ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre)
30 janvier 2008 (*)
« Accès aux documents – Règlement (CE) n° 1049/2001 – Documents relatifs à la construction du nouvel aéroport international d’Athènes à Spata – Refus d’accès – Exception relative à la protection des intérêts commerciaux – Exception relative à la protection des objectifs des activités d’audit – Accès partiel »
Dans l’affaire T-380/04,
Ioannis Terezakis, demeurant à Bruxelles (Belgique), représenté initialement par Mes L. Defalque, G. Xanthoulis, A. Tsamis, A. Georgiadis, E. Stefanakis, É. Koeune et G. Stylianakis, avocats, puis par Me Stylianakis, M. B. Keane, solicitor, et Me P. Koutsoukos, avocat,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. L. Flynn et P. Aalto, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision de la Commission du 12 juillet 2004 refusant au requérant l’accès à certains documents concernant la construction du nouvel aéroport international d’Athènes à Spata,
LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE
DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (troisième chambre),
composé de MM. M. Jaeger, président, J. Azizi et Mme E. Cremona, juges,
greffier : Mme C. Kristensen, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 30 mars 2006,
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique
1        L’article 10, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1164/94 du Conseil, du 16 mai 1994, instituant le Fonds de cohésion (JO L 130, p. 1) dispose notamment :
« Les demandes d’aide pour des projets au titre de l’article 3, paragraphe 1, sont présentées par l’État membre bénéficiaire. »
2        L’article 10, paragraphe 4, de ce même règlement requiert que les demandes contiennent des informations sur, notamment, l’organisme responsable de la mise en œuvre du projet à financer.
3        Conformément à l’article 10, paragraphe 6, du règlement n° 1164/94 :
« Sous réserve de l’article 6 et de la disponibilité de crédits d’engagement, la Commission décide de l’octroi d’une aide au titre du Fonds [de cohésion], pour autant que les conditions requises par le présent article soient réunies, dans un délai de trois mois, en règle générale, à compter de la réception de la demande. Les décisions de la Commission portant approbation des projets, stades de projets ou groupes de projets connexes fixent le montant de l’aide financière, le plan de financement ainsi que toutes les dispositions et conditions nécessaires à la réalisation des projets. »
4        L’article D, paragraphe 1, de l’annexe II du règlement n° 1164/94 dispose notamment :
« Le paiement du concours financier est effectué conformément aux engagements budgétaires et est adressé à l’autorité ou à l’organisme désignés à cet effet dans la demande soumise par l’État membre bénéficiaire concerné. »
5        L’article 1er, sous a), du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145, p. 43), est formulé comme suit :
« Le présent règlement vise à :
a)      définir les principes, les conditions et les limites, fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé, du droit d’accès aux documents du Parlement […], du Conseil et de la Commission […] prévu à l’article 255 […] CE de manière à garantir un accès aussi large que possible aux documents,
[…] »
6        L’article 3 du règlement n° 1049/2001 dispose :
« Aux fins du présent règlement, on entend par :
a)      ‘document’ : tout contenu quel que soit son support (écrit sur support papier ou stocké sous forme électronique, enregistrement sonore, visuel ou audiovisuel) concernant une matière relative aux politiques, [aux] activités et [aux] décisions relevant de la compétence de l’institution ;
b)      ‘tiers’ : toute personne physique ou morale ou entité extérieure à l’institution concernée, y [compris] les États membres, les autres institutions et organes communautaires ou non communautaires, et les pays tiers. »
7        L’article 4 du règlement n° 1049/2001, qui définit les exceptions au droit d’accès susvisé, énonce ce qui suit :
« 1. Les institutions [(Parlement, Conseil et Commission)] refusent l’accès à un document dans le cas où la divulgation porterait atteinte à la protection :
a)      de l’intérêt public, en ce qui concerne :
–        la sécurité publique,
–        la défense et les affaires militaires,
–        les relations internationales,
–        la politique financière, monétaire ou économique de la Communauté ou d’un État membre ;
b)      de la vie privée et de l’intégrité de l’individu, notamment en conformité avec la législation communautaire relative à la protection des données à caractère personnel.
2. Les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection :
–        des intérêts commerciaux d’une personne physique ou morale déterminée, y compris en ce qui concerne la propriété intellectuelle,
–        des procédures juridictionnelles et des avis juridiques,
–        des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit,
à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
[...]
4. Dans le cas de documents de tiers, l’institution consulte le tiers afin de déterminer si une exception prévue au paragraphe 1 ou 2 est d’application, à moins qu’il ne soit clair que le document doit ou ne doit pas être divulgué.
5. Un État membre peut demander à une institution de ne pas divulguer un document émanant de cet État sans l’accord préalable de celui-ci.
6. Si une partie seulement du document demandé est concernée par une ou plusieurs des exceptions susvisées, les autres parties du document sont divulguées.
[...] »
8        L’article 5, intitulé « Consultations », des dispositions concernant la mise en œuvre du règlement n° 1049/2001, dont le texte figure à l’annexe de la décision 2001/937/CE, CECA, Euratom de la Commission, du 5 décembre 2001, modifiant son règlement intérieur (JO L 345, p. 94), dispose :
« 1. Lorsque la Commission est saisie d’une demande d’accès à un document qu’elle détient mais qui émane d’un tiers, la direction générale ou le service dépositaire du document vérifie l’applicabilité de l’une des exceptions prévues à l’article 4 du règlement [...] n° 1049/2001. Si le document demandé est classifié en vertu des règles de sécurité de la Commission, l’article 6 des présentes dispositions s’applique.
2. Si, au terme de cet examen, la direction générale ou le service dépositaire estime que l’accès au document demandé doit être refusé en vertu de l’une des exceptions prévues à l’article 4 du règlement [...] n° 1049/2001, la réponse négative est envoyée au demandeur sans consultation du tiers auteur.
3. La direction générale ou le service dépositaire donne une suite favorable à la demande sans consulter le tiers auteur lorsque :
a)      le document demandé a déjà été divulgué, soit par son auteur, soit en vertu du règlement ou de dispositions analogues ;
b)      la divulgation, éventuellement partielle, de son contenu ne porte manifestement pas atteinte à l’un des intérêts visés à l’article 4 du règlement [...] n° 1049/2001.
4. Dans tous les autres cas, le tiers auteur est consulté. En particulier, dans le cas où la demande d’accès porte sur un document qui émane d’un État membre, la direction générale ou le service dépositaire consulte l’autorité d’origine lorsque :
a)      le document a été transmis à la Commission avant la date d’entrée en application du règlement [...] n° 1049/2001 ;
b)      l’État membre a demandé à la Commission de ne pas divulguer le document sans son accord préalable, conformément aux dispositions de l’article 4, paragraphe 5, du règlement [...] n° 1049/2001.
5. Le tiers auteur consulté dispose d’un délai de réponse qui ne peut être inférieur à cinq jours ouvrables mais qui doit permettre à la Commission de respecter ses propres délais de réponse. En l’absence de réponse dans le délai fixé, ou lorsque le tiers est introuvable ou non identifiable, la Commission statue conformément au régime d’exceptions de l’article 4 du règlement [...] n° 1049/2001, en tenant compte des intérêts légitimes du tiers sur la base des éléments dont elle dispose.
6. Au cas où la Commission envisage de donner accès à un document contre l’avis explicite de son auteur, elle informe celui-ci de son intention de divulguer le document après une période de dix jours ouvrables et attire son attention sur les voies de recours qui sont à sa disposition en vue de s’opposer à cette divulgation.
7. Lorsqu’un État membre est saisi d’une demande d’accès à un document émanant de la Commission, il peut s’adresser, aux fins de consultation, au secrétariat général, qui sera en charge de déterminer la direction générale ou le service responsable du document au sein de la Commission. La direction générale ou le service auteur du document répondra à cette demande après consultation du secrétariat général. »
Faits à l’origine du litige
9        Le projet dénommé « Nouvel aéroport international d’Athènes à Spata » (ci-après le « projet ») a bénéficié d’une aide financière du Fonds de cohésion en vertu de la décision de la Commission E (96) 1356, du 23 mai 1996, concernant l’octroi d’un concours financier du Fonds de cohésion au nouvel aéroport international d’Athènes. Le projet a été approuvé afin de soutenir la construction d’un nouvel aéroport à Athènes par un consortium qui prendrait en charge des lots de travaux. La décision prévoyait que le Fonds de cohésion cofinancerait 35 lots de travaux de la construction de l’aéroport, le montant maximal de l’aide allouée au projet étant fixé à 250 000 000 écus.
10      Par lettre du 5 avril 2004, le requérant a sollicité l’accès à certains documents relatifs au projet, à savoir :
–        le contrat du 14 juin 1996 signé entre Athens International Airport SA et un consortium de sociétés dirigé par Hochtief AG (ci-après le « contrat principal ») ;
–        les contrats signés entre le consortium de sociétés dirigé par Hochtief et les sous-traitants ayant participé à la construction de l’aéroport (ci-après les « sous-contrats ») ;
–        la présentation des lots de travaux correspondant aux coûts de construction s’élevant à 1 824 000 000 euros, faite par le consortium de sociétés dirigé par Hochtief (ci-après les « coûts des lots de construction ») ;
–        les factures émises par le même consortium de sociétés (ci-après les « factures ») ;
–        le rapport final sur la réalisation de l’aéroport (ci-après le « rapport final »).
11      Par lettre du 29 avril 2004, la direction générale (DG) « Politique régionale » de la Commission a répondu au requérant. En premier lieu, elle lui refusait l’accès au contrat principal, en vertu de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001. Elle expliquait que, après avoir interrogé le tiers concerné, elle avait conclu que la divulgation compromettrait les intérêts commerciaux d’Athens International Airport et qu’aucun intérêt public justifiant la divulgation ne compensait l’atteinte qui serait portée aux intérêts commerciaux des parties contractantes. En deuxième lieu, la Commission informait le requérant qu’elle n’était pas en possession des sous-contrats. En troisième lieu, en ce qui concerne les coûts des lots de construction, elle informait le requérant qu’elle lui avait déjà envoyé les informations qu’il demandait sur la répartition des coûts, dans le cadre de la demande de concours du Fonds de cohésion faite par la République hellénique, par lettre du 5 février 2004. Elle ajoutait que des informations supplémentaires pourraient lui être fournies quand l’audit entamé par la Commission serait achevé. En quatrième lieu, en ce qui concerne les factures, la Commission informait le requérant qu’elle ne possédait pas ces dernières mais seulement une liste de l’ensemble des factures ainsi que des copies de certaines d’entre elles. Elle déclarait que ces documents constituaient un élément déterminant de l’audit en cours et refusait d’y donner accès, en se fondant sur l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001. En cinquième et dernier lieu, la Commission refusait l’accès au rapport final sur le fondement de cette même disposition, soulignant que les parties soumises à l’audit étaient en droit d’attendre d’elle qu’elle préserve la confidentialité de ces documents jusqu’à la fin de la procédure.
12      Par lettre du 26 mai 2004, le requérant a adressé une demande de confirmation au secrétaire général de la Commission.
