62014CC0083_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I – Indledning
1. Til tider er der fokus på enkeltindividers personlige skæbner, når man behandler problemer vedrørende forskelsbehandling. Sådan forholder det sig ikke i det foreliggende tilfælde, der omhandler det EU-retlige forbud mod forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse. Denne sag udspringer ganske vist også af en enkeltpersons klage, men interessen samler sig om den generelle og kollektive karakter af foranstaltninger, der berører en hel befolkningsgruppe og kan stigmatisere alle personer i denne gruppe og deres sociale miljø.
2. Konkret drejer sagen sig om den praksis, der gælder i den bulgarske by Dupnitsa – men ikke kun dér – hvorefter forbrugernes elmålere i bydele, der i overvejende grad bebos af romaer, anbringes i ca. seks meters højde og dermed gøres utilgængelige for normale visuelle kontroller, mens de samme elmålere andre steder er anbragt i ca. 1,70 meters højde og dermed uden videre kan aflæses af forbrugerne. Denne praksis begrundes med uberettigede indgreb i elmålerne og ulovlig tapning af el, der tilsyneladende forekommer særlig hyppigt i »romakvarterer«.
3. I mit forslag til afgørelse i Belov-sagen (2) behandlede jeg for første gang denne problematik indgående og belyste den på baggrund af det EU-retlige forbud mod forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse. I denne forbindelse redegjorde jeg også for sammenhængen med den sociale udstødelse af romaerne og de meget ringe sociale og økonomiske vilkår, hvorunder denne befolkningsgruppe lever mange steder i Europa.
4. Den foreliggende sag giver mulighed for at præcisere betragtningerne fra dengang på nogle punkter. Det drejer sig for det første om sondringen mellem direkte og indirekte forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse. For det andet skal det afklares, om og i hvilket omfang personer, der ikke selv tilhører den etniske gruppe, der forskelsbehandles, som følge af den beskrevne praksis kan være »forskelsbehandlet ved tilknytning« (fransk: » discrimination par association « eller » discrimination par ricochet« ). Derudover vil jeg – som det i sin tid også var tilfældet i Belov-sagen – behandle mulighederne for at begrunde kollektive foranstaltninger med stigmatiserende karakter.
5. Kompetence- eller formalitetsproblemer som dem, der gjorde sig gældende i Belov-sagen (3), er ikke relevante i den foreliggende sag, eftersom det forelæggende bulgarske organ denne gang helt ubestridt er en ret som omhandlet i artikel 267 TEUF.
II – Retsforskrifter
A – EU-retten
6. Den EU-retlige ramme for denne sag udgøres af artikel 21 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder og direktiv 2000/43/EF (4) . Endvidere henvises til direktiv 2006/32/EF (5) og direktiv 2009/72/EF (6), der indeholder regler om henholdsvis det indre marked for elektricitet og energieffektivitet i slutanvendelserne.
1. Direktiv 2000/43 om ikke-forskelsbehandling
7. Formålet med direktiv 2000/43 er ifølge dets artikel 1
»at fastlægge en ramme for bekæmpelse af forskelsbehandling på grund af race eller etnisk oprindelse med henblik på at iværksætte princippet om ligebehandling i medlemsstaterne«.
8. Artikel 2 i direktiv 2000/43 indeholder bl.a. denne definition:
»1. I dette direktiv betyder princippet om ligebehandling, at ingen må udsættes for direkte eller indirekte forskelsbehandling på grund af race eller etnisk oprindelse.
2. I henhold til stk. 1
a) foreligger der direkte forskelsbehandling, når en person på grund af race eller etnisk oprindelse behandles ringere end en anden bliver, er blevet eller ville blive behandlet i en tilsvarende situation
b) foreligger der indirekte forskelsbehandling, hvis en tilsyneladende neutral bestemmelse, betingelse eller praksis vil stille personer af en bestemt race eller etnisk oprindelse særlig ufordelagtigt i forhold til andre personer, medmindre den pågældende bestemmelse, betingelse eller praksis er objektivt begrundet i et legitimt mål, og midlerne til at opfylde det er hensigtsmæssige og nødvendige.
3. Chikane skal betragtes som forskelsbehandling som defineret i stk. 1, når en uønsket optræden i relation til race eller etnisk oprindelse finder sted med det formål eller den virkning at krænke en persons værdighed og skabe et truende, fjendtligt, nedværdigende, ydmygende eller ubehageligt klima. I den forbindelse kan begrebet chikane defineres i overensstemmelse med medlemsstaternes nationale lovgivning og praksis.
[…]«
9. Anvendelsesområdet for direktiv 2000/43 er fastsat på følgende måde i direktivets artikel 3:
»1. Inden for de beføjelser, traktaten tillægger Fællesskabet, finder dette direktiv, for så vidt angår både den offentlige og den private sektor, herunder offentlige organer, anvendelse på alle personer for så vidt angår:
[…]
h) adgang til og levering af varer og tjenesteydelser, herunder bolig
[…]«
10. I artikel 8, stk. 1, i direktiv 2000/43 er fastsat følgende vedrørende bevisbyrde:
»Medlemsstaterne træffer i overensstemmelse med deres nationale retsorden alle nødvendige foranstaltninger til at sikre, at det, når en person, der mener sig krænket, fordi princippet om ligebehandling tilsidesættes i forhold til den pågældende, for en domstol eller en anden kompetent myndighed fremfører faktiske omstændigheder, som giver anledning til at formode, at der er udøvet direkte eller indirekte forskelsbehandling, påhviler den indklagede at bevise, at princippet om ligebehandling ikke er blevet tilsidesat.«
11. Endelig henvises der til 16. betragtning til direktiv 2000/43:
»Det er vigtigt at beskytte fysiske personer mod forskelsbehandling på grund af race eller etnisk oprindelse. Medlemsstaterne bør også, hvor det er hensigtsmæssigt og i overensstemmelse med deres nationale traditioner og praksis, drage omsorg for beskyttelse af juridiske personer, når de forskelsbehandles på grund af deres medlemmers race eller etniske oprindelse.«
2. Direktivet om det indre marked for elektricitet og direktivet om energieffektivitet i slutanvendelserne
12. Direktiv 2006/32 havde til formål at fremme en energieffektivisering i slutanvendelserne i medlemsstaterne ved hjælp af forskellige foranstaltninger, bl.a. energieffektiviseringsforanstaltninger over for slutbrugerne. I 29. betragtning hertil findes bl.a. følgende formulering:
»For at slutbrugerne skal kunne træffe mere velfunderede beslutninger med hensyn til deres individuelle energiforbrug, bør de have en rimelig mængde information herom tillige med andre relevante oplysninger […] Forbrugerne bør desuden aktivt tilskyndes til med jævne mellemrum at kontrollere deres egne måleraflæsninger.«
13. Desuden var følgende fastsat i artikel 13, stk. 1, i direktiv 2006/32:
»Medlemsstaterne sørger for, at slutkunder i forbindelse med forbrug af elektricitet, naturgas, fjernvarme og/eller fjernkøling samt varmt brugsvand, så vidt det er teknisk muligt, økonomisk fornuftigt og står i et rimeligt forhold til den potentielle energibesparelse, udstyres med individuelle målere til en konkurrencedygtig pris, som nøjagtigt afspejler slutkundens faktiske energiforbrug og angiver det faktiske forbrugstidspunkt.
[…]«
14. Direktiv 2009/72/EF indeholder fælles regler for produktion, transmission, distribution og forsyning af elektricitet og fastlægger regler for, hvorledes elektricitetssektoren skal organiseres og fungere. I henhold til dette direktivs artikel 3, stk. 7, træffer medlemsstaterne »passende foranstaltninger til at beskytte de endelige kunder«, som med hensyn til i det mindste privatkunder omfatter de tiltag, der omhandles i bilag I.
15. I henhold til bilag I, punkt 1, i direktiv 2009/72, der har overskriften »Foranstaltninger vedrørende forbrugerbeskyttelse«, »skal de foranstaltninger, der henvises til i [direktivets] artikel 3, sikre, at kunder:
[…]
h) har adgang til deres forbrugsdata […] [og]
i) informeres fyldestgørende om det faktiske elektricitetsforbrug og prisen for det tilstrækkelig hyppigt til, at de kan regulere deres eget elektricitetsforbrug. […] Der tages passende hensyn til omkostningseffektiviteten ved sådanne foranstaltninger. Der må ikke pålægges forbrugeren ekstra udgifter for denne ydelse
[…]«
B – Bulgarsk ret
16. Til gennemførelse af en række retsakter fra Den Europæiske Union, navnlig direktiv 2000/43, vedtoges i Bulgarien lov om beskyttelse mod forskelsbehandling (7) (herefter »ZZD«), hvis artikel 4 bestemmer følgende:
»1. Enhver form for direkte eller indirekte forskelsbehandling på grundlag af køn, race, nationalitet, etnisk tilhørsforhold, det menneskelige genom, statsborgerskab, oprindelse, religion eller tro, uddannelse, overbevisning, politisk tilhørsforhold, personlige eller sociale forhold, handicap, alder, seksuel orientering, familiesituation, formueforhold eller alle andre karakteristika, der er fastsat i en lov eller i en international overenskomst, som Republikken Bulgarien har undertegnet, er forbudt.
2. Direkte forskelsbehandling består i enhver ugunstigere behandling af en person på grund af de i stk. 1 nævnte kendetegn set i forhold til den måde, hvorpå en anden person under tilsvarende eller lignende omstændigheder behandles, blev behandlet eller ville være blevet behandlet.
3. Indirekte forskelsbehandling består i at anbringe en person på grund af de i stk. 1 nævnte kendetegn i en ugunstigere situation set i forhold til andre personer ved hjælp af en tilsyneladende neutral bestemmelse, betingelse eller praksis, medmindre den pågældende bestemmelse, betingelse eller praksis er begrundet, henset til et legitimt mål, og de midler, der anvendes til at nå det, er hensigtsmæssige og nødvendige.«
17. I § 1 i tillægsbestemmelserne til ZZD anføres desuden følgende:
»I denne lov forstås ved:
[…]
7) »ugunstig behandling«: enhver handling, adfærd eller undladelse, der direkte eller indirekte gør indgreb i legitime rettigheder eller interesser
8) »på grund af de i artikel 4, stk. 1, nævnte kendetegn«: på grund af den faktiske nuværende eller tidligere eller den formodede tilstedeværelse af et eller flere af disse kendetegn hos den forskelsbehandlede person eller hos en person, hvortil denne er knyttet, eller for hvis vedkommende der må antages at foreligge en sådan tilknytning, såfremt denne tilknytning er årsag til forskelsbehandlingen
[…]«
18. I anmodningen om præjudiciel afgørelse henvises endvidere til andre nationale bestemmelser i ZZD og energiloven (8) (herefter »ZE«), som jeg vil undlade at gengive her.
III – Faktiske omstændigheder og retsforhandlingerne i hovedsagen
A – Sagens faktiske omstændigheder
19. Anelia Georgieva Nikolova driver en enkeltmandsvirksomhed i den bulgarske by Dupnitsa. Her driver hun i bydelen »Gizdova Mahala« en fødevarebutik, som forsynes med el af selskabet CHEZ Razpredelenie Bulgaria (9) .
20. Bydelen Gizdova Mahala er kendt som det største romakvarter i Dupnitsa. Befolkningen i denne bydel er overvejende etniske romaer. Det er Nikolova selv imidlertid ikke (10) .
21. I 1999 og 2000 blev elmålerne (11) for alle forbrugere i den nævnte bydel, der i dag får leveret el af CHEZ, anbragt på elmasterne i luftledningsnettet i ca. seks meters højde, hvor de er utilgængelige for normale visuelle kontroller. Det er ubestridt, at denne praksis (12) kun finder anvendelse i bydele, hvor den overvejende del af befolkningen er romaer, og i disse bydele anvendes over for alle kunder, uanset om de selv tilhører denne etniske gruppe eller ej. Denne praksis begrundes med det store antal af uberettigede indgreb i elmålerne og med den hyppige forekomst af ulovlige tilslutninger til elnettet i disse bydele. Andre steder er elmålerne derimod for alle forbrugeres vedkommende – også dem, der tilhører den etniske romabefolkning – anbragt frit tilgængeligt i ca. 1,70 meters højde, oftest i kundernes boliger, på deres bygningers ydermure eller på indhegninger.
