62006CJ0242
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
17 de Setembro de 2009 (
*1
)
«Acordo de Associação CEE-Turquia — Livre circulação de trabalhadores — Introdução de taxas fiscais para efeitos de obtenção de autorização de residência no Estado-Membro de acolhimento — Violação da cláusula de ‘standstill’ inscrita no artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 do Conselho de Associação»
No processo C-242/06,
que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.o CE, apresentado pelo Raad van State (Países Baixos), por decisão de 11 de Maio de 2006, entrada no Tribunal de Justiça em 29 de Maio de 2006, no processo
Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie
contra
T. Sahin,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),
composto por: P. Jann, presidente de secção, M. Ilešič, A. Tizzano, E. Levits e J.-J. Kasel (relator), juízes,
advogado-geral: M. Poiares Maduro,
secretário: C. Strömholm, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 17 de Dezembro de 2008,
vistas as observações apresentadas:
—
em representação de T. Sahin, por D. Schaap, advocaat,
—
em representação do Governo neerlandês, por H. G. Sevenster, C. Wissels e M. de Mol, na qualidade de agentes,
—
em representação do Governo alemão, por C. Schulze-Bahr, bem como por M. Lumma e J. Möller, na qualidade de agentes,
—
em representação do Governo italiano, por I. M. Braguglia, na qualidade de agente, assistido por W. Ferrante, avvocato dello Stato,
—
em representação do Governo cipriota, por D. Lysandrou, na qualidade de agente,
—
em representação do Governo do Reino Unido, por T. Ward, barrister,
—
em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por S. Boelaert e M. van Beek, na qualidade de agentes,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado-geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 do Conselho de Associação, de 19 de Setembro de 1980, relativa ao desenvolvimento da associação (a seguir «Decisão n.o 1/80»). O Conselho de Associação foi instituído pelo Acordo que cria uma Associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia, assinado em 12 de Setembro de 1963, em Ancara, pela República da Turquia, por um lado, e pelos Estados-Membros da CEE e a Comunidade, por outro, e concluído, aprovado e confirmado, em nome desta última, pela Decisão 64/732/CEE do Conselho, de 23 de Dezembro de 1963 (JO 1964, 217, p. 3685; EE 11 F1 p. 18; a seguir «acordo de associação»).
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe T. Sahin ao Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (Ministro da Imigração e da Integração, a seguir «Minister») a respeito da obrigação imposta aos nacionais turcos de pagamento de taxas fiscais para que o seu pedido de autorização de residência ou de prorrogação da respectiva validade seja examinado.
Quadro jurídico
Regulamentação comunitária
Associação CEE -Turquia
— Acordo de associação
3
Em conformidade com o seu artigo 2.o, n.o 1, o acordo de associação tem por objecto promover o reforço contínuo e equilibrado das relações comerciais e económicas entre as Partes Contratantes, incluindo no domínio da mão-de-obra, através da realização progressiva da livre circulação de trabalhadores (artigo 12.o do acordo de associação), bem como através da eliminação das restrições à liberdade de estabelecimento (artigo 13.o do referido acordo) e à livre prestação de serviços (artigo 14.o do mesmo acordo), a fim de melhorar o nível de vida do povo turco e facilitar posteriormente a adesão da República da Turquia à Comunidade (quarto considerando do preâmbulo e artigo 28.o desse acordo).
4
Para este efeito, o acordo de associação inclui uma fase preparatória, que permite à República da Turquia reforçar a sua economia com o auxílio da Comunidade (artigo 3.o desse acordo), uma fase transitória, durante a qual são assegurados o estabelecimento progressivo de uma união aduaneira e a aproximação das políticas económicas (artigo 4.o do referido acordo), e uma fase definitiva, que assenta na união aduaneira e implica o reforço e a coordenação das políticas económicas das Partes Contratantes (artigo 5.o do mesmo acordo).
5
O artigo 6.o do acordo de associação tem a seguinte redacção:
«Para assegurar a aplicação e o desenvolvimento progressivo do regime de associação, as Partes Contratantes reúnem-se no âmbito de um Conselho de Associação que age nos limites das atribuições que lhe são conferidas pelo Acordo.»
6
Nos termos do artigo 8.o do acordo de associação, inserido no título II do mesmo, com a epígrafe «Realização da fase transitória»:
«Para a realização dos objectivos enunciados no artigo 4.o, o Conselho de Associação fixará, antes do início da fase transitória, e de acordo com o procedimento previsto no artigo 1.o do Protocolo Provisório, as condições, regras e calendário da aplicação das medidas adequadas aos domínios abrangidos pelo Tratado que institui a Comunidade que devem ser tomados em consideração, nomeadamente os referidos no presente título, bem como qualquer cláusula de protecção que se revelar útil.»
7
Os artigos 12.o a 14.o do acordo de associação constam igualmente do seu título II, capítulo 3, intitulado «Outras disposições de carácter económico».
8
O artigo 12.o prevê:
«As Partes Contratantes acordam em inspirar-se nos artigos [39.o CE], [40.o CE] e [41.o CE] na realização progressiva entre si da livre circulação de trabalhadores.»
