62009CJ0523_SK
Účastníci konania
Odôvodnenie
Výrok
Účastníci konania
Vo veci C‑523/09,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Tartu ringkonnakohus (Estónsko) zo 6. novembra 2009 a doručený Súdnemu dvoru 15. decembra 2009, ktorý súvisí s konaním:
Rakvere Piim AS,
Maag Piimatööstus AS
proti
Veterinaar‑ ja Toiduamet,
SÚDNY DVOR (piata komora),
v zložení: predseda piatej komory J.‑J. Kasel (spravodajca), sudcovia E. Levits a M. Safjan,
generálny advokát: P. Cruz Villalón,
tajomník: A. Calot Escobar,
so zreteľom na písomnú časť konania,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– estónska vláda, v zastúpení: M. Linntam, splnomocnená zástupkyňa,
– Európska komisia, v zastúpení: A. Marcoulli a B. Schima, splnomocnení zástupcovia, za právnej pomoci C. Ginter, avocat,
so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálneho advokáta, že vec bude prejednaná bez jeho návrhov,
vyhlásil tento
Rozsudok
Odôvodnenie
1. Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 27 ods. 3, 4 písm. a) a 6 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 882/2004 z 29. apríla 2004 o úradných kontrolách uskutočňovaných s cieľom zabezpečiť overenie dodržiavania potravinového a krmivového práva a predpisov o zdraví zvierat a o starostlivosti o zvieratá (Ú. v. EÚ L 165, s. 1; Mim. vyd. 03/045, s. 200).
2. Tento návrh bol predložený v konaní medzi Rakvere Piim AS (ďalej len „Rakvere Piim“) a Maag Piimatööstus AS (ďalej len „Maag“), spoločnosťami založenými podľa estónskeho práva na jednej strane, a Veterinaar‑ ja Toiduamet (potravinový a veterinárny úrad) na druhej strane, a jeho predmetom je výpočet poplatkov za sanitárne inšpekcie a kontroly výroby mlieka.
Právny rámec
Právna úprava Únie
3. Článok 26 nariadenia č. 882/2004 stanovuje:
„Členské štáty zabezpečia, aby boli k dispozícii primerané finančné prostriedky na obstaranie potrebného personálu a iných prostriedkov pre úradné kontroly. Použijú na to akýkoľvek prostriedok, ktorý považujú za vhodný vrátane všeobecného zdanenia alebo zavedenia poplatkov alebo sadzieb.“
4. Článok 27 ods. 3, 4 a 6 nariadenia č. 882/2004 stanovuje:
„3. Bez toho, aby boli dotknuté odseky 4 a 6, poplatky vyberané s ohľadom na určité činnosti uvedené v oddieli A prílohy IV a oddieli A prílohy V, nebudú nižšie než minimálne sadzby uvedené v odseku B prílohy IV a v odseku B prílohy V. Na prechodné obdobie do 1. januára 2008 však môžu členské štáty s ohľadom na činnosti uvedené v oddieli A prílohy IV naďalej používať sadzby, ktoré používajú teraz podľa smernice 85/73/EHS.
Sadzby uvedené v oddieli B prílohy IV a v oddieli B prílohy V, sa budú aktualizovať najmenej raz za dva roky, podľa postupu uvedeného v článku 62 odsek 3, najmä aby sa zohľadnila inflácia.
4. Poplatky vyberané na účely úradných kontrol podľa odseku 1 alebo 2:
a) nebudú vyššie než náklady, ktoré znášajú zodpovedné príslušné orgány v súvislosti s položkami uvedenými v prílohe VI
a
b) môžu byť pevne stanovené ako jednorazový [paušálny – neoficiálny preklad ] poplatok na základe nákladov, ktoré znášajú príslušné orgány za dané obdobie, alebo, kde to prichádza do úvahy, vo výške, uvedenej v oddiele B prílohy IV a v oddiele B prílohy V.
