61997CC0292_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1 In der vorliegenden Rechtssache geht es um die Prüfung der Modalitäten, unter denen in Schweden die Interventionsregelung für Milch und Milcherzeugnisse eingeführt wurde. Vor dem letztinstanzlichen schwedischen Gericht für Verwaltungssachen (Regeringsrätt) ist die Frage aufgetreten, ob die Kriterien, die für die ursprüngliche Zuteilung der von der Zusatzabgabe befreiten individuellen Referenzmengen ("Milchquoten") an die Erzeuger verwendet wurden, mit dem Gemeinschaftsrecht und insbesondere mit dem durch dieses geschützten Grundsatz der Gleichbehandlung vereinbar waren.
Die schwedische Regelung über die Zuteilung von Milchquoten
2 Die grundlegenden Vorschriften des schwedischen Rechts über die ursprüngliche Zuteilung individueller Referenzmengen sind in der Verordnung Nr. 1714 von 1994(1) enthalten, die am 1. Januar 1995, dem Tag des Beitritts des Königreichs Schweden zur Europäischen Union, in Kraft trat. Danach ist das Jordbruksverk (Landwirtschaftsamt) die für die Überwachung der Einhaltung der Milchquotenregelung zuständige Behörde.
3 Die erste Zuteilung von individuellen Referenzmengen für die Lieferung(2) erfolgte - vorläufig - für die Zeit vom 1. April 1995 bis 31. März 1996. Sie wurde gemäß den Kriterien durchgeführt, die ich nunmehr darlegen werde.
4 Um eine Quotenzuteilung beanspruchen zu können, mußte der jeweilige Erzeuger in der Zeit vom 1. März 1994 bis 1. Januar 1995 ununterbrochen Lieferungen durchgeführt haben (§ 5 Absatz 1) sowie bestimmte ökologische Anforderungen erfuellen. Hatte der Erzeuger in dieser Zeit die Lieferungen unterbrochen, so konnte ihm das Amt eine Quote zuteilen, wenn die Unterbrechung auf nicht seiner Kontrolle unterliegenden Ursachen beruhte oder wenn besondere Umstände vorlagen (Absatz 2).
5 Die Quote der Betriebe, die ihre Erzeugung in den Jahren 1991, 1992 und 1993 nicht erhöht hatten ("gewöhnliche Erzeuger"), wurde gemäß der durchschnittlichen in diesem Referenzzeitraum gelieferten Milchmenge festgelegt (§ 6). Neben dieser allgemeinen Regelung unterschied die schwedische Verordnung drei andere Gruppen von Erzeugern mit jeweils eigener Art der Quotenberechnung. Es handelte sich um die "neuen Erzeuger", die "expandierenden Erzeuger" und die "ökologischen Erzeuger".
6 Neue Erzeuger waren diejenigen, die in den drei als Grundlage für die Berechnung herangezogenen Jahren (1991, 1992 oder 1993) Milch zu liefern begonnen hatten. Sie hatten für jede Milchkuh Anspruch auf eine Jahresquote (genauer: eine Quote für das Wirtschaftsjahr) von 7 398 kg(3), auf die ein Kürzungssatz von 15 % angewandt wurde, der im schwedischen Recht als "Minderung für Eigenrisiko" bezeichnet wird. Auf Antrag des Erzeugers konnte die Quote statt dessen gemäß der allgemeinen Regelung, d. h. aufgrund seiner durchschnittlichen Liefermenge in den Monaten des Referenzzeitraums bestimmt werden, in denen die genannten Lieferungen erfolgt waren (§ 10).
7 Als expandierende Erzeuger sah man diejenigen an, die im Referenzzeitraum eine bauliche Investition zur Vergrößerung ihrer Milcherzeugung getätigt oder ohne eine solche Investition die Anzahl ihrer Kühe erhöht hatten. Nach § 10 der schwedischen Verordnung hatte jeder expandierende Erzeuger Anspruch auf eine Grund- und auf eine Zusatzquote. Die Grundquote berechnete sich nach der allgemeinen Methode, d. h. nach der im Referenzzeitraum gelieferten durchschnittlichen Jahresmilchmenge, jedoch ohne Berücksichtigung des in diesem Zeitraum eingetretenen Anstiegs. Die Zusatzquote konnte nach Wahl des Erzeugers entweder in einer Milchmenge von 7 398 kg für jede neu hinzuerworbene Kuh abzüglich 25 % bestehen oder in einer Milchmenge für jede neue Kuh, die sich daraus ergab, daß aus dem Anteil an der Gesamtzahl der Kühe die im Referenzzeitraum gelieferte durchschnittliche Jahresmenge, wiederum abzüglich 25 %, errechnet wurde.
8 Die kologischen Erzeuger, d. h. die Betriebe, die "biologische" Milch erzeugten, konnten verlangen, daß ihre Quoten nicht nach der allgemeinen Formel, sondern gemäß ihrer Erzeugung in den Jahren 1993 oder 1994 festgelegt wird (§ 7). Wenn der ökologische Erzeuger die besonderen Regelungen für neue oder für expandierende Erzeuger in Anspruch nehmen wollte, wurde ihm die entsprechende Quote ohne Minderung für Eigenrisiko zugeteilt (§§ 10 und 10a).
9 Im Januar 1995 teilte das Jordbruksverk erstmals - vorläufig - gemäß der allgemeinen Regelung in § 6 (siehe oben, Nr. 5) die individuellen Referenzmengen zu.
10 Zwischen März und Mai 1995 teilte das Jordbruksverk den neuen Erzeugern gemäß den oben dargelegten Bestimmungen die individuellen Referenzmengen zu. Vor der Quotenzuteilung an die expandierenden Erzeuger stellte das Jordbruksverk eine überschlägige Berechnung der Auswirkung der genannten Aufteilung an, aus der es ableitete, daß die Summe der individuellen Mengen die Schweden zugeteilte Gesamtquote überschreiten würde, wenn die Aufteilung nach den geltenden Bestimmungen vorgenommen würde. Daraufhin änderte die schwedische Regierung die Regelung über die Milchquoten durch Erlaß der Verordnung Nr. 812 von 1995, die am 1. Juli 1995 in Kraft trat. Durch diese Neuregelung wurden die Minderungssätze für Eigenrisiko sowohl für neue Erzeuger als auch für expandierende Erzeuger erhöht. Für erstere wurde der Minderungssatz von 15 % auf 30 % und für die expandierenden Erzeuger von 25 % auf 55 % heraufgesetzt. Außerdem erwarben letztere einen Anspruch auf eine Zusatzquote nur für den Teil der Erhöhung, der über 10 % des Kuhbestands des Betriebes vor der Erweiterung hinausging. Gemäß diesen neuen Bestimmungen berichtigte das Jordbruksverk die vorläufig zugeteilten Quoten.
Sachverhalt und Ausgangsverfahren
11 Kjell Karlsson und Lars-Göran Gustafsson sind Milcherzeuger. Natanael Torarp war dies bis November 1994. Sie alle wohnen in der Provinz Jönköping.
12 Herrn Karlsson wurde durch Bescheid des Jordbruksverk vom 18. Februar 1995 eine Jahresquote von 38 797 kg Milch zugeteilt. Diese Menge entsprach Karlssons durchschnittlicher Erzeugung in den Jahren 1991, 1992 und 1993.