9
O artigo 13.o dispõe:
«As Partes Contratantes acordam em inspirar-se nos artigos [43.o CE] a [46.o CE] inclusive e no artigo [48.o CE] na eliminação entre si das restrições à liberdade de estabelecimento.»
10
O artigo 14.o enuncia:
«As Partes Contratantes acordam em inspirar-se nos artigos [45.o CE], [46.o CE] e [48.o CE] a [54.o CE] inclusive […] para eliminar entre si as restrições à livre prestação de serviços.»
11
Nos termos do artigo 22.o, n.o 1, do acordo de associação:
«Para a realização dos objectivos fixados pelo Acordo e nos casos por ele previstos, o Conselho de Associação dispõe de poder de decisão. Cada uma das Partes deve tomar as medidas necessárias à execução das medidas tomadas. […]»
— Protocolo Adicional
12
O Protocolo Adicional, assinado em 23 de Novembro de 1970, em Bruxelas, e concluído, aprovado e confirmado, em nome da Comunidade, pelo Regulamento (CEE) n.o 2760/72 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1972 (JO L 293, p. 1; EE 11 F1 p. 213; a seguir «protocolo adicional»), que, em conformidade com o seu artigo 62.o, faz parte integrante do acordo de associação, aprova, nos termos do seu artigo 1.o, as condições, modalidades e o calendário de realização da fase transitória referida no artigo 4.o do referido acordo.
13
O protocolo adicional contém um título II, com a epígrafe «Circulação de pessoas e de serviços», cujo capítulo I visa «[o]s trabalhadores», sendo o capítulo II consagrado ao «[d]ireito de estabelecimento, serviços e transportes».
14
O artigo 36.o do protocolo adicional, que faz parte do referido capítulo I, prevê que a livre circulação de trabalhadores entre os Estados-Membros da Comunidade e a Turquia será realizada gradualmente, em conformidade com os princípios enunciados no artigo 12.o do acordo de associação, entre o final do décimo segundo ano e do vigésimo segundo ano após a entrada em vigor do mesmo, e que o Conselho de Associação decidirá as modalidades necessárias para tal efeito.
15
O artigo 41.o, n.o 1, do protocolo adicional, que consta do capítulo II do referido título II, tem a seguinte redacção:
«As Partes Contratantes abster-se-ão de introduzir, nas suas relações mútuas, novas restrições à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços.»
16
O artigo 59.o do mesmo protocolo adicional dispõe:
«Nos domínios abrangidos pelo presente protocolo, a Turquia não pode beneficiar de um tratamento mais favorável do que aquele que os Estados-Membros aplicam entre si por força do Tratado que institui a Comunidade.»
— Decisão n.o 1/80
17
Em 19 de Setembro de 1980, o Conselho de Associação, instituído pelo acordo de associação e composto, por um lado, por membros dos governos dos Estados-Membros, do Conselho da União Europeia e da Comissão das Comunidades Europeias e, por outro, por membros do Governo turco, adoptou a Decisão n.o 1/80.
18
O artigo 6.o desta decisão figura no seu capítulo II, com a epígrafe «Disposições sociais», secção 1, intitulada «Questões relativas ao emprego e à livre circulação dos trabalhadores». O n.o 1 deste artigo tem a seguinte redacção:
«Sem prejuízo do disposto no artigo 7.o relativamente ao livre acesso ao emprego dos membros da sua família, o trabalhador turco integrado no mercado regular de trabalho de um Estado-Membro:
—
tem direito nesse Estado-Membro, após um ano de emprego regular, à renovação da sua autorização de trabalho para a mesma entidade patronal, se dispuser de um emprego;
—
tem direito nesse Estado-Membro, após três anos de emprego regular e sem prejuízo da prioridade a conceder aos trabalhadores dos Estados-Membros da Comunidade, a responder, dentro da mesma profissão, a outra oferta de emprego de uma entidade patronal de sua escolha, feita em condições normais e registada nos serviços de emprego desse Estado-Membro;
—
beneficia nesse Estado-Membro, após quatro anos de emprego regular, do livre acesso a qualquer actividade assalariada da sua escolha.»
19
O artigo 13.o da Decisão n.o 1/80, que figura na mesma secção 1, dispõe:
«Os Estados-Membros da Comunidade e a Turquia não podem introduzir restrições novas relativas às condições de acesso ao emprego de trabalhadores e membros da sua família que se encontrem no seu território em situação regular no que se refere à residência e ao emprego.»
20
Em conformidade com o seu artigo 30.o, a Decisão n.o 1/80 entrou em vigor em 1 de Julho de 1980. Todavia, nos termos do artigo 16.o desta mesma decisão, as disposições da secção 1 do seu capítulo II são aplicáveis a partir de 1 de Dezembro de 1980.
Directiva 68/360/CEE
21
O artigo 9.o, n.o 1, da Directiva do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativa à supressão das restrições à deslocação e permanência dos trabalhadores dos Estados-Membros e suas famílias na Comunidade (JO L 257, p. 13; EE 05 F1 p. 88), enunciava:
«Os documentos de residência concedidos aos nacionais de um dos Estados-Membros da CEE […] são emitidos e renovados gratuitamente ou mediante o pagamento de uma importância que não exceda os direitos e encargos exigidos aos nacionais pela emissão dos bilhetes de identidade.»
