62000CC0133_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
Introdução
1 No presente processo prejudicial, o Employment Appeal Tribunal (Reino Unido) submete ao Tribunal de Justiça, em aplicação do artigo 234.º CE, algumas questões sobre a interpretação da Directiva 93/104/CE do Conselho, de 23 de Novembro de 1993, relativa a determinados aspectos da organização do tempo de trabalho (a seguir «Directiva 93/104» ou «directiva sobre o tempo de trabalho») (1), em especial do seu artigo 1.º, n.º 3, que exclui os transportes aéreos, ferroviários, rodoviários, marítimos e da navegação interna do âmbito de aplicação da directiva. Em substância, trata-se de determinar se ao instituir tal exclusão dos benefícios da directiva (no caso vertente, do direito a férias anuais remuneradas), a disposição se refere a todos os trabalhadores empregados no sector dos transportes rodoviários, incluindo os trabalhadores chamados «não móveis». Caso contrário, o juiz nacional pretende conhecer os critérios para distinguir os trabalhadores excluídos do âmbito de aplicação da Directiva 93/104 dos outros.
Quadro jurídico
Legislação comunitária
A directiva sobre o tempo de trabalho
2 Como se sabe, para a realização da política social comunitária prevista pelos artigos 136.º CE a 143., CE (que substituíram os artigos 117.º a 120.º do Tratado CE), prevê-se uma acção destinada especificamente à melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores. Sabe-se igualmente que tal acção foi implementada mediante a adopção de várias directivas, baseadas essencialmente no artigo 118.º do Tratado CE (actual artigo 137.º CE), entre as quais se deve sobretudo assinalar a Directiva 89/391/CEE do Conselho, de 12 de Junho de 1989, relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho (2) (a seguir «directiva-quadro»). Esta directiva definiu, de facto, os princípios gerais na matéria, que foram seguidamente desenvolvidos numa série de directivas específicas, entre as quais precisamente a directiva sobre o tempo de trabalho, objecto do presente processo.
3 Nos termos do seu artigo 1.º, n.º 1, a Directiva 93/104 tem como objectivo estabelecer «prescrições mínimas de segurança e de saúde em matéria de organização do tempo de trabalho». Tratando-se, portanto, de «prescrições mínimas», o disposto na directiva «não se aplica na medida em que existam outros instrumentos comunitários que contenham disposições mais específicas na matéria, respeitantes a determinadas ocupações ou actividades profissionais» (artigo 14.º). Além disso, e pelas mesmas razões, a directiva «[...] não impede os Estados-Membros de aplicarem ou introduzirem disposições legislativas, regulamentares ou administrativas mais favoráveis à protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores, ou de promoverem ou permitirem a aplicação
de convenções colectivas ou acordos celebrados entre parceiros sociais mais favoráveis à protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores» (artigo 15.º).
4 As «prescrições mínimas» estabelecidas pela Directiva 93/104 respeitam, por um lado, aos períodos mínimos de descanso diário, ao descanso semanal e às férias anuais, bem como à pausa e à duração máxima do trabalho semanal, a certos aspectos do trabalho nocturno, do trabalho por turnos e do ritmo de trabalho (artigo 1.º, n.º 2).
5 O âmbito de aplicação da Directiva 93/104 é definido no artigo 1.º, n.º 3, do seguinte modo:
«A presente directiva é aplicável a todos os sectores de actividade, privados ou públicos, na acepção do artigo 2.º da Directiva 89/391/CEE, sem prejuízo do disposto no artigo 17.º da presente directiva, com excepção dos transportes aéreos,
ferroviários, rodoviários, marítimos, da navegação interna, da pesca marítima e de outras actividades no mar, bem como das actividades dos médicos em formação.»
E, no referido, âmbito de aplicação incluem-se «todos os sectores de actividade, privados ou públicos (actividades industriais, agrícolas, comerciais, administrativas, de serviços, educativas, culturais, de ocupação de tempos livres, etc.)» (artigo 2.º).
6 No que respeita concretamente à regulamentação das férias anuais, que é objecto do presente processo, o artigo 7.º da Directiva 93/104 estabelece:
«1. Os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para que todos os trabalhadores beneficiem de férias anuais remuneradas de pelo menos quatro semanas, de acordo com as condições de obtenção e de concessão previstas nas legislações e/ou práticas
nacionais.
2. O período mínimo de férias anuais remuneradas não pode ser substituído por retribuição financeira, excepto nos casos de cessação da relação de trabalho.»
7 Cabe igualmente notar que a directiva deixa uma grande margem de flexibilidade na aplicação das suas normas a situações específicas. De facto, o artigo 17.º admite a possibilidade de derrogar algumas disposições taxativamente indicadas, tendo em conta as especificidades de determinada actividade. Entre estas, o n.º 2, ponto 1, alínea c), ii), do referido artigo menciona as actividades caracterizadas pela necessidade de assegurar a continuidade do serviço ou da produção, quando se trate de pessoas que trabalhem em portos ou aeroportos. Em geral, porém, tais derrogações apenas são consideradas admissíveis desde que sejam concedidos aos trabalhadores em causa períodos equivalentes de descanso compensatório ou que, nos casos em que isso não seja possível por razões objectivas, lhes seja concedida uma protecção adequada. Nenhuma derrogação é permitida à aplicação do artigo 7.º, relativo ao direito a férias anuais.