Karlsson, der Verbesserungen an seinem Betrieb vorgenommen und die Anzahl der Kühe von 7 auf 12 erhöht hatte, beantragte die Zuteilung der Zusatzquote, die in der schwedischen Regelung für expandierende Erzeuger vorgesehen ist (siehe oben, Nr. 7). Mit Bescheid vom 29. August 1995 gab das Jordbruksverk seinem Antrag statt und teilte ihm eine Quote von 48 553 kg zu. Diese Zuteilung entsprach bereits der Regelung in der Verordnung Nr. 812 von 1995. Der Minderungssatz für Eigenrisiko betrug somit 55 %.
Karlsson erhob Klage beim zuständigen Verwaltungsgericht (Länsrätt) und beantragte, die Zuteilung der Zusatzquote, auf die er als expandierender Erzeuger Anspruch habe, gemäß der ursprünglichen Regelung unter Anwendung eines Satzes von 25 % vorzunehmen. Die Klage wurde durch Urteil vom 24. November 1995 abgewiesen und dann durch Entscheidung des Berufungsverwaltungsgerichts (Kammarrätt) vom 2. April 1995 bestätigt. Beim obersten Verwaltungsgericht (Regeringsrätt) legte Karlsson Kassationsbeschwerde ein.
13 Lars-Göran Gustafsson, der sich in der Situation eines neuen Erzeugers befand, d. h., zu denen gehörte, die mit der Erzeugung im Referenzzeitraum begonnen hatten, beantragte beim Jordbruksverk die Zuteilung der entsprechenden Quote. Mit Bescheid vom 23. März 1995 gab das Jordbruksverk dem durch Zuteilung einer Quote von 251 532 kg Milch statt. Die genannte Menge ergab sich aus der Multiplizierung der in § 10 der Verordnung vorgesehenen Menge von 7 398 kg (siehe oben, Nr. 6) mit vierzig, d. h. der Anzahl der Kühe des neuen Betriebes, und der anschließenden Anwendung des Minderungssatzes von 15 % für Eigenrisiko. Am 3. Juli 1995 änderte das Amt die Herrn Gustafsson zugeteilte Referenzmenge ab, indem es sie gemäß der Verordnung Nr. 812, durch die der Prozentsatz für Eigenrisiko für diese Erzeugergruppe auf 30 % angehoben wurde, auf 207 144 kg herabsetzte.
Gegen den zweiten Bescheid erhob Gustafsson Klage und beantragte die Zuteilung der Quote, die er ursprünglich erhalten hätte. Nachdem sein Antrag durch Urteil vom 31. Oktober 1995 in der ersten Instanz und durch Urteil vom 10. April 1996 in der Berufungsinstanz abgewiesen worden war, legte Gustafsson die nunmehr noch anhängige Kassationsklage beim Regeringsrätt ein.
14 Der dritte Kläger des Ausgangsverfahrens, Natanael Torarp, lieferte im Zeitraum von 1991 bis 1993 Milch. Mit Bescheid vom 19. Januar 1995 teilte ihm das Jordbruksverk von Amts wegen die entsprechende Referenzmenge zu. Torarp teilte dem Amt daraufhin mit, daß er am 12. November 1994 die Milcherzeugung eingestellt habe, jedoch um Zuteilung einer Quote nach Maßgabe der Jahre ersuche, in denen er Milch erzeugt habe. Mit Bescheid vom 29. März 1995 entzog ihm das Jordbruksverk unter Hinweis auf § 5 der Milchquotenverordnung (siehe oben, Nr. 4) die zugeteilte Quote und lehnte seinen Antrag mit der Begründung ab, daß keiner der nach der geltenden Regelung erforderlichen besonderen Umstände für die Zuteilung einer Quote an einen Erzeuger vorliege, der die Lieferungen unterbrochen habe. Daraufhin machte Torarp gegenüber dem Jordbruksverk geltend, daß er die Erzeugung habe unterbrechen müssen, weil er durch eine Kuh schwer verletzt worden sei und infolgedessen sein Vieh einige Tage nach dem Unglück habe verkaufen müssen. Das Jordbruksverk erhielt seinen Bescheid aufrecht.
Torarp legte Klage beim Verwaltungsgericht ein, das am 26. Oktober 1995 ein abweisendes Urteil erließ. Die Berufung gegen dieses Urteil wurde am 12. April 1996 ebenfalls zurückgewiesen. Daraufhin legte Torarp Kassationsbeschwerde ein.
Die Vorlagefragen
15 Unter diesen Umständen beschloß das Regeringsrätt, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Sind nach der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor sowie nach den Artikeln 5 und 40 Absatz 3 EG-Vertrag und dem im Gemeinschaftsrecht grundlegenden Prinzip der Gleichbehandlung im Fall eines Staates, der der Europäischen Union am 1. Januar 1995 beigetreten ist, einzelstaatliche Rechtsvorschriften zulässig, nach denen
1. für Erzeuger, die ihre Erzeugung nicht verändert haben, der Milchquotenzuteilung die durchschnittlichen Lieferungen in den Jahren 1991, 1992 und 1993 zugrunde zu legen sind,
2. die Erzeuger, die in der Zeit vom 1. Januar 1991 bis 31. Dezember 1994 mit der Milchproduktion begonnen oder sie erweitert haben, im Gegensatz zu den Milcherzeugern, deren Produktionsverhältnisse sich in der genannten Zeit nicht verändert haben, und zu den Erzeugern von ökologisch erzeugter Milch eine Herabsetzung
der Milchquote hinnehmen müssen, die für neue und für expandierende Erzeuger anders ausfällt,
3. Erzeugern, die in der Zeit vor dem Beitritt des Staates zum Milchquotensystem der Gemeinschaft Milch geliefert haben, aber - aus Gründen, auf die sie keinen Einfluß hatten - während des gesamten für die Zuteilung der Quote erforderlichen Qualifikationszeitraums (1. März 1994 bis 1. Januar 1995) keine Milch geliefert haben, die Zuteilung einer Quote zu versagen ist?
Das anwendbare Gemeinschaftsrecht
Die Regelung über die ursprüngliche Zuteilung von Milchquoten
16 Um das Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage bei Milch und Milcherzeugnissen und die sich daraus ergebenden strukturellen Überschüsse zu verringern, wurde mit der Verordnung (EWG) Nr. 856/84(4) die gemeinsame Marktorganisation für Milch durch Einführung einer Zusatzabgabe geändert, die unter bestimmten Umständen zusätzlich zu der bereits existierenden sogenannten Mitverantwortungsabgabe erhoben werden kann.
Dieser vom 2. April 1984 an geltende neue Mechanismus zur Überwachung der Milcherzeugung war wie folgt ausgestaltet:
- Für die gesamte Gemeinschaft wurde eine Gesamtmenge festgesetzt, die die Garantieschwelle für die Milcherzeugung darstellte.
- Diese Menge wurde auf die Mitgliedstaaten anhand der Milchlieferungen des Kalenderjahres 1981 in ihrem jeweiligen Gebiet zuzüglich 1 % aufgeteilt, mit Ausnahme der für die Gemeinschaftsreserve bestimmten Menge; diese Reserve wurde geschaffen, um den besonderen Bedürfnissen mehrerer Mitgliedstaaten und bestimmter Milcherzeuger zu genügen.
- Jeder Mitgliedstaat teilte seinerseits seine Garantiemenge auf seine Milcherzeuger auf, indem er ihnen eine gemeinhin "Milchquote" genannte individuelle Referenzmenge zuwies.
