61992CC0431_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Indledning
1. Denne traktatbrudssag vedroerer spoergsmaalet om, hvorvidt Forbundsrepublikken Tyskland har overtraadt sine forpligtelser efter traktaten ved at have givet tilladelse til opfoerelse af en kraftvaerksblok, uden at der forinden var foretaget miljoevurdering efter det saakaldte VVM-direktiv (1). Efter dette direktiv skal der ved naermere angivne anlaegsarbejder og andre projekter, der vil kunne paavirke miljoeet vaesentligt, foretages en vurdering af indvirkningen paa miljoeet, inden der gives tilladelse.
2. Ifoelge direktivets artikel 12 skulle medlemsstaterne traeffe de noedvendige foranstaltninger for at efterkomme direktivet inden tre aar fra dets meddelelse, dvs. inden den 3. juli 1988.
Forbundsrepublikken Tyskland gennemfoerte imidlertid foerst direktivet ved en lov af 12. februar 1990, der med virkning fra den 1. august 1990 afloeste den hidtil gaeldende forbundslov om bekaempelse af forurening (Bundes-Immissionsschutzgesetz, herefter benaevnt "BImSchG") fra 1974.
Den 31. august 1989 ° altsaa inden ikrafttraedelsen af gennemfoerelsesloven, men efter udloebet af direktivets implementeringsfrist ° havde Regierungspraesidium Darmstadt meddelt tilladelse til, at PreussenElektra Aktiengesellschaft vaesentligt aendrede et bestaaende kulfyret kraftvaerk i Grosskrotzenburg ved at bygge og drive en i tilladelsen naermere beskreven blok 5 med en termisk ydelse paa over 300 MW.
Det fremgaar af tilladelsen af 31. august 1989 (2), at Regierungspraesidium Darmstadt besluttede ikke at foretage miljoevurdering efter reglerne i VVM-direktivet, bl.a. under henvisning til, at direktivet ikke var gennemfoert i tysk ret.
VVM-direktivet
3. Direktivet er udstedt med hjemmel i EOEF-traktatens artikler 100 og 235. Det har efter sin praeambel til formaal at fremme en miljoepolitik, hvor dannelsen af forurening eller gener fra starten undgaas, frem for senere at modvirke deres virkninger. Med henblik herpaa ivaerksaettes en procedure til vurdering af virkningerne paa miljoeet paa et saa tidligt stadium som muligt i alle tekniske planlaegnings- og beslutningsprocesser.
Som det vil fremgaa af den foelgende gennemgang, har direktivet "i visse henseender ... form af en rammelov. Det fastlaegger hovedprincipperne for den miljoemaessige vurdering ... og fastlaegger krav til fremgangsmaade, men giver saa medlemsstaterne vide muligheder for at udoeve eget skoen vedroerende direktivets udmoentning i national lovgivning, forudsat de grundlaeggende krav overholdes" (3).
Direktivets artikel 2, stk. 1, fastsaetter, at "medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger med henblik paa, at projekter, der bl.a. paa grund af deres art, dimensioner eller placering kan faa vaesentlig indvirkning paa miljoeet, undergives en vurdering af denne indvirkning, inden der gives tilladelse ..."
Efter artikel 2, stk. 2, kan "vurderingen af indvirkningen paa miljoeet ... indgaa i medlemsstaternes gaeldende procedurer for projektgodkendelse eller, i mangel heraf, i andre procedurer eller i de procedurer, der skal udarbejdes for at opfylde dette direktivs maalsaetninger".
Vurderingen af indvirkningen paa miljoeet skal ifoelge artikel 3 "afhaengigt af hvert enkelt tilfaelde og i overensstemmelse med artikel 4 til 11, bestaa i paa passende maade at paavise, beskrive og vurdere de direkte og indirekte virkninger af et projekt paa foelgende faktorer:
° mennesker, fauna og flora
° jordbund, vand, luft, klima og landskab
° sammenspillet mellem faktorerne i foerste og andet led
° materielle goder og kulturarv."
Det foelger af direktivets artikel 4, at projekter som anfoert under bilag I altid skal underkastes miljoevurdering, mens projekter som de i bilag II anfoerte alene skal vurderes, naar medlemsstaterne finder, at det er paakraevet paa grund af projekternes karakter. Bilag I naevner som punkt 2 "Konventionelle kraftvaerker ... med en termisk ydelse paa mindst 300 MW ..." og bilag II som punkt 12 "AEndring af projekter i bilag I ..."
Efter direktivets artikel 5, stk. 1, skal medlemsstaterne traeffe de noedvendige foranstaltninger til at sikre, at bygherren "paa passende vis" giver de i bilag III til direktivet naevnte oplysninger, "naar
a) medlemsstaterne er af den opfattelse, at oplysningerne er relevante paa et givet stadium i godkendelsesproceduren og for saa vidt angaar de saerlige karakteristika, der goer sig gaeldende for et bestemt projekt eller en projekttype og for det miljoe, som maatte blive beroert, og
b) medlemsstaterne finder, at det i betragtning af bl.a. den nuvaerende viden og de kendte vurderingsmetoder med rimelighed kan forlanges, at bygherren indsamler oplysninger".
I direktivets bilag III, punkt 3, angives som oplysninger, der skal gives i henhold til artikel 5, stk. 1: En beskrivelse af det miljoe, som i vaesentlig grad kan blive beroert af det foreslaaede projekt, herunder navnlig befolkning, fauna, flora, jord, vand, luft, klimatiske forhold, materielle goder, herunder den arkitektoniske og arkaeologiske kulturarv, landskab og den indbyrdes sammenhaeng mellem ovennaevnte faktorer.
Artikel 5, stk. 2, angiver nogle beskrivelser og data samt resumé heraf, som bygherrens oplysninger mindst skal omfatte.
Artikel 6 indeholder regler om hoering af visse andre myndigheder og artikel 7 regler om underretning af andre medlemsstater om projekter.
Artikel 8 fastsaetter: "De i henhold til artikel 5, 6 og 7 indhentede oplysninger skal tages i betragtning i forbindelse med godkendelsesproceduren."
Artikel 9 indeholder regler om, at de beroerte dele af offentligheden skal underrettes om indholdet af trufne beslutninger og de betingelser, der maatte vaere knyttet hertil og ° naar dette er fastsat i medlemsstaternes lovgivning ° om begrundelsen for beslutningen.
