Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
LAILA MEDINA
föredraget den 13 maj 2026(1)
Mål C‑61/25 P
Europeiska kommissionen
mot
Konungariket Spanien
” Överklagande – Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) – Utgifter som undantagits från unionsfinansiering – Förordning (EU) nr 1306/2013 – Artikel 93.2 – Tvärvillkor – Bilaga II – Föreskrivna verksamhetskrav (GAEC) 3 – Biologisk mångfald – Skyddade vilda växtarter – Artikel 6.1 och 6.2 i direktiv 92/43/EG – Jordbrukarnas skyldigheter har inte angetts ”
I.      Inledning
1.        Detta förslag till avgörande rör ett överklagande som Europeiska kommissionen gett in och som avser upphävande av domen av den 20 november 2024, Spanien/kommissionen (T‑508/22, EU:T:2024:855) (nedan kallad den överklagade domen). I denna dom biföll tribunalen den talan som väckts av Konungariket Spanien, och ogiltigförklarade, i den mån det berörde denna medlemsstat, kommissionens genomförandebeslut (EU) 2022/908 av den 8 juni 2022 om undantagande från unionsfinansiering av vissa utgifter som betalats av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu).(2)
2.        I detta beslut hade kommissionen undantagit ett finansieringsbelopp, på 9 968 215,15 euro, på grund av att de spanska myndigheterna inte hade genomfört kontroller, mellan 2016 och 2017, för att undersöka bevarandet av naturliga miljöer för skyddade vilda växter i Kastilien och León (Spanien). Dessa kontroller krävdes, enligt kommissionen, enligt de bestämmelser om tvärvillkor som föreskrivs i förordning (EU) nr 1306/2013(3), vilken sammankopplar finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken(4) med jordbrukarnas iakttagande av grundläggande normer på bland annat miljöområdet. Kommissionen har i synnerhet kritiserat Konungariket Spanien för att inte på plats ha kontrollerat om de jordbrukare som mottar unionsstöd iakttar de föreskrivna verksamhetskraven
(GAEC) 3,(5) definierade enligt bilaga II till förordning nr 1306/2013 och, genom hänvisning i denna, till genomförandeåtgärderna i artikel 6.1 och 6.2 i direktiv 92/43/EEG(6).
3.        Tribunalen angav i den överklagade domen att artikel 93.2 i förordning nr 1306/2013 fastställer att skyldigheten att utföra tvärvillkorskontroller endast avser iakttagandet av åtgärder för tillämpning av detta direktiv på nationell nivå. Eftersom ingen plan eller någon annan åtgärd för bevarande hade antagits i Kastilien och León enligt artikel 6.1 och 6.2 i direktiv 92/43, var de krav som vilar på jordbrukarna enligt GAEC
3 emellertid inte tillräckligt precisa för att göra det möjligt för de spanska myndigheterna att kontrollera om de uppfyllts. Tribunalen drog således slutsatsen att kommissionen saknade grund för att betrakta avsaknaden av kontroller som ett åsidosättande av bestämmelserna och således tillämpa en finansiell korrigering.
4.        Domstolen har bett mig att pröva den andra av de grunder som kommissionen har anfört till stöd för sitt överklagande, vilken avser tolkningen av artikel 93.2 i förordning nr 1306/2013. Det rör sig om en central bestämmelse i tvärvillkorssystemet som är tillämplig inom ramen för GJP och om vilken domstolen ännu inte har uttalat sig. Det ska således, bland annat, fastställas huruvida artikel 93.2 i förordning nr 1306/2013, mot bakgrund av dess lydelse, dess normativa sammanhang och dess mål, hindrar kommissionen från att från unionens finansiering undanta utgifter som uppkommit inom fonderna EGFJ och Ejflu(7) när, såsom tribunalen angav i den överklagade domen, avsaknaden av kontroller av huruvida GAEC 3 har iakttagits är en följd av de nationella myndigheternas underlåtelse att ange vilka skyldigheter jordbrukarna ska uppfylla.
Tillämpliga bestämmelser
5.        Förordning nr 1306/2013, som innehåller de bestämmelser som i huvudsak är aktuella i detta förfarande, föreskrev bestämmelserna om finansiering, förvaltning och övervakning av GJP fram till dess upphävande i januari 2023. Den ersattes, efter detta upphävande, av förordning (EU) 2021/2116(8). Förordning nr 1306/2013 reglerade fonderna, säkerställde övervakningen av utgifterna och föreskrev kontrollmekanismer för jordbruksstöden. Tillämpningsbestämmelserna för förordning nr 1306/2013 föreskrevs i genomförandeförordning (EU) nr 809/2014(9) och genomförandeförordning nr 908/2014.(10)
6.        Skälen 54, 55, 59 och 60 i förordning nr 1306/2013 hade följande lydelse:
”(54)      Systemet med tvärvillkor införlivar grundläggande normer för miljön… Tvärvillkor har som syfte att bidra till utvecklingen av ett hållbart jordbruk genom att göra stödmottagarna mer medvetna om behovet av att följa dessa grundläggande normer. Den har också som syfte att bättre harmonisera den gemensamma jordbrukspolitiken med samhällets förväntningar genom att förbättra överensstämmelsen mellan jordbrukspolitiken och politiken för miljö, folkhälsa, djurhälsa, växtskydd och djurskydd. Systemet med tvärvillkor utgör en integrerad del av den gemensamma jordbrukspolitiken och bör därför bibehållas. Dess tillämpningsområde, som än så länge utgörs av separata förteckningar över föreskrivna verksamhetskrav och normer för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden, bör dock harmoniseras så att det kan säkerställas att systemet med tvärvillkor är konsekvent och att det synliggörs på ett bättre sätt. Kraven och normerna bör därför samlas i en enda förteckning och grupperas efter områden och ämne…
(55)      Medlemsstaterna måste fullt ut genomföra de föreskrivna verksamhetskraven för att de ska kunna få avsedda verkningar på jordbruksföretagens drift, och för att säkerställa nödvändig likabehandling av jordbrukare.
