62017TJ0716_RES
Processo T‑716/17
Germanwings GmbH
contra
Comissão Europeia
Acórdão do Tribunal Geral (Primeira Secção alargada) de 13 de maio de 2020
«Auxílios de Estado — Setor aéreo — Auxílio concedido por Itália a favor dos aeroportos sardos — Decisão que declara o auxílio em parte compatível e em parte incompatível com o mercado interno — Imputabilidade ao Estado — Beneficiários — Vantagem para as companhias aéreas cocontratantes — Princípio do operador privado em economia de mercado — Afetação das trocas comerciais entre Estados‑Membros — Violação da concorrência — Dever de fundamentação — Regime de auxílios — Auxílio de minimis — Recuperação»
Processo judicial — Apresentação de fundamentos novos no decurso da instância — Ampliação de um fundamento anunciado anteriormente — Admissibilidade
(Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 84.o)
(cf. n.os 61, 64)
Auxílios concedidos pelos Estados — Conceito — Concessão imputável ao Estado de uma vantagem através de recursos do Estado — Medidas que visam melhorar a serventia aérea de um região insular e promover essa região enquanto destino turístico — Reembolso pelo Estado dos montantes pagos por operadores aeroportuários a companhias aéreas ao abrigo de acordos que prossigam esses objetivos — Inclusão
Artigo 107.o, n.o 1, TFUE)
(cf. n.os 65‑106)
Auxílios concedidos pelos Estados — Conceito — Concessão de vantagens imputável ao Estado — Auxílios concedidos por entidades regionais ou locais — Inclusão — Vantagens concedidas por intermédio de organismos distintos do Estado — Aplicação do critério do controlo público — Implicação das autoridades públicas na adoção das medidas e no controlo da execução destas — Inclusão
Artigo 107.o, n.o 1, TFUE)
(cf. n.os 66, 81‑85, 96‑99, 102)
Auxílios concedidos pelos Estados — Conceito — Auxílios provenientes de recursos do Estado — Conceito de recursos de Estado — Fundos pagos por uma entidade regional a operadores aeroportuários e utilizados por estes últimos para remunerar companhias aéreas — Inclusão — Condições — Controlo público exercido sobre a concessão da vantagem
Artigo 107.o, n.o 1, TFUE)
(cf. n.os 74‑78)
Auxílios concedidos pelos Estados — Conceito — Apreciação segundo o critério do investidor privado — Relações contratuais entre os operadores aeroportuários e as companhias aéreas — Execução de um regime de auxílios por um operador aeroportuário não detido pelo Estado — Exclusão
Artigo 107.o, n.o 1, TFUE)
(cf. n.os 124, 125, 131, 132)
Processo judicial — Petição inicial — Requisitos de forma — Exposição sucinta dos fundamentos invocados — Enunciado abstrato — Inadmissibilidade
[Estatuto do Tribunal de Justiça, artigos 21.°, primeiro parágrafo, e 53.°, primeiro parágrafo; Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 76.o, alínea d)]
(cf. n.os 145, 148)
Auxílios concedidos pelos Estados — Afetação das trocas comerciais entre os Estados‑Membros — Infração à concorrência — Critérios de apreciação — Alcance do ónus probatório que impende sobre a Comissão
Artigo 107.o, n.o 1, TFUE)
(cf. n.os 155, 156)
Auxílios concedidos pelos Estados — Exame pela Comissão — Exame de um regime de auxílios considerado na sua globalidade — Admissibilidade — Obrigação que recai sobre a Comissão de apreciar individualmente a situação de certos beneficiários — Inexistência — Verificação que incumbe às autoridades nacionais quando da execução da decisão
(Artigo 107.o e 108.° TFUE)
(cf. n.os 157, 167, 170‑173, 183)
Auxílios concedidos pelos Estados — Decisão da Comissão que declara a incompatibilidade de um auxílio com o mercado interno — Dever de fundamentação — Âmbito
(Artigos 108.° e 296.° TFUE)
(cf. n.o 159)
Resumo
Com o acórdão Germanwings/Comissão (T‑716/17), proferido em 13 de maio de 2020, o Tribunal, pronunciando‑se em formação alargada de cinco juízes, negou provimento ao recurso interposto pela Germanwings GmbH (a seguir «recorrente») destinado a obter a anulação da decisão da Comissão Europeia de 29 de julho de 2016 que declarou parcialmente incompatível com o mercado interno o auxílio concedido pela Itália em proveito de diferentes companhias aéreas que operam na Sardenha (
1
). Segundo esta decisão, o regime de apoio instituído em Itália pela Região Autónoma da Sardenha (a seguir «Região») com vista ao desenvolvimento do transporte aéreo não constituía um auxílio de Estado concedido aos operadores sardos, mas às companhias visadas.
