62004CJ0434_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑434/04,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím Korkein oikeus (Finsko) ze dne 6. října 2004, došlým Soudnímu dvoru dne 11. října 2004, v trestním řízení proti
Janu-Eriku Andersovi Ahokainenovi
a
Matimu Leppikovi,
SOUDNÍ DVŮR (třetí senát),
ve složení A. Rosas, předseda senátu, J.‑P. Puissochet (zpravodaj), A. Borg Barthet, U. Lõhmus a A. Ó Caoimh, soudci,
generální advokát: M. Poiares Maduro,
vedoucí soudní kanceláře: H. von Holstein, náměstek vedoucího soudní kanceláře,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 17. května 2006,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za Virallinen syyttäjä M. Illmanem, státním zástupcem u soudu prvního stupně v Raasepori,
– za finskou vládu T. Pynnä a E. Bygglin, jako zmocněnkyněmi,
– za portugalskou vládu L. Fernandesem a Â. Seiça Nevesem, jako zmocněnci,
– za švédskou vládu A. Falk, jako zmocněnkyní,
– za Komisi Evropských společenství M. van Beekem a P. Aaltoem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 13. července 2006,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 28 ES a 30 ES a byla podána v rámci trestního řízení zahájeného proti J.‑E. Andersovi Ahokainenovi a Matimu Leppikovi z důvodu, že do Finska pašovali etylalkohol.
Právní rámec
2. Podle svého článku 1 je cílem zákona č. 1143/1994 o alkoholu [alkoholilaki (1143/1994), dále jen „zákon o alkoholu“] usměrnění spotřeby alkoholu, aby se předešlo škodlivým účinkům na zdraví a na společnost způsobeným látkami obsahujícími alkohol.
3. Podle čl. 3 odst. 2 zákona o alkoholu, ve znění zákona č. 1/2001, se pod pojmem „alkoholický nápoj“ rozumí jakýkoli nápoj určený ke spotřebě, u něhož je obsah etylalkoholu nejvýše 80 procent.
4. Podle uvedeného zákona o alkoholu je líh, jenž není považován za alkoholický nápoj určený ke spotřebě, definován jako nedenaturovaný etylalkohol nebo vodný roztok nedenaturovaného etylalkoholu s obsahem vyšším než 80 procent.
5. Tato právní úprava zejména zakotvuje, že líh mohou používat, vyrábět a dovážet pouze držitelé povolení vydaného za tímto účelem.
6. Článek 8 zákona o alkoholu upravuje dovoz alkoholických nápojů a „lihu“ pro obchodní účely, jakož i povolení dovážet etylalkohol. Podle odstavce 1 tohoto článku není k dovozu alkoholických nápojů pro osobní spotřebu, jakož i pro obchodní účely potřeba zvláštní dovozní povolení. Na základě prvního pododstavce odstavce 2 uvedeného článku může podnikatel dovážet líh na základě povolení vydaného tuotevalvontakeskus (úřad pro kontrolu zboží). Podle druhého pododstavce odstavce 2 téhož článku může jednotlivec dovážet líh pro svou vlastní spotřebu, pokud mu uvedený úřad udělil povolení v souladu s článkem 17 téhož zákona poté, co tomuto úřadu zaslal prohlášení, kterým je potvrzeno jeho postavení dovozce.
7. Žadatel musí za účelem vydání povolení k použití lihu prokázat odůvodněnou potřebu (čl. 17 odst. 3 zákona o alkoholu).
8. V souladu s článkem 82 zákona o alkoholu č. 459/1968, nahrazeným, s výjimkou ustanovení o sankcích, zákonem o alkoholu – jakákoli osoba dovážející nebo vyvážející, nebo zamýšlející dovážet nebo vyvážet protiprávně alkoholické nápoje nebo etylalkohol, podléhá sankci za pašování látek obsahujících alkohol.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
9. V průběhu celní kontroly provedené dne 1. srpna 2002 bylo v kamionu pocházejícím z Německa nalezeno 9 492 litrů lihu (etylalkohol s obsahem alkoholu 96,4 až 96,5 procent), v litrových lahvích. S ohledem na způsob balení a poskytnutá vysvětlení bylo zboží nepochybně určeno ke spotřebě formou zředěného alkoholického nápoje. Podle náložného listu měl tento kamion převážet 32 palet sezamového oleje.
10. Jan-Erik Anders Ahokainen a Mati Leppik byli Raaseporin käräjäoikeus (soud prvního stupně v Raasepori) odsouzeni k odnětí svobody za pašování látek obsahujících alkohol. Tento soud rovněž nařídil zabavení etylalkoholu ve prospěch státu.
