62017TJ0088
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)
5 de julho de 2018 (
*1
)
«FEADER — Último exercício de execução do período de programação 2007‑2013 — Apuramento das contas dos organismos pagadores dos Estados‑Membros — Decisão que declara um determinado montante não reutilizável no âmbito do programa de desenvolvimento rural da Comunidade Autónoma da Estremadura — Método de cálculo — Artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 — Confiança legítima»
No processo T‑88/17,
Reino de Espanha, representado por M. A. Sampol Pucurull e M. J. García‑Valdecasas Dorrego, na qualidade de agentes,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por J. Aquilina e M. Morales Puerta, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto um pedido baseado no artigo 263.o TFUE e destinado a obter a anulação parcial da Decisão de Execução (UE) 2016/2113 da Comissão, de 30 de novembro de 2016, relativa ao apuramento das contas dos organismos pagadores dos Estados‑Membros, referentes às despesas financiadas pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) no que respeita ao último ano de execução do período de programação 2007‑2013 do FEADER (16 de outubro de 2014 a 31 de dezembro de 2015) (JO 2016, L 327, p. 79), na qual a Comissão qualificou de «montante não reutilizável» o montante de 5364682,52 EUR no contexto do apuramento das contas do organismo pagador da Estremadura,
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção),
composto por: A. M. Collins, presidente, M. Kancheva e G. De Baere (relator), juízes,
secretário: E. Coulon,
profere o presente
Acórdão
Quadro jurídico
Regulamentos (CE) n.o 1290/2005 e (UE) n.o 1306/2013
1
O Regulamento (CE) n.o 1290/2005 do Conselho, de 21 de junho de 2005, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO 2005, L 209, p. 1) constituía o regulamento de base do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER), criados no âmbito do referido regulamento.
2
O Regulamento n.o 1290/2005 foi revogado pelo Regulamento (UE) n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da Política Agrícola Comum e que revoga os Regulamentos (CEE) n.o 352/78, (CE) n.o 165/94, (CE) n.o 2799/98, (CE) n.o 814/2000, (CE) n.o 1290/2005 e (CE) n.o 485/2008 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 549).
3
Os artigos 23.o e 29.o do Regulamento n.o 1290/2005, relativos, respetivamente, às autorizações orçamentais e à anulação automática, continuam a ser aplicáveis aos factos do caso vertente, ocorridos antes da entrada em vigor, em 20 de dezembro de 2013, do Regulamento n.o 1306/2013.
4
Os artigos 37.o e 51.o do Regulamento n.o 1306/2013, relativos, respetivamente, ao pagamento do saldo e ao encerramento do programa e ao apuramento das contas, eram aplicáveis no momento da adoção da decisão que é objeto de recurso, uma vez que, nos termos do artigo 121.o do referido regulamento, este último é aplicável a partir de 1 de janeiro de 2014, quanto à maior parte das suas disposições.
5
O artigo 23.o, primeiro e segundo parágrafos, do Regulamento n.o 1290/2005 dispunha:
«As autorizações orçamentais comunitárias relativas aos programas de desenvolvimento rural […] são efetuadas em frações anuais distribuídas ao longo de um período compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 31 de dezembro de 2013.
A decisão da Comissão que aprovar cada programa de desenvolvimento rural apresentado por um Estado‑Membro, constitui […], uma vez notificada ao Estado‑Membro em causa, um compromisso jurídico na aceção deste último regulamento.»
6
O artigo 29.o, n.os 1 e 7 do Regulamento n.o 1290/2005, sob a epígrafe «Anulação automática», previa:
«1.   É anulada automaticamente pela Comissão a parte de uma autorização orçamental para um programa de desenvolvimento rural que não tenha sido utilizada para o pagamento do pré‑financiamento ou para pagamentos intermédios ou relativamente à qual não tenha sido apresentada à Comissão nenhuma declaração de despesas nas condições previstas […] a título das despesas efetuadas o mais tardar em 31 de dezembro do segundo ano seguinte ao da autorização orçamental.
[…]
7.   Em caso de anulação automática, a participação do FEADER no programa de desenvolvimento rural em causa é reduzida, relativamente ao ano em questão, do montante da anulação automática. O Estado‑Membro elabora um plano de financiamento revisto, a fim de repartir o montante da redução da ajuda pelos eixos prioritários do programa […]»
7
O artigo 37.o do Regulamento n.o 1306/2013, sob a epígrafe «Pagamento do saldo e encerramento do programa», dispõe no n.o 1:
«Sob reserva das disponibilidades orçamentais, a Comissão paga o saldo após a receção do último relatório anual de execução de um programa de desenvolvimento rural, com base no plano financeiro em vigor, nas contas anuais do último exercício de execução do programa de desenvolvimento rural em questão e na correspondente decisão de apuramento das contas. Essas contas são apresentadas à Comissão, o mais tardar, seis meses após a data final de elegibilidade […] e abrangem as despesas efetuadas pelo organismo pagador até à última data de elegibilidade das despesas.»