13      Ce dernier y a répondu par lettre du 12 juillet 2004 (ci-après la « décision attaquée »).
14      Aux termes de la décision attaquée, la Commission a confirmé son refus de communiquer le contrat principal. Outre les éléments mentionnés dans la lettre du 29 avril 2004, elle a déclaré qu’elle avait tenu compte du jugement du Polymeles Protodikeio Athinon (tribunal de grande instance d’Athènes, Grèce) et de l’arrêt de l’Efeteio Athinon (cour d’appel d’Athènes, Grèce), dont il ressortait qu’Athens International Airport n’était pas tenue de divulguer ce contrat. La Commission a ajouté que la possibilité d’accorder un accès partiel avait été envisagée, mais que les parties du contrat pouvant être divulguées se trouvaient dans la demande de concours financier des autorités grecques, dont une copie avait déjà été fournie au requérant. La Commission a fait observer qu’un grand nombre d’informations relatives à la construction de l’aéroport avaient déjà été rendues publiques, y compris le coût de construction, et elle a conclu que la divulgation du contrat n’était pas susceptible d’apporter un éclairage nouveau sur la question de savoir si les charges de l’aéroport étaient justifiées par rapport au coût de construction.
15      En ce qui concerne les sous-contrats, la Commission a réaffirmé qu’ils n’étaient pas en sa possession.
16      En ce qui concerne les coûts des lots de construction, la Commission a conclu que la demande du requérant n’était pas une demande d’accès aux documents au sens du règlement n° 1049/2001, mais une demande de renseignements. La Commission a, en outre, indiqué que la DG « Politique régionale » avait communiqué au requérant la ventilation des coûts telle qu’elle apparaissait dans la demande de concours financier des autorités grecques, qui se référait à l’ensemble du projet.
17      En ce qui concerne les factures, la Commission a réaffirmé qu’elle ne détenait pas les copies de la totalité des factures, mais seulement une liste de ces dernières ainsi que des copies de certaines d’entre elles. Elle a ajouté que ces documents étaient en cours d’examen dans le cadre d’un audit qui n’était pas achevé et a refusé l’accès en invoquant l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001, au motif que la divulgation rendrait publiques des informations qui faisaient toujours l’objet d’enquêtes et de vérifications. En outre, la nature des documents aurait interdit une divulgation partielle. Enfin, elle a indiqué que la nécessité de protéger l’audit en cours contre les pressions extérieures interdisait de renoncer à cette exception au nom d’un intérêt public supérieur.
18      Enfin, en ce qui concerne le rapport final, la Commission a confirmé son refus d’accès en vertu de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001. Elle a indiqué que ce document ne pouvait être divulgué avant la fin de l’audit, afin d’éviter toute interférence avec l’enquête et avec l’échange de vues en cours entre la Commission et les autorités grecques. La divulgation partielle du rapport final a également été refusée au motif que, toutes les parties du document étant corrélées, aucune d’elles ne pouvait être divulguée sans que l’audit en soit affecté. Enfin, eu égard à l’intérêt public justifiant de protéger sa faculté de réaliser l’audit sans subir de pressions extérieures, la Commission a estimé que l’intérêt public justifiant la divulgation du rapport final ne prévalait pas sur la nécessité de protéger l’enquête en cours.
Procédure
19      Par requête déposée le 22 septembre 2004, le requérant a introduit le présent recours.
20      Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (troisième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 du règlement de procédure du Tribunal, a invité la Commission à répondre à une question écrite. Elle a déféré à cette demande dans le délai imparti.
21      Par ordonnance du 6 février 2006, conformément à l’article 65, sous b), à l’article 66, paragraphe 1, et à l’article 67, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement de procédure, le Tribunal a enjoint à la Commission de produire le contrat principal, tout en prévoyant que ce document ne serait pas communiqué au requérant dans le cadre de la présente procédure. Il a été satisfait à cette demande.
22      Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 30 mars 2006.
Conclusions des parties
23      Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée ;
–        condamner la Commission aux dépens.
24      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme non fondé ;
–        condamner le requérant aux dépens.
En droit
25      À l’appui de son recours en annulation, le requérant invoque plusieurs moyens relatifs à l’accès, premièrement, au contrat principal, deuxièmement, aux factures et au rapport final, troisièmement, aux coûts des lots de construction et, quatrièmement, aux sous-contrats.
1.     Sur l’accès au contrat principal
26      Le requérant soulève, en substance, deux moyens tirés, premièrement, d’une erreur de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation dans la définition du statut de l’auteur du document, d’une erreur de droit dans l’application de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1049/2001 et de l’article 5, paragraphe 3, de la décision 2001/937 et, deuxièmement, de la violation de l’article 1er, sous a), et de l’article 4, paragraphes 2 et 6, du règlement n° 1049/2001, ainsi que du principe de proportionnalité.
Sur le premier moyen, tiré, d'une part, d’une erreur de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation dans la définition du statut de l’auteur du document et, d'autre part, d’une erreur de droit dans l’application de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1049/2001 et de l’article 5, paragraphes 3 et 4, de la décision 2001/937
Sur la première branche, tirée d’une erreur de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation dans la définition du statut de l’auteur du document
–       Arguments des parties
27      Le requérant fait observer que la Commission, dans la décision attaquée, n’a pas défini si l’aéroport international d’Athènes était un tiers (autre qu’un État membre) ou une autorité comme l’indiquerait la demande grecque de concours financier. En désignant, dans la décision E (96) 1356, l’aéroport international d’Athènes comme étant l’autorité responsable de la mise en œuvre du projet, la Commission aurait dû traiter cet aéroport comme une autorité et non comme un tiers au sens du règlement n° 1049/2001. En faisant application de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1049/2001, lequel viserait les tiers autres que les États membres, la Commission aurait donc commis une erreur de droit.
28      Le requérant rappelle, à cet égard, que l’article 12.2.6 de la loi grecque n° 2338/1995, portant ratification de la convention relative à la réalisation de l’aéroport, dispose :
« La société aéroportuaire [, l’aéroport international d’Athènes,] sera gérée et exploitée comme une société commerciale à but lucratif du secteur privé et c’est sur cette base que le conseil d’administration prendra ses décisions, que seront établis les plans d’affaires et les budgets de la société aéroportuaire et que seront conduites ses activités. »
29      Il ajoute que l’article 10, paragraphe 4, du règlement n° 1164/94 dispose que les demandes doivent notamment contenir des informations sur l’organisme responsable de la mise en œuvre du projet. Par ailleurs, la demande grecque de concours financier ferait référence à l’organisation responsable de la mise en œuvre du projet et la traduction anglaise du texte authentique grec de la décision E (96) 1356 ferait, quant à elle, référence à l’autorité responsable de la mise en œuvre du projet. Le requérant estime que les termes « organisme », « organisation » et « autorité » impliquent que la mise en œuvre, au niveau national, de projets cofinancés par le Fonds de cohésion, doit être confiée à des entités servant l’intérêt public. En faisant application de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1049/2001, la Commission pourrait donc avoir violé l’article 10, paragraphe 4, du règlement n° 1164/94.
30      Il sollicite ainsi de la part de la Commission l’adoption d’une position claire sur le statut de l’aéroport international d’Athènes à la lumière des dispositions de la loi grecque n° 2338/1995 et des considérants de la décision E (96) 1356, afin de déterminer si la demande d’accès au contrat principal formulée par le requérant est traitée en faisant application de l’article 4, paragraphe 5, ou de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1049/2001.
31      Le requérant souligne que l’organisme désigné pour la mise en œuvre du projet, qu’il appartienne au secteur public ou au secteur privé, doit exercer une mission d’intérêt public. Il fait valoir que l’article 27, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil, du 21 juin 1999, portant dispositions générales sur les fonds structurels (JO L 161, p. 1), dispose que, « [a]u cas où la mise en œuvre et la gestion d’une partie d’une intervention ont été confiées à des intermédiaires [...], ces intermédiaires doivent fournir des garanties [...], doivent avoir une expérience de plusieurs années dans le domaine pertinent, doivent être investis d’une mission d’intérêt public et doivent associer de manière adéquate les milieux socio-économiques ». Le requérant considère que l’article 10, paragraphe 4, du règlement n° 1164/94 exige que l’organisme responsable de la mise en œuvre du projet soit investi d’une mission d’intérêt public comme c’est le cas dans le cadre du règlement n° 1260/1999.
32      Il fait valoir une lettre du 12 mai 2003 de la DG « Politique régionale » dans laquelle la Commission répète qu’Athens International Airport est une autorité. Au bas de la première page, il serait écrit ce qui suit :
« [L]a Commission consulte le tiers concerné. En l’espèce, la DG [« Politique régionale »] a consulté l’autorité aéroportuaire d’Athènes (AIA). »
33      En outre, la Commission se contredirait en traitant Athens International Airport tantôt comme une société ayant des intérêts commerciaux au sens du règlement n° 1049/2001 et tantôt comme une autorité servant l’intérêt public en vertu de la décision de la Commission E (96) 1356.
34      Enfin, le requérant fait valoir que la décision E (96) 1356 peut avoir violé l’article 10, paragraphe 4, du règlement n° 1164/94. Il serait possible que la Commission ait commis une infraction pénale, d’une part, en ayant sciemment retenu les prix frauduleux des lots de travaux pour calculer le concours financier du Fonds de cohésion et, d’autre part, en ayant confié la gestion dudit concours et l’intégralité du budget du projet s’élevant à 2 188 607 000 euros à une fausse autorité domiciliée à l’adresse d’un hôtel d’Athènes. Par ailleurs, en adoptant la décision E (96) 1356, la Commission aurait permis au consortium de sociétés dirigé par Hochtief (ci-après le « consortium Hochtief ») de se mettre en situation manifeste de conflit d’intérêts en agissant en tant que, simultanément, employeur constructeur et autorité chargée de la mise en œuvre du projet.
35      La Commission soutient que l’argument du requérant selon lequel la Commission n’a pas défini si Athens International Airport était un tiers autre qu’un État membre ou s’il s’agissait d’une autorité est manifestement dénué de fondement. Le règlement n° 1164/94 établirait une nette distinction entre l’État membre, d’une part, et l’organisme responsable de la mise en œuvre du projet et l’autorité ou l’organisme chargé de recevoir le paiement du concours financier, d’autre part. En outre, le règlement n° 1164/94 ne contiendrait aucune disposition imposant que l’organisme désigné pour la mise en œuvre du projet appartienne au secteur public, et encore moins une quelconque disposition qui serait susceptible d'assimiler Athens International Airport à un État membre au sens de la législation invoquée par le requérant.
36      Par ailleurs, l’affirmation du requérant selon laquelle la décision de la Commission E (96) 1356 pourrait être contraire à l’article 10, paragraphe 4, du règlement n° 1164/94, ne serait d’aucune pertinence en ce qui concerne la légalité de la décision attaquée. L’argument du requérant devrait être rejeté comme irrecevable, étant donné que toute contestation de la légalité de la décision E (96) 1356 devrait être fondée sur l’article 230 CE et que le requérant ne serait ni directement ni individuellement concerné par cette décision.
37      En ce qui concerne l’affirmation du requérant selon laquelle la Commission a pu avoir commis une infraction pénale, celle-ci fait de nouveau observer que la présente procédure a pour objet l’accès aux documents demandé par le requérant et non le contexte de l’adoption de la décision E (96) 1356. Son opinion sur ce point serait totalement étrangère à la question soumise au Tribunal.
–       Appréciation du Tribunal
38      Le droit d’accès aux documents du Parlement, du Conseil et de la Commission (ci-après les « institutions »), prévu à l’article 2 du règlement n° 1049/2001, concerne, selon le paragraphe 3 de cette même disposition, tous les documents détenus par les institutions, qu’ils aient été établis ou reçus par celles-ci. Ainsi, les institutions peuvent être amenées, le cas échéant, à communiquer des documents émanant de tiers, ces derniers comprenant, notamment, les États membres, conformément à la définition de la notion de tiers figurant à l’article 3, sous b), du même règlement.
