Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
R. NORKUS
представено на 5 февруари 2026 година(1)
Дело C‑606/24
XY и др.
срещу
Ministerul Finanţelor
(Преюдициално запитване, отправено от Tribunalul București (Окръжен съд Букурещ, Румъния)
„ Преюдициално запитване — Член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС — Независимост на съдебната власт — Съд, предварително създаден със закон — Национална правна уредба, която изисква от по-ниските по степен съдилища да отправят преюдициални запитвания до върховния съд — Дела, свързани с определянето и/или изплащането на възнаграждения или суми с характер на възнаграждения на персонал, които се финансират с публични средства — Задължение да се поиска от върховния съд да се произнесе преюдициално по правни въпроси, по които този съд няма предходна практика — Въздействие върху производството по член 267 ДФЕС “
I.      Въведение
1.        По настоящото дело от Съда се иска да разгледа отново темата за принципа на правовата държава и независимостта на съдебната власт от гледна точка на вътрешната независимост в рамките на самата съдебна власт. Въпреки богатата практика на Съда относно принципа на независимостта на съдебната власт(2), настоящото дело повдига нов правен въпрос, тъй като Съдът е сезиран да се произнесе относно съвместимостта с този принцип на национално производство за отправяне на преюдициално запитване. Националното производство изисква по-ниските по степен съдилища, които разглеждат определени дела, да сезират върховния съд, за да може той да се произнесе по правен въпрос.
2.        Настоящото преюдициално запитване от Tribunalul București (Окръжен съд Букурещ, Румъния) възниква в контекста на жалба, подадена пред този съд от редица лица срещу Ministerul Finanţelor (министър на финансите, Румъния, наричан по-нататък „ответникът“), относно по-специално възнаграждения на служители, финансирани с публични средства.
3.        Запитването се отнася до извънредно постановление — OUG № 62/2024(3), прието от румънското правителство през 2024 г., което има за цел да гарантира последователна и хармонизирана съдебна практика. OUG № 62/2024 предвижда по същество, че ако в хода на производство, отнасящо се по-специално до възнаграждения на служители, финансирани с публични средства, съдът, разглеждащ делото като първа или въззивна инстанция, установи, че Înalta Curte de Casație şi Justiție (Върховен касационен съд, Румъния, наричан по-нататък „ÎCCJ“)(4) не е разглеждал правен въпрос, чието изясняване е необходимо, за да се постанови решение по същество по делото, въпросният съд трябва да поиска от ÎCCJ да се произнесе по този въпрос. Решението за отправяне на запитване до ÎCCJ се изпраща на другите съдилища, които са компетентни да разглеждат сходни дела като първа или въззивна инстанция. Тези съдилища са длъжни да спрат производствата по висящите пред тях сходни дела, докато ÎCCJ се произнесе по съответния правен въпрос. Във връзка с това ÎCCJ трябва да се произнесе по правния въпрос в срок до 60 дни от датата на запитването.
4.        Жалбоподателите в производството пред запитващата юрисдикция твърдят, че съдилищата не могат да бъдат лишавани от правомощието да решават дела, и че една-единствена съдебна инстанция — ÎCCJ, не може да се произнася по правен въпрос, който засяга множество различни дела. Запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 2 ДЕС, член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) изключват такава национална правна уредба. Тя подчертава факта, че Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă (Закон № 134/2010 относно Гражданския процесуален кодекс, наричан по-нататък „Гражданският процесуален кодекс“)(5) вече предвижда възможност за съдилищата, правораздаващи като последна инстанция, да поискат произнасянето на ÎCCJ по правен въпрос, който се нуждае от разяснение. Въпреки това, за разлика от производството по OUG № 62/2024, което се прилага само за искове или жалби, свързани по-специално с възнаграждения и пенсии на персонал, финансирани с публични средства, производството по Гражданския процесуален кодекс е факултативно и има по-широк обхват ratione materiae.
5.        Като се има предвид, че принципите на независимост на съдебната власт и правна сигурност, произтичащи от последователността или единството на съдебната практика(6), са елементи, присъщи на принципа на правовата държава(7), между тези два елемента може да възникне известно напрежение, което Съдът трябва да преодолее.
6.        Би било донякъде неискрено от самото начало да не се признае наличието на някои сходства между производството по OUG № 62/2024 и това по член 267 ДФЕС. Съдът трябва следователно да разгледа как си взаимодействат тези две производства за преюдициално запитване и дали националното производство по OUG № 62/2024 засяга неблагоприятно производството по преюдициално запитване по член 267 ДФЕС и предимството на правото на Съюза.
II.    Правна уредба — румънското право
А.      OUG № 62/2024
7.        Членове 1—4 от OUG № 62/2024 предвиждат:
„Член 1
(1)      Настоящото извънредно постановление се прилага за производства, свързани с определянето и/или изплащането на финансирани с публични средства възнаграждения или суми с характер на възнаграждения на персонал […]
(2)      Настоящото извънредно постановление се прилага и за производства, свързани с определянето и/или изплащането на пенсии […]
[…]
Член 2
(1)      Ако в хода на производство, посочено в член 1, съдебният състав, който разглежда делото като първа или въззивна инстанция, установи, че [ÎCCJ] не се е произнасял по правен въпрос, чието изясняване е необходимо за произнасяне на решение по същество по делото, и че този правен въпрос не е предмет на висящо касационно производство по въпрос от значение за развитието на правото, той е длъжен да поиска от [ÎCCJ] да се произнесе и даде принципно разрешение на поставения правен въпрос.
(2)      Запитващият съд изпраща копие от акта за отправяне на запитването, заедно с уведомлението до [ÎCCJ], по електронна поща до останалите съдилища, компетентни да разглеждат и решават като първа или въззивна инстанция дела от същия характер като делото, по което е постановен актът за отправяне на запитването. […]
(3)      Съдилищата спират производствата по висящите пред тях сходни дела до получаване на решението на [ÎCCJ] по преюдициалното запитване, с което той разрешава поставения правен въпрос.
[…]
(5)      Запитванията, посочени в параграф 1, се разглеждат приоритетно, най-късно до 60 дни от датата, на която [ÎCCJ] е получил запитването.
(6)      Мотивите на постановеното съдебно решение се представят не по-късно от 15 дни след датата на постановяването му, като то се публикува най-късно 5 дни след представянето на мотивите, в Monitorul Oficial al României, част I.
Член 3
Разпоредбите на членове 1 и 2 се прилагат и за производства, които са в ход към датата на влизане в сила на настоящото извънредно постановление.
Член 4
За неуредените в настоящото извънредно постановление въпроси се прилага [Гражданският процесуален кодекс] […]“.
Б.      Гражданският процесуален кодекс
8.        Членове 519—521 от Гражданския процесуален кодекс относно отправянето на преюдициално запитване до ÎCCJ с цел разрешаване на един или повече правни въпроси предвиждат следното:
„Член 519
Предмет на запитването
Ако в хода на производството решаващият съдебен състав на [ÎCCJ], на апелативен съд или на окръжен съд, разглеждащ делото като последна инстанция, установи, че правен въпрос, чието изясняване е необходимо за произнасяне по същество по делото, е нов и че [ÎCCJ] не се е произнасял по него, както и че този правен въпрос не е предмет на висящо касационно производство по въпрос от значение за развитието на правото, съдебният състав може да поиска от [ÎCCJ] да даде принципно разрешение на поставения правен въпрос.
Член 520
Производство
(1)      Запитването до [ÎCCJ] се отправя от решаващия съдебен състав след изслушване на страните, ако са изпълнени условията, посочени в член 519, с неподлежащ на обжалване съдебен акт. Ако с него се разпорежда отправяне на запитване, се посочват мотивите, обосноваващи допустимостта на запитването съгласно разпоредбите на член 519, както и становищата на решаващия съдебен състав и на страните по делото.
(2)      Със съдебния акт по параграф 1 производството се спира до получаване на решението [на ÎCCJ] по отправеното преюдициално запитване, с което той разрешава поставения правен въпрос.
(3)      След като делото бъде вписано в регистъра на [ÎCCJ], съдебният акт, с който е отправено запитването, се публикува на уебсайта на този съд.
(4)      Висящите пред съдилищата производства по сходни дела могат да бъдат спрени до произнасянето по запитването.
[…]
(7)      […] [председателят на състава] назначава съдия, който изготвя доклад по отправения правен въпрос. […]
[…]
(10)      Докладът се съобщава на страните, които в срок от 15 дни от неговото съобщаване представят […] писмени становища по поставения правен въпрос.
[…]
(12)      Запитването се разглежда без участието на страните не по-късно от три месеца от датата на съдебния акт [за отправяне на запитване], а решението по отправеното запитване се приема с най-малко две трети от броя на съдиите от произнеслия се съдебен състав. Не се допуска гласуване с „въздържал се“.
Член 521
Съдържание и последици на решението
(1)      Съставът за разрешаване на правни въпроси се произнася по запитването единствено с оглед на правния въпрос, който трябва да бъде разрешен.