8
O artigo 51.o, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1306/2013, sob a epígrafe «Apuramento das contas», dispõe:
«Antes de 31 de maio do ano seguinte ao do exercício orçamental em causa e com base nas informações comunicadas nos termos do artigo 102.o, n.o 1, alínea c), a Comissão adota atos de execução que estabelecem a sua decisão de apuramento das contas dos organismos pagadores acreditados. Esses atos de execução dizem respeito à integralidade, exatidão e veracidade das contas anuais apresentadas […]»
Regulamento (CE) n.o 1698/2005, na redação que lhe foi dada pelos Regulamentos (CE) n.o 74/2009 e (CE) n.o 473/2009
9
O Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (JO 2005, L 277, p. 1), estabelecia regras gerais para o apoio comunitário ao desenvolvimento rural financiado pelo FEADER.
10
O Regulamento n.o 1698/2005 foi revogado pelo Regulamento (UE) n.o 1305/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO 2013, L 347, p. 487). No entanto, em conformidade com o artigo 88.o do Regulamento n.o 1305/2013, o Regulamento n.o 1698/2005 continua a aplicar‑se às operações executadas em aplicação dos programas aprovados pela Comissão Europeia nos termos desse regulamento antes de 1 de janeiro de 2014, o que corresponde ao caso vertente.
11
Nos termos do artigo 15.o do Regulamento n.o 1698/2005, cada programa de desenvolvimento rural punha em prática uma estratégia de desenvolvimento rural através de um conjunto de medidas agrupadas em diversos eixos. Cada programa abrangia o período compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 31 de dezembro de 2013. O Estado‑Membro podia apresentar um programa único para todo o seu território ou um conjunto de programas regionais. Nos termos do artigo 19.o daquele regulamento, os programas de desenvolvimento rural eram reexaminados e, eventualmente, adaptados relativamente à parte restante do período pelo Estado‑Membro, após aprovação do comité de acompanhamento. As revisões deviam ter em conta os resultados das avaliações e os relatórios da Comissão, especialmente com vista a reforçar ou adaptar o modo como as prioridades comunitárias eram tomadas em consideração.
12
O artigo 69.o do Regulamento n.o 1698/2005, sob a epígrafe «Recursos e sua distribuição», previa no n.o 1:
«O montante do apoio comunitário ao desenvolvimento rural ao abrigo do presente regulamento no período compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 31 de dezembro de 2013, a sua repartição anual e o montante mínimo a concentrar nas regiões elegíveis ao abrigo do objetivo da convergência devem ser fixados pelo Conselho, deliberando por maioria qualificada sob proposta da Comissão, em conformidade com as Perspetivas Financeiras para o período de 2007 a 2013 e o acordo interinstitucional sobre a disciplina orçamental e a melhoria do processo orçamental para o mesmo período.»
13
O artigo 70.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1698/2005 dispunha que a decisão de aprovação de um programa de desenvolvimento rural fixava a contribuição máxima do FEADER para cada eixo dentro de um limiar de flexibilidade e identificava claramente, quando necessário, as dotações atribuídas às regiões elegíveis ao abrigo do objetivo da convergência. O n.o 2 deste artigo precisava que a contribuição do FEADER era calculada com base nas despesas públicas elegíveis.
14
Em 19 de janeiro de 2009, o Conselho da União Europeia adotou o Regulamento (CE) n.o 74/2009 que altera o Regulamento n.o 1698/2005 (JO 2009, L 30, p. 100).
15
O Regulamento n.o 74/2009 inseriu o artigo 16.o‑A no Regulamento n.o 1698/2005. Este artigo definia no n.o 1, alíneas a) a f), algumas prioridades (a seguir designadas «novos desafios») que deveriam orientar os Estados‑Membros nos seus programas de desenvolvimento rural.
16
O artigo 16.o‑A do Regulamento n.o 1698/2005 foi alterado pelo Regulamento (CE) n.o 473/2009 do Conselho, de 25 de maio de 2009, que altera os Regulamentos n.o 1698/2005 e n.o 1290/2005 (JO 2009, L 144, p. 3), tendo sido prevista uma prioridade suplementar na alínea g) do referido artigo.
17
O artigo 16.o‑A, n.o 1, do Regulamento n.o 1698/2005, conforme alterado, dispunha:
«Até 31 de dezembro de 2009, os Estados‑Membros preveem, nos programas de desenvolvimento rural, em função das suas necessidades específicas, tipos de operações correspondentes às seguintes prioridades, descritas nas orientações estratégicas comunitárias e especificadas nos planos estratégicos nacionais:
a)
Alterações climáticas;
b)
Energias renováveis;
c)
Gestão da água;
d)
Biodiversidade
e)
Medidas de acompanhamento da reestruturação do setor leiteiro;
f)
Inovação ligada às prioridades referidas nas alíneas a) a d);
g)
Infraestruturas para a internet de banda larga nas zonas rurais […]»
18
Na sequência da definição dos novos desafios e na perspetiva da disponibilização aos Estados‑Membros de fundos adicionais que lhes permitissem identificar as prioridades em causa nos seus programas de desenvolvimento rural, o artigo 69.o do Regulamento n.o 1698/2005 foi alterado. O Regulamento n.o 74/2009 acrescentou, nomeadamente, ao referido artigo os n.os 5‑A e 5‑B, e o Regulamento n.o 473/2009 acrescentou a este artigo um n.o 2‑A e alterou os n.os 5‑A e 5‑B do mesmo artigo.