39      Aux termes de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1049/2001, dans le cas de documents émanant d’un tiers, l’institution le consulte afin de déterminer si une exception prévue à l’article 4, paragraphe 1 ou 2, du même règlement est d’application, à moins qu’il ne soit clair que le document doit ou ne doit pas être divulgué. Toutefois, il résulte de l’article 4, paragraphe 5, dudit règlement que, parmi les tiers, les États membres font l’objet d’un traitement particulier. En effet, cette disposition confère à l’État membre la faculté de demander à une institution de ne pas divulguer des documents émanant de lui sans son accord préalable. Dans cette hypothèse, l’institution est liée par cette demande (arrêt du Tribunal du 17 mars 2005, Scippacercola/Commission, T‑187/03, Rec. p. II‑1029, point 62).
40      Il convient de rappeler que, dans la décision attaquée, la Commission indique que, à la suite de demandes antérieures d’accès au contrat principal, elle a consulté les parties contractantes, conformément à l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1049/2001, et que, sur la base de leurs réponses, l’accès au document demandé a été refusé sur le fondement de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, dudit règlement, la divulgation portant atteinte à la protection de leurs intérêts commerciaux.
41      En faisant application de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1049/2001, la Commission a donc implicitement mais nécessairement considéré qu’Athens International Airport et le consortium Hochtief étaient des tiers autres que des États membres. Il s’ensuit que le grief du requérant tiré de l’absence de définition du statut de l’auteur du document est dépourvu de fondement.
42      Le requérant soutient, par ailleurs, que, en faisant application de l’article 4, paragraphe 2, et de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1049/2001, la Commission a commis une erreur de droit en ce qu’il résulterait de la demande grecque de concours financier, de la décision E (96) 1356, de l’article 12.2.6. de la loi grecque n° 2338/1995 et de l’article 10, paragraphe 4, du règlement n° 1164/94 qu’Athens International Airport aurait dû être considérée comme une autorité chargée d’une mission d’intérêt public, de sorte que la Commission aurait dû faire application de l’article 4, paragraphe 5, du règlement n° 1049/2001.
43      À cet égard, il suffit de constater que, si l’argument du requérant devait être accueilli, il y aurait lieu d’en déduire que, conformément à l’article 4, paragraphe 5, du règlement n° 1049/2001, la Commission était en réalité liée par l’opposition d’Athens International Airport à la divulgation du contrat, dès lors qu’une demande de l’État membre, auquel Athens International Airport devrait prétendument être assimilée au titre de cette disposition, constitue une injonction à l’institution de ne pas divulguer le document en question (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 30 novembre 2004, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commission, T‑168/02, Rec. p. II‑4135, point 58).
44      L’argument du requérant n’est donc pas susceptible de soutenir sa conclusion selon laquelle c’est à tort que la Commission lui a refusé l’accès au contrat principal. Il convient donc de le rejeter comme inopérant.
45      Enfin, quant à l’argument du requérant selon lequel la décision E (96) 1356 peut avoir violé l’article 10, paragraphe 4, du règlement n° 1164/94, il convient de relever qu’il est également manifestement inopérant, la prétendue illégalité de la décision E (96) 1356 n’ayant aucune incidence sur la légalité du refus, par la Commission, d’accorder au requérant l’accès au contrat principal.
46      Il s’ensuit que la première branche du premier moyen doit être rejetée.
Sur la seconde branche, tirée d’une erreur de droit dans l’application de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1049/2001 et de l’article 5, paragraphes 3 et 4, de la décision 2001/937
–       Arguments des parties
47      Le requérant fait valoir, en premier lieu, que les deux lettres que la Commission lui a envoyées l’informant qu’elle avait consulté un tiers ne comportaient aucune preuve qu’elle avait pris en compte l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1049/2001 et l’article 5, paragraphe 3, de la décision 2001/937 pour envisager d’accorder l’accès au document sollicité sans consulter le tiers concerné.
48      Il soutient, en second lieu, qu’il est impossible d’interpréter l’article 4, paragraphes 4 et 5, du règlement n° 1049/2001 et l’article 5, paragraphe 4, de la décision 2001/937 en ce sens que les tiers et les États membres ont un droit de veto sur la divulgation d’un document émanant d’eux. Il estime que les décisions sur la divulgation de documents détenus par les institutions peuvent uniquement être prises par ces dernières et que le refus de divulgation doit être justifié par l’institution en application de l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement n° 1049/2001.
49      Or, dans les deux lettres adressées au requérant, la Commission ferait référence à la consultation du tiers concerné au sujet de la divulgation du document sollicité et informerait le requérant de manière très succincte qu’elle serait parvenue à la conclusion que la divulgation du document nuirait aux intérêts commerciaux des parties contractantes. Ainsi, rien n’indiquerait que la Commission a examiné la justification avancée par le tiers concerné. De même, dans la décision attaquée, la Commission ne ferait que répéter que, sur la base de la réponse du tiers concerné, elle avait conclu que la divulgation du contrat principal nuirait effectivement aux intérêts commerciaux des parties contractantes.
50      En s’abstenant d’examiner la justification invoquée par le tiers concerné et de préciser les éléments de cet examen dans les lettres qu’elle a adressées au requérant, la Commission aurait conféré au tiers concerné un droit de veto de fait, en violation des termes et de la logique de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1049/2001 et de l’article 5, paragraphe 3, de la décision 2001/937.
51      Cette abstention constituerait en outre une violation de l’obligation de motivation, contraire à l’article 253 CE.
52      La Commission fait valoir que, au vu des explications fournies par les parties contractantes et compte tenu des deux décisions rendues par les juridictions nationales, elle a considéré, dans la décision attaquée, qu’une divulgation nuirait aux intérêts commerciaux des parties au contrat. Rien n’indiquerait ici qu’elle ait renoncé à son pouvoir d’appréciation pour suivre l’avis du tiers consulté. En ce qui concerne la décision de consulter le tiers concerné, et donc de ne pas recourir à la possibilité d’agir sans recueillir son avis, la Commission fait observer que, dans le cas d’un contrat entre deux partenaires commerciaux, il n’est pas clair que le document doive être divulgué. Elle aurait donc eu raison de consulter les parties contractantes pour déterminer si la divulgation affectait leurs intérêts commerciaux. En tout état de cause, elle n’aurait pas à justifier le fait d’avoir consulté le tiers dont émane un document.
–       Appréciation du Tribunal
53      Le requérant prétend, en premier lieu, que la Commission a violé l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1049/2001 et l’article 5, paragraphe 3, de la décision 2001/937, en ce qu’elle n’a pas envisagé de divulguer le contrat principal sans procéder à la consultation du tiers dont émane ce document.
54      À cet égard, il convient de rappeler que, aux termes de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1049/2001, dans le cas de documents émanant d’un tiers, l’institution consulte celui-ci afin de déterminer si une exception prévue à l’article 4, paragraphe 1 ou 2, du même règlement est d’application, à moins qu’il ne soit clair que le document doit ou ne doit pas être divulgué. Il s’ensuit que les institutions ne sont pas obligées de consulter le tiers concerné s’il apparaît clairement que le document doit être divulgué ou qu’il ne doit pas l’être. Dans tous les autres cas, les institutions doivent consulter le tiers en question. Dès lors, la consultation du tiers concerné constitue, en règle générale, une condition préalable pour la détermination de l’application des exceptions à l’accès prévues à l’article 4, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 1049/2001 dans le cas de documents émanant de tiers (arrêt IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commission, point 43 supra, point 55).
55      De même, l’article 5, paragraphe 3, de la décision 2001/937 prévoit que la direction générale ou le service dépositaire donne une suite favorable à la demande sans consulter le tiers auteur lorsque le document demandé a déjà été divulgué, soit par son auteur, soit en vertu du règlement ou de dispositions analogues, ou lorsque la divulgation, éventuellement partielle, de son contenu ne porte manifestement pas atteinte à l’un des intérêts visés à l’article 4 du règlement n° 1049/2001. Conformément au paragraphe 4 de cette même disposition, dans tous les autres cas, le tiers auteur du document est consulté.
56      En l’espèce, il ressort du dossier que le contrat principal n’avait pas déjà été divulgué, de sorte que seule doit être envisagée la seconde des deux hypothèses, prévues par la décision 2001/937, dans lesquelles l’institution donne accès au document émanant d’un tiers sans consulter ce dernier, à savoir lorsque sa divulgation ne porte manifestement pas atteinte à l’un des intérêts visés à l’article 4 du règlement n° 1049/2001.
57      Le document auquel le requérant a demandé l’accès consiste en un contrat d’une envergure certaine relatif au projet conclu entre Athens International Airport et le consortium Hochtief. Par nature, un tel document est susceptible de contenir des informations confidentielles concernant tant les sociétés en cause que leurs relations d’affaires. De telles informations peuvent, le cas échéant, être couvertes par l’exception au droit d’accès prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001, relative à la protection des intérêts commerciaux d’une personne physique ou morale déterminée. Il s’ensuit qu’il ne saurait être considéré qu’il était manifeste que le contrat principal n’était couvert par aucune des exceptions prévues par le règlement n° 1049/2001 et que, ainsi, il était clair que ce document devait être divulgué.
58      Dès lors, la Commission n’a pas commis d’erreur de droit en procédant à la consultation des parties contractantes, conformément à la règle générale exprimée à l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1049/2001 et à l’article 5, paragraphe 4, de la décision 2001/937. Le requérant n’est donc pas fondé à reprocher à la Commission de ne pas avoir envisagé de divulguer le contrat principal sans consulter préalablement les parties contractantes, son grief à cet égard devant ainsi être rejeté.
59      Le requérant soutient, en deuxième lieu, en substance, que la Commission s’est abstenue d’exercer son pouvoir d’appréciation quant au bien-fondé de la position du tiers auteur du document et a fondé sa décision sur la seule justification exprimée par ledit tiers, lui conférant ainsi, de fait, un droit de veto, contraire à l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1049/2001.
60      Il convient de rappeler que, par opposition à la demande d’un État membre, formulée conformément à l’article 4, paragraphe 5, du règlement n° 1049/2001, de ne pas divulguer un document dont il est l’auteur, la consultation d’un tiers autre qu’un État membre prévue à l’article 4, paragraphe 4, dudit règlement ne lie pas l’institution mais doit lui permettre d’apprécier si une exception prévue au paragraphe 1 ou 2 de cet article est d’application.
61      Il s’ensuit que, si, en l’espèce, la Commission a, à bon droit, consulté les parties au contrat principal, dès lors qu’il n’était pas clair que la divulgation devait être accordée ou, au contraire, refusée, il n’en demeure pas moins que la position exprimée par lesdites parties n’avait pas de caractère impératif et que la Commission restait tenue d’apprécier le bien-fondé de cette position et l’applicabilité de l’une des exceptions prévues à l’article 4, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 1049/2001.
62      Contrairement aux prétentions du requérant, il ressort de la décision attaquée que la Commission a bien exercé son pouvoir d’appréciation ainsi défini.
63      Il convient, en effet, de relever que, en vue de justifier son refus d’accorder l’accès au contrat principal, la Commission a indiqué, dans un premier temps, que ledit contrat contenait des informations détaillées relatives aux parties contractantes, à leurs relations d’affaires et aux coûts spécifiques des éléments liés au projet, concluant que la divulgation de ce document à des tiers autres que les actionnaires des parties contractantes affecterait indubitablement leurs intérêts commerciaux.