11. Helsingin hovioikeus (odvolací soud v Helsinkách) tento rozsudek potvrdil.
12. Korkein oikeus (nejvyšší soud), ke kterému J.‑E. Anders Ahokainen a M. Leppik podali kasační opravný prostředek proti rozhodnutí odvolacího soudu, se zabýval zejména otázkou, zda finský režim povolení týkajícího se lihu je třeba považovat za opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením ve smyslu článku 28 ES, a případně, zda je možné jej v souladu s článkem 30 ES považovat za dovolený s ohledem na svůj cíl.
13. Jelikož Korkein oikeus považoval za nezbytný výklad příslušných ustanovení Smlouvy o ES, rozhodl se přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Má být článek 28 ES vykládán tak, že brání právním předpisům členského státu, podle kterých může dovážet nedenaturovaný etylalkohol s obsahem vyšším než 80 procent pouze ten, kdo k tomu získal povolení?
2) V případě kladné odpovědi na první otázku, je třeba takový režim povolení považovat za dovolený na základě článku 30 ES?“
K předběžným otázkám
14. Podstatou předběžných otázek předkládajícího soudu, které je třeba přezkoumat společně, je, zda ustanovení Smlouvy týkající se volného pohybu zboží brání požadavku takového předchozího povolení pro dovoz lihu, jako je to, které zakotvuje zákon o alkoholu.
15. Za účelem poskytnutí užitečné odpovědi předkládajícímu soudu je třeba připomenout, že cílem směrnice Rady 92/12/EHS ze dne 25. února 1992 o obecné úpravě, držení, pohybu a sledování výrobků podléhajících spotřební dani (Úř. věst. L 76, s. 1; Zvl. vyd. 09/01, s. 179), která upravuje celní a daňový režim použitelný na tyto výrobky, přičemž alkohol je jedním z nich, není upravit konkrétně ochranu požadavků veřejného zájmu uvedených v článku 30 ES, takže členské státy mají při dodržování ustanovení Smlouvy nadále pravomoc přijímat opatření nezbytná k ochraně těchto požadavků (viz obdobně rozsudek ze dne 15. června 1999, Heinonen, C‑394/97, Recueil, s. I‑3599, bod 29).
16. Je tudíž namístě přezkoumat jednak existenci omezení ve smyslu článku 28 ES a jednak možnost odůvodnění s ohledem na článek 30 ES.
K omezení ve smyslu článku 28 ES
Argumentace účastníků řízení
17. Jak Virallinen syyttäjä (státní zastupitelství), tak i finská a portugalská vláda mají za to, že právní předpis členského státu, který podmiňuje dovoz lihu režimem povolení, není v rozporu s článkem 28 ES. Na rozdíl od toho švédská vláda a Komise Evropských společenství tvrdí, že povinnost požadovat od státu dovozu povolení před dovozem dotčeného zboží je opatřením zakázaným v článku 28 ES, a to i pokud toto povolení představuje pouhou formalitu a je vydáváno automaticky.
Závěry Soudního dvora
18. Veškerou obchodní právní úpravu členských států, která by mohla ať přímo nebo nepřímo, skutečně nebo potenciálně narušit obchod uvnitř Společenství, je třeba považovat za opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením, a je proto zakázána článkem 28 ES (viz zejména rozsudky ze dne 11. července 1974, Dassonville, 8/74, Recueil, s. 837, bod 5; ze dne 19. června 2003, Komise v. Itálie, C‑420/01, Recueil, s. I‑6445, bod 25, a ze dne 26. května 2005, Burmanjer a další, C‑20/03, Sb. rozh. s. I‑4133, bod 23). I právní úprava použitelná bez rozdílu na vnitrostátní a dovážené výrobky, jejíž uplatnění na dovážené výrobky může snížit objem jejich prodeje, představuje v zásadě opatření s rovnocenným účinkem zakázaná článkem 28 ES (viz zejména rozsudek ze dne 20. února 1979, Rewe‑Zentral, zvaný „Cassis de Dijon“, 120/78, Recueil, s. 649).
