61994CC0267_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. En el presente recurso el Gobierno francés solicita del Tribunal de Justicia la declaración de nulidad del Reglamento (CE) nº 1641/94 de la Comisión, de 6 de julio de 1994,(1) por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 2658/87 del Consejo, de 23 de julio de 1987, relativo a la nomenclatura arancelaria y estadística y al arancel aduanero común.
(2)
2. El Reglamento impugnado (en lo sucesivo, el
" Reglamento" ) afirma en su exposición de motivos que intenta
" precisar el alcance"
de la subpartida arancelaria número 2303 10 19
" mediante la sustitución de la nota complementaria 1 del capítulo 23 [de la nomenclatura combinada que figura en el Anexo del Reglamento nº 2658/87] por la nota recogida en el artículo 1 del presente Reglamento", obviamente con distinta redacción.
3. Una y otra notas son claves para la clasificación arancelaria del producto denominado alimento de gluten de maíz ( " corn gluten feed" ), cuya masiva producción en los Estados Unidos de América y consiguiente importación a las Comunidades Europeas sin derechos arancelarios constituye la preocupación subyacente en el planteamiento del recurso por parte del Gobierno francés.
4. En efecto, una cuestión aparentemente técnica ─cual es la redacción de una simple nota para complementar una determinada subpartida arancelaria─ encubre, en realidad, un delicado problema comercial, de indudable repercursión económica, que ha sido objeto de difíciles negociaciones entre la Comisión y el Gobierno de los Estados Unidos de América. Tanto las incidencias del proceso negociador como la solución final a la que se ha llegado suscitaron diversas intervenciones en el Parlamento Europeo
(3) y reacciones en los medios económicos afectados.
5. En síntesis, las posturas de ambas partes divergen sobre la clasificación arancelaria del producto: la Comisión, a través del Reglamento impugnado, lo clasifica dentro de la partida 2303 (residuos de la industria del almidón), mientras que el Gobierno francés, por el contrario, lo clasifica dentro de la partida 2309 (alimentos preparados para animales). La polémica quedaría zanjada a favor de la tesis de la Comisión si se admitiera la validez del Reglamento, pues éste, al modificar la Nota complementaria, lo hace de modo que permite sin dificultades la inclusión del
" corn gluten feed"
en la partida 2303.
6. Los motivos de impugnación del Reglamento que aduce el Gobierno demandante son los siguientes:
a)
El Reglamento altera la posición arancelaria de una determinada mercancía.
b)
La Comisión, al dictar el Reglamento, se ha excedido en sus atribuciones de interpretación de la nomenclatura combinada, llevando a cabo una verdadera modificación de la clasificación arancelaria, que no entra dentro de sus competencias.
c)
Actuando de este modo la Comisión ha violado los compromisos adquiridos por la Comunidad en el marco del Convenio Internacional del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías (Convenio de Bruselas de 14 de junio de 1983).
d)
El Reglamento está afectado de un vicio de forma sustancial cual es la falta de motivación.
e)
Finalmente, el Reglamento ha sido dictado con desviación de poder.
El marco reglamentario
7. La clasificación de las mercancías a efectos del arancel aduanero común y de las necesidades de la estadística comunitaria integra la denominada
" nomenclatura combinada", tal como viene configurada por el Reglamento nº 2658/87, antes citado. Una de las frecuentes modificaciones sufridas por esta norma es, precisamente, el objeto del presente recurso de anulación.
8. El capítulo 23 de la nomenclatura combinada, en el que ambas partes aceptan que debe mantenerse el litigio, comprende los
" Residuos y desperdicios de las industrias alimentarias; alimentos preparados para animales" . La partida y subpartidas ulteriores tienen el siguiente contenido:
2303.
Residuos de la industria del almidón y residuos similares, pulpa de remolacha, bagazo de caña de azúcar y demás desperdicios de la industria azucarera, heces y desperdicios de cervecería o destilería, incluso en
" pellets" :
2303 10
─ Residuos de la industria del almidón y residuos similares:
─ ─ Residuos de la industria del almidón de maíz (con exclusión de las aguas de remojo concentradas), con un contenido de proteínas, calculado sobre extracto seco:
2303 10 11
─ ─ ─ Superior al 40 % en peso
2303 10 19
─ ─ ─ No superior al 40 % en peso
2309.
Preparaciones del tipo de las utilizadas para la alimentación de los animales.
9. Las subpartidas 2303 10 11 y
2303 10 19 (cuya única diferencia consiste, como se ha visto, en la proporción de proteínas que contengan los respectivos productos) habían sido objeto de una Nota complementaria previa cuya redacción disponía que ambas comprenderían
" [...] únicamente los residuos de la industria del almidón de maíz, con exclusión de las mezclas de dichos residuos con los productos procedentes de otras plantas o procedentes del maíz por un procedimiento distinto al de la producción de almidón por vía húmeda" .
10. La primera modificación de dicha Nota complementaria se produjo por virtud del Reglamento (CEE) nº 3492/91 de la Comisión, de 29 de noviembre de 1991,
(4) que le dio la siguiente redacción (en cursiva las novedades introducidas):
" Se clasificarán en las subpartidas 2303 10 11 y 2303 10 19 únicamente los residuos de la industria del almidón de maíz, con exclusión de las mezclas de dichos residuos con los productos procedentes de otras plantas o procedentes del maíz por un procedimiento distinto al de la producción de almidón por vía húmeda.
Sin embargo estos productos pueden contener residuos de la extracción de aceite de germen de maíz, siempre que este germen sea obtenido por vía húmeda.
Su contenido de almidón no sobrepasará el 28 % en peso, calculado sobre materia seca, según el método que se especifica en el número 1 del Anexo I de la Directiva 72/199/CEE de la Comisión,
(5) y el de materias grasas no sobrepasará el 4,5 %, en peso, calculado sobre materia seca, según el método A recogido en el Anexo I de la Directiva 84/4/CEE de la Comisión.
