Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
ATHANASIOSA RANTOSA
od 27. studenoga 2025.(1)
Predmet C-337/24 P
Kraljevina Danska
protiv
Europske komisije
„Žalba – Državne potpore – Danska – Javno financiranje stalne željezničko-cestovne veze u tjesnacu Fehmarn – Mjere koje je Danska dodijelila javnom poduzeću Femern – Odluka kojom se te mjere kvalificiraju kao ‚državna potpora’ – Članak 107. stavak 1. UFEU-a – Pojmovi ‚poduzetnik’ i ‚gospodarska djelatnost’ – Izvršavanje javnih ovlasti – Djelatnosti izgradnje i upravljanja stalnom vezom prema poslovnom modelu – Postojanje konkurentskih poduzetnika na tržištu usluga željezničko-cestovnog prijevoza preko tjesnaca Fehmarn”
Uvod
1.        Svojom žalbom Kraljevina Danska zahtijeva ukidanje presude Općeg suda Europske unije od 28. veljače 2024., Danska/Komisija (T‑364/20, u daljnjem tekstu: pobijana presuda, EU:T:2024:125), kojom je Opći sud odbio njezinu tužbu za poništenje Odluke Komisije C(2020) 1683 final od 20. ožujka 2020. o državnoj potpori SA.39078 – 2019/C (ex 2014/N) koju je Danska provela u korist društva Femern A/S (u daljnjem tekstu: sporna odluka)(2), u dijelu u kojem je dokapitalizaciju i kombinaciju državnih zajmova i državnih jamstava u korist društva Femern u okviru projekta stalne željezničko-cestovne veze u tjesnacu Fehmarn kvalificirala kao „državnu potporu” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a. Taj se projekt sastoji od, s jedne strane, željezničkog i cestovnog tunela (u daljnjem tekstu: stalna veza)(3) i, s druge strane, druge pomoćne infrastrukture (u daljnjem tekstu zajedno: projekt).
2.        Ovaj predmet pruža Sudu priliku da pojasni svoju sudsku praksu koja se odnosi na kvalifikaciju „državne potpore” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a, u kontekstu mjera financiranja velikih projekata cestovne i željezničke infrastrukture, te da konkretno razmotri pitanje predstavljaju li, zajedno ili zasebno, djelatnosti izgradnje i upravljanja krupnom infrastrukturom, koje je država članica povjerila subjektu koji ona nadzire, izvršavanje javnih ovlasti ili barem negospodarsku djelatnost.
Okolnosti spora
3.        Projektu koji je odobren Ugovorom između Kraljevine Danske i Savezne Republike Njemačke o stalnoj vezi u tjesnacu Fehmarn, potpisanim 3. rujna 2008. i ratificiranim tijekom 2009. (u daljnjem tekstu: Ugovor o tjesnacu Fehmarn), prethodila je faza planiranja, čije je financiranje, osobito u pogledu stalne veze, prijavljeno Komisiji koja ga je odobrila(4).
4.        Nakon ažuriranja prvotnih procjena, ukupni trošak planiranja i izgradnje stalne veze procijenjen je na 52,6 milijardi danskih kruna (DKK) (oko 7,1 milijarde eura), a ukupni trošak projekta na 62,1 milijardu DKK (oko 8,4 milijarde eura).
5.        U skladu s mjerodavnim međunarodnim i nacionalnim pravilima(5), provedba projekta povjerena je dvama javnim subjektima. Prvo, društvo Femern osnovano 2005., bilo je zaduženo za financiranje, izgradnju i upravljanje stalnom vezom(6) nad kojom će zatim steći vlasništvo, dok je drugo, društvo Femern Landanlæg A/S osnovano 2009., bilo odabrano za organiziranje izgradnje i upravljanje drugim infrastrukturnim objektima(7). Taj projekt financiraju društva Femern i Femern Landanlæg dokapitalizacijom, zajmovima s državnim jamstvom i zajmovima koje odobravaju danska tijela. Nakon puštanja u promet stalne veze, društvo Femern će naplaćivati naknade korisnicima stalne veze za otplatu svojeg duga te će također isplaćivati dividende društvu Femern Landanlæg, koje će potonje društvo koristiti za otplatu vlastitog duga.
6.        Navedeni projekt bio je predmet određenog broja Komisijinih odluka kao i presuda Općeg suda i Suda. Konkretno, nakon što je donijela prvu odluku o neospornosti u pogledu mjera koje su prijavila danska tijela(8), a koja je djelomično poništena dvjema presudama Općeg suda(9), potvrđenima u žalbenom postupku presudom Suda(10), Komisija je donijela spornu odluku(11). Tom je odlukom Komisija, s jedne strane, utvrdila da mjere koje se sastoje od dokapitalizacije i kombinacije državnih zajmova i državnih jamstava u korist društva Femern, koje je Kraljevina Danska provela radi planiranja, izgradnje i upravljanja stalnom vezom, čine „državnu potporu” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a i, s druge strane, ocijenila te mjere spojivima s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU-a(12).
Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
7.        U prilog svojoj tužbi za poništenje sporne odluke, Kraljevina Danska istaknula je dva tužbena razloga, od kojih se prvi temeljio na tome da je Komisija pogrešno utvrdila da financiranje društva Femern predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a(13), a drugi na tome da je Komisija počinila pogrešku u ocjeni time što je utvrdila da društvo Femern obavlja gospodarsku djelatnost u tržišnom natjecanju s trećim osobama čak i prije puštanja u promet stalne veze(14).
8.        Što se tiče argumenata kojima se nastoji isključiti mogućnost da se izgradnja i upravljanje stalnom vezom smatraju „gospodarskom djelatnošću” društva Femern i da se stoga potonje društvo može kvalificirati kao „poduzetnik” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a, Opći je sud, potvrđujući ocjenu koju je Komisija provela u uvodnim izjavama 188. do 198. sporne odluke, u bitnome zaključio da djelatnosti izgradnje i upravljanja stalnom vezom od strane društva Femern ne spadaju u izvršavanje javnih ovlasti(15), nego predstavljaju gospodarske djelatnosti(16).
9.        Što se konkretno tiče djelatnosti izgradnje stalne veze, Opći je sud, poput Komisije, iz presude Mitteldeutsche Flughafen i Flughafen Leipzig-Halle/Komisija(17) zaključio da, kada je infrastruktura predmet gospodarskog iskorištavanja i kada naknada za korištenje predstavlja glavni izvor financiranja njezine izgradnje, treba smatrati da su djelatnosti izgradnje i upravljanja tom infrastrukturom u načelu gospodarske djelatnosti.
Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
10.      Kraljevina Danska podnijela je 7. svibnja 2024. žalbu protiv pobijane presude. Od Suda zahtijeva da ukine tu presudu i da kao glavno ukine članak 2. sporne odluke u dijelu u kojem se navodi da „[m]jere koje obuhvaćaju dokapitalizacije te kombinaciju državnih zajmova i državnih jamstava u korist društva [Femern], koje je Danska barem djelomično nezakonito stavila na snagu, čine državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. [UFEU-a]”, te da naloži Komisiji snošenje troškova; podredno, Kraljevina Danska od Suda zahtijeva da predmet vrati Općem sudu na ponovno odlučivanje i odredi da će se o troškovima odlučiti naknadno.
11.      Komisija zahtijeva da se žalba odbije i da se Kraljevini Danskoj naloži snošenje troškova.
12.      Na raspravi održanoj 9. rujna 2025. Sud je saslušao izlaganja stranaka i odgovore na pitanja koja im je on postavio.
Analiza
13.      Kraljevina Danska ističe tri žalbena razloga u prilog svojoj žalbi, kojima u bitnome osporava kvalifikaciju financiranja izgradnje i upravljanja stalnom vezom kao „državne potpore” te, konkretno, kvalifikaciju društva Femern, javnog subjekta zaduženog među ostalim za izgradnju i upravljanje tom vezom kao „poduzetnika” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a(18).
14.      Bez podnošenja protužalbe, Komisija izražava sumnje u dopuštenost tužbe u prvostupanjskom postupku jer se ona odnosila samo na poništenje prve rečenice članka 2. sporne odluke a da pritom ni na koji način nije osporavana druga rečenica tog članka, koja, proglašavajući mjeru potpore spojivom s unutarnjim tržištem, sadržava prešutnu odluku kojom se utvrđuje da predmetna mjera predstavlja državnu potporu. Međutim, taj mi se argument na prvi pogled čini očito neosnovanim(19).
15.      Kad je riječ o meritumu predmeta, najprije napominjem da, iako suverena odluka države članice da poduzme i provede izgradnju infrastrukturnog objekta – osobito u okviru važnih projekata od zajedničkog europskog interesa (u daljnjem tekstu: VPZEI) –načelno spada u isključivu nadležnost i ovlasti država članica, Komisija u području državnih potpora nadzire njihovo financiranje koje provode tijela javne vlasti ako su ti projekti namijenjeni gospodarskom iskorištavanju. Taj se nadzor odnosi kako na pitanje kvalifikacije državne intervencije kao „državne potpore” na temelju članka 107. stavka 1. UFEU-a, tako i eventualno na spojivost te intervencije s unutarnjim tržištem, osobito na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU-a(20).
16.      Kad je riječ o tome je li društvo Femern „poduzetnik” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a(21), što je predmet triju žalbenih razloga, podsjećam na to da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, „poduzetnik” svaki subjekt koji obavlja gospodarsku djelatnost, neovisno o pravnom statusu tog subjekta i načinu njegova financiranja(22), a da je „gospodarska djelatnost” svaka djelatnost koja se sastoji od nuđenja robe ili usluga na određenom tržištu(23), neovisno o tome ostvaruje li se tom djelatnošću dobit(24).
17.      Pojam „gospodarska djelatnost” stoga je preduvjet za primjenu članka 107. stavka 1. UFEU-a. Međutim, do danas u sudskoj praksi Suda nije utvrđena sveobuhvatna definicija tog pojma(25), koja se stalno mijenja i svakako zahtijeva primjenu u svakom slučaju zasebno. Načelno, djelatnost koja je po svojoj prirodi, pravilima koja se na nju primjenjuju i svojem cilju, povezana s izvršavanjem javnih ovlasti(26) ili nije povezana s gospodarskom razmjenom načelno nema gospodarski karakter(27).
18.      U sljedećim točkama ovog mišljenja analizirat ću žalbene razloge redom kako su istaknuti u žalbi, odnosno, najprije argumente koji se odnose na postojanje javnih ovlasti (prvi žalbeni razlog), zatim argumente koji se odnose na postojanje gospodarske djelatnosti (drugi žalbeni razlog), te naposljetku one koji se konkretno odnose na kvalifikaciju djelatnosti izgradnje stalne veze kao gospodarske djelatnosti (treći žalbeni razlog).
Prvi žalbeni razlog
19.      Prvi žalbeni razlog temelji se na pogrešci koja se tiče prava u tumačenju pojma „izvršavanje ‚javnih ovlasti’” i na tome da u tom pogledu djelatnosti koje je danska država povjerila društvu Femern(28) nisu sveobuhvatno ocijenjene. Taj se žalbeni razlog u biti temelji na trima argumentima.
20.      Svojim prvim argumentom Kraljevina Danska prigovara Općem sudu da je pogrešno ograničio pojam „izvršavanje ‚javnih ovlasti’” samo na djelatnosti povezane s „temeljnim državnim funkcijama”(29), dok država može djelovati izvršavanjem javnih ovlasti „za svaku djelatnost”(30).