22. For også at gøre det muligt for forbrugerne i det mindste at foretage en indirekte visuel kontrol i forbindelse med de elmålere, der er anbragt i større højde, har CHEZ i sine almindelige forretningsbetingelser forpligtet sig til på en forbrugers skriftlige anmodning inden tre dage at stille et specialkøretøj med løfteplatform, ved hjælp af hvilket CHEZ’s medarbejdere kan aflæse elmålerne, gratis til rådighed. Dette tilbud er imidlertid ikke hidtil blevet udnyttet af nogen forbruger. Alternativt kan forbrugeren få installeret en kontrolelmåler i sin bolig mod gebyr. Forbrugerne i disse bydele har ingen anden mulighed for visuel kontrol.
23. Ifølge den præjudicielle forelæggelse berettes der i medierne om en ny type elmåler, der kan fjernaflæses, og som desuden kan sende meddelelse om manipulationsforsøg til elektricitetsselskabet.
B – Retsforhandlingerne i hovedsagen
24. Den 5. december 2008 indgav Nikolova klage vedrørende den forskelsbehandlende karakter af CHEZ’ omtvistede praksis til den bulgarske kommission til beskyttelse mod forskelsbehandling (13) (KZD). I sin klage henviste hun til »direkte forskelsbehandling« på grund af hendes »nationalitet« (14) . Endvidere anførte hun, at hendes elektricitetsregninger var for høje i forhold til hendes faktiske forbrug, og ytrede en formodning om, at CHEZ gik ud fra et for højt forbrug for at kompensere for tab andre steder i den berørte bydel. Endelig påpegede Nikolova, at anbringelsen af elmålerne på et sted, hvor de er utilgængelige for normale visuelle kontroller, gør det umuligt for hende at aflæse sin målerstand og kontrollere sine elektricitetsregninger.
25. Ifølge den tekniske rapport, som retten bestilte i hovedsagen, var der i Nikolovas tilfælde hverken sket uberettigede indgreb eller ulovlig tilslutning.
26. Ved afgørelse af 6. april 2010 fastslog KZD, at den omtvistede praksis udgjorde en »indirekte forskelsbehandling« på grund af kendetegnet »nationalitet«, der ikke kan begrundes. På CHEZ’ begæring blev denne afgørelse dog ophævet af Varhoven administrativen sad (15) ved dom af 19. maj 2011, navnlig fordi det ikke var klart, i forhold til hvilken anden nationalitet Nikolova var blevet forskelsbehandlet. Sagen blev hjemvist til KZD til fornyet behandling.
27. Den 30. maj 2012 traf KZD på ny afgørelse i sagen og fastslog, at der forelå en »direkte forskelsbehandling« som følge af Nikolovas »personlige situation«. KZD begrundede afgørelsen med, at Nikolova på grund af beliggenheden af hendes forretning var blevet behandlet mindre gunstigt af CHEZ end andre kunder, hvis elmåler var anbragt på et sted, der er tilgængeligt for visuel kontrol. KZD pålagde CHEZ at bringe denne krænkelse til ophør, at reetablere ligebehandlingen af Nikolova og fremover at afstå fra en sådan forskelsbehandlende praksis.
28. CHEZ har på ny anfægtet denne afgørelse, der nu verserer for Administrativen sad Sofia-grad (16), den forelæggende ret. I hovedsagen støttes CHEZ af den statslige bulgarske tilsynskommission for energi og vand (17) (DKEVR).
29. Den forelæggende ret har lagt til grund, at denne sag ikke skal behandles ud fra en betragtning om »nationalitet« eller »personlig situation«, men med henblik på det »beskyttede kendetegn »etnisk oprindelse««. Retten hælder til den opfattelse, at Nikolova forskelsbehandles direkte på grundlag af etnicitet. Nikolovas tilhørsforhold til den etniske romabefolkning følger efter denne rets opfattelse af den omstændighed, at hun selv »identificerer« sig med romaerne i hendes bydel.
IV – Den præjudicielle anmodning og retsforhandlingerne ved Domstolen
30. Ved kendelse af 5. februar 2014, indgået til Domstolen den 17. februar 2014, har Administrativen sad Sofia-grad forelagt Domstolen ikke mindre end ti yderst omfangsrige præjudicielle spørgsmål med følgende ordlyd:
»1) Skal begrebet »etnisk oprindelse«, der anvendes i Rådets direktiv 2000/43/EF og Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, fortolkes således, at det omfatter en kompakt gruppe af bulgarske statsborgere af romaoprindelse som beboerne i bydelen »Gizdova mahala« i byen Dupnitsa?
2) Finder begrebet »tilsvarende situation« som omhandlet i artikel 2, stk. 2, litra a), i direktiv 2000/43 anvendelse på de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag, hvor måleinstrumenterne i romabydele anbringes i seks til syv meters højde, mens de i andre bydele uden kompakt romabefolkning sædvanligvis anbringes i under to meters højde?
3) Skal artikel 2, stk. 2, litra a), i direktiv 2000/43 fortolkes således, at anbringelsen af måleinstrumenter i seks til syv meters højde i romabydele udgør en ringere behandling af befolkningen af romaoprindelse set i forhold til befolkningen af anden etnisk oprindelse?
4) Såfremt der er tale om en ringere behandling, skal den nævnte bestemmelse da fortolkes således, at denne behandling i forbindelse med de faktiske omstændigheder i hovedsagen helt eller delvist beror på den omstændighed, at den vedrører den etniske romabefolkning?
5) Er en national bestemmelse som § 1, nr. 7), i tillægsbestemmelserne til Zakon za zatschtita ot diskriminatsia (lov om beskyttelse mod forskelsbehandling), hvorefter enhver handling, adfærd eller undladelse, der direkte eller indirekte gør indgreb i legitime rettigheder eller interesser, er en »ugunstig behandling«, lovlig i henhold til direktiv 2000/43?
6) Finder begrebet »en tilsyneladende neutral praksis« som omhandlet i artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2000/43 anvendelse på CHEZ Razpredelenie Bulgaria AD’s praksis med at anbringe måleinstrumenter i seks til syv meters højde? Hvordan skal begrebet »tilsyneladende« fortolkes – således, at en praksis åbenbart er neutral, eller således, at den kun ved første øjekast forekommer neutral, dvs. øjensynlig er neutral?
7) Kan der kun antages at foreligge en indirekte forskelsbehandling som omhandlet i artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2000/43, såfremt den neutrale praksis anbringer personerne i en særligt ugunstig situation på grund af race eller etnisk oprindelse, eller er det tilstrækkeligt, at denne praksis alene udgør et indgreb over for personer af en bestemt etnisk oprindelse? Er en national bestemmelse som ZZD’s artikel 4, stk. 3, hvorefter indirekte forskelsbehandling består i at anbringe en person i en ugunstigere situation på grund af de i stk. 1 nævnte kendetegn (herunder det etniske tilhørsforhold), i denne forbindelse lovlig i henhold til artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2000/43?
8) Hvordan skal begrebet »[stille] særlig ufordelagtigt« som omhandlet i artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2000/43 fortolkes? Svarer dette begreb til begrebet »behandles ringere«, der anvendes i artikel 2, stk. 2, litra a), i direktiv 2000/43, eller omfatter det kun særligt væsentlige, åbenbare og alvorlige tilfælde af forskelsbehandling? Udgør den i det foreliggende tilfælde beskrevne praksis en særligt ugunstig situation? Såfremt der ikke foreligger et særligt væsentligt, åbenbart og alvorligt tilfælde af hensættelse i en ugunstig situation, er dette så tilstrækkeligt til, at spørgsmålet om indirekte forskelsbehandling kan besvares benægtende (uden at det undersøges, om den pågældende praksis, henset til opnåelse af et legitimt mål, er begrundet, hensigtsmæssig og nødvendig)?
9) Er nationale bestemmelser som ZZD’s artikel 4, stk. 2 og 3, hvorefter der kan antages at foreligge en direkte forskelsbehandling i tilfælde af en »ugunstigere behandling« og en indirekte forskelsbehandling i tilfælde af »hensættelse i en ugunstigere situation«, lovlig i henhold til artikel 2, stk. 2, litra a) og b), i direktiv 2000/43, uden at der ligesom i direktivet [sondres] på grundlag af, hvor alvorlig den pågældende ringere behandling er?
10) Skal artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2000/43 fortolkes således, at den omhandlede praksis fra CHEZ Razpredelenie Bulgaria AD’s side er sagligt begrundet, henset til varetagelsen af elnettets sikkerhed og den korrekte registrering af elektricitetsforbruget? Er denne praksis også rimelig under hensyntagen til sagsøgtes forpligtelse til at give forbrugerne fri adgang til at se elmålernes stand? Er denne praksis nødvendig, når det fremgår af offentliggørelser i medierne, at der findes andre teknisk og finansielt tilgængelige metoder til varetagelse af måleinstrumenternes sikkerhed?«
31. CHEZ, Nikolova, KZD, den bulgarske regering og Europa-Kommissionen har afgivet skriftlige indlæg for Domstolen. Med undtagelse af KZD var de samme procesdeltagere også repræsenteret på retsmødet den 13. januar 2015.
V – Bedømmelse
32. De myndigheder og domstole, der på nationalt plan har behandlet sagen, har undersøgt de faktiske omstændigheder i hovedsagen ud fra vidt forskellige synspunkter, navnlig med henblik på forskelsbehandling på grund af »nationalitet« og »personlig situation«, der er forbudt i nationalret. Ud fra et EU-retligt synspunkt er spørgsmålet dog alene, om en praksis som den i hovedsagen omtvistede udgør en forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse som omhandlet i direktiv 2000/43. Den præjudicielle anmodning, som Administrativen sad Sofia-grad har forelagt Domstolen, tager i sidste ende også udelukkende sigte på en afklaring af dette spørgsmål.
33. Det synes hensigtsmæssigt at sortere den forelæggende rets omfattende række af spørgsmål efter emne og i denne forbindelse at sondre mellem anvendelsesområdet for forbuddet mod forskelsbehandling (jf. umiddelbart nedenfor, afsnit A), begrebet forskelsbehandling (jf. herom nedenfor, afsnit B) samt hvad der eventuelt kan tjene som begrundelse for den omtvistede praksis (jf. herom nedenfor, afsnit C).
A – Anvendelsesområdet for forbuddet mod forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse
34. Først skal det afklares, om faktiske omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede falder inden for anvendelsesområdet for forbuddet mod forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse i henhold til direktiv 2000/43.
35. Som den forelæggende ret anfører, har den ikke stillet et særskilt spørgsmål vedrørende denne problematik, bortset fra den noget kryptiske henvisning til en »kompakt gruppe af bulgarske statsborgere af romaoprindelse« i det første spørgsmål. Det fremgår dog af begrundelsen for anmodningen om præjudiciel afgørelse, at den forelæggende ret forventer, at Domstolen tager klart stilling til, om en praksis som den i hovedsagen omtvistede er omfattet af forbuddet med forskelsbehandling.
1. Det materielle anvendelsesområde
36. Som den eneste af procesdeltagerne er CHEZ af den opfattelse, at den omtvistede praksis slet ikke er omfattet af direktiv 2000/43’s materielle anvendelsesområde.
37. Denne argumentation, som selskabet i øvrigt allerede fremførte i Belov-sagen, kan ikke tiltrædes.
38. Som en del af leveringen af varer og tjenesteydelser hører elforsyning helt ubestridt blandt de områder, hvor forskelsbehandling på grund af race eller etnisk oprindelse er forbudt i henhold til artikel 3, stk. 1, litra h), i direktiv 2000/43.
39. Som jeg desuden allerede har redegjort udførligt for i Belov-sagen (18), kan der ikke være tale om elforsyning uden forskelsbehandling, medmindre de generelle betingelser, hvorpå forbrugerne får leveret el, er udformet uden forskelsbehandling. Leveringen af elmålere er en del af disse generelle betingelser, hvorpå CHEZ forsyner sine kunder med el.
