61982C0314
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL
G. F. MANCINI
VAN 7 FEBRUARI 1984 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne beren Rechters,
1.
Dit geding betreft de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht van de Belgische bepalingen inzake de sanitaire keuringen van uit andere Lid-Staten ingevoerd pluimvee. Het Hof wordt verzocht vast te stellen of deze bepalingen, die voor de invoer van dit produkt een sanitaire keuring voorschrijven en die de kosten ervan ten laste brengen van de importeurs, in overeenstemming zijn met de artikelen 9 en 12 EEG-Verdrag, waarin douanerechten en heffingen van gelijke werking worden verbonden.
Ik zal een korte beschrijving geven van de Belgische regeling die het Hof overigens reeds kent, daar zij het voorwerp is geweest van twee recente geschillen (arrest van 7. 4. 1981, zaak 132/80, NV United Foods, Jurispr. 1981, blz. 995, en het arrest van 6. 10. 1983, gevoegde zaken 2-4/82, S.A. Delhaize Frères „Le Lion”, Jurispr. 1983, biz. 2973). De wet van 15 aprii 1965 regelt de keuring van en de handel in vis, gevogelte, konijnen en wild (Belgisch Staatsblad van 22. 5. 1965, blz. 6173); daarin wordt de Koning onder meer gemachtigd, in het belang van de hygiëne en van de openbare gezondheid toezicht uit te oefenen op de invoer, de uitvoer, het slachten, de verwerking, de distributie van en de handel in pluimvee. De uitvoeringsbepalingen betreffende de keuring van en de handel in vlees van gevogelte zijn vastgesteld bij Koninklijk Besluit van 21 september 1970 (Belgisch Staatsblad van 30. 10. 1970, blz. 10994).
Daarin wordt bepaald dat het in België geslachte pluimvee vóór en na het slachten aan een gezondheidsonderzoek moet worden onderworpen, terwijl de regeling voor het ingevoerde vlees verschilt naar gelang het vers of gedroogd vlees, dan wel gezouten of gerookt vlees betreft. Voor de invoer van deze laatste soorten vlees is een gezondheidsattest vereist, dat is afgegeven door een dierenarts die officieel is erkend in het land waarin het vlees is geslacht of behandeld. Voor het verse vlees is daarentegen een controle bij de invoer voorzien. Deze controle betreft de omstandigheden waaronder dit vlees is veivoerd en bij de invoer wordt aangeboden, de staat van conservering ervan, alsmede de conformiteit van het vlees met de in de bepalingen betreffende de sanitaire keuring voorgeschreven vereisten.
Bovendien bepaalt artikel 6 van de wet van 15 april 1965 dat ten laste van de importeurs en van de eigenaars van de dieren rechten kunnen worden geheven, die bestemd zijn om de kosten te dekken van het gezondheidsonderzoek van het nationale vlees of van de controle van het ingevoerde vlees. Voor het ingevoerde pluimvee werden deze rechten vastgesteld in genoemd KB van 21 september 1970 (laatstelijk gewijzigd bij KB van 20. 3. 1978, Belgisch Staatsblad van 26. 7. 1978, blz. 8518) en voor het in België geslachte vlees bij KB van 28 augustus 1981 (Belgisch Staatsblad van 1. 9. 1981, blz. 10851). Uit al deze bepalingen blijkt dat:
a)
het keuringsrecht voor ingevoerd vlees is vastgesteld op BFR 80 per 100 kg en door de importeur aan het douanekantoor wordt betaald;
b)
het overeenkomstige keuringsrecht voor nationaal pluimvee wordt berekend op grond van het aantal bezoeken en het aantal dieren en door de eigenaar aan de dierenarts wordt betaald.
2.
Bij brief van 27 maart 1981 leidde de Commissie tegen de Belgische regering de procedure van artikel 169 in, en verklaarde zij dat het over het ingevoerde vlees geheven keuringsrecht een heffing van gelijke werking als een douanerecht was en derhalve onder het verbod van de artikelen 9 en volgende viel. De Belgische regering antwoordde op 10 juni 1981. De voor de controles voorziene rechten houden — aldus deze regering — geen verband met de invoer van het vlees, maar met het gezondheidsonderzoek dat wordt uitgevoerd overeenkomstig richtlijn nr. 71/118 van de Raad van 15 februari 1971 inzake gezondheidsvraagstukken op het gebied van het handelsverkeer in vers vlees van pluimvee (PB L 55 van 1971, blz. 23). In elk geval staat vast dat het door de importeurs betaalde recht gelijk is aan het bedrag dat de eigenaars van het in België geslachte vlees moeten betalen; derhalve kan worden gezegd dat in haar regeling een discriminatie ten nadele van de binnenlandse produkten wordt vermeden.