21.      Podsjećam na to da je Opći sud u pobijanoj presudi zaključio da Komisija nije počinila pogrešku koja se tiče prava kada je utvrdila da subjekt djeluje kao tijelo javne vlasti ili izvršavanjem javnih ovlasti kada je njegova djelatnost povezana s „temeljnim državnim funkcijama” po svojoj prirodi, cilju i pravilima koja se na nju primjenjuju(31), te da je istaknuo da se pojam „djelatnost povezana s izvršavanjem javnih ovlasti” prema sudskoj praksi Suda osobito odnosi na djelatnosti koje podrazumijevaju korištenje „iznimnih ovlasti općeg prava”, poput onih čiji je cilj osiguranje teritorijalne cjelovitosti, očuvanje javnog poretka i zaštita nacionalne sigurnosti(32). Osim toga, Opći je sud odbio argument prema kojem su države članice slobodne odrediti koje su djelatnosti obuhvaćene javnim ovlastima, s obzirom na to da su pojmovi „poduzetnik” i „gospodarska djelatnost” objektivni pojmovi koji izravno proizlaze iz UFEU-a i ovise o činjeničnim elementima, a ne o izboru ili subjektivnim ocjenama nacionalnih tijela(33).
22.      U tom pogledu naglašavam da, iako prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda djelatnosti koje su obuhvaćene izvršavanjem javnih ovlasti(34) nemaju gospodarski karakter, Sud dosad nije sveobuhvatno definirao pojam „izvršavanje javnih ovlasti” ni, analogno, pojam „(sudjelovanje) u izvršavanju javnih ovlasti”(35).
23.      Sud je utvrdio da se javne ovlasti izvršavaju osobito pri sudjelovanju u izvršavanju javnih ovlasti(36), dok je takvu kvalifikaciju isključio u odnosu na mjere, čak i one obvezujuće, koje regulatorne organizacije određenih profesija donose u pogledu svojih članova(37). Kad je riječ konkretno o financiranju infrastrukture, Sud je u svojoj presudi Aéroports de Paris/Komisija(38), u kojoj je došlo do promjene u odnosu na ustaljenu upravnu i sudsku praksu, potvrdio razliku koju je Opći sud napravio između, s jedne strane, isključivo upravnih djelatnosti koje izvršava subjekt za upravljanje infrastrukturom zračne luke, koje su bile obuhvaćene javnim ovlastima (kao što su policijske zadaće) i, s druge strane, djelatnosti upravljanja tom infrastrukturom koje nisu bile obuhvaćene takvim ovlastima(39). Osim toga, u presudi Leipzig-Halle Sud je pojasnio da se ista razmatranja primjenjuju na izgradnju uzletno-sletne staze zračne luke(40).
24.      U točki 17. Obavijesti o pojmu državne potpore Komisija je na temelju te sudske prakse utvrdila da se može smatrati da subjekt djeluje izvršavanjem javne ovlasti ako je predmetna djelatnost dio „temeljnih funkcija države” ili je povezana s tim funkcijama na temelju svoje prirode, cilja i pravila koja se na nju primjenjuju(41).
25.      Prema mojem mišljenju, iako Sud još nije izričito ograničio pojam „javne ovlasti” na pojam „temeljne državne funkcije”, kako ga je primijenila Komisija i preuzeo Opći sud(42), iz prethodno navedene sudske prakse Suda proizlazi da se subjektu o kojem je riječ, da bi ga se moglo kvalificirati kao „subjekt koji izvršava javne ovlasti”, moraju zakonom dodijeliti ovlasti koje nadilaze sposobnosti koje su uobičajeno povezane sa subjektom privatnog prava i koje su karakteristične za javne ovlasti ili javnu upravu, kao što su primjerice pravo donošenja regulatornih akata ili odluka u odnosu na fizičke ili pravne osobe, njihovo sankcioniranje ili izdavanje obveznih i obvezujućih potvrda. Stoga mi se čini da predmetni pojam, s obzirom na to da se odnosi na javnu ovlast, nužno ima „subjektivnu” konotaciju u smislu da se, kao što to pravilno ističe Opći sud u točki 53. pobijane presude, tim pojmom zahtijeva da subjekt o kojem je riječ, neovisno o djelatnosti koju obavlja, ima „iznimne ovlasti općeg prava”.
26.      Osim toga, ne mogu se složiti s argumentom Kraljevine Danske da djelatnosti treba smatrati obuhvaćenima izvršavanjem javnih ovlasti samo zato što se takvima kvalificiraju u državi članici o kojoj je riječ(43). Naime, kao što je to Opći sud pravilno istaknuo u točki 62. pobijane presude, pojmovi „poduzetnik” i „gospodarska djelatnost” (kao i drugi sastavni elementi državne potpore) objektivni su pojmovi koji proizlaze izravno iz UFEU-a i koji ovise o činjeničnim elementima, a ne o izboru ili subjektivnim ocjenama nacionalnih tijela(44). Nadalje, okolnost da država članica određene djelatnosti rezervira za državne subjekte također ne znači da se tim subjektima dodjeljuju javne ovlasti u smislu prava Unije.
27.      U tim okolnostima smatram da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava kada je u točkama 50. do 57. pobijane presude zaključio, potvrđujući tako Komisijinu ocjenu u spornoj odluci, da subjekt djeluje u okviru izvršavanja javnih ovlasti kada je njegova djelatnost povezana s „temeljnim državnim funkcijama” po svojoj prirodi, cilju i pravilima koja se na nju primjenjuju.
28.      U svakom slučaju, čak i pod pretpostavkom da upućivanje na „temeljne državne funkcije” zbog svoje vrlo generičke prirode zahtijeva pretjerano usko tumačenje pojma „izvršavanje javnih ovlasti”, valja istaknuti da, u pogledu djelatnosti izgradnje i upravljanja stalnom vezom, Kraljevina Danska nije dokazala (čak ni tvrdila) da su društvu Femern, na temelju nacionalnog propisa o kojem je riječ, dodijeljene posebne ovlasti zbog kojih bi se moglo smatrati da izvršava funkcije kojima mu se, čak i ako ne predstavljaju „temeljne funkcije države”, dodjeljuju barem iznimne ovlasti u odnosu na ovlasti bilo kojeg drugog javnog ili privatnog poduzetnika koje je tipično za javne ovlasti ili javnu upravu(45).
29.      Svojim drugim argumentom Kraljevina Danska tvrdi da je Opći sud propustio razmotriti metodu koju je Komisija primijenila pri utvrđivanju mogu li djelatnosti društva Femern biti obuhvaćene izvršavanjem javnih ovlasti, te da je isključivo ocijenio da, samo zato što se projektom predviđa naplata naknada korisnicima, društvo Femern obavlja gospodarsku djelatnost, a da pritom nije razmatrao je li Komisija provela sveobuhvatnu ocjenu djelatnosti tog društva(46).
30.      Podsjećam na to da je Komisija u spornoj odluci najprije zaključila da argumenti danskih tijela u pogledu cilja razmatrane djelatnosti, njezine prirode i pravila koja se na nju primjenjuju nisu dovoljni da se utvrdi da društvo Femern djeluje u okviru izvršavanja javnih ovlasti(47). Zatim se pozvala na dva pokazatelja koji dokazuju postojanje „gospodarske djelatnosti”, odnosno, s jedne strane, na činjenicu da se Kraljevina Danska sama odlučila za gospodarski model utemeljen na naplaćivanju naknada korisnicima stalne veze i, s druge strane, na okolnost da relevantno tržište jest tržište prelaska preko tjesnaca Fehmarn, na kojem djeluje trajektni prijevoznik(48). Naposljetku, Komisija je isključila da su društvu Femern dodijeljene posebne javne ovlasti s obzirom na to da, kao prvo, izgradnja i komercijalno iskorištavanje velikih infrastrukturnih projekata sami po sebi ne predstavljaju izvršavanje javnih ovlasti, kao drugo, okolnost da društvo Femern ne nastoji maksimizirati dobit također nije odlučujući element i da su u ovom slučaju danska tijela uvela tržišni mehanizam i, kao treće, unatoč intervenciji Ministarstva prometa u određivanje naknada za korištenje stalne veze, društvo Femern ima određeno diskrecijsko pravo da odlučuje o vlastitim cijenama(49).
31.      Suprotno onomu što tvrdi Kraljevina Danska, ne čini mi se da je Komisija pošla od pretpostavke da se time što korisnici plaćaju naknade dokazuje, sama po sebi, logika i gospodarska priroda djelatnosti, tako da nije bilo moguće utvrditi da djelatnosti društva Femern ipak imaju obilježja djelatnosti tijela javne vlasti(50).
32.      U tom pogledu, u točkama 77. do 89. pobijane presude Opći je sud razmatrao i odbio argumente koje je istaknula Kraljevina Danska u pogledu, kao prvo, postojanja strogog nadzora koji provode javna tijela(51), kao drugo, činjenice da je društvo Femern bilo zaduženo za izvršavanje međunarodnih obveza(52), kao treće, okolnosti da izgradnja i upravljanje željezničkom i cestovnom infrastrukturom u Danskoj nisu liberalizirani(53) i, kao četvrto, činjenice da su društvu Femern bile povjerene funkcije tijela nadležnog za ceste i upravitelja željezničke infrastrukture kao i priprema sigurnosnih planova stalne veze(54). U točki 90. svoje presude Opći je sud zaključio da informacije koje su danska tijela dostavila Komisiji tijekom službenog istražnog postupka nisu elementi koji, „razmatrani zasebno ili zajedno”, mogu dovesti do zaključka da su sve predmetne djelatnosti društva Femern, odnosno izgradnja i upravljanje stalnom vezom, povezane s izvršavanjem javnih ovlasti.
33.      Međutim, iako se Opći sud u biti ograničio samo na odbijanje elemenata „razmatranih zasebno ili zajedno”(55) koje su iznijela danska tijela, a da nije proveo stvarnu sveobuhvatnu analizu, ta analiza ipak ne sadržava pogrešku koja se tiče prava. Naime, valja uzeti u obzir da je Opći sud – nakon što je istaknuo da se javnim nadzorom društva Femern i javnim obvezama koje su mu dodijeljene, potonjem ne dodjeljuju javne ovlasti(56) – presudio da argument koji se temelji na obvezama proizašlim iz Ugovora o tjesnacu Fehmarn nije relevantan, što se ne osporava u okviru ove žalbe, te je istaknuo, a danska tijela pritom to isto tako nisu osporila, da nedostatak liberalizacije željezničke i cestovne infrastrukture u Danskoj nije povezan s tržištem na koje se odnosi djelatnost upravljanja stalnom vezom(57) i da se javne ovlasti koje Kraljevina Danska navodi isto tako ne odnose na relevantno tržište(58).
34.      Stoga, ako je njegovo razmatranje u pogledu svakog od tih argumenata točno, što mi se čini da je slučaj, ne vidim nikakvu pogrešku u „metodi” analize Općeg suda. Naime, budući da je Opći sud, nakon pojedinačne i detaljne ocjene svakog od argumenata koje je Kraljevina Danska iznijela, za svakog od njih odbio svaku relevantnost ili dokaznu vrijednost, sveobuhvatna ocjena tih argumenata, pod uvjetom da je moguća, ne može dovesti do ishoda koji je drukčiji od onoga koji proizlazi iz njihove pojedinačne analize(59).
35.      Svojim trećim argumentom Kraljevina Danska tvrdi da, suprotno ocjeni Općeg suda(60), izgradnja i upravljanje danskom cestovnom i željezničkom infrastrukturom nisu liberalizirani i stoga su obuhvaćeni izvršavanjem javnih ovlasti.
