62001CC0230_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I – Indledning
1. Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Det Forenede Kongerige) har forelagt tre præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af Rådets forordning (EØF) nr. 3950/92 af 28. december 1992 om en tillægsafgift på mælk og mejeriprodukter (2) og Kommissionens forordning (EØF) nr. 536/93 af 9. marts 1993 om gennemførelsesbestemmelser for tillægsafgiften på mælk og mejeriprodukter (3) .
2. Spørgsmålene vedrører inddrivelsen af afgiften. Den forelæggende ret ønsker oplyst, under hvilke omstændigheder de kompetente nationale organer kan iværksætte inddrivelse af den afgift, der skal betales for leveringer fra en mælkeproducent til en opkøber, direkte hos producenten. Ifølge de gældende fællesskabsretlige regler er opkøberen – og ikke producenten – forpligtet til at betale afgiften.
3. Denne sag omhandler iværksættelsen af en konstruktion, der har til formål at forhindre ethvert søgsmål mod opkøberen af mælken. De berørte parter tilsigter således at skabe en situation, der forhindrer overførsel af den afgift, der skal betales for en mælkeproduktion, som ikke svarer til nogen mælkekvote.
II – Retsforskrifter
A – Fællesskabsretlige bestemmelser
4. Ordningen med tillægsafgift på komælk blev indført den 1. april 1984 ved Rådets forordning (EØF) nr. 856/84 af 31. marts 1984 (4) om ændring af forordning (EØF) nr. 804/68 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter (5) . I henhold til artikel 5c i forordning nr. 804/68, som ændret, er »[F]ormålet med denne afgift [...] at styre væksten i mælkeproduktionen, samtidig med at de nødvendige strukturelle udviklinger og tilpasninger muliggøres under hensyntagen til forskelligartetheden af situationen på nationalt eller regionalt plan eller i indsamlingsområderne i Fællesskabet«. Hver mælkeproducent, som opfylder visse betingelser, tildeles en mælkekvote (6) . Rådets forordning (EØF) nr. 857/84 af 31. marts 1984 om almindelige regler for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning (EØF) nr. 804/68 omhandlede afgift på mælk og mejeriprodukter (7) fastsatte mere præcise regler (8) .
5. Forordning nr. 3950/92 forlængede ordningen – som i begyndelsen var midlertidig – frem til den 1. april 2000 (9) . Forordning nr. 536/93 fastsatte gennemførelsesbestemmelser til denne forordning.
6. I overensstemmelse med artikel 1 i forordning nr. 3950/92 skal tillægsafgiften »erlægges af producenter af komælk« og vedrører »de mængder mælk eller mælkeækvivalenter, der er leveret til en opkøber eller solgt direkte til konsum i den pågældende tolvmånedersperiode, og som overstiger en nærmere fastsat mængde. Afgiften fastsættes til 115% af indikativprisen for mælk«.
7. Artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 3950 angår leverancer: »[...] betaler den opkøber, der skal erlægge afgiften, inden en dato og efter regler, som skal fastsættes nærmere, det skyldige beløb til medlemsstatens kompetente organ; beløbet fratrækkes i den mælkepris, der betales til de afgiftspligtige producenter, og hvis dette ikke er muligt, opkræves det på anden passende vis.
Hvis en opkøber helt eller delvis træder i stedet for en eller flere opkøbere, tages der hensyn til producenternes individuelle referencemængder ved afslutningen af den løbende tolvmånedersperiode, med fradrag af de mængder, der allerede er leveret, og under hensyn til fedtindholdet. De samme bestemmelser gælder, hvis en producent overgår fra en opkøber til en anden.
Når de mængder, som en producent har leveret, overstiger hans referencemængde, har opkøberen ret til på vilkår, der bestemmes af medlemsstaten, som forskud på den afgift, der skal betales, at fratrække et beløb i mælkeprisen for alle leverancer fra denne producent, der overskrider hans referencemængde«.
8. Artikel 2, stk. 3, angår direkte salg. I dette tilfælde »erlægger producenten inden en bestemt dato og efter nærmere fastsatte regler den afgift, der skal betales, til medlemsstatens kompetente organ«.
9. Artikel 9, litra e), i forordning nr. 3950/92 indeholder følgende definition af begrebet opkøber: »en virksomhed eller en sammenslutning, der opkøber mælk eller andre mejeriprodukter hos producenten
– for at behandle eller forarbejde dem
– for at sælge dem videre til en eller flere virksomheder, der behandler eller forarbejder mælk eller andre mejeriprodukter.
Som opkøber betragtes imidlertid også en sammenslutning af opkøbere fra samme geografiske område, der for medlemsstaternes regning udfører de nødvendige administrative og regnskabsmæssige opgaver i forbindelse med betaling af afgiften [...]«.
10. Opkøberens rolle forklares i den ottende betragtning til forordning nr. 3950/92, hvori der anføres følgende:
»For at undgå tidligere tiders betydelige forsinkelser i opkrævning og betaling af afgiften, hvilket er uforeneligt med ordningens mål, bør det fastsættes, at opkøberne, der syntes at være bedst egnet til at udføre de nødvendige transaktioner, skal betale afgiften, og der bør gives opkøberne de nødvendige midler til at sikre opkrævningen hos de afgiftspligtige producenter.«
11. Gennemførelsesbestemmelserne for tillægsafgiften er fastsat i forordning nr. 536/93. Forordningens artikel 3 indeholder bestemmelser vedrørende levering til opkøberen, og artikel 4 indeholder bestemmelser vedrørende direkte levering til forbrugeren. Artikel 5, stk. 2, pålægger medlemsstaterne at træffe supplerende foranstaltninger »til at sikre, at EF-afgiften betales inden udløbet af den fastsatte frist«. I henhold til artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 536/93 omfatter disse foranstaltninger »alle fornødne kontrolforanstaltninger til at sikre, at tillægsafgiften opkræves for de afsatte mængder mælk og mælkeækvivalenter, der overstiger den ene eller den anden af de mængder, der er nævnt i artikel 3 i forordning (EØF) nr. 3950/92. Med henblik herpå gælder følgende:
a) En opkøber i en medlemsstat skal være godkendt af medlemsstaten. [...]
b) Producenten skal sikre sig, at den opkøber, han leverer til, er godkendt. [...]«
B – Nationale bestemmelser
12. De relevante nationale bestemmelser, som gennemfører fællesskabsforordningen vedrørende tillægsafgift, er fastsat i Dairy Quota Regulations 1997 (10) .
13. Regulation 2 indeholder en definition af begrebet opkøber, der nærmer sig den definition, som er fastsat i artikel 9 i forordning nr. 3950/92 og som er anerkendt af Intervention Board for Agricultural Produce (11) i henhold til artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 536/93. I Det Forenede Kongerige er Intervention Board det i artikel 2, stk. 2 og 3, i forordning nr. 3950/92 omhandlede kompetente organ.
