61991CC0289_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. Uno de los medios de garantizar la calidad del vino y de mejorarla consiste en limitar las cantidades de vino producidas por hectárea. (1)
En el Reglamento (CEE) nº 823/87 del Consejo, de 16 de marzo de 1987, por el que se establecen disposiciones específicas relativas a los vinos de calidad producidos en regiones determinadas (en lo sucesivo, "Reglamento vcprd"), (2) se recalca en el considerando decimoquinto que, para mantener el nivel de calidad de estos vinos y evitar rendimientos excesivos que pudieran perturbar el mercado, convendría que los Estados miembros fijaran un rendimiento máximo por hectárea para cada uno de los vinos de calidad.
El artículo 11 del Reglamento dispone:
° en el apartado 1, que, para cada vino de calidad producido en regiones determinadas (en lo sucesivo, "vcprd" o simplemente "vinos de calidad"), el Estado miembro interesado fijará un rendimiento por hectárea, expresado en cantidades de uva, de mosto de uva o de vino, y
° en el apartado 2, que si se superare el rendimiento a que se refiere el apartado 1, se prohibirá la utilización, para la totalidad de la cosecha, de la denominación reivindicada, salvo que los Estados miembros dispongan otra cosa, con carácter general o particular, en determinadas condiciones.
2. Estas disposiciones han dado lugar a la modificación de la Weingesetz (Ley alemana sobre el vino) en 1989 y 1990. El artículo 2a de la Weingesetz dispone actualmente:
° en el apartado 1, que los Gobiernos de los Laender con regiones vitícolas fijarán el rendimiento por hectárea autorizado y que dicho rendimiento por hectárea es la cantidad máxima de vino del año de que se trate que puede ser vendida,
° en el apartado 2, que el vino producido más allá del rendimiento por hectárea autorizado (en lo sucesivo, "vino excedentario") sólo puede venderse para objetivos concretos, por ejemplo, como zumo de uva (pero no como vino de calidad o como vino de mesa) y
° en el apartado 3, que el vino excedentario puede, en determinadas condiciones, ser almacenado y vendido, como vino de calidad, en una campaña vitícola posterior dentro de los límites del rendimiento por hectárea autorizado para el año de que se trate.
3. Las autoridades del Land de Renania-Palatinado habían fijado el rendimiento por hectárea autorizado con arreglo a la Weingesetz. (3) El Sr. Kuhn, viticultor, solicitó en 1990 la atribución de un "número de control" para cierta cantidad de vino, lo que le daría derecho a comercializar dicho vino como vino de calidad. (4)
La Administración le atribuyó el número de control solicitado para el vino producido en el marco del rendimiento por hectárea autorizado, pero se negó a concederle dicho número de control para la cantidad excedentaria. La denegación se debía a la inobservancia de las normas de la Weingesetz relativas al rendimiento por hectárea autorizado.
4. El Sr. Kuhn interpuso un recurso ante el Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstrasse contra la Administración para obtener también un número de control para la cantidad de vino excedentaria.
El Sr. Kuhn no discute que las autoridades hayan hecho una aplicación correcta del artículo 2 de la Weingesetz. Alega en cambio que dicho artículo °además de ser incompatible con la Constitución alemana° es contrario en algunos puntos al Derecho comunitario, a saber, al artículo 11 del Reglamento vcprd.
5. El Verwaltungsgericht estima que caben ciertas dudas en cuanto a la compatibilidad del artículo 2a de la Weingesetz con el artículo 11 del Reglamento; por tanto, ha planteado al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial en la que pregunta si el artículo 11 del Reglamento vcprd puede interpretarse en un sentido que permita considerar que el sistema establecido por el artículo 2a de la Weingesetz es conforme a Derecho.
El Verwaltungsgericht señala que el artículo 11 del Reglamento se refiere a la introducción de un "régimen de producción", mientras que la normativa alemana se limita a establecer un "régimen de comercialización". A este respecto, se remite a tres puntos concretos sobre los que parece que las dos normativas se contradicen:
° en primer lugar, el Reglamento prescribe únicamente la fijación de normas sobre el rendimiento por hectárea autorizado para los vinos de calidad, mientras que las normas alemanas prevén también la fijación de un rendimiento por hectárea autorizado para el vino de mesa,
° en segundo lugar, las normas comunitarias suponen necesariamente que el rendimiento por hectárea autorizado se fije sólo para superficies efectivamente cultivadas, mientras que la normativa alemana permite la posibilidad de extender el rendimiento por hectárea autorizado para una explotación también a superficies cultivables pero no cultivadas, y
° en tercer lugar, hay una diferencia entre la "sanción" prevista por las normas comunitarias en caso de producción de una cantidad excedentaria y la "sanción" aplicable con arreglo a la Weingesetz.
6. Puede parecer algo sorprendente, a primera vista, que se pueda afirmar que entre el artículo 11 del Reglamento y el artículo 2a de la Weingesetz hay una incompatibilidad que puede afectar a la solución del litigio principal. Efectivamente, parece que, en cualquier caso, ambas normas concuerdan sobre el punto impugnado por el Sr. Kuhn en el procedimiento principal, ya que las dos normativas producen el resultado de que el vino producido en cantidad excedentaria no puede comercializarse como vino de calidad.
