62023CJ0066
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
12. září 2024 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Životní prostředí – Směrnice 92/43/EHS – Směrnice 2009/147/ES – Ochrana volně žijících ptáků – Ochrana přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin – Označení území za zvláště chráněnou oblast – Druhy, které ‚odůvodňují vymezení‘ – Dočasná horizontální opatření uplatňovaná jednotně na všechny zvláště chráněné oblasti – Nepřijetí individualizovaných plánů péče“
Ve věci C‑66/23,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná na základě článku 267 SFEU rozhodnutím Symvoulio tis Epikrateias (Státní rada, Řecko) ze dne 19. prosince 2022, došlým Soudnímu dvoru dne 7. února 2023, v řízení
Elliniki Ornithologiki Etaireia,
Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou,
Perivallontikos Syllogos Rethymnou,
Politistikos Syllogos Thronos Kleisidiou,
KX,
a další účastníci řízení
proti
Ypourgos Esoterikon,
Ypourgos Oikonomikon,
Ypourgos Anaptyxis kai Ependyseon,
Ypourgos Perivallontos kai Energeias,
Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení: A. Arabadžev (zpravodaj), předseda senátu, T. von Danwitz, P. G. Xuereb, A. Kumin a I. Ziemele, soudci,
generální advokátka: J. Kokott,
za soudní kancelář: L. Carrasco Marco, radová,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 18. ledna 2024,
s ohledem na vyjádření, která předložili:
–
za Elliniki Ornithologiki Etaireia a Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou: P. Fokas-Pagoulatos, dikigoros,
–
za Politistikos Syllogos Thronos Kleisidiou, Perivallontikos Syllogos Rethymnou, KX a další účastníky řízení: V. Kounelis, dikigoros,
–
za Ypourgos Esoterikon, Ypourgos Oikonomikon, Ypourgos Anaptyxis kai Ependyseon, Ypourgos Perivallontos kai Energeias, Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon a řeckou vládu: E. Leftheriotou, M. Tassopoulou a A. Vasilopoulou, jako zmocněnkyně,
–
za českou vládu: J. Benešová, L. Langrová a M. Smolek, jako zmocněnci,
–
za nizozemskou vládu: E. M. M. Besselink, M. K. Bulterman a C. S. Schillemans, jako zmocněnkyně,
–
za polskou vládu: B. Majczyna, jako zmocněnec,
–
za Evropskou komisi: C. Hermes a I. Zervas, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 22. února 2024,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/147/ES ze dne 30. listopadu 2009 o ochraně volně žijících ptáků (Úř. věst. 2010, L 20, s. 7, dále jen „směrnice o ochraně ptáků“), čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (Úř. věst. 1992, L 206, s. 7; Zvl. vyd. 15/02, s. 102, dále jen „směrnice o stanovištích“) a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. 2012, L 26, s. 1), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/52/EU ze dne 16. dubna 2014 (Úř. věst. 2014, L 124, s. 1) (dále jen „směrnice 2011/92“).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Elliniki Ornithologiki Etaireia (Řecká ornitologická společnost), Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou (asociace Síť egejských ekologických organizací), Perivallontikos Syllogos Rethymnou (ekologické sdružení Rethymna), Politistikos Syllogos Thronos Kleisidiou (kulturní asociace Thronos Kleisidi), KX a dalšími, na straně jedné, a Ypourgos Esoterikon (Ministr vnitra, Řecko), Ypourgos Oikonomikon (Ministr financí, Řecko), Ypourgos Anaptyxis kai Ependyseon (Ministr rozvoje a investic, Řecko), Ypourgos Perivallontos kai Energeias (Ministr životního prostředí a energetiky, Řecko) a Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (Ministr pro rozvoj venkova a výživu, Řecko), na straně druhé, ve věci legality ministerské vyhlášky přijaté v roce 2012, jejímž předmětem je změna a doplnění aktu provádějícího směrnici o ochraně ptáků do řeckého práva.
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice o ochraně ptáků
3
Podle čl. 1 odst. 1 směrnice o ochraně ptáků se tato směrnice týká ochrany všech druhů ptáků přirozeně se vyskytujících ve volné přírodě na evropském území členských států, na něž se vztahuje Smlouva o FEU. Zahrnuje ochranu, regulování těchto druhů a péči o ně a stanoví pravidla pro jejich využívání.
4
Článek 4 této směrnice stanoví:
„1.   Druhy uvedené v příloze I musí být předmětem zvláštních opatření týkajících se ochrany jejich stanovišť s cílem zajistit přežití těchto druhů a rozmnožování v jejich areálu rozšíření.
V této souvislosti musí být brány v úvahu
а)
druhy ohrožené vyhubením;
b)
druhy citlivé vůči specifickým změnám na jejich stanovišti;
c)
druhy pokládané za vzácné s ohledem na málo početné populace nebo prostorově omezené místní rozšíření;
d)
ostatní druhy vyžadující zvláštní pozornost z důvodů specifického charakteru jejich stanoviště.
Trendy a kolísání početnosti populací musí být zohledněny jako podklady pro hodnocení.
