62007CJ0127
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (veľká komora)
zo 16. decembra 2008 (
*1
)
„Životné prostredie — Integrovaná prevencia a kontrola znečisťovania životného prostredia — Systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov — Smernica 2003/87/ES — Pôsobnosť — Zahrnutie zariadení z oceliarskeho odvetvia — Vylúčenie zariadení z chemického odvetvia a z odvetvia neželezných kovov — Zásada rovnosti zaobchádzania“
Vo veci C-127/07,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 234 ES, podaný rozhodnutím Conseil d’État (Francúzsko) z 8. februára 2007 a doručený Súdnemu dvoru 5. marca 2007, ktorý súvisí s konaním:
Société Arcelor Atlantique et Lorraine a i.
proti
Premier ministre,
Ministre de l’Écologie et du Développement durable,
Ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie,
SÚDNY DVOR (veľká komora),
v zložení: predseda V. Skouris, predsedovia komôr P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, M. Ilešič, A. Ó Caoimh a T. von Danwitz (spravodajca), sudcovia G. Arestis, A. Borg Barthet, J. Malenovský, U. Lõhmus a E. Levits,
generálny advokát: M. Poiares Maduro,
tajomník: M.-A. Gaudissart, vedúci sekcie,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 11. marca 2008,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
—
Société Arcelor Atlantique a Lorraine a i., v zastúpení: W. Deselaers, Rechtsanwalt, a P. Lignières, advokát,
—
francúzska vláda, v zastúpení: G. de Bergues, L. Butel a S. Gasri, splnomocnení zástupcovia,
—
Európsky parlament, v zastúpení: L. Visaggio a I. Anagnostopoulou, splnomocnení zástupcovia,
—
Rada Európskej únie, v zastúpení: P. Plaza García, K. Michoel a E. Karlsson, splnomocnené zástupkyne,
—
Komisia Európskych spoločenstiev, v zastúpení: J.-B. Laignelot a U. Wölker, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 21. mája 2008,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
Predmetom návrhu na začatie prejudiciálneho konania je platnosť smernice 2003/87/ES Európskeho parlamentu a Rady z 13. októbra 2003 o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v Spoločenstve, ktorou sa mení a dopĺňa smernica Rady 96/61/ES (Ú. v. ES L 275, s. 32; Mim. vyd. 15/007, s. 631), zmenená a doplnená smernicou 2004/101/ES Európskeho parlamentu a Rady z 27. októbra 2004 (Ú. v. EÚ L 338, s. 18, ďalej len „smernica 2003/87“).
2
Tento návrh predložila Conseil d’État v rámci sporu medzi Societé Arcelor Atlantique et Lorraine a i. a Premier ministre (predseda vlády), ministre de l’Écologie et du Développement durable (ministerka ekológie a trvalo udržateľného rozvoja), ako aj ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie (minister hospodárstva, financií a priemyslu) vo veci prijatia opatrení na prebratie smernice 2003/87 do francúzskeho právneho poriadku.
Právny rámec
Medzinárodné právo
3
Dňa 9. mája 1992 bol v New Yorku prijatý rámcový dohovor Organizácie Spojených národov o zmene klímy (ďalej len „rámcový dohovor“), ktorý má za cieľ stabilizáciu koncentrácií skleníkových plynov v atmosfére na úrovni, ktorá zabráni nebezpečným antropogénnym zásahom do klimatického systému. Dňa 11. decembra 1997 prijali strany rámcového dohovoru na základe tohto dohovoru Kjótsky protokol k rámcovému dohovoru Organizácie Spojených národov o zmene klímy (ďalej len „Kjótsky protokol“), ktorý nadobudol účinnosť 16. februára 2005.
4
Cieľom tohto protokolu je znížiť v rokoch 2008 až 2012 celkové množstvo emisií skleníkových plynov, teda oxidu uhličitého (ďalej len „CO2“ ), o najmenej 5 % v porovnaní s úrovňou z roku 1990. Strany uvedené v prílohe I rámcového dohovoru sa zaväzujú, že ich emisie skleníkových plynov neprekročia percentuálne sadzby, ktoré im prideľuje Kjótsky protokol, pričom tieto strany môžu splniť svoje povinnosti spoločne. Spoločenstvo a jeho členské štáty prijali na základe Kjótskeho protokolu celkový záväzok, že znížia svoje emisie skleníkových plynov o 8 % v porovnaní s úrovňou svojich emisií z roku 1990 v priebehu uvedeného obdobia prijatia záväzkov.
Právo Spoločenstva
5
Rada Európskej únie schválila v mene Spoločenstva jednak rámcový dohovor rozhodnutím Rady z 15. decembra 1993 o uzavretí rámcového dohovoru Organizácie Spojených národov o klimatických zmenách (94/69/ES) (Ú. v. ES L 33, s. 11; Mim. vyd. 11/019, s. 167) a jednak Kjótsky protokol rozhodnutím Rady z 25. apríla 2002, ktoré sa týka schválenia Kjótskeho protokolu k rámcovému dohovoru Organizácie Spojených národov o klimatických zmenách a spoločnom plnení záväzkov z neho vyplývajúcich (2002/358/ES) (Ú. v. ES L 130, s. 1; Mim. vyd. 11/042, s. 24). Podľa článku 2 ods. 1 tohto posledného uvedeného rozhodnutia Spoločenstvo a jeho členské štáty spoločne splnia celkový záväzok prijatý podľa Kjótskeho protokolu.
