61985CC0186_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Mit der vorliegenden Vertragsverletzungsklage ersucht die Kommission den Gerichtshof festzustellen, daß das Königreich Belgien gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 67 Absatz 2 und 68 Absatz 2 des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften ( Statut ), Artikel 20 der Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Gemeinschaften ( BSB ), Artikel 5 EWG-Vertrag und den Artikeln 15 und 19 des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Gemeinschaften ( Protokoll ) verstossen hat, indem sie bestimmt hat, daß die nach den belgischen Rechtsvorschriften zu zahlenden Familienleistungen um den Betrag der Zulagen zu kürzen sind, auf die das Statut oder die BSB einen Anspruch gewähren .
I - Der Sachverhalt lässt sich durch eine chronologische Wiedergabe der anwendbaren gemeinschaftsrechtlichen und nationalen Vorschriften sowie ihrer Anwendung in der Praxis zusammenfassen .
1 . Artikel 67 Absatz 2 des Statuts bestimmt : "Beamte, die Familienzulagen nach diesem Artikel erhalten, haben die anderweitig gezahlten Zulagen gleicher Art anzugeben; diese werden von den nach Anhang VII Artikel 1, 2 und 3 gezahlten Zulagen abgezogen" ( nämlich Haushaltszulage, Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder und Erziehungszulage ).
Artikel 68 Absatz 2 des Statuts sieht dieselbe Regelung für die Beamten vor, die sich im einstweiligen Ruhestand befinden, aus dienstlichen Gründen ihrer Stelle enthoben worden sind oder eine Vergütung nach den Artikeln 34 und 42 des früheren Personalstatuts der EGKS erhalten .
Nach Artikel 20 BSB gilt dieselbe Bestimmung für die Bediensteten auf Zeit .
2 . Bei den belgischen Rechtsvorschriften geht es vor allem um Artikel 60 der durch die Königliche Verordnung vom 19 . Dezember 1939 koordinierten Gesetze über die Familienbeihilfen für Arbeitnehmer .
Bis Juli 1982 lautete dieser Artikel wie folgt : "Dieses Gesetz findet ferner keine Anwendung auf Kinder, für die Familienbeihilfen nach anderen Rechts - oder Verwaltungsvorschriften zu zahlen sind ..."
Zu jener Zeit ( und schon vor Inkrafttreten des jetzigen Statuts und der jetzigen BSB, das heisst, als noch die alten Bestimmungen für die Beamten und Bediensteten der EWG, der EAG und der EGKS galten ) war Belgien der Auffassung, daß Artikel 60 nicht anwendbar sei, wenn nach den "anderen Rechts - und Verwaltungsvorschriften" die Leistungen, auf die sie einen Anspruch eröffneten, als ergänzende Leistungen galten, und zahlte die belgischen Familienbeihilfen vorrangig aus, so daß sie von den Zulagen gleicher Art, die nach dem Statut und den BSB gewährt wurden, abgezogen werden konnten .
3 . Artikel 60 wurde durch die Königliche Verordnung Nr . 54 vom 15 . Juli 1982 geändert und lautet nunmehr : "Der Betrag der Familienleistungen wird auch dann um den Betrag der gleichartigen Leistungen gekürzt, auf die nach anderen ausländischen Rechts - und Verwaltungsvorschriften oder nach den für die Bediensteten einer völkerrechtlichen Einrichtung geltenden Vorschriften ein Anspruch zugunsten eines leistungsberechtigten Kindes besteht, wenn in jenen Vorschriften bestimmt ist, daß diese Leistungen als Ergänzung zu den nach diesen Gesetzen gewährten Familienleistungen gewährt werden ."
Artikel 29 der Königlichen Verordnung vom 8 . April 1976 über die Schaffung eines Systems der Familienleistungen zugunsten der Selbständigen wurde durch die Königliche Verordnung vom 19 . November 1982 in demselben Sinne geändert .
Damit gehen früher von den belgischen Trägern gezahlte Familienbeihilfen seit 1982 zu Lasten des Haushalts der Gemeinschaften .
4 . Vor einer Prüfung der Rügen der Kommission ist eine Vorbemerkung zum Streitgegenstand erforderlich .
Der Rechtsstreit betrifft die Lage eines Beamten der Europäischen Gemeinschaften, dessen Ehegatte einen anderen Beruf als den eines europäischen Beamten ausübt, und den Fall eines europäischen Beamten, der eine Nebentätigkeit ausübt, zum Beispiel an einer Hochschule lehrt .
Im vorliegenden Fall trägt die Kommission jedenfalls nicht vor, daß die Familienbeihilfen für einen europäischen Beamten, dessen Ehegatte keiner Erwerbstätigkeit nachgeht und der selbst keine Nebentätigkeit ausübt, zumindest dem Grundsatz nach vorrangig vom Aufnahmeland zu zahlen seien und die Gemeinschaften sich darauf beschränken könnten, einen Zusatzbetrag zu zahlen .
Meines Erachtens könnte eine solche Regel auch weder aus dem Protokoll noch aus Artikel 67 oder einer anderen Bestimmung des Statuts hergeleitet werden .
