61998TJ0032_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I de förenade målen T-32/98 och T-41/98,
Nederlandse Antillen (Nederländerna), företrädd av advokaterna M.M. Slotboom och P.V.F. Bos, Rotterdam, delgivningsadress: advokatbyrån M. Loesch, 11, rue Goethe, Luxemburg,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av juridiska rådgivarna T. van Rijn och P.J. Kuijper, båda i egenskap av ombud, delgivningsadress: rättstjänsten, C. Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg, Luxemburg,
svarande,
med stöd av
Konungariket Spanien, företrätt av N. Díaz Abad, abogado del Estado, i egenskap av ombud, delgivningsadress: Spaniens ambassad, 4-6, boulevard Emmanuel Servais, Luxemburg,
intervenient,
angående en talan om, i mål T-32/98, ogiltigförklaring av kommissionens förordning (EG) nr 2352/97 av den 27 november 1997 om införande av särskilda åtgärder för import av ris med ursprung i de utomeuropeiska länderna och territorierna (EGT L 326, s. 21) och, i mål T-41/98, ogiltigförklaring av kommissionens förordning (EG) nr 2494/97 av den 12 december 1997 om utfärdande av importlicenser för ris enligt KN-nummer 1006 med ursprung i de utomeuropeiska länderna och territorierna inom ramen för de särskilda åtgärder som införts genom kommissionens förordning (EG) nr 2352/97 (EGT L 343, s. 17),
meddelar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN
(tredje avdelningen)
sammansatt av ordföranden M. Jaeger samt domarna K. Lenaerts och J. Azizi,
justitiesekreterare: byrådirektören A. Mair,
med hänsyn till det skriftliga förfarandet och efter det muntliga förfarandet den 21 september 1999,
följande
Dom
Domskäl
Tillämpliga bestämmelser
1 Nederländerna omfattar, förutom den europeiska delen, Nederländska Antillerna och ön Aruba. Dessa två områden tillhör de utomeuropeiska länder och territorier (ULT) som anges i bilaga IV till EG-fördraget (nu bilaga II i ändrad lydelse) och vars associering med gemenskapen regleras i fjärde delen i EG-fördraget.
Relevanta bestämmelser i fördraget
2 I artikel 131 i EG-fördraget (nu artikel 182 EG i ändrad lydelse) andra stycket anges att "[s]yftet med associeringen skall vara att främja den ekonomiska och sociala utvecklingen i [ULT] samt att upprätta nära ekonomiska förbindelser mellan dem och gemenskapen som helhet".
3 Enligt artikel 132.1 i EG-fördraget (nu artikel 183.1 EG) skall "[m]edlemsstaterna ... i handeln med [ULT] tillämpa samma regler som de enligt detta fördrag tillämpar inbördes".
4 I artikel 133.1 i EG-fördraget (nu artikel 184.1 EG i ändrad lydelse) föreskrivs följande: "Tullar vid import till medlemsstaterna av varor med ursprung i [ULT] skall fullständigt avvecklas, vilket skall ske i takt med att tullarna gradvis avvecklas mellan medlemsstaterna enligt bestämmelserna i detta fördrag."
5 I artikel 134 i EG-fördraget (nu artikel 185 EG) föreskrivs följande: "Om tullnivån för varor från tredje land vid import till ett [ULT] vid tillämpning av bestämmelserna i artikel 133.1 kan orsaka omläggning i handeln till nackdel för en medlemsstat, får denna begära att kommissionen föreslår övriga medlemsstater nödvändiga motåtgärder."
6 Enligt artikel 136 i EG-fördraget (nu artikel 187 EG i ändrad lydelse) skall rådet anta riktlinjer för ULT:s associering med gemenskapen.
ULT-beslutet, beslutet om revidering efter halva giltighetstiden och olika åtgärder som vidtogs år 1997
7 Med stöd av artikel 136 i fördraget antog rådet den 25 juli 1991 beslut 91/482/EEG om associering av ULT med Europeiska ekonomiska gemenskapen (EGT L 263, s. 1, svensk specialutgåva, område 11, volym 18, s. 3, nedan kallat ULT-beslutet).
8 I artiklarna 101.1 och 102 i ULT-beslutet föreskrevs följande, innan ändringen den 30 november 1997 infördes: "Varor med ursprung i ULT skall importeras till gemenskapen utan tullar eller avgifter med motsvarande verkan.
...
På import av produkter med ursprung i [ULT] skall gemenskapen inte tillämpa några kvantitativa restriktioner eller åtgärder med motsvarande verkan."
9 I artikel 109.1 i ULT-beslutet föreskrivs att kommissionen, i överensstämmelse med det förfarande som specificeras i bilaga 4 i nämnda beslut, får vidta specialåtgärder i form av skyddsåtgärder mot import av produkter med ursprung i ULT. I artiklarna 109.2 och 110 i ULT-beslutet anges de villkor som sådana åtgärder måste uppfylla.
10 Enligt artikel 240 i ULT-beslutet skall beslutet gälla under en period av 10 år från och med den 1 mars 1990. I artikel 240.3 föreskrivs att, före utgången av de första fem åren, rådet enhälligt, på förslag från kommissionen, utöver gemenskapens ekonomiska bistånd skall fastställa eventuella ändringar av ULT-beslutet enligt ansvariga myndigheters önskemål för den andra femårsperioden eller ändringar som föreslagits av kommissionen i belysning av dess egen erfarenhet eller som resultat av ändringar som är föremål för förhandling mellan gemenskapen och AVS-staterna (Afrika, Västindien och Stillahavsstaterna). Eventuella ändringar sker genom ett "beslut om revidering efter halva giltighetstiden".
11 Den 24 november 1997 antog rådet, med tillämpning av ovannämnda artikel 240.3, beslut 97/803/EG om revidering efter halva giltighetstiden av ULT-beslutet (EGT L 329, s. 50, nedan kallat beslutet om revidering efter halva giltighetstiden). Genom detta beslut begränsas importen till gemenskapen av ris och socker med ursprung i ULT.
