FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
N. WAHL
fremsat den 8. juni 2017 (1)
Sag C-322/16
Global Starnet Ltd
mod
Ministero dell’Economia e delle Finanze
Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien))
»Anmodning om præjudiciel afgørelse – forpligtelse for en national domstol i sidste instans til at forelægge Domstolen et spørgsmål med henblik på præjudiciel afgørelse – forfatningsdomstolens afgørelse – restriktion for friheden til at levere tjenesteydelser – restriktion for etableringsfriheden – tildeling af nye koncessioner på lovlige spil – nye krav for koncessionshavere – begrundelse – forholdsmæssighed«
1.        Med den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse anmodes Domstolen endnu engang om at tage stilling til, hvorvidt visse aspekter ved den italienske lovgivning om hasardspil er i overensstemmelse med traktatens regler om det indre marked samt med visse almindelige EU-retlige principper (2).
2.        Spørgsmålene, der er opstået i den foreliggende sag, er navnlig, hvorvidt traktatens regler om det indre marked, artikel 16 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) eller det almindelige princip om beskyttelse af den berettigede forventning er til hinder for national lovgivning, der fastsætter nye økonomiske, tekniske og erhvervsmæssige krav, som finder anvendelse på både eksisterende og nye indehavere af koncessioner på spiltjenester.
I.      Retsforskrifter
A.      National ret
3.        Artikel 1, stk. 77, i Legge del 13 dicembre 2010 n. 220, Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2011) (lov nr. 220/2010 af 13.12.2010, foranstaltninger i forbindelse med det årlige og flerårlige budget) (3) bestemmer:
»Med henblik på at sikre en balance mellem offentlige og private interesser i forbindelse med organisering og afholdelse af spil under hensyntagen til statens monopol i denne sektor […] og principperne, herunder de principper, der er fastsat af Den Europæiske Union, for anvendelsen af konkurrencebaseret udvælgelse med henblik på at styrke bekæmpelsen af ulovlige spil i Italien samt at fremme forbrugerbeskyttelse, herunder navnlig beskyttelsen af mindreårige, opretholdelsen af den offentlige orden, bekæmpelsen af mindreåriges spil og af infiltreringen af organiseret kriminalitet […] vil Agenzia delle Dogane e dei Monopoli [den italienske told- og monopolmyndighed, herefter »AAMS«] omgående ajourføre standardaftalen, der tillader koncessioner på offentlige spil og indsamling af offentlige spil i fysiske butikker.«
4.        Artikel 1, stk. 78, i lov nr. 220/2010 indførte yderligere forpligtelser for indehavere af koncessioner på offentlige spil og indsamling af offentlige spil i fysiske butikker, idet den særdeleshed bestemmer følgende:
–        opretholdelse af gældsætningen inden for en bestemt grænse [artikel 1, stk. 78, litra b), nr. 4]
–        ansøgning om forudgående tilladelse med hensyn til: transaktioner, der medfører udskiftning af ledende personer hos koncessionshaveren, transaktioner om overdragelse af koncessionshaverens andele, som kan medføre en forringelse af soliditeten, og anvendelse af udbytte til andet formål end investeringer med tilknytning til de af koncessionen omfattede aktiviteter [artikel 1, stk. 78, litra b), nr. 8, 9 og 17]
–        forpligtelse for koncessionshavere til at opretholde den almindelige administration af aktiviteten, indtil aktiviteten er overdraget til nye koncessionshavere [artikel 1, stk. 78, litra b), nr. 25].
5.        Artikel 1, stk. 78, litra b), nr. 23, indførte sanktioner for undladelse af at opfylde forpligtelserne i koncessionsaftalen.
6.        Kravene til koncessionshavere i artikel 1, stk. 78, i lov nr. 220/2010 blev gennemført ved et tværministerielt dekret, der blev udstedt den 28. juni 2011 af AAMS’ direktør (herefter »AAMS-dekretet«) (4). Disse krav, der havde til formål at styrke koncessionshaveres økonomiske/finansielle soliditet, hæderlighed og pålidelighed, blev pålagt ikke bare fremtidige koncessionshavere, men også eksisterende koncessionshavere.
II.    De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne og de præjudicielle spørgsmål
7.        Selskabet B Plus Giocolegale Ltd, nu Global Starnet Ltd (herefter »Global Starnet«), er indehaver af en koncession fra AAMS angående aktivering og drift af et online netværk for lovlige spil. Det deltog i det program, der blev fastsat ved lovdekret nr. 39/2009, hvorefter koncessionshavere kunne gennemføre tests og efterfølgende påbegynde drift af bestemte spillesystemer. Deltagelse i dette testprogram gav koncessionshavere ret til at få fornyet deres koncessioner.
8.        Efter at lov nr. 220/2010 og AAMS-dekretet trådte i kraft, anlagde Global Starnet sag ved Tribunale Amministrativo Regionale Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien, herefter »TAR Lazio«) med påstand om annullation af dekretet, idet selskabet gjorde gældende, at dets rettigheder som koncessionshaver var blevet krænket. Selskabet nedlagde endvidere påstand om erstatning for tab og annullation af AAMS’ udbudsbekendtgørelse vedrørende tildeling af koncessioner på tjenesteydelser angående aktivering og drift af et online netværk for lovlige spil. Global Starnet påberåbte sig både national ret og EU-retten.
9.        TAR Lazio gav selskabet delvis medhold i sagen, for så vidt som den vedrørte national ret, men konkluderede, at der hverken var tale om en tilsidesættelse af den italienske forfatning eller af EU-retten. Global Starnet iværksatte appel af denne dom ved Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien).
10.      Ved dom nr. 4371 af 2. september 2013 gav Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) Global Starnet delvis medhold i appellen. Den forelagde endvidere Corte Costituzionale (forfatningsdomstol, Italien) sagen, idet den var af den opfattelse, at der herskede tvivl om, hvorvidt artikel 1, stk. 79, i lov nr. 220/2010 var i overensstemmelse med forfatningen.
