Kohtuasi T‑781/22
Madre Querida jt
versus
Euroopa Komisjon
Üldkohtu (seitsmes koda laiendatud koosseisus) 11. juuni 2025. aasta otsus
Ühine kalanduspoliitika – Määruse (EL) 2016/2336 artikkel 9 – Rakendusmäärus (EL) 2022/1614 – Meetodid ja kriteeriumid nende piirkondade kindlaksmääramiseks, kus ohualtid mereökosüsteemid teadaolevalt või tõenäoliselt esinevad – Loetelu koostamine piirkondadest, kus on kindlaks tehtud või tõenäoline ohualdiste mereökosüsteemide esinemine – Kaitsepiirkondade kehtestamine – Õigusvastasuse vastuväide – Proportsionaalsus
1.      Kalandus – Mereressursside kaitse – Ohualdiste mereökosüsteemide kaitse – Nende piirkondade loetelu, kus need ökosüsteemid teadaolevalt või tõenäoliselt esinevad – Kindlaksmääramise kriteeriumid – Passiivpüüniste märkimisväärse kahjuliku mõju hindamine igas sellesse loetellu kantud piirkonnas – Välistamine – Proportsionaalsuse põhimõtte ja diskrimineerimiskeelu põhimõtte rikkumine – Puudumine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1380/2013, artikkel 4 ja määrus 2016/2336, artikli 9 lõiked 4 ja 6;nõukogu määrus nr 734/2013, artikkel 2; komisjoni määrus 2022/1614)
(vt punktid 30, 31, 38, 41–46, 48–52, 54, 56, 69, 70 ja 103)
2.      Kalandus – Mereressursside kaitse – Ohualdiste mereökosüsteemide kaitse – Nende piirkondade loetelu, kus need ökosüsteemid teadaolevalt või tõenäoliselt esinevad – Kindlaksmääramise meetod – Komisjoni kaalutlusõigus – Kaitsvate puhvertsoonide kehtestamine – Lubatavus – Proportsionaalsuse põhimõtte rikkumine – Puudumine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus 2016/2336, artikkel 9; komisjoni määrus 2022/1614)
(vt punktid 80, 83, 91–95 ja 97)
3.      Institutsioonide aktid – Alusakt ja rakendusakt – Rakendusakt, millega ei või alusakti olulisi sätteid muuta ega täiendada – Olulisteks säteteks kvalifitseerimine – Asjaomase valdkonna omaduste ja eripäraga arvestamine – Rakendusaktid, millega kehtestatakse nende piirkondade loetelu, kus ohualtid mereökosüsteemid teadaolevalt või tõenäoliselt esinevad – Alusaktiga kehtestatud niisuguste ökosüsteemide kaitsekorra täpsustamine – Lubatavus
(ELTL artikli 291 lõige 2; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus 2016/2336, artikli 9 lõige 6)
(vt punktid 117–120 ja 123–126)
4.      Kalandus – Mereressursside kaitse – Ettevaatuspõhimõttel põhinev lähenemisviis ja ökosüsteemipõhine lähenemisviis kalavarude majandamisel – Ohualdiste mereökosüsteemide kaitse – Mis tahes põhjapüügivahendiga püügi keelamine kõigis piirkondades, kus ohualtid mereökosüsteemid teadaolevalt või tõenäoliselt esinevad – Põhjendamiskohustuse ja proportsionaalsuse põhimõtte rikkumine – Puudumine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1380/2013, artikli 2 lõiked 1–3 ja lõike 5 punktid a, f, i, ja j ning artikli 4 lõike 1 punktid 8 ja 9; määrus 2016/2336, artikli 9 lõige 9; nõukogu määrus nr 734/2008, artikkel 2)
(vt punktid 135, 141, 143, 150–152 ja 155)
Kokkuvõte
Rakendusmääruse 2022/1614(1) peale esitatud kahe tühistamishagi raames täpsustas Üldkohus viieliikmelises laiendatud koosseisus määrusest 2016/2336(2) (edaspidi „alusmäärus“) tulenevaid põhimõtteid arvestades nende piirkondade kindlaksmääramise kriteeriume, kus ohualtid mereökosüsteemid teadaolevalt või tõenäoliselt esinevad.
Määrusega nr 1380/2013(3) ühise kalanduspoliitika kohta nähakse muu hulgas ette meetmete võtmine mere bioloogiliste ressursside kaitseks ja säästvaks kasutamiseks. Selles kontekstis on alusmääruse artikli 9 lõikes 6 sätestatud, et võetakse vastu rakendusaktid, et koostada loetelu piirkondadest, kus ohualtid mereökosüsteemid teadaolevalt või tõenäoliselt esinevad. Alusmääruse artikli 9 lõike 9 alusel on sellistes piirkondades põhjapüügivahenditega püük keelatud.
