61992CO0040_FR
Parties
Motifs de l'arrêt
Dispositif
Parties
Dans l' affaire C-40/92 R,
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. P. Gilsdorf, conseiller juridique principal, et C. Docksey, membre du service juridique, en qualité d' agents, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. R. Hayder, représentant du service juridique, Centre Wagner, Kirchberg,
partie requérante,
contre
Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d' Irlande du Nord, représenté par M. J. Collins, Treasury solicitor, en qualité d' agent, assisté de MM. S. Richards et R. Anderson, barristers, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l' ambassade britannique, 14, bd Roosevelt,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande de mesures provisoires visant notamment à obtenir qu' il soit enjoint au Royaume-Uni de prendre toutes mesures nécessaires pour empêcher le Milk Marketing Board d' Angleterre et du pays de Galles et le Milk Marketing Board d' Irlande du Nord de prendre ou de maintenir certaines actions ou menaces d' actions, à l' encontre de producteurs de lait et de laiteries, destinées à étendre les droits exclusifs d' achat de ces organisations au lait écrémé et demi-écrémé,
le président de la Cour
rend la présente
Ordonnance
Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 13 février 1992, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l' article 169 du traité CEE, un recours visant à faire constater notamment que, en ne prenant pas les mesures nécessaires pour assurer que les Milk Marketing Boards (ci-après "MMB") n' outrepassent pas les droits exclusifs qui leur ont été octroyés uniquement en ce qui concerne le lait entier, en omettant d' empêcher les MMB de limiter les possibilités des producteurs de produire et de commercialiser des produits laitiers en dehors de ces droits exclusifs, en omettant de contrôler les MMB et en omettant d' assurer que la concurrence ne soit affectée que dans la mesure strictement nécessaire, le Royaume-Uni a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du règlement (CEE) n
804/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 148, p. 13), tel que modifié par le règlement (CEE) n
1421/78 du Conseil, du 20 juin 1978 (JO L 171, p. 12), et du règlement (CEE) n
1422/78 du Conseil, du 20 juin 1978, relatif à l' octroi de certains droits spéciaux à des organisations de producteurs de lait au Royaume-Uni (JO L 171, p. 14). A titre subsidiaire, pour le cas où la Cour jugerait que le lait écrémé et demi-écrémé relève des droits exclusifs des MMB, le recours vise à ce que la Cour déclare qu' il y a lieu de protéger la confiance légitime des producteurs et/ou fabricants qui se sont fiés à l' interprétation de la réglementation communautaire, acceptée par les autorités britanniques jusqu' à leur revirement en juin 1991, interprétation selon laquelle le lait écrémé et demi-écrémé échappe aux opérations des MMB, et de permettre à ces producteurs et/ou fabricants de poursuivre leur commercialisation du lait écrémé en dehors des droits exclusifs d' achat du MMB d' Angleterre et du pays de Galles et du MMB d' Irlande du Nord, et cela pour une période raisonnable et au moins jusqu' au prononcé de l' arrêt de la Cour.
2 Par acte séparé, déposé au greffe de la Cour le même jour, la Commission a, en outre, en vertu de l' article 186 du traité CEE et de l' article 83 du règlement de procédure, introduit une demande en référé visant à obtenir qu' il soit enjoint au Royaume-Uni de prendre, en attendant l' arrêt de la Cour, toutes mesures utiles nécessaires pour empêcher le MMB d' Angleterre et du pays de Galles et le MMB d' Irlande du Nord de revendiquer, d' imposer ou de maintenir des restrictions, prélèvements, amendes, actions en justice ou menaces d' action de quelque nature que ce soit, en ce qui concerne la production et/ou la commercialisation de lait écrémé et demi-écrémé par les producteurs laitiers et les laiteries qui, pour leur production, leurs investissements ou leurs prévisions financières, se sont fiés à l' interprétation, établie de longue date, du champ d' application des droits exclusifs des MMB avant les changements de politique introduits par les MMB et les autorités britanniques. La demande en référé vise, en outre, à ce qu' il soit enjoint au Royaume-Uni de coopérer avec la Commission pour définir dès que possible des orientations provisoires au sujet de la zone d' accord entre les parties en ce qui concerne une authentique transformation sous contrat.