[…]
(3)      Всяко съдебно решение по правен въпрос е задължително от датата на публикуването си в Monitorul Oficial al României, част I, а за съда, който е отправил запитването по съответния правен въпрос — от датата на постановяване на решението.
[…]“.
III. Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
9.        На 20 ноември 2023 г. жалбоподателите подават пред Tribunalul București (Окръжен съд Букурещ) жалба, с която искат по-специално ответникът да бъде осъден съгласно принципа на недопускане на дискриминация да преизчисли и заплати разликата между действително полученото възнаграждение и възнаграждението, дължимо за най-високата степен на възнаграждение за подобни функции, което се заплаща за една и съща длъжност в различни публични органи и институции. На 14 юни 2024 г., т.е. в хода на това съдебно производство, влиза в сила OUG № 62/2024. Съгласно член 3 от OUG № 62/2024 членове 1 и 2 от него се прилагат и за производства, които са висящи към датата на влизане в сила на това извънредно постановление. В проведеното на 4 септември 2024 г. съдебно заседание запитващата юрисдикция пита страните дали намират за уместно да се отправи преюдициално запитване до Съда. Жалбоподателите изтъкват по същество, че съд, разглеждащ спор относно изплащане на възнаграждение, „не може да бъде лишен от правото да реши делото, и че един съдебен състав(8) не може да разреши на национално равнище правен въпрос, който засяга няколко отделни дела“. Ответникът твърди, че OUG № 62/2024 е прието с цел да се уеднаквят различията в съдебната практика и да се гарантира стабилността на правните отношения в областта на възнагражденията на служителите, финансирани с публични средства.
10.      Tribunalul București (Окръжен съд Букурещ) сезира Съда на 17 септември 2024 г. и посочва пет основания, които го подтикват да отправи преюдициално запитване.
11.      Първо, съгласно практиката на ÎCCJ по член 519 от Гражданския процесуален кодекс този съд изпълнявал по изключение предвидената с тази разпоредба функция. Това се случвало само когато правен въпрос, който е решаващ за решаването на делото по същество, не бил достатъчно ясен и следователно можел да доведе до противоречива съдебна практика. ÎCCJ нямал правомощие да измества съдията/съдиите, разглеждащи делото. ÎCCJ не можел да решава правните въпроси, повдигнати по дадено дело, освен ако тези въпроси не създавали затруднения. Освен това производството по член 519 от Гражданския процесуален кодекс било факултативно и съдиите били свободни да преценят сложността на правния въпрос и да разгледат делото въз основа на конкретните факти по него. Тази разпоредба гарантирала също, че само правораздаващият като последна инстанция съд може да отнесе даден въпрос до ÎCCJ, ако установи, че има нов правен въпрос, който не е предмет на касационно производство по въпрос от значение за развитието на правото съгласно членове 514—518 от Гражданския процесуален кодекс. Освен това член 519 от Гражданския процесуален кодекс се прилагал за всички лица.
12.      За разлика от това по отношение на делата, попадащи в приложното му поле, OUG № 62/2024 превръщало едно факултативно производство в задължително, тъй като изисквало от съдилищата да отнасят въпроси до ÎCCJ дори и да нямат съмнения относно решаването на делото по същество. OUG № 62/2024 променяло понятието за правен въпрос по член 519 от Гражданския процесуален кодекс. Това понятие не било определено в закона и се налагало да бъде изяснено от практиката на ÎCCJ, за да се гарантира строго разграничение между, от една страна, анализа и тълкуването на правните норми в рамките на механизма за уеднаквяване на съдебната практика и от друга страна, конкретните и индивидуални решения.
13.      Освен това с изискването за сезиране на ÎCCJ и автоматичното спиране на производствата по всички сходни дела, които са висящи пред съдилищата, се нарушавал принципът на независимост на съдиите, тъй като те били лишавани от възможността да преценят как трябва да бъде разрешен правният въпрос и отговорът да бъде приложен към делото, което разглеждат. Така можело да се стигне до значително натрупване на дела пред съдилищата, което допълнително да затрудни ефективното управление на делата и да увеличи продължителността на съдебните производства. Това противоречало на заявената цел на OUG № 62/2024 за повишаване на ефективността на правораздаването.
14.      В съответствие с практиката на ÎCCJ отредената му с член 519 от Гражданския процесуален кодекс функция не била да прилага закона, за да се произнесе по разглежданото дело. Това било задача на съда, сезиран с главното дело. Запитващата юрисдикция счита, че посочената практика на ÎCCJ относно допустимостта на такова запитване би била безпредметна, ако съдиите са длъжни да отнасят всички дела, попадащи в приложното поле на OUG № 62/2024, към ÎCCJ.
15.      Второ, запитващата юрисдикция счита, че OUG № 62/2024 противоречи на принципите на правовата държава и разделението на властите. То представлявало недопустима намеса на изпълнителната власт в правораздавателната дейност. OUG № 62/2024 не посочвало защо се прилага само за определени съдебни производства, и не установявало ясни и точни условия или срокове. Съгласно уводните разпоредби към OUG № 62/2024 неговото приемане било необходимо поради несъгласуваната съдебна практика, която можела да има отрицателно въздействие върху общия бюджет и върху социално-икономическата стабилност. Това означавало, че производството за уеднаквяване на съдебната практика следва да има благоприятни резултати за държавния бюджет, като по този начин се демонстрирало, че законодателят има определени очаквания по отношение на резултата от производството по уеднаквяване.
16.      Трето, запитващата юрисдикция счита, че OUG № 62/2024 засяга неблагоприятно правото на справедлив процес, гарантирано по-специално от член 47 от Хартата. Страните по делото можели да възприемат това извънредно постановление като благоприятстващо администрацията в дела, свързани с възнаграждения, и че съдиите от по-ниските по степен съдилища не се ползват с необходимото обществено доверие, за да постановяват решения самостоятелно. Това подкопавало доверието на обществото в съдебната система. В допълнение, това създавало опасен прецедент за прекомерна централизация на съдебната практика и насилствена стандартизация на тълкуването на закона в определени категории спорове. Механизмите за осигуряване на последователност на съдебната практика не можели да пренебрегват изискването за достъп до независим и безпристрастен съд, създаден със закон.
17.      Четвърто, фактът, че имало голям брой висящи дела пред съдилищата, не трябвало да се бърка с наличието на различия в съдебната практика. Във всеки случай, такива различия били присъщи на всяка съдебна система, която се основава на мрежа от по-ниски по степен съдилища и въззивни съдилища с компетентност в рамките на тяхната териториална компетентност(9). Румънското законодателство(10) съдържало достатъчно механизми за уеднаквяване на съдебната практика. Tribunalul București (Окръжен съд Букурещ) счита, че принципът на независимост на съдебната власт се прилага и в рамките на съдебната система. Според Европейската комисия за демокрация чрез право (Венецианската комисия) „йерархична организация на съдебната система в смисъл на подчинение на съдиите на председателите на съдилищата или на по-висшите съдебни инстанции в тяхната правораздавателна дейност [при постановяването на съдебни решения] би било явно нарушение на този принцип“(11).
18.      Пето, в Hotărârea nr. 2 din 27 iunie 2019 (решение № 2 от 27 юни 2019 г.; наричано по-нататък „решение № 2/2019“) Curtea Constituțională (Конституционен съд, Румъния) потвърдил резултатите от националния референдум от 26 май 2019 г., в който румънският народ изразява съгласието си по-специално за забрана за приемане от румънското правителство на извънредни постановления в областта на организацията на съдебната власт. OUG № 62/2024 било такова постановление. Според запитващата юрисдикция румънското правителство следователно трябвало „да изпълни своето конституционно задължение за лоялност и да предложи на Парламента да приеме закон в тази област“.
19.      С оглед на гореизложеното Tribunalul București (Окръжен съд Букурещ) спира производството и решава да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС (във връзка с член 2 ДЕС и член 47 от [Хартата]) да се тълкува в смисъл, че принципът за независимост на съдиите не допуска национална правна уредба, която задължава съдебните състави, които разглеждат дела, свързани с определянето и/или изплащането на възнаграждения или суми с характер на възнаграждения на персонал, чиито заплати се финансират с публични средства, да искат от [ÎCCJ], за всички дела, които трябва да решават, да се произнесе преюдициално по правните въпроси, които не са разглеждани преди това от този съд, като по този начин се ограничава възможността на съдилищата, разглеждащи въпросните дела, да решат делото самостоятелно, единствено поради съображението, че разнородната съдебна практика може да има отрицателно въздействие върху общия консолидиран бюджет и върху социално-икономическата стабилност на страната?“.
IV.    Производството пред Съда
20.      Запитващата юрисдикция отправя искане до Съда да разгледа настоящото дело по реда на бързото производство по член 105 от Процедурния правилник на Съда. С определение от 12 февруари 2025 г. Съдът отхвърля това искане. Съдът приема по-специално, че не са налице извънредни обстоятелства, които да обосновават прилагането на това производство.
21.      Румънското правителство и Европейската комисия представят писмени становища.