4. Kommissionens beretning om implementering af VVM-direktivet (4) indeholder (s. 9) et forenklet diagram over VVM-processen og relationerne til bedoemmelse, godkendelse og gennemfoerelse af projekter. Dette diagram illustrerer paa udmaerket maade VVM-processen. Det er optrykt som bilag til generaladvokat Gulmanns forslag til afgoerelse i sag C-396/92, Bund Naturschutz (5), som i oevrigt er naermere omtalt nedenfor.
Parternes paastande
5. Under denne sag har Kommissionen nedlagt paastand om, at Forbundsrepublikken Tyskland doemmes for at have tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-traktatens artikler 5 og 189, sammenholdt med Raadets direktiv 85/337/EOEF, navnlig artiklerne 2, 3 og 8, ved at have tilladt en ny kraftvaerksblok i Grosskrotzenburg uden forinden at have foretaget en miljoevurdering.
Forbundsrepublikken Tyskland har principalt paastaaet sagen afvist, subsidiaert frifindelse.
Det Forenede Kongerige er indtraadt i sagen til stoette for sagsoegte.
Formaliteten
6. Den tyske regering paastaar i foerste raekke sagen afvist, fordi staevningen ikke er tilstraekkelig praecist formuleret. Denne argumentation bygger paa staevningens formulering, hvorefter navnlig ("insbesondere") artiklerne 2, 3 og 8 i direktivet skulle vaere tilsidesat. Den tyske regering finder, at anvendelsen af ordet "navnlig" giver anledning til at tro, at ogsaa andre ° ikke naevnte
° bestemmelser er omfattet af sagen.
Kommissionen henviser til, at ordet "navnlig" alene er tilfoejet for at praecisere, hvilke bestemmelser man anser for overtraadt.
Efter min opfattelse er staevningen paa dette punkt tilstraekkelig praecist udformet til, at den tyske regering har vidst, at artiklerne 2, 3 og 8 paastaas at vaere blevet tilsidesat. Disse bestemmelser er naevnt udtrykkeligt i staevningen, og Kommissionen paastaar ikke Forbundsrepublikken doemt for overtraedelse af andre bestemmelser end disse.
Der er saaledes ikke grundlag for afvisning af sagen af denne grund.
7. Forbundsrepublikken har endvidere under retsmoedet paastaaet afvisning for saa vidt angaar paastanden om overtraedelse af direktivets artikel 2 under henvisning til, at Kommissionen ikke har medtaget denne artikel i sin formulering af paastanden i den begrundede udtalelse. En vaesentlig retssikkerhedsforskrift skulle hermed vaere tilsidesat, og efter fast retspraksis maa dette klagepunkt derfor afvises.
Det fremgaar af Domstolens faste praksis, at den begrundede udtalelse retligt maa "anses som tilstraekkelig begrundet, naar den indeholder en sammenhaengende fremstilling af de grunde, hvorpaa Kommissionen stoetter den opfattelse, at den paagaeldende medlemsstat har overtraadt sine forpligelser i medfoer af traktaten" (6).
En gennemgang af aabningsskrivelsen og den begrundede udtalelse viser, at Kommissionen har formuleret sin paastand med henvisning til "direktivets direkte anvendelige bestemmelser", der er naermere angivet af Kommissionen i begge dokumenter og angives ogsaa at omfatte artikel 2. Den sagsoegte medlemsstat har endvidere vaeret i stand til at forsvare sine synspunkter ved ogsaa i svarskriftet og duplikken at tage stilling til spoergsmaalet om "overtraedelse af artikel 2, 3 og 8".
Sagen boer derfor heller ikke afvises for saa vidt angaar paastanden om overtraedelse af direktivets artikel 2.
8. Den tyske regering paastaar endvidere sagen afvist under henvisning til, at paastanden ikke vedroerer det generelle spoergsmaal om Forbundsrepublikkens manglende implementering af det paagaeldende direktiv, men en konkret undladelse af at anvende direktivets regler.
Formaalet med at soege en saadan sag gennemfoert til dom skulle ifoelge regeringen vaere at tilskynde medlemsstaten til at implementere direktivet, men da dette er sket ved loven af 12. februar 1990, har Kommissionen efter Forbundsrepublikkens opfattelse ingen retlig interesse i naervaerende sag. Dette synspunkt understoettes af, at Kommissionen har taget skridt til en traktatbrudssag vedroerende for sen implementering af direktivet. Denne sag er endnu ikke naaet frem til Domstolen. Den omtvistede tilladelse har endvidere vaeret genstand for en retssag ved Hessischer Verwaltungsgerichtshof, som opretholdt tilladelsen uden at finde anledning til at forelaegge praejudicielle spoergsmaal for Domstolen.
9. Efter traktatens artikel 155 skal Kommissionen bl.a. drage omsorg for gennemfoerelsen af de i traktaten indeholdte bestemmelser og af de bestemmelser, som med hjemmel i denne traeffes af institutionerne. Kommissionen skal ikke godtgoere nogen soegsmaalsinteresse, "eftersom den i Faellesskabets almindelige interesse har til opgave af egen drift at overvaage, at medlemsstaterne anvender traktatens regler, og at faa fastslaaet, om der foreligger nogen tilsidesaettelse af de heraf afledte forpligtelser, med henblik paa at faa en saadan tilsidesaettelse bragt til ophoer" (7). Det er derfor alene op til Kommissionen at afgoere, om og i givet fald hvornaar en traktatbrudssag skal anlaegges (8).
Manglende rettidig implementering af et direktiv kan give anledning til en generel traktatbrudssag, selv om medlemsstaten senere ° og evt. inden dom ° maatte have opfyldt sine forpligtelser (9). Det kan imidlertid ogsaa vaere af vaesentlig betydning at faa fastslaaet, at en medlemsstats myndigheder i et konkret tilfaelde har tilsidesat en EF-retlig forpligtelse. For vurderingen af, hvordan en myndigheds handling eller undladelse i en konkret sag forholder sig til de EF-retlige regler, maa det principielt vaere uden betydning, om den paagaeldende myndighed har handlet i overensstemmelse med nationale regler, eller om den tillige har handlet i strid med disse.