14. Regulation 20 bestemmer, at Intervention Board, såfremt afgiften ikke er betalt inden den 1. september i det pågældende år, kan opkræve beløbet med renter. I overensstemmelse med artikel 2, stk. 2, tredje afsnit, i forordning nr. 3950/92 – der vedrører det tilfælde, hvor de mængder mælk, som en producent leverer til en opkøber, overskrider producentens kvote – har opkøberen ret til i de beløb, som opkøberen skal betale til producenten, umiddelbart at fratrække et beløb svarende til overskridelsen af kvoten.
III – Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger
15. Hovedsagen vedrører en tvist mellem på den ene side Intervention Board og på den anden side Penycoed Farming Partnership (12), der er en sammenslutning mellem Jonathan Williams og Ian Parker.
16. Ved stævning af 28. januar 1999 anlagde Intervention Board sag mod Penycoed ved High Court of Justice vedrørende inddrivelse af et beløb på 561 872,42 GBP, svarende til den afgift, der skal betales af sagsøgte for produktionsåret 1997/1998 med tillæg af renter. Intervention Board har i processkrift af 6. maj 1999 redegjort for de faktiske omstændigheder til støtte for påstanden. I processkriftets punkt 11 har Intervention Board anført følgende: »Sagsøgte var i produktionsåret 1997/1998 mælkeproducent som defineret i [relevante fællesskabsretlige og nationale bestemmelser], og sagsøgte leverede 2 111 023 liter mælk eller mælkeækvivalenter til personer, der ikke af sagsøgeren var godkendt som opkøbere.«
17. Ifølge forelæggelseskendelsen omhandler sagen en konstruktion, som gør det muligt for landmænd at levere mælk til Elm Farms Limited (et engelsk selskab, som i øjeblikket er under likvidation, herefter »Elm Farms«) og siden den 1. januar 1998 til TDM Dairy Management Incorporated (et selskab stiftet i Delaware, herefter »TDM«).
18. De landmænd, som deltog i konstruktionen, havde indgået aftaler med Elm Farms og TDM. Hovedparten af disse landmænd var registrerede indehavere af mælkekvoter, mens dette ikke var tilfældet for andre, heriblandt sagsøgte. I henhold til disse aftaler udlejede landmændene – en del af – deres jorder og besætninger til Elm Farms og TDM. De landmænd, der var indehavere af en mælkekvote, bemyndigede Elm Farms og TDM til at udnytte denne i deres navn. Samtidigt indgik Elm Farms og TDM aftaler med landmændene, hvorefter disse på vegne af Elm Farms og TDM varetog pasningen og malkningen af besætningen.
19. Denne konstruktion gjorde det muligt for landmændene at producere mælkeprodukter uden at have behov for kvoter. Formålet med disse aftaler var at undgå, at landmændene blev omfattet af definitionen mælkeproducent som defineret i bestemmelserne om tillægsafgift og på samme tid undgå, at Elm Farms og TDM blev betegnet som opkøbere. Elm Farms og TDM blev selv producenter, som enten havde brug for mælkekvoter eller var forpligtet til at betale eventuelle afgifter. Intervention Board bemærkede imidlertid, at resultatet af konstruktionen ikke blev som forventet, og at landmændene forblev »producenter« og Elm Farms og TDM »opkøbere«. Landmændene havde således leveret mælk til Elm Farms og TDM. Landmændene bestrider Intervention Boards påstande.
20. I marts 2000 nedlagde Penycoed påstand om, at Intervention Boards søgsmål blev afvist umiddelbart. Penycoed gjorde gældende, at Intervention Board selv i det tilfælde, at de faktiske omstændigheder var korrekte, ikke havde noget direkte krav mod Penycoed. Penycoed fandt, at Intervention Board kun kunne fremsætte retligt krav mod opkøberne af mælken. Disse opkøbere kunne dernæst gøre regres mod Penycoed. Intervention Board har bestridt dette synspunkt.
21. Retligt set er Penycoeds påstand en formalitetsindsigelse. Ved kendelse af 27. juni 2000 forkastede Master Eyre indsigelsen, fordi retten fandt, at dette spørgsmål ikke skulle afgøres under sagens indledende trin, men under sagens realitetsbehandling. Master Eyre tillod Penycoed at appellere rettens kendelse til Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division). Court of Appeal behandlede sagen den 25. april 2001.
22. Det bemærkes, at hovedsagens parter for så vidt angår formalitetsindsigelsen er enige om, at den af Intervention Board foretagne vurdering af de faktiske omstændigheder skal anses for at være korrekt. Under sagens videre forløb betegnes Penycoed derfor som producent og Elm Farms og TDM som opkøbere, til hvem Penycoed leverede. Desuden er det under sagen fastslået, at Intervention Board ikke har godkendt Elm Farms og TDM som opkøbere.
23. Endvidere har Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) ved kendelse af 31. maj 2001, indgået til Justitskontoret den 12. juni 2001, anmodet De Europæiske Fællesskabers Domstol om at besvare følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Kan det kompetente organ i en medlemsstat i henhold til artikel 1 og/eller 2 i Rådets forordning nr. 3950/92 iværksætte direkte retsskridt mod en producent med henblik på at inddrive afgifter, som skal betales af denne producent (i andre tilfælde end ved direkte salg i henhold til forordningens artikel 2, stk. 3)?
2) I bekræftende fald ønskes det oplyst, under hvilke omstændigheder sådanne retsskridt kan iværksættes?
3) Kan der nærmere bestemt iværksættes sådanne skridt, når den opkøber, som har fået mælken leveret: a) ikke er godkendt i overensstemmelse med artikel 7 i Kommissionens forordning nr. 536/93 (13) og/eller b) ikke har opfyldt nogen af sine forpligtelser i henhold til forordningens artikel 7, og/eller c) ikke har opkrævet eller søgt at opkræve afgifter hos de pågældende producenter?
24. Foruden denne sag verserer der 22 sager vedrørende de samme transaktioner (eller lignende transaktioner), heraf 21 sager, hvorunder de sagsøgte har rejst eller kan rejse den samme formalitetsindsigelse. Den nationale ret har på nuværende tidspunkt udsat disse sager, idet retten afventer den præjudicielle afgørelse i denne sag.
25. I henhold til artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for Domstolen er der indgivet skriftlige indlæg til Domstolen af den græske regering, den italienske regering, Det Forenede Kongeriges regering og Kommissionen. Den 28. november 2002 blev der afholdt offentligt retsmøde i sagen, og Penycoed fik ligeledes lejlighed til at fremføre sine synspunkter.
IV – Markedsordningen i sektoren for mælk og mejeriprodukter
26. Ordningen med en tillægsafgift er en del af markedsordningen i sektoren for mælk og mejeriprodukter. For at illustrere den sammenhæng, hvori denne sag indgår, vil jeg først redegøre for nogle aspekter vedrørende indretningen af dette marked.
