62023CC0047
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
NICHOLASE EMILIOUA
přednesené dne 5. září 2024 (
1
)
Věc C‑47/23
Evropská komise
proti
Spolkové republice Německo
„Nesplnění povinnosti státem – Článek 258 SFEU – ‚Systematické a trvající porušování‘ – Směrnice 92/43/EHS – Ochrana přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin – Přípustnost důkazů týkajících se konkrétních situací, které nebyly projednávány během postupu před zahájením soudního řízení – Článek 6 odst. 2 – Vhodná opatření k vyloučení poškozování přírodních stanovišť ve zvláštních oblastech ochrany – Nesplnění povinnosti přijmout taková vhodná opatření – Typy stanovišť 6510 a 6520 – ‚Nížinné sečené louky‘ a ‚Horské sečené louky‘ – Článek 4 odst. 1 – Povinnost členských států navrhnout seznam lokalit, na nichž se vyskytují chráněné typy přírodních stanovišť – Nesplnění povinnosti pravidelně aktualizovat informace týkající se těchto stanovišť“
I. Úvod
1.
Většina povinností uložených členským státům podle směrnice o stanovištích (
2
), která je společně se směrnicí o ochraně volně žijících ptáků (
3
) základním kamenem politiky Unie v oblasti biologické rozmanitosti, se týká ochrany konkrétních lokalit. I v případě, že členský stát nesplní tyto povinnosti ve vztahu k jediné lokalitě, může toto nesplnění povinností postačovat k tomu, aby Evropská komise zahájila u Soudního dvora řízení na základě článku 258 SFEU (
4
). Pokud však k témuž nesplnění povinnosti dojde nikoli ve vztahu k jedné, ale k několika lokalitám, může Komise považovat za nadměrně zatěžující (či dokonce nemožné) zahajovat souběžná řízení pro každý případ takového nesplnění povinnosti. Naopak může dospět k závěru, že tyto konkrétní situace ilustrují rozšířenou politiku nebo praxi dotčeného členského státu, která je sama o sobě v rozporu s unijním právem. Následně může Komise u Soudního dvora zahájit jediné řízení s poukazem na „systematické a trvající porušování“ unijního práva, a to buď nad rámec řízení, v němž bude navrhovat konkrétní. (
5
)
2.
V řízení v projednávané věci Komise Spolkové republice Německo vytýká, že „obecně a strukturálně“ nezabránila zhoršení stavu dvou typů přírodních stanovišť, a to ve značném počtu lokalit nacházejících se na jejím území: typu stanoviště 6510 (nížinné sečené louky) a typu stanoviště 6520 (horské sečené louky), přičemž zajištění ochrany těchto typů stanovišť je cílem směrnice o stanovištích. Dále Komise tvrdí, že tento členský stát, opět „obecně a strukturálně“, nepředával aktualizované údaje ohledně lokalit, na nichž se tyto typy stanovišť vyskytují.
3.
Komise pomocí výrazu „obecně a strukturálně“ před Soudním dvorem tudíž tvrdí, že se Spolková republika Německo dopouští „systematického a trvajícího porušování“ dvou základních ustanovení této směrnice.
4.
V tomto kontextu projednávaná věc poskytuje Soudnímu dvoru příležitost, aby se vyjádřil, zaprvé k přípustnosti důkazů týkajících se lokalit, které Komise poprvé předložila až před Soudním dvorem a nebyly projednávány během postupu před zahájením soudního řízení, a zadruhé, k právním kritériím, jimiž se musí řídit posouzení Soudního dvora, pokud jde o otázku, zda Komise unesla své důkazní břemeno a skutečně prokázala existenci „systematického a trvajícího porušování“.
5.
V souladu s žádostí Soudního dvora omezím analýzu na posouzení těchto dvou otázek.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
6.
Podle čl. 2 odst. 2 směrnice o stanovištích je „[c]ílem opatření přijímaných na základě této směrnice […] zachování nebo obnova příznivého stavu z hlediska ochrany u přírodních stanovišť, druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin v zájmu Společenství“.
7.
Článek 4 odst. 1 této směrnice stanoví:
„Na základě kritérií stanovených v příloze III (etapa 1) a na základě příslušných vědeckých informací navrhne každý členský stát seznam lokalit, v němž bude uvedeno, jaké typy přírodních stanovišť z přílohy I a jaké druhy z přílohy II, původní pro toto území, se na jednotlivých lokalitách vyskytují. […] Kde je to vhodné, mohou členské státy navrhnout úpravu seznamu na základě výsledků sledování uvedeného v článku 11.
Seznam spolu s informacemi o každé lokalitě musí být do tří let po zveřejnění této směrnice předložen Komisi. Informace budou zahrnovat mapu lokality, její název, zeměpisnou polohu, rozlohu a údaje vyplývající z uplatnění kritérií vyjmenovaných v příloze III (etapa 1) v úpravě stanovené Komisí a v souladu s postupem podle článku 21.“
8.
Článek 6 odst. 2 směrnice o stanovištích stanoví:
„Členské státy přijmou vhodná opatření, aby v oblastech zvláštní ochrany [ve zvláštních oblastech ochrany] vyloučily poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů ani k [jakož i] vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena, pokud by takové vyrušování mohlo být významné ve vztahu k cílům této směrnice.“
B. Německé právo
9.
Relevantní vnitrostátní právní úpravou je Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz) [zákon o ochraně přírody a péči o krajinu (spolkový zákon o ochraně přírody)] ze dne 29. července 2009 (BGBl. 2009 I, s. 2542, dále jen „spolkový zákon o ochraně přírody“).
10.
Ustanovení § 30 tohoto zákona stanoví:
„[…]
(2) Činnosti, které by mohly vést ke zničení nebo významnému poškození níže uvedených stanovišť, jsou zakázány:
[…]
7.   nížinné sečené louky a horské sečené louky ve smyslu přílohy I [směrnice o stanovištích] […]
(3) Na žádost lze udělit výjimku ze zákazů stanovených v odstavci 2, pokud lze dotčená poškození kompenzovat.“
11.
Ustanovení § 33 odst. 1 spolkového zákona o ochraně přírody stanoví:
„Veškeré změny a vyrušování, které by mohly mít významný nepříznivý vliv na lokalitu NATURA 2000, pokud jde o její složky, které jsou podstatné z hlediska cílů zachování nebo ochrany, jsou zakázány. Orgán příslušný k ochraně přírody a krajiny může za podmínek stanovených v § 34 odst. 3 až 5 udělit výjimku ze zákazu uvedeného v první větě […]“
12.
Ustanovení § 34 tohoto zákona stanoví:
„(1)   Projekt musí být před schválením nebo provedením posouzen z hlediska jeho slučitelnosti s cíli ochrany lokality NATURA 2000, pokud by mohl mít samostatně nebo ve spojení s jinými plány a projekty významný nepříznivý vliv na tuto lokalitu a neslouží-li přímo k péči o lokalitu. […]
(2)   Pokud posouzení slučitelnosti ukáže, že projekt může mít významný nepříznivý vliv na lokalitu, pokud jde o její složky, které jsou podstatné z hlediska cílů zachování nebo ochrany, je projekt zakázán.
(3)   Odchylně od odstavce 2 může být takový projekt povolen nebo uskutečněn pouze
1. je-li to nezbytné z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu, včetně důvodů sociální a ekonomické povahy, a
2. neexistuje-li jiná rozumná alternativa, která by umožnila dosáhnout výsledku zamýšleného projektem v jiné lokalitě bez nepříznivého vlivu nebo s méně nepříznivým vlivem.
[…]“
III. Postup před zahájením soudního řízení
13.
Dne 7. května 2018 Komise poté, co zjistila, že na celém území Německa dochází k poškozování zeměpisných lokalit, na nichž se vyskytují typy stanovišť 6510 (nížinné sečené louky) a 6520 (horské sečené louky), zaslala Spolkové republice Německo žádost o informace.
14.
S ohledem na odpověď Spolkové republiky Německo ze dne 12. října 2018 měla Komise za to, že tento členský stát porušil čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích tím, že systematicky nepřijímal vhodná opatření k zamezení zhoršení typů stanovišť 6510 a 6520 na zeměpisných lokalitách k tomuto účelu určených. Dne 26. července 2019 zaslala Komise Spolkové republice Německo výzvu.
15.
Ve výzvě Komise poukázala na úbytek plochy značného počtu lokalit na území Německa, na nichž se vyskytují typy stanovišť 6510 a 6520. Rovněž uvedla, že nebylo přijato žádné závazné právní opatření s cílem zajistit odpovídající sledování těchto lokalit nebo je chránit před nadměrným hnojením a předčasným sečením.
16.
Komise rovněž tvrdila, že Spolková republika Německo systematicky porušovala čl. 4 odst. 1 druhý pododstavec směrnice o stanovištích, neboť soustavně opomíjela svou povinnost aktualizovat standardní formuláře údajů (SFÚ) předkládané Komisi v souladu s formátem stanoveným prováděcím rozhodnutím Komise ze dne 11. července 2011 o úpravě informací o lokalitách pro síť Natura 2000 (
6
) (dále jen „prováděcí rozhodnutí z roku 2011“).
