62012CC0085
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. CRUZ VILLALÓN
fremsat den 30. maj 2013 (
1
)
Sag C-85/12
Société Landsbanki Islands HF
mod
Kepler Capital Markets SA
Frédéric Giraux
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af cour de cassation (Frankrig))
»Etableringsfrihed — kreditinstitutter — direktiv 2001/24/EF — betingelser for vedtagelse af foranstaltninger til sanering og likvidation af kreditinstitutter — myndigheder med beføjelse til at træffe disse foranstaltninger — individuel lov — ligebehandling — domstolsprøvelse — lex fori — lex concursus«
1.
Da det finansielle system kollapsede i Island i forbindelse med den internationale krise, der brød ud i 2008, traf det islandske parlament en række foranstaltninger til sanering af forskellige finansieringsinstitutter, der var etableret i Island, hvoraf et har ønsket med hjemmel i direktiv 2001/24/EF (
2
) at gøre disse foranstaltninger gældende over for to arrester, som franske domstole har foretaget. Det spørgsmål, som cour de cassation i det væsentlige har stillet, er, om disse saneringsforanstaltninger, til trods for at de er besluttet af en lovgivende myndighed, er omfattet af direktiv 2001/24, hvis formål er gensidig anerkendelse af saneringsforanstaltninger og likvidationsprocedurer vedtaget af administrative eller retslige myndigheder.
2.
Dette spørgsmål er et typisk eksempel på de vanskeligheder, som undertiden kan følge af EU-rettens anvendelse af bestemte centrale kategorier i de nationale lovgivninger. Som jeg skal vise nedenfor, skal der i disse sager foruden former og betegnelser tages hensyn til indhold og navnlig formål med disse kategorier i EU-retten på den ene side og i medlemsstaternes lovgivning på den anden side. Denne bestræbelse på at tilpasse de nationale kategorier til EU-sammenhængen skal ligeledes tjene som inspiration for behandlingen af de vanskeligheder, som i den foreliggende sag er forbundet med fortolkningen af et direktiv, der som direktiv 2001/24 ikke kunne tage højde for en finansiel krise med de karakteristika og dimensioner, som vi har i dag. Et spørgsmål, der ligger bag hele denne situation, er ganske vist, om en national særlovgivning som den, der er på tale i dette tilfælde, og de afgørelser, der er truffet til gennemførelse heraf, er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2001/24. Det er imidlertid ikke dette spørgsmål, som Domstolen anmodes om at besvare gennem det foreliggende præjudicielle spørgsmål.
3.
På baggrund af ovenstående og for at knytte spørgsmålet til den affattelse, hvori det er stillet, foreslår jeg en så at sige »funktionel« fortolkning af kategorierne »administrativ myndighed« og »retslig myndighed« som omhandlet i direktiv 2001/24, således at en henvisning til disse myndigheder under visse omstændigheder ligeledes kan indebære den »lovgivende myndighed«. Dette indebærer med andre ord, at anvendelsen af den nationale lovgivningskompetence i forbindelse med beslutningen om de i direktivet omhandlede foranstaltninger ikke får til følge at udelukke disse fra direktivets anvendelsesområde.
I – Retsforskrifter
A – EU-retten
4.
Direktiv 2001/24 indeholder regler for gensidig anerkendelse af saneringsforanstaltninger og likvidationsprocedurer vedrørende kreditinstitutter. Nogle af betragtningerne til dette direktiv er af interesse for denne sag:
»(6)
De administrative eller retslige myndigheder i hjemlandet bør have enekompetence til at træffe beslutning om samt anvende saneringsforanstaltninger i henhold til denne medlemsstats lovgivning og gældende praksis. På grund af vanskelighederne ved at harmonisere medlemsstaternes lovgivning og gældende praksis bør det være sådan, at medlemsstaterne gensidigt anerkender de foranstaltninger, som hver enkelt af dem træffer for at genskabe et sundt forretningsgrundlag for de institutter, som de har godkendt.
(7)
Det er nødvendigt at sikre, at saneringsforanstaltninger truffet af hjemlandets administrative eller retslige myndigheder samt foranstaltninger truffet af personer eller organer udpeget af disse myndigheder med henblik på at administrere disse saneringsforanstaltninger, herunder også foranstaltninger, der omfatter mulighed for betalingsstandsning, udsættelse af tvangsfuldbyrdelsesforanstaltninger eller nedbringelse af fordringer samt enhver anden foranstaltning, der kan berøre tredjemands bestående rettigheder, får retsvirkning i alle medlemsstater.
[…]
(12)
I henhold til princippet om, at alle kreditorer skal have lige muligheder for at gøre deres krav gældende, skal de administrative eller retslige myndigheder i hjemlandet vedtage de fornødne foranstaltninger, for at kreditorerne i værtslandet kan gøre deres retmæssige krav gældende inden for det fastsatte tidsrum.
[…]
(16)
Ens behandling af kreditorerne forudsætter, at kreditinstituttet likvideres under princippet om likvidationens enhed og universalitet, der tillægger hjemlandets administrative og retslige myndigheder enekompetence, og som anerkender disse afgørelser, der uden videre skal have samme retsvirkninger i alle andre medlemsstater som dem, der tillægges dem ifølge hjemlandets lovgivning, medmindre andet fremgår af direktivet.
[…]
(20)
Særskilt meddelelse til de kendte kreditorer er lige så væsentlig som offentliggørelse, således at de, hvis det bliver nødvendigt, får lejlighed til at anmelde deres fordringer eller indgive bemærkninger til deres fordringer inden for det foreskrevne tidsrum. Der må på ingen måde foretages forskelsbehandling, der vil kunne være til skade for kreditorer med hjemsted i en anden medlemsstat end hjemlandet, og som er begrundet i deres opholdssted eller arten af deres fordringer. Kreditorerne bør i en passende form regelmæssigt holdes underrettet under likvidationsproceduren.
[…]
(23)
Selv om det er vigtigt at fastholde princippet om, at alle formelle eller materielle retsvirkninger af saneringsforanstaltninger eller likvidationsprocedurer bestemmes af hjemlandets lovgivning, må der dog tages hensyn til, at disse virkninger kan være i modstrid med de regler, der normalt finder anvendelse på kreditinstituttets og dets filialers finansielle og økonomiske virksomhed i andre medlemsstater. Henvisning til en anden medlemsstats lovgivning er i visse tilfælde en nødvendig afvigelse fra princippet om, at hjemlandets lovgivning skal finde anvendelse.
[…]
(30)
Som undtagelse fra anvendelsen af »lex concursus« bestemmes virkningerne af saneringsforanstaltninger og likvidationsprocedurer på en verserende retssag af lovgivningen i den medlemsstat, hvor retssagen verserer. Virkningerne af sådanne foranstaltninger og procedurer på individuel tvangsfuldbyrdelse som følge af disse retssager bestemmes af hjemlandets lovgivning i overensstemmelse med dette direktivs hovedregel.«
5.
Artikel 2 i direktiv 2001/24 indeholder, for så vidt som det er relevant i denne sag, en række definitioner:
»[…]
»administrative eller retslige myndigheder«: de administrative eller retslige myndigheder i medlemsstaterne, der er kompetente med hensyn til saneringsforanstaltninger eller likvidationsprocedurer
»saneringsforanstaltninger«: foranstaltninger, der har til formål at bevare eller genoprette et kreditinstituts finansielle situation, og som vil kunne berøre tredjemands bestående rettigheder, herunder foranstaltninger, der indebærer mulighed for betalingsstandsning, udsættelse af tvangsfuldbyrdelsesforanstaltninger eller nedbringelse af fordringer
[…]
»likvidationsprocedurer«: kollektive procedurer, der indledes og kontrolleres af de administrative eller retslige myndigheder i en medlemsstat med henblik på at realisere formuegenstande under disse myndigheders tilsyn, herunder når denne procedure afsluttes med en tvangsakkord eller en anden tilsvarende foranstaltning
[…]«
6.