11.      Ved dom nr. 56 af 31. marts 2015 fastslog Corte Costituzionale (forfatningsdomstol), at den omhandlede nationale bestemmelse ikke indebar en tilsidesættelse af den italienske forfatning og hjemviste sagen til Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager).
12.      Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), som er i tvivl om, hvorvidt den anfægtede nationale lovgivning er i overensstemmelse med EU-retten, har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende spørgsmål:
»1)      Kan artikel 267, stk. 3, TEUF fortolkes således, at en national ret, der pådømmer en sag i sidste instans, ikke har en ubetinget pligt til at anmode om en præjudiciel afgørelse vedrørende et spørgsmål om fortolkning af EU-retten, såfremt Corte costituzionale (forfatningsdomstolen) under samme sag har vurderet de nationale bestemmelsers [forfatningsmæssighed] i det væsentlige ved at benytte de samme lovgivningsmæssige parametre, som Domstolen anmodes om at fortolke, selv om de formelt er forskellige, idet de er omfattet af forfatningens bestemmelser, og ikke af de europæiske traktater?
2)      Subsidiært, såfremt det foregående spørgsmål om fortolkning af artikel 267, stk. 3, TEUF besvares med, at den præjudicielle forelæggelse er obligatorisk: Er bestemmelserne og principperne i artikel 26 TEUF – det indre marked – artikel 49 TEUF – etableringsretten – artikel 56 TEUF – den frie udveksling af tjenesteydelser – artikel 63 TEUF – de frie kapitalbevægelser – og [chartrets] artikel 16 […] – friheden til at oprette og drive egen virksomhed – samt det almindelige princip om den berettigede forventning (der »er et af Unionens grundprincipper«, som fastslået af Domstolen i dom af 14.3.2013, [Agrargenossenschaft Neuzelle,] C-545/11), til hinder for vedtagelse og anvendelse af nationale bestemmelser (artikel 1, stk. 78, litra b), nr. 4, 8, 9, 17, 23 og 25 i lov nr. 220/2010), hvorefter [koncessionshavere] […] skal opfylde yderligere krav og forpligtelser, der er indført ved et tillæg til den eksisterende koncessionsaftale (og uden at der er indrømmet en frist for progressiv tilpasning)?«
III. Bedømmelse
A.      Det første spørgsmål
13.      Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvorvidt den omstændighed, at en forfatningsdomstol i en medlemsstat har fastslået, at en national foranstaltning er i overensstemmelse med forfatningen, har nogen betydning for forpligtelsen for nationale domstole i sidste instans til i henhold til artikel 267 TEUF at forelægge Domstolen et spørgsmål vedrørende fortolkningen af EU-retten, såfremt de nationale regler, der udgør grundlaget for forfatningsdomstolens bedømmelse, svarer til de relevante regler i EU-retten.
14.      Svaret på dette spørgsmål er efter min opfattelse ganske ligetil.
15.      I overensstemmelse med de indlæg, der er indgivet af den tjekkiske og den italienske regering samt af Kommissionen, mener jeg ikke, at den omstændighed, at en forfatningsdomstol har fastslået, at en national foranstaltning er i overensstemmelse med forfatningen, har nogen indvirkning på de nationale domstoles rettigheder eller forpligtelser, der er nedfældet i artikel 267 TEUF. Dette gælder, uanset hvorvidt bestemmelserne eller principperne i den nationale forfatning, der fortolkes af forfatningsdomstolen, udviser ligheder med visse EU-retlige bestemmelser eller principper.
16.      Jeg skal i første omgang minde om, at i henhold til fast retspraksis har muligheden for en domstol i en medlemsstat for at forelægge forfatningsdomstolen et spørgsmål om, hvorvidt en national foranstaltning er i overensstemmelse med forfatningen, eller den omstændighed, at et sådant spørgsmål er blevet forelagt, ingen betydning for domstolens ret eller efter omstændighederne dens forpligtelse til at forelægge præjudicielle spørgsmål i henhold til artikel 267 TEUF. De nationale domstole skal i videst muligt omfang kunne forelægge sager for Domstolen, såfremt de finder, at en for dem verserende sag rejser spørgsmål vedrørende fortolkningen eller gyldigheden af EU-retlige bestemmelser, som de nødvendigvis må træffe afgørelse om (5).
17.      Domstolen har endvidere fastslået, at en national domstol, som behandler en tvist, der berører EU-retten, og som finder, at en national bestemmelse ikke blot er i strid med EU-retten, men også er forfatningsstridig, ikke er afskåret fra eller fritaget for den i artikel 267 TEUF foreskrevne mulighed for eller forpligtelse til at forelægge Domstolen spørgsmål som følge af den omstændighed, at domstolen efter en konstatering af, at en national retsregel er forfatningsstridig, har pligt til at forelægge sagen for forfatningsdomstolen (6). National lovgivning, der hindrer nationale domstole i såvel forud for som efter forelæggelsen af et spørgsmål om forfatningsmæssighed at udøve deres ret eller opfylde deres forpligtelse til i henhold til artikel 267 TEUF at forelægge præjudicielle spørgsmål, er følgelig uforenelig med EU-retten (7). Nationale domstole skal følgelig, hvis de skønner, at den højere instans’ retlige bedømmelse kan føre til, at der afsiges en dom i strid med EU-retten, have frihed til at forelægge Domstolen de relevante spørgsmål om fortolkningen af EU-retten (8).
18.      Disse principper finder a fortiori anvendelse, såfremt forfatningsdomstolen ikke har fortolket EU-retten, men begrænser sin afgørelse til en fortolkning af national ret. I overensstemmelse med retspraksis efter Cilfit-dommen (9) kan en national domstol i sidste instans kun undlade at foretage en forelæggelse, hvis betingelserne for acte clair eller acte éclairé er opfyldt. Dette er tilfældet, fordi de nationale domstole under disse omstændigheder med rette kan antage, at den korrekte anvendelse af EU-retten fremgår med en sådan klarhed, at der ikke foreligger nogen rimelig tvivl om afgørelsen af det rejste spørgsmål (10).
