62002CC0411_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Introduktion, tillämpliga bestämmelser, det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen
1. Kommissionen har i förevarande mål yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Österrike har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 14 i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/10/EG av den 26 februari 1998 om tillhandahållande av öppna nätverk (ONP) för taltelefoni och samhällsomfattande tjänster för telekommunikation i en konkurrensutsatt miljö (nedan kallat direktiv 98/10)(2) .
2. Kommissionen har gjort gällande att Republiken Österrike inte har antagit de bestämmelser som är nödvändiga för ett korrekt införlivande av artikel 14.2 i
direktiv 98/10, enligt vilken periodiska teleräkningar avseende det fasta nätet i varje medlemsstat skall vara så specificerade att de medger kontroll av kostnaderna för användning av det allmänt tillgängliga telefonnätet.
3. Direktiv 98/10 har redan varit föremål för två mål om fördragsbrott mot Italien och Frankrike, i vilka kommissionens talan för övrigt inte bestreds av medlemsstaterna i fråga.(3) I artikel 1.1 andra stycket i detta direktiv anges uttryckligen att syftet med direktivet är att säkerställa tillgången till fasta allmänt tillgängliga telefonitjänster av god kvalitet inom hela gemenskapen och att fastställa det utbud av tjänster som alla användare, inbegripet konsumenter, mot bakgrund av särskilda nationella förhållanden, och till överkomliga priser skall ha tillgång till inom ramen för samhällsomfattande tjänster.
4. I artikel 14 i direktiv 98/10, som rör specificerade teleräkningar, tonval och selektiv samtalsbegränsare, föreskrivs följande:
”1. För att säkerställa att användarna så tidigt som möjligt via det fasta allmänna telefonnätet har tillgång till
…
– specificerad teleräkning och selektiv samtalsbegränsare som tjänster som skall vara tillgängliga på begäran,
får medlemsstaterna utse en eller flera operatörer som skall tillhandahålla dessa tjänster till de flesta telefonanvändarna före den 31 december 1998 och säkerställa att de är allmänt tillgängliga senast den 31 december 2001.
…
2. Om inte annat följer av kraven i tillämplig lagstiftning om skydd av personuppgifter och privatlivet, såsom direktiv 95/46/EG och direktiv 97/66/EG, skall specificerade teleräkningar innehålla tillräckliga uppgifter för att medge kontroll av kostnaderna för användning av det fasta allmänt tillgängliga telefonnätet och fasta allmänt tillgängliga telefonitjänster.
Specificerade teleräkningar på grundnivå skall finnas tillgängliga utan extra kostnad för användaren. När så är lämpligt får mer detaljerade uppgifter erbjudas abonnenterna till rimlig taxa eller utan avgift. De nationella tillsynsmyndigheterna får ange grundnivån för den specificerade teleräkningen.
Samtal som är avgiftsfria för den uppringande abonnenten, inbegripet samtal till hjälpnummer, skall inte anges på den uppringande abonnentens specificerade teleräkning.”
5. Det bör i detta sammanhang även nämnas att direktiv 98/10, vars införlivande är uppe till prövning i detta mål, upphörde att gälla den 25 juli 2003 i enlighet med artikel 26 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv)(4) . Direktiv 98/10 ersattes därvid av ett nytt regelverk bestående av ovannämnda direktiv 2002/21, av Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektiv)(5), av Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/19/EG av den 7 mars 2002 om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter (tillträdesdirektiv)(6) och av Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (direktiv om samhällsomfattande tjänster)(7) .
6. Direktiv 2002/22 innebär, såvitt gäller möjligheten att kontrollera kostnaderna genom en specificerad teleräkning, att kontinuiteten bevaras i förhållande till direktiv 98/10, vilket det förstnämnda direktivet har ersatt.(8)
7. Det är förvisso inte införlivandet och tolkningen av det nya direktivet 2002/22 som är aktuellt i målet, utan direktiv 98/10, som nu är upphävt. Det bör likväl påpekas att de båda direktiven i väsentliga delar är lika vad gäller frågan om specificerade teleräkningar. Även i direktiv 2002/22 uppställs ett krav på specificerade teleräkningar som gör det möjligt att kontrollera kostnaderna för användning av det allmänna telefonnätet. I detta direktiv anges på ett uttömmande sätt innebörden och omfattningen av skyldigheten att lämna specificerade teleräkningar, utan att på något sätt bryta kontinuiteten med artikel 14.2 i direktiv 98/10.(9)
