62004CJ0490_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C‑490/04,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, vložene dne 29. novembra 2004,
Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopajo E. Traversa, G. Braun in H. Kreppel, zastopniki, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Zvezni republiki Nemčiji, ki jo zastopajo W.-D. Plessing, M. Lumma in C. Schulze-Bahr, zastopniki, skupaj s T. Lübbigom, odvetnik,
tožena stranka,
ob intervenciji:
Francoske republike, ki jo zastopata G. de Bergues in O. Christmann, zastopnika,
intervenientka,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi P. Jann, predsednik senata, R. Schintgen, A. Tizzano (poročevalec), M. Ilešič in E. Levits, sodniki,
generalni pravobranilec: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
sodni tajnik: B. Fülöp, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 8. novembra 2006,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 14. decembra 2006
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Komisija Evropskih skupnosti s to tožbo od Sodišča zahteva, naj ugotovi, da s sprejetjem predpisov, v skladu s katerimi so:
– tuja podjetja dolžna plačevati prispevke v nemški sklad za dopuste tudi tedaj, če delavci po zakonodaji države, v kateri ima njihov delodajalec sedež, uživajo v bistvu primerljivo varstvo (člen 1(3) zakona o napotitvi delavcev (Arbeitnehmer-Entsendegesetz) z dne 26. februarja 1996 (BGBl. 1996 I, str. 227, v nadaljevanju: AEntG));
–
tuja podjetja dolžna v nemščino prevesti pogodbo o zaposlitvi ali dokumente, zahtevane po pravu države izvora delavca v okviru Direktive Sveta z dne 14. oktobra 1991 o obveznosti delodajalca, da zaposlene obvesti o pogojih, ki se nanašajo na pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje 91/533/EGS (UL L 288, str. 32), obračune plač, dokazila o delovnem času, dokazila o izplačanih plačah kot tudi vse druge dokumente, ki jih zahtevajo nemški organi (člen 2 AEntG);
– tuja podjetja za začasno zaposlovanje dolžna opraviti prijavo ne samo pred vsakim posredovanjem delavca podjetju uporabniku v Nemčiji, ampak tudi pred vsako zaposlitvijo na gradbišču s strani podjetja uporabnika (člen 3(2) AEntG),
Zvezna republika Nemčija ni izpolnila svojih obveznosti iz člena 49 ES.
Pravni okvir
Pravo Skupnosti
Pogodba ES
2. Člen 49 ES določa:
„V okviru določb, navedenih v nadaljevanju, se omejitve svobode opravljanja storitev v Skupnosti prepovejo za državljane držav članic, ki imajo sedež v eni od držav Skupnosti, vendar ne v državi osebe, ki so ji storitve namenjene.
[...]“
Direktiva 96/71/ES
3. V skladu s členom 1(1) se Direktiva Evropskega parlamenta in sveta 96/71/ES z dne 16. decembra 1996 o napotitvi delavcev na delo v okviru opravljanja storitev (UL L 18, str. 1) „uporablja za podjetja s sedežem v kateri od držav članic, ki v okviru čezmejnega opravljanja storitev napotijo delavce [...] na ozemlje katere od držav članic“.
4. V skladu s členom 3 te direktive, naslovljenim „Določbe in pogoji za zaposlitev“:
„1. Države članice poskrbijo, da ne glede na to, katera zakonodaja se uporablja za delovno razmerje, podjetja iz člena 1(1) zagotovijo delavcem, ki so napoteni na njihovo ozemlje, pogoje za delo in zaposlitev v zvezi z naslednjimi zadevami, ki so urejene v državi članici, v kateri se opravlja delo:
– z zakonom ali drugim predpisom
in/ali
– s kolektivnimi pogodbami ali arbitražnimi odločbami, razglašenimi za splošno veljavne v smislu odstavka 8, kolikor zadevajo dejavnosti, omenjene v Prilogi:
[...]
b) minimalni plačani letni dopust;
[...]
d) pogoje za posredovanje dela delavcev, zlasti kadar gre za delavce, ki jih zagotovijo podjetja za začasno zaposlovanje;
[...]
[...]“
5. Člen 4 navedene direktive, naslovljen „Sodelovanje pri obveščanju“, določa:
„1. Države članice imenujejo za potrebe izvajanja te direktive v skladu z nacionalno zakonodajo in/ali prakso enega ali več uradov za sodelovanje ali enega ali več pristojnih nacionalnih organov.
2. Države članice poskrbijo za sodelovanje med javnimi organi, ki so v skladu z nacionalno zakonodajo odgovorni za spremljanje pogojev za delo in zaposlitev iz člena 3. To sodelovanje obsega predvsem odgovarjanje na utemeljene prošnje teh organov za informacije o čezmejnem posredovanju dela delavcem, tudi o očitnih zlorabah ali morebitnih primerih nezakonitih čezmejnih dejavnosti.
[...]“
Nacionalno pravo
6. Ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, ki je bilo vročeno Zvezni republiki Nemčiji, je bila napotitev delavcev v tej državi urejena z AEntG.
7. V skladu s členom 1(1) AEntG za delodajalce s sedežem v tujini, ki napotijo delavce v Nemčijo, veljajo kolektivne pogodbe v gradbeništvu s splošno obvezno močjo in vsebino, ki določajo trajanje dopusta za počitek, plačane dopuste in plačilo dodatne premije za dopust.