22
A Directiva 68/360 foi revogada, com efeitos a partir de 30 de Abril de 2006, pela Directiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de Abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados-Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.o 1612/68 e que revoga as Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (JO L 158, p. 77, e — rectificações — JO 2004, L 229, p. 35, JO 2005, L 197, p. 34, e JO 2007, L 204, p. 28).
Directiva 2004/38
23
Em conformidade com o artigo 8.o da Directiva 2004/38, os Estados-Membros podem, para períodos de residência superiores a três meses, exigir que os cidadãos da União Europeia se registem junto das autoridades competentes, sendo esta formalidade atestada por um certificado de registo emitido para esse efeito. De igual modo, em aplicação do artigo 9.o da referida directiva, os Estados-Membros podem prever a obrigação de os membros da família dos cidadãos da União que não são nacionais comunitários serem titulares de um cartão de residência se o período previsto de residência ultrapassar três meses. O incumprimento da obrigação de requerer o cartão de residência pode ser passível de sanções proporcionadas e não discriminatórias. Nos termos do artigo 11.o, n.o 1, da mesma directiva, o cartão de residência é válido por cinco anos a contar da data da sua emissão, ou para o período previsto de residência do cidadão da União, se este período for inferior a cinco anos.
24
O artigo 25.o da Directiva 2004/38, intitulado «Disposições gerais relativas aos documentos de residência», tem a seguinte redacção:
«1.   A posse do certificado de registo a que se refere o artigo 8.o, de um documento que certifique a residência permanente, de um certificado que ateste que foi pedido um cartão de residência de membro da família, de um cartão de residência ou de um cartão de residência permanente, não pode ser em caso algum uma condição prévia para o exercício de um direito ou o cumprimento de uma formalidade administrativa, pois a qualidade de beneficiário de direitos pode ser atestada por qualquer outro meio de prova.
2.   Todos os documentos referidos no n.o 1 são emitidos gratuitamente ou mediante pagamento de uma quantia não superior aos encargos e taxas exigidos aos nacionais para a emissão de documentos semelhantes.»
Legislação nacional
25
Segundo as indicações da decisão de reenvio, em 1 de Dezembro de 1980, data da entrada em vigor, no Reino dos Países Baixos, das disposições em matéria de emprego e livre circulação dos trabalhadores previstas pela Decisão n.o 1/80 — entre as quais figura o artigo 13.o desta última — este Estado-Membro não exigia o pagamento de taxas fiscais em relação a um pedido de autorização de residência e também não cobrava estas taxas em caso de um pedido de prorrogação da validade de tal autorização.
26
Só após a entrada em vigor, em 1 de Abril de 2001, da Lei que revê integralmente a Lei dos estrangeiros (Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet), de 23 de Novembro de 2000 (Stb. 2000, n.o 495, a seguir «Vw 2000»), do Decreto em matéria de estrangeiros de 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000, Stb. 2000, n.o 497), e do Regulamento em matéria de estrangeiros (Voorschrift Vreemdelingen) é que os estrangeiros passaram a estar obrigados ao pagamento de taxas fiscais para o tratamento de um pedido de autorização de residência.
27
Além disso, nos termos de uma alteração ao Regulamento em matéria de estrangeiros, aplicável a partir de 1 de Maio de 2002, a cobrança de tais taxas fiscais também foi prevista para o caso de pedido de prorrogação da validade da autorização de residência. Nesse momento, foi aumentado o montante das taxas cobradas.
28
Em conformidade com o artigo 24.o, n.o 2, da Vw 2000, o não pagamento no prazo fixado das taxas referentes ao pedido de autorização de residência tem como consequência este não poder ser examinado pela autoridade competente. Acresce que as taxas pagas não são restituídas em caso de indeferimento do pedido.
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
29
Resulta da decisão de reenvio que T. Sahin é um nacional turco que obteve, em 13 de Julho de 2000, uma autorização provisória de residência, ao abrigo da qual entrou no território neerlandês no dia 12 de Setembro seguinte.
30
Em 2 de Outubro de 2000, altura em que já residia legalmente nos Países Baixos, apresentou um pedido de autorização de residência para poder residir com a sua esposa de nacionalidade neerlandesa.
31
Em 14 de Dezembro de 2000, o Minister concedeu-lhe esta autorização de residência, cuja validade expirava em 2 de Outubro de 2001. Esta autorização não continha qualquer restrição quanto ao exercício de uma actividade profissional.
32
A pedido de T. Sahin, o Minister, em 28 de Setembro de 2001, prorrogou a validade desta autorização de residência até 2 de Outubro de 2002.
33
Porém, só em 10 de Fevereiro de 2003 é que o interessado solicitou uma nova prorrogação da validade desta autorização.
34
Em 23 de Abril de 2003, o Minister, em aplicação da regulamentação neerlandesa, recusou o exame deste último pedido, devido a T. Sahin não ter pago as correspondentes taxas fiscais, que ascendiam a 169 euros.
