Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
A. RANTOS
представено на 16 април 2026 година(1)
Съединени дела C‑161/25 и C‑162/25
Autorità di regolazione dei trasporti
срещу
Captrain Italia,
Rail Cargo Carrier Italy Srl,
Fuorimuro Inpresa Ferroviaria Srl,
Inrail SpA,
SBB Cargo Italia Srl,
Oceanogate Italia SpA,
GTS Rail SpA,
Adriafer Srl con socio unico,
DB Cargo Italia Srl,
Sangritana SpA (C‑161/25)
и
Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (C‑162/25),
в присъствието на
Rete Ferroviaria Italiana SpA
(Преюдициални запитвания, отправени от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия)
„ Преюдициално запитване — Транспорт — Единно европейско железопътно пространство — Директива 2012/34/ЕС — Член 35 — Експлоатационна схема — Обхват — Международна услуга за превоз на товари — Прекъсвания на движението, отговорност за които носят железопътните предприятия — Санкции за гранични гари — Допълнителна национална система от санкции, различна от общата схема, която е приложима за цялата мрежа — Кумулиране на няколко системи от санкции — Координиране на тези различни системи — Условия — Свобода на действие на държавите членки “
I.      Въведение
1.        Настоящите преюдициални запитвания, отправени от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия), се отнасят до тълкуването на член 97
ДФЕС и член 35 от Директива 2012/34/ЕС(2).
2.        Запитванията са отправени в рамките на два спора, между Autorità di regolazione dei trasporti (Орган за регулиране на транспорта, Италия) (наричан по-нататък „ART“) и Rete Ferroviaria Italiana SpA (наричано по-нататък „RFI“), от една страна, и няколко железопътни предприятия, които извършват дейността си на италианския пазар(3), от друга страна, във връзка с решението на ART за одобряване на „указанията и изискванията относно „референтния документ за железопътната мрежа за 2024 г.“, изготвени от управителя на националната железопътна инфраструктура, а именно RFI, които включват система от санкции, целяща да санкционира железопътните предприятия за превишаване на времето за престой на гарите за връзка с чуждестранните мрежи (наричани по-нататък „санкциите за гранични гари“).
3.        По искане на Съда в настоящото заключение ще се съсредоточа върху анализа на първите пет преюдициални въпроса по тези две дела, които са формулирани по почти един и същ начин. С тях по същество се повдига въпросът дали член 35 от Директива 2012/34, който все още не е тълкуван от Съда, допуска държавите членки да въвеждат едновременно с предвидена в този член експлоатационна схема специфични системи от санкции
за прекъсванията на движението в железопътната мрежа, както и, ако отговорът е утвърдителен, дали и при какви условия тези различни системи могат да се кумулират и трябва да бъдат координирани.
II.    Правна уредба
А.      Право на Съюза
4.        Съгласно съображения 2 и 3 от Директива 2012/34:
„(2)      Постигането на по-голямо интегриране на транспортния сектор на Съюза е важен елемент от изграждането на вътрешния пазар, а железниците представляват жизненоважна част от процеса на постигане на устойчива мобилност на транспортния сектор на Съюза.
(3)      Ефикасността на железопътната система следва да бъде подобрена с цел нейното включване в рамките на конкурентен пазар, като при това се отчитат особените характеристики на железниците“.
5.        Член 35 от тази директива, озаглавен „Експлоатационна схема“, гласи в параграфи 1 и 2:
„1.      Схемите за налагане на такси за ползването на инфраструктурата насърчават железопътните предприятия и управителите на инфраструктура да минимизират прекъсванията на движението и да подобрят експлоатацията на мрежата чрез експлоатационна схема. Тази схема може да включва санкции за прекъсване на движението по мрежата, компенсации за предприятия, които са пострадали от прекъсването и премии за възнаграждение при по-добра от планираната експлоатация.
2.      Основните принципи на експлоатационна схема, изброени в точка 2 от приложение VI, се прилагат за цялата мрежа“.
6.        Член 56 от посочената директива, озаглавен „Функции на регулаторния орган“, изброява функциите на регулаторния орган. Съгласно параграф 1 от този член заявителят има право да подаде жалба до посочения орган, ако счита, че е третиран несправедливо, че е дискриминиран или увреден по какъвто и да било друг начин, по-специално с цел да обжалва някои решения, приети от управителя на инфраструктура, сред които са референтният документ за железопътната мрежа и установените в него критерии. В съответствие с параграф 2 от този член посоченият орган проверява по-специално дали референтният документ за железопътната мрежа съдържа дискриминационни условия.
7.        Точка 2 от приложение VI към същата директива, озаглавено „Изисквания във връзка с разходите и таксите, свързани с железопътната инфраструктура“, гласи следното:
„Експлоатационната схема, посочена в член 35, се основава на следните основни принципи:
a)      за да бъде постигнато договореното ниво на експлоатация и да не бъде застрашена икономическата приложимост на услугата, управителят на инфраструктура договаря със заявителите основните параметри на експлоатационната схема, по-специално паричната стойност на закъсненията, тавана на плащанията, дължими съгласно експлоатационната схема, по отношение както на отделните влакови пътувания, така и на всички влакови пътувания на дадено железопътно предприятие за даден период от време;
б)      управителят на инфраструктура съобщава на железопътните предприятия работното разписание, въз основа на което ще бъдат изчислявани закъсненията, най-малко пет дни преди влаковото пътуване. Управителят на инфраструктура може да приложи по-кратък срок на предизвестие при непреодолима сила или късни промени в работното разписание;
в)      всички закъснения се отнасят към един от следните класове или подкласове:
[…]“.
Б.      Италианското право
1.      Декрет-закон № 201/2011
8.        Член 37 от Decreto-legge n. 201 —
Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (Декрет-закон № 201 — Неотложни мерки за растеж, справедливо разпределение и консолидиране на публичните финанси) от 6 декември 2011 г.(4), преобразуван в закон с изменения, въведени със Закон № 214 от 22 декември 2011 г.(5), озаглавен „Либерализация на транспортния сектор“, гласи:
„1.      В рамките на дейностите по регулиране на комуналните услуги, посочени в Закон № 481 от 14 ноември 1995 г., се създава Орган за регулиране на транспорта, наричан по-нататък „Органът“ който е напълно автономен и чиято преценка и оценка са независими. […] Органът е компетентен в областта на транспорта и достъпа до съответната инфраструктура и акцесорните услуги в съответствие с европейското законодателство и при спазване на принципа на субсидиарност и правомощията на регионите и на местните власти съгласно дял V, част втора от Конституцията. […]
2.      Органът е компетентен в областта на транспорта и достъпа до съответната инфраструктура, и по-специално:
a)      гарантира, в съответствие с методи, които насърчават конкуренцията, ефективно управление на производството и ограничаване на разходите за ползвателите, предприятията и потребителите, справедливи и недискриминационни условия за достъп до железопътната, пристанищната и летищната инфраструктура и до мрежите от автомагистрали, […]
b)      определя, ако счете за необходимо във връзка с действително съществуващите на отделните пазари на национални и местни транспортни услуги условия на конкуренция, критериите за определяне на тарифите, налозите и пътните такси от страна на компетентните органи, като взема предвид необходимостта от осигуряване на икономическото равновесие на регулираните предприятия, ефективно управление на производството и ограничаване на разходите за ползвателите, предприятията и потребителите;
[…]
i)      по-специално по отношение на достъпа до железопътната инфраструктура, изпълнява всички функции на регулаторен орган, посочени в член 37 от Законодателен декрет № 188 от 8 юли 2003 г., и най-вече установява критериите за определяне на таксите от управителя на инфраструктурата и критериите за разпределяне на влаковите маршрути и капацитета, както и контролира правилното им прилагане от управителя на инфраструктурата;
[…]“.
