62021TJ0268
SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Décima)
de 24 de mayo de 2023 (
*1
)
«Ayudas de Estado — Mercado italiano del transporte aéreo — Régimen de compensaciones a las compañías aéreas titulares de una licencia expedida por las autoridades italianas — Decisión de no plantear objeciones — Ayuda destinada a reparar los perjuicios causados por un acontecimiento de carácter excepcional — Obligación de motivación»
En el asunto T‑268/21,
Ryanair DAC, con domicilio social en Swords (Irlanda), representada por los Sres. E. Vahida y F.‑C. Laprévote, la Sra. V. Blanc y los Sres. S. Rating, I.‑G. Metaxas-Maranghidis y D. Pérez de Lamo, abogados,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por el Sr. L. Flynn y las Sras. C. Georgieva y F. Tomat, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
Neos SpA, con domicilio social en Somma Lombardo (Italia),
Blue panorama airlines SpA, con domicilio social en Somma Lombardo,
Air Dolomiti SpA — Linee aeree regionali Europee, con domicilio social en Villafranca de Verona (Italia),
representadas por los Sres. M. Merola y A. Cogoni, abogados,
partes coadyuvantes,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Décima),
integrado, durante las deliberaciones, por el Sr. A. Kornezov, Presidente, y los Sres. E. Buttigieg y G. Hesse (Ponente), Jueces;
Secretaria: Sra. S. Spyropoulos, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
celebrada la vista el 24 de noviembre de 2022;
dicta la siguiente
Sentencia (
1
)
1
Mediante su recurso, basado en el artículo 263 TFUE, la demandante, Ryanair DAC, solicita la anulación de la Decisión C(2020) 9625 final de la Comisión, de 22 de diciembre de 2020, relativa a la ayuda estatal SA.59029 (2020/N) — Italia — COVID-19: Régimen de compensaciones a las compañías aéreas titulares de una licencia expedida por las autoridades italianas (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
Antecedentes del litigio
2
Mediante el decreto-legge n. 34 — Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonche’ di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19 (Decreto-ley n.o 34 de medidas urgentes en materia sanitaria y de apoyo al trabajo y a la economía, así como de políticas sociales relacionadas con la emergencia epidemiológica del COVID-19), de 19 de mayo de 2020 (suplemento ordinario a la GURI n.o 128, de 19 de mayo de 2020, p. 1), modificado y convalidado con rango de ley mediante la Ley n.o 77, de 17 de julio de 2020 (suplemento ordinario a la GURI n.o 180, de 18 de julio de 2020, p. 1) (en lo sucesivo, «Decreto-ley n.o 34»), las autoridades italianas crearon un fondo de compensación de los perjuicios sufridos por el sector aéreo en el contexto de la pandemia de COVID-19 de un importe de 130 millones de euros.
3
El 14 de agosto de 2020, las autoridades italianas adoptaron el decreto-legge n. 104 — Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell’economia (Decreto-ley n.o 104 de Medidas Urgentes para el Apoyo y el Relanzamiento de la Economía) (suplemento ordinario a la GURI n.o 203, de 14 de agosto de 2020, p. 1). Este Decreto-ley habilitaba al Ministro de Infraestructuras y Transportes de la República Italiana, hasta tanto concluyera el procedimiento del artículo 108 TFUE, apartado 3, a conceder, de forma preliminar, subvenciones financiadas con cargo al fondo creado por el Decreto-ley n.o 34 de un importe no superior a 50 millones de euros a las compañías aéreas que cumplieran los criterios de selección con arreglo al artículo 198 del Decreto-ley n.o 34.
4
El 15 de octubre de 2020, de conformidad con el artículo 108 TFUE, apartado 3, la República Italiana notificó a la Comisión Europea una medida de ayuda consistente en subvenciones pagadas con cargo al fondo creado por el Decreto-ley n.o 34 (en lo sucesivo, «medida controvertida»). El objeto de dicha medida, cuya base jurídica es el artículo 198 del Decreto-ley n.o 34, es reparar los perjuicios sufridos por las compañías aéreas que cumplan los criterios de selección, causados por las restricciones de desplazamiento y otras medidas de confinamiento que se adoptaron para limitar la propagación de la pandemia de COVID-19.
