62024CJ0018
PRESUDA SUDA (četvrto vijeće)
22. siječnja 2026. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Sloboda poslovnog nastana i slobodno pružanje usluga – Jedinstveno tržište osiguranja – Direktiva 2009/138/EZ – Načelo nadzora koji provodi matična država članica – Članak 155. – Nadležnosti nadzornih tijela države članice domaćina – Suradnja s tijelima matične države članice – Društvo za osiguranje koje ne poštuje primjenjive zakonske odredbe u državi članici domaćinu – Predmetne odredbe – Uredba (EU) br. 1286/2014 – Upakirani investicijski proizvodi za male ulagatelje i investicijski osigurateljni proizvodi – Direktiva (EU) 2016/97 – Distribucija osiguranja – Ovlasti nadzornih tijela države domaćina da sankcioniraju predmetno društvo – Doseg”
U predmetu C‑18/24,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Nejvyšší správní soud (Vrhovni upravni sud, Češka Republika), odlukom od 29. prosinca 2023., koju je Sud zaprimio 11. siječnja 2024., u postupku
NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s.
protiv
Česká národní banka,
SUD (četvrto vijeće),
u sastavu: I. Jarukaitis (izvjestitelj), predsjednik vijeća, M. Condinanzi i N. Jääskinen, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Szpunar,
tajnik: I. Illéssy, administrator,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 6. ožujka 2025.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s., A. Börner, Rechtsanwalt, F. Glézl, M. Trenčan, advokáti, i S. Henrich, Rechtsanwältin,
–
za Česká národní banka, L. Jemelka i J. Konupková,
–
za češku vladu, L. Březinová, J. Očková, M. Smolek i J. Vláčil, u svojstvu agenata,
–
za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju G. Santinija, avvocato dello Stato,
–
za slovačku vladu, E. V. Larišová i S. Ondrášiková, u svojstvu agenata,
–
za Europsku komisiju, D. Triantafyllou, P. Vanden Heede i K. Walkerová, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 5. lipnja 2025.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 155. Direktive 2009/138/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009. o osnivanju i obavljanju djelatnosti osiguranja i reosiguranja (Solventnost II) (SL 2009., L 335, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 10., str. 153. i ispravak SL 2014., L 278, str. 24.; u daljnjem tekstu: Direktiva Solventnost II).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između, s jedne strane, NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s. (u daljnjem tekstu: Novis), društva za životno osiguranje s poslovnim nastanom u Slovačkoj i, s druge strane, Česká národní banke (Češka narodna banka, Češka Republika), koja je češko nadzorno tijelo za osiguranje, u vezi s upravnom novčanom kaznom koju je ona izrekla Novisu zbog neispunjavanja određenog broja obveza koje on ima kao društvo za osiguranje s podružnicom na češkom državnom području.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva Solventnost II
3
Uvodne izjave 2., 11., 14., 16. i 24. Direktive Solventnost II glase:
„(2)
Kako bi se olakšalo osnivanje i obavljanje djelatnosti osiguranja i reosiguranja, potrebno je ukloniti najveće razlike između zakona država članica u pogledu pravila kojima podliježu društva za osiguranje i društva za reosiguranje. Stoga je potrebno osigurati pravni okvir za društva za osiguranje i društva za reosiguranje za obavljanje djelatnosti osiguranja na cijelom unutarnjem tržištu te time društvima za osiguranje i društvima za reosiguranje sa sjedištem u Zajednici olakšati pokriće rizika i obveza u Zajednici.
[...]
(11)
Budući da je ova Direktiva ključni instrument za ostvarenje unutarnjeg tržišta, društvima za osiguranje i društvima za reosiguranje koja su u svojim matičnim državama članicama dobila odobrenje treba dopustiti da obavljaju neke ili sve svoje djelatnosti na cijelom području Zajednice osnivanjem podružnica ili pružanjem usluga. Stoga je primjereno da se postigne takva usklađenost kakva je potrebna i dovoljna za ostvarenje uzajamnog priznavanja odobrenja i nadzornih sustava te time i jedinstvenog odobrenja koje vrijedi na cijelom području Zajednice i koje omogućava da nadzor nad društvom obavlja matična država članica.
[...]
(14)
Zaštita ugovaratelja osiguranja pretpostavlja da društva za osiguranje i društva za reosiguranje podliježu učinkovitom potrebnom solventnom kapitalu čija je posljedica učinkovita alokacija kapitala u Europskoj uniji. U svjetlu tržišnih kretanja sadašnji sustav više nije primjeren. Stoga je potrebno uvesti novi regulatorni okvir.
[...]
(16)
Glavni cilj propisa o osiguranju i reosiguranju te njihovog nadzora je odgovarajuća zaštita ugovaratelja osiguranja i korisnika osiguranja. Izraz korisnik osiguranja obuhvaća svaku fizičku ili pravnu osobu koja na temelju ugovora o osiguranju ima neko pravo. Financijska stabilnost te pravedna i stabilna tržišta drugi su ciljevi propisa o osiguranju i reosiguranju te njihovog nadzora koje također treba uzeti u obzir, ali oni ne smiju ugroziti glavni cilj.
[...]
(24)
Nadzorna tijela matične države članice trebaju biti odgovorna za praćenje financijske stabilnosti društava za osiguranje i društava za reosiguranje. S tim ciljem bi trebala obavljati redovite preglede i ocjene.”
4
U skladu s člankom 27. te direktive, naslovljenim „Glavni cilj nadzora”:
„Države članice osiguravaju da su nadzornim tijelima osigurana potrebna sredstva te da imaju relevantnu stručnost, sposobnost i ovlaštenje da ostvare glavni cilj nadzora, tj. zaštitu ugovaratelja osiguranja i korisnika osiguranja.”
5
U stavku 1. članka 28. navedene direktive, naslovljenom „Financijska stabilnost i procikličnost”, određuje se:
„Ne dovodeći u pitanje glavni cilj nadzora iz članka 27., države članice osiguravaju da nadzorna tijela u obavljanju svojih općih dužnosti, a posebno u izvanrednim situacijama, na temelju raspoloživih informacija na odgovarajući način uzimaju u obzir moguće učinke svojih odluka na stabilnost predmetnih financijskih sustava u Europskoj uniji.”
6
Članak 29. Direktive Solventnost II, naslovljen „Opća načela nadzora”, u stavku 1. određuje:
„Nadzor se temelji na pristupu koji je okrenut budućnosti i zasnovan na rizicima. Uključuje kontinuiranu provjeru pravilnog obavljanja poslova iz djelatnosti osiguranja i reosiguranja te usklađenosti društava za osiguranje i društava za reosiguranje s nadzornim odredbama.”
7
U skladu s člankom 30. te direktive, naslovljenim „Nadzorna tijela i područje nadzora”:
„1.   Financijski nadzor društava za osiguranje i društava za reosiguranje, uključujući djelatnost koju obavljaju preko svojih podružnica ili na temelju slobode pružanja usluga u isključivoj je nadležnosti matične države članice.
2.   Financijski nadzor na temelju stavka 1., uključuje provjeru cjelokupnog poslovanja društva za osiguranje odnosno društva za reosiguranje, provjeru stanja njegove solventnosti, oblikovanja tehničkih pričuva, njegove imovine i prihvatljivih vlastitih sredstava u skladu s propisanim pravilima odnosno praksama koje se primjenjuju u matičnoj državi članici na temelju odredbi donesenih na razini Zajednice.
[...]
3.   Ako nadzorna tijela države članice u kojoj se nalazi rizik ili države članice obveze ili, u slučaju društva za reosiguranje, nadzorna tijela države članice domaćina, imaju razloga smatrati da djelatnosti društva za osiguranje odnosno društva za reosiguranje mogu utjecati na njegovu financijsku stabilnost, obavješćuju o tome nadzorna tijela matične države članice tog društva.
Nadzorna tijela matične države članice [provjeravaju] je li društvo usklađeno s bonitetnim načelima koja su propisana ovom Direktivom.”
8
U članku 36. navedene direktive, naslovljenom „Postupak nadzornog pregleda”, određuje se:
„1.   Države članice osiguravaju da nadzorna tijela preispituju i ocjenjuju strategije, postupke i procedure izvješćivanja koje su uspostavila društva za osiguranje i društva za osiguranje kako bi se uskladila sa zakonima i drugim propisima donesenim na temelju ove Direktive.
Ti pregledi i ocjenjivanje obuhvaćaju procjenu kvalitativnih zahtjeva o sustavu upravljanja, procjeni rizika s kojima se predmetna društva suočavaju ili bi se mogla suočiti te procjeni sposobnosti tih društava da procijene rizike uzimajući u obzir okružje u kojemu društva posluju.
