62024CJ0282_RES
Processo C‑282/24
PolismyndighetencontraKonkurrensverket
(pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Högsta förvaltningsdomstolen)
Acórdão do Tribunal de Justiça (Terceira Secção) de 16 de outubro de 2025
«Reenvio prejudicial — Contratos públicos — Diretiva 2014/24/UE — Artigo 72.o — Alteração de um acordo‑quadro durante a sua execução — Valor da modificação inferior aos valores previstos no artigo 72.o, n.o 2 — Alteração do modelo de remuneração de um acordo‑quadro — Modificação substancial de um acordo‑quadro — Alteração da natureza global de um acordo‑quadro»
Aproximação das legislações — Processos de adjudicação de contratos públicos de serviços, de fornecimentos e de empreitadas — Diretiva 2014/24 — Execução do contrato — Modificação de contratos durante o seu período de vigência sem um novo procedimento de contratação — Valor da modificação inferior aos valores previstos no artigo 72.
o
, n.
o
2 — Alteração da natureza global de um acordo‑quadro — Conceito — Alteração do modelo de remuneração do acordo‑quadro que apenas implica uma alteração marginal do valor total desse acordo‑quadro — Exclusão — Exceção — Alteração fundamental do equilíbrio deste acordo‑quadro
(Diretiva 2014/24 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 72.o, n.o 2)
(cf. n.os 21‑23, 26‑30, 34‑37, 41, 46‑49 e disp.)
Resumo
No âmbito de um litígio relativo a uma coima aplicada a uma entidade adjudicante por ter introduzido alterações de valor inferior em acordos‑quadro durante a execução sem ter iniciado um novo procedimento de contratação pública, o Tribunal de Justiça interpreta o conceito de «alteração da natureza global de um contrato» que figura no artigo 72.o, n.o 2, da Diretiva 2014/24 (
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), que implica a abertura de um novo procedimento de contratação pública.
Após ter lançado um concurso público para a adjudicação de um contrato de serviços de reboque de veículos, a Polismyndigheten (Autoridade Policial, Suécia) celebrou, em 2021, um acordo‑quadro com a Lidköpings Biltjänst Hyr AB. O concurso estabelecia um preço fixo no que respeita às prestações em que a recolha do veículo se situava num raio de 10 quilómetros do local onde o veículo devia ser devolvido, e um preço adicional por quilómetro para o transporte fora deste trajeto.
No mesmo ano, a Autoridade Policial acordou com a Lidköpings Biltjänst Hyr AB alterar as condições de remuneração previstas no acordo‑quadro, com o objetivo de equilibrar a repartição dos custos entre as diferentes zonas de polícia. A alteração introduzida teve por efeito alterar a importância relativa da tarifa fixa e da tarifa variável, adaptando simultaneamente os níveis de preços de modo que o valor total desse acordo‑quadro sofresse apenas uma alteração marginal.
A Konkurrensverket (Autoridade da Concorrência, Suécia) apresentou no Förvaltningsrätten i Stockholm (Tribunal Administrativo de Estocolmo, Suécia) um pedido de aplicação de uma coima à Autoridade Policial por ter alterado esse acordo‑quadro sem ter iniciado um novo procedimento de contratação. Esse órgão jurisdicional deferiu o pedido, considerando que as alterações em causa deviam ser consideradas substanciais e alteravam a natureza global do acordo‑quadro celebrado com a Lidköpings Biltjänst Hyr.
Tendo sido negado provimento ao recurso interposto pela Autoridade Policial, esta interpôs recurso no Högsta förvaltningsdomstolen (Supremo Tribunal Administrativo, Suécia), que é o órgão jurisdicional de reenvio. O Supremo Tribunal Administrativo constata que, segundo o cálculo efetuado pela Autoridade Policial, o valor das alterações introduzidas neste acordo‑quadro é inferior aos valores previstos no artigo 72.o, n.o 2, da Diretiva 2014/24. Por conseguinte, é necessário determinar se se pode considerar que as modificações alteraram a natureza global do acordo‑quadro.
Assim, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se uma alteração ao modelo de remuneração num acordo quadro inicialmente adjudicado com base no critério de adjudicação do preço mais baixo proposto, no qual o equilíbrio entre preços fixos e variáveis é alterado e os níveis de preços são ajustados de tal forma que o valor total deste acordo‑quadro só se altera de forma marginal, pode significar que se deve considerar que a natureza global do acordo‑quadro foi alterada na aceção do artigo 72.o, n.o 2, da Diretiva 2014/24.
O Tribunal de Justiça conclui que não se deve considerar que tal modificação altera a natureza global do referido acordo‑quadro, exceto se conduzir a uma alteração fundamental do seu equilíbrio.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Para determinar o alcance do conceito de «alteração da natureza global de um acordo‑quadro», que figura no artigo 72.o, n.o 2, da Diretiva 2014/24, o Tribunal de Justiça tem em conta a redação desta disposição, o seu contexto e os objetivos prosseguidos por esta diretiva.