Členské státy především označí území nejvhodnější z hlediska počtu druhů a rozlohy jako zvláště chráněné oblasti určené pro ochranu těchto druhů, přičemž vezmou v úvahu jejich požadavky na ochranu na pevnině a na moři v zeměpisné oblasti, na niž se tato směrnice vztahuje.
2.   Členské státy přijmou obdobná opatření pro pravidelně se vyskytující stěhovavé druhy, které nejsou uvedeny v příloze I, přičemž vezmou v úvahu potřebu jejich ochrany na moři a na pevnině v zeměpisné oblasti, na niž se tato směrnice vztahuje, pokud jde o zimoviště, místa zastávek na jejich tahových cestách, místa, kde se tažné druhy rozmnožují a pelichají. V této souvislosti věnují členské státy zvláštní pozornost ochraně mokřadů, a zejména mokřadů mezinárodního významu.
[...]
4.   S ohledem na ochranu oblastí uvedených v odstavcích 1 a 2 přijmou členské státy vhodná opatření pro předcházení znečišťování nebo poškozování stanovišť nebo jakýmkoli rušivým zásahům, které negativně ovlivňují ptáky, pokud by mohly být významné z hlediska cílů tohoto článku. Členské státy musí rovněž usilovat o předcházení znečišťování nebo poškozování stanovišť mimo tyto chráněné oblasti.“
Směrnice o stanovištích
5
Podle čl. 1 písm. l) směrnice o stanovištích se pojmem „zvláštní oblast ochrany“ rozumí „lokalita významná pro Společenství a vyhlášená členskými státy prostřednictvím právního, správního a/nebo smluvního aktu, u které jsou pro přírodní stanoviště a/nebo populace druhů, pro něž je lokalita určena, uplatněna ochranná opatření nezbytná k jejich zachování nebo obnově ve stavu z hlediska jejich ochrany příznivém“.
6
Článek 6 této směrnice stanoví:
„1.   Pro zvláštní oblasti ochrany stanoví členské státy nezbytná ochranná opatření zahrnující v případě potřeby odpovídající plány péče vypracované speciálně pro dané lokality nebo integrované do jiných plánů rozvoje a vhodná opatření právního, správního nebo smluvního charakteru, která odpovídají ekologickým požadavkům typů přírodních stanovišť uvedených v příloze I a druhů uvedených v příloze II, jež se na těchto lokalitách vyskytují.
2.   Členské státy přijmou vhodná opatření, aby v oblastech zvláštní ochrany vyloučily poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů[, jakož i] vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena, pokud by takové vyrušování mohlo být významné ve vztahu k cílům této směrnice.
3.   Jakýkoli plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty, podléhá odpovídajícímu posouzení jeho důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany. [...].
4.   Pokud navzdory negativnímu výsledku posouzení důsledků pro lokalitu musí být určitý plán nebo projekt z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu, včetně důvodů sociálního a ekonomického charakteru, přesto uskutečněn a není-li k dispozici žádné alternativní řešení, zajistí členský stát veškerá kompenzační opatření nezbytná pro zajištění ochrany celkové soudržnosti sítě NATURA 2000. O přijatých kompenzačních opatřeních uvědomí [Evropskou k]omisi.
[...]“
7
Článek 7 uvedené směrnice stanoví:
„Povinnosti vyplývající z ustanovení čl. 6 odst. 2, 3 a 4 této směrnice nahrazují povinnosti vyplývající z první věty čl. 4 odst. 4 směrnice [Rady] 79/409/EHS [ze dne 2. dubna 1979, o ochraně volně žijících ptáků (Úř. věst. 1979, L 103, s. 1; Zvl. vyd. 15/01, s. 98)], pokud jde o území označená podle čl. 4 odst. 1 nebo obdobně uznaná podle čl. 4 odst. 2 uvedené směrnice, a to ode dne provádění této směrnice nebo ode dne označení nebo uznání členským státem podle směrnice 79/409/EHS, podle toho, které datum je pozdější.“
Řecké právo
8
Nomos 1650/1986 gia tin prostasia tou perivallontos (zákon 1650/1986 o ochraně životního prostředí) (FEK Α’ 160/16.10.1986), ve znění Nomos 3937/2011 (zákon 3937/2011) (FEK Α’ 60/31.3.2011) a Nomos 4685/2020 (zákon 4685/2020) (FEK Α’ 92/7.5.2020), upravuje zvláště chráněné oblasti (dále jen „ZCHO“) v Řecku. Zákon 1650/1986, v pozměněné znění, v podstatě vyžaduje, aby plány péče o dotčené druhy a ZCHO byly vypracovány na základě zvláštního posouzení vlivů na životní prostředí.
9
Nomos 4014/2011 gia tin perivallontiki adeiodotisi ergon kai drastitriotiton, rithmisi afthereton se sinartisi me dimiourgia perivallontikou isozigiou ki alles diatakseis armodiotitas Ypourgeiou Perivallontos, Energeias kai Klimatikis Allagis (zákon 4014/2011, který upravuje environmentální povolení staveb a prací, regulace ilegálních staveb za účelem nastolení ekologické rovnováhy a další ustanovení spadající do příslušnosti ministerstva životního prostředí, energetiky a změny klimatu) (FEK Α’ 209/21.9.2011) stanoví podmínky realizace projektů v ZCHO.
