61993C0484
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. B. ELMER
van 17 mei 1995 (
*1
)
Inleiding
1.
In de onderhavige zaak wordt het Hof verzocht na te gaan, of het gemeenschapsrecht eraan in de weg staat, dat een Lid-Staat een leningnemer een door de staat betaalde subsidie op de rente van een lening voor de bouw, de aankoop of de verbetering van een woning weigert toe te kennen, op grond dat de lening is aangegaan bij een kredietinstelling die niet op het grondgebied van de betrokken Lid-Staat is gevestigd, terwijl die subsidie wel wordt toegekend wanneer de lening, onder voor het overige gelijkaardige omstandigheden, wordt afgesloten bij een kredietinstelling die wel in de betrokken Lid-Staat is gevestigd.
2.
De echtgenoten P. Svensson en L. Gustavsson, van Zweedse nationaliteit, wonen samen met hun twee kinderen in Luxemburg, waar Svensson zijn beroepswerkzaamheden uitoefent. Voor de bouw van een woning sloten zij op 10 juni 1990 een lening af bij de te Luik gevestigde Comptoir d'escompte de Belgique SA. Op 7 oktober 1991 dienden zij bij de Luxemburgse autoriteiten een aanvraag voor een rentesubsidie in; deze aanvraag werd echter afgewezen op grond dat de lening niet was aangegaan bij een in het Groothertogdom Luxemburg erkende instelling.
3.
De Luxemburgse rentesubsidieregeling is neergelegd in de groothertogelijke verordening van 17 juni 1991 (hierna: „verordening”), die is vastgesteld krachtens artikel 14 bis van de wet van 25 februari 1979 betreffende de steun voor huisvesting, zoals gewijzigd bij de wet van 21 december 1990. Volgens artikel 1 van de verordening kan de staat een rentesubsidie toekennen voor de bouw, de aankoop of de verbetering van een woning, op voorwaarde dat de aanvrager zijn woonplaats heeft in Luxemburg, minstens één kind ten laste heeft en
„(...) bij een in het Groothertogdom Luxemburg erkende kredietinstelling of bij een tot de sociale zekerheid behorend pensioenfonds een lening is aangegaan voor de bouw, de aankoop of de verbetering van een op het grondgebied van het Groothertogdom Luxemburg gelegen woning die door de aanvrager daadwerkelijk en permanent wordt bewoond”.
Op een vraag van het Hof heeft de Luxemburgse regering geantwoord, dat bovengenoemde bepaling inhoudt, dat de rentesubsidie enkel kan worden toegekend, indien de betroliken lening is aangegaan bij „banken die in Luxemburg zijn opgericht of aldaar een dochteronderneming of een filiaal hebben, en die dus voorkomen op de officiële lijst van in Luxemburg erkende kredietinstellingen”.
4.
De echtgenoten Svensson-Gustavsson stelden tegen de weigering van de rentesubsidie beroep in bij de Luxemburgse Conseil d'État, die bij arrest van 28 december 1993 heeft besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vraag te stellen:
„Staat het EEG-Verdrag, met name de artikelen 67 en 71 daarvan, eraan in de weg, dat een Lid-Staat de toekenning van een sociale steun voor huisvesting, inzonderheid een rentesubsidie, afhankelijk stelt van de voorwaarde dat de leningen voor de financiering van de bouw, de aankoop of de verbetering van de gesubsidieerde woning, bij een in die Lid-Staat erkende kredietinstelling zijn aangegaan?”
5.
De verwijzingsbeschikking verwijst met name naar de artikelen 67 en 71 van het Verdrag, betreffende het kapitaalverkeer. Zoals ook uit de procedure voor het Hof is gebleken, bestaat er evenwel twijfel omtrent de vraag, of deze bepalingen dan wel de artikelen 59 en volgende, betreffende het vrij verrichten van diensten, relevant zijn voor de beslechting van het geschil.
De relevante bepalingen van het gemeenschapsrecht
6.
Volgens artikel 59 EEG-Verdrag moeten de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Gemeenschap worden opgeheven ten aanzien van de onderdanen van de Lid-Staten die in een ander land van de Gemeenschap zijn gevestigd dan dat waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht. Ingevolge artikel 59, tweede alinea, kan de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen op voorstel van de Commissie de verdragsbepalingen betreffende de diensten van toepassing verklaren ten gunste van de onderdanen van een derde staat die diensten verrichten en binnen de Gemeenschap zijn gevestigd.
Volgens artikel 60 van het Verdrag worden als diensten in de zin van het Verdrag beschouwd de dienstverrichtingen welke gewoonlijk tegen vergoeding geschieden, voor zover de bepalingen betreffende, onder meer, het vrij verkeer van goederen, kapitaal en personen op deze dienstverrichtingen niet van toepassing zijn.
