62013CJ0277_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑277/13
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 21 maja 2013 r.,
Komisja Europejska, reprezentowana przez P. Guerrę e Andradego oraz F. W. Bulsta, działających w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Republice Portugalskiej, reprezentowanej przez L. Ineza Fernandesa, T. Falcão oraz V. Mourę Ramosa, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: A. Tizzano, prezes izby, E. Levits, M. Berger, S. Rodin (sprawozdawca) i F. Biltgen, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Szpunar,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 14 maja 2014 r.,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Motywy wyroku
Wyrok
1. W swej skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że poprzez brak przyjęcia niezbędnych środków w celu ustanowienia procedury wyboru podmiotów upoważnionych do świadczenia usług obsługi naziemnej w zakresie obsługi bagażowej, obsługi ramp oraz ładunku i poczty na lotniskach w Lizbonie, Porto i Faro zgodnie z art. 11 dyrektywy 96/67/WE z dnia 15 października 1996 r. w sprawie dostępu do rynku usług obsługi naziemnej w portach lotniczych Wspólnoty (Dz.U. L 272, s. 36 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 7, t. 2, s. 496), Republika Portugalska uchybiła zobowiązaniom, jakie na niej ciążą na mocy tego art. 11.
Ramy prawne
Prawo Unii
2. Motyw 5 dyrektywy 96/67 przewiduje:
„Otwarcie dostępu do rynku usług obsługi naziemnej pomoże w obniżeniu kosztów operacyjnych przedsiębiorstw lotniczych i podniesieniu jakości usług świadczonych użytkownikom portów lotniczych”.
3. Motyw 16 tej dyrektywy stanowi:
„Dla utrzymania efektywnej i uczciwej konkurencji, w przypadku gdy liczba podmiotów świadczących usługi obsługi naziemnej jest ograniczona, podmioty takie powinny być wybrane zgodnie z przejrzystą i bezstronną procedurą; [...] należy dokonać uzgodnień z użytkownikami portów lotniczych przy wzięciu pod uwagę szczególnego zainteresowania [ponieważ są oni szczególnie zainteresowani] jakością i ceną usług obsługi naziemnej, na które zgłaszają zapotrzebowanie”.
4. Artykuł 2 lit. e) dyrektywy 96/67, definiujący pojęcie „obsługi naziemnej”, odsyła do załącznika do tej dyrektywy w odniesieniu do kategorii usług objętych tym pojęciem. Zgodnie ze wspomnianym załącznikiem w wykazie usług obsługi naziemnej znajdują się następujące usługi:
„[...]
3. Obsługa bagażu [...]
[…]
4. Obsługa ładunków i poczty [...]
[…]
5. Obsługa ramp [...]
[...]”.
5. Artykuł 6 wspomnianej dyrektywy ma następujące brzmienie:
„1. Państwa członkowskie podejmą niezbędne działania, zgodnie z przepisami zawartymi w art. l, w celu zapewnienia podmiotom świadczącym usługi obsługi naziemnej swobodnego dostępu do rynku obsługi naziemnej na rzecz osób trzecich.
[…]
2. Państwa członkowskie mogą ograniczyć liczbę podmiotów upoważnionych do świadczenia następujących kategorii usług obsługi naziemnej:
– obsługa bagażu,
– obsługa ramp,
– [...],
– obsługa ładunku i poczty w zakresie obsługi fizycznej ładunku i poczty przy przyjmowaniu, wydawaniu lub przekazywaniu między terminalem lotniczym a statkiem powietrznym.
Nie mogą one jednak ograniczyć liczby operatorów tych usług poniżej dwóch dla każdej kategorii usług obsługi naziemnej.
3. Ponadto od dnia 1 stycznia 2001 r. co najmniej jeden z upoważnionych operatorów usług obsługi naziemnej nie może być bezpośrednio lub pośrednio kontrolowany przez:
– organ zarządzający portem lotniczym,
– użytkownika portu lotniczego przewożącego więcej niż 25% pasażerów lub ładunków odnotowanych w porcie lotniczym w roku poprzedzającym rok, w którym dokonano wyboru operatorów,
– organ kontrolujący lub kontrolowany bezpośrednio lub pośrednio przez organ zarządzający lub takiego użytkownika.
Jednakże w dniu [do dnia] 1 lipca 2000 r. państwo członkowskie może wnioskować o przesunięcie daty wprowadzenia obowiązku zawartego w tym ustępie do dnia [na dzień] 31 grudnia 2002 r.
Komisja, przy pomocy Komitetu, określonego w art. 10, zbada taki wniosek i może, uwzględniając zmiany w sektorze, w szczególności w sytuacji portów lotniczych porównywalnych pod względem wielkości ruchu i charakteru, wyrazić na niego zgodę.
4. W przypadku gdy zgodnie z ust. 2 państwa członkowskie ograniczają liczbę upoważnionych podmiotów, nie mogą one utrudniać użytkownikom portu lotniczego, którym przydzielono część portu lotniczego, w odniesieniu do każdej kategorii usług obsługi naziemnej podlegającej ograniczeniu, rzeczywistego wyboru między co najmniej dwoma podmiotami świadczącymi usługi obsługi naziemnej, z zastrzeżeniem warunków określonych w ust. 2 i 3”.
