62024CJ0136_RES
Causa C‑136/24 P
Alaa Hamoudi
contro
Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera
Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 18 dicembre 2025
«Impugnazione – Politica comune in materia di asilo e di immigrazione – Regolamento (UE) 2019/1896 – Gestione europea integrata delle frontiere esterne dell’Unione europea – Guardia di frontiera e costiera europea – Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex) – Obblighi di Frontex in materia di protezione dei diritti fondamentali – Pratiche di respingimento sommario (pushback) verso un paese terzo nella regione del Mar Egeo – Responsabilità extracontrattuale di Frontex – Danno reale e certo – Onere della prova – Tutela giurisdizionale effettiva – Principio di prova – Obbligo del Tribunale dell’Unione europea di istruire la causa»
Impugnazione – Motivi d’impugnazione – Necessità di una critica precisa di un punto del ragionamento del Tribunale – Necessità di indicare con precisione gli argomenti di diritto a sostegno dei motivi invocati – Assenza – Irricevibilità
[Art. 256, § 1, comma 2, TFUE; Statuto della Corte di giustizia, art. 58, primo comma; regolamento di procedura della Corte, artt. 168, § 1, d), e 169, § 2]
(v. punti 54, 55)
Impugnazione – Motivi d’impugnazione – Norme in materia di onere e di produzione della prova – Questione di diritto
(Art. 256 TFUE; Statuto della Corte di giustizia, art. 58, comma 1)
(v. punto 60)
Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illegittimità – Danno – Esistenza ed entità del danno – Onere della prova
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punto 71)
Diritto dell’Unione europea – Valori e obiettivi dell’Unione – Valori – Rispetto dello Stato di diritto – Portata – Sindacato giurisdizionale effettivo – Diritto a un ricorso effettivo – Ricorso per risarcimento danni – Valutazione alla luce del sistema complessivo di tutela giurisdizionale dei singoli
(Art. 2 TUE; artt. 256, § 1, 268 e 340, commi 2 e 3, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47)
(v. punti 72-75)
Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritto a una tutela giurisdizionale effettiva – Onere e produzione della prova – Diritti conferiti ai singoli dal diritto dell’Unione – Obbligo del Tribunale di non pregiudicare l’effettività della tutela giurisdizionale – Rispetto dei principi della parità delle armi e del contraddittorio – Obbligo di assicurare il pieno rispetto del diritto a un ricorso effettivo
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47)
(v. punti 77, 78)
Procedimento giurisdizionale – Mezzi istruttori – Domanda di produzione di documenti – Potere discrezionale del giudice dell’Unione – Limiti – Obbligo di assicurare il pieno rispetto delle prescrizioni scaturenti dal diritto ad un ricorso effettivo – Portata – Norme in materia di onere e di produzione della prova che non consentono di garantire una tutela giurisdizionale effettiva – Obbligo per il giudice dell’Unione di integrare gli elementi di informazione disponibili
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; regolamento di procedura del Tribunale, art. 88, 89 e 91)
(v. punti 79, 80‑83)
Impugnazione – Motivi d’impugnazione – Controllo, da parte della Corte, del rifiuto del Tribunale di ordinare mezzi istruttori – Sindacato della Corte sulla valutazione da parte del Tribunale della necessità di integrare gli elementi di informazione – Presunte vittime di un’operazione di respingimento sommario – Valutazione da parte del Tribunale della presenza di prove concludenti anziché di un principio di prova – Errore di diritto – Annullamento dell’ordinanza impugnata
Art. 256 TFUE
(v. punti 104-106, 110-112)