8. Člen 1(3) AEntG določa:
„Če kolektivna pogodba, ki ima splošno obvezno moč, določa vplačilo prispevkov ali opravljanje storitev organa, ki je skupen socialnim partnerjem v okviru podelitve pravic do dopusta, določenih v odstavku 1, imajo pravne norme te kolektivne pogodbe prav tako obvezen značaj za tuje delodajalce in njihove zaposlene, ki spadajo na teritorialno področje uporabe navedene kolektivne pogodbe, razen če ta ali katerakoli druga določba zagotavlja, da:
1. tuji delodajalec ni dolžan hkrati plačati prispevkov v skladu s tem zakonom primerljivemu organu v državi, v kateri je sedež njegovega podjetja, in
2. postopek organa, ki je skupen socialnim partnerjem, določa upoštevanje storitev, ki jih je tuji delodajalec že opravil za to, da bi zadostil pravicam do zakonitih, dogovorjenih ali pogodbenih delovnih dopustov svojih delavcev.
[…]“
9. Člen 2(3) AEntG določa:
„Vsak tuji delodajalec je dolžan v Nemčiji hraniti dokumente, ki se zahtevajo za nadzor izpolnjevanja pravnih obveznosti, ki izvirajo iz člena 1(1), drugi stavek, člena 1(2a), drugi stavek, in člena 1(3a), peti stavek, v nemškem jeziku, med celotnim trajanjem dejanske zaposlitve delavca na področju uporabe tega zakona in najmanj med celotnim trajanjem gradbišča, vendar ne več kot dve leti, tako da lahko te dokumente na zahtevo nadzornih organov predloži na gradbišču.“
10. Nazadnje, člen 3(2) AEntG določa:
„Podjetje za začasno zaposlovanje s sedežem v tujini, ki da podjetju uporabniku na področju uporabe tega zakona na razpolago enega ali več delavcev, mora […] pred vsakim začetkom dela pri pristojnih carinskih organih podati pisno izjavo v nemškem jeziku, ki vsebuje naslednje podatke:
1. priimek, ime in datum rojstva delavcev, posredovanih na področju uporabe tega zakona,
2. začetek in konec posredovanja,
3. kraj opravljanja dela (gradbišče),
[…]“
Predhodni postopek
11. Po preučitvi številnih pritožb je Komisija s pisnim opominom z dne 12. novembra 1998 in z dopolnilnim pisnim opominom z dne 17. avgusta 1999 usmerila pozornost nemških organov na neskladnost nekaterih določb AEntG s členom 59 Pogodbe ES (po spremembi postal člen 49 ES).
12. Komisija ni bila zadovoljna z razlagami, ki jih je v pismih z dne 8. marca, 4. maja in 25. oktobra 1999 podala Zvezna republika Nemčija, zato je 25. julija 2001 na to državo članico naslovila obrazloženo mnenje, s katerim jo je pozvala, naj v dveh mesecih od njegove vročitve sprejme ukrepe, potrebne za uskladitev s tem mnenjem.
13. Z dopisi z dne 1. oktobra 2001, 10. decembra 2001, 3. februarja 2003 in 4. decembra 2003 je Zvezna republika Nemčija Komisiji sporočila svoja stališča glede navedenega obrazloženega mnenja. Z dopisom z dne 23. januarja 2004 je ta država članica Komisiji posredovala različico AEntG, spremenjenega zaradi sprejetja tretjega zakona o sodobnem opravljanju storitev na trgu dela (Drittes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt) z dne 23. decembra 2003 (BGBl 2003 I, str. 2848).
14. Ker je Komisija ugotovila, da je bil s spremembo AEntG odpravljen zgolj del uvodoma zatrjevanih kršitev, se je odločila, da vloži to tožbo.
Tožba
Dopustnost
15. Nemška vlada navaja štiri ugovore nedopustnosti tožbe, in sicer na izbiro člena 49 ES kot ustrezne določbe za oceno skladnosti AEntG s pravom Skupnosti, predolgo trajanje predhodnega postopka, premajhno natančnost tožbe in spremembo predmeta prvega očitka, ki ga navaja Komisija.
Izbira člena 49 ES kot ustrezne določbe za oceno skladnosti AEntG s pravom Skupnosti
16. Nemški organi menijo, da bi morale biti zadevne določbe AEntG prednostno preverjene ob upoštevanju Direktive 96/71, ki se nanaša zlasti na napotitev delavcev, do katere pride v okviru opravljanja storitev. Natančneje, Komisija bi morala dokazati, da je Zvezna republika Nemčija nepravilno prenesla to direktivo ali da se navedene določbe ne uporabljajo v skladu s to direktivo.
17. Glede tega je treba poudariti, da je namen Direktive 96/71 uskladitev zakonodaj držav članic z oblikovanjem seznama nacionalnih pravil, ki jih mora država članica uporabiti za podjetja s sedežem v drugi državi članici, ki napotijo delavce na njeno ozemlje v okviru čezmejnega opravljanja storitev.
18. Tako člen 3(1), prvi pododstavek, te direktive določa, da države članice poskrbijo, da ne glede na to, katera zakonodaja se uporablja za delovno razmerje, navedena podjetja napotenim delavcem v zvezi z zadevami, določenimi v istem členu, zagotovijo pogoje za delo in zaposlitev, ki so predpisani v državi članici, na ozemlju katere se opravlja delo.
19. Vendar pa Direktiva 96/71 ni uskladila materialne vsebine teh nacionalnih pravil (glej v tem smislu sporočilo Komisije Svetu, Evropskemu parlamentu, Ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij z dne 25. julija 2003 o izvajanju Direktive 96/71 v državah članicah, COM(2003) 458 konč., str. 7). To vsebino lahko države članice, ob upoštevanju Pogodbe in splošnih načel prava Skupnosti, zato prosto opredelijo, torej vključno s členom 49 ES v zvezi z obravnavano zadevo.
20. Komisija v tožbi izpodbija skladnost vsebine členov 1(3), 2 in 3(2) AEntG s Pogodbo, ker naj bi ti členi vsebovali nedovoljene omejitve svobode opravljanja storitev znotraj Skupnosti.
21. Ni sporno, da so omejitve te temeljne svobode prepovedane s členom 49 ES. Komisija se je zato za izpodbijanje skladnosti spornih določb s pravom Skupnosti pravilno sklicevala na ta člen.
