KOHTUJURISTI ETTEPANEK
PEDRO CRUZ VILLALÓN
esitatud 14. jaanuaril 2015(1)
Kohtuasi C‑62/14
Peter Gauweiler
Bruno Bandulet
Wilhelm Hankel
Wilhelm Nölling
Albrecht Schachtschneider
Joachim Starbatty
Roman Huber jt
Johann Heinrich von Stein jt
ja
Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag
versus
Deutscher Bundestag
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Bundesverfassungsgericht (Saksamaa))
Majandus- ja rahapoliitika – Euroopa Keskpanga nõukogu 6. septembri 2012. aasta otsuse kehtivus – Rahapoliitiliste otsetehingute teatud tehnilised üksikasjad riigivõlakirjade ostmisel järelturgudel (Outright Monetary Transactions (OMT)) – Liidu õigusaktide liikmesriigi põhiseadusega vastavuse kontroll – Ultra vires õigusaktid – Põhiseaduslik identiteet – Lojaalne koostöö – Vastuvõetavus – Vaidlustatava akti laad eelotsusemenetluses – Euroopa Keskpanga avaliku teavitamise poliitika – Euroopa Keskpanga pädevus – Hindade stabiilsus – Rahapoliitika ülekandemehhanismide taastamine – ELTL artikkel 119 ja ELTL artikli 127 lõiked 1 ja 2 – Erakorralised asjaolud – Rahapoliitika tavapäratud meetmed – Proportsionaalsuse põhimõte – ELL artikli 5 lõige 4 – ELTL artikkel 123 – Euroala liikmesriikide monetaarse rahastamise keeld
Sisukord
I.     Õiguslik raamistik
A.     Liidu õiguslik raamistik
B.     Siseriiklik õiguslik raamistik
II.   Asjaolud ja menetlus liikmesriigi kohtus
III. Eelotsusetaotlus Euroopa Kohtus
IV.   Sissejuhatav märkus: eelotsusetaotluse „funktsionaalne” keerukus, asetatuna BVerfG asjakohase kohtupraktika konteksti
V.     Vastuvõetavus
VI.   Eelotsuse küsimused
A.     Esimene eelotsuse küsimus: ELTL artikkel 119 ja ELTL artikli 127 lõiked 1 ja 2 ning EKP rahapoliitika piirid
1.     Menetlusosaliste seisukoht
2.     Analüüs
a)     Sissejuhatavad märkused
i)     EKP põhikiri ja mandaat
ii)   Rahapoliitika tavapäratud meetmed ja OMT programmi kuulumine nende hulka
–       Rahapoliitika tavapäratud meetmed vastavalt EKP seisukohale
–       OMT programm kui rahapoliitika tavapäratu meede
b)     EKP pädevused ja OMT programm
i)     OMT programm ning liidu ja liikmesriikide majanduspoliitikad kui EKP pädevuse piir
–       Liidu majanduspoliitika ja rahapoliitika
–       OMT programm liidu majanduspoliitika ja rahapoliitika määravate kriteeriumide valguses
ii)   OMT programmi proportsionaalsuse kontroll (ELL artikli 5 lõige 4)
–       OMT programmi õigustavate asjaolude põhjendamine, proportsionaalsuse eeldus
–       Sobivuse kriteerium
–       Vajalikkuse kriteerium
–       Proportsionaalsuse kriteerium kitsas tähenduses
–       Vahekokkuvõte
c)     Vastus esimesele eelotsuse küsimusele
B.     Teine eelotsuse küsimus: OMT programmi kooskõla ELTL artikli 123 lõikega 1 (euroala riikide monetaarse rahastamise keeld)
1.     Menetlusosaliste seisukoht
2.     Analüüs
a)     Liikmesriikide monetaarse rahastamise keeld (ELTL artikli 123 lõige 1) ja riigivõlakirjade omandamine EKP poolt
b)     OMT programm ja selle kooskõla ELTL artikli 123 lõikes 1 sätestatud keeluga
i)     Õigustest loobumine ja pari passu seisund
ii)   Tagasi maksmata jätmine
iii) Hoidmine kuni lunastustähtaja saabumiseni
iv)   Omandamise ajaline hetk
v)     Stiimul ostmiseks esmasturul
3.     Vastus teisele eelotsuse küsimusele
VII. Ettepanek
1.        Euroopa Keskpanga nõukogu 5. ja 6. septembri 2012. aasta istungi järel avaldatud pressiteates andis Euroopa Keskpank teada otsusest algatada euroala riikide emiteeritud riigivõlakirjade ostmise programm, mida hakati kutsuma Outright Monetary Transactions (rahapoliitilised otsetehingud; edaspidi „OMT”). Pressiteates täpsustati kõnealuse võlakirjade ostmise programmi põhilisi tunnuseid. Programmi reguleerivaid juriidilisi instrumente siiski vastu ei võetud ja nii on see püsinud kuni tänaseni.
2.        Kõnealuses pressiteates andis Euroopa Keskpank (edaspidi „EKP”) teada, et ta on valmis teatud tingimustel ostma euroala riikide riigivõlakirju järelturgudel. Kokkuvõtlikult sidus EKP programmi kohaldamise asjaomase riigi või asjaomaste riikide suhtes Euroopa Finantsstabiilsuse Fondi või Euroopa stabiilsusmehhanismi majanduspoliitiliste abiprogrammidega, eeldusel, et selline programm sisaldab võimalust teha ostutehinguid esmasturul. Samuti teatati, et OMT programmi raames tehtud tehingud keskenduvad tulususe kõvera lühemale osale, kehtestamata ex ante koguselisi piiranguid, samas kui nõustuti, et neid tehinguid koheldakse sama moodi (pari passu) kui eraõiguslike võlausaldajate puhul, ja võeti kohustus lisatud likviidsus täielikult steriliseerida.
3.        Seega loodi OMT programm sellises kontekstis ja vastuseks olukorrale, mida peeti EKP rahapoliitika elujõulisuse seisukohast erandlikuks. 2008. aastal vallandunud rahvusvaheline majanduskriis oli 2010. aastaks kujunenud mitme euroala riigi jaoks riigivõlakriisiks. 2012. aasta suvel, mil paljud investorid kahtlesid euro püsimajäämises, oli mitme euroala liikmesriigi finantsolukord muutumas jätkusuutmatuks, kuna nende riigivõlakirjade suhtes kohaldatavate riskipreemiate tõus oli ilmselgelt pidurdamatu. Euro „tagasipööratavus” ja sellest tulenev naas rahvuslike valuutade juurde tundus olevat määratud muutuma isetäituvaks ennustuseks. Just selles kontekstis tegigi EKP teatavaks oma OMT programmi, mida üldiselt mõisteti kui EKP presidendi M. Draghi paar nädalat varem antud lubaduse teha EKP pädevuse piires ühisraha usalduse taastamiseks „kõik, mis vaja” konkreetset väljendust.
4.        Esimest korda oma tegutsemisaja jooksul pöördus Bundesverfassungsgericht (Saksamaa Liitvabariigi Konstitutsioonikohus; edaspidi „BVerfG”) Euroopa Kohtu poole vastavalt ELTL artiklile 267 ja teeb seda selleks, et tõstatada küsimus kõnealuse OMT programmi seaduslikkuse suhtes. Nagu allpool ilmneb, kätkevad BVerfG esitatud küsimused ja nende sõnastus väga tõsiseid tõlgendamisprobleeme, mille Euroopa Kohus peab lahendama.
5.        Esmalt tuleb käesoleva kohtuasjaga seoses tähelepanu juhtida asjaolule, et BVerfG esitab eelotsusetaotluse kontekstis, mida ta käsitab liidu aktide ultra vires kontrollina, mis omab tagajärgi Saksamaa Liitvabariigi „põhiseaduslikule identiteedile”. BVerfG lähtub esialgsest hinnangust, et kõnealune EKP akt on vastuolus nii siseriikliku konstitutsiooniõiguse kui ka liidu õigusega, kuid enne selle küsimuse arutamisega edasiminekut otsustas ta pöörduda Euroopa Kohtu poole, et viimane lahendaks küsimuse liidu õiguse seisukohast.
6.        Euroopa Kohtul tuleb lahendada ka vastuvõetavuse küsimus, mis käsitleb sellise otsuse vaidlustatavat laadi, mille osas oli pressiteates välja toodud vaid selle põhijooned. Kuigi esmapilgul võib tunduda, et tegemist on pelga pressiteatega, mille üle vaevalt võiks kehtivuse kontrolli teostada, võivad käesoleva kohtuasja asjaolud koos olulise rolliga, mida etendavad keskpankade tegevuses avalikud suhted, õigustada teistsugusele järeldusele jõudmist.
7.        Kohtuasja sisulises osas tuleb Euroopa Kohtul tegeleda raskustega, mida tavaliselt on avalikus õiguses tekitanud erakorralised asjaolud. Euroala lagunemisvõimalust arvesse võttes tuleb lahendada küsimus, milline on EKP pädevus, arvestades asjaolu, et tegemist on institutsiooniga, mis erinevalt teistest keskpankadest tegutseb iseäranis piiratud volitusega. EKP on väitnud, et OMT programm on sobiv instrument lahendamaks erakorralisi olukordi, kuna hoolimata selle „tavapäratust” laadist ja kaasnevatest ohtudest, on programmi eesmärk teha üksnes seda, mis on hädavajalik selleks, et taastada EKP võime kasutada tõhusalt oma rahapoliitika instrumente. Seevastu kaebajad põhikohtuasjas ning ka eelotsusetaotluse esitanud kohus ise kahtlevad, kas see on programmi tegelik eesmärk, kuna nende hinnangul on programmi lõppeesmärk muuta EKP euroala riikide jaoks „viimase astme laenuandjaks”.
8.        Kõnealune olukord on sundinud BVerfG‑d edastama Euroopa Kohtule oma kahtlused OMT programmi kooskõla kohta aluslepingutega. Esiteks küsib ta, kas see programm on pigem majanduspoliitika meede – ja seega väljaspool EKP volituste piire – mitte rahapoliitika meede. Teiseks küsib ta, kas viidatud meede järgib Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 123 lõikes 1 kehtestatud monetaarse rahastamise keeldu.
I.      Õiguslik raamistik
A.      Liidu õiguslik raamistik
9.        EL toimimise lepingu kolmanda osa VIII jaotis „Majandus- ja rahapoliitika” algab järgneva juhtsättega:
„Artikkel 119
1.      Euroopa Liidu lepingu artiklis 3 seatud eesmärkide saavutamiseks hõlmab liikmesriikide ja liidu tegevus aluslepingute kohaselt niisuguse majanduspoliitika kasutuselevõttu, mis rajaneb liikmesriikide majanduspoliitika tihedal koordineerimisel, siseturul ja ühiseesmärkide kindlaksmääramisel ning mida korraldatakse kooskõlas vabal konkurentsil põhineva avatud turumajanduse põhimõttega.
2.      Rööbiti eespool märgituga ning aluslepingute kohaselt ja vastavalt neis esitatud menetlustele hõlmab see tegevus ühisraha, mille nimetus on euro, ning ühtse rahapoliitika ja vahetuskursipoliitika määratlemist ja teostamist; mõlema poliitika esmane eesmärk on säilitada hindade stabiilsus ning nimetatud eesmärki kahjustamata toetada liidu üldist majanduspoliitikat kooskõlas vabal konkurentsil põhineva avatud turumajanduse põhimõttega.
3.      See liikmesriikide ja liidu tegevus tähendab kinnipidamist järgmistest juhtpõhimõtetest: stabiilsed hinnad, riigi rahanduse ja majanduse usaldusväärsus ning tasakaalustatud maksebilanss.”
10.      Edasi sätestab EL toimimise leping liikmesriikide monetaarse rahastamise keelu järgnevas sõnastuses:
„Artikkel 123
1.      Keelatud on Euroopa Keskpanga või liikmesriikide keskpankade (edaspidi „riikide keskpangad”) arvelduslaenud või mingit muud tüüpi laenuvõimalused liidu institutsioonidele, organitele või asutustele, liikmesriikide keskvalitsustele, regionaalsetele, kohalikele või muudele avaliku võimu organitele, teistele avalik-õiguslikele isikutele või riigi osalusega äriühingutele, samuti on keelatud Euroopa Keskpangal või riikide keskpankadel osta neilt otse võlakohustusi.
2.      Lõiget 1 ei kohaldata avaliku sektori krediidiasutuste suhtes, mida riikide keskpangad ja Euroopa Keskpank kohtlevad keskpangapoolse reservidega varustamise seisukohalt võrdsetel alustel erakrediidiasutustega.”
11.      EKP eesmärgid ja põhiülesanded on EL toimimise lepingus sätestatud järgnevalt:
„Artikkel 127
1.      Euroopa Keskpankade Süsteemi (edaspidi „EKPS”) esmane eesmärk on säilitada hindade stabiilsus. Ilma et see piiraks eesmärki säilitada hindade stabiilsus, toetab EKPS liidu üldist majanduspoliitikat, selleks et kaasa aidata liidu eesmärkide saavutamisele, nagu need on esitatud Euroopa Liidu lepingu artiklis 3. EKPS toimib kooskõlas vabal konkurentsil põhineva avatud turumajanduse põhimõttega, soodustades ressursside efektiivset jaotumist ning järgides artiklis 119 esitatud põhimõtteid.
2.      EKPS põhiülesanded on:
–      määratleda liidu rahapoliitika ja rakendada seda;
–      sooritada välisvaluutatehinguid vastavalt artikli 219 sätetele;
–      hoida ja hallata liikmesriikide ametlikke välisvaluutareserve;
–      edendada maksesüsteemide tõrgeteta toimimist.
[…]”.
12.      EKP sõltumatus on sätestatud ja tagatud ELTL artiklis 130 järgnevas sõnastuses:
„Kasutades volitusi ning täites ülesandeid ja kohustusi, mis on neile pandud aluslepingutega ja EKPS ja EKP põhikirjaga, ei taotle ega saa Euroopa Keskpank ega ükski riigi keskpank ega ükski nende otsuseid tegeva organi liige mingeid juhiseid liidu institutsioonidelt, organitelt või asutustelt, ühegi liikmesriigi valitsuselt ega üheltki teiselt organilt. Liidu institutsioonid, organid või asutused ning liikmesriikide valitsused kohustuvad seda põhimõtet austama ega püüa mõjutada Euroopa Keskpanga või riikide keskpankade otsuseid tegevate organite liikmeid nende ülesannete täitmisel.”
13.      Protokoll nr 4 Euroopa Keskpankade Süsteemi ja Euroopa Keskpanga põhikirja kohta sätestab EKP rahapoliitika instrumendid, mille seas tuleb käesoleva kohtuasjaga seonduvalt esile tõsta järgnevad:
„Artikkel 18
Vabaturu- ja krediiditehingud
18.1.      EKPS eesmärkide saavutamiseks ja ülesannete täitmiseks võivad EKP ja riikide keskpangad:
–      tegutseda rahaturgudel, müües ja ostes otse (spot- ja forward-tehingud) või tagasiostulepinguga ning laenates nõudeid ja likviidseid väärtpabereid kas eurodes või teistes vääringutes, samuti väärismetalle;
–      teha krediiditehinguid krediidiasutustega ja muude turul osalejatega, kusjuures laen peab olema piisavalt tagatud.
18.2. EKP kehtestab tema enese või riikide keskpankade poolt tehtavate vabaturu- ja krediiditehingute üldised põhimõtted, sealhulgas nende tingimuste teatavakstegemise põhimõtted, mille alusel nad on valmis niisugustesse tehingutesse astuma.”
14.      1993. aastal, enne kui loodi EKP ja oli käimas üleminek majandus- ja rahaliidule, võttis nõukogu vastu 13. detsembri 1993. aasta määruse (EÜ) nr 3603/93 asutamislepingu artiklis 104 ja artikli 104b lõikes 1 [ELTL artikkel 123] nimetatud keeldude kohaldamiseks vajalike määratluste täpsustamise kohta (EÜT L 332, lk 1; ELT eriväljaanne 10/01, lk 27). Käesoleva menetluse huvides tuleb tähelepanu juhtida selle määruse järgnevatele põhjendustele ja sätetele:
„[…]
liikmesriigid peavad võtma asjakohaseid meetmeid, et tagada asutamislepingu artiklis 104 nimetatud keeldude mõjus ja täieulatuslik kohaldamine; eelkõige ei tohiks järelturul tehtud oste kasutada kõnealuse artikli eesmärgist möödahiilimiseks;”
Artikkel 1
„1.      Asutamislepingu artikli 104 tähenduses:
a)      hõlmab „arvelduslaen” kõiki avalikule sektorile eraldatavaid vahendeid, mille tulemuseks on või mille tulemuseks võib olla deebetjääk;
b)      hõlmavad „muud tüüpi laenuvõimalused”:
i)      kõiki 1. jaanuaril 1994 kehtivaid nõudeid avaliku sektori vastu, välja arvatud enne kõnealust kuupäeva omandatud fikseeritud tähtajaga nõuded;
ii)      igasuguste kohustuste rahastamist, mis avalikul sektoril on kolmandate isikute ees;
iii)      kõiki tehinguid avaliku sektoriga, mille tulemuseks on või mille tulemuseks võivad olla nõuded kõnealuse sektori vastu, ilma et see piiraks asutamislepingu artikli 104 lõike 2 kohaldamist.
[…]”
B.      Siseriiklik õiguslik raamistik
15.      Käesoleva menetlusega seonduvalt tuleb esile tõsta järgnevad Saksamaa Liitvabariigi põhiseaduse sätted:
„Artikkel 1
(1)      Inimväärikus on puutumatu. Selle austamine ja kaitsmine on kõikide ametivõimude kohustus.
(2)      Seetõttu tunnustab Saksa rahvas rikkumatuid ja võõrandamatuid inimõigusi kui alust kogu inimühiskonnale, rahule ja õiglusele maailmas.
(3)      Järgnevad põhiõigused on otseselt kohalduva õigusena siduvad seadusandlikule, täidesaatvale ja õigust mõistvale võimule.
[…]
Artikkel 20
(1)      Saksamaa Liitvabariik on demokraatlik ja sotsiaalne liitriik.
(2)      Kogu riigivõim kuulub rahvale. Seda teostab rahvas valimiste, hääletuste ja eriliste seadusandlike, täidesaatvate ja õigust mõistvate institutsioonide kaudu.
(3)      Seadusandlus toimub kooskõlas põhiseadusliku korraga, täidesaatvat võimu ja õigusemõistmist teostatakse kooskõlas seaduste ja õigusega.
[…]
Artikkel 23
(1)      Ühinenud Euroopa elluviimiseks annab Saksamaa Liitvabariik oma panuse, et arendada Euroopa Liitu, kes järgib demokraatia, õigusriigi, sotsiaalseid ja föderatiivseid põhimõtteid ja subsidiaarsuse põhimõtet ning tagab põhiosas käesolevas põhiseaduses tagatuga võrreldava põhiõiguste kaitse. Sel eesmärgil võib liitvabariik Bundesrat’i nõusolekul seaduse alusel oma suveräänseid õigusi üle anda. Euroopa Liidu asutamise suhtes ning selle lepinguliste aluste ja samalaadsete normide niisuguse muutmise suhtes, millega muudetakse käesoleva põhiseaduse sisu või täiendatakse seda või millega sellised muudatused või täiendused võimalikuks tehakse, kohaldatakse artikli 79 lõikeid 2 ja 3.
Artikkel 79
[…]
3)      Käesoleva põhiseaduse muutmine selliselt, et muudetakse liitvabariigi jaotust liidumaadeks, liidumaade põhimõttelist osalemist seadusandluses või artiklites 1 ja 20 sätestatud põhimõtteid, ei ole lubatud.
[…]
Artikkel 88
Liitvabariik asutab Bundesbank’i kui raha emiteeriva keskpanga. Panga ülesanded ja pädevuse võib Euroopa Liidu raames üle anda Euroopa Keskpangale, kes on sõltumatu ja kelle esmane eesmärk on hindade stabiilsuse kindlustamine.”
16.      BVerfG on kujundanud kohtupraktika, mille kohaselt kontrollib ta Euroopa Liidu institutsioonide ja organite aktide põhiseaduspärasust, kui asjaomased aktid on vastu võetud ilmselgelt pädevust ületades või kui need kahjustavad „põhiseaduslikku identiteeti”, nagu see tuleneb Saksamaa põhiseaduse artikli 79 lõikes 3 sätestatud „igaviku klauslist”.
17.      Pädevuse ilmselge ületamise kontrollimise ehk „ultra vires kontrolli” osas leidis BVerfG oma 6. juuli 2010. aasta otsuses, et kõnealust kontrolli tuleb teostada liidu õiguse kohaldamise suhtes soodsaimal viisil. Samuti on BVerfG välja toonud, et kõnealuse kontrolli raames tuleb tunnustada Euroopa Kohtu otsuste siduvust liidu õiguse tõlgendamise osas.
18.      BVerfG kontrollib liidu akti ultra vires laadi üksnes juhul, kui on ilmne, et akte vastu võttes ületasid Euroopa institutsioonid ja organid neile antud pädevust, tingimusel et tegemist on „piisavalt tõsiste” rikkumistega, võttes arvesse pädevuse andmise põhimõtet ja õigusriigi tunnuseks olevat seaduslikkuse põhimõtet.(2)
II.    Asjaolud ja menetlus liikmesriigi kohtus
19.      Ajavahemikus 2010. aasta algusest kuni 2012. aasta alguseni võtsid Euroopa Liidu ja euroala riigi- ning valitsusjuhid erinevaid meetmeid, millega sooviti võidelda maailmamajandust piitsutava finantskriisi tõsiste tagajärgedega. Kuna majanduskriis kujunes mitmes liikmesriigis riigivõlakriisiks, otsustati muude initsiatiivide seas luua alaline Euroopa stabiilsusmehhanism, mille eesmärk on tagada euroala finantsstabiilsus, andes rahalist abi mis tahes selles mehhanismis osalevale riigile.
20.      Hoolimata liidu ja liikmesriikide pingutustest, tõusid mitme euroala riigi võlakirjade riskipreemiad 2012. aasta suvel järsult. Seistes vastakuti investorite kahtlustega rahaliidu püsimajäämise suhtes, rõhutasid liidu ja euroala riikide esindajad korduvalt, et ühisraha on pöördumatu. Just sel ajal teatas EKP president sõnastuses, mida hiljem küllastumiseni korrati, et ta teeb oma volituste piires kõik, mida vaja, et euro säiliks.(3)
21.      Nädalaid hiljem, ja nagu on jäädvustatud EKP nõukogu 5. ja 6. septembril 2012 toimunud 340. istungi protokollis, kiitis nõukogu heaks riigivõlakirjade järelturgudel tehtavate rahapoliitika otsetehingute programmi peamised aspektid, mida ametlikult tuntakse kui Outright Monetary Transactions. Nagu nähtub EKP poolt käesolevas menetluses esitatud kirjalikest seisukohtadest, anti mainitud istungil ka nõusolek töötada välja eelnõu otsusele, mis käsitleb rahapoliitika otsetehinguid ja millega tunnistatakse kehtetuks otsus EKP/2010/5, ning eelnõu suunistele rahapoliitika otsetehingute teostamise kohta. Mõlemat eelnõu muudeti seejärel nõukogu 4. oktoobri ning 7. ja 8. novembri 2012. aasta istungitel.
22.      Pärast nõukogu istungit toimunud 6. septembri 2012. aasta pressikonverentsil avaldas EKP president OMT programmi peamised aspektid, mis olid samuti välja toodud sama kuupäeva pressiteates, mis avaldati EKP kodulehel inglise keeles. Kõnealune pressiteade on dokument, milles on loetletud OMT programmi tehnilised üksikasjad järgnevas sõnastuses:
„Vastavalt 2. augusti 2012. aasta teatele võttis Euroopa Keskpanga (EKP) nõukogu täna vastu otsused seoses teatavate tehniliste üksikasjadega, mis puudutavad Eurosüsteemi rahapoliitika otsetehinguid riigivõlakirjade järelturul, mille eesmärk on tagada rahapoliitika nõuetekohane ülekandumine ja rahapoliitika ühtsus. Kõnealuseid tehinguid nimetatakse edaspidi rahapoliitika otsetehinguteks (Outright Monetary Transactions; OMT) ja neid teostatakse alljärgnevas raamistikus:
Tingimuslikkus
Rahapoliitika otsetehingute vajalik tingimus on range ja tõhus tingimuslikkus, mis sisaldub kohases Euroopa Finantsstabiilsuse Fondi/Euroopa stabiilsusmehhanismi (EFSF/ESM) programmis. Need programmid võivad esineda täieliku EFSF/ESM makromajandusliku kohandamisprogrammina või ettevaatusprogrammina (täiendavate tingimustega seotud krediidiliin), tingimusel et need sisaldavad EFSF‑i/ESM‑i võimalust teha ostutehinguid esmasturul. Samuti tuleb riigispetsiifilise tingimuslikkuse kujundamisse ja sellise programmi üle järelevalve teostamisse kaasata IMF.
Nõukogu kavandab rahapoliitika otsetehinguid ulatuses, milles need on põhjendatud rahapoliitika perspektiivist, eeldusel et programmi tingimuslikkus on terves ulatuses täidetud, ning lõpetab need siis, kui nende eesmärk on saavutatud või kui ei järgita makromajanduslikku kohandamisprogrammi või ettevaatusprogrammi.
Pärast põhjalikku hindamist otsustab nõukogu rahapoliitika otsetehingute alustamise, jätkamise ja peatamise osas täieliku kaalutlusõiguse alusel ja tegutsedes vastavalt oma rahapoliitika mandaadile.
Katvus
Rahapoliitika otsetehingud nähakse vastavalt eeltoodule ette EFSF‑i/ESM‑i makromajanduslike kohandamisprogrammide ja ettevaatusprogrammide jaoks tulevikus. Neid võib kaaluda ka liikmesriikide puhul, kelle suhtes rakendatakse käesoleval ajal makromajanduslikku kohandamisprogrammi, kui taastub nende juurdepääs võlakirjaturule.
Tehingud keskenduvad tulususe kõvera lühemale osale ning eelkõige riigivõlakirjadele, mille lunastamistähtaeg on üks kuni kolm aastat.
Rahapoliitika otsetehingutel ei ole ettemääratud mahupiire.