6
Keďže Komisia sa domnievala, že výmena práv na emisie skleníkových plynov predstavuje spoločne s inými opatreniami hlavnú súčasť stratégie Spoločenstva v boji proti klimatickým zmenám, predstavila 8. marca 2000 zelenú knihu o obchodovaní s emisiami skleníkových plynov v Európskej únii [neoficiálny preklad] [KOM(2000) 87 v konečnom znení] (ďalej len „zelená kniha“).
7
Na základe článku 175 ods. 1 ES predstavila Komisia 23. októbra 2001 návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v Spoločenstve, ktorou sa mení a dopĺňa smernica Rady 96/61/ES [KOM(2001) 581 v konečnom znení] (ďalej len „návrh smernice“), ktorý vyústil do prijatia smernice.
8
Podľa odôvodnenia č. 5 má táto smernica za cieľ prispievať k účinnejšiemu plneniu záväzkov Spoločenstva a jeho členských štátov efektívne znížiť antropogénne emisie skleníkových plynov v rámci Kjótskeho protokolu podľa rozhodnutia 2002/358 prostredníctvom efektívneho európskeho trhu s emisnými kvótami skleníkových plynov (ďalej len „kvóty“) a čo najmenšieho zníženia hospodárskeho rozvoja a zamestnanosti.
9
Podľa odôvodnenia č. 23 uvedenej smernice by malo obchodovanie s emisnými kvótami tvoriť „súčasť celkového a koherentného balíka politík a opatrení uplatňovaných na úrovni členských štátov a Spoločenstva“. Tak ako spresňuje jej odôvodnenie č. 25, „politiky a opatrenia by sa mali uplatňovať na úrovni členských štátov a Spoločenstva vo všetkých sektoroch hospodárstva Európskej únie a nielen v priemyselnom a energetickom sektore, aby došlo k podstatnému zníženiu emisií“.
10
Článok 1 smernice 2003/87 definuje svoj predmet takto:
„Táto smernica zriaďuje systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v Spoločenstve … na podporu znižovania emisií skleníkových plynov finančne a ekonomicky výhodným spôsobom.“
11
Smernica 2003/87 sa podľa svojho článku 2 ods. 1 uplatňuje na emisie z činností uvedených v prílohe I a skleníkové plyny uvedené v prílohe II, čiže na CO2. Uvedená príloha I smernice 2003/87 sa týka určitých činností vykonávaných v odvetví energie, výroby a spracovania železných kovov, ako aj spracovania nerastov a výroby papieroviny a vo výrobných zariadeniach na výrobu papiera a lepenky v rozsahu, v akom vypúšťajú CO2.
12
Článok 4 smernice 2003/87 stanovuje:
„Členské štáty zabezpečia, aby od 1. januára 2005 žiadne zariadenia nevykonávali činnosti uvedené v prílohe I, ktoré majú za následok emisie skleníkových plynov špecifikované vo vzťahu k danej činnosti, pokiaľ ich prevádzkovateľ nie je držiteľom povolenia vydaného príslušným orgánom v súlade s článkami 5 a 6…“
13
Podľa článku 6 ods. 1 prvého pododseku smernice 2003/87 príslušný orgán vydá povolenie na emisie skleníkových plynov z celého zariadenia alebo jeho časti, ak je presvedčený, že prevádzkovateľ je schopný monitorovať emisie týchto plynov a podávať správy. Podľa odseku 2 uvedeného článku toto povolenie obsahuje „záväzok odovzdať kvóty v množstve rovnom celkovým emisiám zariadenia v každom kalendárnom roku, overené v súlade s článkom 15, do štyroch mesiacov po skončení daného roku“.
14
Pridelenie celkového množstva kvót prevádzkovateľom zariadení uvedeným v smernici 2003/87 sa podľa článku 9 tejto smernice odvíja od národného alokačného plánu kvót vytvoreného členskými štátmi podľa prílohy III tejto smernice.
15
Podľa článku 10 uvedenej smernice sú členské štáty povinné prideliť na obdobie troch rokov od 1. januára 2005 zadarmo aspoň 95 % kvót a na obdobie nasledujúcich piatich rokov aspoň 90 % týchto kvót. Podľa článku 12 ods. 1 tejto smernice môžu byť pridelené kvóty prenesené medzi osobami v rámci Spoločenstva a za určitých podmienok aj medzi osobami zo Spoločenstva a osobami z tretích krajín.
16
Podľa článku 16 ods. 3 smernice 2003/87:
„Členské štáty zabezpečia, aby každý prevádzkovateľ, ktorý neodovzdá dostatočné kvóty do 30. apríla každého roku na pokrytie emisií za predchádzajúci rok, bol povinný uhradiť pokutu za prekročenie emisií. Pokuta za prekročenie emisií je 100 EUR za každú tonu ekvivalentu [CO2 ] emitovaného zariadením, ktorého prevádzkovateľ neodovzdal kvóty. Úhrada pokuty za prekročenie emisií nezbavuje prevádzkovateľa záväzku odovzdať množstvo kvót rovnajúce sa danému prekročeniu emisií pri odovzdávaní emisií za nasledovný kalendárny rok.“
17
Smernica 2003/87 okrem iného v článku 30 ods. 2 stanovuje, že Komisia vypracuje do 30. júna 2006 správu doplnenú prípadne o návrh uplatňovania tejto smernice, v ktorej vezme okrem iného do úvahy, „či a ako sa má zmeniť príloha I tak, aby obsahovala iné relevantné sektory, okrem iného, sektor chemický, hliníkový a dopravy, činnosti a emisie iných skleníkových plynov uvedených v prílohe II, s ohľadom na… zlepšenie ekonomickej účinnosti systému“.
