61965C0016
Conclusioni dell'avvocato generale Joseph Gand
del 28 ottobre 1965 (
1
)
Signor Presidente, signori giudici,
I sei quesiti che vi sono stati sottoposti dallo Hessisches Finanzgericht, oltre a darvi l'occasione di prendere posizione in merito a un problema di estrema importanza per il buon funzionamento delle organizzazioni comuni dei mercati nell'ambito della C.E.E., vi porteranno anche a precisare, su certi punti, la posizione e la portata che devono essere riconosciute all'articolo 177 nel complesso delle regole del Trattato che fissano la vostra competenza e le garanzie giurisdizionali concesse ai cittadini degli Stati menbri.
Gli antefatti sono semplici. La ditta Schwarze, di Brema, aveva ottenuto, il 31 gennaio 1964, dall' «Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel» (Ufficio di importazione e di immagazzinamento per i cereali e foraggi) delle licenze di importazione per 1.100 tonnellate d'orzo che avrebbero dovuto essere importate dai Paesi Bassi durante il mese di febbraio. In tale occasione, l'Einfuhr- und Vorratsstelle aveva fissato a 96,75 DM per tonnellata il tasso di prelievo di cui all'articolo 2 del regolamento n. 19 del Consiglio, relativo alla graduale attuazione di una organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali. È noto che il tasso di prelievo corrisponde alla differenza tra il prezzo franco frontiera dello Stato membro esportatore, calcolato e fissato ogni settimana dalla Commissione della C.E.E. e il prezzo di entrata dello Stato membro importatore, fissato annualmente da tale Stato, dedotto un «ammontare forfettario» destinato a favorire gli scambi infracomunitari.
Dinanzi all' Ufficio di importazione, cui era stato presentato un ricorso diretto a ottenere la riduzione di 15 DM per tonnellata del tasso di prelievo, e in seguito dinanzi al Hessisches Finanzgericht, la discussione ha avuto per ogetto esclusivamente la decisione della Commissione del 24 gennaio 1964; questa determinava il prèzzo franco frontiera per le importazioni d'orzo nella Repubblica federale di Germania dai Paesi Bassi a 301 fiorini per tonnellata, e tale prezzo obbligava l'Ufficio a fissare il prelievo al tasso controverso.
Avverso tale decisione, che aveva come destinataria la Repubblica federale di Germania, la ditta Schwarze sollevò censure sia di forma sia di merito: la decisione non era motivata, contrariamente a quanto disposto dall'articolo 190 del Trattato — e aveva preso come base il prezzo dell'orzo americano importato nei Paesi Bassi e non quello relativo all'orzo raccolto in quest'ultimo Stato, violando così i regolamenti n. 19 e n. 89. Per questa duplice irregolarità, la decisione del 24 gennaio 1964 non vincolava gli Stati membri, e l'Ufficio di importazione non avrebbe dovuto tenerne conto nello stabilire il tasso di prelievo, indipendentemente dal fatto che il Governo federale avesse o no presentato dinanzi a voi il ricorso di cui all'articolo 173.
È questa la situazione che ha portato l'Hessisches Finanzgericht, su richiesta congiunta delle parti, a sottoporvi i sei quesiti seguenti, che ritengo opportuno ricordare per il fatto che sono stati avanzati dei dubbi sulla ricevibilità di alcuni di essi in rife-rimento all'articolo 177.
Anzitutto, vi si chiede — con i quesiti 1 e 2 — se la Commissione dovesse motivare la decisione con cui, il 24 gennaio 1964, fissava il prezzo franco frontiera e, in caso affermativo, se le singole decisioni emesse in tale materia debbano contenere l'esposizione dei motivi indicati dal Finanzgericht, o se invece è sufficiente che le considerazioni cui si ispira la Commissione risultino da un'unica decisione anteriore.
Con il quesito 3, in base al presupposto — non negato dalla Commissione — che quest'ultima si sia riferita ai prezzi di mercato dell'orzo raccolto fuori dai Paesi Bassi, vi si chiede di interpretare gli articoli 2 e 3 del regolamento n. 19, al fine di stabilire se il prezzo franco frontiera possa o no essere determinato in base alle quotazioni dei cereali di paesi terzi che siano però in commercio nello Stato membro esportatore.
