62010CC0138_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. Através da presente questão prejudicial, o Administrativen sad Sofia‑grad formula três questões, relativas, principalmente, à interpretação dos artigos 4.°, 62.° e 63.° do Regulamento n.° 2913/92, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (2) . As perguntas versam concretamente sobre a chamada «aceitação de declarações aduaneiras», acto da administração aduaneira a respeito do qual o Tribunal de Justiça é convidado a pronunciar‑se sobre o seu conteúdo e natureza, bem como sobre a sua impugnabilidade nos tribunais nacionais.
2. A principal dificuldade deste processo radica na natureza mista da aceitação da declaração aduaneira, uma vez que se trata de um acto que se expressa num documento físico e estandardizado pelo próprio direito da União, onde confluem distintas declarações de vontade: a do declarante da mercadoria por um lado e a das autoridades aduaneiras por outro. As dúvidas que se colocam ao Administrativen sad Sofia‑grad têm a sua origem no peculiar formato documental em se regista o acto aqui em causa.
I – Quadro jurídico
3. O Regulamento n.° 2913/92 dá a seguinte definição de «decisão» no seu artigo 4.°, n.° 5:
«‘Decisão’: qualquer acto administrativo de uma autoridade aduaneira em matéria de legislação aduaneira que decida sobre um caso concreto e que produza efeitos jurídicos relativamente a uma ou mais pessoas determinadas ou susceptíveis de serem determinadas; este termo abrange nomeadamente as informações vinculativas na acepção do artigo 12.°»
4. Quanto às decisões que conferem direitos aos particulares, o artigo 8.°, n.° 1, do referido regulamento prevê um regime particular para efeitos da sua anulação.
«Artigo 8.°, n.° 1
Qualquer decisão favorável ao interessado será anulada se tiver sido proferida com base em elementos inexactos ou incompletos e se:
– o requerente tivesse conhecimento ou se pudesse razoavelmente pressupor que tinha conhecimento desse carácter inexacto ou incompleto e se
– a decisão não pudesse ter sido proferida com base em elementos exactos e completos.»
5. O regime das declarações aduaneiras e o da sua aceitação e posterior revisão consta dos artigos 62.° e seguintes do Regulamento n.° 2913/92, dos quais se destacam, para efeitos do presente procedimento, as seguintes disposições:
«Artigo 62.°
1. As declarações feitas por escrito devem ser emitidas num formulário conforme com o modelo oficial previsto para esse efeito. Devem ser assinadas e conter todos os elementos necessários à aplicação das disposições que regem o regime aduaneiro para o qual são declaradas as mercadorias.
2. À declaração devem ser juntos todos os documentos cuja apresentação seja necessária para permitir a aplicação das disposições que regem o regime aduaneiro para o qual sejam declaradas as mercadorias.
[…]
Artigo 63.°
As declarações que obedeçam às condições do artigo 62.° são imediatamente aceites pelas autoridades aduaneiras, desde que as mercadorias a que se referem tenham sido apresentadas à alfândega.
[…]
Artigo 65.°
O declarante será autorizado, a seu pedido, a rectificar um ou vários elementos de declaração após aceitação desta última pelas autoridades aduaneiras. A rectificação não pode ter por efeito fazer incidir a declaração sobre mercadorias distintas daquelas a que inicialmente se referia.
Não obstante, a rectificação não pode ser autorizada se o respectivo pedido tiver sido formulado após as autoridades aduaneiras:
a) terem informado o declarante da sua intenção de proceder a uma verificação das mercadorias;
b) terem verificado a inexactidão dos elementos em causa;
c) Terem autorizado a saída das mercadorias.
[…]
Artigo 66.°
1. A pedido do declarante, as autoridades aduaneiras anularão uma declaração já aceite quando o declarante provar que a mercadoria foi erradamente declarada para o regime aduaneiro correspondente a essa declaração ou quando, na sequência de circunstâncias especiais, já não se justifica a sujeição da mercadoria ao regime aduaneiro para o qual foi declarada.
Não obstante, quando as autoridades aduaneiras tiverem informado o declarante da intenção de procederem a uma verificação das mercadorias, o pedido de anulação de declaração só pode ser admitido após a realização dessa verificação.
2. A declaração não pode ser anulada após a autorização de saída das mercadorias, salvo nos casos definidos em conformidade com o procedimento do comité.
3. A anulação de declaração não produz quaisquer efeitos sobre a aplicação das disposições repressivas em vigor.
[…]
Artigo 68.°
Para a conferência das declarações por elas aceites, as autoridades aduaneiras podem proceder:
a) A um controlo documental que incida sobre a declaração e os documentos que se lhe encontram juntos. As autoridades podem exigir do declarante a apresentação de qualquer outro documento com vista à conferência da exactidão dos elementos da declaração;
b) [À] verificação das mercadorias, acompanhada de uma eventual extracção de amostras com vista à sua análise ou a um controlo mais aprofundado.
[…]
Artigo 71.°
1. Os resultados da conferência da declaração servem de base à aplicação das disposições que regem o regime aduaneiro a que as mercadorias se encontram sujeitas.
2. Caso não se proceda à conferência da declaração, a aplicação das disposições previstas no n.° 1 efectua‑se com base nos elementos da declaração.