17 Die Überschreitung der Referenzmenge zog auf seiten der Milcherzeuger die Verpflichtung zur Zahlung einer Zusatzabgabe nach sich, die dazu bestimmt war, die durch die Vermarktung der Überschüsse verursachten Kosten zu decken. Die Abgabe hatte entsprechend der von dem einzelnen Mitgliedstaat getroffenen Wahl der Erzeuger (Formel A) oder der Käufer der Milch zu entrichten, wobei dieser berechtigt war, sie auf den Milcherzeuger abzuwälzen (Formel B).
18 Die Grundregeln für die Anwendung dieser Regelung über die Zusatzabgabe wurden vom Rat in der Verordnung (EWG) Nr. 857/84(5) aufgestellt. Diese gestattete den Mitgliedstaaten, als Referenzjahr für die Berechnung der individuellen Quoten der Erzeuger eines der Jahre 1981, 1982 oder 1983 zu wählen, und gab ihnen außerdem die Möglichkeit, nationale Reserven von Referenzmengen zu bilden, um besonderen Lagen bestimmter Milcherzeuger Rechnung tragen zu können.
19 Nach Artikel 3 der Verordnung Nr. 857/84 hatten die Mitgliedstaaten bei der Zuteilung der Referenzmengen an die verschiedenen Erzeuger die besonderen Situationen a) der Erzeuger, die sich zur Durchführung eines Entwicklungsplans im Bereich der Milcherzeugung verpflichtet hatten(6), b) der Junglandwirte und c) der Erzeuger zu berücksichtigen, die in dem als Referenzzeitraum gewählten Jahr von außergewöhnlichen Erzeugnissen (Naturkatastrophen, Zerstörung von Hilfsquellen oder Anlagen, Viehseuchen) betroffen worden waren.
20 Artikel 4 derselben Verordnung sah außerdem die Möglichkeit vor, den Erzeugern, die hauptberuflich die Landwirtschaft betreiben, eine zusätzliche Referenzmenge zuzuweisen.
21 Nach Artikel 5 der Verordnung Nr. 857/84 konnten die zusätzlichen Referenzmengen nach den Artikeln 3 und 4 nur im Rahmen der Garantiemenge des jeweiligen Mitgliedstaats gewährt werden.
22 Diese Regelung über die Zusatzabgabe wurde ursprünglich für einen Zeitraum von fünf Jahren ab dem 1. April 1984 eingeführt. Später erließ der Rat zu dem Zweck, die Zusatzabgabenregelung um ein Jahr (vom 1. April 1992 bis 31. März 1993) zu verlängern, die Verordnung (EWG) Nr. 816/92(7).
23 Durch die Verordnung (EWG) Nr. 3950/92(8) wurde die Zusatzabgabenregelung um sieben Jahre verlängert; zugleich wurden die bestehenden Vorschriften zu ihrer einfacheren und klareren Gestaltung zusammengefaßt. Demgemäß wurde durch Artikel 12 dieser Verordnung die Verordnung Nr. 857/84 aufgehoben.
24 Artikel 4 der Verordnung Nr. 3950/92 bestimmt, daß die individuellen Referenzmengen vorbehaltlich der Anpassungen auf nationaler Ebene im Rahmen der dem jeweiligen Mitgliedstaat zustehenden Gesamtmenge den am 31. März 1993 zur Verfügung stehenden Mengen zu entsprechen haben.
25 Nach Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung können die Mitgliedstaaten durch eine lineare Verringerung der Gesamtheit der Referenzmengen die nationale Reserve aufstocken, um Erzeugern, die nach objektiven, im Einvernehmen mit der Kommission festgelegten Kriterien bestimmt werden, zusätzliche oder spezifische Mengen zuzuteilen.
Die beim Beitritt des Königreichs Schweden anwendbare Regelung
26 Das Königreich Schweden ist am 1. Januar 1995 den Europäischen Gemeinschaften beigetreten. Gemäß der Akte über die Bedingungen für den Beitritt der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs Schweden zur Europäischen Union(9) wurde die Gesamtgarantiemenge für Schweden auf 3,3 Mio. Tonnen für Lieferungen und auf 3 000 Tonnen für Direktverkäufe festgesetzt. Diese Zahlen entsprachen der schwedischen Gesamtproduktion im Jahr 1992.
Der Grundsatz der Gleichbehandlung bei der Anwendung der gemeinsamen Agrarpolitik
27 Nach Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 EG-Vertrag hat sich jede gemeinsame Marktorganisation auf die Verfolgung der Ziele des Artikels 39 zu beschränken und jede Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft auszuschließen.
28 In Artikel 39 Absatz 1 EG-Vertrag werden als besondere Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik die Steigerung der Produktivität, die Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung für die Landwirte, die Stabilisierung der Märkte, die Sicherstellung der Versorgung und die Gewährleistung einer Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen anerkannt.
Analyse der Vorabentscheidungsfrage
Vorfrage: Die Gemeinschaftsvorschriften über die ursprüngliche Zuteilung der in Schweden geltenden Milchquoten
29 Vor einer Beantwortung der dreifachen Frage des Regeringsrätt ist zu klären, in welchem rechtlichen Rahmen sich die schwedischen Behörden bewegten, als sie anläßlich des Beitritts die ursprüngliche Zuteilung der Referenzmengen vornahmen.
30 Die Kläger des Ausgangsverfahrens rügen in ihren schriftlichen Erklärungen, daß die schwedische Regelung von den Vorschriften des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts über die Aufteilung der Gesamtgarantiemenge des jeweiligen Mitgliedstaats unter den einzelnen Erzeugern abweiche. Insbesondere liegt ihrer Ansicht nach ein Verstoß gegen die Vorschriften der Verordnung Nr. 856/84 (siehe oben, Nr. 16), die den Mitgliedstaaten die Wahl zwischen zwei Formeln für die Durchführung der Zusatzabgabenregelung einräumen, sowie gegen Artikel 5 der Verordnung Nr. 3950/92 (siehe oben, Nr. 21) vor, wonach unter bestimmten Voraussetzungen eine lineare Verringerung der einem Mitgliedstaat zustehenden Gesamtheit der individuellen Referenzmengen zulässig ist. Entgegen der letztgenannten Vorschrift hätten die schwedischen Behörden verschiedene Kürzungen für verschiedene Gruppen von Erzeugern vorgenommen.
31 Die von den Klägern im Ausgangsverfahren angeführten Vorschriften sind für die vorliegende Rechtssache unerheblich.
32 Durch die Verordnung Nr. 856/84 wurde in die Verordnung Nr. 804/68, durch die die gemeinsame Organisation für den Milchmarkt errichtet wurde(10), ein neuer Artikel 5c mit der Einführung der Zusatzabgabe eingefügt. Anfangs wurde diese Abgabe nach Wahl des Mitgliedstaats entweder vom Erzeuger (Formel A) oder vom Käufer (Formel B) erhoben, wenn die individuelle Referenzmenge überschritten wurde. Artikel 5c sagte nichts darüber aus, wie die Milchmengen zuzuteilen waren; diese Frage wurde in der Verordnung Nr. 857/84 (siehe oben, Nr. 18) geregelt.