2.   Nadzorna tijela posebno pregledavaju i ocjenjuju usklađenost sa sljedećim:
(a)
sustavom upravljanja, uključujući vlastitu procjenu rizika i solventnosti, iz poglavlja IV. odjeljka 2.;
(b)
tehničkim pričuvama iz poglavlja VI. odjeljka 2.;
(c)
potrebnim kapitalom iz poglavlja VI. odjeljka 4. i 5.;
(d)
pravilima ulaganja iz poglavlja VI. odjeljka 6.;
(e)
kvalitetom i kvantitetom vlastitih sredstava iz poglavlja VI., odjeljka 3.;
(f)
kad društvo za osiguranje odnosno društvo za reosiguranje upotrebljava potpuni li djelomični unutarnji model, kontinuiranom usklađenošću sa zahtjevima o potpunim i djelomičnim unutarnjim modelima iz poglavlja VI. odjeljka 4. pododjeljka 3.
[...]”
9
Članak 144. Direktive Solventnost II, naslovljen „Oduzimanje odobrenja za rad”, u stavku 1. propisuje:
„Nadzorno tijelo matične države članice može oduzeti odobrenje za rad koje je izdano društvu za osiguranje odnosno društvu za reosiguranje u sljedećim slučajevima:
[...]
(b)
predmetno društvo više ne ispunjava uvjete za dobivanje odobrenja za rad;
(c)
predmetno društvo u velikoj mjeri ne ispunjava svoje obveze prema propisima koji se na njega odnose.
[...]”
10
U članku 155. te direktive, naslovljenom „Društva za osiguranje koja nisu usklađena sa zakonskim odredbama”, određuje se:
„1.   Kad nadzorna tijela države članice domaćina utvrde da društvo za osiguranje koje ima podružnicu ili koje obavlja djelatnost u skladu sa slobodom pružanja usluga na njezinom državnom području nije usklađeno sa zakonskim odredbama koje se na njega primjenjuju u toj državi članici, ona će zahtijevati od predmetnog društva za osiguranje da otkloni takvu nepravilnost.
2.   Kad predmetno društvo za osiguranje propusti poduzeti potrebne aktivnosti, nadzorna tijela predmetne države članice domaćina o navedenom obavješćuju nadzorna tijela matične države članice.
Nadzorna tijela matične države članice poduzimaju čim je prije moguće sve potrebne mjere kako bi osigurale da predmetno društvo za osiguranje otkloni navedenu nepravilnost.
Nadzorna tijela matične države članice o poduzetim mjerama obavješćuju nadzorna tijela države članice domaćina.
3.   Kad, unatoč mjerama koje poduzme matična država članica ili zbog toga što su te mjere bile neodgovarajuće ili nedostatne u toj državi članici, društvo za osiguranje ustraje u kršenju zakonskih odredbi koje su na snazi u državi članici domaćinu, nadzorna tijela države članice domaćina mogu, nakon što obavijeste nadzorna tijela matične države članice, poduzeti primjerene mjere kako bi spriječile ili kaznile daljnje nepravilnosti, uključujući, u mjeri u kojoj je to iznimno nužno, sprečavanje tog društva da nastavi sklapati nove ugovore o osiguranju na državnom području države članice domaćina.
[...]
4.   Odredbe stavaka 1., 2. i 3. ne utječu na ovlast predmetnih država članica da poduzmu primjerene hitne mjere za sprečavanje ili kažnjavanje nepravilnosti na [svojem] državnom području. Ta ovlast uključuje mogućnost sprečavanja društava za osiguranje da nastave sklapati nove ugovore o osiguranju na [svojem] državnom području.
5.   Odredbe stavaka 1., 2. i 3. ne utječu na ovlast država članica da kažnjavaju prekršaje na svo[je]m državnom području.
6.   Kad društvo za osiguranje koje je počinilo prekršaj ima poslovni nastan ili posjeduje imovinu u predmetnoj državi članici, nadzorna tijela te države članice mogu, u skladu s nacionalnim pravom, primijeniti nacionalne upravne kazne propisane za takav prekršaj protiv tog poslovnog nastana ili imovine.
7.   Bilo koja mjera donesena u skladu s odredbama stavaka 2. do 6. koja uključuje ograničavanje obavljanja poslova osiguranja mora biti primjereno utemeljena i priopćena društvu za osiguranje.
8.   Društva za osiguranje dostavljaju nadzornim tijelima države članice domaćina na njihov zahtjev sve dokumente koji od njih budu zatraženi u smislu stavaka 1. do 7. u mjeri u kojoj su obvezna društva za osiguranje čije se sjedište nalazi u toj državi članici.
[...]”
Uredba (EU) br. 1286/2014
11
U uvodnoj izjavi 24. Uredbe (EU) br. 1286/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. studenoga 2014. o dokumentima s ključnim informacijama za upakirane investicijske proizvode za male ulagatelje i investicijske osigurateljne proizvode (SL 2014., L 352, str. 1.) navodi se:
„Ovom se Uredbom ne uvodi putovnica koja omogućuje prekograničnu prodaju ili trgovanje PRIIP‑ovima za male ulagatelje, niti mijenja postojeće dogovorene uvjete putovnice za prekograničnu prodaju ili trgovanje PRIIP‑ovima, ako postoje. Ovom Uredbom ne mijenja se raspodjela odgovornosti između postojećih nadležnih tijela prema postojećim dogovorenim uvjetima putovnice. Nadležna tijela određena od strane države članice za potrebe ove Uredbe stoga bi trebala biti usklađena s onima koja su nadležna za trgovanje PRIIP‑ovima na temelju postojeće putovnice, ako postoji. Nadležno tijelo države članice u kojoj se trguje PRIIP‑om trebalo bi biti odgovorno za nadzor trgovanja tim PRIIP‑om. Nadležno tijelo države članice u kojoj se trguje proizvodom trebalo bi uvijek imati pravo suspendirati trgovanje PRIIP‑om na svojem području u slučajevima neusklađenosti s ovom Uredbom.”
12
Članak 3. stavak 2. te uredbe glasi kako slijedi:
„Ako izdavatelji PRIIP‑a koji podliježu ovoj Uredbi također podliježu Direktivi [Solventnost II], primjenjuj[u] se [oba zakonodavna akta].”
13
U skladu s člankom 6. stavkom 1. navedene uredbe:
„Dokument s ključnim informacijama predstavlja predugovornu informaciju. On mora biti točan, istinit, jasan i nedvosmislen. Mora pružati ključne informacije i biti usklađen sa svim obvezujućim ugovornim dokumentima, s odgovarajućim dijelovima ponudbenih dokumenata te s uvjetima PRIIP‑a.”
14
U članku 8. stavku 3. točki (c) podtočkama i. do iv. Uredbe br. 1286/2014 određuje se:
„Dokument s ključnim informacijama mora sadržavati sljedeće informacije:
[...]
(c)
u odjeljku pod naslovom ‚Kakav je ovo proizvod?’ prirodu i glavna obilježja PRIIP‑a, uključujući:
i.
vrstu PRIIP‑a;
ii.
njegove ciljeve i način njihova ostvarenja [...] ;
iii.
opis vrste malog ulagatelja kojem se PRIIP namjerava prodavati [...] ;
iv.
ako PRIIP nudi koristi od osiguranja, pojedinosti o tim koristima od osiguranja, uključujući okolnosti koje ih aktiviraju”.
15
Poglavlje V. te uredbe, naslovljeno „Administrativne sankcije i druge mjere”, sadržava, među ostalim, njezine članke 22. do 24.
16
U skladu s člankom 22. navedene uredbe:
„1.   Ne dovodeći u pitanje nadzorne ovlasti nadležnih tijela i pravo država članica da predvide i uvedu kaznene sankcije, države članice utvrđuju pravila o određivanju odgovarajućih administrativnih sankcija i mjera koje se primjenjuju na situacije koje predstavljaju kršenje ove Uredbe i poduzimaju sve potrebne mjere kako bi se osigurala njihova provedba. Te mjere i sankcije moraju biti učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće.
Države članice mogu odlučiti ne utvrditi pravila o administrativnim sankcijama iz prvog podstavka za kršenja koja podliježu kaznenim sankcijama na temelju njihova nacionalnog prava.
[...]
2.   U izvršavanju svojih ovlasti iz članka 24., nadležna tijela blisko surađuju kako bi osigurala da administrativne sankcije i mjere proizvedu rezultate koji se žele ostvariti ovom Uredbom te usklađuju svoje aktivnosti kako bi se izbjeglo moguće udvostručavanje i preklapanje prilikom primjene administrativnih sankcija i mjera na prekogranične slučajeve.”
17
U članku 23. te uredbe određuje se:
„Nadležna tijela izvršavaju svoje ovlasti izricanja sankcija u skladu s ovom Uredbom i nacionalnim pravom na bilo koji od sljedećih načina:
(a)
izravno;
(b)
u suradnji s drugim tijelima;
(c)
u okviru svoje odgovornosti delegiranjem na ta tijela;
(d)
podnošenjem zahtjeva nadležnim pravosudnim tijelima.”
18
U skladu s člankom 24. stavcima 1. do 3. Uredbe br. 1286/2014:
„1.   Ovaj članak primjenjuje se na kršenja članka 5. stavka 1., članaka 6. i 7., članka 8. stavaka 1. do 3., članka 9., članka 10. stavka 1., članka 13. stavaka 1., 3. i 4., članaka 14. i 19.
