62004CC0508_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Uvod
1. V tem postopku zaradi neizpolnitve obveznosti Komisija graja prenos določb Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst(2) (v nadaljevanju: Direktiva o habitatih) v več avstrijskih zveznih deželah.
2. Postopek je bil uveden s pozivom za oddajo stališča (pisni opomin) z dne 13. aprila 2000 in se je nadaljeval z obrazloženim mnenjem z dne 15. oktobra 2003. Nazadnje je Komisija 8. decembra 2004 vložila predloženo tožbo.
3. Ker se je med postopkom avstrijsko pravo večkrat spremenilo, Komisija zdaj predlaga Sodišču, naj odloči tako:
1. Republika Avstrija s tem, da ni pravilno in popolno prenesla člena 1, člena 6(1) in (2), člena 12, člena 13, člena 16(1) in člena 22(b) Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst v avstrijsko zakonodajo, ni izpolnila obveznosti pravilnega oziroma popolnega prenosa te direktive.
2. Republiki Avstriji se naloži plačilo stroškov.
4. Republika Avstrija predlaga,
1. naj se zadevna tožba zavrne kot neutemeljena, v vsakem primeru v delu, v katerem je bilo pravno stanje v Avstriji medtem usklajeno.
2. naj Sodišče Komisiji naloži stroške postopka.
II – Presoja
5. Tožbo je treba presojati glede na pravno stanje v trenutku izteka roka, ki ga je Komisija postavila v obrazloženem mnenju. Ker je obrazloženo mnenje v stalno predstavništvo Avstrije prispelo 17. oktobra 2003, je odločilni trenutek 17. december 2003.
6. Avstrija ne oporeka delu, v katerem ji Komisija očita, da ni prenesla oziroma ni popolno prenesla člena 12 in 13 Direktive o habitatih, temveč izpostavlja spremembo pravnega stanja v Avstriji. Enako velja za očitek nepravilnega prenosa člena 16(1) glede zveznih dežel Štajerske(3) in Tirolske. Ker se pravno stanje do izteka v obrazloženem mnenju določenega roka ni spremenilo, je treba postopek zaradi neizpolnitve pogodbe v tem delu šteti za dopusten.
7. Poleg tega je treba spomniti, da iz četrte in enajste uvodne izjave Direktive izhaja, da so habitati in ogrožene vrste del naravne dediščine Evropske skupnosti in da nevarnosti, ki jim grozijo, velikokrat segajo čez meje, tako da je sprejetje ohranitvenih ukrepov skupna odgovornost vseh držav članic. Posledično je natančnost prenosa zlasti pomembna v primeru, kot je ta in v katerem je državam članicam poverjeno, da vsaka na svojem ozemlju upravlja s skupno dediščino.(4)
A – Člen 1 Direktive o habitatih
8. Komisija očita Avstriji, da dežela Salzburg v notranje pravo ni prenesla več opredelitev iz člena 1 Direktive o habitatih: „stanje ohranjenosti naravnega habitata“ (točka e), „vrste v interesu Skupnosti“ (točka g), „stanje ohranjenosti vrste“ (točka i) in „posebno ohranitveno območje“ (točka l). Sodišče je že potrdilo, da morajo biti opredelitve iz člena 1 Direktive o habitatih prenesene.(5)
9. Avstrija temu oporeka, ker naj bi bile te opredelitve na podlagi skupne uporabe pojma posega v povezavi z ohranitvenimi cilji zadostno zajete.
1. Člen 1(e) in (i) Direktive o habitatih
10. Predmet obeh opredelitev so stanje ohranjenosti naravnih habitatov in vrst ter pogoji, pod katerimi se to stanje ohranjenosti označi kot ugodno. Njuno besedilo je naslednje:
„(e) 	stanje ohranjenosti naravnega habitata pomeni skupek vplivov, ki delujejo na naravni habitat in njegove značilne vrste in ki lahko vplivajo na njegovo dolgoročno naravno razširjenost, strukturo in funkcije ter dolgoročno preživetje njegovih značilnih vrst na ozemlju iz člena 2.
Šteje se, da je stanje ohranjenosti naravnega habitata „ugodno“:
– če so njegovo naravno območje razširjenosti in površine, ki jih na tem območju pokriva, stabilne ali se povečujejo, in
– če obstajajo in bodo v predvidljivi prihodnosti verjetno še obstajale posebna struktura in funkcije, potrebne za njegovo dolgoročno ohranitev, in
– če je stanje ohranjenosti njegovih značilnih vrst ugodno, kot je opredeljeno v (i);
[…]
(i) stanje ohranjenosti vrste pomeni skupek vplivov, ki delujejo na to vrsto in lahko dolgoročno vplivajo na razširjenost in številčnost njenih populacij na ozemlju iz člena 2.
Šteje se, da je stanje ohranjenosti „ugodno“:
– če podatki o populacijski dinamiki te vrste kažejo, da se sama dolgoročno ohranja kot preživetja sposobna sestavina svojih naravnih habitatov, in
– če se naravno območje razširjenosti vrste niti ne zmanjšuje niti se v predvidljivi prihodnosti verjetno ne bo zmanjšalo in
– če obstaja in bo verjetno še naprej obstajal dovolj velik habitat za dolgoročno ohranitev njenih populacij.“
11. Avstrija meni, da naj bi bile te opredelitve zadostno zajete s paragrafom 5(8) in (9) ter paragrafom 22a(3) in (4) zakona o varstvu narave dežele Salzburg.
12. Ti določbi opredeljujeta pojma posega in ohranitvenih ciljev (paragraf 5(8) in (9)), vsebino uredb o varstvenem območju ter pogoje za odobritev odstopanja od tam določenih prepovedi, zlasti presojo posledic za območje (paragraf 22a (3) in (4)). Pojem ugodnega stanja ohranjenosti je sicer uporabljen, vendar ni opredeljen.
