62016CJ0315
DOMSTOLENS DOM (tionde avdelningen)
den 30 mars 2017 (
1
)
”Begäran om förhandsavgörande — Gemensam jordbrukspolitik — Finansiering genom EJFLU — Stöd för landsbygdsutveckling — Natura 2000-stöd — Fördel förbehållen privatpersoner — Skogsområde som delvis är statlig egendom”
I mål C‑315/16,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Kúria (Högsta domstolen, Ungern) genom beslut av den 19 april 2016, som inkom till domstolen den 2 juni 2016, i målet
József Lingurár
mot
Miniszterelnökséget vezető miniszter,
meddelar
DOMSTOLEN (tionde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden M. Berger samt domarna A. Borg Barthet och E. Levits (referent),
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
—
Ungerns regering, genom E.E. Sebestyén, Z. Fehér och G. Koós, samtliga i egenskap av ombud,
—
Europeiska kommissionen, genom J. Aquilina och A. Tokár, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 42 och 46 i rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 277, 2005, s. 1).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan József Lingurár och Miniszterelnökséget vezető miniszter (ministern med ansvar för premiärministerns kansli, Ungern) angående beslutet att inte bevilja József Lingurár Natura 2000-stöd för ett skogsområde som han äger.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3
Artikel 7 i förordning nr 1698/2005 har följande lydelse:
”Medlemsstaterna skall ansvara för att landsbygdsutvecklingsprogrammen genomförs på lämplig [geografisk] nivå, i enlighet med egna institutionella system och med denna förordning.”
4
Artikel 36 b iv i förordningen preciserar att det stöd som beviljas för att förbättra miljön och landsbygden ska avse åtgärder för ett hållbart utnyttjande av skogsmark, via Natura 2000-stöd.
5
Artikel 42 i förordningen gäller allmänna villkor för åtgärder för hållbart utnyttjande av skogsmark. Artikel 42.1 stadgar följande:
”Stöd i enlighet med detta underavsnitt skall endast beviljas för skogar och skogsarealer som ägs av privatpersoner eller kommuner eller sammanslutningar av skogsägare i dessa kategorier. …
Denna begränsning skall inte gälla för stöd enligt artikel 36 b i, iii, vi och vii.”
6
Artikel 46 i samma förordning har följande lydelse:
”Stöd enligt artikel 36 b iv skall beviljas på årsbasis per hektar skog till privata skogsägare eller sammanslutningar av sådana i syfte att ge kompensation för kostnader och inkomstbortfall på grund av begränsningar för användningen av skog eller annan trädbevuxen mark på grund av genomförandet av [rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, 1979, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161)] och [rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, 1992, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114)] i de berörda områdena. Stöden skall uppgå till ett belopp mellan det lägsta och högsta belopp som anges i bilagan.”
7
I artikel 50.1 i förordningen föreskrivs följande:
”Med beaktande av punkterna 2–5 i denna artikel skall medlemsstaterna fastställa vilka områden som berättigar till stöd enligt artikel 36 … leden b i, iii, iv och vi.”
8
I artikel 30.4 i kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006 av den 15 december 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1698/2005 (EUT L 368, 2006, s. 15) föreskrivs följande:
”Följande skogar och skogsarealer skall inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 42.1 första meningen i förordning (EG) nr 1698/2005:
a)
Skogar eller annan skogsmark som ägs av staten, en region eller av ett företag inom den offentliga sektorn.
b)
Skogar och andra skogsarealer som tillhör kronan.
c)
Skogar som ägs av juridiska personer och vars kapital till minst 50 procent innehas av en av de institutioner som anges i led a och b.”
Ungersk rätt
9
Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból a Natura 2000 erdőterületeken történő gazdálkodáshoz nyújtandó kompenzációs támogatás részletes szabályairól szóló 41/2012. (IV. 27.) VM rendelet (dekret 41/2012 från ministern för landsbygdsutveckling (IV. 27.) med närmare bestämmelser om kompensatoriskt stöd för verksamhet i skogsområden ”Natura 2000” från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling, Magyar Közlöny 2012/51. (IV. 27.)) stadgar i artikel 4:
”…
4)   Skogslotter som uppfyller villkoren i punkt 1 men som utgör statlig eller kommunal egendom är inte stödberättigande.