35
Após, não obstante, ter pago o referido montante, mas fora do prazo fixado para esse efeito, T. Sahin apresentou, em 26 de Maio de 2003, reclamação da decisão do Minister de 23 de Abril de 2003, reclamação que este, considerando-a infundada, indeferiu em 20 de Abril de 2004.
36
Em 16 de Maio de 2004, T. Sahin interpôs recurso desta última decisão para o Rechtbank ’s-Gravenhage, invocando o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80. Este órgão jurisdicional julgou o seu recurso procedente em 5 de Agosto de 2004, anulando a decisão do Minister de 20 de Abril de 2004 e ordenando a este último que adoptasse uma nova decisão.
37
Em 17 de Setembro de 2004, o Minister indeferiu novamente, como desprovida de fundamento, a reclamação de T. Sahin.
38
Por sentença de 30 de Maio de 2005, o Rechtbank ’s-Gravenhage julgou procedente o recurso que T. Sahin tinha interposto em 15 de Outubro de 2004 desta segunda decisão de indeferimento do Minister, entendendo que a obrigação imposta ao recorrente, de pagamento de taxas fiscais com o pedido de prorrogação da validade da sua autorização de residência nos Países Baixos, era contrária ao artigo 13.o da Decisão n.o 1/80.
39
Como base para o recurso que interpôs desta sentença para o Raad van State, o Minister invoca que foi erradamente que o órgão jurisdicional de primeira instância considerou que a situação de T. Sahin se insere no âmbito de aplicação do referido artigo 13.o
40
Segundo o Raad van State, T. Sahin não pagou tempestivamente as taxas devidas, de modo que, em aplicação do direito nacional, o Minister tinha o dever de não examinar o pedido do interessado.
41
Está assente que, de 14 de Dezembro de 2000 a 2 de Outubro de 2002, T. Sahin residiu legalmente nos Países Baixos, na acepção da regulamentação nacional, pois, durante todo este período, dispunha de uma autorização de residência válida. Tinha igualmente o direito, durante este mesmo período, de exercer uma actividade profissional no território neerlandês. O interessado ocupou também, a partir do mês de Março de 2001, vários empregos, nenhum dos quais excedeu, porém, a duração de um ano sem interrupção ao serviço do mesmo empregador, pelo que não se pode prevalecer dos direitos previstos no artigo 6.o da Decisão n.o 1/80.
42
Coloca-se, pois, a questão de saber se outra das disposições da regulamentação instituída no quadro da associação CEE-Turquia se opõe à aplicação da legislação neerlandesa relativa à obrigação do pagamento de taxas para a obtenção de uma autorização de residência e à recusa do Minister de examinar o pedido apresentado para esse efeito no caso da falta de pagamento destas taxas.
43
O órgão jurisdicional de reenvio refere neste contexto que apenas em 10 de Fevereiro de 2003, ou seja, após a expiração da validade da sua autorização de residência, é que T. Sahin apresentou um pedido de prorrogação desta, pelo que, em aplicação do direito nacional, já não se encontrava em situação de residência regular no decurso do período compreendido entre 2 de Outubro de 2002 e 10 de Fevereiro de 2003 e já não tinha o direito de exercer une actividade assalariada no território neerlandês enquanto estivesse pendente este pedido. Portanto, segundo o referido órgão jurisdicional, os empregos que T. Sahin ocupou durante este lapso de tempo foram-no ilegalmente do ponto de vista do direito interno neerlandês.
44
Em contrapartida, a partir da apresentação do pedido de prorrogação da validade da sua autorização de residência por T. Sahin, a saber, a contar de 10 de Fevereiro de 2003, a residência deste último nos Países Baixos devia, em conformidade com o direito neerlandês, ser considerada novamente regular. Além disso, uma vez que este pedido tardio foi apresentado dentro do prazo razoável de seis meses após ter terminado a residência regular, deve ser examinado à luz das condições nacionais exigidas para a continuação da residência e não das previstas para efeitos da primeira admissão no território neerlandês.
45
No presente caso, importa mais especificamente determinar se um nacional turco que se encontra numa situação como a descrita nos n.os 29 a 44 do presente acórdão pode utilmente invocar o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80. Acresce que, não havendo dúvida de que a regulamentação nacional em causa no processo principal deve ser considerada «nova» na acepção deste artigo, pois tem como consequência agravar a situação dos nacionais turcos em relação à que resultava das normas que lhes eram aplicáveis à data da entrada em vigor do referido artigo 13.o a respeito do Reino dos Países Baixos, há ainda que decidir se os encargos que impõe a estes últimos se inserem na noção de «restrições» na acepção do mesmo artigo, tendo nomeadamente em conta o facto de o montante das taxas cobradas a título do referido pedido exceder amplamente o imposto aos nacionais comunitários e aos membros da sua família.