Der Gerichtshof hat zwar in seinem Urteil vom 13 . Juli 1983 in der Rechtssache 152/82 ( Forcheri/Belgien, Slg . 1983, 2323, 2334, Randnr . 9 der Entscheidungsgründe ) entschieden, daß "die Rechtsstellung der Beamten der Gemeinschaft in dem Mitgliedstaat ihrer dienstlichen Verwendung in zweierlei Hinsicht in den Anwendungsbereich des Vertrages fällt, nämlich wegen ihres Beschäftigungsverhältnisses mit der Gemeinschaft und insoweit, als sie in den Genuß aller Vorteile kommen müssen, die sich für die Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Freizuegigkeit, der Niederlassung und des sozialen Schutzes ergeben ".
Der Grundsatz der Anwendung der im Land der dienstlichen Verwendung geltenden Bestimmungen über den sozialen Schutz kann jedoch nur insoweit eingreifen, als das Statut keine Sonderregelung getroffen hat .
Nun ist aber festzustellen, daß die europäischen Beamten in bezug auf Krankenversicherung, Unfallversicherung und Versorgungssystem nicht den Rechtsvorschriften des Landes, in dem sie ihre Tätigkeit ausüben, sondern einer Sonderregelung unterliegen .
Es wäre daher unverständlich, wenn die Beamten der Gemeinschaft in bezug auf die ebenfalls im Statut geregelten Familienbeihilfen mit Vorrang unter die Rechtsvorschriften des Aufnahmelandes fallen würden . Dies gilt um so mehr, als die Bestimmungen über die Familienzulagen im Statut im Abschnitt "Dienstbezuege" enthalten sind .
Diese Überlegung wird dadurch bekräftigt, daß die Verordnung Nr . 1408/71 über die soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer eine ausdrückliche Sonderregelung für die Hilfskräfte der Europäischen Gemeinschaften enthält . In Artikel 16 Absatz 3 dieser Verordnung heisst es : "Die Hilfskräfte der Europäischen Gemeinschaften haben die Wahl zwischen der Anwendung der Rechtsvorschriften des Mitgliedstaats, in dessen Gebiet sie beschäftigt sind, des Mitgliedstaats, in dem sie zuletzt versichert waren, oder des Mitgliedstaats, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen; ausgenommen hiervon sind die Vorschriften über Familienbeihilfen, deren Gewährung in den Beschäftigungsbedingungen für diese Hilfskräfte geregelt ist ."
Diese Bestimmung findet ihre Erklärung darin, daß nach Artikel 65 BSB die Statutsbestimmungen über die Familienzulagen ( mit Ausnahme der Bestimmungen über die Erziehungszulage ) auf die Hilfskräfte anwendbar sind, die Bestimmungen über die soziale Sicherheit dagegen nicht ( vgl . Artikel 70 BSB ).
Dies dürfte wohl bestätigen, daß eine im Statut vorgesehene Sonderregelung dem "normalen" Gemeinschaftsrecht vorgeht .
Diese Klarstellung war meines Erachtens wegen gewisser Argumente erforderlich, die in der Parallelsache 189/85 ( die sich noch im Stadium des schriftlichen Verfahrens befindet ) gewechselt worden sind .
II - Die Kommission stützt ihre Anträge im wesentlichen auf drei Rügen :
A . Verletzung des Artikels 67 Absatz 2 des Statuts,
B . Fehlen der in den Artikeln 15 und 19 des Protokolls und in
Artikel 5 EWG-Vertrag vorgesehenen vorherigen Konsultationen,
C . Verletzung des Diskriminierungsverbots .
A - Verletzung des Artikels 67 Absatz 2 des Statuts
Die Kommission vertritt die Auffassung, aus Artikel 67 Absatz 2 des Statuts gehe klar hervor, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber die finanzielle Belastung der Gemeinschaften durch eine Regelung habe begrenzen wollen, wonach die "anderweitig gezahlten" Zulagen, so auch die von den belgischen Trägern gewährten Familienbeihilfen, von den nach dem Statut gezahlten Zulagen, die ergänzenden Charakter hätten, abzuziehen seien . Die belgische Regierung habe dadurch, daß sie mit den beanstandeten Königlichen Verordnungen eine gleichartige, aber genau umgekehrt wirkende Regelung getroffen habe, den Vorrang des Gemeinschaftsrechts und insbesondere die unmittelbare Geltung des Statuts missachtet .
Der Beklagte wendet sich gegen die Auslegung des Artikels 67 Absatz 2 des Statuts durch die Kommission und vertritt die Auffassung, es handele sich lediglich um eine Antikumulierungsvorschrift, die nichts darüber besage, ob Beihilfen, die nach bestimmten Vorschriften geschuldet würden, andere Beihilfen, die nach anderen Vorschriften zu zahlen seien, ergänzten . Im vorliegenden Fall begründeten die belgischen Rechtsvorschriften in der Fassung der Königlichen Verordnung Nr . 54 keinen Anspruch auf die Zahlung von Familienbeihilfen . Die Voraussetzung, daß anderweitige Zulagen gleicher Art gewährt würden, sei somit nicht erfuellt, und die Gemeinschaft müsse die nach dem Statut geschuldeten Zulagen in voller Höhe zahlen . Hätte der Rat bei Erlaß des Artikels 67 Absatz 2 des Statuts beabsichtigt, die Finanzen der Gemeinschaft durch eine Überleitung der durch diese Zulagen entstehenden Belastungen auf die Mitgliedstaaten zu entlasten, so hätte er die Mitgliedstaaten folgerichtig verpflichten müssen, die Modalitäten der Gewährung ihrer Familienbeihilfen so auszugestalten, daß diese Beihilfen vorrangig von ihnen selbst zu zahlen seien .
