62003CC0301_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
Introducción
1. Conforme al artículo 159 CE, la Comunidad apoyará la consecución de los objetivos de cohesión social y económica, incluido el desarrollo regional, a través de la actuación que realiza mediante los instrumentos financieros, entre los que se incluyen los fondos con finalidad estructural. (2)
2. En virtud del artículo 161 CE, el Consejo determinará las funciones, los objetivos prioritarios y la organización de los fondos con finalidad estructural, las normas generales aplicables a los fondos, así como las disposiciones necesarias para garantizar su eficacia y la coordinación de los fondos entre sí y con los demás instrumentos financieros existentes.
3. Sobre esta base, el Consejo adoptó el Reglamento sobre los Fondos Estructurales, (3) que regula los objetivos, la organización, el funcionamiento y la aplicación de los Fondos Estructurales, así como las funciones y facultades de la Comisión y de los Estados miembros a este respecto.
4. Se definen varias fases de programación y aplicación en el contexto de la intervención –principalmente financiera– realizada por los Fondos Estructurales. Los «complementos del programa» son la última fase del proceso. Éstos establecen medidas detalladas de aplicación de la estrategia general y de las prioridades ya definidas en «programas operativos» y «documentos únicos de programación» –tales como el tipo de beneficiarios finales de cada medida– y especifican, entre otras cuestiones, la dotación financiera prevista para la contribución del Fondo de que se trate. Se utilizan en la fase en que se ponen en marcha las operaciones o actuaciones específicas cofinanciadas por los Fondos Estructurales.
5. Con arreglo al principio de colaboración estrecha (o «cooperación») entre los Estados miembros y la Comisión, en el que se basa el Reglamento sobre los Fondos Estructurales, los programas operativos y los documentos únicos de programación son aprobados por la Comisión, si bien los complementos de los programas son elaborados y aprobados por el Estado miembro de que se trate o su autoridad de gestión designada. Los elementos de los complementos de los programas podrán adaptarse cuando sea necesario. (4) En la mayoría de los casos, (5) dicha adaptación es aprobada en el ámbito nacional y la Comisión sólo es informada de ello.
6. El presente recurso interpuesto al amparo del artículo 230 CE se refiere a los gastos relativos a las adaptaciones de los complementos de los programas con arreglo al Reglamento sobre los Fondos Estructurales. La República Italiana solicita la anulación de varios actos relacionados en los que la Comisión manifestó su postura acerca de la fecha a partir de la cual dichos gastos pueden ser considerados subvencionables.
7. Italia alega esencialmente que, pese a su carácter supuestamente interpretativo, los actos impugnados están destinados a producir efectos jurídicos, ya que establecen obligaciones que la Comisión no estaba facultada para imponer y que son contrarias al Reglamento sobre los Fondos Estructurales, o al menos no están previstas en él.
8. La Comisión alega que el recurso no es admisible. Los actos controvertidos no son impugnables al amparo del artículo 230 CE, ya que no tienen ni están destinados a producir efectos jurídicos. Con carácter subsidiario, la Comisión alega que el recurso carece de fundamento.
9. Tanto Italia como la Comisión estuvieron representadas en la vista.
Disposiciones comunitarias pertinentes
Reglamento sobre los Fondos Estructurales
10. Los conceptos relevantes para el presente asunto se definen en el artículo 9 del Reglamento sobre los Fondos Estructurales.
11. El artículo 9, letra e), define «intervenciones» como «las formas de intervención de los Fondos», que incluyen, entre otras, «los programas operativos o los documentos únicos de programación».
12. El programa operativo se define en el artículo 9, letra f), como «el documento aprobado por la Comisión para desarrollar un marco comunitario de apoyo [ (6) ]
integrado por un conjunto coherente de ejes prioritarios compuestos por medidas plurianuales, para la realización del cual puede recurrirse a uno o más Fondos, a uno o más instrumentos financieros, así como el BEI».
13. El documento único de programación se define en el artículo 9, letra g), como «un único documento aprobado por la Comisión que agrupa los elementos contenidos en un marco comunitario de apoyo y en un programa operativo».
14. El artículo 9, letra m), define el complemento del programa como «documento por el que se aplican la estrategia y las prioridades de la intervención y que contiene los elementos detallados de la misma al nivel de las medidas […] elaborado por el Estado miembro o la autoridad de gestión [ (7) ]
[…]. Se trasmitirá a la Comisión a título informativo». Especifica que los complementos de los programas podrán revisarse, en su caso, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 34, apartado 3.
15. El artículo 34, apartado 3, dispone que la autoridad de gestión «por encargo del Comité de seguimiento, o por iniciativa propia, adaptará el complemento del programa, sin modificar el importe total de la participación de los Fondos obtenido para ese eje prioritario ni los objetivos específicos de éste. En el plazo de un mes, y previa aprobación del Comité de seguimiento, deberá notificar la adaptación a la Comisión». El mismo apartado dispone además que «la Comisión decidirá, de acuerdo con el Estado miembro de que se trate, sobre cualesquiera modificaciones de los elementos contenidos en la decisión de participación de los Fondos a más tardar a los cuatro meses de la aprobación del Comité de seguimiento».
16. La aprobación de estos distintos documentos en el proceso de programación está regulada principalmente por el artículo 15 del Reglamento sobre los Fondos Estructurales, «Preparación y aprobación». Con arreglo al artículo 15, apartado 4, párrafo segundo, «la Comisión evaluará las propuestas de programas operativos presentadas por el Estado miembro en función de su coherencia con los objetivos del marco comunitario de apoyo correspondiente y de su compatibilidad con las políticas comunitarias». Adoptará entonces una decisión de participación de los Fondos de acuerdo con el Estado miembro interesado, siempre que se cumplan todos los requisitos establecidos en el Reglamento sobre los Fondos Estructurales.
17. En virtud del artículo 15, apartado 5, «la Comisión elaborará los documentos únicos de programación de acuerdo con el Estado miembro de que se trate», siempre que se cumplan todos los requisitos establecidos en el Reglamento sobre los Fondos Estructurales.