2.      Законодателен декрет № 112/2015
9.        Член 13 от Decreto legislativo n. 112 —
Attuazione della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (Rifusione) (Законодателен декрет № 112 за транспониране на Директива 2012/34/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 21 ноември 2012 година за създаване на единно европейско железопътно пространство (преработен текст) от 15 юли 2015 г.(6), озаглавен „Условия за достъп до услуги“, гласи в параграф 1:
„Управителят на инфраструктурата осигурява и следователно предоставя на всички железопътни предприятия, на които са разпределени влакови маршрути, при справедливи и недискриминационни условия и без никакви такси в допълнение към таксата за достъп и ползване на инфраструктурата, следните услуги, съставляващи пакета за минимален достъп:
a)      обработка на заявките за ползване на железопътен инфраструктурен капацитет с цел сключване на договори за използване на инфраструктурата;
b)      право на използване на разпределения капацитет;
c)      използване на железопътната инфраструктура, включително на стрелки и железопътни възли;
d)      контрол и регулиране на движението на влаковете, сигнализация и определяне на маршрутите на влаковете, както и предаване на цялата информация, свързана с движението;
e)      използване на електрозахранващо оборудване за задвижваща електроенергия, когато има такова;
f)      всякаква друга информация, необходима за прилагането или извършването на услугата, за която е предоставен капацитетът.
[…]“.
10.      Член 21 от посочения законодателен декрет, озаглавен „Система за наблюдение на ефективността на железопътния транспорт“, предвижда:
„1.      С цел да се сведат до минимум смущенията, причинени от евентуални прекъсвания на движението на влаковете, управителят на инфраструктурата приема, без допълнителни разходи за държавния бюджет, специална експлоатационна схема за контрол на работата на железопътния транспорт, която може да предвижда както възможност за наказателни клаузи за ползвателите на мрежата, които причиняват такива смущения, така и изплащане на компенсации на ползвателите на мрежата, които са засегнати от такива смущения, а също и предоставянето на определени премии на ползвателите на мрежата, които постигат по-добри резултати от предвидените в техните договори за достъп до инфраструктурата.
2.      Основните принципи на експлоатационната схема за контрол, изброени в точка 2 от приложение VI към [Директива 2012/34], се прилагат за цялата мрежа, управлявана от управителя на инфраструктурата“.
11.      Член 37, параграф 1 от посочения законодателен декрет, озаглавен „Регулаторен орган“, гласи:
„Регулаторният орган е Органът за регулиране на транспорта, който упражнява правомощията си в областта на железопътния транспорт и достъпа до съответната инфраструктура съгласно член 37 от Декрет-закон № 201 от 6 декември 2011 г., преобразуван в закон с изменения, въведени със Закон № 214 от 22 декември 2011 г., член 37 от Декрет-закон № 1 от 24 януари 2012 г., преобразуван в закон с изменения, въведени със Закон № 27 от 24 март 2012 г., [Директива 2012/34] и настоящия декрет. Органът е напълно автономен и преценката и оценката му са независими. […]“.
III. Споровете в главните производства, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
12.      През 2022 г. ART приема решение, с което одобрява „указанията и изискванията относно „референтния документ за железопътната мрежа за 2024 г.“, представени от управителя на националната железопътна инфраструктура, а именно RFI. В това решение ART установява, че някои от тези указания и изисквания ще бъдат транспонирани в Prospetto informativo della rete (Референтен документ за железопътната мрежа) (наричан по-нататък „РДЖМ“) за 2024 г., докато други ще бъдат транспонирани в РДЖМ за 2023 г.
13.      Указанията и изискванията относно РДЖМ за 2023 г. и 2024 г. включват по-специално санкциите за гранични гари, а именно санкции, налагани на железопътните предприятия при превишаване на времето за престой на граничните гари. Следователно тези санкции за гранични гари се добавят към санкциите, които вече са предвидени в рамките на експлоатационната схема на основание член 35 от Директива 2012/34, транспониран в италианското право с член 21 от Законодателен декрет № 112/2015, с който се въвежда обща уредба за налагане на санкции в случай на закъснение, за което отговорност носят железопътните предприятия или управителят на инфраструктурата.
14.      Железопътните предприятия жалбоподатели предявяват жалба пред Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Регионален административен съд Пиемонт, Италия) за отмяна на решението на ART, както и на РДЖМ за 2023 г., като твърдят по-специално, че с тези актове се въвежда система от санкции, която е различна от предвидената в член 35 и в приложение VI към Директива 2012/34.
15.      В решението си от 2023 г. горепосоченият съд приема, че ART разполага с правомощия да налага санкции за гранични гари на основание член 35 от Директива 2012/34 и член 21 от Законодателен декрет № 112/2015. Той обаче счита, че макар едновременното съществуване на тези санкции и на санкциите, свързани с експлоатационната схема, само по себе си да не противоречи на приложимото законодателство, ART е трябвало да предвиди те да бъдат прилагани и по отношение на управителя на инфраструктурата, както и да бъдат придружени с подходящи компенсаторни механизми. Освен това посоченият съд отбелязва, че двете системи за стимулиране са некоординирани и липсва техническа преценка за възможните взаимодействия между тях, така че ART не е изложил в решението си достатъчно мотиви относно конкретните условия за тяхното прилагане. Поради това посоченият съд връща делото на ART, за да може, ако е необходимо, той да упражни отново правомощията си.
16.      ART и RFI обжалват това съдебно решение пред запитващата юрисдикция —
Consiglio di Stato (Държавен съвет). От своя страна железопътните предприятия жалбоподатели подават насрещна жалба, с която оспорват извода на Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Регионален административен съд Пиемонт), че ART действително е имал правомощието да наложи санкции за гранични гари на основание член 35 от Директива 2012/34.
17.      При тези обстоятелства Consiglio di Stato (Държавен съвет) иска да се установи дали схема като въведената с член 21 от Законодателен декрет № 112/2015, която не изключва прилагането на допълнителна система от санкции и е различна от предвидената от РДЖМ обща схема, е съвместима с член 35 от Директива 2012/34.