Det maa vaere Kommissionens eget valg, om den vil anlaegge traktatbrudssag vedroerende en paastaaet konkret overtraedelse, anlaegge en generel traktatbrudssag vedroerende manglende implementering eller goere begge dele. Som generaladvokat Mischo har udtrykt det i sit forslag til afgoerelse i sag 168/85, Kommissionen mod Italien (10), har den specifikke karakter af proceduren efter artikel 169 "til formaal at konstatere enhver af en medlemsstat udvist adfaerd, som er i strid med en af de forpligtelser, som paahviler den i henhold til traktaten, og bringe denne adfaerd til ophoer".
At Domstolen ikke har faaet forelagt praejudicielle spoergsmaal i forbindelse med den sag, der har verseret for Hessischer Verwaltungsgerichtshof ° og hvorom i oevrigt intet naermere er oplyst ° kan ikke foere til et andet resultat. At en national domstol ikke finder anledning til praejudiciel forelaeggelse for Domstolen, kan ikke afskaere Kommissionen fra at varetage sine opgaver efter traktaten.
Virkningerne af forurening mv. eller som i denne sag overtraedelse af VVM-direktivets regler rammer i oevrigt ofte en mere ubestemt kreds af personer. Man kan ikke uden videre gaa ud fra, at de enkelte medlemsstaters retsplejelovgivning giver foreninger og sammenslutninger paa miljoeomraadet soegsmaalskompetence, saaledes at de kan indbringe sager om overtraedelse af Faellesskabets miljoeretlige regler for de nationale domstole med henblik paa at faa overtraedelsen konstateret og eventuelt bragt til ophoer. For at sikre den effektive haandhaevelse af faellesskabsretten er Kommissionens kontrol derfor ikke mindst paa miljoeomraadet betydningsfuld.
Ogsaa denne del af sagsoegtes afvisningspaastand maa saaledes forkastes.
10. Kommissionen laegger som forudsaetning for sin paastand vaegt paa, at de omhandlede direktivbestemmelser har direkte virkning.
Forbundsrepublikken har paastaaet sagen afvist under henvisning til, at bestemmelser i direktiver, der er ubetingede og tilstraekkeligt praecise, alene kan paaberaabes for de nationale domstole af individuelle rettighedshavere og ikke danne baggrund for en traktatbrudssag som den foreliggende. Domstolens praksis vedroerende direkte virkning af direktivbestemmelser har nemlig som udgangspunkt, at en medlemsstat ikke skal kunne undskylde sig med sin egen manglende eller mangelfulde gennemfoerelse af et direktiv over for borgere, der maatte kunne stoette ret herpaa, og vedroerer saaledes udelukkende situationer, hvor enkeltpersoners rettigheder over for statsmagten staar paa spil. Er det derimod ikke denne personkreds, der paaberaaber sig bestemmelserne, kan disse ikke forlanges anvendt af myndighederne, uanset hvor bestemte og praecise de maatte vaere.
11. Kommissionen imoedegaar disse betragtninger under henvisning til, at Domstolens praksis ikke kan tages som udtryk for, at et direktiv kun kan have direkte virkning, saafremt det rent faktisk bliver paaberaabt af individuelle rettighedshavere. Dersom dette var tilfaeldet, ville det forflygtige myndighedernes forpligtelse til at overholde ubetingede og tilstraekkeligt praecise direktivbestemmelser og vanskeliggoere Kommissionens opgave efter artikel 155. Kommissionen henleder tillige opmaerksomheden paa dommen af 11. juli 1991 i de forenede sager C-87/90, C-88/90 og C-89/90, Verholen m.fl. (11), hvorefter en national domstol ikke er afskaaret fra at tage praecise og ubetingede bestemmelser i ikke-implementerede direktiver i anvendelse ex officio. Enkeltpersoners mulighed for at paaberaabe sig direktivbestemmelser af den naevnte karakter er saaledes efter Kommissionens opfattelse ikke en betingelse for at anerkende de paagaeldende bestemmelsers direkte virkning, men alene en konsekvens af denne virkning.
12. Jeg kan tiltraede Kommissionens synspunkter og vil yderligere henvise til Domstolens dom af 22. juni 1989 i sag 103/88, Costanzo (12).
I sit forslag til afgoerelse i denne sag kom generaladvokat Lenz ind paa dette spoergsmaal paa en maade, der viser problemets sammenhaeng med den netop behandlede afvisningspaastand.
I sagen var der forelagt spoergsmaal om, hvorvidt en forvaltning ° ligesom en national domstol ° er forpligtet til at anvende bestemmelser i et direktiv, der ud fra et indholdsmaessigt synspunkt fremstaar som ubetingede og tilstraekkeligt praecise, og undlade at anvende bestemmelser i national ret, der ikke er i overensstemmelse hermed. Generaladvokat Lenz besvarede i sit forslag til afgoerelse i sag 103/88 spoergsmaalet benaegtende med foelgende begrundelse (punkt 36): " ... forvaltningen har [ikke] adgang til at forelaegge en sag for Domstolen og udvirke, at det statueres, at en omtvistet direktivbestemmelse er umiddelbart anvendelig. Naar forvaltningen anvender umiddelbart anvendelige direktivbestemmelser og bortser fra dermed stridende nationale regler, handler den paa egen risiko uden at have Domstolen i ryggen. Det er den efter min mening befoejet til at goere, men forpligtet dertil er den ikke, idet den ikke ved traktaten er blevet indroemmet den noedvendige retsbeskyttelse hertil."
I naervaerende sag giver Regierungspraesidium Darmstadt udtryk for samme opfattelse i den i godkendelsen af 31. august 1989 givne begrundelse for at undlade miljoevurdering og hverken foelge direktiv 85/337 eller det fremsatte lovforslag til implementering heraf, idet der henvises til, at der ellers ville kunne opstaa principielle konflikter, som ikke ganske kan loeses af administrationen uden at tilsidesaette magtfordelingsprincippet, eftersom den udoevende magt i saa fald maatte saette sig i den lovgivendes sted.
Domstolen fulgte imidlertid ikke generaladvokat Lenz' forslag til afgoerelse i sag 103/88. Domstolen udtalte saaledes, at private i alle tilfaelde, hvor bestemmelser i et direktiv ud fra et indholdsmaessigt synspunkt fremstaar som ubetingede og tilstraekkeligt praecise, ved de nationale domstole kan paaberaabe sig disse bestemmelser over for staten, enten naar denne ikke rettidigt har gennemfoert direktivet i national ret, eller naar den ikke har gennemfoert det korrekt.