22.      На 30 септември 2025 г. Съдът иска от румънското правителство да предостави най-късно до 3 октомври 2025 г. текста на членове 514—521 от Гражданския процесуален кодекс, които са приложими към фактите по спора в главното производство. Румънското правителство изпълнява това искане.
V.      Анализ
23.      С въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС във връзка с член 2 ДЕС и член 47 от Хартата, както и принципът на независимост на съдиите изключват национална правна уредба, която изисква националните съдилища, сезирани с дела, свързани по-специално със заплатите на персонал, финансирани с публични средства, да искат от върховния съд да се произнесе преюдициално по правен въпрос, който той не е разглеждал преди това. Запитващата юрисдикция счита, че това задължение, съчетано със задължението на другите съдилища, разглеждащи сходни дела, да спрат производствата по тях, подкопава независимостта на съдиите от по-ниските по степен съдилища.
24.      Като предварителна бележка е полезно да се подчертаят някои характеристики на румънската съдебна система, които са от значение за разбирането на механизма, въведен с OUG № 62/2024, и неговата връзка със задълженията, произтичащи от правото на Съюза. Съгласно член 126, параграф 3 от Constituția României (румънската Конституция) ÎCCJ осигурява единно тълкуване и прилагане на закона от другите съдилища в съответствие с неговата компетентност. Върховните съдилища на много държави членки са натоварени със същата функция, която по принцип изпълняват чрез разглеждане на дела по реда на касационното обжалване. Предметът на тези производства често е ограничен до разглеждането само на правни въпроси(12). По тази причина делата, в които се повдига важен правен въпрос, по принцип могат да бъдат обжалвани пред върховния съд на съответната държава членка. За да се даде възможност на върховните съдилища да се съсредоточат върху въпроси от фундаментално значение, могат да се прилагат различни процесуални правила, като например филтриране на жалбите(13).
25.      В настоящия случай изглежда(14), че съгласно румънската правна система някои правни въпроси, повдигнати в дела, отнасящи се по-специално до определянето и/или изплащането на възнаграждения на персонал, финансирани с публични средства, не могат да бъдат обжалвани пред ÎCCJ. В такива случаи съдилищата, различни от ÎCCJ, действат като съдилища, правораздаващи като последна инстанция. OUG № 62/2024 обаче въвежда механизъм, който гарантира, че правен въпрос, по който ÎCCJ вероятно няма да може да се произнесе при обжалване, все пак ще бъде отнесен до този съд чрез задължителен механизъм за преюдициално произнасяне. Смятам, че с този механизъм се поставя допълнителен правен въпрос, който ще разгледам в последната част на настоящото заключение: при тези обстоятелства коя е съдебната инстанция, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право в съответствие с член 267, трета алинея ДФЕС?
26.      Преди да анализирам тези въпроси, първо ще разгледам компетентността на Съда в контекста на настоящото преюдициално запитване. След това ще припомня накратко съответните аспекти от съществуващата практика на Съда относно принципа на правовата държава, като обърна специално внимание на процедурите, целящи уеднаквяване на националната съдебна практика, преди да анализирам тази практика в светлината на опасенията, изразени от запитващата юрисдикция. Накрая в светлината на бележките на Комисията по този въпрос ще разгледам дали разглежданото национално производство може да подкопае диалога между румънските съдилища и Съда съгласно член 267 ДФЕС и принципа на предимство на правото на Съюза.
А.      Компетентността на Съда и допустимостта на преюдициалния въпрос
27.      Румънското правителство и Комисията считат, че член 47 от Хартата не се прилага по отношение на спора в главното производство.
28.      Приложното поле на Хартата по отношение на действията на държавите членки е определено в член 51, параграф 1 от нея, който предвижда, че разпоредбите на Хартата се отнасят за държавите членки само когато те прилагат правото на Съюза. Основните права, гарантирани в правния ред на Европейския съюз, трябва да се прилагат във всички случаи, уредени от правото на Съюза, но не и извън тези случаи(15). Запитващата юрисдикция не е предоставила никакви индикации, че спорът в главното производство се отнася до тълкуването или прилагането на норма от правото на Съюза, която се прилага на национално равнище(16). Следователно съгласно член 51, параграф 1 от Хартата член 47 от нея не е приложим като такъв по настоящото дело.
29.      Член 19 ДЕС, който конкретизира правовата държава като ценност, утвърдена в член 2 ДЕС, възлага на националните юрисдикции и на Съда задачата да гарантират пълното прилагане на правото на Съюза във всички държави членки, както и съдебната защита на правата, които правните субекти черпят от посоченото право(17). Съгласно член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС държавите членки трябва да създадат система от правни средства за защита и процедури, които да осигурят ефективен съдебен контрол в „областите, обхванати от правото на Съюза“, независимо дали държавите членки прилагат правото на Съюза. Тази разпоредба по-специално следва да се прилага към всеки национален орган, който може да се произнася като юрисдикция по въпроси, които се отнасят до тълкуването или прилагането на правото на Съюза и които следователно спадат към области, обхванати от това право(18). Такъв е случаят на запитващата юрисдикция. Съдът е постановил, че самото наличие на ефективен съдебен контрол, чието предназначение е да гарантира спазването на правото на Съюза, е неделимо свързано с правовата държава(19).
30.      Тъй като член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС изисква от всички държави членки да установят правните средства, необходими за осигуряването на ефективна правна защита в областите, обхванати от правото на Съюза, по-специално по смисъла на член 47 от Хартата, последната разпоредба, макар и да не е приложима по отношение на спора в главното производство, трябва да бъде надлежно взета предвид за целите на тълкуването на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС(20).
31.      Следователно в настоящия случай Съдът е компетентен да тълкува член 2 ДЕС и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС във връзка с член 47 от Хартата.
32.      По въпроса за допустимостта считам, както отбелязва румънското правителство, че отговорът на Съда на въпроса на запитващата юрисдикция, основан на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, може да предостави на последната тълкуване на правото на Съюза, което би ѝ позволило да разреши процесуални въпроси от националното право, свързани с нейната компетентност и тази на ÎCCJ, преди да се произнесе по съществото на спора, с който е сезирана(21). Освен това нищо не сочи, че запитващата юрисдикция не може да изведе последиците от това тълкуване(22). Въпросът е допустим.
Б.      Анализ
33.      Съгласно постоянната съдебна практика организацията на правосъдието в държавите членки, по-специално създаването, формирането на състава, правомощията и функционирането на националните съдилища, е от компетентността на тези държави. При упражняването на тази компетентност обаче държавите членки са длъжни да спазват задълженията си, които произтичат за тях от правото на Съюза, и по-конкретно от членове 2 и 19 ДЕС(23).
34.      Принципът на ефективна съдебна защита на правата на правните субекти съгласно правото на Съюза, посочен в член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, е общ принцип на правото на Съюза, потвърден в член 47 от Хартата. Както бе посочено по-горе(24), макар че последната разпоредба не е приложима в настоящия случай, тя трябва да бъде надлежно взета предвид за целите на тълкуването на член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС. От член 47, втори параграф, първо изречение от Хартата следва, че всеки има право неговото дело да бъде разгледано справедливо и публично в разумен срок от независим и безпристрастен съд, предварително създаден със закон. Съдът подчертава, че гаранциите за достъп до независим и безпристрастен съд, предварително създаден със закон, са крайъгълният камък на правото на справедлив процес(25).
35.      Съществува обширна практика на Съда по отношение както на вътрешните(26), така на външните(27) аспекти на независимостта на съдебната власт. Последният аспект има за цел не само да запази независимостта на съдилищата от законодателната и изпълнителната власт в съответствие с принципа на разделение на властите, но и да защити съдиите от неправомерно влияние от страна на съответния съд(28) и а fortiori, от други съдилища.
36.      Член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС изисква и наличието на съд, „предварително създаден със закон“, с оглед на неразривната връзка, която съществува между достъпа до такъв съд и гаранциите за независимост и безпристрастност на съдиите. Това изискване се отнася не само до правната основа за самото съществуване на съда, но и до заседаващия по всяко дело състав(29), както и всяка друга разпоредба от вътрешното право, чието незачитане води до нередовност на участието на един или повече съдии при разглеждането на делото(30). Това означава по-специално, че само съдебният състав, отговорен за разглеждането на делото, може да вземе решението за прекратяване на производството. Изискванията за ефективна съдебна защита предполагат по-специално наличието на правила за формирането на съдебните състави, които са прозрачни и известни на страните по делото и които изключват всяка неправомерна намеса в процеса на вземане на решения по дадено дело от страна на лица, които са външни за съдебния състав по това дело и пред които страните не са имали възможност да изложат доводите си(31). Изискванията относно формирането на съдебния състав понякога се обозначават с понятието „законен съдия“(32).
