62015CC0045
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
PAOLO MENGOZZI
apresentadas em 8 de setembro de 2016 (
1
)
Processo C‑45/15 P
Safa Nicu Sepahan Co.
Contra
Conselho da União Europeia
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Medidas restritivas tomadas contra a República Islâmica do Irão com o objetivo de impedir a proliferação nuclear — Lista das pessoas e das entidades às quais se aplica o congelamento de fundos e de recursos económicos — Responsabilidade extracontratual — Violação suficientemente caracterizada — Dano material — Dano moral»
O presente processo inscreve
1.
‑se no quadro das medidas restritivas instituídas com vista a exercer pressão sobre a República Islâmica do Irão para que ponha termo às atividades nucleares que apresentam um risco de proliferação e ao desenvolvimento de vetores de armas nucleares (a seguir «proliferação nuclear»).
2.
A recorrente no presente processo, Safa Nicu Sepahan Co. é uma sociedade anónima iraniana que esteve, durante um período de quase três anos, inscrita nas listas das entidades que contribuem para a proliferação nuclear adotadas por regulamentos do Conselho da União Europeia. No Tribunal Geral da União Europeia, contestou a legalidade dessa inscrição e pediu uma indemnização pelos danos materiais e morais que, na sua opinião, daí resultaram. Com o seu acórdão de 25 de novembro de 2014, Safa Nicu Sepahan/Conselho (T‑384/11, EU:T:2014:986, a seguir «acórdão recorrido»), o Tribunal Geral anulou os atos relativos à inscrição do nome da recorrente nas listas em questão, julgou improcedente o pedido de indemnização pelos danos materiais e condenou o Conselho a pagar uma indemnização de 50000 euros pelos danos morais sofridos pela recorrente (
2
).
3.
O presente processo tem por objeto, por um lado, um recurso interposto pela recorrente contra a denegação do seu pedido de indemnização dos danos materiais, e contra o montante da indemnização atribuída a título de danos morais, e, por outro, um recurso subordinado do Conselho que visa contestar a existência, no caso em apreço, dos requisito de constituição da responsabilidade extracontratual da União Europeia e contra a sua condenação no ressarcimento dos danos morais causados à recorrente.
I – Antecedentes do litígio e acórdão recorrido
4.
Os antecedentes do litígio, que constam dos n.os 1 a 13 do acórdão recorrido, podem ser resumidos do seguinte modo para efeitos do presente processo.
5.
A Decisão 2011/299/PESC (
3
) inscreveu o nome de uma entidade identificada como «Safa Nicu» na lista das entidades que contribuem para a proliferação nuclear que figura no anexo II da Decisão 2010/413/PESC (
4
), e, consequentemente, o Regulamento de Execução (UE) n.o 503/2011 (
5
) inscreveu‑o na lista que figura no Anexo VIII do Regulamento (UE) n.o 961/2010 (
6
). Na fundamentação da Decisão 2011/299 e do Regulamento de Execução n.o 503/2011, a referida entidade foi descrita como uma «[e]mpresa de comunicações que forneceu equipamento à instalação de Fordow (Qom) que está a ser construída sem ter sido declarada à AIEA [Agência Internacional da Energia Atómica]».
6.
Por carta de 7 de junho de 2011, a recorrente pediu ao Conselho que alterasse o Anexo VIII do Regulamento n.o 961/2010 no sentido de completar e corrigir a inscrição da entidade identificada como «Safa Nicu» nas listas em causa, ou de a suprimir. Visto não ter recebido resposta, a recorrente enviou uma nova carta ao Conselho, em 23 de junho de 2011.
7.
A inscrição foi mantida pela Decisão 2011/783/PESC (
7
) e pelo Regulamento de Execução (UE) n.o 1245/2011 (
8
). A referência à «Safa Nicu» foi, todavia, substituída por outras referências e foram indicados cinco endereços no Irão, nos Emirados Árabes Unidos e no Afeganistão como informações de identificação relativas à entidade em causa.
8.
Por carta de 5 de dezembro de 2011, o Conselho informou a recorrente da manutenção do seu nome nas listas do anexo II da Decisão 2010/413 e do Anexo VIII do Regulamento (UE) n.o 961/2010. Concluiu que as observações apresentadas pela recorrente em 7 de junho de 2011 não justificavam o levantamento das medidas restritivas e precisou que a inscrição da identidade identificada como «Safa Nicu» visava efetivamente a recorrente. Por carta de 11 de dezembro de 2012, o Conselho transmitiu à recorrente o Regulamento n.o 267/2012 (
9
), que revogou o Regulamento n.o 961/2010, e informou‑a de que o seu nome tinha sido mantido na lista do Anexo IX deste regulamento.
9.
A Decisão 2014/222/PESC (
10
) retirou o nome da recorrente da lista do anexo II da Decisão 2010/413 e, consequentemente, o Regulamento de Execução (UE) n.o 397/2014 (
11
) retirou‑o da lista do Anexo IX do Regulamento n.o 267/2012.
10.
Em 22 de julho de 2011, a recorrente interpôs um recurso no Tribunal Geral em que pediu, por um lado, a anulação parcial dos Regulamentos n.os 503/2011 e 267/2012 na parte em que se referiam à recorrente e às sociedades suas participadas, e, por outro, a condenação do Conselho a pagar‑lhe uma indemnização no montante de 7662737,40 euros, acrescida de juros à taxa anual de 5% a partir de 1 de janeiro de 2013, a título de indemnização pelos danos materiais e morais sofridos em consequência da adoção das medidas restritivas contra ela.
11.
A recorrente invocou três fundamentos em apoio do seu pedido de anulação, relativos, o primeiro, à violação do dever de fundamentação, o segundo, a um erro de apreciação bem como a um «abuso de poder», e o terceiro, à violação dos seus direitos de defesa e do seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva. Depois de ter afastado o primeiro fundamento (
12
) e declarado inadmissível a alegação do segundo fundamento, relativa a um «abuso de poder», nos n.os 32 a 39 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral examinou e julgou procedente a alegação do segundo fundamento, relativa a um erro de apreciação. Consequentemente, anulou a inscrição do nome da recorrente nas listas em causa, sem examinar o terceiro fundamento de recurso (n.o 40 da fundamentação e n.o 1 da parte decisória do acórdão recorrido) (
13
).
12.
No que respeita ao pedido de indemnização, o Tribunal Geral declarou, antes de mais, que o requisito de constituição da responsabilidade extracontratual da União relativo à ilegalidade do comportamento censurado ao Conselho estava preenchido no caso em apreço, uma vez que este tinha cometido uma violação suficientemente caracterizada de uma regra jurídica que tem por objeto conferir direitos aos particulares (n.os 49 a 69 da fundamentação do acórdão recorrido).
13.
Seguidamente, o Tribunal Geral examinou os requisitos relativos à realidade do prejuízo e à existência de um nexo de causalidade quanto aos diferentes danos invocados.
14.
No que respeita ao dano moral, que a recorrente tinha avaliado, pela última vez, em 2 milhões de euros, o Tribunal Geral reconheceu que os referidos requisitos estavam preenchidos no caso em apreço e, avaliando esse dano ex aequo et bono, considerou que o pagamento de um montante de 50000 euros constituía uma indemnização adequada (n.os 78 a 92 da fundamentação e n.o 2 da parte decisória do acórdão recorrido).
15.
Em contrapartida, o Tribunal Geral julgou improcedente o pedido de indemnização dos danos materiais invocados pela recorrente. Relativamente a cada uma das alegações de danos, declarou que a recorrente não tinha apresentado provas suficientes da realidade ou da extensão do dano pretensamente sofrido, ou da existência de um nexo de causalidade entre esse dano e o comportamento censurado ao Conselho (n.os 93 a 148 da fundamentação e n.o 4 da parte decisória do acórdão recorrido).
16.
No que respeita ao pedido relativo ao pagamento de juros, o Tribunal Geral considerou, por um lado, que não havia lugar à concessão de juros relativamente ao período anterior ao dia da prolação do acórdão recorrido e, por outro, que o Conselho devia pagar juros de mora, a contar da prolação do acórdão recorrido até ao pagamento integral da indemnização atribuída (n.os 150 a 152 da fundamentação e n.o 13 da parte decisória do acórdão recorrido).
II – Pedidos das partes
17.
No presente recurso, a recorrente pede ao Tribunal de Justiça que anule parcialmente o acórdão recorrido na medida em que não reconheceu nem ressarciu o dano material que tinha sofrido bem como na medida em que apenas lhe atribuiu um montante de 50000 euros a título de indemnização pelo dano moral. Pede, além disso, ao Tribunal de Justiça que exerça a sua competência de plena jurisdição e, a título principal, lhe atribua um montante de 5662737,40 euros acrescido de juros, pelos danos materiais, bem como um montante de 2 milhões de euros, acrescido de juros, pelos danos morais, e que condene o Conselho nas despesas, incluindo as relativas ao processo no Tribunal Geral. A título subsidiário, pede ao Tribunal de Justiça que lhe atribua um montante determinado ex aequo et bono, acrescido de juros, pelos danos materiais, bem como um montante não inferior a 50000 euros acrescido de juros, pelos danos morais, e que condene o Conselho nas despesas, incluindo as relativas ao processo no Tribunal Geral. A título mais subsidiário, a recorrente pede ao Tribunal de Justiça que remeta o processo ao Tribunal Geral para que este reexamine o montante da indemnização e profira novo acórdão a seu favor.
18.
Na resposta ao recurso subordinado do Conselho, a recorrente pede ao Tribunal de Justiça que negue provimento ao recurso subordinado. Reitera, além disso, os pedidos apresentados no âmbito do seu recurso principal.
19.
No seu recurso subordinado, o Conselho pede ao Tribunal de Justiça que anule o acórdão recorrido na medida em que o condenou a pagar à recorrente uma indemnização de 50000 euros a título de dano moral, julgue improcedente o pedido formulado pela recorrente em primeira instância no sentido de obter uma indemnização desse prejuízo e condene a recorrente nas despesas, incluindo as relativas ao processo no Tribunal Geral.
20.
Na sua resposta ao recurso principal, o Conselho pede ao Tribunal de Justiça negue provimento ao recurso, proceda a uma substituição dos fundamentos do acórdão recorrido e condene a recorrente nas despesas, incluindo as relativas ao processo no Tribunal Geral.
21.
O Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, que foi admitido a intervir na fase oral, apoia os pedidos formulados pelo Conselho no recurso subordinado e na resposta ao recurso principal.
III – Análise
A – Observações preliminares
22.
Impõem‑se algumas observações preliminares a respeito de certos pedidos avançados pelas partes nos seus articulados.
23.
A primeira observação respeita ao pedido de substituição dos fundamentos formulado pelo Conselho na sua resposta ao recurso principal. O Conselho pede ao Tribunal de Justiça que substitua os fundamentos do acórdão recorrido que levaram a julgar improcedente o pedido de indemnização do dano material avançado em primeira instância pela recorrente. Embora concorde com essa denegação, o Conselho não partilha da conclusão do Tribunal Geral segundo a qual o primeiro requisito de constituição da responsabilidade extracontratual da União, relativo à existência de uma violação suficientemente caracterizada de uma regra jurídica, estava preenchido no caso em apreço. Ora, há que observar que esta conclusão constitui a premissa em que assenta tanto o reconhecimento, nos n.os 78 a 92 do acórdão recorrido, do direito da recorrente a ser indemnizada pelo dano moral sofrido, como a condenação do Conselho, proferida do n.o 2 da parte decisória do acórdão recorrido, a pagar à recorrente uma indemnização de 50000 euros a esse título. Daqui decorre que o Tribunal de Justiça não pode acolher o pedido de substituição dos fundamentos formulado pelo Conselho sem invalidar simultaneamente estas partes do acórdão recorrido. Assim, apesar da sua redação, este pedido só pode ser entendido no sentido de que visa a anulação parcial da decisão do Tribunal Geral, inadmissível, enquanto tal, por ser formulado no âmbito da resposta ao recurso principal (
14
). Uma vez que a argumentação desenvolvida pelo Conselho em apoio deste pedido foi reproduzida literalmente no seu recurso subordinado, o Tribunal de Justiça terá, de qualquer modo, oportunidade de a examinar ao decidir deste último.