12 Sökanden har väckt talan vid förstainstansrätten om ogiltigförklaring av beslutet om revidering efter halva giltighetstiden (mål T-310/97). Med stöd av artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG) har ordföranden för Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage (Nederländerna) begärt att domstolen skall avgöra huruvida detta beslut är giltigt (mål C-17/98). Genom beslut av den 16 november 1998 i mål T-310/97, Nederländska Antillerna mot rådet (REG 1998, s. II-4131), beslutade förstainstansrätten att förfarandet i mål T-310/97 skulle förklaras vilande till dess att domstolen har dömt i mål C-17/98.
13 Under år 1997 medförde tillämpningen av ULT-beslutet att kommissionen vidtog vissa åtgärder med stöd av artikel 109, i synnerhet på området för import av ris.
14 Genom förordning (EG) nr 304/97 av den 17 februari 1997 om införande av skyddsåtgärder mot import av ris med ursprung i ULT (EGT L 51, s. 1), vidtog rådet de första skyddsåtgärderna som begränsade importen till gemenskapen av ris med ursprung i ULT mellan den 1 januari 1997 och den 30 april 1997. Konungariket Nederländerna och bolaget Antillean Rice Mills har väckt talan om ogiltigförklaring av denna förordning vid domstolen (mål C-110/97) respektive vid förstainstansrätten (mål T-41/97). Genom beslut av den 16 november 1998 i mål T-41/97, Antillean Rice Mills mot rådet (REG 1998, s. II-4117), förklarade sig förstainstansrätten avstå från fortsatt handläggning i mål T-41/97 så att domstolen får pröva talan om ogiltigförklaring.
15 Genom förordning (EG) nr 1036/97 av den 2 juni 1997 om införande av skyddsåtgärder mot import av ris med ursprung i ULT (EGT L 151, s. 8), vidtog rådet nya skyddsåtgärder som begränsade importen till gemenskapen av ris med ursprung i ULT mellan den 1 maj 1997 och den 30 november 1997. Sökanden och Konungariket Nederländerna har väckt talan om ogiltigförklaring av denna förordning vid förstainstansrätten (mål T-179/97) respektive vid domstolen (mål C-301/97). Genom beslut av den 16 november 1998 i de förenade målen T-163/97 och T-179/97, Nederländska Antillerna mot rådet och kommissionen (REG 1998, s. II-4123), förklarade sig förstainstansrätten även avstå från fortsatt handläggning i mål T-179/97 så att domstolen får pröva målet.
16 Genom förordning (EG) nr 2352/97 av den 27 november 1997 om införande av särskilda åtgärder för import av ris med ursprung i ULT (EGT L 326, s. 21) vidtog kommissionen en tredje omgång skyddsåtgärder. I förordningen föreskrevs regler om utfärdande av importlicenser för ris med ursprung i ULT och om ställande av en banksäkerhet som motsvarar 50 procent av den tull som normalt är tillämplig på den volym ris som ansökan om importlicens avser. I denna förordning föreskrevs även att om en ansökan om licens överskred en månatlig volym på 13 300 ton ris och det fanns en risk för allvarliga störningar på gemenskapsmarknaden skulle kommissionen vidta vissa åtgärder mot de ansökningar som överskred denna gräns på 13 300 ton. Förordningen trädde i kraft den 1 december 1997.
17 Den 12 december 1997 antog kommissionen förordning (EG) nr 2494/97 om utfärdande av importlicenser för ris enligt KN-nummer 1006 med ursprung i ULT, inom ramen för de särskilda åtgärder som införts genom förordning nr 2352/97 (EGT L 343, s. 17). Kommissionen tog särskilt bort möjligheten att utfärda importlicenser från och med den 3 december 1997, och inlämnandet av nya ansökningar om importlicens avbröts fram till och med den 31 december 1997.
18 Förordning nr 2352/97 har upphävts genom artikel 14 i kommissionens förordning nr 2603/97/EG av den 16 december 1997 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för import av ris med ursprung i AVS-staterna och ULT (EGT L 351, s. 22), i enlighet med artikel 108 a i ULT-beslutet i dess ändrade lydelse. Sökanden har även väckt talan om ogiltigförklaring av denna förordning vid förstainstansrätten (mål T-52/98). Genom beslut av den 11 februari 1999 i mål T-52/98, Nederländska Antillerna mot kommissionen (inte publicerat i rättsfallssamlingen), beslutade förstainstansrätten att förfarandet i mål T-52/98 skulle förklaras vilande till dess att domstolen har dömt i mål C-17/98.
Förfarandet
19 Sökanden har genom ansökan, som inkom till förstainstansrättens kansli den 24 februari 1998, väckt talan om ogiltigförklaring av förordning nr 2352/97 (mål T-32/98).
20 Sökanden har genom ansökan, som inkom till förstainstansrättens kansli den 6 mars 1998, väckt talan om ogiltigförklaring av förordning nr 2494/97 (mål T-41/98).
21 Konungariket Spanien har genom handlingar, som inkom till förstainstansrättens kansli den 28 maj och den 11 juni 1998, med stöd av artikel 115 i rättegångsreglerna ansökt om att få intervenera i målen T-32/98 och T-41/98 till stöd för kommissionens yrkanden. Genom beslut av den 1 och den 10 juli 1998 biföll ordföranden på förstainstansrättens fjärde avdelning dessa interventionsansökningar. Den 31 juli och den 6 augusti 1998 ingav Konungariket Spanien sina interventionsinlagor i de bägge målen, och parterna fick tillfälle att framföra sina synpunkter på dessa.
22 På grundval av referentens rapport beslutade förstainstansrätten (tredje avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet utan att vidta föregående åtgärder för bevisupptagning. Som en åtgärd för processledning enligt artikel 64 i rättegångsreglerna skickades vissa skriftliga frågor till parterna, vilka dessa besvarade inom den föreskrivna fristen.
23 Parterna har utvecklat sin talan och svarat på frågor från förstainstansrätten vid det offentliga sammanträdet i de båda målen den 21 september 1999.
24 Efter att hört parterna i detta avseende beslutar förstainstansrätten att de två målen skall förenas vad gäller domen.