2.   Nadležna tijela imaju ovlasti izreći, u skladu s nacionalnim pravom, najmanje sljedeće administrativne sankcije i mjere:
(a)
nalog kojim se zabranjuje oglašavanje nekog PRIIP‑a;
(b)
nalog kojim se suspendira oglašavanje nekog PRIIP‑a;
(c)
javno upozorenje u kojem se navodi osoba odgovorna za kršenje i priroda kršenja;
(d)
nalog kojim se zabranjuje dostava dokumenta s ključnim informacijama koji nije u skladu sa zahtjevom iz članaka 6., 7., 8. ili 10. i kojim se zahtijeva objava nove verzije dokumenta s ključnim informacijama;
(e)
administrativne novčane kazne od najmanje:
[...]
3.   Države članice mogu predvidjeti dodatne sankcije ili mjere te više administrativne novčane kazne od onih predviđenih ovom Uredbom.”
Direktiva (EU) 2016/97
19
Direktiva (EU) 2016/97 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. siječnja 2016. o distribuciji osiguranja (SL 2016., L 26, str. 19.) predviđa, među ostalim, obveze savjetovanja i obavješćivanja posrednika u osiguranju kada predlažu sklapanje ugovora o osiguranju.
20
U uvodnim izjavama 5., 6., 8., 21. i 22. te direktive navodi se:
„(5)
Proizvode osiguranja mogu distribuirati različite vrste osoba ili ustanova [...]. Jednakost postupanja prema tim subjektima i zaštita potrošača zahtijevaju da sve te osobe odnosno ustanove budu obuhvaćene ovom Direktivom.
(6)
Potrošači bi trebali imati jednaku razinu zaštite, bez obzira na razlike među distribucijskim kanalima. Kako bi se zajamčila jednaka razina zaštite i kako bi potrošač mogao imati koristi od usporedivih normi, posebno u pogledu objave informacija, nužno je da uvjeti budu jednaki za sve distributere.
[...]
(8)
Kako bi se zajamčila primjena jednake razine zaštite bez obzira na kanal kojim potrošači kupuju proizvod osiguranja, bilo izravno od društva za osiguranje bilo neizravno preko posrednika, u područje primjene ove Direktive trebali bi ući ne samo društva za osiguranje i posrednici već i drugi sudionici na tržištu kojima je prodaja proizvoda osiguranja sporedna djelatnost [...]
[...]
(21)
S ciljem jamčenja visoke kvalitete usluge i učinkovite zaštite potrošača, matične države članice i države članice domaćini trebale bi blisko surađivati u provedbi obveza određenih ovom Direktivom. Ako posrednici u osiguranju i reosiguranju te sporedni posrednici u osiguranju posluju u različitim državama članicama na temelju slobode pružanja usluga, nadležno tijelo matične države članice trebalo bi biti odgovorno za jamčenje poštovanja obveza određenih ovom Direktivom u vezi s cjelokupnim poslovanjem na unutarnjem tržištu. Ako nadležno tijelo države članice domaćina sazna za bilo kakvo kršenje obveza na svojem državnom području, ono bi o tome trebalo obavijestiti nadležno tijelo matične države članice koje bi tada trebalo poduzeti primjerene mjere. To je posebno slučaj u pogledu kršenja pravila o uvjetima u pogledu dobrog ugleda, stručnog znanja i vještina ili pravila poslovanja. Nadalje, ako matična država članica ne poduzme primjerene mjere ili ako te mjere nisu dostatne, nadležno tijelo države članice domaćina trebalo bi imati pravo intervenirati.
(22)
U slučaju osnivanja podružnice ili stalne prisutnosti u drugoj državi članici matična država članica i država članica domaćin trebale bi dijeliti odgovornost za provedbu obveza. Dok bi nadležno tijelo matične države članice trebalo ostati zaduženo za poštovanje obveza koje utječu na cjelokupno poslovanje, kao što su pravila o stručnim uvjetima, slijedeći okvir istovjetan onome koji se odnosi na pružanje usluga, nadležno tijelo države članice domaćina trebalo bi preuzeti odgovornost za provođenje pravila o obvezi informiranja i poslovanju s obzirom na usluge koje se nude na državnom području te države članice. Međutim, ako nadležno tijelo države članice domaćina sazna za bilo kakvo kršenje obveza na svojem državnom području za koje, u okviru ove Direktive, država članica domaćin nije nadležna, ono bi o tome trebalo obavijestiti nadležno tijelo matične države članice koje bi tada trebalo poduzeti primjerene mjere. To je posebno slučaj u pogledu kršenja pravila o uvjetima u pogledu dobrog ugleda, stručnog znanja i vještina. Nadalje, ako matična država članica ne poduzme primjerene mjere ili ako te mjere nisu dostatne, nadležno tijelo države članice domaćina trebalo bi imati pravo intervenirati.”
21
U članku 2. stavku 1. navedene direktive određuje se:
„Za potrebe ove Direktive:
1.
‚distribucija osiguranja’ znači djelatnost predlaganja ugovora o osiguranju, savjetovanje o njima ili obavljanja drugih pripremnih radnji za sklapanje ugovora o osiguranju, ili sklapanja takvih ugovora, ili pružanja pomoći pri upravljanju takvim ugovorima i njihovu izvršavanju, posebno u slučaju rješavanja odštetnog zahtjeva, uključujući pružanje informacija o jednom ili više ugovora o osiguranju u skladu s kriterijima koje odabiru potrošači putem internetske stranice ili nekog drugog medija i sastavljanje rang‑liste proizvoda osiguranja, uključujući i usporedbu cijena i proizvoda ili popust na cijenu ugovora o osiguranju, ako potrošač može izravno ili neizravno sklopiti ugovor o osiguranju na internetskoj stranici ili drugom mediju;
[...]
3.
‚posrednik u osiguranju’ znači svaka fizička ili pravna osoba, osim društva za osiguranje ili društva za reosiguranje ili njegovih zaposlenika i osim sporednog posrednika u osiguranju, koja za naknadu osniva ili obavlja poslove distribucije osiguranja;
[...]
8.
‚distributer osiguranja’ znači svaki posrednik u osiguranju, sporedni posrednik u osiguranju ili društvo za osiguranje;
[...]”
22
Poglavlje III. Direktive 2016/97, naslovljeno „Slobod[no] pružanj[e] usluga i sloboda poslovnog nastana”, primjenjuje se na sve distributere osiguranja u smislu njezina članka 2. stavka 1. točke 8., osim društava za osiguranje. U njemu su, među ostalim, sadržani članci 5., 7. i 8. navedene direktive.
23
Članak 5. Direktive 2016/97, naslovljen „Povreda obveza pri korištenju slobod[nog] pružanja usluga”, glasi kako slijedi:
„1.   Ako nadležno tijelo države članice domaćina ima razloga smatrati da posrednik u osiguranju ili reosiguranju ili sporedni posrednik u osiguranju koji posluje unutar njezina državnog područja na temelju slobode pružanja usluga povrjeđuje bilo koju obvezu propisanu ovom Direktivom, o tim razmatranjima obavješćuje nadležno tijelo matične države članice.
Nakon što ocijeni informaciju primljenu u skladu s prvim podstavkom, nadležno tijelo matične države članice prema potrebi i u tom slučaju čim prije poduzima potrebne mjere kako bi ispravilo situaciju. Ono obavješćuje nadležno tijelo države članice domaćina o svim takvim mjerama koje je poduzelo.
Ako se, unatoč mjerama koje je poduzela matična država članica ili zbog toga što se te mjere pokažu nedovoljnima ili manjkavima, posrednik u osiguranju ili reosiguranju ili sporedni posrednik u osiguranju nastavi ponašati tako da očito nanosi veliku štetu interesima potrošačâ države članice domaćina ili urednom funkcioniranju tržišta osiguranja i reosiguranja, nadležno tijelo države članice domaćina može, nakon što je obavijestilo nadležno tijelo matične države članice, poduzeti odgovarajuće mjere kako bi spriječilo daljnje nepravilnosti, uključujući, samo ako je to nužno, sprečavanje posrednika da nastavi sklapati nove poslove na njezinu državnom području.
[...]
2.   Stavak 1. ne utječe na ovlast države članice domaćina da poduzme odgovarajuće mjere kako bi spriječila ili kaznila nepravilnosti koje su počinjene na njezinu državnom području, u situaciji u kojoj je potrebno odmah djelovati kako bi se zaštitila prava potrošača. Ta ovlast uključuje mogućnost sprečavanja posrednika u osiguranju i reosiguranju te sporednog posrednika u osiguranju da sklapaju nove poslove unutar njezina državnog područja.
[...]”
24
Članak 7. te direktive, naslovljen „Podjela nadležnosti između matičnih država članica i država članica domaćina”, glasi kako slijedi:
„1.   Ako se glavno mjesto poslovanja posrednika u osiguranju ili reosiguranju ili sporednog posrednika u osiguranju nalazi u državi članici koja nije matična država članica nadležno tijelo te druge države članice može se dogovoriti s nadležnim tijelom matične države članice da djeluje kao nadležno tijelo matične države članice u smislu odredbi iz poglavlja IV., V., VI. i VII. [...]
