62023CJ0632
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (nyolcadik tanács)
2025. november 13. (
*1
)
„Tagállami kötelezettségszegés – Állami támogatások – Jogellenesnek és a belső piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánított támogatás – Az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésének második albekezdése – Erdőterületek cseréjére irányuló ügyletek – Visszatéríttetési kötelezettség – Tájékoztatási kötelezettség – A végrehajtás elmaradása”
A C‑632/23. sz. ügyben,
az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésének második albekezdése alapján kötelezettségszegés megállapítása iránt 2023. október 19‑én
az Európai Bizottság (képviselik: C. Georgieva, A. Steiblytė és B. Stromsky, meghatalmazotti minőségben)
felperesnek
a Bolgár Köztársaság (képviselik: T. Mitova és R. Stoyanov, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen
benyújtott keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG (nyolcadik tanács),
tagjai: O. Spineanu‑Matei tanácselnök (előadó), S. Rodin és N. Fenger bírák,
főtanácsnok: A. Rantos,
hivatalvezető: R. Stefanova‑Kamisheva tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2025. január 8‑i tárgyalásra,
a főtanácsnok indítványának a 2025. március 27‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Keresetében az Európai Bizottság annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy a Bolgár Köztársaság – mivel az előírt határidőn belül nem hozta meg a Bolgár Köztársaság által az erdőterület‑cserékkel kapcsolatban végrehajtott SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) és SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) állami támogatási programról szóló, 2014. szeptember 5‑i (EU) 2015/456 bizottsági határozat végrehajtásához szükséges valamennyi intézkedést – nem teljesítette az e határozat 4–6. cikkéből, valamint az EUM‑Szerződésből eredő kötelezettségeit.
Jogi háttér
Az uniós jog
Az 1407/2013/EU rendelet
2
Az [EUMSZ] 107. és [EUMSZ] 108. [cikknek] a csekély összegű támogatásokra való alkalmazásáról szóló, 2013. december 18‑i 1407/2013/EU bizottsági rendelet (HL 2013. L 352., 1. o.) 7. cikkének (3) bekezdésében az alábbiak szerint rendelkezik:
„Amennyiben valamely 2007. január 1. és 2014. június 30. között nyújtott csekély összegű egyedi támogatás eleget tesz [az EUMSZ 107. és EUMSZ 108. cikknek a de minimis támogatásokra való alkalmazásáról szóló, 2006. december 15‑i 1998/2006/EK bizottsági rendeletben (HL 2006. L 379., 5. o.; helyesbítés: HL 2012. L 252., 58. o.)] megállapított feltételeknek, azt úgy kell tekinteni, hogy nem felel meg az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdése valamennyi feltételének, és ezért nem tartozik az EUMSZ 108. cikkének (3) bekezdésében foglalt bejelentési kötelezettség alá.”
Az (EU) 2015/1589 rendelet
3
Az [EUMSZ 108. cikk] alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2015. július 13‑i (EU) 2015/1589 tanácsi rendelet (HL 2015. L 248., 9. o.) kodifikálta és hatályon kívül helyezte az [EUMSZ 108. cikk] alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1999. március 22‑i 659/1999/EK tanácsi rendeletet (HL 1999. L 83., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 339. o.).
4
A 2015/1589 rendelet (25) preambulumbekezdése szerint:
„A belső piaccal össze nem egyeztethető jogellenes támogatás esetében helyre kell állítani a hatékony versenyt. Ebből a célból szükség van arra, hogy a támogatást, beleértve a kamatokat, késedelem nélkül visszatérítsék. Indokolt, hogy a visszatérítésre a nemzeti jog eljárásai szerint kerüljön sor. Azoknak az eljárásoknak az alkalmazása nem akadályozhatja a hatékony verseny helyreállítását azáltal, hogy meghiúsítja [az európai] bizottsági határozat közvetlen és hatékony végrehajtását. Ennek az eredménynek az eléréséhez a tagállamoknak meg kell hozniuk minden olyan intézkedést, amely biztosítja a Bizottság határozatának hatékonyságát.”
5
A 2015/1589 rendelet 16. cikkének (3) bekezdése kimondja:
„Az [Európai Unió Bíróságának] [az EUMSZ 278. cikk] értelmében hozott határozatának sérelme nélkül, a visszatérítést késedelem nélkül és az érintett tagállam nemzeti joga szerinti eljárás keretében kell végrehajtani, feltéve hogy e rendelkezések lehetővé teszik a Bizottság határozatának azonnali és hatékony végrehajtását. Ebből a célból és a nemzeti bíróságok előtt zajló eljárás esetén – az uniós jog sérelme nélkül – az érintett tagállamok meghozzák a jogrendszerük szerint rendelkezésre álló szükséges intézkedéseket, beleértve az átmeneti intézkedéseket is.”
6
A 2015/1589 rendelet 35. cikke a következőképpen rendelkezik:
„A 659/1999/EK rendelet hatályát veszti.
A hatályon kívül helyezett rendeletre történő hivatkozásokat e rendeletre való hivatkozásként kell értelmezni a II. mellékletben szereplő megfelelési táblázattal összhangban.”
A bolgár jog
Az állami tulajdonról szóló törvény
7
A Zakon za darzhavnata sobstvenost (az állami tulajdonról szóló törvény, a DV 1996. május 21‑i 44. száma) alapügyre alkalmazandó változata (a továbbiakban: az állami tulajdonról szóló törvény) 32. cikkének (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Az (1) bekezdés szerinti egyenértékű pénzbeli kompenzációt a földterületeknek a részletes területrendezési terv hatálybalépése vagy a nemzeti építmény megépítését előíró részletes területrendezési terv – amelynek ideiglenes végrehajthatóságát hatályos rendelet állapítja meg – jóváhagyása előtti rendeltetése, és a kisajátítás tárgyát képzőkhöz közeli, hasonló jellemzőkkel rendelkező ingatlanok piaci ára alapján kell meghatározni.”
8
A dopalnitelni razporedbi na Zakon za darzhavnata sobstvenost (az állami tulajdonról szóló törvény kiegészítő rendelkezései) 1a. §‑a kimondja:
„E törvény alkalmazásában:
[…]
(2) »Piaci ár«: minden olyan ingatlanügylet átlagára, amely ingatlanvásárlással/eladással, cserével, dologi jogok alapításával vagy tulajdonjognak építési kötelezettség ellenében való átruházásával, jelzálogjog alapításával (ingatlan vásárlásának/eladásának biztosítékaként), állami és magánvégrehajtók, állami intézmények és önkormányzatok árverésével, valamint egyéb visszterhes ügyletekkel függ össze, kivéve az olyan ingatlanok tulajdonhányadával kapcsolatos ügyleteket, amelyekben legalább az egyik fél gazdasági szereplő, és amelyeket az értékbecslés iránti kérelem időpontjától számított tizenkét hónapon belül kötnek, valamint az ingatlan fekvésének helye szerinti nyilvántartási hivatalnál bejegyeztek. Amennyiben az értékelés iránti kérelem időpontját megelőző tizenkét hónapban több mint 20 ügyletet jegyeztek be az ingatlan fekvése szerinti nyilvántartási hivatalban, a piaci árat az utolsó 20 nyilvántartásba vett ügylet figyelembevételével kell meghatározni. Az átlagot legalább két releváns ügylet alapján kell kiszámítani.
[…]
(4) »A kisajátítás tárgyát képzőhöz közeli ingatlan« olyan ingatlan, amely:
a)
a kerületekre osztott nagyvárosokban ugyanabban a kerületben fekszik;
b)
más városokban, lakóövezetekben vagy helységekben ugyanazon a településrészben fekszik;
c)
a mezőgazdasági és erdőterületeken ugyanazon a területen fekszik.”
Az erdőkről szóló törvény
9
A Zakon za gorite (az erdőkről szóló törvény, a DV 2011. március 8‑i 19. száma) 2011 óta hatályos átmeneti és záró rendelkezéseinek 3. §‑a a következőképpen rendelkezik:
„(1) A jelen törvény értelmében a rendeltetés nem változtatható meg, és építési beruházás nem valósítható meg olyan erdőterületen található telkeken, amelyet természetes és jogi személyek, illetve önkormányzatok az államtól a törvénynek a Darzhaven vestnikben [(Hivatalos Lap)] történő kihirdetéséig lefolytatott csereügylet alapján szereztek meg.
(2) Az (1) bekezdésben foglalt tilalom az ingatlan tulajdonosának megváltozása esetén is alkalmazandó, kivéve azokat az eseteket, amikor az érintett erdőterületet az állam szerzi meg.”