[…]
Artigo 78.°
1. As autoridades aduaneiras podem, oficiosamente ou a pedido do declarante, proceder à revisão da declaração após a concessão da autorização de saída das mercadorias.
2. As autoridades aduaneiras, depois de concederem a autorização de saída das mercadorias e para se certificarem da exactidão dos elementos da declaração, podem proceder ao controlo dos documentos e dados comerciais relativos às operações de importação ou de exportação das mercadorias em causa, bem como às operações comerciais posteriores relativas a essas mercadorias. Esses controlos podem ser efectuados junto do declarante, de qualquer pessoa directa ou indirectamente interessada profissionalmente nas citadas operações ou de qualquer outra pessoa que, pela sua qualidade profissional, esteja na posse dos referidos documentos e dados. As referidas autoridades podem, igualmente, proceder à verificação das mercadorias, se estas ainda puderem ser apresentadas.
3. Quando resultar da revisão da declaração ou dos controlos a posteriori
que as disposições que regem o regime aduaneiro em causa foram aplicadas com base em elementos inexactos ou incompletos, as autoridades aduaneiras, respeitando as disposições eventualmente fixadas, tomarão as medidas necessárias para regularizar a situação, tendo em conta os novos elementos de que dispõem».
II – Factos
6. Em 13 de Março de 2007 a sociedade DP grup EOOD (a seguir «DP grup»), mediante o impresso correspondente, apresentou nos serviços aduaneiros de Kremikovtsi uma declaração para a importação de mercadoria do Brasil descrita como «coxas de peru congelado e desossado temperado com pimenta branca». Nessa mesma data foi admitida a declaração, ficando anotado na casa n.° 2 do referido impresso o n.° 07ВG005102Н0019921, o selo pessoal n.° 1341 e a assinatura de uma autoridade aduaneira. Por outro lado, o funcionário aduaneiro que admitiu a declaração fez constar do verso do impresso da declaração o seguinte:
«Procedeu‑se ao controlo dos documentos relativos à casa n.° 44 nos termos do artigo 218.° do Regulamento de aplicação do Código Aduaneiro Comunitário. O número de código pautal da casa n.° 33 corresponde à denominação da mercadoria na casa n.° 31 e ao TARIC. O valor aduaneiro foi fixado nos termos do artigo 29.° do Código aduaneiro. Não se trata de uma mercadoria preferencial. Estão preenchidos os pressupostos da introdução em livre prática com isenção simultânea de direitos aduaneiros e de imposto. Acta relativa a um controlo alfandegário aprofundado no aeroporto de Sófia (n.° 120/13.03.2007). Por suspeita de que a classificação pautal indicada não seja correcta, foram extraídas amostras para um exame laboratorial pelo Laboratório Químico Central (pedido n.° 1/13.03.07). Depósito de uma caução em numerário. Parecer do Laboratório Químico Central (n.° 00005/14.03.07). Posição da Administração Central das Alfândegas sobre a classificação pautal indicada (Nr. 4417/190/17.04/2007).»
7. Em 25 de Março de 2007 o funcionário aduaneiro autorizou a saída da mercadoria.
8. Em face dos resultados da análise do laboratório, a autoridade aduaneira comunicou à DP grup, mediante ofício de 17 de Abril de 2007, que tinha sido detectada uma irregularidade na declaração aduaneira, devido à incorrecta classificação pautal da mercadoria declarada, pelo que exigia o pagamento de determinados montantes.
9. A sociedade DP grup impugnou junto do Administrativen sad Sofia‑grad a admissão da declaração aduaneira, com base no facto de a declarante, isto é, ela própria, não ter indicado correctamente a posição pautal, tendo a autoridade aduaneira admitido essa posição pautal e «confirmado o código pautal de mercadoria» mediante a assinatura da admissão, o que, em seu entender, constitui uma causa de nulidade.
10. Em 21 de Julho de 2008, o Administrativen sad Sofia‑grad proferiu uma decisão em que declarou inadmissível o processo por faltar um acto administrativo impugnável, proveniente da autoridade aduaneira. Em resposta ao recurso interposto pela DP grup da decisão de inadmissibilidade, o Varhoven administrativen sad considerou ilegal a declaração de inadmissibilidade do Administrativen sad Sofia‑grad, ordenando que os autos baixassem a este último para decisão.
11. Neste ponto do processo judicial nacional, o Administrativen sad Sofia‑grad decidiu suspendê‑lo para submeter o presente pedido prejudicial.
III – As questões submetidas e o processo no Tribunal de Justiça
12. O pedido prejudicial, registado na secretaria do Tribunal de Justiça em 15 de Março de 2010, coloca as três questões seguintes:
«1. Nas circunstâncias do processo principal, deve o artigo 63.° do Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário, ser interpretado no sentido de que obriga a autoridade aduaneira a efectuar apenas uma verificação da conformidade da declaração aduaneira com as condições do artigo 62.° deste regulamento, procedendo simplesmente a um controlo documental nos termos previstos no artigo 68.° do Regulamento, e a tomar uma decisão sobre a aceitação da declaração aduaneira apenas com base nos documentos apresentados, quando existam dúvidas quanto à exactidão do código pautal da mercadoria e seja necessária uma peritagem com vista à determinação desse código?
