62001CC0110_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Nella presente causa si discute dei limiti entro i quali uno Stato membro è tenuto a riconoscere automaticamente il titolo di medico rilasciato ad un cittadino comunitario dalle autorità di un altro Stato membro sulla base di un periodo di formazione svolta in parte al di fuori della Comunità.
2. La causa riguarda una cittadina belga che, dopo sei anni di formazione in medicina svolti in Algeria, è stata ammessa al settimo anno del corso di studi in medicina presso un'università belga che le ha rilasciato un diploma di laurea in medicina, al termine di tale anno, e un diploma specifico in medicina generale dopo altri due anni di formazione. La ricorrente intende ora iscriversi all'albo dei medici in Francia, ma le autorità francesi non ritengono che il suo titolo debba essere riconosciuto in base alla direttiva del Consiglio 93/16 .
Il contesto normativo
3. L'art. 43 CE vieta le restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro. L'art. 47 prevede l'adozione da parte del Consiglio di direttive riguardanti il reciproco riconoscimento dei titoli e l'armonizzazione dei requisiti nazionali per l'accesso e l'esercizio di attività indipendenti. Nel settore medico sono state adottate dal Consiglio numerose direttive sin dal 1975.
4. La normativa attualmente in vigore è costituita dalla direttiva 93/16 (in prosieguo: la «direttiva»), che costituisce in gran parte il consolidamento di tre atti precedenti relativi, rispettivamente, al reciproco riconoscimento dei titoli di medico e ai livelli minimi di formazione richiesti per l'esercizio della medicina . Essa si applica (Titolo I) ai medici cittadini degli Stati membri. Il titolo II contiene un elenco dei titoli di medico e di medico specialista rilasciati in ciascuno Stato membro che devono essere automaticamente riconosciuti negli altri Stati membri e contiene ulteriori disposizioni relative a varie situazioni transitorie, all'uso di titoli accademici e all'effettivo esercizio del diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi, nonché alle condizioni che possono essere richieste per riconoscere il diritto all'esercizio della professione. Il titolo III coordina le condizioni di formazione del medico e del medico specialista (condizione preliminare per il reciproco riconoscimento di cui al titolo II), mentre il titolo IV attiene alla formazione specifica in medicina generale.
5. L'art. 2 della direttiva dispone: «Ogni Stato membro riconosce i diplomi, i certificati e gli altri titoli rilasciati ai cittadini degli Stati membri dagli altri Stati membri conformemente all'articolo 23 ed elencati nell'articolo 3, attribuendo loro, sul proprio territorio, lo stesso effetto dei diplomi, certificati ed altri titoli da esso rilasciati per quanto concerne l'accesso alle attività del medico ed al loro esercizio».
6. L'elenco di cui all'art. 3 include il diploma legale belga di laurea in medicina, chirurgia e ostetricia («wettelijk diploma van doctor in de genees-, heel- en verloskunde»).
7. L'art. 9, n. 5, stabilisce quanto segue: «Ogni Stato membro riconosce come prova sufficiente per i cittadini degli Stati membri i cui diplomi, certificati ed altri titoli di medico (...) non corrispondono alle denominazioni che figurano per tale Stato membro [all'art. 3] (...) i diplomi, certificati ed altri titoli rilasciati da detti Stati membri, corredati di un certificato rilasciato dalle autorità od enti competenti. Tale certificato attesta che questi diplomi, certificati ed altri titoli di medico (...) sono rilasciati a conclusione di una formazione conforme alle disposizioni del titolo III previste (...) [all'art. 2] (...) e sono assimilati dallo Stato membro che li ha rilasciati a quelli le cui denominazioni figurano (...) [all'art. 3] (...)».
8. Ai sensi dell'art. 22: «In caso di dubbio fondato, lo Stato membro ospitante può esigere, dalle autorità competenti di un altro Stato membro, conferma della autenticità dei diplomi, certificati o altri titoli rilasciati in detto Stato membro e menzionati [tra l'altro dall'art. 3], nonché conferma dell'osservanza, da parte del beneficiario, di tutti i requisiti di formazione previsti al titolo III».
9. All'interno del titolo III, l'art. 23, n. 1, dispone che gli Stati membri subordinano l'accesso alle attività di medico e l'esercizio di dette attività al possesso di uno dei titoli di cui all'art. 3, «comprovante che l'interessato ha acquisito nel corso dell'intero ciclo di formazione:
a) adeguate conoscenze delle scienze sulle quali si fonda l'arte medica, nonché una buona comprensione dei metodi scientifici, compresi i principi relativi alla misura delle funzioni biologiche, alla valutazione di fatti stabiliti scientificamente e all'analisi dei dati;
b) adeguate conoscenze della struttura, delle funzioni e del comportamento degli esseri umani, in buona salute e malati, nonché dei rapporti tra l'ambiente fisico e sociale dell'uomo ed il suo stato di salute;
c) adeguate conoscenze dei problemi e dei metodi clinici, atte a sviluppare una concezione coerente della natura delle malattie mentali e fisiche, dei tre aspetti della medicina: prevenzione, diagnosi e terapia, nonché della riproduzione umana;
d) un'adeguata esperienza clinica acquisita sotto opportuno controllo in ospedale».