18. El artículo 15, apartado 6, dispone que «el Estado miembro o la autoridad de gestión aprobará el complemento de programación definido en la letra m) del artículo 9, previo acuerdo del Comité de seguimiento, si dicho complemento de programación se elabora tras la decisión de participación de los Fondos de la Comisión, o previa consulta a los interlocutores interesados, si se elabora antes de la decisión de participación de los Fondos. En este último caso, el Comité de seguimiento confirmará el complemento de programación o solicitará una adaptación con arreglo a lo dispuesto en el apartado 3 de artículo 34». El Estado miembro debe asimismo transmitir el complemento del programa a la Comisión para su información a más tardar tres meses después de la decisión de la Comisión por la que se aprueba un programa operativo o un documento único de programación.
19. La posibilidad de que los gastos sean subvencionables por los Fondos se regula en el artículo 30.
20. El artículo 30, apartado 2, dispone que «un gasto no podrá optar a la participación de los Fondos si ha sido efectivamente pagado por el beneficiario final antes de la fecha de recepción por la Comisión de la solicitud de intervención. Esa fecha constituirá el punto de referencia de la subvencionabilidad de los gastos». Según la misma disposición, «la fecha límite de subvencionabilidad de los gastos se fijará en la decisión de participación de los Fondos». La subvencionabilidad de los gastos derivados de modificaciones de los complementos de los programas no se menciona expresamente en ninguna disposición del Reglamento sobre los Fondos Estructurales.
21. El reembolso por el Fondo de los gastos efectivamente pagados se regula en el artículo 32, apartado 2. En esencia, la autoridad pagadora designada por el Estado miembro certifica el gasto y solicita posteriormente el reembolso a la Comisión. Ésta puede decidir que la solicitud no es aceptable si no cumple los requisitos establecidos y puede exigir al Estado miembro y a la autoridad pagadora que adopten las medidas necesarias para subsanar la situación antes de la concesión del reembolso.
22. El artículo 53, apartado 2, del Reglamento sobre los Fondos Estructurales autoriza a la Comisión a adoptar disposiciones detalladas para aplicar, entre otros, el artículo 30. Sin embargo, tales normas de aplicación deben adoptarse de conformidad con el artículo 48, apartado 2, letra a), que a su vez se remite al artículo 47, apartado 3, con arreglo al cual el Comité para el desarrollo y la reconversión de las regiones, al ejercer competencias de comité de gestión –y en algunos casos el propio Consejo–, debe votar sobre la propuesta de la Comisión.
23. Los Estados miembros crearán Comités de seguimiento con arreglo al Derecho nacional, para supervisar todo marco comunitario de apoyo o documento único de programación y todo programa operativo.
24. Su organización, misión y funciones se establecen en el artículo 35. La principal labor de un Comité de seguimiento es supervisar la aplicación de dichos documentos y comprobar la eficacia y el correcto desarrollo de la intervención. La composición de un Comité de seguimiento puede variar, si bien los Estados miembros deben implicar en la intervención a las autoridades locales y regionales, a los interlocutores económicos y sociales y a otros organismos competentes. Un representante de la Comisión participará también en los trabajos del Comité de seguimiento, si bien únicamente con carácter consultivo.
25. El Comité de seguimiento deberá, entre otras funciones, confirmar o adaptar cada complemento del programa, incluidos los indicadores físicos y financieros que se emplearán para el seguimiento de la intervención. Es necesaria su aprobación antes de toda adaptación posterior. El Comité de seguimiento también estudiará y aprobará los criterios de selección de las operaciones financiadas en el marco de cada una de las medidas, estudiará los resultados de la aplicación y aprobará el informe anual y el informe final de ejecución antes de que sean enviados a la Comisión, estudiará y aprobará cualquier propuesta de modificación del contenido de la decisión de la Comisión sobre la participación de los Fondos y, en cualquier caso, podrá proponer a la autoridad de gestión cualquier adaptación o revisión de la intervención. (8)
26. Por último, el Comité para el desarrollo y la reconversión de las regiones es un comité establecido por el artículo 47 para ayudar a la Comisión a aplicar el Reglamento sobre los Fondos Estructurales. Conforme al artículo 48, estará compuesto por representantes de los Estados miembros y presidido por un representante de la Comisión. Podrá actuar como comité consultivo o de gestión en función de la cuestión que deba tratar.
Antecedentes del asunto
27. El presente asunto se planteó en el marco de una consulta entre la Comisión y los Estados miembros para simplificar la adopción de decisiones operativas dentro del marco normativo actual de los Fondos Estructurales.
28. El 24 de julio de 2002, en la reunión nº 67 del Comité para el desarrollo y la reconversión de las regiones, la Comisión presentó un borrador de «Nota para la simplificación, aclaración, coordinación y flexibilidad de la gestión de la política estructural en el período 2000-2006» (Nota CDRR-03-0013-00). Esta nota se distribuyó entonces para su análisis en la reunión ministerial de 7 de octubre de 2002 entre el Comisario Barnier y los ministros de los Estados miembros.
29. En dicha nota, la Comisión propuso determinadas aclaraciones y simplificaciones de los procedimientos de gestión de los Fondos, entre ellas una relativa a las modificaciones de los complementos de los programas: cuando dichas modificaciones, que pueden ser realizadas por el Comité de seguimiento, exijan la adaptación de la intervención a la que están vinculadas, la decisión previa de la Comisión sobre la intervención de que se trate debe modificarse en consecuencia. El Estado miembro y la Comisión deben, por tanto, ponerse de acuerdo con arreglo a las disposiciones aplicables del Reglamento sobre los Fondos Estructurales. Sin embargo, cuando las adaptaciones afecten sólo al propio complemento del programa, la aprobación de la Comisión no será necesaria.
30. Según consta en el acta de la reunión nº 67, el representante de la Comisión, en respuesta a una pregunta del delegado italiano, declaró que «en caso de modificación de los programas, la fecha de inicio del plazo para la admisión de los gastos de las medidas nuevas (o modificadas) será el mismo que el del programa, es decir, en la mayoría de los casos, la fecha de recepción de un programa admisible».
31. De dicha acta se desprende también que, en respuesta a las observaciones generales formuladas por la delegación española acerca del carácter cada vez más normativo de las notas informativas de la Comisión, el Presidente –el representante de la Comisión– declaró que la finalidad de las notas informativas presentadas por la Comisión «era aclarar a los Estados miembros cómo interpreta y aplica la Comisión las normas sobre la aplicación de los Fondos Estructurales. Por su propia naturaleza, estos documentos son internos y, además, no constituyen siempre la versión definitiva».
