62008CJ0073_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C‑73/08,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki ga je vložilo Cour constitutionnelle (Belgija) z odločbo z dne 14. februarja 2008, ki je prispela na Sodišče 22. februarja 2008, v postopku
Nicolas Bressol in drugi,
Céline Chaverot in drugi
proti
Gouvernement de la Communauté française,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi V. Skouris, predsednik, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.‑C. Bonichot, predsedniki senatov, R. Silva de Lapuerta in C. Toader, predsednici senatov, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Schiemann, J. Malenovský (poročevalec), T. von Danwitz, A. Arabadžiev in J.‑J. Kasel, sodniki,
generalna pravobranilka: E. Sharpston,
sodni tajnik: M.-A. Gaudissart, vodja oddelka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 3. marca 2009,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za N. Bressol in druge M. Snoeck in J. Troeder, odvetnika,
– za C. Chaverot in druge J. Troeder in M. Mareschal, odvetnika,
– za belgijsko vlado L. Van den Broeck, zastopnica, skupaj z M. Nihoulom, odvetnikom,
– za avstrijsko vlado E. Riedl, zastopnik,
– za Komisijo Evropskih skupnosti C. Cattabriga in G. Rozet, zastopnika,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 25. junija 2009
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 12, prvi odstavek, ES in 18(1) ES v povezavi s členoma 149(1) in (2) ES in 150(2) ES.
2. Ta predlog je bil vložen v okviru sporov med N. Bressol in drugimi, C. Chaverot in drugimi ter Gouvernement de la Communauté française (v nadaljevanju: vlada francoske skupnosti), v katerem se presoja ustavnost uredbe francoske skupnosti o urejanju števila študentov na določenih študijskih programih v prvih dveh letnikih dodiplomskega visokošolskega študija z dne 16. junija 2006 ( Moniteur belge
z dne 6. julija 2006, str. 34055, v nadaljevanju: uredba z dne 16. junija 2006).
Pravni okvir
Mednarodno pravo
3. Člen 2(2) Mednarodnega pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah, ki ga je sprejela Generalna skupščina Združenih narodov 16. decembra 1966 in ki je začel veljati 3. januarja 1976 (v nadaljevanju: pakt), določa:
„Države pogodbenice tega pakta prevzemajo jamstvo, da bodo v njem razglašene pravice lahko uveljavljane brez kakršnekoli diskriminacije, temelječe na […] narodnem […] poreklu […]“.
4. Člen 13(2)(c) pakta določa:
„Da bi se dosegla polna uresničitev [pravice vsakogar do izobraževanja] države pogodbenice tega pakta priznavajo:
[…]
(c) da mora postati višje šolanje z ustreznimi sredstvi, zlasti s postopnim uvajanjem brezplačnega šolanja, vsem enako dostopno in odvisno od sposobnosti posameznika […]“
Pravo Unije
5. V uvodnih izjavah 1, 3 in 20 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EGS (UL L 158, str. 77, in popravki UL 2004, L 229, str. 35, UL 2005, L 197, str. 34, in UL 2007, L 204, str. 28) in ki je bila sprejeta v skladu s členi 12, drugi odstavek, ES, 18(2), ES, 40 ES, 44 ES in 52 ES, je navedeno:
„(1) Državljanstvo Unije podeljuje vsakemu državljanu Unije temeljno in individualno pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ob upoštevanju omejitev in pogojev, določenih v Pogodbi, in ukrepov, sprejetih za njeno izvajanje.
[…]
(3) Državljanstvo Unije bi moralo predstavljati temeljni status državljanov držav članic, ko uresničujejo svojo pravico do prostega gibanja in prebivanja. Zato je treba kodificirati in pregledati obstoječe instrumente Skupnosti, ki ločeno obravnavajo delavce, samozaposlene osebe kot tudi študente in druge nezaposlene osebe z namenom poenostavitve in krepitve pravice do prostega gibanja in prebivanja vseh državljanov Unije.
[…]
(20) V skladu s prepovedjo diskriminacije na podlagi državljanstva bi morali biti vsi državljani Unije in njihovi družinski člani, ki prebivajo v državi članici, v skladu s to direktivo in v tej državi članici, deležni enake obravnave kot državljani na področjih, zajetih v Pogodbi, ob upoštevanju posebnih določb, ki so izrecno predvidene v Pogodbi in sekundarni zakonodaji.“
6. Člen 3(1) Direktive 2004/38 določa:
„Ta direktiva se uporablja za vse državljane Unije, ki se preselijo ali prebivajo v državi članici razen v tisti državi, katere državljani so, in za njihove družinske člane […]“
7. Člen 24(1) Direktive 2004/38 z naslovom „Enako obravnavanje“ določa:
„Ob upoštevanju posebnih določb, ki so izrecno predvidene v Pogodbi in sekundarni zakonodaji, bi morali vsi državljani Unije, ki na podlagi te direktive prebivajo na ozemlju države članice gostiteljice, uživati enako obravnavanje kot državljani te države članice v okviru Pogodbe. Uživanje te pravice se razširi na družinske člane, ki niso državljani države članice in ki imajo pravico do prebivanja ali do stalnega prebivanja.“
Nacionalno pravo
8. Univerze in visokošolske institucije francoske skupnosti morajo v skladu z uredbo z dne 16. junija 2006 ob upoštevanju določenih podrobnih pravil omejiti število študentov, ki se v smislu te uredbe ob dnevu vpisa ne štejejo za rezidente Belgije (v nadaljevanju: študenti nerezidenti) in ki se lahko prvič vpišejo v enega od devetih programov medicine in paramedicine, ki so navedeni v tej uredbi.
