62008TJ0394_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sagerne T-394/08, T-408/08, T-453/08 og T-454/08,
Regione autonoma della Sardegna (Italien) ved advokaterne A. Fantozzi, P. Carrozza og G. Mameli,
sagsøger i sag T-394/08,
støttet af:
Selene di Alessandra Cannas Sas, Cagliari (Italien)
HGA Srl, Golfo Aranci (Italien)
Gimar Srl,
Sassari (Italien)
Coghene Costruzioni Srl, Alghero (Italien)
Camping Pini e Mare di Cogoni Franco & C. Sas, Quartu Sant’Elena (Italien)
Immobiliare 92 Srl,
Arzachena (Italien)
Gardena Srl,
Santa Teresa di Gallura (Italien)
Hotel Stella 2000 Srl, Olbia (Italien)
Vadis Srl,
Valledoria (Italien)
Macpep Srl,
Sorso (Italien)
San Marco Srl, Alghero
Due Lune SpA,
Milano (Italien)
Nicos Residence Srl,
Santa Teresa di Gallura
Rosa Murgese,
Iglesias (Italien)
Mavi Srl,
Arzachena
Hotel Mistral di Bruno Madeddu & C. Sas, Alghero
L’Esagono di Mario Azara & C. Snc, San Teodoro (Italien)
Le Buganville di Cogoni Giuseppe & C. Snc, Villasimius (Italien)
Le Dune di Stefanelli Vincenzo & C. Snc, Arbus (Italien)
ved advokaterne G. Dore, F. Ciulli og A. Vinci,
intervenienter i sag T-394/08,
S.F. Turistico Immobiliare Srl,
Orosei (Italien), ved advokat L. Marcialis,
sagsøger i sag T-408/08,
Timsas Srl, Arezzo (Italien), ved advokaterne D. Dodaro, S. Pinna og S. Cianciullo,
sagsøger i sag T-453/08,
Grand Hotel Abi d’Oru SpA,
Olbia, ved advokaterne D. Dodaro, S. Cianciullo og R.F. Masuri,
sagsøger i sag T-454/08,
mod
Europa-Kommissionen, i sag T-394/08 og T-454/08 ved E. Righini, D. Grespan og C. Urraca Caviedes, i sag T-408/08 ved E. Righini og D. Grespan, og i sag T-453/08 ved D. Grespan og C. Urraca Caviedes, som befuldmægtigede,
sagsøgt i sagerne T-394/08, T-408/08, T-453/08 og T-454/08,
angående en påstand om annullation af Kommissionens beslutning 2008/854/EF af 2. juli 2008 om støtteordningen »Regionallov nr. 9 af 1998 – Misbrug af støtte N 272/98« Statsstøttesag C 1/04 (ex NN 158/03 og CP 15/2003) (EUT L 302, s. 9), hvorved Regione autonoma della Sardegna har ydet støtte til startinvesteringer i hotelindustrien på Sardinien,
har
RETTEN (Fjerde Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, I. Pelikánová (refererende dommer), og dommerne K. Jürimäe og M. van der Woude,
justitssekretær: ekspeditionssekretær J. Palacio González,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 16. februar 2011,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
Sagens baggrund
1. Den 11. marts 1998 vedtog Regione autonoma della Sardegna (herefter »regionen Sardinien«) legge regionale n° 9, incentivi per la riqualificazione e l’adeguamento delle strutture alberghiere e norme modificative e integrative della legge regionale 14 settembre 1993, n. 40 (interventi creditizi a favore dell’industria alberghiera) (regionallov nr. 9 om tilskyndelsesforanstaltninger til at renovere og tilpasse hotelvirksomhederne og bestemmelser, der ændrer og supplerer regionallov nr. 40 af 14.9.1993, Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna nr. 9 af 21.3.1998, herefter »lov nr. 9/1998«), der trådte i kraft den 5. april 1998.
2. Den pågældende lovs artikel 2 indførte støtte til startinvesteringer i form af tilskud og lån på lempelige vilkår samt driftsstøtte under henvisning til de minimis-reglen (herefter »den oprindelige støtteordning« eller »den oprindelige ordning«) til virksomheder i hotelindustrien.
3. Ved skrivelse af 6. maj 1998 anmeldte de italienske myndigheder lov nr. 9/1998 til Kommissionen, samtidig med at de forpligtede sig til ikke at anvende den oprindelige støtteordning, før Kommissionen eventuelt havde godkendt den.
4. Ved skrivelse af 22. juni 1998 har de italienske myndigheder, som svar på Kommissionens anmodning om supplerende oplysninger, oplyst denne om, at gennemførelsesbestemmelserne til den oprindelige støtteordning først ville blive vedtaget efter Kommissionens eventuelle godkendelse af ordningen.
5. Ved skrivelse af 28. september 1998 har de italienske myndigheder ligeledes oplyst Kommissionen om, at tildelingen af støtte, som fastsat i lov nr. 9/1998, kun kunne vedrøre projekter, der skulle gennemføres »senere«, og at denne betingelse blev bekræftet i den nævnte lovs gennemførelsesbestemmelser.
6. Ved beslutning SG(98) D/9547 af 12. november 1998 har Kommissionen godkendt støtteordning »N 272/98 – Italien – støtte til fordel for hotelindustrien«, indført ved lov nr. 9/1998 (herefter »beslutningen om godkendelse«). I den pågældende beslutning fastslog Kommissionen, at den oprindelige støtteordning var forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 92, stk. 3, litra a), EF [nu artikel 87, stk. 3, litra a), EF].
7. Den 29. april 1999 vedtog Assessore del Turismo, Artigianato e Commercio (turist-, erhvervs- og håndværksrådet) for regionen Sardinien decreto nr. 285, esecutività della deliberazione della giunta regionale n. 58/60 del 22.12.1998 come modificata dalla deliberazione n° 16/20 del 16.03.1999 che approva la direttiva di attuazione prevista dall’art. 2 della LR 11 marzo 1998 n. 9 disciplinante: incentivi per la riqualificazione delle strutture alberghiere e norme modificativi della LR 14.9.1993 n. 40 (dekret nr. 285 om anvendelse af lov nr. 9/1998, Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna nr. 15, af 8.5.1999, herefter »dekret nr. 285/1999«).
8. Ifølge artikel 2 i dekret nr. 285/1999 skulle den oprindelige støtteordning anvendes i forbindelse med en opfordring til at indgive ansøgninger. Samme dekrets artikel 4 og 5 foreskrev henholdsvis, at den ydede støtte skulle vedrøre projekter, der skulle realiseres efter indgivelsen af støtteansøgningerne, og at de tilskudsberettigede udgifter først kunne afholdes efter indgivelsen af de nævnte ansøgninger. Artikel 17 i dekret nr. 285/1999 med overskriften »Overgangsbestemmelse« foreskrev imidlertid, at ved den første anvendelse af dekretet var de udgifter og interventioner, der var udført eller afholdt efter den 5. april 1998, hvor lov nr. 9/1998 trådte i kraft, tilskudsberettigede.
9. Den 27. juli 2000 vedtog regionen Sardinien anordning nr. 33/3 (deliberazione n° 33/3), der ophævede dekret nr. 285/1999 på grund af formelle mangler, som påvirkede sidstnævnte, og anordning nr. 33/4 (deliberazione n° 33/4), der fastsatte nye gennemførelsesbestemmelser til den oprindelige støtteordning.
10. Samme dag vedtog regionen Sardinien ligeledes anordning nr. 33/6 (deliberazione n° 33/6), der foreskrev, at for så vidt som offentliggørelsen af dekret nr. 285/1999, der indeholdt bestemmelser, som ikke var i overensstemmelse med fællesskabsretten, hos eventuelle støttemodtagere kunne skabe en forventning om, at samtligt arbejde udført efter den 5. april 1988 var støtteberettiget, skulle der ved den første anvendelse af lov nr. 9/1998 tages hensyn til arbejde, udført efter denne dato, forudsat at dette var genstand for en støtteansøgning omfattet af den første årlige opfordring til at indgive ansøgninger.
11. Som svar på Kommissionens anmodning vedrørende de fornødne foranstaltninger, der skal sikre, at eksisterende støtteordninger er i overensstemmelse med retningslinjerne om statsstøtte med regionalt sigte af 10. marts 1998 (EFT C 74, s. 9, herefter »1998-retningslinjer«) fra og med den 1. januar 2000, har de italienske myndigheder ved skrivelse af 2. november 2000 oplyst Kommissionen om gennemførelsesbestemmelserne i lov nr. 9/1998 ved at fremsende den en kopi af anordning nr. 33/4, uden imidlertid at nævne anordning nr. 33/6.
12. Den 29. december 2000 offentliggjorde regionen Sardinien sin første ansøgningsindkaldelse, idet den iværksatte den oprindelige støtteordning.
13. Ved skrivelse af 28. februar 2001 anmodede Kommissionen de italienske myndigheder om supplerende oplysninger om anvendelsen af lov nr. 9/1998 samt om, hvordan disse opfordringer blev meddelt og, i forbindelse hermed, om den bestemmelse, ifølge hvilken anmodningen skulle fremsættes inden påbegyndelsen af projektet, var overholdt.
14. Ved skrivelse af 25. april 2001, der på ny var vedlagt anordning nr. 33/4, bekræftede de italienske myndigheder, at støtteordningen, således som den var blevet anvendt, var forenelig med 1998-retningslinjerne.
15. Den 21. februar 2003 modtog Kommissionen en klage over, at den oprindelige støtteordning blev anvendt på en måde, der udgjorde misbrug. Som følge af denne klage anmodede Kommissionen den 26. februar 2003 de italienske myndigheder om supplerende oplysninger.
16. Ved skrivelse af 22. april 2003 besvarede de italienske myndigheder Kommissionens anmodning om supplerende oplysninger ved for første gang at nævne anordning nr. 33/6.
17. Ved beslutning af 3. februar 2004 har Kommissionen iværksat proceduren i artikel 88, stk. 2, EF om misbrug [af den oprindelige støtteordning] (EUT C 79, s. 4, herefter »beslutningen om at indlede proceduren«). I den pågældende beslutning har Kommissionen præciseret, at ved at tildele støtte til investeringer, der er påbegyndt inden der er indsendt en støtteansøgning, har de italienske myndigheder hverken overholdt forpligtelsen i beslutningen om godkendelse eller betingelserne i 1998-retningslinjerne. Kommissionen konkluderede derfor, at der var sket misbrug af den oprindelige støtteordning jf. artikel 16 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel [88] EF (EFT L 83, s. 1), og nærede tvivl om, hvorvidt den støtte, der var tildelt investeringsprojekter, som var påbegyndt, inden der var indsendt ansøgning herom, var forenelig med fællesmarkedet.
18. Den 19. april 2004 sendte de italienske myndigheder deres bemærkninger til Kommissionen. Den 30. april 2004 modtog Kommissionen bemærkninger fra sagsøgeren i sag T-454/08, Grand Hotel Abi d’Oru SpA. Den 25. juni 2005 modtog den yderligere oplysninger fra de italienske myndigheder.
19. Den 22. november 2006 vedtog Kommissionen en beslutning om ændring og udvidelse af den igangværende procedure C 1/2004 efter artikel 88, stk. 2, EF (EUT 2007 C 32, s. 2, herefter »beslutningen om ændring«). I den pågældende beslutning med overskriften »Baggrund for ændring og udvidelse af proceduren« anførte Kommissionen bl.a., at anordning nr. 33/6 ikke nævnes i beslutningen om at indlede proceduren, selv om det er på grundlag af denne, at der i 28 sager angiveligt er tildelt støtte til investeringer, der er foretaget før datoen for ansøgning om støtte og ikke på grundlag af anordning nr. 33/4, som det fejlagtigt er anført i beslutningen om at indlede proceduren. Endvidere har Kommissionen anført, at begrebet misbrug af støtte efter artikel 16 i forordning nr. 659/1999, som beslutningen om at indlede proceduren henviser til, omfatter situationer, hvor modtageren af en godkendt støtte anvender denne i strid med betingelserne i afgørelsen om støttetildeling, og ikke situationer, hvor en medlemsstat indfører ny, ulovlig støtte ved at ændre en eksisterende støtteordning [artikel 1, litra c), og f), i forordning nr. 659/1999].
Den anfægtede beslutning
20. Den 2. juli 2008 vedtog Kommissionen beslutning 2008/854/EF vedrørende støtteordningen »regionallov nr. 9 af 1998 – Misbrug af støtte N 272/98« C 1/04 (ex NN 158/03 og CP 15/2003) (EUT L 302, s. 9, herefter »den anfægtede beslutning«).
21. I den pågældende beslutning har Kommissionen bl.a. anført, at der ved anordning nr. 33/6 er indført ændringer til den anmeldte støtte, der ikke er i overensstemmelse med ordlyden af godkendelsesbeslutningen. Anordning nr. 33/6 var i strid med artikel 88, stk. 3, EF og den pligt til samarbejde, der påhviler Den Italienske Republik efter artikel 10 EF, ikke blevet meddelt til Kommissionen. Ifølge Kommissionen overholder støtteordningen, således som den er anvendt, ikke godkendelsesbeslutningen, og de støtteprojekter, der er påbegyndt før indgivelsen af enhver støtteansøgning, skal derfor anses for ulovlige.
22. Hvad angår spørgsmålet, om den pågældende støtte er forenelig med fællesmarkedet, har Kommissionen, efter at have henvist til sin vurdering i beslutningerne om indledning af proceduren og berigtigelse, konstateret, at individuel støtte, der er ydet til projekter, hvis støtteberettigede omkostninger er afholdt forud for indgivelsen af støtteansøgningen, i medfør af de gennemførelsesbestemmelser, der var gældende på det tidspunkt, hvor støtteansøgningen blev indgivet, og som overstiger det de minimis-beløb, hvortil støttemodtageren ville have været berettiget på det pågældende tidspunkt, beregnet i overensstemmelse med Kommissionens forordning (EF) nr. 69/2001 af 12. januar 2001 om anvendelse af artikel 87 [EF] og 88 [EF] på de minimis-støtte (EFT L 10, s. 30), er uforenelig med fællesmarkedet.
23. Konklusionen i den anfægtede beslutning lyder således:
» Artikel 1
Den statsstøtte, der er ydet i medfør af regionallov nr. 9 af 1998 på basis af Italiens ulovlige gennemførelse af anordning (deliberazione) nr. 33/6 og første ansøgningsindkaldelse, er uforenelig med fællesmarkedet, medmindre støttemodtageren har indsendt ansøgning om støtte under ordningen, inden arbejdet i forbindelse med det indledende investeringsprojekt er blevet iværksat.
Artikel 2
1. Italien iværksætter tilbagesøgningen af den uforenelige støtte, der er ydet i medfør af den i artikel 1 omhandlede ordning, hos støttemodtagerne.
2. Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor den blev udbetalt til støttemodtagerne, og indtil den er tilbagebetalt.
3. […]
4. Italien indstiller med virkning fra denne beslutnings vedtagelse enhver resterende udbetaling af støtte på grundlag af den i artikel 1 omhandlede støtteforanstaltning.
Artikel 3
1. Tilbagesøgningen af støtte, der er tildelt i henhold til den i artikel 1 omhandlede støtteforanstaltning, iværksættes omgående og effektivt.
2. Italien drager omsorg for, at denne beslutning efterkommes senest fire måneder efter meddelelsesdatoen.
Artikel 5
Denne beslutning er rettet til Den Italienske Republik.«
Retsforhandlinger
24. Ved stævning indleveret til Rettens Justitskont or den 16. september 2008 anlagde regionen Sardinien sag T-394/08.
25. Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 25. september 2008 anlagde S F Turistico Immobiliare Srl sag T-408/08.
26. Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 3. oktober 2008 anlagde Timsas Srl sag T-453/08.
27. Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 6. oktober 2008 anlagde Grand Hotel Abi d’Oru SpA sag T-454/08.
28. Ved processkrift indgivet til Rettens Justitskontor den 19. december 2008 har Selene di Alessandra Cannas Sas, HGA Srl, Gimar Srl, Coghene Costruzioni Srl, Camping Pini e Mare di Cogoni Franco & C. Sas, Immobiliare 92 Srl, Gardena Srl, Hotel Stella 2000 Srl, Vadis Srl, Macpep Srl, San Marco Srl, Due Lune SpA, Nicos Residence Srl, Rosa Murgese, Mavi Srl, Hotel Mistral di Bruno Madeddu & C. Sas, L’Esagono di Mario Azara & C. Snc, Le Buganville di Cogoni Giuseppe & C. Snc og Le Dune di Stefanelli Vincenzo & C. Snc (herefter »intervenienterne«) fremsat begæring om at måtte intervenere i sagen vedrørende sag T-394/08 til støtte for regionen Sardiniens påstand. Ved kendelse af 15. juni 2009 har formanden for Rettens Anden Afdeling taget begæringen til følge.
29. Efter at have hørt parterne har formanden for Rettens Anden Afdeling ved kendelse af 25. juni 2009 forenet sagerne T-394/08, T-408/08, T-453/08 og T-454/08 med henblik på den mundtlige forhandling i henhold til artikel 50 i Rettens procesreglement.
30. Den 27. juli 2009 indgav intervenienterne et skriftligt indlæg i sag T-394/08. Kommissionen fremsatte bemærkninger hertil den 21. september 2009. Regionen Sardinien har ikke fremsat bemærkninger inden for den af Rettens Justitskontor fastsatte frist.
31. Da sammensætningen af Rettens afdelinger er blevet ændret, er den refererende dommer blevet tilknyttet Fjerde Afdeling, og de foreliggende sager er følgelig blevet henvist til denne afdeling.
32. I forbindelse med en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse sendte Retten den 7. december 2010 skriftlige spørgsmål til Kommissionen og Grand Hotel Abi d’Oru, sagsøger i sag T-454/08, som disse besvarede inden for den fastsatte frist.
Parternes påstande
33. I sag T-394/08 har Regionen Sardinien, støttet af intervenienterne, nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede beslutning annulleres.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
34. I sag T-408/08 har SF Turistico Immobiliare nedlagt følgende påstande:
– Principalt:
– Den anfægtede beslutning annulleres.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
– Subsidiært: Den anfægtede beslutning annulleres delvist, for så vidt som den erklærer hele støtteordningen uforenelig med fællesmarkedet og anordner tilbagesøgning af de beløb, som ligger inden for de i støttebestemmelserne fastsatte de minimis-grænser.
– Mere subsidiært:
– dels annullation af punkt 4.2 i 1998-retningslinjerne, for så vidt som dette udelukker hele den støtte, der er tildelt modtagerne, uden at undtage støttedelen i forhold til investeringerne, som er gennemført efter indgivelsen af ansøgningen, og som er funktionelt og strukturelt selvstændige, og
dels annullation af den anfægtede beslutning, for så vidt som den bestemmer, at Den Italienske Republik skal tilbagesøge de udbetalte beløb uden at undtage støtten i forhold til de udgifter, der er afholdt af modtageren efter indgivelsen af støtteansøgningen og vedrørende tiltag, der er funktionelt og strukturelt uafhængige af det iværksatte projekt.
35. I sag T-453/08 har Timsas nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede beslutning annulleres.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
36. I sag T-454/08 har Grand Hotel Abi d’Oru nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede beslutning annulleres.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
37. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
– Intervenienterne tilpligtes at bære deres egne omkostninger og betale de omkostninger, som interventionen har medført for Kommissionen.
Retlige bemærkninger
38. Efter at have hørt parterne finder Retten, at sagerne bør forenes med henblik på dommen i henhold til procesreglementets artikel 50.
Formaliteten med hensyn til visse anbringender fremsat af intervenienterne i sag T-394/08
39. Kommissionen har anført, at intervenienterne har fremført visse anbringender, som ikke blev påberåbt af regionen Sardinien, sagsøger i sag T-394/08, og som derfor falder uden for rammerne af tvisten i denne sag, der blev defineret af de anbringender, som regionen Sardinien fremsatte i sin stævning.