18
Na tento účel predložila Komisia 13. novembra 2006 oznámenie Rade, Európskemu parlamentu, Hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov o budovaní globálneho trhu s uhlíkom [neoficiálny preklad] [KOM(2006) 676 v konečnom znení]. Dňa 20. decembra 2006 vydala Komisia návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 2003/87/ES s cieľom začleniť činnosti leteckej dopravy do systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v rámci Spoločenstva [KOM(2006) 818 v konečnom znení]. Navyše v návrhu smernice Európskeho parlamentu a Rady z 23. januára 2008, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 2003/87 s cieľom rozšíriť a zlepšiť systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov [KOM(2008) 16 v konečnom znení], si táto inštitúcia kladie za cieľ okrem iného rozšíriť pôsobnosť smernice 2003/87 na nové plyny a na nové kategórie činností, akými sú výroba a spracovanie neželezných kovov, výroba hliníka, ako aj chemický priemysel.
Vnútroštátne právo
19
Smernica 2003/78 bola do francúzskeho právneho poriadku prebratá nariadením č. 2004-330 z 15. apríla 2004 o zriadení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov (JORF zo 17. apríla 2004, s. 7089), ktorým boli vložené do zákonníka o životnom prostredí najmä články L.229-5 až L.229-19. Spôsoby uplatňovania týchto článkov boli prijaté dekrétom č. 2004-832 z 19. augusta 2004 (JORF z 21. augusta 2004, s. 14979), ktorý bol zmenený dekrétom č. 2005-189 z 25. februára 2005 (JORF z 26. februára 2005, s. 3498; ďalej len „dekrét č. 2004-832“). Príloha dekrétu č. 2004-832 len preberá prílohu I smernice 2003/87.
Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka
20
Žalobcovia vo veci samej sú oceliarskymi podnikmi. Požiadali príslušné francúzske úrady o zrušenie článku 1 dekrétu č. 2004-832 v časti, ktorá stanovuje, že tento dekrét sa uplatňuje na zariadenia v oceliarskom odvetví. Keďže ich žiadosti zostali bez odpovede, podali žalobu na Conseil d’État pre prekročenie právomoci, ktorá smerovala proti implicitnému zamietnutiu týchto žiadostí, a navrhli, aby bola príslušným správnym orgánom uložená povinnosť zrušiť predmetné ustanovenia. Na podporu svojich žalôb poukazovali na porušenie viacerých ústavných zásad, ako sú právo vlastniť majetok, sloboda podnikania a zásada rovnosti.
21
Conseil d’État zamietla dôvody uplatnené žalobcami, s výnimkou dôvodu založeného na porušení ústavnej zásady rovnosti, ktoré spočívalo v rozdielnom zaobchádzaní s porovnateľnými situáciami. V tomto smere sa v rozhodnutí vnútroštátneho súdu uvádza, že podniky z odvetvia hliníka a plastov vypúšťajú skleníkové plyny zhodné s tými, ktorých emisie mala smernica 2003/87 obmedziť, a že tieto priemysly vyrábajú materiály, ktoré sú čiastočne nahraditeľné materiálmi vyrobenými v oceliarskom priemysle, teda sú voči nemu v konkurenčnom postavení. Conseil d’État sa domnieva, že hoci rozhodnutie nezaradiť podniky z odvetvia hliníka a plastov do systému obchodovania s kvótami bolo prijaté s ohľadom na ich podiel na celkových emisiách skleníkových plynov a potrebu zabezpečiť postupné zavedenie celkového plánu, spôsobuje otázka, či je rozdielne zaobchádzanie zavedené smernicou objektívne odôvodnené, vážne ťažkosti.
22
Vzhľadom na tieto úvahy rozhodla Conseil d’État prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúcu prejudiciálnu otázku:
„Je smernica [2003/87] [platná] vzhľadom na zásadu rovnosti z dôvodu, že umožňuje uplatniť systém obchodovania s emisnými kvótami… na oceliarske zariadenia bez zahrnutia podnikov z odvetvia hliníka a plastov[?]“
O prejudiciálnej otázke
23
Všeobecná zásada rovnosti zaobchádzania ako všeobecná zásada práva Spoločenstva vyžaduje, aby sa v porovnateľných situáciách nepostupovalo rozdielne a v rozdielnych rovnako, ak takýto postup nie je objektívne odôvodnený (pozri najmä rozsudky z 13. decembra 1984, Sermide, 106/83, Zb. s. 4209, bod 28; z 5. októbra 1994, Crispoltoni a i., C-133/93, C-300/93 a C-362/93, Zb. s. I-4863, body 50 a 51, ako aj z 11. júla 2006, Franz Egenberger, C-313/04, Zb. s. I-6331, bod 33).
24
Keďže odvetvia oceliarstva, plastov a hliníka sú v porovnateľnej situácii, vnútroštátny súd sa usiluje zistiť, či normotvorca Spoločenstva vylúčením odvetví plastov a hliníka z pôsobnosti smernice 2003/87 porušil túto zásadu voči oceliarskemu odvetviu. Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa teda týka len otázky, či normotvorca Spoločenstva porušil uvedenú zásadu neodôvodneným rozdielnym zaobchádzaním s porovnateľnými situáciami.
O rozdielnom zaobchádzaní s porovnateľnými situáciami
25
Predpokladom porušenia zásady rovnosti zaobchádzania z dôvodu rozdielneho zaobchádzania je, že uvedené situácie sú porovnateľné vzhľadom na všetky okolnosti, ktoré ich charakterizujú.