18.      Запитващата юрисдикция иска по-специално да се установи дали член 35 от тази директива, който предвижда санкции за прекъсване на движението по мрежата, компенсации за предприятия, които са пострадали от прекъсването, и премии при по-добра от планираната експлоатация, може да се тълкува в смисъл, че могат да бъдат въведени такива санкции, предвидени с допълнителни правила, различни от установената от РДЖМ обща схема, което води до кумулиране на санкции за едно и също деяние (а именно закъснение на гранична гара) и de facto разширява обхвата на разпоредбите на тази схема, като в него се включват неизпълненията на задължения, извършени на граничните гари.
19.      В това отношение посочената юрисдикция счита, че не би могло да се приеме интегрирана и координирана схема, включваща два вида санкции, без ясно да се определят естеството и степента ѝ на автономия от гледна точка на правото на Съюза. Според нея в съответствие с принципа на правната сигурност е необходимо да се определи по-специално дали правото на Съюза допуска такова кумулиране на системи от санкции или, в случай че се изисква координирането им, при какви условия тези две системи гарантират, включително по отношение на налаганите санкции за граничните гари, спазването на принципите, присъщи на правото на достъп до услуги.
20.      В хипотезата, при която член 35 от Директива 2012/34 допуска кумулирането на няколко системи от санкции, като по този начин позволява на железопътно предприятие да бъдат наложени за едно и също деяние — закъснение на гранична гара, както санкция по общата схема, която е приложима за цялата мрежа, така и специфична санкция за граничната гара, следва да се уточнят изискванията, уреждащи такова кумулиране, а именно, от една страна, дали тази разпоредба задължава компетентния национален орган, в настоящия случай —
ART, да спазва принципа на неутралност на въведения механизъм, по-специално чрез предвиждане на премии за добросъвестните железопътни предприятия, компенсации за ощетените предприятия и налагане на санкции и на управителя на инфраструктурата, ако той е причина за закъснението, и от друга страна, дали и по какъв начин член 35 от тази директива изисква компетентният национален орган да координира общата експлоатационна схема и специфичната система от санкции за гранични гари, така че тези два механизма да преследват съгласувано целта за ефективност на мрежата, без да представляват прекомерна тежест за железопътните предприятия, които трябва да плащат санкции за гранични гари.
21.      При тези обстоятелства Consiglio di Stato (Държавен съвет) решава да спре производството по делото и да постави на Съда по дело C‑161/25 шест преюдициални въпроса, като настоящото заключение е съсредоточено върху следните пет от тях:
„1)      Може ли да се наложи система от санкции, различна от предвидената в изричната разпоредба на член 35 от Директива 2012/34?
2)      Допуска ли член 35 [от Директива 2012/34] кумулирането на няколко системи от санкции, т.е. за едно и също деяние — закъснение на гранична гара — на железопътното предприятие да може да бъде наложена както санкция съгласно общата схема, която е приложима за цялата мрежа, така и специфична санкция за граничната гара?
3)      В случай на утвърдителен отговор на предходния въпрос, изисква ли член 35 [от Директива 2012/34] [Органът за регулиране на транспорта], когато въвежда или във всички случаи „утвърждава“ система от санкции за граничните гари за железопътните предприятия за товарни превози, винаги да следи за спазването на изискванията на тази разпоредба, като гарантира неутралността на мярката, така че i) да се предвидят премии за добросъвестните железопътни предприятия, ii) да се предвидят компенсация за ощетените предприятия и iii) да се налагат санкции и на управителя на инфраструктурата, ако той е причината за закъснението, ако се приеме, че неутралността предполага двустранен характер на отделните санкции?
4)      В случай на утвърдителен отговор на [втория въпрос], изисква ли член 35 [от Директива 2012/34] [Органът за регулиране на транспорта] да координира и при какви условия системата от санкции, включена в „Performance Regime“ (режим на експлоатация), и системата от санкции за гранични гари, така че двете системи да преследват координирано целта за ефективност на мрежата, без да представляват прекомерна тежест за железопътните предприятия, засегнати от санкциите за гранични гари?
5)      В случай на утвърдителен отговор на [втория въпрос], изисква ли член 35 [от Директива 2012/34] да се координират максималните суми, предвидени в двете системи от санкции, и да се извършва преценка на икономическото им въздействие върху железопътните предприятия, така че принципът на ефикасност да бъде балансиран с принципа на пропорционалност и разумност и да не се застрашава жизнеспособността на железопътните услуги?“.
22.      По дело C‑162/25
Consiglio di Stato (Държавен съвет) също решава да спре производството по делото и да постави на Съда същите преюдициални въпроси като тези по дело C‑161/25, с изключение на третия въпрос, чийто край
е формулиран по следния начин:
„В случай на утвърдителен отговор на [втория въпрос], изисква ли член 35 [от Директива 2012/34] [Органът за регулиране на транспорта], когато въвежда или във всички случаи „утвърждава“ система от санкции за граничните гари за железопътните предприятия за товарни превози, винаги да следи за спазването на изискванията на тази разпоредба, като гарантира неутралността на мярката, така че i) да се предвидят премии за добросъвестните железопътни предприятия, ii) да се предвидят компенсация за ощетените предприятия и iii) да се налагат санкции и на управителя на инфраструктурата, ако той е причината за закъснението, изхождайки от предпоставката, че неутралността винаги предполага двустранен характер на отделните санкции?“.
23.      С акт от 1 април 2025 г. председателят на Съда съединява дела C‑161/25 и C‑162/25 за целите на писмената и устната фаза на производството и на съдебното решение.
24.      Писмени становища пред Съда представят Captrain Italia, Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion, RFI, италианското и полското правителство, както и Европейската комисия.
IV.    Анализ
А.      Предварителни бележки
25.      Настоящото преюдициално запитване по същество се отнася до това дали е съвместима с член 35 от Директива 2012/34 национална правна уредба, която не изключва прилагането на допълнителна система от санкции, различна от предвидената по принцип от посочената в този член експлоатационна схема. Тълкуването на посочения член е в основата на отправените от запитващата юрисдикция пет преюдициални въпроса, върху които е съсредоточено настоящото заключение.
26.      В самото начало ще отбележа, че член 35 от Директива 2012/34 предвижда създаването на експлоатационна схема, чиято цел е да се оптимизира използването на железопътната инфраструктура, като се насърчат железопътните предприятия и управителят на инфраструктурата да възприемат по-ефективни начини на управление. Поради това той допуска държавите членки да прилагат съвкупност от мерки за постигането на тази цел, по-специално санкции за прекъсване на движението по мрежата, компенсации за предприятия, които са пострадали от прекъсването, и премии при по-добра от планираната експлоатация. Освен това така въведените от държавите членки експлоатационни схеми трябва да спазват основните принципи, посочени в точка 2 от приложение VI към тази директива.