Quarta questione : Ammesso che la decisione controversa sia insufficientemente motivata o si fondi illegittimamente su quotazioni attinenti ai prezzi di cereali raccolti in un paese terzo, e ciononostante non sia stata impugnata dalla Repubblica federale nei termini prescritti dall'articolo 173, si vuole sapere se tale decisione sia nulla, oppure possa essere disapplicata nel caso concreto o invece sia vincolante per gli importatori tedeschi.
Quinta e sesta questione : Qualora il precedente quesito venga risolto nel senso che la decisione contenente la fissazione dei prezzi, su cui verte la controversia, non è nulla né inefficace nei confronti degli importatori tedeschi, se un importatore possa impugnarla a norma dell'articolo 173, secondo comma, del Trattato, anche se essa lo riguarda solo indirettamente, per il fatto che l'importo del prelievo è stato calcolato in base a un prezzo erroneamente determinato e, in caso affermativo, se il ricorso, formato entro i due mesi successivi alla data in cui egli ha avuto conoscenza dell'obbligatorietà della fissazione dei prezzi risultante dalla pronuncia pre-giudiziale sul punto quarto, sia ricevibile.
Come vedete, gli autori del rinvio non hanno tralasciato alcun aspetto, alcuna conseguenza, sia pure remota, della controversia dinanzi a loro pendente. Tra. i quesiti che vi hanno sottoposto, ve ne sono alcuni che rischiano di spingervi così lontano da rendere opportuno esaminarne anzitutto la ricevibilità. Come osserva la Commissione, in ultima analisi il Finanzgericht vi chiede di stabilire se la decisione del 24 gennaio 1964 sia nulla o invece abbia valore vincolante e, in quest'ultimo caso, se essa vincoli soli gli Stati che ne sono i destinatari o anche gli importatori. È dunque il problema della validità di detta decisione che vi viene posto dal quarto quesito, problema che i primi tre, formulati come quesiti relativi all'interpretazione dell'articolo 190 del Trattato e degli articoli 2 e 3 del regolamento n. 19, non fanno che introdurre.
Tale problema attiene a una decisione che lo Stato membro, cui essa era destinata, non ha impugnato dinanzi a voi nei termini prescritti dall'articolo 173, ed è stato sollevato da un importatore il quale, secondo una giurisprudenza finora costante, non è legittimato a introdurre il ricorso di cui all'articolo citato (si veda, per esempio, la causa 38-64, Getreide — Import Gesellschaft c/ la Commissione della C.E.E.; Raccolta, Vol. XI, p. 256).
D'altra parte, dall'ordinanza di rinvio del Finanzgericht risulta che le ragioni che a suo parere potrebbero inficiare la validità della decisione su cui verte la controversia attengono non alla sua esistenza formale sul piano giuridico ma alla sua legittimità intesa nel senso più ampio: difetto o insufficienza di motivazione, violazione del regolamento n. 19, ravvisata nel fatto che si è preso come base il prezzo dell'orzo importato nei Paesi Bassi.
Ma rientra un indagine del genere nella previsione dell'articolo 177-1 b del Trattato, che vi afferma competenti a decidere in via pregiudiziale sulla validità degli atti emanati dalle istituzioni della Comunità? Io direi di sì, vista la sentenza del 18 febbraio 1964 nelle cause 73 e 74-63, Internationale Crediel (Raccolta, Vol. X, p. 1), che, pronunciata in seguito a rinvio da parte di un foro olandese, riguardava in particolare la validità di decisioni della Commissione che erano indirizzate a Stati membri. Sulla base di osservazioni presentate dal governo della Repubblica federale, l'avvocato generale Roemer aveva svolto un esame molto approfondito della questione sotto entrambi i suoi aspetti. A suo parere, la «validità» di cui parla l'articolo 177 va oltre l'aspetto formale dell'atto giuridico per ricomprendere anche la sua legittimità intesa nel senso più ampio, anche se i termini usati in questo articolo sono diversi da quelli propri dell'articolo 173; egli ha ritenuto inoltre che in base all'articolo 177 voi siete competenti a valutare la legittimità delle decisioni aventi come destinatari degli Stati membri. La vostra sentenza ha preso implicitamente, ma necessariamente, posizione nello stesso senso, dato che, dopo aver esaminato i quesiti che vi erano stati posti, e in particolare quello relativo all'estensione dei poteri della Commissione nell'autorizzare uno Stato membro ad adottare misure di salvaguardia nell'ambito dell'articolo 226 del Trattato (poteri di cui essa si era valsa nell'emanare le decisioni sulle quali verteva la controversia) avete concluso che : «l'esame delle questioni in merito alle quali la Corte è stata adita non ha rivelato alcun elemento suscettibile di inficiare la validità delle decisioni citate». Una tesi analoga era del resto già stata sviluppata nella motivazione della sentenza 14 dicembre 1962 (cause 31 e 33-62: Milchwerke Heinz Wöhrmann e Lütticke; Raccolta, Vol. VIII, p. 943).