32. En la reunión nº 75 del mismo Comité, la Comisión presentó una nota titulada «Fecha de subvencionabilidad en caso de modificación de los documentos de programación». En dicha nota, la Comisión señaló que, en caso de modificación de los programas operativos o de los documentos únicos de programación, los nuevos gastos serán subvencionables a partir de la fecha en que la Comisión reciba la solicitud de modificación de la intervención; en otras palabras, la fecha prevista en el artículo 30 del Reglamento sobre los Fondos Estructurales.
33. Sin embargo, en caso de modificación de los complementos de programación, la nota distinguía entre dos supuestos.
34. Por un lado, si la modificación del complemento del programa exige también una modificación de los documentos únicos de programación o del programa operativo, se aplicará la fecha de subvencionabilidad indicada en la decisión de aprobación de la modificación del documento único de programación o del programa operativo.
35. Por otro, si la modificación se refiere sólo al propio complemento del programa, la fecha a partir de la cual los gastos serán subvencionables «deberá ser fijada por el Comité de seguimiento, si bien, en aras de una gestión financiera adecuada, no podrá ser anterior a la fecha en que el Comité apruebe la modificación propuesta».
36. Dicha nota es la primera medida objeto del recurso de anulación (en lo sucesivo, «nota impugnada»).
37. Posteriormente, durante los procedimientos de consulta por escrito iniciados por los Comités de seguimiento para las regiones italianas de Cerdeña, Sicilia y Lacio, la Comisión envió a cada uno de dichos Comités un escrito con sus observaciones sobre los respectivos complementos de los programas (en lo sucesivo, «escritos impugnados»).
38. Por lo que se refiere a Cerdeña, la Comisión confirmó que, de acuerdo con la nota impugnada, que se adjuntaba a su escrito, en caso de modificaciones de los complementos de los programas «como las que constituyen el objeto de esta consulta escrita», la fecha a partir de la cual los gastos son subvencionables debe ser determinada por el Comité de seguimiento, si bien, en aras de una gestión financiera adecuada, no puede, en ningún caso, ser anterior a la de la aprobación por el Comité de seguimiento de la modificación propuesta.
39. La Comisión también adjuntó la nota impugnada a su escrito dirigido al Comité de seguimiento para Lacio, y recordó que, en caso de modificaciones de los complementos de los programas «como la prevista en el presente procedimiento escrito», la fecha de inicio para la subvencionabilidad de los gastos deberá ser «determinada por el Comité de seguimiento, si bien no podrá ser anterior a la fecha de aprobación, por el mismo Comité, de la modificación propuesta (en el presente asunto, la fecha de conclusión del procedimiento escrito). El complemento del programa modificado debe indicar la fecha de inicio de la subvencionabilidad de los nuevos gastos afectados por la modificación del documento».
40. Por último, por lo que respecta al Comité de seguimiento para Sicilia, la Comisión instó a la autoridad de gestión a indicar de nuevo la fecha de inicio para la subvencionabilidad de los gastos a la luz de la reciente postura adoptada por la Comisión al respecto, refiriéndose de manera implícita a la nota impugnada.
Admisibilidad
Alegaciones
41. La Comisión alega que los actos impugnados no producen, y no están destinados a producir, efectos jurídicos vinculantes frente a terceros y que, por tanto, no son recurribles al amparo del artículo 230 CE.
42. La Comisión invoca principalmente la jurisprudencia según la cual no se puede considerar que un acto mediante el que la Comisión simplemente interpreta una disposición legislativa o anuncia su intención de seguir cierta línea de conducta tiene efectos jurídicos. No es la interpretación de la disposición comunitaria o el anuncio de dicha intención lo que puede producir efectos jurídicos, sino, más bien, su aplicación a una situación determinada. (9)
43. Por cuanto respecta a la nota impugnada, la Comisión se refiere, en primer lugar, al contexto y a la forma en que fue adoptada. Ambos demuestran que no estaba destinada a tener el carácter vinculante alegado por Italia.
44. La finalidad de la nota es informar a los Estados miembros y a las autoridades de gestión nacionales de los criterios que la Comisión tiene intención de aplicar en sus futuras decisiones sobre solicitudes de pagos, para que sepan que no financiará gastos relacionados con modificaciones de complementos de los programas en los que se haya incurrido antes de las fechas indicadas en la nota. Sólo las decisiones de denegación o aceptación de solicitudes de pago pueden tener efectos jurídicos para terceros y podrían, en consecuencia, ser impugnadas en virtud del artículo 230 CE.
45. La Comisión reconoce que la nota impugnada puede influir a los Estados miembros y a las autoridades de gestión. Sin embargo, conforme a la sentencia del asunto IBM/Comisión, (10) se trata de una consecuencia fáctica y no jurídica.
46. Asimismo, la Comisión acepta que, según la jurisprudencia a la que Italia ha hecho referencia, los actos individuales que contienen una interpretación incorrecta de disposiciones de Derecho comunitario pueden ser recurribles si, como consecuencia de dicha interpretación, imponen directamente a los Estados miembros obligaciones que no están previstas en las disposiciones comunitarias interpretadas ni supeditadas a un acto posterior de solicitud. Sin embargo, la nota impugnada no está comprendida en esa categoría.
47. Los escritos impugnados, según sostiene la Comisión, son meras observaciones y sugerencias no vinculantes formuladas al Comité de seguimiento en el marco de las consultas escritas iniciadas por éste en relación con modificaciones de los complementos de los programas. En dicho procedimiento, que compete a las autoridades nacionales, la Comisión no está facultada para adoptar ningún acto vinculante que imponga modificaciones. Las observaciones tienen el mismo carácter informativo que la nota impugnada y, por el mismo motivo, no son recurribles en virtud del artículo 230 CE.
48. Italia sostiene que la nota impugnada no se limita a aclarar las disposiciones relativas a la subvencionabilidad de los gastos, sino que establece nuevas obligaciones no previstas en el Reglamento sobre los Fondos Estructurales. Los requisitos y límites para la subvencionabilidad de los gastos establecidos por la Comisión en los actos impugnados no están recogidos en el artículo 30, apartado 2, de dicho Reglamento.