9. Člen 1 uredbe z dne 16. junija 2006 določa:
„Študent rezident je študent, ki ob svojem vpisu na visokošolsko institucijo dokaže, da je njegovo glavno prebivališče v Belgiji in da izpolnjuje enega od teh pogojev:
1. ima pravico, da stalno prebiva v Belgiji;
2. je imel glavno prebivališče v Belgiji najmanj šest mesecev pred vpisom na visokošolsko institucijo in je hkrati opravljal plačano ali neplačano poklicno dejavnost ali je bil upravičen do nadomestila dohodka, ki ga zagotavljajo belgijske javne službe;
3. ima dovoljenje, da na podlagi [belgijske zakonodaje] prebiva [v Belgiji] neomejen čas;
4. ima dovoljenje, da prebiva v Belgiji, ker [na podlagi belgijske zakonodaje] uživa status begunca ali je vložil zahtevek, da se mu prizna ta status;
5. ima pravico do prebivanja v Belgiji, ker je upravičen do začasne zaščite, kot je določena [v upoštevni nacionalni zakonodaji];
6. njegova mati, oče, zakoniti skrbnik ali zakonec izpolnjuje enega od zgornjih pogojev;
7. je imel ob vpisu na visokošolsko institucijo glavno prebivališče v Belgiji najmanj tri leta;
8. podeljena mu je bila štipendija za študij v okviru razvojnega sodelovanja za študijsko leto in za študij, za katerega je bila vložena prijava za vpis.
‚Pravica, da stalno prebiva‘ v smislu odstavka 1, točka 1, za državljane druge države članice Evropske unije pomeni pravico, ki je priznana na podlagi členov 16 in 17 [Direktive 2004/38] […]“
10. Poglavje II navedene uredbe, ki ga sestavljajo členi od 2 do 5, vsebuje določbe glede dostopa do univerz.
11. Člen 2 te uredbe določa:
„Akademski organi omejijo število študentov, ki se prvič vpišejo na univerzo v francoski skupnosti v program, naveden v členu 3, po metodi, določeni v členu 4.“
[…]“
12. Člen 3 te uredbe določa:
„Določbe [poglavja II] se uporabljajo za ta univerzitetna programa:
1. fizioterapija in rehabilitacija;
2. veterinarstvo.“
13. Člen 4 iste uredbe določa:
„Za vsako univerzo in za vsak program iz člena 3 se določi skupno število ‚T‘ študentov, ki se prvič vpišejo v zadevni program in ki se upoštevajo za financiranje, ter število ‚NR‘ študentov, ki se prvič vpišejo v zadevni program in ki se ne štejejo za rezidente v smislu člena 1.
Kadar razmerje med številom NR na eni strani in številom T prejšnjega študijskega leta na drugi strani doseže odstotek ‚P‘, lahko akademski organi zavrnejo nadaljnji vpis študentom, ki še niso bili vpisani v zadevni program in ki se ne štejejo za rezidente v smislu člena 1.
P iz prejšnjega odstavka je določen na 30 odstotkov. Vendar če je v nekem študijskem letu število študentov, ki študirajo v drugi državi od tiste, v kateri so pridobili srednješolsko spričevalo, v povprečju višje od 10 odstotkov v vseh visokošolskih institucijah Evropske unije, je P za naslednje študijsko leto enak trikratniku tega odstotka.“
14. Člen 5 uredbe z dne 16. junija 2006 določa:
„[…] študenti, ki se ne štejejo za rezidente v smislu člena 1, lahko vložijo prijavo za vpis v program, naveden v členu 3, vsaj tri delovne dni pred 2. septembrom v letu, ki je pred zadevnim študijskim letom. […]
[…]
Z odstopanjem od prvega odstavka se glede študentov nerezidentov, ki pridejo vložit prijavo za vpis v enega od programov iz člena 3 vsaj zadnji delovni dan pred 2. septembrom v letu, ki je pred študijskim letom, če število takih študentov presega število NR iz člena 4, drugi odstavek, prednost med temi študenti določi z žrebom. […]
[…]“
15. Poglavje III uredbe z dne 16. junija 2006, ki ga sestavljajo členi od 6 do 9, vsebuje določbe, ki se nanašajo na visokošolske institucije. Členi 6, prvi odstavek, 8 in 9 te uredbe so podobni členom 2, prvi odstavek, 4 in 5 iste uredbe.
16. V skladu s členom 7 navedene uredbe se te določbe uporabljajo za te univerzitetne programe:
„1. medicinska sestra – babica;
2. poklicna terapija;
3. logopedska terapija;
4. zdravljenje bolezni nog;
5. fizioterapija;
6. avdiologija;
7. vzgojitelj, specializiran v svetovanju glede psihološkega izobraževanja.
Spora o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
17. Ureditev visokošolskega izobraževanja v francoski skupnosti temelji na prostem dostopu do izobraževanja brez omejitev vpisa študentov.
18. Vendar je bilo ugotovljeno, da v tej skupnosti že več let znatno narašča število študentov iz drugih držav članic kot Kraljevine Belgije, ki se vpisujejo na ustanove, ki spadajo v njeno ureditev visokošolskega izobraževanja, zlasti pa v devet študijskih programov medicine in paramedicine. V predložitveni odločbi je zapisano, da je to število naraslo med drugim zaradi navala francoskih študentov, ki se usmerjajo proti francoski skupnosti, ker poteka v njej visokošolsko izobraževanje v istem jeziku kot v Franciji in ker je Francoska republika omejila dostop do zadevnih študijev.
19. Ker je v navedenih študijskih programih teh študentov preveč, je francoska skupnost sprejela uredbo z dne 16. junija 2006.
20. Tožeče stranke v postopkih v glavni stvari so 9. avgusta in 13. decembra 2006 pri Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) vložile tožbo za razglasitev ničnosti te uredbe.
21. Nekatere tožeče stranke so študenti, zlasti francoski državljani, ki ne spadajo v nobeno kategorijo, navedeno v členu 1 uredbe z dne 16. junija 2006, in ki so za študijsko leto 2006/2007 poslali prijavo za vpis na visokošolsko izobraževalno ustanovo francoske skupnosti, da bi tam obiskovali enega od študijskih programov, ki so navedeni v tej uredbi.
22. Ker je število študentov nerezidentov preseglo prag, ki ga določa navedena uredba, so zadevne ustanove glede teh študentov organizirale žreb in ta je bil za tožeče stranke v postopku v glavni stvari neuspešen. Zato so zadevne ustanove njihove prijave za vpis zavrnile.