A una simile soluzione, il governo francese obietta che in tal modo vi si chiede di statuire su un atto determinato di un'istituzione della Comunità, prendendo di conseguenza posizione in merito a un problema che rientra nella giurisdizione di legittimità in sede di annullamento. Tale obiezione, che sarebbe pertinente se fosse qui. questione di mera interpretazione, non può essere accolta quando, come nel caso in esame, si tratta di decidere una questione pregiudiziale che verte — il che rientra nell'ambito di previsione dell'articolo 177 — sulla validità di un atto della Commissione.
Resta però il fatto che con il quesito n. 4 non vi si chiede soltanto di stabilire se le irregolarità segnalate implichino la «invalidità» della decisione controversa, — e a tal fine basta esaminare la decisione stessa — ma si vuole anche sapere di che tipo è l'eventuale «invalidità», ponendo così una questione di interpretazione del Trattato, di cui mi occuperò fra breve.
È alla luce di tali osservazioni che passo ora ad esaminare i due punti essenziali dei quesiti a voi sottoposti e sui quali nella fase scritta e nelle arringhe vi sono stati già forniti ampi elementi di informazione.
A — Se la decisione controversa debba essere motivata e se essa abbia una motivazione adeguata.
1.
Le organizzazioni comuni dei mercati agricoli hanno nella maggior parte dei casi sostituito le altre misure di protezione alle frontiere con il sistema dei prelievi, che mira a compensare la differenza tra i prezzi praticati all'interno e quelli praticati al di fuori dello Stato membro importatore. Per il settore dei cereali, il prelievo segue le variazioni dei prezzi sui mercati, e ciò di giorno in giorno per i prezzi cif, ogni settimana per i prezzi franco frontiera. La fissazione di questi ultimi da parte della Commissione è quindi uno dei due fattori essenziali su cui si fonda il calcolo del prelievo intercomunitario, mentre l'altro è costituito dal prezzo di entrata dello Stato membro importatore. Essa viene effettuata secondo i criteri enunciati nel regolamento n. 89 della Commissione: il prezzo franco frontiera è pari al prezzo più favorevole per lo Stato membro importatore praticato sui mercati più rappresentativi per l'esportazione verso tale Stato, maggiorato delle spese di trasporto.
In pratica, il prezzo viene determinato dalla Commissione in base ai dati trasmessi per telex dagli Stati membri; la decisione è immediatamente portata a conoscenza dei rappresentanti permanenti di tali Stati, e i servizi interessati ne sono subito avvertiti per telex. Essa non viene pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, ma il supplemento agricolo di quest'ultima pubblica ogni settimana il listino annesso alla decisione e contenente i vari prezzi. Tutte queste operazioni devono essere effettuate in circa 24 ore, il che significa che la rapidità e la frequenza della determinazione dei prezzi sono condizioni necessarie per il buon funzionamento del sistema rispetto a un prodotto che, come nel caso di specie, è suscettibile di variazioni a breve termine. Quelli descritti, però, rappresentano solo una minima parte dei compiti della Commissione in questa materia; basta osservare il Supplemento agricolo della Gazzetta ufficiale delle Comunità europee allegato al fascicolo, per constatare che essa deve fissare ogni settimana centinaia di prezzi cif, prezzi franco frontiera o premi per i più svariati prodotti. È questo un elemento di fatto di cui non si può non tener conto.
2.