40. Endvidere hører reguleringen af det indre marked for elektricitet, herunder tilvejebringelse af information til slutbrugere om deres elforbrug ved hjælp af elmålere, under de områder, hvor EU-lovgiver har beføjelsen. Den indledende betingelse i artikel 3, stk. 1, hvorefter direktiv 2000/43 kun gælder inden for de beføjelser, Unionen er blevet tillagt, er således ligeledes opfyldt (19) .
41. Heraf følger, at den omtvistede praksis er omfattet af direktiv 2000/43’s materielle anvendelsesområde.
2. Det personelle anvendelsesområde
42. Langt mere interessant end det materielle anvendelsesområde er i det foreliggende tilfælde det personelle anvendelsesområde for direktiv 2000/43, som jeg nu vil behandle. Den forelæggende ret berører dette problem i sit første præjudicielle spørgsmål, idet den henviser til en »kompakt gruppe af bulgarske statsborgere af romaoprindelse« og tilføjer, at romaerne i Bulgarien har status som etnisk mindretal.
43. Ud fra et europæisk synspunkt skal det bemærkes, at romaerne er anerkendt som selvstændig etnisk gruppe, der desuden har brug for særlig beskyttelse. Ikke mindst Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (Menneskerettighedsdomstolen) har udtalt sig i denne retning (20) . Ved fortolkningen og anvendelsen af de EU-retlige forbud mod forskelsbehandling på grund af race og etnisk oprindelse skal der tages hensyn til Menneskerettighedsdomstolens praksis, således som den i dag er primærretligt forankret i artikel 21 i chartret om grundlæggende rettigheder (21) .
44. Spørgsmålet om det personelle anvendelsesområde for direktiv 200/43 kan i det foreliggende tilfælde dog ikke besvares på tilfredsstillende vis blot ved at konstatere, at romaerne er en selvstændig etnisk gruppe. Tilbage er at undersøge, om og i hvilket omfang en person i Nikolovas situation under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende kan påberåbe sig forbuddet mod forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse.
a) Kan klageren anses for roma?
45. Udgangspunktet for overvejelserne bør være, at alle, der tilhører en etnisk gruppe, i medfør af EU-retten nyder beskyttelse mod enhver form for forskelsbehandling på grund af deres etniske oprindelse.
46. Der er dog det særlige ved tilfældet med Nikolova, med hvis klage hovedsagen tog sin begyndelse, at klageren selv over for Domstolen udtrykkeligt har erklæret, at hun ikke tilhører den etniske romabefolkning.
47. Selv om det alene tilkommer den forelæggende ret at vurdere de faktiske omstændigheder og at anvende lovgivningen – herunder EU-retten – på disse, er det dog Domstolens opgave at give den nationale ret alle formålstjenlige oplysninger for at gøre det lettere for denne at træffe afgørelse i hovedsagen (22) .
48. I denne forbindelse skal det påpeges, at der ikke på baggrund af Nikolovas adfærd i hovedsagen og navnlig på baggrund af hendes klage vedrørende etnisk forskelsbehandling kan drages den forhastede konklusion, at hun selv tilhører den etniske romabefolkning.
49. Det er muligt, at Nikolova »identificerer« sig med romaerne i Gizdova Mahala, for så vidt som hun – i lighed med alle andre indbyggere i denne bydel – er berørt af den omtvistede praksis og lider under dens stigmatiserende virkning. Dette betyder dog isoleret betragtet ikke nødvendigvis, at Nikolova selv ville anse sig for at til høre den etniske romabefolkning. Tværtimod gør Nikolova i hovedsagen ikke andet end at sætte sig til modværge ved de kompetente nationale organer over for den samme praksis som den, romaerne i bydelen Gizdova Mahala er berørt af. Der kan ikke på grundlag heraf træffes nogen form for konklusioner vedrørende hendes eget etniske tilhørsforhold.
50. I tvivlstilfælde er og bliver det den berørtes egen vurdering, der er afgørende for bedømmelsen af spørgsmålet om, hvorvidt den pågældende skal anses for at tilhøre den omhandlede etniske gruppe (23) .
51. Med forbehold af den efterprøvelse, som den forelæggende ret skal foretage, lægger jeg derfor i det følgende – støttet på de oplysninger, som Nikolova selv har afgivet ved Domstolen – til grund, at Nikolova ikke skal anses for at tilhøre den etniske romabefolkning.
b) Kan klageren anses for »forskelsbehandlet ved tilknytning«?
52. Den omstændighed, at klageren selv sandsynligvis ikke tilhører den etniske romabefolkning, udelukker på ingen måde, at hun kan påberåbe sig forbuddet mod forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse under faktiske omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende.
53. Det skal nemlig understreges, at hverken artikel 21 i chartret om grundlæggende rettigheder eller en lang række sprogversioner af direktiv 2000/43 begrænser anvendelsen af ligebehandlingsprincippet til personer, der forskelsbehandles på grund af »deres« (i betydningen: deres egen ) race eller etniske oprindelse (24) . De relevante EU-retlige forskrifter er derimod formuleret mere generelt og forbyder enhver forskelsbehandling på grund af race eller etnisk oprindelse.
54. Denne lille, men væsentlige forskel i formuleringen er ikke tilfældig. Den er af væsentlig betydning for fortolkningen og anvendelsen af forbuddet mod forskelsbehandling, hvis anvendelsesområde ikke kan fortolkes indskrænkende (25) . I overensstemmelse med det generelle mål om at fastlægge en ramme for bekæmpelse af forskelsbehandling (artikel 1 i direktiv 2000/43) giver denne åbne formulering også de personer, der blot bliver »forskelsbehandlet ved tilknytning«, mulighed for at påberåbe sig forbuddet mod forskelsbehandling.
55. Beskyttelsen mod denne særlige form for forskelsbehandling, der på fransk meget rammende kaldes »discrimination par association«
eller »discrimination par ricochet «, har Domstolen allerede anerkendt en gang – i Coleman-dommen – med henblik på et handicap (26) .
56. Teorien i Coleman-dommen kan uden videre anvendes på det foreliggende tilfælde, selv om det dengang ikke drejede sig om direktiv 2000/43, men om det dermed beslægtede direktiv 2000/78 (27) . Disse to søsterdirektiver stemmer indholdsmæssigt overens på de punkter, der er afgørende i det foreliggende tilfælde, og er i sidste ende udtryk for det lighedsprincip, der er en af EU-rettens almindelige grundsætninger, og som er fastsat i artikel 21 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (28) .
57. »Forskelsbehandlet ved tilknytning« er først og fremmest den, som har et tæt personligt forhold til en person med et af de kendetegn, der er anført i artikel 21 i chartret om grundlæggende rettigheder og i direktiverne om ikke-forskelsbehandling. I Coleman-sagen drejede det sig f.eks. om en kvindelig arbejdstager, der var udsat for fjendtligheder på arbejdspladsen på grund af hendes søns handicap (29) .
58. Eksistensen af en sådan personlig tilknytning er dog på ingen måde det eneste holdepunkt for at anse en person for at være »forskelsbehandlet ved tilknytning«. Tværtimod kan selve foranstaltningen have karakter af »forskelsbehandling ved tilknytning«, hvilket navnlig er tilfældet, når denne foranstaltning på grund af dens generelle og kollektive karakter ikke blot kan ramme en person med et af de kendetegn, der er nævnt i artikel 21 i chartret om grundlæggende rettigheder og i direktiverne om ikke-forskelsbehandling, men også inddrager andre personer – så at sige som »følgeskade«.
59. Lad os forestille os, at en gruppe på seks personer ønsker at spise middag sammen på en restaurant og ikke får noget bord på grund af en af disse personers hudfarve. Det er klart, at denne racistiske hændelse ikke blot må anses for forskelsbehandling af den ene person, der primært berøres heraf, men at også de fem andre personer »forskelsbehandles ved tilknytning«. Som følge af den nævnte racistiske handling bliver ingen af dem betjent på restauranten. I denne forbindelse gør det ikke nogen væsentlig forskel, om der er tale om medlemmer af en familie, en gruppe af venner eller om forretningsfolk, der måske mødes for første gang ved denne lejlighed.
60. Det samme er stort set tilfældet her: CHEZ’ omtvistede praksis er på generel og kollektiv måde rettet mod alle personer, til hvem dette selskab leverer i Gizdova Mahala. Såfremt det i det følgende viser sig, at denne praksis er forbundet med en forskelsbehandling af de romaer, der bor i den pågældende bydel (30), medfører den generelle og kollektive karakter af denne praksis nødvendigvis, at også personer, der ikke selv er romaer, »forskelsbehandles ved tilknytning«. De må nemlig lide under denne generelle og kollektive foranstaltnings stigmatiserende virkning på samme måde som romaerne. De må ligeledes se sig udsat for et nedværdigende klima præget af forskelsbehandling, som den omtvistede praksis bidrager til (31) .
61. Det følger heraf, at Nikolova som klager i hovedsagen kan påberåbe sig forbuddet mod forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse, selv om hun ikke selv tilhører den etniske romabefolkning (32) .
c) Kan klageren påberåbe sig forbuddet mod forskelsbehandling i sin egenskab af erhvervsdrivende?
62. Endelig skal det undersøges, om det kan være en hindring for Nikolovas mulighed for at påberåbe sig forbuddet mod forskelsbehandling, at hun åbenbart ikke bor i bydelen Gizdova Mahala, men alene driver en fødevarebutik i bydelen.
63. Selv om hverken den forelæggende ret eller procesdeltagerne tillægger denne omstændighed større betydning, skal jeg gøre opmærksom på, at den grundlæggende beskyttelse, som ydes virksomheder, ikke nødvendigvis er lige så vidtrækkende som den, der ydes enkeltpersoner.
64. Imidlertid er det på ingen måde udelukket, at også personer, der optræder i deres egenskab af erhvervsdrivende, kan påberåbe sig forbuddet mod forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse. Hverken i artikel 21 i chartret om grundlæggende rettigheder eller i direktiv 2000/43 findes en bestemmelse om eller så meget som en antydning af, at det kun er privatpersoner, der skal beskyttes mod forskelsbehandling uden for deres eventuelle erhvervsmæssige aktivitet.
65. Tværtimod er det indlysende, at også erhvervsaktive personer på mange måder er udsat for risiko for at blive offer for forskelsbehandling på grund af bestemte personlige egenskaber – navnlig på grund af de kendetegn, der er opregnet i artikel 21 i chartret om grundlæggende rettigheder og i direktiverne om ikke-forskelsbehandling. I overensstemmelse hermed gælder forbuddet mod forskelsbehandling, således som det konkretiseres i direktiv 2000/43, udtrykkeligt også med hensyn til beskæftigelse og erhverv, hvilket ikke mindst fremgår af definitionen af direktivets anvendelsesområde i direktivets artikel 3, stk. 1, litra a)-d). Endog juridiske personer kan i givet fald være omfattet af beskyttelsen mod forskelsbehandling (33) .
66. I det foreliggende tilfælde bør det desuden fremhæves, at klageren driver sin fødevarebutik i Gizdova Mahala som enkeltmandsvirksomhed. Med forbehold af resultatet af den forelæggende rets efterprøvelse af de faktiske omstændigheder må det altså antages, at Nikolova regelmæssigt er personligt til stede i butikslokalet, arbejder i dette og derfor i sin egenskab af erhvervsaktiv fysisk person er udsat for den omtvistede praksis – herunder dens stigmatiserende virkning – på samme måde som de mennesker, der bor og lever i den pågældende bydel.
67. På denne baggrund kan den omstændighed, at klageren alene er berørt af den omtvistede praksis i sin egenskab af erhvervsdrivende med enkeltmandsvirksomhed, ikke udelukke, at forbuddet mod forskelsbehandling finder anvendelse på det foreliggende tilfælde.
3. Foreløbig konklusion
68. Alt i alt er faktiske omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede omfattet af anvendelsesområdet for forbuddet mod forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse i henhold til direktiv 2000/43.
