62009CC0504
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
VERICA TRSTENJAK
presentate il 17 novembre 2011 (
1
)
Causa C-504/09 P
Commissione europea,
Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord
contro
Repubblica di Polonia
«Impugnazione — Ambiente — Inquinamento atmosferico — Direttiva 2003/87/CE — Sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra — Piano nazionale di assegnazione di quote di emissione per la Repubblica di Polonia per il periodo dal 2008 al 2012 — Competenze degli Stati membri e della Commissione — Articolo 9, paragrafi 1 e 3, e articolo 11, paragrafo 2, della direttiva 2003/87»
I — Introduzione
1.
Le presenti impugnazioni vertono sul sistema instaurato dalla direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 2003, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio (GU L 275, pag. 32), quale modificata dalla direttiva 2004/101/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 ottobre 2004 (GU L 338, pag. 18; in prosieguo: la «direttiva»).
2.
Con le loro impugnazioni, la Commissione europea e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord domandano l’annullamento totale della sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee del 23 settembre 2009, Polonia/Commissione (T-183/07, Racc. pag. II-3395; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), la quale ha annullato la decisione C(2007) 1295 def. della Commissione, del 26 marzo 2007, concernente il piano nazionale di assegnazione di quote di emissione di gas a effetto serra (in prosieguo: il «PNA») notificato dalla Repubblica di Polonia per il periodo dal 2008 al 2012 in conformità della direttiva 2003/87 (in prosieguo: la «decisione controversa»).
II — Contesto normativo
3.
L’articolo 9 della direttiva così recita:
«1.   Per ciascun periodo di cui all’articolo 11, paragrafi 1 e 2 [della direttiva], ciascuno Stato membro elabora un piano nazionale che determina le quote totali di emissioni che intende assegnare per tale periodo e le modalità di tale assegnazione. Il piano si fonda su criteri obiettivi e trasparenti, compresi i criteri elencati nell’allegato III [della direttiva], e tiene nella dovuta considerazione le osservazioni del pubblico. Fatto salvo il trattato, la Commissione elabora entro il 31 dicembre 2003 gli orientamenti per l’attuazione dei criteri elencati nell’allegato III [della direttiva].
Per il periodo di cui all’articolo 11, paragrafo 1, il piano è pubblicato e notificato alla Commissione e agli altri Stati membri entro il 31 marzo 2004. Per i periodi successivi, il piano è pubblicato e notificato alla Commissione e agli altri Stati membri almeno diciotto mesi prima dell’inizio del periodo in questione.
2.   I piani nazionali di assegnazione sono esaminati in seno al comitato di cui all’articolo 23, paragrafo 1 [della direttiva].
3.   Nei tre mesi successivi alla notificazione da parte di uno Stato membro di un piano nazionale di cui al paragrafo 1, la Commissione può respingerlo, in tutto o in parte, qualora lo ritenga incompatibile con l’articolo 10 o con i criteri elencati nell’allegato III [della direttiva]. Lo Stato membro prende una decisione a norma dell’articolo 11, paragrafo 1 o paragrafo 2, solo previa accettazione da parte della Commissione delle modifiche che esso propone. La Commissione giustifica ogni decisione di rigetto».
4.
A norma dell’articolo 11, paragrafo 2, della direttiva:
«Per il quinquennio che ha inizio il 1o gennaio 2008 e per ciascun periodo successivo di cinque anni, ciascuno Stato membro decide in merito alle quote totali di emissioni che assegnerà in tale periodo, nonché inizia il processo per l’assegnazione di tali quote al gestore di ciascun impianto. Tale decisione è presa almeno dodici mesi prima dell’inizio del periodo in oggetto, sulla base del piano nazionale di assegnazione di cui all’articolo 9 e nel rispetto dell’articolo 10, tenendo nella dovuta considerazione le osservazioni del pubblico».
5.
L’allegato III della direttiva enuncia dodici criteri applicabili ai PNA. I criteri precisati ai nn. 1-3 e 12 di detto allegato prevedono rispettivamente quanto segue:
«1.
La quantità totale delle quote da assegnare per il periodo interessato è coerente con l’obbligo degli Stati membri di limitare le proprie emissioni ai sensi della decisione 2002/358/CE e del protocollo di Kyoto, tenendo conto, da un lato, della percentuale delle emissioni complessive che tali quote rappresentano rispetto alle emissioni prodotte da fonti che non rientrano nel campo di applicazione della presente direttiva e, dall’altro, delle politiche energetiche nazionali, e dovrebbe essere coerente con il programma nazionale sui cambiamenti climatici. La quantità totale delle quote da assegnare non deve superare le minime esigenze per la rigorosa applicazione dei criteri del presente allegato. Fino al 2008, la quantità deve essere conforme ad un orientamento mirato al raggiungimento o al superamento dell’obiettivo di ciascuno Stato membro, come previsto dalla decisione 2002/358/CE e dal Protocollo di Kyoto.
2.
La quantità totale delle quote da assegnare è coerente con le valutazioni dei progressi già realizzati o da realizzare per rispettare i contributi degli Stati membri agli impegni assunti dalla Comunità ai sensi della decisione 93/389/CEE.
3.
Le quantità delle quote da assegnare è coerente con il potenziale, compreso il potenziale tecnologico, di riduzione delle emissioni delle attività contemplate dal presente sistema. Gli Stati membri possono basare la ripartizione delle quote sulla media delle emissioni dei gas ad effetto serra relative ai prodotti di ciascuna attività e sui progressi realizzabili in ciascuna attività.
(…)
12.
Il piano specifica l’importo massimo di [riduzioni delle emissioni certificate] e di [unità di riduzione delle emissioni] che può essere utilizzato dai gestori nell’ambito del sistema comunitario e inteso come percentuale delle quote di emissioni assegnate a ciascun impianto. La percentuale è coerente con gli obblighi di supplementarità assunti dallo Stato membro ai sensi del Protocollo di Kyoto e delle decisioni adottate a norma della convenzione UNFCCC e del Protocollo di Kyoto».
6.
Quanto alle altre disposizioni pertinenti nella specie, è opportuno rimandare alla descrizione del contesto normativo nella sentenza impugnata.
III — Fatti e decisione controversa
7.
I fatti che hanno preceduto l’adozione della decisione controversa, nonché il suo dispositivo sono illustrati ai punti 9-15 della sentenza impugnata.
IV — Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
8.
La Repubblica di Polonia ha presentato un ricorso dinanzi al Tribunale avverso la decisione controversa. Il procedimento dinanzi al Tribunale è illustrato ai punti 16-24 della sentenza impugnata.
9.
Con la sentenza impugnata, il Tribunale ha annullato integralmente la decisione controversa.
10.
Anzitutto, ai punti 70-134 della sentenza impugnata, il Tribunale ha constatato che la Commissione era andata al di là dei suoi poteri di controllo ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva. In primo luogo, esso ha addebitato alla Commissione di non essersi limitata a verificare la conformità del PNA della Repubblica di Polonia, ma di aver sostituito i dati utilizzati dalla Repubblica di Polonia con i propri dati, ottenuti a partire dal proprio metodo di valutazione. In secondo luogo, le addebita di aver fissato essa stessa il livello massimo per la quantità totale di quote da assegnare nella decisione controversa.
11.
Ancora, ai punti 135-154 della sentenza impugnata, il Tribunale ha ritenuto che la Commissione, scartando i dati presentati dalla Repubblica di Polonia senza spiegare perché tali dati non rispettavano i criteri dell’allegato III della direttiva, sia incorsa in una violazione dell’obbligo di motivazione.
12.
Infine, ai punti 155-163 della sentenza impugnata, il Tribunale ha constatato che tali errori di diritto comportano non solo l’annullamento degli articoli 1, paragrafo 1, 2, paragrafo 1, e 3, paragrafo 1, della decisione controversa, bensì anche l’annullamento integrale di tale decisione, a causa del carattere non separabile delle sue altre disposizioni.
V — Il procedimento dinanzi alla Corte
13.
La Commissione ha proposto impugnazione avverso la sentenza del Tribunale e chiede che la Corte voglia:
—
annullare in toto la sentenza impugnata;
—
condannare la Repubblica di Polonia alle spese.
14.
Nella sua comparsa di risposta all’impugnazione della Commissione, la Repubblica di Polonia chiede che la Corte voglia:
—
respingere l’impugnazione in toto sul fondamento dell’articolo 116, paragrafo 1, primo trattino, del regolamento di procedura della Corte;
—
qualora non rigetti in toto l’impugnazione, esaminare e statuire in toto sulle conclusioni formulate in primo grado, e segnatamente esaminare e statuire sul primo motivo del ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 116, paragrafo 1, secondo trattino, del regolamento di procedura della Corte;
—
qualora non rigetti in toto l’impugnazione e non statuisca sulle conclusioni menzionate al trattino di cui sopra, statuire sulle conclusioni presentate in primo grado ai motivi da terzo a nono, dopo che, a sua discrezione, essa stessa o il Tribunale abbiano esaminato la causa;
—
condannare la Commissione alle spese.