26
Okolnosti, ktoré charakterizujú rozdielne situácie a tým ich porovnateľný charakter, je potrebné určiť a posúdiť najmä s ohľadom na predmet a cieľ aktu Spoločenstva, ktorý vytvára predmetný rozdiel. Okrem toho treba zohľadniť zásady a ciele oblasti, do ktorej patrí predmetný akt (pozri v tomto zmysle rozsudky z 27. októbra 1971, Rheinmühlen Düsseldorf, 6/71, Zb. s. 823, bod 14; z 19. októbra 1977, Ruckdeschel a i., 117/76 a 16/77, Zb. s. 1753, bod 8; z 5. októbra 1994, Nemecko/Rada, C-280/93, Zb. s. I-4973, bod 74, ako aj z 10. marca 1998, T. Port, C-364/95 a C-365/95, Zb. s. I-1023, bod 83).
27
V prejednávanej veci je potrebné posúdiť platnosť smernice 2003/87, pokiaľ ide o zahrnutie oceliarskeho odvetvia do jej pôsobnosti a o vylúčenie chemického odvetvia a odvetvia neželezných kovov, do ktorých patria podľa písomných pripomienok predložených Súdnemu dvoru odvetvia plastov a hliníka, z jej pôsobnosti.
28
Podľa svojho prvého článku má smernica 2003/87 za cieľ vytvoriť systém obchodovania s emisnými kvótami v Spoločenstve. Ako vyplýva z bodov 4.2 a 4.3 zelenej knihy, Spoločenstvo malo v úmysle vytvoriť touto smernicou taký systém na úrovni podnikov, ktorý sa bude týkať hospodárskych činností.
29
Podľa svojho odôvodnenia č. 5 má smernica 2003/87 za cieľ vytvoriť tento systém a tým prispievať k účinnejšiemu plneniu záväzkov Spoločenstva a jeho členských štátov podľa Kjótskeho protokolu, ktorý sa týka zníženia emisií skleníkových plynov do atmosféry na úroveň, ktorá zabráni nebezpečnému antropogénnemu zasahovaniu do klimatického systému a ktorého konečným cieľom je ochrana životného prostredia.
30
Politika Spoločenstva v oblasti životného prostredia, do ktorej patrí predmetný právny akt vo veci samej a ktorej jedným z hlavných cieľov je ochrana životného prostredia, má podľa článku 174 ods. 2 ES za cieľ vysokú úroveň ochrany a vychádza najmä zo zásad predchádzania škodám, prevencie a znečisťovateľ platí (pozri rozsudky z 5. mája 1998, National Farmers’ Union a i., C-157/96, Zb. s. I-2211, bod 64, ako aj z 1. apríla 2008, Parlament a Dánsko/Komisia, C-14/06 a C-295/06, Zb. s. I-1649, bod 75 a citovanú judikatúru).
31
Pokiaľ je konečným cieľom systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov ochrana životného prostredia znížením emisií skleníkových plynov, tento systém sám osebe emisie neznižuje, ale podporuje a zvýhodňuje vyhľadávanie najnižších nákladov, aby sa dosiahlo zníženie uvedených emisií na stanovenú hranicu, ako vyplýva najmä z bodu 3 zelenej knihy a z bodu 2 odôvodnenia návrhu smernice. Výhoda pre životné prostredie závisí od prísnosti, s akou je určené celkové množstvo pridelených kvót, čo predstavuje celkový limit emisií povolených uvedeným systémom.
32
Z toho tiež vyplýva, že ekonomická logika systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov spočíva v tom, že cena zníženia emisií skleníkových plynov potrebného na dosiahnutie vopred určeného environmentálneho výsledku bude čo najnižšia. Najmä umožnením predaja povolených kvót sa tento systém snaží podnietiť každého účastníka systému vypúšťať nižšie množstvo skleníkových plynov ako kvóty, ktoré mu boli pôvodne pridelené, aby mohol postúpiť nadbytok inému účastníkovi, ktorý vyprodukoval vyššie množstvo emisií ako udelené kvóty.
33
Riadne fungovanie systému obchodovania s kvótami vyžaduje, aby zo strany účastníkov tohto systému existoval dopyt po kvótach a ich ponuka, čo znamená, že možnosť zníženia emisií súvisiacich s pokrytými činnosťami sa môže meniť, a to aj podstatným spôsobom. Okrem toho, ako vyplýva aj zo zelenej knihy, čím väčší bude dosah systému, tým viac budú náklady na zosúladenie vynaložené jednotlivými podnikmi kolísať a tým väčšia bude aj možnosť celkového zníženia nákladov.
34
Z toho vyplýva, že vzhľadom na predmet smernice 2003/87, jej ciele uvedené v bode 29 tohto rozsudku, ako aj zásady, na ktorých je založená politika Spoločenstva v oblasti životného prostredia, sú rôzne zdroje emisií skleníkových plynov súvisiacich s hospodárskou činnosťou v zásade v porovnateľnej situácii, pretože každá emisia skleníkových plynov môže prispieť k nebezpečnému narušeniu klimatického systému a každé hospodárske odvetvie vypúšťajúce takéto plyny môže prispieť k fungovaniu systému obchodovania s kvótami.
35
Navyše treba zdôrazniť, že na jednej strane odôvodnenie č. 25 smernice 2003/87 stanovuje, že politiky a opatrenia by sa mali uplatňovať vo všetkých sektoroch hospodárstva Európskej únie, aby došlo k podstatnému zníženiu emisií, a na druhej strane článok 30 smernice 2003/87 stanovuje revíziu smernice, aby boli do jej pôsobnosti zahrnuté ďalšie odvetvia.
36
Z toho vyplýva, že pokiaľ ide o porovnateľnosť situácií v predmetných odvetviach z hľadiska smernice 2003/87, prípadná existencia konkurenčného vzťahu medzi týmito odvetviami nevytvára rozhodujúce kritérium, ako to uviedol generálny advokát v bode 43 svojich návrhov.