10
Článek 11 tohoto zákona stanoví, že zvláštní posouzení vlivů na životní prostředí u veřejných nebo soukromých stavebních prací zahrnuje registraci dotčených druhů a odpovídající posouzení těchto vlivů, včetně volně žijících ptáků uvedených v příloze I článku 14 Koini Ypourgiki apofasi č. 37338/1807/2010 „Kathorismos metron kai diadikasion gia tin diatirisi tis agrias ornithopanidas kai ton oikotopon/endietimaton tis, se simmorfosi me tin Odigia 79/409/ΕΟK, ‚peri diatiriseos ton agrion ptinon‘ tou Europaikou Simvouliou tis 2as Apriliou 1979, opws kodikopoiithike me tin Odigia 2009/147/EK“ (společná ministerská vyhláška č. 37338/1807/2010 „Určení opatření a postupů pro ochranu volně žijících ptáků a jejich stanovišť v souladu se směrnicí 79/409/EHS, ve znění směrnice 2009/147/ES“) (FEK Β’ 1495/6.9.2010, dále jen „ministerská vyhláška z roku 2010“), která byla přijata s cílem provést do řeckého práva směrnici o ptácích, jakož i stěhovavých druhů, které nejsou uvedeny v této příloze, ale které se pravidelně vyskytují na řeckém území.
11
Podle článku 2 této ministerské vyhlášky z roku 2010 platí, že tito volně žijící ptáci a stěhovavé druhy představují „druhy, které odůvodňují vymezení“, to znamená druhy ptáků, pro které byla příslušná území klasifikována jako ZCHO na základě posouzení specifických vědeckých a ornitologických kritérií uvedených v příloze A této ministerské vyhlášky. Uvedení volně žijící ptáci a stěhovavé druhy představují ve spojení s kritérii pro vymezení ZCHO určující ukazatele pro označení území za ZCHO. Článek 4 uvedené ministerské vyhlášky zavádí ZCHO, ve kterých jsou přijímána zvláštní opatření, jako jsou omezení určitých činností či dokonce zákazy určitých zásahů, které mohou mít negativní dopad na dotyčné oblasti.
12
Koini Ypourgiki apofasi č. 8353/276/Ε103 „Tropopoiisi kai simplirosi tis koinis ypourgikis apofasis č. 37338/1807/2010 ‚Kathorismos metron kai diadikasion gia tin diatirisi tis agrias ornithopanidas kai ton oikotopon/endietimaton tis, se simmorfosi me tin Odigia 79/409/ΕΟK, »peri diatiriseos ton agrion ptinon« tou Europaikou Simvouliou tis 2as Apriliou 1979, opws kodikopoiithike me tin Odigia 2009/147/EK‘“ (společná ministerská vyhláška č. 8353/276/Ε103 „Ustanovení, kterými se mění a doplňuje společná ministerská vyhláška č. 37338/1807/2010, Určení opatření a postupů pro ochranu volně žijících ptáků a jejich stanovišť v souladu se směrnicí 79/409/EHS, ve znění směrnice 2009/147/ES“) (FEK Β’ 415/23.2.2012, dále jen „ministerská vyhláška z roku 2012“), mění a doplňuje ministerskou vyhlášku z roku 2010. Uvedená vyhláška stanoví horizontální opatření použitelná na všechny ZCHO, které jsou takto označeny na základě ministerské vyhlášky z roku 2010. Jejím účinkem je začlenit do článku 14 ministerské vyhlášky z roku 2010 přílohu, v níž jsou vyjmenovány ZCHO v závislosti na „druzích, které odůvodňují vymezení“ uvedených v bodě 10 tohoto rozsudku, a stanoví zvláštní opatření na ochranu dotčených volně žijících ptáků a jejich stanovišť, která mohou být doplněna plány péče.
Skutkové okolnosti sporu v původním řízení a předběžné otázky
13
Několik spolků a velký počet jednotlivců napadá režim ochrany zavedený ministerskou vyhláškou z roku 2012. Zejména tvrdí, že tato ministerská vyhláška neprovedla směrnici o ochraně ptáků do řeckého právního řádu správně.
14
Uvedená ministerská vyhláška je tedy předmětem dvou žalob na neplatnost před Symvoulio tis Epikrateias (Státní rada, Řecko), která je předkládajícím soudem. Jedna žaloba zní na zrušení téže ministerské vyhlášky v plném rozsahu. Druhá žaloba zní na zrušení čl. 5a odst. 2, čl. 5b odst. 3 a 4, čl. 5c odst. 1, čl. 5d odst. 1 a 3b, jakož i čl. 5i odst. 4 uvedené vyhlášky.
15
Na podporu těchto dvou žalob žalobci v původním řízení tvrdí, že ochranná opatření stanovená ministerskou vyhláškou z roku 2012 se týkají pouze „druhů, které odůvodňují vymezení“ a které jsou uvedeny v bodě 10 tohoto rozsudku, splňují-li početní kritéria stanovená v příloze A článku 14 ministerské vyhlášky z roku 2010. Toto ustanovení je podle žalobců v rozporu s čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků, který podmiňuje poskytnutí ochrany stanovené touto směrnicí skutečností, že druhy jsou zahrnuty v příloze I uvedené směrnice, a nikoli tím, zda jsou druhy zahrnuty na seznamu vypracovaném na vnitrostátní úrovni.
