61992C0193
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
F.G. JACOBS
fremsat den 28. januar 1993 (
*1
)
Hr. afdelingsformand,
De herrer dommere,
1.
Tribunal du travail, Bruxelles, har i denne sag anmodet om en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af artikel 51 i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet (i den kodificerede udgave i bilag I til Rådets forordning (EØF) nr. 2001/83 af 2.6.1983, EFT L 230, s. 6).
2.
Sagsøgeren i hovedsagen, Bogana, er en italiensk statsborger, som har arbejdet såvel i Italien som i Belgien. Den 24. oktober 1980 blev han uarbejdsdygtig. Den 27. januar 1984 tilkendte det kompetente italienske socialsikringsorgan ham invalidepension med virkning fra den 1. november 1981. Den anden sagsøgte i hovedsagen, Institut national d'assurance maladie-invalidité (herefter benævnt »INAMI«) meddelte den 10. maj 1984 Bogana sin afgørelse om beregningen af hans belgiske invalidepension. På denne dato beløb den belgiske pension sig til 472,23 BFR dagligt, og den italienske til et beløb svarende til 27,21 BFR dagligt.
3.
Beregningen af ovennævnte pensioner skete i henhold til bestemmelserne i afsnit III, kapitel 3, i forordning nr. 1408/71. Disse bestemmelser fandt anvendelse på Bogana's invalidepensioner i medfør af artikel 40, stk. 1, i forordning nr. 1408/71. Den italienske pension var en forholdsmæssig pension beregnet efter de regler om sammenlægning og forholdsmæssig beregning, der er fastsat i artikel 46, stk. 2, i forordning nr. 1408/71. Da INAMI beregnede Bogana's belgiske pension, fandt det, at resultatet blev det samme, uanset om det alene anvendte belgisk lovgivning (inkl. antikumulationsreglen i artikel 76c, stk. 2, i lov af 9.8.1963) eller bestemmelserne i artikel 46 (inkl. antikumulationsreglen i artikel 46, stk. 3).
4.
Den relevante belgiske lovgivning blev ændret pr. 1. oktober 1986 med det resultat, at Bogana's pension blev forhøjet fra 43,5% til 45% af den tabte løn. INAMI meddelte Bogana, at hans pension var blevet beregnet på ny på dette grundlag den 17. februar 1987. Hans belgiske pension androg herefter 606,64 BFR dagligt, og hans italienske pension et beløb svarende til 35,79 BFR dagligt. Det er ubestridt, at ovennævnte ændring af den belgiske lovgivning udgør en ændring af»reglerne for fastsættelse eller beregning af ydelser« i henhold til artikel 51, stk. 2, i forordning nr. 1408/71. Ifølge artikel 51, stk. 2, skulle de belgiske myndigheder derfor foretage fornyet beregning efter bestemmelserne i artikel 46.
5.
Tvisten mellem parterne er opstået på grund af en fornyet beregning foretaget med tilbagevirkende kraft af den første sagsøgte — Union nationale des mutualités socialistes (herefter benævnt »UNMS«) — for perioden fra den 1. januar 1987 til den 28. februar 1991.
6.
For at forstå tvistens karakter er det nødvendigt at gennemgå visse bestemmelser i belgisk lovgivning. Ifølge artikel 76c, stk. 2, i lov af 9. august 1963 kommer de pågældende pensioner ikke til udbetaling, når det tab, der er forvoldt ved (bl.a.) sygdom eller læsioner, fuldt ud erstattes efter anden belgisk eller udenlandsk lovgivning, dog således, at såfremt det beløb, der tilkendes efter denne anden lovgivning, er mindre, har den pågældende ret til forskellen. Ifølge artikel 241 i kongelig anordning af 4. november 1963 skal den belgiske pension reguleres, når den udenlandske pension ændres med 2% eller derover i forhold til den oprindelige eller tidligere beregning, og når vekselkursen for den udenlandske valuta ændres med 2% eller derover i forhold til den kurs, der lå til grund for den oprindelige eller tidligere beregning.
7.
