Edición provisional
AUTO DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta)
de 15 de marzo de 2019 (*)
«Recurso de anulación — Competencia — Prácticas colusorias — Mercado de los envases metálicos — Decisión de iniciar una investigación — Acto irrecurrible — Inadmisibilidad»
En el asunto T‑410/18,
Silgan Closures GmbH, con domicilio social en Múnich (Alemania),
Silgan Holdings, Inc., con domicilio social en Stamford, Connecticut (Estados Unidos),
representadas por el
Sr. H. Wollmann, la Sra. D. Seeliger y los Sres. R. Grafunder y V. Weiss, abogados,
partes demandantes,
contra
Comisión Europea, representada por el Sr. T. Christoforou, la Sra. B. Ernst, los Sres. G. Meessen y C. Vollrath y la Sra. L. Wildpanner, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo
263 TFUE
por el que se solicita la anulación de la Decisión C(2018) 2466
final de la Comisión, de 19 de abril de 2018, en virtud de la cual la Comisión incoó un procedimiento con arreglo al artículo
101 TFUE en el asunto AT.40522 — Pandora,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta),
integrado por el Sr. D. Gratsias (Ponente), Presidente, y la Sra. I. Labucka y el Sr. A. Dittrich, Jueces;
Secretario: Sr. E. Coulon;
dicta el presente
Auto
Antecedentes del litigio
1        Las demandantes, Silgan Closures, GmbH, y Silgan Holdings, Inc., son empresas del sector de los envases metálicos en forma de recipientes y dispositivos de cierre. En 2015, el Bundeskartellamt (Oficina Federal de Cárteles, Alemania) inició una investigación con respecto a varias empresas del sector, entre ellas determinadas sociedades del grupo al que pertenecen las demandantes. En el contexto de esa investigación, las empresas afectadas pertenecientes al mismo grupo que las demandantes
presentaron una solicitud de clemencia y colaboraron con la Oficina Federal de Cárteles suministrando
información.
2        El 8 de septiembre de 2016 se celebró una reunión entre la Oficina Federal de Cárteles y los representantes de estas empresas destinada a preparar una transacción.
3        Mediante decisión de 19 de abril de 2018, la Comisión Europea resolvió, de conformidad con el artículo 2, apartado 1, del Reglamento (CE) n.º 773/2004 de la Comisión, de 7 de abril de 2004, relativo al desarrollo de los procedimientos de la Comisión con arreglo a los artículos [101 TFUE y 102 TFUE] (DO 2004, L 123, p. 18), incoar un procedimiento con arreglo al artículo 101 TFUE respecto de varias sociedades del sector de los envases metálicos, entre ellas las demandantes (asunto AT.40522 — Pandora) (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
Procedimiento y pretensiones de las partes
4        Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 4 de julio de 2018, las demandantes
interpusieron el presente recurso.
5        Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal el 14 de septiembre de 2018, la Comisión invocó la inadmisibilidad del recurso.
6        Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal el 18 y el 26 de septiembre de 2018, respectivamente, la República Federal de Alemania y el Consejo de la Unión Europea solicitaron intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
7        Las demandantes
solicitan al Tribunal que:
–        Desestime la excepción de inadmisibilidad.
–        Anule la decisión impugnada.
–        Condene en costas a la Comisión.
8        La Comisión solicita al Tribunal que:
–        Declare la inadmisibilidad del recurso.
–        Condene en costas a las demandantes.
Fundamentos de Derecho
9        En la excepción de inadmisibilidad, la Comisión alega que la Decisión impugnada no afecta a los intereses de las demandantes
modificando sustancialmente su situación jurídica, de modo que debe declararse la inadmisibilidad del recurso.
10      Las demandantes, por su parte, consideran que las circunstancias concretas del presente asunto confieren a la Decisión impugnada la naturaleza de acto impugnable. En este contexto, aducen que los artículos
104 TFUE
y 105 TFUE
únicamente confieren a la Comisión la facultad de incoar un procedimiento con arreglo al artículo
101 TFUE
con
observancia del principio de subsidiariedad y de proporcionalidad. Además, sostienen que la adopción de la Decisión impugnada supuso
privar a la Oficina Federal de Cárteles de sus atribuciones y, por tanto, eliminar la posibilidad de que las demandantes se acogiesen al programa de clemencia de esta. Añaden que esa
Decisión conllevó la interrupción de la prescripción de las actuaciones en Alemania, pero también la imposibilidad de que la investigación concluya en un plazo razonable. Por último, las demandantes
alegan que se les exige ahora definir su estrategia a efectos de la investigación iniciada por la Comisión, lo que afecta a su situación jurídica.