" (6)
11. La segunda ─y ahora impugnada─ modificación de la nota complementaria añade a la redacción de 1991 una nueva e importante precisión en los siguientes términos (en cursiva las novedades introducidas):
" La nota 1 del capítulo 23 de la nomenclatura combinada que figura en el Anexo del Reglamento (CEE) nº 2658/87 se sustituirá por la nota 1 siguiente:
1. La subpartida 2303 10 19 incluye
únicamente los residuos de la industria del almidón de maíz, con exclusión de las mezclas de dichos residuos con los productos procedentes de otras plantas o procedentes del maíz por un procedimiento distinto al de la producción de almidón por vía húmeda.
Sin embargo, estos residuos pueden contener residuos de la extracción del aceite del germen de maíz obtenido por vía húmeda,
residuos del cribado del maíz utilizados en el procedimiento por vía húmeda hasta una proporción del 15 % en peso, así como los residuos procedentes del agua de remojo del maíz del procedimiento por vía húmeda, incluidos los procedentes de las aguas de remojo utilizadas en la producción de alcohol o de otros productos derivados del almidón.
Su contenido de almidón no sobrepasará el 28 % en peso, calculado sobre materia seca, según el método que se especifica en el número 1 del Anexo I de la Directiva 72/199/CEE, de la Comisión, y el de materias grasas no sobrepasará el 4,5 %, en peso, calculado sobre materia seca, según el método A recogido en el Anexo I de la Directiva 84/4/CEE de la Comisión.
"
12. En otras palabras, a partir del 1 de julio de 1994 ─siempre según la Nota complementaria que el Reglamento contiene─ se añaden a la subpartida 2303 10 19 y se clasifican, por tanto, como un tipo determinado de residuos de la industria del almidón:
a)
los residuos del cribado del maíz utilizados en el procedimiento por vía húmeda hasta una proporción del 15 % en peso;
b)
los residuos procedentes del agua de remojo del maíz mediante el procedimiento por vía húmeda; en estos últimos se comprenden incluso
" los procedentes de las aguas de remojo utilizadas en la producción de alcohol o de otros productos derivados del almidón" .
13. Si el tenor de la nueva Nota complementaria fuera jurídicamente correcto, la subpartida 2303 10 19 de la nomenclatura combinada sería de aplicación al
" corn gluten feed" ; si no lo fuera, este producto se clasificaría en la partida 2309, tal como propugna el Gobierno demandante.
14. Las consecuencias de una u otra elección se traducen en términos arancelarios: la tesis francesa implica que la importación del producto en cuestión resulta gravada con unos determinados derechos arancelarios, que, por el contrario, no se aplicarían si dicho producto tuviera el régimen arancelario que sostiene la Comisión.
15. El alcance de la pretensión de nulidad formulada por el Gobierno francés se limita a aquello que el Reglamento impugnado incorpora a la Nota complementaria como novedad, esto es, a la adición de los residuos del cribado del maíz y de los residuos procedentes del agua de remojo del maíz, unos y otros en los términos ya transcritos. No se discute, pues, la redacción que a la Nota complementaria dio en su día el Reglamento nº 3492/91, ya citado.(7)
Sobre la falta de motivación del Reglamento nº 1641/94
16. Aun cuando no haya sido alegado en primer lugar como causa determinante de la nulidad, el argumento relativo a la falta de motivación del Reglamento impugnado debe ser objeto de un examen preferente, como corresponde a todo alegato que impute a un acto normativo la violación de las formas sustanciales.
17. La exigencia de motivación de los actos comunitarios de carácter normativo está recogida en el Tratado y su vulneración constituye, ciertamente, una quiebra de las formas esenciales del procedimiento de elaboración de los actos. El artículo 190 del Tratado CE dispone, en efecto, que
" los reglamentos, las directivas y las decisiones del Consejo y de la Comisión deberán ser motivados y se referirán a las propuestas o dictámenes preceptivamente recabados en aplicación del presente Tratado" .
18. Esta exigencia, tradicional en derecho comunitario, ha adquirido una nueva y reforzada significación a partir del Tratado de la Unión Europea,(8) pues, según la declaración nº 17 aneja al Acta final de éste,
" la transparencia del proceso de decisión refuerza el carácter democrático de las instituciones, así como la confianza del público en la administración" .
19. Sin duda, un instrumento imprescindible para que los ciudadanos puedan percibir la transparencia en la adopción de los actos normativos comunitarios es que éstos incorporen ─con toda claridad y sin ocultar ningún elemento de los que hayan sido relevantes a lo largo del proceso legislativo─ una motivación suficiente.
20. Aparentemente, el Reglamento objeto de recurso estaría motivado desde el momento en que incorpora como preámbulo una serie de razones explicativas. En efecto, contiene como afirmaciones previas las siguientes:
" Considerando que a fin de garantizar la aplicación uniforme de la nomenclatura combinada procede establecer disposiciones sobre la clasificación de los residuos de la industria del almidón de maíz;
Considerando que el código NC 2303 10 19 incluye únicamente los residuos de la industria del almidón de maíz, con exclusión de las mezclas de dichos residuos con los productos procedentes de otras plantas o procedentes del maíz por un procedimiento
distinto al de la producción de almidón por vía húmeda;
Considerando que, sin embargo, estos residuos pueden contener residuos de la extracción del aceite del germen de maíz obtenido por vía húmeda, residuos del cribado del maíz utilizados en el procedimiento por vía húmeda hasta una proporción del 15 % en
peso, así como los residuos procedentes del agua de remojo del maíz del procedimiento por vía húmeda, incluidos los procedentes de las aguas de remojo utilizadas en la producción de alcohol o de otros productos derivados del almidón;
Considerando que los residuos de la obtención del almidón de maíz por vía húmeda contienen menos de un 28 % en peso de almidón calculado sobre materia seca, según el método que se especifica en el número 1 del Anexo I de la Directiva 72/199/CEE de la
Comisión, cuya última modificación la constituye la Directiva 93/28/CEE, y un contenido en materias grasas inferior al 4,5 % calculado sobre materia seca, según el método A recogido en el Anexo I de la Directiva 84/4/CEE de la Comisión;
Considerando que procede precisar el alcance de la subpartida anteriormente mencionada mediante la sustitución de la nota complementaria 1 del capítulo 23 por la nota recogida en el artículo 1 del presente Reglamento;
Considerando que la sección de la nomenclatura arancelaria y estadística del Comité del código aduanero no ha emitido dictamen alguno en el plazo establecido por su presidente;
"
21. La mera lectura de este preámbulo revela, no obstante, que, en realidad, se limita a repetir literalmente o bien el texto de las disposiciones precedentes, o bien lo que más tarde la parte dispositiva del Reglamento va a establecer. Salvo la referencia a la falta de dictamen del
" Comité del código aduanero"
(omisión significativa que más adelante será objeto de análisis)
(9) no hay una sola razón que justifique el porqué de la nueva redacción dada a la Nota complementaria.