Võlausaldajate kohtlemine
Eurosüsteem kavatseb rahapoliitika otsetehinguid käsitlevas õigusaktis selgitada, et tehinguid koheldakse sama moodi (pari passu) kui eraõiguslike või muude võlausaldajate puhul seoses võlakirjadega, mille on emiteerinud euroala riigid ja ostnud Eurosüsteemi rahapoliitika otsetehingute kaudu vastavalt selliste võlakirjade tingimustele.
Steriliseerimine
Rahapoliitika otsetehingutega lisatud likviidsus steriliseeritakse täielikult.
Läbipaistvus
Igal nädalal avaldatakse rahapoliitika otsetehingute summeeritud osalused ja nende turuväärtused. Rahapoliitika otsetehingute keskmine kestus ja liigitus riikide kaupa avaldatakse kord kuus.
Väärtpaberituruprogramm
Tänase rahapoliitika otsetehinguid käsitleva otsuse järgselt loetakse väärtpaberituruprogramm (SMP) lõppenuks. SMP‑ga lisatud likviidsus absorbeeritakse jätkuvalt nagu varem ja olemasolevaid väärtpabereid hoitakse SMP portfellis kuni tähtaja lõppemiseni.”
23.      Mitu sakslasest üksikisikut esitas BVerfG‑le põhiõiguste kaitse kaebuse, mida nad põhjendasid asjaoluga, et Saksamaa föderaalvalitsus ei ole esitanud Euroopa Kohtule tühistamishagi 6. septembri 2012. aasta teate peale, mis käsitleb OMT programmi.
24.      Samamoodi esitas BVerfG‑le taotluse Bundestagis esindatud poliitiline ühendus Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag (edaspidi „Die Linke”), põhjendades seda põhiseaduslike organite vahelise konfliktiga ja soovides, et Bundestag töötaks selle nimel, et tühistataks 6. septembril 2012 EKP poolt välja kuulutatud OMT programm.
III. Eelotsusetaotlus Euroopa Kohtus
25.      10. veebruaril 2014 saabus Euroopa Kohtu kantseleisse eelotsusetaotlus, mille BVerfG oli esitanud menetluse raames, mille algatasid eespool nimetatud üksikisikud ja parlamendi fraktsioon Die Linke.
26.      Eelotsusetaotluse esitanud kohtu tõstatatud küsimused on järgmised:
„1.      a)     Kas Euroopa Keskpanga nõukogu 6. septembri 2012. aasta otsus rahapoliitiliste otsetehingute tehniliste üksikasjade kohta on vastuolus ELTL artikliga 119 ja ELTL artikli 127 lõigetega 1 ja 2 ning protokolli Euroopa Keskpankade Süsteemi ja Euroopa Keskpanga põhikirja kohta artiklitega 17–24, kuna see ületab nimetatud normidega reguleeritud Euroopa Keskpanga volitusi rahapoliitika teostamisel ning sekkub liikmesriikide pädevusse?
Kas Euroopa Keskpanga volituste ületamine tuleneb eelkõige sellest, et Euroopa Keskpanga nõukogu 6. septembri 2012. aasta otsus
aa)      on seotud Euroopa Finantsstabiilsuse Fondi või Euroopa stabiilsusmehhanismi majanduspoliitiliste abiprogrammidega (tingimuslikkus);
bb)      näeb ette ainult konkreetsete liikmesriikide riigivõlakirjade ostmise (selektiivsus);
cc)      näeb kohandamisprogrammi kohaldavate riikide riigivõlakirjade ostmise ette lisaks Euroopa Finantsstabiilsuse Fondi või Euroopa stabiilsusmehhanismi abiprogrammidele (paralleelsus);
dd)      võib õõnestada Euroopa Finantsstabiilsuse Fondi või Euroopa stabiilsusmehhanismi abiprogrammide piiranguid ja tingimusi (möödahiilimine)?
b)      Kas Euroopa Keskpanga nõukogu 6. septembri 2012. aasta otsus rahapoliitiliste otsetehingute tehniliste üksikasjade kohta on vastuolus ELTL artiklis 123 sätestatud eelarve monetaarse rahastamise keeluga?
Kas Euroopa Keskpanga nõukogu 6. septembri 2012. aasta otsuse kooskõla ELTL artikliga 123 on välistatud eelkõige seetõttu, et kõnealune otsus
aa)      ei näe riigivõlakirjade ostmisele ette mingit koguselist piirangut (maht);
bb)      ei näe ette viitaega riigivõlakirjade esmasturul emiteerimise ja nende Euroopa Keskpankade Süsteemi poolt järelturul ostmise vahel (turuhinna kujunemine);
cc)      lubab kõikide omandatud riigivõlakirjade hoidmist kuni nende lunastustähtpäevani (turuloogikasse sekkumine);
dd)      ei sisalda spetsiifilisi nõudeid omandatavate riigivõlakirjade krediidikvaliteedile (kohustuste täitmata jätmise risk);
ee)      näeb ette Euroopa Keskpankade Süsteemi võrdse kohtlemise riigivõlakirjade eraõiguslikust isikust ja teiste omanikega (võlausaldajate nõuete väärtuskärbe)?
2.      Teise võimalusena juhuks, kui Euroopa Kohus leiab, et Euroopa Keskpanga nõukogu 6. septembri 2012. aasta otsus rahapoliitiliste otsetehingute tehniliste üksikasjade kohta ei saa Euroopa Liidu institutsiooni õigusaktina olla ELTL artikli 267 esimese lõigu punkti b alusel esitatava taotluse ese:
a)      siis kas ELTL artikleid 119 ja 127 ning protokolli Euroopa Keskpankade Süsteemi ja Euroopa Keskpanga põhikirja kohta artikleid 17–24 tuleb tõlgendada nii, et need lubavad eurosüsteemil – alternatiivselt või kumulatiivselt –
aa)      teha riigivõlakirjade ostmise sõltuvaks Euroopa Finantsstabiilsuse Fondi või Euroopa stabiilsusmehhanismi majanduspoliitiliste abiprogrammide olemasolust ja nende järgimisest (tingimuslikkus);
bb)      osta ainult konkreetsete liikmesriikide riigivõlakirju (selektiivsus);
cc)      osta kohandamisprogrammi kohaldavate riikide riigivõlakirju lisaks Euroopa Finantsstabiilsuse Fondi või Euroopa stabiilsusmehhanismi abiprogrammidele (paralleelsus);
dd)      õõnestada Euroopa Finantsstabiilsuse Fondi või Euroopa stabiilsusmehhanismi abiprogrammide piiranguid ja tingimusi (möödahiilimine)?
b)      Kas ELTL artiklit 123 tuleb eelarve monetaarse rahastamise keeldu arvestades tõlgendada nii, et eurosüsteemil on – alternatiivselt või kumulatiivselt – lubatud
aa)      osta riigivõlakirju ilma koguselise piiranguta (maht);
bb)      osta riigivõlakirju ilma minimaalse viitajata pärast nende esmasturul emiteerimist (turuhinna kujunemine);
cc)      hoida kõiki omandatud riigivõlakirju kuni nende lunastustähtpäevani (turuloogikasse sekkumine);
dd)      omandada riigivõlakirju ilma minimaalsete nõueteta krediidikvaliteedile (kohustuste täitmata jätmise risk);
ee)      aktsepteerida Euroopa Keskpankade Süsteemi võrdset kohtlemist riigivõlakirjade eraõiguslikust isikust ja teiste omanikega (võlausaldajate nõuete väärtuskärbe);
ff)      mõjutada hinna kujunemist ostukavatsusest teatamisega või muul viisil, mis on tihedas ajalises seoses euroala liikmesriikide võlakirjade emiteerimisega (esmaomandamiseks julgustamine)?”
27.      Oma kirjalikud seisukohad esitasid üksikisikutest kaebajad põhiõiguste kaitset käsitlevas põhikohtuasjas, Die Linke, Saksamaa Liitvabariik, Kreeka Vabariik, Küprose Vabariik, Portugali Vabariik, Poola Vabariik, Prantsuse Vabariik, Itaalia Vabariik, Madalmaade Kuningriik, Hispaania Kuningriik, Iiri Vabariik ja Soome Vabariik ning samuti EKP, Euroopa Parlament ja Euroopa Komisjon.
28.      Kõigepealt pean ma esile tooma asjaolu, et kuigi Euroopa Parlament on esitanud oma kirjalikud ja suulised seisukohad, ei ole tal õigust seda teha sellises menetluses nagu käesolev. Kuna tegemist on eelotsusetaotlusega, mis käsitleb sellise õigusakti kehtivust, mida kõnealune institutsioon ei ole vastu võtnud, ei luba Euroopa Kohtu põhikirja artikkel 23 tal käesolevas menetluses menetlusse astujana osaleda. Seega leian, et Euroopa Kohus ei pea Euroopa Parlamendi kirjalikke ja suulisi seisukohti arvesse võtma.
29.      Kohtuistung peeti 14. oktoobril 2014. Sellel osalesid menetlusse astujad, kes olid eelnevalt esitanud kirjalikud seisukohad, välja arvatud Küprose Vabariik ja Soome Vabariik.
IV.    Sissejuhatav märkus: eelotsusetaotluse „funktsionaalne” keerukus, asetatuna BVerfG asjakohase kohtupraktika konteksti
30.      Kohtumäärus, millega käesolev eelotsusetaotlus esitati, on iseäralik selle poolest, et suur osa selle sissejuhatavast osast on pühendatud siseriiklikele sätetele ja kohtupraktikale, mida peetakse antud asjas oluliseks. Kõnealune iseärasus ei seisne mitte asjaolus, et viidatakse siseriiklikele sätetele, milleks käesoleval juhul on mõned üksikud põhiseaduse sätted (Saksamaa Liitvabariigi põhiseaduse (edaspidi „PS”) artiklid 20, 23, 38, 79 ja 88), vaid hoopis ulatuslikus ülevaates BVerfG kohtupraktikast, mis käsitleb Saksamaa Liitvabariigi Euroopa Liiduga liitumise põhiseaduslikke aluseid ja piire. Eelotsusetaotluse osas, mis on pühendatud „BVerfG kohtupraktikale”(4), tõlgendatakse selle kohtu enda varasema praktika ulatust, mis põhiliselt tuleneb 12. oktoobri 1993. aasta kohtuotsusest (Maastricht)(5), 30. juuni 2009. aasta kohtuotsusest (Lissabon)(6) ja 6. juuli 2010. aasta kohtuotsusest (Honeywell)(7), mis on otseseks pretsedendiks käesolevale.
31.      Võiks arvata, nagu paljudel teistelgi juhtudel, et eelotsusetaotluse sissejuhataval osal ei ole muud eesmärki, kui aidata Euroopa Kohtul asetada esitatud küsimused õigesse konteksti. Ja seda see osa kindlasti ka teeb, kuigi ei saaks öelda, et see piirdub vaid asjaomasest siseriiklikust kohtupraktikast kokkuvõtte tegemisega. See sisaldab muu hulgas ka hinnanguid, mida ei saa pidada vähetähtsaks.(8)
32.      Viidatud siseriikliku kohtupraktika kontekst, mida selliselt esitletakse ja mille ulatust Euroopa Kohtule alustuseks selgitatakse, omab see minu hinnangul käesoleva eelotsusetaotluse funktsionaalsusele otseseid tagajärgi. Olgu kohe öeldud, et kogu viidatud kohtupraktika on sedavõrd kompleksne, et esitan selle kohta oma seisukoha ettevaatlikus sõnastuses. Eelotsusetaotlusele lisatud eriarvamused näitavad erinevaid arusaamu sellest, kuidas kohtuotsuses Honeywell kehtestatud reegleid käesolevas kohtuasjas kohaldada.(9)
33.      Võimalikult lihtsustatult öeldes võib asjaomasest siseriiklikule kohtupraktikale pühendatud osast tuletada järgmist. Teatud asjaoludel, millesse ei ole sel hetkel hädavajalik laskuda, ei ole Euroopa Kohtu vastus küsimusele, mis on esitatud seoses konkreetse liidu õigusaktiga – nagu see, mis on kõne all käesolevas asjas – tingimata määravaks teguriks, et teha otsus põhikohtuasjas. Vastupidi, kui liidu õiguses kehtestatud kriteerium on täidetud, võib sama vaidlusaluse õigusakti suhtes kohaldada teist kehtivuse kriteeriumi – mis jääb BVerfG otsustada – ehk seda, mis tuleneb liikmesriigi põhiseadusest endast.
34.      Konkreetsemalt moodustab sellise põhiseadusliku kriteeriumi, mida BVerfG oma hinnangus edaspidi kasutab, nii liikmesriigi põhiseaduse muutumatu sisu (PS artikli 79 lõikes 3 sätestatud „põhiseaduslik identiteet”) kui ka pädevuse andmise põhimõte (koos loogiliste tagajärgedega liidu ultra vires õigusaktide suhtes, mis järeldub PS artikli 23 lõikest 1). Nagu näib ilmnevat kõnealuses asjas, on mõlemad põhiseaduslikud kriteeriumid teineteist välistamata suutelised teineteist tugevdama.(10) Selliseid kehtivuse kontrollimise kriteeriume (nn „identiteedi kontroll” ja „ultra vires kontroll”) võib aga olemuslikult kohaldada üksnes BVerfG ise.(11)
35.      Seda arvestades ei ole üllatav, et mitu käesolevasse menetlusse astunud liikmesriiki (Madalmaad, Itaalia Vabariik ja Hispaania Kuningriik) on, üks häälekamalt kui teine, seadnud käesoleva eelotsusetaotluse vastuvõetavuse kahtluse alla või seda isegi eitanud. Taaskord asja lihtsustades väidetakse, et eelotsusetaotlus ei ole menetluslik mehhanism, mille eesmärk on hõlbustada siseriiklikel kohtutel endil teostada EL õigusaktide kehtivuse kontrollimist nagu käesoleval juhul, vaid selle eesmärk on hoopis tagada, et kehtivust kontrolliks selleks ainupädevust omav kohtuorgan: Euroopa Kohus. Sama arutluskäigu kohaselt väidetakse, et juhul kui siseriiklikule kohtule jääks liidu õigusakti kehtivuse suhtes viimase sõna õigus, oleks eelotsusetaotlusel vaid pelgalt nõuandev laad ning seeläbi kaotaks see aluslepingutega ette nähtud hagide süsteemis oma funktsiooni.(12)
36.      Kokkuvõtlikult ei tohiks siseriiklikul kohtul olla võimalust taotleda Euroopa Kohtult eelotsust, kui see taotlus olemuslikult või käsituslikult juba sisaldab eeldust, et saadavast vastusest kaldutakse tegelikult kõrvale. Siseriiklik kohus ei tohiks nii tegutseda, sest ELTL artiklit 267 ei saa pidada sellist võimalust andvaks.(13)
37.      Olles siinkohal selgitanud, mida ma mõistan käesoleva eelotsusetaotluse „funktsionaalse” keerukuse all, lisan veel, et minu hinnangul peab Euroopa Kohus esitatud küsimustele vastates seda probleemi käsitlema. Juhin siiski tähelepanu ka asjaolule, et seda tuleb teha üksnes niivõrd, kui on käesoleva kohtuasja lahendamisel hädavajalik, st osas, milles see omab tagajärgi eelotsusetaotluse edasisele menetletavusele. Viidatud BVerfG kohtupraktika tähtsust ega võimalikke tagajärgi ei saa eitada, nagu juba ammu on laiaulatuslikus erialakirjanduses piisavalt selgelt välja toodud.(14) Näitena piisab, kui viidata eelotsusetaotluse punktis 30 vihjatule, mille kohaselt kuuluvad mõisted „põhiseaduslik identiteet” ja „ultra vires kontroll” paljude liikmesriikide põhiseaduslike tavade hulka.
38.      Viimasega seoses on selge, et paljud siseriiklikud konstitutsioonikohtud ja kõrgemad kohtud on küll piisavalt erinevail viisidel, ent põhijoontes ettevaatust välja näidates pidanud tarvilikuks sõnastada või mainida – võimalikult üldiselt väljendudes – tavapäraselt äärmuslikuks peetavat hüpoteesi(15) Euroopa integratsiooniprotsessi aluseks oleva „põhiseaduslik pakti” lagunemisest mõne liidu organi tegevuse tagajärjel.
39.      Sarnaselt teistele sama olulistele küsimustele ei tundu mulle käesoleva kohtuasja lahendamiseks hädavajalik, et Euroopa Kohus analüüsiks selliste erinevate seisukohtade tekkepõhjuseid, mida – ma kordan – tavaliselt väljendatakse äärmise võimalusena, samuti nagu nende suuremat või väiksemat üldistusastet liikmesriikide tasandil ega suuremat või väiksemat kokkulangevust BVerfG esitatud seisukohtadega. Konkreetsel juhul tuleks lähtuda ka nn „One case at a time”(16) ettevaatlikust lähenemisviisist. Järgnevalt üritangi selgitada, miks ma nii arvan.
40.      Esiteks asjaolu, et pika ajaloo jooksul on see esimene kord, kui BVerfG on esitanud Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse, ei vääri minupoolset erilist kommentaari, vaid see näitab, et tegemist on millegagi, mis on muutumas tavapäraseks. Liidu õiguskorra nii‑öelda tihendamine kutsub just liikmesriikide konstitutsioonikohtuid üles tegutsema üha enam kohtutena ELTL artikli 267 tähenduses.(17) Konstitutsioonikohtu ainulaadne positsioon enamikus liikmesriikides on minevikus olnud piisavaks selgituseks asjaolule, et juhud, mil sellised kohtud on pöördunud Euroopa Kohtu poole, on olnud erandlikud nii abi saamiseks kohtumõistmises kui ka koostööks, et tagada liidu õiguse ühetaoline tõlgendamine. Üldine pilt on hakanud muutuma ja käesolev eelotsusetaotlus ehk kinnitab seda.
41.      Samal ajal aga avaldub eelotsusetaotluse sissejuhatavast osast BVerfG algatuse „erandlik” laad. Ei ole sugugi kindel, et käesoleva eelotsusetaotluse esitamist võiks käsitada kui osa normaliseerumise protsessist eespool välja toodud tähenduses.
42.      Nimelt tuleneb asjaomasest kohtupraktikast, et käesolev eelotsusetaotlus on sellise „erandlikuks” peetava olukorra vältimatu tagajärg, mida hetkel ja lihtsustatult võib kvalifitseerida kui ultra vires: järeldus, et liidu organ või asutus on tõsiselt rikkunud aluslepingutest tulenevat pädevust, kusjuures sellise järelduse aluseks ja tingimuste raamiks on liikmesriigi põhiseadus. Praeguseks piirdun ma selle kohtupraktika ultra vires dimensiooniga, jättes „põhiseadusliku identiteedi” dimensiooni kõrvale.
43.      Käesolev kohtuasi vastabki olukorrale, mida ma just kirjeldasin. Siseriiklik kohus lähtub põhimõttelisest tõdemusest, et liidu organ on tegutsenud ultra vires.(18) Täpsemalt on siseriikliku õiguse kohaselt tegemist „ilmselge ja struktuurselt olulise ultra vires aktiga”(19), mis omab käesoleval juhul täiendavalt tagajärgi siseriikliku põhiseadusliku korra alustele.(20)
44.      Mis puudutab käesoleva eelotsusetaotluse funktsionaalsust, siis on kohtuotsuses Honeywell leitud, et sellises olukorras ja teatud määral juba alustatud ultra vires kontrolli raames tuleb Euroopa Kohtule „anda võimalus” otsustada vaidlusaluse õigusakti kehtivuse üle, kusjuures BVerfG peab sellist otsust „põhimõtteliselt liidu õiguse siduvaks tõlgenduseks”.(21)
45.      Võime hetkel kõrvale jätta kahtluse, kas eelotsusetaotluse esitanud kohtu selline väljendusviis vastab piisavalt kohustusele, mis lasub liikmesriigi viimase astme kohtutel ELTL artikli 267 tähenduses. Oluline on, et selliselt „lisatakse” põhikohtuasja menetlusse, mille ese on algusest saadik olnud õigusakti ultra vires kontroll, Euroopa Kohtu menetlus, mis käsitleb vaidlusaluse õigusakti kehtivust. Mõistagi lähtub see põhimõttest, et Euroopa Kohus on see, kes annab vaidlusaluse õigusakti kontrollimisel liidu õiguse suhtes siseriiklikule kohtule siduva tõlgenduse. Küsimus on siiski mõnevõrra problemaatilisem.
46.      Sest see ei välista – nagu kohe näeme ja kui ma sellest õigesti aru olen saanud – hilisemat („täiendavat”) kontrolli BVerfG poolt, kui on „ilmne”, et vaidlusalune õigusakt rikub pädevuse andmise põhimõtet, arvestades, et viidatud asjaolu on „ilmne” siis, kui see leiab aset „sel viisil”, et see „rikub konkreetselt” seda põhimõtet ja kui lisaks saab selle rikkumise kvalifitseerida „piisavalt selgeks”.(22) Kui minu tõlgendus kõnealusele lõigule on õige, siis on selge, et eelotsusetaotluse nii‑öelda „lisamine” liikmesriigi kohtu lõplikku hinnangusse ultra vires tegevuse suhtes tõstatab probleeme, mida ma käsitan funktsionaalsena.
47.      See vajalikuks peetav üleskutse, et Euroopa Kohus teeks vaidlusaluse akti suhtes eelotsuse, olgugi et üksnes liidu õiguse seisukohast, on esitatud „koostöösuhte” väljendusena, mis peab mõlema kohtu vahel esinema ja mille sõnastas mõistena eelotsusetaotluse esitanud kohus ise.
48.      Kõnealune „koostöösuhe” ei ole kaugeltki täpselt sisustatud, kuid on selge, et see peaks olema midagi rohkemat kui ebaselge „dialoog” kohtute vahel. Selle lõplik alus seisneb arusaamas, mille kohaselt peab föderaalsel konstitutsioonikohtul lasuv kohustus kaitsta riiklikust põhiseadusest tulenevat aluskorda juhinduma liidu õiguse suhtes avatud ja vastuvõtlikust suhtumisest (europarechtsfreundlich), mida oleks saanud tuletada ka lojaalse koostöö põhimõttest (ELL artikli 4 lõige 3).
49.      Selles seisnebki see mitmeti mõistetavus, millega Euroopa Kohus käesolevas eelotsusetaotluses silmitsi seisab: siseriiklik konstitutsioonikohus, kes ühelt poolt lõpuks nõustub oma positsiooniga kui viimase astme kohus ELTL artikli 267 tähenduses ning teeb seda erilise „koostöösuhte” ja nn „integratsiooniprogrammi” suhtes soodsalt toimimise üldpõhimõtte väljendusena. Samas kui teiselt poolt soovib see kohus, ühtlasi seda ka nii kinnitades, pöörduda Euroopa Kohtu poole, loobumata omaenda viimasest vastutusest otsustada, millised on Euroopa integratsiooni põhiseaduslikud tingimused ja piirid tema enda riigi suhtes. See mitmeti mõistetavus on käesolevas eelotsusetaotluses läbiv, mistõttu on äärmiselt keeruline seda käesoleva kohtuasja analüüsist välja jätta.
50.      Piirdudes probleemiga, mida ma nimetan käesoleva eelotsusetaotluse funktsionaalsuse probleemiks, leian ma, et alustuseks tuleb analüüsida, kas käesolev eelotsusetaotlus põhineb aluseeldustel, millele eelotsusetaotluseks nimetatav Euroopa Kohtu menetlus on üksteisele järgnenud aluslepingutes rajatud ja millele liidu õiguse kohtulik kaitse on strateegiliselt ehitatud.(23)
51.      Mõistagi, kui ainus viis käesolevat eelotsusetaotlust tõlgendada oleks see, mida väga häälekalt pakub Itaalia Vabariik(24), ei jääks muud üle kui tõdeda, et sõltumata välisest muljest ei ole tegelikult tegemist „artikli 267” kohase eelotsusetaotlusega, vaid millegi muuga, mida on aluslepingust igal juhul raske leida.
52.      Nimelt, nagu mõned käesolevasse menetlusse astunud isikud on õigesti märkinud, ei olnud eelotsusemenetlus kunagi mõeldud Euroopa Kohtule antud pelga „võimalusena” „kinnitada” liikmesriigi kohtu seisukohta, olgu tegemist ultra vires hinnangu või muuga, koos võimaliku tagajärjega, et „kinnitamata jätmine” Euroopa Kohtu poolt muudab selle kohtu antud vastuse tähtsusetuks. Ja on selge, et seda arusaama ei muuda vastupidiseks asjaolu, et põhimõtteliselt ollakse avatud tõlgendusele, mille kohaselt on vaidlusalune õigusakt liidu õigusega kooskõlas. Lõpuks võib sellistel asjaoludel Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse esitamine kaasa tuua soovimatu tagajärje, mille mõjul kaasatakse Euroopa Kohus sündmuste jadasse, mis viib Euroopa integratsiooni aluseks oleva konstitutsioonilise pakti lagunemiseni.(25)
53.      Kui mõista käesolevat eelotsusetaotlust selliselt, siis tundub eelotsusetaotluse esitanud kohus olevat seisukohal – endiselt ultra vires kontrolli raames –, et kriteerium või reegel, mille alusel ta vaidlusalust akti hindab, võiks olla Euroopa Kohtu omast erinev („ei lange alati täielikult kokku”).(26) See tähendaks, et kohtuvaidlus BVerfG‑s oleks mõnevõrra erinev eelnevast menetlusest Euroopa Kohtus. Ometi nii BVerfG väljenduse ettevaatlikkus kui ka tema argumentide laad(27) panevad mind mõtlema, et sisuliselt on ultra vires kontrolli kriteeriumid suures ulatuses samad.
54.      Selles tähenduses võib käesolev eelotsusetaotlus olla hea kinnitus, et see nii on. Nimelt, kuigi EKP vaidlusaluse otsuse kehtivusele antava hinnangu määrab kindlaks panga mandaadi ulatusele antav tõlgendus, eelkõige mis puudutab peamist eesmärki, milleks on „hindade stabiilsus”, on see mõiste nii aluslepingu (ELTL artikli 127 lõige 1) kui ka liikmesriigi põhiseaduse (PS artikli 88 lõpp) lahutamatu osa. Mõlemal juhul tõlgendatakse sama mõiste ehk „hindade stabiilsuse” kui EKP peamise eesmärgi ulatust, sõltumata sellest, kas see mõiste sisaldub ühes või teises alussättes või mõlemas.
