62001CJ0463_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-463/01,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG,
som väckts den
3 december 2001
,
Europeiska gemenskapernas kommission,
företrädd av G. zur Hausen, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
med stöd av
Republiken Frankrike,
företrädd av G. de Bergues, E. Puisais och D. Petrausch, samtliga i egenskap av ombud,
och av
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland,
inledningsvis företrätt av P. Ormond, därefter av C. Jackson, båda i egenskap av ombud,
intervenienter,
mot
Förbundsrepubliken Tyskland,
företrädd av W.-D. Plessing och T. Rummler, båda i egenskap av ombud, biträdda av D. Sellner, Rechtsanwalt,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena P. Jann och K. Lenaerts (referent) samt domarna C. Gulmann, J.-P. Puissochet, R. Schintgen, N. Colneric, S. von Bahr och J.N. Cunha Rodrigues,
generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
justitiesekreterare: avdelningsdirektören M.-F. Contet,
med beaktande av det skriftliga förfarandet och efter att förhandling hållits
den 2 mars 2004,
och efter att den
6 maj 2004
ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen skall fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpackningar och förpackningsavfall (EGT L 365, s. 10; svensk specialutgåva, område 15, volym 13, s. 266) jämförd med artikel 28 EG och enligt artikel 3 jämförd med punkt 2 d i bilaga II till rådets direktiv 80/777/EEG av den 15 juli 1980 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om utvinning och saluförande av naturliga mineralvatten (EGT L 229, s. 1; svensk specialutgåva, område 13, volym 10, s. 226) genom att med 8 § punkt 1 och 9 § punkt 2 i 1998 års förordning om motverkande av och återvinning av förpackningsavfall inrätta ett återanvändningssystem för förpackningar för varor som förpackas vid källan med tillämpning av direktiv 80/777.
Tillämpliga bestämmelser
Gemenskapslagstiftningen
2. I artikel 3 i direktiv 80/777 föreskrivs att källor med naturligt mineralvatten skall utnyttjas och vattnet därifrån förpackas i enlighet med bilaga 2 till direktivet.
3. I punkt 2 i bilagan föreskrivs följande:
”Utrustning för exploatering av vattnet måste installeras på ett sådant sätt att varje möjlighet till förorening undviks och så att vattnet behåller de egenskaper som motsvarar dem som tillskrivs det och som det har vid källan.
I detta syfte skall följande uppfyllas i synnerhet:
…
d) Transport av naturligt mineralvatten i behållare av annat slag än sådana som godkänts för distribution till konsumenten skall vara förbjuden.”
4. Enligt artikel 1.1 i direktiv 94/62 är syftet med detta att harmonisera nationella bestämmelser om hanteringen av förpackningar och förpackningsavfall. Direktivet avser å ena sidan att förebygga och minska inverkan på miljön i samtliga medlemsstater och i tredje land, och därmed säkerställa en hög miljöskyddsnivå, och å andra sidan att säkerställa en fungerande inre marknad och undvika handelshinder samt snedvridning och begränsning av konkurrensen inom gemenskapen.
5. I artikel 5 i direktivet föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna får i enlighet med fördraget främja återanvändningssystem för förpackningar som kan åter[an]vändas på ett miljövänligt sätt.”
6. I artikel 7.1 i direktiv 94/62 föreskrivs följande:
’’Medlemsstaterna skall för att uppfylla de mål som fastställs i detta direktiv vidta de åtgärder som är nödvändiga för att införa system som säkerställer att
a) använt förpackningsmaterial eller förpackningsavfall returneras eller samlas in från konsumenten, andra slutliga användare eller från avfallsflödet och kanaliseras till det lämpligaste alternativet för avfallshantering,
b) insamlade förpackningar eller förpackningsavfall återanvänds eller återvinns, inbegripet materialutnyttjande.
Dessa system skall vara öppna för de ekonomiska aktörerna i de berörda sektorerna och för de behöriga myndigheterna. De skall även gälla för importerade produkter på icke-diskriminerande villkor, inklusive de närmare bestämmelserna om tillgång till systemen och eventuella avgifter i samband härmed. Systemen skall vara så utformade att handelshinder eller snedvridning av konkurrensen undviks i enlighet med fördraget.’’
Den nationella lagstiftningen
7. I Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (förordningen om motverkande av och återvinning av förpackningsavfall) av den 21 augusti 1998 (BGBl. 1998 I, s. 2379) (nedan kallad VerpackV) föreskrivs olika åtgärder i syfte att motverka och minska förpackningsavfallets inverkan på miljön. Avsikten med denna förordning, vilken ersatte Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällen (förordningen om motverkande av förpackningsavfall) av den 12 juni 1991 (BGBl. 1991 I, s. 1234), var att införliva direktiv 94/62 med den nationella rätten.