3 La partie défenderesse a présenté des observations écrites sur la demande en référé le 11 mars 1992 et les parties ont été entendues en leurs explications orales le 30 mars 1992.
4 Il convient, avant d' examiner le bien-fondé de la demande en référé, de rappeler brièvement les antécédents du litige ainsi que le cadre juridique dans lequel il s' inscrit.
5 Le règlement n
804/68, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers, prévoit en son article 25, tel que modifié par le règlement n
1421/78, que, à sa demande et sous certaines conditions, un État membre peut être autorisé à octroyer à une organisation de producteurs le droit exclusif d' acheter le lait produit et mis en vente en l' état par les producteurs de lait établis dans la région où l' organisation exerce ces activités. A ce droit exclusif correspond l' obligation pour l' organisation d' acheter le lait qui lui est offert par ces producteurs.
6 Le règlement n
1422/78, relatif à l' octroi de certains droits spéciaux à des organisations de producteurs de lait au Royaume-Uni, constate, en son article 1er, que les conditions fixées par le règlement n
804/68 sont actuellement remplies en ce qui concerne le Royaume-Uni et prévoit que, dès lors, le Royaume-Uni peut être autorisé à octroyer les droits visés à l' article 25 dudit règlement n 804/68 à cinq organisations de producteurs (MMB) existantes, couvrant l' Angleterre, le pays de Galles, l' Écosse ainsi que l' Irlande du Nord. Ce même règlement fixe, en outre, certaines conditions relatives à l' exercice par ces organisations de leurs droits spéciaux, ces droits ne pouvant pas porter, notamment, sur les quantités de lait que le producteur exclut de la vente à une organisation soit en accord avec celle-ci soit en vue de la commercialisation dans un autre État membre ou un pays tiers.
7 Par son règlement (CEE) n
1565/79, du 25 juillet 1979, fixant les modalités d' application du règlement précité n 1422/78 (JO L 188, p. 29), la Commission a autorisé le Royaume-Uni à accorder les droits visés à l' article 25 du règlement n
804/68 aux cinq MMB en cause.
8 Il résulte des considérants des règlements précités et du dossier que les MMB sont des organisations qui, établies en vertu de la législation nationale du Royaume-Uni ont, depuis 1933, joui de prérogatives similaires à celles que leur confère la réglementation communautaire.
9 Par lettre du 22 février 1991 du directeur général de l' agriculture, la Commission a attiré l' attention des autorités britanniques sur le fait que, selon les plaintes parvenues à la Commission, le MMB d' Angleterre et du pays de Galles avait décidé que le lait mis en vente par les producteurs sous forme liquide relevait de ses droits exclusifs d' achat, quelle qu' en soit la teneur en matière grasse, et que les producteurs faisant transformer leur lait par des laiteries, en vertu de contrats conclus avec celles-ci, violaient ses droits exclusifs, le lait étant considéré comme mis en vente dès lors qu' il n' est plus en possession du producteur. La Commission rappelle que, déjà en 1987, puis en 1988 par l' entremise des autorités britanniques, ce même MMB avait insisté auprès d' elle pour que le lait écrémé et demi-écrémé, en raison de son importance commerciale croissante, soit inclus dans ses droits exclusifs d' achat, et qu' à ces deux occasions elle avait souligné les difficultés inhérentes à une modification des règlements communautaires en cause, estimant que les droits exclusifs d' achat, conférés aux MMB en vertu de l' article 25 du règlement n
804/68, ne pouvaient viser que le lait entier mis en vente par les producteurs.