Artikel 3 i direktiv 2001/24 foreskriver under overskriften »Vedtagelse af saneringsforanstaltninger – anvendelig lovgivning« følgende:
»1.   Kun de administrative eller retslige myndigheder i hjemlandet har kompetence til at træffe afgørelse om iværksættelse af en eller flere saneringsforanstaltninger i et kreditinstitut, herunder i filialer i andre medlemsstater.
2.   Saneringsforanstaltningerne anvendes i overensstemmelse med bestemmelserne i hjemlandets love og administrative bestemmelser og procedurer, medmindre andet er fastsat i nærværende direktiv.
Foranstaltningerne har uden videre fuld retsvirkning i hele Fællesskabet efter den pågældende medlemsstats lovgivning, også over for tredjemand i andre medlemsstater, uanset om de regler i værtslandet, som gælder for sådanne foranstaltninger, ikke indeholder hjemmel herfor, og uanset om de betingelser, der er gældende herfor i værtslandet, ikke er opfyldt.
Saneringsforanstaltningerne har retsvirkning i hele Fællesskabet, så snart de har retsvirkning i den medlemsstat, hvor de er truffet.«
7.
Artikel 9 i direktiv 2001/24 med overskriften »Indledning af en likvidationsprocedure – Underretning af andre tilsynsmyndigheder« bestemmer følgende i stk. 1:
»Kun de administrative eller retslige myndigheder i hjemlandet, der er ansvarlige for likvidation, er kompetente til at træffe afgørelse om indledning af en likvidationsprocedure over for et kreditinstitut, herunder dets filialer i andre medlemsstater.
Når den administrative eller retslige myndighed i hjemlandet træffer afgørelse om indledning af en likvidationsprocedure, anerkendes afgørelsen uden videre på alle de øvrige medlemsstaters område og får retsvirkning dér, så snart den får retsvirkning i den medlemsstat, hvor proceduren indledes.«
8.
Under overskriften »Anvendelig lovgivning« foreskriver artikel 10 i direktiv 2001/24 følgende:
»1.   Kreditinstituttet likvideres i overensstemmelse med hjemlandets love og øvrige relevante bestemmelser og procedurer, medmindre andet er fastsat i nærværende direktiv.
2.   Hjemlandets lovgivning fastlægger navnlig:
[…]
e)
likvidationsprocedurens følger for retssager, som er anlagt af enkeltstående kreditorer, bortset fra verserende retssager, jf. artikel 32
[…]
l)
reglerne for nullitet, omstødelse eller anfægtelighed for så vidt angår retshandler, som er til skade for samtlige kreditorer.«
9.
Direktivets artikel 32 bestemmer, at »[s]aneringsforanstaltningernes eller likvidationsprocedurens virkninger for en verserende retssag om et aktiv eller en rettighed i massen [udelukkende afgøres] efter lovgivningen i den medlemsstat, hvor retssagen verserer.«
10.
I henhold til artikel 6, stk. 1, og artikel 7, 13 og 14 i direktiv 2001/24 offentliggøres afgørelser om iværksættelse af en saneringsforanstaltning eller om indledning af en likvidationsprocedure i Den Europæiske Unions Tidende og meddeles det berørte kreditinstituts kendte kreditorer, som opholder sig eller har sæde i de øvrige medlemsstater.
B – Islandsk ret
11.
De almindelige regler om konkursordningen findes i Island i lov nr. 21/91 af 26. marts 1991, hvis artikel 138 fastsætter, at ved en retsafgørelse om konkurs annulleres en arrest i skyldnerens aktiver automatisk, på betingelse af at de pågældende aktiver indgår i konkursmassen. Det samme gælder pant, der er stiftet inden for en seksmånedersperiode før datoen for konkurserklæringen, samt i forbindelse med arrest og tvangsfuldbyrdelsesforanstaltninger, som på anmodning af en pårørende til skyldneren finder sted mellem seks og fireogtyve måneder før konkurserklæringen, medmindre den pårørende godtgør ved retten, at skyldneren til trods for den pågældende foranstaltning var solvent på den pågældende dato.
12.
Island har gennemført direktiv 2001/24 ved lov nr. 161/2002 af 20. december 2002 om finansieringsinstitutter.
13.
I hvad der åbenbart er den første lovgivningsforanstaltning efter udbruddet af bank- og finanskrisen i Island bemyndigede lov nr. 125/2008 af 6. oktober 2008 om statslige udbetalinger som følge af usædvanlige omstændigheder det islandske finanstilsyn (herefter »FME«) til at gribe ind i finansieringsinstitutters virksomhed med foranstaltninger som at udøve generalforsamlingen for aktionærers beføjelser, afsættelse af bestyrelsen og overtagelse af driften af instituttet eller nedsættelse af en foreløbig forvaltningskomité.
14.
En måned senere forbød lov nr. 129/2008 af 13. november 2008, hvorved artikel 98 i lov nr. 161/2002 ændredes, indledningen af retssager mod finansieringsinstitutter, som har et moratorium, og foreskrev udsættelse af verserende retssager, medmindre andet var fastsat i loven, eller der var begået en strafferetlig lovovertrædelse.
15.
Få måneder efter indførte lov nr. 44/2009 af 15. april 2009, som udtrykkeligt er nævnt i det første af de spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt, en række overgangsbestemmelser, i henhold til hvilke bestemmelserne i lov nr. 161/2002 om likvidation af finansieringsinstitutter skulle finde anvendelse på de institutter, som var omfattet af et moratorium på datoen for lov nr. 44/2009’s ikrafttræden. Denne anvendelse skulle ifølge lov nr. 44/2009 gennemføres, »som om likvidationen af kreditinstituttet var blevet anordnet ved en domstolsafgørelse på ikrafttrædelsesdatoen for denne lov«.
16.
På samme tid ophævede lov nr. 44/2009 det ved lov nr. 129/2008 indførte forbud.
17.
De nævnte overgangsbestemmelser foreskrev i punkt II.2, at når moratoriet ophørte, ville de institutter, der havde været omfattet heraf, automatisk blive anset for at indgå i en likvidationsprocedure, uden en særlig retsafgørelse herom.
18.
Afslutningsvis ændredes i denne sammenhæng endnu en gang lov nr. 161/2002 ved lov nr. 132/2010 af 16. november 2010, hvilket indebar, at likvidationsproceduren ikke længere indledtes automatisk efter moratoriet, men at likvidationen kun fandt sted, hvis den midlertidige forvaltningskomité og likvidationsrådet i fællesskab anmodede en judiciel myndighed herom, inden moratoriet udløb.
II – Faktiske omstændigheder
19.
Selskabet Landsbanki Islands HF (herefter »Landsbanki«) er et islandsk kreditinstitut, som har været genstand for to arrester foretaget i Frankrig den 10. november 2008 på anmodning af en kreditor med bopæl i denne medlemsstat, Frédéric Giraux.
20.
Landsbanki bestred disse arrester ved franske domstole og påberåbte sig de sanerings- og likvidationsforanstaltninger, som islandske myndigheder tidligere havde truffet (
3
).
21.
Landsbanki gjorde således for det første gældende ved tribunal de grande instance de Paris, at de foranstaltninger, der var besluttet i Island, kunne påberåbes mod Landsbankis franske kreditor, og at samtlige tvangsfuldbyrdelsesforanstaltninger, som var vedtaget siden den 15. maj 2008, i henhold til islandsk lovgivning (lov nr. 44/2009 og nr. 21/1991) var ugyldige med tilbagevirkende kraft.
22.
Tribunal de grande instance afviste Landsbankis påstand ved dom af 25. juni 2009. Tribunal de grande instance fastslog, at de sanerings- og likvidationsforanstaltninger, der fulgte af den islandske lov nr. 44/2009, ikke faldt ind under anvendelsesområdet for direktiv 2001/24 og derfor ikke var anvendelige i Frankrig, og at de arrester, der var foretaget på Frédéric Giraux’ begæring, følgelig ikke kunne ophæves.
