62021CO0728
DESPACHO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Nona Secção)
28 de junho de 2022 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Artigo 99.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça — Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 — Proteção dos interesses financeiros da União — Irregularidades no domínio do direito da União — Procedimento — Prazo de prescrição — Interrupção — Ato que tem em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade — Conceito — Relatório de controlo que deteta a existência de uma irregularidade»
No processo C‑728/21,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), por Decisão de 4 de novembro de 2021, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 30 de novembro de 2021, no processo
OF
contra
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Nona Secção),
composto por: S. Rodin, presidente de secção, J.‑C. Bonichot (relator) e L. S. Rossi, juízes,
advogado‑geral: N. Emiliou,
secretário: A. Calot Escobar,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de decidir por despacho fundamentado, nos termos do artigo 99.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça,
profere o presente
Despacho
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação, por um lado, do artigo 3.o, n.o 1, terceiro parágrafo, do Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO 1995, L 312, p. 1), e, por outro, do artigo 54.o do Regulamento (CE) n.o 1122/2009 da Comissão, de 30 de novembro de 2009, que estabelece regras de execução do Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho no que respeita à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo, no âmbito dos regimes de apoio direto aos agricultores previstos no referido regulamento, bem como regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1234/2007 do Conselho no que respeita à condicionalidade no âmbito do regime de apoio previsto para o setor vitivinícola (JO 2009, L 316, p. 65).
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe OF, que exerce uma atividade agrícola, ao Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP) a respeito da recuperação de um prémio por ovelha e cabra concedido a OF.
Quadro jurídico
Regulamento n.o 2988/95
3
O terceiro considerando do Regulamento n.o 2988/95 enuncia:
«[...] importa combater em todos os domínios os atos lesivos dos interesses financeiros das Comunidades».
4
Nos termos do artigo 1.o, n.o 1, desse regulamento:
«Para efeitos da proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, é adotada uma regulamentação geral em matéria de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito comunitário.»
5
O artigo 3.o, n.o 1, do referido regulamento, que figura no seu título I, sob a epígrafe «Princípios gerais», tem a seguinte redação:
«O prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no n.o 1 do artigo l.° Todavia, as regulamentações setoriais podem prever um prazo mais reduzido, que não pode ser inferior a três anos.
O prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade. O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa.
A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer ato, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção.
Todavia, a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, exceto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o n.o 1 do artigo 6.o»
Regulamento n.o 1122/2009
6
O artigo 54.o do Regulamento n.o 1122/2009, sob a epígrafe «Relatório de controlo», prevê, no seu n.o 1:
«Cada um dos controlos in loco nos termos do presente capítulo, independentemente de o agricultor em questão ter sido selecionado para o controlo in loco em conformidade com o artigo 51.o ou no seguimento de incumprimentos que cheguem ao conhecimento da autoridade de controlo competente de qualquer outra forma, é objeto de um relatório a estabelecer pela autoridade de controlo competente.
O relatório divide‑se nas seguintes partes:
[...]
b)
Uma parte que indique separadamente os controlos efetuados relativamente a cada um dos atos e normas e que contenha, nomeadamente, as seguintes informações:
i)
os requisitos e normas submetidos ao controlo no local,
ii)
a natureza e extensão dos controlos efetuados,
iii)
as constatações;
iv)
os atos e normas relativamente aos quais foram detetados incumprimentos;
c)
Uma parte que contenha uma avaliação da importância do incumprimento relativamente a cada ato e/ou norma, […] com uma indicação de quaisquer fatores que possam levar a um aumento ou diminuição da redução a aplicar.
[...]»
Litígio no processo principal e questão prejudicial
7
OF é titular de uma exploração agrícola em Portugal. Em 2 de fevereiro de 2010, foi‑lhe pago um prémio por ovelha e cabra pelo IFAP.
8
Entre 12 e 14 de julho de 2011, o IFAP efetuou uma ação de controlo de campo dessa exploração. Um relatório desse controlo foi notificado ao representante legal de OF em 14 de julho de 2011 (a seguir «relatório de controlo no processo principal»). Segundo este relatório, foi impossível proceder ao controlo retroativo devido à inexistência do registo de existências e deslocações de ovinos e caprinos relativo ao ano de 2010.
9
Em 6 de abril de 2015, OF recebeu um ofício do IFAP informando‑o de que o prémio referido no n.o 7 do presente despacho tinha sido indevidamente recebido. Tendo OF recusado repô‑lo, o IFAP adotou, em 20 de abril de 2015, um despacho de recuperação.