…
(59)      Stödmottagare bör tydligt förstå sina skyldigheter när det gäller reglerna inom systemet med tvärvillkor. Därför bör medlemsstaterna informera om alla krav och normer som utgör en del av dessa regler på ett uttömmande, begripligt och förklarande sätt, även, där så är möjligt, i elektronisk form.
(60)      Om tvärvillkoren ska kunna genomföras på ett effektivt sätt krävs kontroll av att stödmottagarna fullgör sina skyldigheter. …”
7.        Avdelning V i förordning nr 1306/2013, med rubriken ”Kontrollsystem och sanktioner” innehöll ett kapitel I, som hade rubriken ”Allmänna regler”. Detta kapitel omfattade artikel 58 i denna förordning, med rubriken ”Skydd av unionens ekonomiska intressen”, i vilken föreskrevs följande:
”1.      Medlemsstaterna ska, inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, anta de lagar och andra författningar och vidta alla andra åtgärder som behövs för att säkerställa ett effektivt skydd för unionens ekonomiska intressen och särskilt för att
a)      försäkra sig om att de insatser som finansieras genom fonderna är lagliga och genomförs korrekt,
…
c)      förebygga, upptäcka och korrigera oegentligheter och bedrägerier,
…
2.      Medlemsstaterna ska inrätta effektiva förvaltnings- och kontrollsystem för att försäkra sig om att lagstiftningen som styr unionens stödordningar följs i syfte att minimera risken för ekonomisk förlust för unionen.
…”
8.        Avdelning VI i förordning nr 1306/2013, med rubriken ”Tvärvillkor”, innehöll ett kapitel I, som i sig hade rubriken ”Tillämpningsområde”, vilket omfattade artiklarna 91–95 i denna förordning, och ett kapitel II, vilket hade rubriken ”Kontrollsystem och administrativa sanktioner som rör tvärvillkor”, som omfattade artiklarna 96–101 i den förordningen.
9.        I artikel 91 i förordning nr 1306/2013, med rubriken ”Allmän princip” föreskrevs följande:
”1.      När en stödmottagare enligt artikel 92 inte följer reglerna för tvärvillkor som fastställs i artikel 93 ska stödmottagaren åläggas en administrativ sanktion.
2.      Den administrativa sanktion som avses i punkt 1 ska tillämpas endast om överträdelsen beror på en åtgärd eller en försummelse som är direkt hänförlig till den berörda stödmottagaren…
…
3.      I denna avdelning avses med
…
b)      krav: vart och ett av de föreskrivna verksamhetskrav enligt unionsrätten som avses i bilaga II och som i sak skiljer sig från alla andra krav i samma akt.”
10.      I artikel 93 i förordning nr 1306/2013, med rubriken ”Regler om tvärvillkor”, föreskrevs i punkterna 1 och 2 följande:
”1.      Reglerna om tvärvillkor ska omfatta de föreskrivna verksamhetskrav som fastställs i unionsrätten och de normer för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden som fastställs på nationell nivå enligt förteckningen i bilaga II, vilka avser följande områden:
a)      Miljö, klimatförändring och god jordbrukshävd.
b)      Folkhälsa, djurhälsa och växtskydd.
c)      Djurskydd.
2.      De rättsakter som avses i bilaga II om de föreskrivna verksamhetskraven ska tillämpas med den gällande versionen och i fråga om direktiv på det sätt som de har genomförts av medlemsstaterna.”
11.      I artikel 95 i förordning nr 1306/2013, med rubriken ”Information till stödmottagarna” föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska förse de berörda stödmottagarna med en förteckning över de krav och normer som ska tillämpas på gårdsnivå, om så är lämpligt i elektronisk form, samt tydlig och exakt information om dessa.”
12.      Artikel 96 i förordning nr 1306/2013, med rubriken ”Kontroller av att tvärvillkoren uppfylls” hade följande lydelse:
”…
3.      Medlemsstaterna ska utföra kontroller på plats för att kontrollera om en stödmottagare fullgör de skyldigheter som föreskrivs i denna avdelning.
…”
Bakgrund till tvisten
13.      Bakgrunden till tvisten angavs i punkterna 2–35 i den överklagade domen. Den kan, i de delar som är relevanta i förevarande mål, sammanfattas enligt följande.
14.      Efter en utredning som gjorts i den autonoma regionen Kastilien och León, avseende villkoren för genomförande av det tvärvillkorssystem som föreskrivs i avdelning VI i förordning nr 1306/2013, konstaterade kommissionen olika brister inom ramen för tre avgörande kontroller under åren 2016 och 2017, bland annat beträffande omfattning och kvalitet avseende de kontroller på plats som de spanska myndigheterna utfört. Enligt kommissionen var dessa brister av sådan art att de kunde medföra en risk för fonderna och, följaktligen, innebära en tillämpning av en finansiell korrigering i form av ett schablonbelopp av det totala stödbelopp som betalats ut till de stödmottagare på vilka tvärvillkorssystemet var tillämpligt.
