62016CC0537
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
prezentate la 12 septembrie 2017 (
1
)
Cauza C‑537/16
Garlsson Real Estate SA, în curs de lichidare,
Stefano Ricucci,
Magiste International SA
împotriva
Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob)
[cerere de decizie preliminară formulată de Corte suprema di cassazione (Curtea de Casație, Italia)]
„Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Directiva 2003/6/CE – Comportamente de manipulare a pieței – Legislație națională care prevede o sancțiune administrativă și o sancțiune penală pentru aceleași fapte – Încălcarea principiului ne bis in idem”
1.
În Concluziile noastre prezentate în cauza Menci (
2
), care trebuie citite împreună cu acestea, am analizat în ce măsură este aplicabil principiul ne bis in idem atunci când legislațiile anumitor state membre permit cumulul sancțiunilor administrative și penale pentru neplata TVA‑ului. Această trimitere preliminară vizează aceeași problemă, cu toate că, în prezenta cauză, comportamente sancționate de două ori intră în domeniul „abuzului de piață”, care include utilizarea abuzivă a informațiilor privilegiate și manipularea piețelor.
2.
Armonizarea sancțiunilor administrative în acest domeniu a fost efectuată prin Directiva 2003/6/CE (
3
), care a fost abrogată ulterior prin Regulamentul (UE) nr. 596/2014 (
4
). Acesta din urmă a armonizat în totalitate regimul administrativ de sancționare, în timp ce Directiva 2014/57/UE (
5
) a armonizat de asemenea, însă doar parțial, sancțiunile penale care pot fi aplicate de statele membre acestor comportamente (
6
).
I. Cadrul juridic
A.
Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale din 1950 (denumită în continuare „convenția”)
3.
Protocolul nr. 7 anexat la convenție, semnat la Strasbourg la 22 noiembrie 1984 (denumit în continuare „Protocolul nr. 7”), prevede la articolul 4 „dreptul de a nu fi judecat sau pedepsit de două ori” după cum urmează:
„1.   Nimeni nu poate fi urmărit sau pedepsit penal de către jurisdicțiile aceluiași stat pentru săvârșirea infracțiunii pentru care a fost deja achitat sau condamnat printr‑o hotărâre definitivă conform legii și procedurii penale ale acestui stat.
2.   Dispozițiile paragrafului precedent nu împiedică redeschiderea procesului, conform legii și procedurii penale a statului respectiv, dacă fapte noi sau recent descoperite sau un viciu fundamental în cadrul procedurii precedente sunt de natură să afecteze hotărârea pronunțată.
3.   Nicio derogare de la prezentul articol nu este îngăduită în temeiul articolului 15 din convenție.”
B.
Dreptul Uniunii
1. Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene
4.
Articolul 50 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) prevede:
„Nimeni nu poate fi judecat sau condamnat pentru o infracțiune pentru care a fost deja achitat sau condamnat în cadrul Uniunii, prin hotărâre judecătorească definitivă, în conformitate cu legea.”
5.
Articolul 52 din cartă stabilește întinderea și interpretarea drepturilor și principiilor consacrate în cartă după cum urmează:
„(1)   Orice restrângere a exercițiului drepturilor și libertăților recunoscute prin prezenta cartă trebuie să fie prevăzută de lege și să respecte substanța acestor drepturi și libertăți. Prin respectarea principiului proporționalității, pot fi impuse restrângeri numai în cazul în care acestea sunt necesare și numai dacă răspund efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți.
[…]
(3)   În măsura în care prezenta cartă conține drepturi ce corespund unor drepturi garantate prin Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, înțelesul și întinderea lor sunt aceleași ca și cele prevăzute de convenția menționată. Această dispoziție nu împiedică dreptul Uniunii să confere o protecție mai largă.
(4)   În măsura în care prezenta cartă recunoaște drepturi fundamentale, așa cum rezultă acestea din tradițiile constituționale comune statelor membre, aceste drepturi sunt interpretate în conformitate cu tradițiile menționate.
[…]
(6)   Legislațiile și practicile naționale trebuie să fie luate în considerare pe deplin, după cum se precizează în prezenta cartă.
[…]”
2. Dreptul derivat în materia abuzului de piață
a) Directiva 2003/6
6.
În considerentul (38) al directivei se afirmă:
„Pentru a garanta eficiența cadrului comunitar referitor la abuzurile de piață, orice încălcare a interdicțiilor sau a obligațiilor prevăzute în conformitate cu prezenta directivă trebuie imediat identificată și sancționată. În acest sens, sancțiunile trebuie să fie suficient de descurajatoare și direct proporționale cu gravitatea încălcării și cu beneficiile realizate și trebuie aplicate în mod consecvent.”
7.
Articolul 5 prevede:
„Statele membre interzic oricărei persoane să se implice în manipulări de piață.”
8.
Conform articolului 14 alineatul (1):
„Fără a aduce atingere dreptului lor de a impune sancțiuni penale, statele membre se asigură că, în conformitate cu legislația internă, se pot lua măsuri administrative corespunzătoare sau că pot fi aplicate sancțiuni administrative persoanelor responsabile de încălcarea dispozițiilor adoptate pentru aplicarea prezentei directive. Statele membre garantează că măsurile în cauză sunt efective, proporționale și cu efect de descurajare.”
b) Regulamentul nr. 596/2014
9.
Conform considerentului (71) al acestuia:
„[…] ar trebui să se prevadă un set de sancțiuni administrative și alte măsuri administrative pentru a se asigura o abordare comună în statele membre și pentru a îmbunătăți efectul disuasiv al acestora. Autoritatea competentă ar trebui să aibă la îndemână posibilitatea interdicției de a exercita funcții de conducere în cadrul societăților de investiții. Sancțiunile aplicate în cazuri specifice ar trebui stabilite ținând seama, după caz, de factori precum confiscarea beneficiilor financiare identificate, gravitatea și durata încălcării, orice circumstanțe agravante sau atenuante, necesitatea ca amenda să aibă un efect descurajant și, după caz, includerea unei reduceri pentru cooperarea cu autoritățile competente. În special, valoarea efectivă a amenzilor administrative care pot fi impuse într‑un caz specific poate atinge nivelul maxim prevăzut în prezentul regulament sau un nivel mai ridicat prevăzut în dreptul intern, pentru încălcări foarte grave, iar amenzi semnificativ mai mici decât nivelul maxim pot fi aplicate pentru încălcări minore sau în caz de plată. Prezentul regulament nu limitează capacitatea statelor membre de a prevedea sancțiuni administrative mai ridicate sau alte măsuri administrative.”
10.
În considerentul (72) se arată:
„Deși nu există interdicții impuse statelor membre în ceea ce privește stabilirea de norme privind sancțiunile administrative și penale aplicabile acelorași încălcări, acestora nu ar trebui să li se solicite să stabilească norme privind sancțiunile administrative aplicabile încălcărilor prevăzute în prezentul regulament care intră deja sub incidența dreptului penal național până la 3 iulie 2016. În conformitate cu dreptul intern, statele membre nu au obligația de a impune atât sancțiuni administrative, cât și penale pentru aceeași încălcare, dar pot lua aceste măsuri dacă dreptul intern le‑o permite. Cu toate acestea, menținerea mai degrabă a sancțiunilor penale decât a celor administrative pentru încălcări ale prezentului regulament sau ale Directivei 2014/57/UE nu ar trebui să reducă sau să afecteze în alt mod capacitatea autorităților competente de a coopera și de a accesa și de a face schimb de informații în timp util cu autoritățile competente din alte state membre în sensul prezentului regulament, inclusiv după trimiterea cazurilor de încălcare către autoritățile judiciare competente spre urmărire penală.”
11.
Conform considerentului (77):
„Prezentul regulament respectă drepturile fundamentale și principiile recunoscute de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (carta). În consecință, prezentul regulament ar trebui interpretat și aplicat cu respectarea acestor drepturi și principii. […]”
12.
Articolul 15 prevede:
„O persoană nu trebuie să participe sau să încerce să participe la practici de manipulare a pieței.”
13.