37.      Съдът е постановил, че при определени обстоятелства държава членка може да възложи на един-единствен орган или на няколко децентрализирани органа изключителната компетентност да разглеждат определени материалноправни въпроси, попадащи в приложното поле на правото на Съюза. Предоставянето на изключителна компетентност на един-единствен съд може да му позволи да придобие специална експертиза, която да даде възможност на този съд да намали средната продължителност на производствата или да осигури еднообразна практика на цялата територия на страната, което би допринесло за правната сигурност. По същия начин определянето на по-малко на брой децентрализирани съдилища, които са от по-висока степен в сравнение с районните съдилища и чиито съдии имат по-голям професионален опит, може да спомогне за по-хомогенно и специализирано правораздаване в съответната област на материалното право на Съюза, както и за по-ефективна защита на правата, които правните субекти черпят от това право(33). Въпреки това държавите членки носят отговорност за гарантирането на ефективната защита на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза, във всеки отделен случай(34).
38.      По конкретния въпрос за националните мерки за уеднаквяване на националната съдебна практика, в решение Hann-Invest Съдът постановява, че всяка национална мярка или практика, чиято цел е да се избегнат или отстранят различията в съдебната практика и по този начин да се гарантира правната сигурност, трябва да бъде в съответствие с изискванията, произтичащи от член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС(35). В същото решение(36) Съдът посочва също, че процесуален механизъм, който позволява на незаседаващ в компетентния съдебен състав съдия от национален съд да препрати дадено дело на разширен състав на този съд, не е в разрез с изискванията по член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС, ако са изпълнени три условия: i) първоначално определеният съдебен състав все още не е провел разисквания по делото, ii) обстоятелствата, при които се допуска такова препращане, са ясно посочени в приложимото законодателство(37) и iii) с препращането не се лишават засегнатите лица от възможността да участват в производството пред този разширен съдебен състав(38). Както отбелязва Комисията, фактите по настоящото дело се различават от фактите, по които е постановено решение Hann-Invest. OUG № 62/2024 установява задължително производство за уеднаквяване на съдебната практика от съд от по-висока степен, а именно ÎCCJ, а не вътрешен механизъм или практика, позволяващи намеса в правораздавателната дейност на съдебния състав от други лица, изпълняващи функции в рамките на съответния съд. Освен това, макар че в някои случаи отправянето на запитване до ÎCCJ е задължително, за разлика от фактите, разгледани в решение Hann-Invest, запитването от ÎCCJ се извършва от самия състав, разглеждащ делото. Въпреки тези разлики считам, че решението на Съда по това дело е особено поучително в контекста на настоящото производство. Трите условия, посочени в това решение, са по мое мнение от общ характер и могат да бъдат приложени mutatis mutandis  в настоящия случай.
39.      Макар че Tribunalul București (Окръжен съд Букурещ) поставя под съмнение законосъобразността на OUG № 62/2024 по редица причини, трябва да се подчертае, че този съд не поставя под съмнение законността на собствения си състав, нито на ÎCCJ. Освен това, както отбелязва Комисията, за разлика от ситуацията, която е съществувала в Република Полша при постановяването на решение от 5 юни 2023 г., Комисия/Полша (Независимост и личен живот на съдиите)(39), в настоящия случай не се твърди, че производството по OUG № 62/2024 пречи на националните съдилища, които са призовани да прилагат правото на Съюза, да проверят дали в настоящия си състав те представляват независими и безпристрастни съдилища, създадени със закон(40). Tribunalul București (Окръжен съд Букурещ) също не твърди, че тези съдилища не са безпристрастни в контекста на производството по OUG № 62/2024(41). Така, запитващата юрисдикция не е изразила съмнения относно своята неподатливост на влиянието на външни фактори и своята неутралност по отношение на противопоставящите се интереси, нито е изразила такива съмнения по отношение на ÎCCJ(42). Освен това в настоящия случай твърдяната намеса в независимостта на съдебната власт не произтича от по-ниските по степен съдилища в Румъния, нито от самия ÎCCJ, а по-скоро от „задължителното“ участие на ÎCCJ в разглеждането на дела, висящи пред по-ниските по степен съдилища, в съответствие с OUG № 62/2024.
40.      Tribunalul București (Окръжен съд Букурещ) счита обаче, че с приемането на OUG № 62/2024 румънската изпълнителна власт се е намесила неправомерно в съдебната сфера и е подкопала независимостта на по-ниските по степен съдилища поради възложеното им задължение да отправят преюдициални запитвания до ÎCCJ. Запитващата юрисдикция подчертава по-специално факта, че освен това извънредно постановление в Румъния вече съществуват редица процедури за избягване на различия в националната съдебна практика и за гарантиране на правната сигурност(43). Например членове 514—518 от Гражданския процесуален кодекс установяват производство за уеднаквяване на съдебната практика по въпроси от значение за развитието на правото(44), а членове 519—521 от Гражданския процесуален кодекс установяват „общо“ производство за отправяне на преюдициални запитвания до ÎCCJ по правни въпроси. Tribunalul București (Окръжен съд Букурещ) се позовава многократно на последното производство и посочва, че OUG № 62/2024 е, поне до известна степен, излишно и следователно неговото приемане е необосновано. Запитващата юрисдикция също така подчертава и критикува разликите между производството по членове 519—521 от Гражданския процесуален кодекс и тази по OUG № 62/2024. Така тя критикува задължителния характер на OUG № 62/2024 и факта, че то се прилага за всички по-ниски по степен съдилища, а не за съдилищата, правораздаващи като последна инстанция, и изисква от тези съдилища да сезират ÎCCJ дори ако нямат съмнения относно решението на делото по същество. Запитващата юрисдикция по същество счита, че това води до изземване от страна на ÎCCJ на компетентността на по-ниските по степен съдилища.
41.      Румънското правителство отбелязва обаче, че OUG № 62/2024 не установява „механично“ или „автоматично“ производство за отправяне на запитвания с нови правни въпроси до ÎCCJ. В съответствие с членове 519 и 520 от Гражданския процесуален кодекс(45), които се прилагат в допълнение на OUG № 62/2024, новите правни въпроси не налагали отправяне на преюдициално запитване до ÎCCJ. Само трудни правни въпроси, които можели да доведат до разминаващи се решения, можели да бъдат предмет на преюдициално запитване до ÎCCJ. По-ниските по степен съдилища трябвало да преценят дали са изпълнени всички условия за допустимост, преди да отправят запитване относно правен въпрос до ÎCCJ, а мотивите, обосноваващи това запитване, трябвало да бъдат изложени в акта за отправяне на запитването(46). Румънското правителство посочва също, че за да не се намалява ролята на общите съдилища, ролята на ÎCCJ съгласно OUG № 62/2024 е извънредна по своята същност. Освен това, макар тълкуването на правния въпрос от ÎCCJ да било задължително съгласно член 521, параграф 3 от Гражданския процесуален кодекс и член 126, параграф 3 от Конституцията на Румъния, ÎCCJ не можел да приложи своето тълкуване на правния въпрос към конкретните обстоятелства по делото. Това правомощие принадлежало изключително на запитващата юрисдикция. Следователно предварителният съдебен акт на ÎCCJ давал само абстрактен отговор на труден правен въпрос.
42.      В самото начало трябва да се подчертае, че по принцип е от компетентността на румънския законодателен или изпълнителен орган да прецени дали е необходимо приемането на допълнителен механизъм за уеднаквяване на съдебната практика(47). Считам, както отбелязва Комисията, че съществуването на други процедури в националното право с подобни цели и механизми само по себе си не поставя под съмнение законосъобразността на OUG № 62/2024 съгласно член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС. OUG № 62/2024 е lex specialis, който в определени случаи дерогира членове 519—521 от Гражданския процесуален кодекс. Производството по OUG № 62/2024 също се допълва и до голяма степен се основава на тези разпоредби на Гражданския процесуален кодекс. Освен това практиката на ÎCCJ по членове 519—521 от Гражданския процесуален кодекс, и по-специално компетентността на ÎCCJ по тях, се прилага mutatis mutandis в контекста на производството по OUG № 62/2024. Достатъчно е да се отбележи, че запитващата юрисдикция не поставя под съмнение законосъобразността на тези разпоредби от Гражданския процесуален кодекс, нито на което и да е друго производство за уеднаквяване на съдебната практика в Румъния. Освен това в преписката по делото, представена на Съда, няма нищо, което да сочи, че съвместното съществуване на тези процедури води по-конкретно до правна несигурност, подкопавайки по този начин принципа на правовата държава.