Em 13 de abril de 2010, a Região tinha adotado a Lei n.o 10/2010 (
2
), notificada posteriormente pela Itália à Comissão em aplicação do artigo 108.o, n.o 3, TFUE, que autorizava o financiamento dos aeroportos da ilha com vista ao desenvolvimento do transporte aéreo, designadamente através da dessazonalização das ligações aéreas com a Sardenha. Esta lei foi Esta lei foi posta em prática através de uma série de medidas adotadas pelo executivo da região, entre as quais a Decisão n.o 29/36 do Conselho Regional de 29 de julho de 2010 (a seguir, consideradas conjuntamente com as disposições pertinentes da Lei n.o 10/2010, « medidas controvertidas»). As medidas controvertidas previam, designadamente, a conclusão de acordos pelos operadores aeroportuários com as companhias aéreas com vista a melhorar a serventia aérea da ilha e a assegurar a sua promoção enquanto destino turístico. Determinavam, além disso, em que condições e segundo que modalidades as quantias pagas às companhias aéreas ao abrigo de tais acordos seriam reembolsadas pela Região aos operadores aeroportuários.
Em 29 de julho de 2016, a Comissão adotou a decisão que declara o regime de auxílios estabelecido pelas medidas controvertidas parcialmente incompatível com o mercado interno e que ordena a recuperação dos auxílios às companhias aéreas consideradas beneficiárias, entre as quais figurava a recorrente. Em apoio do seu recurso de anulação, esta última invocava vários fundamentos relativos, designadamente, a diferentes erros de direito quanto ao conceito de auxílio de Estado bem como quanto ao caráter de minimis da quantia recebida.
O Tribunal começou por rejeitar o primeiro fundamento relativo a violação do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, na medida em que a Comissão não demonstrou a existência de um auxílio de Estado, uma vez que não indagou se um operador aeroportuário tinha agido como um operador privado em economia de mercado.
Com efeito, contrariamente à posição sustentada pela recorrente, a Região, e não os operadores aeroportuários, estava na origem da vantagem contestada pela recorrente, A este respeito, o Tribunal confirmou, em primeiro lugar, que os pagamentos efetuados pelos operadores aeroportuários às companhias aéreas ao abrigo dos acordos concluídos representavam uma mobilização de recursos de Estado, uma vez que os fundos pagos pela Região aos operadores aeroportuários tinham sido os utilizados para realizar esses pagamentos, entre os quais o recebido pela recorrente. Para alicerçar esta conclusão, o Tribunal baseou‑se principalmente na análise das modalidades previstas pelas medidas controvertidas com vista ao reembolso pela Região dos pagamentos realizados pelos operadores aeroportuários às companhias aéreas ao abrigo dos acordos celebrados. O Tribunal salientou, assim, a existência de um mecanismo de controlo que subordinava o reembolso, de resto, escalonado, dos fundos reservados à apresentação de relatórios de contabilidade e de justificações comprovativas da conformidade dos acordos, ao abrigo dos quais os pagamentos tinham sido efetuados com os objetivos prosseguidos pela Lei n.o10/2010, bem como a sua boa execução. Além disso, a recorrente tinha constatado ela própria que o pagamento recebido tinha sido «financiado» pela Região.
No que respeita, em segundo lugar, à imputabilidade à região dos contratos celebrados pelos operadores aeroportuários com as companhias aéreas e dos pagamentos concedidos a estes últimos, o Tribunal salientou que o nível de controlo exercido pelo Estado sobre a concessão de uma vantagem, tal como o mesmo resulta designadamente do contexto da medida em questão, da sua amplitude, do seu conteúdo ou das condições que a mesma comporta, deve igualmente ser tido em conta a fim de determinar a implicação das autoridades públicas na sua adoção, sem o que a vantagem concedida não pode ser‑lhes imputada. Ao examinar a decisão impugnada com base nestes critérios, o Tribunal considerou então que, no caso vertente, o nível de controlo exercido pela Região sobre a concessão dos fundos às companhias aéreas demonstrava suficientemente a sua implicação na disponibilização dos fundos. Com efeito, embora as modalidades precisas da concessão dos fundos obtidos por cada um dos operadores aeroportuários não estivessem determinadas na Lei n.o 10/2010, não é menos verdade que as decisões tomadas pelo executivo regional em aplicação desta lei permitiram à Região exercer um controlo estreito sobre os comportamentos dos operadores que tivessem decidido solicitar as medidas de financiamento previstas no quadro do regime de auxílios controvertido, quer seja pela aprovação prévia dos seus planos de atividades quer ainda pelas condições exigidas com vista ao reembolso das quantias pagas pelos referidos operadores às companhias aéreas. Segundo o Tribunal, o exercício desse controlo pela Região demonstra que as medidas de financiamento em causa lhe eram imputáveis, sem que essa conclusão possa ser posta em causa pela escolha deixada aos operadores aeroportuários de solicitar ou não fundos à Região, em função de considerações económicas que lhes sejam próprias nem pela pretensa natureza de empresa pública de um operador aeroportuário determinado. Consequentemente, o Tribunal aprovou a decisão da Comissão de ter considerado que os operadores aeroportuários podiam ser considerados como intermediários entre a Região e as companhias aéreas, ao terem transferido integralmente os fundos recebidos da Região e ao ter, assim, agido em conformidade com as instruções recebidas da referida Região através de planos de atividades aprovados por esta última.