6. Artykuł 11 tej dyrektywy przewiduje:
„1. Państwa członkowskie podejmą niezbędne środki w celu ustanowienia procedury selekcyjnej [wyboru] podmiotów upoważnionych do świadczenia usług obsługi naziemnej w porcie lotniczym, w którym ich liczba jest ograniczona w przypadkach określonych w art. 6 ust. 2 lub art. 9. Procedura ta musi być zgodna z następującymi zasadami:
a) w przypadkach gdy państwa członkowskie wymagają ustanowienia warunków standardowych lub specyfikacji technicznej, które muszą spełnić podmioty świadczące usługi obsługi naziemnej, warunki te lub specyfikacje ustanawiane są po konsultacjach z Komitetem Użytkowników Portu Lotniczego. Kryteria wyboru określone w standardowych warunkach lub specyfikacji technicznej muszą być właściwe, obiektywne, przejrzyste i niedyskryminujące.
[...]
b) zaproszenie do składania ofert musi być ogłoszone i opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich, tak aby każdy zainteresowany podmiot świadczący usługi obsługi naziemnej [mógł] na nie odpowiedzieć;
c) podmioty świadczące usługi obsługi naziemnej są wybierane:
(i) po konsultacji z Komitetem Użytkowników Portu Lotniczego przez organ zarządzający portu lotniczego, pod warunkiem że ten ostatni:
– nie świadczy podobnych usług obsługi naziemnej, oraz
– nie ma bezpośredniej lub pośredniej kontroli nad podmiotem świadczącym takie usługi, oraz
– nie posiada udziałów w żadnym takim podmiocie;
(ii) we wszystkich innych przypadkach przez właściwe władze państw członkowskich, które są niezależne od organu zarządzającego zainteresowanym [danym] portem lotniczym, po konsultacji z Komitetem Użytkowników Portu Lotniczego i z takim organem zarządzającym;
d) podmioty świadczące usługi obsługi naziemnej są wybierane na maksymalny okres 7 lat;
e) w przypadku gdy podmiot świadczący usługi obsługi naziemnej zaprzestanie działalności przed zakończeniem okresu, na który został wybrany, zostanie on zastąpiony według tej samej procedury.
2. W przypadku gdy liczba podmiotów świadczących usługi obsługi naziemnej jest ograniczona zgodnie z art. 6 ust. 2 lub art. 9, organ zarządzający portu lotniczego może sam świadczyć usługi obsługi naziemnej bez konieczności przeprowadzenia procedury określonej w ust. 1. Podobnie może on, bez poddawania się tej procedurze, upoważnić podmiot do świadczenia usług obsługi naziemnej w takim porcie lotniczym:
– jeżeli kontroluje on taki podmiot bezpośrednio lub pośrednio, lub
– jeżeli podmiot ten kontroluje bezpośrednio lub pośrednio organ zarządzający.
3. Organ zarządzający portu lotniczego informuje Komitet Użytkowników Portu Lotniczego o decyzji podjętej na podstawie niniejszego artykułu”.
7. Artykuł 18 dyrektywy 96/67, zatytułowany „Ochrona socjalna i ochrona środowiska”, przewiduje:
„Bez uszczerbku dla stosowania niniejszej dyrektywy oraz z zastrzeżeniem innych przepisów prawa Wspólnoty państwa członkowskie mogą podjąć niezbędne środki dla zapewnienia ochrony praw pracowników i poszanowania środowiska naturalnego”.
8. Artykuł 23 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Wykonanie dyrektywy”, w ust. 1 przewiduje:
„Państwa członkowskie wprowadzą w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne dla przestrzegania niniejszej dyrektywy nie później niż w ciągu jednego roku od daty jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich . Państwa członkowskie niezwłocznie powiadamiają o tym Komisję.
[…]”.
9. Dyrektywa ta, opublikowana w dniu 25 października 1996 r., powinna była zostać transponowana najpóźniej do dnia 25 października 1997 r.
Prawo portugalskie
10. Republika Portugalska transponowała dyrektywę 96/67 na mocy dekretu z mocą ustawy nr 275/99 z dnia 23 lipca 1999 r. Preambuła do tego dekretu z mocą ustawy ma następujące brzmienie:
„Uwzględnia się także konieczność zapewnienia w miarę możliwości płynnego przejścia do nowego systemu, poprzez zagwarantowanie ciągłości usług, a także ochrony zatrudnienia i praw pracowników sektora”.
11. Artykuł 27 wspomnianego dekretu z mocą ustawy, zatytułowany „Wybór podmiotów świadczących usługi”, ma następujące brzmienie:
„1.
W przypadkach gdy liczba podmiotów świadczących usługi obsługi naziemnej jest ograniczona, przewidzianych w art. 22 ust. 2 i art. 24 ust. 1 lit. a) i b), wybór upoważnionych podmiotów świadczących usługi odbywa się za pośrednictwem zaproszenia do składania ofert publikowanego w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich .
[…]
7. Podmioty świadczące usługi są wybierane na okres od czterech do siedmiu lat”.
12. Artykuł 39 tego samego dekretu z mocą ustawy, zatytułowany „System przejściowy”, stanowi:
„1. Bez uszczerbku dla ust. 2 podmioty, które w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy są upoważnione, na mocy ustawy lub przez organ zarządzający, do wykonywania własnej obsługi naziemnej lub świadczenia usług obsługi naziemnej w porcie lotniczym są automatycznie upoważnione do korzystania z publicznej strefy danego portu lotniczego do celów wykonywania ich zadań aż do upływu przewidzianego w zezwoleniu terminu jego wygaśnięcia lub przez okres czterech lat, jeśli w obowiązującym zezwoleniu nie przewidziano terminu jego wygaśnięcia lub termin ten upływa później niż cztery lata od dnia wejścia w życie ustawy.
[…]
2. W terminie roku od dnia publikacji niniejszej ustawy, podmioty, o których mowa w ust. 1, powinny uzyskać licencję na wykonywanie ich działalności, zgodnie z rozdziałem II, pod rygorem utraty odpowiednich zezwoleń, lub uzyskać specjalne zezwolenia obowiązujące od tego dnia”.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
13. Zgodnie z informacjami zebranymi przez Komisję podmiotami świadczącymi usługi obsługi naziemnej w zakresie obsługi bagażowej, obsługi ramp oraz ładunku i poczty w Portugalii są Portway – Handling de Portugal, SA (zwana dalej „Portway”) i Serviços Portugueses de Handling, SA, znana od 2005 r. pod nazwą jej znaku towarowego Groundforce Portugal (zwana dalej „Groundforce”).
14. Portway jest spółką, której 100% kapitału posiada ANA, SA, spółka, której przedmiotem działalności jest zarządzanie infrastrukturą lotniskową oraz świadczenie usług lotniskowych w portach lotniczych Lizbony, Porto i Faro, na mocy koncesji administracyjnej.
15. Groundforce jest spółką, której 50,1% kapitału posiada grupa Urbanos. Groundforce, przed nabyciem jej kapitału przez Urbanos, znajdowała się w posiadaniu kompanii Transportes Aéreos Portugueses (zwanej dalej „TAP”). W 2003 r. na mocy portugalskich przepisów ustawowych zezwolono TAP na przekazanie większościowego udziału w kapitale Groundforce poprzez przeprowadzenie międzynarodowej otwartej procedury przetargowej skierowanej do inwestorów spełniających przesłanki określone w standardowych warunkach. Ponieważ Globalia, Corporación Empresarial SA (zwana dalej „Globalią”) została wybrana najlepszym oferentem, nabyła ona w ciągu 2004 r. większość akcji Groundforce. Po przeprowadzeniu kilku transakcji grupa Urbanos nabyła wspomnianą większość akcji i nadal je posiada.
16. W dniu 25 listopada 2010 r. Komisja skierowała do Republiki Portugalskiej wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym zarzucała temu państwu członkowskiemu, iż uchybiło ono zobowiązaniom wynikającym z dyrektywy 96/67, ponieważ nie przeprowadziło procedury wyboru podmiotów świadczących usługi obsługi naziemnej zgodnie z art. 11 tej dyrektywy.
17. Republika Portugalska udzieliła odpowiedzi pismem z dnia 31 stycznia 2011 r., kwestionując zarzucane naruszenie.
18. W dniu 20 maja 2011 r. Komisja skierowała do Republiki Portugalskiej uzasadnioną opinię, w której potwierdziła swe zarzuty. W szczególności, w latach 1999–2003 wspomniane państwo wprowadziło przejściowy system automatycznego zezwolenia, który umożliwił Portway, kontrolowanej przez ANA, SA, spółkę zarządzającą portem lotniczym, i w tym samym dniu Groundforce, kontrolowanej przez TAP, głównego przewoźnika portugalskiego, dalsze świadczenie rozpatrywanych usług. W 2004 r. w wyniku międzynarodowej otwartej procedury przetargowej Groundforce została wykupiona przez grupę Globalia, zachowując jednocześnie zezwolenie na świadczenie usług obsługi naziemnej.
19. Republika Portugalska odpowiedziała pismem z dnia 27 lipca 2011 r. i poinformowała Komisję, że zostały zorganizowane dwa przetargi, jeden dotyczący portu lotniczego w Faro, a drugi dotyczący portów lotniczych w Lizbonie i Porto. Stwierdziła, że te dwa przetargi trwały, odpowiednio, do końca października i do końca listopada 2011 r. Odpowiednie komitety użytkowników zostały poinformowane o procedurach przetargowych, ale pismo wysłane do komitetu użytkowników portu lotniczego w Faro zostało zwrócone.