5
Los criterios de selección que figuran en el artículo 198 del Decreto-ley n.o 34 son los siguientes. En primer lugar, la compañía aérea no debe ser beneficiaria de un fondo creado por otro Decreto-ley que establezca una compensación de los perjuicios causados por la pandemia de COVID-19 para las compañías aéreas titulares de una licencia expedida por las autoridades italianas y encargadas de la ejecución de obligaciones de servicio público en la fecha de entrada en vigor de dicho Decreto-ley. En segundo lugar, la compañía aérea debe presentar un certificado de transporte aéreo válido y ser titular de una licencia italiana. En tercer lugar, la capacidad de las aeronaves de la compañía aérea debe ser superior a 19 plazas. En cuarto lugar, la compañía aérea debe asignar a los empleados que estén destinados en una de sus bases en Italia, así como a los empleados de empresas terceras que participen en su actividad, una retribución que no puede ser inferior a la retribución mínima fijada en convenio colectivo nacional aplicable al sector del transporte aéreo, celebrado por las organizaciones patronales y sindicales consideradas como más representativas del territorio nacional (en lo sucesivo, «requisito de retribución mínima»).
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El 22 de diciembre de 2020, mediante la Decisión impugnada, la Comisión decidió no plantear objeciones respecto de la medida controvertida, por entender que dicha medida, incluidos los criterios de selección, era compatible con el mercado interior.
Pretensiones de las partes
7
La demandante solicita al Tribunal General que:
–
Anule la Decisión impugnada.
–
Condene en costas a la Comisión y a las coadyuvantes, Neos SpA, Blue panorama airlines SpA y Air Dolomiti SpA — Linee aeree regionali Europee.
8
La Comisión solicita al Tribunal General que:
–
Desestime el recurso por infundado.
–
Condene en costas a la demandante.
9
Las coadyuvantes solicitan al Tribunal General que:
–
Declare la inadmisibilidad del recurso y, en cualquier caso, lo desestime por infundado.
–
Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
[omissis]
Sobre el cuarto motivo, basado en la falta de motivación
18
En su cuarto motivo, la demandante sostiene, en esencia, que la Decisión impugnada adolece de falta de motivación en varios puntos. En particular, la demandante aduce que la Decisión impugnada no le permite comprender las razones por las que la Comisión examinó la compatibilidad con el Derecho de la Unión del cuarto criterio de selección para poder obtener la ayuda, a saber, el requisito de una retribución mínima, únicamente a la vista del Reglamento (CE) n.o 593/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 2008, sobre la ley aplicable a las obligaciones contractuales (Roma I) (DO 2008, L 177, p. 6; en lo sucesivo, «Reglamento Roma I»), y no a la vista de los principios de no discriminación y de libre prestación de servicios.
19
La Comisión, apoyada por las coadyuvantes, rebate estas alegaciones.
20
Procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, la motivación exigida por el artículo 296 TFUE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias de dicho artículo 296 debe apreciarse en relación no solo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (véase la sentencia de 8 de septiembre de 2011, Comisión/Países Bajos, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, apartado 125 y jurisprudencia citada).
21
En este contexto, la decisión de no incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, únicamente debe contener las razones por las cuales la Comisión considera que no existen serias dificultades de apreciación de la compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado interior y procede considerar que incluso una motivación sucinta de dicha decisión cumple el requisito de motivación exigido en el artículo 296 TFUE si muestra de manera clara e inequívoca las razones por las cuales la Comisión consideró que no existían dificultades de ese tipo, siendo el aspecto de la fundamentación de tal motivación ajeno al citado requisito (sentencias de 27 de octubre de 2011, Austria/Scheucher-Fleisch y otros, C‑47/10 P, EU:C:2011:698, apartado 111, y de 12 de mayo de 2016, Hamr — Sport/Comisión, T‑693/14, no publicada, EU:T:2016:292, apartado 54; véase también, en este sentido, la sentencia de 22 de diciembre de 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, apartados 65, 70 y 71).