8. Medlemsstaterna skulle enligt artikel 32.1 ha införlivat direktiv 98/10 senast den 30 juni 1998.
9. Genom skrivelse av den 23 september 1998 underrättade den österrikiska regeringen kommissionen om att direktiv 98/10 hade införlivats med österrikisk rätt genom Telekommunikationsgesetz (federal lag om telekommunikationer, nedan kallad TKG) och genom fyra förordningar (Rahmenrichtlinienverordnung (förordning rörande ramdirektivet), Numerierungsverordnung (förordning om tilldelning av nummer) och Zusammenschaltungsverordnung (förordning om sammankoppling)).
10. Av bestämmelserna i TKG bör särskilt nämnas 94 § punkt 1 vilken syftar till att införliva artikel 14.2 i direktiv 98/10. I denna bestämmelse föreskrivs följande:
”1. De avgifter som användarna skall erlägga skall anges i en räkning i vilken avgifterna skall specificeras efter avgiftsslag. På begäran från användaren skall varje enskild avgiftspost redovisas. Föreskrivs en annan detaljeringsgrad i de allmänna affärsvillkoren kan den användas. För räkningar som uppvisar en högre detaljeringsgrad än standardräkningen får en avgift tas ut i enlighet med de allmänna affärsvillkoren. Avgiftsbeloppet skall bestämmas på grundval av de ökade kostnader som den högre detaljeringsgraden har förorsakat.
…”
11. Kommissionen meddelade i skrivelse av den 20 april 2001 att den ansåg att den österrikiska regeringen inte hade införlivat artikel 14.2 i direktiv 98/10 på ett korrekt sätt och uppmanade denna, i enlighet med artikel 226 EG, att inom två månader inkomma med yttrande däröver.
12. De österrikiska myndigheterna meddelade kommissionen i skrivelse av den 20 juni 2001 att 94 § TKG enligt deras uppfattning uppfyllde kraven i artikel 14.2 i direktiv 98/10 eftersom de standardräkningar som anges i 94 § TKG hade en sådan detaljeringsgrad att användaren effektivt kunde kontrollera sina telefonavgifter i den mening som avses i direktiv 98/10.
13. Den 20 december 2001 avgav kommissionen ett motiverat yttrande i vilket den vidhöll sin tidigare kritik och förklarade att den detaljeringsgrad för standardräkningar som Republiken Österrike hade antagit inte i något fall gjorde det möjligt för konsumenterna att på ett effektivt sätt kontrollera sina kostnader i den mening som avses i direktiv 98/10. Kommissionen anmodade därför Republiken Österrike att inom två månader vidta de för detta ändamål nödvändiga åtgärderna. Den österrikiska regeringen vidhöll i skrivelse av den 27 februari 2002 sin uppfattning, nämligen att artikel 14.2 i direktiv 98/10 hade införlivats korrekt.
14. Kommissionen delade inte den österrikiska regeringens uppfattning på denna punkt utan ansåg att Republiken Österrike hade åsidosatt sina skyldigheter i detta avseende. Den väckte därför talan vid domstolen med stöd av artikel 226 EG. Ansökan inkom till domstolens kansli den 18 november 2002.
15. Kommissionen har yrkat att domstolen skall
1) fastställa att Republiken Österrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 14.2 i direktiv 98/10 genom att föreskriva att teleräkningar endast behöver innehålla uppgifter om summan av avgifterna för respektive avgiftsslag, vilket inte innebär en sådan detaljeringsgrad att konsumenterna kan göra en effektiv kontroll härav,
2) förplikta Republiken Österrike att ersätta rättegångskostnaderna.
16. Domstolen har hållit muntlig förhandling i målet den 12 februari 2004, vid vilken företrädare för Republiken Österrike och kommissionen gavs tillfälle att yttra sig muntligen.
II – Parternas argument
A – Kommissionens grunder
17. Kommissionen anser att den österrikiska regeringen, genom att den i 94 § punkt 1 TKG har föreskrivit att företag som tillhandahåller telefonitjänster via fasta nät är skyldiga att lämna specificerade standardräkningar som endast innehåller uppgifter om summan av avgifterna för respektive avgiftsslag, har gett upphov till en praxis hos dessa företag som innebär att den totala kostnaden för respektive samtalsslag anges och inte kostnaden för varje enskilt samtal.
