61991CC0213_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. Deze conclusie betreft twee samenhangende beroepen tot nietigverklaring ingesteld door Abertal SAT en achttien andere Spaanse telersverenigingen tegen een verordening van de Commissie (in zaak C-213/91) respectievelijk een verordening van de Raad (in zaak C-264/91) waarbij de toepassingsvoorwaarden worden gewijzigd van steunmaatregelen voor dopvruchten en sint-jansbrood.
Juridische en feitelijke achtergrond
2. Dopvruchten (in hoofdzaak amandelen, hazelnoten, walnoten en pimpernoten) en sint-jansbrood vallen onder de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector groenten en fruit. Deze marktordening werd ingesteld bij verordening (EEG) nr. 1035/72 van de Raad.(1) Titel II van deze basisverordening voorziet in de mogelijkheid tot oprichting van telersverenigingen waaraan een rol kan worden toebedeeld in de regulering van aanbod, kwaliteit en prijzen.
3. In 1989 werd bij verordening (EEG) nr. 789/89 van de Raad aan hogergenoemde verordening een titel II bis toegevoegd, houdende specifieke maatregelen voor dopvruchten en sint-jansbrood.(2) Uit de inleidende overwegingen blijkt dat de gemeenschapswetgever bekommerd was om de technische achterstand en de lage produktiviteit in deze deelsector. Teneinde de leden van telersverenigingen sterker te stimuleren om hun areaal te moderniseren, wordt steunverlening voortaan afhankelijk gemaakt van het indienen van een programma voor de verbetering van de kwaliteit en van de afzet.
4. Het nieuw ingevoegde artikel 14 quinquies bevat de voornaamste regels betreffende deze programma' s voor de verbetering van de kwaliteit en van de afzet (die ik verder kortweg programma' s zal noemen):
"1. De in artikel 14 ter en de in artikel 14 quater vastgestelde steun wordt aan de telersverenigingen toegekend indien zij een programma voor de verbetering van de kwaliteit en van de afzet indienen dat is goedgekeurd door de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staat.
Het in de eerste alinea bedoelde programma is in de eerste plaats gericht op de verbetering van de kwaliteit van de produktie door een omschakeling op andere rassen of een verbetering van de teelt op homogene en aaneengesloten aanplantingen, en, in voorkomend geval, op de verbetering van de afzet. (...)
2. Voor de uitvoering van het goedgekeurde programma wordt een communautaire steun van 45 % verleend indien dit programma voor 45 % door de telersverenigingen en voor 10 % door de Lid-Staat wordt gefinancierd.
Voor de bijdrage van de Lid-Staat en voor de steun van de Gemeenschap wordt evenwel een maximum vastgesteld. Dit maximum wordt bepaald aan de hand van de oppervlakte van een aaneengesloten aanplanting en een maximumbedrag per hectare.
De bijdrage van de Lid-Staat en de steun van de Gemeenschap wordt uitgekeerd gedurende tien jaar. Het maximumbedrag van de bijdragen en dat van de steun zijn degressief.
3. De Raad stelt met gekwalificeerde meerderheid van stemmen op voorstel van de Commissie vast:
° het maximumbedrag per hectare van de bijdrage van de Lid-Staten en dat van de steun van de Gemeenschap,
° de degressie van de bijdrage van de Lid-Staten en van de steun van de Gemeenschap.
4. De Lid-Staten stellen de Commissie in kennis van het programma dat door de telersverenigingen bij hen is ingediend. Deze programma' s kunnen door de bevoegde autoriteit van de Lid-Staat eerst worden goedgekeurd nadat zij aan de Commissie zijn medegedeeld en na afloop van een termijn van 60 dagen, waarin de Commissie kan vragen het programma te doen wijzigen of af te wijzen."
5. Bij verordening (EEG) nr. 790/89 van de Raad werd het in hierboven aangehaald lid 2 genoemde maximumbedrag per hectare vastgesteld op 300 ECU voor de eerste vijf jaar en op 210 ECU voor de daaropvolgende vijf jaar.(3)
De Commissie stelde de uitvoeringsbepalingen van de specifieke maatregelen voor dopvruchten en sint-jansbrood vast bij verordening (EEG) nr. 2159/89.(4) Deze verordening bevat de nadere voorwaarden voor erkenning van telersverenigingen, de maatregelen die de programma' s moeten bevatten, de administratieve gegevens die moeten verstrekt worden, en de procedure van goedkeuring van de programma' s. Bij verordening (EEG) nr. 3403/89 werd bovendien in de mogelijkheid voorzien om voorschotten te krijgen op de steun die voor programma' s wordt verleend.(5)
6. In 1991 werden twee verordeningen uitgevaardigd waardoor wijzigingen aan het stelsel werden aangebracht. Verordening (EEG) nr. 1304/91 van de Commissie bevat nieuwe bepalingen betreffende wijziging van goedgekeurde programma' s, betreffende de te verstrekken gegevens in de aanvragen tot steunverlening, en wijzigt de regels inzake voorschotten.(6) Verordening (EEG) nr. 2145/91 van de Raad wijzigt de maximale steunbedragen die in het kader van de tienjarige programma' s kunnen worden toegekend.(7)
In de twee vandaag aanhangige zaken wordt de nietigverklaring gevorderd van deze twee verordeningen. De verzoekende partijen zijn negentien Spaanse telersverenigingen wier programma' s reeds waren goedgekeurd vóór de uitvaardiging van de bestreden verordeningen. Volgens de door de Commissie verstrekte informatie waren er in totaal 38 (allemaal Spaanse) telersverenigingen in deze situatie. Sindsdien hebben nog andere telersverenigingen, niet alleen uit Spanje maar ook uit Frankrijk en Italië, aanvragen tot erkenning ingediend.