20. W dniu 22 czerwca 2012 r. Komisja skierowała do Republiki Portugalskiej uzupełniającą uzasadnioną opinię, w której podkreśliła, że to państwo członkowskie nie wybrało nowych podmiotów świadczących usługi obsługi naziemnej, ale za pomocą dekretu z mocą ustawy nr 19/2012 z dnia 27 stycznia 2012 r. wprowadziło wyjątkowy system ze skutkiem retroaktywnym od dnia 31 grudnia 2011 r., aby przedłużyć ważność zezwolenia na dostęp Groundforce aż do wydania nowych zezwoleń. Ponadto Komisja zauważyła, że mimo wskazania dat w odniesieniu do otwarcia i rozpatrzenia ofert podmiotów świadczących usługi obsługi naziemnej Republika Portugalska poinformowała, że niemożliwie jest określenie dokładnej daty zamknięcia przetargów. Co do komitetów użytkowników dodała, że nie przeprowadzono konsultacji na temat wyboru podmiotów świadczących usługi obsługi naziemnej.
21. W dniu 3 października 2012 r. Republika Portugalska odpowiedziała, że jej zdaniem system przejściowy był konieczny do zachowania ciągłości usług, a także zapewnienia ochrony zatrudnienia i praw pracowników na tym rynku. W opinii tego państwa członkowskiego automatyczne zezwolenie miało na celu ochronę uzasadnionych prawnych oczekiwań podmiotów, które już prowadzą działalność w zakresie obsługi naziemnej w danych portach lotniczych.
22. W odniesieniu do bieżących przetargów Republika Portugalska podkreśliła, że w październiku 2012 r. komisja przetargowa była na etapie rozpatrywania ofert, ale proces ten był szczególnie złożony. Zdaniem tego państwa członkowskiego komisja przetargowa nie miała możliwości ukończenia wstępnego sprawozdania z rozpatrywania ofert. Jednakże wyraziło ono zamiar przeprowadzenia konsultacji z komitetami użytkowników przed dokonaniem wyboru podmiotów świadczących usługi obsługi naziemnej.
23. Ponieważ Komisja nie była usatysfakcjonowana odpowiedziami udzielonymi przez Republikę Portugalską, wniosła niniejszą skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
W przedmiocie skargi
Argumentacja stron
24. Należy zauważyć, że Republika Portugalska pod raz pierwszy podczas rozprawy podniosła zarzut niedopuszczalności skargi, twierdząc, że Komisja nie udzieliła jej dokładnych instrukcji, które umożliwiłyby jej prawidłowe transponowanie dyrektywy 96/67.
25. Co do istoty Komisja utrzymuje, że Republika Portugalska, po ograniczeniu dostępu do niektórych kategorii usług obsługi naziemnej do dwóch podmiotów świadczących usługi – z których jednego, czyli Portway, nie dotyczyła procedura wyboru ze względu na fakt, że był on w 100% kontrolowany przez podmiot zarządzający portami lotniczymi w Lizbonie, Porto i Faro – nie podjęła niezbędnych środków w celu ustanowienia procedury wyboru drugiego podmiotu świadczącego usługi obsługi naziemnej we wspomnianych portach lotniczych, zgodnie z art. 11 ust. 1 dyrektywy 96/67.
26. Komisja podkreśla, że system przejściowy wprowadzony przez Republikę Portugalską na mocy art. 39 dekretu z mocą ustawy nr 275/99 utrzymał automatycznie w mocy przyznane spółce Groundforce zezwolenie na świadczenie usług obsługi naziemnej. W tym okresie to państwo członkowskie nie przeprowadziło procedury wyboru innych podmiotów świadczących usługi obsługi naziemnej. W 2004 r., po dokonaniu restrukturyzacji i przeniesieniu akcji Groundforce z TAP do Globalii, Groundforce zachowała to zezwolenie.
27. W odniesieniu do otwartego przetargu międzynarodowego dotyczącego wspomnianego przeniesienia akcji Komisja podkreśla, że podmioty świadczące usługi obsługi naziemnej nie mogły uzyskać zezwolenia bez nabycia akcji Groundforce. Zdaniem tej instytucji z powyższego wynika, że przetarg ten nie stanowił procedury wyboru podmiotów świadczących usługi, ale procedurę selekcji inwestorów. W każdym razie procedura ta była niezgodna z zasadami ustanowionymi w art. 11 dyrektywy 96/67. W szczególności okres ważności udzielanych zezwoleń nie był ograniczony do siedmiu lat. Ponadto nie przeprowadzono konsultacji z komitetami użytkowników rozpatrywanych portów lotniczych.
28. Komisja przyznaje, że Republika Portugalska ustanowiła w 2011 r. trzy nowe procedury mające na celu dokonanie wyboru drugiego podmiotu świadczącego usługi obsługi naziemnej, jednakże podkreśla, że nigdy nie zostały one zakończone. Ponadto w 2012 r. na mocy dekretu z mocą ustawy nr 19/2012 portugalski organ administracyjny wprowadził wyjątkowy system ze skutkiem retroaktywnym w celu przedłużenia ważności zezwolenia udzielonego Groundforce.