Articolul 12 stabilește comportamentele care constituie manipulare a pieței după cum urmează:
„(1)   În sensul prezentului regulament, manipularea pieței reprezintă următoarele tipuri de activități:
(a)
efectuarea unei tranzacții, emiterea unui ordin de tranzacționare sau orice alt comportament care
(i)
oferă sau poate oferi indicații false sau înșelătoare cu privire la oferta și cererea sau prețul unui instrument financiar, al unui contract spot pe mărfuri conex sau al unui produs licitat pe baza unor certificate de emisii sau
(ii)
fixează sau poate fixa prețul unuia sau mai multor instrumente financiare, al unui contract spot pe mărfuri conexe sau al unui produs licitat pe baza unor certificate de emisii la un nivel anormal sau artificial,
[…]
(b)
efectuarea unei tranzacții, emiterea unui ordin de tranzacționare sau orice altă activitate sau comportament care influențează sau care poate influența prețul unuia sau mai multor instrumente financiare, al unui contract spot pe mărfuri conexe sau al unui produs licitat pe baza unor certificate de emisii, prin recurgerea la un procedeu fictiv sau la orice altă formă de înșelăciune sau artificiu;
(c)
difuzarea de informații prin mijloace de comunicare în masă, inclusiv prin internet sau prin orice alte mijloace, care dă sau poate da semnale false sau înșelătoare în legătură cu oferta sau cererea sau prețul unui instrument financiar, al unui contract spot pe mărfuri conex sau al unui produs licitat pe baza unor certificate de emisii sau determină sau poate determina prețul unuia sau mai multor instrumente financiare, al unui contract spot pe mărfuri conex sau al unui produs licitat pe baza unor certificate de emisii la un nivel anormal sau artificial, inclusiv răspândirea de zvonuri, în contextul în care persoana care a difuzat informațiile știa sau trebuia să știe că informațiile sunt false sau înșelătoare;
(d)
transmiterea de informații false sau înșelătoare sau furnizarea de date de intrare false sau înșelătoare în legătură cu o valoare de referință, în cazul în care persoana care a transmis informațiile sau a furnizat datele știa că sunt false sau înșelătoare, sau orice comportament care manipulează calcularea unei valori de referință.”
14.
Articolul 30 reglementează sancțiunile și alte măsuri administrative după cum urmează:
„(1)   Fără a aduce atingere sancțiunilor penale și competențelor de supraveghere ale autorităților competente în conformitate cu articolul 23, statele membre conferă autorităților competente, în conformitate cu dreptul intern, atribuțiile necesare pentru a lua sancțiuni administrative și alte măsuri administrative adecvate în ceea ce privește cel puțin următoarele încălcări:
(a)
încălcări ale articolelor 14 și 15, articolului 16 alineatele (1) și (2), articolului 17 alineatele (1), (2), (4), (5) și (8), articolului 18 alineatele (1)-(6), articolului 19 alineatele (1), (2), (3), (5), (6), (7) și (11) și articolului 20 alineatul (1) și
(b)
necooperare în cadrul unei investigații sau al unei solicitări menționate la articolul 23 alineatul (2).
Până la 3 iulie 2016, statele membre pot decide să nu stabilească reguli privind sancțiunile administrative menționate la primul paragraf în cazul în care încălcările menționate la primul paragraf litera (a) sau (b) sunt supuse sancțiunilor penale în dreptul lor intern. Dacă decid astfel, statele membre transmit în detaliu Comisiei și ESMA secțiunile relevante din dreptul lor penal.
Până la 3 iulie 2016, statele membre transmit în detaliu Comisiei și ESMA normele la care se face referire la primul și al doilea paragraf. Statele membre înștiințează în cel mai scurt timp Comisia și ESMA dacă apar orice modificări ulterioare ale acestora.
(2)   Statele membre se asigură, în conformitate cu dreptul intern, că autoritățile competente au atribuțiile necesare pentru a lua cel puțin următoarele sancțiuni administrative și cel puțin următoarele măsuri administrative în cazul încălcărilor menționate la alineatul (1) primul paragraf litera (a):
[…]”
c) Directiva 2014/57
15.
Conform considerentelor (22), (23) și (27) ale acesteia:
„(22)
Obligațiile din prezenta directivă de a impune sancțiuni persoanelor fizice sau juridice în dreptul intern nu scutesc statele membre de obligația de a prevedea în dreptul intern sancțiuni administrative și alte măsuri pentru încălcările prevăzute în Regulamentul (UE) nr. 596/2014, cu excepția cazului în care statele membre au decis, în conformitate cu Regulamentul (UE) nr. 596/2014, să prevadă în dreptul intern doar sancțiuni penale pentru astfel de încălcări.
(23)
Domeniul de aplicare al prezentei directive este stabilit în așa fel încât să completeze și să asigure punerea în aplicare eficientă a Regulamentului (UE) nr. 596/2014. Având în vedere că prezenta directivă prevede sancțiuni pentru infracțiunile care sunt comise cu intenție cel puțin în cazul infracțiunilor grave, în cazul încălcărilor Regulamentului (UE) nr. 596/2014 nu este necesar să se demonstreze că au fost comise intenționat sau ca aceste încălcări să fie calificate drept grave. În aplicarea dreptului intern care transpune prezenta directivă, statele membre ar trebui să se asigure că impunerea de sancțiuni penale pentru infracțiunile în conformitate cu prezenta directivă și de sancțiuni administrative în conformitate cu Regulamentul (UE) nr. 596/2014 nu duce la o încălcare a principiului non bis in idem.
[…]
(27)
Prezenta directivă respectă drepturile fundamentale și se conformează principiilor recunoscute în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (carta) astfel cum acestea sunt recunoscute de Tratatul UE. Mai precis, directiva ar trebui aplicată cu respectarea corespunzătoare a dreptului […] de a nu fi judecat și condamnat de două ori pentru aceeași infracțiune în cadrul procedurilor penale (articolul 50).”
16.
Conform articolului 5:
„(1)   Statele membre adoptă măsurile necesare pentru a se asigura că manipularea pieței, astfel cum este menționată la alineatul (2), constituie o infracțiune cel puțin în cazurile grave și atunci când actele sunt comise cu intenție.
(2)   În sensul prezentei directive, manipularea pieței reprezintă următoarele tipuri de activități:
(a)
efectuarea unei tranzacții, emiterea unui ordin de tranzacționare sau orice alt comportament care:
(i)
furnizează indicații false sau înșelătoare cu privire la oferta, cererea sau prețul unui instrument financiar sau al unui contract spot pe mărfuri conexe sau
(ii)
fixează prețul unuia sau mai multor instrumente financiare sau al unui contract spot pe mărfuri conex la un nivel anormal sau artificial;
[…]
(b)
efectuarea unei tranzacții, emiterea unui ordin sau orice altă activitate sau comportament care influențează prețul unuia sau mai multor instrumente financiare sau al unui contract spot pe mărfuri conex, activitate care recurge la procedee fictive sau orice altă formă de înșelătorie sau artificiu;
(c)
difuzarea de informații prin intermediul mass‑mediei, inclusiv pe internet sau prin orice alte mijloace, care oferă semnale false sau înșelătoare referitoare la furnizarea, cererea sau prețul unui instrument financiar, al unui contract spot pe mărfuri conex sau care fixează prețul unuia sau mai multor instrumente financiare sau al unui contract spot pe mărfuri conex la un nivel anormal sau artificial, atunci când persoanele care au realizat difuzarea obțin, pentru sine sau pentru altă persoană, foloase sau beneficii ca urmare a difuzării informațiilor în cauză, sau
(d)
transmiterea de informații false sau înșelătoare, furnizarea de date de intrare false sau înșelătoare sau orice alt comportament care manipulează calcularea unui indice de referință.”
17.
Conform articolului 7:
„(1)   Statele membre adoptă măsurile necesare pentru a se asigura că infracțiunile menționate la articolele 3-6 se pedepsesc prin sancțiuni penale eficiente, proporționale și disuasive.
(2)   Statele membre iau măsurile necesare pentru a garanta că infracțiunile menționate la articolele 3 și 5 sunt sancționate cu o pedeapsă maximă cu închisoarea de cel puțin patru ani.