23. Druge tožeče stranke v glavni stvari so učitelji na univerzah in visokošolskih institucijah, navedene v uredbi z dne 16. junija 2006, ki menijo, da uporaba te uredbe neposredno in sedaj ogroža njihovo zaposlitev, saj bo dolgoročno na njihove izobraževalne institucije vpisanih manj študentov.
24. Tožeče stranke v postopkih v glavni stvari v podporo svojih tožb zlasti trdijo, da uredba z dne 16. junija 2006 krši načelo prepovedi diskriminacije, saj določbe brez veljavnega razloga obravnavajo različno študente rezidente in nerezidente. Medtem ko naj bi namreč študenti rezidenti še dalje uživali prosti dostop do študijskih programov, ki so navedeni v tej uredbi, naj bi bil dostop do teh študijskih programov študentov nerezidentov omejen tako, da število študentov, ki spadajo v to skupino in ki so vpisani v navedene programe, ne more presegati praga 30 odstotkov.
25. Predložitveno sodišče je dvomilo o zakonitosti uredbe z dne 16. junija 2006 in menilo, da bi bilo treba določbe belgijske ustave – nadzor izvajanja njenih določb spada v njegovo pristojnost in kršitev teh je zatrjevana – povezati s členi 12, prvi odstavek, ES, 18(1) ES, 149(1) in (2), druga alinea, ES in 150(2), tretja alinea, ES.
26. V teh okoliščinah je Cour constitutionnelle prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je treba člena 12, prvi odstavek, [ES] in 18(1) [ES] v povezavi s členoma 149(1) in (2), druga alinea, in 150(2), tretja alinea, Pogodbe razlagati tako, da te določbe nasprotujejo temu, da avtonomna skupnost države članice – ki je pristojna za visokošolsko izobraževanje in ki se zaradi restriktivne politike, ki jo izvaja sosednja država, sreča z navalom študentov iz te sosednje države članice na več medicinskih izobraževalnih programih, ki so v glavnem financirani z javnimi sredstvi – sprejme ukrepe, kakršni so določeni v [uredbi z dne 16. junija 2006], če se ta skupnost sklicuje na veljavne razloge za trditev, da lahko ta položaj preobremeni javne finance in ogrozi kakovost izvajanega izobraževanja?
2. Ali bi bil odgovor na prvo vprašanje drugačen, če bi ta skupnost lahko dokazala, da je posledica tega položaja ta, da diplomira premalo študentov, ki prebivajo v zadevni skupnosti, da bi bilo trajno dovolj usposobljenega zdravniškega osebja za zagotovitev kakovosti sistema javnega zdravstva v tej skupnosti?
3. Ali bi bil odgovor na prvo vprašanje drugačen, če bi ta skupnost ob upoštevanju zadnjega dela člena 149(1) [ES] in člena 13(2)(c) [pakta], ki vsebuje obveznost mirovanja, podpirala ohranitev širokega in demokratičnega dostopa do kakovostne visokošolske izobrazbe za prebivalce te skupnosti?“
Prvo in drugo vprašanje
27. Predložitveno sodišče s prvim in drugim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali pravo Unije nasprotuje ureditvi države članice, kakršna je v postopkih v glavni stvari, ki omejuje število študentov nerezidentov, ki se lahko prvič vpišejo v študijske programe medicine in paramedicine na visokošolskih izobraževalnih institucijah, če ta država zaradi restriktivne politike, ki jo izvaja sosednja država članica, doživi naval študentov iz zadnje države in če zaradi tega v navedenih študijskih programih diplomira premalo študentov, ki prebivajo v prvi državi članici.
Pristojnost držav članic na področju izobraževanja
28. Za uvod je treba navesti, da sicer pravo Unije – na podlagi členov 165(1) PDEU in 166(1) PDEU – ne posega v pristojnost držav članic glede organizacije izobraževalnih sistemov in poklicnega izobraževanja, vseeno pa ostane dejstvo, da morajo države pri izvajanju te pristojnosti spoštovati pravo Unije, zlasti določbe o prostem gibanju in prebivanju na ozemlju držav članic (glej v tem smislu sodbi z dne 11. septembra 2007 v zadevi Schwarz in Gootjes-Schwarz, C‑76/05, ZOdl., str. I‑6849, točka 70, ter z dne 23. oktobra 2007 v združenih zadevah Morgan in Bucher, C‑11/06 in C‑12/06, ZOdl., str. I‑9161, točka 24).
29. Države članice tako svobodno izberejo bodisi izobraževalni sistem, ki temelji na prostem dostopu do izobraževanja – brez omejitve vpisa študentov – bodisi sistem, ki temelji na reguliranem dostopu, v katerem so študenti izbrani. Vendar ko izberejo enega od teh sistemov ali njuno kombinacijo, je treba s podrobnimi pravili izbranega sistema spoštovati pravo Unije, zlasti načelo prepovedi diskriminacije glede na državljanstvo.
Označitev določb, ki se uporabljajo za spora o glavni stvari
30. Člen 21(1) PDEU določa, da ima vsak državljan Unije pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ob upoštevanju omejitev in pogojev, določenih s Pogodbama in ukrepi, ki so bili sprejeti za njuno uveljavitev.
31. Poleg tega je iz sodne prakse Sodišča razvidno, da se sme vsak državljan Unije sklicevati na člen 18 PDEU, ki v vseh položajih, ki spadajo na področje uporabe ratione materiae
prava Unije – med te položaje spada uresničevanje prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, določeno v členu 21 PDEU – prepoveduje vsakršno diskriminacijo glede na državljanstvo (glej v tem smislu sodbe z dne 2. oktobra 2003 v zadevi Garcia Avello, C-148/02, Recueil, str. I‑11613, točka 24; z dne 15 marca 2005 v zadevi Bidar, C‑209/03, ZOdl., str. I‑2119, točki 32 in 33, in z dne 18. novembra 2008 v zadevi Förster, C‑158/07, ZOdl., str. I‑8507, točki 36 in 37).