Ter nadere uitvoering van de regels betreffende het vrij verkeer van diensten gold ten tijde van de voor de onderhavige zaak relevante feiten (
1
) Eerste richtlijn (77/780/EEG) van de Raad van 12 december 1977 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen (PB 1977, L 322, biz. 30; hierna: „richtlijn 77/780”). Artikel 7, lid 1, van deze richtlijn bepaalt:
„Ten einde toezicht te houden op de werkzaamheden van de kredietinstellingen waarvan het werkterrein zich tot één of meer andere Lid-Staten uitstrekt dan de Lid-Staat van hun hoofdkantoor, (...) werken de bevoegde autoriteiten van de betrokken Lid-Staten nauw samen. Zij verstrekken elkaar alle gegevens betreffende de leiding, het beheer en de eigenaars van de betrokken kredietinstellingen, waardoor het toezicht op die kredietinstellingen en het onderzoek van de voorwaarden voor het verlenen van een vergunning aan die instellingen kan worden vergemakkelijkt, alsmede alle gegevens die de beoordeling van de liquiditeit en solvabiliteit van deze instellingen kunnen vergemakkelijken.”
7.
Volgens artikel 67 EEG-Verdrag heffen de Lid-Staten, in de mate waarin zulks voor de goede werking van de gemeenschappelijke markt nodig is, de beperkingen op met betrekking tot het verkeer van kapitaal toebehorende aan personen die woonachtig of gevestigd zijn in de Lid-Staten, alsmede discriminerende behandeling op grond van nationaliteit of van de vestigingsplaats van partijen of op grond van het gebied waar het kapitaal wordt belegd.
Teneinde het vrij verkeer van kapitaal te verwezenlijken, heeft de Raad een aantal richtlijnen vastgesteld. (
2
) Ten tijde van de voor de onderhavige zaak relevante feiten werd de liberalisatie van het kapitaalverkeer geregeld bij richtlijn 88/361/EEG van de Raad van 24 juni 1988 voor de uitvoering van artikel 67 van het Verdrag (
3
) (hierna: „richtlijn 88/361”). Volgens artikel 1 van de richtlijn heffen de Lid-Staten „de beperkingen op met betrekking tot het kapitaalverkeer tussen ingezetenen van de Lid-Staten (...)”. De overige bepalingen van de richtlijn bevatten een aantal uitzonderingen op dit beginsel. Tot de bij de richtlijn geliberaliseerde kapitaalbewegingen behoren onder meer door niet-ingezetenen aan ingezetenen en door ingezetenen aan niet-ingezetenen verstrekte financiële leningen en kredieten (zie categorie VIII van bijlage I bij de richtlijn).
Welke voorschriften zijn relevant voor de beantwoording van de vraag?
8.
Een nationale wettelijke regeling volgens welke rentesubsidie voor de aanschaf van een woning slechts wordt toegekend ingeval de lening bij een in de betrokken Lid-Staat gevestigde kredietinstelling is aangegaan, heeft op zich niet tot gevolg, dat grensoverschrijdende transacties met het naar aanleiding van de lening uitgekeerd kapitaal worden belemmerd of bemoeilijkt. Het wezenlijke kenmerk van de in de verwijzingsbeschikking omschreven nationale subsidieregeling is daarentegen gelegen in het feit, dat deze regeling het financieel minder aantrekkelijk maakt, de lening bij een niet in de betrokken Lid-Staat gevestigde financiële instelling aan te gaan en aldus grensoverschrijdende diensten in de vorm van een bouwlening uit te wisselen. Daarom behoeft mijns inziens in casu niet te worden onderzocht, welke de verhouding is tussen de in de verwijzingsbeschikking omschreven nationale subsidieregeling en de verdragsbepalingen betreffende het vrij verkeer van kapitaal.
9.
In dezelfde gedachtengang heeft het Hof in zijn arrest Bachmann van 28 januari 1992 (
4
) vastgesteld, dat „artikel 67 niet de beperkingen verbiedt die niet op de overmakingen van kapitaal zijn gericht, maar die indirect voortvloeien uit beperkingen ten aanzien van de andere fundamentele vrijheden (...)”.
10.
Richtlijn 88/361 is vastgesteld ter fine van de uitvoering van artikel 67 en moet op dezelfde manier als deze bepaling worden uitgelegd. (
5
)
11.
Mijns inziens dient de in geding zijnde nationale subsidieregeling dus niet te worden onderzocht op haar verenigbaarheid met de communautaire voorschriften betreffende de financiële transacties, maar op haar verenigbaarheid met de verdragsbepalingen betreffende de diensten.
Wordt in casu het vrij verrichten van diensten beperkt?
12.
Tijdens de procedure voor het Hof heeft de Commissie verklaard, dat een nationale wettelijke regeling als die waarom het in de verwijzingsbeschikking gaat, tot gevolg heeft dat het vrij verrichten van diensten wordt beperkt. Volgens de Luxemburgse en Griekse regering daarentegen kan het bestaan van een dergelijke beperking niet worden aangenomen.
13.