…
6. Ak sa, vzhľadom na systém vlastnej kontroly a sledovania, ktorý má zavedený prevádzkovateľ v oblasti krmív a potravín, a vzhľadom na úroveň dodržiavania zistenú pri úradných kontrolách pre určitý typ krmív, potravín alebo činností, vykonávajú kontroly so zníženou frekvenciou, alebo ak je potrebné zohľadniť kritériá uvedené v odseku 5 b) až d), členský štát môže stanoviť nižší poplatok za úradné kontroly než je minimálna sadzba uvedená v odseku 4 b). Podmienkou je, že tento členský štát poskytne Komisii správu s týmito údajmi:
a) typ príslušných krmív, potravín alebo činností týkajúci sa [o ktoré ide – neoficiálny preklad ];
b) kontroly, ktoré vykonáva príslušný prevádzkovateľ v oblasti krmív a potravín,
a
c) metóda výpočtu zníženia poplatku.“
5. Podľa prílohy IV oddielu B nariadenia č. 882/2004 sú minimálne poplatky a sadzby uplatniteľné na výrobu mlieka „1 EUR za 30 ton a potom 0,5 EUR za tonu“.
6. Príloha VI nariadenia č. 882/2004 stanovuje kritériá, ktoré treba brať do úvahy pri výpočte poplatkov:
„1. Mzdy personálu, zúčastneného na úradných kontrolách
2. Náklady na personál zúčastnený na úradných kontrolách, vrátane prevádzok, nástrojov, zariadenia, školení, cestovných a pridružených nákladov
3. Náklady na laboratórnu analýzu a odoberanie vzoriek.“
Vnútroštátna právna úprava
7. Podľa § 35 1
ods. 1 zákona o organizácii veterinárnej činnosti (veterinaarkorralduse seadus, RT I 1999, 58, 608) v znení uverejnenom v RT I 2008, 30, 191, ktoré sa vzťahuje na skutkový stav vo veci samej:
„Poplatok za veterinárnu kontrolu (ďalej len ‚poplatok za kontrolu‘) je suma, ktorá sa v zmysle zásad a cieľov zakotvených v článkoch 27 až 29 nariadenia [č. 882/2004] vyberá vo výške stanovenej týmto zákonom za vykonanie úkonov veterinárnej kontroly zvierat a živočíšnych výrobkov, za spracovanie príslušných žiadostí a za vydávanie dokladov. Poplatok za kontrolu treba poukázať na bežný účet Veterinaar‑ ja Toiduamet, ktorý je súčasťou skupinového účtu štátnej pokladne ministerstva financií. Výdavky na úkony veterinárnej kontroly zahŕňajú náklady na vyslanie personálu s cieľom vykonať kontrolu v podniku.“
8. § 35 3 zákona o organizácii veterinárnej činnosti venovaný stanoveniu poplatkov a výške poplatkov za kontrolu stanovuje:
„1. Výška poplatku za kontrolu sa vypočíta na základe personálnych a vecných nákladov, ktoré vznikli Veterinaar‑ ja Toiduamet vykonaním úkonov veterinárnej kontroly zvierat a živočíšnych výrobkov.
2. Poplatok za kontrolu sa za úkony veterinárnej kontroly uvedené v nariadení [č. 882/2004] vyberá takto:
…
(3) v prípade spracovania mlieka zaplatí spracovateľ za úkony veterinárnej kontroly poplatok za kontrolu podľa množstva spracovaného mlieka;
…
3. Za vykonanie úkonov veterinárnej kontroly uvedených v ods. 2 bodoch 1 až 6 tohto paragrafu sa vyberá poplatok za kontrolu v minimálnej výške uvedenej v oddiele B prílohy IV a v oddieli B prílohy V k nariadeniu [č. 882/2004].
4. Podnikatelia v oblasti chovu zvierat a živočíšnych výrobkov s výnimkou tých, ktorí produkujú len malé množstvá v zmysle § 26 ods. 3 zákona o potravinách [toiduseadus], zaplatia poplatok za kontrolu za určenie množstva škodlivých látok vo zvieratách a v živočíšnych výrobkoch takto:
…
(3) nákupcovia mlieka – 35 centov za 1 000 litrov mlieka;
…“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
9. V období od februára 2008 do januára 2009 Veterinaar‑ ja Toiduamet prijal voči spoločnostiam Rakvere Piim a Maag niekoľko rozhodnutí o uložení poplatkov za kontrolu výroby mlieka.
