006 propisuje da se završno izvješće o operativnom programu koje je upravljačko tijelo dostavilo Komisiji „smatra prihvaćenim” ako Komisija ne odgovori u utvrđenom roku. Isto tako, članak 89. stavak 3. Uredbe br. 1083/2006 propisuje da se izjava o zaključenju koju Komisiji dostavlja država članica „smatra prihvaćenom ako Komisija u navedenom roku od pet mjeseci ne dostavi primjedbe”.
79
Slijedi da u okviru Uredbe br. 1083/2006, kao što to proizlazi iz njezina cilja i strukture, izostanak odgovora na zahtjev za potvrdu u roku predviđenom u članku 41. stavku 2. te uredbe ne povlači odobrenje zahtjeva za potvrdu.
80
Taj zaključak ne dovode u pitanje argumenti Republike Poljske koji se temelje, s jedne strane, na sudskoj praksi Suda koja se odnosi na rok za donošenje financijskog ispravka i, s druge strane, na novom postupku prešutnog odobrenja koji je predviđen člankom 102. stavkom 1. drugim podstavkom Uredbe br. 1303/2013.
81
Što se prvog argumenta tiče, iako je doista, kao što to tvrdi Republika Poljska, u sudskoj praksi koja se odnosi na Komisijine ovlasti predviđene člankom 99. Uredbe br. 1083/2006 za usvajanje financijskih ispravaka Sud smatrao da prekoračenje roka predviđenog u članku 100. stavku 5. iste uredbe za donošenje tih ispravaka predstavlja bitnu povredu postupka na koju sudovi Unije moraju paziti po službenoj dužnosti, što ima za posljedicu poništenje odluke donesene izvan roka (presude od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, t. 103. i 104. i od 21. rujna 2016., Komisija/Španjolska, C‑140/15 P, EU:C:2016:708, t. 114. i 118.), tu sudsku praksu u ovom slučaju nije moguće primijeniti.
82
Naime, predmet sudske prakse iz točke 81. ove presude je rok čija je narav različita od roka predviđenog člankom 41. stavkom 2. Uredbe br. 1083/2006.
83
Ponajprije, dok je u okviru evaluacije velikih projekata rok predviđen člankom 41. stavkom 2. Uredbe br. 1083/2006 određen Komisiji kako bi odgovorila na zahtjev za financiranje koji joj je podnijela država članica, s druge strane, u okviru postupka financijskog ispravka rok predviđen člankom 100. stavkom 5. iste uredbe nametnut je Komisiji za donošenje, na vlastitu inicijativu, odluke kojom se poništava cjelokupno financijsko sudjelovanje Unije u operativnom programu ili njegov dio. Prema tome, u bitnome, prvi je rok za dodjelu financijskog doprinosa, dok je drugi za poništavanje već dodijeljenog financijskog doprinosa.
84
Nadalje, u okviru evaluacije velikih projekata, u slučaju nedonošenja odluke o zahtjevu za potvrdu u roku i nepostojanja bilo koje odredbe koja bi predviđala posljedice nedonošenja takve odluke, zahtjev za potvrdu ostaje bez odgovora i ne može se smatrati odobrenim (vidjeti točke 75. do 79. ove presude). Nasuprot tomu, u području financijskih ispravaka, u slučaju nedonošenja odluke u roku predviđenom u tu svrhu, država članica zadržava doprinose iz fondova koji su joj već dodijeljeni. Prema tome, u slučaju nedonošenja odluke o financijskom ispravku u roku, kao što to proizlazi iz sudske prakse na koju se podsjeća u točki 81. ove presude, Komisija ne može primijeniti financijski ispravak i takav se ispravak ne može primijeniti na državu članicu.
85
Konačno, suprotno onomu što tvrdi Republika Poljska, iz sudske prakse navedene u točki 81. ove presude ne proizlazi da se Sud izjasnio u smislu da su rokovi predviđeni člankom 100. stavkom 5. i člankom 41. stavkom 2. Uredbe br. 1083/2006 iste naravi. Naprotiv, iz navedene sudske prakse proizlazi da je Sud ispitao samo rok propisan za donošenje odluke o financijskom ispravku i da se izričito izjasnio o naravi takve odluke (presude od 4. rujna 2014., Španjolska/Komisija, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, t. 82. i 102. i od 21. rujna 2016., Komisija/Španjolska, C‑140/15 P, EU:C:2016:708, t 70., 72. i 113.).
