61988CC0025_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
35. O Tribunal de grande instance de Bobigny submeteu ao Tribunal de Justiça uma questão de interpretação de elevado alcance. Com efeito, o reenvio prejudicial suscita a questão da legalidade, face aos artigos 30.° e 36.° do Tratado CEE, da obrigação imposta ao importador de produtos de origem comunitária, sob pena de responsabilidade criminal, se o produto que importa é conforme com as normas nacionais do Estado de importação. De acordo com as informações da Comissão, existe em diversos Estados-membros um regime legal de responsabilidade criminal que impõe ao importador obrigações especiais de controlo. A Comissão anunciou, aliás, ter em mente proceder a uma comunicação relativa a esses regimes, face à posição que o Tribunal de Justiça vier a assumir no presente processo. Finalmente, o reenvio prejudicial pode ter consequências na jurisprudência dos órgãos judiciais dos Estados-membros quanto à responsabilidade, tanto penal como civil, do importador.
No caso vertente, o contexto legal é definido pela lei de 1 de Agosto de 1905 relativa às fraudes e falsificações em produtos e serviços. A Lei n.° 83/360 de 21 de Julho de 1983 acrescentou-lhe o n.° 4 do artigo 11.°, segundo o qual:
"Desde a primeira comercialização, os produtos devem corresponder às prescrições em vigor relativas à segurança e saúde das pessoas, à lealdade das transacções comerciais e à protecção dos consumidores.
O responsável pela primeira comercialização de um produto deve, portanto, verificar a sua conformidade com as normas em vigor".
Breve resumo da matéria de facto
36. A sociedade Norlaine é uma central de compra de têxteis para revenda nas lojas exploradas em território francês por diversas sociedades com a designação "Bouchara". Em 1984, aquela sociedade importou da República Italiana e da República Federal da Alemanha determinado número de tecidos chamados de "fantasia". Esses tecidos foram entregues pelos fabricantes italianos e alemães acompanhados de facturas de que constava a respectiva composição. A sociedade Norlaine procedeu à revenda desses artigos sem os manipular nem etiquetar, reproduzindo nas facturas de venda a composição das mercadorias referida nas facturas dos seus próprios fornecedores estrangeiros.
37. No âmbito de uma operação pontual, o serviço de repressão de fraudes recolheu dezoito amostras em diversos tecidos colocados à venda pela loja Bouchara de Toulouse, que lhe haviam sido fornecidos pela sociedade Norlaine. Das dezoito amostras analisadas pelo laboratório oficial, sete foram consideradas não conformes. Nestas condições, foram intentados, no Tribunal de grande instance de Bobigny, processos contra Wurmser Bouchara e Bloch, dirigentes da sociedade Norlaine, por fraude na composição das mercadorias em virtude de terem posto ou deixado pôr à venda produtos têxteis contendo falsas indicações quanto à respectiva composição, factos previstos e punidos pela lei de 1 de Agosto de 1905.
As questões prejudicais e respectiva formulação
38. Por decisão proferida em 29 de Outubro de 1987, o órgão jurisdicional nacional submeteu ao Tribunal as seguintes questões prejudicais:
1) "As disposições do artigo 11, n.° 4, da lei de 1 de Agosto de 1905, na sua actual redacção, relativa às fraudes e falsificações em produtos ou serviços, são compatíveis com as disposições do artigo 30.° do Tratado de Roma que proíbem as restrições quantitativas à importação bem como as medidas de efeito equivalente?
2) No caso de resposta negativa a esta primeira questão, a regulamentação francesa constitui excepção às disposições do artigo 30.° do Tratado de Roma justificada pelo artigo 36.° do mesmo Tratado?"
Não parece que estas questões devam ser entendidas no sentido de que o órgão jurisdicional nacional solicita que o Tribunal declare a compatibilidade ou incompatibilidade de determinadas disposições do direito francês com o direito comunitário. Sugerimos, portanto, que sejam reformuladas da seguinte forma:
"Os artigos 30.° e 36.° do Tratado CEE impedem a criação ou manutenção da obrigação de o responsável pela primeira comercialização de um produto verificar, sob pena de responsabilidade criminal, a conformidade desse produto com as normas nacionais relativas à saúde e protecção das pessoas, à lealdade das transacções comerciais e à protecção dos consumidores?"