10. L'art. 23, n. 2, stabilisce che l'«intero ciclo di formazione medica deve avere una durata minima di sei anni o comprendere un minimo di 5 500 ore di insegnamento teorico e pratico impartito in un'università o sotto il controllo di un'università», mentre, ai sensi dell'art. 23, n. 3, l'ammissione a detto ciclo di formazione presuppone il possesso di un titolo «che, per gli studi in questione, dia accesso agli istituti universitari di uno Stato membro».
11. L'art. 23, n. 5, stabilisce quanto segue: «La presente direttiva lascia impregiudicata la facoltà per gli Stati membri di consentire, sul proprio territorio e secondo le proprie disposizioni, l'accesso alle attività di medico e il relativo esercizio ai titolari di diplomi, certificati o altri titoli non conseguiti in uno Stato membro».
12. Gli artt. 30 e seguenti della direttiva prescrivono ulteriori requisiti per la formazione specifica in medicina generale, che deve avere una durata di almeno due anni oltre al periodo di sei anni di cui all'art. 23.
13. La direttiva ha subito alcune modifiche di dettaglio, ma nessuna di queste - prima del periodo che rileva per la causa in oggetto - appare rilevante per i problemi in esame. Tuttavia, recentemente essa è stata modificata dalla direttiva 2001/19, cui gli Stati membri debbono conformarsi anteriormente al 1° gennaio 2003 . Essa contiene, tra l'altro, l'art. 42 quater, il quale dispone quanto segue:
«Gli Stati membri valutano sia i diplomi, certificati e altri titoli nel settore oggetto della presente direttiva, acquisiti dall'interessato fuori dall'Unione europea, qualora tali diplomi, certificati o altri titoli siano stati riconosciuti in uno Stato membro, sia la formazione e/o l'esperienza professionale acquisite in uno Stato membro. La decisione dello Stato membro deve essere pronunciata entro tre mesi dalla presentazione da parte dell'interessato della domanda completa di tutti i documenti giustificativi» .
14. La Commissione ha aggiunto alla direttiva 2001/19 una dichiarazione in cui ha sottolineato come il problema del riconoscimento dei titoli non comunitari si poneva per un numero assai ristretto di cittadini comunitari, ma era stato già discusso in seno ai comitati dei rappresentanti delle autorità nazionali competenti. La Commissione ha poi ricordato come la Corte avesse recentemente delineato nuovi principi che gli Stati membri sono tenuti ad applicare e ha dichiarato che avrebbe individuato le situazioni ancora irrisolte e proposto, se del caso, soluzioni appropriate.
15. La direttiva 93/16 rientra nel novero delle direttive «di settore» che dettano norme specifiche per il reciproco riconoscimento dei titoli in talune professioni. Esiste anche un sistema generale di riconoscimento, regolato in particolare dalle direttive 89/48 e 92/51 : né l'una né l'altra si applica a professioni disciplinate da direttive specifiche. Tuttavia, si può rilevare come la definizione in esse contenuta dei termini «diploma» e «certificato» faccia riferimento essenzialmente alla prova dei titoli rilasciati dalle autorità di uno Stato membro che attestino un ciclo completo di studi o di formazione professionale e che abilitino il loro possessore all'accesso o all'esercizio di una professione regolamentata in detto Stato membro, «quando la formazione sancita da tale titolo è stata acquisita in misura preponderante nella Comunità, o fuori della Comunità in istituti di istruzione che impartiscono una formazione conforme alle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative di uno Stato membro o quando il titolare del diploma ha un'esperienza professionale di tre anni, certificata dallo Stato membro che ha riconosciuto un titolo di formazione rilasciato in un paese terzo» .
16. Ancor più di recente - poco dopo l'udienza nella causa in esame - la Commissione ha presentato una proposta di direttiva, mirante a consolidare e a semplificare le disposizioni sia del sistema generale sia delle varie direttive settoriali. Può essere interessante prendere nota di alcune delle disposizioni proposte.
17. Per esempio, in base all'art. 2, n. 2, ciascuno Stato membro potrebbe permettere sul proprio territorio, secondo norme sue proprie, l'esercizio di attività professionali regolamentate a persone in possesso di titoli non ottenuti in uno Stato membro, purché questo primo riconoscimento avvenga nel rispetto delle condizioni minime di formazione eventualmente dettate a livello comunitario (come nel caso dei medici). L'art. 3, n. 1, lett. c), definisce i «titoli di formazione» come i «diplomi, certificati e altri titoli rilasciati da un'autorità di uno Stato membro e che sanciscono una formazione professionale acquisita in maniera preponderante nella Comunità» ; inoltre, ai sensi dell'art. 3, n. 3, è assimilato a un titolo di formazione ogni titolo di formazione rilasciato in un paese terzo se il suo possessore ha un'esperienza professionale di tre anni certificata dallo Stato membro che ha riconosciuto tale titolo ai sensi dell'art. 2, n. 2.