19.      Det er imidlertid svært at se, hvordan den nationale forfatningsdomstols fortolkning af en medlemsstats nationale ret kan bidrage til at fjerne enhver tvivl om den korrekte fortolkning af EU-retten. Selv om de er tæt forbundet på forskellige niveauer, er medlemsstaternes og Unionens retssystemer helt grundlæggende forskellige. Selv når de anvender de samme (eller tilsvarende) begreber, har disse begreber, som Domstolen navnlig har fremhævet i Cilfit-dommen (11), ikke nødvendigvis samme betydning.
20.      Der rejses ikke tvivl om den fortolkning af artikel 267 TEUF, som foreslås i dette forslag til afgørelse, ved den omstændighed, der nævnes i forelæggelsesafgørelsen, at personer i overensstemmelse med retspraksis efter dommen i sagen Francovich m.fl. (12) og Köbler-dommen (13) kan få erstatning for tilsidesættelser af EU-retten fra de nationale domstoles side. Som Kommissionen med rette har anført, er muligheden for under særlige omstændigheder at påberåbe sig statens ansvar i tilfælde af fejl begået af domstolene en sidste udvej. En sag vedrørende statens ansvar har alene til formål at rette op på skader, der forårsages ved en tilsidesættelse af EU-retten, men den tjener ikke til at sikre det mål om en ensartet anvendelse af EU-retten, der forfølges ved artikel 267 TEUF.
21.      Som Domstolen har fremhævet i udtalelse 2/13, udgøres kernen i det i henhold til EU-traktaterne udformede domstolssystem af den i artikel 267 TEUF fastsatte procedure med præjudicielle forelæggelser, der ved at indføre en dommerdialog mellem netop Domstolen og medlemsstaternes domstole har til formål at sikre en ensartet fortolkning af EU-retten (14). Følgelig vil en fortolkning, der afviger fra den her foreslåede fortolkning, svække effektiviteten af artikel 267 TEUF.
22.      Jeg kan heller ikke se, at der skulle bestå en forøget risiko for misbrug fra parternes side, således som den forelæggende ret har udtrykt bekymring for. Den præjudicielle afgørelsesprocedure er en procedure, hvor parterne ikke kan gribe ind i sagsbehandlingen (15). Selv om parterne kan foreslå en national domstol at forelægge Domstolen et eller flere spørgsmål og indholdet af disse spørgsmål, tilkommer det udelukkende den nationale domstol at tage stilling til, hvorvidt der skal ske en forelæggelse, og i givet fald hvilke spørgsmål der skal forelægges Domstolen. De nationale domstole er i henhold til det system, der er fastlagt ved artikel 267 TEUF, forpligtet til at spille en afgørende rolle i forbindelse med at filtrere parternes forslag til præjudiciel forelæggelse og efter omstændighederne de spørgsmål om fortolkning eller gyldighed af EU-retten, som det er nødvendigt at stille Domstolen.
23.      Følgelig er svaret på det første spørgsmål, at den omstændighed, at en forfatningsdomstol i en medlemsstat har fastslået, at en national foranstaltning er i overensstemmelse med forfatningen, ikke har nogen betydning for forpligtelsen for de nationale domstole i sidste instans til i henhold til artikel 267 TEUF at forelægge Domstolen et spørgsmål vedrørende fortolkningen af EU-retten, selv hvis de nationale regler, der udgør grundlaget for forfatningsdomstolens bedømmelse, svarer til de relevante EU-retlige regler.
B.      Det andet spørgsmål
24.      Med det andet spørgsmål spørger den forelæggende ret nærmere bestemt om, hvorvidt traktatens regler om det indre marked, chartrets artikel 16 eller det almindelige princip om beskyttelse af den berettigede forventning er til hinder for national lovgivning som den omhandlede, der fastsætter nye økonomiske, tekniske og erhvervsmæssige krav, der finder anvendelse på både eksisterende og nye koncessionshavere.
25.      Dette spørgsmål skal besvares benægtende.
1.      Artikel 26 TEUF, 49 TEUF, 56 TEUF og 63 TEUF
a)      Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en rent intern situation
26.      Kernen i Global Starnets kritik synes at vedrøre den omstændighed, at lov nr. 220/2010 indførte nye krav for koncessionshavere, der også finder anvendelse på eksisterende koncessioner. Global Starnet har ikke bestridt, at de italienske myndigheder har mulighed for at indføre disse krav for koncessionshavere i almindelighed, men kun for så vidt som de også finder anvendelse på koncessionshavere, der allerede er aktive på markedet.
27.      Global Starnet har i givet fald i det væsentlige gjort gældende, at der blev skabt en potentiel hindring – særligt i form af højere omkostninger – for udøvelse af virksomhed for tjenesteydere, der allerede er etableret i Italien, og som leverer tjenesteydelser til italienske kunder. Global Starnet har derimod ikke anført, at disse krav kan afholde virksomheder, der er etableret i udlandet, fra enten at etablere sig i Italien eller levere grænseoverskridende spiltjenester.
28.      På denne baggrund er der opstået berettiget tvivl om, hvorvidt den omhandlede situation er en rent intern situation i Italien og følgelig ikke er omfattet af anvendelsesområdet for reglerne om det indre marked. Ifølge fast retspraksis finder bestemmelserne i EUF-traktaten om etableringsfriheden, friheden til at levere tjenesteydelser og de frie kapitalbevægelser ikke anvendelse på en situation, hvor samtlige elementer er begrænset til en enkelt medlemsstat (16). Domstolen har nærmere bestemt fastslået, at artikel 56 TEUF normalt ikke omfatter nationale foranstaltninger, hvis eneste virkning er at skabe yderligere omkostninger for den pågældende ydelse, og som påvirker leveringen af tjenesteydelser mellem medlemsstaterne og levering internt i en medlemsstat på samme måde (17). Efter min opfattelse bør det samme princip mutatis mutandis finde anvendelse for så vidt angår artikel 49 TEUF og 63 TEUF.