10
OF impugnou este despacho no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada (Portugal), que, por Sentença datada de 27 de junho de 2018, julgou a ação procedente e anulou o referido despacho, considerando que o procedimento já se encontrava prescrito porque o relatório de controlo no processo principal não tinha interrompido o prazo de prescrição do procedimento de quatro anos, previsto no artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2988/95. O IFAP recorreu desta decisão para o Tribunal Central Administrativo Sul (Portugal), que a revogou com o fundamento de que esse prazo, que começara a correr a partir do pagamento do referido prémio a OF, em 2 de fevereiro de 2010, tinha sido interrompido quer em 14 de julho de 2011, pela notificação do relatório de controlo no processo principal a OF, quer em 6 de abril de 2015, pelo ofício referido no número anterior, e, por conseguinte, o direito do IFAP a pedir a reposição dos montantes indevidamente recebidos não prescrevera.
11
Chamado a pronunciar‑se por OF, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre se a notificação do relatório de controlo «previsto no artigo 54.o do Regulamento n.o 1122/2009», que se limita a referir a existência de uma irregularidade sem que do mesmo conste a intenção de dar início a um procedimento relativo a essa irregularidade, constitui um ato que tem em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade, na aceção do artigo 3.o, n.o 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.o 2988/95, suscetível de interromper o prazo de prescrição do procedimento fixado nesse artigo 3.o
12
Foi neste contexto que o Supremo Tribunal Administrativo decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«O relatório de controlo in loco previsto no artigo 54.o, do [Regulamento n.o 1122/2009], que se limita a referir a existência de uma irregularidade sem que do mesmo conste a intenção de instruir ou instaurar qualquer procedimento por essa irregularidade, é facto constitutivo da interrupção da prescrição nos termos do disposto no parágrafo 2.° do n.o 1 do artigo 3.o do [Regulamento n.o 2988/95] quando estabelece que “[a] prescrição do procedimento é interrompida por qualquer ato, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade”?»
Quanto à questão prejudicial
13
De acordo com o artigo 99.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, quando a resposta a uma questão submetida a título prejudicial possa ser claramente deduzida da jurisprudência ou quando a resposta a essa questão não suscite nenhuma dúvida razoável, o Tribunal pode, a qualquer momento, mediante proposta do juiz‑relator, ouvido o advogado‑geral, decidir pronunciar‑se por meio de despacho fundamentado.
14
A referida disposição deve ser aplicada no presente processo.
15
Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça sobre a interpretação do artigo 3.o, n.o 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 2988/95 a fim de determinar se o relatório de controlo no processo principal, do qual consta uma irregularidade cometida pelo recorrente no processo principal, interrompeu o prazo de prescrição do procedimento a seu respeito.
16
Importa recordar que, nos termos do artigo 1.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2988/95, este introduz uma regulamentação geral em matéria de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito da União, a fim de, conforme resulta do terceiro considerando desse regulamento, combater em todos os domínios os atos lesivos dos interesses financeiros da União (Acórdão de 7 de abril de 2022, IFAP, C‑447/20 e C‑448/20, EU:C:2022:265, n.o 45 e jurisprudência referida).
17
Há que recordar, igualmente, que, nos termos do artigo 3.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do referido regulamento, o «prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade». Este artigo 3.o, n.o 1, segundo parágrafo, prevê regras específicas no que respeita ao ponto de partida desse prazo para as «irregularidades continuadas ou repetidas» e para os «programas plurianuais». Em conformidade com o referido artigo 3.o, n.o 1, terceiro parágrafo, o prazo de prescrição do procedimento é interrompido «por qualquer ato, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade».
18
Por conseguinte, com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 3.o, n.o 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.o 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que um relatório de controlo in loco que se limita a referir a existência de uma irregularidade sem que do mesmo conste a intenção de instruir ou instaurar qualquer procedimento por essa irregularidade pode ser considerado um «ato de instrução ou de instauração de procedimento», na aceção desta disposição, suscetível de interromper o prazo de prescrição do procedimento previsto no artigo 3.o, n.o 1, primeiro parágrafo.
19
No que respeita ao conceito de «ato de instrução ou de instauração de procedimento», na aceção do artigo 3.o, n.o 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.o 2988/95, o Tribunal de Justiça já declarou que um prazo de prescrição do procedimento tem por função garantir a segurança jurídica e que essa função não será plenamente cumprida se esse prazo puder ser interrompido por qualquer ato de controlo de ordem geral da Administração nacional sem relação com suspeitas de irregularidades relativamente a operações circunscritas com suficiente precisão (v., neste sentido, Acórdão de 11 de junho de 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, n.o 41 e jurisprudência referida).