2. Nas circunstâncias do processo principal, deve a decisão das autoridades aduaneiras relativa à aceitação imediata da declaração aduaneira nos termos do artigo 63.° do Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário, ser considerada uma decisão da autoridade aduaneira na acepção do artigo 4.°, n.° 5, conjugado com o artigo 8.°, n.° 1, primeiro travessão, do Código Aduaneiro, em particular sobre a globalidade do conteúdo da declaração aduaneira, se estiverem reunidas simultaneamente as seguintes circunstâncias:
a) a decisão da autoridade aduaneira relativa à aceitação tiver sido tomada exclusivamente com base nos documentos apresentados juntamente com a declaração aduaneira;
b) quando da realização da verificação necessária antes da aceitação da declaração aduaneira existir a suspeita de que o código pautal declarado da mercadoria não é exacto;
c) quando da realização da verificação necessária antes da aceitação da declaração aduaneira, as informações relativas ao conteúdo das mercadorias declaradas, relevantes para a determinação correcta do código pautal, forem incompletas;
d) quando da verificação prévia à aceitação da declaração tiver sido extraída uma amostra para realização de uma peritagem com o objectivo de determinar correctamente o código pautal da mercadoria?
3. Nas circunstâncias do processo principal, deve o artigo 63.° do Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário, ser interpretado no sentido de que:
a) permite que a legalidade da aceitação da declaração aduaneira seja contestada judicialmente após o desalfandegamento das mercadorias, ou,
b) no sentido de que a aceitação da declaração aduaneira não é impugnável, porque esta apenas confirma a declaração das mercadorias junto das autoridades aduaneiras, determinando o momento em que se constitui a dívida aduaneira na importação, e não representa uma decisão da autoridade aduaneira quanto às questões da classificação pautal exacta e do montante dos direitos devidos com base na declaração?»
13. No prazo indicado pelo artigo 23.° do Estatuto do Tribunal de Justiça, apresentaram observações, além do recorrente no processo principal, os Governos da Bulgária, da República Checa, de Espanha e dos Países Baixos, e ainda a Comissão.
14. Na audiência, realizada em 17 de Março de 2011, intervieram o representante da recorrida e os agentes dos Governos da Bulgária, da República Checa, de Espanha e da Comissão.
IV – Análise da questão prejudicial
A – Considerações prévias
15. Com as suas três questões prejudiciais, o tribunal de reenvio suscita várias questões sobre o conteúdo, alcance e natureza jurídica da aceitação das declarações aduaneiras pelas autoridades aduaneiras.
16. Para dar uma resposta útil a esta questão, parece‑me conveniente destacar previamente os aspectos básicos do processo aduaneiro, tal como configurado no Regulamento n.° 2913/92.
17. A criação de uma pauta aduaneira comum no território da União envolveu a adopção de um regime comum aplicável aos procedimentos de entrada, saída e trânsito de mercadorias no mercado interno (3) . Para o efeito, o Regulamento n.° 2913/92, refundindo os textos regulamentares anteriores, dispõe que qualquer mercadoria tem que ser sujeita a um dos regimes aduaneiros enumerados no seu artigo 14.°, n.° 16. O acto por força do qual a mercadoria fica sob determinado regime aduaneiro, com todas as consequências jurídicas daí resultantes, é exteriorizado numa «declaração» emitida por parte do importador, que poderá efectuar‑se por escrito, em suporte informático ou de forma verbal (4) .
18. Esta declaração não é um trâmite menor do procedimento aduaneiro, pois é acompanhada de importantes efeitos jurídicos. O seu conteúdo, cuja preparação compete à pessoa que apresenta as mercadorias, condiciona o regime aduaneiro aplicável e os direitos aduaneiros correspondentes, criando deste modo, por assim dizer, uma «foto‑fixa» do objecto do procedimento. Para o efeito, o Regulamento (CE) n.° 2454/93 (5) prevê nos seus anexos 31 a 34, os formatos precisos que reveste o documento no qual se efectua a declaração, indicando claramente nas suas casas os dados que devem ser fornecidos à administração aduaneira a fim de esta adoptar as decisões oportunas.
19. A declaração aqui em causa limita‑se, portanto, a conteúdos precisos e estandardizados, sem que, por razões de eficiência, tenha que fornecer elementos adicionais para além dos expressamente enumerados no artigo 62.° do Regulamento n.° 2913/92. O referido preceito exige unicamente que a declaração contenha a assinatura do declarante e os «elementos necessários à aplicação das disposições que regem o regime aduaneiro» correspondente.
20. Esta rigidez é imposta pela necessidade de conciliar os objectivos de celeridade e segurança jurídica, que inspira os regimes aduaneiros. Dadas as evidentes dificuldades burocráticas de uma rigorosa aplicação das normas aduaneiras, bem como a supervisão do seu cumprimento, o Regulamento n.° 2913/92 obriga o declarante a indicar única e exclusivamente certos elementos precisos (6) . Do mesmo modo, o direito de rectificação da declaração limita‑se aos casos em que as autoridades aduaneiras não procederam ao exame das mercadorias ou à autorização de saída das mercadorias. Deste modo, incentiva‑se o declarante a fornecer uma informação verdadeira e correcta, pois de outro modo pode ficar exposto à aplicação de uma sanção (7) .