29.      De mulige virkninger af de omhandlede foranstaltninger på handlen med tjenesteydelser mellem medlemsstater synes følgelig at være for usikre og indirekte til, at det kan antages, at disse foranstaltninger begrænser nogle af de grundlæggende friheder (18). På den baggrund synes artikel 26 TEUF, 49 TEUF, 56 TEUF og 63 TEUF ikke at finde anvendelse i hovedsagen.
30.      Kommissionen har imidlertid i retsmødet argumenteret for en meget bred fortolkning af artikel 49 TEUF, idet den har gjort gældende, at selve den omstændighed, at sagsøgeren i hovedsagen er et ikke-italiensk selskab, er tilstrækkelig til at udløse anvendelsen af denne bestemmelse. Kommissionen har i det væsentlige gjort gældende, at eftersom de omhandlede foranstaltninger kan have restriktive virkninger på udførelsen af den omhandlede økonomiske virksomhed i Italien, udgør disse foranstaltninger hindringer for etableringsfriheden. Kommissionen har påberåbt sig dommen i sagen CaixaBank France (19) til støtte for sine argumenter.
31.      I stedet for at understøtte Kommissionens anbringender støtter denne sag imidlertid snarere den modsatte opfattelse.
32.      I dommen i sagen CaixaBank France forklarede generaladvokat Tizzano således indgående, hvorfor Kommissionens fortolkning ikke er korrekt. Efter at have foretaget en grundig gennemgang af retspraksis anførte han navnlig, at han havde »vanskeligt ved at se, at nationale bestemmelser, der omhandler udøvelsen af et erhverv, men ikke direkte påvirker adgangen hertil og retligt eller faktisk ikke resulterer i nogen form for forskelsbehandling mellem indenlandske erhvervsdrivende og udenlandske erhvervsdrivende, skulle udgøre traktatstridige restriktioner, blot fordi de gør det mindre økonomisk fordelagtigt at udøve det nævnte erhverv«. Det var hans opfattelse, at »[s]åfremt forbuddet mod forskelsbehandling overholdes, [kan] en national foranstaltning [ikke] betegnes som en restriktion for den frie bevægelighed […], medmindre [den pågældende foranstaltning] i kraft af sit formål eller sine virkninger direkte påvirker adgangen til markedet« (20).
33.      Efter at have gennemgået sagens faktiske omstændigheder konkluderede han på denne baggrund, at de omhandlede nationale foranstaltninger i sagen var af en sådan karakter, at de de facto stillede datterselskaber til udenlandske banker ringere end franske banker og følgelig udgjorde en restriktion for etableringsfriheden, der var i strid med traktaten (21). Domstolens afgørelse synes fuldt ud at støtte denne bedømmelse. Domstolen henviste til disse foranstaltningers de facto diskriminerende aspekter, idet den forklarede, hvordan de kan påvirke adgangen til det franske marked for datterselskaber af udenlandske banker negativt (22).
34.      Omvendt er det ikke noget i sagens akter, der tyder på, at de omhandlede foranstaltninger har nogen virkning på handlen mellem medlemsstaterne. Selv hvis Domstolen under alle omstændigheder måtte fastslå, at det ikke kan udelukkes, at den omhandlede foranstaltning har visse grænseoverskridende virkninger, uagtet at sagens faktiske omstændigheder synes at være begrænset til en medlemsstat (23), er disse foranstaltninger stadig i overensstemmelse med de EU-retlige regler om det indre marked af de grunde, som jeg forklarer i det følgende.
b)      Spørgsmålet, om der foreligger en restriktion for etableringsfriheden
35.      Der skal for det første tages stilling til, hvilke af de bestemmelser i EUF-traktaten om det indre marked, som Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har henvist til, der finder anvendelse i den foreliggende sag. Denne domstol henviser generelt til en række af bestemmelserne: artikel 26 TEUF, 49 TEUF, 56 TEUF og 63 TEUF.
36.      Det forekommer mig, at såfremt det måtte fastslås, at sagen ikke er begrænset til det italienske område, skal der tages stilling til sagen i lyset af artikel 49 TEUF. De foranstaltninger, der blev indført ved den omhandlede nationale lovgivning, begrænser reelt virksomheders muligheder for at levere spiltjenester i Italien.
37.      Omvendt synes artikel 26 TEUF, 56 TEUF og 63 TEUF ikke at være relevante for den foreliggende sag. Artikel 26 TEUF synes i det mindste for så vidt angår denne sags faktiske omstændigheder ikke at have noget normativt indhold ud over det, der følger af artikel 49 TEUF, 56 TEUF og 63 TEUF. Artikel 56 TEUF finder på sin side ikke anvendelse, for så vidt som de regulerede aktiviteter kræver etablering i Italien. Endelig synes der ikke at være grundlag for at foretage en særskilt bedømmelse af de omhandlede foranstaltninger i henhold til artikel 63 TEUF: De mulige virkninger på grænseoverskridende kapitalbevægelser er om noget accessoriske til og kan ikke adskilles fra de restriktive virkninger, som de omhandlede foranstaltninger kan have på den levering af tjenesteydelser, som denne kapital anvendes til (24).
38.      For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en restriktion i henhold til artikel 49 TEUF, skal jeg, når det er sagt, erindre om, at enhver foranstaltning, der er til hinder for eller indebærer ulemper for udøvelsen af de ved bestemmelsen sikrede friheder, eller som gør denne udøvelse mindre tiltrækkende, skal anses for en restriktion for etableringsfriheden (25).
39.      Følgelig gælder, at medmindre Domstolen fastslår, at virkningerne er begrænset til Italien, må den konkludere, at de omhandlede foranstaltninger udgør en restriktion som omhandlet i artikel 49 TEUF. Indførelsen af mere byrdefulde krav for at opnå koncessioner på spiltjenester kan således afholde udenlandske virksomheder fra at etablere sig i Italien med henblik på at levere spiltjenester.
c)      Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en passende og forholdsmæssig begrundelse
40.      Det skal dernæst fremhæves, at bestemmelserne vedrørende hasardspil i henhold til fast retspraksis er et af de områder, hvor der mellem medlemsstaterne består store moralske, religiøse og kulturelle forskelle. Så længe området ikke er harmoniseret på EU-plan, råder medlemsstaterne over et vidt skøn for så vidt angår valget af det niveau for beskyttelse af forbrugerne og samfundsordenen, som de finder mest egnet (26).