A jogvita háttere és a pert megelőző eljárás
A 2015/456 határozat
10
A Bolgár Köztársaság erdőterületeit 1947‑ben államosították. 2000 után a Bolgár Köztársaság megkezdte ezeknek a korábbi magántulajdonosok részére történő visszajuttatását. Az erdőtörvény 2002. február 22‑én hatályba lépett módosítása lehetővé tette a privatizált erdőterületek e tagállam erdőterületei elleni cseréjét. A kicserélt telkek árát a bolgár szabályozásban meghatározott kritériumok alapján határozták meg.
11
Egy 2008‑ban kézhez vett, az erdőterület‑cserékhez kapcsolódó jogellenes állami támogatásra vonatkozó panaszt követően a Bizottság 2011. június 29‑i levelében tájékoztatta a Bolgár Köztársaságot azon döntéséről, hogy megindítja az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárást.
12
A vitatott csereügyletek figyelembe vett időszaka 2007. január 1‑jétől 2009. január 27‑ig tartott, mivel az erdőterületek cseréjének tilalma 2009. január 27‑én lépett hatályba.
13
A 2015/456 határozatban a Bizottság megállapította, hogy a Bolgár Köztársaság az állami tulajdonban lévő erdőterületek magántulajdonban lévő erdőterületekre történő cseréje keretében jogellenes és a belső piaccal összeegyeztethetetlen állami támogatást nyújtott vállalkozásoknak a 2007. január 1. és 2009. január 27. közötti időszakban, ami 132 csereügyletet foglalt magában. E tekintetben a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a Bolgár Köztársaság által az ezen időszak alatt végrehajtott csereügyletek az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősülnek, amennyiben a csereügyletben részt vevő másik fél a fenti rendelkezés értelmében vállalkozás, illetve hogy az ügylet során alkalmazott hatósági árak nem tükrözik a piaci árakat és az 1407/2013 rendeletben meghatározott, csekély összegű támogatásokra vonatkozó feltételek nem teljesülnek. A Bizottság ezzel szemben úgy ítélte meg, hogy nem minősül az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak valamely hatóság azon döntése, hogy a csereügyletet követően megváltoztatja egy adott telek rendeltetését, és így az erdőterületek építésre alkalmas területekké válnak.
14
A 2015/456 határozat 1. és 4–6. cikke a következőképpen szól:
„1. cikk
A Bolgár Köztársaság által a vállalkozásoknak 2007. január 1. és 2009. január 27. között, az állami tulajdonú erdőterületek magántulajdonú erdőterületekre történő cseréjét lebonyolító ügyletek keretében, [az EUMSZ] 108. [cikk] (3) bekezdésének megsértésével jogellenesen nyújtott állami támogatások összeegyeztethetetlenek a belső piaccal.
4. cikk
(1)   A Bolgár Köztársaság visszafizetteti a kedvezményezettekkel az 1. cikkben említett csereügyletek keretében nyújtott összeegyeztethetetlen állami támogatásokat.
(2)   Az (1) bekezdéstől eltérve, az összeegyeztethetetlen támogatásokat a csereügyletek semmissé tételével lehet visszatéríteni azokban az esetekben, amikor a csereügylet által érintett állami tulajdonú és magántulajdonú erdőterületeken nem hajtottak végre lényegi módosításokat a csereügylet időpontja óta.
(3)   A visszatérítendő összeg után a támogatás kedvezményezetteknek történő rendelkezésre bocsátásától a tényleges visszafizetés időpontjáig kamatot kell fizetni.
(4)   A kamatot [az [EUMSZ 108. cikk] alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló 659/1999/EK tanácsi rendelet végrehajtásáról szóló, 2004. április 21‑i] 794/2004/EK [bizottsági] rendelet [(HL 2004. L 140., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 4. kötet, 3. o.)] V. fejezetével és a 794/2004/EK rendeletet módosító, [az [EUMSZ 108. cikk] alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló 659/1999/EK tanácsi rendelet végrehajtásáról szóló 794/2004/EK rendelet módosításáról szóló, 2008. január 30‑i] 271/2008/EK [bizottsági] rendelettel [(HL 2008. L 82., 1. o.)] összhangban kamatos kamatként kell kiszámítani.
(5)   E határozat elfogadásának időpontjától a Bolgár Köztársaság beszüntet minden, az 1. cikkben említett a csereügyletek keretében folyamatban lévő támogatáskifizetést.
5. cikk
(1)   Az 1. cikkben foglalt program keretében nyújtott támogatás visszafizetése azonnali hatályú és tényleges.
(2)   A Bolgár Köztársaság biztosítja e határozatnak az arról szóló értesítéstől számított tizenkét hónapon belül történő, teljes körű végrehajtását.
6. cikk
(1)   Az e határozatról szóló értesítéstől számított négy hónapon belül a Bolgár Köztársaság benyújtja a Bizottság számára a következő információkat:
a)
valamennyi csereügyletet tartalmazó lista, az alábbi információk feltüntetésével:
–
az elcserélt magántulajdonú és állami tulajdonú erdőbirtokok hatósági és piaci ára; az egyes ügyletekkel járó kiegészítő pénzösszegekre vonatkozó információ, valamint az ebből származó állami támogatás összege,
–
az egyes ügyletekben részt vevő magánfélnek, azaz a csereügylet kedvezményezettjének a neve és annak indoklása, hogy ezen fél miért minősül vagy nem minősül vállalkozásnak;
b)
azon esetek meghatározása, amikor a visszatérítést a Bolgár Köztársaság 2014/032997. számon benyújtott beadványában meghatározott, a csereügyletek időpontjában érvényes piaci árak alapján fogják végrehajtani;
c)
azon esetek meghatározása, amikor a visszatérítést a csereügylet semmissé tétele révén hajtják végre;
d)
azon esetek meghatározása, amikor a visszatérítést független szakértő értékelő által megállapított összegek alapján fogják lebonyolítani, valamint a független szakértő nyílt közbeszerzési eljárás keretében és a Bizottsággal egyetértésben történő kinevezését bizonyító dokumentumok.
(2)   Az e határozatról szóló értesítéstől számított nyolc hónapon belül a Bolgár Köztársaság benyújtja a Bizottság számára a következő információkat:
a)
az 1. cikkben említett csereügyletek keretében támogatásban részesült kedvezményezettek listája és az ezen ügyletek eredményeként részükre összesen juttatott összeg;
b)
az egyes kedvezményezettek által visszafizetendő teljes összeg (tőke és visszafizettetési kamatok);
c)
az e határozatnak való megfelelés érdekében már meghozott és tervezett intézkedések részletes leírását;
d)
az azt bizonyító dokumentumok, hogy a kedvezményezetteket felszólították a támogatás visszafizetésére.
(3)   E határozat közlésétől számított tizenkét hónapon belül a Bolgár Köztársaság benyújtja a Bizottság számára az azt bizonyító dokumentumokat, hogy az érintett kedvezményezettek a támogatást teljes mértékben visszatérítették.
(4)   A Bolgár Köztársaság az 1. cikkben említett csereügyletek keretében nyújtott támogatás visszafizetésének megtörténtéig kéthavonta benyújtott jelentések formájában folyamatosan tájékoztatja a Bizottságot az e határozat végrehajtása érdekében hozott nemzeti intézkedések előrehaladásáról. A Bizottság kérésére a Bolgár Köztársaság haladéktalanul benyújtja a Bizottság részére az e határozat végrehajtása érdekében már meghozott és tervezett intézkedésekre vonatkozó információkat. A Bolgár Köztársaság továbbá részletes adatokat szolgáltat azokról a támogatási összegekről és kamatokról, amelyeket a kedvezményezett már visszafizetett.”
15
A 2015/456 határozat (173) és (174) preambulumbekezdésében a Bizottság először is kifejtette azt a módszert, amelyet a bolgár hatóságoknak alkalmazniuk kell a visszatéríttetendő állami támogatás összegének kiszámítása során. E határozat (175) preambulumbekezdésben megállapította, hogy a csereügyletek során alkalmazott hatósági árak, valamint az ezen ügyletek által érintett valamennyi telek cserék időpontjában érvényes piaci ára már a bolgár hatóságok birtokában voltak, ezért e hatóságoknak nem okozhat túlságosan nagy nehézséget a visszatérítendő összegeknek a (173) preambulumbekezdésben leírt módszertan alapján történő megállapítása.
16
A 2015/456 határozat (176) preambulumbekezdésében a Bizottság pontosította, hogy olyan esetekben, amikor a bolgár hatóságok számára jogos aggodalmakat vethetett fel, hogy ezt a módszertant nem lehet alkalmazni, vagy alkalmazása olyan összeget eredményezett, amely nem tükrözi megfelelően a kedvezményezett által kapott állami támogatást, a bolgár hatóságok dönthettek úgy, hogy az elcserélt telkek csereügylet idején érvényes piaci árainak megállapításához független, az értékmegállapítás elvégzésére megfelelő képzettséggel rendelkező és nyílt közbeszerzési eljárás keretében kiválasztott szakértőt vesznek igénybe.