A Directiva 2000/34/CE
8 Através da Directiva 2000/34/CE, de 22 de Junho de 2000 (a seguir «Directiva 2000/34») (3), o Parlamento Europeu e o Conselho alteraram o âmbito de aplicação da anterior directiva, para o alargarem aos sectores e actividades excluídos e, portanto, para englobar, como sublinha o terceiro considerando, «os transportes aéreos, ferroviários, rodoviários, marítimos e de navegação interna, a pesca marítima, as outras actividades no mar bem como as actividades dos médicos em formação». Sublinhe-se que, na base de tal modificação esteve a convicção de que há que «(proteger) a saúde e a segurança dos trabalhadores no local de trabalho não (porque trabalhem) num determinado sector ou (desempenhem) certa actividade, mas sim (devido à) sua condição de trabalhadores». (quinto considerando) e que, portanto, «todos os trabalhadores devem beneficiar de períodos de descanso suficientes» (décimo primeiro considerando).
9 O artigo 1.º, n.º 3, da Directiva 93/104, foi, portanto, substituído por um novo texto com o seguinte teor: «A presente directiva é aplicável a todos os sectores de actividade, privados e públicos, na acepção do artigo 2.º da Directiva 89/391/CEE, sem prejuízo do disposto nos artigos 14.º e 17.º da presente directiva.»
10 Um novo artigo 17.º-A estabeleceu disposições especiais e derrogatórias para os trabalhadores móveis, prevendo, em particular, que os artigos 3.º, 4.º, 5., e 8., não se aplicam a esses trabalhadores, devendo porém os Estados-Membros tomar «as medidas necessárias para garantir que esses trabalhadores móveis tenham direito a um descanso suficiente», salvo nas circunstâncias excepcionais previstas no artigo 17.º, n.º 2, ponto 2.
11 Nos termos de um novo ponto 7, aditado ao texto do artigo 2.º, deve entender-se por trabalhador móvel: «um trabalhador que, fazendo parte do pessoal de bordo, está ao serviço de uma empresa que efectua transporte de passageiros ou de mercadorias por via rodoviária, aérea ou marítima».
12 O novo texto do artigo 14.º (conforme alterado pelo artigo 1.º, n.º 4, da Directiva 2000/34) dispõe, finalmente, que a directiva sobre o tempo de trabalho não se aplica na medida em que outros instrumentos comunitários contenham disposições mais específicas em matéria de organização do tempo de trabalho relativamente a determinadas ocupações ou actividades profissionais (4).
13 A Directiva 2000/34 entrou em vigor em 1 de Agosto de 2000 (artigo 5.º). Os Estados-Membros devem pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à directiva o mais tardar até 1 de Agosto de 2003 (para os médicos em formação, até 1 de Agosto de 2004) ou providenciar, o mais tardar até essa data, para que os parceiros sociais apliquem as disposições necessárias, por via de acordo.
Legislação nacional
14 O Reino Unido procedeu à transposição da Directiva 93/104 através das Working Time Regulations 1998 (5) (a seguir «WTR»).
15 As regulations 13 a 16 das WTR regulam o direito a férias anuais, ao passo que a regulation 18, intitulada «Sectores excluídos» dispõe o seguinte:
«As regulations [...] 13 e 16 não se aplicam
a) aos seguintes sectores de actividade
i) transportes aéreos, ferroviários, rodoviários, marítimos e da navegação interna;
[...]»
16 As WTR não definem o conceito de «sectores de actividade». No entanto, a regulation 2, n.º 2, precisa que, na falta de definição nas WTR, «os termos e as expressões usadas em determinadas disposições que também são usadas nas correspondentes disposições da directiva sobre o tempo de trabalho [...] têm o mesmo significado que nas disposições correspondentes da directiva».
Matéria de facto e tramitação processual
Os factos e o processo nacional
17 O processo nacional que deu origem ao presente litígio foi desencadeado por três trabalhadoras do sector dos transportes rodoviários às quais não foi reconhecido o direito a férias anuais remuneradas. Trabalham para a empresa Tuffnells Parcels Express Ltd (a seguir «Tuffnells»), que opera como serviço central de distribuição de encomendas, com 21 depósitos em várias partes do país, entregando mercadorias através de transporte rodoviário. A recorrente J. R. Bowden trabalha em horário reduzido como «batcher», recebendo e enviando notas de remessa num escritório situado por cima de um cais de embarque. J. L. Chapman e J. J. Doyle são processadoras de dados, trabalhando também com horário reduzido, introduzindo dados no computador quando as notas de remessa lhes chegam depois da recepção e da entrega. Os condutores não têm acesso aos escritórios e as recorrentes não têm contacto com os primeiros.
18 Cabe notar que, enquanto os colegas das recorrentes que trabalham a tempo inteiro gozam férias remuneradas, as três trabalhadoras em questão podem gozar férias mas sem serem remuneradas.
19 Em Outubro de 1998, após a entrada em vigor no Reino Unido das referidas WTR, as recorrentes pediram para gozar férias remuneradas; dado que a sua entidade patronal lhes recusou tal direito, intentaram uma acção no tribunal de trabalho.
20 Em primeira instância, por sentença notificada às partes em 31 de Março de 1999, o Employment Tribunal considerou que as recorrentes não podiam invocar o disposto na regulation 13 das WTR porque o sector de actividade dos transportes rodoviários está excluído do âmbito de aplicação da referida regulation 13, por força da regulation 18 das WTR. Por recurso interposto em 7 de Maio, as recorrentes impugnaram esta decisão para o Employment Appeal Tribunal e foi precisamente no quadro do processo perante este último tribunal que foram suscitadas as questões de interpretação que agora nos ocupam.