2.   Nadležno tijelo države članice domaćina snosi odgovornost za osiguravanje da usluge koje pruža na temelju poslovnog nastana unutar njezina državnog područja budu u skladu s obvezama utvrđenima u poglavljima V. i VI. i mjerama koje su usvojene sukladno tome.
Nadležno tijelo države članice domaćina ima pravo ispitati sporazume o poslovnom nastanu i tražiti promjene koje su potrebne kako bi omogućile nadležnom tijelu da provodi obveze u skladu s poglavljima V. i VI. i mjere usvojene sukladno tome u pogledu usluga ili aktivnosti koje pruža poslovni nastan na njezinu državnom području.”
25
U skladu s člankom 8. te direktive, naslovljenim „Povreda obveza pri korištenju slobode poslovnog nastana”:
„1.   Ako nadležno tijelo države članice domaćina utvrdi da posrednik u osiguranju ili reosiguranju ili sporedni posrednik u osiguranju povrjeđuje zakonske ili regulatorne odredbe donesene u toj državi članici u skladu s odredbama iz poglavlja V. i VI., to tijelo može poduzeti odgovarajuće mjere.
2.   Ako nadležno tijelo države članice domaćin ima razloga smatrati da je posrednik u osiguranju ili reosiguranju ili sporedni posrednik u osiguranju koji putem poslovnog nastana posluje na njezinu državnom području povrijedio bilo koju obvezu propisanu ovom Direktivom i ako to nadležno tijelo nije odgovorno u skladu s člankom 7. stavkom 2., o svojim saznanjima obavješćuje nadležno tijelo matične države članice. Nakon što ocijeni primljenu informaciju, nadležno tijelo matične države članice, prema potrebi i čim prije, poduzima potrebne mjere kako bi ispravilo situaciju. Ono obavješćuje nadležno tijelo države članice domaćina o svim takvim mjerama koje je poduzelo.
3.   Ako se, unatoč mjerama koje je poduzela matična država članica ili zbog toga što se te mjere pokažu nedovoljnima ili manjkavima, posrednik u osiguranju ili reosiguranju ili sporedni posrednik u osiguranju nastavi ponašati tako da očito nanosi veliku štetu interesima potrošača države članice domaćina ili urednom funkcioniranju tržišta osiguranja i reosiguranja, nadležno tijelo države članice domaćina može, nakon što je obavijestilo nadležno tijelo matične države članice, poduzeti odgovarajuće mjere kako bi spriječilo daljnje nepravilnosti, uključujući, samo ako je to nužno, sprečavanje posrednika da nastavi sklapati nove poslove na njezinu državnom području.
[...]
4.   Stavci 2. i 3. ne utječu na ovlast države članice domaćina da poduzme odgovarajuće i nediskriminirajuće mjere kako bi spriječila ili kaznila nepravilnosti koje su počinjene na njezinu državnom području, u situaciji u kojoj je nužno odmah djelovati kako bi se zaštitila prava potrošača države članice domaćina, dokle god su takve iste mjere u matičnoj državi članice nedostatne ili manjkave. U takvim situacijama država članica domaćin ima mogućnost spriječiti dotičnog posrednika u osiguranju ili reosiguranju ili sporednog posrednika u osiguranju d da sklapa nove poslove unutar njezina državnog područja.
[...]”
Češko pravo
Zakon br. 277/2009
26
Odredbom članka 110. Zákona č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví (Zakon br. 277/2009 o osiguranju) u češki se pravni poredak prenosi članak 155. Direktive Solventnost II. U skladu s tom odredbom:
„1.   Kad Češka narodna banka utvrdi da društvo za osiguranje iz druge države članice koje obavlja djelatnost osiguranja ili reosiguranja na državnom području Češke Republike na temelju slobode osnivanja podružnice ili na temelju slobode privremenog pružanja usluga ne ispunjava obveze kojima podliježe takva djelatnost u Češkoj Republici, zahtijevat će se od tog društva za osiguranje da otkloni utvrđene nepravilnosti u roku koji odredi Češka narodna banka.
2.   Radi utvrđivanja ili provjere činjenica iz stavka 1., Češka narodna banka može zahtijevati od tog društva za osiguranje da dostavi dokumente, informacije i potrebna pojašnjenja koja se odnose na njegovu djelatnost na državnom području Češke Republike, dok ih je društvo za osiguranje dužno dostaviti.
3.   Kad društvo za osiguranje iz druge države članice u utvrđenom roku ne otkloni nepravilnosti iz stavka 1., Češka narodna banka o tome obavješćuje nadzorno tijelo matične države članice.
4.   Kad korektivne mjere koje je odredilo nadzorno tijelo matične države članice ne dovode do otklanjanja nepravilnosti utvrđenih u djelatnosti društva za osiguranje iz druge države članice ili ako nisu određene nikakve korektivne mjere, Češka narodna banka izreći će tom društvu za osiguranje novčanu kaznu ili zabranu sklapanja novih ugovora o osiguranju ili ugovora o reosiguranju na državnom području Češke Republike i proširenja opsega obveza koje proizlaze iz već sklopljenih ugovora. Češka narodna banka o toj odluci obavješćuje nadzorno tijelo matične države članice. Češka narodna banka istodobno može proslijediti predmet Europskom nadzornom tijelu sa zahtjevom za pravnu pomoć.
5.   U hitnim slučajevima Češka narodna banka postupa u skladu sa stavkom 4. a da se pritom ne primjenjuje postupak iz stavaka 1. do 3.”
Zakon br. 170/2018
27
Zákonom č. 170/2018 Sb., o distribuci pojištění a zajištění (Zakon br. 170/2018 o distribuciji osiguranja i reosiguranja) u češki se pravni poredak prenosi Direktiva 2016/97, utvrđivanjem obveza društava za osiguranje i društava za reosiguranje i posrednika u osiguranju.
Glavni postupak i prethodna pitanja
28
Novis je u razdoblju od 23. travnja 2014. do 5. lipnja 2023. obavljao djelatnosti na državnom području Češke Republike putem podružnice s poslovnim nastanom u Pragu.
29
Češka narodna banka proglasila je 15. rujna 2020. Novis krivim za tri prekršaja te mu je izrekla upravnu novčanu kaznu u iznosu od 1000000 čeških kruna (CZK) (oko 39610 eura).
30
Prvi Novisov prekršaj sastojao se od povrede obveza predviđenih člankom 6. stavkom 1. i člankom 8. stavkom 3. točkom (c) podtočkama ii. do iv. te člankom 8. stavkom 3. točkom (f) Uredbe br. 1286/2014, s obzirom na to da navedeno društvo nije osiguralo to da, s jedne strane, podaci u njegovim dokumentima s ključnim informacijama budu točni, pouzdani, jasni, da ne dovode u zabludu i da budu usklađeni s obvezujućim ugovornim dokumentima i to da, s druge strane, ti dokumenti sadržavaju sve informacije koje se zahtijevaju primjenjivim propisima, uz potrebnu razinu kvalitete i preciznosti.
31
Dva druga Novisova prekršaja sastojala su se od povrede dviju obveza predviđenih Zakonom br. 170/2018, odnosno, kao prvo, obveze uvođenja, održavanja i primjene pravila o nadzoru djelatnosti neovisnih posrednika koji postupaju u njegovo ime i, kao drugo, obveze da klijentu osigura savjetovanje prije sklapanja ugovora o osiguranju namijenjenog stvaranju akumulacije kapitala.
32
Novis je podnio upravnu žalbu protiv odluke od 15. rujna 2020. tvrdeći da mu Češka narodna banka nije mogla izreći novčanu kaznu bez provođenja postupka iz članka 110. Zakona br. 277/2009, u okviru kojega ona mora prethodno obavijestiti nadzorno tijelo matične države članice o navodnim prekršajima i prepustiti tom tijelu donošenje odgovarajućih mjera. Novis smatra da je Češka narodna banka izgubila pravo da ga sankcionira time što nije poštovala taj postupak.
33
Nakon što je ta upravna tužba odbijena, Novis je pokrenuo sudski postupak pred Městským soudom v Praze (Gradski sud u Pragu, Češka Republika), koji je odbio tužbu presudom od 19. listopada 2022.
34
Novis je osporavao tu odluku u kasacijskom postupku pred Nejvyšším správním soudom (Vrhovni upravni sud, Češka Republika), odnosno sudom koji je uputio zahtjev.
35
Taj sud dvoji o tome primjenjuje li se postupak predviđen člankom 155. Direktive Solventnost II samo ako nadzorno tijelo države članice podružnice ili pružanja usluga izvršava financijski nadzor društava za osiguranje u skladu s člankom 30. te direktive ili taj postupak ima širu primjenu i uključuje provjeru poštovanja svih odredbi prava Unije kojima se uređuju status i djelatnosti društava za osiguranje, koju provodi to tijelo.