Mijns inziens moet de toekenning van een lening voor de aankoop van een woning worden geacht te vallen onder het begrip diensten in de zin van artikel 60, eerste alinea, van het Verdrag en derhalve onder artikel 59. (
6
) Richtlijn 88/361 liberaliseerde de kapitaalbewegingen in verband met door niet-ingezetenen aan ingezetenen en door ingezetenen aan niet-ingezetenen verstrekte financiële leningen en kredieten, zodat de verdragsbepalingen betreffende de diensten van toepassing zijn op een lening als die waarom het in het hoofdgeding gaat. (
7
) De rechtstreeks toepasselijke bepalingen van de artikelen 59 en volgende van het Verdrag, betreffende het vrij verrichten van diensten (
8
), kunnen dus in een zaak als de onderhavige voor de nationale rechterlijke instanties worden ingeroepen.
14.
Een nationale wettelijke regeling volgens welke rentesubsidie voor de aanschaf van een woning slechts wordt toegekend ingeval de lening is aangegaan bij een in de betrokken Lid-Staat gevestigde kredietinstelling, maakt het — zoals hierboven gezegd — economisch minder aantrekkelijk, een lening aan te gaan bij een financiële instelling die niet in de betrokken Lid-Staat is gevestigd. Verwacht mag worden, dat de onmogelijkheid om rentesubsidie te verkrijgen, de onderdanen van de betrokken Lid-Staat afschrikt leningen aan te gaan bij in een andere Lid-Staat gevestigde kredietinstellingen. (
9
) Door haar modaliteiten treft de subsidieregeling de instellingen die niet in de betrokken Lid-Staat zijn gevestigd, harder dan die welke er wel zijn gevestigd.
15.
Het Hof heeft overwogen, dat nationale fiscale maatregelen die de uitoefening van het recht op het vrij verrichten van diensten door degene die aan het economisch verkeer deelneemt, ongunstig beïnvloeden, een met artikel 59 strijdige beperking kunnen vormen. (
10
)
16.
Het maakt mijns inziens geen verschil, of een beperking van het vrij verrichten van diensten verband houdt met een fiscaal voorschrift dan wel met een voorschrift betreffende de toekenning van overheidssteun. Zowel de voorschriften betreffende fiscale voordelen als die betreffende de toekenning van overheidssteun hebben tot gevolg, dat aan bepaalde personen door middel van overheidsgelden een voordeel wordt verschaft. De keuze van de Lid-Staat tussen de twee soorten van voorkeursregeling kan in elk afzonderlijk geval afhangen van overwegingen die verband houden met het herverdelingsbeleid, de controle, de wetgevingstechniek of anderszins. Maar welke regeling een Lid-Staat ook moge kiezen, het feit dat een voordeel afhankelijk is van een dienstverrichting en dat de modaliteiten van die regeling de dienstverrichters uit andere Lid-Staten harder treffen dan die uit de betrokken Lid-Staat, moet als een beperking van het vrij verrichten van diensten worden beschouwd.
17.
Een nationale subsidieregeling als die welke in de verwijzingsbeschikking is beschreven, moet mijns inziens dus worden geacht, een beperking van het vrij verrichten van diensten in te houden.
18.
Dat betekent evenwel niet, dat de in geding zijnde regeling onverenigbaar is met het Verdrag. Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan immers, gelet op de bijzondere aard van bepaalde dienstverrichtingen, niet als onverenigbaar met het Verdrag worden beschouwd de beperking van het vrij verrichten van diensten door regelingen die hun rechtvaardiging vinden in het algemeen belang en die gelden voor iedere persoon of onderneming die onderworpen is aan de regelgeving van de staat waar de dienst wordt verricht. (
11
) Volgens de rechtspraak van het Hof is dat ook het geval met nationale voorschriften die, net als die welke thans in geding zijn, als gevolg van een vestigingsvereiste nationale en buitenlandse ondernemingen indirect in een verschillende concurrentiepositie plaatsen. (
12
) Als voorbeelden van dwingende redenen van algemeen belang die van belang kunnen zijn voor de onderhavige zaak, kunnen worden genoemd de bescherming van de consumenten (
13
), een doeltreffende fiscale controle en de samenhang van het belastingstelsel. (
14
)
De bescherming van de consumenten
19.
Volgens de Griekse regering kan de bescherming van de consumenten in casu een beperking van het vrij verrichten van diensten rechtvaardigen. De Commissie is daarentegen van mening, dat een wettelijke regeling als de Luxemburgse niet van dien aard is, dat zij de bescherming van de consumenten bevordert.
20.
De bescherming van de consumenten is ongetwijfeld zeer belangrijk en kan, zoals gezegd, volgens de rechtspraak van het Hof bepaalde beperkingen van het vrij verrichten van diensten rechtvaardigen. Dat op een bepaald gebied in het algemeen rekening moet worden gehouden met de bescherming van de consument, kan evenwel op zich een beperking van het vrij verrichten van diensten niet rechtvaardigen. Eerst moet namelijk het bewijs worden geleverd, dat de nationale wettelijke regeling de facto geschikt is om de bescherming van de consumenten stricto sensu te bevorderen.
21.
In het bankbedrijf bestaat er een behoefte om consumenten en andere inleggers te beschermen tegen het risico van faillissement van de financiële instelling. In casu geldt deze reden evenwel niet, omdat het hier gaat om een lening die door de bank is toegekend. In dat geval bestaat er een behoefte om de consumenten te beschermen tegen buitensporige contractuele voorwaarden en om ervoor te zorgen, dat de consumenten volledig worden geïnformeerd omtrent de leningsvoorwaarden en dat zij omtrent de kosten van de lening inlichtingen verkrijgen die een vergelijking mogelijk maken.