La giurisprudenza della Corte
18. Il problema del riconoscimento in uno Stato membro di titoli ottenuti in paesi terzi già riconosciuti in un altro Stato membro, nelle professioni disciplinate da direttive settoriali, è stato esaminato dalla Corte, principalmente nelle sentenze Haim, Tawil-Albertini e Hocsman . Le prime due sentenze riguardavano la professione di dentista, disciplinata da una direttiva diversa benché analoga, mentre la sentenza Hocsman, al pari della causa in oggetto, era relativa alla professione di medico, disciplinata dalla direttiva 93/16.
19. In tutte e tre le sentenze la Corte ha dichiarato in sostanza che, in mancanza di disposizioni specifiche a tal fine, un cittadino comunitario non può far riferimento all'una o all'altra delle suddette direttive settoriali per chiedere il riconoscimento in uno Stato membro del diploma ottenuto in un paese terzo (e che non ricada pertanto sotto la direttiva in questione), ma nondimeno riconosciuto in un altro Stato membro. Tuttavia, l'art. 43 CE impone in questi casi alle autorità dello Stato membro ospitante di mettere a confronto tutti i titoli e le esperienze della persona interessata con i requisiti imposti per l'esercizio, in detto Stato membro, della professione in questione. Se vi è piena corrispondenza, il diploma non comunitario dev'essere riconosciuto; se la corrispondenza è solo parziale, le suddette autorità possono esigere che l'interessato dimostri di aver acquisito le conoscenze e le qualifiche prive di attestati .
I fatti e il procedimento nella causa principale
20. La dottoressa Malika Tennah-Durez, in origine cittadina algerina, a quanto risulta ha svolto gli studi secondari vicino a Lille nel nord della Francia e poi ha studiato medicina per sei anni in Algeria, ottenendo il dottorato in medicina nel 1989. Sembra che abbia trascorso l'ultimo anno della sua formazione come medico interno ospedaliero nell'area di Lille ed ha continuato a lavorare con compiti analoghi nella stessa area fino al 1993, anno in cui ha sposato un cittadino belga (acquisendo così la cittadinanza belga) e ha deciso di proseguire i suoi studi in medicina in tale paese.
21. Nel 1994 la ricorrente è stata ammessa al settimo anno del corso di laurea in medicina nell'Università di Gand; il diploma ottenuto in Algeria è stato ritenuto sufficiente per esonerarla dagli anni precedenti, evidentemente in base all'art. 45, n. 5, del decreto 12 giugno 1991 relativo alle università nella Comunità fiamminga, ai sensi del quale gli esami superati presso un istituto belga o estero di educazione superiore possono dar diritto ad un esonero parziale dagli esami o ad una riduzione della durata del corso di studi.
22. Nel 1995 la ricorrente ha ottenuto il diploma denominato «academische graad van arts» che, sebbene non abbia la stessa denominazione figurante nell'art. 3 della direttiva, è il diploma ora rilasciato dalla università fiamminghe ai fini della suddetta disposizione. E' stato dichiarato in udienza che il cambiamento della denominazione, dopo l'adozione della direttiva, era stato notificato alla Commissione e alle autorità degli altri Stati membri, in particolare al Conseil national de l'Ordre des Médicins (Consiglio nazionale dell'Ordine dei medici; in prosieguo: il «Conseil National») in Francia.
23. La dottoressa Tennah-Durez veniva iscritta nell'albo dei medici nelle Fiandre occidentali il 25 ottobre 1995. Nei due anni successivi continuava i suoi studi a Gand e nel 1997 otteneva il diploma specifico in medicina generale («academische graad van huisarts»). Con decreto ministeriale 10 febbraio 1998 la ricorrente veniva autorizzata ad esercitare come medico generico.
24. Risulta pertanto che la ricorrente ha completato il settimo, l'ottavo e il nono anno dell'intero ciclo di formazione in medicina generale nelle Fiandre, come descritto ai punti 13-18 della sentenza Fédération Belge des Chambres Syndicales de Médecins, che corrisponde alla formazione di cui agli artt. 23 e 30 della direttiva. In base a detto sistema, il settimo anno di studi costituisce al tempo stesso l'ultimo anno del ciclo settennale di studi per la laurea in medicina, disciplinato dall'art. 23 della direttiva, e il primo anno del triennio necessario per il diploma specifico in medicina generale ai sensi dell'art. 30.
25. Nel marzo 1998 la dottoressa Tennah-Durez, desiderando ritornare nell'area di Lille per esercitare la professione di medico, presentava domanda di iscrizione nell'albo locale dei medici. La ricorrente veniva iscritta il 10 settembre 1998 sulla base del suo diploma belga e di un certificato emanato dal Ministero della Sanità belga -richiesto dalle autorità francesi a causa del fatto che la denominazione del suo diploma non figurava nell'elenco di cui all'art. 3 - che attestava che la ricorrente stessa era in possesso del diploma legale belga di laurea in medicina e che il suo diploma specifico in medicina generale era conforme alla direttiva.
