Неокончателна редакция
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (трети петчленен състав)
6 май 2026 година(*)
„ Достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Документи, обменени в рамките на процедура по разследване за нарушение на правото на Съюза съгласно член 17 от Регламент (ЕС) № 1094/2010 — Отказ за предоставяне на достъп — Изключение, свързано със защитата на целите на дейностите по разследване — Задължение за мотивиране — Обща презумпция за поверителност — Задължение за конкретно и индивидуално разглеждане — По-висш обществен интерес — Принцип на пропорционалност — Член 41 от Хартата на основните права “
По дело T‑185/24
Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., установено в Братислава (Словакия), представлявано от A. Börner, S. Henrich и S. Förster, адвокати,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, представлявана от K. Herrmann, M. Burón Pérez и P. Vanden Heede,
ответник,
подпомагана от
Словашка република, представлявана от S. Ondrášiková, E. Larišová и A. Lukáčik,
встъпила страна,
ОБЩИЯТ СЪД (трети петчленен състав)
състоящ се от: K. Kowalik-Bańczyk (докладчик), председател, I. Reine, R. da Silva Passos, H. Cassagnabère и T. Pavelin, съдии,
секретар: A. Audras-Hidelot, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
предвид изложеното в съдебното заседание от 18 декември 2025 г.,
постанови настоящото
Решение
1        С жалбата си на основание член 263 ДФЕС жалбоподателят Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., иска отмяна на решение C(2024) 810 final на Европейската комисия от 2 февруари 2024 г. относно потвърдително заявление за достъп до документи (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
I.      Обстоятелства по спора и факти, настъпили след подаването на жалбата
2        Жалбоподателят е животозастрахователно предприятие, установено в Словакия и намиращо се под надзора на Národná banka Slovenska (Словашката народна банка, наричана по-нататък „СНБ“).
А.      Процедура по разследване поради нарушение на правото на Съюза
3        На 17 март 2022 г. Европейският орган за застраховане и професионално пенсионно осигуряване (ЕОЗППО) започва разследване поради нарушение на правото на Съюза на основание член 17, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 1094/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 година за създаване на Европейски надзорен орган (Европейски орган за застраховане и професионално пенсионно осигуряване), за изменение на Решение № 716/2009/ЕО и за отмяна на Решение 2009/79/ЕО на Комисията (ОВ L 331, 2010 г., стр. 48). Целта на това разследване е да се определи дали СНБ е упражнила по отношение на жалбоподателя надзорните си правомощия в съответствие с Директива 2009/138/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2009 година относно започването и упражняването на застрахователна и презастрахователна дейност (ОВ L 335, 2009 г., стр. 1).
4        На 16 май 2022 г. ЕОЗППО приема препоръка, на основание член 17, параграф 3 от Регламент № 1094/2010, отправена до СНБ, относно необходимите действия за спазване на Директива 2009/138 (наричана по-нататък „препоръката от 16 май 2022 г.“). Жалбоподателят обжалва тази препоръка пред Общия съд, който отхвърля жалбата за отмяна като недопустима с определение от 23 май 2025 г., Novis/ЕОЗППО (T‑204/24, EU:T:2025:555).
5        На 13 септември 2022 г. Комисията приема, на основание член 17, параграф 4 от Регламент № 1094/2010, становище C(2022)6455 final, отправено до СНБ, относно необходимите действия за спазване на Директива 2009/138 (наричано по-нататък „официалното становище от 13 септември 2022 г.“). Жалбоподателят обжалва това официално становище пред Общия съд, който отхвърля жалбата за отмяна като недопустима с определение от 23 май 2025 г., Novis/Комисия (T‑179/24, обжалвано, EU:T:2025:554).
6        С решение от 31 октомври 2022 г., потвърдено с решение от 1 юни 2023 г., СНБ отнема лиценза на жалбоподателя (наричано по-нататък „решението за отнемане на лиценза“). На 28 декември 2023 г. жалбоподателят обжалва това решение пред Správny súd v Bratislave (Административен съд Братислава, Словакия).
Б.      Процедура за достъп до документи
1.      Етап на първоначални заявления
7        С писмо от 25 юли 2023 г. (наричано по-нататък „първоначалното заявление“) жалбоподателят по същество иска от Комисията достъп до всички документи, свързани с описаната в точки 3—6 по-горе процедура по разследване и държани или изготвени от тази институция.
8        С решение от 8 септември 2023 г. Генерална дирекция „Финансова стабилност, финансови услуги и съюз на капиталовите пазари“ на Комисията се произнася по заявлението за достъп.
9        По този повод Комисията идентифицира четиринадесет посочени документа, попадащи в обхвата на заявлението за достъп. Комисията обаче отказва да предостави пълен или частичен достъп до тези документи с мотива, че оповестяването им би засегнало защитата, от една страна, на целите на дейностите по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 г. относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 2001, 145 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76), и от друга страна, на съдебните производства по смисъла на член 4, параграф 2, второ тире от същия регламент, при положение че никакъв по-висш обществен интерес не обосновава подобно оповестяване.
2.      Етап на потвърждаване на заявленията
10      С електронно писмо от 29 септември 2023 г. жалбоподателят подава потвърдително заявление за достъп по член 7, параграф 4 от Регламент № 1049/2001 (наричано по-нататък „потвърдителното заявление“).
11      На 2 февруари 2024 г. генералният секретар на Комисията приема обжалваното решение.
12      По този повод Комисията идентифицира по-точно документите, попадащи в обхвата на заявлението, а именно общо 19 документа, групирани под четиринадесет референции:
–        становище на СНБ от 5 април 2022 г., адресирано до ЕОЗППО, относно проектодоклад EIOPA-22‑235 от 17 март 2022 г., с референтен номер Ares(2022)4798170 (един документ),
–        препоръка от 16 май 2022 г. (един документ),
–        актуализация на СНБ от 30 юни 2022 г., адресирана до Комисията, с референтен номер Ares(2022)4798170 (два документа),
–        отговор на Комисията от 25 юли 2022 г., адресиран до СНБ, с референтен номер Ares(2022)5362224 (един документ),
–        актуализация на СНБ от 23 август 2022 г., адресирана до Комисията, с референтен номер Ares(2022)5884917 (два документа),
–        актуализация на СНБ от 30 август 2022 г., адресирана до Комисията, с референтен номер Ares(2022)6009523 (един документ),
–        официално становище от 13 септември 2022 г. (един документ),
–        актуализация на СНБ от 28 септември 2022 г., адресирана до Комисията, с референтен номер Ares(2022)6685040 (един документ),
–        отговор на Комисията от 10 октомври 2022 г., адресиран до СНБ, с референтен номер Ares(2022)6974798 (един документ),
–        актуализация на СНБ от 4 ноември 2022 г., адресирана до Комисията, с референтен номер Ares(2022)7621287 (два документа),
–        писмо на Комисията от 16 ноември 2022 г., адресирано до СНБ, с референтен номер Ares(2022)7915331 (един документ),
–        актуализация на СНБ от 16 декември 2022 г., адресирана до Комисията, с референтен номер Ares(2022)8752093 (един документ),
–        писмо на Комисията от 30 януари 2023 г., адресирано до СНБ, с референтен номер Ares(2023)661656 (един документ),
–        актуализация на СНБ от 7 юни 2023 г., адресирана до Комисията, с референтен номер Ares(2023)3938575 (три документа).
13      В обжалваното решение Комисията потвърждава пълния или частичен отказ на достъп до всички поискани документи.
14      Комисията приема, на първо място, че оповестяването на исканите документи би засегнало защитата, от една страна, на целите на някои дейности по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 и от друга страна, на текущ процес на вземане на решение по смисъла на член 4, параграф 3, първа алинея от същия регламент.
15      В това отношение Комисията посочва по същество, че исканите документи са свързани с процедура по разследване за нарушение на правото на Съюза на основание член 17 от Регламент № 1094/2010, което все още е висящо и може да бъде последвано от производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка съгласно член 258 ДФЕС. Ето защо според Комисията оповестяването на посочените документи би могло да засегне взаимното доверие, което съпътства обсъжданията между нея и СНБ, целящи да убедят последната да изпълни доброволно задълженията си. Освен това оповестяването би изложило Комисията на външен натиск, би навредило на ефикасността и доброто провеждане на процедурата по разследване, би попречило на процеса на вземане на решение дали да започне или не производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка срещу Словашката република и би нарушило строго двустранния характер на последното производство.