49. Italia alega que, ante el riesgo de que el reembolso sea denegado porque los gastos no cumplan los criterios de subvencionabilidad de la Comisión, y teniendo en cuenta sus obligaciones derivadas del artículo 10 CE, los Estados miembros están obligados a adoptar con carácter inmediato distintas normativas para cumplir las normas contenidas en la nota impugnada. Por ello, dicha nota es un acto destinado a producir efectos jurídicos.
50. Italia invoca las sentencias del Tribunal de Justicia dictadas en una serie de asuntos iniciados por Francia contra actos de la Comisión mediante los que se adoptaba un «código de conducta» para los Estados miembros, (11) dos comunicaciones interpretativas (12) e «instrucciones internas» que debían ser seguidas por funcionarios de la Comisión. (13)
Apreciación
51. Es jurisprudencia reiterada que el recurso de anulación puede interponerse contra todas las disposiciones adoptadas por las instituciones, cualesquiera que sean su naturaleza o su forma, destinadas a producir efectos jurídicos. (14)
52. Puesto que Italia es un Estado miembro y no es preciso que demuestre un interés jurídico específico en el resultado de su recurso interpuesto al amparo del artículo 230 CE, en mi opinión, no es preciso que demuestre que sus propios intereses específicos resultan afectados. (15)
53. Por tanto, la cuestión es si los actos impugnados podían, por sí mismos y en su forma actual, alterar la situación jurídica –entendida como el conjunto de derechos y obligaciones en un momento determinado– de un tercero.
54. Sin embargo, hay varias consideraciones por las que resulta difícil alcanzar una conclusión adecuada acerca de la cuestión de la admisibilidad.
55. Por una parte, los actos impugnados no parecen cumplir estrictamente los criterios establecidos en la jurisprudencia de que tengan o estén destinados a tener efectos jurídicos vinculantes frente a terceros. Más bien, cabe considerar, de conformidad con dicha jurisprudencia, que se limitan a prefigurar decisiones posteriores destinadas, por su parte, a producir efectos jurídicos, (16) y sólo reflejan la intención de la Comisión «de seguir cierta línea de conducta». (17)
56. Esta conclusión se ve corroborada, por un lado, por los marcos fácticos y jurídicos en que se adoptaron los actos impugnados y, por otro, por un análisis del contenido de los actos.
57. Los marcos fácticos y jurídicos sugieren una falta total de intención de conferir fuerza vinculante a los actos impugnados.
58. La nota impugnada fue el resultado de conversaciones generales en el Comité para el desarrollo y la reconversión de las regiones. No se basó en ninguna disposición concreta, ni se publicó en el Diario Oficial. Su distribución a los Estados miembros estuvo precedida por la advertencia expresa de la Comisión durante la reunión nº 67 del Comité (18) de que tenía carácter interno, estaba sujeta a cambios y se limitaba a reflejar la opinión de la Comisión. Además, la Comisión ha mantenido de manera reiterada que nunca tuvo intención de dar a la nota efectos jurídicos distintos de los del artículo 30 del Reglamento sobre los Fondos Estructurales, lo que explica la falta de referencia a una base jurídica.
59. Según se desprende de los autos, los tres escritos impugnados se enviaron al Comité de seguimiento competente como parte de las consultas escritas iniciadas por dichos Comités con el fin de realizar adaptaciones de los complementos de los programas. En dicho procedimiento, como la propia Italia sostiene en sus alegaciones sobre el fondo, y según se desprende del artículo 15, apartado 6, en relación con los artículos 34, apartado 3, y 35 del Reglamento sobre los Fondos Estructurales, la Comisión desempeña una función meramente consultiva (19) y no está facultada para adoptar actos legalmente vinculantes que exijan la adopción de modificaciones por las autoridades nacionales.
60. Desde un punto de vista sustantivo, los actos impugnados parecen carecer también de efectos jurídicos propios, distintos de los del Reglamento sobre los Fondos Estructurales. No afectan a los derechos procesales o sustantivos de los Estados miembros por cuanto no les impiden legalmente presentar a la Comisión solicitudes de pago para el reembolso de gastos que no cumplan los criterios de subvencionabilidad establecidos en la nota impugnada. Por tanto, la situación jurídica de los Estados miembros no resulta alterada. La Comisión sigue estando obligada a tramitar todas las solicitudes y a adoptar una decisión definitiva al respecto de conformidad con el artículo 35 del Reglamento sobre los Fondos Estructurales. Como el Tribunal de Justicia ha declarado en asuntos similares, (20) serían esas decisiones definitivas de denegación del pago las que darían lugar a los efectos jurídicos que Italia atribuye a la nota impugnada.
61. Por otra parte, una declaración de inadmisibilidad no sería satisfactoria por varios motivos.
62. Como Italia sostiene y la Comisión reconoce, las autoridades nacionales pueden tener que modificar sus normas y procedimientos internos para dar cumplimiento a los actos impugnados –resultado aún más probable dada la redacción imperativa y nada ambigua de los términos de los escritos impugnados (21) y el carácter general de la nota impugnada. No hay duda de que puede censurarse la actuación a este respecto de la Comisión.
63. Además, como se verá más exhaustivamente en el examen que realizaré sobre el fondo, parece evidente que la nota impugnada se aparta, por lo que se refiere a las modificaciones de los complementos de los programas, de la única disposición del Reglamento sobre los Fondos Estructurales que establece los criterios para la subvencionabilidad de los gastos, a saber, el artículo 30, apartado 2. Si ello es así, en lugar de limitarse a explicar un posible significado que deba darse a dicha disposición, la Comisión parece estar añadiendo un criterio que, prima facie,
no está fundamentado en el Reglamento sobre los Fondos Estructurales.
64. Sobre la base de tales elementos exclusivamente, parecería que la nota impugnada va más allá de lo que exige el Reglamento sobre los Fondos Estructurales y, conforme a la jurisprudencia citada por Italia, podría considerarse que los actos impugnados están destinados a producir efectos jurídicos.