21. Por outro lado, as autoridades administrativas são obrigadas a admitir imediatamente a declaração quando estiverem reunidas as condições enumeradas no artigo 62.° do Regulamento n.° 2913/92 e as mercadorias tiverem sido apresentadas na alfândega. A «admissão» da declaração constitui igualmente um acto, este agora da autoridade aduaneira, cujas consequências jurídicas são relevantes. A mais significativa delas é de carácter temporal, pois a data da admissão opera, em regra, como o instante a partir do qual são aplicáveis todas as disposições que regulam o regime aduaneiro sob o qual são declaradas as mercadorias (8) . Do mesmo modo, uma vez feita a admissão, o declarante pode eventualmente rectificar um ou mais dos elementos mencionados na declaração (9), desde que as autoridades não procedam a um exame das mercadorias ou não entendam que existem dados inexactos na declaração.
22. Em definitivo, a «declaração» configura‑se como o acto de requerimento de início do procedimento aduaneiro, tal como sua a «admissão» representa o acto de início formal desse procedimento. Poderia dizer‑se que ambos os actos são como as duas faces de uma mesma moeda, expressos simultaneamente num só documento, cujo conteúdo é complementado por diversos sujeitos. Contudo, o paralelismo entre ambos os actos não priva cada um deles do seu carácter autónomo face ao outro. A existência da declaração é um requisito constitutivo da aceitação, o que não implica, porém, que a aceitação não possa ser apreciada individualmente. Cada acto tem o seu regime próprio e responde a sujeitos e conteúdos diferenciados. Precisamente a autonomia da aceitação é uma característica que o tribunal de reenvio questiona, autonomia essa que, como adiante veremos, tem determinadas consequências jurídicas.
B – A primeira questão prejudicial
23. Com a sua primeira questão, o tribunal de reenvio pergunta qual o alcance do artigo 63.° do Regulamento n.° 2913/92, segundo o qual as declarações escritas, uma vez verificado «que obede[cem] às condições do artigo 62.°» serão «imediatamente aceites pelas autoridades aduaneiras, desde que as mercadorias a que se referem tenham sido apresentadas à alfândega». O tribunal de reenvio pretende saber se, surgindo uma dúvida sobre a exactidão do código pautal da mercadoria declarada e tendo a autoridade aduaneira pedido uma perícia para determinar esse código, a aceitação a que se refere o artigo 63.° se limita unicamente ao cumprimento das condições formais enumeradas no artigo 62.°, ou se, pelo contrário, admite um controlo sobre outros elementos da declaração.
24. Tal como ficou exposto nos n. os  19 e 20 destas conclusões, a finalidade do sistema formalizado de declaração e aceitação é a de facilitar o recto cumprimento e supervisão dos trâmites aduaneiros. O declarante tem a obrigação de fornecer determinados elementos no momento de efectuar a declaração, limitando‑se a aceitação à sua verificação. O automatismo é relevante, pois oferece segurança jurídica tanto aos operadores económicos como à administração, limitando assim a discricionariedade na função supervisora desempenhada pelas autoridades. Por outro lado, incentiva‑se o declarante a apresentar informações fiéis à realidade, pois de outro modo, no caso de levantar suspeitas e de ser objecto de exame, terá perdido o seu direito à rectificação. Em consequência, a rigidez à qual está sujeita a declaração e a aceitação é uma premissa essencial do sistema (10) .
25. Precisamente porque o artigo 63.° do Regulamento n.° 2913/92 exige unicamente a apresentação de três elementos (assinatura, «elementos necessários» e mercadorias), o preceito exige à autoridade, uma vez verificado o cumprimento desses elementos, a emissão da aceitação. Trata‑se, como resulta do teor literal da norma, de um acto adoptado dentro de coordenadas muito precisas que limitam significativamente a discricionariedade da autoridade aduaneira. A declaração não só será admitida, como terá que o ser «imediatamente» desde que obedeça «às condições do artigo 62.°», como, de resto, acontece no caso presente.
26. Com base no exposto, verifica‑se que o referido artigo 63.° impede a autoridade aduaneira de negar a autorização com base em elementos diferentes dos enumerados nesse preceito. À primeira vista, uma conclusão semelhante poderia parecer um pouco rígida, mas se se analisar o procedimento no seu conjunto, a solução é perfeitamente razoável.
27. Com efeito, a autoridade aduaneira que considere cumpridos os requisitos do artigo 63.° é obrigada a emitir («imediatamente») a autorização, o que não significa que não disponha posteriormente de outros poderes para verificar o cumprimento da normativa aduaneira. Pelo contrário, o artigo 68.° autoriza as autoridades a efectuarem não só um controlo documental da declaração e dos documentos adjuntos, mas também a examinarem as mercadorias, incluindo a extracção de amostras para uma análise detalhada. Esta segunda faculdade, o exame da mercadoria, implica a possibilidade de a administração adoptar as medidas oportunas à luz dos resultados posteriores. Disto resulta que a autoridade aduaneira se encontra limitada ao efectuar o seu controlo no momento de emitir a aceitação, mas de modo nenhum condiciona a sua capacidade de comprovar a exactidão da informação fornecida pelo declarante.