27.      От практиката на Съда относно член 11 от Директива 2001/14/CE(7), който е заменен с член 35 от Директива 2012/34, също така следва, че макар държавите членки да трябва да включат в схемите за определяне на таксите за ползване на железопътната инфраструктура схема за подобряване на експлоатацията, която трябва да насърчава и железопътните предприятия, и управителя на инфраструктурата да подобряват експлоатацията на мрежата, последните все пак си запазват свободата да изберат конкретните мерки, които са част от посочената схема, при условие че тези мерки са една съгласувана и прозрачна цялост, която може да бъде квалифицирана като „експлоатационна схема“(8).
28.      Следователно, както произтича от изложеното по-горе, макар съгласно член 35 от Директива 2012/34 държавите членки да са длъжни да въведат на национално равнище експлоатационна схема, този член им оставя свобода на преценка по отношение на нейната конкретна структура, тъй като не се предоставят никакви уточнения относно нейната форма или точните ѝ характеристики(9).
29.      Всъщност, като инструмент за минимална хармонизация, посоченият член не посочва определена система от санкции, а само признава на държавите членки възможността да предвидят съвкупност от мерки, включително санкции, за постигане на преследваните с Директива 2012/34 цели. С други думи, със същия член им се налага задължение за постигане на резултат в смисъл, че те трябва да гарантират, че въведената експлоатационна схема позволява да се минимизират прекъсванията на движението и да се подобри експлоатацията на железопътната мрежа.
30.       Преюдициалните въпроси, поставени от запитващата юрисдикция по настоящото дело, които се отнасят до тълкуването на член 35 от Директива 2012/34, следва да се разгледат именно с оглед на изложените по-горе съображения.
Б.      По първия преюдициален въпрос
1.      По допустимостта
31.      Преди да се пристъпи към анализа на първия преюдициалния въпрос, следва да се разгледа повдигнатото от италианското правителство възражение за недопустимост. Горепосоченото правителство по-конкретно твърди, че така както е формулиран, този въпрос е недопустим, тъй като запитващата юрисдикция не е уточнила, от една страна, вида на съмнението във връзка с прилагането на член 35 от Директива 2012/34 в делата по главните производства, и от друга страна, дали предложеното от този съд в акта за преюдициално запитване тълкуване би могло да противоречи на дадена национална разпоредба.
32.      В това отношение припомням, че съгласно постоянната практика на Съда, когато поставените въпроси се отнасят до тълкуването на правото на Съюза, те се ползват с презумпция за релевантност и Съдът по принцип е длъжен да се произнесе. Съдът може да откаже да се произнесе по отправения от национална юрисдикция преюдициален въпрос само ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси(10).
33.      Настоящият случай обаче не изглежда да е такъв, тъй като първият преюдициален въпрос се отнася до тълкуването на разпоредба от правото на Съюза, чиято релевантност за спора по главното производство е достатъчно ясно изложена в акта за преюдициално запитване. Всъщност от горепосочения акт следва, че исканото от запитващата юрисдикция тълкуване на член 35 от Директива 2012/34 е необходимо, за да се определи дали приложимата в настоящия случай италианска система, която не изключва възможността за въвеждане на специфична система от санкции за граничните гари и която е допълнителна и различна от установената с приложимата на италианска територия експлоатационна схема, противоречи на посочената разпоредба от правото на Съюза.
34.      От това следва, че изтъкнатите от италианското правителство доводи относно недопустимостта на този въпрос трябва да бъдат отхвърлени и че следователно първият преюдициален въпрос трябва да се счита за допустим.
2.      По същество
35.      С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 35 от Директива 2012/34 трябва да се тълкува в смисъл, че държавите членки могат само да въведат експлоатационна схема в съответствие с разпоредбите на този член и с основните принципи, посочени в точка 2 от приложение VI към тази директива, към която препраща посоченият член, или могат също така да въведат такава схема, която да е различна от предвидената в тази разпоредба(11).
36.      Най-напред ще отбележа, както бе припомнено в точки 26—28 от настоящото заключение, че съвкупността от мерки, целящи да насърчат както железопътните предприятия, така и управителя на инфраструктурата да подобряват експлоатацията на мрежата, трябва да се счита за „експлоатационна схема“ по смисъла на член 35 от Директива 2012/34, при условие че тези мерки са част от една съгласувана и прозрачна цялост.
37.      От това следва, че самото обстоятелство, че такава схема се състои от няколко различни мерки, посочени в различни правни актове, не може само по себе си да попречи на нейното квалифициране като „експлоатационна схема“. Същото се отнася и за хипотезата, при която един и същ орган реши да приеме допълнителен акт, за да допълни някои от мерките, приети преди това в рамките на тази схема. Всъщност изменението на посочената схема чрез въвеждане на нови мерки или чрез изменение на вече съществуващи мерки, по-специално за да се отстранят например проблеми във функционирането на железопътния пазар, не може само по себе си да постави под въпрос съществуването на същата тази схема, нито позволява да се приеме, че става въпрос за друга експлоатационна схема(12).
38.      На първо място, ще припомня, че член 35 от Директива 2012/34 задължава управителите на инфраструктурата да въведат експлоатационна схема, предназначена да насърчи железопътните предприятия и самия управител на инфраструктурата да намалят прекъсванията на движението и да подобрят експлоатацията на железопътната мрежа.
39.      Доколкото
обаче с тази разпоредба се предвижда създаването на експлоатационна схема, като същевременно се определят целите и основните принципи, които трябва да я уреждат, държавите членки не могат да въведат такава схема, без да спазват определените от Директива 2012/34 изисквания. Следователно, макар на държавите членки да се признава значителна свобода на действие при създаването на експлоатационни схеми, те могат да ги въвеждат само при спазване на разпоредбите на член 35 от посочената директива и на основните принципи, посочени в точка 2 от приложение VI към същата директива, към която препраща този член.
40.      В това отношение отбелязвам, че макар в член 35 от посочената директива да не се дава определение на понятието „експлоатационна схема“, основните принципи, посочени в точка 2 от приложение VI към нея, както и преследваните от такава схема цели според мен позволяват да се приеме, че за попадаща в обхвата на това понятие трябва да се счита всяка правна уредба относно налагането на такси за ползване на железопътната инфраструктура, предназначена да оптимизира използването на железопътната инфраструктура и да насърчи железопътните предприятия и управителя на инфраструктурата да минимизират прекъсванията на движението и да подобрят експлоатацията на железопътната мрежа, независимо от възприетата квалификация или от начина, по който такава мярка е наименувана в националното право.