Euroopa Komisjon võttis 15. septembril 2022 Rahvusvahelise Mereuurimise Nõukogu (ICES) kahe nõuande alusel vastu rakendusmääruse 2022/1614.
Hispaania Kuningriik, mitu Hispaania õiguse alusel asutatud äriühingut, kellele kuuluvad kalalaevad, ning üks neid äriühinguid ühendav kalapüügitoodete tootjaorganisatsioon palusid Üldkohtul see rakendusmäärus tühistada osas, milles sellega kehtestatakse kõnealune loetelu. Oma hagide põhjendamiseks väitsid nad esiteks, et rakendusmäärus rikub alusmäärust ja teatavaid liidu õiguse üldpõhimõtteid, ning teiseks, et alusmääruse artikli 9 lõiked 6 ja 9 on kehtetud.
Üldkohus jättis oma otsustega mõlemad hagid tervikuna rahuldamata.
Üldkohtu hinnang
Esimesena analüüsis Üldkohus, kas komisjon rikkus loetelu koostamisel nendest piirkondadest, kus ohualtid mereökosüsteemid teadaolevalt või tõenäoliselt esinevad – etteheidete raames, mis puudutavad ühelt poolt teatud tüüpi püügivahendite mõju ja teiselt poolt kasutatud piirkondade piiritlemise metoodikat –, alusmäärust, proportsionaalsuse põhimõtet ja diskrimineerimiskeelu põhimõtet.
Püügivahendite liikide puhul tõlgendas Üldkohus kõigepealt alusmääruse artikli 9 lõiget 6, et määrata kindlaks piirkondade, kus ohualtid mereökosüsteemid teadaolevalt või tõenäoliselt esinevad, kindlaksmääramise kriteeriumid ja teha kindlaks, kas see säte nõuab, et hinnataks passiivpüünistega, st merekeskkonna teatava punkti külge kinnitatud püügivahenditega toimuva kalapüügi olulist kahjulikku mõju nendes piirkondades. Hagejate sõnul oleks komisjon nimelt pidanud hindama nende püügivahendite mõju, kuna nende kahjulik mõju ohualdistele mereökosüsteemidele olevat väiksem kui mobiilsetel põhjapüügivahenditel. Lisaks leidsid hagejad kohtuasjas T‑781/22, et passiivpüüniste ja mobiilsete põhjapüügivahendite ühtemoodi kohtlemine ilma objektiivse põhjuseta rikub diskrimineerimiskeelu põhimõtet.
Ent alusmääruse artikli 9 lõige 6 ei nõua ei sellist hindamist ega kalapüügi majandamise viisi või isegi majandamisviisi, mis hõlmaks hinnangut selle kohta, millised tagajärjed on asjaomaste ohualdiste mereökosüsteemide kaitsemeetmetel kalapüügile ning majandus- ja ühiskonnaelule.
Nimelt tuleneb esiteks alusmääruses ja määruses nr 734/2008(4) sisalduvatest määratlustest, et ohualdiste mereökosüsteemide olemasolu on tõendatud või seda näitavad asjaolud, mis on seotud nii mobiilsete vahendite kui ka passiivpüünistega püütud liikide laadi ja kogusega. Kaitsealuste liikide kindlaks tehtud või tõenäoline esinemine toob lisaks kaasa selle, et asjaomased piirkonnad kvalifitseeritakse piirkondadeks, kus ohualtid mereökosüsteemid teadaolevalt või tõenäoliselt esinevad, et tagada nende kaitse põhjapüügivahendite eest üldiselt. Piirkonna võib seega kvalifitseerida piirkonnaks, kus ohualtid mereökosüsteemid teadaolevalt või tõenäoliselt esinevad, juba ainuüksi mobiilsete põhjapüügivahendite või üldiselt põhjapüügivahendite kasutamise tõttu, ilma et seda klassifikatsiooni saaks kahtluse alla seada seoses passiivpüünistega. Neil asjaoludel ei saa aga niisuguste piirkondade loetelu koostamine sõltuda mobiilsete püügivahendite ja passiivpüüniste võrdlevast analüüsist, isegi kui asuda seisukohale, et passiivpüünisest tulenev oht võib olla väiksem, kui mobiilsetest vahenditest tulenev oht.
Teiseks nähtub ka ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsiooni (FAO) suunistest, millele alusmäärus viitab seoses nende piirkondade iga-aastase hindamisega, kus ohualtid mereökosüsteemid teadaolevalt või tõenäoliselt esinevad, et mereökosüsteemi klassifitseerimine haavatavaks ei eelda passiivpüüniste kahjuliku mõju analüüsi, sest see klassifikatsioon põhineb konkreetselt ökosüsteemi omadustel.