27. Den Europæiske Union producerer årligt 122 mio. tons mælk, takket være 21 mio. malkekøer og 720 000 bedrifter med malkekvæg. 115 mio. tons (94%) af denne mælkeproduktion går til mejerierne, resten behandles på bedrifterne. Omkring 100 mio. tons (82%) udbydes på Fællesskabets marked til normale markedspriser, heraf mere end halvdelen i form af ost, 10 mio. tons (8%) udbydes ligeledes på det indre marked, men med støtte, og de sidste 12 mio. tons mælk (10%) eksporteres til tredjelande i form af mælkepulver, smør, smørkoncentrat, ost og kondenseret mælk. Denne eksport gennemføres i stort omfang ved hjælp af eksportrestitutioner, som gør det muligt at dække prisdifferencen til prisen på verdensmarkedet.
28. Forordning nr. 804/68 var gældende indtil den 1. januar 2000 (14) . I henhold til denne forordning hviler markedsordningen på tre principper:
1. Et prissystem, som for hvert mejeriår indbefatter fastsættelse af en indikativpris (15) for mælk og interventionspriser (16) for smør og skummetmælkspulver.
2. En interventionsordning. Siden 1987 afhænger interventionsmulighederne for smør af markedsprisen i en medlemsstat – der forekommer kun intervention, såfremt markedsprisen er lavere end 92% af interventionsprisen – og der betales kun indtil 90% af interventionsprisen for restitueret og oplagret smør; for skummetmælkspulver er intervention kun mulig i sommerperioden (1.3. – 31.8.), og der garanteres kun en interventionspris på 100% for en vis mængde (årligt 109 000 tons for hele Den Europæiske Union).
3. En ordning vedrørende handel med tredjelande. Der tildeles støtte (restitutioner) til eksport af mejeriprodukter til tredjelande med henblik på at udligne forskellen mellem det indre marked og verdensmarkedet. På grund af aftalen om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen har Den Europæiske Union allerede på drastisk vis måtte nedsætte den støttede eksport mellem 1995 og 2001: -36% med hensyn til værdien og -21% med hensyn til mængden.
En ændret ordning har i henhold til forordning nr. 1255/1999 (17) været gældende siden den 1. januar 2000, men den er således af mindre relevans for denne sag.
Kort fortalt er indikativprisen for mælk og interventionspriserne blevet nedsat. Der er indført andre former for støtte som præmiesupplementer, arealstøtte og direkte indkomststøtte.
V – Stillingtagen
A – Indledende bemærkninger
29. Jeg mener, at de tre spørgsmål fra den nationale ret hænger så tæt sammen, at de bør behandles samlet.
30. Det problem, som Domstolen i det foreliggende tilfælde skal undersøge, er følgende. Det er mælkeproducenten, som skylder tillægsafgiften, men det er opkøberen af mælken, som skal erlægge denne til medlemsstatens kompetente organ. I størstedelen af tilfældene er sidstnævnte det mejeri, som behandler eller forarbejder mælken. Hverken de relevante fællesskabsbestemmelser eller de britiske gennemførelsesbestemmelser giver det kompetente organ ret til at opkræve tillægsafgiften direkte hos mælkeproducenten. Det hovedspørgsmål, som herefter rejser sig, er, hvorvidt en direkte opkrævning hos mælkeproducenten ikke desto mindre er mulig, når tillægsafgiften ikke kan opkræves hos opkøberen. Domstolen kan begrænse sig til at undersøge dette hovedspørgsmål og følgelig ikke tage hensyn til adskillige elementer, som er fremført i denne sag.
31. I den følgende fremstilling giver jeg først en oversigt over den ordning, det drejer sig om i denne sag, for så vidt som den er relevant ved besvarelsen af det rejste problem. Dernæst behandler jeg de i denne sag indgivne indlæg. Efterfølgende beskriver jeg de elementer, som jeg ikke mener bør tages i betragtning. Endelig fremsætter jeg den af mig foreslåede besvarelse for så vidt angår det således rejste spørgsmål.
B – Oversigt over formålet med og indholdet af den omhandlede ordning
32. Ordningen med en tillægsafgift blev indført den 1. april 1984 med henblik på at organisere mælkeproduktionen i Det Europæiske Fællesskab. Indførelsen af individuelle kvoter tilsigtede at begrænse stigningen i mælkeproduktionen og at forhindre tilkomsten af nye bedrifter. Individuelle mælkekvoter fastsætter den mængde mælk, som en opdrætter af malkekvæg kan producere uden betaling af en – prohibitiv – tillægsafgift. Afgiftsbeløbet er i øjeblikket på 115% af indikativprisen for mælk.
33. Hvad angår opdrætteren af malkekvæg har denne ret til at producere mælk, indtil hans kvote er opbrugt. Såfremt han producerer mere, er han forpligtet til at betale. I dommen i sagen Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen (18) redegør Domstolen detaljeret for ordningen. Tillægsafgiften skal være genstand for en overførsel fra »[...] den afgiftspligtige, dvs. producenten, til kreditor, dvs. medlemsstatens kompetente myndighed«. Disse rettigheder og pligter for opdrætteren af malkekvæg udgør selve essensen i ordningen med en tillægsafgift.
34. Desuden forudsætter ordningen med henblik på at sikre en reel begrænsning af mælkeproduktionen en række administrative beføjelser, der har til formål at sikre betaling af afgiften. Disse administrative beføjelser er for en stor dels vedkommende fastsat i de fællesskabsforordninger, der er vedtaget vedrørende tillægsafgiften. Medlemsstaterne spiller en central rolle ved gennemførelsen af denne ordning. Fællesskabsforordningerne giver dem beføjelse hertil. Medlemsstaterne sørger bl.a. for at opkræve afgiften. De beføjelser med hensyn til opkrævning, som tilkommer medlemsstaternes organer, er imidlertid fastsat på fællesskabsplan. Formålet er at sikre, at tillægsafgiften reelt anvendes i alle medlemsstaterne uden tab af fællesskabsmidler. Formålet er ligeledes at sikre en ensartet anvendelse med henblik på at undgå, at mælkeproduktionen i medlemsstaterne påvirkes af konkurrencemæssige uligheder.
35. Af administrative årsager har man foretrukket, at det kompetente organ i medlemsstaten inkasserer tillægsafgiften hos opkøberen af mælk og ikke hos mælkeproducenten. Som Domstolen har fremhævet i dommen i sagen Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen (19) : Opkøberen har rollen som mellemmand ved overførslen, eftersom han betaler beløbet. Af direktivets ottende betragtning fremgår, at opkøberen har fået tildelt denne rolle med henblik på at undgå betydelige forsinkelser i opkrævning og betaling af afgiften. Producenten er og vedbliver at være den afgiftspligtige.
36. Af praktiske administrative årsager har opkøberen altså rollen som mellemmand. Denne rolle ændrer intet ved den forpligtelse, som opdrætteren af malkekvæg har til at begrænse sin mælkeproduktion og til at overføre den afgift, der skal betales for overproduktionen. Domstolen har i dommen i sagen Consorzio fra i Caseifici dell’Altopiano di Asiago (20) defineret begrebet opkøber som defineret i artikel 2, stk. 2, og i artikel 9, litra e), i forordning nr. 3950/92 som følger: »Det omfatter enhver mellemkommende virksomhed, der i henhold til aftale køber mælk hos en producent, uden hensyn til hvorledes denne modtager betaling, med det formål enten at behandle eller forarbejde mælken selv eller at afstå den til en behandlings- eller forarbejdningsvirksomhed [...]« Således en meget vid fortolkning, som Domstolen i øvrigt detaljeret redegør for i denne afgørelse.