40. Ifølge Kommissionen drejer det sig om følgende anbringender:
– anbringendet om, at den skulle have indledt den formelle undersøgelsesprocedure som følge af en fejlagtig formodning om tilsidesættelse af en tidligere betinget beslutning
– anbringendet om tilsidesættelsen af artikel 9 i forordning nr. 659/1999, for så vidt som den skulle have tilbagetrukket godkendelsesafgørelsen før vedtagelsen af den anfægtede beslutning
– anbringendet om tilsidesættelsen af artikel 16 i forordning nr. 659/1999, der ikke indeholdt bestemmelse om ændring og udvidelse af en allerede indledt procedure
– anbringendet om en tilsidesættelse af artikel 87, stk. 3, litra a) og c), EF, for så vidt som den med urette har anlagt, at den pågældende støtte er forenelig med fællesmarkedet, samt manglende begrundelse for den anfægtede beslutning i denne henseende, som følge af modstrid med tidligere beslutninger
– anbringendet om en tilsidesættelse af visse bestemmelser i forordning nr. 659/1999 om procedurefrister samt princippet om rimelig sagsbehandlingstid
– anbringendet om en tilsidesættelse af principperne om upartiskhed og beskyttelse af konkurrencen
– anbringendet om tilsidesættelse af de minimis-reglen som følge af undladelse af at fratrække et beløb på 100 000 EUR eller 200 000 EUR fra den støtte, som den havde anordnet tilbagesøgt.
41. Artikel 40, stk. 4, i statutten for Domstolen bestemmer, at påstande, der fremsættes i en begæring om intervention, kun kan gå ud på at understøtte en af parternes påstande. Procesreglementets artikel 116, stk. 4, bestemmer, at interventionsindlægget bl.a. skal indeholde intervenientens påstande, hvorved denne helt eller delvis støtter en af parternes påstande eller helt eller delvis påstår disse forkastet, samt de af intervenienten fremsatte anbringender og argumenter.
42. Disse bestemmelser giver intervenienten ret til ikke alene at fremsætte selvstændige argumenter, men også selvstændige anbringender, når blot de støtter en af hovedsagens parters påstande, forudsat at disse ikke adskiller sig fuldstændig fra tvistens grundlæggende indhold, således som det er fastlagt mellem sagsøgeren og den sagsøgte, hvilket ville ændre sagens genstand (jf. Rettens dom af 15.6.2005, sag T-171/02, Regione autonoma della Sardegna mod Kommissionen, Sml. II, s. 2123, præmis 152 og den deri nævnte retspraksis).
43. Det tilkommer således Retten med henblik på at træffe afgørelse om, hvorvidt de af intervenienten fremsatte anbringender kan antages til realitetsbehandling, at kontrollere, om de knytter sig til sagens genstand som fastlagt af parterne i sagen.
44. Når det fremgår, at sagsøgte i en sag, hvis antagelse til realitetsbehandling er omtvistet, under alle omstændigheder vil skulle frifindes, kan Fællesskabets retsinstanser af procesøkonomiske hensyn uden videre træffe afgørelse om sagens realitet (jf. i samme retning Domstolens dom af 26.2.2002, sag C-23/00 P, Rådet mod Boehringer, Sml. I, s. 1873, præmis 52, og af 23.3.2004, sag C-233/02, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 2759, præmis 26). Ligeledes gælder det, at når det viser sig, at et anbringende, hvis sammenhæng med sagens genstand er omtvistet, under alle omstændigheder skal afvises af andre grunde eller som åbenbart ugrundet, kan Fællesskabets retsinstanser forkaste anbringendet uden at træffe afgørelse om, hvorvidt intervenienten er gået ud over de påstande, som en af hovedsagens parter har nedlagt, og som intervenienten er indtrådt til støtte for (Domstolens dom af 24.1.2002, sag C-118/99, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 747, præmis 64 og 65, og dommen i sagen Regione autonoma della Sardegna mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 42, præmis 155).
45. I det foreliggende tilfælde må det på den ene side fastslås, at størstedelen af de af intervenienterne fremsatte anbringender, og som ikke ligeledes er fremsat af regionen Sardinien, er blevet fremsat af en af sagsøgerne i sagerne T-408/08, T-453/08 og T-454/08. På den anden side må disse anbringender under alle omstændigheder forkastes af de grunde, der fremgår af nedenstående.
46. Under disse omstændigheder og af procesøkonomiske hensyn er det ikke nødvendigt at undersøge den af Kommissionen fremsatte formalitetsindsigelse.
Formaliteten med hensyn til visse klagepunkter fremsat i replikken
47. Kommissionen har gjort gældende, at sagsøgerne har fremført nye anbringender i replikken, og at disse derfor bør afvises.
Sag T-394/08
48. I sag T-394/08 har Kommissionen anset følgende anbringender for nye: for det første anbringendet om en åbenbart urigtig vurdering af støttens tilskyndelseseffekt, for det andet anbringendet om en tilsidesættelse af Kommissionens undersøgelsespligt og for det tredje anbringendet om, at den pågældende ordnings tilsidesættelse af princippet om støttens nødvendighed kun er tilsyneladende og ikke reel.
49. Hvad angår første og tredje anbringende, som Kommissionen har anfægtet, fremgår det, at de redegørelser, der af Kommissionen betegnes som nye anbringender, kun har til formål at redegøre for de klagepunkter, der allerede er anført i stævningens første anbringende.
50. Det er korrekt, at dette første anbringende, der er gjort gældende af regionen Sardinien, har overskriften »Tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, idet begrundelsen er selvmodsigende, og at tildelingen angiveligt var irrelevant for så vidt angår vurderingen af den »tilskyndelseseffekten« i forhold til modtagerne, og dermed for vurderingen af støttens »nødvendighed««. Denne overskrift synes at indsnævre omfanget af anbringendet om tilsidesættelse af begrundelsespligten. Imidlertid indeholder teksten under den pågældende overskrift ligeledes passager, der utvetydigt vedrører en fejlagtig vurdering af støttens tilskyndelseseffekt, f.eks. i punkt 17, fjerde led, og i stævningens punkt 18, 20 og 23. Kriteriet om støttens tilskyndelseseffekt anvendes imidlertid af regionen Sardinien som synonym for nødvendighedskriteriet, idet tildelingen af støtten skal motivere modtageren til at igangsætte et bestemt projekt, som ellers ikke ville være blevet gennemført. Herefter indeholder det af regionen Sardinien fremførte første anbringende faktisk to anbringender, hvor det ene vedrører en fejl i vurderingen af støttens tilskyndelseseffekt, og det andet vedrører manglende begrundelse.
51. Hvad angår det andet anbringende, som Kommissionen har anfægtet, har sidstnævnte påstået, at regionen Sardinien i replikken har kritiseret, at den ikke i tilstrækkelig grad har oplyst sagen under påskud af, at der er sket tilsidesættelse af begrundelsespligten vedrørende vurderingen af tilskyndelseseffekten.
52. Henset til de pågældende passager i replikken fremgår det, at regionen Sardinien, der på ingen måde har haft til hensigt at fremføre et nyt anbringende om en manglende undersøgelse, blot har ønsket at underbygge sit første anbringende, der, som det fremgår af præmis 50 ovenfor, vedrører både en fejl i vurderingen af støttens tilskyndelseseffekt og en manglende begrundelse heraf.
53. Det følger heraf, at regionen Sardinien ikke har påberåbt sig nye anbringender i replikken, hvorfor Kommissionens afvisningspåstand må forkastes.
Sag T-408/08
54. I sag T-408/08 har Kommissionen anset anbringendet om manglende begrundelse i henseende til den pågældende ordnings virkning på handelen mellem medlemsstaterne for nyt.
55. Denne formalitetsindsigelse fra Kommissionen skyldes imidlertid en misforståelse af SF Turistico Immobiliares skriftlige indlæg, der ganske vist kan misforstås. Den pågældende sagsøger har allerede i stævningen henvist til »ændring af samhandelsvilkårene i et omfang, der strider mod den fælles interesse«, i forbindelse med det niende anbringende om en tilsidesættelse af artikel 87, stk. 3, litra c), EF og 1998-retningslinjerne. Herved har den imidlertid alene tilsigtet at underbygge dette anbringende, der vedrører en tilsidesættelse af bestemmelserne om støttens forenelighed, og ikke at påberåbe sig et særskilt anbringende om tilsidesættelse af artikel 87, stk. 1, EF, for så vidt som Kommissionen fejlagtigt skulle fastslå, at der var tale om statsstøtte.
56. Herefter skal SF Turistico Immobiliares bemærkning i replikken, hvorefter den »endvidere [i stævningen] har påberåbt sig den væsentlige mangel på en tilstrækkelig begrundelse vedrørende støttens indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne« forstås på samme måde, nemlig som støtte for anbringendet om en tilsidesættelse af bestemmelserne om støttens forenelighed.
57. Det følger heraf, at SF Turistico Immobiliare ikke har påberåbt sig nye anbringender i replikken, hvorfor Kommissionens afvisningspåstand må forkastes.
Sag T-453/08
58. I denne sag har Kommissionen anset anbringendet om en tilsidesættelse af artikel 253 EF om anvendelsen af de minimis-reglen for nyt.
59. Den har i denne henseende gjort gældende, at anbringendet påberåbt i stævningen sigter på en præcis anvendelse af de minimis-tærsklen og ikke på, om denne er tilstrækkeligt begrundet.
60. Denne påstand er imidlertid ikke korrekt i lyset af ordlyden af de pågældende punkter i stævningen, der nævner »manglende begrundelse i henseende til forekomsten af et incitament til støtten i forhold til den omstændighed, at den del af støtten, der vedrører udgifter afholdt før ansøgningen, er lavere end de minimis-tærsklen« og en »modstrid« mellem den anfægtede beslutning og Kommissionens påstande om loftet for de minimis i forbindelse med andre kontakter med regionen Sardinien.
61. Det må herefter fastslås, at anbringendet om manglende begrundelse af anvendelsen af de minimis-reglen allerede er fremført af Timsas i stævningen, hvorfor Kommissionens afvisningspåstand skal forkastes.
Sag T-454/08
62. I denne sag har Kommissionen anset anbringendet om en tilsidesættelse af retten til forsvar, der oprindeligt blev fremført af Grand Hotel Abi d’Oru i replikken, for nyt.
63. Den har i denne henseende gjort gældende, at det er uomtvisteligt, at Grand Hotel Abi d’Oru i stævningen kun, i relation til den omstændighed, at Kommissionen ikke har underrettet den om visse dokumenter, har påberåbt sig en tilsidesættelse af artikel 254 EF og artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 659/1999.
64. Som svar på et af Retten stillet skriftligt spørgsmål har Grand Hotel Abi d’Oru imidlertid bekræftet, at den ikke, med den passage i replikken, som Kommissionen henviser til, havde til hensigt at fremsætte et nyt anbringende om tilsidesættelse af retten til forsvar, idet formålet med den pågældende passage blot var at underbygge anbringendet, påberåbt i stævningen, om en tilsidesættelse af artikel 254 EF og artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 659/1999. Derfor skal det af Grand Hotel Abi d’Oru fremsatte anbringende ikke afvises.
Formaliteten med hensyn til anbringenderne om ugyldigheden af beslutningen om ændring
65. Intervenienterne og SF Turistico Immobiliare har gjort gældende, at beslutningen om ændring er ugyldig, og at den anfægtede beslutning følgelig ligeledes er ulovlig.
66. Kommissionen har uden formelt at nedlægge nogen afvisningspåstand i denne henseende anført, at de pågældende anbringender skal afvises, eftersom ændringsbeslutningen er blevet endelig. Den blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende af 14. februar 2007 og er ikke blevet anfægtet inden for de i artikel 230, stk. 5, EF foreskrevne frister.
67. SF Turistico Immobiliare har gjort gældende, at beslutningen om ændring ikke var til skade for selskabet, for så vidt som den eneste konkrete skadevirkning i forhold til dets interesser skyldes den anfægtede beslutning. Det er derfor udelukkende i forhold til denne beslutning, at den har en retlig interesse.
68. I denne henseende skal ændringsbeslutningens retlige karakter først og fremmest fastslås, for derefter i givet fald at afgøre, om sagsøgerne, når de ikke havde anlagt sag inden for den i artikel 230, stk. 5, EF fastsatte frist, er afskåret fra at påberåbe sig dens ugyldighed i forbindelse med et annullationssøgsmål til prøvelse af den anfægtede beslutning.
Den retlige karakter af beslutningen om ændring
69. De tekster, der regulerer proceduren på området for statsstøtte, foreskriver ikke udtrykkeligt en beslutning om ændring og udvidelse af en igangværende procedure.
70. I denne henseende fremgår det af ottende betragtning til forordning nr. 659/1000 og artikel 6, stk. 1, i samme forordning, at beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure skal sammenfatte de relevante faktiske og retlige spørgsmål, indeholde en foreløbig vurdering fra Kommissionens side med hensyn til støttekarakteren af den påtænkte foranstaltning og anføre, om der er tvivl om, hvorvidt den er forenelig med fællesmarkedet, således at den pågældende medlemsstat og andre interesserede parter kan fremsætte bemærkninger og i denne forbindelse give Kommissionen samtlige de oplysninger, denne måtte have brug for med henblik på at vurdere, om den er forenelig med fællesmarkedet. Inden for rammerne af den formelle undersøgelsesprocedure uddybes og belyses de spørgsmål, der rejses i beslutningen om undersøgelse. Det fremgår af artikel 7 i forordning nr. 659/1999, at Kommissionen ved afslutningen af denne procedure kan foretage sin analyse, hvorefter den træffer en endelig beslutning om, at foranstaltningen ikke udgør støtte, eller at tvivlen om, hvorvidt den anmeldte foranstaltning er forenelig med fællesmarkedet, er fjernet. Det følger heraf, at den endelige beslutning kan indeholde visse afvigelser i forhold til beslutningen om undersøgelse, uden at disse i øvrigt medfører, at den endelige beslutning bliver ugyldig (Rettens dom af 4.3.2009, sag T-424/05, Italien mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 69). Under denne synsvinkel er der derfor ingen grund til, at Kommissionen foretager en ændring af en beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.
71. Det er ikke desto mindre logisk, og endvidere i eventuelle støttemodtageres interesse, at Kommissionen, for så vidt som den efter vedtagelsen af en beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure konstaterer, at denne beslutning er baseret på enten ufuldstændige oplysninger eller på en fejlagtig retlig vurdering af disse omstændigheder, har mulighed for at tilpasse sin holdning ved at vedtage en beslutning om ændring. En sådan beslutning om ændring, der indeholder en ny opfordring til de interesserede parter til at fremsætte bemærkninger, giver dem mulighed for at reagere på ændringen i Kommissionens foreløbige vurdering af den pågældende foranstaltning og gøre deres synspunkt herom gældende.
72. Det skal desuden bemærkes, at Kommissionen ligeledes kunne have valgt først at vedtage en beslutning om, at sagen afsluttes, uden at der foretages videre, og dernæst vedtage en ny beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, baseret på den ændrede retlige vurdering, der i det væsentlige ville have samme indhold som en beslutning om ændring. Under disse omstændigheder er det ud fra procesøkonomiske betragtninger og princippet om god forvaltningsskik at foretrække at vedtage en beslutning om ændring frem for at afslutte proceduren og indlede en ny. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at ændringen af procedurens genstand har gjort det muligt for Kommissionen, med henblik på den anfægtede beslutning, at tage hensyn til de bemærkninger, som Grand Hotel Abi d’Oru indgav som følge af beslutningen om at indlede proceduren, hvilket ikke ville have været tilfældet, såfremt den havde afsluttet den formelle undersøgelsesprocedure for at indlede en ny.
73. Hvad angår en sådan ændringsbeslutnings retlige karakter må det antages, at den er af samme art, idet den føjes til beslutningen om at indlede en procedure for sammen med denne at udgøre en ændret beslutning. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at formålet med meddelelsen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure alene er at fremskaffe alle oplysninger fra de pågældende, som kan klarlægge forholdene for Kommissionen med henblik på, hvad denne videre skal foretage sig (Domstolens dom af 12.7.1973, sag 70/72, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 813, præmis 19, og Rettens dom af 22.10.1996, sag T-266/94, Skibsværftsforeningen m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s.1399, præmis 256).
74. I det foreliggende tilfælde har Kommissionen i beslutningen om ændring anført, hvorfor den mener, at den retlige vurdering af den pågældende støtteordning, der er indeholdt i beslutningen om at indlede proceduren, bør ændres. Den har navnlig forklaret, at der efter dens opfattelse er tale om en ulovlig ordning og ikke misbrug af en støtteordning, som den har godkendt. Kommissionen har sammen med disse forklaringer på ny opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger. Heraf følger, at beslutningen om ændring havde samme formål som en beslutning om at indlede en procedure, og den bør derfor anses for en sådan.
Følgerne af, at anbringenderne om ændringsbeslutningens ugyldighed kan antages til realitetsbehandling
75. Det skal først og fremmest bemærkes, at ifølge Domstolens faste praksis foreligger der retsakter eller beslutninger, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål i medfør af artikel 230 EF, når foranstaltningerne har retligt bindende virkninger, som kan berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af hans retsstilling (Domstolens dom af 11.11.1981, sag 60/81, IBM mod Kommissionen, Sml. s. 2639, præmis 9, og Rettens dom af 18.12.1992, forenede sager T-10/92 – T-12/92 og T-15/92, Cimenteries CBR m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 2667, præmis 28).
76. Når der er tale om retsakter eller afgørelser, hvis tilblivelse omfatter flere stadier, navnlig sådanne, som afslutter en intern procedure, er det i princippet kun foranstaltninger, som definitivt fastlægger institutionens standpunkt som afslutning på denne procedure, der kan anfægtes, i modsætning til foreløbige foranstaltninger, der har til formål at forberede den endelige afgørelse (dommen i sagen IBM mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 75, præmis 10, og dommen i sagen Cimenteries CBR m.fl. mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 75, præmis 28).
77. Ifølge denne retspraksis udgør Kommissionens endelige afgørelse om at afslutte den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 88, stk. 2, EF en retsakt, der kan anfægtes i henhold til artikel 230 EF. Afgørelsen fremkalder nemlig bindende retsvirkninger, som kan påvirke de berørte parters interesser, idet den afslutter den omhandlede procedure og endeligt afgør de undersøgte foranstaltningers forenelighed med bestemmelserne om statsstøtte. De berørte parter kan derfor altid anfægte den endelige beslutning, som afslutter den formelle undersøgelsesprocedure, og skal herved kunne anfægte de forskellige forhold, der ligger til grund for Kommissionens endelige afgørelse (Rettens dom af 27.11.2003, sag T-190/00, Regione Siciliana mod Kommissionen, Sml. II, s. 5015, præmis 45). Denne mulighed foreligger uafhængigt af, om beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure har retsvirkninger, som kan gøre den til genstand for et annullationssøgsmål. Domstolens og Rettens praksis indeholder mulighed for at anfægte beslutningen om at indlede en procedure, når denne har endelige retsvirkninger, som ikke kan ændres efterfølgende ved den endelige beslutning. Dette er tilfældet, når Kommissionen som i det foreliggende tilfælde indleder den formelle undersøgelsesprocedure med hensyn til en foranstaltning, som den forudgående har kvalificeret som ny støtte, idet denne beslutning om at indlede en procedure har selvstændige retsvirkninger i forhold til den endelige beslutning. Suspensionen af gennemførelsen af den omhandlede foranstaltning, som i henhold til artikel 88, stk. 3, EF er en følge af den forudgående kvalifikation af foranstaltningen som ny støtte, har selvstændig betydning i forhold til den endelige beslutning, tidsmæssigt afgrænset indtil afslutningen af den formelle procedure (Domstolens dom af 30.6.1992, sag C-312/90, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4117, præmis 12-24, af 5.10.1994, sag C-47/91, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4635, præmis 29 og 30, og af 9.10.2001, sag C-400/99, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 7303, præmis 56-62 og 69, samt Rettens dom af 30.4.2002, forenede sager T-195/01 og T-207/01, Government of Gibraltar mod Kommissionen, Sml. II, s. 2309, præmis 80-86).
78. Muligheden for at anfægte en beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure kan nemlig ikke bevirke, at de berørte parters processuelle rettigheder forringes ved, at de forhindres i at anfægte den endelige beslutning og til støtte for deres stævning henvise til fejl under den procedure, der førte til beslutningens vedtagelse (dommen i sagen Regione Siciliana mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 77, præmis 47).