17.
Dne 26. listopadu 2019 odpověděla Spolková republika Německo na výzvu Komise, přičemž popřela tvrzení v ní uvedená.
18.
Dne 30. října 2020 zaslala Komise Spolkové republice Německo odůvodněné stanovisko, v němž své výtky zopakovala.
19.
V odpovědi ze dne 30. prosince 2020 Spolková republika Německo uvedla, že výtky Komise nejsou opodstatněné.
20.
Dne 31. ledna 2023 rozhodla Komise o zahájení řízení o nesplnění povinnosti proti Spolkové republice Německo před Soudním dvorem na základě čl. 258 druhého pododstavce SFEU.
IV. Řízení před Soudním dvorem
21.
V žalobě podané dne 31. ledna 2023 navrhuje Komise, aby Soudní dvůr:
–
určil, že Spolková republika Německo tím, že „obecně a strukturálně“ nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 6 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 druhého pododstavce směrnice o stanovištích, pokud jde o typy stanovišť 6510 (nížinné sečené louky) a 6520 (horské sečené louky):
–
nepřijímala vhodná opatření k zamezení zhoršení těchto typů stanovišť na zeměpisných lokalitách k tomuto účelu určených, na nichž se tyto typy stanovišť vyskytují, a
–
nepředávala Komisi pravidelně aktualizované údaje ohledně těchto lokalit,
–
uložil Spolkové republice Německo náhradu nákladů řízení.
22.
Spolková republika Německo poté, co jí byla řádně doručena žaloba, kterou bylo řízení zahájeno, předložila dne 17. dubna 2023 žalobní odpověď. Navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
žalobu v plném rozsahu zamítl;
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
23.
Soudní dvůr vyzval účastnice řízení, aby předložily druhá písemná vyjádření. Replika byla předložena dne 30. května 2023 a duplika dne 10. července 2023.
24.
Obě účastnice řízení byly zastoupeny na jednání, které se konalo dne 6. března 2024.
V. Analýza
25.
Cílem směrnice o stanovištích je „podpořit ochranu biologické rozmanitosti“ (
7
) zajištěním toho, aby členské státy přispívaly k vytvoření sítě NATURA 2000 (síť chráněných přírodních oblastí po celé EU) v poměru, který odpovídá zastoupení typů přírodních stanovišť uvedených v příloze I této směrnice a stanovišť druhů uvedených v příloze II zmíněné směrnice na jejich území. Za tímto účelem jsou členské státy v souladu s článkem 4 téže směrnice a postupem upraveným v této směrnici (
8
) povinny vymezit lokality, v nichž se vyskytují tato přírodní stanoviště a tyto druhy, jako „zvláštní oblasti ochrany“ (
9
).
26.
Pro tyto oblasti musí členské státy přijmout tři kategorie opatření, a to ochranná opatření upravená v prvním odstavci, preventivní opatření stanovená ve druhém odstavci a kompenzační opatření vymezená ve čtvrtém odstavci článku 6 této směrnice. Projednávaná věc se týká druhé kategorie opatření, a sice preventivních opatření (čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích).
27.
Typy stanovišť 6510 (nížinné sečené louky) a 6520 (horské sečené louky), o které se jedná v projednávané věci, jsou dva typy přírodních stanovišť, jež jsou uvedeny v příloze I směrnice o stanovištích, které se mohou vyskytovat ve „zvláštních oblastech ochrany“ (
10
). Oba jsou popsány jako druhově bohaté sečené louky, které by mohly být poškozeny intenzivním hospodařením (jako je předčasné sečení nebo nadměrné hnojení) (
11
).
28.
Z judikatury Soudního dvora týkající se čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích podle mne vyplývá, že členské státy se musí nejen zdržet přijímání opatření, která by mohla mít nepříznivý ekologický dopad na „zvláštní oblasti ochrany“ (negativní povinnost), ale rovněž přijmout vhodná opatření, aby se zabránilo přírodním nebo člověkem způsobeným poškozováním stanovišť nebo významnému vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena (pozitivní povinnost) (
12
). Jinými slovy, cílem tohoto ustanovení je v zásadě zamezit případnému budoucímu poškozování těchto stanovišť nebo druhů ve „zvláštních oblastech ochrany“, aniž je stanoveno, jaká ochranná opatření mají být v tomto ohledu přijata.
29.
Soudní dvůr již měl příležitost objasnit, že z výrazu „vhodná opatření“ uvedeného v čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích vyplývá, že členské státy mají při uplatňování tohoto ustanovení určitý prostor pro uvážení (
13
). Soudní dvůr zdůraznil, že uvedené ustanovení ukládá členským státům povinnost dosáhnout výsledku, který bude odpovídat cíli sledovanému v rámci politiky Unie v oblasti životního prostředí v souladu s čl. 191 odst. 1 SFEU, jenž spočívá v zachování, ochraně a zlepšování kvality životního prostředí, jakož i zásadě nápravy škod na životním prostředí přednostně u zdroje, zakotvené v čl. 191 odst. 2 SFEU (
14
).
30.
Po těchto úvodních poznámkách připomínám, jak jsem vysvětlil v úvodu výše, že v rámci prvního žalobního důvodu Komise tvrdí, že jelikož Spolková republika Německo nepřijala vhodná opatření, aby zabránila zhoršení značného počtu lokalit na svém území, na nichž se vyskytují typy stanovišť 6510 a 6520 (tím, že nepřijala preventivní opatření), „obecně a strukturálně“ porušila čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích. Ve druhém žalobním důvodu Komise tvrdí, že čl. 4 odst. 1 této směrnice ukládá členským státům povinnost pravidelně aktualizovat údaje o „zvláštních oblastech ochrany“ ve SFÚ vypracovaných na základě prováděcího rozhodnutí z roku 2011. Má za to, že Spolková republika Německo tuto povinnost opět porušila „obecně a strukturálně“ ve vztahu k lokalitám s výskytem typů stanovišť 6510 a 6520.
31.
Nejprve připomenu některé zvláštní rysy „systematických a trvajících porušování“ (A). Následně vysvětlím, proč mohou být důkazy týkající se lokalit, které Komise zmínila poprvé až před Soudním dvorem, přípustné k prokázání existence „systematického a trvajícího porušování“ (B). Nakonec upřesním právní kritéria, jimiž se musí Soudní dvůr řídit při posuzování otázky, zda Komise v tomto kontextu unesla své důkazní břemeno, a poté na základě těchto kritérií posoudím dva žalobní důvody formulované v projednávané věci (C).
A. Úvodní poznámky k pojmu „systematické a trvající porušování“
32.
Jak jsem již vysvětlil v úvodu, pojem „systematické a trvající porušování“ se uplatní v případech, kdy Komise vychází z konkrétních situací neplnění povinností vyplývajících z unijního práva, aby postulovala širší tvrzení, že dotčený členský stát tyto povinnosti porušuje „obecně a trvale“. Možnost Komise takové tvrzení vznést přináší významné praktické výhody, neboť tomuto orgánu umožňuje ušetřit čas a zdroje tím, že u Soudního dvora zahájí jediné řízení, namísto toho, aby se kazuisticky zaměřoval na každý jednotlivý případ porušení povinností samostatně. Jak tvrdí někteří autoři, tento přístup umožňuje účinnější vymáhání unijního práva. (
15
)
33.
Pokud se navíc členský stát dopustil takového „systematického a trvajícího porušování“ unijního práva, musí podle mého názoru nejen napravit konkrétní případy, na které poukazuje Komise, ale rovněž přijmout obecnou změnu své praxe. Jinými slovy, tento členský stát musí určit zdroj nebo původ „systematického a trvajícího porušování“, aby vyléčil nejen „symptomy“, ale i „nemoc“ samu (
16
). Mám za to, že Soudní dvůr na tento požadavek poukázal, když uvedl, že „okolnost, že byly napraveny nedostatky zjištěné v tom či onom konkrétním případě, nemusí nutně znamenat, že od obecného a trvalého postoje těchto orgánů, o němž případně svědčí takové konkrétní nedostatky, bylo upuštěno“ (
17
).
34.
Soudní dvůr zavedl pojem „systematické a trvající porušování“ v rozsudku Komise v. Irsko (
18
). V tomto rozsudku zdůraznil dva specifické znaky. Zaprvé uvedl, že k doložení takového porušování stačí, aby Komise prokázala existenci správní praxe, která je v rozporu s unijním právem. Jinými slovy, zdrojem porušení nemusí být legislativní nebo regulační akt přijatý dotyčným členským státem. Zadruhé konkrétní případy porušení, kterých se Komise dovolává, nesmí být izolované, ale musí zapadat do určitého vzorce neplnění povinností.
35.