Sulla natura dell'atto che determina i prezzi franco frontiera, l'avvocato della ditta Schwarze ha, per ragioni facilmente comprensibili, sollevato dinanzi a voi seri dubbi. A suo parere, il carattere vincolante del prelievo deriva dal regolamento n. 19, che è il solo a produrre effetti giuridici, mentre la determinazione dei prezzi sarebbe una semplice constatazione di fatto che potrebbe essere demandata a periti autonomi e che, comunque, non creerebbe alcun diritto od obbligo nuovo. Si tratterebbe di un atto sui generis e non di una decisione ai sensi dell'articolo 189 del Trattato. Questa tesi, contraria alla vostra giurisprudenza, non può che essere re-spinta. Come ben ha precisato la Commissione, dal regolamento n. 19 risulta l'esistenza di un obbligo di fissare un prelievo, non di fissare un certo determinato prelievo; l'importo di quest'ultimo è stabilito solo tenendo conto di un determinato prezzo franco frontiera, fissato da una decisione individuale e concreta. Inoltre, se si trattasse di un atto sui generis, tale da non rientrare nei tipi previsti dall'articolo 189, su quali disposizioni di diritto comunitario ci si potrebbe fondare per esigere che esso sia motivato? Non certo sull'articolo 190, invocato dalla ricorrente in via principale, dato che esso riguarda solo «i regolamenti, le direttive e le decisioni».
3.
Nel fascicolo si trova copia della decisione del 24 gennaio 1964, la cui motivazione richiama il Trattato, la decisione della Commissione del 21 dicembre 1962 (che determinava i prezzi franco frontiera dei cereali, farine, semole e semolini) e si fonda — senza specificarli — sui prezzi di cui la Commissione ha avuto conoscenza.
Per quanto riguarda la decisione in sé considerata, essa stabilisce che i prezzi franco frontiera che servono di base al calcolo dei prelievi intercomunitari e delle restituzioni attinenti all'esportazione negli Stati membri per i prodotti di cui all'articolo 1o, comma a), b), e c) del regolamento n. 19 del Consiglio, sono modificati in conformità alla tabella allegata. I prezzi così fissati sono in vigore a partire dal 27 gennaio 1964 e fino a che non siano modificati da una successiva decisione della Commissione. Si precisa, infine, che la decisione ha come destinatari tutti gli Stati membri.
4.
L'articolo 190, nell'imporre l'obbligo della motivazione, pone una regola generale la cui portata deve essere adattata alla natura estremamente diversa degli atti delle istituzioni: regolamenti o atti individuali, decisioni relative alla posizione di un dipendente di ruolo o decisioni in materia economica, autorizzazioni di tutti i tipi concesse agli Stati membri nell'ambito del Trattato. L'obbligo in questione, come avete ricordato in particolare nella causa 24-62 (Governo della Repubblica federale la Commissione della C.E.E.; Raccolta c/, Vol. IX, p. 133) non «trae origine da considerazioni di pura forma, bensì ha lo scopo di dare la possibilità alle parti di tutelare i loro diritti, alla Corte di esercitare il controllo giurisdizionale, ed agli Stati membri, come a qualsiasi altro interessato, di sapere come la Commissione abbia applicato il Trattato»; ciò significa che la decisione deve contenere l'indicazione delle essenziali constatazioni di fatto e delle considerazioni giuridiche che sono state determinanti per l'adozione del provvedimento.
Argomentando da questi principi, la ditta Schwarze afferma che, per essere conforme all'articolo 190 del Trattato, la decisione che determina il prezzo franco frontiera deve indicare le offerte, le quantità e le qualità che sono servite di base alla Commissione e le fonti di informazione di cui essa si è servita.
È chiaro che la decisione controversa non contiene alcuna precisazione del genere, ma è altrettanto chiaro che essa non deve venire considerata di per sé, isolatamente, bensì deve essere interpretata alla luce della decisione del 21 dicembre 1962, cui fa espresso riferimento. Quest'ultima decisione, che determinava i prezzi franco frontiera per gli stessi prodotti ed era stata periodicamente rettificata per tener conto delle variazioni del mercato, può essere ritenuta la decisione base in materia. La sua motivazione, molto più ampia, fa menzione di tutte le disposizioni che autorizzano la Commissione a stabilire i prezzi franco frontiera, elenca tutti i criteri cui la Commissione deve attenersi nel procedere a detta determinazione; essa contiene inoltre la dichiarazione della Commissione di aver determinato i prezzi franco frontiera, di cui alla decisione stessa, applicando i criteri indicati ai prezzi di cui aveva avuto conoscenza. E il riferimento ai «prezzi di cui la Commissione ha avuto conoscenza» si ritrova nei richiami della decisione controversa.