Jedenfalls hatte Artikel 5c aber nach mehreren Änderungen vom 1. April 1993 an aufgrund der Verordnung (EWG) Nr. 2071/92(11) praktisch keinen Inhalt mehr. Demgemäß ist die Verordnung Nr. 856/84, auf die sich die Kläger im Ausgangsverfahren berufen, als endgültig aufgehoben anzusehen.
Zu der Frage, ob die in Artikel 5 der Verordnung Nr. 3950/92 vorgesehenen Voraussetzungen für die lineare Verringerung im vorliegenden Zusammenhang anwendbar sind, ist zu sagen, daß sich aus einer einfachen Lektüre dieser Vorschrift ergibt, daß derartige Maßnahmen für eine Situation gedacht sind, in der schon die ursprüngliche Quotenzuteilung vorgenommen worden ist. Daher ist sie ebenfalls im vorliegenden Fall unerheblich.
Da die Verordnung Nr. 857/84 ausdrücklich zum 1. April 1993 aufgehoben worden ist (siehe oben, Nr. 23) und die Verordnung Nr. 3950/92 bezüglich der Referenzmengenverteilung in ihrem Artikel 4 Absatz 1 lediglich auf die Lage am 31. März 1993 verweist, glaube ich demnach feststellen zu können(12), daß zur Zeit des Beitritts des Königreichs Schweden als einzige Vorschrift des abgeleiteten Rechts über die ursprüngliche Quotenzuteilung diejenige in Kraft war, nach der die Summe der auf den jeweiligen Mitgliedstaat entfallenden individuellen Referenzmengen die Gesamtgarantiemenge dieses Staates nicht überschreiten darf(13).
33 Anders als seinerzeit gegenüber Spanien und Portugal - deren Beitritt zu den Gemeinschaften während der Geltungsdauer der Verordnung Nr. 857/84 erfolgte - stand es dem einzelstaatlichen Gesetzgeber mangels gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die ursprüngliche Quotenzuteilung frei, so, wie er es dann tatsächlich tat, eigene Kriterien festzulegen. In bezug auf Österreich und Finnland - die gleichzeitig mit Schweden beitraten - war die Lage insofern wiederum anders, als sie seit 1974 bzw. 1984 Milchquotenregelungen hatten.
Die Befugnis Schwedens, die Quotenverteilung zu regeln, ergibt sich im Umkehrschluß aus der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes, daß "es zum Wesen einer gemeinsamen Marktorganisation [gehört], daß die Mitgliedstaaten in den von ihr umfaßten Bereichen nicht mehr befugt sind, durch einseitig erlassene innerstaatliche Rechtsvorschriften einzugreifen. Ihre Gesetzgebungszuständigkeit kann nur eine Restzuständigkeit sein und beschränkt sich auf die Situationen, die durch die Gemeinschaftsnorm nicht geregelt sind, und die Fälle, in denen diese ihnen ausdrücklich Befugnisse einräumt."(14) Weit davon entfernt, einen Verstoß gegen Artikel 5 EG-Vertrag darzustellen, entspricht die Festsetzung solcher Kriterien der jedem Mitgliedstaat durch diese Vorschrift auferlegten Verpflichtung, für die Anwendung des Gemeinschaftsrechts und insbesondere für das wirksame Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse Sorge zu tragen. Die Festsetzung und die Anwendung solcher Kriterien für die Referenzmengenverteilung stellen aus diesem Grund gemeinschaftsrechtliche Handlungen dar, die der Kontrolle des Gerichtshofes hinsichtlich der Einhaltung höherrangiger Normen der europäischen Rechtsordnung unterliegen.
34 In diesem Regelungszusammenhang ist die vorgelegte Vorabentscheidungsfrage zu prüfen.
Mit dieser Frage begehrt das vorlegende Gericht Auskunft über die Vereinbarkeit bestimmter Aspekte der schwedischen Regelung über die ursprüngliche Milchquotenzuteilung mit der Verordnung Nr. 3950/92, den Artikeln 5 und 40 Absatz 3 EG-Vertrag und dem im Gemeinschaftsrecht grundlegenden Prinzip der Gleichbehandlung.
35 Wie schon gesagt, bewegten sich die schwedischen Behörden bei der Festlegung von Kriterien für die ursprüngliche Quotenzuteilung auf einem Gebiet, für das keine gemeinschaftsrechtlichen Normen bestanden(15), und handelte dabei somit zweifellos unter Einhaltung von Artikel 5 EG-Vertrag(16). Daher ist die Untersuchung der Frage des Regeringsrätt auf das in Artikel 40 Absatz 3 EG-Vertrag ausgesprochene Verbot der Diskriminierung zwischen Erzeugern zu beschränken.
36 Ich möchte nicht unerwähnt lassen, daß im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik die Tatsache, daß den Mitgliedstaaten unter bestimmten Voraussetzungen die Rechtsetzungskompetenz zustehen kann, keineswegs voraussetzt, daß im Gemeinschaftsrecht voll auf die aus diesem folgenden Befugnisse auf diesem Gebiet verzichtet worden ist. Die nationalen Bestimmungen sind unter allen Umständen außer an den allgemeinen, der gesamten Gemeinschaftsrechtsordnung zugrunde liegenden Zielen auch an denselben in Artikel 39 EG-Vertrag niedergelegten (siehe oben, Nr. 28) besonderen - im wesentlichen wirtschaftlichen - Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik auszurichten. Die genannten allgemeinen Ziele geben die Richtung für die Anwendung der gemeinsamen Agrarpolitik vor und dienen der Ergänzung des Verzeichnisses in Artikel 39.
Zum ersten Teil der Vorabentscheidungsfrage
37 Der erste Teil der Frage des Regeringsrätt geht dahin, ob im Fall eines Staates, der der Europäischen Union am 1. Januar 1995 beigetreten ist, nationale Rechtsvorschriften mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind, nach denen für Erzeuger, die ihre Erzeugung nicht verändert haben, der Milchquotenzuteilung die durchschnittlichen Lieferungen in den Jahren 1991, 1992 und 1993 zugrunde zu legen sind.
38 Wie schon vorausgeschickt (siehe oben, Nr. 35), kommt unter den vom vorlegenden Gericht angeführten Vorschriften nur Artikel 40 Absatz 3 EG-Vertrag eine gewisse Erheblichkeit zu, insoweit als die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte "jede Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft auszuschließen [hat]". Diese Bestimmung gilt für alle Maßnahmen, die die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte betreffen, unabhängig davon, welche Behörde sie erläßt. Sie ist deshalb auch für die Mitgliedstaaten verbindlich, wenn sie die Marktorganisation durchführen.(17)
39 Im übrigen ist das in Artikel 40 Absatz 3 EG-Vertrag genannte Diskriminierungsverbot nur spezifischer Ausdruck des allgemeinen Gleichheitssatzes, der zu den elementaren Grundsätzen der Gemeinschaftsrechtsordnung gehört. Nach diesem Grundsatz dürfen gleiche Sachverhalte nicht ungleich behandelt werden, es sei denn, daß dies objektiv gerechtfertigt ist.(18)
40 Der Vorlagebeschluß enthält nun aber keinen Hinweis darauf, inwiefern die schwedischen Rechtsvorschriften bezüglich der Wahl des Referenzzeitraums für die Ermittlung der individuellen Quoten möglicherweise eine gemeinschaftsrechtlich unzulässige Diskriminierung mit sich bringen könnten. Die Kläger des Ausgangsverfahrens machen geltend, die Wahl des Zeitraums 1991 bis 1993 als Referenzzeitraum bedeute ipso facto eine Diskriminierung zwischen Erzeugern, denn sie benachteilige eine "bestimmte Anzahl neuer oder expandierender Milcherzeuger". Sie beanstanden ferner, daß man auf den Gesichtspunkt der durchschnittlichen Jahreserzeugung in dem genannten Zeitraum abgestellt habe, statt gemäß der seinerzeit durch die Verordnung Nr. 857/84 vorgesehenen Vorgehensweise die individuelle Referenzmenge nach Maßgabe der in einer der drei zugelassenen Kalenderjahre (1981, 1982 oder 1983) - je nach der fraglichen Formel A oder B - gelieferten oder gekauften Milchmenge festzusetzen.