Ich möchte vorab feststellen, daß der Beklagte klar zum Ausdruck gebracht hat, daß er weder die unmittelbare Geltung des Statuts noch den Vorrang des Gemeinschaftsrechts in Frage stellte . Er zieht somit die richtigen Folgerungen aus dem Urteil vom 20 . Oktober 1981 in der Rechtssache 137/80 ( 1 ), in dem der Gerichtshof ( in Randnr . 7 der Entscheidungsgründe ) darauf hingewiesen hat, daß "das Beamtenstatut durch die Verordnung Nr . 259/68 des Rates vom 29 . Februar 1968 festgelegt worden (( ist )), die alle in Artikel 189 Absatz 2 EWG-Vertrag niedergelegten Merkmale aufweist ". Weiter heisst es dort : "Nach dieser Vorschrift hat die Verordnung allgemeine Geltung, sie ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat ."
Der Gerichtshof hat in den Randnummern 8 und 9 der Entscheidungsgründe hinzugefügt : "Das Beamtenstatut verpflichtet somit abgesehen von seinen Wirkungen innerhalb der Gemeinschaftsverwaltung auch die Mitgliedstaaten, soweit ihre Mitwirkung jeweils zu seiner Durchführung notwendig ist . Wenn eine Vorschrift des Beamtenstatuts Durchführungsmaßnahmen auf nationaler Ebene erforderlich macht, sind die Mitgliedstaaten demnach gemäß Artikel 5 EWG-Vertrag verpflichtet, alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zu treffen ."
Belgien ist daher wie alle anderen Mitgliedstaaten verpflichtet, die einschlägigen Bestimmungen des Statuts und der BSB zu beachten, das heisst, alle Maßnahmen zu unterlassen, die ihre Anwendung beeinträchtigen könnten, und darüber hinaus alle Maßnahmen zu treffen, die zweckmässig und erforderlich sind, um ihnen zur vollen Wirksamkeit zu verhelfen .
Dieser Grundsatz ist unbestritten; zu untersuchen sind nunmehr Ziel und Tragweite des Artikels 67 Absatz 2 des Statuts : Handelt es sich lediglich um eine Antikumulierungsvorschrift, wie der Beklagte meint, oder bezweckt diese Vorschrift, den gemeinschaftlichen Familienzulagen einen ergänzenden Charakter gegenüber den nationalen Leistungen zu verleihen, die dann vorrangig zu zahlen wären, um die finanzielle Belastung der Gemeinschaften zu begrenzen?
In seinen Urteilen zu Artikel 67 hat der Gerichtshof entschieden, daß "das Ziel des Absatzes 2 offensichtlich darin besteht, zu verhindern, daß ein Ehepaar zweimal Familienzulagen für dieselben Kinder erhält" ( 2 ), und "daß der Zweck des Artikels 67 darin besteht, jede Familie in den Genuß nur einer einzigen Haushaltszulage zu bringen" ( 3 ).
Seinerzeit vertrat die Kommission übrigens selbst die Auffassung, daß "die Antikumulierungsvorschriften des Statuts ausschließlich ... verhindern (( sollten )), daß ein Ehepaar zweimal Familienzulagen für dieselben Kinder erhalte" ( 4 ).
Die Auslegung, nach der diese Bestimmung bezweckt, die finanzielle Belastung der Gemeinschaft zu begrenzen, überzeugt mich nicht .
Artikel 67 Absatz 2 weist nicht die Merkmale auf, die man in einer derartigen Vorschrift erwarten würde .
1 ) Unmittelbare Adressaten des Artikels 67 Absatz 2 sind in erster Linie die Beamten, die "die anderweitig gezahlten Zulagen gleicher Art anzugeben" haben, und in zweiter Linie die Gemeinschaftsorgane, die diese von den nach dem Statut gezahlten Zulagen abziehen müssen . Den Mitgliedstaaten wird keine Verhaltensmaßregel gegeben .
2 ) Der Wortlaut der Bestimmung ist eher pragmatisch als juristisch . Man hätte eher an einen Text folgender Art gedacht : "Dieser Artikel begründet einen Anspruch auf Familienzulagen nur insoweit, als kein Anspruch auf Zulagen gleicher Art nach nationalen Rechtsvorschriften besteht ..." ( vgl . Artikel 2 Absatz 6 des Anhangs VII des Statuts ).
3 ) Wie bereits angemerkt, finden sich die Bestimmungen über die Familienzulagen im Statut in Titel V Kapitel 1 Abschnitt 1 unter der Überschrift "Dienstbezuege" und nicht in Kapitel 2, das die soziale Sicherheit behandelt . Geht es nun aber an, daß die Europäischen Gemeinschaften die Last eines Teils der Dienstbezuege ihrer Beamten auf die Mitgliedstaaten abwälzen?
4 ) Nach Artikel 1 Absatz 3 des Anhangs VII des Statuts wird die im Statut vorgesehene Haushaltszulage dem europäischen Beamten nicht gewährt, wenn sein Ehegatte eine berufliche Erwerbstätigkeit ausübt und Einkünfte in einer bestimmten Höhe erzielt .