B – Begrebet »forskelsbehandling«
69. Dernæst skal det undersøges, om den omtvistede praksis fører til forskelsbehandling – eller mere korrekt: ulige behandling
– på grund af den etniske oprindelse. Ifølge den forelæggende rets andet til niende spørgsmål er retten i tvivl om, hvad der kræves i retlig henseende for at kunne konstatere en sådan forskelsbehandling, og hvorvidt den i givet fald skal lægge til grund, at der er tale om direkte eller indirekte forskelsbehandling.
70. Det ligger i sagens natur, at procesdeltagerne er uenige herom. Mens Nikolova mener, at der er tale om direkte forskelsbehandling, hælder den bulgarske regering i lighed med Europa-Kommissionen til den antagelse, at der er tale om indirekte forskelsbehandling. KZD har blot henvist til sin afgørelse i hovedsagen, mens CHEZ, der er af den opfattelse, at direktiv 2000/43 slet ikke finder anvendelse, fortaber sig i generelle betragtninger vedrørende begrebet »forskelsbehandling«.
71. Sondringen mellem direkte og indirekte forskelsbehandling er frem for alt af retlig betydning, fordi mulighederne for begrundelse adskiller sig, alt efter om den tilgrundliggende ulige behandling direkte eller indirekte er knyttet til race eller etnisk oprindelse (34) .
72. Mulighederne for at begrunde indirekte forskelsbehandling er formuleret meget generelt i artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2000/43 (»objektivt begrundet i et legitimt mål«), hvorimod direkte ulige behandling kun kan retfærdiggøres »under meget begrænsede omstændigheder« (35), navnlig ved »regulære og afgørende erhvervsmæssige krav« som omhandlet i direktivets artikel 4 (som ikke er relevante for det foreliggende tilfælde).
73. Heraf følger, at de mulige mål, der kan påberåbes som begrundelse for direkte forskelsbehandling på grund af race eller etnisk oprindelse, er mere begrænsede end dem, der kan begrunde indirekte forskelsbehandling, uanset at der i det væsentlige stilles samme krav til forholdsmæssighedsvurderingen.
74. Hvorvidt omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede fører til konstatering af direkte eller indirekte forskelsbehandling, skal den forelæggende ret ganske vist selv vurdere, da det alene tilkommer denne at fastslå og vurdere de faktiske forhold og anvende lovgivningen på det konkrete tilfælde (36) . Domstolen kan imidlertid give den forelæggende ret alle formålstjenlige oplysninger, som kan være den til nytte ved afgørelsen af tvisten i hovedsagen (37) . Set i lyset af den tvivl, der i så henseende kommer til udtryk i forelæggelseskendelsen, og de forskelle i de bulgarske domstoles praksis, der beskrives i denne kendelse, bør Domstolen ikke undlade at give sådanne oplysninger.
1. Indledende bemærkning: intet krav om indgreb i rettigheder eller legitime interesser
75. Indledningsvis skal det kort drøftes, om en konstatering af forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse må gøres betinget af et direkte eller indirekte indgreb i rettigheder eller legitime interesser. Den forelæggende ret berører denne problematik inden for rammerne af sit femte spørgsmål. Baggrunden er den, at der i henhold til § 1, nr. 7), i tillægsbestemmelserne til ZZD kun skal være tale om »ugunstig behandling«, når der gøres »indgreb i legitime rettigheder eller interesser«.
76. Som jeg dog allerede har redegjort for i Belov-sagen (38), er et eller andet indgreb i legitime rettigheder eller interesser hverken en forudsætning for at kunne fastslå, at der foreligger direkte forskelsbehandling, eller at der foreligger indirekte forskelsbehandling. Det er derimod alene afgørende, at der foreligger en ringere behandling eller en ugunstig behandling, uanset i hvilken henseende denne ringere behandling eller ugunstige behandling sker, om rettigheder eller interesser krænkes i den forbindelse, og i bekræftende fald hvilke. Hertil kommer, at forskelsbehandling ifølge Domstolens praksis ikke engang forudsætter et konkret offer for forskelsbehandling (39) .
77. For at der kan antages at foreligge forskelsbehandling, er det således tilstrækkeligt, at en person eller persongruppe er blevet behandlet mindre gunstigt end en anden person eller persongruppe bliver, er blevet eller ville blive behandlet. En opstilling af yderligere forudsætninger, der ikke er fastsat i direktiv 2000/43, er ikke forenelig med det af EU-lovgiver tilstræbte høje beskyttelsesniveau.
78. I overensstemmelse hermed bør det femte præjudicielle spørgsmål besvares benægtende.
79. Kun for fuldstændighedens skyld skal det tilføjes, at det i det foreliggende tilfælde helt åbenbart drejer sig om rettigheder og legitime interesser hos personer, der er etableret i Gizdova Mahala, i forbindelse med deres elforsyning. Som slutkunder bør de nemlig, som foreskrevet i EU-retten, have adgang til d eres forbrugsdata og blive informeret om det faktiske elektricitetsforbrug og prisen for det tilstrækkelig hyppigt til, at de kan regulere deres eget elektricitetsforbrug (40) . Forbrugerne i Gizdova Mahala har i så henseende en retligt beskyttet interesse, hvori der gøres indgreb gennem en praksis som den, der er omtvistet i hovedsagen.
2. Direkte forskelsbehandling
80. I henhold til artikel 2, stk. 2, litra a), i direktiv 2000/43 foreligger der direkte forskelsbehandling, når en person på grund af race[n] eller [den] etnisk[e] oprindelse (41) behandles ringere end en anden bliver, er blevet eller ville blive behandlet i en tilsvarende situation.
81. Hverken forelæggelseskendelsen eller parternes indlæg indeholder konkrete holdepunkter, som tyder på, at den omtvistede praksis blev valgt specielt på grund af
den etniske oprindelse af indbyggerne i Gizdova Mahala eller er knyttet til en omstændighed, der er uadskilleligt forbundet med deres etniske oprindelse.
82. Den omstændighed, at den omtvistede praksis var etnisk motiveret,
er ganske vist ikke en nødvendig forudsætning for, at der foreligger direkte forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse. Tværtimod må der også antages at foreligge direkte forskelsbehandling, når en foranstaltning ganske vist øjensynlig er neutral, men i virkeligheden kun berører eller kan berøre personer med et bestemt kendetegn, der er nævnt i artikel 21 i chartret om grundlæggende rettigheder og i direktiverne om ikke-forskelsbehandling.
83. I så henseende har Domstolen med henblik på andre forbud mod forskelsbehandling allerede haft lejlighed til at fastslå, at en henvisning til en graviditet er direkte forskelsbehandling på grundlag af køn, fordi denne kun
kan berøre kvinder (42), og til at kvalificere ordninger, der er knyttet til retten til alderspension, som direkte forskelsbehandling på grundlag af alder, fordi disse kun kan have positiv eller negativ virkning i forhold til personer, der tilhører en bestemt aldersgruppe (43) . Tilsvarende har Domstolen fastslået, at der foreligger direkte forskelsbehandling på grundlag af seksuel orientering, hvis par af samme køn, der har indgået et ægteskabslignende registreret partnerskab og ikke selv har adgang til at indgå ægteskab, afskæres fra en fordel, der gælder for ægtefæller (44) .
84. Sammenlignelige omstændigheder foreligger imidlertid ikke i det foreliggende tilfælde.
85. Ganske vist forekommer den omtvistede praksis de facto kun i bydele som Gizdova Mahala, der i overvejende grad bebos af en bestemt etnisk gruppe. Denne praksis berører dog på ingen måde kun personer, der tilhører denne etniske gruppe – i det foreliggende tilfælde romaerne – men anvendes også over for alle elektricitetsselskabets andre kunder – f.eks. Nikolova – der er etableret i de pågældende bydele, uanset deres etniske oprindelse. Omvendt er romaer ikke berørt af den omtvistede praksis, hvis de bor i andre by- eller landsdele, der i overvejende grad bebos af andre befolkningsgrupper.
86. Så vidt det fremgår, berører den omtvistede praksis altså de forbrugere i bydelen Gizdova Mahala, der får leveret el af CHEZ, alene på grund af deres egenskab af indbyggere. Denne praksis er ikke så uadskilleligt forbundet med deres etniske oprindelse, som en graviditet er med en persons køn, retten til aldersrente med den pågældende persons alder og det at leve i registreret partnerskab med vedkommendes seksuelle orientering (45) .
87. På denne baggrund foreligger der efter min opfattelse ikke tilstrækkelige holdepunkter for direkte forskelsbehandling i det foreliggende tilfælde (46) . Den omstændighed, at den omtvistede praksis de facto kun forekommer i bydele, der i overvejende grad bebos af romaer, hvorfor denne praksis til stadighed særligt påvirker personer, der tilhører denne etniske gruppe, er efter min opfattelse ikke tilstrækkeligt til, at der skal anvendes omvendt bevisbyrde som omhandlet i artikel 8, stk. 1, i direktiv 2000/43, med henblik på, om det skal antages, at der foreligger direkte forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse.
88. Tilbage står så at undersøge, om netop denne omstændighed giver anledning til at antage, at der foreligger indirekte
forskelsbehandling.
3. Indirekte forskelsbehandling
a) Definitionen af indirekte forskelsbehandling i henhold til direktiv 2000/43
89. I henhold til artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 200/43 foreligger der indirekte forskelsbehandling, hvis en tilsyneladende neutral bestemmelse, betingelse eller praksis vil stille personer af en bestemt race eller etnisk oprindelse særlig ufordelagtigt i forhold til andre personer, medmindre den pågældende bestemmelse, betingelse eller praksis er objektivt begrundet i et legitimt mål, og midlerne til at opfylde det er hensigtsmæssige og nødvendige.
90. For så vidt angår to elementer i denne EU-retlige definition af indirekte forskelsbehandling synes den forelæggende ret, når man betragter dens sjette, syvende og ottende spørgsmål, at have visse vanskeligheder med forståelsen, der i det mindste til dels må antages at hænge sammen med særlige formuleringer i den bulgarske sprogversion af direktiv 2000/43. Det drejer sig dels om udtrykket »tilsyneladende«, dels om formuleringen »stille [...] særlig ufordelagtigt«.
91. I overensstemmelse med det generelle mål med direktiv 2000/43, nemlig at sikre den bedst mulige beskyttelse mod forskelsbehandling og i denne forbindelse opnå et så højt beskyttelsesniveau som muligt (47), må hverken det ene eller det andet af disse to sætningselementer fortolkes som en indskrænkning af begrebet »forskelsbehandling«.
92. Udtrykket »tilsyneladende« (48) i artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2000/43 kun fortolkes således, at det drejer som om en øjensynligt eller prima facie
neutral bestemmelse, betingelse eller praksis. Derimod kan meningen med dette udtryk simpelthen ikke være, at den pågældende bestemmelse, betingelse eller praksis skal være neutral på særlig åbenbar vis, sådan som den forelæggende ret synes at overveje. Sidstnævnte ville nemlig have den mildest talt paradoksale konsekvens, at det altid skal undlades at fastslå en indirekte forskelsbehandling, såfremt den omhandlede bestemmelse, betingelse eller praksis skulle vise sig at være »mindre neutral«, end det kunne se ud til ved første øjekast. Derved kan der muligvis opstå en lakune i beskyttelsen mod forskelsbehandling, hvilket under ingen omstændigheder kan have været hensigten.
93. For så vidt angår formuleringen »[stille] særlig ufordelagtigt« i artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2000/43, må den ligeledes ikke fejlfortolkes således, at der kun kan fastslås at foreligge indirekte forskelsbehandling, såfremt den ugunstige behandling af personer, der tilhører en race eller en etnisk gruppe, er af særlig alvorlig karakter. Tværtimod er meningen med denne formulering, at der altid bør antages at foreligge indirekte forskelsbehandling, når en bestemmelse, betingelse eller praksis, der tilsyneladende er neutral, har større negativ indvirkning
på bestemte personer – der tilhører en bestemt race eller etnisk gruppe – end på andre (49) . Hvorvidt der foreligger indirekte forskelsbehandling, afhænger med andre ord ikke af, om den ulempe, der påføres personer af en bestemt race eller etnisk oprindelse, er særligt tungtvejende. Sværhedsgraden af ulempen kan højst spille en rolle i forbindelse med overvejelserne vedrørende begrundelsen for den omhandlede foranstaltning. Jo mere alvorlig ulempen er, desto højere er kravene til begrundelsen.
b) Anvendelse af definitionen på det foreliggende tilfælde
94. Ifølge den forelæggende rets oplysninger finder den omtvistede praksis udelukkende anvendelse i bydele, der i overvejende grad bebos af romaer. Procesdeltagerne har også samstemmende bekræftet dette. Dermed står det klart, at den omtvistede praksis særligt berører personerne, der tilhører denne etniske gruppe.