18. Såvitt framgår av den teleräkning som den österrikiska regeringen har översänt till kommissionen består den gratis standardspecifikation som föreskrivs i 94 § punkt 1 TKG endast i att det totala räkningsbeloppet, avseende en tvåmånadersperiod, delas upp i olika belopp för var och en av de olika samtalskategorierna: samtal inom samma region, samtal mellan olika regioner, internationella samtal och samtal till respektive mobiltelefonoperatör. Samma redovisningssätt används i fråga om samtal till informationstjänsteoperatörer ( on-line ) och samtal där tilläggstjänster har utnyttjats. För varje kategori anges i räkningen endast antalet samtal, det totala antalet enheter enligt taxa som förbrukats och den sammanlagda kostnaden.
19. Enligt kommissionen följer det uttryckligen av artikel 14.2 i direktiv 98/10 att detaljeringsgraden i standardräkningarna skall vara sådan att den gör det möjligt för användarna att kontrollera sina utgifter. Detta har inte heller bestritts av Republiken Österrike. Det som tvisten rör är huruvida den detaljeringsgrad i standardräkningarna som föreskrivs i Österrike gör det möjligt för användarna att kontrollera sina utgifter på ett effektivt sätt.
20. Den omständigheten att det i artikel 14.2 i direktiv 98/10 görs en distinktion mellan specificerade räkningar på grundnivå, vilka skall tillhandahållas utan extra kostnad för konsumenten, och räkningar med högre detaljeringsgrad, vilka kan tillhandahållas konsumenten mot avgift, påverkar enligt kommissionen inte skyldigheten att säkerställa en sådan detaljeringsgrad i räkningarna på grundnivå att konsumenterna kan kontrollera sina kostnader på ett effektivt sätt. Denna kontrollmöjlighet säkerställs emellertid inte, enligt kommissionen, genom den av Republiken Österrike antagna lagstiftningen.
21. Kommissionen anser att den detaljeringsgrad som föreskrivs i den österrikiska lagstiftningen för teleräkningar på grundnivå inte ger användarna tillräckliga uppgifter för att de skall kunna kontrollera kostnaden för varje samtal och därigenom på ett effektivt sätt kunna kontrollera avgifterna för användningen av telefonitjänster.
B – Republiken Österrikes argument
22. Den österrikiska regeringen har genmält att det, varken av ordalydelsen i direktiv 98/10 eller av det allmänna syfte som eftersträvas med detta direktiv, följer att det är nödvändigt att varje samtal skall specificeras i räkningen, för att konsumenterna skall kunna göra en effektiv kontroll av sina kostnader.
23. Den österrikiska regeringen anser att de uppgifter som lämnas i de österrikiska specificerade räkningarna på grundnivå är tillräckligt detaljerade för att det skall vara möjligt att omedelbart kunna upptäcka anomalier, klara missförhållanden eller misstag. Sådana kan upptäckas genom att man jämför de belopp som anges i räkningen för respektive samtalskategori med motsvarande belopp i tidigare räkningar. En sådan jämförelse möjliggör enligt den österrikiska regeringen en kontroll av de fakturerade beloppen, bland annat genom att konsumenten kan kontrollera vilka typer av samtal som varit särskilt dyra eller vilken typ av samtal som ökat i antal eller varat längre tid än genomsnittet för tidigare samtal.
24. Den österrikiska regeringen har även anfört att konsumenter som hyser tvivel beträffande riktigheten av en räkning kan vända sig till en offentlig förlikningskommitté, där de kan få tillgång till preciserade uppgifter om de samtal som genomförts. År 2001 framställdes 1 418 klagomål beträffande teleräkningar till dessa förlikningskommittéer. Enligt den österrikiska regeringen skulle dessa klagomål inte ha framställts om det inte vore möjligt att på grundval av räkningarna, i deras nuvarande form, kontrollera riktigheten av beloppen.
25. Den österrikiska regeringen har vidare hävdat att den inte kan fastställa en högre detaljeringsgrad än den som föreskrivs i 94 § TKG för specificerade teleräkningar på grundnivå, eftersom ett sådant fastställande med nödvändighet skulle få två oacceptabla konsekvenser. Det skulle innebära antingen att den i artikel 14.2 i direktiv 98/10 uttryckligen föreskrivna möjligheten att tillhandahålla räkningar med en högre detaljeringsgrad blev överflödig och utan mening, eller att dessa räkningar med en högre detaljeringsgrad måste innefatta så detaljerade uppgifter beträffande samtalen (exempelvis med fullständig redogörelse för de uppringda numren) att räkningarna uppenbart skulle strida mot gällande lagstiftning om skydd för privatlivet och för personuppgifter, i synnerhet Europaparlamentets och rådets direktiv 97/66/EG av den 15 december 1997 om behandling av personuppgifter och skydd för privatlivet inom telekommunikationsområdet (nedan kallat direktiv 97/66)(10) .