55.      Eelotsusetaotluse kohaselt ei ole aga põhikohtuasjas käsitluse all mitte üksnes pädevuse andmise põhimõte (ultra vires), vaid ka Saksamaa Liitvabariigi „põhiseaduslik identiteet”, ning see on nii tagajärgede tõttu, mida vaidlustatud otsus väidetavalt omab siseriikliku põhiseadusliku organi suhtes, mille ülesanne on ennekõike väljendada kodanike tahet. Kasutades BVerfG enda sõnastust, sulanduvad „ultra vires kontroll” ja „identiteedi kontroll” põhikohtuasjas üheks.
56.      Käesoleva eelotsusetaotluse selles osas tõusetub taas küsimus erinevate kontrollikriteeriumide kohaldatavusest kumbagi kohtu poolt. Seega, mis puudutab konkreetselt „identiteedi kontrolli”, siis pakub BVerfG otseselt välja, et „[o]lemasoleva koostöösuhte raames on meetme tõlgendamine Euroopa Kohtu ülesanne. BVerfG peab seevastu kindlaks tegema põhiseadusliku identiteedi puutumatu põhisisu ja kontrollima, kas meede (nii nagu Euroopa Kohus on seda tõlgendanud) riivab seda põhisisu”.(28)
57.      Siinkohal on taas sobiv esitada mõned teataval määral olulised kaalutlused. Piirdun siiski vaid tähelepanekuga, ilma et oleks vaja analüüsida muid võimalusi, et käesolevas kohtuasjas, mille puhul viitab kõik sellele, et „ultra vires kontroll” ja „identiteedi kontroll” on lahutamatult seotud, on jätkuvalt asjakohased eespool välja toodud raskused, mis on seotud möönmisega, et Euroopa Kohtu teostatav kontroll ja BVerfG teostatav kontroll lähtuvad erinevatest kriteeriumidest.
58.      Igal juhul peaksin ma oma arutluskäigu praeguses etapis esitama kaks üldist kommentaari.
59.      Esiteks tundub mulle peaaegu võimatu ülesandena säilitada seda liitu, nagu me täna teda tunneme, kui see peaks sõltuma absoluutsest reservatsioonist, mis on vaevu määratletud ja sisuliselt sõltuv iga liikmesriigi diskretsioonist ning mis kuulub kategooriasse „põhiseaduslik identiteet”, seda enam juhul, kui seda „põhiseaduslikku identiteeti” peetakse erinevaks ELL artikli 4 lõikes 2 viidatud „rahvuslikust identiteedist”.
60.      Selline „identiteedi reservatsioon”, mida on sõltumatult kujundanud ja tõlgendanud liikmesriikide, keda – olgu meenutatud – on täna 28, pädevad organid, kelleks on tihtipeale kohtuorganid, jätaks väga tõenäoliselt liidu õiguskorra vähemalt kvalitatiivses mõttes teisejärgulisele positsioonile. Laskumata üksikasjadesse ja soovimata anda hinnangut leian, et käesoleva kohtuasja tunnused võivad edukalt illustreerida sellist stsenaariumi, mida ma just kirjeldasin.
61.      Teiseks ma ei usu, et oleks üleliigne meenutada, et Euroopa Kohus on juba ammusest ajast käsitlenud liikmesriikide „ühiste põhiseaduslike tavade” kategooriat, otsides inspiratsiooni liidu aluseks olevate väärtuste süsteemi loomisel.(29) Nimelt on Euroopa Kohus lähtunud eelistuslikult neist ühistest põhiseaduslikest tavadest, et luua eraldiseisev õiguste kultuur ehk liidu õiguskultuur. Liit on oma laadilt seega muutunud mitte üksnes õigusel rajanevaks ühenduseks, vaid ka „põhiseaduslikul kultuuril rajanevaks ühenduseks”.(30) Seda ühist põhiseaduslikku kultuuri võib pidada liidu ühise identiteedi osaks, mille oluline tagajärg on minu hinnangul see, et iga liikmesriigi põhiseaduslik identiteet, mis on mõistagi teatud ulatuses spetsiifiline, ei saa tagasihoidlikult väljendades olla sellest ühisest põhiseaduslikust kultuurist just valgusaastate kaugusel. Vastupidi, selgelt mõistetav ja liidu õiguse suhtes avatud suhtumine peaks keskpikas ja pikas perspektiivis põhimõtteliselt tooma kaasa liidu põhiseadusliku identiteedi ja iga liikmesriigi põhiseadusliku identiteedi aluste sulandumise.
62.      Tulles tagasi käesoleva eelotsusetaotluse funktsionaalse keerukuse juurde, leian, et oht selle „manipuleerimiseks” siseriikliku hinnangu andmise kontekstis „ultra vires kontrolli” puhul koostoimes „identiteedi kontrolliga”, on piisavalt tegelik, et küsida, kas oleks võimalik alternatiivne tõlgendus, mis lubaks kõnealusest keerukusest üle saada. Minu hinnangul on selline alternatiivne arusaam võimalik, võttes arvesse asjaolu, mis tundub olevat sellise kohtupraktika lähtepunktiks, kasutades samal ajal ära võimalusi, mida annab lojaalse koostöö põhimõte (ELL artikli 4 lõige 3). Kokkuvõttes tuleb ära kasutada selle mitmeti mõistetavuse positiivseid aspekte, mis tundub seda eelotsusetaotlust ümbritsevat.
63.      Ärgem unustagem, et kohustus, kui nii võib öelda, esitada Euroopa Kohtule eelotsusetaotlus tundub olevat uuendus, mis lisati BVerfG 6. juuli 2010. aasta otsusesse (Honeywell) sooviga, nagu on laialdaselt mööndud, säilitada kohtute vahel avatud dialoogi, nii et see dialoog võiks kesta seni, kuni kohtuasja olulisus seda nõuab.(31) Sellest vaatenurgast vaadatuna võib öelda, et kohustus esitada eelotsusetaotlus sisaldab siirast soovi, et tõlgendus, mille Euroopa Kohus võib liidu õigusele anda, töötab piisava alusena, mille pinnalt lahendada siseriiklikus kohtumenetluses esitatud nõudeid. Soovitavaks lõpptulemuseks oleks see, et võimalik hilisem kontroll põhiseaduslike kriteeriumide alusel ei jõuaks kohtuasja asjaolusid arvestades järeldusele, mis on selges vastuolus Euroopa Kohtu vastusega.
64.      Lisaks on selge, et lojaalse koostöö põhimõte on kohaldatav ka kohtute suhtes, kaasa arvatud nende kahe kohtu suhtes, kes on käesoleva olulise menetlusega seotud.(32) See vastastikune lojaalsus on seda enam oluline neis kohtuasjades, kus liikmesriigi kõrgem kohus, teostades vastutustundlikult oma põhiseaduslikku pädevust ja laskumata muudesse kaalutlustesse, avaldab lojaalse koostöö vaimus oma kahtlused liidu organi konkreetse otsuse suhtes. Lojaalse koostöö põhimõte paneb mõistagi siseriiklikule kohtule kohustusi, olles osaks tema enda vastutusest anda sellele põhimõttele vorm ja mõju. Euroopa Kohtu jaoks hõlmab kõnealune põhimõte minu hinnangul käesoleva kohtuasja asjaoludel kahekordset kohustust.
65.      Esiteks nõuab see põhimõte sisuliselt seda, et Euroopa Kohus vastaks võimalikult suure lojaalsusega küsimusele, mis on samuti esitatud võimalikult suure lojaalsusega, ja selles ei ole vähimatki kahtlust. Konkreetsemalt, kui siseriiklik kohus, väljendades seda, mil määral asjaomane õigusakt selle kehtivuse või tõlgendamise osas temas kahtlusi tekitab, on olnud iseäranis sõnaselge, tuleb seda tõlgendada kui tema kahtluste taseme väljendust selles osas. Minu hinnangul selles seisnebki Saksamaa valitsuse ettepanek käsitleda käesolevat kohtuasja „konstruktiivselt”.(33)
66.      Teiseks, ja mis on käesoleval hetkel kõige olulisem, nõuab lojaalse koostöö põhimõte Euroopa Kohtult erilist pingutust andmaks esitatud küsimusele sisulise vastuse, sõltumata kõigist raskustest, millele siin on ulatuslikult viidatud. See tähendab, et Euroopa Kohus peab seoses tema vastuse lõpliku saatusega lähtuma teatud eeldusest.
67.      Konkreetsemalt hõlmab see eeldus kohe tagasi lükkamise asemel pigem usaldust, et siseriiklik kohus, arvestades ja kaaludes Euroopa Kohtult saadud vastust ning piiramata oma ülesannete täitmist, peab esitatud küsimustele Euroopa Kohtu poolt antud vastust põhikohtuasja menetluses määravaks. Lojaalne koostöö sisaldab usalduse aspekti ja sellel usaldusel võib käesolevas asjas olla eriline tähendus. Võtkem arvesse, et käesolev eelotsusetaotlus tundub olevat koostatud BVerfG poolt sellises sõnastuses, mis lubab Euroopa Kohtul mõistlikkuse piirides eeldada, et BVerfG käsitab saadavat vastust küllaldase ja lõplikuna ning sellisena, mis annab talle piisavad kriteeriumid lahendamaks põhikohtuasjas esitatud nõudeid.(34) „Tegevussuunad”, mille BVerfG ise kohtuasjas Honeywell paika seadis, võiks seda arusaama kinnitada.(35)
68.      Kui see olukorra analüüs on vastuvõetav, leian, et Euroopa Kohus peaks käesoleva eelotsusetaotlusega tekkinud „funktsionaalsuse” probleemi lahendamisel jätma kõrvale kõik muud võimalused peale selle, mille ma just välja pakkusin, kuna neid saab pidada üksnes äärmuslikuks, raskesti mõistetavaks ja lõpuks ebapiisavaks, et nende alusel keelduda andmast sisulist vastust käesolevas eelotsusetaotluses esitatud küsimustele.
69.      Seega teen ma Euroopa Kohtule esimese vaheettepaneku, et viimane teeks otsuse, et eelotsusetaotlusele saab anda sisulise vastuse.
V.      Vastuvõetavus
70.      Mitu liikmesriiki ja samuti institutsioonid, kes on käesolevas kohtuasjas seisukohad esitanud, on tõstatanud peamisena esitatud küsimuste vastuvõetavuse probleemi, leides, et need käsitlevad sellise akti kehtivuse küsimust nagu OMT programm, mis ei oma õiguslikke tagajärgi kolmandate isikute suhtes.
71.      Väga kokkuvõtlikult väljendudes rõhutavad kõnealused menetlusse astunud isikud, et 6. septembri 2012. aasta akt, millega EKP nõukogu otsustas kehtestada OMT programmi reguleerivad peamised kriteeriumid ja mille lõplik vastuvõtmine on endiselt pooleli, on mittelõplikku ja võiks isegi öelda „ettevalmistavat” laadi. Nagu EKP on kinnitanud, lepiti sellel istungil kokku üksnes teatud kriteeriumides, mitte aga OMT programmis kui sellises. Kõnealuse programmi kehtivust saab olema võimalik kontrollida alles siis, kui EKP nõukogu ametlikult programmi vastu võtab ja selle avaldab, vastavalt Euroopa Keskpanga põhikirjas õigusaktide kehtestamist reguleerivale korrale.
72.      Euroopa Kohtu praktika võiks põhimõtteliselt seda tõlgendust toetada. Tühistamishagisid käsitleva kohtupraktikaga on vastuolus õiguslikke tagajärgi mitteomavate aktide vaidlustamine.(36) Konkreetselt eelotsusetaotluste kontekstis on Euroopa Kohus juba varem tunnistanud vastuvõetamatuks taotlused, milles palutakse kontrollida sellise ebatüüpilise akti kehtivust, mida ei ole avaldatud ja millel puuduvad siduvad tagajärjed.(37) Mitme käesolevasse menetlusse astunud isiku hinnangul on olukord selline just OMT programmi puhul, mille tegi teatavaks EKP president 6. septembri 2012. aasta pressikonverentsil ja mille peamised tehnilised üksikasjad täpsustati hilisemas pressiteates.
73.      Alljärgnevalt esitatud põhjustel leian siiski, et OMT programm on akt, mille kehtivust saab eelotsusemenetluses kontrollida. See järeldus põhineb kahel erineval põhjendusel. Esiteks leian, et otsustav on asjaolu, et tegemist on aktiga, milles määratakse üldjoontes kindlaks liidu institutsiooni tegevuskava tunnused. Teiseks tundub mulle vajalik võtta arvesse erilist tähtsust, mille avalik teavitamine on andnud Euroopa Keskpangale tänase rahapoliitika rakendamisel.
74.      Euroopa Kohus on oma tegevuse algusaastatest saadik nõudnud, et selleks, et akt oleks vaidlustatav, peab olema täidetud kaks tingimust: see akt peab olema siduv ja see peab suutma tekitada õiguslikke tagajärgi.(38) Need tingimused on kumulatiivsed, kuigi vahel – nagu näiteks soovituste kehtivuse kontrollimise puhul eelotsusemenetluses – avalduvad need alternatiivsena.(39)
75.      Leian siiski, et kumbagi tingimust hinnatakse erinevalt, sõltuvalt sellest, kes on vaidlustatud akti otsene adressaat. Nagu ma kohe selgitan, on kohtupraktika nende kahe tingimuse kohaldamisel võtnud paindlikuma seisukoha olukorras, kus vaidlustatud akt kujutab endast meedet, millega kehtestatakse üldine tegevuskava, mille eesmärk on panna kohustusi konkreetsele otsuse teinud ametiasutusele, kui olukorras, kus akt sisaldab meedet, mis tekitab kolmandatele isikutele õigusi ja kohustusi. Põhjus seisneb selles, et ametivõimude üldised tegevuskavad võivad esineda ebatüüpilises vormis ja siiski väga otseselt mõjutada üksikisikute õiguslikku olukorda. Seevastu meetmed, mille otsesed adressaadid on üksikisikud, peavad vastama teatud sisulistele ja vormilistele nõuetele, mille täitmata jätmise korral tunnistatakse need olematuteks.
76.      Selline üldine tegevuskava, nagu on käsitluse all käesolevas asjas, võib leida väljenduse ebatüüpilistes võtetes, võib olla adresseeritud akti vastuvõtnud ametivõimule endale, võib väljapoolt vaadates vormiliselt mitte olemas olla, kuid asjaolu, et see võib otsustavalt mõjutada kolmandate isikute õiguslikku olukorda, õigustab selle käsitamisel „aktina” mitteformalistlikku lähenemist. Vastupidisel juhul tekiks oht, et mõni institutsioon kasutab aktide süsteemi ja selle vastavat kohtulikku kaitset ära, maskeerides väljapoole õiguslikke tagajärgi omavad aktid üldisteks tegevuskavadeks.
77.      Euroopa Kohtu praktika on olnud iseäranis paindlik, käsitledes sedalaadi üldisi tegevuskavasid, mis võivad omada väliseid tagajärgi.
78.      1971. aastal tehtud kohtuotsus komisjon vs. nõukogu („AETR”)(40) on oluline lähtepunkt, kuna selles käsitleti muu hulgas seda, kas aktiks võib pidada nõukogu toiminguid seoses rahvusvahelise lepingu osas läbirääkimiste pidamise ja selle lepingu sõlmimisega liikmesriikide poolt. Nõukogu hinnangul ei kujutanud need toimingud oma vormilt, esemelt ega sisult vaidlustatavat akti, vaid tegemist oli liikmesriikidevahelise poliitilise kokkuleppega nõukogu tegevuse raames, ilma vähimagi kavatsuseta luua õigusi, panna kohustusi või muuta õiguslikku olukorda.
79.      Analüüsides nõukogu argumente, leidis Euroopa Kohus, et kohtulik kontroll peab olema võimalik „kõikide institutsioonide poolt võetud meetmete puhul, millel on kavandatavalt õiguslikud tagajärjed, […], olenemata nende meetmete olemusest või vormist”(41). Olles kõnealust kokkulepet analüüsinud, juhtis Euroopa Kohus tähelepanu peamiselt kahele tunnusele: esiteks, et see kokkulepe ei olnud vabatahtliku kooskõlastamise väljendus, vaid siduva iseloomuga tegevuskava peegeldus(42); ja teiseks, et kõnealuses kokkuleppes sätestatu võimaldas „teha erandeid asutamislepinguga kehtestatud […] korrast”(43).
80.      Samamoodi ja täiendamaks oma põhimõttelist kohtuotsust AETR (EU:C:1971:32) pööras Euroopa Kohus erilist tähelepanu asjaoludele, millel vaidlustatud akt vastu on võetud. Lisaks eespool rõhutatud objektiivsele aspektile võib akti vastuvõtmise kontekst anda täiendavaid viiteid, mis kinnitavad akti vastuvõtja kavatsusi seoses sellega, et see akt omaks kolmandatele isikutele tagajärgi, või teadmisi, mis tal olid meetme võimaliku välise mõju kohta. Asjaolude olulisust rõhutas Euroopa Kohus kohtuasjas Prantsusmaa vs. komisjon(44), milles ta möönis võimalust vaidlustada komisjoni sise-eeskiri, kuna seda oli võimalik eristada pelgast teenistuslikust eeskirjast „nii asjaolude tõttu, milles [see] vastu võeti, kui ka koostamise, sõnastamise ja avaldamise viiside tõttu”(45).
81.      Viidatud kohtupraktika taustal analüüsin nüüd selle akti vaidlustatavust, mille kehtivuse on eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtluse alla seadnud.
82.      OMT programm on vähemalt vormilisest küljest meede, millel on ebatüüpilised tunnused. See koostati EKP nõukogu 5. ja 6. septembri 2012. aasta istungil ning peegeldub kõnealuse istungi vastavas aktis, mis viitab tehniliste üksikasjade kirjelduse osas edaspidisele pressiteatele. Programmi tehnilised üksikasjad tehti seega teatavaks institutsiooni presidendi antud pressikonverentsil ja hilisemas ingliskeelses pressiteates EKP kodulehel. Internetis avaldatud ja levitatud programm on ainus „ametlik” kirjalik tekst, mis OMT programmi kohta leidub, kui jätta kõrvale otsuse ja juhiste eelnõud, mille EKP esitas käesolevas menetluses, kuid mis on veel asutusesisesed dokumendid, mis ootavad lõplikku vastuvõtmist ja hilisemat avaldamist Euroopa Liidu Teatajas. Need eelnõud kirjeldavad üksikasjalikult seda, mida pressiteates mainiti üldiselt, kuid siiski ka märkimisväärselt täpselt.
83.      Ei ole kahtlustki, et OMT programm on täpse sisuga otsus, mille üle arutati kaks päeva ja mille peamised tunnused kiideti heaks EKP nõukogus. Samuti kinnitab programmi oluliste üksikasjade avaldamine nii pressikonverentsil kui ka kirjalikus vormis EKP kodulehel institutsiooni ilmset soovi anda teada sellest, milles oli varem nõukogus kokku lepitud. Tegemist on üldise tegevuskavaga, sest see kehtestab tingimused, milles EKP tegutseb rahapoliitika ülekandemehhanismide seiskumise puhul, kuid samuti meetmega, millel on otsene väline mõju. Vastasel juhul ei oleks seda pressikonverentsil võimalikult laialdaselt välja kuulutatud ega selle tehnilisi üksikasju EKP kodulehel ka avaldatud.
84.      Lisaks tunduvad OMT programmi ümbritsevad asjaolud kinnitavat, et EKP eesmärk oli „sekkuda” turgudel, kaasa arvatud mittetraditsioonilisel viisil, üksnes programmi väljakuulutamise kaudu. Eespool viidatud EKP presidendi 26. juulil 2012 Londonis peetud kõne, milles teatati kõikide vajalike meetmete võtmisest selleks, et „päästa ühisraha”, 2. augusti pressikonverents, mis järgnes nõukogu sama päeva istungile, ning olukord, mida paljud liikmesriigid sel ajal riigivõlakirjade turgudel läbi elasid, kinnitavad, et EKP kavatsus OMT programmi väljakuulutamisel ei olnud lihtsalt teada anda veel läbirääkimiste järgus olevat algatust puudutavatest sisemistest tegevustest, vaid samuti tekitada tagajärgi teatega, et ellu on kutsutud potentsiaalselt ambitsioonikas programm, mille eesmärk oli väidetavalt teha lõpp teatud raskustele, mis takistasid sel ajal rahapoliitika ülekandemehhanisme. Seda tõendab märkimisväärne mõju, mis programmi väljakuulutamisel oli finantsturgudele ning mis EKP ja komisjoni sõnul kestab veel rohkem kui kaks aastat hiljemgi.
85.      Samamoodi on oluline rõhutada, et OMT programm ei ole pelgalt üksikaktist teada andmine, vaid tulevikuks kogu sellise normatiivse programmi väljakuulutamine, mille tingimused on suhteliselt täpsed ja millel on reguleeriv eesmärk. Sisulisest küljest võib lisada, et see ei olnud vähetähtis otsus, millest EKP 6. septembril 2012 teada andis. Vastupidi, sel päeval tutvustas EKP euroalale ilmselgelt tähtsa ja – hoolimata selle mittelõplikust laadist – ajaliselt kestma jäävaks mõeldud meetme üksikasju.
86.      Siinkohal tuleb välja tuua teine asjaolu, mis mulle tundub olevat asjakohane, et lükata tagasi vastuvõetamatuse väited. On möödapääsmatu võtta arvesse tõsiasja, et käesolev kohtuasi käsitleb keskpanga avalikku teadaannet, mis hõlmab rahapoliitika alast tegevuskava. Keskpankade avalikud teadaanded ei ole võrreldavad muude institutsioonide avalike teadaannetega, olgu need poliitilised või tehnilised. Viimase 30 aasta jooksul on keskpangad läbi teinud olulise arengu, mis on avaldanud mõju nende rahapoliitika instrumentidele, mille hulka kuulub käesoleval ajal ekspertide ühehäälsel hinnangul üldsuse teavitamine.
87.      Tõsiasi on see, et keskpankade poliitikast üldsuse teavitamise osas on saanud kaasaegse rahapoliitika üks peamisi telgi. Seistes silmitsi võimatusega ratsionaalseid tegevusi turgudel ette ennustada, on tõhusaks viisiks – et mitte petta teatud ootusi ja seega rahapoliitika tõhusust tagada – see, kui kasutada ära kõik keskpankade käsutuses olevad vahendid üldsuse teavitamiseks („kommunikatsioonistrateegiad”).(46) Arvestades asjaomaste institutsioonide mõjukust ja nende käsutuses olevat teavet, kuid samuti võimu, mis neil on rahapoliitika konventsionaalsete instrumentide kaudu, mängivad keskpankade esindajate teated, arvamused või avaldused kaasaegse rahapoliitika arengus üldjuhul kriitilist rolli.(47)
88.      On kaheldamatu, et EKP on lisanud teavitamise oma rahapoliitika kesksete instrumentide hulka. Kõnealune institutsioon ise on seda varem möönnud ja mitte keegi ei vaidle vastu sellele, et üldsuse teavitamine, mida EKP regulaarselt teeb, avaldades oma tegevuse peamisi suundi või edastades teatud arvamusi, mis võivad heita valgust institutsiooni tulevastele tegevustele, kujutab endast tema tegevuse keskset telge.(48) Leian, et see asjaolu, mis on EKP suhtes eripärane ja talle iseloomulik, määratleb väga olulisel määral sellise akti laadi nagu 6. septembri 2012. aasta OMT programm.
89.      Lõpuks, ja arvestades EKP kommunikatsioonipoliitika olulisust, tuleb meeles pidada, et alternatiivne valik, mis seisneb OMT programmi laadse akti tunnistamises vaidlustamatuks, hõlmab ohtu, et suur hulk EKP otsuseid jäävad välja igasugusest kohtulikust kontrollist pelgalt seetõttu, et neid ei ole veel ametlikult vastu võetud ja Euroopa Liidu Teatajas avaldatud. Juhul kui meedet ei pea tagajärgede tekkimiseks tavapärases vormis ametlikult avaldama, kuna välise mõju omamiseks on piisav selle meetme avalikustamine pressikonverentsil või pressiteates, oleks aluslepingutes kehtestatud aktide vastuvõtmise ja kohtuliku kontrolli teostamise süsteem tõsiselt kahjustatud, kui ei oleks võimalik kontrollida selle meetme õiguspärasust.
90.      Eeltoodud kaalutlusi arvestades leian, et EKP selliste spetsiifiliste tegevuste puhul, mil avalikud teadaanded omandavad rahapoliitika tõhususe seisukohast erilise tähenduse, kujutab selline akt, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus on kahtluse alla seadnud ja mis tehti teatavaks 6. septembril 2012, endast – võttes arvesse selle sisu, tekkivaid objektiivseid tagajärgi, kuid samuti asjaolusid, milles see vastu võeti – institutsiooni akti, mille kehtivuse võib vaidlustada ELTL artikli 267 kohase eelotsusemenetluse raames.
91.      Seega olen seisukohal, et vastuvõetamatuse väited, mis esitati kehtivust puudutavate eelotsuse küsimuste peale, tuleb tagasi lükata, mistõttu tõlgendamist puudutavat eelotsusetaotlust, mille siseriiklik kohus on esitanud teise võimalusena, ei ole tarvilik lahendada.
VI.    Eelotsuse küsimused
A.      Esimene eelotsuse küsimus: ELTL artikkel 119 ja ELTL artikli 127 lõiked 1 ja 2 ning EKP rahapoliitika piirid
92.      Esimese küsimusega seab BVerfG kahtluse alla EKP poolt 6. septembril 2012 välja kuulutatud OMT programmi kehtivuse, küsides Euroopa Kohtult konkreetselt, kas see meede on vastuolus ELTL artikliga 119 ja ELTL artikli 127 lõigetega 1 ja 2 ning kas see sekkub liikmesriikide pädevusse.
93.      Olles esitanud laialdased ja üksikasjalikud põhjendused, jõuab BVerfG oma eelotsusetaotluses järeldusele, et on piisavalt tõendeid tõdemaks, et EKP võttis vastu majanduspoliitilise, mitte aga rahapoliitilise meetme, leides samal ajal, et rikutud on pädevuse andmise põhimõtet, millest EKP peab oma tegevuses juhinduma. BVerfG rõhutab OMT programmi nelja aspekti, mis kinnitavad rikkumist: tingimuslikkus, selektiivsus, paralleelsus ja möödahiilimine. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu kartusest ilmneb laiemalt küsimus EKP pädevuste piiride kohta juhul, kui viimane seisab silmitsi selliste erandlike sündmustega nagu need, mis leidsid aset 2012. aasta suvel.