22. Iz navedenega izhaja, da je treba prvi ugovor nedopustnosti, ki ga je navedla Zvezna republika Nemčija, zavrniti.
Predolgo trajanje predhodnega postopka
23. Zvezna republika Nemčija meni, da je tožba nedopustna zaradi zamud, ki jih je treba pripisati Komisiji in ki so vplivale na ta postopek zaradi neizpolnitve obveznosti. Čeprav je Komisija na Zvezno republiko Nemčijo pisni opomin naslovila 12. novembra 1998, naj bi vložila tožbo šele 29. novembra 2004, to je več kot 6 let po oddaji tega opomina. Malomarnost, ki izhaja iz teh zamud, naj bi povzročila kršitev, po eni strani obveznosti Komisije, da spoštuje razumni rok, in po drugi strani zahteve po pravni varnosti, ki jo lahko zahtevajo ta država članica in delavci, zaščiteni z AEntG.
24. Po mnenju nemških organov bi morala Komisija, ki je imela to možnost, pospešiti potek postopka. Po uvedbi tega postopka je Sodišče namreč izreklo več sodb v zvezi z napotitvijo delavcev na splošno in eno sodbo, ki se je nanašala izrecno na AEntG (glej sodbo z dne 25. oktobra 2001 v zadevi Finalarte in drugi, C-49/98, C‑50/98, od C-52/98 do C-54/98 in od C-68/98 do C‑71/98, Recueil, str. I-7831). Te sodbe bi morale omogočiti hitrejši zaključek te zadeve.
25. Vendar pa je treba v zvezi s tem po eni strani opozoriti, da je namen pred hodnega postopka, določenega v členu 226 ES, zadevni državi članici omogočiti, da se uskladi z obveznostmi, ki izhajajo iz prava Skupnosti, ali da učinkovito uveljavlja svoja sredstva obrambe proti očitkom, ki jih navede Komisija (sodba z dne 5. novembra 2002 v zadevi Komisija proti Avstriji, C-475/98, Recueil, str. I‑9797, točka 35).
26. Po drugi strani je treba poudariti, da je treba v skladu s sodno prakso Sodišča določbe iz člena 226 ES uporabiti, ne da bi bila Komisija dolžna spoštovati določeni rok, razen če lahko predolgo trajanje predhodnega postopka, določenega v tej določbi, zadevni državi članici oteži zavrnitev trditev Komisije in tako povzroči kršitev pravic obrambe. Zadevna država članica mora predložiti dokaz takega vpliva (glej sodbi z dne 16. maja 1991 v zadevi Komisija proti Nizozemski, C-96/89, Recueil, str. I-2461, točki 15 in 16; z dne 21. januarja 1999 v zadevi Komisija proti Belgiji, C-207/97, Recueil, str. I-275, točka 25, in zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Avstriji, točka 36).
27. Ne da bi bilo treba preizkusiti, ali se, glede na sodbe, ki jih je Sodišče izreklo na področju napotitve delavcev, rok, ki je pretekel med pisnim opominom, naslovljenim na Zvezno republiko Nemčijo in vložitvijo te tožbe, lahko v obravnavani zadevi obravnava kot predolg, je treba ugotoviti, da se ta država ni niti sklicevala na kršitev pravic obrambe zaradi trajanja predhodnega postopka niti ni navajala drugega elementa, ki bi predstavljal tako kršitev.
28. Zato je treba drugi ugovor nedopustnosti, ki ga je navedla nemška vlada, zavrniti.
Premajhna natančnost tožbe
29. Nemška vlada trdi, da je tožba nedopustna, ker ne določa jasno očitkov, o katerih mora odločiti Sodišče. Komisija naj se zlasti ne bi izrekla o vprašanju, ali je njen namen zgolj izpodbijanje določb AEntG kot takih, ali tudi uporabe teh določb v konkretnih primerih s strani nemških upravnih in pravosodnih organov.
30. V zvezi s tem je treba poudariti, da člen 38(1)(c) Poslovnika določa, da je treba v vsaki tožbi navesti zlasti predmet postopka in povzetek tožbenih razlogov, na katerih temelji tožba. Posledično mora Komisija v vsaki tožbi, ki jo vloži na podlagi člena 226 ES, na dovolj natančen in skladen način določiti očitke, na katere se sklicuje, da tako omogoči državi članici, da ta pripravi svojo obrambo, in Sodišču, da preveri obstoj zatrjevane neizpolnitve obveznosti (glej v tem smislu sodbi z dne 13. decembra 1990 v zadevi Komisija proti Grčiji, C-347/88, Recueil, str. I‑4747, točka 28, in z dne 4. maja 2006 v zadevi Komisija proti Združenemu kraljestvu, C-98/04, ZOdl., str. I-4003, točka 18).
31. Vendar v obravnavani zadevi iz obrazložitve in iz tožbenih predlogov Komisije na dovolj jasen in natančen način izhaja, da se ta nanaša na skladnost vsebine členov 1(3), 2 in 3(2) AEntG s členom 49 ES. Navedena tožba zato ni nejasna.
32. Posledično je treba zavrniti tretji ugovor nedopustnosti, ki ga je navedla nemška vlada.
Sprememba predmeta prvega očitka
33. Nemška vlada trdi, da je prvi očitek nedopusten, ker naj predmet tega očitka ne bi bil opredeljen na isti način v obrazloženem mnenju in v tožbi.
34. Po eni strani naj bi Komisija v obrazloženem mnenju izjavila, da naj Zvezna republika Nemčija s tem, da tujim podjetjem nalaga odvajanje prispevka v nemški sklad za plačane dopuste v gradbeništvu, „medtem ko [ta] ostajajo zavezana za neposredno plačilo dopusta njihovim delavcem v državi članici sedeža“, ne bi izpolnila obveznosti iz člena 49 ES. Po drugi strani naj bi Komisija v svoji tožbi ugotovila kršitev Pogodbe, ki izvira iz obveznosti, naložene tujim podjetjem, da odvajajo v navedeni sklad, „čeprav delavci“ teh podjetij „v bistvu uživajo primerljivo varstvo v skladu z zakonodajo države sedeža“. Komisija naj bi tako spremenila in razširila predmet spora.