16
Žalobci v původním řízení dále tvrdí, že ministerská vyhláška z roku 2012 stanoví horizontální ochranná opatření pro všechny ZCHO, aniž jsou chráněny všechny druhy ptáků uvedené v příloze I směrnice o ochraně ptáků, jakož i stěhovaví ptáci pravidelně se vyskytující v každé ZCHO (dále jen „chráněné druhy“).
17
Žalovaní v původním řízení namítají, že tato ministerská vyhláška slouží jako „vodítko pro provádění činností v rámci ZCHO“ a dotčenými opatřeními jsou „preventivní opatření“ přijatá do doby, než bude vytvořen úplný a vlastní rámec ochrany pro každou ZCHO.
18
Předkládající soud dodává, že v okamžiku přijetí uvedené ministerské vyhlášky ještě nebyly stanoveny odpovídající cíle ochrany a pro každou ZCHO posuzovanou individuálně nebyla přijata vhodná ochranná opatření. Předkládající soud si tak klade otázku, zda řecký zákonodárce správně provedl směrnici o ochraně ptáků zejména z důvodu zachování v platnosti horizontálních „ochranných“ opatření, které se však týkají pouze ochrany „druhů, které odůvodňují vymezení“ a jsou uvedeny v bodě 10 tohoto rozsudku.
19
Za těchto podmínek se Symvoulio tis Epikrateias (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být čl. 4 odst. 1 a 2 [směrnice o ochraně ptáků] ve spojení s čl. 6 odst. 2, 3 a 4 [směrnice o stanovištích] vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátním ustanovením [...], která stanoví, že zvláštní opatření na ochranu, zachování a obnovu druhů a stanovišť volně žijících ptáků v [ZCHO] se vztahují pouze na ‚druhy, které odůvodňují vymezení‘, tedy pouze na druhy volně žijících ptáků uvedené v příloze I [směrnice o ochraně ptáků], jakož i na stěhovavé ptáky pravidelně se vyskytující v každé ZCHO, přičemž tato opatření jsou spolu s kritérii pro vymezení ZCHO zahrnutými ve vnitrostátních právních předpisech používána jako rozhodující ukazatele na podporu označení oblasti za ZCHO?
2)
Je pro účely odpovědi na první otázku relevantní, že výše uvedená zvláštní opatření na ochranu, zachování a obnovu druhů a stanovišť volně žijících ptáků v [ZCHO] jsou v podstatě základními a předběžnými ochrannými opatřeními (‚preventivní opatření‘) stanovenými pro ZCHO s horizontální působností, tedy pro všechny ZCHO, a že doposud nebyly v řeckém právním řádu přijaty plány péče pro každou konkrétní ZCHO posuzovanou individuálně, které by stanovily cíle a opatření nezbytné k dosažení nebo zajištění uspokojivé ochrany každé ZCHO a druhů v ní žijících?
3)
Je pro účely odpovědi na první a druhou otázku relevantní, že na základě povinnosti provést posouzení vlivů projektů a činností na životní prostředí podle [směrnice 2011/92], jakož i ‚odpovídající posouzení‘ podle čl. 6 odst. 2, 3 a 4 [směrnice o stanovištích] jsou v rámci posouzení vlivů každého konkrétního veřejného nebo soukromého projektu na životní prostředí zohledněny všechny druhy ptáků uvedené v příloze I [směrnice o ochraně ptáků], nebo stěhovaví ptáci pravidelně se vyskytující v každé ZCHO?“
K předběžným otázkám
K první otázce
20
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda článek 4 směrnice o ochraně ptáků ve spojení s čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice o stanovištích musí být vykládán v tom smyslu, že v něm stanovená opatření k ochraně, zachování a obnově druhů a stanovišť volně žijících ptáků v ZCHO se týkají pouze druhů odůvodňujících vymezení dotyčné oblasti nebo i jiných druhů ptáků, které mají být chráněny podle článku 4 směrnice o stanovištích a vyskytují se v těchto ZCHO.
21
Je třeba uvést, že podle čl. 1 odst. 1 první věty směrnice o ochraně ptáků se tato směrnice „týká ochrany všech druhů ptáků přirozeně se vyskytujících ve volné přírodě na evropském území členských států, na něž se vztahuje Smlouva [o FEU]“.
22
Článek 4 odst. 1 této směrnice stanoví, že členské státy musí přijmout zvláštní opatření týkající se ochrany jejich stanovišť s cílem zajistit mimo jiné přežití a rozmnožování druhů ptáků uvedených v příloze I této směrnice. Toto ustanovení rovněž ukládá označit jako ZCHO území nejvhodnější z hlediska počtu druhů a rozlohy pro ochranu druhů uvedených v této příloze I.