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En el caso de autos, por lo que respecta a la compatibilidad de la medida controvertida con el mercado interior, en primer término, la Decisión impugnada muestra que la Comisión mencionó las sentencias de 22 de marzo de 1977, Iannelli & Volpi (74/76, EU:C:1977:51), apartado 14, y de 15 de junio de 1993, Matra/Comisión (C‑225/91, EU:C:1993:239), apartado 41, según las cuales las modalidades de una ayuda que infrinja disposiciones particulares del Tratado FUE, distintas de los artículos 107 TFUE y 108 TFUE, pueden estar tan indisolublemente vinculadas al objeto de la ayuda que no sea posible apreciarlas aisladamente, de manera que su efecto sobre la compatibilidad o incompatibilidad de la ayuda en su conjunto debe apreciarse necesariamente a través del procedimiento del artículo 108 TFUE (apartado 92 de la Decisión impugnada). A este respecto, la Decisión impugnada indica que la República Italiana estableció cuatro criterios para seleccionar a los beneficiarios potenciales de la medida controvertida y que la Comisión consideró que esos cuatro criterios estaban indisolublemente vinculados a la medida controvertida (apartado 93 de la Decisión impugnada).
23
A continuación, en el apartado 95 de la Decisión impugnada, la Comisión indicó que existía una razón particular para examinar el cuarto criterio de selección que imponía a los beneficiarios pagar una retribución mínima a los empleados destinados en alguna de sus bases en Italia. La Comisión consideró que este requisito no era inherente al objetivo de la medida controvertida, habida cuenta de que su finalidad era conseguir que los beneficiarios garantizaran la protección de una retribución mínima a sus empleados destinados en alguna de sus bases en Italia, de conformidad con el Derecho italiano. Por consiguiente, según la Comisión, la compatibilidad de dicho requisito debía apreciarse a la luz de «otras disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión».
24
Llegados a este punto, es preciso observar que la Decisión impugnada no muestra de manera clara e inequívoca el razonamiento que condujo a la Comisión a afirmar a la vez que el requisito de retribución mínima estaba indisociablemente vinculado a la medida controvertida, en el apartado 93 de la referida Decisión, y que dicho requisito no era inherente al objetivo de la expresada medida, en el apartado 95 de esa Decisión.
25
Además, en los apartados 96 a 98 de la Decisión impugnada, la Comisión señaló que el requisito de retribución mínima solo se aplicaba a los asalariados destinados en alguna base en Italia. Procedió a apreciar este requisito a la vista del artículo 8 del Reglamento Roma I, que contiene las normas especiales de conflictos de leyes relativas al contrato individual de trabajo. Declaró que, conforme a dicha disposición, todos los transportistas aéreos que tengan empleados prestando sus servicios en alguna base en territorio italiano están obligados a respetar la protección mínima otorgada por el Derecho italiano, cualquiera que sea la nacionalidad del transportista o la ley aplicable al contrato individual de trabajo. En virtud de lo anterior, concluyó, en el apartado 99 de la Decisión impugnada, que el requisito de retribución mínima respetaba prima facie la protección que el Reglamento Roma I confería a los asalariados y no constituía una infracción de «otras disposiciones del Derecho de la Unión».
26
Con tal razonamiento, la Comisión no expuso las razones que le permitían considerar que la única disposición pertinente, aparte de los artículos 107 TFUE y 108 TFUE, a cuya luz debía examinar la compatibilidad con el Derecho de la Unión del requisito de retribución mínima era el artículo 8 del Reglamento Roma I.
27
A este respecto, se ha de advertir que la conclusión a la que llegó la Comisión en el apartado 99 de la Decisión impugnada, según la cual el requisito de retribución mínima no era contrario a «otras disposiciones del Derecho de la Unión», no está motivada. En efecto, más allá del artículo 8 del Reglamento Roma I, la Comisión no mencionó ninguna otra disposición del Derecho de la Unión a cuya luz hubiera examinado dicho requisito. Por lo tanto, la Comisión no expuso de manera clara y transparente los motivos por los que había considerado que el expresado requisito no constituía una infracción de «otras disposiciones del Derecho de la Unión».