(3)   Statele membre iau măsurile necesare pentru a garanta că infracțiunea menționată la articolul 4 este sancționată cu o pedeapsă maximă cu închisoarea de cel puțin doi ani.”
C.
Dreptul italian
18.
Decreto Legislativo n. 58/1998, Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria (Decretul legislativ nr. 58/1998, Textul unic al dispozițiilor privind intermedierea financiară, denumit în continuare „TUF”) prevede la articolul 185 alineatele 1 și 2:
„1.   Se pedepsește cu închisoarea de la 1 la 6 ani și cu amendă de la 20000 de euro la 5000000 de euro fapta oricărei persoane de a difuza informații false sau de a efectua tranzacții simulate sau alte proceduri fictive susceptibile în mod concret să provoace o modificare sensibilă a prețului unor instrumente financiare.
2.   În cazul în care amenda este insuficientă, chiar dacă s‑a aplicat valoarea maximă a acesteia, instanța o poate mări până la triplul valorii sale sau până la o sumă de zece ori mai mare decât produsul sau beneficiul obținut în urma infracțiunii, ținând seama de importanța comportamentului infracțional, de calitățile personale ale autorului infracțiunii sau de importanța produsului sau a beneficiului obținut.”
19.
Articolul 187 ter alineatul 1 din TUF (
7
) prevede:
„Fără a aduce atingere sancțiunilor penale, în cazul în care fapta constituie infracțiune, se pedepsește cu amendă administrativă de la 100000 de euro la 25000000 de euro fapta oricărei persoane de a difuza prin mijloacele de comunicare, inclusiv prin internet sau prin orice alt mijloc, informații, zvonuri sau știri false ori înșelătoare care oferă sau sunt susceptibile să ofere indicații false sau înșelătoare despre instrumentele financiare.”
20.
Articolul 187 ter alineatul 3 litera c) din TUF prevede că, fără a aduce atingere sancțiunilor penale în cazul în care fapta constituie infracțiune, aceleași amenzi administrative se aplică oricărei persoane care efectuează „tranzacții sau ordine de tranzacționare prin recurgerea la proceduri fictive sau la orice altă formă de înșelăciune sau de artificiu”.
21.
Conform articolului 187 duodecies alineatul 1 din TUF:
„Procedura administrativă de verificare și procedura de contestație prevăzute la articolul 187 septies nu pot fi suspendate pentru motivul că se află în desfășurare procedura penală cu privire la aceleași fapte sau la fapte de a căror verificare depinde soluționarea în cauză.”
22.
Articolul 187 terdecies alineatul 1 din TUF prevede:
„Atunci când pentru aceeași faptă a fost aplicată împotriva făptuitorului sau a persoanei juridice o amendă administrativă în sensul articolului 187 septies […], achitarea amenzii și a sancțiunii pecuniare aferente infracțiunii este limitată la partea care o depășește pe cea percepută de autoritatea administrativă.”
23.
Articolul 649 („Interdicția de a fi judecat de două ori pentru aceeași faptă”) din codice di procedura penale (Codul de procedură penală) prevede:
„Inculpatul achitat sau condamnat printr‑o hotărâre sau o ordonanță penală rămasă definitivă nu poate face obiectul unei noi proceduri penale pentru aceeași faptă, chiar dacă aceasta din urmă este apreciată diferit din punctul de vedere al încadrării juridice, al gradului de gravitate sau al circumstanțelor, cu excepția prevederilor articolului 69 alineatul 2 și ale articolului 345.”
II. Litigiul național și întrebările preliminare:
24.
La 9 septembrie 2007, Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Comisia Națională pentru Societăți și Bursă, denumită în continuare „Consob”) a aplicat domnului Stefano Ricucci și altor două societăți administrate de acesta (Magiste International SA și Garlsson Real Estate SA), în calitate de entități obligate în solidar, o amendă administrativă de 10200000 de euro. Faptele reținute în sarcina acestora, care s‑au petrecut în anul 2005, au fost calificate drept comportamente de manipulare a pieței, în conformitate cu articolul 187 ter alineatul 3 litera c) și cu articolul 187 quinquies alineatul 1 litera a) din TUF.
25.
Domnul Ricucci și cele două societăți au contestat sancțiunea administrativă la Corte di appello di Roma (Curtea de Apel din Roma, Italia), care, prin hotărârea din 2 ianuarie 2009, a redus‑o la 5000000 de euro.
26.
Părțile afectate au declarat recurs împotriva hotărârii respective la Corte suprema di cassazione (Curtea de Casație, Italia). Concret, domnul Ricucci a invocat în recursul său, drept informație relevantă, faptul că a fost condamnat deja pentru aceleași fapte printr‑o hotărâre penală definitivă din 10 decembrie 2008, pronunțată de Tribunale di Roma (Tribunalul din Roma, Italia).
27.
Astfel, împotriva domnului Ricucci se inițiase o procedură penală pentru aceleași fapte (
8
) sancționate pe cale administrativă. Procedura penală a fost soluționată prin hotărârea de admitere a acordului de recunoaștere a vinovăției din 10 decembrie 2008, prin care Tribunale di Roma (Tribunalul din Roma) i‑a impus domnului Ricucci o pedeapsă cu închisoarea de 4 ani și 6 luni, redusă la 3 ani ca urmare a procedurii alese, și mai multe pedepse complementare (
9
). Ulterior, pedeapsa a fost înlăturată ca urmare a grațierii colective acordate prin Legea nr. 241/06.
28.
Hotărârea (penală) din 10 decembrie 2008 a rămas definitivă la 11 septembrie 2009, prin respingerea de către Corte suprema di cassazione (Curtea de Casație, Italia) a recursului declarat împotriva acesteia.
29.
Corte suprema di cassazione (Curtea de Casație, Italia), care a fost sesizată cu recursul declarat împotriva hotărârii din 2 ianuarie 2009, a dispus trimiterea dosarului la Corte costituzionale (Curtea Constituțională, Italia) pentru a se pronunța cu privire la constituționalitatea articolului 187 ter alineatul 1 din TUF.
30.
Cu toate acestea, prin hotărârea nr. 102 din 12 mai 2016, Corte costituzionale (Curtea Constituțională, Italia) a declarat inadmisibilă excepția de constituționalitate (
10
). În temeiul acestei hotărâri, instanța de trimitere precizează în ordonanța sa că lipsa unor prevederi naționale privind extinderea principiului ne bis in idem la raporturile dintre sancțiunile penale și sancțiunile administrative de natură penală este neconformă cu principiile dreptului Uniunii. Aceasta consideră că nu poate fi admisă, în temeiul principiilor supranaționale, existența a două căi și, prin urmare, nici posibilitatea cumulului sancțiunii penale cu sancțiunea administrativă, aplicate în procese diferite, atunci când aceasta din urmă are caracter de sancțiune penală.
31.
Corte suprema di cassazione (Curtea de Casație, Italia) consideră, așadar, că desfășurarea și soluționarea procedurii administrative ca urmare a hotărârii penale pronunțate împotriva domnului Ricucci poate implica o încălcare a principiului ne bis in idem, consacrat la articolul 50 din cartă, în temeiul Hotărârii Curții din 26 februarie 2013, Åkerberg Fransson (
11
), și al jurisprudenței CEDO [Hotărârea Grande Stevens și alții împotriva Italiei din 4 martie 2014 (CE:ECHR:2014:0304JUD001864010), Hotărârea Nykänen împotriva Finlandei din 20 mai 2014 (CE:ECHR:2014:0520JUD001182811), Hotărârea Lucky Dev împotriva Suediei din 27 noiembrie 2014 (CE:ECHR:2014:1127JUD000735610) și Hotărârea Zolotukhin împotriva Rusiei din 10 februarie 2009 (CE:ECHR:2009:0210JUD001493903)].
32.