28. Assim, e coincidindo com todos os Estados‑Membros que apresentaram observações neste processo prejudicial, considero que o referido artigo 63.° impõe à autoridade aduaneira um quadro estrito de supervisão, limitando o exercício do seu controlo sobre a declaração única e exclusivamente aos requisitos enumerados no referido preceito. Uma vez que, como acima refiro, nada impede as autoridades aduaneiras de efectuarem um exame das mercadorias cujos resultados poderão ser obtidos depois da autorização de saída dessas mercadorias, o carácter regulamentado do controlo previsto no artigo 63.° não limita as faculdades supervisoras da administração (11) . Pelo contrário, o regime do Regulamento n.° 2913/92 prossegue uma tramitação ágil e estandardizada que, por sua vez, garanta, mesmo em momento posterior, a regularização da situação jurídica.
29. Em consequência, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à primeira questão prejudicial declarando que o artigo 63.° do Regulamento (CEE) n.° 2913/92 deve ser interpretado no sentido de que, para efeitos da «aceitação» da declaração aduaneira, obriga a autoridade aduaneira a realizar exclusivamente um exame da conformidade da declaração aduaneira com os requisitos do artigo 62.° desse Regulamento. Para o efeito, a autoridade deve limitar‑se a efectuar unicamente um controlo documental dentro do alcance mencionado no artigo 63.° do Regulamento e a adoptar uma decisão sobre a admissão da declaração aduaneira unicamente com base nos documentos apresentados.
C – A segunda questão prejudicial
30. Seguidamente o tribunal de reenvio coloca as suas dúvidas sobre a natureza jurídica da aceitação da declaração em circunstâncias como as dos autos, em que as autoridades aduaneiras, antes de emitirem a aceitação, recolheram amostras da mercadoria a fim de assegurarem a aplicação correcta da nomenclatura aduaneira. Mais concretamente, o tribunal de reenvio pede ao Tribunal de Justiça que esclareça se a aceitação, enquanto acto das autoridades aduaneiras, constitui uma «decisão», na acepção do artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 2913/92.
31. Chegados a este ponto, há que analisar uma acentuada diferença de posições tanto entre as partes do processo principal, o que não é de estranhar, como entre os Estados e a Comissão, que apresentaram observações no presente procedimento. Se a DP‑grup defendeu no tribunal de reenvio o carácter de «decisão» da aceitação emitida pelas autoridades aduaneiras, tal como fizerem o Reino de Espanha e a Comissão no processo prejudicial, aderiram à tese contrária a demandada, a República da Bulgária, a República Checa e os Países Baixos. Não obstante, como adiante exponho, a diferença de critérios é mais formal do que substantiva, pois com excepção da DP‑grup, todos entendem, embora com diferentes argumentos, que a impugnação da aceitação não sustentaria as pretensões de fundo da recorrente.
32. Como é sabido, o artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 2913/92 centra a definição de «decisão» na capacidade de um acto para produzir «efeitos jurídicos relativamente a uma ou mais pessoas determinadas ou susceptíveis de serem determinadas». Uma tal descrição, com tão poucos detalhes e baseada em efeitos que o regulamento não pormenoriza, explica que tenham sido necessários critérios adicionais para consolidar uma definição autónoma do conceito. Assim, nas suas conclusões apresentadas no processo de Andrade (12), o advogado‑geral N. Fennelly considerava que, para além dos critérios expostos no referido artigo 4.°, n.° 5, uma «decisão» deve «manifesta[r] o exercício de um juízo ou o exercício de um poder de apreciação», sendo «um acto praticado depois da consideração de vários factores e, nos termos do direito comunitário, deve tal acto referir os factores ou as razões que levaram a esse exercício do poder de forma a que o seu destinatário esteja em condições de conseguir efectivamente pôr em causa a sua validade» (13) .
33. Seguindo a definição proposta pelo advogado‑geral N. Fennelly, que o Tribunal de Justiça fez sua ao subscrever a mesma solução no referido processo, considero que, para que um acto da autoridade aduaneira constitua uma «decisão», é necessário que identifique um destinatário, que produza efeitos jurídicos e manifeste igualmente o exercício de um juízo ou de um poder discricionário.
34. No que respeita à identificação do destinatário, é evidente que a aceitação da declaração sempre cumpre esta condição, pois um dos requisitos que exige o artigo 62.° é a assinatura do declarante. Se não houver identificação nominal na declaração, não pode haver aceitação, de modo que esta sempre estará identificada.
35. Do mesmo modo, a aceitação produz efeitos jurídicos sobre esse destinatário, quer seja concedida quer seja recusada. No primeiro caso, a aceitação constitui o momento temporal a partir do qual nasce a relação jurídica aduaneira, surgindo a partir desse momento direitos previstos no regime aduaneiro correspondente (14) . No segundo caso, a recusa de emissão da aceitação impede a sujeição da mercadoria a um regime aduaneiro, um resultado de importantes consequências económicas e, em consequência, também jurídicas. Portanto, a aceitação aduaneira gera efeitos jurídicos, na acepção do artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 2913/92.