Kolmandaks ei saa alusmääruse artikli 9 lõike 6 teleoloogilise ja süsteemse analüüsi tulemusel sellest sättest järeldada, et majandamisviisi, mis hõlmab nõuet hinnata ohualdiste mereökosüsteemide kaitsemeetmete tagajärgi kalapüügile ning majandus- ja ühiskonnaelule, tuleb kohaldada seoses nende piirkondade loetelu koostamisega, kus ohualtid mereökosüsteemid teadaolevalt või tõenäoliselt esinevad. Selline lähenemisviis oleks vastupidi vastuolus mõistega „rakendusakt“, kuna see muudaks või täiendaks alusmäärust selle olemuslikes osades, mis puudutavad ohualdiste mereökosüsteemide kaitset. Nimelt ei saanud komisjon talle rakendusmääruse vastuvõtmiseks antud pädevuse raames kuidagi kaaluda ohualdiste mereökosüsteemide kaitset ja muid ühise kalanduspoliitika eesmärke.
Järgmiseks, kuivõrd nende piirkondade loetelu koostamisel, kus ohualtid mereökosüsteemid teadaolevalt või tõenäoliselt esinevad, tuleb tugineda konkreetselt ökosüsteemide omadustele, võttes arvesse põhjapüügivahendite kasutamisest üldiselt tuleneva märkimisväärse kahjuliku mõju ohtu, ei riku proportsionaalsuse põhimõtet ka asjaolu, et ei ICES ega komisjon ei analüüsinud passiivpüüniste kahjulikku mõju. Lõpetuseks, kuna kalapüügiks kasutatava konkreetse püügivahendi liik, ehk see, kas tegu on mobiilse vahendi või passiivpüünisega, ei ole määrav nende piirkondade kindlaksmääramisel, siis ei saanud nõustuda ka argumendiga, mis puudutab diskrimineerimist seetõttu, et selline analüüs puudub.
Mis puudutab nende piirkondade, kus ohualtid mereökosüsteemid teadaolevalt või tõenäoliselt esinevad, konkreetselt kindlaks määramise metoodikat, siis ei tuvastanud Üldkohus alusmääruse ega proportsionaalsuse põhimõtte rikkumist. Metoodika valik kuulub nimelt ulatusliku kaalutlusõiguse alla, mis on komisjonil nende piirkondade loetelu koostamise kriteeriumide kohaldamisel. Käsitletud juhul ei võimaldanud ükski asjaolu asuda seisukohale, et komisjon ületas ilmselgelt oma kaalutlusruumi, kui ta kasutas metoodikat, mida ICES võttis oma nõuannetes arvesse, või et ta ei kasutanud parimat kättesaadavat teaduslikku ja tehnilist teavet.
Teisena lükkas Üldkohus tagasi hagejate esitatud õigusvastasuse vastuväite. Ühelt poolt väitsid hagejad, et on rikutud ELTL artiklit 291, kuna alusmääruse artikli 9 lõige 6 viitab rakendusaktile, et täiendada selle olemuslikke osi. Teiselt poolt rikkus alusmääruse artikli 9 lõikes 9 sätestatud mis tahes põhjapüügivahenditega toimuva kalapüügi valimatu keeld nende sõnul ühise kalanduspoliitika eeskirju, proportsionaalsuse põhimõtet ning tehtud valikuid puudutavat võimalikku konkreetse põhjendamise kohustust.
Mis puudutab küsimust, kas alusmääruse artikli 9 lõige 6 viitab rakendusaktile, et täiendada selle olemuslikke või isegi mitteolemuslikke osi, siis märkis Üldkohus, et selles sättes mainitud rakendusaktid piirduvad nende piirkondade kindlaksmääramisega, kus ohualtid mereökosüsteemid teadaolevalt või tõenäoliselt esinevad, ja seega selle artikliga vastu võetud ohualdiste mereökosüsteemide kaitsekorra ratione loci täpsustamisega. Sellega seoses märgiti, et ohualdiste mereökosüsteemide määratluse ja kindlaks määramise kriteeriumide olemuslikud osad, ohualdiste mereökosüsteemide näitajad ja nende ökosüsteemide loetelu koostamise kord nähtuvad juba alusmääruse artiklist 9.