15.      Till följd av meningsutbyten mellan de spanska myndigheterna och kommissionen, bland annat avseende beräkningen av den risk som de konstaterade bristerna innebar för fonderna, och även till följd av förlikningsorganets rapport, som antogs enligt artikel 40 i genomförandeförordning nr 908/2014, meddelade kommissionen sitt slutliga ställningstagande till de spanska myndigheterna. Kommissionen vidhöll i detta ställningstagande sina slutsatser avseende brister i den första och den andra avgörande kontrollen, liksom beträffande den risk som dessa brister innebar för fonderna.
16.      Dessa konstateranden avsåg, beträffande det andra av de fyra åsidosättanden som framkom vid den första avgörande kontrollen, vilket är det enda åsidosättande som berörs av förevarande mål, de föreskrivna verksamhetskraven GAEC 3 och avsåg avsaknaden av kontroller för bevarandet av naturliga miljöer för vilda växter under ansökningsåren 2016 och 2017. I synnerhet konstaterade kommissionen att de spanska myndigheterna inte hade utfört sådana tvärvillkorskontroller som krävdes enligt artikel 96.3 i förordning nr 1306/2013 och enligt artikel 24.1 och artikel 65.1 i genomförandeförordning nr 809/2014.
17.      Mot bakgrund av samtliga konstaterade brister, drog kommissionen, i sitt slutliga ställningstagande, slutsatsen att en finansiell korrigering skulle tillämpas med ett schablonbelopp på, för ansökningsåren 2016 och 2017, fem procent av tio procent av det totala stödbeloppet och, för ansökningsåret 2018, två procent av tio procent av det totala stödbeloppet. Således uteslöt kommissionen, i det omtvistade beslutet, ett totalt bruttobelopp på 9 973 274,36 euro från unionsfinansiering, vilket, mot bakgrund av de belopp som redan återkallats till följd av tidigare utredningar, gav upphov till en finansiell korrigering med ett nettobelopp på 9 968 215,15 euro.
Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
18.      Genom ansökan av den 19 augusti 2022, yrkade Konungariket Spanien att tribunalen skulle ogiltigförklara det omtvistade beslutet i den mån det rörde denna medlemsstat. Konungariket Spanien anförde till stöd för sin talan två grunder, i vilka det gjorde gällande att kommissionen gjort sig skyldig till olika felaktiga bedömningar av de faktiska omständigheterna och felaktiga rättstillämpningar.
19.      Den första grunden innehöll sex delar, varav de fyra första avsåg en avsaknad av seriösa och rimliga tvivel beträffande de olika brister som konstaterats avseende den första och den andra avgörande kontrollen. Denna grunds femte del avsåg ett åsidosättande av principen om en god förvaltning vid underkännandet av beräkningen av det belopp som skulle uteslutas från unionsfinansiering, grundat på en av Konungariket Spanien föreslagen extrapolering. Denna grunds sjätte del liksom den andra grunden rörde ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen vid den finansiella korrigeringen med ett schablonbelopp som kommissionen beslutat om.
20.      I den överklagade domen godtog tribunalen fullt ut den andra delgrunden och, delvis, den första grundens fjärde del, med motiveringen att kommissionen otillbörligen hade grundat den omtvistade finansiella korrigeringen med ett schablonbelopp. Alltså godtogs dels grunden avseende avsaknad av kontroller av tvärvillkoren i GAEC 3, i strid med artikel 96.3 i förordning nr 1306/2013, dels avsaknaden av stödmottagarnas underskrift i rapporterna om kontroll av tvärvillkoren, i strid med artikel 72.1 b ii) i genomförandeförordning nr 809/2014. I övrigt underkände tribunalen den första grundens första och tredje del. Den prövade inte de första grundens femte och sjätte del och inte heller den andra grunden.
21.      Beträffande den första grundens andra del, vilken är den som avses med detta överklagande, angav tribunalen inledningsvis att bestämmelserna om tvärvillkor i GAEC, enligt artikel 93.1 i förordning nr 1306/2013, föreskrivs i bilaga II till denna förordning. Vad specifikt gäller GAEC 3, hänför denna bilaga II till artikel 6.1 och 6.2 i direktiv 92/43, som föreskriver att medlemsstaterna, för de områden av gemenskapsintresse för vilka ansökan om medfinansiering gjorts för att det ska vara möjligt att bevara livsmiljöer för skyddade arter på de berörda områdena, ska vidta nödvändiga åtgärder för bevarande, vilket om så krävs innefattar utarbetande av lämpliga förvaltningsplaner, och vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av dessa livsmiljöer. Tribunalen angav även att artiklarna 6.1 och 6.2 i direktiv 92/43, i Kastilien och León, hade införlivats genom dekret 63/2007,(11) som innehåller en förteckning över de växter som är skyddade i denna autonoma region i Spanien.
22.      Vidare konstaterade tribunalen att kombinationen av dekret 63/2007, som erkänner att det förekommer skyddare vilda växtarter i Kastilien och León, och avsaknaden av kontroller av tvärvillkoren i GAEC 3 som specifikt avser att skydda sådana arter utgjorde ett bevis att allvarliga och rimliga tvivel kunde föreligga beträffande de kontroller som utförts. Tribunalen drog av detta slutsatsen att det, enligt fast rättspraxis på området, ankom på Konungariket Spanien att bevisa att kommissionens konstateranden var felaktiga.