79. Det følger af det ovenstående, at den omstændighed, at sagsøgerne og intervenienterne ikke inden for den fastsatte frist har anlagt sag til prøvelse af beslutningen om ændring, ikke hindrer dem i at nedlægge påstand om ugyldighed af den anfægtede beslutning, hvorfor den afvisningspåstand, Kommissionen har fremsat, derfor må forkastes.
Anbringenderne om procedurefejl
80. Sagsøgerne og intervenienterne har fremført tre anbringender om procedurefejl, som vedrører for det første en tilsidesættelse af artikel 88, stk. 2, EF og forordning nr. 659/1999, for det andet en tilsidesættelse af artikel 254, stk. 3, EF og artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, og for det tredje manglende begrundelse af den anfægtede beslutning.
Anbringendet om tilsidesættelse af artikel 88, stk. 2, EF og forordning nr. 659/1999
81. Dette anbringende er opdelt i tre klagepunkter, der henholdsvis vedrører tilsidesættelse af artikel 9 i forordning nr. 659/1999, mangelfuld undersøgelse og manglende overholdelse af de frister, der er foreskrevet i forordning nr. 659/1999.
Klagepunktet om en tilsidesættelse af artikel 9 i forordning nr. 659/1999
82. Intervenienterne har gjort gældende, at eftersom den støtte, der i den anfægtede beslutning erklæres uforenelig med fællesmarkedet, tidligere var blevet godkendt af Kommissionen, burde denne have tilbagekaldt godkendelsesafgørelsen, hvilket den har pligt til at gøre efter artikel 9 i forordning nr. 659/1999.
83. Kommissionen har ikke udtrykkeligt bestridt dette klagepunkt.
84. I medfør af artikel 9 i forordning nr. 659/1999 kan Kommissionen, efter at have givet den pågældende medlemsstat lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger, ophæve en beslutning, hvorved den har godkendt en støtte, hvis den var baseret på urigtige oplysninger, som blev fremsendt under proceduren, og som var af afgørende betydning for beslutningen.
85. Følgelig må det fastslås, at godkendelsesbeslutningen ikke er baseret på ukorrekte oplysninger. Det bemærkes, at som det fremgår af 51., 54., 59., 61. og 72. betragtning til den anfægtede beslutning, har Kommissionen ikke kritiseret de italienske myndigheder for at have fremsendt ukorrekte eller ufuldstændige oplysninger til den under proceduren forud for godkendelsesbeslutningen. Kommissionen mener, at den pågældende støttes uforenelighed med fællesmarkedet i den foreliggende sag skyldes, at anordning nr. 33/6 indførte ændringer af den oprindeligt anmeldte foranstaltning, der ikke er forenelige med vilkårene i den beslutning, hvorved Kommissionen havde godkendt ordningen, for så vidt som projekter, hvis gennemførelse var påbegyndt inden indgivelse af støtteansøgningen, kunne tages i betragtning i forbindelse med den første opfordring til at indgive ansøgninger inden for rammerne af den pågældende ordning (herefter »den omtvistede støtteordning« eller »den omtvistede ordning«). Anordning nr. 33/6 er dateret den 27. juli 2000 og ligger således tidsmæssigt efter godkendelsesbeslutningen af 12. november 1998.
86. Det følger heraf, at artikel 9 i forordning nr. 659/1999 ikke finder anvendelse på det foreliggende tilfælde.
87. Det skal herved tilføjes, at Kommissionen ikke havde nogen som helst grund til at tilbagekalde godkendelsesbeslutningen, eftersom dens vurdering vedrørende foreneligheden af den støtteordning, der blev godkendt ved den pågældende beslutning, ikke havde ændret sig. Kommissionen har i artikel 1 i den anfægtede beslutning fastslået, at »den statsstøtte, der er ydet i medfør af […] lov nr. 9 af 1998 på grundlag af Italiens ulovlige gennemførelse af anordning (deliberazione) nr. 33/6 […], er uforenelig med fællesmarkedet, medmindre støttemodtageren har indsendt ansøgning om støtte under ordningen, inden arbejdet i forbindelse med det indledende investeringsprojekt er blevet iværksat […]«. Det følger heraf, at den anfægtede beslutning ikke påvirker foreneligheden med fællesmarkedet af den statsstøtte, der er tildelt i henhold til lov nr. 9 af 1998, for så vidt som en støtteansøgning blev indsendt, inden arbejdet er blevet iværksat. Det er netop på grund af denne betingelse, at Kommissionen i godkendelsesbeslutningen anførte, at den ikke ville gøre indsigelser i forhold til den af Italien anmeldte støtteordning.
88. Derfor skal intervenienternes klagepunkt om en tilsidesættelse af artikel 9 i forordning nr. 659/1999 forkastes.
Klagepunktet om en mangelfuld undersøgelse
89. Timsas og Grand Hotel Abi d’Oru har kritiseret Kommissionen for mangelfuld undersøgelse, for så vidt som den ikke har taget hensyn til deres særlige situation. Navnlig skulle Kommissionen have undladt at undersøge deres situation som private parter i forhold til regionen Sardinien og de forskelle, der er mellem de forskellige virksomheder, der er berørt af gennemførelsen af den pågældende støtteordning. Endvidere skulle Kommissionen have undladt at undersøge deres berettigede forventning, som såvel regionen Sardinien som Kommissionen har fremkaldt hos dem.
90. Kommissionen bestrider de af Timsas og Grand Hotel Abi d’Oru fremførte argumenter.
91. Det fremgår af fast retspraksis, at Kommissionen i forbindelse med en støtteordning ikke i princippet er forpligtet til at foretage en gennemgang af den i hvert enkelt tilfælde tildelte støtte, men kan indskrænke sig til at undersøge den pågældende ordnings kendetegn (jf. i denne retning Domstolens dom af 14.10.1987, sag 248/84, Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 4013, præmis 18, af 7.3.2002, sag C-310/99, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 2289, præmis 89, og af 29.4.2004, sag C-278/00, Grækenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 3997, præmis 24). I øvrigt kan hver støttemodtagers individuelle situation kun efterprøves ved den pågældende medlemsstats tilbagesøgning af støtte (dom af 7.3.2002, Italien mod Kommissionen, nævnt ovenfor, præmis 91, og Rettens dom af 31.5.2006, sag T-354/99, Kuwait Petroleum (Nederland) mod Kommissionen, Sml. II, s. 1475, præmis 67). Såfremt det forholdt sig anderledes, ville Kommissionens undersøgelsesbyrde være større i tilfældet med en ordning, der var ulovlig gennemført under tilsidesættelse af artikel 88, stk. 3, EF, end i det tilfælde, hvor den pågældende medlemsstat har overholdt meddelelsespligten foreskrevet i den nævnte bestemmelse, da støttemodtagernes særlige omstændigheder i dette sidste tilfælde pr. definition er ukendte på tidspunktet for undersøgelsen.
92. Herefter kunne Kommissionen med rette begrænse sig til at undersøge støtteordningen som sådan og var ikke forpligtet til at tage hensyn til hverken forholdet mellem sagsøgerne og regionen Sardinien, forskellene mellem de forskellige berørte virksomheder eller den eventuelle berettigede forventning, som kunne påberåbes af visse af disse virksomheder, og som var fremkaldt hos dem af enten Kommissionen eller regionen Sardinien. Disse omstændigheder kan først tages i betragtning ved tilbagesøgningen af individuel støtte.
93. Det følger heraf, at klagepunktet om en mangelfuld undersøgelse skal forkastes.
Klagepunktet om en manglende overholdelse af fristerne foreskrevet i forordning nr. 659/1999
94. Intervenienterne har kritiseret Kommissionen for ikke at have overholdt følgende frister, fastsat i forordning nr. 659/1999:
– fristen på to måneder regnet fra dagen efter modtagelsen af en fuldstændig anmeldelse, inden for hvilken Kommissionen skal træffe en afgørelse efter den indledende undersøgelsesfase, i henhold til artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 659/1999
– fristen på to måneder, inden for hvilken Kommissionen skal træffe en beslutning efter den indledende undersøgelsesfase, når den er kommet i besiddelse af oplysninger om en påstået ulovlig støtte, i henhold til artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 som fortolket i retspraksis
– fristen på 18 måneder regnet fra indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure, inden for hvilken Kommissionen skal vedtage en beslutning om at afslutte denne procedure, efter artikel 7, stk. 6, i forordning nr. 659/1999.
95. Kommissionen har ikke udtrykkeligt taget stilling til dette klagepunkt.
96. Det skal i denne forbindelse for det første bemærkes, at fristen på to måneder til at afslutte den indledende undersøgelse, som fastsat i artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 659/1999, løber fra dagen efter dagen for modtagelsen af en fuldstændig anmeldelse. I den foreliggende sag blev den indledende undersøgelse af den omtvistede ordning dog ikke udløst af Den Italienske Republiks anmeldelse af denne ordning, men af en klage om misbrug af den oprindelige ordning, som Kommissionen modtog den 21. februar 2003. Derfor var Kommissionen ikke bundet af fristen på to måneder omhandlet i artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 659/1999 (jf. i denne retning, allerede inden ikrafttrædelsen af forordning nr. 659/1999, Rettens dom af 15.9.1998, sag T-95/96, Gestevisión Telecinco mod Kommissionen, Sml. II, s. 3407, præmis 79, og af 10.5.2000, sag T-46/97, SIC mod Kommissionen, Sml. II, s. 2125, præmis 103).
97. Hvad for det andet angår fristen på to måneder, som påstås at følge af retspraksis vedrørende artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, skal det først og fremmest bemærkes, at i henhold til den pågældende bestemmelse undersøger Kommissionen, når den er kommet i besiddelse af oplysninger om en påstået ulovlig støtte, omgående oplysningerne, uanset kilden til disse oplysninger. Den pågældende bestemmelse skal ikke forstås således, at den henviser til afslutningen af den indledende undersøgelsesfase, men snarere således, at den henviser til begyndelsen af den indledende undersøgelse, en opfattelse, der understøttes af den omstændighed, der fremhæves i ovenstående punkt, at Kommissionen ikke er bundet af den sædvanlige frist, når en indledende undersøgelse er udløst af en klage.
98. Den af intervenienterne påberåbte retspraksis giver ikke en anden fortolkning af de pågældende bestemmelser end den ovenstående. Det er ganske vist korrekt, at denne retspraksis fremhæver den omstændighed, at Kommissionen skal afslutte den indledende undersøgelsesfase inden for en frist på to måneder. Det forholder sig imidlertid stadig således, at fristen alene finder anvendelse i de tilfælde, hvor støtten er anmeldt af medlemsstaterne, således som det klart fremgår af sammenhængen i de punkter, intervenienterne har citeret, og ikke, som i det foreliggende tilfælde, når den indledende undersøgelsesfase er udløst af en klage.
99. Det er korrekt, at dette ikke kan føre til, at Kommissionen skønsmæssigt kan forlænge den indledende undersøgelsesfase. Det fremgår af retspraksis, at da Kommissionen er enekompetent til at vurdere, om en statsstøtte er forenelig med fællesmarkedet, er den ud fra hensynet til god forvaltningsskik i forbindelse med traktatens grundlæggende regler om statsstøtte forpligtet til at gennemføre en omhyggelig og upartisk undersøgelse af en klage, der rejser tvivl om, hvorvidt en støtte er forenelig med fællesmarkedet (jf. i denne retning dom af 2.5.1998, sag C-367/95 P, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, Sml. I, s. 1719, præmis 62, og dommen i sagen Gestevisión Telecinco mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 96, præmis 72). Det følger heraf, at Kommissionen ikke kan lade den foreløbige undersøgelse af statslige foranstaltninger, som er genstand for en klage vedrørende statsstøtte, fortsætte i det uendelige (dommen i sagen Gestevisión Telecinco mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 96, præmis 74). Ifølge fast retspraksis må det vurderes ud fra hver enkelt sags særlige omstændigheder, om varigheden af en sådan administrativ procedure kan anses for rimelig, herunder navnlig den sammenhæng, hvori den indgår, de forskellige led i den administrative procedure, som Kommissionen skal følge, sagens kompleksitet og dens betydning for de involverede parter (Rettens dom af 19.3.1997, sag T-73/95, Oliveira mod Kommissionen, Sml. II, s. 381, præmis 45, af 22.10.1997, forenede sager T-213/95 og T-18/96, SCK og FNK mod Kommissionen, Sml. II, s. 1739, præmis 57, samt dommen i sagen Gestevisión Telecinco mod Kommissionen, nævnt i præmis 96 ovenfor, præmis 75).
100. Mellem Kommissionens modtagelse af klagen den 21. februar 2003 og vedtagelsen af beslutningen om at indlede proceduren den 3. februar 2004 er der forløbet lidt mere end 11 måneder. Henset til, at det for Kommissionen var nødvendigt, via Den Italienske Republik, at anmode regionen Sardinien om supplerende oplysninger, kan en sådan frist ikke anses for urimeligt lang.
101. For det tredje er Kommissionen, i henhold til artikel 13, stk. 2, og artikel 16 i forordning nr. 659/1999, i forbindelse med støtte, der formodes at være ulovlig som i tilfældet med en støtte, der formodes at være blevet misbrugt, ikke bundet af fristen fastsat i artikel 7, stk. 6, i forordning nr. 659/1999. I det foreliggende tilfælde vedrørte den af Kommissionen indledte formelle undersøgelsesprocedure oprindeligt en formodning om misbrug af støtte, dernæst, som følge af beslutningen om ændring, en formodning om ulovlig støtte.
102. Det følger heraf, at klagepunktet om en tilsidesættelse af fristerne i forordning nr. 659/1999 skal forkastes.
Anbringendet om en tilsidesættelse af artikel 254, stk. 3, EF og af artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 659/1999
103. Grand Hotel Abi d’Oru har gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat meddelelsespligten i artikel 254, stk. 3, EF og artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 ved hverken at tilsende den anmodningen om supplerende oplysninger, som Kommissionen sendte til Den Italienske Republik den 26. februar 2003 (jf. præmis 15 ovenfor), eller beslutningen om ændring, selv om den som følge af opfordringen i beslutningen om at indlede proceduren havde fremsat bemærkninger vedrørende den omtvistede støtteordning.
104. Kommissionen har rejst indsigelser mod Grand Hotel Abi d’Orus argumenter.
105. Først og fremmest meddeles beslutninger i henhold til artikel 254, stk. 3, EF til dem, de er rettet til, og får virkning ved denne meddelelse.
106. Hvad for det første angår beslutningen om ændring fremgår det af fast retspraksis, at adressaterne for beslutninger vedrørende statsstøtte, som Kommissionen træffer, ene og alene er de berørte medlemsstater (dommen i sagen Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, nævnt i præmis 99 ovenfor, præmis 45, Rettens dom af 17.6.1999, sag T-82/96, ARAP m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1889, præmis 28, og dommen i sagen SIC mod Kommissionen, nævnt i præmis 96 ovenfor, præmis 45). Den pågældende retspraksis, der tidsmæssigt ligger forud for forordning nr. 659/1999, blev udtrykkeligt bekræftet af artikel 25 i den pågældende forordning, der foreskriver, at beslutninger vedtaget i medfør af kapitel II, III, IV, V og VII i den nævnte forordning rettes til den pågældende medlemsstat, og at Kommissionen straks meddeler disse beslutninger til denne. Det skal i denne henseende bemærkes, at som det er fastslået i præmis 69-74 ovenfor, skal beslutningen om ændring retligt betragtes som en beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.
107. Det følger heraf, at beslutningen om ændring alene var rettet til Den Italienske Republik og ikke til den omtvistede ordnings modtagere. Derfor forpligtede artikel 254, stk. 3, EF ikke Kommissionen til at meddele Grand Hotel Abi d’Oru ændringsbeslutningen.
108. Hvad dernæst angår anmodningen om yderligere oplysninger, er der ikke tale om en beslutning efter artikel 249, stk. 4, EF, således at artikel 254, stk. 3, EF ikke finder anvendelse på denne.
109. Klagepunktet om en tilsidesættelse af den pågældende bestemmelse bør derfor forkastes.
110. Dernæst, ifølge artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, får alle interesserede parter, der har fremsat bemærkninger, efter at Kommissionen har besluttet at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, tilsendt en kopi af den beslutning, som Kommissionen vedtager i medfør af nævnte forordnings artikel 7.
111. Hverken beslutningen om ændring eller anmodningen om yderligere oplysninger kan betegnes som »beslutning truffet i henhold til artikel 7« i forordning nr. 659/1999. Den pågældende artikel omhandler udelukkende, ifølge dens overskrift og indhold, Kommissionens beslutninger om at afslutte den formelle undersøgelsesprocedure. På den ene side, som det fremgår af præmis 73 og 74 ovenfor, skal ændringsbeslutningen dog ikke betragtes som en beslutning, der afslutter den formelle undersøgelsesprocedure, men derimod som en beslutning om at indlede denne procedure. På den anden side, når det drejer sig om en anmodning om supplerende oplysninger, er der ikke, som nævnt i præmis 108 ovenfor, tale om en handling, der kan kvalificeres som en beslutning, hvorfor den heller ikke er omfattet af artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 659/1999.
112. Derfor skal klagepunktet om en tilsidesættelse af den pågældende bestemmelse forkastes.
113. Det følger heraf, af anbringendet om en tilsidesættelse af artikel 254, stk. 3, EF og artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 skal forkastes.
Anbringendet om manglende begrundelse af den anfægtede beslutning
114. Sagsøgerne og intervenienterne har fremført seks klagepunkter vedrørende en manglende begrundelse af den anfægtede beslutning og beslutningen om ændring.
Klagepunktet om en manglende begrundelse i henseende til tilsidesættelsen af princippet om rimelig sagsbehandlingstid
115. SF Turistico Immobiliare har gjort gældende, at hverken beslutningen om ændring eller den anfægtede beslutning er begrundet hvad angår den påståede tilsidesættelse af princippet om rimelig sagsbehandlingstid.
116. Beslutningen om ændring indeholder ingen forklaring på, hvorfor Kommissionen ventede to et halvt år med at ændre og udvide beslutningen om at indlede en procedure, når den allerede i april 2003 havde fuldt kendskab til samtlige forhold.
117. Hvad angår den anfægtede beslutning har SF Turistico Immobiliare erkendt, at efter artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 659/1999 er Kommissionen, i tilfælde af en eventuel ulovlig støtte, ikke bundet af fristerne fastsat i artikel 4, stk. 5, artikel 7, stk. 6, og i artikel 7, stk. 7, i forordning nr. 659/1999. Dette indebærer imidlertid ikke, at princippet om rimelig sagsbehandlingstid ikke finder anvendelse i et sådant tilfælde. Eftersom den anfægtede beslutning ikke giver nogen begrundelse for den usædvanlige varighed af undersøgelsesproceduren på mere end fire år og fem måneder, er den behæftet med en begrundelsesmangel.
118. Kommissionen har bestridt de af SF Turistico Immobiliare fremførte argumenter.
119. Indledningsvis bemærkes, at det i forbindelse med undersøgelsen af nærværende klagepunkt ikke drejer sig om at undersøge, om procedurens varighed faktisk har været for lang, men alene at besvare spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionens begrundelsespligt skal anvendes på procedurens varighed, og i bekræftende fald, om den opfylder dette krav.
120. Det første af disse spørgsmål skal imidlertid besvares benægtende – med andre ord finder Kommissionens begrundelsespligt ikke anvendelse på procedurens varighed, men alene på indholdet af beslutningen.
121. Det fremgår af fast retspraksis, at den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 253 EF, skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, nævnt ovenfor i præmis 99, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis, samt dom af 10.7.2008, sag C-413/06 P, Bertelsmann og Sony Corporation of America mod Impala, Sml. I, s. 4951, præmis 166 og den deri nævnte retspraksis).
122. En procedures varighed skyldes imidlertid ikke argumentationen fra den pågældende institution, der eventuelt kan begrunde denne varighed, men derimod helt faktuelle omstændigheder, der alene afhænger af den tid, som institutionen skal bruge til at fuldføre den nævnte procedure. Herefter er den ikke en del af beslutningens indhold, der kan være genstand for en begrundelse som omhandlet i ovennævnte retspraksis. Som Kommissionen med rette har anført, kræver den kun en ren faktuel opregning af de forskellige etaper i proceduren indtil vedtagelsen af den pågældende beslutning.