Seetõttu koostas komisjon loetelu ohualdiste mereökosüsteemide piisavalt selgete ja täpsete sisuliste kriteeriumide alusel ning järgides menetlust, mis on samuti ette nähtud alusmääruses, kasutades samal ajal teatavat kaalutlusõigust, eelkõige seadusandja ette nähtud kriteeriumide kohaldamise täpse metoodika kehtestamisel. Lisaks toimis komisjon oma rakenduspädevuse, mitte kalanduspoliitika juhtimise pädevuse raames. Selles kontekstis võis ta arvesse võtta toimuva kalapüügiga seotud asjaolusid, et hinnata ohualdiste mereökosüsteemide (pideva) esinemise tõenäosust.
Mis puudutab alusmääruse artikli 9 lõikes 9 kehtestatud valimatut keeldu, mille puhul ei võeta arvesse majanduslikku ja sotsiaalset mõju, siis tuleneb määrusest nr 1380/2013, et kalapüügi pikaajaline jätkusuutlikkus keskkonna seisukohast tähendab, et selle mõju mere ökosüsteemile tuleb minimeerida, kohaldades kalapüügi majandamise osas ettevaatuspõhimõtet ja ökosüsteemipõhist lähenemisviisi.
Asjaomaste huvide kaalumise raames, mis on mere bioloogiliste ressursside kaitsemeetmete vastuvõtmisele omane, on seadusandjal aga ulatuslik kaalutlusruum. Tema valik võtta sellised meetmed kuulub liidu kohtu kontrolli alla, mis peab piirduma selle kindlakstegemisega, kas kõnealuse meetme puhul ei esine ilmselget viga või võimu kuritarvitamist või kas seadusandja ei ole ilmselgelt ületanud oma kaalutlusõiguse piire. Seadusandja ei ole kohustatud konkreetselt ja põhjendatult kaaluma merekeskkonna kaitsmise huvi ning kalapüügiga tegelevate isikute huve ja kalapüügi sotsiaal-majanduslikke aspekte. Nimelt ei ole akti vastuvõtja tehniliste meetmete kontekstis kohustatud oma valikut eraldi põhjendama, kui vaidlustatud aktist ilmneb – nagu käsitletud juhul – taotletava eesmärgi põhisisu.
Üldkohtu arvates ei olnud tõendatud, et seadusandja ületas ilmselgelt oma kaalutlusõiguse piire. Eelkõige ei esitanud hagejad piisavalt täpseid ja veenvaid tõendeid, millest nähtuks, et passiivpüünistel puudub kahjulik mõju ohualdistele mereökosüsteemidele, mistõttu ökosüsteemipõhise lähenemisviisi ja ettevaatuspõhimõtte kohaselt on välistatud teaduskirjanduses kinnitust leidev oht, mis nendest püügivahenditest – eriti nende korduval kasutamisel ja ülestõstmisel – ohualdiste mereökosüsteemide jaoks tuleneb.
Eespool märgitut arvestades võis liidu seadusandja – teostades talle selles valdkonnas kuuluvat ulatuslikku kaalutlusõigust passiivpüüniste kahjuliku mõju ohu vältimiseks ning hoolimata tõenäolisest negatiivsest sotsiaal-majanduslikust mõjust – pidada vajalikuks põhjapüügivahenditega toimuva kalapüügi üldist keeldu piirkondades, kus ohualtid mereökosüsteemid teadaolevalt või tõenäoliselt esinevad.
1      Komisjoni 15. septembri 2022. aasta rakendusmäärus (EL) 2022/1614, millega määratakse kindlaks olemasolevad süvamerepüügipiirkonnad ja koostatakse loetelu piirkondadest, kus ohualtid mereökosüsteemid teadaolevalt või tõenäoliselt esinevad (ELT 2022, L 242, lk 1).
2      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. detsembri 2016. aasta määrus (EL) 2016/2336, millega kehtestatakse süvamere kalavarude püügi eritingimused Kirde-Atlandil ja kalapüügisätted Kirde-Atlandi rahvusvahelistes vetes ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ) nr 2347/2002 (ELT 2016, L 354, lk 1; parandus ELT 2023, L 39, lk 63).
3      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1380/2013 ühise kalanduspoliitika kohta, millega muudetakse nõukogu määruseid (EÜ) nr 1954/2003 ja (EÜ) nr 1224/2009 ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EÜ) nr 2371/2002 ja (EÜ) nr 639/2004 ning nõukogu otsus 2004/585/EÜ (ELT 2013, L 354, lk 22).
4      Nõukogu 15. juuli 2008. aasta määrus (EÜ) nr 734/2008, milles käsitletakse ohualdiste avamere ökosüsteemide kaitset põhjapüügivahendite kahjuliku mõju eest (ELT 2008, L 201, lk 8), ja eelkõige selle artikli 2 punktid b ja d, mis käsitlevad mõisteid „ohualtid mereökosüsteemid“, „märkimisväärne kahjulik mõju“ ja „põhjapüügivahendid“.