8. I 6 § punkterna 1 och 2 i VerpackV föreskrivs följande skyldigheter:
”1. Distributören skall kostnadsfritt, på försäljningsstället eller i dess omedelbara närhet, ta tomma förpackningar som härrör från konsumenten i retur och återvinna dem i enlighet med punkt 1 i bilaga I och därvid uppfylla kraven i punkt 2 i bilaga I. Återvinningskraven kan även uppfyllas genom återanvändning eller genom att förpackningarna överlämnas till distributören eller till producenten i enlighet med punkt 2. Distributören skall upplysa den private konsumenten genom tydlig och läsbar text om möjligheterna att returnera förpackningarna i enlighet med första meningen. Skyldigheten enligt första meningen avser endast förpackningar av sådant slag, form och storlek och förpackningar av sådana varor som distributören har i sitt sortiment. För distributörer med mindre än 200 kvadratmeters butiksyta innebär denna skyldighet att ta förpackningar i retur endast förpackningar av de märken som saluförs av distributören. Vid distansförsäljning skall returneringen säkras genom passande returneringsmöjligheter tillräckligt nära konsumenten. I varusändningen och i katalogerna skall hänvisning göras till returneringsmöjligheten. Om förpackningarna inte kommer från privata konsumenter, kan det genom avtal träffas andra överenskommelser om orten för returneringen och om vem som skall stå för kostnaderna. I den mån distributörerna inte uppfyller skyldigheterna enligt första meningen genom att ta förpackningarna i retur på försäljningsstället, skall de säkerställa att dessa skyldigheter uppfylls genom ett system i enlighet med punkt 3. För förpackningsdistributörer som inte kan delta i ett system i enlighet med punkt 3 gäller, med avvikelse från första meningen, de i 4 § punkt 2 angivna återvinningskraven i tillämpliga delar.
2. Producenter och distributörer skall kostnadsfritt på försäljningsstället ta i retur de förpackningar som returnerats till distributörerna i enlighet med punkt 1, återvinna dem i enlighet med kraven i punkt 1 i bilaga I och uppfylla kraven i punkt 2 i bilaga I. Kraven på återvinning kan också uppfyllas genom återanvändning av förpackningarna. Skyldigheterna enligt första meningen avser endast förpackningar av sådant slag, form och storlek och förpackningar för sådana varor som saluförs av producenterna respektive distributörerna. Punkt 1, åttonde–tionde meningarna, gäller i tillämpliga delar.”
9. Enligt 6 § punkt 3 kan dessa skyldigheter rörande returnering och återvinning i princip även uppfyllas genom att producenten eller distributören deltar i ett integrerat system för insamling av använda förpackningar. Det ankommer på den behöriga regionala myndigheten att konstatera att systemet uppfyller de villkor som uppställs genom VerpackV avseende täckningsgraden.
10. Enligt 8 § punkt 1 VerpackV skall distributörer som saluför livsmedel i vätskeform i icke-återanvändbara dryckesförpackningar av köparen ta ut en pant på minst 0,25 euro inklusive mervärdesskatt per förpackning. Om förpackningen rymmer mer än 1,5 liter skall panten vara minst 0,50 euro inklusive mervärdesskatt. Panten skall tas ut av alla distributörer i distributionskedjan ända fram till försäljningen till konsumenten. Panten återbetalas när förpackningarna returneras i enlighet med 6 § punkterna 1 och 2 VerpackV.
11. Enligt 9 § punkt 1 VerpackV tillämpas skyldigheten att ta ut pant inte på förpackningar beträffande vilka producenten eller distributören undantas från skyldigheten att ta förpackningar i retur på grund av att han deltar i ett sådant integrerat insamlingssystem som avses i 6 § punkt 3.
12. I 9 § punkt 2 VerpackV föreskrivs emellertid under vilka omständigheter 6 § punkt 3 inte skall tillämpas beträffande vissa drycker. Bestämmelsen har följande lydelse:
”Om andelen drycker som inom Tyskland förpackas i återanvändbara förpackningar, [oavsett om] det rör sig om öl eller mineralvatten (inklusive källvatten, bordsvatten och hälsovatten), kolsyrad läskedryck, fruktjuice … eller vin …, under ett kalenderår understiger 72 procent, skall en ny beräkning av andelen återanvändbara förpackningar genomföras avseende den tolvmånadersperiod som följer efter offentliggörandet av att andelen återanvändbara förpackningar inte har uppnåtts. Om andelen återanvändbara förpackningar därvid åter konstateras understiga den som anges i första meningen, skall det beslut som antagits enligt 6 § punkt 3 anses återkallat i hela Tyskland med verkan från och med den dag som infaller sex kalendermånader efter offentliggörandet enligt punkt 3 för de dryckessektorer där andelen återanvändbara förpackningar är lägre än de som fastställts år 1991 …”
13. I enlighet med 9 § punkt 3 VerpackV skall den tyska regeringen varje år offentliggöra hur stor andel av alla drycker som enligt 9 § punkt 2 skall säljas i mindre miljöskadliga förpackningar. Enligt 9 § punkt 4 skall den behöriga myndigheten på begäran av berörda parter eller ex officio göra en ny beräkning enligt 6 § punkt 3 om den andel drycker som skall säljas i sådana förpackningar åter uppnås efter ett återkallande.
14. Det följer av dessa nationella bestämmelser att producenter av mineralvatten fråntas möjligheten att uppfylla sin skyldighet att ta förpackningar i retur genom att delta i ett integrerat insamlingssystem om den totala andelen drycker som förpackas i återanvändbara förpackningar understiger 72 procent under två på varandra följande år och om 1991 års andel för mineralvatten som förpackats i återanvändbara förpackningar samtidigt inte uppnås. I sådant fall skall drycker som förpackas i icke-återanvändbara förpackningar omfattas av det system med pant och individuell returnering som föreskrivs i 8 § punkt 1 VerpackV.
15. Enligt den tyska regeringen understeg andelen återanvändbara dryckesförpackningar under år 1997 för första gången 72 procent, den uppgick närmare bestämt till 71,33 procent. Därefter fortsatte denna andel att sjunka på grund av en kraftig ökning av användningen av engångsförpackningar för drycker. Mot denna bakgrund beslutade den tyska regeringen under det skriftliga förfarandet i detta mål att det från och med den 1 januari 2003 skulle bli obligatoriskt att ta ut pant på engångsförpackningar för mineralvatten, öl och kolsyrade läskedrycker.