35. Komisija ugovarja, da razlike pri formulaciji obrazloženega mnenja in tožbenih predlogov niso povzročile nikakršnih sprememb predmeta spora.
36. Glede tega je v skladu s sodno prakso Sodišča res, da je predmet tožbe, vložene na podlagi člena 226 ES, omejen s predhodnim postopkom, določenim v tej določbi, zaradi česar morata posledično obrazloženo mnenje Komisije in tožba temeljiti na istih očitkih (glej sodbi z dne 17. novembra 1992 v zadevi Komisija proti Grčiji, C-105/91, Recueil, str. I-5871, točka 12, in z dne 10. septembra 1996 v zadevi Komisija proti Belgiji, C-11/95, Recueil, str. I-4115, točka 73).
37. Ta zahteva v nobenem primeru ne more naložiti popolne skladnosti med obrazložitvijo očitkov v pisnem opominu, izrekom obrazloženega mnenja in tožbenimi predlogi, če se predmet spora ni razširil ali spremenil (sodbi z dne 29. septembra 1998 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C-191/95, Recueil, str. I‑5449, točka 56, in z dne 6. novembra 2003 v zadevi Komisija proti Španiji, C-358/01, Recueil, str. I-13145, točka 28).
38. V obravnavani zadevi iz obrazloženega mnenja izhaja, da so se očitki Komisije v predhodnem postopku nanašali na dejstvo, da bi obveznost odvajanja v nemški sklad za plačane dopuste, naložena tujim podjetjem s členom 1(3) AEntG, vodila do dvojnega izplačila nadomestila plačanega dopusta, in sicer v državi članici sedeža in v državi napotitve, ter da bi bila navedena podjetja oproščena tega dvojnega plačevanja le, če bi v državi sedeža obstajal sklad, primerljiv z nemškim skladom. Komisija v svoji tožbi prav tako izpodbija obveznost dvojne ekonomske obremenitve delodajalca, ki napoti delavce v Nemčijo, in preveč restriktivno besedilo člena 1(3) AEntG za oprostitev obveznosti prispevanja.
39. Zato je treba ugotoviti, da Komisija ni razširila ali spremenila predmeta tožbe in da zato ni kršila člena 226 ES.
40. Iz navedenega izhaja, da je treba zavrniti tudi četrti ugovor nedopustnosti, ki ga je navedla nemška vlada, in posledično tožbo, ki jo je vložila Komisija, razglasiti za dopustno.
Temelj
Obveznost plačevanja prispevkov v nemški sklad za plačane dopuste (člen 1(3) AEntG)
Trditve strank
41. Komisija trdi, da je oprostitev obveznosti plačevanja prispevka, določena v členu 1(3), prvi stavek, AEntG, preveč restriktivna, čeprav bi to za delodajalca, ki napoti delavce v Nemčijo, lahko pomenilo dvojno ekonomsko obremenitev, ki ni v skladu s členom 49 ES. Komisija meni, da bi AEntG moral obveznosti plačila prispevka oprostiti podjetja s sedežem v drugi državi članici, ki napotujejo delavce, ne le v primeru, kadar je zagotovljeno, da ta že prispevajo v primerljiv sistem v državi članici sedeža, temveč tudi kadar v tej državi obstajajo predpisi, ki, čeprav ne temeljijo na plačilu prispevkov s strani delodajalca, dajejo delavcu varstvo pravic do plačanega dopusta, enako varstvu, določenemu z nemško ureditvijo.
42. Nemška vlada ugovarja, da Komisija ni predložila konkretnih dokazov, ki bi dokazovali, da člen 1(3) AEntG nasprotuje Pogodbi. Dodaja, da to določbo nacionalni upravni in pravosodni organi uporabljajo na način, ki je v skladu z obveznostmi, ki izvirajo iz prava Skupnosti.
43. Da bi se izognila dvojni ekonomski obremenitvi za podjetja s sedežem v drugi državi članici, naj bi namreč Zvezna republika Nemčija vzpostavila pragmatično čezmejno sodelovanje z drugimi državami članicami, in sicer z nekaterimi izmed njih tudi s sklepanjem dvostranskih sporazumov o vzajemnem priznavanju nacionalnih sistemov plačanega dopusta.
44. Poleg tega naj bi nemška sodišča, zlasti Bundesarbeitsgericht, vedno spoštovala načela, ki jih je za področje napotitve delavcev vzpostavilo Sodišče. Natančneje, poleg preverjanja obstoja dvostranskega sporazuma naj bi vedno zagotavljala, da napoteni delavec pridobi ugodnost iz nemške ureditve o pravicah do plačanih dopustov, s tem da slednjo uporabi le, če temu delavcu prinaša dejansko ugodnost v primerjavi z določbami, ki veljajo v državi, iz katere prihaja, in ki bi se lahko uporabile zanj.
Presoja Sodišča
45. Najprej je treba poudariti, da člen 1(3), prvi stavek, AEntG, nalaga tujim delodajalcem plačevanje prispevka v nemški sklad za plačane dopuste pod pogojem, da niso dolžni hkrati plačevati prispevka v navedeni sklad in primerljivemu organu v državi, kjer je sedež njihovega podjetja (točka 1), in da se upoštevajo storitve, ki jih je ta delodajalec že opravil za to, da bi zadostil pravicam do zakonitih, dogovorjenih ali pogodbenih delovnih dopustov (točka 2).