19
O artigo 69.o, n.o 2‑A, do Regulamento n.o 1698/2005 previa:
«A parte do montante referido no n.o 1 resultante do aumento da autorização global prevista na Decisão 2006/493/CE do Conselho, de 19 de junho de 2006, que estabelece o montante do apoio comunitário ao desenvolvimento rural para o período compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 31 de dezembro de 2013, a sua repartição anual e o montante mínimo a concentrar nas regiões elegíveis ao abrigo do Objetivo da Convergência na redação que lhe foi dada pela Decisão 2009/434/CE é afetada aos tipos de operações relacionados com as prioridades referidas no n.o 1 do artigo 16.o‑A do presente regulamento.»
20
O artigo 69.o, n.o 5‑A, do Regulamento n.o 1698/2005, conforme alterado, dispunha no primeiro e quarto parágrafos:
«No período compreendido entre 1 de janeiro de 2010 e 31 de dezembro de 2015, os Estados‑Membros, a título de apoio comunitário no âmbito dos programas de desenvolvimento rural vigentes, despendem exclusivamente em operações dos tipos referidos nas alíneas a) a f) do n.o 1 do artigo 16.o‑A do presente regulamento um montante equivalente ao total dos montantes resultantes da aplicação da modulação obrigatória prevista no n.o 4 do artigo 9.o e no n.o 3 do artigo 10.o do Regulamento (CE) n.o 73/2009, juntamente com, a partir de 2011, os montantes gerados no âmbito do artigo 136.o do mesmo regulamento.
[…]
No período compreendido entre 1 de janeiro de 2009 e 31 de dezembro de 2015, os Estados‑Membros, a título de apoio comunitário no âmbito dos programas de desenvolvimento rural vigentes, despendem exclusivamente em operações dos tipos referidos no n.o 1 do artigo 16.o‑A parte do montante referido no n.o 2‑A.»
21
O artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento n.o 1698/2005 dispunha:
«Se, aquando do encerramento do programa, o montante da contribuição comunitária efetivamente despendido nas operações a que se refere o n.o 1 do artigo 16.o‑A for inferior à totalidade dos montantes a que se refere o n.o 5‑A do presente artigo, o Estado‑Membro reembolsa a diferença ao orçamento geral das Comunidades Europeias, até ao montante da superação das dotações totais disponíveis para operações que não aquelas a que se refere o n.o 1 do artigo 16.o‑A.
[…]»
Antecedentes do litígio
22
Como resulta dos considerandos 1 a 3 do Regulamento n.o 473/2009, no contexto da adoção pelo Conselho Europeu, em 11 e 12 de dezembro de 2008, de um Plano de Relançamento da Economia Europeia, que prevê o lançamento de iniciativas prioritárias, foram igualmente postos à disposição de todos os Estados‑Membros, através do FEADER, fundos adicionais para desenvolver prioridades relacionadas com a internet de banda larga e para reforçar operações relacionadas com os novos desafios (a seguir «fundos do plano de relançamento»).
23
Através da Decisão 2009/434/CE do Conselho, de 25 de maio de 2009, que altera a Decisão 2006/493/CE que estabelece o montante do apoio comunitário ao desenvolvimento rural para o período compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 31 de dezembro de 2013, a sua repartição anual e o montante mínimo a concentrar nas regiões elegíveis ao abrigo do Objetivo da Convergência (JO 2009, L 144, p. 25), foram disponibilizados fundos adicionais a todos os Estados‑Membros através do FEADER a título dos fundos do plano de relançamento. Em conformidade com o anexo I da Decisão 2009/545/CE da Comissão, de 7 de julho de 2009, que estabelece a repartição anual, por Estado‑Membro, do montante a que se refere o artigo 69.o, n.o 2‑A, do Regulamento n.o 1698/2005 e que altera a Decisão 2006/636/CE da Comissão (JO 2009, L 181, p. 49), foi atribuído ao Reino de Espanha um montante total de 76296000 euros.
24
Como decorre dos considerandos 1, 9 e 10 do Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho, de 19 de janeiro de 2009, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto aos agricultores no âmbito da Política Agrícola Comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores, que altera os Regulamentos (CE) n.o 1290/2005, (CE) n.o 247/2006 e (CE) n.o 378/2007 e revoga o Regulamento (CE) n.o 1782/2003 (JO 2009, L 30, p. 16), a Comunidade Europeia, tendo em conta a apresentação, pela Comissão, de uma comunicação ao Parlamento Europeu e ao Conselho intitulada «Preparar o “exame de saúde” da reforma da PAC», considerou que o setor agrícola ia deparar‑se com novos desafios complexos e que era necessário abordar esses desafios. No domínio da agricultura, o FEADER constituía um instrumento apropriado para atingir estes objetivos.
25
Por conseguinte, previu‑se que fossem mobilizados fundos adicionais do FEADER, por procedimento de modulação obrigatória previsto no artigo 9.o, n.o 4, e no artigo 10.o, n.o 3, do Regulamento n.o 73/2009, bem como por transferências específicas por força do artigo 136.o deste regulamento (a seguir «fundos do exame de saúde»).