Ahora bien, el Verwaltungsgericht dice expresamente en su resolución de remisión que, a su juicio, una declaración de incompatibilidad entre el artículo 2 de la Weingesetz y el artículo 11 del Reglamento producirá necesariamente el resultado de que la denegación de expedir un número de control no es conforme a Derecho y que, en tal supuesto, procede estimar la solicitud del Sr. Kuhn de que se le conceda un número de control también para el vino excedentario. El Verwaltungsgericht señala que:
° el número de control fue denegado porque se trataba de vino excedentario que no podía venderse a consecuencia del artículo 2a de la Weingesetz
y
° dicha denegación sólo es conforme a Derecho si las normas alemanas pertinentes son compatibles con el Derecho comunitario, ya que las normas nacionales incompatibles con el Derecho comunitario no son aplicables.
7. En sus observaciones presentadas ante este Tribunal de Justicia, la Comisión declaró que consideraba que existía cierta incompatibilidad entre la Weingesetz y el Reglamento comunitario, pero, en cambio, señaló también que en el presente asunto esta incompatibilidad no podía dar lugar a la inaplicabilidad de las normas alemanas invocadas por el Sr. Kuhn y considerada por el Verwaltungsgericht. En el fondo, la Comisión estima que el hecho de declarar la inaplicabilidad de las normas alemanas en el caso de autos daría al Sr. Kuhn una ventaja que sería a su vez incompatible con el Derecho comunitario.
8. A pesar de todo, el Derecho comunitario se ha abierto camino. El presente asunto no ofrece al Tribunal de Justicia la ocasión, como ha ocurrido anteriormente con tanta frecuencia, de exponer el principio de la primacía del Derecho comunitario y la importancia fundamental del respeto de dicho principio, por parte de los órganos jurisdiccionales nacionales, a efectos de una aplicación uniforme y efectiva del Derecho comunitario en los Estados miembros. La cuestión prejudicial no habría sido planteada si el Juez remitente no hubiese conocido dicho principio y sus consecuencias. El presente asunto da, en cambio, a este Tribunal de Justicia la ocasión de pronunciarse sobre si hay casos en que una parte de un litigio ante un Juez nacional no puede invocar una disposición de un Reglamento para hacer que se declare la inaplicabilidad de una norma nacional contraria.
En el presente asunto, nos hallamos ante el caso especial en el que la parte afectada podría posiblemente obtener, al aplicarse el principio de primacía, una situación en la que no serían aplicables ni la normativa comunitaria ni las normas nacionales pertinentes, lo que crearía por tanto un "vacío jurídico" que podría ser incompatible con el objetivo de las normas comunitarias de que se trata.
9. Por lo tanto, en mi opinión, la cuestión prejudicial planteada implica el preguntarse en primer lugar si la norma de Derecho comunitario pertinente en el caso de autos puede ser invocada por el Sr. Kuhn ante el Verwaltungsgericht para alegar que la denegación de atribuirle un número de control no es conforme a Derecho. Opino que el Tribunal de Justicia sólo tiene que pronunciarse sobre la cuestión que le ha sido sometida si considera que en el presente asunto el Reglamento puede ser invocado por el Sr. Kuhn. Para responder a esta cuestión previa, es preciso, no obstante, conocer las normas pertinentes y los puntos de vista jurídicos expuestos en las observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia en lo que respecta a la supuesta incompatibilidad entre el Reglamento y la normativa alemana. Por esta razón, empiezo por exponerlos.
El hecho de que un rendimiento por hectárea autorizado se fije también para el vino de mesa en Alemania
10. El Verwaltungsgericht señala acertadamente que, a tenor del artículo 2a de la Weingesetz, la obligación de los Laender de fijar rendimientos por hectárea autorizados se aplica también a vinos que no son vcprd, mientras que el artículo 11 del Reglamento vcprd dispone sólo que debe fijarse un rendimiento por hectárea autorizado para el vcprd.
Dado que la legislación comunitaria no contiene ninguna norma relativa al rendimiento por hectárea autorizado para el vino de mesa, puede alegarse que, habida cuenta del carácter exhaustivo del Derecho comunitario en el presente asunto, los Estados miembros no son competentes para fijar tales normas.
La Comisión y el Gobierno alemán alegan, no obstante, que en Alemania existen circunstancias muy especiales que justifican que las normas alemanas en materia de rendimiento por hectárea autorizado se apliquen también al vino de mesa. Señalan que se ha reconocido que todas las marcas de vinos en Alemania pueden producir vcprd y que, además, determinados vinos de mesa originarios de Alemania pueden ser calificados de "Landwein" y que el Derecho comunitario dispone expresamente que pueden fijarse normas relativas al rendimiento autorizado por hectárea para el Landwein.
El cálculo del rendimiento por hectárea autorizado (superficie cultivada contra superficie no cultivada pero cultivable)
11. A tenor del apartado 1 del artículo 11 del Reglamento:
"Para cada uno de los vcprd, el Estado miembro interesado fijará un rendimiento por hectárea, expresado en cantidades de uva, de mosto de uva o de vino.
Para dicha fijación, se tendrán especialmente en cuenta los rendimientos obtenidos a los largo de los diez años anteriores, tomándose en consideración únicamente las cosechas de calidad satisfactoria obtenidas en los pagos más representativos de la región determinada.
El rendimiento por hectárea podrá fijarse a un nivel diferente para un mismo vcprd según:
° la subregión, el municipio o la parte del municipio,
° la variedad o variedades de vid,
de donde proceda la uva utilizada.
El Estado miembro interesado podrá someter dicho rendimiento a los ajustes necesarios."