39. Propomo-nos, em primeiro lugar, evocar a origem do n.° 4 do artigo 11.° da lei de 1905 e analisar o respectivo alcance. Verificaremos, em seguida que a matéria em causa não está regulada pelo direito comunitário. A parte mais longa da nossa exposição será consagrada ao exame da licitude de regimes, como o da lei francesa, face aos artigos 30.° e 36.° do Tratado CEE. Verificaremos, a esse respeito, estarmos perante uma "medida susceptível de produzir efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação". Chegados a esta conclusão, examinaremos se, atendendo à jurisprudência do Tribunal, essa medida se justifica à luz dos artigos 30.° e 36.° do Tratado CEE.
O regime da responsabilidade criminal no direito francês
40. De acordo com a segunda frase do n.° 4 da lei francesa de 1 de Agosto de 1905, o "responsável pela primeira comercialização de um produto tem a obrigação ((...)) de verificar a sua conformidade com as normas em vigor". Esta disposição foi aditada por uma lei de 1983 que deu corpo a uma jurisprudência que assimilava a ausência de verificação à negligência grave. Parece-nos útil referir sumariamente o âmbito e alcance dessa jurisprudência.
O artigo 1.° da lei de 1 de Agosto de 1905 aplica sanções penais a quem engane ou tente enganar o outro contraente, designadamente quanto à composição das mercadorias entregues. Este crime de fraude exige intenção fraudulenta. Ao apreciar essa intenção, a jurisprudência anterior à lei de 1983 procedia a uma distinção entre o produtor e o distribuidor de produtos.
A jurisprudência entendia que a má-fé do produtor se podia deduzir da falta de verificação. Assim sendo, o delito de fraude tornou-se praticamente, no que respeita ao produtor, uma infracção material, ou seja, uma infracção que pode ser provada pela simples negligência do produtor, sem necessidade de se demonstrar a existência de intenção culposa.
Diversa era a jurisprudência em matéria de responsabilidade penal do distribuidor. A falta de verificação não era considerada elemento suficiente para provar a existência de intenção fraudulenta. Apenas na hipótese de ele próprio manipular a mercadoria é que a jurisprudência o considerava penalmente responsável.
Embora a lei de 1 de Agosto de 1905 estabeleça sanções para quem engane ou tente enganar o outro contraente, em princípio presumia-se ser o produtor o responsável pela fraude, com o fundamento óbvio de que é ele quem se encontra melhor colocado para conhecer e indicar a composição das suas próprias mercadorias. Contudo, a citada jurisprudência estabelecia uma excepção a este regime dualista para o distribuidor/importador de produtos não franceses. Este era colocado, quanto à respectiva responsabilidade penal em caso de fraude, em pé de igualdade com o produtor de produtos franceses. As dificuldades práticas com que se defronta a responsabilização criminal de fabricantes estrangeiros parece ter sido a origem desta equiparação entre a posição do importador e a do produtor. Seja como for, a lei de 21 de Julho de 1983 veio consagrar essa jurisprudência. Hoje em dia, está expressamente previsto que o responsável pela primeira comercialização do produto - ou seja, tanto o produtor francês como o importador de um produto não francês - está obrigado a verificar a sua conformidade com as normas em vigor.
41. A disposição legal comporta, contudo, lacunas que convém ter presentes aquando do exame da sua legalidade face ao direito comunitário. Assim, a disposição nada diz sobre o alcance da obrigação de verificar a conformidade dos produtos comercializados com as normas nacionais. Esta verificação implica, na verdade, um duplo conhecimento por parte do importador. Por um lado, o conhecimento das normas nacionais em vigor, devendo estas, sendo caso disso, ser conformes com as disposições de direito comunitário (ver infra n.os 9 e 16). Por outro, um conhecimento suficiente das características e composição dos produtos importados para poder verificar se se conformam com as normas do país de importação. Quanto a este último aspecto, deve dizer-se que a disposição legal nada refere sobre o comportamento que o importador deve adoptar para não ser penalmente responsabilizado. Terá o importador de sistematicamente mandar analisar em laboratório qualquer produto importado, como pretendem os recorridos no processo principal? Ou poderá eximir-se da responsabilidade criminal pela apresentação dos certificados emitidos pelo produtor estrangeiro, como afirma o Governo francês? Na audiência, não houve aproximação entre estas opiniões divergentes das partes.