65. Los principios de economía procesal y seguridad jurídica respaldan asimismo una declaración de admisibilidad.
66. Como Italia señaló en la vista, una declaración de inadmisibilidad no haría más que retrasar el examen por el Tribunal de Justicia de la validez de los actos impugnados, en contra del principio de economía procesal. Pese a los claros términos en los que se expresa la posición de la Comisión en los actos impugnados, a su intención declarada de aplicar esa interpretación y al carácter general de la nota impugnada, una declaración de inadmisibilidad obligaría a los Estados miembros a esperar a que exista un acto expreso de la Comisión en el que ésta deniegue una solicitud de pago y a interponer entonces un nuevo recurso basado en los mismos motivos que los expuestos en el presente asunto.
67. Ello prolongaría la situación de inseguridad jurídica provocada por la nota impugnada. (22) Es posible que algunos Estados miembros optaran por abstenerse de presentar determinados gastos que el Tribunal de Justicia podría, en su caso, haber declarados subvencionables en una sentencia posterior. En cambio, otros podrían decidir hacer caso omiso de la nota impugnada, continuar con sus solicitudes de pago e impugnar después ante el Tribunal de Justicia las denegaciones de la Comisión. Es difícil que tal situación favorezca la seguridad jurídica. Mediante el examen del contenido de los actos impugnados en el presente asunto, el Tribunal de Justicia aclararía la situación jurídica, proporcionaría seguridad jurídica y evitaría futuros recursos.
68. En este contexto, resulta valioso exponer el planteamiento seguido por el Conseil d’État francés en relación con una cuestión similar a escala nacional. Apartándose de su postura anterior, aceptó que los recursos contencioso-administrativos contra circulares interpretativas son admisibles con arreglo al Derecho administrativo francés «si la interpretación que impone bien malinterpreta el significado y el alcance de las normas legales o de desarrollo que tiene como finalidad interpretar, bien repite una norma que es contraria a una norma jurídica de rango superior». (23) La razón de este cambio de planteamiento parece residir en la necesidad de seguridad jurídica. Habida cuenta de que los funcionarios públicos tienden a aplicar las propias circulares interpretativas en lugar de la norma que éstas pretenden explicar, el Conseil d’État considera más eficiente aclarar la situación jurídica lo antes posible con el fin de evitar nuevos conflictos. (24)
69. En la práctica, es muy posible que este planteamiento preventivo pareciera el más lógico en el caso de actos generales como los controvertidos en el presente asunto, que están destinados a producir efectos jurídicos generales y que previsiblemente afectarán a muchos procedimientos futuros. Tendría ventajas considerables declarar el recurso admisible en lugar de posponer el examen de su contenido a una ocasión posterior.
70. Sin embargo, incluso a la luz de todas estas consideraciones, considero que, en virtud de la jurisprudencia predominante, procede declarar la inadmisibilidad del recurso. La falta de efectos jurídicos definitivos sobre las autoridades nacionales debe inclinar la balanza a favor de la excepción propuesta por la demandada.
71. Aun cuando es evidente que la apariencia de efecto vinculante constituye un elemento al que debe otorgarse importancia, no debe resultar decisivo en el caso de autos. Los Estados miembros y las autoridades nacionales que participan en la gestión de los Fondos Estructurales de la Comunidad conocen los procedimientos establecidos en el Reglamento sobre los Fondos Estructurales y están bien preparados para llevar a cabo una apreciación jurídica inicial de los actos adoptados por la Comisión, que va más allá de su mera apariencia. Sin embargo, este análisis puede no resultar tan adecuado cuando se trata de personas físicas, que pueden tener menos conocimientos jurídicos. (25)
72. Esta consideración resulta especialmente pertinente en el presente asunto, ya que, como la propia Italia sostiene en sus alegaciones sobre el fondo, el Reglamento sobre los Fondos Estructurales no contiene ninguna base jurídica que faculte a la Comisión para adoptar, por iniciativa propia, una interpretación vinculante del artículo 30, apartado 2. Puesto que esta competencia no puede presumirse cuando no exista una disposición específica,(26) y puesto que es jurisprudencia reiterada que las opiniones expresadas por la Comisión ante las autoridades de un Estado miembro en ámbitos en los que aquélla carece de competencias para adoptar decisiones obligatorias son meras opiniones sin efectos jurídicos, (27) los Estados miembros disponían de una situación jurídica razonablemente clara derivada de la jurisprudencia sobre la base de la cual podían definir su posición jurídica al respecto.
73. Y, lo que es más importante, (28) aunque pueden influir en la actuación de las autoridades nacionales, los actos impugnados no modifican por sí mismos la situación jurídica de un tercero, en particular la de las autoridades nacionales. Por consiguiente, no concurre el principal requisito establecido en la jurisprudencia. Los cambios que dichas autoridades puedan introducir en el modo en que tramitan los gastos relacionados con adaptaciones de los complementos de los programas para evitar el riesgo de que se denieguen sus solicitudes de pago equivaldrían a una mera consecuencia de hecho. (29) Además, procede señalar que el Tribunal de Primera Instancia ha declarado que no puede ponerse en duda el carácter no vinculante de un acto por el hecho de que la autoridad nacional destinataria del acto haya adoptado, como consecuencia del acto, medidas de Derecho interno (30) o se haya ajustado a él. (31)
74. Además, considero que las circunstancias del presente asunto pueden diferenciarse de las de los asuntos a los que Italia hace referencia en apoyo de su solicitud. (32) En todos aquellos asuntos, la Comisión proponía una excepción de inadmisibilidad por motivos similares a los formulados en el presente asunto. Sin embargo, el Tribunal de Justicia declaró todos los recursos admisibles y afirmó que los actos impugnados estaban destinados a producir efectos jurídicos propios, adicionales o distintos de los de las normas comunitarias que interpretaban o completaban. Por este motivo, el Tribunal de Justicia declaró la nulidad de los actos.
75. En el asunto sobre el «código de conducta», (33) el Tribunal de Justicia declaró que el código, en el que la Comisión precisaba las obligaciones que se derivaban para los Estados miembros de una disposición comunitaria determinada, imponía obligaciones concretas que iban más allá de lo que estaba permitido por esa disposición.
76. El mismo razonamiento se siguió en los dos asuntos que versaban sobre comunicaciones interpretativas emitidas por la Comisión para definir más exhaustivamente determinadas obligaciones derivadas de disposiciones de Derecho primario y secundario. El Tribunal de Justicia declaró que las comunicaciones iban más allá de la mera aclaración de las disposiciones que pretendían interpretar y que añadían de hecho nuevas obligaciones para los Estados miembros. (34) Puesto que la Comisión carecía de base jurídica para actuar de ese modo, el Tribunal de Justicia anuló ambas comunicaciones interpretativas.