Collegando le due decisioni, si comprende senza eccessiva difficoltà che l'autore dell'atto ha inteso seguire i criteri enumerati dai regolamenti e ciò porta di conseguenza a individuare le considerazioni giuridiche su cui si è basato; resta però il fatto che il riferimento ai prezzi di mercato conosciuti dalla Commissione non è completato da alcuna precisazione né da alcuna indicazione di cifre che permettano di stabilire la quotazione in base alla quale sono stati determinati i prezzi, e perché siano stati fissati proprio quei prezzi e non altri.
Ci si chiede allora se la decisione possa essere egualmente ritenuta sufficientemente motivata ai sensi dell'articolo 190 del Trattato. A favore della tesi affermativa, la Commissione, nettamente appoggiata dai tre Stati membri che hanno presentato delle osservazioni, fornisce argomenti essenzialmente d'ordine pratico. Anzitutto, essa fa riferimento alle condizioni relative al funzionamento del sistema dell'organizzazione comune dei mercati: bisogna determinare un grandissimo numero di prezzi entro un termine molto breve, e ciò non permette di far figurare nelle decisioni le quotazioni che ne costituiscono il fondamento. Su questo punto, gli allegati 3 e 4 alla memoria della Commissione sono particolarmente significativi.
Ma soprattutto il sistema funziona e non può funzionare che fondandosi esclusivamente o parzialmente su informazioni fornite da importatori e esportatori. Tali informazioni costituiscono segreti commerciali e sono comunicate solo in via del tutto riservata. Anche senza invocare l'articolo 214 del Trattato sul segreto professionale, la divulgazione di tali informazioni ne farebbe inevitabilmente inaridire la fonte. E tale discrezione finisce per forza di cose con l'essere assoluta: come rileva la Commissione, l'indicazione di concreti elementi di calcolo ha senso solo se completa e tale da giungere fino alla determinazione dei prezzi, per cui sarebbe inutile citare solo quegli elementi di fatto che potrebbero essere menzionati senza svelarne la provenienza. Lo stesso ragionamento varrebbe, mutatis mutandis, per le spese di trasporto di cui si tiene conto nel determinare i prezzi franco frontiera: gran parte delle tariffe di transporto che è necessario conoscere sono oggetto di convenzioni che vengono comunicate in via confidenziale.
Tuttavia, secondo la Commissione, la validità di un sistema quale quello descritto è condizionata, per quanto riguarda la determinazione dei prezzi, al fatto che esso consenta ai destinatari — e cioè agli Stati membri — di conoscere i motivi su cui si fondano decisioni che d'altra parte non saranno pubblicate. Ora, i criteri posti dal regolamento n. 89 sono stati approvati dal Comitato di gestione che è composto dai rappresentanti degli Stati stessi; e i fatti che servono di base alla determinazione dei prezzi franco frontiera sono loro noti, in quanto i dati necessari vengono comunicati dai loro servizi.
Quanto agli importatori, il cui controllo sulla determinazione dei prezzi è reso più difficile dal sistema adottato, la Commissione ha reso noto che essa comunica loro, su espressa richiesta, gli elementi concreti eli calcolo di un determinato prezzo quando ciò non rischi di svelare una fonte di informazioni.-E che, beninteso; il vincolo del segreto cessa dinanzi al giudice.
Bisogna ora scegliere fra le due opposte tesi. Quella sostenuta dalla ditta Schwarze, e condivisa dal Finanzgericht, è più conforme al rigore dei principi e al generale orientamento della vostra giurisprudenza. Ma io esito a farla mia, e ciò per le ragioni esposte dalla Commissione e dagli Stati membri. Se ogni decisione in tema di prezzi dovesse contenere nella sua motivazione le precisazioni richieste dalla ditta e da me appena menzionate, il sistema dei prelievi finirebbe in un primo momento con l'essere paralizzato da semplici difficoltà materiali e in un secondo momento con l'essere eliminato a causa del venir meno degli informatori. Si potrebbero prendere in considerazione altre forme di organizzazione dei mercati con prelievi indipendenti dai rilevamenti giornalieri o setti-manali dei prezzi, e di conseguenza meno precisi, ossia più arbitrari, e quindi meno soddisfacenti per l'economia e gli economisti; ma ciò non rientra fra i miei compiti. Io non posso che inserirmi nel sistema così come è formulato e constatare l'esistenza di ragioni sia materiali sia psicologiche da cui risulta che le decisioni relative a prezzi non possono contenere motivazioni più complete di quelle che normalmente hanno. Ma si può dire che in tal modo esse rispondono alle esigenze dell'articolo 190?