Outro aspecto em que a disposição é pouco precisa é o da enumeração das disposições nacionais com que os produtos importados devem ser conformes. O n.° 4 do artigo 11.° da lei de 1905 limita-se a referir, de forma genérica, que os "produtos devem corresponder às normas em vigor relativas à segurança e saúde das pessoas, à lealdade das transacções comerciais e à protecção dos consumidores". Os produtos importados devem, portanto, estar em conformidade com todas as normas adoptadas pela autoridade nacional nas matérias previstas na citada disposição (1).
A presente matéria não foi objecto de harmonização em direito comunitário
42. Deve referir-se, em primeiro lugar, que a responsabilidade penal pela não conformidade dos produtos distribuídos com as indicações da etiqueta não se rege actualmente por qualquer directiva comunitária. É certo que a Directiva 84/450/CEE do Conselho, de 10 de Setembro de 1984, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-membros em matéria de publicidade enganosa (JO L 250, p. 17; EE 15 F5 p. 55), enumera um conjunto de disposições jurídicas que os Estados-membros devem adoptar para proteger o público da publicidade enganosa. Além disso, a Directiva 71/307/CEE do Conselho, de 26 de Julho de 1971, relativa à aproximação das legislações dos Estados-membros respeitantes às denominações têxteis (JO L 185, p. 16; EE 13 F2 p. 6), harmoniza as denominações das fibras têxteis bem como as menções constantes das etiquetas que acompanham os produtos têxteis.
Contudo, nem a directiva geral de 1984, nem a directiva específica relativa aos produtos têxteis de 1971, impedem que os Estados-membros mantenham disposições destinadas a garantir uma protecção mais ampla, designadamente, como no caso presente, pela imposição, a quem comercialize os produtos, da obrigação de verificar a respectiva composição sob pena de se sujeitar a uma responsabilidade criminal mais gravosa.
43. Estas considerações prévias não respondem à questão mais geral de saber se, no que se refere ao conjunto de matérias abrangidas pelo n.° 4 do artigo 11.° da lei de 1905, se está ou não perante uma regulamentação harmonizada em termos de direito comunitário. Claro que não é possível - nem necessário no âmbito do presente processo - responder de forma geral a esta questão, atendendo à vastidão de matérias abrangidas pela disposição e à ausência de referência precisa às normas que as regem (ver n.° 7). Basta sublinhar, por um lado, que no caso de a regulamentação em causa ter sido objecto de harmonização, a obrigação de verificação imposta ao importador, como também, aliás, a imposta ao fabricante, deve ser cumprida nos termos das disposições comunitárias e, por outro, que na hipótese de essa harmonização não existir, a obrigação de verificação pode, ainda assim, suscitar problemas delicados, designadamente a apreciação da validade da disposição nacional em causa à luz do direito comunitário.
Na sequência da presente exposição, colocar-nos-emos na hipótese do caso vertente, a saber, a de o produto importado estar sujeito no país de importação a normas especiais, que, contudo, não foram objecto de harmonização em direito comunitário.