26. Tuttavia, lo stesso Ministero inviava successivamente tre comunicazioni relative al primo diploma belga: nella prima si affermava che esso non era stato rilasciato conformemente all'art. 23 della direttiva in quanto sei anni di studi su sette erano stati svolti all'estero (e malgrado il fatto che il secondo diploma fosse pienamente conforme alla direttiva); nella seconda si dichiarava che si trattava effettivamente del diploma di cui all'art. 3 della direttiva e che esso autorizzava la dottoressa Tennah-Durez ad esercitare come medico in Belgio; nella terza si attestava che la ricorrente aveva completato almeno le 5 600 ore di insegnamento teorico e pratico del ciclo di studi per la sua laurea in medicina (compresa presumibilmente la sua formazione in Algeria). Un certificato analogo al terzo veniva rilasciato anche dall'Università di Gand.
27. In queste circostanze alquanto confuse, l'Ordine dei medici locale revocava la sua decisione di iscrivere la dottoressa Tennah-Durez, ma tale revoca veniva annullata dall'Ordine regionale. Quest'ultima decisione veniva a sua volta annullata il 28 aprile 1999 dalla sezione disciplinare del Conseil National, sostanzialmente in base al fatto che la dottoressa Tennah-Durez non aveva completato un numero di ore di studio in Belgio sufficiente a soddisfare i requisiti di cui all'art. 23 della direttiva e che, ai sensi dell'art. 23, n. 5, il riconoscimento in Belgio del suo ciclo di studi in Algeria non aveva effetto vincolante in Francia. Inoltre (e la decisione era precedente alla sentenza Hocsman), il Conseil National riteneva inapplicabile l'art. 52 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 43 CE).
28. La dottoressa Tennah-Durez adiva il Conseil d'État (Consiglio di Stato), il quale ha sospeso il procedimento per chiedere a questa Corte di pronunciarsi sulle seguenti questioni pregiudiziali:
«1) se il disposto dell'art. 23, n. 2, della direttiva del Consiglio 5 aprile 1993, 93/16/CEE, relativo all'intero ciclo di formazione medica che deve avere acquisito un medico, cittadino di uno Stato membro, ciclo che deve avere una durata minima di sei anni o comprendere un minimo di 5 500 ore di insegnamento teorico e pratico impartito in un'università o sotto il controllo di un'università, si intenda riferito a formazioni seguite, nel loro complesso, in una università o sotto il controllo di una università dei soli Stati membri o permetta di prendere in considerazione, in tutto o in parte, la formazione ricevuta in uno Stato terzo.
2) Se le autorità nazionali siano vincolate dal certificato prodotto dalle autorità competenti dello Stato membro nel quale è stato rilasciato il diploma prodotto dall'interessato, in applicazione dell'art. 9, n. 5, della stessa direttiva, e attestante che questo diploma è equiparato a quelli le cui denominazioni figurano agli artt. 3, 5 o 7 della direttiva e sancisce una formazione conforme alle disposizioni del titolo III di quest'ultima, oppure se tali autorità possano basare la loro valutazione sul detto certificato alla luce, in particolare, dei requisiti minimi di formazione previsti dalla direttiva e imposti dalla normativa nazionale per decidere, se del caso, nonostante la formulazione del certificato così rilasciato, se la formazione ricevuta dalla persona interessata risponda ai requisiti della direttiva».
29. Osservazioni scritte sono state presentate dalla dottoressa Tennah-Durez, dal Conseil National, dai governi austriaco, belga, francese e italiano, nonché dalla Commissione. Il Regno Unito ha presentato osservazioni orali in udienza, e altrettanto hanno fatto coloro che avevano presentato osservazioni scritte, con l'eccezione dei governi austriaco e italiano.
La prima questione
30. Dall'art. 23, n. 5, emerge con chiarezza che il titolare di un diploma non comunitario di laurea in medicina riconosciuto in uno Stato membro non può invocare la direttiva così come ora in vigore per ottenere un riconoscimento automatico in altri Stati membri. Questa era la situazione del dottor Hocsman, ma il caso della dottoressa Tennah-Durez è differente. La sua laurea algerina in medicina non è stata riconosciuta come tale in Belgio, ma è stata accettata per esonerarla dai primi sei anni di formazione in medicina nel suddetto Stato membro; dopo un ulteriore anno di formazione in Belgio la ricorrente ha ottenuto il diploma di laurea belga. La dottoressa Tennah-Durez chiede il riconoscimento in Francia non del suo diploma o della sua formazione in Algeria, bensì del suo diploma belga.
31. Non si contesta neppure il fatto che tale diploma sia stato rilasciato dopo il completamento da parte della dottoressa Tennah-Durez del numero minimo di ore e di anni di formazione medica richiesti dall'art. 25, n. 2, della direttiva, né il fatto che la formazione sia stata impartita alla ricorrente in una università o sotto il controllo di una università. Inoltre, sebbene il punto non sia stato messo in discussione, è inverosimile che la formazione ricevuta dalla ricorrente non le abbia fornito le conoscenze e l'esperienza di cui all'art. 23, n. 1 . Il possibile ostacolo è dato dal fatto che la ricorrente ha trascorso sei anni di formazione su sette, prima di ottenere il diploma di laurea, in un'università o sotto il controllo di un'università in uno Stato terzo .