123. Følgelig skal klagepunktet om en mangelfuld begrundelse i henseende til tilsidesættelse af princippet om rimelig sagsbehandlingstid forkastes.
Klagepunktet om en manglende begrundelse af, at støtten skal betegnes som ny ulovlig støtte
124. Regionen Sardinien har gjort gældende, at den anfægtede beslutning ikke er begrundet i henseende til, at støtten til projekter, der var påbegyndt før indgivelsen af ansøgningen, blev kvalificeret som ulovlig, snarere end som værende udtryk for misbrug.
125. Kommissionen har bestridt regionen Sardiniens argumenter.
126. I denne henseende er det tilstrækkeligt at bemærke, at Kommissionen i 48.-55. betragtning til den anfægtede beslutning i det væsentlige har anført, at støtteordningen, der blev gennemført ved vedtagelsen af bl.a. anordning nr. 33/6, ikke overholdt vilkårene i godkendelsesbeslutningen, idet den ikke sikrede tilskyndelseseffekten af den pågældende støtte, og at den støtte, der var tildelt projekter, der var iværksat inden indgivelsen af støtteansøgningen, derfor skulle anses for ulovlig.
127. En sådan begrundelse angiver klart og utvetydigt de betragtninger, som den institution, der har udstedt retsakten, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at Retten kan udøve sin prøvelsesret som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt ovenfor i præmis 121.
128. Derfor kan dette klagepunkt ikke lægges til grund.
Klagepunktet om en manglende begrundelse af, at støtten er uforenelig med fællesmarkedet hvad angår regional udvikling
129. Intervenienterne og SF Turistico Immobiliare har fremført et anbringende om manglende begrundelse af den anfægtede beslutning i henseende til foreneligheden af den støtte, som er tildelt i henhold til den omtvistede ordning (herefter »den omtvistede støtte«), navnlig ud fra dens bidrag til den regionale udvikling som omhandlet i artikel 87, stk. 3, litra c), EF. Kommissionen har bl.a. ikke præciseret, hvorfor den, i modsætning til andre sager med lignende omstændigheder, ikke fandt, at undtagelserne foreskrevet i artikel 87, stk. 3, litra a) og c), EF fandt anvendelse.
130. Kommissionen har bestridt de af intervenienterne og SF Turistico Immobiliare fremførte argumenter.
131. Hvad for det første angår spørgsmålet om, hvorvidt det af SF Turistico Immobiliare fremførte klagepunkt kan antages til realitetsbehandling, bemærkes, at da anbringendet om en manglende begrundelse er et anbringende, der angår grundlæggende principper, skal det undersøges af Retten af egen drift, hvorfor det ikke kan afvises (jf. Rettens dom af 15.6.2005, sag T-349/03, Corsica Ferries France mod Kommissionen, Sml. II, s. 2197, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).
132. For det andet må Kommissionens argument om, at det ikke påhviler den at bevise, at støtten er uforenelig med fællesmarkedet, for så vidt som det påhviler den pågældende medlemsstat at bevise foreneligheden, forkastes. Det er ganske vist korrekt, at da beslutningen om at indlede proceduren efter artikel 88, stk. 2, EF indeholder Kommissionens foreløbige tilstrækkelige gennemgang, der fremlægger grundene til, at den er i tvivl om, hvorvidt den pågældende støtte er forenelig med fællesmarkedet, tilkommer det den berørte medlemsstat og de potentielle støttemodtagere at fremkomme med oplysninger, der godtgør, at støtten er forenelig med fællesmarkedet (Rettens dom af 14.1.2004, sag T-109/01, Fleuren Compost mod Kommissionen, Sml. II, s. 127, præmis 45; jf. ligeledes i denne retning Rettens dom af 18.11.2004, sag T-176/01, Ferriere Nord mod Kommissionen, Sml. II, s. 3931, præmis 93 og 94; jf. ligeledes analogt Domstolens dom af 24.9.2002, forenede sager C-74/00 P og C-75/00 P, Falck og Acciaierie di Bolzano mod Kommissionen, Sml. I, s. 7869, præmis 170). Ikke desto mindre udgør dette en regel om bevisbyrden og ikke om begrundelsespligten, således at det påhviler Kommissionen, i givet fald, i sin beslutning at redegøre for baggrunden for at antage, at den pågældende støtte, på trods af de af medlemsstaten fremlagte oplysninger, ikke er forenelig med fællesmarkedet.
133. For det tredje har Kommissionen opfyldt sin begrundelsespligt i denne henseende.
134. Kommissionen har i den anfægtede beslutnings 56.-73. betragtning i det væsentlige anført, at grunden til, at den omtvistede støtte ikke var forenelig med fællesmarkedet, var støttens manglende tilskyndelseseffekt, som skyldtes, at støtten var blevet tildelt projekter, der var iværksat før indsendelsen af støtteansøgningen. Kommissionen har ligeledes i denne forbindelse bemærket, at princippet om støttens nødvendighed er et almindeligt princip, der er bekræftet i retspraksis, og som endvidere er gentaget i såvel godkendelsesbeslutningen som i 1998-retningslinjerne (jf. 58.-61. betragtning til den anfægtede beslutning). Denne konstatering er tilstrækkelig til at begrunde, at støtten er uforenelig med fællesmarkedet, eftersom den kunne medføre, at enhver støtte til regional udvikling var uforenelig med fællesmarkedet. Det skal i denne henseende bemærkes, at Retten allerede, ved at henvise til de kriterier, der er fastlagt i retningslinjerne og ved at fastslå, at disse kriterier ikke er opfyldt i et bestemt tilfælde, har fastslået, at Kommissionen i tilstrækkeligt omfang har begrundet sin beslutning om at afslå at bringe undtagelsen i artikel 87, stk. 3, EF i anvendelse (Rettens dom af 30.4.1998, sag T-214/95, Vlaams Gewest mod Kommissionen, Sml. II, s. 717, præmis 102). Når Kommissionen, i 62.-69. betragtning til den anfægtede beslutning har afvist forskellige argumenter fremført af de italienske myndigheder, og når den, i den pågældende beslutnings punkt 71, har anført, at den omtvistede støtte heller ikke kunne godkendes på grundlag af andre retsgrundlag, går sådanne forklaringer derfor ud over, hvad der er strengt nødvendigt.
135. Herefter skal klagepunktet om en manglende begrundelse vedrørende støttens uforenelighed med henblik på regional udvikling forkastes.
Klagepunktet om en manglende begrundelse i forbindelse med vurderingen af den omtvistede støttes tilskyndelseseffekt
136. I forbindelse med dette klagepunkt har regionen Sardinien, intervenienterne, SF Turistico Immobiliare, Timsas og Grand Hotel Abi d’Oru fremført tre argumenter om en manglende begrundelse i Kommissionens vurdering af den omtvistede støttes tilskyndelseseffekt.
137. For det første har intervenienterne gjort gældende, at Kommissionen burde have forklaret, hvorfor formodningen nævnt i punkt 4.2 i 1998-retningslinjerne, hvorefter der ikke foreligger nogen tilskyndelseseffekt, hvis arbejdet er iværksat inden støtteansøgningen er indgivet, ikke kunne afkræftes af de af regionen Sardinien fremførte argumenter. Kommissionen skulle i det mindste have foretaget en konkret sammenligning af den påståede uligevægt, som udbetalingen af den pågældende støtte angiveligt skabte på referencemarkedet. Der var imidlertid ikke noget spor af en sådan begrundelse i den anfægtede beslutning.
138. For det andet har regionen Sardinien gjort gældende, at den anfægtede beslutning er ubegrundet og modstridende hvad angår grunden til, at Kommissionen ikke, i vurderingen af den omtvistede støtteordnings tilskyndelseseffekt, har taget hensyn til støttemodtagernes berettigede forventning om den nævnte ordning ifølge de nationale og fællesskabsretlige lovgivninger, der fandt anvendelse på det tidspunkt, hvor de traf beslutning om at investere.
139. For det tredje har SF Turistico Immobiliare, Timsas og Grand Hotel Abi d’Oru gjort gældende, at den anfægtede beslutning er ubegrundet i henseende til, hvorfor Kommissionen ikke, i vurderingen af den omtvistede støtteordnings tilskyndelseseffekt, har taget støttemodtagernes særlige situation i den nævnte ordning i betragtning.
140. Kommissionen har bestridt disse argumenter.
141. Hvad for det første angår de af regionen Sardinien og intervenienterne fremførte argumenter skal argumentet, hvorefter Kommissionen skulle have foretaget en konkret sammenligning af den påståede uligevægt, som udbetalingen af støtte ville have skabt på markedet, afvises. Spørgsmålet om, hvorvidt den pågældende støtte har skabt en uligevægt på markedet, et spørgsmål, der i princippet henhører under støttebegrebet, har ingen relevans for vurderingen af støttens tilskyndelseseffekt, der henhører under undersøgelsen af, om den pågældende støtte er forenelig med fællesmarkedet.
142. Argumentet om, at Kommissionen burde have forklaret, hvorfor formodningen nævnt i punkt 4.2 i 1998-retningslinjerne ikke kunne afkræftes af de af regionen Sardinien fremførte argumenter, og navnlig af betragtningerne om støttemodtagernes berettigede forventning, må ligeledes forkastes, og dette uden at det var nødvendigt på dette trin at udtale sig om den af intervenienterne påståede omstændighed, at kravet om, at der skulle indsendes en støtteansøgning inden iværksættelse af arbejdet, skyldes en formodning, der kunne afkræftes. Det skal fastslås, at i den anfægtede beslutnings 62.-67. betragtning har Kommissionen først summarisk nævnt de argumenter, som de italienske myndigheder fremførte i forbindelse med den formelle undersøgelsesprocedure, og som på mere detaljeret vis fremgår af 36.-43. betragtning til den pågældende beslutning. Den har dernæst, for hver af disse, anført, hvorfor den mener, at der skal ses bort fra dem. Under alle omstændigheder er der ikke tale om en manglende begrundelse, og derfor skal de af regionen Sardinien og intervenienterne fremførte argumenter forkastes.
143. For det andet skal argumentet anført i præmis 139 ovenfor afvises, uden at det i henhold til betragtningerne i præmis 44 ovenfor er nødvendigt at udtale sig om, hvorvidt det kan antages til realitetsbehandling, idet det er fremført af SF Turistico Immobiliare.
144. Som det fremgår af præmis 91 og 92 ovenfor, har Kommissionen, i forbindelse med undersøgelsen af en støtteordning, ret til at indskrænke sig til at undersøge ordningens generelle og abstrakte indhold uden at være forpligtet til at undersøge den specifikke situation for hver støttemodtager. Eftersom Kommissionen således ikke var forpligtet til at undersøge modtagernes specifikke situation, fandt begrundelsespligten heller ikke anvendelse på den pågældende situation, således at det af Turistico Immobiliare, Timsas og Grand Hotel Abi d’Oru fremførte argument skal forkastes.
145. Derfor skal klagepunktet om en manglende begrundelse af støttens tilskyndelseseffekt forkastes.
Klagepunktet om en manglende begrundelse af afvisningen på at anvende de minimis-reglen
146. SF Turistico Immobiliare og Timsas har gjort gældende, at Kommissionen ikke i den anfægtede beslutning har forklaret, hvorfor den afviste, at den del af støtten, der svarede til de afholdte omkostninger før datoen for indsendelse af støtteansøgningen, kunne være omfattet af de minimis-reglen.
147. Kommissionen har bestridt disse argumenter.
148. Det er i denne henseende tilstrækkeligt at bemærke, at Kommissionen i den anfægtede beslutnings 68. betragtning har anført, hvorfor den mener, at de minimis-reglen ikke kunne anvendes med henblik på at omgå pligten til at indgive støtteansøgningen inden påbegyndelsen af projektets gennemførelse. Den har ligeledes fremhævet, at det beløb, der skal tages hensyn til, er det beløb, der repræsenterer hele projektet, og dermed forkastet argumentet om, at startarbejdet burde kunne accepteres på grundlag af de minimis-reglen. Den har endvidere præciseret, at de italienske myndigheder tilsyneladende ikke har taget den omstændighed i betragtning, at en modtager kan have modtaget de minimis-støtte på grundlag af andre ordninger.
149. Herefter skal klagepunktet om en manglende begrundelse af afvisningen af at anvende de minimis-reglen forkastes, uden at det i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 44, ovenfor er nødvendigt at undersøge, om det kan antages til realitetsbehandling.
Klagepunktet om en manglende begrundelse af påbuddet om tilbagesøgning
150. Regionen Sardinien har gjort gældende, at den anfægtede beslutnings begrundelse er mangelfuld i henseende til påbuddet om at tilbagesøge støtten hos modtagerne. Den har herved præciseret, at Kommissionen – i den pågældende beslutning – skulle have taget hensyn til, at ifølge retspraksis kunne modtageren af en ulovlig støtte påberåbe sig usædvanlige omstændigheder, der retmæssigt har kunnet skabe en berettiget forventning om, at denne støtte var lovlig.
151. Kommissionen har bestridt dette argument.
152. Ifølge fast retspraksis er Kommissionen, som har kompetence til at pålægge de nationale myndigheder at tilbagesøge støtten, dog ikke forpligtet til at anføre en særlig begrundelse for, at den har ret til at udøve denne beføjelse, når den pågældende støtte i strid med artikel 88, stk. 3, EF allerede er blevet udbetalt (Domstolens dom af 17.6.1999, sag C-75/97, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3671, præmis 82, af 7.3.2002, Italien mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 91, præmis 106, og af 15.12.2005, sag C-148/04, Unicredito Italiano, Sml. I, s. 11137, præmis 99). Denne retspraksis, der ligger forud for ikrafttrædelsen af forordning nr. 659/1999, finder stadig anvendelse i forbindelse med forordningens artikel 14, stk. 1. Af den pågældende bestemmelse fremgår, at »i negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren«. Beslutningen om at kræve støtten tilbagebetalt er derfor en næsten automatisk følge, såfremt det konstateres, at den er ulovlig og uforenelig med fællesmarkedet – med det eneste forbehold, der følger af den pågældende bestemmelses andet punktum, nemlig at påbuddet om tilbagesøgning ikke er i modstrid med et almindeligt fællesskabsretligt princip. Kommissionen har derfor ikke nogen skønsmargen i denne henseende. Under sådanne omstændigheder har Kommissionen imidlertid, når først den har anført, hvorfor den mener, at den pågældende støtte er ulovlig og uforenelig med fællesmarkedet, ingen pligt til at begrunde beslutningen om tilbagesøgning.
153. Følgelig skal klagepunktet om en manglende begrundelse af beslutningen om at kræve den omtvistede støtte tilbagebetalt, og derfor anbringendet om en manglende begrundelse, forkastes i sin helhed.
Anbringender vedrørende realiteten
154. Sagsøgerne og intervenienterne har fremsat ti anbringender angående realiteten, som vedrører for det første manglende retsgrundlag for beslutningen om ændring, for det andet magtfordrejning ved vedtagelsen af den pågældende beslutning, for det tredje, at godkendelsesbeslutningen ikke nævnede betingelsen om en forudgående ansøgning, for det fjerde en fejlagtig kvalificering af den pågældende støtte som ulovlig, for det femte, at 1998-retningslinjerne ikke kunne finde anvendelse, for det sjette et åbenbart urigtigt skøn hvad angår forekomsten af en tilskyndelseseffekt, for det syvende tilsidesættelse af artikel 87, stk. 3, EF, for det ottende tilsidesættelse af princippet om upartiskhed og princippet om at beskytte konkurrencen, for det niende tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og, for det tiende tilsidesættelse af bestemmelserne om de minimis-støtte.
Anbringendet om manglende retsgrundlag for beslutningen om ændring
155. SF Turistico Immobiliare og intervenienterne har gjort gældende, at ingen bestemmelse i EF-traktaten eller forordning nr. 659/1999 foreskrev mulighed for at genåbne, udvide eller ændre den formelle undersøgelsesprocedure. Endvidere har SF Turistico Immobiliare gjort gældende, at i henhold til artikel 7 i forordning nr. 659/1999 skal den pågældende procedure afsluttes ved en udtrykkelig beslutning og ikke ved at indlede en ny undersøgelse. Beslutningen om ændring er således ugyldig og til skade for senere vedtagne foranstaltninger.
156. Kommissionen har bestridt disse argumenter.
157. Som det fremgår af konstateringerne i præmis 69-72 ovenfor, følger det ganske vist af de bestemmelser, der regulerer statsstøtteproceduren, at de ikke udtrykkeligt foreskriver en bestemmelse om ændring af en verserende procedure, men at vedtagelsen af en sådan beslutning er mulig, når Kommissionen efter vedtagelsen af en beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure bliver opmærksom på, at denne beslutning er baseret på enten ufuldstændige oplysninger eller på en fejlagtig retlig vurdering af disse omstændigheder. Når, som det er fastslået i præmis 73 og 74 ovenfor, en sådan beslutning tilføjes beslutningen om at indlede en procedure for sammen med denne at udgøre en ændret beslutning, må den anses for at være af samme retlige art.
158. Som følge heraf kan ændringsbeslutningen baseres på artikel 88, stk. 2, første afsnit, EF og på artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 659/1999, ligesom enhver anden beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, hvortil føjes procesøkonomiske betragtninger og princippet om god forvaltningsskik i henhold til konstateringerne i præmis 72 ovenfor.
159. Derfor skal anbringendet om et manglende retsgrundlag for beslutningen om ændring forkastes.
Anbringendet om magtfordrejning i forbindelse med vedtagelsen af beslutningen om ændring
160. SF Turistico Immobiliare har gjort gældende, at ved at vedtage beslutningen om ændring har Kommissionen anvendt et »trick, der ikke er foreskrevet i lovgivningen«, med henblik på en uforholdsmæssig forlængelse af den formelle undersøgelsesprocedure, der blev indledt i 2004, for at afhjælpe dens egen forsømmelse. Ifølge selskabet har Kommissionen nu kvalificeret den støtte, som den først betegnede som misbrug, som ulovlig, for således at muliggøre tilbagesøgningen af den udbetalte støtte.
161. Kommissionen har bestridt disse argumenter.
162. For så vidt som SF Turistico Immobiliare har gjort gældende, at den formelle undersøgelsesprocedure er blevet uforholdsmæssigt forlænget, skal det for det første bemærkes, at såfremt den formelle undersøgelsesprocedures varighed kan synes lang i det foreliggende tilfælde, var Kommissionen under alle omstændigheder ikke, som det er nævnt i præmis 101 ovenfor, bundet af fristen fastsat i artikel 7, stk. 6, i forordning nr. 659/1999.
163. For det andet, som det er fastslået i præmis 157-159 ovenfor, var beslutningen om ændring baseret på artikel 88, stk. 2, første afsnit, EF og på artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 659/1999, således at der på ingen måde er tale om et »trick, der ikke er foreskrevet i lovgivningen«, således som SF Turistico Immobiliare har gjort gældende.
164. For det tredje kan vedtagelsen af beslutningen om ændring ikke have haft til formål at muliggøre tilbagesøgning af den udbetalte støtte, således som SF Turistico Immobiliare har gjort gældende. Eftersom artikel 16, andet punktum, i forordning nr. 659/1999 henviser til bl.a. artikel 14 i samme forordning, kan støtte, der er udtryk for misbrug, tilbagesøges på samme måde som ulovlig støtte, for så vidt som Kommissionen konstaterer, at den ikke er forenelig med fællesmarkedet. Herefter var det på ingen måde nødvendigt at ændre den retlige vurdering i beslutningen om ændring på for at træffe en beslutning om tilbagesøgning.