23.
Tribunal de grande instances dom blev stadfæstet den 4. november 2010 af cour d’appel de Paris. Cour d’appel fandt dels, at anvendelsen af islandsk lovgivning ikke indebar den af Landsbanki påberåbte ugyldighedsvirkning med tilbagevirkende kraft; dels at selv om den skulle have haft denne virkning, udgjorde de lovbestemmelser, som gav anledning til den, ikke sanerings- og likvidationsforanstaltninger truffet af »de administrative eller retslige myndigheder« som fastsat i direktiv 2001/24.
24.
Cour d’appel gjorde opmærksom på, at den islandske lov, som forbød ethvert retsskridt mod et kreditinstitut, der var omfattet af et moratorium (lov nr. 161/2002), var blevet ophævet den 15. april 2009 ved lov nr. 44/2009.
25.
Landsbanki iværksatte appel ved cour de cassation, som har forelagt nedenstående præjudicielle spørgsmål.
III – De præjudicielle spørgsmål
26.
De forelagte spørgsmål har følgende ordlyd:
»1)
Skal artikel 3 og 9 i direktiv 2001/24/EF om sanering og likvidation af kreditinstitutter fortolkes således, at sanerings- eller likvidationsforanstaltninger over for en finansiel virksomhed som dem, der følger af den islandske lov nr. 44/2009 af 15. april 2009, anses for foranstaltninger truffet af en administrativ eller retslig myndighed i disse artiklers forstand?
2)
Skal artikel 32 i direktiv 2001/24/EF fortolkes således, at den er til hinder for, at en national bestemmelse som artikel 98 i den islandske lov [nr. 161/2002] af 20. december 2002, der forbød eller udsatte ethvert retsskridt mod en finansiel virksomhed fra det tidspunkt, hvor et moratorium trådte i kraft, får retsvirkning over for retsbevarende foranstaltninger, der er truffet i en anden medlemsstat før vedtagelsen af moratoriet?«
27.
Cour de cassation erindrer om, at i henhold til direktiv 2001/24 er det kun de administrative eller retslige myndigheder i hjemlandet, som er kompetente til at træffe afgørelse om iværksættelse af en eller flere sanerings- eller likvidationsforanstaltninger over for et kreditinstitut, herunder dets filialer i andre medlemsstater.
IV – Retsforhandlingerne ved Domstolen
28.
Det præjudicielle spørgsmål indgik til Domstolen den 20. februar 2012.
29.
Sagsøgerne i hovedsagen, EFTA-Tilsynsmyndigheden (herefter »EFTA«), den franske, den islandske og den portugisiske regering samt Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.
30.
Under retsmødet, der blev afholdt den 7. marts 2013, blev der afgivet mundtlige indlæg af sagsøgerne i hovedsagen, EFTA, den franske regering og Kommissionen.
V – Parternes argumenter
A – Det første præjudicielle spørgsmål
31.
Landsbanki har anført, at den likvidationsprocedure, som særskilt er foreskrevet i overgangsbestemmelserne, er en retsvirkning, der ved lov nr. 44/2009 er knyttet til den retsafgørelse, i dette tilfælde afgørelsen fra Reykjaviks distriktsdomstol af 5. december 2008, hvorved moratoriet blev vedtaget. Derfor skal de sanerings- og likvidationsforanstaltninger, der er anordnet i Island, anses for at være vedtaget af de kompetente administrative og retslige myndigheder, som omhandlet i direktiv 2001/24, og de skal således anerkendes i Frankrig, ellers tilsidesættes beskyttelsen og ligebehandlingen af kreditorerne. Efter Landsbankis opfattelse er det afgørende, at de foranstaltninger, der er truffet af den islandske lovgiver, ikke funktionelt adskiller sig fra en administrativ eller retslig handling, idet de henviser til særlige situationer og interesser, og endvidere i lighed med administrative og retslige handlinger også kan appelleres. Den franske regering støtter de to sidstnævnte betragtninger.
32.
Frédéric Giraux har gjort gældende, at sanerings- og/eller likvidationsforanstaltninger kun kan vedtages af administrative og retslige myndigheder, idet den omstændighed, at en lovbestemmelse ikke kan appelleres, indebærer, at kun administrative og retslige afgørelser kan sikre kreditorerne, at foranstaltningerne træffes på baggrund af den særlige finansielle situation i hvert enkelt tilfælde, og at der er mulighed for at appellere til prøvelse af dem. Endvidere har Frédéric Giraux påpeget, at direktivet sondrer meget klart mellem saneringsforanstaltninger og likvidationsprocedurer, og at der findes særlige bestemmelser for hver af disse foranstaltninger, der er tilpasset deres respektive formål. Hver af disse foranstaltninger kræver således en autonom administrativ eller retslig beslutning, og i henhold til direktiv 2001/24 kan beslutningen om en saneringsforanstaltning ikke få samme retsvirkning som en likvidationsprocedure.
33.
Den franske, den islandske og den portugisiske regering har gjort gældende, at direktivets artikel 2, 3 og 9 skal anses for anvendelige på de foranstaltninger, der følger af lov nr. 44/2009. Kun sådan kan målet med direktivet, nemlig gensidig og automatisk anerkendelse af de sanerings- og likvidationsforanstaltninger, der er truffet af myndighederne i en medlemsstat, efter deres opfattelse opnås.
34.
Den franske regering har anført, at det ville være selvmodsigende ikke at anerkende foranstaltninger, som følger af lov nr. 44/2009, og derimod anerkende administrative eller retslige afgørelser, som anvender de samme foranstaltninger. I forbindelse med direktivets artikel 3, stk. 1, og artikel 9, stk. 1, har den franske regering gjort gældende, at formålet med dem ikke er at foreskrive, at foranstaltningerne træffes af den administrative eller retslige myndighed, men at sikre, at de kun kan vedtages af hjemlandets myndigheder, og ikke af myndighederne i andre medlemsstater. Ifølge den portugisiske regering skal de bestemmelser, som regulerer de samlede virkninger af anvendelsen af saneringsforanstaltningerne, indbefatte administrative eller retslige foranstaltninger.
35.
Kommissionen har gjort gældende, at da de nationale insolvensregler ikke er harmoniserede, omhandler direktiv 2001/24 kun gensidig anerkendelse af de foranstaltninger, der er truffet for at muliggøre et sundt forretningsgrundlag for institutterne. Med iagttagelse af de minimumskriterier, der er foreskrevet i direktivet, påhviler det således hjemlandet at udpege de myndigheder, der er kompetente til at træffe de omhandlede foranstaltninger. Denne frihed må ikke begrænses på grund af hver enkelt medlemsstats retslige og forfatningsmæssige kultur eller af den betydning, begrebet administrativ retsakt og lovgivningsmæssig retsakt kan have.
36.
Ifølge Kommissionen er det afgørende ikke, om den pågældende foranstaltning er truffet af et parlament eller en dommer. Det vigtige er i henhold til direktivet, at foranstaltningerne er begrundet af den finansielle situation i et bestemt institut, således at almindelige foranstaltninger, som anvendes generelt og upersonligt på den samlede finanssektor, ikke er omfattet af direktivet. Efter Kommissionens opfattelse skal der i den foreliggende sag sondres mellem bestemmelserne i lov nr. 161/2002 i den udgave, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder, som på grund af deres generelle og upersonlige karakter ikke kan anses for at være omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2001/24, og de beslutninger, der er vedtaget af FME og Reykjaviks distriktsdomstol under udøvelse af de beføjelser, som lov nr. 161/2002 har tillagt dem. De sidstnævnte beslutninger, der er vedtaget i henhold til nævnte lov, kan ifølge Kommissionen klart tilregnes en administrativ eller retslig myndighed som omhandlet i direktiv 2001/24.