46
Foi nestas condições que o Raad van State decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
a)
À luz dos n.os 81 e 84 do acórdão [do Tribunal de Justiça] de 21 de Outubro de 2003, Abatay e Sahin (C-317/01 e C-369/01, Colect., p. I-12301), o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 […] deve ser interpretado no sentido de que pode ser invocado por um estrangeiro, cidadão da Turquia, que respeitou as regras para a primeira entrada e residência no território [neerlandês] e que, de 14 de Dezembro de 2000 a 2 de Outubro de 2002, exerceu legalmente uma actividade remunerada para diversos empregadores, mas que não requereu dentro do prazo a prorrogação da validade da autorização de residência que lhe foi concedida, de modo que ao expirar essa autorização e no momento da apresentação do respectivo pedido de prorrogação, já não tinha, nos termos do direito nacional, residência legal nem autorização para trabalhar no território [neerlandês]?
b)
A resposta à questão 1, alínea a), será diferente se o pedido de prorrogação apresentado pelo estrangeiro fora do prazo, mas recebido dentro do período de seis meses após o termo da validade da autorização de residência, for examinado à luz das condições impostas para a continuação da residência, apesar de este pedido, segundo o direito nacional, ser equiparado a um pedido de concessão da primeira autorização de residência, e o estrangeiro puder esperar pela resposta ao pedido no território [neerlandês]?
2)
a)
O termo ‘restrição’ empregue no artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 deve ser interpretado no sentido de que compreende a obrigação imposta a um cidadão turco abrangido pela Decisão n.o 1/80 de pagar taxas pelo tratamento de um pedido de prorrogação da validade de uma autorização de residência, cujo não pagamento implica que o seu pedido não seja tratado, por força do artigo 24.o, n.o 2, da Vw 2000?
b)
A resposta à questão 2, alínea a), será diferente se o montante da taxa não ultrapassar o custo do tratamento do pedido?
3)
O artigo 13.o da Decisão n.o 1/80, que visa, nomeadamente, dar execução ao Protocolo Adicional ao Acordo [de] […] Associação […], conjugado com o artigo 59.o deste Protocolo, deve ser interpretado no sentido de que o montante da taxa (para o estrangeiro, na época em causa, de EUR 169) exigida aos cidadãos turcos aos quais se aplica a Decisão n.o 1/80, pelo tratamento de um pedido de concessão de uma autorização de residência ou de um pedido de prorrogação da mesma, não pode ultrapassar o montante da taxa (EUR 30) que pode ser exigida a cidadãos da União Europeia no âmbito de um pedido de apreciação à luz do direito comunitário e pela emissão da respectiva autorização de residência (v. artigo 9.o, n.o 1, da Directiva [68/360], e artigo 25.o, n.o 2, da Directiva [2004/38])?»
Quanto às questões prejudiciais
Observações preliminares
47
Com o seu pedido de decisão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende essencialmente, por um lado, saber se um nacional turco tal como T. Sahin se encontra no Estado-Membro de acolhimento numa situação regular de natureza a inseri-lo no âmbito de aplicação do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80. Por outro lado, este órgão jurisdicional pretende que o Tribunal de Justiça esclareça se a cláusula de «standstill» enunciada no referido artigo obsta à instituição por este Estado, a cargo de tal nacional, da obrigação do pagamento de taxas para o exame do seu pedido de obtenção de uma autorização de residência ou de prorrogação da sua validade, mais particularmente sendo estas taxas sensivelmente mais elevadas do que as exigidas aos nacionais comunitários que se encontram numa situação comparável.
48
Para responder de forma útil ao referido órgão jurisdicional, de modo a permitir-lhe decidir o litígio que lhe foi submetido, importa examinar sucessivamente estes dois aspectos.
Quanto ao âmbito de aplicação pessoal do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80
49
O órgão jurisdicional de reenvio interroga-se a respeito da questão de saber se um nacional turco tal como T. Sahin satisfaz o requisito de regularidade em matéria de residência e de emprego enunciado no artigo 13.o da Decisão n.o 1/80. É certo que constatou que o interessado tinha, por um lado, respeitado não apenas as normas nacionais pertinentes em matéria de primeira admissão no território neerlandês, mas igualmente estas normas em matéria de residência até 2 de Outubro de 2002 e, por outro, que este nacional turco esteve aí empregado legalmente do ponto de vista do direito interno até esta mesma data. Contudo, este órgão jurisdicional questiona se, seguidamente, T. Sahin pode ainda invocar validamente o referido artigo 13.o, posto que, em aplicação do direito nacional, a expiração da sua autorização de residência e a apresentação fora dos prazos estabelecidos do seu pedido de prorrogação desta em razão do pagamento tardio das taxas devidas a esse título conduziram à não conformidade da sua situação com os preceitos nacionais, no que respeita tanto à residência como ao emprego, e que, além disso, não preenchia ainda as condições para poder beneficiar de direitos concretos em matéria de emprego e de residência no Estado-Membro de acolhimento com base no artigo 6, n.o 1, da mesma decisão.
50
A este respeito, cabe, por um lado, recordar que, nos n.os 75 a 84 do acórdão Abatay e o., já referido, o Tribunal de Justiça enunciou que o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 não está subordinado à condição de o nacional turco em causa satisfazer os requisitos do artigo 6.o, n.o 1, da mesma decisão e que o alcance desta disposição não está limitada aos migrantes turcos que exerçam uma actividade assalariada.