23
Podle čl. 4 odst. 2 směrnice o ochraně ptáků členské státy rovněž vymezí jako ZCHO místa, kde se pravidelně se vyskytující stěhovavé druhy neuvedené v této příloze I rozmnožují a pelichají, a jejich zimoviště, jakož i místa zastávek na jejich tahových cestách (obdobně viz rozsudek ze dne 6. března 2003, Komise v. Finsko, C‑240/00, EU:C:2003:126, bod 16 a citovaná judikatura).
24
Článek 4 směrnice o ochraně ptáků upravuje specificky zaměřený a zesílený režim jak pro druhy uvedené v příloze I této směrnice, tak pro pravidelně se vyskytující stěhovavé druhy neuvedené v této příloze, který je odůvodněn tím, že v prvním případě se jedná o nejohroženější druhy a ve druhém případě o druhy představující společné dědictví Evropské unie. Členské státy tedy mají povinnost přijmout opatření nezbytná k ochraně těchto druhů (obdobně viz rozsudek ze dne 13. prosince 2007, Komise v. Irsko, C‑418/04, EU:C:2007:780, bod 46 a citovaná judikatura).
25
Tento režim stanoví dvě kategorie doplňujících se povinností.
26
Členské státy mají zaprvé povinnost označit jako ZCHO území nejvhodnější z hlediska počtu druhů a rozlohy pro ochranu chráněných druhů, které se nelze vyhnout přijetím jiných zvláštních ochranných opatření. Pokud se tak na území členského státu vyskytují takové druhy, je tento stát povinen pro ně vymezit zejména ZCHO (obdobně viz rozsudek ze dne 19. května 1998, Komise v. Nizozemsko, C‑3/96, EU:C:1998:238, body 55 a 56, jakož i citovaná judikatura).
27
Soudní dvůr v tomto ohledu upřesnil, že pokud by se členské státy mohly vyhnout této povinnosti, když by měly za to, že k zajištění přežití a rozmnožování chráněných druhů jsou dostatečná jiná zvláštní ochranná opatření, hrozilo by, že nebude dosaženo cíle vytvořit soudržnou síť ZCHO, jak jej stanoví čl. 4 odst. 3 směrnice o ochraně ptáků (obdobně viz rozsudek ze dne 19. května 1998, Komise v. Nizozemsko, C‑3/96, EU:C:1998:238, bod 58).
28
Konkrétně čl. 4 odst. 1 a 2 této směrnice ukládá členským státům povinnost přiznat ZCHO režim právní ochrany způsobilý zajistit zejména přežití a rozmnožování druhů ptáků uvedených v příloze I této směrnice, jakož i rozmnožování, pelichání a zimování pravidelně se vyskytujících stěhovavých druhů neuvedených ve zmíněné příloze (rozsudek ze dne 14. října 2010, Komise v. Rakousko, C‑535/07, EU:C:2010:602, bod 56 a citovaná judikatura).
29
Z toho vyplývá, že ZCHO jsou označeny pro konkrétní druhy ptáků uvedené v příloze I směrnice o ochraně ptáků, jakož i pro pravidelně se vyskytující stěhovavé druhy neuvedené v této příloze. Pro každou z těchto chráněných oblastí jsou tedy charakteristické některé z chráněných druhů.
30
Zadruhé musí členské státy přijmout zvláštní ochranná opatření týkající se stanoviště.
31
Tato opatření se nesmí omezovat jen na odvracení poškozování a vnějších škodlivých zásahů způsobených člověkem, nýbrž musí podle povahy věci zahrnovat též pozitivní opatření k ochraně a zlepšení stavu dotyčné lokality [rozsudek ze dne 17. dubna 2018, Komise v. Polsko (Bělověžský prales), C‑441/17, EU:C:2018:255, bod 209 a citovaná judikatura].
32
Podle ustanovení čl. 4 odst. 4 první věty směrnice o ochraně ptáků, které bylo nahrazeno povinnostmi vyplývajícími z čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice o stanovištích, přijmou členské státy v ZCHO vhodná opatření pro předcházení, znečišťování nebo poškozování stanovišť nebo jakýmkoliv rušivým zásahům, které negativně ovlivňují „ptáky“, pokud by mohly být významné z hlediska cílů tohoto článku 4.
33
Je třeba konstatovat, podobně jako to učinila generální advokátka v bodě 36 svého stanoviska, pokud jde o požadavky ochrany, že čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků nerozlišuje podle toho, zda byla dotčená ZCHO určena pro druhy ptáků chráněné na základě tohoto ustanovení, nebo zda se tam takové druhy „vyskytují“ jako jiné druhy, které mají být chráněny, aniž by tato oblast byla pro posledně uvedené druhy označena za ZCHO.
34
Kromě toho je třeba uvést, že cílem tohoto článku 4 je přijetí ochranných opatření nezbytných k zachování příznivého stavu ochrany chráněných druhů, které se vyskytují na určených ZCHO [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. dubna 2018, Komise v. Polsko (Bělověžský prales), C‑441/17, EU:C:2018:255, bod 210].