15.
Nella loro comparsa di risposta all’impugnazione della Commissione, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord chiedono che la Corte voglia:
—
accogliere l’impugnazione della Commissione e annullare la sentenza impugnata, ad eccezione del primo motivo.
16.
Con ordinanza 28 giugno 2010 la Repubblica ceca e la Romania sono state autorizzate ad intervenire a sostegno delle conclusioni della Repubblica di Polonia, mentre il Regno di Danimarca è stato autorizzato ad intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione.
17.
Nel corso dell’udienza tenutasi il 29 settembre 2011, i rappresentanti dei governi danese, polacco e ceco, nonché la Commissione, hanno svolto le loro difese orali e hanno risposto ai quesiti sollevati.
VI — Sull’interesse ad agire della Commissione
18.
L’11 dicembre 2009, vale a dire successivamente all’annullamento della decisione controversa e dopo che la Commissione aveva impugnato la sentenza del Tribunale, la Commissione ha emesso una nuova decisione sulla base dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva. In siffatta nuova decisione, essa ha respinto il PNA della Repubblica di Polonia e ha rilevato la sua incompatibilità con i criteri elencati all’allegato III di tale direttiva, omettendo di indicare un livello massimo per la quantità totale di quote da assegnare. La Repubblica di Polonia non si è opposta alla nuova decisione e l’8 aprile 2010 ha notificato un nuovo PNA, nel quale ha proposto una quantità totale di quote da assegnare pari a 208,5 milioni di tonnellate di CO2. In una decisione 19 aprile 2010 la Commissione non ha espresso riserve nei confronti di tale PNA.
19.
In tale contesto, occorre verificare l’interesse ad agire della Commissione. Effettivamente, la Corte può rilevare d’ufficio la carenza d’interesse di una parte a proporre ricorso contro una sentenza del Tribunale di primo grado o a proseguire il procedimento a motivo di un fatto, successivo alla sentenza del Tribunale, che può privare quest'ultima dei suoi effetti dannosi per il ricorrente e per questa ragione dichiarare il ricorso irricevibile o privo di oggetto. La sussistenza di un interesse del ricorrente ad agire presuppone che l’impugnazione possa, con il suo esito, procurare un beneficio alla parte che l’ha proposta (
2
).
20.
Nella specie, l’adozione della nuova decisione non ha privato la Commissione dell’interesse a insistere nell’impugnazione. È vero che un eventuale annullamento della sentenza impugnata non avrebbe come effetto quello di far rivivere la decisione controversa, nel frattempo sostituita dalla nuova decisione. Tuttavia, una sentenza della Corte che conferma l’interpretazione dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva sostenuta dalla Commissione continua a rivestire un interesse per quest’ultima. Infatti, la Repubblica ceca, la Repubblica d’Ungheria, la Repubblica di Lituania e la Romania hanno attaccato dinanzi al Tribunale le decisioni della Commissione che hanno rigettato i loro rispettivi PNA (
3
). Tali procedimenti sono stati sospesi in attesa delle sentenze della Corte nella presente causa e nella causa Commissione/Estonia (C-505/09 P). La Commissione conserva pertanto un interesse ad agire in relazione a detti procedimenti pendenti dinanzi al Tribunale.
VII — Sul primo motivo
21.
Con il suo primo motivo, la Commissione contesta al Tribunale di aver violato l’articolo 48, paragrafo 2, del regolamento di procedura, di aver statuito ultra petita, e di aver ecceduto i suoi poteri di controllo.
22.
Siffatto motivo concerne la motivazione esposta dal Tribunale ai punti 70-79 della sentenza impugnata. Al punto 70 della sentenza impugnata, il Tribunale ha ritenuto che il secondo motivo di ricorso della Repubblica di Polonia si divida in due parti, la prima concernente una violazione dell’obbligo di motivazione, la seconda un’interpretazione e un’applicazione erronee delle disposizioni dell’articolo 9, paragrafi 1 e 3, della direttiva. Quindi, ai punti 71-79 della sentenza impugnata, il Tribunale ha esaminato la censura della Commissione, secondo la quale la seconda parte del secondo motivo costituirebbe un motivo nuovo, dedotto per la prima volta dalla Repubblica di Polonia nella fase della replica e dunque irricevibile. Il Tribunale ha respinto tale censura d’irricevibilità. Esso ha rilevato che l’argomento concernente la violazione dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva figurava già nel ricorso della Repubblica di Polonia, e che gli argomenti supplementari sollevati nella fase della replica costituivano semplicemente un ampliamento di tale parte.
23.
La Commissione addebita al Tribunale di aver dichiarato ricevibile la seconda parte del secondo motivo fatto valere dalla Repubblica di Polonia. Essa ritiene che tale parte non si evincesse dall’argomento dedotto dalla Repubblica di Polonia nel suo ricorso.
24.
Il primo motivo di impugnazione della Commissione deve essere respinto. Il Tribunale ha correttamente rilevato la ricevibilità della seconda parte del secondo motivo di ricorso della Repubblica di Polonia.
25.
Si evince dagli articoli 21 e 53 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea e dall’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura del Tribunale che un ricorso deve contenere un’esposizione sommaria dei motivi dedotti. Un motivo di ricorso con il quale viene censurata la violazione di una regola di diritto ai sensi dell’articolo 230, secondo comma, CE (divenuto articolo 263 TFUE) deve pertanto indicare la regola di cui trattasi.
26.
Ai sensi dell’articolo 48, paragrafo 2, del regolamento di procedura del Tribunale, è vietata la deduzione di motivi nuovi in corso di causa, a meno che essi si basino su elementi di diritto e di fatto emersi soltanto durante il procedimento. Tale regola che vieta la deduzione di motivi nuovi deve essere interpretata tenendo conto, da un lato, dei suoi obiettivi, e segnatamente la garanzia di una buona amministrazione della giustizia e il rispetto dei diritti della difesa, e, dall’altro, del diritto ad un ricorso effettivo. Avuto riguardo a tali principi, un motivo deve essere considerato ricevibile allorché che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali esso si fonda emergono in maniera sufficientemente chiara e precisa dal ricorso, al fine di consentire alla parte convenuta di predisporre le proprie difese e al Tribunale di decidere sul ricorso, se del caso, senza altre informazioni a sostegno. È dunque sufficiente che il motivo risulti, quantomeno sommariamente, ancorché in modo coerente e comprensibile, dal ricorso (
4
).
27.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, il Tribunale ha giustamente osservato che la censura attinente a un’interpretazione e un’applicazione erronee dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva risultava in maniera sufficientemente chiara e precisa dal ricorso della Repubblica di Polonia. Come si evince, infatti, dai punti 73 e 74 della sentenza impugnata, in tale ricorso la Repubblica di Polonia aveva censurato il fatto che la Commissione, omettendo di esaminare i dati forniti dalla Repubblica di Polonia nel suo PNA e limitandosi ad inserire i propri dati, aveva ecceduto i limiti dei suoi poteri.
28.
Deve poi essere respinta la censura della Commissione, secondo la quale il Tribunale avrebbe deciso autonomamente che tale parte del ricorso riguardava l’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva. Come rilevato dal Tribunale al punto 75 della sentenza impugnata, la Repubblica di Polonia fa riferimento all’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva nell’ambito del suo secondo motivo, al punto 54 del ricorso. Occorre in ogni caso constatare che era manifesto che la Repubblica di Polonia si riferiva a tale disposizione, la quale costituiva il fondamento giuridico per l’adozione della decisione controversa.
29.
Infine, è infondata la censura secondo la quale l’argomento sollevato dalla Repubblica di Polonia nell’ambito del secondo motivo era privo di chiarezza, avendo essa fatto riferimento a disposizioni diverse dall’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva. Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, il riferimento all’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva non era idoneo a sollevare dubbi quanto all’oggetto della seconda parte del motivo. Sussiste, infatti, uno stretto legame fra queste due disposizioni: eccedendo i limiti dei suoi poteri di controllo di un PNA ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva, essa usurpa le competenze degli Stati membri attinenti all’elaborazione del PNA ai sensi del paragrafo 1 di tale disposizione.
30.
Il primo motivo di impugnazione della Commissione va pertanto respinto.
VIII — Sul secondo motivo
31.
Il secondo motivo di impugnazione dedotto dalla Commissione verte su un errore di diritto concernente l’interpretazione dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva.