10. Na podporu svojich žalôb podaných proti týmto rozhodnutiam na Tartu halduskohus (správny súd v Tartu) spoločnosti Rakvere Piim a Maag tvrdili, že vnútroštátne predpisy o poplatkoch za kontrolu sú okrem iného v rozpore s nariadením č. 882/2004, pretože vybrané poplatky prevyšujú skutočné náklady na kontrolu.
11. Po zamietnutí týchto žalôb spoločnosti Rakvere Piim a Maag podali odvolanie na vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania. Pred týmto súdom tvrdia, že na základe vnútroštátnych právnych predpisov podnikateľ, ktorý dostal rozhodnutie o vyúčtovaní poplatku za kontrolu, nemá možnosť preveriť, či zákon počítal s vydaním rozhodnutia o uložení povinnosti zaplatiť poplatok za kontroly u neho naozaj vykonané, ani či je stanovená výška poplatku správna. Navyše táto výška poplatku sa odvodzuje z nariadenia Únie, ktoré nie je priamo uplatniteľné a môže byť zmenené bez ohľadu na vôľu vnútroštátneho zákonodarcu. Keby mal zákonodarca stanoviť výšku poplatku sám na základe uváženia, ktoré mu umožňuje právo Únie, potom nestačí len odkázať na „minimálnu“ sadzbu upravenú v nariadení č. 882/2004, pretože by to nebolo v súlade s požiadavkami zakotvenými v estónskej ústave.
12. Veterinaar‑ ja Toiduamet najmä tvrdí, že vnútroštátne právne predpisy stanovujú všetky znaky poplatku za kontrolu, a to buď priamo, alebo prostredníctvom odkazu na ustanovenia nariadenia č. 882/2004. Všetky znaky poplatku za kontrolu stanovuje zákon a nariadenie č. 882/2004, pričom žiadny z nich nesúvisí so správnou praxou. Odkazy na nariadenie Únie stanovené v zákone nevyvolávajú rozpor danej právnej úpravy s estónskou ústavou, pretože nariadenia Únie sú nedeliteľnou súčasťou estónskeho právneho poriadku.
13. Dňa 18. septembra 2009 spoločnosť Maag oznámila vnútroštátnemu súdu, že spoločnosť Rakvere Piim zanikla z dôvodu jej zlúčenia so spoločnosťou Maag. Rozhodnutím z 23. septembra 2009 Tartu ringkonnakohus povolil spoločnosti Maag pokračovať v konaní namiesto spoločnosti Rakvere Piim.
14. Ako vyplýva z rozhodnutia vnútroštátneho súdu, Tartu ringkonnakohus sa jednak pýta, či zákon o organizácii veterinárnej činnosti je ako vykonávací predpis v súlade s nariadením č. 882/2004 a jednak sa pýta na rozsah voľnej úvahy, ktorú majú vnútroštátni zákonodarcovia pri uplatňovaní tohto nariadenia. Ďalej sa pýta, či sa v prejednávanej veci dodržali hranice tejto voľnej úvahy a či sa vnútroštátny zákonodarca mohol oprávnene oprieť o minimálne sadzby stanovené v nariadení č. 882/2004, hoci tieto sadzby prevyšujú skutočné náklady na kontroly.
15. Za týchto podmienok Tartu ringkonnakohus rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Má sa článok 27 ods. 4 písm. a) nariadenia [č. 882/2004] vykladať v tom zmysle, že nebráni tomu, aby sa podnikateľovi za činnosti uvedené v oddiele A prílohy IV k danému nariadeniu uložil poplatok vo výške minimálnych sadzieb uvedených v oddiele B prílohy IV k danému nariadeniu aj v tom prípade, ak náklady, ktoré vznikli príslušným orgánom v súvislosti s výdavkami, ktoré mali v súlade s prílohou VI k uvedenému nariadeniu, nedosahujú výšku minimálnych sadzieb?