26
Através da Decisão 2009/444/CE da Comissão, de 10 de junho de 2009, que fixa a atribuição aos Estados‑Membros dos montantes decorrentes da modulação prevista nos artigos 7.o e 10.o do Regulamento n.o 73/2009 para os anos de 2009 a 2012 (JO 2009, L 148, p. 29), foi atribuído ao Reino de Espanha um montante de 498100000 euros, em conformidade com o anexo II desta decisão, correspondente aos fundos do exame de saúde.
27
Os fundos do exame de saúde e os fundos do plano de relançamento atribuídos ao Reino de Espanha elevavam‑se a 574396000 euros. Deste montante, 70709037 euros foram atribuídos ao organismo pagador da Comunidade Autónoma da Estremadura (a seguir «Estremadura»).
28
As autoridades espanholas solicitaram à Comissão que fosse revisto o programa de desenvolvimento rural no que respeita à Estremadura para ter em conta a atribuição ao Reino de Espanha dos fundos do Plano de Relançamento da Economia Europeia e dos fundos do exame de saúde (a seguir, em conjunto, «fundos adicionais»).
29
Através da Decisão C (2010) 1729, de 18 de março de 2010, a Comissão aprovou a revisão do programa de desenvolvimento rural da Estremadura para o período 2007‑2013, que tinha em conta a atribuição de fundos adicionais (a seguir «primeira decisão que aprovou a revisão do programa»).
30
Do anexo da Decisão C (2010) 1729 constava uma tabela com a contribuição do FEADER, discriminada por ano, para o período de 2007‑2013. Esta tabela previa:
–
um montante total de 878066742 euros, correspondente à contribuição do FEADER para a Estremadura, dividido da seguinte forma:
–
um montante específico de 70709037 euros, repartido pelos anos de 2009 a 2013, correspondentes aos fundos adicionais especificados no artigo 69.o, n.o 5‑A, do Regulamento n.o 1698/2005;
–
um montante de 807357705 EUR correspondente ao subsídio a título das regiões elegíveis para o objetivo «Convergência».
31
Em 29 de maio de 2013, no âmbito do processo previsto no artigo 29.o do Regulamento n.o 1290/2005, a Comissão procedeu à anulação automática de autorizações orçamentais num montante de 57963282 euros. Com efeito, a parte da autorização orçamental de 2010 que tinha sido utilizada para um pagamento ou que tinha sido objeto de declaração de despesas que preenchessem as condições previstas para as despesas efetuadas até 31 de dezembro de 2012 («regra n+2») tinha sido inferior à autorização orçamental prevista para 2010, ascendendo a diferença a 57963282 euros. Por conseguinte, em conformidade com o artigo 29.o, n.o 7, do referido regulamento e com o artigo 19.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1698/2005, as autoridades espanholas apresentaram um plano de financiamento revisto do programa de desenvolvimento rural da Estremadura.
32
Na Decisão C(2013) 9347 final, de 17 de dezembro de 2013, a Comissão aprovou a revisão do programa de desenvolvimento rural da Estremadura para o período 2007‑2013, que tinha em conta, designadamente, o montante automaticamente anulado pela própria (a seguir «segunda decisão que aprovou a revisão do programa»).
33
O anexo da Decisão C(2013) 9347 final incluía, nomeadamente, uma tabela com a contribuição do FEADER, discriminada por ano para o período de 2007‑2013. Esta tabela previa:
–
um montante total de 828279953 euros, correspondente à contribuição do FEADER para a Estremadura, que estava dividido da seguinte forma:
–
um montante específico de 64496589 euros, repartido pelos anos de 2009 a 2013, correspondente aos fundos adicionais previstos no artigo 69.o, n.o 5‑A, do Regulamento n.o 1698/2005;
–
um montante de 763783364 euros correspondente ao subsídio a título das regiões elegíveis para o objetivo «Convergência».
34
Em 16 e 17 de novembro de 2015, realizou‑se um seminário durante o qual os peritos da Comissão deram orientações aos Estados‑Membros, adotadas na Decisão C(2015) 1399 final da Comissão, de 5 de março de 2015, sobre o encerramento dos programas de desenvolvimento rural 2007‑2013 (a seguir «orientações»), assim como instruções sobre o método que a referida instituição tencionava seguir para efetuar o cálculo previsto no artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento n.o 1698/2005.
35
Na perspetiva do encerramento do programa de desenvolvimento rural para o período 2007‑2013, a Estremadura apresentou as contas anuais do último exercício de execução do programa, ou seja, para o período compreendido entre 16 de outubro de 2014 e 31 de dezembro de 2015 (a seguir «último exercício»), com vista ao posterior apuramento contabilístico pela Comissão.