Rozsudky vydané od té doby se týkaly situace, kdy se Komise souběžně domáhala určení, že nebyla dodržena konkrétní ustanovení unijního práva v konkrétních situacích, jež jsou specifikovány, a určení, že tato ustanovení nebyla dodržena z důvodu obecné praxe, která je s těmito ustanoveními v rozporu a kterou tyto konkrétní situace ilustrují (
19
).
36.
Projednávaná věc se od dřívější judikatury liší v tom, že Komise se (podle mého názoru poprvé) u Soudního dvora domáhá pouze určení, že obecná praxe příslušných německých orgánů je v rozporu s čl. 6 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 směrnice o stanovištích. Tento orgán se dovolává konkrétních situací pouze pro ilustraci takového obecného neplnění povinností, tedy nikoli s cílem domoci se konkrétního konstatování Soudního dvora, že v každé z těchto situací došlo k porušení těchto ustanovení. Pokud by tudíž Soudní dvůr dospěl k závěru, že Spolková republika Německo skutečně „obecně a strukturálně“ porušovala čl. 6 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 směrnice o stanovištích, nemohla by Komise následně požadovat, aby byly tomuto členskému státu uloženy sankce v případě, že nenapraví každou z těchto situací. Mohla by tak učinit pouze tehdy, pokud by se domáhala určení, že tato ustanovení nebyla dodržena v každém případě porušování.
37.
Odhlédnu-li od tohoto rozdílu, domnívám se, že požadavky, které jsem uvedl v bodě 34 výše, musí být v tomto případě uplatněny stejně jako v předchozích případech.
38.
V návaznosti na tyto poznámky nyní vysvětlím, proč v případě údajného „systematického a trvajícího porušování“ může Komise obecně u Soudního dvora uvádět dodatečné příklady údajné protiprávní praxe.
B. K přípustnosti „dodatečných příkladů“ protiprávní praxe, které nebyly projednávány během postupu před zahájením soudního řízení
1.
Argumenty účastnic řízení
39.
Spolková republika Německo uvádí, že Komise v žalobě tvrdí, že došlo k úbytku plochy v 596 lokalitách s výskytem typu stanoviště 6510 a v 88 lokalitách s výskytem typu stanoviště 6520. Ve svém odůvodněném stanovisku však Komise zmiňuje pouze 497 lokalit, pokud jde o typ stanoviště 6510, a 86 lokalit, pokud jde o typ stanoviště 6520. Z toho Spolková republika Německo dovozuje, že žaloba Komise je nepřípustná v rozsahu, v němž se týká 101 lokalit, které nejsou v odůvodněném stanovisku zmíněny (dále jen „sporné lokality“).
40.
Spolková republika Německo uvádí, že předmět žaloby pro nesplnění povinnosti je vymezen odůvodněným stanoviskem Komise. Taková žaloba tedy musí být založena na stejném odůvodnění a právních důvodech jako jsou důvody tohoto stanoviska (
20
). Na podporu žaloby se nelze dovolávat skutečností nebo důvodů, které nebyly sděleny během postupu před zahájením soudního řízení.
41.
Komise s těmito argumenty nesouhlasí. Tvrdí, že důkazy týkající se sporných lokalit doplňují důkazy, které již byly předloženy během postupu před zahájením soudního řízení ve vztahu k jiným lokalitám, a jsou tudíž přípustné.
2.
Posouzení
42.
Podle ustálené judikatury týkající se důkazního břemene v rámci řízení pro nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU prokazuje Komise v každém jednotlivém případě, že konkrétní povinnost vyplývající z unijního práva, která je předmětem sporu, nebyla splněna. Tento orgán musí Soudnímu dvoru předložit důkazy nezbytné k tomu, aby mohl ověřit, zda došlo k tomuto nesplnění povinnosti, a nesmí měnit předmět sporu, který musí být vymezen žalobními důvody formulovanými během postupu před zahájením soudního řízení (
21
). Z toho vyplývá, že se Komise nemůže domáhat určení konkrétního porušení unijního práva, ve vztahu ke konkrétní situaci, která nebyla během tohoto řízení zmíněna (
22
). Takovéto specifické vytýkané skutečnosti by bylo nutno se dovolávat již ve stadiu před zahájením soudního řízení, aby měl dotyčný členský stát možnost napravit konkrétní uvedenou situaci nebo mohl v tomto ohledu efektivně uplatnit své prostředky obrany.
43.
V projednávané věci však Komise v řízení před Soudním dvorem od počátku uváděla, že konkrétní situace, které zmiňuje v žalobě, dokreslují „systematické a trvající porušování“ čl. 6 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 směrnice o stanovištích Spolkovou republikou Německo.
44.
V tomto ohledu Soudní dvůr zcela jasně konstatoval, že v takovém kontextu nemůže být předložení dodatečných skutečností ve stadiu řízení před Soudním dvorem na podporu tohoto zjištění v zásadě vyloučeno. V takové situaci totiž Komise nemění předmět sporu, ale pouze upřesňuje své původní vytýkané skutečnosti v žalobě tím, že předkládá dodatečné důkazy, jejichž účelem je dokreslovat Komisí tvrzené obecné a trvající neplnění povinnosti (
23
).
45.
Tyto teze vycházejí z rozsudku Komise v. Irsko (
24
), který jsem již zmínil v bodě 34 výše a ve kterém Soudní dvůr konstatoval, že Irsko nepřijalo všechna opatření nezbytná k zajištění správného provedení některých ustanovení „směrnice o odpadech“, která byla v té době platná (
25
). Soudní dvůr rozhodl, že ačkoli skutečnosti týkající se protiprávních skládek (mnohdy nebezpečných) odpadů v hrabství Wicklow (Irsko), o nichž se Komise dozvěděla po vydání uvedeného odůvodněného stanoviska, nebyly sděleny během postupu před zahájením soudního řízení, mohly být Komisí zmíněny v její žalobě ke znázornění nesplnění povinností obecné povahy, jimiž bylo Irsko vázáno (
26
). Soudní dvůr nevyžadoval, aby Komise prokázala, že tyto příklady nastaly až po přijetí odůvodněného stanoviska (
27
). Soudní dvůr rovněž nepožadoval, aby Komise prokázala, že před vydáním odůvodněného stanoviska nemohla nijak zjistit ani vědět, že tyto příklady nastaly (
28
).
46.
Pokud je tato logika uplatněna na projednávanou věc, pak důkazy týkající se 101 lokalit, které Komise nezahrnula do odůvodněného stanoviska, jsou podle mého názoru přípustné, přestože je měl tento orgán k dispozici již během postupu před zahájením soudního řízení. Domnívám se totiž, že stačí, aby se Komise o těchto důkazech dozvěděla v dobré víře poté, co vydala odůvodněné stanovisko, a aby tyto příklady byly prezentovány jako další dokreslení nebo příklady „systematického a trvajícího“ neplnění povinnosti tvrzeného tímto orgánem.
47.
Závěrem k tomuto bodu bych nicméně rád zdůraznil, že možnost Komise uvést takováto nová dokreslení nebo příklady „systematického a trvajícího“ neplnění povinností vyplývajících z unijního práva v řízení u Soudního dvora je sice široká, nikoli však neomezená. Pokud by bylo Komisi dovoleno dovolávat se v průběhu postupu před zahájením soudního řízení pouze několika příkladů, ale následně zahájit řízení u Soudního dvora, pokud jde o celý „balík“ porušení povinností, který by sestával nejen z těchto pár příkladů, ale i z řady dalších, jednalo by se o zneužití řízení, které by dotčenému členskému státu nadměrně ztěžovalo možnost vyvrátit tvrzení tohoto orgánu (
29
). Podle mého názoru je nutno jasně rozlišovat mezi „pouhým vyjasněním“ původních žalobních důvodů, které Soudní dvůr, jak jsem již vysvětlil, výslovně uznal za přípustné, a situacemi, ve kterých by uvádění dalších příkladů mohlo skutečně představovat zneužití řízení (což je situace, která v projednávané věci naštěstí nenastala).
C. K důkaznímu břemeni Komise spjatému s jejím tvrzením, že došlo k „systematickému a trvajícímu porušování“
48.
Platí, že pokud Komise tvrdí, že došlo k „systematickému a trvajícímu“ neplnění povinností vyplývajících z ustanovení směrnice, musí zaprvé prokázat, že dotčený členský stát nesplnil povinnost vyplývající z unijního práva v řadě konkrétních situací, jež jsou specifikovány. Zadruhé musí Komise právně dostačujícím způsobem – a to dostatečně přesnými, jasnými a podrobnými argumenty a informacemi – prokázat, že tyto konkrétní situace jsou ve skutečnosti reprezentativními (či ilustrativními) příklady obecné a trvající praxe, která je v rozporu s touto povinností (
30
).
49.