37.
EFTA har gjort gældende, at i den foreliggende sag er samtlige foranstaltninger truffet af FME eller af den kompetente retslige myndighed. Ifølge EFTA har man ikke anvendt det »automatiske system« til at indlede en likvidationsprocedure, som var foreskrevet i lov nr. 44/2009, og som efterfølgende ophævedes ved lov nr. 132/2010.
B – Det andet præjudicielle spørgsmål
38.
Landsbanki har gjort gældende, at artikel 32 i direktiv 2001/24 ikke er til hinder for anvendelsen af artikel 98 i lov nr. 161/2002, som lå til grund for vedtagelsen af moratoriet, som ifølge Landsbanki hindrer, at de i Frankrig foretagne arrester får retsvirkning. Ifølge Landsbanki henviser det i artikel 32 anvendte udtryk »verserende retssag« kun til retssager om realiteten. 30. betragtning til direktivet anerkender efter Landsbankis opfattelse, at det er oprindelsesmedlemsstatens lovgivning, der bestemmer virkningen af en foranstaltning som et moratorium »på konkrete tvangsfuldbyrdelseshandlinger«, der følger af verserende sager, idet der ikke hersker tvivl om, at en arrest er en sådan foranstaltning.
39.
Frédéric Giraux er af den opfattelse, at spørgsmålet ikke kan realitetsbehandles, da artikel 98 i lov nr. 161/2002 ikke er anvendelig i det foreliggende tilfælde. Han har anført, at hvis denne bestemmelse kun hindrer, at der indledes retsskridt mod et institut, der har et moratorium, er den irrelevant i forbindelse med en arrest, der er foretaget før moratoriet. Frédéric Giraux har endvidere gjort gældende, at bestemmelsen er blevet erklæret forfatningsstridig og erstattet af lov nr. 44/2009.
40.
Den franske og den islandske regering, Kommissionen og EFTA har anført, at der skal sondres mellem »verserende retssager«, der reguleres af lovgivningen i den stat, hvor de er indledt (lex fori), og »individuelle retsskridt«, der reguleres af lovgivningen i hjemlandet (lex concursus). Dette følger af fortolkningen af artikel 32 i direktiv 2001/24 i lyset af 30. betragtning til og artikel 10, stk. 2, litra e), i samme direktiv. Artikel 32 omhandler kun materielle retssager og ikke accessoriske tvangsfuldbyrdelsessager. Arrester er, under hensyntagen til direktivets formål (især principperne om universalitet og lige behandling af alle kreditorer), individuelle retsskridt, der reguleres af hjemlandets lovgivning.
41.
Kommissionen har særligt gjort gældende, at tvangsfuldbyrdelsesforanstaltningerne, herunder arrester, som har tidsmæssige virkninger, skal reguleres af hjemlandets lov fra det tidspunkt, hvor der vedtages sanerings- og likvidationsforanstaltninger, også hvis der er vedtaget tvangsfuldbyrdelsesforanstaltninger før dette tidspunkt. Sanerings- og likvidationsforanstaltningerne har tilbagevirkende kraft i forhold til tvangsfuldbyrdelsesforanstaltningerne, hvis dette foreskrives af lovgivningen i hjemlandet.
42.
Mere generelt har Kommissionen anført, at direktiv 2001/24 ikke har til virkning automatisk at forbyde eller udsætte ethvert retsskridt i andre medlemsstater i forbindelse med et institut, så snart dette har været genstand for sanerings- eller likvidationsforanstaltninger i en anden medlemsstat. Kun den sidstnævnte medlemsstat kan ganske vist vedtage sanerings- eller likvidationsforanstaltninger i forhold til et institut, der er etableret på dens område (foranstaltninger, som kun kan blive effektive, hvis de kan få retsvirkninger i alle medlemsstaterne), men der er intet i direktivet, der hindrer, at de øvrige medlemsstater træffer foranstaltninger eller indleder sager af anden karakter, såsom en sag om ansvar i kontraktforhold eller en strafferetlig sag.
VI – Bedømmelse
43.
Cour de cassation har forelagt to spørgsmål af meget forskellig kompleksitet. Dette vises af den omstændighed, at debatten mellem deltagerne i denne sag har fokuseret på det første af spørgsmålene, mens praktisk taget alle er enige om svaret på det andet.
44.
Selv om jeg også foreslår Domstolen det svar, der efter min opfattelse skal gives på det andet spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet, vil jeg grundlæggende koncentrere mig om det første. Jeg skal i den forbindelse søge at holde mig strengt til genstanden for spørgsmålet.
A – Det første spørgsmål
1. Afgrænsning af dets genstand
45.
Det første spørgsmål kan udtrykkes meget enkelt: Kan et parlament, i særdeleshed gennem lovgivningsproceduren, vedtage de foranstaltninger, som i henhold til direktiv 2001/24 skal vedtages af de nationale »administrative eller retslige myndigheder« i hjemlandet? Cour de cassation identificerer ikke udtømmende de lovgivningsforanstaltninger, der er genstand for dens spørgsmål, men henviser generelt til »sanerings- og likvidationsforanstaltninger over for en finansiel virksomhed […] som dem, der følger af den islandske lov nr. 44/2009 af 15. april 2009«.
46.
Både af forelæggelseskendelsen og debatten mellem parterne fremgår det, at foranstaltningerne i lov nr. 44/2009, som er relevante i denne sag, hovedsagelig er de overgangsbestemmelser, i medfør af hvilke de institutter, der var genstand for et moratorium på tidspunktet for lov nr. 44/2009’s ikrafttræden – som i den foreliggende sag Landsbanki var det den 5. december 2008 – automatisk anses for omfattet af en likvidationsprocedure, uden at der kræves en retsafgørelse herom.
47.
Denne retsregel har efter Landsbankis opfattelse til følge, at den islandske lovgivning, der regulerer likvidationsprocedurerne, finder anvendelse i denne sag, og navnlig at arresten i dens aktiver ophæves. Om dette er følgen af den ovennævnte foranstaltning, er et spørgsmål, som der ikke skal tages stilling til i denne sag.
48.
Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at fortolkningen af den islandske lovgivning, som er relevant i sagen for den forelæggende ret, er genstand for tvist mellem parterne, og at cour de cassation i hovedsagen skal tage stilling til, om det var rigtigt, da cour d’appel konkluderede, at det ikke var godtgjort, at Landsbanki var omfattet af artikel 138 i lov nr. 21/91, som regulerer de almindelige konkursbestemmelser, og som ville indebære ophævelse af de arrester, der var foretaget i dens aktiver.
49.
Det afgørende argument for cour d’appels afgørelse var imidlertid ikke, at anvendeligheden af den af Landsbanki påberåbte islandske lovgivning ikke var godtgjort – et spørgsmål, der som sagt endnu ikke er afgjort – men den omstændighed, at denne lovgivning under alle omstændigheder ikke var indeholdt i en administrativ eller retslig afgørelse som omhandlet i direktivet, men i en lovbestemmelse, og dermed ikke omfattes af direktiv 2001/24, hvilket indebærer, at spørgsmålet om lov nr. 21/91’s anvendelighed på sagen vil være irrelevant.
50.
Dette er således et spørgsmål, som først skal undersøges, inden det afgøres, om den forelæggende ret skal eller ikke skal behandle sagens realitet med henblik på problemet vedrørende fastlæggelsen af den relevante islandske lovgivning, der er anvendelig i sagen for den forelæggende ret. Dette skyldes åbenbart, at såfremt Domstolen konkluderer, at de i lov nr. 44/2009 indeholdte foranstaltninger ikke kan ligestilles med de administrative eller retslige afgørelser, som er omhandlet i direktiv 2001/24, mangler den nødvendige forudsætning for, at Landsbanki retsligt kan begrunde sin påstand ved de franske domstole – nemlig at retsvirkningerne af sådanne foranstaltninger anerkendes i Frankrig – da denne medlemsstat kun vil være forpligtet til at anerkende disse retsvirkninger, hvis de pågældende foranstaltninger er omfattet af direktiv 2001/24’s anvendelsesområde.