III – Bedömning
26. Det står klart att parterna hyser olika uppfattning i tre väsentliga frågor. Den första frågan gäller vad som skall anses utgöra grundnivån för detaljeringsgraden i räkningar, vilken skall vara tillräcklig för att att användarna på ett effektivt sätt skall kunna kontrollera att de avgiftsbelopp som påförts för användningen av telefonitjänster är riktiga. Den andra frågan avser huruvida en högre detaljeringsgrad i de österrikiska teleräkningarna på grundnivå gör att den extra detaljeringsgrad som även den föreskrivs i artikel 14.2 i direktiv 98/10 blir överflödig. Den tredje frågan, slutligen, avser huruvida Republiken Österrike verkligen är förhindrad att föreskriva en högre detaljeringsgrad för standardräkningar på grund av att detta skulle innebära en kränkning av användarnas rätt till privatliv.
A – Frågan vad som skall utgöra en tillräcklig detaljeringsgrad i teleräkningar på grundnivå för att användarna skall kunna kontrollera sina kostnader
27. Direktiv 98/10 innehåller inte någon precis definition av de uppgifter som skall lämnas i de teleräkningar på grundnivå som utan extra kostnad skall tillhandahållas användarna. Detta är förståeligt mot bakgrund av att det i artikel 14.2 andra stycket föreskrivs att de nationella tillsynsmyndigheterna får ange grundnivån för den specificerade teleräkningen. Det står klart att den obligatoriska detaljeringsgrad som teleräkningarna utan extra kostnad skall förete skall bestämmas i nationell lagstiftning. Detsamma gäller i fråga om de högre detaljeringsgrader som kan erbjudas i teleräkningarna, för vilka en avgift uttryckligen får tas ut enligt artikel 14.2 andra stycket.
28. Artikel 14.2 i direktiv 98/10 ger emellertid upplysningar om de mål som eftersträvas med bestämmelserna om specificerade teleräkningar på grundnivå. I denna bestämmelse anges således att ”specificerade teleräkningar [skall] innehålla tillräckliga uppgifter för att medge kontroll av kostnaderna för användning av det fasta allmänt tillgängliga telefonnätet och fasta allmänt tillgängliga telefonitjänster”. Av denna uttryckliga föreskrift framgår att de specificerade teleräkningarna måste uppnå en viss lägsta detaljeringsgrad. Det är denna miniminivå som måste fastställas för att tvisten mellan kommissionen och den österrikiska regeringen skall kunna avgöras.
29. I detta sammanhang bör erinras om att direktiv 98/10 antagits med stöd av artikel 100a i EG-fördraget (nu artikel 95 EG). I punkt 3 i denna artikel anges att ”[k]ommissionen … i sina förslag enligt punkt 1 om … konsumentskydd [skall] utgå från en hög skyddsnivå …”.
30. Vid bedömningen av den lägsta detaljeringsgrad som räkningar skall förete för att användare av telefonitjänster, i egenskap av konsumenter, skall kunna kontrollera de belopp som de skall betala för genomförda telefonsamtal kan det inte bortses från att syftet med att införa denna obligatoriska möjlighet att på grundval av räkningen kunna kontrollera utgifterna, vilken skall erbjudas utan extra kostnad, var att säkerställa en hög skyddsnivå för användarna av telefonitjänster.
31. Sedan detta klargjorts övergår jag till att undersöka vilka uppgifter som räkningarna minst måste innehålla, för att användarna skall kunna kontrollera sina utgifter för användningen av telefonitjänster på ett effektivt sätt.
32. Det bör härvid nämnas att de utgifter som samtalen innebär består av summan av kostnaderna för vart och ett av de samtal som genomförts under den period som avses med räkningen. Samtalskostnaden varierar, beroende på olika faktorer såsom samtalets längd, det land och den ort där mottagaren av respektive samtal befinner sig samt vem som är dennes telefonoperatör (i synnerhet om det är fråga om en mobiltelefonioperatör), vilken veckodag (det kan finnas särskilda taxor för samtal på olika dagar, framför allt under veckoslutet) och vilken tid på dygnet som samtalet ägde rum (det kan finnas särskilda taxor för samtal som genomförs vid olika tider på dygnet).