16      На второ място, Комисията счита, че оповестяването на исканите документи би засегнало защитата на съдебните производства по смисъла на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001.
17      Всъщност според Комисията исканите документи, изготвени в рамките на кореспонденцията ѝ със СНБ и съдържащи вътрешни становища, застъпени от последната, не могат да бъдат отделени от съдебното производство между жалбоподателя и СНБ пред Správny súd v Bratislave (Административен съд Братислава). Ето защо оповестяването на посочените документи би засегнало интегритета на това съдебно производство, както и равните процесуални възможности на страните по него.
18      На трето място, Комисията приема, че никакъв по-висш обществен интерес не обосновава оповестяването на исканите документи.
19      Според Комисията, най-напред, изтъкнатите от жалбоподателя общи съображения, свързани с принципите на прозрачност и отговорност, не могат да представляват такъв по-висш обществен интерес. На следващо място, ползите от оповестяването на исканите документи за жалбоподателя, чийто лиценз е бил отнет, и неговите клиенти, чиито застрахователни полици са прекратени, за да защитят правата си по съдебен ред или да контролират действията на СНБ, представлявали частни интереси. Накрая, ползата за обществеността да се установи дали действията на СНБ, и по-специално решението за отнемане на лиценза, са законосъобразни или не, не може да има предимство пред мотивите, обосноваващи неоповестяването. При тези условия общественият интерес би бил по-добре защитен, ако се гарантира спокойно провеждане на разследването и добро протичане на висящото съдебно производство пред словашките съдилища.
20      На четвърто място, Комисията приема, че не е възможен никакъв частичен достъп, който да е от значение, без да се засегнат интересите, защитени от изключенията, посочени в точки 14 и 16 по-горе, и че следователно исканите документи са изцяло обхванати от тези изключения.
В.      Производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка
21      С официално уведомително писмо от 24 април 2024 г., изпратено след подаването на настоящата жалба, Комисията решава да започне производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка на основание член 258 ДФЕС срещу Словашката република с мотива, че СНБ не е изпълнила задълженията си при упражняване на контролните си правомощия по отношение на жалбоподателя.
II.    Искания на страните
22      Жалбоподателят моли Общия съд:
–        да отмени обжалваното решение,
–        да осъди Комисията за заплати съдебните разноски.
23      Комисията, подпомагана от Словашката република, моли Общият съд:
–        да отхвърли жалбата,
–        да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
III. От правна страна
24      В подкрепа на жалбата си жалбоподателят изтъква пет основания, изведени, първото, от нарушение на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, второто, от нарушение на член 4, параграф 2, трето тире от същия регламент, третото, от нарушение на член 4, параграф 3, първа алинея от посочения регламент, четвъртото, от нарушение на член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001, на принципа на пропорционалност, както и на задължението за мотивиране, и петото, от нарушение на член 41, параграф 2, буква б) от Хартата на основните права на Европейския съюз.
25      При обстоятелствата в конкретния случай най-напред следва да се разгледа второто правно основание, изведено от нарушение на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001. След това, ако е необходимо, следва да се разгледат останалите правни основания по жалбата.
А.      По второто основание, изведено от нарушение на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001
26      С второто си основание жалбоподателката твърди, че Комисията е нарушила член 4, параграф 2, трето тире, от Регламент № 1049/2001. Това основание се състои от три части, изведени, първата, от липсата на разграничение между изключенията, предвидени съответно в член 4, параграф 2, трето тире от този регламент и в член 4, параграф 3, първа алинея от посочения регламент, втората, от липсата на засягане на защитата на целите на дейностите по разследване в случай на оповестяване на исканите документи, и третата, от наличието на по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването.
1.      По първата част от второто основание, изведена от липсата на разграничение между изключенията, предвидени съответно в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 и в член 4, параграф 3, първа алинея от същия регламент
27      Жалбоподателят по същество упреква Комисията, че не е разгледала поотделно специфичните условия за изключенията, предвидени, от една страна, в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, и от друга страна, в член 4, параграф 3, първа алинея от същия регламент. Това водело до несъгласувани и непълни мотиви, по-специално що се отнася до второто от тези изключения.
28      Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.
29      На първо място, както следва от постоянната съдебна практика, изискваното от член 296 ДФЕС и от член 41, параграф 2, буква в) от Хартата на основните права мотивиране трябва да бъде съобразено с естеството на разглеждания акт и трябва да показва по ясен и недвусмислен начин съображенията на институцията, органа, службата или агенцията на Съюза, автор на акта, така че да даде възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за приетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол. Изискването за мотивиране следва да се преценява в зависимост от обстоятелствата по конкретния случай, по-специално в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на изложените мотиви и от интереса, който адресатите или други лица, засегнати пряко и лично от акта, могат да имат от получаване на разяснения. Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на определен акт отговарят на изискванията на посочения член 296 следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя
(вж. решения от 1 февруари 2007 г., Sison/Съвет, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, т. 80 и цитираната съдебна практика и от 30 януари 2024 г., Агенция „Пътна инфраструктура“ (Финансиране от Европейския съюз на пътни инфраструктури), C‑471/22, EU:C:2024:99, т. 25 и 26 и цитираната съдебна практика).
30      На второ място, отново съгласно постоянната съдебна практика, когато преценяват заявление за достъп до държани от тях документи, съответните институции, органи, служби или агенции на Съюза могат да вземат предвид няколко от посочените в член 4 от Регламент № 1049/2001 основания за отказ (решения от 28 юни 2012 г., Комисия/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, т. 113 и от 3 юли 2014 г., Съвет/in’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, т. 100). От това следва, че едновременното позоваване на няколко изключения не може да се счита за несъвместимо с разпоредбите на този регламент (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 5 март 1997 г., WWF UK/Комисия, T‑105/95, EU:T:1997:26, т. 61 и 73).
31      В случая в обжалваното решение Комисията се основава кумулативно на три отделни изключения (вж. точки 14 и 16 по-горе). Жалбоподателят не оспорва възможността Комисията да вземе предвид няколко мотива за отказ в съответствие със съдебната практика, припомнена в точка 30 по-горе.
32      От структурата и съдържанието на обжалваното решение обаче следва също, че както отбелязва жалбоподателят, Комисията е разгледала заедно, а не поотделно двете изключения, предвидени, от една страна, в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, и от друга страна, в член 4, параграф 3, първа алинея от същия регламент (вж. точки 14 и 15 по-горе).
33      Противно на твърденията на жалбоподателя, този начин на действие сам по себе си не е незаконосъобразен. Всъщност не може да се изключи възможността идентични фактически обстоятелства да бъдат взети предвид, за да се обоснове прилагането на две различни изключения, при условие че се обясни по какъв начин оповестяването на разглежданите документи би могло конкретно и действително да засегне съответните интереси, защитени от всяко от двете изключения (вж. в този смисъл решение от 3 юли 2014 г., Съвет/in’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, т. 101).
34      В това отношение, първо, жалбоподателят само упреква Комисията, че е „смесила“ изискванията за прилагане на условията, предвидени в двете изключения, посочени в точка 32 по-горе, без да добави към това оплакване никакво уточнение, позволяващо да се прецени основателността му. По-специално, жалбоподателят не посочва никаква правна грешка във връзка с прилагането на тези условия.
35      Второ, жалбоподателят изглежда се позовава на непълнота на мотивите. В случая обаче прилагането на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, е мотивирано по достатъчно точен, разбираем и непротиворечив начин чрез подробни съображения, свързани със защитата на дейностите по разследване. По този начин, що се отнася до първото изключение, Комисията е изпълнила задължението си за мотивиране по член 296 ДФЕС и член 41, параграф 2, буква в) от Хартата на основните права, както са тълкувани в съдебната практика, посочена в точка 29 по-горе.