La Weingesetz no define expresamente su postura sobre la cuestión de si debe únicamente fijarse un rendimiento por hectárea autorizado para las superficies cultivadas, o si se pueden también incluir las superficies cultivables pero no cultivadas de hecho. No obstante, de los trabajos preparatorios de dicha Ley se desprende que los Laender disponen de esta última posibilidad. Se ha hecho uso de ella en ciertas regiones del Land de Renania-Palatinado, que es la región en que se encuentra la explotación del Sr. Kuhn. La condición a este respecto es, no obstante, que las superficies no cultivadas que entren en el cálculo no pueden representar más del 12 % de la superficie total de la empresa. Además, en las regiones en las que se tienen en cuenta superficies que no están cultivadas, el rendimiento por hectárea autorizado se reduce en un 3 % con relación al rendimiento por hectárea autorizado en las regiones en las que sólo se tienen en cuenta las superficies cultivadas.
El Juez remitente estima que la posibilidad de tener en cuenta las superficies no cultivadas es difícilmente compatible con el sistema del Reglamento vcprd, que busca la calidad. El Sr. Kuhn y la Comisión están de acuerdo sobre este extremo. Señalan que el concepto mismo de rendimiento autorizado por hectárea debe implicar que, para determinar el rendimiento por hectárea, sólo se tengan en cuenta las superficies que están realmente cultivadas. Por otra parte, la Comisión señala que el hecho de tener en cuenta superficies no cultivadas crea una discriminación, no sólo entre las regiones en las que es posible tener en cuenta dichas superficies no cultivadas y aquéllas en las que no es así, sino también una discriminación entre las explotaciones que están dentro de las regiones citadas en primer lugar.
El Gobierno alemán alega que, sobre este punto, las reglas alemanas no son contrarias al artículo 11 del Reglamento, que no incluye ninguna regla expresa a este respecto. Recalca además que la norma alemana tiene un fundamento concreto legítimo, ya que contribuye, en algunas regiones especialmente afectadas, a inducir a los viticultores a no cultivar durante un año determinadas superficies dañadas por la enfermedad.
La sanción en caso de superación del rendimiento por hectárea autorizado
12. El apartado 2 del artículo 11 dice lo siguiente:
"Si se superare el rendimiento a que se refiere el apartado 1, se prohibirá la utilización, para la totalidad de la cosecha, de la denominación reivindicada, salvo que los Estados miembros dispongan otra cosa, con carácter general o particular, en las condiciones que ellos mismos determinen, en su caso, según las áreas de producción; dichas condiciones se referirán, en particular, al destino de los vinos o de los productos en cuestión."
Como he mencionado más arriba, el artículo 2a de la Weingesetz dispone que el rendimiento por hectárea fijado representa la cantidad máxima de vino del año concreto que puede ser vendida y que el vino excedentario sólo puede venderse para objetivos diferentes, específicamente definidos, pero no como vino de mesa o vino de calidad, y que el vino excedentario puede ser almacenado y, en determinadas circunstancias, vendido como vino de calidad en campañas vinícolas posteriores, dentro de los límites del rendimiento por hectárea autorizado fijado para el año de que se trate.
13. El Verwaltungsgericht señala que la Weingesetz no dispone que los Laender deben fijar un rendimiento por hectárea, sino sólo las cantidades que pueden venderse cada año como vino de calidad y que, por tanto, la normativa es en primer lugar un régimen de comercialización. El Juez remitente añade que, según las normas alemanas, un viticultor puede producir tanto como desee por hectárea, sin que su vino pierda por ello la designación de vcprd, lo que se aplica incluso a las cantidades excedentarias que pueden, con arreglo al apartado 3 del artículo 2a de la Weingesetz, comercializarse como vcprd en una campaña vinícola posterior. Considera que el sistema introducido por la normativa alemana se aleja del fijado por el apartado 2 del artículo 11 del Reglamento y que la sanción prevista por el Reglamento es "mucho más dura" que la prevista por la Weingesetz.
En lo fundamental, el Sr. Kuhn y la Comisión comparten el punto de vista del Verwaltungsgericht y estiman que el sistema de sanción alemán está en contradicción con el sistema fijado en el apartado 2 del artículo 11 del Reglamento.
14. Naturalmente, el Gobierno alemán no niega que las dos normativas prevén en cierta medida consecuencias jurídicas diferentes en caso de superación del rendimiento por hectárea autorizado. No obstante, señala que estas dos categorías de normas tienen básicamente el mismo objetivo, a saber, la limitación de la producción de vcprd para garantizar su calidad y mejorarla y para evitar perturbaciones del mercado y que, en realidad, los efectos de limitación de la producción de las sanciones respectivas no son muy diferentes. Insiste especialmente en que, según las normas comunitarias, nada impide a un viticultor que supere el rendimiento por hectárea autorizado vender toda su producción como vino de mesa, mientras que el viticultor alemán que supere el rendimiento por hectárea autorizado no tiene la posibilidad de vender el vino excedentario como vino de mesa. El Gobierno alemán alega también que la posibilidad de utilizar el vino excedentario en años posteriores almacenándolo no tiene gran importancia práctica debido a las posibilidades limitadas de almacenamiento. En tales circunstancias, alega que puede considerarse que el sistema alemán entra dentro de la posibilidad que tienen los Estados miembros, de conformidad con el apartado 2 del artículo 11, de prever excepciones con carácter general.
Sobre este punto, la Comisión replica que la posibilidad de los Estados miembros de prever excepciones no puede tener como consecuencia una renuncia total al principio que sirve de base a la sanción prevista en el Reglamento y que, en cualquier caso, las excepciones previstas deben tener consecuencias jurídicas que puedan, por lo menos, equipararse a la prohibición de utilizar la mención de calidad para la totalidad de la cosecha. Según la Comisión, las reglas alemanas no reúnen dichos requisitos.
Régimen de producción contra régimen de comercialización
15. El Verwaltungsgericht opina que las normas alemanas establecen un "régimen de comercialización", mientras que el Reglamento comunitario prevé un "régimen de producción". En sus observaciones presentadas ante este Tribunal de Justicia, el Sr. Kuhn y la Comisión manifiestan estar de acuerdo sobre este punto.