10 Par lettre du 7 mars 1991, la représentation permanente du Royaume-Uni a fait savoir à la Commission que les autorités britanniques avaient elles-mêmes été surprises par la décision du MMB d' Angleterre et du pays de Galles, celle-ci reposant sur des interprétations de la réglementation relative aux MMB qui, sur des points importants, étaient contraires aux prises de position tant des autorités britanniques que de la Commission, et dont ce MMB avait été informé clairement. Il résulte de cette même lettre qu' en conséquence les autorités britanniques avaient demandé au MMB en cause de retirer sa décision.
11 Le 19 avril 1991, le MMB d' Angleterre et du pays de Galles a, dans un communiqué de presse, annoncé que l' organisation n' entendait pas, pour le moment, intenter des poursuites judiciaires, en ce qui concerne le lait écrémé et demi-écrémé, à l' encontre des producteurs produisant eux-mêmes ce lait. Le communiqué de presse avertissait cependant les producteurs de ce que cette position du MMB pouvait être modifiée en raison de changements affectant les opérations de l' organisation et que le MMB réservait ses droits à l' égard de tout producteur qu' il considérait en infraction avec la réglementation.
12 Le 8 mai 1991, la Commission a, conformément à l' article 169 du traité, fait parvenir aux autorités britanniques une lettre de mise en demeure, faisant notamment état de l' obligation incombant à ces autorités en vertu de l' article 10 du règlement n
1422/78 de prendre les mesures nécessaires pour contrôler en permanence le respect des règles communautaires par les MMB.
13 Par lettre du 21 juin 1991, les autorités britanniques ont informé la Commission de ce qu' elles avaient, en ce qui concerne l' étendue des droits exclusifs des MMB, procédé à un réexamen de la situation juridique et qu' elles étaient parvenues à la conclusion que le "lait produit et mis en vente en l' état" qui, selon l' article 25 du règlement n
804/68, fait l' objet de ces droits exclusifs, visait tout lait sous forme liquide destiné à la consommation humaine directe. Les autorités britanniques estimaient qu' en conséquence le lait écrémé et demi-écrémé relevait de ces droits exclusifs et que le MMB d' Angleterre et du pays de Galles ainsi que le MMB d' Irlande du Nord, qui faisait également l' objet de plaintes auprès de la Commission, étaient justifiés à faire valoir leurs droits à l' égard des producteurs et des laiteries concernés.
14 Le 23 septembre 1991, la Commission a transmis aux autorités britanniques son avis motivé. La Commission y fait état des pressions et intimidations croissantes, exercées par les deux MMB en cause à l' égard de producteurs commercialisant leur lait comme lait écrémé et demi-écrémé et de laiteries produisant ce produit pour le compte de producteurs, et demande aux autorités britanniques de prendre les mesures nécessaires pour que les MMB s' abstiennent de ces pratiques et pour préserver le statu quo jusqu' à ce que le litige ait été tranché par la Cour de justice.
15 Il résulte du dossier que, le 8 octobre 1991, le MMB d' Angleterre et du pays de Galles a fait parvenir aux producteurs qui commercialisaient eux-mêmes du lait écrémé et demi-écrémé une lettre leur demandant, pour exclure le lait en cause de la livraison obligatoire au MMB, de souscrire un accord de non-livraison joint à la lettre. En vertu de cet accord, le producteur s' engage, pour chaque litre de lait écrémé ou demi-écrémé vendu à partir du 1er janvier 1992, à verser au MMB un prélèvement dont le montant sera fixé par l' organisation. L' accord stipule, cependant, que le prélèvement n' est exigible qu' après que la Cour de justice ait décidé ou que la Commission ait cessé de contester que le lait écrémé et demi-écrémé relève des droits exclusifs des MMB. Il est précisé que l' accord est à considérer comme nul et non avenu au cas où la Cour de justice déciderait que le lait en cause ne relève pas desdits droits.