43.      Става ясно(48), че компетентността на ÎCCJ и на съдилищата, които му отправят запитвания с правни въпроси на основание на OUG № 62/2024, е ясно и точно определена от националната правна уредба и съдебната практика(49). Компетентността на ÎCCJ е строго ограничена до тълкуването на трудни и абстрактни правни въпроси, които могат да доведат до различия в съдебната практика по дела, свързани по-специално с възнаграждения на персонал, финансирани с публични средства. От това следва, че въпреки задължението на по-ниските по степен съдилища да отнасят такива правни въпроси за тълкуване към ÎCCJ, ролята на този съд съгласно OUG № 62/2024 възниква само в ограничени, определени обстоятелства и следователно е извънредна по своя характер. Това е особено видно от правилата за допустимостта на преюдициални запитвания съгласно член 519 от Гражданския процесуален кодекс, който се прилага за такива запитвания съгласно OUG № 62/2024(50). По-важното е, че ÎCCJ няма компетентност да приложи своето тълкуване на разглеждания правен въпрос към фактите по конкретно дело и да се произнесе по него. От член 521, параграф 1 от Гражданския процесуален кодекс, и по-специално използването на думата „единствено“ в него, става ясно, че тази компетентност е строго запазена за по-ниския по степен съд, който е отнесъл правния въпрос до ÎCCJ за тълкуване, или за по-ниския по степен съд, който е спрял подобно дело съгласно член 2, параграф 3 от OUG № 62/2024 до произнасянето на ÎCCJ по правния въпрос. Производството по това извънредно постановление, допълнено с членове 519—521 от Гражданския процесуален кодекс, гарантира, че ÎCCJ не изземва компетентността на въпросните по-ниски по степен съдилища да се произнесат по конкретните факти по дадено дело.
44.      Не изключвам вероятността лишаването на по-ниските по степен съдилища от възможността да се произнесат по даден правен въпрос, и задължаването им да прехвърлят тази задача на ÎCCJ, да бъдат възприети като проява на известно недоверие към по-ниските по степен съдилища. Считам обаче, че производството по OUG № 62/2024 може да бъде обосновано с целта да се предотврати появата на противоречива съдебна практика на равнището на по-ниските по степен съдилища, чието разрешаване може да отнеме значително време чрез обичайното производство по обжалване(51). Следователно румънските политици трябва да претеглят засегнатите интереси и да намерят подходящ баланс между целта да се гарантира по превантивен начин съгласуваността на съдебната практика и запазването на пълната компетентност на по-ниските по степен съдилища при разглеждане на дела. При това трябва да се гарантира спазването на изискванията, произтичащи от член 19, параграф 1 ДЕС.
45.      Става ясно(52), че компетентността на ÎCCJ и неговото решение по правен въпрос са факт преди първоначално определеният съдебен състав да е провел окончателните(53) разисквания по делото. Следователно решението, с което се слага край на главното производство, се взема от съдебния състав на по-ниския по степен съд, който разглежда делото, като по този начин се гарантира, че е изпълнено първото условие, посочено в решение Hann-Invest(54). Това заключение не се опровергава от задължението да се спрат производствата по други сходни дела, докато ÎCCJ не се произнесе по правния въпрос, дори ако тези дела са в етап на разискване на делото по същество. Задължителното спиране на делата пред по-ниските по степен съдилища до разрешаването на правен въпрос от върховни, конституционни или дори международни съдилища е присъща характеристика на различни национални процесуални системи. То е ясно обосновано от целта да се предотврати приемането от по-ниските по степен съдилища на решения, които могат да влязат в противоречие с (предстоящо) тълкуване на правен въпрос от върховни, конституционни или международни съдилища(55).
46.      Освен това процесуалните изисквания за отправянето на запитване до ÎCCJ съгласно OUG № 62/2024, по-специално тези относно допустимостта и понятието „правен въпрос“, са определени в националното законодателство и/или съдебна практика и съответно отговарят на второто условие за прозрачност, посочено в решение Hann-Invest(56). Според румънското правителство и Комисията, за да се гарантира спазването на принципа audi alteram partem(57), запитването до ÎCCJ се прави след размяна на становища между страните. Освен това страните могат да представят пред ÎCCJ писмени становища по разглеждания правен въпрос. С оглед на разпоредбите на член 520, параграфи 7 и 10 от Гражданския процесуален кодекс принципът на състезателност, който е неразделна част от правото на справедлив съдебен процес и на ефективна съдебна защита(58), и следователно по-специално третото условие от решение Hann-Invest са спазени(59).
47.      Въпреки че запитващата юрисдикция е посочила, че OUG № 62/2024 може да доведе до забавяне в разглеждането на делата, тя не е посочила, че такова забавяне действително е настъпило. Освен това в съответствие с член 2, параграф 5 от OUG № 62/2024 запитванията по член 2, параграф 1 от това извънредно постановление трябва да бъдат разгледани приоритетно и най-късно в срок до 60 дни от датата на сезиране на ÎCCJ. Това производство и съответното изискване за спиране на други сходни дела(60) са ясни и точно определени и не водят до необосновано забавяне на производството, особено с оглед на процесуалните предимства, произтичащи от предварителните съдебни актове на ÎCCJ, с които се тълкуват трудни правни въпроси, и на обективно краткия срок, който се прилага. Освен това производството по OUG № 62/2024 е по-ускорено от производството по членове 519—521 от Гражданския процесуален кодекс. В това отношение член 520, параграф 12 от този кодекс предвижда тримесечен срок за произнасяне на ÎCCJ. Така става ясно, че OUG № 62/2024 подобрява, а не подкопава ефективното управление на делата(61).
48.      С третото основание за отправяне на преюдициално запитване до Съда Tribunalul București (Окръжен съд Букурещ) посочва по-специално, че изявленията в преамбюла на OUG № 62/2024 могат да породят впечатление за съдебна пристрастност, което подкопава доверието на обществеността в съдебната система(62). По този начин той се основава по същество на сентенцията „Справедливостта трябва не само да бъде въздадена, но също така процесът по нейното въздаване трябва да е видим за всички“(63).
49.      От преамбюла на OUG № 62/2024 става ясно, че румънската изпълнителна власт е счела, че „съществува широко разпространено явление, което се затвърждава, а именно несъгласувана съдебна практика на равнището на съдилищата, които се произнасят по дела, свързани с определянето и/или изплащането на заплати“, и че „тези категории спорове имат пряко и значително въздействие върху консолидирания общ бюджет, като този ефект се усилва от необходимостта да се гарантира равноправно третиране“. В преамбюла се посочва също, че OUG № 62/2024 е прието с цел да се преодолеят и предотвратят отрицателните последици, произтичащи от това явление на противоречива съдебна практика.
50.      Следва да се подчертае, че Tribunalul București (Окръжен съд Букурещ) не поставя под съмнение верността или обективния характер на съдържанието на преамбюла към OUG № 62/2024. От него става ясно, че приемането на това извънредно постановление е мотивирано от съществуването на явление на несъгласувана съдебна практика на по-ниските по степен съдилища в определена област и от общата необходимост да се гарантират стабилни правни отношения и по-специално, равенство пред закона в делата в тази област. Фактът, че единната съдебна практика може да допринесе за по-голяма предвидимост на бюджетните разходи, сам по себе си не подкопава принципа на правовата държава, както е предписан в член 2 ДЕС и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС. Напротив, единната съдебна практика може да укрепи принципа на правовата държава, като намали правната несигурност и гарантира равенство пред закона.
51.      По-важното е, че въпреки позоваването в преамбюла на OUG № 62/2024 на икономическото и социалното въздействие на противоречията в съдебната практика, в преамбюла или в самото извънредно постановление няма нищо, което да изисква от ÎCCJ да се произнесе по определен начин, или което да накара един разумен човек да се съмнява, че ÎCCJ ще се произнесе по начин, различен от пълна безпристрастност. Следователно OUG № 62/2024 и преамбюлът към него не водят до разумното схващане, че предварителните съдебни актове на ÎCCJ, основани на това законодателство, могат да бъдат неправомерно пристрастни в полза на държавата и/или държавния бюджет. Само с оглед изчерпателност бих искал да отбележа, че според румънското правителство безпристрастното разглеждане на такива дела от ÎCCJ се потвърждава от решенията, постановени досега по такива дела. В крайна сметка тези въпроси трябва да бъдат преценени от запитващата юрисдикция.
52.      По отношение на изложеното от Tribunalul București (Окръжен съд Букурещ) пето основание за отправяне на преюдициално запитване до Съда(64) считам, че въпреки позоваването от страна на първия съд на решение № 2/2019 на Curtea Constituțională (Конституционен съд, Румъния) и на резултатите от националния референдум от 26 май 2019 г. не изглежда OUG № 62/2024 да е прието в нарушение на националното право, по-специално на националното конституционно право. Самата запитваща юрисдикция подчертава, че въпросният референдум е бил само консултативен и че неговите последици имат по-скоро политически, отколкото правен характер. Освен това OUG № 62/2024 засилва конституционната роля на ÎCCJ, заложена в член 126, параграф 3 от румънската Конституция, за осигуряване на последователно прилагане и тълкуване на закона от всички съдилища.
В.      Въздействие върху диалога между националните съдилища и Съда съгласно член 267 ДФЕС
53.      Комисията счита, че всеки процесуален механизъм, който има за цел да избегне различия в съдебната практика, трябва да гарантира ефективността на производството по преюдициално запитване съгласно член 267 ДФЕС и да зачита предимството на правото на Съюза. Съгласно член 412, параграф 1, точка 7 от Гражданския процесуален кодекс подаването на преюдициално запитване до Съда спира производството. Не е ясно дали тази разпоредба се прилага и за 60‑дневния срок, определен в член 2, параграф 5 от OUG № 62/2024. Ако ÎCCJ е длъжен да се произнесе в срок от 60 дни, въпреки че е счел за необходимо да отправи преюдициално запитване до Съда, тогава това извънредно постановление би било несъвместимо по-специално с член 267 ДФЕС. Освен това, ако ÎCCJ е длъжен да постанови решение, без да изчака отговора на Съда, производството по преюдициално запитване де факто би било лишено от ефективност и ÎCCJ не би могъл да гарантира ефективното прилагане на правото на Съюза.