Impugnazione – Motivi d’impugnazione – Controllo, da parte della Corte, del rifiuto del Tribunale di ordinare mezzi istruttori – Sindacato della Corte sulla valutazione da parte del Tribunale della necessità di integrare gli elementi di informazione – Elementi di prova – Valore probatorio – Elementi sufficienti per fornire un principio di prova – Valutazione da parte del giudice dell’Unione – Rispetto del principio della libera valutazione della prova – Testimonianza di una parte ricorrente respinta in quanto avente scarso valore probatorio – Mancata presa in considerazione dell’insieme delle prove presentate – Errore di diritto
Art. 256 TFUE
(v. punti 115-117, 119, 123, 152)
Impugnazione – Motivi d’impugnazione – Controllo, da parte della Corte, del rifiuto del Tribunale di ordinare mezzi istruttori – Sindacato della Corte sulla valutazione da parte del Tribunale della necessità di integrare gli elementi di informazione – Elementi di prova – Elementi sufficienti per fornire un principio di prova – Rifiuto da parte del giudice dell’Unione di proseguire il procedimento e di istruire una causa pendente prima di statuire sulla stessa – Violazione dell’art. 47 della Carta dei Diritti Fondamentali – Errore di diritto
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47)
(v. punti 130-132, 147, 148, 150)
Sintesi
Accogliendo l’impugnazione proposta dal sig. Alaa Hamoudi, cittadino siriano (in prosieguo: il «ricorrente»), avverso l’ordinanza del Tribunale del 13 dicembre 2023 (
1
), la Corte, riunita in Grande Sezione, precisa, alla luce dell’obbligo di garantire una tutela giurisdizionale effettiva, lo standard probatorio applicabile e gli obblighi di istruzione della causa incombenti al Tribunale quando un rifugiato sostiene di essere stato vittima di un’operazione di respingimento sommario in cui sarebbe stata coinvolta l’Agenzia europea della guardia costiera e di frontiera (Frontex) e, per tale ragione, propone un ricorso per risarcimento danni nei confronti di tale agenzia.
Con l’ordinanza impugnata, il Tribunale aveva respinto il ricorso del ricorrente (
2
) diretto ad ottenere il risarcimento del danno che egli avrebbe subìto a seguito della violazione, da parte di Frontex, di taluni diritti sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») (
3
) nonché di taluni obblighi che il regolamento 2019/1896 (
4
) impone a tale agenzia. Tale violazione si sarebbe verificata nell’ambito delle operazioni di Frontex nel Mar Egeo, e più precisamente in occasione di un’asserita operazione di respingimento dal territorio dell’Unione effettuata dalle autorità greche verso la Turchia (in prosieguo: l’«operazione di respingimento sommario»). Nel corso di tale operazione, il ricorrente, insieme ad altre persone fuggite dal loro paese terzo di origine, sarebbe stato rimandato in mare solo qualche ora dopo il suo arrivo su un’isola greca, senza aver avuto la possibilità di presentare una domanda di protezione internazionale.
Nel corso del procedimento di primo grado, il ricorrente si era basato su diversi elementi di prova per dimostrare la sua presenza in occasione di detta operazione, vale a dire sulla propria testimonianza, su un articolo di un organo di informazione pubblicato su Internet e su due video ivi inclusi, nonché su quattro fotografie. Inoltre, egli aveva chiesto più volte al Tribunale di adottare misure di organizzazione del procedimento o mezzi istruttori, in particolare affinché Frontex producesse taluni documenti in suo possesso idonei a suffragare il ricorso del ricorrente.
Ritenendo che gli elementi di prova presentati dal ricorrente fossero insufficienti a dimostrare, in modo concludente, la sua presenza al momento dell’operazione di respingimento sommario e, pertanto, l’effettiva esistenza del danno lamentato, il Tribunale aveva respinto il ricorso in quanto manifestamente infondato in diritto.
A sostegno della sua impugnazione, il ricorrente fa valere, in particolare, che il Tribunale ha violato i principi che disciplinano l’onere della prova imponendo requisiti in materia che sono difficili, se non impossibili, da soddisfare nell’ambito di operazioni di respingimento sommario.