As questões prejudiciais
21 No despacho de reenvio prejudicial, o Employment Appeal Tribunal começa por sublinhar as dificuldades suscitadas, nomeadamente para os transportes, pela interpretação da expressão «sector de actividade», constante do artigo 1.º, n.º 3, da Directiva 93/104 e da definição do alcance das exclusões previstas por tais disposições. Em seu entender, nem sequer a referência ao décimo sexto considerando da directiva, segundo o qual «dada a natureza específica do trabalho, pode ser necessário tomar medidas separadas no que respeita à organização do tempo de trabalho em determinados sectores ou actividades excluídos do âmbito de aplicação da presente directiva» ajuda a compreender o alcance da exclusão de tais sectores. Isto sobretudo porque uma interpretação literal do artigo 1.º, n.º 3 (como da regulation 18 das WTR) levaria a recusar a atribuição dos benefícios consagrados na directiva a todos os trabalhadores dos sectores excluídos, com a consequência de privar de tais benefícios, em especial do direito a férias anuais remuneradas, um considerável número de trabalhadores. Isto, globalmente, sem que nenhuma motivação científica, política, social ou mesmo apenas de bom senso justifique tal disparidade de tratamento relativamente aos trabalhadores que desenvolvem actividades idênticas (no caso vertente, as actividades ditas não móveis) nos sectores não excluídos.
22 Este resultado afigura-se ao juiz nacional injusto e irracional, e em contradição com a finalidade principal da directiva, que resulta também da referência que o seu quarto considerando expressamente faz para as seguintes previsões da Carta comunitária dos direitos sociais fundamentais dos trabalhadores (6):
«8. Qualquer trabalhador da Comunidade Europeia tem direito a repouso semanal e a férias anuais remuneradas cujos períodos devem ser progressivamente aproximados, de modo a obter um progresso, em conformidade com as práticas nacionais.
[...]
19. Todos os trabalhadores devem beneficiar de condições satisfatórias de protecção da saúde e da segurança no ambiente de trabalho. Devem ser tomadas medidas adequadas para prosseguir a harmonização no progresso das condições existentes neste domínio.»
23 O juiz de reenvio faz, no entanto, referência a vários documentos posteriores à adopção da directiva sobre o tempo de trabalho (em especial, o «Livro Branco» da Comissão, de 15 de Julho de 1997, sobre os sectores e actividades excluídos da directiva relativa ao tempo de trabalho (7), um parecer do Comité Económico e Social de 26 de Março de 1998 e uma resolução do Parlamento Europeu de 2 de Julho de 1998), nos quais é unanimemente deplorada a exclusão indiscriminada dos trabalhadores dos sectores dos transportes do âmbito de aplicação da Directiva 93/104. O juiz de reenvio toma igualmente em consideração a proposta da Comissão que conduziu à actual modificação da directiva por intermédio da referida Directiva 2000/34 (8), proposta em que se afirmava que a directiva «deve ser aplicável aos trabalhadores `não móveis' dos sectores e actividades actualmente excluídos», bem como a subsequente posição comum do Conselho de 12 de Julho de 1999, que, ao invés, excluía tal resultado.
24 À luz deste conjunto de documentos, o Employment Appeal Tribunal viu-se forçado a reconhecer que, segundo as instituições comunitárias, na época dos factos, os trabalhadores «não móveis» do sector dos transportes estavam excluídos dos benefícios da directiva e que para alargar esses benefícios era necessária, como depois veio a acontecer, uma alteração formal da Directiva 93/104.
25 Por esse motivo, decidiu submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) Dado que a posição comunicada das instituições responsáveis de que é necessária uma alteração para que uma disposição legal tenha um determinado efeito apenas é, provavelmente, compatível com a interpretação de que essa disposição, antes da alteração, não tem esse efeito, e dadas também as opiniões expressas do Comité Económico e Social, do Parlamento Europeu, da Comissão e do Conselho na sua posição comum acerca das excepções ao artigo 1.º, n.º 3, da Directiva 93/104/CE, sugerindo que, até ao momento, existe uma excepção aos benefícios da directiva para todos os trabalhadores que laboram no sector de actividade do transporte rodoviário mas que essa excepção tem sido e é inteiramente injustificada até onde, se isso é possível, estamos autorizados a inferir desses documentos não legislativos que:
a) até agora, a correcta interpretação do teor literal do artigo 1.º, n.º 3, exclui todas essas pessoas; ou
b) que tal interpretação não representa uma interpretação justa e finalista do artigo?
2) Qualquer que seja a resposta à primeira questão, se, no decurso da nossa tarefa de interpretar a nossa lei nacional à luz da redacção e do escopo da directiva, chegarmos à conclusão de que consideramos como objectivo global (`todos os trabalhadores beneficiem de férias anuais remuneradas'), mas também, dado o não menor valor, na mesma disposição, de uma frase (`aplicável a todos os sectores de actividade [...] com excepção dos transportes [...] rodoviários') que parece prejudicar significativamente essa ampla finalidade, em todo o caso em relação aos factos em causa neste tribunal, temos direito a aplicar (e, se assim for, por referência a que princípios) as nossas leis nacionais aos factos do caso em discussão neste tribunal, de modo a efectivar esse amplo propósito apesar da clareza do teor literal, que parece excluir essa finalidade em relação a tais factos?
3) Para formular as questões de uma forma menos abstracta, estão todos os trabalhadores do sector de actividade dos transportes rodoviários referidos no artigo 1.º, n.º 3, excluídos do âmbito da Directiva 93/104?
4) Se todos esses trabalhadores não estão necessariamente excluídos, que critérios deve o tribunal nacional aplicar para determinar quais dos trabalhadores do sector de actividade dos transportes rodoviários são excluídos pelo artigo 1.º, n.º 3, e quais o não são?»
Análise das questões
Considerações preliminares
26 No que respeita às questões submetidas pelo Employment Appeal Tribunal, surgiram, fundamentalmente, duas posições. Por um lado, a entidade patronal, o Reino Unido e a Comissão consideram que a única tese defensável é a da exclusão total dos trabalhadores do sector dos transportes da protecção concedida pela Directiva 93/104. Por outro, as recorrentes (mas, segundo parece, também o juiz de reenvio) propõem uma interpretação teleológica da directiva, com o objectivo evidente de limitar essa exclusão em função da natureza específica da actividade desenvolvida pelo trabalhador.