35
Jak však bylo uvedeno v bodě 32 tohoto rozsudku, na základě článku 7 směrnice o stanovištích jsou povinnosti vyplývající z čl. 4 odst. 4 první věty směrnice o ochraně ptáků nahrazeny povinnostmi vyplývajícími z čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice o stanovištích, pokud jde o území označená podle čl. 4 odst. 1 směrnice o ochraně ptáků nebo obdobně uznaná území podle čl. 4 odst. 2 této směrnice.
36
Článek 6 odst. 2 směrnice o stanovištích stanoví obecnou povinnost členských států přijmout vhodná opatření, aby v oblastech zvláštní ochrany vyloučily poškozování přírodních stanovišť a významné vyrušování druhů, „pro něž jsou tato území určena“, pokud by takové vyrušování mohlo být významné z hlediska cílů této směrnice.
37
V projednávané věci žalobci v původním řízení tvrdí, že na základě vnitrostátních ustanovení dotčených v původním řízení nebo použití kritérií, která tato ustanovení stanoví, ani zvláštní ochranná opatření stanovená v čl. 4 odst. 1 směrnice o ochraně ptáků týkající se druhů uvedených v příloze I této směrnice, ani rovnocenná opatření stanovená v čl. 4 odst. 2 uvedené směrnice týkající se pravidelně se vyskytujících stěhovavých druhů, ani opatření stanovená v čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích se nepoužijí na všechny druhy ptáků obsažené ve standardních formulářích údajů stanovených rozhodnutím Komise 97/266/ES ze dne 18. prosince 1996 o úpravě informací o lokalitách navrhovaných pro síť Natura 2000 (Úř. věst. 1997, L 107, s. 1; Zvl. vyd. 15/03, s. 102), jejichž výskyt byl klasifikován s hodnotou vyšší než „nevýznamný“.
38
Článek 6 odst. 2 směrnice o stanovištích musí být vykládán v jeho kontextu s přihlédnutím k článku 4 směrnice o ochraně ptáků, k předcházejícím ustanovením tohoto ustanovení a k ustanovením, která jej nahradila.
39
V tomto ohledu je třeba konstatovat, že článek 6 směrnice o stanovištích rozděluje opatření, která mají být přijata, do tří kategorií, a sice na ochranná opatření, preventivní opatření a kompenzační opatření stanovená v odstavcích 1, 2 a 4 tohoto článku [rozsudek ze dne 29. června 2023, Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany)C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 147 a citovaná judikatura].
40
Je třeba uvést, že čl. 6 odst. 1 směrnice o ochraně stanovišť, který se sice nevztahuje na ZCHO, ale je, jak zdůraznila Komise, ustanovením rovnocenným k čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků, pokud jde o stanovení ochranných opatření, ukládá členským státům povinnost stanovit ochranná opatření, která odpovídají ekologickým požadavkům typů přírodních stanovišť uvedených v příloze I směrnice o stanovištích a druhů uvedených v příloze II této posledně uvedené směrnice, „jež se na těchto lokalitách vyskytují“. Relevantním kritériem je tedy výskyt druhů v dotyčné lokalitě.
41
Podle judikatury musí být ustanovení článku 6 směrnice o stanovištích vykládána jako jeden celek s ohledem na cíle ochrany sledované touto směrnicí. Účelem odstavců 2 a 3 tohoto článku je zajišťovat stejnou úroveň ochrany přírodních stanovišť a stanovišť druhů, kdežto odstavec 4 uvedeného článku představuje pouze výjimku z druhé věty tohoto odstavce 3 (rozsudek ze dne 12. dubna 2018, People Over Wind a Sweetman, C‑323/17, EU:C:2018:244, bod 24, jakož i citovaná judikatura).
42
V tomto ohledu, jak zdůraznila Komise, odstavce 3 a 4 článku 6 směrnice o stanovištích, které se v souladu s článkem 7 této směrnice použijí rovněž na ZCHO a podle kterých jsou členské státy povinny provést předběžné posouzení a předložit plány nebo projekty, které mohou mít významný vliv na dotyčné lokality, upřesňují, že cíle ochrany lokality jsou povinným referenčním bodem pro požadovaná vhodná posouzení.
43
Úroveň ochrany stanovená v čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích tedy musí být určena zejména s ohledem na cíle ochrany příslušné lokality.
44
Navíc je třeba uvést, že ZCHO podléhají povinnostem týkajícím se péče o chráněné oblasti stanoveným v čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků a v čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích, které, jak uvádí generální advokátka v bodě 54 svého stanoviska, mají v ZCHO zajistit ochranu rovnocennou čl. 4 odst. 4 a čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích.
45
V rozsudku ze dne 21. září 2023, Komise v. Německo (Ochrana zvláštních oblastí ochrany) (C‑116/22, EU:C:2023:687, bod 105), týkajícím se směrnice o stanovištích, jehož výklad je však použitelný na směrnici o ochraně ptáků, Soudní dvůr rozhodl, že povinnost vymezit cíle ochrany existuje pro lokality označené podle směrnice o stanovištích, ačkoli tato směrnice tuto povinnost výslovně nezmiňuje.