În acest context, Corte suprema di cassazione (Curtea de Casație) adresează Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Prevederile articolului 50 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, interpretate în lumina articolului 4 din Protocolul nr. 7 la CEDO, a jurisprudenței în această materie a Curții Europene a Drepturilor Omului și a reglementării naționale, se opun posibilității de a iniția o procedură administrativă având ca obiect o faptă (comportament ilicit de manipulare a pieței) pentru care aceeași persoană a fost condamnată penal printr‑o hotărâre irevocabilă?
2)
Instanța națională poate aplica direct principiile dreptului Uniunii în legătură cu principiul ne bis in idem, în temeiul articolului 50 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, interpretat în lumina articolului 4 din Protocolul nr. 7 la CEDO, a jurisprudenței în această materie a Curții Europene a Drepturilor Omului și a reglementării naționale?”
33.
Au prezentat observații scrise Consob, guvernele italian, german și ceh, precum și Comisia Europeană.
34.
În ședința din 30 mai 2017, desfășurată împreună cu cea în cauza Menci (C‑524/15) și în cauzele conexe Di Puma (C‑596/16) și Consob (C‑597/16), au intervenit reprezentantul legal al domnului Ricucci, guvernele italian și german, precum și Comisia Europeană.
III. Analiza întrebărilor preliminare
35.
Înainte de a propune un răspuns la cele două întrebări preliminare, considerăm că se impun două precizări. Prima se referă la faptul că nu există îndoieli că articolul 50 din cartă este aplicabil în prezenta cauză, deoarece legislația națională privind abuzul de piață, în temeiul căreia s‑au aplicat sancțiunile în litigiu, a fost adoptată de statul italian în scopul transpunerii Directivei 2003/6 în dreptul național.
36.
Astfel, domeniul de aplicare al cartei, în ceea ce privește acțiunea statelor membre, este definit la articolul 51 alineatul (1) din aceasta, conform căruia dispozițiile cartei se adresează statelor membre numai în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii. Drepturile fundamentale garantate de cartă trebuie respectate cu ocazia aplicării normelor naționale, care, la rândul lor, reflectă sau au la bază norme de drept al Uniunii (
12
). Dimpotrivă, Curtea nu este competentă să soluționeze o situație juridică neinclusă în domeniul de aplicare respectiv, iar dispozițiile cartei nu pot constitui în sine un temei pentru o astfel de competență (
13
).
37.
A doua precizare vizează opțiunea legiuitorului italian de a introduce, în anul 2005, un sistem bazat pe o dualitate a procedurilor și a sancțiunilor (administrative și penale) pentru reprimarea comportamentelor de abuz de piață, în aplicarea Directivei 2003/6.
38.
Acest sistem bazat pe o dublă cale, administrativă și penală („doppio binario sanzionatorio”), are anumite caracteristici care împiedică compatibilitatea sa cu principiul ne bis in idem prevăzut la articolul 50 din cartă, astfel cum arată instanța de trimitere. Dacă sistemul respectiv ar fi fost instituit de Directiva 2003/6, s‑ar ridica problema eventualei sale nulități, tocmai pentru faptul că încalcă articolul 50 din cartă.
39.
Cu toate acestea, în opinia noastră, Directiva 2003/6 nu impune statelor membre să aplice un sistem bazat pe o dublă cale, administrativă și penală, pentru a sancționa acest tip de comportamente ilicite. Prin urmare, considerăm că directiva menționată nu este incompatibilă cu articolul 50 din cartă (
14
).
40.
Având în vedere precizările efectuate, vom analiza în primul rând reglementarea Uniunii privind abuzul de piață din perspectiva principiului ne bis in idem și, ulterior, vom explica în mod sintetic domeniul de aplicare al articolului 50 din cartă. În final, vom propune răspunsurile la cele două întrebări preliminare adresate de instanța de trimitere.
A.
Reglementarea Uniunii în materia abuzului de piață și principiul ne bis in idem
41.
Directiva 2003/6 interzice tranzacțiile care implică un abuz de piață, cu scopul de a proteja integritatea piețelor financiare și de a spori încrederea investitorilor. Aceștia trebuie să aibă garanția că tranzacționează în condiții egale și că sunt protejați împotriva utilizării ilicite a informațiilor privilegiate (
15
).
42.
Articolul 14 alineatul (1) din Directiva 2003/6 impune statelor membre să pedepsească aceste comportamente ilicite cu sancțiuni suficient de descurajatoare, de efective și de proporționale (
16
). Cu toate că articolul menționat nu impune ca sancțiunile respective împotriva autorilor tranzacțiilor cu informații privilegiate să aibă caracter penal, nici nu interzice acest lucru. Mai mult, potrivit Curții, „având în vedere natura încălcărilor în cauză, precum și gradul de severitate a sancțiunilor pe care le pot determina, astfel de sancțiuni pot fi calificate, în scopul aplicării CEDO, drept sancțiuni penale” (
17
).
43.
Directiva 2003/6 nu face referire la principiul ne bis in idem și nici la necesitatea de a defini, sub influența acestuia, raporturile dintre sancționarea administrativă și urmărirea penală a comportamentelor de abuz de piață. Din tăcerea sa nu se poate însă deduce că directiva menționată încurajează adoptarea unui sistem bazat pe o dublă cale pentru sancționarea comportamentelor respective. Directiva lasă statelor membre o marjă largă de apreciere pentru configurarea raporturilor dintre sancțiunile administrative și cele penale și nu le împiedică să instituie mecanisme pentru asigurarea respectării dreptului la ne bis in idem pentru a evita dublarea procedurilor și a sancțiunilor.
44.
Dreptul derivat al Uniunii în materia abuzului de piață a fost reformat în mod substanțial prin adoptarea Regulamentului nr. 596/2014 (care a înlocuit Directiva 2003/6) și a Directivei 2014/57, care armonizează sancțiunile penale care pot fi aplicate de statele membre acestui tip de comportamente. Cu toate că cele două reglementări nu sunt aplicabile ratione temporis în prezenta cauză, astfel cum am arătat, din cuprinsul lor pot fi extrase concluzii utile pentru soluționarea acesteia.
45.
În ceea ce privește procedura administrativă, Regulamentul nr. 596/2014 consolidează în mod semnificativ competențele de supraveghere, de investigare și de sancționare ale autorităților naționale. Concret, articolul 30 alineatul (2) din acesta abilitează statele membre să adopte sancțiuni administrative și măsuri administrative deosebit de severe (
18
).
46.
În pofida calificării lor formale, anumite sancțiuni denumite administrative sunt în esență de natură penală, conform criteriilor Engel din jurisprudența CEDO (
19
), utilizate de Curte în Hotărârile Bonda (
20
) și Åkerberg Fransson (
21
). Astfel cum am menționat, Curtea a admis în Hotărârea Spector Photo Group și Van Raemdock că acest tip de sancțiuni pot fi calificate drept penale, ca urmare a gradului lor de severitate și a naturii încălcărilor pe care doresc să le reprime (
22
).
47.
Tocmai din această împrejurare (faptul că anumite sancțiuni administrative prevăzute de Regulamentul nr. 596/2014 au, în realitate, caracter penal) rezultă problema privind compatibilitatea sancțiunilor administrative cu cele penale aplicabile acelorași comportamente de abuz de piață, conform Directivei 2014/57, din perspectiva dreptului la ne bis in idem.
48.
Regulamentul nr. 596/2014 nu conține nicio prevedere expresă în acest sens. Totuși, articolul 30 alineatul (1) al doilea paragraf din acesta prevede că, până la 3 iulie 2016, statele membre pot decide să nu stabilească reguli privind sancțiunile administrative în cazul în care încălcările sunt supuse deja sancțiunilor penale în dreptul lor intern. Dacă decid astfel, statele membre transmit Comisiei și Autorității Europene pentru Valori Mobiliare și Piețe secțiunile relevante din dreptul lor penal (
23
).
49.
Directiva 2014/57, spre deosebire de Regulamentul nr. 596/2014, face referire în mod explicit la principiul ne bis in idem în considerentele (33) și (37), citate anterior (
24
). Aceasta prevede cerința imperativă ca aplicarea sancțiunilor penale (în conformitate cu directiva însăși) și a sancțiunilor administrative (în conformitate cu Regulamentul nr. 596/2014) să „nu duc[ă] la o încălcare a principiului non bis in idem”.