77. La situación en el presente asunto es diferente en la medida en que la nota impugnada no impone nuevas obligaciones a los Estados miembros. No les exige que adapten sus procedimientos internos, ni les impide presentar solicitudes de pago que no cumplan los criterios de subvencionabilidad de la Comisión.
78. Además, para llegar a su conclusión en el asunto sobre el «código de conducta», el Tribunal de Justicia destacó especialmente las afirmaciones realizadas por la Comisión en la vista en el sentido de que un Estado miembro podría infringir el código sin vulnerar al mismo tiempo la norma que éste pretendía interpretar. (35) Dicha afirmación equivalía a reconocer que el código estaba destinado a producir efectos jurídicos con independencia de la norma, y desempeñó una función importante en la decisión del Tribunal de Justicia. En cambio, en el presente asunto, la Comisión ha sostenido desde el principio que la nota impugnada no estaba destinada a producir efectos jurídicos por sí misma, y no ha afirmado en ningún momento que podía ser infringida sin vulnerar al mismo tiempo el Reglamento sobre los Fondos Estructurales, que interpreta.
79. Asimismo, procede señalar que, en uno de los asuntos relacionados con las comunicaciones interpretativas, el Tribunal de Justicia puso de relieve que la comunicación había sido adoptada como consecuencia del hecho de que el Consejo no había llegado a un acuerdo acerca de una directiva destinada a completar el alcance de las disposiciones relevantes del Tratado y sugirió que, de hecho, la comunicación tenía por objeto sustituir a dicha directiva. (36) No sucede así en el presente asunto.
80. Por último, se declaró que las «orientaciones internas» (37) producían efectos jurídicos en la medida en que concedían a los funcionarios de la Comisión facultades de inspección que habrían de ejercerse frente a los Estados miembros y establecían procedimientos detallados para su aplicación, pese a que tales facultades no estaban previstas en la normativa controvertida en dicho asunto. Habida cuenta de que la Comisión no estaba facultada para añadir nada al texto de las normas comunitarias controvertidas, el Tribunal de Justicia declaró la nulidad de las «orientaciones internas». (38) En el presente asunto, al emitir los actos impugnados la Comisión no se otorga nuevas facultades que deban ejercerse frente a las autoridades nacionales.
81. Aunque, en general, la jurisprudencia interpreta en sentido amplio los actos recurribles, considero que, en las circunstancias del presente asunto, una declaración de admisibilidad contradiría la jurisprudencia reiterada y, de este modo, provocaría inseguridad. Asimismo, he de subrayar que mi conclusión no descarta un recurso posterior. Si la Comisión denegara una solicitud de pago basándose en que ésta no respeta la fecha de subvencionabilidad según se interpreta en la nota impugnada, es evidente que ello constituiría una decisión recurrible al amparo del artículo 230 CE. Las cuestiones planteadas por Italia en el presente recurso de casación podrían decidirse en el marco de tal recurso. El principio de tutela judicial efectiva, que, a mi juicio, constituye la esencia de la jurisprudencia sobre la admisibilidad de los recursos contra actos de las instituciones comunitarias, se respeta.
82. A la vista de cuanto antecede, concluyo que el Tribunal de Justicia debe declarar la inadmisibilidad del recurso, por cuanto éste solicita la anulación de actos que no producen ni están destinados a producir efectos jurídicos.
Sobre el fondo
83. Sin embargo, examinaré el fondo de las alegaciones de Italia por si el Tribunal de Justicia declarase que los actos impugnados sí producen efectos jurídicamente vinculantes y, en consecuencia, hubiese de declarar la admisibilidad del recurso.
Alegaciones
84. Italia formula tres motivos de anulación principales.
85. En primer lugar, alega que los actos impugnados se adoptaron vulnerando la distribución de competencias entre la Comisión y los Estados miembros, establecida en los artículos 15 y 34 del Reglamento sobre los Fondos Estructurales. Mientras que los documentos únicos de programación y los programas operativos son aprobados por la Comisión, los complementos de los programas son adoptados por los Estados miembros y están comprendidos dentro de sus competencias. Por tanto, la Comisión sobrepasó la esfera de sus competencias establecida en el Reglamento sobre los Fondos Estructurales.
86. En segundo lugar, Italia alega que se ha infringido el artículo 30 del Reglamento sobre los Fondos Estructurales. El artículo 30, apartado 2, establece la fecha de inicio para la subvencionabilidad de los gastos, a saber, la fecha en que la Comisión recibe la solicitud de intervención, sin prever ninguna posible excepción. Por tanto, dicha fecha debe aplicarse también cuando las modificaciones de los complementos de los programas no requieren modificaciones de los documentos únicos de programación o de los programas operativos.
87. En tercer lugar, Italia alega que la nota impugnada carece de una base jurídica adecuada, que se produjo desviación de poder tanto por la existencia de vicios sustanciales de forma como por la falta de competencia y, por último, que hubo desviación de poder como consecuencia de la infracción del Reglamento Interno de la Comisión.
88. Más concretamente, Italia alega que la nota impugnada no contenía ninguna referencia a una base jurídica, que, en cualquier caso, no se cumplieron los requisitos de la única disposición que podía haber constituido una base jurídica para la nota impugnada, a saber, el artículo 53 del Reglamento sobre los Fondos Estructurales, y que de los documentos que obran en su poder cabe concluir que la nota impugnada se adoptó infringiendo el Reglamento Interno de la Comisión, que regula el proceso de adopción de decisiones dentro de la Comisión.
Apreciación
89. Comenzaré examinando el segundo motivo, en el que se alega una vulneración del artículo 30, apartado 2, del Reglamento sobre los Fondos Estructurales.