33. Mot bakgrund härav står det klart att det i de österrikiska specificerade fakturorna på grundnivå saknas viktiga uppgifter om dessa faktorer, trots att dessa är avgörande för kostnaden för varje enskilt samtal och följaktligen för det sammanlagda belopp som skall betalas för de samtal som genomförts under den period som avses med räkningen.
34. I de österrikiska räkningarna görs visserligen en åtskillnad mellan olika samtalskategorier. Kostnaden för varje samtal, inom varje angiven kategori, kan emellertid i verkligheten variera beroende på faktorer om vilka uppgift helt saknas i räkningarna. Eftersom räkningen inte innehåller några som helst uppgifter om dessa för kostnaden för varje samtal så avgörande faktorer, kan kunden inte identifiera de enskilda samtal som han eller hon påstås ha ringt och kan inte heller rekonstruera den räkneoperation som använts för att bestämma den avgift som tagits ut för varje samtal enligt räkningen.
35. Det kan därmed göras ett försök att formulera ett kriterium för att bestämma de uppgifter som specificerade räkningar på grundnivå minst måste innehålla. För att kunderna skall ha en faktisk möjlighet att kontrollera kostnaderna för de genomförda samtalen i den mening som avses i artikel 14.2 i direktiv 98/10, måste de åtminstone kunna kontrollera kostnaden för varje enskilt samtal och avgöra huruvida det verkligen ägt rum, genom att jämföra uppgifterna i räkningen med den avgiftstaxa som överenskommits med teleoperatören.
36. Det finns inget hinder mot att det i österrikisk lagstiftning uttryckligen föreskrivs, i enlighet med artikel 14.2 i direktiv 98/10, vilka uppgifter som specificerade standardräkningar skall innehålla. Detta handlingsutrymme måste emellertid under alla omständigheter utövas inom ramen för de tänkbara åtgärder som, i enlighet med det ovan analyserade kriteriet, gör det möjligt för konsumenterna att kontrollera kostnaderna för genomförda telefonsamtal.
37. Med beaktande av detta kriterium kan det konstateras att detaljeringsgraden i de österrikiska specificerade teleräkningarna på grundnivå inte är tillräckligt hög. Kostnaderna för samtalen, inom varje i räkningarna separat angiven samtalskategori, varierar nämligen för varje samtal beroende på faktorer som räkningarna inte medger någon som helst kontroll av. För att på grundval av de österrikiska specificerade teleräkningarna på grundnivå på ett effektivt sätt kunna kontrollera kostnaderna för de genomförda samtalen, krävs att de specificerade standardräkningarna innehåller uppgifter om de faktorer som i Österrike är avgörande för att att kunna bestämma kostnaden för varje enskilt samtal.
38. Bristerna i de österrikiska specificerade teleräkningarna på grundnivå avser inte bara redovisningen av internationella samtal och samtal med mobiltelefon, utan också regionsamtal och rikssamtal. För varje samtalstyp varierar kostnaden beroende på faktorer som inte anges i räkningarna, såsom exempelvis vilken dag och vilken tid på dygnet som samtalet genomfördes. Vad gäller internationella samtal beror kostnaden för varje samtal, förutom på veckodag och tid på dygnet, även på vilket land som mottagaren befinner sig i samt på huruvida samtalet går till en telefon i ett fast nät i utlandet eller till en mobiltelefon i mottagarlandet. Av de österrikiska specificerade teleräkningarna på grundnivå framgår även att kunderna inte har någon som helst möjlighet att få kännedom om vilka specifika länder som samtalen har gått till, utan endast att de avser länder som ingår i en i räkningarna angiven internationell avgiftszon.
39. Därtill kommer att användarna, på grund av att de saknar möjlighet att på ett effektivt sätt kunna kontrollera sina kostnader för varje enskilt samtal, även saknar möjlighet att genom en analys av de österrikiska standardräkningarna jämföra kostnaden för varje genomfört samtal med kostnaden för ett lika långt samtal till samma telefonnummer för vilket en annan teleoperatör har använts.