24.
A segunda observação é do mesmo teor que a primeira mas respeita, desta vez, aos pedidos constantes da resposta da recorrente ao recurso subordinado do Conselho. Além de pedir que seja negado provimento a este recurso, a recorrente pede ao Tribunal de Justiça que anule parcialmente o acórdão recorrido e lhe atribua uma indemnização adequada pelos danos sofridos, tanto materiais como morais, reproduzindo os mesmos pedidos formulados no seu recurso. Tais pedidos devem igualmente ser declarados inadmissíveis por serem formulados na resposta ao recurso subordinado (
15
).
25.
Apresentados estes esclarecimentos, passo, em primeiro lugar, a examinar o recurso subordinado, com o qual, como já se adiantou atrás, o Conselho contesta, nomeadamente, a existência no caso em apreço de uma violação suficientemente caracterizada de uma regra jurídica que tem por objeto conferir direitos aos particulares. Com efeito, se esta alegação for julgada procedente, a responsabilidade extracontratual da União não se constituiu e todos os pedidos formulados pela recorrente no recurso principal devem ser julgados improcedentes. Passarei depois a examinar o recurso principal.
B – Quanto ao recurso subordinado
26.
No seu recurso subordinado, o Conselho apresenta duas críticas relativamente ao acórdão recorrido. Na primeira, alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito «no que respeita a certos requisitos de constituição da responsabilidade extracontratual da [União]», na segunda, critica‑o por ter declarado que a anulação dos atos impugnados não constituía uma reparação adequada do dano moral pretensamente sofrido pela recorrente.
1. Quanto à primeira alegação, relativa a um erro de direito quanto aos requisitos de constituição da responsabilidade extracontratual da União
27.
O Conselho, apoiado pelo Reino Unido, alega que o Tribunal Geral considerou erradamente que estava demonstrada, no caso em apreço, uma violação suficientemente caracterizada de uma regra jurídica que tem por objeto conferir direitos aos particulares, que é exigida para se poder considerar preenchido o primeiro dos três requisitos de constituição da responsabilidade extracontratual da União, a saber, o requisito relativo à ilegalidade do comportamento censurado às instituições (
16
). A alegação divide‑se em duas vertentes.
a) Quanto à primeira vertente, relativa a uma avaliação incorreta do alcance dos poderes de apreciação do Conselho
28.
O Conselho alega, em primeiro lugar, que o Tribunal de Justiça cometeu um erro de direito ao concluir, nos n.os 59 a 61 do acórdão recorrido, que o Conselho não dispunha de qualquer margem de apreciação quanto à sua obrigação de basear em fundamentos suportados por informações e elementos de prova a inscrição da recorrente nas listas das pessoas e das entidades designadas nos atos impugnados. Com efeito, esta conclusão assentava em desenvolvimentos jurisprudenciais — nomeadamente os acórdãos de 21 de março de 2012, Fulmen/Conselho (T‑439/10 e T‑440/10, EU:T:2012:142), e de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518) — posteriores à adoção pelo Conselho dos atos que inscreveram e mantiveram a recorrente nas referidas listas, que não eram previsíveis no momento em que foram adotados, respetivamente em 23 de maio de 2011, e em 1 de dezembro de 2011 e 23 de março de 2012. Como prova, o Conselho remete para as conclusões do advogado‑geral Y. Bot nos processos apensos Comissão e o./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:176) e no processo Conselho/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C‑348/12 P, EU:C:2013:470), em que este seguiu uma orientação oposta à que veio finalmente a ser adotada pelo Tribunal de Justiça.
29.
Recordo, antes de mais, que, na aceção do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE, a União deve indemnizar os danos causados pelas suas instituições ou pelos seus agentes no exercício das suas funções. Segundo jurisprudência constante, o direito ao ressarcimento é reconhecido no direito da União desde que estejam preenchidos três requisitos, a saber, a ilegalidade do comportamento censurado às instituições, a realidade do dano e a existência de um nexo de causalidade entre o comportamento alegado e o prejuízo invocado (
17
). Para que o primeiro requisito se considere preenchido, a jurisprudência exige que a regra de direito violada tenha por objeto conferir direitos aos particulares e que a violação seja suficientemente caracterizada (
18
). O Tribunal de Justiça esclareceu que o critério decisivo para se considerar uma violação do direito da União suficientemente caracterizada é o da violação manifesta e grave, pela instituição da União, dos limites que se impõem ao seu poder de apreciação (
19
). Quando essa instituição apenas dispõe de uma margem de apreciação consideravelmente reduzida, ou mesmo inexistente, a simples infração ao direito da União pode bastar para provar a existência de uma violação suficientemente caracterizada (
20
). Resulta além disso da jurisprudência que o alcance da margem de apreciação que a regra violada deixa às instituições depende, entre outros, do grau de clareza e de precisão dessa regra e que, em qualquer caso, uma violação do direito da União é manifestamente caracterizada quando perdurou, apesar de ter sido proferido um acórdão em que se reconhecia o incumprimento imputado ou um acórdão num reenvio prejudicial, ou apesar de existir uma jurisprudência bem assente do Tribunal de Justiça na matéria, dos quais resulte o caráter ilícito do comportamento em causa (
21
).
30.
No que respeita, seguidamente, aos fundamentos do acórdão recorrido que levaram o Tribunal Geral a declarar, no n.o 69 do referido acórdão, que, no caso em apreço, o Conselho tinha cometido uma violação suficientemente caracterizada de uma regra jurídica que tem por objeto conferir direitos aos particulares, observo desde já que estes fundamentos não são desprovidos de uma certa ambiguidade.
31.
Com efeito, no n.o 49 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral remete para a análise efetuada nos n.os 26 a 40 do mesmo acórdão, na sequência da qual declarou que o Conselho não tinha demonstrado a procedência da alegação que constituía o único motivo invocado contra a recorrente para a adoção de medidas contra ela (
22
), violando, assim, as disposições dos Regulamentos n.os 961/2010 e 267/2012 que «enunciam, de forma limitativa, os requisitos a preencher para que essas [medidas] sejam permitidas» e que «têm, no essencial, por objeto, a contrario, proteger os interesses individuais dos particulares em causa» (
23
). Resulta destas passagens do acórdão recorrido que a ilegalidade censurada ao Conselho consiste na violação do direito da recorrente de impedir que lhe sejam impostas as medidas em questão se os requisitos de fundo a que está sujeita a sua adoção não estiverem preenchidos (
24
).
32.
Todavia, quando examina a questão de saber se o Conselho dispunha de uma margem de apreciação na aceção da jurisprudência recordada no n.o 29, supra, o Tribunal Geral afirma que «a ilegalidade que vicia os atos recorridos se deve ao facto de o Conselho não dispor de informações ou elementos de prova suscetíveis de constituir uma demonstração suficiente da procedência das medidas restritivas aplicadas à recorrente e, consequentemente, estar impossibilitado de os apresentar ao Tribunal» (
25
). Remetendo para o acórdão de 21 de março de 2012, Fulmen/Conselho (T‑439/10 e T‑440/10, EU:T:2012:142), esclarece que a obrigação do Conselho de demonstrar a procedência das medidas restritivas adotadas é ditada pelo respeito dos direitos fundamentais das pessoas e das entidades em causa, designadamente pelo seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva. Seguidamente, nos n.os 64 a 67 do acórdão recorrido, são recordados quatro acórdãos do Tribunal Geral — o acórdão de 14 de outubro de 2009, Bank Melli Iran/Conselho (T‑390/08, EU:T:2009:401), o acórdão de 12 de dezembro de 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conselho (T‑228/02, EU:T:2006:384), o acórdão de 23 de outubro de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conselho (T‑256/07, EU:T:2008:461), e o acórdão de 4 de dezembro de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conselho (T‑284/08, EU:T:2008:550) — relativos ao alcance da fiscalização jurisdicional da legalidade de atos que adotam medidas restritivas. O Tribunal Geral conclui, no n.o 68 do acórdão recorrido, que «uma administração normalmente prudente e diligente poderia ter compreendido, no momento da adoção do primeiro ato recorrido, que lhe incumbia recolher as informações ou elementos de prova suscetíveis de justificar as medidas restritivas aplicadas à recorrente, a fim de poder demonstrar, em caso de contestação, a procedência dessas medidas através da apresentação das referidas informações ou elementos de prova perante o juiz da União». A regra à luz da qual o Tribunal Geral examina, nestas passagens do acórdão recorrido, a margem de apreciação do Conselho para estabelecer a existência de uma violação caracterizada parece ser antes o direito da recorrente a uma proteção jurisdicional efetiva.
33.
Esta ambiguidade deve‑se provavelmente à circunstância de a questão dos limites do poder do Conselho perante o respeito dos direitos fundamentais no domínio das medidas restritivas se ter colocado, essencialmente, quanto ao direito a uma proteção jurisdicional efetiva. Com efeito, a obrigação do Conselho de sustentar por elementos de prova os fundamentos que justificam a sua adoção, à semelhança da obrigação relativa à fundamentação desses atos, tem sido progressivamente definida ao longo dos acórdãos proferidos pelos órgãos jurisdicionais da União (
26
), antes de mais, em função da exigência de assegurar uma fiscalização jurisdicional dos atos que impõem tais medidas. É neste contexto portanto que devem ser lidos os fundamentos do acórdão recorrido criticados no âmbito desta primeira vertente do primeiro fundamento do recurso subordinado, e que devem ser analisados os argumentos avançados pelo Conselho em apoio dessa crítica.
34.
Antes de mais, saliento que o comportamento que acabou por ser censurado ao Conselho na parte do acórdão recorrido consagrada ao exame do pedido de anulação, sob a qualificação «erro de apreciação», foi a sua incapacidade de apresentar ao juiz da União elementos de prova que permitissem apreciar a legalidade das medidas restritivas contra a recorrente. No n.o 37 do acórdão recorrido, explica‑se que, em resposta a um pedido do Tribunal, o Conselho tinha indicado que o único elemento de que dispunha relativo à adoção e à manutenção das medidas restritivas aplicadas à recorrente era uma proposta de inscrição emanada de um Estado‑Membro e que as informações contidas nessa proposta tinham sido reproduzidas na fundamentação dos atos recorridos. Esta lacuna do Conselho implicou a impossibilidade de qualquer fiscalização jurisdicional da procedência do fundamento adotado para justificar a adoção das medidas restritivas contra a recorrente, tornando ilegais, nomeadamente por esta razão, os atos pelos quais foi feita a inscrição impugnada (
27
).
35.
Por conseguinte, no acórdão recorrido não se trata de verificar o respeito pelo Conselho dos limites do seu poder de apreciação ao avaliar os elementos de informação e de prova que conduziram à inscrição da recorrente nas listas em causa ou ao apreciar situações complexas do domínio político, o que poderia suscitar questões sobre os limites da fiscalização jurisdicional. A referência do Conselho às conclusões do advogado‑geral Y. Bot nos processos apensos Comissão e o./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:176) bem como no processo Conselho/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C‑348/12 P, EU:C:2013:470), em que este defende o reconhecimento de uma ampla margem de apreciação do Conselho no âmbito das medidas restritivas e de uma fiscalização «adaptada pelo juiz da União» (
28
), não tem portanto qualquer pertinência no presente processo.
36.
É o caráter efetivo da fiscalização jurisdicional — ou, ainda mais a montante, o próprio princípio de tal fiscalização —, e não os seus limites, que está em causa no presente processo. Com efeito, uma instituição que reivindica o poder de basear a adoção e a manutenção de medidas restritivas contra um particular ou uma pessoa coletiva numa mera informação recebida por um Estado‑Membro, não acompanhada de qualquer elemento de prova que permita corroborar ou, simplesmente, apoiar a veracidade das alegações nela contidas, e isto mesmo depois de o interessado ter sustentado através de argumentos sérios que é alheio aos atos que lhe foram imputados, além de violar as disposições que estabelecem os requisitos para a adoção e a manutenção de tais medidas, nega fundamentalmente qualquer possibilidade de fiscalização da sua atuação por parte do juiz da União.