Het precieze voorwerp van de beroepen tot nietigverklaring
7. Zaak C-213/91. Het beroep in deze zaak strekt tot nietigverklaring van artikel 1 van genoemde verordening nr. 1304/91 van de Commissie. Dit artikel wijzigt verordening nr. 2159/89 van de Commissie op drie punten.
8. Ten eerste worden de regels inzake wijziging van programma' s wegens wijziging van de oppervlakte waarop ze betrekking hebben, in twee opzichten veranderd. Wat betreft wijziging wegens uitbreiding van de oppervlakte, wordt een nieuwe beperking ingevoerd, namelijk dat dergelijke wijziging slechts eenmaal aangevraagd kan worden, en enkel vanaf het vierde jaar na de initiële goedkeuring van het programma.(8) Wat betreft de inkrimping van de oppervlakte wordt een nieuwe bepaling toegevoegd: "De bevoegde autoriteit neemt nota van de door een vermindering van het aantal aangeslotenen veroorzaakte inkrimping van de boomgaard waarop het programma betrekking heeft."(9)
9. Ten tweede wordt aan de administratieve bepalingen inzake steunaanvragen, in uitvoering van voordien goedgekeurde programma' s, volgend vereiste toegevoegd: "De steunaanvragen bevatten de nodige gegevens om geografisch te kunnen bepalen in welk gedeelte van de boomgaard de verschillende werkzaamheden in de betrokken referentieperiode zijn uitgevoerd. Op de facturen en bewijsstukken moet nauwkeurig zijn aangegeven in welk gedeelte van de boomgaard de betreffende werkzaamheden zijn uitgevoerd."(10)
10. Ten derde worden drie wijzigingen aangebracht aan het stelsel van de voorschotten. Reeds voordien moesten bij de aanvraag tot uitbetaling van het voorschot bewijsstukken worden toegevoegd dat de tenuitvoerlegging van het programmagedeelte van dat jaar reeds was begonnen. Voordien moesten de bewijsstukken betrekking hebben op ten minste 20 % van de geraamde kosten, voortaan op ten minste 50 %. Verder moet de aanvraag voortaan "de nodige gegevens [bevatten] om te kunnen bepalen in welk gedeelte van de boomgaard de verschillende werkzaamheden van het jaarlijkse programmagedeelte worden uitgevoerd". Ten slotte wordt het maximumbedrag van de voorschotten gewijzigd. Voordien bedroeg het voorschot "maximaal 80 % van het totaalbedrag van de financiële bijdragen van de Lid-Staat en van de Gemeenschap". Voortaan bedraagt het "maximaal 50 % van de jaarlijkse communautaire steun (...) Dit voorschot wordt pas betaald nadat de Lid-Staat minstens 50 % van zijn (...) bijdrage daadwerkelijk heeft uitgekeerd."(11)
11. Naar luid van artikel 2 van verordening nr. 1304/91 treden al deze wijzigingen in werking op de derde dag volgende op de bekendmaking van de verordening in het Publikatieblad, dus op 21 mei 1991.
12. De verzoekende partijen hebben enkel de nietigverklaring van artikel 1 van verordening nr. 1304/91 gevorderd, dus niet van artikel 2 inzake de inwerkingtreding van de verordening. Ze steunen hun beroep echter grotendeels op een beweerde schending van verworven rechten, schending van gewekt vertrouwen en schending van het verbod van retroactiviteit. Deze gronden betreffen dus wel degelijk de onmiddellijke toepassing van de nieuwe regels op de reeds eerder goedgekeurde programma' s (waaronder de programma' s van de verzoeksters). Ik zal dan ook, in het niet-expliciet karakter van het verzoekschrift wat betreft de nietigverklaring van artikel 2, geen reden van niet-ontvankelijkheid zien, des te meer aangezien Raad en Commissie daaraan geen middel van niet-ontvankelijkheid ontlenen.
13. Zaak C-264/91. Het beroep in deze zaak strekt tot nietigverklaring van artikel 1 van de (in punt 6) genoemde verordening nr. 2145/91 van de Raad. Dit artikel wijzigt het maximumbedrag van de steun die kan worden toegekend voor een tienjarig programma. Dit maximumbedrag was voordien "vastgesteld op 300 ECU voor de eerste vijf jaar en op 210 ECU voor de daaropvolgende vijf jaar".(12) Het wordt nu als volgt uitgesplitst:
"1. Gedurende vijf jaar wordt maximaal 475 ecu per jaar toegekend voor het rooien van bomen, gevolgd door het aanplanten van nieuwe bomen en/of het omschakelen op andere rassen.
Dit maximumbedrag dient ter financiering van de werkzaamheden in het kader van de genoemde maatregelen voor ten hoogste 40 % van de totale oppervlakte van de boomgaard waarop het programma betrekking heeft, waarvan ten hoogste 20 % gedurende de eerste twee jaar van uitvoering van het programma en ten hoogste 20 % gedurende de volgende drie jaar. Voor de overige jaren van uitvoering van het programma bedraagt het maximumbedrag voor boomgaarden waarin nieuwe bomen worden aangeplant of waar op andere rassen wordt omgeschakeld 200 ecu per jaar.
2. Voor werkzaamheden in het kader van de overige maatregelen op het resterende deel van de boomgaard wordt gedurende tien jaar elk jaar maximaal 200 ecu toegekend."