17
Ezt követően a 2015/456 határozat (177) preambulumbekezdésében a Bizottság hozzátette, hogy mivel a visszatérítés célja a csereügylet végrehajtásának időpontját megelőző állapot visszaállítása, a kereskedelmi céllal nem hasznosított erdőterületekkel kapcsolatos csereügyletek kivételes természetére figyelemmel, a Bolgár Köztársaság eleget tenne a jogellenes állami támogatás visszatéríttetésével kapcsolatos kötelezettségének azzal, hogy semmissé teszi a vitatott csereügyleteket, ha az állami és magán erdőterületek a csereügylet időpontját követően nem változtak lényegesen.
18
Végül a 2015/456 határozat (180) preambulumbekezdésében a Bizottság jelezte, hogy az állami támogatás összegének a kedvezményezettekkel való visszatéríttetésére vonatkozó határidőknek a lehető legnagyobb mértékben meg kell felelniük [„A tagállamokat a jogellenes és összeegyeztethetetlen állami támogatások visszafizettetésére felszólító bizottsági határozatok hatékony végrehajtásáról” című bizottsági] közleményben (HL 2007. C 272., 4. o.) meghatározott határidőknek. A határidők mindenesetre nem léphetik túl a 2015/456 határozat 5. táblázatában meghatározott időpontokat.
A pert megelőző eljárás
19
A Bizottsággal 2014. október 7‑én tartott első találkozójukon a bolgár hatóságok jelezték azon döntésüket, hogy nem élnek a vitatott erdőterületek cseréjére irányuló ügyletek semmissé nyilvánításának lehetőségével.
20
Miután a bolgár hatóságok jelezték, hogy független szakértő segítségével értékelik a csereügylet megkötésének időpontjában kicserélt erdőterületek piaci árát, 2014 és 2017 között több pályázati eljárást szerveztek e szakértő kiválasztására. 2017. október 16‑án a bolgár hatóságok az Agrolesproekt EOOD‑t javasolták jóváhagyásra a Bizottságnak. Ez utóbbi 2017. október 26‑án jóváhagyta az Agrolesproekt kiválasztását. 2017. november 7‑én a bolgár hatóságok és az Agrolesproekt az elcserélt erdőterületek piaci árának kiszámítására irányuló szolgáltatás nyújtására vonatkozó szerződést írtak alá.
21
2018. szeptember 4‑én a bolgár hatóságok benyújtották a Bizottsághoz az elcserélt erdőterületek piaci árának megállapításáról szóló jelentésüket.
22
2020‑ban a Bizottság megállapította, hogy az Agrolesproekt közvállalkozás, és hogy az irányítási feladatokat az érintett állami támogatást nyújtó hatóság, vagyis a mezőgazdasági, élelmiszerügyi és erdészeti miniszter látta el, továbbá úgy ítélte meg, hogy az Agrolesproekt ennélfogva nem felel meg az előírt függetlenségi feltételnek.
23
2020. szeptember 22‑i levelében a Bizottság felkérte a bolgár hatóságokat, hogy vizsgálják felül az Agrolesproekt által készített valamennyi egyedi értékelő jelentést annak érdekében, hogy a 2015/456 határozatban leírt módszer szerint meghatározzák a kicserélt erdőterületek piaci árát, és haladéktalanul számítsák ki a visszatéríttetendő állami támogatás helyes összegeit.
24
2020. november 2‑i levelükben a bolgár hatóságok arról tájékoztatták a Bizottságot, hogy az érintettek a kibocsátott visszafizetési felszólításokkal szemben számos keresetet nyújtottak be a nemzeti bíróságokhoz, valamint arról, hogy nincs olyan eljárási vagy jogalkotási mechanizmus, amely lehetővé tenné a folyamatban lévő bírósági eljárások újraindítását vagy lezárását.
25
2021. május 11‑i levelükben a bolgár hatóságok az Agrolesproekt szakértőként történő kiválasztása mellett érveltek.
26
2022. július 12‑i levelében a bolgár hatóságok jelezték, hogy az összesen 102 olyan ügyből, amelyben állami támogatás nyújtását azonosították, addig 66 bírósági eljárás indult e támogatás visszatérítésével összefüggésben, és a Varhoven administrativen sad (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Bulgária) tíz ügyben megsemmisítette a vitatott visszafizetési felszólításokat. Pontosították, hogy 21 visszafizetési felszólítást küldtek, amelyek közül 10 kifizetésére került sor, 5 pedig a csereügylet törléséhez vezetett.
27
A jelen ítélet 24. pontjában említett keresetek egyike keretében az Administrativen sad – Varna (várnai közigazgatási bíróság, Bulgária) előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel fordult a Bírósághoz a 2015/456 határozatnak és az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének a „vállalkozás” fogalmát illetően, valamint a 2015/1589 rendelet 16. cikke (3) bekezdésének azon kritériumokat illetően való értelmezésére vonatkozó kérdésekkel, amelyek lehetővé teszik a csere keretében történő ingatlanszerzés során kapott állami támogatás összegének meghatározását, tekintettel az erdőterületek piaci árának kiszámítására irányadó módszerekre. A Bíróság e kérdésekről a 2023. október 19‑iMinistar na zemedelieto, hranite i gorite ítéletben (C‑325/22, EU:C:2023:793) foglalt állást.
28
E körülmények között a Bizottság a jelen kereset benyújtása mellett döntött.
A keresetről
29
Keresete alátámasztására a Bizottság három kifogást hoz fel. Az első kifogás a 2015/456 határozat előírt határidőn belüli végrehajtásának elmulasztásán alapul. A második kifogás az érintett állami támogatás visszatéríttetésében elért igen korlátozott eredményen alapul. A harmadik kifogás a 2015/456 határozat végrehajtásának teljes lehetetlenségét alátámasztó körülmények hiányán alapul.
30
A Bolgár Köztársaság a kereset megalapozatlanként történő elutasítását kéri.
Előzetes észrevételek
31
Emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy az a tagállam, amely a belső piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánított jogellenes támogatások visszatéríttetésére kötelező határozat címzettje, az EUMSZ 288. cikk negyedik bekezdése értelmében köteles minden intézkedést megtenni, hogy biztosítsa e határozat végrehajtását. E tagállamnak el kell érnie az esedékes összegek tényleges visszatérítését, az e támogatásokkal okozott versenyelőny miatti versenytorzulás megszüntetése érdekében (2021. május 12‑iBizottság kontra Görögország [Mezőgazdasági termelőknek nyújtott támogatások] ítélet, C‑11/20, EU:C:2021:380, 33. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2022. január 20‑iBizottság kontra Görögország [Állami támogatások visszatéríttetése – Ferronickel] ítélet, C‑51/20, EU:C:2022:36, 55. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
32
A 2015/1589 rendelet 16. cikkének (3) bekezdésével összhangban a bizottsági határozat által jogellenesnek és a belső piaccal összeegyeztethetetlennek minősített támogatás visszatéríttetését, amint az e rendelet (25) preambulumbekezdéséből is következik, késedelem nélkül és az érintett tagállam nemzeti joga szerinti eljárásoknak megfelelően kell végrehajtani, feltéve hogy ez utóbbiak lehetővé teszik e határozat késedelem nélküli és hatékony végrehajtását, amely feltétel a Bíróság ítélkezési gyakorlata által alkalmazott hatékonyság elvét tükrözi (C‑705/20. sz., Fossil [Gibraltar] ügyben 2022. szeptember 15‑én hozott ítélet, EU:C:2022:680, 40. pont). E célból az érintett tagállamok az uniós jog sérelme nélkül meghozzák a jogrendszerük szerint rendelkezésre álló szükséges intézkedéseket, beleértve az átmeneti intézkedéseket is (2021. május 12‑iBizottság kontra Görögország [Mezőgazdasági termelőknek nyújtott támogatások] ítélet, C‑11/20, EU:C:2021:380, 34. pont).
33
Ekképpen a késedelmes – az előírt határidők lejártát követő – visszatéríttetés nem felel meg az EUM‑Szerződés követelményeinek. E tekintetben az állandó ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése második albekezdésének alkalmazása szempontjából releváns időpont az az időpont, amelyet az a határozat tartalmaz, amely határozat végrehajtásának elmulasztását kifogásolják, illetve adott esetben az az időpont, amelyet a Bizottság utóbb meghatározott (2015. február 12‑iBizottság kontra Franciaország ítélet, C‑37/14, EU:C:2015:90, 55. és 56. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2021. április 29‑iBizottság kontra Spanyolország [DTT Kasztília‑La Manchában] ítélet, C‑704/19, EU:C:2021:342, 50. pont).