22.
Er zij evenwel op gewezen, dat bepalingen als die waarom het in de onderhavige zaak gaat, geen betrekking op dergelijke problemen hebben. Mijns inziens moet derhalve worden geconcludeerd, dat in het kader van het onderzoek van de onderhavige zaak geen gegevens zijn verschaft die rechtens genoegzaam aantonen, dat de belangen van de consumenten van dien aard zijn, dat zij een nationale wettelijke regeling als de in de verwijzingsbeschikking beschrevene rechtvaardigen.
De controle
23.
Volgens de Commissie hebben de Lid-Staten er een rechtmatig belang bij, te verzekeren dat overheidssteun met inachtneming van de desbetreffende voorschriften wordt betaald, en kunnen bepaalde beperkingen van het vrij verrichten van diensten dus worden gerechtvaardigd door de- behoefte om betrouwbare gegevens te verkrijgen over het bestaan en de omvang van de lening en van de rente op basis waarvan de rentesubsidie wordt uitgekeerd. Volgens de Commissie evenwel is de door de Luxemburgse wettelijke regeling gestelde voorwaarde dat de leningnemer de rentesubsidie slechts krijgt indien de lening bij een in Luxemburg gevestigde kredietinstelling is aangegaan, niet noodzakelijk om dit doel te bereiken. Zij heeft in dit verband gesteld, dat volgens artikel 7 van richtlijn 77/780 de Lid-Staten van andere Lid-Staten inlichtingen over welbepaalde leningen kunnen verkrijgen.
24.
Mijns inziens kan niet worden aangenomen, dat de voorschriften betreffende het uitwisselen van gegevens in de destijds geldende versie van artikel 7 van richtlijn 77/780 bedoeld waren om de nationale autoriteiten in staat te stellen gegevens uit te wisselen ter verificatie van de inlichtingen die de leningnemers hadden verschaft in het kader van de aanvragen tot verkrijging van rentesubsidie voor leningen die zijn aangegaan bij in andere Lid-Staten gevestigde kredietinstellingen. Uit de inleidende bewoordingen van artikel 7, lid 1, blijkt immers duidelijk, dat de uitwisseling van gegevens plaatsvindt „ten einde toezicht te houden op de werkzaamheden van de kredietinstellingen (...)”, en dat het in deze bepaling met name gaat om gegevens betreffende „de leiding, het beheer en de eigenaars van de betrokken kredietinstellingen, waardoor het toezicht op die kredietinstellingen en het onderzoek van de voorwaarden voor het verlenen van een vergunning aan die instellingen kan worden vergemakkelijkt, alsmede alle gegevens die de beoordeling van de liquiditeit en solvabiliteit van deze instellingen kunnen vergemakkelijken”.
25.
Men kan evenwel zonder problemen op een andere en veel minder restrictieve wijze met het belang van de controle rekening houden dan door te verlangen, dat de kredietinstelling in de betrokken Lid-Staat is gevestigd. De subsidieregeling zou immers gewoonweg regels kunnen bevatten die de nationale autoriteiten in staat stellen van de subsidieaanvrager de door hen noodzakelijk geachte bewijzen te vragen met betrekking tot het bestaan en de omvang van de lening en van de rente, en eventueel de subsidie te weigeren als die bewijzen niet worden overgelegd. (
15
)
De samenhang van het nationale belastingstelsel
26.
Volgens de Luxemburgse en de Griekse regering moeten de Lid-Staten het recht hebben om de voorwaarden voor toekenning van woningsubsidie uit openbare middelen aan te passen aan de op hun grondgebied heersende bijzondere economische en sociale omstandigheden. Voor zover de lening voor de financiering van de bouw (enz.) van de woning wordt aangegaan in het land dat de rentesubsidie toekent, zal deze Lid-Staat de door de leninggever geïnde rente kunnen belasten. Indien de lening daarentegen in een andere Lid-Staat wordt afgesloten, kan de Lid-Staat die de subsidie toekent, geen belasting heffen van de kredietinstelling die de lening verstrekt, zodat de betrokken Lid-Staat de aan de eigenaar van de woning betaalde steun niet geheel of gedeeltelijk kan compenseren door de heffing van belasting van de leninggever.
27.
De Commissie is daarentegen van mening, dat er in casu geen overwegingen, verband houdende met het belang van de samenhang van de nationale belastingstelsels, aanwezig zijn die de in geding zijnde beperking kunnen rechtvaardigen.
28.
In zijn rechtspraak heeft het Hof vastgesteld, dat overwegingen van economische aard op zichzelf een nationale wettelijke regeling die het vrij verrichten van diensten belemmert, niet kunnen rechtvaardigen. (
16
) Nationale wettelijke bepalingen kunnen uit strikt nationaal-economisch oogpunt aanvankelijk gerechtvaardigd voorkomen, doch tegelijkertijd in strijd zijn met de gemeenschapsregels, bij voorbeeld indien zij onderdanen van andere Lid-Staten discrimineren. (
17
)
29.