36      Трето, отправените от жалбоподателя упреци се отнасят най-вече до формалните мотиви и обосновката по същество на отделното основание за отказ, изведено от изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001. Подобни упреци обаче са ирелевантни в рамките на второто основание, изведено от нарушение на член 4, параграф 2, трето тире от същия регламент.
37      При тези условия първата част от второто основание следва да бъде отхвърлена.
2.      По втората част от второто основание, изведена от липсата на засягане на защитата на целите на дейностите по разследване
38      Жалбоподателят поддържа, че изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, не е приложимо в настоящия случай. Той изтъква по същество, първо, че към датата на отказа на достъп до документи не е било налице текущо разследване, второ, че в случай на оповестяване на поисканите документи не би била засегната защитата на целите на дейностите по разследване, нито поверителността на текущо разследване и, трето, че Комисията не може да се позовава на твърдяна обща презумпция за поверителност, която я освобождава от задължението да извърши конкретна и индивидуална проверка на исканите документи или поне на различните категории поискани документи.
39      Комисията, подкрепяна от Словашката република, оспорва доводите на жалбоподателя.
а)      По условието за наличие на текущо разследване
40      Съгласно член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на съответния документ.
41      На първо място, Съдът е постановил, че без да е необходимо да се съставя изчерпателно определение на „дейности по разследване“ по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, следва да се приеме, че такава дейност е всяка структурирана и формализирана от Комисията процедура, чиято цел са събирането и анализът на информация с цел институция, орган, служба или агенция на Съюза да може да заеме позиция в рамките на упражняването на своите функции, предвидени в Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС (решение от 7 септември 2017 г., Франция/Schlyter, C‑331/15 P, EU:C:2017:639, т. 46).
42      На второ място, член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 трябва да се тълкува в смисъл, че тази разпоредба е приложима само ако оповестяването на въпросните документи може да застраши приключването на посочените инспекционни, разследващи и одиторски дейности (решение от 5 април 2017 г., Франция/Комисия, T‑344/15, EU:T:2017:250, т. 86).
43      От това следва, че по принцип за различните актове по разследване или инспектиране може да продължава да се прилага изключението, изведено от защитата на дейности по инспектиране, разследване и одит, докато са в ход дейностите по разследване или инспектиране, макар да е приключило конкретното разследване или инспектиране, въз основа на което е приет докладът, до който се иска достъп (вж. в този смисъл решение от 5 април 2017 г., Франция/Комисия, T‑344/15, EU:T:2017:250, т. 87).
44      Освен това процедурата по разследване не може да се счита за приключила с приемането на окончателно решение на съответната институция, орган, служба или агенция, без да се вземе предвид евентуална последваща отмяна на това решение от съдилищата на Съюза. Всъщност съгласно член 266 ДФЕС отмяната на такова решение може да принуди посочената институция, орган, служба или агенция да възобнови дейността си, за да приеме евентуално ново решение, и следователно да използва повторно материалите по преписката, свързани с отмененото решение, или да допълни тази преписка с други елементи. Следователно дейностите по разследване могат да се считат за приключени едва когато решението, взето от съответната институция, орган, служба или агенция, придобие окончателен характер (вж. в този смисъл решение от 27 февруари 2014 г., Комисия/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, т. 99).
45      Освен това защитата на разследванията обхваща и последващите действия във връзка с тях, при условие че те се извършват в разумен срок (вж. решение от 26 май 2016 г., International Management Group/Комисия, T‑110/15, EU:T:2016:322, т. 35 и цитираната съдебна практика). Това важи по-специално когато разследване на равнището на Съюза е в ход или е приключило и когато, в последния случай, компетентните национални органи все още не са взели решение в разумен срок относно последващите действия във връзка с доклада от разследването (вж. в този смисъл решения от 1 септември 2021 г., Homoki/Комисия, T‑517/19, непубликувано, EU:T:2021:529, т. 63 и от 28 септември 2022 г., Agrofert/Парламент, T‑174/21, EU:T:2022:586, т. 92).
46      В случая, за да обоснове прилагането на изключението, свързано със защитата на целите на дейностите по разследване, Комисията посочва два вида разследвания, а именно, от една страна, процедура по разследване за нарушение на правото на Съюза по член 17 от Регламент № 1094/2010, образувана срещу СНБ, и от друга страна, производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка по член 258 ДФЕС, което може да бъде образувано срещу Словашката република (вж. точка 15 по-горе).
47      Жалбоподателят поддържа, че към датата на отказа на достъп до документите не е било налице текущо разследване.
48      Според жалбоподателя, първо, разследването за нарушение на правото на Съюза на основание член 17 от Регламент № 1094/2010 е приключило с официалното становище от 13 септември 2022 г. или най-късно в момента, в който СНБ се е съобразила с това официално становище, като е потвърдила отнемането на лиценза, а именно на 1 юни 2023 г. Комисията се опитвала да разшири неоснователно продължителността на това разследване, включвайки в него твърдени „последващи обмени“ и „надзорни мерки“, предприети извън формалната и времева рамка на това разследване.
49      Второ, към датата на отказа за достъп до документите все още не е било официално образувано никакво производство по член 258 от ДФЕС за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка.
50      Най-напред следва да се провери дали процедурата по разследване за нарушение на правото на Съюза по член 17 от Регламент № 1094/2010 е била в ход към датата на обжалваното решение.
51      На първо място, в самото начало следва да се отбележи, че процедурата по разследване за нарушение на правото на Съюза, предвидена в член 17 от Регламент № 1094/2010 представлява структурирана и формализирана процедура с участието на ЕОЗППО, Комисията и съответния национален орган, като целта ѝ е събирането и анализирането на информация, за да може всеки от тези три органа да заеме позиция при упражняването на съответните си функции. Следователно в съответствие със съдебната практика, припомнена в точка 41 по-горе, такава процедура представлява дейност по „разследване“ по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.
52      На второ място, безспорно
е, че в конкретния случай процедурата по разследване за нарушение на правото на Съюза на основание член 17 от Регламент № 1094/2010 е образувана на 17 март 2022 г. от ЕОЗППО и е довела до препоръката от 16 май 2022 г., издадена от този орган на основание член 17, параграф 3 от този регламент, а след това до официалното становище от 13 септември 2022 г., издадено от Комисията на основание член 17, параграф 4 от посочения регламент (вж. точки 3—5 по-горе).
53      На трето място, противно на поддържаното от жалбоподателя, тази процедура не е окончателно приключена с официалното становище от 13 септември 2022 г., нито дори с решението за отнемане на лиценза, прието от СНБ на 31 октомври 2022 г. и потвърдено на 1 юни 2023 г. (вж. точка 6 по-горе).
54      Всъщност, първо, решението за отнемане на лиценза се вписва в рамките на процедурата по разследване за нарушение на правото на Съюза на основание член 17 от Регламент № 1094/2010. Това решение е една от „мерките, [предприети от съответния национален орган], за да се съобрази с […] официално[то] становище [на Комисията]“ по смисъла на член 17, параграф 5 от същия регламент. В това отношение посоченото решение е довело до уведомяване на Комисията от страна на СНБ посредством две писма от 16 декември 2022 г. и 7 юни 2023 г., както е видно от текста (и от съдържанието) на два от поисканите документи, озаглавени „Информация на СНБ за предприетите действия за съобразяване с официалното становище [от 13 септември 2022 г.]“. Следователно става въпрос за последваща мярка по смисъла на точка 45 по-горе, дори евентуално за окончателно решение по смисъла на точка 44 по-горе, прието след разследването и взето от съответния национален орган в разумен срок.
55      Освен това в обжалваното решение изрично се посочва и е безспорно между страните, от една страна, че жалбоподателят е обжалвал решението за отнемане на лиценза пред Správny súd v Bratislave (Административен съд Братислава) и от друга страна, че към датата на обжалваното решение, а именно 2 февруари 2024 г., това съдебно производство по обжалване е било висящо. Следователно решението за отнемане на лиценза не е станало окончателно към тази дата.