34
Végül a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint azon esetek kivételével, amikor a visszatéríttetést elrendelő határozatot az EUMSZ 263. cikk alapján megsemmisítették, a kötelezettségszegés megállapítása iránt a Bizottság által az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése alapján benyújtott keresettel szembeni védekezésként a tagállam egyedül a szóban forgó határozat megfelelő végrehajtásának teljes lehetetlenségére alapított jogalapra hivatkozhat (2014. szeptember 11‑iBizottság kontra Németország ítélet, C‑527/12, EU:C:2014:2193, 48. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2021. május 12‑iBizottság kontra Görögország [Mezőgazdasági termelőknek nyújtott támogatások] ítélet). C‑11/20, EU:C:2021:380, 40. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
35
Az ítélkezési gyakorlat értelmében a teljes lehetetlenséggel kapcsolatos feltétel nem teljesül, ha az alperes tagállam arra szorítkozik, hogy jogi, politikai vagy gyakorlati nehézségekre hivatkozik, amelyekkel az érintett határozat végrehajtása során szembesült, anélkül hogy az érintett állami támogatás visszatéríttetése érdekében az érintett társaságokkal szemben ténylegesen eljárna, és a Bizottságnak a határozat végrehajtásának olyan alternatív módozatait javasolná, amelyek e nehézségek legyőzését lehetővé tennék (2006. december 14‑iBizottság kontra Spanyolország ítélet, C‑485/03–C‑490/03, EU:C:2006:777, 74. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2021. május 12‑iBizottság kontra Görögország [Mezőgazdasági termelőknek nyújtott támogatások] ítélet). C‑11/20, EU:C:2021:380, 43. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
36
A jelen ügyben a jelen ítélet 33. pontjában felidézett ítélkezési gyakorlatban említett referencia‑időpontot illetően először is meg kell állapítani, hogy nem vitatott, hogy a 2015/456 határozat végrehajtására előírt időpont 2015. szeptember 5. volt, és hogy a Bolgár Köztársaság nem kérte a Bizottságtól, hogy e végrehajtás céljából további határidőt határozzon meg. Ezenkívül, amint arra a jelen ítélet 1. pontja emlékeztet, a Bizottság kereseti kérelmeiben maga határolta körül a keresetet akként, hogy az a Bolgár Köztársaságnak a 2015/456 határozat 4–6. cikkeiből fakadó kötelezettségei végrehajtásának az előírt határidőn belüli elmaradására vonatkozik. Így az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése második albekezdése alkalmazásának referencia‑időpontja a jelen ügyben 2015. szeptember 5.
37
Következésképpen a második kifogás keretében előadott azon érvelés, amely szerint a Bizottság lényegében egyrészt a 2017. november 7‑én független szakértőként kiválasztott Agrolesproekt függetlenségét vitatja, másrészt pedig azon értékelési módszerek alkalmazását, amelyek ezen intézmény szerint nem tükrözik a tényleges piaci árat, nem releváns a jelen kereset vizsgálata szempontjából.
38
E körülmények között csak az első és a harmadik kifogást kell megvizsgálni a fenti 31–35. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat fényében.
Az első kifogásról
A felek érvei
39
A Bizottság jelzi, hogy 2014. november 26‑án a Bolgár Köztársaság összeállította az 1998/2006 rendelet feltételeit teljesítő ügyletek listáját. Hozzáteszi, hogy 2014 és 2017 között ez utóbbi öt, a kicserélt erdőterületek piaci árának meghatározásával megbízott szakértő kiválasztására irányuló eljárást szervezett, és hogy a 2015/456 határozatban e határozat végrehajtására előírt határidő lejártakor, azaz 2015. szeptember 5‑én még folyamatban volt a szakértő kiválasztására irányuló harmadik közbeszerzési eljárásra vonatkozó műszaki leírás kidolgozása.
40
A Bizottság azt állítja, hogy 2015. szeptember 5‑ig a Bolgár Köztársaság nem hajtotta végre a 2015/456 határozatot, mivel az érintett állami támogatást nem téríttette vissza a kedvezményezettekkel, és nem teljesítette az e határozat 6. cikkében előírt, az információk közlésére vonatkozó kötelezettségeket.
41
A Bolgár Köztársaság vitatja az első kifogás megalapozottságát.
42
Először is a Bolgár Köztársaság arra hivatkozik, hogy a szóban forgó állami támogatás kedvezményezettjeinek nagy száma olyan releváns, összetett jogi és ténybeli helyzetet eredményez, amelyet figyelembe kell venni a 2015/456 határozat végrehajtására vonatkozó megfelelő és észszerű határidő meghatározásához. A visszatéríttetés 132 erdőterületcserére irányuló ügylet keretében nyújtott állami támogatásra vonatkozik, amelyek összesen 2500 földterületet érintenek, és amely támogatás összegének kiszámítása számos egyedi tényezőtől függ. Ezenkívül a 2015/456 határozat végrehajtására előírt 12 hónapos határidő magában foglalja azt az időszakot, amelynek során a kedvezményezettek gyakorolhatják a köztartozást megállapító beszedési felszólításokkal szembeni jogorvoslathoz való jogukat. A Bolgár Köztársaság hangsúlyozza, hogy 68 bírósági eljárást indítottak a nemzeti bíróságok előtt ilyen felszólításokkal szemben. A hatékony bírói jogvédelemhez való jog e kedvezményezettek általi gyakorlása nem függ a bolgár kormány szándékától. Következésképpen a 2015/456 határozatban az e határozat végrehajtására előírt 12 hónapos határidő nem észszerű.
43
Másodszor a Bolgár Köztársaság azt állítja, hogy az előírt határidőn belül számos intézkedést hozott azzal, hogy elkészítette az ajánlati felhívásra vonatkozó ajánlattételhez szükséges dokumentációt annak érdekében, hogy kijelölje a kicserélt erdőterületek piaci árának értékelésével megbízott szakértőt. Az elsőként megszervezett ajánlati felhívás keretében az ajánlat hiánya a bolgár kormány által nem befolyásolható körülménynek minősül. A következő, 2015‑ben indított közbeszerzési eljárást a Bizottság kérésére, a Bizottság szolgálataihoz benyújtott panaszt követően törölték, anélkül hogy ezen intézmény figyelembe vette volna azt a tényt, hogy e panasz egyszerű becsléseket, nem pedig a tényleges ügyletek árait említette.
44
Egyébiránt a Bolgár Köztársaság jelzi, hogy a 2015/456 határozat (180) preambulumbekezdésében meghatározott határidőn belül elkészítette a 2007. január 1. és 2009. január 27. közötti időszakban megvalósított 132 erdőterület‑cserét tartalmazó listát, amely megjelölte azokat a kedvezményezetteket, akiktől az állami támogatást vissza kell téríttetni, és összeállította azon kedvezményezettek listáját, akik de minimis támogatásban részesültek. Azt állítja, hogy a 2015/456 határozat teljes körű és hatékony végrehajtásának biztosítására törekedett azáltal, hogy a szakértő kiválasztása céljából 2016‑ban és 2017‑ben szervezett közbeszerzési eljárásokkal kapcsolatban megfogalmazta azt a követelményt, hogy e 132 művelet mindegyikét megvizsgálják, és meg kell határozni a kicserélt erdőterületek piaci értékét. A bolgár kormány független szakértőt választott ki, megvizsgálta az említett ügyleteket, amelyből 103 esetében találta igazoltnak a behajtást, és kiszámította a visszafizetendő támogatások pontos összegét. 2019‑ben és 2020‑ban a bolgár kormány 98 visszatéríttetési felszólítást bocsátott ki e támogatások visszatéríttetése érdekében.
45
Válaszában a Bizottság először is arra hivatkozik, hogy mivel a 2015/456 határozattal szemben nem nyújtottak be megsemmisítés iránti keresetet az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése alapján, a Bolgár Köztársaságnak végre kellett hajtania e határozatot az abban meghatározott határidőn belül. E tagállam egyébként ezt a határidőt először az ellenkérelmében vitatta.
46
Másodszor, a 2015/456 határozat végrehajtása, vagyis az állami támogatás visszatéríttetése eredmény‑, nem pedig gondossági kötelezettségnek minősül. Önmagában az a tény, hogy megszervezték a pályázati eljárásokat a szakértő kiválasztása céljából, nem elegendő annak megállapításához, hogy e határozatot végrehajtották. A Bizottság ezenkívül úgy véli, hogy nem tehető felelőssé a közbeszerzési eljárás lefolytatásával és a szakértő kiválasztásával kapcsolatos szabálytalanságokért.