41.      Medlemsstaterne har derfor frihed til at fastsætte målene for deres politik på hasardspilsområdet og i givet fald nøjagtigt fastsætte det ønskede beskyttelsesniveau (27). Medlemsstaterne er navnlig berettiget til at sikre et særligt højt beskyttelsesniveau på dette område (28). Imidlertid skal de restriktioner, som medlemsstaterne pålægger, opfylde de betingelser, der fremgår af Domstolens praksis for så vidt angår bl.a. deres begrundelse i tvingende almene hensyn og deres forholdsmæssighed (29).
42.      Det er følgelig med henblik på at tage stilling til, hvorvidt restriktioner kan begrundes, nødvendigt for det første at identificere de formål, der forfølges med de omhandlede nationale foranstaltninger, og for det andet at fastslå, hvorvidt disse foranstaltninger er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.
43.      For så vidt angår det første punkt fremgår det tydeligt af ordlyden af den omhandlede nationale lovgivning og forelæggelsesafgørelsen, at formålet med den omhandlede nationale lovgivning særligt er at styrke koncessionshaveres økonomiske/finansielle soliditet, hæderlighed og pålidelighed og at bekæmpe kriminalitet.
44.      Henset til den særlige situation, som koncessionshavere befinder sig i, er disse utvivlsomt lovlige formål, der kan begrunde en restriktion i henhold til artikel 49 TEUF. Det følger af Domstolens faste praksis, at formålet om at sikre, at tjenesteydere, der leverer hasardspil, har en økonomisk og finansiel formåen, der gør det muligt for dem at opfylde de forpligtelser, som de har påtaget sig over for vindende spillere, kan udgøre et tvingende alment hensyn, der kan begrunde en restriktion for de grundlæggende friheder (30). Domstolen nåede frem en tilsvarende konklusion for så vidt angår formålet om at bekæmpe den kriminalitet, der er forbundet med hasardspil (31).
45.      For så vidt angår det andet punkt skal der tages stilling til, hvorvidt de omhandlede foranstaltninger er egnede til at bidrage til opnåelsen af disse formål, og dernæst hvorvidt de går videre, end hvad der er nødvendigt med henblik herpå.
46.      Hvad angår det første aspekt er det min opfattelse, at krav såsom forpligtelsen til at opretholde gældssætningen inden for en bestemt grænse og kravet om at ansøge om forudgående tilladelse til anvendelse af udbytte til andre formål end investering i de aktiviteter, der er omfattet af koncessionen, klart og direkte er forbundet med målsætningen om at forbedre koncessionshaveres økonomiske/finansielle soliditet. Kravet vedrørende anvendelse af udbytte forekommer mig endvidere i det mindste til en vis grad at være tilknyttet målsætningen om at bekæmpe kriminalitet, der er forbundet med hasardspil. Foranstaltningen synes således egnet til at sikre, at de midler, der stammer fra hasardspil, ikke kanaliseres hen imod andre aktiviteter af anden karakter.
47.      Kravet om forudgående tilladelse med hensyn til transaktioner, der medfører udskiftning af ledende personer hos koncessionshaveren, og til transaktioner om overdragelse af koncessionshaverens andele, som kan medføre en forringelse af soliditeten, bidrager også til de ovennævnte formål om at sikre koncessionshaveres levedygtighed. Disse foranstaltninger har således klart til formål at sikre, at der er den nødvendige tekniske, økonomiske og finansielle formåen til stede hos koncessionshavere, når der tildeles koncessioner, og endvidere at denne formåen også forbliver uændret i koncessionens løbetid. Formålene om den offentlige orden og den offentlige sikkerhed synes igen ikke at være fremmede i forhold til disse krav. De har således endvidere til formål at undgå, at virksomheder, der ikke opfylder de etiske og erhvervsmæssige standarder, direkte eller indirekte opnår koncessioner ved at opkøbe koncessionshavere.
48.      For så vidt angår forholdsmæssighed i dens egentlige forstand skal jeg dernæst minde om, at det generelt tilkommer den forelæggende ret at tage stilling til, hvorvidt de omhandlede foranstaltninger i lyset af de fremlagte beviser ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå det mål, der forfølges (32).
49.      For at kunne give den forelæggende ret et så relevant svar som muligt, kan Domstolen imidlertid fremkomme med præciseringer af de oplysninger, der skal ligge til grund for dens analyse. Idet den skønsmargin, som de italienske myndigheder nyder på dette område, holdes for øje, synes følgende faktorer at have potentiel relevans.
50.      For det første synes forpligtelsen til, at gældsætningen skal opretholdes inden for en bestemt grænse, forudsat at denne grænse er rimelig og ikke er uforholdsmæssig i forhold til virksomhedens sandsynlige ansvar over for dens kunder, ikke at være et uoverstigeligt krav for en pålidelig aktør, der ønsker at indsamle væddemål. Der er imidlertid ikke noget i sagens akter, der giver anledning til at antage, at mindre restriktive foranstaltninger kunne have været lige så effektive med hensyn til opnåelsen af de anførte mål.
51.      For det andet skal den forelæggende ret tage hensyn til den omstændighed, at den omhandlede nationale lovgivning ikke indeholder et fuldstændigt forbud for så vidt angår de transaktioner, der henvises til i artikel 1, stk. 78, litra b), nr. 8, 9 og 17, i lov. nr. 220/2010, men kun gør dem til genstand for en ordning med forudgående tilladelse. Den restriktive virkning af disse foranstaltninger, der alene indfører en form for offentligt tilsyn med visse transaktioner, er dermed begrænset. Når det er sagt, skal jeg erindre om, at en ordning med administrativ forhåndstilladelse i henhold til fast praksis skal bygge på objektive kriterier, der ikke er udtryk for forskelsbehandling, og som er kendt på forhånd, således at de lægger en ramme for de nationale myndigheders skønsudøvelse, der dermed ikke bliver vilkårlig (33).