36.      U tom je pogledu očito da okolnost da Kraljevina Danska nije liberalizirala svoju nacionalnu cestovnu i željezničku infrastrukturu ne znači da su djelatnosti izgradnje i upravljanja stalnom vezom obuhvaćene izvršavanjem javnih ovlasti. Osim toga, neovisno o njegovoj ulozi na tržištima povezanima s nacionalnom cestovnom i željezničkom mrežom, društvo Femern trebalo bi djelovati i na međunarodnom tržištu za prelazak tjesnaca Fehmarn, koje je Komisija razmatrala u pogledu postojanja državne potpore(61).
37.      S obzirom na sve prethodno navedeno, predlažem da se prvi žalbeni razlog odbije.
Drugi žalbeni razlog
38.      Drugi žalbeni razlog, istaknut podredno, temelji se na pogreškama koje se tiču prava koje je Opći sud počinio u ocjeni odgovora na pitanje jesu li djelatnosti izgradnje i upravljanja stalnom vezom koje su povjerene društvu Femern, u cijelosti ili djelomično, negospodarske djelatnosti(62). Tim žalbenim razlogom, koji se sastoji od pet argumenata, danska su tijela, nakon što su prigovorila Općem sudu da nije proveo sveobuhvatnu ocjenu argumenata iznesenih u okviru tužbe u prvostupanjskom postupku(63), osporavala ocjenu Općeg suda u pogledu dvaju elemenata na kojima se u biti temelji Komisijina ocjena, odnosno, s jedne strane, činjenice da se projekt stalne veze temelji na „poslovnoj logici”(64) i, s druge strane, postojanja tržišta otvorenog za tržišno natjecanje(65).
39.      Kao što sam na to podsjetio u točki 16. ovog mišljenja, u sudskoj praksi Suda svaki subjekt koji obavlja gospodarsku djelatnost, neovisno o pravnom statusu tog subjekta i načinu njegova financiranja, kvalificira se kao „poduzetnik”, a „gospodarska djelatnost” definira se kao svaka djelatnost koja se sastoji od nuđenja robe ili usluga na određenom tržištu, neovisno o tome ostvaruje li se tom djelatnošću dobit. Međutim, granice tih pojmova stalno se razvijaju te se mogu znatno razlikovati od sektora do sektora.
40.      Konkretno, primjena pojma „gospodarska djelatnost” u okviru razvoja krupne infrastrukture(66), kao što je stalna veza, i dalje je vrlo sporna. Iako se tradicionalno smatra da izgradnja i upravljanje infrastrukturom nisu obuhvaćeni pravilima o državnim potporama(67), Sud je priznao da, razvojem tržištâ i zbog činjenice da je infrastruktura koja se u prošlosti upotrebljavala samo u javnom interesu bila namijenjena komercijalnom iskorištavanju, na te se djelatnosti u većini situacija sada primjenjuju pravila o državnim potporama. To je osobito slučaj s infrastrukturom zračnih luka, nakon presuda Aéroports de Paris i Leipzig-Halle(68).
41.      U ovom slučaju, kada je utvrdio postojanje „gospodarske djelatnosti”, Opći je sud potvrdio Komisijin zaključak koji se temelji na dvama prethodno navedenim pokazateljima, odnosno, s jedne strane, pružanju usluge prijevoza uz naknadu (drugim riječima, u skladu s izrazom Općeg suda, korištenju stalne veze prema „gospodarskoj logici”) i, s druge strane, postojanju konkurentnog tržišta za iste usluge(69).
42.      U tom pogledu najprije valja odbiti prvi argument koji je istaknula Kraljevina Danska, a koji se temelji na tvrdnji da Opći sud nije proveo sveobuhvatnu analizu elemenata koje je razmatrao. Naime, Opći je sud, s jedne strane, potvrdio Komisijinu ocjenu o postojanju gospodarske djelatnosti, koja se temelji na dvama prethodno navedenim relevantnim pokazateljima(70), te je istodobno isključio da elementi koje su podnijeli Kraljevina Danska kao i intervenijenti(71) mogu dovesti u pitanje tu ocjenu. Stoga mi se čini da se Općem sudu ne može prigovoriti da te argumente nije uzeo u obzir u cijelosti(72).
43.      Shodno tomu valja razmotriti sadržava li ocjena Općeg suda, u skladu s drugim, trećim, četvrtim i petim argumentom Kraljevine Danske, pogreške koje se tiču prava. Prema mojem mišljenju, to razmatranje, koje se odnosi na samu bit pojma „gospodarska djelatnost”, može imati dva alternativna pristupa, od kojih se prvi odnosi na „objektivno” tumačenje tog pojma, u skladu s novijom praksom Komisije i odgovarajućom sudskom praksom Općeg suda, dok se drugi odnosi na „pragmatično” tumačenje navedenog pojma, koje je, prema mojem mišljenju, prikladnije u pogledu poštovanja ravnoteže nadležnosti između država članica i Komisije.
44.      Prvi predloženi pristup ide u prilog ocjeni Komisije i Općeg suda. On se temelji na dvama prethodno navedenim pokazateljima, odnosno na „gospodarskoj logici” projekta i postojanju konkurentnog tržišta.
45.      Kao prvo, kad je riječ o „gospodarskoj logici” projekta, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da usluge koje se obično pružaju uz naknadu čine usluge koje se mogu kvalificirati kao „gospodarske djelatnosti”. Najvažnija je značajka naknade to što je ona ekonomska protučinidba za uslugu o kojoj je riječ(73). U ovom slučaju, to što pristup infrastrukturi ovisi o plaćanju naknade predstavlja, kao što je to utvrdio Opći sud, važnu indiciju da je infrastruktura o kojoj je riječ predmet gospodarskog iskorištavanja(74). Suprotno tomu, okolnost da su predmetne naknade namijenjene financiranju izgradnje stalne veze i unutarnjih veza s unutrašnjosti i da će stoga društvo Femern biti spriječeno maksimalno povećati svoju dobit ne može u načelu dovesti u pitanje taj zaključak. Naime, iz ustaljene sudske prakse Suda navedene u točki 16. ovog mišljenja proizlazi da je „gospodarska djelatnost” svaka djelatnost koja se sastoji od nuđenja robe ili usluga na određenom tržištu, neovisno o tome ostvaruje li se tom djelatnošću dobit(75).
46.      U tom se pogledu ne čini da argumenti koje je iznijela Kraljevina Danska dovode u pitanje ocjenu Općeg suda. Naime, prije svega, ne može se prihvatiti argument da društvo Femern djeluje u zatvorenom gospodarskom krugu i u sektoru djelatnosti koji nije ni liberaliziran ni privatiziran s obzirom na to da je Opći sud, kao što sam to pojasnio u točki 33. ovog mišljenja, pravilno zaključio, a Kraljevina Danska to nije osporila u svojoj žalbi, da nedostatak liberalizacije nije povezan s tržištem na koje se odnosi djelatnost upravljanja stalnom vezom, odnosno s tržištem usluga prijevoza u tjesnacu Fehmarn. Nadalje, ne može se prihvatiti ni argument o intervenciji Ministarstva prometa u određivanje naknada jer činjenica da je subjekt podvrgnut cijenama koje regulira država nije odlučujući kriterij za utvrđivanje obavlja li on gospodarsku djelatnost(76). Naposljetku, značajke povezane s predmetnom naknadom – osobito činjenica da će se naknade za korištenje stalne veze utvrditi posredstvom Ministarstva prometa – nisu dovoljne da bi se kvalificirale kao „javna naknada” ili konkretnije kao „porez”, s obzirom na to da će se plaćanje izvršiti u korist društva Femern kao protučinidba za uslugu koju ono pruža(77).
47.      Kao drugo, što se tiče postojanja konkurentnog tržišta, nesporno je da će zbog upravljanja stalnom vezom djelatnost društva Femern, neovisno o njegovu gospodarskom cilju, utjecati na usluge trajektnog prijevoza preko tjesnaca Fehmarn, što također ide u prilog kvalifikaciji upravljanja stalnom vezom kao „gospodarske djelatnosti”(78). Točno je da, iako države članice mogu odabrati modernizaciju ili razvoj svoje prometne infrastrukture, u ovom slučaju nije isključeno da izgradnja nove infrastrukture, kao što je stalna veza, može isključiti s tržišta gospodarske subjekte, poput trajektnih prijevoznika, ako se pokaže da su njihova infrastruktura ili njihovi načini prijevoza nepovoljniji ili neučinkovitiji. Međutim, činjenica da usluga prijevoza korištenjem stalne veze može u cijelosti ili djelomično zamijeniti trajektne usluge sama je po sebi uvjerljiv pokazatelj da postoji tržišno natjecanje između tih dvaju načina prijevoza(79). Konkretno, tržišno natjecanje ne odnosi se na infrastrukturu u pravom smislu riječi, nego na usluge koje društvo Femern pruža na toj infrastrukturi(80). Stoga je očito da će društvo Femern, s isključivo gospodarskog stajališta, upravljajući stalnom vezom pružati usluge na tržištu prelaska tjesnaca Fehmarn u tržišnom natjecanju (ili zamjenom ) s privatnim gospodarskim subjektima s ciljem ostvarivanja dobiti koji su trenutačno prisutni na tom tržištu.
48.      Kao treće, čini mi se korisnim dodati jedno općenitije razmatranje. Relativno široko tumačenje pojma „gospodarska djelatnost” moglo bi se opravdati time da taj pojam predstavlja samo preduvjet za primjenu pravila Unije o državnim potporama i ne smije se zamijeniti sa sastavnim elementima državne potpore(81). Naime, dokazivanje postojanja „gospodarske djelatnosti” dovodi samo do mogućnosti primjene članka 107. stavka 1. UFEU-a, pri čemu je po provođenju te ocjene moguće izbjeći kvalifikaciju razmatranih mjera kao „državnih potpora”(82). U tom se pogledu taj prvi pristup temelji na „objektivnom” poimanju koncepta „gospodarske djelatnosti”, kojim se uzimaju u obzir apstraktna obilježja djelatnosti i mogućnost da se ona može obavljati u skladu s gospodarskom logikom, neovisno o konkretnoj situaciji subjekta koji je korisnik razmatranih državnih mjera. Osim toga, očito je da je takav pristup usklađen s „razvojnim” tumačenjem pojmova „poduzetnik” i „gospodarska djelatnost” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a, kao i u skladu s Komisijinom praksom primjenjivanom nakon donošenja presuda Aéroports de Paris i Leipzig‑Halle, koja je potvrđena sudskom praksom Općeg suda(83).
49.      Stoga se na prvi pogled ne čini da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je potvrdio Komisijino tumačenje pojma „gospodarska djelatnost” na temelju dvaju prethodno navedenih pokazatelja.
50.      Međutim, smatram da taj prvi pristup, koji se čini u skladu sa sudskom praksom Suda, može biti nedovoljan za razumijevanje biti konkretnog slučaja, osobito u pogledu ocjene navodno „gospodarske” logike modela upravljanja stalnom vezom koji su primijenila danska tijela. Naime, prema mojem mišljenju, detaljnije razmatranje ukazuje da se taj model naizgled temelji samo na gospodarskoj logici, ali da se zapravo oslanja na klasični mehanizam javnog planiranja infrastrukture od općeg interesa.
51.      Prije svega podsjećam na to da stalna veza predstavlja vrlo krupnu prometnu infrastrukturu, osmišljenu u okviru međunarodnog ugovora između dviju država članica, koja je sastavni dio europskih prometnih mreža i sufinancirana sredstvima Unije. Kao što to Komisija ističe u spornoj odluci, ta infrastruktura nikada ne bi nastala bez javne intervencije(84). Naime, izgradnja strateške prometne infrastrukture na nacionalnoj i transeuropskoj razini može biti zadaća samo tijela javne vlasti.