32. La dottoressa Tennah-Durez ha sottolineato che non solo le sue conoscenze e la sua esperienza erano state accettate dalle autorità belghe per esonerarla dai primi sei anni di formazione, ma che inoltre aveva superato l'esame finale al pari degli studenti che avevano seguito l'intero ciclo di studi in Belgio; questo proverebbe che la ricorrente possiede lo stesso livello dei suoi colleghi in possesso di identici diplomi idonei al riconoscimento automatico. Gli altri Stati membri possono fare affidamento sul livello comprovato dai risultati che la ricorrente ha ottenuto non meno che sul livello di qualunque altro titolare di un diploma belga.
33. Questi argomenti non sono privi di ragionevolezza, e se ne può rinvenire il fondamento nella lettera dell'art. 23. Il n. 2 di tale disposizione esige che l'istruzione specifica venga impartita «in un'università» o sotto il controllo di «un'università», senz'altra specificazione, mentre il n. 3 esige che i candidati alla formazione medica siano in possesso di un titolo che dia accesso «agli istituti universitari di uno Stato membro». Se il legislatore, all'art. 23, n. 2, avesse inteso riferirsi ad «un'università di uno Stato membro», non avrebbe potuto dirlo?
34. Tuttavia è importante riconoscere che caratteristica essenziale della direttiva è il fatto che il reciproco riconoscimento automatico dei diplomi è strettamente legato al coordinamento delle disposizioni che disciplinano l'accesso alla professione di medico, compresi i requisiti per la formazione, e si basa sull'affidamento reciproco nella comparabilità del livello dei titoli in tutta la Comunità.
35. Questo affidamento riguarda, a mio giudizio, la formazione impartita prima che la verifica delle conoscenze e dell'esperienza. L'art. 23, n. 1, della direttiva fa riferimento ad un titolo che garantisca che il titolare abbia acquisito una certa conoscenza ed esperienza nel corso dell'intero ciclo di formazione, e non il fatto che il soggetto sia in possesso di tale conoscenza ed esperienza, e l'art. 23, n. 2, detta i requisiti sostanziali della formazione. Inoltre, le capacità richieste per esercitare la professione di medico si acquisiscono nel corso di un periodo relativamente lungo e di norma vengono verificate in numerose fasi nel corso di tale periodo e non semplicemente al termine dell'ultimo anno. Per quanto indubbia sia l'importanza di una valutazione finale, il giudizio sull'idoneità di un soggetto ad esercitare la professione di medico soltanto su questa base sarebbe ovviamente ingannevole.
36. Se l'affidamento reciproco di cui sopra è quello tra gli Stati membri ed è fondato essenzialmente sulla formazione, sembrerebbe conseguirne che esso deve basarsi su una formazione nella Comunità, ossia sull'istruzione impartita in un'università o sotto il controllo di un'università di uno Stato membro. Il primo considerando della direttiva 75/363, precedente alla direttiva in oggetto, metteva inoltre in evidenza che «l'analogia delle formazioni negli Stati membri» consentiva di limitare il coordinamento «all'esigenza dell'osservanza di norme minime», e l'elemento dell'affidamento reciproco nella formazione impartita in uno Stato membro è stato sottolineato dalla Corte in contesti analoghi con riguardo ai titoli di dentista e di medico specialista .
37. Inoltre, nella versione attualmente in vigore della direttiva, l'art. 23, n. 5, esclude chiaramente dal riconoscimento automatico un diploma non comunitario il cui titolare sia stato autorizzato ad esercitare come medico in uno Stato membro. Qualsiasi distinzione tra questa situazione e quella in cui lo Stato membro abbia riconosciuto non il diploma, bensì la formazione acquisita al di fuori della Comunità - rilasciando un nuovo diploma sulla base di tale formazione - sarebbe artificiosa e potrebbe privare l'art. 23, n. 5, di qualsiasi effetto concreto . Ciò vale anche se l'autorizzazione ad esercitare sia basata su un'effettiva valutazione delle conoscenze e dell'esperienza, poiché, come ho già osservato, il fondamento del riconoscimento automatico in base alla direttiva risiede non nell'aver superato un esame, bensì nell'aver completato il ciclo di formazione assieme al superamento dell'esame.
38. Una peculiarità della situazione della dottoressa Tennah-Durez è data però dal fatto che parte della sua formazione è stata acquisita in un'università o sotto il controllo di un'università di uno Stato membro. E' possibile che un diploma rilasciato da uno Stato membro in tali circostanze sia idoneo al riconoscimento automatico, e, in caso affermativo, in che proporzione è necessario che la formazione abbia avuto luogo nella Comunità? Numerose osservazioni sono state presentate alla Corte a questo riguardo.