36. Finalmente, há que verificar se a decisão da autoridade aduaneira de emitir a aceitação reveste elementos discricionários. A discricionariedade pode ser o resultado de um processo cognoscitivo que afecta a previsão de facto da norma a aplicar ou uma valoração jurídica relativa à consequência jurídica resultante do seu cumprimento (15) . Assim, a discricionariedade surge no momento de subsumir determinados factos na previsão da norma, ou no momento de determinar as consequências dessa subsunção, desde que as consequências admitam mais de uma solução.
37. No caso das aceitações aduaneiras, é evidente que a discricionariedade se localiza, tal como resulta dos artigos 62.° e 63 do Regulamento n.° 2913/92, na situação de facto. A autoridade aduaneira deve emitir a aceitação quando estiverem verificados os três requisitos acima referidos: apresentação assinada da declaração, apresentação dos elementos necessários para a aplicação do regime aduaneiro correspondente e apresentação da mercadoria. Dos três, o segundo requisito confere à autoridade aduaneira uma margem de discricionariedade, pois terá que esclarecer se o declarante apresenta ou não os elementos «necessários». Contudo, a consequência jurídica contida no artigo 63.° não oferece qualquer discricionariedade à autoridade: ou aceita ou não aceita a declaração.
38. Assim, o poder de apreciação com que contam as autoridades para determinar se os elementos são «necessários» é o único elemento discricionário de que dispõem. Mesmo que se trate de um aspecto concreto, o certo é que a aceitação conta com uma estreita margem discricionária de apreciação (16) .
39. Em face do exposto, há que concluir que a aceitação da declaração aduaneira, enquanto acto das autoridades que identifica um destinatário, que produz efeitos jurídicos e que prevê elementos discricionários, constitui uma «decisão», na acepção do artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 2913/92.
D – A terceira questão prejudicial
40. A terceira e última questão colocada pelo Administrativen sad Sofia‑grad centra‑se na recorribilidade da aceitação emitida pelas autoridades aduaneiras.
41. Os artigos 243.° a 246.° do Regulamento n.° 2913/92 prevêem o regime de recursos das decisões das autoridades aduaneiras. Esses preceitos garantem a qualquer pessoa o direito de recorrer de uma decisão das autoridades que «lhe diga […] directa e individualmente respeito», seja a decisão expressa ou tácita (17) .
42. Por outro lado, e actuando como complemento das referidas disposições, o artigo 9.° desse regulamento prevê o regime de revogação de actos das autoridades aduaneiras, permitindo em qualquer caso a revisão de actos desfavoráveis, mas também dos actos favoráveis quando o requerente tenha actuado de má-fé ou de forma ilícita.
43. O conjunto das disposições relativas aos recursos e à revogação demonstra que qualquer acto das autoridades aduaneiras que produza efeitos, sejam favoráveis ou desfavoráveis, é susceptível de revisão, seja pela própria administração que o adopta seja pelos tribunais. A eficácia que caracteriza o regime aduaneiro não prevê, em princípio, limites à impugnabilidade dos actos adoptados pelas autoridades, o que é coerente com a relevância que o ordenamento da União confere ao acesso à justiça.
44. Com efeito, a União assegura o direito a pedir protecção a um tribunal contra quaisquer actos lesivos dos direitos, liberdades e interesses legítimos reconhecidos pela União, importando, antes de mais, que o recurso aos tribunais seja efectivo, tanto no sentido de que deve ser juridicamente capaz de proporcionar a reparação, se for caso disso, da lesão invocada, como no sentido de que deve ser uma solução exequível, isto é, sujeita na sua realização a condições que não tornem impossível ou muito difícil o seu exercício (18) . É o que declara o artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, tal como a abundante jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem na sua interpretação do artigo 6.° da Convenção de Roma (19) . Assim, não é de acolher nenhuma interpretação do Regulamento n.° 2913/92 que extinga ou restrinja o acesso do declarante a um tribunal nacional.
45. No caso das aceitações emitidas pelas autoridades aduaneiras, que é, afinal, o caso que aqui nos ocupa, convém tecer as seguintes observações.
46. Uma vez confirmado que a aceitação constitui uma «decisão» na acepção do artigo 4.°, n.° 5 do Regulamento n.° 2913/92, existe uma presunção de impugnabilidade da mesma pelo simples facto de ter essa qualificação. Um acto que produz efeitos jurídicos para um particular pode sempre vir a ser objecto de um litígio. Assim, e contra o que parece sugerir o Governo dos Países Baixos nas suas observações, a «decisão» não o é por ser impugnável, é impugnável por ser uma «decisão».
47. Do mesmo modo, quando nos referimos à «aceitação», há que apreciá‑la num sentido amplo, isto é, abordando tanto a resposta positiva de aceitação como a negativa, pois a autoridade aduaneira poderá recusar a declaração que seja apresentada e, em consequência, afectar negativamente a situação jurídica do declarante. Nesse caso, a aceitação, ou melhor, a recusa da autoridade de a emitir, seria sempre impugnável nos termos do artigo 243.° do Regulamento n.° 2913/92.