86
Što se drugog argumenta tiče, treba primijetiti da se Uredba br. 1303/2013 ne primjenjuje u ovom slučaju, u mjeri u kojoj njezin članak 152. stavak 1. propisuje da se Uredba br. 1083/2006 i dalje primjenjuje na pomoć i operacije, uključujući operativne programe i velike projekte, koje je potvrdila Komisija na temelju te uredbe i u kojoj njezin članak 152. stavak 2. dodaje da zahtjevi za primanje pomoći podneseni ili odobreni u skladu s Uredbom br. 1083/2006 ostaju valjani. Povrh toga, treba istaknuti da članak 102. stavak 1. drugi podstavak Uredbe br. 1303/2013 predviđa postupak prešutnog odobrenja samo kada je uz zahtjev države članice priložena ocjena kvalitete koju su proveli neovisni stručnjaci sukladno članku 101. trećem stavku te uredbe. U sustavu predviđenom člancima 39. do 41. Uredbe br. 1083/2006 ne postoji istovjetan postupak, što podupire zaključak prema kojem se u okviru potonje uredbe Komisijina šutnja u roku od tri mjeseca ne može tumačiti kao prešutna potvrda financijskog doprinosa velikom projektu. Nadalje, nesporno je da u ovom slučaju projekt nije bio prezentiran sukladno članku 102. stavku 1. Uredbe br. 1303/2013, tako da se postupak prešutnog odobrenja predviđen tom odredbom ne može primijeniti.
87
Što se tiče pitanja proizlazi li iz cilja i strukture Uredbe br. 1083/2006 da prekoračenje tromjesečnog roka povlači gubitak Komisijine ovlasti da odlučuje o zahtjevu za potvrdu koji je podnijela država članica, kao prvo treba primijetiti da, ako bi se Komisija trebala suzdržati od daljnjeg ispitivanja zahtjeva za potvrdu jer je prekoračila rok od tri mjeseca, to bi u konačnici naštetilo cilju prvotnog zahtjeva države članice, odnosno ishođenju potvrde financijskog doprinosa iz EFRR‑a ili Kohezijskog fonda, i to zbog razloga koji nisu bili pod njezinim nadzorom. Isto tako, ako bi Komisija morala započeti novi postupak evaluacije velikih projekata, koji bi podlijegao novom roku od tri mjeseca, to bi u praksi samo pogoršalo povredu navedenog roka, odgađajući odluku o zahtjevu za potvrdu do kasnijeg trenutka. Osim toga, budući da navedeno prekoračenje ne vrijedi kao odobravanje zahtjeva, kao što je to već bilo istaknuto, eventualno poništenje određene odluke zato što je bila donesena izvan roka samo bi pogoršalo povredu tog roka.
88
Kao drugo, iz članka 78. stavka 4. Uredbe br. 1083/2006, koji je naveden u točki 34. ove presude, proizlazi da država članica može početi s realizacijom velikog projekta i podnijeti Komisiji s time povezane troškove i prije nego što potonja donese svoju odluku, i to, dakle, neovisno o roku predviđenom za donošenje te odluke. Država članica koja odabere tu mogućnost čini to na vlastiti rizik, uzimajući u obzir da Komisija može donijeti odluku kojom se odbija potvrditi financijska potpora Unije velikom projektu. Prema tome, budući da država članica ne mora čekati Komisijinu odluku kako bi realizirala svoje projekte regionalnog razvoja i prijaviti Komisiji s time povezane troškove za slučaj kada ih snosi Unija, prekoračenje roka predviđenog za usvajanje takve odluke ne oduzima Komisiji ovlast odlučivanja o zahtjevu za potvrdu.