39. Secondo il governo italiano, la formazione deve svolgersi interamente in un'università o sotto il controllo di un'università di uno Stato membro. Il Regno Unito ha tuttavia sostenuto che non dovrebbero escludersi i corsi che comportano limitati scambi con università extracomunitarie, mentre secondo i governi austriaco e francese, nonché la Commissione, il criterio corretto consiste, in sostanza, nel richiedere che la maggior parte della formazione (compresa in particolare la fase finale, come auspicato nelle osservazioni del governo francese e della Commissione) si svolga all'interno della Comunità.
40. Il governo belga, d'altro canto, pur ammettendo che il diploma di laurea della dottoressa Tennah-Durez non è stato rilasciato conformemente all'art. 23 della direttiva a causa del fatto che la formazione considerata è stata acquisita per la maggior parte al di fuori della Comunità, ha messo in evidenza una possibile anomalia che potrebbe derivare da una regola rigida che esiga che oltre la metà della formazione sia acquisita all'interno della Comunità. Un candidato in possesso di un certo livello di conoscenze e di esperienza acquisite al di fuori della Comunità potrebbe essere idoneo all'ammissione al quinto anno del ciclo settennale di studi in uno Stato membro, con il risultato che il suo diploma non sarebbe idoneo al riconoscimento automatico, mentre un candidato in possesso di un livello inferiore, ammesso solo al quarto anno, otterrebbe un diploma che dovrebbe essere riconosciuto.
41. Una regola secondo cui è necessario che più della metà della formazione sulla base della quale è stato ottenuto un diploma comunitario, compreso l'ultimo anno o gli ultimi anni di tale formazione, dev'essere stata acquisita all'interno della Comunità affinché il diploma sia idoneo al riconoscimento automatico non sembra affatto irragionevole. Non riesco però ad individuare alcun fondamento per questa regola nella versione attualmente in vigore della direttiva. Al contrario, risulterebbe chiaramente in base alle disposizioni da me appena analizzate che l'intera formazione dev'essere impartita in un'università o sotto il controllo di un'università di uno Stato membro. L'accettazione specifica della formazione seguita in parte al di fuori della Comunità nel sistema generale, assieme all'assenza di qualsiasi riferimento al riguardo nella direttiva, mi sembra confermi questa opinione.
42. Vi sono però due importanti osservazioni da fare al riguardo.
43. La prima è che l'espressione «sotto il controllo di» permette una certa libertà e in particolare consente ad un'università comunitaria di inviare i propri iscritti a svolgere parte della formazione in uno Stato terzo presso un'istituto con il quale essa abbia dei legami, senza con ciò che il rilasciato diploma sia escluso dall'automatico riconoscimento ai sensi della direttiva, a patto che la formazione venga svolta effettivamente sotto il controllo dell'università: in altri termini, a condizione che l'università svolga un ruolo attivo riguardo al contenuto e alla qualità dell'insegnamento impartito . Del pari, sembra accettabile che un'università comunitaria ammetta ad un anno successivo al primo del corso di laurea uno studente che abbia iniziato la sua formazione presso un'università non comunitaria con la quale essa abbia dei legami di tipo analogo e sul cui programma di insegnamento eserciti il suddetto controllo. Tuttavia, non è questo il caso della dottoressa Tennah-Durez, la cui formazione in Algeria (o almeno i primi cinque anni della stessa) sembra si sia svolta interamente al di fuori del controllo di un'università della Comunità.
44. La seconda osservazione è che la legislazione comunitaria si sta modificando nel settore del reciproco riconoscimento dei titoli in generale e che in tale cambiamento è possibile individuare una tendenza ad accettare sempre più la formazione ricevuta al di fuori della Comunità come elemento di un titolo che può essere riconosciuto automaticamente in tutta la Comunità. Sebbene le prime fasi del coordinamento e del riconoscimento si siano basate su un più limitato grado di affidamento reciproco tra Stati membri, le circostanze sembrano sempre più favorevoli a che il legislatore adotti disposizioni basate su un grado più ampio di affidamento esteso non solo alla formazione impartita in altri Stati membri, ma anche alla formazione e ai titoli ottenuti al di fuori della Comunità ma riconosciuti in detti Stati.
45. Pertanto, l'art. 42 quater della direttiva, che dev'essere trasposta entro il 1° gennaio 2003, conferma l'esigenza formulata dalla giurisprudenza, secondo cui i diplomi in medicina non comunitari, riconosciuti in uno Stato membro, debbono essere presi in considerazione negli altri Stati membri. Se verrà adottata la proposta della Commissione, tale diploma sarà idoneo al riconoscimento automatico qualora il suo titolare abbia tre anni di esperienza professionale certificata dal primo Stato membro, così come un diploma ottenuto in uno Stato membro ma basato in parte (anche se non prevalentemente) su una formazione acquisita al di fuori della Comunità.