Niet overtuigd door deze argumenten, bracht de Commissie het met redenen omklede advies uit (10 februari 1982), waarin zij haar oorspronkelijke mening bekrachtigde; enkele maanden later (9 december 1982) diende zij onderhavig beroep in. Daarin verzoekt zij het Hof te verklaren dat het Koninkrijk België, door bij de invoer van pluimvee een recht voor sanitaire keuringen te heffen, de artikelen 9 en 12 EEG-Verdrag heeft geschonden.
3.
Uit deze gegevens blijkt duidelijk dat het aan het Hof voorgelegde probleem is, of een nationale bepaling die de kosten voor de keuring van uit andere Lid-Staten afkomstige goederen ten laste van de importeur brengt, naar gemeenschapsrecht wettig is. Het gaat hier dan ook niet om de Belgische keuringsregeling, maar — ik herhaal het — enkel om de wettigheid van de financiële last welke van de importeurs wordt gevorderd.
Zoals gezegd is de Belgische regeling door het Hof reeds onderzocht in het kader van twee prejudiciële procedures. Het lijkt mij daarom nuttig de conclusies waartoe het Hof in die gevallen is gekomen, in de herinnering terug te roepen.
In zaak 132/80 moest de wetgeving inzake de sanitaire controle bij de invoer van vis en de inning van de desbetreffende rechten worden beoordeeld in het licht van de artikelen 9 en volgende, 30 en volgende, 36 en 95 EEG-Verdrag. Het Hof bekrachtigde om te beginnen het — reeds in het arrest van 8 november 1979 (zaak 251/78, Denkavit, Jurispr. 1979, blz. 3369) neergelegde — beginsel dat een dubbele controle in het land van uitvoer en in het land van invoer niet met een beroep op artikel 36 kan worden gerechtvaardigd. Met betrekking tot de zaak zelf verklaarde het Hof vervolgens dat wanneer de dieren in het land van uitvoer reeds een sanitaire controle hebben ondergaan, welke werd verricht volgens de in het land van bestemming geldende criteria, de controle bij de invoer in elk geval moet worden beperkt „tot maatregelen die ertoe dienen om de risico's bij het vervoer of als gevolg van eventuele behandeling na [het] vertrek ... tegen te gaan” (r.o. 29).
In de gevoegde zaken 2-4/82 werd het Hof daarentegen om een beslissing verzocht over de vraag of de in België verrichte controle op de toestand van het vlees na het vervoer rechtmatig was. Volgens het Hof werden de controles ten onrechte herhaald; het merkte op dat verschillende bepalingen van richtlijn nr. 71/118 betreffende de in het land van uitvoer verrichte controles zich ook uitstrekten tot „de staat ... van het vlees tijdens het gehele traject” (r.o. 17).
4.
De Belgische regering betoogt dat het keuringsrecht voor uit de andere Lid-Staten ingevoerd pluimvee naar gemeenschapsrecht wettig is, zulks op grond van vier argumenten: (1) dit recht is een binnenlandse belasting waarvoor artikel 95 geldt; (2) het valt niet onder het verbond van artikel 9, omdat het een vergoeding vormt voor een aan de importeur bewezen dienst; (3) het heeft betrekking op controles die door de gemeenschapsbepalingen zelf en inzonderheid door richtlijn nr. 71/118 zijn voorgeschreven; (4) het betreft controles op punten die in genoemde richtlijn niet zijn voorzien en ten aanzien waarvan bijgevolg de staten bevoegd zijn gebleven, die willen nagaan of het vlees bijzondere gevaarlijke stoffen bevat.
Tot staving van het eerste argument — het recht is een binnenlandse belasting — voert België aan:
a)
dat de keuringsrechten voor het ingevoerde en binnenlandse pluimvee op dezelfde wet zijn gebaseerd;
b)
dat voor binnenlands en geïmporteerd pluimvee dezelfde soorten sanitaire controles worden uitgevoerd;
c)
dat de respectievelijk van de importeurs en de eigenaars van de dieren gevorderde bedragen boekhoudkundig gelijkwaardig zijn;
d)
dat de eventuele controleerbare verschillen in de hoogte van de rechten zijn terug te voeren op een niet relevant feit, te weten dat het recht voor het Belgische pluimvee globaal betrekking heeft op alle controlefasen.