22. Si por
" motivación"
se entiende una previa declaración de las verdaderas razones que han conducido a una institución comunitaria a adoptar un acto, el Reglamento no está motivado. Más bien, por decirlo con otras palabras, silencia su verdadera motivación.
23. Que ello es así se deduce de los pormenores relatados por el Gobierno francés en su demanda, relativos a las vicisitudes del proceso de negociación entre la Comisión y los Estados Unidos de América, y a los compromisos asumidos por la Comisión en este proceso negociador. Pormenores que, por lo demás, se deducen igualmente a partir de otros textos normativos ulteriores de la propia Comisión, en los que, paradójicamente, ésta sí descubre cuál fue el auténtico motivo determinante de la nueva redacción.
24. En este mismo sentido, los argumentos utilizados por la Comisión en su contestación a la demanda, que aluden a la necesidad de dictar el Reglamento para evitar un conflicto comercial con los Estados Unidos de América, son exponentes
a posteriori
de las verdaderas razones que han determinado la existencia del Reglamento, razones que no aparecen en su preámbulo.
25. El conflicto de intereses entre ambas partes negociadoras se ha venido desarrollando a lo largo de los años. Un primer memorándum de acuerdo, suscrito en Ginebra el 15 de octubre de 1991 por representantes del Gobierno de Estados Unidos y de la Comisión de las Comunidades Europeas,
(10) tuvo como resultado la ya examinada modificación de la Nota aclaratoria, a raíz de la cual el Reglamento nº 3492/91, antes citado, incorporó a la subpartida 2303 10 19 los residuos de la extracción del aceite del germen de maíz obtenido por vía húmeda.
(11)
26. Ulteriormente, según la respuesta oficialmente dada por la Comisión al Ministerio de Agricultura y Pesca francés en su oficio de 16 de julio de 1993,
(12) el proceso negociador continuó hasta culminar en estos términos:
" [...] la Comisión y la Administración americana pactaron en el mes de noviembre del año pasado [1992] un acuerdo relativo a la clarificación de la concesión otorgada en el seno del GATT a los residuos de la extracción del gluten de maíz utilizado en la alimentación animal (corn gluten feed). El texto de este acuerdo ha sido incorporado como anexo al intercambio de cartas, con fechas de 23 de noviembre y de 4 de diciembre de 1992, entre el Embajador Hills y el Vicepresidente Andriessen. La aprobación del acuerdo debería ir acompañada de las adaptaciones necesarias en la legislación aduanera comunitaria según los procedimientos previstos al respecto."
27. Resulta claro, pues, que el Reglamento viene a dar ejecución a un
" acuerdo"
o pacto previo suscrito por la Comisión y un país tercero, hecho relevante y determinante de su propia existencia que, sin embargo, se omite en su preámbulo.
28. Sólo varios meses después, en el preámbulo de otra norma posterior, el Reglamento (CE) nº 2019/94 de la Comisión, de 2 de agosto de 1994, sobre las importaciones de residuos de la fabricación de almidón de maíz procedentes de los Estados Unidos de América,
(13) se aclara ya suficientemente el porqué de la nueva regulación:
" [...] Considerando que, en el marco del GATT, la Comunidad Europea y Estados Unidos de América han acordado clarificar la definición arancelaria de los residuos derivados de la fabricación de almidón de maíz;"
29. Para resumir, resulta patente que el Reglamento impugnado trae causa materialmente de un
" acuerdo"
suscrito por la Comisión y un tercer Estado sobre la clasificación arancelaria de un determinado producto. Tal base material no se ha plasmado, sin embargo, en el preámbulo del Reglamento mismo, cuya
" motivación"
no sólo omite este extremo clave, sino cualquier otro que haga conocer a los destinatarios del Reglamento las verdaderas razones de fondo determinantes de la modificación de la Nota complementaria.
30. En tales condiciones, la ausencia de motivación real del acto normativo tiene un doble carácter:
a) se produce desde el momento en que las razones expuestas en el preámbulo del Reglamento no son en la práctica sino la repetición del contenido normativo de éste, y no proporcionan criterios adicionales que faciliten su entendimiento;
b)
se agrava desde el momento en que el preámbulo omite significativamente cualquier alusión al hecho clave que motiva la adopción del Reglamento, ocultando a sus destinatarios tanto el origen convencional como la finalidad perseguida y los hitos de un proceso de formación de la voluntad comunitaria en el que ha intervenido de manera decisiva un país tercero.
31. La consecuencia de este primer vicio de forma ha de ser, a mi juicio, la anulación de la norma viciada. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia afirma que la motivación que exige el artículo 190 del Tratado debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate, y mostrar, de manera clara e inequívoca, el razonamiento de la institución de la que emane el acto impugnado.
(14) Nada de ello se produce en este caso, donde la aparente motivación del Reglamento silencia precisamente lo que debería reflejar: no se trata, pues, de un mero error o deficiencia accidental, de menor importancia, que no sería de suyo suficiente para provocar una consecuencia jurídica tan grave como la nulidad de la norma.
32. Es cierto que no se puede exigir que la motivación de un acto ─y aun más en el caso de los reglamentos─ especifique todos los elementos de hecho y de derecho pertinentes, a veces numerosos y complejos, cuando dicho acto se inscriba en el marco sistemático del conjunto del que forme parte. Pero, lógicamente, sí debe figurar en la motivación de un acto normativo, al menos, el factor más relevante de cuantos realmente hayan intervenido en su génesis. En este caso es precisamente el elemento clave lo que se omite, atentando a las exigencias mínimas de transparencia que deben acompañar a todo el proceso de elaboración y publicación de los actos normativos comunitarios.