64      La Commission a ainsi clairement fait état des raisons qui, selon elle, justifiaient que l’accès au contrat principal ne soit pas accordé. Parmi les motifs, invoqués ci-dessus, ne figure pas l’opposition des parties contractantes, de sorte que cette seule circonstance suffit à conclure qu’il ne saurait être considéré que la Commission a renoncé au pouvoir d’appréciation qu’il lui appartenait d’exercer en vue de constater l’applicabilité des exceptions à l’accès aux documents prévues par le règlement n° 1049/2001.
65      Il est vrai que, dans un second temps, la Commission a mentionné le fait qu’elle avait consulté les parties contractantes conformément à l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1049/2001. Il ne ressort toutefois pas de la décision attaquée que la Commission ait considéré qu’elle était liée par la position de celles-ci.
66      En effet, dans la décision attaquée, la Commission indique que, sur la base de la réponse des parties contractantes, la Commission a conclu que la divulgation porterait effectivement atteinte aux intérêts commerciaux desdites parties. Il résulte de cette formulation que la Commission a examiné la réponse soumise par les parties contractantes et a estimé, exerçant de la sorte son pouvoir d’appréciation, qu’il y avait lieu de conclure des éléments y figurant que la divulgation du contrat principal porterait atteinte aux intérêts commerciaux de celles-ci.
67      Il s’ensuit que le grief du requérant selon lequel la Commission a violé l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1049/2001 en s’abstenant d’exercer son pouvoir d’appréciation quant au bien-fondé de la position des parties contractantes doit être rejeté comme non fondé.
68      Enfin, le requérant soutient, en troisième lieu, que, en s’abstenant d’examiner les justifications avancées par les parties contractantes et en se contentant de l’informer des raisons invoquées par ces dernières en vue de motiver sa décision, la Commission a violé l’obligation de motivation qui lui incombait en vertu de l’article 253 CE.
69      Il ressort des considérations exposées au point 63 ci-dessus que la Commission a fondé sa conclusion selon laquelle l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001 était applicable au contrat principal, notamment sur la considération selon laquelle ledit contrat contenait des informations détaillées relatives aux parties contractantes, à leurs relations d’affaires et aux coûts spécifiques des éléments liés au projet. Dans la décision attaquée, la Commission fait état, en outre, de ce qu’elle a dûment pris en considération le jugement rendu par le Polymeles Protodikeio Athinon et l’arrêt prononcé par l’Efeteio Athinon, dans lesquels la nécessité de protéger les intérêts commerciaux des parties contractantes aurait été reconnue. La prémisse du requérant selon laquelle la Commission aurait motivé sa décision en se fondant sur les seules justifications invoquées par les parties contractantes est donc erronée. Quant au grief tiré de ce que la Commission se serait abstenue d’examiner le bien-fondé de ces justifications, outre que, conformément à ce qui a été exposé aux points 65 à 67 ci-dessus, il doit être rejeté comme non fondé, force est de constater qu’il a trait à la légalité au fond de la décision attaquée, non à sa motivation.
70      Par ailleurs, le Tribunal rappelle que, selon une jurisprudence constante, la motivation exigée par l’article 253 CE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences dudit article doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt de la Cour du 6 mars 2003, Interporc/Commission, C‑41/00 P, Rec. p. I‑2125, point 55, et la jurisprudence citée).
71      S’agissant d’une demande d’accès aux documents, lorsque l’institution en cause refuse un tel accès, elle doit démontrer dans chaque cas d’espèce, sur la base des informations dont elle dispose, que les documents auxquels l’accès est sollicité relèvent effectivement des exceptions énumérées dans le règlement n° 1049/2001. Toutefois, il peut être impossible d’indiquer les raisons justifiant la confidentialité à l’égard de chaque document, sans divulguer le contenu de ce dernier, et, partant, priver l’exception de sa finalité essentielle (voir arrêt du Tribunal du 26 avril 2005, Sison/Conseil, T‑110/03, T‑150/03 et T‑405/03, Rec. p. II‑1429, point 60, et la jurisprudence citée).
72      En l’espèce, la Commission a clairement indiqué l’exception sur laquelle elle fondait son refus en invoquant l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001. Elle a expliqué en quoi elle avait estimé que cette exception trouvait application en ce qui concerne le contrat principal, en se référant à l’atteinte qui serait portée aux intérêts commerciaux des parties contractantes par la divulgation d’informations détaillées, figurant dans le contrat principal, ayant trait auxdites parties, à leurs relations d’affaires et aux coûts spécifiques des éléments relatifs au projet. Elle a ajouté qu’elle avait examiné la réponse qu’avaient apportée les parties contractantes à la consultation à laquelle elle avait procédé sur le fondement de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1049/2001 et qu’elle avait dûment pris en considération les décisions rendues par les juridictions d’Athènes, lesquelles auraient reconnu la nécessité de protéger les intérêts commerciaux desdites parties.
73      Il s’ensuit que le requérant a été pleinement mis en mesure de comprendre les raisons du refus qui lui a été opposé et le Tribunal mis à même d’effectuer son contrôle. Dès lors, la décision attaquée n’est pas entachée d’une violation de l’obligation de motivation.
74      La seconde branche du premier moyen doit donc être rejetée. Par conséquent, le premier moyen est rejeté dans son ensemble.
Sur le second moyen, tiré de la violation de l’article 1er, sous a), et de l’article 4, paragraphes 2 et 6, du règlement n° 1049/2001, ainsi que du principe de proportionnalité
Arguments des parties
75      Le requérant estime, en premier lieu, que l’expression « protection des intérêts commerciaux », employée à l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001, doit être interprétée strictement, conformément à la jurisprudence du Tribunal et de la Cour selon laquelle toute exception au droit d’accès aux documents doit être interprétée et appliquée strictement (arrêt de la Cour du 6 décembre 2001, Conseil/Hautala, C‑353/99 P, Rec. p. I‑9565, point 25), et doit être conforme au principe de proportionnalité.
76      Le requérant fait valoir qu’il est usuel que les contrats impliquant des personnes physiques ou morales comprennent des informations détaillées sur leur nom, adresse, numéro d’immatriculation, ainsi que sur le coût des travaux à effectuer et des services à fournir, sur les conditions de paiement et sur les garanties. Si l’argument de la Commission était accueilli, elle devrait et pourrait refuser l’accès à tout contrat commercial. En l’espèce, la Commission, dans la décision attaquée, n’indiquerait pas certains motifs, tels que, notamment, des plans spécifiques d’utilisation de l’aéroport par des avions militaires, la construction d’installations sensibles, des prototypes, etc., qui pourraient éventuellement justifier le rejet de la demande du requérant.
77      Le requérant estime, au contraire, que la divulgation du contrat principal ne lèserait pas les intérêts commerciaux des parties impliquées. Le nouvel aéroport, géré par une société monopolistique jusqu’en 2026, serait une infrastructure de transport essentielle dont dépendent plus de quatre millions d’habitants. À ses yeux, les parties contractantes n’ont fourni aucune preuve et aucun élément susceptible d’étayer de quelconques conséquences dommageables qu’elles auraient à subir du fait de la divulgation du document. Partant, il considère que c’est à tort que la Commission a considéré que la divulgation du contrat principal porterait atteinte à la capacité d’Athens International Airport et du consortium Hochtief d’exercer leurs activités commerciales et économiques.
78      Le requérant considère, en second lieu, que la Commission a violé l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001 en omettant d’examiner si un accès partiel aux informations contenues dans le document sollicité devait être accordé. En particulier, la Commission n’aurait pas examiné la possibilité de donner l’accès aux informations relatives aux lots de travaux de construction d’un coût total de 1 824 000 000 euros mentionnés par la Commission dans la réponse du 13 février 2003, qu’elle a donnée à la question H-0059/03, posée par le Parlement.
79      Il relève que la Commission lui a fourni la demande grecque de concours, du 15 mars 1996, qui contenait 35 lots de travaux de construction pour un coût de 973 304 000 euros – alors que le coût de la construction de l’aéroport mentionné sur une autre page de la demande était de 1 772 759 000 euros. La liste complète des lots de travaux de construction aurait dû normalement faire partie du document sollicité. La Commission n’aurait pas examiné les parties du document en cause concernant les lots de travaux de construction en vue d’accorder éventuellement un accès partiel au document. Le requérant précise que le document sollicité est le contrat principal pour la construction de l’aéroport d’Athènes, signé le 14 juin 1996, pour un prix de 1 824 000 000 euros, comme l’indique la Commission dans la réponse qu’elle a donnée à la question H-0059/03, posée par le Parlement.
80      La Commission soutient n’avoir pas donné une interprétation trop large de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001, et ce serait, au contraire, l’interprétation proposée par le requérant qui serait exagérément étroite, en ce qu’elle se référerait à l’usage militaire, aux installations sensibles et aux prototypes. Selon la Commission, les intérêts commerciaux doivent s’entendre comme la faculté pour les personnes physiques ou morales d’exercer leurs activités commerciales et professionnelles.
81      Elle estime que le fait que l’aéroport a été financé en grande partie par des subventions publiques et qu’il est en situation de monopole n’a pas d’incidence sur l’intérêt commercial qui a été reconnu, à l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001, comme étant un intérêt légitime. En ce qui concerne l’affirmation du requérant selon laquelle les parties contractantes n’ont fourni aucune preuve des effets négatifs que la divulgation du document pourrait entraîner à leur égard, la Commission soutient qu’il lui incombe, lorsqu’elle prend une décision en matière d’accès à des documents, d’évaluer le risque éventuel pesant sur les intérêts commerciaux, le règlement n’imposant pas aux parties d’indiquer les « effets négatifs concrets » dont elles doivent, selon le requérant, apporter la preuve.
82      La Commission fait observer que la thèse du requérant repose en partie sur l’hypothèse que la divulgation du contrat principal ne nuirait pas aux intérêts commerciaux des parties concernées, dès lors que la construction de l’aéroport est terminée. Toutefois, le contrat comprendrait également des dispositions relatives aux droits d’exploitation qui auraient été pertinentes le 12 juillet 2004, date de l’adoption de la décision attaquée, et qui le seraient encore aujourd’hui. Il ne serait pas à exclure que des secrets commerciaux relatifs à la structure et à l’organisation des sociétés puissent être révélés lors de la divulgation du contrat. En tout état de cause, l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001 ne cesserait pas, en principe, d’exister après la réalisation du projet.
83      La Commission soutient que le moyen est totalement dénué de fondement. Dans la décision attaquée, elle aurait déclaré avoir examiné la possibilité d’accorder un accès partiel et en avoir conclu que les parties du contrat pouvant être divulguées figuraient dans la demande de concours financier des autorités grecques, dont une copie avait déjà été remise au requérant.
84      La Commission soutient que, en réalité, le requérant lui reproche de ne pas avoir fourni la liste détaillant les coûts des lots de construction représentant au total 1 824 000 000 euros, qui fait également l’objet d’une autre demande de sa part. Or, selon la Commission, dans la mesure où il affirme que la liste complète des lots de travaux de construction fait partie du contrat principal, sa demande serait non fondée.