19. Soudní dvůr nicméně upřesnil, že vnitrostátní právní předpisy, které omezují či zakazují některé způsoby prodeje a které jsou jednak použitelné na všechny dotčené subjekty provozující svou činnost na vnitrostátním území, a jednak pokud postihují stejným způsobem, právně i fakticky, uvádění tuzemských i zahraničních výrobků pocházejících z jiných členských států na trh, nemohou narušovat přímo, nebo nepřímo, skutečně, nebo potenciálně obchod mezi členskými státy ve smyslu judikatury zakotvené výše uvedeným rozsudkem Dassonville (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 24. listopadu 1993, Keck a Mithouard, C‑267/91 a C‑268/91, Recueil, s. I‑6097, bod 16).
20. Co se týče, konkrétněji, posouzení předchozího dovozního povolení s ohledem na ustanovení Smlouvy, Soudní dvůr rozhodl, že takový systém je v zásadě v rozporu s článkem 28 ES, který ve vztazích uvnitř Společenství brání použití vnitrostátních právních předpisů, které zachovávají, byť jen jako formalitu, požadavek dovozních licencí nebo jakýchkoli podobných postupů (rozsudky ze dne 8. února 1983, Komise v. Velká Británie, zvaný „UHT mléko“, Recueil, s. 203, bod 9; ze dne 5. července 1990, Komise v. Belgie, C‑304/88, Recueil, s. I‑2801, bod 9; viz rovněž rozsudek ze dne 26. května 2005, Komise v. Francie, C‑212/03, Sb. rozh. s. I‑4213, bod 16, a rozsudek Soudu ESVO ze dne 16. prosince 1994, ve věci Restamark, E‑1/94, EFTA Court Report, s. 15, body 49 a 50).
21. Uložení dovozních formalit, jak je tomu v případě ustanovení dotčených v původním řízení, jež zavádějí režim předchozího povolení, může ve skutečnosti narušit obchod uvnitř Společenství a ztížit přístup na trh pro výrobky, které jsou legálně vyráběny a uváděny na trh v jiných členských státech. Narušení je o to větší, pokud jsou v tomto režimu s uvedenými výrobky spojeny doplňkové náklady (viz zejména rozsudek ze dne 23. října 1997, Franzén, C‑189/95, Recueil, s. I‑5909, bod 71). Za těchto okolností se nejedná o „pouhé“ omezení nebo zákaz některých způsobů prodeje.
22. Takovou podmínku předchozího povolení, jako je podmínka dotčená v původním řízení, je tudíž třeba považovat za překážku obchodu mezi členskými státy spadající do působnosti článku 28 ES.
Odůvodnění ve smyslu článku 30 ES
23. Takovou překážku lze nicméně odůvodnit důvody uvedenými v článku 30 ES.
Argumentace účastníků řízení
24. Virallinen syyttäjä a finská vláda uvádějí, že spotřeba alkoholu, zejména u mladých lidí, není pouze hlavním rizikovým faktorem pro veřejné zdraví ve Finsku, ale je rovněž příčinou narušení veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti, jelikož je úzce spojena s kriminalitou, jakož i se způsobováním nehod.
25. Ohledně přiměřenosti uplatňují, že dotčená právní úprava je přizpůsobená a nezbytná k dosažení cílů, které sleduje, jelikož zákazy týkající se alkoholu s obsahem alkoholu vyšším než 80 procent jsou omezeny na soukromou spotřebu a režim předchozího povolení vede k zamezení nebezpečí takové spotřeby, zvláště škodlivé pro mladé lidi, pro které představuje obzvláště silný, ale velmi levný alkoholický nápoj, jako je líh, atraktivní výrobek. Tento systém v každém případě nebrání osobě s povolením, dovážet líh vyrobený v jiných členských státech a určený k použití vyjmenovanému v zákoně.
26. Komise považuje dotčená opatření za nepřiměřená ve vztahu ke sledovanému cíli. Zejména upozorňuje, že prohlášení dovozců a dovozní osvědčení obecně postačují k dosažení legitimních cílů členského státu.
27. Vzhledem k tomu, že líh je vyloučen z finského trhu pro soukromou spotřebu, Komise se dále dotazuje, v jakém rozsahu by režim předchozího povolení týkající se jeho použití a dovozu pro obchodní účely mohl přímo naplňovat cíl ochrany veřejného zdraví a veřejného pořádku.
Závěry Soudního dvora
28. Je nepochybné, že taková právní úprava, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, jejímž cílem je usměrnit spotřebu alkoholu tak, aby se předešlo škodlivým účinkům na zdraví osob a společnost způsobeným látkami obsahujícími alkohol, a tak bojovat proti zneužití alkoholu, naplňuje zájmy veřejného zdraví a veřejného pořádku uznané v článku 30 ES.