5)   Kommuner, organ som förvaltar en del av den offentliga budgeten och ekonomiska aktörer som till minst 50 procent ägs av den ungerska staten har inte rätt till stöd.
…”
10
Artikel 16.6 i erdőről, az erdő védelméről és az erdőgazdálkodásról szóló 2009. évi XXXVII. törvény (2009 års lag XXXVII om skog, skogsskydd och skogsbruk, Magyar Közlöny 2009/71. (V.25.)) stadgar följande:
”Inom ett kommunalt skogsområde är en lott skogsmark den grundläggande enheten för skogsbruk och för skogsförvaltning och skogsregistrering. En lott kan anses sammanhängande och homogen sett till skogens ekosystem där och till det hållbara skogsbruk som bedrivs där.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
11
Sökanden i det nationella målet gav den 13 maj 2013 in en ansökan om kompensatoriskt stöd för Natura 2000-klassade skogar avseende 29 lotter skogsmark, sammanlagt 82 hektar, till myndigheten för jordbruk och landsbygdsutveckling. Ansökan avslogs med motiveringen att den ungerska staten hade äganderätt till en del av dessa lotter, motsvarande 0,182 procent av den sammanlagda arealen.
12
Sökanden överklagade myndighetens beslut till Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Budapests förvaltnings- och arbetsdomstol, Ungern), som ogillade överklagandet.
13
Domen i första instans överklagades till den hänskjutande domstolen, vilken hyser tvivel om huruvida den tolkning som domstolen i första instans gjorde av de nationella införlivandebestämmelserna för artikel 46 i förordning nr 1698/2005 är förenlig med syftet bakom den artikeln.
14
Mot denna bakgrund beslutade Kúria (Högsta domstolen, Ungern) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Ska artikel 42.1 i rådets förordning (EG) nr 1698/2005, med hänsyn tagen även till artikel 46 i förordningen, tolkas på så sätt att den inte helt utesluter att privatpersoner kan beviljas stöd för ett hållbart utnyttjande av skogsmark när marken delvis är statlig egendom?
2)
Om stöd inte är helt uteslutet, ska då artikel 46 i förordningen tolkas på så sätt att stödet avseende marken i fråga, som delvis är statlig egendom, ska beviljas den privata skogsbrukaren eller markägaren i proportion till dennes ägarandel?”
Prövning av tolkningsfrågorna
15
Den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor, vilka ska prövas gemensamt, för att få klarhet i om artikel 42.1 första meningen i förordning nr 1698/2005 ska tolkas så, att den hindrar att ett Natura 2000-klassat skogsområde helt utesluts från stöd enligt artikel 36 b iv i den förordningen med den motiveringen att en liten del av området är statlig egendom, utan hänsyn till proportionen mellan den statligt och den privat ägda arealen.
16
Den ungerska regeringen har hävdat att de i punkten ovan nämnda bestämmelserna ger regeringen behörighet att anta bestämmelser om hur storleken på Natura 2000-stödet ska fastställas och därvidlag bland annat ta ställning till vad följderna av blandat privat/statligt ägande av ett Natura 2000-klassat skogsområde ska vara. Domstolen ska därför först pröva om det föreligger en sådan behörighet.
17
Domstolen erinrar för det första om att bestämmelserna i en förordning, på grund av deras beskaffenhet och funktion i unionens rättskällesystem, i allmänhet har omedelbara verkningar i de nationella rättsordningarna, utan att det krävs att de nationella myndigheternas antar några tillämpningsföreskrifter. Vissa bestämmelser i förordningar kan emellertid fordra att medlemsstaterna antar sådana föreskrifter för att nämnda bestämmelser ska kunna genomföras (dom av den 25 oktober 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, punkt 35, dom av den 15 maj 2014, Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, punkt 54, och dom av den 7 juli 2016, Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:532, punkt 34).
18
Det är dessutom fastslaget att medlemsstaterna får anta tillämpningsföreskrifter till en förordning så länge de inte hindrar förordningens direkta tillämplighet, inte döljer dess unionsrättsliga karaktär och klargör att de utnyttjar det utrymme för skönsmässig bedömning som de förfogar över enligt den nämnda förordningen, samtidigt som de håller sig inom gränserna för förordningens bestämmelser (dom av den 25 oktober 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, punkt 36, dom av den 15 maj 2014, Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, punkt 55, och dom av den 7 juli 2016, Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:532, punkt 35).