47
Harmadszor az a tény, hogy kibocsátottak 98 visszafizetési felszólítást, nem teszi lehetővé annak megállapítását, hogy az állami támogatást visszatéríttették. A nemzeti bíróságok előtti eljárás esetén a bolgár hatóságoknak, beleértve a nemzeti bíróságokat is, meg kell hozniuk a jogrendszerükben előírt valamennyi szükséges intézkedést, beleértve az ideiglenes intézkedéseket is, a 2015/456 határozat azonnali és hatékony végrehajtásának biztosítása érdekében. Az a kötelezettség ugyanis, hogy biztosítani kell e határozat teljes érvényesülését, és az általa követett céllal összhangban álló eredményre kell jutni, annak biztosítását feltételezi, hogy e támogatás kedvezményezettjei még ideiglenesen se rendelkezzenek e támogatással. Az a tény, hogy a nemzeti bírósági eljárás automatikusan felfüggeszti a megtámadott visszatéríttetési felszólítás joghatásait, és megakadályozza az említett támogatás tényleges visszatéríttetését, önmagában az uniós jog, és különösen a tényleges érvényesülés elve megsértésének minősül a 2015/456 határozat végrehajtása során.
48
Viszonválaszában a Bolgár Köztársaság először is azt állítja, hogy a 2015/456 határozatban a végrehajtására előírt határidő észszerű jellegét nem tudta értékelni, mielőtt az e határozat által okozott nehézségekkel szembesült volna. Ezenkívül a bolgár hatóságok már az előzetes vizsgálati szakaszban a lojális együttműködés elvének megfelelően tájékoztatták a Bizottságot arról, hogy lehetetlen objektív összehasonlítást végezni az ingatlanpiacon megvalósított ügyletek árszintjeivel.
49
Másodszor, a 2015/456 határozatban a Bizottság nem vette figyelembe a bolgár hatóságok által az ingatlanoknak az érintett közjegyzői okiratok szerinti értékére vonatkozóan szolgáltatott információkat annak érdekében, hogy olyan eszközt dolgozzon ki és javasoljon e hatóságoknak, amely az ezen intézmény által e határozatban említett tényleges piaci ár megállapítására irányul.
50
Harmadszor, a Bolgár Köztársaság konkrét intézkedéseket hozott annak érdekében, hogy az állami támogatás kedvezményezettjei ne rendelkezzenek – még ideiglenes jelleggel sem – azzal. Így egy 2009‑ben elfogadott moratóriumnak megfelelően e telkek csak az államtól átvett erdőterületek tulajdonjogát foglalják magukban, anélkül hogy azokon építhetnének, ami csökkenti e telkek értékét. E kedvezményezettek maguk is veszteséget szenvednek el, ennélfogva nem valósul meg a verseny tényleges torzulása. A Bizottságnak tehát egyáltalán nem sikerült bizonyítania, hogy e moratórium nem minősült a 2015/456 határozat hatékony végrehajtási intézkedésének.
A Bíróság álláspontja
51
Elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése második albekezdése alkalmazásának referencia‑időpontja a jelen ügyben 2015. szeptember 5.
52
Meg kell állapítani, hogy nem vitatott, hogy a bolgár hatóságok 2014. október 17‑én benyújtották a „de minimis támogatásoknak” való minősítés feltételeinek megfelelő erdőterületek cseréjére irányuló ügyletek listáját. A Bolgár Köztársaság azt állítja, hogy a Bizottság 2014. október 22‑én jelezte a bolgár hatóságoknak, hogy e listát helyesen állították össze, amit ezen intézmény a tárgyaláson megerősített.
53
Következésképpen meg kell állapítani, hogy a Bizottság úgy ítélte meg, hogy az említett listán szereplő erdőterületek cseréjére irányuló műveleteket „de minimis támogatásnak” kell tekinteni, és azokat a bolgár hatóságoknak nem kell visszatéríttetniük a 2015/456 határozat végrehajtása keretében.
54
Először is, ami az állami támogatás visszatéríttetésére vonatkozó, a 2015/456 határozat 4. és 5. cikkében előírt kötelezettséget illeti, meg kell állapítani, hogy a Bolgár Köztársaság soha nem vitatta a vitatott támogatás visszatéríttetésére irányuló kötelezettségét, és egyébként konkrét intézkedéseket tett e visszatéríttetés érdekében.
55
Mindazonáltal egyrészt a Bolgár Köztársaság beadványaiból kitűnik, hogy hat erdőterület‑csereügylet törlésére legkorábban 2020‑ban került sor.
56
Másrészt pontosítani kell, hogy a Bíróság által a bolgár hatóságokhoz intézett, írásban megválaszolandó kérdéssel e hatóságokat arra hívták fel, hogy pontosítsák azokat az erdőterületek cseréjére irányuló ügyleteket, amelyek a csereügylet semmisségétől eltérő módon eredményezték nyújtott állami támogatások tényleges visszatéríttetését olyan összeg tekintetében, amelyhez a Bizottság hozzájárult. E kérdésre válaszul a Bolgár Köztársaság benyújtotta ezen ügyletek listáját, amelyből kitűnik, hogy e visszatéríttetések mindegyike 2015. szeptember 5‑nél későbbi.
57
E tekintetben a Bolgár Köztársaság nem állítja, hogy 2015. szeptember 5. előtt ténylegesen visszatéríttette volna a 2015/456 határozatban megállapított állami támogatásnak megfelelő összegeket.
58
Ebből következik, hogy a jelen ítélet 53. pontjában említett listán szereplőktől eltérő csereügyleteket illetően meg kell állapítani, hogy 2015. szeptember 5‑én, amint azt a Bizottság állítja, a Bolgár Köztársaság még részben sem hajtotta végre az állami támogatás tényleges visszatéríttetését a 2015/456 határozat 4. és 5. cikkének megfelelően.
59
A Bolgár Köztársaság által előadott érvek nem kérdőjelezhetik meg ezt a megállapítást.
60
Először is, amennyiben a Bolgár Köztársaság arra hivatkozik, hogy a 2015/456 határozatban az annak végrehajtására meghatározott határidő nem volt észszerű, amennyiben ez az érvelés a jelen kereset keretében hallgatólagosan e határozat jogellenességére hivatkozik, az említett érvelést el kell utasítani.
61
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint ugyanis a tagállam nem hivatkozhat védekezési jogalapként valamely határozat jogellenességére az e határozat végrehajtásának elmulasztására alapított, kötelezettségszegés megállapítása iránti keresettel szemben, kivéve azt az esetet, amikor e határozatot semmisnek kell tekinteni. Az ilyen uniós jogi aktus jogszerűségét egy másik eljárás, vagyis az EUMSZ 263. cikk szerinti megsemmisítés iránti kereset keretében lehet csak vitatni (lásd különösen: 2015. február 12‑iBizottság kontra Franciaország ítélet, C‑37/14, EU:C:2015:90, 77. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2021. április 29‑iBizottság kontra Spanyolország [DTT Kasztília‑La Manchéban] ítélet, C‑704/19, EU:C:2021:342, 69. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Márpedig a Bolgár Köztársaság nem nyújtott be a 2015/456 határozat megsemmisítése iránti keresetet, és érvelése nem tartalmaz egyetlen olyan elemet sem, amely kétségbe vonhatná magának e határozatnak az érvényességét.
62
Egyébiránt, amint az a jelen ítélet 36. pontjában megállapításra került, nem vitatott, hogy a Bolgár Köztársaság nem kérte a 2015/456 határozatban annak végrehajtására előírt határidő meghosszabbítását.
63
Amennyiben a Bolgár Köztársaságnak a jelen ítélet 60. pontjában kifejtett érvelését úgy kell értelmezni, hogy az a 2015/456 határozat előírt határidőn belüli végrehajtásának lehetetlenségére hivatkozik, ezt az érvelést a harmadik kifogás keretében kell megvizsgálni.
64
Másodszor, amennyiben a Bolgár Köztársaság azt állítja, hogy az előírt határidőn belül számos intézkedést hozott, nevezetesen lényegében a kicserélt erdőterületek piaci árának értékelésével megbízott szakértő kiválasztása céljából az ajánlati felhívásra vonatkozó dokumentáció kidolgozását és a közbeszerzési eljárások megindítását, azt a tényt, hogy a 2016‑ban és 2017‑ben szervezett közbeszerzési eljárások tekintetében megkövetelte, hogy 132 csereügyletet vizsgáljanak meg, és határozzák meg a kicserélt erdőterületek piaci értékét, az a tény, hogy kiszámították a kapott támogatások pontos összegét, és e támogatások visszatéríttetésére vonatkozó felszólításokat bocsátottak ki, meg kell állapítani, hogy függetlenül ezen intézkedések meghozatalának tényleges időpontjától, ezen intézkedések egyike sem minősül az állami támogatás összegének a 2015/456 határozat 4. és 5. cikke szerinti tényleges visszatéríttetésének, mivel e határozat eredménykötelmet von maga után (lásd ebben az értelemben: 2011. április 14‑iBizottság kontra Lengyelország ítélet, C‑331/09, EU:C:2011:250, 56. és 57 pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
65
Harmadszor, el kell utasítani a Bolgár Köztársaság azon érvét, amely szerint konkrét intézkedéseket hoztak annak érdekében, hogy az állami támogatás kedvezményezettjei még ideiglenesen se rendelkezzenek e támogatással, mivel azok nem tekinthetők a 2015/456 határozat végrehajtási intézkedéseinek.