46. Sono pertanto del parere che, nell'attuale contesto normativo (e senza dubitare minimamente della qualità della formazione medica impartita in Stati terzi, che spesso è di livello pari e in alcuni casi più elevato rispetto a quella che si riceve negli Stati membri), l'affidamento reciproco su cui si basa la direttiva esige che l'art. 23, n. 2, venga interpretato nel senso che esso si riferisce unicamente all'insegnamento teorico e pratico impartito in un'università o sotto il controllo di un'università di uno Stato membro.
La seconda questione
47. La direttiva coordina i requisiti minimi di formazione in modo che i titoli rilasciati in base a tali requisiti vengano riconosciuti in tutta la Comunità. Se uno Stato membro rilascia ai sensi dell'art. 23 un diploma, un certificato o un altro titolo tra quelli elencati nell'art. 3, detto titolo dev'essere riconosciuto automaticamente e incondizionatamente negli altri Stati membri . Si deve inoltre presupporre che un titolo menzionato nell'art. 3 sia rilasciato conformemente all'art. 23, poiché altrimenti l'intero sistema potrebbe essere facilmente invalidato e lo scopo di facilitare la libera circolazione dei medici sarebbe notevolmente compromesso.
48. Il ruolo che l'art. 9, n. 5, e l'art. 22 svolgono all'interno dell'intero sistema appare evidente.
49. Ai sensi dell'art. 9, n. 5, se un titolo non figura nell'elenco dell'art. 3, esso deve comunque essere riconosciuto qualora lo Stato membro che lo rilascia attesti che è stato ottenuto a conclusione di una formazione conforme all'art. 23 . Viceversa, in mancanza di tale attestazione, viene meno il presupposto per il riconoscimento automatico in base alla direttiva.
50. Ai sensi dell'art. 22, in caso di dubbio fondato le autorità dello Stato membro ospitante possono inoltre chiedere allo Stato membro che ha rilasciato il titolo la conferma dell'effettiva conformità della formazione all'art. 23; anche in questo caso, il riconoscimento dev'essere automatico e incondizionato se tale conferma viene data, altrimenti la situazione esula dall'ambito della direttiva . Vorrei comunque sottolineare che l'art. 22 si applica solo in via eccezionale e in caso di dubbio fondato (che può essere determinato, per esempio, da un'informazione specifica contenuta nella domanda di riconoscimento) e non di semplici sospetti derivanti, ad esempio, dalla cittadinanza di origine del richiedente. Esso non dà alle autorità nazionali il diritto di indugiare in tattiche dilatorie o di acquisire arbitrariamente informazioni, condotte che andrebbero completamente contro lo spirito della direttiva.
51. Nel caso in oggetto, non risulta che le autorità del Belgio abbiano mai dichiarato che il diploma di laurea della dottoressa Tennah-Durez o la formazione su cui esso era basato erano conformi all'art. 23. Al contrario, esse hanno fornito diverse indicazioni in base alle quali era complessivamente difficile concludere in modo inequivoco sia che il diploma dovesse essere automaticamente riconosciuto sia che esso non fosse idoneo a tale riconoscimento. Benché sia stato affermato con chiarezza che, quanto alla denominazione, il diploma corrispondeva a quello figurante nell'art. 3, è stato altresì dichiarato che esso non era conforme all'art. 23, a causa del fatto che sei anni di formazione su sette non si erano svolti in Belgio.
52. Non esisteva quindi alcun certificato emesso ex art. 9, n. 5, che attestasse che il diploma era stato rilasciato a conclusione di una formazione conforme all'art. 23, anche se tale certificato, qualora fosse stato rilasciato, avrebbe avuto carattere vincolante per le autorità francesi. Inoltre, le suddette autorità avrebbero avuto fondati motivi per dubitare che la dottoressa Tennah-Durez avesse portato a termine sette anni di formazione a tempo pieno in Belgio subito prima di ottenere il diploma, tanto da giustificare una richiesta ex art. 22. In ogni caso, l'esatta situazione non sarebbe stata chiara senza un esame più approfondito.
53. In simili circostanze chiaramente eccezionali sarebbe stato a mio avviso lecito e opportuno che le autorità francesi procedessero innanzi tutto ad un esame più approfondito del titolo per accertarne il valore alla luce della direttiva, al fine di decidere se fosse possibile accordare il riconoscimento sulla base del suddetto valore.
L'art. 43 CE
54. Non è tuttavia sufficiente rilevare, come ho concluso riguardo alla prima questione posta dal giudice del rinvio, che alla luce di un tale esame il diploma belga della dottoressa Tennah-Durez non era idoneo ad un riconoscimento automatico ed obbligatorio ai sensi della direttiva. In base all'art. 43 CE, come interpretato dalla Corte e conformemente al nuovo art. 42 quater della direttiva, qualora un cittadino comunitario, in possesso di un titolo di medico ottenuto al di fuori della Comunità, intenda esercitare come medico in uno Stato membro diverso da quello natale, è necessario compiere un'ulteriore valutazione individuale ed oggettiva della sua situazione.