27 Sublinho que, em contrapartida, nenhuma das partes evocou o problema, que poderia, teoricamente, ser suscitado, de uma eventual ilegalidade da exclusão em questão pelo facto de ser limitativa de um direito social fundamental, o direito a férias anuais remuneradas (9). Tão-pouco o fez o juiz de reenvio, que, no entanto, lamentou a falta de uma fundamentação idónea para justificar a disparidade de tratamento que afecta os trabalhadores dos sectores excluídos em relação aos que desenvolvem actividades idênticas nos outros sectores. De facto, tal contestação deveria ter directamente posto em discussão as opções do legislador comunitário e a margem de discricionariedade de que beneficiam tais opções para serem unanimemente aceites; e, consequentemente, deveria ter alegado que a lamentada restrição do direito fundamental em questão era destituída de qualquer justificação razoável. Ora, no que respeita às indicações até aqui feitas, parece-me que, embora se possam criticar severamente as modalidades, a opção do legislador comunitário não merece tal qualificação ou, pelo menos, não a merece numa medida tal que justifique uma declaração de ilegalidade das disposições da directiva contestadas. De facto, não se afigura que alguém tenha argumentado com a especificidade dos sectores excluídos e com a necessidade de uma regulamentação ad hoc para esses sectores (como veio a ser confirmado pelas directivas posteriores), ao passo que parece resultar dos trabalhos preparatórios e dos subsequentes desenvolvimentos que o alcance geral e indistinto da exclusão pode encontrar uma justificação na dificuldade em elaborar critérios de distinção precisos entre as actividades desenvolvidas dentro daqueles sectores e na necessidade de não atrasar, por este motivo, a adopção da regulamentação na matéria. Se assim fosse, a criticada restrição do direito a férias por parte do legislador comunitário não seria totalmente destituída de justificação ou, pelo menos, não o seria numa medida susceptível de autorizar uma apreciação negativa quanto ao exercício do seu poder discricionário.
28 Posto isto, antes de me pronunciar sobre a substância das questões submetidas pelo juiz nacional, quero muito rapidamente recordar os critérios hermenêuticos que o Tribunal de Justiça normalmente segue para efeitos de interpretação das normas comunitárias, dado que tais critérios e as respectivas modalidades de utilização foram bastante debatidos no presente processo.
29 É sabido, a este propósito, que o Tribunal de Justiça atribui, em geral, grande importância ao elemento literal, sendo evidente que a interpretação de uma disposição deve partir do sentido literal da mesma e, portanto, da análise dos termos nela contidos, tomados no seu sentido comum (10), isto é, segundo o significado que as palavras e expressões usadas têm na linguagem corrente (11).
30 É um dado comum da experiência, porém, que a simples interpretação literal de um texto nem sempre basta para resolver um problema interpretativo; são de utilizar, nesse caso, os elementos hermenêuticos adicionais de que o juiz normalmente se serve. Em especial, em conformidade com uma vasta jurisprudência do Tribunal de Justiça, «[...] qualquer disposição de direito comunitário deve ser reenquadrada no seu contexto e interpretada à luz da globalidade das disposições do referido direito, das suas finalidades, bem como do estádio de evolução no momento em que à disposição em causa é aplicada» (12). Neste contexto, mesmo o recurso aos trabalhos preparatórios acaba por ser de grande utilidade, ainda que de forma subsidiária relativamente aos outros métodos de interpretação.
31 Devo acrescentar, finalmente, que o direito a férias remuneradas é considerado um princípio geral na matéria em análise e constitui mesmo, como atrás recordado, um direito social fundamental. Isto implica que se faça referência a um critério hermenêutico adicional e bastante conhecido, constantemente enunciado pela jurisprudência, segundo o qual as derrogações e as excepções ao âmbito de aplicação das normas comunitárias devem ser objecto de interpretação estrita (13).
Interpretação literal da directiva
32 Assim, vamos exactamente partir do elemento literal. Como vimos, no que respeita ao seu âmbito de aplicação, a Directiva 93/104 prevê que «é aplicável a todos os sectores de actividade [...], com excepção dos transportes aéreos, ferroviários, rodoviários, marítimos, da navegação interna, da pesca marítima e de outras actividades no mar, bem como das actividades dos médicos em formação» (artigo 1.º, n.º 3) (sublinhado nosso). Por seu turno, o décimo sexto considerando da directiva afirma que «dada a natureza específica do trabalho, pode ser necessário tomar medidas separadas no que respeita à organização do tempo de trabalho em determinados sectores ou actividades excluídos do âmbito de aplicação da presente directiva» (sublinhado nosso).
33 Segundo a recorrida no processo nacional, a expressão «sectores de actividade» deveria ser entendida como fazendo referência ao sector em que se desenvolve a iniciativa económica da entidade patronal e não às atribuições concretas confiadas ao trabalhador. Consequentemente, as exclusões previstas pelo artigo 1.º, n.º 3, da directiva, dizem respeito à totalidade da actividade económica em questão, globalmente considerada (para ser exacto, «o sector») e não às actividades individuais que se desenvolvem no seu âmbito.
34 As recorrentes consideram, pelo contrário, que, relativamente ao objecto e às finalidades da Directiva 93/104, o elemento decisivo para efeitos da definição da exclusão deveria ser a actividade desenvolvida pelo trabalhador. Na opinião das recorrentes, esta interpretação apoia-se no facto de o artigo 1.º, n.º 3, da directiva utilizar a expressão «sectores de actividade» e não «sectores», o que, afirmam, parece pôr em destaque exactamente as actividades desenvolvidas e não tanto o sector em que actua a entidade patronal.