37. Denne vide fortolkning fra Domstolens side er nødvendig, fordi fællesskabslovgiver har tillagt opkøberen monopol på opkrævningen af afgiften hos mælkeproducenten samt på overførslen af den opkrævede beløb til det nationale organ. Bestemmelserne fastsætter ingen forpligtelse for mælkeproducenten til at overføre afgiften til de kompetente organer og giver heller ikke disse myndigheder kompetence til at opkræve afgiften hos mælkeproducenten, bortset fra ved direkte salg foretaget af gården.
38. Fællesskabslovgiver har åbenbart lagt til grund, at der altid er en opkøber af mælk, som er forpligtet til at betale den tillægsafgift, som skal betales af mælkeproducenten. I denne sag er der imidlertid ingen opkøber, som er ansvarlig for denne betaling. Parternes handlemåde har afsløret et hul i bestemmelserne.
C – De indgivne indlæg
39. Besvarelsen af det hovedspørgsmål, som jeg har fremført under punkt A, og som vedrører beføjelsen til direkte opkrævning hos producenten, gør det muligt at opdele de i denne sag indleverede indlæg. Kort sagt: Det Forenede Kongeriges regering og den italienske regering samt Kommissionen henstiller, at spørgsmålet besvares bekræftende; Penycoed og den græske regering foreslår, at spørgsmålet besvares benægtende.
40. Det Forenede Kongeriges regering finder, at en effektiv gennemførelse af ordningen med en tillægsafgift forudsætter, at Intervention Board principielt har beføjelse til at anlægge sag mod selve producenten, fordi denne er den endelige skyldner i henhold til artikel 1 og 2 i forordning nr. 3950/92. Artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 3950/92 tilsigter at gøre det lettere at anlægge sag mod producenterne og ikke at lægge hindringer i vejen for et sådant sagsanlæg, når opkøberen ikke kan indtage rollen som mellemmand. Ifølge Det Forenede Kongeriges regering har Penycoed, Elm farms og TDM således tilsidesat betingelserne i artikel 7 i forordning nr. 536/93. Elm Farms og TDM var ikke godkendte opkøbere, og Penycoed leverede mælk til disse ikke godkendte opkøbere. En opkøber, som ikke er godkendt, henhører ikke under artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 3950/92 og råder derfor ikke over de beføjelser, som artikel 2, stk. 2, tillægger en opkøber.
41. Penycoed, Elm Farms og TDM har på ingen måde forsøgt at betale eller opkræve afgiften. Selv om forordningen ikke fastsætter nogen regler i et sådant tilfælde, er Det Forenede Kongeriges regering af den opfattelse, at medlemsstatens kompetente organ kan anlægge direkte søgsmål til inddrivelse af beløbet. Dette gælder så meget desto mere, som opkøberen ikke opfylder sin rolle som mellemmand. Det Forenede Kongeriges regering finder ligeledes, at der ikke kan anlægges et direkte søgsmål i det tilfælde, hvor producenten skal betale afgiften to gange, eller når Intervention Board kan opkræve beløbet to gange.
42. Den italienske regering er af den opfattelse, at fællesskabsretten ikke udtrykkeligt udelukker muligheden for at anlægge direkte søgsmål mod en producent. Tværtimod er medlemsstaterne forpligtet til at træffe alle de kontrolforanstaltninger, som er nødvendige for at sikre opkrævningen af afgiften. Anlæggelsen af et søgsmål mod en producent er en af sådanne foranstaltninger.
43. Den italienske regering har anført, at det nationale kompetente organ kan anlægge direkte søgsmål mod en producent, når det er godtgjort, at denne ikke har truffet nogen skridt til betaling af afgiften, selv efter at være blevet opfordret hertil. Det kompetente organ kan ligeledes anlægge direkte søgsmål, når opkøberen ikke er en godkendt opkøber. Den omstændighed, at opkøberen ikke er godkendt, fritager ikke producenten for at betale afgiften. Selv når opkøberen ikke har overholdt de forpligtelser, som påhviler denne i henhold til artikel 7 i forordning nr. 536/93, er producenten ikke af den grund fritaget fra at overholde sine forpligtelser. Dette betyder, at det nationale organ bør have kompetence til at iværksætte retsskridt for at forhindre tilsidesættelser af fællesskabsretten.
44. Kommissionen er af den opfattelse, at opkøberne kun er blevet pålagt forpligtelsen til at betale afgiften til de nationale organer af administrative hensyn. Dette fremgår af artikel 2 og af syvende betragtning til forordning nr. 3950/92. De individuelle producenter forbliver dem, der skal erlægge afgiften i sidste ende, således som det fremgår af artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 3950/92. Denne bestemmelse fastsætter, at opkøberne skal opkræve afgiften hos producenterne. Denne fortolkning støttes af artikel 3 i forordning nr. 536/93. Formålet med afgiften ville gå tabt, såfremt producenterne kunne undgå at betale afgiften ved at sælge deres mælk til opkøbere, hos hvem medlemsstaternes kompetente organer ikke i praksis kunne opkræve afgiften. Producenterne ville blive berigede uden grund, såfremt de ikke skulle betale nogen afgift.
45. Kommissionen har anført, at opkøberen kun har ret til at opkræve afgiften hos producenten efter at have betalt denne til den pågældende medlemsstat. Opkøberen har ikke ret til at opkræve afgiftsbeløbet hos producenten, såfremt denne har betalt direkte til medlemsstaten. Det er korrekt, at opkøberen har ret til som forskud på den afgift, der skal betales, at fratrække et beløb i mælkeprisen, når de mængder, som en producent har leveret, overstiger hans referencemængde. Kommissionen er af den opfattelse, at såfremt opkøberen har fratrukket et forskud på afgiften, kan medlemsstaten (såfremt der ikke foreligger svig eller ulovligt samarbejde mellem producenten og opkøberen) kun forlange afgiften hos opkøberen.
46. Kommissionen er af den opfattelse, at medlemsstaterne har ret til at opkræve afgiften direkte hos producenterne i tre tilfælde. For det første såfremt producenten endnu ikke har betalt afgiften til opkøberen, og de faktiske og retlige omstændigheder for opkøberen er sådanne, at det ville være uretfærdigt at forlange, at denne betaler afgiften. Spørgsmålet om, hvorvidt der i en konkret sag foreligger sådanne omstændigheder, må afgøres af den nationale ret. For det andet er en direkte opkrævning tilladt, såfremt der er tale om en ikke godkendt opkøber, fordi det i praksis viser sig at være meget vanskeligt at opkræve afgiften hos en sådan opkøber. I dette tilfælde skal forordning nr. 3950/92 fortolkes således, at den gør det muligt at iværksætte direkte retsskridt mod producenten. For det tredje er direkte opkrævning mulig, såfremt opkøberen ikke opfylder betingelserne i artikel 7 i forordning nr. 536/93, eller såfremt opkøberen ikke har opkrævet eller ikke har forsøgt at opkræve afgiften hos de pågældende producenter.