33. En la medida en que la falta de motivación co nstituye en este caso un
" vicio sustancial de forma", de los previstos en el artículo 173 del Tratado para fundamentar un recurso de anulación, su efecto jurídico invalidante es claro. Corresponde, pues, al Tribunal de Justicia declarar
" nulo y sin valor ni efecto alguno"
el Reglamento objeto del recurso, de conformidad con el artículo 174 del Tratado.
Sobre la competencia de la Comisión para dictar el Reglamento
34. Si el Reglamento se limitara a una mera aclaración interpretativa de una determinada partida o subpartida arancelaria, ninguna objeción cabría oponerle, legitimada como está la Comisión para ello en virtud de la letra a) del apartado 1 del artículo 9 del Reglamento nº 2658/87, ya citado.
35. En efecto, esta norma faculta a la Comisión para adoptar, de conformidad con el procedimiento definido en el artículo 10, medidas relativas a la aplicación de la nomenclatura combinada, y en concreto, referentes tanto a la
" clasificación de las mercancías"
(inciso primero) como a las
" notas explicativas"
(inciso segundo).
36. Si, por el contrario, el Reglamento impugnado supusiera una modificación de la nomenclatura combinada en cuanto tal, la Comisión no podría utilizar para esta finalidad el mecanismo de las
" notas explicativas"
(ni tampoco el de los reglamentos de clasificación) pues el objeto de éstas ─y, en general, de las medidas de aplicación─ consiste únicamente en precisar el contenido de las partidas o subpartidas del arancel aduanero común, sin posibilidad de alterar su texto.
(15)
37. Corresponde, en principio, al Consejo la competencia de establecer (y por tanto modificar) la nomenclatura arancelaria. Así lo afirmó expresamente la sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de septiembre de 1988, Comisión/Consejo,
(16) con estos términos:
" [...] Conviene señalar, sin embargo, que el establecimiento de una nomenclatura arancelaria es indispensable para la aplicación de los derechos de aduana. En efecto, sin un sistema de clasificación de las mercancías sería imposible relacionar éstas con las partidas arancelarias correspondientes. De ello se deduce que la competencia atribuida al Consejo para realizar modificaciones arancelarias implica necesariamente, a falta de una previsión explícita en el Tratado, la de establecer y modificar la nomenclatura correspondiente a la aplicación del arancel aduanero común.
Se deduce de esta comprobación que el Consejo dispone en materia arancelaria de una competencia general que, como tal, se apoya tanto en el artículo 28 como en el artículo 113 del Tratado, en la medida en que es independiente de si la modificación de los derechos del Arancel Aduanero Común se realiza de manera autónoma (artículo 28) o en el marco de acuerdos arancelarios u otras medidas de política comercial común (artículo 113).
"
38. La Comisión puede, sin duda, intervenir por sí misma (con determinados requisitos de procedimiento)(17) en la aplicación e interpretación de la nomenclatura combinada, mediante reglamentos de clasificación o notas explicativas. Pero su función a este respecto tiene unos límites que ya han sido objeto de reiterados pronunciamiento del Tribunal de Justicia.
39. En efecto, las sentencias de 18 de septiembre de 1990, Visman Nederland,(18) y de 13 de diciembre de 1994, Goldstar Europe,(19) afirman que las competencias conferidas por el Consejo a la Comisión, cuando actúe en cooperación con los expertos aduaneros de los Estados miembros, implican reconocerle una amplia facultad de apreciación para precisar el contenido de las partidas arancelarias que pueden tenerse en cuenta al clasificar una mercancía determinada, con la importante salvedad de que las disposiciones adoptadas por la Comisión no modifiquen el texto del arancel.
40. Ello no significa desconocer el resto de las competencias que, a tenor del artículo 9 del Reglamento nº 2658/87, corresponden a la Comisión para intervenir, con determinadas restricciones y limitaciones,
(20) en el proceso legislativo de modificación de la nomenclatura en cuanto tal.
41. Tales competencias normativas, sin embargo, no pueden confundirse con la competencia de mera
" aplicación"
a que se refiere la letra a) del apartado 1 del referido artículo 9. Esta última, utilizada por la Comisión en el presente caso, no le permite de modo alguno modificar o alterar, directa o indirectamente, el texto de la nomenclatura.
42. Según expondré a continuación, la novedad introducida por el Reglamento respecto de la Nota complementaria que afecta a la subpartida 2303 10 19 no ha consistido simplemente en aclarar una definición preexistente, sin alterar sus perfiles esenciales, en cuyo caso la competencia de la Comisión no podría serle negada. Por el contrario, bajo la cobertura aparente de una operación interpretativa, la Comisión ha procedido, en realidad, a modificar la nomenclatura combinada, alterando el arancel aduanero común y, por tanto, los derechos aduaneros exigibles a un determinado producto.
43. Siendo ello así, la Comisión ha incurrido en un vicio de incompetencia, cuyo efecto jurídico determinaría la anulación del Reglamento mismo, pues las facultades que el Consejo le ha reconocido para precisar el alcance de las partidas o subpartidas arancelarias no le otorgan competencia para modificar éstas. Para llegar a esta conclusión es preciso, lógicamente, demostrar en qué medida el Reglamento ha modificado el contenido de la subpartida arancelaria
Sobre la alteración que el Reglamento produce respecto de la posición arancelaria de una determinada mercancía
44.
La
" clarificación técnica"
de una subpartida, como la Comisión califica a su Nota, debe limitarse a explicitar lo que está implícito en la descripción de tal subpartida, o a extraer consecuencias interpretativas de dicha descripción, según los métodos hermenéuticos propios de la lógica aplicada. La Comisión debe contar para ello con la intervención del Comité de la Nomenclatura, que ha de emitir un dictamen sobre los problemas que se puedan presentar.
45. El Gobierno francés ha descrito en su demanda, de manera muy minuciosa, las diversas etapas del proceso de producción del almidón por vía húmeda a partir del maíz en bruto. La Comisión en su contestación a la demanda (apartado 1 de los
" Hechos" ) no ha opuesto reparo alguno a semejante descripción.