Selv om der ikke er redegjort for de nøjagtige omstændigheder i forelæggelseskendelsen eller i parternes indlæg, forhøjedes Bogana's italienske pension i perioden fra den 1. januar 1987 til den 28. februar 1991 tilsyneladende væsentligt som følge af indeksregulering. Sagsøgte finder, at såfremt sådanne stigninger overstiger 2%, skal Bogana's belgiske pension nedsættes tilsvarende i henhold til ovennævnte antikumulationsregel. UNMS bemærkede, at der ikke var sket nogen sådan regulering af den belgiske pension og traf derfor to afgørelser, ifølge hvilke Bogana skulle tilbagebetale 4572 BFR og 39093 BFR, som han i denne periode fejlagtigt havde fået udbetalt. Bogana har anfægtet disse afgørelser for Tribunal du travail, Bruxelles, og påstået, at de anfægtede afgørelser er i strid med artikel 51 i forordning nr. 1408/71, hvori det hedder:
»1.
Såfremt størrelsen af ydelser i de pågældende medlemsstater ændres med en bestemt procentdel eller et bestemt beløb som følge af stigninger i leveomkostningerne, ændringer i lønniveauet eller andre forhold, som giver anledning til regulering, finder en sådan ændring direkte anvendelse på de ydelser, der er fastsat efter bestemmelserne i artikel 46, uden at der behøver foretages fornyet beregning i henhold til den nævnte artikel.
2.
Derimod skal der, i tilfælde af ændring af reglerne for fastsættelse eller beregning af ydelser, foretages fornyet beregning efter bestemmelserne i artikel 46.«
8.
Ifølge Bogana er stigningerne i hans italienske pension siden den den 1. januar 1987 omfattet af artikel 51, stk. 1, hvilket indebærer, at de belgiske myndigheder ikke kan regulere hans belgiske pension på grundlag af stigningerne i hans italienske pension. Dette bekræftes tilsyneladende af en række domme afsagt af Domstolen, jf. navnlig dom af 2. februar 1982 (sag 7/81, Sinatra, Smi. s. 137), af 1. marts 1984 (sag 104/83, Cinciuolo, Sml. s. 1285), af 21. marts 1990 (sag C-85/89, Ravida, Sml. I, s. 1063) og af 20. marts 1991 (sag C-93/90, Cassamali, Sml. I, s. 1401). INAMI, som har interveneret til støtte for UNMS, har anført, at denne retspraksis ikke vedrører denne sag, fordi den belgiske pension alene fastsættes efter national lovgivning (idet det således fastsatte beløb er identisk med det beløb, der fremkommer ved at anvende artikel 46 i forordning nr. 1408/71).
9.
Tribunal du travail har forelagt Domstolen følgende spørgsmål:
»Når der er foretaget en sammenlignende beregning af en ydelse på grundlag af henholdsvis national lovgivning (artikel 76c, stk. 2, i lov af 9.8.1963) og artikel 46, stk. 3, i forordning (EØF) nr. 1408/71, og denne fører til samme resultat, skal ydelsen ... da efter tidspunktet for rettens opståen reguleres i overensstemmelse med artikel 51 i forordning (EØF) nr. 1408/71 eller i overensstemmelse med en bestemmelse i national ret (artikel 241a i kongelig anordning af 4.11.1963), hvorefter der skal ske en fornyet beregning af ydelsen i henhold til national ret ved ændringer i den udenlandske ydelse, der navnlig beror på ændringer i de gennemsnitlige vekselkurser og den økonomiske udvikling (justering)?«
10.