Det administrativa förfarandet
16. Den 12 december 1995 sände kommissionen en formell underrättelse till Förbundsrepubliken Tyskland. I denna underrättelse gjordes det gällande att bestämmelserna om uttag av pant på vissa icke-återanvändbara förpackningar hindrade handeln inom gemenskapen. Efter det att fristen för att införliva direktiv 94/62 hade löpt ut och efter antagandet av VerpackV sände kommissionen den 11 december 1998 en kompletterande formell underrättelse till medlemsstaten. I underrättelsen framställdes flera anmärkningar beträffande de nya tyska bestämmelsernas oförenlighet med bestämmelserna i direktiv 94/62 jämförda med artikel 30 i EG‑fördraget (nu artikel 28 EG).
17. Kommissionen nöjde sig inte med de förklaringar som lämnats av den tyska regeringen som svar på de båda formella underrättelserna. Kommissionen riktade därför den 27 juli 2000 ett motiverat yttrande till den tyska regeringen, i vilket det konstaterades att Förbundsrepubliken Tyskland hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5 i direktivﾠ94/62 jämförd med artikel 28 EG och enligt artikel 3 i direktiv 80/777 jämförd med punkt 2 d i bilaga II till direktiv 80/777 genom att med VerpackV inrätta ett återanvändningssystem för förpackningar för naturligt mineralvatten som skall förpackas vid källan enligt direktiv 80/777. I det motiverade yttrandet gjorde kommissionen gällande att de tyska bestämmelserna i fråga hindrade handeln med naturligt mineralvatten för de producenter som tvingas återsända tomma förpackningar till produktionsorten då dessa förpackningar inte kan användas för andra varor. Enligt kommissionen kan de tyska bestämmelserna inte motiveras med att de skyddar miljön. Bestämmelsernas räckvidd går nämligen utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet genom att den särskilda situationen för varor som måste transporteras lång väg inte beaktas.
18. Den tyska regeringen besvarade det motiverade yttrandet den 10 november 2000 och bestred därvid att handeln inom gemenskapen hindrades. Det gjordes gällande att producenter av mineralvatten etablerade i andra medlemsstater genom de tyska bestämmelserna gavs möjligheten att saluföra sina produkter antingen genom att använda återanvändbara förpackningar, bland annat inom ramen för ett system med standardiserade flaskor, eller genom att använda icke-återanvändbara förpackningar. Även om de aktuella bestämmelserna anses hindra handeln inom gemenskapen kan de motiveras med att de skyddar miljön. Grunden för detta är att det är bättre för miljön att använda återanvändbara dryckesförpackningar jämfört med engångsförpackningar, trots att de återanvändbara förpackningarna eventuellt måste transporteras lång väg.
19. Den 16 mars 2001 anmälde Förbundsrepubliken Tyskland till kommissionen ett förslag till ändring av VerpackV. Denna anmälan återkallades emellertid den 3 juli 2001, eftersom svårigheter uppkommit i samband med lagstiftningsprocessen beträffande nämnda ändringsförslag.
20. Kommissionen ansåg att Förbundsrepubliken Tyskland hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten och beslutade därför att väcka förevarande talan.
21. Genom beslut av domstolens ordförande den 29 maj 2002 har Republiken Frankrike och Förenade kungariket tillåtits att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden. Förenade kungariket underrättade domstolen i skrivelse av den 26 september 2002 om att det avstod från att inge en interventionsinlaga.
Föremålet för talan och frågan huruvida talan kan upptas till sakprövning
22. Kommissionen har väckt denna talan eftersom den anser att 8 § punkt 1 o ch 9 § punkt 2 VerpackV innebär att mineralvattenproducenter från andra medlemsstater åläggs en särskild börda i och med att det genom bestämmelserna införs skyldigheter rörande pant och individuell returnering avseende engångsförpackningar med hänsyn till andelen återanvändbara förpackningar på den tyska marknaden. Kommissionen anser att producenter som använder engångsförpackningar genom nämnda bestämmelser ges incitament att använda återanvändbara förpackningar och att detta innebär att producenter av naturligt mineralvatten etablerade i andra medlemsstater belastas med extra kostnader.
23. Den tyska regeringen har gjort gällande att kommissionen under det administrativa förfarandet inte klandrade denna regering för att producenter av naturligt mineralvatten genom 8 och 9 §§ VerpackV utsattes för påtryckningar att använda återanvändbara förpackningar. Kommissionen beredde inte den tyska regeringen möjlighet att klargöra sin inställning i denna fråga, inte heller att i förekommande fall frivilligt efterkomma de krav som uppställs i gemenskapsrätten, bland annat genom att undanta producenter av naturligt mineralvatten etablerade i andra medlemsstater från beräkningen av de andelar som föreskrivs i 9 § punkt 2 VerpackV.
24. Domstolen erinrar härvid om att det administrativa förfarandets syfte enligt fast rättspraxis är att ge den berörda medlemsstaten möjlighet att dels fullgöra sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten, dels göra invändningar mot klagomål framställda av kommissionen (se bland annat dom av den 15 januari 2002 i mål C‑439/99, kommissionen mot Italien, REG 2002, s. I‑305, punkt 10, och av den 20 juni 2002 i mål C‑287/00, kommissionen mot Tyskland, REG 2002, s. I‑5811, punkt 16).
25. Ett korrekt genomförande av det administrativa förfarandet är nödvändigt, inte bara som en garanti för skyddet av den berörda medlemsstatens rättigheter, utan också för att säkerställa att ett eventuellt domstolsförfarande får ett klart avgränsat tvisteföremål (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Tyskland, punkt 17).