32. Iz iste sodne prakse je razvidno tudi, da navedena prepoved vključuje ravno tako položaje, ki se nanašajo na pogoje za dostop do poklicnega usposabljanja, pri čemer tako visokošolsko kot univerzitetno izobraževanje pomenita poklicno usposabljanje (sodba z dne 7. julija 2005 v zadevi Komisija proti Avstriji, C‑147/03, ZOdl., str. I-5969, točki 32 in 33 in navedena sodna praksa).
33. Zadevni študentje v postopkih v glavni stvari se zato smejo sklicevati na v členih 18 PDEU in 21 PDEU podeljeno pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju države članice, kot je Kraljevina Belgija, ne da bi bili podvrženi neposredni ali posredni diskriminaciji glede na svoje državljanstvo.
34. Vendar ni mogoče izključiti, da lahko položaj nekaterih tožečih strank v postopkih v glavni stvari ureja člen 24(1) Direktive 2004/38, ki vključuje vse državljane Unije, ki na podlagi te direktive prebivajo na ozemlju države članice gostiteljice.
35. V zvezi s tem je iz spisa razvidno, prvič, da so zadevni študentje v postopkih v glavni stvari državljani Unije.
36. Drugič, to, da morebiti ne opravljajo nobene gospodarske dejavnosti v Belgiji, ni upoštevno, saj se Direktiva 2004/38 uporablja za vse državljane Unije neodvisno od vprašanja, ali ti državljani na ozemlju druge države članice opravljajo gospodarsko dejavnost kot zaposlene ali kot samozaposlene osebe oziroma ali ti državljani tam ne opravljajo nobene gospodarske dejavnosti.
37. Tretjič, ni mogoče izključiti, da so nekatere zadevne tožeče stranke v postopkih v glavnih stvareh, preden so se želele vpisati v enega od zadevnih študijskih programov, že prebivale v Belgiji.
38. Četrtič, ugotoviti je treba, da se za spora v glavni stvari Direktiva 2004/38 uporablja ratione temporis . Države članice so namreč morale prenesti to direktivo pred 30. aprilom 2006. Zadevna uredba v postopkih v glavni stvari pa je bila sprejeta 16. junija 2006, torej po tem datumu. Poleg tega ni sporno, da so na zadevne visokošolske institucije zadevni študentje v postopkih v glavni stvari poslali prijave za vpis za študijsko leto 2006/2007, njihov vpis pa je bil zavrnjen na podlagi te uredbe. Dejstvo, da njihovih prijav niso sprejeli, se je tako moralo zgoditi po 30. aprilu 2006.
39. Vendar ker Sodišče ne razpolaga z vsemi elementi, ki bi mu omogočili ugotovitev, da spada položaj tožečih strank v postopkih v glavni stvari tudi na področje uporabe člena 24(1) Direktive 2004/38, mora predložitveno sodišče presoditi, ali se za spora o glavni stvari dejansko uporablja ta določba.
Obstoj neenakega obravnavanja
40. Treba je navesti, da načelo prepovedi diskriminacije ne prepoveduje zgolj neposredne diskriminacije na podlagi državljanstva, ampak tudi vse posredne oblike diskriminacije, ki z uporabo drugih razlikovalnih meril dejansko povzročijo enak rezultat (glej v tem smislu sodbo z dne 18. julija 2007 v zadevi Hartmann, C‑212/05, ZOdl., str. I‑6303, točka 29).
41. Določbo nacionalnega prava, če ni objektivno utemeljena in sorazmerna z zastavljenim ciljem, je treba šteti za posredno diskriminatorno, če lahko že samo zaradi svoje narave bolj vpliva na državljane drugih držav članic kot na državljane te države članice in ker lahko tako postavi v slabši položaj zlasti državljane drugih držav članic (glej v tem smislu sodbo z dne 30. novembra 2000 v zadevi Österreichischer Gewerkschaftsbund, C-195/98, Recueil, str. I-10497, točka 40, in zgoraj navedeno sodbo Hartmann, točka 30).
42. V zadevah v postopkih v glavni stvari uredba z dne 16. junija 2006 določa, da je dostop študentov do študijskih programov medicine in paramedicine, ki so navedeni v tej uredbi, mogoč brez omejitev le za študente rezidente, torej tiste, ki hkrati izpolnjujejo pogoj glavnega prebivališča v Belgiji in enega od osmih alternativnih pogojev, naštetih v točkah od 1 do 8 prvega odstavka člena 1, navedene uredbe.
43. Za študente, ki ne izpolnjujejo teh pogojev, pa velja omejen dostop do navedenih ustanov, saj je skupno število teh študentov za vsako univerzitetno institucijo in vsak program načeloma omejeno na 30 % vseh vpisanih v prejšnjem študijskem letu. V okviru tega določenega odstotka so študenti nerezidenti za vpis izbrani z žrebom.
44. Zadevna nacionalna ureditev v postopkih v glavni stvari tako povzroča, da se študenti rezidenti in študenti nerezidenti ne obravnavajo enako.
45. Pogoj prebivališča, kot je pogoj, ki ga zahteva ta ureditev, pa lažje izpolnjujejo državljani te države članice, ki imajo prebivališče najpogosteje v Belgiji, kot pa državljani drugih držav članic, ki imajo praviloma prebivališče v drugi državi članici od Belgije (glej po analogiji sodbo z dne 8. junija 1999 v zadevi Meeusen, C‑337/97, Recueil, str. I-3289, točki 23 in 24, in zgoraj navedeno sodbo Hartmann, točka 31).
46. Zato zadevna nacionalna ureditev v postopkih v glavni stvari, kot je med drugim priznala belgijska vlada, že samo zaradi svoje narave bolj vpliva na državljane drugih držav članic, ki niso državljani Kraljevine Belgije, kot na državljane Kraljevine Belgije, in tako postavi v slabši položaj zlasti državljane drugih držav članic.
Utemeljitev neenakega obravnavanja
47. Neenako obravnavanje, kot ga uvaja uredba z dne 16. junija 2006, pomeni posredno diskriminacijo na podlagi državljanstva, ki je prepovedana, razen če ni objektivno utemeljena, kakor je bilo ugotovljeno v točki 41 te sodbe.