37
V rozpore s tým, čo tvrdia inštitúcie, ktoré predložili svoje pripomienky Súdnemu dvoru, na účely posúdenia porovnateľnosti odvetví tiež nie je podstatné množstvo CO2 produkovaného každým z týchto odvetví s ohľadom najmä na ciele smernice 2003/87 a fungovanie systému obchodovania s kvótami, ako sú uvedené v bodoch 31 až 33 tohto rozsudku.
38
Oceliarske odvetvie, chemické odvetvie a odvetvie neželezných kovov sa tak na účely posúdenia platnosti smernice 2003/87 z hľadiska zásady rovnosti zaobchádzania nachádzajú v porovnateľnej situácii, pričom sa s nimi zaobchádza rozdielne.
O znevýhodnení vyplývajúcom z rozdielneho zaobchádzania s porovnateľnými situáciami
39
Aby bolo podľa judikatúry možné vytknúť normotvorcovi Spoločenstva porušenie zásady rovnosti zaobchádzania, je potrebné, aby zaobchádzal s porovnateľnými situáciami rozdielne a tým znevýhodnil určité osoby v porovnaní s inými (pozri rozsudky z 13. júla 1962, Klöckner-Werke a Hoesch/Vysoký úrad, 17/61 a 20/61, Zb. s. 615, 652; z 15. januára 1985, Finsider/Komisia, 250/83, Zb. s. 131, bod 8, ako aj z 22. mája 2003, Connect Austria, C-462/99, Zb. 2003 s. I-5197, bod 115).
40
V tejto súvislosti Parlament, Rada a Komisia tvrdia, že zahrnutie oceliarskeho odvetvia do pôsobnosti smernice 2003/87 neznevýhodňuje toto odvetvie v porovnaní s chemickým odvetvím a odvetvím neželezných kovov, pretože tieto dve odvetvia by mali byť teoreticky v súlade s cieľmi stanovenými v príslušných medzinárodných dohodách prostredníctvom nástrojov, ktoré sú ekonomicky menej výhodné. Podľa uvedených inštitúcií nemožno vykonanie záväzkov znížiť emisie skleníkových plynov obmedziť na uplatnenie systému obchodovania s kvótami. Tento systém v podstate dopĺňa opatrenia prijaté členskými štátmi, pokiaľ ide o činnosti a odvetvia dočasne vylúčené z pôsobnosti smernice 2003/87.
41
Toto tvrdenie nemožno prijať.
42
Podriadenie určitých odvetví, a teda aj žalobcov vo veci samej, systému obchodovania s kvótami v Spoločenstve znamená v prípade dotknutých prevádzkovateľov jednak povinnosť mať povolenie na emisie skleníkových plynov a jednak povinnosť vrátiť pod hrozbou peňažných sankcií množstvo kvót, ktoré zodpovedá celkovým emisiám ich zariadení v priebehu stanoveného obdobia. Ak emisie zariadení prekračujú množstvá pridelené v rámci národného alokačného plánu kvót, je daný prevádzkovateľ povinný zadovážiť si dodatočné kvóty prostredníctvom systému obchodovania s kvótami.
43
Naopak, rovnaké právne povinnosti týkajúce sa zníženia emisií skleníkových plynov neexistujú na úrovni Spoločenstva v prípade prevádzkovateľov zariadení, ktoré nepatria do prílohy I smernice 2003/87. Preto zahrnutie hospodárskej činnosti do pôsobnosti smernice 2003/87 vytvára v prípade príslušných prevádzkovateľov nevýhodu v porovnaní s prevádzkovateľmi vykonávajúcimi činnosti, ktoré tam nepatria.
44
Pokiaľ podriadenie takémuto systému, ako tvrdí Komisia, nespôsobuje nevyhnutne a systematicky nepriaznivé hospodárske následky, nemožno na základe tohto jediného dôvodu poprieť existenciu nevýhody, pretože nevýhoda, ktorú treba zohľadniť z hľadiska zásady rovnosti zaobchádzania, môže mať aj takú povahu, že rozdiel v zaobchádzaní ovplyvňuje právnu situáciu dotknutej osoby.
45
Okrem toho, ako uvádza generálny advokát v bode 41 svojich návrhov, a v rozpore s tým, čo uvádzajú inštitúcie, ktoré predložili pripomienky Súdnemu dvoru, nevýhodu, ktorú utrpeli prevádzkovatelia zariadení patriacich do odvetví, na ktoré sa vzťahuje smernica 2003/87, nemožno kompenzovať vnútroštátnymi opatreniami, ktoré nie sú stanovené právom Spoločenstva.
O odôvodnení rozdielu v zaobchádzaní
46
K porušeniu zásady rovnosti zaobchádzania však nedôjde, pokiaľ sa ukáže, že rozdiel v zaobchádzaní medzi oceliarskym odvetvím na jednej strane a chemickým odvetvím a odvetvím neželezných kovov na druhej strane je odôvodnený.
47
Rozdiel v zaobchádzaní je odôvodnený, ak je založený na objektívnom a primeranom kritériu, to znamená ak je v súlade s právne prípustným cieľom sledovaným predmetnou právnou úpravou a tento rozdiel je primeraný cieľu, ktorý príslušné zaobchádzanie sleduje (pozri v tomto zmysle rozsudky z 5. júla 1977, Bela-Mühle Bergmann, 114/76, Zb. s. 1211, bod 7; z 15. júla 1982, Edeka Zentrale AG, 245/81, Zb. s. 2745, body 11 a 13; z 10. marca 1998, Nemecko/Rada, C-122/95, Zb. s. I-973, body 68 a 71, ako aj z 23. marca 2006, Unitymark a North Sea Fishermen’s Organisation, C-535/03, Zb. s. I-2689, body 53, 63, 68 a 71).
