61997CC0349_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Konungariket Spanien har med stöd av artikel 173 första stycket EG (nu artikel 230 EG första stycket i ändrad lydelse) begärt en delvis ogiltigförklaring av kommissionens beslut 97/608/EG av den 30 juli 1997 om ändring av beslut 97/333/EG om avslut av medlemsstaternas räkenskaper avseende utgifter som finansieras genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruk (EUGFJ) för räkenskapsåret 1993, i den del som berör Spanien.
I - Bakgrund
2. Kommissionens beslut 97/333/EG av den 23 april 1997 antogs innan det förlikningsförfarande som vissa medlemsstater, däribland Spanien, påkallade enligt kommissionens beslut 94/442/EG av den 1 juli 1994 om ett förlikningsförfarande i samband med räkenskapsavslutet för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ). Det ifrågasatta beslutet avser avslut av räkenskaperna för de utgifter för vilka förlikningsförfarandet redan har avslutats. Kommissionen fastställde beloppet för de utgifter som godkändes för finansiering via EUGFJ avseende räkenskapsåret 1993.
3. Beträffande Konungariket Spanien förklarade kommissionen att en del av de deklarerade utgifterna inte uppfyllde de villkor som föreskrivs i gemenskapsbestämmelserna och därför inte kunde finansieras via EUGFJ:s garantisektion. Det är fråga om utgifter avseende produktions- och konsumtionsstöd för olivolja och för produktion av torkat foder. Följande finansiella korrigeringar påfördes.
1) Produktionsstöd för olivolja:
- En schablonmässig finansiell korrigering med tio procent av det stöd som betalats av Spanien under regleringsår 1992/1993, motsvarande 5 939 261 511 ESP.
- En finansiell korrigering med 224 414 161 ESP motsvarande beloppet av de stöd som beviljades två godkända producentorganisationer och dessas medlemmar.
- En finansiell korrigering med 217 007 368 ESP avseende utgifter för registret över olivodlingar.
2) Konsumtionsstöd för olivolja:
- En finansiell korrigering med 26 849 245 ESP avseende de stödbelopp som beviljades två godkända förpackningsfabriker för olivolja.
- En schablonmässig finansiell korrigering med två procent av det stöd som betalats av Spanien under regleringsår 1992/1993, motsvarande 811 514 867 ESP.
3) Produktionsstöd för torkat foder:
- En finansiell korrigering med två procent av de utgifter som deklarerats av Spanien, motsvarande 384 545 035 ESP.
4. Skälen för de således påförda korrigeringarna sammanfattas i den sammanfattande rapporten om resultaten av kontrollerna vid avslutet av räkenskaperna hos EUGFJ:s garantisektion för räkenskapsåret 1993.
II - Allmänna tillämpliga bestämmelser
A - Bestämmelser om kontroll av verksamhet som finansieras av EUGFJ
5. I artikel 3.1 i rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken fastställs att gemenskapen skall finansiera intervention för att stabilisera jordbruksmarknaderna som görs i enlighet med gemenskapsbestämmelser inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna.
6. Enligt artikel 4.2 i förordning nr 729/70 skall kommissionen till medlemsstaternas förfogande ställa de medel som är nödvändiga för att de utsedda myndigheterna och organen skall kunna utföra betalningar avseende interventionerna i enlighet med gemenskapsbestämmelser och nationell lagstiftning. Enligt artikel 5.2 b i nämnda förordning skall kommissionen före utgången av påföljande år och på grundval av årsredovisningen och nödvändiga underlag för granskning och godkännande, granska och godkänna årsredovisningen för myndigheterna och organen.
7. I artikel 8.1 i förordning nr 729/70 föreskrivs att medlemsstaterna i enlighet med nationella bestämmelser i lagar och andra författningar skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att transaktioner som finansieras av fonden verkligen äger rum och att de genomförs korrekt, förhindra och beivra oegentligheter och indriva belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet.
8. Enligt artikel 8.2 i nämnda förordning skall de finansiella följderna av oegentligheter och försummelser, om en fullständig indrivning inte kan åstadkommas, bäras av gemenskapen, med undantag för följderna av sådana oegentligheter eller försummelser som kan tillskrivas myndigheter eller andra organ i medlemsstaterna. De indrivna summorna skall betalas till de myndigheter och organ som handhar utbetalningarna och dessa myndigheter och organ skall dra av de indrivna beloppen från de utgifter som EUGFJ finansierar.
9. Medlemsstaterna skall enligt artikel 9.1 i förordning nr 729/70 till kommissionens förfogande ställa alla uppgifter som behövs för att EUGFJ skall fungera väl och de skall även vidta alla lämpliga åtgärder för att underlätta den kontroll som kommissionen kan anse vara nödvändig inom ramen för förvaltningen av gemenskapsfinansieringen, inbegripet kontroller på plats. Medlemsstaterna skall underrätta kommissionen om alla bestämmelser i lagar och andra författningar som de har antagit för tillämpningen av gemenskapens rättsakter avseende den gemensamma jordbrukspolitiken, i den mån dessa akter har ekonomiska följder för EUGFJ.
10. Enligt punkt 2 i den bestämmelsen skall tjänstemän som av kommissionen utsetts att genomföra undersökningar på platsen ha tillgång till alla de böcker och andra handlingar avseende utgifter som finansieras av EUGFJ. På begäran av kommissionen och efter godkännande av medlemsstaten, skall undersökningar eller utredningar beträffande de transaktioner som avses i denna förordning utföras av de behöriga myndigheterna i medlemsstaten. Tjänstemän från kommissionen får också delta.
11. Enligt artikel 1.1 i rådets förordning (EEG) nr 4045/89 av den 21 december 1989 om medlemsstaternas granskning av de transaktioner som utgör en del av systemet för finansiering genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket och om upphävande av direktiv 77/435/EEG berör den kontrollen av om de transaktioner som direkt eller indirekt ingår i systemet för finansiering genom garantisektionen vid EUGFJ, faktiskt har genomförts och genomförts på ett riktigt sätt. Kontrollen sker genom granskning av affärshandlingar från stödmottagarna eller de betalningsskyldiga, i fortsättningen benämnda "företag". Enligt artikel 2.1 i förordning nr 4045/89 skall medlemsstaterna genomföra granskningar av företagens affärshandlingar, varvid hänsyn skall tas till den typ av transaktioner som skall granskas. I punkterna 2 och följande i samma artikel regleras det sätt på vilket dessa granskningar skall genomföras.
12. I fråga om de finansiella konsekvenserna av avslutet av räkenskaperna för EUGFJ:s garantisektion i händelse av brister i de granskningar som utförs av medlemsstaterna antog en grupp bestående av representanter för olika tjänstegrenar inom kommissionen ett antal kriterier som godkändes av kommissionen och delgavs alla medlemsstater inom ramen för EUGFJ:s förvaltningskommitté, där de mottogs positivt. Genom nämnda kriterier föreskrivs följande tre typer av schablonmässiga korrigeringar:
"A) 2 procent av utgifterna, om det uteslutande rör sig om vissa mindre viktiga brister i kontrollsystemet eller i verkställigheten av kontrollerna som inte är av väsentlig betydelse för att säkerställa huruvida utgifterna är korrekta, innebärande att det skäligen kan antas att risken för förlust för EUGFJ var ringa.
B) 5 procent av utgifterna, om det rör sig om betydande brister i kontrollsystemet eller i verkställigheten av kontrollerna som är av väsentlig betydelse för att fastställa huruvida utgifterna är korrekta, innebärande att det skäligen kan antas att risken för förlust för EUGFJ var betydande.
C) 10 procent av utgifterna, om det rör sig om brister i kontrollsystemet som helhet eller i dess grundläggande struktur eller i verkställigheten av väsentliga kontroller som syftade till att säkerställa huruvida utgifterna är korrekta, innebärande att det skäligen kan antas att risken för en mycket stor förlust för EUGFJ var överhängande."
13. I Belle-rapporten erinras om att det är möjligt att undanta utgiften i dess helhet och att man i undantagsfall följaktligen kan anse att en högre korrigeringssats är lämplig.
14. Den 1 juli 1994 antog kommissionen beslut 94/442. Enligt dess artikel 1.1 b och 1.1 c skall förlikningsorganet försöka åstadkomma en förlikning mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten vad gäller de skiljaktiga ståndpunkterna och när detta arbete slutförts utarbeta en rapport om resultatet av förlikningsförfarandet. I artikel 1.2 a föreskrivs, beträffande fullföljandet av förfarandet för räkenskapsavslutet, att organets ståndpunkt inte skall föregripa kommissionens slutliga beslut om räkenskapsavslutet och inte påverka den berörda medlemsstatens rätt att inleda rättsliga förfaranden enligt artikel 173 i fördraget.
B - Upprättandet av en kontrollmyndighet för sektorn för olivolja
15. Den 17 juli 1984 antog rådet förordning (EEG) nr 2262/84 om särskilda bestämmelser för olivolja då det ansågs att erfarenheten hade visat att trots att det fanns bestämmelser om ett stort antal särskilda kontroller, så förelåg svårigheter i fråga om att effektivt och i rätt tid tillämpa dessa, en situation som kunde leda till oberättigade utgifter för gemenskapsmedlen, samt att den administrativa strukturen i medlemsstaterna inte var tillräckligt anpassad för tillämpningen av de i gemenskapsbestämmelserna föreskrivna kontrollerna. I dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 593/92 av den 3 mars 1992 föreskrivs i artikel 1.1.1 att varje producerande medlemsstat enligt sin juridiska struktur skall upprätta ett särskilt organ för att utföra vissa uppgifter och kontroller i samband med gemenskapens stöd för olivolja, med undantag av exportbidrag. I punkt 2 i nämnda bestämmelse föreskrivs särskilt att organet, för att se till att gemenskapsbestämmelserna i fråga om produktionsstöd tillämpas på rätt sätt, skall
- kontrollera att verksamheten inom producentorganisationer och sammanslutningar av dessa överensstämmer med rådets förordning (EEG) nr 2261/84 av den 17 juli 1984 om allmänna bestämmelser för stöd till olivoljeproduktion och olivoljeproducentorganisationer,
- kontrollera att de uppgifter som anges i skördedeklarationerna och i stödansökningarna är riktiga, med beaktande av de kontroller som medlemsstaten utför enligt artikel 14 i förordning (EEG) nr 2261/84,
- utföra kontroller av godkända fabriker, och
- övervaka de godkända förpackningsfabrikerna, enligt artikel 7 i rådets förordning (EEG) nr 3089/78 av den 19 december 1978 om allmänna bestämmelser för konsumtionsstöd för olivolja samt vid behov de professionella organ som är erkända enligt artikel 11.3 i förordning nr 136/66/EEG. Slutligen skall medlemsstaterna enligt artikel 1.4 fjärde stycket i förordning nr 2262/84, i dess lydelse enligt förordning nr 593/92, vidta snabba åtgärder i fråga om resultaten från organets undersökningar. Enligt femte stycket skall de regelbundet överlämna närmare upplysningar till kommissionen om vidtagna åtgärder och sanktioner som tillämpats med anledning av resultaten av de kontroller som organet har utfört.
16. Konungariket Spanien upprättade genom lag nr 28/1987 av den 11 december 1987 organet för olivolja vars uppgift särskilt är att kontrollera att producentorganisationernas verksamhet överensstämmer med gemenskapsbestämmelserna.
17. Servicio Nacional de Productos Agrarios (SENPA), numera Fondo Español de Garantía Agraria, har för sin del till uppgift att godkänna stödmottagande företag, att verkställa direkt betalning av stöd samt förskott under förutsättning att säkerhet ställs, och att ålägga eventuella påföljder.
18. De grunder som har anförts av den spanska regeringen avser tre kategorier av gemenskapsstöd: produktionsstöd för olivolja, konsumtionsstöd för olivolja och produktionsstöd för torkat foder. Vidare har den spanska regeringen klandrat kommissionen för åsidosättande av vissa gemenskapsrättsliga principer. Jag kommer successivt att granska de åberopade grunderna, indelade efter ämne.
III - Produktionsstöd för olivolja
A - Tillämpliga bestämmelser
1. Allmänna bestämmelser
19. Genom förordning nr 136/66 upprättas en gemensam organisation av marknaden för oljor och fetter.
20. Genom artikel 5.1 i denna förordning, i dess lydelse enligt förordning (EEG) nr 1915/87, införs ett produktionsstöd för olivolja, som skall bidra till att ge producenterna en skälig inkomst. I punkt 2 i den artikeln, i dess lydelse enligt förordning (EEG) nr 3499/90, föreskrivs dels att stödet skall beviljas till odlare vars genomsnittliga produktion uppgår till minst 500 kg olivolja per regleringsår, i förhållande till den kvantitet olivolja de faktiskt producerar, och dels till andra odlare, i förhållande till antalet och produktionskapaciteten hos de olivträd som de odlar och till dessa träds avkastning, fastställd schablonmässigt, under förutsättning att de producerade oliverna har pressats.
21. Genom att rådet antog förordning nr (EEG) nr 1413/82 av den 18 maj 1982 om ändring av förordning nr 136/66 infördes ett särskilt system baserat på olivproducentgrupper eller sammanslutningar av dessa, vilka skulle ha ansvaret för att utföra vissa aktiviteter i samband med tillämpningen av stödsystemet. I åttonde skälet till den förordningen förklaras att eftersom sammanslutningarna skall sörja för en skärpt kontroll av produktionen från odlare som är medlemmar i de grupper som tillhör sådana sammanslutningar, bör förskott på stödbeloppet betalas till dessa sammanslutningar.
22. Enligt artikel 20c.1.b i förordning nr 136/66, i dess lydelse enligt förordning nr 1413/82, skall de producentgrupper som erkänts enligt denna förordning vara i stånd att kontrollera medlemmarnas produktion av oliver och olivolja. Likaså skall sammanslutningarna av grupper, enligt punkt 2.b i nämnda artikel, vara i stånd att samordna och kontrollera verksamheten i de grupper av vilka sammanslutningen består. I artikel 20c.3 föreskrivs att erkännandet av en grupp eller sammanslutning skall återkallas om villkoren för erkännande inte var eller längre är uppfyllda.
23. I artikel 5.3 i förordning nr 2261/84 fastslås i detta avseende att godkända producentorganisationer senast den 30 juni varje år skall anmäla alla ändringar som skett i deras organisationer efter deras godkännande eller sedan den sista årliga deklarationen inlämnades och anmäla alla mottagna återkallelser av eller ansökningar om medlemskap till den behöriga myndigheten. Den behöriga myndigheten skall på grundval av denna anmälan och andra lämpliga undersökningar förvissa sig om att villkoren för godkännande fortfarande är uppfyllda. Om villkoren inte längre uppfylls eller om organisationens struktur inte gör det möjligt att kontrollera medlemmarnas produktion, skall den behöriga myndigheten snarast och senast före det följande regleringsårets början återkalla godkännandet och anmäla sitt beslut om detta till kommissionen.
24. Enligt artikel 11.2 i förordning nr 2261/84 skall slutligen de medlemsstater i vilka olivolja framställs garantera att de summor som överlämnats till sammanslutningarna och producentorganisationerna vid tillämpningen av artikel 11.1 endast används av dem för att finansiera den verksamhet som de är ansvariga för enligt denna förordning. I artikel 11.3 i denna förordning föreskrivs att om beloppen, helt eller delvis, inte används för att finansiera den verksamhet som sammanslutningarna och producentorganisationerna är ansvariga för skall de återbetalas till den behöriga medlemsstaten och avräknas från de utgifter som finansieras av EUGFJ.
25. Enligt artikel 2.3 i förordning nr 2261/84 skall stödet beviljas efter ansökan från de berörda parterna till den medlemsstat i vilken oljan har framställts. I artikel 2.4 första stycket i förordningen, i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 3500/90 av den 27 november 1990, föreskrivs att för olivodlare vilkas genomsnittsproduktion är minst 500 kg olja per regleringsår skall stödet beviljas för den kvantitet olja som faktiskt framställts vid en godkänd fabrik. Enligt artikel 5.1 i kommissionens förordning (EEG) nr 3061/84 av den 31 oktober 1984 om tillämpningsföreskrifter för systemet med produktionsstöd för olivolja skall de stödansökningar som skall lämnas in av varje olivproducent innehålla vissa uppgifter, däribland uppgift om den erkända fabrik där oljan framställdes, tillsammans med uppgifter för varje fabrik om den mängd oliver som använts och den mängd olja som framställts. Denna ansökan måste åtföljas av ett fabriksintyg som bekräftar de uppgifterna från olivproducenten.
26. För att godkännas skall sökande fabriker uppfylla ett antal villkor som fastställs i artikel 13 i förordning nr 2261/84 och artikel 9 i förordning nr 3061/84. I artikel 13.4 i förordning nr 2261/84 föreskrivs att i de fall då ett av villkoren för godkännande inte längre är uppfyllt skall godkännandet återkallas för den tid som är beroende av hur allvarlig överträdelsen är. Enligt artikel 13.6 i förordning nr 2261/84 föreskrivs dock att om återkallandet av fabrikens tillstånd skulle få allvarliga konsekvenser för möjligheterna till pressning i ett visst produktionsområde, får fabriken godkännas enligt speciella kontrollförfaranden. För detta skall medlemsstaten, enligt artikel 9.4 i förordning nr 3061/84, inlämna en motiverad ansökan till kommissionen med uppgift om den kontrollform som den förpliktar sig att utföra på den ifrågavarande fabriken.
2. Kontrollsystemet
27. Enligt artikel 14.1 i förordning nr 2261/84 skall varje producerande medlemsstat tillämpa ett kontrollsystem för att säkerställa att den produkt för vilken stöd beviljas är berättigad till detta stöd.
28. Enligt artikel 1.2.d i förordning nr 3061/84 skall odlingsdeklarationen innehålla uppgift om antalet olivproducerande olivträd för tillverkning av olja. Enligt punkt 5 i nämnda artikel skall stödet, om en del av oliverna har använts för annat än framställning av olivolja, betalas i proportion till de oliver som är bestämda för framställning av olivolja.
29. Enligt artikel 14.3 i förordning nr 2261/84 skall de producerande medlemsstaterna på plats kontrollera verksamheten och bokföringen hos en viss procent av de godkända fabrikerna. I punkt 3a i nämnda bestämmelse, som infördes genom förordning nr 3500/90, föreskrivs att för utbetalning av stöd till olivodlare som har en genomsnittlig produktion av minst 500 kg olivolja per regleringsår skall den producerande medlemsstaten kontrollera att skördedeklarationerna är riktiga på grundval av kriterier som skall fastställas, att den kvantitet olja som uppges i stödansökan överensstämmer med den kvantitet som anges i godkända fabrikers lagerredovisning, att den produktion av olja som varje olivodlare deklarerar som pressad i en godkänd fabrik överensstämmer med de uppgifter som lämnats i hans skördedeklaration på grundval av kriterier som skall fastställas. I fråga om olivodlare med en genomsnittlig produktion av mindre än 500 kg olivolja per regleringsår föreskrivs i artikel 14.4 i förordning nr 2261/84, i dess lydelse enligt förordning nr 3500/90, att kontrollerna bör bekräfta att skördedeklarationerna är riktiga på grundval av kriterier som skall fastställas och att det finns bevis för att oliverna har pressats i en godkänd fabrik.
30. Enligt artikel 10.1 i förordning nr 3061/84, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EEG) nr 928/91 av den 15 april 1991, skall de kontroller som föreskrivs i artikel 14.3 i förordning (EEG) nr 2261/84 tillämpas på minst 10 procent av de godkända fabriker som är i drift under det berörda regleringsåret. I artikel 10.3 föreskrivs att vid kontroll av skördedeklarationernas riktighet enligt artikel 14.3 a och 14.4 i förordning (EEG) nr 2261/84 skall medlemsstaterna bland annat använda uppgifterna i registret över olivodlingar och i dataregistren, uppgifterna som erhållits vid kontroller som gjorts på platsen av odlaren samt av den avkastning av oliver och olja som fastställts för den zon i vilken företaget eller företagen är belägna.
31. Enligt artikel 15.3 i förordning nr 2261/84, i dess lydelse enligt förordning nr 3500/90, skall den berörda medlemsstaten, om de kontroller som anges i artiklarna 13 och 14 inte överensstämmer med de uppgifter som anges i en godkänd fabrikslagerredovisning, med beaktande av sanktioner som kan komma att utövas mot fabriken, för varje producent med en genomsnittlig produktion av minst 500 kg olivolja per regleringsår och som har pressat sin olivskörd i fabriken i fråga bestämma för vilken kvantitet olja stöd skall beviljas. Enligt punkt 4 i denna bestämmelse skall medlemsstaten som underlag för bestämmandet av den kvantitet som är berättigad till stöd framför allt använda skörden av oliver och olja, fastställd enligt den standardmetod som anges i artikel 18, som föreskriver att enhetliga produktionsområden skall fastställas.
3. Registret över olivodlingar och dataregistren med uppgifter om produktionen av oliver och olivolja
32. För att inhämta de upplysningar som behövs för att beräkna gemenskapens produktionskapacitet för oliver och olivolja och för att förbättra gemenskapens stödordning för olivolja antogs rådets förordning (EEG) nr 154/75 av den 21 januari 1975 om inrättandet av ett register över olivodlingar i de olivoljeproducerande medlemsstaterna.
33. I artikel 1.1 i förordning nr 154/75 föreskrivs att de oljeproducerande medlemsstaterna skall upprätta ett register över olivodlingar som skall omfatta samtliga olivodlande företag inom respektive territorium. Enligt artikel 1.2 i samma förordning, i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 3788/85 av den 20 december 1985 om ändring av vissa bestämmelser inom olje- och fettsektorn med anledning av Spaniens och Portugals anslutning, löpte fristen för att upprätta ett sådant register för Spaniens del ut den 1 november 1986.
34. Genom kommissionens förordning (EEG) nr 2276/79 av den 16 oktober 1979 fastställdes närmare bestämmelser för inrättandet av ett register över olivodlingar i de olivoljeproducerande medlemsstaterna. Genom kommissionens förordning (EEG) nr 586/88 av den 2 mars 1988 om ändring av förordning (EEG) nr 2276/79 infördes artiklarna 6 a och 6 b i den senare. Enligt artikel 6 a skall de olivproducerande medlemsstaterna i enlighet med förfarandet i artikel 6.1 företa årliga uppdateringar av registret över olivodlingar och då framför allt beakta alla ändringar i de odlingsdeklarationer som olivodlarna lämnat in. Enligt artikel 6 b.1 får de olivproducerande medlemsstater som har anslutit sig till gemenskapen efter det att denna förordning trätt i kraft genomföra försök för att fastställa vilken metod som är bäst lämpad för deras territorium. De berörda medlemsstaterna skall därför till kommissionen överlämna ett försöksprogram för godkännande. Enligt artikel 6 b.2 skall kommissionen underrätta medlemsstaterna om sitt beslut om det överlämnade programmet, om så är tillämpligt tillsammans med de ändringar som kommissionen finner önskvärda. Efter kommissionens godkännande skall programmet skyndsamt genomföras på den berörda medlemsstatens ansvar.
35. I fråga om finansieringen av registret över olivodlingsarealer ändrades förordning nr 154/75 genom rådets förordning (EEG) nr 1794/79 av den 9 augusti 1979 vad avser finansieringen av registret över olivodlingsarealer. Enligt nya artikel 3.3 andra stycket skall samma finansieringsförfarande användas för finansieringen genom minskningar av stödbeloppet som föreskrivs för de kostnader som avses i artiklarna 2 och 3 i förordning (EEG) nr 729/70. Enligt artikel 3.5 är giltiga kostnader[*] sådana som uppstår till följd av kontrakt mellan den producerande medlemsstatens behöriga myndighet och fysiska eller juridiska personer som fått i uppdrag att utföra arbetet i fråga eller, om medlemsstaten låter utföra arbetet genom sina egna officiella myndigheter, andra uppkomna kostnader än kostnader för administration och kontroll [*I överensstämmelse med terminologin i övriga språkversioner av förordning nr 1794/79 används nedan begreppet "utgifter". övers.anm.]. Medlemsstaten skall i förväg underrätta kommissionen om kontraktens innehåll eller uppskattade kostnader för arbetet.
36. Vidare skall varje producerande medlemsstat, enligt artikel 16.1 i förordning nr 2261/84, upprätta och underhålla permanenta dataregister innehållande uppgifter om produktionen av oliver och olivolja. Enligt artikel 17.2 i samma förordning skall dataregistren och de program som används för att hantera dem vara kompatibla med de datasystem som används för registrering av olivodlingen i varje producerande medlemsstat.
37. I artikel 14.5 första stycket i förordning nr 2261/84 föreskrivs att medlemsstaterna skall använda dessa dataregister för de kontroller och verifieringar som föreskrivs i förordningen. Av artikel 16.2 i samma förordning följer att dataregistren skall innehålla all nödvändig information för att underlätta kontrollen och snabbt upptäcka oegentligheter, däribland uppgifter om fabrikernas olivoljeframställning. Vidare föreskrivs i artikel 11.1 andra stycket i förordning nr 3061/84, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EEG) nr 98/89 av den 17 januari 1989, att medlemsstaterna skall föra in de basuppgifter som finns i registret för olivodling i registren, så snart som dessa uppgifter finns tillgängliga.
38. Enligt artikel 11.2 första stycket i förordning nr 3061/84, i dess lydelse enligt förordning nr 98/89, skall alla delar av de datoriserade registren fungera före den 31 oktober 1990.
B - Finansiella korrigeringar avseende produktionsstöd för olivolja
1. Begränsad finansiell korrigering av stöd som utbetalats till två producentorganisationer
a) Parternas argument
39. Den spanska regeringen har ifrågasatt korrigeringen med 224 414 161 ESP som den påfördes avseende de stöd som utbetalats till producentorganisationerna OPROL (Toledo) och APROL-JJAA (Badajoz).
40. Enligt denna regering saknas skäl att neka en medlemsstat stöd när denna visar att dess kontrollsystem är godtagbart.