Deze stelling is knap verdedigd, doch zij overtuigt mij niet. Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet het recht, om aan het verbod van artikel 9 te ontkomen en uit hoofde van artikel 95 gerechtvaardigd te zijn, deel uitmaken van een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen die zonder onderscheid van toepassing zijn op binnenlandse produkten en gelijksoortige ingevoerde produkten. Inzonderheid moeten de belastingen op grond van identieke criteria en in een vergelijkbare produktiefase of in hetzelfde handelsstadium worden geïnd (zie de arresten van 5. 2. 1976, zaak 87/75, Bresciani, Jurispr. 1976, blz. 129, r.o. 11; 28. 6. 1978, zaak 70/77, Simmenthal, Jurispr. 1978, blz. 1453, punkt 1 van het dictum; 31. 5. 1979, zaak 132/78, Denkavit, Jurispr. 1979, blz. 1923, r.o. 8; 28. 1. 1981, zaak 32/80, Kortmann, Jurispr. 1981, blz. 251, r.o. 16). Op grond van deze criteria lijkt het mij uitgesloten, dat de van de importeurs en van de nationale producenten gevorderde geldelijke lasten tot dezelfde categorie behoren. Laat ik echter de onderdelen van het Belgisch verweer één voor één onderzoeken.
Sub a). Beide geldelijke lasten vinden — aldus de Belgische regering — hun grondslag in de wet van 15 april 1965. Dat klopt, maar het Hof heeft zelf gezegd, dat dat niet voldoende is. In het arrest in zaak 132/80 is te lezen dat „het keuringsrecht deel [kan] uitmaken [van] een ... systeem van regels, afgeleid van dezelfde basiswet. Het volstaat echter niet, dit zuiver formele criterium in aanmerking te nemen om te beoordelen of [het] verenigbaar is met het gemeenschapsrecht. Deze beoordeling moet geschieden met betrekking tot de inhoud en de gevolgen van de ... regeling.”
Sub b). De twee soorten controles zijn gelijksoortig. De verklaring stemt niet overeen met de werkelijkheid. Zojuist heb ik erop gewezen dat de belastingen, om deel uit te maken van één enkel algemeen stelsel, in een vergelijkbare fase van het produktieproces moeten worden toegepast. Welnu, bij de onderhavige rechten is dat niet het geval. In antwoord op een vraag van het Hof heeft de Belgische regering namelijk verklaard, dat de controles op het nationale pluimvee worden uitgevoerd op vier tijdstippen: stelselmatig bij het slachten; steekproefsgewijs wanneer het vlees wordt uitgesneden, wanneer het wordt verwerkt en in het distributiestadium. De controles op het ingevoerde pluimvee vinden daarentegen plaats aan de grens of in het dichter bij de plaats van bestemming van het vlees gelegen depot.
Sub c). De twee rechten zijn boekhoudkundig gelijkwaardig. De Belgische regering voegt daaraan toe, dat inzonderheid bij de berekening van de van de importeurs geïnde geldelijke lasten de belastingen die zij in het land van uitvoer betalen, zij het forfaitair, in aanmerking worden genomen; op grond daarvan bedragen de van hen gevorderde geldelijke lasten 60 % van de lasten die de nationale producenten betalen. Dit argument gaat niet op. Zoals bekend is namelijk bij de richtlijnen betreffende het intracommunautaire handelsverkeer in vers vlees een regeling ingevoerd, waarbij de controle naar de staat van uitvoer is verlegd en deze in het stadium van het slachten is geconcentreerd. Vanuit dat gezichtspunt zijn de stelselmatig uitgevoerde gezondheidsonderzoeken ante en post mortem het duurst, terwijl de eventuele andere controles die, om wettig te zijn, sporadisch moeten plaatsvinden, minder kosten. Bij de berekening van een van de importeurs gevorderd recht zou dit verschil in gevolg nauwkeurig moeten worden gewogen. Uit het feit dat dit recht met 40 % is verlaagd ten opzichte van het recht op nationale produkten blijkt mitsdien, dat tussen de twee rechten in feite niet de door de Belgische regering beweerde gelijkwaardigheid bestaat.
Sub d). Het van de binnenlandse producenten geïnde recht betreft globaal alle controlestadia, zodat het eventuele verschil in hoogte van de twee rechten weinig relevant is. Ook deze verklaring is onjuist. Volgens artikel 1 van genoemd KB van 28 augustus 1981 is bedoeld recht enkel bestemd om de kosten van het gezondheidsonderzoek van het pluimvee ante en post mortem te dekken. Volgens de Belgische regeling kunnen enkel uit dien hoofde en voor die controles keuringsrechten worden geheven.