48. Poleg tega mora biti zadevni ukrep, da bi bil utemeljen, primeren za zagotovitev uresničitve legitimnega cilja, ki mu sledi, in ne sme preseči tega, kar je potrebno, da se ta cilj doseže (glej v tem smislu sodbi z dne 16. oktobra 2008 v zadevi Renneberg, C-527/06, ZOdl., str. I‑7735, točka 81, in z dne 19. maja 2009 v združenih zadevah Apothekerkammer des Saarlandes in drugi, C‑171/07 in C‑172/07, ZOdl., str. I-4171, točka 25).
Utemeljitev, ki se nanaša na čezmerna bremena v zvezi s financiranjem visokošolskega izobraževanja
49. Belgijska vlada ob podpori avstrijske trdi najprej, da je neenako obravnavanje študentov rezidentov in študentov nerezidentov nujno, da bi se izognilo čezmernim bremenom v zvezi s financiranjem visokošolskega izobraževanja, ki izhajajo iz dejstva, da če ne bi bilo neenakega obravnavanja, bi bilo študentov nerezidentov, vpisanih na visokošolske zavode v francoski skupnosti, preveč.
50. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da finančno breme glede na pojasnila francoske skupnosti, kot so razvidna iz predložitvene odločbe, ni glavni razlog, ki je utemeljeval sprejetje uredbe z dne 16. junija 2006. Financiranje izobraževanja je namreč glede na ta pojasnila organizirano na podlagi sistema „zaprte kuverte“, v katerem skupna dodelitev ni odvisna od celotnega števila študentov.
51. V teh okoliščinah strah pred čezmernim bremenom v zvezi s financiranjem visokošolskega izobraževanja ne more utemeljiti neenakega obravnavanja študentov rezidentov in študentov nerezidentov.
Utemeljitev, ki se nanaša na varstvo homogenosti visokošolskega izobraževalnega sistema
52. Belgijska vlada ob podpori avstrijske trdi, da je število študentov nerezidentov v zadevnih študijskih programih na stopnji, ki bi lahko zmanjšala kakovost visokošolskega izobraževanja zaradi omejitev, povezanih z zmogljivostjo izobraževalnih institucij in sprejemom vanje ter z razpoložljivostjo njihovega osebja. Da bi bila varovana homogenost tega sistema in da bi bil prebivalstvu francoske skupnosti zagotovljen širok in demokratičen dostop do kakovostnega visokošolskega izobraževanja, je bilo nujno uvesti neenako obravnavanje študentov rezidentov in študentov nerezidentov in omejiti število zadnjih.
53. Res je, da ni mogoče takoj izključiti, da lahko preprečitev nevarnosti za obstoj nacionalnega izobraževalnega sistema in za njegovo homogenost utemelji neenako obravnavanje med določenimi študenti (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Avstriji, točka 66).
54. Vendar utemeljitev, na katero se sklicuje, sovpada z utemeljitvijo, povezano z varstvom javnega zdravja, saj vsi zadevni študijski programi spadajo na to področje. Zato je treba to utemeljitev preučiti le glede na utemeljitev, povezano z varovanjem javnega zdravja.
Utemeljitev, ki se nanaša na zahteve glede varovanje javnega zdravja
– Stališča, predložena Sodišču
55. Belgijska vlada ob podpori avstrijske trdi, da je zadevna ureditev iz postopkov v glavni stvari nujna, da bi se dosegel cilj zagotovitve kakovosti in trajnosti medicinske in paramedicinske oskrbe v francoski skupnosti.
56. Prvič, veliko število študentov nerezidentov naj bi znatno zmanjšalo kakovost izobraževanja v študijskih programih medicine in paramedicine, saj je treba pri tem opraviti zlasti veliko ur praktičnega usposabljanja. Izkazalo naj bi se, da takega usposabljanja ni mogoče ustrezno opraviti, kadar je število študentov nad določenim pragom, saj naj bi bile zmogljivost visokošolskih institucij in sprejem vanje, razpoložljivost njihovega osebja in možnosti praktičnega usposabljanja omejene.
57. Belgijska vlada, da bi prikazala težave, s katerimi se srečuje pri izobraževanju, navaja zlasti stanje na področju študija veterinarstva. Trdi, da je bilo na podlagi pravil za kakovostno izobraževanje na področju veterinarstva – ki med drugim zahtevajo, da vsak študent pridobi prakso z zadostnim številom živali, kakor da bi opravljal delo v kliniki – ugotovljeno, da v francoski skupnosti ne more pridobiti naziva veterinarja več kot 200 študentov na leto v drugem delu visokošolskega študija. Vendar naj bi skupno število študentov, porazdeljenih na 6 let študija, zaradi navala študentov nerezidentov med študijskima letoma 1995/1996 in 2002/2003 naraslo s 1233 na 2343.
58. Stanje naj bi bilo podobno v drugih študijskih programih, navedenih v uredbi z dne 16. junija 2006.
59. Drugič, belgijska vlada trdi, da lahko veliko število študentov nerezidentov dolgoročno povzroči, da ne bo dovolj usposobljenega zdravniškega osebja na celotnem ozemlju, kar bi ogrozilo sistem javnega zdravstva v francoski skupnosti. Ta nevarnost naj bi izhajala iz dejstva, da se študenti nerezidenti po študiju vrnejo v države izvora, da bi tam opravljali poklic, medtem ko naj bi bilo diplomiranih rezidentov v posebnih strokah premalo.
60. Tožeče stranke v postopkih v glavni stvari zlasti trdijo, da tudi če bi bila ta utemeljitev sprejemljiva, belgijska vlada ni dokazala, da navedene okoliščine resnično obstajajo.
61. Komisija trdi, da jemlje resno nevarnosti, na katere se sklicuje belgijska vlada. Vendar meni, da trenutno nima vseh elementov, ki bi ji omogočili odločitev o upravičenosti te utemeljitve.