28
Esta falta de motivación queda puesta de manifiesto además por el hecho, expuesto en los apartados 94 y 95 de la Decisión impugnada, de que, al examinar el requisito de la retribución mínima, la Comisión tuvo en cuenta el «contexto», a saber, la denuncia de la Asociación Italiana de Compañías Low Cost (Aicalf), que tenía que ver con el artículo 203 del Decreto-ley n.o 34, cuyo tenor es parecido al del artículo 198 de dicho Decreto-ley, es decir, la base jurídica de la medida controvertida. El contenido de esa denuncia se adjuntó a la demanda.
29
Según dicha denuncia, la normativa italiana en cuestión era ilegal en la medida en que establecía que los transportistas aéreos debían pagar a los asalariados que prestaban sus servicios en alguna de sus bases en Italia una retribución no inferior a la retribución mínima establecida por convenio colectivo nacional pertinente para el sector del transporte aéreo, celebrado por las organizaciones sindicales y los empresarios más representativos del territorio nacional. La Aicalf sostenía que el convenio colectivo nacional al que se refiere esta normativa lo había negociado una asociación profesional que no era representativa, por cuanto sus miembros representaban solamente el 11,3 % del tráfico aéreo italiano total. Según la Aicalf, la referida normativa constituía una restricción discriminatoria indirecta a la libre prestación de servicios en el sentido del artículo 56 TFUE.
30
La denuncia se apoyaba, en particular, en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia contenida, entre otras, en las sentencias de 11 de diciembre de 2007, International Transport Workers’ Federation y Finnish Seamen’s Union (C‑438/05, EU:C:2007:772), de 18 de diciembre de 2007, Laval un Partneri (C‑341/05, EU:C:2007:809), de 3 de abril de 2008, Rüffert (C‑346/06, EU:C:2008:189), y de 18 de septiembre de 2014, Bundesdruckerei (C‑549/13, EU:C:2014:2235). A este respecto, la Aicalf sostenía que el Tribunal de Justicia ya había examinado medidas nacionales que imponían a los operadores extranjeros respetar unas condiciones salariales fijadas en los convenios colectivos nacionales y las había declarado incompatibles con el Derecho de la Unión.
31
Antes de adoptar la Decisión impugnada, la Comisión había dirigido su atención, pues, al artículo 203 del Decreto-ley n.o 34, cuyo tenor reproducía en parecidos términos el requisito de retribución mínima establecido por la medida controvertida, y a la compatibilidad de la medida controvertida con el mercado interior a la vista especialmente del artículo 56 TFUE. Disponía, por lo demás, de información pertinente al respecto.
32
Considerando este contexto, la Comisión se hallaba a fortiori en una situación en la que tenía que pronunciarse sobre la pertinencia del artículo 56 TFUE en cuanto «otr[a] disposici[ón] del Derecho de la Unión» con arreglo a la cual debería, en su caso, examinar la compatibilidad de la medida controvertida con el mercado interior.
33
De esta manera, la demandante alega fundadamente que la Decisión impugnada no le permite comprender las razones por las que la Comisión examinó la compatibilidad con el Derecho de la Unión del requisito de retribución mínima solamente a la vista del artículo 8 del Reglamento Roma I y no a la vista, en particular, del principio de la libre prestación de servicios consagrado por el artículo 56 TFUE.
34
De cuanto antecede se infiere que la Comisión no llegó a explicar por qué, a su juicio, la única disposición pertinente, más allá de los artículos 107 TFUE y 108 TFUE, a cuya luz debía examinar la compatibilidad con el Derecho de la Unión del requisito de retribución mínima era el artículo 8 del Reglamento Roma I ni por qué excluyó «otras disposiciones del Derecho de la Unión» y, en particular, el artículo 56 TFUE, que consagra la libre prestación de servicios. En tales circunstancias, el Tribunal General no puede controlar si el requisito de retribución mínima era compatible con «otras disposiciones del Derecho de la Unión» y si la medida controvertida, considerada como un todo, era por tanto compatible con el mercado interior.