52.      Kommissionen har imidlertid gjort gældende, at rene underretningsordninger kan være mindre restriktive i denne forbindelse. Ikke desto mindre kan jeg ikke se, hvordan en sådan ordning gør det muligt at opnå de formål, der forfølges af den italienske lovgiver, lige så effektivt som de omhandlede foranstaltninger. Det er klart, at en ordning med forudgående tilladelse giver myndigheden beføjelse til at reagere umiddelbart på transaktioner, som den mener er problematiske, ved ikke at tillade, at disse transaktioner finder sted, eller ved at anmode om yderligere oplysninger, forud for at der træffes afgørelse i denne forbindelse. Omvendt tjener en underretningsordning udelukkende formålet om, at myndighederne underrettes om, at visse transaktioner er blevet eller vil blive gennemført, men den giver ikke disse myndigheder nogen specifik beføjelse til at gribe ind.
53.      For så vidt angår indførelsen af sanktioner i tilfælde af, at de nye krav til koncessionshavere ikke overholdes, er det endelig min opfattelse, at de synes at være nødvendige for de nye krav, der indføres ved den omhandlede lovgivning. Deres formål er således at sikre, at aktører efterlever disse krav. Følgelig afhænger spørgsmålet om, hvorvidt sanktionerne i den omhandlede nationale lovgivning er i overensstemmelse med EU-rettens regler om fri bevægelighed, navnlig af to faktorer. Såfremt de krav, som de er baseret på, for det første er i strid med artikel 49 TEUF, da er sanktionerne også i strid med EU-retten (34). For det andet gælder, at selv såfremt kravene er i overensstemmelse med EU-retten, kan sanktionerne alligevel være i strid med EU-retten, idet de udgør en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet. Dette er tilfældet, såfremt en sanktion står i et sådant misforhold til overtrædelsens grovhed, at den kommer til at udgøre en hindring for de i henhold til traktaterne sikrede rettigheder (35).
54.      For så vidt angår den første af disse faktorer har jeg allerede fastslået, at de nye krav efter min opfattelse ikke er i strid med artikel 49 TEUF. For så vidt angår den anden faktor tilkommer det den nationale domstol at undersøge dette, ikke mindst fordi forelæggelsesafgørelsen ikke indeholder detaljerede oplysninger om karakteren og størrelsen af disse sanktioner.
d)      Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en tilstrækkelig overgangsperiode
55.      Den forelæggende ret har endvidere fremhævet den omstændighed, at den omhandlede nationale lovgivning ikke indeholder nogen frist for de eksisterende koncessionshavere til at foretage en »progressiv tilpasning« til de nye krav.
56.      Jeg må indrømme, at jeg er ganske forvirret over denne udtalelse. Det fremgår således af selve ordlyden af artikel 1, stk. 79, i lov nr. 220/2010, at eksisterende koncessionshavere har 180 dage til at underskrive tillægget til den eksisterende aftale, der omfatter de nye krav. Global Starnet har bekræftet dette i retsmødet.
57.      En frist på seks måneder kan efter min opfattelse næppe betragtes som en kort eller utilstrækkelig frist.
58.      Det tilkommer under alle den nationale domstol at tage stilling til, hvorvidt denne periode er tilstrækkelig under hensyntagen til Domstolens praksis, hvorefter spørgsmålet om, hvorvidt en overgangsperiode i en situation som den i hovedsagen omhandlede er nødvendig forud for, at nye restriktioner træder i kraft, afhænger af en fuldstændig bedømmelse af samtlige relevante omstændigheder. Domstolen har med andre ord ikke fastslået, at det er et krav efter EU-retten, at national lovgivning altid skal indeholde en overgangsperiode, der gør det muligt for erhvervsdrivende at indrette sig efter en ændring af politikken på et bestemt lovområde (36). Det samme gælder for så vidt angår hasardspil (37).
2.      Chartrets artikel 16
59.      Det er efter min opfattelse ikke nødvendigt at foretage en særskilt undersøgelse af de omhandlede nationale foranstaltninger i lyset af chartrets artikel 16.
60.      For det første er der ikke nogen specifikke elementer eller argumenter i forelæggelsesafgørelsen, der særligt vedrører en mulig tilsidesættelse af chartrets artikel 16. Forelæggelsesafgørelsen fokuserer således i det væsentlige på en eventuel tilsidesættelse af de EU-retlige regler om det indre marked.
61.      Som Domstolen for det andet allerede har fastslået, omfatter en undersøgelse af de restriktive virkninger af national lovgivning om levering af spiltjenester i lyset af eksempelvis artikel 56 TEUF endvidere mulige begrænsninger i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der er fastsat i chartrets artikel 15-17. En særskilt undersøgelse heraf er derfor ikke nødvendig (38).
3.      Princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
62.      Endelig kan jeg ikke se, hvordan et krav, der er baseret på den berettigede forventning, kan være begrundet i henhold til EU-retten.
63.      Indledningsvis skal jeg erindre om, at en sådan forventning kun kan opstå, såfremt en person har modtaget præcise, ubetingede og samstemmende forsikringer, der hidrører fra en pålidelig kilde med den nødvendige bemyndigelse (39). Dette betyder på den ene side, at forventninger vedrørende en særlig situation, der fortjener beskyttelse i henhold til EU-retten, skabes af en institution i EU (40) eller andet organ, der handler på vegne af Unionen (eksempelvis nationale myndigheder, der er tillagt opgaven med at gennemføre EU-retten) (41), og på den anden side, at disse forventninger endvidere tilsidesættes af en institution i EU eller et andet organ, der handler på vegne af Unionen (42).