41. Den spanska regeringen har till svar på kommissionens påstående att kommunikationen mellan de autonoma regionerna och FEGA är otillräcklig, genmält att kontrollen av producentorganisationerna tvärtom är fullständig. Den har förklarat att det finns skäl för att påpekandena från AAO inte alltid leder till att godkännandet av producentorganisationen automatiskt dras tillbaka, som kommissionen har begärt. Å ena sidan regleras förfarandena för tillämpning av sanktioner, enligt artikel 2.4 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, i medlemsstaternas lagstiftning, vilket i Spaniens fall innebär att ett långt och komplicerat kontradiktoriskt förfarande skall inledas. Därför kan inte en snabb sanktion påföras omedelbart. Å andra sidan är tillbakadragandet av erkännandet en tämligen sträng åtgärd som inte bör tillgripas vid överträdelser av ringa betydelse.
42. Den spanska regeringen har erinrat om att erkännandet, på AAO:s begäran, av OPROL drogs tillbaka genom beslut av den 25 april 1995 av Consejería de Agricultura de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Beträffande APROL-JJAA har den spanska regeringen medgivit att AAO:s förslag att erkännandet skulle dras tillbaka inte bifölls, men har tillagt att förslaget grundades enbart på misstankar eller farhågor och inte på välgrundade skäl.
43. Den spanska regeringen har förnekat att den inte har meddelat kommissionen den information som denna begärde och försäkrar att den inte har mottagit.
44. Den har vidare påpekat att det enda fall i vilket gemenskapsbestämmelserna, enligt artikel 11.3 i förordning nr 2261/84, föreskriver en nedsättning av de utgifter som finansieras av EUGFJ är när det har bekräftats att de belopp som överlämnats till producentorganisationerna helt eller delvis inte används för att finansiera den verksamhet som de är ansvariga för.
45. Den spanska regeringen har tillagt att det ifrågasatta beslutet fortfarande skulle vara rättsstridigt om det visades föreligga felaktigheter i vissa producentorganisationers funktionssätt. Den har förklarat att korrigeringen i alla händelser skall påverka det stöd som överlämnats till producentorganisationen för dess verksamhet, men inte alla odlare som är anslutna till denna. Enligt dess uppfattning följer denna slutsats av principen om att en sanktion inte får drabba någon annan än den som har gjort sig skyldig till en överträdelse och, framför allt, proportionalitetsprincipen. Den har vidare anfört att kommissionens beslut inte alltid avser de stöd som har betalats till alla odlare, vilket aktualiserar frågan om de kriterier som används av kommissionen och den eventuellt godtyckliga karaktären hos dess beslut.
46. Den spanska regeringen har kritiserat kommissionen för att ha skapat en betydande rättslig osäkerhet då den inte har preciserat de villkor som motiverar att godkännandet dras tillbaka. Eftersom det är fråga om en åtgärd som begränsar enskildas rättigheter är det viktigt att den endast vidtas om bevisen för oegentligheterna har inhämtats enligt det tillämpliga förfarandet. Den spanska regeringen har förnekat att oegentligheter föreligger. Den anser att det som upptäcktes var konkreta brister som motiverar en uppföljning hos producentorganisationerna.
47. Den spanska regeringen anser att det är oproportionerligt att låta konsekvenserna av en oegentlighet som har upptäckts hos en producentorganisation omfatta det stöd som har mottagits av alla dess medlemmar, särskilt när majoriteten av medlemmarna inte har gjort sig skyldiga till något fel.
48. Kommissionen har påpekat att den påförda begränsade finansiella korrigeringen avsåg både det stöd som beviljades OPROL och APROL-JJAA och det stöd som genom dessa två organisationer beviljades olivoljeproducenterna under räkenskapsåret 1993.
49. Den har erinrat om att denna korrigering, liksom övriga korrigeringar som föreskrivs i det ifrågasatta beslutet, är en följd av information - eller brist på information - som lämnats av olika spanska myndigheter, av AAO:s inspektioner och av de olika kontroller som på plats har genomförts av EUGFJ:s tjänstemän.
50. Enligt kommissionen upptäcktes genom dessa kontrollförfaranden allvarliga och varaktiga oegentligheter i de sex producentorganisationernas förvaltning och funktionssätt, däribland de två som berördes av den ifrågasatta korrigeringen. Endast de senare påfördes en korrigering av denna typ, då det varit möjligt att samla in de uppgifter som krävdes för att beräkna den korrigering som avsåg dem.
51. Kommissionen har betonat att producentorganisationerna utgör en väsentlig del av förvaltningen och kontrollen av den gemensamma organisationen av marknaderna, eftersom de genom gemenskapsbestämmelserna som motprestation för stöden och de ekonomiska kompensationer de erhåller åläggs konkreta skyldigheter och särskilda uppgifter i fråga om förvaltningen och kontrollen av gemenskapsstöden till de producenter som är anslutna till organisationerna.
52. Kommissionen har påpekat att dessa organisationer, för att erkännas som sådana, ovillkorligen skall uppfylla alla de krav och villkor som föreskrivs i gemenskapsbestämmelserna och som anges främst i artikel 20c i förordning nr 136/66, i dess lydelse enligt förordning nr 1413/82, och i förordning nr 2261/84, närmare bestämt i artikel 5.3. Den har tillagt att det är oundgängligt att alla dessa organisationer inte bara vid tidpunkten för deras grundande utan under hela deras fortbestånd uppfyller alla de skyldigheter, villkor och uppgifter som de åläggs genom gemenskapsbestämmelserna.
53. Kommissionen har förklarat att det framgår av dessa bestämmelser att om de villkor som ställs för erkännande inte längre är uppfyllda skall den behöriga myndigheten utan dröjsmål dra tillbaka detta och förfogar inte över något utrymme för skönsmässig bedömning i det avseendet. Enligt kommissionen utgör inte denna åtgärd en sanktion utan följer av att villkoren för att kvarstå som erkänd producentorganisation inte är uppfyllda. Tillbakadragandet av erkännandet skall ske utan att det påverkar de sanktioner som, i tillämpliga fall, görs gällande. Enligt kommissionen nekade de autonoma regionerna i Spanien att dra tillbaka erkännandet av de producentorganisationer som nämndes i AAO:s förslag, trots att de i huvudsak hade vitsordat att de upptäckta oegentligheterna förelåg.
54. Konungariket Spanien tillhandahöll, enligt kommissionen, inte huvuddelen av de uppgifter om de berörda producentorganisationerna som vid flera tillfällen efterfrågades.
b) Bedömning
55. De argument som har framförts av den spanska regeringen gäller de rättsliga kriterierna för att dra tillbaka erkännandet av producentorganisationerna, bevisen för begångna oegentligheter och det korrigeringsbelopp som med anledning av dessa oegentligheter har påförts Konungariket Spanien.
56. Jag kommer successivt att granska var och en av dessa delar.
i) Kriterierna för att dra tillbaka erkännandet av producentorganisationerna
57. Påpekas skall att genom förordning nr 1413/82 infördes ett särskilt system baserat på den verksamhet som bedrivs av olivproducentgrupper eller av sammanslutningar av dessa, vilka skulle sörja för en skärpt kontroll av produktionen från odlare som är medlemmar i de grupper som tillhör sådana sammanslutningar.
58. I artikel 20c 1.b i förordning nr 136/66, i dess lydelse enligt förordning nr 1413/82, fastställs de villkor som erkännandet av producentorganisationerna är underställt. Producentorganisationerna skall särskilt vara i stånd att kontrollera medlemmarnas produktion av oliver och olivolja.
59. I artikel 20c 2.b i nämnda förordning beskrivs helt entydigt de konsekvenser som skall följa när de villkor som ställs för erkännande inte längre är uppfyllda. I så fall fråntas faktiskt producentorganisationen eller sammanslutningen av producentorganisationer erkännandet.
60. I artikel 5.3 i förordning nr 2261/84 preciseras hur tillbakadragandet skall ske. I bestämmelsen föreskrivs att med utgångspunkt från den årliga deklaration som skall upprättas av producentorganisationerna genom vilka de meddelar de behöriga myndigheterna alla ändringar som har skett i deras organisationer efter deras godkännande, samt resultaten av eventuella kontroller, skall den behöriga myndigheten förvissa sig om att villkoren för godkännande fortfarande är uppfyllda. Om så inte är fallet "skall den behöriga myndigheten snarast och senast före det följande regleringsårets början återkalla godkännandet ...".
61. Enligt min uppfattning kan fyra slutsatser dras av denna text.
62. Dels är de villkor som berättigar att en producentorganisation erkänns lätta att identifiera. Till dessa hör förmågan att kontrollera medlemmarnas produktion av oliver och olja, vilket är just vad de berörda producentorganisationerna har anklagats för att ha försummat.
63. De förhållanden som skall ligga till grund för tillbakadragandet av erkännandet definieras uttryckligen i gemenskapsbestämmelserna. Följaktligen förefaller det mig obefogat att, som den spanska regeringen har gjort, anklaga kommissionen för att ha skapat en rättsosäkerhet genom att inte ha preciserat dessa villkor. Dessutom kommer vi att se att de skäl som låg till grund för de korrigeringar som påfördes av kommissionen, nämligen producentorganisationernas oförmåga att genomföra kontrollerna av produktionen, klart angavs av kommissionen.
64. Vidare skall tillbakadragandet av erkännandet av producentorganisationen ske omedelbart då något av villkoren för godkännandet inte längre är uppfyllt. I artikel 20c i förordning nr 136/66, i dess lydelse enligt förordning nr 1413/82, anges de villkor som erkännandet är beroende av, varför det är tillräckligt att något av dessa inte är uppfyllt för att det skall dras tillbaka. För att producentorganisationen i förevarande mål skall ha kvar sin ursprungliga status skall kontrollen av produktionen från dess sida vara effektiv och bestående.
65. Om det följaktligen visas att den kontrollverksamhet som producentorganisationen är skyldig att genomföra inte har ägt rum eller att organisationen eller dess funktionssätt inte gör det möjligt att genomföra denna, skall statusen av erkänd producentorganisation återkallas i fråga om den berörda organisationen.
66. Vidare kan det inte med utgångspunkt från de nämnda bestämmelserna anses att det föreligger ett krav i fråga om graden av betydelse av de omständigheter som ligger till grund för tillbakadragandet. Av bestämmelserna i artikel 20c i förordning nr 136/66, i dess lydelse enligt förordning nr 1413/82, framgår att konstaterandet av bristande förmåga att genomföra kontrollerna hos producentorganisationen är tillräckligt för att berättiga att erkännandet av denna dras tillbaka. Denna tolkning bekräftas av det syfte som eftersträvas genom de tillämpliga gemenskapsbestämmelserna, nämligen att, för att säkerställa en effektiv förvaltning av stödsystemet, sörja för en skärpt kontroll av produktionen från odlare som är medlemmar i de grupper som tillhör sådana producentsammanslutningar, och uppdra denna kontroll åt de senare. En bristande förmåga att genomföra kontrollerna av produktionen ter sig, när den väl konstaterats, inte som ett bagatellartat skäl som skulle ge de nationella myndigheterna rätt att avstå från att dra tillbaka erkännandet.
Under dessa förhållanden kan inte den spanska regeringen hävda att de klagomål som riktats mot de berörda erkända producentorganisationerna inte är av tillräcklig betydelse för att berättiga ett tillbakadragande av erkännandet av dem.
67. Slutligen skall tillbakadragandet ske snabbt. Den maximifrist som föreskrivs i artikel 5.3 i förordning nr 2261/84 fastställs till början av påföljande regleringsår.
68. Här ställs helt klart en tidsgräns för medlemsstaternas behörighet i fråga om förfarandet för att dra tillbaka erkännandet. Även om det inte har ifrågasatts att det, när förekomsten av oegentligheter har konstaterats, skall inledas ett kontradiktoriskt förfarande mellan den behöriga myndigheten och den berörda producentorganisationen innan ett beslut som går någon emot - såsom ett tillbakadragande av ett erkännande - fattas, finns det inget som rättfärdigar att detta beslut fattas efter det att den lagstadgade fristen löpt ut. Det ankommer på Konungariket Spanien, som i likhet med övriga medlemsstater är skyldigt att iaktta den frist som föreskrivs i artikel 5.3 i förordning nr 2261/84, att anpassa sina interna förfaranden så att de överensstämmer med denna text och tillämpa dem på ett sådant sätt att de inte överskrider den därmed fastställda gränsen.
69. Den spanska regeringen har dock medgivit att AAO:s påpekanden inte alltid leder till att erkännandet av producentorganisationen automatiskt dras tillbaka. Den har även förklarat att erkännandet av OPROL drogs tillbaka den 25 april 1995, då man efter ett års observation inte kunnat notera någon förbättring.
70. Följaktligen iakttogs uppenbarligen inte fristen i artikel 5.3 i förordning nr 2261/84.
71. Beträffande APROL-JJAA har den spanska regeringen inte ifrågasatt att AAO:s förslag att dra tillbaka erkännandet av den 24 januari 1994 inte hade någon effekt.
72. Den spanska regeringen har dock förklarat att den ursprungliga begäran att dra tillbaka erkännandet grundades på rena misstankar eller farhågor, och inte på välgrundade skäl.
73. Följaktligen skall den svarande regeringens argument att de upptäckta oegentligheterna, i fråga om APROL-JJAA och OPROL, inte var tillräckliga för att berättiga att erkännandet drogs tillbaka, granskas.
ii) Oegentligheter som berättigar att erkännandet dras tillbaka
74. Det har framkommit att erkännandet av dessa två producentorganisationer i ett fall inte drogs tillbaka och i det andra fallet drogs tillbaka för sent. Tillbakadragandet var dock nödvändigt eftersom de villkor som skulle låtit dem ha kvar sin ursprungliga status inte längre var uppfyllda.
75. I själva verket motsäger flera omständigheter som framgår av handlingarna i målet den spanska regeringens påstående att den ursprungliga begäran att dra tillbaka erkännandet av APROL-JJAA inte var välgrundad.
76. Genom en skrivelse av den 14 juni 1994 till AAO förklarade de behöriga myndigheterna i den autonoma regionen Extremadura att två inspektioner hade ägt rum vid APROL-JJAA den 3 respektive den 10 mars 1994. Av skrivelsen framgår att AAO den 23 september 1993 hade genomfört en inspektion vid samma producentorganisation, och att resultaten av denna låg till grund för förslaget av den 24 januari 1994 att dra tillbaka erkännandet. Vid inspektionerna i mars 1994 kunde man konstatera vissa förbättringar i fråga om den situation som beskrevs av AAO, vilket föranledde tjänstemännen i den autonoma regionen Extremadura att trots att vissa brister kvarstod föreslå "fortsatt drift för APROL Jóvenes Agricultores de Badajoz tills det konstateras att alla villkor som låg till grund för erkännandet åter är uppfyllda, och att föreskrifterna i de bestämmelser som är tillämpliga på denna typ av organ efterlevs". I skrivelsen klargörs att AAO:s inspektion ägde rum vid en tidpunkt då producentorganisationen saknade chef, då den före detta chefen fortfarande inte hade ersatts, och att APROL-JJAA:s personal därför inte hade kunnat efterleva de krav som ställdes av AAO.
77. I skrivelsen av den 14 juni 1994 bekräftas i samband med inspektionen från AAO att brister förekom, liksom att vissa av dessa kvarstod vid tidpunkten för inspektionerna från tjänstemän från den autonoma regionen Extremadura. Vid tidpunkten för de sistnämnda inspektionerna upptäcktes brister i fråga om den särskilda driftsbokföringen, avsaknad av kopior på lagfartsbevis, kvartalsrapporter om verksamheten och att det i fråga om vissa regleringsår inte var möjligt att bekräfta att fristerna för överföring av stöd hade iakttagits.
78. Dessa inspektioner föranledde emellertid inte att erkännandet drogs tillbaka, vilket inte heller skedde efter AAO:s inspektion, vid vilken man upptäckt fler och allvarligare oegentligheter.
79. Vidare tycks inte frånvaron av en chef vid denna tidpunkt i sig kunna motivera bristerna, vilket framgår av de kontroller som genomfördes av EUGFJ:s tjänstemän. I det protokoll som upprättades av dem med anledning av ett inspektionsbesök den 20-24 juni 1994 påpekas nämligen att ett antal av de producentorganisationer som AAO besökte inte uppfyllde de mest elementära krav för att ha kvar erkännandet som föreskrivs i förordning nr 2261/84. Till dessa producentorganisationer hör APROL-JJAA. EUGFJ:s inspektörer påpekade att denna producentorganisation hade varit föremål för ett antal inspektioner från AAO sedan år 1989, och att olika rekommendationer och förslag på sanktioner aldrig beaktades av myndigheterna i den autonoma regionen Extremadura.
80. Således förelåg de oegentligheter som påpekades av AAO före inspektionen i september 1993 och, följaktligen, innan den tidpunkt då en chef för APROL-JJAA saknades.
81. Det är således uppenbart att underlåtenheten att dra tillbaka erkännandet sedan dessa gamla och varaktiga brister hade visats utgör en omständighet som berättigar den ifrågasatta begränsade korrigeringen avseende APROL-JJAA.
82. Situationen för OPROL är, i fråga om förekomsten av oegentligheter som berättigar erkännandets tillbakadragande, än tydligare. Det ovannämnda beslutet av den 25 april 1995 genom vilket tillbakadragandet av erkännandet av denna producentorganisation föreskrevs, utgör ett bevis för att OPROL hade underlåtit att fullgöra sina skyldigheter som producentorganisation. Det år av observation som de behöriga nationella myndigheterna medgav, som har framgått till ingen nytta, visar att de klagomål som riktats mot denna organisation var riktiga och av gammalt datum. Uppgifterna har under alla omständigheter inte ifrågasatts.
83. Under rubrikerna i) och ii) ovan framgår att Konungariket Spanien, trots de oegentligheter som upptäckts, inte drog tillbaka erkännandena av OPROL och APROL-JJAA under de omständigheter som föreskrivs i gemenskapsbestämmelserna. Dessa omständigheter är tillräckliga för att motivera den finansiella korrigering som kommissionen har påfört.
84. Den spanska regeringen har emellertid bestridit att kommissionen, på grund av dessa omständigheter, har rätt att vidta en korrigering förutom i det fall då det bevisas att de belopp som överlämnats till producentorganisationerna, helt eller delvis, inte användes för att finansiera den verksamhet de ansvarar för enligt föreskrifterna i artikel 11.3 i förordning nr 2261/84.
85. Detta påstående från den spanska regeringen innebär en begränsning av gemenskapens rätt att helt eller delvis neka att svara för utgifter som har verkställts av den berörda medlemsstaten till ett enda fall, och därmed ett bortseende från domstolens fasta rättspraxis på området.
86. Den bestämmelse som har åberopats av den spanska regeringen är mycket specifik. Av förordning nr 2261/84 framgår att producentorganisationerna får behålla en del av stödbeloppet för att täcka de utgifter som dessa ådrar sig för att utföra kontrollarbetet. I artikel 11.3 i förordningen föreskrivs en avräkning från de utgifter som finansieras av EUGFJ om beloppen inte används för detta ändamål.
87. Det råder ingen tvekan om att denna bestämmelse endast är en av de bestämmelser på grund av vilka gemenskapen kan neka att svara för utgifter som felaktigt verkställts av en medlemsstat. Domstolen har vid ett flertal tillfällen slagit fast att EUGFJ endast finansierar de interventioner som genomförs i enlighet med de gemenskapsbestämmelser som gäller inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna. Det är så artiklarna 2 och 3.1 i förordning nr 729/70 skall tolkas. Deras räckvidd omfattar andra förutsättningar än en felaktig användning av det belopp som innehållits av en producentorganisation.
88. Som kommissionen helt riktigt har framhållit framgår av dessa bestämmelser att om en medlemsstat låter erkännandet av en producentorganisation kvarstå och beviljar organisationen stöd sedan de behöriga myndigheterna har konstaterat att denna organisation inte uppfyller eller inte längre uppfyller de villkor som ställs för dess erkännande, tillkommer till åsidosättandet bestående i att inte dra tillbaka erkännandet, ett åsidosättande bestående i den felaktiga stödutbetalningen. Detta är i förevarande mål fallet beträffande Konungariket Spanien.
iii) Beloppet av den begränsade korrigering som har påförts Konungariket Spanien
89. I detta skede bör den ifrågasatta korrigeringens belopp definieras. I detta avseende skall den spanska regeringens påstående att korrigeringen under alla omständigheter skall begränsas till det stöd som har innehållits av producentorganisationen för dess verksamhet, och inte omfatta alla olivproducenter som är anslutna till denna, granskas. Efter att ha åberopat principen om att en sanktion inte får drabba någon annan än den som har gjort sig skyldig till en överträdelse har den spanska regeringen stött sig på proportionalitetsprincipen. Den anser att en utvidgning av konsekvenserna av en oegentlighet som tillskrivs en producentorganisation till producenterna själva skulle kränka denna princip. Vidare har den kritiserat de korrigeringar som kommissionen har påfört för att vara godtyckliga.
90. Frågan om huruvida en viss gemenskapsrättslig bestämmelse är förenlig med proportionalitetsprincipen, särskilt inom området för den gemensamma organisationen av marknaden för jordbruksprodukter, bör avgöras utifrån en prövning av om påföljden går utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas genom den aktuella lagstiftningen. Det bör särskilt prövas om de åtgärder som införs genom bestämmelsen i fråga för att uppnå det angivna målet står i rimlig proportion till betydelsen av detta mål och är nödvändiga för att uppnå målet.
91. Den bestämmelse som skall granskas mot bakgrund av proportionalitetsprincipen är den ovannämnda regeln, som följer av domstolens fasta rättspraxis. Enligt denna regel kan kommissionen inte påföra EUGFJ andra belopp än sådana som har betalats i enlighet med de regler som fastställts inom de olika sektorerna för jordbruksprodukter, vilket innebär att medlemsstaterna ansvarar för alla andra belopp, särskilt sådana belopp som de nationella myndigheterna felaktigt ansåg sig behöriga att utbetala inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden. Som jag nämnt leder de behöriga spanska myndigheternas underlåtenhet att tillämpa de relevanta bestämmelserna till att den ifrågasatta finansiella korrigeringen påförs. Den direkta följden av detta är att Konungariket Spanien skall undanta de belopp som utbetalats till de berörda producentorganisationerna i deras helhet från gemenskapsfinansiering, inklusive det stödbelopp som var direkt avsett för producenterna.
92. Enligt sjunde skälet är syftet med förordning nr 729/70 att vidta åtgärder för att förhindra eller ingripa mot oegentligheter och för att indriva belopp som förlorats till följd av sådana oegentligheter eller försummelser.
93. Finansiering av producenternas verksamheter via producentorganisationerna, men även dessa organisationers kontroll av producenterna, hör till de åtgärder som föreskrivs inom olje- och fettsektorn. Om kontrollen är bristfällig fråntas kommissionen möjligheten att säkerställa att de villkor som berättigar finansieringen av den berörda jordbrukssektorn är uppfyllda. Att neka finansiering är den lämpligaste åtgärden för att undvika att stöd används i andra syften än de som ligger till grund för att bevilja detta, om det inte visas att de olivproducenter som är medlemmar i producentorganisationerna inte är ansvariga för någon oegentlighet som kan ifrågasätta hela eller delar av gemenskapsfinansieringen.
94. I detta avseende har den spanska regeringen anfört att åsidosättandet av proportionalitetsprincipen har bevisats genom de kontroller som utfördes bland de anslutna olivproducenterna. Enligt denna regering kunde man vid kontrollerna konstatera att de verkställda betalningarna stod i överensstämmelse med gemenskapsbestämmelserna, då 22 olivproducenter av de 26 som kontrollerades inte hade gjort sig skyldig till någon oegentlighet.
95. Jag anser i likhet med kommissionen att dessa omständigheter saknar bevisvärde, främst därför att de kontroller som anges i de protokoll som har ingivits av den spanska regeringen genomfördes under år 1995. Genom det ifrågasatta beslutet har kommissionen kritiserat producentorganisationernas och de anslutna producenternas sätt att bedriva sin verksamhet, såsom framkom för det år som motsvarade det ifrågasatta räkenskapsavslutet. Följaktligen föranleder de brister som upptäcktes inom själva organisationerna en grundad presumtion för oegentligheter i de anslutna producenternas verksamhet under regleringsår 1993. Denna presumtion rubbas inte genom de ingivna protokollen, eftersom de beskrivna resultaten kan vara en följd av förbättringar som har skett efter den omtvistade perioden.
96. Vidare skall erinras om att producentorganisationerna har till uppgift att utöva kontroll över produktionen, vilket medför att noterade allvarliga brister i utövningen av denna kontroll leder till en ökad sannolikhet för betydande funktionsstörningar i producenternas verksamhet.
97. Det kan givetvis tänkas att det visas att vissa producenter inte har gjort sig skyldiga till några oegentligheter. Inom ramen för det finansieringssystem som fastställs inom olje- och fettsektorn, kan stödutbetalningen ske på annat sätt än via producentorganisationerna. Ett tillbakadragande av erkännandet av producentorganisationerna inom de för detta ändamål föreskrivna fristerna, skulle sannolikt ha gjort det möjligt för olivproducenterna att erhålla stöd på annan laglig väg och de skulle inte ha behövt drabbas av negativa konsekvenser till följd av bristerna hos de producentorganisationer till vilka de är anslutna.
98. Det skall i detta avseende klargöras att den felaktiga finansieringen av de två berörda producentorganisationerna är en följd av den tolerans som de spanska myndigheterna har visat gentemot dessa. De nekade att dra tillbaka erkännandet av APROL-JJAA och drog, i fråga om OPROL, tillbaka detta efter det att fristen, som överskred ett helt regleringsår, löpt ut. Följaktligen tog de initiativ till att finansiera dessa organisationer på samma villkor som övriga producentorganisationer, trots att de hade kännedom om att de berörda producentorganisationerna fortsättningsvis åtnjöt ett erkännande som deras funktionssätt inte längre motiverade. Att förekomsten av de oegentligheter de har anklagats för styrkts, samt att erkännandet av dem inte drogs tillbaka enligt de lagenliga villkoren, berättigar påförandet av de belopp som utbetalats avseende räkenskapsåret 1993. Gemenskapen kan i själva verket inte ta ansvar för de skador som har drabbat olivodlare som är medlemmar i någon av de två producentorganisationerna, vilka kunde ha undvikits genom de spanska myndigheternas ingripande.