Tot staving van de verenigbaarheid van de beperking met het gemeenschapsrecht zijn in de loop van het geding twee arresten van 28 januari 1992 (
18
) aangevoerd, waarin het Hof heeft vastgesteld, dat de noodzaak om althans in bepaalde situaties de samenhang van de nationale belastingstelsels te handhaven, een dwingende reden van openbare orde kan zijn, die een beperking van het vrij verrichten van diensten kan rechtvaardigen, en dat een nationaal belastingstelsel dat een dergelijke beperkende werking heeft op het vrij verrichten van diensten, derhalve verenigbaar kan zijn met het Verdrag, indien de samenhang van het belastingstelsel niet kan worden verzekerd door bepalingen die de door het Verdrag toegekende fundamentele vrijheden minder beperken. Deze arresten hadden betrekking op een nationale wettelijke regeling waarin bij de vaststelling van het belastbaar inkomen de aftrekbaarheid van, onder meer, premies voor ouderdomsverzekeringen afhankelijk werd gesteld van de voorwaarde dat de verzekeringsmaatschappij in de betrokken Lid-Staat was gevestigd, zodat deze Lid-Staat zeker kon zijn van haar belasting over de uitkeringen die te gelegener tijd op grond van die regeling zouden worden betaald. Het ging dus om een belastingstelsel met uitstel van belastingheffing voor een en dezelfde persoon en waarin, bij gebreke van geharmoniseerde voorschriften ter zake, de inning van de belasting en de controle daarop deze beperking noodzakelijk maakten om te voorkomen, dat de aftrekregeling oneigenlijk zou worden gebruikt, namelijk om het betrokken geld aan belastingheffing te onttrekken.
30.
In casu is de situatie mijns inziens heel anders. De gestelde samenhang van het belastingstelsel bestaat in het onderhavige geval niet hierin, dat een en dezelfde persoon uitstel van belastingheffing krijgt en de beperking noodzakelijk is om te voorkomen, dat het geld aan de belastingheffing van de betrokken Lid-Staat wordt onttrokken; de subsidie en de belastingheffing hebben integendeel betrekking op verschillende belastingplichtigen, en het stelsel komt volledig overeen met andere stelsels waarin overheidsuitkeringen worden gefinancierd door de algemene inkomsten van de staat, waaronder belastingen en heffingen.
31.
Er bestaat dus eigenlijk geen verband tussen het bedrag van de door de Luxemburgse autoriteiten betaalde subsidie en de belastingopbrengsten die de autoriteiten halen uit de belasting van de in Luxemburg gevestigde kredietinstellingen. De door de Luxemburgse regering in de loop van het geding opgegeven berekening houdt bij voorbeeld geen rekening met het feit, dat het geenszins zeker is, dat de rentesubsidieregeling de Luxemburgse financiële instellingen belastbare inkomsten oplevert. Er is immers slechts belastinggrondslag wanneer de exploitatie van de betrokken kredietinstelling over het geheel genomen een overschot te zien geeft, wat niet noodzakelijkerwijs het geval zal zijn, daar het bedrijfsresultaat negatief kan worden beïnvloed door andere factoren, bij voorbeeld verliezen op leningen of wisselkoersverliezen op in portefeuille gehouden aandelen. De berekening houdt evenmin rekening met het feit, dat zelfs zonder de beperking een bepaald aantal woningleningen bij Luxemburgse kredietinstellingen zullen worden afgesloten. Voor het overige moet een nationaal-economische berekening zeker ook rekening houden met alle macro-economische gevolgen van een mededinging zonder de betrokken beperking tussen de in de verschillende Lid-Staten gevestigde kredietinstellingen die huiseigenaars woningleningen aanbieden.
32.
Indien een beperking als die welke thans in geding is, zou worden toegestaan, moeten dergelijke regelingen ook in andere sectoren worden toegestaan. Als voorbeeld daarvan kunnen worden genoemd — om in de huisvestingssector te blijven— nationale voorschriften inzake subsidie voor de verbetering van woningen die de toekenning van die subsidie afhankelijk stellen van de voorwaarde, dat de handwerksman op wie een beroep wordt gedaan, in de betrokken Lid-Staat is gevestigd, zodat de Lid-Staat de door de handwerksman uit de verbetering van woningen gehaalde inkomsten kan belasten; ook kunnen worden genoemd voorschriften inzake huisvestingstoelage die de toekenning van die toelage afhankelijk stellen van de voorwaarde, dat de verhuurder in de betrokken Lid-Staat is gevestigd, zodat de inkomsten uit de verhuur in deze Lid-Staat kunnen worden belast.
33.
Mijns inziens kan niet worden volgehouden en zou het volledig in strijd zijn met de doelstellingen van het Verdrag, dat nationale stelsels die aan dienstverrichters vestigingsvoorwaarden opleggen, verenigbaar zijn met het Verdrag ingeval de Lid-Staten subsidies toekennen die de kostprijs die degene te wiens behoeve de dienst wordt verricht, voor die dienst heeft moeten betalen, min of meer compenseren.