L'argomento della Commissione, che ciò che conta è che siano informati i destinatari, e cioè gli Stati membri, non è valido, perché non tiene conto degli importatori.
Più in generale, secondo me si deve ammettere che impossibilità di ordine materiale si oppongono a che le decisioni di tale tipo contengano una motivazione più ampia di quella da me descritta, e che, tale essendo la situazione di fatto, la decisione su cui verte la controversia sia, sotto questo profilo, da ritenersi valida.
B —
La decisione che determina i prezzi franco frontiera può basarsi su quotazioni relative a cereali che provengono da paesi terzi, ma sono in commercio nello Stato membro esportatore o deve invece tener conto solo dei cereali raccolti in questo Stato? Con tale quesito vi si chiede in via principale di interpretare gli articoli 2 e 3 del regolamento n. 19.
La decisione controversa è fondata su quotazioni relative a orzo di origine americana che a quel tempo si trovava nei Paesi Bassi. Secondo la ricorrente nella causa di merito, il prezzo di tale orzo sarebbe stato allora inferiore di quattro u.c. circa a quello dell'orzo olandese; il prezzo franco frontiera non sarebbe quindi stato conforme al prezzo al quale un importatore tedesco poteva acquistare nei Paesi Bassi orzo olandese, e la differenza si sarebbe risolta in un aumento del prelievo intercomunitario.
La ditta Schwarze sostiene l'illegittimità di tale sistema di calcolo. Essa invoca innanzi tutto i termini dell'articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 19, nel testo tedesco, affermando che tale norma, la quale stabilisce che il prezzo franco frontiera è il prezzo del prodotto proveniente (stammend aus) dalla Stato membro esportatore reso franco frontiera dello Stato membro importatore, si riferisce solo ai cereali raccolti nello Stato membro esportatore. E l'articolo 3 dello stesso regolamento, confermerebbe tale interpretazione. Ma la questione, a mio parere, non può essere risolta soltanto sul piano linguistico. È vero che nelle altre tre versioni il regolamento parla di prodotti provenienti dallo Stato membro, ma questo termine, se si prende in considerazione l'articolo 9, secondo comma, del Trattato in cui esso è egualmente usato, risulta opposto a quello di «prodotto originario dello Stato membro» e tale quindi da ricomprendere i cereali importati. Il primo argomento non può quindi essere accolto.
In secondo luogo, la ditta Schwarze si richiama alla ragion d'essere, allo scopo cui risponde la determinazione dei prezzi franco frontiera prevista dal regolamento n. 19. A quanto risulta dall'articolo 2, il prezzo franco frontiera opera solo come elemento che concorre alla determinazione del prelievo intercomunitario (mentre il prezzo caf, di cui all'articolo 10, è utilizzato per determinare il prelievo nei confronti degli Stati terzi). Ora, l'articolo 1o del regolamento n. 86 riserva espressamente l'applicazione del prelievo intercomunitario ai cereali raccolti nello Stato membro esportatore e stabilisce che il prelievo nei confronti dei paesi terzi viene percepito nel momento in cui i prodotti in questione vengono importati da uno Stato membro, se si tratta di prodotti non raccolti nello Stato membro esportatore. Ne consegue, logicamente, che i prezzi franco frontiera sono calcolati e fissati solo per i cereali raccolti nello Stato membro esportatore, sì che, nell'applicare il regolamento n. 89, che fissa i criteri per la determinazione dei prezzi stessi, la Commissione potrebbe tener conto solo delle quotazioni relative ai cereali indigeni.