14. Naar luid van artikel 3 van verordening nr. 2145/91 zijn deze nieuwe maxima onmiddellijk van toepassing voor programma' s die na de inwerkingtreding van de verordening (dat is na 23 juli 1991, de dag van bekendmaking in het Publikatieblad) worden goedgekeurd. Voor de programma' s die vóór die datum zijn goedgekeurd (zoals de programma' s van verzoeksters) zijn ze van toepassing "met ingang van 1 september 1993". De verordening geldt evenwel niet voor de uitgaven waarvoor vóór de datum van inwerkingtreding reeds betalingsverplichtingen zijn aangegaan in het kader van goedgekeurde programma' s.
15. De verzoekende partijen hebben enkel om nietigverklaring van artikel 1 van verordening nr. 2145/91 verzocht, dus niet om nietigverklaring van de overgangsbepaling van artikel 3. Zoals in zaak C-213/91 steunen de verzoeksters hun beroep echter in hoofdzaak op een beweerde schending van verworven rechten, schending van gewekt vertrouwen en van het verbod van retroactiviteit. Deze gronden betreffen dus specifiek de toepassing van de nieuwe maxima op de programma' s (zoals deze van verzoeksters) die reeds waren goedgekeurd vóór 23 juli 1991. Ook hier zie ik daarin geen reden om tot niet-ontvankelijkheid van het verzoek om nietigverklaring te besluiten.
De ontvankelijkheid van de beroepen van particulieren volgens de rechtspraak van het Hof
16. In beide zaken C-213/91 en C-264/91 werd door de verweerster, de Commissie respectievelijk de Raad, een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen op grond van artikel 91, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering. Het Hof besliste de ontvankelijkheidsvraag eerst afzonderlijk te behandelen. Deze conclusie betreft dan ook enkel deze vraag.
17. In het algemeen. Zoals algemeen bekend maakt artikel 173 van het EEG-Verdrag inzake nietigheidsberoep een onderscheid tussen enerzijds beroepen ingesteld door een Lid-Staat of een daartoe bevoegde gemeenschapsinstelling (eerste alinea), en anderzijds beroepen ingesteld door alle andere natuurlijke of rechtspersonen, hierna particulieren genoemd (tweede alinea).
In de bewoordingen van het arrest AETR, kunnen eerstgenoemden een beroep tot nietigverklaring instellen "met betrekking tot alle door de instellingen getroffen bepalingen ° ongeacht hun aard of vorm ° die beogen rechtsgevolgen teweeg te brengen".(13) Voor particulieren daarentegen beperkt artikel 173, tweede alinea, van het Verdrag de mogelijkheid tot het instellen van een beroep tot nietigverklaring zowel naar de vorm als naar de aard van de bestreden handeling. Deze beperking betekent niet dat aan particulieren geen volledige rechtsbescherming zou zijn verzekerd. Voor hen geldt immers evenzeer het in het arrest Les Verts tot uiting gebrachte beginsel
"dat de Europese Economische Gemeenschap een rechtsgemeenschap is in die zin dat noch haar Lid-Staten noch haar instellingen ontkomen aan het toezicht op de verenigbaarheid van hun handelingen met het constitutionele handvest waarop de Gemeenschap is gegrond, namelijk het Verdrag. In het bijzonder bij de artikelen 173 en 184 enerzijds en artikel 177 anderzijds heeft het Verdrag een volledig stelsel van rechtsmiddelen en procedures in het leven geroepen, waarbij het Hof het toezicht op de wettigheid van de handelingen van de instellingen is opgedragen".(14)
Voor particulieren wordt deze volledige rechtsbescherming echter goeddeels gerealiseerd via de mogelijkheid om zich tot een nationale rechter te wenden, die dan op grond van artikel 177 een prejudiciële vraag aan het Hof kan richten, onder meer met betrekking tot de geldigheid van de door de gemeenschapsinstellingen verrichte handelingen. De beperking in de tweede alinea van artikel 173 van de mogelijkheid voor particulieren om rechtstreeks een beroep tot nietigverklaring bij het Hof in te stellen, moet mede begrepen worden in het licht van dit door de prejudiciële procedure geboden alternatief. Zo ook in de voorliggende zaak: zou het Hof in de aanhangige zaken tot niet-ontvankelijkheid beslissen, betekent dit niet dat verzoeksters geen enkele rechtsgang openstaat. De steunverlening in het kader van hun programma' s wordt jaarlijks toegekend bij administratieve beslissing van de bevoegde nationale (in casu Spaanse) overheid.(15) Zoals de Commissie ter zitting opmerkte, en door verzoeksters niet werd weerlegd, kunnen zij desgevallend tegen deze administratieve beslissing opkomen bij de bevoegde nationale rechter, die dan eventueel een prejudiciële vraag kan stellen aan het Hof betreffende de wettigheid van de litigieuze verordeningen.
18. Wat betreft het in artikel 173, tweede alinea, voor particulieren voorziene nietigheidsberoep, komt het erop aan de juiste voorwaarden te omschrijven waaraan deze beroepsmogelijkheid gebonden is.
Iedere particulier, aldus de genoemde bepaling van artikel 173, kan allereerst beroep instellen "tegen de tot hem gerichte beschikkingen". Uit wat volgt blijkt dat hier handelingen bedoeld worden die naar hun vorm tot de verzoeker gerichte beschikkingen zijn.
Verder is beroep mogelijk tegen "beschikkingen die, hoewel genomen in de vorm van een verordening, of van een beschikking gericht tot een andere persoon, hem rechtstreeks en individueel raken". Het Hof heeft eerder bevestigd dat deze bepaling tot doel heeft "vast te stellen dat de keuze van de vorm de aard van het besluit niet kan wijzigen".(16) Deze bepaling laat dus beroep toe tegen handelingen die naar hun aard tot de verzoeker gerichte beschikkingen zijn.