Appréciation du Tribunal
85      Selon une jurisprudence constante, les exceptions à l’accès aux documents doivent être interprétées et appliquées de manière stricte, de façon à ne pas tenir en échec l’application du principe général consistant à conférer au public le plus large accès possible aux documents détenus par les institutions (voir, par analogie, concernant la décision 94/90, arrêts du Tribunal du 14 octobre 1999, Bavarian Lager/Commission, T‑309/97, Rec. p. II-3217, point 39, et du 11 décembre 2001, Petrie e.a./Commission, T‑191/99, Rec. p. II-3677, point 66). Par ailleurs, le principe de proportionnalité exige que les dérogations ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre le but recherché (arrêt Conseil/Hautala, point 75 supra, point 28).
86      En outre, l’examen requis pour le traitement d’une demande d’accès à des documents doit revêtir un caractère concret. En effet, d’une part, la seule circonstance qu’un document concerne un intérêt protégé par une exception ne saurait suffire à justifier l’application de cette dernière (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 13 septembre 2000, Denkavit Nederland/Commission, T‑20/99, Rec. p. II‑3011, point 45). Une telle application ne saurait, en principe, être justifiée que dans l’hypothèse où l’institution a préalablement apprécié, premièrement, si l’accès au document porterait concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé et, deuxièmement, dans les hypothèses visées à l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 1049/2001, s’il n’existait pas un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document visé. D’autre part, le risque d’atteinte à un intérêt protégé doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 7 février 2002, Kuijer/Conseil, T‑211/00, Rec. p. II‑485, point 56). Par conséquent, l’examen auquel doit procéder l’institution afin d’appliquer une exception doit être effectué de façon concrète et doit ressortir des motifs de la décision (voir, en ce sens, arrêts du Tribunal du 19 juillet 1999, Hautala/Conseil, T‑14/98, Rec. p. II‑2489, point 67 ; du 6 avril 2000, Kuijer/Conseil, T‑188/98, Rec. p. II‑1959, point 38, et du 13 avril 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commission, T‑2/03, Rec. p. II‑1121, point 69).
87      Un examen concret et individuel de chaque document est également nécessaire dès lors que, même dans l’hypothèse où il est clair qu’une demande d’accès vise des documents couverts par une exception, seul un tel examen peut permettre à l’institution d’apprécier la possibilité d’accorder un accès partiel au demandeur, conformément à l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001. Dans le cadre de l’application du code de conduite concernant l’accès du public aux documents du Conseil et de la Commission (JO 1993 L 340, p. 41), le Tribunal a d’ailleurs déjà considéré comme étant insuffisante une appréciation concernant des documents réalisée par catégories plutôt que par rapport aux éléments d’information concrets contenus dans ces documents, l’examen requis de la part d’une institution devant lui permettre d’apprécier concrètement si une exception invoquée s’applique réellement à l’ensemble des informations contenues dans lesdits documents (arrêts du Tribunal du 12 octobre 2000, JT’s Corporation/Commission, T‑123/99, Rec. p. II‑3269, point 46 ; Verein für Konsumenteninformation/Commission, point 86 supra, point 73, et du 6 juillet 2006, Franche et Byk/Commission, T‑391/03 et T‑70/04, Rec. p. II‑2023, point 117).
88      Il appartient ainsi à l’institution d’examiner, premièrement, si le document faisant l’objet de la demande d’accès entre dans le champ d’application de l’une des exceptions prévue à l’article 4 du règlement n° 1049/2001, deuxièmement, si la divulgation de ce document porterait concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé et, troisièmement, dans l’affirmative, si le besoin de protection s’applique à l’ensemble du document.
89      C’est à la lumière de ces principes qu’il convient d’examiner l’application que la Commission a faite de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001 pour refuser l’accès au contrat principal.
90      Conformément à cette disposition, les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection des intérêts commerciaux d’une personne physique ou morale déterminée, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
91      En premier lieu, ainsi qu’il a été exposé au point 57 ci-dessus, un contrat du type de celui en cause en l’espèce est susceptible de contenir des informations confidentielles relatives aux sociétés contractantes et à leurs relations d’affaires et, ainsi, doit être considéré comme entrant dans le champ d’application de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001.
92      En second lieu, s’agissant de la question de savoir si la Commission a dûment procédé à un examen concret et individuel du contenu du contrat principal, ce que le requérant conteste en invoquant la généralité de la justification invoquée dans la décision attaquée, il y a lieu de rappeler que la Commission, dans un premier temps, y a relevé que ledit contrat contenait des informations détaillées relatives aux parties contractantes, à leurs relations d’affaires et aux éléments de coûts spécifiques en rapport avec le projet, concluant que la divulgation de ce document à des tiers autres que les actionnaires des contractants porterait atteinte indubitablement à leurs intérêts commerciaux. Dans un second temps, la Commission a indiqué, d’une part, que, sur la base de la réponse des parties contractantes, elle avait conclu que la divulgation porterait effectivement atteinte aux intérêts commerciaux desdites parties et, d’autre part, qu’elle avait dûment pris en considération le jugement rendu par le Polymeles Protodikeio Athinon et l’arrêt prononcé par l’Efeteio Athinon, dans lesquels la nécessité de protéger les intérêts commerciaux des parties contractantes aurait été reconnue.
93      Ainsi que le fait valoir le requérant, il y a lieu d’observer que les motifs invoqués par la Commission, tirés de ce que le contrat principal contient des informations détaillées sur les parties contractantes et sur leurs relations d’affaires sont d’ordre général et abstrait et sont applicables par nature à tout contrat commercial, de sorte qu’ils ne permettent pas de démontrer que la Commission a procédé à un examen concret et individuel du contenu du contrat principal. En outre, toute information relative à une société et à ses relations d’affaires ne saurait être considérée comme relevant de la protection qui doit être garantie aux intérêts commerciaux conformément à l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001, sauf à tenir en échec l’application du principe général consistant à conférer au public le plus large accès possible aux documents détenus par les institutions.
94      De même, en ce qui concerne la prise en considération du jugement rendu par le Polymeles Protodikeio Athinon et de l’arrêt prononcé par l’Efeteio Athinon, il convient de relever que cette circonstance, outre qu’elle n’est pas couverte par l’une des exceptions au droit d’accès prévues par le règlement n° 1049/2001, n’a pas trait au contenu du document et à l’éventuelle incidence de la divulgation du contrat principal sur la protection des intérêts commerciaux des parties contractantes. Elle n’est donc pas de nature à démontrer que la Commission a dûment procédé à l’examen concret et individuel du contrat principal en vue de déterminer si sa divulgation porterait concrètement et effectivement atteinte aux intérêts commerciaux des parties contractantes. Il en va de même de l’examen de la réponse que celles-ci ont apportée à la consultation à laquelle la Commission a procédé sur le fondement de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1049/2001.
95      Enfin, en ce qui concerne le motif figurant dans la décision attaquée, selon lequel le contrat contenait des informations sur les éléments de coûts spécifiques en rapport avec le projet, il convient de constater que, en principe, des éléments précis relatifs à la structure des coûts d’une entreprise constituent des secrets d’affaires dont la divulgation à des tiers est susceptible de porter atteinte aux intérêts commerciaux de celle-ci. L’article 287 CE prévoit d’ailleurs expressément, à cet égard, que les membres des institutions, ceux des comités ainsi que les fonctionnaires et agents de la Communauté sont tenus, même après la cessation de leurs fonctions, de ne pas divulguer les renseignements relatifs aux éléments du prix de revient des entreprises.
96      Toutefois, en l’espèce, à la suite de la production, par la Commission, du contrat principal conformément à l’article 65, sous b), à l’article 66, paragraphe 1, et à l’article 67, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement de procédure, le Tribunal a constaté que, si, effectivement, ce document contenait des montants précis relatifs au prix des différents lots de travaux qui y sont prévus, et non, à proprement parler, aux coûts de revient des entreprises contractantes, en tout état de cause, de très larges passages dudit contrat ne concernaient manifestement pas les « éléments de coûts spécifiques en rapport avec le projet » dont la Commission a fait état dans la décision attaquée.
97      Par ailleurs, s’il ne saurait, à l’évidence, être nié que ces passages contiennent des informations relatives aux parties contractantes et à leurs relations commerciales, cette constatation ne suffit pas, ainsi qu’il a été exposé précédemment, à conclure que leur divulgation porterait concrètement et effectivement atteinte aux intérêts commerciaux desdites parties.
98      Il s’ensuit que l’examen effectué par la Commission concernant les parties du contrat autres que celles relatives aux éléments de coûts spécifiques en rapport avec le projet ne permet pas d’apprécier concrètement si l’exception invoquée s’applique réellement à l’ensemble des informations contenues dans le contrat principal. Il apparaît, en outre, à la lecture du contrat principal, que non seulement il ne paraît pas impossible d’indiquer les raisons justifiant la confidentialité à l’égard de l’ensemble du contrat principal sans divulguer le contenu de ce dernier et, partant, sans priver l’exception de sa finalité essentielle (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 5 mars 1997, WWF UK/Commission, T‑105/95, Rec. p. II‑313, point 65), ce que la Commission ne prétend d’ailleurs pas, mais que, de surcroît, de nombreuses clauses dudit contrat sont rédigées en des termes généraux et usuels ne mettant manifestement pas en jeu les intérêts commerciaux des parties contractantes, de sorte qu’un accès partiel aux informations les concernant ne porterait pas atteinte auxdits intérêts. Il en est ainsi, par exemple, des articles relatifs aux définitions des termes repris dans le contrat, au règlement des différends, et de la plupart des articles figurant dans la partie A du contrat principal, lesquels renvoient, s’agissant des informations précises relatives à l’exécution du contrat, aux annexes dudit contrat.
99      Quant aux « éléments de coûts spécifiques en rapport avec le projet », à supposer qu’il y ait lieu d’admettre que leur divulgation à des tiers puisse réellement nuire aux intérêts commerciaux des parties contractantes, il convient de relever que rien n’empêchait la Commission, dans le cadre d’un accès partiel, d’occulter les passages du contrat principal qui en font état.
100    À cet égard, il convient de rappeler que, en vue de refuser un accès partiel au contrat principal, la Commission s’est bornée à indiquer que les parties du contrat qui pouvaient être divulguées étaient également contenues dans la demande de concours financier du Fonds de cohésion introduite par les autorités grecques, dont une copie avait déjà été fournie par la Commission au requérant.
101    Or, d’une part, cette motivation, loin d’être de nature à justifier un refus d’accès partiel au contrat principal, constitue au contraire une admission, par la Commission, de ce que certaines parties du contrat principal pouvaient faire l’objet d’une divulgation et, par voie de conséquence, de ce qu’un accès partiel devait être accordé.
102    D’autre part, il ressort de l’examen de la demande de concours financier du Fonds de cohésion introduite par les autorités grecques, annexée à la requête et correspondant, selon la Commission, aux parties du contrat principal pouvant être divulguées, que cette demande contient un relevé détaillé du prix du contrat ventilé par lot de travaux. Dès lors, pour autant que les « éléments de coûts spécifiques en rapport avec le projet » doivent être compris comme visant notamment une telle ventilation du prix du contrat, la décision est entachée d’une contradiction manifeste dans la mesure où, d’une part, elle rejette la demande d’accès complet au contrat principal au motif qu’il contient des informations sur les éléments de coûts spécifiques en rapport avec le projet et, d’autre part, elle écarte la possibilité d’un accès partiel au motif que ces éléments figurent dans la demande de concours financier transmise au requérant.