51
Efectivamente, estas duas disposições da Decisão n.o 1/80 visam hipóteses distintas, posto que o artigo 6.o regula as condições de exercício de um emprego que permitem a integração progressiva do interessado no Estado-Membro de acolhimento, ao passo que o artigo 13.o respeita às medidas nacionais relativas ao acesso ao emprego, englobando simultaneamente no seu âmbito de aplicação os membros da família cuja admissão no território de um Estado-Membro não depende do exercício de um emprego. O Tribunal de Justiça daí deduziu, no mesmo acórdão Abatay e o., já referido, que esse artigo 13.o não se destina a proteger os nacionais turcos já integrados no mercado de trabalho de um Estado-Membro, mas tem precisamente por vocação aplicar-se aos nacionais turcos que não beneficiam ainda de direitos em matéria de emprego e, correlativamente, de residência ao abrigo do artigo 6.o, n.o 1, da Decisão n.o 1/80.
52
Nestas condições, a circunstância de T. Sahin não preencher os requisitos para ser titular de direitos concretos com base nesta última disposição não é susceptível de privá-lo da possibilidade de invocar utilmente o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80.
53
Por outro lado, no que respeita à noção de «situação regular» na acepção do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80, a jurisprudência enunciou que significa que o trabalhador turco ou o membro da sua família deve ter respeitado as regras do Estado-Membro de acolhimento em matéria de entrada, de estadia e, sendo caso disso, de emprego, de molde, portanto, a encontrar-se legalmente no território desse Estado (v., designadamente, acórdão Abatay e o., já referido, n.o 84 e jurisprudência referida). Assim, este artigo não pode aproveitar a um artigo nacional turco que esteja em situação irregular (acórdão Abatay e o. já referido, n.o 85).
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A este propósito, resulta dos autos que T. Sahin foi legalmente admitido a entrar e residir no território neerlandês e que, além disso, as autoridades nacionais competentes lhe concederam o direito incondicional de exercer no Estado-Membro de acolhimento uma actividade profissional da sua escolha, direito este que, de resto, exerceu.
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Assim, está assente que T. Sahin observou todas as normas nacionais pertinentes em matéria de política de estrangeiros e de emprego, após a sua entrada legal nos Países Baixos em 12 de Setembro de 2000 e até 2 de Outubro de 2002, data em que expirou a duração da sua autorização de residência. Mais especificamente, o interessado encontrava-se em situação regular neste Estado-Membro na data em que entrou em vigor a nova regulamentação interna que impunha a cobrança de taxas para a obtenção da prorrogação da autorização de residência e a qual, segundo os autos à disposição do Tribunal de Justiça, constitui o único objecto do litígio no processo principal.
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Segundo as indicações do órgão jurisdicional de reenvio, só a partir de 3 de Outubro de 2002 a situação de T. Sahin, no que respeita à residência e ao emprego, se tornou temporariamente não conforme com os requisitos da regulamentação nacional, até ao momento em que, menos de seis meses após a data da expiração da validade da sua autorização de residência, o interessado pediu, no respeito das formalidades e satisfazendo o dever de pagamento das taxas previstas para esse efeito, a prorrogação da referida autorização.
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Efectivamente, como esclareceu o órgão jurisdicional de reenvio, a partir da data deste pedido, a residência de T. Sahin nos Países Baixos devia, em conformidade com o direito interno, ser novamente considerada regular. Além disso, em aplicação do mesmo direito, tal pedido de renovação tardia devia ser examinado à luz das condições nacionais exigidas para a prorrogação da autorização de residência e não das que regulam a concessão de tal autorização.
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Há que acrescentar que não foi contestado que T. Sahin teria obtido a prorrogação do seu título de residência se tivesse pago em tempo útil as taxas referentes ao seu pedido. Os autos não contêm qualquer elemento que permita pensar que as autoridades neerlandesas competentes tenham pretendido pôr termo à residência do interessado ou tenham ponderado a expulsão deste último.
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Em todo o caso, o Tribunal de Justiça já declarou que uma autorização de residência emitida pelas autoridades nacionais assume unicamente valor declaratório e probatório e que, sendo certo que os Estados-Membros têm a faculdade de exigir que os estrangeiros presentes no seu território possuam uma autorização de residência válida e apresentem em tempo útil o respectivo pedido de prorrogação e ainda que os Estados-Membros, em princípio, se mantêm sempre competentes para sancionar a violação de tais obrigações, é também certo que os Estados não podem tomar a este respeito medidas desproporcionais relativamente às situações nacionais comparáveis (v. acórdão de 16 de Março de 2000, Ergat, C-329/97, Colect., p. I-1487, n.os 52, 55, 56, 61 e 62).
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Será tendo devidamente em conta o conjunto destas circunstâncias específicas que caracterizam os autos no processo principal que incumbirá ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar se a situação de T. Sahin no Estado-Membro de acolhimento deve ser considerada como já não sendo regular, no que respeita à residência e ao emprego, para efeitos da aplicação do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80.