51.
En yderligere præcisering er nødvendig, nemlig at det efter min opfattelse heller ikke spiller nogen rolle, at Reykjaviks distriktsdomstol ved dom af 22. november 2010 fastslog, at Landsbanki skulle omfattes af en likvidationsprocedure. Denne dom indgår som retsafgørelse åbenbart i anvendelsesområdet for direktiv 2001/24 og har derfor gjort spørgsmålet om automatisk likvidation i henhold til lov nr. 44/2009 hypotetisk.
52.
Det er ganske vist rigtigt, at Landsbanki allerede var omfattet af en likvidationsprocedure, efter at en domstol den 29. april 2009 – dvs. få dage efter at lov nr. 44/2009 var trådt i kraft – udpegede et likvidationsråd. Med denne udpegning ophørte automatikken i likvidationen i henhold til lov nr. 44/2009 med at have nogen virkning på Landsbanki, hvilket indebar, at dette institut ved de franske domstole kunne påberåbe sig den islandske konkurslovgivning med det formål at ophæve arresten i sine aktiver. I realiteten indledte Reykjaviks distriktsdomstols afgørelse af 22. november 2010 egentlig ikke Landsbankis likvidationsprocedure, men som det er anført i dens femte præmis, beslutter den at fortsætte den allerede indledte procedure i henhold til lov nr. 44/2009. Dette var en nødvendig beslutning, for så vidt som den automatiske likvidation netop var blevet ophævet ved lov nr. 132/2010, hvis ikrafttræden fandt sted fem dage før tidspunktet for distriktsdomstolens afgørelse.
53.
Sammenfattende skal jeg i det følgende besvare de spørgsmål, der særligt vedrører lov nr. 44/2009.
1. Undersøgelse af spørgsmålets realitet
54.
Nedenfor fremstiller jeg i tre grupper den forudsætning og de to betingelser, som efter min opfattelse kan begrunde, at bestemte lovgivningsforanstaltninger omfattes af anvendelsesområdet for direktiv 2001/24.
a) »Saneringsforanstaltningerne« falder ikke uden for anvendelsesområdet for direktiv 2001/24 alene på grund af den omstændighed, at de er vedtaget af den nationale lovgiver
55.
Jeg går direkte over til at besvare det første af cour de cassations spørgsmål. Som udgangspunkt synes det åbenbart, at der under hensyn til ordlyden af artikel 3, stk. 1, og artikel 9, stk. 1, i direktiv 2001/24 i disse bestemmelser ikke er plads til »lovgivende myndigheder«, da der udtrykkeligt kun nævnes »administrative eller retslige myndigheder«, og da det nævnes, at »kun [disse myndigheder] har kompetence« til at vedtage sådanne foranstaltninger (
4
). Denne fortolkning strider efter min opfattelse ikke imod ånden og formålet med direktiv 2001/24, men snarere imod dets systematik (
5
).
56.
En fortolkning af udformningen af disse bestemmelser i deres helhed viser, at det afgørende ikke er, hvem de kompetente myndigheder, der vedtager de i direktiv 2001/24 nævnte saneringsforanstaltninger, er, men at de er myndigheder i »hjemlandet« som omhandlet i direktivet. Lige så afgørende finder jeg karakteren af de pågældende foranstaltninger samt deres centrale placering i direktivets systematik.
57.
Alt i direktiv 2001/24 er nemlig rettet mod at »medlemsstaterne gensidigt anerkender de foranstaltninger, som hver enkelt af dem træffer for at genskabe et sundt forretningsgrundlag for de institutter, som de har godkendt« (
6
), og sikre, at »de får retsvirkninger i alle medlemsstater« (
7
).
58.
Endvidere er det anført i direktivets artikel 2, at »saneringsforanstaltninger« er foranstaltninger, »der har til formål at bevare eller genoprette et kreditinstituts finansielle situation« (
8
). Der er således tale om foranstaltninger af konkret, specifik karakter, der er rettet mod individuelle kreditinstitutter og dermed ikke tilsigter at henvise til samtlige disse institutter eller at regulere retsordningen for finanssektoren. Dette bekræftes af direktivets artikel 3 og 9, som altid henviser til foranstaltninger vedtaget over for »et kreditinstitut«.
59.
At saneringsforanstaltninger er rettet mod individuelle eller specifikke modtagere, giver naturligvis anledning til spontant at tænke på administrative eller retslige myndigheder som dem, der er kompetente til at vedtage dem. Med alle de forskelle, der kan være mellem medlemsstaternes forfatningsmæssige strukturer, er det et fælles princip for alle nationale traditioner, at loven pr. definition er en generel og abstrakt regel i modsætning til både administrative og retslige afgørelsers specifikke og konkrete karakter netop ved, at de er afgørelser om, hvordan lovens generelle bestemmelser skal gennemføres. I denne forstand viser en fortolkning af direktivet i dets helhed, at legalitetsprincippet spiller en vigtig rolle.
60.
Uden at det berører det tidligere anførte, viser en sammenlignende undersøgelse af nationale forfatningsmæssige retsordener, at der i nogle af dem undertiden findes en såkaldt jus singulare, dvs. en lov af individuel eller specifik karakter, enten med hensyn til indhold eller modtagere (
9
). I det omfang denne form for love har hjemmel i medlemsstaternes retsordener (
10
), kan der fra et unionsretligt perspektiv principielt ikke indvendes noget mod deres anvendelighed som normative instrumenter for udøvelsen af national offentlig myndighed. Som det vil fremgå af det følgende, må der i forbindelse med direktiv 2001/24 imidlertid gøres visse betingelser gældende.
61.
Under alle omstædigheder er jeg af den opfattelse, at direktivets gentagne henvisning til administrative eller retslige myndigheder hovedsageligt svarer til den åbenbare forudsætning, at det i almindelighed er disse myndigheder, der har til opgave at vedtage saneringsforanstaltninger, hvis anerkendelse fra medlemsstaternes side direktivet tilsigter. Jeg er derimod af den opfattelse, at disse henvisninger ikke skal fortolkes som udtryk for en udtrykkelig vilje til for enhver pris at undtage medlemsstatens »lovgivende myndighed« fra antallet af nationale myndigheder, der har til opgave at vedtage foranstaltninger, hvis generelle anerkendelse direktivet tilsigter.
62.
Som foreløbig konklusion er jeg af den opfattelse, at de af den islandske lovgiver vedtagne foranstaltninger i den her omhandlede kontekst – navnlig de i lov nr. 44/2009 indeholdte – og med forbehold for, hvad der anføres nedenfor, ikke falder uden for anvendelsesområdet for direktiv 2001/24 alene af den grund, at de er vedtaget gennem lovbestemmelser.
b) De foranstaltninger, der er vedtaget af lovgiveren, skal imidlertid virkelig være foranstaltninger, hvis de skal anses for at være omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2001/24
63.
Indledningsvis kan den lovgivende myndighed efter min opfattelse kun anses for at være udelukket fra direktiv 2001/24, for så vidt som den nævnte myndighed vedtager generelle og abstrakte foranstaltninger, dvs. bestemmelser, som ikke svarer til begrebet »saneringsforanstaltninger« i direktiv 2001/24. Hvis den lovgivende myndighed derimod i henhold til intern lovgivning ligeledes kan vedtage foranstaltninger, som, fordi de er individuelle og konkrete, modsvarer begrebet i direktiv 2001/24, er der efter min opfattelse intet til hinder for, at de kan ligestilles med foranstaltninger, der er vedtaget af de administrative eller retslige myndigheder og dermed blive genstand for den anerkendelse, som direktivet foreskriver i hele Unionen af saneringsforanstaltninger, der er vedtaget af en medlemsstat.