41.      Всъщност в противен случай държавите членки биха могли лесно да заобиколят тази разпоредба, като въведат механизми за подобряване на експлоатацията, по отношение на които няма да се прилагат предвидените от нея правила, които следователно биха могли да се окажат несъвместими с посочените правила. Освен това да се разреши въвеждането на паралелни системи само на основание, че те ще бъдат квалифицирани по различен начин в националното право, би означавало да се лиши член 35 от Директива 2012/34 от полезното си действие. Също така експлоатационна схема, която се различава от определената в тази директива правна уредба, би могла да застраши преследваната от нея обща цел, а именно установяването и доброто функциониране на един интегриран железопътен пазар в рамките на Съюза, както и неговото подобряване(13), като при това се нарушат изискванията за прозрачност и съгласуваност, изведени от посочената в точка 27 от настоящото заключение практика на Съда.
42.      От това следва, че по принцип глобите или санкциите, наложени за действия или бездействия, които са причина за нарушения в железопътната мрежа и чиято цел в крайна сметка е да се намалят прекъсванията на движението, трябва да се разглеждат като един от съставните елементи на експлоатационната схема. Поради това те не трябва да бъдат въвеждани с правна уредба, различна от установената с член 35 от Директива 2012/34.
43.      Тази констатация обаче не изключва възможността държавите членки да приемат по отношение на други аспекти, които не попадат в приложното поле на посочения член, мерки, считани от тях за подходящи, включително под формата на санкции, при условие че това не противоречи на някоя от другите разпоредби на Директива 2012/34. Така в приложното поле на член 35 от посочената директива не попадат регулаторни мерки, които не преследват цел за подобряване на експлоатацията или нямат връзка с оценка на експлоатацията, като по-специално механизми, предназначени за налагане на санкции при неспазването на правилата за безопасност на железопътния транспорт.
44.      На второ място, трябва да се констатира, както следва от член 35, параграф 2 от Директива 2012/34 във връзка с точка 2 от приложение VI към същата директива, че тази разпоредба урежда изцяло и по еднакъв начин експлоатационната схема като съставен елемент на системата за налагане на такси и че принципите, които я ръководят, са предназначени да се прилагат за цялата мрежа. В това отношение подчертавам, че с член 35 от посочената директива не се прави никакво разграничение между различните пунктове от железопътната мрежа на дадена държава членка и не се предвижда нито специален режим, нито освобождаване по отношение на правилата, приложими за граничните гари(14).
45.      Изглежда, в настоящия случай, противно на поддържаното от италианското и полското правителство(15), разглежданият в главните производства механизъм за налагане на санкции, който се прилага към граничните гари, действително попада в приложното поле на член 35 от Директива 2012/34. Това е така, тъй като целта на тези санкции, макар те да се отнасят до специфичен аспект на железопътната инфраструктура, е да се насърчи подобряването на експлоатацията, която е решаващ критерий за квалифицирането на дадена мярка като спадаща към експлоатационната схема. Всъщност, като предвиждат режим на отговорност, съгласно който се налагат санкции в случай на прекъсване на движението, което може да се вмени на железопътните предприятия на нивото на граничните гари, тези санкции целят да намалят прекъсването на движението и да подобрят експлоатацията на мрежата, а именно чрез преследване на цели, които се вписват в логиката на такава схема и дори представляват един от нейните съставни елементи. Обстоятелството, че приложното ѝ поле ще бъде ограничено до някои пунктове от железопътната мрежа, в конкретния случай — граничните гари, само по себе си не е от решаващо значение, тъй като член 35 от посочената директива не изисква наложените санкции да се прилагат задължително по еднакъв начин на цялата територия на държавата. По същия начин фактът, че тези санкции са били въведени с различни правни инструменти, не изглежда релевантен в конкретния случай, тъй като член 35 от посочената директива не изисква всички тези мерки да са част от един и същ правен акт.
46.      С оглед на гореизложеното предлагам на първия въпрос да се отговори, че член 35 от Директива 2012/34 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска въвеждането на експлоатационна схема, която не отговаря на изискванията на посочения член и която се отклонява от основните принципи, посочени в точка 2 от приложение VI към тази директива, към която препраща посоченият член, и че попадат в неговото приложно поле и следователно трябва да се считат за част от експлоатационна схема всички мерки, включени в системата за налагане на такси за ползване на железопътната инфраструктура, чиято цел е да се намалят прекъсванията на движението и да се подобри експлоатацията на железопътната мрежа. Доколкото има за цел да насърчи оптималното използване на мрежата, система от санкции, приложима конкретно за граничните гари, попада в приложното поле на член 35 от посочената директива, независимо от факта, че е въведена въз основа на отделен акт, и следователно трябва да отговаря на посочените в него условия, както и на основните принципи, изброени в точка 2 от приложение VI към същата директива, въпреки че тези санкции се отнасят до конкретен сегмент от железопътната мрежа.
В.      По втория, четвъртия и петия преюдициален въпрос
47.      С втория, четвъртия и петия въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 35 от Директива 2012/34 следва да се тълкува в смисъл, че допуска кумулирането на няколко системи от санкции, така че за едно и също деяние, като закъснение на гранична гара, на железопътно предприятие може да бъде наложена както санкция съгласно общата схема, която е приложима за цялата мрежа, така и специфична санкция, предвидена при закъснение на гранична гара, и ако отговорът е утвърдителен, дали регулаторният орган (в настоящия случай — ART) е длъжен да осигури координирането между тези системи, както и да провери дали те спазват принципа на пропорционалност(16).
48.      Като се има предвид отговорът, който предлагам да се даде на първия преюдициален въпрос, и това, че вторият, четвъртият и петият въпрос са свързани, предлагам тези въпроси да бъдат разгледани заедно.
49.      На първо място, следва да се припомни, че съгласно член 35 от Директива 2012/34 държавите членки разполагат с широка свобода на преценка при конкретното изготвяне на експлоатационните схеми, при условие че
последните останат съвместими с определените в тази директива цели за ефективност на мрежата. Този член, с който не се предвижда специална система от санкции, не предоставя никакви точни указания относно естеството или обхвата на евентуалните санкции, нито a fortiori относно възможността за кумулиране на няколко системи от санкции.
50.      Следователно, доколкото член 35 от Директива 2012/34 не изключва a priori кумулирането на няколко системи от санкции, държавите членки остават свободни да въведат състояща се от различни мерки експлоатационна схема, като въведат по-специално, както в настоящия случай, специфични санкции в случай на превишаване на времето за престой на граничните гари едновременно със санкциите, които по принцип се прилагат в случай на закъснение в цялата национална мрежа. Освен това няма пречка дадена държава членка, ако установи прекъсване или нарушаване на движението в конкретен пункт от железопътната мрежа, да предприеме за неговото отстраняване допълнителни мерки както спрямо управителя на инфраструктурата, така и спрямо железопътните предприятия, при условие че тези мерки са съвместими с посочената директива.
51.      Макар държавите членки да могат да предвидят няколко системи от санкции, които биха могли да съществуват едновременно, това не променя факта, че те са длъжни да гарантират, че приетите мерки спазват заложените в посочената директива принципи и са съгласувани и прозрачни(17).