52.      U tom pogledu, obveza društva Femern da koristi prihode od upravljanja stalnom vezom kako bi otplatilo zajmove ugovorene radi planiranja i izgradnje te veze i unutarnjih veza, dokazuje nepostojanje izravne „komercijalne” veze između iznosa naknada koje plaćaju korisnici navedene veze i iznosa usluga koje su im pružene(85), što isključuje mogućnost da ista veza bude predmet komercijalnog upravljanja. Usto, iako je točno da činjenica da djelatnost ne dovodi nužno do dobiti u načelu nije relevantna da bi je se kvalificiralo kao „gospodarsku djelatnost”, teško je zamisliti da bi se djelatnost mogla smatrati „gospodarskom” ako se njome barem dugoročno ne ostvaruju prihodi koji omogućuju ostvarivanje dobiti ili barem pokrivaju nastali troškovi(86).
53.      Osim toga, intervencija tijela javne vlasti (u ovom slučaju Ministarstva prometa) pri određivanju naknada, kojom se znatno ograničava diskrecijsko pravo koje društvo Femern ima pri određivanju njihovih iznosa, podupire tu ideju.
54.      Nadalje, iako u skladu s funkcionalnom prirodom pojma „državna potpora” kvalifikacija određene djelatnosti kao gospodarske ili negospodarske na nacionalnoj razini nije odlučujuća za njezinu kvalifikaciju u smislu prava Unije(87), konkretni načini u skladu s kojima se određena djelatnost uređuje nacionalnim zakonodavstvom ipak ne mogu biti potpuno nevažni u tom pogledu(88).
55.      Točno je da je, što se tiče drugog pokazatelja na koji se Komisija poziva kako bi potkrijepila svoj zaključak u pogledu postojanja „gospodarske djelatnosti”, očito da će nova infrastruktura, nakon što bude dovršena, omogućiti društvu Femern da pruža usluge prijevoza preko tjesnaca Fehmarn, što će za trajektne prijevoznike(89) uzrokovati velike poteškoće ako ne čak i njihovo istiskivanje s tog tržišta. Međutim, s obzirom na posebne aspekte i značajke usvojenog modela, postojanje potencijalnog utjecaja na gospodarske subjekte, a time i određenog oblika tržišnog natjecanja na tržištu prelaska preko tjesnaca Fehmarn nije samo po sebi dovoljno kako bi se doveo u pitanje prethodni zaključak(90).
56.      U konačnici, za razliku od prvog pristupa koji se temelji na „objektivnom” shvaćanju pojma „gospodarska djelatnost”(91), to drugo tumačenje temelji se na shvaćanju tog pojma koji bi se mogao definirati kao „pragmatično”. Drugim riječima, kako bi se razmotrilo postojanje „gospodarske djelatnosti”, smatram da ne treba uzeti u obzir (ili, bolje, ne samo) apstraktnu prirodu ili potencijalna obilježja djelatnosti, nego (i) značajke subjekta koji tu djelatnost obavlja i konkretne načine njezina obavljanja.
57.      S obzirom na prethodno navedeno, predlažem da se prihvati drugi žalbeni razlog i slijedom toga ukine pobijana presuda, a da pritom nije potrebno, u okviru drugog pristupa, razmatrati treći žalbeni razlog(92).
Treći žalbeni razlog
58.      Treći žalbeni razlog, istaknut podredno prethodnomu(93), temelji se na pogrešci koja se tiče prava koju je počinio Opći sud time što je pogrešno utvrdio da izgradnja stalne veze predstavlja gospodarsku djelatnost otvorenu za tržišno natjecanje, slično kao i upravljanje tom vezom(94).
59.      U tom pogledu napominjem da je Komisija u uvodnoj izjavi 198. sporne odluke, nakon što je zaključila da je upravljanje stalnom vezom gospodarska djelatnost, samo dodala da iz presude Freistaat Sachsen i Land Sachsen-Anhalt/Komisija(95) proizlazi da je izgradnja infrastrukture kojom upravlja Femern također gospodarska djelatnost, a da pritom nije pružila dodatna objašnjenja u tom pogledu. Komisija je stoga svoju ocjenu temeljila isključivo na analognoj primjeni načela koja je Sud utvrdio u toj presudi.
60.      Opći je sud oslanjajući se na istu sudsku praksu zaključio da, kada postoji tržište usluga prijevoza na kojem su već prisutni subjekti kojima je cilj stjecanje dobiti, izgradnja nove prometne infrastrukture koja bi trebala biti predmet gospodarskog iskorištavanja može jednako narušiti tržišno natjecanje kao i proširenje postojeće infrastrukture(96). Također je smatrao da, iako društvo Femern tijekom faze izgradnje stalne veze još nije bilo prisutno na relevantnom tržištu, ta djelatnost jest neodvojivo povezana s budućim gospodarskim iskorištavanjem infrastrukture na tržištu na kojem djeluje gospodarski subjekt s ciljem ostvarivanja dobiti(97).
61.      Najprije ističem da je izgradnja infrastrukture sama po sebi gospodarska djelatnost. Međutim, u ovom slučaju društvo Femern ne gradi stalnu vezu, nego u biti djeluje kao posrednik danskih tijela, dodjeljujući građevinske radove putem javne nabave poduzetnicima na tom tržištu. Djelatnost izgradnje kojom upravlja društvo Femern stoga, prema Komisijinoj ocjeni koju je potvrdio Opći sud, predstavlja gospodarsku djelatnost samo kao djelatnost koja je neodvojivo povezana s upravljanjem stalnom vezom, u skladu s presudom Leipzig-Halle(98).
62.      U tom pogledu smatram da je točno da su okolnosti ovog slučaja donekle slične onima koje su bile predmet presuda Freistaat Sachsen i Land Sachsen-Anhalt/Komisija(99), kao i presude Leipzig-Halle. Konkretno, ako se utvrdi, u skladu s prvim zaključkom iznesenim u okviru drugog žalbenog razloga, da upravljanje stalnom vezom predstavlja obavljanje gospodarske djelatnosti i da izgradnja te veze nije povezana s izvršavanjem javnih ovlasti, moglo bi se smatrati – s obzirom na neodvojivost djelatnosti izgradnje i upravljanja kao i činjenice da je stalna veza isključivo namijenjena (gospodarskoj) djelatnosti upravljanja pružanjem usluga prijevoza koje obavlja društvo Femern – da je izgradnja te veze također gospodarska djelatnost(100).
63.      Međutim, tim se analogijama ne može nadvladati temeljna razlika između tih dvaju slučajeva. Naime, novom stazom zračne luke Leipzig-Halle trebao je s udjelom od najmanje 90 % njezina zračnog prijevoza upravljati privatni operator DHL, kao što je to predviđeno sporazumom sklopljenim između tog društva i upraviteljâ zračne luke(101). Stoga je komercijalna uporaba te infrastrukture bila sasvim očita i taj se slučaj uklapao u Komisijinu praksu u pogledu „namjenske infrastrukture”(102). Ipak, izgradnja stalne veze slijedi drugu logiku na način da ona doprinosi razvoju nacionalnih i transeuropskih prometnih mreža i u načelu nije usmjerena na određenu gospodarsku djelatnost.
64.      Stoga mi se čini da je Komisija upotrijebila pogrešan parametar za ocjenu djelatnosti izgradnje povjerene društvu Femern kao „gospodarske djelatnosti”(103).
65.      S obzirom na prethodno navedeno, predlažem da se prihvati treći žalbeni razlog i, slijedom toga, ukine pobijana presuda.
O tužbi u prvostupanjskom postupku
66.      U skladu s člankom 61. Statuta Suda Europske unije, kada Sud ukida odluku Općeg suda, on može sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta.
67.      U tom pogledu smatram da Sud, u slučaju da zaključi da treba ukinuti pobijanu presudu, raspolaže svim elementima potrebnima za odlučivanje o trećem dijelu prvog tužbenog razloga istaknutoga u prvostupanjskom postupku, koji se temelji na navodno pogrešnom utvrđenju da je društvo Femern gospodarski subjekt koji slijedi poslovnu logiku, kao i o drugom dijelu drugog tužbenog razloga iz te tužbe, koji se temelji na tvrdnji da je Komisija pogrešno utvrdila da su djelatnosti izgradnje i upravljanja stalnom vezom neodvojive.
68.      Konkretno, u slučaju da Sud slijedi tumačenje predloženo u točkama 49. do 56. ovog mišljenja, valja prihvatiti treći dio prvog tužbenog razloga iz tužbe u prvostupanjskom postupku i poništiti članak 2. sporne odluke. Alternativno, u slučaju da Sud odluči odbiti drugi žalbeni razlog, ali prihvatiti treći žalbeni razlog, valja prihvatiti drugi dio drugog tužbenog razloga iz tužbe u prvostupanjskom postupku i, slijedom toga, također poništiti članak 2. te odluke(104).
Zaključak
69.      S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da prihvati žalbu i poništi Odluku Komisije C(2020) 1683 final od 20. ožujka 2020. o državnoj potpori SA.39078 – 2019/C (ex 2014/N) koju je Danska provela u korist društva Femern A/S.
1      Izvorni jezik: francuski
2      SL 2020., L 339, str. 1.
3      Konkretno, riječ je o podvodnom tunelu dužine otprilike 19 km u Baltičkom moru koji povezuje Rødbyj na otoku Lolland (Danska) i Puttgarden (Njemačka), koji će obuhvaćati elektrificiranu željezničku prugu i autocestu.
4      Odlukom od 13. srpnja 2009. u predmetu N 157/09 – Financiranje faze planiranja stalne veze u tjesnacu Fehmarn (SL 2009., C 202, str. 2.), Komisija je zaključila, s jedne strane, da je moguće da mjere povezane s financiranjem planiranja projekta ne predstavljaju državnu potporu s obzirom na to da društvo Femern djeluje u svojstvu tijela javne vlasti i, s druge strane, da čak i ako bi te mjere mogle ostvarivati korist budućem upravitelju stalne veze, one bi u svakom slučaju bile spojive s unutarnjim tržištem. Stoga je donijela odluku o neospornosti u smislu članka 4. stavaka 2. i 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [108. UFEU-a] (SL 1999., L 83, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.).
5      To jest članak 6. Ugovora o tjesnacu Fehmarn i Lov no 575 om anlæg og drift af en fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark (Zakon br. 575 o izgradnji stalne veze u tjesnacu Fehmarn i veza s unutrašnjosti Danske te upravljanju njima) od 4. svibnja 2015. (u daljnjem tekstu: Zakon o izgradnji iz 2015.).
6      Radove na izgradnji stalne veze izvodi društvo Femern u okviru ugovora o građenju na koje se primjenjuju postupci javne nabave.
7      Femern Landanlæg je društvo kći društva Sund & Bælt Holding A/S, društvo u vlasništvu danske države. Nakon osnivanja društva Femern Landanlæg, društvo Femern postalo je društvo kći.
8      Odluka Komisije C(2015) 5023 final od 23. srpnja 2015. o državnoj potpori SA.39078 (2014/N) (Danska) za financiranje projekta stalne veze u tjesnacu Fehmarn (SL 2015., C 325, str. 5.) (u daljnjem tekstu: Odluka o izgradnji). Tom je odlukom Komisija među ostalim utvrdila da su mjere dodijeljene društvu Femern za planiranje, izgradnju i upravljanje stalnom vezom, čak i ako predstavljaju državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a, spojive s unutarnjim tržištem u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU-a.
9      Presude od 13. prosinca 2018., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisija (T-630/15, EU:T:2018:942), te Stena Line Scandinavia/Komisija (T-631/15, EU:T:2018:944). Tim je presudama Opći sud poništio Odluku o izgradnji u dijelu u kojem se Komisija izjasnila o neospornosti u pogledu mjera koje je Kraljevina Danska dodijelila društvu Femern za planiranje, izgradnju i upravljanje stalnom vezom.