41 Meines Erachtens ist die in Schweden für die Bestimmung des Referenzzeitraums aufgestellte Regel nicht zu beanstanden und steht in vollem Einklang mit der Verpflichtung, gleiche Sachverhalte gleich zu behandeln, und mit dem entsprechenden Verbot der ungleichen Behandlung gleicher Sachverhalte, sofern nicht eine objektive Rechtfertigung für das Gegenteil vorliegt. Wie die schwedische Regierung vorträgt, hat sie eine unterschiedliche Behandlung unterschiedlicher Erzeugergruppen vorgesehen. Die betreffende Einteilung der Erzeuger genügt objekten Kriterien. So wird unterschieden zwischen a) den Erzeugern, die ihre Erzeugung im Referenzzeitraum nicht gesteigert haben, b) den Erzeugern, die im gleichen Zeitraum bauliche Investitionen zur Steigerung der Milcherzeugung vorgenommen oder ohne solche Investitionen die Anzahl ihrer Kühe erhöht haben, c) den Erzeugern, die in den drei als Grundlage für die Berechnung herangezogenen Jahren mit der Erzeugung begonnen haben(19), und d) den nach ökologischen Grundsätzen produzierenden Milcherzeugern.
42 Was die erste Gruppe angeht, auf die sich der erste Teil der Vorlagefrage bezieht, macht niemand geltend, daß die verschiedenen Erzeuger, die im Referenzzeitraum ihre Erzeugung nicht verändert haben, ungleich behandelt worden seien oder daß die Festlegung des Referenzzeitraums angesichts der Struktur des schwedischen Marktes zu einer ungerechtfertigten Diskriminierung geführt habe. Im übrigen steht die vergleichsweise ungünstigere Situation, in der sich die neuen und die expandierenden Erzeuger befanden - diese Situation werde ich sogleich untersuchen - meines Erachtens in keinerlei Zusammenhang mit dem gewählten Referenzzeitraum. Schließlich ist die Entscheidung für die durchschnittliche Erzeugung innerhalb von drei Jahren statt innerhalb eines Jahres grundsätzlich besser geeignet, die tatsächliche Leistungsfähigkeit des jeweiligen Viehhalters wiederzugeben. Sie ruft daher für sich genommen keinerlei diskriminierende Wirkung hervor.
43 Somit ist auf den ersten Teil der vorgelegten Frage zu antworten, daß im Fall eines Staates, der der Europäischen Union am 1. Januar 1995 beigetreten ist, einzelstaatliche Rechtsvorschriften gemeinschaftsrechtlich zulässig sind, nach denen für Erzeuger, die ihre Erzeugung nicht verändert haben, der Milchquotenzuteilung die durchschnittlichen Lieferungen in den Jahren 1991, 1992 und 1993 zugrunde zu legen sind.
Zur zweiten Vorabentscheidungsfrage
44 Der zweite Teil der Frage des Regeringsrätt geht dahin, ob im Fall eines Staates, der der Europäischen Union am 1. Januar 1995 beigetreten ist, einzelstaatliche Rechtsvorschriften über die ursprüngliche Milchquotenzuteilung mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind, nach denen die Erzeuger, die im Referenzzeitraum mit der Milchproduktion begonnen haben, und diejenigen, die sie erweitert haben, ungleich behandelt werden, und zwar beide weniger günstig als die Viehhalter, deren Produktionsverhältnisse sich in der genannten Zeit nicht verändert haben oder die Milch nach ökologischen Grundsätzen erzeugen.
45 Ich möchte noch einmal betonen, daß die vier genannten Erzeugergruppen grundsätzlich auf objektiv bestimmten Kriterien beruhen. In bezug auf die Rechtfertigung der betreffenden Einteilung und vor allem der mit dieser einhergehenden unterschiedlichen Behandlung möchte ich bemerken, daß die schwedische Milchquotenverordnung die neuen und die expandierenden Erzeuger gegenüber der, so könnte man sie nennen, "Kerngruppe" der Erzeuger, die ihre Produktion im Referenzzeitraum nicht verändert haben, insofern benachteiligt, als sie die Anwendung bestimmter Berichtigungskoeffizienten auf die ihnen an sich zustehenden Referenzmengen vorsieht, während sie zugleich die "ökologischen" Erzeuger bevorzugt, die trotz Produktionsaufnahme oder -steigerung zwischen 1991 und 1993 keine solche Kürzung hinzunehmen haben.
46 Somit besteht die durch die schwedische Regelung bewirkte Benachteiligung wohl im wesentlichen darin, daß die - potentielle oder tatsächliche - Produktionssteigerung bei der Berechnung der entsprechenden Referenzmenge nicht berücksichtigt wird.
So konnten die neuen Erzeuger zwischen einer Jahresquote von 7 398 kg Milch für jede Milchkuh(20) unter Anwendung eines Kürzungssatzes von 30 % und einer Quote wählen, die nach dem allgemeinen Grundsatz, d. h. nach Maßgabe des Durchschnitts ihrer Lieferungen in den Monaten des Referenzzeitraums, in dem solche Lieferungen stattgefunden hatten, zu berechnen war.
Die sogenannten expandierenden Erzeuger wiederum hatten Anspruch auf eine Grund- und eine Zusatzquote. Die Grundquote berechnete sich nach der allgemeinen Regel und rief somit keinerlei Diskriminierung hervor. Als Einschränkung war vorgesehen, daß bei der Berechnung der Grundquote die im Referenzzeitraum eingetretenen Erweiterungen außer Betracht blieben. Aufgrund dieser Erweiterungen konnte eine Zusatzquote zugeteilt werden, die nach Wahl des Viehhalters entweder in 7 398 kg Milch multipliziert mit der Anzahl der neu hinzu erworbenen Kühe abzüglich 55 % bestehen konnte oder in einer Menge für jede neue Kuh, die gemäß dem Anteil an der durchschnittlichen Jahresliefermenge des Gesamtviehbestandes im Referenzzeitraum, wiederum abzüglich 55 %, errechnet wurde. Außerdem wurde der Anspruch auf eine Zusatzquote nur für den Teil der Erweiterung erworben, der über 10 % des Kuhbestandes in dem Betrieb vor der Erweiterung hinausging.
Bei jungen Milchkühen oder neuen Betrieben, die grundsätzlich keine optimale Leistung erreicht haben, ermöglichte keine der oben dargelegten Formeln die Erzielung einer Referenzmenge, die die voraussehbare Gesamtliefermenge abdeckte. Dieses Steigerungspotential erklärt auch die Berichtigungskoeffizienten, die bei denjenigen Erzeugern angewandt wurden, die vor oder in dem als Grundlage für die Berechnung der schwedischen Gesamtquote dienenden Jahr 1992 ihre Erzeugung aufnahmen oder erweiterten.