52.      На второ място, следва да се отбележи, че в случай на схема, която се състои от различни мерки, включващи както санкции, така и премии, изискването да се гарантира, че тези мерки представляват една съгласувана и прозрачна цялост, с цел да се позволи изпълняването от такава схема на предвидените в Директива 2012/34 цели, включва и дори предполага определено ниво на координиране между различните мерки, които са част от експлоатационната схема.
53.      Във връзка с това бих искал да уточня, че съгласно член 56 от Директива 2012/34 „регулаторната“ функция на пазара — и следователно отговорността за осигуряване на доброто функциониране на железопътната мрежа — е възложена на регулаторния орган, който се определя от всяка държава членка. В рамките на правомощието за контрол на законосъобразността, което член 56 предоставя на регулаторния орган, в настоящия случай — ART, той трябва също така да гарантира, че различните предвидени санкции в своята съвкупност са необходими и пропорционални с оглед на целите, посочени в член 35 от посочената директива(18). По-конкретно, при контрола на предложената от управителя на инфраструктурата експлоатационна схема, а именно когато ART трябва да одобри различните мерки, предвидени за тази цел в РДЖМ в съответствие с член 56 от посочената директива(19), този орган трябва да разгледа всички тези мерки, за да се увери, че с тях се преследва съгласувано целта за ефективност на мрежата.
54.      Според мен обаче подобен анализ предполага посоченият орган да разгледа конкретно начина, по който тези две системи от санкции си взаимодействат, и техните последици по отношение на железопътните предприятия(20). По-конкретно, в случай като разглеждания по настоящото дело ART трябва по-специално да гарантира съгласуваността на специфичните санкции, предвидени в случай на превишаване на времето за престой на граничните гари, със санкциите, които по принцип се прилагат в случай на закъснение в цялата национална мрежа, и да провери дали, когато са разглеждани в своята съвкупност, тези санкции не надхвърлят необходимото за постигане на преследваната с член 35 от Директива 2012/34 цел, а именно намаляване на прекъсванията на движението и подобряване на експлоатацията на мрежата, и са в съответствие с принципа ne bis in idem(21).
55.      Същото се отнася и при извършването на преценка на икономическото въздействие на различните мерки, наложени на железопътните предприятия. Следователно АРТ ще трябва да провери дали налагането от управителя на мрежата на двойна санкция на железопътното предприятие в случай на превишаване на времето за престой на гранична гара не би могло да застраши икономическата жизнеспособност и рентабилността на тези предприятия.
56.      С оглед на гореизложеното предлагам на втория, четвъртия и петия въпрос да се отговори, че член 35 от Директива 2012/34 трябва да се тълкува в смисъл, че държавите членки разполагат с възможността да въведат експлоатационна схема, която предвижда специфични санкции в случай на превишаване на предвиденото време за престой на граничните гари едновременно със санкциите, които по принцип се прилагат в случай на закъснение в цялата национална мрежа, при условие обаче че тази схема е съгласувана и в своята съвкупност не води до налагането на непропорционални санкции. В съответствие с член 56 от посочената директива националният регулаторен орган при утвърждаване на експлоатационната схема е длъжен да провери дали двете прилагани системи от санкции преследват координирано целта за подобряване на експлоатацията на мрежата, и да извърши преценка на икономическото въздействие на тези санкции върху железопътните предприятия, за да се гарантира, че икономическата жизнеспособност и рентабилността на железопътните услуги не са застрашени.
Г.      По третия преюдициален въпрос
57.      С третия си въпрос, който следва да се разгледа на последно място, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 35 от Директива 2012/34 трябва да се тълкува в смисъл, че с оглед на изискването да се гарантира неутралността на предвидената в този член експлоатационна схема, регулаторният орган трябва да провери дали тази схема предвижда и премии за добросъвестните железопътни предприятия, както и компенсации за ощетените предприятия, и дали санкциите в случай на закъснение се прилагат и за управителя на инфраструктурата, когато той е отговорен за закъснението.
58.      Поради причините, които ще изложа в следващите точки, считам, че на този въпрос следва да се отговори отрицателно.
59.      Най-напред бих искал да припомня, че член 35 от Директива 2012/34 предвижда единствено възможността, а не задължението, държавите членки да предвидят съвкупност от мерките, посочени от тази разпоредба. Важно е също така да се подчертае, че по никакъв начин от текста на този член не е видно, че дадена експлоатационна схема трябва задължително да съдържа всеки един от определените от тази директива три съставни елемента, за да се приеме, че е съвместима с нея.
60.      От това следва, че държавите членки разполагат със свобода на преценка, която им позволява да определят кои от предвидените в тази разпоредба мерки ще бъдат най-подходящи за постигане на преследваните с Директива 2012/34 цели, и да адаптират прилагането им в зависимост от специфичните характеристики на прекъсването на движението по мрежата, без компетентният национален орган да е длъжен да прибягва до всички тези мерки или да комбинира няколко от тях.
61.      Несъмнено експлоатационната схема по принцип има за цел да включи мерки, насочени както към управителя на инфраструктурата, така и към железопътните предприятия, което предполага известна степен на реципрочност на наложените на различните страни задължения, по-специално с оглед на въведените санкции, за да се гарантира неутралността на схемата и да ги насърчи да предприемат необходимите мерки за намаляване на честотата и въздействието на закъсненията в рамките на мрежата. Това обаче не означава непременно поемане на задължение да се предвидят санкции или едни и същи санкции за железопътните предприятия и за управителя на инфраструктурата, нито да се гарантира, че всяка санкция е свързана с друга мярка или се балансира от такава мярка, като премия или компенсация(22).
62.      Във връзка с това ще припомня, че с оглед на своето естество дадена експлоатационна схема може да се състои от съвкупност от различни мерки, с които се цели да се отговори на различни аспекти при налагането на такси за ползване на железопътната инфраструктура, както това се потвърждава от точка 2 от приложение VI към Директива 2012/34. Следователно не може да се изключи a priori възможността, че по отношение на конкретен аспект на железопътната мрежа някои мерки ще се прилагат само към управителя на инфраструктурата или само към засегнатите железопътни предприятия, без това обстоятелство само по себе си да води до несъвместимост на дадена национална мярка с член 35 от посочената директива. Всъщност такъв избор може да бъде обоснован с практически съображения, които националният регулаторен орган трябва да провери. Така, след като управителят на инфраструктурата и железопътните предприятия упражняват дейности от различно естество и на това основание имат различни задължения, на практика не може да се изисква по отношение на тях задължително да се прилага една и съща система от санкции в случай на прекъсвания на движението, засягащи железопътния трафик.