36
O anexo 6 das contas anuais do último exercício apresentadas pela Estremadura incluía uma tabela com os montantes que permitiam efetuar o cálculo previsto no artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento n.o 1698/2005. Na coluna da esquerda figuravam os montantes iniciais previstos a título da contribuição do FEADER. As autoridades espanholas indicaram que, sobre o total de 828279952 euros de financiamento previsto a título do FEADER, um montante de 64496589 euros resultava da soma dos fundos do Plano de Relançamento da Economia Europeia e dos fundos do exame de saúde e um montante de 763783363 euros correspondia aos «outros fundos». Na coluna da direita figuravam os montantes das despesas declaradas por essas autoridades. Indicava‑se que, num montante total de 819397233,37 euros das despesas declaradas, um montante de 56765681,26 euros tinha sido despendido em operações relacionadas com os novos desafios e um montante de 762631552,11 euros tinha sido consagrado a «outras despesas».
37
No ofício de 26 de setembro de 2016, enviado às autoridades espanholas, a Comissão notificou o apuramento das contas do último ano do programa de desenvolvimento rural 2007‑2013 da Estremadura. Indicou ter aplicado uma dedução de 5060636,11 euros, em aplicação do artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento n.o 1698/2005, e uma dedução de 304046,41 euros devido ao ajustamento dos limiares dos eixos do programa executado. Em seguida, a Estremadura apresentou um relatório à Comissão no qual expôs as suas observações sobre o referido ofício e solicitou a realização de uma reunião bilateral informal.
38
Em 30 de novembro de 2016, a Comissão adotou a Decisão de Execução (UE) 2016/2113, relativa ao apuramento das contas dos organismos pagadores dos Estados‑Membros, referentes às despesas financiadas pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) no que respeita ao último ano de execução do período de programação de 2007‑2013 do FEADER (16 de outubro de 2014 a 31 de dezembro de 2015) (JO 2016, L 327, p. 79, a seguir «decisão impugnada»). A referida decisão tem por base o artigo 51.o do Regulamento n.o 1306/2013. Resulta do artigo 1.o desta decisão que as contas do último exercício de execução do período de programação tinham sido apuradas para os organismos pagadores mencionados no anexo I da mesma decisão. O programa de desenvolvimento rural da Estremadura estava incluído nessa lista.
39
Decorre da tabela que consta do anexo I da decisão impugnada que a Comissão considerou que, no momento do encerramento do programa de desenvolvimento rural 2007‑2013, havia que deduzir um montante de 5364682,52 euros, qualificado de «não reutilizável», do saldo final a pagar à Estremadura a título do FEADER. No fim desta tabela explicava‑se que o referido montante correspondia ao «[p]lafonamento e deduções nos termos do artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento (CE) n.o 1698/2005».
40
Em 31 de janeiro de 2017, realizou‑se uma reunião informal com representantes da Comissão e do Reino de Espanha em Bruxelas (Bélgica). A ata dessa reunião foi enviada ao Reino de Espanha em 24 de fevereiro de 2017.
Tramitação processual e pedidos das partes
41
Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 13 de fevereiro de 2017, o Reino de Espanha interpôs o presente recurso.
42
Tendo a composição das secções do Tribunal Geral sido alterada, nos termos do artigo 27.o, n.o 5, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, o presente processo foi redistribuído à Oitava Secção.
43
O Reino de Espanha conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
anular parcialmente a decisão impugnada, no que respeita à Estremadura, na parte em que prevê o não reembolso de um montante de 5364682,52 euros;
–
condenar a Comissão nas despesas,
44
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
negar provimento ao recurso;
–
condenar o Reino de Espanha nas despesas.
Questão de direito
45
O Reino de Espanha invoca dois fundamentos de recurso. O primeiro, suscitado a título principal, é relativo à violação do artigo 69.o do Regulamento n.o 1698/2005. O segundo é relativo à inobservância da margem de apreciação por parte da Comissão e à violação do princípio da confiança legítima.
Primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 69.o do Regulamento n.o 1698/2005
Observações preliminares
46
Há que salientar que o recurso se destina à anulação de uma decisão de apuramento das contas do último exercício, no que respeita à Estremadura, no âmbito do encerramento do programa relativo a esse organismo pagador para o período de programação 2007‑2013.
47
Segundo o ponto 5.1 das orientações, a última decisão de apuramento das contas anterior ao encerramento determina os montantes das despesas efetuadas no decurso do último exercício que devem ser reconhecidas como imputáveis ao FEADER com base, nomeadamente, nas contas anuais.
48
A este respeito, há que recordar que, segundo a jurisprudência, a Comissão não tem o direito, na gestão da política agrícola comum, de envolver fundos que não correspondam às normas que regem a organização comum dos mercados em causa e que esta regra é de aplicação geral (Acórdãos de 9 de junho de 2005, Espanha/Comissão, C‑287/02, EU:C:2005:368, n.o 34; de 28 de março de 2007, Espanha/Comissão, T‑220/04, não publicado, EU:T:2007:97, n.o 162; e de 8 de outubro de 2015, Itália/Comissão, T‑358/13, EU:T:2015:773, n.o 68).