48. Finalmente, há que lembrar que a aceitação é uma decisão limitada e com um conteúdo determinado, tal como expôs nos n. os  24 a 29 destas conclusões. O artigo 63.° do Regulamento n.° 2913/92 limita a discricionariedade das autoridades aduaneiras aos conceitos enumerados nesse preceito, por remissão para o artigo 62.°, reduzindo o poder decisório do poder público à verificação da assinatura, da apresentação das mercadorias e à apresentação dos documentos necessários. Já expliquei que este último elemento implica o exercício de um grau, mesmo que reduzido, de discricionariedade, mas, em qualquer caso, a aceitação só pode referir‑se a estes três aspectos. Assim, a impugnabilidade, bem como a revisão da decisão de aceitação, só pode referir‑se a um dos referidos três elementos sobre os quais se pronuncia a autoridade aduaneira.
49. Centrando‑nos agora nos factos do processo principal, a DP‑grup recorreu da aceitação emitida pelas autoridades aduaneiras búlgaras a respeito da declaração em causa, aceitação que no caso se efectuou mediante o uso da faculdade que lhe confere o artigo 68.°, alínea b) do Regulamento n.° 2913/92, isto é, advertindo para os eventuais resultados que poderão ser obtidos no exame da mercadoria. Assim fez constar a autoridade aduaneira búlgara no verso da declaração, e as suas suspeitas sobre a correcção da classificação pautal declarada revelaram‑se acertadas, pois, com efeito, as provas de laboratório confirmaram um erro do declarante, o que exigiu posteriormente uma liquidação complementar. Só depois de saber que as autoridades lhe exigiam essa liquidação, o declarante decidiu interpor recurso da aceitação inicialmente emitida.
50. Em face dos factos, verifica‑se que o tribunal de primeira instância não decidiu bem ao declarar que a aceitação da declaração por parte das autoridades não constituía um acto impugnável. Com efeito, a aceitação era, como acima se expõe, uma «decisão» que produzia efeitos jurídicos e que implicava o exercício de um poder discricionário. Tratava‑se, afinal, de um acto recorrível para efeitos do artigo 243.° do Regulamento n.° 2913/92, pois de alguma forma está a produzir efeitos na situação jurídica do declarante.
51. Ora, a administração aduaneira não adoptou uma decisão sobre a classificação a dar às mercadorias importadas. A aceitação, como acima se expõe nos n. os  24 a 29 destas conclusões, realiza uma declaração formal do cumprimento dos requisitos previstos no artigo 63.° do Regulamento n.° 2913/92. Na realidade, a aceitação não implica qualquer exercício de discricionariedade, excepto no que respeita à verificação da documentação necessária junta ao processo. No que respeita à classificação aduaneira, a aceitação é uma decisão que não só não constitui o próprio acto de classificação, mas também que permite à administração aduaneira, num momento imediato ou posterior, verificar, modificar e exigir um cumprimento correcto da normativa. Por outras palavras, a aceitação não tem o carácter de decisão sobre a classificação aduaneira, mas sim um trâmite que permite iniciar o procedimento. Deste ponto de vista, a impugnação da aceitação poderá certamente versar sobre os elementos que enumera o referido artigo 63.°, mas o que o regulamento não pode impor é uma espécie de via de recurso universal através da aceitação, pela qual se possam impugnar quaisquer aspectos relativos à legislação aduaneira.
52. Em face disto, a pretensão da DP‑grup na presente lide projecta‑se sobre a classificação aduaneira que as autoridades aduaneiras «ratificaram» no momento de aceitar a declaração, mas não sobre a aceitação em si mesma. Isto é ainda mais assim se se observar que o erro que se imputa à aceitação não tem a sua origem nela, mas sim na declaração emitida pela DP‑grup. A finalidade do recorrente não é, portanto, impugnar um acto que afecta os seus direitos, mas sim conseguir a anulação de um acto que poderá servir como causa de aplicação de uma sanção administrativa.
53. Em consequência, e em face do exposto, o artigo 63.° do Regulamento n.° 2913/92, interpretado à luz do artigo 243.° do mesmo regulamento, deve ser interpretado no sentido de que o declarante pode impugnar em juízo a legalidade da admissão de uma declaração aduaneira, desde que o fundamento de impugnação se dirija à comprovação pela administração aduaneira de alguma das condições constitutivas da aceitação, tal como as enumera o referido artigo 63.°.
V – Conclusão
54. Pelo exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões submetidas pelo Administrativen sad Sofia‑grad declarando o seguinte:
«1) O artigo 63.° do Regulamento n.° 2913/92, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário, deve ser interpretado no sentido de que obriga a autoridade aduaneira a realizar exclusivamente um exame da conformidade da declaração aduaneira com os requisitos do artigo 62.° desse regulamento. Para o efeito, a autoridade deve limitar‑se a efectuar unicamente um controlo documental dentro do alcance mencionado no artigo 63.° do Regulamento e a adoptar uma decisão sobre a admissão da declaração aduaneira só com base nos documentos apresentados, mesmo quando tenha surgido uma dúvida sobre a exactidão do código pautal da mercadoria e seja necessária uma perícia para determinar esse código.
2) A aceitação da declaração aduaneira, enquanto acto das autoridades que identifica um destinatário, que produz efeitos de direito e que contém elementos discricionários, constitui uma «decisão», na acepção do artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 2913/92.
3) O artigo 63.° do Regulamento n.° 2913/92, interpretado à luz do artigo 243.° desse regulamento, deve ser interpretado no sentido de que o declarante pode impugnar em juízo a legalidade da admissão de uma declaração aduaneira, desde que o fundamento de impugnação se dirija à comprovação pela administração aduaneira de alguma das condições constitutivas da aceitação, tal como as enumera o referido artigo 63.°»
(1) .