63.      Освен това, ако приетите в рамките на дадена експлоатационна схема мерки трябва да бъдат преценени с оглед на необходимостта да се гарантира неутралността на схемата, както и на преследваната цел за намаляване на прекъсванията на движението и за подобряване на ефективността при използването на мрежата, такава преценка може да бъде направена едва след като бъде извършена конкретна проверка, при която се вземат предвид всички релевантни обстоятелства.  Освен това ще уточня, както това бе припомнено в точки 54 и 55 от настоящото заключение, че преценката дали дадена експлоатационна схема е съвместима с член 35 от Директива 2012/34, трябва да бъде цялостна, а не абстрактна, като се вземат предвид всички мерки, предвидени от националната правна уредба, за да се прецени дали съставляват една съвкупност от съгласувани и прозрачни правила, позволяващи да се гарантират преследваните от посочената директива цели, като при това се спазват принципите на правото на Съюза.
64.      С оглед на гореизложеното предлагам на третия въпрос да се отговори, че член 35 от Директива 2012/34 трябва да се тълкува в смисъл, че за да бъде дадена експлоатационна схема съвместима с тази разпоредба, не е необходимо тя да предвижда, от една страна, освен санкциите, налагани в случай на закъснения, отговорност за които носят железопътните предприятия, премии за добросъвестните предприятия и компенсации за ощетените предприятия, и от друга страна, че с всяка от мерките, които са част от тази схема и включват санкции, се налагат едни и същи санкции на железопътните предприятия и на управителя на инфраструктурата, при условие че посочената схема в своята цялост е съгласувана и пропорционална с оглед на преследваната в член 35 от посочената директива цел, състояща се в насърчаване на железопътните предприятия и на управителя на инфраструктурата да минимизират прекъсванията на движението и да подобрят експлоатацията на железопътната мрежа.
V.      Заключение
65.      С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) по съединени дела C‑161/25 и C‑162/25 първи, втори, трети, четвърти и пети преюдициален въпрос по следния начин:
„Член 35 от Директива 2012/34/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 21 ноември 2012 година за създаване на единно европейско железопътно пространство
трябва да се тълкува в смисъл, че:
1)      Не допуска въвеждането на експлоатационна схема, която не отговаря на изискванията на посочения член и която се отклонява от основните принципи, посочени в точка 2 от приложение VI към тази директива, към която препраща посоченият член, и че попадат в неговото приложно поле и следователно трябва да се считат за част от експлоатационна схема всички мерки, включени в системата за налагане на такси за ползване на железопътната инфраструктура, чиято цел е да се намалят прекъсванията на движението и да се подобри експлоатацията на железопътната мрежа. Доколкото има за цел да насърчи оптималното използване на мрежата, система от санкции, приложима конкретно за граничните гари, попада в приложното поле на член 35 от посочената директива, независимо от факта, че е въведена въз основа на отделен акт, и следователно трябва да отговаря на посочените в него условия, както и на основните принципи, изброени в точка 2 от приложение VI към същата директива, въпреки че тези санкции се отнасят до конкретен сегмент от железопътната мрежа.
2)      Държавите членки разполагат с възможността да въведат експлоатационна схема, която предвижда специфични санкции в случай на превишаване на предвиденото време за престой на граничните гари едновременно със санкциите, които по принцип се прилагат в случай на закъснение в цялата национална мрежа, при условие обаче че тази схема е съгласувана и в своята съвкупност не води до налагането на непропорционални санкции. В съответствие с член 56 от Директива 2012/34 националният регулаторен орган при утвърждаване на експлоатационната схема е длъжен да провери дали двете прилагани системи от санкции преследват координирано целта за подобряване на експлоатацията на мрежата, и да извърши преценка на икономическото въздействие на тези санкции върху железопътните предприятия, за да се гарантира, че икономическата жизнеспособност и рентабилността на железопътните услуги не са застрашени.
3)      За да бъде дадена експлоатационна схема съвместима с член 35 от Директива 2012/34, не е необходимо тя да предвижда, от една страна, освен санкциите, налагани в случай на закъснения, отговорност за които носят железопътните предприятия, премии за добросъвестните предприятия и компенсации за ощетените предприятия, и от друга страна, че с всяка от мерките, които са част от тази схема и включват санкции, се налагат едни и същи санкции на железопътните предприятия и на управителя на инфраструктурата, при условие че посочената схема в своята цялост е съгласувана и пропорционална с оглед на преследваната с посочения член цел, състояща се в насърчаване на железопътните предприятия и на управителя на инфраструктурата да минимизират прекъсванията на движението и да подобрят експлоатацията на железопътната мрежа“.
1      Език на оригиналния текст: френски.
2      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 21 ноември 2012 година за създаване на единно европейско железопътно пространство (ОВ L 343, 2012 г., стр. 32), изменена с Директива (ЕС) 2016/2370 на Европейския парламент и на Съвета от 14 декември 2016 г. (ОВ L 352, 2016 г., стр. 1) (наричана по-нататък „Директива 2012/34“).
3      По-конкретно, по дело C‑161/15 това са Captrain Italia, Rail Cargo Carrier Italy Srl, Fuorimuro Impresa Ferroviaria Srl, Inrail SpA, SBB Cargo Italia Srl, Oceanogate Italia SpA, GTS Rail SpA, Adriafer Srl unipersonnelle, DB Cargo Italia Srl и Sangritana SpA, а по дело C‑162/25 —
Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (наричани по-нататък заедно „железопътните предприятия жалбоподатели“).
4      GURI, бр. 284 от 6 декември 2011 г., редовна притурка към бр. 251.
5      GURI, бр. 300 от 27 декември 2011 г., редовна притурка към бр. 297 (наричан по-нататък „Декрет-закон № 201/2011“).
6      GURI, бр. 170 от 24 юли 2015 г. (наричан по-нататък „Законодателен декрет № 112/2015“).
7      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2001 година за разпределяне капацитета на железопътната инфраструктура и събиране на такси за ползване на железопътна инфраструктура и за сертифициране за безопасност (ОВ L 75, 2001 г., стр. 29; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 8, стр. 66).
8      Решения от 28 февруари 2013 г., Комисия/Испания (C‑483/10, EU:C:2013:114, т. 64) ‚и от 11 юли 2013 г., Комисия/Чешка република (C‑545/10, EU:C:2013:509, т. 80).
9      Вж. в това отношение доклада на Independent Regulators’ Group —
Rail, озаглавен „Performance Schemes in rail: a European overview“ [IRG-Rail (2025) 10], публикуван през ноември 2025 г., по-специално стр. 8 и 9, достъпен единствено на английски език на следния адрес:
https://irg-rail.eu/download/5/1472/202510ReportonPerformanceSchemesinrailaEuropeanoverview.pdf. Както се посочва в този доклад относно прилагането на експлоатационни схеми в железопътния отрасъл, изготвен от групата на компетентните регулаторни органи в рамките на Съюза, създаването и прилагането на тези схеми значително се различават в различните държави членки. За всеки случай, ще отбележа, че на 11 юли 2023 г. Комисията е представила предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета относно използването на железопътния инфраструктурен капацитет в единното европейско железопътно пространство, за изменение на Директива 2012/34 и за отмяна на Регламент (ЕС) № 913/2010 (COM(2023) 443 final) с цел да засили управлението и експлоатацията на европейската железопътна мрежа. Настоящата експлоатационна схема, предвидена в член 35 от Директива 2012/34, остава до голяма степен ограничена на национално равнище, като оставя на държавите членки широка свобода на преценка по отношение на прилаганите мерки и методики. В резултат на това, както подчертава Комисията в обяснителния меморандум към посоченото предложение за регламент, се наблюдава разнородност на националните системи.