23.      Slutligen underströk tribunalen att skyldigheten att utföra tvärvillkorskontrollerna i GAEC 3, enligt artikel 93.2 i förordning nr 1306/2013, endast avser iakttagandet av bestämmelserna om införlivande av direktiv 92/43 med den nationella rätten. Enligt denna bestämmelse ska nämligen de rättsakter som avses i bilaga II om GAEC endast tillämpas med den gällande versionen och i fråga om direktiv på det sätt som de har genomförts av medlemsstaterna. I förevarande mål var emellertid kraven på jordbruksföretagen enligt GAEC 3, då de spanska myndigheterna inte tidigare hade fastställt någon åtgärd för bevarande, i den mening som avses i artikel 6.1 och 6.2 i direktiv 92/43, inte tillräckligt precist angivna för att dessa krav skulle kunna kontrolleras på ett effektivt sätt av de spanska myndigheterna. Tribunalen angav att Konungariket Spanien därför hade fog för att anföra att kommissionen inte kunde betrakta avsaknaden av kontroll av tvärvillkoren i GAEC 3 som en bristande överensstämmelse med dessa.
24.      Den omtvistade beslutet ogiltigförklarades genom den överklagade domen i dess helhet, i den mån det avsåg Konungariket Spanien. Beträffande omfattningen av denna ogiltigförklaring, angav tribunalen, i huvudsak, att beräkningen av det totala beloppet för den schablonmässiga finansiella korrigeringen, utan beaktande av de brister som bestritts genom den första grundens andra och fjärde delar,
normalt sett skulle ha varit annorlunda och att det således ankom på kommissionen att dra slutsatserna av denna ogiltigförklaring.
Yrkandena från parterna i överklagandet
25.      Kommissionen har, i sitt överklagande, yrkat att domstolen ska
–        upphäva punkt 1 i domslutet i den överklagade domen, i den mån tribunalen biföll talan på den första grundens andra del,
–        fastställa att den första grundens andra del inte kan leda till bifall av talan,
–        återförvisa målet till tribunalen för en prövning av den första grundens femte och sjätte delar samt den andra grunden, och
–        förplikta Konungariket Spanien att ersätta rättegångskostnaderna.
26.      Konungariket Spanien har yrkat att domstolen ska
–        ogilla överklagandet, och
–        förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
27.      Kommissionen har, till stöd för sitt överklagande, anfört två grunder. Den första grunden avser en felaktig tillämpning av bestämmelserna om fördelning av bevisbördan inom ramen för ett förfarande för avslutande av räkenskaper. Den andra grunden rör en felaktig tolkning av medlemsstaternas skyldigheter avseende tillämpningen av GAEC 3 och kontrollerna av om jordbruksföretagen uppfyller dessa krav.
28.      I enlighet med domstolens begäran, kommer min bedömning att avse den andra av dessa grunder, som bland annat rör tolkningen av artikel 93.2 i förordning nr 1306/2013.
Parternas argument
29.      Kommissionen har, genom sin andra grund för överklagandet, gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den angav att Konungariket Spanien hade kunnat vederlägga bevisningen avseende att det förelåg allvarliga och rimliga tvivel beträffande skyldigheten att utföra kontroller på plats för att säkerställa att GAEC var uppfyllda, genom att åberopa sin egen underlåtelse att, i den nationella rätten, ange de skyldigheter som följer av artikel 6.1 och 6.2 i direktiv 92/43. Mer konkret anser kommissionen att tribunalens slutsats inte kan grundas på artikel 93.2 i förordning nr 1306/2013. Denna bestämmelse kan inte tolkas så, att den innebär att en medlemsstat inte behöver utföra kontroller på plats avseende tvärvillkoren, när kontrollkraven inte först har fastställts av de nationella myndigheterna. När en medlemsstat inte uppfyller sin plikt att genomföra GAEC och när det därmed inte utförs någon kontroll på plats, åsidosätter denna medlemsstat tvärtom sin skyldighet att inrätta ett system med kontroller som garanterar en effektiv kontroll av att GAEC uppfylls, såsom bland annat krävs enligt artikel 96.3 i förordning nr 1306/2013 och enligt artiklarna 24.1 och 65.1 i genomförandeförordning nr 809/2014. En annan tolkning skulle både kunna göra förordning nr 1306/2013 och genomförandeförordning nr 809/2014 verkningslösa och innebära att målet med de krav som föreskrivs beträffande tvärvillkor fråntas sin ändamålsenliga verkan.
30.      Konungariket Spanien har bestritt dessa argument och anfört att tolkningen av artikel 93.2 i förordning nr 1306/2013, såsom den gjorts av tribunalen i den överklagade domen, är korrekt. I synnerhet har Konungariket Spanien angett att det är medlemsstaterna som ska fastställa innehållet i GAEC inom ramen för införlivandet av direktiv 92/43 med den nationella rätten. De spanska myndigheterna ansåg, vid genomförandet av detta direktiv i Kastilien och León, att det inte var nödvändigt att anta planer för återuppbyggnad eller bevarande av livsmiljöerna för skyddade växtarter, eller vidta några andra åtgärder för bevarande, i den mening som avses i artikel 6.1 och 6.2 i direktiv 92/43, som föreskriver skyldigheter för jordbruksföretagen inom ramen för deras verksamhet. Mot denna bakgrund var, enligt Konungariket Spanien, avsaknaden av kontroller på plats motiverad, eftersom GAEC 3, enligt artikel 93.2 i förordning nr 1306/2013, ska vara föremål för en kontroll med beaktade av det sätt på vilket medlemsstaten har införlivat direktiv 92/43 med den nationella rätten. I motsats till vad kommissionen har gjort gällande, innebär detta inte att medlemsstaten inte förfogar över ett pålitligt och fungerande kontrollsystem inom ramen för den tvärvillkorssystem som förordning nr 1306/2013 föreskriver.