Het lijkt mij duidelijk dat hier geen sprake is van een algemeen stelsel. Daarvoor pleiten overigens ook andere factoren. Zo gelden voor de belastinggrondslag van de twee rechten verschillende criteria: het recht voor het geïmporteerde pluimvee wordt berekend op basis van zijn gewicht (BRF 80 per 100 kg) en het recht voor het binnenlandse pluimvee wordt berekend op grond van het aantal bezoeken en het aantal dieren. Het belastbare feit is verschillend: anders dan de Belgische regering in de precontentieuze fase verklaarde (supra, nr. 2), is het belastbare feit voor artikel 59 van het KB van 21 september 1970 de invoer; artikel 1 van het KB van 28 augustus 1981 noemt als belastbaar feit de controle vóór en na het slachten. De belastingen worden door verschillende instanties geheven: bij het geïmporteerde pluimvee door de douane en bij het binnenlandse pluimvee door de gezondheidsdiensten.
Uit dit alles blijkt zonneklaar dat de onderhavige geldelijke last geen binnenlandse belasting is. Deze conclusie wordt nog bevestigd door een overvloedige rechtspraak van het Hof, die als volgt kan worden samengevat: wanneer voor ingevoerde produkten voor speciale controleverrichtingen met betrekking tot deze produkten aan de grens een belasting wordt geheven, dan is het feit dat voor de overeenkomstige nationale produkten een andere belasting is voorzien die in sommige opzichten daarmee overeenkomt, doch op andere maatstaven is gebaseerd, voor het verbod van artikel 9 EEG-Verdrag niet relevant (arrest van 14. 12. 1972, zaak 29/72, Marimex, Jurispr. 1972, blz. 1309, het reeds genoemde arrest-Bresciani en het arrest van 15. 12. 1976, zaak 35/76, Simmenthal, Jurispr. 1976, blz. 1871). Van belang is vooral de omstandigheid dat de heffing wordt toegepast aan de grens, hetzij als factor die de bij artikel 9 verboden geldelijke lasten afbakent ten opzichte van de onder artikel 95 vallende (vergelijk het arrest-Simmenthal, punten 3 en 4 van het dictum), hetzij in verband met het specifieke doel van eerstgenoemde bepaling (in de bewoordingen van rechtsoverweging 8 van het arrest-Bresciani : „voorkomen dat ... enigerlei geldelijke last zou worden opgelegd wegens het overschrijden der grenzen van een staat door goederen die in de Gemeenschap circuleren”).
5.
Thans ga ik over op het tweede argument. De toepassing van het onderhavige recht moet volgens de Belgische regering worden geacht niet onder het verbod van artikel 9 te vallen, omdat de keuring het karakter heeft van een aan de importeur bewezen dienst. Tot staving van deze stelling beroept de Belgische regering zich op de arresten van 1 juli 1969, zaak 24/68, Commissie t. Italië, Jurispr. 1969, blz. 193, r.o. 11, 11 oktober 1973, zaak 39/73, Rewe, Jurispr. 1973, blz. 1039, r.o. 4; 5 februari 1976, Bresciani, reeds genoemd; 25 januari 1977, zaak 46/76, Bauhuis, reeds genoemd, r.o. 7 tot en met 11; 12 juli 1977, zaak 89/76 Commissie t. Nederland, Jurispr. 1977, blz. 1355.
De Belgische regering beroept zich ten onrechte op deze rechtspraak. In het arrest-Bresciani heeft het Hof namelijk verklaard dat „het bestuurlijk handelen van de staat tot handhaving van een in het algemeen belang opgelegd veterinair keuringsstelsel niet kan worden beschouwd als een aan de importeur bewezen dienst, die de oplegging van een geldelijke last als tegenprestatie zou kunnen rechtvaardigen” (r.o. 10). In casu ligt het niet anders: ook hier heeft de keuring uitdrukkelijk (vgl. de wet van 15. 4. 1965) ten doel, de gezondheid — per definitie een algemeen staatsbelang — te beschermen.
6.
De laatste twee argumenten zijn gebaseerd op genoemde richtlijn nr. 71/118. Om te beginnen merkt de Belgische regering op, dat artikel 9 van deze richtlijnen het land van invoer de verplichting oplegt de keuring van het ingevoerde vlees te organiseren om vast te stellen of het nog steeds geschikt is voor menselijke consumptie en of de voorschriften van het land van uitvoer zijn nageleefd. Vervolgens wijst zij op de rechtspraak van het Hof, volgens welke de heffingen terzake van krachtens gemeenschapsvoorschriften voorziene sanitaire keuringen geen heffingen van gelijke werking zijn (arrest van 25. 1. 1977, zaak 46/76, Bauhuis, reeds genoemd).