32.
Tale motivo si riferisce alla motivazione del Tribunale di cui ai punti 80-134 della sentenza impugnata. In questa parte di detta sentenza, ai punti 80-92, il Tribunale ha anzitutto fatto alcune osservazioni concernenti gli obiettivi perseguiti dalla direttiva, la ripartizione delle competenze fra la Commissione e gli Stati membri, e la portata del suo controllo giurisdizionale. Quindi, ai punti 99-134 della sentenza impugnata, esso ha rilevato che la Commissione ha violato l’articolo 9, paragrafi 1 e 3, della direttiva, da un lato, sostituendo il metodo di valutazione e i dati proposti dalla Repubblica di Polonia nel suo PNA con il proprio metodo di valutazione e, dall’altro, indicando un livello massimo vincolante per la quantità totale di quote di emissione di gas a effetto serra da assegnare.
33.
Nell’ambito delle osservazioni preliminari svolte in relazione al secondo motivo di impugnazione, la Commissione addebita anzitutto al Tribunale di aver rilevato che il controllo di un PNA effettuato dalla Commissione ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva è un controllo di conformità fortemente circoscritto (A). Il motivo presentato dalla Commissione è suddiviso poi in due parti: nella prima viene fatta valere una violazione del principio della parità di trattamento (B), nella seconda una mancata considerazione dell’oggetto e dell’obiettivo della direttiva (C).
A — Sulla natura del controllo ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva
34.
Occorre esaminare, in primo luogo, la fondatezza delle critiche mosse alle osservazioni preliminari del Tribunale sulla ripartizione delle competenze fra la Commissione e gli Stati membri.
35.
Anzitutto, ai punti 82 e 83 della sentenza impugnata, il Tribunale richiama l’articolo 249, terzo comma, CE (divenuto articolo 288, terzo comma, TFUE), e ha rilevato che, in materia ambientale, disciplinata dagli articoli 174 CE-176 CE (divenuti articoli 191 TFUE-193 TFUE), le competenze dell’Unione e degli Stati membri sono ripartite. Esso ne ha dedotto che, in assenza di una norma comunitaria che prescriva in modo chiaro e preciso la forma e i mezzi più idonei che devono essere impiegati dallo Stato membro, la libertà degli Stati membri quanto alla scelta delle forme e dei mezzi resta, in via di principio, totale, e che spetta dunque alla Commissione dimostrare adeguatamente che gli strumenti impiegati dallo Stato membro sono in contrasto con il diritto dell’Unione. Quindi, ai punti 85-88 della sentenza impugnata, il Tribunale ha affermato che gli Stati membri sono i soli competenti ad elaborare il PNA e ad adottare decisioni definitive concernenti la quantità totale delle quote, disponendo di un certo margine di manovra nell’esercizio di siffatte competenze. Infine, quanto alle competenze della Commissione, il Tribunale ha rilevato, al punto 89 della sentenza impugnata, che dall’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva emerge inequivocabilmente che il potere di controllo della Commissione è fortemente circoscritto, in quanto quest’ultima può soltanto verificare la conformità del PNA dello Stato membro ai criteri di cui all’allegato III e al disposto dell’articolo 10 della direttiva.
36.
Nell’ambito del suo secondo motivo, la Commissione, sostenuta dal Regno Unito, fa valere che il suo potere di controllo ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva non può essere qualificato come controllo di conformità fortemente circoscritto. Prima di esaminare tale censura (2), occorre anzitutto accennare brevemente alla procedura di controllo dei PNA istituita dagli articoli 9 e 11 della direttiva (1).
1. La procedura di controllo dei PNA
37.
Ai sensi del suo articolo 1, la direttiva istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra nella Comunità, al fine di promuovere la riduzione di dette emissioni secondo criteri di validità in termini di costi e di efficienza economica.
38.
Nell’ambito di tale sistema, incombe a ciascuno Stato membro elaborare un PNA che determini, in particolare, le quote totali di emissioni che intende assegnare per il periodo di scambio di cui trattasi e le modalità di tale assegnazione. Ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, seconda frase, della direttiva, tale PNA deve essere fondato su criteri obiettivi e trasparenti, compresi i criteri elencati nell’allegato III della direttiva, e deve tenere nella dovuta considerazione le osservazioni del pubblico. Gli Stati membri devono notificare i loro PNA alla Commissione e agli altri Stati membri diciotto mesi prima dell’inizio del periodo di scambio considerato.
39.
Ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva, la Commissione verifica se i PNA notificati siano conformi ai criteri elencati nell’allegato III e al disposto dell’articolo 10 della direttiva, respingendo quelli che reputa incompatibili. Si evince dall’articolo 11, paragrafo 2, della direttiva che uno Stato membro può fondare la propria decisione definitiva, concernente la quantità totale di quote che assegnerà nel periodo di cui trattasi, su un PNA che la Commissione ha approvato o che non ha respinto nei tre mesi successivi alla sua notificazione. Per contro, uno Stato membro non può fondare la propria decisione definitiva su un PNA respinto dalla Commissione. Quest’ultima dispone pertanto di un potere di blocco.
2. Sugli addebiti della Commissione
40.
Il Tribunale ha correttamente rilevato che il controllo del PNA effettuato dalla Commissione ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva è un controllo di conformità. Come osservato dal Tribunale al punto 89 della sentenza impugnata, da tale disposizione emerge inequivocabilmente che il ruolo della Commissione è circoscritto ad un controllo della conformità del PNA dello Stato membro ai criteri di cui all’allegato III e al disposto dell’articolo 10 della direttiva. Per respingere un PNA, la Commissione deve pertanto dimostrare che lo Stato membro ha ecceduto il margine di manovra accordatogli dalla direttiva.
41.
Gli addebiti mossi dalla Commissione alla motivazione del Tribunale sono infondati.
42.
In primo luogo, non si può desumere dal carattere anteriore del controllo ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva che esso vada oltre un controllo di conformità. È vero che la direttiva attribuisce un ruolo importante alla Commissione, la quale dispone, segnatamente, di un potere di controllo e di blocco. Tuttavia, l’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva non le conferisce il potere di sostituirsi ad uno Stato membro nell’elaborazione del suo PNA o nell’adozione della sua decisione definitiva concernente le quote da assegnare. La Commissione può dunque respingere un PNA solo se dimostra che lo Stato membro ha oltrepassato il margine di manovra conferitogli dalla direttiva.
43.
In secondo luogo, il Tribunale ha giustamente rilevato che una qualificazione del controllo ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva in termini di controllo di conformità corrisponde allo spirito dell’articolo 249, terzo comma, CE, in virtù del quale una direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi. Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, tale disposizione è applicabile nella specie.
44.
Anzitutto, occorre respingere l’argomento fatto valere dalla Commissione, secondo il quale l’articolo 249, terzo comma, CE è applicabile unicamente ad un controllo a posteriori, quale quello esercitato nell’ambito di un procedimento per inadempimento. Tale disposizione è di applicazione generale. Essa deve pertanto essere presa in considerazione nella specie, nel valutare se la Commissione sia tenuta a rispettare la scelta degli Stati membri quanto ai dati e ai metodi di valutazione impiegati per l’elaborazione del loro PNA.
45.
Deve poi essere respinto l’argomento della Commissione, secondo il quale gli Stati membri non possono avvalersi di un margine di manovra, in quanto l’articolo 249, terzo comma, CE sarebbe inapplicabile in ragione della natura «regolamentare» dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva. La Commissione ritiene che una disposizione della direttiva destinata ad essere applicata unicamente fra le istituzioni e gli Stati membri, e la cui applicabilità non è dunque subordinata a una previa trasposizione nel diritto nazionale, abbia carattere «regolamentare». Tale argomento non persuade. L’articolo 249, terzo comma, CE si applica a tutte le disposizioni di una direttiva, e, dunque, anche a disposizioni destinate ad essere applicate unicamente fra le istituzioni e gli Stati membri. La Commissione non fa peraltro valere alcun motivo convincente, per cui una disposizione come l’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva non debba lasciare alcun margine di manovra agli Stati membri quanto alla forma e ai mezzi, allorché tali elementi non siano stati armonizzati nella direttiva. In ogni caso, l’approccio del Tribunale è giustificato avuto riguardo alla circostanza che la direttiva è stata adottata in un settore a competenza condivisa, nel quale gli Stati membri conservano la loro competenza nella misura in cui un aspetto non è stato armonizzato.
46.