56      Съгласно припомнената в точки 44 и 45 по-горе съдебна практика процедура по разследване за нарушение на правото на Съюза на основание член 17 от Регламент № 1094/2010 може да се счита за приключена само когато решението, взето от съответния национален орган в рамките на тази процедура, не само е било прието, но и е придобило окончателен характер. Решение в обратен смисъл би могло да застраши правилното функциониране на посочената процедура, в рамките на която, освен ЕОЗППО и Комисията, съответният национален орган също трябва да заеме становище в рамките на изпълнението на своите функции, както е посочено в точка 51 по-горе.
57      Освен това въпросът дали с приемането на решението за отнемане на лиценза СНБ действително се е съобразила с официалното становище от 13 септември 2022 г. не може да бъде решен в рамките на настоящата жалба, която се отнася до законосъобразността на решение, с което се отказва достъп до документи, а не до законосъобразността на актовете на СНБ. При това положение жалбоподателят няма основание да поддържа, че след като СНБ се е съобразила с това официално становище, разследването за нарушение на правото на Съюза на основание член 17 от Регламент № 1094/2010 непременно е било прекратено.
58      Второ, дори след приемането на решението за отнемане на лиценза процедурата по разследване за нарушение на правото на Съюза на основание член 17 от Регламент № 1094/2010 все още може да продължи, в случай че това решение не би било достатъчно, за да се гарантира спазването на правото на Съюза.
59      Всъщност, както правилно отбелязва Комисията в писмените си изявления, ако съответният национален орган не се съобрази с представеното от Комисията официално становище в предвидения в него срок и ако са изпълнени определени условия, ЕОЗППО може, на основание член 17, параграф 6, първа алинея от Регламент № 1094/2010, да приеме по отношение на съответната финансова институция индивидуално решение, с което да я задължи да предприеме всички необходими действия за спазване на своите задължения съгласно правото на Съюза, включително да прекрати дадена практика. Жалбоподателят не доказва, нито дори твърди, че в случая не е налице поне едно от условията, позволяващи на ЕОЗППО да приеме такова решение.
60      Трето, по настоящото дело жалбоподателят няма основание да се позовава на позицията, която апелативният съвет на европейските надзорни органи е възприел в решение от 30 юли 2024 г., прието в рамките на заявление за достъп до документи, подадено от жалбоподателя пред ЕОЗППО, относно момента, в който процедура по разследване за нарушение на правото на Съюза на основание член 17 от Регламент № 1094/2010 трябва да се счита за приключена. Следва да се припомни, че в рамките на упражнявания от него контрол за законосъобразност Общият съд не е обвързан от практиката на този апелативен съвет при вземане на решения (вж. по аналогия решения от 26 април 2007 г., Alcon/СХВП, C‑412/05 P, EU:C:2007:252, т. 65 и от 29 септември 2021 г., Tokin/Комисия, T‑343/18, EU:T:2021:636, т. 176 (непубликувано) и цитираната съдебна практика).
61      На четвърто място, противно на твърдяното от жалбоподателя, кореспонденцията между Комисията и СНБ след официалното становище от 13 септември 2022 г., а в някои случаи дори след решението за отнемане на лиценза, също е свързана с процедурата по разследване за нарушение на правото на Съюза на основание член 17 от Регламент № 1094/2010. Всъщност тази кореспонденция, която съответства на документите, изброени в последните седем тирета от точка 12 по-горе, се отнася именно до мерките, които СНБ е взела или следва да вземе, за да се съобрази с това официално становище. Следователно именно с оглед на тази кореспонденция Комисията е можела да провери дали СНБ действително се е съобразила с посоченото официално становище. При това положение въпросната кореспонденция представлява последващи мерки във връзка с разследването по смисъла на съдебната практика, припомнена в точка 45 по-горе.
62      При тези условия и с оглед на припомнената в точки 42—45 по-горе съдебна практика следва да се заключи, от една страна, че към датата на обжалваното решение процедурата по разследване за нарушение на правото на Съюза на основание член 17 от Регламент № 1094/2010 все още е била в ход и от друга страна, че от времева гледна точка всички поискани документи са могли да попаднат в обхвата на изключението, основано на защитата на целите на дейностите по разследване.
63      От това следва, че без да е необходимо на този етап да се определя дали към датата на обжалваното решение производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка на основание член 258 ДФЕС също е било висящо или поне е било предвидено срещу Словашката република, оплакването на жалбоподателя, изведено от липсата на текущо разследване, трябва да се отхвърли.
б)      По прилагането на обща презумпция за поверителност и задължението за конкретно и индивидуално разглеждане на документите
1)      Предварителни съображения
64      На първо място, следва да се припомни, че когато институция, орган, служба или агенция на Съюза, която/който е сезирана/сезиран със заявление за достъп до даден документ, реши да отхвърли това заявление на основание на някое от изключенията, предвидени в член 4 от Регламент № 1049/2001, тя/той по принцип трябва да предостави обяснения за това по какъв начин достъпът до този документ може конкретно и действително да засегне интереса, защитен от това изключение, като подобно засягане трябва да е разумно предвидимо, а не чисто хипотетично (вж. решение от 22 януари 2020 г., MSD Animal Health Innovation и Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, т. 54 и цитираната съдебна практика).
65      От това следва, че проверката, необходима при разглеждането на заявление за достъп до документи, трябва, от една страна, да има конкретен характер и от друга страна, да бъде извършена за всеки документ, посочен в заявлението. Освен това тази проверка трябва да е отразена в мотивите на решението (решения от 13 април 2005 г., Verein für Konsumenteninformation/Комисия, T‑2/03, EU:T:2005:125, т. 69 и 70 и от 25 септември 2018 г., Psara и др./Парламент, T‑639/15 —
T‑666/15 и T‑94/16, EU:T:2018:602, т. 103 и 104).
66      На второ място, съдът на Съюза все пак признава, че в някои случаи институция, орган, служба или агенция по принцип може да се основе на общи презумпции, които се прилагат за определени категории документи, тъй като за заявленията за оповестяване на документи от едно и също естество могат да се приложат сходни съображения от общ характер (вж. решение от 22 януари 2020 г., MSD Animal Health Innovation и Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, т. 55 и цитираната съдебна практика).
67      Целта на такива презумпция е да се даде възможност на съответната институция, орган, служба или агенция на Съюза — като се основе на такива общи съображения и без да е длъжна/длъжен да разглежда конкретно и поотделно всеки от заявените документи — да приеме, че оповестяването на някои категории документи по принцип засяга интереса, защитен от изключението, на което тя/той се позовава (вж. решение от 22 януари 2020 г., MSD Animal Health Innovation и Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, т. 56 и цитираната съдебна практика).
68      Използването на общи презумпции за поверителност трябва да се основава на солидни и убедителни причини. За да може да противопостави на заявителя на достъп обща презумпция за неоповестяване, съответната институция, орган, служба или агенция на Съюза трябва да обясни защо тази презумпция е необходима, за да се осигури правилното протичане на съответната процедура (вж. в този смисъл решение от 4 октомври 2018 г., Daimler/Комисия, T‑128/14, EU:T:2018:643, т. 155 и 156 и цитираната съдебна практика).
69      В няколко решения съдът на Съюза е извел някои критерии за признаване на обща презумпция за поверителност.
70      От една страна, от цитираната в точка 66 по-горе съдебна практика следва, че за да може една обща презумпция за поверителност да бъде противопоставена надлежно на лице, което иска достъп до документи, е необходимо исканите документи да са част от една и съща категория документи или да са от едно и също естество (вж. решение от 4 октомври 2018 г., Daimler/Комисия, T‑128/14, EU:T:2018:643, т. 138 и цитираната съдебна практика).
71      От друга страна, признаването на обща презумпция за поверителност може да се основава на несъвместимостта на достъпа до документи в някои производства с правилното им протичане и на опасността от опорочаването им, като се има предвид, че общите презумпции позволяват да се запази правилното протичане на тези производства чрез ограничаване на намесата на трети лица. Наличието на специални правила, ограничаващи достъпа до преписка, документи или информация, свързани с производство пред институция, орган, служба или агенция на Съюза, е един от критериите, които могат да обосноват признаването на обща презумпция за поверителност (вж. в този смисъл решение от 26 май 2016 г., International Management Group/Комисия, T‑110/15, EU:T:2016:322, т. 32 и цитираната съдебна практика).