99. Av samtliga ovan angivna skäl innebär den aktuella finansiella korrigeringen enligt min uppfattning inte något som helst åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
100. Enligt samma tankegång har den spanska regeringen gjort gällande att det inte heller överensstämmer med artikel 7 i förordning nr 2988/95 att basera konsekvenser för det stöd som har uppburits av alla medlemmar i en organisation på en oegentlighet som upptäckts i denna. Kommissionen har bestridit att nämnda förordning är tillämplig på räkenskapsåret 1993.
101. Av artikel 7 i förordning nr 2988/95 framgår att administrativa gemenskapsåtgärder och sanktioner får tillämpas mot fysiska eller juridiska personer som har begått oegentligheten, mot personer som har deltagit i genomförandet av oegentligheten, samt mot dem som är skyldiga att stå till svars för oegentligheten eller förhindra att den begås.
102. Påpekas bör att mål om avslut av medlemsstaternas räkenskaper för utgifter finansierade av EUGFJ är ogiltighetsförfaranden, i vilka medlemsstaterna och kommissionen är motparter. De syftar inte till att fastställa ansvarsfördelningen mellan nationella ekonomiska aktörer, annat än i den mån detta tjänar till att fastställa vilka oegentligheter som kan tillskrivas de behöriga nationella myndigheterna. De finansiella åtgärder som kan vidtas mot en medlemsstat grundas nämligen på bristerna i de kontrollsystem som fastställs av de enskilda medlemsstaterna. De påverkar inte den slutliga fördelningen av ansvaret för den finansiella korrigeringen mellan de berörda aktörerna, som under alla omständigheter skall följa den princip som formuleras i artikel 7 i förordning nr 2988/95, i den mån den är tillämplig vid tidpunkten för omständigheterna i målet.
103. Slutligen är de korrigeringar som har tillämpats av kommissionen enligt den spanska regeringen godtyckliga, eftersom kommissionen avseende det föregående räkenskapsåret inte påförde även olivproducenterna finansiella korrigeringar, vilket den dock gjorde i fråga om det omtvistade räkenskapsåret.
104. Det skall erinras om domstolens fasta rättspraxis enligt vilken det förhållandet att brister som kommissionen konstaterat under ett räkenskapsår inte har fått några ekonomiska följder inte utgör något hinder för att beivra dem under senare räkenskapsår, särskilt om bristerna har kvarstått, och att brister som nyligen konstaterats dessutom också kan beaktas vid fastställelsen av storleken av den schablonmässiga korrigeringen.
105. Det bör, som kommissionen har påpekat, framhållas att svårighetsgraden och betydelsen av de upptäckta oegentligheterna i producentorganisationernas funktionssätt och drift kan berättiga att den finansiella korrigeringen utvidgas till att omfatta alla de utgifter som har verkställts genom organisationerna i fråga.
106. Av ovan sagda följer att talan inte skall bifallas på den grund som avser att den begränsade finansiella korrigeringen av de stöd som betalades ut till OPROL och APROL-JJAA var felaktig.
2. Den schablonmässiga finansiella korrigeringen på 10 procent av det produktionsstöd som utbetalades under regleringsåret 1992/1993
107. Enligt den sammanfattande rapporten genomförde EUGFJ:s tjänstemän två kontroller vid AAO, särskilt med avseende på produktionsstöden för olivolja, i september och oktober 1993 och i mars 1994.
108. Dessa kontroller, som i huvudsak var inriktade på AAO:s verksamhet, kompletterades med inspektionsbesöket den 20-24 juni 1994 i de autonoma regionerna Andalusien och Extremadura, samt ett andra inspektionsbesök från EUGFJ den 30 januari till den 3 februari 1995, för att bedöma AAO:s kontroller, främst i fabrikerna.
109. Genom ett senare inspektionsbesök, som varade från den 17 till den 21 juni 1996, avseende räkenskapsår 1993 och följande räkenskapsår, kunde de tidigare resultaten kompletteras.
110. På grund av dessa aktiviteter och de spanska myndigheternas förklaringar kunde EUGFJ påvisa ett antal brister och oegentligheter.
111. Enligt denna är "systemet för förvaltning och kontroll av produktionsstöden för olivolja i Spanien behäftat med en rad svagheter avseende den generella effektiviteten (FEGA:s roll, tillämpningen av sanktioner som föreslås av AAO, betalning för träd avsedda för produktion av bordsoliver), liksom åtgärdens viktigaste kontroller (register över olivodlingar, dataregister, schablonmässig avkastning fastställd för producenterna, kontroller vid fabriker och producentorganisationer).
Särskilt frånvaron av de grundläggande instrument som föreskrivs (register och dataregister) och bristerna i det övergripande tillämpliga kontrollförfarandet medför att det i Spanien inte är möjligt att systematiskt kontrollera risken för avvikelser inom en särskilt känslig sektor."
112. Genom att återge uttalandena i den sammanfattande rapporten har kommissionen klandrat Konungariket Spanien för de alltför begränsade kontakterna mellan AAO och de autonoma regionerna, bristen på ett register över olivodlingar och ett dataregister innehållande uppgifter om produktionen av oliver och olivolja, den otillräckliga kontrollen av fabrikerna och avkastningen och den felaktiga betalningen av stöd till producenter som säljer en del av sin produktion som bordsoliver.
113. Konungariket Spanien har ifrågasatt den korrigering med 5 939 261 511 ESP som denna stat påfördes till följd av detta.
a) De omständigheter som låg till grund för tillämpningen av den schablonmässiga korrigeringen på 10 procent
i) Parternas argument
114. Den spanska regeringen har gjort gällande att det är tillåtet att lägga brister i kontrollen av utgifterna till grund för den ifrågasatta finansiella korrigering som påfördes av kommissionen endast om följande tre villkor är uppfyllda: allmänna brister i medlemsstatens kontrollsystem skall påvisas, förekomsten av allvarliga brister skall konstateras och det skall föreligga tillräckliga skäl för att konstatera att bristen i kontrollsystemet medförde att betydande belopp användes för andra ändamål än de som föreskrivs av gemenskapslagstiftaren.
115. Enligt kommissionen vilar ansvaret för kontrollen av utgifterna framför allt på medlemsstaterna. Följaktligen utgör underlåtenheten att tillämpa de kontrollmekanismer som föreskrivs i gemenskapsbestämmelserna en överträdelse på grund av vilken kommissionen är skyldig att påföra de erforderliga finansiella korrigeringarna.
ii) Bedömning
116. Den spanska regeringen bortser, när den åberopar dessa krav för att det skall vara möjligt att påföra en korrigering, från domstolens fasta rättspraxis på området, enligt vilken EUGFJ endast finansierar de interventioner som genomförs i enlighet med gemenskapsbestämmelserna och inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna. När kommissionen nekar att belasta EUGFJ med vissa utgifter på grund av att dessa orsakats av att en medlemsstat gjort sig skyldig till överträdelser av gemenskapsbestämmelserna, ankommer det enligt fast rättspraxis på medlemsstaten att visa att villkoren för att erhålla den finansiering som kommissionen vägrat är uppfyllda.
117. Denna lättnad i kommissionens bevisbörda förklaras av att det är medlemsstaten som har lättast att samla in och kontrollera de uppgifter som är nödvändiga för att avsluta EUGFJ:s räkenskaper. Det åligger följaktligen medlemsstaten att så detaljerat och fullständigt som möjligt bevisa riktigheten av sina sifferuppgifter samt, i förekommande fall, felaktigheter i kommissionens beräkningar. Vid bestridande åvilar det kommissionen att bevisa att reglerna rörande den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna har åsidosatts. Om kommissionen visat detta, åligger det den berörda medlemsstaten att visa att kommissionen har dragit oriktiga slutsatser om de finansiella följderna av detta åsidosättande.
118. Av detta framgår att EUGFJ:s vägran att svara för vissa av den berörda medlemsstatens utgifter inom ramen för förfarandet för avslut av räkenskaperna inte på något sätt är villkorad av att åsidosättandets svårighetsgrad visas. Det är tillräckligt att utgifterna har genomförts i strid med gemenskapsbestämmelserna och att gemenskapens budget till följd av detta utsätts för en skaderisk.
119. Beträffande frågan om de konstaterade bristerna var tillräckliga för att berättiga att en schablonmässig korrigering med 10 procent påfördes, bör erinras om att det tillämpliga kriteriet har fastslagits i punkt C i Belle-rapporten. I den anges att 10 procent av utgifterna skall tillämpas om det rör sig om brister i kontrollsystemet som helhet eller i dess grundläggande struktur eller i verkställigheten av väsentliga kontroller som syftar till att säkerställa att utgifterna är korrekta, innebärande att det skäligen kan antas att risken för en mycket stor förlust för EUGFJ var överhängande.
120. De bevis som har anförts av den spanska regeringen mot de konstateranden som kommissionen lade till grund för det ifrågasatta beslutet bör granskas mot bakgrund av dessa överväganden.
b) Kontakterna mellan AAO och de autonoma regionerna
i) Parternas argument
121. Av den sammanfattande rapporten framgår enligt kommissionen att kontakterna mellan AAO, som bland annat har till uppgift att kontrollera produktionsstödet, och de autonoma regionerna, som svarar för förvaltningen av stödet, är alltför begränsade. Denna situation medför en risk för att besluten om förvaltningen fattades utan tillgång till resultaten av AAO:s kontroller. Vidare riskerar dessa kontroller att bli ineffektiva, eftersom AAO inte får information om vissa grundläggande aspekter av förvaltningen. Slutligen får inte AAO, enligt den sammanfattande rapporten, vare sig i fråga om fabrikerna eller producentorganisationerna, systematisk information om uppföljningen av dess förslag att dra tillbaka ett erkännande och deltar inte heller i det senare kontrollförfarande som genomförs av de autonoma regionernas inspektörer.
122. Den spanska regeringen förnekar att kommunikationen mellan AAO och de autonoma regionerna skulle vara otillräcklig. Den anser att kontakterna är varaktiga och okomplicerade.
123. Kommissionen har genmält att AAO inte har de resurser som krävs för att fullgöra de uppgifter som de i medlemsstaterna upprättade byråerna för olivolja skall svara för enligt gemenskapsbestämmelserna. Den har kritiserat den bristande informationen från de autonoma regionerna till AAO och det faktum att regionerna ensidigt fattar beslut utan att först samråda med AAO. Enligt kommissionen grundas alla AAO:s förslag om att dra tillbaka erkännanden på att allvarliga oegentligheter föreligger och på att de föreskrivna villkoren för att bevilja stöd inte är uppfyllda. Trots att de autonoma regionerna inte ifrågasätter de flesta av oegentligheterna drar de av rena lämplighetsskäl inte tillbaka erkännandet.
ii) Bedömning
124. Kommissionens anmärkningar bekräftas såväl av den sammanfattande rapporten som av de protokoll som har upprättats av EUGFJ:s tjänstemän med anledning av inspektionsbesöket på plats, som varade från den 20 till den 24 juni 1994, och kontrollen av handlingarna under förberedelsen av avslutet av räkenskaperna för räkenskapsåret 1993.
125. Enligt den sammanfattande rapporten känner AAO i själva verket inte till vilka kriterier som används av de autonoma regionerna för att fastställa vilka producenter som har en onormal avkastning, eller tillvägagångssättet för och omfattningen av de autonoma regionernas kontroller vid fabrikerna för att bekräfta de resultat som ligger till grund för AAO:s förslag att dra tillbaka erkännandet. EUGFJ:s inspektörer noterade en "stark rivalitet mellan [AAO och de autonoma regionerna], vilket får till följd att samarbetet och informationsutbytet mellan de två organen är mycket knappt". Det centrala kontrollorganet som ansvarar för utbetalningen av produktionsstöd, SENPA, tycks inte vara i stånd att lösa misshälligheterna mellan AAO och de autonoma regionerna. EUGFJ:s tjänstemän har rekommenderat att slutsatserna av resultaten dras på central nivå. Kommunikationens otillräcklighet belyses exempelvis av att "resultaten av kontrollerna av handlingarna avseende de producenter som har registrerat en onormal avkastning inte nämns" och av de skillnader som konstaterades mellan antalet träd som uppges i ansökan om stöd och det som uppges i skördedeklarationen.
126. Dessa konstateranden tyder på att funktionsstörningar föreligger och på ett otillräckligt samarbete mellan de huvudansvariga spanska myndigheterna inom sektorn för produktion av olivolja, vilket den spanska regeringens förklaringar enligt min uppfattning inte kan vederlägga.
127. Den spanska regeringen har beskrivit de olika uppgifter som de autonoma regionerna har lämnat till AAO för räkenskapsåret 1993. Det gäller särskilt uppgifter om de odlingar vars avkastning misstänks vara för hög och om utvecklingen i de ärenden som initierats av de autonoma regioner som fick förslag om att dra tillbaka erkännanden. Den har dock inte kunnat lägga fram något bevis för att samarbete mellan de olika institutionerna verkligen ägt rum eller för dess varaktighet.
128. Den spanska regeringen har åberopat skrivelsen av den 13 september 1995, genom vilken den autonoma regionen Andalusien tillställde AAO namnen på de olivproducenter som hade uppnått högre avkastning än den allmänt tillåtna i det berörda produktionsområdet. Bortsett från att detta dokument är fragmentariskt till sin karaktär - det begränsar sig till olivproducenter folkbokförda i en enda autonom region, gäller skrivelsen av den 13 september 1995 ett senare räkenskapsår än det omtvistade eftersom den behandlar räkenskapsåren 1994/1995.
129. Dessutom visar det faktum att de behöriga spanska myndigheterna under räkenskapsåret 1995 vidtog åtgärder för att överbrygga samarbetssvårigheterna mellan AAO och de autonoma regionerna att ett betydande strukturellt problem tidigare förelåg.
Av FEGA:s skrivelse nr 18759, som översändes till svar på EUGFJ:s skrivelse nr 14826 av den 3 april 1996, framgår att en samordnande arbetsgrupp sammansatt av representanter för de olika nationella institutionerna, däribland AAO och de autonoma regionerna, skapades den 10 juli 1995 för att svara för ledningsarbetet, övervakningen och samordningen av produktionsstödet. Dess uppgift är att "sörja för obehindrade kontakter mellan alla organ som på ett eller annat sätt är engagerade i stöd för olivolja, och samordna deras verksamhet genom regelbunden uppföljning av förvaltningen av detta". Det bör påpekas att det första projektet om samarbetsavtal mellan det spanska jordbruks-, fiske- och livsmedelsministeriet och de autonoma regionerna om tillämpningen av systemet för kontroll av produktionsstödet för olivolja skulle undertecknas den 1 juni 1996, det vill säga långt efter det omtvistade räkenskapsåret. Tillsammans med de övriga kontroller som genomfördes av EUGFJ:s tjänstemän, till vilka det hänvisas i de ovannämnda handlingarna, bekräftar denna reform att svårigheter förelåg som påverkade samordningen mellan de olika behöriga nationella myndigheterna.
130. Kommissionen har även påpekat att enligt den sammanfattande rapporten följer inte de autonoma regionerna alla rekommendationer att dra tillbaka erkännanden av fabriker och producentorganisationer från AAO, sedan denna konstaterat att allvarliga oegentligheter i dessas funktionssätt föreligger. I fråga om producentorganisationerna följs inte mer än 50 procent av rekommendationerna, och 10 procent av förslagen från AAO att dra tillbaka erkännanden av fabriker genomförs inte av de olika autonoma regionerna.
131. Den spanska regeringen har förklarat att kommissionens anmärkning framfördes redan till stöd för den föregående finansiella korrigeringen, vilket enligt dess uppfattning visar att ett och samma argument ligger till grund för tillämpningen av en dubbel sanktion.
132. Som tidigare har påpekats har den spanska regeringen inte förnekat att tillbakadragandet av ett erkännande som medgivits producentorganisationerna inte sker automatiskt. Följaktligen hänvisar jag i detta avseende till de ovan redovisade övervägandena, och erinrar om medlemsstaternas skyldighet att omedelbart dra tillbaka erkännandet när något av villkoren för detta är uppfyllt.
133. Beträffande den svarande regeringens påstående att en dubbel sanktion påfördes för samma omständigheter, skall det erinras om att det faktum att godkännandet inte systematiskt dras tillbaka inte föranleder två finansiella korrigeringar på grund av ett och samma antal oegentligheter, utan på grund av två olika typer av oegentligheter. De oegentligheter som konstaterades i fråga om OPROL och APROL-JJAA motiverar en begränsad finansiell korrigering. De som fyra andra producentorganisationer klandras för har beaktats som en ytterligare omständighet i fråga om bristerna i det nationella kontrollsystemet för att tillämpa förevarande schablonmässiga korrigering. Följaktligen är det för kommissionen inte fråga om att vidta två finansiella korrigeringar som grundas på samma omständigheter.
c) Frånvaron av ett register över olivodlingar
134. Enligt den sammanfattande rapporten hade inte syftet med att upprätta ett register över olivodlingar, nämligen att systematiskt identifiera alla felaktiga eller vilseledande deklarationer, och därmed felaktiga stöd, uppnåtts genom det spanska registret över olivodlingar. Den uttömmande administrativa kontroll av stödansökningarna som är möjligt tack vare ett register över olivodlingar kan inte genomföras, vilket medför en ökad risk för oegentligheter. Vid ett inspektionsbesök år 1996 upptäcktes dessutom svårigheter att använda registret över olivodlingar, vilket ifrågasätter möjligheten att använda det. Fastighetsbeteckningarna för de jordlotter som omfattas av skördedeklarationerna och av registret över olivodlingar sammanfaller inte alltid på grund av uppdateringar av fastighetsregistren som skett mellan den tidpunkt då den första skördedeklarationen presenterades och den tidpunkt då arbetet med registret ägde rum. Vidare är det inte känt om de deklarationer av ändringar som presenteras varje regleringsår är deklarationer som innefattar de tidigare deklarationerna eller om de ersätter dessa. Slutligen hade inte uppgifterna i registret över olivodlingar bekräftats vid den tidpunkt då den sammanfattande rapporten utarbetades. Följaktligen kunde dessa uppgifter inte anföras mot producenterna.
i) Parternas argument
135. Den spanska regeringen har anfört att kommissionens påstående att registret över olivodlingar inte möjliggör en systematisk identifikation av alla felaktiga eller vilseledande deklarationer är överdrivet. En medlemsstat kan, framför allt mot bakgrund av frågans komplexitet, i själva verket inte påföras en sanktion för att den inte har lyckats perfekt med sin uppgift att kontrollera stöden.
136. Enligt den spanska regeringen har kommissionen förklarat att det, när denna typ av stöd med tillämpning av gemenskapsbestämmelserna förbehålls små olivproducenter, är nödvändigt att de beviljade stöden kontrolleras i förhållande till antalet olivträd. I Spanien beviljas dock 90 procent av stödet till olivproducenter med en årlig produktion på mer än 500 kg olja, varför kriteriet för att bevilja stöd skall vara den producerade oljan och inte antalet olivträd.
137. Den spanska regeringen har tillagt att avsaknaden av eller den bristfälliga funktionen hos register över olivodlingar inte är tillräcklig för att dra slutsatsen att kontroller inte föreligger. Det faktum att registret över olivodlingar inte var färdigställt till regleringsåret 1992/1993 kan inte berättiga att en finansiell korrigering påförs. Det förutsågs inte heller att registret över olivodlingar skulle börja användas vid denna tidpunkt.
138. Det tvivel som uttrycks av EUGFJ i fråga om möjligheten att använda registret över olivodlingar berättigar inte heller den påförda korrigeringen. Den spanska regeringen har faktiskt hävdat att inget register systematiskt kan återspegla verkligheten. Registret måste med nödvändighet vara ungefärligt och utgör främst ett hjälpmedel för kontrollen och har inte den absoluta effekt som kommissionen tillskriver det.
139. Slutligen anser den spanska regeringen att anmärkningen avseende tolkningen av de deklarationer om ändringar som presenteras varje regleringsår är överdriven. Den har förklarat att skördedeklarationerna inte ändras varje regleringsår, och att kompletterande deklarationer helt enkelt presenteras när ändringar i verksamheten har ägt rum. Utan att utesluta att dessa deklarationer kan innehålla felaktigheter, anser den att det inte kan anses att denna omständighet medför allvarliga svårigheter.
140. Kommissionen har genmält att enligt artikel 1 i förordning nr 154/75 krävs att ett register över olivodlingar skall upprättas före den 1 november 1992. Detta skulle vara möjligt att använda under det regleringsår som motsvarar räkenskapsåret 1993. Följaktligen är förekomsten av en överträdelse av gemenskapsbestämmelserna styrkt eftersom så inte var fallet vid den tidpunkten. Enligt kommissionen utgör frånvaron av ett register över olivodlingar i sig en allvarlig brist i systemet för kontroll av produktionsstödet för olivolja, på grund av vilken den är skyldig att påföra finansiella korrigeringar.
141. Till svar på den spanska regeringens synpunkter har kommissionen genmält att de kontroller som ägde rum i Spanien var otillräckliga och behäftade med avsevärda brister, varför de inte kan överbrygga frånvaron av eller den dåliga funktionen hos registret över olivodlingar.
142. Den har vidare påpekat att de svårigheter att använda registret över olivodlingar som beskrivs i den sammanfattande rapporten skapar tvivel om huruvida den kan fullgöra sin kontrollfunktion.
143. Den spanska regeringen har genmält att kommissionen genom att åberopa en frist för att ta registret över olivodlingar i drift helt kommer i konflikt med det förfarande för att upprätta registret över olivodlingar som kommissionen själv inledde tillsammans med Konungariket Spanien, enligt en exakt tidsplan och i enlighet med artikel 6 b i förordning nr 2276/79, i dess lydelse enligt förordning nr 586/88. Kommissionen hade fullständig kännedom om den frist som fastställts för att definitivt slutföra arbetet, nämligen år 1998.
144. Enligt den spanska regeringen förekommer inget fullständigt effektivt register, som gör det möjligt att systematiskt identifiera alla felaktiga eller bedrägliga deklarationer, och därmed helt undvika felaktiga stöd. Vidare vittnar kommissionens påpekanden om att användningen av registret över olivodlingar indirekt medgetts. Slutligen anser nämnda regering att den omständigheten att den process genom vilken registret över olivodlingar upprättas nyligen avslutats är oförenlig med att det omedelbart uppdateras.
145. Kommissionen anser att förordning nr 2276/79, i dess lydelse enligt förordning nr 586/88, föreskriver ett pilotprogram för metodologiska försök som på intet sätt begränsar nödvändigheten att upprätta ett register över olivodlingar inom den i gemenskapsbestämmelserna föreskrivna fristen. Enligt kommissionen har den spanska regeringen inte visat att förseningen med att upprätta ett register över olivodlingar skulle bero på en absolut omöjlighet. Kommissionen har tillagt att det faktum att den sedan den medgivna fristen för att upprätta registret över olivodlingar löpt ut bistod den spanska regeringen i fullgörandet av dess skyldigheter inte undanröjer det kritiserade åsidosättandet eller visar att det var absolut omöjligt för Konungariket Spanien att iaktta den ifrågasatta fristen. Denna situation skall än mindre tolkas som ett underförstått godkännande av förseningen och dess följder, med utgångspunkt från kontrollsystemet för stöden.
146. Enligt kommissionen utgör frånvaron av ett register över olivodlingar i sig en väsentlig brist i systemet för kontroll av produktionsstöd för olivolja som i än högre grad berättigar en finansiell korrigering som de kontroller som genomförts av Konungariket Spanien varken kvalitativt eller kvantitativt uppnår den nivå som krävs för att uppväga denna frånvaro. Därför är risken för bedrägeri avsevärd. Den har tillagt att medlemsstaterna vid tillämpningen av artikel 6 a i förordning nr 2276/79, i dess lydelse enligt förordning nr 586/88, skall ombesörja en årlig uppdatering av registret över olivodlingar. Denna skyldighet kan inte anses vara skälet till de nuvarande svårigheterna att använda registret över olivodlingar.
ii) Bedömning
147. I artikel 1.1 i förordning nr 154/75 föreskrivs att de oljeproducerande medlemsstaterna skall upprätta ett register över olivodlingar som skall omfatta samtliga olivodlande företag inom respektive territorium. Av artikel 1.2b i nämnda förordning, i dess lydelse enligt förordning nr 3788/85, framgår att registret över olivodlingar, vars uppgift är att tillhandahålla de uppgifter som krävs om produktionskapaciteten och att förbättra gemenskapens stödordning, skall vara fullt ut upprättat i Konungariket Spanien den 1 november 1992.
148. Den spanska regeringen har medgivit att registret över olivodlingar inte var färdigställt vid denna tidpunkt. Den har hänvisat till den rätt som har fastslagits av domstolen att åberopa att det har varit absolut omöjligt att korrekt genomföra ett gemenskapsbeslut, utan att emellertid anföra bevis för denna omöjlighet. Dessutom kan inte det tekniska bistånd som lämnats av kommissionen tolkas som ett undantag som beviljats den spanska regeringen från iakttagandet av den lagenliga fristen, eftersom ingen bestämmelse i gemenskapsrätten ger kommissionen en sådan befogenhet. För övrigt har det inte visats att kommissionen skulle ha gjort gällande att den hade rätt att avvika från de tillämpliga bestämmelserna.
149. Den spanska regeringens argument att nyttan av registret över olivodlingar som instrument för kontrollen, mot bakgrund av de spanska olivproducenternas genomsnittsprofil, är mindre i Spanien kan inte godtas. Enligt den svarande regeringen motiverar det faktum att majoriteten är stora producenter, som enligt de tillämpliga gemenskapsbestämmelserna på grund av denna omständighet mottar stöd i förhållande till den faktiskt producerade kvantiteten olivolja och inte i förhållande till antalet olivträd och avkastningen av dessa, att kontrollerna vid fabrikerna ges företräde.