29. Republika Portugalska odpowiada, że ponieważ dyrektywa 96/67 nie zawiera żadnych przepisów dotyczących możliwości wprowadzenia systemu przejściowego, wprowadzenie tego systemu nie było sprzeczne z przepisami tej dyrektywy. System ten został wprowadzony w celu zapewnienia ochrony praw podmiotów, które w dniu wejścia w życie dekretu z mocą ustawy nr 275/99 były upoważnione do świadczenia usług obsługi naziemnej w odniesieniu do niektórych kategorii usług. Poza tym wspomniany system zapewniał ciągłość usług, chronił miejsca pracy i prawa pracowników zgodnie z rezolucją Parlamentu Europejskiego z dnia 14 lutego 1995 r. w sprawie lotnictwa cywilnego w Europie, w której Parlament podkreślił konieczność uwzględnienia wpływu dostępu do rynku obsługi naziemnej na zatrudnienie i bezpieczeństwo w portach lotniczych Unii Europejskiej.
30. To państwo członkowskie dodaje, że ważność rozpatrywanych zezwoleń została automatycznie przedłużona aż do upływu terminu wygaśnięcia przewidzianego w obowiązujących zezwoleniach lub na okres czterech lat, jeśli w obowiązującym zezwoleniu nie przewidziano terminu jego wygaśnięcia lub termin ten upływał później niż cztery lata od dnia wejścia w życie ustawy.
31. Republika Portugalska podnosi, że celem przeniesienia akcji Groundforce było dokonanie wyboru podmiotu świadczącego usługi obsługi naziemnej z uwzględnieniem wymogów zawartych w warunkach standardowych oraz ustanowionych przez ustawodawstwo krajowe i prawo Unii. Procedura została zorganizowana zgodnie z właściwymi, obiektywnymi, przejrzystymi i niedyskryminującymi kryteriami wyboru przewidzianymi w art. 11 dyrektywy 96/67.
32. Zdaniem Republiki Portugalskiej przeniesienie akcji umożliwiło uniknięcie zakłócenia normalnego funkcjonowania usług obsługi naziemnej w odniesieniu do dostępności i jakości usługi, a także ceny tych usług. Gdyby ważność zezwolenia udzielonego Groundforce nie została przedłużona, drugi podmiot świadczący usługi, czyli Portway, byłby monopolistą na rynku usług obsługi naziemnej aż do zakończenia procedury prowadzącej do wyboru innych podmiotów świadczących usługi.
33. W odniesieniu do przetargów ogłoszonych w 2011 r., dotyczących rozpatrywanych portów lotniczych, Republika Portugalska utrzymuje, że są one zgodne z warunkami przewidzianymi w art. 11 dyrektywy 96/67. Okres obowiązywania zezwoleń został ograniczony do siedmiu lat oraz przeprowadzono konsultacje z komitetami użytkowników przed ogłoszeniem przetargów. Dodaje, że przeprowadzono konsultacje z tymi komitetami także na temat wyboru drugiego podmiotu świadczącego usługi.
34. Procedura wyboru była skomplikowana ze względu na zmiany wprowadzone do ustawodawstwa krajowego w zakresie zasobów ludzkich, w odniesieniu do naboru i wynagrodzenia, wynikające z ograniczeń budżetowych prowadzących do podpisania w dniu 17 maja 2011 r. protokołu ustaleń pomiędzy Republiką Portugalską, Komisją, Europejskim Bankiem Centralnym (EBC) i Międzynarodowym Funduszem Walutowym (MFW). Działalność komisji przetargowej właściwej do rozpatrzenia omawianych ofert została przerwana dymisją wielu jej członków spowodowaną znacznym obniżeniem ich wynagrodzeń, co miało decydujący wpływ na cały proces rozpatrywania ofert przez tę komisję. Wspomniane państwo członkowskie podkreśla, że właściwy organ dołożył wszelkich możliwych starań, aby umożliwić komisji przetargowej zakończenie rozpatrywania wspomnianych ofert.
35. Republika Portugalska dodaje, że ponieważ prawodawstwo Unii dotyczące rynku usług obsługi naziemnej powinno wkrótce zostać zmienione, to jeśli nowe zmiany zostaną przyjęte, będą one dotyczyć portu lotniczego w Lizbonie, a potencjalnie także pozostałych rozpatrywanych portów lotniczych. To państwo członkowskie twierdzi, że taka zmiana, jeśli zostanie wprowadzona, w sposób nieunikniony doprowadzi do uniemożliwienia zakończenia procedur udzielenia zamówień publicznych, które są w toku.
36. W replice Komisja utrzymuje, że dyrektywa 96/67 nie pomija żadnego przepisu i nie zawiera żadnej luki, która umożliwiałaby Republice Portugalskiej wprowadzenie systemu przejściowego. Podnosi, że wspomniane państwo członkowskie nie dokonało prawidłowej transpozycji dyrektywy 96/67 w trakcie czternastu lat od jej wejścia w życie. Dodaje, że celem systemu przejściowego było zapewnienie ochrony pozycji podmiotów krajowych, które już działają na rozpatrywanym rynku. Jej zdaniem, gdyby Groundforce straciła status podmiotu świadczącego usługi obsługi naziemnej, nie uniemożliwiałoby to jej pracownikom znalezienia zatrudnienia w innych przedsiębiorstwach, w tym w przedsiębiorstwie, któremu zostałoby udzielone zamówienie na świadczenie usług obsługi naziemnej.