Deze opmerkingen zijn evenmin aanvaardbaar. Ih de eerste plaats klopt het niet — is het zelfs duidelijk onjuist — dat artikel 9 de staten de verplichting oplegt om gezondheidscontroles aan de grens te organiseren; het machtigt hen slechts om „te weigeren dat ... vlees ... in het verkeer wordt gebracht dat ongeschikt blijkt voor menselijke consumptie of dat niet voldoet aan de communautaire voorschriften op sanitair gebied” (9e overweging).
In de tweede plaats moet deze bepaling worden beoordeeld met inachtneming van het stelsel dat op communautair vlak bij de verschillende harmonisatierichtlijnen, waaronder richtlijn nr. 71/118, is ingevoerd. Zoals gezegd heeft dit stelsel ten doel, de keuring te verplaatsen naar de staat van uitvoer om aldus het stelselmatig verrichten van keuringen aan de grens overbodig te maken; niettemin wordt het land van bestemming daarbij de mogelijkheid gelaten, erop toe te zien dat de waarborgen van het stelsel inderdaad worden geboden (vgl. het genoemde arrest van 6. 10. 1983, r.o. 11). Juist bij het interpreteren van bedoelde richtlijnen heeft het Hof verklaard, dat de daardoor bevorderde toenadering de naleving van eenvormige sanitaire voorwaarden bij de opslag en het vervoer meebrengt. Daaruit volgt dat de toestand van vlees tijdens het vervoer en de staat van conservering niet bij de verschillende grenzen behoeft te worden gecontroleerd (arrest-Simmenthal, reeds genoemd); immers, het argument dat vers vlees door het passeren van een grens een groter gevaar voor de gezondheid oplevert, kan niet worden aanvaard (arrest van 12. 7. 1979, zaak 153/78, Commissie t. Duitsland, Jurispr. 1979, blz. 2555).
Bovendien wil ik eraan herinneren dat het aan artikel 9 van de richtlijn nr. 71/118 ontleende argument door het Hof expliciet is verworpen in het arrest van 6 oktober 1983. Het Hof overwoog namelijk dat een aantal bepalingen van de richtlijn (artikel 3, sub e, f, g, en bijlage I, de hoofdstukken VIIXI) de in het land van invoer met betrekking tot het vervoer van de produkten verrichte controles betreft. Deze controles strekken zich ook uit „tot de staat van conservering van het vlees tijdens het gehele traject” (r.o. 17) van de staat van uitvoer tot de plaats van bestemming.
7.
Ook het vierde argument is gebaseerd op richtlijn nr. 71/118, zij het vanuit een ander, zoniet een tegengesteld oogpunkt. De Belgische regering merkt op dat de op basis van deze richtlijn verwezenlijkte harmonisatie een gedeeltelijke harmonisatie is. Inzonderheid voorziet zij geen controles op de aanwezigheid van resten van antibiotica en bepaalde produkten met bacteriostatische en hormonale of antihormonale werking.
De opmerking — waarmee geen aanspraak wordt gemaakt op de wettigheid van de geldelijke last, maar wel van de keuring — is op zichzelf juist. Zij schiet haar doel echter voorbij. Het feit dat enkele Belgische bepalingen buiten het toepassingsgebied van de richtlijn vallen, rechtvaardigt op zichzelf niet dat bij de invoer stelselmatig controles worden uitgevoerd. De wettigheid van deze bepalingen zou in feite moeten worden beoordeeld aan de hand van het criterium van de bescherming van de gezondheid. De Belgische regering heeft het Hof evenwel niet formeel verzocht zich daarover uit te spreken. Opgemerkt zij echter dat indien zij zulks wel zou hebben gevraagd, het haar niet zou hebben gebaat: immers, bij het citeren van het arrest-Bresciani hebben we gezien dat ten aanzien van een controle niet tegelijkertijd een beroep kan worden gedaan op het vereiste van artikel 36, dat een algemeen belang beschermt, en de kosten ervan ten laste van de importeurs kunnen worden gebracht.
8.
Concluderend geef ik het Hof in overweging op het beroep dat de Commissie van de Europese Gemeenschappen bij op 10 december 1982 neergelegd verzoekschrift heeft ingesteld tegen het Koninkrijk België,
vast te stellen dat het Koninkrijk België, door bij de invoer van vlees van pluimvee uit andere Lid-Staten keuringsrechten te heffen, de krachtens de artikelen 9 en 12 EEG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Op grond van het criterium van de in het ongelijk gestelde partij dienen de kosten van het geding ten laste te komen van het Koninkrijk. België.
(
1
)	Vertaald uit liet Italiaans.