13. Opredelitve iz člena 1(e) in (i) Direktive o habitatih torej niso bile prenesene, nasprotno, njihov obstoj se v vsakokratnih določbah predpostavlja. Vendar ta nomotehnika ne zagotavlja, da se pri uporabi upoštevnih določb dejansko upoštevajo vsi elementi opredelitev. Ti elementi so odločilni za obseg varstva habitatov in vrst.
14. Tako je treba pri oceni vpliva na habitat upoštevati ne le njegovo splošno sliko, ampak tudi njegove – v členu 1(e) navedene – značilne vrste. Ukrepi, ki življenjske vrste na določenem območju sicer skupno niti ne redčijo niti ne ogrožajo njenega obstoja, vendar škodijo določenim značilnim vrstam, so zato vsekakor pomembni za ugodno stanje tipa habitata.
15. Zato paragrafa 5(8) in (9) ter paragrafa 22a(3) in (4) zakona o varstvu narave dežele Salzburg ni mogoče šteti za zadosten prenos člena 1(e) in (i) Direktive o habitatih.
2. Člen 1(g) Direktive o habitatih
16. Člen 1(g) Direktive o habitatih določa naslednje:
„g) vrste v interesu Skupnosti pomenijo vrste, ki so na ozemlju iz člena 2:
i) prizadete, razen vrst, katerih naravno območje razširjenosti je na tem ozemlju marginalno in ki v zahodni palearktični regiji niso prizadete ali ranljive; ali
ii) ranljive, kar pomeni, da bodo verjetno v bližnji prihodnosti prešle v skupino prizadetih vrst, če bodo še naprej delovali vzročni dejavniki; ali
iii) redke, kar pomeni, da so njihove populacije majhne in sedaj niso prizadete ali ranljive, se jim pa to lahko zgodi. Vrste živijo na omejenih geografskih območjih ali so redko raztresene na širšem območju; ali
iv) endemične in zahtevajo posebno pozornost zaradi posebnosti njihovega habitata in/ali možnega vpliva njihovega izkoriščanja na njihov habitat in/ali možnega vpliva njihovega izkoriščanja na njihovo stanje ohranjenosti.
Take vrste so navedene ali se lahko navedejo v Prilogi II in/ali Prilogi IV ali V.“
17. Prenos tega pojma je nujen, ker se uporablja v okviru cilja iz člena 2(2) Direktive o habitatih. V skladu z njim so ukrepi, sprejeti na podlagi te direktive, namenjeni vzdrževanju ali obnovitvi ugodnega stanja ohranjenosti naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst v interesu Skupnosti. Ta določitev cilja je pomembna za obseg obveznosti spremljanja stanja iz člena 11 Direktive o habitatih, ki mora biti izčrpno, jasno in gotovo prenesena v nacionalno pravo.(6)
18. Avstrija zatrjuje, da naj bi bila ta opredelitev zadostno prenesena s paragrafi 3a, 22a, 22b in 29 ter z naslednjimi zakona o varstvu narave dežele Salzburg.
19. Vendar te določbe urejajo le tehtanje interesov in izravnalne ukrepe (paragraf 3a), evropska ohranitvena območja (paragrafa 22a in 22b) ter varstvo rastlin (paragraf 29 in naslednji). Pojem vrste, pomembne za Skupnost, ni tam niti enkrat omenjen. Prenos člena 1(e) Direktive o habitatih z navedenimi določbami je zato izključen.
3. Člen 1(l) Direktive o habitatih
20. Člen 1(l) Direktive o habitatih vsebuje naslednje besedilo:
„l. posebno ohranitveno območje pomeni območje, pomembno za Skupnost, ki ga države članice določijo z zakonskim, upravnim in/ali pogodbenim aktom in kjer se uporabljajo potrebni ohranitveni ukrepi za vzdrževanje ali obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti naravnih habitatov in/ali populacij vrst, za katere je bilo območje določeno;“
21. Po mnenju Avstrije je ta opredelitev zadostno prenesena s paragrafoma 5(9) in 22a zakona o varstvu narave dežele Salzburg. Ti določbi se nanašata na cilje ohranjanja evropskih ohranitvenih območij (paragraf 5(9)) in na varstveni režim, ki se vzpostavi za ta območja (paragraf 22a). Dodatno je treba poleg navedb Avstrije upoštevati tudi opredelitev evropskih ohranitvenih območij iz paragrafa 5(9).
22. Pojem „posebno ohranitveno območje“ v zakonu o varstvu narave dežele Salzburg ni uporabljen. Zakon namesto njega uporablja pojem „evropskega ohranitvenega območja“. Pri tem se paragraf 5(10) v nasprotju z določitvijo pojma iz člena 1(l) Direktive o habitatih ne sklicuje na tista območja, ki jih države članice razglasijo z zakoni ali upravnimi predpisi in/ali s pogodbenim sporazumom, temveč na območja, ki jih je Komisija na podlagi člena 4(2) Direktive o habitatih uvrstila na seznam območij, pomembnih za Skupnost, in na območja, ki jih je za uvrstitev na ta seznam na podlagi člena 4(1) Direktive predlagala dežela Salzburg. Vendar to z vidika natančnega prenosa opredelitve ni škodljivo, saj vodi do – celo zaželenega – v časovnem pogledu razširjenega varstva „evropskih ohranitvenih območij“.
23. Poleg tega se paragraf 5(10) sklicuje le na našteta območja in ne – kot člen 1 (l) Direktive o habitatih – na ukrepe, ki jih je tam treba izvesti. Vendar je treba določbo brati v povezavi s paragrafom 5(9), v katerem je kot cilj ohranjanja evropskega ohranitvenega območja navedena „ohranitev ali ponovna vzpostavitev ugodnega stanja ohranjenosti“, med drugim naravnih habitatov, navedenih v Prilogi I k Direktivi, ter živalskih in rastlinskih vrst, navedenih v Prilogi II. Paragraf 22(1) zakona o varstvu narave dežele Salzburg navaja ukrepe, ki jih je treba za uresničitev teh ciljev sprejeti v obliki uredb deželne vlade.