47 Nach dem Vorbringen der schwedischen Regierung war die Anwendung dieser ihrer Bezeichnung nach "für Eigenrisiko" vorgenommenen Benachteiligungen im Zusammenhang mit einem Anstieg der Milcherzeugung im Referenzzeitraum zu verstehen, der es bei einer Aufteilung der Erzeugung von 1992 (siehe oben, Nr. 26) entsprechenden Gesamtgarantiemenge unter allen Erzeugern mit sich gebracht hätte, daß viele Betriebe keine ausreichende Quote erhalten hätten. Im Hinblick auf den Beitritt, so erläutert die schwedische Regierung, "ist nicht erkennbar, wie die Produktionskapazität gesteigert werden konnte, ohne daß sich die Betroffenen der einschlägigen Gemeinschaftsrechtsnormen bewußt waren. Die genannte Steigerung erfolgte somit unter dem bewußten Risiko, das in gewissem Maß bei der ersten Quotenzuteilung zu berücksichtigen war."
Die Kommission zieht es vor, von einer Produktionssteigerung mit eventuellen "spekulativen Zielen" zu sprechen.
Mit anderen Worten: Insofern als die sogenannten neuen Erzeuger und expandierenden Erzeuger eine besondere Verantwortung für die Überschreitung der Schweden zustehenden Gesamtgarantiemenge trugen, mußten diese Gruppen - und nicht die Erzeuger mit gleichbleibender Produktion - die entsprechende Minderung der individuellen Referenzmengen tragen. Die ungünstigere Behandlung der neuen und der expandierenden Erzeuger fügt sich somit in die Logik des Hauptzwecks ein, der mit der Einführung der Zusatzabgabe im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse verfolgt wurde und darin bestand, die strukturellen Überschüsse zu verringern(21). Die Ungleichbehandlung dieser Erzeuger ist als gerechtfertigt anzusehen.
48 Jede Einschränkung eines Grundrechts, wie z. B. des Eigentumsrechts(22), um eines dem Gemeinwohl dienenden Zieles willen darf weder unverhältnismäßig noch untragbar sein, soll sie nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen.(23) Wie die schwedische Regierung vorgetragen hat, bemißt sich die von den betreffenden Wirtschaftsteilnehmern zu tragende Minderung genau nach dem Überschuß über die schwedische Gesamtquote, zu dessen Entstehung diese Wirtschaftsteilnehmer beigetragen haben. Sie läßt sich daher nicht als unverhältnismäßig ansehen. Jedenfalls liegen Fragen wie die Festsetzung des genauen Prozentsatzes der Minderung oder der Modalitäten der Zuteilung einer Zusatzquote an die expandierenden Erzeuger im Rahmen des Ermessens, über das die zuständigen Behörden auf dem Gebiet der gemeinsamen Agrarpolitik verfügen müssen.
Daß die neuen Erzeuger niedrigere Minderungssätze hinzunehmen hatten als die expandierenden Erzeuger erklärt sich, wie die schwedische Regierung vorgetragen hat, aus dem Willen des nationalen Gesetzgebers, die Junglandwirte, die die Erzeugung aufgenommen hatten, nicht übermäßig zu benachteiligen. Die überdies objektiv gerechtfertigte Entscheidung dafür läßt sich mit der auf Gemeinschaftsebene durch Artikel 3 der Verordnung Nr. 857/84 getroffenen Entscheidung gleichsetzen, daß die Mitgliedstaaten bei der Zuweisung der Referenzmengen an die verschiedenen Erzeuger die besonderen Situationen, u. a. der Junglandwirte, zu berücksichtigen haben (siehe oben, Nr. 19).
49 Ich komme somit zu dem Ergebnis, daß es nicht gegen Artikel 40 Absatz 3 EG-Vertrag verstößt, daß die Viehhalter, die nicht zur Entstehung des Überschusses bei der Milcherzeugung beigetragen haben, durch die schwedische Regelung günstiger behandelt werden.
50 Bezüglich der Regelung für Betriebe, die sogenannte "ökologische" Anforderungen erfuellen, stimme ich mit der Kommission darin überein, daß der Vorlagebeschluß keine genügenden Hinweise bereitstellt, anhand deren sich die konkrete Natur dieser Anforderungen erkennen läßt. Im Rahmen meiner Untersuchung werde ich davon ausgehen, daß es sich um aus objektiven Gründen zu erfuellende Anforderungen zum Schutz der Umwelt handelt. Dies dürfte die schwedische Regierung mit ihrem Vorbringen in der mündlichen Verhandlung bestätigt haben, daß die Gruppe der ökologischen Erzeuger sehr strengen Anforderungen unterliegt, die auf die Sanierung der landwirtschaftlichen Flächen gerichtet sind.
51 Wie ich oben dargelegt habe (siehe Nr. 36), werden mit der gemeinsamen Agrarpolitik nicht ausschließlich die in Artikel 39 EG-Vertrag aufgeführten Ziele verfolgt, sondern sie steht wie jede Gemeinschaftspolitik im Dienst aller die Gemeinschaft ausmachenden Ziele. Daher sind die Regelungen zum Eingriff in die Erzeugung zugleich wirksame Instrumente der Umstrukturierung im Hinblick auf diese allgemeinen Ziele, zu denen auch der Umweltschutz zu rechnen ist(24).
52 Die Verwendung der Zusatzabgabenregelung für Milch zu Zwecken der Umstrukturierung ist so alt wie diese Regelung selbst. So gestattete schon die Verordnung Nr. 857/84 den Mitgliedstaaten, bei der Zuteilung individueller Referenzmengen Umstände verschiedener Art zu berücksichtigen, so z. B., daß die Erzeuger sich zur Durchführung eines Entwicklungsplans im Bereich der Erzeugung verpflichtet haben, daß sie Junglandwirte sind oder daß sie die Landwirtschaft hauptberuflich betreiben (siehe oben, Randnrn. 19 f.). Überdies sieht Artikel 8 der Verordnung Nr. 3950/92 ein Verfahren für die Übertragung von Quoten an die Erzeuger vor, die sich an Programmen zur Verbesserung der Umweltbedingungen beteiligen.
53 Soweit die Förderung "ökologisch" wirtschaftender Milchbetriebe zum Umweltschutz beitragen kann, ist die vergleichsweise günstigere Behandlung dieser Art von Betrieben durch das gemeinschaftsrechtliche Gemeinwohl gerechtfertigt. Die schwedische Regelung steht außerdem in vollem Einklang mit dem Geist des Artikels 130t EG-Vertrag, wonach die von der Gemeinschaft getroffenen Umweltschutzmaßnahmen "die einzelnen Mitgliedstaaten nicht daran [hindern], verstärkte Schutzmaßnahmen beizubehalten oder zu ergreifen".
54 Daher verstößt die Besserstellung bestimmter ökologisch wirtschaftender Erzeuger durch die schwedische Regelung meines Erachtens nicht gegen Artikel 40 Absatz 3 EG-Vertrag.