En mi opinión, no debe concederse importancia a esta terminología. Siempre se puede discutir sobre si es indicado calificar así a ambos regímenes. Podría pretenderse que expresa de manera adecuada las diferencias concretas entre los dos sistemas. No obstante, no puede perderse de vista que la finalidad de ambos regímenes es limitar la producción y que ninguno de los dos contiene una verdadera prohibición de producir vino más allá del rendimiento por hectárea autorizado °lo que, naturalmente, no excluye la posibilidad de que haya diferencias importantes en cuanto a la eficacia con la que ambos regímenes realizan su objetivo común.
Límites a la posibilidad de invocar el principio de la primacía del Derecho comunitario en los litigios ante los órganos jurisdiccionales nacionales
16. En su sentencia Simmenthal, (5) el Tribunal de Justicia dio las razones de la importancia fundamental de la primacía del Derecho comunitario. "El hecho de reconocer cualquier eficacia jurídica a actos legislativos nacionales que invaden el ámbito dentro del cual se ejerce el poder legislativo de la Comunidad, o incompatibles con las disposiciones del Derecho comunitario, equivaldría, no obstante, a negar el carácter efectivo de compromiso incondicional e irrevocablemente asumido por los Estados miembros, en virtud del Tratado, y cuestionaría de este modo las propias bases de la Comunidad". (6) En la misma sentencia, el Tribunal de Justicia hizo hincapié en las obligaciones de los órganos jurisdiccionales nacionales y en su papel decisivo en este contexto. "Todo Juez nacional, al que le es sometido un asunto en el marco de su competencia, tiene la obligación de aplicar íntegramente el Derecho comunitario y de proteger los derechos que éste confiere a los particulares, dejando de aplicar cualquier disposición que pudiere ser contraria de la Ley nacional, ya sea anterior o posterior a la norma comunitaria". (7) "En virtud del principio de la primacía del Derecho comunitario, las disposiciones del Tratado y los actos de las Instituciones directamente aplicables producen el efecto, [...] no sólo de hacer inaplicable de pleno derecho, por el propio hecho de su entrada en vigor, cualquier disposición contraria de la legislación nacional ya existente, sino también [...] impedir la adopción de nuevos actos legislativos nacionales, en la medida en que sean incompatibles con normas comunitarias". (8)
17. Es innegable que la protección del principio de primacía por parte de los órganos jurisdiccionales nacionales contribuye en gran medida °como ha señalado también el Sr. Kuhn° a garantizar que los Estados miembros respeten las obligaciones que les impone el Derecho comunitario. En su sentencia Van Gend & Loos, (9) el Tribunal de Justicia recalcó la importancia de los Tribunales nacionales a este respecto. Declaró lo siguiente:
"El hecho de limitar únicamente a los procedimientos previstos en los artículos 169 y 170 [del Tratado CEE] las garantías contra un incumplimiento [de sus obligaciones comunitarias] por parte de los Estados miembros suprimiría toda protección jurisdiccional directa de los derechos individuales de sus nacionales [...] La vigilancia de los particulares interesados en la protección de sus derechos da lugar a un control eficaz que se añade al que los artículos 169 y 170 confían a la diligencia de la Comisión y de los Estados miembros."
18. No obstante, se ha demostrado que la competencia general de hacer que se declare si los Estados cumplen o no las obligaciones que resultan para ellos del Derecho comunitario corresponde a la Comisión y a los Estados miembros, que pueden incoar un procedimiento ante el Tribunal de Justicia sobre la base de los artículos 169 y 170 del Tratado.
Dicha competencia general no se reconoce a los particulares. Su facultad de invocar normas comunitarias con el fin de que se declare la no conformidad de normas nacionales, y por tanto su inaplicabilidad, está limitada de diversas maneras.
Estas limitaciones resultan tanto del Derecho nacional como del Derecho comunitario y se basan esencialmente en el hecho de que los particulares deben tener un interés jurídico digno de ser protegido en invocar la norma comunitaria de que se trate y que esta última debe reunir determinados requisitos para poder ser aplicada por el Juez nacional.
19. En principio, los particulares sólo pueden invocar normas comunitarias que tengan un efecto directo. Estas se caracterizan precisamente por el hecho de que pueden ser invocadas ente el Juez nacional y de que este último está obligado, con arreglo al Derecho comunitario, a tenerlas en cuenta para basar su decisión.
Los criterios generalmente utilizados para que las normas comunitarias estén dotadas de efecto directo se refieren a su aptitud para ser directamente aplicadas por los Jueces nacionales, más concretamente a la cuestión de si dichas normas son suficientemente claras e incondicionales.
20. La norma comunitaria invocada por el Sr. Kuhn en el litigio principal es una disposición de un Reglamento. Refiriéndose al artículo 189 del Tratado, el Tribunal de Justicia ha establecido que, por su naturaleza y su función en el sistema de las fuentes del Derecho comunitario, un Reglamento produce efectos inmediatos y puede, como tal, conferir a los particulares derechos que los órganos jurisdiccionales nacionales tienen la obligación de proteger. (10) Naturalmente, esto no significa que cualquier disposición de un Reglamento sea apta, por su contenido, para ser invocada como fuente de derechos para los particulares. (11) Los Reglamentos pueden contener disposiciones que se dirijan únicamente a los Estados miembros y les impongan la obligación de adoptar normas de determinado contenido y, como veremos más adelante, puede haber disposiciones cuyo objetivo no sea conferir a los particulares el derecho a invocarlas para obtener que se declare la inaplicabilidad de una norma nacional contraria.