37.
Ora, o princípio segundo o qual deve ser assegurada uma fiscalização jurisdicional efetiva dos atos pelos quais o Conselho adota medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas foi afirmado pelo Tribunal de Justiça muito antes dos acórdãos de 21 de março de 2012, Fulmen/Conselho (T‑439/10 e T‑440/10, EU:T:2012:142), bem como de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518).
38.
No acórdão de 18 de janeiro de 2007, PKK e KNK/Conselho (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), respeitante a medidas restritivas contra pessoas e entidades no âmbito do combate ao terrorismo, o Tribunal de Justiça precisou que a União «é uma comunidade de direito em que as suas instituições estão sujeitas à fiscalização da conformidade dos seus atos com o Tratado […]» e em que «os particulares devem poder beneficiar de uma tutela jurisdicional efetiva». Neste mesmo acórdão, o Tribunal de Justiça precisou igualmente que, no domínio das medidas restritivas, a efetividade de tal tutela é tanto mais importante quanto essas medidas «originam consequências graves», dado que não só são impedidas todas as operações financeiras e todos os serviços financeiros de uma pessoa, de um grupo ou de uma entidade visados, como também a sua reputação e ação política são igualmente prejudicadas (
29
). O Tribunal de Justiça também precisou que a fiscalização deve incidir sobre os elementos probatórios em que se baseou a inscrição nas listas em questão e sobre a identificação precisa do nome das pessoas e das entidades visadas (
30
).
39.
Estes princípios foram confirmados, ainda no domínio das medidas restritivas adotadas no âmbito do combate ao terrorismo internacional, no acórdão de 29 de junho de 2010, E e F (C‑550/09, EU:C:2010:382). É certo que, como o Conselho salientou na audiência, este acórdão respeita à obrigação desta instituição de fundamentar os atos que adotam medidas restritivas, ao passo que no presente processo não está em causa, pelo menos na fase do recurso para o Tribunal de Justiça, nem uma omissão nem uma insuficiência de fundamentação que afete a inscrição da recorrente nas listas em questão (
31
). Todavia, o Tribunal de Justiça afirmou no referido acórdão, em termos claros e inequívocos, não só a exigência de tais medidas serem submetidas a «uma fiscalização jurisdicional adequada da sua legalidade material» como o alcance dessa fiscalização, que deve ser destinada, nomeadamente, «a verificar os factos assim como os elementos de prova e de informação invocados em seu apoio» (
32
). Ora, tal fiscalização pode ser frustrada não só pela falta de fundamentação do ato que lhe é submetido, como também pela falta de elementos que permitam verificar, mesmo que dentro dos limites de um exame restrito, a procedência dessa fundamentação.
40.
Resulta das considerações anteriores que, ao contrário do que o Conselho sustenta, no momento em que o nome da recorrente foi pela primeira vez inscrito nas listas em causa, em 23 de maio de 2011, não havia nenhuma incerteza na jurisprudência do Tribunal de Justiça quanto à obrigação do Conselho de, na adoção de decisões que preveem medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas, observar as exigências que decorrem do respeito do direito a uma proteção jurisdicional efetiva das pessoas visadas e, consequentemente, quanto à sua obrigação de se fundar numa base factual e probatória que permita ao juiz da União efetuar uma fiscalização, mesmo restrita, da legalidade das referidas decisões.
41.
De resto, a existência de jurisprudência que estabeleça o caráter ilícito do comportamento censurado à instituição em causa não é uma condição indispensável para a qualificação de uma violação como manifestamente caracterizada. Com efeito, resulta da jurisprudência referida no n.o 29, supra, que essa qualificação, que tem em conta o alcance da margem de apreciação que a norma infringida deixa às instituições, depende, nomeadamente, do grau de clareza e de precisão dessa regra. Ora, tendo em conta a importância que reveste a proteção dos direitos fundamentais na comunidade de direito que constitui a União, não se pode duvidar, na minha opinião, que as suas instituições não dispõem de margem de apreciação quanto à obrigação que lhes incumbe de fundar a adoção e a manutenção de medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas numa base probatória mínima, que permita ao juiz a União exercer uma fiscalização, ainda que marginal, sobre a procedência – ou mesmo simplesmente sobre o caráter verosímil (
33
) – das alegações que justificaram a adoção de tais medidas.
42.
No caso em apreço, conforme foi exposto no n.o 34, supra, e como o Conselho admitiu em resposta a uma pergunta do Tribunal Geral e confirmou na audiência no presente processo, a alegação que justificou a inscrição e a manutenção da recorrente, durante quase três anos, nas listas em causa não foi em momento algum suportada por qualquer elemento de prova, impossibilitando assim qualquer fiscalização jurisdicional por parte do juiz da União.
43.
Nestas circunstâncias, o Tribunal Geral não cometeu erros de direito ao considerar, no n.o 69 do acórdão recorrido, que o comportamento censurado ao Conselho constituía uma violação suficientemente caracterizada do direito da União, na aceção da jurisprudência referida no n.o 29, supra.
44.
Pelos motivos expostos, a primeira vertente da alegação do Conselho, relativa a um erro de direito quanto aos requisitos de constituição da responsabilidade extracontratual da União deve, na minha opinião, ser julgada improcedente.
b) Quanto à segunda vertente, relativa a uma avaliação incorreta do nível de complexidade da situação bem como das dificuldades de aplicação e de interpretação das regras violadas
45.
Em segundo lugar, o Conselho sustenta que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar, no n.o 62 do acórdão recorrido, que a regra que impõe ao Conselho a obrigação de demonstrar a procedência das medidas restritivas adotadas contra a recorrente não constituía uma situação particularmente complexa e não suscitava dificuldades de apreciação ou interpretação. O Conselho salienta que as dificuldades associadas à transmissão de informações confidenciais subjacentes a uma decisão de inscrição numa lista com vista à sua apreciação pelo Tribunal Geral tinham sido destacadas pela advogada‑geral E. Sharpston nas suas conclusões no processo França/People’s Mojahedin Organization of Iran (C‑27/09 P, EU:C:2011:482), e que para obviar a tais dificuldades foi inserido um novo artigo 105.o no Regulamento de Processo do Tribunal Geral, em 2014, ou seja, vários anos depois de a recorrente ter sido inscrita pela primeira vez nas listas em causa.
46.
Recordo que, segundo jurisprudência constante, o regime construído pelo Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE, tem, designadamente, em consideração a complexidade das situações a regular e as dificuldades de aplicação ou de interpretação dos textos, bem como o grau de clareza e de precisão da regra violada (
34
).
47.
No caso em apreço, basta observar que em momento algum, durante o processo em primeira instância, o Conselho invocou a confidencialidade de documentos ou de informações na sua posse para se opor à sua transmissão ao Tribunal Geral. Pelo contrário, como já se recordou várias vezes acima, o Conselho indicou ao Tribunal Geral que as únicas informações de que dispunha reativamente à adoção e à manutenção das medidas restritivas contra a recorrente tinham sido reproduzidas na fundamentação do ato de inscrição. Assim, como o agente do Conselho confirmou na audiência, em resposta a uma pergunta pontual do Tribunal de Justiça, nunca esteve em causa, no presente processo, a transmissão de informações confidenciais ao juiz da União.
48.
Nestas circunstâncias, o Conselho não se pode basear em pretensas dificuldades processuais associadas a essa transmissão quando as medidas em causa foram adotadas, para contestar a declaração contida no n.o 62 do acórdão recorrido, segundo a qual a regra que impõe ao Conselho que demonstre a procedência de tais medidas «não constitui uma situação particularmente complexa», «é clara e precisa» e «não suscita dificuldades de apreciação ou interpretação».
49.
Pelos motivos expostos, a segunda vertente da alegação do Conselho, relativa a um erro de direito quanto aos requisitos de constituição da responsabilidade extracontratual da União deve igualmente ser julgada improcedente.
2. Quanto à segunda alegação, relativa a um erro de direito quanto à condenação do Conselho a indemnizar a recorrente pelo dano moral sofrido
50.
Com a segunda alegação do seu recurso subordinado, dirigida contra os n.os 87 a 92 do acórdão recorrido, o Conselho, apoiado pelo Reino Unido, critica o Tribunal Geral por ter cometido um erro de direito, ao condená‑lo a pagar à recorrente o montante de 50000 euros a título de danos morais alegadamente sofridos por ela. O Tribunal Geral afastou‑se, assim, da jurisprudência segundo a qual a anulação de uma decisão de inscrição numa lista é suscetível de reabilitar a pessoa em causa e de constituir uma forma de reparação do dano moral por ela sofrido. Segundo o Conselho, considerações semelhantes às avançadas pelo Tribunal Geral para justificar a sua decisão, a saber, nomeadamente, a gravidade da alegação de que uma entidade está associada à proliferação nuclear iraniana, são igualmente aplicáveis, mutatis mutandis, a outros processos, nomeadamente o processo Sison/Conselho (acórdão de 11 de julho de 2007, Sison/Conselho, T‑47/03, não publicado, EU:T:2007:207), em que, pelo contrário, o Tribunal Geral julgou improcedente o pedido de indemnização por danos morais apresentado pelo recorrente. O Conselho observa igualmente que, no caso em apreço, decidiu retirar o nome da recorrente das listas em questão no mês de abril de 2014, ou seja, antes de ser proferido o acórdão recorrido.
51.
Antes de examinar os argumentos do Conselho, importa recordar sucintamente o raciocínio seguido pelo Tribunal Geral nos fundamentos do acórdão recorrido contestados no âmbito da alegação ora em análise.
52.
Nos n.os 80 e 85 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral observa, antes de mais, que quando uma entidade é abrangida por medidas restritivas em razão do apoio que pretensamente deu à proliferação nuclear fica associada publicamente a um comportamento que é considerado uma ameaça grave à paz e à segurança internacionais, com a consequência de suscitar o opróbrio e a desconfiança a seu respeito, afetando assim a sua reputação, e de lhe causar portanto um dano moral — distinto do dano material devido à afetação das suas relações comerciais — a cuja indemnização tem direito. Seguidamente, depois de ter salientado que a anulação dos atos impugnados é suscetível de constituir uma forma de reparação do referido dano, uma vez que implica a declaração de que a associação da recorrente com a proliferação nuclear é injustificada e, portanto, ilegal, o Tribunal Geral declarou que, nas circunstâncias do caso em apreço, esta anulação era apenas suscetível de moderar o montante da indemnização a atribuir, mas não de constituir uma reparação integral do prejuízo sofrido (
35
). O Tribunal Geral apresenta quatro fundamentos em apoio desta constatação. Em primeiro lugar, os efeitos que deram origem ao dano moral da recorrente, nomeadamente a alteração do comportamento de entidades terceiras, a maior parte das quais situadas fora da União, relativamente à recorrente, «não são suscetíveis de ser compensados integralmente pela declaração a posteriori da ilegalidade dos atos recorridos, dado que a adoção de medidas restritivas a respeito de uma entidade tende a chamar mais a atenção e a suscitar mais reações, designadamente fora da União, do que a sua anulação subsequente» (n.o 88 do acórdão recorrido). Em segundo lugar, a alegação adotada pelo Conselho contra a recorrente era particularmente grave (n.o 89 do acórdão recorrido). Em terceiro lugar, esta alegação «não foi suportada por nenhum elemento de informação ou de prova pertinente» (n.o 90 do acórdão recorrido). Em quarto lugar, embora a inscrição do nome da recorrente pudesse ter sido retirada pelo Conselho a qualquer momento, foi mantida durante quase três anos, não obstante os protestos da recorrente (n.o 91 do acórdão recorrido).
53.
Os argumentos do Conselho assentam numa série de premissas que, na minha opinião, são incorretas.
54.