– Odgovor Sodišča
62. Iz sodne prakse je razvidno, da je mogoče neenako obravnavanje, ki posredno temelji na državljanstvu, utemeljiti s ciljem ohranitve kakovostnih, uravnoteženih in vsem dostopnih zdravstvenih storitev, če ta prispeva k uresničitvi visoke stopnje varovanja javnega zdravja (glej v tem smislu sodbo z dne 10. marca 2009 v zadevi Hartlauer, C‑169/07, ZOdl., str. I-1721, točka 47 in navedena sodna praksa).
63. Tako je treba presoditi, ali je zadevna ureditev iz postopkov v glavni stvari primerna za zagotovitev uresničitve tega legitimnega cilja in ali ne presega tega, kar je potrebno, da se ta cilj doseže.
64. V zvezi s tem mora na koncu nacionalno sodišče, ki je edino pristojno za presojo dejstev spora o glavni stvari in razlago nacionalne zakonodaje, ugotoviti, ali in koliko taka ureditev izpolnjuje te zahteve (glej v tem smislu sodbi z dne 13. julija 1989 v zadevi Rinner-Kühn, 171/88, Recueil, str. 2743, točka 15, in z dne 23. oktobra 2003 v združenih zadevah Schönheit in Becker, C‑4/02 in C‑5/02, Recueil, str. I‑12575, točka 82).
65. Sodišče, ki mora dati nacionalnemu sodišču koristen odgovor, pa je pristojno nacionalnemu sodišču dati oporne točke na podlagi spisa zadeve v glavni stvari ter pisnih in ustnih stališč, ki so mu bila predložena, tako da nacionalno sodišče lahko razsodi (sodba z dne 20. marca 2003 v zadevi Kutz-Bauer, C‑187/00, Recueil, str. I‑2741, točka 52, in zgoraj navedena sodba Schönheit in Becker, točka 83).
66. Prvič, predložitveno sodišče mora preveriti, ali obstaja resnična nevarnost za varovanje javnega zdravja.
67. V zvezi s tem ni mogoče a priori izključiti, da lahko morebitno zmanjšanje kakovosti izobraževanja prihodnjih zdravstvenih strokovnjakov dolgoročno ogrozi kakovost oskrbe, ki se ponuja na zadevnem ozemlju, če je kakovost medicinskih ali paramedicinskih storitev na določenem ozemlju odvisna od sposobnosti zdravstvenih strokovnjakov, ki na njem opravljajo dejavnost.
68. Ravno tako ni mogoče izključiti, da se lahko zaradi morebitne omejitve skupnega števila študentov v zadevnih študijskih programih – med drugim zaradi zagotovitve kakovostnega izobraževanja – sorazmerno zmanjša število diplomirancev, ki so dolgoročno na voljo za zagotavljanje zdravstvenih storitev na zadevnem ozemlju, kar bi lahko nato vplivalo na stopnjo varovanja javnega zdravja. Pri tem je treba priznati, da bi pomanjkanje zdravstvenih strokovnjakov pomenilo resne težave pri varovanju javnega zdravja in da mora zaradi te nevarnosti na navedenem ozemlju prebivati zadosti diplomirancev, da bi tam opravljali enega od medicinskih ali paramedicinskih poklicev, na katere se nanaša zadevna uredba v postopkih v glavni stvari.
69. Pri presoji teh nevarnosti mora predložitveno sodišče najprej upoštevati, da je zveza med izobraževanjem prihodnjih zdravstvenih strokovnjakov in ciljem ohranitve kakovostnih, uravnoteženih in vsem dostopnih zdravstvenih storitev le posredna in manj vzročna od zveze med ciljem javnega zdravja in dejavnostjo zdravstvenih strokovnjakov, ki so že na trgu (glej zgoraj navedeni sodbi Hartlauer, točke od 51 do 53, in Apothekerkammer des Saarlandes in drugi, točke od 34 do 40). Presoja take zveze bo namreč med drugim odvisna od preučitve prihodnjega razvoja, pri kateri bo treba številne naključne in negotove elemente ekstrapolirati in upoštevati prihodnji razvoj na zadevnem zdravstvenem področju, in tudi od preučitve obstoječega, torej sedanjega stanja.
70. Nato mora predložitveno sodišče pri konkretni presoji okoliščin zadev v glavni stvari upoštevati, da lahko država članica, kadar se pojavi negotovost glede obstoja ali pomembnosti nevarnosti za varovanje javnega zdravja na njenem ozemlju, sprejme zaščitne ukrepe, ne da bi morala čakati, da je pomanjkanje zdravstvenih strokovnjakov uresničeno (glej po analogiji zgoraj navedeno sodbo Apothekerkammer des Saarlandes in drugi, točka 30 in navedena sodna praksa). Enako mora veljati glede nevarnosti za kakovostno izobraževanje na tem področju.
71. Pristojni nacionalni organi morajo zato dokazati, da taka nevarnost dejansko obstaja (glej po analogiji zgoraj navedeno sodbo Apothekerkammer des Saarlandes in drugi, točka 39). V skladu s stalno sodno prakso morajo namreč navedeni organi, kadar sprejmejo ukrep, ki odstopa od načela, ki ga uvaja pravo Unije, v vsakem posameznem primeru dokazati, da je navedeni ukrep primeren za zagotovitev uresničitve cilja, na katerega se sklicuje, in da ne presega tega, kar je potrebno, da se ta cilj doseže. Utemeljitvene razloge, na katere se lahko država članica sklicuje, je torej treba podpreti z analizo primernosti in sorazmernosti ukrepa, ki ga je sprejela, ter z natančnimi dejstvi, ki podkrepljujejo njene trditve (glej v tem smislu sodbo z dne 18. marca 2004 v zadevi Leichtle, C‑8/02, Recueil, str. I-2641, točka 45, in zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Avstriji, točka 63). Taka objektivna, podrobna in s številkami prikazana analiza mora biti takšna, da je mogoče s pomembnimi, sovpadajočimi in dokazljivimi podatki dokazati, da dejansko obstaja nevarnost za javno zdravje.