A obrigação de verificação pode entravar o comércio intracomunitário
44. Nos termos do artigo 30.° do Tratado CEE, são proibidas no comércio entre Estados-membros as restrições quantitativas à importação bem como todas as medidas de efeito equivalente. Uma medida que imponha a um importador/distribuidor, sob pena de ficar sujeito a um regime mais gravoso em matéria de responsabilidade criminal, a obrigação de verificar a conformidade dos produtos importados com as normas nacionais, quando a lei penal não impõe idêntica obrigação ao distribuidor de produtos nacionais, constitui, à primeira vista, uma medida susceptível de prejudicar o comércio intracomunitário. É certo que uma obrigação dessas não implica necessariamente custos directos ou indirectos significativos que desfavoreçam efectivamente os produtos importados. A importância desses custos depende, na realidade, do alcance dado a essa obrigação. Assim, caso se adopte o ponto de vista do Governo francês de que o importador se pode eximir da responsabilidade criminal pela apresentação de certificados emitidos pelos fabricantes dos produtos importados, de modo algum os custos surgem como dissuasivos. Voltaremos mais tarde a esta questão (ver n.° 19). Basta-nos, por agora, verificar que a medida examinada cabe na definição do conceito de "medida de efeito equivalente" dada pelo Tribunal no acórdão Dassonville e retomada em diversos acórdãos posteriores. De acordo com o acórdão Dassonville, estamos perante uma medida de efeito equivalente "desde que seja susceptível de entravar directa ou indirectamente, efectiva ou potencialmente o comércio intracomunitário" (acórdão de 11 de Julho de 1974, 8/74, Recueil, p. 837). Estas condições estão seguramente reunidas no caso presente. Com efeito, não se pode excluir a possibilidade de um distribuidor renunciar à importação de produtos com receio de vir a ser penalmente responsabilizado.
A obrigação de verificação pode, contudo, justificar-se nos termos do artigo 30.° do Tratado CEE?
45. No acórdão "Cassis de Dijon" (acórdão de 20 de Janeiro de 1979, Rewe, 120/78, Recueil, p. 649) e por diversas vezes desde então, o Tribunal declarou que, na ausência de regulamentação comum da comercialização dos produtos em causa, os obstáculos à livre circulação intracomunitária decorrentes da disparidade entre as regulamentações nacionais devem ser aceites na medida em que a regulamentação for indistintamente aplicável aos produtos nacionais e aos produtos importados e em que o entrave em causa não ultrapassar o necessário para satisfazer as exigências imperativas relativas, por exemplo, à defesa dos consumidores e à lealdade das transacções comerciais.
O Tribunal definiu, assim, a regra da proporcionalidade, nos termos da qual as limitações impostas ao comércio intracomunitário apenas são admissíveis no caso de não serem desproporcionadas em relação aos objectivos legitimamente prosseguidos. O Tribunal reservou, contudo, esta causa de justificação para as medidas nacionais não discriminatórias relativamente aos produtos importados; estas medidas devem, pelo contrário, ser indistintamente aplicáveis aos produtos nacionais e importados. Dito por outras palavras, enquanto que uma medida nacional discriminatória por natureza (ou formalmente discriminatória) é, de forma evidente, abrangida pela proibição do artigo 30.°, apenas podendo justificar-se nos termos do artigo 36.° do Tratado CEE (ver acórdão de 17 de Junho de 1981, Comissão/Irlanda, 113/80, Recueil, p. 1625, n.° 11), uma medida nacional indistintamente aplicável apenas é proibida pelo artigo 30.° na medida em que a condição enunciada no acórdão "Cassis de Dijon" não tenha sido preenchida, ou seja, se a medida em causa ultrapassar o necessário para satisfazer exigências imperativas.
Deve, portanto, examinar-se em primeiro lugar se a medida em causa é discriminatória por natureza ou se, pelo contrário, é de aplicação indistinta.
A obrigação de verificação aplica-se indistintamente aos produtos nacionais e comunitários?
46. Os recorridos no processo principal não se pronunciam claramente sobre a questão de saber se a obrigação imposta pelo n.° 4 do artigo 11.° da lei de 1905 se aplica indistintamente aos produtos nacionais e comunitários. Os distribuidores, dizem os recorridos, são objecto de tratamento mais severo quando comercializam produtos de origem comunitária do que quando comercializam produtos franceses visto que, no primeiro caso, se presume o elemento intelectual do delito de fraude enquanto que, no segundo, esse elemento terá de ser provado. Não examinam, assim, o âmbito de aplicação da obrigação de verificação da conformidade dos produtos com as normas nacionais, para, saltando uma etapa do raciocínio, se colocarem directamente no terreno da sanção aplicável aos distribuidores em caso de violação da obrigação de verificação.