In terzo luogo, la Commissione non potrebbe far valere efficacemente di disporre di un margine di valutazione discrezionale allorché deve operare complesse valutazioni sotto il profilo economico ed ambientale nell’ambito del controllo dei PNA ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva e che tale discrezionalità limiti il margine di manovra degli Stati membri. Siffatto margine di valutazione della Commissione, infatti, non sarebbe in grado di modificare la natura di controllo di conformità del controllo previsto all’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva. Il margine di valutazione di cui la Commissione dispone le consente dunque di determinare un termine di paragone fondato sui dati e i metodi di sua scelta e al quale essa può ricorrere per dimostrare che il PNA non è conforme ai criteri elencati all’allegato III e al disposto dell’articolo 10 della direttiva. Tuttavia, tale margine non le consente di respingere il PNA di uno Stato membro limitandosi ad addurre la sua non conformità al termine di paragone da essa scelto.
47.
Gli addebiti mossi nei confronti delle osservazioni preliminari svolte dal Tribunale ai punti 82-89 della sentenza impugnata devono pertanto essere respinti.
B — Sulla prima parte del motivo d’impugnazione attinente a una violazione del principio della parità di trattamento
48.
La prima parte del secondo motivo di impugnazione sollevato dalla Commissione è diretta avverso la constatazione del Tribunale, secondo la quale la Commissione, sostituendo la propria analisi a quella effettuata dalla Repubblica di Polonia, ha violato l’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva. Tale parte contiene due censure: l’una fa valere una violazione del principio della parità di trattamento (1), l’altra un errore di diritto del Tribunale concernente i dati sostituiti dalla Commissione (2).
1. Sulla censura concernente la violazione del principio della parità di trattamento
49.
Nel procedimento dinanzi al Tribunale, la Commissione ha difeso la propria interpretazione dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva, secondo la quale essa non era tenuta ad esaminare i dati riportati dalla Repubblica di Polonia nel suo PNA, facendo valere che il principio della parità di trattamento l’obbligava a utilizzare dati risultanti dalle medesime fonti e da metodi di valutazione identici per i PNA di tutti gli Stati membri.
50.
Nei punti 100-120 della sentenza impugnata il Tribunale ha respinto tale argomento. Esso ha ritenuto che l’applicazione del principio della parità di trattamento non possa modificare la ripartizione delle competenze fra la Commissione e gli Stati membri prevista dalla direttiva, ai sensi della quale questi ultimi sono competenti ad elaborare il loro PNA e ad adottare la decisione definitiva sulla quantità di quote da assegnare. In assenza di un potere uniformatore della Commissione e di un suo ruolo centrale nell’elaborazione del PNA, essa non potrebbe invocare il principio della parità di trattamento al fine di imporre agli Stati membri un metodo di valutazione uniforme. La Commissione sarebbe pertanto tenuta a controllare la conformità dei dati riportati nel PNA della Repubblica di Polonia ai criteri elencati all’allegato III della direttiva, e non potrebbe dunque limitarsi a sostituire i suoi dati a quelli riportati nel PNA.
51.
La Commissione, appoggiata dal Regno di Danimarca, contesta al Tribunale un’erronea interpretazione del suo potere di controllo ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva, nonché la violazione del principio della parità di trattamento. Essa sarebbe obbligata ad utilizzare dei dati aggiornati e risultanti dalla medesima fonte, nonché delle previsioni relative allo stesso periodo per tutti gli Stati membri, al fine di garantire la parità di trattamento di tutti i PNA.
52.
Occorre esaminare l’addebito attinente a un’interpretazione errata della portata del potere di controllo della Commissione ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva (a), prima di prendere in considerazione l’addebito concernente una violazione del principio della parità di trattamento (b). Infine, esaminerò gli altri addebiti mossi nei confronti della motivazione del Tribunale (c).
a) Sulla portata del potere di controllo della Commissione
53.
In primo luogo, la Commissione addebita al Tribunale di aver interpretato erroneamente la portata del suo potere di controllo ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva. Essa ritiene di essere abilitata a determinare essa stessa i parametri sulla scorta dei quali valutare la conformità dei dati riportati nel PNA ai criteri elencati all’allegato III della direttiva. Di conseguenza, essa ritiene di non essere tenuta a verificare la veridicità dei dati economici impiegati nel PNA.
54.
Tale addebito della Commissione è infondato. Il Tribunale ha correttamente ritenuto che la Commissione dovesse verificare la conformità dei dati economici riportati dalla Repubblica di Polonia nel suo PNA ai criteri elencati all’allegato III della direttiva.
55.
Come illustrato in precedenza, l’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva si limita a conferire alla Commissione un potere di controllo di conformità che le consente di respingere un PNA di uno Stato membro, il quale non sia conforme ai criteri elencati all’allegato III o al disposto dell’articolo 10 della direttiva (
5
).
56.
Quanto al grado di controllo, il Tribunale ha giustamente rilevato, al punto 105 della sentenza impugnata, che l’allegato III della direttiva elenca i criteri che uno Stato membro è tenuto ad osservare nel suo PNA, senza tuttavia prescrivere le forme e i mezzi che devono essere impiegati per valutare la conformità del PNA a detti criteri. Gli Stati membri restano dunque liberi di utilizzare i dati e i metodi di valutazione di loro scelta, a condizione che essi non comportino risultati che non siano conformi a tali criteri. Nell’ambito del suo controllo ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva, la Commissione deve rispettare tale margine di manovra degli Stati membri. Ne consegue che essa non può respingere il PNA di uno Stato membro solo in quanto i dati ivi riportati non sono conformi ai dati di sua scelta, bensì che spetta ad essa dimostrare che i dati riportati nel PNA non sono conformi ai criteri elencati nell’allegato III della direttiva.
57.
Gli argomenti dedotti dalla Commissione a sostegno della sua posizione non persuadono.
58.
In primo luogo, deve essere respinto l’argomento della Commissione, secondo il quale essa non era obbligata ad esaminare i dati riportati nel PNA della Repubblica di Polonia, in quanto la stessa aveva rammentato agli Stati membri l’importanza dei dati verificati concernenti le emissioni effettive. Un siffatto approccio sarebbe giustificato in un sistema che consente alla Commissione di sostituirsi agli Stati membri o di determinare essa stessa i parametri applicabili alla valutazione dei criteri di conformità. Ora, la direttiva non conferisce tali poteri alla Commissione. Se la Commissione aveva dei dubbi quanto alla conformità dei dati riportati nel PNA, spettava ad essa dimostrare la non conformità di tali dati rispetto ai criteri elencati all’allegato III della direttiva.
59.
In secondo luogo, dal carattere simultaneo del controllo dei PNA dei diversi Stati membri effettuato dalla Commissione non può desumersi che la direttiva conferisca a quest’ultima il potere di sostituire i dati di sua scelta ai criteri riportati nel PNA di uno Stato membro.
60.
In terzo luogo, un’interpretazione teleologica che evidenzi la finalità perseguita dall’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva non consente di giustificare l’approccio della Commissione, secondo il quale essa non sarebbe tenuta ad esaminare i dati riportati dalla Repubblica di Polonia nel suo PNA.
61.
Un approccio del genere non trova fondamento nel trentesimo considerando della direttiva. Tale considerando si limita a prevedere che il sistema di scambio di quote di emissione di gas a effetto serra non può essere realizzato in misura sufficiente dagli Stati membri che agiscono isolatamente, e può dunque essere realizzato meglio a livello comunitario.
62.
Deve poi essere respinto l’argomento secondo il quale, procedendo in materia diversa da quella suggerita dalla Commissione, gli obiettivi della direttiva non potrebbero essere conseguiti. In un settore a competenze condivise, quale il settore della tutela dell’ambiente, incombe al legislatore dell’Unione determinare le misure ritenute necessarie al conseguimento degli obiettivi perseguiti, nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. Allorché la scelta del legislatore emerga in maniera chiara e univoca dall’atto di cui trattasi, non spetta alle giurisdizioni dell’Unione di sostituire la loro valutazione a quella del legislatore attraverso un’interpretazione teleologica.
63.
Ora, la volontà del legislatore dell’Unione, consistente nel conferire alla Commissione unicamente un potere di controllo di conformità, e non un potere di sostituzione o di uniformazione, si evince sia dal testo chiaro e univoco dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva, sia dai suoi lavori preparatori (
6
). L’interpretazione dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva, sostenuta dalla Commissione, eccede dunque i limiti di un’interpretazione teleologica. Incombe al legislatore dell’Unione modificare tale disposizione qualora ritenga che essa non consente di conseguire gli obiettivi perseguiti (
7
).
64.
L’addebito concernente una concezione erronea della portata del potere di controllo della Commissione ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva deve pertanto essere respinto.
b) Sul principio della parità di trattamento
65.
In secondo luogo, la Commissione addebita al Tribunale la violazione del principio della parità di trattamento.
66.
Tale addebito è infondato.
67.