26. Föremålet för en talan som väcks med stöd av artikel 226 EG avgränsas således genom det administrativa förfarande som avses i denna bestämmelse. Talan skall alltså grundas på samma skäl och grunder som det motiverade yttrandet (se bland annat domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 11).
27. Domstolen finner i detta mål att kommissionen inte utvidgat tvisteföremålet såsom det avgränsats under det administrativa förfarandet.
28. I den första formella underrättelsen riktade nämligen kommissionen kritik mot att de tyska bestämmelserna grundas på en andel återanvändbara förpackningar som innebär att den under en viss period rådande marknadssituationen fixeras. I svaret på den formella underrättelsen redogjorde den tyska regeringen för skälen till fastställandet av den aktuella andelen. Det gjordes därvid gällande att ifrågavarande bestämmelser inte ålägger producenterna att använda ett visst förpackningssätt.
29. Vidare framförde kommissionen i den kompletterande formella underrättelsen kritik mot de oproportionerliga verkningar som VerpackV innebär för producenter av naturligt mineralvatten. Kommissionen betonade att bestämmelsen om fastställande av en andel återanvändbara förpackningar kunde innebära ett hinder för att saluföra nya varor i engångsförpackningar i Tyskland. Som svar på denna underrättelse vidhöll den tyska regeringen sin inställning, nämligen att ifrågavarande bestämmelse inte hindrar producenter etablerade i andra medlemsstater att använda engångsförpackningar.
30. I det motiverade yttrandet, där anmärkningarna endast avsåg inverkan av 8 och 9 §§ VerpackV på saluförandet av naturligt mineralvatten, gjorde kommissionen gällande att producenterna genom nämnda bestämmelser gavs incitament att inte öka andelen engångsförpackningar så att den fastställda andelen återanvändbara förpackningar inte längre skulle kunna uppnås. Producenter etablerade långt ifrån försäljningsställena ges genom VerpackV möjlighet att öka sin marknadsandel beträffande produkter i engångsförpackningar endast om andra producenter etablerade närmare försäljningsställena är beredda att avstå marknadsandelar.
31. Av svaret på det motiverade yttrandet framgår att den tyska regeringen insåg att kommissionen genom nämnda yttrande riktade kritik bland annat mot den inverkan som de tyska bestämmelserna hade på valet av förpackningssätt. I svaret redogjorde den tyska regeringen nämligen för de olika möjligheter som stod till buds för producenter från andra medlemsstater att saluföra sina produkter på den tyska marknaden. Den tyska regeringen vidhöll därvid sin inställning att något hinder inte förelåg för att saluföra produkter i engångsförpackningar.
32. Påståendet att de tyska bestämmelserna ger producenter av naturligt mineralvatten etablerade i andra medlemsstater incitament att använda återanvändbara förpackningar återfinns således bland de argument som åberopats av kommissionen under det administrativa förfarandet till stöd för att VerpackV inte är förenlig med tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelser.
33. Följaktligen kan talan tas upp till sakprövning.
Prövning i sak
34. Det är ostridigt mellan parterna att 8 och 9 §§ VerpackV ingår i bestämmelser som antagits för att införliva direktiv 94/62.
35. Parterna tvistar emellertid om frågan huruvida 8 och 9 §§ VerpackV, vad avser främjandet av återanvändning av förpackningar, kan prövas även utifrån artikel 28 EG. Kommissionen anser med stöd av den franska regeringen att de tyska bestämmelserna endast kan överensstämma med artikel 5 i direktiv 94/62 om de även överensstämmer med artikel 28 EG. Den tyska regeringen har däremot gjort gällande att artikel 5 utgör en uttömmande harmonisering på området, vilket innebär att 8 och 9 §§ VerpackV inte kan prövas utifrån bestämmelserna i fördraget om fri rörlighet för varor.
36. Inom ett område där det har skett en uttömmande harmonisering på gemenskapsnivå skall de nationella bestämmelserna bedömas mot bakgrund av harmoniseringsåtgärdens bestämmelser och inte mot bakgrund av de primärrättsliga bestämmelserna (domstolens dom av den 12 oktober 1993 i mål C‑37/92, Vanacker och Lesage, REG 1993, s. I‑4947, punkt 9, av den 13 december 2001 i mål C‑324/99, DaimlerChrysler, REG 2001, s. I‑9897, punkt 32, och av den 11 december 2003 i mål C‑322/01, Deutscher Apothekerverband, REG 2003, s. I‑0000, punkt 64). Med beaktande av detta kommer domstolen således att pröva huruvida den genom direktiv 94/62 genomförda harmoniseringen innebär att någon prövning inte skall göras av de aktuella nationella bestämmelsernas förenlighet med artikel 28 EG.
Huruvida artikel 28 EG är tillämplig
37. Vad beträffar det i direktiv 94/62 föreskrivna främjandet av återanvändning av förpackningar, erinrar domstolen om följande. Det följer av såväl första skälet i direktiv 94/62 som dess artikel 1.1 att direktivet syftar till att dels förebygga och minska förpackningsavfalls inverkan på miljön för att säkerställa en hög miljöskyddsnivå, dels säkerställa en väl fungerande inre marknad och undvika handelshinder samt snedvridning och begränsning av konkurrensen inom gemenskapen (se dom av den 19 juni 2003 i mål C‑444/00, Mayer Parry Recycling, REG 2003, s. I‑6163, punkt 71).
38. Det är visserligen riktigt att åtgärder enligt direktiv 94/62 skall vidtas ”i första hand” för att motverka uppkomsten av förpackningsavfall, men att det i artikel 1.2 såsom ”andra grundläggande principer” även nämns återanvändning av förpackningar samt materialutnyttjande och andra former av återvinning av förpackningsavfall.