Mais coerente é a posição do Governo francês. Relembra, sobre esta questão, que o n.° 4 do artigo 11.° da lei de 1905 impõe ao responsável pela primeira comercialização de um produto a obrigação de verificar a sua conformidade com as normas nacionais. A obrigação de verificação abrange, assim, todos os produtos pela primeira vez comercializados no mercado francês. Segundo o Governo francês, cuja opinião sobre esta questão sugerimos o Tribunal adopte, a obrigação aplica-se, assim, indistintamente a todos os produtos comercializados pela primeira vez no mercado francês e, consequentemente, a todos os responsáveis por essa primeira comercialização, a saber, os fabricantes de produtos nacionais e os importadores de produtos de origem comunitária.
O facto de esta obrigação, com o alcance que lhe damos, poder ser mais onerosa para o importador do que para o fabricante (em virtude de este controlar o produto) e, portanto, poder ter efeito dissuasivo, de maior ou maior significado, sobre o comércio intracomunitário, em nada altera a natureza não (formalmente) discriminatória da disposição. Este exame do alcance da obrigação de verificação releva, contudo, para determinar se se pode justificar nos termos da regra da proporcionalidade, ou seja, para determinar se o entrave ao comércio intracomunitário inerente à obrigação de verificação se justifica face ao objectivo imperativo prosseguido pela medida em causa.
A obrigação de verificação ultrapassa o necessário para se atingirem os objectivos visados pela disposição?
47. Os objectivos prosseguidos pelo n.° 4 do artigo 11.° da lei de 1905 decorrem do seu próprio texto. De acordo com este, os produtos devem corresponder, desde a primeira comercialização no mercado, às normas em vigor relativas à "segurança e saúde das pessoas, à lealdade das transacções comerciais e à protecção dos consumidores". Os objectivos atinentes à segurança e à saúde das pessoas são expressamente mencionados pelo artigo 36.° do Tratado CEE. As medidas que constituam entrave ao comércio intracomunitário mas que correspondam a objectivos dessa natureza podem, sendo caso disso, justificar-se nos termos do artigo 36.° Voltaremos a esta matéria nos n.os 20 e 21.
Quanto aos outros dois objectivos prosseguidos no caso presente (lealdade das transacções comerciais e protecção dos consumidores), cabem nas matérias em relação às quais, nos termos da jurisprudência constante do Tribunal, se podem justificar disposições que entravem o comércio intracomunitário, na medida em que não imponham entraves que ultrapassem o necessário para a consecução dos objectivos visados.
Aliás, é bem possível que uma disposição nacional prossiga simultaneamente diversos objectivos, sem que seja possível determinar qual o dominante. Assim, existem disposições que visam proteger o consumidor não apenas no plano da saúde mas também no da lealdade das práticas comerciais. Neste caso, essa disposição pode, nas condições acima referidas, justificar-se tanto pelo regime do artigo 36.° como pelo do artigo 30.° do Tratado (ver acórdão de 6 de Junho de 1984, Melkunie, 97/83, Recueil, p. 2367, e as conclusões do advogado-geral VerLoren Van Themaat).
48. Até onde vai o dever de verificação estabelecido pelo n.° 4 do artigo 11.° da lei de 1905? Como referimos no n.° 7, as partes dão resposta bem diferentes a esta questão. Contudo, não compete ao Tribunal determinar o alcance da obrigação de verificação estabelecida pelo n.° 4 do artigo 11.° da lei de 1905. É o órgão jurisdicional nacional que deve clarificar esta questão. O Tribunal deve pronunciar-se sobre as condições em que uma medida que impõe a obrigação de verificação da conformidade dos produtos importados com as normas do país importador é conforme com o Tratado CEE.
49. A este respeito, deve antes de mais tomar-se posição sobre o próprio princípio de uma medida desse tipo. No estádio actual do direito comunitário, as prescrições em matéria de lealdade das transacções comerciais e protecção dos consumidores estão longe de estar harmonizadas. Os Estados-membros podem, portanto, exigir que os produtos importados de origem comunitária satisfaçam as prescrições nacionais nesses domínios. No prolongamento dessa exigência, podem igualmente impôr ao importador a obrigação de verificar a conformidade dos produtos importados com as normas em vigor, na condição de essa obrigação de verificação se aplicar a todos os produtos, incluindo os produtos nacionais, que pela primeira vez sejam comercializados.