103    À cet égard, il convient de relever que, invitée par le Tribunal lors de l’audience à préciser les passages du contrat relatifs aux intérêts commerciaux des parties contractantes, au sens du règlement n° 1049/2001, la Commission non seulement n’a pas prétendu que l’ensemble dudit contrat était couvert par la protection devant être accordée aux intérêts commerciaux des parties contractantes, mais, en outre, a cité, parmi les quelques éléments qu’elle considérait comme confidentiels, les prix indiqués dans le contrat et l’intégralité de l’annexe 7, lesquels figurent précisément dans la demande de concours financier transmise par la Commission au requérant. Interrogée par le Tribunal à cet égard, la Commission s’est bornée à affirmer que le contrat principal contenait des articles qui portaient sur les modalités permettant de déterminer les coûts ainsi que la réduction de certains coûts, et que ce n’étaient pas uniquement les montants en question qui importaient, mais également toute l’organisation mise en place autour de ces montants.
104    Dès lors, ni la décision attaquée ni les explications contradictoires et imprécises fournies par la Commission en cours d’instance ne permettent d’identifier concrètement et avec la précision requise les « éléments de coûts spécifiques en rapport avec le projet » dont la divulgation a été considérée par la Commission comme pouvant porter atteinte aux intérêts commerciaux des parties contractantes.
105    Il résulte de tout ce qui précède que les motifs figurant dans la décision attaquée ne permettent pas de conclure que la divulgation du contrat principal aurait concrètement et effectivement porté atteinte aux intérêts commerciaux des parties contractantes. Compte tenu de ce qu’il n’appartient pas au Tribunal de substituer son appréciation à celle de la Commission, il convient d’annuler la décision attaquée en ce qu’elle a refusé l’accès, à tout le moins partiel, au contrat principal.
2.     Sur l’accès aux factures et au rapport final
Sur le premier moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, et de l’article 1er, sous a), du règlement n° 1049/2001, ainsi que de l’annexe V de la décision E (96) 1356
Arguments des parties
106    Le requérant soutient que la Commission a violé l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001 et a commis une erreur manifeste d’appréciation des faits dans la mesure où elle a considéré à tort que l’audit portant sur le contrat litigieux était un audit relevant des exceptions visées dans le règlement n° 1049/2001. La Commission aurait également violé le principe de l’accès aussi large que possible aux documents détenus par la Commission, ainsi que l’annexe V de la décision E (96) 1356.
107    Le requérant fait observer que, dans la décision attaquée, le secrétaire général n’a pas donné de réponse aux questions qu’il avait soulevées au sujet de l’audit. Il indique que les experts externes qui réalisent l’audit ne sont pas des réviseurs comptables et que, dans la mesure où il s’est vu refuser les informations relatives à l’objectif et à la durée de l’audit, il estime que celui-ci est un audit non spécifique et non couvert par l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001.
108    Il fait valoir que, pour les activités d’inspection, d’enquête et d’audit mentionnées à l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001, l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) aurait également dû coopérer au processus. En l’espèce, le requérant aurait été informé que l’OLAF n’avait pas décidé d’ouvrir une enquête. Le collège des membres de la Commission n'aurait pas non plus pris la décision d'ouvrir d’enquête.
109    Il soutient que, si la Commission, dans le cadre d’un audit ou d’une enquête menée au niveau de la direction ou de la direction générale, disposait du droit illimité de refuser l’accès du public aux documents en l’absence d’une décision du membre de la Commission responsable ou du collège des membres de la Commission, cela serait contraire à l’objectif poursuivi par le règlement n° 1049/2001.
110    De plus, l’annexe V de la décision E (96) 1356, prévoirait clairement que l’État membre concerné est tenu de garantir un accès ouvert et aisé aux informations utiles demandées par le public. Le requérant considère que les factures et le rapport sur l’achèvement de l’aéroport constituent des informations utiles au sens de l’annexe V précitée. Par conséquent, en refusant d’accorder l’accès à ces documents, la Commission aurait violé la décision E (96) 1356.
111    Le requérant réaffirme que la Commission n’a pas fourni d’informations sur les objectifs de l’audit et sur sa durée approximative. Ainsi, il prétend qu’elle invoque abusivement l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001 dans le seul but de ne pas autoriser l’accès aux documents sollicités.
112    La Commission estime que ces griefs sont dépourvus de fondement.
Appréciation du Tribunal
113    En premier lieu, le requérant soutient, en substance, que l’audit ordonné par la DG « Politique régionale » et réalisé par des experts extérieurs ne relève pas de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001, au motif qu’il n’a pas été approuvé par le collège des membres de la Commission et que l’OLAF a décidé de ne pas ouvrir d’enquête à cet égard.
114    Conformément à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001, les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
115    Le règlement n° 1049/2001 ne prévoit donc aucune condition formelle ou procédurale concernant les activités d’audit dont la protection est susceptible de justifier un refus d’accès. En particulier, il est indifférent, au regard de l’applicabilité de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, dudit règlement que le collège des membres de la Commission ait approuvé les activités d’audit en question, que l’OLAF ait décidé d’ouvrir une enquête, ou que l’audit soit réalisé par des experts externes.
116    Par ailleurs, il convient d’indiquer que, selon l’article 12, paragraphe 4, du règlement n° 1164/94, sans préjudice des contrôles effectués par les États membres, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, et des dispositions de l’article 246 CE et de tout contrôle effectué au titre de l’article 279, sous c), CE, la Commission peut, par l’intermédiaire de ses fonctionnaires ou agents, contrôler sur place, notamment par sondage, les projets financés par le Fonds de cohésion et étudier les systèmes et mesures de contrôle mis au point par les autorités nationales, qui l’informent des dispositions prises à cet effet. Il s’ensuit que la Commission a compétence pour effectuer des contrôles financiers sur les projets financés par le Fonds de cohésion sans que n’existe aucune obligation préalable d’obtenir une décision formelle de l’OLAF.
117    En deuxième lieu, en ce qui concerne l’affirmation du requérant selon laquelle la Commission, en refusant d’accorder l’accès à ces documents, aurait violé l’annexe V à la décision E (96) 1356, qui prévoirait que l’État membre concerné est tenu de garantir un accès ouvert et aisé aux informations utiles demandées par le public, il suffit de constater que la décision E (96) 1356 est adressée à l’État membre bénéficiaire et qu’elle n’impose aucune obligation à la Commission en ce qui concerne l’information du public sur le projet cofinancé.
118    En troisième et dernier lieu, s’agissant de l’affirmation du requérant selon laquelle la Commission ne lui aurait pas donné d’informations suffisantes sur le but et sur la durée de l’audit, il y a lieu d’observer que, dans sa lettre du 5 février 2004 adressée au requérant et produite par celui-ci, le directeur général de la DG « Politique régionale » indiquait que ladite direction générale avait décidé, en juin 2003, de procéder à un audit complémentaire du projet en vue d’approfondir l’examen entamé à l’occasion d’une mission d’audit antérieure qui s’était déroulée du 4 au 8 mars 2002. Il a ajouté que la DG « Politique régionale » entendait, de la sorte, répondre à certains points soulevés par les membres du Parlement, par les citoyens européens et par des articles de presse. Par ailleurs, dans la réponse du 29 avril 2004 à la demande d’accès du requérant du 5 avril 2004, la Commission a indiqué, en conclusion, que celui-ci serait informé des conclusions de l’audit lorsque celles-ci seraient disponibles. Il s’ensuit qu’il ne saurait être considéré que la Commission s’est abstenue de fournir toute information au requérant en rapport avec l’audit en cours.
119    En tout état de cause, il convient de relever que, à supposer même que la Commission n’ait pas fourni d’informations sur le but et la durée de l’audit, cette circonstance ne serait pas, en elle-même de nature à porter atteinte à la légalité de la décision attaquée. En effet, dans le cadre d’une décision refusant l’accès à un document sur le fondement du règlement n° 1049/2001, si la Commission est tenue d’exposer les motifs qui justifient l’application à l’espèce d’une des exceptions au droit d’accès prévues par ledit règlement, elle n’est toutefois pas dans l’obligation de fournir des renseignements allant au-delà de ce qui est nécessaire à la compréhension, par le demandeur d’accès, des raisons à l’origine de sa décision et au contrôle, par le Tribunal, de la légalité de cette dernière. Or, il y a lieu de constater que la décision attaquée remplit ces conditions.
120    S’agissant, en particulier, du prétendu défaut d’informations relatives au but et à la durée de l’audit, il convient de relever qu’il n’est pas contesté qu’un audit était en cours à l’époque de la décision attaquée et qu’il avait notamment pour objet le projet. Par ailleurs, le requérant ne prétend pas non plus que la Commission a violé l’article 4, paragraphe 7, du règlement n° 1049/2001, aux termes duquel les exceptions visées aux paragraphes 1 à 3 de ce même article s’appliquent uniquement au cours de la période durant laquelle la protection se justifie eu égard au contenu du document.
121    Il résulte de ce qui précède que l’allégation du requérant selon laquelle l’absence desdites informations démontrerait que la Commission invoque abusivement l’existence d’un audit en cours dans le seul but de justifier son refus d’accès ne repose sur aucun fondement juridique ou factuel valable et doit donc être rejetée comme purement spéculative.
122    Il résulte de ce qui précède que le premier moyen doit être rejeté comme non fondé.
Sur le second moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001
Arguments des parties
123    Le requérant soutient que la Commission a violé l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001 en négligeant d’examiner l’objectif de l’audit et de décider d’octroyer un accès partiel aux parties du rapport final qui identifient l’entité ayant soumis le rapport à la Commission, la société responsable de la bonne exécution de la construction de l’aéroport, les certificats de responsabilité pour vices de construction remis par l’entrepreneur principal aux sous-traitants et d’autres éléments pertinents. En ce qui concerne les factures, la Commission aurait pu permettre un accès partiel en communiquant au requérant le nom des sociétés ayant adressé des factures à Athens International Airport ainsi qu’une brève description des travaux exécutés. Le refus de divulguer les parties susmentionnées du rapport final et la liste des factures détenues par la Commission violerait la disposition précitée en ce que ces éléments ne constitueraient pas des parties du document demandé concernées par une ou plusieurs des exceptions visées à l’article 4 du règlement n° 1049/2001.
124    Le requérant fait observer qu’il s’attendait à ce que la Commission indique au moins le nom de l’entité ayant soumis à celle-ci le rapport final, l’identité de l’entité responsable de la bonne exécution de la construction de l’aéroport et le nom des sociétés ayant adressé des factures à Athens International Airport. En invoquant le fait que son audit était en cours, la Commission aurait exclu toute possibilité que le requérant accède un jour aux documents. Il estime que la Commission aurait pu terminer l’examen des factures en quelques semaines. Eu égard au temps écoulé, il considère que la Commission est sur le point de tenter de dissimuler le fait que Hochtief Hellas SA a établi une ou plusieurs factures comme il l’explique dans sa plainte du 27 novembre 2003. Le requérant demande à ce que la Commission indique quelles sont les factures adressées à Athens International Airport qui ont été établies par Hochtief Hellas entre le 26 juillet 2000 et le 31 décembre 2001.
125    La Commission soutient qu’il n’y a aucune partie du rapport final pour laquelle l’exception liée à l’existence d’un audit n’est pas valable et que la nature de la liste des factures et des factures proprement dites ne permet pas une divulgation partielle pendant qu’un audit est en cours.
Appréciation du Tribunal
126    Le requérant soutient, en substance, que la Commission a violé l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001, en refusant d’accorder un accès partiel au rapport final et aux factures.