Più precisamente, il Tribunale avrebbe commesso errori di diritto non tenendo conto della necessità di un adeguamento dell’onere della prova e lasciando senza seguito la domanda del ricorrente di ingiungere a Frontex di produrre taluni documenti, alla luce delle particolari circostanze del ricorso per responsabilità extracontrattuale nei confronti di Frontex per danni che il ricorrente avrebbe subìto a causa delle asserite violazioni del regolamento 2019/1896 e della Carta a seguito del suo presunto respingimento sommario.
Giudizio della Corte
Nella sua sentenza, la Corte verifica, in particolare, se il Tribunale abbia violato il suo obbligo di adeguare le norme relative all’onere e alla produzione della prova al fine di garantire al ricorrente una tutela giurisdizionale effettiva.
In via preliminare, la Corte ricorda anzitutto che, sebbene Frontex e le autorità nazionali incaricate della gestione delle frontiere abbiano una responsabilità concorrente per la gestione integrata delle frontiere esterne dell’Unione, Frontex è pienamente responsabile ed è tenuta a rendere conto di tutte le decisioni adottate e delle attività di cui è la sola responsabile ai sensi del regolamento 2019/1896. In materia di responsabilità extracontrattuale, l’articolo 97, paragrafo 4, di tale regolamento e l’articolo 340, secondo comma, TFUE di cui esso costituisce una concretizzazione prevedono che Frontex risarcisca, conformemente ai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri, i danni causati dai suoi servizi o dal suo personale nell’esercizio delle loro funzioni.
La Corte rileva come dalla propria giurisprudenza risulti che il sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione ai sensi dell’articolo 340, secondo comma, TFUE richiede la compresenza di un insieme di condizioni, in particolare quella relativa all’effettiva esistenza del danno che impone che il danno di cui si chiede il risarcimento sia reale e certo. Qualora una di queste condizioni non sia soddisfatta, il ricorso deve essere integralmente respinto.
Inoltre, la Corte affronta le norme in materia di onere e di produzione della prova relative al sorgere della responsabilità extracontrattuale dell’Unione. Essa ricorda che spetta, in linea di principio, alla parte che chiama in causa tale responsabilità dimostrare che le condizioni per l’insorgere di quest’ultima sono soddisfatte. Pertanto, tale parte è tenuta, in particolare, a provare l’esistenza e la portata del danno lamentato. A tal fine, essa può avvalersi di mezzi di prova di qualsiasi natura in virtù del principio della libera produzione delle prove.
Tuttavia, nell’esercizio della competenza conferita al Tribunale e alla Corte (
5
) a conoscere delle controversie relative al risarcimento dei danni di cui all’articolo 340, secondo comma, TFUE, il giudice dell’Unione deve garantire una tutela giurisdizionale effettiva dei singoli.
Infatti, un ricorso per risarcimento danni deve essere valutato alla luce del sistema complessivo di tutela giurisdizionale dei singoli istituito dai Trattati e contribuisce all’effettività di tale tutela. La Corte precisa al riguardo che il principio della tutela giurisdizionale effettiva risulta sia dall’articolo 2 TUE sia dall’articolo 47 della Carta, e che l’applicazione delle norme relative all’onere e alla produzione della prova non può pregiudicare l’effettività della tutela giurisdizionale dei diritti conferiti ai singoli dal diritto dell’Unione. Il Tribunale non può quindi imporre un onere della prova eccessivo o addirittura impossibile da soddisfare o rimettere in discussione il principio della parità delle armi, ma deve garantire il pieno rispetto del diritto ad un ricorso effettivo, tenendo conto delle circostanze particolari della causa di cui è investito, se necessario adeguando le norme relative all’onere e alla produzione della prova.
Infine, la Corte ricorda che al Tribunale sono stati conferiti poteri ai fini della preparazione e dell’istruzione delle cause di cui è investito, il che gli consente, in particolare, di adottare misure di organizzazione del procedimento e mezzi istruttori. In concreto, il Tribunale può chiedere alle parti di produrre tutti i documenti relativi alla causa e di fornire tutte le informazioni che ritenga necessarie.