55 Auf den zweiten Teil der Vorabentscheidungsfrage ist zu antworten, daß Artikel 40 Absatz 3 EG-Vertrag nicht einzelstaatlichen Rechtsvorschriften entgegensteht, nach denen im Fall eines Staates, der der Europäischen Union am 1. Januar 1995 beigetreten ist, die neuen Erzeuger und die Erzeuger, die ihre Produktion im Referenzzeitraum erweitert haben, im Gegensatz zu den Milcherzeugern, deren Produktionsverhältnisse sich in dieser Zeit nicht geändert haben, und zu den Erzeugern von ökologisch erzeugter Milch eine Herabsetzung der Milchquote hinnehmen müssen, die für neue und für expandierende Erzeuger anders ausfällt.
Zum dritten Teil der Vorabentscheidungsfrage
56 Der dritte Teil der Vorabentscheidungsfrage geht dahin, ob Rechtsvorschriften mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind, nach denen Erzeugern, die in der Zeit vom Beitritt des Staates zum Quotensystem Milch geliefert haben, aber - aus Gründen, auf die sie keinen Einfluß hatten - während des gesamten für die Zuteilung der Quote erforderlichen Qualifikationszeitraums keine Milch geliefert haben, die Zuteilung einer Quote zu versagen ist.
57 Im Unterschied zu den anderen beiden oben untersuchten Fragen geht es in der dritten Frage nicht um Einzelheiten der Zuteilung individueller Referenzmengen, sondern um die Voraussetzungen für den Erhalt solcher Quoten. § 5 der schwedischen Milchquotenverordnung unterwarf nämlich die Zuteilung einer Quote an einen bestimmten Erzeuger der Voraussetzung, daß er zwischen dem 1. März 1994 und dem 1. Januar 1995 ununterbrochen Milch geliefert hatte.
58 So wie sie formuliert ist, rief die Frage zunächst bei mir eine gewisse Verwunderung hervor, da das vorlegende Gericht selbst in seiner Darlegung des anwendbaren nationalen Rechts ausführt: "Hat der Erzeuger in dieser Zeit die Lieferungen unterbrochen, so konnte ihm das Amt eine Quote zuteilen, wenn die Unterbrechung auf nicht seiner Kontrolle unterliegenden Ursachen beruhte oder wenn besondere Umstände vorlagen" (siehe oben, Nr. 4).
Ohne Widerspruch durch den Bevollmächtigten von Herrn Torarp hat die schwedische Regierung in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, diesem Kläger sei deshalb eine Quote versagt worden, weil er nicht beabsichtigt habe, die Milcherzeugung wiederaufzunehmen, sondern die ihm zugewiesene Menge habe "verpachten" wollen.
Ich muß daher annehmen, daß der Zweifel des Regeringsrätt sich auf eine Situation bezieht, in der das Jordbruksverk nach Stellung eines entsprechenden Antrags die Zuteilung einer Quote ablehnt, obwohl die in der schwedischen Verordnung genannte Unterbrechung "auf nicht seiner Kontrolle unterliegenden Ursachen beruhte".
59 Erstens bin ich der Ansicht, daß für die Auslegung der nationalen Voraussetzungen für die ausnahmsweise Zuteilung einer Quote, wenn die allgemeinen Anforderungen nicht erfuellt sind, der betreffende Agrarrechtgesetzgeber, im vorliegenden Fall der schwedische Staat, im Rahmen des ihm auf diesem Gebiet zuzugestehenden Ermessens zuständig ist. Ob diese Voraussetzungen im Einzelfall ordnungsgemäß angewandt worden sind, haben unter Berücksichtigung der Zielsetzung der Regelung die nationalen Gerichte zu beurteilen.(25)
60 Wie immer die besonderen Umstände im Fall von Herrn Torarp liegen mögen, läßt sich die Frage, ob eine Regelung, wonach einem bestimmten Erzeuger Referenzmengen vorenthalten werden können, weil er im maßgeblichen Zeitraum aus nicht seiner Kontrolle unterliegenden Gründen keine Lieferungen vorgenommen hat, mit den übergeordneten Prinzipien der Gemeinschaftsordnung und insbesondere mit dem Verbot in Artikel 40 Absatz 3 EG-Vertrag vereinbar ist, meines Erachtens durch Rückgriff auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes in seinem Urteil vom 17. Mai 1988 in der Rechtssache Erpelding(26) beantworten. Wie man sich erinnern wird, war in jenem Vorabentscheidungsersuchen zu klären, ob eine Regelung gegen das Gemeinschaftsrecht verstößt, durch die ein Milcherzeuger, dessen Betrieb in den drei als Referenzzeitraum in Betracht kommenden Jahren von außergewöhnlichen Ereignissen betroffen worden war, daran gehindert wurde, sich für ein anderes Jahr zu entscheiden, in dem der Betrieb normale Leistung erbracht hatte.
61 Analog zur Rechtssache Erpelding könnte sich der Verstoß gegen Artikel 40 Absatz 3 im vorliegenden Fall aus der Ungleichbehandlung ergeben, daß einem Erzeuger, der im maßgeblichen Zeitraum keine Lieferungen vorgenommen hatte, aufgrund der einschlägigen Regelung jede Referenzmenge vorenthalten wird und er so gegenüber denen benachteiligt wird, die in dieser Zeit Lieferungen vornahmen. Ein solches Ergebnis ist aber, so heißt es im Urteil Erpelding, durch die Notwendigkeit gerechtfertigt, im Interesse sowohl der Rechtssicherheit als auch der Wirksamkeit der Rechtsvorschriften über die Zusatzabgabe die Zahl der als Referenzzeitraum in Betracht kommenden Jahre zu beschränken. Die sich hieraus ergebende unterschiedliche Behandlung ist somit objektiv gerechtfertigt und kann infolgedessen nicht als diskriminierend im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofes angesehen werden.(27)
62 Dies gilt erst recht im Verhältnis zu den Erzeugern, die die Erzeugung im maßgeblichen Zeitraum eingestellt hatten und nicht beabsichtigten, sie wiederaufzunehmen. Denn da sie keine Neigung zur Fortsetzung der Erzeugung haben, entsteht ihnen darüber hinaus, daß ihnen z. B. durch die Unmöglichkeit, die Quote zu "verpachten", Gewinn entgeht, keinerlei Vermögensschaden.
Demselben Gedanken entsprechen die Vorschriften in Artikel 3a der Verordnung Nr. 857/84(28), durch den die Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge an bestimmte Erzeuger zugelassen wird, die keine Milchquote hatten erlangen können, weil sie im Referenzzeitraum keine Lieferungen oder Direktverkäufe vorgenommen hatten. In Absatz 3 wurde die endgültige Zuteilung dieser spezifischen Quote u. a. davon abhängig gemacht, daß der Erzeuger der zuständigen Behörde nachweisen kann, daß er die Erzeugung wiederaufgenommen hat(29).
63 Somit ist auf den dritten Teil der Vorabentscheidungsfrage des Regeringsrätt zu antworten, daß im Fall eines Staates, der der Europäischen Union am 1. Januar 1995 beigetreten ist, Artikel 40 Absatz 3 EG-Vertrag nicht einzelstaatlichen Rechtsvorschriften entgegensteht, nach denen Erzeugern, die in der Zeit vor dem Beitritt des Staates zum Milchquotensystem Milch geliefert haben, aber - aus Gründen, auf die sie keinen Einfluß hatten - während des gesamten für die Zuteilung der Quote erforderlichen Qualifikationszeitraums keine Milch geliefert haben, die Zuteilung einer Quote zu versagen ist.