49
Nos termos do artigo 33.o do Regulamento de Execução (UE) n.o 908/2014 da Comissão, de 6 de agosto de 2014, que estabelece as normas de execução do Regulamento n.o 1306/2013 no que diz respeito aos organismos pagadores e outros organismos, gestão financeira, apuramento das contas, controlos, garantias e transparência (JO 2014, L 255, p. 59) a «decisão da Comissão relativa ao apuramento das contas, a que se refere o artigo 51.o do Regulamento (UE) n.o 1306/2013, determinará os montantes das despesas efetuadas em cada Estado‑Membro durante o exercício financeiro em causa, consideradas imputáveis aos [f]undos com base nas contas [anuais]». Daqui decorre que a Comissão procede a uma avaliação dos montantes que não são reconhecidos. (v., neste sentido, no que diz respeito ao apuramento contabilístico no contexto do artigo 7.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2245/1999, Acórdão de 9 de junho de 2005, Espanha/Comissão, C‑287/02, EU:C:2005:368, n.o 51).
50
Foi com vista ao encerramento do programa de desenvolvimento rural da Estremadura que a Comissão efetuou o cálculo previsto no artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento n.o 1698/2005 e concluiu que o respetivo montante a reembolsar ao orçamento da União, na aceção da disposição em causa, era de 5060636,11 euros no que respeita a este programa. Por conseguinte, deduziu este montante do valor final a pagar ao referido organismo pagador, como decorre do ofício de 26 de setembro de 2016 (v. n.o 37, supra). Esta quantia fazia parte do montante de 5364682,52 euros que a Comissão qualificou de «não reutilizável» no âmbito do apuramento das contas do último exercício desse organismo pagador, como resulta da decisão impugnada.
51
A este respeito, importa salientar, à semelhança da Comissão, que o Reino de Espanha não apresenta nenhum argumento destinado a impugnar a dedução do valor final a pagar à Estremadura do montante de 304046,41 euros, correspondente ao ajustamento dos limiares, conforme indicado na segunda linha da tabela que consta do anexo I do ofício de 26 de setembro de 2016.
52
Assim, no que diz respeito ao montante de 5364682,52 euros, qualificado de «não reutilizável» na decisão impugnada, apenas o montante de 5060636,11 euros, que resulta do cálculo efetuado pela Comissão em aplicação do artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento n.o 1698/2005, é realmente contestado pelo Reino de Espanha.
Quanto à justeza do cálculo efetuado pela Comissão em aplicação do artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento n.o 1698/2005
53
O Reino de Espanha defende que a Comissão violou o artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento n.o 1698/2005. A aplicação desta disposição exige que estejam preenchidos dois requisitos, a saber, por um lado, uma subexecução dos fundos adicionais previstos para as operações relacionadas com os novos desafios e, por outro, uma superação das dotações totais disponíveis para operações que não aquelas previstas para os novos desafios. Ora, nenhum destes dois requisitos se está preenchido no caso em apreço.
54
Em especial, o Reino de Espanha alega que não foram ultrapassadas as dotações totais disponíveis para operações que não aquelas previstas para os novos desafios, uma vez que um montante de 762 milhões de euros, não contestado pela Comissão, foi gasto nessas outras operações, o que é inferior ao montante das autorizações orçamentais previstas, que ascendia a 763 milhões de euros.
55
Recordando que o programa de desenvolvimento rural da Estremadura foi alterado duas vezes para que fossem tidas em conta, em primeiro lugar, a afetação de fundos adicionais destinados às operações relacionadas com os novos desafios (primeira decisão de aprovação da revisão do programa) e, em seguida, a anulação automática de um certo montante de uma autorização orçamental para 2010 (segunda decisão de aprovação da revisão do programa), o Reino de Espanha sustenta que, nos cálculos que efetuou no âmbito do protocolo de encerramento do programa, a Estremadura podia ter tido em conta montantes como os que a Comissão aprovou nesta última decisão. Assim, a título de autorizações orçamentais iniciais, a Estremadura podia ter tido em conta um montante de 64 milhões de euros, correspondente aos fundos adicionais, nos termos do artigo 69.o, n.o 5‑A, do Regulamento n.o 1698/2005, destinados aos novos desafios, e um montante de 763 milhões de euros, correspondente aos fundos destinados às outras operações que não aquelas previstas para estes novos desafios.
56
A Comissão contesta todos estes argumentos.
57
Em especial, no que respeita ao cálculo que efetuou ao abrigo do artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento n.o 1698/2005, a Comissão afirma ter tido em conta o montante inicial de 70709037 euros a título de financiamento pelos fundos adicionais, tal como resulta da primeira decisão que aprova a revisão do programa.
58
A Comissão precisa ter constatado que o montante das despesas declaradas para operações relacionadas com os novos desafios, tal como resulta das contas anuais apresentadas pela Estremadura, foi de 56765681,26 euros, montante inferior em 13943355,74 euros ao montante inicial de 70709037 euros de fundos adicionais.
59
A Comissão acrescenta ter constatado que a subexecução do programa em causa no seu conjunto ascendeu a 8882719,63 euros, correspondentes à diferença entre o montante previsto da contribuição total do FEADER para o programa de 828279953 euros, que constava da segunda decisão que aprovava a revisão do programa, após anulação automática, e o montante efetivamente gasto, ou seja, 819397233,37 euros, tal como resulta das contas anuais apresentadas pela Estremadura.