1.      Menetlusosaliste seisukoht
94.      Kõik põhikohtuasja kaebajad on sisuliselt nõus aluslepingute tõlgendusega, mille kohaselt kujutab selline programm, nagu on välja kuulutatud EKP poolt 6. septembril 2012, endast majanduspoliitika meedet. Kaebajate arvates eirab OMT programm mandaati, mis seab EKP peamiseks eesmärgiks hindade stabiilsuse säilitamise, kuna tegemist on meetmega, mis otseselt mõjutab asjaomaste liikmesriikide finantsallikaid, ja see asetabki vaidlustatud meetme majanduspoliitika maastikule. Oma väidetes viitavad nad korduvalt kohtuotsusele Pringle(49), milles Euroopa Kohus leidis, et ESM‑i loomine kujutas endast majanduspoliitika meedet, ning keeldus seda kvalifitseerimast rahapoliitika meetmeks. Kaebajad leiavad, et arvestades tunnuseid, mis iseloomustavad ESM‑i ja sellist programmi nagu OMT programm, tuleb ka viimati mainitu kvalifitseerida majanduspoliitika meetmeks.
95.      Nii P. Gauweiler kui ka R. Huber rõhutavad eelkõige, et OMT programmi tegelik eesmärk ei ole taastada rahapoliitika ülekandemehhanismid, vaid „päästa euro” nende liikmesriikide võla muutmise kaudu ühenduse võlaks, mis on aga aluslepingutega vastuolus, sest sellega võib teatud liikmesriikide võlg suurendada teiste liikmesriikide võlga. Selline meede läheb selgelt kaugemale liidu ja liikmesriikide majanduspoliitika „toetamisest”, mida aluslepingud EKP‑l lubavad teha.
96.      J. H. von Stein omakorda vaidleb vastu sellele, et kuul, mis eelnes OMT programmi väljakuulutamisele, iseloomustasid riigivõlakirjade turge kunstlikud intressimäärad. Ta väidab, et need määrad olid vaid tegeliku turuhinna peegeldus, millesse EKP kunstlikult manipuleerides sekkub, teavitades oma valmisolekust osta teatud liikmesriikide võlakirju. Turu selline moonutamine ei vasta mandaadile, mille aluslepingud EKP‑le annavad, st hindade stabiilsuse säilitamisele.
97.      B. Bandulet toonitab, et OMT programm ei saa kompenseerida rahaliidu olemust mõjutavaid struktuurilisi puudujääke. Ta leiab, et see ei ole kuidagi EKP pädevuses ja et kõnealune programm on hoopis vastuolus demokraatia ja rahva suveräänsuse põhimõttega.
98.      Parlamendi ühendus Die Linke ei ole samuti nõus EKP pädevusega võtta vastu OMT programm, tuginedes aga erinevatele argumentidele. Die Linke tõstab esile majanduslikud tagajärjed, mille on järjestikused finantsabiprogrammid eri liikmesriikides kaasa toonud. Die Linke sõnul kinnitab see mõju seda, et tuginedes nendes päästepakettides OMT programmi elluviimisele, sekkus EKP liikmesriikide majanduspoliitikasse. Samuti viitab kõnealune ühendus Euroopa Liidu põhiõiguste harta erinevatele põhimõtetele, et vaidlustada liidu ja EKP sekkumist riigis, kelle suhtes kohaldatakse finantsabiprogrammi.
99.      Kõik riigid, kes käesolevasse menetlusse on astunud, ning samuti EKP ja komisjon leiavad teatud nüanssidega, et OMT programm sellisena, nagu ta pressiteate kaudu avalikuks tehti, kujutab endast rahapoliitika meedet, mis vastab EKP‑le aluslepingutega antud pädevustele.
100. Eelmainitud riigid ja institutsioonid on ühel meelel ka selles, et EKP‑l on rahapoliitika määratlemisel ja rakendamisel lai kaalutlusõigus. Euroopa Kohus peaks seda kaalutlusruumi tunnustama ja nõustuma eesmärgiga, mille EKP OMT programmi välja kuulutades esitas. Riigid ja institutsioonid möönavad, et nende eesmärkide raames võib EKP võtta tavapäratuid rahapoliitika meetmeid, kui need on seatud eesmärgi saavutamiseks rangelt vajalikud. Konkreetselt Poola Vabariik ja Hispaania Kuningriik leiavad, et OMT programm vastab proportsionaalsuse põhimõttest tulenevatele nõuetele.
101. Erinevalt eelotsusetaotluse esitanud kohtust on riigid ja institutsioonid üksmeelselt vastu ka sellele, et kohtuotsusest Pringle (EU:C:2012:756) järeldub, et OMT programm on majanduspoliitika meede. Nende hinnangul mööndakse selles kohtuotsuses, et majanduspoliitika ja rahapoliitika on tihedalt seotud, mistõttu võib majanduspoliitika meede mõjutada rahapoliitika meedet ning vastupidi, ilma et see muudaks meetme olemust. Põhikohtuasjas ei muuda asjaolu, et OMT programm võiks mõjutada majanduspoliitikat, seda iseenesest majanduspoliitika meetmeks.
102. Mis puudutab argumenti, mille kohaselt muudaks OMT programm riigivõlakirjade turul kunstlikult hindu, siis rõhutavad Poola valitsus, komisjon ja EKP, et kogu rahapoliitika eesmärk on hindu muuta, sest kõnealuse poliitika üks olemuslikest ülesannetest on mõjutada turge teatud tegevusi muutvate meetmete kaudu, kuid lähtudes alati eesmärgist täita EKP‑le antud mandaati, st säilitada hindade stabiilsus.
103. Saksamaa Liitvabariik omalt poolt kaitseb põhimõtteliselt OMT programmi õiguspärasust sellisena, nagu me seda teame, olgugi et ta on välja toonud asjaolu, et kõnealune programm on äsja avaldatud ja et tuleb oodata selle konkreetset kohaldamist, et hinnata, kas tegemist on tegelikult majanduspoliitika või rahapoliitika meetmega. Igal juhul leiab Saksamaa Liitvabariik, et EKP‑l on lai kaalutlusruum ja et ta väljuks aluslepingute piiridest vaid siis, kui kõnealune meede oleks ilmselgelt majanduspoliitiline. Ta tõstab samuti esile tarvidust, et Euroopa Kohus esitaks kriteeriumid, mis võimaldaksid rakendada OMT programmi kooskõlas aluslepingutega ja võimaluste piires Saksamaa Liitvabariigi peamiste põhiseaduslike struktuuridega.
104. EKP kaitseb OMT programmi õiguspärasust, tuginedes 2012. aasta suvel aset leidnud asjaoludele. Sel ajal levisid investorite seas kartused euro käibelt kadumise osas, mis tõi kaasa teatud liikmesriikide võlakirjade eest makstavate intressimäärade järsu ja märkimisväärse tõusu. EKP väidab, et tekkinud olukord oli võtnud temalt võimaluse rakendada rahapoliitikat tavapäraseid ülekandemehhanisme kasutades ja et sellele järgnenud riigivõlakirjade turgude fragmentaarsus koos finantseerimisraskustega, millega teatud liikmesriigid (ning seetõttu ka nende finantseerimisasutused) pidid silmitsi seisma, takistas tavaliselt EKP ajendatud impulsside nõuetekohast ülekandumist. EKP sõnul õigustasid need asjaolud sellise tavapäratu meetme võtmist nagu OMT programm. Kokkuvõttes leiab EKP, et programmi eesmärk ei ole lihtsustada teatud liikmesriikide finantseerimistingimusi või määrata kindlaks nende majanduspoliitika, vaid avada kõnealused EKP rahapoliitika ülekandemehhanismid.
105. EKP ei ole nõus, et OMT programmi tehnilised üksikasjad varjavad endas majanduspoliitika meedet. Ta väidab, et viidatud „tingimuslikkus” on möödapääsmatu vahend selleks, et OMT programmi rakendamine ei õhutaks puudutatud liikmesriike loobuma majanduslike aluste parendamiseks vajalike struktuuriliste reformide elluviimisest. Samal moel väidab EKP, et meetmete „selektiivsus” kuulub OMT programmi juurde, sest ülekandemehhanismide häired tulenevad teatud liikmesriikide võlakirjade intressimäärade tõusust. Lõpuks leiab EKP, et OMT programm sisaldab tagatisi, mis võimaldavad garanteerida, et kõnealune programm oleks seotud rahapoliitikaga ja jääks sellele institutsioonile aluslepingutega antud pädevusse.
2.      Analüüs
a)      Sissejuhatavad märkused
106. Enne, kui asuda BVerfG eelotsusetaotlust üksikasjalikult analüüsima, tuleks peatuda kahel käesolevas kohtuasjas määraval aspektil: esiteks EKP põhikiri ja mandaat, nagu need on määratletud aluslepingutes, ning teiseks mõiste „tavapäratud rahapoliitika meetmed”. Mõlemad dimensioonid annavad meile olulist teavet, mis võimaldab meil hinnata sellise programmi õiguspärasust nagu OMT programm, mis kuulubki EKP sõnul nende tavapäratute rahapoliitika meetmete hulka.
i)      EKP põhikiri ja mandaat
107. EKP on institutsioon, millele aluslepingud usaldavad liidu ainupädevuse teostamise rahapoliitika valdkonnas. EKP ja riikide keskpangad moodustavad Euroopa Keskpankade Süsteemi (edaspidi „EKPS”), mille peamine ülesanne on säilitada „hindade stabiilsus” ning seda eesmärki kahjustamata „toetada üldist majanduspoliitikat”.(50) Seega, ja erinevalt teistest keskpankadest iseloomustab EKP‑d asjaolu, et ta on seotud selge ja üheselt inflatsiooniga võitlemise vastu suunatud mandaadiga. Maastrichti lepingu ettevalmistavad dokumendid(51) ja rahapoliitika historiograafia(52) kinnitavad selle mandaadi olulisust EKP loomisega päädinud läbirääkimistes.
108. Lisaks sellele, et ta on tihedalt seotud eesmärgiga säilitada hindade stabiilsus, iseloomustab EKP‑d kõrge sõltumatuse tase nii funktsionaalselt kui olemuslikult.(53) Aluslepingud rõhutavad mitmel juhul EKP kõikide tegevuste sõltumatust, millele lisandub EKPS‑i ja EKP põhikirja muutmise menetluse tugev jäikus, mis on miski, mis eristab seda institutsiooni teda ümbritsevatest keskpankadest, kuna nende tegevust reguleerivaid õigusnorme võib muuta vastava riigi parlament.(54) EKP puhul see nii ei ole, sest tema põhikirja mis tahes viisil muutmine nõuab aluslepingute muutmist.(55)
109. Nagu riikide keskpankade puhulgi on EKP sõltumatuse eesmärk samuti hoida institutsioon poliitilisest debatist eemal, keelates kategooriliselt igat liiki korraldused, mis tulevad teistelt institutsioonidelt või liikmesriikidelt.(56) Sama moodi nõuab seda eraldatust poliitilisest tegevusest rahapoliitikat iseloomustav äärmiselt tehniline laad ja spetsialiseerituse kõrge tase.(57)
110. Nimelt annavad aluslepingud EKP‑le ainuõiguse kujundada ja rakendada rahapoliitikat ning sel eesmärgil on talle antud olulised vahendid, mille abil oma funktsioone täita. Tänu neile vahenditele omab EKP samal ajal teadmisi ja iseäranis väärtuslikku teavet, mis võimaldavad tal oma ülesannet tõhusamalt ellu viia, tugevdades aja jooksul oma tehnilist võimekust ja institutsiooni mainet. Need tunnused on fundamentaalsed tagamaks, et rahapoliitika impulsid jõuaksid tõhusalt majandusse, sest nagu ma eespool juba ütlesin, seisneb tänapäevaste keskpankade üks funktsioonidest ootuste suunamises, mille teostamisel on aga tehnilised teadmised, maine ja avalik teavitamine esmase tähtsusega tööriistad.
111. Seetõttu peab ka EKP‑l olema liidu rahapoliitika kujundamisel ja rakendamisel tingimata lai kaalutlusruum.(58) Kohtud peavad EKP tegevuse üle kontrolli teostades seega hoiduma ohust astuda selle institutsiooni asemele, sattudes äärmiselt tehnilisele maastikule, mis nõuab spetsialiseeritust ja kogemust, mis aluslepingute kohaselt on vaid EKP‑l. Sellest tulenevalt peab kohtulik kontroll EKP tegevuse üle, arvestades, et see on kohustuslik, olema märkimisväärselt ettevaatliku laadiga.(59)
112. Lõpuks on oluline rõhutada, et EKP teostab oma rahapoliitikat – nagu ma just äsja välja tõin – erinevate „ülekandekanalite ja ‑mehhanismide” kaudu, mille abil institutsioon sekkub turul ja täidab oma mandaati säilitada hindade stabiilsus.(60) Rahapoliitika elluviimiseks kontrollib EKP euroala rahabaasi, andes peamiselt intressimäärade kehtestamise kaudu vastavaid „impulsse”, mis jõuavad lõpuks finantssektorist ettevõtjate ja üksikisikuteni.(61)
113. Tagamaks nende ülekandekanalite nõuetekohase toimimise, annab EKPS‑i ja EKP põhikiri EKPS‑ile sõnaselge pädevuse, et sooritada eri „rahapoliitilisi funktsioone ja toiminguid”. Nende toimingute seast tuleb käesoleva kohtuasja raames välja tuua need, mis on ette nähtud põhikirja artikli 18 lõikes 1, mis lubab EKP‑l ja riikide keskpankadel „tegutseda rahaturgudel, müües ja ostes otse (spot‑ ja forward-tehingud) või tagasiostulepinguga ning laenates nõudeid ja likviidseid väärtpabereid kas eurodes või teistes vääringutes, samuti väärismetalle”.
114. Sellest hoolimata, ja nagu me kohe ka näeme, ei saa sellist programmi nagu OMT programm pidada EKP rahapoliitika tavapäraste instrumentide hulka kuuluvaks. OMT programmiga viiakse ametlikult ellu üks eespool nimetatud rahapoliitika toiming, kuid seda tehakse piisavalt ebaharilikel tingimustel, et oleks põhjendatud selle kvalifitseerimine „rahapoliitika tavapäratuks meetmeks”. Järgnevalt toon ma välja, millele see mõiste konkreetsemalt viitab, kuidas EKP seda on põhjendanud ja mil määral on tegemist aluslepingutes õiguspäraselt ette nähtud meetmega.
ii)    Rahapoliitika tavapäratud meetmed ja OMT programmi kuulumine nende hulka
–       Rahapoliitika tavapäratud meetmed vastavalt EKP seisukohale
115. EKP väidab, et OMT programm on õiguspärane, kuna tegemist on sekkumisega, mille eesmärk on deblokeerida liidu rahapoliitika ülekandekanalid. Nagu ma just selgitasin, ei toimi need rahapoliitika ülekandekanalid kohese mõjuga mehhanismidena, vaid raamistikuna, mida EKP kasutab selleks, et anda „impulsse” nende jõudmiseks tegelikku majandusse. EKP sõnul võivad rahapoliitikat mõjutada ülekandekanalite välised tegurid, mis võivad takistada saadetud impulsside nõuetekohast toimimist: rahvusvaheline poliitiline või majanduslik kriis või naftahinna märkimisväärne muutumine võivad teiste tegurite seas tõsiselt kahjustada „impulsse”, mida EKP rahapoliitika ülekandekanalite kaudu saadab.
116. Kui selline olukord tekib, peab EKP ennast pädevaks, et omaenda vahenditega sekkuda selleks, et kõnealused kanalid vabastada. Sel juhul on tegemist teistsuguse sekkumisega kui see, mis on EKP tegevuses tavapärane, sest see ei vasta „tavalisele” toimingule, vaid taasavamise toimingule ja rahapoliitika tõeliste instrumentide hilisemale taastamisele.(62)
117. Nii EKP kui ka käesolevasse menetlusse astunud liikmesriigid leiavad, et seda liiki tavapäratute meetmete kasutamine rahapoliitika osana on õiguspärane. Nagu toimikust nähtub, on tegelikult seda liiki sekkumist kasutanud enamik keskpanku rahvusvahelise finantskriisi ajal, mis algas 2008. aastal,(63) teiste hulgas EKP ise.(64) EKP ja menetlusse astunud liikmesriikide sõnul ei takista aluslepingud EKP‑l teostada oma pädevusi selleks, et taastada rahapoliitika instrumendid siis, kui tekivad asjaolud, mis oluliselt muudavad ülekandekanalite tavapärast toimimist. Komisjoni hinnangul on see õigus aluslepingutega kooskõlas, kui seda teostatakse ettevaatlikkusega ja koos tagatistega.
118. Nende eelduste alusel tulebki analüüsida OMT programmi täpset olemust, nagu see 6. septembri 2012. aasta pressiteates avalikuks tehti.
–       OMT programm kui rahapoliitika tavapäratu meede
119. Vormiliselt kuulub OMT programm nende toimingute hulka, mis on sätestatud eespool viidatud EKPS‑i ja EKP põhikirja artikli 18 lõikes 1. On selge, et andes EKPS‑ile õiguse osta nõudeid ja likviidseid väärtpabereid, on selle sätte eesmärk pakkuda EKP‑le tööriistu, mis võimaldavad tal kontrollida rahabaasi, mis on tavapärane vahend hindade stabiilsuse säilitamiseks.
120. Ometi tuleb kohe ka lisada, et OMT programm kasutab põhikirja artikli 18 lõikes 1 sätestatud pädevusi viisil, mis on kaugel EKP toimingute tavalisest praktikast. On selge, et selektiivne meede, mis on suunatud ühele või mitmele euroala riigile ja mille raames ostetakse eelnevalt piiramata koguses nende võlakirju usus, et turu finantseerimistingimused paranevad, on kaugel EKP tavapärasest praktikast.
121. Nagu 6. septembri 2012. aasta pressiteates märgitud, nägi OMT programm ette EKP sekkumise riigivõlakirjade järelturul, võimaldades tal osta selliste euroala riikide võlakirju, kelle suhtes kohaldatakse finantsabiprogrammi ja kelle osas on ilmne, et neil on eeldatavalt raskusi oma võlakirju paigutada. Eeldus, millel OMT programm põhineb, on välistekkelise teguri ilmnemine, mis moonutab rahapoliitika ülekandekanaleid. See häiriv tegur seisneb EKP selgituse kohaselt euroala teatud riikide riskipreemiate suhteliselt järsus ja praktiliselt talumatus tõusus, mis on põhimõtteliselt kokkusobimatu nende riikide makromajandusliku tegelikkusega ja mis seetõttu takistab EKP‑l oma impulsse üle kanda ja seega täita oma mandaati tagada hindade stabiilsus.
122. Seega, arvestades eeltoodut, leian, et OMT programmi võib kvalifitseerida rahapoliitika tavapäratuks meetmeks koos tagajärgedega, mida selline kvalifikatsioon tekitab selle meetme kontrollimise vaatenurgast.
b)      EKP pädevused ja OMT programm
123. Eeltoodud kaalutlusi arvestades keskendun järgnevalt kahele aspektile, mida tuleb analüüsida, et anda BVerfG esimesele eelotsuseküsimusele täielik vastus.
124. Esiteks on vaja hinnata, kas sellist programmi nagu OMT võib kvalifitseerida rahapoliitika meetmeks või on pigem tegemist majanduspoliitika meetmega, mis on seega EKP‑le keelatud, võttes hindamisel eriti arvesse tehnilisi üksikasju, mida BVerfG rõhutab. Juhul, kui OMT programmi võib kvalifitseerida rahapoliitika meetmeks, nagu ma välja pakun, tuleb järgmiseks seda analüüsida proportsionaalsuse põhimõtte valguses ELL artikli 5 lõike 4 tähenduses.
i)      OMT programm ning liidu ja liikmesriikide majanduspoliitikad kui EKP pädevuse piir
–       Liidu majanduspoliitika ja rahapoliitika
125. Nagu ma märkisin, küsib BVerfG, kas EKP võttis OMT programmi heaks kiites vastu majanduspoliitika meetme, mitte aga rahapoliitika meetme, rikkudes sellega pädevust, mille ELTL artikli 119 lõige 1 annab nõukogule ja liikmesriikidele.
126. Kui vaadata liidu esmast õigust, siis ELTL artikli 119 lõige 1 kirjeldab kokkuvõtlikult liidule kuuluva majanduspoliitika peamisi osi, sätestades, et see rajaneb „liikmesriikide majanduspoliitika tihedal koordineerimisel, siseturul ja ühiseesmärkide kindlaksmääramisel ning [seda] korraldatakse kooskõlas vabal konkurentsil põhineva avatud turumajanduse põhimõttega”. Kuigi see säte on üldist laadi ja seega ebaselge, esitab see siiski majanduspoliitika aspektide peamised elemendid ning nende määratlused, mis kuuluvad liidu pädevusse.
127. Aluslepingud ei ütle aga midagi siis, kui on vaja määratleda liidu ainupädevus rahapoliitika valdkonnas. Euroopa Kohus esitas selle tõdemuse oma otsuses Pringle, kus ta oli sunnitud ainsa aluskriteeriumina lähtuma eesmärkidest, mille ELTL rahapoliitikale seab.(65) Liidu rahapoliitika peamine eesmärk, milleks on hindade stabiilsus, ja liidu üldise majanduspoliitika toetamine on peamine rahapoliitika määrav kriteerium (ELTL artikli 127 lõige 1 ja ELTL artikli 282 lõige 2). Seda kinnitas Euroopa Kohus viidatud kohtuotsuses Pringle, milles ainus kriteerium, mille alusel kohus hindas seda, kas aluslepingu reformimine jäi rahapoliitika kohaldamisalasse või mitte, oli selle poliitikaga seotud eesmärk.
128. Vaatamata asjaolule, et aluslepingud pakuvad esmapilgul vähe kriteeriume, on liidu õiguses tõhusaid tõlgendamisvahendeid, mille abil kindlaks teha, kas otsus kuulub liidu majanduspoliitika või rahapoliitika alla.
129. Kuigi see võib tunduda ilmne, on oluline märkida, et rahapoliitika on üldise majanduspoliitika osa. Nende kahe poliitika jagunemine liidu õiguses on tingitud aluslepingute struktuurist ning pädevuste horisontaalsest ja vertikaalsest jaotamisest liidus, kuid majanduslikus mõttes võib kinnitada, et iga rahapoliitika meede kuulub kindlasti majanduspoliitika alla kõige laiemas tähenduses. Euroopa Kohus ise ja kohtujurist Kokott oma seisukohas kohtuasjas Pringle on nende poliitikate seose välja toonud, leides, et majanduspoliitika meedet ei või võrdsustada rahapoliitika meetmega üksnes seetõttu, et sellel meetmel võib olla kaudne mõju euro stabiilsusele.(66) See arutluskäik kehtib ka vastupidises sõnastuses, nagu seda on rõhutanud EKP, komisjon ja enamik käesolevasse menetlusse astunud liikmesriike, sest rahapoliitika meede ei moondu majanduspoliitika meetmeks pelgalt seetõttu, et sellel võib olla kaudne mõju liidu ja liikmesriikide majanduspoliitikale.
130. Aluslepingu vaikimine, mis jätab liidu rahapoliitika täpselt määratlemata, on seotud rahapoliitika rolli funktsionaalse olemusega, mille kohaselt kuulub rahapoliitika alla iga meede, mida on rakendatud rahapoliitika enda instrumentide abil. Seega, kui meede kuulub instrumentide hulka, mis on õigusnormides rahapoliitika rakendamiseks ette nähtud, võib esialgu eeldada, et see meede on liidu rahapoliitika teostamise tulem. Tegemist on mõistagi eeldusega, mis ei pruugi kehtida siis, kui näiteks asjaomasel meetmel on muud eesmärgid kui need, mis on konkreetselt loetletud ELTL artikli 127 lõikes 1 ja ELTL artikli 282 lõikes 2.
131. Sama moodi annavad aluslepingu rahapoliitikat käsitlevad muud sätted olulisi vihjeid, mis rikastavad kõnealuse poliitika määratlust. ELTL artiklid 123 ja 125, millele ma viitan teist eelotsuse küsimust analüüsides suurema tähelepanuga, määravad kindlaks ranged keelud riikide rahastamise suhtes vastavalt kas siis monetaarse rahastamise kaudu või riikidevaheliste ülekandmiste kaudu. Need keelud kinnitavad, et kuigi rahaliit kuulub solidaarsusel põhinevasse liitu (ELL artikkel 2),(67) on sellel ka eesmärk säilitada finantsstabiilsus, milleks see lähtub fiskaaldistsipliini ja finantsilise kaasvastutuse puudumise põhimõttest.(68)
132. Seega selleks, et EKP meede kuuluks tõepoolest rahapoliitika alla, peab see olema konkreetselt suunatud hindade stabiilsuse säilitamises seisneva peamise eesmärgi saavutamisele, tingimusel, et seda rakendatakse mõne aluslepingutes sõnaselgelt sätestatud rahapoliitika instrumendi abil ning järgitakse fiskaaldistsipliinist ja kaasvastutuse puudumisest tulenevaid kohustusi. Kui asjaomasel meetmel on majanduspoliitikale omaseid konkreetseid tunnuseid, vastab see EKP mandaadile vaid juhul, kui selle eesmärk on „toetada” majanduspoliitika meetmeid ja kui see lähtub EKP peamisest eesmärgist.
–       OMT programm liidu majanduspoliitika ja rahapoliitika määratlemise kriteeriumide valguses
133. Keskendudes nüüd äsja välja toodud kriteeriumidele, tuleb hinnata, kas OMT programm on oma olemuselt rahapoliitiline või majanduspoliitiline meede. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on juhtinud tähelepanu reale elementidele, mis võivad kinnitada, et tegemist on majanduspoliitilise meetmega, ja mida ma analüüsin ükshaaval. Siiski tuleb kõigepealt peatuda eesmärkidel, mida EKP on meile OMT programmi põhjendamiseks esitanud, mille BVerfG on kahtluse alla seadnud ja millele põhikohtuasja kaebajad vastu vaidlevad. Peale nimetatud põhjenduste analüüsimist ja programmi õiguslikku kvalifitseerimist, hindan ma eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt eraldi välja toodud elemente: tingimuslikkus, paralleelsus, selektiivsus ja möödahiilimine.