O Tribunal decidiu, em terceiro lugar, que foi acertadamente que a Comissão não examinara as transações efetuadas entre as companhias aéreas e os operadores aeroportuários tendo em conta o critério do operador privado em economia de mercado. Com efeito, esses operadores, que não eram detidos pela Região, tinham‑se limitado, no essencial, a dar execução ao regime de auxílios instituído por esta. Por conseguinte, os elementos apresentados pela recorrente, relativos à rentabilidade incremental do seu contrato com um operador aeroportuário eram desprovidos de pertinência. Além disso, o Tribunal precisou que, de qualquer modo a participação da recorrente no financiamento de uma campanha de promoção que tenha dado lugar a um pagamento ao abrigo das medidas controvertidas não permitiria inferir daí que o pagamento por esta última recebido não teria dado lugar à concessão de nenhuma vantagem, uma vez que, ainda que a recorrente e a Região, por intermédio do referido operador cofinanciassem essa campanha, nela não participavam em condições comparáveis.
Em seguida, o Tribunal rejeitou o segundo fundamento, relativo a violação do artigo 107.o, n.o 1, TFUE, uma vez que, em seu entender, a Comissão não demonstrou que o auxílio de que a recorrente beneficiou falseava ou ameaçava falsear a concorrência a concorrência e afetava as trocas comerciais entre os Estados‑Membros. A este respeito, o Tribunal, antes de mais, excluiu que a recorrente pudesse utilmente invocar o montante limitado do pagamento que recebeu de um dado operador aeroportuário, uma vez que a sua argumentação segundo a qual a existência de um auxílio deveria ter sido examinada ao nível desse operador já tinha sido julgada infundada. Além disso, na hipótese de a recorrente ter, deste modo, procurado contestar a qualificação das medidas controvertidas de «regime de auxílios» na aceção do artigo 1.o, alínea d), do Regulamento 2015/1589 (
3
), o Tribunal considerou essa argumentação inadmissível por falta de precisão suficientemente clara e precisa no texto da própria petição. De qualquer modo, essa argumentação não podia prosperar, uma vez que os operadores aeroportuários não eram simples intermediários na execução do regime de auxílios controvertido e, portanto, não dispunham de margem de apreciação na determinação dos elementos essenciais do auxílio em questão e quanto à oportunidade da sua concessão. Esse papel estava reservado ao executivo regional da Região. Quanto ao restante, o Tribunal considerou que a Comissão tinha fundamentado suficientemente a razão pela qual o regime de auxílios garantia aos beneficiários uma vantagem significativa em relação aos seus concorrentes e era suscetível de aproveitar essencialmente às empresas que participassem nas trocas comerciais entre Estados‑Membros.
Por último, o Tribunal rejeitou o terceiro argumento, relativo a um erro respeitante ao facto de a Comissão não ter examinado a questão de saber se o pagamento recebido pela recorrente constituía uma auxílio de minimis na aceção do Regulamento n.o 1998/2006 (
4
). Depois de ter recordado que, no âmbito do exame de um regime de auxílios, a Comissão pode limitar‑se a examinar as características do regime em causa sem ter de efetuar uma análise do auxílio concedido em cada caso individual com fundamento nesse regime, o Tribunal sublinhou que é às autoridades nacionais que cabe verificar a situação individual de cada empresa afetada por uma operação de recuperação. Daqui decorre, em seu entender, que não cabia à Comissão, no caso em apreço, examinar o eventual caráter de minimis do pagamento recebido pela recorrente, pelo que os argumentos por esta adiantados a este respeito são inoperantes. O Tribunal considerou igualmente que a identificação da recorrente como beneficiária no dispositivo da decisão impugnada não tinha incidência nas obrigações das autoridades italianas a este respeito.
(
1
)	Decisão (UE) 2017/1861 da Comissão, de 29 de julho de 2016, relativa ao auxílio estatal SA33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) — Itália — Compensação aos aeroportos da Sardenha por obrigações de serviço público (SIEG) (JO 2017, L 268, p. 1).
(
2
)	Legge regionale no 10 — Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (Lei regional n.o 10 — Medidas de desenvolvimento do transporte aéreo) (Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna no 12, de 16 de abril de 2010) (a seguir «Lei n.o 10/2010»).
(
3
)	Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (JO 2015, L 248, p. 9).
(
4
)	Regulamento (UE) n.o 1998/2006 da Comissão, de 15 de dezembro de 2006, relativo à aplicação dos artigos [107.° e 108.° TFUE] aos auxílios de minimis (JO 2006, L 379, p. 5).