29. Aby bylo možné zájmy veřejného zdraví a veřejného pořádku odůvodnit takovou překážku, jako je překážka, kterou způsobuje režim předchozího dovozního povolení dotčený v původním řízení, je nicméně nezbytné, aby dotyčné opatření bylo přiměřené cíli, kterého má být dosaženo, a nepředstavovalo prostředek svévolné diskriminace ani zastřené omezování obchodu mezi členskými státy.
30. Co se týče nebezpečí diskriminace a omezování, žádná část spisu neumožňuje dojít k závěru, že důvody veřejného zdraví a veřejného pořádku dovolávané finskými orgány byly neoprávněně použity v rozporu s jejich účelem a použity způsobem zakládajícím diskriminaci zboží z jiných členských států nebo nepřímou ochranu některých tuzemských výrobků (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 14. prosince 1979, Henn a Darby, C‑34/79, Recueil, s. 3795, bod 21, jakož i ze dne 25. července 1991, Aragonesa de Publicidad Exterior a Publivía, C‑1/90 a C‑176/90, Recueil, s. I‑4151, bod 20).
31. Co se týče přiměřené povahy opatření, jelikož se jedná o výjimku ze zásady volného pohybu zboží, vnitrostátním orgánům přísluší prokázat, že jejich právní úprava odpovídá zásadě proporcionality, tedy že je nezbytná k dosažení dovolávaného cíle, kterým je v projednávaném případě ochrana veřejného zdraví a veřejného pořádku, a že tohoto cíle nelze dosáhnout méně závažnými zákazy nebo omezeními nebo zákazy a omezeními méně zasahujícími obchod uvnitř Společenství (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 14. července 1994, Van der Veldt, C‑17/93, Recueil, s. I‑3537, bod 15, jakož i výše uvedený rozsudek Franzén, body 75 a 76).
32. Jak zdůraznily Virallinen syyttäjä a finská vláda, členské státy nicméně disponují prostorem pro uvážení, aby, podle konkrétních sociálních okolností a významu přiznaného těmito státy legitimním cílům podle práva Společenství, jako je prevence zneužití alkoholu a boj proti různým formám kriminality souvisejícím s jeho spotřebou, stanovily opatření, kterými je možné dosáhnout konkrétních cílů (viz zejména výše uvedený rozsudek Heinonen, bod 43).
33. Jak uvedla švédská vláda, zdraví a život lidí se řadí na první místo mezi předměty a zájmy chráněnými článkem 30 ES. Členským státům přísluší při respektování práva Společenství a zejména zásady proporcionality rozhodnout o tom, jakou úroveň ochrany zamýšlejí zavést, a o způsobu, jakým má být této úrovně dosaženo (rozsudek ze dne 10. listopadu 1994, Ortscheit, C‑320/93, Recueil, s. I‑5243, bod 16; viz v tomto smyslu rovněž výše uvedený rozsudek Heinonen, bod 45).
34. Soudní dvůr měl ohledně slučitelnosti belgického režimu dovozu živých zvířat a britského režimu dovozu mléka UHT s právem Společenství za to, že režim předchozího povolení představoval nepřiměřené opatření k zajištění ochrany zdraví a života osob a zvířat. Upřesnil, že členský stát může za účelem ochrany těchto zájmů přijmout méně omezující opatření tak, že se omezí na získávání pro něho užitečných informací, například formou prohlášení podepsaných dovozci, doplněných případně vhodnými osvědčeními vydanými členským státem vývozu (výše uvedené rozsudky mléko UHT, bod 17, a Komise v. Belgie, bod 14).
35. Soudní dvůr rovněž rozhodl, že články 30 a 36 Smlouvy o ES (nyní po změně články 28 ES a 30 ES) brání vnitrostátním právním předpisům, podle kterých pouze subjekty s povolením k výrobě nebo velkoobchodnímu uvádění na trh mohou dovážet alkoholické nápoje, když jednak režim povolení představuje překážku pro dovoz alkoholických nápojů pocházejících z ostatních členských států, jelikož na ně nakládá dodatečné výdaje, a jednak nebylo prokázáno, že režim povolení zavedený zmíněnými vnitrostátními předpisy, zejména ohledně podmínek týkajících se skladovacích kapacit a vysokých poplatků a dávek vyžadovaných od držitelů povolení, je přiměřený sledovanému cíli ochrany veřejného zdraví, nebo že by nebylo možné tohoto cíle dosáhnout opatřeními méně omezujícími obchod uvnitř Společenství (výše uvedený rozsudek Franzén, body 71, 76 a 77).