Domstolen fremhaevede herefter, at naar private under disse betingelser kan paaberaabe sig et direktivs bestemmelser ved nationale domstole, beror dette paa, at de af disse bestemmelser foelgende forpligtelser gaelder for samtlige myndigheder i medlemsstaterne (13).
13. Naar en forvaltning saaledes ligesom de nationale domstole er forpligtet til at anvende ubetingede og tilstraekkeligt praecise direktivbestemmelser og undlade at anvende de bestemmelser i national ret, der ikke er i overensstemmelse hermed, maa Kommissionen vaere berettiget til at paatale et konkret brud paa denne forpligtelse gennem et soegsmaal efter artikel 169.
Kommissionen kan i den forbindelse ikke vaere forpligtet til, som paastaaet af Det Forenede Kongerige, foerst generelt at soege klarlagt, om de gaeldende tyske regler, som myndighederne har anvendt, maatte opfylde direktivets krav. I forbindelse med en traktatbrudssag som den foreliggende om en konkret tilsidesaettelse af de faellesskabsretlige forpligtelser maa det som fremhaevet ovenfor i punkt 8 principielt vaere uden betydning, om den paagaeldende myndighed har handlet i overensstemmelse med nationale regler, eller om den tillige har handlet i strid med disse.
14. Der boer saaledes heller ikke ske afvisning af sagen af denne grund.
Direktivets tidsmaessige anvendelse
15. Sagen vedroerer som omtalt i indledningen spoergsmaalet om de tyske myndigheders manglende iagttagelse af VVM-direktivets krav om miljoevurdering under en godkendelsesprocedure, der afsluttedes efter implementeringsfristens udloeb, men inden ikrafttraedelsen af den tyske gennemfoerelseslov af 12. februar 1990.
Forbundsrepublikken har gjort gaeldende, at VVM-direktivet ikke finder anvendelse i denne sag, idet godkendelsesproceduren efter regeringens opfattelse maa anses for paabegyndt inden den 3. juli 1988, hvor direktivet ifoelge artikel 12 skulle have vaeret gennemfoert i tysk ret. Den tyske regering har herved henvist til Domstolens dom af 9. august 1994 i sag C-396/92, Bund Naturschutz (14).
16. Under henvisning til, at direktivet ikke indeholder nogen overgangsregler, har Kommissionen heroverfor gjort gaeldende, at det afgoerende for direktivets anvendelse maa vaere datoen for godkendelsen af det paagaeldende projekt. Skulle Domstolen imidlertid finde, at det er datoen for indledningen af godkendelsesproceduren, der er afgoerende, fremgaar det af Regierungspraesidium Darmstadts afgoerelse af 31. august 1989, at godkendelsesproceduren er gennemfoert paa grundlag af PreussenElektra AG' s skriftlige ansoegning af 26. juli 1988, hvilken dato derfor maa vaere afgoerende. Godkendelsesproceduren er saaledes paabegyndt efter den 3. juli 1988, hvor direktivet skulle have vaeret gennemfoert i tysk ret.
17. Domstolen har stillet spoergsmaal til parterne med henblik paa at faa praeciseret, hvornaar den omtvistede godkendelsesprocedure er blevet paabegyndt.
Den tyske regering har i den anledning oplyst, at den formelle ansoegning om godkendelse af kraftvaerksblokken efter BImSchG blev indgivet den 26. juli 1988 (15). Regeringen har endvidere anfoert, at den kompetente myndighed har en vejledningspligt over for bygherren allerede i den fase, der gaar forud for den formelle ansoegning. I sagen var der forud for den formelle ansoegning den 18. maj 1987 givet underretning om den planlagte kraftvaerksblok til Regierungspraesidium Darmstadt, med hvilken myndighed der ved flere lejligheder blev foert droeftelser. Endvidere var der forud for den formelle ansoegning om godkendelse efter BImSchG foretaget forskellige foranstaltninger med henblik paa at iagttage reglerne i § 10 i den hessiske landsplanlaegningslov.
18. Den af Forbundsrepublikken omtalte sag C-396/92, Bund Naturschutz, vedroerte spoergsmaalet om, hvorvidt Forbundsrepublikken Tyskland ved hjaelp af en overgangsbestemmelse i gennemfoerelsesloven af 12. februar 1990 kunne dispensere fra de i direktivet indeholdte forpligtelser til at vurdere indvirkningerne paa miljoeet af projekter, hvis godkendelsesprocedure var paabegyndt foer ikrafttraedelsen af den nationale lov til gennemfoerelse af direktivet, men efter den 3. juli 1988.
Domstolen udtalte, at uafhaengig af spoergsmaalet om, hvorvidt direktivet tillader en medlemsstat at indfoere en overgangsordning vedroerende de godkendelsesprocedurer, der er blevet paabegyndt foer skaeringsdatoen den 3. juli 1988, er det under alle omstaendigheder i strid med direktivet at dispensere fra de i direktivet indeholdte forpligtelser til at vurdere indvirkningerne paa miljoeet af projekter, hvis godkendelsesprocedure er paabegyndt efter den 3. juli 1988 (praemis 19 og 20).
Domstolen tog saaledes alene stilling til den konkret foreliggende situation, hvor ansoegningerne om godkendelse var indgivet i september 1988 og senere uddybet i november 1989.
19. Spoergsmaalet om direktivets tidsmaessige anvendelse blev indgaaende behandlet af generaladvokat Gulmann, der i sit forslag til afgoerelse i sagen lagde vaegt paa den beretning om implementering af direktivet, som Kommissionen i medfoer af artikel 11, stk. 3, havde udarbejdet og fremsendt til Raadet og Europa-Parlamentet (16). Generaladvokat Gulmann afviste bl.a. paa baggrund af de implementeringsvanskeligheder, som beretningen goer rede for, at direktivets treaarige gennemfoerelsesperiode skulle vaere tilstraekkelig lang til at loese eventuelle overgangsproblemer. Ogsaa fordi miljoevurderingen er en proces, der skal foregaa parallelt med og som et integreret led i projektgodkendelsesproceduren, og fordi direktivet i henhold til beretningens punkt 2.2 overlader det til medlemsstaterne at afgoere, hvordan og paa hvilke stadier i godkendelsesproceduren miljoevurderingen skal indgaa, kunne pligten til at gennemfoere en vurdering efter generaladvokat Gulmanns opfattelse ikke omfatte alle godkendelsesprocedurer, der ikke var endeligt afsluttet den 3. juli 1988.