64.
I princippet ser lov nr. 44/2009 fuldstændig ud som en lov, i udtrykkets formelle og kanoniske forstand. Således ændrer den en lov af denne karakter, såsom lov nr. 161/2002 om finansieringsinstitutter. Til trods herfor er lov nr. 44/2009 i henhold til sine overgangsbestemmelser specifikt rettet mod finansieringsinstitutter, for hvilke der er vedtaget et moratorium. På tidspunktet for lovens ikrafttræden, april 2009, befandt Landsbanki sig i denne situation i medfør af en domstols afgørelse af 5. december 2008. Ifølge den islandske regerings anbringender (
11
) var dette ligeledes situationen for fire andre finansieringsinstitutter.
65.
I forbindelse med den finansielle krise, der startede i Island i 2008, kunne Landsbankis særlige situation ikke være ukendt for den islandske lovgiver. Netop situationen for bl.a. dette finansieringsinstitut gav anledning til alle de lovgivningsforanstaltninger, der blev vedtaget som hastesag fra og med den 6. oktober 2008, dato for vedtagelsen af lov nr. 125/2008, som godkendte bestemte foranstaltninger fra FME’s side (
12
). Det drejer sig således om en samling lovgivningsforanstaltninger, som ved sit indhold umiddelbart er rettet til en yderst begrænset og let identificerbar samling individuelle modtagere.
66.
På den anden side kan man ikke se bort fra den omstændighed, at de foranstaltninger, der var nødvendige for saneringen af Landsbanki, kunne kræve vedtagelse gennem retsregler med lovkraft og dermed ikke kunne vedtages af de administrative eller retslige myndigheder. Som jeg anførte indledningsvis i dette forslag til afgørelse, er det nødvendigt at tage hensyn til alvoren af den krise, som de islandske myndigheder skulle forholde sig til. På grund af dens dimension og rækkevidde fandt de nationale myndigheder, at den finansielle krise kun kunne modvirkes ved hjælp af korrigeringsforanstaltninger i lovgivningen, som indebar, at finansieringsinstitutter undtoges fra nogle af de almindelige disciplinbestemmelser. Disse foranstaltninger synes i det væsentlige at være blevet rettet mod enkeltstående modtagere og endvidere at være af midlertidig karakter, og de har dermed ikke været generelle og vedvarende, som det fremgår af de reformer, der derefter har afløst hinanden på dette område.
67.
I en situation, hvor de saneringsforanstaltninger, der er nødvendige for at håndtere et finansieringsinstituts situation – på grund af, at de bestemmelser, der skal påvirkes i deres gyldighedsperiode, har lovkarakter – kun kan være foranstaltninger med lovgivningskarakter, giver det ingen mening at undtage foranstaltninger vedtaget af et parlament fra anvendelsesområdet for direktiv 2001/24 alene af den grund, at der ikke er tale om en administrativ eller retslig myndighed, dvs. fordi de ikke hidrører fra en myndighed, som ikke kunne vedtage dem. Fra dette perspektiv har det efter min mening derimod kun betydning, at de pågældende foranstaltninger er relevante med henblik på at håndtere et bestemt instituts særlige og konkrete situation, eftersom det afgørende kriterium – om end ikke det eneste, som det vil fremgå nedenfor – for at direktiv 2001/24 skal kunne anvendes, er, at foranstaltninger er særlige og konkrete (
13
).
68.
Som en biting finder jeg det hensigtsmæssigt på dette punkt at bemærke, at det stillede spørgsmål ikke kan »deaktiveres« med det af Kommissionen fremførte argument, at eftersom de omtvistede lovbestemmelser var blevet anvendt på Landsbanki gennem bestemte administrative og retslige afgørelser, er disse sidstnævnte i realiteten de »foranstaltninger«, som har betydning i direktivets forstand, og ikke lov nr. 44/2009, som ifølge Kommissionen var begrænset til at udgøre retsgrundlaget for disse særlige gennemførelsesforanstaltninger.
69.
Dette argument kan ikke godtages, da de omtvistede bestemmelser i lov nr. 44/2009 i sig selv udgør en »foranstaltning« som omhandlet i direktiv 2001/24, eftersom de knytter nogle virkninger til det moratorium, domstolen havde bevilliget Landsbanki, og som var uden for den judicielle myndigheds rækkevidde på tidspunktet for vedtagelsen af moratoriet. Der er således ikke tale om en lovbestemmelse, der efterfølgende er konkretiseret af en dommer, men derimod om en lovbestemmelse, som lovgiver anvender som en yderligere automatisk virkning til en foregående retsafgørelse.
70.
Endelig finder jeg på den anden side heller ikke, at Portugals opfattelse, nemlig at direktiv 2001/24, ud over de foranstaltninger, der er vedtaget af de administrative og retslige myndigheder, også omfatter lovregler, som finder anvendelse på disse foranstaltninger, kan godtages. Såfremt det forholdt sig sådan, ville enhver forskel mellem administrative og retslige foranstaltninger – pr. definition særlige og konkrete – og generel og abstrakt lovgivning, som udgør forudsætningen for disse foranstaltninger, forsvinde og dermed selve meningen med direktiv 2001/24.
71.
Det tilkommer under alle omstændigheder den forelæggende ret at fastlægge, indtil hvilket punkt de pågældende islandske bestemmelser – og navnlig lov nr. 44/2009 – der eventuelt er anvendelige i den sag, som den behandler i hovedsagen, i henhold til artikel 2 i direktiv 2001/24 kan anses for »foranstaltninger, der har til formål at bevare eller genoprette et (
14
) kreditinstituts finansielle situation«, i dette tilfælde Landsbankis. I forbindelse hermed bør den forelæggende ret vurdere, under hvilke omstændigheder sådanne foranstaltninger er opstået og vedtaget, omfanget af faktiske modtagere og eventuel forbindelse mellem udviklingen af de institutter, der berøres, og vedtagelsen af nye lovgivningsforanstaltninger, som tilsigter at tilpasse lovgivers reaktion på de nye omstændigheder. Den forelæggende ret skal således godtgøre, at lov nr. 44/2009, ud over form og ophavsmand, i funktionel henseende opfører sig som en administrativ eller retslig afgørelse som omhandlet i direktiv 2001/24, dvs. en bestemmelse, der ikke er generel og ikke har til formål at blive anvendt gentagne gange, men som tager sigte på en særlig og konkret situation.
72.
På dette punkt er en præcisering nødvendig. Når jeg hævder, at det tilkommer cour de cassation at fastlægge betydningen og rækkevidden af lov nr. 44/2009, er det åbenbart, at det ikke pålægges den at udtale sig om en bestemmelse i sin egen nationale retsorden, men om en udenlandsk bestemmelse, som en af parterne ved den forelæggende ret har påberåbt sig. Cour de cassations fastlæggelse af denne islandske lovs betydning kan således ikke foretages under de samme betingelser, som hvis det drejede sig om en fransk bestemmelse, hvis autentiske fortolkning kun afhænger af de franske retter, der er forpligtet til at kende til den i henhold til princippet iura novit curia.
73.
Betydningen og rækkevidden af lov nr. 44/2009 er således ifølge cour de cassation et spørgsmål, som skal bevises, og som i den forstand er afhængigt af, hvad parterne gør gældende. Det er følgelig parterne i sagen ved den forelæggende ret, der skal godtgøre det nærmere indhold i den islandske lovgivning, der er påberåbt ved de franske domstole, selv om det selvfølgelig er disse, som skal prøve, om det er godtgjort i henhold til det gældende bevissystem i fransk ret.
74.