48
Keďže ide o právny akt Spoločenstva, prináleží normotvorcovi Spoločenstva preukázať existenciu objektívnych kritérií predložených ako odôvodnenie a poskytnúť Súdnemu dvoru dôkazy nevyhnutné na preverenie existencie uvedených kritérií (pozri v tomto zmysle rozsudky z 19. októbra 1977, Moulins et Huileries de Pont-à-Mousson a Providence agricole de la Champagne, 124/76 a 20/77, Zb. s. 1795, bod 22, ako aj z 10. marca 1998, Nemecko/Rada, už citovaný, bod 71).
Pripomienky predložené Súdnemu dvoru
49
V tejto súvislosti Parlament, Rada a Komisia upozorňujú na novosť systému obchodovania s kvótami zavedeného smernicou 2003/87, ako aj na jeho zložitosť jednak z politického a ekonomického hľadiska a jednak z hľadiska potrebnej právnej úpravy. Tento systém je v štádiu zavádzania. Jeho revízia stanovená v článku 30 uvedenej smernice, o ktorej sa momentálne diskutuje, bude založená nielen na pokroku dosiahnutom pri monitorovaní emisií skleníkových plynov, ale aj na skúsenosti získanej v rámci tejto prvej etapy zavádzania.
50
Normotvorca Spoločenstva tak považoval za vhodné zahrnúť do počiatočnej pôsobnosti smernice 2003/87 len CO2, ktorý predstavuje viac než 80 % skleníkových plynov v Spoločenstve, a relatívne obmedzený počet hospodárskych odvetví podieľajúcich sa významným spôsobom na celkových emisiách skleníkových plynov. Takto určená pôsobnosť smernice 2003/87 pokrývala okolo 10000 zariadení, ktoré predstavovali skoro polovicu emisií CO2 na úrovni Spoločenstva a z tohto dôvodu významné bodové zdroje emisií týchto plynov.
51
Kritériá týkajúce sa výberu, či určité odvetvia zaradiť, alebo nezaradiť do pôsobnosti smernice 2003/87, treba teda posúdiť s ohľadom na tieto úvahy.
52
Jedným z objektívnych určujúcich kritérií na stanovenie pôsobnosti smernice 2003/87 je úroveň priamych emisií CO2 daného odvetvia. S odkazom na správu nazvanú „Economic Evaluation of Sectoral Emission Reduction Objectives for Climate Change. Top-Down Analysis of Greenhouse Gas Emission Reduction Possibilities in the EU, Final Report, march 2001“, ktorú vypracovali P. Capros, N. Kouvaritakis a L. Mantzos, Parlament, Rada a Komisia uvádzajú, že v roku 1990 emisie CO2 dosahovali 174,8 milióna ton v chemickom odvetví, 26,2 milióna ton v oceliarskom odvetví a 16,2 milióna ton v odvetví neželezných kovov.
53
Pokiaľ ide o chemické odvetvie, tieto inštitúcie okrem iného uvádzajú, že veľký počet zariadení, ktoré sú v tomto odvetví, a síce okolo 34000, by podstatne skomplikoval administratívnu zložitosť systému obchodovania s kvótami v jeho počiatočnej fáze. Administratívna uskutočniteľnosť je tiež legitímnym kritériom na posúdenie vhodnosti legislatívneho konania.
54
Navyše určite aspoň na začiatku bol každý rozdiel v zaobchádzaní primeraný a normotvorca Spoločenstva neprekročil hranice širokej miery voľnej úvahy, ktorú mal, pokiaľ ide o určenie pôsobnosti zavedeného systému obchodovania s kvótami. Pri svojom zavedení zahrnoval tento systém najväčších producentov CO2, ktorí so svojím relatívne nízkym počtom pevných zariadení boli najlepšie prispôsobení na zavedenie uvedeného systému.
55
Žalobcovia vo veci samej s odkazom na štatistiku Európskeho registra emisií znečisťujúcich látok za rok 2001 uvádzajú, že chemické odvetvie vypúšťa podstatne vyššie množstvo CO2 ako množstvo uvedené Parlamentom, Radou a Komisiou. Navyše zahrnutie chemických podnikov vypúšťajúcich množstvo CO2 prekračujúce určitú hranicu do pôsobnosti smernice 2003/87 by z administratívneho hľadiska nepredstavovalo problém, pretože skoro 59 % celkových emisií CO2 z chemického odvetvia je vyprodukovaných 96 zariadeniami.
56
Ani pokiaľ ide o odvetvie hliníka, jeho vylúčenie z pôsobnosti smernice 2003/87 normotvorca Spoločenstva objektívne vôbec neodôvodnil. Množstvo priamych emisií tiež nemôže odôvodňovať vylúčenie tohto odvetvia. Zo samotnej štúdie, na ktorú odkazujú inštitúcie, ktoré predložili pripomienky Súdnemu dvoru, vyplýva, že toto odvetvie vypúšťa 16,2 milióna ton CO2, zatiaľ čo odvetvie celulózy a papiera, ktoré patrí do pôsobnosti smernice 2003/87, vypúšťa len 10,6 milióna ton skleníkových plynov.