21. Por tanto, el hecho de que la norma invocada en este caso se encuentre en un Reglamento no permite responder con toda certeza a la cuestión de si el Sr. Kuhn puede invocar dicha disposición para hacer que se declare la inaplicabilidad de la norma nacional.
Además, en mi opinión, es difícil encontrar en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al efecto directo de las normas comunitarias la respuesta a dicha cuestión en las circunstancias del presente asunto.
22. Lo que caracteriza dichas circunstancias es que:
° las normas comunitarias invocadas pueden ser utilizadas como fundamento para determinar si las normas nacionales controvertidas son compatibles con las normas comunitarias, pero
° las normas comunitarias no pueden °o no necesariamente° poder ser aplicadas como normas alternativas respecto a las normas nacionales que pudieran ser contrarias, ya que, por su contenido, no establecen °o no con certeza° derechos y obligaciones en lo que respecta a los particulares, que los Tribunales nacionales tengan que hacer respetar.
La cuestión es si, en tales circunstancias, un particular debe tener la posibilidad de invocar normas comunitarias y el principio de la primacía, dando lugar a que, ni las normas nacionales contrarias (que serían, como consecuencia, inaplicables) ni las normas comunitarias puedan servir de base para la determinación de la situación jurídica del particular.
23. En un asunto como el presente, el particular invoca una norma comunitaria para crearse un derecho °a saber, el derecho a sustraerse a la aplicación de una norma nacional ya existente que le impone unas obligaciones. Ahora bien, la norma comunitaria que invoca no crea para él derechos, sino, por el contrario, obligaciones. En tal situación, cabe preguntarse si procede limitar el derecho de los particulares de invocar normas comunitarias que tengan ese contenido frente a las normas que pueden ser utilizadas por el Juez nacional como base jurídica alternativa para poder determinar la situación jurídica aplicable.
En mi opinión, sería difícil justificar una exigencia tan general que daría probablemente lugar también a restricciones importantes a las posibilidades de que disponen los particulares de invocar normas comunitarias para hacer que se declare la inaplicabilidad de normas nacionales contrarias.
24. A mi juicio, en casos como el de autos, la exigencia de que los particulares justifiquen tener un interés protegido por el Derecho comunitario para poder invocar la norma constituye un claro límite a dichas posibilidades.
25. Considero que las observaciones de la Comisión y las del Gobierno alemán se basan en el mismo orden de ideas. Insisten en el hecho de que un particular no puede invocar una norma comunitaria que le impone deberes para hacer que se declare la inaplicabilidad de una norma nacional que le impone también deberes y crear de este modo un "vacío jurídico" incompatible con el objetivo perseguido por ambas normas.
26. Algunos aspectos de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Ratti (12) expresan probablemente el mismo concepto. El Sr. Ratti fue procesado en Italia por haber comercializado disolventes en contra de lo dispuesto en las normas italianas sobre la comercialización de dichos productos. El Sr. Ratti alegó que las modalidades de comercialización habían sido conformes a las normas fijadas en una Directiva del Consejo que debería haber sido ejecutada por Italia. A este respecto, el Tribunal de Justicia declaró lo siguiente:
"[...] un órgano jurisdiccional nacional ante el que un justiciable que se ha atenido a las disposiciones de una Directiva, presenta una demanda destinada a que no se aplique una disposición nacional incompatible con dicha Directiva, a la que no se ha adaptado el ordenamiento jurídico interno de un Estado que ha incurrido en incumplimiento, debe estimar dicha demanda si la obligación de que se trata es incondicional y suficientemente precisa;
[...] un Estado miembro no puede aplicar su Ley interna °aunque vaya acompañada de sanciones penales° no adaptada a una Directiva, una vez expirado el plazo señalado para su ejecución, a una persona que se ha atenido a las disposiciones de la Directiva;" (apartados 23 y 24). (El subrayado es mío.)
La sentencia no precisa expresamente cuál sería la situación jurídica si los productos de que se trata no hubiesen sido comercializado con arreglo a las normas de la Directiva. No obstante, se puede considerar que, al recalcar que las normas de la Directiva habían sido respetadas, el Tribunal de Justicia mostró que dejaba, por lo menos, abierta la posibilidad, en caso de inobservancia, de no reconocer el derecho del Sr. Ratti a invocar las normas de la Directiva, aun cuando fuesen incondicionales y suficientemente precisas, y, asimismo, aun en caso de incompatibilidad flagrante entre las normas Comunitarias y las normas italianas. (13)
27. Antes de examinar si, en el litigio principal, el Sr. Kuhn puede invocar el artículo 11 del Reglamento, puede ser conveniente señalar que, en mi opinión, no habría en la práctica ninguna restricción apreciable a la posibilidad de los Tribunales nacionales de hacer respetar la primacía del Derecho comunitario, si se exigiese que los particulares tengan un interés protegido por el Derecho comunitario en invocar las normas comunitarias para hacer que se declare la inaplicabilidad de las normas nacionales. En los casos, relativamente poco numerosos, en los que procede preguntarse concretamente si se cumple dicha exigencia, el Tribunal de Justicia debe determinar el contenido preciso de esta última a la luz de las experiencias adquiridas al conocer de tales asuntos.
28. En todos los casos corrientes, los Jueces nacionales seguirán pudiendo sancionar la contradicción entre normas comunitarias y normas nacionales cuando puedan comprobar la contradicción sobre la base de las normas comunitarias de que se trate. Sólo procede considerar una excepción a una sanción de este tipo en las situaciones en que fuese contrario al objetivo de la norma comunitaria llegar a un "vacío jurídico" entendido en el sentido de que los nacionales de los Estados miembros se sustraigan a las obligaciones que las normas comunitarias y las normas nacionales tienen como objetivo común imponerles.