Em primeiro lugar, ao contrário do que essa instituição dá a entender, o Tribunal de Justiça não transpôs para o domínio das medidas restritivas o princípio, que desenvolveu no âmbito do contencioso da função pública, segundo o qual a anulação de um ato da administração e, consequentemente, o reconhecimento da sua ilegalidade, constitui, em si mesmo, uma reparação adequada e em princípio suficiente do dano moral que esse ato causou ao funcionário que o impugnou (
36
). É certo que, como o Tribunal Geral recorda no n.o 86 do acórdão recorrido, o Tribunal de Justiça afirmou, no n.o 72 do acórdão de 28 de maio de 2013, Abdulrahim/Conselho e Comissão (C‑239/12 P, EU:C:2013:331), que o reconhecimento da ilegalidade do ato impugnado era suscetível de reabilitar o recorrente ou de constituir uma forma de reparação do dano moral que este tinha sofrido em virtude dessa ilegalidade. Todavia, por um lado, foi ao pronunciar‑se sobre a manutenção do interesse em agir do recorrente após a supressão do seu nome da lista controvertida que o Tribunal de Justiça fez essa afirmação, a qual deve portanto ser considerada um obiter dictum no contexto do referido acórdão. Por outro lado, o Tribunal de Justiça limitou‑se a afirmar que a anulação do ato «pod[ia] […] constituir uma forma de reparação do dano moral» (
37
), sem retomar a fórmula muito mais restrita utilizada no n.o 26 do acórdão de 7 de fevereiro de 1990, Culin/Comissão (C‑343/87, EU:C:1990:49) — para o qual, todavia, remeteu —, segundo a qual a anulação do ato impugnado «constitui em si mesma uma reparação adequada de quaisquer danos morais que [o recorrente] possa ter sofrido» (
38
).
55.
Em segundo lugar, mesmo que o Tribunal de Justiça tivesse transposto o princípio recordado no n.o 54, supra, resulta da jurisprudência que a sua aplicação não é automática, ao contrário do que o Conselho parece subentender. Assim, por um lado, para apreciar se a anulação de um ato que enferma de ilegalidade pode eliminar retroativamente o dano moral sofrido pelo recorrente, há que tomar em consideração todas as circunstâncias do caso concreto (
39
), nomeadamente a gravidade e a duração da infração (
40
), bem como as circunstâncias agravantes que caracterizam a situação específica do interessado (
41
). Por outro lado, o recorrente pode demonstrar que sofreu um dano moral independente da ilegalidade que dá origem à anulação do ato e que não pode ser considerado integralmente reparado por essa anulação (
42
). A este respeito, a jurisprudência precisou que as acusações graves formuladas contra o interessado, num ato que o prejudica ou no âmbito de um procedimento que conduz a tal ato, são suscetíveis de lhe causar um dano moral distinto desse ato quando sejam lesivas da sua honra, da sua dignidade, da sua autoestima ou da sua reputação (
43
). Ora, como o Tribunal de Justiça salientou no acórdão de 28 de maio de 2013, Abdulrahim/Conselho e Comissão (C‑239/12 P, EU:C:2013:331), as pessoas visadas por medidas restritivas são publicamente designadas como estando ligadas a comportamentos que suscitam a opróbrio e a desconfiança (
44
). Assim, sofrem um dano moral independente daquele que decorre do ato em si e que, consoante as circunstâncias, pode não ser suscetível de ser totalmente reparado pela anulação desse ato (
45
).
56.
Em terceiro lugar, ao contrário do que o Conselho dá a entender, o pedido de reparação do dano moral pretensamente sofrido pelo recorrente no processo Sison/Conselho (acórdão de 11 de julho de 2007, Sison/Conselho, T‑47/03, não publicado, EU:T:2007:207) foi julgado improcedente por outras razões que não a conclusão de que a anulação das medidas restritivas em causa era suscetível de reparar integralmente esse dano. Com efeito, o n.o 241 deste acórdão, para o qual o Conselho remete, respeita apenas ao dano decorrente da violação dos direitos de defesa do recorrente, dano que o Tribunal Geral considerou poder ser adequadamente reparado pela anulação do ato impugnado, dada a natureza de garantia processual da regra violada. Em contrapartida, é no n.o 247 desse mesmo acórdão que o Tribunal Geral se pronuncia sobre o pedido relativo à reparação do dano moral resultante, nomeadamente, da estigmatização do recorrente como «terrorista», julgando‑o improcedente por falta prova de um nexo de causalidade direta entre esse dano e os atos da União em causa.
57.
Resulta das considerações precedentes que o Tribunal Geral não cometeu os erros que o Conselho lhe imputa ao proceder, no acórdão recorrido, a uma apreciação das circunstâncias do caso em apreço para verificar se, e em que medida, o dano moral invocado pela recorrente podia ser considerado integralmente ressarcido pela anulação dos atos em causa.
3. Conclusão quanto ao recurso subordinado
58.
Atendendo a todas as considerações expostas, sou de opinião que o recurso subordinado do Conselho é improcedente, devendo, portanto, ser‑lhe negado provimento.
C – Quanto ao recurso principal
59.
A recorrente invoca dois fundamentos de recurso. Com o seu primeiro fundamento, dirigido contra os n.os 93 a 149 do acórdão recorrido, critica o Tribunal Geral por ter cometido diferentes erros de direito ao julgar improcedente o seu pedido de indemnização dos danos materiais sofridos em consequência da sua inscrição nas listas em causa. O segundo fundamento visa por seu turno a parte do acórdão recorrido em que o Tribunal Geral se pronunciou sobre o pedido de reparação do dano moral apresentado pela recorrente.
1. Quanto ao primeiro fundamento, relativo a uma violação do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE, do artigo 41.o, n.o 3, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e dos princípios da proporcionalidade e da avaliação equitativa, a uma denegação de justiça, a uma desvirtuação dos factos e a um raciocínio defeituoso e contraditório no que respeita ao pedido de reparação dos danos materiais pretensamente sofridos pela recorrente
60.
Este fundamento divide‑se em várias vertentes.
a) Quanto à primeira vertente, relativa a uma violação do princípio da indemnização integral enunciado no artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE e no artigo 41.o, n.o 3, da Carta dos Direitos Fundamentais
61.
Com a primeira vertente do primeiro fundamento do presente recurso, a recorrente alega que o Tribunal Geral violou o seu direito a ser integralmente indemnizada pelos danos causados pelo comportamento ilegal do Conselho, em conformidade com os princípios enunciados no artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE e no artigo 41.o, n.o 3, da Carta dos Direitos Fundamentais. Sustenta que, entre os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados‑Membros, para os quais remetem estas disposições, se encontram os princípios da «proporcionalidade» e da «avaliação equitativa», nos termos dos quais, quando tenha sido provada a existência dos danos, mas a determinação da sua extensão ou do seu montante precisos seja difícil ou laborioso, o Tribunal Geral tem a obrigação de fixar o montante da indemnização de «maneira justa e equitativa ou, a título subsidiário, ex aequo et bono», em vez de rejeitar a «evidência» na totalidade. A recorrente sustenta igualmente que foi com base em fundamentos ilógicos e contraditórios que o Tribunal Geral julgou improcedente a totalidade dos seus pedidos de indemnização por danos materiais depois de ter reconhecido em diferentes passagens do acórdão recorrido (
46
) que o comportamento do Conselho tinha efetivamente e «por definição» causado tais danos à recorrente.
62.
Observo, a título preliminar, que os argumentos acima referidos são sistemática e integralmente reproduzidos pela recorrente nas outras vertentes do seu primeiro fundamento, relativas à fundamentação do acórdão recorrido no que respeita aos diferentes elementos do dano alegados pela recorrente em primeira instância, pelo que se pode legitimamente colocar a questão da autonomia da vertente em análise no contexto do referido fundamento.
63.
Dito isto, recordo que a constituição da responsabilidade extracontratual da União, na aceção do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE, pelo comportamento ilícito dos seus órgãos está subordinada à verificação de um conjunto de requisitos cumulativos entre os quais figuram a realidade do dano e a existência de um nexo de causalidade entre o comportamento censurado às instituições e o prejuízo invocado (
47
). Por outro lado, segundo jurisprudência constante, compete à recorrente apresentar provas concludentes tanto da existência como da extensão do prejuízo que invoca (
48
). Constitui igualmente jurisprudência constante que compete, a título principal, à parte que põe em causa a responsabilidade da União demonstrar o nexo de causalidade entre esse prejuízo e o comportamento de que acusa as instituições (
49
).
64.
Ao contrário do que a recorrente parece subentender, estes princípios aplicam‑se igualmente quando a responsabilidade extracontratual da União é colocada em causa no contexto da adoção de medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas, ou seja, medidas concebidas para afetar negativamente a situação jurídica ou financeira das entidades e dos particulares visados, com o objetivo de suscitar uma alteração do seu comportamento. Não se pode portanto censurar o Tribunal Geral por ter procedido, com base nos elementos de prova produzidos pela recorrente, a uma apreciação tanto da realidade dos diferentes danos invocados pela recorrente como da sua extensão, e por ter verificado, quanto a cada elemento do dano alegado, a existência de um nexo de causalidade direta com o comportamento ilegal imputado ao Conselho. Consequentemente, a circunstância de na sequência desse exame o Tribunal Geral ter julgado improcedentes todas as pretensões apresentadas pela recorrente não permite, por si só e independentemente da constatação de erros que viciem esse exame, concluir que houve uma violação do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE ou do princípio consagrado no artigo 41.o, n.o 3, da Carta dos Direitos Fundamentais.
65.
Quanto à alegação relativa ao caráter pretensamente ilógico e contraditório da fundamentação, observo, à semelhança do Conselho, que a mesma assenta numa leitura seletiva do acórdão recorrido. Com efeito, em primeiro lugar, a afirmação contida no n.o 88 do referido acórdão, segundo a qual resulta dos documentos dos autos que a alegação da implicação da recorrente na proliferação nuclear afetou o comportamento de entidades terceiras situadas fora da União, faz parte da argumentação relativa ao exame do pedido de indemnização pelo dano moral — tendo o Tribunal Geral esclarecido que esses efeitos estão precisamente na origem desse dano — e não pode, portanto, ser considerada um elemento de apreciação relativo à realidade dos danos materiais alegados pela recorrente. Em segundo lugar, no n.o 109 do acórdão recorrido, é verdade que o Tribunal Geral observou, como a recorrente salienta, que «a rutura das relações comerciais por parte das entidades situadas na União é uma consequência inevitável da adoção das medidas restritivas» e que, no caso em apreço, a cessação da relação comercial entre a Siemens AG e a recorrente era «consequência direta» da adoção das medidas em causa. Todavia, no final da análise subsequente, o Tribunal Geral concluiu que a recorrente não tinha demonstrado suficientemente a realidade do dano material invocado como consequência dessa cessação. Em terceiro lugar, a afirmação contida no n.o 145 do acórdão recorrido, segundo a qual «os extratos da contabilidade e o quadro recapitulativo em questão mostr[a]m efetivamente uma diminuição significativa do seu volume de negócios», é acompanhada da declaração, que a recorrente não menciona, de que tais documentos «não estabelecem as causas dessa evolução». O mesmo se aplica à afirmação, contida no n.o 147 do acórdão recorrido, segundo a qual as medidas restritivas em questão «por definição, limitam tendencialmente o livre exercício da atividade económica da recorrente», que é seguida, no mesmo número, da declaração de que a recorrente não produziu elementos de prova que permitam apreciar a dimensão do prejuízo sofrido.
66.
Por fim, a alegação de que o Tribunal Geral tem a obrigação de atribuir uma indemnização ex aequo et bono quando esteja provada a existência dos danos, mas que a avaliação da sua extensão requer operações complexas, deve ser examinada no contexto da apreciação concreta dos diferentes elementos do dano invocados pela recorrente, apreciação essa que é objeto de críticas pontuais nas outras vertentes do fundamento ora em análise. Nesta fase, basta salientar que tal obrigação não pode, em qualquer caso, isentar o juiz da União do seu dever de verificar em cada caso concreto se estão preenchidos os requisitos de constituição da responsabilidade extracontratual da União relativos, nomeadamente, à realidade do dano invocado e ao nexo de causalidade.
67.