19. Of een bestreden handeling naar haar vorm een tot de verzoeker gerichte beschikking vormt, kan eenvoudig worden vastgesteld: de handeling vermeldt de verzoeker als geadresseerde. Indien dit het geval is, en de handeling rechtsgevolgen kan teweegbrengen(17), is een beroep tot nietigverklaring ontvankelijk.
Minder eenvoudig is het om uit te maken wanneer een handeling naar haar aard een tot de verzoeker gerichte beschikking vormt. Artikel 173, alinea 2, omschrijft dit nader als "hem rechtstreeks en individueel raken". Er bestaat een uitgebreide rechtspraak van het Hof die dit criterium uitwerkt en in concrete gevallen toepast. Daartoe vertrekt het Hof soms van het concept "beschikking" (naar haar aard) dat dan aan het begrip "verordening" (naar haar aard) wordt tegengesteld.(18) Meestal echter neemt het Hof de omschrijving "rechtstreeks en individueel raken" als uitgangspunt.(19) Ik verkies de laatste formulering omdat zij meteen de aandacht vestigt op de twee elementen die aan een handeling de aard van een tot de verzoeker gerichte beschikking kunnen geven, en die ik nu kort bespreek.
20. Het rechtstreeks geraakt zijn van verzoeker. Dit criterium betreft de uitwerking van de handeling ten aanzien van de verzoeker. Vereist is dat de bestreden handeling rechtsgevolgen teweeg brengt(20), en wel ten aanzien van de verzoeker(21), en dat die rechtsgevolgen direct voortvloeien uit de bestreden handeling zelf ° en dus niet het gevolg zijn van een latere onafhankelijke beslissing vanwege een gemeenschapsinstelling of een Lid-Staat. Onder onafhankelijke beslissing wordt daarbij verstaan een beslissing die niet noodzakelijk of automatisch uit de bestreden handeling voortvloeit maar integendeel zal worden genomen op basis van een beoordelingsvrijheid of van criteria die nog niet vaststaan op het tijdstip van de bestreden handeling.
21. Het individueel geraakt zijn van verzoeker. Deze tweede ontvankelijkheidsvoorwaarde vergt wat meer uitleg. In zaken als onderhavige(22) betreft zij niet zozeer de uitwerking van de handeling ten aanzien van de verzoeker, als wel de gerichtheid van de handeling vanuit het oogpunt van de auteur van de handeling. Het zijn verschillen in deze gerichtheid ° gerichtheid tot een bepaalde of bepaalbare adressaat dan wel tot een abstract en globaal omschreven groep van personen ° die de kern vormen van wat verordeningen en beschikkingen naar hun aard onderscheidt. Dit moge blijken uit de volgende citaten uit de rechtspraak van het Hof:
"Ingevolge artikel 189, tweede alinea, EEG-Verdrag moet het criterium om te onderscheiden tussen een verordening en een beschikking worden gezocht in de al dan niet algemene strekking van de betrokken handeling. Een beschikking wordt in wezen hierdoor gekenmerkt, dat zij enkel gericht is tot de daarin uitdrukkelijk genoemde adressaten terwijl een verordening, die in de eerste plaats een normatief karakter draagt, niet van toepassing is op een beperkt aantal met name genoemde of althans bepaalbare adressaten, maar op abstract en globaal omschreven groepen van personen."(23)
"[Verordeningen] richten zich in abstracte en algemene bewoordingen tot onbepaalde groepen personen en gelden voor objectief bepaalde situaties"(24)
en:
"[Zij], die niet zijn de adressaten ener beschikking [zouden slechts] kunnen stellen dat zij individueel worden geraakt, indien deze beschikking hen betreft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie, welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert op soortgelijke wijze als een adressaat."(25)
22. Om individueel geraakt te zijn door een verordening volstaat het dus niet om op een bijzondere wijze, anders dan anderen, te zijn getroffen. Vereist is daarentegen dat de handeling werd verricht met de eigenheid van de betroffenen voor ogen of dat de auteur van de handeling kon weten dat de handeling slechts de belangen en de rechtspositie van deze personen betrof.(26) Evenmin volstaat het, om individueel geraakt te zijn, dat het aantal ° of zelfs de identiteit ° van de personen op wie de bestreden handeling toepassing vindt, kan worden bepaald. Uit die omstandigheid volgt immers niet noodzakelijk dat die personen, bij het nemen van de handeling, op een geïndividualiseerde wijze in aanmerking werden genomen.
Ter illustratie van een en ander geef ik twee citaten uit de rechtspraak van het Hof:
"Dat de keuze van het referentievak van bijzonder belang is voor verzoeksters, wier produktie van seizoen op seizoen, om met hun planning verband houdende redenen, sterk wisselt, opent hun nog geen individuele beroepsweg. Zij hebben ook niet aangetoond dat zich omstandigheden hebben voorgedaan welke aanleiding kunnen geven deze keuze (...) aan te merken als een juist te hunnen aanzien genomen beschikking (...)"(27)
en:
"[Een handeling verliest haar verordenend karakter niet] door het enkele feit, dat het aantal ° of zelfs de identiteit ° der rechtssubjecten op wie zij op een gegeven ogenblik van toepassing is, min of meer nauwkeurig kan worden bepaald, zolang maar vaststaat, dat die toepassing voortvloeit uit de aanwezigheid van een objectieve feitelijke of rechtstoestand als in de handeling, gezien haar objectieve doelstelling, bedoeld."(28)
De ontvankelijkheidsvraag in zaak C-213/91
23. Ik kom nu tot de toepassing van de hiervoor in herinnering gebrachte regelen en begin daarbij met het beroep in de zaak C-213/91. Zoals hoger uiteengezet (punten 7-12), richt dit beroep tot nietigverklaring zich tegen verordening nr. 1304/91 van de Commissie, die in de regeling inzake programma' s voor de verbetering van de kwaliteit en van de afzet van dopvruchten en sint-jansbrood op drie punten verandering brengt. Meer bepaald gaat het over de regelen inzake de uitbreiding of inkrimping van programma' s wegens wijziging van de oppervlakte waarop ze betrekking hebben, deze betreffende de te verstrekken administratieve gegevens bij steunaanvragen en deze betreffende de voorschotten op de jaarlijkse steun.