46
Z toho vyplývá, že povinnosti týkající se péče o ZCHO stanovené v článku 4 směrnice o ochraně ptáků ve spojení s článkem 6 směrnice o stanovištích znamenají, že členské státy musí pro tyto oblasti stanovit cíle ochrany. V souladu s judikaturou připomenutou v bodě 28 tohoto rozsudku musí právní status ZCHO zahrnovat takové cíle ochrany.
47
Jak přitom v podstatě konstatovala generální advokátka v bodě 44 svého stanoviska, při vymezení cílů ochrany lokality je třeba zohlednit jak chráněné druhy, to znamená jak druhy uvedené v příloze I směrnice o ochraně ptáků, tak pravidelně se vyskytující stěhovavé druhy, které nejsou uvedeny v této příloze, neboť tyto druhy jsou chráněny specificky zaměřeným a zesíleným režimem stanoveným článkem 4 této směrnice.
48
Kromě toho se povinnost stanovit cíle ochrany pro vybrané lokality vztahuje na dotyčné druhy v závislosti na jejich významný počet v dotčených lokalitách, aniž by se omezovala pouze na druhy, na nichž byl založen výběr lokalit.
49
Je tudíž třeba konstatovat, že cíle ochrany lokality musí být definovány s přihlédnutím k „druhům, které odůvodňují vymezení“, jakož i k ostatním druhům ptáků, které mají být chráněny na základě článku 4 směrnice o ochraně ptáků, které se vyskytují ve významném počtu v dotčené ZCHO, aniž by tato lokalita byla pro tyto posledně uvedené druhy označena jako ZCHO.
50
Opačný výklad článku 6 směrnice o stanovištích ve spojení s článkem 4 směrnice o ochraně ptáků, podle kterého je třeba zohlednit pouze „druhy, které odůvodňují vymezení“, není v souladu s účelem těchto směrnic. Podle takového výkladu by totiž dotyčný členský stát nebyl povinen, pokud jde o ZCHO, stanovit cíle ochrany zahrnující jiný cíl ochrany populace a stanoviště druhu chráněného tímto článkem 4, než je cíl, který odůvodnil označení za ZCHO, ani přijmout a zavést ochranná opatření specificky odpovídající ekologickým potřebám tohoto druhu, jak stanoví čl. 4 odst. 1 směrnice o ochraně ptáků. Tento členský stát by ani nebyl povinen přijmout opatření stanovená v čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice o stanovištích k zabránění poškozování přírodních stanovišť nebo významnému vyrušování, které má dopad na uvedený druh, nebo provést odpovídající posouzení vlivů projektů na populaci a stanoviště téhož druhu.
51
Je tedy nutno konstatovat, že takový opačný výklad by neumožňoval přiznat chráněným druhům „specificky zaměřený a zesílený režim“ ochrany vyžadovaný pro všechny tyto druhy v článku 4 této směrnice. Jak přitom vyplývá z bodu 24 tohoto rozsudku, je nezbytné, aby byl tento režim přijat a uplatňován, pokud se týká „nejohroženějších druhů a druhů tvořících společné dědictví“ Unie.
52
Je třeba dodat, že ačkoli je tedy povinností členských států zohlednit všechny druhy ptáků uvedené v čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků, které se vyskytují v ZCHO, jakož i jejich stanoviště, pokud toto ustanovení ukládá přijetí opatření v závislosti na požadavcích ochrany druhů, které závisí na situaci v dotčené ZCHO, je na členských státech, aby definovaly priority v oblasti ochrany těchto druhů.
53
V tomto ohledu jsou vnitrostátní orgány podle uvedeného ustanovení povinny prokázat výskyt druhů ptáků, které mají být chráněny v ZCHO, přínos dotyčných populací k cílům směrnice o ochraně ptáků, jakož i rizika a hrozby, kterým jsou tyto populace vystaveny.
54
V tomto rámci, jak v podstatě uvedla generální advokátka v bodě 52 svého stanoviska, mají přirozeně prioritu druhy a stanoviště, pro něž byla lokalita označena za ZCHO, pokud jde o zvláštní ochranná opatření, která je třeba v této lokalitě přijmout a provést. Nelze však opomenout výskyt jiných druhů, jako jsou vzácné, zranitelné, či dokonce druhy ptáků přirozeně izolovaně žijící v dotčené lokalitě, a přijetí takových ochranných opatření vůči nim se může jevit jako užitečné nebo nezbytné k dosažení relevantních cílů ochrany.
55
Žalobci v původním řízení rovněž tvrdí, že podle vnitrostátních ustanovení dotčených ve věci v původním řízení se plány péče o ZCHO, jakož i opatření a činnosti stanovené těmito plány za účelem ochrany druhů ptáků a jejich stanovišť, nevztahují na všechny druhy uvedené v dotčených informacích o lokalitě navržené pro síť Natura 2000. Tato situace vede k nedostatečné ochraně chráněných druhů, jelikož vnitrostátní ustanovení dotčená ve věci v původním řízení mohou omezit rozsah povinnosti stanovené v čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích zahrnout do zvláštního posouzení vlivů projektu na životní prostředí podle směrnice 2011/92 souhrn konkrétních ornitologických údajů. Vzhledem k tomu, že pro jiné druhy než „druhy, které odůvodňují vymezení“ nebyly zahrnuty žádné přesné vědecké údaje, toto posouzení vlivů na životní prostředí není prováděno v souladu s tímto ustanovením.