127    Conformément à l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001, si une partie seulement du document demandé est concernée par une ou plusieurs des exceptions susvisées, les autres parties du document sont divulguées.
128    Il convient de rappeler que, aux termes de la décision attaquée, l’accès au rapport final a été refusé au motif qu’il constituait un élément clef de l’audit en cours. Jusqu’à la clôture dudit audit, le rapport final ne pourrait être divulgué afin de ne pas interférer avec les investigations et avec l’échange de vues en cours entre la Commission et les autorités grecques. En outre, dès lors que toutes les parties du rapport final seraient corrélées et qu’aucune section de celui-ci ne pourrait être divulguée sans affecter l’audit, l’accès partiel à ce document ne serait pas possible.
129    La Commission a affirmé que, lors de l’adoption de la décision attaquée, la DG « Politique régionale » avait diligenté un audit sur le fondement de l’article 12, paragraphe 4, du règlement n° 1164/94, dans le cadre duquel étaient notamment examinés le rapport final et les factures auxquels le requérant demande l’accès. Cette circonstance avait également été portée à la connaissance du requérant dans la lettre du 5 février 2004 du directeur général de la DG « Politique régionale », ainsi qu’il a été exposé au point 118 ci-dessus.
130    Le requérant ne conteste pas cette affirmation mais soutient qu’un accès partiel aux parties du rapport final ne portant pas atteinte aux activités d’audit aurait dû être accordé, à savoir celles concernant l’entité ayant soumis le rapport final à la Commission, la société responsable de la bonne exécution de la construction de l’aéroport, les certificats de responsabilité pour vices de construction remis par l’entrepreneur principal aux sous-traitants et d’autres éléments pertinents.
131    À cet égard, il convient de relever que le rapport final auquel le requérant demande l’accès est un document relatif à l’achèvement du projet soumis à la Commission en vue de clore le concours financier du Fonds de cohésion.
132    Comme l’a, à juste titre, relevé la Commission, ce document constitue donc un élément essentiel dans le cadre de l’audit qui était en cours concernant le financement du projet par le Fonds de cohésion, dont la divulgation, même partielle, aurait risqué de nuire aux investigations de la Commission ainsi qu’aux discussions que celle-ci avait avec les autorités grecques responsables du projet.
133    De même, la divulgation d’éléments dont le requérant estime qu’ils auraient dû faire l’objet d’un accès partiel comportait le risque raisonnablement prévisible que la Commission ou les auditeurs fassent l’objet de pressions extérieures, de sorte que la Commission a pu considérer, sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation, que l’accès au rapport final dans son ensemble ne devait pas être accordé au requérant tant que l’audit était en cours.
134    Il importe, à cet égard, de souligner que la Commission a indiqué, dans sa lettre du 29 avril 2004, que le requérant serait informé des conclusions de l’audit quand celles-ci seraient disponibles. Il s’ensuit qu’il ne saurait être reproché à la Commission d’avoir violé le principe de proportionnalité, son attitude témoignant, au contraire, de la volonté de préserver les activités d’audit dans la seule mesure où ces activités étaient encore en cours.
135    Quant à la liste des factures et aux échantillons de factures établies par le consortium Hochtief et Hochtief Hellas, obtenus par la Commission dans le cadre de l’audit diligenté par la DG « Politique régionale », il convient de considérer, de la même manière, que leur divulgation comporterait le risque que la Commission ou ses auditeurs fassent l’objet de pressions extérieures au détriment des activités en cours. En outre, ainsi que l’a relevé en substance la Commission, ces documents, qui ne contiennent qu’un nombre limité d’informations de même type, ne se prêtent pas, par nature, à un accès partiel.
136    Il résulte de ce qui précède que la Commission n’a pas violé l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001 en refusant l’accès au rapport final ainsi qu’aux factures. Le second moyen doit donc être rejeté.
3.     Sur l’accès aux coûts des lots de construction
Arguments des parties
137    Dans le cadre du moyen unique tiré d’une erreur de droit, d’une erreur manifeste d’appréciation et de la violation des articles 7 et 8 du règlement n° 1049/2001, le requérant soutient que la Commission a commis une erreur de droit et une erreur manifeste d’appréciation, dans la mesure où elle a considéré à tort que la demande d’accès du requérant aux coûts des lots de construction ne constituait pas une demande d’accès aux documents au sens du règlement n° 1049/2001, et qu’elle a violé les articles 7 et 8 du même règlement.
138    Le requérant rappelle que, dans sa demande initiale d’accès aux documents, il avait clairement énoncé que, conformément à l’article 6 du règlement n° 1049/2001, il demandait l’accès au document sur la présentation des lots de travaux de construction correspondant à un montant de 1 824 000 000 euros mentionné par la Commission dans la réponse qu’elle avait donnée à la question H-0059/03, posée par le Parlement.
139    Le requérant fait valoir que, dans sa demande confirmative du 26 mai 2004, il a demandé des informations sur l’audit mentionné par la DG « Politique régionale ». Selon le requérant, ces informations lui auraient permis d’apprécier si l’audit était bien un audit concerné par les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001. Par conséquent, l’intention du requérant n’aurait pas été de limiter son intérêt à une simple information et de retirer sa demande initiale. Dans sa demande confirmative, il n’aurait d’ailleurs pas indiqué qu’il retirait sa demande à cet égard.
140    Ce serait donc à tort que la Commission a conclu, dans la décision attaquée, que la demande du requérant n’était pas une demande d’accès aux documents au sens du règlement n° 1049/2001, violant ainsi les articles 7 et 8 dudit règlement.
141    En outre, le requérant soutient que le fait que la Commission ne possède aucun document contenant la ventilation par lot de travaux de la somme de 1 824 000 000 euros peut constituer un cas manifeste de mauvaise administration. Par ailleurs, dans la mesure où la Commission aurait eu connaissance du prêt de la Banque européenne d’investissement (BEI), qui, ajouté à la participation privée, dépasserait le coût total de construction de 1 347 664 120 euros, le requérant se demande à quelles fins la Commission a décidé d’octroyer 250 000 000 euros à Athens International Airport, étant donnée que le projet a aussi bénéficié d’une aide de l’État grec.
142    Enfin, le requérant demande au Tribunal d’ordonner à la Commission de présenter la ventilation de la somme de 1 831 000 000 euros, mentionnée dans le mémoire en défense, résultant de la procédure d’audit ouverte par la Commission et dont les auditeurs de celle-ci seraient en possession.
143    La Commission considère que cette argumentation est dépourvue de fondement.
144    Elle indique que le projet comportait une centaine de lots de travaux. Le Fonds de cohésion en aurait cofinancé 35. S’agissant d’un projet partiellement cofinancé par le Fonds de cohésion, la Commission ne serait pas tenue de connaître le coût final détaillé de chaque élément de la construction de l’aéroport, mais uniquement le coût final total de ces 35 parties du projet cofinancées par le Fonds de cohésion. Elle ne posséderait aucun document indiquant la ventilation par lot de travaux du montant de 1 824 000 000 euros. Le seul document en sa possession qui mentionnerait ce chiffre serait une télécopie des autorités grecques, envoyée à l’époque où la Commission rédigeait la réponse à la question H-0059/03, posée par le Parlement. Ce document contiendrait une estimation globale du coût final de la construction de l’aéroport, mais il n’indiquerait pas sa ventilation par lot de travaux.
145    La Commission ajoute que, en revanche, l’annexe 7 de la demande de concours financier du Fonds de cohésion contient une ventilation du coût par lot de travaux estimé pour l’ensemble du projet, c’est-à-dire pas seulement pour les 35 lots de travaux cofinancés par le Fonds de cohésion. Le requérant posséderait une copie de cette demande, que la Commission lui aurait adressée. Par ailleurs, au terme de la procédure d’audit, les auditeurs auraient conclu que le coût de l’aéroport s’élevait à 1 831 000 000 euros, ce dont le requérant aurait été informé par la Commission dans sa lettre du 29 avril 2004. La ventilation de ce chiffre serait connue des auditeurs et figurerait dans le rapport d’audit. Ce dernier ne pourrait toutefois être divulgué, la procédure d’audit n’étant pas terminée.
146    La Commission conclut qu’il n’existe aucun document correspondant à celui demandé par le requérant quand il évoque une liste détaillant le coût des lots de construction représentant au total 1 824 000 000 euros. De même, puisque aucune liste ou ventilation du coût des lots de construction représentant au total 1 824 000 000 euros ne figurerait dans le contrat principal, il ne lui serait pas possible d’obtenir cette information dans le cadre d’un accès partiel au contrat principal. En outre, au vu des termes dans lesquels le requérant demandait les coûts des lots de travaux de construction dans sa lettre du 26 mai 2004, la Commission aurait considéré, à bon droit, dans la décision attaquée, qu’il avait demandé des informations sur la ventilation des coûts, et non l’accès à un document.
147    En ce qui concerne l’affirmation du requérant selon laquelle le fait que la Commission ne dispose pas d’un document contenant une ventilation par lot de travaux de construction du montant de 1 824 000 000 euros peut constituer un cas de mauvaise administration, la Commission rappelle, d’abord, la présomption de véracité attachée à sa déclaration selon laquelle le document en cause n’existe pas (arrêt Sison/Conseil, point 71 supra). Puis, elle rejette, en tout état de cause, l’allégation de mauvaise administration. Aucune disposition juridique ou orientation administrative n’imposerait à la Commission de conserver une ventilation du coût par lot de travaux de l’ensemble d’un projet de construction lorsque le Fonds de cohésion n’en cofinance qu’une partie. Enfin, même si la Commission était soumise à une telle obligation, la décision attaquée ne pourrait toujours pas être contestée comme étant illégale, car la Commission ne pourrait pas donner accès à un document qu’elle n’a pas en sa possession.
148    S’agissant de l’affirmation du requérant selon laquelle l’assistance financière accordée au projet par le Fonds de cohésion était discutable compte tenu des niveaux de financement national, de la participation privée et des prêts de la BEI, la Commission rappelle que l’objectif de la présente procédure est d’examiner la légalité de la décision attaquée refusant l’accès à des documents. Aucun de ces éléments n’aurait la moindre incidence sur cette décision et ils se rapporteraient plutôt à une décision accordant une assistance financière du Fonds de cohésion dont la légalité ne serait pas en cause ici.
149    En ce qui concerne la demande du requérant visant à ce que le Tribunal ordonne à la Commission de présenter la ventilation des coûts des lots de construction et des informations sur la date d’achèvement de l’audit, la Commission rappelle qu’elle a déjà traité la tentative du requérant de détourner l’objet de la procédure en annulation contre la décision attaquée pour la transformer en un exercice de collecte d’informations illimité. Par ailleurs, la Commission soutient, d’abord, n’avoir jamais contesté qu’elle devait démontrer l’existence des circonstances requises aux fins de l’application de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001. Elle fait valoir, ensuite, que la décision attaquée indique qu’un audit du projet était en cours – ce qui n’aurait pas été contesté par le requérant – et que, de ce fait, certains documents qu’il avait demandés ne pouvaient pas être divulgués. Cette position serait parfaitement correcte d’un point de vue juridique. Selon la Commission, l’objectif d’un audit est de permettre aux auditeurs d’obtenir une image complète et exacte des évènements qui se sont passés et la confidentialité serait inhérente à ce processus. La durée de l’audit ne serait donc pas pertinente pour établir si le refus d’accorder l’accès à des documents est légal. Ce qui importerait serait de savoir si un audit était en cours à cette date. De même, l’objectif visé par un audit donné ne serait pas pertinent pour déterminer s’il était possible d’accorder, à la date à laquelle la Commission a répondu à cette demande, l’accès à certains documents faisant partie du dossier audité lorsque les juridictions communautaires sont saisies de l’examen de la légalité du refus d’accorder l’accès à ces documents. De plus, la question de la durée de l’audit ou de son but ne saurait transformer une demande d’informations en une demande visant à obtenir un document.