66
A Bolgár Köztársaság ugyanis arra hivatkozik, hogy ezen intézkedések elfogadását követően e kedvezményezetteket az államtól kapott erdőterületek felett már csak „nuda proprietas” illette meg, anélkül hogy e telkeken bármilyen jellegű építkezést tudtak volna végezni, ami csökkenti az említett telkek értékét.
67
Mindazonáltal egyrészt, amint az a Bolgár Köztársaság beadványaiból és a tárgyaláson folytatott levélváltásból kitűnik, ezek az intézkedések korábbiak, mint a 2015/456 határozat elfogadása, mivel azt követően, hogy a bolgár hatóságok 2009‑ben moratóriumot vezettek be az elcserélt telkek használatának megváltoztatására, e hatóságok egy 2011‑ben elfogadott törvénnyel tiltották meg az építkezést e telkeken.
68
Másrészt, mivel az államtól kapott telkek használatának megváltoztatását jóváhagyó hatósági döntést a 2015/456 határozatban úgy tekintették, hogy az nem minősül az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak, e tekintetben semmilyen támogatást nem kell visszatéríttetni. Ezenkívül abból, hogy az erdőterületek cseréjére irányuló ügyletet követően az államtól kapott telkeken nem lehet építkezni, nem vonható le az a következtetés, hogy már nem áll fenn az a gazdasági előny, amely a 2015/456 határozat szerint az ilyen cseréből származik.
69
Másodszor, ami a 2015/456 határozat 6. cikkében előírt azon kötelezettséget illeti, amelynek értelmében a Bolgár Köztársaságnak az e határozatról szóló értesítéstől számított négy hónapon, nyolc hónapon és tizenkét hónapon belül közölnie kellett bizonyos információkat, e tagállam azt állítja, hogy a 2015/456 határozat (180) preambulumbekezdésében meghatározott határidőkön belül összeállította a 2007 és 2009 közötti időszakban megvalósított 132 erdőterületcserét tartalmazó listát, amely megjelölte azokat a kedvezményezetteket, akiktől az állami támogatást vissza kell téríttetni, és elkészítette a de minimis támogatásban részesülő kedvezményezettek listáját.
70
Ezen intézkedések meghozatalának időpontjától függetlenül meg kell állapítani, hogy azok elfogadása nem teszi lehetővé annak megállapítását, hogy a Bolgár Köztársaság közölte azokat az információkat, amelyeket a 2015/456 határozat 6. cikkének megfelelően meg kellett volna küldenie a Bizottságnak.
71
Az említett intézkedések ugyanis nem felelnek meg a 2015/456 határozat 6. cikkének (1)–(3) bekezdésében leírt információknak. Ezenkívül, amint az a jelen ítélet 54–68. pontjából kitűnik, mivel a Bolgár Köztársaság a 2015/456 határozatban előírt határidőn belül még részlegesen sem hajtotta végre az állami támogatás tényleges visszatéríttetését, nem tekinthető úgy, hogy e tagállam 2015. szeptember 5. előtt közölte a Bizottsággal az e határozat 6. cikkének (4) bekezdésében említett valamennyi intézkedést és információt.
72
A fenti megfontolások összességére tekintettel az első kifogásnak helyt kell adni.
A harmadik kifogásról
A felek érvei
73
A Bizottság emlékeztet arra, hogy a tagállamoknak bizonyítaniuk kell, hogy jóhiszeműen megpróbálták visszafizettetni az állami támogatást, valamint az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésével összhangban együtt kell működniük vele annak érdekében, hogy a felmerült nehézségeket legyőzzék. Márpedig erre a jelen ügyben nem került sor. A Bizottság jelzi, hogy a rendelkezésére álló információk szerint a 2015/456 határozatot a keresetlevele benyújtásának időpontjában még nem hajtották végre teljes mértékben.
74
Először is a Bizottság arra hivatkozik, hogy az állami támogatás 102 kedvezményezettje közül 66 vitatta a visszafizetési felszólításokat a nemzeti bíróságok előtt, ami a 2015/456 határozat végrehajtásának további késedelméhez, és adott esetben új közigazgatási és bírósági eljárásokhoz vezetett.
75
Egyrészt az illetékes nemzeti hatóságok és a nemzeti bíróságok kötelesek biztosítani a 2015/456 határozat teljes érvényesülését, és az e határozat által követett céllal összhangban álló eredményre kell jutniuk, nevezetesen annak biztosítására, hogy az állami támogatás kedvezményezettjei még ideiglenesen se rendelkezzenek az állami támogatásnak megfelelő forrásokkal. A nemzeti bíróságok ennélfogva nem alkalmazhatnak olyan módszert e támogatás összegének kiszámítására, amely semlegesíti az e határozatban azonosított gazdasági előnyt. Ezenkívül a Bolgár Köztársaság nem hivatkozik az állami támogatás visszatérítésére vonatkozó felszólítás végrehajtásának a 2015/456 határozat érvényességével kapcsolatos kétségeken alapuló felfüggesztésére, függetlenül attól, hogy e kétségek az EUMSZ 263. cikk alapján benyújtott megsemmisítés iránti kereset keretében e tagállamtól vagy a nemzeti bíróságoktól erednek‑e.
76
Másrészt a Bizottság azt állítja, hogy amennyiben a Bolgár Köztársaság úgy véli, hogy a bolgár jog értelmében a folyamatban lévő bírósági eljárások vagy a jogerős határozatok nem sérülhetnek, a nemzeti bíróság köteles biztosítani az uniós jogi normák teljes érvényesülését, szükség esetén – saját hatáskörénél fogva – eltekintve a nemzeti jogszabályok azzal ellentétes rendelkezéseinek alkalmazásától. Így a nemzeti bíróságok azon határozatainak jogereje, amelyek de facto semlegesítik a támogatás visszatéríttetését, nem olyan körülmény, amely a bizottsági határozat végrehajtásának teljes lehetetlenségére utalna.
77
Másodszor a Bizottság hangsúlyozza, hogy az érintett állami támogatás visszatéríttetésére vonatkozó kötelezettség teljesítése érdekében a tagállamnak új jogi aktusokat kell elfogadnia, vagy mellőznie kell az olyan nemzeti jogi rendelkezések alkalmazását, amelyek megakadályozzák őt a jogellenes és a belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatás visszatéríttetését elrendelő határozat végrehajtásában és a felmerült nehézségek gyors leküzdésében. Így az állami tulajdonról szóló törvény igazságügyi szakértők által alkalmazott kiegészítő rendelkezéseit módosítani vagy mellőzni kell annak érdekében, hogy a 2015/456 határozat teljes mértékben érvényesüljön, ami teljes mértékben a Bolgár Köztársaság jogosítványai közé tartozik.
78
A Bolgár Köztársaság vitatja a harmadik kifogás megalapozottságát.
79
Először is a Bolgár Köztársaság azt állítja, hogy a magánszemélyek közötti ügyletek kicsiny száma miatt az Agrolesproekt azzal szembesült, hogy objektíve lehetetlen volt hasonló ügyleteket találni a piacon az elcserélt erdőterületek piaci árbecsléseinek megállapítása érdekében, amelyek eleget tudtak tenni a Bizottság által alá nem támasztott, a „tényleges piaci árra” vonatkozó állításoknak.
80
Másodszor a Bolgár Köztársaság arra hivatkozik, hogy a nemzeti bíróságok az állami tulajdonról szóló törvény kiegészítő rendelkezései 1a. §‑ának 2. és 4. pontjában előírt nemzeti értékelési szempontoknak megfelelően készített igazságügyi szakértői jelentések alapján helyezték hatályon kívül a beszedési megbízásokat. E tekintetben a 2023. október 19‑iMinistar na zemedelieto, hranite i gorite ítéletből (C‑325/22, EU:C:2023:793, 60. pont) kitűnik, hogy ezen 1a. § 2. és 4. pontja megfelel az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének és a 2015/1589 rendelet 16. cikke (3) bekezdésének. Következésképpen a bolgár bíróságok által hozott határozatok megfelelnek az uniós jognak.