24. Primerjava določb paragrafov 5(9) in (10) ter 22a zakona o varstvu narave dežele Salzburg tako privede do določitve pojma „evropskega ohranitvenega območja“, ki dejansko upošteva vse elemente opredelitve „posebnega ohranitvenega območja“ v smislu člena 1(l) Direktive o habitatih. Opredelitev iz člena 1(l) Direktive o habitatih je bila torej v deželi Salzburg zadostno prenesena.
B – Člen 6 Direktive o habitatih
1. Člen 6(1) Direktive o habitatih
25. Člen 6(1) Direktive o habitatih zavezuje države članice, da za posebna ohranitvena območja sprejmejo potrebne ohranitvene ukrepe in določa naslednje:
„Za posebna ohranitvena območja države članice določijo potrebne ohranitvene ukrepe, ki po potrebi vključujejo ustrezne načrte upravljanja, pripravljene posebej za ta območja ali zajete v drugih razvojnih načrtih, ter ustrezne zakonske, upravne ali pogodbene ukrepe, ki ustrezajo ekološkim zahtevam naravnih habitatnih tipov iz Priloge I in vrst iz Priloge II na teh območjih.“
a) Spodnja Avstrija
26. Komisija zatrjuje, da je treba v skladu s členom 6(1) Direktive o habitatih potrebne ohranitvene ukrepe sprejeti v vsakem primeru in ne le „po potrebi“. To se pri Spodnji Avstriji ni zgodilo. Paragraf 9(5) zakona Spodnje Avstrije o varstvu narave določa, da „[j]e treba za evropska ohranitvena območja […] po potrebi sprejeti ustrezne oblastvene ali pogodbene vzdrževalne, razvojne in ohranitvene ukrepe“.
27. Avstrija v zvezi s tem zatrjuje, da naj bi se v členu 6(1) Direktive o habitatih govorilo le o „potrebnih ohranitvenih ukrepih“ in da naj bi se paragraf 9(5) zakona Spodnje Avstrije o varstvu narave razlagal tako, da položaj „po potrebi“ nastane vedno, kadar so ohranitveni ukrepi potrebni in se torej sprejmejo.
28. Tako člen 6(1) Direktive o habitatih kot tudi paragraf 9(5) zakona Spodnje Avstrije o varstvu narave uporabljata pojem „po potrebi“. Pojem se v spodnjeavstrijski določbi sicer nanaša splošno na ohranitvene ukrepe, medtem ko v Direktivi zajema različna sredstva za ohranjevanje.
29. Ohranitveni ukrepi morajo biti zato v skladu s členom 6(1) Direktive o habitatih sprejeti, kadar so potrebni. Diskrecija obstaja le pri izbiri ukrepov, ki jih je treba sprejeti. V nasprotju s tem ohranitveni ukrepi v skladu z besedilom paragrafaa 9(5) zakona Spodnje Avstrije o varstvu narave niso obvezni, temveč se izvajajo le „po potrebi“. Ni jasno, kdaj je podan tak primer, v katerem je treba sprejeti ohranitvene ukrepe.
30. Zato paragrafa 9(5) zakona Spodnje Avstrije o varstvu narave ni mogoče šteti za zadosten prenos obveznosti sprejetja potrebnih ohranitvenih ukrepov v vsakem primeru.
31. Tega ne spremeni niti ugovor Avstrije, da naj bi se nacionalna določba razlagala tako, da se ukrepi tam, kjer so potrebni, tudi sprejmejo. Zgolj z razlago nacionalnih predpisov, skladno z direktivo, ni mogoče ugotoviti jasnosti in določenosti, ki sta nujni za zadostitev zahtevi pravne varnosti.(7) Za pravno priznano izpolnitev obveznosti prava Skupnosti prav tako ni mogoče šteti zgolj upravne prakse, ki jo lahko uprava seveda poljubno spremeni in je le omejeno poznana.(8) To velja še toliko bolj, če je – kot pri Direktivi o ohranjanju prostoživečih ptic – določen posebej natančen prenos.(9)
b) Zgornja Avstrija
32. Po mnenju Komisije paragraf 15(2)(1) zakona Zgornje Avstrije o varstvu narave in krajine ni primeren prenos člena 6(1) Direktive o habitatih. Zgornjeavstrijska določba določa naslednje:
„Deželna vlada lahko za krajinska območja (paragraf 11), zaščitene dele krajine (paragraf 12), evropska ohranitvena območja (paragraf 24) ali naravne rezervate (paragraf 25) izda načrte za varstvo krajine, v katerih se opredelijo ukrepi, ki na podlagi prvega odstavka zaradi javnega interesa postanejo nujni in ki bistveno ne otežujejo dovoljene gospodarske rabe zadevnih zemljišč.“
33. Komisija zatrjuje, da naj bi sprejetje načrtov za varstvo krajine, tj. ohranitvenih ukrepov, spadalo v diskrecijo organa. V nasprotju s tem naj bi bilo sprejetje zakonskih, upravnih ali pogodbenih aktov v skladu s členom 6(1) Direktive o habitatih, v nasprotju s sprejetjem načrtov upravljanja, obvezno.
34. Avstrija v zvezi s tem navaja, da naj bi imele države članice prosto izbiro glede vrste ukrepov, ki jih je treba sprejeti, ker naj bi se besedna zveza „po potrebi“ v členu 6(1) Direktive nanašala ne samo na sprejetje načrtov upravljanja, temveč tudi na „ustrezne zakonske, upravne ali pogodbene ukrepe“.