Atendendo a todas as considerações precedentes, considero que a primeira vertente do primeiro fundamento do recurso principal, na parte que não se confunde com as outras vertentes do mesmo fundamento, deve ser julgada improcedente.
b) Quanto à segunda vertente, relativa a vários erros de direito que viciam o indeferimento do pedido de indemnização dos danos pretensamente sofridos pela recorrente em razão da resolução do contrato relativo à reabilitação da central elétrica de Derbendikhan (Iraque) e do encerramento das contas bancárias
i) Quanto ao pedido de indemnização dos danos relacionados com a resolução do contrato relativo à reabilitação da central elétrica de Derbendikhan
68.
Com a segunda vertente do seu primeiro fundamento do presente recurso, a recorrente alega, em primeiro lugar, que o Tribunal Geral se recusou, de modo arbitrário e em violação dos princípios da proporcionalidade e da «avaliação equitativa», a atribuir‑lhe uma indemnização pelo dano que sofreu em razão da resolução do contrato relativo à reabilitação da central elétrica de Derbendikhan (Iraque).
69.
A recorrente salienta que o Tribunal Geral reconheceu, por um lado, no n.o 102 do acórdão recorrido, que esse contrato, assinado entre a recorrente e as autoridades do Curdistão iraquiano, tinha sido rescindido por estas últimas pelo facto de a recorrente não ter podido obter um pagamento por parte do Banco Mundial, bloqueado por um banco intermediário europeu, e, por outro, no n.o 104 do acórdão recorrido, que o referido bloqueio tinha ocorrido pouco tempo depois da adoção das medidas restritivas que visaram a recorrente. Todavia, não retiram destas constatações a conclusão que se impunha, a saber, que a única razão plausível para o bloqueio do pagamento era a inscrição da recorrente nas listas em causa.
70.
No que respeita à afirmação contida no n.o 104 do acórdão recorrido, segundo a qual a realidade e o montante do prejuízo invocado não tinham sido demonstrados, a recorrente alega que produziu junto do Tribunal Geral os elementos que permitiam apreciar o valor do contrato, as despesas incorridas para a sua preparação bem como a margem de lucro expectável, justificando assim, em pormenor, o montante pedido a título de indemnização pelo dano sofrido. Na sua opinião, o Tribunal Geral afastou ou desvirtuou ilicitamente estes elementos de prova.
71.
Importa salientar que, depois de ter constatado, no n.o 103 do acórdão recorrido, que os elementos de prova de que dispunha não demonstravam explicitamente que o bloqueio do pagamento por parte do banco intermediário europeu resultava da adoção das medidas restritivas aplicadas à recorrente, o Tribunal Geral afirmou que, mesmo admitindo que tivesse sido demonstrado um nexo de causalidade entre o referido bloqueio e tais medidas, a recorrente não tinha, em qualquer caso, demonstrado a realidade e o montante do prejuízo que invocava. Com a sua argumentação, a recorrente contesta esta afirmação, colocando em causa a apreciação feita pelo Tribunal Geral dos elementos de prova que lhe foram apresentados.
72.
Recordo a este respeito que, segundo jurisprudência constante, visto o recuso para o Tribunal de Justiça ser limitado às questões de direito, só o Tribunal Geral é competente para apurar a matéria de facto, exceto nos casos em que a inexatidão material das suas conclusões resulte dos documentos do dossiê que lhe foram submetidos, bem como para apreciar os elementos de prova apresentados. O apuramento destes factos e a apreciação destes elementos não constituem, portanto, exceto em caso de desvirtuação, uma questão de direito sujeita, como tal, à fiscalização do Tribunal de Justiça (
50
). Resulta além disso da jurisprudência que se verifica uma desvirtuação dos elementos de prova quando, sem que seja necessário recorrer a novos elementos, a apreciação dos elementos existentes feita pelo Tribunal Geral seja manifestamente incorreta. É o que se passa, nomeadamente, quando as deduções retiradas pelo Tribunal Geral de certos documentos não são conformes com o sentido e o alcance desses documentos lidos na íntegra (
51
).
73.
No caso em apreço, embora alegue uma desvirtuação das provas produzidas em primeira instância, a recorrente não explica todavia em que consiste exatamente tal desvirtuação, limitando‑se a remeter genericamente para passagens e anexos dos seus articulados apresentados no Tribunal Geral. Para todos os efeitos, saliento que os n.os 71 a 77 da réplica apresentada no Tribunal Geral, para os quais a recorrente remete, contêm unicamente um resumo das circunstâncias da resolução do contrato em causa. É apenas no n.o 76 dessa réplica que a recorrente indica o dano sofrido, alegando uma perda de 10% do valor do referido contrato a título de despesas incorridas para a sua preparação e de 20% desse valor a título de margem de lucro expectável. Neste contexto, remete para o anexo A‑5 da petição em primeira instância e para os anexos A‑25‑a e A‑25‑b da réplica apresentada no Tribunal Geral. Ora, o primeiro desses anexos consiste num quadro recapitulativo dos projetos da recorrente que teriam sido afetados e dos contratos públicos que teria perdido devido às sanções adotadas contra ela, e os dois últimos consistem numa cópia do contrato em causa e das condições particulares a ele anexas. Estes documentos, embora forneçam informações sobre o valor do contrato em causa, não são adequados, em contrapartida, para provar nem a realidade das despesas em que a recorrente incorreu relativamente a este contrato, nem a dimensão da margem de lucro que podia razoavelmente esperar da execução do referido contrato. No que respeita às respostas à sétima e oitava questões colocadas pelo Tribunal Geral no quadro das medidas de organização do processo de 14 de janeiro de 2014, às quais a recorrente reagiu por documento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 31 de janeiro de 2014, a primeira respeita unicamente ao alegado nexo de causalidade entre o bloqueio do pagamento em causa e as medidas restritivas contra a recorrente, e a segunda contém apenas meras alegações relativas às despesas que a recorrente tinha suportado e aos lucros cessantes decorrentes da resolução do contrato em causa. Como o Tribunal Geral declarou no n.o 106 do acórdão recorrido, estas alegações não são acompanhadas nem de extratos dos custos incorridos nem de informações precisas sobre a taxa de rentabilidade geral da recorrente ou do setor industrial em que opera (
52
).
74.
Não tendo sido demonstrada uma desvirtuação pelo Tribunal Geral dos elementos de prova que lhe foram submetidos, as críticas suscitadas pela recorrente contra a conclusão segundo a qual não tinha provado a realidade e a extensão do pretenso dano decorrente da resolução do contrato relativo à reabilitação da central elétrica de Derbendikhan devem ser declaradas inadmissíveis.
75.
Dado que os requisitos relativos, nomeadamente, à realidade do dano invocado e ao nexo de causalidade entre tal dano e o comportamento censurado às instituições são cumulativos e que, na falta de um desses requisitos, a responsabilidade extracontratual da União não se pode constituir, não é necessário apreciar a alegação relativa ao caráter erróneo da conclusão segundo a qual tal nexo não existia relativamente ao elemento do prejuízo em causa.
76.
Além disso, na medida em que, por um lado, o Tribunal Geral concluiu, sem cometer os erros que a recorrente lhe imputa, pela falta de prova da realidade e do montante do dano invocado e, por outro, a recorrente não alegou a impossibilidade, nem sequer a dificuldade, de quantificar tal dano, as alegações relativas à violação dos princípios da proporcionalidade e da «avaliação equitativa» não podem, em qualquer caso, proceder.
ii) Quanto ao pedido de indemnização dos danos relacionados com o encerramento das contas bancárias da recorrente
77.
Em segundo lugar, a recorrente alega que o Tribunal Geral se recusou, de modo arbitrário e com base em fundamentos ilógicos e contraditórios, bem como desvirtuando os elementos de prova, a atribuir‑lhe qualquer indemnização pelo dano que sofreu em resultado do encerramento das suas contas bancárias pelo Emirate National Bank of Dubai.
78.
Importa salientar que, nos n.os 95 e 96 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral concluiu, com base na carta enviada pelo Emirate National Bank of Dubai à recorrente informando‑a do encerramento das suas contas bancárias, que esse encerramento era uma consequência da adoção, pouco tempo antes, das medidas restritivas contra a recorrente. Todavia, na continuação da fundamentação desse acórdão, o Tribunal Geral observou, relativamente à realidade e à extensão do dano invocado, em primeiro lugar, que o Emirate National Bank of Dubai não tinha congelado os fundos nas contas da recorrente, mas tinha‑os devolvido a esta última (n.o 97 do acórdão recorrido), em segundo lugar, que a recorrente não tinha invocado nenhum elemento suscetível de demonstrar que não podia obter de outro banco os serviços financeiros anteriormente prestados pelo Emirate National Bank of Dubai (n.o 98 desse acórdão), em terceiro lugar, que a recorrente não tinha apresentado elementos concretos suscetíveis de demonstrar que o encerramento das suas contas ou a interrupção dos seus pagamentos tinham afetado as suas relações com os parceiros comerciais ou com outras pessoas ou entidades (n.o 99 do referido acórdão), e, em quarto lugar, que não tinha apresentado elementos justificativos do montante do prejuízo pretensamente sofrido (n.o 100 do mesmo acórdão).
79.
No que respeita, antes de mais, à conclusão feita no n.o 99 do acórdão recorrido, segundo a qual não tinha sido demonstrado o impacto da interrupção dos serviços financeiros em questão sobre as relações comerciais da recorrente, esta limita‑se a afirmar que essa conclusão não é fundamentada e a alegar uma desvirtuação dos factos. Todavia, além das afirmações genéricas, segundo as quais «esta interrupção levou à paralisação dos seus negócios e das suas atividades económicas», a recorrente não indica nenhum elemento concreto suscetível de corroborar tal impacto que o Tribunal Geral não tivesse considerado ou tivesse desvirtuado, ou cuja rejeição não tivesse sido fundamentada.
80.
Seguidamente, ao contrário do que a recorrente alega, a afirmação feita pelo Tribunal Geral no n.o 96 do acórdão recorrido, segundo a qual a recusa do Emirate National Bank of Dubai de continuar a prestar serviços financeiros à recorrente se devia à adoção das medidas restritivas em causa e ao receio deste banco de ser, por sua vez, objeto de medidas restritivas dessa natureza, não equivale a admitir que igual recusa teria certamente sido oposta à recorrente por qualquer outro banco para o qual pudesse ter redirecionado os seus pagamentos. Portanto, o Tribunal Geral não se contradisse ao concluir, no n.o 98 desse mesmo acórdão, que a recorrente não tinha provado que não podia obter os mesmos serviços financeiros de outro banco. Não resulta, de resto, dos articulados da recorrente que esta tenha indicado ao Tribunal Geral ter tomado qualquer providência no sentido de solicitar a outros estabelecimentos bancários os serviços financeiros anteriormente prestados pelo Emirate National Bank of Dubai e de estes lhe terem sido recusados. Nestas circunstâncias, não ficou demonstrado que a conclusão do Tribunal Geral resulte de uma desvirtuação dos factos ou dos elementos de prova.
81.
Por fim, no que respeita à conclusão contida no n.o 100 do acórdão recorrido, segundo a qual a recorrente não justificou o montante do prejuízo pretensamente sofrido, a recorrente limita‑se, mais uma vez, a invocar uma desvirtuação dos factos sustentada apenas por afirmações gerais, segundo as quais o encerramento das contas em questão tinha tido o efeito «inevitável e incontestável», e «segundo a ordem natural das coisas», de lhe causar um «prejuízo financeiro considerável» (
53
).
c) Quanto à terceira e quarta vertentes, relativas a vários erros de direito que afetam a denegação do pedido de indemnização dos danos pretensamente sofridos pela recorrente em resultado da cessação dos contratos e das relações com os seus parceiros comerciais
82.