35 Em minha opinião, sobretudo à luz dos citados excertos do artigo 1.º, n.º 3, e do décimo sexto considerando da Directiva 93/104, a tese da recorrido está mais em conformidade com os textos legais. De facto, resulta daqueles excertos que os termos «sectores» e «sectores de actividade» se referem aos «transportes aéreos, ferroviários, rodoviários, marítimos, da navegação interna, da pesca marítima», enquanto a palavra «actividade», isoladamente empregue, é reservada às «outras actividades no mar» e às «actividades dos médicos em formação». Parece-me, portanto, que, enquanto no segundo caso a exclusão prevista pela norma se aplica a actividades específicas desenvolvidas em determinado sector, no primeiro caso envolve sectores de actividades inteiros, considerados exactamente na sua globalidade e, portanto, é extensível a todos os trabalhadores do sector em questão.
36 Esta conclusão não me parece, per si, desmentida pela circunstância, em que insistem as recorrentes, de o artigo 17.º, n.º 2, ponto 1, alínea c), ii), da Directiva 93/104 prever a possibilidade de derrogações aos artigos 3.º, 4.º, 5.º, 8., e 16.º, na condição de serem concedidos períodos equivalentes de descanso compensatório ou, em casos excepcionais, uma protecção adequada:
«c) No caso de actividades caracterizadas pela necessidade de assegurar a continuidade do serviço ou da produção, nomeadamente quando se trate:
ii) de pessoas que trabalhem em portos ou aeroportos».
37 Segundo as recorrentes, o facto de a Directiva 93/104 se aplicar, embora apenas parcialmente, ao pessoal que trabalha em portos ou aeroportos, demonstra que, na realidade, não pretende excluir do seu âmbito de aplicação todos os trabalhadores empregados num determinado sector, mas permite operar uma distinção no interior de cada um, em função das actividades específicas do respectivo pessoal. Inclusivamente, a circunstância de as derrogações previstas para tal pessoal serem justificadas pelas especiais exigências que caracterizam as suas actividades forneceria a chave de interpretação que permitiria sanar o aparente conflito entre o disposto no artigo 17.º e no artigo 1.º, n.º 3: mesmo implicitamente, ou seja, mesmo na exclusão prevista por esta última disposição, opera, segundo as recorrentes, o critério do tipo de actividade desenvolvida em cada um dos sectores excluídos.
38 Parece-me, porém, que esta tese leva a deduções excessivas de uma disposição que tem claramente em vista situações muito específicas e limitadas e que, portanto, não se presta a ter consequências sobre a interpretação geral da directiva. De qualquer forma, a referida tese não tem em conta o facto de a derrogação em análise operar no âmbito de aplicação da Directiva 93/104 e não para efeitos de alargar tal âmbito e que, portanto, é nesta base que deve ser definido o respectivo alcance. Deste modo, embora seja verdade que a derrogação se refere ao pessoal que trabalha nos portos e aeroportos em razão das especiais exigências da respectiva actividade, não é por esta razão que se pode deduzir que tal derrogação é extensiva a todo o pessoal dos portos ou dos aeroportos, tendo em conta as exclusões gerais do artigo 1.º, n.º 3, da Directiva 93/104 e que, repito, o artigo 17.º, n.º 2, ponto 1, alínea c), ii), não enuncia, nem sequer indirectamente, a intenção de introduzir derrogações ao âmbito de aplicação da directiva, tal como definido exactamente pelo seu artigo 1.º, n.º 3. Daqui resulta que a derrogação em análise deve ser lida no sentido de que se refere aos trabalhadores que, embora trabalhem nos portos ou nos aeroportos, não estão sujeitos a um regime contratual idêntico ao sector dos transportes, aéreos, marítimos ou da pesca marítima. Basta pensar, para dar apenas alguns exemplos, aos trabalhadores encarregues do catering, aos empregados dos estabelecimentos comerciais nos portos e aeroportos, aos bagageiros e aos descarregadores ou aos responsáveis pela transformação do pescado. Trata-se, nestes casos, de trabalhadores que, evidentemente, laboram em sectores diversos dos contemplados na cláusula de exclusão do artigo 1.º, n.º 3, da Directiva 93/104 e que, no entanto, desenvolvem uma actividade estreitamente ligada à dos sectores excluídos, portanto, uma actividade que, exactamente por este motivo, justifica a aplicação de um regime derrogatório no qual se pode admitir uma certa flexibilidade.
39 Não me parece, em definitivo, poder extrair desta primeira análise literal das disposições pertinentes argumentos em apoio da tese das recorrentes e, portanto, aptos a modificar aquilo que resulta, à primeira vista, do teor literal da Directiva 93/104 e do modo como as exclusões foram nesta formuladas: isto é, absolutas e sem relação com o carácter sedentário ou não das actividades desenvolvidas.
Interpretação sistemática da directiva sobre o tempo de trabalho
40 A favor da tese das recorrentes poderiam, ao invés, invocar-se utilmente considerações de carácter sistemático e teleológico. De facto, as recorrentes sublinham que, tendo em conta o objectivo da Directiva 93/104 de garantir um elevado nível de protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores, não seria coerente privar dessa protecção todos os trabalhadores de um sector excluído. Para evitar tal resultado, portanto, haveria que privilegiar uma interpretação teleológica da directiva, insistindo no já citado décimo sexto considerando, no qual, tendo em conta a especificidade das actividades laborais que se desenvolvem nalguns sectores, se prevê a adopção de medidas específicas no que respeita à organização do trabalho em tais sectores. Dado que, portanto, a exclusão destes últimos do âmbito de aplicação da Directiva 93/104 se funda na especificidade das actividades que caracterizam o sector (a exigência de assegurar a continuidade do serviço ou da produção, a mobilidade, etc.), para reduzir o alcance da restrição posta em causa deveria argumentar-se exactamente com a natureza específica da actividade desenvolvida pelo trabalhador e não com a actividade da entidade patronal. Deste modo, a exclusão não afectaria sectores inteiros mas apenas as actividades que concretamente o justificassem.