La risposta della Commissione vi è nota. Anzitutto essa amplia la discussione affermando che, se il regolamento n. 19 non precisa esplicitamente le importazioni soggette a prelievo intercomunitario e a prelievo nei confronti di paesi terzi, il regime degli scambi tra Stati membri — o con i paesi terzi — deve necessariamente essere quello previsto dal Trattato. Ora, per quanto riguarda l'eliminazione dei dazi doganali e delle restrizioni quantitative, l'articolo 9 applica ai prodotti prevenienti da paesi terzi che si trovano in libera pratica negli Stati membri la stessa disciplina prevista per i prodotti originari degli Stati membri. E siccome il prelievo intercomunitario si applica a tutte le merci che sarebbero soggette alle misure da tale prelievo sostituite, si deve concludere che tutti i cereali che si trovano in libera pratica nello Stato membro esportatore sono assoggettati al prelievo intercomunitario, siano o no raccolti in detto Stato. Ne consegue, inoltre, che il prezzo franco frontiera risulta essere il prezzo dei cereali provenienti dallo Stato membro esportatore, qualunque sia la loro origine, il che è conforme anche al regolamento n. 89, che su tale punto non apporta alcuna restrizione al sistema istituito dal regolamento n. 19.
Fin qui il sistema è del tutto coerente e il ricorso alle norme del Trattato al fine di chiarire la portata del regolamento n. 19 ha notevole forza persuasiva. Ma bisogna tener conto anche del regolamento n. 86 che, per evitare deviazioni di traffico, limita il prelievo intercomunitario ai cereali raccolti nello Stato membro esportatore. Per escludere il collegamento, che sembra logico stabilire, tra l'applicazione del prelievo e la determinazione del prezzo franco frontiera, la Commissione invoca essenzialmente due argomenti.
Il primo di questi attiene alla necessità di fissare un prezzo franco frontiera al fine di determinare il prelievo intercomunitario per i prodotti trasformati di cui all'articolo 1o, comma 4 del regolamento n. 19 anche nel caso in cui il prodotto base non sia stato raccolto nello Stato membro esportatore o la quantità raccolta all'interno sia ormai esaurita, sì che il prezzo in questione potrà essere fissato solo tenendo conto dei cereali importati. In effetti è proprio quanto sembra risultare dal regime molto complesso instaurato dal regolamento n. 55, poi sostituito dal regolamento n. 141-64.
D'altro lato, quando nello Stato membro esportatore si trovano in commercio cereali di produzione interna e cereali importati, è logico tener conto anche di questi ultimi nel determinare i prezzi franco frontiera dato che, a eguaglianza di qualità, gli uni e gli altri devono necessariamente avere lo stesso prezzo, trattandosi di prodotti interscambiabili. Si ritrova qui, più o meno nettamente, quell'idea di unità di mercato di cui molto si è parlato in udienza e che la ditta Schwarze ha molto vivacemente contestato, basandosi sull'esistenza di due diversi regimi di prelievo (dovuta al fatto che uno di essi prevede la deduzione dell'importo forfettario) e sulla differenza dei prezzi di trasporto, e aggiungendo che il regolamento n. 86 non poteva che rinforzare la segnalata tendenza alla dualità dei mercati. Ma in tal modo si entra nella sfera delle ipotesi.
In ultima analisi, non ritengo che vi sia un necessario collegamento tra l'applicazione del tasso di prelievo, quale prevista dal regolamento n. 86, e la determinazione del prezzo franco frontiera. Le due questioni possono essere separate, e ciò rende ammissibili le ragioni di diritto e gli argomenti di fatto esposti dalla Commissione. Si deve quindi concludere, in risposta al terzo quesito posto dallo Hessisches Finanzgericht, che il termine «provenienti», di cui agli articoli 2 e 3 del regolamento n. 19, permette di tener conto, nella determinazione del prezzo franco frontiera, delle quotazioni di cereali di paesi terzi in commercio nello Stato membro esportatore.
C —
Se condividerete il mio punto di vista, non sarà necessario per voi prendere in considerazione gli ulteriori quesiti formulati dal giudice tedesco, perché essi sono basati sul presupposto che la decisione controversa venga ritenuta invalida.