Sebbene spetti al Tribunale decidere sulla necessità di avvalersi di tali poteri, deve essere osservato il pieno rispetto delle prescrizioni scaturenti dall’articolo 47 della Carta. Pertanto, qualora l’applicazione delle norme in materia di onere e di produzione della prova eccezionalmente non consenta di garantire la tutela giurisdizionale effettiva del ricorrente, il Tribunale deve esercitare detti poteri per integrare gli elementi di informazione di cui dispone nella causa pendente dinanzi ad esso, purché il ricorrente abbia fornito un minimo di elementi idonei ad accreditare l’utilità di tale intervento. Pertanto, il Tribunale non può limitarsi a respingere le affermazioni del ricorrente per insufficienza di prova, nel momento in cui dipende da esso, segnatamente accogliendo una richiesta del ricorrente di ordinare mezzi istruttori, come la produzione di documenti, rimuovere l’incertezza che può esistere riguardo all’esattezza delle suddette allegazioni.
La Corte rileva che spetta ad essa, nell’ambito di un’impugnazione che mette in discussione l’applicazione, da parte del Tribunale, delle norme relative all’onere e alla produzione della prova, verificare se quest’ultimo abbia adempiuto i suoi obblighi nel pieno rispetto delle prescrizioni scaturenti dall’articolo 47 della Carta.
A tal riguardo, la Corte osserva, in primo luogo, che un’operazione di respingimento sommario, come quella di cui trattasi nell’odierno giudizio di impugnazione, è caratterizzata da una grande vulnerabilità delle persone che vi sono soggette nonché da una mancanza di identificazione e di trattamento individualizzato di tali persone da parte delle autorità. Inoltre, dette persone si trovano, al momento dei fatti, in una situazione che consente loro solo molto difficilmente di raccogliere elementi di prova al fine di dimostrare tali fatti, o addirittura che esclude qualsiasi possibilità al riguardo. Per contro, tenuto conto dei suoi compiti previsti dal regolamento 2019/1896, Frontex può, in linea di principio, detenere informazioni pertinenti al fine di dimostrare l’esistenza di respingimenti sommari.
Tenuto conto segnatamente di tali particolarità, non si può chiedere a persone come il ricorrente di fornire prove concludenti dello svolgimento di tale operazione e della loro presenza in occasione di quest’ultima. Infatti, il mancato adeguamento dell’onere della prova sarebbe suscettibile di ostacolare qualsiasi ricorso delle vittime di un’operazione di respingimento sommario contro Frontex, a causa di atti asseritamente illegittimi commessi da tale agenzia, conferendo un’immunità di fatto a quest’ultima e compromettendo così la tutela effettiva dei diritti fondamentali di tali vittime. Pertanto, il pieno rispetto del diritto ad un ricorso effettivo, garantito dall’articolo 47 della Carta nonché dalla CEDU come interpretata dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, esige che sia sufficiente per tali persone fornire un principio di prova dello svolgimento di tale operazione alla quale partecipa Frontex e della loro presenza nel corso di quest’ultima. Il Tribunale ha dunque commesso un errore di diritto affermando che occorreva valutare se il ricorrente avesse fornito prove concludenti di tale presenza. Tale errore di diritto ha necessariamente viziato le valutazioni del Tribunale riguardo agli elementi di prova prodotti dal ricorrente, in quanto tale valutazione è stata effettuata applicando uno standard probatorio eccessivamente elevato, in spregio del pieno rispetto del diritto ad un ricorso effettivo.
In secondo luogo, la Corte esamina, sulla base delle constatazioni del Tribunale, se il ricorrente abbia fornito un siffatto principio di prova. Essa ricorda che il corollario del principio della libera produzione della prova è il principio della libera valutazione della prova, in forza del quale l’unico criterio pertinente per valutare l’efficacia probatoria delle prove regolarmente prodotte risiede nella loro attendibilità.