36
Sud koji je uputio zahtjev smatra da se članak 155. stavak 1. Direktive Solventnost II – kojim se predviđa intervencija nadzornih tijela države članice domaćina kada društvo za osiguranje „nije usklađeno sa zakonskim odredbama koje se na njega primjenjuju u toj državi članici” – može tumačiti na dva različita načina.
37
U skladu s prvim tumačenjem, samo su predmetne nacionalne odredbe one kojima se u nacionalni pravni poredak prenose materijalni zahtjevi koji proizlaze iz Direktive Solventnost II. Iz toga proizlazi da se postupak predviđen u članku 155. te direktive ne primjenjuje na nadzor poštovanja obveza koje proizlaze iz drugih instrumenata prava Unije, kao što su Uredba br. 1286/2014 ili Direktiva 2016/97.
38
To tumačenje potkrijepljeno je kontekstom članka 155. Direktive Solventnost II, osobito odredbama članka 30. te direktive, kojim se uređuje područje primjene nadzora. U stavku 1. tog članka pojašnjava se da je riječ o „financijskom” nadzoru, dok se u njegovu stavku 2. navodi da taj nadzor uključuje „provjeru cjelokupnog poslovanja društva [...], provjeru stanja njegove solventnosti, oblikovanja tehničkih pričuva, njegove imovine i prihvatljivih vlastitih sredstava”. I članak 36. te direktive govori u prilog tom tumačenju jer se u njegovu stavku 1. propisuje da se nadziru strategije, postupci i procedure izvješćivanja koje su uspostavila društva za osiguranje i društva za reosiguranje kako bi se uskladila „sa zakonima i drugim propisima donesenim na temelju [te] Direktive”. Kad je riječ o stavku 2. tog članka 36., u njemu se nabraja niz zahtjeva čije se udovoljavanje nadzire, a koji se do jednog odnose na financijsku stabilnost društava za osiguranje odnosno reosiguranje. Članci 27. i 28. te članak 29. stavak 1. Direktive Solventnost II također potvrđuju takvo tumačenje jer se u njima navodi, redom, da je glavni cilj nadzora „zaštita ugovaratelja osiguranja i korisnika osiguranja”, da nadzorna tijela, ne dovodeći u pitanje taj glavni cilj, uzimaju u obzir moguće učinke svojih odluka na „stabilnost dotičnih financijskih sustava Europske unije” i da se nadzor temelji na „pristupu koji je okrenut budućnosti i zasnovan na rizicima”.
39
Naposljetku, navedeno tumačenje potkrijepljeno je preambulom Direktive Solventnost II, osobito njezinom uvodnom izjavom 14., u kojoj se navodi da zaštita ugovaratelja osiguranja pretpostavlja da društva za osiguranje i društva za reosiguranje podliježu učinkovitom potrebnom solventnom kapitalu, te uvodnom izjavom 24. te direktive, u kojoj se pojašnjava da nadzorna tijela matične države članice trebaju biti odgovorna za praćenje financijske stabilnosti tih društava.
40
Međutim, sud koji je uputio zahtjev smatra da se ne može isključiti drugo tumačenje u skladu s kojim tekst članka 155. stavka 1. Direktive Solventnost II ne upućuje samo na nacionalne odredbe kojima se prenosi ta direktiva, nego na sve odredbe koje se odnose na status i djelatnosti društava za osiguranje, uključujući odredbe proizišle iz drugih propisa prava Unije, poput Uredbe br. 1286/2014 ili Direktive 2016/97. U skladu s tim tumačenjem, postupak iz članka 155. Direktive Solventnost II primjenjuje se na sve nadzorne djelatnosti koje nacionalna tijela provode nad društvima za osiguranje i društvima za reosiguranje.
41
Takvo tumačenje potkrijepljeno je uvodnom izjavom 11. Direktive Solventnost II, u kojoj se navodi da je ta direktiva ključni instrument za ostvarenje unutarnjeg tržišta te da je primjereno da se postigne usklađenost za ostvarenje uzajamnog priznavanja odobrenja i nadzornih sustava te time i jedinstvenog odobrenja koje vrijedi na cijelom području Unije i koje omogućava da nadzor nad društvom obavlja matična država članica.
42
Sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da je upoznat s presudom od 28. travnja 2009., Komisija/Italija (C‑518/06, EU:C:2009:270), u čijoj je točki 115. Sud presudio da načelo nadzora matične države članice „obuhvaća samo financijski nadzor društava za osiguranje”. Međutim, navedeni sud smatra da rješenje koje proizlazi iz te presude u pogledu tumačenja Direktive Vijeća 92/49/EEZ od 18. lipnja 1992. o usklađivanju zakona i drugih propisa koji se odnose na izravno osiguranje osim životnog osiguranja te kojom se izmjenjuje Direktiva 73/239/EEZ i Direktiva 88/357/EEZ (Treća direktiva o neživotnom osiguranju) (SL 1992., L 228, str. 1.; SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 30.) nije moguće primijeniti u kontekstu Direktive Solventnost II.
43
U slučaju da Sud ocijeni da se članak 155. Direktive Solventnost II odnosi i na nadzor poštovanja obveza predviđenih Uredbom br. 1286/2014 ili obveza koje proizlaze iz Direktive 2016/97, sud koji je uputio zahtjev podredno pita ima li tijelo države članice domaćina pravo – kada namjerava izreći sankcije za prekršaje počinjene na državnom području te države članice, na što ga ovlašćuju stavci 5. i 6. tog članka – djelovati izravno a da prethodno ne provede postupak iz stavaka 1. do 3. navedenog članka ili je, naprotiv, navedeno tijelo dužno prethodno provesti taj postupak, osobito na način da obavijesti nadležno tijelo matične države članice kako bi ono poduzelo odgovarajuće mjere.
44
Taj sud ističe, u prilog tom drugom tumačenju, da se u članku 155. stavku 3. Direktive Solventnost II spominje donošenje odgovarajućih mjera „kako bi se spriječile ili kaznile” nepravilnosti, što upućuje na to da se postupak predviđen u stavcima 1. do 3. tog članka primjenjuje ne samo na donošenje preventivnih, nego i restriktivnih mjera.
45
Međutim, navedeni sud napominje da tekst članka 155. stavaka 5. i 6. Direktive Solventnost II govori u prilog prvom tumačenju jer se u stavku 5. tog članka pojašnjava da njegovi stavci 1. do 3. „ne utječu na ovlast država članica da kažnjavaju prekršaje na svo[je]m državnom području”, dok se u stavku 6. tog članka određuje da nadzorna tijela države članice domaćina mogu „primijeniti nacionalne upravne kazne” predviđene za prekršaje koje počini društvo za osiguranje s poslovnim nastanom ili imovinom u toj državi članici.
46
Sud koji je uputio zahtjev smatra da je potonje tumačenje potkrijepljeno rješenjem koje je Sud prihvatio u točki 120. presude od 28. travnja 2009., Komisija/Italija (C‑518/06, EU:C:2009:270), u pogledu članka 40. stavka 7. Direktive 92/49. Naime, Sud je potvrdio nadležnost države članice domaćina za sankcioniranje prekršaja počinjenih na njezinu državnom području a da izvršavanje te nadležnosti nije uvjetovao prethodnim iscrpljivanjem postupka obavješćivanja i poduzimanja mjera za otklanjanje nepravilnosti predviđenog u članku 40. stavcima 3. do 5. te direktive. S druge strane, on smatra da presuda od 27. travnja 2017., Onix Asigurări (C‑559/15, EU:C:2017:316) ne daje odgovor u tom pogledu jer se ta presuda odnosi isključivo na mogućnost dotičnih država članica da u hitnim slučajevima donesu zaštitne mjere na temelju članka 40. stavka 6. Direktive 92/49.
47
U tim je okolnostima Nejvyšší správní soud (Vrhovni upravni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak 155. Direktive [Solventnost II] tumačiti na način da obuhvaća i slučajeve u kojima nadzorno tijelo države domaćina nadzire izvršavanje obveza društva za osiguranje iz druge države članice predviđenih Uredbom br. 1286/2014 ili Direktivom 2016/97?
2.
U slučaju potvrdnog odgovora, proizlaze li iz članka 155. Direktive Solventnost II isključive ovlasti nadzornog tijela matične države i obveza nadzornog tijela države domaćina da najprije iscrpi postupke obavješćivanja i poduzimanja mjera za otklanjanje nepravilnosti predviđene stavcima 1., 2. i 3. tog članka [...] i u slučaju izricanja upravnih kazni u smislu stavaka 5. i 6. [navedenog] članka [...] ?”
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
48
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 155. Direktive Solventnost II tumačiti na način da se postupak suradnje nadzornog tijela države članice domaćina i nadzornog tijela matične države članice predviđen tim člankom primjenjuje na situaciju u kojoj nadzorno tijelo države članice domaćina utvrdi da društvo za osiguranje koje svoju djelatnost obavlja na njezinu državnom području putem podružnice ili u okviru slobodnog pružanja usluga ne poštuje obveze koje ima na temelju Uredbe br. 1286/2014 ili nacionalnih odredbi kojima se Direktiva 2016/97 prenosi u pravni poredak te države članice.