35. Res je, da Direktiva – kot navaja Avstrija – državam članicam tu prepušča določeno diskrecijo v zvezi z izbiro vrste ravnanja. Vendar besedna zveza iz paragrafa 15(2) zakona Zgornje Avstrije o varstvu narave in krajine ne izključuje, da se diskrecija deželne vlade razteza tudi na to, ali se ohranitveni ukrepi sploh sprejmejo. Kot je bilo že navedeno, to ne spada v diskrecijo držav članic.(10) Že zato izpodbijana določba ne prenaša pravilno člena 6(1) Direktive o habitatih.
36. Komisija poleg tega očita, da predvideni ukrepi ne smejo bistveno oteževati gospodarske rabe zadevnih zemljišč. To odstopanje po njenih navedbah v členu 6(1) Direktive o habitatih ni vsebovano. Avstrija v zvezi s tem zatrjuje, da je gospodarska raba „dovoljena“ le, če je skladna z varstvenimi predpisi, ki se uporabijo za ohranitveno območje.
37. Prvič, navedeni nacionalni predpis ne določa natančno, kaj je treba razumeti pod pojmom „dovoljene“ gospodarske rabe. Razlaga, ki jo zastopa Avstrija, se sicer zdi mogoča, vendar je prav tako mogoče, da pravilna gospodarska raba ovira nujne ohranitvene ukrepe. Ta določba torej ni jasna in člena 6(1) Direktive o habitatih ne prenaša dovolj natančno.
38. Besedna zveza poleg tega načenja vprašanje, kako je sploh mogoče upoštevati gospodarska merila v okviru določitve ohranitvenih ukrepov v skladu s členom 6(1) Direktive o habitatih.
39. Sodišče je doslej zavzelo stališče le o možnosti upoštevanja neekoloških interesov pri izbiri ohranitvenih območij v skladu s členom 4(1) Direktive o ohranjanju prostoživečih ptic(11) ter členom 4(1) Direktive o habitatih. Pri tej izbiri, kot tudi pri razmejitvi posebnega ohranitvenega območja, se ne smejo upoštevati neekološke zahteve, ki so vsakokrat navedene drugod v direktivah.(12) To je deloma posplošeno v smislu, da se neekološki interesi načeloma ne smejo upoštevati v primerih, v katerih Direktiva o habitatih tega izrecno ne določa – torej na primer v okviru člena 6(1) Direktive o habitatih.(13)
40. Nasprotno izhaja generalni pravobranilec Fenelly očitno iz tega, da morajo države članice pri določitvi potrebnih ohranitvenih ukrepov iz člena 6(1) Direktive o habitatih najti ravnotežje med ekološkimi zahtevami in „gospodarskimi, družbenimi in kulturnimi potrebami ter regionalnimi in lokalnimi značilnostmi“ v smislu člena 2(3) Direktive o habitatih.(14)
41. To mnenje med drugim potrjuje potreba, da se pri določitvi ohranitvenih ukrepov upošteva načelo sorazmernosti, ki spada v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča med temeljna načela prava Skupnosti.(15) V tem primeru je treba zato pri prvem odstavku člena 6 Direktive o habitatih, tako kot pri drugem odstavku(16), vsakokrat uporabiti merila iz četrtega odstavka istega člena. Tako je mogoče upoštevati tudi gospodarske potrebe in druge interese iz člena 2(3) Direktive o habitatih, tj. družbene in kulturne potrebe ter regionalne in lokalne značilnosti.
42. Vendar iz tega ne sledi, da bi pravilna gospodarska raba samodejno prevladala nad ohranitvenimi cilji, kar bi bilo mogoče sklepati iz paragrafa 15(2)(1) zakona Zgornje Avstrije o varstvu narave in krajine. Nasprotno, vselej sta potrebni ocena alternativ in posamična presoja, ter če se izkaže, drugi ukrepi za zagotovitev skladnosti programa Natura 2000. Zaradi tega določba ne predstavlja zadostnega prenosa člena 6(1) Direktive o habitatih.
2. Člen 6(2) Direktive o habitatih
43. Člen 6(2) Direktive o habitatih vsebuje naslednje besedilo:
„Države članice storijo vse potrebno, da na posebnih ohranitvenih območjih preprečijo slabšanje stanja naravnih habitatov in habitatov vrst ter vznemirjanje vrst, za katere so bila območja določena, kolikor bi tako vznemirjanje lahko pomembno vplivalo na cilje te direktive.“
44. Komisija navaja, da prenosa te določbe Direktive ni mogoče razbrati iz nobene od določb zakona Tirolske o varstvu narave. Opozarja, da naj bi bil tudi paragraf 14(1) zakona Tirolske o varstvu narave, dopolnjen z LGBl. 50/2004, splošna programska norma, katere vsebina naj bi bila primerljiva z uvodnimi izjavami Direktive o habitatih.
45. Avstrija zatrjuje, da zakon Tirolske o varstvu narave sicer ne vsebuje določbe, ki bi jasno govorila o prepovedi slabšanja. Vendar naj bi zlasti paragraf 14(1) zakona Tirolske o varstvu narave, dopolnjen za območja programa Natura 2000, upošteval prepoved slabšanja.
46. V zvezi s tem je treba najprej pripomniti, da je bil navedeni paragraf 14, prav tako kot na primer paragraf 22a zakona Tirolske o varstvu narave, dopolnjen šele z zakonom o spremembah in dopolnitvah LGBl. 50/2004, to pomeni po izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju. Ti določbi zato za presojo predloženega postopka zaradi neizpolnitve obveznosti nista upoštevni. Tozadevna navedba Komisije naj bi bila očitno namenjena zgolj dopolnilni obrazložitvi, kar v tožbi izhaja zlasti iz opozorila na trenutek začetka veljavnosti spremenjenega paragrafa 14 zakona Tirolske o varstvu narave. Njen predlog je treba zato šteti kot dopusten predlog za ugotovitev, da je bil z določbami zakona Tirolske o varstvu narave v različici, kot je bila spremenjena z zakonom LGBl. 89/2002, člen 6(2) Direktive o habitatih pomanjkljivo prenesen.