–        OMT programmi eesmärgid
134. Nagu EKP oma kirjalikes seisukohtades üksikasjalikult välja tõi, ilmnes euroala majanduses 2012. aasta suvekuudel üheaegselt rida erakorralisi asjaolusid: teatud liikmesriikide suhtes kohaldatavad liiga suured riskipreemiad, riigivõlakirja turgude suur volatiilsus, krediidi fragmenteerumine pankadevahelisel turul ja selle olukorra poolt põhjustatud ettevõtjate finantseerimiskulutuste tõus. Neid sündmusi mõjutasid tugevalt turgude üha kasvav hirm ühisraha võimaliku lagunemise suhtes kas sel teel, et valikuliselt üks või mitu liiget lahkuvad või sel teel, et ühisraha otseselt kaob ja naastakse rahvuslike valuutade juurde. Ükski käesoleva eelotsusemenetluse pooltest neile asjaoludele sisuliselt vastu ei ole vaielnud.
135. EKP sõnul sekkusid eelmainitud asjaolud rahapoliitika tavapärastesse instrumentidesse. Riigivõlakirjade intressimäärasid ei määratud enam kindlaks emiteeritud võlakirja kvaliteedi, vaid võlgniku asukoha alusel. Euroala riikide poolt emiteeritud – tingimustel, mis mõnikord ei vastanud asjaomaste riikide makromajanduslikele alustele – riigivõlakirjade valdajate suhtes kohaldatud intressimäärade territoriaalne killustatus oli EKP sõnul tõsiseks takistuseks tema rahapoliitikale, mis põhineb erinevate ülekandeviiside või ‑kanalite kasutamisel. Kuna riigivõlakirjade turgu ehk üht peamist rahapoliitika ülekandekanalit tabas niivõrd tõsine moonutus, kaotas EKP suure osa kaalutlusruumist, mis talle on aluslepingutega pandud ülesande täitmiseks antud.
136. Arvestades eelmainitud faktilisi asjaolusid, oleks EKP hinnangul OMT programmil kahekordne eesmärk, st üks otsene ja teine kaudne: esmalt oleks selle eesmärk vähendada liikmesriigi võlakirjade eest nõutud intressimäärasid selliselt, et oleks võimalik „normaliseerida” lahknevusi, ja seeläbi taastada EKP rahapoliitika instrumendid.
137. Mõned põhikohtuasja kaebajad leiavad, et EKP eesmärk ei olnud see, mis just välja sai toodud, vaid selleks oli „ühisraha päästmine” EKP muutmise kaudu liikmesriikide jaoks viimase instantsi laenuandjaks, leevendades nii rahaliidu olemuse teatud puudujääke. Ma ei arva, et oleks otsustavaid argumente, mis võimaldaksid nii väita. Asjaolu, et kooskõlas meetmetega, mis viisid 6. septembri 2012. aasta teateni, rõhutati EKP sama aasta augustikuu igakuises teatajas seost programmi ja „euro tagasipööramatuse” vahel, ei tundu mulle olevat piisav, et seada kahtluse alla OMT programmi eesmärkide pidevat ja korduvat kaitsmist EKP poolt oma teates ning mida ta on teinud kuni käesoleva menetluseni.(69)
138. Sellest tulenevalt ning arvestades faktilisi asjaolusid ja EKP taotletavat eesmärki, leian, et on piisavalt andmeid, et möönda OMT programmiga seotud eesmärkide põhimõttelist õiguspärasust. 2012. aasta suvel ilmnenud faktilised asjaolud ei tundu olevat vaieldavad, nagu ka olukord, milles teatud liikmesriigid riigivõlakirjade turgudel asetsesid, ning lisaks tuleb tunnistada EKP ulatuslikku kaalutlusruumi, kui kontrollitakse EKP poolt faktiliste asjaolude antud hinnanguid.
139. Kokkuvõttes leian, et OMT programmiga kavandatud eesmärkidega võib EKP esitatud sõnastuses nõustuda, lähtudes tõigast, et EKP kavatsus kõnealuse programmi väljakuulutamisel oli rahapoliitika eesmärkide saavutamine. Omaette küsimus on see, kas OMT programmi sisu analüüs viib vastupidisele järeldusele. Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab selles osas mitut aspekti, mis tema hinnangul muudavad OMT programmi majanduspoliitika meetmeks ja millele ma järgnevalt ka keskendun.
–        Tingimuslikkus ja paralleelsus
140. BVerfG käsitleb kahte aspekti, mida võib analüüsida ühiselt. Asjaolu, et OMT programmi tingimuseks on seatud finantsabiprogrammi olemasolu, millest saavad kasu üks või mitu liikmesriiki, mille võlakirju järelturul ostetakse, samas kui EKP seob OMT programmi eesmärgid finantsabiprogrammi eesmärkidega, kinnitab BVerfG hinnangul seda, et EKP tegevus ei kuulu mitte rahapoliitika vaid majanduspoliitika valdkonda.(70) Nii ongi väitnud kõik põhikohtuasja kaebajad, kes tuginemata küll mitte alati samadele põhjendustele, on siiski tulemuse suhtes ühel meelel.
141. EKP väidab, et OMT programm käivitub üksnes tingimusel, et euroala riigi suhtes kohaldatakse ESM‑i või EFSF‑i finantsabiprogrammi, nii et selle programmiga kehtestatud tingimuslikkus tagab, et OMT programmi täitmine ei õhutaks asjaomaseid riike vajalike struktuuriliste reformide elluviimisega viivitama; seda ohtu nimetatakse ühiselt „moraalseks ohuks”(71). EKP sõnul ei saa riigivõlakirjade ostmist järelturul pidada tingimusteta toetusmeetmeks, sest EKP saab sisuliselt sekkuda vaid siis, kui vastava finantsabiprogrammiga kehtestatud struktuurilised reformid on ellu viidud. EKP jaoks kompenseerib majanduspoliitikasse sekkumise ohu tasakaalustav mõju „moraalsele ohule”, mille võib kaasa tuua EKP märkimisväärne sekkumine riigivõlakirjade järelturul.
142. Põhikohtuasja kaebajate argument ei ole täiesti alusetu. Kuigi EKP on väitnud, et seos OMT programmi ja finantsabiprogrammide järgimise vahel on EKP enda poolt seatud tingimus, millest ta võib igal hetkel taganeda, rõhutasid kaebajad ja eelkõige Die Linke, et EKP ei viita üksnes finantsabiprogrammi täitmisele, millega ta ei ole kuidagi seotud. Vastupidi, ta on nende finantsabiprogrammidega hoopis aktiivselt seotud. See „kahekordne roll”, mis EKP‑l on esiteks ühe riigi võlakirjal baseeruva krediidiõiguse valdajana ja teiseks selle sama riigi suhtes koos makromajandusliku tingimuslikkusega kohaldatava finantsabiprogrammi kontrollija ja läbirääkijana, õõnestab tõsiselt EKP argumenti.
143. Olen sisuliselt selle lähenemisviisiga nõus. Kuigi EKP kinnitab oma 6. septembri 2012. aasta pressiteates, et OMT programmi rakendamise eeltingimuseks on finantsabiprogrammi raames kokku lepitud kohustuste tegelik täitmine, on kindel, et selle institutsiooni roll finantsabiprogrammide raamistikus läheb kaugemale kui pelk ühepoolne liitumine. ESM‑i reguleerivad sätted(72), kuid samuti kogemus, mis on saadud finantsabiprogrammidest, mida on rakendatud ja mis on veel täitmisel, kinnitavad ilmekalt, et EKP‑l on asjaomaste programmide loomisel, vastuvõtmisel ja perioodilisel kontrollil märkimisväärne, kui mitte öelda määrav roll.(73) Lisaks, nagu Die Linke seda oma kirjalikes ja suulistes seisukohtades rõhutas, on tänaseks päevaks vastuvõetud finantsabiprogrammides, milles EKP aktiivselt on osalenud, kehtestatud tingimuslikkus omanud tugevat makromajanduslikku mõju asjaomaste riikide majandustele nagu ka kogu euroalale. See tõdemus kinnitab, et nendes finantsabiprogrammides osaledes on EKP aktiivselt sekkunud meetmetesse, mida võib teatud tingimustel mõista nii, et need lähevad kaugemale kui majanduspoliitika „toetamine”.
144. Nimelt paneb ESM‑i asutamisleping EKP‑le finantsabiprogrammi rakendamisel palju kohustusi, kaasa arvatud osalemine läbirääkimistel ja hindamisel.(74) EKP võtab seega osa abi taotleva riigi suhtes kehtestatud tingimuslikkuse kujundamisest, osaledes samas hiljem selle tingimuslikkuse täitmise hindamisel, mis on programmi tõhusa toimimise ja võimaliku lõpetamise jaoks väga oluline. EKP täidab seda ülesannet koos komisjoniga, kuigi ESM‑i asutamisleping annab viimasena nimetatud institutsioonile veelgi olulisemaid funktsioone.
145. Selleks et kvalifitseerida OMT programm rahapoliitika meetmeks, on vaja, nagu ma eespool juba rõhutasin, et eesmärgid jääksid rahapoliitika raamidesse ja et kasutatud instrumendid oleks rahapoliitikale omased. OMT programmi sidumist finantsabiprogrammide täitmisega võib põhjendada huviga – mis on kahtlemata õigustatud – hävitada mis tahes „moraalse ohu” kahtlus, mis võiks tekkida EKP märkimisväärsest sekkumisest riigivõlakirjade turul. EKP aktiivne osalemine finantsabiprogrammide töös võib siiski OMT programmi muuta – sidudes selle ühepoolselt asjaomaste programmidega – millekski palju rohkemaks kui rahapoliitika meetmeks. Sest üks asi on siduda riigivõlakirjade ostmine ühepoolselt teatud tingimuste täitmisega, mille on kindlaks määranud kolmas isik, ja teine asi on teha seda siis, kui see kolmas isik ei ole päris kolmas isik. Neil asjaoludel võib riigivõlakirjade tingimuslik ostmine muutuda instrumendiks, mis seda tingimuslikkust tugevdab. Ning pelk asjaolu, et me võiksime seda sellisena mõista – st instrumendina, mis teenib makromajandusliku tingimuslikkuse huve – võib avaldada piisavat mõju, et võtta OMT programmile seatud rahapoliitika eesmärkidelt sisu või ka neid moonutada.
146. On kindel, et EKP võib alati avaldada survet riigile, kelle suhtes kohaldatakse finantsabiprogrammi, sidudes kasvõi ühepoolselt OMT programmi ESM‑i raames kokku lepitud tingimuslikkuse täitmisega. Ometi on vaja eristada meedet, mille eesmärk on välistada „moraalne oht”, nagu selleks võib olla ühepoolne sidumine finantsabiprogrammis kehtestatud tingimuslikkusega, meetmest, mis oma kogumis teeb EKP‑st läbirääkimisi pidava institutsiooni ja eelkõige institutsiooni, kes otseselt selle tingimuslikkuse kontrollis osaleb.(75)
147. Kokkuvõttes leian, et kuna OMT programm avab EKP‑le palju suurema sekkumise võimaluse ESM‑i raames kokku lepitud finantsabiprogrammidesse, ei hinnanud ta seda programmi luues ja välja kuulutades adekvaatselt mõju, mida tema sekkumine kõnealustesse finantsabiprogrammidesse omab OMT programmi rahapoliitilisele laadile.
148. Neil asjaoludel tuleb analüüsida, millised on selle argumendi otsesed tagajärjed OMT programmi kuulumisele liidu rahapoliitikasse.
149. Leian, et eeltoodud järeldus ei takista EKP‑l osaleda õiguspäraselt sellistes finantsabiprogrammides, nagu on loodud ESM‑i asutamislepinguga. Asjaolu, et võetakse vastu finantsabiprogramm, ei tähenda kuidagi seda, et esinevad vajalikud asjaolud selleks, et EKP käivitaks OMT programmi.
150. Nüüd, juhul kui OMT programmi rakendamist õigustavad erandlikud asjaolud on tuvastatud, on kõnealuse programmi kui rahapoliitika meetme ülesande säilimiseks äärmiselt oluline, et EKP hoiduks edaspidi igasugusest otsesest osalemisest asjaomase riigi suhtes kohaldatava finantsabiprogrammi jälgimises. Miski ei takista EKP‑l olla informeeritud või isegi ära kuulatud,(76) kuid ta ei tohiks mingil juhul olukorras, kus sellise programmi nagu OMT programm rakendamine käib, jätkata osalemist finantsabiprogrammi jälgimises, mida kohaldatakse liikmesriigi suhtes, kelle tegevusse EKP samal ajal riigivõlakirjade järelturul aktiivselt sekkub. Kokkuvõttes, selleks et OMT programm säilitaks oma rahapoliitika meetme olemuse, mis on suunatud üksnes rahapoliitika ülekandekanalite taastamisele, pean ma vajalikuks säilitada seda funktsionaalset distantsi nende kahe programmi vahel.
151. Seega leian vahekokkuvõttena, et OMT programmi tuleb pidada rahapoliitika meetmeks, tingimusel et EKP hoidub siis, kui seda programmi rakendama hakatakse, mis tahes otsesest sekkumisest finantsabiprogrammidesse, mis on kokku lepitud ESM‑i/EFSF‑i raames.
–        Selektiivsus
152. Teine tunnus, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus tähelepanu juhib ja mis seab kahtluse alla OMT programmi rahapoliitilise olemuse, on „selektiivsus”, mida mõistetakse meetmena, mis on kohaldatav ühe või mitme riigi suhtes, kuid igal juhul mitte kõikide euroala riikide suhtes. Kõnealune tunnus rikub EKP tavapärast praktikat, mille raames on meetmed suunatud tervele euroalale, mitte aga majanduse territoriaalsetele segmentidele. Lisaks sellele moonutab selektiivsus BVerfG hinnangul turgudel finantseerimistingimusi, mis võib tekitada kahju teiste liikmesriikide riigivõlakirjadele.
153. See vastuväide ei tundu mulle veenev, sest puuduvad igasugused tõendid selle kohta, et selektiivsus muudaks OMT programmi majanduspoliitika meetmeks. Esiteks väidab EKP usutavalt, et intressimäärade erinevused, mis võiksid rahapoliitika ülekandekanaleid blokeerida, olid vaid teatud grupi riikide võlakirjades. See asjaolu on OMT programmi alus, sest vastupidisel juhul ei oleks vajalik siduda selle programmi rakendamist finantsabiprogrammiga. Seega ei ole selektiivsus muud, kui teatud liikmesriikides asunud blokeeringu leevendamisele suunatud programmi loogiline tagajärg. Kas see asjaolu muudab turgu või tekitab kahju teiste riikide võlakirjadele, ei mõjuta OMT programmi kvalifitseerimist rahapoliitika meetmeks, sest selle programmi suunamine üksnes puudutatud riikide võlakirjadele saaks tagada programmi tõhususe.
154. Niisiis leian, et asjaolu, et OMT programmi kohaldatakse selektiivselt ühe või mitme euroala riigi suhtes, ei sea kahtluse alla programmi rahapoliitilist olemust ELTL artikli 127 lõike 1 ja ELTL artikli 282 lõike 2 tähenduses.
–        Möödahiilimine
155. Lõpuks rõhutab BVerfG, et OMT programmiga saab mööda hiilida finantsabiprogrammides ette nähtud kohustustest ja tingimustest, kuna nõuded, mille ESM on kehtestanud riigivõlakirjade ostmisele järelturul ja mis on sätestatud ESM‑i artiklites 18 ja 14, on rangemad kui need, mis on sätestatud OMT programmis. See võimaldaks EKP‑l osta võlakirju asjaomase riigi jaoks soodsamatel turutingimustel, hiilides nii mööda ESM‑iga kehtestatud tingimustest.
156. Selle argumendiga on raske nõustuda, olles analüüsinud eespool välja toodud vastuväiteid tingimuslikkuse ja paralleelsuse kohta. Nimelt, kui on tuvastatud, nagu ma eespool seda tegin, et OMT programmi sõltumatus finantsabiprogrammidest eeltoodud tingimustel toimib tegurina, mis tagab kõnealuse meetme rahapoliitilise olemuse, on loogiline, et selle garantii tulemusel on EKP see, kes kehtestab oma tingimused riigivõlakirjade ostmiseks.
157. Minu hinnangul ei tulene võimalikud probleemid mitte abstraktsest asjaolust, et ühe või teise institutsiooni kohaldatavad tingimused on erinevad, vaid EKP poolt kehtestatud spetsiifilistest tingimustest. Samas, kui läheneda üksnes vaatenurgast, mida pakub eelotsusetaotluse esitanud kohus, leian, et asjaolu, et EKP suhtes ei kehti samad tingimused, mis kehtivad ESM‑i suhtes, ei muuda põhimõtteliselt OMT programmi majanduspoliitika meetmeks.
–        Vahejäreldus
158. Eeltoodud argumente arvestades leian, et OMT programm sellisena, nagu seda 6. septembri 2012. aasta pressiteates on kirjeldatud, kuulub rahapoliitikasse, mis on aluslepingutega antud EKP pädevusse, ja see ei kujuta endast majanduspoliitika meedet, tingimusel et EKP hoidub kogu võimaliku OMT programmi rakendamise jooksul mis tahes otsesest sekkumisest finantsabiprogrammidesse, millega kõnealune programm on seotud.
ii)    OMT programmi proportsionaalsuse kontroll (ELL artikli 5 lõige 4)
159. Eelnev järeldus, et OMT programm sellisena, nagu seda tuntakse, kuulub EKP rahapoliitika valdkonda, ei ütle aga midagi selle meetme proportsionaalsuse kohta. Palju menetlusosalisi on programmi selles suhtes toetanud, viidates proportsionaalsuse kontrolli elementidele.
160. Sellise pädevuse teostamisel, mida peetakse tavapäratuks, tuleb täita vähemalt kaks tingimust. Esiteks eeldab selle pädevuse teostamine ennekõike seda, et ei rikutaks teisi esmase õiguse sätteid; seda küsimust käsitlen ma aga vastuses teisele esitatud küsimusele, mis puudutab liikmesriikide monetaarse rahastamise keeldu.
161. Teiseks tuleb pädevuse andmise põhimõtte järgimist proportsionaalsuse põhimõtte valguses (ELL artikli 5 lõige 4) kontrollida meetme puhul, mis osutub tavapäratuks ja mida õigustavad erandlikud asjaolud. Kuigi liit peab pädevuse andmise põhimõttest tulenevaid pädevusi teostama alati proportsionaalsuse põhimõtet järgides (ELL artikli 5 lõige 4), on kõnealune järgimine iseäranis oluline siis, kui tegemist on pädevustega, mida teostatakse erandlike asjaolude tõttu.
162. Järgmiseks tuleb kohe märkida, et käesolev kohtuasi osutub vaidlustatud meetme proportsionaalsuse hindamisel eriti keerukaks. Nagu eespool selgitatud, on OMT programm lõpetamata meede mitte üksnes seetõttu, et selle ametlik vastuvõtmine on lükatud edasi hilisemale ja teadmata ajahetkele, vaid ka seetõttu, et seda ei ole veel tegelikult rakendatudki. Mõistagi me teame programmi peamisi tunnuseid, kuid on selge, et need ei ole kaugeltki veel sedavõrd ammendavad, mis oleks kohane ühele õigusnormile. Aga just sellise võimaliku õigusnormi suhtes saabki vaid täielikku proportsionaalsuse kontrolli teostada.
163. Neil asjaoludel peab Euroopa Kohtu kontroll keskenduma peamiselt meetmele nagu see 2012. aasta septembris välja kuulutati, kuigi teatud juhtudel võib osutuda vajalikuks anda EKP poolt välja toodud tehniliste üksikasjade seas konkreetseid soovitusi juhuks, kui OMT programmi tegelikult kohaldama hakatakse.
164. Olles selle hinnangu andnud, alustan oma analüüsi, rõhutades tunnust, mis on minu hinnangul põhiline ja eelneb proportsionaalsuse kontrollile: vältimatu põhjendamine, mis peab OMT programmi iseloomustama. Alles seejärel analüüsin tähelepanelikult OMT programmi tehnilisi üksikasju, lähtudes proportsionaalsuse põhimõtte kolmest koostisosast: sobivus, vajalikkus ja proportsionaalsus kitsas tähenduses.
–       OMT programmi õigustavate asjaolude põhjendamine, proportsionaalsuse eeldus
165. Kõikidel liidu institutsioonidel on kohustus oma õigusakte põhjendada (ELTL artikli 296 lõige 2). Selle kohustuse aluseks on läbipaistvuse kaalutlused, kuid samuti kohtulik kontroll: tõhus kohtulik kontroll on võimalik üksnes avaliku otsuse põhjenduste selgitamise kaudu. Euroopa Kohus on põhjendamiskohustuse neile kahele aspektile viidanud mitmel korral(77) ja see on kohaldatav ka sellise meetme suhtes, mis on käsitluse all käesolevas eelotsusemenetluses.
166. Nimelt selleks, et EKP kohaldaks sellist programmi nagu OMT programm kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega, peab ta esitama kõik vajalikud andmed, mis õigustavad institutsiooni sekkumist riigivõlakirjade järelturul. Teisisõnu on äärmiselt oluline, et EKP tuvastaks kõigepealt need erandlikud ja ebaharilikud asjaolud, mis tingisid sellise tavapäratu meetme võtmise, nagu on kõne all käesoleval juhul.
167. Esiteks peab ta selle raames välja tooma täpsed andmed, mis kinnitavad turuolukorra märkimisväärset muutumist, mille tingis rahapoliitika ülekandekanaleid kahjustanud väline häire. Sama moodi peab EKP tõendama, mil määral need ülekandekanalid blokeeritud on, arvestades, et pelk väide selle kohta ei ole piisav. EKP peab esitama sellise blokeeringu olemasolu kinnitavaid tõendeid. Lõpuks peab ta need põhjendused avalikult teatavaks tegema, tagades niisuguste rangelt hädavajalike aspektide konfidentsiaalsuse, mille avalikustamine võib kahjustada programmi tõhusust, kuid lähtudes üldreeglist, et põhjendused oleksid täiesti läbipaistvad.
168. Neid kriteeriume peab EKP järgima piinliku täpsusega, täitmaks möödapääsmatut eeldust hilisemaks kohtulikuks kontrolliks.
169. Nende kaalutluste alusel on selge, et 6. septembri 2012. aasta pressiteade, mis on peamiselt suunatud OMT programmi üksikasjade kirjeldamisele, ei sisalda tegelikult mingit viidet täpsetele asjaoludele, mis õigustaksid sellise programmi nagu OMT programm vastuvõtmist. Programmi vastuvõtmist õigustada võivast erakorralisest olukorrast saab aimu üksnes sissejuhatavatest märkustest, millega EKP president M. Draghi sama päeva pressikonverentsi alustas.(78) Seetõttu peame selliselt välja kuulutatud meetme põhjenduste analüüsimisel lähtuma teabest, mis siis avaldati. Ülejäänud osas ja käesoleva menetluse raames esitas EKP laialdaselt lisateavet erakorralisuse kohta, millele ta kavatses vastu seista, nagu on välja toodud käesoleva ettepaneku punktides 115, 116, 117, 134, 135 ja 136.
170. Kokkuvõtteks ja OMT programmi proportsionaalsuse kontrollimise eesmärgil kasutan ma käesolevas kohtuasjas esitatud informatsiooni, kuid olulise märkusega, et juhul, kui programmi rakendatakse, peavad nii sellele programmile vormi andev õigusakt kui ka programmi kohaldamine vastama põhjendamiskohustuse nõuetele, nagu need on välja toodud käesoleva ettepaneku punktides 166 ja 167.
–       Sobivuse kriteerium
171. Jõudes nüüd proportsionaalsuse põhimõtte moodustavate koostisosade juurde, tuleb esmalt hinnata, kas selline tavapäratu meede nagu OMT programm on objektiivselt sobiv vahend, et saavutada sellega seatud rahapoliitika eesmärke. Seega tuleb analüüsida seda, kas meede on ühtne, võttes arvesse vahendite ja eesmärkide vahelist põhjuslikku seost.(79)
172. Ükski käesoleva menetluse osaline ei ole eitanud, et OMT programmi väljakuulutamine tõi kaasa teatud liikmesriikide võlakirjade eest nõutud intressimäärade olulise languse. Sellest asjaolust piisab kinnitamaks programmi sobivat laadi, sest kui pelgalt selle olemasolust teada andmine tekitas turgudel peaaegu kohe tagajärje, võiks loota, et OMT programmi kohaldamine ühe või mitme liikmesriigi suhtes omab vähemalt analoogset mõju. On ilmselge, et see väide sõltub kõikvõimalikest tingimustest, mida on hetkel võimatu ette näha, kuid mõju, mida OMT programmi väljakuulutamine omas, viitab lähtepunktina selle meetme tõhususele.
173. Siiski on ilmne, et OMT programmi väljakuulutamise tagajärjed ei ole ainus lähtekriteerium meetme sobivuse analüüsis, sest tegemist on vaid kaudsete suunistega, millel on siiski teatav kaal. Seega tuleb üksikasjalikumalt analüüsida, tunnustades samas EKP ulatuslikku kaalutlusõigust, kas OMT programmi moodustavad koostisosad on objektiivselt sobivad, et sellega seatud eesmärke saavutada.
174. Kui OMT programmi otsene eesmärk on langetada teatud liikmesriikide riigivõlakirjade eest makstavaid intresse, seisneb kasutatud vahend euroala teatud liikmesriikide võlgade ostmises 6. septembri 2012. aasta pressiteates esitatud tingimustel. Tegemist on ostuga, mis eeldab eelneva finantsabiprogrammi olemasolu, olgu see siis täielik või ennetav, mille kaudu EKP piirdub võlakirjade ostmisega tulususe kõvera kõige lühemas osas, eelkõige nendega, mille lunastamise tähtaeg jääb ühe ja kolme aasta vahele.
175. Objektiivselt lähenedes leian, et selline programm nagu OMT programm, mis on suunatud riigivõlakirjade ostmisele, on sobiv, et saavutada asjaomaste riikide riigivõlakirjade intressimäärade langus. Ükski käesoleva kohtumenetluse osaline ei ole seda järeldust eitanud. Saavutatud langus võimaldab asjaomastel liikmesriikidel taastada teatud finantsnormaalsuse ja seega EKP-l ellu viia oma rahapoliitikat suurema kindluse ja stabiilsuse tingimustel. See tõdemus ei tähenda, et selline finantsnormaalsus ei sisaldaks ohte, nagu me allpool ka näeme. Siiski, see, mida sobivuse hindamisel analüüsida tuleb, on loogiline ühtsus vahendi ja eesmärgi vahel, ning see tundub mulle käesolevas kohtuasjas täidetud olevat.