Rättslig bedömning
31.      Det ska inledningsvis erinras om att förevarande mål avser ett beslut som kommissionen antog inom ramen för det förfarande för avslutande av räkenskaper som föreskrivs i artikel 52 i förordning nr 1306/2013. Detta förfarande, som sker mellan denna institution och var och en av de medlemsstater som mottagit GJD-finansiering, har till syfte att kontrollera huruvida, såsom krävs enligt artikel 58.2 i förordning nr 1306/2013, den berörda medlemsstaten förfogar över ett effektivt förvaltnings- och kontrollsystem för att försäkra sig om att lagstiftningen som styr unionens stödordningar följs i syfte att minimera risken för ekonomisk förlust för unionen. Förfarandet för avslutande av räkenskaperna avser även frågan om huruvida den berörda medlemsstaten har utfört nödvändiga kontroller för att fastställa om de bestämmelser som förskrivs i förordning nr 1306/2013, inbegripet de som avser tvärvillkor, har iakttagits. Som tribunalen med fog underströk i punkt 75 i den överklagade domen, är kommissionen, när dessa kontroller inte har utförts eller har utförts på ett bristfälligt sätt, skyldig att göra en finansiell korrigering för att undvika att fonderna belastas med belopp som har utgivits för att finansiera någonting som saknar samband med ett mål som eftersträvas med unionsrätten.(12)
32.      Av fast rättspraxis framgår vidare att det, för att bevisa att reglerna för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna har åsidosatts, ankommer på kommissionen att lägga fram bevis för sina allvarliga och rimliga tvivel beträffande de nationella myndigheternas kontroller eller oegentligheter i de siffror som de har lämnat. Den är emellertid inte skyldig att på ett uttömmande sätt bevisa att dessa kontroller är otillräckliga eller att dessa siffror är felaktiga. Denna lättnad av kommissionens bevisbörda förklaras av att det är medlemsstaten som är bäst placerad för att inhämta och kontrollera de uppgifter som är nödvändiga för avslutandet av fondernas räkenskaper och att det således ankommer på denna att lägga fram detaljerad och fullständig bevisning för att dessa kontroller faktiskt ägt rum och för de siffror som framkommit och, i förekommande fall, för att kommissionens påståenden är felaktiga.(13)
33.      I förevarande mål konstaterande tribunalen, i punkterna 76 och 77 i den överklagande domen, att kommissionen, då de spanska myndigheterna i Kastilien och León inte utfört någon kontroll av tvärvillkoren i GAEC 3, i sitt slutliga ställningstagande hade lyckats frambringa ett bevis för allvarliga och rimliga tvivel, i den mening som avses i den rättspraxis som anges i föregående punkt, och att det således ankom på Konungariket Spanien att bevisa att kommissionens slutsatser var felaktiga. Tribunalen angav emellertid vidare, i punkt 79 i den överklagade domen, att Konungariket Spaniens argument, grundade på avsaknaden av specifika angivelser enligt artikel 6.1 och 6.2 i direktiv 92/43, som tillåter jordbruksföretagen att skydda vilda växtarter i Kastilien och León, hade gjort det möjligt att vederlägga kommissionens slutsats att kontrollerna av tvärvillkor avseende GAEC 3 var bristfälliga.
34.      För det första, vad gäller tribunalens slutsats avseende kommissionens styrkande av allvarliga och rimliga tvivel, ska det påpekas att det tvärvillkorssystem som inrättats genom förordning nr 1306/2013 faktiskt kräver att de jordbruksföretag som mottar de stöd som anges i artikel 92 i denna förordning iakttar vissa bestämmelser i syfte att skydda miljön, folkhälsa och djurhälsa. Enligt artikel 93.1 i förordning nr 1306/2013, omfattar dessa bestämmelser bland annat GAEC, vilka anges i en enda förteckning och är indelade enligt område och tema i bilaga II i samma förordning.(14)
35.      Vad gäller det specifika syftet med skyddet för biologisk mångfald, anges i bilaga II, under rubriken GAEC 3, att de bestämmelser som jordbruksföretagen ska iaktta bland annat är de som föreskrivs i direktiv 92/43, närmare bestämt i dess artikel 6.1 och 6.2. Som tribunalen påpekade i punkt 72 i den överklagade domen, föreskrivs i denna bestämmelse att medlemsstaterna, för de särskilda områdena för bevarande av livsmiljöer för skyddade vilda växter, ska vidta nödvändiga åtgärder för bevarande och, om så krävs, utarbeta lämpliga skötsel- och förvaltningsplaner. Vidare anger bestämmelsen att medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av dessa livsmiljöer. I Kastilien och León, som är den i målet berörda autonoma spanska regionen, hade artikel 6.1 och 6.2 i direktiv 92/43 införlivats genom dekret 63/2007. Detta dekret innehöll en förteckning över de skyddade vilda växtarterna och föreskrev att en plan för återinförande och bevarande av livsmiljöerna för dessa arter skulle antas.(15)
36.      Av detta följer att tribunalen, med fog, kunde anse att kommissionen hade lagt fram bevis på allvarliga och rimliga tvivel, i den mening som avses i den rättspraxis som anges i punkt 32 i detta förslag till avgörande, eftersom
ingen kontroll av tvärvillkoren i GAEC 3, som specifikt avsåg att skydda skyddade vilda växter i Kastilien och León arter, hade utförts, trots att förekomsten av skyddade vilda växter i Kastilien och León hade erkänts i den nationella lagstiftning som införlivade direktiv 92/43 med spansk rätt.