Posúdenie Súdnym dvorom
57
Súdny dvor uznal, že normotvorca Spoločenstva má pri výkone právomocí, ktoré sú mu zverené, širokú mieru voľnej úvahy, keď jeho konanie predpokladá rozhodnutia politického, ekonomického alebo sociálneho charakteru a keď má vykonať komplexné posúdenia a vyhodnotenia (pozri rozsudok z 10. januára 2006, IATA a ELFAA, C-344/04, Zb. s. I-403, bod 80). Okrem toho v prípade, že má reštrukturalizovať alebo vytvoriť zložitý systém, môže si zvoliť, že bude postupovať po etapách (pozri v tomto zmysle rozsudky z 29. februára 1984, Rewe-Zentrale, 37/83, Zb. s. 1229, bod 20; z 18. apríla 1991, Assurances du crédit/Rada a Komisia, C-63/89, Zb. s. I-1799, bod 11, ako aj z 13. mája 1997, Nemecko/Parlament a Rada, C-233/94, Zb. s. I-2405, bod 43) a najmä podľa získanej skúsenosti.
58
Aj v prípade takejto právomoci je však normotvorca Spoločenstva povinný odôvodniť svoj výber objektívnymi a primeranými kritériami vo vzťahu k cieľu, ktorý predmetná právna úprava sleduje (pozri v tomto zmysle rozsudky z 15. septembra 1982, Kind/EHS, 106/81, Zb. s. 2885, body 22 a 23, ako aj Sermide, už citovaný, bod 28), berúc do úvahy všetky skutočnosti, ale aj technické a vedecké údaje, ktoré sú k dispozícii v čase prijímania predmetného aktu (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. júla 1998, Safety Hi-Tech, C-284/95, Zb. s. I-4301, bod 51).
59
Pri výkone svojej voľnej úvahy má normotvorca Spoločenstva nad rámec hlavného cieľa spočívajúceho v ochrane životného prostredia prihliadať na jestvujúce záujmy (pokiaľ ide o opatrenia v oblasti poľnohospodárstva, pozri rozsudky z 10. marca 2005, Tempelman et van Schaijk, C-96/03 a C-97/03, Zb. s. I-1895, bod 48, ako aj z 12. januára 2006, Agrarproduktion Staebelow, C-504/04, Zb. s. I-679, bod 37). Pri posudzovaní obmedzení spojených s rôznymi možnými opatreniami treba zohľadniť, že ak význam sledovaných cieľov odôvodňuje pre určité subjekty negatívne hospodárske dôsledky, a to aj značné (pozri v tomto zmysle rozsudky z 13. novembra 1990, Fedesa a i., C-331/88, Zb. s. I-4023, body 15 až 17, ako aj z 15. decembra 2005, Grécko/Komisia, C-86/03, Zb. s. I-10979, bod 96), výkon voľnej úvahy normotvorcom Spoločenstva nemôže viesť k výsledkom, ktoré sú zjavne menej primerané ako výsledky, ktoré možno dosiahnuť prostredníctvom opatrení tiež primeraných týmto cieľom.
60
V prejednávanej veci platí, na jednej strane, že systém obchodovania s kvótami zavedený smernicou 2003/87 je novým a zložitým systémom, ktorého zavedenie a fungovanie by mohlo byť zapojením príliš veľkého počtu účastníkov narušené, a na druhej strane, že pôvodné ohraničenie pôsobnosti smernice 2003/87 bolo diktované cieľom spočívajúcim v dosiahnutí kritického počtu účastníkov potrebného na vytvorenie tohto systému.
61
Vzhľadom na novosť a zložitosť uvedeného systému patrili pôvodné ohraničenie pôsobnosti smernice 2003/87 a prijatý postupný prístup založený najmä na skúsenosti získanej počas prvej etapy jeho realizácie s cieľom nenarušiť zavedenie tohto systému do miery voľnej úvahy normotvorcu Spoločenstva.
62
V tejto súvislosti treba uviesť, že ak sa normotvorca Spoločenstva mohol pri zavedení systému obchodovania s kvótami legitímne opierať o takýto postupný prístup, je povinný najmä s ohľadom na ciele smernice 2003/87 a politiku Spoločenstva v oblasti životného prostredia pristúpiť k revízii zavedených opatrení, predovšetkým pokiaľ ide o odvetvia, na ktoré sa vzťahuje smernica 2003/87, v primeraných intervaloch, ako to okrem iného stanovuje článok 30 tejto smernice.
63
Ako však uvádza generálny advokát najmä v bode 48 svojich návrhov, voľná úvaha, ktorou disponoval normotvorca Spoločenstva, pokiaľ ide o postupný prístup, ho s ohľadom na zásadu rovnosti zaobchádzania nezbavovala povinnosti použiť na určenie odvetví, ktoré považoval za spôsobilé patriť od začiatku do pôsobnosti smernice 2003/87, objektívne kritériá založené na dostupných technických a vedeckých údajoch v čase prijímania tejto smernice.
64
V prvom rade, čo sa týka chemického odvetvia, z vývoja smernice 2003/87 vyplýva, že obsahuje veľmi vysoký počet zariadení, okolo 34000, a to nielen pokiaľ ide o emisie, ktoré vypúšťajú, ale aj pokiaľ ide o množstvo zariadení skutočne zahrnutých do pôsobnosti smernice 2003/87, ktorých je okolo 10000.
65
Zahrnutie tohto odvetvia do pôsobnosti smernice 2003/87 by teda tak skomplikovalo správu a administratívnu záťaž systému obchodovania s kvótami, že nemožno vylúčiť možnosť narušenia fungovania tohto systému počas jeho zavedenia z dôvodu tohto zahrnutia. Navyše normotvorca Spoločenstva sa mohol domnievať, že na účely uskutočnenia cieľa smernice 2003/87 prevládajú výhody vylúčenia celého odvetvia na začiatku zavedenia systému obchodovania s kvótami nad výhodami jeho zahrnutia. Z toho vyplýva, že normotvorca Spoločenstva z pohľadu práva dostatočne preukázal, že na účely vylúčenia celého chemického odvetvia z pôsobnosti smernice 2003/87 v prvej etape zavádzania systému obchodovania s kvótami sa opieral o objektívne kritériá.