46. Prav tako je treba opozoriti, da je o skladnosti te določbe AEntG s Pogodbo Sodišče že odločilo v zgoraj navedeni sodbi Finalarte in drugi. Natančneje, Sodišče je v točkah 45, 49 in 53 navedene sodbe poudarilo, da je skladnost člena 1(3) AEntG s pravom Skupnosti odvisna od dveh pogojev, katerih obstoj je moralo preveriti predložitveno sodišče. To sodišče je moralo tudi preveriti, ali zadevna nemška ureditev na področju plačanih dopustov daje dejansko dodatno varstvo delavcem, ki jih napotijo ponudniki storitev s sedežem zunaj Nemčije, in ali je bila uporaba navedene ureditve sorazmerna z dosego cilja socialnega varstva delavcev.
47. V tem postopku zaradi neizpolnitve obveznosti ni sporno, da je bila naloga Komisije, da preveri, ali so bili pogoji izpolnjeni, in da predloži sodišču vse potrebne dokaze za ugotovitev skladnosti navedene določbe s členom 49 ES.
48. V skladu z ustaljeno sodno prakso mora namreč Komisija v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, začetega na podlagi člena 226 ES, dokazati obstoj zatrjevane neizpolnitve obveznosti. Komisija mora Sodišču predložiti dokaze, ki so potrebni za to, da Sodišče preveri obstoj navedene neizpolnitve obveznosti, ne da bi se pri tem smelo opreti na kakršno koli domnevo (glej zlasti sodbi z dne 20. marca 1990 v zadevi Komisija proti Franciji, C-62/89, Recueil, str. I-925, točka 37, in z dne 14. aprila 2005 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C-341/02, ZOdl., str. I-2733, točka 35).
49. Poleg tega je treba poudariti, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča vsebino nacionalnih zakonov in drugih predpisov presojati ob upoštevanju razlage, ki jo v zvezi s tem podajo nacionalna sodišča (glej zlasti sodbi z dne 8. junija 1994 v zadevi Komisija proti Združenemu kraljestvu, C-382/92, Recueil, str. I-2435, točka 36, in z dne 29. maja 1997 v zadevi Komisija proti Združenemu kraljestvu, C-300/95, Recueil, str. I-2649, točka 37).
50. Vendar pa je treba ugotoviti, da v obravnavani zadevi Komisija ni predložila dokazov, potrebnih za to, da se ugotovi neskladnost člena 1(3) AEntG s členom 49 ES. Komisija se je namreč omejila le na dobesedno razlago točke 1 sporne določbe, pri čemer se ni izrekla o obstoju dveh pogojev, postavljenih s sodbo Finalarte in drugi, navedenih v točki 46 te sodbe. Poleg tega se Komisija v utemeljitev svoje tožbe ni sklicevala na nobeno obrazložitev niti ni navedla nacionalnih sodnih odločb ali drugih elementov, ki bi dokazovali, da – v nasprotju s trditvami nemških organov – se člen 1(3) AEntG v praksi uporablja in razlaga na način, ki ni skladen s pravom Skupnosti.
51. Po mnenju Komisije pa naj bi bila njena dobesedna razlaga člena 1(3), točka 1, AEntG potrjena s primerom, ki se nanaša na dansko zakonodajo. Na Danskem naj delavcu prispevka za dopust ne bi plačeval organ, primerljiv z nemškim skladom za plačane dopuste. Tako lahko v primeru, ko iz tega naslova s strani delodajalca ni opravljeno nobeno izplačilo, delavec vedno prejme plačilo od sindikata delodajalcev. Kljub obstoju tega jamstva bi bil delodajalec s sedežem na Danskem, ki napoti delavce v Nemčijo, dolžan plačevati prispevek v navedeni sklad. Po mnenju Komisije se je bilo tej obveznosti plačevanja prispevka možno izogniti le z upravnim sporazumom, ki je bil sklenjen med Kraljevino Dansko in Zvezno republiko Nemčijo in ki se nanaša na vzajemno priznavanje nacionalnih sistemov plačanega dopusta. Načelo pravne varnosti pa naj bi vendarle prepovedovalo, da so pravice, ki izvirajo iz Pogodbe, odvisne od sklenitve upravnih sporazumov.
52. Vendar pa te utemeljitve ni mogoče sprejeti. Iz spisa namreč izhaja, da na Danskem obstajajo Arbejdsmarkedets Feriefond (skladi za plačane dopuste), primerljivi z nemškim skladom za plačane dopuste, in da člen 1(3), prvi stavek, AEntG, kot je uporabljen v skladu z navedenim upravnim sporazumom, od obveznosti plačevanja prispevka v ta nemški sklad oprošča danska podjetja, ki prispevajo v navedene danske sklade.
53. Poleg tega, čeprav je res, da zahteva pravne varnosti nasprotuje temu, da je izvajanje pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi prava Skupnosti, odvisno od pogojev in omejitev, določenih z nacionalnimi upravnimi pravili (glej v tem smislu sodbi z dne 28. aprila 1993 v zadevi Komisija proti Italiji, C-306/91, Recueil, str. I-2133, točka 14, in z dne 8. julija 1999 v zadevi Komisija proti Franciji, C-354/98, Recueil, str. I-4927, točka 11), pa je treba ugotoviti, da v okviru čezmejne napotitve delavcev težav, ki se lahko pojavijo ob primerjavi nacionalnih ureditev plačanega dopusta, ni mogoče odpraviti – kadar ni usklajenosti na tem področju – brez učinkovitega sodelovanja uprav držav članic (glej v tem smislu sporočilo Komisije Svetu, Evropskemu parlamentu, Ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij z dne 25. julija 2003). Sklenitev upravnih sporazumov, katerih namen je zagotovitev vzajemnega priznavanja teh ureditev, temelji na tem sodelovanju in, bolj na splošno, na lojalnem sodelovanju držav članic na področjih, ki jih zajema pravo Skupnosti.