46. Aun cuando se trata de una cuestión eminentemente técnica, es necesario para la resolución del litigio analizar someramente aquel proceso de producción, ya que sólo a partir de su análisis resultará posible concluir si la novedad introducida en la Nota aclaratoria de la subpartida 2303 10 19 se ajusta o no a la clasificación arancelaria en vigor.
47. Las sucesivas etapas de dicho proceso, según las afirmaciones concordantes de ambas partes en el litigio, son en síntesis las siguientes:
a)
limpieza en seco del maíz a su llegada a la fábrica, mediante una operación de cribado para extraer los granos defectuosos, las partículas de polvo y otras impurezas;
b)
remojo de los granos ya limpios en grandes recipientes de agua a temperatura de 50 ºC con un añadido de dióxido de azufre en proporción de 0,1 a 0,2 %; a consecuencia de esta operación el maíz libera almidón, mientras que las aguas procedentes del remojo se enriquecen con elementos solubles, como sales minerales y proteínas; la ulterior evaporización de tales aguas de remojo concentradas permitirá recuperar sus elementos nutritivos;
c)
separación del germen de maíz a partir de los granos sacados ya del remojo; del germen se extrae aceite de maíz mediante un proceso mecánico al término del cual los residuos del germen ─distintos del aceite en sí mismo─ se agrupan en tortas de maíz;
d)
separación de las cáscaras y demás fragmentos de celulosa a partir de los granos procedentes de la operación anterior, esto es, desprovistos ya del germen.
48.
El
" corn gluten feed"
se compone de estos últimos subproductos [letra d)] más la incorporación de las aguas de remojo no sometidas al proceso de evaporación [letra b)] más una proporción minoritaria de tortas de maíz [letra c)].
49. Por su parte, el producto resultante del proceso de limpieza, remojo, separación del germen y de las partes fibrosas del grano de maíz es una suspensión rica en gluten y almidón: al ser centrifugado, de una parte se recupera el gluten para formar el
" corn gluten meal", rico en proteínas (con un 60 % de proteínas, aproximadamente, incluido en la subpartida 2303 10 11), y de otra parte se obtiene el almidón en estado casi puro.
50. El almidón obtenido al final de este proceso de producción puede, a su vez, o bien ser comercializado en forma de polvo, o bien ser sometido a un nuevo proceso de transformación para obtener de él alcohol u otros productos orgánicos mediante una operación de hidrólisis que da como resultado la producción de glucosa de la que se obtiene etanol.
51. El agua utilizada en este último proceso industrial es denominada por la Nota aclaratoria
" aguas de remojo", aunque el Gobierno francés prefiere denominarla
" vinasses de fermentation" : su incorporación al
" corn gluten feed"
(que es la segunda de las novedades permitida por el Reglamento) aumenta el valor energético del producto.
52. Del mismo modo, la adición de los residuos procedentes del cribado del maíz (primera novedad que la Nota aclaratoria permite, asimismo, incorporar hasta una proporción del 15 % en peso) incrementa también el valor energético del
" corn gluten feed" .
53. ¿Puede considerarse como
" residuo de la industria del almidón de maíz", en el sentido de la subpartida 2303 10, un producto que incorpora las adiciones que se observan en el proceso productivo que acabo de describir?
54. De los documentos aportados al recurso por el Gobierno francés (en concreto, el acta de la reunión nº 179 del Comité de Nomenclatura, de 20 a 22 de enero de 1992)
(21) se deduce que dicho Comité ─órgano especializado al que el Reglamento nº 2658/87 encomienda la aplicación uniforme de la nomenclatura combinada─ optaba en su momento por una respuesta negativa. A su juicio, el
" corn gluten feed"
debía figurar en la partida 2309 (tesis francesa) y no en la 2303 (tesis de la Comisión).
55. En efecto, el Comité consideraba que un producto en cuya composición se integran un tercio de residuos obtenidos de la extracción de almidón del maíz, aproximadamente otro tercio de residuos de la extracción de aceite de germen de maíz obtenido por vía húmeda y también aproximadamente otro tercio de destilados de alcohol a partir del maíz, no puede, de ningún modo, incluirse en la partida 2303.
56. En opinión del Comité, este último tercio de los componentes se obtiene a lo largo del curso de un proceso tecnológico totalmente diferente de lo que es en sí la industria del almidón del maíz: se trata, por el contrario, de un derivado de la producción de alcohol a partir de los cereales.
57. Por ello, el
" corn gluten feed", siempre a juicio del Comité, debería ser incluido en la partida 2309, ya que incorpora una composición específica de grasas y proteínas idónea para la alimentación de ciertas especies animales.
58. Este dictamen es el único obtenido del Comité de la Nomenclatura, pues tal órgano no llegó a emitir otro, en el plazo señalado, cuando fue requerido para ello por su Presidente.(22) Su valor como juicio técnico de un órgano integrado por especialistas en la materia no puede ser ignorado.
59. Al margen incluso de la opinión formulada por el Comité de Nomenclatura, considero que lleva razón el Gobierno francés cuando sostiene ─en la misma línea que el dictamen antes analizado─ que un producto formado a partir de residuos de la extracción de almidón procedentes del maíz, más desechos del cribado de maíz, más subproductos de la preparación del alcohol por fermentación de la glucosa (incluso si esta glucosa procede, a su vez, de las aguas de remojo del maíz) no puede ya encuadrarse en la partida 2303, sino entre los preparados alimenticios para el ganado a que se refiere la partida 2309, al menos, mientras no se modifique la redacción específica de una y otra posición arancelaria.
60. Esta conclusión se obtiene a partir de dos tipos de consideraciones, aplicables, las primeras, a los desechos del cribado de maíz y, las segundas, a la adición de subproductos de la obtención del alcohol.