165. Følgelig skal anbringendet om magtfordrejning forkastes.
Anbringendet om, at godkendelsesbeslutningen ikke nævnede kravet om en forudgående anmodning
166. Intervenienterne har gjort gældende, at godkendelsesbeslutningen ikke nævner betingelsen om, at støtteansøgningen skal indgives, inden arbejdet påbegyndes. Kommissionen har således ved den pågældende beslutning godkendt en støtteordning, der ikke hindrede de erhvervsdrivende, der havde påbegyndt arbejdet inden indsendelsen af en støtteansøgning, i at modtage den i den pågældende ordning foreskrevne støtte. Herved har Kommissionen anerkendt tilskyndelseseffekten og støttens nødvendighed. Derfor er den anfægtede beslutning baseret på en fejlagtig konstatering af en tilsidesættelse af en ikke gældende betingelse.
167. Kommissionen har bestridt dette argument.
168. Dette anbringende skal forkastes. I den del af godkendelsesbeslutningen, der vedrører beskrivelsen af den godkendte ordning, har Kommissionen utvetydigt anført, at »virksomhederne skal indgive en finansieringsansøgning, inden investeringsprojekterne igangsættes«.
169. Det er korrekt, at kopien af godkendelsesbeslutningen i bilag A.2 i stævningen til sag T-394/08 er gengivet således, at den ikke viser den pågældende oplysning, der er anført i begyndelsen af den anden side i det pågældende dokument. Den af Kommissionen fremlagte kopi i bilaget til svarskriftet i sag T-408/08 viser imidlertid, at den pågældende oplysning optræder deri. I øvrigt fremgår det af såvel den administrative procedure mellem Kommissionen og regionen Sardinien som af sidstnævntes adfærd ved Retten, at den berørte part var bevidst om betingelsen om, at der skulle indgives en støtteansøgning, inden arbejdet blev iværksat. Som Kommissionen med rette har fremhævet, har regionen Sardinien aldrig benægtet, hverken i dens skriftveksling med Kommissionen eller for Retten, at have forpligtet sig til kun at yde støtte til projekter, der var påbegyndt efter indsendelse af en støtteansøgning.
170. Det følger heraf, at den anfægtede beslutning, i modsætning til intervenienternes påstande, på ingen måde er baseret på fastslåelsen af tilsidesættelsen af en ikke gældende betingelse. Herefter skal det af intervenienterne fremførte anbringende forkastes.
Anbringendet om en urigtig kvalificering af støtten som ulovlig snarere end som misbrug
171. Regionen Sardinien, intervenienterne og SF Turistico Immobiliare har gjort gældende, at i ændringsbeslutningen og i den anfægtede beslutning har Kommissionen urigtigt kvalificeret den pågældende støtte som ulovlig, snarere end som misbrug, idet den er af den opfattelse, at støtten udgjorde ændringer af den eksisterende støtte, efter artikel 1, litra c) og f), i forordning nr. 659/1999. I realiteten skulle den pågældende støtte dog have været kvalificeret som eksisterende støtte, der imidlertid var iværksat under tilsidesættelse af de regler, der var foreskrevet i de bestemmelser, der tillod disse.
172. Intervenienterne har tilføjet, at støtten ikke var ændret, eftersom betingelsen om, at støtteansøgningen skulle indsendes før iværksættelsen af arbejdet, hverken fremgik af lov nr. 9/1998 eller af godkendelsesbeslutningen. Under alle omstændigheder er der kun tale om ændring af en eksisterende støtte, såfremt ændringen påvirker den oprindelige ordning væsentligt. I den foreliggende sag kan ændringen kun betegnes som marginal.
173. Kommissionen har bestridt disse argumenter.
174. Med henblik på at foretage en kvalificering af den omtvistede støtte skal først og fremmest nævnes følgende bestemmelser fra artikel 1, i forordning nr. 659/1999:
»I denne forordning forstås ved:
[…]
b) »eksisterende støtte«:
[…]
ii) godkendt støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som er godkendt af Kommissionen eller Rådet
[…]
c) »ny støtte«: enhver støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte
[…]
f) »ulovlig støtte«: ny støtte, der er gennemført i strid med artikel [88], stk. 3, [EF]
g) »misbrug af støtte«: støtte, som støttemodtageren har anvendt i strid med en beslutning [om godkendelse]
[…]«
175. For det første fremgår det af disse bestemmelser, at såfremt den støtte, der er ydet i forbindelse med den oprindelige ordning, som godkendt ved godkendelsesbeslutningen, skal anses for eksisterende støtte efter artikel 1, litra b), i forordning nr. 659/1999, skal støtte, der er ydet på grundlag af et retsgrundlag, der er væsentligt anderledes end den ordning, der er godkendt ved godkendelsesbeslutningen, anses for ny støtte efter samme forordnings artikel 1, litra c).
176. Denne afgrænsning er i overensstemmelse med retspraksis forud for vedtagelsen af forordning nr. 659/1999, hvorefter indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger skal betragtes som ny støtte (Domstolens dom af 9.10.1984, forenede sager 91/83 og 127/83, Heineken Brouwerijen, Sml. s. 3435, præmis 17 og 18, og af 9.8.1994, sag C-44/93, Namur-Les assurances du crédit, Sml. I, s. 3829, præmis 13, samt Rettens dom af 28.11.2008, forenede sager T-254/00, T-270/00 og T-277/00, Hôtel Cipriani mod Kommissionen, Sml. II, s. 3269, præmis 358). Særligt hvor ændringen påvirker selve indholdet af den oprindelige ordning, bliver denne ordning en ny støtteordning. Hvis ændringen derimod ikke er væsentlig, er det kun ændringen som sådan, der kan kvalificeres som ny støtte (dommen i sagen Government of Gibraltar mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 77, præmis 109 og 111, og dommen i sagen Hôtel Cipriani mod Kommissionen, præmis 358).
177. Som det fremgår af præmis 168 ovenfor, nævner godkendelsesbeslutningen udtrykkeligt betingelsen om, at støtteansøgningen skal indsendes, før investeringsprojekterne iværksættes. Parterne har imidlertid ikke bestridt, at i forbindelse med den første opfordring til at fremsætte bud, efter at ordningen blev indført ved lov nr. 9/1998, har regionen Sardinien på grundlag af anordning nr. 33/6 kunnet yde støtte til projekter, som var påbegyndt inden indsendelsen af støtteansøgninger. Hvad angår den omtvistede støtte var ordningen, således som den blev anvendt, derfor ændret i forhold til ordningen, således som denne blev godkendt i godkendelsesbeslutningen.
178. Det skal i denne henseende fremhæves, at den pågældende ændring ikke kan betegnes som ubetydelig. For så vidt som Kommissionen, som det fremgår af 1998-retningslinjernes punkt 4.2, regelmæssigt betinger sin godkendelse af støtteordninger med regionalt sigte af, at støtteansøgningen skal indsendes, inden projekterne iværksættes, er det klart, at ophævelsen af denne betingelse kan påvirke vurderingen af støtteforanstaltningens forenelighed med fællesmarkedet.
179. Det følger heraf, at den omtvistede støtte skal anses for ny støtte efter artikel 1, litra c), i forordning nr. 659/1999 og ikke som eksisterende støtte.
180. For det andet skal denne nye støtte betragtes som ulovlig efter artikel 1, litra f), i forordning nr. 659/1999, eftersom den ændring af den godkendte ordning, som regionen Sardinien foretog ved at vedtage anordning nr. 33/6, ikke blev meddelt Kommissionen inden indførelsen af den pågældende støtte, under tilsidesættelse af artikel 88, stk. 3, EF.
181. For det tredje, og for fuldstændighedens skyld, fremgår det af artikel 1, litra g), i forordning nr. 659/1999, at misbrug af støtte forudsætter, at det er modtageren der har anvendt støtten i strid med den beslutning, hvorved den er blevet godkendt. I den foreliggende sag skyldes tilsidesættelsen af godkendelsesbeslutningen ikke modtagerne, men regionen Sardinien. Derfor kan den omtvistede støtte ikke betegnes som misbrug af støtte.
182. Følgelig skal anbringendet om, at Kommissionen fejlagtigt har betegnet den omtvistede støtte som ulovlig, snarere end som misbrug af støtte, forkastes.
Anbringendet om, at 1998-retningslinjerne ikke kan finde anvendelse
183. Regionen Sardinien og SF Turistico Immobiliare har fremført flere klagepunkter, der i det væsentlige vedrører påstanden om, at 1998-retningslinjerne ikke kan finde anvendelse, eller i det mindste ikke punkt 4.2 heri.
Tidsmæssig anvendelse af 1998-retningslinjerne
184. Regionen Sardinien og SF Turistico Immobiliare har gjort gældende, at lov nr. 9/1998 ikke har kunnet tage 1998-retningslinjerne i betragtning, eftersom loven blev vedtaget dagen efter deres offentliggørelse, og eftersom retningslinjerne under alle omstændigheder først skulle træde fuldt i kraft den 1. januar 2000.
185. Kommissionen har ikke udtrykkeligt taget stilling hertil.
186. For det første skal det bemærkes, at den bestemmelse, der bevirker, at den omtvistede ordning anses for ulovlig og uforenelig med fællesmarkedet, ikke er indeholdt i lov nr. 9/1998, der intet foreskriver om det tidsmæssige forhold mellem indgivelsen af støtteansøgningen og påbegyndelsen af arbejdet, men i anordning nr. 33/6, der tillader, at visse projekter, der iværksættes inden indsendelse af ansøgningen, tages i betragtning (jf. præmis 10 ovenfor). Anordning nr. 33/6 er imidlertid fra den 27. juli 2000, og det er derfor uomtvisteligt, at den er vedtaget efter datoen for den »fuldstændige« anvendelse af 1998-retningslinjerne den 1. januar 2000.
187. For det andet fremgår følgende af punkt 6.1 i 1998-retningslinjerne:
»[…] Kommissionen [vil] vurdere regionalstøtteforanstaltningernes forenelighed med fællesmarkedet på grundlag af nærværende retningslinjer, så snart de er vedtaget. De støtteprojekter, der er anmeldt, inden nærværende retningslinjer meddeles til medlemsstaterne, og som Kommissionen endnu ikke har truffet endelig beslutning om, vil dog blive vurderet på grundlag af de gældende kriterier på anmeldelsestidspunktet.«
188. Som det er fastslået i præmis 177-180 ovenfor, var den omtvistede ordning imidlertid ikke omfattet af godkendelsesbeslutningen og er derfor netop ikke blevet anmeldt, men derimod gennemført ulovligt af de italienske myndigheder. Derfor skal vurderingen af, om den er forenelig med fællesmarkedet, baseres på 1998-retningslinjerne i overensstemmelse med bestemmelsen nævnt i den foregående præmis.
Argumentet om bestemmelser vedrørende den tidligere ordning
189. Regionen Sardinien og SF Turistico Immobiliare har gjort gældende, at lov nr. 9/1998 i bund og grund har karakter af en forlængelse af en tidligere og af Kommissionen godkendt støtteordning, hvor tildelingen af støtte var uafhængig af, om investeringerne allerede var påbegyndt eller ej. Det er som følge af den uventede ændring af fællesskabsbestemmelserne, udtrykt i 1998-retningslinjerne, at anordning nr. 33/6, i forbindelse med den første opfordring til at indgive ansøgninger, har foreskrevet opretholdelsen af muligheden for ligeledes at støtte projekter, der er påbegyndt i perioden mellem ikrafttrædelsen af lov nr. 9/1998 og datoen for indsendelsen af ansøgningerne.
190. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at en støtteordnings forenelighed med fællesmarkedet alene skal vurderes ud fra dens særlige kendetegn, i lyset af den politik, som Kommissionen forfølger på tidspunktet for denne vurdering. Derimod kan vurderingen af, om en støtteordning er forenelig med fællesmarkedet, ikke påvirkes af, om andre ordninger gik forud for den, i forbindelse med hvilke Kommissionen har godkendt visse ændringer. Såfremt det forholdt sig anderledes, ville det være umuligt for Kommissionen at ændre de kriterier, hvorefter den vurderer, om statsstøtte er forenelig med fællesmarkedet, en mulighed, den skal have for at kunne reagere på såvel udviklingen i medlemsstaternes praksis hvad angår tildeling af statsstøtte som udviklingen på fællesmarkedet.
191. Følgelig skal dette argument forkastes.
Argumentet om den nationale lovgivnings kontekst
192. Regionen Sardinien har gjort gældende, at lov nr. 9/1998 oprindeligt blev gennemført ved dekret nr. 285/1999, der foreskrev et såkaldt »a sportello«-system. Det er kun på grund af »overdreven omhu«, at den dernæst besluttede at indføre en procedure med indkaldelse af ansøgninger ved anordning nr. 33/4 og 33/6 med henblik på at efterkomme 1998-retningslinjerne, der i mellemtiden var blevet vedtaget. Ifølge regionen Sardinien er det med henblik på denne tilpasning, der ikke var påkrævet, at den så sig nødtvunget til at indføre en bestemmelse, hvorefter ansøgninger indgivet før offentliggørelsen af den første opfordring til ansøgerne ikke desto mindre kunne tillades, og dette for at beskytte den berettigede forventning hos de berørte personer, der havde indsendt deres støtteansøgning efter den i dekret nr. 285/1999 fastsatte procedure. Regionen Sardinien mener herefter, at det drejede sig om en blot og bar »tilbagesøgning« af tidligere ansøgninger, der var indgivet før indførelsen af proceduren med indkaldelse af ansøgninger.
193. Kommissionen har bestridt dette argument.
194. Det skal fastslås, at regionen Sardiniens påstande er ukorrekte i flere henseender.
195. For det første fremgår det af artikel 2, stk. 5, i dekret nr. 285/1999, med overskriften »Benefici della legge« (fordele i henhold til lov [nr. 9/1998]), at:
»Finansieringsstøtte omhandlet i denne artikel tildeles efter en metode med halvårlige opfordringer til ansøgninger indgivet inden for en frist på 60 dage at regne fra offentliggørelsen af meddelelsen og den tilsvarende klassificering af støtteberettigede initiativer, fastsat efter artikel 9 ovenfor.«
196. Det følger af denne bestemmelse, at i modsætning til regionen Sardiniens påstand indførte dekret nr. 285/1999 ikke et »a sportello«-system, men foreskrev derimod, at støtten kunne »tildeles efter en metode med halvårlige opfordringer«.
197. For det andet fremgår det af punkt 3.3 i regionen Sardiniens skrivelse, som blev sendt til Kommissionen den 22. april 2003, at ti virksomheder havde indgivet ansøgninger efter den i dekret nr. 285/1999 foreskrevne procedure. Selv om disse virksomheder, som følge af at det pågældende dekret blev ophævet og erstattet af anordning nr. 33/4, måtte genindsende en ny ansøgning i den i anordning nr. 33/4 foreskrevne form, fandt regionen Sardinien, i den nævnte skrivelse, at den støtte, der var blevet tildelt disse ti virksomheder, overholdt kravet om indsendelse af ansøgning forud for arbejdets iværksættelse.
198. Det fremgår af den anfægtede beslutning, at Kommissionen har tilsluttet sig dette synspunkt. Ifølge dens artikel 1 erklæres støtte tildelt efter lov nr. 9/1998 for uforenelig med fællesmarkedet, medmindre støttemodtageren har indsendt ansøgning om støtte under ordningen, inden arbejdet i forbindelse med det indledende investeringsprojekt er blevet iværksat. Da denne artikel ikke udtaler sig om de formaliteter, som støtteansøgningerne skal opfylde, må det antages, at den anfægtede beslutning ikke vedrører den støtte, der er ydet til investeringsprojekter iværksat af de pågældende ti virksomheder, men alene dem, der er tildelt projekter, hvis iværksættelse var påbegyndt før indsendelse af en støtteansøgning efter den ordning, der er foreskrevet i lov nr. 9/1998.
199. I modsætning til regionen Sardiniens påstand var bestemmelserne i anordning nr. 33/6 på ingen måde nødvendige med henblik på at bevare tilliden hos de virksomheder, der havde indgivet ansøgning i henhold til den i dekret nr. 285/1999 foreskrevne procedure.
200. For det tredje, mens artikel 4 og 5 i dekret nr. 285/1999 foreskrev henholdsvis, at interventioner og projekter, der »skulle iværksættes efter indsendelsen af en støtteansøgning«, kunne blive genstand for finansiel støtte, og at »de ovennævnte udgifter var støtteberettigede, for så vidt som de var afholdt efter indsendelsen af ansøgningen«, foreskrev artikel 17 i det pågældende dekret, med overskriften »overgangsbestemmelse«, i sit stk. 2, at »ved den første anvendelse af nærværende gennemførelsesbestemmelser [til lov nr. 9/1998], […] er interventioner og udgifter, der er afholdt eller påløbet efter den 5. april 1998 (hvor lov [nr. 9/1998] trådte i kraft), støtteberettigede«.
201. Det følger heraf, at den bestemmelse, hvorefter støtten kunne tildeles projekter, der var iværksat inden indsendelsen af en støtteansøgning, ikke, som påstået af regionen Sardinien, blev indført ved anordning nr. 33/4 og nr. 33/6 i forbindelse med erstatningen af dekret nr. 285/1999, men at de allerede var en del af det pågældende dekret, der for første gang fastsatte gennemførelsesbestemmelserne til lov nr. 9/1998. I modsætning til hvad regionen Sardinen har påstået, var indførelsen af den nævnte bestemmelse derfor ikke begrundet i tilpasningen af procedurer som følge af, at dekret nr. 285/1999 blev erstattet af anordning nr. 33/4.
202. Herefter skal det af regionen Sardinien fremførte argument forkastes som grundløst.
Ulovlighedsindsigelse i punkt 4.2 i 1998-retningslinjerne
203. SF Turistico Immobiliare har på grundlag af artikel 241 EF gjort gældende, at punkt 4.2. i 1998-retningslinjerne er ugyldig, for så vidt som den ikke gør det muligt – eller er fortolket således, at den ikke gør det muligt – at vurdere, om støtten tiltænkt finansieringen af projekter, som er iværksat inden indsendelsen af støtteansøgningen, er forenelig med fællesmarkedet. Under disse omstændigheder vil det nævnte punkt 4.2 være i strid med selve retsgrundlaget for fællesskabspolitikken om statsstøtte.
204. SF Turistico Immobiliare har i denne forbindelse fremhævet, at de projekter, der var genstand for statsstøtte, ofte indeholdt bestemmelser om strukturelle og infrastrukturelle interventioner, som blev fremmet af samme støtteordning og udgjorde et samordnet kompleks af værker, der, samtidig med at de var forbundet med hinanden, bevarede et vist selvstændigt virke. I konkrete tilfælde har projekter om færdiggørelse, udvidelse, renovering eller nybygning af forskellige installationer og bygninger været genstand for en fælles ansøgning efter den omtvistede ordning. Selv om disse projekter er omfattet af samme finansieringsansøgning, kan de gennemføres separat. Ikke desto mindre medfører en streng anvendelse af punkt 4.2 i 1998-retningslinjerne, at ved gennemførelsen af en lille del af de planlagte projekter, svarende til ca. 5% af de samlede projekter, kan støtten ikke tildeles, selv om andre dele af projekterne var påbegyndt efter indsendelsen af støtteansøgningen.
205. Kommissionen har bestridt disse argumenter.
Om formaliteten med hensyn til ulovlighedsindsigelsen
206. Indledningsvis bemærkes, at det fremgår af fast retspraksis, at artikel 241 EF er udtryk for et almindeligt princip, hvorefter hver part i en retssag, med henblik på at opnå annullation af en beslutning, som berører ham umiddelbart og individuelt, er berettiget til at anfægte gyldigheden af tidligere retsakter fra institutionerne, som – selv om de ikke har form af en forordning – er hjemmel for den anfægtede beslutning, også selv om parten ikke var beføjet til i medfør af artikel 230 EF at anlægge direkte søgsmål til prøvelse af de nævnte retsakter, hvis retsvirkninger parten således er omfattet af, uden at have været i stand til at anlægge sag med påstand om annullation af dem (Domstolens dom af 6.3.1979, sag 92/78, Simmenthal mod Kommissionen, Sml. s. 777, præmis 39 og 40, og Rettens dom af 20.3.2002, sag T-23/99, LR AF 1998 mod Kommissionen, Sml. II, s. 1705, præmis 272).