Parternas yrkanden
25 I mål T-32/98 har sökanden yrkat att förstainstansrätten skall
- ogiltigförklara förordning nr 2352/97, och
- förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
26 I mål T-41/98 har sökanden yrkat att förstainstansrätten skall
- ogiltigförklara förordning nr 2494/97, och
- förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
27 Kommissionen har i målen T-32/98 och T-41/98 yrkat att förstainstansrätten skall
- avvisa eller åtminstone ogilla talan, och
- förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
28 Intervenienten har i målen T-32/98 och T-41/98 yrkat att förstainstansrätten skall
- avvisa talan på grund av att sökanden saknar talerätt,
- i andra hand ogilla talan, och
- förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Tillåtligheten av interventionen
29 Sökanden har hävdat att förstainstansrätten inte kan beakta de ståndpunkter som Konungariket Spanien har framfört i sina interventionsinlagor. Den har i det avseendet gjort gällande att det inte finns något gemenskapsrättsligt samband mellan Nederländska Antillerna och Spanien. Konungariket Nederländernas ratificering av Konungariket Spaniens anslutningsfördrag omfattar nämligen endast Nederländernas europeiska territorium.
30 Förstainstansrätten påpekar att besluten av den 1 och den 10 juli 1998, genom vilka Konungariket Spanien tilläts att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden i målen T-32/98 och T-41/98, visserligen inte hindrar att det i den slutliga domen görs en ny prövning av om Spaniens intervention skall tillåtas (domstolens dom av den 8 juli 1999 i mål C-234/92 P, Shell mot kommissionen, REG 1999, s. I-4501, punkt 25).
31 I motsats till vad sökanden har hävdat är dock Konungariket Spaniens intervention i de båda målen tillåten. Enligt artikel 37 första stycket i EG-stadgan för domstolen, vilken är tillämplig på förstainstansrätten enligt artikel 46 första stycket i stadgan, får medlemsstaterna intervenera i alla tvister inför förstainstansrätten. Den omständigheten att Konungariket Nederländernas ratificering av Konungariket Spaniens anslutningsfördrag endast omfattar Nederländernas europeiska territorium påverkar inte att Spanien utövar den rätt som det har getts i egenskap av medlemsstat.
Upptagande till sakprövning av talan
Parternas argument
32 Kommissionen har, utan att göra en formell invändning om rättegångshinder i enlighet med artikel 114.1 i rättegångsreglerna, av tre skäl bestritt att talan kan upptas till sakprövning.
33 Kommissionen har för det första gjort gällande att sökanden inte har rätt att väcka talan med stöd av artikel 173 andra stycket i EG-fördraget (nu artikel 230 andra stycket EG i ändrad lydelse). Den har hänvisat till domstolens beslut av den 21 mars 1997 i mål C-95/97, Région wallonne mot kommissionen (REG 1997, s. I-1787, punkt 6), och har tillagt att den fjärde delen i fördraget inte tillerkänner Nederländska Antillerna några särskilda rättigheter eller ålägger dem några särskilda skyldigheter som gör att deras rättsliga ställning kan jämställas med medlemsstaternas rättsliga ställning. Nederländska Antillernas roll i beslutsprocessen på de områden som avses i den fjärde delen i fördraget kan inte heller jämställas med institutionernas roll.
34 Kommissionen anser för det andra att talan inte heller kan tas upp till sakprövning i den mån den är grundad på artikel 173 fjärde stycket i fördraget. Sökanden berörs inte direkt av förordningarna nr 2352/97 och nr 2494/97 (nedan kallade de omtvistade förordningarna). Nederländska Antillerna idkar inte själva handel med ris med gemenskapen, och deras regering kan därför endast beröras av de omtvistade förordningarna i den mån som de företag inom risbranschen som är etablerade i Nederländska Antillerna påverkas. Vidare berörs inte heller sökanden personligen av de omtvistade förordningarna. Kommissionen har i det avseendet påpekat att den omständigheten att Nederländska Antillerna nämns i bilaga IV till fördraget inte är avgörande. Sökanden tillhör inte heller en sluten krets rättssubjekt i den mening som avses i rättspraxis (domstolens dom av den 15 juli 1963 i mål 25/62, Plaumann mot kommissionen, REG 1963, s. 197; svensk specialutgåva, volym 1, s. 181), eftersom det vid antagandet av de omtvistade förordningarna inte var känt hur många och vilka personer som förordningarna slutgiltigt skulle vara tillämpliga på. Nederländska Antillerna har inte några faktiska eller rättsliga särdrag som skiljer dem från andra ULT. Samtliga ULT har åtminstone teoretiskt sett möjlighet att förädla ris på samma sätt som Nederländska Antillerna. Situationen skiljer sig från den situation som rådde år 1993, då endast Nederländska Antillerna exporterade ris till gemenskapen, eftersom även Montserrat började att exportera ris år 1996. Kommissionen har även åberopat ett utdrag ur förstainstansrättens beslut av den 16 juni 1998 i mål T-238/97, Comunidad Autónoma de Cantabria mot rådet (REG 1998, s. II-2271, punkterna 49 och 50).
35 Enligt kommissionen nämns för övrigt Nederländska Antillerna uttryckligen i det sjunde övervägandet i ingressen till förordning nr 2352/97 enbart för att ange att beslutet av deras ekonomi- och finansminister att införa ett minimiexportpris på ris inte gjorde det onödigt att vidta de omtvistade skyddsåtgärderna. Av detta kan inte slutsatsen dras att sökanden berörs personligen av förordningen. I artikel 109 i ULT-beslutet anges även att kommissionen är skyldig att beakta vilka följder skyddsåtgärderna kan ha för ekonomin i samtliga ULT-länder och inte bara för Nederländska Antillernas ekonomi. Ett kvantitativt villkor avseende den volym ris som exporteras till gemenskapen uppfyller inte heller de sakprövningsförutsättningar som uppställs i rättspraxis.
36 För det tredje har kommissionen hävdat att sökanden inte har ett tillräckligt berättigat intresse att få saken prövad för att väcka talan om ogiltigförklaring med stöd av artikel 173 fjärde stycket i fördraget. Den har erinrat om att Nederländska Antillerna endast är en del av Konungariket Nederländerna, vilket har rösträtt i rådet. Kommissionen anser att med hänsyn till den ställning som sökandens företrädare har inom den nederländska regeringen kan inte Nederländska Antillerna skiljas från den medlemsstat som den ingår i när medlemsstaten uttalar sig i en fråga som rör ULT.