60
Por último, a Comissão conclui que a Estremadura gastou, em benefício de operações que não aquelas relacionadas com os novos desafios, o montante de 5060636,11 euros, correspondentes à diferença entre o montante de 13943355,74 euros, que corresponde à subexecução dos montantes previstos a favor das operações destinadas a dar resposta aos novos desafios, e o montante de 8882719,63 euros, correspondente à parte não executada do programa em causa no seu conjunto. Este montante de 5060636,11 euros devia portanto ser reembolsado ao orçamento da União Europeia e, por conseguinte, ser deduzido do saldo final a pagar à Estremadura.
61
Cumpre observar que as partes não estão de acordo relativamente aos montantes previstos a título da contribuição financeira do FEADER para o programa de desenvolvimento rural da Estremadura a que importa atender para efetuar o cálculo previsto no artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento n.o 1698/2005, e que foram revistos na sequência do procedimento de anulação automática durante a execução do referido programa. Com efeito, o Reino de Espanha alega que a Comissão se devia basear nos montantes resultantes da segunda decisão que aprovou a revisão do programa, ao passo que a referida instituição se baseou no montante que resultava da primeira decisão que aprovou a revisão do programa, no que respeita aos fundos adicionais, e no montante resultante da segunda decisão que aprovou a revisão do programa no que respeita à contribuição total do FEADER.
62
Por conseguinte, importa determinar os montantes a que a Comissão devia atender para efetuar o cálculo previsto no artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento n.o 1698/2005, antes de verificar se essa instituição cometeu um erro no cálculo efetuado.
– Quanto aos montantes tidos em conta pela Comissão para efeitos do cálculo
63
Em primeiro lugar, deve salientar‑se que as orientações não fornecem indicações pertinentes quanto aos montantes a tomar em consideração para efetuar o cálculo previsto no artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento n.o 1698/2005. Com efeito, embora deem explicações sobre o cálculo e prevejam a possibilidade de um reembolso com base nesta disposição no momento do encerramento do programa, essas medidas não referem a hipótese de uma anulação automática de uma parte das autorizações orçamentais conduzir à revisão dos montantes da contribuição do FEADER.
64
Em seguida, há que recordar que, nos termos do n.o 5‑B do artigo 69.o do Regulamento n.o 1698/2005, se o montante do auxílio da União efetivamente despendido em operações relacionadas com os novos desafios for inferior ao total dos montantes a que se refere o n.o 5‑A deste artigo, o Estado‑Membro reembolsa o respetivo valor ao orçamento da União até ao montante da superação das dotações totais disponíveis para operações que não aquelas relacionadas com os novos desafios.
65
O reembolso ao orçamento da União pelo organismo pagador previsto no artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento n.o 1698/2005 assenta, portanto, em duas premissas.
66
Em primeiro lugar, o montante das despesas efetuadas em proveito das operações relacionadas com os novos desafios deve ser inferior ao total dos montantes a que se refere o n.o 5‑A do artigo 69.o do Regulamento n.o 1698/2005. Este número menciona os montantes referidos no n.o 2‑A deste artigo, correspondentes, por um lado, aos fundos do plano de relançamento, tal como fixados para o Reino de Espanha pela Decisão 2009/545 (v. n.o 23, supra) e, por outro, aos fundos do exame de saúde gerados pela aplicação de algumas disposições do Regulamento n.o 73/2009, tal como fixados para o Reino de Espanha pela Decisão 2009/444 (v. n.o 26, supra).
67
Em segundo lugar, uma superação das «dotações totais disponíveis para operações» que não sejam novos desafios deve ser verificada. A utilização da expressão «dotações totais disponíveis para operações» leva a considerar que se trata de quaisquer montantes que não sejam reservados às operações relacionadas com os novos desafios e, consequentemente, do total das dotações com exclusão dos fundos adicionais. De resto, as partes estão de acordo quanto ao facto de que, para obter o montante das dotações totais disponíveis, há que deduzir o montante dos fundos adicionais do montante total da contribuição do FEADER prevista.
68
Por fim, cabe recordar o contexto em que se insere o cálculo previsto no artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento n.o 1698/2005 e analisar o seu mecanismo e a sua finalidade.
69
Em conformidade com os preâmbulos dos Regulamentos n.os 73/2009, 74/2009 e 473/2009, o papel do apoio ao desenvolvimento rural devia ser reforçado a fim de permitir à agricultura europeia fazer face a novos desafios, tais como as alterações climáticas, a gestão sustentável dos recursos hídricos ou a proteção da biodiversidade.
70
Foram enumerados novos desafios (v. n.os 15 e 17, supra) para cuja prossecução os Estados‑Membros deviam executar determinados tipos de operações no contexto dos seus programas de desenvolvimento rural, tendo‑lhes sido concedidos fundos adicionais.
71
A este respeito, há que salientar que a disponibilização dos fundos adicionais foi acompanhada de uma obrigação associada à sua utilização, imposta aos Estados‑Membros. Esta obrigação está plasmada no artigo 69.o, n.o 5‑A, do Regulamento n.o 1698/2005, para o qual remete indiretamente o artigo 69.o, n.o 5‑B, do referido regulamento. Com efeito, o artigo 69.o, n.o 5‑A, primeiro e quarto parágrafos, deste regulamento dispõe, em substância, que os Estados‑Membros aplicam os montantes gerados pelos fundos do exame de saúde e pelos fundos do Plano de Relançamento exclusivamente para operações relacionadas com os novos desafios.