41 Não há dúvida que o ponto de partida deste raciocínio é tudo menos destituído de fundamento (14). As conclusões, porém, não têm em conta, por um lado, as indicações opostas que resultam dos textos legais, às quais já fiz referência, por outro, as considerações de carácter sistemático ou os elementos facultados pelos trabalhos preparatórios da Directiva 93/104 e a prática subsequente, de que me ocuparei em seguida, que confirmam claramente que a directiva teve precisamente como objectivo orientar-se no sentido da exclusão do seu âmbito de aplicação de sectores inteiros de actividade.
42 Em primeiro lugar, no plano sistemático, devo observar que tal exclusão não está totalmente destituída de fundamentação, partilhemos ou não dela. Parece-me, portanto, como de resto sublinhei, que desempenhou aqui um papel decisivo a exigência de conferir aos sectores excluídos uma estrutura normativa completa, modulada em função das suas especificidades e da natureza diversa das actividades desenvolvidas no seu âmbito; uma estrutura normativa, portanto, no âmbito da qual fossem adoptadas medidas específicas cuja exigência é sublinhada pelo já referido décimo sexto considerando da Directiva 93/104. Daqui resulta, em minha opinião, a limitação do âmbito de aplicação da directiva e o reenvio a uma fase posterior da sua extensão aos sectores em questão, uma vez definidas tais medidas.
Os trabalhos preparatórios da Directiva 93/104 e a prática subsequente
43 Quanto aos trabalhos preparatórios, foi precisamente a Comissão, nas suas observações escritas, que recordou, ao recordar o procedimento legislativo da Directiva 93/104, que a sua primeira proposta não previa exclusões sectoriais mas apenas derrogações baseadas na natureza específica da actividade considerada (15). Perante as dificuldades que tal solução fazia antever, no decurso da discussão da proposta no Conselho foi sugerido distinguir expressamente os trabalhadores móveis do sector dos transportes (a excluir do âmbito de aplicação da directiva) dos trabalhadores não móveis (a incluir) (16). No entanto, no momento da adopção da posição comum por parte do Conselho (em 30 de Junho de 1993), mesmo esta indicação foi abandonada, em benefício de uma abordagem de carácter mais radical: de facto, foi prevista a exclusão de sectores inteiros de actividade, entre os quais, para o que nos interessa, o dos transportes rodoviários. Por conseguinte, quando se chegou ao momento da aprovação final da Directiva 93/104, a Comissão não pôde senão fazer uma declaração em que manifestava a intenção de apresentar, o mais brevemente possível, propostas relativas aos diferentes sectores e actividades excluídos, tendo em conta as características de cada um deles.
44 Resulta, portanto, claramente dos trabalhos preparatórios que, apesar das orientações expressas da Comissão e do Parlamento Europeu (17), o Conselho introduziu intencionalmente uma exclusão de alcance geral, susceptível de se aplicar a todos os trabalhadores dos sectores envolvidos.
45 O facto, porém, de tal opção ter acabado por privar dos benefícios da directiva mesmo os trabalhadores não móveis dos sectores excluídos, implicando uma discriminação em prejuízo dos trabalhadores que desempenham funções análogas noutros sectores, não deixou de ter consequências. Depois da aprovação da directiva, de facto, a Comissão decidiu dar sequência à referida declaração oral, encetando consultas com os parceiros sociais com o objectivo de concretizar iniciativas relativas aos sectores e actividades excluídos. Entre estas, recordarei, em especial, o referido «Livro Branco», no qual, depois de proceder a uma avaliação das características e dos problemas específicos de cada sector e actividade, a Comissão indicava um possível percurso visando uma modificação da Directiva 93/104. Para tanto, era sugerida uma abordagem diferenciada que consistia em alargar a aplicação da directiva a todos os trabalhadores não móveis, mediante alterações adequadas das derrogações nela previstas, a fim de ter em conta os requisitos de continuidade do serviço e outras exigências de funcionamento, em alargar a todos os trabalhadores móveis e aos das outras actividades marítimas as disposições da directiva relativas a férias e à avaliação do estado de saúde dos trabalhadores nocturnos, em introduzir ou modificar normas específicas relacionadas com o tempo de trabalho e com os períodos de descanso dos trabalhadores móveis e dos que desenvolvem actividades no mar (18).
46 Foi assim que se chegou à adopção da Directiva 2000/34, que alarga precisamente a aplicação da anterior directiva aos sectores de actividade anteriormente excluídos (pontos 8 e segs.). Paralelamente, a Comissão prosseguiu as suas consultas com os parceiros sociais, organizadas a nível europeu em comités paritários, para propor a adopção de medidas específicas de carácter sectorial (19).
47 Dos referidos desenvolvimentos, por outro lado, as partes extraem conclusões opostas. Segundo o Governo do Reino Unido e a Comissão, o próprio facto de ter sido considerado necessário alterar a Directiva 93/104 constitui uma significativa confirmação de que, até à entrada em vigor da directiva de alteração, todos os trabalhadores do sector dos transportes estavam excluídos do âmbito de aplicação da primeira. As recorrentes, pelo contrário, defendem que o objectivo da Directiva 2000/34 não era tanto inovar o direito anterior mas clarificar o alcance de disposições que tinham sido mal interpretadas.