2)      По прилагането на обща презумпция за поверителност
72      В съдебното заседание страните са запитани относно евентуалното прилагане на обща презумпция за поверителност по силата на изключението, свързано със защитата на целите на дейностите по разследване.
73      Жалбоподателят счита, от една страна, че в обжалваното решение Комисията не е приложила никаква обща презумпция за поверителност и от друга страна, че в случая не е приложима никаква обща презумпция за поверителност. По-специално Комисията не можела да се позовава на твърдяна обща презумпция за поверителност, приложима към документите, свързани с разследване, за нарушение на правото на Съюза на основание член 17 от Регламент № 1094/2010.
74      Комисията изтъква, че в обжалваното решение правилно е приложила две отделни общи презумпции за поверителност, а именно, от една страна, нова презумпция, обхващаща документите, разменени в рамките на член 17 от Регламент № 1094/2010, и от друга страна, съществуваща презумпция, обхващаща документите, свързани с производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка на основание член 258 ДФЕС. Комисията счита, че за поисканите документи се прилага обща презумпция за поверителност, както за документите, съдържащи се в преписката по процедура EU Pilot.
75      Словашката република подкрепя и прилагането на общата презумпция за поверителност, която обхваща документите, свързани с производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка по член 258 ДФЕС.
76      На първо място, следва да се определи дали Комисията е приложила обща презумпция за поверителност в обжалваното решение.
77      В това отношение е вярно, че в обжалваното решение Комисията не посочва изрично обща презумпция за поверителност при прилагането на изключението, свързано със защитата на целите на дейностите по разследване.
78      От обжалваното решение обаче е видно, че Комисията е мотивирала общо прилагането на това изключение, без да прави разграничение между различните поискани документи. По-специално тя най-напред описва функционирането и припомня целите на процедурата по разследване за нарушение на правото на Съюза, предвидена в член 17 от Регламент № 1094/2010. По-нататък, тя обяснява със съображения от общ характер, че оповестяването на исканите документи би могло да застраши защитата на целите, преследвани с дейностите ѝ по разследване и надзор, първо, като накърни взаимното доверие, което съпътства започнатите между Комисията и СНБ обсъждания, и като разубеди последната относно доброволното изпълнение на задълженията ѝ, второ, като изложи Комисията на външен натиск, и трето, като навреди на ефикасността и доброто провеждане на посочената процедура по разследване. Накрая, тя стига до извода, че достъпът трябва да бъде отказан за „всички поискани документи“ и че освен това те са „изцяло обхванати“ от посочените изключения.
79      С оглед на всички тези данни е видно, че в обжалваното решение Комисията имплицитно, но несъмнено е приложила обща презумпция за поверителност, обхващаща всички документи, свързани с провеждането на процедура по разследване за нарушение на правото на Съюза на основание член 17 от Регламент № 1094/2010 и с последващите действия във връзка с последната.
80      Противно на твърденията на жалбоподателя в съдебното заседание, само по себе си обстоятелството, че Комисията не се е позовала изрично на понятието за обща презумпция за поверителност в обжалваното решение, не е достатъчно, за да опорочи това решение поради непълнота на мотивите или да попречи на Общия съд да вземе предвид общата презумпция за поверителност, посочена в точка 79 по-горе. Всъщност Следва да се припомни, че мотивите могат да бъдат и имплицитни, при условие че дават възможност на заинтересованите лица да се запознаят с причините, поради които са взети въпросните мерки, а на компетентната юрисдикция — да разполага с достатъчно данни, за да упражни своя контрол (вж. решение от 25 март 2015 г., Central Bank of Iran/Съвет, T‑563/12, EU:T:2015:187, т. 77 и цитираната съдебна практика; решение от 13 юли 2018 г., K. Chrysostomides & Co. и др./Съвет и др., T‑680/13, EU:T:2018:486, т. 394). В случая обаче, както впрочем подчертава Комисията в съдебното заседание, от текста на обжалваното решение ясно следва, че съгласно мотивите на тази институция изтъкнатите съображения са приложими към всички документи и към цялото им съдържание. Впрочем от оплакванията, изтъкнати от жалбоподателя, най-напред в неговата жалба, а след това в писмената му реплика, е видно, че той действително е възприел, че Комисията не е направила никакво разграничение между различните документи и между различните части от тях и че поради това, за да обоснове позицията си относно поверителността на исканите документи, тази институция е следвала презумптивен и общ подход.
81      На второ място, следва да се провери дали Комисията може да се позове на обща презумпция за поверителност, обхващаща всички документи, свързани с процедура по разследване за нарушение на правото на Съюза на основание член 17 от Регламент № 1094/2010.
82      В това отношение, първо, следва да се отбележи, че процедурата по разследване за нарушение на правото на Съюза, предвидена в член 17 от Регламент № 1094/2010, е достатъчно структурирана и формализирана, за да може да се очертаят и идентифицират точно свързаните с нея документи. Впрочем в настоящия случай е безспорно, че поисканите документи, изброени в точка 12 по-горе, са били разменени, първите два, между ЕОЗППО и СНБ, а останалите седемнадесет — между Комисията и СНБ в хода на една и съща процедура по разследване, отнасяща се до СНБ. Следователно тези документи са част от една и съща административна преписка и следователно принадлежат към една и съща категория (вж. по аналогия решение от 4 октомври 2018 г., Daimler/Комисия, T‑128/14, EU:T:2018:643, т. 141).
83      Второ, в съответствие със съдебната практика, припомнена в точка 68 по-горе, в обжалваното решение Комисията посочва сериозни и убедителни причини, обосноваващи използването на обща презумпция за поверителност при обстоятелствата в конкретния случай, както бе припомнено в точка 78 по-горе. Жалбоподателят не оспорва релевантността на тези обстоятелства за обосноваване на признаването на обща презумпция за поверителност, обхващаща документите, разменени в рамките на член 17 от Регламент № 1094/2010.
84      Трето, следва да се констатира, че процедурата по разследване за нарушение на правото на Съюза, предвидена в член 17 от Регламент № 1094/2010, съдържа специфични правила, ограничаващи оповестяването на информацията, получена или установена в рамките на такава процедура. Съгласно член 70, параграфи 1—3 от този регламент ЕОЗППО и членовете на неговия персонал са подчинени на изискванията за професионална тайна и не могат да разкриват поверителна или обхваната от задължението за опазване на професионална тайна информация, която получават от или обменят с националните компетентни органи. Следва също да се отбележи, че в полза на финансовата институция, засегната от такова разследване, не е предвиден никакъв достъп до преписката или до документите, свързани с процедурата по разследване поради нарушение на правото на Съюза на основание член 17 от Регламент № 1094/2010. От това следва, че е изпълнен и критерият, посочен в припомнената в точка 71 по-горе съдебна практика.
85      При това положение следва да се признае, че за документите, разменени между ЕОЗППО, Комисията и съответния национален орган в рамките на процедура по разследване за нарушение на правото на Съюза на основание член 17 от Регламент № 1094/2010, се прилага обща презумпция за поверителност.
86      Следва да се уточни, че тази обща презумпция за поверителност, свързана конкретно с предвидената в член 17 от Регламент № 1094/2010
процедура по разследване за нарушение на правото на Съюза, има различен характер от вече признатите от съда на Съюза презумпции, що се отнася до изготвените и разменени документи, от една страна, в досъдебната фаза на производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка (решение от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия, C‑514/11 P и C‑605/11 P, EU:C:2013:738, т. 65) и от друга страна, в рамките на процедура EU Pilot (решение от 11 май 2017 г., Швеция/Комисия, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, т. 51).
87      Ето защо оплакването на жалбоподателя, че в настоящия случай Комисията не може да се позове на обща презумпция за поверителност, трябва да се отхвърли.
3)      По задължението за конкретно и индивидуално разглеждане на документите
88      Жалбоподателят припомня задължението за конкретно и индивидуално разглеждане на всеки документ, посочен в заявление за достъп. Той добавя, че дори при прилагане на обща презумпция за поверителност Комисията е трябвало най-малкото да прецени дали различните категории документи не изискват различно третиране.