39. I åttonde skälet i direktivet anges att ”[t]ill dess att vetenskapliga och tekniska framsteg har gjorts med avseende på återvinningsprocesser bör återanvändning och materialutnyttjande vara de processer som används i första hand med hänsyn till inverkan på miljön. Detta kräver att medlemsstaterna inför system som säkerställer att använda förpackningar eller förpackningsavfall returneras. Livscykelanalyser bör snarast möjligt utföras i syfte att motivera en klar rangordning mellan återanvändbara, materialutnyttjandebara och återvinningsbara förpackningar.”
40. Till skillnad från vad den tyska regeringen gjort gällande inrättas genom direktiv 94/62 inte någon rangordning mellan återanvändning av förpackningar och återvinning av förpackningsavfall.
41. Vad gäller återanvändning av förpackningar anges i artikel 5 i direktiv 94/62 endast att medlemsstaterna får i enlighet med fördraget främja återanvändningssystem för förpackningar som kan återanvändas på ett miljövänligt sätt.
42. Enligt artikel 7.1 i direktivet skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att införa system som säkerställer, inte bara att använt förpackningsmaterial eller förpackningsavfall returneras eller samlas in för att kanalisera det till det lämpligaste alternativet för avfallshantering, utan även att insamlade förpackningar eller förpackningsavfall återanvänds eller återvinns, inbegripet materialutnyttjande.
43. Bortsett från definitionen av begreppet ”återanvändning” av förpackningar och bortsett från vissa allmänna bestämmelser om motverkande av förpackningsavfall och bestämmelser om returnerings-, insamlings- och återvinningssystem i artiklarna 3.5, 4 respektive 7 i direktiv 94/62, återfinns det inte några bestämmelser i direktivet om hur de medlemsstater som använder sig av möjligheten i artikel 5 skall organisera de system som inrättas för att främja återanvändbara förpackningar.
44. Till skillnad från vad som är fallet gällande märkning och identifiering av förpackningar samt krav på förpackningars sammansättning och möjligheter till återanvändning och återvinning, som regleras i artiklarna 8–11 och i bilaga II till direktiv 94/62, har organisationen av nationella system för främjande av återanvändning av förpackningar således inte harmoniserats till fullo.
45. Sådana system kan således bedömas utifrån fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor.
46. För övrigt anges i artikel 5 i direktiv 94/62 att medlemsstaterna får främja återanvändningssystem för förpackningar endast ”i enlighet med fördraget”.
47. Till skillnad från vad den tyska regeringen gjort gällande finner domstolen att domen i det ovannämnda målet Daimler Chrysler inte kan leda till någon annan slutsats. I punkt 44 i denna dom har domstolen visserligen slagit fast att användningen i en gemenskapsrättslig bestämmelse av uttrycket ”i enlighet med fördraget” inte kan förstås så, att det, när en nationell åtgärd motsvarar kraven i denna artikel, dessutom är nödvändigt att tydligt klargöra huruvida denna åtgärd är förenlig med bestämmelserna i fördraget om fri rörlighet för varor.
48. Föremålet för domstolens prövning i nämnda dom var dock rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen (EGT L 30, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 12, s. 43). Den fråga som regleras av harmoniserade rättsregler på gemenskapsnivå i nämnda förordning är frågan om transporter av avfall för att säkerställa skyddet av miljön (domen i det ovannämnda målet DaimlerChrysler, punkt 42). Såsom slagits fast ovan är detta dock inte fallet rörande direktiv 94/62 i fråga om återanvändning av förpackningar.
49. Enligt artikel 4.3 a i i den nämnda förordningen får medlemsstaterna dessutom ”i enlighet med fördraget” vidta åtgärder beträffande transporter av avfall som skall bortskaffas slutligt, samtidigt som det i bestämmelsen anges en rad principer, såsom principerna om närhet, prioritering av återvinning och tillräcklig egenkapacitet på gemenskapsnivå och nationell nivå, som medlemsstaterna skall beakta då de använder sig av denna möjlighet.
50. Domstolens tolkning i domen i det ovannämnda målet DaimlerChrysler av uttrycket ”i enlighet med fördraget” kan inte tillämpas i förevarande mål. Den möjlighet som medlemsstaterna har fått för att främja återanvändning av förpackningar har formulerats i allmänna ordalag, och det anges inte närmare vilka kriterier som medlemsstaterna skall beakta då de använder sig av denna möjlighet.
51. Det skall även påpekas att domstolen i punkt 45 i domen i det ovannämnda målet DaimlerChrysler slagit fast att uttrycket ”i enlighet med fördraget” inte heller betyder att alla nationella åtgärder som begränsar transporter av avfall i enlighet med artikel 4.3 a i i förordningen systematiskt skall antas vara förenliga med gemenskapsrätten enbart på grund av att de avser att genomföra en eller flera av de principer som anges i denna bestämmelse. Uttrycket skall snarare förstås så, att sådana nationella åtgärder, förutom att vara förenliga med fördraget, dessutom skall vara utformade med iakttagande av de regler eller allmänna principer i fördraget som inte direkt åsyftas med den lagstiftning som införts på området för transporter av avfall.
52. Domstolen kommer således att pröva huruvida de aktuella nationella bestämmelserna är förenliga med artikel 28 EG.
Huruvida handeln inom gemenskapen hindras
53. Kommissionen har med stöd av den franska regeringen gjort gällande att 8 § punkt 1 och 9 § punkt 2 VerpackV innebär att det blir svårare och dyrare att distribuera naturligt mineralvatten från andra medlemsstater. Bestämmelserna utgör således en åtgärd med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner i den mening som avses i artikel 28 EG.