2. Je členský štát za podmienok uvedených v predchádzajúcej otázke oprávnený vyberať za činnosti uvedené v oddiele A prílohy IV [k nariadeniu č. 882/2004] poplatky, ktoré sú nižšie ako minimálne sadzby stanovené v oddiele B prílohy IV tohto nariadenia, ak náklady, ktoré vznikli príslušným orgánom v súlade s prílohou VI k tomuto nariadeniu, nedosahujú výšku minimálnych sadzieb bez toho, aby boli splnené podmienky uvedené v článku 27 ods. 6 nariadenia?“
O prejudiciálnych otázkach
16. Svojimi dvoma otázkami, ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 27 ods. 3 a 4 nariadenia č. 882/2004 vykladať v tom zmysle, že umožňuje, aby členský štát bez prijatia vnútroštátneho vykonávacieho predpisu vyberal poplatky vo výške minimálnych sadzieb stanovených v oddiele B prílohy IV tohto nariadenia, hoci náklady, ktoré vznikli príslušným orgánom v súvislosti so sanitárnymi inšpekciami a kontrolami podľa uvedeného nariadenia, sú nižšie ako uvedené sadzby a nie sú pritom splnené podmienky na uplatnenie článku 27 ods. 6 nariadenia.
17. Aby bolo možné odpovedať na túto otázku, treba pripomenúť, že ustanovenia nariadenia majú vo vnútroštátnych právnych poriadkoch na základe svojej právnej povahy a funkcie v systéme prameňov práva Únie vo všeobecnosti bezprostredný účinok, bez toho, aby vnútroštátne orgány museli prijať vykonávacie predpisy (pozri rozsudky zo 17. mája 1972, Leonesio, 93/71, Zb. s. 287, bod 5, a z 24. júna 2004, Handlbauer, C‑278/02, Zb. s. I‑6171, bod 25).
18. Je však nesporné, že niektoré ustanovenia nariadení na svoje vykonávanie môžu vyžadovať prijatie vykonávacích predpisov členskými štátmi (rozsudok Handlbauer, už citovaný, bod 26).
19. Je preto dôležité určiť, či článok 27 ods. 3 a 4 nariadenia č. 882/2004, ako aj oddiel B prílohy IV tohto nariadenia ponechávajú členským štátom, pokiaľ ide o určenie minimálnych sadzieb stanovených v týchto ustanoveniach, voľnú úvahu, alebo od nich vyžadujú prijatie dodatočných vykonávacích predpisov.
20. V tejto súvislosti treba po prvé pripomenúť, že článok 27 ods. 3 nariadenia č. 882/2004 stanovuje, že poplatky, ktoré členské štáty vyberajú na základe tohto nariadenia, nie sú nižšie ako minimálne sadzby uvedené najmä v oddiele B prílohe IV tohto nariadenia.
21. Po druhé treba konštatovať, že nariadenie č. 882/2004 v oddiele B prílohy IV stanovuje minimálne sadzby, ktoré sa vzťahujú na jednotlivé druhy zvierat a ktoré si vzhľadom na svoju presnosť a úplnosť nevyžadujú prijatie dodatočného vykonávacieho predpisu zo strany členských štátov.
22. Z toho vyplýva, že takto stanovené minimálne sadzby treba považovať za dolné hranice sadzieb, od ktorých sa členské štáty v zásade nemôžu odchýliť.
23. Skutočnosť, že podľa článku 27 ods . 4 písm. a) nariadenia č. 882/2004 poplatky, ktoré členské štáty vyberajú, nemôžu prevyšovať náklady, ktoré príslušným orgánom vznikajú v súvislosti s kontrolami, nespôsobuje neplatnosť predchádzajúceho výkladu, pokiaľ sa toto ustanovenie vykladá ako ustanovenie, ktoré stanovuje maximálnu sadzbu len iných ako paušálnych poplatkov, ktoré členské štáty môžu vyberať.
24. Naopak, pokiaľ ide o poplatky stanovené podľa článku 27 ods. 4 písm. b) nariadenia č. 882/2004, teda na základe paušálnej sadzby, uvedená maximálna sadzba sa neuplatní.