10      Presuda od 6. listopada 2021., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisija (C-174/19 P i C-175/19 P, EU:C:2021:801)
11      Ta odluka, objavljena u Službenom listu Europske unije od 5. srpnja 2019. (SL 2019., C 226, str. 5.), donesena je nakon provođenja službenog istražnog postupka predviđenog člankom 108. stavkom 2. UFEU-a, koji je bio pokrenut dopisom od 14. lipnja 2019. upućenim danskim tijelima.
12      Vidjeti članak 2. sporne odluke. Suprotno tomu, u članku 1. te odluke, Komisija je navela da druge mjere koje su obuhvaćene navedenom odlukom (odnosno, amortizacija imovine, prijenos poreznog gubitka, sustav zajedničkog oporezivanja, željezničke pristojbe, besplatna upotreba državne imovine i državna jamstva za izvedenice) ne čine državnu potporu u korist društva Femern.
13      Prvi tužbeni razlog tužbe u prvostupanjskom postupku bio je podijeljen u četiri dijela, koji su se temeljili na tome da je Komisija u spornoj odluci pogrešno utvrdila: (i.) da djelatnosti društva Femern nisu povezane s izvršavanjem javnih ovlasti; (ii.) da društvo Femern nudi usluge prijevoza na tržištu u tržišnom natjecanju s drugim gospodarskim subjektima; (iii.) da je društvo Femern gospodarski subjekt koji slijedi poslovnu logiku i (iv.) da financiranje društva Femern narušava tržišno natjecanje i utječe na trgovinu među državama članicama.
14      Drugim tužbenim razlogom tužbe u prvostupanjskom postupku Kraljevina Danska je u bitnome osporavala činjenicu da se djelatnosti društva Femern mogu smatrati djelatnostima gospodarske prirode prije početka puštanja u promet stalne veze. Opći sud najprije je razmatrao prva tri dijela prvog tužbenog razloga i drugi tužbeni razlog vezane uz kvalifikaciju djelatnosti društva Femern kao djelatnosti gospodarske prirode, nakon čega je razmatrao četvrti dio prvog tužbenog razloga koji se odnosio na uvjete u vezi s narušavanjem tržišnog natjecanja i utjecajem na trgovinu među državama članicama, predviđene člankom 107. stavkom 1. UFEU-a.
15      Prema mišljenju Općeg suda, subjekt djeluje kao tijelo javne vlasti ili izvršavanjem javnih ovlasti kada je njegova djelatnost povezana s temeljnim državnim funkcijama po svojoj prirodi, cilju i pravilima koja se na nju primjenjuju.
16      Opći sud, kao i Komisija, oslonio se na dva elementa u tom pogledu, odnosno na činjenicu da će pristup stalnoj vezi biti uvjetovan plaćanjem naknada i da će društvo Femern nuditi usluge prijevoza preko tjesnaca Fehmarn u tržišnom natjecanju s gospodarskim subjektom čiji je cilj stjecanje dobiti.
17      Presuda od 19. prosinca 2012., C-288/11 P, u daljnjem tekstu: presuda Leipzig-Halle, EU:C:2012:821
18      Prvi žalbeni razlog temelji se na pogrešci koja se tiče prava u tumačenju pojma „izvršavanje javnih ovlasti” i na tome da Opći sud nije sveobuhvatno ocijenio djelatnosti koje je danska država povjerila društvu Femern; drugi, istaknut podredno, temelji se na pogrešci koja se tiče prava jer je Opći sud propustio ispitati je li Komisija provela potrebnu sveobuhvatnu ocjenu pitanja jesu li djelatnosti društva Femern u cijelosti ili djelomično negospodarske djelatnosti; treći, istaknut podredno navedenomu, temelji se na pogrešci koja se tiče prava jer je Opći sud pogrešno zaključio da je društvo Femern obavljalo gospodarsku djelatnost otvorenu za tržišno natjecanje već u fazi izgradnje stalne veze.
19      Naime, članak 2. sporne odluke glasi kako slijedi: „[m]jere koje obuhvaćaju dokapitalizacije te kombinaciju državnih zajmova i državnih jamstava u korist društva [Femern], koje je Danska barem djelomično nezakonito stavila na snagu, čine državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. [UFEU-a]. Nakon izmjene tih mjera kako su utvrđene u revidiranoj prijavi one su spojive s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) [UFEU-a]”. Cilj tužbe koju je podnijela Kraljevina Danska bio je da se „poništi članak 2. [sporne] odluke u dijelu u kojem se [...] utvrđuje da su mjere [...] državna potpora u smislu članka 107. stavka 1. [UFEU-a]”. Prema mojem mišljenju, očito je da ako Kraljevina Danska uspije dokazati da, suprotno Komisijinu zaključku iz prve rečenice tog članka, sporne mjere ne čine državnu potporu, spornu bi odluku slijedom toga trebalo poništiti u cijelosti, s obzirom na to da odluka o spojivosti tih mjera s unutarnjim tržištem iz druge rečenice te odredbe više nije osnovana.
20      Konkretno, mjere financiranja za promicanje provedbe VPZEI-ja predmet su Komunikacije Komisije od 30. prosinca 2021. o kriterijima za analizu spojivosti [s unutarnjim tržištem] državnih potpora za promicanje provedbe VPZEI-ja (SL 2021., C 528, str. 10.).
21      Iz teksta te odredbe proizlazi da se zabrana državnih potpora primjenjuje samo ako je korisnik mjere „poduzetnik”.
22      Vidjeti osobito presude od 23. travnja 1991., Höfner i Elser (C-41/90, EU:C:1991:161, t. 21.), te od 12. srpnja 2012., Compass-Datenbank. (C-138/11, u daljnjem tekstu: presuda Compass-Datenbank, EU:C:2012:449, t. 35. i navedena sudska praksa). Stoga, sâma država ili državni subjekt može djelovati kao poduzetnik (vidjeti osobito presudu Compass-Datenbank, t. 35. i navedenu sudsku praksu). Kao što je to već istaknuo nezavisni odvjetnik G. Cosmas u svojem mišljenju u predmetu Diego Cal & Figli (C-343/95, EU:C:1996:482, t. 32. i navedena sudska praksa), Sud dosljedno zadržava široko tumačenje pojma poduzetnika. Ni priznavanje posebnih ili isključivih prava od strane države određenom subjektu ne utječe na to ima li taj subjekt svojstvo „poduzetnika” (vidjeti osobito presudu od 18. ožujka 1997., Diego Calì & Figli, C‑343/95, EU:C:1997:160, t. 17. i navedenu sudsku praksu).
23      Vidjeti presudu Compass-Datenbank, t. 35. i navedenu sudsku praksu.
24      Vidjeti u tom smislu presude od 29. listopada 1980., van Landewyck i dr./Komisija (209/78 do 215/78 i 218/78, EU:C:1980:248, t. 88.); od 16. studenoga 1995., Fédération française des sociétés d’assurance i dr. (C-244/94, EU:C:1995:392, t. 21.), te od 1. srpnja 2008., MOTOE (C‑49/07, EU:C:2008:376, t. 27. i 28. kao i navedenu sudsku praksu). Primjerice, okolnost da se roba ili usluge nude bez namjere stjecanja dobiti ne protivi se tomu da subjekt koji izvršava te transakcije na tržištu treba biti smatran poduzetnikom jer ta ponuda konkurira ponudi drugih gospodarskih subjekata čiji je cilj stjecanje dobiti (vidjeti presudu od 27. lipnja 2017., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, t. 46.).
25      Uostalom, kao što je to nezavisni odvjetnik M. Poiares Maduro istaknuo u svojem mišljenju u predmetu FENIN/Komisija (C-205/03 P, EU:C:2005:666, t. 26.), „kada pokušava utvrditi je li djelatnost koju obavlja država ili državni subjekt gospodarske prirode, Sud ulazi u „opasne vode” jer mora pronaći ravnotežu između potrebe da zaštiti nenarušeno tržišno natjecanje na zajedničkom tržištu i poštovanja nadležnosti država članica”.
26      Vidjeti osobito presude od 19. veljače 2002., Wouters i dr. (C-309/99, EU:C:2002:98, t. 57. kao i navedenu sudsku praksu) i od 10. srpnja 2025., INTERZERO i dr. (C-254/23, EU:C:2025:569, t. 49. i navedenu sudsku praksu).
27      Iako se činilo da Sud u svojim prvim presudama u tom području jednostavno razlikuje, s jedne strane, djelatnosti u nadležnosti tijela javne vlasti i, s druge strane, gospodarske djelatnosti (vidjeti osobito presude od 16. lipnja 1987., Komisija/Italija, 118/85, u daljnjem tekstu: presuda Komisija/Italija, EU:C:1987:283, t. 7. i od 18. ožujka 1997., Diego Cal & Figli, C-343/95, EU:C:1997:160, t. 16.), sada je ustaljena sudska praksa da područje djelatnosti koje nemaju gospodarski karakter nije ograničeno samo na djelatnosti koje su u nadležnosti tijela javne vlasti, nego uključuje i druge negospodarske djelatnosti, kao što su djelatnosti koje se obavljaju u okviru solidarnosti i ne uključuju nuđenje proizvoda ili usluga na tržištu uz naknadu (vidjeti u tom smislu osobito presudu od 11. lipnja 2020., Komisija i Slovačka Republika/Dôvera zdravotná poist’ovňa, C‑262/18 P i C-271/18 P, EU:C:2020:450, t. 30. do 50. i navedenu sudsku praksu).
28      Taj žalbeni razlog odgovara prvom prigovoru iz prvog dijela prvog tužbenog razloga u prvostupanjskom postupku (razmatran u točkama 44. do 65. pobijane presude), koji se temelji na navodno preuskom tumačenju pojma „djelatnost u nadležnosti tijela javne vlasti ili koja je povezana s izvršavanjem javnih ovlasti”, i prvom dijelu trećeg prigovora iz tog tužbenog razloga (razmatran u točkama 75. do 91. te presude), koji se temelji na tome da je Komisija pogrešno utvrdila da djelatnosti izgradnje i upravljanja stalnom vezom kao takve nisu obuhvaćene izvršavanjem javnih ovlasti.
29      Vidjeti točke 50. do 57. pobijane presude.
30      Kraljevina Danska osobito se poziva na presudu Komisija/Italija (točka 7.).
31      Vidjeti točku 57. pobijane presude. U uvodnoj izjavi 194. sporne odluke Komisija je isključila da su društvu Femern dodijeljene posebne javne ovlasti jer, u biti, izgradnja i komercijalno iskorištavanje velikih infrastrukturnih projekata ne podrazumijevaju sami po sebi izvršavanje javnih ovlasti, a izgradnja i upravljanje stalnom vezom vođeni su gospodarskom logikom te se u velikoj mjeri financira naknadama za korištenje. Utvrdila je i da su djelatnosti društva Femern vrlo različite od onih koje su u prošlosti potpadale pod zadaće pružanja javnih usluga.
32      Vidjeti točke 52. do 54. pobijane presude. Osim toga, u točki 56. te presude Opći je sud isključio da pojam „javne ovlasti” općenito obuhvaća zadaće pružanja javnih usluga ili zadaće tijela javne vlasti, u skladu s onim što je Sud naveo u presudi Compass-Datenbank (točka 40.), iz koje proizlazi da je djelatnost o kojoj je riječ u tom predmetu povezana s izvršavanjem javnih ovlasti jer se prikupljanje podataka temeljilo na zakonskoj obvezi poduzetnikâ čije se poštovanje moglo osigurati uporabom ovlasti prisile.