24. De inleidende overwegingen van de bestreden verordening geven aan wat de Commissie met deze wijzigingen heeft willen bereiken. De nieuwe bepalingen inzake wijziging van programma' s worden gemotiveerd enerzijds door de behoefte, in het algemeen, om de voorwaarden daarvoor nader te omschrijven ° de voorafbestaande regels in verordening nr. 2159/89 waren inderdaad zeer beperkt °, en anderzijds (wat specifiek de bepaling betreft volgens welke uitbreiding van oppervlakte slechts na vier jaar mogelijk is) door de wenselijkheid om de levensvatbaarheid en het goed functioneren van een programma te kunnen beoordelen vooraleer uitbreiding wordt toegestaan. De twee andere wijzigingen, inzake bewijsstukken en voorschotten, worden gemotiveerd door de noodzaak toezicht te houden op de juiste besteding van de middelen van de Gemeenschap. Wat de over te leggen bewijsstukken maar ook de betaling van voorschotten betreft, strekken de wijzigingen er immers toe na te gaan of de voortgang van de werkzaamheden in het gedeelte van de boomgaard waarop zij betrekking hebben, volgens plan verloopt. Wat de betaling van voorschotten betreft, betekent dit eveneens, volgens de Commissie, dat het percentage van die voorschotten moet worden verlaagd en de betaling van een nieuw jaarlijks gedeelte slechts mag worden toegestaan wanneer het door de Lid-Staat verschuldigde gedeelte voor het voorafgaande jaar werkelijk uitbetaald werd.
25. Het komt mij voor, in het licht van de eerder gemaakte algemene beschouwingen, dat verzoeksters niet bij machte zijn aan te tonen dat zij door de aangevochten verordening rechtstreeks worden geraakt. Daartoe zou immers noodzakelijk zijn dat de bestreden verordening dadelijk rechtsgevolgen teweeg brengt te hunnen aanzien. Ik meen dat dit niet het geval kan zijn gelet op de aard van de door de verordening aangebrachte wijzigingen. Zoals hiervoor aangemerkt, houden deze verband met de aanpassing van goedgekeurde programma' s wegens verandering in oppervlakte, met het vermelden van gegevens omtrent de uitvoering van de voor steun in aanmerking komende werkzaamheden en de daarop betrekking hebbende bewijsstukken, én de stand van uitvoering van het programma en de daarmee verband houdende voorschottenregeling. Al deze veranderingen zijn daadwerkelijk ingegeven door de bezorgdheid van de Commissie om zeker te stellen dat de gemeenschapsgelden wel degelijk voor de gewenste doeleinden worden gebruikt, dat daarop effectief toezicht kan worden gehouden en dat voorschotten niet nutteloos, of voortijdig, of niet gecooerdineerd met de door de betrokken Lid-Staat verschuldigde steun zouden worden uitgekeerd. Ten aanzien van geen van de materies waarop deze veranderingen slaan, konden verzoeksters enige aanspraak doen gelden op het voortbestaan van de vroegere regeling; deze veranderingen hebben dus te hunnen aanzien niet direct een rechtsgevolg. Als dergelijke aanspraken ueberhaupt zouden zijn ontstaan, vinden zij overigens hun oorsprong in de door de bevoegde nationale overheid genomen beslissing houdende goedkeuring van het desbetreffende programma, en derhalve in een latere, van de bestreden handeling onafhankelijke beslissing.
26. Ook indien de bestreden verordening verzoeksters rechtstreeks zou raken, lijkt zij hen in geen geval individueel te raken. Uit de verordening blijkt immers niet dat zij erop gericht is ° omdat de auteur van de handeling dit bedoelde of kon weten dat dit het resultaat zou zijn ° verzoeksters te raken uit hoofde van bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie, welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert op soortgelijke wijze als een geadresseerde van een beschikking.
De verzoeksters, zijnde telersverenigingen wier programma reeds werd goedgekeurd, worden immers niet verschillend getroffen dan alle telersverenigingen die in de toekomst de goedkeuring van een programma zouden kunnen vragen. Ik zie namelijk geen omstandigheden die erop wijzen dat de bestreden verordening specifiek in het licht van de lopende programma' s van verzoeksters werd genomen of dat ze slechts de belangen en/of de rechtspositie van verzoeksters betrof.
De ontvankelijkheidsvraag in zaak C-264/91
27. Zoals hoger uiteengezet (punten 13-15), richt het beroep tot nietigverklaring zich in deze zaak tegen verordening nr. 2145/91 van de Raad, die het maximumbedrag wijzigt van de steun die kan verleend worden in het kader van een programma voor de verbetering van de kwaliteit en van de afzet van dopvruchten en sint-jansbrood.
De inleidende overwegingen van de bestreden verordening geven aan wat de Raad met deze wijziging heeft willen bereiken. De bedoeling is om het rooien van bomen, gevolgd door het aanplanten van nieuwe bomen, en/of het omschakelen op andere rassen te bevorderen, omdat deze activiteiten technisch het meest bijdragen tot de verbetering van de kwaliteit.(29) Vandaar wordt het maximumsteunbedrag gevoelig verhoogd voor deze activiteiten, terwijl het voor de andere verlaagd wordt.