10      Решение от 12 февруари 2026 г., Valora Effekten Handel (C‑864/24, EU:C:2026:94, т. 28 и цитираната съдебна практика).
11      Въпреки че текстът на първия въпрос се отнася в общи линии до възможността за налагане на „система от санкции“, различна от предвидената в член 35 от Директива 2012/34, без да се уточнява видът на санкциите, за които става дума, от акта за преюдициално запитване следва, че с въпроса си Consiglio di Stato (Държавен съвет) по същество иска да се установи дали механизъм за налагане на санкции, приложим конкретно към граничните гари, трябва да се счита за отделен от експлоатационната схема, предвидена в член 35 от посочената директива, или такъв механизъм попада в приложното поле на тази разпоредба.
12      Случаят не би бил такъв единствено ако съществуват няколко правни норми, отнасящи се до различни аспекти от железопътната инфраструктура, които са въведени отделно и по несъгласуван помежду си начин, евентуално от различни органи, като тогава би могло да се приеме, че става дума за друга „схема“.
13      Вж. в този смисъл по-конкретно съображения 2 и 3 от Директива 2012/34.
14      От значение е да се отбележи, че според доклада на експертите, цитиран в бележка под линия 9 от настоящото заключение, в по-голямата част от държавите членки (а именно в 18 от тях) експлоатационните схеми обхващат международните връзки, докато в малка част от тях (а именно в шест, включително Италия) тези връзки не са включени. Вж. в този смисъл стр. 8 и 9 от посочения доклад.
15      Във връзка с това следва да се уточни, че съгласно полското правителство член 35 от Директива 2012/34 не урежда налагането на допълнителни санкции, които не са част от системата за налагане на такси или не се прилагат за цялата железопътна мрежа, а само за определени пунктове от железопътната мрежа, като граничните гари. От своя страна италианското правителство счита, че санкциите за гранични гари са въведени в рамките на ясно очертана система, която не е част единствено от експлоатационната схема.
16      От съображения за изчерпателност отбелязвам, че без изрично да повдига възражение за недопустимост на четвъртия и петия преюдициален въпрос, италианското правителство, като същевременно припомня в писменото си становище, че ролята на Съда не е да постановява консултативни становища по общи или хипотетични въпроси, упреква запитващата юрисдикция, че е отправила въпроси, които не се отнасят до тълкуването на правото на Съюза. Тези доводи могат да бъдат отхвърлени без големи затруднения, тъй като е достатъчно ясно, че с тези два въпроса запитващата юрисдикция иска да установи какви са последиците от евентуалното кумулиране на санкции по отношение на железопътните предприятия, както и каква е ролята на компетентния национален орган в този контекст, по-специално що се отнася до задължението му да осигури координиране между тези различни системи.
17      Вж. в този смисъл точки 27—29 от настоящото заключение.
18      Съгласно точка 2, буква а) от приложение VI към Директива 2012/34 наложените санкции, разгледани в своята съвкупност, трябва не само да бъдат необходими, „за да бъде постигнато договореното ниво на експлоатация“, но и да бъдат пропорционални на тази цел, така че да не бъде „застрашена икономическата приложимост“ на услугите, предоставяни от железопътните предприятия.
19      Във връзка с това ще припомня, че член 56 от Директива 2012/34 изрично предвижда два способа за действие на регулаторния орган. От една страна, параграф 1 от този член гласи, че когато регулаторният орган е сезиран с жалба, подадена от заявител, който счита, че е бил третиран несправедливо, че е бил дискриминиран или увреден по какъвто и да било друг начин, този орган следва да извърши преценка по-специално на РДЖМ, в предварителния и окончателния му вариант, както и на установените в него критерии. От друга страна, съгласно параграф 2 от посочения член регулаторният орган разполага с правомощието да действа по своя собствена инициатива, по-специално за да провери дали РДЖМ не съдържа дискриминационни условия или не поражда право на преценка на управителя на инфраструктура, което може да бъде използвано за дискриминиране на заявителите. От преписката, с която разполага Съдът, също така става ясно, че РДЖМ, който е в основата на настоящия спор, включва както експлоатационна схема, така и система от санкции за гранични гари.
20      Макар запитващата юрисдикция да иска да се установи дали разглежданата в главните производства италианска правна уредба е съвместима с член 35 от Директива 2012/34, нито един елемент от акта за преюдициално запитване не изглежда да сочи по какъв начин според нея такова кумулиране би било необосновано или би могло да бъде непропорционално. Несъмнено окончателната преценка на съвместимостта на тази правна уредба с правото на Съюза е от компетентността на посочения съд. При все това фактът, че разглежданите две системи от санкции преследват допълващи се цели, че тяхното съдържание и условията за прилагането им са определени по ясен и прозрачен начин и че за максималния размер на санкцията, свързана с превишаването на времето за престой на гранична гара, се прилага предварително определен максимален размер, показва prima facie, че освен при произволно прилагане от страна на управителя на инфраструктурата или при явно необосновано тълкуване от страна на ART, тези мерки са обосновани с оглед на целите, преследвани с член 35 от посочената директива.
21      Трябва също да се отбележи, че макар този въпрос да не е бил повдигнат като такъв от запитващата юрисдикция, доколкото в конкретния случай тези две системи от санкции са определени ясно и точно и преследват допълващи се цели, принципът ne bis in idem не може да бъде пречка за налагането на кумулативни санкции. Вж. в този смисъл решение от 30 януари 2025 г., Engie România (C‑205/23, EU:C:2025:43, т. 63).
22      Макар почти всички експлоатационни схеми да предвиждат санкции, приложими към участниците, чието поведение нарушава функционирането на мрежата (а именно 22 от общо 24), по-голямата част от разгледаните схеми (а именно 17 от 24) предвиждат също така компенсация в полза на добросъвестните железопътни предприятия. Освен предвидените механизми за налагане на санкции и предоставяне на компенсации някои държави членки — около една трета от отговорилите (а именно 9 от 24), са посочили, че националните им експлоатационни схеми включват и разпоредби във връзка с премии. Тези премии имат за цел да възнаградят добрата експлоатация, като се остойностят резултатите, които преизпълняват предварително определените цели, или като се сравнят експлоатационните резултати на операторите. Вж. във връзка с това доклада на експертите, цитиран в бележка под линия 9 от настоящото заключение, стр. 13.