49
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst nego i kontekst te ciljeve propisa kojeg je dio (presude od 17. studenoga 1983., Merck, 292/82, EU:C:1983:335, t. 12. i od 10. srpnja 2025., Sánchez Romero Carvajal Jabugo, C‑322/24, EU:C:2025:556, t. 35. i navedena sudska praksa).
50
Kad je riječ o tekstu članka 155. Direktive Solventnost II, koji definira odgovarajuće ovlasti i obveze nadzornih tijela države članice domaćina i matične države članice kada društva za osiguranje koja imaju podružnicu ili obavljaju djelatnost u okviru slobode pružanja usluga na državnom području te države članice povređuju svoje obveze, iz stavka 1. tog članka proizlazi da se obveza nadzornih tijela države članice domaćina da od predmetnog društva za osiguranje zahtijevaju da otkloni utvrđenu nepravilnost primjenjuje ako to društvo nije usklađeno sa „zakonskim odredbama koje se na njega primjenjuju u toj državi članici”. Osim toga, stavak 3. navedenog članka – koji ovlašćuje ta nadzorna tijela da poduzmu odgovarajuće mjere ako matična država članica ne donese mjere ili se one koje je donijela pokažu neodgovarajućima – primjenjuje se u slučaju da društvo za osiguranje ustraje u kršenju „zakonskih odredbi koje su na snazi u državi članici domaćinu”.
51
Stoga najprije valja istaknuti da i stavak 1. i stavak 3. članka 155. Direktive Solventnost II općenito upućuju na sve nacionalne odredbe primjenjive na društva za osiguranje u državi članici domaćinu, tako da se iz stavaka 1. i 3. tog članka ne može zaključiti da je zakonodavac Unije namjeravao ograničiti područje primjene postupka suradnje između nadzornih tijela, predviđenog navedenim člankom, samo na slučajeve povrede nacionalnih odredbi kojima se provodi Direktiva Solventnost II.
52
Nadalje, valja utvrditi da se ista općenita formulacija nalazi u drugim jezičnim verzijama članka 155. te direktive, a osobito, kad je riječ o stavku 1. tog članka, u španjolskoj („las disposiciones legales de este Estado miembro que le sean aplicables”), njemačkoj („in diesem Mitgliedstaat für das Versicherungsunternehmen geltenden Vorschriften”), engleskoj („the legal provisions applicable to it in that Member State”), talijanskoj („le norme di diritto dello stesso ad essa applicabili”), litavskoj („jai toje valstybėje narėje taikomų teisinių nuostatų”), finskoj („tässä jäsenvaltiossa siihen sovellettavia säännöksiä”) i švedskoj jezičnoj verziji („de rättsregler som är tillämpliga på företaget i denna medlemsstat”).
53
To doslovno tumačenje potvrđuju i kontekst članka 155. te direktive i ciljevi koji se nastoje postići propisom kojeg je ta odredba dio.
54
Kad je riječ o kontekstu navedene odredbe, valja napomenuti, kao prvo, da je ona dio poglavlja VIII., naslovljenog „Pravo poslovnog nastana i slobod[no] pružanj[e] usluga”, koje se nalazi u glavi I. Direktive Solventnost II. To poglavlje sadržava odredbe kojima se posebno uređuju uvjeti za obavljanje djelatnosti društava za osiguranje odnosno društava za reosiguranje u okviru slobode poslovnog nastana odnosno slobodnog pružanja usluga.
55
Međutim, obavljanje djelatnosti osiguranja na temelju slobode poslovnog nastana odnosno slobodnog pružanja usluga navodi se i u članku 30. Direktive Solventnost II, koji se nalazi u poglavlju III., naslovljenom „Nadzorna tijela i opća pravila”, glave I. te direktive. U stavku 1. tog članka određuje se da je financijski nadzor društava za osiguranje i društava za reosiguranje, uključujući nadzor djelatnosti koje ona obavljaju putem svojih podružnica ili u okviru slobodnog pružanja usluga, u isključivoj nadležnosti matične države članice. Osim toga, u stavku 3. navedenog članka pojašnjava se da nadzorna tijela države članice u kojoj se nalazi rizik ili države članice obveze ili, u slučaju društva za reosiguranje, nadzorna tijela države članice domaćina, ako imaju razloga smatrati da djelatnosti društva za osiguranje odnosno društva za reosiguranje mogu utjecati na njegovu financijsku stabilnost, obavješćuju o tome nadzorna tijela matične države članice navedenog društva, koja provjeravaju je li društvo usklađeno s bonitetnim načelima koja su propisana tom direktivom.
56
U tim okolnostima valja utvrditi da, kao što je to u biti istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 44. svojeg mišljenja, članak 30. stavci 1. i 3. i članak 155. Direktive Solventnost II imaju isti cilj, koji se sastoji od utvrđivanja odgovarajućih ovlasti i obveza svakog od predmetnih nadzornih tijela u slučaju prekogranične djelatnosti u području osiguranja, na temelju čega se može zaključiti da te odredbe moraju imati različita područja primjene kako bi se izbjeglo da isti pravni akt sadržava odredbe koje uređuju isto pitanje na različit način. Iz članka 30. stavka 1. Direktive Solventnost II izričito proizlazi da se taj članak primjenjuje samo na „financijski nadzor” društava za osiguranje, koji je u isključivoj nadležnosti matične države članice, što podrazumijeva da članak 155. ima šire područje primjene.
57
Kao drugo, valja istaknuti da, iako se člankom 30. stavkom 1. Direktive Solventnost II uspostavlja načelo prema kojem je financijski nadzor društava za osiguranje i društava za reosiguranje u isključivoj nadležnosti matične države članice, u članku 29. stavku 1. te direktive općenito se navodi da nadzor nad tim društvima uključuje kontinuiranu provjeru pravilnog obavljanja poslova iz djelatnosti osiguranja. Osim toga, točke (b) i (c) članka 144. stavka 1. navedene direktive dopuštaju nadzornom tijelu matične države članice da oduzme odobrenje za rad izdano društvu za osiguranje odnosno društvu za reosiguranje ne samo kada predmetno društvo više ne ispunjava uvjete za izdavanje odobrenja nego i kada u velikoj mjeri ne ispunjava svoje obveze „prema propisima koji se na njega odnose”.
58
Iz tih odredaba proizlazi, s jedne strane, da ta direktiva na taj način daje prednost načelu nadzora društava za osiguranje koji provodi matična država članica, kao što je to Sud već presudio kad je riječ o Direktivi 92/49, koju je zamijenila Direktiva Solventnost II (presuda od 27. travnja 2017., Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, t. 52.). S druge strane, široko tumačenje članka 29. stavka 1. Direktive Solventnost II, koje proizlazi iz općenite formulacije sadržane u toj odredbi, dovodi do toga da se nadzornim tijelima matične države članice priznaje ne samo isključiva nadležnost za provedbu financijskog nadzora nad društvima za osiguranje nego i nadležnost, koja se izvršava zajedno s nadzornim tijelima države članice domaćina, kako bi se osigurao širi nadzor pravilnog obavljanja poslova iz djelatnosti osiguranja ili reosiguranja, u skladu sa spomenutom odredbom.
59
Kad je riječ o ciljevima Direktive Solventnost II, iz njezinih uvodnih izjava 2. i 11. proizlazi da se njome želi olakšati osnivanje i obavljanje djelatnosti osiguranja i reosiguranja, uspostavljajući pritom pravni okvir koji će omogućiti društvima za osiguranje koja imaju odobrenje za rad u matičnoj državi članici da posluju na cijelom unutarnjem tržištu osnivanjem podružnica ili pružanjem usluga.
60
Nadalje, Direktivom Solventnost II nastoji se, kao što to proizlazi iz njezinih uvodnih izjava 14. i 16., osigurati odgovarajuća zaštita ugovaratelja osiguranja i korisnika osiguranja, koja je, kao što je to pojašnjeno u potonjoj uvodnoj izjavi, „glavni cilj” propisa i nadzora u području osiguranja i reosiguranja, pri čemu su financijska stabilnost te pravedna i stabilna tržišta drugi ciljevi koje također treba uzeti u obzir, „ali oni ne smiju ugroziti glavni cilj”. Važnost tog cilja potvrđuje uostalom članak 27. te direktive, kojim se zaštita ugovaratelja osiguranja i korisnika osiguranja utvrđuje kao „glavni cilj” nadzora društava za osiguranje.
61
Međutim, s jedne strane, cilj koji se sastoji od olakšavanja osnivanja i obavljanja djelatnosti osiguranja u cijeloj Uniji, u okviru slobode poslovnog nastana odnosno slobodnog pružanja usluga, kako je navedeno u točki 59. ove presude, mogao bi biti ugrožen ako bi nadzorna tijela države članice domaćina smjela, kada utvrde povredu koju je počinilo društvo za osiguranje, prema propisima koji se na njega odnose, poduzeti bilo kakvu mjeru protiv tog društva bez ikakve koordinacije s nadzornim tijelom matične države članice koje je izdalo prethodno odobrenje za rad koje u načelu omogućuje navedenom društvu da obavlja svoje djelatnosti u cijeloj Uniji.