Z toho vyplývá, že nelze připustit, aby tento orgán pod zástěrkou toho, že dotyčnému členskému státu vytýká obecné a trvající neplnění povinností – které má tento stát podle unijního práva –, nedodržel povinnost předložit důkaz nesplnění povinnosti vytýkaného na základě konkrétních skutečností a jednoduše vycházel z domněnek nebo schematických kauzalit (
31
). Zároveň, jak uvedla generální advokátka T. Ćapeta (
32
), není nutné, aby Komise prokazovala nebo aby Soudní dvůr posuzoval nesplnění povinnosti ve vztahu ke každé dotčené lokalitě (v projednávané věci ve vztahu ke každé jednotlivé lokalitě na území Německa, na níž se vyskytují typy stanovišť 6510 a 6520). Jak jsem již vysvětlil, stačí, aby Komise prokázala vzorec neplnění povinností, který se opakuje v řadě konkrétních situací, jež jsou specifikovány, které jsou reprezentativními (či ilustrativními) příklady tvrzeného porušování a na jejichž základě bude možné dospět k závěru, že k tomuto porušení pravděpodobně došlo i ve vztahu k jiným situacím, které nebyly Komisí konkrétně posuzovány.
50.
Ve srovnání s „klasickými“ tvrzeními o porušení je důkazní břemeno, které nese Komise, když tvrdí, že dochází k „systematickému a trvajícímu porušování“, dvojí: Komise musí nejen prokázat, že určité povinnosti vyplývající z unijního práva nebyly splněny v konkrétních situacích, jež jsou specifikovány; musí rovněž doložit (jakožto dodatečný požadavek), že tyto konkrétní situace jsou ve skutečnosti reprezentativními (či ilustrativními) příklady obecné a trvající praxe, která je s takovou povinností v rozporu.
51.
V následujících oddílech se budu zabývat těmito právními požadavky ve vztahu ke dvěma žalobním důvodům uplatněným Komisí.
1.
K prvnímu žalobnímu důvodu: „systematické a trvající porušování“ čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích
a)
Argumenty účastnic řízení
52.
V rámci prvního žalobního důvodu má Komise za to, že Spolková republika Německo „obecně a strukturálně“ nepřijala vhodná opatření k zamezení zhoršení typů stanovišť 6510 a 6520 ve „zvláštních oblastech ochrany“ na celém svém území, čímž porušila čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích.
53.
V tomto ohledu Komise zaprvé tvrdí, že poškozování těchto typů stanovišť lze vyvodit z Grünland-Report (zpráva o loukách) z roku 2014, kterou vydal Bundesamt für Naturschutz (Spolkový úřad pro ochranu přírody, Německo), a ze zpráv předložených Spolkovou republikou Německo podle článku 17 směrnice o stanovištích za období let 2001 až 2006, 2007 až 2012 a 2013 až 2018. Uvádí rovněž, že plocha „zvláštních oblastí ochrany“ v Německu, na nichž se vyskytují typy stanovišť 6510 a 6520, se zmenšuje. Úbytek plochy kvalifikuje jako „poškozování“ ve smyslu čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích.
54.
Komise vysvětluje, že provedla srovnávací analýzu údajů obsažených ve SFÚ, které tento členský stát vypracoval a předložil Komisi v souladu s formátem stanoveným v prováděcím rozhodnutí z roku 2011. Z této analýzy vyplývá, že v letech 2006 až 2017 došlo k úbytku více než 50 % plochy na více než 30 % lokalit, na nichž se vyskytují typy stanovišť 6510 a 6520. Tento úbytek postihuje 596 z 2027 lokalit s výskytem typu stanoviště 6510 a 88 z 295 lokalit s výskytem typu stanoviště 6520. Tyto lokality jsou rozmístěny na celém německém území.
55.
Komise dodává, že na rozdíl od toho, co tvrdí Spolková republika Německo, celkové posouzení všech lokalit, na nichž se vyskytují typy stanovišť 6510 a 6520, nebylo nezbytné, neboť poškození v některých oblastech nemůže být kompenzováno zlepšeními v jiných oblastech.
56.
Dále poukazuje na skutečnost, že Spolková republika Německo sice uznává, že k určitému úbytku plochy došlo (977,44 hektaru, pokud jde o typ stanoviště 6510, a 110,49 hektaru, pokud jde o typ stanoviště 6520), nicméně tento členský stát rovněž tvrdí, že u (části) jiných zaniklých ploch zjištěných Komisí nedošlo ke „skutečnému zániku“, nýbrž jde výsledek oprav „vědeckých chyb“ nebo chyb, které byly způsobeny: i) chybnou klasifikací určitých lokalit jako „zvláštních oblastí ochrany“ a ii) odhady, které „zkreslily“ původní výpočet obvodu příslušných lokalit v roce 2006. Tyto chyby by představovaly 6476,61 hektaru v 347 lokalitách, na nichž se vyskytuje typ stanoviště 6510, a 1322,16 hektaru v 75 lokalitách, na nichž se vyskytuje typ stanoviště 6520. Komise s těmito vysvětleními nesouhlasí. Tvrdí, že při provádění srovnávací analýzy byla oprávněna vycházet z údajů poskytnutých Spolkovou republikou Německo ve SFÚ předložených v roce 2006, jakož i v průběhu následujících let.
57.
V každém případě Komise tvrdí, že jí zjištěný úbytek plochy je příliš významný na to, aby byl výsledkem pouhých oprav. U více než 50 % lokalit zkoumaných tímto orgánem totiž došlo do roku 2017 k úbytku přibližně 60 až 100 % plochy existující v roce 2006.
58.
Zadruhé Komise tvrdí, že poškozování lokalit v Německu, na nichž se vyskytují typy stanovišť 6510 a 6520, je důsledkem systematického neplnění povinnosti přiměřeného a pravidelného sledování těchto lokalit příslušnými německými orgány. Podle Komise členský stát, jehož orgány neplní povinnost pravidelného a konkrétního sledování „zvláštních oblastí ochrany“, nutně neplní povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích. Četnost provádění kontrol závisí na tom, co je nezbytné k tomu, aby se zabránilo poškozování.
59.
Komise dodává, že poškozování typů stanovišť 6510 a 6520 na německém území je rovněž způsobeno tím, že Spolková republika Německo nepřijala právně závazná opatření na ochranu „zvláštních oblastí ochrany“. Spolková republika Německo upřednostňuje smluvní přístup k zajištění ochrany přírody. Podle Komise tento přístup nestačí k tomu, aby se v lokalitách, na nichž se vyskytují tyto typy stanovišť, zabránilo předčasnému sečení nebo nadměrnému hnojení.
60.
Spolková republika Německo rozporuje argumenty Komise a tvrdí, že se nedopustila nesplnění povinností, které pro ni vyplývají z čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích.
61.
Zaprvé tvrdí, že Komise nemohla na základě celkového posouzení dotčených lokalit dospět k závěru, že úbytky plochy v lokalitách v Německu, na nichž se vyskytují typy stanovišť 6510 a 6520, jsou natolik významné, že prokazují existenci „systematického a trvajícího“ neplnění povinností vyplývajících z tohoto ustanovení. Podle tohoto členského státu se Komise ve své srovnávací analýze soustředila na omezený počet lokalit, jejichž plocha je poměrně malá. Pokud by Komise provedla celkové posouzení všech lokalit, na nichž se vyskytují tyto typy stanovišť, místo toho, aby se soustředila pouze na část těchto lokalit, zjistila by pouze 4,27 % úbytek plochy, pokud jde o lokality s výskytem typu stanoviště 6520, a 5,22 % zvětšení plochy, pokud jde o lokality s výskytem typu stanoviště 6510, přičemž úbytky v některých oblastech jsou kompenzovány přírůstky v jiných oblastech.
62.
Spolková republika Německo dodává, že SFÚ z roku 2006 skutečně obsahují vědecké chyby a odhady, které byly opraveny v následných SFÚ. To je důvodem, proč je plocha uvedená u lokalit, na nichž se vyskytují typy stanovišť 6510 a 6520, v těchto následných SFÚ podstatně menší, než je tomu ve SFÚ z roku 2006. Podle tohoto členského státu představují „skutečné úbytky“ plochy pouze 977,44 hektaru (napříč 81 lokalitami s výskytem typu stanoviště 6510) a 110,49 hektaru (napříč 15 lokalitami s výskytem typu stanoviště 6520). Tyto údaje nepostačují k prokázání existence „systematického a trvajícího“ porušování.
63.
Spolková republika Německo rovněž tvrdí, že Grünland-Report (zpráva o loukách) z roku 2014, kterou vydal Bundesamt für Naturschutz (Spolkový úřad pro ochranu přírody), a zprávy předložené podle článku 17 směrnice o stanovištích za období let 2001 až 2006, 2007 až 2012 a 2013 až 2018 pouze potvrzují, že došlo k úbytku plochy. Nevyplývá z nich ovšem, že by byl tento úbytek dostatečně významný k prokázání existence „trvajícího a systematického porušování“.
64.