34.
Gelet op het voorafgaande, ben ik van mening, dat de samenhang van het nationale belastingstelsel een Lid-Staat geen rechtvaardigingsgrond kan opleveren om de door de overheid toegekende rentesubsidie voor de aanschaf van een woning te beperken tot gevallen waarin de lening is aangegaan bij een in de betrokken Lid-Staat gevestigde kredietinstelling. Op de door de nationale rechter gestelde vraag moet derhalve worden geantwoord, dat de bepalingen van het EEG-Verdrag betreffende het vrij verrichten van diensten aldus moeten worden uitgelegd, dat een Lid-Staat de toekenning van een door de overheid verleende rentesubsidie voor de bouw, de aankoop of de verbetering van een woning niet kan weigeren op grond dat de lening is aangegaan bij een niet in de betrokken Lid-Staat gevestigde kredietinstelling, terwijl die subsidie wel wordt toegekend wanneer de lening, onder voor het overige gelijkaardige omstandigheden, wordt afgesloten bij een kredietinstelling die wel in de betrokken Lid-Staat is gevestigd.
Het belang van het feit, dat verzoekers onderdanen van een derde staat zijn
35.
De Luxemburgse regering heeft er evenwel op gewezen, dat de Belgische kredietinstelling geen partij is in het geding voor de nationale rechter, en heeft de vraag opgeworpen, of verzoekers, die op het voor de onderhavige zaak relevante tijdstip beiden onderdaan waren van een derde land, namelijk Zweden, zich überhaupt kunnen beroepen op de verdragsbepalingen betreffende het vrij verrichten van diensten.
36.
De Commissie heeft dienaangaande betoogd, dat de Luxemburgse wet geen onderscheid maakt tussen onderdanen van de Lid-Staten en onderdanen van derde landen. Artikel 59 van het Verdrag stelt als voorwaarde, dat de dienstverrichter onderdaan van een Lid-Staat is, maar stelt een dergelijke voorwaarde niet voor de persoon te wiens behoeve de betrokken dienst wordt verricht.
37.
Artikel 59, eerste alinea, van het Verdrag omschrijft het recht van vrij verrichten van diensten als een recht dat toekomt aan de „onderdanen der Lid-Staten die in een ander land van de Gemeenschap zijn gevestigd dan dat, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht”. De Commissie heeft terecht opgemerkt, dat dit artikel niet bepaalt dat de ontvanger van de dienst onderdaan van een Lid-Staat moet zijn, en dat de kern van dit artikel derhalve hierin bestaat, dat de Lid-Staten het verrichten van diensten voor een in een andere Lid-Staat gevestigde ontvanger niet mogen belemmeren. Deze formulering van de bepaling houdt verband met het feit, dat zij niet alleen een verbod behelst van beperkingen op diensten die de dienstverrichter en de ontvanger reeds zijn overeengekomen. De artikelen 59 en 60 verbieden namelijk ook bepaalde beperkingen die de dienstverrichter belemmeren in contact te treden met potentiële ontvangers van diensten in andere Lid-Staten, bij voorbeeld door de betrokkene niet toe te staan het grondgebied binnen te komen of hem te verbieden aldaar reclame voor zijn diensten te maken, terwijl een dergelijk verbod niet geldt voor dienstverrichters die onderdanen van de betrokken Lid-Staat zijn.
38.
Ondanks het feit, dat voor de formulering van artikel 59 de situatie van de dienstverrichter als uitgangspunt is genomen, is het vaste rechtspraak van het Hof, dat het recht op het vrij verrichten van diensten als bedoeld in artikel 59 van het Verdrag zich niet alleen uitstrekt tot de verrichters, maar ook tot de ontvangers van diensten. (
19
) Zo hebben de ontvangers van diensten onder meer het recht om zich naar een andere Lid-Staat te begeven, bij voorbeeld als toeristen, om aldaar een dienst te genieten zonder daarbij te worden gehinderd door beperkingen of verschillend te worden behandeld. (
20
) Voorts bestaat voor de ontvanger de kern van het recht op het vrij verrichten van diensten hierin, dat de Lid-Staten niet mogen beletten, dat ten behoeve van ontvangers diensten worden verricht door in andere Lid-Staten woonachtige verrichters. Voor het recht om als toerist een andere Lid-Staat binnen te komen teneinde aldaar van diensten gebruik te maken zonder daarbij verschillend te worden behandeld, is dus niet vereist dat concreet het bewijs kan worden geleverd, dat de dienstverrichters — bij voorbeeld hotelhouders — onderdaan van een Lid-Staat zijn.
39.
Dienstverrichters die geen onderdanen van de Gemeenschap, doch onderdanen van een derde staat zijn, hebben geen recht op het vrij verrichten van diensten in de Gemeenschap. Dit volgt an sich reeds hieruit, dat de Lid-Staten met het Verdrag in het algemeen slechts hun eigen onderdanen hebben willen begunstigen, maar wordt tegelijkertijd onderstreept door een a contrario conclusie uit artikel 59, tweede alinea, volgens hetwelk de Raad de bepalingen inzake diensten van toepassing kan verklaren ten gunste van de onderdanen van een derde staat die diensten verrichten en binnen de Gemeenschap zijn gevestigd. Dergelijke bepalingen zijn nog niet vastgesteld.