48 Os argumentos desenvolvidos nos parágrafos anteriores levam-me a concordar com a primeira tese. Militam a seu favor, em minha opinião, não só os elementos textuais a que aludi anteriormente, mas também as claras indicações que resultam da anterior prática e posteriores à aprovação da Directiva 93/104. De facto, não vejo em tal prática nenhuma indicação útil para qualificar como meramente declarativa a disciplina instituída pela nova directiva, uma vez que todos os actos a que fiz referência constituem uma confirmação expressa da intenção do legislador comunitário de remover uma limitação muito criticável e, de facto, muito criticada.
49 Em conclusão, parece-me que se pode afirmar que o artigo 1.º, n.º 3, da Directiva 93/104 deve ser interpretado no sentido de que não se aplica aos trabalhadores dos sectores dos transportes e da pesca marítima, mesmo que desenvolvam actividades sedentárias. O âmbito de aplicação da directiva define-se, portanto, nestes precisos limites e os Estados-Membros, nos termos do seu artigo 18.º, apenas são obrigados dentro de tais limites a pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para lhe darem cumprimento ou providenciar para que os parceiros sociais apliquem as disposições necessárias, por via de acordo.
Quanto ao alcance da exclusão prevista no artigo 1.º, n.º 3, da Directiva 93/104
50 Posto isto, cabe porém recordar que os Estados-Membros, do mesmo modo que têm a faculdade de aplicar ou de introduzir disposições mais favoráveis à protecção da segurança e da saúde dos trabalhadores ou permitir a aplicação
de convenções colectivas ou acordos celebrados entre parceiros sociais mais favoráveis (artigo 15.º da Directiva 93/104), os Estados-Membros têm igualmente a faculdade de alargar o âmbito de aplicação da directiva a sectores dela excluídos ou de permitir que os parceiros sociais o façam. Por exemplo, como resulta do «Livro Branco» da Comissão, o comité paritário sobre os transportes ferroviários tinha concluído em 18 de Setembro de 1996 que as disposições da directiva sobre o tempo de trabalho deviam aplicar-se a todos os trabalhadores, móveis e não móveis, do sector ferroviário, salvo uma derrogação específica para o pessoal ferroviário de condução e de bordo dos comboios; por seu turno, o comité paritário sobre os transportes aéreos tinha acordado que as disposições da directiva se deviam aplicar ao pessoal de terra (20).
51 Evidentemente, tal extensão do âmbito de aplicação da Directiva 93/104 continua (pelo menos até à transposição da Directiva 2000/34) a ser uma faculdade dos Estados-Membros ou pertence ao âmbito de competências dos parceiros sociais. Observe-se, porém, que, no caso de vir realmente a ser decidida, a extensão deveria ser feita de modo não discriminatório, na medida em que, como sabemos, o princípio da não discriminação - que é um princípio fundamental do ordenamento comunitário - impõe que, salvo justificações objectivas, situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente. Isto, naturalmente, sempre que se verifiquem as condições de aplicação do direito comunitário: de contrário, a eventual discriminação apenas seria avaliada do ponto de vista do direito nacional.
52 No caso vertente, resulta do despacho de reenvio que, embora opere no sector dos transportes, a Tuffnells reconhece igualmente o direito a férias anuais remuneradas aos seus trabalhadores a tempo inteiro, mas nega-o às recorrentes pelo facto de serem trabalhadoras a tempo parcial. Poder-se-ia, assim, constatar neste contexto uma discriminação em prejuízo das recorrentes, discriminação que não se poderia justificar, tendo em conta tudo quanto afirmei, em nome das exclusões constantes da directiva sobre o tempo de trabalho. No entanto, determinar, no caso concreto, se a referida discriminação existe efectivamente e se pode ser objecto de uma sanção unicamente com base no direito nacional ou mesmo no direito comunitário é evidentemente da competência do juiz nacional, que poderá avaliar o caso com base nos elementos de facto e de direito à sua disposição; pela minha parte, apenas posso, neste âmbito, limitar-me a chamar a atenção para esta questão e a manifestar as minhas dúvidas.
Quanto à questão relativa aos critérios de distinção entre trabalhadores protegidos e não protegidos pela Directiva 93/104
53 Para terminar, quero abordar a questão submetida pelo juiz nacional para a eventualidade de o artigo 1.º, n.º 3, da Directiva 93/104 ser interpretado no sentido de que nem todos os trabalhadores do sector de actividade dos transportes rodoviários são excluídos.
54 Isso apenas poderia acontecer, obviamente, no caso de o Tribunal de Justiça, afastando-se das teses por mim defendidas, optar por uma solução que, apesar dos elementos, textuais e não textuais, acima evocados, privilegiasse uma interpretação teleológica da Directiva 93/104 e, portanto, considerasse como elemento decisivo a natureza da actividade desenvolvida pelo trabalhador e não o sector de actividade em que a entidade patronal opera.
55 Ora, se fosse esta a interpretação adoptada pelo Tribunal de Justiça, penso que, para determinar quais os trabalhadores que laboram no sector de actividade dos transportes rodoviários que estão excluídos do âmbito de aplicação do artigo 1.º, n.º 3, e quais os que não estão, haveria que ter em conta as funções efectivamente desenvolvidas por esses trabalhadores, apurando, em especial, se fazem ou não parte do pessoal de bordo da empresa para a qual trabalham. A favor desta interpretação militam sobretudo o artigo 1.º, n.º 2, da Directiva 2000/34, na parte em que define o conceito de «trabalhador móvel» como «um trabalhador que, fazendo parte do pessoal de bordo, está ao serviço de uma empresa que efectua transporte de passageiros ou de mercadorias por via rodoviária, aérea ou marítima». Mas no mesmo sentido milita também, no sector específico dos transportes rodoviários, o artigo 2.º, n.º 3, da proposta de directiva do Conselho relativa ao tempo de trabalho do pessoal de bordo que efectua operações de transporte rodoviário e dos camionistas autónomos, que define como «pessoal de bordo» «qualquer trabalhador subordinado, mesmo estagiário ou aprendiz, que efectua actividades de transporte rodoviário e, consequentemente, faz parte dos empregados que asseguram as viagens de uma empresa».