72. V zadevah v glavni stvari mora ta analiza med drugim omogočiti, da se za vsakega od devetih študijskih programov, ki so navedeni v uredbi z dne 16. junija 2006, presodi, največ koliko študentov je mogoče izobraziti ob spoštovanju želenih pravil za kakovostno izobraževanje. V njej mora biti poleg tega navedeno število diplomirancev – ki morajo prebivati v francoski skupnosti, da bi v njej opravljali medicinski ali paramedicinski poklic – ki je zahtevano, da bi bile zadostno zagotovljene storitve javnega zdravja.
73. Poleg tega navedena analiza ne more biti omejena na navedbo številk v zvezi z eno ali drugo skupino študentov, pri čemer je podlaga med drugim ekstrapolacija, v skladu s katero vsi študenti nerezidenti po študiju prebivajo v državi, v kateri so imeli prebivališče pred študijem, da bi tam opravljali enega od zadevnih poklicev iz postopkov v glavni stvari. V navedeni analizi je torej treba upoštevati, kako skupina študentov nerezidentov vpliva na sledenje cilja, s katerim se želi zagotoviti, da so strokovnjaki na voljo v francoski skupnosti. Poleg tega je treba upoštevati možnost, da se študentje rezidenti po študiju odločijo opravljati poklic v državi, ki ni Kraljevina Belgija. Upoštevati je treba tudi, v kolikšnem obsegu osebe, ki niso študirale v francoski skupnosti, pozneje prebivajo v njej, da bi tam opravljale enega od navedenih poklicev.
74. Pristojni organi morajo predložitvenemu sodišču predložiti analizo, ki izpolnjuje te zahteve.
75. Drugič, če predložitveno sodišče meni, da obstaja resnična nevarnost za varovanje javnega zdravja, mora to sodišče ob upoštevanju podatkov, ki jih predložijo pristojni organi, presoditi, ali je mogoče zadevno ureditev iz postopkov v glavni stvari šteti za primerno za zagotovitev uresničitve cilja varovanja javnega zdravja.
76. V teh okoliščinah mora med drugim presoditi, ali pomeni omejitev števila študentov nerezidentov resnično povečanje števila diplomirancev, ki so v prihodnosti pripravljeni zagotavljati, da bodo na voljo za opravljanje zdravstvenih storitev v francoski skupnosti.
77. Tretjič, predložitveno sodišče mora presoditi, ali zadevna ureditev iz postopkov v glavni stvari ne presega tega, kar je potrebno, da se doseže cilj, na katerega se sklicuje, in sicer, ali ne obstajajo ukrepi, ki so manj omejujoči in ki bi omogočili dosego tega cilja.
78. V zvezi s tem je treba pojasniti, da mora predložitveno sodišče zlasti preveriti, ali ne bi bilo mogoče cilja splošnega interesa, na katerega se sklicuje, doseči z manj omejevalnimi ukrepi, s katerimi bi se študente, ki so študij končali v francoski skupnosti, spodbujalo k temu, da bi na koncu študija tam ostali, ali s katerimi bi se strokovnjake, izobražene zunaj francoske skupnosti, pritegnilo k temu, da v njej prebivajo.
79. Predložitveno sodišče mora tudi preučiti, ali so pristojni organi uresničitev navedenega cilja ustrezno uskladili z zahtevami, ki izhajajo iz prava Unije, zlasti s tem, da imajo študentje iz drugih držav članic možnost dostopa do visokošolskega študija, saj pomeni ta možnost bistvo načela prostega gibanja študentov (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Avstriji, točka 70). Omejitve za dostop pri navedenih študijih, ki jih je določila država članica, morajo biti tako omejene na to, kar je potrebno za dosego ciljev, ki se jim sledi, in morajo navedenim študentom omogočiti dovolj širok dostop na visokošolske študije.
80. V zvezi s tem je iz spisa razvidno, da so študentje nerezidentje, ki se zanimajo za visokošolsko izobraževanje, za vpis izbrani z žrebom, ki kot tak ne upošteva njihovega znanja in izkušenj.
81. V teh okoliščinah mora predložitveno sodišče preveriti, ali pomeni postopek izbire študentov nerezidentov le žreb, in če je tako, ali je ta izbirna metoda, ki ne temelji na sposobnostih zadevnih kandidatov, ampak na sreči, potrebna za dosego ciljev, ki se jim sledi.
82. Zato je treba na prvo in drugo vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti, da člena 18 PDEU in 21 PDEU nasprotujeta nacionalni ureditvi, kakršna je v postopkih v glavni stvari, ki omejuje število študentov nerezidentov, ki se lahko prvič vpišejo v študijske programe medicine in paramedicine na visokošolskih izobraževalnih ustanovah, razen če predložitveno sodišče po presoji vseh upoštevnih dokazov, ki so jih predložili pristojni organi, ugotovi, da je navedena ureditev utemeljena glede na cilj varovanja javnega zdravja.
Tretje vprašanje
83. Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem Sodišče poziva, naj v bistvu pojasni, kako na položaj v postopkih v glavni stvari vplivajo zahteve, ki so državam članicam naložene na podlagi člena 13(2)(c) pakta.
84. Belgijska vlada trdi, da je bilo sprejetje uredbe z dne 16. junija 2006 nujno zaradi spoštovanja pravice do izobraževanja prebivalstva francoske skupnosti, kakor ta pravica do izobraževanja izhaja iz člena 13(2)(c) pakta. Zadevna določba naj bi namreč vsebovala obveznost mirovanja, ki to skupnost zavezuje k ohranitvi širokega in demokratičnega dostopa do kakovostne visokošolske izobrazbe. Če te uredbe ne bi bilo, bi bila ohranitev takega dostopa ogrožena.
85. V zvezi s tem je kljub temu treba navesti, da ni neskladja med paktom in zahtevami, ki odvisno od primera izhajajo iz členov 18 PDEU in 21 PDEU.
86. Iz besedila člena 13(2)(c) pakta je namreč razvidno, da v bistvu sledi istemu cilju kot člena 18 PDEU in 21 PDEU, to je zagotavljanju načela prepovedi diskriminacije pri dostopu do visokošolskega izobraževanja. To potrjuje člen 2(2) pakta, v skladu s katerim države pogodbenice pakta prevzemajo jamstvo, da so v njem razglašene pravice lahko uveljavljane brez kakršnekoli diskriminacije, temelječe med drugim na narodnem poreklu.