33      Vidjeti točke 58. do 63. pobijane presude.
34      Vidjeti osobito presude od 19. siječnja 1994., Fluggesellschaft (C-364/92, EU:C:1994:7, t. 30.) i od 10. srpnja 2025. INTERZERO i dr. (C-254/23, EU:C:2025:569, t. 49. i navedenu sudsku praksu). Sud je također pojasnio da, s obzirom na to da javni
subjekt obavlja gospodarsku djelatnost koju se može odvojiti od izvršavanja javnih ovlasti, on u odnosu na tu djelatnost djeluje kao poduzetnik, dok, ako tu gospodarsku djelatnost nije moguće odvojiti od izvršavanja javnih ovlasti, djelatnosti koje obavlja navedeni subjekt u cjelini ostaju povezane s izvršavanjem tih javnih ovlasti (vidjeti presudu Compass-Datenbank, t. 38. i navedenu sudsku praksu).
35      U točki 17. svoje Obavijesti o pojmu državne potpore iz članka 107. stavka 1. [UFEU-a] (SL 2016., L 262, str. 1.) (u daljnjem tekstu: Obavijest o pojmu državne potpore), Komisija izjednačuje ta dva pojma upućivanjem najprije na „javne subjekte [koji] djeluju ‚u svojem svojstvu […] tijela javne vlasti’”, a zatim na „djelatnosti koje u osnovi čine dio isključivih prava službenog tijela, a koje obavlja država”. Prema mišljenju nezavisnog odvjetnika M. Mayrasa u predmetu Reyners (2/74, EU:C:1974:59, str. 665.), pojam „tijelo javne vlasti” „proizlazi iz suvereniteta, državne vlasti” i „za onoga koji ga izvršava podrazumijeva mogućnost korištenja iznimnim ovlastima općeg prava, ovlastima tijela javne vlasti, ovlastima prisile koje su obvezujuće za građane”. Vidjeti u tom smislu i mišljenje nezavisnog odvjetnika F. G. Jacobsa u predmetu Höfner i Elser (C-41/90, EU:C:1991:14, t. 22. i 23.) te mišljenje nezavisnog odvjetnika F. Cosmasa u predmetu Diego Calì & Figli (C-343/95, EU:C:1996:482, t. 37. i bilješka 24.).
36      Vidjeti osobito presude od 19. siječnja 1994., SAT Fluggesellschaft (C-364/92, EU:C:1994:7, t. 29. i 30.) i od 26. ožujka 2009., SELEX Sistemi Integrati/Komisija (C-113/07 P, EU:C:2009:191, t. 76.) u pogledu kontrole i sigurnosti zračne plovidbe; presudu od 18. ožujka 1997., Diego Calì & Figli (C-343/95, EU:C:1997:160, t. 23.), u pogledu nadzora radi sprečavanja onečišćenja, kao i presudu Compass-Datenbank (t. 40.) i presudu od 7. studenoga 2019., Aanbestedingskalender i dr./Komisija (C-687/17 P, EU:C:2019:932, t. 45.), u pogledu upravljanja bazom podataka i platformom za elektroničku javnu nabavu čija se upotreba temelji na zakonskoj obvezi. Osim toga, u slučaju djelatnosti certificiranja ili akreditacije, Sud je razlikovao obavlja li se djelatnost uz naknadu i isključivo na temelju tržišne potražnje (vidjeti presudu od 12. prosinca 2013., SOA Nazionale Costruttori, C‑327/12, EU:C:2013:827, t. 29. i navedenu sudsku praksu) ili pak tijela o kojima je riječ izvršavaju ovlast odlučivanja kao i ovlast nadzora i sankcioniranja (vidjeti presudu od 6. svibnja 2021., Analisi G. Caracciolo, C‑142/20, EU:C:2021:368, t. 58.).
37      Vidjeti presude od 19. veljače 2002., Wouters i dr. (C-309/99, EU:C:2002:98, t. 58.); od 28. veljače 2013., Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas (C-1/12, EU:C:2013:127, t. 46.); od 18. srpnja 2013., Consiglio Nazionale dei Geologi (C‑136/12, EU:C:2013:489, t. 44.), te od 18. siječnja 2024., Lietuvos notarų rūmai i dr. (C-128/21, EU:C:2024:49, t. 63.).
38      Presuda od 24. listopada 2002. (C-82/01 P, u daljnjem tekstu: presuda Aéroports de Paris, EU:C:2002:617, t. 76. do 78.).
39      Kao što je to objasnila u točki 209. svoje Obavijesti o pojmu državne potpore, Komisija je smatrala da su, zbog nesigurnosti koja je postojala prije donošenja presude Aéroports de Paris, javna tijela mogla s pravom smatrati da svako javno financiranje infrastrukture odobreno prije donošenja te presude nije predstavljalo državnu potporu i da stoga takve mjere nije bilo potrebno prijavljivati Komisiji.
40      Vidjeti presudu Leipzig-Halle
(točke 40. do 42.). Opći je sud primijenio ta načela tako što je dosljedno smatrao da komercijalno upravljanje i izgradnja infrastrukture luka ili zračnih luka za potrebe takvog komercijalnog upravljanja čine gospodarske djelatnosti (vidjeti osobito presudu od 20. rujna 2019., Le Port de Bruxelles i Région de Bruxelles-Capitale/Komisija, T-674/17, EU:T:2019:651, t. 62. i navedenu sudsku praksu).
41      Komisija je također pojasnila da su – općenito govoreći i osim ako predmetna država članica nije odlučila uvesti tržišne mehanizme – sljedeće djelatnosti dio javnih ovlasti: vojska ili policija, sigurnost i kontrola zračne plovidbe, kontrola i sigurnost pomorskog prometa, nadzor radi sprečavanja onečišćenja, organizacija, financiranje i izvršavanje zatvorskih kazni, razvoj i revitalizacija javnih zemljišta koje provode tijela javne vlasti kao i prikupljanje podataka za upotrebu u javne svrhe na temelju zakonske obveze predmetnih poduzetnika u vezi s dostavom takvih podataka. Ti primjeri očito predstavljaju neiscrpan popis nadahnut sudskom praksom Suda i Komisijinom praksom.
42      Vidjeti uvodnu izjavu 190. i 191. sporne odluke, kao i točku 57. pobijane presude.
43      U tom je pogledu potrebno, s jedne strane, razlikovati dodjeljivanje ovlasti od strane dotične države članice koje su, u skladu s pravom Unije, javne ovlasti i, s druge strane,
kvalifikaciju tih ovlasti kao javnih ovlasti.
44      Naime, stajalište da samo zato što su djelatnosti u dotičnoj državi članici obično obuhvaćene izvršavanjem javnih ovlasti, njih treba smatrati djelatnostima koje podrazumijevaju izvršavanje javnih ovlasti, oduzelo bi pojmu „državna potpora” njegov objektivni karakter i time omogućilo državama članicama da „odaberu” djelatnosti za koje smatraju da predstavljaju ili ne predstavljaju izvršavanje takvih ovlasti. Osim toga, kao što to pravilno ističe Komisija u svojim pisanim očitovanjima, presudom Komisija/Italija (točka 7.), na koju se poziva Kraljevina Danska, ne podupire se njezina argumentacija nego samo pojašnjava da država može djelovati bilo izvršavanjem javne ovlasti bilo obavljanjem djelatnosti industrijske ili komercijalne naravi koje se sastoje od nuđenja robe i usluga na tržištu i da je „kako bi se moglo provesti takvo razlikovanje potrebno [...] u svakom pojedinom slučaju razmatrati djelatnosti koje obavlja država i odrediti kojoj kategoriji pripadaju te djelatnosti” (moje isticanje). Stoga iz tog odlomka ne proizlazi da država može djelovati izvršavanjem javnih ovlasti „za svaku konkretnu djelatnost”.
45      Osim toga, Opći je sud u točkama 87. do 89. pobijane presude pravilno istaknuo, a da Kraljevina Danska to nije osporila, da se javne ovlasti koje navodi Kraljevina Danska (odnosno, funkcije delegirane društvu Femern kao tijelu nadležnom za ceste i kao upravitelju željezničke infrastrukture, kao i činjenica da je ona bila dužna pripremiti sigurnosne planove stalne veze) ne odnose na djelatnosti povezane s izgradnjom i upravljanjem stalnom vezom.
46      Vidjeti točke 78. do 90. pobijane presude. Prema mišljenju Kraljevine Danske, Opći je sud, s jedne strane, samo potvrdio iscrpno nabrajanje djelatnosti koje podrazumijevaju izvršavanje javnih ovlasti, koje je Komisija napravila na temelju sudske prakse Suda i, s druge strane, on je, prema Komisijinu modelu, pojedinačno razmatrao svaki od elemenata koje su istaknula danska tijela kako bi utvrdio da nijedan od njih sam po sebi nije dovoljan za zaključak da se radi o tijelu javne vlasti.
47      Vidjeti uvodnu izjavu 191. sporne odluke. Kao što je to sažeto navedeno u uvodnoj izjavi 190. te odluke, danska su tijela tijekom upravnog postupka najprije istaknula da ciljevi stalne veze nadilaze puko izvršavanje javnih ovlasti, s obzirom na to da će stalna veza stvoriti uvjete koji pogoduju intenzivnijoj kulturnoj i gospodarskoj suradnji u korist Europske unije, dviju država i regija koje graniče s tjesnacem Fehmarn; zatim su navela da je priroda planiranja, izgradnje i upravljanja stalnom vezom povezana s izvršavanjem javnih ovlasti jer podrazumijeva da Kraljevina Danska provodi međuvladin sporazum i izvršava važnu odluku o javnom planiranju koju je donijela danska država (tako da je priroda tih djelatnosti sličnija djelatnostima međunarodnih i nacionalnih tijela nadležnih za promet, kao što su Eurocontrol ili danska tijela za cestovni i željeznički promet) i, naposljetku, da se na društvo Femern primjenjuju posebna pravila, primjerice pravila o neprimjeni standarda maksimiziranja dobiti, koji sprečava rizik njegova korištenja za subvencioniranje djelatnosti koje nemaju nikakve veze sa specifičnim djelatnostima radi čijeg je obavljanja društvo Femern osnovano.
48      Vidjeti uvodne izjave 192. i 193. sporne odluke.
49      Vidjeti uvodne izjave 194. do 197. sporne odluke.
50      Osim toga, prije nego što je analizirala elemente na kojima je zatim temeljila svoj zaključak o postojanju gospodarske djelatnosti, Komisija je dobro razmotrila (i odbila) sve argumente koje su danska tijela iznijela u pogledu izvršavanja javnih ovlasti (vidjeti u tom smislu bilješku 46. ovog mišljenja).
51      U točki 80. pobijane presude Opći je sud zaključio da okolnost da je društvo Femern podvrgnuto strogom nadzoru javnih vlasti i da mora poštovati pravila o pristupu dokumentima ili reviziji ne može biti dovoljna za zaključak da su njegove djelatnosti povezane s izvršavanjem javnih ovlasti, a naveo je i da se uostalom društvo Femern ne može smatrati javnim upravnim tijelom na temelju te okolnosti.
52      U točki 82. pobijane presude Opći je sud zaključio da se Kraljevina Danska tijekom službenog istražnog postupka nije pozvala ni na jednu posebnu odredbu Ugovora o tjesnacu Fehmarn na temelju koje bi Komisija mogla utvrditi da su tim ugovorom društvu Femern povjerene djelatnosti povezane s izvršavanjem javnih ovlasti.