47. Avstrija v zvezi s pravnim položajem, ki je veljal pred uvedbo paragrafa 14 zakona Tirolske o varstvu narave, ne prereka očitka pomanjkljivega prenosa člena 6(2) Direktive o habitatih, tako da je treba očitku v tem delu ugoditi.
48. Poleg tega je treba opozoriti na to, da niti zakon Tirolske o varstvu narave, kot je bil spremenjen z zakonom o spremembah in dopolnitvah LGBl. 50/2004, ne predstavlja zadostnega prenosa člena 6(2) Direktive o habitatih. Sodišče je v zvezi s členom 6(2) Direktive o habitatih ugotovilo, da mora nacionalno pravo vsebovati izrecno določbo, ki pristojne organe zavezuje, da se izognejo slabšanju naravnih habitatov in habitatov vrst, saj bi bil v nasprotnem primeru podan element pravne negotovosti glede obveznosti, ki jih morajo spoštovati ti organi.(17) Enako velja za prepoved vznemirjanja vrst, ki je vsebovana v členu 6(2).
49. Temu ne ustrezata niti paragraf 14 niti paragrafi od 22 do 24 zakona Tirolske o varstvu narave. Paragraf 14(1) zakona Tirolske o varstvu narave vsebuje le splošni cilj „zagotavljanja nadaljnjega obstoja, ali če je treba, ponovne vzpostavitve ugodnega stanja ohranjenosti naravnih tipov habitatov in habitatov vrst v njihovem naravnem območju razširjenosti“. Čeprav ne vsebuje prepovedi vznemirjanja vrst, člen 6(2) Direktive o habitatih zahteva preprečevanje poslabšanj in vznemirjanj na vsakem posameznem območju. Prepoved vznemirjanja vrst prav tako ni prenesena s paragrafom 23 zakona o varstvu narave Tirolske, ker ta ne zadeva vrst znotraj ohranitvenih območij, tj. vrst iz Priloge II in značilnih vrst habitatov, temveč vrste iz Priloge IV(a) k Direktivi o habitatih, ki so zaščitene na podlagi člena 12.
C – Člen 16 Direktive o habitatih
50. Člen 16(1) Direktive o habitatih vsebuje odstopanja od varstva vrst. Besedilo določbe je naslednje:
„Če ni druge zadovoljive možnosti in če odstopanje ne škoduje vzdrževanju ugodnega stanja ohranjenosti populacij zadevne vrste na njihovem naravnem območju razširjenosti, države članice lahko odstopijo od določb členov 12, 13, 14 ter 15(a) in (b):
a) zaradi varstva prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst in ohranjanja naravnih habitatov;
b) da preprečijo resno škodo, zlasti na posevkih, živini, gozdovih, ribištvu in vodi ter drugih vrstah premoženja;
c) zaradi interesov zdravja ljudi in javne varnosti ali zaradi drugih razlogov prevladujočega javnega interesa, ki je lahko tudi socialne ali gospodarske narave, in zaradi koristnih posledic bistvenega pomena za okolje;
d) zaradi raziskovanja in izobraževanj, zaradi doseljevanja in ponovnega naseljevanja teh vrst ter za to potrebne vzrejo, vključno z umetnim razmnoževanjem rastlin;
e) da pod strogo nadzorovanimi pogoji dovolijo selektiven in omejen odvzem ali zadrževanje nekaterih osebkov vrst, navedenih v Prilogi IV, v omejenem številu, ki ga določijo pristojni nacionalni organi.
[…]“
1. Spodnja Avstrija
51. Komisija v zvezi s paragrafoma 20(4) in 21 zakona Spodnje Avstrije o varstvu narave poleg manjkajočega sklicevanja na merilo „vzdrževanja ugodnega stanja ohranjenosti“ očita pomanjkanje taksativnega naštevanja predpostavk za odstopanje od členov od 12 do 15 Direktive o habitatih.
52. Avstrija navaja, da naj bi bilo varstvo, ki ga zahteva Direktiva o habitatih, zagotovljeno, ker morajo nacionalni organi ravnati v skladu s to direktivo in se v smislu enotnega izvajanja pravnega reda dodatno upoštevajo tudi merila, določena v lovskem pravu. Posledica tega naj bi bila, da naj bi se odstopanja v praksi dovoljevala zelo restriktivno. To naj bi zagotavljala tudi sodna praksa vrhovnega sodišča.
53. Kot je bilo že navedeno, z direktivo skladna upravna praksa ne zadošča za zagotovitev prenosa.(18) Nasprotno, Sodišče je v zvezi s členom 16 Direktive o habitatih(19) in tudi v zvezi s primerljivim členom 9 Direktive o ohranjanju prostoživečih ptic(20), že odločilo, da je treba merila, na podlagi katerih lahko države članice odstopijo od prepovedi iz te direktive, prevzeti z jasnimi nacionalnimi določbami. Pri tem je treba člen 16 Direktive o habitatih razlagati ozko, ker natančno določa predpostavke, pod katerimi lahko države članice odstopijo od členov od 12 do 15(a) in (b) Direktive.(21)
54. Paragraf 20(4) zakona Spodnje Avstrije o varstvu narave določa, da se odstopanja lahko dovolijo, „če ni nevarnosti bistvenega ogrožanja ohranitvenega stanja zaščitenih populacij“. V nasprotju s tem člen 16 Direktive o habitatih zahteva, naj „odstopanje ne škoduje vzdrževanju ugodnega stanja ohranjenosti populacij zadevne vrste“. Besedilo paragrafa 20(4) dopušča nevarnost, da škodovanja, ki jih je treba prepovedati, ne bodo šteta kot „bistvena“ tudi, če ohranitveno stanje zadevne populacije ni ugodno. Tovrstna škodovanja pa pri neugodnem stanju ohranjenosti niso združljiva s členom 16.