47. Penycoed har i sin besvarelse af de præjudicielle spørgsmål for det første undersøgt de berørte parters juridiske stilling. Producenten er den, der skal betale afgiften, opkøberen er fordringshaveren for afgiften, i lighed med det kompetente nationale organ. Ifølge Penycoed skal en persons retlige forpligtelser være klare. Eftersom producenten har to kreditorer, nemlig opkøberen og de kompetente nationale organer, befinder producenten sig i en usikker situation.
48. Ifølge Penycoeds opfattelse har Intervention Board ikke ret til at iværksætte direkte retsskridt mod producenten, eftersom de nationale organer ikke har en sådan beføjelse. Det påhviler lovgiver og ikke Domstolen at afhjælpe en sådan lakune i lovgivningen.
49. Penycoed har af nedenfor anførte grunde afvist den af Det Forenede Kongeriges regering fremsatte opfattelse, hvorefter det kompetente nationale organ i tilfælde af levering til en ikke godkendt opkøber har ret til at iværksætte direkte retsskridt mod producenten. Penycoed har anført, at denne opfattelse er uacceptabel, eftersom ordningen med en tillægsafgift fastsætter andre sanktioner, når opkøberen ikke er godkendt. Forordningen kan ikke fortolkes således, at den tillader iværksættelse af direkte retsskridt mod producenten.
50. Den græske regering er ligeledes af den opfattelse, at de nationale kompetente organer ikke kan iværksætte direkte retsskridt mod en producent, eftersom den person, der er forpligtet til at betale afgiften, er opkøberen som defineret i artikel 9, litra e), i forordning nr. 3950/92, og ikke producenten.
D –
Elementer uden relevans for det præjudicielle spørgsmål
51. For det første: Parterne i hovedsagen har løst konflikten vedrørende sagsøgtes stilling og stillingen for Elm Farms og TDM. Derfor kan sagen for Domstolen afgrænses til det hovedspørgsmål, som er anført ovenfor. Mellem parterne er det således godtgjort, at sagsøgte i hovedsagen kan betegnes som mælkeproducent. Det er heller ikke vigtigt – i hvert fald hvad angår sagen for Domstolen – at undersøge, om de nationale myndigheder ikke rent faktisk kan henholde sig direkte til Elm Farms og TDM. Domstolen kan tage udgangspunkt i den situation, at en opkøber, som er forpligtet til at betale, misligholder sin forpligtelse.
52. For det andet: Domstolen skal ikke tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt fællesskabsforordningen om en tillægsafgift udgør et retsgrundlag for, at de nationale organer kan opkræve afgiften direkte hos mælkeproducenten. Denne beføjelse er ikke gentaget i forordning nr. 3950/92 og heller ikke i forordning nr. 536/93. Spørgsmålet om, hvorvidt retsgrundlaget eventuelt kunne udgøres af en af de i artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 536/93 omhandlede supplerende foranstaltninger, som en medlemsstat kan træffe til at sikre, at EF-afgiften betales inden udløbet af den fastsatte frist, er heller ikke omtvistet. Det Forenede Kongeriges regering har ikke truffet en sådan foranstaltning.
53. For det tredje: I det foreliggende tilfælde kan de fællesskabsretlige principper til beskyttelse af borgerne, såsom retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, ikke gøres gældende. Selv om der ikke er fastsat nogen bemyndigelse til at foretage opkrævning hos mælkeproducenten i den pågældende fællesskabsforordning hvad angår tillægsafgiften, kan producenten ikke med rette forvente at kunne producere mælk uden mælkekvote og uden afgift. En eventuel vildfarelse hos mælkeproducenten giver ingen mening. Producenten kan kun være i vildfarelse med hensyn til hvem han skal betale til, og ikke med hensyn til, hvorvidt der skal betales.
54. For det fjerde: Som det fremgår af forelæggelseskendelsen, vedrører hovedsagen en konstruktion, som har til formål at gøre det muligt for landmændene at fremstille mejeriprodukter uden at have brug for en mælkekvote. Der er således tale om et bevidst forsøg på at unddrage sig betalingsforpligtelsen. Det er min opfattelse, at elementet vedrørende forsættet ikke er vigtigt med hensyn til afgørelsen af tvisten. Selv om de berørte parter ikke handlede forsætligt, men kunne producere mælk, der var fritaget for afgift, uden af andre årsager at have brug for kvoter, ville dette være i strid med indholdet og rækkevidden af forordning nr. 3950/92.
55. For det femte: Artikel 7 i forordning nr. 536/93 bestemmer, at den opkøber, mælkeproducenten leverer til, skal være godkendt. Det fastsættes ligeledes, at producenten skal sikre sig, at den opkøber, han leverer til, er godkendt. Der er her tale om en forpligtelse for mælkeproducenten, som ligeledes bør overholdes af medlemsstaten, men som ikke hænger sammen med spørgsmålet om, hvorvidt mælkeproducenten er forpligtet til at betale afgiften direkte til de nationale organer. Med andre ord vedrører denne tvist ikke spørgsmålet om, hvorvidt mælkeproducenten er frigjort fra sin gæld, hvis han betaler til en ikke godkendt opkøber. Jeg er på dette punkt enig med Penycoed. De argumenter, der er fremført af Det Forenede Kongerige og Kommissionen, er ikke overbevisende. En ikke godkendt opkøber er ligeledes en opkøber som defineret i artikel 9, litra e), i forordning nr. 3950/92. Når Kommissionen har anført, at det er vanskeligt at foretage opkrævning hos en opkøber, der ikke er godkendt, er det min opfattelse, at dette faktisk set er en korrekt konstatering, men at denne konstatering imidlertid ikke kan fortolkes således, at den indbefatter en beføjelse til at foretage direkte opkrævning hos producenten.
56. For det sjette: Jeg mener ligeledes, at det heller ikke er nødvendigt at undersøge spørgsmålet om, hvorledes opkøberens rolle som mellemmand skal betegnes: Er opkøberen først og fremmest en repræsentant for mælkeproducenten, som det nationale kompetente organ kan henvende sig til, eller er opkøberen snarere et organ, der har fået til opgave at foretage opkrævningen og således i højere grad en forlængelse af det nationale kompetente organ? Dette spørgsmål – hvor interessant det end måtte være – omhandles absolut ikke i denne sag, der angår mælkeproducentens betalingsforpligtelse.
E – Besvarelsen
Almindelige bemærkninger
57. Besvarelsen af de stillede sp ørgsmål bør tage udgangspunkt i følgende konstateringer:
– De relevante fællesskabsbestemmelser bemyndiger ikke udtrykkeligt medlemsstatens kompetente organ til at foretage opkrævning af tillægsafgiften hos mælkeproducenten, bortset fra i tilfælde af direkte levering til forbrugeren, som ikke er relevant for denne sag.