Hinsichtlich der Familienzulagen im allgemeinen oder der Zulagen für unterhaltsberechtigte Kinder im besonderen ist nichts derartiges vorgesehen . Daraus ergibt sich im Wege des Umkehrschlusses, daß das Statut die Haushaltsausgaben der Gemeinschaften insoweit nicht hat begrenzen wollen .
5 ) Nach Artikel 16 Absatz 3 der Verordnung Nr . 1408/71 und Artikel 70 der BSB sind die Hilfskräfte zur Deckung der Risiken Krankheit, Unfall, Invalidität und Tod sowie im Hinblick auf die Altersversorgung einem nationalen System der sozialen Sicherheit angeschlossen, während sie hinsichtlich der Familienzulagen unter Artikel 67 des Statuts fallen . Wenn man die Haushaltsausgaben der Gemeinschaft hätte begrenzen wollen, hätte man dann nicht dafür Sorge getragen, die Hilfskräfte auch insoweit einem nationalen System zu unterwerfen?
6 ) Die anderweitig gezahlten Zulagen werden nicht notwendigerweise von einem Mitgliedstaat gezahlt .
Es kann auch sein, daß der Ehegatte Beamter einer anderen internationalen Organisation ist ( z . B . Eurocontrol wie in der Rechtssache 142/78, Berghmans / Kommission, Slg . 1979, 3125 ), der alle oder einige Mitgliedstaaten angehören und deren Haushalt dann belastet würde . Warum aber dieser Haushalt und nicht der der Gemeinschaften?
7 ) Kann man sich im übrigen eine Entlastung vorstellen,
- deren Betrag dem freien Ermessen der betroffenen Länder überlassen wird, die die Höhe ihrer nationalen Familienbeihilfen frei bestimmen können oder sie sogar völlig streichen könnten,
- die vom Ermessen und von der individuellen Entscheidung der Ehegatten der Beamten, im Gastland eine Erwerbstätigkeit auszuüben oder nicht, abhängt,
- die hauptsächlich den Mitgliedstaaten zur Last fiele, in denen die Organe der Gemeinschaften vorläufig untergebracht sind?
Wenn die Verringerung der Haushaltsausgaben der Gemeinschaft somit eine Folge des Artikels 67 Absatz 2 sein kann, so ist sie jedenfalls nicht sein Ziel .
Aus dieser Bestimmung lässt sich keine Verpflichtung der Mitgliedstaaten herleiten .
Man könnte somit versucht sein zu folgern, daß es den Mitgliedstaaten völlig freisteht, die Ansprüche der Ehegatten der europäischen Beamten auf Familienbeihilfen so zu regeln, wie sie es für zweckmässig halten .
Ein Argument zugunsten dieser Auffassung könnte sich auch aus dem Urteil des Gerichtshofes vom 23 . April 1986 in der Rechtssache 153/84 ( Ferraioli/Deutsche Bundespost, Slg . 1986, 1401 ) ergeben . Dieses Urteil verweist seinerseits auf das Urteil vom 13 . November 1984 in der Rechtssache 191/83 ( Salzano, Slg . 1984, 3741 ).
Es handelte sich dort um die Auslegung des Artikels 76 der Verordnung Nr . 1408/71, wonach der Anspruch auf Familienbeihilfen im Beschäftigungsland des Wanderarbeitnehmers ausgesetzt wird, wenn wegen der Ausübung einer beruflichen Tätigkeit Familienleistungen oder Familienbeihilfen auch nach den Rechtsvorschriften des Mitgliedstaats, in dem die Familienangehörigen wohnen, zu zahlen sind . In diesen Urteilen hat der Gerichtshof entschieden, daß der Anspruch auf Familienbeihilfen, die im Beschäftigungsland eines Elternteils zu zahlen sind, nicht ausgesetzt wird, wenn der andere Elternteil mit den Kindern in einem anderen Mitgliedstaat wohnt und dort eine berufliche Tätigkeit ausübt, jedoch keine Familienbeihilfen für die Kinder bezieht, weil nicht alle materiellen und formellen Voraussetzungen des Rechts dieses Mitgliedstaats für die tatsächliche Auszahlung der Beihilfen erfuellt sind .
Ich möchte sogleich bemerken, daß zwischen der Rechtssache Ferraioli und dem vorliegenden Fall ein wesentlicher Unterschied besteht, denn die Kommission lehnt es nicht ab, europäischen Beamten, deren Ehegatte in Belgien einer Erwerbstätigkeit nachgeht, ohne daß ihm nach einem der belgischen Systeme Familienbeihilfen gewährt würden, die nach dem Statut geschuldeten Familienzulagen in voller Höhe zu zahlen .
Das Urteil in der Rechtssache Ferraioli ist jedoch im vorliegenden Zusammenhang unter drei Gesichtspunkten interessant :
- Der Gerichtshof hat der Wendung "wenn ... Familienbeihilfen ... auch ... zu zahlen sind" keine Bedeutung beigemessen, sondern sie im Sinne von "tatsächlich gezahlt" ausgelegt;
- er hat sogar akzeptiert, daß ein subjektiver Umstand, nämlich der, daß die Ehefrau keinen Antrag auf Zahlung der Beihilfen, auf die sie einen Anspruch hatte, gestellt hat, geeignet ist, die Anwendung des Artikels 76 zu verhindern;
- schließlich hat der Gerichtshof einfach auf die materiellen und formellen Voraussetzungen der Rechtsvorschriften des Landes verwiesen, in dem die Ehefrau und die Kinder wohnen .