54. Den tyska regeringen har först gjort gällande att dessa allmänna bestämmelser inte kan anses utgöra åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner. Bestämmelserna syftar nämligen inte till att ensidigt skydda nationella intressen utan endast till att fullgöra skyldigheter enligt ett gemenskapsrättsligt direktiv.
55. Domstolen har visserligen slagit fast att en nationell bestämmelse genom vilken en medlemsstat fullgör sina skyldigheter enligt ett direktiv inte kan anses utgöra ett handelshinder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 januari 1977 i mål 46/76, Bauhuis, REG 1977, s. 5; svensk specialutgåva, volym 3, s. 267, punkterna 28–30, och av den 23 mars 2000 i mål C‑246/98, Berendse-Koenen, REG 2000, s. I‑1777, punkterna 24 och 25, samt domen i det ovannämnda målet Deutscher Apothekerverband, punkterna 52–54. Det skall dock konstateras att artikel 5 i direktiv 94/62 endast innebär att medlemsstaterna i enlighet med fördraget får främja återanvändningssystem för förpackningar utan att de åläggs någon skyldighet i detta avseende.
56. Den tyska regeringen har därefter bestritt att 8 och 9 §§ VerpackV innebär en direkt eller indirekt diskriminering av producenter etablerade i andra medlemsstater.
57. Det kan i detta avseende erinras om att i 9 § punkt 2 VerpackV föreskrivs att hanteringssystemet för avfall från engångsförpackningar skall ändras om vissa omständigheter föreligger. Det är visserligen riktigt att denna systemändring skall genomföras om vissa andelar återanvändbara förpackningar inte uppnås på den nationella marknaden, men ändringen träder i kraft beroende på nya beräkningar av andelen återanvändbara förpackningar som genomförs vid en senare tidpunkt. Producenter och distributörer kan således inte längre beträffande vissa drycker, däribland naturligt mineralvatten, använda ett integrerat insamlingssystem, och de måste således inrätta ett system med pant och individuell returnering för engångsförpackningar om andelen drycker i återanvändbara förpackningar i Tyskland under två på varandra följande år understiger 72 procent och om andelen återanvändbara förpackningar för år 1991 inte uppnås beträffande ifrågavarande drycker.
58. Det är visserligen riktigt att 8 § punkt 1 och 9 § punkt 2 VerpackV tillämpas på samtliga producenter och distributörer som bedriver verksamhet i Tyskland. Domstolen finner emellertid att nämnda bestämmelser påverkar saluförandet av naturligt mineralvatten producerat i Tyskland och drycker från andra medlemsstater på olika sätt.
59. När en övergång genomförs från ett hanteringssystem för förpackningar till ett annat innebär detta visserligen i allmänhet kostnader för märkning och etikettering av förpackningar. När producenter och distributörer som använder engångsförpackningar genom bestämmelser som dem som är föremål för prövning i detta mål åläggs att använda sig av ett system med pant och individuell returnering i stället för att delta i ett integrerat insamlingssystem, innebär detta emellertid extra kostnader för de producenter och distributörer som använder sådana förpackningar. Dessa extra kostnader uppkommer i samband med returnering av förpackningarna, återbetalning av pant och eventuell kompensation av nämnda belopp mellan distributörerna.
60. Såsom kommissionen har anfört utan att motsägas av den tyska regeringen, finner domstolen att mineralvattenproducenter från andra medlemsstater använder engångsförpackningar av plast i betydligt större utsträckning än tyska producenter. Enligt en undersökning som genomfördes i juni 2001 av Gesellschaft für Verpackungsmarktforschung använde tyska producenter under år 1999 återanvändbara förpackningar till ungefär 90 procent och engångsförpackningar till ungefär 10 procent. Omvända resultat gällde beträffande naturligt mineralvatten som sålts i Tyskland av utländska producenter, varvid de använde engångsförpackningar av plast till ungefär 71 procent.
61. Producenter av naturligt mineralvatten som säljer sina produkter i Tyskland långt från platsen för uttaget och som till stor del är etablerade i en annan medlemsstat får extra kostnader när de använder återanvändbara förpackningar. Av artikel 3 jämförd med bilaga II till direktiv 80/777 framgår nämligen att naturligt mineralvatten skall buteljeras vid källan, vilket innebär att förpackningarna måste transporteras tillbaka till platsen för uttaget för att förpackningarna skall kunna återanvändas. Det är visserligen riktigt att, såsom den tyska regeringen har gjort gällande, en producent av naturligt mineralvatten kan minska sina kostnader genom att ansluta sig till ett system med standardiserade återanvändbara flaskor. Icke desto mindre är det så att en producent av naturligt mineralvatten som saluför sina produkter på flera marknader, däribland den tyska marknaden, vilket är fallet med producenten som är etablerad i en annan medlemsstat och som exporterar till Tyskland, tvingas att anpassa distributionen av sina produkter till de särskilda krav som råder på den tyska marknaden.
62. Härav följer beträffande engångsförpackningar att då ett integrerat insamlingssystem för förpackningar ersätts med ett system med pant och individuell returnering hindras saluföringen på den tyska marknaden av naturligt mineralvatten som importeras från andra medlemsstater (se, för ett liknande resonemang beträffande återanvändbara dryckesförpackningar, dom av den 20 september 1988 i mål 302/86, kommissionen mot Danmark, REG 1988, s. 4607, punkt 13; svensk specialutgåva, volym 9, s. 579).