37. W odniesieniu do nowych procedur wyboru podmiotów świadczących usługi, zdaniem Komisji z orzecznictwa Trybunału wynika, że państwo członkowskie nie może powoływać się na sytuacje w jego porządku prawnym dla uzasadnienia nieprzestrzegania zobowiązań wynikających z prawa Unii. A zatem zmiany w zakresie organizacji personelu lub brak zasobów ludzkich nie mogą uzasadniać nieprzestrzegania prawa Unii. Komisja dodaje, że ewentualna zmiana prawodawstwa Unii nie ma żadnego wpływu na aktualny obowiązek państw członkowskich.
38. Wreszcie, zdaniem Komisji przeprowadzenie przewidzianej w art. 11 dyrektywy 96/67 procedury wyboru podmiotów upoważnionych do świadczenia usług obsługi naziemnej jest zobowiązaniem rezultatu. W konsekwencji, jeśli państwo członkowskie zorganizowało proces wyboru, który nie doprowadził do osiągnięcia rezultatu, należy uznać, że to państwo członkowskie nie zastosowało się do tej dyrektywy. Gdyby państwo członkowskie było zobowiązane tylko do zorganizowania takiej procedury wyboru i nie ciążyłoby na nim zobowiązanie rezultatu, wspomniana dyrektywa byłaby pozbawiona jakiejkolwiek skuteczności (effet utile).
39. W duplice Republika Portugalska dodaje, że ponieważ Globalia, która nabyła akcje Groundforce, jest podmiotem świadczącym usługi obsługi naziemnej, należy uznać przeniesienie tych akcji za procedurę wyboru drugiego podmiotu świadczącego usługi.
40. W odniesieniu do nowych procedur mających na celu dokonanie wyboru podmiotów świadczących usługi obsługi naziemnej Republika Francuska podnosi, że Komisja musi uwzględnić procedurę pomocy finansowej dla Portugalii oraz fakt, że zgodnie z protokołem ustaleń pomiędzy Republiką Portugalską, Komisją, EBC i MFW jeden z warunków dotyczy właśnie prywatyzacji Aeroportos de Portugal SA, podmiotu zarządzającego rozpatrywanymi portami lotniczymi. Problemy finansowe Portugalii nie są zwykłymi problemami o charakterze administracyjnym lub biurokratycznym.
Ocena Trybunału
W przedmiocie dopuszczalności
41. W odniesieniu do zarzutu niedopuszczalności, podniesionego po raz pierwszy przez Republikę Portugalską podczas rozprawy, w którym to państwo członkowskie zarzuca Komisji, że w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi nie udzieliła mu dokładnych instrukcji dotyczących prawidłowego transponowania dyrektywy 96/67, wystarczy przypomnieć, że zgodnie z art. 127 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem nie można podnosić nowych zarzutów w toku postępowania, chyba że opierają się one na okolicznościach faktycznych lub prawnych ujawnionych dopiero po jego wszczęciu.
42. W niniejszym przypadku Komisja miała okazję przedstawić zarzuty podniesione wobec Republiki Portugalskiej, a Republika Portugalska miała okazję przedstawić uwagi, jakie uznała za istotne. Zważywszy, że w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi wspomniane państwo członkowskie było świadome zarzucanego braku instrukcji ze strony Komisji, a zarzuty nie opierają się na okolicznościach faktycznych i prawnych ujawnionych w toku postępowania, zarzut dotyczący przeszkody procesowej jest niedopuszczalny.
Co do istoty
43. W celu wydania orzeczenia w przedmiocie niniejszej skargi należy przypomnieć, że, aby spełniony był wymóg pewności prawa, przepisy dyrektywy powinny być wprowadzone w życie z niepodważalną mocą wiążącą oraz z wymaganą szczegółowością, precyzją i jasnością (wyrok Dillenkofer i in., C‑178/94, C‑179/94 i od C‑188/94 do C‑190/94, EU:C:1996:375, pkt 48, a także przytoczone tam orzecznictwo).
44. Poza tym, przewidując co do zasady, że państwa członkowskie powinny wprowadzić w życie środki niezbędne do zastosowania się do dyrektywy najpóźniej do dnia 25 października 1997 r., art. 23 wspomnianej dyrektywy zobowiązuje te państwa do przyjęcia wszystkich środków niezbędnych do zapewnienia pełnej skuteczności przepisów dyrektywy 96/67, a zatem do zagwarantowania osiągnięcia rezultatu, który ona przewiduje (zob. przez analogię wyrok Dillenkofer i in., EU:C:1996:375, pkt 49).
45. Z powyższego wynika, że fakt, iż w dyrektywie 96/67 nie przewidziano możliwości wprowadzenia przez państwa członkowskie systemu przejściowego, nie umożliwia stwierdzenia, jak twierdzi Republika Portugalska, że dyrektywa ta zawiera lukę oraz że państwa członkowskie mają możliwość wprowadzenia, co więcej – po upływie terminu transpozycji, jak w niniejszym przypadku – takiego systemu przejściowego. Prowadziłoby to bowiem do umożliwienia państwu członkowskiemu przyznania sobie nowego okresu na dokonanie transpozycji.