11      Con arreglo al artículo 130, apartados 1 y 7, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, si la parte demandada lo solicita, el Tribunal podrá decidir sobre la inadmisión o la incompetencia sin entrar en el fondo del asunto. En el caso de autos, dado que la Comisión ha solicitado que se pronuncie sobre la inadmisibilidad, el Tribunal, estimando que los documentos que obran en autos le proporcionan información suficiente, decide resolver sin continuar el procedimiento.
12      Según el artículo
263 TFUE, cabe recurso de anulación contra los actos que no sean recomendaciones o dictámenes, destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros.
13      Para determinar si un acto puede ser objeto de un recurso de este tipo es necesario centrarse en el contenido mismo de tal acto, siendo indiferente al respecto, en principio, la forma en que fue adoptado. En este sentido, únicamente constituyen actos o decisiones susceptibles de recurso de anulación las medidas que pretendan producir efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses del demandante, modificando de forma caracterizada su situación jurídica (sentencia de 19 de enero de 2017, Comisión/Total y Elf Aquitaine, C‑351/15 P, EU:C:2017:27, apartados 35 y 36).
14      Por tanto, en principio, únicamente cabe interponer recurso de anulación contra las medidas a través de la cuales la institución fija definitivamente su postura al término del procedimiento administrativo. Por el contrario, no pueden considerarse actos impugnables los actos intermedios, cuyo objetivo es preparar la decisión definitiva (sentencia de 19 de enero de 2017, Comisión/Total y Elf Aquitaine, C‑351/15 P, EU:C:2017:27, apartado 37).
15      En este contexto, aunque las medidas de naturaleza puramente preparatoria, como tales, no pueden ser objeto de un recurso de anulación, las posibles ilegalidades de que estuvieran viciadas pueden ser invocadas en apoyo del recurso dirigido contra el acto definitivo del que constituyen una fase de elaboración, lo que garantiza una tutela judicial efectiva y plena (sentencia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, EU:C:1981:264, apartado 12).
16      Pues bien, los efectos y la naturaleza jurídica de la Decisión impugnada, adoptada de conformidad con el artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.º 773/2004,
deben valorarse a la luz de su función en el marco del procedimiento que conduce a una decisión con arreglo al capítulo III del Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos [101 TFUE y 102 TFUE] (DO 2003, L 1, p. 1) (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, EU:C:1981:264, apartado 13).
17      Dicho procedimiento se creó para permitir a las empresas afectadas dar a conocer su opinión e informar a la Comisión lo más completamente posible
antes de que esta adopte una decisión que afecte a sus intereses. Por tanto, su objetivo es crear, en favor de estas últimas, garantías procedimentales y, tal como se deduce del artículo 10 del Reglamento n.º 773/2004, consagrar su derecho a ser oídas por la Comisión (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, EU:C:1981:264, apartado 14).
18      Pues bien, un recurso de anulación dirigido contra el inicio de un procedimiento con arreglo al artículo 101 TFUE podría obligar al juez de la Unión Europea a efectuar una valoración de cuestiones sobre las cuales la Comisión no ha tenido aún ocasión de pronunciarse y, de esta manera, tendría como consecuencia una anticipación de los debates sobre el fondo del asunto y una confusión de las distintas fases de los procedimientos administrativos y judiciales. En consecuencia, sería incompatible con los sistemas de reparto de competencias entre la Comisión y el juez de la Unión y de medios de impugnación previstos por el Tratado, así como con las exigencias de una buena administración de justicia y de un desarrollo regular del procedimiento administrativo de la Comisión (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, EU:C:1981:264, apartado 20).
19      De ello resulta que un acto como la Decisión impugnada, en virtud del cual la Comisión incoa un procedimiento con arreglo al artículo 101 TFUE, únicamente produce efectos propios de un acto de procedimiento y no afecta, aparte de su situación procedimental, a la situación jurídica de las demandantes
(véase, en este sentido, la sentencia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, EU:C:1981:264, apartado 17).