28. Het lijdt geen twijfel dat de bestreden handeling naar haar aard een verordening is en dat zij dus in geen geval met een beroep tot nietigverklaring kan worden aangevochten door particulieren wier programma' s na die inwerkingtreding werden goedgekeurd. Te hunnen aanzien is immers duidelijk dat de bestreden verordening een algemene strekking heeft, net als de basisverordening nr. 790/89 waarvan zij een wijziging is.
De vraag is nu of dit anders ligt voor verzoeksters wier programma' s reeds voordien waren goedgekeurd. Verzoeksters beweren dat de bestreden handeling hen wel rechtstreeks en individueel raakt, met andere woorden ten aanzien van elk van hen een beschikking vormt.
29. Om deze bewering goed te kunnen beoordelen, ga ik eerst nog even in op de invloed die de bestreden handeling precies heeft op de positie van verzoeksters of van andere telersverenigingen wier programma reeds was goedgekeurd. Zoals reeds vermeld (punt 14), bepaalt de bestreden verordening dat de nieuwe steunmaxima vanaf 1 september 1993 van toepassing zijn op de reeds goedgekeurde programma' s, dat is iets meer dan twee jaar na de bekendmaking en inwerkingtreding (op 23 juli 1991) van de nieuwe regeling. De verordening geldt echter niet voor de uitgaven waarvoor vóór de datum van inwerkingtreding betalingsverplichtingen zijn aangegaan in het kader van reeds vroeger goedgekeurde programma' s. Verordening (EEG) nr. 3746/91 van de Commissie bevat uitvoeringsbepalingen dienaangaande.(30) Er wordt bepaald dat voor de reeds goedgekeurde programma' s aanvragen tot wijziging kunnen worden ingediend tot 31 december 1992, en dat voor die programma' s (al of niet gewijzigd) de periode van vijf jaar waarin de verhoogde steun voor rooien en herplanten en/of omschakelen wordt uitgekeerd (zie hoger, punt 13), begint te lopen vanaf de datum waarop de nieuwe steunmaxima uitwerking krijgen, dit is 1 september 1993.(31)
30. Rekening houdend met deze uitvoeringsverordening, kan het effect van de bestreden wijziging van de steunmaxima op de telersverenigingen wier programma reeds was goedgekeurd, als volgt worden omschreven. Voor hen wier programma reeds voorzag in de nu begunstigde activiteiten (rooien en herplanten en/of omschakelen), rijst geen probleem. Zij hoeven hun programma niet te wijzigen en zullen, te rekenen vanaf 1 september 1993, gedurende vijf jaar genieten van de verhoogde steun (475 ECU in plaats van 300 of 210). In de twee of drie jaren die hen daarna nog rest, krijgen ze iets minder steun dan eerst verwacht (200 in plaats van 210 ECU). Genomen over de hele periode betekent dit dat deze telersverenigingen bij de wijzigingen winnen.(32)
Voor hen wier programma nog niet voorzag in de nu begunstigde activiteiten ° naar ik aanneem horen de verzoeksters hierbij ° ligt de zaak anders. Indien zij hun programma niet wijzigen, zullen ze verlies lijden, door de verlaging van de steun (van 300 en 210 naar 200 ECU). Zij hebben echter de mogelijkheid om hun programma te wijzigen(33) en in de nu begunstigde activiteiten te voorzien, waarna ze gedurende vijf jaar van de verhoogde steun zullen genieten, en als gevolg daarvan over de gehele periode genomen zullen winnen.(34)
Samengevat heeft de bestreden verordening dus als effect op de verzoekende partijen dat ze ertoe aangezet worden hun programma' s te wijzigen en de begunstigde activiteiten erin op te nemen, waarna ze (gevoelig) hogere steun zullen krijgen dan voordien verwacht. Doen ze dit niet dan ondergaan zij een beperkte verlaging van de voordien verwachte steun.
31. Gelet op dit potentiële effect van de bestreden verordening, valt niet uit te sluiten dat verzoeksters door de verordening rechtstreeks geraakt kunnen zijn in de zin van artikel 173 van het Verdrag.
Of dit wel degelijk het geval is, hangt er mijns inziens van af of verzoeksters wier programma' s goedgekeurd zijn, aan de desbetreffende communautaire bepalingen een recht op subsidiëring kunnen ontlenen waaraan de bestreden verordening dan afbreuk zou hebben gedaan. Ik meen dat verzoeksters van geen dergelijk recht kunnen doen blijken. De door de Lid-Staten (na mededeling aan, en behoudens opmerkingen van de Commissie) goedgekeurde programma' s houden mijns inziens, zijdens de gemeenschapsinstellingen, geen juridisch afdwingbare toezegging in, voor de tienjarige looptijd van het programma, van de in de betrokken verordeningen vermelde steunmaxima. Zou dit zo zijn, dan wordt elke herziening van het gevoerde beleid problematisch. Ik kom dienvolgens tot het besluit dat verzoeksters door de bestreden verordening niet direct in hun rechtspositie worden geraakt.
32. Maar ook wanneer verzoeksters rechtstreeks zouden zijn geraakt, individueel zijn ze het mijns inziens in geen geval. In dit opzicht staat weliswaar vast dat de negentien verzoeksters en de negentien andere telersverenigingen wier programma reeds was goedgekeurd op het ogenblik van de inwerkingtreding van de bestreden verordening, met name bekend zijn, en dat zij op een andere wijze worden geraakt dan de categorie van de telersverenigingen die naderhand om de erkenning en de goedkeuring van een programma vragen. Dit betekent echter nog niet dat zij even individueel worden geraakt als de geadresseerden van een beschikking.