Conclusões
56 Com base nas considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões submetidas pelo Employment Appeal Tribunal do seguinte modo:
«1) O artigo 1.º, n.º 3, da Directiva 93/104/CE do Conselho, de 23 de Novembro de 1993, relativa a determinados aspectos da organização do tempo de trabalho, deve ser interpretado no sentido de que as excepções contempladas por tal disposição incluem todos os trabalhadores do sector dos transportes rodoviários.
2) Caso o Tribunal de Justiça, ao invés, considere dever interpretar o artigo 1.º, n.º 3, da Directiva 93/104 no sentido de que nem todos os trabalhadores do sector de actividade dos transportes rodoviários estão excluídos dos benefícios da directiva, para determinar quais são, em concreto, os excluídos, o juiz nacional deve referir-se, tendo em conta as funções efectivamente desenvolvidas, os trabalhadores que efectuam actividades de transporte rodoviário e, consequentemente, fazem parte dos empregados que asseguram as viagens de uma empresa que efectua transportes rodoviários.»
(1) - JO L 307, p. 18.
(2) - JO L 183, p. 1.
(3) - Directiva que altera a Directiva 93/104/CE do Conselho a fim de abranger os sectores e actividades excluídos dessa directiva (JO L 195, p. 41).
(4) - É o caso da Directiva 2000/79/CE do Conselho, de 27 de Novembro de 2000, respeitante à aplicação do acordo europeu sobre a organização do tempo de trabalho do pessoal móvel da aviação civil, celebrado pela Associação das Companhias Aéreas Europeias (AEA), a Federação Europeia dos Trabalhadores dos Transportes (ETF), a Associação Europeia do Pessoal Navegante (ECA), a Associação das Companhias Aéreas das Regiões da Europa (ERA) e a Associação Internacional de Chárteres Aéreos (AICA) (JO L 302, p. 57). V., também, a proposta de directiva do Conselho respeitante ao acordo relativo à organização do tempo de trabalho dos marítimos celebrado pela Associação de Armadores da Comunidade Europeia (ECSA) e pela Federação dos Sindicatos dos Transportes da União Europeia (FST) [COM (1998) 662 final - 98/0320 PRT, JO 1999, C 43, p. 9], e a proposta de directiva do Conselho relativa à organização do tempo de trabalho dos trabalhadores móveis que exercem actividades de transporte rodoviário e dos motoristas independentes [COM (1998) 662 final - 98/0319 SYN, JO 1999, C 43, p. 4].
(5) - SI 1998, n.º 1833.
(6) - Adoptada pelos chefes de Estado e de Governo em 9 de Dezembro de 1989.
(7) - COM(97) 334 final.
(8) - JO 1999, C 43, p. 1.
(9) - Para esta definição do direito a férias anuais remuneradas, permita-se-me, por último, que remeta para as minhas conclusões apresentadas em 8 de Fevereiro de 2001 no processo BECTU (acórdão de 26 de Junho de 2001, C-173/99, Colect., p. I-0000).
(10) - V. acórdão de 14 de Maio de 1985, Van Dijk's Boekhuis (139/84, Colect., p. 1405).
(11) - V. acórdão de 11 de Julho de 1985, Danmole Inventar (105/84, Colect., p. 2639).
(12) - Acórdão de 6 de Outubro de 1982, CILFIT e Lanificio di Gavardo (283/81, Recueil, p. 3415, n.º 20).
(13) - Limitar-me-ei a recordar, como último exemplo, precisamente com referência às directiva-quadro, que num recente acórdão o Tribunal de Justiça sublinhou «[...] que resulta tanto do objectivo da directiva de base, ou seja, a promoção da melhoria da segurança e da saúde dos trabalhadores no trabalho, como do teor do seu artigo 2.º, n.º 1, que o seu âmbito de aplicação deve ser concebido de forma ampla. Donde resulta que as excepções ao âmbito de aplicação da directiva de base, incluindo a prevista no n.º 2 do seu artigo 2.º, devem ser interpretadas de forma restritiva» (acórdão de 3 de Outubro de 2000, Simap, C-303/98, Colect., p. I-7963, n.os 34 e 35).
(14) - A própria Comissão reconhece «que não há razões objectivas para que alguns trabalhadores `não móveis' sejam discriminados relativamente a trabalhadores que desempenham funções análogas noutros sectores. O texto deveria referir-se à natureza da actividade e não a uma definição do `sector' em que o trabalhador labora» (Livro Branco, já referido, n.º 14).
(15) - COM(90) 317 final, de 20 de Setembro de 1990 (JO 1990, C 254, p. 4).
(16) - Doc. 7253/2/93 SOC 196.
(17) - V. o parecer em primeira leitura de 20 de Fevereiro de 1991 (PE/141436/90/SOC/FIN); disso é feita menção expressa no quarto considerando da Directiva 2000/34, no qual se lê «na sua proposta de 20 de Setembro de 1990, a Comissão não tinha excluído nenhum sector ou actividade da Directiva 93/104/CE, no seu parecer de 20 de Fevereiro de 1991, O Parlamento Europeu também não aceitara essas exclusões».
(18) - Já referido, n.os 74 e segs.
(19) - V., supra, nota 4.
(20) - N.os 37 e 45; v., igualmente, o parecer do Comité Económico e Social de 25 de Março de 1999 (1999/C 138/11, JO C 138, p. 33).