Som den anden foreløbige konklusion vil jeg anføre, at hvis det godtgøres på den ovenfor angivne måde, at lov nr. 44/2009 i funktionel henseende kan anses for en administrativ eller retslig afgørelse som omhandlet i direktiv 2001/24, kan de i denne lov indeholdte foranstaltninger i princippet sidestilles med foranstaltninger, som vedtages af »administrative eller retslige myndigheder« som omhandlet i direktiv 2001/24. For at dette imidlertid skal være tilfældet, skal en anden betingelse være opfyldt.
c) Når foranstaltningerne vedtages, skal ligebehandling af alle kreditorer sikres, navnlig hvad angår domstolsbeskyttelse
75.
Den betydning, som efter min opfattelse skal tilkendes det af direktiv 2001/24 forfulgte mål med hensyn til at sikre, at saneringsforanstaltninger, der vedtages af en medlemsstat, anerkendes i hele Unionen, kræver, som ovenfor påpeget, at man først og fremmest tager hensyn til foranstaltningernes indhold og ikke til, hvem der vedtager dem. I den sammenhæng er jeg af den opfattelse, at medlemsstaternes autonomi med hensyn til, hvilke organer der kan udøve offentlige opgaver, i højeste grad skal respekteres.
76.
Dette er imidlertid ikke direktiv 2001/24’s eneste formål. Det tilsigter ligeledes at forsvare bestemte rettigheder for kreditorerne til de finansieringsinstitutter, der er genstand for sanering. Direktivet påpeger i særdeleshed, at »[i] henhold til princippet om, at alle kreditorer skal have lige muligheder for at gøre deres krav gældende (
15
), skal de administrative eller retslige myndigheder i hjemlandet vedtage de fornødne foranstaltninger, for at kreditorerne i værtslandet kan gøre deres retmæssige krav gældende inden for det fastsatte tidsrum« (
16
). Direktivet omhandler således ligeledes kreditorernes ret til at prøve saneringsforanstaltningerne, hvilket indebærer, at retten til adgang til et effektivt retsmiddel, som nu er formaliseret i chartrets artikel 47, iagttages (
17
).
77.
Det er selvfølgelig vigtigt, hvem der vedtager en saneringsforanstaltning. Det skyldes imidlertid, som tidligere påpeget, at enkeltpersoner i mange medlemsstater ikke direkte kan rejse en sag til prøvelse af lovgivers værk (
18
).
78.
Som tidligere anført ville et af formålene med direktiv 2001/24 mislykkes (anerkendelse af saneringsforanstaltninger i alle medlemsstaterne), hvis bestemte foranstaltninger udelukkedes fra dets anvendelsesområde alene af den grund, at de var vedtaget af et lovgivende organ, uanset at de materielt var i overensstemmelse med det i direktivet fastsatte begreb »saneringsforanstaltning«. Et andet af direktivets formål ville imidlertid også mislykkes (ligebehandling af alle kreditorer med hensyn til deres mulighed for at anlægge sag til prøvelse af de foranstaltninger, der påvirker dem), hvis foranstaltninger vedtaget af en lovgiver, som enkeltpersoner ikke kan indgive klage over, ikke udelukkedes fra direktivet.
79.
Ligebehandling af alle kreditorer med hensyn til udøvelse af klageadgangen kræver således, at saneringsforanstaltninger vedtages ved afgørelser, som faktisk kan prøves ved et individuelt retsmiddel. At bestemmelsen er af lovgivningskarakter, kan som tidligere anført være et tegn på en vanskelighed på dette område, men ikke altid og i hvert tilfælde, for selv om der findes medlemsstater, hvor enkeltpersoner ikke direkte kan påklage lovbestemmelser, findes der andre, hvor dette er muligt.
80.
Følgelig som tredje foreløbige konklusion afhænger muligheden for, at de i lov nr. 44/2009 vedtagne foranstaltninger kan betragtes som »saneringsforanstaltninger« i direktivets forstand (dvs. foranstaltninger, som vedrører et individuelt finansieringsinstitut, og i forhold til hvilket alle kreditorernes ligebehandling med hensyn til deres ret til adgang til domstolsprøvelse er sikret), af, at den retslige form, der er vedtaget for disse foranstaltninger, ikke hindrer, at de berørte kan klage effektivt ved de islandske domstole, hvilket det påhviler den forelæggende ret at efterprøve i overensstemmelse med punkt 72 og 73 i dette forslag til afgørelse.
B – Det andet spørgsmål
81.
Som jeg tidligere har påpeget, er det andet præjudicielle spørgsmål mindre kompliceret.
82.
Cour de cassation spørger, om artikel 32 i direktiv 2001/24 skal fortolkes således, at den er til hinder for, at en national bestemmelse, som forbyder eller udsætter ethvert retsskridt mod en finansiel virksomhed fra det tidspunkt, hvor et moratorium træder i kraft, får retsvirkning over for retsbevarende foranstaltninger, der er truffet i en anden medlemsstat før vedtagelsen af moratoriet.
83.
Frédéric Giraux har gjort gældende, at det andet spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som den islandske bestemmelse, der henvises til (artikel 98 i lov nr. 161/2002), ikke er anvendelig i hovedsagen. Efter hans mening er denne bestemmelse, der kun hindrer, at der indledes retsskridt mod et institut, der er omfattet af et moratorium, ikke anvendelig på en arrest, der er foretaget før vedtagelsen af moratoriet. Han har ligeledes gjort gældende, at den pågældende bestemmelse er erklæret forfatningsstridig og erstattet af lov nr. 44/2009.
84.
Jeg er af den opfattelse, at der ikke er noget til hinder for at realitetsbehandle dette spørgsmål, da grunden til det klart har at gøre med det problem, som cour de cassation har forelagt, nemlig hvorvidt en arrest, der er foretaget før vedtagelsen af moratoriet, kan påvirkes af en bestemmelse, som i princippet kun hindrer, at der vedtages retsbevarende foranstaltninger mod institutter, der allerede er omfattet af et moratorium. På den anden side er den omstændighed, at den påberåbte nationale bestemmelse er erklæret forfatningsstridig og erstattet af en senere lov, et spørgsmål, hvis indvirkning på fastlæggelsen af den faktisk anvendelige lovgivning i hovedsagen det tilkommer den forelæggende ret at tage stilling til. Domstolen skal kun bistå den forelæggende ret med at besvare spørgsmålet om, hvorvidt artikel 98 i lov nr. 161/2002 er forenelig med EU-retten, dvs. om et af de aspekter, som skal ligge til grund for den forelæggende rets vurdering af, hvordan alle de bestemmelser, som i princippet kan være relevante for afgørelsen af den sag, den behandler, forholder sig til hinanden.
85.
Hvad angår spørgsmålets realitet er jeg af den opfattelse, at svaret bør bygge på indholdet i 30. betragtning til direktiv 2001/24, hvori det er anført, at »[s]om undtagelse fra anvendelsen af lex concursus bestemmes virkningerne af saneringsforanstaltninger og likvidationsprocedurer på en verserende retssag af lovgivningen i den medlemsstat, hvor retssagen verserer. Virkningerne af sådanne foranstaltninger og procedurer på individuel tvangsfuldbyrdelse som følge af disse retssager bestemmes af hjemlandets lovgivning i overensstemmelse med dette direktivs hovedregel«.
86.
Som en følge af denne bestemmelse og i overensstemmelse med artikel 32 i direktiv 2001/24 får det moratorium, der er vedtaget af Island, de retsvirkninger, som foreskrives i fransk lovgivning i de sager, der indledes i Frankrig. Eftersom det nærmere bestemt drejer sig om moratoriets virkning på tvangsfuldbyrdelsesforanstaltninger, som følger af disse sager, når de er afsluttet, skal islandsk ret imidlertid anvendes i henhold til artikel 10, stk. 2, litra e), i direktiv 2001/24. Som Kommissionen har påpeget, udelukker dette ikke muligheden for, at de franske retter vedtager tvangsfuldbyrdelsesforanstaltninger, men indebærer kun, at hjemlandets lovgivning, der finder anvendelse på sanerings- og likvidationsforanstaltninger, respekteres.