95. Det er ligeledes ubestridt, at en sådan praksis udgør en belastning for de berørte forbrugere i to henseender: For det første gøres det i praksis umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt for disse forbrugere at foretage en visuel kontrol af de relevante elmålere. Hvis de løbende ønsker at få information om deres eget elektricitetsforbrug, har de ikke andre muligheder end at få anbragt en kontrolelmåler i deres husholdninger, hvorved de påføres meromkostninger (50) . For det andet kan den omtvistede praksis forårsage en stigmatiserende virkning, da offentligheden kan få indtryk af, at de berørte forbrugere har manipuleret deres elmålere, eller at de ulovligt har tilsluttet sig elnettet.
96. Den omstændighed, at det hovedsageligt er romaer, der må lide under de ulemper, der er forbundet med den omtvistede praksis, tyder på en ulige behandling af forbrugerne i bydelen Gizdova Mahala i forhold til andre landsdele, der indirekte hænger sammen med deres etniske oprindelse.
97. Det kan ikke afvises, at denne indirekte ulige behandling foreligger, med henvisning til, at CHEZ behandler alle forbrugere inden for bydelen Gizdova Mahala lige.
98. Ganske vist rammer den omtvistede praksis alle elkunder, der er etableret i denne bydel, på samme måde, uanset om de tilhører den etniske romabefolkning eller ej. Det afgørende for den undersøgelse af, om der foreligger forskelsbehandling, der er relevant i det foreliggende tilfælde, er imidlertid ikke en sammenligning mellem personer, der alle er påført den samme ulempe, men derimod en sammenligning mellem de ringere stillede personer på den ene side og dem, der ikke er ringere stillet, på den anden.
99. Netop en sammenligning med elkunderne uden for den nævnte bydel viser tydeligt, at den omtvistede praksis i forbindelse med levering af elektricitet indebærer en ulige behandling til ulempe for forbrugerne i Gizdova Mahala (51), der hovedsageligt er romaer.
100. CHEZ har heroverfor anført, at forbrugernes situation inden for og uden for bydelen Gizdova Mahala ikke er sammenlignelig, hvorfor den omtvistede praksis ikke kan indebære en ulige behandling.
101. Denne indsigelse kan ikke tiltrædes. Det er muligt, at der i den pågældende bydel har været mange tilfælde af uberettigede indgreb i elmålerne og ulovlig tapning af elektricitet, men derimod ikke andre steder. Forbrugernes interesse i at kunne aflæse deres egne elmålere og få leveret elektricitet uden at blive stigmatiseret, er imidlertid den samme inden for og uden for den omtalte bydel. I det mindste i denne henseende befinder alle kunder, der får leveret elektricitet af CHEZ, sig derfor i en sammenlignelig situation. Den omstændighed, at der i bestemte områder hyppigere end i andre sker ulovlige indgreb i elmålere og elnet, skal der eventuelt tages hensyn til i forbindelse med begrundelsen af den omtvistede praksis (52) . Denne omstændighed gør ingen forskel med hensyn til sammenligneligheden af forbrugernes situation.
c) Kan en rent indirekte ulige behandling danne grundlag for at fastslå, at der er tale om »forskelsbehandling ved tilknytning«?
102. Afslutningsvis skal det kort undersøges, om den omstændighed, at Nikolova som klager i hovedsagen åbenbart ikke selv tilhører den etniske romabefolkning, men blot er berørt af den omtvistede praksis i bydelen Gizdova Mahala som indehaver af en fødevarebutik, i det foreliggende tilfælde er til hinder for, at der fastslås at foreligge indirekte forskelsbehandling. Spørgsmålet er i sidste ende, om forskelsbehandlingen af romaerne i bydelen Gizdova Mahala, når den kun indirekte hænger sammen med disses etniske oprindelse, er tilstrækkelig som grundlag for at fastslå, at Nikolova »forskelsbehandles ved tilknytning«. Det skal med andre ord afklares, om det inden for rammerne af indirekte forskelsbehandling retligt set kan antages, at der foreligger »forskelsbehandling ved tilknytning« (53) .
103. CHEZ har anført, at »forskelsbehandling ved tilknytning« kun kan antages at foreligge inden for rammerne af direkte forskelsbehandling, men ikke inden for rammerne af indirekte forskelsbehandling.
104. Jeg deler ikke denne opfattelse. Det er muligt, at Domstolen hidtil kun har haft lejlighed til at behandle problematikken vedrørende »forskelsbehandling ved tilknytning« med henblik på et tilfælde med direkte forskelsbehandling (54) . Dette betyder dog ikke, at den på nogen måde har udelukket, at der kan antages at foreligge »forskelsbehandling ved tilknytning« i tilfælde af indirekte forskelsbehandling.
105. Strukturelle særegenheder i de faktiske forhold vedrørende den indirekte forskelsbehandling i henhold til artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2000/43, der kunne tale imod, at en person anses for at være »forskelsbehandlet ved tilknytning«, er ikke blevet fremført af nogen af procesdeltagerne og ses heller ikke at foreligge.
106. Jeg anser det i øvrigt for retfærdigt at anerkende begrebet »forskelsbehandling ved tilknytning« i forbindelse med indirekte forskelsbehandling på samme måde som i forbindelse med direkte forskelsbehandling.
107. Et eksempel vedrørende et beslægtet forskelsbehandlingskriterium, der ligeledes er nævnt i artikel 21 i chartret om grundlæggende rettigheder, kan belyse dette: Hvis det i en virksomhed forholder sig således, at børn af mandlige arbejdstagere, men ikke børn af kvindelige arbejdstagere, har ret til en bestemt social fordel – f.eks. at gå i virksomhedens egen børnehave – er der tale om direkte forskelsbehandling på grundlag af arbejdstagernes køn. Hvis det derimod er børn af fuldtidsansatte, der har ret til den pågældende fordel, i modsætning til børn af deltidsansatte, er der tale om en indirekte forskelsbehandling på grundlag af arbejdstagernes køn, for så vidt som de deltidsansatte – som det så ofte er tilfældet – hovedsageligt er kvinder, mens de fuldtidsansatte derimod hovedsagelig er mænd. I begge tilfælde er børn af den gruppe af arbejdstagere, der stilles ringere, »forskelsbehandlet ved tilknytning«. Den omstændighed, at der i det første tilfælde er tale om direkte forskelsbehandling og i det andet tilfælde »blot« om indirekte forskelsbehandling på grundlag af arbejdstagernes køn, kan, henset til børnene, ikke gøre nogen afgørende forskel.
108. Et forsikringsselskabs praksis, hvorefter der generelt kræves højere forsikringspræmier i bestemte bydele, kan udgøre indirekte forskelsbehandling som omhandlet i artikel 21 i chartret om grundlæggende rettigheder, hvis befolkningen i de pågældende bydele hovedsageligt tilhører en bestemt etnisk gruppe, en bestemt indkomstgruppe eller et bestemt religiøst fællesskab. Selv om nogle indbyggere i den berørte bydel muligvis ikke selv tilhører den pågældende etniske gruppe, indkomstgruppe eller det pågældende religiøse fællesskab, forskelsbehandles de ved tilknytning, for de højere forsikringspræmier gælder også for dem.
109. I disse og andre tilfælde tages der tilstrækkeligt hensyn til de karakteristiske træk ved den indirekte forskelsbehandling – også dem ved »indirekte forskelsbehandling ved tilknytning« ved, at de mulige mål, der kan påberåbes som begrundelse for indirekte forskelsbehandling, er mere omfattende end dem, der kan begrunde direkte forskelsbehandling (55) .
4. Foreløbig konklusion
110. Alt i alt foreligger der i en situation som den i hovedsagen omhandlede indirekte ulige behandling på grund af etnisk oprindelse. Dermed foreligger der umiddelbart tegn på indirekte forskelsbehandling i henhold til artikel 2, stk. 2, litra b), sammenholdt med artikel 8, stk. 1, i direktiv 2000/43.
C – Mulige begrundelser for den omtvistede praksis
111. For det tredje skal det endelig undersøges, om en praksis som den i hovedsagen omtvistede kan begrundes objektivt.
112. Behandlingen af denne problematik forudsætter nødvendigvis, at det antages, at der i det foreliggende tilfælde – i overensstemmelse med mine betragtninger ovenfor (56) – foreligger indirekte forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse. Kun såfremt dette er tilfældet, har den forelæggende ret i øvrigt også inden for rammerne af dens tiende spørgsmål beskæftiget sig med dette emne, hvilket ikke mindst fremgår af rettens henvisning til artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2000/43.
113. I modsætning til direkte forskelsbehandling på grund af race eller etnisk oprindelse, som ud fra indlysende overvejelser (57) principielt ikke kan begrundes (58), bestemmer artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2000/43 med hensyn til indirekte forskelsbehandling, at den pågældende bestemmelse, betingelse eller praksis er tilladt, når den er objektivt begrundet i et legitimt mål, og midlerne til at opfylde dette mål er hensigtsmæssige og nødvendige, dvs. i sidste instans forholdsmæssige. Denne formulering er i overensstemmelse med de i EU-retten almindeligt anerkendte krav til berettigelse af indirekte ulige behandling (59) .
1. Legitimt mål
114. Det fremgår af både forelæggelsesafgørelsen og af de skriftlige og mundtlige indlæg for Domstolen, at den omtvistede praksis i bydelen Gizdova Mahala – som også i nogle andre områder i Bulgarien – blev iværksat som reaktion på en lang række uberettigede indgreb i elmålerne og på mange tilfælde af ulovlig tapning af el. I denne forbindelse påberåber CHEZ sig nødvendigheden af at registrere kundernes elektricitetsforbrug korrekt og varetage elnettets sikkerhed. Desuden drejer det sig ifølge CHEZ om at beskytte forbrugernes liv og sundhed samt deres økonomiske interesser.
115. Naturligvis påhviler det i henhold til artikel 8, stk. 1, i direktiv 2000/43 den, som i hovedsagen påberåber sig sådanne hensyn, at godtgøre, at der med den omtvistede praksis rent faktisk forfulgtes de nævnte mål, og at den ikke f.eks. var begrundet i motiver, der har noget at gøre med den etniske oprindelse af den befolkningsgruppe, der udgør flertallet i bydelen Gizdova Mahala. I hvert fald for de perioder, i hvilke det i henhold til national ret er sædvanligt eller endog lovpligtigt at opbevare forretningspapirer, vil man i denne forbindelse kunne kræve af CHEZ, at selskabet på grundlag af interne dokumenter dokumenterer de beslutningsforløb i selskabet, der førte til den omtvistede praksis. Uafhængigt heraf vil man desuden kunne forlange af CHEZ, at selskabet konkret redegør for, om der på nuværende tidspunkt i den berørte bydel fortsat er konkret risiko for, at der er i væsentligt omfang vil forekomme uberettigede indgreb i elmålerne og ulovlig tapning af elektricitet.
116. Hvis man antager, at CHEZ’ argumentation vedrørende de forfulgte mål er rigtig, har den omtvistede praksis i det væsentlige til formål fremover at forhindre svig og misbrug samt bidrage til at sikre elforsyningens kvalitet i alle forbrugeres interesse.
117. Forhindring og bekæmpelse af svig og misbrug samt sikring af sikkerheden og kvaliteten i forbindelse med energiforsyningen i medlemsstaterne er legitime mål, der er anerkendt i EU-retten (60) .