Gewiß hat der EWG-Vertrag die Systeme der Sozialleistungen der verschiedenen Mitgliedstaaten nicht harmonisieren wollen, und das System der Familienbehilfen ist ein Ausdruck der Autonomie des Mitgliedstaats im Bereich der sozialen Sicherheit . Denn eine Verpflichtung, die nationalen Rechtsvorschriften über die Familienbeihilfen in einer bestimmten Art auszugestalten, ergibt sich weder aus den Sozialvorschriften des EWG-Vertrags, das heisst den Artikeln 117 bis 122, noch aus Artikel 51 EWG-Vertrag, noch, wie wir gerade gesehen haben, aus dem Statut oder den BSB .
Müssen wir uns deshalb im Rahmen des Artikels 67 Absatz 2 ebenfalls darauf beschränken, die in Rede stehenden nationalen Rechtsvorschriften zur Kenntnis zu nehmen? Wenn diese Rechtsvorschriften keine Gewährung von Familienbeihilfen für die Ehegatten von europäischen Beamten vorsehen oder wenn sie bestimmen, daß die nach den nationalen Rechtsvorschriften geschuldeten Familienbeihilfen um den Betrag der sich aus dem Statut ergebenden Familienzulagen gekürzt werden, bleibt dann den Gemeinschaftsorganen nur der Schluß, daß in diesem Fall die sich aus dem Statut ergebenden Familienzulagen zu zahlen sind?
Zugegebenermassen ist diese These auf den ersten Blick recht verlockend . Prüfen wir jedoch, welche Argumente man dagegen anführen kann .
1 . In der bereits genannten Rechtssache Forcheri hat der Gerichtshof entschieden, daß die europäischen Beamten und somit auch ihre Familienangehörigen in den Genuß aller Vorteile kommen müssen, die sich für die Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Freizuegigkeit, der Niederlassung und des sozialen Schutzes ergeben . Anders ausgedrückt müssen die europäischen Beamten und damit ihre Familienangehörigen den allgemeinen Rechtsvorschriften des Landes, in dem sie wohnen, unterworfen bleiben, ausser in den Fällen, in denen das Gemeinschaftsrecht etwas anderes bestimmt .
Wir stellen jedoch fest, daß die im vorliegenden Fall beanstandeten belgischen Rechtsvorschriften in gleicher Weise auf Belgier wie auf die Bürger der anderen Mitgliedstaaten anwendbar sind . Diese Vorschriften stellen nicht auf die Staatsangehörigkeit der Personen, sondern auf den Umstand ab, daß sie anderweitig Familienbeihilfen beziehen können . Anders als in dem Urteil in der Rechtssache Forcheri geht es hier nicht um das Diskriminierungsverbot des Artikels 7 EWG-Vertrag .
Das auf dieses Urteil gestützte Gegenargument greift somit nicht durch .
2 . Es gibt jedoch eine andere Erwägung, die meines Erachtens in der vorliegenden Rechtssache entscheidend ist . Sie lässt sich in folgendem Satz zusammenfassen :
Die Befugnis der Mitgliedstaaten, ihr nationales System der Familienbeihilfen so auszugestalten, wie sie es für richtig halten, umfasst nicht das Recht, einseitig Sondervorschriften zu erlassen, die auf die europäischen Beamten oder ihre Ehegatten als solche anwendbar sind .
Belgien hat dadurch, daß es einseitig derartige Vorschriften erlassen hat, gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 5 EWG-Vertrag verstossen .
Nach dieser Vorschrift sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, der Gemeinschaft die Erfuellung ihrer Aufgabe zu erleichtern ( 5 ) . Daraus ergibt sich für sie eine Verpflichtung zu loyaler Zusammenarbeit und Unterstützung, die ihre weitere Ausprägung im Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen gefunden hat ( 6 ).
Artikel 15 des Protokolls bestimmt : "Der Rat legt ... das System der Sozialleistungen für die Beamten und sonstigen Bediensteten der Gemeinschaften fest ." Artikel 19 des Protokolls lautet : "Bei der Anwendung dieses Protokolls handeln die Organe der Gemeinschaften und die verantwortlichen Behörden der beteiligten Mitgliedstaaten im gegenseitigen Einvernehmen ." Da Belgien jedoch die beanstandeten Vorschriften erlassen hat, ohne sich mit den Organen oder den anderen Mitgliedstaaten abgestimmt zu haben, ist die Verletzung dieser beiden Artikel und des Artikels 5 EWG-Vertrag nicht zu leugnen .
Die Bedeutung, die Artikel 67 Absatz 2 beigemessen wird, und die Regelung, die auf die erwerbstätigen Ehegatten der europäischen Beamten angewandt wird, müssen in der gesamten Gemeinschaft gleich sein .