37 Kommissionen har vidare påpekat att Konungariket Nederländerna har en autonom talerätt enligt artikel 173 andra stycket i fördraget och att de omtvistade förordningarna, i motsats till förordningarna nr 304/97 och 1036/97, inte har varit föremål för någon talan om ogiltigförklaring som väckts av Konungariket Nederländerna (se ovan punkterna 14 och 15).
38 Slutligen har kommissionen påpekat att ett särskilt förfarande har införts vid rådet för de medlemsstater som dessa ULT är underställda, i syfte att tillvarata ULT:s intressen (artikel 1.5 i bilaga 4 i ULT-beslutet). I ULT-beslutet har det alltså överlämnats till dessa medlemsstater att tillvarata ULT:s intressen.
39 I sin duplik har kommissionen anfört att det inte är önskvärt att sökanden tillerkänns ett berättigat intresse att få saken prövad, eftersom det skulle innebära att sökanden gavs rätt att vid gemenskapsdomstolarna sätta i fråga den intresseavvägning som de behöriga organen i Konungariket Nederländerna har gjort, vilken endast dessa organ kan göra på detta område. Enligt kommissionen har förstainstansrätten bekräftat denna bedömning i det ovannämnda beslutet Comunidad Autónoma de Cantabria mot rådet. Situationen var däremot en annan i det förfarande som gett upphov till förstainstansrättens dom av den 30 april 1998 i mål T-214/95, Vlaams Gewest mot kommissionen (REG 1998, s. II-717), i och med att det omtvistade kommissionsbeslutet avsåg ett stöd som omfattades av en belgisk federal enhets exklusiva behörighet. I förevarande mål har kommissionen understrukit att de olika enheter som Nederländerna består av inte har någon egen behörighet av detta slag vad gäller ULT:s handelsregler.
40 Även Konungariket Spanien har hävdat att talan inte kan tas upp till sakprövning, genom att påpeka att sökanden inte har talerätt i detta fall. Det har särskilt hävdat att sökanden inte berörs direkt av de omtvistade förordningarna, eftersom det ännu inte har antagits några tillämpningsföreskrifter till dessa förordningar.
41 Sökanden har bestritt samtliga de argument som kommissionen har anfört och har gjort gällande att dess talan kan tas upp till sakprövning enligt bestämmelserna i såväl artikel 173 andra stycket som artikel 173 fjärde stycket i fördraget.
Förstainstansrättens bedömning
42 Vad beträffar frågan huruvida talan kan tas upp till sakprövning i den mån den har väckts med stöd av artikel 173 andra stycket i fördraget, erinrar förstainstansrätten om att enligt artikel 3 i rådets beslut 88/591/EKSG, EEG, Euratom av den 24 oktober 1988 om upprättandet av Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt (EGT L 319, s. 1; svensk specialutgåva, område 1, volym 2, s. 89), i dess ändrade lydelse, är förstainstansrätten behörig att i första instans pröva talan om ogiltigförklaring som faller under fjärde stycket i artikel 173 i fördraget. Däremot är domstolen ensam behörig att pröva mål som väckts av en medlemsstat, rådet eller kommissionen med stöd av artikel 173 andra stycket i fördraget. Om sökanden ansåg att den kunde stödja sig på sistnämnda fördragsbestämmelse för att yrka ogiltigförklaring av de omtvistade förordningarna skulle den följaktligen ha väckt talan vid domstolen.
43 Under alla omständigheter framgår det av fördragens allmänna uppbyggnad att begreppet medlemsstat - i den mening som avses i de institutionella bestämmelserna och i synnerhet i bestämmelserna om domstolsprövning - enbart avser regeringarna i de medlemsstater som ingår i Europeiska gemenskaperna. Begreppet kan därför inte även anses omfatta regeringar för regioner eller autonoma gemenskaper, oavsett omfattningen av den behörighet som de har tilldelats (domen i det ovannämnda målet Vlaams Gewest mot kommissionen, punkt 28, beslutet i det ovannämnda målet Comunidad Autónoma de Cantabria mot rådet, punkt 42, och omnämnd rättspraxis, samt förstainstansrättens beslut av den 23 oktober 1998 i mål T-609/97, Regione Puglia mot kommissionen och Spanien, REG 1998, s. II-4051, punkt 16). Sökanden har följaktligen inte någon talerätt enligt artikel 173 andra stycket i fördraget.
44 Vad därefter beträffar frågan huruvida talan kan tas upp till sakprövning i den mån den har väckts med stöd av artikel 173 fjärde stycket i fördraget, erinrar förstainstansrätten inledningsvis om att de bestämmelser i fördraget som berör enskildas rätt att föra talan inte kan tolkas restriktivt (se särskilt domen i det ovannämnda målet Plaumann mot kommissionen, s. 222, och förstainstansrättens dom av den 11 juli 1996 i de förenade målen T-528/93, T-542/93, T-543/93 och T-546/93, Métropole télévision m.fl. mot kommissionen, REG 1996, s. II-649, punkt 60).
45 Det är ostridigt att Nederländska Antillerna är en självständig enhet som enligt nederländsk rätt är en juridisk person. Ett område i en medlemsstat som är en juridisk person enligt nationell rätt kan i princip väcka talan om ogiltigförklaring i enlighet med artikel 173 fjärde stycket i fördraget, enligt vilken varje fysisk eller juridisk person får väcka talan mot ett beslut som är riktat till honom eller mot ett beslut som, även om det utfärdats i form av en förordning eller ett beslut riktat till en annan person, direkt och personligen berör honom (beslutet i det ovannämnda målet Comunidad Autónoma de Cantabria mot rådet, punkt 43).
46 Eftersom de omtvistade förordningarna inte är beslut riktade till sökanden i den mening som avses i artikel 173 fjärde stycket i fördraget skall förstainstansrätten undersöka om de utgör rättsakter med allmän giltighet eller om de skall ses som beslut som utfärdats i form av en förordning. För att avgöra om en rättsakt har allmän giltighet eller inte skall det bedömas hur den är beskaffad och vilken rättslig verkan den är avsedd att få eller faktiskt får (domstolens dom av den 6 oktober 1982 i mål 307/81, Alusuisse mot rådet och kommissionen, REG 1982, s. 3463, svensk specialutgåva, volym 6, s. 523, punkt 8).