Com a terceira e quarta vertentes do primeiro fundamento do presente recurso, a recorrente alega que o Tribunal Geral violou o artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE, o artigo 41.o, n.o 3, da Carta dos Direitos Fundamentais, bem como os princípios da proporcionalidade e da avaliação equitativa, ao recusar‑se a atribuir‑lhe qualquer indemnização pelo prejuízo de 2 milhões de euros sofrido em consequência da cessação dos contratos e das relações comerciais com os seus parceiros mais importantes, a saber, a Siemens AG e a Mobarakeh Steel Co. Segundo a recorrente, o raciocínio do Tribunal Geral é igualmente ilógico e contraditório e resulta de uma desvirtuação dos factos e de uma negação da evidência.
83.
Importa recordar que, no n.o 109 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral reconheceu a existência de um nexo de causalidade direta entre a cessação da relação comercial entre a Siemens e a recorrente e a adoção das medidas restritivas contra esta última. No n.o 110 do referido acórdão, ao pronunciar‑se sobre a existência de um prejuízo, embora tenha reconhecido que a rutura das relações com fornecedores importantes perturbe as atividades de uma sociedade, o Tribunal Geral afirmou que uma recusa de fornecimento de produtos não constitui, enquanto tal, um prejuízo, o qual só ocorre se a recusa se repercutir nos resultados económicos dessa sociedade.
84.
Seguidamente, o Tribunal Geral examinou os diferentes elementos apresentados pela recorrente com o objetivo de demonstrar que tinha sofrido um prejuízo em resultado de os seus fornecedores europeus terem cessado completamente as relações comerciais com ela. Estes elementos respeitam à resolução do contrato com a Mobarakeh (n.os 112 a 117 do acórdão recorrido), às repercussões dessa resolução na execução dos contratos relativos à modernização do equipamento elétrico da barragem do Eufrates na Síria (n.os 118 a 125 desse acórdão) e na construção de subestações elétricas em Kunduz (Afeganistão) e em Baghlan (Afeganistão) (n.os 127 a 132 do referido acórdão), bem como a outros projetos estrangeiros que foram afetados (n.os 133 a 148 do mesmo acórdão).
i) Quanto à anulação do contrato com a Mobarakeh
85.
A recorrente alegou no Tribunal Geral que, em consequência da recusa de expedição de determinados equipamentos pela Siemens, não tinha podido cumprir as suas obrigações contratuais para com a Mobarakeh, que resolveu o contrato em questão e excluiu a recorrente dos seus concursos futuros. No n.o 116 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral concluiu que a adoção das medidas restritivas contra a recorrente não tinha sido a causa determinante e direta da anulação do contrato em questão.
86.
Segundo a recorrente, esta conclusão decorre de uma desvirtuação da carta que lhe foi enviada pela Mobarakeh em 3 de setembro de 2011 para a notificar da resolução do contrato. Ora, ao invés do que a recorrente afirma, não resulta desta carta que a adoção das medidas restritivas contra ela tenha sido a razão «crucial e determinante» da decisão de resolução do contrato, tendo a Mobarakeh, pelo contrário, salientado o atraso da recorrente no cumprimento das suas obrigações relativamente ao prazo contratual de quinze meses, que expirava a 15 de novembro de 2010, ou seja, como o Tribunal Geral salienta no n.o 114 do acórdão recorrido, mais de seis meses antes da inscrição da recorrente nas listas em causa. O Tribunal Geral não desvirtuou, portanto, o sentido desta carta (
54
).
ii) Quanto às perdas pretensamente sofridas pela recorrente no âmbito dos contratos para a modernização do equipamento elétrico da barragem do Eufrates na Síria
87.
A recorrente alegou no Tribunal Geral que, devido à cessação pelos seus fornecedores europeus de quaisquer relações comerciais com ela, não tinha tido a possibilidade de fornecer a maior parte do equipamento, dos acessórios e dos materiais necessários para a modernização do equipamento elétrico da barragem do Eufrates na Síria, o que lhe causou um prejuízo de, pelo menos, 30% do valor da parte do contrato que teve que ser subcontratada, a saber, 1425000 euros, a título dos trabalhos de preparação efetuados e da margem de lucro (v. n.o 118 do acórdão recorrido). O Tribunal Geral julgou improcedente o pedido de indemnização da recorrente a este título, depois de ter constatado a inexistência de elementos de prova que demonstrassem, por um lado, existência de um nexo de causalidade entre o comportamento censurado ao Conselho e o prejuízo invocado (n.os 119 a 121 desse acórdão) e, por outro, o prejuízo invocado (n.os 122 a 124 do referido acórdão).
88.
No que respeita, em primeiro lugar, ao nexo de causalidade, no n.o 119 do acórdão recorrido o Tribunal Geral reconheceu, com base em elementos apresentados pela recorrente, que o início e o calendário dos trabalhos encomendados à recorrente tinham sido adiados e que esta tinha sido autorizada a utilizar «cocontratantes secundários». No n.o 120 do referido acórdão, o Tribunal Geral constatou, todavia, que os elementos apresentados pela recorrente não demonstravam que a causa do atraso ocorrido na realização do projeto e do recurso a «cocontratantes secundários» tivesse sido a adoção das medidas restritivas a seu respeito.
89.
A recorrente contesta esta constatação.
90.
Importa recordar que, em matéria de responsabilidade extracontratual da União, a questão da existência de um nexo de causalidade entre o facto gerador e o prejuízo constitui uma questão de direito que, consequentemente, está sujeita à fiscalização do Tribunal de Justiça (
55
). Esta fiscalização não pode, todavia, pôr em causa as constatações e as apreciações dos factos efetuadas pelo Tribunal Geral (
56
).
91.
No caso em apreço, a maioria dos argumentos da recorrente visa colocar em causa a apreciação dos elementos de prova feita pelo Tribunal Geral, sem invocar uma desvirtuação de tais elementos. Estes argumentos devem, portanto, ser julgados inadmissíveis.
92.
Em contrapartida, é admissível, na medida em que visa censurar o Tribunal Geral por não ter procedido a uma correta qualificação jurídica dos factos, a crítica relativa a um erro que este teria cometido ao não reconhecer a existência de um nexo de causalidade com base no caráter «plausível» das alegações da recorrente, atendendo às circunstâncias do caso em apreço. A este respeito, observo que, segundo a jurisprudência, é reconhecido um nexo de causalidade, na aceção do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE, quando existe um nexo certo e imediato de causa e efeito entre o ato culposo praticado pela instituição em questão e o prejuízo invocado, nexo que compete ao recorrente provar (
57
). Consequentemente, não se pode censurar o Tribunal Geral por se ter limitado a constatar a falta de provas desse nexo de causalidade sem verificar o caráter «plausível» das alegações da recorrente. Por outro lado, esta não pode invocar o caráter plausível da sua interpretação dos factos pertinentes para suprir a não apresentação de elementos que permitissem demonstrar suficientemente a existência de tal nexo de causalidade.
93.
No que respeita, em segundo lugar, à conclusão do Tribunal Geral de que a recorrente não apresentou elementos que demonstrassem o prejuízo alegado, importa observar que os argumentos da recorrente se limitam a colocar em causa a apreciação das provas efetuada pelo Tribunal Geral, sem alegar a sua desvirtuação, e devem, portanto, ser declarados inadmissíveis.
iii) Quanto aos danos pretensamente sofridos pela recorrente no âmbito do contrato relativo à construção das subestações elétricas de Kunduz e de Baghlan
94.
A recorrente alegou no Tribunal Geral que, em consequência da cessação das relações comerciais por parte dos seus fornecedores europeus, não tinha podido fornecer uma parte das máquinas e do equipamento necessários para a construção das subestações elétricas em Kunduz e em Baghlan, tendo sofrido um prejuízo de, pelo menos, 10% do valor da parte do projeto que teve que teve que ser subcontratada, a saber, 729210,80 euros.
95.
Nos n.os 129 a 132 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral constatou, em primeiro lugar, que não dispunha de elementos destinados a demonstrar que os termos do contrato relativo à construção das subestações elétricas em Kunduz e em Baghlan tiveram de ser alterados na sequência da adoção das medidas restritivas aplicadas à recorrente, designadamente através do recurso a subcontratados, em segundo lugar, que a recorrente não tinha produzido a prova de que, na sequência da anulação de uma encomenda pela Siemens, lhe tinha sido impossível executar o referido contrato sem recorrer a subcontratados e, em terceiro lugar, que a recorrente também não tinha precisado o tipo de prejuízo sofrido nem apresentado elementos suscetíveis de demonstrar o montante da parte alegadamente subcontratada do referido contrato.
96.
Quase todos os argumentos invocados pela recorrente contra as constatações acima reproduzidas visam colocar em causa a apreciação dos factos e dos elementos de prova efetuada pelo Tribunal Geral ou resumem‑se a meras asserções frequentemente baseadas numa leitura seletiva do acórdão recorrido.
97.
A única alegação que, na minha opinião, é admissível respeita a uma desvirtuação dos factos e das provas que o Tribunal Geral cometeu ao afirmar que a recorrente não tinha provado que, na sequência da anulação da encomenda da Siemens, lhe tinha sido impossível executar o contrato em causa sem recorrer a subcontratados. A recorrente alega, a esta respeito, que o Tribunal Geral deveria ter sabido que a recorrente não é um fabricante e depende, portanto, dos seus fornecedores e de subcontratados. Todavia, parece‑me que esta alegação assenta numa leitura incorreta do n.o 130 do acórdão recorrido. Com efeito, na minha opinião, Tribunal Geral não pretendia afirmar que a recorrente poderia ter fabricado ela própria os equipamentos e as máquinas objeto do contrato, mas sim que poderia ter adquirido, sendo caso disso, esse material junto de outros fornecedores que não a Siemens, por exemplo fornecedores não europeus, em vez de subcontratar o seu fornecimento. A desvirtuação invocada pela recorrente, única alegação por ela suscitada contra esta passagem do acórdão recorrido, não ficou, portanto, demonstrada.
iv) Quanto aos outros elementos apreciados pelo Tribunal Geral no âmbito do exame do pedido de indemnização pelos danos pretensamente sofridos pela recorrente em consequência da cessação dos contratos e das relações com os seus parceiros comerciais
98.
A recorrente alega, antes de mais, que, nos n.os 133 e seguintes do acórdão recorrido, o Tribunal Geral concluiu pela falta de prova de factos que tinha considerado provados noutras passagens do acórdão recorrido.
99.
Observo, a este respeito, que, nos referidos números do acórdão recorrido, o Tribunal Geral examinou uma série de documentos apresentados pela recorrente, concluindo que nenhum deles fornecia elementos suficientes para provar a existência de um nexo de causalidade entre o comportamento censurado ao Conselho e o prejuízo invocado pela recorrente em razão da rutura das relações comerciais com os seus fornecedores europeus ou a realidade de tal prejuízo. Nos n.os 88 e 109 do acórdão recorrido, para os quais a recorrente remete, o Tribunal Geral afirmou que a «implicação da recorrente na proliferação nuclear afetou o comportamento de entidades terceiras, a maior parte das quais situadas fora da União, relativamente à recorrente» (n.o 88 desse acórdão) e que «a rutura das relações comerciais por parte das entidades situadas na União é uma consequência inevitável da adoção das medidas restritivas» (n.o 109 do referido acórdão). Ora, ao contrário do que a recorrente parece alegar, estas passagens não constituem um reconhecimento nem da realidade do prejuízo invocado pela recorrente em razão dessa rutura, nem da existência de um nexo de causalidade entre esse prejuízo e as medidas restritivas. Pelo contrário, no n.o 110 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral afirmou muito claramente que «uma recusa de fornecimento de produtos não constitui, enquanto tal, um prejuízo».
100.
A recorrente alega seguidamente que é «normal», em «circunstâncias ordinárias», que a rutura das relações comerciais por parte dos fornecedores de uma empresa envolva prejuízos, e, de um modo geral, que as medidas restritivas são adotadas com o objetivo de causar à entidade visada um dano económico e financeiro máximo, o que, na sua opinião, o Tribunal Geral tenta negar, nomeadamente impondo‑lhe um ónus da prova que não é possível satisfazer.
101.