64.      Ingen af disse betingelser er imidlertid opfyldt i den foreliggende sag. For det første er der ikke givet nogen form for forsikring af en institution i EU eller et andet organ eller nationale myndigheder, der handler på Unionens vegne. For det andet foreligger der ikke nogen EU-retlig foranstaltning, der berører sagsøgerens situation i hovedsagen. I retsmødet har Global Starnet bekræftet, at (i) de hævdede forsikringer udelukkende udspringer af tilstedeværelsen af en given national lovgivning (der eksisterede forud for vedtagelsen af de omhandlede foranstaltninger), og (ii) den angivelige overtrædelse hidrører fra selve vedtagelsen af de omhandlede nationale foranstaltninger.
65.      Følgelig er der ikke i den i hovedsagen omtvistede situation, herunder i dette spørgsmål, noget væsentligt EU-retligt relevant aspekt. Under disse omstændigheder kan et krav, der er baseret på den berettigede forventning, såfremt en sådan overhovedet er til stede, højst være baseret på national ret. Betingelserne for, at et sådant krav med føje kan påberåbes i henhold til EU-retten, er i hvert fald åbenbart ikke opfyldt.
66.      Det følger således af Domstolens faste praksis, at uden nogle klare og præcise holdepunkter fra den kompetente myndighed kan en forudseende og påpasselig investor ikke have nogen forventning om, at en eksisterende situation, som de kompetente myndigheder kan ændre inden for rammerne af deres skøn, vil blive opretholdt (43). Imidlertid findes der som nævnt ikke nogle sådanne klare og præcise holdepunkter i den foreliggende sag.
67.      Denne opfattelse forstærkes yderligere af, at Global Starnet i den foreliggende sag accepterede at deltage i et testprogram mod til gengæld at få ret til at få sine koncessioner fornyet automatisk. Efter min opfattelse er formålet med en testperiode netop gennem en bestemt periode at få testet, hvorvidt de nye tjenester fungerer, og hvorvidt de regler, der regulerer dem, er effektive og tilstrækkelige. Det er følgelig forventeligt, hvilket en forudseende erhvervsdrivende også bør være klar over, at disse regler kan blive ændret efter testfasen.
68.      Jeg bemærker endelig endvidere, at Domstolen har fastslået, at de italienske myndigheder i det mindste under visse omstændigheder skulle sikre, at både gamle og nye koncessionshavere var genstand for de samme betingelser med henblik på at sikre, at de fik lige muligheder på markedet (44). På denne baggrund og i lyset af den følsømme karakter af hasardspil kan en aktør ikke antage, at der overhovedet ikke vil finde ændringer sted af de regler, der regulerer disse aktiviteter, i hele koncessionernes løbetid (og endnu mindre når koncessionerne fornyes). Med andre ord kan selve det forhold, at visse regler (særligt dem, der er af en teknisk karakter, såsom de i hovedsagen omhandlede) ændres, herunder for så vidt angår eksisterende koncessionshavere, ikke automatisk resultere i, at der er tale om en tilsidesættelse af princippet om den berettigede forventning.
4.      Konklusion vedrørende det andet spørgsmål
69.      I lyset af det ovenstående er svaret på det andet spørgsmål, at artikel 49 TEUF, 56 TEUF og 63 TEUF, chartrets artikel 16 og det almindelige princip om beskyttelse af den berettigede forventning skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for national lovgivning som i den foreliggende sag, der fastsætter nye økonomiske, tekniske og erhvervsmæssige krav, der finder anvendelse på både eksisterende og nye koncessionshavere på området for spiltjenester.
70.      Det er min konklusion vedrørende dette punkt, at det er nyttigt endnu en gang at fremhæve, at vedtagelsen af de omhandlede foranstaltninger om noget kan rejse spørgsmål om italiensk forvaltningsret eller aftaleret, hvilket det tilkommer de italienske domstole at tage stilling til. På baggrund af oplysningerne i sagens akter og de argumenter, der er fremført af Global Starnet, mener jeg ikke, at disse foranstaltninger er i strid med EU-retten.
IV.    Forslag til afgørelse
71.      I lyset af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål fra Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) som følger:
»–      Den omstændighed, at en forfatningsdomstol i en medlemsstat har fastslået, at en national foranstaltning er i overensstemmelse med forfatningen, har ikke nogen betydning for forpligtelsen for nationale domstole i sidste instans til i henhold til artikel 267 TEUF at forelægge Domstolen et spørgsmål om fortolkningen af EU-retten, selv hvis de nationale regler, der udgør grundlaget for forfatningsdomstolens bedømmelse, svarer til de relevante EU-retlige regler.
–      Artikel 49 TEUF, 56 TEUF og 63 TEUF, chartrets artikel 16 og det almindelige princip om beskyttelse af den berettigede forventning skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for national lovgivning som den i sagen omhandlede, der fastsætter visse nye økonomiske, tekniske og erhvervsmæssige krav, der finder anvendelse på både eksisterende og nye koncessionshavere på området for spiltjenester.«
1 –      Originalsprog: engelsk.
2 –      Jf. mit forslag til afgørelse Laezza (C-375/14, EU:C:2015:788, punkt 2) og Politanò (C-225/15, EU:C:2016:456, punkt 1-3), hvor der redegøres for Domstolens praksis på dette område.
3 –      GURI nr. 297 af 21.12.2010.
4 –      Artikel 1, stk. 78, litra b), nr. 4, 8, 9, 17, 23 og 25, i lov nr. 220/2010 og AAMS-dekretet vil i det følgende blive benævnt »de omhandlede nationale bestemmelser«.
5 –      Jf. dom af 16.12.2008, Cartesio (C-210/06, EU:C:2008:723, præmis 88), og af 22.6.2010, Melki og Abdeli (C-188/10 og C-189/10, EU:C:2010:363, præmis 41).
6 –      Jf. dom af 27.6.1991, Mecanarte (C-348/89, EU:C:1991:278, præmis 39, 45 og 46), og af 22.6.2010, Melki og Abdeli (C-188/10 og C-189/10, EU:C:2010:363, præmis 45).
7 –      Jf. i denne retning dom af 22.6.2010, Melki og Abdeli (C-188/10 og C-189/10, EU:C:2010:363, præmis 47).