207. Artikel 241 EF har nemlig ikke til formål at give en part mulighed for i ethvert søgsmål at anfægte anvendeligheden af en hvilken som helst retsakt af generel karakter. Den generelle retsakt, som anfægtes, skal direkte eller indirekte finde anvendelse på det tilfælde, som er genstand for sagen, og der skal være en direkte retlig forbindelse mellem den anfægtede individuelle beslutning og den pågældende generelle retsakt (Domstolens dom af 31.3.1965, sag 21/64, Macchiorlati Dalmas mod Den Høje Myndighed, 21/64, Sml. 1965-1968, s. 43, org.ref.: Rec. s. 227, på s. 245, og af 13.7.1966, sag 32/65, Italien mod Rådet og Kommissionen, Sml. 1965-1968, s. 293, org.ref.: Rec. s. 563, på s. 594, Rettens dom af 26.10.1993, forenede sager T-6/92 og T-52/92, Reinarz mod Kommissionen, Sml. II, s. 1047, præmis 57, dommen i sagen LR AF 1998 mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 206, præmis 273, og dom af 29.11.2005, sag T-64/02, Heubach mod Kommissionen, Sml. II, s. 5137, præmis 35).
208. Hvad angår 1998-retningslinjerne skal det bemærkes, at det følger af deres indledende del, at de på generel og abstrakt vis fastsætter, hvilke kriterier Kommissionen følger ved sin vurdering af, om statsstøtte med regionalt sigte kan godkendes som værende forenelig med fællesmarkedet efter artikel 87, stk. 3, litra a) og c), [EF] og følgelig sikrer retssikkerheden for de medlemsstater, der yder sådan støtte. Navnlig finder kravet fastsat i 1998-retningslinjernes punkt 4.2 anvendelse på al støtte omhandlet i de nævnte retningslinjer, uafhængigt af deres formål, form og beløb.
209. Endvidere har Kommissionen i den anfægtede beslutning udtrykkeligt påberåbt sig 1998-retningslinjernes punkt 4.2, i forbindelse med dens vurdering af, om den omtvistede støtte er forenelig med fællesmarkedet. Det følger heraf, at selv om punkt 4.2 i 1998-retningslinjerne ikke udgør det retlige grundlag for den anfægtede beslutning, da denne var baseret på artikel 88, stk. 2, EF og på artikel 62, stk. 1, litra a), i aftalen om Det Økonomiske Europæiske Samarbejdsområde (EØS), har denne betingelse generelt og abstrakt fastsat, hvordan Kommissionen har vurderet, om den pågældende støtte er forenelig med fællesmarkedet.
210. Derfor er der i det foreliggende tilfælde en direkte juridisk forbindelse mellem den anfægtede beslutning og den almengyldige retsakt, der består af 1998-retningslinjerne. Eftersom SF Turistico Immobiliare ikke kunne anmode om annullation af retningslinjerne, idet de udgjorde en almengyldig retsakt, kan disse gøres til genstand for en ulovlighedsindsigelse (jf. i denne retning og analogt dommen i sagen LR AF 1998 mod Kommissionen, nævnt i præmis 206 ovenfor, præmis 272-276).
211. Det følger heraf, at ulovlighedsindsigelsen kan antages til realitetsbehandling.
Om realiteten
212. I 1998-retningslinjernes punkt 4.2 bestemmes, at det »[…] fastsættes i støtteordningerne, at anmodningen om støtte skal indgives, inden gennemførelsen af projekterne påbegyndes«. Sagsøgerens argumenter til støtte for ulovlighedsindsigelsen består i det væsentlige i det argument, at Kommissionens fortolkning af den pågældende bestemmelse, hvorefter støtteordningen ikke har nogen tilskyndelseseffekt, idet den tillader tildeling af støtte til finansiering af arbejde, der er iværksat før indsendelsen af støtteansøgningen, ikke tager tilstrækkelig hensyn til omstændighederne i sagen og er i strid med den logik, der ligger til grund for fællesskabspolitikken om statsstøtte.
213. Det skal i denne henseende bemærkes, at Retten allerede har fastslået, at 1998-retningslinjernes punkt 4.2 vedrører en kronologisk omstændighed og således henviser til en undersøgelse ratione temporis, som er fuldt ud passende i forbindelse med bedømmelsen af tilskyndelseseffekten. Denne bedømmelse skal nemlig foretages i forhold til den pågældende virksomheds beslutning om at investere, hvilken beslutning indleder denne dynamiske proces, som en driftsinvestering nødvendigvis er udtryk for (Rettens dom af 14.1.2009, sag T-162/06, Kronoply mod Kommissionen, Sml. II, s. 1, præmis 80). Endvidere har Domstolen fastslået, at konstateringen af, at kravet om støttens nødvendighed ikke foreligger, bl.a. kan følge af, at gennemførelsen af det projekt, som modtager støtte, allerede er påbegyndt, eller afsluttet, af den pågældende virksomhed, inden ansøgningen om statsstøtte blev sendt til de kompetente myndigheder, hvilket udelukker, at den pågældende støtte kan være tilskyndende (Domstolens dom af 15.4. 2008, sag C-390/06, Nuova Agricast, Sml. I, s. 2577, præmis 69).
214. Uafhængigt af det ovenstående skal det fastslås, at kravet om, at ansøgningen indsendes før iværksættelsen af projektet, er relevant og hensigtsmæssigt.
215. Anvendelsen af kravet i 1998-retningslinjernes punkt 4.2 har til formål at fastslå, om en støtteforanstaltning har en tilskyndelseseffekt i en situation, hvor det ikke er muligt at foretage en fuldstændig undersøgelse af samtlige økonomiske aspekter vedrørende fremtidige støttemodtageres investeringsbeslutninger. I denne henseende fremgår det af 1998-retningslinjernes punkt 2, stk. 2-4, at Kommissionen i princippet kun godkender støtte med regionalt sigte i form af støtteordninger, eftersom den mener, at individuel ad hoc-støtte ikke opfylder betingelsen om, at der skal sikres balance mellem den fordrejning af konkurrencen, støtten medfører, og de fordele, støtten har for udviklingen i en ugunstigt stillet region. Ved undersøgelsen af, om en anmeldt støtteordning er forenelig med fællesmarkedet, er de særlige omstændigheder for de eventuelle potentielle støttemodtagere og for de konkrete projekter, for hvilke de kan anmode om støtte, dog pr. definition ukendte for Kommissionen. Derfor skal sidstnævnte, med henblik på at vurdere, om en støtteordning er forenelig med fællesmarkedet, basere sig på kriterier, der enten er uafhængige af de særlige omstændigheder hos fremtidige modtagere, eller som er ens for alle fremtidige modtagere. At kræve, at støtteansøgningen indgives inden iværksættelsen af det støttede projekt, gør det muligt at sikre, at den pågældende virksomhed klart og tydeligt har tilkendegivet et ønske om at få støtte fra den pågældende ordning, før det nævnte projekt iværksættes. Dette gør det således muligt at undgå, at der efterfølgende indsendes ansøgninger vedrørende projekter, der allerede er iværksat, uafhængigt af, at der findes en støtteordning. På baggrund af disse betragtninger udgør den blotte konstatering af, at støtteansøgningen er indgivet før iværksættelsen af investeringsprojektet, et enkelt, relevant og hensigtsmæssigt krav, hvorefter Kommissionen kan gå ud fra, at der er tale om en tilskyndelseseffekt.
216. Idet SF Turistico Immobiliare har påberåbt sig særlige omstændigheder ved selskabets investeringsprojekt med henblik på at påvise, at anvendelsen af 1998-retningslinjernes punkt 4.2 fører til uacceptable resultater, skal der atter erindres om betragtningerne og retspraksis nævnt i præmis 91 og 92 ovenfor, hvorefter Kommissionen i forbindelse med undersøgelsen af en støtteordning kan indskrænke sig til at undersøge ordningens generelle og abstrakte indhold uden at være forpligtet til at undersøge de forskellige modtageres særlige situation.
217. Herefter skal ugyldighedsindsigelsen mod 1998-retningslinjerne forkastes.
Anbringendet om et åbenbart urigtigt skøn hvad angår forekomsten af en tilskyndelseseffekt
218. Regionen Sardinien, intervenienterne, SF Turistico Immobiliare, Timsas og Grand Hotel Abi d’Oru har gjort gældende, at Kommissionen ikke har vurderet den omtvistede ordnings tilskyndelseseffekt korrekt, henset til det lokale markeds karakteristika og i lyset af den subjektive opfattelse, som de erhvervsdrivende har vedrørende støtteforanstaltningernes virke.
219. I denne henseende har de fremført flere argumenter vedrørende uanvendeligheden af 1998-retningslinjerne, bestemmelserne vedrørende en tidligere støtteordning, sammenhængen i national lovgivning, den sikkerhed, som virksomhederne havde ved vedtagelsen af lov nr. 9/1998, for at kunne modtage støtte, der var foreskrevet heri, samt den særlige situation eller adfærden hos modtagerne af den omtvistede støtte.
Argumenterne om den særlige situation eller adfærd hos modtagerne af den omtvistede støtte
220. Regionen Sardinien, støttet af intervenienterne, har gjort gældende, at det fremgår af de omstændigheder, der er knyttet til de investeringer, der er foretaget af modtagerne, at lov nr. 9/1998, selv om den ved denne oprettede støtteordning endnu ikke forelå i sin endelige form, fuldt ud har haft en tilskyndende virkning. Tilsidesættelsen af nødvendighedskravet er derfor kun tilsyneladende og ikke reel, da samtlige modtagere har indsendt støtteansøgninger efter ikrafttrædelsen af lov nr. 9/1998, som er anmeldt til Kommissionen og godkendt af denne. I øvrigt har adskillige støttemodtagere valgt den omtvistede støtteordning og har givet afkald på alternative foranstaltninger, som de med sikkerhed havde kunnet drage fordel af, og næsten alle har måttet optage banklån, hvor vilkårene, når støtten ikke medregnes, ikke ville være forenelig med god virksomhedsdrift.
221. Regionen Sardinien mener derfor, at Kommissionen ikke på baggrund af den manglende støtteansøgning forud for iværksættelsen af arbejdet kunne udlede, at modtagerne ville have foretaget de nævnte investeringer uafhængigt af støtten eller eliminere tilskyndelseseffekten ved at foretage en efterfølgende vurdering på grundlag af et ændret retsgrundlag.
222. Intervenienterne har tilføjet, at under alle omstændigheder udgør en mangel på nødvendighed eller tilskyndelseseffekt, såfremt arbejdet er iværksat inden støtteansøgningen er indsendt, kun en formodning, der kan afkræftes, hvis modtagerne eller de nationale myndigheder giver Kommissionen oplysninger, der viser, at kravene om tilskyndelse eller nødvendighed er opfyldt. I det foreliggende tilfælde påhvilede det således Kommissionen at vurdere, om dette var tilfældet, i stedet for at forskanse sig bag det formelle krav om, at ansøgningen skulle indsendes inden påbegyndelsen af arbejdet.
223. SF Turistico Immobiliare har kritiseret Kommissionen for at have afvist, at kravet om tilskyndende virkning var opfyldt, ikke blot hvad angår projekter, der allerede var iværksat, inden modtageren indsendte en ansøgning om støtte, men ligeledes i relation til meget større og funktionelt uafhængige projekter, hvor støtteansøgningen var indgivet inden iværksættelsen af arbejdet, selv om ulovlighedsvirkningen skulle begrænses til de projekter, der blev iværksat før indsendelse af støtteansøgninger. Hvis Kommissionen ville have været sikker på, at tilskyndelseseffekten helt og fuldt blev opretholdt, kunne den meget vel have nøjedes med at vedtage en betinget afgørelse, der præciserede, at støtten var forenelig med fællesmarkedet på betingelse af, at udgifterne afholdt før indsendelsen af ansøgningen påhvilede virksomhederne. Dette ville have gjort det muligt at »fjerne« den uretmæssige støtte tildelt på grundlag af lov nr. 9/1998, gennemført af regionen Sardinien ved anordning nr. 33/6.
224. Timsas og Grand Hotel Abi d’Oru har gjort gældende, at i lyset af støttens tilskyndelseseffekt har Kommissionen begrænset sig til at bekræfte, at det ikke var muligt at overføre tilskyndelseseffekten fra én ordning til en anden. De har bemærket, at de alene har indsendt ansøgninger ifølge den omtvistede ordning, fordi der ikke var flere finansielle midler til rådighed i de tidligere støtteordninger, der ligner den omtvistede ordning, ifølge hvilke de havde indsendt anmodninger vedrørende de samme projekter. Derfor er det ikke korrekt, at de har påbegyndt udførelsen af projekterne før indsendelsen af støtteansøgningen, og derfor er der ingen tvivl om forekomsten og varigheden af tilskyndelseseffekten.
225. Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
226. For det første skal der erindres om konstateringerne i præmis 213-215 ovenfor, hvorefter kravet om, at der skal indsendes en støtteansøgning, inden projekterne iværksættes, er relevant og hensigtsmæssigt med hensyn til vurderingen af en støtteordnings tilskyndelseseffekt. I forbindelse med det foreliggende anbringende skal der følgelig ikke sættes spørgsmålstegn ved dette krav, men det skal alene undersøges, om sagsøgerne har bevist, at der foreligger omstændigheder, der kan sikre den omtvistede ordnings tilskyndelseseffekt, selv ved en manglende indsendelse af ansøgningen før iværksættelsen af de pågældende projekter.
227. For det andet skal det på ny bemærkes, at genstanden for den anfægtede beslutning var støtteordningen indført ved anordning nr. 33/6 og ikke den individuelle støtte, som sagsøgerne modtog i henhold til den pågældende ordning, hvorfor Kommissionen ikke var forpligtet til at vurdere de særlige omstændigheder hos de enkelte modtagere, en opgave, der påhviler de italienske myndigheder ved tilbagesøgningen af støtten fra hver modtager (jf. præmis 91 og 92 ovenfor). Derfor skal argumenterne om en særlig situation eller adfærd hos modtagerne forkastes som irrelevante for behandlingen af nærværende anbringende.
228. Følgelig skal der ses bort fra argumenterne gentaget i præmis 220-224 ovenfor. Kun de argumenter, der generelt set omhandler den omtvistede ordning, skal undersøges.
Argumentet, hvorefter den blotte ikrafttrædelse af lov nr. 9/1998 gav virksomhederne sikkerhed for at kunne modtage støtte
229. Intervenienterne har gjort gældende, at ved ikrafttrædelsen den 5. april 1998 foreskrev lov nr. 9/1998 allerede i detaljer både de objektive krav, som modtagerne skulle opfylde, de projekter, som kunne tildeles støtte, samt de beløb, der var afsat til den pågældende ordning. Anordning nr. 33/4 og nr. 33/6 begrænsede sig til at henvise til artikel 3 i lov nr. 9/1998, uden hverken at ændre eller præcisere de krav, som en støtte skulle opfylde for at kunne tildeles. Det er derfor åbenbart, at en virksomhed, der opfylder disse krav, kan have en berettiget forventning om at få tildelt denne støtte og derfor føle sig tilskyndet af at påbegynde udførelsen af arbejdet.
230. Kommissionen har bestridt intervenienternes argumenter.
231. Det skal først og fremmest fremhæves, at det retlige omfang af argumentet skal skelnes fra omfanget af argumenterne om beskyttelsen af støttemodtagernes berettigede forventning, der behandles i præmis 268 ff. nedenfor, selv om de faktiske oplysninger, der skal tages i betragtning ved undersøgelsen af alle disse argumenter, stort set er identiske. Spørgsmålet om den omtvistede støttes tilskyndelseseffekt henhører under undersøgelsen af, om sidstnævnte er forenelige med fællesmarkedet, mens spørgsmålet om forekomsten af en eventuel berettiget forventning hos støttemodtagerne henhører under undersøgelsen af, om påbuddet om tilbagebetaling, indeholdt i den anfægtede beslutning er lovligt. Ikke desto mindre skal det, i begge sager, vurderes, i hvilket omfang vedtagelsen af lov nr. 9/1998 i sig selv kunne bevirke, at virksomhederne omfattet af den pågældende ordning kunne opnå sikkerhed for, at de ville modtage den i den nævnte lov foreskrevne støtte.
232. Det skal i denne henseende bemærkes, at Kommissionen er enekompetent til under forbehold af Domstolens prøvelsesret at træffe afgørelse om, hvorvidt støtteforanstaltninger eller en støtteordning er forenelige med fællesmarkedet (Domstolens dom af 22.3.1977, sag 78/76, Steinike & Weinlig, Sml. s. 595, præmis 9, af 21.11.1991, sag C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires og Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, Sml. I, s. 5505, præmis 14, og af 18.7. 2007, sag C-119/05, Lucchini, Sml. I, s. 6199, præmis 52). Når der ikke foreligger en kommissionsbeslutning om en anmeldt støttes forenelighed med fællesmarkedet, kan den omstændighed, at de nationale myndigheder har vedtaget lovbestemmelser, der foreskriver indførelsen af en støtteordning, ikke give eventuelle støttemodtagere i henhold til denne ordning en sikkerhed for at kunne modtage den deri foreskrevne støtte (jf. i denne retning Domstolens dom af 20.9.1990, sag C-5/89, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s.3437, præmis 14, og af 14.1.1997, sag C-169/95, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 135, præmis 51).
233. Derfor kan regionen Sardiniens vedtagelse af lov nr. 9/1998 ikke i sig selv bevirke, at der hos de virksomheder, der opfylder kravene i den pågældende lov, opstår en sikkerhed for, at de i fremtiden ydes støtte efter den i loven foreskrevne ordning. Bl.a. var det i forbindelse med undersøgelsesproceduren muligt, at Kommissionen betegnede den pågældende ordning som uforenelig med fællesmarkedet, eller at den krævede ændring af betingelser for virksomhedernes eller støttede projekters berettigelse til støtte.
234. Endvidere har Kommissionens vedtagelse den 12. november 1998 af godkendelsesbeslutningen under alle omstændigheder slukket ethvert eventuelt håb, som eventuelle modtagere kunne have vedrørende støtteberettigelsen af projekter, der var iværksat inden indsendelsen af støtteansøgninger, da den pågældende beslutning udtrykkeligt, som det fremgår af præmis 168 ovenfor, udelukker tildeling af støtte til sådanne projekter i henhold til den ved lov nr. 9/1998 indførte ordning.
235. Det skal i øvrigt bemærkes, at intervenienternes påstand, hvorefter lov nr. 9/1998 allerede i detaljer foreskrev bl.a. de objektive krav, som skulle opfyldes af de projekter, der kunne tildeles støtte, ikke svarede til realiteten. Mens lov nr. 9/1998 ikke indeholdt bestemmelser om den tidsmæssige forbindelse mellem indsendelsen af støtteansøgningen og iværksættelsen af arbejdet, indførte dekret nr. 285/1999 udtrykkeligt og undtagelsesvist, som anført i præmis 200 og 201 ovenfor, bestemmelsen om, at ved ordningens første anvendelse var projekter påbegyndt efter ikrafttrædelsen af lov nr. 9/1998, og således før indsendelsen af støtteansøgningen, støtteberettigede. Det følger heraf, at antageligheden af disse projekter på ingen måde følger af ordningen foreskrevet i den pågældende lov.
236. Herefter skal det af intervenienterne fremførte argument forkastes.
237. Derfor og henset til bl.a. de allerede anførte oplysninger i præmis 184-216 ovenfor om argumenterne om uanvendeligheden af 1998-retningslinjerne, bestemmelserne vedrørende den tidligere støtteordning og sammenhængen i national lovgivning skal anbringendet om et åbenbart urigtigt skøn hvad angår forekomsten af en tilskyndelseseffekt i den anfægtede ordning forkastes i sin helhed.
Anbringendet om tilsidesættelse af artikel 87, stk. 3, EF
238. Intervenienterne og SF Turistico Immobiliare har gjort gældende, at den anfægtede beslutning har tilsidesat artikel 87, stk. 3, EF, for så vidt som den omtvistede ordning erklæres uforenelig med fællesmarkedet.
239. Intervenienterne har i denne henseende bekræftet, at lov nr. 9/1998 har udvidet fordelene foreskrevet i en tidligere ordning, der var godkendt af Kommissionen, til at omfatte turist- og hotelbranchen, på samme måde som dens gennemførelsesforordning, i henhold til undtagelsen i artikel 87, stk. 3, litra a), EF. Ved at erklære, at denne samme støtteordning er uforenelig med fællesmarkedet hvad angår turist- og hotelbranchen, har Kommissionen således tilsidesat den nævnte traktatbestemmelse.