Aun cuando, en estos casos excepcionales, se suprima la posibilidad que tienen los particulares de invocar el Derecho comunitario, esto no significa que la situación jurídica nacional contraria al Derecho comunitario pueda mantenerse. Significa sólo que los litigios relativos a la cuestión de hasta qué punto determinadas situaciones jurídicas son contrarias al Derecho comunitario deben solucionarse en el marco de los recursos por incumplimiento previstos en los artículos 169 y 170 del Tratado. Si, dentro de ese marco, una sentencia declara que la norma nacional de que se trate es contraria al Derecho comunitario, del artículo 171 del Tratado resulta que el Estado miembro debe adoptar las medidas necesarias para atenerse a la sentencia.
¿Puede el Sr. Kuhn invocar el artículo 11 del Reglamento para poder hacer que se declare la inaplicabilidad del artículo 2a de la Weingesetz?
29. A mi juicio, la aplicación al presente asunto de los puntos de vista expuestos más arriba lleva a los resultados siguientes:
30. La supuesta incompatibilidad entre la norma alemana y la norma comunitaria en cuanto al hecho de que la norma alemana prevé también la fijación de un rendimiento por hectárea autorizado para el vino de mesa y de que autoriza que se tengan en cuenta también, para el rendimiento por hectárea autorizado, superficies que no están cultivadas, no puede, en mi opinión, ser invocado por el Sr. Kuhn en el litigio principal con el fin de que se declare la inaplicabilidad del artículo 2a de la Weingesetz como base jurídica del acto administrativo por el que se desestima su solicitud de un número de control. Por lo menos, hay dos razones para ello.
En primer lugar, es difícil ver cómo una contradicción sobre dichos puntos entre la norma comunitaria y la norma alemana podría ser relevante en relación con las disposiciones de la Weingesetz, con base en la cual fue desestimada la solicitud del Sr. Kuhn. Además, a mi juicio, la resolución de remisión parece mostrar que el Verwaltungsgericht no estima que una incompatibilidad entre la norma alemana y la norma comunitaria a esos dos respectos sea directamente pertinente para la solución del litigio. Tengo la impresión de que la razón por la que el Juez remitente menciona que no está seguro de que la Weingesetz sea conforme al Reglamento sobre estos puntos es, por así decirlo, apoyar su duda decisiva en lo que respecta a la compatibilidad de la norma en materia de sanción de la Weingesetz con la del Reglamento comunitario.
En segundo lugar, considero además que, en cualquier caso, el Sr. Kuhn no justifica, en el marco del litigio principal, tener un interés protegido por el Derecho comunitario en que se declare una posible incompatibilidad entre el Reglamento comunitario y las normas alemanas sobre esos dos aspectos. En mi opinión, el Sr. Kuhn no ha probado que se encontraría en una situación jurídica diferente y, en el contexto concreto del litigio, mejor, si las normas comunitarias le fuesen aplicadas con arreglo al contenido que según él tienen.
31. Es innegable que el núcleo del litigio está en la supuesta contradicción entre la norma, que establece una sanción, prevista en el apartado 2 del artículo 11 del Reglamento y la que figura en el artículo 2a de la Weingesetz. La desestimación de la solicitud de número de control formulada por el Sr. Kuhn se basó en la norma en materia de sanción prevista en el artículo 2a de la Weingesetz.
32. En lo que respecta a la sanción prevista en el apartado 2 del artículo 11 del Reglamento, procede examinar un aspecto que no ha sido abordado en las observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia. Hay que preguntarse si las disposiciones materiales previstas en el apartado 2 del artículo 11 del Reglamento °es decir, la prohibición de utilizar la designación de calidad para toda la cosecha en caso de que se supere el rendimiento por hectárea autorizado° están dotadas de efecto directo. Asimismo, procede preguntarse si corresponde a las autoridades nacionales y, por tanto, también a los órganos jurisdiccionales nacionales, hacer respetar dicha prohibición directamente sobre la base de la disposición del Reglamento. Parece que el sistema administrativo alemán permite aplicar una prohibición de ese tipo, ya que la inobservancia de la norma relativa al rendimiento por hectárea autorizado puede ser sancionada con la denegación de conceder un número de control, lo que produce el resultado de que el vino no puede comercializarse como vino de calidad.
El hecho de admitir el efecto directo de la norma comunitaria en materia de sanciones implicaría, en mi opinión, que el Sr. Kuhn no puede invocar dicha norma para hacer que se declare la invalidez de la denegación de concederle un número de control, ya que, en ese caso, dicha denegación estaría directamente basada en las disposiciones del Reglamento. Naturalmente, las autoridades alemanas aplicaron la disposición que figura en el apartado 2 del artículo 11 de manera parcialmente defectuosa, dado que, en contra de lo dispuesto en el Reglamento, el Sr. Kuhn obtuvo un número de control para una parte de su producción dentro de los límites del rendimiento por hectárea autorizado. Pero, a mi juicio, ese error de la Administración alemana no puede, en ningún caso, producir el resultado de privar a las disposiciones del Reglamento del efecto jurídico previsto en lo que respecta al vino excedentario.