Generaladvokat Gulmann naaede frem til, at "princippet om retssikkerhed, herunder beskyttelsen af den berettigede forventning, og proportionalitetsprincippet" maa foere til "en fortolkning af direktivet, hvorefter medlemsstaterne kan undlade miljoevurdering for projekter, hvor godkendelsesproceduren er indledt foer den 3. juli 1988".
Generaladvokatens fortolkning anvender "indledningen af godkendelsesproceduren" som skaeringsbegivenhed og goer samtidig opmaerksom paa, at dette begreb kan vaere vanskeligt at fastlaegge. Da der imidlertid i sag C-396/92 ikke var baggrund for at gaa naermere ind paa loesningen af disse afgraensningsspoergsmaal, blev en praecisering af begrebet henskudt til senere sager.
20. Lad mig indledningsvis fastslaa, at jeg kan tiltraede de af generaladvokat Gulmann anfoerte betragtninger vedroerende direktivets tidsmaessige anvendelse.
21. Det af Forbundsrepublikken oplyste forloeb i forbindelse med godkendelsesproceduren illustrerer imidlertid, at det som fremhaevet i generaladvokat Gulmanns forslag til afgoerelse kan volde vanskeligheder at fastlaegge dette tidspunkt naermere.
En fortolkning af direktivets bestemmelser, hvorefter miljoevurdering skal gennemfoeres for alle projekter, hvor der er indgivet ansoegning om godkendelse efter den 3. juli 1988, giver efter min opfattelse det mest praecise og retssikkerhedsmaessigt mest forsvarlige udgangspunkt. Saafremt man valgte at betragte uformelle droeftelser og lignende, der er gaaet forud for indgivelsen af ansoegningen om godkendelse af et projekt, som en del af godkendelsesproceduren, ville der derimod kunne opstaa uklarhed og retsusikkerhed, ligesom man ville modvirke direktivets effektive virkning.
En saadan fortolkning synes ogsaa i overensstemmelse med Domstolens dom i sag C-396/92, der som naevnt vedroerte to projekter, hvorom det alene blev oplyst, at ansoegningerne om godkendelse var indgivet efter den 3. juli 1988. Med dommens formulering hedder det (praemis 16): "Det foelger af forelaeggelseskendelsen ... at den procedure, der har foert til de to godkendelsesafgoerelser ... er blevet ivaerksat efter den 3. juli 1988" (min fremhaevelse). Herefter maa det efter sammenhaengen vaere fastslaaet ved dommen, at godkendelsesproceduren anses for paabegyndt med indgivelse af ansoegningen, og at det saaledes vil vaere i strid med direktivet at undlade at vurdere virkningerne paa miljoeet af projekter, hvor ansoegning er indgivet efter den 3. juli 1988.
22. I den foreliggende sag henviser Regierungspraesidium Darmstadt' s godkendelse af 31. august 1989 (s. 1, 6 og 104) til "Antrag vom 26.7.1988".
Uanset de mere uformelle kontakter, der forinden ansoegningens indgivelse havde vaeret mellem PreussenElektra AG og Regierungspraesidium Darmstadt, og uanset indholdet af den vejledning, der herunder maatte vaere blevet givet om proceduren i forbindelse med den senere ansoegning, finder jeg, at den dato, hvor godkendelsesproceduren maa anses for paabegyndt, i denne sag er den 26. juli 1988.
23. Jeg finder saaledes ikke grundlag for at tage Forbundsrepublikken Tysklands indsigelse vedroerende direktivets tidsmaessige anvendelse til foelge.
Er projektet omfattet af direktivets artikel 4, stk. 1, jf. bilag I?
24. Den tyske regering og Det Forenede Kongerige har anfoert, at projektet om opfoerelse af blok 5, der funktionelt er taet sammenknyttet til det eksisterende kraftvaerk i Grosskrotzenburg, i overensstemmelse med direktivets bilag II, punkt 12, maa betragtes som en "aendring" til det eksisterende kraftvaerk og som saadan i henhold til direktivets artikel 4, stk. 2, vaere undtaget fra obligatorisk miljoevurdering. For saadanne aendringers vedkommende skal miljoevurdering nemlig kun finde sted, naar medlemsstaterne finder, at det er paakraevet paa grund af projekternes karakter, og graenserne for dette skoen er ikke angivet i direktivet.
25. Kommissionen har heroverfor gjort gaeldende, at projektet er omfattet af direktivets artikel 4, stk. 1, og bilag I, punkt 2, hvorefter "konventionelle kraftvaerker og andre fyringsanlaeg med en termisk ydelse paa mindst 300 MW" er underlagt obligatorisk miljoevurdering. Kommissionen har i den forbindelse henvist til, at det er ubestridt, at blok 5 har en termisk ydelse paa mindst 300 MW, og at udtrykket "aendring til projekter i bilag I" som en undtagelse til direktivets hovedregel under alle omstaendigheder maa fortolkes indskraenkende.
26. Jeg finder, at der maa kunne tages stilling til det retlige spoergsmaal om, hvorvidt den nye blok 5 er omfattet af bilag I til direktivet, uden at behoeve at tage stilling til det mere tekniske spoergsmaal om, hvor taet blok 5 er knyttet til resten af kraftvaerket i Grosskrotzenburg.
Det fremgaar af betragtningerne til direktivet, at projekter med betydelige indvirkninger paa miljoeet principielt boer underkastes en systematisk vurdering, mens projekter inden for andre kategorier ikke noedvendigvis har saadanne virkninger og derfor kun boer underkastes en vurdering, naar medlemsstaterne finder, at deres karakteristika goer det noedvendigt (ottende og niende betragtning).