37.      För det andra, beträffande tribunalens slutsats att Konungariket Spanien hade vederlagt förekomsten av sådana allvarliga och rimliga tvivel, kan det konstateras att denna bedömning är grundad på tolkningen av artikel 93.2 i förordning nr 1306/2013, såsom den gjordes av tribunalen i punkt 78 i den överklagade domen och tillämpades på målet i punkt 79 i denna dom. Tribunalen angav, i huvudsak, att skyldigheten att utföra tvärvillkorskontroller endast avser iakttagandet av de åtgärder som vidtagits för genomförandet av direktiv 92/43 på nationell nivå, varför de skyldigheter som följer av
GAEC 3, om ingen plan eller annan åtgärd för bevarande hade antagits, inte skulle ha varit tillräckligt precisa för att kunna begära att de nationella myndigheterna skulle kontrollera att de iakttagits.
38.      För att fastställa om tribunalens tolkning och dess tillämpning av den i förevarande mål är behäftad med en felaktig bedömning, såsom kommissionen har gjort gällande, ska det påpekas att domstolen vid upprepade tillfällen har erinrat om de tolkningsmetoder som ska ligga till grund för tolkningen av unionsrätten. Enligt domstolens fasta praxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i.(16)
39.      Beträffande bokstavstolkningen föreskrivs i artikel 93.2 i förordning nr 1306/2013 att de rättsakter som avses i dess bilaga II om de föreskrivna verksamhetskraven ska tillämpas med den gällande versionen och ”i fråga om direktiv på det sätt som de har genomförts av medlemsstaterna”. Av detta följer att när GAEC definieras i förhållande till ett direktiv, såsom är fallet i förevarande mål, ska de tvärvillkorskontroller som görs för att kontrollera att dessa GAEC är uppfyllda genomföras mot bakgrund av de bestämmelser som ger det berörda direktivet dess verkan, såsom de har antagits av de nationella myndigheterna. Artikel 93.2 i förordning nr 1306/2013 har således till syfte att precisera de tillämpliga bestämmelser på grundval av vilka medlemsstaterna är skyldiga att pröva om de jordbruksföretag som mottar GJP-finansiering iakttar de bestämmelser om tvärvillkor som föreskrivs i denna förordning. I motsats till den tolkning som tribunalen gjorde av dessa i den överklagade domen, gör emellertid ingen del av lydelsen i denna bestämmelse det möjligt att förstå att en medlemsstat skulle vara befriad från sin skyldighet att utföra tvärvillkorskontroller för det fall GAEC inte har angetts. Det rör sig här om en syllogism som, enligt min uppfattning, inte har något stöd i denna bestämmelses lydelse.
40.      Vidare ska det påpekas att, när det gäller de fall där GAEC har definierats i förhållande till ett direktiv, används i artikel 93.2 i förordning nr 1306/2013, i den franska versionen, uttrycket ”har genomförts”, det vill säga ett verb i förfluten tid, för att hänföra till den version enligt vilken de nationella myndigheterna ska utföra sin tvärvillkorskontroll.(17) Själva lydelsen i artikel 93.2 i förordning nr 1306/2013 förutsätter således att de nationella myndigheterna dessförinnan har vidtagit åtgärder enligt GAEC i förhållande till det berörda direktivet. Av detta följer att lydelsen i denna bestämmelse inte kan användas för att dra någon rättslig slutsats när konkretiseringen av GAEC inte har ägt rum.
41.      Därmed kan artikel 93.2 i förordning nr 1306/2012, ur ett bokstavsperspektiv, inte tolkas så, att en medlemsstat inte är skyldig att utföra tvärvillkorskontroller när de skyldigheter som följer av det direktiv till vilket bilaga II i denna förordning hänvisar inte har preciserats av de nationella myndigheterna.
42.      Dessutom, även om man antog att lydelsen av artikel 93.2 i förordning nr 1306/2013 skulle kunna anses vara tvetydig, bekräftas det ovan anförda enligt min uppfattning även av en kontextuell och en teleologisk tolkning av denna bestämmelse, vilka emellertid inte prövades av tribunalen.
43.      Vad gäller bokstavstolkningen ska det påpekas att artikel 93.2 i förordning nr 1306/2013 återfinns i avdelning VI i denna förordning, som har rubriken ”Tvärvillkor”. Artikel 96 i samma förordning, som ingår i samma avdelning, föreskriver en skyldighet för medlemsstaterna att utföra kontroller i syfte att kontrollera att mottagarna av finansiellt stöd från unionen uppfyller GAEC, bland annat i form av kontroller på plats. Denna skyldighet upprepas, i liknande ordalag, i artikel 24.1 c och artikel 65.1 i genomförandeförordning nr 809/2014, i vilka preciseras att de nationella myndigheternas kontroller ska utföras på ett sådant sätt att de garanterar en effektiv kontroll av tillämpliga krav och normer på tvärvillkorsområdet. Eftersom dessa bestämmelser inte föreskriver något undantag beträffande genomförandet av kontrollerna, kan artikel 93.2 i förordning nr 1306/2013, av konsekvensskäl, inte tolkas så, att den tillåter en underlåtelse att beakta den centrala skyldighet som medlemsstaterna har enligt tvärvillkorssystemet.