176. Seega leian, et OMT programm sellisena, nagu see 6. septembril 2012 välja kuulutati, on sobiv meede, saavutamaks EKP poolt kavandatud eesmärke.
–       Vajalikkuse kriteerium
177. Olgugi et siinkohal analüüsitav meede võib olla sobiv, on samuti kindel see, et kasutatud meede võib osutuda ülemääraseks, kui võrrelda seda alternatiividega, mis olid akti vastuvõtnud institutsioonil.(80) Seda arvestades tuleb analüüsida, kas EKP võetud meede oli rangelt vajalik, saavutamaks OMT programmiga kavandatud eesmärke.
178. Esiteks asjaolu, et OMT programm on piiratud üksnes olukordadega, kus liikmesriik on nõustunud finantsabiprogrammiga, toetab seisukohta, et tegemist on piiratud meetmega, mis on suunatud spetsiifilistele olukordadele. OMT programm ei ole meede sekkumaks riigivõlakirjade järelturul üldisel viisil ja mis tahes juhul. Isegi kui rahapoliitika ülekandekanalid on blokeeritud, saab OMT programmi aktiveerida vaid siis, kui liikmesriigi suhtes rakendatakse makromajanduslikku kohandamisprogrammi või EFSF-i/ESM-i ettevaatusprogrammi. See asjaolu on iseenesest piisav, et piirata oluliselt nende juhtumite arvu, kus EKP sekkub riigivõlakirjade järelturul, mis ühtibki sellega, et tegemist on rahapoliitika tavapäratu meetmega, mis on iseenesest erandlik ja piiratud spetsiifiliste juhtumitega. Asjaolu, et EKP on seadnud OMT programmi käivitamise tingimuseks finantsabiprogrammi vastuvõtmise, kinnitab meetme erandlikkust, ja lisaks sellele on see minu hinnangul õigustatult suunatud juhtumile, mis on samuti erandlik.
179. Sama moodi nähtub toimikust, et OMT programm on oma olemuselt ajaliselt piiratud. Nagu Prantsuse Vabariik on veenvalt väitnud, saab selline programm nagu OMT programm olla vaid konjunktuurne.(81) Nii pressiteatest kui ka EKP seisukohtadest tuleneb, et programmi kohaldatakse sobival juhul üksnes ajavahemiku jooksul, mis on vajalik selleks, et asjaomase riigi või asjaomaste riikide intressimäärad jõuaksid tagasi tasemetele, mida peetakse turul tavapäraseks.(82) OMT programmi ülesanne ei seisne ainult riigi finantseerimiskulude vähendamises, vaid ka nende kulude viimises tasemele, mis vastab selle riigi makromajanduslikule tegelikkusele. Kui see eesmärk on saavutatud ja ülekandekanalid blokeeringust vabastatud, lõpetatakse OMT programmi elluviimine kooskõlas meetme rangelt vajaliku olemusega.
180. Lisaks sellele omandab mis tahes muutus asjaoludes ja seega nende erandlikus laadis – niivõrd delikaatses olukorras nagu käesolev – vajalikkuse kriteeriumi suhtes asjakohasuse. Selles osas leian, et EKP tegevus 2012. aasta septembris, milles ta piirdus programmi tehniliste üksikasjade väljakuulutamisega, vastab finantsturgude olukorra arengu hindamisele, mis on kooskõlas vajalikkuse kriteeriumi nõuetega.
181. Lõpetuseks on paslik viidata BVerfG poolt välja toodud võimalusele, et OMT programmi, mida on kooskõlaliselt tõlgendatud, tehnilised üksikasjad võivad saada erinevaks neist, mis on esitatud 6. septembri 2012. aasta pressiteates, ja nii hajutada kahtlusi, mis sellel kohtul meetme kehtivuse suhtes on. Siinkohal tulebki seda võimalust hinnates analüüsida vajalikkuse kriteeriumi, sest alternatiivsete vähem piiravate meetmete olemasolu, nagu seda eelotsusetaotluse esitanud kohus oma taotluse punktis 100 välja pakub, kinnitaks OMT programmi mittevastavust sellele kriteeriumile.
182. Leian siiski, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt pakutud alternatiivid sisaldavad ohtu seada OMT programmi tõhusus tõsiselt kahtluse alla. Nagu EKP ja komisjon välja tõid, tuleb tunnistada, et võlakirjade ostutehingute koguseline piiramine ex ante võtaks järelturul sekkumiselt selle tõhususe ja tekitaks ohu, et vallanduvad spekulatiivsed tehingud.
183. Samal moel tundub vastuvõetav olevat seisukoht, et kui EKP-le anda eelisõigustega võlausaldaja staatus, kahjustaks see ülejäänud võlausaldajate positsiooni ja kaudselt ka lõplikku mõju väärtpaberite väärtusele järelturul. Nagu komisjon seda on rõhutanud, siis asjaolu, et puudutatud riigi võlakirjad tõmbavad investoreid ligi, mitte vastupidi, tingib samuti võlakirjade nõudluse kasvu, mis toob omakorda kaasa intressimäära vastava languse. Andes EKP-le eelisõigusteta võlausaldaja staatuse, aitab see tagada hindade tõhusamat normaliseerumist võlakirjaturul, mis sellest tulenevalt aitab tagada tema maksejõulisust keskpikas ja pikas perspektiivis koos kaasnevate ohtude vastava vähendamisega.
184. Seega leian, et EKP poolt võetud ettevaatusabinõud on piisavad järeldamaks, et OMT programm sellisena, nagu seda eespool viidatud pressiteates on kirjeldatud, vastab vajalikkuse kriteeriumile, sõltumata sellest, kas õigusakt, millega see programm lõpuks vastu võetakse, võimaldab seda järeldust kinnitada või mitte.
–       Proportsionaalsuse kriteerium kitsas tähenduses
185. Lõpuks tuleb analüüsida seda, kas kõnealuses meetmes on kaalutud tasakaalustatult kõiki selles sisalduvaid osi nii, et see ei oleks ebaproportsionaalne.
186. Analüüsides proportsionaalsuse kriteeriumi kitsas tähenduses, eeldab see kolmas etapp kaalumist, mis käesoleva kohtuasja tingimustel nõuab analüüsimist, kas kõnealusest meetmest saadav „kasu” on suurem kui „kulu”.(83) Ilmselgelt on tegemist analüüsiga, mis nõuab kõikide kasude ja kulude hindamist, mis võivad esineda järgneval moel: ühest küljest võimaldab OMT programm EKP-l erandlikus kontekstis sekkuda, et taastada oma rahapoliitika instrumendid ja tagada nii oma mandaadi tõhusus; teisest küljest on tegemist meetmega, mis sisaldab EKP jaoks finantsriski, millele lisandub moraalne oht, mis tekib asjaomase riigi võlakirjade väärtuse näilise muutuse tõttu.
187. Lubatagu mul taaskord meenutada, et proportsionaalsuse kontrollimisel, mis tuleb käesolevas kohtuasjas läbi viia, tuleb tunnustada EKP ulatuslikku kaalutlusruumi. See eeldab, eriti kui jõuda proportsionaalsuse kontrollimise kolmandale astmele, et kaalumine, mida EKP-lt nõutakse sellises olukorras, nagu OMT programmiga on silmas peetud, võimaldaks talle ulatusliku kaalutlusruumi, tingimusel et ei ilmne tasakaalutust, mille ebaproportsionaalsus oleks ilmne.
188. Samuti tuleb märkida, et sellise programmi nagu OMT programm proportsionaalsust kitsas tähenduses saab lõplikult hinnata alles siis, kui see programm on ühel hetkel käivitatud ja võttes eelkõige arvesse selle võimalikku ulatust. Järgnevalt esitatud kaalutlused tuginevad programmi puudutavale teabele, mis sisaldub pressiteates.
189. Põhikohtuasja kaebajad ja BVerfG on rõhutanud, et OMT programmi kohaldamine asetab EKP ja viimases astmes liikmesriikide maksumaksjad ülemäärasesse ohtu, mis võib kaasa tuua selle institutsiooni maksejõuetuse. Ilmselgelt on see kõrge ja kaalukas hind, mis võib OMT programmist saadava kasu üle kaaluda.
190. Nagu P. Gauweileri esindaja seda ilmekalt rõhutas, eeldab OMT programmi kohaldamine seda, et EKP kannab oma bilanssi väga suure hulga kahtlase väärtusega võlakirju, mis tagasi maksmata jätmise korral tooks kaasa EKP maksejõuetuse. Samuti asjaolu, et OMT programmis ei ole võlakirjade ostmisele määratud mingit piiri, muutvat selle eelduse tegelikkuseks, mille asetleidmine kinnitab meetme ebaproportsionaalsust.
191. EKP on selles osas nii oma kirjalikes kui ka suulistes seisukohtades rõhutanud, et tema sekkumised riigivõlakirjade järelturul on mahuliselt piiratud, kuid see ei ole eelnevalt ega juriidiliselt kindlaks määratud. EKP sõnul ei saa OMT programmi reklaamida kui piiratud ostude kanalit, sest kui seda teha, tooks see kaasa spekulatiivse rünnaku, mis kahjustaks programmi eesmärki. Sama moodi, kui EKP avaldaks ex ante ostude täpse mahu, kaotaks meede ka oma toime. EKP poolt kaitstav lahendus seisneb selles, et antakse teada, et ostude mahtu ex ante kindlaks ei määrata, kuid jäetakse endale õigus määrata institutsiooni sees kindlaks omaenda mahulised piirid, mille summat strateegilistel põhjustel ei avaldata, kuna sisuliselt soovitakse tagada OMT programmi tõhusus.
192. Lähtudes proportsionaalsusest kitsas tähenduses, leian, et ex ante koguseliste piirangute puudumine ei ole iseenesest piisav asjaolu järeldamaks, et tegemist on ebaproportsionaalse meetmega.
193. Nimelt hõlmab iga tehing finantsturul riski, mis ohustab kõiki turul tegutsevaid isikuid. Finantsturgude poolt investoritele pakutav tulu on proportsionaalne võetud riskidega, mis on üldjuhul seotud investeeringu võimaliku edu või ebaedu suurusega. Riigivõlakirjade turg – nagu teisedki finantsturud – allub samale loogikale. Kõik turul tegutsevad investorid teevad seda teades, et nende investeeringu edukus võib sõltuda suvalistest ja ettenägematutest teguritest.
194. Nagu teada, sekkuvad keskpangad riigivõlakirjade turul, sest riigivõlakirjade ostutehingud või tagasiostulepingud kuuluvad rahapoliitika instrumentide hulka, mis võimaldavad kontrollida rahabaasi. Sekkudes sellel turul, kannavad keskpangad alati teatud riski, mille võtsid liikmesriigid ka siis, kui otsustasid luua EKP.
195. Seda eeldust arvestades oleksid EKP poolt kantavale ülemäärasele riskile viitavad vastuväited põhjendatud juhul, kui see institutsioon võtaks kohustuse sooritada sellisel hulgal ostutehinguid, mis viiks vältimatult maksejõuetuseni. Ometi ja põhjustel, mida ma kohe selgitan, ei tundu OMT programm sellist stsenaariumi esile kutsuvat.
196. Sellisena, nagu OMT programm on koostatud, on kindel, et EKP‑d ohustavad teatud riskid, kuid mitte tingimata maksejõuetuse risk. See risk on kahtlemata olemas, sest ta ostab finantsraskustes oleva riigi võlakirju, kelle võime oma võlakohustusi täita on kahjustatud. Ilmselgelt võtab EKP riski, kui ostab sellises olukorras oleva riigi võlakirju, kuid ma leian, et see risk ei erine kvalitatiivselt teistest riskidest, mida EKP võib võtta oma muus tavapärases tegevuses.
197. Üldiselt ollakse ühel meelel selles, et juhul, kui riigil on likviidsusprobleeme, ei tähenda see tingimata, et ta jätaks oma võla tasumata. Riik võib kannatada ajutiste likviidsusprobleemide käes ja olla samal ajal maksejõuline. Seda tõsiasja kinnitavad 1980. ja 1990. aastatel läbi elatud järjestikused kriisid.(84) Et OMT programm on suunatud võlakirjadele, mille on emiteerinud riik või riigid, kelle suhtes kohaldatakse finantsabiprogrammi, ei tähenda seega automaatselt, et see riik või need riigid jätavad oma võla osaliselt või täielikult tagastamata. Asjaolu, et selle riigi või nende riikide suhtes kohaldatakse tingimuslikkust, mille eesmärk on parandada nende makromajanduslikke aluseid, ja et pealegi on nad liidetud liikmetevahelisele koostööle ja lojaalsusele tugineva liidu raames siseturuga, võib pigem kinnitada, et finantsabiprogramm pakub asjaomasele riigile piisavat toetust, et võimaldada tal edaspidi oma kohustusi täita.
198. Lisaks sellele saavutatakse OMT programmi kaudne eesmärk ehk rahapoliitika ülekandemehhanismide deblokeerimine võlakirjade intressimäärade vähendamise kaudu kuni hetkeni, mil need on jõudnud tasemele, mida peetakse ühtivaks turu ja asjaomase riigi makromajandusliku olukorraga. EKP on korduvalt avaldanud, et OMT programmi eesmärk ei ole viia võlakirjade intressimäärad mitte üksnes samale tasemele teiste liikmesriikide määradega, vaid tasemele, mida peetakse ühtivaks turu ja makromajandusliku olukorraga, nii et institutsioon saaks oma rahapoliitika instrumente tõhusalt kasutada. See tähendab, et just tänu OMT programmi käivitamisele saab eeldada, et asjaomane riik hakkab olema võimeline emiteerima võlakirju tingimustel, mis tema finantsseisu paremini toetavad ja mis seega suurendavad tema võimalusi oma kohustusi täita. Teisisõnu peaks EKP sekkumine objektiivselt aitama kaasa sellele, et riik suudaks tulevikus oma finantskohustusi täita, vähendades nii riski, mille see institutsioon OMT programmi käivitades võtab.
199. Lõpuks kinnitab riski piiratud ulatust asjaolu, et ostumahule on seatud objektiivsed koguselised piirid. Nagu EKP ise on rõhutanud, on need piirid olemas; neid ei ole avalikustatud strateegilistel põhjustel, kuid nende eesmärk on piirata institutsiooni riske. Sama moodi on EKP möönnud, et juhul, kui ta tuvastab OMT programmi kohaldamise alla kuuluva riigi emiteeritud võlakirjade mahu liiga suure kasvu, peatab ta programmi kohaldamise. Teisisõnu, kui riik otsustab teenida tulu võimaluselt, mida talle pakub võlakirjade ostmine EKP poolt järelturul, võttes ülemäära palju laenu, isegi soodsamatel tingimustel kui need, mida kohaldati enne EKP sekkumist, ei võta EKP seda riski. Kõikidest neist kaalutlustest tuleneb, et kui EKP peaks ise seisma silmitsi võimaliku maksejõuetusega, peatab ta OMT programmi kohaldamise. See tähendab, et EKP ei võta riske, mis toovad kaasa tema maksejõuetuks muutumise ohu.
200. Ilmselgelt on see hinnang antud OMT programmi võimaliku rakendamise suhtes, kuid ma pean möödapääsmatuks, et juhul, kui selle programmi kitsas tähenduses proportsionaalsus leiab kinnitust, tuleb mainitud riske, millega EKP silmitsi seisab, programmi rakendama asudes tegelikult piirata.
201. Seda järeldust ja võttes arvesse just esitatud argumente, leian, et OMT programmi väljakuulutamisel kaalus EKP saadavat kasu ja selle eest makstavat hinda kohaselt.
–       Vahekokkuvõte
202. Kokkuvõtteks ja arvestades eespool toodud kaalutlusi, siis EKP poolt vastu võetud OMT programm, mis vastab pressiteates märgitud tehnilistele üksikasjadele, ei riku proportsionaalsuse põhimõtet. Neil asjaoludel võib OMT programmi pidada õiguspäraseks, tingimusel et selle rakendamisel täidetakse rangelt nõudeid, mis on seotud põhjendamise ja proportsionaalsusega.
c)      Vastus esimesele eelotsuse küsimusele
203. Lõpuks ja vastuseks BVerfG esimesele eelotsuse küsimusele leian, et OMT programm on ELTL artikliga 119 ning ELTL artikli 127 lõigetega 1 ja 2 kooskõlas tingimusel, et juhul, kui seda hakatakse rakendama, siis EKP
–        hoidub mis tahes otsesest sekkumisest finantsabiprogrammidesse, millega OMT programm on seotud, ning
–        täidab rangelt põhjendamiskohustust ja proportsionaalsuse põhimõttest tulenevaid nõudeid.
B.      Teine eelotsuse küsimus: OMT programmi kooskõla ELTL artikli 123 lõikega 1 (euroala riikide monetaarse rahastamise keeld)
204. BVerfG soovib oma teise küsimusega teada, kas lubades EKP-l osta järelturul euroala riikide võlakirju, rikub OMT programm ELTL artikli 123 lõikes 1 sätestatud keeldu, mille kohaselt ei ole Euroopa Keskpangal või riikide keskpankadel lubatud osta võlakohustusi otse liikmesriikidelt.
205. BVerfG on seisukohal, et kuigi OMT programm vormiliselt vastab ELTL artikli 123 lõikes 1 sõnaselgelt sätestatud tingimusele, mis viitab üksnes võlakirjade ostmisele esmasturul, võimaldab OMT programm siiski sellest keelust mööda hiilida, arvestades, et EKP sekkumine järelturul kujutab endast sarnaselt ostmisele esmasturul finantsabimeedet, mida rakendatakse rahapoliitika kaudu. Selle seisukoha põhjendamiseks viitab BVerfG OMT programmi erinevatele tehnilistele tunnustele: õigustest loobumine, tagastamata jätmise risk, võlakirjade hoidmine kuni lunastustähtaja lõppemiseni, võimalik ostmise kuupäev ja võlakirju esmasturul ostma õhutamine. Selle kohtu hinnangul on tegemist selgete viidetega ELTL artikli 123 lõike 1 keelust möödahiilimisele.
1.      Menetlusosaliste seisukoht
206. Põhikohtuasja kaebajad leiavad suures ulatuses kattuvate argumentidega, et OMT programm rikub ELTL artikli 123 lõiget 1. Selles osas jagavad nad eelotsusetaotluse esitanud kohtu kahtlusi selle programmi konkreetsete aspektide suhtes, mis kinnitavad, et programmiga hiilitakse mööda ELTL artikli 123 lõikes 1 sätestatud keelust.
207. R. Huber rõhutab eelkõige, et riigivõlakirjade ostmine järelturul kujutab endast möödahiilimist ELTL artikli 123 lõikes 1 sätestatud keelust ja täpsemalt keelust, mis on ette nähtud selle sätte lõpuosas. B. Bandulet tõstab omalt poolt esile liiga suure riski, mida EKP võtab, kui sooritab selliseid ostutehinguid, nagu on OMT programmis ette nähtud, kritiseerides samal ajal ka kahjumi kollektiviseerimist, mida sellised ostutehingud tähendavad ning mis on vastuolus aluslepingute ja finantsilise kaasvastutuse puudumise põhimõttega.
208. J. H. von Stein toetab samuti arusaama, et esineb keelust möödahiilimine, rõhutades ka mõju, mida selline meede nagu OMT programm liidu turul omab. Tema hinnangul moonutab riigivõlakirjade massiline ostmine konkurentsi siseturul, rikkudes samas ELTL artiklit 51 ning protokolli nr 27 siseturu ja konkurentsi kohta.
209. Kõik käesolevasse menetlusse astunud riigid, komisjon ja EKP kaitsevad OMT programmi kooskõla ELTL artikli 123 lõikega 1 ja leiavad, et riigivõlakirjade ostmine järelturul on aluslepingutes sõnaselgelt ette nähtud. Nad rõhutavad, et ELTL artikli 123 lõige 1 keelab üksnes liikmesriigi võlakirjade otsese ostmise, samas kui protokolli EKPS‑i ja EKP põhikirja kohta artikli 18 lõige 1 volitab sõnaselgelt EKP-d ja liikmesriikide keskpanku seda liiki tehinguid sooritama.
210. Prantsuse Vabariik, Itaalia Vabariik, Madalmaade Kuningriik, Poola Vabariik, Portugali Vabariik, komisjon ja EKP möönavad siiski samal ajal, et ELTL artikli 123 lõike 1 viimane lause sisaldab ka möödahiilimise keeldu, st keeldu sooritada tehinguid, millel on riigivõlakirjade otse ostmisega sama mõju. Seda tõlgendust kinnitavat määrus nr 3603/93 ja täpsemalt selle määruse seitsmes põhjendus.
211. Sellega seoses leiavad mitu riiki, nagu Poola Vabariik, Prantsuse Vabariik ja Madalmaade Kuningriik ning ka komisjon, et EKP ei hiili ELTL artikli 123 lõikes 1 sätestatud keelust mööda juhul, kui on tagatud, et asjaomase riigi emiteeritud väärtpaberite hind on kujunenud turutingimustel. Neil asjaoludel ja tingimusel, et meetmel on rahapoliitiline eesmärk, ei ole nende hinnangul ELTL artikli 123 lõiget 1 rikutud.
212. Menetlusse astunud riigid, komisjon ja EKP ei ole selles osas nõus, et välja toodud tunnused eeldavad OMT programmi vastuolu ELTL artikli 123 lõikega 1. Sõnastus, milles kõnealused tehnilised üksikasjad pressiteates ette on nähtud, ning samuti OMT programmi käsitleva otsuse eelnõud, mille EKP on ette valmistanud, kuid mille vastuvõtmine on veel ootel, kinnitavat nende sõnul EKP konkreetset muret vältida ELTL artikli 123 lõikega 1 vastuolus olevat turu moonutamist. Konkreetselt rõhutavad nad EKP poolt võetud ettevaatusabinõude tõendina võlakirjade ostmise allutamist rahapoliitika nõuetele, ostutehingu kuupäeva ja mahu eelnevalt teatamata jätmist, võimalust ostutehingud peatada või neid piirata vastavalt asjaomase riigi emissioonimahule, EKP keeldumist nõustuda võla ümberkujundamisega ning „embargo aja” olemasolu emiteerimise kuupäeva ja EKP poolt järelturul ostutehingu sooritamise kuupäeva vahel.
213. Lõpuks palub Saksamaa Liitvabariik Euroopa Kohtul anda ELTL artikli 123 lõikele 1 tõlgendus, mis oleks ühtiv liikmesriikide põhiseadusliku identiteediga. Olles rõhutanud käesoleva eelotsusetaotluse esitamise konteksti, märgib Saksamaa Liitvabariik, et selle sätte tõlgendus peab samuti vastama liikmesriikide põhiseaduslikele nõuetele.
2.      Analüüs
214. Sarnaselt meetodile, mida ma kasutasin eelmisele küsimusele vastamisel, asetan alustuseks ELTL artikli 123 lõikes 1 sätestatud keelu laiemasse konteksti kui see, mis talle on majandus- ja rahaliidu ülesehituse raames antud. Järgmiseks käsitlen ma OMT programmi kooskõla viidatud põhimõttega, kuid vaatlen iga eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt välja toodud tehnilist üksikasja individuaalselt.
a)      Liikmesriikide monetaarse rahastamise keeld (ELTL artikli 123 lõige 1) ja riigivõlakirjade omandamine EKP poolt
215. Majandus- ja rahaliitu ehk tänast liitu reguleerib palju põhimõtteid, mis puudutavad nii selle eesmärke kui ka piire, ja mis üheskoos moodustavad selle „põhiseadusliku raamistiku”. Nende põhimõtete olulisuse tõttu tõstavad aluslepingud neid ka sõnaselgelt esile, tehes neist kohustuslikud osad, mida institutsioonid ega liikmesriigid eirata ei tohi ja mida saab muuta vaid tavapärase aluslepingute muutmise menetluse kaudu. Kuigi nende eesmärkide seas tasub rõhutada mandaati, mis on antud hindade stabiilsuse säilitamiseks ja finantsstabiilsuse saavutamiseks (ELTL artikli 127 lõige 1 ja ELTL artikkel 282), on kõige märkimisväärsemad piirid liikmesriikide päästmise keeld (ELTL artikkel 125) ja liikmesriikide monetaarse rahastamise keeld (ELTL artikkel 123).
216. Käesolevas asjas pakub meile huvi nendest keeldudest teine, kuid on selge, et seda on täpselt võimalik mõista üksnes siis, kui süveneda selle algupärasse, süsteemi, millesse see kuulub, ja eesmärkidesse, mida see taotleb. Alljärgnevalt keskenduksingi sellele lühidalt, tuginedes siiski hinnangutele, mida Euroopa Kohus ja tema kohtujurist (EU:C:2012:675) on ELTL artikli 123 suhtes juba esitanud kohtuasjas Pringle (EU:C:2012:756).
217. Ettevalmistustööd, mis päädisid Maastrichti lepinguga, kus esimest korda sisaldus praegune ELTL artikkel 123 (endine Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikkel 104), näitavad, et majandus- ja rahaliidu institutsioonilise olemuse eest vastutavate läbirääkijate peamine mure oli säilitada terve eelarvedistsipliin, mis ei ohustaks ühisraha tõhusat toimimist.(85) Võimalik olukord, et teatud liikmesriikide riigieelarved on kriitilises seisus, on raskesti ühitatav nii euroala stabiilse kasvu kui ka EKP rahapoliitika piiratud vahenditega. Kuna euroala riigid kandsid oma rahapoliitikaalased pädevused üle ühisele institutsioonile, säilitades samas oma majandusalased pädevused, oli vältimatu tagada vajalikud vahendid, et garanteerida euroala riikide rahanduse range korraldamine.(86) See mure vormus eelarvedistsipliini käsitleva ELTL artikli 126 sätetes, mille kohaselt liikmesriigid võtavad endale teatud eesmärgid eelarve defitsiidi osas, ja ELTL artiklites 125 ja 123 lisatud keeldudes, mis keelavad vastavalt liikmesriikide rahastamise teiste riikide poolt kui ka nende rahastamise EKP või liikmesriikide keskpankade poolt.