90. Resulta que la única disposición del Reglamento sobre los Fondos Estructurales que trata la cuestión de la subvencionabilidad de los gastos es el artículo 30. Por lo que respecta a las fechas de subvencionabilidad, el artículo 30, apartado 2, indica expresamente que la fecha de inicio para la subvencionabilidad de los gastos será la fecha de recepción por la Comisión de la solicitud de intervención. A falta de una disposición específica en la que se establezca un criterio diferente para los gastos relacionados con modificaciones de los complementos de los programas, y dada la formulación inequívoca del artículo 30, apartado 2, me parece difícil estar de acuerdo con la Comisión en que el Reglamento sobre los Fondos Estructurales permite la interpretación que ésta hace en los actos impugnados. Al fijar una fecha de inicio para la subvencionabilidad de los gastos distinta de la expresamente prevista en el artículo 30, apartado, 2, del Reglamento sobre los Fondos Estructurales, la Comisión, a mi juicio, ha ido más allá de lo que es posible en virtud de dicho Reglamento.
91. Esta conclusión se ve corroborada al examinar los motivos en los que se alega que la Comisión no estaba facultada para adoptar la nota impugnada.
92. Coincido con Italia en que sólo el artículo 53, apartado 2, del Reglamento sobre los Fondos Estructurales podía interpretarse en el sentido de conferir dicha facultad a la Comisión. (39) Sin embargo, no se cuestiona que no se siguió el procedimiento establecido en esa disposición. De ello se desprende que la Comisión incurrió también en vicios sustanciales de forma al adoptar la nota impugnada mediante el procedimiento utilizado.
93. Por último, en mi opinión, también debería estimarse el motivo de Italia basado en la falta de referencia a una base jurídica. Es jurisprudencia reiterada que la seguridad jurídica requiere que todo acto destinado a crear efectos jurídicos reciba su fuerza obligatoria de una disposición de Derecho comunitario que debe indicarse expresamente como base legal y que prescribe la forma jurídica que debe revestir el acto. (40)
94. La nota impugnada no hace referencia a ninguna base jurídica. Si el Tribunal de Justicia declarara que estaba destinada a producir efectos jurídicos, la Comisión habría vulnerado el principio de seguridad jurídica al adoptar dicho acto sin indicar expresamente la disposición de Derecho comunitario de la que deriva su carácter vinculante.
95. Habida cuenta de que la nota impugnada ya debería enviarse por estos motivos, no es necesario emprender el análisis de su contenido, ni seguir examinando el resto de los motivos formulados por Italia.
96. Los escritos impugnados, si el Tribunal de Justicia considerase que producen efectos jurídicos, tendrían que anularse también en la medida en que hacen referencia a un acto nulo y se basan en él.
Costas
97. A tenor del artículo 69, apartado 3, de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia puede, en circunstancias excepcionales, apartarse de la norma general de que la parte que pierda el proceso será condenada en costas. En el presente asunto, es comprensible, a mi juicio, que Italia interpusiera un recurso contra la actuación de la Comisión. Por ello, considero que cada parte debe cargar con sus propias costas.
Conclusión
98. A la vista de cuanto antecede, considero que el Tribunal de Justicia debe:
1) Declarar la inadmisibilidad del recurso.
2) Condenar a cada parte a cargar con sus propias costas.
(1) .
(2)  –	Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección «Orientación»; Fondo Social Europeo; Fondo Europeo de Desarrollo Regional.
(3)  –	Reglamento (CE) nº 1260/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales (DO L 161, p. 1). Sustituye al Reglamento (CEE) nº 2052/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988, relativo a las funciones de los Fondos con finalidad estructural y a su eficacia, así como a la coordinación entre sí de sus intervenciones, con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO L 185, p. 9).
(4)  –	Al referirme a los complementos de los programas, utilizaré indistintamente los términos «adaptar» y «modificar», así como otros términos relacionados.
(5)  –	Véanse el punto 15 y la nota 19.
(6)  –	El artículo 9, letra d), define el marco comunitario de apoyo como el documento aprobado por la Comisión una vez analizado el plan de desarrollo presentado por el Estado miembro interesado en el que se describan la estrategia y las prioridades de la acción, sus objetivos específicos, la participación de los Fondos y los demás recursos financieros. Este documento estará dividido en ejes prioritarios y se aplicará mediante uno o más programas operativos.
(7)  –	La autoridad designada por el Estado miembro para gestionar la intervención con arreglo al Reglamento sobre los Fondos Estructurales.
(8)  –	Artículo 35, apartado 3, del Reglamento sobre los Fondos Estructurales.
(9)  –	Véanse las sentencias de 27 de septiembre de 1998, Reino Unido/Comisión (114/86, Rec. p. 5289), apartados 12 y 13; de 6 de abril de 2000, España/Comisión (C‑443/97, Rec. p. I‑2415), apartado 34, y de 5 de mayo de 1998, Reino Unido/Comisión (C‑180/96, Rec. p. I‑2265), apartado 28. Por lo que respecta a la jurisprudencia del Tribunal de Primera Instancia, la Comisión invoca principalmente la sentencia de 16 de julio de 1998, Regione Toscana/Comisión (T‑81/97, Rec. p. II‑2889), apartado 23.
(10)  –	Sentencia de 11 de noviembre de 1981 (60/81, Rec. p. 2639).
(11)  –	Sentencia de 13 de noviembre de 1991, Francia/Comisión (C‑303/90, Rec. p. I‑5315).
(12)  –	Sentencia de 16 de junio de 1993, Francia/Comisión (C‑325/91, Rec. p. I‑3283), y sentencia de 20 de marzo de 1997, Francia/Comisión (C‑57/95, Rec. p. I‑1627).
(13)  –	Sentencia de 9 de octubre de 1990, Francia/Comisión (C‑366/88, Rec. p. I‑3571).
(14)  –	Véase, entre otras, la sentencia Francia/Comisión, C-57/95, citada en la nota 12, apartado 7 y la jurisprudencia citada.
(15)  –	Es jurisprudencia reiterada que sólo un acto cuyos efectos jurídicos sean vinculantes para el demandante y puedan afectar a sus intereses puede ser objeto de un recurso de anulación al amparo del artículo 230 CE. Parece que tales afirmaciones sólo tendrían sentido por lo que se refiere a los demandantes individuales, que carecen de privilegios. Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha formulado las mismas afirmaciones en procedimientos incoados por Estados miembros –véase, por ejemplo, la sentencia de 5 de octubre de 1999, Países Bajos/Comisión (C‑308/95, Rec. p. I‑6513). En cualquier caso, a mi juicio, los actos impugnados afectan de manera evidente a los intereses de Italia por cuanto pueden limitar los gastos que pueden ser cofinanciados por la Comunidad mediante los Fondos Estructurales.