47 I förevarande mål framgår det visserligen av ingressen till förordning nr 2352/97 att kommissionen vid antagandet av rättsakten beaktade sökandens inställning och särskilt att sökanden fastställt ett minimiexportpris. I såväl sina inlagor som vid sammanträdet har kommissionen inte bestritt att den vid antagandet av de omtvistade förordningarna var medveten om att den största andelen importerat ris med ursprung i ULT härrörde från Nederländska Antillerna. Det kan dock konstateras att kommissionen inte antog beslut som endast avsåg import av ris med sådant ursprung. Kommissionen vidtog nämligen åtgärder med allmän giltighet, som utan åtskillnad var tillämpliga på import av ris med ursprung i samtliga ULT.
48 Följaktligen har de omtvistade förordningarna allmän giltighet och utgör inte beslut i den mening som avses i artikel 189 i EG-fördraget (nu artikel 249 EG).
49 Förstainstansrätten skall dock undersöka huruvida sökanden, trots att de omtvistade förordningarna har allmän giltighet, likväl kan anses beröras direkt och personligen av dessa. Att en rättsakt har allmän giltighet hindrar nämligen inte att vissa fysiska eller juridiska personer kan beröras direkt och personligen av denna (se domstolens dom av den 18 maj 1994 i mål C-309/89, Codorniu mot rådet, REG 1994, s. I-1853, punkt 19, förstainstansrättens dom av den 14 september 1995 i de förenade målen T-480/93 och T-483/93, Antillean Rice Mills m.fl. mot kommissionen, REG 1995, s. II-2305, punkt 66, och av den 13 december 1995 i de förenade målen T-481/93 och T-484/93, Exporteurs in Levende Varkens m.fl. mot kommissionen, REG 1995, s. II-2941, punkt 50).
50 Vad beträffar frågan huruvida sökanden berörs personligen av de omtvistade förordningarna erinrar förstainstansrätten om att för att en fysisk eller juridisk person skall anses beröras personligen av en rättsakt med allmän giltighet som antagits av en gemenskapsinstitution skall personen påverkas negativt av rättsakten på grund av vissa egenskaper som är utmärkande för denne eller på grund av en faktisk situation som särskiljer denne i förhållande till alla andra personer (domarna i de ovannämnda målen Plaumann mot kommissionen, s. 223, och Codorniu mot rådet, punkt 20, förstainstansrättens dom av den 27 april 1995 i mål T-12/93, CCE de Vittel m.fl. mot kommissionen, REG 1995, s. II-1247, punkt 36, och av den 17 juni 1998 i mål T-135/96, UEAPME mot rådet, REG 1998, s. II-2335, punkt 69, samt förstainstansrättens beslut av den 30 september 1997 i mål T-122/96, Federolio mot kommissionen, REG 1997, s. II-1559, punkt 59).
51 Det har i fast rättspraxis fastslagits att den omständigheten att kommissionen på grund av särskilda bestämmelser är skyldig att ta hänsyn till de konsekvenser för vissa enskildas situation som den rättsakt den har för avsikt att anta kan få, innebär att de senare särskiljs (domstolens dom av den 17 januari 1985 i mål 11/82, Piraiki-Patraiki m.fl. mot kommissionen, REG 1985, s. 207, av den 26 juni 1990 i mål C-152/88, Sofrimport mot kommissionen, REG 1990, s. I-2477, förstainstansrättens dom i de ovannämnda målen Antillean Rice Mills m.fl. mot kommissionen, punkt 67, och domstolens dom av den 11 februari 1999 i mål C-390/95 P, Antillean Rice Mills m.fl., REG 1999, s. I-769, punkterna 25-30).
52 I detta fall har förordning nr 2352/97 och, som en åtgärd för att genomföra denna förordning, förordning nr 2494/97 antagits med stöd av artikel 109 i ULT-beslutet, där det i stycke 1 föreskrivs att kommissionen på vissa villkor får vidta skyddsåtgärder.
53 I ovannämnda artikel 109.2 föreskrivs följande: "Vid tillämpningen av punkt 1 skall prioritet ges åt sådana åtgärder som så litet som möjligt stör associeringen och gemenskapens funktion. Dessa åtgärder skall inte överskrida gränserna för vad som är strikt nödvändigt för avhjälpande av de svårigheter som har uppstått."
54 Av denna bestämmelse framgår att när kommissionen har för avsikt att vidta skyddsåtgärder med stöd av artikel 109.1 i ULT-beslutet är den skyldig att beakta de negativa återverkningar som dess beslut riskerar att få på ekonomin i ett berört utomeuropeiskt land eller territorium eller för de berörda företagen (dom av den 11 februari 1999 i det ovannämnda målet Antillean Rice Mills m.fl. mot kommissionen, punkt 28, och av den 14 september 1995 i de ovannämnda målen Antillean Rice Mills m.fl. mot kommissionen, punkt 70).
55 Sökanden tillhör emellertid de ULT som nämns vid namn i bilaga IV till fördraget och som bestämmelserna i fjärde delen i fördraget avseende associeringen av ULT är tillämpliga på. Enligt artikel 109.2 i ULT-beslutet var kommissionen således skyldig att vid antagandet av de omtvistade förordningarna beakta sökandens särskilda situation, särskilt som det gick att förutse att de negativa återverkningarna av de vidtagna åtgärderna framför allt skulle bli kännbara på sökandens territorium. Vid antagandet av de omtvistade förordningarna var kommissionen medveten om att den största andelen av importen till gemenskapen av ris med ursprung i ULT härrörde från Nederländska Antillerna, vilket den för övrigt har medgett både i sina inlagor och vid sammanträdet.
56 Sökanden åtnjöt således ett särskilt skydd enligt gemenskapsrätten när kommissionen antog de omtvistade förordningarna och påverkades negativt av dessa på grund av en faktisk situation som särskiljer den i förhållande till alla andra personer (domarna i de ovannämnda målen Plaumann mot kommissionen, s. 223, Piraiki-Patraiki, punkterna 28-31, och dom av den 11 februari 1999 i det ovannämnda målet Antillean Rice Mills m.fl. mot kommissionen, punkt 28). Följaktligen berörs sökanden personligen av de omtvistade förordningarna i den mening som avses i artikel 173 fjärde stycket i fördraget.