54.      Както посочих по-горе, макар че организацията на правосъдието в държавите членки е от компетентността на тези държави, при упражняването на тази компетентност те са длъжни да спазват задълженията си, които произтичат за тях от правото на Съюза(65). От предложения от мен отговор на въпроса на запитващата юрисдикция следва, че макар правото на Съюза по принцип да допуска държавите членки да въвеждат производства за уеднаквяване на националната съдебна практика като това по OUG № 62/2024, прилагането на тези производства трябва да спазва изискванията, произтичащи от това право, и по-специално от член 267 ДФЕС(66).
55.      За да се гарантира запазването на специфичните характеристики и автономността на правния ред на Съюза, в Договорите е създадена правораздавателна система, чиято цел е да осигури последователност и еднородност при тълкуването на правото на Съюза, като производството по преюдициално запитване съгласно член 267 ДФЕС представлява ключов елемент от нея(67). Национална юрисдикция, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право, като ÎCCJ е длъжна да сезира Съда на основание член 267, трета алинея ДФЕС, когато пред нея бъде повдигнат въпрос относно тълкуването на правото на Съюза или валидността на акт от вторичното право. Това задължение има по-специално за цел да предотврати установяването в която и да е държава членка на национална съдебна практика, която не е в съответствие с разпоредбите на правото на Съюза(68). Въпросната юрисдикция би могла да бъде освободена от това задължение(69) само ако установи, че повдигнатият въпрос е ирелевантен или че разглежданата разпоредба от правото на Съюза вече е била предмет на тълкуване от Съда, или че правилното тълкуване на правото на Съюза е толкова очевидно, че не оставя място за каквото и да е основателно съмнение(70). За разлика от това решенията на други национални юрисдикции, чиито решения могат да бъдат обжалвани от страните пред по-висша инстанция, не са решения по смисъла на член 267, трета алинея ДФЕС. Макар че тези юрисдикции все пак имат широки правомощия да отправят преюдициално запитване до Съда(71), те не са длъжни да го правят(72).
56.      Решението, с което Съдът отговаря на преюдициалното запитване, обвързва националния съд, който е упражнил правото си или е изпълнил задължението си да отправи преюдициално запитване, по отношение на тълкуването на правото на Съюза при решаването на спора, с който е сезиран(73). В противен случай полезното действие на член 267 ДФЕС би било ограничено(74).
57.      Бих искал накратко да подчертая, че въвеждането на национален механизъм за преюдициално запитване към върховния съд може в определени случаи и в зависимост от етапа на националното производство да повдигне допълнителни въпроси относно определянето на юрисдикцията, чиито решения не подлежат на обжалване по смисъла на член 267, трета алинея ДФЕС. Този въпрос не е повдигнат по настоящото дело. Той обаче трябва да бъде разгледан, за да се проучи взаимодействието между задължително национално производство за преюдициално запитване като разглежданото в настоящото дело и системата за съдебна защита, създадена от правото на Съюза. В контекста на производството по OUG № 62/2024 няма съмнение, че ÎCCJ действа като съд, чиито решения не подлежат на обжалване по смисъла на член 267, трета алинея ДФЕС, когато се произнася по преюдициално запитване от по-ниски по степен съдилища и дава задължително правно тълкуване по въпроса на правото, с който е бил сезиран(75). При липса на такова запитване или когато ÎCCJ го приеме за недопустимо, румънските юрисдикции, които постановяват решения, които не подлежат на обжалване, действат като юрисдикции по смисъла на член 267, трета алинея ДФЕС(76). Това важи и когато тези юрисдикции се произнасят по други правни въпроси, за които не е отправено преюдициално запитване до ÎCCJ. Следователно определянето на дадена юрисдикция като юрисдикция, чието решение не подлежи на обжалване по смисъла на член 267, трета алинея ДФЕС, зависи от отправянето на преюдициално запитване с правен въпрос до ÎCCJ. Във всеки случай, всички юрисдикции запазват правомощието си да отправят преюдициално запитване до Съда съгласно член 267, втора алинея ДФЕС.
58.      По отношение на 60‑дневния срок, определен в член 2, параграф 5 от OUG № 62/2024, прилагането на този срок, който се отнася само за ÎCCJ(77), трябва да отговаря на изискванията, произтичащи от правото на Съюза, и по-конкретно от член 267, трета алинея ДФЕС(78). В това отношение в преписката по делото, представена на Съда, няма нищо, което да сочи, че по-ниските по степен съдилища в Румъния, включително Tribunalul București (Окръжен съд Букурещ), са обвързани с този срок. Освен това тези по-ниски по степен съдилища могат да сезират Съда с всеки преюдициален въпрос, който счетат за необходим, и във всеки момент от производството, който според тях е подходящ, включително след произнасянето на ÎCCJ по правен въпрос съгласно производството по OUG № 62/2024(79). Следователно бележките на Комисията относно 60‑дневния краен срок и член 267 ДФЕС са поне отчасти донякъде безпредметни в контекста на настоящото производство. Въпреки това за изчерпателност ще се спра накратко на 60‑дневния срок, който се прилага за ÎCCJ.
59.      Принципът на предимство на правото на Съюза, който утвърждава върховенството на правото на Съюза над правото на държавите членки, задължава всички институции на държавите членки, включително националните съдилища, да осигурят пълното действие на различните норми на Съюза, като правото на държавите членки не може да накърнява признатото действие на тези различни норми на територията на посочените държави(80). От този принцип следва, че националните съдилища трябва по-специално да тълкуват, доколкото е възможно, националното си право в съответствие с правото на Съюза, в частност в този случай с член 267, трета алинея ДФЕС. Това задължение обаче не може да служи като основание за тълкуване contra legem на националното право. Като се има предвид, че единствено националните юрисдикции са компетентни да тълкуват националното право, те следва да преценят дали е възможно разглежданата в главното производство национална правна уредба да се тълкува в съответствие с изискванията на член 267 ДФЕС. Съдът същевременно трябва да даде някои полезни насоки в контекста на данните, съдържащи се в акта за отправяне на преюдициално запитване и на представените становища(81).
60.      Като се има предвид, че изглежда(82), в OUG № 62/2024 не се съдържа разпоредба, която изрично да възпрепятства спирането на въпросния 60‑дневен срок съгласно по-специално член 412, параграф 1, точка 7 от Гражданския процесуален кодекс, считам, че е възможно разглежданата национална правна уредба да се тълкува в съответствие с член 267 ДФЕС. Следователно, ако ÎCCJ отправи преюдициално запитване до Съда на Съюза съгласно член 267 ДФЕС, за да гарантира ефективността на тази разпоредба съгласно принципа на предимство, той трябва да спре производството пред него до получаване на решението на Съда с отговора на преюдициалното запитване, като по този начин предотврати изтичането или риска от изтичане на въпросния срок. Освен това ÎCCJ трябва впоследствие да приложи това решение при постановяването на решение по въпроса, с който е сезиран(83). Според мен това тълкуване на националното право в съответствие с правото на Съюза не би довело до тълкуване contra legem на националното право.
VI.    Заключение
61.      Въз основа на изложените съображения предлагам на Съда да отговори на въпроса, поставен му от Tribunalul București (Окръжен съд Букурещ, Румъния), както следва:
„Член 2 ДЕС, член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС и член 267 ДФЕС
трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат в национално право да се въведе механизъм, който задължава националните съдилища, които разглеждат и решават дела относно определянето и/или изплащането на възнаграждения или суми с характер на възнаграждения на персонал, които се финансират с публични средства, да искат от националния върховен съд да се произнесе преюдициално по правни въпроси, по които последният съд не се е произнасял преди това, при условие че i) обстоятелствата, при които може да бъде отправено такова преюдициално запитване, са ясно определени в приложимата правна уредба, ii) запитването не лишава заинтересованите лица от възможността да участват в производството пред националния върховен съд, и iii) националното право не възпрепятства върховния съд или друг съд, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право, да изпълни задължението си по член 267, трета алинея ДФЕС, и не лишава по-ниските по степен съдилища от предоставеното им с член 267, втора алинея ДФЕС право на преценка“.
1      Език на оригиналния текст: английски.
2      Съдът се е произнесъл по въпроса за независимостта на съдебната власт в над 30 решения след постановяването на решение от 27 февруари 2018 г., Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117).