16 Par lettre du 6 novembre 1991, le MMB d' Angleterre et du pays de Galles a informé les producteurs en cause de ce que, si la Commission n' agissait pas en référé contre le gouvernement du Royaume-Uni pour empêcher le MMB d' exercer les droits qu' il revendique sur le lait écrémé et demi-écrémé, il n' intenterait aucune action et ne prendrait aucune mesure disciplinaire contre les producteurs qui n' auraient pas signé l' accord de non-livraison et qui, à cette même date du 6 novembre 1991, commercialiseraient du lait écrémé et demi-écrémé. Cette lettre invitait, par ailleurs, les producteurs qui, pour leurs investissements, se sont fondés sur des assurances émanant du MMB ou de son personnel à se mettre en rapport avec l' organisation en vue d' une éventuelle demande en réparation.
17 En ce qui concerne l' Irlande du Nord, il résulte, en outre, du dossier que, dès le mois d' avril 1991, le MMB d' Irlande du Nord avait engagé, devant la High Court of Justice in Northern Ireland, une action en justice à l' encontre de la Strathroy Milk Marketing, entreprise qui commercialiserait d' importantes quantités de lait écrémé et demi-écrémé, produit en vertu de contrats passés avec un nombre croissant de producteurs ayant exclu leur lait de la livraison obligatoire au MMB. Dans le cadre de cette procédure, la juridiction nationale a, par ordonnance de référé du 1er juillet 1991, prenant acte de l' engagement du MMB de verser le cas échéant des dommages et intérêts pour toute perte (y compris le manque à gagner) que l' entreprise attaquée ou ses producteurs subirait, enjoint à Strathroy Milk Marketing de limiter ses ventes de lait écrémé et demi-écrémé en Grande-Bretagne et en Irlande du Nord, respectivement à 17 millions de litres et 2,1 millions de litres par an, jusqu' à l' issue de l' action au principal.
18 Il convient de rappeler qu' en vertu de l' article 186 du traité CEE la Cour peut, dans les affaires dont elle est saisie, prescrire les mesures provisoires nécessaires.
19 Selon l' article 83, paragraphe 2, du règlement de procédure, une décision ordonnant des mesures provisoires telles que celles sollicitées est subordonnée à l' existence de circonstances établissant l' urgence, ainsi que de moyens de fait et de droit justifiant à première vue leur octroi. Conformément à une jurisprudence constante de la Cour, le caractère urgent d' une demande de mesures provisoires, telle que celle présentée en l' espèce, doit être apprécié par rapport à la nécessité qu' il y a de statuer provisoirement, afin d' éviter qu' un préjudice grave et irréparable ne soit causé.
20 En ce qui concerne l' urgence, la Commission fait valoir que le changement soudain et illégal de la politique du MMB d' Angleterre et du pays de Galles et du MMB d' Irlande du Nord, approuvé par les autorités britanniques, porte atteinte à la confiance légitime des opérateurs qui, pour leur production existante ou projetée de lait écrémé et demi-écrémé, se sont basés, avant l' introduction de la présente demande en référé, sur l' interprétation récemment acceptée de la réglementation en cause. La Commission estime que, pour ces opérateurs, il est impératif de maintenir le statu quo au moyen des mesures provisoires demandées.
21 Pour ce qui est de l' Angleterre et du pays de Galles, la Commission fait valoir que la position annoncée du MMB en cause à l' égard des producteurs commercialisant eux-mêmes du lait écrémé et demi-écrémé, même à supposer qu' elle soit maintenue après l' introduction de la demande en référé, n' est pas suffisante pour maintenir le statu quo. La menace de devoir verser rétroactivement, à partir du 1er janvier 1992, un prélèvement sur le lait écrémé et demi-écrémé vendu constituerait en elle-même une menace pour la viabilité financière de ces producteurs, qui sont des petites entreprises opérant avec des marges bénéficiaires étroites dans un marché hautement concurrentiel. La survie économique de ces producteurs serait ainsi menacée. Cette considération vaudrait encore davantage pour les producteurs faisant produire et commercialiser du lait écrémé et demi-écrémé par des laiteries, qui, non couverts par la déclaration d' intention du MMB, se verraient confrontés à une menace d' action en justice et de demande de paiement d' un prélèvement au MMB à tout moment. Il en irait de même en ce qui concerne les laiteries produisant du lait écrémé pour le compte de ces producteurs, celles-ci pouvant à tout moment être confrontées à des actions en justice contre lesquelles elles auraient, en raison des coûts, des difficultés à se défendre.