57 Såsom kommissionen har påpekat räcker det visserligen inte att en regional gemenskap i en medlemsstat styrker att tillämpningen eller genomförandet av en gemenskapsrättslig rättsakt kan påverka de sociala och ekonomiska villkoren på dess territorium för att den skall anses beröras personligen av denna rättsakt (se besluten i de ovannämnda målen Comunidad Autónoma de Cantabria mot rådet, punkterna 49 och 50, och Regione Puglia mot kommissionen och Spanien, punkterna 21 och 22). I förevarande fall berörs emellertid sökanden personligen av de omtvistade förordningarna, eftersom kommissionen enligt artikel 109.2 i ULT-beslutet var skyldig att särskilt beakta sökandens situation när den avsåg att anta dessa förordningar.
58 Vad därefter beträffar sökandens berättigade intresse att få saken prövad i syfte att få de omtvistade förordningarna ogiltigförklarade, kan det inte uteslutas att det föreligger ett sådant intresse endast på grund av att Konungariket Nederländerna har en autonom talerätt enligt artikel 173 andra stycket i fördraget. I det avseendet skall det påpekas att på andra områden har inte den omständigheten att en medlemsstat och en av medlemsstatens enheter samtidigt har ett berättigat intresse att få saken prövad medfört att förstainstansrätten har ansett att enhetens intresse att få saken prövad inte var tillräckligt för att en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 173 fjärde stycket i fördraget skulle kunna tas upp till sakprövning (se förstainstansrättens dom i det ovannämnda Vlaams Gewest mot kommissionen, punkt 30, och av den 15 december 1999 i de förenade målen T-132/96 och T-143/96, Freistaat Sachsen och Volkswagen mot kommissionen, REG 1999, s. II-0000, punkt 92). Inte heller den omständigheten att Konungariket Nederländerna, med stöd av artikel 1.5 i bilaga 4 till ULT-beslutet, hade kunnat inleda ett särskilt förfarande vid rådet mot de omtvistade förordningarna kan påverka sökandens berättigade intresse att få saken prövad i detta fall.
59 Förstainstansrätten underkänner även kommissionens argument, enligt vilket den avvägning som en medlemsstat har gjort mellan intressena i dess olika regioner innan den intagit en ståndpunkt i rådet inte kan sättas i fråga vid gemenskapsdomstolarna av en särskild region. I det avseendet är det tillräckligt att konstatera att de omtvistade förordningarna antogs av kommissionen och inte av rådet. Kommissionen skall i gemenskapens allmänna intresse fullgöra sina skyldigheter under full oavhängighet i förhållande till medlemsstaterna.
60 Vad slutligen beträffar frågan huruvida sökanden berörs direkt av de omtvistade förordningarna konstaterar förstainstansrätten att förordning nr 2352/97 innehåller en fullständig reglering som inte lämnar medlemsstaternas myndigheter något utrymme för bedömning. Vad gäller ris med ursprung i ULT föreskrivs i förordning nr 2352/97 tvingande regler om ansökningar och utfärdande av importlicenser och kommissionen ges dessutom behörighet att tillfälligt avbryta utfärdandet av importlicenser om en fastställd kvot överskrids och det förekommer allvarliga störningar på marknaden. Sökanden berörs därför direkt av förordning nr 2352/97 (se domstolens dom av den 13 maj 1971 de förenade målen 41/70-44/70, International Fruit Company m.fl. mot kommissionen, REG 1971, s. 411, punkterna 23-28, och av den 23 april 1986 i mål 294/83, Les Verts mot parlamentet, REG 1986, s. 1339, svensk specialutgåva, volym 8, s. 529, punkt 31).
61 Sökanden berörs även direkt av förordning nr 2494/97, eftersom denna förordning tog bort möjligheten att utfärda importlicenser för ris enligt KN-nummer 1006 med ursprung i ULT avseende de ansökningar som lämnades in från och med den 3 december 1997, och inlämnandet av nya ansökningar om importlicens för ris med sådant ursprung avbröts fram till och med den 31 december 1997.
62 Av det ovan anförda följer att talan kan tas upp till sakprövning.
Prövning i sak
63 Sökanden har åberopat tio grunder till stöd för sin talan i mål T-32/98. Den första grunden avser förekomsten av maktmissbruk. Den andra grunden avser att valet av rättslig grund för förordning nr 2352/97 var felaktigt. Den tredje grunden avser att principen om rättssäkerhet har åsidosatts, och den fjärde grunden avser att artikel 133.1 i fördraget har åsidosatts. Den femte grunden avser att artiklarna 132.1 och 134 i fördraget samt artikel 102 i ULT-beslutet och artikel 19 i bilaga 2 till ULT-beslutet har åsidosatts. Den sjätte grunden avser att artikel 7.5 i avtalet om skyddsåtgärder och artikel XIII:2 c i GATT (Allmänna tull- och handelsavtalet) från år 1994 samt artikel 228.7 i EG-fördraget (nu artikel 300.7 EG i ändrad lydelse) har åsidosatts. Den sjunde grunden avser att artikel 109.1 i ULT-beslutet har åsidosatts. Den åttonde grunden avser att artikel 109.2 i ULT-beslutet har åsidosatts. Den nionde grunden avser att artikel 190 i EG-fördraget (nu artikel 253 EG) har åsidosatts, och den tionde grunden avser att väsentliga formföreskrifter har åsidosatts.
64 Sökanden har i mål T-41/98 yrkat att förordning nr 2494/97 skall ogiltigförklaras, med hänvisning till att förordning nr 2352/97 var rättsstridig, med stöd av samma grunder som den har åberopat i mål T-32/98.
65 Först skall förstainstansrätten bedöma grunden som avser att artikel 109.1 i ULT-beslutet har åsidosatts.
Parternas argument
66 Sökanden har hävdat att artikel 109.1 i ULT-beslutet inte ger kommissionen befogenhet att vidta skyddsåtgärder med anledning av importvolymen från ULT. Sökanden har i det avseendet åberopat artikel 132.1 i fördraget och påpekat att medlemsstaterna inte får vidta skyddsåtgärder som begränsar handeln mellan dem med anledning av importvolymen från andra medlemsstater. Sökanden har vidare påpekat att även för det fall kommissionen skulle kunna åberopa importvolymen från ULT för att vidta skyddsåtgärder har kommissionen i detta fall inte kunnat styrka att det förelåg risk för att den kvantitet ris som importerats från ULT var sådan att den orsakade allvarliga störningar på gemenskapsmarknaden. Sökanden har vidare hävdat att importvolymen av ris från ULT inte skulle kunna medföra sådana störningar på grund av det minimiexportpris som sökanden infört för ris med ursprung i Nederländska Antillerna.