55. Sicer so lahko podane izredne okoliščine, v katerih je kljub neugodnemu stanju ohranjenosti mogoče odstopanje od pravnih prepovedi v zvezi z varstvom vrst zaradi prevladujočih razlogov javnega interesa(22), toda merilo nebistvenega ogrožanja stanja ohranjenosti ne predvideva takih okoliščin.
56. Poleg tega je paragraf 20(4) omenjenega zakona pri dopustnih razlogih za odstopanje omejen z navedbo običajnega primera tako, da možnosti odstopanja dovoljuje „zlasti v znanstvene in izobraževalne namene“. Manjka torej taksativno navajanje razlogov za odstopanje.
57. Avstrija se dalje sklicuje na člen 16(1)(e) Direktive o habitatih. Podobno kot v skladu s členom 9(1)(c) Direktive o ohranjanju prostoživečih ptic lahko države članice na njegovi podlagi pod strogo nadzorovanimi pogoji dovolijo selektiven in omejen odvzem ali zadrževanje omejenega števila primerkov določenih rastlinskih in živalskih vrst iz Priloge IV, ki ga določijo pristojni nacionalni organi. Avstrija pravilno ugotavlja, da v skladu s tem za odstopanje ni potreben noben razlog.
58. Poleg tega je mogoče tudi to odstopanje iz člena 16 Direktive o habitatih uveljavljati le, če ni druge zadovoljive rešitve in če odstopanje ne škoduje vzdrževanju ugodnega stanja ohranjenosti populacij zadevne vrste v njihovem območju razširjenosti. Teh predpostavk paragraf 20(4) zakona Spodnje Avstrije o varstvu narave ne vsebuje.
59. Prav tako bi moral paragraf 20(4) zakona Spodnje Avstrije o varstvu narave zahtevati upoštevanje posebnih meril člena 16(1)(e) Direktive o habitatih, tj. strog nadzor, selektivnost ukrepa in omejen obseg. Zlasti „omejen obseg“ bi moral biti podrobneje opredeljen z normativom.(23) Paragraf 20(4) teh zahtev ne izpolnjuje.
60. Avstrija očitkov v zvezi s paragrafom 20(4) zakona Spodnje Avstrije o varstvu narave ne more ovreči s sklicevanjem na določbe lovskega prava. Pravilniki o metodah in sredstvih lova sicer obstajajo, vendar se nanašajo le na področje lova in jih Komisija niti ne prereka. Kljub temu lahko uporaba paragrafa 20(4) povzroči kršitev členov od 12 do 16 Direktive o habitatih zunaj področja lova.
61. V prav tako prerekanem paragrafu 21 zakona Spodnje Avstrije o varstvu narave je iz pravnih prepovedi v zvezi z varstvom vrst izvzeta gospodarska, kmetijska in gozdarska raba. Vendar te določbe o odstopanjih izrecno ne veljajo za namerno škodovanje varovanim rastlinam in živalim.
62. Odstopanja od pravnih prepovedi v zvezi z varstvom vrst, namenjena gospodarski ter kmetijski in gozdarski rabi, v členu 16 Direktive o habitatih niso predvidena. Odstopanja iz paragrafa 21 zakona Spodnje Avstrije o varstvu narave zaradi izjem sicer ne veljajo za namerno škodovanje zaščitenim rastlinam in živalim. Prepovedi iz člena 12(1)(a), (b) in (c) ter členov od 13 do 15 pa vsakokrat izrecno ali implicitno predpostavljajo namerno ravnanje(24) . Zato odstopanja iz paragrafa 21, ki so omejena na nenamerno ravnanje, ne morejo kršiti teh določb. V tem pogledu torej presoja predpostavk za odstopanja iz člena 16 ni potrebna.(25)
63. Drugače je pri členu 12(1)(d) Direktive o habitatih. V njem vsebovana prepoved vsakršnega poškodovanja ali uničenja razmnoževališč ali počivališč ne predpostavlja namena.(26) Zato je treba odstopanja od pravnih prepovedi v zvezi z varstvom vrst, navedena v paragrafu 21 zakona Spodnje Avstrije o varstvu narave, utemeljiti v skladu s členom 16. Teh zahtev paragraf 21 ne izpolnjuje, ker ne navaja pomanjkanja druge zadovoljive rešitve, vzdrževanja ugodnega stanja ohranjenosti populacij in posebnih odstopanj iz člena 16(1), od (a) do (e).
64. Avstrija se na koncu tudi v zvezi s paragrafom 21 zakona Spodnje Avstrije o varstvu narave sklicuje na določbe lovskega prava, ki naj bi se upoštevale. Vendar celo če nacionalni organi upoštevajo merila, ki so določena v lovskem pravu, ni podan pravni položaj, ki bi bil glede ravni varstva in pravne varnosti primerljiv z normo, v kateri je vsebovano taksativno naštevanje dovoljenih razlogov za odstopanje. Paragraf 95 JagdG, ki ga navaja Avstrija, ne vsebuje ustreznega seznama razlogov, temveč prepoveduje le določene načine lova v zvezi z določenimi živalskimi vrstami. Očitek nezadostnega prenosa člena 16(1) Direktive o habitatih je zato v zvezi s Spodnjo Avstrijo v celoti utemeljen.