61. En cuanto a la incorporación de los restos de maíz subsistentes tras su cribado, es necesario establecer su verdadero carácter. El Tribunal de Justicia ha precisado en varias ocasiones qué debe entenderse por
" residuos", a efectos arancelarios, distinguiendo esta expresión de los
" desperdicios" .(23)
62. En particular, la sentencia de 22 de septiembre de 1988, Cargill,
(24) afirma:
" [...] como ya decidió este Tribunal en su sentencia del 11 de marzo de 1982 (Fancon, 129/81, Rec. 1982, p. 967), de la propia redacción de la partida 23.04 resulta que el término
" residuos"
no puede confundirse con el de
" desperdicios" . Por lo que dicha partida no cubre todos los productos que quedan tras la extracción de un aceite vegetal. Por el contrario, debe tratarse de productos que deriven directamente de la operación de extracción del aceite y no de aquellos que se encontraran ya en el producto de base y que no experimentan transformación alguna en el curso del proceso de extracción del aceite.
"
63. A partir de estas afirmaciones, la Comisión se ve obligada a reconocer en su dúplica
(25) que los restos subsistentes tras el cribado del maíz no pueden considerarse
" residuos de la extracción del almidón"
en sentido estricto. Sin embargo, a su juicio, el tenor literal de la subpartida 2303 10 permite considerar la
" industria del almidón de maíz"
como una actividad más amplia que la mera
" extracción del almidón a partir del maíz", de modo que los
" residuos"
de dicha industria no tendrían por qué identificarse con los de la
" extracción del almidón", y sólo a estos últimos sería aplicable la jurisprudencia Cargill.
64. No creo que esta interpretación sea consistente. En mi opinión, los residuos de la industria del almidón del maíz
(26) son precisamente aquellos que se obtienen del proceso de extracción del almidón a partir del maíz. Y siendo ello así, la jurisprudencia antes citada excluye que puedan considerarse
" residuos"
aquellas partes o restos del maíz que se encontraban ya en el producto de base y quedan tras el cribado sin sufrir ningún tipo de transformación. Por ello, la nueva redacción de la Nota que incorpora el Reglamento altera la nomenclatura, al permitir que se incorporen como
" residuos"
─ y en proporciones ciertamente importantes, como a continuación se verá─ elementos que, en realidad, son
" desperdicios"
del proceso de cribado del maíz.
65. Ciertamente es inevitable la presencia de un porcentaje mínimo de impurezas que se acumulan junto a los verdaderos residuos. De hecho, la sentencia de 16 de diciembre de 1992, Krohn,
(27) en un recurso análogo al presente, que tenía por objeto dilucidar si los productos derivados de la extracción de aceite de maíz debían clasificarse en la partida 2304 B del Arancel Aduanero Común cuando contuvieran, además de los residuos procedentes del grano de maíz propiamente dicho, otros componentes de la planta de maíz o de otros cereales, afirmó que ello sólo será admisible
" [...] siempre y cuando esos elementos ajenos al grano de maíz aparezcan en cantidades muy pequeñas y se demuestre la imposibilidad técnica de evitar su presencia en condiciones normales de producción, de transformación, de transporte, de transbordo y de almacenamiento, sin dar lugar a costes desproporcionados en relación con el valor comercial de los derivados de que se trata" .
66. En cuanto que el Reglamento impugnado admite la presencia de
" residuos del cribado"
del maíz (que, como ya se ha visto, no son tales residuos, sino desperdicios) hasta una proporción del 15 % en peso, es claro que supera con mucho los límites de tolerancia que permite una interpretación razonable, como la llevada a cabo por la sentencia Krohn.
67. Con más claridad, si cabe, se percibe la desvirtuación de la nomenclatura que lleva a cabo el Reglamento, cuando permite considerar como
" residuos de la industria del almidón del maíz"
a determinados productos derivados de la producción del alcohol a partir de las aguas de remojo utilizadas en la extracción del almidón.
68. Las
" aguas de remojo concentradas"
están expresamente excluidas del tenor literal de la subpartida 2303 10. Esta, en efecto, según se ha reiterado, comprende los
" residuos de la industria del almidón de maíz (con exclusión de las aguas de remojo concentradas)" . Siendo ello así, mucho menos pueden clasificarse en dicha subpartida los residuos de las aguas de remojo obtenidos en un proceso distinto y ulterior al de extracción del almidón del maíz.
69. Es necesario subrayar que el proceso de obtención de alcohol (o de otros productos) a partir del maíz es un proceso diferente y extraño, en cuanto tal, a la obtención del almidón procedente del maíz. El hecho de que las unidades industriales de producción de alcohol y de almidón estén más o menos integradas en algunos países (como al parecer ocurre en los Estados Unidos de América) no es motivo suficiente para considerar
" residuos de la industria de almidón"
a lo que claramente son, una vez utilizados para la obtención de etanol, residuos del proceso de fabricación de alcohol (o de otros productos derivados).
70. Estas consideraciones son, a mi juicio, suficientemente demostrativas de que el Reglamento ha alterado, mediante la Nota complementaria, la nomenclatura combinada, permitiendo englobar bajo la subpartida 2303 10 productos que constituyen preparados para la alimentación animal.
71. La controversia entre el Gobierno francés y la Comisión respecto a la mayor o menor fiabilidad de las técnicas de análisis, verificación y certificación de la composición del
" corn gluten feed"
no proporciona, en mi opinión, elementos de juicio suficientes para obtener un conclusión definitiva sobre la alegada imposibilidad de controlar si los límites impuestos por la Nota complementaria son, de hecho, respetados o no. Tal circunstancia, por lo demás, resulta irrelevante desde el momento en que la propia Nota, en su contenido sustantivo, resulta afectada por los vicios de nulidad que el Gobierno francés aduce.
Sobre la vulneración del Convenio Internacional del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías
72. El Gobierno francés afirma que, al dictar el Reglamento, la Comisión habría violado los compromisos adquiridos por la Comunidad en el marco del Convenio Internacional del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías, hecho en Bruselas el 14 de junio de 1983, aprobado en nombre de la Comunidad por la Decisión 87/369/CEE del Consejo, de 7 de abril de 1987.
(28)
73. En concreto, la Comisión no habría respetado las obligaciones derivadas del inciso segundo de la letra a) del apartado 1 del artículo 3 del Convenio, a cuyo tenor
" [...] las Partes contratantes se comprometen, por tanto, en la elaboración de sus nomenclaturas arancelaria y estadística [...] a aplicar las Reglas generales para la inerpretación del Sistema Armonizado así como todas las Notas de las secciones, capítulos y subpartidas y a no modificar el alcance de las secciones, de los capítulos, partidas o subpartidas del Sistema Armonizado" .