Zadruhé Spolková republika Německo sdílí názor Komise, podle kterého čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích stanoví členským státům povinnost sledování. Tvrdí však, že je na členských státech, aby určily, jakým způsobem má být toto sledování prováděno. Článek 6 odst. 2 směrnice o stanovištích pouze zakládá povinnost dosáhnout výsledku (který spočívá v zabránění poškozování některých přírodních stanovišť a druhů) a neupřesňuje konkrétní opatření, která je v tomto ohledu nutno přijmout.
65.
V tomto ohledu Spolková republika Německo tvrdí, že členské státy mají rovněž prostor pro uvážení při rozhodování o tom, která preventivní opatření chtějí přijmout. V Německu je na příslušných orgánech, aby v každém jednotlivém případě rozhodly o obsahu těchto opatření, a to na základě pružného smluvního přístupu. Takový přístup sice nemůže zaručit, že k poškozování nikdy nedojde, ale je obecně účinný a zahrnuje pravidelné sledování.
b)
Posouzení
66.
Spolková republika Německo a Komise se shodují na tom, že čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích ukládá členským státům povinnost dosáhnout určitého výsledku (tedy zamezit poškozování stanovišť uvedených v příloze I této směrnice a vyrušování druhů uvedených v příloze II této směrnice) tím, že přijmou „vhodná opatření“.
67.
V tomto ohledu připomínám, že Soudní dvůr již uvedl, že i když ustanovení směrnice neupřesňuje konkrétní obsah opatření, která musejí být přijata, aby bylo dosaženo jím sledovaného cíle, tak toto ustanovení zavazuje členské státy, pokud jde o tento cíl (
33
). Článek 6 odst. 2 směrnice o stanovištích takovým ustanovením je. Ukládá jasnou povinnost, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo (zamezit poškozování), aniž stanovuje konkrétní obsah „vhodných opatření“, která mají být v tomto ohledu přijata.
68.
S ohledem na oba požadavky, které jsem předestřel v bodě 50 výše, lze podle mého názoru dovodit, že k prokázání toho, že Spolková republika Německo „obecně a strukturálně“ toto ustanovení nedodržovala, musí Komise zaprvé prokázat existenci nesplnění povinnosti zamezit poškozování v rozporu s cílem sledovaným na základě čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích v řadě konkrétních situací, jež jsou specifikovány (tedy v lokalitách v Německu, na nichž se vyskytují typy stanovišť 6510 a 6520). Zadruhé uplatnění toho, co jsem nazval „dodatečným požadavkem“, který je vlastní „systematickým a trvajícím porušováním“, vyžaduje, aby Komise prokázala, že tyto situace nesplnění povinnosti jsou reprezentativními (či ilustrativními) příklady „systematického a trvajícího“ nedodržování tohoto ustanovení tímto členským státem.
1) K prvnímu požadavku (nesplnění povinnosti zamezit poškozování v řadě konkrétních situací, jež jsou specifikovány)
69.
Předně jsem toho názoru, že v projednávané věci může Komise unést své důkazní břemeno, pokud jde o první požadavek, aniž musí určit přesnou příčinu poškození, které údajně postihlo lokality v Německu, na nichž se vyskytují typy stanovišť 6510 a 6520. Jak jsem totiž vysvětlil výše, čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích zakládá povinnost vyloučit poškozování bez ohledu na možnou příčinu tohoto poškození (poškození přírodní, poškození způsobené člověkem, případně poškození vzniklé z obou těchto příčin). Úbytky biologické rozmanitosti napříč lokalitami, které byly Komisí analyzovány, mohou být spjaty s různými jevy, k jejichž zjišťování nebo kvantifikaci není Komise povinna. Komise však musí prokázat, že zaprvé došlo k poškozování (bez ohledu na jeho možnou příčinu) a zadruhé dotčený členský stát přijal opatření, s nímž bylo spojeno nebezpečí způsobení takového poškození, popřípadě nepřijala opatření, aby takovému poškození zamezila. Zatímco totiž například poškozování „zvláštních oblastí ochrany“ související se změnou klimatu nestačí k prokázání porušení čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích, nepřijetí opatření za účelem omezení dopadů změny klimatu by k tomuto účelu stačit mohlo.
70.
V tomto ohledu dodávám, že Soudní dvůr již rozhodl, že tolerantní přístup členského státu k situacím, kdy nejsou dodržována ustanovení směrnice, popřípadě přetrvávání situace poškozování životního prostředí, která trvá delší dobu bez zásahu příslušných orgánů, mohou samy o sobě nasvědčovat správnímu problému, který, je-li dostatečně obecný a dlouhotrvající, by mohl vést až k závěru, že dotčený členský stát překročil meze prostoru pro uvážení, který mu byl přiznán za účelem dosažení předepsaného výsledku (
34
). Pro účely prokázání porušení čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích je tak relevantní jednání i opominutí (popřípadě liknavost) členského státu.
71.
Rovněž podotýkám, že Soudní dvůr konstatoval, že postačí, aby Komise prokázala existenci pravděpodobnosti nebo nebezpečí, že činnost nebo nečinnost dotčeného členského státu způsobila (resp. nezabránila) poškozování stanovišť uvedených v příloze I této směrnice nebo podstatné rušení druhů uvedených v příloze II této směrnice. Komise totiž nemusí konstatovat existenci příčinné souvislosti mezi činností nebo nečinností dotčeného členského státu a poškozením nebo významným rušením stanovišť či dotčených druhů (
35
).
72.
Pokud se nyní zaměřím na skutkovou situaci dotčenou v projednávané věci, zaprvé připomínám, že Spolková republika Německo nerozporuje zjištění Komise, že tento členský stát nepřijal na vnitrostátní úrovni právně závazná ochranná opatření, aby v relevantních lokalitách zabránil poškozování typů stanovišť 6510 a 6520, a místo toho upřednostnil smluvní přístup k „ochraně přírody“.
73.
Zadruhé Komise tvrdí, že 596 lokalit s výskytem typu stanoviště 6510 a 89 lokalit s výskytem typu stanoviště 6520 na německém území je postiženo úbytkem plochy odpovídající „poškozování“ ve smyslu čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích. Spolková republika Německo s těmito zjištěními nesouhlasí. Připouští však, že došlo k úbytku plochy v 89 lokalitách s výskytem typu stanoviště 6510 (po opravě byl počet těchto lokalit stanoven na 81 (
36
), což bylo posléze potvrzeno na jednání) a v 15 lokalitách s výskytem typu stanoviště 6520 (po opravě byl počet těchto lokalit stanoven na 16 (
37
), přičemž na jednání bylo následně uváděno 15) na celém území Německa (dále jen „připuštěné úbytky“). Dále tento členský stát uznává, že není schopen poskytnout žádné přesvědčivé zdůvodnění ani vysvětlení, pokud jde o některé (jiné) úbytky plochy zjištěné Komisí v její srovnávací analýze (dále jen „nevysvětlené úbytky“). Tyto úbytky představují celkem 9853,38 hektaru napříč více než 200 lokalitami s výskytem typu stanoviště 6510 a 249,78 hektaru napříč 24 lokalitami s výskytem typu stanoviště 6520 (
38
).
74.
Zatřetí Spolková republika Německo nepředkládá žádný přesvědčivý ani dostatečně přesný důkaz k vyvrácení tvrzení Komise, podle kterého existuje pravděpodobnost nebo nebezpečí, že nepřijetí právně závazných ochranných opatření na vnitrostátní úrovni tímto členským státem mohlo způsobit připuštěné a nevysvětlené úbytky.
75.
Za těchto podmínek, a pokud přihlédnu pouze k připuštěným a nevysvětleným úbytkům, aniž je nutné zohledňovat úbytky povrchu, o nichž Spolková republika Německo tvrdí, že jsou výsledkem vědeckých nebo dalších chyb, se domnívám, že Soudní dvůr již může bez větších obtíží dospět k závěru, že Spolková republika Německo nesplnila povinnost vyplývající z čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích v nejméně 200 lokalitách s výskytem typu stanoviště 6510 a ve 24 lokalitách s výskytem typu stanoviště 6520.
76.
V návaznosti na tyto poznámky nyní posoudím, zda jsou tyto příklady dostatečně reprezentativními (či ilustrativními) příklady „systematického a trvajícího“ nedodržování tohoto ustanovení ze strany Spolkové republiky Německo (druhý požadavek).
2) Ke druhému požadavku („reprezentativnost“)
77.
Připomínám, že generální advokát L. A. Geelhoed ve svém stanovisku ve věci Komise v. Irsko (
39
) uvedl, že k prokázání toho, že nesplnění povinnosti členského státu je „systematické a trvalé“, je třeba vzít v úvahu aspekty rozsahu, doby trvání a závažnosti. Aspekt rozsahu se vztahuje k počtu případů, kdy je prokázáno, že byly porušeny příslušné povinnosti stanovené unijním právem, jakož i k indiciím nasvědčujícím tomu, že toto nesplnění povinnosti je široce rozšířené nebo je pravděpodobné, že k němu bude docházet opakovaně. Aspekt doby (trvání) odpovídá požadavku na to, aby situace spočívající v neplnění povinnosti trvala po určitou dobu, během níž byla tato povinnost v platnosti. Aspekt závažnosti označuje míru, ve které se faktická situace v dotčeném členském státě odchyluje od výsledku, kterého má být stanovením dotčené povinnosti dosaženo.