(2)  –	Regulamento do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (JO L 302, p. 1).
(3)  –	Em geral, v. Berr e Trémeau, Le droit douanier, Communautaire et national,
7ª ed., 2006.
(4)  –	Artigo 61.° do Regulamento n.° 2913/92.
(5)  –	Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (JO L 251, p. 1).
(6)  – V. Fabio, M., Customs Law of the European Union,
Ed. Wolters Kluwer, 2010, pp. 6.2.1‑6.2.3.
(7)  –	V., neste sentido, conclusões do advogado‑geral Miguel Poiares Maduro apresentadas em 25 de Maio de 2005 no processo Overland Footwear (acórdão de 20 de Outubro de 2005, C‑468/03, n. os  33 a 35).
(8)  –	Artigo 67.° do Regulamento (CE) 2913/92.
(9)  –	Artigo 65.° do Regulamento (CE) 2913/92.
(10)  – V. Lyons, T., EC Customs Law,
Ed. Oxford University Press, Oxford, 2001, pp. 283 e segs.
(11)
–	Neste mesmo sentido são reveladoras as conclusões do advogado‑geral G. Cosmas de 28 de Setembro de 2000, apresentadas no processo Wandel GMBH (acórdão de 1 de Fevereiro de 2001, C‑66/99, Colect., p. I-873, n.° 46), ao recordar o carácter condicional da aceitação no caso de se ter realizado o exame das mercadorias: «Resulta tanto do enunciado como da necessidade de garantir o efeito útil das disposições já referidas que o momento da aceitação sem conferência dos elementos da declaração é não só o momento em que se constitui a dívida aduaneira, mas também o momento em que o montante desta é definitivamente determinado. Em contrapartida, quando a aceitação da declaração é acompanhada de uma ordem de conferência dos elementos dela constantes, não há dúvida de que, formalmente, se constitui uma dívida aduaneira, mas esta não adquire natureza definitiva porque, enquanto as mercadorias não tiverem sido verificadas e os elementos da declaração não tiverem sido conferidos, o montante da dívida não pode ser considerado material e definitivamente verificado e determinado. Em consequência, neste segundo caso, a imposição definitiva dos direitos aduaneiros está subordinada à conferência dos elementos supra referidos, de forma que as mercadorias controvertidas não podem ser consideradas como definitivamente introduzidas em livre prática.»
(12)
–	Conclusões de 21 de Setembro de 2000 (acórdão de 7 de Dezembro de 2000, C‑213/99, Colect., p. I‑11083).
(13)
–	N.° 55 das conclusões.
(14)
–	Artigo 67.° do Regulamento (CE) n.° 2913/92.
(15)
–	V., em geral, Koch, H.J., Unbestimmte Rechtsbegriffe und Ermessensermächtigungen im Verwaltungsrecht, Metzner, Francfort, 1979 e Bacigalupo, M., La discrecionalidad administrativa. Estructura normativa, control judicial y límites constitucionales de su atribución, Marcial Pons, Madrid, 1997, bem como a análise comparada e de Direito da União de von Danwitz, T., Europäisches Verwaltungsrecht,
Springer, Berlín‑Heidelberg, 2008, pp. 30, 33, 50, 71, 87, 107 e 361 e segs.
(16)  –	Creio ser oportuno assinalar que, tal como destacou a Comissão na audiência, alguns tribunais dos Estados‑Membros pronunciaram‑se sobre este ponto, mesmo sem considerar que fosse necessário suscitar uma questão prejudicial, considerando igualmente que a aceitação constitui uma «decisão», na acepção do artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 2913/92. V., neste sentido, acórdãos do Bundesfinanzhof alemão de 21 de Julho de 2009 (VII R 2/08) e de 5 de Outubro de 2009 (VII B 254/98).
(17)  –	O segundo parágrafo do n.° 1 refere a inimpugnabilidade do silêncio das autoridades aduaneiras.
(18)  –	V., entre outros, acórdão de 15 de Maio de 1986, Johnston (222/84, Colect., p. 1651, n. os
18 e 19); de 15 de Outubro de 1987, Heylens e o. (222/86, Colect., p. 4097, n.° 14); de 27 de Novembro de 2001, Comissão/Áustria (C‑424/99, Colect., p. I‑9285, n.° 45); de 25 de Julho de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conselho (C‑50/00 P, Colect., p. I‑6677, n.° 39); de 19 de Junho de 2003, Eribrand (C‑467/01, Colect., p. I‑6471, n.° 61), e de 22 de Dezembro de 2010, DEB Deutsche Energiehandels‑und Beratungsgesellschaft (C‑279/09, Colect., p. I‑0000, n.° 29).
(19)  –	Sobre o artigo 47.° da Carta e a sua relação com a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, v. as minhas conclusões de 1 de Março de 2011 apresentadas no processo Samba Diouf (C‑69/10, pendente, n. os
38 a 44, e conclusões do advogado‑geral Y. Bot apresentadas em 5 de Abril de 2011 no processo Scattolon (C‑108/10, pendente, n. os
122 a 126).