25. Po prvé, pokiaľ totiž ide o poplatky, ktorých paušálne sadzby sú stanovené na základe nákladov príslušných orgánov počas určitej doby, treba uviesť, že výška týchto nákladov sa už zohľadnila pri stanovení sadzieb. Navyše, ako už Súdny dvor rozhodol, poplatok stanovený paušálne vzhľadom na svoju podstatu prekročí v niektorých prípadoch skutočné náklady opatrení, ktoré má pokryť, a v iných prípadoch môže byť zase nižší od týchto nákladov (rozsudok z 19. marca 2009, Komisia/Nemecko, C‑270/07, Zb. s. I‑1983, bod 32).
26. Po druhé, pokiaľ ide o poplatky, ktoré boli stanovené v minimálnej výške podľa oddielu B prílohy IV nariadenia č. 882/2004, treba konštatovať, že normotvorca Únie ich stanovil bez toho, aby nejakým spôsobom odkázal na náklady, ktoré skutočne vznikajú príslušným orgánom. Členské štáty preto v podstate nemôžu tieto náklady zohľadniť s cieľom znížiť poplatky vo všeobecnosti na úroveň nižšiu, ako je stanovená v oddiele B prílohy IV nariadenia č. 882/2004.
27. Výklad, podľa ktorého členské štáty v zásade nemajú možnosť sa všeobecne a svojvoľne odchýliť od minimálnych sadzieb stanovených v oddiele B prílohy IV nariadenia č. 882/2004, potvrdzuje aj skutočnosť, že možnosť stanovená v článku 27 ods. 6 nariadenia, podľa ktorej členské štáty môžu určitému prevádzkovateľovi stanoviť nižší poplatok za úradné kontroly, než je minimálna sadzba uvedená v prílohe, podlieha určitým podmienkam. V situácii, ktorú opisuje vnútroštátny súd, tak článok 27 ods. 6 nariadenia č. 882/2004 neumožňuje členskému štátu, aby stanovil dotknuté poplatky na nižšej úrovni, ako sú minimálne sadzby v oddiele B prílohe IV predmetného nariadenia.
28. Z toho vyplýva, že článok 27 ods. 3 a 4 nariadenia č. 882/2004, ako aj oddiel B príloha IV tohto nariadenia neponechávajú členským štátom voľnú úvahu, pokiaľ ide o určenie minimálnych sadzieb stanovených v týchto ustanoveniach, ani od nich nevyžadujú prijatie dodatočných vykonávacích predpisov.
29. Vzhľadom na tieto úvahy treba na položené otázky odpovedať tak, že článok 27 ods. 3 a 4 nariadenia č. 882/2004 sa má vykladať v tom zmysle, že umožňuje, aby členský štát bez prijatia vnútroštátneho vykonávacieho predpisu vyberal poplatky vo výške minimálnych sadzieb stanovených v oddiele B prílohy IV tohto nariadenia, hoci náklady, ktoré vznikli príslušným orgánom v súvislosti so sanitárnymi inšpekciami a kontrolami podľa uvedeného nariadenia, sú nižšie ako uvedené sadzby a nie sú pritom splnené podmienky na uplatnenie článku 27 ods. 6 toho istého nariadenia.
O trovách
30. Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Výrok
Z týchto dôvodov Súdny dvor (piata komora) rozhodol takto:
Článok 27 ods. 3 a 4 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 882/2004 z 29. apríla 2004 o úradných kontrolách uskutočňovaných s cieľom zabezpečiť overenie dodržiavania potravinového a krmivového práva a predpisov o zdraví zvierat a o starostlivosti o zvieratá sa má vykladať v tom zmysle, že umožňuje, aby členský štát bez prijatia vnútroštátneho vykonávacieho predpisu vyberal poplatky vo výške minimálnych sadzieb stanovených v oddiele B prílohy IV tohto nariadenia, hoci náklady, ktoré vznikli príslušným orgánom v súvislosti so sanitárnymi inšpekciami a kontrolami podľa uvedeného nariadenia, sú nižšie ako uvedené sadzby a nie sú pritom splnené podmienky na uplatnenie článku 27 ods. 6 toho istého nariadenia.