78.
Tohoto rámce analýzy se dovolávala mimo jiné i generální advokátka T. Ćapeta v situaci, kdy Komise vytýkala Irsku, že „systematicky a trvale“ neplní svou povinnost, která pro něj vyplývá z čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích (
40
). Generální advokátka považovala všechny tři aspekty za relevantní při posuzování toho, zda je splněno kritérium „reprezentativnosti“, tj. zda jsou konkrétní situace, jichž se Komise dovolává, reprezentativními (či ilustrativními) příklady „systematického a trvajícího porušování“. S tím souhlasím.
79.
Mám totiž za to, že všechny tři tyto aspekty (rozsah, doba trvání a závažnost) musí být Soudním dvorem v rámci tohoto posouzení zohledněny, byť nemusí být všechny splněny do stejné míry. Například konkrétní situace, jichž se dovolává Komise, mohly být obzvláště závažné a četné, ale třeba netrvaly po příliš dlouhou dobu; to však nebrání tomu, aby byly „ilustrativními“ příklady „systematického a trvajícího porušování“. Naopak tyto situace nemusí být četné, ale mohou být natolik závažné a trvat tak dlouho, že je mohla způsobit pouze vada strukturální povahy. Jinými slovy, tyto tři aspekty slouží jako pružné „nástroje“, nikoli jako nezbytný „kontrolní seznam“.
80.
Pokud jde o první aspekt (rozsah), uvádím, že v řízení v projednávané věci Spolková republika Německo otevřeně připouští úbytek plochy v 96 z 2322 lokalit s výskytem typu stanovišť 6510 a 6520 na německém území. Celkově tak tento členský stát připouští, že ve 4,13 % všech lokalit, v nichž se vyskytují tyto typy stanovišť na jeho území, došlo od roku 2006 k úbytku plochy. Souhlasím s tím, že tento procentní podíl není příliš vysoký. Nicméně tyto lokality jsou, zaprvé rozmístěny po celém německém území, neboť se nacházejí v 10 různých spolkových zemích (
41
) (pokud jde o typ stanoviště 6510) a v 5 různých spolkových zemí (pokud jde o typ stanoviště 6520). Zadruhé u nejméně pěti lokalit s výskytem typu stanoviště 6520 přesahuje úbytek plochy 25 % plochy zaznamenané v roce 2006. Významné úbytky (ve vztahu k celkové rozloze plochy některých lokalit) lze rovněž pozorovat ve značném počtu lokalit s výskytem typu stanoviště 6510.
81.
Zatřetí je sice pravda, že pokud jde o typ stanoviště 6510, představují úbytky připuštěné Spolkovou republikou Německo pouze 957,75 hektaru, ovšem pokud se zohlední i úbytky, u kterých tento členský stát připouští, že není schopen nabídnout žádné přesvědčivé zdůvodnění ani vysvětlení, pak celkový úbytek činí 10811,13 hektaru (téměř 60 % úbytku tvrzeného Komisí) (
42
). Stejně tak platí, že pokud jde o typ stanoviště 6520, představují úbytky výslovně uznané Spolkovou republikou Německo pouze 110,49 hektaru. Jakmile jsou však do tohoto posouzení zahrnuty i úbytky, pro které nemá tento členský stát žádné přesvědčivé zdůvodnění ani vysvětlení, činí celkový úbytek už 360,27 hektaru (přibližně 20 % úbytku tvrzeného Komisí) (
43
).
82.
Podle mého názoru tyto údaje postačují k prokázání nesplnění povinnosti vyplývající z čl. 6 odst. 2 ve vícero lokalitách, které jsou nejen široce rozšířené (pokud jde o jejich zeměpisné rozmístění na německém území), ale též dostatečně početné, aby bylo možno dospět k závěru, že dotčené porušení se pravděpodobně bude opakovat a že správní praxe uplatňovaná v Německu za účelem provádění tohoto ustanovení je celkově problematická.
83.
Dodávám, že v projednávané věci se žaloba Komise týká pouze dvou typů přírodních stanovišť (a sice typu stanoviště 6510 a typu stanoviště 6520) a že důkazy předložené tímto orgánem se týkají pouze lokalit, na nichž se vyskytují tato přírodní stanoviště. Projednávaná věc se tak liší od věci, v níž byl nedávno vydán rozsudek Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany), (
44
) ve kterém Soudní dvůr odmítl argumenty Komise z důvodu, že tyto příklady nebyly „reprezentativní“ pro všechny dotčené lokality. V tomto rozsudku se totiž žaloba týkala 423 lokalit významných pro Společenství v Irsku, na nichž se vyskytuje široká škála stanovišť a druhů, zatímco Komise se dovolávala pouze tří příkladů těchto stanovišť a druhů (pobřežních lagun, povrchových rašelinišť a perlorodky říční), aby prokázala, že ochranná opatření zavedená Irskem v těchto lokalitách jsou obecně, systematicky a trvale nedostatečná.
84.
Pokud jde o důkazy předložené v projednávané věci, musím zaprvé zdůraznit, že podle mého názoru vlastně není nezbytné, aby Komise prokázala, že konkrétní situace, kterých se dovolává, představují „zásadní“ či dokonce „podstatnou“ část všech lokalit, na nichž se vyskytují typy stanovišť 6510 a 6520. Jak jsem uvedl, postačuje, že jsou dostatečně četné k prokázání toho, že dotčené porušování povinnosti je široce rozšířené nebo se pravděpodobně bude opakovat z důvodu vady správní praxe zavedené členským státem, jejíž účinky mohou přetrvávat v budoucnu.
85.
Zadruhé na rozdíl od toho, co tvrdí Spolková republika Německo, Komise není povinna provádět celkové posouzení a analyzovat, jestli jsou úbytky, k nimž došlo v některých lokalitách, kompenzovány přírůstky v jiných lokalitách. V tomto ohledu připomínám, jak jsem již vysvětlil, že čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích ukládá členským státům povinnost zamezit poškozování každé lokality, která je uznána za „zvláštní oblast ochrany“. Neukládá jim, aby předcházely celkovému poškozování těchto lokalit posuzovaných jako celek. Pokud by tomu tak bylo, Komise by se nemohla dovolávat „systematického a trvajícího“ porušování čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích. Mohla by požadovat pouze konstatování, že toto ustanovení bylo porušeno v jednom jediném případě (tedy ve vztahu ke všem lokalitám s výskytem typu stanovišť 6510 a 6520 jako celku).
86.
Pokud jde o druhý aspekt (doba trvání), podotýkám, že číselné údaje uváděné Komisí odpovídají úbytkům v období let 2006 až 2017. Z toho vyplývá, že úbytek, který tento orgán prokázal, není dočasný, ale trval po značně dlouhou dobu. Grünland-Report (zpráva o loukách) z roku 2014, kterou vydal Bundesamt für Naturschutz (Spolkový úřad pro ochranu přírody), potvrzuje celkové zhoršení stavu ochrany sečených luk v Německu od roku 2007. Tato zpráva uvádí, že „na celém německém území již louky […] nejsou v dobrém stavu. Důvodem je značný úbytek plochy a zhoršení kvality. Ve srovnání s […] rokem 2007 se situace v určitých částech […] nížinných sečených luk a horských sečených luk měřitelně zhoršila“ (
45
).
87.
Pokud jde o třetí aspekt (závažnost), který odpovídá míře, do jaké se skutečná situace v dotčeném členském státě odchyluje od výsledku, kterého má být dotčenou povinností dosaženo, připomínám, jak jsem vysvětlil v bodě 28 výše, že cílem čl. 6 odst. 2 je zamezit přírodnímu nebo člověkem způsobenému poškozování stanovišť nebo významnému vyrušování druhů, pro něž jsou „zvláštní oblasti ochrany“ určeny. Tento cíl je podle mého názoru vážně ohrožen, pokud se bude plocha lokalit, kde se vyskytují tato stanoviště a druhy, v průběhu času zmenšovat. Navíc mám za to, že úbytek plochy je vzhledem ke své nevratné povaze obzvláště závažnou formou „poškozování“ ve smyslu tohoto ustanovení.
88.
Na základě výše uvedeného jsem toho názoru, že Komise prokázala, že se Spolková republika Německo dopustila porušení čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích takového rozsahu, doby trvání a závažnosti, že je lze považovat za „systematické a trvající“ porušování.
2.
Ke druhému žalobnímu důvodu: „systematické a trvající porušování“ čl. 4 odst. 1 směrnice o stanovištích
a)
Argumenty účastnic řízení
89.