Com efeito, na fase actual das convenções relativas à execução no estrangeiro das decisões em matéria penal, é compreensível que uma obrigação penalmente sancionada de verificação dos produtos importados não seja imposta ao fabricante estrangeiro. Deve, aliás, dizer-se que a Directiva 85/374/CEE do Conselho, de 25 de Julho de 1985, relativa à harmonização das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-membros em matéria de responsabilidade decorrente dos produtos defeituosos (JO L 210, p. 29; EE 13 F19 p. 8), optou por idêntica solução para os produtos importados na Comunidade: nos termos desta directiva, o importador é tão responsável quanto o produtor. Embora se trate de um caso de responsabilidade civil, a comparação não deixa de ter interesse.
No respeito pelo princípio da proporcionalidade, os Estados-membros têm liberdade de definir a sanção aplicável em caso de violação da obrigação de verificação. Um regime de responsabilidade criminal que estabeleça, nessa hipótese, que o elemento intencional do delito de fraude deixa de ter que ser provado não nos parece desproporcionado relativamente aos objectivos a atingir, na medida em que o alcance da obrigação de verificação seja em si próprio razoável.
50. Passemos precisamente ao alcance da obrigação de verificação da conformidade dos produtos importados com as normas nacionais. Esta verificação implica, como já referimos, um duplo conhecimento. Por um lado, o conhecimento pelo importador das normas nacionais em causa. Este aspecto não coloca dificuldades imediatas no presente processo. Pode, contudo, suscitar problemas delicados de compatibilidade das normas nacionais com o direito comunitário. Contudo, as dificuldades daí decorrentes são idênticas para o importador de produtos comunitários e para o fabricante de produtos nacionais. A verificação implica, por outro lado, um conhecimento suficiente, por parte do importador, das características dos produtos importados a par da respectiva conformidade com as normas do país de importação. Que exigências podem ser feitas com vista à aquisição desse conhecimento dos produtos importados, no respeito pelo artigo 30.° do Tratado CEE e pela regra da proporcionalidade nele contida? Quais das medidas que entravam o comércio intracomunitário podem, contudo, justificar-se nos termos do objectivo legitimamente estabelecido, por forma a não serem abrangidas pela proibição de medidas de efeito equivalente estabelecida pelo artigo 30.° do Tratado CEE? Estas são as questões cruciais do presente processo.
No decurso dos últimos anos, o Tribunal proferiu diversos acórdão relativos à conformidade de disposições de controlo com os artigos 30.° e 36.° do Tratado CEE. De forma geral, pode dizer-se que o Tribunal não tem admitido, em aplicação da regra da proporcionalidade, medidas de controlo prolongadas e custosas que se não justifiquem pelos objectivos visados pelo dispositivo de controlo. No prolongamento dessa mesma regra, o Tribunal também não tem admitido que os Estados-membros solicitem informações que agravem o custo dos produtos importados quando existam informações equivalentes no Estado-membro de origem.
51. Os recorridos no processo principal citam, em especial, os dois acórdãos seguintes. No acórdão de 17 de Dezembro de 1981, Frans-Nederlandsche Maatschappij voor Biologische Produkten BV (272/80, Recueil, p. 3277) o Tribunal declarou que as autoridades de um Estado importador não têm:
"o direito de exigir sem necessidade análises técnicas ou químicas ou ensaios laboratoriais quando idênticas análises e ensaios tenham sido já efectuados noutro Estado-membro e os seus resultados estejam à disposição dessas autoridades ou possam, a seu pedido, ser colocados à sua disposição".
Na mesma linha da posição adoptada pelo Tribunal no acórdão citado, uma primeira conclusão se pode formular no presente processo. Caso o importador apenas possa eximir-se da responsabilidade criminal procedendo sistematicamente, em relação a qualquer produto importado, a análises laboratoriais demoradas e custosas, quando essas mesmas análises relativas a um mesmo objecto foram já efectuadas em outro Estado-membro pelo ou a pedido do fabricante, é evidente que se está perante um regime abrangido pela proibição do artigo 30.° do Tratado CEE.
