62020TJ0665_RES
Zaak T‑665/20
Ryanair DAC
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Tiende kamer – uitgebreid) van 9 juni 2021
„Staatssteun – Duitse markt voor luchtvervoer – Door Duitsland gegarandeerde openbare lening aan Condor Flugdienst in het kader van de COVID-19-pandemie – Besluit om geen bezwaar te maken – Steun bedoeld om schade als gevolg van een buitengewone gebeurtenis te herstellen – Artikel 107, lid 2, onder b), VWEU – Raming van de schade – Oorzakelijk verband – Motiveringsplicht – Handhaving van de gevolgen van het besluit”
Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Besluit van de Commissie waarbij zonder inleiding van de formele onderzoeksprocedure de verenigbaarheid van staatssteun met de interne markt wordt vastgesteld – Beroep van belanghebbenden in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU – Ontvankelijkheid – Voorwaarden
[Art. 108, leden 2 en 3, en 263, vierde alinea, VWEU; verordening 2015/1589 van de Raad, art. 1, h)]
(zie punten 26‑30)
Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Besluit van de Commissie waarbij zonder inleiding van de formele onderzoeksprocedure de verenigbaarheid van staatssteun met de interne markt wordt vastgesteld – Beroep van belanghebbenden in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU – Bepaling van het voorwerp van het beroep – Beroep om de procedurele rechten van de belanghebbenden veilig te stellen – Middelen die kunnen worden aangevoerd
[Art. 108, lid 2, en 263, vierde alinea, VWEU; verordening 2015/1589 van de Raad, art. 1, h)]
(zie punten 31, 32)
Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Besluit van de Commissie inzake staatssteun – Besluit om niet de formele onderzoeksprocedure in te leiden – Korte uiteenzetting van de redenen waarom de Commissie heeft vastgesteld dat er geen sprake was van ernstige problemen om de verenigbaarheid van de betrokken steun met de interne markt te beoordelen – Steun bedoeld om de schade als gevolg van een buitengewone gebeurtenis te herstellen – Geen vermelding van de redenen voor het bestaan van een rechtstreeks oorzakelijk verband tussen de schade en de buitengewone gebeurtenis – Ontoereikende motivering
(Art. 107, lid 1, 108, lid 3, en 296 VWEU)
(zie punten 39‑64)
Beroep tot nietigverklaring – Arrest houdende nietigverklaring – Gevolgen – Beperking door de Unierechter – Handhaving van de gevolgen van de nietig verklaarde handeling tot de vervanging daarvan – Rechtvaardiging op basis van overwegingen van rechtszekerheid
(Art. 264, tweede alinea, VWEU)
(zie punten 68‑73)
Samenvatting
Het Gerecht verklaart het besluit van de Commissie tot goedkeuring van staatssteun die Duitsland aan luchtvaartmaatschappij Condor Flugdienst heeft verleend, nietig wegens ontoereikende motivering. Gelet op de door de COVID-19-pandemie gekenmerkte economische en sociale context worden de gevolgen van de nietigverklaring echter opgeschort totdat de Commissie een nieuw besluit zal hebben vastgesteld.
In april 2020 heeft de Bondsrepubliek Duitsland bij de Commissie individuele steun ten behoeve van de luchtvaartmaatschappij Condor Flugdienst GmbH (hierna: „Condor”) aangemeld. Deze steun nam de vorm aan van twee leningen ten bedrage van 550 miljoen EUR, waarvoor een staatsgarantie en rentesubsidie werden verleend. Deze maatregel beoogde Condor te compenseren voor schade die rechtstreeks was veroorzaakt door de annulering of de omboeking van haar vluchten als gevolg van de invoering van reisbeperkingen in het kader van de COVID-19-pandemie.