20
Em contrapartida, quando as autoridades nacionais transmitem a uma pessoa um relatório que evidencia uma irregularidade para a qual ela contribuiu com uma operação precisa, quando lhe pedem informações complementares a respeito dessa operação ou ainda quando lhe aplicam uma sanção relacionada com essa operação, essas autoridades adotam atos suficientemente precisos tendo em vista instruir ou instaurar um procedimento por irregularidade, na aceção do artigo 3.o, n.o 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.o 2988/95 (Acórdão de 11 de junho de 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, n.o 42 e jurisprudência referida).
21
Com efeito, pode considerar‑se que atos como os enumerados, a título exemplificativo, no número anterior do presente despacho, circunscrevem com suficiente precisão as operações sobre as quais recaem suspeitas de irregularidades (v., neste sentido, Acórdão de 11 de junho de 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, n.o 45).
22
Daí resulta que o ato deve circunscrever com suficiente precisão as operações sobre as quais recaem suspeitas de irregularidades para constituir um «ato de instrução ou de instauração de procedimento», na aceção do artigo 3.o, n.o 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.o 2988/95. Esse pressuposto de precisão não exige, porém, que o ato mencione a possibilidade de aplicação de uma sanção ou de uma medida administrativa em particular (Acórdão de 11 de junho de 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, n.o 43).
23
Por conseguinte, um relatório de controlo que se limita, como no processo principal, a referir a existência de uma irregularidade sem mencionar a possibilidade de aplicação de uma sanção ou de uma medida administrativa especial pode, no entanto, ser considerado um «ato de instrução ou de instauração de procedimento», na aceção do artigo 3.o, n.o 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.o 2988/95, se circunscrever com suficiente precisão as operações sobre as quais recaem suspeitas de irregularidades (v., neste sentido, Acórdão de 11 de junho de 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, n.os 46 e 47).
24
A este respeito, resulta do enunciado da questão submetida que o relatório de controlo no processo principal corresponde aos relatórios de controlo previstos no artigo 54.o do Regulamento n.o 1122/2009.
25
Por força deste artigo 54.o, n.o 1, alínea b), esses relatórios devem indicar os controlos efetuados relativamente a cada um dos atos e normas e conter, nomeadamente, os requisitos e normas submetidos ao controlo no local, a natureza e extensão dos controlos efetuados, as constatações, bem como os atos e normas relativamente aos quais foram detetados incumprimentos.
26
Há que reconhecer que um relatório de controlo que preenche os requisitos previstos nesta disposição circunscreve, em qualquer caso, com suficiente precisão as operações sobre as quais recaem suspeitas de irregularidades de modo a ser qualificado de «ato de instrução ou de instauração de procedimento», na aceção do artigo 3.o, n.o 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.o 2988/95.
27
No caso em apreço, na medida em que não se afigura que os órgãos jurisdicionais nacionais a quem foi submetido o litígio em primeira instância e em sede de recurso tenham examinado se era esse o caso do relatório de controlo no processo principal notificado a OF, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio retirar as consequências e, se for caso disso, tendo em conta o conteúdo desse relatório, proceder ou mandar proceder às verificações necessárias à luz das indicações que figuram nos n.os 19 a 23, 25 e 26 do presente despacho.
28
Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que responder à questão submetida que o artigo 3.o, n.o 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.o 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que um relatório de controlo in loco que se limita a mencionar a existência de uma irregularidade sem manifestar qualquer intenção de instruir ou instaurar qualquer procedimento por essa irregularidade pode, no entanto, ser considerado um «ato de instrução ou de instrução de procedimento», na aceção desta disposição, suscetível de interromper o prazo de prescrição do procedimento previsto nesse artigo 3.o, n.o 1, primeiro parágrafo, se circunscrever com suficiente precisão as operações sobre as quais recaem suspeitas de irregularidades.
Quanto às despesas
29
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Nona Secção) declara:
O artigo 3.o, n.o 1, terceiro parágrafo, do Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, deve ser interpretado no sentido de que um relatório de controlo in loco que se limita a mencionar a existência de uma irregularidade sem manifestar qualquer intenção de instruir ou instaurar qualquer procedimento por essa irregularidade pode, no entanto, ser considerado um «ato de instrução ou de instrução de procedimento», na aceção desta disposição, suscetível de interromper o prazo de prescrição do procedimento previsto nesse artigo 3.o, n.o 1, primeiro parágrafo, se circunscrever com suficiente precisão as operações sobre as quais recaem suspeitas de irregularidades.
Assinaturas
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*1
)	Língua do processo: português.