3      OUG nr. 62/2024 privind unele măsuri pentru soluționarea proceselor privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, precum și a proceselor privind prestații de asigurări sociale (Извънредно постановление № 62/2024 на Министерския съвет относно някои мерки за решаване на дела за възнагражденията на персонал, финансирани с публични средства, и на дела за социалноосигурителни плащания) от 13 юни 2024 г., публикувано в Monitorul Oficial al României, част I, бр. 559 от 14 юни 2024 г. (наричано по-нататък „OUG № 62/2024“).
4      Този съд е най-високият по степен съд или върховният общ съд в Румъния.
5      Tribunalul București (Окръжен съд Букурещ) също се позовава накратко на Codul de procedură penală (Наказателно-процесуален кодекс).
6      Вж. решение от 24 юли 2023 г., Lin (C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, т. 114 и цитираната съдебна практика). Вж. и решения на Европейския съд по правата на човека (наричан по-нататък „ЕСПЧ“) от 20 октомври 2011 г., Nejdet Şahin и Perihan Şahin с/у Турция (CE:ECHR:2011:1020JUD001327905, §§ 56—58), и от 29 ноември 2016 г., Lupeni Greek Catholic Parish и др. с/у Румъния (CE:ECHR:2016:1129JUD007694311, §§ 128, 134 и 135).
7      Вж. съображение 3 от Регламент (ЕС, Евратом) 2020/2092 на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2020 година относно общ режим на обвързаност с условия за защита на бюджета на Съюза (ОВ L 433I, 2020 г., стр. 1).
8      ÎCCJ.
9      ЕСПЧ, 4 юни 2013 г., Tudor Tudor с/у Румъния (ECLI:CE:ECHR:2009:0324JUD002191103, § 29).
10      Вж. Гражданския процесуален кодекс и Наказателно-процесуалния кодекс.
11      Вж. Report on the Independence of the Judicial System — Part I: The Independence of Judges, adopted by the Venice Commission at its 82nd Plenary Session (Venice (Italy), 12 and 13 March 2010), CDL-AD(2010)004, точка 68, достъпен на: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2010)004-e.
12      Вж. например Galič, A. A civil law perspective on the Supreme Court and its functions. — Studia Iuridicia, vol. 81, Warsaw, 2019, 44—86.
13      Вж. заключението на генерален адвокат Emiliou по дело KUBERA (C‑144/23, EU:C:2024:522, т. 3), в което той отбелязва, че през последните десетилетия в държавите — членки на Европейския съюз, се наблюдава определена тенденция към създаване на механизми за филтриране на жалбите пред най-висшата съдебна инстанция. Макар че в няколко държави членки вече съществуват някои форми на филтриращи механизми, върховните съдилища на други държави членки не разполагат задължително с такива механизми. Освен това, когато такива механизми съществуват, тяхното функциониране може да варира в различните държави членки.
14      При условие че това бъде проверено от запитващата юрисдикция.
15      Вж. в този смисъл решения от 14 ноември 2024 г., S. (Изменение на съдебния състав) (C‑197/23, EU:C:2024:956, т. 35—39), и от 4 септември 2025 г., AW „T“ (C‑225/22, EU:C:2025:649, т. 31—33 и цитираната съдебна практика).
16      Румънското правителство твърди, че спорът в главното производство се отнася изключително до разпоредба от националното право.
17      Решение от 8 май 2024 г., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ (Сдружения на магистрати) (C‑53/23, EU:C:2024:388, т. 34).
18      Вж. в този смисъл решение от 11 юли 2024 г., Hann-Invest и др. (C‑554/21, C‑622/21 и C‑727/21, наричано по-нататък „решение Hann-Invest“, EU:C:2024:594, т. 34—36).
19      Решение от 27 февруари 2018 г., Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, т. 36).
20      Както член 47 от Хартата, така и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС имат директен ефект (решение от 2 март 2021 г., A.B. и др. (Назначаване на съдиите във Върховния съд — Жалби), C‑824/18, EU:C:2021:153, т. 143—145).
21      Вж. по аналогия решение от 26 март 2020 г., Miasto Łowicz и Prokurator Generalny (C‑558/18 и C‑563/18, EU:C:2020:234, т. 51).
22      Вж. решение от 9 януари 2024 г., G. и др. (Назначаване на съдиите в общите съдилища в Полша) (C‑181/21 и C‑269/21, EU:C:2024:1, т. 69).
23      Решения от 5 юни 2023 г., Комисия/Полша (Независимост и личен живот на съдиите) (C‑204/21, EU:C:2023:442, т. 63), и от 14 ноември 2024 г., S. (Изменение на съдебния състав) (C‑197/23, EU:C:2024:956, т. 31).
24      Вж. точки 28, 30 и 31 от настоящото заключение.
25      Решение от 5 юни 2023 г., Комисия/Полша (Независимост и личен живот на съдиите) (C‑204/21, EU:C:2023:442, т. 71 и цитираната съдебна практика).
26      Вътрешната независимост, която е свързана с понятието за безпристрастност, изисква да се поддържа еднаква отдалеченост от страните по спора и от съответните им интереси с оглед на предмета на спора. Вж. в този смисъл решение от 21 януари 2020 г., Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17, т. 61). В това решение Съдът отхвърля като недопустимо преюдициалното запитване, отправено от Tribunal Económico-Administrativo Central (Централен административно-икономически съд, Испания). Съдът приема по-специално, че някои характеристики на производството по извънредна жалба пред Sala Especial para la Unificación de Doctrina (Специален състав за уеднаквяване на практиката, Испания) на Tribunal Económico-Administrativo Central (Централен административно-икономически съд, Испания) допринасят за съмненията дали последният има качеството на „трето лице“ по отношение на противопоставящите се интереси, поради органичните и функционални връзки, съществуващи между този съд и Министерството на икономиката и финансите.
27      Външната независимост изисква съответният съд да упражнява правораздавателните си функции напълно самостоятелно, без да е йерархично обвързан или да е подчинен на когото и било и без да получава нареждания или инструкции от какъвто и да било вид. Вж. в този смисъл решение от 27 февруари 2018 г., Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, т. 44 и цитираната съдебна практика).
28      Решение от 14 ноември 2024 г., S. (Изменение на съдебния състав) (C‑197/23, EU:C:2024:956, т. 54 и 61 и цитираната съдебна практика).
29      Вж. решение от 6 март 2025 г., D.K. (Освобождаване на съдия от разглеждането на дело) (C‑647/21 и C‑648/21, EU:C:2025:143, т. 71—74 и цитираната съдебна практика).
30      Решение от 14 ноември 2024 г., S. (Изменение на съдебния състав) (C‑197/23, EU:C:2024:956, т. 63 и 64 и цитираната съдебна практика). Вж. и решение от 21 декември 2023 г., Krajowa Rada Sądownictwa (Оставане на съдийска длъжност) (C‑718/21, EU:C:2023:1015, т. 47—53), в което се прави обширен преглед на практика на ЕСПЧ относно принципа на правовата държава и нарушенията на член 6, параграф 1 от ЕКПЧ в Република Полша.
31      Решение Hann-Invest, точки 55 и 59.
32      Вж. например член 101 от Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (Основен закон на Федерална република Германия) от 23 май 1949 г. (BGBl. стр. 1), последно изменен с Gesetz vom 19.12.2022 (Закон от 19 декември 2022 г., BGBl. I, стр. 2478), който предвижда: „(1) […] Никой не може да се счита, че е извън компетентността на своя законен съдия. […]“ (курсивът е мой). Вж. и Dero-Bugny, D. Le principe du juge légal en droit de l’Union européenne. — Journal du droit européen, 2022, p. 154.
33      Решение от 5 юни 2023 г., Комисия/Полша (Независимост и личен живот на съдиите) (C‑204/21, EU:C:2023:442, т. 264—266 и 279 и цитираната съдебна практика). Предвид задължението на по-ниските по степен съдилища съгласно OUG № 62/2024 да отнасят правни въпроси до ÎCCJ в определени случаи, считам, че тази съдебна практика е приложима по аналогия. Производството по OUG № 62/2024 има за цел да гарантира единна практика в Румъния в определена област на правото, като по този начин допринася за правната сигурност.
34      Съдът също така постановява, че член 2 ДЕС и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС допускат национална правна уредба или практика, съгласно която актовете на конституционния съд обвързват общите съдилища, при условие че националното право гарантира независимостта на посочения конституционен съд по-специално от законодателната и изпълнителната власт, както се изисква от тези разпоредби (решение от 22 февруари 2022 г., RS (Действие на решенията на конституционен съд) C‑430/21, EU:C:2022:99, т. 44 и цитираната съдебна практика).
35      Вж. точка 48 от това решение.
36      Вж. точка 80 от него.
37      Това отразява по-конкретно принципите на прозрачност и правна сигурност.
38      Това отразява принципа, че страните по делото трябва да бъдат изслушани по подходящ начин, или принципа на състезателност.
39      C‑204/21, EU:C:2023:442.
40      Пак там, точки 276—279.
41      Вж. обаче точки 15 и 48—51 от настоящото заключение.
42      Вж. решение от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия на Върховния съд) (C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18, EU:C:2019:982, т. 123).