89      Комисията счита, че не е била длъжна да разгледа конкретно и индивидуално исканите документи, доколкото е очевидно, че изложените в обжалваното решение доводи са се прилагали към всички тези документи и че всички те са обхванати от обща презумпция за поверителност.
90      В това отношение, на първо място, е достатъчно да се отбележи, че от точка 85 по-горе следва, че за поисканите документи се прилага обща презумпция за поверителност, така че съгласно припомнената в точка 67 по-горе съдебна практика Комисията не е била длъжна да разгледа конкретно и индивидуално всеки от тези документи.
91      На второ място, поисканите документи са разменени в хода на една и съща процедура по разследване, спадат към една и съща административна преписка и поради това принадлежат към една и съща категория (вж. точка 82 по-горе). От това следва, че Комисията също така не е била длъжна да идентифицира различни категории или подкатегории документи и да провери дали последните не изискват различно третиране. Подобно изискване би лишило тази обща презумпция за поверителност от част от нейното полезно действие, а именно да се позволи на Комисията да отговори на общо искане за достъп също по общ начин (вж. по аналогия решение от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия, C‑514/11 P и C‑605/11 P, EU:C:2013:738, т. 68). Впрочем жалбоподателят не уточнява в какво се състоят тези различни категории или подкатегории документи, а само посочва, че те могат да бъдат разграничени при самия прочит на заглавията на документите.
92      Следователно оплакването на жалбоподателя, изведено от липсата на конкретно и индивидуално разглеждане на поисканите документи или поне на различните категории поискани документи, трябва да се отхвърли като неотносимо.
в)      По наличието на засягане на целите на дейностите по разследване
93      Признаването на обща презумпция за поверителност позволява на съответната институция, орган, служба или агенция на Съюза да приеме, че оповестяването на документи от едно и също естество или които принадлежат към една и съща категория, по принцип би засегнало защитата на някой от интересите, изброени в член 4 от Регламент № 1049/2001 (вж. в този смисъл решение от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия, C‑514/11 P и C‑605/11 P, EU:C:2013:738, т. 48).
94      Посочената обща презумпция обаче не изключва правото на заявителя на достъп да докаже, че даден документ, чието оповестяване е поискано, не е обхванат от тази презумпция или че съществува по-висш обществен интерес, който да обосновава оповестяването му по силата на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 (решения от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, т. 62 и от 27 февруари 2014 г., Комисия/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, т. 100).
95      Жалбоподателят поддържа, първо, че при липсата на каквото и да било текущо разследване, и по-специално на открита досъдебна фаза на производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, не можело да се установи никакво засягане на защитата на целите на дейностите по разследване, както и на поверителността на документите, свързани с дадено разследване. Според него Комисията не можела да се позове и на евентуално засягане на бъдещо хипотетично разследване.
96      В това отношение се налага изводът, че тези доводи почиват на погрешна предпоставка. Всъщност бе установено, че независимо от образуването на производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка на основание член 258 ДФЕС, от своя страна разследването за нарушение на правото на Съюза, започнато на основание член 17 от Регламент № 1094/2010, е било в ход към датата на обжалваното решение (вж. точки 62 и 63 по-горе).
97      Второ, жалбоподателят твърди, че Комисията е трябвало да заключи, че общата презумпция за поверителност, която според нея е била приложена, е трябвало да бъде оборена в конкретния случай. Той обаче не представя никакво конкретно доказателство в подкрепа на това твърдение и по-специално не доказва, че един или няколко от поисканите документи не са обхванати от посочената презумпция. По-специално доводите му, че „последващата кореспонденция“ между Комисията и СНБ не попада в обхвата на формалната и времева рамка на разследването за нарушение на правото на Съюза, започнато на основание член 17 от Регламент № 1094/2010, бяха отхвърлени в точки 61 и 62 по-горе.
98      Трето, жалбоподателят счита, че намесата или натискът от страна на обществеността са много малко вероятни в рамките на производството за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, образувано впоследствие срещу Словашката република на основание член 258 ДФЕС. Този довод обаче е ирелевантен, за да се оспори наличието на засягане на целите на разследванията за нарушение на правото на Съюза, започнати на основание член 17 от Регламент № 1094/2010, при положение че за свързаните с тези разследвания документи и конкретно за поисканите документи, се прилага отделна обща презумпция за поверителност (вж. точки 85 и 90 по-горе).
99      При тези условия оплакването на жалбоподателя, изведено от липсата на засягане на целите на дейностите по разследване, а следователно и втората част от второто основание в нейната цялост, трябва да се отхвърлят.
3.      По третата част от второто основание, изведена от наличието на по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на исканите документи
100    Жалбоподателят препраща към доводите си, развити в рамките на втората част от първото основание, като твърди, че в случая е налице по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на исканите документи.
101    Комисията, подкрепяна от Словашката република, оспорва доводите на жалбоподателя.
102    В това отношение следва да се припомни, че когато институция, орган, служба или агенция на Съюза прилага някое от изключенията, предвидени в член 4 от Регламент № 1049/2001, трябва да претегли, от една страна, конкретния интерес, който трябва да бъде защитен от неоповестяването на съответния документ, и от друга страна, общия интерес от предоставяне на достъп до този документ, предвид предимствата, които произтичат от по-голямата прозрачност (вж. решения от 17 октомври 2013 г., Съвет/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, т. 32 и цитираната съдебна практика и от 3 юли 2014 г., Съвет/in’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, т. 53 и цитираната съдебна практика).
103    Заявителят на достъп обаче трябва да посочи конкретно обстоятелствата, сочещи за наличието на по-висш обществен интерес, който обосновава оповестяването на съответните документи (решения от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия, C‑514/11 P и C‑605/11 P, EU:C:2013:738, т. 94 и от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, т. 90).
104    Следва да се уточни, от една страна, че по-висшият обществен интерес, който може да обоснове оповестяването на документ, не трябва непременно да бъде различен от принципите, които са в основата на Регламент № 1049/2001. Сами по себе си обаче общи съображения не могат да установят, че в настоящия случай е особено наложително зачитането на принципа на прозрачност, което би могло да има превес над съображенията, обосноваващи отказа за оповестяване на въпросните документи (вж. в този смисъл решение от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия, C‑514/11 P и C‑605/11 P, EU:C:2013:738, т. 92 и 93).
105    От друга страна, интересът да се улесни упражняването на правата на частноправните субекти, като им се позволи да използват документи, за да улеснят защитата си пред националните юрисдикции, представлява частен, а не обществен интерес (вж. в този смисъл решения от 14 юли 2016 г., Sea Handling/Комисия, C‑271/15 P, непубликувано, EU:C:2016:557, т. 97 и 99 и от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия, T‑306/12, EU:T:2014:816, т. 99). В този контекст следва да се уточни, че предоставянето на документи с цел упражняване на правото на защита на дадено лице би се изразило в оповестяването им само на това лице, за разлика от съобщаването им на основание Регламент № 1049/2001, което би направило тези документи достъпни за всяко лице. Обстоятелството, че разглежданите документи могат да се използват в голям брой производства, не променя този анализ, тъй като не може да се приеме, по принцип, че натрупването на частни интереси ги превръща в обществен интерес (решение от 9 октомври 2018 г., Pint/Комисия, T‑634/17, непубликувано, EU:T:2018:662, т. 59).
106    В случая, на първо място, жалбоподателят поддържа, че Комисията изобщо не е претеглила съответните интереси, а именно, от една страна, закрилата на интересите, защитени от изключенията, на които се позовава Комисията, и от друга страна, обществения интерес от предоставяне на исканите документи.
107    В това отношение следва да се отбележи, че в обжалваното решение Комисията посочва, че изтъкнатите от жалбоподателя интереси, и по-специално правото на обществеността да знае дали действията на СНБ и отнемането на лиценза му са законосъобразни, не могат да надделеят над изключенията, обосноваващи неоповестяването. При тези условия жалбоподателят неправилно твърди, че Комисията не е извършила никакво претегляне на съответните интереси.