33. No obstante, no es seguro que la norma que prevé una sanción en el apartado 2 del artículo 11 tenga efecto directo. En este contexto, es importante que la Comisión no haya alegado que esta disposición tiene efecto directo, y puede que haya varias razones para ello. Llegado el caso, el efecto directo puede ser excluido debido a la posibilidad general que tienen los Estados miembros de prever excepciones al contenido material del apartado 2 del artículo 11. Otro elemento que podría confirmar la falta de efecto directo de dicha disposición es el contexto en el que ésta figura. El apartado 1 del artículo 11, relativo a la obligación de los Estados miembros de fijar rendimientos por hectárea autorizados, no reúne los requisitos generales para producir efecto directo, de modo que pueda en sí mismo servir se base a obligaciones para los particulares y, en su mayoría, las otras disposiciones del Reglamento tienen un contenido similar, es decir, que prevén obligaciones para los Estados miembros de crear, en ámbitos que se especifican, una situación jurídica más o menos bien definida. Además, la Comisión ha presentado en el caso de autos explicaciones sobre la situación jurídica en los otros Estados miembros que muestra que éstos últimos han "ejecutado" las disposiciones del apartado 2 del artículo 11 según modalidades que se apartan en cierta medida del contenido exacto de la norma prevista en el apartado 2 del artículo 11 en materia de sanciones. Tal vez eso podría indicar que esta disposición no puede producir efecto directo.
34. Sin embargo, en mi opinión, el Tribunal de Justicia no tiene que pronunciarse sobre la cuestión de si se puede garantizar el respeto de la disposición del apartado 2 del artículo 11 en la medida en que crea directamente obligaciones. En efecto, considero que se puede hacer constar que, en cualquier caso, sería contrario al objetivo de dicha disposición que el Sr. Kuhn pudiera invocar una posible contradicción entre esa norma y el artículo 2 de la Weingesetz, con el único fin de hacer que se declare la inaplicabilidad de este último. Opino que el Sr. Kuhn no tiene un interés protegido por el Derecho comunitario que le permita invocar la norma comunitaria para obtener dicho resultado.
35. A este respecto, la Comisión insiste mucho en que debe considerarse que el apartado 2 del artículo 11 del Reglamento tiene una disposición "más severa" en lo que respecta a los viticultores que la del artículo 2a de la Weingesetz.
Estoy de acuerdo con la Comisión en que, en el caso concreto del presente asunto, esto puede utilizarse como argumento para excluir que el Sr. Kuhn pueda invocar la norma comunitaria.
Sin embargo, debe señalarse en este caso que es difícil exigir que una disposición del Derecho comunitario sea "más severa" que la norma nacional, como requisito que debe cumplirse necesariamente para poder negar a un particular el derecho a invocar una norma comunitaria.
En la práctica, podrán encontrarse casos en los que será difícil determinar si la "situación más severa" desde el punto de vista de la parte afectada es la situación jurídica prevista por la norma comunitaria o la prevista por la norma nacional. Además, pueden excluirse supuestos en los que la parte afectada no tiene un interés protegido por el Derecho comunitario en invocar una norma nacional para hacer que se declare la inaplicabilidad de una norma nacional, incluso cuando la norma comunitaria es "menos severa" que la norma nacional.
36. A mi juicio, en el presente asunto, el Tribunal de Justicia debe limitarse a declarar que el demandante en el litigio principal no tiene un interés protegido por el Derecho comunitario en invocar el artículo 11 del Reglamento vcprd para hacer que se declare la inaplicabilidad del artículo 2a de la Weingesetz, que sirvió como base para la desestimación de su solicitud de un número de control.
Considero que, para motivar ese resultado, el Tribunal de Justicia debe recalcar sobre todo que sería manifiestamente incompatible con el objetivo del Reglamento utilizar el artículo 11 para dar lugar en Alemania a una situación jurídica en la que, mientras no se suprima mediante una modificación de la legislación alemana una contradicción comprobada entre una norma comunitaria y la norma alemana correspondiente, podría comercializarse libremente un vino como vino de calidad, aun cuando se tratara de vino producido excediéndose del rendimiento autorizado por hectárea.
Hay un elemento importante a este respecto, y es quizá el elemento decisivo: no existe ninguna contradicción concreta entre el Reglamento y la Weingesetz sobre el punto que constituye el objeto del litigio principal, es decir, la cuestión de si debe atribuirse al Sr. Kuhn un número de control para su vino excedentario, de modo que pueda venderse como vino de calidad. Tanto el Reglamento comunitario como la Weingesetz excluyen la posibilidad de que el vino excedentario pueda venderse como vino de calidad.
En el caso de que el Tribunal de Justicia considere que debe responder a la cuestión prejudicial que le ha sido planteada por el Verwaltungsgericht
37. Si el Tribunal de Justicia estima, como yo, que el demandante en el litigio principal no puede invocar el artículo 11 del Reglamento para hacer que se declare la inaplicabilidad del artículo 2a de la Weingesetz, opino que el Tribunal de Justicia no debe responder a la cuestión prejudicial concreta que le ha sido planteada. La razón por la que el demandante no puede invocar la norma comunitaria es que la aplicación de esta norma por el Verwaltungsgericht daría lugar en el presente asunto a un resultado contrario al objetivo del Reglamento. En tales circunstancias, una respuesta a la cuestión prejudicial no sería de ninguna utilidad para el Tribunal remitente.
En el supuesto de que el Tribunal de Justicia considerase adecuado responder a las cuestiones del Verwaltungsgericht, señalo que puedo suscribir totalmente la interpretación del artículo 11 dada por la Comisión.
Conclusión
Habida cuenta de todo lo expuesto, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial plateada por el Verwaltungsgericht Neustadt a.d. Weinstrasse lo siguiente:
"El artículo 11 del Reglamento nº 823/87 por el que se establecen disposiciones específicas relativas a los vinos de calidad producidos en regiones determinadas no puede ser invocado por el demandante en el litigio principal con el fin de hacer que se declare la inaplicabilidad de la disposición de la Weingesetz sobre la que se basa el acto administrativo por el que se deniega al demandante un número de control para el vino producido por él más allá del rendimiento por hectárea autorizado."