54. V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da Komisija ni dokazala, da so tuja podjetja dolžna plačevati prispevek v nemški sklad za plačane dopuste, čeprav delavci, ki jih ta podjetja zaposlujejo, uživajo v bistvu primerljivo varstvo v skladu z zakonodajo države sedeža teh podjetij.
55. Prvi očitek, ki ga navaja Komisija, je treba zato zavrniti.
Obveznost hranjenja določenih dokumentov v nemškem jeziku na gradbišču (člen 2(3), AEntG)
Trditve strank
56. Po mnenju Komisije obveznost tujih podjetij, da v nemščino prevedejo vse dokumente, ki se zahtevajo v skladu s členom 2(3) AEntG, in sicer pogodbo o zaposlitvi (ali enakovreden dokument v smislu Direktive 91/533), obračune plač, dokazila o delovnem času in izplačanih plačah in vse druge dokumente, ki jih zahtevajo nemški organi, pomeni neutemeljeno in nesorazmerno omejitev svobode opravljanja storitev, zagotovljene s členom 49 ES.
57. V zvezi z neutemeljenostjo te določbe AEntG Komisija poudarja, da je Sodišče v sodbi z dne 23. novembra 1999 v zadevi Arblade in drugi (C-369/96 in C-376/96, Recueil, str. I-8453) pravilno presodilo, da obveznost tujih podjetij, da hranijo dokumente na ozemlju države gostiteljice, ne more biti utemeljena z namenom splošne poenostavitve izvršitve nadzornih nalog organov te države. Vendar, po mnenju Komisije, če te obveznosti ni mogoče utemeljiti z navedenim namenom, bi bila tudi obveznost prevoda vseh zadevnih dokumentov – ki je vsaj tako omejujoča – neutemeljena.
58. Komisija glede sorazmernosti zadevne določbe, sklicujoč se tudi na zgoraj navedeno sodbo Arblade in drugi, trdi, da naj bi zaradi sistema sodelovanja držav članic, določenega v členu 4 Direktive 96/71, splošna obveznost prevoda navedenih dokumentov postala nepotrebna.
59. Zvezna republika Nemčija ob podpori Francoske republike meni, da je obveznost prevoda, določena v členu 2(3) AEntG, v skladu s členom 49 ES.
60. Po mnenju nemških organov naj bi bila namreč ta obveznost utemeljena s potrebo, da se omogoči učinkovit nadzor spoštovanja pravnih obveznosti, ki izhajajo iz AEntG, in torej zagotovi učinkovito varstvo delavcev. Organi nadzora bi morali biti sposobni brati in razumeti zadevne dokumente, zato morajo biti prevedeni. Učinkovitost nadzora ne sme biti odvisna od jezikovnega znanja organov, ki zagotavljajo nadzor zadevnih gradbišč.
61. Nemška in francoska vlada dodajata, da zgoraj navedena sodba Arblade in drugi ne omogoča neposrednih zaključkov glede utemeljitve in sorazmernega značaja člena 2(3) AEntG.
62. Nazadnje navedeni vladi menita, da naj sodelovanje med nacionalnimi organi, določeno v členu 4 Direktive 96/71, ne bi nadomestilo obveznosti prevoda, ki se zahteva za tuje delodajalce.
Presoja Sodišča
63. Na podlagi ustaljene sodne prakse člen 49 ES ne zahteva samo odprave vsakršne diskriminacije ponudnika storitev s sedežem v drugi državi članici zaradi njegovega državljanstva, ampak tudi odpravo vsakršne omejitve, čeprav se ta omejitev uporablja brez razlikovanja za nacionalne ponudnike in ponudnike iz drugih držav članic, če je taka, da prepove ali drugače ovira dejavnosti ponudnika s sedežem v drugi državi članici, kjer ta opravlja podobne storitve (glej sodbe z dne 25. julija 1991 v zadevi Säger, C-76/90, Recueil, str. I-4221, točka 12; z dne 28. marca 1996 v zadevi Guiot, C-272/94, Recueil, str. I-1905, točka 10, in z dne 19. januarja 2006 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C-244/04, ZOdl., str. I-885, točka 30).
64. Čeprav nacionalna zakonodaja na tem področju ni usklajena, je svobodo opravljanja storitev kot temeljnega načela Pogodbe mogoče omejiti le s predpisi, ki so utemeljeni z nujnimi razlogi v splošnem interesu in veljajo za vse osebe ali podjetja, ki opravljajo dejavnost na ozemlju države članice gostiteljice, če tega interesa ne varujejo pravila, ki za ponudnika veljajo v državi članici, kjer ima sedež (glej zlasti zgoraj navedeno sodbo Arblade in drugi, točki 34 in 35; sodbo z dne 24. januarja 2002 v zadevi Portugaia Construções, C-164/99, Recueil, str. I‑787, točka 19, in sodbo z dne 21. oktobra 2004 v zadevi Komisija proti Luksemburgu, C-445/03, ZOdl., str. I-10191, točka 21).
65. Nazadnje, uporaba nacionalnih predpisov države članice za ponudnike s sedežem v drugih državah članicah mora zagotoviti uresničitev cilja, ki si ga prizadevajo doseči, in ne sme presegati tega, kar je potrebno za njegovo dosego (glej zlasti zgoraj navedeno sodbo Säger, točka 15; sodbi z dne 31. marca 1993 v zadevi Kraus, C-19/92, Recueil, str. I-1663, točka 32, in z dne 30. novembra 1995 v zadevi Gebhard, C-55/94, Recueil, str. I-4165, točka 37).