62
S druge strane, u skladu je s ciljem odgovarajuće zaštite ugovaratelja osiguranja i korisnika osiguranja, kako je naveden u točki 60. ove presude, predvidjeti mehanizam suradnje koji nadzornom tijelu matične države članice omogućuje da bude obaviješteno o tome da društvo za osiguranje koje obavlja svoje djelatnosti na državnom području te države članice domaćina putem podružnice ili u okviru slobode pružanja usluga ne ispunjava obveze koje ima na temelju propisa koji se na njega odnose. Naime, kada društvo za osiguranje koje posluje u više država članica u velikoj mjeri ne ispunjava svoje obveze, samo je nadzorno tijelo matične države članice ovlašteno, na temelju članka 144. stavka 1. točke (c) Direktive Solventnost II, oduzeti odobrenje za rad koje mu je izdalo i na taj način osigurati odgovarajuću zaštitu ugovaratelja osiguranja i korisnika osiguranja u cijeloj Uniji.
63
Tako iz teksta članka 155. Direktive Solventnost II, njegova konteksta i ciljeva koji se nastoje postići tom direktivom proizlazi da se pojam „zakonske odredbe države članice domaćina” – čije poštovanje nadzorno tijelo države članice domaćina može provjeriti samo u okviru postupka suradnje između tijela predviđenog u tom članku – ne može usko tumačiti, čime bi se njegov doseg ograničio samo na nacionalne odredbe kojima se u nacionalni pravni poredak prenose zahtjevi koji proizlaze iz te direktive.
64
To široko tumačenje područja primjene postupka suradnje između nadzornog tijela države članice domaćina i nadzornog tijela matične države članice, predviđenog u članku 155. Direktive Solventnost II, nije dovedeno u pitanje sudskom praksom proizišlom iz presude od 28. travnja 2009., Komisija/Italija (C‑518/06, EU:C:2009:270). Naime, iako je u točki 115. te presude, donesenoj u okviru tužbe zbog povrede obveze, Sud ocijenio, na temelju Direktive 92/49, da se načelo isključivog nadzora matične države članice primjenjuje samo na financijski nadzor društava za osiguranje, iz točke 120. te presude proizlazi da je Sud, osim toga, utvrdio, kad je riječ o članku 40. te direktive, čiji se tekst u velikoj mjeri podudara s tekstom članka 155. Direktive Solventnost II, da Europska komisija nije prigovorila Talijanskoj Republici povredu obveza iz stavaka 3. do 5. tog članka 40. Sud je stoga zaključio da se ne mora izjašnjavati o području primjene tih odredbi prilikom odlučivanja o tužbi zbog povrede obveze. Osim toga, u istoj točki 120. navedene presude podredno je utvrdio da članak 40. stavak 7. navedene direktive potvrđuje ovlast države članice domaćina da sankcionira prekršaje počinjene na njezinu državnom području.
65
Iz toga slijedi da članak 155. Direktive Solventnost II treba tumačiti na način da se u načelu primjenjuje na svaku situaciju u kojoj nadzorno tijelo države članice domaćina utvrdi da društvo za osiguranje koje ima podružnicu ili posluje u okviru slobodnog pružanja usluga na njezinu državnom području ne poštuje svoje obveze, uključujući one koje proizlaze iz odredbi koje nisu sadržane u toj direktivi, osim ako se u nekoj drugoj odredbi prava Unije izričito odstupa od pravila o podjeli nadležnosti i suradnji između nadležnih tijela sadržanih u tom članku.
66
Budući da se sud koji je uputio zahtjev pita o tumačenju navedenog članka u kontekstu povrede odredbi Uredbe br. 1286/2014 i odredbi donesenih na temelju Direktive 2016/97 koju je počinilo društvo za osiguranje, valja provjeriti sadržavaju li ta uredba i ta direktiva odredbe kojima se izričito odstupa od članka 155. Direktive Solventnost II.
67
Kad je riječ, kao prvo, o Uredbi br. 1286/2014, Komisija je na raspravi tvrdila da ona odstupa od primjene članka 155. Direktive Solventnost II. U prilog toj tvrdnji istaknula je da se u uvodnoj izjavi 24. te uredbe navodi da bi nadležno tijelo države članice u kojoj se trguje PRIIP‑om trebalo biti odgovorno za nadzor trgovanja njime.
68
Međutim, valja utvrditi, s jedne strane, da sadržaj uvodne izjave 24. Uredbe br. 1286/2014 nije preuzet ni u jednoj njezinoj odredbi, tako da se iz te uvodne izjave ne može izvesti nikakva namjera zakonodavca Unije da odstupi od primjene članka 155. Direktive Solventnost II. U svakom slučaju valja podsjetiti na to da u skladu s ustaljenom sudskom praksom iako se preambulom akta Unije može pojasniti sadržaj njegovih odredbi te ona pruža elemente tumačenja kojima se može pojasniti volja autora navedenog akta, ona nema pravno obvezujuću snagu i ne može se na nju pozivati ni kako bi se odstupilo od samih odredbi predmetnog akta ni kako bi se te odredbe tumačile na način očito suprotan njihovu tekstu (presuda od 21. ožujka 2024., LEA, C‑10/22, EU:C:2024:254, t. 51. i navedena sudska praksa).
69
S druge strane, u članku 3. stavku 2. Uredbe br. 1286/2014 izričito se određuje da se, ako izdavatelji PRIIP‑a koji podliježu toj uredbi također podliježu Direktivi Solventnost II, primjenjuju oba zakonodavna akta. Međutim, Uredba br. 1286/2014 ne sadržava nijednu odredbu kojom bi se izričito odstupilo od tog načela kumulativne primjene u pogledu članka 155. Direktive Solventnost II. U tom pogledu valja utvrditi da se u članku 22. stavku 1. te uredbe navodi samo to da „ne dovodeći u pitanje nadzorne ovlasti nadležnih tijela i pravo država članica da predvide i uvedu kaznene sankcije”, države članice trebaju utvrditi pravila o određivanju odgovarajućih administrativnih sankcija i mjera koje se primjenjuju na situacije koje predstavljaju kršenje navedene uredbe. Osim toga, u članku 23. Uredbe br. 1286/2014 propisuje se nekoliko načina na koje nadležna tijela izvršavaju ovlasti sankcioniranja utvrđene u članku 24. te uredbe, pri čemu se konkretno ne upućuje na obavljanje djelatnosti trgovanja PRIIP‑ovima u okviru slobodnog pružanja usluga odnosno slobode poslovnog nastana, ali se, u svakom slučaju, posebno predviđa mogućnost suradnje među nadležnim tijelima.
70
Kad je riječ, kao drugo, o Direktivi 2016/97, valja utvrditi da njezino poglavlje III. sadržava odredbe kojima se utvrđuju uvjeti obavljanja djelatnosti posredovanja u okviru slobodnog pružanja usluga odnosno slobode poslovnog nastana. Među ostalim, u člancima 5., 7. i 8. navedene direktive definiraju se nadležnosti, ovlasti i obveze nadležnih tijela države članice domaćina i nadležnih tijela matične države članice kada se utvrdi povreda obveza predviđenih tom direktivom. Međutim, odredbe tog poglavlja primjenjuju se samo na posrednike u osiguranju ili reosiguranju odnosno na sporedne posrednike, osim društava za osiguranje, na koja se stoga, u uvjetima nepostojanja izričitog odstupanja, i dalje primjenjuju odredbe Direktive Solventnost II i, osobito, odredbe članka 155. te direktive, uključujući kada obavljaju djelatnosti distribucije osiguranja, kako su definirane u članku 2. stavku 1. točki 1. Direktive 2016/97.
71
U tom kontekstu, neprimjenjivanje postupka suradnje predviđenog u članku 155. Direktive Solventnost II u slučaju da društvo za osiguranje povrijedi obveze koje proizlaze iz Direktive 2016/97 imalo bi za posljedicu oslobađanje tih tijela od svake obveze suradnje u okviru nadzora djelatnosti distribucije osiguranja koje obavlja društvo za osiguranje, iako navedena tijela imaju takvu obvezu kada nadziru djelatnosti posrednika u osiguranju u smislu članka 2. stavka 1. točke 3. navedene direktive. Takva razlika u načinima nadzora djelatnosti distribucije osiguranja nije u skladu s ciljevima jednakog postupanja prema gospodarskim subjektima i zaštite potrošača, neovisno o distribucijskom kanalu, navedenima u uvodnim izjavama 5., 6. i 8. Direktive 2016/97, ni s općim ciljem bliske suradnje i podjele odgovornosti među nadležnim tijelima, kako je opisan u njezinim uvodnim izjavama 21. i 22.
72
S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 155. Direktive Solventnost II treba tumačiti na način da se postupak suradnje nadzornog tijela države članice domaćina i nadzornog tijela matične države članice predviđen tim člankom primjenjuje na situaciju u kojoj nadzorno tijelo države članice domaćina utvrdi da društvo za osiguranje koje svoju djelatnost obavlja na njezinu državnom području putem podružnice ili u okviru slobodnog pružanja usluga ne poštuje obveze koje ima na temelju Uredbe br. 1286/2014 ili nacionalnih odredbi kojima se Direktiva 2016/97 prenosi u pravni poredak te države članice.