67 Kommissionen har genmält att sökandens första argument är grundat på en felaktig tolkning av artikel 132.1 i fördraget. Denna bestämmelse innehåller inte någon ovillkorlig rättsregel utan anger endast ett av målen för samarbetet mellan ULT och gemenskapen. Sökanden kan därför inte åberopa denna artikel för att förvägra kommissionen rätten att vidta åtgärder med stöd av artikel 109 i ULT-beslutet med anledning av importvolymen av produkter med ursprung i ULT.
68 Kommissionen har vidare framhållit att ökningen av den mängd ris som importerats från ULT från och med regleringsåret 1995/1996 var större än ökningen av den totala volymen importerat ris till gemenskapen. Importandelen från ULT ökade från och med regleringsåret 1994/1995 till dess de första skyddsåtgärderna vidtogs i början av år 1997.
69 Kommissionen har uppgett att gemenskapens statistik visar att den totala volymen importerat ris med ursprung i ULT uppgick till 162 541 ton vitt ris under regleringsåret 1996/1997 och inte till 65 000 ton, vilket sökanden har hävdat. Den ökade importen av ris med ursprung i ULT pressade priserna på råris i gemenskapen mycket hårt, vilket gjorde det nödvändigt med interventionsuppköp och till och med exportbidrag till gemenskapens indicaris på en marknad med ett strukturellt underskott. Skyddsåtgärderna kunde nämligen förhindra och påverka den nedåtgående trend som konstaterades på gemenskapsmarknaden.
70 Kommissionen har även påpekat att det inte ankommer på den att styrka att det föreligger ett orsakssamband mellan risken för störningar på gemenskapsmarknaden för ris och importen av ris med ursprung i ULT. Det är tillräckligt att det finns ett visst samband mellan de två fenomenen. Det är emellertid ostridigt att import från tredje land har en inverkan på denna marknad.
71 Kommissionen har vidare genmält att, även om det ris med ursprung i ULT som exporteras till gemenskapen i huvudsak härrör från Antillerna, inte allt ris härrör enbart från Nederländska Antillerna. Kommissionen har hävdat att den var tvungen att fastställa en gräns för samtliga ULT och att den därför inte kunde vidta en särskild åtgärd som enbart avsåg Nederländska Antillerna.
72 Intervenienten har anfört att när förordning nr 2352/97 antogs orsakade importen av ris med ursprung i ULT allvarliga störningar på gemenskapsmarknaden. Den har bland annat åberopat inlägg i Europaparlamentet av parlamentsledamöter och kommissionsledamöter, där den stora ökningen av denna import från och med år 1995 omnämns. Intervenienten har även gett uppgifter om priset för likvärdigt skalat indicaris som producerats i Spanien, vilka visar att det skett en prissänkning från januari 1997 till februari 1998. Intervenienten har även erinrat om att kommissionen på detta område har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning.
Förstainstansrättens bedömning
73 Förstainstansrätten erinrar inledningsvis om att förordning nr 2352/97 antogs med stöd av artikel 109 i ULT-beslutet.
74 Enligt artikel 109.1 i ULT-beslutet får kommissionen vidta eller bemyndiga vidtagandet av "nödvändiga skyddsåtgärder" antingen "om tillämpningen av [ULT-beslutet, vilket i princip föreskriver fri tillgång till gemenskapen för produkter med ursprung i ULT] resulterar i allvarliga störningar i en ekonomisk sektor inom gemenskapen eller inom en eller flera av dess medlemsstater, eller om den resulterar i att deras externa ekonomiska stabilitet äventyras" eller "att det uppstår svårigheter som kan leda till en försämring inom en sektor av gemenskapens verksamhet eller i en region inom gemenskapen".
75 Vid sammanträdet uppgav kommissionen att ordalydelsen i den första meningen i det andra övervägandet i förordning nr 2352/97 ger intryck av att förordningen hör till det första fall som avses i artikel 109.1 i ULT-beslutet.
76 Förstainstansrätten konstaterar att det faktiskt framgår av detta avsnitt i förordning nr 2352/97 att kommissionen vidtog den omtvistade åtgärden mot den bakgrunden. I den första meningen i andra övervägandet i ingressen till förordning nr 2352/97 anges nämligen följande: "Det finns risk för att en obegränsad import av ris med ursprung i de utomeuropeiska länderna och territorierna kommer att leda till allvarliga störningar på gemenskapens marknad för ris."
77 Domstolen har i sin dom av den 11 februari 1999 i det ovannämnda målet Antillean Rice Mills m.fl. mot kommissionen angett att "[i] det första fall som avses i [artikel 109.1 i ULT-beslutet], det vill säga om tillämpningen av ULT-beslutet resulterar i allvarliga störningar i en ekonomisk sektor inom gemenskapen eller inom en eller flera av dess medlemsstater eller om den resulterar i att deras externa ekonomiska stabilitet äventyras, måste det ... föreligga ett orsakssamband, eftersom skyddsåtgärderna skall syfta till att upphäva eller mildra de svårigheter som uppstått inom den aktuella sektorn" (punkt 47).
78 Även om kommissionen har ett stort utrymme för skön, inte enbart beträffande frågan huruvida villkoren för att införa skyddsåtgärder är uppfyllda utan även beträffande principen att införa sådana åtgärder (dom av den 14 september 1995 i de ovannämnda målen Antillean Rice Mills m.fl. mot kommissionen, punkt 122, och av den 11 februari 1999 i det ovannämnda målet Antillean Rice Mills m.fl. mot kommissionen, punkt 48), ankommer det icke desto mindre på kommissionen att fastställa att det föreligger ett orsakssamband mellan tillämpningen av ULT-beslutet och störningarna på gemenskapsmarknaden för att kunna införa de åtgärder som fastställts i förordning nr 2352/97.