63. I detta avseende saknar det betydelse att det genom ifrågavarande bestämmelser åläggs skyldigheter att ta ut pant på engångsförpackningar och att ta dessa förpackningar i retur utan att det därvid föreskrivs ett förbud mot import av drycker i engångsförpackningar. Det saknar även betydelse att det dessutom är möjligt för producenterna att använda sig av återanvändbara förpackningar. En åtgärd som kan hindra import skall nämligen anses utgöra en åtgärd med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner även om importen endast hindras i ringa omfattning och även om det finns andra möjligheter att finna avsättning för varorna (dom av den 5 april 1984 i de förenade målen 177/82 och 178/82, Van de Haar och Kaveka de Meern, REG 1984, s. 1797, punkt 14).
64. Till skillnad från vad den tyska regeringen har gjort gällande finner domstolen att det handelshinder som är föremål för denna talan inte beror på bestämmelsen i direktiv 80/777 om att naturligt mineralvatten skall förpackas vid källan. Det kan visserligen inte uteslutas att denna bestämmelse påverkar mineralvattenproducenternas val av vilken förpackning som skall användas för deras produkter. Det skall dock erinras om att den omständigheten att ett integrerat insamlingssystem ersätts med ett system med pant och individuell returnering innebär extra kostnader, inte bara för producenter av naturligt mineralvatten, utan även för dem som producerar och distribuerar de andra drycker som avses i 9 § punkt 2 VerpackV, som är etablerade i andra medlemsstater och som använder engångsförpackningar.
65. Den tyska regeringen har i detta avseende gjort gällande att importen till Tyskland av naturligt mineralvatten i engångsförpackningar ökade och att detta visar att producenter av naturligt mineralvatten som använder engångsförpackningar inte diskriminerades. Domstolen godtar inte detta argument. Även om denna utveckling kan noteras beträffande den tyska marknaden, innebär detta nämligen inte att 8 och 9 §§ VerpackV inte skall anses hindra producenter av naturligt mineralvatten som är etablerade i andra medlemsstater att saluföra sina produkter i Tyskland.
66. Till skillnad från vad den tyska regeringen gjort gällande finner domstolen slutligen att 8 och 9 §§ VerpackV omfattas av tillämpningsområdet för artikel 28 EG, eftersom bestämmelserna endast utgör en reglering av försäljningsformer i den mening som avses i dom av den 24 november 1993 i de förenade målen C‑267/91 och C‑268/91, Keck och Mithouard (REG 1993, s. I‑6097; svensk specialutgåva, volym 14, s. 431), punkt 16 och följande punkter, och inte av former för förpackning av naturligt mineralvatten.
67. Domstolen har nämligen bedömt att behovet, som följer av ifrågavarande åtgärder, av att ändra förpackningen eller märkningen på de importerade produkterna utesluter att det rör sig om försäljningsformer i den mening som avses i domen i de ovannämnda förenade målen Keck och Mithouard (se dom av den 3 juni 1999 i mål C‑33/97, Colim, REG 1999, s. I‑3175, punkt 37, av den 16 januari 2003 i mål C‑12/00, kommissionen mot Spanien, REG 2003, s. I‑459, punkt 76, och av den 18 september 2003 i mål C‑416/00, Morellato, REG 2003, s. I‑9343, punkt 29).
68. Om de berörda producenterna åläggs att använda ett system med pant och individuell returnering i stället för att delta i ett integrerat insamlingssystem, innebär detta emellertid att de tvingas att ändra vissa uppgifter på förpackningarna. Detta har redan slagits fast i punkt 59 i denna dom.
69. Eftersom de aktuella bestämmelserna i VerpackV inte påverkar saluföringen av drycker producerade i Tyskland och drycker från andra medlemsstater på samma sätt, omfattas de under alla omständigheter av tillämpningsområdet för artikel 28 EG (se domen i de ovannämnda förenade målen Keck och Mithouard, punkterna 16 och 17).
Huruvida bestämmelserna kan motiveras med skyddet av miljön
70. Domstolen kommer nedan att pröva om 8 § punkt 1 och 9 § punkt 2 VerpackV, i den mån dessa bestämmelser utgör handelshinder, kan motiveras med att de skyddar miljön.
71. Kommissionen har med stöd av den franska regeringen gjort gällande att i fråga om naturligt mineralvatten som skall förpackas vid källan kan nämnda bestämmelser inte motiveras av skäl hänförliga till miljöpolitiken. Det har även gjorts gällande att bestämmelserna i vart fall inte uppfyller proportionalitetskriteriet.
72. Den tyska regeringen anser å sin sida att 8 och 9 §§ VerpackV kan motiveras med olika skäl hänförliga till miljöskyddet. Dessa skäl utgörs av att motverka avfall, finna lösningar för att hantera avfall från engångsförpackningar på bästa sätt och skydda landskapet mot att avfall anhopas i naturen. Den tyska regeringen har gjort gällande att även om det godtas att de aktuella bestämmelserna endast avser det allmänna syftet att motverka avfall, är de miljömässiga fördelarna med ett system med pant på engångsförpackningar för drycker så stora att de gott och väl överväger de möjliga nackdelar som må uppkomma genom att vissa förpackningar måste transporteras lång väg till produktionsstället.
73. Enligt den tyska regeringen är ett system med pant på engångsförpackningar ett lämpligt och nödvändigt system för att uppnå de eftersträvade målen, eftersom det är fråga om en åtgärd som i första hand syftar till att ändra konsumentens beteende. Pant på engångsförpackningar leder till att konsumenten likställer engångsförpackningar med återanvändbara förpackningar.