22 Pour ce qui est de l' Irlande du Nord, la Commission fait valoir que l' ordonnance en référé prise le 1er juillet 1991, à l' encontre de la seule laiterie indépendante de la région, limite de manière injustifiée ses débouchés et interdit aux producteurs qui lui sont liés d' accroître leur production. En outre, les huit producteurs de la région commercialisant eux-mêmes du lait écrémé et demi-écrémé seraient à tout instant menacés d' une action en justice de la part du MMB d' Irlande du Nord.
23 La partie défenderesse estime, comme la Commission, qu' il y a lieu, en attendant l' arrêt de la Cour, de préserver le statu quo. Elle souligne également toutefois que la réglementation communautaire confère des droits non seulement aux producteurs, mais également aux MMB et que le statu quo doit sauvegarder les intérêts de toutes les parties en cause. La partie défenderesse estime que le statu quo est, à l' heure actuelle, préservé de manière adéquate par les mesures et les engagements pris sur le plan national.
24 En ce qui concerne l' Angleterre et le pays de Galles, la partie défenderesse observe que le MMB concerné s' est engagé à maintenir sa position à l' égard des producteurs commercialisant eux mêmes du lait écrémé et demi-écrémé, telle qu' elle résulte de sa lettre précitée du 6 novembre 1991. Le MMB n' exigerait de ces producteurs le versement du prélèvement applicable à partir du 1er janvier 1992 que si l' interprétation aujourd' hui défendue par les autorités britanniques était entérinée par la Cour de justice. La partie défenderesse observe, en outre, que, à l' égard des producteurs faisant produire et commercialiser du lait écrémé et demi-écrémé par des laiteries assurant cette production et commercialisation, le MMB concerné s' est engagé à n' entreprendre aucune nouvelle action en justice, sauf pour les contrats de transformation qui, selon les critères repris par la Commission elle-même dans sa demande en référé, ne constituent que des arrangements pour contourner les droits exclusifs du MMB, c' est-à-dire lorsque le producteur ne possède aucun intérêt dans la laiterie en cause et n' exerce aucun contrôle sur ses activités. Dans les cas où une action en justice aurait déjà été engagée à l' encontre de tels producteurs ou de telles laiteries, le MMB d' Angleterre et du pays de Galles se serait engagé à n' entreprendre aucun nouvel acte de procédure.
25 En ce qui concerne l' Irlande du Nord, la partie défenderesse expose que les producteurs livrant leur lait à la Strathroy Milk Marketing ont initialement déclaré exclure leur production de la livraison obligatoire au MMB afin de l' exporter. Une action en justice n' aurait été engagée à l' encontre de la laiterie qu' après qu' elle ait annoncé que, nonobstant ces déclarations, le lait écrémé et demi-écrémé produit serait commercialisé en Grande-Bretagne et en Irlande du Nord. L' ordonnance en référé prise par la High Court of Justice in Northern Ireland le 1er juillet 1991 préserverait de façon adéquate le statu quo en excluant, du fait de la limitation des quantités commercialisées, que cette laiterie recrute de nouveaux producteurs. Enfin, un petit nombre de producteurs de cette région commercialiseraient eux-mêmes leur production de lait écrémé et demi-écrémé, mais aucun d' entre eux ne verserait de prélèvement au MMB concerné. Celui-ci se serait engagé à n' exiger le paiement d' un prélèvement de la part de ces producteurs qu' après un arrêt de la Cour de justice en faveur de l' interprétation défendue aujourd' hui par la partie défenderesse.