40. Denna möjlighet att jämföra olika taxeerbjudanden från olika operatörer är, liksom för övrigt även möjligheten att jämföra kostnaderna för kommunikationstjänster som utgör alternativ till telefonitjänster, ett medel för att uppnå konkurrens på telemarknaden.(11) Detta är även ett av syftena med direktiv 98/10.(12)
41. Det skall slutligen tilläggas att den omständigheten att konsumenterna framställer klagomål beträffande teleräkningar och att det år 2001 ingavs 1 418 sådana klagomål till förlikningskommittéerna, hos vilka användarna har möjlighet att få tillgång till preciserade uppgifter om de genomförda samtalen, inte visar att de österrikiska teleräkningarna på grundnivå har en sådan detaljeringsgrad att användarna kan kontrollera kostnaderna för användning av telefonitjänster i enlighet med artikel 14.2 i direktiv 98/10.
42. Det står klart att det förhållandet att det finns en möjlighet att framställa klagomål till en förlikningskommitté och att ett visst antal klagomål faktiskt har framställts inte i sig innebär att behovet av en högre detaljeringsgrad i de österrikiska teleräkningarna på grundnivå bortfaller. Denna högre detaljeringsgrad ger tvärtom konsumenterna de uppgifter som de behöver för att kunna motivera sina klagomål och den bidrar därmed till att göra förlikningsförfarandet mer effektivt.
43. Den österrikiska regeringen har vidare vid förhandlingen gjort gällande att några teleoperatörer erbjuder sina kunder en högre detaljeringsgrad i sina teleräkningar och att färre klagomål framförs mot dessa företags räkningar än mot de företag vars räkningar har den detaljeringsgrad som enligt kommissionen är otillräcklig. Den österrikiska regeringen har samtidigt hänvisat till andra företags räkningar, vilka har en mycket hög detaljeringsgrad men likväl har föranlett ett mycket större antal klagomål till förlikningskommittéerna, vilket talar i motsatt riktning.
44. Dessa uppgifter tydliggör, i strid med vad Republiken Österrike ända sedan det administrativa förfarandet har hävdat, att det förhållandet att det finns en möjlighet att framställa klagomål till de ovannämnda förlikningskommittéerna och att ett antal sådana faktiskt har framställts inte utgör något stöd för att den i Österrike föreskrivna detaljeringsgraden i teleräkningar på grundnivå är tillräckligt hög för att uppfylla kraven i artikel 14.2 i direktiv 98/10. De motstridiga exempel som Republiken Österrike nämnt visar just att det inte finns något direkt samband mellan detaljeringsgraden i räkningarna och klagomålen till förlikningskommittéerna.
45. För det första kan det större antalet klagomål mot räkningar med lägre detaljeringsgrad i motsats till vad Republiken Österrike hävdat vara en följd just av att det är svårt för kunderna att göra en effektiv kontroll i dessa fall. Med andra ord behöver det större antalet klagomål inte nödvändigtvis bero på att det kan göras en effektiv kontroll av kostnaderna, utan det kan tvärtom vara resultatet av att konsumenterna hyser tvivel och är osäkra på grund av att detaljeringsgraden i fråga inte är tillräckligt hög för att de skall kunna göra en tillfredsställande kontroll av dessa kostnader.
46. För det andra är det möjligt att en högre detaljeringsgrad i räkningarna kan medföra ett större antal klagomål beträffande vissa företag, på grund av att antalet fel i teleräkningarna företer en naturlig variation beroende på vilken teleoperatör det är fråga om och då dessa fel naturligtvis blir lättare att upptäcka i en räkning som har en högre detaljeringsgrad.
B – Påståendet att en högre detaljeringsgrad i standardräkningarna är oförenlig med möjligheten att erbjuda räkningar med en extra hög detaljeringsgrad
47. I artikel 14.2 andra stycket i direktiv 98/10 föreskrivs en möjlighet att erbjuda kunderna mer detaljerade uppgifter till rimlig taxa eller utan avgift.
48. I motsats till vad den österrikiska regeringen har hävdat förlorar denna bestämmelse inte all ändamålsenlig verkan om det uppställs krav på att teleräkningarna på grundnivå skall ha en högre detaljeringsgrad än den som de österrikiska standardräkningarna för närvarande företer. Det kvarstår ett utrymme för att erbjuda kunderna ytterligare upplysningar i räkningarna, till rimlig taxa eller utan avgift, i enlighet med artikel 14.2 andra stycket i direktiv 98/10.