52. O acórdão do Tribunal de 15 de Dezembro de 1976 Donckerwolcke (41/76, Recueil, p. 1921) é também citado pelos recorridos no processo principal. Nesse acórdão, o Tribunal decidiu, em primeiro lugar, que o artigo 30.° impede, nas relações intracomunitárias, a manutenção na legislação nacional da exigência, ainda que meramente formal, de licenças de importação ou qualquer outra exigência similar (o que constitui medida formalmente discriminatória e, em si mesmo, medida de efeito equivalente). Nessa altura, o Tribunal entendeu também que, embora a exigência de indicação do país de origem das mercadorias não constitua, em si mesma, uma medida de efeito equivalente,
"tal exigência é abrangida pela proibição do artigo 30.° do Tratado CEE caso seja pedido ao importador que declare, a respeito da origem, dados que não conhece nem pode razoavelmente conhecer".
Deve contudo esclarecer-se que o processo Donckerwolcke tinha por objecto a conformidade, à luz do direito comunitário, de uma medida administrativa que impunha a indicação do país de origem no documento de declaração alfandegária, para efeitos meramente estatísticos. O Tribunal atendeu ao desequilíbrio existente entre o entrave que constituía para o importador a obrigação de fornecer dados que se não podia razoavelmente exigir que conhecesse e a importância relativamente insignificante do objectivo visado pela medida. Parece-nos, contudo, arrojado deduzir do acórdão de 15 de Dezembro de 1976 uma orientação geral do Tribunal, segundo a qual os Estados-membros apenas podem exigir dos importadores aquilo que estes conhecem ou podem razoavelmente conhecer a respeito dos produtos importados.
53. Face ao que precede, parece-nos que as disposições do Tratado CEE não impedem a existência de uma obrigação imposta aos importadores, tal como aos fabricantes nacionais, de disporem de documentos que indiquem as características dos produtos comercializados que lhes permitam verificar a respectiva conformidade com as normas nacionais do Estado de importação (ver acórdão de 17 de Dezembro de 1981 proferido no processo 272/80, já citado, n.° 15, Recueil, p. 3291 e as conclusões do advogado-geral Verloren Van Themaat apresentadas no processo Comissão/Reino Unido, 124/81, Recueil, 1983, p. 248-249). Esta obrigação não pode, contudo, conduzir o importador a ter de assumir o encargo de obter esse documentos quando eles já existam. Regra geral, o importador deve poder proceder à verificação da conformidade dos produtos com base nos documentos elaborados pelo ou por iniciativa do fabricante do produto de origem comunitária caso, repetimos, esses documentos lhe permitam verificar a conformidade do produto com as normas do Estado de importação. Normalmente, deve, portanto, poder fiar-se nas declarações do fabricante estabelecido noutro Estado-membro, declarações essas feitas por iniciativa do fabricante ou a pedido do importador.
Contudo, em determinadas circunstâncias, os Estados-membros devem poder exigir que os importadores procedam a novas diligências. No caso de os documentos elaborados pelo fabricante não permitirem verificar se os produtos importados se conformam com as normas nacionais do país de importação e a fortiori quando o fabricante não está em condições ou se recusa a definir objectivamente a composição do produto para que essa conformidade possa ser estabelecida, o importador pode ser obrigado a proceder, ainda que por amostragem, às análises necessárias para se poder apreciar a conformidade dos produtos com as normas nacionais. De forma idêntica, no caso de o importador ter motivos para duvidar da sinceridade dos documentos apresentados pelo fabricante, os Estados-membros podem basear-se no dever de vigilância por parte do revendedor para exigr que ele se assegure, ainda que por amostragem, da exactidão das informações obtidas.
A obrigação de verificação pode justificar-se nos termos do artigo 36.° do Tratado CEE?