Jeg ser ingen grund til at fravige Domstolens hidtidige praksis under de omstændigheder, INAMI nævner. Der er intet i denne sag, der kan begrunde et andet resultat end det, Domstolen er nået frem til i tidligere sager, særlig i Ravida-sagen og Cassamali-sagen. I mit forslag til afgørelse i sidstnævnte sag fremsatte jeg følgende bemærkninger (punkt 12):
»Ordningen ifølge artikel 51 i forordning nr. 1408/71 medfører, at der skal foretages en sondring mellem to forhold: a) ændringer som følge af indeksregulering og b) ændringer som følge af ændringer af beregningsmetoden. I sidstnævnte tilfælde skal der foretages en fuldstændig, fornyet beregning. I førstnævnte tilfælde lægges en bestemt procentdel eller et bestemt beløb til de hidtil udbetalte ydelser, og bortset fra denne ændring sker der ikke nogen fornyet beregning. Der findes ikke ifølge artikel 51 en tredje mulighed, hvorefter der kan tages hensyn til en stigning som følge af indeksregulering i én medlemsstat ved anvendelsen af en national antikumulationsregel i en anden medlemsstat. Artikel 51, stk. 1, opstiller et princip om, at sociale sikringsydelser er undergivet en ’uafhængig’ udvikling. Når ydelserne én gang er blevet fastsat efter artikel 46, udvikler de sig autonomt i hver af de berørte medlemsstater; en ændring i én medlemsstat påvirker ikke den ydelse, der udredes af den anden stat. Artikel 51, stk. 2, indeholder en undtagelse fra dette princip i tilfælde af, at beregningsmetoden for ydelserne ændres. Denne undtagelse er nødvendig, fordi virkningen af sådanne ændringer kunne stille de pågældende i en situation, hvor en anden beregningsmåde ville være mere fordelagtig for den pågældende. I denne henseende skal jeg erindre om, at artikel 46 ifølge Domstolens faste praksis er blevet fortolket således, at den pågældende er berettiget til, enten at den nationale lovgivning i sin helhed — eller fællesskabsreglerne som helhed — finder anvendelse for hans vedkommende, herunder de respektive antikumulationsregler i disse regelsæt, alt efter hvilket af disse der er mest fordelagtigt (jf. f.eks. sag C-22/77, FNROM mod Mura, Smi. 1977, s. 1699). Det er usandsynligt, at de omstændigheder, der er omhandlet i artikel 51, stk. 1, dvs. ændringer i ydelser som følge af stigning i leveomkostningerne eller i lønniveauet, kan påvirke resultatet af denne sammenligning mellem de to alternativer.«
11.
Dette princip — nemlig princippet om den uafhængige udvikling af sociale sikringsydelser — forekommer lige så relevant i denne sag som i Cassamali-sagen. Begrundelsen for dette princip er ifølge Domstolens praksis, at det forenkler socialsikringsmyndighedernes administrative opgaver, idet myndighederne undgår ulempen konstant at skulle nyberegne ydelser som følge af indeksreguleringer af de ydelser, der udbetales i andre medlemsstater. Denne begrundelse falder ikke bort, blot fordi den pension, der skal udbetales til Bogana alene efter national lovgivning, inkl. en national antikumulationsregel, er identisk med den pension, han ville være berettiget til efter artikel 46 i forordning nr. 1408/71, ink], antikumulationsreglen i artikel 46, stk. 3. Tværtimod synes begrundelsen at gælde med samme vægt under sådanne omstændigheder.
12.
Eventuelle tvivl, der fortsat måtte bestå på dette punkt, forsvinder ved en kort gennemgang af dokumenterne i sagen for den nationale ret. Disse viser UNMS' omhyggelige beregninger, som måned for måned tager hensyn til ændringer i værdien af Bogana's italienske pension, herunder ændringer på grund af små vekselkursændringer og stigninger som følge af indeksreguleringen af den italienske pension. I visse tilfælde drejer det sig om så lidt som én franc om dagen. Det er netop denne uforholdsmæssige administrative byrde, som søges fjernet ved artikel 51.
13.
Jeg skal endvidere erindre om, at den i artikel 51, stk. 1, fastsatte regel normalt ikke vil have vidtgående økonomiske følger. Såfremt der i et af de to pågældende lande sker en kraftig stigning som følge af indeksreguleringen, vil den tilsyneladende fordel sædvanligvis af de grunde, jeg fremhævede i mit forslag til afgørelse i Cassamali-sagen (punkt 13), hurtigt blive udlignet som følge af kursfald. Eventuelle fordele vil normalt være kortvarige fænomener af mindre betydning, som bør tolereres af administrative hensyn.
14.