– Det væsentlige ved ordningen med en tillægsafgift er, at mælkeproducenten kun har ret til kompensation for den mælk, han leverer, for så vidt som mængden af den leverede mælk ikke overstiger den individuelle mælkekvote, han har fået tildelt. Producenten er forpligtet til at betale en afgift på 115% af indikativprisen for mælk for alle leveringer, der overstiger denne kvote.
– Den kompensation, som tilkommer mælkeproducenten, er ikke en pris, som er fastsat på normal vis gennem udbud og efterspørgsel. Prisen er garanteret af myndighederne, direkte ved, at visse mejeriprodukter i tilfælde af en for lav markedspris kan leveres til et interventionskontor til en interventionspris, og indirekte ved, at den mælk, der udbydes på markedet, er begrænset, en begrænsning, der følger af ordningen med en tillægsafgift. Et kunstigt begrænset udbud af mælk medfører højere priser.
– En del af den pris, som mælkeproducenten får for den mælk, han leverer, har karakter af støtte fra fællesskabsmidler. Det drejer sig således om mælk, der leveres til interventionskontoret, og om mælk, hvor eksporten fra den Europæiske Union tildeles en eksportrestitution.
– Under denne ordning er produktionen fra en bedrift af malkekvæg takket være statsinterventioner fastsat på et kunstigt niveau, både hvad angår den producerede mængde og den pris, der betales for den leverede mælk. Dette niveau bestemmes således ikke af produktionskapaciteten eller af markedet. Allerede af denne grund bliver de berørte parter tilskyndet til at omgå de af myndighederne fastsatte regler. Fra et alment synspunkt er det derfor nødvendigt at råde over et effektivt instrument, hvis formål er at sikre, at reglerne overholdes.
– Hertil kommer, at ordningen, som har til formål at kontrollere mælkeproduktionen i Den Europæiske Union, kun kan fungere, såfremt den afgift, der skal betales, under alle omstændigheder kan gøres gældende og rent faktisk opkræves. Såfremt dette ikke er tilfældet, kan mælkeproduktionen ikke kontrolleres på en afbalanceret måde.
58. Der er imidlertid tale om en mangel ved de fællesskabsretlige bestemmelser på den måde, at produktionen tilskynder til en tilsidesættelse af disse bestemmelser, mens det nationale organ, som har til opgave at gennemføre bestemmelserne, ikke råder over en udtrykkelig bemyndigelse til at sikre, at disse overholdes. Fællesskabsbestemmelserne indeholder nemlig ikke bemyndigelse til at foretage direkte opkrævning af tillægsafgiften hos mælkeproducenten.
59. Selv om organet ikke har bemyndigelse til at foretage opkrævning, er producenten for sit vedkommende forpligtet til at betale. Producenten er forpligtet til at betale tillægsafgiften i henhold til artikel 1 i forordning nr. 3950/92, men ligeledes fordi han for den mælk, der er produceret uden kvote, har modtaget en betaling, som ikke tilkommer ham. Producenten har således opnået en ugrundet berigelse, således som Kommissionen og Det Forenede Kongeriges regering med rette har bemærket. Desuden må manglende overholdelse af en betalingsforpligtelse betegnes som en ulovlig aktivitet, der skader Fællesskabets finansielle interesser som defineret i artikel 280 EF. I overensstemmelse med artikel 10 i forordning nr. 3950/92 anvendes afgiften således til finansiering af fællesskabsudgifter i mejerisektoren. I henhold til artikel 280 EF er medlemsstaterne forpligtet til at bekæmpe disse ulovlige aktiviteter ved hjælp af foranstaltninger, som virker afskrækkende og er af en sådan art, at de yder en effektiv beskyttelse i medlemsstaterne.
60. Domstolen har ikke kompetence til at afhjælpe en mangel i fællesskabslovgivningen, selv om der er tale om en åbenbar mangel. Domstolen har kompetence til at fastslå, at en fællesskabsretlig bestemmelse er ugyldig, men ikke til på eget initiativ at sætte en anden bestemmelse i stedet for denne. Denne opgave påhviler de fællesskabsinstitutioner, som har til opgave at lovgive (21) .
61. Det spørgsmål, som Domstolen skal tage stilling til, er altså af en anden karakter. Kan de nationale myndigheder i det tilfælde, hvor der ikke er en udtrykkelig offentligretlig beføjelse til at foretage opkrævning af afgiften, ikke desto mindre på anden måde af fællesskabsretten udlede bemyndigelse til at inddrive det beløb, som skyldes til myndighederne. Det er ligeledes spørgsmålet, om myndighederne i denne situation kan eller endog skal iværksætte privatretlige foranstaltninger. Medlemsstaterne er således forpligtede til at anvende fællesskabsretten effektivt.
62. Under denne sag er der fremsat et antal argumenter til fordel for de nationale organers bemyndigelse til at foretage opkrævning (jf. punkt 40-46 ovenfor). De væsentligste argumenter anfører vigtigheden af en effektiv anvendelse af fællesskabsretten. Det Forenede Kongeriges regering har understreget dette aspekt, den italienske regering har nævnt medlemsstaternes forpligtelse til at træffe alle de nødvendige foranstaltninger, og Kommissionen har bemærket, at en omgåelse af afgiften ødelægger det mål, der forfølges. I et argument af en anden karakter, som er anført af Kommissionen, gøres det gældende, at mælkeproducenten opnår en ugrundet berigelse, såfremt han ikke skal overføre den afgift, der skal betales.
63. Jeg mener, at disse to (kategorier af) argumenter er lige centrale. I mangel af en udtrykkelig kompetence udgør de det mulige retsgrundlag for inddrivelse af tillægsafgiften. Jeg mener, at der her er tale om to adskilte retsprincipper. Det første vedrører effektivitetsprincippet og det andet princippet om ugrundet berigelse. Jeg behandler indledningsvis disse to retsprincipper hver for sig, men understreger allerede her, at der er en mulig konneksitet. Såfremt en borger opnår en ugrundet berigelse på bekostning af Fællesskabets midler, kan effektivitetsprincippet ganske afgjort medføre, at en medlemsstat ophæver denne berigelse.
Effektivitetsprincippet
64. Effektivitetsprincippet er anerkendt i Domstolens retspraksis med henblik på at beskytte de rettigheder, som borgerne udleder af fællesskabsrettens direkte virkning. Princippet er gjort gældende i en række afgørelser vedrørende tilbagebetaling af afgifter oppebåret i strid med fællesskabsretten. Gennemførelsen af fællesskabsretten, hvortil ligeledes hører organiseringen af den nationale retsorden, kan ikke være udformet på en sådan måde, at udøvelsen af disse rettigheder i praksis gøres umulig eller yderst vanskelig (22) .