Condor is een luchtvaartmaatschappij die voorheen in bezit was van de Thomas Cook Group plc. Na de gerechtelijke vereffening van die groep werd Condor geconfronteerd met financiële problemen en heeft zij in september 2019 om inleiding van een insolventieprocedure moeten verzoeken. (
1
) Deze insolventieprocedure, die na de verkoop van Condor aan een geïnteresseerde investeerder had moeten worden afgesloten, is in april 2020 verlengd, omdat de investeerder zijn aanbod heeft ingetrokken.
Bij besluit van 26 april 2020 heeft de Commissie vastgesteld dat de aangemelde steun verenigbaar was met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU. (
2
) Volgens deze bepaling zijn steunmaatregelen tot herstel van schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen verenigbaar met de interne markt.
Voor de raming van het bedrag van de schade die Condor had geleden als gevolg van de annulering of de omboeking van haar vluchten na de invoering van reisbeperkingen in het kader van de COVID-19-pandemie, heeft de Commissie allereerst het verschil berekend tussen de winstprognose vóór belasting voor de periode van maart tot december 2020 vóór de aankondiging van de reisbeperkingen en de lockdownmaatregelen en diezelfde winstprognose na de aankondiging van die beperkingen en maatregelen. Het bedrag van dit verschil is vervolgens vermeerderd met de kosten van de verlenging van de insolventieperiode van Condor na het mislukken van haar verkoop aan de geïnteresseerde investeerder.
Luchtvaartmaatschappij Ryanair heeft beroep tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie ingesteld. De Tiende kamer (uitgebreid) van het Gerecht heeft dit beroep toegewezen, maar de gevolgen van de nietigverklaring opgeschort tot de vaststelling van een nieuw besluit. In zijn arrest gaat het Gerecht nader in op de omvang van de motiveringsplicht van de Commissie wanneer zij zich op het standpunt stelt dat er sprake is van een rechtstreeks oorzakelijk verband tussen de schade die een steunmaatregel beoogt te herstellen en buitengewone gebeurtenissen in de zin van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU.
Beoordeling door het Gerecht
Ter onderbouwing van haar beroep voert Ryanair met name aan dat de Commissie haar motiveringsplicht niet is nagekomen, aangezien zij op geen enkele wijze heeft uitgelegd waarom zij in de berekening van de schade die de betrokken steunmaatregel beoogt te vergoeden, de kosten heeft opgenomen die verband houden met de verlenging van de insolventieperiode van Condor na het mislukken van haar verkoop aan een potentiële investeerder. Dienaangaande preciseert het Gerecht dat overeenkomstig artikel 107, lid 2, onder b), VWEU in de zin van deze bepaling uitsluitend economische schade kan worden vergoed die het rechtstreekse gevolg is van natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen. Er moet dus een rechtstreeks verband bestaan tussen de door de buitengewone gebeurtenis veroorzaakte schade en de staatssteun en die schade moet zo nauwkeurig mogelijk worden geraamd. De Commissie moet dus nagaan of de betrokken steunmaatregelen al dan niet geschikt zijn om schade te herstellen die is veroorzaakt door buitengewone gebeurtenissen. In dat verband preciseert het Gerecht dat artikel 107, lid 2, onder b), VWEU maatregelen uitsluit die algemeen van aard zijn en losstaan van de schade die door dergelijke buitengewone gebeurtenissen zou zijn veroorzaakt. De Commissie moet bovendien nagaan of het door de betrokken lidstaat verleende compensatiebedrag beperkt is tot hetgeen noodzakelijk is om de door de begunstigden van de betrokken maatregel geleden schade te herstellen.
Met die toelichting in gedachten onderzoekt het Gerecht in de eerste plaats het opgegeven doel van de steunmaatregel en stelt het vast dat deze volgens de bewoordingen van het bestreden besluit Condor uitsluitend herstel beoogde te bieden voor schade die rechtstreeks verband hield met de annulering of de omboeking van haar vluchten als gevolg van de reisbeperkingen die in het kader van de COVID-19-pandemie waren opgelegd, en niet voor enige andere schade die meer algemeen verband hielden met die pandemie.