55. Detto obbligo è stato di recente sancito con molta chiarezza dalla Corte nella sentenza Hocsman : «quando, in una situazione non disciplinata da una direttiva relativa al reciproco riconoscimento dei diplomi, un cittadino comunitario presenta un'istanza di autorizzazione all'esercizio di una professione il cui accesso, secondo la normativa nazionale, è subordinato al possesso di un diploma o di una qualifica professionale, o anche a periodi di tirocinio, le competenti autorità dello Stato membro interessato sono tenute a prendere in considerazione tutti i diplomi, certificati ed altri titoli, nonché l'esperienza acquisita dall'interessato nel settore, procedendo ad un raffronto tra, da un lato, le competenze comprovate da questi diplomi e da questa esperienza e, dall'altro, le cognizioni e le qualifiche richieste dalle norme nazionali».
56. Pertanto, il diploma belga della dottoressa Tennah-Durez, pur non essendo idoneo ad essere riconosciuto automaticamente e obbligatoriamente ai sensi della direttiva, dev'essere preso in considerazione dalle autorità francesi assieme al diploma algerino della ricorrente e alla formazione su cui esso si basa, compreso l'ultimo anno della formazione seguita dalla ricorrente in Francia, all'attività professionale poi svolta in Francia nei successivi tre o quattro anni, ai due anni di formazione specifica in medicina generale seguiti in Belgio e al diploma conseguentemente ottenuto, nonché assieme a qualsiasi altra esperienza professionale che la ricorrente possa aver acquisito in Belgio o altrove. Solo nel caso in cui le cognizioni e le competenze attestate dai suddetti titoli ed esperienze risultino insufficienti rispetto a quelle richieste dalle norme nazionali, le autorità francesi avrebbero diritto di esigere che la dottoressa Tennah-Durez dimostri - unicamente - di aver acquisito le competenze prive di attestati .
57. Sebbene la Corte non possa effettuare una simile valutazione, sono del parere che dovrebbero sussistere ragioni effettivamente assai valide per poter dichiarare a buon diritto che le cognizioni e le competenze in possesso di un soggetto che ha portato ha termine cinque anni di formazione in medicina in uno Stato terzo, seguiti da sei o sette anni praticamente ininterrotti di formazione medica e di esperienza professionale in medicina all'interno della Comunità, sono insufficienti rispetto al livello richiesto per esercitare la professione di medico nella Comunità.
58. Se tuttavia questa dovesse essere la soluzione, dovrebbe essere sancita da una decisione adeguatamente motivata, soggetta a sindacato giurisdizionale . Inoltre, dal 1° gennaio 2003 tale decisione dovrebbe essere emanata entro tre mesi, conformemente al nuovo art. 42 quater della direttiva. La conseguenza di quest'ultimo requisito è che, in una situazione di incertezza riguardo al valore di un titolo al fine di un riconoscimento automatico, le autorità nazionali non sono legittimate a rinviare una decisione basata sulla valutazione di tutti i titoli del richiedente fino a che l'incertezza non sia venuta meno, a meno che non sia possibile concludere entrambe le fasi entro il termine di tre mesi.
Conclusione
59. Suggerisco pertanto che la Corte risolva le questioni sollevate dal Conseil d'État nel modo seguente:
«- l'art. 23, n. 2, della direttiva del Consiglio 93/16/CEE dev'essere interpretato nel senso che esso si riferisce unicamente all'insegnamento impartito in un'università o sotto il controllo di un'università di uno Stato membro.
- Le autorità di uno Stato membro alle quali venga richiesto di riconoscere un diploma, un certificato o altro titolo figurante negli artt. 3, 5 o 7 della direttiva 93/16 sono vincolate, in linea di principio, alla dichiarazione effettuata dalle competenti autorità dello Stato membro che ha rilasciato il titolo, e secondo la quale il suddetto documento è un titolo che rientra nella disposizione rilevante ed è stato rilasciato a conclusione di una formazione conforme alle disposizioni applicabili del Titolo III della suddetta direttiva. Tuttavia, qualora tale dichiarazione (che può essere richiesta solo nelle circostanze definite dall'art. 9, n. 5, o dall'art. 22 della stessa direttiva) sia equivoca, le suddette autorità possono esaminare il titolo al fine di verificarne il valore alla luce della direttiva.
- Quando un cittadino comunitario, in possesso di un titolo di medico che sia stato rilasciato in uno Stato membro e che figuri nell'elenco della direttiva 93/16, ma che non attesti una formazione acquisita in modo pienamente conforme all'art. 23, chiede di essere autorizzato ad esercitare la professione di medico in un altro Stato membro, le autorità competenti di quest'ultimo Stato sono tenute a prendere in considerazione tutti i diplomi, certificati o altri titoli nonché le esperienze acquisite dall'interessato nel settore, mettendo a confronto le cognizioni e le competenze così attestate con quelle richieste dalle norme nazionali, e possono negare l'autorizzazione soltanto nel caso in cui esse risultino insufficienti rispetto ai suddetti requisiti e qualora il richiedente non sia in grado di dimostrare di aver acquisito le cognizioni e le competenze prive di attestati».