150. Som kommissionen har påpekat kan dock kontrollerna vid fabrikerna oberoende av dessas omfattning inte kompensera det faktum att registret över olivodlingar inte hade färdigställts. Eftersom gemenskapsstödet betalas till olivproducenterna och inte till fabrikerna är det inte tillräckligt att kontrollerna huvudsakligen omfattar de senare. Uppgifterna i registret över olivodlingar är av konkret betydelse, särskilt i fråga om antalet olivträd, eftersom fastställelsen av de kvantiteter producerad olivolja som kan omfattas av stödet beror på avkastningen av oliver och olja fastställd schablonmässigt, något som förutsätter exakt kännedom om antalet olivträd.
151. Tilläggas skall att den spanska regeringen inte har förnekat svårigheterna att använda registret över olivodlingar. Den har förklarat det faktum att man inte genomfört den årliga uppdatering som föreskrivs i artikel 6 a i förordning nr 2276/79, i dess lydelse enligt förordning nr 586/88, med att hänvisa till att processen för att ta registret över olivodlingar i drift pågick.
152. Följaktligen har den spanska regeringen inte visat att de uppgifter som insamlades av EUGFJ:s inspektörer var felaktiga.
d) Frånvaron av dataregister med uppgifter om produktionen av oliver och olivolja
153. Av den sammanfattande rapporten framgår att något centralt dataregister inte fanns vid tidpunkten för EUGFJ:s tjänstemäns inspektioner. Till följd av detta var det inte sannolikt att en effektiv kontroll kunde genomföras, med tanke på det stora antalet mottagare. Enligt EUGFJ:s tjänstemän fick vissa förbättringar som redovisades av de behöriga nationella myndigheterna år 1996 och vissa kompletterande kontroller inte effekt förrän under regleringsåret 1995/1996, och inte under regleringsåret 1992/1993 som är föremål för förevarande mål.
i) Parternas argument
154. Kommissionen har betonat att frånvaron av ett centralt dataregister, i strid med föreskrifterna i artikel 16 i förordning nr 2261/84 och artikel 11 i förordning nr 3061/84, i dess lydelse enligt förordning nr 98/89, förhindrar en systematisk förhandskontroll av alla skördedeklarationer och stödansökningar. Enligt artikel 11 i förordning nr 3061/84, i dess lydelse enligt förordning nr 98/89, skulle alla delar av de datoriserade registren fungera före den 31 oktober 1990, vilket inte skedde. Denna allvarliga överträdelse utgör en betydelsefull brist i kontrollsystemet, eftersom den påverkar ett väsentligt instrument i detta. Det är därför motiverat att påföra en schablonmässig finansiell korrigering.
155. Enligt den spanska regeringen saknas endast delvis ett dataregister. Innehållet i de dataregister som föreskrivs i artikel 16 i förordning nr 2261/84 fanns redan i partiella dataregister som innehöll resultaten av de kontroller som genomförts, uppgifterna om skördedeklarationerna och innehållet i programmen avseende homogena områden. Vidare är de autonoma regionerna i stånd att upptäcka onormala avkastningar genom sina dataregister. I den mån en frist på sex år föreskrivs i förordning nr 3061/84 för att ta dataregistret i drift, är det konsekvent att Konungariket Spanien medges en lika lång frist från och med sin anslutning till gemenskapen. Slutligen hade de autonoma regionerna i fråga om räkenskapsåret 1993 tillgång till alla uppgifter som skall ingå i de dataregister som avses i förordning nr 2261/84.
156. Kommissionen har förklarat att dataregistren över protokollen från de kontroller som genomfördes under regleringsåren 1992/1993 och 1993/1994, som har företetts av Konungariket Spanien till stöd för den sista uppgiften, inte kan ändra det faktum att de konstaterade överträdelserna föreligger. Enligt kommissionen kan det inte i dessa register konstateras att alla de uppgifter som skulle förekomma enligt gemenskapsbestämmelserna verkligen förekom. Toleransgränserna i de autonoma regionernas dataregister är alltför höga och har fastställts utan att samråd har ägt rum med FEGA eller AAO, det organ som dock ansvarar för att kontrollera de avkastningar som tillämpas.
ii) Bedömning
157. Enligt artikel 16 i förordning nr 2261/84 skall varje producerande medlemsstat upprätta och underhålla permanenta dataregister innehållande uppgifter om produktionen av oliver och olivolja. Enligt artikel 11 i förordning nr 3061/84, i dess lydelse enligt förordning nr 98/89, skall alla delar av de datoriserade registren fungera före den 31 oktober 1990.
158. Den spanska regeringen har medgivit att dataregistren var partiella vid den tidpunkt då fristen löpte ut. Framhållas skall att bestämmelsen är tvingande för alla medlemsstater och att ingen skillnad görs på grund av tidpunkten för anslutningen till gemenskapen. Följaktligen gäller samma villkor för Konungariket Spanien som för övriga medlemsstater. De dataregister som har presenterats av den spanska regeringen gäller endast en del av den information som skall finnas i de dataregister som föreskrivs i gemenskapsbestämmelserna. De innehåller, som kommissionen har påpekat, inga uppgifter om lagerbokföringen. På grund av deras partiella karaktär kan dessa delar således inte vederlägga de uppgifter som konstaterades i den sammanfattande rapporten avseende att ett centralt dataregister i enlighet med de tillämpliga gemenskapsbestämmelserna saknades.
e) De otillräckliga kontrollerna vid fabrikerna
159. Av den sammanfattande rapporten framgår att de fabriker som tillhör kooperativen, som har olika intressen och verksamheter inom sektorn för olivolja, a priori uppvisar en högre riskgrad än fabriker med en enda verksamhet. EUGFJ:s tjänstemän påpekade att kontrollerna vid fabrikerna på grund av att dataregister saknades hade brister i fråga om att fastställa kontrollprovet. Enligt EUGFJ drabbades förberedelsen för kontrollen av samma brister, då de enbart baserades på de kontroller som tidigare genomförts av AAO. EUGFJ:s tjänstemän anser även att för få korsvisa kontroller genomfördes, trots att användningen av en extern beviskälla är en grundläggande princip för granskning och kontroll i allmänhet. Enligt den sammanfattande rapporten borde Konungariket Spanien i avsaknad av ett register över olivodlingar och ett dataregister ha intensifierat kontrollerna vid fabrikerna.
i) Parternas argument
160. Den spanska regeringen har bestridit att risken för oegentligheter är högre vid de kooperativa fabrikerna och har tvärt om gjort gällande att denna rättsliga form förebygger risken för bedrägerier. Beträffande urvalet av fabriker som skall kontrolleras har den gjort gällande att urvalskriterierna avseende fabrikerna anges i de verksamhetsprogram för varje regleringsår som tillställs kommissionen. Enligt den spanska regeringen är de antagna kriterierna sekundära när, som i förevarande mål, det totala antalet kontrollerade fabriker är högt, så att alla fabriker kontrolleras inom två eller tre år. Den angelägenhet som har uttryckts av kommissionen att relatera kvantiteterna pressade oliver vid en fabrik till antalet träd som deklarerats av producenterna är meningslös, eftersom majoriteten av producenterna inte levererar alla sina oliver för pressning till en och samma fabrik. Dessutom byter producenterna fabrik varje regleringsår. Den spanska regeringen har klargjort att alla fabriker har inspekterats på plats minst en gång, och att förberedelserna inför kontrollerna är minutiösa.
161. Beträffande de korsvisa kontrollerna har den spanska regeringen anfört att det föreligger konkreta hinder för att genomföra dessa, såsom, i fråga om konsumtionen av elkraft vid fabrikerna, det faktum att elektricitet används för andra ändamål än att pressa oliver. Den har dock vitsordat de korsvisa kontrollernas betydelse, särskilt i fråga om den erhållna oljans destination och, i händelse av tveksamheter, bokföringen.
162. Kommissionen har genmält att frånvaron av ett register över olivodlingar och ett dataregister krävde att mer omfattande kontroller genomfördes vid fabrikerna för framställning av olivolja och, i synnerhet, vissa korsvisa kontroller som inte genomfördes. Den har förklarat att fabriker som är organiserade i kooperativ innebär större risker eftersom producenten och fabriksägaren är samma person, vilket medför en intresseidentitet som gör det lätt att överskatta oljekvantiteterna.
163. Genom frånvaron av dataregister saknar de spanska myndigheterna enligt kommissionen information om produktionen vid varje fabrik för framställning av olivolja, och ett effektivt urval av vilka fabriker som skall kontrolleras förhindras. De kriterier som har åberopats av den spanska regeringen definierades för regleringsåret 1995/1996 och kan således inte användas som argument mot kommissionens inställning i fråga om räkenskapsåret 1993. Beträffande den spanska regeringens argument om urvalets storlek, har kommissionen förklarat att det inte har visats att de fabriker som kontrolleras varje år, som utgör en betydande andel, inte är desamma som redan tidigare år har kontrollerats. Kommissionen har bekräftat behovet av att vidta en kontroll stödd på en extern beviskälla. Enligt kommissionen är det gemenskapsbestämmelserna som ålägger korsvisa kontroller. Det faktum att de är komplicerade att genomföra räcker inte för att ifrågasätta nödvändigheten av att göra detta. Enligt kommissionen är det uppenbart att någon lista över korsvisa kontroller som utförts på plats av AAO för regleringsåret 1992/1993 inte har ingivits.
164. Den spanska regeringen har genmält att den partiella frånvaron av registret och av vissa dataregister kompenserades av det höjda antalet kontroller av odlingslotter med olivträd och fabriker för framställning av olivolja avseende såväl kvalitet som kvantitet. Enligt denna kan det inte konstateras att det föreligger allvarliga brister i kontrollerna av fabrikerna eller antas att de olivoljefabriker som kontrolleras varje år alltid är desamma.
165. Den spanska regeringen har bestritt kommissionens resonemang att kontrollen av fabrikerna är av sekundär betydelse eftersom det är oljeproducenterna och inte fabrikerna som uppbär stödet. Den har gjort gällande att för att en olivproducent bedrägligt skall uppbära ett stöd måste denne ofrånkomligen komma överens med fabriken och förmå denna att lämna ett intyg avseende olja som inte har producerats. Följaktligen består inte det främsta syftet med kontrollen vid en fabrik i att spåra bedrägerier vid denna, utan i att utreda ett eventuellt bedrägeri från olivproducentens sida.
166. Beträffande antagandet att statusen av kooperativ fabrik medför en högre risk för oegentligheter har den spanska regeringen förklarat att det inte är korrekt att påstå att producenten och fabriksägaren är samma person, eftersom ägaren är en sammanslutning av producenter, och inte en producent. Ett grundläggande villkor för att ett bedrägeri skulle kunna äga rum vore att konfidentialiteten och sekretessen bevaras, vilket är föga troligt i ett kooperativ. Om ett bedrägeri skulle föreligga vore det offentligt och generellt. Den spanska regeringen har förklarat att även om kooperativen är i majoritet i Andalusien, berör förslagen att dra tillbaka godkännandena i denna autonoma region endast en mindre del av de kooperativa fabrikerna.
167. Kommissionen anser att det höjda antalet kontroller inte kan ersätta en förbättring av deras kvalitet, med tanke på att registret över olivodlingar och dataregistren saknas. Den har erinrat om att gemenskapsbestämmelserna om förfarandet för avslut av räkenskaperna inte syftar till att neka att EUGFJ svarar för utgifter endast i fall då ett bedrägeri klart har visats.
ii) Bedömning
168. I brist på ett definitivt upprättat register över olivodlingar och kompletta dataregister är behovet av att vidta ett större antal kontroller och uppnå en högre grad av effektivitet vid dessa kontroller odiskutabelt.
169. Registret över olivodlingar och dataregistren samlar nämligen en stor mängd information såväl om själva olivodlingarna som om de producerade kvantiteter oliver och olivolja som har varit föremål för stödansökningar, samt om de kontroller som redan har genomförts. Variationen och omfattningen av den information de innehåller, kombinerad med databehandlingen av denna, gör det möjligt att sörja för en bättre effektivitet i kontrollverksamheten och att spåra bedrägliga förfaranden inom hela det nationella territoriet. I brist på sådana instrument bör således större strikthet iakttas vid genomförandet av kontrollerna.
170. Denna strikthet är desto mer nödvändig genom att olivoljefabrikernas i huvudsak kooperativa struktur, såsom kommissionen har påpekat, ökar risken för bedrägerier. Även om den spanska regeringen har bestridit denna synpunkt har FEGA medgivit att inom sektorn för olivodlingar är en kooperativ fabriks speciella uppgift i allmänhet att pressa medlemmarnas oliver och att gemensamt sälja oljan i bulk. Detta bekräftar den synpunkt som har framförts av kommissionen att den verksamhet som består i odlingen av oliver och produktionen och försäljningen av olivolja är samlad hos samma näringsidkare eller grupp av näringsidkare. Enligt min uppfattning kan inte förekomsten av egenkontroll från medlemmarnas sida, på grund av att den är strikt intern inom själva den ekonomiska enheten, helt uppväga den högre bedrägeririsk som följer av att dessa verksamheter koncentrerats. Följaktligen anser jag att denna situation underlättar bedrägerier genom att deklarationer av högre kvantiteter än de faktiska presenteras.
171. Det bör påpekas att frånvaron av ett register över olivodlingar och av dataregister endast till en del kan kompenseras av en betydande höjning av antalet kontroller.
172. Av de olika handlingar som har upprättats av EUGFJ:s tjänstemän med anledning av besöken på plats framgår i själva verket att bristen på dessa instrument gör det omöjligt att exakt fastställa urvalet av fabriker som skall kontrolleras. Den sannolikhetskontroll av uppgifter, på grund av vilken de personer som ansvarar för kontrollen kan identifiera misstänkta fabriker, kan inte ske på ett tillfredsställande sätt eftersom fullständiga uppgifter om de deklarerade företagen och produktionen saknas.
173. Likaså ansåg EUGFJ:s tjänstemän att AAO:s förberedelser av kontrollerna var otillräckliga. Att i brist på ett centralt dataregister endast basera sig på uppgifter från tidigare inspektioner minskar effektiviteten i förfarandet för att kontrollera fabrikerna avsevärt.
174. Om man, som den spanska regeringen har gjort gällande, godtar att höjningen av antalet kontroller leder till att samtliga fabriker kontrolleras inom två eller tre år, finns det en risk att de mest flagranta oegentligheter som, med utgångspunkt från de centraliserade uppgifterna, skulle ha upptäckts redan det första regleringsåret inte identifieras. Detta understryks av att de påstått mångdubblade kontrollerna dessutom inte är tillräckligt ingående, vilket framgår av att den spanska regeringen själv bekräftat sin oförmåga i fråga om de korsvisa kontrollerna, som den anser onödiga eller ogenomförbara.
175. Dessa kontroller, som gör det möjligt att försäkra sig om sanningshalten i de deklarationer som ligger till grund för stödansökningarna genom att jämföra olika slags uppgifter, föreskrivs dock i själva gemenskapsbestämmelserna. I artikel 13 i förordning nr 2261/84 och artikel 9 i förordning nr 3061/84 anges de uppgifter som fabrikerna för framställning av olivolja skall uppge till medlemsstaten för att godkännas.
176. Av ovanstående följer att den svarande regeringen inte har visat att kontrollerna vid fabrikerna uppnår en tillfredsställande nivå.
f) Rättsenligheten av det spanska tillvägagångssättet för att fastställa de schablonmässigt fastställda avkastningarna
177. Enligt den sammanfattande rapporten anser EUGFJ:s tjänstemän att det tillvägagångssätt som har valts av de spanska myndigheterna för att göra det möjligt att fastställa den kvantitet olivolja som har producerats av varje olivproducent, vilket sker schablonmässigt vid slutet av varje regleringsår, inte överensstämmer med artikel 9.2 och artikel 5.1 sista stycket i förordning nr 3061/84. Tillvägagångssättet, plus det faktum att ett register över olivodlingar och dataregister saknas, förhindrar en systematisk och effektiv kontroll av uppgifterna om varje producent och en jämförelse av de faktiska uppgifterna om marken med uppgifterna om den löpande bokföringen vid fabrikerna, vilket innebär en hög bedrägeririsk.
i) Parternas argument
178. Den spanska regeringen har förklarat att den schablonmässiga tilldelningen av producerade kvantiteter tillämpas i ett fåtal fall och att det även i dessa fall är godkänt enligt artikel 9.2 i förordning nr 3061/84. Den har förklarat att de flesta fabriker inte tilldelar alla producenter samma avkastning. Den har tillagt att avkastningen av tekniska skäl inte kan tilldelas på ett sådant sätt att varje parti oliver avskiljs och den olja som framställs ur varje parti vägs. Det faktum att det är materiellt omöjligt att med utgångspunkt från vikten veta hur stor mängd olja varje parti oliver innehåller medför enligt den spanska regeringen inte att den sammantagna avkastningen vid fabriken tillskrivs alla producenter. Det finns en metod att mycket exakt fastställa den olja som kan erhållas ur varje parti och få en differentierad avkastning för varje producent. Regeringen har förklarat att de autonoma regionerna informerar AAO om avvikande avkastningar.
179. Kommissionen har förklarat att den redan påpekat att de administrativa kontrollerna av avkastningen var otillräckliga. Den har kritiserat att de flesta fabriker för framställning av olivolja utfärdar alla pressningsintyg först vid slutet av regleringsåret, på grundval av den olja som totalt producerats under hela perioden, vilket medför att alla producenter tillskrivs samma avkastning. Detta konstaterades av EUGFJ:s inspektörer vid ett antal kontroller. Kommissionen har förklarat att den inte har tillgång till uppgifter som kan ligga till grund för en bedömning av effekten av denna praxis, men den har påpekat att i samtliga fall då ett gemenskapsorgan har granskat räkenskaperna vid en spansk fabrik för framställning av olivolja har denna situation konstaterats föreligga.
180. Den spanska regeringen har förnekat att de flesta fabriker tillskriver alla producenter samma avkastning. Den har förklarat att vid de flesta fabrikerna beräknas avkastningen med utgångspunkt från avkastningen i laboratorium för varje ingående leverans korrigerad med tillämpning av en koefficient. Den spanska regeringen har kritiserat att de handlingar som har åberopats av kommissionen till stöd för dess argument inte har ingivits. Följaktligen anser den att kommissionen har åsidosatt principen att berörda parter skall ges tillfälle att yttra sig.
181. Kommissionen har vidhållit att under det regleringsår som motsvarar räkenskapsåret 1993 tillskrev vissa spanska fabriker för framställning av olivolja alla producenter samma avkastning. Enligt denna institution har ingen motbevisning lagts fram. Enligt kommissionen grundades inte den finansiella korrigeringen på någon uppgift eller något konstaterande som inte hade offentliggjorts och formellt meddelats de spanska myndigheterna under det kontradiktoriska förfarandet, eftersom dessa underrättades om de väsentligaste uppgifterna i granskningsrapporterna.
ii) Bedömning
182. För det första skall det påpekas att det av artikel 5.1 d och artikel 9.2 i förordning nr 3061/84, i dess lydelse enligt förordning nr 828/90, framgår att kvantiteten oliver som ankommer till en godkänd fabrik och de kvantiteter olja som utvinns ur dessa oliver skall identifieras och bokföras exakt, så att varje parti oliver knyts till motsvarande parti olja. På så sätt bör det vara möjligt att uppskatta avkastningen för var och en av de berörda producenterna.
183. Undantaget från denna princip begränsas enligt artikel 9.2 e i förordning nr 3061/84, i dess lydelse enligt förordning nr 828/90, till fall då mängden av krossade oliver utgör flera partier av en mindre mängd än den minimikvantitet som krävs för att utgöra underlag för en pressning, både i fråga om fabriker med ett traditionellt produktionsomlopp och fabriker med ett kontinuerligt produktionsomlopp. I dessa fall skall lagerredovisningen visa den totala oljekvantitet som lämnar fabriken, angiven per mottagare i förhållande till den mängd oliver som pressats för var och en av dem.
184. Påpekas skall att den spanska regeringen har anfört två typer av argument som tycks motsäga varandra.
Å ena sidan har den gjort gällande att "tilldelningen [av avkastning] ... inte kan ske enligt en bokstavstolkning av gemenskapsreglerna, på ett sådant sätt att varje parti oliver kan avskiljas ... och den för respektive parti producerade oljan vägas". Vidare har den svarat kommissionen att "[detta] system ... skulle inte tillföra någon väsentlig uppgift i förevarande förfarande", och att i vissa fall "är det varken möjligt att veta i vilket utvinningsled oliverna från varje olivproducent befinner sig, eller vilken del av den olja som erhålls i ett visst ögonblick, som kommer från ett bestämt parti oliver".
Å andra sidan har den spanska regeringen gjort gällande att omständigheten att det är fysiskt omöjligt att med utgångspunkt från vikten veta vilken kvantitet olja som varje parti oliver innehåller inte innebär att alla producenter tilldelas den samlade avkastningen vid fabriken. Därefter har denna regering beskrivit metoden för att fastställa vilken olja som motsvarar varje parti.
185. Som jag nämnt är dessa argument endast synbarligen oförenliga. Det första skall uppfattas så att det avspeglar de spanska myndigheternas svårighet att tillämpa gemenskapsbestämmelserna, med hänsyn till särdragen hos den spanska sektorn för olivodlingar. Beträffande den teknik som därefter beskrivs tycks den ha varit föremål för ett svar från FEGA till EUGFJ:s tjänstemän, där denna inte alls bekräftade att metoden, även om man antar att den kunde användas, faktiskt tillämpades av de spanska myndigheterna. Det skall för övrigt noteras att den spanska regeringen inte har presenterat något bevis för att den sammantagna avkastning som konstaterades av EUGFJ:s inspektörer inte tillämpas i de flesta fall. Protokollet från inspektionsbesöket vid fabriken Pedro Valera García utgör inte ett sådant bevis. För det första innehåller det uppgifter om regleringsåret 1993/1994 och inte regleringsåret 1992/1993. För det andra är detta protokoll, eftersom det begränsades till en fabrik, inte tillräckligt omfattande för att vederlägga de mer långtgående slutsatser som drogs av EUGFJ:s tjänstemän.
186. Tilläggas skall att de handlingar som upprättades av dessa tjänstemän, som den spanska regeringen har förklarat att den inte har mottagit, inte tillför någon väsentlig uppgift till innehållet i den sammanfattande rapporten eller ovannämnda skrivelse nr 23271, genom vilken kommissionen ingående informerade de spanska myndigheterna om innehållet i de huvudsakliga anmärkningar som kunde riktas mot dem. Därför är det möjligt att bortse från dem vid bedömningen av riktigheten i den anmärkning som kommissionen riktade mot de spanska myndigheterna.
g) Den felaktiga betalningen av stöd till producenter som salufört en del av sin produktion som bordsoliver
187. Enligt den sammanfattande rapporten och enligt den ovannämnda skrivelsen nr 23271 konstaterade EUGFJ:s inspektörer att den autonoma regionen Andalusien tillät att produktionsstöd för olivolja utbetalades till små producenter som saluförde en del av sin skörd som bordsoliver. Enligt dessa rapporter genomfördes ingen kontroll av dokumentationen av den eventuella saluföringen av bordsoliver. Vidare genomförde de spanska myndigheterna varken i fråga om den autonoma regionen Andalusien, eller någon av de andra regioner som handlade på samma sätt, någon ny beräkning av de stöd som utbetalats till små producenter under åren 1992, 1993 och 1994 för att återkräva belopp som felaktigt utbetalats på grundval av skördedeklarationerna och pressningsdeklarationerna från fabrikerna. Likaså anges att de spanska myndigheterna anmodades att ändra de nationella anvisningarna för att göra det obligatoriskt att ange produktionens destination i skördedeklarationen.
i) Parternas argument
188. Den spanska regeringen har påpekat att det inte är möjligt att ange skördens destination i skördedeklarationen eftersom olivproducenterna vid den tidpunkt då dessa deklarationer inges inte kan förutse olivernas slutanvändning, eftersom de kan användas såväl för framställning av olja som för att smaksättas och ätas. Enligt denna är det heller inte möjligt att göra en ny beräkning av de stöd som utbetalats till små producenter eftersom hänsyn i de ursprungliga utbetalningsärendena endast tas till antalet träd och den beräknade avkastningen i det berörda området. Den spanska regeringen har förklarat att den har föreslagit en ändring av gemenskapsbestämmelserna så att hela kollektivet av olivproducenter erhåller ett stöd baserat på den olja som faktiskt har framställts, eftersom små olivproducenter i allmänhet enligt de gällande bestämmelserna erhåller ett "schablonmässigt" stöd oberoende av deras faktiska produktion. Den har tillagt att risken för bedrägerier från de små olivproducenternas sida är minimal, eftersom oliver som säljs som bordsoliver skördas tidigare än oliver som skall användas för framställning av olja, och endast de senare fortfarande är kvar i träden vid tidpunkten för bedömningen av den avkastning som används för att beräkna det schablonmässiga stödet.
189. Genom att den del av skörden som saluförs som bordsoliver inkluderas utgör, enligt kommissionen, det belopp för produktionsstöd för olivolja som de spanska myndigheterna beviljar olivproducenterna ett åsidosättande av artikel 2 i förordning nr 2261/84 och artikel 1.5 i förordning nr 3061/84. Kommissionen har förklarat att de spanska myndigheterna inte har genomfört någon kontroll för att fastställa om dessa gemenskapsbestämmelser iakttogs. Kontrollerna borde även ha omfattat de stora olivproducenternas produktion.
ii) Bedömning
190. Av artikel 2.1 i förordning nr 2261/84, i dess lydelse enligt förordning (EEG) nr 892/88, och artikel 1.5 i förordning nr 3061/84 följer att produktionsstöd för olivolja inte kan beviljas avseende produktion av oliver för andra ändamål än framställning av olivolja och om en del av oliverna har använts för annat än framställning av olivolja skall stödet betalas i proportion till de oliver som är bestämda för framställning av olivolja. I artikel 1.2 i förordning nr 3061/84 föreskrivs att den första odlingsdeklarationen skall innehålla uppgift om antalet olivproducerande olivträd för framställning av olja.