20      Por lo que respecta, en particular, a la consecuencia prevista en el artículo
11, apartado
6, del Reglamento n.º 1/2003, según la cual la incoación del procedimiento al que se refiere la Decisión impugnada privará a las autoridades de competencia de los Estados miembros de su competencia para aplicar el artículo 101 TFUE a los hechos objeto de dicho procedimiento, dicha consecuencia consiste en proteger a las demandantes frente a actuaciones paralelas por parte de esas autoridades. Por tanto, no lesiona sus intereses (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, EU:C:1981:264, apartado 18).
21      Esta conclusión no solo es válida cuando ninguna autoridad nacional ha iniciado un procedimiento en la materia, sino también, con más motivo, cuando esa autoridad ha iniciado tal procedimiento y ha sido privada de competencia en virtud del artículo
11, apartado
6, del Reglamento n.º 1/2003. En efecto, si
la decisión de incoar un procedimiento con arreglo al artículo
101 TFUE no afecta a la situación jurídica de la empresa en cuestión cuando esta no está
sometida —hasta entonces— a ningún otro procedimiento, tanto menos cuando dicha empresa ya es objeto de una investigación iniciada por una autoridad nacional.
22      Así pues, las demandantes
yerran al invocar los artículos
104 TFUE y 105 TFUE, que establecen determinadas interacciones entre la competencia de la Comisión y la de los Estados miembros en cuanto a la aplicación, en particular, del artículo
101 TFUE. En efecto, estas disposiciones solo se refieren a los posibles casos no cubiertos por un reglamento con arreglo al artículo
101 TFUE, adoptado sobre la base del artículo
103 TFUE, como el Reglamento n.º 1/2003. Como se desprende del considerando 17 de este último Reglamento, la regla establecida en su artículo 11, apartado 6 (véanse los anteriores apartados
20 y 21), pretende garantizar la aplicación coherente de las normas de competencia de la Unión y una gestión óptima de la red de autoridades públicas —formada por la Comisión y las autoridades nacionales competentes—, aplicando las normas de competencia en estrecha colaboración.
23      En estas circunstancias, es irrelevante que las demandantes hayan iniciado los trámites necesarios para acogerse, en su momento, al programa de clemencia aplicado por la Oficina Federal de Cárteles.
24      En efecto, por un lado, nada impide a las demandantes solicitar acogerse a la Comunicación de la Comisión relativa a la dispensa del pago de las multas y la reducción de su importe en casos de cártel (DO 2006, C 298, p. 17). Por otro lado, la coexistencia y la autonomía que caracterizan así las relaciones existentes entre el programa de clemencia de la Unión y los respectivos programas de los Estados miembros son la expresión del régimen de competencias concurrentes de la Comisión y de las autoridades nacionales de competencia establecido por el Reglamento n.º 1/2003. Por ello, en el caso de un cártel cuyos efectos contrarios a la competencia pueden producirse en varios Estados miembros y, por consiguiente, pueden suscitar la intervención de diferentes autoridades nacionales de competencia, así como de la Comisión, la empresa que quiera beneficiarse del régimen de clemencia en virtud de su participación en el cártel de que se trate tendrá interés en presentar solicitudes de dispensa del pago de las multas no solo a las autoridades nacionales eventualmente competentes para aplicar el artículo 101 TFUE, sino también a la Comisión [véase, en este sentido, la sentencia de 20 de enero de 2016, DHL Express (Italy) y DHL Global Forwarding (Italy), C‑428/14, EU:C:2016:27, apartados
58 y 59].
25      Consecuentemente, en tal supuesto, incumbe a la empresa afectada
que quiere acogerse a
ese programa iniciar
los trámites necesarios para que el eventual ejercicio por la Comisión de su competencia con arreglo al Reglamento n.º 1/2003 afecte
lo menos posible —incluso no afecte en absoluto— a las ventajas a las que puede aspirar
sobre la base de la clemencia.
26      Además, la interrupción de la prescripción que conlleva la adopción de la Decisión impugnada no va más allá de los efectos propios de un acto de procedimiento que afecta exclusivamente a la situación procedimental y no a la situación jurídica de la empresa investigada (sentencia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, EU:C:1981:264, apartado
17). Esta apreciación relativa al carácter meramente procedimental de tales efectos es válida no solo en relación con la interrupción de la prescripción establecida en el artículo
25 del Reglamento n.º 1/2003, sino también respecto a la interrupción de la prescripción de las facultades
que tienen las autoridades nacionales para imponer las sanciones previstas, en su caso, en el Derecho nacional.