Drugo pitanje
73
Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 155. Direktive Solventnost II tumačiti na način da su nadzorna tijela države članice domaćina dužna poštovati postupak predviđen u stavcima 1. do 3. tog članka kada na temelju njegovih stavaka 5. i 6. izriču sankcije društvu za osiguranje koje svoju djelatnost obavlja na državnom području te države članice putem podružnice ili u okviru slobodnog pružanja usluga.
74
Sud koji je uputio zahtjev tim pitanjem želi utvrditi je li primjena administrativnih financijskih sankcija, poput onih koje je u glavnom postupku Češka narodna banka izrekla Novisu zbog kršenja Uredbe br. 1286/2014 i nacionalnih odredbi donesenih na temelju Direktive 2016/97, uvjetovana prethodnom provedbom postupka iz članka 155. stavaka 1. do 3. Direktive Solventnost II ili te sankcije mogu izravno izreći nadležna tijela države članice domaćina.
75
Kako bi se odgovorilo na to pitanje, valja protumačiti izraz „[o]dredbe stavaka 1., 2. i 3. ne utječu na ovlast država članica”, koji se nalazi u tom članku 155. stavku 5., pri čemu valja konstatirati da je ta formulacija istovjetna onoj kojom započinje stavak 4. navedenog članka. U okviru tumačenja članka 40. stavka 6. Direktive 92/49, čiji je tekst preuzet u članku 155. stavku 4. Direktive Solventnost II, Sud je ocijenio da tu odredbu treba shvatiti kao odstupanje od redovnog postupka iz tog članka 40. stavaka 4. i 5., koje dotičnu državu članicu pružanja usluga oslobađa obveze obavješćivanja nadležnih tijela matične države članice i priopćavanja tim tijelima svoje namjere donošenja odgovarajućih mjera (vidjeti u tom smislu presudu od 27. travnja 2017., Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, t. 47.). Iako se ovlast priznata državama članicama na temelju članka 155. stavka 5. Direktive Solventnost II ne može miješati s ovlašću koja im je dodijeljena stavkom 4. tog članka samo za hitne slučajeve, nema nikakvog razloga za različito tumačenje tih dviju odredbi koje započinju istovjetnom formulacijom. Prema tome, valja smatrati da članak 155. stavak 5. Direktive Solventnost II odstupa od redovnog postupka iz tog članka 155. stavaka 1. do 3. jer oslobađa nadležna tijela države članice domaćina, kada izriču sankcije za prekršaje počinjene na svojem državnom području, obveze obavješćivanja tijela matične države članice, dok ih u slučaju njihova nedjelovanja ili donošenja neodgovarajućih mjera oslobađa od obveze da im priopće svoju namjeru donošenja odgovarajućih mjera.
76
Suprotno tumačenje, koje predlaže Komisija, prema kojem članak 155. stavak 5. Direktive Solventnost II ne predstavlja odstupanje od postupka suradnje, nego samo potvrđuje ovlast država članica da – neovisno o tome je li riječ o državi članici domaćinu ili matičnoj državi članici – izriču sankcije za povrede počinjene na svojem državnom području, pod uvjetom da poštuju postupak suradnje iz tog članka 155. stavaka 1. do 3., dovelo bi do oduzimanja bilo kakvog normativnog dosega odredbama tog članka 155. stavka 5. Da je zakonodavac Unije namjeravao uvjetovati mogućnost države članice domaćina da izrekne sankcije društvu za osiguranje koje je povrijedilo svoje obveze poštovanjem tog postupka, on je to mogao izričito predvidjeti navodeći u navedenom članku 155. stavku 5. da se stavci 1. do 3. tog članka primjenjuju i kada država članica domaćin izvršava svoju ovlast izricanja sankcija za prekršaje počinjene na svojem državnom području.
77
Osim toga, budući da se postupak predviđen člankom 155. stavcima 1. do 3. te direktive pokreće na inicijativu nadzornih tijela države članice domaćina u slučaju da društvo za osiguranje povređuje obveze primjenjive u toj državi članici, njegov cilj ne može biti uređivanje izvršavanja ovlasti matične države članice da sankcionira društvo za osiguranje koje povređuje obveze koje ima u toj državi članici. Prema tome, suprotno onomu što tvrdi Komisija, članak 155. stavak 5. navedene direktive ne može se odnositi na ovlasti sankcioniranja kojima raspolaže matična država članica.
78
Stoga članak 155. stavak 5. Direktive Solventnost II treba tumačiti na način da ta odredba dopušta državi članici domaćinu da izrekne sankcije za prekršaje počinjene na svojem državnom području a da prethodno nije potrebno iscrpiti postupak iz stavaka 1. do 3. navedenog članka.
79
To tumačenje potvrđuje članak 155. stavak 6. te direktive, koji predviđa mogućnost nadzornih tijela dotične države članice da izvrše nacionalne administrativne sankcije u pogledu poslovnog nastana društva za osiguranje u toj državi članici ili imovine koju ono ondje posjeduje.
80
Međutim, članak 155. stavak 5. navedene direktive ne može se tumačiti na način da dopušta državi članici domaćinu da odstupi od isključive nadležnosti matične države članice za odlučivanje o tome ispunjava li društvo za osiguranje uvjete za izdavanje odobrenja za rad, za što je nadležna samo matična država članica (vidjeti u tom smislu presudu od 27. travnja 2017., Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, t. 49.).
81
Iz toga slijedi, s jedne strane, da odstupanje iz navedenog članka treba tumačiti na način da se ne može primijeniti na povrede obveza društva za osiguranje koje se odnose na uvjete za izdavanje odobrenja za rad, sankcioniranje kojih je u isključivoj nadležnosti matične države članice.
82
S druge strane, iako iz članka 155. stavka 7. Direktive Solventnost II proizlazi da mjera donesena primjenom, među ostalim, stavaka 5. i 6. tog članka može sadržavati ograničenja u obavljanju djelatnosti osiguranja, isključiva nadležnost matične države članice za izdavanje ili oduzimanje odobrenja za rad podrazumijeva da sankcije koje je država članica domaćin izrekla društvu za osiguranje ne mogu imati isti doseg kao oduzimanje odobrenja za rad u toj državi članici. Iz toga proizlazi da cilj ili učinak tih mjera ne može biti oduzimanje dotičnom društvu za osiguranje svih prava na obavljanje njegove djelatnosti na državnom području navedene države članice.
83
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na drugo pitanje valja odgovoriti tako da članak 155. Direktive Solventnost II treba tumačiti na način da nadzorna tijela države članice domaćina nisu dužna poštovati postupak predviđen u stavcima 1. do 3. tog članka kada na temelju njegovih stavaka 5. i 6. izriču sankcije društvu za osiguranje koje svoju djelatnost obavlja na državnom području te države članice putem podružnice ili u okviru slobodnog pružanja usluga, ako cilj sankcija koje navedena država članica izriče tom društvu za osiguranje nije kažnjavanje nepoštovanja uvjeta za izdavanje odobrenja za rad te ako cilj ili učinak tih sankcija nije uskraćivanje prava navedenom društvu za osiguranje da svoju djelatnost obavlja na državnom području te iste države članice.
Troškovi
84
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) odlučuje:
1.
Članak 155. Direktive 2009/138/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009. o osnivanju i obavljanju djelatnosti osiguranja i reosiguranja (Solventnost II)
treba tumačiti na način da se:
postupak suradnje nadzornog tijela države članice domaćina i nadzornog tijela matične države članice predviđen tim člankom primjenjuje na situaciju u kojoj nadzorno tijelo države članice domaćina utvrdi da društvo za osiguranje koje svoju djelatnost obavlja na njezinu državnom području putem podružnice ili u okviru slobodnog pružanja usluga ne poštuje obveze koje ima na temelju Uredbe (EU) br. 1286/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. studenoga 2014. o dokumentima s ključnim informacijama za upakirane investicijske proizvode za male ulagatelje i investicijske osigurateljne proizvode ili nacionalnih odredbi kojima se Direktiva (EU) 2016/97 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. siječnja 2016. o distribuciji osiguranja prenosi u pravni poredak te države članice.
2.
Članak 155. Direktive 2009/138
treba tumačiti na način da:
nadzorna tijela države članice domaćina nisu dužna poštovati postupak predviđen u stavcima 1. do 3. tog članka kada na temelju njegovih stavaka 5. i 6. izriču sankcije društvu za osiguranje koje svoju djelatnost obavlja na državnom području te države članice putem podružnice ili u okviru slobodnog pružanja usluga, ako cilj sankcija koje navedena država članica izriče tom društvu za osiguranje nije kažnjavanje nepoštovanja uvjeta za izdavanje odobrenja za rad te ako cilj ili učinak tih sankcija nije uskraćivanje prava navedenom društvu za osiguranje da svoju djelatnost obavlja na državnom području te iste države članice.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: češki