191. Gemenskapsbestämmelserna är således entydiga i fråga om arten av de skyldigheter som åvilar medlemsstaterna. Dessa är skyldiga att ålägga de berörda näringsidkarna skyldigheten att deklarera hur de oliver som odlas i deras verksamhet skall användas. Genom att förklara att det inte är möjligt att i alla skördedeklarationer ange olivernas bestämmelse intar således den spanska regeringen en hållning som klart strider mot gemenskapsbestämmelserna. Detta understryks av att skyldigheten föreskrivs oberoende av odlingens storlek.
192. När dessa oegentligheter hade upptäckts var den spanska regeringen skyldig att göra en beräkning för att EUGFJ:s tjänstemän skulle kunna fastställa vilken andel av stöden som betalats ut felaktigt. Den spanska regeringen har dock inte förnekat att den inte genomförde den begärda beräkningen, utan har åberopat att det var omöjligt att fastställa de skördade olivernas bestämmelse.
193. Den spanska regeringens inställning är för övrigt inte lätt att förstå. Trots att den har förklarat att det är omöjligt att klargöra bestämmelsen i det skede när skördedeklarationerna upprättas, har den påpekat att det i Spanien föreligger en "lagstadgad skyldighet att deklarera bestämmelsen varje regleringsår - för de oliver som skördas [som] inte endast [gäller] i ... undantagsfall, utan för hela producentkollektivet". Under dessa omständigheter går det inte att förstå varför beräkningen av det felaktigt utbetalade stödet inte kunde genomföras, eller varför denna brist ansågs berättigad av de spanska myndigheterna.
194. Under alla omständigheter förefaller den schablonmässiga korrigeringen av ovanstående skäl vara befogad.
h) Förekomsten av skada för gemenskapens budget
i) Parternas argument
195. Den spanska regeringen har anfört att kontrollen inte är ett självändamål, utan ett medel för att undvika ekonomisk skada för gemenskapen. Den har förklarat att i förevarande mål utgör frånvaron av en sådan skada hinder för tillämpningen av en finansiell korrigering. Den totala kvantitet olja som framställs ur de oliver som pressas vid fabrikerna motsvarar den kvantitet som var föremål för producenternas stödansökningar. Enligt denna utbetalades stöd till ett lägre belopp än den totala framställda kvantiteten olja och pressrester, vilket enligt dess uppfattning utesluter varje möjlighet till bedrägerier och innebär att den finansiella korrigering som har fastställts för Konungariket Spanien helt saknar grund.
196. Kommissionen har invänt att de siffror som har åberopats av den spanska regeringen begärdes av denna inom ramen för förfarandet för avslutet av räkenskaperna för räkenskapsåret 1994. Enligt dess uppfattning var de spanska myndigheterna skyldiga att på begäran beräkna dessa siffror med utgångspunkt från de uppgifter som tillhandahållits av de spanska fabrikerna. Kommissionen anser att dessa uppgifter med hänsyn till den metod som tillämpats saknar tillförlitlighet. För odlingssäsongen motsvarande räkenskapsåret 1993 begärdes de uppgifter som användes av fabrikerna i mars 1997. Kommissionen har erinrat om att Europaparlamentet har kritiserat medlemsstaternas bristande framsteg i fråga om att tillämpa bestämmelserna inom sektorn för olivolja, och anmodat dem att använda alla kontrollmetoder de har tillgång till och stoppa utbetalningarna om inte medlemsstaterna sörjer för att tillfredsställande kontroller tillämpas inom rimliga frister.
197. Den spanska regeringen har förklarat att den tolkar domstolens rättspraxis om finansiella korrigeringar som tillämpats mot medlemsstater inom ramen för förfarandet för avslut av EUGFJ:s räkenskaper på ett annat sätt än kommissionen. Enligt denna förutsätter en korrigering av denna typ en aktiv överträdelse från den berörda medlemsstatens sida, och inte enbart bristande kontroller. Dessutom innebär kommissionens ståndpunkt att denna kan neka hela gemenskapsutgiften om en nationell åtgärd som strider mot gemenskapsrätten leder till en ökning av gemenskapsutgifterna, utan att det är möjligt att fastställa beloppet av denna ökning, att kommissionen tilldelas obegränsad makt. Den spanska regeringen har försäkrat att den visat att det totala stödet utbetalades till ett lägre belopp än den totala kvantiteten olja och pressrester som framställts. Den har uppmärksammat domstolen på innehållet i FEGA:s skrivelse nr 25002 av den 30 september 1997, som innehåller uppgifter och förklaringar som stöder dess ståndpunkt. Den har även hänvisat till en resolution av parlamentet enligt vilket tillämpningen av finansiella korrigeringar villkoras av en objektiv utvärdering av den faktiska skada som drabbat gemenskapens budget. Den spanska regeringen har ifrågasatt kommissionens tolkning av domstolens rättspraxis, som innebär att uppgifter som tillhandahålls av en medlemsstat sedan den frist som har fastställts av kommissionen löpt ut inte kan beaktas.
198. Kommissionen har genmält att underlåtenheten att tillämpa, eller en felaktig tillämpning av, de bestämmelser och kontrollmekanismer som åläggs genom gemenskapens jordbruksregler, av domstolen betraktas som överträdelser av gemenskapsbestämmelserna som innebär en skyldighet för kommissionen att påföra motsvarande finansiella korrigeringar. Enligt rättspraxis har kommissionen, då det inte är möjligt att exakt fastställa storleksordning på den ökning av EUGFJ:s utgifter som förorsakats av de oegentligheter som kan tillskrivas de nationella myndigheterna, rätt att underkänna motsvarande kostnader i sin helhet. Den har ifrågasatt tillförlitligheten i de siffror avseende produktionen av olivolja som har lämnats av den svarande regeringen. Dessa uppgifter utgör enligt dess uppfattning inte i något fall ett tillräckligt bevis för att skada inte uppkommit. Beträffande ovannämnda skrivelse nr 25002 har kommissionen invänt att denna handling avser räkenskapsavslutet för räkenskapsåret 1994, och därmed inte har något samband med den ifrågasatta finansiella korrigeringen. Enligt kommissionen kan inte de uppgifter avseende förfarandet för avslut av räkenskaperna för räkenskapsåret 1993, som lämnades efter den 29 februari 1996, beaktas.
ii) Bedömning
199. Jag har redan erinrat om domstolens fasta rättspraxis enligt vilken kommissionen inte kan påföra EUGFJ andra belopp än sådana som har betalats i enlighet med de regler som fastställts inom de olika sektorerna för jordbruksprodukter, vilket innebär att medlemsstaterna ansvarar för alla andra belopp.
200. Kommissionen är sedan länge inte skyldig att bevisa att en skada verkligen har uppstått, utan det är tillräckligt att den kan åberopa starka indicier för att skada har uppstått. Denna lättnad i kommissionens bevisbörda hänger samman med kompetensfördelningen mellan gemenskapen och medlemsstaterna inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken.
201. EUGFJ:s finansiering administreras nämligen huvudsakligen av de nationella myndigheterna, som skall övervaka att gemenskapsreglerna strikt iakttas. Detta system, som grundas på förtroende mellan de nationella myndigheterna och gemenskapsinstitutionerna, innehåller inte någon systematisk kontroll från kommissionens sida. Det vore för övrigt praktiskt taget omöjligt för kommissionen att svara för en sådan kontroll. Endast medlemsstaterna är i stånd att ta reda på och precisera vilka uppgifter som krävs för EUGFJ:s räkenskaper, eftersom kommissionen inte har den nödvändiga närheten till de ekonomiska aktörerna för att erhålla den information som den behöver.
202. Det lägre beviskravet för kommissionen bekräftas i riktlinjerna i Belle-rapporten. I vanskliga fall, där den exakta skadan inte låter sig fastställas, gäller enligt dessa riktlinjer att "[f]örlusten för gemenskapsfonderna bör ... bestämmas genom att bedöma den risk som ligger i att kontrollerna är bristfälliga".
203. Vid bestridande åvilar det dock kommissionen att bevisa att reglerna rörande den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna har åsidosatts. Om kommissionen visat detta, åligger det den berörda medlemsstaten att visa att kommissionen har dragit oriktiga slutsatser om de finansiella följderna av detta åsidosättande. Det åligger följaktligen medlemsstaten att så detaljerat och fullständigt som möjligt bevisa riktigheten av sina sifferuppgifter samt, i förekommande fall, felaktigheter i kommissionens beräkningar.
204. Beträffande de skäl som har anförts av kommissionen till stöd för den ifrågasatta finansiella korrigeringen vill jag erinra om de överväganden som redovisats ovan angående bristerna i de spanska myndigheternas kontrollsystem avseende produktionsstödet för olivolja inom de områden som har angivits i förevarande förslag till avgörande, vilka är tillräckliga för att visa att en avsevärd risk för skada för gemenskapens budget föreligger.
205. Det bör erinras om att förlikningsorganet i sin slutrapport, som tillställdes de spanska myndigheterna genom skrivelse av den 3 mars 1997, avgav ett yttrande av innebörden att den schablonmässiga finansiella korrigering på 10 procent som föreslagits av EUGFJ avseende produktionsstödet för olivolja föreföll rimlig, och att det inte fanns något skäl att ompröva den. Förlikningsorganet påpekade faktiskt, trots att vissa förbättringar införts vars positiva effekter dock inte kunde bli märkbara före regleringsåret 1995/1996, att "de spanska förfarandena för att kontrollera produktionsstödet ... år 1993 inte helt överensstämde med gemenskapsbestämmelserna". Trots att det korrigerade vissa bedömningar som gjordes av EUGFJ:s tjänstemän i fråga om omfattningen av AAO:s inspektioner hos producenterna, som enligt dess uppfattning underskattats, ansåg förlikningsorganet att "denna korrigering undergräver inte EUGFJ:s allmänna slutsats att det spanska kontrollsystemet, även om det uppvisar ett antal positiva aspekter, inte helt kompenserade den bestående frånvaron av ett nationellt register över olivodlingar och dataregister över producenterna".
206. Den spanska regeringen har grundat sitt bestridande av skada för gemenskapens budget på de uppgifter som har lämnats till kommissionen genom FEGA:s skrivelse nr 14973 av den 29 maj 1997, efter AAO:s insamling av uppgifter från de berörda fabrikerna avseende regleringsåret 1992/1993, samt de närmare uppgifterna i FEGA:s skrivelse nr 25002 av den 30 september 1997.
207. Det bör påpekas att kommissionen genom beslut K(96) 153 slutlig, som meddelades Konungariket Spanien genom skrivelse SG(96) D/1598 av den 21 januari 1996, fastställde fristen för att inkomma med kompletterande information för avslutet av EUGFJ:s räkenskaper till den 29 februari 1996. Den spanska regeringen förnekar inte att denna frist fastställts. Det faktum att ovannämnda handlingar ingavs efter den 29 februari 1996 utgör således hinder för att beakta dem vid bedömningen av den spanska regeringens invändningar.
208. Även om den spanska regeringen inte har ifrågasatt att den frist som fastställdes av kommissionen förelåg, har den däremot förnekat att resonemanget i en av de domar som har åberopats av kommissionen till stöd för preklusionen mot denna kan överföras på förevarande mål.
209. Det bör påpekas att domen av den 3 oktober 1996 i målet Tyskland mot kommissionen, som har nämnts av kommissionen, inte utgör ett enstaka fall utan är ett exempel ur fast rättspraxis. Enligt denna rättspraxis har kommissionen på grund av artikel 1.3 i förordning (EEG) nr 1723/72, i dess lydelse enligt förordning (EEG) nr 422/86, rätt att fastställa en tidsfrist inom vilken ytterligare uppgifter som begärts av medlemsstaterna får lämnas in till kommissionen. Om inte uppgifterna lämnas inom den fastställda tidsfristen, skall kommissionen fatta beslut på grundval av de uppgifter den har tillgång till vid utgången av tidsfristen, utom i de fall då förseningen beror på särskilda omständigheter. Beträffande kommissionens befogenhet att fastställa en tidsgräns hänvisas i första skälet i förordning nr 422/86 till behovet att granska räkenskaperna snabbt och det slås fast att kommissionen skall ta hänsyn till hur långt arbetet med räkenskapsavslutet har fortskridit.
210. Som framgått fastställde kommissionen den frist som nämns i artikel 1.3 i förordning nr 1723/72, i dess lydelse enligt förordning nr 422/86, till den 29 februari 1996. Eftersom den spanska regeringen inte har åberopat särskilda omständigheter medför detta att de kompletterande uppgifter som lämnades efter denna tidpunkt skall anses ha inkommit för sent.
211. Den spanska regeringens argument att den ovannämnda domen av den 3 oktober 1996 i målet Tyskland mot kommissionen, på grund av att kommissionen avvisade alla förklaringar från den regeringen och ålade den att inkomma med ny bevisning, inte kan överföras på förevarande mål kan inte godtas.
212. Påpekas skall att i domen av den 3 oktober 1996 i det ovannämnda målet Tyskland mot kommissionen slog domstolen fast att det var för sent för den spanska regeringen att inlämna en enkät som genomförts inom den frist som fastställts av kommissionen för att inkomma med kompletterande information, men som åberopades av den spanska regeringen sedan denna frist löpt ut, då särskilda omständigheter som kunde berättiga den noterade förseningen inte förelåg.
213. Dessa processuella omständigheter är inte i grunden olika de som omgav de övriga domarna om tolkningen av artikel 1.3 i förordning nr 1723/72, i dess lydelse enligt förordning nr 422/86. Under alla omständigheter har den ifrågasatta domen det gemensamt med de senare att den frist som fastställdes av kommissionen inte iakttogs av den svarande regeringen vid den tidpunkt då den avsåg att åberopa bevis som den inte tidigare hade åberopat.
214. Till yttermera visso skall det påpekas att FEGA:s ovannämnda skrivelse nr 14973 framställs som en skrivelse som innehåller de uppgifter som har lämnats av de spanska myndigheterna för att styrka att den totala kvantiteten olja motsvarar den som avsågs i de stödansökningar som inlämnades av producenterna, uppgifter som förekom redan i FEGA:s not nr 4047 av den 12 februari 1997 till förlikningsorganet. Noteras skall dock att det sistnämnda dokumentet, som faktiskt ingavs inom den därför fastställda fristen, inte påverkade förlikningsorganets ställningstagande och avsikt att bekräfta den ifrågasatta finansiella korrigeringen.
215. Det har tidigare påpekats att de bevis som har presenterats av den spanska regeringen i fråga om produktionsstödet inte kunde ändra kommissionens slutsats att de spanska myndigheternas kontroller var bristfälliga. Den vägran, som kommissionen har klandrats för, att beakta de förklaringar som har tillhandahållits under förfarandet kan således inte anses innebära att den svarande regeringen nekas rätten att försvara sig.
216. Av ovanstående överväganden sammantagna följer att talan inte kan bifallas på den grunden att den schablonmässiga finansiella korrigeringen av produktionsstödet för olivolja är felaktig.
C - De finansiella korrigeringar som har motiverats med att EUGFJ inte övertagit vissa utgifter avseende registret över olivodlingar
217. Av den sammanfattande rapporten framgår att de totala utgifterna avseende registret över olivodlingar omfattar en procentandel av de allmänna utgifterna motsvarande 15 procent av den totala budgeten. Denna siffra är avsevärt högre än den andel som vanligen avsätts för denna typ av utgifter inom ramen för andra arbeten som utförs i kommissionens namn eller för dess räkning. Tragsa är det företag som tilldelats arbetena och Tragsatec är en av underleverantörerna. Enligt den sammanfattande rapporten tillämpar inte Tragsatec kostnadsbokföring per projekt. Ingen kontroll av faktureringen mellan det sistnämnda företaget samt andra underleverantörer och Tragsa gör det möjligt att konstatera att inga ytterligare kostnader för underleverantörernas arbeten tillkommit, trots upprepade förfrågningar härvidlag från kommissionen.
218. De utgifter som deklarerades avseende räkenskapsåret 1993 inkluderar en vinst motsvarande 10 procent av avtalsbeloppet, vilket inte är tillåtet enligt gemenskapsbestämmelserna och således inte kan finansieras av EUGFJ. Det faktum att det företag som ansvarade för arbetena var av offentlig karaktär och att en anbudsinfordran inte ägt rum försvårar situationens oegentliga karaktär.
219. Kommissionen har med utgångspunkt från den sammanfattande rapporten föreslagit att en finansiell korrigering med 217 007 368 ESP av utgifterna för registret över olivodlingar skall tillämpas.
Korrigeringen består av tre delar:
- Nekandet att finansiera de allmänna utgifter som överskrider två procent av den totala budgeten.
- Nekandet att finansiera vinsten för det företag som tilldelats uppdraget, det vill säga 10 procent av den totala budgeten.
- En schablonmässig korrigering med 10 procent av de totala giltiga utgifterna med hänsyn till att arbetena tilldelades utan någon anbudsinfordran.
1. Parternas argument
220. Den spanska regeringen har ifrågasatt denna korrigering.
221. Beträffande de allmänna utgifternas belopp anser den inte att siffran 15 procent är överdriven, utan motsvarar den tillåtna procentsatsen för denna typ av arbeten. Avsaknaden av bokföring per projekt berättigar enligt dess uppfattning inte att siffran underkänns, eftersom det berörda företaget inte har en skyldighet att föra sådan.
222. Den spanska regeringen har bestridit att utgifterna för att upprätta registret över olivodlingar skall betalas enligt det sedvanliga förfarandet för avslutet av EUGFJ:s räkenskaper. Enligt dess uppfattning utgör inte denna utgift ett stöd vars medgivande är villkorat av att mottagaren respekterar de krav som definieras i gemenskapsbestämmelserna. Det är fråga om betalning av en på förhand definierad tjänst som tillhandahålls till ett bestämt pris. Gemenskapsbestämmelserna föreskriver inget särskilt förfarande i detta avseende. Däremot kan de utgifter som krävs för att införa registret över olivodlingar finansieras på villkor att avtalens innehåll, specifikationerna och de uppskattade kostnaderna för arbetet i förväg anmäls till kommissionen. Enligt den spanska regeringen underrättades kommissionen om dessa omständigheter för att den skulle godkänna arbetena och utgifterna. Godkännandet, som utfärdades för räkenskapsåret 1993, bekräftar enligt dess uppfattning att de föreslagna utgifterna överensstämmer med de krav som fastställs i artikel 3.5 i förordning nr 154/75, i dess lydelse enligt förordning nr 1794/79. I beslutet om godkännande hänvisades inte till de allmänna kostnadernas nivå. Enligt den spanska regeringen erkänns särarten hos denna typ av utgifter genom artikel 3.6 i förordning nr 154/75, i dess lydelse enligt förordning nr 1794/79, som behandlar möjligheten att anta tillämpningsföreskrifter för de bestämmelser som är tillämpliga inom området. Den spanska regeringen har uppgivit att den inte känner till skälen till att sådana föreskrifter inte antogs. Den anser det vore lämpligt att föreslå sådana för att reglera problem av den typ som har uppkommit i detta fall.
223. Beträffande påståendet att de offentliga företag som svarar för registret över olivodlingar är förvaltningsorgan, har den spanska regeringen gjort gällande att även om deras kapital utgörs av allmänna medel, är Tragsa och Tragsatec aktiebolag vars verksamhet regleras handelsrättsligt. Följaktligen kan det avtal som har tecknats med dessa företag angående arbetenas genomförande helt hänföras till de medel som är avsedda för upprättandet av registret över olivodlingar.
224. I fråga om nekandet att finansiera vinsten för det företag som tilldelats arbetena, har den spanska regeringen förklarat att kommissionens inställning beror på att den anser att detta är ett företag som kontrolleras av den offentliga förvaltningen. Enligt denna regering förklaras kommissionens nekande av att arbetena tilldelats direkt till Tragsa.
225. De skäl som föranledde den spanska regeringen att inte genomföra en anbudsinfordran i fråga om införandet av registret över olivodlingar är enligt gemenskapsrätten helt legitima. Den svarande regeringen har förklarat att ingenjörsföretagen i de övriga medlemsstaterna erbjöd sina tjänster till priser som var mellan två och tre gånger högre än de som offererats för liknande arbeten i Spanien. Vidare föranledde den konfidentiella karaktären hos den information som skall insamlas i registret över olivodlingar, den möjlighet som erbjöds enligt den spanska lagstiftningen att organisera arbetena utan att behöva genomföra en anbudsinfordran och företaget Tragsas tekniska kompetens, den spanska regeringen att tilldela detta företag arbetena direkt. Kommissionen informerades i förväg om detta avtal och det tillämpade förfarandet.
226. Slutligen har den spanska regeringen gjort gällande att kommissionen inte kan neka en del av gemenskapsfinansieringen med hänvisning till att tilldelningen av de berörda arbetena är otillåten. Den borde använda de medel som står till dess förfogande för att undvika nämnda situation i stället för att påföra en rättsstridig sanktion.
227. Kommissionen har erinrat om att en del av stödet enligt gällande gemenskapsbestämmelser är avsett för de åtgärder som krävs för att upprätta registret. Enligt artikel 3.5 i förordning nr 154/75, i dess lydelse enligt förordning nr 1794/79, är de enda giltiga utgifterna, om medlemsstaten låter utföra arbetet genom sina egna officiella myndigheter, andra uppkomna utgifter än kostnader för administration och kontroll. Enligt samma bestämmelse skall medlemsstaten i förväg underrätta kommissionen om kontraktens eller specifikationernas innehåll eller om uppskattade kostnader för arbetet. Kommissionen har dock förklarat att gemenskapsbestämmelserna inte innehåller föreskrifter om en särskild ordning för bokföring och finansiering av dessa utgifter, som således skall betalas enligt det sedvanliga förfarandet för avslutet av EUGFJ:s räkenskaper.
228. Kommissionen anser att det är oacceptabelt att finansiera de allmänna utgifter som överskrider två procent av den totala budgeten, eftersom den procentsats avseende allmänna utgifter som har deklarerats av den spanska regeringen är för hög och inte har motiverats av denna.
229. Den har tillagt att gemenskapsbestämmelserna inte tar upp finansieringen av en vinst på 10 procent av avtalsbeloppet och att deklarationen av denna vinst som utgift är än mer otillbörlig, eftersom det berörda företaget är ett offentligt företag och tilldelningen av arbetena inte föregicks av en anbudsinfordran.
230. Av det senare skälet anser kommissionen att en schablonmässig korrigering med 10 procent av de totala giltiga utgifterna skall tillämpas. Det skall nämligen antas att bristen på konkurrens automatiskt medför en höjning av priserna.
231. Enligt kommissionen leder en analys av det rättsliga system som Tragsa omfattas av i den spanska rättsordningen till slutsatsen att företaget är ett organ inom den offentliga förvaltningen. Den har tillagt att om Tragsa, som den spanska regeringen har gjort gällande, är ett självständigt företag är det inte berättigat att direkt tilldela det uppdraget att ta registret över olivodlingar i drift.
232. Den spanska regeringen anser att kommissionens påstående att Tragsa skall anses vara ett statligt organ är motsägelsefullt. Antingen ingår Tragsa i den spanska förvaltningen, eller så ingår företaget inte i denna. I det första fallet, vilket kommissionen anser föreligga, kan det inte hävdas att avtalet borde ha tilldelats genom en offentlig anbudsinfordran, och att medlemsstaten om en sådan inte ägt rum skulle vara ansvarig för de skador som vållats genom denna oegentlighet.
233. Den svarande regeringen har dock förklarat att Tragsa och Tragsatec inte hör till förvaltningen, trots att deras kapital utgörs av allmänna medel. Enligt dess uppfattning utgör det direkta valet av dem inte ett åsidosättande av gemenskapsbestämmelserna om offentlig upphandling, utan genomfördes med tillämpning av de undantag som föreskrivs i dessa bestämmelser. Kommissionen har inte visat att de tillämpliga bestämmelserna i denna reglering åsidosattes. Enligt den spanska regeringen är det på grund av att särskilda omständigheter föreligger berättigat att inte utsätta föremålet för tilldelningen för konkurrens.
234. Kommissionen anser inte att dess argumentation är motsägelsefull. Det faktum att Tragsa är en del av förvaltningen innebär inte att gemenskapsbestämmelserna om offentlig upphandling iakttogs. Till svar på domstolens fråga påpekade kommissionen att direktiv 77/62/EEG av den 21 december 1976 om samordning av förfarandet vid offentlig upphandling av varor, var tillämpligt i detta fall och att den spanska regeringen inte följde bestämmelserna i dess artikel 9.
235. Enligt kommissionen iakttog den spanska regeringen inte heller artikel 3.5 sista stycket i förordning nr 154/75, i dess lydelse enligt förordning nr 1794/79, enligt vilken medlemsstaten i förväg skall underrätta kommissionen om kontraktens eller specifikationernas innehåll eller om uppskattade kostnader för arbetet.
2. Bedömning
a) Inledande synpunkter
236. De tre omtvistade finansiella korrigeringarna grundas på olika slags skäl, eftersom de i respektive fall i huvudsak grundas på bristande berättigande från den spanska regeringens sida, avsaknad av uppgifter i gemenskapsbestämmelserna, som motsvarar ett förbud, och ett åsidosättande av dessa.
237. Trots dessa motiveringsskillnader anser jag att det, om än i olika grad, kan underlätta sökandet efter aspekter som kan ligga till grund för ett uttalande om grunden för det ifrågasatta beslutet och de invändningar som den spanska regeringen har framställt mot detta, hur olikartade dessa än må vara, att först besvara frågan om det företag, Tragsa, som tilldelades avtalen är av offentlig eller privat natur.
238. Antingen det är fråga om att genom gemenskapsbudgeten finansiera en hög nivå av allmänna utgifter, den vinst som erhållits av det företag som tilldelats avtalen eller den tilldelande myndighetens skyldighet att tillämpa gemenskapsförfarandena i fråga om offentlig upphandling, beror svaret på dessa frågor åtminstone delvis på hur Tragsa skall klassificeras rättsligt enligt artikel 3.5 i förordning nr 154/75, i dess lydelse enligt förordning nr 1794/79.