43      Вж. първото, второто и четвъртото съображение, които са подтикнали запитващата юрисдикция да отправи преюдициално запитване до Съда, както са изложени в точки 11—15 и 17 от настоящото заключение. За удобство ще разгледам тези основания заедно.
44      Procurorul General al României (главен прокурор на Румъния), наред с други, може да поиска от ÎCCJ да се произнесе по правни въпроси, които са дали повод за различия в съдебната практика. Решението на ÎCCJ се постановява единствено в интерес на развитието на правото и не засяга нито разглежданите съдебни решения, нито положението на страните по тези производства.
45      И практиката на ÎCCJ по този въпрос.
46      Вж. член 520 от Гражданския процесуален кодекс.
47      Вж. във връзка с това точка 33 от настоящото заключение. Няколко държави членки са въвели вътрешни механизми за отправяне на преюдициално запитване до върховните си съдилища с цел изясняване на важни правни въпроси в спорове, които са висящи пред по-ниски по степен съдилища (вж. например член 390 от Kodeks postępowania cywilnego (полски Граждански процесуален кодекс), който предвижда: „§ 1. Ако в хода на разглеждането на жалба възникне правен въпрос, който поражда сериозни съмнения, съдът може да отложи заседанието и да отнесе въпроса за разглеждане от Върховния съд. Върховният съд е компетентен да разгледа делото или да отнесе въпроса за разглеждане от разширения му състав. § 2. Решението на Върховния съд по правния въпрос е задължително при разглеждане на делото“. За официалния текст на полски език вж. https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU19640430296/U/D19640296Lj.pdf. Вж. и членове 392—395 от Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (нидерландски Граждански-процесуален кодекс, https://www.rechtspraak.nl/SiteCollectionDocuments/dutch-code-of-civil-procedure-2025.pdf). Уникалността на румънското производство, въведено с OUG № 62/2024, произтича обаче от неговия задължителен характер в определени случаи, което ограничава свободата на преценка на по-ниските по степен съдилища.
48      При условие че бъде проверено от запитващата юрисдикция.
49      Подобно на производството по членове 519 и 520 от Гражданския процесуален кодекс.
50      По-специално изискването за наличието на „правен въпрос, чието изясняване е необходимо за произнасяне по същество по делото“.
51      Като се има предвид, че OUG № 62/2024 запазва компетентността на по-ниските по степен съдилища да установяват фактите и да прилагат абстрактното решение на ÎCCJ по правен въпрос към фактите по конкретното дело, то гарантира, че съдебната практика не е обект на „прекомерна централизация“. Вж. бележките на запитващата юрисдикция, обобщени в точка 16 от настоящото заключение.
52      При условие че се потвърди от запитващата юрисдикция.
53      Добавям определението „окончателните“, което не е използвано в решение Hann-Invest, тъй като считам, при условие че това бъде потвърдено от запитващата юрисдикция, че по-ниските по степен съдилища в Румъния могат да отправят запитване до ÎCCJ в съответствие с OUG № 62/2024, независимо че са започнали разглеждане на делото, тъй като необходимостта от такова запитване може да стане ясна едва в хода на разискванията. Освен това други по-ниски по степен съдилища може да бъдат задължени да преустановят започнатите разисквания, ако до ÎCCJ бъде отнесен правен въпрос, който е от значение за висящото пред тях производство.
54      Вж. точка 38 от настоящото заключение. Подобен подход е възприет от Комитета на министрите на Съвета на Европа, който препоръчва „йерархичната съдебна организация да не подкопава индивидуалната независимост“ и „съдилищата от по-висока степен да не дават указания на съдиите относно начина, по който трябва да решават отделни дела освен в случаите на преюдициални запитвания
[…]“ (курсивът е мой). Recommendation of the Committee of Ministers to member states on judges: independence, efficiency and responsibilities (Adopted by the Committee of Ministers on 17 November 2010 at the 1 098th meeting of the Ministers’ Deputies), CM/Rec(2010)12, точки 22 и 23.
55      Вж. например член 163 от Civilinio Proceso Kodekso (литовски Граждански-процесуален кодекс), който предвижда задължително спиране на делото от съда, който отнася въпрос за конституционността или законосъобразността на правен акт, приложим по делото, до Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Конституционен съд на Република Литва) или до Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Литовски върховен административен съд) или отправя предварително запитване до Съда съгласно член 267 ДФЕС. Задължението за спиране на делото се прилага и когато други съдилища вече са отнесли същия въпрос; достъпно на: https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAD/TAIS.162435/asr.
56      Вж. точка 38 от настоящото заключение.
57      Понякога се нарича принцип на състезателност.
58      Вж. решение Hann-Invest, точка 58.
59      Вж. точка 38 от настоящото заключение. Спазването на тези три условия следва да се провери от запитващата юрисдикция.
60      Вж. член 2, параграф 3 от OUG № 62/2024.
61      Начинът, по който производството действително функционира, трябва да бъде проверен от запитващата юрисдикция.
62      Вж. точка 16 от настоящото заключение.
63      Вж. в този смисъл решение от 15 юли 2021 г., Комисия/Полша (Дисциплинарен режим за съдии) (C‑791/19, EU:C:2021:596, т. 59).
64      Вж. точка 18 от настоящото заключение.
65      Вж. точка 33 от настоящото заключение.
66      Вж. в този смисъл решение на Съда от 15 октомври 2024 г., KUBERA (C‑144/23, EU:C:2024:881, т. 32).
67      Решение от 5 юни 2023 г., Комисия/Полша (Независимост и личен живот на съдиите) (C‑204/21, EU:C:2023:442, т. 274 и 275), и Становище 2/13 (Присъединяване на Европейския съюз към ЕКПЧ) от 18 декември 2014 г. (EU:C:2014:2454, т. 198).
68      Решение от 15 октомври 2024 г., KUBERA (C‑144/23, EU:C:2024:881, т. 35).
69      По отношение на задължението на тази юрисдикция да мотивира решението си да не отправя преюдициално запитване до Съда, вж. решение от 15 октомври 2024 г., KUBERA (C‑144/23, EU:C:2024:881, т. 61—65). Вж. и заключението на генерален адвокат Ćapeta по дело Remling (C‑767/23, EU:C:2025:486, т. 62—85). По въпроса за отговорността на държавите членки за вреди, причинени от неизпълнение на задължението на национален съд, правораздаващ като последна инстанция, да отправи преюдициално запитване до Съда съгласно член 267, трета алинея ДФЕС, и по-специално значението на мотивите в този контекст, вж. заключението на генерален адвокат Ćapeta по дело Ferreira da Silva e Brito и др. (C‑293/24, EU:C:2025:850).
70      Вж. в този смисъл решение от 15 октомври 2024 г., KUBERA (C‑144/23, EU:C:2024:881, т. 34 и 36). Вж. и решение от 6 октомври 2021 г., Consorzio Italian Management и Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799, т. 40—51), в което Съдът определи подробни критерии за преценка дали юрисдикция, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право, е освободена от задължението си да сезира Съда съгласно член 267, трета алинея ДФЕС. В това решение Съдът изяснява и усъвършенства предишната си практика, произтичаща по-специално от неговото знаково решение от 6 октомври 1982 г., Cilfit (283/81, EU:C:1982:335).
71      Това право на преценка е предоставено с член 267, втора алинея ДФЕС.
72      Вж. в този смисъл решение от 15 септември 2005 г., Intermodal Transports (C‑495/03, EU:C:2005:552, т. 31).
73      Решение от 22 февруари 2022 г., RS (Действие на решенията на конституционен съд) (C‑430/21, EU:C:2022:99, т. 74).
74      Решение от 24 юли 2023 г., Lin (C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, т. 134 и цитираната съдебна практика).
75      Съгласно член 521, параграф 3 от Гражданския процесуален кодекс всички решения по правни въпроси са задължителни от датата на публикуване на решението.
76      В решение от 15 юли 1964 г., Costa (6/64, EU:C:1964:66), Съдът приема, че Giudice conciliatore di Milano (мировият съдия на Милано, Италия) е национален съд, чиито решения не подлежат на обжалване, и че последният е длъжен да отправя преюдициални запитвания до Съда с въпроси относно тълкуването на Договора.
77      При условие че бъде проверено от запитващата юрисдикция.
78      Вж. по аналогия решение от 15 октомври 2024 г., KUBERA (C‑144/23, EU:C:2024:881, т. 32).
79      Вж. по аналогия решение от 22 юни 2010 г., Melki и Abdeli (C‑188/10 и C‑189/10, EU:C:2010:363, т. 52). Това е въпрос, който трябва да бъде проверен от запитващата юрисдикция.
80      Решение от 24 юли 2023 г., Lin (C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, т. 128 и 129 и цитираната съдебна практика).
81      Вж. по аналогия решение от 15 октомври 2024 г., KUBERA (C‑144/23, EU:C:2024:881, т. 51—53).
82      При условие че бъде проверено от запитващата юрисдикция.
83      Решение от 24 юли 2023 г., Lin (C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, т. 132 и цитираната съдебна практика).