36. Ve věci, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek Heinonen, Soudní dvůr naopak v bodech 40 až 44 tohoto rozsudku potvrdil, že finská právní úprava založená na zákonu o alkoholu a zavádějící omezení dovozu alkoholických nápojů turisty pocházejícími z třetích zemí v závislosti na délce cesty, nebyla v rozporu s právem Společenství. Rozhodl, že předpis byl přiměřený a nezbytný, jelikož přispěl ke zlepšení sociální a zdravotní situace, a protože byl omezen a týkal se pouze cest splňujících přesné podmínky, kdežto alternativní opatření navrhovaná Komisí se nejevila jako dostatečně účinná za účelem dosažení sledovaného cíle.
37. Nicméně, pokud jde o závěry ohledně přiměřenosti švédské právní úpravy – odůvodněné zájmy ochrany veřejného zdraví obdobnými zájmům, kterými byla odůvodněna finská právní úprava zmiňovaná v předchozím bodu – kterou bylo zakázáno vkládat do periodických publikací reklamní oznámení týkající se alkoholických nápojů, a zejména rozhodnutí, zda sledovaného cíle, tedy boje proti zneužití alkoholu, lze dosáhnout méně závažnými omezeními nebo opatřeními méně omezujícími obchod uvnitř Společenství, Soudní dvůr rozhodl, že k tomuto závěru bylo třeba přezkoumat skutkové a právní poznatky, jež charakterizovaly situaci v dotčeném členském státu, přičemž předkládající soud byl v lepším postavení provést tento přezkum než Soudní dvůr (rozsudek ze dne 8. března 2001, Gourment International Products, C‑405/98, Recueil, s. I‑1795, bod 33).
38. V projednávaném případě je z důvodů uvedených v předchozím bodu třeba ponechat na vnitrostátním soudu, aby na základě skutkových a právních poznatků, které má k dispozici, rozhodl, zda opatření přijatá Finskou republikou mohou účinně sloužit k boji proti porušením souvisejícím se spotřebou lihu jako nápoje, nebo zda méně omezující opatření mohou zajistit podobný výsledek. Kontrola přiměřenosti a účinnosti přijatých opatření je totiž založena na posouzeních skutkového stavu, která může předkládající soud provést lépe než Soudní dvůr.
39. Předkládajícímu soudu tak přísluší přezkoumat věrohodnost tvrzení Virallinen syyttäjä a finské vlády ohledně nebezpečí spotřeby lihu a účinnosti režimu předchozího povolení. Rovněž musí přezkoumat důsledky omezujících opatření, tedy zda se těmito opatřeními, alespoň částečně, podařilo zastavit porušování veřejného pořádku a zásahy do zdraví občanů, na které odkazují Virallinen syyttäjä a finská vláda. Nakonec, nezapomínaje na skutečnost, že na použití a prodej lihu se rovněž uplatní režim povolení, předkládajícímu soudu ještě přísluší přezkoumat, zda by nebylo možné dosáhnout cíle sledovaného spornou právní úpravou formou prohlášení podepsaných dovozci, doplněných případně příslušnými osvědčeními vydanými členským státem vývozu, která by příslušným orgánům umožnila získat informace nezbytné ke kontrole určení dováženého lihu a zamezit zneužití.
40. Je tedy namístě odpovědět tak, že články 28 ES a 30 ES nebrání takovému režimu, jako je režim zakotvený zákonem o alkoholu, podle kterého lze dovážet nedenaturovaný etylalkohol s obsahem alkoholu vyšším než 80 procent pouze s předchozím povolením, ledaže se prokáže, že za právních a skutkových okolností situace v dotčeném členském státu lze ochrany veřejného zdraví a veřejného pořádku proti škodám způsobeným alkoholem dosáhnout opatřeními méně zasahujícími obchod uvnitř Společenství.
K nákladům řízení
41. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:
Články 28 ES a 30 ES nebrání takovému režimu, jako je režim zakotvený zákonem č. 1143/1994 o alkoholu [alkoholilaki (1143/1994)], podle kterého lze dovážet nedenaturovaný etylalkohol s obsahem alkoholu vyšším než 80 procent pouze s předchozím povolením, ledaže se prokáže, že za právních a skutkových okolností situace v dotčeném členském státu lze ochrany veřejného zdraví a veřejného pořádku proti škodám způsobeným alkoholem dosáhnout opatřeními méně zasahujícími obchod uvnitř Společenství.