2. Forholdsmæssighedsvurdering
118. Det står imidlertid tilbage at undersøge, om det med henblik på at nå disse mål var forholdsmæssigt at anbringe elmålerne i den berørte bydel i en højde af ca. seks meter. Dette ville i henhold til artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2000/43 forudsætte, at den omtvistede praksis er »hensigtsmæssig og nødvendig« for at nå de tilsigtede legitime mål.
119. Selv om det muligvis er korrekt, at grundene til den omtvistede foranstaltning er »almindelig kendt« (61), fritager det i øvrigt ikke CHEZ fra at godtgøre, at princippet om ligebehandling ikke er blevet krænket (artikel 8, stk. 1, i direktiv 2000/43). Graden af kendskab til bevæggrundene for en bestemt fremgangsmåde fra virksomheders side siger ikke noget om deres berettigelse, navnlig ikke om deres forholdsmæssighed (62) .
120. Man vil endvidere kunne kræve af selskabet, at det med jævne mellemrum efterprøver den omtvistede praksis og revurderer, om den fortsat opfylder kravene i henhold til proportionalitetsprincippet.
a) Den omtvistede praksis’ »hensigtsmæssighed« (egnethed)
121. En foranstaltning er »hensigtsmæssig« som omhandlet i artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2000/43, såfremt den er egnet
til at nå det tilstræbte legitime mål (63), hvilket i den foreliggende sag betyder, at foranstaltningen faktisk kan forhindre svig og misbrug og bidrage til at sikre elforsyningens kvalitet.
122. Manipulation og uberettiget tapning af el vanskeliggøres uden tvivl, hvis elmålere og -fordelerbokse anbringes i en højde af seks meter, som normalt ikke er tilgængelig for forbrugere. Desuden har forhindringen af personers ulovlige indgreb i elnettet en positiv virkning for elforbrugerne i almindelighed, da risikoen for uheld derigennem forringes, man forhindrer skader på infrastrukturen og undgår en generel forhøjelse af elpriserne, der eventuelt kunne frygtes, til kompensation af sådanne skader.
123. I denne sammenhæng skal det blot i forbigående nævnes, at foranstaltningers egnethed altid skal vurderes under hensyn til de dermed tilsigtede mål. Hvis målet med en foranstaltning, som i den foreliggende sag, er at reagere på mange tilfælde af ulovlige indgreb i elforsyningen i et bestemt område, vil denne foranstaltnings egnethed næppe kunne gøres betinget af, at der fremover overhovedet ikke vil være tilfælde af svig og misbrug og overhovedet ingen forringelse af elforsyningens kvalitet. En sådan foranstaltning skal derimod allerede betragtes som egnet til at nå de legitime mål, hvis den bidrager til en mærkbar reduktion af antallet af ulovlige indgreb i elforsyningen (64) .
124. Med forbehold af den forelæggende rets nærmere konklusioner synes en praksis som den i hovedsagen omtvistede principielt egnet til at nå de dermed tilstræbte mål.
b) Den omtvistede praksis’ nødvendighed
125. Hvis det antages, at den omtvistede praksis er egnet til at forhindre svig og misbrug samt sikre elforsyningens kvalitet, opstår desuden spørgsmålet, om den også er nødvendig
for at opnå dette formål.
126. En foranstaltning er nødvendig, når det tilstræbte legitime mål ikke kunne være blevet nået ved hjælp af et middel, der er lige så egnet, men mindre indgribende. Det skal således undersøges, om der ikke fandtes mindre indgribende midler til at forhindre manipulation af elmålere og ulovlig tapning af el i de pågældende bydele.
127. Som jeg allerede har redegjort nærmere for i Belov-sagen (65), kan en efterfølgende anvendelse af civil- og strafferetlige foranstaltninger over for de formodede ophavsmænd til eventuelle manipulationer af elmålerne eller ulovlige tilslutninger til elnettet i princippet ikke anses for at være et lige så egnet middel til at nå de legitime mål, der tilsigtes i den foreliggende sag. Det samme gælder for forslaget om kun at anbringe de elmålere højere, hvor der faktisk har fundet manipulation sted.
128. I modsætning til Belov-sagen (66) forekommer det dog i det foreliggende tilfælde ikke på forhånd urealistisk at anbringe elmålerne i normal højde og sikre dem mod ulovlige indgreb med særlige tekniske anordninger. Ifølge den præjudicielle anmodning berettes der nemlig i medierne om en »ny type elmåler«, der kan fjernaflæses, og som desuden kan sende meddelelse om manipulationsforsøg til elektricitetsselskabet.
129. En sådan fremgangsmåde ville uden tvivl være en mindre indgribende foranstaltning over for elforbrugerne i bydele som Gizdova Mahala. Navnlig ville det på denne måde være sikret, at der ikke skete en stigmatisering af lokalbefolkningen, og at alle forbrugere i de pågældende bydele fortsat kunne foretage en regelmæssig visuel kontrol af deres elmålere, som det også synes at være normalt andre steder i Bulgarien.
130. I sidste instans vil den forelæggende ret dog selv skulle danne sig et indtryk af, om brugen af den omtalte »nye type elmålere« kan virkeliggøres på økonomisk forsvarlig måde, eller om der ville være betydelige meromkostninger forbundet hermed, som eventuelt ville skulle overføres til alle elforbrugere. Kun såfremt anvendelsen af denne »nye type elmålere« rent faktisk er en teknisk og finansielt realistisk foranstaltning (67), kan den fremføres som et mindre indgribende og alligevel lige så egnet alternativ til den omtvistede praksis med at anbringe elmålere i ca. seks meters højde.
c) Spørgsmålet om, hvorvidt den omtvistede praksis ikke udgør et for vidtgående indgreb over for de berørte
131. Såfremt den omtvistede praksis viser sig at være egnet til og nødvendig for at nå de tilstræbte legitime mål, står det alligevel tilbage afslutningsvis at undersøge, om den ikke fører til et for vidtgående indgreb over for personer, der er etableret i Gizdova Mahala (68) . Det følger nemlig af proportionalitetsprincippet, at foranstaltninger, der krænker en EU-retligt sikret rettighed – her forbuddet mod forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse – ikke må medføre byrder for den enkelte, der er uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (69) . Sagt på en anden måde skal det legitime formål, der forfølges, i videst muligt omfang tilgodese de krav, der følger af ligebehandlingsprincippet, og der skal findes en rimelig balance mellem de foreliggende hensyn (70) .
– Den omtvistede praksis’ stigmatiserende karakter
132. Indledningsvis skal det i denne forbindelse bemærkes, at anbringelsen af elmålere i seks meters højde er en forholdsvis drastisk foranstaltning, som berører alle personer, der er etableret i Gizdova Mahala, generelt og kollektivt, også selv om de slet ikke har gjort sig skyldige i ulovlige indgreb i elforsyningen. Der kan derfor opstå det indtryk, at alle eller i hvert fald mange af indbyggerne i Gizdova Mahala er involveret i svig, manipulation eller andre uregelmæssigheder i forbindelse med deres elforsyning, hvilket er det samme som en generel mistanke og kan medføre en stigmatisering af befolkningen i disse områder (71) .
133. I sidste instans fører en praksis som den i hovedsagen omtvistede, som allerede antydet, til, at der opstår uværdige omgivelser for de berørte personer, som det hovedsageligt er personer, der tilhører en bestemt etnisk gruppe, der må lide under (72) . Dette er i strid med de grundlæggende værdier, som Den Europæiske Union bygger på (artikel 2 TEU), og med linjen i direktiverne om ikke-forskelsbehandling (jf. her navnlig forbuddet mod »chikane« i henhold til artikel 2, stk. 3, i direktiv 2000/43).
134. Ved afvejningen af de modstridende interesser i et tilfælde som det foreliggende skal denne omstændighed tillægges særlig vægt. Rent økonomiske overvejelser skal træde i baggrunden i forhold hertil, således at der med henblik på bekæmpelse af svig og misbrug samt sikring af sikkerheden og kvaliteten i forbindelse med energiforsyningen muligvis må anvendes mindre omkostningseffektive foranstaltninger end anbringelse af elmålere i en utilgængelig højde på ca. seks meter.
– De EU-retlige krav vedrørende beskyttelsen af slutkunderne
135. Derudover – og uanset en eventuel stigmatisering af lokalbefolkningen – skal det bemærkes, at EU-lovgiver i direktiv 2006/32 og 2009/72 udtrykkeligt understreger slutkundernes interesse i regelmæssigt at blive informeret om deres individuelle elforbrug. Navnlig bør forbrugerne aktivt tilskyndes til med jævne mellemrum at kontrollere deres egne måleraflæsninger (73) . Det er i strid med dette EU-retlige mål, hvis forbrugere ganske vist udstyres med elmålere, men disse anbringes i en højde på ca. seks meter, hvor de ikke er tilgængelige for visuel kontrol (74) .
136. EU-retten foreskriver ganske vist ikke, at medlemsstaterne skal stille en gratis elmåler til rådighed for hver forbruger (75) . Netop i et forsyningsområde, hvor der tidligere ofte er konstateret svig og manipulation i forbindelse med elforsyningen, har forbrugerne imidlertid en særlig interesse i regelmæssigt at kunne kontrollere og følge deres individuelle elforbrug (76) .
137. På denne baggrund vil den forelæggende ret skulle undersøge, om CHEZ’s tilbud om efter ønske at stille en kontrolelmåler, for hvilken der skal betales et gebyr, til rådighed for forbrugere i deres husholdninger kan udgøre en passende kompensation for den manglende tilgængelighed af deres normale elmålere, der er anbragt i ca. seks meters højde. I denne forbindelse skal det navnlig bemærkes, at den omstændighed, at der skal betales et gebyr for en sådan kontrolelmåler, kunne afskrække mange forbrugere fra at installere en sådan (77) .
138. CHEZ tilbyder ganske vist på individuel anmodning forbrugere i de berørte områder en visuel kontrol ved hjælp af en løfteplatform, der stilles gratis til rådighed. Det synes imidlertid mere end tvivlsomt, om man med denne forholdsvis omfattende og omstændelige procedure kan nå det nævnte EU-retlige mål om at tilskynde forbrugerne til med jævne mellemrum
at kontrollere deres egne målere (78) . Anvendelsen af et specialkøretøj med løfteplatform, som der skal anmodes specifikt og skriftligt om inden hver anvendelse, vil realistisk set næppe være mulig mere end en eller to gange pr. år og pr. forbruger (79) .
3. Foreløbig konklusion
139. Sammenfattende kan det konkluderes, at en praksis som den i hovedsagen omtvistede i henhold til artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2000/43 kan være begrundet, hvis den har til formål at forhindre svig og misbrug samt bidrage til at sikre elforsyningens kvalitet i alle forbrugeres interesse under forudsætning af, at
a) ingen andre lige så egnede foranstaltninger, der i mindre grad ville være til ulempe for befolkningen i de berørte bydele, kan træffes til at virkeliggøre disse mål på en økonomisk forsvarlig måde, og
b) den trufne foranstaltning ikke fører til et for vidtgående indgreb over for indbyggerne i det berørte område, idet
– risikoen for stigmatisering af en etnisk gruppe vejer væsentligt tungere end rent økonomiske overvejelser, og
– der skal tages behørigt hensyn til forbrugernes interesse i at følge deres individuelle elforbrug gennem en regelmæssig visuel kontrol af deres elmålere.
D – Konsekvenserne for hovedsagen
140. Såfremt man inden for rammerne af undersøgelsen af, om der foreligger forskelsbehandling, når frem til den konklusion, som jeg har redegjort for ovenfor, opstår straks derefter spørgsmålet om, hvilke konsekvenser der i hovedsagen skal drages af, at det fastslås, at der foreligger forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse som omhandlet i direktiv 2000/43. Den problematik, der allerede var omtvistet i Belov-sagen, blev til dels også diskuteret i det foreliggende tilfælde, ikke mindst af CHEZ.