Il principio di parità di trattamento richiede che situazioni analoghe non siano trattate in maniera diversa e che situazioni diverse non siano trattate in maniera uguale, a meno che tale trattamento non sia obiettivamente giustificato. Gli elementi che caratterizzano situazioni diverse nonché la comparabilità di queste ultime devono essere determinati e valutati alla luce dell’oggetto e dello scopo dell’atto dell’Unione che stabilisce la distinzione di cui trattasi (
8
).
68.
Ora, è giocoforza constatare che l’addebito della Commissione si fonda su una concezione erronea del suo potere di controllo ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva. Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, siffatta disposizione non l’autorizza a determinare i parametri economici da utilizzare per valutare la conformità economica di un PNA rispetto ai criteri elencati all’allegato III della direttiva. Come esposto in precedenza, la direttiva lascia un margine di manovra agli Stati membri, i quali sono liberi di applicare i dati e i metodi di valutazione di loro scelta, a condizione che tale scelta non comporti dei risultati non conformi a tali criteri. Le eventuali differenze fra le scelte degli Stati membri sono una manifestazione del loro margine di manovra, il quale deve essere rispettato dalla Commissione nell’ambito del suo controllo di conformità. La Commissione, accettando le diverse scelte degli Stati membri – nella misura in cui essi non eccedano l’ambito del loro margine di manovra –, non viola dunque il principio della parità di trattamento.
69.
Di conseguenza, l’addebito relativo ad una violazione del principio della parità di trattamento dev'essere respinto.
c) Sugli altri addebiti
70.
In terzo luogo, devono essere respinti gli altri addebiti mossi dalla Commissione.
71.
Anzitutto, la Commissione contesta al Tribunale di non aver rispettato la propria giurisprudenza, nella misura in cui esso ha accettato, ai punti 117 e 118 della sentenza impugnata, una possibilità illimitata di modificare i PNA. Secondo la Commissione, un PNA che è stato notificato alla Commissione può essere modificato solo al fine di adeguarlo in funzione della sua decisione di rigetto. In caso contrario, il funzionamento del sistema di scambio delle quote verrebbe messo in pericolo, e gli Stati membri sarebbero spinti a ritardare la notificazione dei loro PNA, o a notificare un PNA incompleto, al fine di poter eventualmente avvalersi di dati più favorevoli. Tale addebito deve essere respinto, senza che sia necessario esaminarne la fondatezza. Infatti, anche qualora l’addebito della Commissione fosse fondato, esso non sarebbe idoneo a rimettere in discussione l’accertamento del Tribunale, secondo il quale la Commissione era obbligata a controllare la conformità dei dati riportati nel PNA della Repubblica di Polonia ai criteri elencati all’allegato III della direttiva, non potendo limitarsi a sostituire i suoi dati ai dati riportati nel PNA.
72.
Non è inoltre fondato l’addebito della Commissione relativo ad una contraddizione fra la motivazione del Tribunale che figura ai punti 113-116 della sentenza impugnata e la sua posizione anteriore, secondo la quale gli Stati membri sono gli unici competenti ad elaborare il PNA. In tale parte della sentenza impugnata, il Tribunale si è limitato a rilevare che la Commissione è obbligata a prendere in considerazione i dati aggiornati presentati dallo Stato membro. Esso non ha pertanto messo in discussione la sua posizione, secondo la quale gli Stati membri sono competenti ad elaborare il PNA.
d) Conclusione
73.
La censura relativa alla constatazione del Tribunale, secondo la quale la Commissione, sostituendo la propria analisi a quella effettuata dalla Repubblica di Polonia, ha violato l’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva, deve pertanto essere dichiarata infondata.
2. Sulla censura concernente un’interpretazione inesatta dei fatti
74.
La Commissione addebita al Tribunale di aver interpretato in maniera inesatta i fatti ai punti 100-103 della sentenza impugnata, dove ha constatato che la Commissione non poteva limitarsi a sostituire i dati ottenuti tramite il proprio metodo di valutazione a quelli riportati nel PNA. Il Tribunale avrebbe ignorato il fatto che non si trattava dei propri dati e dei propri metodi di valutazione. I dati concernenti le emissioni effettive di CO2 sarebbero stati dei dati provenienti direttamente da gestori di impianti previsti dalla direttiva, verificati in conformità della decisione n. 280/2004/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 febbraio 2004, relativa ad un meccanismo per monitorare le emissioni di gas a effetto serra nella Comunità e per attuare il protocollo di Kyoto (GU L 49, pag. 1), e pubblicati nel catalogo indipendente comunitario delle operazioni, e sarebbero stati inviati dalla Repubblica di Polonia ad integrazione del suo PNA. I pronostici relativi all’evoluzione del prodotto interno lordo (PIL) per gli anni 2005-2010 sarebbero stati fondati su statistiche nazionali elaborate in cooperazione con esperti nazionali.
75.
La censura è ricevibile. Anche se la valutazione dei fatti operata dal giudice di primo grado non costituisce una questione di diritto soggetta, in quanto tale, al controllo della Corte, lo snaturamento dei fatti o degli elementi di prova addotti dinanzi a tale giudice può essere oggetto di controllo da parte della medesima (
9
). La Commissione contesta al Tribunale la mancata considerazione delle sue precisazioni e della motivazione della decisione controversa quanto all’origine dei dati e dei metodi da essa impiegati.
76.
Tuttavia, questa censura è infondata. Essa si fonda su una lettura erronea dei punti 100-103 e 120 della sentenza impugnata. Addebitando alla Commissione di aver sostituito i dati ottenuti a partire dal proprio metodo di valutazione a quelli impiegati dalla Repubblica di Polonia nel suo PNA, il Tribunale non ha criticato la scelta dei dati da parte della Commissione. Infatti, al punto 120 della sentenza impugnata, esso ha affermato esplicitamente di non riscontrare la necessità di pronunciarsi sulla fondatezza della scelta della Commissione. L’addebito del Tribunale non riguardava, dunque, la scelta o la fonte dei dati, bensì il fatto che la Commissione non ha controllato la compatibilità dei dati contenuti nel PNA polacco con i criteri enunciati all’allegato III della direttiva.
C — Sulla seconda parte del motivo d’impugnazione, concernente una violazione degli obiettivi della direttiva
77.
La seconda parte del secondo motivo fa valere una violazione degli obiettivi perseguiti dalla direttiva in sede di interpretazione della portata e dell’ampiezza dei poteri di controllo della Commissione in forza dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva.
78.
Tale parte si riferisce alla motivazione del Tribunale di cui ai punti 121-131 della sentenza impugnata, nei quali il Tribunale ha rilevato che la Commissione, indicando un livello massimo per la quantità totale di quote di emissione di gas a effetto serra da assegnare nella decisione controversa, aveva ecceduto i limiti del proprio potere di controllo ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva.
79.
La Commissione sostiene che gli obiettivi della direttiva non possono essere conseguiti se essa non dispone di un potere di fissare un tale livello massimo, e che il suo approccio è giustificato da ragioni di economia processuale. Essa contesta al Tribunale di non aver distinto in maniera corretta fra la fissazione di un livello massimo da parte della Commissione, e la fissazione della quantità di quote da assegnare da parte dello Stato membro.
80.
Questa parte del motivo è infondata.
81.
Il Tribunale ha ritenuto, correttamente, che la direttiva non conferisca alla Commissione il potere di fissare, in una decisione di rigetto, un livello massimo vincolante di quote da assegnare. Come illustrato in precedenza, sono gli Stati membri ad essere competenti per l’elaborazione del PNA e per l’adozione della decisione definitiva. I poteri della Commissione sono limitati ad un controllo di conformità del PNA, il quale le consenta di bloccare i PNA che non sono conformi ai criteri elencati all’allegato III e al disposto dell’articolo 10 della direttiva. Il Tribunale ha pertanto correttamente rilevato che la Commissione, fissando un livello massimo di quote da assegnare, si è di fatto sostituita alla Repubblica di Polonia e ha usurpato le competenze di tale Stato membro.
82.
Gli addebiti mossi dalla Commissione nei confronti della motivazione del Tribunale non persuadono.
83.
In primo luogo, deve essere respinto l’argomento della Commissione, secondo il quale essa, fissando un livello massimo di quote da assegnare, non ha usurpato le competenze della Repubblica di Polonia ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 2, della direttiva, in quanto quest’ultima avrebbe mantenuto la possibilità di fissare una quantità totale di quote da assegnare identica o inferiore a tale livello massimo. Infatti, se alla Commissione spettasse un siffatto potere, essa potrebbe imporre i dati e i metodi di valutazione di sua scelta agli Stati membri quanto all’ammontare massimo delle quote da assegnare. Ora, la direttiva non le conferisce un siffatto potere, ma lascia agli Stati membri un margine di manovra quanto alla scelta dei dati e dei metodi di valutazione.