44.      Vidare anser jag, liksom kommissionen, att det är uppenbart att detta innebär att de krav som i GAEC
ställs på jordbruksföretagen har angetts på ett tillräckligt precist sätt för att göra det möjligt att effektivt kontrollera att de uppfylls och för att jordbruksföretagets ska känna till dem. Utöver att denna skyldighet, såsom angetts i punkt 40 i detta förslag till avgörande, framgår av själva lydelsen i artikel 93.2 i förordning nr 1306/2013, är denna aspekt än mer uppenbar när man läser skälen 55, 59 och 60 i denna förordning. Dessa skäl preciserar nämligen precisioner det tvärvillkorssystem som införts genom förordning nr 1306/2009, då de anger dels att medlemsstaterna har en skyldighet att fullt ut genomföra GAEC för att de ska kunna få avsedda verkningar på jordbruksföretagens drift, dels att stödmottagare tydligt måsteförstå sina skyldigheter när det gäller GAEC. Dessa förklaringar har bland annat återgetts i artikel 95 i förordning nr 1306/2013, enligt vilken medlemsstaterna ska förse de berörda stödmottagarna med en förteckning över de krav och normer som ska tillämpas på gårdsnivå, om så är lämpligt i elektronisk form, samt tydlig och exakt information om dessa.
45.      Av detta följer att tribunalen, ur ett kontextuellt perspektiv och
i en situation där GAEC ska fastställas i förhållande till ett direktiv, inte kunde tolka artikel 93.2 i förordning nr 1306/2013 så, att de befriar en medlemsstat från dess skyldighet att utföra tvärvillkorkontroller på grund av att det inte har angetts några skyldigheter för jordbruksföretagen. Medlemsstaternas skyldighet att genomföra denna typ av kontroll förutsätter nämligen att de nationella myndigheterna först har fastställt vilka krav jordbruksföretagen ska uppfylla. En avsaknad av en sådan precision och därmed också en avsaknad av tvärvillkorskontroller, bör därför leda kommissionen att dra slutsatsen att ett åsidosättande föreligger.
46.      Slutligen, vad gäller en teleologisk tolkning, förefaller tribunalens resonemang även vara oförenligt med målet med förordning nr 1306/2013 och, i synnerhet, med de bestämmelser som föreskrivs i denna förordning avseende tvärvillkor. Det räcker, i detta hänseende, att erinra om att dessa bestämmelser har till syfte att säkerställa ett samband mellan unionens finansiering på grundval av fonder och genomförandet, av mottagarna av denna finansiering, av de mål som eftersträvas med unionens övriga politik, såsom miljöskydd. Som domstolen påpekade i punkt 46 i den överklagade domen, finansierar fonderna endast ingripanden som sker i enlighet med unionsrättens bestämmelser. Det mål som eftersträvas med förordning nr 1306/2013, som inför ett tvärvillkorssystem, och de bestämmelser som den föreskriver skulle emellertid äventyras om artikel 93.2 i denna förordning tolkades så att den tillåter medlemsstaterna att avvika från sin kontrollskyldighet genom att göra gällande sin egen underlåtelse att lämna precisioner avseende de krav som jordbruksföretagen måste uppfylla enligt GAEC.
47.      Av det ovan anförda följer att inget av de resonemang som domstolen har slagit fast för att tolka en unionsrättslig bestämmelse gör det möjligt att godta den tolkning som tribunalen har gjort av artikel 93.2 i förordning nr 1306/2013, såsom den framgår av punkt 78 i den överklagade domen.
48.      De argument som Konungariket Spaniens har framfört i sina inlagor påverkar inte ovanstående slutsats.
49.      För det första kan argumentet, att en tillämpning av en finansiell korrigering när, som i förevarande mål, specifikationer enligt GAEC inte har antagits av de nationella myndigheterna inte har antagits, skulle innebära att jordbruksföretagen straffas för en oegentlighet som inte kan tillskrivas dem, inte godtas. I detta hänseende räcker det att påpeka att jordbruksföretagen, enligt artikel 91.2 i förordning nr 1306/2013, endast får straffas för överträdelser av de tvärvillkorsbestämmelser som är direkt hänförliga till dem, vilket utesluter varje återverkan på dem av den finansiella korrigering som kommissionen tillämpat i sitt omtvistade beslut, vilket enbart avser de spanska myndigheterna. Vidare är förfarandet för avslutande av räkenskaperna, såsom kommissionen med fog har påpekat, ett förfarande mellan denna institution och den berörda medlemsstaten, inom ramen för vilket endast medlemsstaten ansvarar för åsidosättanden i form av avsaknad av kontroller. Den skada som detta beteende kan medföra för jordbruksföretagen kan, dessutom, medföra en ersättning för denna medlemsstats åsidosättande av unionsrätten.
50.      För det andra kan, under förutsättning att kommissionen har hänvisat till artikel 95 i förordning nr 1306/2013 för första gången i sitt överklagande vid domstolen, såsom Konungariket Spanien har gjort gällande, en sådan hänvisning inte utgöra ett nytt argument som kan avvisas. Kommissionen har nämligen hänvisat till denna bestämmelse, som finns i Avdelning VI i förordning nr 1306/2013, avseende bestämmelser om tvärvillkor, i syfte att förtydliga den kontextuella tolkning som den anser att artikel 93.2 i denna förordning förtjänar. I likhet med vad som anges i punkt 38 i detta förslag till avgörande var det emellertid, i syfte att fastställa om tribunalens tolkning och tillämpningen av den i målet var behäftade med fel, nämligen att fastställa denna bestämmelses betydelse, bland annat mot bakgrund av dess normativa sammanhang. Det kan således konstateras att kommissionens hänvisning till artikel 95 i förordning nr 1306/2013 var relevant och kan tas upp
inom ramen för den rättsliga analys som ska göras i detta förslag till avgörande.