66. V obravnavani zadevi iz člena 2(3) A EntG izhaja, da je delodajalec s sedežem zunaj Nemčije, kadar zaposli delavce na ozemlju te države članice, dolžan hraniti določene dokumente v nemškem jeziku med celotnim trajanjem dejanske zaposlitve napotenih delavcev in najmanj med celotnim trajanjem del na gradbišču, pri čemer se ta obveznost ne more naložiti za več kot dve leti, tako da lahko te dokumente na zahtevo nadzornih organov predloži na gradbišču. Kot je na obravnavi pojasnila nemška vlada, ne da bi ji Komisija ugovarjala, so zadevni dokumenti pogodba o zaposlitvi, obračuni plač in dokazila o delovnem času ter izplačanih plačah.
67. Ker na tem področju ni usklajevalnih ukrepov Skupnosti, je torej za presojo utemeljenosti drugega očitka, ki ga navaja Komisija, treba najprej preizkusiti, ali imajo zahteve iz tega člena AEntG omejujoče učinke na svobodo opravljanja storitev, in potem, po potrebi, ali na področju obravnavane dejavnosti nujni razlogi, vezani na splošen interes, utemeljujejo te omejitve svobode opravljanja storitev. V primeru pritrdilnega odgovora bo treba nazadnje preveriti, ali istega rezultata ne bi bilo možno doseči z manj omejujočimi pravili.
68. Prvič, treba je ugotoviti, da navedena določba s tem, da se z njo zahteva prevod zadevnih dokumentov v nemščino, predstavlja omejitev svobode opravljanja storitev.
69. Tako naložena obveznost namreč povzroči stroške ter dodatna upravna in finančna bremena podjetjem s sedežem v drugi državi članici, tako da ta z vidika konkurence niso več v enakopravnem položaju z delodajalci s sedežem v državi gostiteljici in bi jih to lahko odvrnilo od opravljanja storitev v tej državi članici.
70. Drugič, vendarle je pomembno poudariti, da člen 2(3) AEntG zasleduje cilj, ki je v splošnem interesu, vezan na socialno varstvo delavcev v gradbeništvu in na nadzor spoštovanja tega varstva. Sodišče je ta cilj že priznalo med nujnimi razlogi, ki utemeljujejo te omejitve svobode opravljanja storitev (glej sodbi z dne 3. februarja 1982 v zadevi Seco et Desquenne & Giral, 62/81 in 63/81, Recueil, str. 223, točka 14; z dne 27. marca 1990 v zadevi Rush Portuguesa, C-113/89, Recueil, str. I-1417, točka 18; in zgoraj navedeni sodbi Guiot, točka 16, in Arblade in drugi, točka 51).
71. Namen člena 2(3) AEntG – s tem ko določa hranjenje zadevnih dokumentov v jeziku države članice gostiteljice na gradbišču – je namreč ta, da se pristojnim organom te države na kraju del omogoči izvedbo nadzora, potrebnega za zagotovitev spoštovanja nacionalnih določb s področja zaščite delavcev, zlasti tistih, ki se nanašajo na nadomestilo in na delovni čas. Ta način nadzora na kraju bi v praksi postal izredno težaven, celo nemogoč, če bi bili dokumenti lahko predloženi v jeziku države članice sedeža delodajalca, saj tega jezika uradniki države članice gostiteljice nujno ne poznajo.
72. Iz tega izhaja, da je obveznost, določena v členu 2(3) AEntG, utemeljena.
73. Te ugotovitve z zgoraj navedeno sodbo Arblade in drugi ni mogoče ovreči.
74. Čeprav je res, da je v točki 76 te sodbe Sodišče presodilo, da za utemeljitev omejitve svobode opravljanja storitev – katere vsebina je naložitev tujemu delodajalcu, da hrani določene dokumente na naslovu stalnega bivališča fizične osebe s stalnim bivališčem v državi članici gostiteljici – ne zadošča, da obstoj teh dokumentov v navedeni državi na splošno poenostavi izvršitev nadzornih nalog organov te države, pa se je ta točka navedene sodbe nanašala na obveznost, naloženo delodajalcu, da je mora pristojnim organom dati na voljo določene dokumente, čeprav ni več zaposloval delavcev v državi članici gostiteljici.
75. Vendar pa v obravnavani zadevi ne gre za to, saj člen 2(3) AEntG določa obveznost hranjenja dokumentov v nemškem jeziku med celotnim trajanjem dejanske zaposlitve napotenih delavcev in med trajanjem del na gradbišču. Poleg tega, kot izhaja iz točke 74 te sodbe, se ta določba ne omejuje na splošno poenostavitev izvršitve nadzornih nalog pristojnih nemških organov, temveč je njen namen v praksi omogočiti izvedbo nadzora s strani teh organov na gradbiščih.
76. Tretjič, ugotoviti je treba, da navedena določba nalaga prevod zgolj štirih dokumentov (pogodb o zaposlitvi, obračunov plač, dokazil o delovnem času in o izplačanih plačah), ki niso pretirano dolgi in za pripravo katerih se na splošno uporabljajo tipizirani obrazci. Posledično člen 2(3) AEntG – ker delodajalcu, ki napoti delavce v Nemčijo, ne povzroči velikega upravnega ali finančnega bremena – ne presega tistega, kar je potrebno za dosego zasledovanega cilja socialnega varstva.
77. Nazadnje je treba ugotoviti, da v trenutnem stanju prava ni manj omejujočih ukrepov, ki bi omogočali uresničitev navedenega cilja.
78. Zaradi organiziranega sistema sodelovanja in izmenjave informacij med nacionalnimi upravami, določenega v členu 4 Direktive 96/71, namreč obveznost prevoda, naložena delodajalcem s sedežem zunaj Nemčije, ne postane nepotrebna. Iz spisa namreč izhaja, da dokumentov, ki se z AEntG zahtevajo od delodajalcev, nimajo uprave, ki jih torej, z ustreznimi prevodi, v razumnih rokih ne morejo izročiti pristojnim organom drugih držav članic.