108    На второ място, жалбоподателят изтъква, че е налице по-висш обществен интерес, в съответствие с принципа на прозрачност, от оповестяване на основните документи, изготвени в рамките на процедурите по разследване за нарушение на правото на Съюза на основание член 17 от Регламент № 1094/2010, и по-специално на препоръките на ЕОЗППО и официалните становища, приети от Комисията, за да се даде възможност за контрол върху протичането на тези процедури и за да се гарантира легитимността на процеса на вземане на решения, както и доверието на обществеността. Тези процедури по разследване имали голямо значение и можели да имат сериозни последици за съответните финансови институции, за титулярите на застрахователни договори и следователно за стабилността на застрахователния пазар в държавите членки. Този обществен интерес, от една страна, не се основавал единствено на частни интереси, а от друга страна, имал предимство пред противопоставените от Комисията съображения.
109    В това отношение най-напред следва да се отбележи, както правилно посочва Комисията в обжалваното решение, а след това в съдебното заседание, и в съответствие със съдебната практика, припомнена в точка 105 по-горе, че ползата от оповестяването на исканите документи за жалбоподателя и за неговите клиенти съответства на частни интереси.
110    По-нататък, съгласно припомнената в точка 104по-горе съдебна практика съображения от общ характер, изведени от принципа на прозрачност, сами по себе си не са достатъчни, за да се установи наличието на по-висш обществен интерес.
111    Накрая, общественият интерес от оповестяването на документите, изготвени в рамките на процедура по разследване за нарушение на правото на Съюза на основание член 17 от Регламент № 1094/2010, изглежда ограничен. Противно на поддържаното от жалбоподателя, такъв интерес в конкретния случай няма характер на по-висш обществен интерес, който би могъл да надделее над мотивите, обосноваващи отказа за оповестяване на поисканите документи, а именно в случая защитата на целите на дейностите по разследване, провеждани на това основание. Както обяснява Комисията, оповестяването на тези документи далеч не гарантира стабилността на застрахователния пазар в държавите членки, а по-скоро би застрашило дейностите на органите, отговорни за осигуряване на правилното функциониране и стабилността на тези пазари.
112    Освен това е безспорно, че обществеността е била информирана, макар и в минимална, но достатъчна за нея степен, чрез публикуването на прессъобщения относно Препоръката от 16 май 2022 г., официалното становище от 13 септември 2022 г. и решението за отнемане на лиценза.
113    При тези условия жалбоподателят не е доказал наличието на по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на исканите документи.
114    Ето защо третата част от второто основание, а следователно и второто основание в неговата цялост трябва да се отхвърлят.
Б.      По първото и третото основание, изведени съответно от нарушение на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 и от нарушение на член 4, параграф 3, първа алинея от същия регламент
115    С първото и третото си основание жалбоподателят поддържа, че Комисията е нарушила съответно член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 и член 4, параграф 3, първа алинея от същия регламент. По този начин жалбоподателят оспорва законосъобразността на мотивите на обжалваното решение, с които Комисията е приложила изключенията, свързани, от една страна, със защитата на съдебните производства, и от друга страна, със защитата на текущ процес на вземане на решения.
116    В това отношение следва да се припомни, че доколкото определени мотиви на дадено решение могат сами по себе си да го обосноват в достатъчна степен, пороците, от които биха могли да бъдат засегнати други мотиви на акта, във всеки случай не оказват влияние върху неговата разпоредителна част. Освен това съгласно постоянната съдебна практика основание, което дори да бъде установено по същество, не може да доведе до преследваната от жалбоподателя отмяна, трябва да се отхвърли като неотносим (вж. решение от 14 декември 2005 г., Honeywell/Комисия, T‑209/01, EU:T:2005:455, т. 48 и цитираната съдебна практика; решение от 15 септември 2021 г., Франция/ECHA, T‑127/20, непубликувано, EU:T:2021:572, т. 32).
117    В областта на публичния достъп до документи всяко изключение, предвидено в член 4 от Регламент № 1049/2001, представлява достатъчно основание за отказ на достъп (вж. по аналогия решение от 13 септември 2000 г., Denkavit Nederland/Комисия, T‑20/99, EU:T:2000:209, т. 42).
118    В случая, доколкото в рамките на второто си основание жалбоподателят не е успял да обори мотива за отказ, изведен от
изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, първото и третото основание, с които се оспорват другите два мотива за отказ, могат само да бъдат отхвърлени като неотносими.
В.      По четвъртото основание, изведено от нарушение на член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001, на принципа на пропорционалност и на задължението за мотивиране
119    С четвъртото си основание жалбоподателят поддържа, че що се отнася до отказа на частичен достъп до поисканите документи, Комисията, от една страна, е нарушила член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001, както и принципа на пропорционалност, и от друга страна, е опорочила обжалваното решение поради липса на мотиви. Комисията нито била обяснила защо не е възможен никакъв частичен достъп, който да е от значение, нито била направила разграничение между различните заявени за достъп документи, нито между различните части на тези документи, нито била обосновала действителното прилагане на изтъкнатите изключения за всички тези документи и за всички части от тях.
120    Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.
121    По силата на член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001, ако само част от искания документ е обект на едно или няколко от горепосочените изключения, останалите части на документа се разпространяват.
122    Следва да се припомни, че принципът на пропорционалност задължава сезираната институция, орган, служба или агенция на Съюза да предвиди частичен достъп до документ (решение от 6 декември 2001 г., Съвет/Hautala, C‑353/99 P, EU:C:2001:661, т. 27; вж. също в този смисъл решение от 7 февруари 2018 г., Access Info Europe/Комисия, T‑851/16, EU:T:2018:69, т. 117 и 118 и цитираната съдебна практика). Това изискване по принцип предполага конкретно и индивидуално разглеждане на съдържанието на всеки документ (вж. в този смисъл решения от 6 юли 2006 г., Franchet и Byk/Комисия, T‑391/03 и T‑70/04, EU:T:2006:190, т. 117 и от 23 септември 2015 г., ClientEarth и International Chemical Secretariat/ECHA, T‑245/11, EU:T:2015:675, т. 230).
123    Постановено е обаче, че за документите, за които се прилага обща презумпция за поверителност, не се прилага задължението за оповестяване, пълно или частично, на тяхното съдържание (вж. в този смисъл решения от 28 юни 2012 г., Комисия/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, т. 133 и от 27 февруари 2014 г., Комисия/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, т. 134). В тази хипотеза Комисията има право да отговори общо на заявлението за достъп до документи, без да разглежда конкретно и индивидуално съдържанието на всеки от съответните документи (вж. в този смисъл решение от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия, C‑514/11 P и C‑605/11 P, EU:C:2013:738, т. 68).
124    В настоящия случай от анализа на второто основание следва, че за поисканите документи се прилага обща презумпция за поверителност (вж. точка 90 по-горе), която не е оборена от жалбоподателя (вж. точки 97 и 113 по-горе).
125    От това следва, на първо място, че съгласно припомнената в точка 123 по-горе съдебна практика Комисията, от една страна, не е била длъжна да разгледа конкретно и индивидуално всеки от поисканите документи, що се отнася до възможността за предоставяне на частичен достъп до някой от тези документи и от друга страна, е можела законосъобразно да приеме, че тези документи са изцяло обхванати от изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.
126    Следователно жалбоподателят няма основание да твърди, че обжалваното решение нарушава член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001, както и принципа на пропорционалност.
127    На второ място, в посочения в точка 124 по-горе контекст отказът на частичен достъп трябва да се счита за достатъчно мотивиран от формална гледна точка, тъй като в обжалваното решение се споменава възможността за предоставяне на частичен достъп до исканите документи и се приема, че те са изцяло обхванати от изключенията, на които се позовава Комисията (вж. по аналогия решения от 25 март 2015 г., Sea Handling/Комисия, T‑456/13, непубликувано, EU:T:2015:185, т. 92 и от 7 септември 2017 г., AlzChem/Комисия, T‑451/15, непубликувано, EU:T:2017:588, т. 96 и 97).
128    Освен това, макар да е вярно, че Комисията също така е посочила без допълнително обяснение, че не е възможен никакъв частичен достъп, който да е от значение, без да се засегнат интересите, защитени от посочените изключения, тези мотиви, макар и кратки, също са достатъчни предвид необходимостта да не се разкрива информация, попадаща по-специално в обхвата на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 (вж. в този смисъл решения от 1 февруари 2007 г., Sison/Съвет, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, т. 82 и от 7 февруари 2018 г., Access Info Europe/Комисия, T‑851/16, EU:T:2018:69, т. 122).