Entscheidung
64 Nach alledem schlage ich vor, auf die Vorabentscheidungsfrage des Regeringsrätt wie folgt zu antworten:
Artikel 40 Absatz 3 EG-Vertrag und das darin niedergelegte Verbot der Diskriminierung zwischen Erzeugern steht im Fall eines Staates, der der Europäischen Union am 1. Januar 1995 beigetreten ist, einzelstaatlichen Rechtsvorschriften nicht entgegen, nach denen
- für Erzeuger, die ihre Erzeugung nicht verändert haben, der Milchquotenzuteilung die durchschnittlichen Lieferungen in den Jahren 1991, 1992 und 1993 zugrunde zu legen sind,
- die Erzeuger, die im Referenzzeitraum mit der Milchproduktion begonnen oder sie erweitert haben, im Gegensatz zu den Milcherzeugern, deren Produktionsverhältnisse sich in der genannten Zeit nicht verändert haben, und zu den Erzeugern von ökologisch erzeugter Milch eine Herabsetzung
der Milchquote hinnehmen müssen, die für neue und für expandierende Erzeuger anders ausfällt,
- Erzeugern, die in der Zeit vor dem Beitritt des Staates zum Milchquotensystem Milch geliefert haben, aber - aus Gründen, auf die sie keinen Einfluß hatten - während des gesamten für die Zuteilung der Quote erforderlichen Qualifikationszeitraums keine Milch geliefert haben, die Zuteilung einer Quote zu versagen ist.
(1) - Förordning (1994:1714) om mjölkkvoter m.m. Danach später zum Teil geändert durch die Verordnung Nr. 119 von 1995, die am 8. Februar 1995 in Kraft trat.
(2) - In keiner der drei vorliegenden Rechtssachen stellen sich Fragen zum Direktverkauf, weshalb ich mir gestatten werde, Erzeugung und Lieferungen unterschiedslos zu gebrauchen. Auch werde ich die Begriffe Erzeuger, Viehhalter und Betrieb als Synonyme verwenden.
(3) - Darauf beläuft sich nach Angaben der schwedischen Regierung der im Wirtschaftsjahr 1992/93 verzeichnete durchschnittliche Ertrag pro Kuh.
(4) - Verordnung (EWG) Nr. 856/84 des Rates vom 31. März 1984 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 90, S. 10).
(5) - Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5c der Verordnung Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 90, S. 13).
(6) - Gemäß der Richtlinie 72/159/EWG des Rates vom 17. April 1972 über die Modernisierung der landwirtschaftlichen Betriebe (ABl. L 96, S. 1). Nach Artikel 4 der Verordnung Nr. 857/84 können die Mitgliedstaaten ferner unter bestimmten Voraussetzungen die gleiche Vorzugsbehandlung Erzeugern zugute kommen lassen, die sich nach Inkrafttreten der Verordnung zur Durchführung eines Entwicklungsplans im Bereich der Milcherzeugung verpflichtet haben.
(7) - Verordnung (EWG) Nr. 816/92 des Rates vom 31. März 1992 zur Änderung der Verordnung Nr. 804/68 (ABl. L 86, S. 83).
(8) - Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor (ABl. L 405, S. 1).
(9) - ABl. 1994, C 241, S. 7.
(10) - Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. L 148, S. 13).
(11) - Verordnung (EWG) Nr. 2071/92 des Rates vom 30. Juni 1992 zur Änderung der Verordnung Nr. 804/68 (ABl. L 215, S. 64). Artikel 1 Nr. 3 dieser Verordnung bestimmt, daß Artikel 5c künftig wie folgt lauten wird: "Die Preisregelung erfolgt unbeschadet der Durchführung der Zusatzabgabenregelung." Bezüglich der Zusatzabgabe verweist die Verordnung Nr. 804/68 somit im wesentlichen auf die Verordnung Nr. 3950/92.
(12) - Meine zurückhaltende Ausdrucksweise ist auf die wirre Gesetzgebungstechnik des Rates zurückzuführen.
(13) - Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3950/92.
(14) - Siehe u. a. die Urteile vom 29. Juni 1978 in der Rechtssache 154/77 (Dechmann, Slg. 1978, 1573) und insbesondere vom 18. September 1986 in der Rechtssache 48/85 (Kommission/Deutschland, Slg. 1986, 2549, Randnr. 12). Ohne Hervorhebung im Original.
(15) - Mit Ausnahme - wie gesagt - der Vorschrift, wonach die Summe der einzelbetrieblichen Quoten die Gesamtmenge des jeweiligen Mitgliedstaats nicht übersteigen darf.
(16) - In Verbindung mit Artikel 2 der Beitrittsakte, durch den die neuen Mitgliedstaaten unter den in den Verträgen und in der Beitrittsakte vorgesehenen Voraussetzungen an das im Zeitpunkt des Beitritts geltende - primäre und abgeleitete - Gemeinschaftsrecht gebunden werden.
(17) - Siehe u. a. die Urteile vom 25. November 1986 in den verbundenen Rechtssachen 201/85 und 202/85 (Klensch, Slg. 1986, 3477) und vom 14. Juli 1994 in der Rechtssache C-351/92 (Graff, Slg. 1994, I-3361).
(18) - Siehe unter vielen anderen das Urteil vom 10. März 1998 in den Rechtssachen C-364/95 und C-365/95, Slg. 1998, I-1023, Randnr. 81).
(19) - Ich werde hier nicht auf die Erzeuger eingehen, die nach dem Referenzzeitraum mit der Erzeugung begonnen haben; für sie gilt eine besondere Regelung, die nichts mit der vorliegenden Rechtssache zu tun hat.
(20) - Diese Menge entspricht dem im Wirtschaftsjahr 1992/93 verzeichneten durchschnittlichen Ertrag pro Kuh (siehe Fußnote 3).
(21) - Siehe hierzu die erste Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3950/92.
(22) - Wegen der Rechtsnatur der von der Zusatzabgabe freigestellten Referenzmengen verweise ich auf meine Schlußanträge vom 7. Juli 1998 in der Rechtssache C-186/96 (Demand, Slg. 1998, I-0000).
(23) - Siehe u. a. Urteil vom 13. Juli 1989 in der Rechtssache 5/88 (Wachauf, Slg. 1989, 2609, Randnr. 18).
(24) - Siehe Urteil vom 7. Februar 1985 in der Rechtssache 240/83 ("Altöle"-Urteil, Slg. 1985, 531).
(25) - Persönlich bin ich der Ansicht, daß die bis 1993 geltende Gemeinschaftsregelung, wonach die Mitgliedstaaten Situationen wie u. a. die der im Referenzjahr von außergewöhnlichen Ereignissen betroffenen Erzeuger zu berücksichtigen hatten - damit wurden denen des schwedischen Rechts gleichartige Ziele verfolgt -, in bezug auf die Erzeuger, die die Erzeugung fortgesetzt oder wiederaufgenommen hatten, gerechtfertigt war.
(26) - Rechtssache 84/87 (Slg. 1988, 2647).
(27) - Randnr. 30 (Slg. 1988, 2674).
(28) - Hinzugefügt durch die Verordnung (EWG) Nr. 746/89 des Rates vom 20. März 1989 zur Änderung der Verordnung Nr. 857/84 (ABl. L 84, S. 2).
(29) - Die Gültigkeit dieser Anforderung hat der Gerichtshof kürzlich in seinem Urteil vom 16. Dezember 1998 in der Rechtssache C-374/96 (Vorderbrüggen, Slg. 1998, I-0000) festgestellt.