19
Det är utifrån de relevanta bestämmelserna i den aktuella förordningen – tolkade mot bakgrund av förordningens syfte – som det ska avgöras om de förbjuder, ålägger eller tillåter medlemsstaterna att anta vissa tillämpningsföreskrifter och, i sistnämnda fall, om den berörda föreskriften omfattas av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning (dom av den 25 oktober 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, punkt 37, och dom av den 7 juli 2016, Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:532, punkt 36).
20
I förevarande fall innehåller förordningarna nr 1698/2005 och 1974/2006 inte några närmare bestämmelser om utbetalningen av stödet enligt artikel 36 b iv i förordning nr 1698/2005 när ett Natura 2000-klassat skogsområde är både statligt och privat ägt. Artikel 42.1 i denna förordning slår fast principen att Natura 2000-stöd ska beviljas för skogar och skogsarealer som ägs av privatpersoner eller kommuner eller sammanslutningar av skogsägare i dessa kategorier. Förordning nr 1974/2006, om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 1698/2005, fastställer i artikel 30.4 a gränserna för den principen, genom att precisera att skogar eller annan skogsmark som ägs av staten, en region eller av ett företag inom den offentliga sektorn inte ska omfattas av tillämpningsområdet för artikel 42.1 i förordning nr 1698/2005.
21
Med tanke på att genomförandet av programmen för landsbygdsutveckling enligt artikel 7 i förordning nr 1698/2005 är medlemsstaternas ansvar och att Natura 2000-klassade skogsområden som är stödberättigande enligt artikel 36 b iv i den förordningen i enlighet med artikel 50.1 och 50.7 i förordningen avgränsas av medlemsstaterna, enligt direktiven 79/409 och 92/43, ska domstolen pröva om den nationella lagstiftningen i fråga i det nationella målet inskränker sig till att avgöra hur storleken på det stöd som beviljas enligt den bestämmelsen ska fastställas, vilket den ungerska regeringen har gjort gällande.
22
Den tolkning av artikel 42.1 första meningen i förordning nr 1698/2005 som följer av den nationella lagstiftningen vänder, särskilt under de i målet aktuella omständigheterna, på förhållandet mellan den bestämmelsen, å ena sidan, och undantaget i artikel 30.4 a i förordning nr 1974/2006, å andra sidan. Principen i artikel 42.1 i förordning nr 1698/2005 är att Natura 2000-stöd betalas till privatpersoner och sammanlutningar av privatpersoner. Under omständigheterna i målet får en nekad utbetalning av stödet till privatpersonen i fråga – som äger större delen av skogsområdet, medan staten endast äger en försumbar del av detta – till följd att regeln görs till undantag.
23
Att tolka de bestämmelserna på ett sådant sätt att ett skogsområde helt utesluts från stödordningen för Natura 2000 av det skälet att en del av området är statligt ägt skulle strida mot själva lydelsen av artikel 42.1 i förordning nr 1698/2005, som slår fast principen att stöd betalas för skogar och skogsområden som ägs av privatpersoner och sammanlutningar av privatpersoner.
24
Som framgår av artikel 30.4 a i förordning nr 1974/2006 är skogar och skogsarealer som ägs bland annat av staten undantagna från tillämpningsområdet för artikel 42.1 första meningen i förordning nr 1698/2005. När, emellertid, tillämpningen av den nationella lagstiftningen för genomförande av nämnda artikel 30.4 a leder till att ett helt Natura 2000-klassat skogsområde undantas från tillämpningsområdet för nämnda artikel 42.1 första meningen, trots att nästan hela detta skogsområde omfattas av nämnda tillämpningsområde, är det själva definitionen av tillämpningsområdet som sätts i fråga genom en sådan tolkning.
25
Eftersom förordningarna nr 1698/2005 och 1974/2006 inte uttryckligen föreskriver en så radikal konsekvens av blandat ägarskap av ett Natura 2000-klassat skogsområde, kan en sådan åtgärd inte anses rymmas inom det utrymme för skönsmässig bedömning som varje medlemsstat har vid genomförandet av Natura 2000-stödet.