141. Det er i denne forbindelse tilstrækkeligt at henvise til Domstolens faste retspraksis. Så vidt muligt skal de nationale bestemmelser i hovedsagen fortolkes og anvendes i overensstemmelse med direktivet. De nationale retter skal derfor i videst muligt omfang fortolke de nationale retsforskrifter i lyset af direktivets ordlyd og formål, for at det med direktivet tilsigtede resultat opnås (80) . De skal gøre alt, hvad der henhører under deres kompetence – idet de tager den nationale ret i dens helhed i betragtning og anvender fortolkningsmetoder, der er anerkendt i denne ret – for at sikre den fulde virkning af direktivet og for at nå et resultat, der er i overensstemmelse med det, der tilsigtes med direktivet (81) .
142. På grundlag af de oplysninger, der er forelagt Domstolen, er der intet, der tyder på, at det i hovedsagen ikke er muligt at fortolke og anvende de relevante bestemmelser i bulgarsk ret, nemlig bestemmelserne i ZZD, i overensstemmelse med direktiv 2000/43. Dermed vil der – så vidt jeg kan se – ikke opstå nogen vanskelige spørgsmål vedrørende grundlæggende rettigheders horisontale direkte virkning.
143. Bortset herfra skal det bemærkes, at et direktiv ikke i sig selv kan skabe forpligtelser for en borger, og at en direktivbestemmelse derfor ikke som sådan kan påberåbes over for sådanne personer (82) .
144. Forbuddet mod forskelsbehandling på grund af race og etnisk oprindelse er imidlertid et generelt princip i EU-retten, som er primærretligt forankret i artikel 21 i chartret om grundlæggende rettigheder, og som blot konkretiseres i direktiv 2000/43 (83) – ligesom f.eks. forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag af alder eller seksuel orientering i direktiv 2000/78 (84) og i modsætning til f.eks. retten til årlig betalt ferie (85) eller retten til information og høring af arbejdstagerne i virksomheder (86) .
145. I retsforhold som det foreliggende mellem forbrugere eller små erhvervsdrivende på den ene side og leverandører af tjenesteydelser af almen interesse på den anden side er princippet om ligebehandling af særlig betydning. I lighed med et arbejdsforhold er sådanne retsforhold nemlig kendetegnet ved en strukturel uligevægt mellem parterne.
146. I det mindste i en sådan situation synes det berettiget, at nationale bestemmelser, der er i strid med det grundlæggende forbud mod forskelsbehandling, heller ikke anvendes mellem privatpersoner. Dette er så meget desto mere tilfældet, som den grundlæggende rettighed i en sag som den foreliggende ikke direkte er rettet til privatpersoner, men den grundlæggende rettighed kun anvendes som kriterium ved prøvelsen af lovligheden af den nationale lovgivning (87) .
VI – Forslag til afgørelse
147. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål fra Administrativen sad Sofia-grad på følgende måde:
»1) I et område, der hovedsageligt bebos af mennesker fra en bestemt etnisk gruppe, kan også andre personer, der er etableret i dette område, og som ikke selv tilhører denne etniske gruppe, påberåbe sig forbuddet mod forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse, såfremt de i forbindelse med en foranstaltning forskelsbehandles ved tilknytning på grund af foranstaltningens generelle og kollektive karakter.
2) Hvis forbrugere normalt har gratis elmålere til rådighed, som er anbragt i eller på bygninger på en sådan måde, at de er tilgængelige for visuel kontrol, mens sådanne elmålere i områder, hvor der hovedsageligt bor personer, der tilhører befolkningsgruppen romaer, er anbragt på elmaster i en ikke tilgængelig højde på ca. seks meter, foreligger der en tilsyneladende indirekte forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse som omhandlet i artikel 2, stk. 2, litra b), sammenholdt med artikel 8, stk. 1, i direktiv 2000/43.
3) En sådan foranstaltning kan være begrundet, hvis den har til formål at forhindre svig og misbrug samt bidrage til at sikre elforsyningens kvalitet i alle forbrugeres interesse under forudsætning af, at
a) ingen andre lige så egnede foranstaltninger, der i mindre grad ville være til ulempe for befolkningen i de berørte bydele, kan træffes til at virkeliggøre disse mål på en økonomisk forsvarlig måde, og
b) den trufne foranstaltning ikke fører til et for vidtgående indgreb over for indbyggerne i det berørte område, idet
– risikoen for stigmatisering af en etnisk gruppe vejer væsentligt tungere end rent økonomiske overvejelser, og
– der skal tages behørigt hensyn til slutkundernes interesse i at følge deres individuelle elforbrug gennem en regelmæssig visuel kontrol af deres elmålere.«
(1) .
(2)
– Forslag til afgørelse Belov (C-394/11, EU:C:2012:585).
(3)
– I dom Belov (C-394/11, EU:C:2013:48) erklærede Domstolen sig dengang inkompetent med hensyn til den præjudicielle anmodning, fordi den fandt, at det forelæggende organ ikke havde karakter af en ret som omhandlet i artikel 267 TEUF.
(4)
– Rådets direktiv af 29.6.2000 om gennemførelse af princippet om ligebehandling af alle uanset race eller etnisk oprindelse (EFT L 180, s. 22).
(5)
– Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 5.4.2006 om energieffektivitet i slutanvendelserne og om energitjenester samt om ophævelse af Rådets direktiv 93/76/EØF (EUT L 114, s. 64). Selv om dette direktiv med virkning fra den 4.6.2014 blev ophævet og erstattet af direktiv 2012/27/EU (EUT L 315, s. 1), finder det ud fra en tidsmæssig betragtning fortsat anvendelse på den foreliggende sag, da KZD traf den omtvistede afgørelse i sagen før den 4.6.2014.
(6)
– Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 13.7.2009 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 2003/54/EF (EUT L 211, s. 55).
(7)
– Zakon za zashtita ot diskriminatstia.
(8)
– Zakon za energetikata.
(9)
– Herefter »CHEZ«.
(10)
– Ifølge Nikolovas egne oplysninger i hendes skriftlige indlæg i sagen for Domstolen.
(11)
– I den præjudicielle anmodning er der – i overensstemmelse med terminologien i ZE’s artikel 120 – tale om »måleinstrumenter« til måling af forbrugernes elforbrug. I det følgende vil jeg dog for nemheds skyld anvende det langt mere gængse begreb »elmåler«, der også anvendes i EU-retten, f.eks. i mange sprogversioner af direktiv 2006/32.
(12)
– Herefter også »den omtvistede praksis«.
(13)
– Komisia za zashtita ot diskriminatsia.
(14)
– På processproget: »narodnost« (народност).
(15)
– Bulgariens øverste forvaltningsdomstol.
(16)
– Forvaltningsret for byen Sofia.
(17)
– Darzhavna komisia po energiyno i vodno regulirane.
(18)
– Jf. herom mit forslag til afgørelse Belov (C-394/11, EU:C:2012:585, punkt 59-65).
(19)
– Jf. herom mit forslag til afgørelse Belov (C-394/11, EU:C:2012:585, punkt 66).
(20)
– EMRK, dom af 13.11.2007, D.H. m.fl. mod Den Tjekkiske Republik (sag nr. 57325/00, Recueil des arrêts et décisions
2007-IV, præmis 182, sammenholdt med præmis 175).
(21)
– Chartrets artikel 21, stk. 1, bygger bl.a. på EMRK’s artikel 14. I det omfang stykket falder sammen med artikel 14 i EMRK, »anvendes det i overensstemmelse hermed« (Forklaringer til Chartret om grundlæggende rettigheder, EUT 2007 C 303, s. 17 (24); disse forklaringer blev udarbejdet som vejledning til fortolkning af chartret, og både Unionens retsinstanser og medlemsstaternes retter skal i henhold til artikel 6, stk. 1, tredje afsnit, TEU, sammenholdt med chartrets artikel 52, stk. 7, tage behørigt hensyn hertil).
(22)
– Fast praksis, jf. f.eks. domme Gauchard (20/87, EU:C:1987:532, præmis 5), Feryn (C-54/07, EU:C:2008:397, præmis 19), MOTOE (C-49/07, EU:C:2008:376, præmis 30) og Asociaţia Accept (C-81/12, EU:C:2013:275, præmis 41-43).
(23)
– Jf. i denne retning Generel henstilling VIII vedrørende fortolkningen og anvendelsen af artikel 1. stk. 1 og 4, i den internationale konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination ( UNTS
bind 660, s. 195), offentliggjort den 23.8.1990 af Racediskriminationskomitéen (Committee on the Elimination of Racial Discrimination – »CERD«). Ifølge denne henstilling bør de berørtes egen vurdering lægges til grund ved kvalificeringen af enkeltpersoner som hørende til en bestemt race eller etnisk gruppe, medmindre der er indicier for det modsatte.
(24)
– Blandt de sprogversioner af artikel 2, stk. 2, i direktiv 2000/43, som jeg har sammenlignet, indeholder kun den tyske (»aufgrund ihrer
Rasse oder ethnischen Herkunft«), italienske (»a causa della sua
razza od origine etnica«) og kroatiske (»zbog njezina
rasnog ili etničkog podrijetla«) i litra a) det her fremhævede possessive pronomen. Anderledes forholder det sig derimod navnlig med den bulgarske (»въз основа на расов признак или етнически произход«), tjekkiske (»z důvodu rasy nebo etnického původu«), spanske (»por motivos de origen racial o étnico«), estiske (»rassilise või etnilise päritolu tõttu«), græske (»για λόγους φυλετικής ή εθνοτικής καταγωγής«), engelske (»on grounds of racial or ethnic origin«), franske (»pour des raisons de race ou d’origine ethnique«), ungarske (»faji vagy etnikai alapon«), nederlandske (»op grond van ras of etnische afstamming«), polske (»ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne«), portugisiske (»em razão da origem racial ou étnica«), slovakiske (»z dôvodu rasy alebo etnického pôvodu«) og svenske version (»på grund av ras eller etniskt ursprung«) af den nævnte bestemmelse.
(25)
– Dom Runevič-Vardyn og Wardyn (C-391/09, EU:C:2011:291, præmis 43).
(26)
– Dom Coleman (C-303/06, EU:C:2008:415, navnlig præmis 50 og 51). Om begrebet » discrimination par association«, jf. også generaladvokat Poiares Maduros forslag til afgørelse i den pågældende sag (EU:C:2008:61, navnlig præmis 4 og 5).
(27) – Rådets direktiv 2000/78/EF af 27.11.2000 om generelle rammebestemmelser om ligebehandling med hensyn til beskæftigelse og erhverv (EFT L 303, s. 16).
(28)
– Jf. endnu en gang dom Runevič-Vardyn og Wardyn (C-391/09, EU:C:2011:291, præmis 43).
(29)
– Dom Coleman (C-303/06, EU:C:2008:415, præmis 24-26 og 59).
(30)
– Jf. herom mine bemærkninger nedenfor i punkt 69-139 i dette forslag til afgørelse.
(31)
– På dette punkt – men kun på dette – har det foreliggende tilfælde lighed med situationen i dommene Feryn (C-54/07, EU:C:2008:397, præmis 23-26) og Asociaţia Accept (C-81/12, EU:C:2013:275, præmis 49), hvori Domstolen ligeledes hovedsageligt tog udgangspunkt i et klima præget af forskelsbehandling (i disse sager vedrørende potentielle arbejdsgiveres ansættelsespolitik).
(32)
– Spørgsmålet om, hvorvidt en rent indirekte ulige behandling kan danne grundlag for at fastslå, at der er tale om »forskelsbehandling ved tilknytning«, behandler jeg nedenfor i punkt 102-109 i dette forslag til afgørelse.
(33)
– 16. betragtning til direktiv 2000/43.
(34)
– Jf. herom også – angående forskelsbehandling på grund af alder – mit forslag til afgørelse i sag Andersen (C-499/08, EU:C:2010:248, punkt 31).
(35)
– 18. betragtning til direktiv 2000/43.
(36)
– Jf. 15. betragtning til direktiv 2000/43: »Det er de nationale juridiske eller andre kompetente organer, der skal vurdere de faktiske forhold, på grundlag af hvilke det kan udledes, at der har været direkte eller indirekte forskelsbehandling, i overensstemmelse med bestemmelserne i national ret eller praksis.« Dette er i overensstemmelse med fast praksis vedrørende præjudicielle anmodninger, jf. blandt mange andre domme MOTOE (C-49/07, EU:C:2008:376, præmis 30), Winner Wetten (C-409/06, EU:C:2010:503, præmis 49), Kelly (C-104/10, EU:C:2011:506, præmis 31) og Asociaţia Accept (C-81/12, EU:C:2013:275, præmis 41 og 42).