2. Salzburg
65. Komisija v zvezi s paragrafom 34 zakona dežele Salzburg o varstvu narave in paragrafom 104(4) zakona dežele Salzburg o lovu očita, da odstopanja ne predpostavljajo vzdrževanja ugodnega stanja ohranjenosti populacij, temveč da se vsakokratno stanje zadevnih živalskih in rastlinskih vrst ne sme poslabšati. Komisija zastopa stališče, da je ta formulacija v nasprotju z obveznostjo iz člena 2(2) Direktive o habitatih, v skladu s katero je treba obnoviti ugodno stanje ohranjenosti, če je to potrebno.
66. Avstrija zoper to navaja, da naj bi bilo s pojmom „vzdrževanje“ v členu 16(1) Direktive o habitatih mišljeno le ohranjanje, ne pa obnovitev ugodnega stanja ohranjenosti. V primeru odobritve odstopanja bi bilo sistemsko neskladno oziroma neizvedljivo naložiti obveznost obnovitve ugodnega stanja ohranjenosti.
67. Beseda „vzdrževanje“ daje na prvi pogled misliti, da pomeni ohranjanje stanja. To stanje, ki ga je treba ohranjati, pa je ugodno stanje ohranjenosti v smislu člena 1(i) Direktive o habitatih. Iz tega izhaja, da odstopanja iz člena 16(1) Direktive o habitatih, – dokler še ni doseženo ugodno stanje ohranjenosti v tem smislu, načeloma in razen v izrednih okoliščinah – niso dopustna.
68. Nacionalni predpis tega zadostno ne upošteva, če odstopanja dovoljuje že, kadar „vsakokratno stanje zadevnih živalskih in rastlinskih vrst […] ni poslabšano“, ne da bi pri tem upošteval absolutni cilj vzdrževanja ugodnega stanja ohranjenosti populacij.
69. Komisija še očita, da je na podlagi paragrafa 34 zakona dežele Salzburg o varstvu narave mogoče izdati dovoljenja za odstopanje pri proizvodnji pijač (odstavek 1, točka 2) in postavitvi obratov (odstavek 1, točka 9). Avstrija tej trditvi ne ugovarja, temveč napoveduje spremembe zakona.
70. Zato je treba temu tožbenemu razlogu v celoti ugoditi.
D – Člen 22 Direktive o habitatih
71. Člen 22 Direktive o habitatih določa:
„Pri izvajanju določb te direktive države članice:
f) […]
g) zagotovijo, da je namerno naseljevanje katerih koli tujerodnih vrst v naravo urejeno, tako da to ne škoduje naravnim habitatom na njihovem naravnem območju razširjenosti ali domorodnim prosto živečim živalskim in rastlinskim vrstam, če pa menijo, da je to potrebno, tako naseljevanje prepovejo. Rezultati opravljene presoje se pošljejo odboru v vednost;
h) […]“
72. Komisija navaja, da paragraf 17(5) zakona Spodnje Avstrije o varstvu narave dovoljuje odstopanje od načelne prepovedi sajenja oziroma spodbujanja tujerodnih rastlin in živali, če s tem niso „trajno prizadete“ naravne (genetske) lastnosti domorodnih živalskih in rastlinskih vrst oziroma lepota in svojevrstnost krajine. Tako naj bi bilo uvedeno dodatno merilo, ki ga Direktiva ne vsebuje.
73. Temu je treba pritrditi. V nasprotju z Direktivo nacionalna določba ne vsebuje absolutne prepovedi vsakršnega škodovanja, temveč prepoveduje le trajno oškodovanje naravnih habitatov oziroma domorodnih prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst z namerno naselitvijo tujerodnih vrst. To ni pravilen prenos določbe Direktive.
III – Stroški
74. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. V delu tožbe, ki je še ostal predmet postopka, je pretežno ugodeno Komisiji, tako da stroške nosi Avstrija. Enako velja v skladu s členom 69(5) Poslovnika za tožbene razloge, ki jih je Komisija umaknila. Ker je bil vzrok za tožbo ta, da je Republika Avstrija pravno stanje šele z zamudo uskladila z zahtevami prava Skupnosti, se ji stroški postopka naložijo v celoti.
IV – Predlog
75. Zato predlagam Sodišču, naj odloči tako:
1. Republika Avstrija ni izpolnila obveznosti iz členov 10 in 249 Pogodbe ter člena 23 Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst s tem, da ni pravilno prenesla naslednjih določb:
– člena 1(e), (g) in (i) v zvezi z deželo Salzburg,
– člena 6(1) v zvezi s Spodnjo in Zgornjo Avstrijo,
– člena 6(2) v zvezi s Tirolsko,
– člena 12 v zvezi s Štajersko in Tirolsko,
– člena 13 v zvezi s Koroško, Štajersko in Tirolsko,
– člena 16(1) v zvezi s Spodnjo Avstrijo, deželo Salzburg, Štajersko in Tirolsko ter
– člena 22(b) v zvezi s Spodnjo Avstrijo.
2. V preostalem delu se tožba zavrne.
3. Republiki Avstriji se naloži plačilo stroškov postopka.
(1) .
(2)
–	UL L 206, str. 7, v različici Direktive 97/62/ES z dne 27. oktobra 1997, UL L 305, str. 42.
(3)  –	Dejstvo, da Komisija ta očitek še naprej uveljavlja, čeprav je bil sporni zakon glede pobijanja določenih živali medtem že spremenjen, je mogoče pojasniti s tem, da bi se lahko z zakonom skladni dopustni ukrepi za preprečevanje škode zaradi divjadi, ki niso namenjeni pobijanju, na primer v obliki namernega škodovanja, lahko nanašali na določene zaščitene vrste iz člena 12 Direktive o habitatih, ne da bi člen 16 to upravičeval.