Per quanto riguarda in particolare la valutazione dell’efficacia probatoria della testimonianza scritta del ricorrente, la Corte constata che essa richiede una verifica dell’attendibilità e della verosimiglianza dell’informazione in essa contenuta. In particolare, la testimonianza di una parte ricorrente non può essere respinta in quanto avente scarso valore probatorio, senza prendere in considerazione l’insieme delle prove presentate in un caso di specie. Pertanto, considerare, come ha fatto il Tribunale, che, in linea generale, la testimonianza della parte ricorrente stessa possiede uno scarso valore probatorio costituisce un errore di diritto. Inoltre, dalle constatazioni del Tribunale risulta che la testimonianza scritta del ricorrente era sufficientemente dettagliata, specifica e concordante per costituire un principio di prova del fatto che quest’ultimo è stato effettivamente vittima di un’operazione di respingimento sommario, il che è peraltro corroborato da altri elementi di prova prodotti dal ricorrente, in particolare da un articolo di un organo di informazione, i quali formano così un insieme di elementi di prova concordanti.
In terzo luogo, la Corte rileva che, quando un ricorrente fornisce un principio di prova del fatto di essere stato vittima di un respingimento sommario e addebita a Frontex di essere implicata in tale respingimento sommario, spetta al Tribunale proseguire il procedimento e istruire la causa di cui è investito al fine di valutare, sulla base di tutti i dati a sua disposizione, la veridicità di tale circostanza. Qualora si concluda che tale principio di prova non è inficiato nel corso di un’audizione del ricorrente o dagli elementi di prova e dagli argomenti presentati dalle altre parti in tale causa nei loro scritti difensivi od anche da eventuali altri elementi di prova ottenuti nell’ambito della sua istruzione della causa, tale fatto dovrà presumersi dimostrato.
In particolare, il Tribunale era tenuto, nel caso di specie, ad adottare misure di organizzazione del procedimento o mezzi istruttori per ottenere da Frontex tutte le informazioni pertinenti a sua disposizione al fine di chiarire le circostanze dell’operazione sommaria di cui trattasi e di consentirgli di essere sufficientemente edotto per valutare la fondatezza del ricorso del ricorrente e di garantire una tutela giurisdizionale effettiva dei diritti di quest’ultimo. Pertanto, il Tribunale ha commesso un errore di diritto respingendo le domande in tal senso del ricorrente.
Alla luce di quanto precede, la Corte conclude annullando l’ordinanza impugnata e rinviando la causa dinanzi al Tribunale.
(
1
)	Ordinanza del 13 dicembre 2023, Hamoudi/Frontex (T‑136/22, EU:T:2023:821; in prosieguo: l’«ordinanza impugnata»).
(
2
)	Ricorso fondato sull’articolo 268 TFUE, a norma del quale «[l]a Corte di giustizia dell’Unione europea è competente a conoscere delle controversie relative al risarcimento dei danni di cui all’articolo 340, secondo e terzo comma», e sull’articolo 340 TFUE, il cui secondo comma stabilisce che, «[i]n materia di responsabilità extracontrattuale, l’Unione deve risarcire, conformemente ai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri, i danni cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell’esercizio delle loro funzioni».
(
3
)	Articoli 1, 2, 3, 4, 6, 18, 19 e 21.
(
4
)	Regolamento (UE) 2019/1896 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 novembre 2019, relativo alla guardia di frontiera e costiera europea e che abroga i regolamenti (UE) n. 1052/2013 e (UE) 2016/1624 (GU 2019, L 295, pag. 1). La presunta violazione riguarda segnatamente l’articolo 46, paragrafi 4 e 5, di tale regolamento.
(
5
)	Articolo 268 TFUE, letto in combinato disposto con l’articolo 256, paragrafo 1, TFUE.