49. Kunderna kan nämligen erbjudas en extra hög detaljeringsgrad i räkningarna i syfte att, beroende på villkoren på marknaden, i ännu högre grad underlätta konsumenternas kontroll av kostnaderna eller för att ge kunderna annan information om användningen av telefonitjänsterna.
50. Det är inte orealistiskt att anta att vissa kunder kan vara intresserade av att få räkningar med detaljerade uppgifter om hur kostnaden har beräknats för varje samtal, eller räkningar i vilka kostnaden för varje samtal bryts ned i olika delar med angivande av exempelvis brutto- respektive nettokostnaden.
51. Det är vidare tänkbart att en kund kan vara intresserad av att få uppgifter om antalet telefonsamtal han eller hon mottagit, och om den sammanlagda samtalstiden, under den period som avses med räkningen, för att kunna jämföra längden på och kostnaderna för utgående och ingående samtal.
52. Uppgifter av detta slag skulle kunna erbjudas i räkningar med en högre detaljeringsgrad än den som gäller för räkningar på grundnivå. Detta förutsätter att det finns kunder som är intresserade av att mot en avgift erhålla denna typ av extra information och naturligtvis även att de österrikiska myndigheterna anser att det är motiverat att erbjuda klienterna sådan information, med hänsyn till de särskilda villkor som råder på marknaden i respektive medlemsstat.
53. Av vad ovan anförts framgår att, i motsats till vad den österrikiska regeringen har avsett visa, en höjning av detaljeringsgraden i de österrikiska standardräkningarna i förhållande till den som för närvarande föreskrivs i 94 § punkt 1 TKG, för att uppfylla kraven i artikel 14.2 i direktiv 98/10, inte innebär att den högre detaljeringsgrad som uttryckligen tillåts i den förstnämnda bestämmelsen blir ändamålslös.
C – Betydelsen av bestämmelserna om skydd för privatlivet
54. I artikel 7 i direktiv 97/66 föreskrivs i fråga om specificerade räkningar att ”[a]bonnenter skall ha rätt att få ospecificerade räkningar”. Denna bestämmelse står helt i överensstämmelse med artikel 14.1 andra strecksatsen i direktiv 98/10, i vilken det föreskrivs att medlemsstaterna skall säkerställa att användarna har tillgång till ”specificerad teleräkning och selektiv samtalsbegränsare som tjänster som skall vara tillgängliga på begäran”. I artikel 7.2 i direktiv 97/66 föreskrivs vidare att ”[m]edlemsstaterna skall tillämpa nationella bestämmelser för att jämka samman rätten för de abonnenter som får specificerade räkningar med uppringande användares och uppringda abonnenters rätt till privatliv …”.
55. Att medlemsstaterna har ett handlingsutrymme för att säkerställa skyddet för uppringande användares och uppringda abonnenters rätt till privatliv är inte oförenligt med att användarna har en möjlighet att kontrollera kostnaderna för de telefonsamtal som de skall betala enligt teleräkningarna.
56. Jag delar härvidlag kommissionens i repliken företrädda uppfattning att uppgifter om de landsnummer och riktnummer som använts för ett samtal, eller uppgifter om datum och klockslag för varje genomfört samtal, inte i sig kan utgöra personuppgifter i den mening som avses i nämnda direktiv 97/66, vilka skulle kunna motivera att den österrikiska regeringen förbjuder lämnandet av sådana uppgifter i specificerade teleräkningar. Ett sådant förbud skulle klart gå utöver vad som är nödvändigt för att skydda användarnas rätt till privatliv. Dessutom skulle det ofrånkomligen medföra att användarnas rätt att kontrollera kostnaden för varje genomfört samtal enligt räkningarna skulle gå förlorad, då de inte skulle få tillgång till uppgifter som är av avgörande betydelse för beräkningen av kostnaden för respektive samtal.
57. Den av den österrikiska regeringen åberopade lagstiftningen åsidosätts inte heller på något sätt av att man lämnar ytterligare uppgifter, såsom dem som jag nämnt i punkterna 49–52 ovan, vilka skulle kunna anges i räkningar med en extra hög detaljeringsgrad.