(16)  –	Sentencia de 30 de abril de 1996, Países Bajos/Consejo (C‑58/94, Rec. p. I‑2169), apartado 26; véase asimismo la sentencia Regione Toscana/Comisión, citada en la nota 9, apartados 22 y 23.
(17)  –	Sentencia España/Comisión, citada en la nota 9, apartado 34 y la jurisprudencia citada. Por lo que respecta al Tribunal de Primera Instancia, además de la sentencia Regione Toscana/Comisión, véase la sentencia más reciente de 10 de abril de 2003, Alessandrini y otros (asuntos acumulados T‑93/00 y T‑46/01, Rec. p. II‑1635), apartado 61.
(18)  –	Véase el punto 30.
(19)  –	Salvo cuando la adaptación implica modificaciones de algún elemento de la decisión sobre la participación del Fondo, en cuyo caso la Comisión toma su decisión respecto a dichas modificaciones de acuerdo con el Estado miembro de que se trate, conforme al artículo 34, apartado 3, del Reglamento sobre los Fondos Estructurales.
(20)  –	Véase la sentencia España/Comisión, citada en la nota 9, en la que el Tribunal de Justicia declaró, en el apartado 33, que «las orientaciones internas indican las líneas generales basándose en las cuales la Comisión proyecta [...] adoptar ulteriormente decisiones individuales cuya legalidad podrá impugnar el Estado miembro afectado ante el Tribunal de Justicia según el procedimiento previsto en el artículo [230] del Tratado». Asimismo, procede señalar que, en dicho asunto, el Tribunal de Justicia no siguió las conclusiones del Abogado General La Pergola, que había sugerido que las orientaciones internas controvertidas debían considerarse un acto que produce efectos jurídicos. Ibidem, puntos 18 a 24 de las conclusiones. Véase asimismo la sentencia Países Bajos/Comisión, citada en la nota 15, apartado 29, en la que, haciendo referencia a jurisprudencia anterior, el Tribunal de Justicia declaró que un escrito en el que la Comisión se limitaba a proporcionar información acerca del modo en que interpretaba determinadas disposiciones de un reglamento no mofidicaba la situación jurídica de los Países Bajos. Véanse asimismo la jurisprudencia citada en la nota 17, la sentencia de 15 de septiembre de 1998, Oleifici Italiani y Fratelli Rubino Industrie Olearie/Comisión (T‑54/96, Rec. p. II‑3377), apartado 49, y la sentencia de 13 de diciembre de 1990, Nefarma y otros/Comisión (T‑113/89, Rec. p. II‑797), apartados 84 a 94.
(21)  –	Los escritos enviados a los Comités de seguimiento para Cerdeña y Lacio, en particular, hacen referencia a la nota impugnada y fueron redactados en términos que dan a la nota impugnada la apariencia de ser vinculante. Véanse los puntos 38 y 39. Procede señalar que en la sentencia Francia/Comisión, C-57/95, citada en la nota 12, apartado 18, el Tribunal de Justicia comenzó su razonamiento poniendo de relieve el carácter imperativo de los términos de la comunicación interpretativa impugnada, que fue en última instancia anulada.
(22) –	De los autos se desprende que el representante español en el Comité para el desarrollo y la reconversión de las regiones había cuestionado también el uso que la Comisión hacía de las notas interpretativas. Véase el punto 31.
(23)  –	CE, Sect., 18 de diciembre de 2002, Mme Duvignères, solicitud nº 233.618. Véase el análisis de esta cuestión realizado por S. Lefevre: Interpretative communications and implementation of Community Law at national level (2004), 29 European Law Review, 808, pp. 815 y ss. La traducción al inglés de la cita del Conseil d'État se ha tomado también del mismo artículo, p. 816.
(24)  –	Véase asimismo ibidem, p. 816.
(25)  –	En la sentencia Oleifici Italiani, citada en la nota 20, el Tribunal de Primera Instancia declaró que, para valorar si el acto impugnado afectaba a los intereses de Italia modificando de forma caracterizada su situación jurídica, era importante determinar la significación objetiva que el escrito podía razonablemente tener, en el momento en que fue enviado, para un operador económico prudente y perspicaz que actuara en el sector de que se trataba.
(26)  –	Sentencia Nefarma, citada en la nota 20, apartado 69 y la jurisprudencia citada.
(27)  –	Sentencia Nefarma, citada en la nota 20, apartado 68 y la jurisprudencia citada.
(28)  –	Véase el punto 60 .
(29)  –	Sentencia IBM, citada en la nota 10, apartado 19.
(30)  –	Sentencia Nefarma, citada en la nota 20, apartado 76.
(31)  –	Sentencia de 29 de enero de 2002, Van Parijs y Pacific Fruit Company/Comisión (T‑160/98, Rec. p. II‑233), apartado 65 y la jurisprudencia citada.
(32)  –	Véanse las notas 11, 12 y 13.
(33)  –	Sentencia Francia/Comisión, citada en la nota 11, apartado 24.
(34)  –	Sentencias Francia/Comisión, asuntos C-325/91 y C-57/95, ambas citadas en la nota 12, apartados 22 y 23, respectivamente.
(35)  –	Sentencia Francia/Comisión, citada en la nota 11, apartado 26.
(36)  –	Sentencia Francia/Comisión, C‑57/95, citada en la nota 12, apartado 21.
(37)  –	Sentencia Francia/Comisión, citada en la nota 13.
(38)  –	Ibidem,
apartados 23 y 24. Véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15 de enero de 2003, Philip Morris y otros (asuntos acumulados T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 y T‑272/01, Rec. p. II‑1), apartado 86, en la que se distinguen las orientaciones internas controvertidas en el asunto C‑366/88, Francia/Comisión, citada en la nota 13, del acto impugnado en dicho asunto basándose en que dicho acto, a diferencia de las orientaciones internas, no tenía por objeto una atribución de competencias.
(39)  –	Véase el punto 22.
(40)  –	Véase, entre otras, la sentencia Francia/Comisión, C‑325/91, citada en la nota 12, apartado 26.