(4)  –	Sodbi z dne 10. januarja 2006 v zadevi Komisija proti Nemčiji [skladnost] (C-98/03, ZOdl., str. I-53, točka 59) in z dne 20. oktobra 2005 v zadevi Komisija proti Združenemu kraljestvu [skladnost] (C-6/04, ZOdl., str. I-9017, točka 25).
(5)  –	Sodbi z dne 13. februarja 2003 v zadevi Komisija proti Luksemburgu [skladnost], (C-75/01, Recueil, str. I-1585, točka 22 in naslednje) in z dne 24. junija 2003 v zadevi Komisija proti Portugalski [skladnost] (C-72/02, Recueil, str. I-6597, točka 17).
(6)  –	V opombi 4 navedena sodba Komisija proti Združenemu kraljestvu, točka 65.
(7)  –	Sodbi z dne 10. maja 2001 v zadevi Komisija proti Nizozemski (C-144/99, Recueil, str. I-3541, točka 21) in z dne 19. septembra 1996 v zadevi Komisija proti Grčiji (C-236/95, Recueil, str. I-4459, točka 12 in naslednje), prav tako s področja okolja: sklepni predlogi generalne pravobranilke C. Stix-Hackl z dne 14. januarja 2003 v zadevi Komisija proti Franciji (C-233/00, Recueil, str. I-6625, točka 73).
(8)  –	Sodbe z dne 13. marca 1997 v zadevi Komisija proti Franciji (C-197/96, Recueil, str. I-1489, točka 14); z dne 9. marca 2000 v zadevi Komisija proti Italiji (C-358/98, Recueil, str. I-1255, točka 17); z dne 7. marca 2002 v zadevi Komisija proti Italiji (C-145/99, Recueil, str. I-2235, točka 30) in z dne 10. marca 2005 v zadevi Komisija proti Združenemu kraljestvu (C-33/03, Recueil, str. I-1865, točka 25).
(9)  –	Glej zgoraj navedeno točko 7.
(10)  –	Glej zgoraj navedeno točko 29.
(11)  –	Direktiva Sveta z dne 2. aprila 1979 o ohranjanju prosto živečih ptic, UL L 103, str. 1.
(12)  –	V zvezi z Direktivo o ohranjanju ptic glej sodbo z dne 2. avgusta 1993 v zadevi Komisija proti Španiji (Močvirja Santoña, C-355/90, Recueil, str. I-4221, točki 17 in 26) in z dne 11. julija 1996 v zadevi Royal Society for the Protection of Birds (Plitvina Lappel, C-44/95, Recueil, str. I-3805, točka 25 in naslednje), v zvezi z Direktivo o habitatih pa sodbo z dne 7. novembra 2000 v zadevi First Corporate Shipping (C-371/98, Recueil, str. I-9235, točka 25).
(13)  –	Tako meni D. Ennöckl v Natura 2000, Die Vogelschutz- und Fauna-Flora-Habitatrichtlinie und ihre Umsetzung im österreichischen Naturschutzrecht, Dunaj 2002, str. 66, drugače na primer Komisija v Natura 2000 – Gebietsmanagement, Die Vorgaben des Artikels 6 der Habitatrichtlinie 92/43/EWG, 2000, str. 20 in naslednja.
(14)  –	Sklepni predlogi z dne 16. septembra 1999 v zadevi Komisija proti Franciji [skladnost] (C-256/98, Recueil, str. I-2487, točka 22).
(15)  –	Tako na primer sodbe z dne 2. aprila 1998 v zadevi Norbrook Laboratories (C-127/95, Recueil, str. I-1531, točka 89); z dne 12. marca 2002 v povezanih zadevah Omega Air in drugi (C-27/00 in C-122/00, Recueil, str. I-2569, točka 62) in z dne 5. decembra 2005 v povezanih zadevah ABNA in drugi (C-453/03, C-11/04, C-12/04 in C-194/04, ZOdl., str. I-10423, točka 68).
(16)  –	V zvezi s tem glej moje sklepne predloge z dne 29. januarja 2004 v zadevi Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee in drugi (C-127/02, Recueil, str. I-7405, točka 27).
(17)  –	V opombi 4 navedena sodba Komisija proti Združenemu kraljestvu, točka 37.
(18)  –	Glej zgoraj navedeno točko 31.
(19)  –	V opombi 4 navedena sodba Komisija proti Nemčiji, točka 57 in naslednje.
(20)  –	Sodba z dne 15. marca 1990 v zadevi Komisija proti Nizozemski [skladnost] (339/87, Recueil, str. I-851, točka 28).
(21)  –	V opombi 4 navedena sodba Komisija proti Združenemu kraljestvu, točka 111; prav tako glej v opombi 4 navedeno sodbo Komisija proti Nemčiji, točka 61.
(22)  –	Glej moje sklepne predloge z dne 30. novembra 2006 v zadevi Komisija proti Finski (Lov na volkove, C-342/05, ZOdl., str. I-0000, točka 50 in naslednje).
(23)  –	Tako je v zvezi s primerljivim členom 9(1)(c) Direktive o ohranjanju prosto živečih ptic navedeno v sodbi z dne 8. junija 2006 v zadevi WWF Italia in drugi (C-60/05, ZOdl., str. I-0000, točka 36).
(24)  –	V zvezi s pojmom „namen“ v tem smislu glej sodbo z dne 18. maja 2006 v zadevi Komisija proti Španiji (Lov z nastavljanjem zank, C-221/04, ZOdl., str. I‑4515, točka 71).
(25)  –	Glede ustreznih določb Direktive o ohranjanju prosto živečih ptic glej moje današnje sklepne predloge v zadevi Komisija proti Avstriji (C-507/04, ZOdl., str. I-0000, točka 130).
(26)  –	V opombi 4 navedeni sodbi Komisija proti Združenemu kraljestvu, točka 79, in Komisija proti Nemčiji, točka 55.