218. Seega peegeldab ELTL artikkel 123 majandus- ja rahaliidu institutsioonilise raamistiku loojate väga reaalset muret, mistõttu otsustatigi esmases õiguses kategooriliselt keelata riikide rahastamine mis tahes viisil, mis võiks ohustada aluslepingutega seatud fiskaaldistsipliini eesmärke. Üks neist keelatud viisidest on see, mida kutsutakse „monetaarseks rahastamiseks”, millega keskpank, st raha emiteerimise õigusega institutsioon omandab riigi võlakirju. On selge, et see rahastamisviis võib keskpikas ja pikas perspektiivis kahjustada selle riigi võimet täita oma finantskohustusi, olles samas märkimisväärseks inflatsiooni allikaks. Kuna ühise majandus- ja rahapoliitika eelduseks on riigid, kelle rahandus on korras ja kes rakendavad poliitikat, mille prioriteet on hindade stabiilsuse säilitamine, on ilmne, et sellistel asjaoludel kahjustab monetaarse rahastamise mehhanism neid eesmärke väga tõsiselt.
219. Eeltoodu viib mind järelduseni, et monetaarse rahastamise keeld aitab liidu tasandil kaasa „kõrgema eesmärgi saavutamisele ehk rahaliidu finantsstabiilsuse säilitamisele”, nagu Euroopa Kohus juba rõhutas oma kohtuotsuses Pringle ELTL artikliga 125 seoses.(87) Kokkuvõtlikult omandab see keeld majandus- ja rahaliitu reguleerivas „konstitutsioonilises raamistikus” alusnormi taseme, millest tehtavaid erandeid tuleb tõlgendada kitsalt.
220. Sama moodi kinnitab ELTL artikli 123 süstemaatiline tõlgendamine mitte üksnes fundamentaalse keelupõhimõtte olulisust, vaid ka selle piiravat laadi. Erinevalt ELTL artiklist 125, mis keelab liikmesriikidel „kanda vastutust” teiste liikmesriikide kohustuste eest, on ELTL artikkel 123 sõnastatud kitsamalt. Nende kahe sätte vahelisele erinevusele juhtis Euroopa Kohus tähelepanu oma kohtuotsuses Pringle(88), milles kinnitati liikmesriikidevaheliste laenude andmiseni viinud meetmete kooskõla ELTL artikliga 125, samas kui ELTL artikkel 123 seda sõnaselgelt keelab, välistades mis tahes „arvelduslaenud või mingit muud tüüpi laenuvõimalused”.
221. Sellest hoolimata lisab ELTL artikli 123 süstemaatiline tõlgendamine olulise nüansi seoses keelu ulatusega. Nagu allpool ilmneb, on tegemist spetsiifilise käsitlusega, mis on ette nähtud liikmesriikide võlakirjade ostmise puhul EKP ja liikmesriikide keskpankade poolt.
222. Võlakirjade emiteerimine on riigi jaoks üks peamisi rahastamise allikaid. Isik, kes ostab riigi emiteeritud võlakirju, põhimõtteliselt rahastab seda otseselt või kaudselt ja teeb seda vastusoorituse eest, mis muutub õiguslikult teatud liiki laenuks. Riigivõlakirja omanikul on võlakirja emiteerinud riigi suhtes krediidiõigus, mis teeb temast selle riigi võlausaldaja. Riik emiteerib võlakirja intressimääraga, mis on esialgu kindlaks määratud emissiooni hetkel ja mille aluseks on pakkumine ja nõudlus. Seega tehing, mille need kaks poolt ehk emiteeriv riik ja võlakirja omandaja teostavad, on oma struktuurilt samasugune nagu laenu andmine. Kõik need elemendid selgitavad piisavalt hästi põhjuseid, miks ELTL artikli 123 lõike 1 lõpus on lause, mis keelab samuti „Euroopa Keskpangal või riikide keskpankadel osta [liikmesriikidelt] otse võlakohustusi”.
223. Algupäraselt lisati see lause Maastrichti lepingu väljatöötamise lõppjärgus(89) ja selle tagamaadest saab aru üksnes siis, kui võtta arvesse EKPS‑i ja EKP põhikirja artikli 18 lõiget 1. Nagu eespool juba selgitatud, lubab see põhikirja säte EKP‑l ja keskpankadel tegutseda rahaturgudel, müües ja ostes otse või tagasiostulepinguga ning laenates nõudeid ja likviidseid väärtpabereid. Seda liiki tehingud on fundamentaalsed ja neid tehakse peamiselt selleks, et EKPS saaks kontrollida euroala rahabaasi, ning nende hulgas on ka tehingud, mis puudutavad riigivõlakirjade ostmist järelturul.(90)
224. Sellest tulenevalt, ja nagu EKP kohtuistungil esitatud küsimustele vastates kinnitas, tuleb ELTL artikli 123 lõike 1 viimast lauset tõlgendada koostoimes EKPS‑i ja EKP põhikirja artikli 18 lõikega 1, sest üksnes nii saab õiguspäraselt katta traditsioonilist rahapoliitika meedet, mis seisneb riigivõlakirjade ostmises järelturul. Kui seda ELTL artikli 123 lõike 1 viimast lauset ei eksisteeriks, tuleks EKPS‑i ja EKP põhikirja artikli 18 lõiget 1 tõlgendada nii, et see välistab riigivõlakirjadega tehtavad tehingud järelturul, mis aga võtaks eurosüsteemilt äärmiselt vajaliku tööriista rahapoliitika tavapäraseks juhtimiseks.
225. Olles aga seda öelnud ja võttes arvesse ELTL artikli 123 olulisust, tundub olevat selge, et selles sättes sisalduva keelu rikkumise vältimiseks ei piisa, kui EKP piirdub riigivõlakirjade ostmisega järelturul. Vastupidi, ma leian, et ELTL artikli 123 tõlgendamisel on väga oluline pöörata iseäranis tähelepanu selle meetme materiaalõiguslikule sisule. Sellist lähenemisviisi on Euroopa Kohus aluslepingute sätete tõlgendamisel tihti kasutanud ja seda tuleb teha ka ELTL artikli 123 puhul, nagu on muu hulgas möönnud ka kõik menetlusse astunud liikmesriigid, komisjon ja EKP ise.
226. Kõnealuse mure peegeldus ilmneb ka teiseses õiguses, täpsemalt määruses nr 3603/93, mis võeti vastu enne EKP asutamist ja milles on sõnaselgelt keelatud selles sättes kehtestatud kohustusest mööda hiilida. Määruse nr 3603/93 seitsmendas põhjenduses on rõhutatud, et liikmesriigid peavad võtma asjakohaseid meetmeid selleks, et „järelturul tehtud oste [ei kasutataks] kõnealuse artikli eesmärgist möödahiilimiseks”(91).
227. Kokkuvõttes leian, et ELTL artikli 123 lõige 1 mitte üksnes ei keela otseostmist esmasturul, vaid takistab ka EKP‑l ja riikide keskpankadel teha tehinguid järelturul, kui selle tagajärjel hiilitakse kõnealusest keelust mööda. Teisisõnu alusleping ei keela tehinguid järelturul, kuid nõuab, et kui EKP seal turul sekkub, peab ta seda tegema piisavate garantiidega, mis võimaldaksid tema sekkumise ühitada monetaarse rahastamise keeluga.
228. Seda arvestades tuleb nüüd hinnata, kas OMT programm, mille alusel EKP sekkub riigivõlakirjade järelturul, olgugi et see järgib ELTL artikli 123 lõike 1 viimase lause sõnastust, võib endast kujutada meedet, mille eesmärk on kõnealuses sättes kehtestatud keelust mööda hiilida.
b)      OMT programm ja selle kooskõla ELTL artikli 123 lõikes 1 sätestatud keeluga
229. Alustuseks ja enne, kui analüüsida OMT programmi konkreetselt riikide monetaarse rahastamise keelu suhtes, mis on ette nähtud ELTL artikli 123 lõikes 1, tundub mulle oluline märkida, et see vastus lähtub juba eeldusest, et OMT programmi võimalikul rakendamisel järgitakse rangelt proportsionaalsuse põhimõtet, mida ma analüüsisin vastuses esimesele küsimusele. Üksnes sellest alusest lähtuvalt saab mõista teatud seisukohti, mida ma alljärgnevalt esitan.
230. Nagu ma juba märkisin, leiab BVerfG sarnaselt põhikohtuasja kaebajatega, et OMT programm rikub ELTL artikli 123 lõiget 1, kuna see hiilib mööda selles sättes kehtestatud keelust. Selleks viitab eelotsusetaotluse esitanud kohus reale tehnilistele üksikasjadele, mis tema hinnangul kinnitavad seda järeldust. Menetlusse astunud riigid, komisjon ja EKP vaidlevad aga BVerfG sellisele hinnangule vastu, tuginedes seejuures neile samadele tehnilistele üksikasjadele.
231. Nagu allpool näeme, on BVerfG kahtluste aluseks 6. septembri 2012. aasta pressiteate teatud viisil tõlgendamine. EKP vaidles sellele tõlgendusele vastu ja esitas oma argumentide põhjendamiseks ka tõendid. Tema hinnangul ei ole tehnilistel üksikasjadel muud mõtet, kui toimida garantiide kogumina, mille eesmärk on vältida ELTL artiklist 123 möödahiilimist.
232. Eeltoodud kaalutlusi arvestades asun ma nüüd eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt välja toodud tunnuseid ükshaaval analüüsima.
i)      Õigustest loobumine ja pari passu seisund
233. Esimene tunnus, mis võiks BVerfG hinnangul viia OMT programmi ELTL artikli 123 lõikega 1 vastuollu, on täielik või osaline loobumine OMT programmiga seotud riigi võlakirjadest tulenevast nõudeõigusest. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ja mitu põhikohtuasja kaebajat on seisukohal, et asjaolu, et EKP-l ja keskpankadel ei ole eelisõigustega võlausaldaja staatust (pari passu) ja nad võivad olla sunnitud nõustuma täieliku või osalise loobumisega ümberkujundamiskokkuleppe raames(92), muudab meetme võlgnikust riigi kaudse rahastamise allikaks.
234. See argument ei tundu mulle täielikult veenev. Esiteks ei tohi unustada, et täieliku või osalise loobumise oht võib tekkida vaid tulevikus toimuda võivas ja hüpoteetilises olukorras, kus võlgnikust riigi võlg kujundatakse ümber, ja see ei kujuta endast mingil viisil OMT programmi olemuslikku elementi. Nagu ma käesoleva ettepaneku punktides 193 ja 194 juba märkisin, kuulub riskide võtmine keskpanga tegevuse juurde, mistõttu ei saa sellise sündmuse asetleidmine, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab, muutuda üksnes selle võimalikkuse tõttu programmi rakendamisega tingimata kaasnevaks tagajärjeks.
235. Teiseks on EKP oma kirjalikes seisukohtades avaldanud, et ta hääletaks alati vastu täielikule või osalisele loobumisele ümberkujundamise raames „CAC” alusel. See tähendab, et EKP ei hakka aktiivselt ümberkujundamist esile kutsuma ja tegutseb eesmärgiga saada võlakirjaga seotud võlg täielikult tagasi. Asjaolu, et EKP võtab vajalikke meetmeid, et tagada oma nõude terviklikkus, kinnitab, et tema tegevuse eesmärk ei ole anda võlgnikust riigile finantsilist eelist, vaid tagada kõnealuse riigi poolt võetud lepingulise kohustuse täitmine.
236. Lõpuks usun, et samuti on paslik toonitada, et mõne liikmesriigi võlakirjade ostmine EKP poolt eelisõigusteta võlausaldajana eeldab tingimata turu teataval määral häirimist, mis siiski tundub olevat talutav, arvestades ELTL artikli 123 lõikes 1 sätestatud keeldu. Seevastu, nagu ma käesoleva ettepaneku punktis 183 välja tõin, avaldab eelisõigustega võlausaldajana ostmine teistele investoritele heidutavat mõju, sest see saadab sõnumi, et oluline võlausaldaja, kelleks antud juhul on keskpank, omandab võla tagasimaksmisel teiste võlausaldajate ees eelisõiguse, ning see mõjutab nõudlust võlakirjade järele. Kokkuvõttes leian, et pari passu klausleid võib käsitada vahendina, millega EKP soovib turu tavapärast toimimist võimalikult vähe häirida, mis lõppkokkuvõttes annab täiendava garantii ELTL artikli 123 lõike 1 täitmisele.
237. Seega leian, et asjaolu, et EKP võib hüpoteetilises olukorras, kus liikmesriigi võlg kujundatakse ümber, olla sunnitud riigivõlakirjadest tulenevast nõudeõigusest täielikult või osaliselt loobuma OMT programmi võimaliku käivitamise tõttu, ei muuda kõnealust programmi monetaarse rahastamise meetmeks, mis on ELTL artikli 123 lõikega 1 vastuolus.
ii)    Tagasi maksmata jätmise oht
238. BVerfG rõhutab samuti, et teatud määral ettenähtavalt madala krediidireitinguga võlakirjade ostmine tekitab EKP-le riski, et laenu ei maksta tagasi, mistõttu on see vastuolus ELTL artikli 123 lõikega 1. Kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohus möönab ka ise, et riskide võtmine kuulub keskpanga tegevuse juurde, leiab ta, et aluslepingud ei luba võtta märkimisväärse suurusega kahju tekitada võivaid riske.
239. Viitan taas kord argumentidele, mis on esitatud käesoleva ettepaneku punktides 193–198, kus ma analüüsisin EKP võetud riske piisavalt üksikasjalikult. Olen seisukohal, et see arutluskäik on hästi kohaldatav ka käesoleva aspekti suhtes, sest – nagu ma siis juba märkisin – võimalus, mida ei saa puht põhimõtteliselt välistada, et tekib olukord, kus EKP osutub maksejõuetuks või liikmesriik ei maksa laenu tagasi, ei muuda seda riski pelgalt sel alusel tegelikkuseks. Asjaolu, et võlakirjade ostmise programm seab EKP ohtu, on ootuspäraselt seda liiki tehingutele omane, mistõttu võib selle õiguspärasuses kahelda vaid juhul, kui programmi tehnilised tingimused või selle hilisem rakendamine kinnitavad, et EKP seisab silmitsi olukorraga, kus laenu kindlasti tagasi ei maksta.
240. OMT programmi tehnilistest üksikasjadest ei tulene, et EKP seaks end teataval määral ettenähtavalt olukorda, millele BVerfG viitab. Meenutagem, et OMT programmi keskne eesmärk on stabiliseerida teatud riigivõlakirjade suhtes kohaldatavad intressimäärad, lähtudes lõppeesmärgist taastada rahapoliitika instrumendid. Vahetu eesmärk aga, milleks on asjaomase riigi finantseerimiskulutuste vähendamine, aitab just kaasa sellele, et riik taastaks enda võime täita oma kohustusi keskpikas ja pikas perspektiivis. OMT programmi kohaldamise tingimustega soovitakse sellist riski vältida või vähemalt märkimisväärselt alandada. Veel kord, nagu ma käesoleva ettepaneku punktis 197 rõhutasin, siis asjaolu, et OMT programmis väljakuulutatud tehingud nende kogumis võimaldavad kinnitada EKP kavatsust ennetada või takistada rohkem või vähem irratsionaalseid protsesse, mis tekitavad või suurendavad märkimisväärselt riske, tõendab, et selline meede nagu siin käsitletav ei hõlma endas ELTL artiklis 123 ette nähtud keelust möödahiilimist.
241. Kokkuvõttes leian, et EKP selline kavatsus on piisavalt tõendatud järeldamaks, et isegi madalalt hinnatud riigivõlakirjade ostmine, mis võib tekitada EKP-le laenu tagasi maksmata jätmise riski, ei ole kõnealustel asjaoludel sellisena vastuolus ELTL artikli 123 lõikes 1 sätestatud monetaarse rahastamise keeluga.
iii) Hoidmine kuni lunastustähtaja saabumiseni
242. BVerfG väidab samuti, et võlakirjade hoidmine nende lunastustähtaja lõppemiseni võib minna ELTL artikli 123 lõikega 1 vastuollu, kuna see aitab kaasa järelturul liikuvate obligatsioonide pakkumise vähenemisele, häirides nii kursi tavapärast arengut.
243. BVerfG väitel on kindel, et kui EKP ostab riigivõlakirju kohustusega hoida neid kuni lunastustähtaja lõppemiseni, moonutab see tugevalt võlakirjade järelturgu. Kõnealune turg arvestaks investoriga, kelleks on EKP, kes omab märkimisväärset riigivõlakirjade portfelli, mis sellel turul ei ringle, sõltumata kursi muutusest.
244. EKP vastas omalt poolt rõhutades, et 6. septembri 2012. aasta pressiteade ei viita millegagi sellele, et OMT programmi raames ostetud võlakirju hoitakse kuni nende lunastustähtaja lõppemiseni.(93)
245. EKP argumendid tunduvad mulle veenvad. Mitte üksnes seetõttu, et institutsioon on kinnitanud, et tema kavatsus ei ole hoida ostetavaid võlakirju kuni nende lunastustähtaja lõppemiseni, vaid ka seetõttu, et ta on seda praktikat järginud ka varasemates programmides, mille raames ta on sekkunud võlakirjade järelturul.(94) See on mõistlik, sest EKP märgib, et sekkumist järelturul peab iseloomustama märkimisväärne paindlikkuse aste, mis lubab institutsioonil täita OMT programmi ja samal ajal sooritada tehinguid, mis ei tekitaks talle kahju ega moonutaks ka liigselt turgu. Leian, et paindlikkus, mida EKP väidab end rakendavat, nagu see tuleneb otsuse eelnõust, on eespool välja toodud vajadustega kooskõlas. Samuti asjaolu, et OMT programm keskendub eranditult tehingutele, mis puudutavad obligatsioone, mille lunastustähtaeg jääb ühe ja kolme aasta vahele, kinnitab, et EKP on võtnud ettevaatusabinõusid vältimaks nii kahjumi riski kui ka turu moonutamist.
246. Lõpuks tundub selge, et OMT programm ei sisalda, sellisena nagu me seda teame, ühtegi elementi, mis viitaks sõnaselgele kohustusele, mis tuleneks kas 6. septembri 2012. aasta pressiteatest või programmi võimalikust rakendamisest, hoida riigivõlakirju kuni nende lunastustähtaja lõppemiseni. Seega tuleb BVerfG kahtlused selles osas tagasi lükata.
iv)    Omandamise ajaline hetk
247. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on samuti rõhutanud, et suure koguse riigivõlakirjade ostmine järelturul EKP poolt ilma, et oleks ette nähtud ajaline vahe emissiooni suhtes, omab samasugust mõju nagu otseostmine esmasturul, mis rikub ELTL artikli 123 lõike 1 sätteid.
248. Tuleb tunnistada, et ostmine järelturul paar sekundit peale võlakirjade emissiooni esmasturul võib kaotada nende kahe turu eristamise, isegi kui ametlikult toimub ost järelturul. Tõepoolest ei ole tegemist ebatõenäolise hüpoteesiga, nagu erinevates kirjalikes ja suulistes seisukohtades käesolevas menetluses on välja toodud, kuna tehing võib järelturul toimuda mõni hetk pärast omandamist otse emitendist riigilt.
249. EKP leiab, et BVerfG poolt väljendatud kartus on alusetu, kuna OMT programmi raames sooritatud tehingute suhtes kehtib „embargo aeg”, mille kohaselt ei teosta eurosüsteem ühtegi tehingut enne, kui emissioonist on möödunud teatud arv päevi, olgugi et seda arvu ex ante teada ei anta. Kõnealune ajavahemik võimaldab vastavate võlakirjade turuhinnal kujuneda. Seega ei sekku EKP emissiooni hetkel, vaid päevi hiljem, kui hind on turul juba välja kujunenud.
250. Leian, et BVerfG vastuväide ei ole alusetu olukorras, mida B. Bandulet nimetab kvaasisimultaanseks. Selline praktika hiiliks tegelikkuses mööda keelust, mis on kehtestatud ELTL artikli 123 lõikes 1, mida EKP ise ka tundub möönvat, kinnitades korduvalt, et ta ei ole seda liiki oste varem sooritanud ega kavatse seda teha ka OMT programmi raames.(95)
251. Ometi ei saa pressiteatest kuidagi järeldada, et hakatakse järgima teatud „embargo aega”.
252. Selleks et võimalik OMT programm järgiks ELTL artikli 123 lõike 1 sätete sisu, on minu hinnangul vaja, et isegi sellistel erandlikel asjaoludel nagu käesolevad võimaldaks see asjaomaste riigivõlakirjade turuhinnal tõepoolest kujuneda lasta, nii et võlakirjade ostmine esmasturul ja järelturul oleks teatud määrani tegelikult ka erinev.
253. Kokkuvõttes tuleb siiski lõpuks märkida, et ei ole tingimata vaja, et kõnealune „embargo aeg” oleks konkreetne ja avalikult ette kindlaks määratud. Teiseks, nagu EKP õigesti märkis, on vaja vältida nii ülemäära lühikest ajavahemikku, mis rikub ELTL artikli 123 lõiget 1, kui ka liiga pikka ajavahemikku, mis tingiks kattumise teiste jooksvate tehingutega, mis võtaks lõpuks OMT programmilt tõhususe. Tundub olevat vastuvõetav, et EKP-l oleks tähtaegade täpsel määramisel ulatuslik kaalutlusõigus, tingimusel et need jätavad ruumi tegelikule võimalusele, et võlakirjade hind oleks turuhindadega sisuliselt kooskõlas.
254. Sellest tulenevalt leian, et olemaks kooskõlas ELTL artikli 123 lõikega 1, peab OMT programmi vajaduse korral rakendama viisil, mis muudab võimalikuks asjaomaste riigivõlakirjade turuhinna kujunemise.
v)      Stiimul ostmiseks esmasturul
255. Lõpuks rõhutab BVerfG, et OMT programmi kohaldamise väljakuulutamise tagajärg konkreetsel juhul on ostmise stimuleerimine esmasturul, luues nii atraktiivsuse teguri, mis muudab EKP „viimase astme laenuandjaks” koos sellest tulenevate riskide suurenemisega.
256. EKP väidab omalt poolt nagu ka komisjon, et see hinnang põhineb ekslikul eeldusel, kuna see tähendab, et EKP peaks enne ostutehingute sooritamist neist avalikult teada andma. 6. septembri 2012. aasta pressiteatest ei nähtu aga, et EKP nii toimiks, hoopis vastupidi, sest eelnev üksikasjalik teade, mis kinnitaks selliste ostude tegemise täpset aega, õõnestaks OMT programmi eesmärki.
257. Võin EKP ja komisjoni seisukohaga nõustuda. 6. septembri 2012. aasta pressiteade ei sisalda mingit viidet sellele, et EKP avalikustab eelnevalt ja detailselt konkreetse kohaldatava programmi üksikasjad või annab teada oma tehingute tegemise täpse aja. Vastupidi, EKP varasem praktika sarnastes programmides ning ka OMT programmi käsitleva otsuse eelnõu punktis, mis puudutab embargo aegu, kinnitavad, et institutsioon rakendab järelturul sekkumise hetkel äärmist ettevaatlikkust, vältimaks spekulatiivseid toiminguid, mis kahjustaksid OMT programmi tõhusust.
258. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu vastuväitel oleks mõte, kui EKP tõepoolest rakendaks avaliku üksikasjaliku teavitamise poliitikat, mis tooks kaasa turu moonutamise kohe konkreetsel hetkel EKP eelteate tagajärjel. Leian, et seda liiki tegevuse asetleidmine ei ole ettenähtav, nagu kinnitab ka EKP varasem praktika.
259. Kõike eelnevat arvestades tuleb taas kord tunnistada, et kuigi OMT programmi kohaldamine teataval määral õhutab investoreid ostma riigivõlakirju esmasturul, on tegemist peaaegu vältimatu tagajärjega, võttes arvesse kõnealuse programmi tunnuseid. Kui OMT programmi otsene eesmärk on langetada teatud liikmesriikidelt nõutavaid intressimäärasid kuni nende normaliseerumiseni ja kaudne eesmärk on mõistagi vabastada rahapoliitika ülekandekanalid blokeeringust, on ilmne, et sellise normaliseerumise eelduseks on suurem nõudlus esmasturul. Samuti kuulub ostmisele õhutamine põhimõtteliselt OMT programmi juurde.
260. Äärmiselt oluline on see, et sellised tagajärjed ettevõtjatele oleksid kooskõlas eesmärgiga, mille saavutamiseks vajaduse korral OMT programmi rakendatakse, mis omakorda toob meid tagasi proportsionaalsuse põhimõtte olulisuse juurde, ka käesoleva keelu vaatenurgast.
261. Eelöeldut arvestades leian, et 6. septembri 2012. aasta pressiteatest nähtuvalt ei esine piisavaid tõendeid, mis viitaksid, et OMT programmi rakendamine tekitaks selle käivitamise ja väljakuulutamise tõttu ebaproportsionaalse stiimuli riigivõlakirjade ostmiseks esmasturul.
3.      Vastus teisele eelotsuse küsimusele
262. Kokkuvõtteks ja vastuseks BVerfG teisele eelotsuse küsimusele leian, et OMT programm on ELTL artikli 123 lõikega 1 kooskõlas tingimusel, et juhul, kui seda hakatakse kohaldama, rakendatakse seda niisugustel ajalistel tingimustel, mis võimaldab riigivõlakirjade turuhinnal tegelikult kujuneda.
VII. Ettepanek
263. Seega teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Bundesverfassungsgerichti esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1.      Euroopa Keskpanga rahapoliitiliste otsetehingute programm (Outright Monetary Transactions – OMT), mis kuulutati välja 6. septembril 2012, on Euroopa Liidu toimimise lepingu artikliga 119 ning ELTL artikli 127 lõigetega 1 ja 2 kooskõlas tingimusel, et juhul, kui seda hakatakse rakendama, siis Euroopa Keskpank
–        hoidub mis tahes otsesest sekkumisest finantsabiprogrammidesse, millega OMT programm on seotud, ning
–        täidab rangelt põhjendamiskohustust ja proportsionaalsuse põhimõttest tulenevaid nõudeid.
2.      OMT programm on ELTL artikli 123 lõikega 1 kooskõlas tingimusel, et juhul, kui seda hakatakse kohaldama, rakendatakse seda niisugustel ajalistel tingimustel, mis võimaldab riigivõlakirjade turuhinnal tegelikult kujuneda.
1 – Algkeel: hispaania.
2 –      Kohtuotsus 126, 286, lk 303 ja 304.