Druhým žalobním důvodem Komise tvrdí, že Spolková republika Německo porušila čl. 4 odst. 1 směrnice o stanovištích tím, že „obecně a strukturálně“ nepředávala aktualizované údaje ohledně lokalit s výskytem typů stanovišť 6510 a 6520. Podle Komise se toto nesplnění povinnosti týká 202 z 596 lokalit s výskytem typu stanoviště 6510 a 14 z 88 lokalit s výskytem typu stanoviště 6520 napříč 10 spolkovými zeměmi.
90.
V tomto ohledu Komise tvrdí, že čl. 4 odst. 1 směrnice o stanovištích členským státům ukládá povinnost poskytovat pravidelně aktualizované údaje týkající se mimo jiné plochy každé „zvláštní oblasti ochrany“. Taková povinnost není v tomto ustanovení výslovně zmíněna, ale vyplývá z jeho kontextuálního a teleologického výkladu. Je totiž nezbytné, aby měla Komise k dispozici přesné informace a údaje o „zvláštních oblastech ochrany“, aby zajistila dodržování cílů ochrany, které jsou podrobně popsány v článku 2 směrnice o stanovištích. Důležitost poskytování takových pravidelně aktualizovaných údajů potvrzuje i článek 17 této směrnice, který členským státům ukládá, aby každých šest let vypracovávaly zprávu, v níž musí podrobně uvést přijatá opatření a zlepšení v každé lokalitě.
91.
Komise dále zdůrazňuje, že bod 4 odůvodnění prováděcího rozhodnutí z roku 2011 uvádí: „[o]bsah standardního formuláře údajů o síti Natura 2000 je třeba pravidelně aktualizovat na základě nejlepších dostupných informací o každé lokalitě sítě, aby Komise mohla plnit koordinační úlohu […]“.
92.
Spolková republika Německo tuto argumentaci rozporuje. Tvrdí, že čl. 4 odst. 1 směrnice o stanovištích vyžaduje pouze to, aby údaje týkající se relevantních lokalit byly sděleny jen jednou (a sice když je Komisí vypracováván seznam „zvláštních oblastí ochrany“). Klíčovým ustanovením týkajícím se následné komunikace, která musí probíhat mezi tímto orgánem a členskými státy, je článek 17 směrnice o stanovištích, nikoli čl. 4 odst. 1 této směrnice.
93.
Tento členský stát dodává, že skutečnost, že prováděcí rozhodnutí z roku 2011 zmiňuje význam „pravidelných“ aktualizací, aniž upřesňuje, kdy musí k těmto aktualizacím docházet, potvrzuje, že směrnice o stanovištích neobsahuje v tomto ohledu žádnou konkrétní povinnost. Ani není za účelem určení lokalit, které trpí poškozováním, nutné pravidelně aktualizovat údaje obsažené ve SFÚ. V každém případě jsou SFÚ předávané Spolkovou republikou Německo systematicky aktualizovány. Komise však SFÚ z roku 2021 předložené Spolkovou republikou Německo odmítla.
b)
Posouzení
94.
Hlavní bod, na němž se Komise a Spolková republika Německo neshodnou, pokud jde o druhý žalobní důvod, se týká toho, zda čl. 4 odst. 1 směrnice o stanovištích stanoví povinnost členských států aktualizovat údaje týkající se „zvláštních oblastí ochrany“ ve smyslu této směrnice. V tomto ohledu Komise připouští, že toto ustanovení takovou povinnost výslovně neobsahuje.
95.
Článek 4 odst. 1 směrnice o stanovištích totiž jednoznačně stanoví, že seznam relevantních lokalit bude Komisi předložen „spolu s informacemi o každé lokalitě […] do tří let po zveřejnění této směrnice“ (
46
). Z tohoto ustanovení dovozuji, že jedinou výslovnou povinností členských států podle tohoto ustanovení je poskytnout informace o relevantních lokalitách v určitém konkrétním okamžiku, tj. předtím než jsou tyto lokality formálně uznány za „zvláštní oblasti ochrany“, a v rámci řízení, ve kterém se o této jejich kvalifikaci rozhoduje. V článku 4 odst. 1 směrnice o stanovištích nevidím nic, z čeho by bylo možno dovozovat povinnost členských států pravidelně aktualizovat údaje týkající se „zvláštních oblastí ochrany“, jakmile jsou tyto oblasti formálně určeny. Podle mého názoru je totiž jediným účelem tohoto ustanovení stanovit postup, kterým se musí Komise a členské státy řídit, aby byly „zvláštní oblasti ochrany“ řádně určeny.
96.
Dále podotýkám, že článek 17 směrnice o stanovištích stanoví, že členské státy vypracují zprávu o provádění opatření přijatých podle této směrnice „každých šest let“. Ani v tomto ustanovení nevidím žádnou indicii nasvědčující tomu, že by měl být čl. 4 odst. 1 této směrnice vykládán v tom smyslu, že členské státy musí každoročně poskytovat aktualizované údaje o „zvláštních oblastech ochrany“.
97.
Sdílím názor Komise, že článek 9 směrnice o stanovištích ukládá Komisi povinnost „pravidelně přezkoumáv[at], jak síť NATURA 2000 přispívá k dosažení cílů stanovených v článcích 2 a 3“ této směrnice. Na základě tohoto ustanovení přijala Komise prováděcí rozhodnutí z roku 2011, jehož bod 4 odůvodnění uvádí, že „[o]bsah standardního formuláře údajů o síti Natura 2000 je třeba pravidelně aktualizovat na základě nejlepších dostupných informací o každé lokalitě sítě, aby Komise mohla plnit koordinační úlohu a v souladu s článkem 9 [směrnice o stanovištích] pravidelně přezkoumávat, jak síť NATURA 2000 přispívá k dosažení cílů stanovených v článcích 2 a 3“ této směrnice.
98.
Nicméně i za předpokladu, že by povinnost členských států pravidelně aktualizovat údaje o každé lokalitě klasifikované jako „zvláštní oblast ochrany“ mohla být vyčtena z článku 9 směrnice o stanovištích, nic to podle mého názoru nemění na skutečnosti, že taková povinnost nevyplývá z čl. 4 odst. 1 této směrnice.
99.
S ohledem na výše uvedené se domnívám, že Komise právně dostačujícím způsobem neprokázala, že se Spolková republika Německo dopustila porušení tohoto ustanovení. Druhý žalobní důvod tudíž musí být zamítnut.
VI. Závěry
100.
Vzhledem k výše uvedenému navrhuji, aby Soudní dvůr:
–
určil, že Spolková republika Německo obecně a strukturálně neplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 6 odst. 2 směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, ve znění směrnice Rady 2013/17/EU ze dne 13. května 2013;
–
ve zbývající části žalobu zamítl;
–
rozhodl, že Evropská komise a Spolková republika Německo ponesou vlastní náklady řízení.
(
1
) – Původní jazyk: angličtina.
(
2
) – Směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (Úř. věst. 1992, L 206, s. 7; Zvl. vyd. 15/02 s. 102), ve znění směrnice Rady 2013/17/EU ze dne 13. května 2013 (Úř. věst. 2013, L 158, s. 193).
(
3
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/147/ES ze dne 30. listopadu 2009 o ochraně volně žijících ptáků (Úř. věst. 2010, L 20, s. 7), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1010 ze dne 5. června 2019 o sladění povinností podávání zpráv v oblasti právních předpisů souvisejících s politikou životního prostředí a o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 166/2006 a (EU) č. 995/2010, směrnic Evropského parlamentu a Rady 2002/49/ES, 2004/35/ES, 2007/2/ES, 2009/147/ES a 2010/63/EU, nařízení Rady (ES) č. 338/97 a (ES) č. 2173/2005 a směrnice Rady 86/278/EHS (Úř. věst. 2019, L 170, s. 115).
(
4
) – Článek 258 SFEU totiž umožňuje Komisi zahájit řízení o nesplnění povinnosti pokaždé, když má za to, že členský stát nesplnil povinnost, která pro něj vyplývá z unijního práva, aniž je povinna rozlišovat podle povahy nebo závažnosti tohoto porušení [v tomto ohledu viz rozsudek ze dne 1. února 2001, Komise v. Francie (C‑333/99, EU:C:2001:73, bod 33)].
(
5
) – Pokud jde o příklady „systematických a trvajících porušování“ ustanovení směrnice o stanovištích, viz rozsudky ze dne 29. června 2023, Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany) (C‑444/21, EU:C:2023:524), a ze dne 21. září 2023, Komise v. Německo (Ochrana zvláštních oblastí ochrany) (C‑116/22, EU:C:2023:687).
(
6
) – Oznámeno pod číslem C(2011) 4892 (Úř. věst. 2011, L 198, s. 39).
(
7
) – Viz body odůvodnění této směrnice. Viz též čl. 2 odst. 1 téže směrnice.