Efter min opfattelse maa man laegge afgoerende vaegt paa, at projekter, der har miljoemaessige karakteristika, som er naevnt i bilag I ° her "konventionelle kraftvaerker med en termisk ydelse paa mindst 300 MW" ° ikke mister disse blot ved at blive opfoert som en tilbygning til et eksisterende anlaeg. Det maa derfor vaere uden betydning, hvor stor funktionel sammenhaeng der maatte vaere med det eksisterende kraftvaerk, eller om blok 5 kan fungere selvstaendigt. Bilag II om aendringer har saaledes efter min opfattelse alene til formaal at sikre, at spoergsmaalet om miljoevurdering overvejes af medlemsstaterne i tilfaelde, hvor aendringen i sig selv ikke er omfattet af bilag I. Herved kan man bl.a. hindre omgaaelse.
Der maa saaledes gives Kommissionen medhold i, at projektet om tilbygning af blok 5 til kraftvaerket i Grosskrotzenburg var omfattet af direktivets artikel 4, stk. 1, jf. bilag I, om obligatorisk miljoevurdering.
Fremstaar VVM-direktivets artikler 2, 3 og 8 ud fra et indholdsmaessigt synspunkt som ubetingede og tilstraekkeligt praecise til, at de skal anvendes af nationale myndigheder?
27. Jeg skal indledningsvis henvise til det, jeg har anfoert ovenfor i punkt 12 vedroerende Domstolens dom af 22. juni 1989 i sag 103/88, Costanzo.
28. Kommissionen goer gaeldende, at artikel 2, 3 og 8 i VVM-direktivet ud fra et indholdsmaessigt synspunkt fremstaar som ubetingede og tilstraekkelig praecise til, at de paagaeldende tyske myndigheder efter gennemfoerelsesfristens udloeb var forpligtede til at anvende dem og foretage miljoevurdering i overensstemmelse hermed, uanset om myndighederne herved maatte tilsidesaette nationale bestemmelser om miljoevurdering. Artikel 2 paalaegger saaledes medlemsstaterne en forpligtelse til at gennemfoere miljoevurdering uden at opstille saerlige betingelser herfor. Artikel 3 angiver med praecision og tilstraekkelig klarhed og ubetingethed, hvad der skal vurderes, og behoever ingen saerlige gennemfoerelsesbestemmelser for at kunne anvendes. Det samme gaelder artikel 8, som klart fastsaetter, at oplysningerne skal tages i betragtning i forbindelse med godkendelsesproceduren.
29. Den tyske regering har heroverfor anfoert, at det efter direktivets artikel 3 ikke er klart, hvem der skal foretage miljoevurderingen, og at udtrykkene "de direkte og indirekte virkninger" og "samspillet mellem faktorerne" i samme artikel samt udtrykket "tage i betragtning" i artikel 8 er for upraecise til at kunne blive anvendt af myndighederne uden udfyldende nationale bestemmelser. Dertil kommer, at en naermere afgraensning i en gennemfoerelseslovgivning af begrebet "vurdering" er noedvendig paa grund af problemets komplekse karakter; en afgraensning, som foerst er fremkommet ved den tyske lov til gennemfoerelse af direktivet.
Regeringen henviser endvidere til, at det i direktivets artikel 2, stk. 2, hedder: "Vurderingen af indvirkningen paa miljoeet kan indgaa i medlemsstaternes gaeldende procedurer for projektgodkendelse eller, i mangel heraf, i andre procedurer eller i de procedurer, der skal udarbejdes for at opfylde dette direktivs maalsaetninger."
30. Det kan efter min opfattelse naeppe vaere til hinder for at tillaegge VVM-direktivets artikel 2, stk. 1, den af Kommissionen paaberaabte virkning, at artikel 2, stk. 2, overlader det til medlemsstaterne at bestemme, om vurderingen af indvirkningen paa miljoeet skal indgaa i medlemsstaternes gaeldende procedurer for projektgodkendelse, eller om den i mangel heraf skal indgaa i andre procedurer eller i de procedurer, der skal udarbejdes for at opfylde direktivets maalsaetninger.
Naar bestemmelsen i artikel 2, stk. 1, fastsaetter, at medlemsstaterne skal traeffe de noedvendige foranstaltninger med henblik paa, at de i artikel 4 omhandlede projekter undergives en vurdering af deres indvirkning paa miljoeet, inden der gives tilladelse, fremstaar den efter min opfattelse ud fra et indholdsmaessigt synspunkt som ubetinget og tilstraekkelig praecis til at skulle iagttages af de tyske myndigheder. At det var den eller de kompetente myndigheder, i det konkrete tilfaelde Regierungspraesidium Darmstadt, der skulle foretage vurderingen, kan der naeppe vaere tvivl om, jf. artikel 1, stk. 2.
Artikel 3 er som fremhaevet af den tyske regering paa nogle punkter vagt formuleret. Udtrykkene afhaengigt af hvert enkelt tilfaelde og paa passende maade overlader medlemsstaterne et skoen over, paa hvilken maade man naermere skal paavise, beskrive og vurdere de direkte og indirekte virkninger, hvilke sidste udtryk forekommer tilstraekkeligt praecise. Det skoen, der herved overlades, kan imidlertid udoeves konkret af vedkommende myndighed. Sammenspillet mellem de i foerste og andet led naevnte faktorer forekommer ogsaa at vaere et tilstraekkelig praecist udtryk. Bestemmelsen fremstaar saaledes ud fra et indholdsmaessigt synspunkt som ubetinget og tilstraekkeligt praecis til, at den skulle anvendes af de tyske myndigheder, der maatte skoenne over, hvordan paavisningen, beskrivelsen og vurderingen i det konkrete tilfaelde skulle foretages for at vaere sket paa passende maade .
Artikel 8 fremstaar ogsaa som ubetinget og tilstraekkelig praecis til at blive tillagt denne virkning, om end det maa erkendes, at udtrykket skal tages i betragtning er vagt og ikke i sig selv synes at stille andre krav, end at oplysningerne skal indgaa i grundlaget for afgoerelsen og saaledes indgaa i myndighedernes afvejning af hensynet til de interesser, projektet tilsigter at tjene, og hensynet til miljoeet, ligesom oplysningerne kan afspejle sig i betingelser, der knyttes til tilladelsen (17).
Er bestemmelserne overtraadt?
31. Kommissionen angiver saavel i aabningsskrivelsen som i den begrundede udtalelse, at det tyske traktatbrud bestaar i tilsidesaettelse af "de direkte anvendelige bestemmelser i Raadets direktiv 85/337/EOEF", nemlig ° ifoelge Kommissionen ° artikel 2, artikel 3 og artikel 4, stk. 1, artikel 5, stk. 2, artikel 6, stk. 2, samt artikel 8 og 9.