81
Ezenkívül a Varhoven administrativen sad (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Bulgária) a Bolgár Köztársaság válaszbeadványa benyújtásának napján hozott ítéleteiben határozottan elutasította az eltérő rendeltetésű telkek használatának lehetőségét. Márpedig mivel az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a végrehajtás teljes lehetetlensége lehet jogi jellegű, amennyiben az a nemzeti bíróságok által hozott határozatokból ered, feltéve hogy e határozatok megfelelnek az uniós jognak, ebből az következik, hogy a Bolgár Köztársaság a jelen ügyben ilyen lehetetlenséggel szembesült.
82
Harmadszor a Bolgár Köztársaság azt állítja, hogy az előírt határidőn belül a Bizottság elé terjesztette az állami támogatás visszatéríttetésével kapcsolatos problémákat, és iránymutatást kért annak érdekében, hogy a nemzeti bíróságokat az azoknak való megfelelésre kötelezze. Mivel a Bizottság nem adott neki ilyen iránymutatást, és így nem teljesítette a lojális együttműködésre vonatkozó kötelezettségét, a mezőgazdasági, élelmiszerügyi és erdészeti minisztérium jogi képviselői a beszedési megbízások elleni jogorvoslati eljárások keretében azt kérték, hogy terjesszenek előzetes döntéshozatal iránti kérelmet a Bíróság elé, ami a 2023. október 19‑iMinistar na zemedelieto, hranite i gorite ítélet (C‑325/22, EU:C:2023:793) alapjául szolgált, amely új lehetőségeket biztosított a bolgár hatóságoknak arra, hogy a 2015/456 határozat végrehajtásával kapcsolatos nehézségek leküzdését célzó nyomon követési intézkedéseket hozzanak.
83
Negyedszer, a Bolgár Köztársaság emlékeztet arra, hogy a Bizottság sem a 2015/456 határozatban, sem egy későbbi szakaszban nem jelölte meg a kicserélt erdőterületek piaci árának értékelésére szolgáló konkrét módszert. Ezenkívül, ami a Bizottságnak az elvégzett értékelések megbízhatatlanságára vonatkozó állításait illeti, ezen intézmény sem a keresetlevelében, sem annak mellékleteiben nem jelöli meg a „tényleges piaci ár” pontos vagy hozzávetőleges értékét.
84
Válaszában a Bizottság először is hangsúlyozza, hogy a 2023. október 19‑iMinistar na zemedelieto, hranite i gorite ítéletből (C‑325/22, EU:C:2023:793) nem tűnik ki, hogy a nemzeti bíróságok az állami támogatás összegét oly módon számítják ki, amely a 2015/456 határozat végrehajtásához vezet, sem pedig az, hogy az állami tulajdonról szóló törvényből eredő módszer a tényleges piaci ár helyes kiszámítását eredményezi. Megjegyzi, hogy a Bíróság megállapította, hogy a nemzeti bíróságnak figyelembe kell vennie egyrészt a közjegyzői okiratokban említett árak alulértékelését, másrészt pedig a megbízható összehasonlításhoz analógia útján figyelembe vehető értékesítések elégtelen számát. Márpedig a Varhoven administrativen sad (legfelsőbb közigazgatási bíróság) 2021. április 20‑i ítéletéből kitűnik, hogy e két tényezőt nem vették figyelembe az állami tulajdonról szóló törvényből eredő módszer alkalmazása során.
85
Ezenkívül nyilvánvaló, hogy a nemzeti bíróságok határozatai nem felelnek meg az uniós jognak, mivel az igazságügyi szakértők, akik a kicserélt erdőterületek piaci árait többek között a közjegyzői okiratokban szereplő adatok alapján számították ki, 58 esetben semlegesítették az állami támogatás visszatéríttetését.
86
Másodszor a Bizottság vitatja, hogy megoldást kellene találnia a jogellenes állami támogatás visszatéríttetésének állítólagos jogi lehetetlenségére a belső jogrendben. Hangsúlyozza, hogy a „teljes jogi lehetetlenség” fogalmát szigorúan kell értelmezni annak érdekében, hogy ne sérüljön az uniós jog elsőbbsége és tényleges érvényesülése, és az nem következhet a tényleges visszatéríttetést akadályozó nemzeti jogi keret fennállásából. Ezenkívül úgy véli, hogy a 2015/456 határozat (172)–(179) preambulumbekezdése több lehetőséget is biztosít a Bolgár Köztársaság számára az állami támogatás visszatéríttetése összetettségének kezelésére.
87
Harmadszor a Bizottság pontosítja, hogy a válasz benyújtásának napján a Bolgár Köztársaság csak a folyamatban lévő nemzeti bírósági eljárások keretében kiszámított állami támogatási összegekre vonatkozóan szolgáltatott adatokat. Ezzel szemben nem ismeri a visszatéríttetendő összegek kiszámításából eredő végleges adatokat.
88
Viszonválaszában a Bolgár Köztársaság azt állítja, hogy a 2015/456 határozat végrehajtása érdekében módosította a módosított és kiegészített (a DV 2016. május 3‑i 34. száma) Naredba za otsenka na pozemleni imoti v Gorski teritoriit (az erdőterületeken található telkek értékeléséről szóló rendelet, a DV 2011. augusztus 16‑i 63. száma) 6. cikkének rendelkezéseit. A kicserélt erdőterületeknek az Agrolesproekt értékelő szakértői véleményeiben meghatározott piaci árait e módosításnak köszönhetően állapították meg, és annak ellenére, hogy a piacon nem volt elegendő a hasonló ügyletek száma.
89
Az állami tulajdonról szóló törvény kiegészítő rendelkezéseinek a 2023. október 19‑iMinistar na zemedelieto, hranite i gorite ítéletnek (C‑325/22, EU:C:2023:793) megfelelő 1a. §‑a 2. és 4. pontja nemzeti bíróságok általi alkalmazásából eredő jogi természetű objektív lehetetlenség is fennáll. Az e rendelkezésekben foglalt kritériumok megkövetelik, hogy a szakértők hasonló ügyleteket vizsgáljanak meg a piacon az ezen ügyletekre vonatkozó közjegyzői okiratok alapján, amelyek hasonló jellemzőkkel rendelkező áruk tényleges értékesítésének minősülnek.
A Bíróság álláspontja
90
Először is emlékeztetni kell arra, hogy amennyiben a Bolgár Köztársaság arra hivatkozik, hogy a Bizottság a 2015/456 határozatban vagy egy későbbi szakaszban sem a kicserélt erdőterületek piaci árainak értékelésére szolgáló konkrét módszert, sem a „tényleges piaci ár” pontos vagy hozzávetőleges értékét nem jelölte meg, a Bizottság valójában három olyan módszert jelölt meg, amelyet a Bolgár Köztársaság a 2015/456 határozat végrehajtása érdekében választhatott, és amelyeket az utóbbi határozat (173)–(177) preambulumbekezdése ismertet.
91
A 2015/456 határozat (177) preambulumbekezdésében említett egyik módszer az erdőterületek cseréjére irányuló ügylet törlését írja elő. E határozat (173)–(176) preambulumbekezdésében ismertetett másik két módszer a visszatéríttetendő állami támogatás összegének a Bolgár Köztársaság által benyújtott 2014/032997 véleményben megjelölt, a csereügyletek idején érvényes piaci árak, vagy pedig ezen összegnek az e parcellák piaci árának értékelését követően egy független szakértő által történő meghatározása alapján történő rögzítésére vonatkozik.
92
E körülmények között a Bizottság, amely nem volt köteles számszerűsíteni a visszatéríttetendő támogatást, a Bolgár Köztársaság állításával ellentétben a 2015/456 határozatban vagy egy későbbi szakaszban nem volt köteles sem a kicserélt erdőterületek piaci árának értékelésére vonatkozó konkrétabb részletszabályokat, sem pedig a „tényleges piaci ár” pontos vagy hozzávetőleges értékét meghatározni.
93
Másodszor, mivel a Bolgár Köztársaság arra hivatkozik, hogy az Agrolesproekt annak objektív lehetetlenségével szembesült, hogy hasonló ügyleteket találjon a piacon az elcserélt földterületek piaci árának értékelése céljából, hangsúlyozni kell egyrészt, hogy a 2015/456 határozat (176) preambulumbekezdésében előírt azon lehetőség, hogy ezen árakat szakértő segítségével értékeljék, nem az egyetlen lehetséges módszer a visszatéríttetendő állami támogatás összegének megállapítására, amint az a jelen ítélet 91. pontjában említésre került, másrészt pedig, hogy amennyiben az e szakértő által végzett értékelés megfelelt e határozatnak, az nem alapulhatott az e pontban említett másik módszeren. Így, noha a Bizottság jóváhagyta az Agrolesproekt kiválasztását, azt a döntést, hogy szakértő segítségével végez‑e értékelést, nem a 2015/456 határozat írta elő, hanem a bolgár hatóságok határozata.