84.
In secondo luogo, deve essere respinto l’addebito della Commissione, secondo il quale il Tribunale non ha sufficientemente tenuto conto della necessità del buon funzionamento del sistema di scambio delle quote di emissione. Come esposto in precedenza, la volontà del legislatore dell’Unione di conferire alla Commissione unicamente un potere di controllo della conformità emerge chiaramente dalla direttiva. La considerazione del buon funzionamento del sistema di scambio non consente di conferire alla Commissione poteri supplementari extra legem.
85.
In terzo luogo, l’addebito della Commissione, secondo il quale sarebbe possibile dimostrare ex post che il riconoscimento incondizionato dei dati di emissioni di CO2 e della quantità totale di quote da assegnare proposte, riportate nel PNA della Repubblica di Polonia, non solo avrebbe condotto ad un risultato contrario ai criteri nn. 1-3 dell’allegato III della direttiva, ma avrebbe anche comportato un’inflazione di quote di emissione di CO2 sul mercato, sembra essere fondato su un’interpretazione erronea della sentenza impugnata. Infatti, il Tribunale ha riconosciuto che la Commissione può respingere un PNA che non è conforme ai criteri elencati all’allegato III della direttiva e non ha dunque ritenuto che la Commissione dovesse riconoscere incondizionatamente i dati riportati nel PNA polacco.
86.
In quarto luogo, la Commissione sostiene che un’interpretazione dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva, secondo la quale essa avrebbe il potere di indicare il livello massimo di quantità di quote da assegnare, sarebbe giustificato da motivi di economia processuale. Ciò eviterebbe decisioni successive di rigetto del PNA per incompatibilità con i criteri dell’allegato III della direttiva, e consentirebbe agli Stati membri di adottare la decisione definitiva ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 2, della direttiva nei termini previsti. In tale contesto, la Commissione contesta al Tribunale di non avere rispettato il significato giuridico di ammontare massimo di cui all’articolo 2 della decisione controversa. Tale indicazione avrebbe comportato unicamente una limitazione del suo potere di decisione. Indicando tale ammontare, essa si sarebbe solamente impegnata a non respingere un PNA modificato, qualora la quantità di quote proposte in tale PNA fosse inferiore o uguale all’ammontare massimo di quote indicato nella decisione controversa.
87.
Anche tale addebito dev’essere respinto in quanto infondato.
88.
Anzitutto, occorre rammentare che il rigetto di un PNA da parte della Commissione obbliga lo Stato membro di cui trattasi a modificare il proprio PNA. La Commissione non può sostituirsi al riguardo allo Stato membro e non può dunque modificare il PNA di uno Stato membro al posto suo.
89.
Tuttavia, l’obbligo di motivazione previsto dall’articolo 9, paragrafo 3, terza frase, della direttiva obbliga la Commissione a indicare le ragioni per le quali essa ritiene che il PNA respinto non sia conforme ai criteri indicati all’allegato III e al disposto dell’articolo 10 della direttiva (
10
).
90.
Niente, nella direttiva, osta a che la Commissione formuli delle proposte o delle raccomandazioni nella motivazione di una decisione di rigetto. Essa può dunque indicare il livello delle quote da assegnare che ritiene conformi ai criteri elencati all’allegato III della direttiva, a condizione che esso non sia vincolante per lo Stato membro di cui trattasi. Infatti, avuto riguardo al periodo relativamente breve del quale dispone uno Stato membro per modificare il suo PNA respinto, una siffatta indicazione può essere giustificata dal principio di leale collaborazione.
91.
Inoltre, la Commissione, annunziando, nel dispositivo di una decisione di rigetto, che essa non respingerà un PNA modificato, il quale sia conforme alle proposte e alle raccomandazioni fatte in tale decisione di rigetto, non eccede le competenze conferitele dall’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva. Un siffatto modus operandi può essere giustificato in base al principio di leale collaborazione e in base a ragioni di economia processuale.
92.
Per contro, la Commissione eccede le competenze previste dall’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva, allorché essa indica un livello massimo obbligatorio di quote nella decisione di rigetto. Procedendo in tal modo, la Commissione oltrepassa i limiti del proprio controllo di conformità e usurpa le competenze degli Stati membri.
93.
Nella specie, il Tribunale ha correttamente rilevato che la Commissione ha ecceduto i limiti del proprio potere ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva. La Repubblica di Polonia, infatti, destinataria della decisione controversa, doveva ritenere che l’indicazione dell’ammontare massimo delle quote di cui all’articolo 2 della decisione controversa avesse carattere vincolante. All’articolo 3, paragrafo 3, della decisione controversa, la Commissione aveva precisato che ogni altra modifica del PNA, fatte salve le modifiche richieste dal suo articolo 2, era inammissibile. La modifica concernente il livello massimo di quote da assegnare prevista da tale articolo si fondava sui dati e sui metodi di valutazione scelti dalla Commissione. Poiché la Commissione aveva omesso di verificare se i dati riportati dalla Repubblica di Polonia nel suo PNA fossero conformi ai criteri elencati all’allegato III della direttiva, la Repubblica di Polonia non poteva aspettarsi che la Commissione avrebbe esaminato i dati riportati nel suo PNA modificato, i quali non rispettavano l’ammontare massimo indicato nell’articolo 2 della decisione di rigetto.
94.
La seconda parte del secondo motivo deve dunque essere respinta.
D — Conclusione
95.
Il secondo motivo va pertanto integralmente respinto.
IX — Sul terzo motivo d’impugnazione
96.
Il terzo motivo della Commissione deduce l’interpretazione erronea dell’obbligo di motivazione di cui all’articolo 253 CE (divenuto articolo 296 TFUE) e all’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva.
97.
Tale motivo verte sulla motivazione del Tribunale esposta ai punti 138-153 della sentenza impugnata, ove esso ha rilevato che la Commissione aveva violato il suo obbligo di motivazione. Ai punti 136-143 della sentenza impugnata, il Tribunale ha anzitutto affrontato la questione della portata dell’obbligo di motivazione. Dopo aver richiamato la giurisprudenza elaborata in relazione all’articolo 253 CE, esso ha rilevato che incombeva alla Commissione, conformemente all’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva, chiarire le ragioni per cui i dati e il metodo utilizzati nel PNA fossero incompatibili con i criteri dell’allegato III della direttiva. Quindi, ai punti 144-153 della sentenza impugnata, il Tribunale ha constatato che la Commissione aveva violato tale obbligo di motivazione.
98.
La Commissione addebita al Tribunale un’erronea interpretazione della portata dell’obbligo di motivazione ai sensi dell’articolo 253 CE e dell’articolo 9, paragrafo 3, terza frase, della direttiva. Essa osserva di essere tenuta a motivare una decisione di rigetto in maniera tale che la stessa risulti comprensibile per il destinatario e che il Tribunale possa controllarne la legittimità. La Commissione ritiene che la motivazione della decisione controversa fosse sufficiente, in quanto la Repubblica di Polonia aveva a disposizione elementi di fatto e di diritto supplementari.
A — Sul carattere inconferente del motivo
99.
Il terzo motivo è inconferente. La decisione di annullare gli articoli 1, paragrafo 1, 2, paragrafo 1, e 3, paragrafo 1, della decisione controversa si fonda, in primo luogo, sulla motivazione del Tribunale contenuta ai punti 70-133 della sentenza impugnata, ove esso ha rilevato un errore di diritto della Commissione concernente l’interpretazione del suo potere di controllo ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva. Tale parte della motivazione, la quale non è inficiata da un errore di diritto (
11
), giustifica di per sé l’annullamento delle summenzionate disposizioni della decisione controversa. Un eventuale errore di diritto nella motivazione sussidiaria del Tribunale in relazione alla violazione dell’obbligo di motivazione non è dunque suscettibile di mettere in discussione la sua decisione.
B — Sulla fondatezza del terzo motivo
100.
Quanto alla fondatezza del terzo motivo, è necessario distinguere fra l’obbligo di motivazione ai sensi dell’articolo 253 CE, e quello di cui all’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva.
101.
Al punto 153 della sentenza impugnata, il Tribunale ha rilevato che la Commissione era incorsa in una violazione dell’obbligo di motivazione ad essa incombente, senza precisare se tale rilievo riguardasse l’obbligo di motivazione previsto dall’articolo 9, paragrafo 3, terza frase, della direttiva o quello sancito dall’articolo 253 CE. Ai punti 136-138 della sentenza impugnata, il Tribunale ha osservato che l’obbligo di motivazione consacrato dall’articolo 253 CE viene ribadito dall’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva. Tenuto conto del rapporto instaurato dal Tribunale fra questi due obblighi di motivazione, non può escludersi che il suo rilievo riguardasse non solo l’obbligo di motivazione ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva, bensì anche quello previsto dall’articolo 253 CE.