65. Generelt set forudsætter effektivitetsprincippet, at de berørte parter er i stand til reelt at anvende de muligheder, som fællesskabsretten tilbyder (23) . I det foreliggende tilfælde drejer det sig om den modsatte situation. I henhold til artikel 1 i forordning nr. 3950/92 drejer sagen sig ikke om en rettighed med direkte virkning, men om en forpligtelse med direkte virkning. Den berørte part er forpligtet til at betale tillægsafgiften til den medlemsstat, hvori han er etableret. Det spørgsmål, der nu rejser sig, er, om effektivitetsprincippet ligeledes indebærer, at den nationale retsorden skal være organiseret på en sådan måde, at den berørte part skal betale sin gæld under alle omstændigheder.
66. Det er min opfattelse, at dette spørgsmål skal besvares bekræftende i denne sag, der drejer sig om en økonomisk fordel, som den pågældende med urette har opnået på bekostning af Fællesskabets budget. De afgifter, som tilflyder fællesskabsbudgettet, og de økonomiske fordele, som finansieres via dette budget, må reguleres og anvendes således, at de på ensartet måde pålægges eller ydes til alle, der opfylder fællesskabsbestemmelsernes betingelse for en sådan byrde eller fordel (24) . Effektivitetsprincippet medfører ligeledes, at medlemsstaternes forvaltninger, der handler på vegne af Fællesskabet, kan opkræve de nævnte afgifter og tilbagesøge de økonomiske fordele, som måtte være ydet retsstridigt (25) .
67. Jeg bemærker, at effektivitetsprincippet indebærer to aspekter. Borgerne bør ikke blot kunne udøve de rettigheder, som fællesskabsretten giver dem; de bør ligeledes opfylde de forpligtelser, som påhviler dem. Effektivitetsprincippet medfører således, at det politiske mål, som forfølges af fællesskabslovgiver, gennemføres i medlemsstaterne, og at gennemførelsen af fællesskabsretten således sikres fuldt og helt. Dette princip følger af artikel 10 EF, hvorefter medlemsstaterne træffer alle almindelige eller særlige foranstaltninger, som er egnede til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, som påhviler dem i henhold til fællesskabsretten. Blandt disse forpligtelser er forpligtelsen til at bringe ulovlige følgevirkninger af en tilsidesættelse af fællesskabsretten til ophør (26) .
68. Set fra medlemsstatens synspunkt kræver effektivitetsprincippet således, at en medlemsstat under alle omstændigheder kan opfylde forpligtelsen til at sørge for opkrævning af tillægsafgiften, en forpligtelse, som påhviler den i henhold til fællesskabsretten.
69. På baggrund af ovenstående er det min opfattelse, at anvendelsen af effektivitetsprincippet gør det muligt at afhjælpe den mangel, som findes i fællesskabsbestemmelserne. Under de i denne sag foreliggende særlige omstændigheder betyder den omstændighed, at Domstolen ved sin besvarelse afhjælper en mangel i fællesskabsbestemmelserne ikke, at Domstolen indtager pladsen som fællesskabslovgiver. Domstolen sætter nemlig ikke en anden bestemmelse i stedet.
70. Jeg er af den opfattelse, at følgende omstændigheder er afgørende for Domstolens besvarelse:
– Det er godtgjort, at den berørte parts handlemåde forhindrer gennemførelse af et vigtigt mål i fællesskabsbestemmelserne om tillægsafgiften, nemlig kontrol med mælkeproduktionen i Fællesskabet. Fællesskabets budget bliver ligeledes påvirket.
– Der er tale om en mangel ved fællesskabsretten, som er fuldstændig utvetydig og uden mulighed for fortolkning, hvorefter en bestemmelse, som netop har til formål at styrke ordningens effektive anvendelse (artikel 2 i forordning nr. 3950/92), i stedet gør det muligt for de berørte parter at omgå forpligtelsen. Hertil kommer, at Domstolen for at imødegå administrative vanskeligheder fortolker det i artikel 2 indeholdte begreb opkøber bredt.
– Medlemsstaterne er forpligtede til at anvende fællesskabsretten effektivt. Denne forpligtelse gælder så meget desto mere, når det drejer sig om at bekæmpe en ulovlig aktivitet, som berører Fællesskabets økonomiske interesser.
– Det er godtgjort, at den pågældende mælkeproducent er debitor for tillægsafgiften, og at størrelsen af denne gæld er fastsat. Det er ligeledes godtgjort, at medlemsstaten er kreditor for afgiften (27) .
71. Kort sagt har mælkeproducenten direkte i henhold til fællesskabsretten en gæld til Det Europæiske Fællesskab. Effektivitetsprincippet forudsætter, at denne gæld betales. I mangel af en i en fællesskabsbestemmelse fastsat kompetence betyder dette, at den nationale lovgivning bør stille de nødvendige retsmidler til opkrævning af denne gæld til rådighed for medlemsstaten. Hvis den nationale offentligretlige lovgivning er til hinder for, at myndighederne uden udtrykkelig bemyndigelse opkræver et beløb, der skal erlægges, vil myndighederne kunne påberåbe sig privatretlige bestemmelser til dette formål. Fællesskabsretten bestemmer således, at gælden under disse omstændigheder bør kunne opkræves, mens den nationale lovgivning fastsætter grundlaget og formen for aktionen.
Princippet om ugrundet berigelse
72. Penycoeds ugrundede berigelse kan udgøre retsgrundlaget for tilbagesøgning af tillægsafgiften. Forbuddet mod ugrundet berigelse fungerer ifølge et princip, som er almindeligt anerkendt i medlemsstaternes nationale ret, som led i et søgsmål til tilbagesøgning af fejlagtigt erlagte beløb.
73. Det fremgår af fast retspraksis, at beskyttelse af de rettigheder, som Fællesskabets retsorden sikrer på dette område, ikke indebærer, at der skal ske tilbagebetaling af afgifter, som er opkrævet med urette, såfremt dette måtte føre til en ugrundet berigelse (28) . Det påhviler derfor de nationale retter på baggrund af omstændighederne i hvert enkelt tilfælde at vurdere, om der er tale om en ugrundet berigelse. Tilbagebetaling af en afgift, der er opkrævet i strid med fællesskabsretten, kan kun afvises, når det er godtgjort, at der at foreligger en ugrundet berigelse (29) .
74. Hvad drejer det sig så om? Bestemt ikke om en fejlagtigt opkrævet afgift. Tværtimod har Penycoed fremstillet mælk uden at råde over en mælkekvote. Selskabet har ikke betalt den afgift, der skal erlægges i henhold til hovedbestemmelsen i artikel 12 i forordning nr. 3950/92 med hensyn til leveringer af mælk uden kvote, men det har modtaget betaling for den mælk, det har leveret. Som anført ovenfor i punkt 57, er denne betaling garanteret af Fællesskabet og har delvis karakter af en støtte. Følgelig har Penycoed modtaget en ugrundet berigelse til skade for Det Europæiske Fællesskab.