239. Jag vill erinra om att denna bestämmelse innehåller en definition av de utgifter som är giltiga med utgångspunkt från den offentliga eller privata karaktären hos det företag som svarar för att utföra arbetet med att upprätta registret över olivodlingar. Således kan antingen kostnader som uppstår till följd av kontrakt som ingåtts med privata företag finansieras, eller andra uppkomna kostnader än kostnader för administration och kontroll om medlemsstaten själv utför arbetet.
b) Tragsas rättsliga natur
240. Det skall således med utgångspunkt från handlingarna i målet fastställas om Tragsa är hänförligt till "fysiska eller juridiska personer som fått i uppdrag att utföra arbetet i fråga" i den mening som avses i artikel 3.5 i förordning nr 154/75, i dess lydelse enligt förordning nr 1794/79, eller till "egna officiella myndigheter" i den medlemsstat som svarar för arbetets genomförande enligt samma bestämmelse.
241. I det första fallet är "[utgifter] ... som uppstår till följd av kontrakt" som ingåtts med medlemsstaten giltiga. I det andra fallet är "andra uppkomna kostnader än kostnader för administration och kontroll" giltiga.
242. I brist på uppgifter om detta i den berörda bestämmelsen kan man tänka sig att den distinktion som därigenom upprättas mellan utgifter och kostnader, beroende på om den aktör som svarar för arbetena tillhör de egna officiella myndigheterna, grundas på gemenskapslagstiftarens önskan att inte hela den offentliga förvaltningens utgifter för dess sedvanliga offentliga verksamhet skall belasta gemenskapsbudgeten. Dessa ger under alla omständigheter upphov till kostnader som är hänförliga till det traditionella förvaltningsarbetet och kontrollen av verksamheter som uppdragits åt de offentliga förvaltningarna. I detta fall förklaras endast ytterligare kostnader som direkt förorsakas av dessa projekt som giltiga, till vilka även upprättandet av registret över olivodlingar hör.
243. Således anser jag att skiljelinjen skall dras mellan de uppgifter som har uppdragits åt tredje man och de som de behöriga myndigheterna i medlemsstaten beslutar att själva svara för. Denna tolkning bekräftas av lydelsen av artikel 3.5 i förordning nr 154/75, i dess lydelse enligt förordning nr 1794/79, i vilken skillnad görs mellan fysiska eller juridiska personer och medlemsstatens egna officiella myndigheter. Textens lydelse hänvisar även till förekomsten av ett avtal, vilket ger uttryck för idén att två skilda enheter med rättslig handlingsförmåga utväxlar ett samtycke.
244. Som har framgått är den information som har lämnats av den spanska regeringen och av kommissionen ofullständig och deras respektive slutsatser av denna är motstridiga. Domstolen skall trots detta meddela dom med utgångspunkt från dessa uppgifter.
245. Med utgångspunkt från uppgifterna tycks Tragsas huvudegenskaper vara följande.
246. Tragsa är upprättat i form av ett privaträttsligt, närmare bestämt handelsrättsligt, reglerat aktiebolag. Dess kapital är offentligt. Av artikel 88 i den spanska lagen nr 66/97 av den 30 december 1997 om skattemässiga, förvaltningsmässiga och sociala åtgärder, framgår att Tragsa betraktas som ett "instrumentellt medel" och en "teknisk enhet inom förvaltningen". Det är "skyldigt att, med exklusiv karaktär, självt eller genom sina dotterbolag, utföra de arbeten som det tilldelas av den allmänna statliga förvaltningen, de autonoma regionerna och de offentliga organ som är beroende av dessa ...". Som kommissionen påpekade i sitt svaromål, vilket inte har bestridits av den spanska regeringen, bekräftas genom denna nyligen tillkomna bestämmelse den särskilda rättsliga ordning som gäller för detta företag sedan det bildades.
247. Det är enligt min uppfattning av föga betydelse att den aktör som svarar för arbetena har nära kontakt med den offentliga förvaltningen och att den tycks uppvisa vissa kännetecken för en avsöndrad enhet i denna förvaltning. Den bolagsordning för aktiebolag som givits Tragsa tillerkänner det i princip ekonomisk och bokföringsmässig självständighet, vilket medför ett krav på att formellt åta sig samtliga utgifter som uppkommer i samband med genomförandet av de projekt som det tilldelas, liksom rättskapacitet att förplikta sig i eget namn.
248. De konsekvenser som följer av det faktum att företaget Tragsa skall betraktas som en avtalspart som av de spanska myndigheterna fått i uppdrag att upprätta registret över olivodlingar, och inte som en av den spanska förvaltningens egna officiella myndigheter, är flera. Den mest uppenbara effekten av denna klassificering gäller tillämpligheten av gemenskapsbestämmelserna om offentlig upphandling.
c) Den schablonmässiga korrigeringen med 10 procent av de giltiga utgifterna på grund av att arbetena tilldelades utan en anbudsinfordran.
249. Den spanska regeringen har medgivit att någon anbudsinfordran inte ägde rum. Då den anser att "den inte underlät att tillämpa [gemenskaps]reglerna om offentlig upphandling, utan stödde sig på de föreskrivna undantagen för att direkt välja företaget i fråga, varvid den i vederbörlig ordning motiverade sitt svar", har den inte heller ifrågasatt tillämpligheten av gemenskapsreglerna om offentlig upphandling.
250. Den fråga som skall avgöras av domstolen är om den spanska regeringen faktiskt kunde stödja den direkta tilldelningen av avtalet till Tragsa på något av de undantag som föreskrivs i direktiv 77/62, då själva tillämpligheten av direktivet inte har ifrågasatts.
251. Den spanska regeringen grundade den direkta tilldelningen av avtalet till Tragsa på den konfidentiella karaktären hos de uppgifter som erhålls för att upprätta registret över olivodlingar.
252. Även om den inte har åberopat någon gemenskapsrättslig bestämmelse till stöd för detta argument kan den spanska regeringen anses ha haft för avsikt att stödja sig på artikel 6.1 g i direktiv 77/62. Enligt denna artikel får de upphandlande myndigheterna avstå från att tillämpa förfarandet enligt artikel 4.1 och 4.2 "om varorna sekretessbeläggs eller när deras leverans måste förenas med särskilda säkerhetsåtgärder enligt lag eller tvingande regel i den berörda medlemsstaten, eller om hänsyn till medlemsstatens grundläggande säkerhet så kräver".
253. Framhållas skall att bestämmelserna i artikel 6 i direktiv 77/62, enligt vilka undantag medges från de regler som syftar till att säkerställa effektiviteten i de rättigheter som följer av fördraget inom området för offentlig upphandling av varor, skall tolkas strikt. Av samma skäl skall de bestämmelser i vilka de fall när direkta avtal är tillåtna anses vara uttömmande.
254. Dessutom har inte den spanska regeringen angivit några skäl till varför den anser att den konfidentiella karaktären hos de uppgifter som lämnas för upprättandet av registret över olivodlingar skulle vara sämre skyddade om idrifttagandet överläts på andra, antingen spanska eller från andra medlemsstater i gemenskapen, företag.
255. I dom av den 5 december 1989 i målet kommissionen mot Italien uttalade sig domstolen, mot bakgrund av etableringsfriheten, friheten att tillhandahålla tjänster och gemenskapsbestämmelserna om offentlig upphandling, om lämpligheten i de åtgärder som använts av en medlemsstat för att garantera att kraven på konfidentialitet i fråga om uppgifter som behandlades i datasystem uppfylldes. Jag anser att slutsatserna i den domen i relevanta delar skall överföras på förevarande mål. De konfidentiella uppgifterna kan nämligen, som domstolen påpekade, skyddas genom mindre restriktiva åtgärder avseende de principer som styr den inre marknadens funktion än en som utesluter all konkurrens från andra näringsidkare. Som exempel nämnde domstolen att ålägga personalen i de berörda bolagen en straffsanktionerad tystnadsplikt. Det är givetvis möjligt att föreskriva denna skyldighet genom de avtalsvillkor som åläggs anbudsgivarna.
256. Beträffande övriga urvalskriterier som har åberopats av den spanska regeringen, nämligen, prisnivån, specialiseringen, den tekniska kapaciteten och det valda bolagets pålitlighet räcker det att erinra om att just dessa kriterier enligt direktiv 77/62 får användas av de tilldelande myndigheterna vid tilldelningen av avtal. Således kunde de spanska myndigheterna enligt de tillämpliga gemenskapsbestämmelserna nå de mål de legitimt eftersträvade och samtidigt iaktta principerna om fri konkurrens och fri rörlighet.
257. Jag vill, vilket kommissionen helt riktigt framhöll, tillägga att det på grund av att gemenskapsbestämmelserna om offentlig upphandling inte tillämpades och den därav följande frånvaron av konkurrens kan antas att en oberättigad prisökning uppstod.
258. Av ovan angivna skäl skall den spanska regeringens anmärkning mot kommissionen underkännas och det skall fastställas att den direkta tilldelningen av det ifrågasatta avtalet till Tragsa, utan att förfarandereglerna i direktiv 77/62 iakttogs, berättigar påförandet av en schablonmässig korrigering med 10 procent av de giltiga utgifterna.
d) Vägran att finansiera de allmänna utgifterna i deras helhet
259. Man bör erinra om att enligt artiklarna 3.1 och 3.3 i förordning nr 154/75, i dess lydelse enligt förordning nr 1794/79, är en del av produktionsstödet avsett för att finansiera upprättandet av registret över olivodlingar.
260. Finansieringen sker enligt det förfarande som tillämpas för avslutet av EUGFJ:s räkenskaper, eftersom det tillämpliga förfarandet, enligt artikel 3.3 i nämnda förordning, är det som föreskrivs för de utgifter som nämns i artiklarna 2 och 3 i förordning nr 729/70.
261. Såsom framhålls i Belle-rapporten skall förfarandet för avslutet baseras på "tillräckliga garantier för att de utgifter som verkställts av de betalande organen i EUGFJ:s namn och som tas upp i medlemsstatens årliga deklaration har verkställts i enlighet med gemenskapsbestämmelserna och inte har överdrivits i någon betydande mån. Vidare skall beloppen motsvara faktiska transaktioner och betalningarna skall verkställas till förmån för den legitime förmånstagaren eller dennes cessionarie."
262. Den status av avtalspart, och inte av en av den spanska förvaltningens egna officiella myndigheter, som har tillerkänts Tragsa motiverar att EUGFJ svarar för de allmänna utgifter som förorsakats av genomförandet av projektet att upprätta registret över olivodlingar. Kommissionen kan dock inte klandras för att den som villkor för finansieringen av de utgifter som verkställts i detta avseende kräver att de motiveras.
263. Av den sammanfattande rapporten framgår att den andel av budgeten som har avsatts för allmänna utgifter vida överskrider de allmänna utgifternas andel vid andra arbeten som kommissionen har beställt. Den spanska regeringen har inte visat att den omtvistade nivå som projektets allmänna utgifter uppgick till var sannolik. Den har inte bestridit att Tragsatec, det underleverantörsföretag som bedriver omkring 200 projekt, inte tillämpar kostnadsbokföring per projekt. Den har inte heller lämnat konkreta uppgifter som kan berättiga de berörda allmänna utgifterna.
264. Skrivelse nr 34278 av den 18 oktober 1993, genom vilken kommissionen meddelade de spanska myndigheterna att den utgift som förutsågs av dessa överensstämde med de kriterier som fastställs i artikel 3.5 i förordning nr 154/75, i dess lydelse enligt förordning nr 1794/79, kan inte anses som ett förhandstillstånd som befriar den spanska regeringen från att senare, genom att specificera utgifterna, visa att de faktiskt har genomförts och deras karaktär.
265. Detta krav utgör den nödvändiga garantin för en god användning av gemenskapsstödet inom den berörda sektorn.
266. Följaktligen är nekandet att finansiera de allmänna utgifter som överskrider två procent av den totala budgeten berättigat.
e) Nekandet att finansiera Tragsas vinst
267. Påpekas skall att enligt slutsatserna i den sammanfattande rapporten, som kommissionen godtog, fanns det ingen anledning för EUGFJ att finansiera en vinst på 10 procent av avtalsbeloppet, eftersom detta inte föreskrivs i gemenskapsbestämmelserna.
268. Enligt min uppfattning är de skäl som har formulerats av kommissionen för att helt neka finansiering i detta hänseende inte helt klara.
269. I artikel 3.5 i förordning nr 154/75, i dess lydelse enligt förordning nr 1794/79, definieras de kostnader som anses giltiga med utgångspunkt från den rättsliga klassificeringen av den aktör som fått i uppdrag att utföra arbetet med att upprätta registret över olivodlingar, vilken kan vara en part som ingår avtal med förvaltningen, eller förvaltningen själv.
270. Nekandet att finansiera vinsten för det företag som tilldelats avtalet är, enligt denna text, endast tänkbart om det visas att det senare är en av den offentliga spanska förvaltningens egna officiella myndigheter i den mening som avses i artikel 3.5 i förordning nr 154/75, i dess lydelse enligt förordning nr 1794/79. Endast i detta fall begränsas enligt denna bestämmelse de giltiga utgifterna till kostnader på grund av arbetena, och närmare bestämt vissa av dessa kostnader. Att följaktligen tolka uttrycket "[utgifter] ... som uppstår till följd av kontrakt mellan den producerande medlemsstatens behöriga myndighet och fysiska eller juridiska personer som fått i uppdrag att utföra arbetet i fråga" i den meningen att det begränsas endast till kostnader som dessa personer svarar för, och undanta just den vinst som de eftersträvar genom sin ekonomiska verksamhet, skulle vara att tolka gemenskapsbestämmelserna alltför restriktivt.
271. Jag ser inte vilket skäl som på gemenskapsrättens nuvarande stadium kan anföras mot principen att finansiera den vinst som en näringsidkare erhåller, vilken, liksom i förevarande fall, kan hänföras till "fysiska eller juridiska personer som fått i uppdrag att utföra arbetet i fråga" i den mening som avses i artikel 3.5 i förordning nr 154/75, i dess lydelse enligt förordning nr 1794/79.
272. Jag vill tillägga att det mot bakgrund av omständigheterna i förevarande mål är svårt att fastställa om den oegentlighet som har påtalats av kommissionen beror på att gemenskapsbudgeten inte kan finansiera vinster, oberoende av dessas natur, för det företag som tilldelats arbetena, eller om det är finansieringen av en vinst på 10 procent som anses högre än vad gemenskapen rimligen kan svara för. I det senare fallet ankommer det på kommissionen att exakt visa att denna procentsats klart överskrider vad som är tillåtet vid denna typ av avtal.
273. Följaktligen skall den spanska regeringens talan bifallas på denna grund, då en oemotsäglig rättslig grund och giltiga skäl från kommissionens sida saknas. Följaktligen skall det ifrågasatta beslutet ogiltigförklaras i denna del.
IV - Konsumtionsstödet för olivolja
A - Tillämpliga bestämmelser
274. De allmänna bestämmelserna om konsumtionsstöd för olivolja fastställdes genom förordning nr 3089/78. Enligt dess artikel 1 skall konsumtionsstödet för olivolja endast beviljas till godkända förpackningsfabriker för olivolja. Enligt artikel 2.1 skall den berörda medlemsstaten endast bevilja godkännandet till företag som har en minsta förpackningskapacitet, som skall fastställas, som bedriver förpackningsverksamhet under en minsta tid, som skall fastställas, som för en lagerbokföring enligt bestämmelser som skall fastställas, och som förbinder sig att genomgå de kontroller som fastställs för tillämpningen av stödsystemet. Enligt artikel 3.1 skall godkännandet, utom vid fall av force majeure, dras tillbaka om ett av de villkor för godkännande som fastställs i artikel 2.1 inte längre är uppfyllt. Enligt punkt 2 i samma artikel skall den berörda medlemsstaten besluta att tillfälligt dra tillbaka godkännandet för en förpackningsfabrik som har ansökt om stöd för en större oljekvantitet än den kvantitet för vilken rätt till stöd har erkänts.
275. Enligt artikel 7 första stycket i förordning nr 3089/78 skall medlemsstaterna upprätta ett kontrollsystem för att säkerställa att den produkt för vilken ansökan om stöd har lämnats in berättigar till detta stöd. Enligt andra stycket i samma bestämmelse skall kontrollerna särskilt fastställa om den kvantitet olivolja för vilken ansökan om stöd har lämnats in motsvarar den kvantitet olivolja med ursprung i gemenskapen som levererats till förpackningsfabriken och den kvantitet olivolja med ursprung i gemenskapen som lämnat fabriken efter att ha förpackats enligt artikel 4.1 b och som släppts ut på gemenskapens marknad.
276. Genom förordning (EEG) nr 2677/85 av den 24 september 1985 antog kommissionen genomförandebestämmelser för systemet för konsumtionsstöd för olivolja. I artikel 1 föreskrivs att en förpackningsfabrik, för att få godkännandet, skall ha en kapacitet av minst sex ton olja per åtta timmars arbetsdag. I artikel 2 anges de villkor som skall vara uppfyllda för ett godkännande. I artiklarna 9 och 11 fastställs förfarandet i fråga om ansökningarna och utbetalningen av stöd. Således skall medlemsstaterna enligt artikel 9.3, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EEG) nr 643/93 av den 19 mars 1993, betala stödet senast 150 dagar från den dag då ansökan ingavs för de kvantiteter för vilka rätten till stöd har erkänts efter kontroll på plats. Denna tid får dock förlängas om den genomförda kontrollen visar att ytterligare kontroller är nödvändiga.
277. Artikel 12 i förordning nr 2677/85, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EEG) nr 571/91 av den 8 mars 1991, behandlar de kontroller som skall genomföras. I artikel 12.1 första stycket föreskrivs att medlemsstaterna, vid de kontroller som avses i artikel 7 i förordning nr 3089/78, skall kontrollera lagerbokföringen hos de godkända företagen. De skall också utföra stickprovskontroller av tillhörande ekonomiska dokument, som gäller de transaktioner som har genomförts av dessa företag. Enligt artikel 12.1 fjärde stycket skall medlemsstaterna, om någon tveksamhet uppstår vad beträffar riktigheten i de upplysningar som anges i ansökan om stöd, också kontrollera bokföringen hos de godkända företagen.
278. I artikel 12.6 i förordning nr 2677/85, i dess lydelse enligt förordning nr 571/91, föreskrivs att medlemsstaten, om den behöriga myndigheten upptäcker att en ansökan om stöd gäller för en större kvantitet än den för vilken rätt till stöd har medgetts, omedelbart skall återkalla godkännandet för en tid av mellan ett och fem år, beroende på hur allvarlig överträdelsen är, utan att det inskränker eventuella andra påföljder. Denna bestämmelse ändrades genom förordning nr 643/93. I sin nya lydelse föreskrivs i artikel 12.6 att sanktionen till beloppet skall motsvara mellan tre och åtta gånger det stöd som det oberättigat har ansökts om och om oberättigat stöd med minst 20 procent överskrider den kontrollerade kvantitet för vilken stöd har erkänts skall medlemsstaten, förutom att ålägga ovan nämnda böter, återkalla godkännandet för en period på mellan ett och tre år, beroende på överträdelsens omfattning.
B - Den begränsade finansiella korrigeringen av stöd som utbetalats till två godkända förpackningsfabriker för olivolja
279. Av den sammanfattande rapporten framgår att i linje med EUGFJ:s inställning avseende räkenskapsåret 1992, och i enlighet med vad som meddelats de spanska myndigheterna beträffande samma räkenskapsår, föreslogs i fråga om de 15 ärenden som granskades för år 1992, men vars ansökningar avsåg stöd som betalades år 1993, en begränsad finansiell korrigering avseende två företag.
280. I detta avseende påfördes Konungariket Spanien med tillämpning av det ifrågasatta beslutet en korrigering uppgående till 26 849 245 ESP.
281. Enligt kommissionen konstaterades att olika överträdelser ägt rum vid tillämpningen av systemet för konsumtionsstöd för olivolja som föranledde en finansiell korrigering avseende räkenskapsåret 1992. Efter denna korrigering lämnade EUGFJ genom skrivelse nr 22798 av den 13 juni 1995 ett antal rekommendationer till Konungariket Spanien. Efter ett inspektionsbesök från EUGFJ, som varade från den 22 till den 26 januari 1996, i syfte att kontrollera tillämpningen av förordning nr 4045/89 kunde emellertid, fortfarande enligt kommissionen, den slutsatsen dras att ingen förbättring hade ägt rum i fråga om kontrollförfarandena.
282. Av den ovannämnda skrivelsen av den 13 juni 1995 framgår att EUGFJ:s inspektörer föreslog att finansiella korrigeringar skulle tillämpas i fråga om 15 företag som hade mottagit konsumtionsstöd för olivolja, däribland företagen F. Fernández och N. Sevillano.
1. Företaget F. Fernández
a) Parternas argument
283. Enligt skrivelsen av den 13 juni 1995 är det inte med utgångspunkt från de uppgifter som har lämnats av AAO möjligt att konstatera om kontrollen av överensstämmelsen mellan oljelagren och förpackningarna genomfördes, eller, i så fall, vilket resultat den gav. EUGFJ anser att stödet betalades utan att en effektiv kontroll förelåg, och har föreslagit att en finansiell korrigering med 10 procent skall tillämpas.
284. Den spanska regeringen har ifrågasatt den finansiella korrigering som kommissionen har tillämpat. Enligt dess uppfattning kontrollerades överensstämmelsen mellan de faktiska lagren och de bokförda lagren. Den har påpekat att den betydande avvikelse som konstaterades avsåg tomma förpackningar på 25 liter, men att dessa inte används för stödberättigad olivolja, vilket förklarar varför de inte noterats i bokföringen. De övriga avvikelserna, vilka är av ringa betydelse, berättigar enligt dess uppfattning inte att ett administrativt förfarande inleddes för att återkräva de berörda beloppen. Denna regering har anfört att vid ett senare inspektionsbesök vid företaget betecknades situationen som god.
285. Kommissionen har gjort gällande att med anledning av EUGFJ:s inspektioner vid AAO konstaterades förekomsten av oegentligheter av särskilt allvarligt slag hos 15 av de 26 kontrollerade företagen. Finansiella korrigeringar tillämpades avseende de stöd som hade beviljats under räkenskapsåret 1992. Vid företagen F. Fernández och N. Sevillano kvarstod oegentligheterna under räkenskapsåret 1993. I fråga om företaget F. Fernández konstaterades brister i lagerbokföringen som förhindrade en kontroll av överensstämmelsen mellan lagren och förpackningarna och det visade sig, sedan dessa brister korrigerats, att felaktigheter förelåg. Under dessa omständigheter borde stödet inte ha beviljats.
286. Den spanska regeringen har genmält att EUGFJ:s inspektionsbesök avseende kontrollen av verksamheten under räkenskapsåret 1993 inte kunde avse rekommendationer som meddelats AAO i juni 1995. Den har tillagt att endast en oegentlighet kunde konstateras, nämligen den bristande överensstämmelsen mellan de fysiska lagren och de bokförda lagren av tomma förpackningar. Den berörda kvantiteten olja utgjorde dock bara 0,01 procent av det stöd som betalades till företaget under regleringsåret 1992/1993, vilket inte kan anses som en oegentlighet vars svårighetsgrad kan motivera att företaget utesluts från stödsystemet.
287. Kommissionen har erinrat om att den kritiserade de spanska myndigheterna för det sätt på vilket kontrollerna genomfördes, vilket inte var tillfredsställande, och som medförde att det med utgångspunkt från de uppgifter som lämnades inte kunde konstateras om jämförelsen mellan lagren och förpackningarna hade genomförts och vilket resultat den lett till.
b) Bedömning
288. Man bör erinra sig om att medlemsstaterna, enligt artikel 7 första stycket i förordning nr 3089/78, skall upprätta ett kontrollsystem för att säkerställa att den produkt för vilken ansökan om stöd har lämnats in berättigar till detta stöd.
289. I artikel 12.1 första stycket i förordning nr 2677/85, i dess lydelse enligt förordning nr 571/91, föreskrivs att medlemsstaterna, vid de kontroller som avses i artikel 7 i förordning nr 3089/78, skall kontrollera lagerbokföringen hos de godkända företagen. De skall också utföra stickprovskontroller av de ekonomiska dokument som avser de transaktioner som har genomförts av dessa företag
290. I artikel 12.1 tredje till femte styckena föreskrivs att medlemsstaterna, vid kontrollerna enligt första stycket, skall kontrollera överensstämmelsen mellan å ena sidan de sammanlagda kvantiteterna av olja i bulk och förpackad olja samt de tomma förpackningarna, som faktiskt finns i det företag och den lagerlokal som avses i artikel 7, och å andra sidan uppgifterna i lagerbokföringen. Om någon tveksamhet uppstår vad beträffar riktigheten i de upplysningar som anges i ansökan om stöd, skall medlemsstaterna också kontrollera bokföringen hos de godkända företagen. Medlemsstaterna får göra oanmälda kontroller av samma typ som de som avses ovan hos de godkända företagen.
291. Det skall i detta avseende framhållas att varje förpackningsföretag, enligt artikel 3 första stycket a, b och f i förordning nr 2677/85, i dess lydelse enligt förordning nr 571/91, skall föra en lagerbokföring som innehåller uppgifter om lagren av olivolja, med uppgift om ursprung och typ av förpackning, som fanns den dag då företaget godkändes, om kvantitet och kvalitet av varje sändning olivolja som anländer till företaget, med angivande av ursprung och förpackning, samt om kvantitet och kvalitet för den förpackade olivoljan.
292. Av denna bestämmelse följer att lagerbokföringen skall innehålla uppgifter som gör det möjligt att exakt identifiera varulagren.