94
E tekintetben meg kell jegyezni, hogy – amint arra a főtanácsnok indítványának 64., 89. és 90. pontjában rámutatott – a szakértő lehet közvállalkozás, és az uniós jog és a Bizottság határozathozatali gyakorlata szerint a Bolgár Köztársaságnak nem volt oka arra, hogy közölje vele azt a tényt, hogy az Agrolesproekt közvállalkozás volt, amely többek között a Mezőgazdasági, Élelmiszerügyi és Erdészeti Minisztérium ellenőrzése alatt állt.
95
Egyébiránt a Bolgár Köztársaság által hivatkozott azon nehézségek, hogy hasonló ügyleteket találjanak a piacon az elcserélt földterületek piaci árának értékelése érdekében, gyakorlati jellegűek, és e tagállam előtt ismertek voltak, mivel erről a közigazgatási eljárás során tájékoztatta a Bizottságot, amint az a 2015/456 határozatban szerepel. Márpedig a jelen ítélet 35. pontjában felidézett ítélkezési gyakorlatnak megfelelően az ilyen nehézségek nem teszik lehetővé annak megállapítását, hogy a 2015/456 határozat végrehajtása teljes lehetetlenségének fennállására vonatkozó feltétel a jelen ügyben teljesül.
96
Harmadszor, amennyiben a Bolgár Köztársaság a nemzeti bíróságok előtt a kibocsátott visszafizetési felszólításokkal szemben indított keresetekre hivatkozik, meg kell állapítani, hogy e tagállam nem állítja, hogy ezen eljárások keretében intézkedéseket hoztak annak érdekében, hogy a kedvezményezettek ne részesüljenek az érintett támogatásban, még ideiglenes jelleggel sem. Ezenkívül a Bolgár Köztársaság nem hivatkozik arra, hogy megkérdőjelezték a 2015/256 határozat érvényességét e keresetek keretében.
97
Következésképpen a jelen ítélet 35. pontjában felidézett ítélkezési gyakorlatnak megfelelően e jogi nehézségek nem engedik meg annak megállapítását, hogy a jelen ügyben teljesül a 2015/456 határozat végrehajtásának teljes lehetetlenségére vonatkozó feltétel.
98
Negyedszer, amennyiben a Bolgár Köztársaság a 2015/456 határozat végrehajtásának a nemzeti bíróságok által hozott, a 2023. október 19‑iMinistar na zemedelieto, hranite i gorite ítélet (C‑325/22, EU:C:2023:793) szövegére tekintettel az uniós jognak megfelelő határozatokból eredő, jogi jellegű teljes lehetetlenségére hivatkozik, ezt az érvelést el kell utasítani.
99
E tekintetben a Bíróság úgy ítélte meg, hogy az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésével és a 2015/1589 rendelet 16. cikkének (3) bekezdésével a priori nem ellentétesek az állami tulajdonról szóló törvény kiegészítő rendelkezései 1a. §‑ának 2. és 4. pontjában előírtakhoz hasonló olyan kritériumok, amelyek lehetővé teszik az erdőterületek cseréje keretében történő ingatlanszerzés során kapott állami támogatás összegének meghatározását, és amelyek az értékelés tárgyát képezőkhöz hasonló jellemzőkkel rendelkező és azok közelében fekvő földterületekre vonatkozó, nyilvántartásba vett ingatlanügyletek átlagárain alapulnak, amely ügyletekben a felek legalább egyike kereskedő, és amely ügyleteket az értékelést megelőző tizenkét hónapos határidőn belül kötöttek meg (lásd ebben az értelemben: 2023. október 19‑iMinistar na zemedelieto, hranite i gorite ítélet, C‑325/22, EU:C:2023:793, 56. és 60. pont).
100
A Bíróság ugyanakkor hozzátette, hogy az ilyen kritériumok alkalmazásának összeegyeztethetőnek kell lennie a Bizottság állami támogatás visszatéríttetésére vonatkozó határozatával, és hogy e kritériumoknak lehetővé kell tenniük e telkek csereügylet időpontjában fennálló piaci értékének meghatározását. E tekintetben, amint arra a Bolgár Köztársaság végeredményben rámutat, a Bíróság pontosította, hogy többek között az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet előterjesztő nemzeti bíróság feladata azon körülmény valódiságának vizsgálata, amely szerint az ingatlanügyletek árait a gyakorlatban alulértékelik az adók és közjegyzői költségek összegének csökkentése érdekében, valamint a bolgár kormány által az írásbeli észrevételeiben említett azon körülmény valódiságának ellenőrzése, amely szerint az analógia útján figyelembe vehető értékesítések nem elegendőek a megbízható összehasonlítás lehetővé tételéhez (lásd ebben az értelemben: 2023. október 19‑iMinistar na zemedelieto, hranite i gorite ítélet, C‑325/22, EU:C:2023:793, 56., 58. és 60. pont).
101
A Bolgár Köztársaság által hivatkozott nehézségek, amelyek lényegében abból erednek, hogy alkalmazni kell az állami tulajdonról szóló törvény kiegészítő rendelkezései 1a. §‑ának 2. és 4. pontját, miközben nehéz lenne hasonló ügyleteket találni a piacon a kicserélt telkek piaciár‑becslésének elvégzéséhez, jogi és gyakorlati nehézségeknek minősülnek. Márpedig egyrészt, amint az a jelen ítélet 93. pontjában már megállapításra került, e nehézségek a bolgár hatóságok azon döntéséből erednek, hogy a visszatéríttetendő támogatás összegének az érintett földterületek piaci árának szakértő segítségével történő meghatározásán alapuló számítási módszerét alkalmazzák. Másrészt, mivel az állami tulajdonról szóló törvény kiegészítő rendelkezései 1a. §‑a 2. és 4. pontjának alkalmazása akadályozta volna a 2015/456 határozat végrehajtását, a bolgár hatóságok feladata volt, hogy megtegyenek minden szükséges intézkedést annak érdekében, hogy ne szembesüljenek ilyen végrehajtási nehézségekkel, és ily módon biztosítsák e határozat teljes érvényesülését.
102
Amint arra a Bíróság a 2023. október 19‑iMinistar na zemedelieto, hranite i gorite ítéletben (C‑325/22, EU:C:2023:793, 55. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat) emlékeztetett, ha az értékelési módszer a piaci értéktől eltérő eredményre vezet, a nemzeti bíróság köteles annak alkalmazását mellőzni az állami szerveket terhelő azon kötelezettség értelmében, hogy mellőzzék az uniós joggal ellentétes nemzeti jogi szabály alkalmazását.
103
E tekintetben hangsúlyozni kell, hogy a Bizottság feladata, hogy konkrét és pontos bizonyítékokkal igazolja, hogy a bolgár hatóságok által megállapított piaci ár nem teszi lehetővé annak biztosítását, hogy a 2015/456 határozat végrehajtása keretében visszatéríttessék az állami támogatást.
104
Ötödször, amennyiben a Bolgár Köztársaság arra hivatkozik, hogy a 2015/456 határozatban az annak végrehajtására meghatározott határidő nem volt észszerű, és amennyiben ezt az érvelést úgy kell érteni, hogy a 2015/456 határozat végrehajtásának a kiszabott határidőn belüli lehetetlenségére hivatkozik, amint arra a jelen ítélet 63. pontja utal, ezen érvelést el kell utasítani. Amint ugyanis az a jelen ítélet 36. pontjában megállapításra került, a Bolgár Köztársaság nem kérte a Bizottságtól, hogy e végrehajtás céljából további határidőt határozzon meg.
105
Ennélfogva meg kell állapítani, hogy a 2015/456 határozat végrehajtásával kapcsolatos késedelem nem igazolt, és a harmadik kifogásnak helyt kell adni.
106
A fenti megfontolásokból következik, hogy mivel az első és a harmadik jogalapot el kell fogadni, meg kell állapítani, hogy a Bolgár Köztársaság – mivel az előírt határidőn belül nem hozta meg a 2015/456 határozat végrehajtásához szükséges valamennyi intézkedést – nem teljesítette az e határozat 4–6. cikkéből, illetve az EUM‑szerződésből eredő kötelezettségeit.
A költségekről
107
Az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Bolgár Köztársaságot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
A fenti indokok alapján a Bíróság (nyolcadik tanács) a következőképpen határozott:
1)
A Bolgár Köztársaság – mivel az előírt határidőn belül nem hozta meg a Bolgár Köztársaság által az erdőterület‑cserékkel kapcsolatban végrehajtott SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) és SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) állami támogatási programról szóló, 2014. szeptember 5‑i (EU) 2015/456 bizottsági határozat végrehajtásához szükséges valamennyi intézkedést – nem teljesítette az e határozat 4–6. cikkéből, valamint az EUM‑Szerződésből eredő kötelezettségeit.
2)
A Bíróság a Bolgár Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: bolgár.