50.
Totuși, este cert că, în pofida acestor referiri explicite, în cuprinsul Directivei 2014/57 nu este prevăzut niciun mecanism specific pentru a împiedica încălcarea principiului ne bis in idem prin cumulul sancțiunilor penale și administrative. Revine statelor membre, cu ocazia transpunerii acestei directive în legislația lor națională, sarcina de a asigura lipsa dublei incriminări pentru aceleași fapte.
51.
În orice caz, în cazul menținerii dublei căi, administrativă și penală, pentru sancționarea comportamentelor de abuz de piață, este necesar ca legislațiile naționale să prevadă instrumente procedurale adecvate pentru a împiedica dublarea procedurilor și pentru a asigura că o persoană este urmărită și sancționată o singură dată pentru aceleași fapte (
25
).
B.
Prima întrebare preliminară: aplicarea principiului ne bis in idem prevăzut la articolul 50 din cartă în ceea ce privește dublarea procedurilor, penale și administrative, pentru fapte de manipulare a pieței
52.
În Concluziile prezentate în cauza Menci, am expus in extenso considerațiilor noastre privind:
–
aplicarea articolului 50 din cartă în ceea ce privește cumulul sancțiunilor fiscale și penale, în lumina jurisprudenței Curții, în special a Hotărârii din 26 februarie 2013, Åkerberg Fransson (
26
) și a altor hotărâri anterioare (
27
);
–
jurisprudența CEDO privind principiul ne bis in idem, atât în ceea ce privește identitatea faptelor, cât și repetarea procedurilor de sancționare (
28
);
–
efectele Hotărârii CEDO A și B împotriva Norvegiei din 15 noiembrie 2016 (
29
), asupra dreptului Uniunii (
30
);
–
posibilitatea de a urma calea prevăzută la articolul 52 alineatul (1) prima teză din cartă pentru a restrânge dreptul de a nu fi judecat sau condamnat penal de două ori pentru aceeași încălcare (
31
).
53.
Considerăm că aceste reflecții pot fi utilizate mutatis mutandis pentru a interpreta întinderea protecției conferite de articolul 50 din cartă în cazul dublării procedurilor și a sancțiunilor, penale și administrative, pentru aceeași faptă calificată ca abuz de piață. Prin urmare, ne vom raporta la ele.
54.
Prin intermediul primei întrebări preliminare, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă articolul 50 din cartă permite desfășurarea unei proceduri administrative pentru sancționarea autorului unui comportament ilicit de manipulare a pieței atunci când persoana respectivă a fost deja condamnată penal printr‑o hotărâre definitivă pentru același comportament.
55.
Aplicarea principiului ne bis in idem, prevăzut la articolul 50 din cartă, necesită întrunirea a patru condiții: 1) identitate în ceea ce privește persoana urmărită sau sancționată, 2) identitatea faptelor deduse judecății (idem), 3) dublarea procedurilor de sancționare (bis) și 4) caracterul definitiv al uneia dintre cele două decizii.
56.
Instanța de trimitere nu are îndoieli referitoare la existența identității în ceea ce privește persoana urmărită și nici la caracterul definitiv al condamnării penale. Conform informațiilor din ordonanța de trimitere și celor furnizate ulterior de părți, domnul Ricucci a făcut obiectul unei duble urmăriri și al unei duble sancționări, pe cale penală și pe cale administrativă. Astfel cum am menționat, pedeapsa cu închisoarea (
32
) i‑a fost aplicată de Tribunale di Roma (Tribunalul din Roma) prin hotărârea din 10 decembrie 2008, care a rămas definitivă la 11 septembrie 2009. Sancțiunea administrativă (amendă de 10200000 de euro, redusă ulterior la jumătate) a fost aplicată de Consob și a fost atacată cu recurs la Corte suprema di casazzione (Curtea de Casație, Italia), în cadrul căruia a fost formulată cererea de decizie preliminară.
57.
Îndoielile instanței de trimitere vizează, așadar, celelalte două elemente ale principiului ne bis in idem, și anume identitatea faptelor (idem) și repetarea procedurilor (bis).
1. Identitatea faptelor (idem)
58.
Astfel cum am arătat în Concluziile noastre prezentate în cauza Menci (
33
), jurisprudența Curții, în special cea referitoare la articolul 54 din Convenția Schengen, precum și jurisprudența CEDO rezultată din Hotărârea Zolotukhin împotriva Rusiei (
34
) consideră că interzicerea dublei pedepse privește aceleași fapte materiale (idem factum), înțelese ca un ansamblu de circumstanțe concrete strâns legate între ele, indiferent de calificarea lor juridică sau de interesul juridic protejat (idem crimen).
59.
În opinia noastră, aplicarea articolului 50 din cartă de către Curte ar trebui să urmeze aceeași abordare. Considerăm că nu este necesar să aprofundăm acest aspect (
35
), deoarece, în prezenta cauză, nu există îndoieli că faptele pentru care domnul Ricucci a fost sancționat de două ori sunt identice. Niciuna dintre părțile care au formulat observații nu contestă acest fapt, iar instanța de trimitere a reținut același lucru, referindu‑se expres în ordonanța de trimitere la Hotărârile CEDO Zolotukhin împotriva Rusiei (
36
) și Grande Stevens și alții împotriva Italiei (
37
).
60.
În plus, astfel cum a sugerat Comisia în observațiile sale scrise, aplicarea criteriului idem crimen în locul criteriului idem factum ar conduce în prezenta cauză la același rezultat, întrucât interesul juridic protejat de articolele 187 ter și 185 din TUF este același, și anume integritatea piețelor financiare.
2. Repetarea procedurilor de sancționare (bis)
61.
Articolul 50 din cartă ar fi încălcat dacă aceeași persoană care a fost condamnată penal printr‑o hotărâre definitivă ar fi supusă și unei proceduri de sancționare (precum cea inițiată de Consob), la finalul căreia poate face obiectul unor sancțiuni care, cu toate că, în mod formal, au caracter administrativ, reprezintă, în realitate, adevărate pedepse.
62.
Astfel cum am arătat în Concluziile prezentate în cauza Menci (
38
), Curtea a utilizat în contextul articolului 50 din cartă așa‑numitele criterii Engel drept parametri pentru a stabili când o procedură sau o sancțiune în principiu administrativă are natură penală (
39
).
63.
Primul criteriu Engel (încadrarea juridică a încălcării în dreptul național) este foarte puțin relevant în prezenta cauză, deoarece procedurile și sancțiunile aplicate de Consob sunt calificate în dreptul italian drept administrative. Acest lucru nu trebuie să împiedice însă analizarea lor ulterioară în lumina celorlalte două criterii (
40
).
64.
Al doilea criteriu Engel se referă la natura juridică a încălcării. O încălcare desemnată ca fiind administrativă are, în realitate, caracter penal atunci când întrunește o serie de elemente (printre care acela ca sancțiunea să fie aplicată în scopuri represive și de prevenire, să nu se limiteze la repararea prejudiciilor patrimoniale și să protejeze bunuri juridice a căror protecție este asigurată, în general, prin normele de drept penal) la care am făcut referire în Concluziile prezentate în cauza Menci (
41
).
65.
În opinia instanței de trimitere – pe care o împărtășim –, având în vedere natura faptei ilicite, încălcările administrative sancționate de Consob au în esență caracter penal, conform celui de al doilea criteriu Engel. Bunurile protejate prin reglementarea încălcărilor administrative (articolul 187 ter din TUF) sunt identice cu cele care fac obiectul infracțiunilor omonime (articolul 185 din TUF). Prin reglementarea ambelor tipuri de încălcări se urmărește protejarea integrității piețelor financiare și a încrederii publicului în securitatea tranzacțiilor. Atribuirea competenței de sancționare în favoarea Consob în vederea reprimării acestui tip de infracțiuni are atât scop preventiv (descurajarea posibililor infractori să săvârșească fapte ilicite de abuz de piață), cât și represiv (sancționarea persoanelor care au săvârșit astfel de fapte și evitarea recidivei) (
42
).