40.
Zoals reeds gezegd, is bij de formulering van artikel 59 uitgegaan van de situatie van de dienstverrichter, maar is de werkingssfeer ervan door de rechtspraak van het Hof uitgebreid tot de ontvanger van de betrokken dienst. Er bestaat geen grond voor de opvatting, dat de onderdanen van derde landen als ontvangers van diensten gunstiger moeten worden behandeld dan als verrichters van diensten. Aangenomen moet dus worden, dat enkel de onderdanen van de Lid-Staten zich kunnen beroepen op het recht dat de voorschriften betreffende het vrij verrichten van diensten aan de ontvangers van de betrokken diensten toekennen. De onderdanen van derde landen hebben dit recht dus niet. De onderdanen van derde landen die op grond van een verblijfsvergunning of een visum in een Lid-Staat wonen of verblijven, kunnen aan artikel 59 van het Verdrag bij voorbeeld geen zelfstandig recht ontlenen om als toerist naar andere Lid-Staten te reizen teneinde aldaar van diensten gebruik te maken zonder beperkingen en verschil in behandeling. (
21
)
41.
Verzoekers in het hoofdgeding, de echtgenoten Svensson en Gustavsson, hebben beiden de Zweedse nationaliteit en waren dus ten tijde van de voor de onderhavige zaak relevante feiten onderdanen van een derde land. Tegen de achtergrond van hetgeen hiervoren is gezegd, konden zij zich jegens een Lid-Staat niet beroepen op de verdragsbepalingen betreffende het vrij verrichten van diensten. Aan de andere kant staat het Verdrag er uiteraard niet aan in de weg, dat verzoekers op een andere grondslag — bij voorbeeld het nationale recht van de betrokken Lid-Staat — dezelfde rechtspositie krijgen als wanneer zij onderdanen van een Lid-Staat waren geweest. De op 22 juli 1972 gesloten associatieovereenkomst tussen de EEG en Zweden (
22
) bevat geen voorschriften betreffende het vrij verrichten van diensten, en met name artikel 19, dat onder meer betrekking heeft op betalingen, kan niet als een indirecte regeling van dergelijke vraagstukken worden aangemerkt.
42.
Men zou er op zich mee kunnen volstaan, op de vraag van de verwijzende rechter te antwoorden, dat onderdanen van derde landen geen zelfstandig beroep kunnen doen op de bepalingen van het EEG-Verdrag, betreffende het vrij verrichten van diensten. Aangezien onderdanen van derde landen dit recht naar gemeenschapsrecht niet bezitten, is hun eventuele gelijkstelling met de onderdanen van de Lid-Staten van de Gemeenschap dus uitsluitend afhankelijk van het nationale recht. Voor de uitlegging van het nationale recht door de verwijzende rechter kan het evenwel van belang zijn de rechtspositie van de onderdanen van de Lid-Staten te kennen. In de loop van de procedure is voorts gebleken, dat een aantal andere zaken hangende waren in afwachting van het antwoord van het Hof op de gestelde vraag. Derhalve dient het Hof de vraag van de verwijzende rechter mijns inziens op de meest passende en nuttige wijze te beantwoorden door zich ook uit te spreken over het gerezen uitleggingsvraagstuk.
Conclusie
43.
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de door de Luxemburgse Conseil d'État bij arrest van 28 december 1993 gestelde vraag te beantwoorden als volgt:
„Artikel 59 EEG-Verdrag moet aldus worden uitgelegd, dat een Lid-Staat de toekenning van een door de overheid verleende rentesubsidie voor de bouw, de aankoop of de verbetering van een woning niet kan weigeren op grond dat de lening is aangegaan bij een niet in de betrokken Lid-Staat gevestigde kredietinstelling, terwijl die subsidie wel wordt toegekend wanneer de lening, onder voor het overige gelijkaardige omstandigheden, wordt afgesloten bij een kredietinstelling die wel in de betrokken Lid-Staat is gevestigd.
Op artikel 59 EEG-Verdrag kan geen zelfstandig beroep worden gedaan door onderdanen van een derde land.”
(
*1
)	Oorspronkelijke taal: Deens.
(
1
)	Aangenomen moet worden, dat de Lid-Staten eerst met ingang van 1 januari 1993 verplicht waren uitvoering te geven aan richtlijn 89/646/EEG van de Raad van 15 december 1989 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen, alsmede tot wijziging van richtlijn 77/780/EEG (PB 1989, L 386, blz. 1), overeenkomstig artikel 24 van deze richtlijn juncto artikel 10, lid 3, van richtlijn 89/647/EEG. Zie in dit verband nota nr. XV/120/90 van mei 1990 van het Raadgevend Comité voor het bankwezen van de Commissie van de Europese Gemeenschappen.