3 – M. Draghi sõnavõtt kõlas nii: „Kui räägitakse euro nõrkusest ja euro suurenevast nõrkusest, ning ehk ka euro kriisist, siis euroalasse mittekuluvad riigid või nende riikide juhid väga sageli alahindavad eurosse investeeritava poliitilise kapitali suurust.
Usume siiski – pidamata end erapooletuteks vaatlejateks – et euro on tagasipööramatu […].
Aga ma soovin teile edastada ühe teise sõnumi.
EKP on valmis tegema oma volituste piires kõik, mida vaja, et euro säiliks. Ja uskuge mind, sellest piisab.”
M. Draghi kõne terviktekst on kättesaadav veebilehel: http://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2012/html/sp120726.en.html.
4 – Punktid 17–32.
5 – BVerfGE, 89, 155 (1992).
6 – 123 BVerfGE 267 (2009).
7 – 2 BvR 2661/06.
8 – Piisab, kui viidata näiteks argumentidele, mis selgitavad, miks mõiste „põhiseaduslik identiteet” ei vasta siseriikliku õiguse kohaselt ELL artikli 4 lõikes 2 sätestatud „rahvuslikule identiteedile” (eelotsusetaotluse punkt 29).
9 – Vt kohtunik Lübbe-Wolff’i ja kohtunik Gerhardt’i eriarvamusi käesoleva eelotsusetaotluse esitamise määrusele. Vt eelkõige kohtunik Lübbe-Wolff”i argumendid (punkt 28) ja kohtunik Gerhardti argumendid (punktid 14–18).
10 – Eelotsusetaotlus, punkt 25.
11 – Eelotsusetaotlus, punktid 26 ja 27.
12 – Vt selle kohta eespool viidatud kohtunik Lübbe-Wolffi eriarvamus, punktis 11 esitatud seisukoht.
13 – Euroopa Kohus on korduvalt öelnud, et eelotsusemenetlust ei tohi kasutada nõuandva arvamuse saamise menetlusena. Vastavalt kohtupraktikale ei ole eelotsusetaotluse olemasolu õigustus mitte üldiste ja hüpoteetiliste küsimuste kohta nõuandvate arvamuste koostamine, vaid vajadus liidu õigusega seotud vaidluse tõhusaks lahendamiseks (vt mh kohtuotsused Djabali (C‑314/96, EU:C:1998:104, punkt 19); Alabaster (C‑147/02, EU:C:2004:192, punkt 54) ja Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, punkt 42).
14 – Vt mh Craig P., „The ECJ and ultra vires action: A conceptual analysis”, Common Market Law Review (2011) 48; Kumm, M., „Who Is the Final Arbiter of Constitutionality in Europe?”, Common Market Law Review (1999), 36; Millet, F.‑X., „L’Union européenne et l’identité constitutionnelle des États membres”, LGDJ, Pariis, 2013; Payandeh, M., „Constitutional review of EU law after Honeywell: Contextualizing the relationship between the German Constitutional Court and the EU Court of Justice”, Common Market Law Review (2011) 48.
15 –      Vt lisaks eespool 5.–7. joonealuses märkuses viidatud BVerfG otsustele Prantsuse konstitutsiooninõukogu 27. juuli 2006. aasta ja 9. juuni 2011. aasta otsused (otsused nr 2006-540 DC ja nr 2011-631); Hispaania konstitutsioonikohtu 13. detsembri 2004. aasta otsus 1/2004; Itaalia konstitutsioonikohtu otsused 183/1973 ja 168/1991; Taani kõrgema kohtu 6. aprilli 1998. aasta otsus (I 361/1997); Poola konstitutsioonikohtu 11. mai 2005. aasta otsus (K 18/04) või Ühendkuningriigi kõrgema kohtu 22. jaanuari 2014. aasta otsus ((2014) UKSC 3).
16 –      Sunstein, C., One Case at a Time. Judicial Minimalism on the Supreme Court, Harvard University Press, Cambridge, 2001.
17 – Selles osas vt Martinico, G., „Preliminary Reference and Constitutional Courts: are You in the Mood for Dialogue?”, Fontanelli, F., Martinico, G. ja Carrozza, P., Shaping Rule of Law through Dialogue: International and Supranational Experiences, Europa Law Publishing, Groninga, 2010; Alonso García, R., Justicia Constitucional y Unión Europea, 2. tr., Thomson-Civitas, Madrid, 2014; Ukrow, J., „Von Luxemburg lernen heißt Integrationsgrenzen bestimmen. Anmerkungen zur Vorlage-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Januar 2014”, Zeitschrift für Europarechtliche Studien, 2014, lk 122, Mayer, F., „Multilevel Constitutional Jurisdiction”, Bogdandy, A. ja Bast, J. (toim), Principles of European Constitutional Law, 2. tr., Hart-Beck-Nomos, 2010 ja Komárek, J., „The Place of Constitutional Courts in the EU”, European Constitutional Law Review (2013) 9.
18 – Vt eelotsusetaotlus, punktis 24 viidatud BVerfG praktika.
19 – Eelotsusetaotlus, punkt 33.
20 – Eelotsusetaotlus, punkt 28 ja selles esitatud viited „põhiseaduslikule identiteedile”.
21 – Nii on eespool viidatud kohtuotsuses Honeywell sõna-sõnalt öeldud ja eelotsusetaotluse esitanud kohus seda eelotsusetaotluse punktis 24 ka kordab.
22 – Eespool viidatud kohtuotsus Honeywell, punkt 61.
23 – Eelotsusetaotluse ja selle rolli kohta liidu kohtusüsteemis vt Lecourt, R., L’Europe des juges, Bruylant, Brüssel, 2008, ja Ruiz-Jarabo Colomer, La Justicia de la Unión Europea, Thomson-Civitas, Madrid, 2011.
24 – Itaalia valitsuse kirjalikud seisukohad, punktid 5–12.
25 – Vt selle kohta Funke, A., „Virtuelle verfassungsgerichtliche Kontrolle von EU-Rechtsakten: der Schlussstein?: Anmerkung zu BVerfGE 126, 286 (Honeywell bzw. Mangold-Urteil EuGH)”, Zeitschrift für Gesetzgebung, 26, nr 2, 2011, lk 172. Vt samuti Hobe, S., „Abkehr von Solange? – Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur Vorratsdatenspeicherung und zu Honeywell”, Sachs, M. ja Siekmann, H., Der grundrechtsgeprägte Verfassungsstaat Festschrift für Klaus Stern zum 80. Geburtstag, Duncker & Humblot, Berliin, 2012, lk 753.
26 – Eelotsusetaotlus, punkt 26.
27 – BVerfG hinnangul ei lange liidu pädevuste ületamist puudutavate „piiripealsete” juhtumite korral ühe või teise kohtu vaatekohad alati „täielikult” kokku, kuna esiteks on liikmesriigid jätkuvalt „aluslepingute peremehed” ja teiseks ei ole liidu õigusel samasugust positsiooni (ülimuslikkus või eeliskohaldatavus), nagu on liitvabariigi õigusel oma liidumaade õiguse suhtes (normihierarhia kõrgemal astmel paiknemine).
28 – Eelotsusetaotlus, punkt 27.
29 – Vt Pizzorusso A, Il patrimonio costituzionale europeo, Il Mulino, Bologna, 2012, ptk‑d IV ja V.
30 – Vt Vosskuhle, A., „Der Europäische Verfassungsgerichtsverbund”, TranState Working Papers nr 16, Staatlichkeit im Wandel – Transformations of the State, Bremen, 2009, lk 22, kes tsiteerib Häberle, P., Europäische Verfassungslehre, 6. tr, Nomos, Baden-Baden, 2009, lk 478 jj.
31 – Vt 35‑st juristist koosneva grupi algatust, millega tehakse ettepanek lisada BVerfG seadusesse säte vastureaktsioonina asjaolule, et 30. juuni 2009. aasta kohtuotsuses puudus viidekoostöösuhtele. Algatus on kättesaadav veebilehel www.europa-union-de/fileadmin/files_eud/Appell_Vorlagepflicht_BVerfG.pdf.
32 – Vt selle kohta Streinz, R., „Der Kontrollvorbehalt des BVerfG gegenüber dem EuGH nach dem Lissabon-Urteil und dem Honeywell-Beschluss”, Sachs, M. ja Siekmann, H., Der grundrechtsgeprägte…, op. cit., lk 978.
33 – Niimoodi väljendus Saksamaa Liitvabariigi valitsus oma kirjalikes ja suulistes seisukohtades käesolevas menetluses, rõhutades vajadust, et Euroopa Kohus tõlgendaks aluslepinguid käesolevas kohtuasjas nii, et oleks välistatud konflikt liikmesriikide põhiseaduslike kordade oluliste osade ja liidu õiguse vahel.
34 – Rahvusliku identiteedi (ELL artikli 4 lõige 2) austamist puudutava klausli mõju BVerfG võimaliku eelotsusetaotluse kontekstis on veel lõplikult kokku leppimata (vt Dederer, H.-G., „Die Grenzen des Vorrechts des Unionsrechts”, JuristenZeitung, 7/2014). Vt selle kohta komisjoni ettepanek seoses Euroopa poolt kontrolli raamistiku ennetava laiendamisega, võib-olla uue eelotsusetaotluse esitamisega, ebatõenäoliseks juhuks, et BVerfG otsustab tuvastada liidu õigusakti ultra vires laadi sõltumata Euroopa Kohtu vastusest selle akti õiguspärasuse kinnitamise kohta (komisjoni seisukohtade punkt 37).
35 – BVerfG märgib selles osas (kohtuotsus Honeywell, punkt 66), et integratsiooni põhimõtte kaitse peaks käima koos ultra vires kontrolliga, mida tuleb tema sõnul teostada „tagasihoidlikkusega” (zurückhaltend). Lisaks eeltoodule peaks Euroopa Kohtu tõlgendamismeetodite laad viima siseriikliku kohtu enda selleni, et viimati mainitu ei asendaks Euroopa Kohtu tõlgendamismeetodeid enda omadega. Selles seisnebki siseriikliku kohtu seisukoha mõte, et Euroopa Kohtul võib õigustatult olla „ootus”, et võimalikke vigu teatud määral talutakse (Anspruch auf Fehlertoleranz).
36 – Vt paljude teiste seas kohtuotsused Cimenteries jt vs. komisjon (8/66–11/66, EU:C:1967:7, punkt 91); Sucrimex vs. komisjon (133/79, EU:C:1980:104, punktid 12–19) ja Gauff vs. komisjon (182/80, EU:C:1982:78, punkt 18).
37 – Kohtuotsus Friesland Coberco Dairy Foods (C‑11/05, EU:C:2006:312, punktid 38–41).
38 – Vt 36. joonealuses märkuses viidatud kohtupraktika.
39 – Vt kohtuotsused Grimaldi (322/88, EU:C:1989:646, punktid 8 ja 9) ning Deutsche Shell (C‑188/91, EU:C:1993:24, punkt 18).
40 – 22/70, EU:C:1971:32.
41 –      Ibidem, punkt 42.
42 –      Ibidem, punkt 53.
43 –      Ibidem, punkt 54.
44 – C‑366/88. EU:C:1990:348.
45 –      Ibidem, punkt 10.
46 – Vt Binder, Alan S., Ehrmann, M., Fratzscher, M., de Hann, J., Jansen, D.‑J., „Central Bank Communication and Monetary Policy. A Survey of Theory and Evidence” ja Woodford, M., „Fedspeak: Does It Matter How Central Bankers Explain Themselves?”, University of Columbia, aprill 2013.
47 – Ameerika Ühendriikide föderaalreservi praeguse presidendi Janet Yelleni sõnul „sõltub rahapoliitika mõju peamiselt sellest, kuidas avalikkus mõistab teadet selle kohta, millist liiki poliitikat hakatakse järgnevatel kuudel või aastatel ellu viima”. Kõne konverentsil Society of American Business Editors and Writers 50th Anniversary Conference, Washington D.C., kättesaadav veebilehel: http://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/yellen20130404a.htm.
48 – Euroopa Keskpank, EKP rahapoliitika, Frankfurt, 2011, lk 94 jj.
49 – C‑370/12, EU:C:2012:756.
50 – ELTL artikli 119 lõige 2, artikli 127 lõige 1, artikli 282 lõige 2 ning EKPS‑i ja EKP põhikirja artikkel 2 ja artikli 3 lõige 3.3.
51 – Vt eelkõige ettekanne majandus- ja rahaliidust Euroopa Ühenduses, tuntud kui Delors’i 17. aprilli 1989. aasta ettekanne, iseäranis punkt 32.
52 – Vt mh Dyson, K ja Featherstone, K, The Road to Maastricht. Negotiating Economic and Monetary Union, Oxford University Press, Oxford, 1999, lk 378 jj; Ungerer, H., A Concise History of European Monetary Integration. From EPU to EMU, Quorum Books, Westport-London, 1997, lk 209 jj, ning Viebig, J., Der Vertrag von Maasricht. Die Positionen Deutschlands und Frankreichs zur Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, Schäffer‑Poeschel, 1999, lk 150 jj.
53 – ELTL artikli 282 lõige 3: „Euroopa Keskpank on juriidiline isik. Loa eurode emiteerimiseks võib anda ainult Euroopa Keskpank. Euroopa Keskpank on oma volituste teostamisel ja oma rahandusasjade haldamisel sõltumatu. Liidu institutsioonid, organid ja asutused ning liikmesriikide valitsused austavad seda sõltumatust.”
54 – De Grauwe, P., Economics of Monetary Union, 10. tr, Oxford University Press, Oxford, 2014, lk 156–159.
55 – Vt Sparve, R., „Central bank Independence under European Union and other international standards”, Legal Aspects of the European System of Central Banks. Liber Amicorum Paolo Zamboni Garavelli, ECB, Frankfurt, 2005.
56 – Ibidem.
57 – Vt EKP autonoomia ja selle piiride kohta eelkõige Zilioli, C. ja Selmayr M., „The European Central Bank: An Independent Specialized Organization of Community Law”, Common Market Law Review, nr 37, 3, 2000, lk 591 jj; Dernedde, I., Autonomie der Europäische Zentralbank. Im Spannungsfeld zwischen demokratischer Legitimation der Europäischen Union und Währungsstabilität, Dr. Kovac (toim), Hamburg, 2002, ja võrdlevast vaatepunktist Amtenbrink, F., The Democratic Accountability of Central Banks. A Comparative Study of the European Cenetral Bank, Hart, Oxford-Portland, 1999.
58 – Vt, olgugi et rahapoliitikast erinevas valdkonnas, kohtuotsused Sison vs. nõukogu (C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punktid 32–34); Arcelor Atlantique ja Lorraine jt (C‑127/07, EU:C:2008:728, punkt 57) ja Vodafone jt (C‑58/08, EU:C:2010:321, punkt 52).
59 – Vt selle kohta Louis, J.‑V., L’Union européenne et sa monnaie, Commentaire J. Mégret, 3. tr, Université de l’Université de Bruxelles, Brüssel, 2009, lk 211; Craig, P., „EMU, the European Central Bank and Judicial Review”, Beaumont, P. ja Walker, N. (toim), Legal Framework of the Single European Currency, Hart, Oxford-Portland, 1999, lk 97–114, ja Malatesta, A., La Banca Centrale Europea, Giuffrè, Milano, 2003, lk 183 jj.
60 – „Rahapoliitika ülekandemehhanismi all mõistetakse protsessi, mille kaudu rahapoliitilised otsused mõjutavad majandust üldisena ja hinnataset üksikuna.” The Monetary Policy of the ECB, EKP, Frankfurt, 2011, lk 62. Vt selle kohta Angeloni, I., Kashyap, A. ja Mojon, B. (toim), Monetary Policy Transmission in the Euro Area, Cambridge University Press, Cambridge, 2003, ja Suardi, M., „Monetary Policy Transmission in EMU”, Buti, M. ja Sapir, A., EMU and Economic Policy in Europe. The Challenge of the Early Years, E. Elgar, Cheltenham-Northampton, 2002.
61 – „Rahapoliitiliste impulsside ülekandumine tegelikku majandussektorisse hõlmab erinevate mehhanismide ja tegevuste kaasamist protsessi erinevates etappides. Sellest tulenevalt vajavad rahapoliitika meetmed märkimisväärselt aega enne, kui need hakkavad hindade kujunemist mõjutama. Lisaks sellele võivad erinevate mõjude ulatus ja intensiivsus sõltuvalt majandusseisust varieeruda, mis omakorda muudab täpse mõju hindamise keeruliseks. Koos võetuna peavad keskpangad rahapoliitika elluviimisel tavaliselt arvestama pikkade, varieeruvate ja ebakindlate ooteaegadega”, The Monetary Policy of the ECB, EKP, Frankfurt, 2011, lk 62 ja 63. Vt samuti Angeloni, I., Kashyap, A. ja Mojon, B. (toim), op. cit.
62 – Vt selle kohta Cour-Thimann, P. ja Winkler, B., „The ECB’s Non-Standard Monetary Policy Measures. The Role of Institutional Factors and Financial Structure”, Oxford Review of Economic Policy, 2012, 28, lk 72 jj.
63 – Vt võrdlev ettekanne, mille on koostanud Lenza, M., Pill, H. ja Reichlin, L., „Monetary Policy in Exceptional Times”, Economic Policy, 2010, lk 62, ja García-Andrade, J., „El Sistema Monetario en una Unión Europea de Derecho”, Salvador Armendáriz, M. A. (toim), Regulación bancaria: transformaciones y Estado de Derecho, Aranzadi, Cizur Menor, 2014.
64 – EKP on aegade jooksul kasutanud erinevaid tavapäratuid meetodeid, nagu näiteks jaotamispiiranguta fikseeritud intressiga likviidsuse lisamine, tagatisena aktsepteeritavate varade nimekirja laiendamine, pikemaajalise likviidsuse lisamine või spetsiifiliste võlakirjade ostmine. Vt nende meetmete kohta Hinarejos, A., The Euro Area Crisis in Constitutional Perspective, Oxford University Press, Oxford, 2014, ptk 3, punkt 3.1.
65 – Kohtuotsus Pringle (EU:C:2012:756, punkt 55).
66 – Kohtuotsus Pringle (EU:C:2012:756, punkt 56), ja kohtujuristi seisukoht, Kokott, sama kohtuasi (EU:2012:675, punkt 85).
67 – Kohtujuristi seisukoht, Kokott, kohtuasi Pringle (EU:C:2012:675, punktid 142 ja 143).
68 – Kohtuotsuses Pringle (EU:C:2012:756, punkt 135) märgib Euroopa Kohus, et „[eelarvedistsipliini] säilitamine aitab kaasa liidu tasandi kõrgema eesmärgi saavutamisele ehk [...] finantsstabiilsuse säilitamisele.”
69 – Nagu komisjon oma kirjalikes seisukohtades rõhutab, kinnitavad EKP 2012. aasta septembri ja oktoobri igakuised teatajad korduvalt, et OMT programmi lõppeesmärk on taastada rahapoliitika ülekandekanalid.
70 – Kuivõrd tingimused, mis peavad olema täidetud riigivõlakirjade ostmisel, ei pruugi kattuda nendega, mille on kindlaks määranud EFSF/ESM, toimib programm justkui „paralleelse päästmisena”. Tulenevalt leiangi, et kahtlusi, mida need kaks punkti tekitavad, võib analüüsida koos.
71 – Krugmani ja Wellsi kohaselt viitab „moraalne oht” sellele, kuidas üksikisikud võtavad oma otsustes suuremaid riske siis, kui nende tegude võimalike negatiivsete tagajärgede eest ei vastuta nemad ise, vaid keegi kolmas isik. Vt üksikasjalikumalt Krugman, P. ja Wells, R., Microeconomics, 3. tr., Worth Publishers, 2012.
72 – Vt konkreetselt Euroopa stabiilsusmehhanismi (ESM) asutamisleping, artikli 4 lõige 4, artikli 5 lõige 3 ja lõike 5 punkt g, artikli 6 lõige 2, artikli 13 lõiked 1, 3 ja 7 ning artikli 14 lõige 6.
73 – EKP institutsioonilise rolli kohta päästmisprogrammides vt Beukers, T., „The new ECB and its relationship with the eurozone Member States: Between central bank independence and central bank intervention”, (2013) 50, Common Market Law Review, Issue 6, lk 1588 jj.
74 – Vt konkreetselt ESM‑i asutamisleping, artikli 13 lõiked 3 ja 7.
75 – Vt näiteks ESM‑i juhatajate nõukogu poolt 22. novembril 2012 vastu võetud finantsabilepingute üldtingimused (kättesaadav veebilehel: www.esm.europa.eu), mis kinnitavad EKP rolli finantsabiprogrammide üle kontrolli teostamisel (konkreetsemalt artiklid 3.3.2, 3.4.2, 5.3.4, 5.12.1, 6.2.6, 9.6, 9.8.2 ja 12.2).
76 – Nimelt võimaldab ESM‑i asutamislepingu tekst sellist sekkumist. ESM‑i asutamislepingu artiklites 13 ja 14 kasutatud väljend „koostöös EKP‑ga” annab EKP tegevusele ulatusliku valiku finantsabiprogrammi raames, kaasa arvatud „passiivse” tegevuse, mida käesoleval juhul välja pakutakse.
77 – Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et aluslepingus ette nähtud põhjendamiskohustus „ei täida üksnes formaalset eesmärki, vaid selle mõte on anda võimalus pooltel oma õigusi kaitsta, Euroopa Kohtul kontrolli teostada ja liikmesriikidel nagu ka kõigil huvitatud kodanikel teada asjaolusid, milles [institutsioon] aluslepingut on kohaldanud”. Vt mh kohtuotsused Saksamaa vs. komisjon (24/62, EU:C:1963:14, punkt 143) ja DIR International Film jt vs. komisjon (C‑164/98 P, EU:C:2000:48, punkt 33).
78 – EKP presidendi M. Draghi avaldused 6. septembri 2012. aasta pressikonverentsil, kättesaadavad veebilehel http://www.ecb.europa.eu/press/pressconf/2012/html/is120906.en.html.
79 – Vt selle kohta kohtuotsused National Panasonic vs. komisjon (136/79, EU:C:1980:169, punktid 28–30) ja Roquettes Frères (C‑94/44, EU:C:2002:603, punkt 77).
80 – Vt mh kohtuotsused Fedesa jt (C‑331/88, EU:C:1990:391, punkt 13) ja Madalmaad vs. komisjon (C‑180/00, EU:C:2005:451, punkt 103).
81 – Prantsuse Vabariigi kirjalikud seisukohad, milles viidatakse OMT programmi olemusele, mis on „ciblée et provisoire” (punkt 40).
82 – Lisaks sellele, et 6. septembri 2012. aasta pressiteade viitab finantsabiprogrammide tingimuslikkusele kui „vajalikule tingimusele”, on selles rõhutatud, et OMT programmi peatamine jäetakse nõukogu „diskretsiooniliseks” otsustamiseks, mis peab aga toimuma „vastavalt tema rahapoliitika mandaadile”.
83 – Vt Tridimas, T., The General Principles of EU Law, 2. tr, 2010, Oxford University Press, Oxford, 2010, ptk 3.
84 – Vt selle kohta Sunkel, O. ja Griffith-Jones, S., Debt and Development Crises in Latin America: The End of An Illusion, Oxford University Press, Oxford, 1989.
85 – Vt eespool 51. joonealuses märkuses viidatud Delors’i ettekanne, eelkõige selle punkt 30.
86 – Vt Siekmann, H., „Law and Economics of Monetary Union”, Eger, T. ja Schäfer, H.‑B., Research Handbook, on the Economics of European Union Law, E. Elgar, Cheltenham-Northampton, 2012, lk 370 jj.
87 – Kohtuotsus Pringle (EU:C:2012:756, punkt 135).
88 – Ibidem, punkt 132.
89 – Vrd tollase artikli 104A lõike 1 punkti a redaktsiooni majandus- ja rahaliidu loomise eesmärgil Euroopa Majandusühenduse asutamislepingu muutmist käsitleva lepingu eelnõus, Bulletin des Communautés européennes, lisa 2/91, selle artikli lõpliku redaktsiooniga, mis vastab täna kehtivale ELTL artiklile 123. Läbirääkimiste kohta, mis päädisid ELTL artikli 123 praegu kehtiva redaktsiooniga vt Conthe, M., „El Tratado de la Unión Europea: la Unión Económica y Monetaria”, VVAA, España y el Tratado de la Unión Europea. Una aproximación al Tratado elaborada por el equipo negociador en las Conferencias Intergubernamentales sobre la Unión Política y la Unión Económica y Monetaria, Colex, 1994, lk 295–297.
90 – Artikli 18 lõikes 1 lubatud vabaturuturutehingute kohta vt EKP 20. septembri 2011. aasta suunis eurosüsteemi rahapoliitika instrumentide ja menetluste kohta (uuesti sõnastatud) (EKP/2011/14).
91 – Määruse nr 3603/93 artikli 1 lõike 1 punkti b alapunktis ii) on lisatud, et „muud tüüpi laenuvõimalused” hõlmavad ka „igasuguste kohustuste rahastamist, mis avalikul sektoril on kolmandate isikute ees”.
92 – Vastavalt ümberkujundamiseks ette nähtud ühise tegutsemise klauslitele (Collective Action Clauses, „CAC”) on ümberkujundamine seatud sõltuvusse võlausaldajate enamuse reeglist. CAC klauslite ja EKP rolli kohta vt Hofmann, C., „Enfranchisement and Disenfranchisement in Collective Action Clauses”, Bauer, K.‑A., Cahn, A. ja Kenadjian, S. (toim), Collective Action Clauses and the Reestructuring of Sovereign Debt, Institute for Law and Finance Series, De Gruyter, 2013, lk 56 jj.
93 – Lisaks sellele, et mitte mingit kohustust võlakirju kuni lunastustähtaja lõppemiseni hoida ei ole kindlaks määratud, näeb OMT programmi käsitleva otsuse eelnõu EKP sõnul otseselt ette võimaluse, et EKP müüb võlakirjad ära enne seda kuupäeva.
94 – EKP sõnul on see nii väärtpaberituru programmi puhul (Securities Market Programme, edaspidi „SMP”), milles võlakirju tingimata nende lunastustähtaja lõppemiseni ei hoitud.
95 – EKP kirjalikes seisukohtades kinnitatu kohaselt nägi OMT programmile eelnenud SMP programm samuti ette embargo aja.