35
La anterior conclusión no resulta desvirtuada por el hecho, reseñado en el apartado 94 de la Decisión impugnada, de que, en la fecha en que se adoptó esta, no se había incoado ningún procedimiento por incumplimiento al amparo del artículo 258 TFUE contra la República Italiana a causa de la normativa objeto de denuncia. En efecto, el artículo 258 TFUE no contiene un mandato que obligue a la Comisión a incoar tal procedimiento. La Comisión dispone, en tal sentido, de una facultad discrecional (sentencia de 14 de octubre de 2010, Deutsche Telekom/Comisión, C‑280/08 P, EU:C:2010:603, apartado 47). Por lo tanto, el hecho de que la Comisión no haya incoado el procedimiento por incumplimiento no significa que la normativa italiana en cuestión sea compatible con el Derecho de la Unión. Así pues, esta precisión no tiene ninguna incidencia sobre el carácter insuficiente de la motivación de la Decisión impugnada.
36
En cuanto a la afirmación que figura en el apartado 99 de la Decisión impugnada según la cual «corresponderá a las autoridades italianas competentes y, en su caso, a los órganos jurisdiccionales italianos velar por que [el requisito de retribución mínima] se aplique y se ejecute de un modo compatible con el Derecho de la Unión», procede recordar que la apreciación de la compatibilidad de una ayuda con el mercado interior es competencia exclusiva de la Comisión, bajo el control del juez de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de diciembre de 2012, Mitteldeutsche Flughafen y Flughafen Leipzig-Halle/Comisión, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, apartado 79). Por lo tanto, el hecho de que las autoridades o los órganos jurisdiccionales italianos puedan velar por que el mencionado requisito se aplique y ejecute de conformidad con el Derecho de la Unión no exime a la Comisión de su obligación de apreciar la compatibilidad de una ayuda con el mercado interior, incluso a la vista, en su caso, de otras disposiciones del Derecho de la Unión distintas de los artículos 107 TFUE y 108 TFUE. Por consiguiente, tampoco tiene ninguna incidencia sobre el carácter insuficiente de la motivación de la Decisión impugnada la afirmación que figura en el apartado 99 de esta.
37
Por último, según reiterada jurisprudencia, la motivación no puede ser explicada por primera vez y a posteriori ante el juez, salvo si se dan circunstancias excepcionales (véase la sentencia de 20 de septiembre de 2011, Evropaïki Dynamiki/BEI, T‑461/08, EU:T:2011:494, apartado 109 y jurisprudencia citada). Por lo tanto, no es lícito que las explicaciones presentadas por la Comisión en su escrito de contestación y en la vista, según las cuales la medida controvertida no viola el principio de libre prestación de servicios y no era necesario el examen de «otras disposiciones del derecho de la Unión», completen la motivación de la Decisión impugnada en el curso del procedimiento.
38
En consecuencia, procede anular la Decisión impugnada por cuanto la Comisión incumplió la obligación de motivación que le impone el artículo 296 TFUE.
[omissis]
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Décima)
decide:
1)
Anular la Decisión C(2020) 9625 final de la Comisión, de 22 de diciembre de 2020, relativa a la ayuda estatal SA.59029 (2020/N) — Italia — COVID-19: Régimen de compensaciones a las compañías aéreas titulares de una licencia expedida por las autoridades italianas.
2)
Condenar a la Comisión a cargar con sus propias costas y con las de Ryanair DAC.
3)
Neos SpA, Blue panorama airlines SpA y Air Dolomiti SpA — Linee aeree regionali Europee cargarán con sus propias costas.
Kornezov
Buttigieg
Hesse
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 24 de mayo de 2023.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.
(
1
)	Solo se reproducen los apartados de la presente sentencia cuya publicación considera útil el Tribunal General.