66.
Al treilea criteriu Engel privește natura și gradul de severitate ale sancțiunii, care pot fi apreciate în funcție de criteriile menționate de asemenea în Concluziile noastre prezentate în cauza Menci (
43
). Având în vedere caracterul variat al sancțiunilor care pot fi aplicate de Consob și în special valoarea semnificativă a amenzilor pe care le poate aplica (în prezenta cauză, 10200000 de euro), instanța de trimitere admite că este vorba despre sancțiuni de natură evident penală.
67.
Gradul de severitate a sancțiunilor trebuie apreciat, astfel cum arată și instanța de trimitere, în funcție de sancțiunea care poate fi aplicată a priori persoanei afectate, iar nu de cea impusă sau executată în cele din urmă: o posibilă reducere ulterioară a pedepsei sau neexecutarea sa ca urmare a grațierii (situație care se regăsește în prezenta cauză) ar fi irelevante (
44
).
68.
Aplicarea criteriilor Engel în litigiul principal revine instanței de trimitere, aceasta fiind cea mai în măsură să aprecieze dacă sancțiunea administrativă supusă analizei are realmente caracter penal. În prezenta cauză, instanța de trimitere subliniază că sancțiunea administrativă aplicată de Consob domnului Ricucci are caracter penal.
69.
Plecând de la această premisă, deducția cea mai logică este că legislația italiană în materia abuzului de piață permite dubla sancționare, administrativă (dar în esență penală) și penală, a aceluiași comportament ilicit, fără să prevadă un mecanism procedural clar pentru evitarea dublei incriminări și a dublei sancționări a autorului faptelor. În acest sens, norma italiană încalcă dreptul la ne bis in idem protejat de articolul 50 din cartă.
70.
Împotriva acestei deducții au fost formulate două obiecții. Prima se referă la faptul că între procedura administrativă de sancționare și cea penală există o legătură materială și temporală suficient de strânsă, în sensul Hotărârii CEDO A și B împotriva Norvegiei (
45
), care ar determina compatibilitatea acestora cu articolul 50 din cartă.
71.
Nu suntem de acord cu acest argument, pentru motivele explicate mai detaliat în Concluziile noastre prezentate în cauza Menci (
46
). Astfel cum am menționat, Curtea ar trebui să respingă interpretarea restrictivă a dreptului la ne bis in idem prevăzut la articolul 50 din cartă și să refuze să urmeze revirimentul jurisprudențial al CEDO în ceea ce privește articolul 4 din Protocolul nr. 7. Dimpotrivă, aceasta trebuie să mențină un nivel mai ridicat de protecție a dreptului respectiv, în acord cu hotărârile pronunțate până în prezent cu privire la articolul 50 din cartă (
47
).
72.
A doua obiecție se referă la faptul că sistemul „doppio binario sanzionatorio” ar fi justificat de necesitatea de a asigura sancțiuni efective, proporționale și descurajatoare împotriva comportamentelor de abuz de piață, astfel cum prevede articolul 14 alineatul (1) din Directiva 2003/6. Guvernele italian, german și polonez, precum și Consob, au susținut în observațiile lor orale că aceste caracteristici ale sancțiunilor permit să se determine domeniul de aplicare al articolului 50 din cartă, astfel încât dubla sancționare, penală și administrativă, ar favoriza o combatere mai eficientă a comportamentelor de abuz de piață.
73.
Asemenea Comisiei, considerăm că cerința privind efectivitatea sancțiunilor nu reprezintă o restrângere a dreptului la ne bis in idem prevăzut la articolul 50 din cartă. Obligația de a aplica sancțiuni efective, proporționale și descurajatoare revine statelor membre în mod general și indiferent dacă acestea adoptă un sistem bazat pe o dublă cale (penală și administrativă) sau pe o cale unică (penală) pentru sancționarea abuzurilor de piață. Oricare ar fi mecanismul ales, regimul de sancționare trebuie să fie efectiv și, în orice caz, să respecte dreptul la ne bis in idem protejat de articolul 50 din cartă.
74.
Astfel cum am explicat pe larg în Concluziile prezentate în cauza Menci (
48
), numai clauza orizontală prevăzută la articolul 52 alineatul (1) din cartă ar permite să se analizeze dacă efectivitatea sancțiunilor împotriva abuzurilor de piață poate fi calificată drept „obiectiv de interes general” susceptibil să justifice derogările de la articolul 50 din cartă (
49
).
75.
Conform clauzei orizontale prevăzute la articolul 52 alineatul (1) prima teză din cartă, restrângerea dreptului la ne bis in idem trebuie să fie prevăzută de lege și să respecte esența acestuia. Conform celei de a doua teze a aceluiași alineat, prin respectarea principiului proporționalității pot fi impuse restrângeri ale dreptului la ne bis in idem numai în cazul în care acestea sunt necesare și numai dacă răspund efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți (
50
).
76.
Dintre cele patru cerințe obligatorii pentru a justifica restrângerea dreptului fundamental, prima și ultima nu prezintă dificultăți majore în prezenta cauză. Legea națională permite dubla incriminare și aceasta răspunde unui obiectiv de interes general recunoscut de însuși dreptul Uniunii (și anume protecția integrității piețelor financiare).
77.
Totuși, avem îndoieli că în acest context s‑ar respecta esența dreptului de a nu fi judecat sau condamnat penal de două ori pentru aceeași încălcare. În orice caz, factorul‑cheie constă în faptul că, în opinia noastră, restrângerea analizată în prezenta cauză nu este necesară, în sensul articolului 52 alineatul (1) din cartă.
78.
Din punctul nostru de vedere, faptul că legislațiile statelor membre prevăd soluții divergente în această privință dovedește în sine caracterul inutil al acestei restrângeri. Dacă restrângerea ar fi realmente necesară, în sensul articolului 52 alineatul (1) din cartă, ar fi astfel pentru toate statele membre, iar nu numai pentru o parte din acestea. Există anumite state membre care au instituit sisteme bazate pe o cale unică pentru sancționarea comportamentelor de abuz de piață și altele care au menținut sistemul bazat pe o dublă cale, instaurând însă mecanisme procedurale („aiguillage” în Franța) care împiedică cumulul sancțiunilor (
51
).
79.
Capacitatea de descurajare a unei sancțiuni depinde de gradul său de severitate: în mod cert, pedepsele cu închisoarea (cu alte cuvinte cele prevăzute în cazul infracțiunilor) au un efect de descurajare mai mare decât sancțiunile pecuniare (specifice regimului administrativ). Un sistem care combină – fără a le dubla – sancțiunile pecuniare pentru încălcări mai puțin grave cu pedepsele cu închisoarea pentru încălcări mai grave respectă scopul de prevenire a multiplicării abuzurilor respective.
80.
În ceea ce privește efectivitatea, considerăm că nu există niciun motiv, atunci când este vorba despre sancțiuni în esență penale și, prin urmare, supuse garanțiilor inerente dreptului represiv, pentru ca măsurile organelor administrației să fie în mod obligatoriu mai urgente decât cele ale instanțelor. Revine statelor membre sarcina de a stabili măsurile (legislative, administrative și de natură judiciară) adecvate pentru a combate abuzurile de piață, a căror eficiență să fie în acord cu respectarea drepturilor protejate de cartă.
81.
În concluzie, atunci când sancțiunea administrativă are în esență caracter penal, dubla sancționare administrativă și penală a acelorași comportamente ilicite de abuz de piață, în lipsa instituirii unui mecanism procedural pentru evitarea sa, nu asigură respectarea dreptului la ne bis in idem protejat de articolul 50 din cartă.
C.
Cu privire la a doua întrebare preliminară
82.
Instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă articolul 50 din cartă este direct aplicabil în situații precum cea din prezenta cauză și dacă conferă cetățenilor drepturi care trebuie protejate de instanțele naționale.
83.
Răspunsul la această întrebare rezultă fără dificultăți din jurisprudența Curții. Articolul 50 din cartă reprezintă o dispoziție clară, precisă și necondiționată, care conferă în mod direct oricărei persoane dreptul de a nu fi judecată sau sancționată de două ori pentru aceeași faptă. Desigur, acest drept poate fi invocat în mod direct de către particulari în fața instanțelor naționale, care au obligația de a‑l proteja.