Der Verstoß gegen Artikel 5 EWG-Vertrag und die Artikel 15 und 19 des Protokolls ist um so eindeutiger, als Belgien der Auffassung gewesen zu sein scheint, daß die nach dem Statut geschuldeten Zulagen tatsächlich nur ergänzenden Charakter im Verhältnis zu den nach belgischem Recht zu zahlenden Beihilfen hätten, denn nach Artikel 60 n . F . sind die belgischen Beihilfen auch dann herabzusetzen, "wenn diese (( das heisst die nach dem Statut geschuldeten )) Leistungen als Ergänzung ... gewährt werden ".
Es kann natürlich nicht hingenommen werden, daß ein Mitgliedstaat einseitig beschließt, daß eine Bestimmung des Statuts ihm gegenüber keinen ergänzenden Charakter mehr hat ( selbst wenn, wie ich gerade ausgeführt habe, diese Bestimmung in Wirklichkeit einen solchen ergänzenden Charakter nicht hat ).
Es lässt sich noch ein weiterer Gesichtspunkt anführen .
Der Gerichtshof hat in seinem Urteil "Europäische Schule" vom 15 . Januar 1986 in der Rechtssache 44/84 ( Hurd/Jones ) entschieden, daß die Haltung eines Mitgliedstaats, die "zu einer echten Übertragung von Mitteln vom Gemeinschaftshaushalt auf den nationalen Haushalt führen (( würde )) und ... mithin für die Gemeinschaft finanziell unmittelbar nachteilige Auswirkungen (( hätte ))", gegen die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus Artikel 5 EWG-Vertrag verstösst ( Randnrn . 44 und 45 der Entscheidungsgründe ).
Dies trifft mit Sicherheit im vorliegenden Fall zu . Die Änderungen der belgischen Rechtsvorschriften haben nicht nur bewirkt, sondern auch bezweckt, die finanzielle Belastung der Gemeinschaft zugunsten der belgischen Sozialversicherungsträger zu vergrössern .
In der Tat ergibt sich aus dem "Bericht an den König", der zur Begründung der Königlichen Verordnung Nr . 54 vorgelegt wurde, daß diese aufgrund eines Gesetzes vom 2 . Februar 1982 erlassen wurde, "das dem König die Zuständigkeit verleiht, alle zweckdienlichen Maßnahmen zu ergreifen, um das finanzielle Gleichgewicht aller System der sozialen Sicherheit der Arbeitnehmer und der Selbständigen sicherzustellen ".
In diesem Zusammenhang spielt es keine Rolle, ob Artikel 67 Absatz 2 des Statuts und die entsprechende Bestimmung der BSB bezwecken, die finanzielle Belastung der Gemeinschaft zu begrenzen oder nicht .
Die blosse Tatsache, daß die neuen belgischen Maßnahmen bewirken konnten und bewirkt haben, daß Familienbeihilfen, die zuvor von belgischen Trägern gezahlt wurden, zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts fallen, hätte die belgische Regierung mit Sicherheit veranlassen müssen, sie nicht ohne Zustimmung der Organe der Gemeinschaft und der anderen Mitgliedstaaten zu erlassen .
In der vorgenannten Rechtssache 44/84 hat der Gerichtshof ausgeführt, daß eine Maßnahme, die die oben beschriebenen Wirkungen hat, gegen die Verpflichtungen aus Artikel 5 Absatz 2 EWG-Vertrag verstösst, selbst wenn sie zur Durchführung eines von den Mitgliedstaaten ausserhalb des Anwendungsbereichs der Verträge geschlossenen Übereinkommens erlassen worden ist ( Randnr . 39 der Entscheidungsgründe ). Dies gilt um so mehr für nationale Maßnahmen mit der gleichen Wirkung, die in einem Bereich erlassen werden, der wie die Rechtsstellung der Beamten und sonstigen Bediensteten der Gemeinschaft und ihrer Familienangehörigen in den Anwendungsbereich der Verträge fällt .
Deshalb komme ich zu dem Ergebnis, daß Belgien zwar nicht gegen die Artikel 67 Absatz 2 und 68 Absatz 2 des Statuts und auch nicht gegen Artikel 20 der BSB, wohl aber gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 5 EWG-Vertrag und Artikel 19 in Verbindung mit Artikel 15 des Protokolls verstossen hat .
Dies bedeutet jedoch nicht, daß die einzige mit dem EWG-Vertrag und dem Statut zu vereinbarende Lösung des Problems der Familienbeihilfen der Ehegatten der europäischen Beamten darin besteht, daß alle Mitgliedstaaten ganz einfach zu der Regelung zurückkehren, wonach vorrangig die Mitgliedstaaten die Familienbeihilfen gewähren und die Organe sich darauf beschränken, gegebenenfalls einen ergänzenden Betrag zu zahlen .
Wenn der Gerichtshof meinem Vorschlag entsprechend feststellen sollte, daß Artikel 67 Absatz 2 den Mitgliedstaaten keine genaue Verpflichtung auferlegt und nicht bezweckt, den Haushalt der Gemeinschaft zu entlasten, wären andere Lösungen möglich .
In diesem Fall müsste versucht werden, dieses Problem anhand eines objektiven Kriteriums zu regeln, das sich auf eine möglichst gerechte Lastenverteilung stützen müsste .
So ist z . B . schwer verständlich, warum der Hauptanteil der Familienbeihilfen zu Lasten des Systems der sozialen Sicherheit des Wohnortstaats gehen soll, sobald der Ehegatte eines europäischen Beamten eine Erwerbstätigkeit aufnimmt, wenn dieser Beamte der "Hauptverdiener" des Ehepaares bleibt, das heisst ein höheres Gehalt bezieht als sein Ehegatte .