58. Den österrikiska regeringen har förvisso rätt att anse att det är nödvändigt att i specificerade teleräkningar utelämna vissa siffror i uppringda abonnenters telefonnummer(13) (exempelvis de fyra sista siffrorna) för att göra en avvägning mellan abonnentens rätt att erhålla en specificerad räkning och de uppringande abonnenternas rätt till privatliv. Ett sådant utelämnande innebär emellertid inte att de specificerade teleräkningarna på grundnivå inte kan innehålla uppgifter om varje enskilt samtal med angivande av sådana uppgifter som är relevanta för kontrollen av samtalskostnaden, däribland klockslag, samtalets längd, landsnummer, riktnummer och operatörsprefix.
IV – Förslag till avgörande
59. På grundval av vad ovan anförts föreslår jag att domstolen skall meddela följande dom:
1) Republiken Österrike har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 14.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/10/EG av den 26 februari 1998 om tillhandahållande av öppna nätverk (ONP) för taltelefoni och samhällsomfattande tjänster för telekommunikation i en konkurrensutsatt miljö, genom att föreskriva att specificerade teleräkningar på grundnivå endast behöver innehålla uppgifter om belopp för olika avgiftsslag, vilka inte har en sådan detaljeringsgrad att konsumenterna kan göra en effektiv kontroll av avgifterna för användningen av telefonitjänsterna.
2) Republiken Österrike skall ersätta rättegångskostnaderna.
(1) .
(2)
–	EGT L 101, s. 24.
(3)
–	Dom av den 7 december 2000 i mål C-423/99, kommissionen mot Italien (REG 2000, s. I‑11167), och av den 13 juni 2002 i mål C-286/01, kommissionen mot Frankrike (REG 2002, s. I-5463).
(4)
–	EGT L 108, s. 33.
(5)
–	EGT L 108, s. 21.
(6)
–	EGT L 108, s. 7.
(7)
–	EGT L 108, s. 51.
(8)
–	Denna kontinuitet framgår tydligt av skäl 15 i direktiv 2002/22, enligt vilket ”[ö]verkomliga priser för telefonitjänster står i samband med den information som användarna får om såväl kostnaden för telefonanvändningen som den relativa kostnaden för sådan användning i förhållande till övriga tjänster och användarnas möjligheter att kontrollera sina utgifter. Överkomliga priser innebär därför att ge konsumenterna inflytande genom de skyldigheter som åläggs företag som utses till att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Dessa skyldigheter innefattar en särskild detaljeringsgrad för specificerade teleräkningar …”.
(9)
–	I bilaga I till direktiv 2002/22 föreskrivs således att medlemsstaterna skall säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna ”kan fastställa den grundläggande detaljeringsgraden för specificerade teleräkningar som skall tillhandahållas avgiftsfritt av utsedda företag (enligt artikel 8) till konsumenterna för att dessa skall kunna
i) kontrollera sina avgifter för användningen av det allmänna telefonnätet i en fast anslutningspunkt och/eller därtill hörande allmänt tillgängliga telefonitjänster, och
ii) på lämpligt sätt övervaka sin användning och sina utgifter och därigenom ha rimlig kontroll över sina räkningar.
Vid behov kan en mer detaljerad specifikation erbjudas abonnenterna till ett överkomligt pris eller utan avgift.”
(10) –	EGT L 24, s. 1.
(11)
–	Detta framgår av skäl 4 i direktiv 98/10 enligt vilket ”[ö]verkomliga priser för telefonitjänster har samband med den information som användarna erhåller om kostnader för användning av telefon liksom den relativa kostnaden för användning av telefon jämfört med andra tjänster ”.
(12)
–	Detta framgår av skälen 3, 5, 11, 14 och 17 i direktiv 98/10.
(13)
–	Detta anges för övrigt uttryckligen i skäl 18 i direktiv 97/66, enligt vilket ”[i]nförandet av specificerade räkningar har förbättrat abonnentens möjligheter att kontrollera riktigheten av de avgifter som den som tillhandahåller tjänsten tar ut. Detta kan samtidigt utgöra ett hot mot privatlivet för den som använder allmänt tillgängliga teletjänster. För att skydda användarens privatliv måste medlemsstaterna därför främja utvecklingen av valmöjligheter inom området för teletjänster, såsom alternativa betalningsmöjligheter som ger anonym eller strängt privat tillgång till allmänt tillgängliga teletjänster, t.ex. telebetalkort eller betalning med kreditkort. I samma syfte kan medlemsstaterna kräva att vissa av siffrorna i de uppringda numren stryks i de specificerade räkningarna.”