54. Referimos anteriormente os limites em que a obrigação de verificação da conformidade dos produtos importados com as normas nacionais relativas à lealdade das transacções comerciais e à protecção dos consumidores nos parece justificada nos termos do artigo 30.° do Tratado CEE. Falta examinar se a resposta deve ser diferente no caso de a obrigação consistir em verificar a conformidade dos produtos importados com as normas nacionais, não harmonizadas em direito comunitário, relativas à segurança e à saúde das pessoas. Estas duas últimas matérias são, com efeito, expressamente referidas pelo artigo 36.° do Tratado CEE.
55. Em nossa opinião, os dados do problema não sofrem alteração fundamental consoante a verificção tenha por objecto a conformidade com as normas relativas a um ou outro daqueles objectivos. É certo que, em direito comunitário, a base justificativa diverge consoante o objectivo prosseguido. Se as normas nacionais disserem respeito à lealdade das transacções comerciais ou à protecção dos consumidores, a justificação deverá fundar-se no artigo° 30.° do Tratado. Se, pelo contrário, as normas nacionais dissserem respeito à saúde ou à segurança das pessoas, é o artigo 36.° do Tratado que fornece a base jurídica adequada. Contudo, em ambos os casos, a medida em causa apenas se pode justificar se não impuser entraves que ultrapassem o necessário para a consecução dos objectivos prosseguidos (ver acórdão de 20 de Maio de 1976, de Peijper, 104/75, n.os 16 a 18, Recueil, p. 613-636). Quando muito, pode-se afirmar que os Estados-membros têm o direito de exigir maior vigilância por parte dos interessados quando verificam a conformidade de um produto com as normas nacionais que visam a prossecução dos objectivos enunciados no artigo 36.° do Tratado. Dito por outras palavras, e atendendo à importância que os autores do Tratado atribuíram às matérias previstas no artigo 36.° do Tratado, os Estados-membros poderão impor, nesse caso - sempre no respeito pela regra da proporcionalidade - exigências relativamente maiores do que as admissíveis com base no artigo 30.° do Tratado.
Aplicado a uma disposição que visa prosseguir "objectivos mistos" (ou seja objectivos que podem justificar medidas tanto com base no artigo 30.° como no artigo 36.° do Tratado), este raciocínio parece-nos, contudo, dever ser matizado. Apenas na hipótese de ser o próprio legislador nacional a estabelecer uma hierarquia entre os objectivos prosseguidos pela disposição, tornando patente a prioridade atribuída aos objectivos relativos à saúde e à segurança das pessoas relativamente aos outros objectivos prosseguidos, é que os entraves decorrentes da obrigação de verificação das normas em matéria de saúde e segurança podem ser reforçados sem que possam vir a ser considerados injustificados. No caso presente, estamos perante uma obrigação de verificação estabelecida de forma muito genérica, sem que a própria disposição proceda a qualquer distinção entre os diversos objectivos prosseguidos. Além disso, a disposição não abrange os produtos farmacêuticos regidos por um código específico (ver nota 1). A disposição em causa não exige, portanto, que se faça qualquer distinção consoante se esteja no âmbito de aplicação do artigo 30.° ou do artigo 36.° do Tratado CEE.
Resposta sugerida
56. Em conclusão, sugerimos que o Tribunal responda da seguinte forma às questões prejudiciais:
"Os artigos 30.° e 36.° do Tratado CEE não impedem a criação ou manutenção de uma obrigação imposta ao importador de produtos de origem comunitária - sob pena de ficar submetido a um regime de responsabilidade criminal mais gravoso do que o aplicável ao distribuidor de produtos nacionais - de verificar, antes da respectiva comercialização no país de importação, e de forma idêntica ao exigido do fabricante de produtos nacionais, a conformidade desse produtos com as normas nacionais, não harmonizadas em termos de direito comunitário, relativas à saúde e à protecção das pessoas, à lealdade das transacções comerciais e à protecção dos consumidores, na medida em que o importador possa cumprir essa obrigação com base nos certificados emitidos pelo ou por iniciativa do fabricante estrangeiro, quando estes bastem para proceder à verificação em causa e quando o importador não tenha razão para pôr em dúvida a respectiva sinceridade."
(*) Língua do processo: francês.