27      Correlativamente, las alegaciones de las demandantes basadas en la presunta violación de la obligación de concluir este asunto en un plazo razonable también están abocadas al fracaso. En efecto, si, al término del procedimiento incoado por la Comisión, las demandantes estiman que esta institución ha incumplido sus obligaciones desde el punto de vista de la duración del procedimiento, podrán hacer valer sus derechos interponiendo el recurso que les parezca adecuado a tal efecto. Además, el hecho de que una eventual investigación por parte de la Oficina Federal de Cárteles
solo pueda reanudarse una vez finalizada la investigación de la Comisión no es sino una consecuencia inevitable, de carácter
meramente procesal, derivada
de
la
privación de las competencias de dicha autoridad nacional en virtud del artículo
11, apartado
6, del Reglamento n.º 1/2003. Por tanto, no puede influir en la conclusión de que la Decisión impugnada es un acto preparatorio que no produce efectos jurídicos respecto a las demandantes.
28      De forma similar, el hecho de que las demandantes
deban definir en lo sucesivo la estrategia que adoptarán en la investigación de la Comisión también es una consecuencia meramente procesal derivada
del inicio de esa investigación, de modo que no transforma la Decisión impugnada en acto que afecte a la situación jurídica de las demandantes ni, por tanto, en acto impugnable.
29      La circunstancia de que, en el caso de autos, la adopción de la Decisión impugnada precediera a la notificación del pliego de cargos a las demandantes es también irrelevante. En efecto, según el artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.º 773/2004, la Comisión puede decidir la incoación de un procedimiento de transacción con vistas a la adopción de una decisión con arreglo al capítulo III del Reglamento n.º 1/2003 en cualquier momento, pero no más tarde de la fecha en que envíe un pliego de cargos. En consecuencia, el hecho de haber adoptado la Decisión impugnada antes de cualquier notificación del pliego de cargos a las demandantes no modifica en absoluto la naturaleza de la Decisión impugnada como acto preparatorio que no afecta a la situación jurídica de las demandantes.
30      De las apreciaciones anteriores resulta que la Decisión impugnada es un acto preparatorio que no produce efectos jurídicos respecto a las demandantes
en el sentido del artículo
263 TFUE, de modo que debe estimarse la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión y ha de declararse, por tanto, la inadmisibilidad del recurso.
31      De conformidad con el artículo 144, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, cuando la parte demandada hubiese presentado una excepción de inadmisibilidad o de incompetencia contemplada en el artículo 130, apartado 1, de dicho Reglamento de Procedimiento, no se decidirá sobre la demanda de intervención hasta que la excepción haya sido rechazada o unida al examen del fondo. En el caso de autos, al haberse declarado la inadmisibilidad del recurso en su totalidad, no procede pronunciarse sobre las demandas de intervención de la República Federal de Alemania y del Consejo.
Costas
32      A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimadas las pretensiones de las demandantes, procede condenarlas en costas, de conformidad con lo solicitado por la Comisión.
33      Además, con arreglo al artículo 144, apartado 10, del Reglamento de Procedimiento, en el supuesto de que —como en el caso de autos— se ponga fin al proceso en el asunto principal antes de que se haya decidido sobre la demanda de intervención, la persona que solicitaba intervenir y las partes principales cargarán con las costas relativas a dicha demanda, soportando cada una sus propias costas. Dado que las demandas de intervención no fueron notificadas a las demandantes ni a la Comisión y, por tanto, estas no han podido incurrir en costas, procede considerar que la República Federal de Alemania y el Consejo cargarán
con ellas, soportando cada uno
sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta),
resuelve:
1)      Desestimar el recurso.
2)      No procede pronunciarse sobre las demandas de intervención de la República Federal de Alemania y del Consejo de la Unión Europea.
3)      Silgan Closures GmbH y Silgan Holdings, Inc. cargarán, además de con sus propias costas, con las de la Comisión.
4)      La República Federal de Alemania y el Consejo cargarán con las costas relativas a las demandas de intervención, soportando sus propias costas.
Dictado en Luxemburgo, a 15 de marzo de 2019.
El Secretario
El Presidente
E. Coulon
D. Gratsias
*      Lengua de procedimiento: alemán.