8 –      Jf. i denne retning dom af 5.10.2010, Elchinov (C-173/09, EU:C:2010:581, præmis 27), og af 15.1.2013, Križan m.fl. (C-416/10, EU:C:2013:8, præmis 68).
9 –      Jf. dom af 6.10.1982, Cilfit m.fl. (283/81, EU:C:1982:335) (herefter »Cilfit-dommen«).
10 –      Ibidem, præmis 16.
11 –      Ibidem, præmis 19.
12 –      Dom af 19.11.1991, Francovich m.fl. (C-6/90 og C-9/90, EU:C:1991:428). Jf. endvidere dom af 5.3.1996, Brasserie du pêcheur og Factortame (C-46/93 og C-48/93, EU:C:1996:79).
13 –      Dom af 30.9.2003, Köbler (C-224/01, EU:C:2003:513). Jf. endvidere dom af 28.7.2016, Tomášová (C-168/15, EU:C:2016:602), og af 9.9.2015, Ferreira da Silva e Brito m.fl. (C-160/14, EU:C:2015:565).
14 –      Udtalelse 2/13 (Den Europæiske Unions tiltrædelse af EMRK) af 18.12.2014 (EU:C:2014:2454, præmis 176).
15 –      Jf. dom af 18.7.2013, Consiglio Nazionale dei Geologi og Autorità garante della concorrenza e del mercato (C-136/12, EU:C:2013:489, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).
16 –      Jf. dom af 15.11.2016, Ullens de Schooten (C-268/15, EU:C:2016:874, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis). Jf. endvidere mit forslag til afgørelse Venturini (C-159/12 – C-161/12, EU:C:2013:529, punkt 26 ff.) og Gullotta og Farmacia di Gullotta Davide & C. (C-497/12, EU:C:2015:168, punkt 30 ff.)
17 –      Jf. i denne retning dom af 8.9.2005, Mobistar og Belgacom Mobile (C-544/03 og C-545/03, EU:C:2005:518 præmis 31), og af 11.6.2015, Berlington Hungary m.fl. (C-98/14, EU:C:2015:386, præmis 36).
18 –      Jf. dom af 8.5.2014, Pelckmans Turnhout (C-483/12, EU:C:2014:304, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis).
19 –      Dom af 5.10.2004, CaixaBank France (C-442/02, EU:C:2004:586).
20 –      Generaladvokat Tizzanos forslag til afgørelse CaixaBank France (C-442/02, EU:C:2004:187, punkt 23-76) (fremhævet i originalen).
21 –      Ibidem, punkt 77-89.
22 –      Dom af 5.10.2004, CaixaBank France (C-442/02, EU:C:2004:586, præmis 8-16).
23 –      Jf. i denne retning dom af 7.5.1997, Pistre m.fl. (C-321/94 – C-324/94, EU:C:1997:229, præmis 45), og af 14.7.1988, Smanor (298/87, EU:C:1988:415, præmis 8-10).
24 –      Jf. i denne retning dom af 18.11.1999, X og Y (C-200/98, EU:C:1999:566, præmis 30).
25 –      Jf. dom af 22.1.2015, Stanley International Betting og Stanleybet Malta (C-463/13, EU:C:2015:25, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).
26 –      Jf. dom af 8.9.2016, Politanò (C-225/15, EU:C:2016:645, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).
27 –      Jf. bl.a. dom af 8.9.2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional og Baw International (C-42/07, EU:C:2009:519, præmis 59).
28 –      Jf. i denne retning dom af 15.9.2011, Dickinger og Ömer (C-347/09, EU:C:2011:582, præmis 48).
29 –      Jf. dom af 8.9.2016, Politanò (C-225/15, EU:C:2016:645, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).
30 –      Ibidem, præmis 46.
31 –      Dom af 28.1.2016, Laezza (C-375/14, EU:C:2016:60, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).
32 –      Ibidem_præmis 37 og den deri nævnte retspraksis.
33 –      Jf. dom af 4.2.2016, Ince (C-336/14, EU:C:2016:72, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).
34 –      Jf. bl.a. dom af 6.3.2007, Placanica m.fl. (C-338/04, C-359/04 og C-360/04, EU:C:2007:133, præmis 68-71).
35 –      Jf. dom af 5.7.2007, Ntionik og Pikoulas (C-430/05, EU:C:2007:410, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).
36 –      Jf. analogt dom af 17.7.1997, Affish (C-183/95, EU:C:1997:373, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis). Jf. endvidere mit forslag til afgørelse Kotnik m.fl. (C-526/14, EU:C:2016:102, punkt 69 og 70).
37 –      Jf. i denne retning dom af 11.6.2015, Berlington Hungary m.fl. (C-98/14, EU:C:2015:386, præmis 76 ff.).
38 –      Jf. dom af 30.4.2014, Pfleger m.fl. (C-390/12, EU:C:2014:281, præmis 57-60).
39 –      Jf. bl.a. dom af 13.6.2013, HGA m.fl. mod Kommissionen (C-630/11 P – C-633/11 P, EU:C:2013:387, præmis 132 og den deri nævnte retspraksis).
40 –      Jf. dom af 17.3.2011, AJD Tuna (C-221/09, EU:C:2011:153, præmis 71 og den deri nævnte retspraksis).
41 –      Jf. eksempelvis dom af 20.6.2002, Mulligan m.fl. (C-313/99, EU:C:2002:386, præmis 48), og af 11.7.2002, Marks & Spencer (C-62/00, EU:C:2002:435, præmis 43-47).
42 –      Jf. i denne retning dom af 28.3.1996, Anglo Irish Beef Processors International m.fl. (C-299/94, EU:C:1996:148, præmis 34 og 35).
43 –      Jf. denne retning dom af 10.9.2009, Plantanol (C-201/08, EU:C:2009:539, præmis 53 ff. og den deri nævnte retspraksis).
44 –      Jf. dom af 16.2.2012, Costa og Cifone (C-72/10 og C-77/10, EU:C:2012:80, præmis 50 ff.).