102.
Contrariamente all’approccio del Tribunale, ritengo che i due obblighi di motivazione vadano distinti. Ad avviso di chi scrive, la Commissione non ha violato l’obbligo di motivazione sancito dall’articolo 253 CE, bensì ha infranto quello previsto dall’articolo 9, paragrafo 3, terza frase, della direttiva.
1. Sull’obbligo di motivazione sancito dall’articolo 253 CE
103.
L’obbligo di motivazione ai sensi dell’articolo 253 CE esige dalle istituzioni che esse fondino i propri atti giuridici su una motivazione chiara e univoca, onde consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato ai fini della difesa dei loro diritti ed al giudice dell’Unione di esercitare il proprio controllo giurisdizionale (
12
). È sufficiente che la motivazione emerga dal contesto nel quale l’atto è stato adottato e dal complesso delle norme che disciplinano la materia di cui trattasi (
13
). La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti (
14
).
104.
Nella specie, la Commissione non ha violato tale obbligo di motivazione. Infatti, si evince chiaramente dalla motivazione della decisione controversa che la Commissione ha ritenuto che l’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva le consentisse di determinare il numero massimo di quote fondandosi sui dati e i metodi di valutazione di sua scelta. Tale motivazione della decisione controversa ha consentito alla Repubblica di Polonia di comprendere le ragioni per le quali la Commissione aveva adottato la decisione controversa e al Tribunale di controllarne la legittimità.
105.
Per contro, il fatto che la Commissione ha interpretato erroneamente i suoi poteri ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva, e che la sua motivazione riflette tale interpretazione erronea, non costituisce una violazione dell’obbligo di motivazione ai sensi dell’articolo 253 CE (
15
).
106.
La motivazione della sentenza impugnata è dunque inficiata da un errore di diritto nella parte in cui il Tribunale ha rilevato una violazione dell’articolo 253 CE da parte della Commissione.
2. Sull’obbligo di motivazione previsto dall’articolo 9, paragrafo 3, terza frase, della direttiva
107.
Al contrario, l’accertamento di una violazione dell’obbligo di motivazione non mi sembra inficiato da un errore di diritto nella parte in cui essa si riferisce all’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva.
108.
Effettivamente, si evince dalla lettera, dal contesto sistematico e dall’obiettivo perseguito da tale disposizione che essa non può essere interpretata in maniera analoga all’articolo 253 CE. Come illustrato in precedenza, il rigetto di un PNA da parte della Commissione blocca l’adozione della decisione definitiva da parte dello Stato membro di cui trattasi, il quale è obbligato a modificare il proprio PNA e di notificarlo alla Commissione entro un periodo relativamente breve (
16
). L’obbligo di motivazione previsto dall’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva deve dunque essere interpretato tenendo conto di tali limiti temporali e del principio di leale collaborazione fra la Commissione e gli Stati membri. Ne consegue che l’articolo 9, paragrafo 3, terza frase, della direttiva obbliga la Commissione a fornire tutte le indicazioni utili allo Stato membro, affinché quest’ultimo sia in grado di elaborare e di notificare un PNA modificato e di adottare la decisione definitiva entro i termini previsti dalla direttiva.
109.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione in udienza, l’obbligo di motivazione previsto dall’articolo 9, paragrafo 3, terza frase, della direttiva si applica a tutte le decisioni di rigetto della Commissione, e non solo ad una seconda decisione di rigetto. Una siffatta interpretazione s’impone sulla scorta della lettera e dell’obiettivo di tale disposizione.
110.
Come rilevato dal Tribunale ai punti 144-153 della sentenza impugnata, la motivazione della decisione controversa non ha soddisfatto le esigenze di cui all’articolo 9, paragrafo 3, terza frase, della direttiva. Infatti, tenuto conto dell’obiettivo perseguito da tale disposizione, incombeva alla Commissione illustrare, in primo luogo, perché i dati e il metodo impiegati dalla Repubblica di Polonia non rispettavano i criteri di cui all’allegato III della direttiva. Ora, la Commissione si è limitata a sollevare dei dubbi in merito all’affidabilità dei dati riportati dalla Repubblica di Polonia nel PNA e ha unicamente sostituito i dati di sua scelta a quelli della Repubblica di Polonia, facendo valere che i dati di sua scelta fossero più affidabili. Una motivazione del genere non ha consentito alla Repubblica di Polonia di comprendere le ragioni per le quali la scelta dei dati e dei metodi da essa effettuata non fosse conforme ai criteri di cui all’allegato III della direttiva.
111.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, né il fatto che la Repubblica di Polonia avesse inviato un prospetto aggiornato di emissioni di CO2 per il 2005 né la circostanza che la Repubblica di Polonia disponesse di elementi di fatto e di diritto supplementari grazie alla comunicazione della Commissione 29 novembre 2006 (
17
) e ai dibattiti del comitato sui cambiamenti climatici l’hanno sollevata dal suo obbligo di dimostrare perché i dati presentati dalla Repubblica di Polonia nel PNA non erano conformi ai criteri elencati all’allegato III della direttiva. Come illustrato in precedenza (
18
), i parametri applicabili per valutare la conformità di un PNA ai criteri di cui allegato III della direttiva non sono stati armonizzati e la direttiva non conferisce un potere di uniformazione né alla Commissione né al comitato sui cambiamenti climatici.
112.
Rilevando che la Commissione ha violato l’obbligo di motivazione ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, terza frase, della direttiva, il Tribunale non è dunque incorso in un errore di diritto.
C — Conclusione
113.
Il terzo motivo della Commissione è pertanto fondato nella parte concernente la constatazione del Tribunale, secondo la quale la Commissione ha violato l’obbligo di motivazione sancito dall’articolo 253 CE. Tuttavia, il terzo motivo non può essere accolto, in primo luogo in quanto concernente una motivazione ad abundantiam della sentenza impugnata e, in secondo luogo, in quanto infondato nella parte in cui si riferisce alla constatazione del Tribunale, secondo la quale la Commissione avrebbe violato il suo obbligo di motivazione ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3, terza frase, della direttiva.
114.
Il terzo motivo della Commissione deve dunque essere respinto.
X — Sul quarto motivo d’impugnazione
115.
Con il quarto motivo di impugnazione, la Commissione contesta al Tribunale di essere incorso in un errore di diritto nella misura in cui esso ha ritenuto che le disposizioni della decisione controversa non fossero separabili, e che quest’ultima dovesse pertanto essere annullata integralmente.
116.
Tale motivo si riferisce ai punti 155-163 della sentenza impugnata, ove il Tribunale ha deciso che un annullamento limitato agli articoli 1, paragrafo 1, 2, paragrafo 1, e 3, paragrafo 1, della decisione controversa avrebbe avuto l’effetto di modificare la sostanza stessa delle restanti disposizioni di tale decisione.
117.
La Commissione ritiene che tali disposizioni fossero separabili dal resto della decisione controversa. Essa afferma che un annullamento parziale, limitato a tali disposizioni, non avrebbe trasformato la decisione controversa in una decisione che essa non avrebbe avuto intenzione di adottare.
118.
Il quarto motivo dev’essere respinto.
119.
Secondo la giurisprudenza della Corte, l’annullamento parziale di un atto esige che le disposizioni annullate siano separabili dal resto delle disposizioni, e che tale annullamento parziale dell’atto non ne modifichi la sostanza (
19
). L’atto è modificato nella sostanza qualora il suo autore, da un punto di vista obiettivo, non avrebbe adottato tale atto con il dispositivo modificato.
120.
Il Tribunale ha correttamente rilevato che l’annullamento isolato degli articoli 1, paragrafo 1, 2, paragrafo 1, e 3, paragrafo 1, della decisione controversa avrebbe modificato la sostanza di quest’ultima.
121.
In primo luogo, il Tribunale ha giustamente constatato che i diversi paragrafi degli articoli 1 e 2 della decisione controversa non erano separabili. È vero che i diversi paragrafi di tali articoli si riferiscono ad aspetti diversi del PNA e a criteri diversi dell’allegato III della direttiva. Tuttavia, si evince dalla struttura degli articoli 1 e 2 della decisione controversa che un annullamento parziale limitato al loro primo paragrafo avrebbe modificato la sostanza di tali articoli. L’articolo 1 della decisione controversa conteneva un elenco tassativo delle obiezioni della Commissione concernenti la conformità del PNA della Repubblica di Polonia rispetto ai criteri elencati all’allegato III della direttiva. Come rilevato dal Tribunale, un annullamento parziale limitato al suo paragrafo 1 avrebbe comportato una riduzione di tale elenco. L’articolo 2 della decisione controversa conteneva l’impegno della Commissione di non sollevare obiezioni ad un PNA della Repubblica di Polonia se quest’ultima avesse modificato il suo PNA in funzione dei suggerimenti elencati ai paragrafi 1-4 di tale articolo. Un annullamento parziale limitato al suo paragrafo 1 avrebbe comportato la riduzione del numero di modifiche alle quali era stato inizialmente subordinato tale impegno della Commissione.