A este respeito, é verdade, como o próprio Tribunal Geral reconhece no n.o 147 do acórdão recorrido, que as medidas restritivas se destinam a limitar o livre exercício da atividade económica das entidades visadas com a finalidade de as levar a alterar o seu comportamento num sentido conforme aos objetivos prosseguidos. Todavia, esta evidência não permite presumir que tais medidas tenham concretamente causado à pessoa visada um prejuízo real e certo, e portanto não a podem dispensar, no âmbito de uma ação destinada a obter a constituição da responsabilidade extracontratual da União, de provar, além da ilegalidade do comportamento censurado ao Conselho, a realidade e a extensão do prejuízo invocado bem como o nexo de causalidade entre este prejuízo e o referido comportamento. Com efeito, como o Tribunal de Justiça já teve a oportunidade de salientar, a existência de um prejuízo real e quantificável não pode ser apreciada de modo abstrato pelo juiz da União, mas deve ser apreciada em função das circunstâncias de facto precisas que caracterizam cada caso sobre o qual aquele seja chamado a pronunciar‑se (
58
). Além disso, nos termos do artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE, a União só é obrigada a indemnizar os danos que sejam consequência do comportamento das suas instituições ou dos seus agentes, o que pressupõe o estabelecimento de um nexo de causa a efeito suficientemente direto entre esse comportamento e o prejuízo invocado (
59
). No caso em apreço, não se afigura, de resto, que o Tribunal Geral tenha imposto à recorrente um ónus de prova anormal ou impossível de satisfazer.
102.
Quanto ao resto, os argumentos da recorrente visam colocar em causa a apreciação dos elementos de prova efetuada pelo Tribunal Geral e devem, portanto, ser declarados inadmissíveis.
v) Quanto à alegação relativa à não realização pelo Tribunal Geral de uma estimativa equitativa dos danos sofridos pela recorrente
103.
A título subsidiário, a recorrente critica o Tribunal Geral por não ter procedido a uma avaliação ex aequo et bono da indemnização a atribuir à recorrente a título da rutura das relações com os seus parceiros comerciais, baseando‑se, nomeadamente, na forte queda do volume de negócios e no despedimento maciço dos seus trabalhadores, em vez de julgar totalmente improcedentes todos os pedidos de indemnização da recorrente.
104.
A este respeito, basta observar que, para se poder demonstrar, sendo caso disso, a obrigação do Tribunal Geral de proceder a tal avaliação, teria sido necessário que a recorrente apresentasse, pelo menos, provas da realidade dos prejuízos invocados bem como da existência de um nexo de causalidade, o que, pelo contrário, o Tribunal Geral excluiu sem ser validamente contestado pela recorrente.
105.
Na medida em que a recorrente remete para os extratos da sua contabilidade, sublinho que, no n.o 145 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral concluiu, no âmbito do seu poder soberano de apreciação das provas, que embora tais extratos mostrassem efetivamente uma diminuição significativa do seu volume de negócios não estabeleciam as causas dessa evolução, pelo que «[era] impossível determinar se e, sendo caso disso, em que medida a referida diminuição se dev[ia] à adoção e à manutenção das medidas restritivas aplicadas à recorrente e não a outros fatores como a evolução geral da situação económica».
d) Conclusão quanto ao primeiro fundamento
106.
Atendendo às considerações precedentes, o primeiro fundamento do recurso principal que visa a denegação do pedido de indemnização do dano material pretensamente sofrido pela recorrente deve, na minha opinião, ser julgado improcedente.
107.
Na medida em que resulta das considerações anteriores que os requisitos relativos à realidade e à extensão do prejuízo e/ou ao nexo de causalidade entre ele e o comportamento censurado ao Conselho não estão preenchidos quanto a todos os elementos do prejuízo invocados pela recorrente no âmbito do seu pedido de indemnização dos danos materiais, o pedido da recorrente destinado a que o Tribunal de Justiça fixe equitativamente o montante de tais danos no âmbito da sua competência de plena jurisdição não pode, em qualquer caso, ser acolhido.
2. Quanto ao segundo fundamento de recurso, relativo à violação do dever de fundamentação e do princípio da proporcionalidade no que respeita ao pedido de indemnização do dano moral sofrido pela recorrente
108.
Segundo a recorrente, o montante de 50000 euros atribuído pelo Tribunal Geral a título de dano moral, que considera insignificante, foi fixado de modo arbitrário e injustificado, e em violação do princípio da proporcionalidade.
109.
No que respeita à alegação de falta de fundamentação, recordo que, segundo jurisprudência constante, a fundamentação de um acórdão deve evidenciar de forma clara e inequívoca o raciocínio do Tribunal Geral, de forma a permitir aos interessados conhecer as razões da decisão tomada e ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização jurisdicional (
60
). No caso em apreço, o Tribunal Geral indicou de modo suficientemente claro, nos n.os 86 a 91 do acórdão recorrido, cujo conteúdo foi resumido no n.o 52, supra, as considerações bem como os elementos em que se baseou para fixar o montante da indemnização a atribuir à recorrente.
110.
No que respeita à alegação relativa à violação do princípio da proporcionalidade, a recorrente não consegue, na minha opinião, demonstrar através da sua argumentação que a apreciação do Tribunal Geral enferma de tal vício.
111.
Por um lado, na medida em que afirma que Tribunal Geral não tomou adequadamente em conta nem a extensão do seu prejuízo nem a gravidade das violações cometidas pelo Conselho, a recorrente pede na realidade ao Tribunal de Justiça que aprecie novamente o montante fixado pelo Tribunal Geral. Ora, segundo a jurisprudência, tendo o Tribunal Geral verificado existirem danos, é apenas a ele que compete determinar, dentro dos limites do pedido, qual a reparação mais adequada (
61
).
112.
Por outro lado, na medida em que a recorrente censura o Tribunal Geral por ter considerado que os efeitos lesivos da sua inscrição nas listas em causa se mantiveram durante quase três anos, apesar de continuar a sofrer as suas consequências negativas, bastará observar, à semelhança do Conselho, que a União só pode ser responsabilizada pelos prejuízos que sejam consequência direta das violações cometidas pelos seus órgãos e agentes. Nem o facto de, como a recorrente alega, o seu nome se manter ainda hoje associado às sanções em sítios Internet, nem os pretensos danos que daí decorrem podem ser considerados uma consequência direta, dado que o nome da recorrente foi retirado das listas em causa em 16 de abril de 2014 e o acórdão que anulou essa inscrição foi proferido em 25 de novembro de 2014.
113.
Pelas razões expostas, o segundo fundamento do recurso principal deve, na minha opinião, ser julgado improcedente.
3. Conclusão quanto ao recurso principal
114.
Atendendo às considerações precedentes, entendo que deve ser negado provimento ao recurso principal na sua totalidade.
IV – Conclusão
À luz de todas as considerações precedentes, sugiro que o Tribunal de Justiça:
—
negue provimento, na totalidade, tanto ao recurso principal da Safa Nicu Sepahan Co. como ao recurso subordinado do Conselho da União Europeia, e
—
condene a Safa Nicu Sepahan Co., o Conselho da União Europeia e o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte a suportarem as suas próprias despesas, em conformidade com os artigos 138.o, n.os 2 e 3, e 140.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.
(
1
)	Língua original: francês.
(
2
)	Os atos anulados pelo Tribunal Geral foram adotados com base no artigo 215.o TFUE, e, portanto, fora do âmbito da Política externa e de segurança comum (PESC). Estes atos são abrangidos, por conseguinte, pela competência geral dos órgãos jurisdicionais da União, em conformidade com o artigo 19.o TUE [v., neste sentido, conclusões do advogado‑geral M. Wathelet no processo Rosneft (C‑72/15, EU:C:2016:381, n.o 48)]. Consequentemente, o Tribunal Geral era competente para conhecer da ação de indemnização intentada pela recorrente com o objetivo de obter o ressarcimento dos danos sofridos em resultado da adoção desses atos, o que, de resto, nunca foi contestado pelo Conselho nem perante o Tribunal Geral nem perante o Tribunal de Justiça.
(
3
)	Decisão do Conselho, de 23 de maio de 2011, que altera a Decisão 2010/413 (JO 2010, L 136, p. 65).
(
4
)	Decisão do Conselho, de 26 de julho de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga a Posição Comum 2007/140/PESC (JO 2011, L 195, p. 39).
(
5
)	Regulamento do Conselho, de 23 de maio de 2011, que dá execução ao Regulamento n.o 961/2010 (JO 2011, L 136, p. 26).
(
6
)	Regulamento do Conselho, de 25 de outubro de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento (CE) n.o 423/2007 (JO 2010, L 281, p. 1).
(
7
)	Decisão do Conselho, de 1 de dezembro de 2011, que altera a Decisão 2010/413 (JO 2011, L 319, p. 71).
(
8
)	Regulamento do Conselho, de 1 de dezembro de 2011, que dá execução ao Regulamento n.o 961/2010 (JO 2011, L 319, p. 11).
(
9
)	Regulamento (UE) n.o 267/2012 do Conselho, de 23 de março de 2012, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento (UE) n.o 961/2010 (JO 2012, L 88, p. 1).
(
10
)	Decisão do Conselho, de 16 de abril de 2014, que altera a Decisão 2010/413 (JO 2014, L 119, p. 65).
(
11
)	Regulamento do Conselho, de 16 de abril de 2014, que dá execução ao Regulamento n.o 267/2012 (JO 2014, L 119, p. 1).
(
12
)	O Tribunal Geral declarou que a recorrente já não contestava que era visada pela inscrição em causa e concluiu que, consequentemente, já não era necessário examinar o primeiro fundamento (n.os 23 a 25 do acórdão recorrido).
(
13
)	O pedido de anulação da inscrição do nome das «sociedade participadas» da recorrente foi, em contrapartida, declarado inadmissível (n.os 41 a 44 do acórdão recorrido).
(
14
)	Nos termos do artigo 174.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, «os pedidos formulados na resposta devem ter por objeto que seja dado ou negado provimento, total ou parcial, ao recurso».
(
15
)	Nos termos do artigo 179.o do Regulamento de Processo, «[q]uando seja interposto um recurso subordinado, o recorrente […] pode apresentar uma resposta, cujo objeto é limitado aos fundamentos invocados no recurso subordinado […]».
(
16
)	V. n.o 29 das presentes conclusões.
(
17
)	V., inter alia, acórdão de 9 de setembro de 2008, FIAMM e o./Conselho e Comissão (C‑120/06 P e C‑121/06 P, EU:C:2008:476, n.o 106 e jurisprudência referida).
(
18
)	V., inter alia, acórdãos de 5 de março de 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame (C‑46/93 e C‑48/93, EU:C:1996:79, n.o 51); de 4 de julho de 2000, Bergaderm e Goupil/Comissão (C‑352/98 P, EU:C:2000:361, n.os 41 e 42); de 10 de dezembro de 2002, Comissão/Camar e Tico (C‑312/00 P, EU:C:2002:736, n.o 53); bem como de 10 de julho de 2003, Comissão/Fresh Marine (C‑472/00 P, EU:C:2003:399, n.o 25).
(
19
)	V. acórdãos de 5 de março de 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame (C‑46/93 e C‑48/93, EU:C:1996:79, n.o 55); de 4 de julho de 2000, Bergaderm e Goupil/Comissão (C‑352/98 P, EU:C:2000:361, n.o 43); de 10 de dezembro de 2002, Comissão/Camar e Tico (C‑312/00 P, EU:C:2002:736, n.o 54; bem como de 10 de julho de 2003, Comissão/Fresh Marine (C‑472/00 P, EU:C:2003:399, n.o 26).
(
20
)	V. acórdãos de 4 de julho de 2000, Bergaderm e Goupil/Comissão (C‑352/98 P, EU:C:2000:361, n.o 44); de 10 de dezembro de 2002, Comissão/Camar e Tico (C‑312/00 P, EU:C:2002:736, n.o 54); bem como de 10 de julho de 2003, Comissão/Fresh Marine (C‑472/00 P, EU:C:2003:399, n.o 26).
(
21
)	V. acórdão de 5 de março de 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame (C‑46/93 e C‑48/93, EU:C:1996:79, n.o 57).
(
22
)	V. n.o 38 do acórdão recorrido.