240. SF Turistico Immobiliare har gjort gældende, at Kommissionen har vendt bevisbyrden om ved i 70. betragtning til den anfægtede beslutning at anføre, at de italienske myndigheder ikke har søgt at gøre gældende, at støtten skulle være forenelig med andre bestemmelser end artikel 87, stk. 3, litra a), EF, mens det påhvilede den at vurdere, hvilket beløb der ville være foreneligt med fællesmarkedet. Navnlig har Kommissionen ikke beregnet de beløb, der faktisk vedrørte perioden forud for ansøgningen, med henblik på at vurdere deres virkning på den »foranstaltning«, i hvilken disse udgifter kunne ændre samhandelen mellem medlemsstaterne. I forbindelse med dens egen støtteansøgning er det imidlertid muligt at sondre mellem på den ene side en ansøgning om arbejde, der er påbegyndt inden indsendelsen af ansøgningen, og på den anden side en fuldstændig selvstændig ansøgning, som vedrører arbejde, der er iværksat efter indsendelsen af den pågældende ansøgning.
241. Kommissionen har bestridt disse argumenter.
242. For det første skal intervenienternes påstand om, at lov nr. 9/1998 kun vedrører en tidligere, af Kommissionen godkendt, ordnings udvidelse til turist- og hotelbranchen forkastes, hvilket er årsagen til, at ordningen fastsat i den pågældende lov ikke kan erklæres uforenelig med fællesmarkedet.
243. Erklæringen om, at støtten er uforenelig med fællesmarkedet, indeholdt i den anfægtede beslutning, vedrører ikke støtteordningen indført ved lov nr. 9/1998, som anmeldt af Den Italienske Republik og godkendt ved godkendelsesbeslutningen. Som anført i præmis 87 ovenfor, mener Kommissionen stadig, at den pågældende ordning er forenelig med fællesmarkedet. Derimod er det udvidelsen af ordningen til at omfatte projekter, hvis iværksættelse er påbegyndt før indsendelsen af støtteansøgningen, baseret på anordning nr. 33/6, som er erklæret uforenelig med fællesmarkedet.
244. Hvis det dernæst antages, at den omtvistede ordning udgjorde en udvidelse eller forlængelse af den tidligere ordning, der var godkendt af Kommissionen, skal det bemærkes, at som anført i præmis 190 ovenfor, kan vurderingen af, om støtteordningen er forenelig med fællesmarkedet, ikke påvirkes af, at der har været andre ordninger før den, i hvilke Kommissionen har godtaget visse nærmere bestemmelser.
245. For det andet skal det af SF Turistico Immobiliare fremførte argument, hvorefter det i det væsentlige påhviler Kommissionen at bevise, at den omtvistede støtte var uforenelig med fællesmarkedet, og ikke de italienske myndigheder at bevise det modsatte, endvidere forkastes.
246. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at når Kommissionen har besluttet at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, påhviler det vedkommende medlemsstat og dem, som drager fordel af den pågældende foranstaltning, at fremsætte deres argumenter for at godtgøre, at foranstaltningen ikke udgør støtte, eller at den er forenelig med fællesmarkedet, idet formålet med den formelle procedure netop er at gøre det muligt for Kommissionen at opnå fuld oplysning om alle sagens momenter. Selv om Kommissionen er forpligtet til at udtrykke sin tvivl med hensyn til støttens forenelighed med fællesmarkedet klart og tydeligt, når den indleder en formel procedure, således at medlemsstaten og de interesserede parter kan tilrettelægge deres forsvar bedst muligt, påhviler det ikke desto mindre de sidstnævnte at fjerne denne tvivl og at godtgøre, at den pågældende foranstaltning opfylder betingelsen for en fravigelse (jf. i denne retning dommen i sagen Ferriere Nord mod Kommissionen, nævnt i præmis 132 ovenfor, præmis 93 og 94). For at opnå godkendelse af støtte ved fravigelse af traktatens bestemmelser påhviler det den pågældende medlemsstat i henhold til dens pligt til at samarbejde med Kommissionen at fremlægge alle oplysninger, der gør det muligt for Kommissionen at kontrollere, at betingelserne for den ansøgte fravigelse er opfyldt (jf. i denne retning Domstolens dom af 28.4.1993, sag C-364/90, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 2097, præmis 20, og Rettens dom i sagen Regione autonoma della Sardegna mod Kommissionen, nævnt i præmis 42 ovenfor, præmis 129, samt dom af 6.4.2006, sag T-17/03, Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke mod Kommissionen, Sml. II, s. 1139, præmis 48).
247. I det foreliggende tilfælde påhvilede det derfor Den Italienske Republik og, subsidiært, modtagerne af den omtvistede støtte at godtgøre, at de projekter der havde modtaget støtte, var forenelige med fællesmarkedet.
248. Som anført i præmis 91 ovenfor, er Kommissionen i øvrigt ikke, i forbindelse med en støtteordning, i princippet forpligtet til at foretage en analyse af den tildelte støtte i hvert enkelt tilfælde, men kan begrænse sig til at undersøge ordningens nærmere indhold uden at være forpligtet til at undersøge hver eneste anvendelse af ordningen.
249. Derfor skal det af SF Turistico Immobiliare i præmis 240 ovenfor fremførte argument forkastes.
250. Følgelig skal anbringendet om en tilsidesættelse af artikel 87, stk. 3, EF forkastes.
Anbringendet om en tilsidesættelse af princippet om upartiskhed og princippet om at beskytte konkurrencen
251. Intervenienterne har gjort gældende, at støtten foreskrevet i lov nr. 9/1998 ligeledes blev tildelt ti virksomheder i turistbranchen, der havde påbegyndt arbejder før offentliggørelsen af loven og anordning nr. 33/4 og 33/6, der gennemførte loven, men efter indsendelsen af deres støtteansøgninger. Hvad angår de af Kommissionen fremførte krav med henblik på at definere tilskyndelsen befandt disse virksomheder sig i samme situation som intervenienterne. Kommissionen krævede imidlertid ikke tilbagesøgning af støtten udbetalt til disse ti virksomheder, hvilket udgør en tilsidesættelse af princippet om upartiskhed.
252. Ifølge intervenienterne fik de ti virksomheder endvidere en ubegrundet fordel i forhold til de, der skal tilbagebetale den allerede modtagne støtte. Det medfører derfor en begrænsning af konkurrence mellem virksomhederne i turist- og hotelbranchen.
253. Kommissionen har ikke udtrykkeligt bestridt dette klagepunkt.
254. Det skal først og fremmest præciseres, at intervenienterne, i deres interventionsindlægs punkt 54, har henvist til de ti virksomheder, nævnt i punkt 3.3 i regionen Sardiniens skrivelse til Kommissionen af 14. april 2003, der havde indsendt en støtteansøgning i forbindelse med proceduren fastsat i dekret nr. 285/1999, som efterfølgende blev ophævet. Som anført i præmis 198 ovenfor, fremgår det af den anfægtede beslutning, at Kommissionen har tilsluttet sig regionen Sardiniens standpunkt, som fremgår af den nævnte skrivelse, hvorefter der i henseende til disse ti virksomheders investeringsprojekter skal tages hensyn til datoen for den første ansøgning. Derfor fandt den, at støtten tildelt disse ti virksomheder overholdt kravet om, at der skulle indsendes en ansøgning før arbejdets iværksættelse, og at støtten derfor hverken var ulovlig eller uforenelig med fællesmarkedet.
255. Det følger heraf, at de pågældende ti virksomheder ikke var i en situation, der kan sammenlignes med sagsøgernes og intervenienternes. Mens sidstnævnte ikke havde indsendt ansøgninger før iværksættelsen af arbejdet vedrørende deres investeringsprojekter, havde de ti virksomheder rent faktisk indsendt ansøgninger på grundlag af et gennemførelsesdekret, der efterfølgende blev ophævet. Set ud fra et fællesskabsretligt synspunkt om kontrol med statsstøtte er spørgsmålet om, hvorvidt en støtteansøgning er i overensstemmelse med formaliteterne foreskrevet i de nationale gennemførelsesbestemmelser, dog sekundær. Som anført i præmis 215 ovenfor, skal kravet om, at den pågældende virksomhed klart og tydeligt har udtrykt et ønske om at få støtte fra den pågældende ordning før påbegyndelsen af det støttede projekt, gøre det muligt at undgå, at der efterfølgende indsendes ansøgninger vedrørende projekter, der allerede er iværksat uafhængigt af, at der findes en støtteordning.
256. Da dette krav er opfyldt hos de ti virksomheder, som intervenienterne har nævnt, men ikke for sidstnævnte og sagsøgerne, har der i den foreliggende sag hverken været tale om ulige behandling af sammenlignelige situationer eller tilsidesættelse af pligten til upartiskhed. Det følger ligeledes heraf, at de ti pågældende virksomheder ikke har fået nogen ubegrundet konkurrencefordel i forhold til intervenienterne.
257. Følgelig skal anbringendet om en tilsidesættelse af princippet om upartiskhed og princippet om at beskytte konkurrencen forkastes.
Anbringendet om en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
Regionen Sardiniens berettigede forventning om, at retningslinjerne ikke fandtes, da lov nr. 9/1998 blev vedtaget
258. Regionen Sardinien har gjort gældende, at Kommissionen har undladt at tage dens berettigede forventning i betragtning i forbindelse med undersøgelsen af, om den pågældende støtteordning var forenelig med fællesmarkedet. Kommissionen skulle imidlertid have undersøgt forekomsten af en sådan forventning i henhold til artikel 14 i forordning nr. 659/1999, der forbyder den at kræve en støtte tilbagesøgt, hvis denne synes at stride mod et almindeligt fællesskabsretligt princip.
259. På den ene side har den i denne forbindelse anført, at forpligtelsen til at sikre, at støtteansøgningen er indsendt inden iværksættelsen af projekterne, følger direkte af 1998-retningslinjerne, og dette var ikke foreskrevet i den tidligere regionalstøtteordning. På den anden side blev de nævnte retningslinjer offentliggjort i EU-tidende dagen før vedtagelsen af lov nr. 9/1998. Herefter mener den, at den ikke, fra starten, objektivt set var i stand til at sikre, at lov nr. 9/1998 var i overensstemmelse med 1998-retningslinjerne.
260. Kommissionen har bestridt de af regionen Sardinien fremførte argumenter.
261. Ifølge fast retspraksis kan princippet om beskyttelse af den berettigede forventning påberåbes af enhver person, som en institution har givet visse begrundede forhåbninger. Princippet om beskyttelse af den berettigede forventning kan imidlertid ikke påberåbes af en person, som har gjort sig skyldig i en åbenbar tilsidesættelse af gældende lovgivning (Domstolens dom af 16.5.1991, sag C-96/89, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 2461, præmis 30, og af 14.7.2005, forenede sager C-65/02 P og C-73/02 P, ThyssenKrupp mod Kommissionen, Sml. I, s. 6773, præmis 41, samt Rettens dom af 9.4.2003, sag T-217/01, Forum des migrants mod Kommissionen, Sml. II, s. 1563, præmis 76).
262. Som det er blevet konstateret i præmis 177-180 ovenfor, har regionen Sardinien, for så vidt som bestemmelserne i anordning nr. 33/6 ikke overholdt kravet om, at støtteansøgningen skulle indsendes før påbegyndelsen af arbejdet, indført en ulovlig støtteordning, da den ikke er anmeldt til Kommissionen. Regionen Sardinien har derfor tilsidesat den gældende lovgivning, eftersom den ikke har overholdt artikel 88, stk. 3, EF, der fastsætter, at medlemsstaterne ikke kan indføre ny støtte, før Kommissionen har vedtaget en endelig beslutning om, hvorvidt denne er forenelig med fællesmarkedet.
263. Denne tilsidesættelse var åbenbar, eftersom såvel 1998-retningslinjerne som godkendelsesbeslutningen udtrykkeligt nævnte kravet om, at ansøgningen skulle indsendes før påbegyndelsen af arbejdet.
264. Endvidere har regionen Sardinien i skrivelse af 28. september 1998 forsikret Kommissionen om, at »tildelingen af støtte fastsat i lov [nr. 9/1998] kun kan ske til virksomhedsprojekter, der skal gennemføres senere«. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at teksten i lov nr. 9/1998 ikke i sig selv foreskrev tildeling af støtte til investeringsprojekter, der er påbegyndt før indsendelsen af støtteansøgningen. Det er derfor ikke afgørende, at regionen Sardinien under lovgivningsproceduren vedrørende nævnte lov ikke har kunnet tage 1998-retningslinjerne i betragtning, da de blev offentliggjort dagen før vedtagelsen af loven. Teksterne, der foreskriver muligheden for at indsende støtteansøgninger, efter at projekterne er påbegyndt, nemlig dekret nr. 285/1999 og anordning nr. 33/6, blev derimod vedtaget henholdsvis den 29. april 1999 og den 27. juli 2000 og er derfor vedtaget lang tid efter både offentliggørelsen af 1998-retningslinjerne og godkendelsesbeslutningen.
265. Endelig fremgår det af selve teksten i anordning nr. 33/6, at regionen Sardinien var fuldt ud klar over, at en tilladelse af støtteansøgninger for projekter, der allerede var påbegyndt, udgjorde en tilsidesættelse af fællesskabsretten, eftersom anordning nr. 33/6 nævnede den regionale administrations ansvar, »der følger af den offentlige bekendtgørelse af direktiver, der indeholder oplysninger, der, som i det foreliggende tilfælde, ikke er i overensstemmelse med EU-kravene«.
266. I henhold til retspraksis nævnt i præmis 261 ovenfor kan regionen Sardinien følgelig ikke påberåbe sig princippet om den berettigede forventning.
267. Herefter skal anbringendet om tilsidesættelsen af dette princip forkastes, for så vidt som det er baseret på regionen Sardiniens påståede forventning.
Støttemodtagernes berettigede forventning, baseret på forekomsten af en tidligere godkendelsesbeslutning og sagens omstændigheder
268. Regionen Sardinien, intervenienterne, SF Turistico Immobiliare, Timsas og Grand Hotel Abi d’Oru har anført, at de pågældende støttemodtagere kunne påberåbe sig en berettiget forventning i henseende til foreneligheden af den modtagne støtte. Denne forventning er bl.a. beskyttet af artikel 14 i forordning nr. 659/1999.
269. Ifølge disse parter var de omtvistede støttemodtageres forventning baseret på forekomsten af en godkendelsesbeslutning, på den omstændighed, at lov nr. 9/1998 allerede selv præciserede samtlige de krav, der skulle opfyldes for at få tildelt individuel støtte, på forsikringer fra de italienske myndigheder og på Kommissionens beslutning af 12. juli 2000 om ikke at gøre indsigelse mod en støtteordning for investeringer i ugunstigt stillede områder i Italien indtil den 31. december 2006 (statsstøtte N 715/99 – Italien), af hvilken der blev offentliggjort et resumé i De Europæiske Fællesskabers Tidende (EFT C 278, s. 26), og som vedrørte støtteordningen indeholdt i legge nr. 488/92, conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 22 ottobre 1992, n. 415, concernente rifinanziamento della legge 1 marzo 1986, n. 64, recante disciplina organica dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno (lov nr. 488/92, der med ændring ophøjede til lov lovdekret nr. 415 om refinansiering af lov nr. 64 af 1.3.1986 om retsforskrifter for den ekstraordinære intervention i Mezzogiorno af 19.12.1992 (GURI nr. 299 af 21.12.1992, s. 3, og berigtiget i GURI nr. 301 af 23.12.1992, s. 40), der foreskrev, at der kunne gives støtte til de udgifter, som var blevet afholdt efter den dato, der var sidste frist for indlevering af ansøgning, som ligger forud for den dato, ansøgningen angår.
270. Deres forventning blev forstærket ved dekret nr. 285/1999 og anordning nr. 33/6, ved præciseringer fra regionen Sardiniens myndigheder vedrørende støttens forenelighed med fællesmarkedet, ved den omstændighed, at regionen regelmæssigt tillod anmodninger om tilbagebetaling, og ved den langsommelighed, med hvilken Kommissionen udførte sit arbejde uden at vedtage foranstaltninger om at suspendere støtteudbetalingen.
271. SF Turistico Immobiliare har anført, at denne forventning ikke kan anfægtes ved den omstændighed, at hverken dekret nr. 285/1999 eller anordning nr. 33/6 er blevet anmeldt til Kommissionen. Det vil ifølge SF Turistico Immobiliare være overdrevent at kræve af støttemodtagerne, at de anmoder regionen Sardinien om et formelt bevis på, at enhver foranstaltning, der kan påvirke proceduren, videregives til Kommissionen, eller at de, efter tildelingen af støtte, spørger Kommissionen, om enhver efterfølgende og eventuel vigtig retsakt er anmeldt til denne.
272. Kommissionen har bestridt sagsøgernes og intervenienternes argumenter.
273. Ifølge fast retspraksis er retten til at påberåbe sig beskyttelsen af en berettiget forventning betinget af, at tre kumulative betingelser er opfyldt. For det første, at præcise, ubetingede og samstemmende forsikringer, der hidrører fra en pålidelig kilde med den nødvendige bemyndigelse, er fremsat af en fællesskabsmyndighed over for den pågældende. For det andet, at disse forsikringer er af en sådan art, at de er egnede til at skabe en berettiget forventning hos den, til hvem de er rettet. For det tredje skal forsikringerne være i overensstemmelse med gældende regler (jf. Rettens dom af 30.6.2005, sag T-347/03, Branco mod Kommissionen, Sml. II, s. 2555, præmis 102 og den deri nævnte retspraksis, af 23.2.2006, sag T-282/02, Cementbouw Handel & Industrie mod Kommissionen, Sml. II, s. 319, præmis 77, og af 30.6.2009, sag T-444/07, CPEM mod Kommissionen, Sml. II, s. 2121, præmis 126).
274. Imidlertid kan en berettiget forventning om en støttes lovlighed i princippet – medmindre der foreligger usædvanlige omstændigheder – kun gøres gældende, hvis den er blevet ydet under iagttagelse af den i artikel 88 EF nævnte procedure. En påpasselig erhvervsdrivende må nemlig normalt være i stand til at forvisse sig om, at denne procedure er blevet fulgt (Domstolens dom af 20.9.1990 i sagen Kommissionen mod Tyskland, nævnt i præmis 232 ovenfor, præmis 14, og af 14.1.1997 i sagen Spanien mod Kommissionen, nævnt i præmis 232 ovenfor, præmis 51, samt dom af 20.3.1997, sag C-24/95, Alcan Deutschland, Sml. I, s. 1591, præmis 25).
275. Som anført i præmis 168 og 180 ovenfor, fremgik det tydeligt af godkendelsesbeslutningen, at Kommissionens godkendelse kun vedrørte støtte til projekter, der var iværksat efter indsendelsen af støtteansøgningen, og den omtvistede støtte, der ikke overholdt denne betingelse, blev følgelig ikke tildelt under overholdelse af proceduren fastsat i artikel 88 EF. Ifølge retspraksis nævnt i den foregående præmis følger det heraf, at modtagerne af den omtvistede støtte i princippet ikke kan påberåbe sig en berettiget forventning om den pågældende støttes lovlighed.
276. Det er ganske vist ikke udelukket efter retspraksis, at modtagere af en ulovlig støtte under en tilbagesøgningsprocedure kan modsætte sig tilbagebetalingen under henvisning til usædvanlige omstændigheder, der har kunnet skabe en berettiget forventning hos dem om, at støtten var lovlig (dom af 20.9.1990, Kommissionen mod Tyskland, nævnt ovenfor i præmis 232, præmis 16, Rettens dom af 15.9.1998, forenede sager T-126/96 og T-127/96, BFM og EFIM mod Kommissionen, Sml. II, s. 3437, præmis 69, og dommen i sagen Fleuren Compost mod Kommissionen, nævnt i præmis 132 ovenfor, præmis 136).