122.
Ora, si evince sia dalla decisione controversa sia dalle dichiarazioni della Commissione davanti al Tribunale che essa non era pronta ad accettare la quantità di quote che la Repubblica di Polonia aveva proposto nel suo PNA, ritenendola eccessiva. Ciò viene confermato ex post dal fatto che la Commissione ha adottato una nuova decisione con la quale ha respinto il PNA della Repubblica di Polonia a causa, segnatamente, dell’incompatibilità del numero massimo di quote con i criteri nn. 1-3 dell’allegato III della direttiva. Di conseguenza, il Tribunale ha correttamente rilevato che un annullamento parziale limitato agli articoli 1, paragrafo 1, e 2, paragrafo 1, della decisione controversa ne avrebbe modificato la sostanza.
123.
In secondo luogo, il Tribunale ha rilevato, correttamente, che l’articolo 3, paragrafo 3, della decisione controversa non è separabile dagli articoli 1 e 2. Esiste un legame stretto fra tale disposizione e gli articoli 1 e 2 della decisione controversa. Questa disposizione, infatti, si riferisce alle modifiche che la Commissione reputa necessarie per rimediare alle incompatibilità constatate all’articolo 1 di tale decisione, ma che divergono dalle proposte della Commissione elencate al suo articolo 2.
124.
In terzo luogo, quanto alla separabilità dell’articolo 3, paragrafo 2, della decisione controversa, concernente le modifiche relative alle quote assegnate a taluni impianti, occorre constatare che il mantenimento isolato di tale parte della decisione ne avrebbe parimenti modificato la sostanza. Come illustrato in precedenza (
20
), uno Stato membro può fondare la propria decisione definitiva su un PNA che non è stato contestato dalla Commissione nell’ambito del controllo previsto dall’articolo 9, paragrafo 3, della direttiva. Una decisione nella quale fosse stato mantenuto solo l’articolo 3, paragrafo 2, della decisione controversa sarebbe una decisione nella quale la Commissione non avrebbe sollevato alcuna obiezione in relazione ai criteri di cui ai nn. 1-3, 5, 6, 10 e 12 dell’allegato III della direttiva. La Repubblica di Polonia avrebbe pertanto potuto fondare la propria decisione definitiva ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 2, della direttiva sul suo PNA iniziale. Ora, si evince dalla decisione controversa e dalle dichiarazioni della Commissione davanti al Tribunale che essa non ha avuto l’intenzione di adottare una siffatta decisione.
125.
Di conseguenza, rilevando che gli articoli 1, paragrafo 1, 2, paragrafo 1, e 3, paragrafo 1, della decisione controversa non erano separabili dal resto delle disposizioni di tale decisione, il Tribunale non è incorso in un errore di diritto.
126.
Pertanto, il quarto motivo della Commissione deve essere respinto in quanto infondato.
XI — Sulla domanda di esame degli altri motivi d’impugnazione
127.
Per il caso in cui la Corte non respinga integralmente l’impugnazione, la Repubblica di Polonia ha chiesto l’esame degli altri motivi. Poiché l’impugnazione deve essere integralmente respinta, non è necessario esaminare tale domanda.
XII — Conclusione
128.
Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di:
1)
respingere le impugnazioni proposte dalla Commissione e dal Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord avverso la sentenza del Tribunale del 23 settembre 2009, Polonia/Commissione (T-183/07);
2)
condannare la Commissione a sostenere le spese della Repubblica di Polonia e le proprie spese;
3)
condannare il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, la Repubblica ceca, la Romania e il Regno di Danimarca a sostenere le proprie spese.
(
1
)	Lingua originale: lo sloveno.
(
2
)	Sentenze del 19 ottobre 1995, Rendo e a./Commissione (C-19/93 P, Racc. pag. I-3319, punto 13), nonché del 3 settembre 2009, Moser Baer India/Consiglio (C-535/06 P, Racc. pag. I-7051, punto 24).
(
3
)	Cause Repubblica ceca/Commissione (T-194/07, GU 2007, C 199, pag. 38); Ungheria/Commissione (T-221/07, GU 2007, C 199, pag. 41); Lituania/Commissione (T-368/07, GU 2007, C 283, pag. 35); Romania/Commissione (T-483/07, GU 2008, C 51, pag. 56), nonché Romania/Commissione (T-484/07, GU 2008, C 51, pag. 57).
(
4
)	Sentenze del 26 aprile 2007, Alcon/UAMI (C-412/05 P, Racc. pag. I-3569, punti 38-40), nonché del 17 luglio 2008, Campoli/Commissione (C-71/07 P, Racc. pag. I-5887, punto 63).
(
5
)	V. paragrafi 40-47 delle presenti conclusioni.
(
6
)	V. pag. 12 della proposta COM(2001) 581 della Commissione, del 23 ottobre 2001, dalla quale si evince che la determinazione delle quantità totali di quote fornite deve essere essenzialmente lasciata alla discrezione degli Stati membri, i quali devono tuttavia osservare i criteri definiti all’allegato III della direttiva e che tali criteri potranno essere successivamente modificati dal legislatore dell’Unione, alla luce dell’esperienza tratta dall’applicazione della direttiva.
(
7
)	In tale contesto, deve essere rilevato che il legislatore dell’Unione ha modificato esattamente tale aspetto della direttiva. L’articolo 9 della direttiva, come modificato dalla direttiva 2009/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009, che modifica la direttiva 2003/87/CE al fine di perfezionare ed estendere il sistema comunitario per lo scambio di quote di emissione di gas a effetto serra (GU L 140, pag. 63), prevede che il quantitativo comunitario di quote rilasciate ogni anno a decorrere dal 2013 diminuirà in maniera lineare dell’1,74% rispetto al quantitativo medio annuo totale di quote rilasciate dagli Stati membri conformemente alle decisioni della Commissione sui loro PNA per il periodo dal 2008 al 2012, a partire dalla metà del periodo 2008-2012.
(
8
)	Sentenza del 16 dicembre 2008, Arcelor Atlantique e Lorraine e a. (C-127/07, Racc. pag. I-9895, punti 23-26).
(
9
)	Sentenze del 2 marzo 1994, Hilti/Commissione (C-53/92 P, Racc. pag. I-667, punto 42), nonché del 30 marzo 2000, VBA/Florimex e a. (C-265/97 P, Racc. pag. I-2061, punto 139).
(
10
)	V., al riguardo, paragrafi 107-112 delle presenti conclusioni.
(
11
)	V. paragrafi 31-95 delle presenti conclusioni.
(
12
)	Sentenza del 19 settembre 2000, Germania/Commissione (C-156/98, Racc. pag. I-6857, punto 96).
(
13
)	Ibidem, punto 97.
(
14
)	Sentenza del 2 dicembre 2009, Commissione/Irlanda e a. (C-89/08 P, Racc. pag. I-11245, punto 77).
(
15
)	Sentenza del 2 ottobre 2003, International Power e a./Commissione (C-172/01 P, C-175/01 P, C-176/01 P e C-180/01 P, Racc. pag. I-11421, punti 134-139).
(
16
)	V. paragrafi 37-39 delle presenti conclusioni.
(
17
)	Comunicazione COM(2006) 725 def. al Consiglio e al Parlamento europeo sulla valutazione dei piani nazionali di assegnazione delle quote di emissione di gas serra nel secondo periodo di scambio del sistema UE di scambio delle quote di emissione che correda le decisioni della Commissione, del 29 novembre 2006, sui piani nazionali di assegnazione di Germania, Grecia, Irlanda, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Slovacchia, Svezia e Regno Unito a norma della direttiva 2003/87/CE.
(
18
)	V. paragrafi 55 e 58 delle presenti conclusioni.
(
19
)	Sentenze del 10 dicembre 2002, Commissione/Consiglio (C-29/99, Racc. pag. I-11221, punto 45); del 30 settembre 2003, Germania/Commissione (C-239/01, Racc. pag. I-10333, punto 33); del 24 maggio 2005, Francia/Parlamento e Consiglio (C-244/03, Racc. pag. I-4021, punto 13).
(
20
)	Paragrafo 39 delle presenti conclusioni.