150    Enfin, quant à l’affirmation du requérant selon laquelle la demande de ventilation par lot de travaux de construction constitue une demande d’accès à des documents et non une demande d’informations, la Commission fait observer que cette qualification de sa demande par le requérant n’implique pas que le document qu’il cherche se trouve en possession de la Commission, que la demande d’accès à un document ne signifie pas qu’il existe et que, en l’espèce, le document en cause n’existe pas.
Appréciation du Tribunal
151    Le requérant soutient, en substance, que la Commission a violé les articles 7 et 8 du règlement n° 1049/2001 en traitant sa demande concernant les coûts des lots de construction représentant au total 1 824 000 000 euros comme une demande d’informations, et non comme une demande d’accès à un document.
152    Il y a lieu d’observer que la Commission a affirmé, sur ce point, que, si elle disposait d’une télécopie, transmise par les autorités grecques dans le cadre de l’élaboration de la réponse à la question H‑0059/03, posée par le Parlement, faisant état d’un montant total de 1 824 000 000 euros, elle ne possédait toutefois aucun document indiquant la ventilation de ce montant.
153    À cet égard, il y a lieu de rappeler le champ d’application du règlement n° 1049/2001, qui, conformément à son article 2, paragraphe 3, s’applique aux seuls « documents détenus par une institution, c’est-à-dire, établis ou reçus par elle et en sa possession ».
154    Par ailleurs, il résulte de la jurisprudence que la notion de document et celle d’information doivent être distinguées. Le droit d’accès du public à un document des institutions ne vise que des documents et non des informations entendues de manière plus générale et n’implique pas pour les institutions le devoir de répondre à toute demande de renseignements d’un particulier (voir, par analogie, ordonnance du Tribunal du 27 octobre 1999, Meyer/Commission, T‑106/99, Rec. p. II‑3273, points 35 et 36). Certes, il ressort de l’arrêt Conseil/Hautala, point 75 supra, que la décision 93/731/CE du Conseil, du 20 décembre 1993, relative à l’accès du public aux documents du Conseil (JO L 340, p. 43), qui a précédé le règlement n° 1049/2001, ne visait pas seulement les documents détenus par les institutions en tant que tels, mais aussi les éléments d’information contenus dans ces documents (point 23 de l’arrêt). Cependant, l’accès aux éléments d’information, au sens de cet arrêt, ne peut être assuré que si ces éléments figurent dans des documents, ce qui présuppose l’existence de ceux-ci (arrêt du Tribunal du 25 avril 2007, WWF European Policy Programme/Conseil, T‑264/04, non encore publié au Recueil, point 76).
155    En outre, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, une présomption de légalité s’attache à toute déclaration des institutions relative à l’inexistence des documents demandés. Partant, une présomption de véracité s’attache à cette déclaration. Il s’agit néanmoins d’une présomption simple que le requérant peut renverser par tous moyens, sur la base d’indices pertinents et concordants (voir arrêt Sison/Conseil, point 71 supra, point 29, et la jurisprudence citée).
156    Or, en l’espèce, force est de constater que le requérant n’a pu faire état d’aucun indice de cette nature, et n’a pas même mentionné le moindre élément visant à mettre en doute cette présomption. Il s’est, en effet, contenté d’affirmer que si la Commission ne possédait pas de document mentionnant la ventilation du montant total de 1 824 000 000 euros, cette situation serait constitutive d’un cas de mauvaise administration. Or, il convient d’observer que l’éventuelle défaillance de la Commission à cet égard n’a aucune incidence sur la présomption de véracité attachée à la déclaration de la Commission selon laquelle elle ne possède pas de document qui décrit la ventilation du montant total et présuppose, au contraire, que la Commission n’a effectivement pas en sa possession un tel document.
157    Dans ces circonstances, il convient de constater que le requérant n’est pas en mesure de renverser la présomption de véracité qui s’attache à l’affirmation de la Commission selon laquelle elle ne dispose pas de document contenant la ventilation correspondant au montant de 1 824 000 000 euros, de sorte qu’il y a lieu de conclure que la Commission a pu, à bon droit, considérer que la demande du requérant concernant ladite ventilation ne s’analysait pas en une demande d’accès aux documents, mais en une demande d’information.
158    Enfin, en ce qui concerne la demande visant à ce que le Tribunal ordonne à la Commission de présenter la ventilation de la somme de 1 831 000 000 euros, mentionnée dans le mémoire en défense, résultant de la procédure d’audit ouverte par celle-ci, il convient de constater que, le requérant n’ayant pas formulé de demande d’accès, adressée à la Commission, concernant un tel document ou à un document contenant cette information sur le fondement du règlement n° 1049/2001, elle se situe manifestement en dehors de l’objet du présent litige. En outre, il n’appartient pas au juge communautaire, dans le cadre du contrôle de légalité qu’il exerce, d’adresser des injonctions aux institutions, de sorte que la demande du requérant doit être considérée comme irrecevable.
159    Il résulte de ce qui précède que le moyen doit être rejeté dans son ensemble.
4.     Sur l’accès aux sous-contrats
Arguments des parties
160    Dans le cadre du moyen unique tiré du manque manifeste de bonne foi de la Commission et de la violation du principe de bonne administration, le requérant soutient que la décision attaquée révèle un manque manifeste de bonne foi de la part de la Commission en ce que celle-ci ne lui a pas indiqué la date à laquelle elle serait en possession du document sollicité, dans la mesure où la Commission, dans la décision attaquée, l’a informé que les sous-contrats seraient analysés dans le cadre d’un audit planifié sans lui expliquer le calendrier prévu ni l’objectif de cet audit. Dans la décision attaquée, la Commission n’indiquerait pas si l’audit planifié est lié à celui décidé en juin 2003 par la DG « Politique régionale » qui avait suivi un audit antérieur, comme cela serait mentionné dans la note envoyée au requérant le 5 février 2004 par le directeur général de la DG « Politique régionale ». Le secrétaire général n’aurait pas non plus fourni d’indication sur le moment où il était prévu que les résultats de l’analyse des contrats et des sous-contrats seraient communiqués au Parlement. Le requérant soutient que la Commission aurait dû indiquer si l’analyse des contrats et des sous-contrats était en cours, si elle était en possession des documents sollicités et le moment où elle examinerait sa demande.
161    La Commission affirme qu’elle n’est pas en possession des sous-contrats et que rien dans le dossier ne témoigne d’une quelconque mauvaise foi de sa part.
Appréciation du Tribunal
162    Il convient de relever d’abord que, dans la décision attaquée, la Commission a affirmé ne pas être en possession des sous-contrats. Elle y a ensuite indiqué, concernant l’argument du requérant selon lequel cette affirmation serait en contradiction avec les termes de la lettre du 4 juillet 2003 adressée par le directeur général de la DG « Politique régionale » à trois membres du Parlement que ladite lettre indiquait simplement qu’une analyse des contrats et des sous-contrats serait effectuée dans le cadre d’un audit planifié.
163    Or, conformément à la jurisprudence citée au point 155 ci-dessus, une présomption de légalité s’attache à toute déclaration des institutions relative à l’inexistence de documents demandés. Partant, une présomption de véracité s’attache à cette déclaration. Il s’agit néanmoins d’une présomption simple que le requérant peut renverser par tous moyens, sur la base d’indices pertinents et concordants.
164    Or, force est de constater que le requérant reste en défaut de rapporter la preuve de tels indices pertinents et concordants.
165    En effet, il convient de relever, d’une part, que, dans la lettre du 4 juillet 2003, contrairement aux allégations du requérant, le directeur général de la DG « Politique régionale » n’indique pas être possession des sous-contrats, mais annonce uniquement qu’il a décidé de lancer une analyse des contrats et des sous-contrats de construction de l’aéroport d’Athènes. D’autre part, en réponse à la question écrite posée par le Tribunal, la Commission a expliqué que, à la suite de la lettre du 4 juillet 2003, le projet a fait l’objet d’une procédure d’audit qui a pu atteindre ses objectifs sans que les auditeurs aient disposé des sous-contrats. La Commission a ainsi exposé que, même sans disposer des sous-contrats, les auditeurs ont considéré que l’évaluation des coûts de construction avait été correctement effectuée grâce à l’analyse des coûts réels supportés et des variations par rapport aux commandes originales.
166    Il s’ensuit que, faute d’indices pertinents et concordants en sens contraire, l’affirmation de la Commission selon laquelle elle n’est pas en possession des sous-contrats doit être considérée comme exacte.
167    Dès lors, le moyen doit être rejeté comme non fondé.
Sur les dépens
168    Aux termes de l’article 87, paragraphe 3, du règlement de procédure, le Tribunal peut répartir les dépens ou décider que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs de conclusions. Le recours ayant été partiellement accueilli, il sera fait une juste appréciation des circonstances de la cause en décidant que le requérant supportera la moitié de ses propres dépens, et que la Commission supportera ses propres dépens ainsi que la moitié des dépens exposés par le requérant.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL
déclare et arrête :
1)      La décision de la Commission du 12 juillet 2004 est annulée pour autant qu’elle concerne le refus d’accès au contrat du 14 juin 1996 signé entre Athens International Airport SA et un consortium de sociétés dirigé par Hochtief AG.
2)      Le recours est rejeté pour le surplus.
3)      M. Ioannis Terezakis supportera la moitié de ses propres dépens.
4)      La Commission supportera ses propres dépens ainsi que la moitié des dépens exposés par M. Terezakis.
Jaeger
Azizi
Cremona
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 30 janvier 2008.
Le greffier
Le président
E. Coulon
M. Jaeger
Table des matières
Cadre juridique
Faits à l’origine du litige
Procédure
Conclusions des parties
En droit
1.  Sur l’accès au contrat principal
Sur le premier moyen, tiré, d'une part, d’une erreur de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation dans la définition du statut de l’auteur du document et, d'autre part, d’une erreur de droit dans l’application de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1049/2001 et de l’article 5, paragraphes 3 et 4, de la décision 2001/937
Sur la première branche, tirée d’une erreur de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation dans la définition du statut de l’auteur du document
–  Arguments des parties
–  Appréciation du Tribunal
Sur la seconde branche, tirée d’une erreur de droit dans l’application de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1049/2001 et de l’article 5, paragraphes 3 et 4, de la décision 2001/937
–  Arguments des parties
–  Appréciation du Tribunal
Sur le second moyen, tiré de la violation de l’article 1er, sous a), et de l’article 4, paragraphes 2 et 6, du règlement n° 1049/2001, ainsi que du principe de proportionnalité
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
2.  Sur l’accès aux factures et au rapport final
Sur le premier moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, et de l’article 1er, sous a), du règlement n° 1049/2001, ainsi que de l’annexe V de la décision E (96) 1356
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur le second moyen, tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
3.  Sur l’accès aux coûts des lots de construction
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
4.  Sur l’accès aux sous-contrats
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur les dépens
* Langue de procédure : l’anglais.