Em primeiro lugar, pelos seus termos, considerados no seu sentido habitual, este conceito visa exclusivamente as alterações dos acordos‑quadro de tal amplitude que conduzam à transformação do contrato ou do acordo‑quadro no seu conjunto. Além disso, o artigo 72.o, n.o 2, da Diretiva 2014/24 indica que «sem que seja necessário verificar se se encontram preenchidas as condições previstas no n.o 4, alíneas a) a d)». Ora, deve considerar‑se que uma modificação que preenche uma destas condições reveste caráter substancial, nos termos do artigo 72.o, n.o 4, desta diretiva. Por conseguinte, a questão de saber se uma modificação de um acordo‑quadro é ou não substancial não foi considerada decisiva pelo legislador da União para determinar se essa modificação altera a «natureza global» desse acordo‑quadro, na aceção do artigo 72.o, n.o 2, da Diretiva 2014/24.
Em segundo lugar, no que respeita ao contexto desta última disposição, o Tribunal de Justiça salienta que, à luz do artigo 72.o, n.o 5, da Diretiva 2014/24, a mesma constitui uma derrogação ao princípio segundo o qual um acordo‑quadro não deve sofrer alterações sem seguir um novo procedimento de contratação, pelo que a faculdade de alteração enunciada no artigo 72.o, n.o 2, deve ser objeto de interpretação restrita. A este respeito, é certo que o primeiro parágrafo do considerando 107 da Diretiva 2014/24 se refere implicitamente à jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa a situações anteriores à aplicação da Diretiva 2014/24, segundo a qual, essencialmente, deve ser iniciado um novo procedimento de contratação quando sejam introduzidas modificações substanciais no contrato inicial, tais como modificações suscetíveis de pôr em causa a adjudicação do contrato.
No entanto, ao prever, no segundo parágrafo deste considerando, que «as modificações do contrato que resultem numa pequena alteração do valor do contrato até determinado valor deverão ser sempre possíveis sem necessidade de iniciar um novo procedimento de contratação», o legislador da União pretendeu matizar a referida jurisprudência. Consagra, assim, uma possibilidade alargada de efetuar, de forma simplificada, modificações que normalmente exigiriam o recurso a esse novo procedimento de contratação, desde que essas modificações permaneçam abaixo de certos limiares de valor, apesar de essa possibilidade não resultar da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa a situações anteriores à aplicação da Diretiva 2014/24.
Além disso, resulta da comparação dos n.os 1, 2 e 4 do artigo 72.o da Diretiva 2014/24 que o legislador da União optou por utilizar expressões distintas para visar, por um lado, as modificações que alteram a natureza global de um acordo‑quadro e, por outro, as modificações substanciais deste.
De resto, à luz da estrutura do artigo 72.o da Diretiva 2014/24, uma interpretação desta disposição que equipare os conceitos de modificações substanciais e de modificações que alterem a natureza global de um contrato ou de um acordo‑quadro privaria o artigo 72.o, n.o 1, alíneas a) e c), e n.o 2, desta diretiva de qualquer efeito útil. Com efeito, na medida em que estas disposições não são aplicáveis a modificações que alterem a natureza global do contrato ou do acordo‑quadro em causa, tal equiparação significaria que estas disposições só permitem a adoção de modificações não substanciais, que podem, em todo o caso, ser efetuadas nos termos do artigo 72.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2014/24, sem que seja necessário realizar um novo procedimento de contratação.
Em último lugar, no que respeita aos objetivos da Diretiva 2014/24, o Tribunal de Justiça salienta que o artigo 72.o desta diretiva visa assegurar o respeito dos princípios da igualdade de tratamento e da transparência, permitindo simultaneamente às autoridades adjudicantes adotar uma abordagem pragmática para fazer face a circunstâncias imprevistas que exijam a adaptação de um contrato público durante a sua execução.
Com base em todos estes elementos, o Tribunal de Justiça considera que o conceito de alteração da natureza global de um acordo‑quadro é distinto do de modificação substancial deste. Este primeiro conceito visa apenas as modificações substanciais mais significativas, que impliquem uma alteração fundamental do objeto do acordo‑quadro ou do tipo de acordo‑quadro em causa ou ainda uma alteração fundamental do seu equilíbrio, de modo que se pode considerar que têm uma amplitude tal, que levam à transformação do acordo‑quadro no seu conjunto.
Daqui resulta que a mera circunstância de uma modificação ser suscetível de influenciar o resultado do procedimento inicial de adjudicação do acordo‑quadro em causa, conforme previsto no artigo 72.o, n.o 4, alínea a), da Diretiva 2014/24, não basta, enquanto tal, para demonstrar que essa modificação altera a natureza global do referido acordo‑quadro.
Neste contexto, o Tribunal de Justiça sublinha que uma alteração do método de remuneração de um acordo‑quadro que implique uma alteração marginal do seu valor total não pode, em todo o caso, implicar uma alteração fundamental do objeto do referido acordo‑quadro ou, em princípio, do tipo de acordo‑quadro em causa.
Em contrapartida, não se pode excluir totalmente que tal alteração possa conduzir, em circunstâncias excecionais, a uma alteração fundamental do equilíbrio desse acordo‑quadro e, consequentemente, a uma alteração da sua natureza global. Será esse o caso se a revisão do método de remuneração do acordo‑quadro em causa implicar uma perturbação da sua economia que leve a colocar o adjudicatário ou os adjudicatários desse acordo‑quadro numa situação claramente mais favorável do que a que teria resultado da aplicação do método de remuneração inicialmente acordado.
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)	Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65). No essencial, o artigo 72.o, n.o 2, desta diretiva prevê a possibilidade de introduzir modificações de valor limitado a um contrato público ou a um acordo‑quadro sem necessidade de um novo procedimento de contratação pública, desde que estas modificações não alterem a natureza global do contrato ou do acordo‑quadro.