75. Jeg mener, at det er i overensstemmelse med fællesskabsretten at tilbagesøge en fejlagtig udbetalt støtte. Jeg påpeger her, at såfremt der var tale om en støtte, der blev betalt ved hjælp af medlemsstaternes midler, giver Domstolens faste praksis mulighed for altid at tilbagesøge en fejlagtig udbetalt støtte med tillæg af renter. Ved tilbagebetalingen mister modtageren således den fordel, som han opnåede på markedet i forhold til sine konkurrenter, og situationen forud for udbetalingen af støtten genoprettes (30) . Hvad der gælder for støtte betalt ved hjælp af nationale midler, gælder ligeledes for støtte betalt ved hjælp af fællesskabsmidler.
76. Selv om betalingen for mælken ikke bør betegnes som støtte, er der tale om en ugrundet berigelse på bekostning af Fællesskabets midler, og som sådan bør disse beløb tilbagebetales. Det er godtgjort, at Penycoed har opnået en økonomisk fordel ved at modtage beløb, som selskabet ikke var berettiget til. Hertil kommer, at det drejer sig om beløb, hvis størrelse er garanteret af Fællesskabet. Det drejer sig ligeledes om en gæld til Det Europæiske Fællesskab, der således lider tab, eftersom dette formindsker de midler, der er til rådighed for udgifter i mælkesektoren.
77. Her tilkommer det ligeledes den nationale lovgivning at afgøre, om en tilbagesøgning baseret på ugrundet berigelse skal betegnes som offentligretlige foranstaltninger eller privatretlige foranstaltninger. Fællesskabsretten fastslår udelukkende, at det i et tilfælde som dette er vigtigt at foretage tilbagesøgning.
Konneksitet
78. Jeg mener, at effektivitetsprincippet og princippet om ugrundet berigelse udgør en selvstændig hjemmel for opkrævning af tillægsafgiften. Såfremt Domstolen ikke er enig i denne opfattelse og finder, at ingen af disse to principper udgør en selvstændig hjemmel, mener jeg subsidiært, at de to principper i en specifik sag som den foreliggende bør undersøges i sammenhæng. Hvis en borger opnår en ugrundet berigelse på bekostning af Fællesskabets midler og som følge heraf forhindrer gennemførelsen af et væsentligt mål i en fællesskabsbestemmelser, kræver effektivitetsprincippet, at en medlemsstat fratager ham denne berigelse.
VI – Forslag til afgørelse
79. På baggrund af ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare spørgsmålene fra Court of Appeal (England & Wales) således:
»I overensstemmelse med artikel 1 i Rådets forordning (EØF) nr. 3950/92 af 28. december 1992 om en tillægsafgift på mælk og mejeriprodukter er en mælkeproducent forpligtet til at betale en afgift til det kompetente organ i medlemsstaten, som har til opgave at gennemføre forordningen. Med undtagelse af det i forordningens artikel 2, stk. 3, omhandlede tilfælde indeholder fællesskabsbestemmelserne ikke en udtrykkelig beføjelse for dette organ til at foretage direkte opkrævning hos producenten. Ikke desto mindre medfører effektivitetsprincippet og princippet om ugrundet berigelse, at afgiften kan inddrives direkte hos mælkeproducenten, såfremt det viser sig umuligt at opkræve denne hos opkøberen af mælk.«
(1) .
(2)
–	EFT L 405, s. 1.
(3)
–	EFT L 57, s. 12.
(4)
–	EFT L 90, s. 10.
(5)
–	Rådets forordning af 27.6.1968, EFT 1968 I, s. 169.
(6)
–	Forordningen omhandler »individuelle referencemængder«.
(7)
–	EFT L 90, s. 13.
(8)
–	Forordningen blev ophævet den 1.4.1993.
(9)
–	Rådets forordning (EF) nr. 1256/1999 af 17.5.1999 om ændring af forordning (EØF) nr. 3950/92, EFT L 160, s. 73, forlængede på ny ordningens varighed frem til den 1.4.2008.
(10)
–	SI 1997, 733 (trykt som Statutory Instrument
1997, 733).
(11)
–	Herefter »Intervention Board«.
(12)
–	Herefter »Penycoed«.
(13)
– Kommissionens forordning (EØF) nr. 536/93 af 9.3.1993 om gennemførelsesbestemmelser for tillægsafgiften på mælk og mejeriprodukter, EFT L 157, s. 12.
(14)
–	Fra den 1.1.2000 er forordningen afløst af Rådets forordning (EF) nr. 1255/1999 af 17.5.1999 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, EFT L 160, s. 48.
(15)
– Indikativprisen er den mælkepris, der søges opnået af producenterne i et bestemt mejeriår for al solgt mælk.
(16)
– Interventionspriser er priser, som tilsigter at støtte markedet for produkter, som kan restitueres i perioder med overskud af mejeriprodukter, dvs. smør og skummetmælkspulver.
(17)
– Rådets forordning (EF) nr. 1255/1999 af 17.5.1999 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, EFT L 160, s. 48.
(18)
–	Domstolens dom af 6.7.2000, sag C-356/97, Sml. I, s. 5461, præmis 31.
(19)
–	Citeret i fodnote 18, dommens præmis 30.
(20)
–	Domstolens dom af 29.4.1999, sag C-288/97, Sml. I, s. 2575, præmis 28.
(21)
–	Jf. f.eks. herom Domstolens dom af 19.10.1977, forenede sager 117/76 og 16/77, Ruckdeschel og Hansa-Lagerhaus Ströh, Sml. s. 1753, præmis 13.
(22)
–	Jf. Domstolens faste praksis med hensyn til tilbagebetaling af afgifter opkrævet i strid med fællesskabsretten, som fremgår af en nyligt afsagt dom af 24.9.2002, sag C-255/00, Grundig Italiana, Sml. I, s. 8003, præmis 25.
(23)
–	Jf. mit forslag til afgørelse af 4.7.2002 i sag C-97/01, Kommissionen mod Luxembourg, verserer for Domstolen, punkt 8.
(24)
–	Domstolens dom af 5.3.1980, sag 265/78, Ferwerda, Sml. s. 617, præmis 8.
(25)
–	Jf. ligeledes præmis 8 i Ferwenda-dommen (citeret ovenfor i fodnote 24). Domstolen henviser her til effektivitetsprincippet, uden at det nævnes.
(26)
–	Jf. navnlig Domstolens dom af 19.11.1991, forenede sager C-6/90 og C-9/90, Francovich m.fl., Sml. I, s. 5357, præmis 36.
(27)
–	Jf. f.eks. Rettens dom af 10.10.2001, sag T-171/99, Corus UK mod Kommissionen, Sml. II, s. 2967, præmis 55.
(28)
–	Jf. f.eks. Domstolens dom af 27.2.1980, sag 68/79, Just, Sml. s. 501, præmis 26.
(29)
–	Domstolens dom af 21.9.2000, forenede sager C-441/98 og C-442/98, Michaïlidis, Sml. I, s. 7145, præmis 32 og 33.
(30)
–	Jf. navnlig Domstolens dom af 4.4.1995, sag C-350/93, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 699.