(*) Lengua original: danés.
(1) ° La limitación de las cantidades de vino producidas por hectárea tiene indudablemente una importancia decisiva para la calidad del vino. Esto es lo que ha señalado el crítico de vinos británico, Sr. Hugh Johnson, en una entrevista publicada en la revista Time nº 3 de 1993, p. 42. Se le había pedido que desarrollara la observación: La integridad de la viticultura alemana está amenazada . El Sr. Johnson respondió lo siguiente:
Fundamentalmente, el error, en lo que se refiere a los vinos alemanes, ha sido el exceso de producción. Los vinos alemanes del siglo XIX eran secos, pero eran vinos producidos con un bajo porcentaje de rendimiento. Tenían mucho cuerpo y aroma y prácticamente podían envejecer indefinidamente, lo que es una gran cualidad. Pero cuando de pronto se empieza a producir 200 hectolitros por hectárea, uno se pregunta entonces por qué el vino sabe a agua °de hecho, es agua° y por qué no envejece °es porque carece de estructura [...]
(2) ° DO L 84, p. 59.
(3) ° De los autos resulta que los rendimientos por hectárea pertinentes para el litigio principal eran los siguientes:
vino de calidad mit Praedikat (con mención) 80 hl
vino de calidad 105 hl
vino de mesa 140 hl.
(4) ° El Sr. Kuhn disponía de un terreno vinícola reconocido de 82.445 m2 y había ya obtenido el número de control para las cantidades siguientes:
vino de calidad mit Praedikat 23.850 l = 29.813 m2
vino de calidad 27.011 l = 25.725 m2
vino de mesa 37.538 l = 26.813 m2
______
82.351 m2
Así pues, quedaban 94 m2 (82.445 m2 ° 82.351 m2).
El litigio principal se refiere a una solicitud de atribución de un número de control para 1.500 litros adicionales. El Sr. Kuhn recibió ese número de control sólo para 75 litros de vino de calidad mit Praedikat correspondiente al rendimiento por hectárea autorizado para los 94 m2 restantes.
(5) ° Sentencia de 9 de marzo de 1978 (106/77, Rec. p. 629).
(6) ° Sentencia Simmenthal, apartado 18.
(7) ° Sentencia Simmenthal, apartado 21.
(8) ° Sentencia Simmenthal, apartado 17.
(9) ° Sentencia de 5 de febrero de 1963 (26/62, Rec. p. 1).
(10) ° Sentencia de 14 de diciembre de 1971, Politi (43/71, Rec. p. 1039), apartado 9.
(11) ° Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 30 de noviembre de 1978, Bussone (31/78, Rec. p. 2429), en cuyo apartado 30 se establece que la aplicabilidad directa de un Reglamento exige que su entrada en vigor y su aplicación en favor o a cargo de los sujetos de Derecho se realice sin necesidad de ninguna medida de ejecución en el Derecho nacional . Véanse también las conclusiones del Abogado General Sr. Warner en el asunto Iannelli (74/76, Rec. 1977, p. 557) en las que puede leerse lo siguiente: el hecho de que una disposición de un Reglamento sea directamente aplicable (en virtud del artículo 189) no significa necesariamente que dicha disposición tenga un efecto directo: sólo puede ser así en la medida en que responda a los criterios bien conocidos de ser clara e incondicional y de no exigir para su aplicación ninguna intervención legislativa complementaria .
(12) ° Sentencia de 5 de abril de 1979 (148/78, Rec. p. 1629).
(13) ° En las sentencias de 27 de octubre, Lagauche y otros (asuntos acumulados C-46/90 y C-93/91, Rec. p. I-5267); Decoster (C-69/91, Rec. p. I-5335), y Taillandier (C-92/91, Rec. p. I-5383), el Tribunal de Justicia debe pronunciarse sobre una cuestión que corresponde en cierta medida a la que se debate en el presente asunto. Como es sabido, el contexto de dichos asuntos es que en Bélgica y en Francia ciertas personas han sido objeto de procesos penales en una serie de casos por estar en posesión de material de telecomunicación sin que dicho material haya sido homologado por las autoridades, como exige el Derecho nacional. El Tribunal de Justicia ha dispuesto anteriormente que las normas nacionales que prevén la homologación de este tipo de material no son en sí mismas incompatibles con el Derecho comunitario, pero que las normas aplicables en los cuatro asuntos están en contradicción con el Derecho comunitario en la medida en que suponen que la homologación es concedida por un organismo que interviene él mismo en el mercado como operador económico. En dichos asuntos, se trata de saber si la incompatibilidad con el Derecho comunitario, así fundamentada y limitada, de las normas belgas y francesas puede ser invocada por los procesados para hacer que se declare la no conformidad a Derecho de las normas nacionales en que se basan los procesos. Ciertas declaraciones del Abogado General Sr. Lenz en sus conclusiones en los asuntos Lagauche, C-46/90 y Evrard, C-93/91, presentadas el 2 de diciembre de 1992, podrían interpretarse, en cierta medida, en el sentido de que los procesados que no han solicitado la homologación no tienen un interés protegido por el Derecho comunitario en poder invocar las normas comunitarias de que se trata para hacer que se declare que la exigencia belga de homologación no les era aplicable como tal (véanse los puntos 44 y 45 de las conclusiones en el asunto Lagauche y los puntos 17 y 18 de las conclusiones en el asunto Evrard).