In de tweede plaats onderzoekt het Gerecht waarom de Commissie zich op het standpunt heeft gesteld dat de extra kosten die Condor heeft gemaakt door de verlenging van de insolventieprocedure, rechtstreeks zijn veroorzaakt door de annulering en de omboeking van haar vluchten. In dit verband stelt het Gerecht vast dat de Commissie slechts heeft aangegeven dat het „gerechtvaardigd” was om de extra kosten die zijn gemaakt in het kader van de verlenging van de insolventieprocedure van Condor, op te tellen bij de gestelde schade, zonder voldoende duidelijk en nauwkeurig uiteen te zetten waarom zij van mening was dat de annulering en de omboeking van de vluchten van Condor in het kader van de COVID-19- pandemie de belangrijkste oorzaak voor die extra kosten waren.
In de derde plaats stelt het Gerecht vast dat uit geen enkel element van het bestreden besluit blijkt dat de verkoop van Condor is mislukt door de annulering en de omboeking van die vluchten. Uit het bestreden besluit blijkt veeleer dat de insolventieprocedure, die was opgestart vóór de uitbraak van de COVID-19-pandemie, was ingeleid wegens de financiële problemen waarmee Condor na de vereffening van haar moedermaatschappij was geconfronteerd. In deze omstandigheden diende de Commissie nauwgezet na te gaan of de annulering en de omboeking van de vluchten van Condor wegens de reisbeperkingen die in het kader van de COVID-19-pandemie waren opgelegd, werkelijk de belangrijkste oorzaak waren voor de extra kosten die Condor wegens de verlenging van de insolventieprocedure had gemaakt, en haar beslissing op dat punt rechtens genoegzaam te motiveren.
In de vierde plaats merkt het Gerecht op dat de Commissie evenmin heeft uiteengezet op welke manier de extra kosten als gevolg van de verlenging van de insolventieprocedure waren begroot noch om welk soort kosten het ging. Bovendien is zij niet ingegaan op de vraag of alle kosten of slechts een deel daarvan waren aangemerkt als een rechtstreeks gevolg van de annulering en de omboeking van de vluchten van Condor.
In deze omstandigheden stelt het Gerecht vast dat het bestreden besluit ontoereikend is gemotiveerd voor wat betreft het rechtstreeks oorzakelijk verband tussen de kosten in verband met de verlenging van de insolventieperiode en de annulering en de omboeking van de vluchten van Condor wegens de reisbeperkingen die in het kader van de COVID-19-pandemie waren opgelegd. Om die reden verklaart het Gerecht het bestreden besluit nietig.
Gelet op het feit dat deze nietigverklaring het gevolg is van de ontoereikende motivering van het bestreden besluit en dat de Duitse economie bijzonder schadelijke gevolgen zou ondervinden indien de in het kader van de betrokken steunmaatregel uitgekeerde geldbedragen onmiddellijk ter discussie werden gesteld, dit in een economische en sociale context die reeds wordt gekenmerkt door een ernstige verstoring van de economie als gevolg van de COVID-19-pandemie, beslist het Gerecht om de gevolgen van de nietigverklaring van het bestreden besluit op te schorten totdat de Commissie een nieuw besluit zal hebben vastgesteld.
(
1
)	Tegelijkertijd met de inleiding van de insolventieprocedure heeft de Bondsrepubliek Duitsland Condor steun verleend in de vorm van een reddingslening van 380 miljoen EUR teneinde haar in staat te stellen haar activiteiten voort te zetten na de gerechtelijke vereffening van de groep waarvan zij deel uitmaakt. Bij besluit C(2019)7429 final van 14 oktober 2019 inzake staatssteun SA.55394 (2019/N) – Duitsland – Reddingsteun aan Condor, heeft de Commissie deze steun goedgekeurd.
(
2
)	Besluit C(2020) 2795 final inzake staatssteun SA.56867 (2020/N, ex 2020/PN) – Duitsland – Vergoeding van de door de COVID-19-pandemie aan Condor veroorzaakte schade (hierna: „bestreden besluit”).