Umgekehrt erscheint es nicht logisch, daß die Familienleistungen von den Gemeinschaften zu zahlen sein sollen, sobald der Ehegatte eines belgischen Staatsangehörigen, der eine gut bezahlte Tätigkeit ausübt, Beamter der Europäischen Gemeinschaften wird .
Man könnte sich meines Erachtens für diese Fälle von Artikel 1 Absatz 4 des Anhangs VII des Statuts leiten lassen, der bestimmt : "Haben Ehegatten, die im Dienst der Gemeinschaften stehen, ... Anspruch auf die (( Haushalts))zulage, so steht sie nur dem Ehegatten zu, der das höhere Grundgehalt bezieht ."
Dies ist jedoch nur eine Erwägung de lege ferenda, die gegebenenfalls von den Vertretern der Gemeinschaftsorgane und der Mitgliedstaaten genauer zu prüfen wäre .
B - Mangelnde vorherige Abstimmung
Da ich, wie dargelegt, der Auffassung bin, daß die Verpflichtungen, die sich für die Mitgliedstaaten aus Artikel 5 EWG-Vertrag und aus den Artikeln 15 und 19 des Protokolls ergeben, über eine Konsultierungspflicht hinausgehen, erübrigt sich eine Prüfung dieser Rüge der Kommission .
C - Die Verletzung des Diskriminierungsverbots
Die dritte Rüge der Kommission ist unzulässig .
Wie der Beklagte zu Recht geltend macht, findet sich diese Rüge einer angeblichen Diskriminierung bestimmter Arbeitnehmer, die ihre Tätigkeit in Belgien ausüben, weil ihr Ehegatte Beamter oder sonstiger Bediensteter der Gemeinschaften ist oder weil sie es selbst sind und eine Nebentätigkeit ausüben, zum ersten Mal in der Klageschrift . Sie war weder in dem Schreiben, mit dem Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben wurde, noch in der mit Gründen versehenen Stellungnahme erwähnt . Es ist jedoch ständige Rechtssprechung, "daß der Gegenstand einer nach Artikel 169 eingereichten Klage durch die mit Gründen versehene Stellungnahme der Kommission festgelegt wird und daß die beiden Akte daher auf die gleichen Gründe und das gleiche Vorbringen gestützt sein müssen" ( 7 ).
Im übrigen räumt die Kommission dies stillschweigend in ihrer Erwiderung ein . Auch der Umstand, daß der Beklagte in seiner Klagebeantwortung auf die Begründetheit dieser Rüge eingegangen ist, macht die Einrede der Unzulässigkeit, die er in erster Linie erhoben hat, nicht wirkungslos .
Hinsichtlich der Begründetheit der Rüge kann ich mich somit auf einige wenige Bemerkungen beschränken .
Zunächst ist festzustellen, daß diese Rüge in der Erwiderung auf andere Argumente und Tatsachen als die in der Klageschrift vorgetragenen gestützt wird, und daß die Kommission deshalb ihre Anträge geändert hat .
In ihrer Klageschrift hat sie eine Diskriminierung darin gesehen, daß bestimmte Personen, die in Belgien sozialversicherungspflichtig sind, keine Familienbeihilfen erhielten, obwohl sie zur Zahlung der entsprechenden Beiträge und sogar des Sonderbeitrags verpflichtet seien, die durch die Königlichen Verordnungen Nr . 129 vom 30 . Dezember 1982 und Nr . 227 vom 9 . Dezember 1983 zu Lasten der Alleinstehenden und der kinderlosen Familien eingeführt worden seien .
In ihrer Erwiderung hat sie nur noch beanstandet, daß die Arbeitnehmer, die in Belgien tätig seien, für deren Kinder jedoch Anspruch auf Familienzulagen der Gemeinschaft bestehe, keinen Anspruch auf sonstige belgische Sonderbeihilfen für Familien hätten, die, wie zum Beispiel die Ferienzulage, im Gemeinschaftsrecht nicht vorgesehen seien .
Allgemein gesprochen glaube ich nicht, daß die Rüge einer diskriminierenden Unterscheidung zwischen Arbeitnehmern im vorliegenden Fall durchgreift . Ich stelle zunächst und noch einmal fest, daß keine Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit vorliegt, da die belgischen Rechtsvorschriften in gleicher Weise auf alle in Belgien tätigen Arbeitnehmer anwendbar sind .
Ferner räumt die Kommission selbst in ihrer Erwiderung ( S . 5 ) ein, daß aufgrund des Prinzips der Solidarität, auf dem die soziale Sicherheit beruhe, alle Arbeitenden ( System der Selbständigen ) und alle Arbeitgeber ( System der Arbeitnehmer ) verpflichtet seien, Beiträge zu zahlen, selbst wenn die Arbeitenden keine Beihilfen bezögen .
Schließlich unterscheidet sich die Lage derjenigen Arbeitnehmer, die für ihre Kinder Familienbeihilfen aufgrund anderer als belgischer Rechtsvorschriften beziehen, mit Sicherheit von der ihrer Kollegen, die keine derartigen Beihilfen erhalten . Ihre Lage ist nicht objektiv vergleichbar, und die so getroffene Unterscheidung ist somit nicht diskriminierend .