Het enige reglementaire verschil in behandeling tussen reeds goedgekeurde programma' s en naderhand goed te keuren programma' s is, zoals blijkt uit de bestreden verordening, dat voor de reeds goedgekeurde programma' s in een overgangstermijn en een mogelijkheid tot aanpassing van het programma is voorzien.(35) Welnu, deze omstandigheid lijkt mij niet te volstaan om te besluiten dat de betroffen telersverenigingen individueel geraakt zouden zijn. Het is immers normaal dat een verordening, zonder daardoor van aard te veranderen, situaties op een uiteenlopende wijze behandelt in functie van objectieve feitelijke of juridische verschillen. Zolang vaststaat dat die uiteenlopende behandeling ingegeven is door objectieve verschillen die met de doelstelling van de handeling te maken hebben, en dat zij niet steunt op eigen particulariteiten van de door de verordening betroffen personen, zie ik daarin geen reden om de door die verschillen in behandeling getroffen categorieën van personen individueel geraakt te achten.
Dat er voor de reeds goedgekeurde programma' s overgangsregelen worden getroffen, lijkt mij een dergelijk objectief onderscheid te vormen, inachtgenomen het feit dat deze overgangsregelen niet tot gevolg hebben dat de inhoudelijke bepalingen van de bestreden verordening (de nieuwe gedifferentieerde steunmaxima) ten aanzien van de reeds goedgekeurde programma' s op een andere wijze worden toegepast dan ten aanzien van nieuwe programma' s.
Besluit
33. Ik besluit dus tot de niet-ontvankelijkheid van de verzoeken tot nietigverklaring zowel in zaak C-213/91 als in zaak C-264/91, en tot verwijzing van verzoeksters in de kosten.
(*) Oorspronkelijke taal: Nederlands.
(1) ° Verordening (EEG) nr. 1035/72 van de Raad van 18 mei 1972 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector groenten en fruit (PB 1972, L 118, blz. 1).
(2) ° Verordening (EEG) nr. 789/89 van de Raad van 20 maart 1989 tot instelling van specifieke maatregelen voor dopvruchten en sint-jansbrood en tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1035/72 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector groenten en fruit (PB 1989, L 85, blz. 3).
(3) ° Verordening (EEG) nr. 790/89 van de Raad van 20 maart 1989 tot vaststelling van het bedrag van de forfaitaire extra steun voor de oprichting van telersverenigingen en van het maximumbedrag van de steun voor de verbetering van de kwaliteit en van de afzet in de sector dopvruchten en sint-jansbrood (PB 1989, L 85, blz. 6).
(4) ° Verordening (EEG) nr. 2159/89 van de Commissie van 18 juli 1989 houdende bepalingen voor de toepassing van de in titel II bis van verordening (EEG) nr. 1035/72 van de Raad vastgestelde specifieke maatregelen voor dopvruchten en sint-jansbrood (PB 1989, L 207, blz. 19).
(5) ° Verordening (EEG) nr. 3403/89 van de Commissie van 13 november 1989 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 2159/89 houdende bepalingen voor de toepassing van de in titel II bis van verordening (EEG) nr. 1035/72 van de Raad vastgestelde specifieke maatregelen voor dopvruchten en sint-jansbrood (PB 1989, L 328, blz. 23).
(6) ° Verordening (EEG) nr. 1304/91 van de Commissie van 17 mei 1991 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 2159/89 houdende bepalingen voor de toepassing van de in titel II bis van verordening (EEG) nr. 1035/72 van de Raad vastgestelde specifieke maatregelen voor dopvruchten en sint-jansbrood (PB 1991, L 123, blz. 27).
(7) ° Verordening (EEG) nr. 2145/91 van de Raad van 15 juli 1991 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 790/89 wat betreft het maximumbedrag van de steun voor verbetering van de kwaliteit en van de afzet in de sector dopvruchten en sint-jansbrood (PB 1991, L 200, blz. 1).
(8) ° Wijziging van artikel 8, lid 4, van verordening nr. 2159/89 door artikel 1, lid 1, van verordening nr. 1304/91.
(9) ° Toevoeging aan artikel 8, lid 5, van verordening nr. 2159/89 door artikel 1, lid 2, van verordening nr. 1304/91.
(10) ° Toevoeging aan artikel 19, derde alinea, van verordening nr. 2159/89 door artikel 1, lid 3, van verordening nr. 1304/91.
(11) ° Wijziging van artikel 22 bis, lid 3, van verordening nr. 2159/89 (zoals ingevoegd door verordening nr. 3403/89) door artikel 1, lid 4, van verordening nr. 1304/91.
(12) ° Artikel 2 van hogervermelde verordening nr. 790/89.
(13) ° Arrest van 31 maart 1971, zaak 22/70, Commissie / Raad (AETR), Jurispr. 1971, blz. 263, r.o. 42.
(14) ° Arrest van 23 april 1986, zaak 294/83, Les Verts, Jurispr. 1986, blz. 1339, r.o. 23.
(15) ° Deze steunverlening onderscheidt zich op dit punt niet van de gebruikelijke taakverdeling tussen de Gemeenschapsinstellingen en de Lid-Staten in het landbouwbeleid, waarbij het de Lid-Staten zijn die met de uitvoering van de steunmaatregelen belast zijn; zie ook hoger, punt 4.
(16) ° Arrest van 17 juni 1980, gevoegde zaken 789/79 en 790/79, Calpak, Jurispr. 1980, blz. 1949, r.o. 7; hernomen in talrijke latere arresten, meest recent in beschikking van 13 juli 1988, zaak 160/88 R, Fédération européenne de la santé animale, Jurispr. 1988, blz. 4121, r.o. 26.