293. I förevarande mål har den spanska regeringen inte ifrågasatt att motsvarande post i lagerbokföringen inte i detalj angav lagret i början av varje månad, varför en begäran om denna information riktades till företaget. Sedan dessa uppgifter sedermera lämnats visade sig vissa felaktigheter som, även om de var av tämligen ringa betydelse, lägger nya oegentligheter till de som följde redan av de brister som lagerbokföringen var behäftad med. Dessutom har den spanska regeringen inte bestridit den bristande överensstämmelsen mellan de faktiska lagren och de bokförda lagren av tomma förpackningar. Följaktligen överensstämde inte lagerbokföringen med gemenskapsbestämmelserna.
294. Denna oegentlighet är i sig av tillräcklig betydelse för att berättiga den finansiella korrigeringen med 10 procent som tillämpades i detta fall.
2. Företaget N. Sevillano
a) Parternas argument
295. Enligt skrivelsen av den 13 juni 1995 är det inte med utgångspunkt från de handlingar som har presenterats av AAO möjligt att konstatera om en kontroll av överensstämmelsen mellan de faktiska lagren och de bokförda lagren genomfördes vid detta företag, och i så fall vilket resultat den ledde till. Vidare noterade EUGFJ:s inspektörer att AAO hade konstaterat att en ansökan om stöd avsåg en större kvantitet olja än den stödberättigade kvantiteten. Denna överträdelse skulle ha motiverat att godkännandet av detta företag drogs tillbaka. EUGFJ anser att stödet under dessa omständigheter uppbars felaktigt, varför en korrigering med 100 procent borde tillämpas.
296. Den spanska regeringen har ifrågasatt den finansiella korrigering som kommissionen har tillämpat. Enligt dess uppfattning kontrollerades överensstämmelsen mellan de faktiska lagren och de bokförda lagren. Den spanska regeringen har förklarat att AAO gjorde en korrigering av stödansökan för februari 1992 avseende den kvantitet olja för vilken det konstaterats att rätt till stöd inte förelåg. AAO ansåg då inte att kraven för att vidta sanktionen att dra tillbaka tillståndet för företaget N. Sevillano var uppfyllda, eftersom detta inte avsiktligt eller av grov försumlighet hade lämnat en falsk deklaration. Den spanska regeringen har åberopat tillämpningen av artikel 12.6 i förordning nr 2677/85, i dess lydelse enligt förordning nr 643/93. Den anser att det vid ett senare inspektionsbesök hos det berörda företaget kunde konstateras att de faktiska lagren överensstämde med de bokförda lagren. Enligt dess uppfattning innebär den föreslagna finansiella korrigeringen ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
297. Enligt kommissionen är de oegentligheter som företaget N. Sevillano kan klandras för åtskilliga. Av dessa borde förekomsten av en stödansökan avseende en kvantitet olja som överskred den tillåtna kvantiteten automatiskt ha medfört att godkännandet av detta företag upphävdes eller drogs tillbaka. Det är enligt kommissionen inte möjligt att med utgångspunkt från de handlingar som de spanska myndigheterna har ingivit rörande detta företag konstatera om överensstämmelsen mellan de faktiska lagren och de bokförda lagren hade kontrollerats, och i så fall med vilket resultat. Kommissionen har tillagt att vid den tidpunkt då felaktigheten i stödansökan upptäcktes hade ändringen i artikel 12.6 i förordning nr 2677/85 fortfarande inte trätt i kraft. Under dessa omständigheter föreskrevs ett omedelbart och ovillkorligt tillbakadragande av godkännandet under en viss tidsperiod. Slutligen har kommissionen förklarat att proportionalitetsprincipen, med tanke på att de upptäckta oegentligheterna var ytterst allvarliga, inte åsidosattes.
298. Enligt den spanska regeringen föreligger endast en oegentlighet av betydelse, nämligen ansökan om stöd avseende en större kvantitet olja än den stödberättigade kvantiteten. Eftersom det dock enligt dess uppfattning är fråga om ett fel som avser en mycket liten kvantitet, är det enligt artikel 12.6 i förordning nr 2677/85, i dess lydelse enligt förordning nr 643/93, som innehåller bestämmelser om avsiktligt eller genom grov försumlighet lämnade falska deklarationer, med uteslutande av materiella fel, förbjudet att omedelbart och automatiskt ålägga sanktioner.
299. Kommissionen har förklarat att ett stort antal allvarliga felaktigheter upptäcktes vid företaget N. Sevillano, och inte endast den felaktighet som har nämnts av den svarande regeringen. Enligt denna genomfördes ändringen av förordning nr 2677/85 flera månader efter det att överträdelsen konstaterades.
b) Bedömning
300. Beträffande ansökan om stöd för en större kvantitet än den som var berättigad till konsumtionsstöd, framgår det att den kvantitet avseende vilken stöd felaktigt begärdes uppgår till 278 kg.
301. I den ovannämnda domen av den 6 juli 2000 i målet Spanien mot kommissionen uttalade sig domstolen om jämförbara uppgifter. Tillämpningen av artikel 12.6 i förordning nr 2677/85 ifrågasattes med hänvisning till proportionalitetsprincipen. Likaså ifrågasattes tillämpligheten av nämnda bestämmelse i dess ändrade lydelse. Jag finner inget skäl att frångå denna nyligen avkunnade dom.
302. Av den domen följer dels att artikel 12.6 i förordning nr 2677/85, i dess ursprungliga lydelse, inte innebär ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen och dels att den artikeln, i dess lydelse enligt förordning nr 643/93, skall tillämpas på omständigheter som konstaterades innan den trädde i kraft.
303. I den domen slog domstolen nämligen fast att av artikel 12.6 i dess ursprungliga lydelse följer att den behöriga myndigheten, som är skyldig att ta hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är, följaktligen också skall iaktta proportionalitetsprincipen.
304. Beträffande nämnda artikels lydelse enligt förordning nr 643/93 slog domstolen fast att i denna preciseras endast de kriterier som, enligt kommissionen, skall tjäna som vägledning vid tillämpningen av proportionalitetsprincipen när de sanktioner som avses meddelas, såsom följer av fjärde skälet i ingressen till förordning nr 643/93.
305. Kommissionen har inte bestridit Konungariket Spaniens påstående att den kvantitet för vilken stöd felaktigt söktes uppgår till 1,81 procent av den sammanlagda kvantitet för vilken det berörda kooperativet har ingett ansökningar. Även om sanktionen bestående av en återkallelse av godkännandet - vilket i enlighet med den nya lydelsen av nämnda bestämmelse endast sker om den kvantitet för vilken det oberättigat har ansökts om stöd med minst 20 procent överstiger den kontrollerade kvantitet för vilken rätten till stöd har erkänts - hänger samman med ett system för bötespåföljder som är tillämpligt på varje otillbörlig ansökan om stöd och som tidigare inte gällde, anser domstolen att den omständigheten att den kvantitet som har erkänts berättiga till stöd överskrids med 1,81 procent under alla omständigheter inte kan motivera att godkännandet återkallas.
306. Eftersom den finansiella korrigeringen med 100 procent av de deklarerade stöden i huvudsak grundas på kommissionens felaktiga påstående att den felaktighet i ansökan om stöd som avser 278 kg olivolja borde ha medfört en återkallelse av företaget N. Sevillanos godkännande, skall det omtvistade beslutet ogiltigförklaras i denna del.
C - Den schablonmässiga finansiella korrigeringen med två procent av de totala utgifter som deklarerats av Konungariket Spanien avseende konsumtionsstöd för olivolja under regleringsåret 1992/1993
307. Av den sammanfattande rapporten och av den ovannämnda skrivelsen nr 14826 framgår att vid det inspektionsbesök som genomfördes av EUGFJ:s inspektörer från den 22 till den 26 februari 1996 kunde det konstateras att de nationella förfarandena för förvaltning och kontroll av de företag som mottog konsumtionsstöd för olivolja inte hade förbättrats, trots de förslag till ändringar som lagts fram av EUGFJ:s tjänstemän i ovannämnda skrivelse nr 22798. EUGFJ:s tjänstemän konstaterade följande omständigheter.
308. De nationella myndigheternas kontroller inskränkte sig till en stickprovskontroll av de affärshandlingar som var upptagna i lagerbokföringen, men omfattade inte registreringen av dessa handlingar i bokföringen. Det faktum att frånvaron av bokföring kan undgå AAO:s kontroller tydliggör behovet av att förbättra kontrollernas effektivitet.
309. Felaktigheterna och ofullständigheterna i de kontrollerade företagens lagerbokföring borde ha föranlett AAO:s inspektörer att tillämpa artikel 12 i förordning nr 2677/85, i vilken föreskrivs att medlemsstaterna, om någon tveksamhet uppstår vad beträffar riktigheten i de upplysningar som anges i ansökan om stöd, också skall kontrollera bokföringen hos de godkända företagen.
310. Enligt EUGFJ:s tjänstemän försåg sig inte de spanska myndigheterna med hjälpmedel och indikatorer med vars hjälp inspektörerna kunde identifiera de situationer i vilka förekommande tvivel i fråga om företagets korrekta drift motiverade mer långtgående kontroller.
311. Dessutom skall kontrollerna vid förpackningsfabriker som bedriver annan affärsverksamhet, på grund av deras komplexitet, fördjupas och förlängas, vilket är tillåtet enligt de tillämpliga gemenskapsbestämmelserna.
312. Beträffande en inspektion som genomfördes av AAO vid företaget Corporación Industrial Andaluza S.A., ansåg EUGFJ:s tjänstemän att det var oacceptabelt att inspektörerna inskränkte sig till att i protokollet ange den plats där bokföringen, enligt de ansvariga på företaget, fanns, utan att begära att denna bokföring ställdes till förfogande med anledning av inspektionerna.
313. Nivån och kvaliteten på de korsvisa kontroller som genomfördes av AAO är onormalt låg. Enligt den sammanfattande rapporten var således den slutsats som AAO kom fram till efter sin inspektion att den teoretiska pressnings- och lagringskapaciteten vid ett av de besökta företagen överensstämde med den produktion per månad som återspeglades i lagerbokföringen, om man antog att företaget hade bedrivit verksamhet under mer än åtta timmar per dag. Såväl denna aspekt som den maximala förpackningskapaciteten borde ha verifierats och bekräftats systematiskt, särskilt genom att jämföra med lönebesked för de anställda.
314. Enligt den sammanfattande rapporten är kontrollerna av konsumtionsstödet för olivolja i Spanien fortfarande behäftade med oacceptabla brister. Det tillämpade verifikationsförfarandet är inriktat på rent formella aspekter och man har inte vidtagit de fördjupningar som krävs för att nå en godtagbar effektivitetsnivå. De utgifter som verkställdes av Konungariket Spanien för konsumtionsstöd och som deklarerades under räkenskapsåret 1993 genomfördes inom ramen för ett kontrollsystem som var behäftat med brister i flera avseenden av betydelse för att fastställa utgifternas riktighet.
315. I detta avseende påfördes Konungariket Spanien med tillämpning av det ifrågasatta beslutet en korrigering uppgående till 811 514 867 ESP.
1. Parternas argument
316. Korrigeringen har ifrågasatts av den spanska regeringen som har erinrat om att förlikningsorganet ansåg att kontrollerna, då de endast hade genomförts vid två förpackningsfabriker, inte gav en tillräckligt fast grund för att påföra en schablonmässig finansiell korrigering som i ekonomiska termer avser ett mer än dubbelt så högt belopp som den korrigering som vidtogs år 1992.
317. Följaktligen satte kommissionen ned korrigeringen från fem procent av det totala utbetalade beloppet till två procent av detta belopp.
318. Enligt den spanska regeringen genomfördes AAO:s inspektion vid ett företag som inte mottog stöd avseende räkenskapsåret 1993, vilket inte kan vara tillräckligt för att dra slutsatsen att de kontroller som genomfördes av denna myndighet inom ramen för konsumtionsstödet var otillräckliga. Detta företag borde inte ha nämnts i samband med avslutet av räkenskaperna för räkenskapsåret 1993. Under alla omständigheter granskades de ekonomiska dokumenten avseende de transaktioner som registrerats i lagerbokföringen regelbundet, och resultaten av dessa kontroller ansågs alltid tillräckliga för att fastställa överensstämmelsen mellan den kvantitet olja för vilken stöd sökts och de kvantiteter som levererades till och lämnade företaget, vilket gjorde ytterligare kontroller av bokföringen överflödiga. Enligt den spanska regeringen föreskrivs i de i förevarande mål tillämpliga gemenskapsbestämmelserna en kontroll av bokföringen vid förpackningsfabrikerna endast i händelse av tveksamheter.
319. Den spanska regeringen har tillagt att de brister som kommissionens tjänstemän upptäckte avseende den allmänna vanskötseln av företaget Corporación Industrial Andaluza S.A. och förpackningsanläggningarnas "rena" utseende saknar grund. Vid tidpunkten för inspektionen hade det berörda företaget sedan ett år inte bedrivit verksamhet. Beträffande anläggningarnas skick är det sådant som motsvarar alla förpackningsfabriker eftersom förpackningsanläggningar generellt på grund av verksamhetens natur och behovet av regelbundna rengöringar är mycket rena.
320. Beträffande företagets förpackningskapacitet, som har ifrågasatts med utgångspunkt från lönebeskeden, har den spanska regeringen förklarat att det är troligt att man anlitade tillfällig arbetskraft för att förlänga företagets driftstid utan att detta medgavs av ägaren, vilket skulle förklara den bristande överensstämmelsen mellan dessa uppgifter. Beträffande företagets lagringskapacitet ansågs den tillräcklig av AAO:s inspektörer. Denna slutsats kan inte motsägas av övriga inspektörer, eftersom dessa "övertalades att inte gå in i alla anläggningar".
321. Enligt den spanska regeringen medför det faktum att EUGFJ inte genomförde något besök på plats inom ramen för avslutet av räkenskaperna för räkenskapsåret 1993 att detta organ saknar all rättslig grund för att tillämpa den fastställda sanktionen.
322. Den har tillagt att de kontroller som genomfördes av AAO för att undersöka riktigheten i de uppgifter som anges i ansökningarna om konsumtionsstöd från förpackningsföretagen inte kan nå upp till nivån av en fullständig granskning av bokföringen vid förpackningsföretagen för att kontrollera var och en av de presenterade ansökningarna om stöd.
323. Slutligen har den spanska regeringen gjort gällande att kommissionen hade underrättats om de åtgärder som före år 1993 vidtogs av AAO och de förfaranden som följdes för att komplettera kontrollsystemet. Vid kommissionens inspektionsbesök, som varade från den 22 till den 26 maj 1995, kunde de anmälda åtgärdernas effektivitet bekräftas. Kommissionen kan inte tillåtas åberopa en risk för EUGFJ till följd av brister som upptäcktes vid tidigare räkenskapsavslut, när ett förfarande angående dessa påstådda brister fortfarande pågår och de åtgärder som har vidtagits enligt överväganden avseende ett visst räkenskapsår skall anses slutgiltiga och inte hela tiden överföras till senare räkenskapsår.
324. Kommissionen har genmält att med hänsyn till de många och allvarliga oegentligheter som i samband med förfarandet för avslutet av räkenskaperna avseende räkenskapsåret 1992 upptäcktes i det spanska systemet för konsumtionsstöd för olivolja, uppmärksammade EUGFJ:s tjänstemän de spanska myndigheterna på behovet av att vidta övergripande korrigeringar av de utgifter som deklarerats för de senare räkenskapsåren om de inte lyckades eliminera de konstaterade bristerna genom ett effektivt kontrollsystem.
325. Med anledning av ett inspektionsbesök i Spanien, som varade från den 22 till den 26 januari 1996, inom ramen för avslutet av räkenskaperna för räkenskapsåret 1993, konstaterade EUGFJ:s inspektörer att någon ändring av kontrollmekanismerna inte hade genomförts. Vidare inspekterades två företag varvid ineffektiviteten och bristerna i de kontroller som genomfördes av AAO bekräftades. Detta framgår av den sammanfattande rapporten.
326. Förlikningsorganets förslag att sätta ned den ursprungligen föreslagna finansiella korrigeringens procentsats innebär inte att kommissionens konstateranden i fråga om bristerna i det spanska kontrollsystemet ifrågasattes, utan endast procentsatsens nivå, som ansågs alltför hög mot bakgrund av att EUGFJ endast grundade sig på inspektioner vid två förpackningsföretag.
327. Kommissionen har bestridit att EUGFJ:s tjänstemän inte genomförde något inspektionsbesök under år 1993. Den har tillagt att konstaterandena av överträdelser och de finansiella korrigeringarna även skall grundas på den information som lämnas av de spanska myndigheterna. Vidare innebär ordningen för EUGFJ enligt rättspraxis inte någon systematisk kontroll från kommissionens sida, vilket denna inte heller har praktisk möjlighet att genomföra. De enskilda fallen utgör endast kompletterande omständigheter till stöd för kommissionens påstående att samlade åtgärder för övervakning och kontroll saknas.
328. Kommissionen har dessutom påpekat att tillämpningen av en finansiell korrigering är berättigad även när det kontrollerade företaget inte har uppburit konsumtionsstöd under det regleringsår som motsvarar det kontrollerade räkenskapsåret. Beaktas skall nämligen att godkännandet av företaget skall dras tillbaka, och att det alltid föreligger en eftersläpning mellan den tidpunkt då stödet söks och dess utbetalning.
329. Enligt kommissionen utgör de konstaterade oegentligheterna i det nationella kontrollsystemet ett generellt åsidosättande av kontrollsystemet som kan konstateras vid alla godkända företag. Den berörda korrigeringen är schablonmässig och tillämpas inte begränsad till ett visst företag.
330. Slutligen har kommissionen förklarat att bristerna i de kontrollmekanismer som har upprättats av medlemsstaterna kräver en finansiell korrigering så länge de inte har åtgärdats. Enligt denna har den spanska regeringen inte lagt fram något som helst bevis för att dessa konstateranden skulle vara felaktiga.
331. Den spanska regeringen anser att det enda konkreta argument som kommissionen stöder sig på är det besök som avlades vid en förpackningsfabrik. Detta är otillräckligt för att visa att det föreligger allvarliga brister i det spanska kontrollsystemet. Beträffande de oegentligheter som inte upptäcktes av dess tjänstemän har den tillagt att systematiska kontroller av bokföringen begränsades genom de vid tidpunkten tillämpliga gemenskapsbestämmelserna. Vidare genomförde statens inspektörer denna kontroll och påpekade att oegentligheter förelåg.
332. Enligt kommissionen är argumenten för den ifrågasatta schablonmässiga korrigeringen många och varierande och inskränker sig inte till resultatet av en kontroll vid en enda förpackningsfabrik. AAO var dock skyldigt att kontrollera bokföringen vid detta företag, eftersom misstankar om oegentligheter förelåg.
2. Bedömning
333. Som jag vid flera tillfällen i samband med granskningen av de föregående ifrågasatta finansiella korrigeringarna har framhållit är kommissionen, även om det ankommer på denna att styrka att bestämmelserna om den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna har åsidosatts, inte skyldig att på ett uttömmande sätt visa att de kontroller som de nationella myndigheterna har utfört var otillräckliga eller att de sifferuppgifter som medlemsstaterna har inkommit med inte är korrekta. Den behöver endast förete bevisning för att det föreligger allvarligt och skäligt tvivel beträffande dessa kontroller eller sifferuppgifter.
334. När kommissionen lägger en medlemsstat till last att den inte har inrättat ett effektivt övervaknings- och kontrollsystem, utgör för övrigt, enligt samma rättspraxis, identifiering av enskilda fall där kommissionen konstaterar att de tillämpliga jordbruksbestämmelserna inte har iakttagits endast en omständighet bland andra för att motivera dess kritik i fråga om effektiviteten i medlemsstatens övervaknings- och kontrollsystem.
335. Kommissionen beslutade att foga rekommendationer för att förbättra kontrollerna till konstaterandena av oegentligheter i det spanska kontrollsystemet i samband med förfarandet för avslut av räkenskaperna för räkenskapsåret 1992. Då inga förbättringar vidtogs fastställdes att en schablonmässig korrigering skulle tillämpas avseende räkenskapsåret 1993.
336. Av handlingarna i målet framgår att de undersökningar som genomfördes av kommissionen för att bedöma i vilken mån de spanska förfarandena för kontroller av konsumtionsstödet för olivolja hade förbättrats inskränkte sig till inspektionsbesök vid två företag, nämligen Corporación Industrial Andaluza S.A. och Olior Porcuna S.A.
337. Detta framgår av förlikningsorganets slutrapport av den 3 mars 1997. Dess bedömning av den procentsats som kommissionen hade för avsikt att tillämpa grundades för övrigt på denna omständighet. EUGFJ:s ovannämnda skrivelse nr 14826 inskränker sig till att förklara att ingen av de begärda förbättringarna hade beaktats av de spanska myndigheterna, och att ingen ändring av förfarandet hade planerats med anledning av avvikelserna och de djupgående brister som konstaterades inom ramen för räkenskapsavslutet för år 1992. I skrivelsen nämns dock ingen annan omständighet än de som följer av inspektionsbesöken vid de två ovannämnda företagen till stöd för detta konstaterande. Den sammanfattande rapporten är behäftad med samma brist. De enda brister som beskrivs ingående avser de två kontrollerade företagen. Slutligen har kommissionen i sitt skriftliga yttrande bestridit den spanska regeringens kritik i detta avseende utan att stödja sina påståenden på minsta antydan till bevis. Den har inskränkt sig till att förklara att EUGFJ "dessutom besökte" dessa två företag, utan att precisera arten av eller antalet övriga undersökningar som skulle ha genomförts. Den visade inte heller att de allvarliga oegentligheter som beskrevs i den sammanfattande rapporten skulle ha konstaterats i samband med inspektionsbesök vid andra anläggningar än de berörda företagens. De kontroller som kommissionen i sitt svaromål har förklarat att den genomfört styrks inte genom något dokument.
338. Under dessa omständigheter är det svårt att grunda en schablonmässig finansiell korrigering uteslutande på dessa två kontroller, hur övertygande de än må vara. Jag delar inte kommissionens och förlikningsorganets uppfattning att begränsade kontroller är tillräckliga för att visa att bristfälligheterna i ett nationellt kontrollsystem består, när överensstämmande uppgifter avseende räkenskapsåret 1993 helt saknas.
339. Domstolens rättspraxis på området är klar.
340. Även om kommissionen på ett sätt som förvisso är berättigat befrias från att uttömmande visa att de kontroller som de nationella myndigheterna har utfört var otillräckliga, är den därmed inte befriad från skyldigheten att förete bevisning för att det finns grund för allvarligt och skäligt tvivel beträffande dessa kontroller.
341. Som jag ser det kan inte en kontroll vid två företag vara tillräcklig för att i fråga om ett helt regleringsår visa att ett helt kontrollsystem är ens partiellt bristfälligt. I brist på andra direkta kontroller skulle det åtminstone ha krävts att mer omfattande granskningar av dokument genomfördes för att det skulle vara möjligt att dra denna slutsats samt att de handlingar som innehåller konstaterandena lades fram.
342. Då det var fråga om enskilda fall, som i domstolens rättspraxis tillerkänns ett visst värde som stöd för kommissionens kritik av övervaknings- och kontrollsystemets effektivitet, skall det påpekas att de endast utgör en omständighet bland andra för att motivera kritiken. Av detta följer enligt min uppfattning att även om det inte är nödvändigt att dessa enskilda fall utgör ett absolut representativt urval av de kontrollerade företagen för att, tillsammans med andra bevis, stärka kommissionens bevisning avseende det nationella kontrollsystemets brister, skall de däremot åtföljas av nämnda kompletterande bevisning för att få fullt bevisvärde. I brist på sådan kan de endast ses som isolerade exempel på företag som befinner sig i en rättsstridig situation, och andra slutsatser kan i detta avseende inte dras av dessa exempel.
343. För fullständighetens skull vill jag tillägga att för att motivera en ny korrigering avseende påföljande regleringsår måste de kontroller som genomfördes avseende räkenskapsåret 1992 kompletteras med omständigheter som är specifika för dessa påföljande regleringsår, vilket inte skedde i detta fall.
344. Av dessa skäl anser jag inte att den ifrågasatta schablonmässiga finansiella korrigeringen är berättigad. Följaktligen skall det ifrågasatta beslutet ogiltigförklaras i denna del.
V - Produktionsstödet för torkat foder
A - Tillämpliga bestämmelser
345. Genom förordning (EEG) nr 1117/78 av den 22 maj 1978 upprättade rådet den gemensamma organisationen av marknaden för torkat foder. Bland de produkter som omfattas av den förordningen skiljs i artikel 1, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EEG) nr 3996/87 av den 23 december 1987, mellan konsttorkat foder och foder som torkats på annat sätt, det vill säga soltorkat. De senare behandlas i artikel 1.b andra och fjärde strecksatsen. För konsttorkade produkter skall stöd enligt artikel 5.1, i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 1960/87 av den 2 juli 1987, beviljas när orienteringspriset för ett regleringsår för de berörda produkterna är högre än det genomsnittliga världsmarknadspriset. Enligt artikel 5.2 första stycket, i dess lydelse enligt förordning nr 3996/87, skall detta stöd motsvara en viss procent, som skall bestämmas, av skillnaden mellan dessa två priser. För soltorkade produkter föreskrivs att stödet skall minskas med ett belopp som fastställs med hänsyn till skillnaden i produktionskostnad mellan konsttorkade och soltorkade produkter (artikel 5.2 andra stycket).
346. I artikel 4 andra stycket i kommissionens förordning (EEG) nr 1528/78 av den 30 juni 1978 om tillämpningsföreskrifter för stödsystemet för torkat foder, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EEG) nr 2334/87 av den 31 juli 1987, skall den skillnad som avses i artikel 5.2 andra stycket i förordning (EEG) nr 1117/78 vara 43 ecu/ton. Då man ansåg att produktionskostnaderna för dessa produkter hade närmat sig varandra sattes skillnaden gradvis ned till 25 ecu.