26 La partie défenderesse fait valoir que, dans ces circonstances, il n' y a pas lieu pour la Cour d' ordonner les mesures provisoires demandées.
27 Il y a lieu, d' abord, de relever que si la partie défenderesse conclut au rejet de la demande en référé parce que, à son avis, les mesures et engagements pris sur le plan national suffisent pour préserver le statu quo, cette partie se porte de ce fait garante de ce que ces mesures et engagements, tels que décrits ci-avant aux points 24 et 25, seront respectés par les MMB et ne feront l' objet d' aucune révocation ou modification avant l' arrêt de la Cour au principal.
28 Il y a lieu, ensuite, de relever que, par rapport à la situation résultant des mesures et engagements pris sur le plan national, les mesures provisoires demandées comportent notamment l' interdiction, pour les MMB concernés, d' obtenir des producteurs commercialisant déjà du lait écrémé et demi-écrémé le versement de prélèvements pour la période allant jusqu' à l' intervention de l' arrêt de la Cour, même si cet arrêt entérine l' interprétation défendue par ces organismes.
29 La Commission estime ainsi qu' il est nécessaire, au stade du référé, de protéger la confiance légitime de ces producteurs en ce qui concerne l' étendue des droits exclusifs des MMB, la seule menace d' avoir à verser rétroactivement le prélèvement annoncé par les MMB pouvant entraîner un préjudice dans le chef de ces producteurs. Il convient, cependant, de rappeler que le juge des référés ne saurait préjuger de l' arrêt de la Cour en mettant une partie intéressée définitivement à l' abri des effets pouvant découler de l' arrêt pour la période antérieure à son prononcé. Par ailleurs, dans les conclusions subsidiaires de son recours au principal, la Commission demande précisément à la Cour de déclarer qu' il y a lieu de protéger la confiance légitime de ces producteurs et de leur permettre de poursuivre leur commercialisation de lait écrémé et demi-écrémé en dehors des droits exclusifs des MMB, c' est-à-dire sans avoir à leur verser un prélèvement quelconque, et cela au moins jusqu' au prononcé de l' arrêt au principal. Sur ce point, la demande de mesures provisoires présentée par la Commission revient à une demande de faire droit aux conclusions de la procédure au principal déjà au stade du référé.
30 Les mesures provisoires demandées se distinguent en outre de la situation résultant des mesures et engagements pris sur le plan national en ce qu' elles visent non seulement les producteurs qui, à la date de l' introduction de la demande en référé, commercialisent du lait écrémé et demi-écrémé, mais également ceux qui, par des investissements ou des prévisions financières, ont préparé une telle commercialisation. Il suffit à cet égard de relever que, en l' absence de critères précis, les seuls projets d' une future commercialisation de lait écrémé et demi-écrémé ne sauraient de manière générale faire l' objet d' une protection à titre provisoire. Ainsi que le gouvernement britannique l' a souligné, des situations particulières propres à une laiterie ou à un producteur individuel doivent être appréciées dans le cadre d' une procédure juridictionnelle sur le plan national.
31 Pour le reste, la Commission n' a pas établi en quoi les mesures demandées étaient de nature à offrir une garantie sensiblement plus importante du maintien du statu quo que celle déjà offerte par les mesures et engagements déjà pris sur le plan national.
32 Il convient donc de conclure que, compte tenu de ces mesures et engagements, il n' est pas satisfait à la condition relative à l' urgence et qu' en conséquence la demande de mesures provisoires doit être rejetée.
33 Il y a lieu, toutefois, de rappeler que la présente ordonnance peut, conformément à l' article 87 du règlement de procédure, être modifiée à tout moment par suite d' un changement de circonstances.
Dispositif
Par ces motifs,
LE PRÉSIDENT
ordonne:
1) La demande en référé est rejetée.
2) Les dépens sont réservés.
Fait à Luxembourg, le 22 mai 1992.