I staevningen er paastanden imidlertid begraenset til at omfatte overtraedelse "navnlig af direktivets artikel 2 og 3 saavel som 8". Kommissionen har udtrykkeligt frafaldet paastanden om overtraedelse af artikel 5, stk. 2, med den begrundelse, at bygherren efter det oplyste i alt vaesentligt har givet de heri naevnte oplysninger.
Samtidig har Kommissionen frafaldet den hermed sammenhaengende paastand om overtraedelse af pligten efter artikel 6 til at informere om de i henhold til artikel 5 indsamlede oplysninger.
32. Til stoette for paastanden om overtraedelse af direktivets artikler 2, 3 og 8 har Kommissionen henvist til, at Regierungspraesidium Darmstadt har fulgt en procedure, der ikke opfylder direktivets krav til en VVM-vurdering. Navnlig er der ikke foretaget en vurdering af det i artikel 3, tredje led, naevnte sammenspil mellem de i artikel 3, foerste og andet led, naevnte faktorer. Faellesskabslovgiver har med udtrykket "sammenspillet" villet fastlaegge en forpligtelse til en "global vurdering" af de forskellige miljoefaktorers interaktion i stedet for den klassiske sektoropdelte vurdering.
33. Til stoette for sin frifindelsespaastand har den tyske regering gjort gaeldende, at Kommissionen ved at frafalde paastanden om overtraedelse af direktivets artikel 5, stk. 2, paa grund af den taette forbindelse mellem denne bestemmelse og artiklerne 2, 3 og 8 har afskaaret sig fra at kunne faa medhold i paastanden om overtraedelse af de sidstnaevnte bestemmelser.
Regeringen henviser herved til, at Kommissionens frafald af paastanden om overtraedelse af artikel 5, stk. 2, er sket ud fra en erkendelse af, at de heri naevnte oplysninger har vaeret til stede. Det er saaledes ubestridt, at bygherren efter artikel 5, stk. 2, jf. stk. 1, "paa passende vis" har givet de i bilag III omhandlede oplysninger. I dette bilag, der i 7 punkter detaljeret beskriver, hvilke oplysninger der er tale om, naevnes i punkt 3 en "beskrivelse af det miljoe, som i vaesentlig grad kan blive beroert af det foreslaaede projekt, herunder navnlig befolkning, fauna, flora, jord, vand, luft, klimatiske forhold, materielle goder, herunder den arkitektoniske og arkaeologiske kulturarv, landskab og den indbyrdes sammenhaeng mellem ovennaevnte faktorer". Hermed maa Kommissionen anses for at have erkendt, at disse oplysninger er indgaaet i godkendelsesproceduren og er blevet taget i betragtning ved godkendelsen.
Hertil kommer, at den fulgte procedure i det konkrete tilfaelde opfyldte alle direktivets krav. Regeringen henviser til den omfattende behandling af miljoevirkningerne i afgoerelsen af 31. august 1989 og til en detaljeret rapport af 11. november 1991 om proceduren frem til denne afgoerelse, som Regierungspraesidium Darmstadt har udarbejdet under denne sags administrative fase. Det fremgaar efter regeringens opfattelse heraf, at der i det konkrete tilfaelde er sket en noeje vurdering af den indbyrdes sammenhaeng mellem de forskellige miljoefaktorer, og at myndighederne endog har foregrebet de regler om vurdering, der foerst senere blev sat i kraft ved national lov under fuld hensyntagen til netop sammenspillet mellem de forskellige miljoefaktorer.
34. Jeg skal foerst bemaerke, at Kommissionens staevning har som udgangspunkt, at en medlemsstat kan doemmes for traktatbrud, uanset hvilket statsligt, regionalt eller lokalt organ der har overtraadt de EF-retlige forpligtelser (18). Bevisbyrden for, at reglerne er overtraadt, paahviler imidlertid efter fast retspraksis Kommissionen (19).
35. Det foelger af VVM-direktivets artikel 2, stk. 2, at vurderingen af indvirkningen paa miljoeet kan indgaa i medlemsstaternes gaeldende procedurer for projektgodkendelse. I det foreliggende tilfaelde har Regierungspraesidium Darmstadt fulgt den procedure for projektgodkendelse, som var foreskrevet i BImSchG. De krav til miljoevurdering, der var stillet i BImSchG, skulle efter Kommissionens opfattelse, der stoettes af teorien (20), ikke vaere paa hoejde med kravene i VVM-direktivet. Selv om dette skulle vaere tilfaeldet, er det imidlertid ikke i sig selv ensbetydende med, at det kan anses for bevist, at Regierungspraesidium Darmstadt i det konkrete tilfaelde skulle have overtraadt direktivet. Kommissionen har nemlig ikke paavist, at det skulle vaere umuligt paa én og samme tid at overholde begge regelsaet. Det er derfor noedvendigt at sammenholde det konkrete forloeb med direktivets regler, for at man kan tage stilling til, om der foreligger en overtraedelse.
Efter min opfattelse maa der laegges afgoerende vaegt paa, at det er ubestridt, at de i artikel 5, stk. 2, naevnte oplysninger har vaeret udarbejdet af bygherren og saaledes er indgaaet i godkendelsesproceduren. Disse oplysninger skal bl.a. vedroere sammenspillet mellem de i artikel 3, foerste og andet led, naevnte faktorer, jf. herved henvisningen i artikel 5, stk. 2, til artikel 5, stk. 1, der igen henviser til direktivets bilag III. Her naevnes i punkt 3, sidste led, at oplysningerne skal omfatte en beskrivelse af sammenhaengen ° sammenspillet ° mellem de samme faktorer som dem, der er naevnt i artikel 3, foerste og andet led.
Det skal fremhaeves, at direktivets bestemmelser i alt vaesentligt er af processuel karakter. Ved at inddrage miljoeoplysninger i godkendelsesproceduren sikrer man, at projektets indvirkning paa miljoeet inddrages i den offentlige debat, og at afgoerelsen om, hvorvidt der skal gives godkendelse, traeffes paa et kvalificeret grundlag. Direktivet kan derimod naeppe tjene som redskab til en indholdsmaessig kontrol med givne godkendelser ud fra miljoekriterier (21). Selv om udtrykket "skal tages i betragtning" i direktivets artikel 8 maa betyde, at de indsamlede oplysninger skal underkastes en selvstaendig og kritisk proevelse (22), er direktivet ikke til hinder for, at den kompetente myndighed giver tilladelse til et projekt, selv om VVM-vurderingen viser, at projektet vil have negative virkninger paa miljoeet (23).