56
V tomto ohledu je třeba připomenout, že povinnosti, které pro členské státy vyplývají z článku 6 směrnice o stanovištích, musí být prováděny účinným způsobem a prostřednictvím úplných, jasných a konkrétních opatření [rozsudek ze dne 29. června 2023, Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany), C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 138 a citovaná judikatura].
57
Je třeba upřesnit, že režim právní ochrany, který musí mít ZCHO, neznamená, že cíle ochrany musí být specifikovány pro každý druh zvlášť. Kromě toho nelze mít v žádném případě za to, že cíle ochrany musí být zahrnuty ve stejném právním aktu, jako je ten, který se týká chráněných druhů a stanovišť konkrétní ZCHO (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. října 2010, Komise v. Rakousko, C‑535/07, EU:C:2010:602, bod 65 a citovaná judikatura).
58
Je třeba rovněž upřesnit, že vymezení ZCHO, stejně jako označení druhů, které odůvodnily označení dotyčné zóny v ZCHO, musí mít nezpochybnitelnou závaznou formu. V opačném případě by totiž existovalo riziko, že cíle ochrany vyplývajícího z čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků, jakož i z čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích nebude plně dosaženo (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. října 2010, Komise v. Rakousko, C‑535/07, EU:C:2010:602, bod 64).
59
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na první otázku odpovědět tak, že čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků, jakož i čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice o stanovištích musí být vykládány v tom smyslu, že vyžadují, aby členské státy pro každou ZCHO posuzovanou jednotlivě stanovily cíle v oblasti ochrany a opatření týkající se všech chráněných druhů a jejich stanovišť. Je přitom na členských státech, aby stanovily priority v závislosti na významu těchto opatření pro dosažení cílů ochrany všech těchto druhů.
K druhé otázce
60
S ohledem na odpověď na první otázku není namístě na druhou otázku odpovídat. Jak totiž vyplývá z odpovědi na první otázku, opatření na ochranu, zachování a obnovu přijatá na základě čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků a čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice o stanovištích musí být v zásadě založena na ekologických požadavcích specifických pro jednotlivé ZCHO a vyžadovat stanovení cílů a ochranných opatření pro každou ZCHO posuzovanou individuálně a podle seznamu priorit stanovených dotyčným členským státem, ve vztahu ke všem vyskytujícím se druhům ptáků uvedeným v příloze I směrnice o ochraně ptáků a pravidelně se vyskytujícím stěhovavým druhům neuvedeným v této příloze, jakož i jejich stanovištím.
61
Z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce přitom vyplývá, že vnitrostátní opatření dotčená ve věci v původním řízení jsou individualizovaná pouze v tom, že mají být ku prospěchu druhů ptáků, které jsou rozhodující pro vymezení dotčené ZCHO.
K třetí otázce
62
Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků a čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice o stanovištích musí být vykládány v tom smyslu, že povinnost provést posouzení vlivů projektu na životní prostředí podle směrnice 2011/92 má vliv na rozsah povinností vyplývajících z těchto ustanovení.
63
Předkládající soud v této souvislosti uvádí, že v rámci takového posouzení se provádí analýza vlivu dotčeného projektu na všechny druhy ptáků, které jsou vyjmenovány v příloze I směrnice o ochraně ptáků, a na pravidelně se vyskytující stěhovavé druhy v každé ZCHO.
64
V tomto ohledu stačí uvést, že provedení takové analýzy může být doplňkové, ale v každém případě nemá vliv na výklad povinností ochrany ZCHO vyplývajících ze směrnice o ochraně ptáků ve spojení se směrnicí o ochraně stanovišť.
65
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na třetí otázku odpovědět tak, že čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků, jakož i čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice o stanovištích musí být vykládány v tom smyslu, že povinnost provést posouzení projektů z hlediska životního prostředí podle směrnice 2011/92 nemá vliv na rozsah povinností vyplývajících z těchto ustanovení.
K nákladům řízení
66
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
1)
Článek 4 odst. 1 a 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/147/EHS ze dne 30. listopadu 2009 o ochraně volně žijících ptáků, jakož i čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin
musí být vykládány v tom smyslu, že
ukládají členským státům, aby pro každou zvláště chráněnou oblast posuzovanou individuálně stanovily cíle ochrany a ochranná opatření týkající se všech druhů ptáků uvedených v příloze I směrnice 2009/147 a pravidelně se vyskytujících stěhovavých druhů neuvedených v této příloze, jakož i jejich stanovišť. Je přitom na členských státech, aby stanovily priority v závislosti na významu těchto opatření pro dosažení cílů ochrany všech těchto druhů.
2)
Článek 4 odst. 1 a 2 směrnice 2009/147, jakož i čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice 92/43
musí být vykládány v tom smyslu, že
povinnost provést posouzení vlivů projektů na životní prostředí podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/52/EU ze dne 16. dubna 2014, nemá vliv na rozsah povinností vyplývajících z těchto ustanovení.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: řečtina.