87. Toda člen 13(2)(c) pakta od države pogodbenice ne zahteva niti ji ne dovoljuje, da zagotavlja širok dostop do kakovostne visokošolske izobrazbe samo svojim državljanom.
88. Ob upoštevanju zgoraj navedenega je treba na tretje vprašanje odgovoriti, da se pristojni organi ne morejo sklicevati na člen 13(2)(c) pakta, če predložitveno sodišče ugotovi, da uredba z dne 16. junija 2006 ni združljiva s členoma 18 PDEU in 21 PDEU.
Časovni učinki sodbe
89. Če bi Sodišče sklenilo, da pravo Unije nasprotuje zadevni nacionalni ureditvi iz postopkov v glavni stvari, belgijska vlada predlaga, naj se časovni učinki izdane sodbe omejijo. Ta omejitev naj bi bila nujna, saj naj bi bilo pravnih razmerij, nastalih v dobri veri, veliko, ker so številni študenti nerezidenti vložili prošnjo za vpis na enega od študijskih programov, navedenih v uredbi z dne 16. junija 2006, za študijsko leto 2006/2007. Omajanje teh pravnih razmerjih bi zato lahko imelo hude gospodarske posledice, zaradi česar proračun francoske skupnosti na področju izobraževanja ne bi bil več uravnotežen.
90. V skladu z ustaljeno sodno prakso razlaga posameznega pravila prava Unije, ki jo Sodišče poda pri izvrševanju pristojnosti na podlagi člena 267 PDEU, po potrebi pojasnjuje in natančneje določa pomen in obseg tega pravila, tako kot bi se moralo razumeti in uporabljati od začetka veljave. Iz tega izhaja, da sodišče pravilo, za katero je veljala taka razlaga, lahko uporabi – in ga tudi mora – tudi za pravna razmerja, nastala in oblikovana, preden je Sodišče odločilo o predlogu za sprejetje predhodne odločbe, če so pogoji za predložitev spora o uporabi omenjenega pravila pristojnemu sodišču sicer izpolnjeni (glej sodbi z dne 2. februarja 1988 v zadevi Blaizot in drugi, 24/86, Recueil, str. 379, točka 27, in z dne 15. decembra 1995 v zadevi Bosman, C-415/93, Recueil, str. I‑4921, točka 141).
91. Sodišče sme le izjemoma z uporabo splošnega načela pravne varnosti, ki je bistven del pravnega reda Unije, omejiti možnost vseh zainteresiranih, da se sklicujejo na določbo, ki jo je samo razložilo, da bi omajali pravna razmerja, ki so nastala v dobri veri. Za določitev take omejitve morata biti izpolnjena dva bistvena pogoja, in sicer dobra vera zainteresiranih in nevarnost resnih težav (glej zlasti sodbi z dne 28. septembra 1994 v zadevi Vroege, C-57/93, Recueil, str. I‑4541, točka 21, ter z dne 10. januarja 2006 v zadevi Skov in Bilka, C-402/03, ZOdl., str. I-199, točka 51).
92. Poleg tega iz ustaljene sodne prakse izhaja, da finančne posledice, ki bi v državi članici lahko nastale zaradi sodbe, izdane v postopku predhodnega odločanja, same po sebi ne upravičujejo časovne omejitve učinkov te sodbe (glej zlasti sodbo z dne 20. septembra 2001 v zadevi Grzelczyk, C-184/99, Recueil, str. I‑6193, točka 52).
93. Sodišče se je namreč k tej rešitvi zateklo le v natančno določenih okoliščinah, ko je na eni strani obstajalo tveganje hudih gospodarskih posledic zlasti zaradi številnih pravnih razmerij, vzpostavljenih v dobri veri na podlagi ureditve, za katero se je štelo, da je veljavno začela veljati, in ko se je na drugi strani zdelo, da so bili posamezniki in nacionalni organi vodeni k ravnanju, ki zaradi objektivne in precejšnje negotovosti glede obsega določb Unije ni bilo v skladu z ureditvijo Unije in h kateremu je morda prispevalo tudi ravnanje drugih držav članic ali Komisije (glej zgoraj navedeno sodbo Grzelczyk, točka 53).
94. V zadevah v postopkih v glavni stvari je treba ugotoviti, da belgijska vlada Sodišču ni predložila konkretnega dokaza, ki bi omogočal potrditev, da so bili avtorji uredbe z dne 16. junija 2006 vodeni k ravnanju, ki zaradi objektivne in precejšnje negotovosti glede prava Unije ni bilo v skladu s tem pravom.
95. Prav tako ta vlada ni s konkretnimi dokazi potrdila svojih trditev, da bi lahko ta sodba, če se njeni časovni učinki ne omejijo, povzročila hude finančne posledice.
96. V teh okoliščinah časovnih učinkov te sodbe ni treba omejiti.
Stroški
97. Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1. Člena 18 PDEU in 21 PDEU nasprotujeta nacionalni ureditvi, kakršna je v postopkih v glavni stvari, ki omejuje število študentov, ki se ne štejejo za rezidente Belgije in ki se lahko prvič vpišejo v študijske programe medicine in paramedicine na visokošolskih izobraževalnih ustanovah, razen če predložitveno sodišče po presoji vseh upoštevnih dokazov, ki so jih predložili pristojni organi, ugotovi, da je navedena ureditev utemeljena glede na cilj varovanja javnega zdravja.
2. Pristojni organi se ne morejo sklicevati na člen 13(2)(c) Mednarodnega pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah, ki ga je sprejela Generalna skupščina Združenih narodov 16. decembra 1966, če predložitveno sodišče ugotovi, da uredba francoske skupnosti o urejanju števila študentov na določenih študijskih programih v prvih dveh letnikih dodiplomskega visokošolskega študija z dne 16. junija 2006 ni združljiva s členoma 18 PDEU in 21 PDEU.