277. Det fremgår imidlertid indirekte af Domstolens praksis (dommen af 20.9.1990 i sagen Kommissionen mod Tyskland, nævnt i præmis 232 ovenfor, præmis 13-16, og Alcan Deutschland-dommen, nævnt i præmis 274 ovenfor, præmis 24 og 25), og det er udtrykkeligt fastslået i flere domme fra Retten (Rettens dom af 8.6.1995, sag T-459/93, Siemens mod Kommissionen, Sml. II, s. 1675, præmis 104 og 105, og af 27.1.1998, sag T-67/94, Ladbroke Racing mod Kommissionen, Sml. II, s. 1, præmis 83, samt dommen i sagen Feluren Compost mod Kommissionen, nævnt i præmis 132 ovenfor, præmis 137), at støttemodtagerne kun kan påberåbe sig sådanne usædvanlige omstændigheder på grundlag af relevante nationale lovbestemmelser, inden for rammerne af en tilbagesøgningsprocedure ved de nationale domstole, og det tilkommer udelukkende de nationale retter at afgøre sagen, eventuelt efter at have forelagt Domstolen præjudicielle spørgsmål.
278. Under alle omstændigheder kan ingen af de omstændigheder, der i den foreliggende sag er fremført af sagsøgerne og intervenienterne, begrunde annullationen af den anfægtede beslutning.
279. For så vidt som det for det første er påstået, at støttemodtagernes hævdede berettigede forventning er baseret på forekomsten af en godkendelsesbeslutning og på det forhold, at lov nr. 9/1998 allerede præciserede samtlige de krav, der er opstillet for tildeling af individuel støtte, således at de eventuelle støttemodtagere, der opfyldte disse krav, havde en forventning om at modtage støtten, fremgår det af konstateringerne i præmis 232-234 samt af præmis 168 ovenfor, at hverken vedtagelsen af lov nr. 9/1998 eller godkendelsesbeslutningen kunne skabe en sikkerhed for lovligt at få tildelt den omtvistede støtte. Derfor kunne disse retsakter heller ikke skabe en berettiget forventning hos modtagerne af den omtvistede støtte.
280. Der kan ikke udledes andet af præmis 189 i Rettens dom af 5.6.2001, ESF Elbe-Stahlwerke Feralpi mod Kommissionen (sag T-6/99, Sml. II, s. 1523), der er påberåbt af regionen Sardinien. Som Kommissionen med rette har fremhævet, har den, i den sag, der gav anledning til den pågældende dom, og i modsætning til omstændighederne i den foreliggende sag, udtrykkeligt tilladt den pågældende støtte ved en beslutning vedtaget efter behørig anmeldelse fra den pågældende medlemsstat. Det er netop derfor, at Retten fandt, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er til hinder for en tilbagesøgning af den pågældende støtte fra modtagerne, på trods af at Kommissionen efterfølgende, på baggrund af nye oplysninger, fandt, at støtten var uforenelig med fællesmarkedet (dommen i sagen ESF Elbe-Stahlwerke Feralpi mod Kommissionen, præmis 188 og 189).
281. Når det, for det andet, drejer sig om de italienske myndigheders forsikringer, dekret nr. 285/1999, anordning nr. 33/6, præciseringer fra regionen Sardiniens myndigheder vedrørende støttens forenelighed med fællesmarkedet og det forhold, at regionen Sardinien regelmæssigt tillod anmodninger om tilbagebetaling, skal det fastslås, at samtlige disse forhold udgør handlinger fra de nationale myndigheders side. De opfylder derfor ikke det første krav i retspraksis nævnt ovenfor i præmis 273, hvorefter det er fællesskabsmyndigheden, der skal fremsætte forsikringer til parterne, og hvorpå disses berettigede forventning er baseret.
282. Hvad for det tredje vedrører den påståede langsommelighed i Kommissionens procedure, bortset fra den omstændighed, nævnt i præmis 100 ovenfor, at varigheden af den indledende undersøgelsesprocedure ikke i den foreliggende sag kan anses for overdreven lang, har Kommissionen med rette gjort gældende, at enhver tilsyneladende passivitet fra Kommissionen er uden betydning, når en støtteordning ikke er anmeldt til den (Domstolens dom af 11.11.2004, forenede sager C-183/02 P og C-187/02 P, Demesa og Territorio Histórico de Álava mod Kommissionen, Sml. I, s. 10609, præmis 52).
283. For det fjerde kunne Kommissionens beslutning af 12. juli 2000 om støtteordningen i legge nr. 488/92, der under visse omstændigheder foreskrev, at udgifter afholdt inden indgivelse af støtteansøgningen kunne være støtteberettigede, heller ikke give anledning til en berettiget forventning hos modtagerne af den omtvistede støtte. Det skal erindres, at det almindelige princip, der er fastsat i artikel 87 EF, er et om forbud mod statsstøtte. Ifølge retspraksis skal undtagelserne til dette princip fortolkes strengt (dommen i sagen Fleuren Compost mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 132, præmis 75). Det følger heraf, at en beslutning om ikke at rejse indsigelser mod en støtteordning ikke vedrører den egentlige tildeling af støtten efter denne ordning og derfor ikke kan skabe en berettiget forventning hos eventuelle modtagere af lignende fremtidige støtteprojekter i henseende til, at den pågældende støtte er forenelig med fællesmarkedet (jf. i denne retning Rettens dom af 2.12. 2008, forenede sager T-362/05 og T-363/05, Nuova Agricast og Cofra mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 80).
284. Anbringendet om en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning skal derfor forkastes.
Anbringendet om en tilsidesættelse af bestemmelserne om de minimis-støtte
285. Intervenienterne og SF Turistico Immobiliare har anført, at Kommissionen har tilsidesat de gældende bestemmelser om de minimis-støtte.
286. Intervenienterne har i denne forbindelse fundet, at Kommissionen skulle have begrænset sig til at pålægge regionen Sardinien at tilbagesøge den del af den udbetalte støtte, der oversteg loftet på 200 000 EUR fastsat i artikel 2 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1998/2006 af 15. december 2006 om anvendelse af artikel 87 [EF] og 88 [EF] på de minimis-støtte (EFT L 379, s. 5) eller, under alle omstændigheder, det beløb, der oversteg loftet på 100 000 EUR fastsat i artikel 2 i forordning nr. 69/2001.
287. SF Turistico Immobiliare har tilføjet, at ved at udelukke, at afgifterne afholdt før indsendelsen af støtteansøgningen betragtes som tildelt i form af de minimis-støtte, har Kommissionen ikke taget den særlige situation på regionen Sardiniens område i betragtning, hvilket har medført delvis sammenfald af modstridende bestemmelser, som stammer fra forskellige kilder, og som alle skal gælde for støtten i turistbranchen.
288. Ifølge SF Turistico Immobiliare er de minimis-støtten fritaget fra anmeldelsespligten, den omfatter »enhver offentlig støtte«, og påvirker ikke muligheden for at modtage anden støtte for samme projekt. Kommissionen fortolker udtrykket »projekterne i deres helhed« for formalistisk på grundlag af den første udgift anført i beregningen vedlagt ansøgningen.
289. Kommissionen har bestridt disse argumenter.
290. Det skal for det første afgøres, hvilke af de forskellige instrumenter om de minimis-støtte, der tidsmæssigt finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag. Dette emne har flere gange været genstand for Kommissionens meddelelse om de minimis-støtteordninger (EFT 1996 C 68, s. 9), forordning nr. 69/2001 og forordning nr. 1998/2006.
291. I henhold til femte betragtning, tredje punktum, til forordning nr. 69/2001 og til tiende betragtning til forordning nr. 1998/2006 bør de minimis-støtte anses for at være ydet på det tidspunkt, hvor virksomheden har opnået ret til at modtage støtten i henhold til den gældende nationale ordning. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det fremgår af de forskellige skemaer i regionen Sardiniens skrivelse af 14. april 2003, at støtteansøgningerne vedrørende den omtvistede støtte blev indsendt mellem den 20. januar og den 31. marts 2001. Det følger heraf, at datoen for tildelingen af støtten ikke kan have været før april 2001. I henhold til dens artikel 4, stk. 1, er forordning nr. 69/2001 trådt i kraft den 2. februar 2001, på tyvendedagen efter dens offentliggørelse i EF-tidende, den 13. januar 2001. Derfor skal bestemmelserne om de minimis-støtte indeholdt i forordning nr. 69/2001 finde anvendelse.
292. Dernæst, hvad angår indholdet af de pågældende bestemmelser, fremgår det af forordning nr. 69/2001, artikel 2, med overskriften »De minimis-støtte«, at:
»1. Støtteforanstaltninger, der opfylder betingelserne i stk. 2 og 3, anses ikke for at opfylde kriterierne i traktatens artikel 87, stk. 1, og er derfor ikke omfattet af anmeldelsespligten i traktatens artikel 88, stk. 3.
2. Den samlede de minimis-støtte til en enkelt virksomhed må ikke overstige 100 000 EUR i en treårig periode. Dette loft gælder uanset støttens form eller formål.
[…]«
293. Af femte betragtning, fjerde punktum, til forordning nr. 69/2001 fremgår endvidere, at »de minimis-reglen påvirker ikke virksomhedernes mulighed for, også til samme projekt, at modtage statsstøtte, som Kommissionen har godkendt, eller som er omfattet af en gruppefritagelsesforordning«.
294. Endelig indeholder den anfægtede beslutning følgende passager om anvendelsen af de minimis-reglen:
295. Af 68. betragtning til den anfægtede beslutning fremgår:
»Endelig kan Kommissionen ikke godtage de argumenter, der fremføres fra italiensk side vedrørende de minimis-reglen, da denne regel ikke åbner mulighed for at tilsidesætte den pligt, der følger af retningslinjerne, hvori det hedder, at støtteansøgningen skal indgives inden projektets gennemførelse af hensyn til overholdelsen af princippet om støttens tilskyndelsesvirkning. Det, der skal tages hensyn til, er det beløb, der repræsenterer hele projektet, ikke det beløb, der blot repræsenterer den del af støtten, der blev ydet forud for støtteansøgningens indgivelse. Kommissionen kan ikke godtage argumentet om, at startarbejdet burde kunne accepteres på grundlag af de minimis-reglen, da dette ville være at tilsidesætte bestemmelserne i [1998-] retningslinjerne.«
296. I 73. betragtning til den anfægtede beslutning har Kommissionen forklaret, at:
»Denne konstatering af, at støtten [tildelt på grundlag af anordning nr. 33/6] er uforenelig med fællesmarkedet, gælder al støtte, der er ydet til projekter, hvis støtteberettigede omkostninger er påløbet forud for indgivelsen af støtteansøgningen, i medfør af de gennemførelsesbestemmelser, der var gældende på det tidspunkt, støtteansøgningen skulle indgives, og som overstiger det de minimis-beløb, hvortil støttemodtageren ville have været berettiget på det pågældende tidspunkt, beregnet på grundlag af artikel 2 i forordning (EF) nr. 69/2001.«
297. Det følger af disse to betragtninger, set i sammenhæng, at Kommissionen ikke havde til hensigt fuldstændig at udelukke anvendelsen af de minimis-reglen på den omtvistede støtte. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Kommissionen i den anfægtede beslutning kun udtalte sig om støtteordningen som ændret ved anordning nr. 33/6. Den anfægtede beslutning udelukker derfor på ingen måde, at de minimis-reglen kan anvendes på visse typer af individuel støtte, der tildeles på grundlag af denne ordning.
298. Derimod mener Kommissionen, at anvendelsen af reglen forudsatte, at det samlede beløb for den modtagne støtte til et givent projekt lå under det de minimis-loft, der var til rådighed for den pågældende virksomhed, hvorfor det ikke var muligt blot at trække det tilsvarende beløb fra det nævnte loft for den støtte, der skulle tilbagesøges, eller kun at tage det beløb, der svarede til det arbejde, der rent faktisk var blevet udført før indsendelsen af støtteansøgningen, i betragtning.
299. Parterne er derfor kun uenige om, hvorvidt det med henblik på anvendelsen af de minimis-reglen er muligt at opdele støtten til et konkret projekt med henblik på at kunne bruge reglen på det beløb, der ligger under det gældende loft, eller om man derimod må betragte støtte til et konkret projekt som udeleligt og udelukke anvendelsen af de minimis-reglen for støtte, der overstiger loftet.
300. Da forordning nr. 69/2001 ikke indeholder udtrykkelige bestemmelser herom, skal spørgsmålet behandles under hensyn til formålet med de minimis-reglen.
301. I denne forbindelse skal det bemærkes, at Kommissionen i punkt 3.2 i dens meddelelse om Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til små og mellemstore virksomheder (SMV) (EFT 1992 C 213, s. 2), har begrundet den første indførelse af de minimis-reglen ved det forhold, at »ikke al støtte medfører en mærkbar påvirkning af samhandelen og konkurrencen mellem medlemsstaterne«, hvilket »[især] gælder meget små støttebeløb«, samt ved ønsket om at forenkle den »administrative forenkling til fordel for SMV«. Derfor er det »ønskeligt, at støtte under et bestemt beløb, som må antages ikke at falde ind under artikel [87], stk. 1, [EF], ikke længere på forhånd skal anmeldes til Kommissionen«.
302. Tilsvarende, i andet afsnit i dens meddelelse af 1996 om de minimis-støtteordninger (jf. ovenfor i præmis 290), har Kommissionen på ny anført følgende: »Med henblik på en administrativ forenkling for såvel medlemsstaterne som for Kommissionen – som bør kunne koncentrere sine ressourcer om sager af reel betydning på fællesskabsplan […]«.
303. Hvad angår forordning nr. 69/2001 indeholder den ikke betragtninger, der udtrykkeligt vedrører de minimis-reglens ratio legis, og nøjes med at opregne følgende oplysninger:
»På grundlag af Kommissionens erfaringer kan det fastslås, at støtte på højst 100 000 EUR over en treårig periode ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og/eller ikke fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene og derfor ikke falder ind under artikel 87, stk. 1, [EF]« (femte betragtning, første punktum, til forordning nr. 69/2001).
304. På baggrund af det ovenstående er formålet med de minimis-reglen en administrativ forenkling, både i støttemodtagernes interesse, der er relativ lille og derfor ikke kan fordreje konkurrencen, som i Kommissionens interesse, der bør kunne koncentrere sine ressourcer om sager af reel betydning på fællesskabsplan.
305. Herved skal det bemærkes, at hvis det antages, at en støtte opdeles med det formål at henføre en del af støtten under de minimis-reglen, bidrager dette ikke til forfølgelsen af ovennævnte mål. Ved blot at fratrække det støttebeløb, der er tiltænkt en virksomhed, det beløb, der svarer til de minimis-loftet, slipper hverken Kommissionen for at skulle undersøge, om støtten er forenelig med fællesmarkedet hvad angår det beløb, der overstiger dette loft, eller den pågældende virksomhed for at skulle afvente resultatet af denne undersøgelse, før den kan få støtten udbetalt, eller i tilfælde af at støtten er ulovlig, i givet fald at skulle tilbagebetale den.
306. Som Kommissionen med rette har gjort gældende i sit svar på et skriftligt spørgsmål fra Retten, vil en tilladelse til at opdele beløbet endvidere, under de foreliggende omstændigheder, føre til, at der gives afkald på princippet, hvorefter støttens forenelighed med fællesmarkedet forudsætter, at der er en tilskyndelseseffekt, og denne skal gælde for det samlede beløb af den tildelte støtte. For så vidt som de beløb, der svarer til de arbejder, der er udført inden indsendelsen af støtteansøgningen, ligger inden for loftet på 100 000 EUR og derfor ikke skal betragtes som statsstøtte efter artikel 87, stk. 1, EF, må det konkluderes, at der ikke er tildelt nogen som helst støtte forud for støtteansøgningen. Derfor skal projektet anses for at være påbegyndt efter indsendelsen af støtteansøgningen, selv om dette krav i realiteten ikke er overholdt.
307. Et sådant resultat risikerer at skade de mål, der forfølges med en kontrol af statsstøtte i almindelighed, da det kan svække medlemsstaternes og virksomhedernes gode vilje til at overholde forpligtelsen til ikke at yde statsstøtte, før Kommissionen har kunnet udtale sig om dens forenelighed med fællesmarkedet. Selv om de beløb, der svarer til de arbejder, der er udført inden indsendelsen af støtteansøgningen, overstiger loftet på 100 000 EUR, kan støttemodtagerne være sikre på, at i det mindste en del af en støtte, der er udbetalt ulovligt, ikke tilbagesøges. Som Kommissionen med rette har gjort gældende, er formålet med de minimis-reglen imidlertid ikke at sikre, at enhver virksomhed, der er fået tildelt ulovlig støtte, kan benytte sig af en tilbagebetalingsfritagelse svarende til de minimis-loftet.
308. Denne sidste betragtning forstærkes ved en analyse af selve begrebet »de minimis-støtte«. Dette begreb indebærer, at der skal være tale om et lille beløb. Efterfølgende at tillade en opdeling af den støtte, der overstiger det gældende loft i denne forbindelse, vil dog medføre, at den støtte, der på tidspunktet for dens tildeling ikke udgjorde et lille beløb, delvist kommer til at nyde godt af de minimis-reglen.
309. Det er korrekt, at den pågældende medlemsstat, efter tilbagesøgningen af det samlede beløb af en ulovlig tildelt støtte, i princippet straks kan tildele virksomheden en ny de minimis-støtte op til loftet på 100 000 EUR. Som Kommissionen har fremhævet i sit svar på Rettens skriftlige spørgsmål, vil det imidlertid kræve en ny beslutning om tildeling af offentlige midler fra medlemsstaten, der er frit stillet i så henseende, således at forbuddet mod at opdele støtten ikke kan anses for et rent formkrav.
310. Herefter skal artikel 2, stk. 1 og 2, i forordning nr. 69/2001 fortolkes således, at undtagelsen til anmeldelsespligten i artikel 88, stk. 3, EF kan ikke finde anvendelse på beløb, der udgør en del af en støtte, hvis samlede beløb overstiger loftet på 100 000 EUR over en treårig periode.
311. Under alle omstændigheder skal den udtrykkelige indskrivning af denne restriktive fortolkning i artikel 2, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 1998/2006 forstås som en præcisering og ikke som et nyt krav for anvendelsen af de minimis-reglen.
312. Derfor skal intervenienternes argument, hvorefter Kommissionen skulle have begrænset sig til at pålægge regionen Sardinien at tilbagesøge den del af den udbetalte støtte, der oversteg loftet på 200 000 EUR eller i det mindste loftet på 100 000 EUR, forkastes. Tilsvarende skal SF Turistico Immobiliares argument, hvorefter Kommissionen kun skulle have taget hensyn til den del af udgifterne, der var afholdt før indsendelse af støtteansøgningen, med henblik på anvendelse af de minimis-reglen, forkastes.
313. I forbindelse med vurderingen af hver enkelt sag, som de italienske myndigheder skal foretage ved tilbagesøgning af den omtvistede støtte, udelukker dette ikke muligheden for, at det kan fastslås, at visse projekter, der blev iværksat inden indsendelse af støtteansøgningen og således ikke kunne modtage støtte efter den ordning, der blev indført ved lov nr. 9/1998, er uafhængige af andre projekter, der først blev iværksat efter indsendelsen af ansøgningen, og som derfor kunne modtage støtte efter den nævnte ordning. Det er imidlertid et spørgsmål, som Retten ikke skal tage stilling til i de foreliggende sager.
314. Herefter skal anbringendet om en tilsidesættelse af bestemmelserne om de minimis-støtte forkastes.
315. Kommissionen bør derfor frifindes i det hele.
Sagens omkostninger
316. Ifølge procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgerne og intervenienterne har tabt sagen, bør de pålægges at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Fjerde Afdeling):
1) Sagerne T-394/08, T-404/08, T-453/08 og T-454/08 forenes med henblik på dommen.
2) Europa-Kommissionen frifindes.
3) Sagsøgerne betaler Kommissionens omkostninger, med undtagelse af omkostninger afholdt på grund af interventionen, og bærer deres egne omkostninger.
4) Intervenienterne i sag T-394/08 betaler Kommissionens omkostninger i forbindelse med interventionen og bærer deres egne omkostninger.