89
Kao treće, iz sudske prakse proizlazi da, ako, kao u ovom slučaju, zakonodavac uz šutnju uprave nije vezao posljedicu gubitka ovlasti za donošenje određene odluke, nijedno načelo prava ne dovodi do gubitka ovlasti uprave za odgovor na određeni zahtjev, čak i izvan roka propisanog u tu svrhu (vidjeti po analogiji presudu od 19. siječnja 2010., Co‑Frutta/Komisija, T‑355/04 i T‑446/04, EU:T:2010:15, t. 57. i 59.).
90
Slijedi da u okviru Uredbe br. 1083/2006, kao što to proizlazi iz njezina cilja i strukture, izostanak odgovora na zahtjev za potvrdu u roku predviđenom u njezinu članku 41. stavku 2. ne oduzima Komisiji ovlast za odlučivanje o zahtjevu za potvrdu.
91
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da se Uredba br. 1083/2006 ne može tumačiti na način da svako prekoračenje roka predviđenog njezinim člankom 41. stavkom 2. automatski povlači, samo zbog te činjenice, poništenje odluke o odbijanju koja je donesena izvan roka.
92
Kao četvrto, potrebno je ispitati treba li prekoračenje roka od tri mjeseca, utvrđeno u ovom slučaju, prouzročiti poništenje pobijane odluke.
93
Naime, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da nepoštovanje određenog roka, poput onog uvedenog člankom 41. stavkom 2. Uredbe br. 1083/2006, može dovesti do poništenja akta usvojenog po završetku postupka samo ako bi zbog navedene nepravilnosti taj postupak mogao imati drukčiji ishod. Iako se od subjekta koji se poziva na takvu nepravilnost ne može tražiti da dokaže da bi bez te nepravilnosti predmetni akt imao sadržaj povoljniji za njegove interese, on ipak mora konkretno dokazati da takva mogućnost nije potpuno isključena (vidjeti po analogiji presude od 4. veljače 2016., C & J Clark International i Puma, C‑659/13 i C‑34/14, EU:C:2016:74, t. 140. i od 12. lipnja 2015., Health Food Manufacturers’ Association i dr./Komisija, T‑296/12, EU:T:2015:375, t. 71.).
94
U ovom slučaju Republika Poljska nije konkretno dokazala, a čak ni tvrdila, da nije isključeno da bi upravni postupak – da je bio dovršen u roku od tri mjeseca, koji je predviđen člankom 41. stavkom 2. Uredbe br. 1083/2006 – doveo do drukčijeg ishoda. Budući da Republika Poljska nije dokazala da bi, u izostanku prekoračenja navedenog roka, postupak evaluacije projekta mogao imati drukčiji ishod, to prekoračenje u okolnostima ovog slučaja ne može dovesti do poništenja pobijane odluke.
95
Slijedom navedenog, budući da je Komisija povrijedila članak 41. stavak 2. Uredbe br. 1083/2006 odlučivši izvan roka od tri mjeseca, treba podsjetiti da se naknada eventualne štete koju je prouzročilo nepoštovanje roka iz članka 41. stavka 2. Uredbe br. 1083/2006 za odlučivanje o zahtjevu za potvrdu može zahtijevati pred Općim sudom podnošenjem tužbe za naknadu štete (vidjeti po analogiji presudu od 19. siječnja 2010., Co‑Frutta/Komisija, T‑355/04 i T‑446/04, EU:T:2010:15, t. 60. i 71.), ako su ispunjeni svi uvjeti o kojima ovisi uspostava izvanugovorne odgovornosti Unije i ostvarenje prava na naknadu pretrpljene štete na temelju članka 340. drugog stavka UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 9. rujna 2008., FIAMM i dr./Vijeće i Komisija, C‑120/06 P i C‑121/06 P, EU:C:2008:476, t. 106.).
96
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da drugi dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi članka 41. stavka 2. Uredbe br. 1083/2006, nije osnovan te ga treba odbiti.
[omissis]
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (sedmo vijeće)
proglašava i presuđuje:
1.
Tužba se odbija.
2.
Republici Poljskoj nalaže se snošenje troškova.
Tomljenović
Marcoulli
Kornezov
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 1. ožujka 2018.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: poljski
(
1
)	Objavljuju se samo one točke presude čije objavljivanje Opći sud smatra potrebnim.