46. W odniesieniu do sformułowanej przez Republikę Portugalską tezy, że procedura przeniesienia akcji spółki może być uznana za równoważną procedurze wyboru innych podmiotów świadczących usługi obsługi naziemnej, ponieważ wspomniana procedura spełnia wymogi przewidziane w art. 11 dyrektywy 96/67, a jednocześnie umożliwia osiągnięcie słusznego celu ochrony praw pracowników, ochrony uzasadnionych prawnych oczekiwań podmiotów, które już prowadzą działalność, a także ciągłości i jakości usług we wspomnianych portach lotniczych, należy stwierdzić, że taka wykładnia wspomnianego art. 11 nie może być przyjęta.
47. Artykuł 11 ust. 1 lit. b) dyrektywy 96/67 wymaga, aby procedura wyboru była otwarta dla każdego zainteresowanego podmiotu świadczącego usługi.
48. Tymczasem procedura przeniesienia akcji wyklucza wszystkie podmioty świadczące usługi, które nie są jednocześnie inwestorami zainteresowanymi nabyciem akcji wcześniej istniejącej spółki. Jak przyznała Republika Portugalska podczas rozprawy, Groundforce, po wykupieniu jej przez Globalię, zachowała zezwolenie na świadczenie usług obsługi naziemnej, które zostało jej udzielone, tak że podmiot świadczący usługi obsługi naziemnej nie miał możliwości uzyskania zezwolenia bez jednoczesnego wykupienia akcji Groundforce.
49. Z powyższego wynika, że procedura przeniesienia akcji Groundforce nie była otwarta dla każdego zainteresowanego podmiotu świadczącego usługi, a w konsekwencji procedura ta doprowadziła do naruszenia celu wskazanego w motywie 5 dyrektywy 96/67, czyli otwarcia rynku usług obsługi naziemnej dla konkurencji.
50. Sama ta okoliczność wystarczy, aby stwierdzić, że taka procedura nie może być uznana za procedurę wyboru podmiotów świadczących usługi obsługi naziemnej w rozumieniu art. 11 dyrektywy 96/67. Nie jest zatem konieczne badanie, czy zostały spełnione inne wymogi ustanowione w tym artykule.
51. Wniosek ten nie może być ponadto podważony przez podniesiony przez Republikę Portugalską argument, że taka procedura jest objęta art. 18 dyrektywy 96/67, który pozwala państwom członkowskim podjąć niezbędne środki dla zapewnienia ochrony miejsc pracy i praw pracowników.
52. W tym względzie należy bowiem przypomnieć, iż Trybunał już orzekł, że o ile państwa członkowskie zachowują prawo do zapewniania odpowiedniego poziomu ochrony socjalnej personelowi przedsiębiorstw świadczących usługi obsługi naziemnej, o tyle prawo to nie oznacza nieograniczonej kompetencji ustawodawczej i powinno być wykonywane w taki sposób, aby nie zagrażać skuteczności wspomnianej dyrektywy i jej celom (zob. wyrok Komisja/Niemcy, C‑386/03, EU:C:2005:461, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo).
53. Należy dodać, że w odpowiedzi na pytanie postawione podczas rozprawy Republika Portugalska podniosła, że utrzymanie licencji Groundforce w dniu, w którym kontrola nad tą spółką została przekazana Globalii, umożliwiła zachowanie wszystkich miejsc pracy w Groundforce. Dodała, że obowiązek oc hrony pracowników i miejsc pracy został przewidziany w zaproszeniu do składania ofert, przy czym nie uszczegółowiono charakteru tego obowiązku.
54. W tym względzie należy zauważyć w pierwszej kolejności, że jeśli przedsiębiorstwo uzyskało licencję podmiotu świadczącego usługi obsługi naziemnej podczas nabycia kapitału wykupionej spółki, to nie pozwala to na stwierdzenie, że przyszłe zachowanie takiego przedsiębiorstwa nie zmieni się po uzyskaniu licencji, a w szczególności, że przedsiębiorstwo to zachowa wszystkie miejsca pracy istniejące w wykupionej spółce.
55. W drugiej kolejności jest bezsporne, że ciążący na przedsiębiorstwach obowiązek przejęcia personelu poprzedniego podmiotu świadczącego usługi w istocie działa na niekorzyść nowych potencjalnych konkurentów w stosunku do przedsiębiorstw już działających na rynku i zagraża otwarciu rynków obsługi naziemnej, gdyż w rezultacie szkodzi skuteczności dyrektywy 96/67 (zob. w szczególności wyrok Komisja/Włochy, C‑460/02, EU:C:2004:780, pkt 34).