84.
În plus, articolul 50 din cartă, conform articolului 6 din TUE, face parte din dreptul primar al Uniunii și, prin urmare, prevalează asupra dispozițiilor de drept derivat al Uniunii și asupra prevederilor statelor membre.
85.
În cazul unui conflict între dreptul național și drepturile garantate de cartă, instanța națională care trebuie să aplice, în cadrul competenței sale, dispozițiile de drept al Uniunii are obligația de a asigura efectul deplin al acestor norme. Prin urmare, aceasta va trebui să lase neaplicate, dacă este necesar, din oficiu, orice dispoziții contrare din legislația națională, chiar ulterioară, fără a trebui să solicite sau să aștepte abrogarea prealabilă a acesteia pe cale legislativă sau prin orice alt procedeu constituțional (
52
).
86.
Astfel, ar fi incompatibilă cu cerințele inerente înseși naturii dreptului Uniunii orice dispoziție dintr‑o ordine juridică națională sau orice practică legislativă, administrativă sau judiciară ce ar avea ca efect diminuarea eficienței dreptului Uniunii prin faptul de a nega instanței competente să aplice acest drept posibilitatea de a face, chiar în momentul acestei aplicări, tot ceea ce este necesar pentru a înlătura dispozițiile legislative naționale care ar constitui eventual un obstacol în calea eficienței depline a normelor Uniunii (
53
).
87.
Prin urmare, în cazul normelor incompatibile cu dreptul la ne bis in idem protejat de articolul 50 din cartă, instanța națională sau autoritățile administrative competente trebuie să încheie procedurile pendinte, fără consecințe negative pentru persoana vizată, care ar fi fost judecată sau sancționată într‑o altă procedură penală sau administrativă cu caracter penal.
IV. Concluzie
88.
În temeiul considerațiilor prezentate, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Corte suprema di cassazione (Curtea de Casație, Italia) după cum urmează:
„Articolul 50 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene:
1)
Nu permite dubla sancționare, administrativă și penală, a aceluiași comportament ilicit de abuz de piață, atunci când sancțiunea administrativă aplicabilă conform legislației naționale are în esență caracter penal, iar repetarea procedurilor împotriva aceleiași persoane și pentru aceleași fapte este prevăzută fără a se institui un mecanism procedural prin care să se evite această dublare.
2)
Poate fi invocat direct de către un particular în fața unei instanțe naționale, care are obligația de a asigura eficacitatea deplină a dreptului la ne bis in idem, lăsând neaplicată din oficiu, dacă este necesar, orice dispoziție contrară din legislația națională.”
(
1
)	Limba originală: spaniola.
(
2
)	Cauza C‑524/15 (denumite în continuare „Concluziile prezentate în cauza Menci”).
(
3
)	Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 28 ianuarie 2003 privind utilizările abuzive ale informațiilor privilegiate și manipulările pieței (abuzul de piață) (JO 2003, L 96, p. 16, Ediție specială, 06/vol. 5, p. 210).
(
4
)	Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 16 aprilie 2014 privind abuzul de piață (Regulamentul privind abuzul de piață) și de abrogare a Directivei 2003/6/CE a Parlamentului European și a Consiliului și a Directivelor 2003/124/CE, 2003/125/CE și 2004/72/CE ale Comisiei (JO 2014, L 173, p. 1). Regulamentul nr. 596/2014 a înlocuit Directiva 2003/6 începând cu 3 iulie 2016.
(
5
)	Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 16 aprilie 2014 privind sancțiunile penale pentru abuzul de piață (Directiva privind abuzul de piață) (JO 2014, L 173, p. 179).
(
6
)	Nici Regulamentul nr. 596/2014, nici Directiva 2014/57 nu sunt aplicabile ratione temporis în prezenta cauză, situația de fapt care se află la originea litigiului datând din anul 2005.
(
7
)	Introdus prin legge del 18 aprile 2005, n. 62, disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee, legge comunitaria 2004 (Legea nr. 62/2005 din 18 aprilie 2005 privind dispozițiile în vederea executării obligațiilor care rezultă din apartenența Italiei la Comunitățile Europene, legea comunitară 2004).
(
8
)	Conform ordonanței de trimitere, prin acuzația menționată la litera g) din hotărârea de admitere a acordului de recunoaștere a vinovăției se reține în sarcina domnului Ricucci, în calitate de președinte al Consiliului de administrație al Magiste International SA și de proprietar de fapt al Garlsson Real Estate SA, fapta de „difuzare a unor informații false susceptibile în mod concret să provoace o modificare sensibilă a prețului titlului RCS Mediagroup” prin comportamente evidențiate în mod specific și care sunt în esență aceleași ca cele reproșate cu privire la încălcarea administrativă, iar persoana care a făcut obiectul sancțiunii administrative coincide cu persoana care face obiectul sancțiunii penale.
(
9
)	Pedepsele complementare au constat în: a) interdicția de a exercita funcții de conducere în cadrul persoanelor juridice și al întreprinderilor pentru o perioadă de trei ani, b) incapacitatea de a încheia contracte cu administrația publică pentru o perioadă de trei ani, cu excepția celor pentru obținerea prestării unui serviciu public, c) interdicția de a exercita funcții de reprezentare și de asistență în materie fiscală pentru o perioadă de trei ani, d) interdicția permanentă de a exercita funcția de membru al unei comisii fiscale, e) publicarea hotărârii în două cotidiene de importanță națională și f) interdicția de a exercita funcții publice pentru o perioadă de trei ani.
(
10
)	În opinia sa, instanța de trimitere ar fi trebuit „să tranșeze problema” raporturilor dintre noțiunea de ne bis in idem care poate fi dedusă din convenție, astfel cum a fost interpretată de CEDO, și noțiunea de ne bis in idem în contextul abuzului de piață, astfel cum rezultă din sistemul Uniunii Europene, și să stabilească dacă aceasta din urmă poate fi aplicată direct în ordinea juridică națională a unui stat membru, în conformitate cu dreptul Uniunii.
(
11
)	Cauza C‑617/10, EU:C:2013:105.
(
12
)	Hotărârea din 26 februarie 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, punctele 18-22).
(
13
)	Astfel, sancțiunile fiscale și penale aplicate în Italia pentru neplata impozitului pe venit nu necesită aplicarea dreptului Uniunii, în sensul articolului 51 alineatul (1) din cartă. Pentru acest motiv, Curtea a constatat, prin Ordonanța din 15 aprilie 2015, Burzio (C‑497/14, EU:C:2015:251), că nu este competentă să soluționeze o întrebare preliminară.
(
14
)	Nici Regulamentul nr. 596/2014, nici Directiva 2014/57 – care nu sunt aplicabile în acest litigiu, întrucât au intrat în vigoare ulterior săvârșirii faptelor sancționate (2005) – nu impun statelor membre să instituie o dublă cale pentru sancționarea abuzului de piață.
(
15
)	Hotărârea din 23 decembrie 2009, Spector Photo Group și Van Raemdock (C‑45/08, EU:C:2009:806, punctul 47), Hotărârea din 7 iulie 2011, IMC Securities (C‑445/09, EU:C:2011:459, punctul 27), Hotărârea din 28 iunie 2012, Geltl (C‑19/11, EU:C:2012:397, punctul 33), și Hotărârea din 11 martie 2015, Lafonta (C‑628/13, EU:C:2015:162, punctul 21).
(
16
)	A se vedea considerentul (38) al Directivei 2003/6, citat la punctul 6.
(
17
)	Hotărârea din 23 decembrie 2009, Spector Photo Group și Van Raemdock (C‑45/08, EU:C:2009:806, punctul 42).