51.      För det tredje, beträffande Konungariket Spaniens argument att de spanska myndigheterna inte fann det vara nödvändigt att anta varken planer för återuppbyggnad eller bevarande av livsmiljöer för skyddade växtarter eller andra åtgärder för bevarande, enligt artikel 6.1 och 6.2 i direktiv 92/43, avseende skyldigheter för jordbruksföretagen inom ramen för deras verksamhet, kan det konstateras att detta argument motsägs av själva innehållet i dekret 63/2007, såsom det beskrivs av tribunalen i den överklagade domen. Det framgår nämligen av punkt 79 i denna dom att dekret 63/2007 inte bara innehöll en förteckning över skyddade vilda växtarter i Kastilien och León, utan även föreskrev att planer för återuppbyggnad och bevarande av dessa växters livsmiljöer skulle antas. Detta visar att specifika åtgärder, enligt de spanska myndigheterna, var nödvändiga för att genomföra artikel 6.1 och 6.2 i direktiv 92/43 vid antagandet av förteckningen över vilda växtarter i Kastilien och León.
52.      Mot denna bakgrund, kan det konstateras att tribunalen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning vid sin tolkning av artikel 93.2 i förordning nr 1306/2013, när den, i punkt 82 i den överklagade domen, angav att Konungariket Spanien hade varit i stånd att vederlägga den slutsats som kommissionen uttryckt i sitt slutliga ställningstagande, enligt vilken denna medlemsstats tvärvillkorskontroller av GAEC 3 inte uppfyllde kraven.
53.      Jag anser att den andra grunden för överklagandet ska godtas, vilket nödvändigtvis innebär att den överklagande domen ska upphävas. Eftersom domstolen dessutom förfogar över de uppgifter som krävs för att slutgiltigt avgöra den andra delen av den första grunden i talan i första instans, bör denna del avvisas i enlighet med artikel 61 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol. Slutligen, eftersom tribunalen inte, i första instans, prövade den första grundens femte och sjätte delar, och inte heller den andra av de grunder som Konungariket Spanien anfört till stöd för sin talan, ska målet återförvisat till den.
Förslag till avgörande
54.      Mot bakgrund av det ovan anförda, föreslår jag att domstolen ska
–        upphäva den dom som Europeiska unionens tribunal meddelade den 20 november 2024, Spanien/kommissionen (T‑508/22, EU:T:2024:855),
–        återförvisa målet till tribunalen för en prövning av den första grundens femte och sjätte del samt den andra grunden, och
–        förplikta Konungariket Spanien att ersätta rättegångskostnaderna.
1      Originalspråk: franska.
2      EUT L 157, 2022, s. 15 (nedan kallat det omtvistade beslutet).
3      Europaparlamentets och rådets förordning nr av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 485/2008 (EUT L 346, 2013, s. 549).
4      Nedan kallad GJP.
5      Nedan kallade
GAEC 3.
6      Rådets direktiv av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EUT L 206, 1992, s. 7; svensk specialutgåva,
område 15,
volym 11, s. 114).
7      Nedan tillsammans kallade fonderna.
8      Europaparlamentets och rådets förordning av den 2 december 2021 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av förordning (EU) nr 1306/2013 (EUT L 435, 2021, s. 187).
9      Kommissionens genomförandeförordning av den 17 juli 2014 om regler för tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 vad gäller det integrerade administrations- och kontrollsystemet, landsbygdsutvecklingsåtgärder och tvärvillkor (EUT L 227, 2014, s. 69) (nedan kallad genomförandeförordning nr 809/2014).
10      Kommissionens genomförandeförordning nr av den 6 augusti 2014 om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 med beaktande av utbetalande organ och andra organ, ekonomisk förvaltning, räkenskapsavslutning, regler om kontroller, värdepapper och öppenhet (EUT L 255, 2014, s. 59), i ändrad lydelse enligt kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/56 av den 12 januari 2018 (EUT L 10, 2018, s. 9).
11      Decreto 63/2007 por el que se crean el Catálogo de Flora Protegida de Castilla y León y la figura de protección denominada Microrreserva de Flora (dekret 63/2007 om skapandet av en katalog över skyddade växter i Kastilien och León och skyddssystemet kallat växtmikroreservat) av den 14 juni 2007 (BOCL nr 119, av den 20 juni 2007, s. 13197) (nedan kallat dekret 63/2007).
12      Se, bland annat, dom av den 11 januari 2001, Grekland/kommissionen (C‑247/98, EU:C:2001:4, punkt 14), som anges i den överklagade domen.
13      Se dom av den 6 november 2014, Nederländerna/kommissionen (C‑610/13 P, EU:C:2014:2349, punkt 58 och där angiven rättspraxis).
14      Se, för ett liknande resonemang, skäl 55 i förordning nr 1306/2013.
15      Se, i detta hänseende, även punkt 79 i den överklagade domen.
16      Se, bland annat, dom av den 22 februari 2024, Landkreis Jerichower Land (C‑85/23, EU:C:2024:161, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
17      Se även, bland annat, versionerna av denna bestämmelse på engelska (”implemented”), på tyska (”umgesetzt”), på italienska (”attuate”), på portugisiska (”transpostas”), på nederländska (”omgezet”), på litauiska (”įgyvendintos”), på slovakiska (”transponovanom”), på danska (”gennemført”) eller på estniska (”rakendatutena”).