87.
I den foreliggende sag skal anvendeligheden af islandsk ret på bestemmelserne om moratoriets virkninger på de foranstaltninger, som følger af sager, der er gennemført i en anden medlemsstat, anses for at omfatte bestemmelsen af rækkevidden af sådanne virkninger af tidsmæssige årsager, som det fremgår af artikel 3, stk. 2, artikel 9, stk. 1, og artikel 10 i direktiv 2001/24.
88.
Som sidste foreløbige konklusion er jeg af den opfattelse, at artikel 32 i direktiv 2001/24 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for, at en national bestemmelse som artikel 98 i den islandske lov af 20. december 2002 får retsvirkning over for sådanne foranstaltninger som dem, der i denne sag er truffet af en anden medlemsstat, før det i artikel 98 nævnte moratorium blev vedtaget.
VII – Forslag til afgørelse
89.
På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare det præjudicielle spørgsmål således:
»1)
Artikel 3 og 9 i direktiv 2001/24/EF om sanering og likvidation af kreditinstitutter skal fortolkes således, at foranstaltninger vedtaget ved lov, som de indeholdte i den islandske lov nr. 44/2009 af 15. april 2009, ikke skal udelukkes fra anvendelsesområdet for direktiv 2001/24 alene af den grund, at de er vedtaget direkte af den nationale lovgiver.
2)
Under alle omstændigheder skal de af lovgiver vedtagne foranstaltninger virkeligt være »foranstaltninger« som omhandlet i direktiv 2001/24 og således specifikt være rettet mod enkeltstående finansieringsinstitutter på grund af deres omstændigheder og ikke medføre nogen ændring for fremtiden af den fælles lovgivning på området.
3)
Muligheden for, at de foranstaltninger, der er vedtaget i den islandske lov nr. 44/2009, kan anses for »saneringsforanstaltninger« som omhandlet i direktiv 2001/24, afhænger af, at deres retslige form ikke hindrer, at de berørte effektivt kan påklage dem til domstolene.
4)
Det påhviler den forelæggende ret i forbindelse med dens undersøgelse af islandsk lovgivning som led i dens opgave med at fastslå de faktiske omstændigheder at vurdere, om de i de to ovenstående punkter anførte betingelser er opfyldt.
5)
Artikel 32 i direktiv 2001/24 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for, at en national bestemmelse som artikel 98 i den islandske lov af 20. december 2002 får retsvirkning over for sådanne foranstaltninger som dem, der i denne sag er truffet af en anden medlemsstat, før det i artikel 98 nævnte moratorium blev vedtaget.«
(
1
) – Originalsprog: spansk.
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 4. april 2001 om sanering og likvidation af kreditinstitutter, EFT L 125, s. 15, herefter »direktiv 2001/24« eller »direktivet«.
(
3
) – Landsbanki havde den 7.10.2008 været genstand for FME’s undersøgelse i henhold til lov nr. 125/2008. Den 5.12.2008 havde retten i Reykjavik, på Landsbankis anmodning og i henhold til lov nr. 161/2002, godkendt et betalingsmoratorium til Landsbanki. Dette moratorium (som forlængedes flere gange) var genstand for en meddelelse i Den Europæiske Unions Tidende den 9.1.2009 (EUT C 4, s. 3) og præsenteredes som en saneringsforanstaltning i henhold til artikel 6 i direktiv 2001/24. Meddelelsen præciserede, at der ikke kunne anlægges retssag mod Landsbanki, så længe moratoriet gjaldt.
Den 29.12.2008 udpegede distriktsdomstolen et likvidationsråd. Den 22.4.2009 blev kreditorerne opfordret til at anmelde deres fordringer til likvidationsrådet inden den 30.10.2009. Denne anmodning blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 5.6.2009 (EUT C 125, s. 22).
Den 22.11.2010 besluttede distriktsdomstolen, at Landsbanki skulle omfattes af en likvidationsprocedure i henhold til de almindelige regler i lov nr. 161/2002. Denne beslutning blev ligeledes offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 16.12.2010 (EUT C 341, s. 12).
(
4
) – Situationen er således meget forskellig fra den i dom af 6.10.2010, sag C-389/08, Base m.fl., Sml. I, s. 9073, der henviser til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7.3.2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (EFT L 108, s. 33) og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/22/EF af 7.3.2002 om forsyningspligt og brugerrettigheder i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (EFT L 108, s. 51), hvilke direktiver ikke udtrykkeligt udpeger de myndigheder i medlemsstaterne, som disse skal pålægge bestemte tilsynsopgaver. Den løsning, som Domstolen har fastslået i præmis 30, som bygger på respekten for de pågældende direktivers mål, er imidlertid sammenfaldende med den, der foreslås her, og som ligeledes bygger på denne betragtning.
(
5
) – Jf. generelt om direktiv 2001/24 B. Wessels, »Commentary on Directive 2001/24/EC on the reorganisation and winding-up of credit institutions«, i EU banking and insurance insolvency, 2006, s. 47-103, og J.-P. Deguée, »La directive 2001/24/CE sur l’assainissement et la liquidation des établissements de crédit: enfin un droit international privé uniforme des procédures d’insolvabilité en matière bancaire!«, i Sûretés bancaires et financières, 2004, s. 183-226.
(
6
) – Sjette betragtning til direktiv 2001/24.
(
7
) – Syvende betragtning til direktiv 2001/24.
(
8
) – Min fremhævelse.
(
9
) – For en fremstilling af det teoretiske grundlag for denne figur i forfatningshistorien jf. S. Muñoz Machado, Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General I, Iustel, 3a ed., Madrid, 2011, s. 682-707. Ligeledes J.A. Santamaría Pastor, Fundamentos de Derecho Administrativo I, Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 1988, s. 513-554.
(
10
) – Det er i disse retsordener, at spørgsmålet om, hvorvidt specifikke lovgivningsbestemmelser er tilladte, skal løses, såvel set på baggrund af myndighedernes indre ordning som de subjektive rettigheder og navnlig princippet om ligebehandling.
(
11
) – Punkt 10 i dens skriftlige indlæg.
(
12
) – For en redegørelse for de islandske myndigheders reaktion på den finansielle krise se E.G. Gunnarsson, »The Icelandic Regulatory Responses to the Financial Crisis«, i European Business Organization Law Review, 12, 2011, s. 1-39.
(
13
) – I denne forstand er den foreslåede løsning i sin ånd sammenfaldende med Domstolens i en dom af 18.10.2011, forenede sager C-128/09 - C-131/09, C-134/09 og C-135/09, Boxus m.fl., Sml. I, s. 9711, præmis 35-48, hvor opmærksomheden var rettet mod hele den procedure, der førte til udarbejdelse af en lovbestemmelse, og mod de oplysninger, der er til rådighed for lovgiverne, snarere end mod den endeligt vedtagne bestemmelses lovmæssige form.
(
14
) – Min fremhævelse.
(
15
) – Min fremhævelse.
(
16
) – 12. betragtning. En anden ret for kreditorerne, der nævnes i direktivet, er retten til meddelelse og offentliggørelse, således at de får lejlighed til at anmelde deres fordringer uden forskelsbehandling på grund af hjemsted (20. betragtning).
(
17
) – På dette punkt er direktiv 2001/24 sammenfaldende med Rådets direktiv 85/337/EØF af 27.6.1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EFT L 175, s. 40), som også fra sit anvendelsesområde udelukker afgørelser vedtaget ved en lov, som ikke kan efterprøves af enkeltpersoner ved en domstol. Jf. herved dom af 16.2.2012, sag C-182/10, Solvay m.fl., præmis 44-52.
(
18
) – Om forskellene i de europæiske forfatningsretlige modeller, jf. eksempelvis F. Rubio Llorente, »Seis tesis sobre la jurisdicción constitucional en Europa«, Revista Española de Derecho Constitucional, nr. 35, 1992, s. 9-39.