74. Las dos partes en litigio vienen a admitir que la respuesta a este motivo de impugnación depende, lógicamente, de la postura que se adopte en cuanto a la naturaleza y efectos de las novedades introducidas por el Reglamento en la Nota complementaria. La Comisión, al negar la premisa de la que parte el Gobierno francés (esto es, al negar que su Reglamento incorpore modificación alguna de la nomenclatura combinada), rechaza igualmente la conclusión a que éste llega.
75. Por mi parte, admitiendo igualmente que la respuesta a esta alegación de la demanda resulta necesariamente condicionada por la toma de posición previa respecto al contenido de la Nota complementaria, considero que es correcta la tesis del Gobierno francés. En efecto, si ─según vengo sosteniendo─ la nueva redacción de dicha Nota ha alterado la nomenclatura combinada, aunque lo haya hecho de modo subrepticio, la Comisión no ha cumplido el compromiso de respetar el sistema armonizado sin modificaciones unilaterales, tal como exige el Convenio de Bruselas de 14 de junio de 1983.
Sobre la desviación de poder
76. Caracterizada como la utilización de las facultades atribuidas a un órgano, o a una administración en general, para una finalidad distinta de aquella que ha sido fijada por la norma, la desviación de poder en que hubiera incurrido la Comisión, al dar nueva redacción a la Nota complementaria, se habrá producido si ha aprobado el Reglamento con un fin (incluso legítimo) diferente de aquel que teóricamente debiera justificarlo.
77. Existe desviación de poder cuando, bajo la cobertura de una medida interpretativa, se está procediendo a la modificación subrepticia de la nomenclatura combinada, y este procedimiento normativo se adopta con el fin de eludir o hacer inoperante la intervención de otros órganos o instituciones comunitarios.
78. Es cierto que la apreciación de este motivo de nulidad en lo s actos normativos presenta mayores dificultades que en los meros actos administrativos o de ejecución. Pero nada impide que el titular de las potestades normativas (en este caso la Comisión) incurra también en desviación de poder, máxime si dichas potestades le son reconocidas por otro órgano (el Consejo) con la finalidad de complementar o interpretar determinadas disposiciones acordadas por este último.
Cuando tales potestades se utilicen para conseguir finalidades (incluso legítimas, repito) desviadas de las que deben inspirar la adopción de la norma, habrá desviación de poder.
79. En mi opinión, hay dos elementos de hecho que contribuyen a formar la convicción de que la Comisión ha actuado, en este caso, con desviación de poder, aun admitiendo que la finalidad última buscada fuera la de evitar un conflicto comercial con los Estados Unidos de América. Tal designio, sin embargo, según subraya acertadamente el Gobierno francés, debiera haber sido puesto en práctica mediante la correcta clasificación del
" corn gluten feed"
(en la partida 2309) seguida de una concesión tarifaria por el Consejo, sobre la base del artículo 113 del Tratado, que permitiera gravarlo con un arancel cero.
80. El primer dato de hecho que suscita reservas es el modo en que se ha prescindido, en la práctica, del dictamen del Comité de la Nomenclatura, órgano técnico competente a tenor del Reglamento nº 2658/87 para intervenir con carácter previo y preceptivo en este género de cuestiones, tanto si se trata de reglamentos de clasificación como de notas complementarias. Como ya he expuesto anteriormente, dicho dictamen no llegó a ser emitido.
81. El Abogado General Sr. Jacobs, en sus conclusiones sobre el asunto
Goldstar Europe, C-401/93, presentadas el 21 de septiembre de 1994,
(29) analiza la ausencia de norma expresa sobre los efectos jurídicos generales de la falta del dictamen solicitado al Comité de la Nomenclatura. La laguna, patente en el apartado 2 del artículo 10 del Reglamento nº 2658/87, contrasta con el texto del Reglamento precedente nº 97/69, que preveía expresamente la hipótesis de ausencia de dicho dictamen.
82. A juicio del Abogado General Sr. Jacobs, la falta de dicho dictamen en el plazo señalado por el Presidente del Comité no impedía, en aquel asunto, que la Comisión pusiera inmediatamente en vigor la medida de clasificación, si bien añade que
" en el presente asunto no se ha afirmado que el plazo señalado por el representante de la Comisión que preside el Comité fuera excesivamente corto ni que existiera cualquier otra irregularidad en el procedimiento ante el Comité" .
83. La sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de diciembre de 1994 sobre el mismo asunto Goldstar Europe, ya citada, parece admitir esta tesis, al declarar en su apartado 18 que
" cuando no exista una interpretación de la Nomenclatura por parte del Consejo de Cooperación Aduanera, el legislador comunitario será competente para interpretar, mediante Reglamento y bajo el control del Tribunal de Justicia, la Nomenclatura, tal como debe ser aplicada por la Comunidad" .
84. De las informaciones ofrecidas por la Comisión
(30) se deduce, sin embargo, que el plazo otorgado al Comité de Nomenclatura debió ser brevísimo, pues el Presidente (representante de la Comisión) sometió a dicho órgano, para su informe preceptivo, el proyecto de reglamento en la sesión del 23 y del 24 de junio de 1994, y el día 6 de julio de 1994 el Reglamento era ya aprobado por la Comisión, siendo publicado en el Diario Oficial del día siguiente, con efecto retroactivo al día 1 de julio de 1994.
85. La explicación que de esta urgencia ofrece la Comisión (la vigencia de la suspensión de los derechos arancelarios sobre determinados residuos de la industria del almidón de maíz finalizaba el 30 de junio de 1994) no es aceptable, tratándose de un problema suscitado meses e incluso años antes de dicha fecha. Todo parece indicar que se quiso poner al Comité en una situación determinada, que le hiciera más difícil, si no imposible, emitir su dictamen.
86. Más significativo aún es el hecho de que la Comisión no haya esperado a la intervención del Consejo para poner en práctica el compromiso pactado con los Estados Unidos de América. Este es el segundo ─y más importante─ de los elementos de hecho en que se basa la convicción sobre la existencia de desviación de poder, y sobre él insiste particularmente la demanda.