(
23
)	N.os 56 e 57 do acórdão recorrido.
(
24
)	V. igualmente n.o 58 do acórdão recorrido.
(
25
)	N.o 59 do acórdão recorrido, o sublinhado é meu.
(
26
)	V., nomeadamente, acórdãos de 18 de janeiro de 2007, PKK e KNK/Conselho (C‑229/05 P, EU:C:2007:32, n.os 109 a 111); de 29 de junho de 2010, E e F (C‑550/09, EU:C:2010:382, n.o 57); de 21 de março de 2012, Fulmen/Conselho (T‑439/10 e T‑440/10, EU:T:2012:142, n.os 96 e 97); de 13 de março de 2012, Melli Bank/Conselho (C‑380/09 P, EU:C:2012:137, n.o 46); de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.o 142); bem como de 12 de dezembro de 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conselho (T‑228/02, EU:T:2006:384, n.o 159). É interessante observar que, no acórdão de 18 de fevereiro de 2016, Conselho/Bank Mellat (C‑176/13 P, EU:C:2016:96), o Tribunal de Justiça confirmou a obrigação do Conselho de sustentar a justeza das medidas restritivas adotadas por elementos de informação e de prova que permitam a fiscalização da sua legalidade pelo juiz da União (n.os 109 a 112), esclarecendo, todavia, que o Conselho não tem a obrigação, pelo menos quando se trate de um primeiro ato de inscrição numa lista, de apreciar a pertinência e a justeza de tais elementos, quando estes lhe sejam submetidos por um Estado‑Membro ou pelo Alto Representante da União (n.os 88 a 91).
(
27
)	N.o 38 do acórdão recorrido.
(
28
)	V. n.o 171 das conclusões no processo Conselho/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C‑348/12 P, EU:C:2013:470); v. igualmente n.os 172 e 174 das mesmas conclusões.
(
29
)	N.os 109 e 110 desse acórdão.
(
30
)	V. n.os 109 a 111 do referido acórdão.
(
31
)	A questão da fundamentação, que diz respeito a uma formalidade essencial, é, evidentemente, como o Tribunal de Justiça salientou várias vezes, distinta da questão da prova do comportamento alegado, que respeita à legalidade material do ato em causa e implica verificar a veracidade dos factos mencionados nesse ato e a qualificação desses factos como elementos que justificam a aplicação de medidas restritivas contra a pessoa em causa, v., inter alia, acórdão de 15 de novembro de 2012, Conselho/Bamba (C‑417/11 P, EU:C:2012:718, n.o 60).
(
32
)	V. n.o 57 do referido acórdão, o sublinhado é meu. Nesta mesma passagem, o Tribunal de Justiça acrescentou que a possibilidade dessa fiscalização se revelava indispensável para permitir assegurar um justo equilíbrio entre as exigências subjacentes à adoção das medidas em causa, nesse caso o combate ao terrorismo internacional, e a proteção das liberdades e dos direitos fundamentais. Nesta mesma linha, no acórdão de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão (C‑402/05 P e C‑415/05 P, EU:C:2008:461), o Tribunal de Justiça já tinha precisado, nomeadamente, que medidas restritivas, como as que estavam em causa no processo que deu origem a esse acórdão, não escapavam à fiscalização do juiz da União pelo mero facto de o ato que as previa ter implicações em áreas sensíveis, tais como a segurança nacional e o combate ao terrorismo (v., nomeadamente, n.o 343; v. igualmente n.os 281, 326, 350 e 351 do referido acórdão).
(
33
)	Trata‑se da posição defendida pelo Conselho, nomeadamente no processo Conselho/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (v. conclusões do advogado‑geral Y. Bot nesse processo, C‑348/12 P, EU:C:2013:470, n.o 88).
(
34
)	V., inter alia, acórdão de 4 de julho de 2000, Bergaderm e Goupil/Comissão (C‑352/98 P, EU:C:2000:361, n.o 40).
(
35
)	V. n.os 86 e 87 do acórdão recorrido.
(
36
)	V., nomeadamente, acórdãos de 9 de julho de 1981, Krecké/Comissão (59/80 e 129/80, não publicado, EU:C:1981:170, n.os 73 e 74); de 7 de outubro de 1985, van der Stijl/Comissão (128/84, EU:C:1985:395, n.o 26); de 9 de julho de 1987, Hochbaum e Rawes/Comissão (44/85, 77/85, 294/85 e 295/85, EU:C:1987:348, n.o 22); de 6 de julho de 1999, Séché/Comissão (T‑112/96 e T‑115/96, EU:T:1999:134, n.o 281); de 16 de dezembro de 2004, De Nicola/BEI (T‑120/01 e T‑300/01, EU:T:2004:367, n.o 73); e de 18 de setembro de 2015, Wahlström/Frontex (T‑653/13 P, EU:T:2015:652, n.os 82 a 85).
(
37
)	O sublinhado é meu.
(
38
)	O sublinhado é meu. Esta mesma fórmula é reproduzida, por vezes com ligeiras variações, em todos os processos do contencioso da função pública em que é aplicado o princípio em questão.
(
39
)	V., por exemplo, acórdãos de 26 de outubro de 1993, Caronna/Comissão (T‑59/92, EU:T:1993:91, n.o 107), e de 10 de junho de 2004, François/Comissão (T‑307/01, EU:T:2004:180, n.o 110).
(
40
)	V. acórdãos de 11 de outubro de 1995, Baltsavias/Comissão (T‑39/93 e T‑553/93, EU:T:1995:177, n.o 86), e de 16 de junho de 2000, C/Conselho (T‑84/98, EU:T:2000:156, n.o 101).
(
41
)	V. acórdão de 24 de novembro de 2005, Marcuccio/Comissão (T‑236/02, EU:T:2005:417, n.os 234 e 237).
(
42
)	V., neste sentido, acórdãos de 7 de fevereiro de 1990, Culin/Comissão (C‑343/87, EU:C:1990:49, n.os 27 e 28), e de 6 de junho de 2006, Girardot/Comissão (T‑10/02, EU:T:2006:148, n.o 131).
(
43
)	V. acórdãos de 7 de fevereiro de 1990, Culin/Comissão (C‑343/87, EU:C:1990:49, n.os 27 a 28); de 23 de março de 2000, Rudolph/Comissão (T‑197/98, EU:T:2000:86, n.o 98); de 10 de junho de 2004, François/Comissão (T‑307/01, EU:T:2004:180, n.o 110); de 9 de dezembro de 2010, Comissão/Strack (T‑526/08 P, EU:T:2010:506, n.o 108); de 7 de fevereiro de 1990, Culin/Comissão (C‑343/87, EU:C:1990:49, n.os 27 a 28); de 10 de junho de 2004, François/Comissão (T‑307/01, EU:T:2004:180, n.o 110); e de 2 de outubro de 2012, Q/Comissão (F‑52/05 RENV, EU:F:2012:139, n.o 273).
(
44
)	V. n.o 70 do referido acórdão.
(
45
)	Ao contrário do acórdão recorrido, no acórdão de 18 de fevereiro de 2016, Jannatian/Conselho (T‑328/14, não publicado, EU:T:2016:86, n.os 62 a 66) o Tribunal Geral, depois de ter apreciado todas as circunstâncias do caso concreto, chegou à conclusão, em fundamentos desenvolvidos a título superabundante, de que a anulação constituía uma reparação adequada da totalidade do dano moral sofrido pelo recorrente.
(
46
)	A recorrente remete para os n.os 88, 109, 145 e 147 do acórdão recorrido.
(
47
)	V., inter alia, acórdão de 9 de setembro de 2008, FIAMM e o./Conselho e Comissão (C‑120/06 P e C‑121/06 P, EU:C:2008:476, n.o 106 e jurisprudência referida).
(
48
)	V. acórdãos de 16 de setembro de 1997, Blackspur DIY e o./Conselho e Comissão (C‑362/95 P, EU:C:1997:401, n.o 31), e de 16 de julho de 2009, SELEX Sistemi Integrati/Comissão (C‑481/07 P, não publicado, EU:C:2009:461, n.o 36).
(
49
)	V. acórdãos de 21 de maio de 1976, Roquette frères/Comissão (26/74, EU:C:1976:69, n.os 22 e 23), e de 16 de setembro de 1997, Blackspur DIY e o./Conselho e Comissão (C‑362/95 P, EU:C:1997:401, n.o 31).
(
50
)	V., inter alia, acórdão de 3 de dezembro de 2015, PP Nature‑Balance Lizenz/Comissão (C‑82/15 P, não publicado, EU:C:2015:796, n.os 26 e 27).
(
51
)	V., inter alia, acórdão de 18 de julho de 2007, Industrias Químicas del Vallés/Comissão (C‑326/05 P, EU:C:2007:443, n.os 60 e 63).
(
52
)	No que respeita, nomeadamente, ao ónus da prova que recai sobre a recorrente relativamente à margem de lucro expectável, recordo que, na determinação do valor de lucros cessantes e, portanto, necessariamente, do valor de operações económicas hipotéticas, pode ser difícil, ou mesmo impossível, o recorrente quantificar exatamente o dano que alega ter sofrido; isso não o isenta contudo do ónus de prova do dano alegado. Com efeito, embora o valor de lucros cessantes represente necessariamente um dado hipotético que deve ser avaliado por estimativa visto não poder ser calculado de forma certa, também é necessário que os dados em que se baseia essa estimativa possam e devam, na medida do possível, ser provados pela parte que os invoca (v. acórdão de 28 de abril de 2010, BST/Comissão, T‑452/05, EU:T:2010:167, n.os 167 e 168).
(
53
)	A recorrente refere‑se igualmente à redução significativa do seu volume de negócios e da sua rentabilidade, bem como ao despedimento de muitos trabalhadores e a outros custos imprevistos.
(
54
)	Embora a recorrente não tenha formulado uma alegação relativa à qualificação incorreta dos factos quanto à conclusão do Tribunal Geral de que não estava demonstrado o nexo de causalidade entre o comportamento censurado e a rescisão do contrato com a Mobarakeh, recordo, em qualquer caso, que, segundo a jurisprudência, danos diretos são aqueles que resultam do ato ilícito praticado pelo sujeito responsável e que não dependem da intervenção de outras causas, positivas ou negativas [v. conclusões do advogado‑geral A. Trabucchi no processo Compagnie Continentale France/Conselho (169/73, EU:C:1974:32, n.o 4)], devendo o comportamento censurado ser a causa determinante do dano (v. despacho de 31 de março de 2011, Mauerhofer/Comissão, C‑433/10 P, não publicado, EU:C:2011:204, n.o 127).
(
55
)	Acórdão de 16 de julho de 2009, Comissão/Schneider Electric (C‑440/07 P, EU:C:2009:459, n.o 192).
(
56
)	Acórdão de 16 de julho de 2009, Comissão/Schneider Electric (C‑440/07 P, EU:C:2009:459, n.o 193).
(
57
)	Acórdão de 30 de janeiro de 1992, Finsider e o./Comissão (C‑363/88 e C‑364/88, EU:C:1992:44, n.os 24 e 25).
(
58
)	V. acórdão de 15 de junho de 2000, Dorsch Consult/Conselho e Comissão (C‑237/98 P, EU:C:2000:321, n.o 25).
(
59
)	V. acórdãos de 19 de maio de 1982, Dumortier e o./Conselho (64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 e 45/79, EU:C:1982:184, n.o 21); de 18 de março de 2010, Trubowest Handel e Makarov/Conselho e Comissão (C‑419/08 P, EU:C:2010:147, n.o 53); e de 10 de maio de 2006, Galileo International Technology e o./Comissão (T‑279/03, EU:T:2006:121, n.o 130 e jurisprudência referida).
(
60
)	V., inter alia, acórdão de 8 de maio de 2013, Eni/Comissão (C‑508/11 P, EU:C:2013:289, n.o 74 e jurisprudência referida).
(
61
)	V. acórdão de 1 de junho de 1994, Comissão/Brazzelli Lualdi e o. (C‑136/92 P, EU:C:1994:211, n.o 66).