Det fremgaar af afgoerelsen af 31. august 1989, at Regierungspraesidium Darmstadt har foretaget en saerdeles omfattende gennemgang af projektet og de fremsatte indvendinger herimod, jf. ogsaa den af den tyske regering fremlagte redegoerelse for forloebet frem til afgoerelsen. Kommissionen har efter min opfattelse ikke givet Domstolen nogen naermere dokumentation for anbringendet om, at de oplysninger om sammenspillet mellem mennesker, fauna og flora og jordbund, vand, luft, klima og landskab, som ubestridt er indgaaet i godkendelsesproceduren, ikke ogsaa skulle vaere taget i betragtning ved afgoerelsen om godkendelse af projektet og saaledes vaere indgaaet i den afvejning af de forskellige hensyn, som Regierungspraesidium Darmstadt foretog som led i godkendelsen, og tillige vaere afspejlet i de betingelser, der blev knyttet til tilladelsen.
I den forbindelse erindrer jeg om, at direktivets artikel 9 overlader det til medlemsstaterne at fastsaette, i hvilket omfang afgoerelser vedroerende godkendelse af projekter skal begrundes. Det er saaledes kun i det omfang, det foelger af national ret, der er pligt til at lade det fremgaa af afgoerelsen, paa hvilken maade man i det enkelte tilfaelde har paavist, beskrevet og vurderet de enkelte miljoefaktorer og deres sammenspil, og hvordan disse oplysninger og hoeringsresultater naermere er blevet vaegtet i forbindelse med afgoerelsen. At Regierungspraesidium Darmstadt (alene) har medtaget de begrundelser, som den dagaeldende BImSchG kraevede, kan derfor ikke tages som udtryk for, at de naevnte miljoeoplysninger ikke skulle vaere taget i betragtning ved afgoerelsen af 31. august 1989. Jeg bemaerker i den forbindelse, at Kommissionen ikke har nedlagt paastand om, at artikel 9 skulle vaere overtraadt. Det maa paa denne baggrund i mangel af bevis for det modsatte laegges til grund, at Regierungspraesidium Darmstadt har ladet de omhandlede miljoeoplysninger indgaa i grundlaget for sin afgoerelse og saaledes har taget dem i betragtning i forbindelse med godkendelsesproceduren.
36. Som sagen er forelagt, finder jeg sammenfattende, at Kommissionen ikke har loeftet sin bevisbyrde for, at Forbundsrepublikken Tyskland har overtraadt VVM-direktivets artikler 2, 3 og 8 ved at have tilladt den ny kraftvaerksblok i Grosskrotzenburg.
Forbundsrepublikken Tyskland boer derfor frifindes.
Sagens omkostninger
37. Forbundsrepublikken Tyskland har ikke nedlagt paastand om at faa tilkendt sagsomkostninger. I medfoer af procesreglementets artikel 69, stk. 2 og 4, boer der derfor forholdes med sagens omkostninger som nedenfor anfoert.
Forslag til afgoerelse
38. Paa denne baggrund foreslaar jeg Domstolen at afsige foelgende dom:
° Forbundsrepublikken Tyskland frifindes for den af Kommissionen nedlagte paastand.
° Hver part og intervenienten, Det Forenede Kongerige, baerer sine egne omkostninger.
(*) Originalsprog: dansk.
(1) ° Raadets direktiv 85/337/EOEF af 27.6.1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning paa miljoeet, EFT L 175, s. 40.
(2) ° S. 146-150.
(3) ° Kommissionens beretning af 2.4.1993 om implementering af direktiv 85/337/EOEF (KOM(93) 28, punkt 2.1).
(4) ° Se henvisningen i note 3.
(5) ° Dom af 9.8.1994, Sml. I, s. 3717.
(6) ° Se dom af 14.2.1984, sag 325/82, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 777, praemis 8.
(7) ° Domstolens dom af 4.4.1974, sag 167/73, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 359, praemis 15.
(8) ° Se Domstolens dom af 27.11.1990, sag C-200/88, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 4299, praemis 9.
(9) ° Se f.eks. Domstolens dom af 7.2.1973, sag 39/72, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 101.
(10) ° Dom af 17.6.1986, Sml. s. 2945.
(11) ° Sml. I, s. 3757, praemis 15.
(12) ° Sml. s. 1839.
(13) ° Se dommens praemis 31 og 32.
(14) ° Jf. note 5.
(15) ° Se herved § 10, stk. 1, i BImSchG, hvorefter das Genehmigungsverfahren setzt einen schriftlichen Antrag voraus .
(16) ° Se note 3.
(17) ° Jf. Kommissionens beretning om implementering af VVM-direktivet (omtalt ovenfor i note 3), s. 28 og 29.
(18) ° Se bl.a. dom af 5.5.1970, sag 77/69, Kommissionen mod Belgien, Sml. 1970, s. 47, org. ref. Rec. s. 237.
(19) ° Jf. f.eks. dom af 25.5.1982, sag 96/81, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 1791.
(20) ° A. Weber: Die Umweltvertraeglichkeitsrichtlinie im deutschen Recht, Koeln 1989. Winter: Die Vereinbarkeit des Gesetzentwurfs der Bundesregierung ueber die Umweltvertraeglichkeitspruefung vom 29.6.1988 mit der EG-Richtlinie 85/337 und die Direktwirkung dieser Richtlinie, Natur und Recht 1989, nr. 5. Jarass: Folgen der innerstaatlichen Wirkung von EG-Richtlinien, 1991, NJW 42, s. 2665.
(21) ° Se Philippe Renaudière: La directive 85/337/CEE du 27.6.1985 concernant l' évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l' environnement i L' évaluation des incidences sur l' environnement: un progrès juridique? Facultés universitaires Saint-Louis, Bruxelles, 1991.
(22) ° Jf. Weber, s. 252, op. cit.
(23) ° Jf. Weber, s. 254, op. cit.