(17) ° Het vereiste dat de bestreden handeling rechtsgevolgen kan teweegbrengen, geldt voor elk beroep tot nietigverklaring; zie de reeds aangehaalde arresten AETR en Les Verts, evenals het arrest van 27 september 1988, zaak 302/87, Parlement/Raad, Jurispr. 1988, blz. 5615, r.o. 20.
(18) ° Bij voorbeeld: arrest van 16 april 1970, zaak 64/69, Compagnie Française, Jurispr. 1970, blz. 221, arrest van 5 mei 1977, zaak 101/76, Scholten Honig, Jurispr. 1977, blz. 797; arrest Calpak, hoger geciteerd, en arrest van 14 februari 1985, zaak 40/84, Casteels, Jurispr. 1985, blz. 667.
(19) ° Beide benaderingen komen mijns inziens op hetzelfde neer: stellen dat een handeling naar haar aard een verordening is, betekent meteen dat zij verzoeker, naar haar aard, niet rechtstreeks en individueel raakt. Zie evenwel H. G. Schermers and D. Waelbroeck, Judicial Protection in the European Communities, Kluwer, 1992, § 406, blz. 233.
(20) ° Zie hoger, voetnoot 17.
(21) ° Een door een natuurlijke of rechtspersoon ingesteld beroep is, bij gebreke van belang, niet ontvankelijk wanneer het gericht is tegen een besluit (verordening) dat niet van toepassing is op de casuspositie van de verzoekende partij: arrest van 31 maart 1977, zaak 88/76, Suiker Export, Jurispr. 1977, blz. 709, sv. 2, cf. blz. 726.
(22) ° Ik laat hier specifieke domeinen, als kartelrecht en anti-dumpingrecht, buiten beschouwing waarin het individueel geraakt zijn van een verzoeker verband kan houden met specifieke omstandigheden, zoals zijn betrokkenheid bij de aan de totstandkoming van de handeling voorafgaande procedure.
(23) ° Beschikking van 5 november 1986, zaak 117/86, UFADE, Jurispr. 1986, blz. 3255, r.o. 9.
(24) ° Beschikking UFADE, r.o. 11.
(25) ° Arrest van 15 juli 1963, zaak 25/62, Plaumann, Jurispr. 1963, blz. 205, 232; hernomen in talrijke latere arresten, meest recent in beschikking van 12 juni 1992, zaak C-29/92, Asia Motor France, Jurispr. 1992, blz. I-3935, r.o. 17.
(26) ° Arresten van 1 juli 1965, gevoegde zaken 106/63 en 107/63, Toepfer, Jurispr. 1965, blz. 507, in het bijzonder blz. 517; 23 november 1971, zaak 62/70, Bock, Jurispr. 1971, blz. 897, r.o. 10, en 17 januari 1985, zaak 11/82, Piraiki Patraiki, Jurispr. 1985, blz. 207, r.o. 31.
(27) ° Arrest Calpak, reeds aangehaald in voetnoot 16, r.o. 10.
(28) ° Arrest van 11 juli 1968, zaak 6/68, Zuckerfabrik Watenstedt, Jurispr. 1968, blz. 569, 579; hernomen in talrijke latere arresten, meest recent in arrest van 24 november 1992, gevoegde zaken C-15/91 en C-108/91, Buckl, Jurispr. 1992, blz. I-6061, r.o. 25.
(29) ° Meer dus dan de zeven andere activiteiten waaruit, naar luid van artikel 7 van de reeds aangehaalde verordening nr. 2159/89, een programma voor de verbetering van de kwaliteit en de afzet kan bestaan.
(30) ° Verordening (EEG) nr. 3746/91 van de Commissie van 18 december 1991 tot vierde wijziging van verordening (EEG) nr. 2159/89 houdende bepalingen voor de toepassing van de in titel II bis van verordening (EEG) nr. 1035/72 van de Raad vastgestelde specifieke maatregelen voor dopvruchten en sint-jansbrood (PB 1991, L 352, blz. 53).
(31) ° Verzoeksters hebben in hun opmerkingen op de memorie in tussenkomst van de Commissie gesteld dat deze verordening onwettig zou zijn, omdat ze de uitvoeringsbevoegdheid van de Commissie zou overschrijden. Ik dien op deze discussie hier niet in te gaan. Toch wil ik kwijt dat de Commissie mijns inziens niet een abnormaal gebruik lijkt te hebben gemaakt van haar uitvoeringsbevoegdheid door de aanpassing van de reeds goedgekeurde programma' s te organiseren en te bepalen dat de periode van vijf jaar voor deze programma' s begint te lopen vanaf 1 september 1993.
(32) ° Zij wier programma reeds in de begunstigde activiteiten voorzag, hebben dus geen belang bij het bestrijden van de nieuwe regeling. Ik neem aan dat de verzoeksters in deze zaak niet in deze situatie zijn. Indien wel, dan moet al om die reden hun beroep tot nietigverklaring niet-ontvankelijk verklaard worden.
(33) ° Wat de juridische mogelijkheid betreft, zie de hiervoor besproken verordening nr. 3746/91. Wat de praktische haalbaarheid betreft, heeft de Commissie mijns inziens overtuigend geargumenteerd dat de zeven andere (door de nieuwe regeling niet begunstigde) activiteiten waarin programma' s kunnen voorzien (opgesomd in artikel 7 van hogergenoemde verordening nr. 2159/89, derde tot negende streepje) van dergelijke aard zijn dat ze technisch geen continuïteit in de tijd vereisen, of toch niet meer dan door de overgangsperiode van twee jaar geboden wordt.
(34) ° Zie hiervoor de numerieke voorbeelden in bijlage bij de memorie in tussenkomst van de Commissie.
(35) ° Artikel 3 van de bestreden verordening, verder uitgewerkt door verordening nr. 3746/91 van de Commissie.