Io però devo prospettarmi anche l'ipotesi che voi non accettiate il mio punto di vista; quale risposta dare allora alla quarta questione? Il Finanzgericht non si limita a chiedere se la decisione di cui si discute è valida o no, ma vuole anche sapere, in caso di soluzione negativa, di che «invalidità» si tratta, ponendo così in pratica una questione di interpretazione dello stesso articolo 177. Se ho ben compreso le sfumature del suo pensiero, il Finanzgericht prospetta varie ipotesi: che l'invalidità della decisione si risolva in una sua nullità nei confronti di chiunque, comprese le autorità tedesche e in particolare l'Ufficio di importazione e immagazzinamento dei cereali; che la decisione sia inopponibile agli importatori, che sarebbero i soli a potersi avvalere della sua invalidita; infine che, sebbene invalida, la decisione continui a vincolare gli importatori stessi.
A mio parere, il problema deve essere così formulato: quando, su rinvio di un giudice nazionale, voi dichiarate, con la procedura di cui all'articolo 177, l'illegittimità di un atto, quali effetti derivano dall'autorità di cosa giudicata della vostra sentenza? Si tratta di un effetto relativo o di un effetto erga omnes? In dottrina non vi è su questo punto un'opinione concorde; io però non ho alcun dubbio sul fatto che la soluzione valida sia la prima. L'annullamento di un atto in seguito a un ricorso previsto dall'articolo 173 deve essere infatti nettamente distinto, sia per l'oggetto sia per gli effetti, dalla dichiarazione di illegittimità di cui all'articolo 177. Nel primo caso, l'azione è proposta da un soggetto legittimato a presentare il ricorso e i termini per proporla sono molto brevi, dato che non si vuole prolungare la situazione di incertezza in cui l'atto si trova per quanto riguarda la sua validità. L'estensione degli effetti del ricorso è compensata dai limiti posti alla sua ricevibilità. Il giudice nazionale, invece, può in qualsiasi momento chiedervi una pronuncia sulla validità di un atto che già da tempo non può più essere impugnato direttamente; egli vi adisce per essere posto in grado di decidere la controversia dinanzi a lui pendente, e a tal fine basta che la vostra sentenza produca i suoi effetti nell'ambito di tale controversia. Del resto, attribuire alla dichiarazione di illegittimità un'efficacia erga omnes significherebbe in pratica far rivivere il termine di ricorso previsto dall'articolo 173 ogni volta che in una controversia giunta dinanzi all'autorità giudiziaria venisse posta in discussione la validità di un atto delle istituzioni della Comunità. Ritengo, quindi, che la decisione dichiarata illegittima perda la sua efficacia solo rispetto alle parti della causa principale; in altri termini, se riterrete «non valida» la decisione del 24 gennaio 1964, la vostra sentenza avrà effetto solo per la ditta Schwarze e non anche per gli altri importatori, ai quali è stato applicato lo stesso prelievo ma che non sono parti in causa. La risposta che vi propongo di dare al quesito 4 non rientra quindi in alcuna delle ipotesi prospettate dal Finanzgericht.
D —
Restano da esaminare ancora due questioni sulla ricevibilità del ricorso proposto dinanzi a voi dall'importatore a norma dell'articolo 173 e sul termine di tale ricorso. In riferimento alla risposta che io darei, se del caso, al quarto quesito, esse risultano prive di oggetto. Basta questo motivo — fra tutti — per dispensarmi dall'occuparmene.
Concludo allora chiedendo che le risposte ai quesiti postivi siano formulate nei termini e limiti seguenti :
1.
Le decisioni con cui la Commissione fissa i prezzi franco frontiera devono essere motivate;
2.
Una decisione di tale tipo ottempera alle disposizioni dell'articolo 190 del Trattato quando indica, sia espressamente, sia facendo riferimento a una precedente decisione, le considerazioni cui si è ispirata la Commissione nel determinare i prezzi.
3.
Gli articoli 2 e 3 del regolamento n. 19, relativi alla graduale attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali devono essere interpretati nel senso che il prezzo franco frontiera può essere determinato anche in base alle quotazioni dei cereali di paesi terzi in commercio nello Stato membro esportatore.
4.
Dall'esame dei quesiti posti alla Corte non è emerso alcun elemento atto ad inficiare la validità della decisione con cui il 24 gennaio 1964 la Commissione ha determinato il prezzo franco frontiera dell'orzo in vista della sua importazione nella Repubblica federale.
Concludo, infine, chiedendo che la decisione sulle spese della presente istanza sia rimessa allo Hessisches Finanzgericht.
(
1
)	Traduzione dal francese