79 Det framgår dock inte av förordning nr 2352/97 att kommissionen har styrkt att det förelåg ett sådant samband. I ingressen förklaras inte hur och i vilken utsträckning tillämpningen av ULT-beslutet, som garanterar "obegränsad import av ris med ursprung i de utomeuropeiska länderna och territorierna" (se ovan punkt 76), leder till allvarliga störningar på gemenskapens marknad för ris så att antagandet av förordning nr 2352/97 blev nödvändigt för att upphäva eller mildra de svårigheter som konstaterats.
80 När förordning nr 2352/97 antogs den 27 november 1997 skulle förordning nr 1036/97, vilken begränsade importen av ris med ursprung i ULT (se ovan punkt 15), just löpa ut, och beslutet om revidering efter halva giltighetstiden, vilket har samma verkan (se ovan punkt 11), hade ännu inte trätt i kraft. Genom att anta de omtvistade förordningarna ville kommissionen således kontrollera och begränsa importen av ris med ursprung i ULT under perioden från det att förordning nr 1036/97 löpt ut till dess beslutet om revidering efter halva giltighetstiden trädde i kraft.
81 I stället för att konkret undersöka vilken inverkan tillämpningen av ULT-beslutet skulle kunna få på gemenskapsmarknaden för ris, förutsatte kommissionen helt enkelt att tillämpningen oundvikligen skulle komma att allvarligt störa marknaden i avsaknad av några skyddsåtgärder som begränsade importen av ris med ursprung i ULT.
82 Det framgår att kommissionen inte kontrollerade om priset för ris importerat från ULT var lägre än priset för ris från gemenskapen. Kommissionen har i sitt svar på förstainstansrättens skriftliga fråga av den 14 juni 1999 medgett att den aldrig "gjorde någon jämförelse mellan priset för ris importerat från ULT och priset för ris från gemenskapen". Kommissionen har förklarat att dess ståndpunkt, att det var nödvändigt att vidta den omtvistade åtgärden, "inte var grundad på det eventuellt lägre exportpriset för ris ... utan på hotet om obegränsad import (se andra övervägandet till förordning nr 2352/97)". Om det, som sökanden har hävdat, skulle ha visat sig att det ris som importerades från ULT såldes till ett högre pris än ris från gemenskapen skulle det inte kunna bli föremål för en sådan efterfrågan inom gemenskapen att de importerade kvantiteterna skulle ha kunnat medföra allvarliga störningar på gemenskapsmarknaden efter det att förordning nr 1036/97 löpt ut.
83 Hotet om obegränsad import av produkter med ursprung i ULT följer direkt av tillämpningen av bestämmelserna i fjärde delen i fördraget och ULT-beslutet, där det föreskrivs att handeln med ULT i princip skall jämställas med handeln mellan medlemsstaterna (se ovan punkterna 2-8). Om ett sådant hot, vilket alltid är överhängande om inte skyddsåtgärder vidtas, var tillräckligt för att styrka att det förelåg ett orsakssamband mellan tillämpningen av ULT-beslutet och eventuella störningar i en ekonomisk sektor inom gemenskapen och för att berättiga vidtagandet av åtgärder med stöd av artikel 109.1 i ULT-beslutet, skulle syftet med bestämmelserna i fjärde delen i fördraget och ULT-beslutet förfelas.
84 Förstainstansrätten drar således slutsatsen att, i motsats till de krav som uppställs i artikel 109.1 i ULT-beslutet, kommissionen inte har styrkt att det föreligger ett orsakssamband mellan importvolymen med ursprung i ULT som följer av tillämpningen av ULT-beslutet och eventuella allvarliga störningar som konstaterades på gemenskapsmarknaden för ris. Denna underlåtenhet beror på en felaktig rättstillämpning, eftersom kommissionen även i sitt svaromål i de bägge målen har understrukit att den inte var tvungen att styrka att ett sådant samband förelåg.
85 Talan kan således vinna bifall på den grund som avser att artikel 109.1 i ULT-beslutet har åsidosatts.
86 Inom ramen för en tvist som avser ogiltigförklaring av ett beslut ankommer det inte på förstainstansrätten att träda i kommissionens ställe och på grundval av handlingarna i målet bedöma om det vid antagandet av förordning nr 2352/97 förelåg ett orsakssamband mellan tillämpningen av ULT-beslutet och de störningar som vid denna tidpunkt förekom på gemenskapsmarknaden för ris (se i det avseendet förstainstansrättens dom av den 22 oktober 1996 i de förenade målen T-79/95 och T-80/95, SNCF och British Railways mot kommissionen, REG 1996, s. II-1491, punkt 64).
87 Förstainstansrätten finner således, utan att det är nödvändigt att ta ställning till huruvida sökandens övriga grunder är välgrundade, att förordning nr 2352/97 skall ogiltigförklaras. Förordning nr 2494/97, som är grundad på förordning nr 2352/97, är följaktligen rättsstridig och skall också ogiltigförklaras.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
88 Enligt artikel 87.2 i förstainstansrättens rättegångsregler skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökanden har yrkat att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, skall sökandens yrkande bifallas.
89 I enlighet med artikel 87.4 i rättegångsreglerna skall Konungariket Spanien, som intervenerat till stöd för kommissionen, bära sina rättegångskostnader.
Domslut
På dessa grunder beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN
(tredje avdelningen)
följande dom:
1) Målen T-32/98 och T-41/98 förenas vad gäller dom.
2) Kommissionens förordning (EG) nr 2352/97 av den 27 november 1997 om införande av särskilda åtgärder för import av ris med ursprung i de utomeuropeiska länderna och territorierna ogiltigförklaras.
3) Kommissionens förordning (EG) nr 2494/97 av den 12 december 1997 om utfärdande av importlicenser för ris enligt KN-nummer 1006 med ursprung i de utomeuropeiska länderna och territorierna inom ramen för de särskilda åtgärder som införts genom kommissionens förordning (EG) nr 2352/97 ogiltigförklaras.
4) Kommissionen skall bära sina rättegångskostnader samt ersätta Nederländska Antillernas regerings rättegångskostnader i de två målen.
5) Intervenienten skall bära sina rättegångskostnader i de två målen.