26
Vad vidare gäller följderna av blandat ägarskap av ett Natura 2000-klassat skogsområde, erinrar domstolen för det första om att enligt artikel 46 i förordning nr 1698/2005 syftar Natura 2000-stöd till att ge kompensation för kostnader och inkomstbortfall på grund av begränsningar för användningen av skog eller annan trädbevuxen mark på grund av genomförandet av direktiven 79/409 och 92/43.
27
Den omständigheten att en del av en lott Natura 2000-klassad skogsmark inte omfattas av Natura 2000-stöd, eftersom den ägs av staten, förtar inte behovet av att kompensera begränsningarna av användningen av de lotter som tillhör en privatperson till följd av de krav som direktiven 79/409 och 92/43 ställer.
28
Att helt utesluta ett Natura 2000-klassat skogsområde som ägs både av en privatperson och av staten från tillämpningsområdet för artikel 42.1 första meningen i förordning nr 1698/2005 skulle ofrånkomligen förta hela det kompensatoriska syftet med ordningen med Natura 2000-stöd.
29
Vad för det andra gäller de nationella bestämmelser som medlemsstaten antagit inom ramen för sin behörighet att genomföra unionslagstiftningen, måste dessa iaktta unionsrättens allmänna principer, bland annat proportionalitetsprincipen (se, för ett liknande resonemang, vad gäller bedrägeribekämpning, dom av den 28 oktober 2010, SGS Belgium m.fl., C‑367/09, EU:C:2010:648, punkt 40).
30
Även om den aktuella nationella lagstiftningen och tolkningen av denna på ett effektivt sätt genomför undantaget i artikel 30.4 a i förordning nr 1974/2006 genom att undanta statligt ägda arealer från Natura 2000-stöd, återspeglar det inte på ett proportionerligt sätt det faktiska förhållandet mellan ägarandelarna att fullständigt undanta ett skogsområde från Natura 2000-stöd på den grunden att en viss areal, oavsett dess storlek, tillhör staten.
31
Det framgår av begäran om förhandsavgörande att trots att 99,818 procent av skogsområdet i fråga omfattas av artikel 42.1 första meningen i förordning nr 1698/2005, nekas hela området Natura 2000-stöd med motiveringen att nämnda bestämmelse inte är tillämplig på 0,182 procent av området.
32
Den ungerska regeringen har, för att motivera detta beslut, anfört att det Natura 2000-klassade skogsområdet är odelbart.
33
Artikel 46 i förordning nr 1698/2005 föreskriver dock att Natura 2000-stöd ska beviljas på årsbasis per hektar skog.
34
I artikel 16.6 i 2009 års lag XXXVII definieras för övrigt en lott skogsmark som den grundläggande enheten för skogsbruk.
35
Att begränsa undantaget från kompensation genom Natura 2000-stöd för ett skogsområde som är berättigat till sådant stöd till enbart den lott eller den hektar som delvis ägs av staten – alternativt helt avstå från att undanta den marken från stöd när statens ägarandel är försumbar – skulle följaktligen vara i linje med proportionalitetsprincipen, till skillnad från att undanta hela området, utan hänsyn tagen till proportionen mellan den areal som ägs av staten och den som ägs av privatpersonen.
36
Av vad som anförts följer att den hänskjutna frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 42.1 första meningen i förordning nr 1698/2005 ska tolkas så, att när ett skogsområde som är berättigat till Natura 2000-stöd delvis ägs av staten och delvis av en privatperson, ska proportionen mellan den areal som ägs av staten och den areal som ägs av privatpersonen beaktas när stödbeloppet till den sistnämnde beräknas.
Rättegångskostnader
37
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tionde avdelningen) följande:
1)
Artikel 42.1 första meningen i rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) ska tolkas så, att när ett skogsområde som är berättigat till Natura 2000-stöd delvis ägs av staten och delvis av en privatperson, ska proportionen mellan den areal som ägs av staten och den areal som ägs av privatpersonen beaktas när stödbeloppet till den sistnämnde beräknas.
Underskrifter
(
1
)	* Rättegångsspråk: ungerska.