Vergessen wir auch nicht, daß in vielen Mitgliedstaaten unterschiedliche Vorschriften je nach der Berufsgruppe, zu der die Arbeitnehmer gehören, gelten, ohne daß dies als diskriminierend empfunden würde . So sehen bestimmte Systeme vor, daß der Arbeitnehmer selbst Beiträge zu leisten hat, andere sehen dies nicht vor .
Dies gilt ebenfalls für den Sonderbeitrag zu Lasten der Alleinstehenden und der kinderlosen Familien .
An dem Umstand, daß die belgischen Rechtsvorschriften zunächst bestimmten Personen Leistungen für unterhaltsberechtigte Kinder verweigern und sie dann mit dem Sonderbeitrag für kinderlose Familien belasten, mögen wir zwar Anstoß nehmen .
Es handelt sich jedoch nicht um eine Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit, denn die belgischen Ehegatten der europäischen Beamten befinden sich insoweit in derselben Lage wie die Ehegatten mit anderer Staatsangehörigkeit .
Zur angeblichen Diskriminierung bezueglich bestimmter Sonderzulagen wie der Ferienzulage bemerke ich, daß die beanstandeten Königlichen Verordnungen am 1 . August 1982 in Kraft getreten sind und daß die Ferienzulagen für Familien ab 1 . Januar 1983 durch die Königliche Verordnung Nr . 131 vom 30 . Dezember 1982 gestrichen worden sind .
Im übrigen wurden die Ferienzulagen für Familien im allgemeinen im Mai jedes Jahres ausgezahlt . Abgesehen von Ausnahmen, auf die die Kommission sich jedoch nicht berufen hat, war somit seit dem 1 . August 1982 keine Ferienzulage für Familien mehr zu zahlen .
Schließlich geht aus den Akten nicht hervor, daß denjenigen Arbeitnehmern, für deren Kinder Familienzulagen der Gemeinschaft gewährt werden, andere normalerweise in Belgien gezahlte Sonderbeihilfen für Familien nicht gezahlt worden sind oder gezahlt werden .
Der Beklagte hat vielmehr in seiner Gegenerwiderung ausgeführt, er sei sich bewusst, daß er, wenn derartige Beihilfen geschuldet würden, diejenigen Personen nicht davon ausschließen dürfe, die Familienzulagen der Gemeinschaft bezögen, denn der Gerichtshof habe in seinen Urteilen in den Rechtssachen 106/76 und 14/77 entschieden, daß Sonderbeihilfen oder aus aussergewöhnlichen Gründen gewährte unentgeltliche Zuwendungen nicht als Zulagen "gleicher Art" im Sinne der Artikel 67 Absatz 2 und 68 Absatz 2 des Statuts und von Artikel 20 der BSB anzusehen seien .
Ich komme deshalb zu dem Ergebnis, daß die dritte Rüge der Kommission, auch wenn sie zulässig wäre, sachlich nicht durchgreift .
III - Aufgrund dieser Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, festzustellen, daß das Königreich Belgien gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 5 EWG-Vertrag und Artikel 19 in Verbindung mit Artikel 15 des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen verstossen hat, indem es die Königliche Verordnung Nr . 54 vom 15 . Juli 1982 zur Änderung des Artikels 60 der koordinierten Gesetze über die Familienbeihilfen für Arbeitnehmer sowie die Königliche Verordnung vom 19 . November 1982 zur Änderung der Königlichen Verordnung vom 8 . April 1976 zur Schaffung des System der Familienleistungen zugunsten der Selbständigen erlassen hat .
Da ich zu dem Ergebnis gekommen bin, daß eine der Rügen der Kommission unzulässig, hilfsweise unbegründet ist und daß eine weitere Rüge nicht durchgreift, schlage ich vor, die Kommission ihre eigenen Auslagen zur Hälfte tragen zu lassen und die Kosten im übrigen dem Königreich Belgien aufzuerlegen .
(*) Aus dem Französischen übersetzt .
( 1 ) Kommission/Belgien, Slg . 1981, 2393 .
( 2 ) Urteile vom 13 . Oktober 1977 in der Rechtssache 106/76 ( Deböck/Kommission, Slg . 1977, 1623 ) und in der Rechtssache 14/77 ( Emer/Kommission, Slg . 1977, 1683 ).
( 3 ) Urteil vom 11 . Oktober 1979 in der Rechtssache 142/78 ( Berghmans/Kommission, Slg . 1979, 3125 ).
( 4 ) Siehe Tatbestand des Urteils Deböck, a . a . O ., 1629 .
( 5 ) Die sich aus diesem Artikel ergebenden Verpflichtungen gelten auch im Hinblick auf das Statut und die BSB, die gemäß Artikel 24 des Vertrages zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 8 . April 1965 erlassen worden sind .
( 6 ) Nach Artikel 239 EWG-Vertrag ist das Protokoll Bestandteil dieses Vertrages .
( 7 ) Urteil in der Rechtssache 211/81 vom 15 . Dezember 1982 ( Kommission/Dänemark, Slg . 1982, 4547 ); siehe auch das Urteil in der Rechtssache 166/82 vom 7 . Februar 1984 ( Kommission/Italien, Slg . 1984, 459 ).