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Na hipótese de a referida condição de regularidade estar satisfeita no presente caso, há que decidir a segunda interrogação contida no pedido de decisão prejudicial, enunciada no n.o 47 do presente acórdão, relativa ao significado exacto da cláusula de «standstill» do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80.
Quanto ao alcance da cláusula de «standstill» enunciada no artigo 13.o da Decisão n.o 1/80
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A este respeito, importa lembrar desde logo que, segundo a jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 pode ser validamente invocado nos órgãos jurisdicionais dos Estados-Membros pelos nacionais turcos aos quais este se aplica para afastar a aplicação das regras de direito interno que lhes sejam contrárias (v. acórdãos de 20 de Setembro de 1990, Sevince, C-192/89, Colect., p. I-3461, n.o 26, e Abatay e o., já referido, n.os 58, 59 e 117, primeiro travessão).
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Constitui igualmente jurisprudência assente que a cláusula de «standstill» enunciada no referido artigo 13.o proíbe de forma geral a introdução de qualquer nova medida interna que tenha como objecto ou efeito sujeitar o exercício por um nacional turco da livre circulação dos trabalhadores no território nacional a condições mais restritivas do que as aplicáveis quando da entrada em vigor da Decisão n.o 1/80 relativamente ao Estado-Membro em questão (v. acórdão Abatay e o., já referido, n.os 66 e 117, segundo travessão, bem como, por analogia, no que respeita à cláusula de «standstill» em matéria de direito de estabelecimento e de livre prestação de serviços inscrita no artigo 41.o, n.o 1, do protocolo adicional, acórdão de 19 de Fevereiro de 2009, Soysal e Savatli, C-228/06, Colect. p. I-1301, n.o 47).
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O Tribunal de Justiça também considerou mais especificamente que o artigo 41.o, n.o 1, do protocolo adicional se opõe à adopção, a partir da data da entrada em vigor no Estado-Membro de acolhimento do acto jurídico do qual esta disposição faz parte, de quaisquer novas restrições ao exercício da liberdade de estabelecimento ou da livre prestação de serviços, inclusive as relativas às condições substantivas e/ou processuais em matéria de primeira admissão, no território do Estado-Membro em causa, de nacionais turcos que aí pretendam fazer uso das referidas liberdades económicas (v. acórdãos de 20 de Setembro de 2007, Tum e Dari, C-16/05, Colect., p. I-7415, n.o 69, bem como Soysal e Savatli, já referido, n.os 47 e 49).
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Posto que o Tribunal de Justiça já declarou que a cláusula de «standstill» enunciada no artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 tem natureza idêntica à da inscrita no artigo 41.o, n.o 1, do protocolo adicional e que estas duas cláusulas prosseguem objectivo idêntico (v. acórdãos de 11 de Maio de 2000, Savas, C-37/98, Colect., p. I-2927, n.o 50, bem como Abatay e o., já referido, n.os 70 a 74), a interpretação recordada no número anterior deve valer igualmente no tocante à obrigação de statu quo que constitui o fundamento do referido artigo 13.o em matéria de livre circulação dos trabalhadores.
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No presente caso, o órgão jurisdicional de reenvio constatou desde já que a regulamentação interna em questão deve ser considerada «nova» na acepção do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80, uma vez que foi adoptada após a entrada em vigor desta última.
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Porém, o Tribunal de Justiça também decidiu a este respeito que a adopção de novas regras que se aplicam da mesma maneira aos nacionais turcos e aos nacionais comunitários não entra em contradição com uma das cláusulas de «standstill» previstas nos domínios abrangidos pela associação CEE -Turquia (v. por analogia, no que respeita ao artigo 41.o, n.o 1, do protocolo adicional, acórdão Soysal e Savatli, já referido, n.o 61). O Tribunal de Justiça acrescentou, no mesmo número do referido acórdão, que, se essas regras se aplicassem aos nacionais comunitários, mas não aos nacionais turcos, estes últimos ficariam numa situação mais favorável do que a dos primeiros, o que seria manifestamente contrário à exigência do artigo 59.o do protocolo adicional, segundo a qual a República da Turquia não pode beneficiar de um tratamento mais favorável do que aquele que os Estados-Membros aplicam entre si por força do Tratado CE.
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Ora, no processo principal, por um lado, resulta dos autos que a emissão nos Países Baixos dos documentos que comprovam a identidade dos nacionais está sujeita ao pagamento de uma taxa de um determinado montante. Por outro lado, em aplicação do artigo 25, n.o 2, da Directiva 2004/38, os documentos visados pelo n.o 1 do mesmo artigo, entre os quais os que abrangem os cidadãos da União que se deslocam a ou residem num Estado-Membro diverso do da sua nacionalidade, bem como os cartões de residência referentes aos membros da sua família, seja qual for a sua nacionalidade, que os acompanham ou que a eles se venham juntar, são emitidos contra o pagamento de uma taxa que não deve exceder o exigido aos nacionais do Estado-Membro em questão para a emissão de documentos similares.