(
18
)	Printre acestea figurează următoarele: retragerea sau suspendarea autorizației în cazul societăților de investiții, interdicția temporară sau permanentă de a deține funcții de conducere în societăți de investiții, interdicția temporară de a tranzacționa pe cont propriu, sancțiuni pecuniare administrative maxime egale cu cel puțin triplul valorii beneficiilor obținute sau al pierderilor evitate ca urmare a încălcării, în cazul în care acestea pot fi stabilite. Pentru persoanele fizice, sancțiunile pecuniare administrative maxime pot fi de cel puțin 5000000 de euro, iar pentru persoanele juridice, de cel puțin 15000000 de euro. În conformitate cu articolul 31 alineatul (3) din regulament, statele membre pot stabili un nivel mai ridicat al sancțiunilor administrative respective.
(
19
)	Printre altele, Hotărârea CEDO Grande Stevens și alții împotriva Italiei din 4 martie 2014 (CE:ECHR:2014:0304JUD001864010), § 98, și Hotărârea CEDO Dubus S.A. împotriva Franței din 11 septembrie 2009 (CE:ECHR:2009:0611JUD000524204).
(
20
)	Hotărârea din 5 iunie 2012, Bonda (C‑489/10, EU:C:2012:319).
(
21
)	Hotărârea din 26 februarie 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105).
(
22
)	Hotărârea din 23 decembrie 2009 (C‑45/08, EU:C:2009:806, punctul 42).
(
23
)	În cazul în care un stat membru nu aplică regimul administrativ de sancționare prevăzut de regulament și sancționează faptele de abuz de piață numai pe cale penală, este evident că nu vor exista situații (precum cea din prezenta cauză) de cumul al procedurilor administrative și penale, astfel încât nu se aduce atingere dreptului prevăzut la articolul 50 din cartă.
(
24
)	A se vedea punctul 15 din prezentele concluzii.
(
25
)	Există mai multe sisteme juridice naționale care adoptă această abordare, introducând chiar modificări legislative pentru adaptarea normelor vechi. Astfel, de exemplu, în Franța, Loi no 2016-819 du 21 juin 2016 réformant le système de répression des abus de marché (JORF nr. 0144 din 22 iunie 2016) (Legea nr. 2016-819 din 21 iunie 2016 privind reformarea sistemului de sancționare a abuzului de piață) menține calea administrativă și calea penală de sancționare a faptelor de abuz de piață, dar instituie un mecanism procedural pentru a evita cumulul procedurilor. În acest scop, este prevăzut un „aiguillage procédural” (comutator procedural) între Autorité des marchés financiers (Autoritatea pentru Piețele Financiare) și Parquet national financier (Parchetului financiar național) prin care să se evite deschiderea a două proceduri pentru aceleași fapte. A se vedea analiza lui Conac, P.-H., „La loi du 21 juillet 2016 réformant le système de répression des abus de marché”, Bull. Joly Bourse, nr. 7 și 8, iulie 2016, p. 323, și cea a lui Vreulx, Q., „La consécration du principe ne bis in idem par la loi du 21 juin 2016 portant réforme du système de répression des abus de marché”, Revue internationale des services financiers/International Journal for Financial Services, 2015, nr. 1, p. 36.
(
26
)	Cauza C‑617/10, EU:C:2013:105.
(
27
)	Concluziile prezentate în cauza Menci, punctele 27-34.
(
28
)	Ibidem, punctele 35-56.
(
29
)	CE:ECHR:2016:1115JUD002413011.
(
30
)	Punctele 57-77 din Concluziile prezentate în cauza Menci.
(
31
)	Ibidem, punctele 78-94.
(
32
)	Amintim că pedeapsa cu închisoare a fost de 4 ani și 6 luni (redusă la 3 ani ca urmare a procedurii alese și înlăturată ulterior, ca urmare a unei grațieri colective), pe lângă alte pedepse complementare, care erau încă operative.
(
33
)	Punctele 100-109.
(
34
)	CEDO, Hotărârea din 10 februarie 2009, CE:ECHR:2009:0210JUD001493903.
(
35
)	În teorie, s‑ar putea ridica problema dacă adoptarea drept criteriu a identității interesului juridic protejat ar putea conduce la o limitare nejustificată a domeniului de aplicare al articolului 50 din cartă, generând o protecție mai redusă decât cea prevăzută la articolul 4 din Protocolul nr. 7, incompatibilă cu obiectivul articolului 53 din carta respectivă. Limitarea ar interveni atât în cazurile în care articolul 50 este aplicat în cadrul unui singur stat, cât și în situațiile transnaționale la care a făcut referire Comisia în ședință. În orice caz, astfel cum am menționat, nu este necesar să aprofundăm această problemă în prezenta cauză, deoarece nu face obiectul litigiului.
(
36
)	Hotărârea CEDO din 10 februarie 2009, CE:ECHR:2009:0210JUD001493903.
(
37
)	Hotărârea CEDO din 4 martie 2014 (CE:ECHR:2014:0304JUD001864010, § 219-228). În această hotărâre, care viza un abuz de piață sancționat de două ori (pe cale administrativă și pe cale penală) în conformitate cu articolele 187 ter și 185 din TUF și în împrejurări similare cu cele din prezenta cauză, CEDO a apreciat că există identitate în ceea ce privește faptele.
(
38
)	Punctul 31.
(
39
)	Hotărârea din 26 februarie 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, punctul 35), și Hotărârea din 5 iunie 2012, Bonda (C‑489/10, EU:C:2012:319, punctul 37).
(
40
)	Concluziile prezentate în cauza Menci, punctele 46 și 111.
(
41
)	Ibidem, punctele 47 și 112-115.
(
42
)	În același sens, Hotărârea CEDO Grande Stevens și alții împotriva Italiei din 4 martie 2014 (CE:ECHR:2014:0304JUD001864010, § 96).
(
43
)	Punctele 48 și 119.
(
44
)	CEDO, Hotărârea Grande Stevens și alții împotriva Italiei din 4 martie 2014 (CE:ECHR:2014:0304JUD001864010, § 97 și 98).
(
45
)	CE:ECHR:2016:1115JUD002413011.
(
46
)	Punctele 63-73.
(
47
)	În cazul în care Curtea decide să interpreteze articolul 50 din cartă în conformitate cu Hotărârea CEDO A și B împotriva Norvegiei, instanța națională ar trebui să verifice dacă, în cauza domnului Riccuci, există o legătură materială și temporală suficient de strânsă între procedura penală și cea administrativă de sancționare. Guvernul italian și Consob au susținut, în ședință, că această legătură exista, însă informațiile disponibile de la dosar suscită îndoieli, cel puțin cu privire la conexiunea temporală.
(
48
)	Punctele 78-93.
(
49
)	A se vedea Hotărârea din 27 mai 2014, Spasic (C‑129/14 PPU, EU:C:2014:586, punctul 55).
(
50
)	Ibidem, punctul 56.
(
51
)	A se vedea analiza amplă de drept comparat efectuată de mai mulți autori în monografia Revue internationale des services financiers/International Journal for Financial Services, 2015, nr. 1, precum și Lecoqc, A., „Principe non bis in idem: vers l’esquisse d’une standardisation de l’Una Via procédural: expériences belges et françaises”, Tijdschrift voor rechtspersoon en vennootschap/Revue pratique des sociétés, 2016, nr. 6, p. 645-668; Club des juristes, Poursuite et sanction des abus de marché: le droit français à l’épreuve des textes communautaires et des jurisprudences récentes (CEDH, CJUE, Conseil constitutionnel), mai 2015, www.leclubdesjuristes.com/les‑commissions/rapport‑poursuite‑et‑sanction‑des‑abus‑de‑marche/
(
52
)	Hotărârea din 9 martie 1978, Simmenthal (106/77, EU:C:1978:49, punctele 21-24), Hotărârea din 19 noiembrie 2009, Filipiak (C‑314/08, EU:C:2009:719, punctul 81), Hotărârea din 22 iunie 2010, Melki și Abdeli (C‑188/10 și C‑189/10, EU:C:2010:363, punctul 43), și Hotărârea din 26 februarie 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, punctul 45).
(
53
)	Hotărârea din 22 iunie 2010, Melki și Abdeli (C‑188/10 și C‑189/10, EU:C:2010:363, punctul 44), și Hotărârea din 26 februarie 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, punctul 46).