(37)
–	Fast praksis, jf. f.eks. domme Gauchard (20/87, EU:C:1987:532, præmis 5), Feryn (C-54/07, EU:C:2008:397, præmis 19), MOTOE (C-49/07, EU:C:2008:376, præmis 30) og Asociaţia Accept (C-81/12, EU:C:2013:275, præmis 43).
(38)
– Jf. herom mit forslag til afgørelse Belov (C-394/11, EU:C:2012:585, punkt 70-74).
(39)
– Dom Feryn (C-54/07, EU:C:2008:397, præmis 25).
(40)
– Artikel 3, stk. 7, sammenholdt med bilag I, punkt 1, litra h) og i), i direktiv 2009/72 samt 29. betragtning til direktiv 2006/32, sidste punktum.
(41)
– Om betydningen af det possessive pronomen »ihrer« (»deres«), der ikke forekommer i alle sprogversioner af direktiv 2000/43, jf. ovenfor i punkt 53 og 54 samt fodnote 24 i dette forslag til afgørelse.
(42)
– Domme Dekker (C-177/88, EU:C:1990:383, præmis 12 og 17), Handels- og Kontorfunktionærernes Forbund (C-179/88, EU:C:1990:384, præmis 13), Busch (C-320/01, EU:C:2003:114, præmis 39) og Kiiski (C-116/06, EU:C:2007:536, præmis 55).
(43)
– Dom Ingeniørforeningen i Danmark (C-499/08, EU:C:2010:600, præmis 23 og 24).
(44)
– Domme Maruko (C-267/06, EU:C:2008:179, præmis 72) og Römer (C-147/08, EU:C:2011:286, præmis 52).
(45)
– Sidstnævnte gælder dog kun for medlemsstater, i hvilke det registrerede partnerskab ligner ægteskab og er forbeholdt par af samme køn, der ikke har adgang til at indgå ægteskab.
(46)
– Jeg indtog et tilsvarende standpunkt i mit forslag til afgørelse Belov (C-394/11, EU:C:2012:585, punkt 97 og 98).
(47)
– Jf. f.eks. 28. betragtning til direktiv 2000/43. I henhold hertil er direktivets mål »[…] at sikre et fælles højt beskyttelsesniveau mod forskelsbehandling i alle medlemsstaterne […]«.
(48)
– Bulgarsk: »vidimo« (видимо).
(49)
– I mit forslag til afgørelse Hervis Sport- és Divatkereskedelmi (C-385/12, EU:C:2013:531, punkt 41) har jeg tilsvarende anført, at der kun kan antages at foreligge en indirekte forskelsbehandling, såfremt en foranstaltning i de allerfleste tilfælde
rammer personer, der tilhører en bestemt gruppe, hvorimod Domstolen fastslog, at det skulle forholde sig således i de fleste tilfælde
(dom Hervis Sport- és Divatkereskedelmi, C-385/12, EU:C:2014:47, præmis 39). I det foreliggende tilfælde kræver denne forskel ingen uddybning, da bydelen Gizdova Mahala ifølge den forelæggende rets oplysninger ubestridt er det største romakvarter i Dupnitsa.
(50)
– CHEZ’ tilbud om på en forbrugers skriftlige anmodning inden tre dage at stille et specialkøretøj med løfteplatform gratis til rådighed, kan næppe anses for et rimeligt alternativ, da det ikke giver forbrugerne mulighed for selv, og frem for alt kontinuerligt, at følge med i deres elforbrug. Jf. herom nedenfor, punkt 138 i dette forslag til afgørelse.
(51)
– Om denne ulempe, jf. endnu en gang ovenfor, punkt 95 i dette forslag til afgørelse.
(52)
– Jf. herom nedenfor, punkt 111-139 i dette forslag til afgørelse.
(53)
– Generelle betragtninger vedrørende »forskelsbehandling ved tilknytning« er anført ovenfor i punkt 52-61 i dette forslag til afgørelse.
(54)
– Dom Coleman (C-303/06, EU:C:2008:415).
(55)
– Jf. herom endnu en gang ovenfor, punkt 72 og 73 i dette forslag til afgørelse.
(56)
– Jf. ovenfor, præmis 69-110 i dette forslag til afgørelse.
(57)
– Jf. f.eks. sjette betragtning til direktiv 2000/43, hvorefter Den Europæiske Union afviser teorier, der søger at fastslå, at der findes forskellige menneskeracer.
(58)
– Jf. herom endnu en gang ovenfor, punkt 72 i dette forslag til afgørelse. En forskellig behandling af personer på grund af
race eller etnisk oprindelse er kun mulig, for så vidt som disse personer ikke befinder sig i en tilsvarende situation [jf. artikel 2, stk. 2, litra a), i direktiv 2000/43], eller der gælder regulære og afgørende erhvervsmæssige krav (artikel 4 i dette direktiv).
(59)
– Jf. herom mit forslag til afgørelse Belov (C-394/11, EU:C:2012:585, punkt 100) samt supplerende – med hensyn til berettigelsen af forskelsbehandling på grund af alder som omhandlet i direktiv 2000/78 – mit forslag til afgørelse Andersen (C-499/08, EU:C:2010:248, punkt 46 og 47).
(60)
– Om nationale organers bekæmpelse af svig og misbrug, jf. domme Halifax m.fl. (C-255/02, EU:C:2006:121, præmis 68 og 69), Cadbury Schweppes og Cadbury Schweppes Overseas (C-196/04, EU:C:2006:544, præmis 35) og Kofoed (C-321/05, EU:C:2007:408, præmis 38). Om sikring af sikkerheden og kvaliteten i forbindelse med energiforsyningen i medlemsstaterne, jf. domme Campus Oil m.fl. (72/83, EU:C:1984:256, præmis 34 og 35), Kommissionen mod Belgien (C-503/99, EU:C:2002:328, præmis 55) og Kommissionen mod Portugal (C-543/08, EU:C:2010:669, præmis 84).
(61)
– Jf. herom spørgsmål 5.3, litra c), i Belov-sagen, gengivet i mit forslag til afgørelse i den pågældende sag (C-394/11, EU:C:2012:585, punkt 21).
(62)
– Jf. mit forslag til afgørelse Belov (C-394/11, EU:C:2012:585, punkt 104).
(63)
– Jf. herom mit forslag til afgørelse Belov (C-394/11, EU:C:2012:585, punkt 105) samt supplerende – med hensyn til berettigelsen af forskelsbehandling på grund af alder som omhandlet i direktiv 2000/78 – mit forslag til afgørelse Andersen (C-499/08, EU:C:2010:248, punkt 53). Sidste del af artikel 6, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2000/78 er identisk med ordlyden af artikel 2, stk. 2, litra b), i direktiv 2000/43, og mine bemærkninger i Andersen-sagen kan derfor overføres til den foreliggende sag.
(64)
– Jf. mit forslag til afgørelse Belov (C-394/11, EU:C:2012:585, punkt 107 og 108).
(65)
– Jf. mit forslag til afgørelse Belov (C-394/11, EU:C:2012:585, punkt 113-115).
(66)
– Jf. herom mit forslag til afgørelse Belov (C-394/11, EU:C:2012:585, punkt 110-112).
(67)
– Formuleringen af sidste punktum i det tiende præjudicielle spørgsmål tyder på, at den forelæggende ret går ud fra, at dette er tilfældet. Heri henvises der til beretninger i medierne om »andre teknisk og finansielt tilgængelige metoder«.
(68)
– Jf. mit forslag til afgørelse Belov (C-394/11, EU:C:2012:585, punkt 117). I samme retning – vedrørende direktiv 2000/78 – dom Ingeniørforeningen i Danmark (C-499/08, EU:C:2010:600, præmis 41-48, navnlig præmis 47), samt mit forslag til afgørelse i den pågældende sag, også kaldet sag Andersen (C-499/08, EU:C:2010:248, præmis 67).
(69)
– Domme Schräder HS Kraftfutter (265/87, EU:C:1989:303, præmis 21), Tempelman und van Schaijk (C-96/03 og C-97/03, EU:C:2005:145, præmis 7) og ERG m.fl. (C-379/08 og C-380/08, EU:C:2010:127, præmis 86).
(70)
– Jf. herom endnu en gang mine forslag til afgørelse Belov (C-394/11, EU:C:2012:585, punkt 117) og Andersen (C-499/08, EU:C:2010:248, punkt 68).
(71)
– Jf. herom mit forslag til afgørelse Belov (C-394/11, EU:C:2012:585, punkt 118).
(72)
– På dette punkt har jeg revideret mine betragtninger i mit forslag til afgørelse Belov (C-394/11, EU:C:2012:585, punkt 98) og er kommet til et nyt resultat.
(73) – 29. betragtning til direktiv 2006/32, sidste punktum.
(74)
– Jf. allerede mit forslag til afgørelse Belov (C-394/11, EU:C:2012:585, punkt 119).
(75)
– Jf. navnlig artikel 13, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2006/32.
(76)
– Jf. allerede mit forslag til afgørelse Belov (C-394/11, EU:C:2012:585, punkt 122).
(77)
– Jf. allerede mit forslag til afgørelse Belov (C-394/11, EU:C:2012:585, punkt 121).
(78)
– Artikel 3, stk. 7, sammenholdt med bilag I, punkt 1, litra i), i direktiv 2009/72 samt 29. betragtning til direktiv 2006/32, sidste punktum.
(79)
– Jf. allerede mit forslag til afgørelse Belov (C-394/11, EU:C:2012:585, punkt 120).
(80)
– Fast retspraksis. Jf. f.eks. domme Marleasing (C-106/89, EU:C:1990:395, præmis 8), Pfeiffer m.fl. (C-397/01 – C-403/01, EU:C:2004:584, præmis 113), Dominguez (C-282/10, EU:C:2012:33, præmis 24) og Asociaţia Accept (C-81/12, EU:C:2013:275, præmis 71).
(81)
– Jf. herom domme Pfeiffer m.fl. (C-397/01 – C-403/01, EU:C:2004:584, præmis 115-119) og Dominguez (C-282/10, EU:C:2012:33, præmis 27). I samme retning allerede dom von Colson og Kamann (14/83, EU:C:1984:153, præmis 28: »under fuld udnyttelse af det skøn, den råder over i henhold til national ret«).
(82)
–	Domme Faccini Dori (C-91/92, EU:C:1994:292, præmis 20), Pfeiffer m.fl. (C-397/01 – C-403/01, EU:C:2004:584, præmis 108) og Dominguez (C-282/10, EU:C:2012:33, præmis 37). I samme retning dom Association de médiation sociale (C-176/12, EU:C:2014:2, præmis 39).
(83)
– Dom Runevič-Vardyn og Wardyn (C-391/09, EU:C:2011:291, præmis 43). Jf. også mit forslag til afgørelse Belov (C-394/11, EU:C:2012:585, præmis 63 og 80).
(84)
– Retspraksis vedrørende direktiv 2000/78 kan således uden videre overføres til direktiv 2000/43. Jf. domme Mangold (C-144/04, EU:C:2005:709, præmis 74 og 75), Kücükdeveci (C-555/07, EU:C:2010:21, præmis 51 og 53) og Römer (C-147/08, EU:C:2011:286, navnlig præmis 59).
(85)
– Dom Dominguez (C-282/10, EU:C:2012:33, navnlig præmis 42). I den pågældende sag drejede det sig ikke om et udtryk for det almindelige princip om ligebehandling som omhandlet i artikel 21 i chartret om grundlæggende rettigheder, men derimod om en rettighed, der er fastsat i artikel 31, stk. 2, under overskriften »Solidaritet« i chartret om grundlæggende rettigheder.
(86)
–	Dom Association de médiation sociale (C-176/12, EU:C:2014:2, præmis 45-49).
(87)
– Jf. allerede mit forslag til afgørelse Belov (C-394/11, EU:C:2012:585, punkt 81 og 82).