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Donde se conclui que os trabalhadores turcos e os membros da sua família não podem validamente invocar uma das regras de statu quo previstas no quadro da associação CEE-Turquia, como o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80, para exigir que o Estado-Membro de acolhimento os dispense do pagamento de qualquer taxa fiscal como condição prévia ao exame de um pedido de concessão de uma autorização de residência ou de prorrogação da sua validade, sendo certo que, à data da entrada em vigor da referida decisão relativamente a este Estado-Membro, este último Estado não estava sujeito a qualquer obrigação desta natureza. Efectivamente, uma interpretação diversa não seria conforme ao artigo 59.o do protocolo adicional, que proíbe que os Estados-Membros reservem aos nacionais turcos um tratamento mais favorável do que o concedido aos nacionais comunitários que se encontrem numa situação comparável.
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Assim, a cláusula de «standstill» inscrita no artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 não obsta, enquanto tal, à introdução de uma regulamentação deste tipo, a qual sujeita a concessão de uma autorização de residência ou a prorrogação da sua validade ao pagamento de taxas fiscais impostas aos estrangeiros que residem no território do Estado-Membro em questão.
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Mas também não deixa de ser certo que tal regulamentação não se deve traduzir na criação de uma restrição na acepção do artigo 13.o da Decisão n.o 1/80. Com efeito, lido em conjugação com o artigo 59.o do protocolo adicional, este artigo 13.o implica que a um nacional turco ao qual estas disposições se aplicam, o qual, é certo, não deve ser colocado numa situação mais vantajosa do que a dos nacionais comunitários, não podem, em contrapartida, ser impostas novas obrigações desproporcionais relativamente às previstas para estes últimos.
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Ora, decorre da decisão de reenvio que, no momento dos factos no processo principal, os nacionais turcos estavam obrigados, em aplicação da regulamentação neerlandesa, ao pagamento de uma quantia que ascendia a 169 euros para efeitos do exame de um pedido de autorização de residência ou de prorrogação da sua validade, ao passo que o montante que, nos Países Baixos, podia ser reclamado aos nacionais comunitários para o exame de um pedido similar era apenas de 30 euros. Está, além disso, assente que a duração da validade dos títulos em causa é em certos casos mais curta quando são emitidos a nacionais turcos, de modo que estes últimos se vêm obrigados a solicitar a renovação de tais títulos mais frequentemente que os nacionais comunitários e que, portanto, o impacto financeiro é considerável para os referidos nacionais turcos, e isto tanto mais quanto, no caso de indeferimento do pedido, a quantia paga não é restituída.
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A este propósito, o Governo neerlandês não invocou, nem nas suas observações escritas apresentadas ao Tribunal de Justiça nem em resposta às questões que por este lhe foram colocadas na audiência, qualquer argumento pertinente de natureza a justificar uma diferença tão considerável do montante das taxas fiscais impostas aos nacionais turcos relativamente ao previsto no que respeita aos nacionais comunitários. Cabe precisar neste contexto que não pode ser acolhida a tese do Governo neerlandês, segundo a qual as diligências e os controlos prévios à emissão de uma autorização de residência a um nacional turco são mais complicados e mais onerosos do que os necessários para um nacional comunitário, dado que, em aplicação da regulamentação neerlandesa, o pagamento da taxa fiscal constitui uma condição prévia ao próprio exame do pedido de autorização de residência ou de prorrogação da sua validade e que, além disso, nada há que impeça que um Estado-Membro exija que o próprio requerente submeta às autoridades competentes um processo que comporte o conjunto dos documentos justificativos exigidos para a fundamentação de tal pedido.
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Assim, é forçoso concluir que uma regulamentação nacional como a em causa no processo principal constitui uma restrição proibida pelo artigo 13.o da Decisão n.o 1/80, na medida em que, para efeitos do exame de um pedido de concessão de uma autorização de residência ou de prorrogação da sua validade, impõe o pagamento, a cargo dos nacionais turcos aos quais o referido artigo 13.o se aplica, de taxas fiscais de um montante desproporcional relativamente ao reclamado em circunstâncias similares aos nacionais comunitários.
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Visto o conjunto das precedentes considerações, há que responder às questões submetidas que o artigo 13.o da Decisão n.o 1/80 deve ser interpretado no sentido de que se opõe à introdução, a contar da entrada em vigor desta decisão relativamente ao Estado-Membro em causa, de uma regulamentação interna, tal como a em causa no processo principal, que sujeita a concessão de uma autorização de residência ou a prorrogação da sua validade ao pagamento de taxas fiscais, quando o montante destas taxas a cargo dos nacionais turcos é desproporcional relativamente ao exigido dos nacionais comunitários.
Quanto às despesas
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Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:
O artigo 13.o da Decisão n.o 1/80, de 19 de Setembro de 1980, relativa ao desenvolvimento da associação, adoptada pelo Conselho de Associação instituído pelo acordo que cria uma Associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia, deve ser interpretado no sentido de que se opõe à introdução, a contar da entrada em vigor desta decisão relativamente ao Estado-Membro em causa, de uma regulamentação interna, tal como a em causa no processo principal, que sujeita a concessão de uma autorização de residência ou a prorrogação da sua validade ao pagamento de taxas fiscais, quando o montante destas taxas a cargo dos nacionais turcos é desproporcional relativamente ao exigido dos nacionais comunitários.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: neerlandês.