(
8
) – Postup upravující kvalifikaci lokalit jako „zvláštních oblastí ochrany“, jak je stanoven v článku 4 této směrnice, sestává z několika různých etap. Podle čl. 4 odst. 1 této směrnice navrhne každý členský stát seznam lokalit, v němž bude uvedeno, jaké typy přírodních stanovišť a jaké druhy, původní pro toto území, se na jednotlivých lokalitách vyskytují, a tento seznam předloží Komisi. Následně Komise na základě seznamů předložených členskými státy přijme seznam lokalit vybraných jako „lokality významné pro Společenství“. Jakmile je lokalita významná pro Společenství přijata, vyhlásí ji příslušný členský stát co nejdříve a nejpozději do šesti let jako „zvláštní oblast ochrany“.
(
9
) – Viz rozsudek ze dne 29. června 2023, Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany) (C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 44). Viz též definice „zvláštních oblastí ochrany“ v čl. 1 písm. l) směrnice o stanovištích.
(
10
) – Viz příloha I směrnice o stanovištích.
(
11
) – Viz Evropská komise, Generální ředitelství pro životní prostředí (ENV B.3) „Interpretation Manual of European Union Habitats – EUR 28“ (Výkladová příručka týkající se stanovišť v Evropské unii – EUR 28) (duben 2013), s. 80 a 81 (k dispozici na následující adrese: https://circabc.europa.eu/ui/group/3f466d71-92a7-49eb-9c63-6cb0fadf29dc/library/37d9e6d9-b7de-42ce-b789-622e9741b68f/details).
(
12
) – Viz rozsudek ze dne 29. června 2023, Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany) (C‑444/21, EU:C:2023:524, body 147 až 149 a citovaná judikatura). Viz též rozsudek ze dne 13. prosince 2007, Komise v. Irsko (C‑418/04, EU:C:2007:780, bod 204).
(
13
) – Viz rozsudek ze dne 14. ledna 2016, Grüne Liga Sachsen a další (C‑399/14, EU:C:2016:10, body 36 a 40).
(
14
) – Viz rozsudek ze dne 24. června 2021, Komise v. Španělsko (Zhoršení stavu přírodní oblasti Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, body 152 až 154).
(
15
) – Hamer, J. „General and persistent breach of EC Environmental Law“, European Law Reporter (2005) č. 7–8, s. 324 až 327. Pokud jde o obecné pojednání o „systematických a trvajících porušováních“, viz též Prete, L., „The systemic criterion in the use of infringement proceedings“, German Law Journal, 2023, sv. 24, s. 1011 až 1022. Jak tento autor vysvětluje, dokud neexistovala možnost zahájit řízení pro „systematická a trvající porušování“, musela Komise zahajovat řízení pro každou skutkovou situaci, která byla v rozporu s unijním právem, což bylo velmi časově náročné a nepříliš efektivní.
(
16
) – Viz rovněž Prete, L., jak je uvedeno v předchozí poznámce pod čarou.
(
17
) – Viz rozsudek ze dne 5. září 2019, Komise v. Itálie (Bakterie Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, bod 75). Na podporu tohoto názoru viz též Prete, L., „The systemic criterion in the use of infringement proceedings“, German Law Journal, 2023, sv. 24, s. 1011 až 1022.
(
18
) – Viz rozsudek ze dne 26. dubna 2005 (C‑494/01, EU:C:2005:250).
(
19
) – Viz rozsudek ze dne 5. září 2019, Komise v. Itálie (Bakterie Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, bod 73 a citovaná judikatura) (kurzivou zvýraznil autor tohoto stanoviska). Ještě novější příklady, kdy Komise požadovala obě zjištění, viz rozsudky ze dne 29. června 2023, Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany) (C‑444/21, EU:C:2023:524), a ze dne 21. září 2023, Komise v. Německo (Ochrana zvláštních oblastí ochrany) (C‑116/22, EU:C:2023:687).
(
20
) – Viz rozsudek ze dne 21. března 2019, Komise v. Polsko (C‑127/17, EU:C:2019:236, bod 119).
(
21
) – Viz rozsudek ze dne 29. června 2023, Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany) (C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 141 a citovaná judikatura).
(
22
) – Viz rozsudek ze dne 26. dubna 2005, Komise v. Irsko (C‑494/01, EU:C:2005:250, bod 37).
(
23
) – Tamtéž.
(
24
) – Rozsudek ze dne 26. dubna 2005 (C‑494/01, EU:C:2005:250).
(
25
) – Směrnice Rady 75/442/EHS ze dne 15. července 1975 o odpadech (Úř. věst. 1975, L 194, s. 39; Zvl. vyd. 15/01, s. 23), ve znění směrnice Rady 91/156/EHS ze dne 18. března 1991 (Úř. věst. 1991, L 78, s. 32; Zvl. vyd. 15/02, s. 3).
(
26
) – Viz rozsudek ze dne 26. dubna 2005, Komise v. Irsko (C‑494/01, EU:C:2005:250, bod 39).
(
27
) – Soudní dvůr zároveň formálně uznal, že předmět žaloby pro údajně trvající neplnění povinnosti lze zejména rozšířit o skutečnosti, které nastaly po vydání odůvodněného stanoviska, jsou-li stejné povahy jako skutečnosti, na které se zaměřuje uvedené stanovisko a představují-li stejné jednání [viz rozsudek ze dne 5. září 2019, Komise v. Itálie (Bakterie Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, bod 76 a citovaná judikatura)].
(
28
) – V tomto ohledu dodávám, že během postupu před zahájením soudního řízení nemá Komise vlastní vyšetřovací pravomoc a při přezkumu správného použití vnitrostátních ustanovení určených k zajištění účinného provedení směrnice v praxi je z valné míry odkázána na informace poskytnuté případnými stěžovateli, jakož i dotčeným členským státem [viz rozsudek ze dne 29. června 2023, Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany) (C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 142 a citovaná judikatura)].
(
29
) – Obdobně viz judikatura, podle které nepřiměřená délka postupu před zahájením soudního řízení může být vadou vedoucí k nepřípustnosti žaloby pro nesplnění povinnosti, pokud jednání Komise ztížilo vyvrácení jejích argumentů, čímž došlo k porušení práva na obhajobu dotčeného členského státu [viz rozsudky ze dne 12. května 2005, Komise v. Belgie (C‑287/03, EU:C:2005:282, bod 14 a citovaná judikatura, a ze dne 8. prosince 2005, Komise v. Lucembursko (C‑33/04, EU:C:2005:750, bod 76)].
(
30
) – Viz rozsudek ze dne 29. června 2023, Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany) (C‑444/21, EU:C:2023:524, body 170 a 173).
(
31
) – Tamtéž, bod 167.
(
32
) – Viz její stanovisko ve věci Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany) (C‑444/21, EU:C:2023:90, bod 50).
(
33
) – Obdobně viz rozsudek ze dne 26. dubna 2005, Komise v. Irsko (C‑494/01, EU:C:2005:250, bod 168 a citovaná judikatura).
(
34
) – Tamtéž, bod 133. Viz též rozsudek ze dne 5. září 2019, Komise v. Itálie (Bakterie Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, bod 79).
(
35
) – Viz rozsudek ze dne 24. června 2021, Komise v. Španělsko (Zhoršení stavu přírodní oblasti Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, bod 155 a citovaná judikatura).
(
36
) – Viz sloupce J-1 a J-11 přílohy B.4 předložené Spolkovou republikou Německo.
(
37
) – Tamtéž.
(
38
) – Viz sloupce J-3 a J-31 přílohy B.4 předložené Spolkovou republikou Německo.
(
39
) – C‑494/01, EU:C:2004:546, body 43 až 48.
(
40
) – Viz její stanovisko ve věci Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany) (C‑444/21, EU:C:2023:90, bod 106).
(
41
) – Těmito deseti spolkovými zeměmi jsou: Braniborsko, Bádensko-Württembersko, Brémy, Hesensko, Meklenbursko-Přední Pomořansko, Dolní Sasko, Severní Porýní-Vestfálsko, Sársko, Sasko-Anhaltsko a Durynsko (viz sloupec C tabulky uvedené Spolkovou republikou Německo v příloze B.4).
(
42
) – Viz sloupce I‑1, J-11 a J-31 tabulky uvedené Spolkovou republikou Německo v příloze B.4.
(
43
) – Tamtéž.
(
44
) – Viz rozsudek ze dne 29. června 2023, Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany) (C‑444/21, EU:C:2023:524, body 168 až 175). V tomto ohledu viz též rozsudek ze dne 21. září 2023, Komise v. Německo (Ochrana zvláštních oblastí ochrany) (C‑116/22, EU:C:2023:687, body 122 až 125).
(
45
) – Viz s. 13 Grünland-Report (zpráva o loukách) z roku 2014, kterou vydal Bundesamt für Naturschutz (Spolkový úřad pro ochranu přírody), předložená Komisí jako příloha A.2.
(
46
) – Kurzivou zvýraznil autor tohoto stanoviska.