53      U točki 86. pobijane presude Opći je sud zaključio da nedostatak liberalizacije sektora djelatnosti nije indicija na temelju koje se može zaključiti da je djelatnost načelno povezana s izvršavanjem javnih ovlasti.
54      U točki 87. pobijane presude Opći je sud zaključio da okolnost da određeni subjekt raspolaže javnim ovlastima za izvršavanje dijela svojih djelatnosti nije sama po sebi prepreka kvalifikaciji „poduzetnika” u smislu odredbi UFEU-a o pravilima tržišnog natjecanja, kad je riječ o njegovim drugim gospodarskim djelatnostima.
55      Vidjeti točku 90. pobijane presude.
56      Vidjeti bilješku 51. ovog mišljenja.
57      Pod pretpostavkom da, kao što to tvrdi Kraljevina Danska, pojam „izvršavanje javnih ovlasti” barem u određenoj mjeri ovisi o okolnostima koje postoje u svakoj državi članici, valja priznati da ta država članica svoju argumentaciju temelji samo na okolnosti da tržišta izgradnje i upravljanja danskom cestovnom i željezničkom infrastrukturom nisu liberalizirana, dok je Opći sud, potvrđujući Komisijinu ocjenu, utvrdio da se djelatnost upravljanja stalnom vezom sastoji od pružanja usluga prijevoza preko tjesnaca Fehmarn koje je, što navedena država članica ne osporava, liberalizirano tržište na kojem djeluju i trajektni prijevoznici (vidjeti osobito točke 113. i 200. pobijane presude).
58      Vidjeti u tom smislu točku 87. pobijane presude.
59      Kraljevina Danska prigovora Općem sudu samo da nije provedena (izričita) sveobuhvatna analiza, a da pritom ne pruža dokaze da je potonji počinio pogrešku koja se tiče prava kada je odbio sve te argumente, niti objašnjava kako bi sveobuhvatna analiza mogla dovesti do drukčijeg zaključka.
Usto, činjenicom da je Komisija u uvodnoj izjavi 194. sporne odluke kao primjer navela djelatnosti koje su u sudskoj praksi Suda i njezinoj praksi priznate kao djelatnosti obuhvaćene izvršavanjem javnih ovlasti ne podrazumijeva se da je Komisija utvrdila, ni da joj je Opći sud potvrdio da djelatnosti izgradnje i upravljanja stalnom vezom nisu obuhvaćene izvršavanjem javnih ovlasti jer se ne nalaze na tom popisu.
60      Vidjeti točku 86. pobijane presude.
61      Vidjeti točku 30. i bilješku 57. ovog mišljenja. Općenito gledano, prema mojem mišljenju, čini mi se da Kraljevina Danska miješa pojam „izvršavanje javnih ovlasti” sa širim pojmom „(ne)gospodarske djelatnosti” i opet drugačijim pojmom „(ne)liberalizirana djelatnost”. Suprotno tomu, potonja dva pojma relevantna su u okviru analize drugog i trećeg žalbenog razloga.
62      Drugi žalbeni razlog odgovara trećem dijelu prvog tužbenog razloga istaknutog u prvostupanjskom postupku (razmatran u točkama 141. do 164. pobijane presude), koji se temelji na navodno pogrešnom utvrđenju da je društvo Femern gospodarski subjekt koji slijedi poslovnu logiku. Iako se taj žalbeni razlog odnosi i na djelatnost izgradnje i na djelatnost upravljanja stalnom vezom, usredotočit ću svoju analizu samo na djelatnost upravljanja s obzirom na to da se djelatnost izgradnje tretira samo kao pomoćna u odnosu na djelatnost upravljanja te će se konkretnije i detaljnije razmatrati u okviru trećeg žalbenog razloga.
63      Riječ je o prvom argumentu koji je Kraljevina Danska iznijela u okviru tog razloga.
64      Prema mišljenju danskih tijela, Opći sud, kao i Komisija, pogrešno je smatrao da se projekt stalne veze oslanja na poslovnu logiku, pri čemu je odlučujuću važnost pridao naknadama koje plaćaju korisnici infrastrukture (drugi argument iznesen u okviru tog razloga), koje ne predstavljaju protučinidbu za obavljanje gospodarske djelatnosti, nego doprinose uplaćene državi (peti argument), te pogrešno nije uzeo u obzir relevantnost uvjeta kojima društvo Femern podliježe u pogledu obavljanja svojih djelatnosti, a osobito činjenicu da ono djeluje prema uputama ministra prometa (četvrti argument).
65      Danska tijela smatraju da je Opći sud pogrešno ocijenio da postoji tržište, iako stalna veza nije u tržišnom natjecanju s trajektnim prijevoznicima, ali predstavlja razvoj njemačke i danske cestovne i željezničke infrastrukture preko tjesnaca Fehmarn (treći argument iznesen u okviru tog razloga).
66      Budući da je pojam „infrastruktura” vrlo širok, valja pojasniti da se ovaj predmet odnosi na fizičku prometnu infrastrukturu, prije svega cestovnu i željezničku infrastrukturu (vidjeti osobito Uredbu (EU) 2024/1679 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. lipnja 2024. o smjernicama Unije za razvoj transeuropske prometne mreže, izmjeni Uredbe (EU) 2021/1153 i Uredbe (EU) br. 913/2010 te stavljanju izvan snage Uredbe (EU) br. 1315/2013 (SL 2024./1679, L)). Kad je riječ o etimologiji tog pojma, vidjeti Ruechardt, C., EU State Aid Control of Infrastructure Funding, Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2018., str. 19. do 30.
67      Ono što je uostalom i sama Komisija priznala u točki 201. svoje Obavijesti o pojmu državne potpore.
68      Prema Komisijinu mišljenju, načela utvrđena u tim presudama primjenjuju se na izgradnju druge infrastrukture koja je neodvojivo povezana s gospodarskim djelatnostima (vidjeti točku 202. Obavijesti o pojmu državne potpore).
69      Vidjeti uvodne izjave 192. i 193. sporne odluke. Opći sud je, u biti, u pobijanoj presudi, s jedne strane, zaključio da će društvo Femern obavljati gospodarsku djelatnost s obzirom na to da će pružati usluge prijevoza uz naknadu na tržištu prelaska preko tjesnaca Fehmarn (vidjeti točke 145. do 153. te presude) i, s druge strane, odbio argumente koje su iznijeli Kraljevina Danska, Savezna Republika Njemačka i Veliko Vojvodstvo Luksemburg, koji se u biti temelje na tvrdnji da društvo Femern ne nastoji maksimizirati dobit i da djeluje po uputama Ministarstva prometa, uključujući i u pogledu određivanja naknada za korištenje stalne veze (vidjeti točke 154. do 162. navedene presude).
70      Odnosno, gospodarska logika na kojoj se temelji projekt stalne veze kao i postojanje tržišta i konkurenata za iste usluge kao što su one koje nudi društvo Femern.
71      Odnosno, nedostatak maksimiziranja dobiti i intervencija Ministarstva prometa
72      Uostalom, Kraljevina Danska prigovara Općem sudu samo da nije provedena sveobuhvatna analiza, a da pritom ne objašnjava kako je tu analizu trebalo provesti i da je mogla dovesti do drukčijeg zaključka.
73      Vidjeti presudu od 27. lipnja 2017., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C-74/16, EU:C:2017:496, t. 47. i navedenu sudsku praksu). Nasuprot tomu, okolnost da se roba ili usluge nude bez namjere stjecanja dobiti ne protivi se tomu da subjekt koji izvršava te transakcije na tržištu treba biti smatran „poduzetnikom” jer ta ponuda konkurira ponudi drugih gospodarskih subjekata čiji je cilj stjecanje dobiti (vidjeti također točku 46. i navedenu sudsku praksu).
74      Vidjeti u tom smislu presudu od 27. lipnja 2017., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C-74/16, ECLI:EU:C:2017:496, t. 45. do 50.).
75      Osim toga, prema isto tako ustaljenoj sudskoj praksi Suda, čak i usluge koje država članica zahtijeva od poduzetnika na temelju obveza pružanja javne usluge imaju gospodarski karakter, uključujući i ako se korisnicima nude po cijeni nižoj od njihove tržišne vrijednosti ili besplatno (vidjeti, primjerice, mišljenje nezavisnog odvjetnika Biondija u predmetu Staten genom Sjöfartsverket, C-401/24, EU:C:2025:415, t. 16. i navedenu sudsku praksu).
76      Uostalom, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda navedenom u točki 16. ovog mišljenja, javni ili privatni status predmetnog subjekta nije relevantan za ocjenu svojstva „poduzetnika” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a, tako da sama država ili državni subjekt može djelovati kao poduzetnik.
77      U točki 169. sporne odluke Komisija također navodi činjenicu da će se tarife koje se primjenjuju na cestovni promet određivati ekstrapolacijom cijena trajektnog prijevoza tijekom 2007. Usto, presuda Compass-Datenbank, na koju se poziva Kraljevina Danska, u tom pogledu nije relevantna jer se odnosi na uslugu koju pruža javni subjekt i koja je povezana s njegovim izvršavanjem javnih ovlasti (vidjeti osobito točku 39. te presude), što Kraljevina Danska nije uspjela dokazati u okviru njezina prvog žalbenog razloga.
78      Sud je među ostalim ocijenio da čak i za bankarsku zakladu koja sama djeluje u područjima javnog interesa i društvene korisnosti treba smatrati da obavlja gospodarsku djelatnost, neovisno o tomu što nudi robu ili usluge bez namjere stjecanja dobiti, s obzirom na to da je ta ponuda u tržišnom natjecanju s ponudom gospodarskih subjekata koji imaju takav cilj (vidjeti presudu od 10. siječnja 2006., Cassa di Risparmio di Firenze i dr., C-222/04, EU:C:2006:8, t. 122. i 123.). Uostalom, u predmetima u kojima su donesene presude od 13. prosinca 2018., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisija (T-630/15, EU:T:2018:942) te Stena Line Scandinavia/Komisija (T-631/15, EU:T:2018:944), potvrđene presudama od 6. listopada 2021., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisija (C-174/19 P i C-175/19 P, EU:C:2021:801) te Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisija (C-174/19 P i C-175/19 P, EU:C:2021:801), ni Opći sud ni Sud nisu doveli u pitanje dopuštenost tužbi poduzetnika žalitelja, trajektnih prijevoznika i konkurenata društva Femern, koji su pobijali sporne odluke zbog kojih je došlo do tih presuda.
79      U takvom bi slučaju, pojava učinkovitijeg načina prijevoza, kao što je to Komisija istaknula na raspravi, mogla dovesti do zamjene jednog monopola drugim, u skladu s logikom tržišnog natjecanja.
80      Naime, tržišno natjecanje neće se odvijati ni na predmetnoj infrastrukturi ni između sličnih konkurentskih infrastruktura, nego između usluga koje se pružaju zahvaljujući korištenju te infrastrukture (odnosno prelazak preko tjesnaca Fehmarn cestom ili željeznicom putem stalne veze) i zamjenjivih usluga koje se pružaju u skladu s različitim poslovnim modelom (odnosno prelazak preko tog tjesnaca trajektima).