Det af den belgiske ret forelagte spørgsmål vedrører udtrykkeligt konsekvenserne af en ændring af værdien af den udenlandske ydelse som følge af kurssvingninger. Efter min opfattelse kan de belgiske myndigheder heller ikke regulere Bogana's pension på grundlag af en eventuel stigning i værdien af hans italienske pension som følge af kurssvingninger. Dette synspunkt er i overensstemmelse med afgørelse nr. 99 af 13. marts 1975 fra Den Administrative Kommission for Vandrende Arbejdstageres Sociale Sikring (EFT C 150, s. 2), som jeg henviste i mit forslag til afgørelse i Cassamali-sagen, punkt 14. Denne afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 107 i Rådets forordning (EØF) nr. 574/72 af 21. marts 1972 om regler til gennemførelse af forordning (EØF) nr. 1408/71, der indeholder en bestemmelse om en kvartalsvis referenceperiode for omregningskursen for beløb udtrykt i én national valuta til en anden national valuta. Ved afgørelsen fortolkes artikel 107 således, at den fasdægger den vekselkurs, der skal anvendes på det tidspunkt, hvor ydelserne fastsættes, eller på det tidspunkt, hvor de beregnes på ny i overensstemmelse med artikel 51, stk. 2, i forordning nr. 1408/71. Det anføres videre, at artikel 107 derimod »ikke [medfører] nogen pligt til at omberegne de løbende ydelser (herunder pensioner) hver tredje måned ved anvendelse af de i artikel 107 anførte vekselkurser«. Selv om Den Administrative Kommission for Vandrende Arbejdstageres Sociale Sikring ikke kan træffe retligt bindende afgørelser om fortolkning af fællesskabsretten, jf. Domstolens dom af 14. maj 1981 (sag 98/80, Romano, Sml. s. 1241, præmis 20), finder jeg dog, at dens opfattelse er rigtig, og at en ydelse udbetalt i ét land ikke bør nedsættes med den begrundelse, at værdien af en udenlandsk ydelse er steget som følge af monetære forhold.
15.
Selv om artikel 51, stk. 1, ikke udtrykkeligt henviser til ændringer i ydelsers værdi som følge af monetære forhold, er der meget, der taler for at anvende princippet om ydelsers uafhængige udvikling under disse omstændigheder. Som jeg bemærkede i mit forslag til afgørelse i Cassamali-sagen, har en stigning i lirens værdi i forhold til den belgiske franc samme virkning som en stigning i den italienske pension, i det mindste med hensyn til værdien af den italienske pension i Belgien. Det ville være ulogisk at regulere Bogana's belgiske pension, når værdien af hans italienske pension stiger som følge af valutakursudviklingen, men ikke at regulere den, når værdien af den italienske pension stiger som følge af en indeksregulering.
16.
Der er faktisk særdeles gode argumenter for at anvende princippet om uafhængig udvikling, når en pensions værdi ændres som følge af monetære forhold. Ændringer som følge af kursudsving er tilbøjelige til at være mere uregelmæssige og mere hyppige end ændringer som følge af indeksregulering. I denne forbindelse skal jeg bemærke, at ifølge belgisk lov skal ændringer på helt ned til 2% tages i betragtning. Selv om begge de berørte valutaer deltager fuldt ud i Det Europæiske Monetære Systems kursmekanisme, som giver mulighed for udsving på plus eller minus 2,25% (eller 6% i visse tilfælde), kan deres relative værdi stadig variere så meget, at der udløses den regulering, der er fastsat i ovennævnte artikel 241 i den kongelige anordning. Princippet om uafhængig udvikling i artikel 51, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 har ikke nogen mening, hvis ikke det anvendes på ændringer i ydelsers værdi, som skyldes monetære forhold.
Forslag til afgørelse
17.
På denne baggrund foreslår jeg at besvare det af Tribunal du travail, Bruxelles, forelagte spørgsmål således:
»Artikel 51 i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, skal fortolkes således, at når en ydelse er beregnet efter national lovgivning, inkl. en antikumulationsregel, og denne beregning giver samme resultat som en beregning efter artikel 46, stk. 3, i forordning nr. 1408/71, kan ydelsen ikke senere nedsættes for at tage hensyn til en ændring i værdien af en ydelse udbetalt i en anden medlemsstat, såfremt denne ændring skyldes en regulering som følge af den almindelige økonomiske og sociale udvikling eller som følge af udsving i vekselkurserne.«
(
*1
) – Originalsprog: engelsk.