129    Следователно жалбоподателят също така няма основание да твърди, че обжалваното решение нарушава задължението за мотивиране, произтичащо от член 296 ДФЕС.
130    Ето защо четвъртото основание трябва да се отхвърли.
Г.      По петото основание, изведено от нарушение на правото на достъп до преписката, гарантирано с член 41, параграф 2, буква б) от Хартата на основните права
131    Жалбоподателят поддържа, че Комисията е нарушила правото му на достъп до преписката, гарантирано от член 41, параграф 2, буква б) от Хартата на основните права. Той изтъква, първо, че Комисията е била сезирана и със заявление за достъп до преписка, второ, че генералният секретар на Комисията, автор на обжалваното решение, е бил компетентен да се произнесе по това заявление, трето, че поисканите документи са част от административна преписка, която се отнасят до него в значителна степен и,
четвърто, че Комисията е била длъжна да му предостави достъп до тази преписка.
132    Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.
133    Като начало следва да се припомни, че член 41, параграф 2, буква б) от Хартата се отнася до „правото на достъп на всяко лице до документите [по преписката], които се отнасят до него, като се зачитат легитимните интереси, свързани с поверителността и професионалната и служебна тайна“.
134    Член 42 от Хартата, който урежда правото на достъп до документи, предвижда от своя страна, че всеки гражданин на Съюза, както и всяко физическо или юридическо лице, което пребивава в държава членка или има там седалище според устройствения му акт, „има право на достъп до документите на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза, независимо от вида на техния носител“. Регламент № 1049/2001 определя условията и реда за упражняване на това право по отношение на документите на Европейския парламент, Съвета на Европейския съюз и Комисията.
135    Режимите на достъп до документи и на достъп до преписката представляват два отделни режима, за които се прилагат различни процедури (вж. в този смисъл решение от 6 ноември 2024 г., MeSoFa/ЕЦБ, T‑790/22, непубликувано, EU:T:2024:783, т. 29). При всички положения и двете процедури предполагат подаването на заявление (решение от 11 декември 2014 г., Heli-Flight/ЕААБ, T‑102/13, EU:T:2014:1064, т. 51).
136    В случая следва да се отбележи, на първо място, че макар първоначалното заявление да се основава главно на Регламент № 1049/2001 и да не споменава член 41 от Хартата на основните права, то съдържа някои данни, които могат да подкрепят заявление за достъп до преписката. Всъщност, от една страна, в него се цитират членове 47 и 48 от тази харта, а от друга страна, се подчертава необходимостта жалбоподателят да разполага с исканите документи, за да подготви своята „защита“ в рамките на „санкционно производство“, образувано срещу него от СНБ и довело до отнемане на лиценза му.
137    За сметка на това потвърдителното заявление от своя страна се основава ясно и изключително на Регламент № 1049/2001, както и на член 42 от Хартата на основните права. В него не се споменава член 41 от тази харта, нито правото на достъп до преписката. Освен това, противно на първоначалното заявление, то не посочва нито членове 47 и 48 от посочената харта, нито правото на защита на жалбоподателя като основание на заявлението за достъп. Само инцидентно и единствено с цел да се оспори прилагането на изключението, изведено от защитата на съдебните производства по смисъла на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, в потвърдителното заявление се споменава правото на жалбоподателя на „ефективна защита“, както и фактът, че исканите документи се отнасят до последната.
138    На второ място, обжалваното решение се произнася само по потвърдителното заявление, подадено от жалбоподателя на основание член 7, параграф 2 от Регламент № 1049/2001. То нито разглежда, нито дори споменава правото на жалбоподателя да получи достъп до преписката си на основание член 41, параграф 2, буква б) от Хартата на основните права. В него също така не са посочени членове 47 и 48 от тази харта, нито се споменава правото на защита на жалбоподателя. Впрочем обжалваното решение отхвърля като частен и следователно ирелевантен в рамките на Регламент № 1049/2001 интереса, който оповестяването на исканите документи би могло да представлява за жалбоподателя за целите на подготовката на защитата му пред националните юрисдикции (вж. точка 19 по-горе).
139    Впрочем по силата на приложимия тогава член 4, първа алинея от разпоредбите относно прилагането на Регламент № 1049/2001, приложени към Процедурния правилник на Комисията (ОВ L 2000, 308 г., стр. 26; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 2, стр. 216), изменен с Решение № 2001/937/ЕО, ЕОВС, Евратом на Комисията от 5 декември 2001 г. (ОВ L 2001, 345 г., стр. 94; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 148), правомощието да взема решения по потвърдителни заявления в областта на достъпа до документи по принцип е делегирано на генералния секретар на тази институция. В настоящия случая от обясненията на Комисията обаче е видно, че на нейния генерален секретар не е предоставена никаква компетентност да разглежда жалбите срещу решенията за отказ на достъп до преписката.
140    При тези условия генералният секретар на Комисията, който е автор на обжалваното решение, не е бил сезиран с никакво заявление за достъп до преписката и не е взел, нито е можел да вземе решение в това отношение. От това следва, че в рамките на жалба срещу обжалваното решение жалбоподателят няма основание да упреква Комисията, че не му е признала право на достъп до преписката на основание член 41, параграф 2, буква б) от Хартата на основните права (вж. по аналогия решения от 20 декември 2023 г., OCU/ЕСП, T‑496/18, непубликувано, EU:T:2023:857, т. 32—35 и 38 и от 13 ноември 2024 г., Kargins/Комисия, T‑110/23, непубликувано, EU:T:2024:805, т. 137 и 138).
141    Поради това петото основание трябва да се отхвърли.
142    От гореизложеното следва, че жалбата трябва да се отхвърли.
IV.    По съдебните разноски
143    Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като жалбоподателят е загубил делото, той следва да бъде осъден да понесе, наред с направените от него съдебни разноски, и разноските на Комисията в съответствие с исканията на последната.
144    Освен това съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник държавите членки и институциите, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Ето защо Словашката република понася направените от нея съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (трети петчленен състав)
реши:
1)      Отхвърля жалбата.
2)      Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s. понася направените от него съдебни разноски, както и тези на Европейската комисия.
3)      Словашката република понася направените от нея съдебни разноски.
Kowalik-Bańczyk
Reine
da Silva Passos
Cassagnabère
Pavelin
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 6 май 2026 година.
Подписи
Съдържание
I.
Обстоятелства по спора и факти, настъпили след подаването на жалбата
А.
Процедура по разследване поради нарушение на правото на Съюза
Б.
Процедура за достъп до документи
1.
Етап на първоначални заявления
2.
Етап на потвърждаване на заявленията
В.
Производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка
II.
Искания на страните
III.
От правна страна
А.
По второто основание, изведено от нарушение на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001
1.
По първата част от второто основание, изведена от липсата на разграничение между изключенията, предвидени съответно в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 и в член 4, параграф 3, първа алинея от същия регламент
2.
По втората част от второто основание, изведена от липсата на засягане на защитата на целите на дейностите по разследване
а)
По условието за наличие на текущо разследване
б)
По прилагането на обща презумпция за поверителност и задължението за конкретно и индивидуално разглеждане на документите
1)
Предварителни съображения
2)
По прилагането на обща презумпция за поверителност
3)
По задължението за конкретно и индивидуално разглеждане на документите
в)
По наличието на засягане на целите на дейностите по разследване
3.
По третата част от второто основание, изведена от наличието на по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на исканите документи
Б.
По първото и третото основание, изведени съответно от нарушение на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 и от нарушение на член 4, параграф 3, първа алинея от същия регламент
В.
По четвъртото основание, изведено от нарушение на член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001, на принципа на пропорционалност и на задължението за мотивиране
Г.
По петото основание, изведено от нарушение на правото на достъп до преписката, гарантирано с член 41, параграф 2, буква б) от Хартата на основните права
IV.
По съдебните разноски
*      Език на производството: английски.