79. Poleg tega, kot je generalni pravobranilec poudaril v točki 86 sklepnih predlogov, trenutno ni nobenega normativnega instrumenta Skupnosti, ki bi v primeru čezmejne napotitve delavcev nalagal uporabo večjezičnih dokumentov.
80. Iz vsega navedenega izhaja, da je treba drugi očitek, ki ga navaja Komisija, zavrniti.
Obveznost podjetij za začasno zaposlovanje, da opravijo prijavo v zvezi s krajem zaposlitve napotenih delavcev (člen 3(2) AEntG)
Trditve strank
81. Komisija trdi, da obveznost, naložena tujim podjetjem za začasno zaposlovanje, da pristojnim organom prijavijo ne zgolj posredovanje delavca v korist podjetja uporabnika, ampak tudi spremembe kraja zaposlitve tega delavca z enega gradbišča na drugo, medtem ko taka dodatna obveznost ni naložena podjetjem za začasno zaposlovanje s sedežem v Nemčiji, pomeni ukrep, zaradi katerega je opravljanje čezmejnih storitev težje od opravljanja notranjih storitev. Po mnenju Komisije naj noben utemeljen razlog ne bi upravičil takega neenakega obravnavanja.
82. Zvezna republika Nemčija ugovarja, da je obveznost prijave, določena v členu 3(2) AEntG, v skladu s členom 49 ES. Ta obveznost naj bi bila namreč utemeljena z nujnostjo učinkovitega nadzora, in sicer v interesu boljše zaščite delavcev. Poleg tega naj ta obveznost zadevnemu podjetju za začasno zaposlovanje ne bi povzročila pretiranega bremena.
Presoja Sodišča
83. Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da svoboda opravljanja storitev vključuje zlasti odpravo vsakršne diskriminacije ponudnika na podlagi državljanstva ali okoliščine, da je ustanovljen v državi, ki ni država, kjer se opravlja storitev (glej sodbe z dne 25. julija 1991 v zadevi Collectieve Antennevoorziening Gouda, C‑288/89, Recueil, str. I-4007, točka 10; Komisija proti Nizozemski, C-353/89, Recueil, str. I-4069, točka 14, in z dne 4. maja 1993 v zadevi Distribuidores Cinematográficos, C-17/92, Recueil, str. I- 2239, točka 13).
84. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da člen 3(2) AEntG povzroča diskriminacijo ponudnikov storitev s sedežem zunaj Nemčije.
85. Ta določba namreč podjetjem za začasno zaposlovanje, ustanovljenim v drugih državah članicah, nalaga, da pristojne nemške organe pisno obvestijo ne zgolj o začetku in koncu posredovanja delavca v korist podjetja uporabnika v Nemčiji, temveč tudi o kraju zaposlitve tega delavca in vseh spremembah v zvezi s tem krajem, medtem ko za podobna podjetja s sedežem v Nemčiji ta zahteva, ki vedno zavezuje podjetja uporabnike, ne velja.
86. Vendar je Sodišče že presodilo, da so nacionalni predpisi – neodvisno od njihovega izvora – ureditve, ki se za storitve ne uporabljajo brez razlikovanja, v skladu s pravom Skupnosti le, če izhajajo iz izrecnih določb v zvezi z odstopanjem, kot je člen 46 ES, na katerega napotuje člen 55 ES (glej sodbe Sodišča z dne 18. junija 1991 v zadevi ERT, C-260/89, Recueil, str. I-2925, točka 24; zgoraj navedeno Collectieve Antennevoorziening Gouda, točka 11, in z dne 21. marca 2002 v zadevi Cura Anlagen, C-451/99, Recueil, str. I-3193, točka 31). Iz člena 46 ES – ki ga je treba razlagati ozko – izhaja, da so diskriminatorna pravila lahko utemeljena z razlogi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja.
87. Glede tega zadošča poudariti, da se nemška vlada v tem primeru ni sklicevala na noben element, ki bi se nanašal na enega izmed teh razlogov.
88. Iz tega izhaja, da je tretji očitek, ki ga navaja Komisija, utemeljen.
89. Zato je treba ugotoviti, da Zvezna republika Nemčija s sprejetjem take določbe, kot je člen 3(2) AEntG, v skladu s katerim so tuja podjetja za začasno zaposlovanje dolžna prijaviti ne zgolj posredovanje delavca v korist podjetja uporabnika v Nemčiji, ampak tudi vse spremembe, ki se nanašajo na kraj zaposlitve tega delavca, ni izpolnila obveznosti iz člena 49 ES.
Stroški
90. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili priglašeni. V skladu s členom 69(3) tega poslovnika lahko Sodišče odloči, da se stroški delijo ali da vsaka stranka nosi svoje stroške, če vsaka stranka uspe samo deloma ali v izjemnih okoliščinah.
91. V obravnavanem primeru je treba Komisiji, ki ni uspela v dveh od treh očitkov, ki jih je navajala, naložiti dve tretjini stroškov, Zvezni republiki Nemčiji pa tretjino stroškov.
92. V skladu s členom 69(4) Poslovnika Francoska republika nosi svoje stroške.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
1) Zvezna republika Nemčija s sprejetjem take določbe, kot je člen 3(2) zakona o napotitvi delavcev (Arbeitnehmer-Entsendegesetz) z dne 26. februarja 1996, v skladu s katerim so tuja podjetja za začasno zaposlovanje dolžna prijaviti ne zgolj posredovanje delavca v korist podjetja uporabnika v Nemčiji, ampak tudi vse spremembe, ki se nanašajo na kraj zaposlitve tega delavca, ni izpolnila obveznosti iz člena 49 ES.
2) V preostalem se tožba zavrne.
3) Komisiji Evropskih skupnosti se naloži plačilo dveh tretjin stroškov. Zvezni republiki Nemčiji se naloži plačilo tretjine stroškov.
4) Francoska republika nosi svoje stroške.