56. W odniesieniu do pozostałych argumentów podniesionych przez Republikę Portugalską, zgodnie z którymi system został wprowadzony w celu zapewnienia ochrony uzasadnionych prawnych oczekiwań podmiotów, które już prowadzą działalność, oraz ciągłości i jakości usług we wspomnianych portach lotniczych, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawo do powoływania się na ochronę uzasadnionych oczekiwań przysługuje każdemu podmiotowi, w którym instytucja Unii wzbudziła uzasadnione nadzieje. Natomiast nie może powoływać się na naruszenie tej zasady ten, komu administracja nie udzieliła wyraźnych zapewnień (zob. wyrok Belgia i Forum 187/Komisja, C‑182/03 i C‑217/03, EU:C:2006:416, pkt 147, a także przytoczone tam orzecznictwo).
57. Tymczasem, ponieważ art. 288 akapit trzeci TFUE przewiduje, że dyrektywy wiążą państwa członkowskie, do których są skierowane, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, i ponieważ termin transpozycji dyrektywy 96/67 upłynął w dniu 25 październiku 1997 r., a ani Komisja, ani żadna instytucja Unii nie wskazała w tym zakresie, że Republika Portugalska jest zwolniona z obowiązku transponowania wspomnianej dyrektywy do jej krajowego porządku prawnego w wyznaczonym terminie lub że dyrektywa ta nie znajduje zastosowania do tego państwa członkowskiego, to ani wspomniane państwo członkowskie, ani żadne przedsiębiorstwo świadczące na jego terytorium usługi obsługi naziemnej nie może powoływać się na uzasadnione oczekiwania w odniesieniu do utrzymania systemu obowiązującego w tym państwie członkowskim.
58. Wystarczy podnieść, że w odniesieniu do ochrony ciągłości i jakości usług świadczonych w portach lotniczych Republika Portugalska nie przekazała Trybunałowi żadnego dowodu na poparcie argumentacji, zgodnie z którą transpozycja dyrektywy 96/67, gdyby została przeprowadzona w wyznaczonym terminie, mogłaby naruszyć ciągłość lub jakość rozpatrywanych usług.
59. W odniesieniu do uzasadnienia przedstawionego przez Republikę Portugalską w świetle faktu, że procedury wyboru podmiotów świadczących usługi obsługi naziemnej ustanowione w 2011 r. nie zostały doprowadzone do końca, wystarczy przypomnieć, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, że państwo członkowskie nie może powoływać się na przepisy, praktyki lub sytuacje w jego porządku prawnym dla uzasadnienia nieprzestrzegania zobowiązań lub terminów wynikających z prawa Unii (zob. wyroki: Komisja/Portugalia, C‑150/97, EU:C:1999:15, pkt 21; Komisja/Luksemburg, C‑69/05, EU:C:2006:32, pkt 10; a także Komisja/Włochy, C‑161/05, EU:C:2006:762, pkt 12).
60. W odniesieniu do argumentu Republiki Portugalskiej, że potencjalne zmiany rozpatrywanego ustawodawstwa mogą uczynić zbędnym wybór drugiego podmiotu świadczącego usługi, należy przypomnieć, że Trybunał wielokrotnie orzekał, że zaistnienie uchybienia powinno być oceniane przy uwzględnieniu prawodawstwa Unii obowiązującego w chwili upływu terminu nałożonego przez Komisję na dane państwo członkowskie w celu zastosowania się do uzasadnionej opinii (zob. w szczególności wyroki: Komisja/Belgia, C‑377/03, EU:C:2006:638, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo; a także Komisja/Francja, C‑170/09, EU:C:2010:97, pkt 6 i przytoczone tam orzecznictwo). A zatem ewentualna zmiana ustawodawstwa nie zwalnia państwa członkowskiego z obowiązku transponowania obowiązującej dyrektywy do jego porządku prawnego w terminie przewidzianym dla takiej transpozycji.
61. Z całości powyższych rozważań wynika, że poprzez brak przyjęcia niezbędnych środków w celu ustanowienia procedury wyboru podmiotów upoważnionych do świadczenia usług obsługi naziemnej w zakresie obsługi bagażowej, obsługi ramp oraz ładunku i poczty w portach lotniczych w Lizbonie, Porto i Faro, zgodnie z art. 11 dyrektywy 96/67, Republika Portugalska uchybiła zobowiązaniom, jakie na niej ciążą na mocy tego artykułu.
W przedmiocie kosztów
62. Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie kosztami postępowania Republiki Portugalskiej, a Republika Portugalska przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
1) Poprzez brak przyjęcia niezbędnych środków w celu ustanowienia procedury wyboru podmiotów upoważnionych do świadczenia usług obsługi naziemnej w zakresie obsługi bagażowej, obsługi ramp oraz ładunku i poczty w portach lotniczych w Lizbonie, Porto i Faro, zgodnie z art. 11 dyrektywy Rady 96/67/WE z dnia 15 października 1996 r. w sprawie dostępu do rynku usług obsługi naziemnej w portach lotniczych Wspólnoty (Dz.U. L 272, s. 36), Republika Portugalska uchybiła zobowiązaniom, jakie na niej ciążą na mocy tego artykułu.
2) Republika Portugalska zostaje obciążona kosztami.