87. En la Declaración que la Comisión presentó el día 25 de marzo de 1993 ante el Parlamento Europeo sobre la cuestión de que se trata,
(31) su representante (Sir Leon Brittan) reconoció haber alcanzado
" en el marco de la negociación de la que resultó el acuerdo de Blair House de diciembre de 1992", una serie de acuerdos con los Estados Unidos de América acerca del
" corn gluten feed", añadiendo que
" la Comisión aprobó esos acuerdos en su reunión del 9 de marzo
y se ha transmitido el texto al Consejo
[...]"
(el subrayado es mío).
88. En esa misma declaración oficial se repite que
" La Comisión acordó el texto en el que se aplica el acuerdo sobre el corn gluten feed del 9 de marzo y lo ha transmitido al Consejo. Se ha examinado ese asunto en el comité correspondiente al artículo 113 y en el comité especial de agricultura. Se espera que a primeros de junio pase al comité de nomenclatura, que es el competente para decidir los cambios propuestos en los acuerdos anteriores."
89. El acta de la reunión nº 1772 del Consejo (Agricultura), celebrado en Luxemburgo los días 20 a 24 de junio de 1994,(32) pone de relieve que dicho órgano se limita a
" tomar nota"
de la exposición formulada por un representante de la Comisión acerca de las modalidades de
" ejecución del preacuerdo de Blair House de 1992, en lo que se refiere a las importaciones de corn gluten feed", entre cuyas medidas se encuentra la de
" someter por parte de la Comisión al Comité de la Nomenclatura un proyecto relativo al tenor de las partidas arancelarias en cuestión; la reunión de dicho Comité se celebrará el 23 de junio de 1994" .
90. En todo caso, es claro que el Consejo (ni en el comité correspondiente al artículo 113 ni en el comité especial de agricultura) nunca ha mostrado su aquiescencia, previa o posterior, a la decisión de la Comisión tal como se produjo, y mucho menos tras la ausencia del dictamen del Comité de la Nomenclatura. Tampoco consta que el Consejo haya asumido o ratificado los compromisos internacionales a que llegó la Comisión y que están en la base del Reglamento impugnado.
91. Por el contrario, tal como afirma el Gobierno francés, todo indica que ha sido precisamente la falta de acuerdo del Consejo lo que se ha tratado de soslayar mediante la adopción de un Reglamento por la Comisión que, bajo la apariencia de constituir una mera aclaración, en realidad va mucho más allá, se aparta de la finalidad subordinada que es propia de esta categoría de actos normativos llamados a complementar, pero no a modificar, el tenor de la nomenclatura combinada.
92. Considero, pues, que también este último motivo de impugnación debe ser estimado.
Conclusión
En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que:
" 1. Estime el recurso interpuesto por el Gobierno francés y anule el Reglamento (CE) nº 1641/94 de la Comisión, de 6 de julio de 1994, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 2658/87 del Consejo, de 23 de julio de 1987, relativo a la nomenclatura arancelaria y estadística y al arancel aduanero común.
2. Condene a la Comisión al pago de las costas.
"
(1) .
(1) DO L 172, p. 12.
(2) DO L 256, p. 1.
(3) Véanse, entre otras, las preguntas de la Diputada Sra. Dury, nº 39 (H-0794/93) a la Comisión y nº 11 (H-0793/93) al Consejo, sobre el
" arreglo secreto sobre el corn gluten feed, anexo al acuerdo de Blair House", publicadas en
Debates del Parlamento Europeo, nº 434, pp. 193 y 162, respectivamente, de la edición española. Sobre el mismo tema, la pregunta oral B3-0505/93, con debate, formulada a la Comisión por los Diputados Sres. Pasty y Guillaume, en nombre del Grupo RDE, publicada en
Debates del Parlamento Europeo, nº 431, p. 98 de la edición española.
(4) DO L 328, p. 80.
(5) DO L 123, p. 6.
(6) DO L 15, p. 28.
(7) Véase el punto 5
supra .
(8) DO C 191, p. 101.
(9) Véase el punto 84
infra .
(10) Incluido como anexo I.1 de la contestación a la demanda.
(11) El contenido de esta Nota figura transcrito en el punto 10.
(12) Incluido como Anexo III de la contestación a la demanda.
(13) DO L 203, p. 5.
(14) Sentencia de 14 de julio de 1994, Grecia/Consejo (C-353/92, Rec. p. I-3411), apartado 19.
(15) En estos términos se expresaba el segundo considerando del preámbulo del Reglamento (CEE) nº 97/69 del Consejo, de 16 de enero de 1969, relativo a las medidas que se deben adoptar para la aplicación uniforme del arancel aduanero común (DO L 14, p. 1; EE 02/01. p. 17).
(16) Asunto 165/87, Rec. p. 5545.
(17) Es preceptiva la intervención del Comité de la nomenclatura arancelaria y estadística, compuesto por representantes de los Estados miembros y presidido por un representante de la Comisión.
(18) Asunto C-265/89, Rec. p. I-3411, apartado 13.
(19) Asunto C-401/93, Rec. I-5607, apartado 19.
(20) Entre ellas, la importante prohibición de
" modificar los tipos de los derechos de aduanas"
que contiene el primer inciso del apartado 2 del mismo artículo 9.
(21) Anexo 4 de la demanda.
(22) Sobre las circunstancias en que el dictamen fue solicitado, véanse los puntos 84 y 85
infra .
(23) En la versión francesa de la nomenclatura combinada,
" residus"
y
" dechets", respectivamente.
(24) Asunto 268/87, Rec. p. 5151, apartado 11.
(25) Apartado 6.
(26) En la versión francesa,
" amidonnerie du maïs" .
(27) Asunto C-194/91, Rec. p. I-661.
(28) DO L 198, p. 3.
(29) Rec. p. I-5589, punto 16.
(30) Apartados 33 y siguientes de su contestación a la demanda.
(31) Debates del Parlamento Europeo,
nº 3-431/83.
(32) Aportado como Anexo II al escrito de dúplica de la Comisión.