74. Försiktighetsprincipen och principen om att förebyggande åtgärder bör vidtas, vilka båda anges i artikel 174.2 EG, ger medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning, vilket ligger i miljöpolitikens intresse. Det är emellertid omöjligt att föreskriva att drycker som transporteras lång väg inte måste pantas. Detta skulle nämligen inte bara leda till att konkurrensen snedvreds bland de företag som saluför sina produkter i engångsförpackningar, utan även att den ändamålsenliga verkan med att främja återanvändbara förpackningar enligt artikel 5 i direktiv 94/62 gick förlorad. Det är inte heller en praktisk lösning då vissa försäljningsställen i Tyskland inte ligger långt bort från de utomlands belägna produktionsställena för naturligt mineralvatten som saluförs i Tyskland.
75. Domstolen gör följande bedömning. Nationella åtgärder som kan hindra handeln inom gemenskapen kan enligt fast rättspraxis motiveras med tvingande hänsyn till miljöskyddet förutsatt att åtgärderna står i proportion till det avsedda ändamålet (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Danmark, punkterna 6 och 9, och dom av den 14 juli 1998 i mål C‑389/96, Aher-Waggon, REG 1998, s. I‑4473, punkt 20).
76. I likhet med vad den tyska regeringen har gjort gällande finner domstolen att inrättandet av ett system med pant och individuell returnering innebär att fler tomma förpackningar returneras och att det leder till en selektiv sortering av förpackningsavfall. Detta bidrar på så sätt till att förbättra återvinningen av förpackningsavfall. Eftersom uttaget av pant ger konsumenten ett incitament att returnera tomma förpackningar till försäljningsställena, bidrar detta dessutom till mindre avfall i naturen.
77. De aktuella bestämmelserna innebär att ett nytt hanteringssystem för förpackningsavfall träder i kraft om andelen återanvändbara förpackningar understiger en viss andel på den tyska marknaden. Detta leder i sin tur till att varje försäljningsökning av drycker i engångsförpackningar på den tyska marknaden innebär att sannolikheten för att systemet kommer att ändras ökar. Eftersom de berörda producenterna och distributörerna genom de aktuella bestämmelserna ges incitament att använda sig av återanvändbara förpackningar, bidrar de till en minskning av avfall som skall bortskaffas slutligt. Detta utgör ett av de allmänna målen med miljöskyddspolitiken.
78. För att avgöra om sådana bestämmelser överensstämmer med proportionalitetsprincipen, skall det emellertid inte bara kontrolleras om de medel som föreskrivs i bestämmelsen är ägnade att leda till att det åsyftade målet uppnås, utan även om dessa medel går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet (se dom av den 14 juli 1998 i mål C‑284/95, Safety Hi-Tech, REG 1998, s. I‑4301, punkt 57).
79. För att nationella bestämmelser skall kunna anses uppfylla sistnämnda villkor skall de berörda producenterna och distributörerna ges en tillräcklig övergångsperiod så att de, innan systemet med pant och individuell returnering träder i kraft, kan anpassa sig till de krav som uppställs enligt det nya systemet.
80. Enligt 9 § punkt 2 VerpackV skall sex månader förflyta mellan dagen för offentliggörandet av att ett system med pant och individuell returnering skall inrättas och dagen då detta system börjar gälla. Domstolen finner att en sådan frist inte är tillräckligt lång för att producenterna av naturligt mineralvatten skall kunna anpassa sin produktion och hantering av avfall från engångsförpackningar till det nya systemet, eftersom detta nya system skall genomföras omgående.
81. Den period som föregår nämnda sexmånadersfrist kan i detta avseende inte beaktas. Även efter det att det första gången konstaterats att andelen återanvändbara förpackningar inte uppnåtts är det nämligen osäkert om och i så fall när ett system med pant och individuell returnering skall träda i kraft. Detta beror nämligen inte bara på de nya beräkningar som skall göras beträffande den totala andelen återanvändbara förpackningar på den tyska marknaden och andelen naturligt mineralvatten som saluförs på nämnda marknad i sådana förpackningar, utan även på ett beslut från den tyska regeringen om att offentliggöra resultatet av dessa beräkningar.
82. VerpackV innebär att det under en obestämd period inte är tillräckligt säkert att hanteringssystemet för förpackningsavfall kommer att ändras för att det skall kunna krävas av de ekonomiska aktörerna inom den berörda sektorn att de inför ett system med pant och individuell returnering som är tillgängligt kort efter offentliggörandet av dagen då det nya systemet träder i kraft.
83. Mot denna bakgrund skall kommissionens talan bifallas.
84. Domstolen fastställer således att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5 i direktiv 94/62 jämförd med artikel 28 EG genom att med 8 § punkt 1 och 9 § punkt 2 VerpackV inrätta ett återanvändningssystem för förpackningar för varor som skall förpackas vid källan enligt direktiv 80/777.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
85. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Förbundsrepubliken Tyskland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förbundsrepubliken Tyskland har tappat målet skall kommissionens yrkande bifallas. I enlighet med artikel 69.4 första stycket i rättegångsreglerna skall de medlemsstater som har intervenerat till stöd för kommissionens yrkanden bära sina rättegångskostnader.
Domslut
På dessa grunder beslutar domstolen (stora avdelningen) följande dom:
1) Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpackningar och förpackningsavfall jämförd med artikel 28 EG genom att med 8 § punkt 1 och 9 § punkt 2 i Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (förordning om motverkande av och återvinning av förpackningsavfall) inrätta ett återanvändningssystem för förpackningar för varor som skall förpackas vid källan enligt rådets direktiv 80/777/EEG av den 15 juli 1980 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om utvinning och saluförande av naturliga mineralvatten.
2) Förbundsrepubliken Tyskland skall ersätta rättegångskostnaderna.
3) Republiken Frankrike och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland skall bära sina rättegångskostnader.