81      U skladu sa sudskom praksom Suda, popis sastavnih elemenata državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a razlikuje se i sam prema tome mogu li se, ovisno o okolnostima, neki od tih sastavnih elemenata zajedno razmatrati. Prema najdetaljnijem popisu, potrebno je razlikovati sljedeće elemente:
pripisivost mjere državi i korištenje državnih resursa (vidjeti osobito presudu od 2. ožujka 2021., Komisija/Italija i dr., C‑425/19 P, EU:C:2021:154, t. 58. i navedenu sudsku praksu), gospodarsku prednost za korisnika (vidjeti osobito presudu od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i
Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, EU:C:2003:415, t. 84. i navedenu sudsku praksu), selektivnost mjere (vidjeti osobito presudu od 10. rujna 2024., Komisija/Irska
i dr., C‑465/20 P, EU:C:2024:724, t. 75. i navedenu sudsku praksu), narušavanje tržišnog natjecanja (vidjeti osobito presudu od 19. rujna 2000., Njemačka/Komisija, C‑156/98, EU:C:2000:467, t. 33. i navedenu sudsku praksu) kao i ograničavanje trgovine između država članica (vidjeti osobito presudu od 7. ožujka 2024., Fallimento Esperia i GSE, C‑558/22, EU:C:2024:209, t. 64. i navedenu sudsku praksu).
82      Na primjer, mjere koje se razmatraju možda neće davati prednost korisniku ili dovesti do narušavanja tržišnog natjecanja. Ti se aspekti, koje ponekad ističu stranke, ne odnose na prethodnu ocjenu gospodarske prirode djelatnosti o kojoj je riječ, nego na konkretnu ocjenu sastavnih elemenata državne potpore.
83      Vidjeti primjerice presudu od 20. rujna 2019., Le Port de Bruxelles i Région de Bruxelles-Capitale/Komisija (T-674/17, EU:T:2019:651, t. 61. do 89. i navedena sudska praksa). Podsjećam, primjera radi, na to da je Komisija odlučila da spojivu potporu čini financiranje infrastrukture koja je vrlo slična predmetnoj stalnoj vezi, kao što je izgradnja željezničke veze kroz tunel ispod kanala La Manche (SL 2002., C 130, str. 5.) te izgradnja i upravljanje stalnom vezom Øresund (SL 2014., C 418, str. 8.). Što se tiče prije svega projekta stalne veze Øresund, nakon razmatranja u više faza, koje je potvrđeno presudom od 19. rujna 2018., HH Ferries i dr./Komisija (T‑68/15, EU:T:2018:563), Komisija je nedavno zaključila da određene mjere koje su danska tijela dodijelila za izgradnju i upravljanje stalnom vezom Øresund predstavljaju nezakonite državne potpore koje ta tijela moraju vratiti (vidjeti Odluku Komisije od 13. veljače 2024., C(2024) 959 final, o mjerama državne potpore SA.52162 i SA.52617 koje su provele Danska i Švedska u korist poduzetnika Øresundsbro Konsortiet. Uostalom, u navedenom je predmetu Komisija donijela prvu odluku o neospornosti (u kojoj je, među ostalim, potporu u korist društva Femern za javno financiranje stalne veze proglasila spojivom s unutarnjim tržištem), koja je poništena presudama od 13. prosinca 2018., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisija (T-630/15, EU:T:2018:942) i od 13. prosinca 2018., Stena Line Scandinavia/Komisija (T‑631/15, EU:T:2018:944). Iako pitanje postojanja potpore nije izričito riješeno, ostaje činjenica da se tijekom cijelog tog teškog upravnog i sudskog postupka (koji još nije dovršen) smatralo da je državna potpora u biti stečena. Primjerice, u presudi od 6. listopada 2021., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisija (C‑174/19 P i C‑175/19 P, EU:C:2021:801), čak ni mjere za financiranje unutarnje infrastrukture, za koje je Komisija utvrdila da ne čine državnu potporu, nisu razmatrane s gledišta nepostojanja „gospodarske djelatnosti”, nego više na način da nije došlo do narušavanja tržišnog natjecanja i utjecaja na trgovinu među državama članicama.
84      Komisija je u uvodnim izjavama 306. do 308. sporne odluke, na temelju Izvješća o troškovima i koristima iz 2000. i Istraživanju o komercijalnom interesu projekta iz 2001. koje su provela danska tijela, istaknula da, unatoč velikom interesu koji je Istraživanje pobudilo, nijedan razborit privatni ulagač ne bi bio spreman sudjelovati u financiranju takvog projekta u uobičajenim tržišnim uvjetima.
85      Vidjeti po analogiji presudu od 11. lipnja 2020., Komisija i Slovačka Republika/Dôvera zdravotná poist’ovňa (C-262/18 P i C-271/18 P, EU:C:2020:450, t. 59.).
86      Primjerice, u skladu s pravnom teorijom, djelatnost koja, čak i ako uspije pokriti sve svoje troškove, ne dovede do isplate dividendi dioničarima i ne osigura povrat ulagačima, nije gospodarska djelatnost (vidjeti u tom smislu, Nicolaides, P., Not Even the Church Is Absolved from State Aid Rules: The Essence of Economic Activity, European State Aid Law Quarterly, sv. 16., 2017., br. 4, str. 527. do 536., osobito str. 534. do 536.). Uostalom, nepostojanje bilo kakvog interesa privatnih ulagača u ovom slučaju može ukazivati na nužnost javnog ulaganja u predmetnu djelatnost (vidjeti u tom smislu Wilson, T., Infrastructure Financing and State Aid Post Leipzig-Halle, European State Aid Law Quarterly, sv. 13., 2014., br. 1, str. 24. do 27., osobito str. 26.).
87      Vidjeti u tom smislu presudu Komisija/Italija (t. 10. i 11.).
88      Postoje, među ostalim, djelatnosti određenih sektora, kao što su obrazovanje, zdravstvena zaštita ili socijalna sigurnost, čija „gospodarska” kvaliteta u bitnome ovisi o načinu na koji su ta područja organizirana u dotičnoj državi članici. U načelu, te djelatnosti nisu gospodarske prirode ako su uključene u javni sustav univerzalnog karaktera koji nadzire država, a koji se ne temelji na komercijalnoj, nego društvenoj logici i logici solidarnosti, a kojim država obavlja svoju zadaću u navedenim sektorima (vidjeti osobito, u tom smislu, presudu od 11. lipnja 2020., Komisija i Slovačka Republika/Dôvera zdravotná poist’ovňa, C-262/18 P i C‑271/18 P, EU:C:2020:450, t. 58. do 65., kao i mišljenje nezavisnog odvjetnika Biondija u predmetu Staten genom Sjöfartsverket, C-401/24, EU:C:2025:415, t. 8. i navedenu sudsku praksu).
89      Vidjeti točku 47. ovog mišljenja.
90      Primjerice, u području javnog zdravlja Sud je presudio da uvođenje elementa tržišnog natjecanja u sustav kojim se provodi načelo solidarnosti, čija je svrha potaknuti gospodarske subjekte da svoju djelatnost obavljaju u skladu s načelima dobrog upravljanja, ne mijenja narav tog sustava (vidjeti presudu od 27. travnja 2023.,
Casa Regina Apostolorum della Pia Società delle Figlie di San Paolo/Komisija, C-492/21 P, EU:C:2023:354, t. 104.). Vidjeti također Buts, C., Cyndecka, A., De Cock, W., Skovgaard Ølykke, G. i Segura, M., Review of EU Case Law on State Aid – 2023 Part One: Notion of State Aid, European State Aid Law Review Quarterly, sv. 23., 2024., br. 2, str. 173. do 199., osobito str. 174.
91      Vidjeti točku 48. ovog mišljenja.
92      Naime, ako Sud zaključi da upravljanje stalnom vezom u ovom slučaju nije gospodarska djelatnost, taj će zaključak biti tim više primjenjiv na djelatnost izgradnje, čija navodna gospodarska priroda proizlazi iz njezine akcesornosti u odnosu na djelatnost upravljanja.
93      Naime, taj će žalbeni razlog biti bespredmetan u slučaju da Sud, u skladu s drugim pristupom predloženim u okviru drugog žalbenog razloga, odluči da djelatnosti društva Femern u cjelini nisu „gospodarske” prirode.
94      Taj žalbeni razlog odgovara drugom dijelu drugog razloga iz tužbe u prvostupanjskom postupku (razmatran u točkama 176. do 207. pobijane presude), koji se temelji na tvrdnji da je Komisija pogrešno utvrdila da su djelatnosti izgradnje i upravljanja stalnom vezom neodvojivo povezane.
95      Presuda od 24. ožujka 2011. (T-339/08 i T-532/08, EU:T:2011:117), potvrđena u žalbenom postupku presudom Leipzig-Halle
96      Vidjeti točke 188. do 191. pobijane presude.
97      Vidjeti točke 192. do 198. pobijane presude. Usto, u sljedećim točkama te presude, koje nisu predmet ove žalbe, Opći je sud odbio žaliteljeve argumente koji se temelje na tvrdnji da sâme djelatnosti izgradnje i upravljanja stalnom vezom nisu liberalizirane (točke 199. do 202. navedene presude), odvojivosti djelatnosti izgradnje i upravljanja stalnom vezom (u skladu s presudom od 30. travnja 2019., UPF/Komisija, T-747/17, EU:T:2019:271) (t. 203. i 204. iste presude); mogućnosti da se izmijene načini upravljanja stalnom vezom (točka 205. pobijane presude) i nužnosti uskog tumačenja pojma „poduzetnik” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a (točke 206. i 207. te presude).
98      Zapravo, s obzirom na to da su djelatnosti izgradnje i upravljanja stalnom vezom dio jedinstvenog projekta koji je predmet mjera financiranja u korist društva Femern, ne može se isključiti da će se financiranjem izgradnje dati gospodarska prednost društvu Femern, iako to može biti samo u obliku učinaka prelijevanja („spill-over”) tog financiranja na njegovu gospodarsku djelatnost, odnosno na usluge prijevoza u tjesnacu Fehmarn. Prema mojem mišljenju, to je logika na kojoj se temelji zaključak Općeg suda iz točke 196. pobijane presude, prema kojem bi društvo Femern, u fazi upravljanja stalnom vezom – ako bi se djelatnost izgradnje smatrala odvojivom od upravljanja, a time i negospodarskom – moglo upravljati subvencioniranom infrastrukturom zahvaljujući povlaštenom financiranju odobrenom za izgradnju te veze. Međutim, to rasuđivanje ne proizlazi iz obrazloženja sporne odluke koje se temelji isključivo na „neodvojivosti” djelatnosti izgradnje i upravljanja navedenom vezom.
99      Presuda od 24. ožujka 2011., T‑443/08 i T‑455/08, EU:T:2011:117
100      Vidjeti presudu Leipzig-Halle (točke 40. do 44. i navedena sudska praksa).
101      Vidjeti presudu Leipzig-Halle (točka 3).
102      Vidjeti osobito definiciju Komisije u njezinoj Komunikaciji „Odobrenje sadržaja nacrta Komunikacije Komisije „Smjernice o državnim potporama za kopneni i multimodalni promet” (SL 2024./5046, C), u točki 54. podtočki (f), prema kojoj „namjenska infrastruktura” znači „infrastruktura izgrađena za poduzetnike koje je moguće utvrditi ex ante i prilagođena potrebama tih poduzetnika”.
103      Prema mojem mišljenju, čak i dostatnost Komisijina obrazloženja ostaje upitna, s obzirom na to da se ona u biti ograničila na navođenje analogije sa situacijom koja je bila predmet presude Leipzig-Halle, a da pritom nije pružila nikakvo pojašnjenje za slučaj o kojem je riječ u pogledu relevantnosti načela koja je Sud utvrdio u toj presudi.
104      Taj bi zaključak doveo do poništenje članka 2. sporne odluke u cijelosti, s obzirom na to da se, s jedne strane, ocjena Komisije o postojanju državne potpore temelji na zajedničkoj ocjeni djelatnosti izgradnje i upravljanja stalnom vezom i, s druge strane, provjeravanje usklađenosti prijavljenih mjera očito ovisi o njihovoj kvalifikaciji kao
„državnih potpora”.