66
Tvrdenie žalobcov vo veci samej, podľa ktorého by zahrnutie podnikov z uvedeného odvetvia, ktoré vypúšťajú množstvo CO2 presahujúce určitú prahovú hodnotu, do pôsobnosti smernice 2003/87 nepredstavovalo z administratívneho hľadiska problémy, uvedené posúdenie nespochybňuje.
67
Štatistika EPER, na ktorú žalobcovia odkazujú, sa vzťahuje na údaje týkajúce sa „zariadení“, ako vyplýva z článku 1 rozhodnutia Komisie zo 17. júla 2000 o zavedení Európskeho registra emisií znečisťujúcich látok (EPER) podľa článku 15 smernice Rady 96/61/ES o integrovanej prevencii a kontrole znečisťovania životného prostredia (IPPC) (Ú. v. ES L 192, s. 36; Mim. vyd. 15/005, s. 130). Zariadenie v zmysle tohto rozhodnutia však nie je zariadením v zmysle smernice 2003/87, pretože z definícií uvedených v prílohe A 4 uvedeného rozhodnutia vyplýva, že takéto zariadenie je „priemyselný komplex s jednou alebo viacerými prevádzkami na rovnakom mieste, kde jeden operátor vykonáva jednu alebo viac činností uvedených v prílohe A 1“. Údaje, na ktoré sa odvolávajú žalobcovia vo veci samej, sa teda týkajú zariadení bez spresnenia ich počtu.
68
Z toho vyplýva, že údaje poskytnuté žalobcami vo veci samej na podporu ich uvedených tvrdení nedovoľujú Súdnemu dvoru overiť tvrdenie, podľa ktorého mal normotvorca Spoločenstva aspoň čiastočne zahrnúť do pôsobnosti smernice 2003/87 malé množstvo zariadení z chemického odvetvia, ktoré sú zodpovedné za významnú časť celkových emisií CO2 tohto odvetvia.
69
Vzhľadom na uvedené a na postupný prístup, na ktorom je založená smernica 2003/87, možno v priebehu prvej etapy zavádzania systému obchodovania s kvótami považovať rozdielne zaobchádzanie s chemickým odvetvím v porovnaní s oceliarskym odvetvím za odôvodnené.
70
V druhom rade, čo sa týka odvetvia neželezných kovov, z vedeckej správy uvedenej v bode 52 tohto rozsudku, o ktorú sa podľa pripomienok Parlamentu, Rady a Komisie predložených Súdnemu dvoru normotvorca Spoločenstva opieral pri príprave a prijímaní smernice 2003/87, vyplýva, že priame emisie tohto odvetvia sa v roku 1990 zvýšili na 16,2 milióna ton CO2, zatiaľ čo oceliarske odvetvie vypúšťalo 174,8 milióna ton.
71
Normotvorca Spoločenstva nebol vzhľadom na svoj úmysel obmedziť pôsobnosť smernice 2003/87 tak, aby nebola zahrnutím príliš veľkého počtu účastníkov narušená administratívna uskutočniteľnosť systému obchodovania s kvótami v prvej etape zavádzania, povinný použiť len jediný nástroj spočívajúci v zavedení prahovej hodnoty emisií pre každé hospodárske odvetvie vypúšťajúce CO2, aby uskutočnil sledovaný cieľ. Za okolností, aké vládli v čase prijímania smernice 2003/87, mohol pri zavádzaní tohto systému platne odvetvovo obmedziť pôsobnosť tejto smernice bez toho, aby prekročil hranice svojej voľnej úvahy.
72
Rozdielna úroveň priamych emisií medzi týmito dvoma dotknutými odvetviami je podstatná v tom zmysle, v akom možno považovať rozdielne zaobchádzanie s týmito odvetviami počas prvej etapy zavádzania systému obchodovania s emisnými kvótami s ohľadom na postupný prístup, na ktorom je založená smernica 2003/78, za odôvodnené bez toho, aby mal normotvorca Spoločenstva povinnosť zohľadniť nepriame emisie rôznych odvetví.
73
Preto treba konštatovať, že normotvorca Spoločenstva neporušil zásadu rovnosti zaobchádzania v dôsledku rozdielneho zaobchádzania s porovnateľnými situáciami tým, že z pôsobnosti smernice 2003/87 vylúčil chemické odvetvie a odvetvie neželezných kovov.
74
So zreteľom na predchádzajúce úvahy treba na položenú otázku odpovedať tak, že pri posúdení smernice 2003/87 z hľadiska zásady rovnosti zaobchádzania sa neukázali také skutočnosti, ktoré by mohli spochybniť jej platnosť v rozsahu, v akom uplatňuje systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov na oceliarske odvetvie bez toho, aby do svojej pôsobnosti zahrnula chemické odvetvie a odvetvie neželezných kovov.
O trovách
75
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:
Pri posúdení smernice 2003/87/ES Európskeho parlamentu a Rady z 13. októbra 2003 o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v Spoločenstve, ktorou sa mení a dopĺňa smernica Rady 96/61/ES, zmenená a doplnená smernicou 2004/101/ES Európskeho parlamentu a Rady z 27. októbra 2004, sa z hľadiska zásady rovnosti zaobchádzania neukázali také skutočnosti, ktoré by mohli spochybniť jej platnosť v rozsahu, v akom uplatňuje systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov na oceliarske odvetvie bez toho, aby do svojej pôsobnosti zahrnula chemické odvetvie a odvetvie neželezných kovov.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: francúzština.