347. Emellertid påpekade rådet, beträffande situationen i Spanien, i tredje skälet i förordning (EEG) nr 2275/89 av den 24 juli 1989 om ändring av förordning nr 1117/78, att tillämpningen av artikel 120 i Akten om anslutningsvillkoren för Konungariket Spanien och Portugisiska republiken samt om anpassningarna av fördragen leder till att orienteringspriset för torkat foder är lägre i Spanien än det pris som tillämpas i övriga medlemsstater och att, då det belopp som fastställs av gemenskapen minskas med detta lägre pris, nivån för stödet till soltorkat foder är lägre än vad som skulle vara nödvändigt för att säkerställa dessa produkters konkurrenskraft i förhållande till konsttorkat foder. I fjärde skälet slogs fast att till följd av denna situation har de spanska näringsidkarna börjat lägga om sina anläggningar genom att i hög grad öka produktionen av konsttorkat foder och minska produktionen av foder som torkats på annat sätt och att denna tendens skadar gemenskapens budget genom att öka den produktandel som gynnas av det högsta stödet. Följaktligen lades ett tredje stycke till artikel 5.2 i förordning nr 1117/78 för att helt undanröja risken för störningar av marknaden för torkat foder, som har följande lydelse:
"I fråga om torkat foder som framställts i Spanien, och fram till den 31 december 1992, skall det belopp som avses i andra stycket minskas med ett belopp motsvarande skillnaden mellan det orienteringspris som tillämpas för denna medlemsstat och samma pris som tillämpas för övriga medlemsstater."
348. Enligt artikel 5 första stycket, punkt a i rådets förordning (EEG) nr 1417/78 av den 19 juni 1978 om stödsystemet för torkat foder, i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2256/88 av den 19 juli 1988, skall det stöd som avses i artikel 5 i förordning (EEG) nr 1117/78, på begäran av den berörda parten, beviljas för torkat foder från förädlingsanläggningar, varvid fodrets högsta vattenhalt skall ligga mellan 11 och 14 procent, och kan variera beroende på vilket sätt produkten presenteras. I artikel 6, i dess ändrade lydelse, föreskrivs att stödet endast skall utgå till de förädlingsanläggningar som
"a) håller en lagerbokföring som minst inbegriper uppgifter om
- kvantiteter av grönfoder eller, i förekommande fall, soltorkat foder som används; om emellertid en förädlingsanläggnings särskilda situation så kräver, får kvantiteterna beräknas på grundval av besådda arealer,
- kvantiteter av producerat torkat foder och mängden och kvaliteten på det torkade foder som lämnar anläggningen,
b) lämnar, om nödvändigt, annat underlag som krävs för att kontrollera deras rätt till stöd".
B - Den schablonmässiga korrigeringen avseende produktionsstödet för torkat foder
349. Av den sammanfattande rapporten framgår att olika uppgifter avseende marknaden för torkat foder i Spanien gjorde EUGFJ:s tjänstemän uppmärksamma på behovet av att kontrollera tillämpningen av de relevanta gemenskapsreglerna i denna medlemsstat. Under de senaste regleringsåren noterades faktiskt en markant ökning av de producerade kvantiteter som är föremål för ansökningar om produktionsstöd, medan det spanska kreatursbeståndet inte har genomgått samma utveckling samt en snabb minskning av soltorkat foder till förmån för konsttorkat foder och framväxten av nya, synnerligen framgångsrika, torkningsanläggningar under dessa år.
350. Enligt den sammanfattande rapporten är det inte möjligt att med utgångspunkt från det nationella kontrollsystemet, som helt eller i huvudsak grundas på de viktintyg som utfärdades av företaget självt, begränsa den höga risken för konstaterade oegentligheter avseende de kvantiteter som deklareras vid inlagringen, eftersom avtal per yta tillämpas i Spanien. I själva verket begränsas kontrollen av den stödberättigande omständigheten, nämligen att fodret lämnar anläggningen, till förekomsten av en försäljningsfaktura och de viktintyg som utfärdats av företaget självt.
351. Enligt EUGFJ:s tjänstemän kan inte en effektiv kontroll begränsas till en kontroll av att affärshandlingarna existerar, utan skall ovillkorligen omfatta den faktiska registreringen av dessa handlingar.
352. Enligt kommissionen stöds inte de spanska myndigheternas påstående att man genomförde kontroller av avkastningen per avtal i förhållande till avkastningen från de producerande regionerna av dokumentation om de handlingar som ligger till grund för kontrollen.
353. Vid ett antal kontrollbesök på plats konstaterade EUGFJ:s tjänstemän en procentuell fukthalt i det torkade fodret, uppmätt vid den tidpunkt då det anlände till förädlingsanläggningen, mellan 20 och 25 procent, vilket är ett vanligt förfarande i Spanien. Det är fråga om produkter som ur agronomisk och kemisk synvinkel uppvisar egenskaper som kännetecknar soltorkat foder. Det faktum att det finns en lista med tariffer där nedsättningar och rabatter fastställs i förhållande till en standardprocentsats för fukthalten på 25 procent befrämjar dessutom förfarandet att leverera en produkt som praktiskt taget redan är torr till torkanläggningarna.
354. Enligt den sammanfattande rapporten borde de spanska myndigheterna ha betraktat dessa produkter som soltorkade och betalat motsvarande stöd och inte stöd avsett för konsttorkat foder. I den sammanfattande rapporten påpekas att en förädlingsanläggning har ett ekonomiskt intresse av att deklarera foder som faktiskt har soltorkats som konsttorkat foder, eftersom stödbeloppet då fördubblas. I rapporten betonas även att klimatbetingelserna i Spanien är särskilt gynnsamma för denna typ av avvikelse. Mot bakgrund av dessa omständigheter, samt att de producerade kvantiteterna ökat påtagligt, borde de spanska myndigheterna ha vidtagit de effektiva kontrollåtgärder som föreskrivs i gemenskapsrätten för att undanröja den risk som dessa förfaranden innebär för gemenskapsmedlen. EUGFJ har medgivit att en viss svårighet att tolka gemenskapsbestämmelserna bidrog till denna brist.
355. I detta avseende åläggs Konungariket Spanien genom det ifrågasatta beslutet en finansiell korrigering uppgående till 384 545 035 ESP, det vill säga två procent av de utgifter som deklarerades av Konungariket Spanien.
1. Parternas argument
356. Korrigeringen har ifrågasatts av den spanska regeringen som anser att eftersom en lägsta fukthalt vid leveransen av fodret till förädlingsanläggningen inte har fastställts i gemenskapsbestämmelserna, kan inte ett sådant krav ensidigt åläggas av den utbetalande spanska myndigheten. Kommissionen ställer ett krav för att därefter klandra medlemsstaten för att det inte iakttagits, i strid med rättssäkerhetsprincipen. Denna bedömning sammanfaller enligt dess uppfattning med förlikningsorganets yttrande.
357. Kommissionen har påpekat att även om förlikningsorganet inte delar dess uppfattning om att en av de påpekade överträdelserna ägt rum, har det helt och fullt bekräftat att de övriga överträdelserna föreligger, liksom den schablonmässiga finansiella korrigeringen. Under alla omständigheter anser kommissionen att det faktum att de spanska myndigheterna inte fastställde en lägsta fukthalt för fodret utgjorde en överträdelse av gemenskapsreglerna, vilket framgår av syftet med och grunden för produktionsstödet för denna typ av foder. Enligt dess uppfattning leder frånvaron av en gräns för lägsta fukthalt till att systemet för produktionsstöd för torkat foder förlorar sitt innehåll och till en allvarlig störning av konkurrensen mellan näringsidkare i medlemsstater där en viss minimigräns för att erhålla stöd fastställs och övriga medlemsstater där något sådant krav eller någon kontroll i detta avseende inte förekommer. Kommissionen har bestridit att den ålägger ett fiktivt krav. Den har gjort gällande att om man inte vill att systemet för produktionsstöd för torkat foder skall bli innehållslöst kräver detta att de nationella kontrollorganen fastställer en lägsta gräns i detta avseende.
2. Bedömning
358. Framhållas skall att en distinktion mellan konsttorkat foder och soltorkat foder fastställs i gemenskapsreglerna. Det stöd som beviljas de senare produkterna är detsamma som det som fastställs för konsttorkade produkter, efter avdrag av ett belopp i vilket skillnaden mellan produktionskostnaderna för var och en av dessa två slag av produkter beaktats.
359. Medlemsstaterna skall enligt artikel 8.1 i förordning nr 729/70 försäkra sig om att transaktioner som finansieras av EUGFJ verkligen äger rum och att de genomförs korrekt, förhindra och beivra oegentligheter och indriva belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet.
360. Följaktligen skall det kontrollsystem som fastställs av medlemsstaterna göra det möjligt att upptäcka bedrägerier som, i fråga om förädlingsanläggningar, består i att produktionsstöd för konsttorkat foder erhålls när det producerade fodret har soltorkats, varför konsttorkningsåtgärderna, liksom kostnaderna för dessa, har varit symboliska eller obefintliga.
361. Att fastställa en lägsta gräns för fukthalten i syfte att göra det lättare att identifiera dessa bedrägliga förfaranden genom att definiera ett objektivt kriterium som är fysiskt mätbart är inget annat än en metod bland andra för att motverka risken att produktionsstöd för torkat foder beviljas felaktigt.
362. För min del anser jag visserligen, som förlikningsorganet helt korrekt tillstod, att eftersom det inte finns någon bestämmelse härledd ur de tillämpliga reglerna som föreskriver att en minimigräns av denna typ skall fastställas, kan man inte enbart på grund av konstaterandet att en sådan minimigräns saknas dra slutsatsen att den spanska produktionen delvis består av soltorkat foder som har föranlett en felaktig betalning av stöd som normalt är avsett för produktion av konsttorkat foder.
363. Jag har redan vid andra tillfällen uttalat mig om varför jag anser det strida mot rättssäkerhetsprincipen att, enbart på grund av det syfte som eftersträvas genom de gemenskapsregler där en gemenskapsrättslig bestämmelse av denna typ återfinns, ge den en innebörd som inte alls kan utläsas ur bestämmelsens helt entydiga lydelse.
364. I förevarande mål kan kommissionen dock åberopa andra omständigheter till stöd för de allvarliga och berättigade tvivlen på det spanska kontrollsystemet, som enligt dess uppfattning, i brist på bevisning om motsatsen från den spanska regeringens sida, motiverar en schablonmässig korrigering med två procent.
365. Det skall, som förlikningsorganet dessutom betonade, erinras om att en del av det berörda fodret faktiskt kunde avsättas på marknaden, direkt eller blandat med torkat foder, utan att ha varit föremål för en verklig konsttorkning. Enligt förlikningsorganet är inte risken för bedrägerier försumbar.
366. Detta konstaterande framgår såväl av den sammanfattande rapporten som av bilaga 2 till skrivelse nr 48369 av den 13 december 1996, som förlikningsorganet tillställde Konungariket Spanien.
367. Det bör nämligen noteras att det - med hänsyn till att en avsevärd ökning av de producerade kvantiteter som är föremål för ansökningar om stöd noterats, utan någon motsvarande ökning av kreatursbeståndet samt den snabba minskningen av soltorkat foder till förmån för konsttorkade produkter och framväxten av nya framgångsrika torkningsanläggningar under de senaste åren - är sannolikt att de bedrägliga förfaranden som har kritiserats av kommissionen har flerfaldigats.
368. Den spanska regeringen har i sina skrivelser inte ifrågasatt de omständigheter som har framhållits av EUGFJ:s tjänstemän, som den centrala betydelsen i det nationella kontrollsystemet av användningen av viktintyg utfärdade av företaget självt, eller, när produkterna lämnar anläggningen, av viktintygen och den faktura som utställs av förädlingsanläggningen, bristen på kontroll av den faktiska registreringen av affärshandlingarna, resultaten av de kontroller som genomförts av EUGFJ:s tjänstemän på plats, vid vilka det konstaterades att fodrets fukthalt var mycket låg, att det uppvisade egenskaper som är kännetecknande för soltorkat foder och att den tillämpade tarifflistan befrämjade ett förfarande bestående i att leverera produkter som praktiskt taget redan var torra till torkningsanläggningarna.
369. Dessa omständigheter utgör en samling samstämmiga indicier, som inte heller har motsagts av den sökande regeringen, som föranleder mig att föreslå att domstolen inte skall bifalla talan på den grund som avser ett åsidosättande av gemenskapsbestämmelserna om produktionsstöd för torkat foder. Procentsatsen på två procent av utgifterna förefaller mig dessutom berättigad med hänsyn till de kriterier som fastställdes i Belle-rapporten.
VI - Åsidosättandet av vissa gemenskapsrättsliga principer
A - Parternas argument
370. Den spanska regeringen anser att det ifrågasatta beslutet är grundat på felaktiga och subjektiva överväganden. Enligt dess uppfattning åsidosätts följande gemenskapsrättsliga principer:
- Principen att berörda parter skall ges tillfälle att yttra sig. Även om den formellt iakttogs respekterades den inte i praktiken, eftersom man under alla omständigheter bortsåg från den spanska regeringens förklaringar. Trots de spanska myndigheternas förklaringar och påståenden, inskränkte sig kommissionen till att vidhålla samma synpunkter utan att vare sig bestrida eller vederlägga de framförda argumenten, vilket är detsamma som att neka den spanska regeringen rätten att försvara sig.
- Bristen på bevis för de anmärkningar som riktats mot medlemsstaten. Kommissionen grundade de ålagda korrigeringarna antingen på indicier eller misstankar eller på uppgifter som vederlagts eller korrigerats av de spanska myndigheterna, särskilt i fråga om konsumtionsstödet.
- Principen om god förvaltning åsidosattes i samtliga fall genom att man inte tog tillräcklig hänsyn till eller på rätt sätt värderade de förklaringar som upprepade gånger fördes fram av de spanska myndigheterna, särskilt i fråga om konsumtionsstödet. Enligt den spanska regeringen grundades den korrigering på två procent som tillämpades i detta avseende på besök och kontroller som ägde rum under åren före räkenskapsåret 1993, varvid kommissionen baserade sig på påstådda försummelser från ett företag som inte mottog något stöd under detta regleringsår.
- Principen om sanktionernas legalitet som särskilt åsidosatts i fråga om produktionsstödet för olivolja och produktionsstödet för torkat foder. Den spanska regeringen har gjort gällande att en finansiell korrigering endast kan åläggas om det konstateras att de brister som vidlåder kontrollerna är allvarliga och det skäligen kan förväntas att allvarlig skada för gemenskapsbudgeten kommer att förorsakas. Den finansiella korrigeringen användes enligt dess uppfattning för att meddela sanktioner för omständigheter avseende vilka det inte föreskrivs att de kan vara föremål för en korrigering av denna typ, eller för att fylla ut ofullständigheter i gemenskapsrätten.
- I andra hand, proportionalitetsprincipen. Om den spanska regeringens påståenden hade beaktats skulle de finansiella korrigeringarna ha varit avsevärt lägre än de som fastställdes. Det skulle ha konstaterats att brister i kontrollsystemet inte föreligger i Spanien, åtminstone inte i den utsträckning som kommissionen har gjort gällande.
371. Kommissionen har bestridit den spanska regeringens invändningar.
372. Beträffande principen att berörda parter skall ges tillfälle att yttra sig och principen om god förvaltning, som den spanska regeringen enligt kommissionen tillskriver samma innebörd, respekterades dessa principer helt och fullt, eftersom den spanska regeringen gavs tillfälle att uttrycka sina synpunkter. Enligt kommissionen kan den grundläggande rätten att yttra sig inte innebära att den berördes argument och påståenden skall godtas. Kommissionen har tillagt att det är möjligt att den spanska regeringen blandar ihop rätten att yttra sig och motiveringsskyldigheten. Den har i detta avseende erinrat om att enligt fast rättspraxis innebär inte motiveringsskyldigheten att vart och ett av den berördes påståenden uttryckligen skall bemötas. Vidare mildras enligt denna rättspraxis motiveringsskyldigheten vid förfaranden för avslut av räkenskaperna, eftersom det inte krävs en detaljerad motivering i den mån den berörda medlemsstaten, genom att den tagit aktiv del i processen med att utarbeta beslutet, känner till de motiv som ligger till grund för detta.
373. Beträffande den invändning som avser bristen på bevis för de oegentligheter som har lagts Konungariket Spanien till last anser kommissionen att den har anfört bevis av tillräcklig styrka enligt domstolens rättspraxis, vilka inte heller har försvagats av de bevis som har åberopats av den spanska regeringen.
374. Vidare har kommissionen förklarat att principen om sanktionernas legalitet inte är tillämplig i förevarande mål, eftersom finansiella korrigeringar inte har karaktär av sanktioner.
375. Beträffande proportionalitetsprincipen anser kommissionen att det enligt domstolens fasta rättspraxis ankommer på den berörda medlemsstaten att visa att betalningsbördan för EUGFJ, till följd av den kritiserade försummelsen, ökade med ett mindre belopp än det som beräknats av kommissionen, vilket den spanska regeringen i förevarande fall inte har gjort.
376. Den spanska regeringen har ifrågasatt kommissionens jämförelse mellan principen att berörda parter skall ges tillfälle att yttra sig, som den har åberopat, och principen att beslut måste motiveras. Den anser att den senare, rent formella, principen iakttogs av kommissionen, vilket inte var fallet i fråga om principen att berörda parter skall ges tillfälle att yttra sig. Enligt dess uppfattning iakttogs inte denna eftersom den spanska regeringens påståenden inte beaktades så till vida att de varken ifrågasattes eller vederlades.
377. Kommissionen har även förnekat att denna princip har åsidosatts.
378. Var och en av dessa grunder skall successivt granskas.
B - Bedömning
1. Avsaknaden av bevis
379. Denna grund kan behandlas kortfattat. I detta förslag till avgörande hänvisas nämligen vid flera tillfällen till de bevisregler som har fastställts av domstolen, såväl i fråga om bevisningens innehåll som i fråga om vilken part som har bevisbördan.
380. Bortsett från de grunder som har anförts av den spanska regeringen som enligt min uppfattning motiverar en delvis ogiltigförklaring av det ifrågasatta beslutet, vilket vittnar om avsaknaden av eller otillräckligheten i den bevisning som har åberopats av kommissionen, omfattar ansökan inga bevis på grundval av vilka det ifrågasatta beslutet, såsom det motiverades genom den akt som kommissionen upprättade i ärendet, kan ifrågasättas. De skäl som i detta förslag till avgörande har utvecklats till stöd för att underkänna de aktuella grunderna bygger på ovannämnda rättspraxis och leder till slutsatsen att den bevisning som har åberopats av den spanska regeringen är obefintlig eller otillräcklig.
381. Följaktligen är det tillräckligt att hänvisa domstolen till övervägandena avseende denna fråga inom ramen för granskningen av var och en av de grunder som har åberopats av den spanska regeringen.
2. Principen att berörda parter skall ges tillfälle att yttra sig och principen om god förvaltning
382. Som kommissionen, utan att ha blivit motsagd, har påpekat har den spanska regeringen inte gjort skillnad mellan dessa två principer vid utformningen av den grund som avser att kommissionen inte beaktade dess förklaringar. Den spanska regeringen har för övrigt inte preciserat de två åberopade principernas respektive innehåll.
383. Följaktligen kommer jag att granska dessa två grunder angående räckvidden av kommissionens skyldighet att beakta den kritiserade medlemsstatens synpunkter inom ramen för ett förfarande för avslut av EUGFJ:s räkenskaper i ett sammanhang, och samtidigt erinra om att den motiveringsskyldighet som åligger kommissionen enligt den spanska regeringen inte berörs i förevarande mål.
384. Enligt min uppfattning definieras kommissionens uppgift i detta avseende av två gränser: som kommissionen helt riktigt har förklarat kan den rätt som den medlemsstat som drabbas av finansiella korrigeringar inom ramen för avslutet av räkenskaperna för EUGFJ har att lägga fram synpunkter och bevisning för att åstadkomma en ändring av de tillämpade korrigeringarna inte vara detsamma som att kommissionen åläggs skyldigheten att godkänna dessa påståenden. Däremot ankommer det på kommissionen att granska dem med största noggrannhet för att med hänsyn till de åberopade omständigheterna pröva om beslutet att ingripa är väl grundat.
385. Under alla omständigheter ankommer det på domstolen att uttala sig om de grunder som medlemsstaten har åberopat mot det ifrågasatta beslutet, inklusive motsvarande bevisning. Allt tyder på att bevisen är desamma som de som åberopades av den berörda medlemsstaten inför kommissionen. Följaktligen är kommissionens oberättigade nekande att beakta de bevis som har presenterats för denna föremål för domstolens indirekta prövning, eftersom domstolen själv skall bedöma dessas bevisvärde. Följaktligen är möjligheten att vinna framgång på denna grund nära förknippad med utgången av talan om ogiltigförklaring. En ogiltigförklaring av det ifrågasatta beslutet förutsätter nämligen att det på ett eller annat sätt anses att kommissionen inte tagit tillräcklig hänsyn till de bevis som åberopats av den svarande regeringen, medan ett ogillande av talan vittnar om motsatsen.
386. Som jag påpekade beträffande grunden avseende avsaknaden av bevis skall talan således, med undantag för de punkter som motiverar en ogiltigförklaring av det ifrågasatta beslutet, inte bifallas på de grunder som har åberopats av den spanska regeringen. Det har inte framkommit att kommissionens agerande kan ifrågasättas på de grunder som jag följaktligen föreslår att domstolen skall underkänna.
387. Således kan talan inte bifallas på denna grund.
3. Principen om sanktionernas legalitet
388. Även här hänvisar jag till domstolens fasta rättspraxis, som redan nämnts i detta förslag till avgörande, som innebär att kommissionen enligt artiklarna 2 och 3 i förordning nr 729/70 endast kan påföra EUGFJ belopp som har betalats i enlighet med gemenskapsreglerna. I det fall att dessa gemenskapsregler för betalningen av ett stöd endast ställer upp villkoret att vissa kontrollmetoder har iakttagits, överensstämmer således inte stöd som har utbetalats utan att detta krav har uppfyllts med gemenskapsrätten.
389. Den rättspraxis som är tillämplig på området innebär inte att det som villkor för att neka att finansiera ifrågasatta utgifter konstateras att det föreligger allvarliga brister i kontrollsystemet. Detta bekräftas av de kategorier av finansiella korrigeringar som har definierats i samråd med medlemsstaterna i Belle-rapporten, där en korrigering med två procent av utgifterna avser fall där "det uteslutande rör sig om vissa mindre viktiga brister i kontrollsystemet eller i verkställigheten av kontrollerna som inte är av väsentlig betydelse för att säkerställa huruvida utgifterna är korrekta, innebärande att det skäligen kan antas att risken för förlust för EUGFJ var ringa".
390. Beträffande det krav på att i förväg styrka en möjlig risk för allvarlig skada för gemenskapsbudgeten som har åberopats av den spanska regeringen vill jag åter erinra om domstolens fasta rättspraxis. Kommissionen behöver inte bevisa att en skada verkligen har uppstått, utan det är tillräckligt att den kan åberopa starka indicier för att skada har uppstått. När den gjort detta ankommer det på medlemsstaten att i sin tur visa att kommissionen har dragit oriktiga slutsatser om följderna av detta åsidosättande.
391. Jag har beaktat dessa riktlinjer som står fast i domstolens rättspraxis vid min bedömning av de grunder som har åberopats av den sökande regeringen. Dessa grunder, på vilka talan enligt min uppfattning inte skall bifallas, kan inte förta giltigheten av det ifrågasatta beslutet på grund av bristande legalitet i fråga om vägran att via EUGFJ finansiera de verkställda utgifterna.
4. Proportionalitetsprincipen
392. Den spanska regeringen har förklarat att om man hade beaktat dess påståenden skulle de finansiella korrigeringarna ha varit avsevärt lägre än de fastställda.
393. Det är tillräckligt att erinra om att även om det enligt redan nämnd rättspraxis faktiskt ankommer på kommissionen att visa förekomsten av ett åsidosättande av gemenskapsbestämmelserna, ankommer det på medlemsstaten att i sin tur visa att kommissionen har dragit oriktiga slutsatser om de finansiella följder som skall anses följa av åsidosättandet i fråga.
394. Av förslaget till avgörande i förevarande mål framgår att kommissionen, med undantag för de grunder avseende vilka jag föreslår att talan skall bifallas, har visat att Konungariket Spanien har åsidosatt flera gemenskapsbestämmelser inom jordbruksområdet.
395. Den spanska regeringen har å sin sida inte kunnat visa att dess agerande inte skulle ha förorsakat någon ökning av utgifterna inom ramen för EUGFJ.
396. Vidare har jag själv uttalat mig om iakttagandet av proportionalitetsprincipen avseende utbetalningen av produktionsstöd till två producentorganisationer, samt i fråga om konsumtionsstöd till en förpackningsfabrik. Det är inte nödvändigt att på nytt behandla denna fråga.
397. Beträffande övriga grunder, angående såväl produktionsstödet som konsumtionsstöd för olivolja eller produktionsstöd för torkat foder, skall det påpekas att mot bakgrund av de åsidosatta bestämmelsernas betydelse samt sannolikheten för förluster eller till och med bedrägerier till men för gemenskapsbudgeten, kan de belopp som inte har medgetts av kommissionen, som beroende på omständigheterna uppgår till mellan 2 och 10 procent av de aktuella utgifterna, inte anses överdrivna eller oproportionerliga.
398. Följaktligen kan talan inte bifallas på den grund som avser åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
VII - Rättegångskostnader
399. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Spanien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Spanien i huvudsak har tappat målet skall denna stat förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
Förslag till avgörande
400. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen skall fastställa följande:
1) Kommissionens beslut 97/608/EG av den 30 juli 1997 om ändring av beslut 97/333/EG om avslut av medlemsstaternas räkenskaper avseende utgifter som finansieras genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruk (EUGFJ) för räkenskapsåret 1993 ogiltigförklaras i den del det berör Konungariket Spanien och innebär en vägran att påföra EUGFJ betalningen av vinster för företaget Tragsa, hela det konsumtionsstöd för olivolja som beviljats företaget N. Sevillano och samtliga utgifter som deklarerats av Konungariket Spanien avseende konsumtionsstöd för olivolja under regleringsåret 1992/1993.
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Konungariket Spanien skall ersätta rättegångskostnaderna.