(
2
)	Volgens de rechtspraak van het Hof is artikel 67 niet rechtstreeks toepasselijk: zie inzonderheid arresten van 11 november 1981 (zaak 203/80, Casati, Jurispr. 1981, blz. 2595, r. o. 8-13) en 21 september 1988 (zaak 267/86, Van Eycke, Jurispr. 1988, blz. 4769, r. o. 23 en 24).
(
3
)	PB 1988, L 178, blz. 5.
(
4
)	Zaak C-204/90, Jurispr. 1992, blz. I-249, r. o. 34.
(
5
)	Zie arrest van 3 februari 1993, zaak C-148/91, Veronica Omroep Organisatie, Jurispr. 1993, blz. I-487.
(
6
)	Zie bij voorbeeld arrest van 24 oktober 1978, zaak 15/78, Kocstlcr, Jurispr. 1978, blz. 1971, r. o. 3.
(
7
)	Zie artikel 61, lid 2, van het Verdrag; vergelijk arrest van 21 september 1988 in zaak 267/86, reeds aangehaald (voetnoot 2).
(
8
)	Zie arrest van 3 december 1974, zaak 33/74, Van Binsbergen, Jurispr. 1974, blz. 1299.
(
9
)	Zie in die zin arrest Bachmann, reeds aangehaald (voetnoot 4), r. 0.31, en arrest van 28 januari 1992, zaak C-300/90, Commissie/België, Jurispr. 1992, blz. I-305, r. o. 22.
(
10
)	Zie, onder meer, arrest van 13 december 1989, zaak C-49/89, Corsica Ferries, Jurispr. 1989, blz. 4441, r. o. 8.
(
11
)	Zie, onder meer, arresten van 26 februari 1991, zaak G-154/89, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1991, blz. I-659; zaakC-180/89, Commissie/Italië, Jurispr. 1991, blz. I-709, en zaak C-198/89, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1991, blz. I-727.
(
12
)	Zie arrest van 17 mei 1994, zaakC-18/93, Corsica Ferries, Jurispr. 1994, blz. I-1783, en de arresten op het gebied van co-assurantie van 4 december 1986, zaak 220/83, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1986, blz. 3663; zaak 252/83, Commissie/Denemarken, Jurispr. 1986, blz. 3713; zaak 205/84, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1986, blz. 3755, en zaak 206/84, Commissie/Ierland, Jurispr. 1986, blz. 3817, evenals de in voetnoot 9 vermelde arresten van 28 januari 1992.
(
13
)	Zie, onder meer, arrest van 24 maart 1994, zaak C-275/92, Schindler, Jurispr. 1994, blz. I-1039, r. o. 58.
(
14
)	Zie de in voetnoot 9 vermelde arresten van 28 januari 1992.
(
15
)	Zie arresten Bachmann, reeds aangehaald (voetnoot 4), r. o. 20, en Commissie/België, reeds aangehaald (voetnoot 9), r. o. 13.
(
16
)	Zie arresten van 26 april 1988, zaak 352/85, Bond van Adverteerders e. a., Junspr. 1988, blz. 2085, r. o. 34, en 25 juli 1991, zaak C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda, Jurispr. 1991, blz. I-4007, r. o. 11.
(
17
)	Zie bij voorbeeld arrest van 22 juni 1993, zaak C-243/89, Commissie/Denemarken, Jurispr. 1993, blz. I-3353, r. o. 23, wat betreft de toepassing van een „Decns-aandeclclausule” in het kader van de plaatsing van een opdracht voor de uitvoering van werken.
(
18
)	Arresten Bachmann, reeds aangehaald (voetnoot 4), r. o. 21-33, en Comntissie/België, reeds aangehaald (voetnoot 9), r. o. II-24.
(
19
)	Zie laatstelijk arrest van 9 augustus 1994, zaak C-43/93, Vander Elst, Jurispr. 1994, blz. I-3803, r. o. 13.
(
20
)	Zie arrest van 31 januari 1984, gevoegde zaken 286/82 en 26/83, Luisi en Carbone, Jurispr. 1984, blz. 377, en, wat het verbod van discriminatie betreft, artikel 7 EEG-Verdrag en arrest van 2 februari 1989, zaak 186/87, Cowan, Jurispr. 1989, blz. 195.
(
21
)	Dit zou anders zijn wanneer een van de gemeenschapsvoorschriften afgeleid recht van toepassing is op de gezinsleden van een onderdaan van een Lid-Staat, zie bij voorbeeld de artikelen 10,11 en 12 van verordening nr. 1612/68/EEG van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (PB 1968, L 257, blz. 2). In het hierboven genoemde arrest Vander Eist (voetnoot 19) heeft het Hof overwogen, dat een onderneming die in een andere Lid-Staat diensten wil verrichten, niet kan worden verplicht om onder meer een werkvergunning van de andere Lid-Staat aan te vragen voor onderdanen uit derde landen die overeenkomstig de wettelijke bepalingen in vaste dienst zijn in de Lid-Staat waar de onderneming is gevestigd.
(
22
)	PB 1972, L 300, biz. 97, met inbegrip van latere wijzigingen.