72
Ora, o artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento n.o 1698/2005, que prevê o reembolso ao orçamento da União, pressupõe que se verifiquem os dois pressupostos previstos nos n.os 65 a 67, supra, a saber, uma subexecução dos montantes previstos a favor da realização de operações relacionadas com os novos desafios e uma superação das dotações totais disponíveis para as outras operações. Como salienta a Comissão, uma subexecução dos fundos adicionais previstos para os novos desafios não é irregular, desde que as dotações disponíveis para as operações que não aquelas previstas para os novos desafios não sejam ultrapassadas. Só será necessário proceder a um reembolso ao orçamento da União quando as despesas excederem as dotações disponíveis para as outras operações.
73
Com efeito, os montantes resultantes da superação das «dotações totais disponíveis para operações que não aquelas» relacionadas com os novos desafios não podem ser aceites como despesas a título dos fundos adicionais não utilizados, dado que não financiaram os tipos de operações relacionadas com estes novos desafios expressamente previstos pelo Regulamento n.o 1698/2005.
74
Por conseguinte, a finalidade do artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento n.o 1698/2005 é evitar que os fundos adicionais sejam utilizados em benefício de outras operações que não aquelas relacionadas com os novos desafios.
75
É à luz destas considerações que há que examinar se, no caso em apreço, a Comissão podia, sem cometer nenhum erro, tomar em consideração os montantes indicados para efetuar o cálculo previsto no artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento n.o 1698/2005.
76
Com efeito, em primeiro lugar, foi com razão que a Comissão teve em conta, a título de fundos adicionais, o montante previsto inicialmente para operações relacionadas com os novos desafios e que constam da primeira decisão que aprova a revisão do programa, a saber, o montante de 70709037 euros.
77
Esta conclusão é baseada na letra do artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento n.o 1698/2005, na medida em que a expressão «total dos montantes referidos no n.o 5‑A» visa designar o total dos montantes dos fundos adicionais inicialmente gerados para financiar as operações relacionadas com os novos desafios. Este montante é o enunciado na primeira decisão que aprovou a revisão do programa relativo à Estremadura e que procedeu precisamente à revisão do referido programa de modo a que a concessão de fundos adicionais ao Reino de Espanha fosse tomada em consideração nas Decisões 2009/444 e 2009/545.
78
Além disso, há que salientar que os fundos adicionais, cuja concessão foi prevista para incentivar a execução de determinados tipos de operações durante o período 2007‑2013, não podem ser reduzidos através do procedimento de anulação automática de uma autorização orçamental não despendida em 2010. Como sustenta a Comissão, o procedimento de anulação automática não pode ter por efeito isentar o Reino de Espanha da sua obrigação de utilizar todas as dotações previstas a título dos fundos adicionais em benefício de operações relacionadas com os novos desafios, na aceção do artigo 69.o, n.o 5‑A, do Regulamento n.o 1698/2005.
79
A este respeito, importa distinguir, por um lado, o procedimento de anulação automática e, por outro, o procedimento que a Comissão deve seguir nos termos do artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento n.o 1698/2005 no contexto do apuramento das contas do último exercício com vista ao encerramento do programa.
80
Com efeito, por um lado, resulta do considerando 22 do Regulamento n.o 1290/2005 que a regra da anulação automática foi criada com vista a contribuir para a aceleração da execução dos programas e para a boa gestão financeira. Desta forma, a Comissão tem competência, nos termos do artigo 29.o do mesmo regulamento, para anular automaticamente a parte da autorização orçamental destinada a um programa de desenvolvimento rural que não tenha sido utilizada para pagar o pré‑financiamento ou para pagamentos intermédios ou relativamente à qual não tenha sido apresentada nenhuma declaração de despesas correta o mais tardar em 31 de dezembro do segundo ano seguinte ao da autorização orçamental (Acórdão de 8 de outubro de 2015, Itália/Comissão, T‑358/13, EU:T:2015:773, n.o 77).
81
Por outro lado, resulta do artigo 69.o, n.o 5‑B do Regulamento n.o 1698/2005 que é necessário um reembolso em benefício do orçamento da União no âmbito da verificação, no momento do encerramento do programa, do respeito da obrigação de utilização exclusiva de fundos reservados a um tipo específico de operações, quando os organismos pagadores já tenham despendido os fundos com os beneficiários.
82
Assim, embora os dois procedimentos referidos no n.o 79, supra, tenham por consequência a exclusão de um montante do financiamento da União, há que salientar que, no quadro do processo de anulação automática, a parte da autorização orçamental é automaticamente limitada ao momento «n+2» uma vez que a mesma não foi utilizada, ao passo que, no contexto do cálculo efetuado nos termos do artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento n.o 1698/2005, o Estado‑Membro deve reembolsar ao orçamento da União um determinado montante calculado com base nas despesas «efetivamente realizadas» no último dia de elegibilidade das despesas.
83
Ora, basta constatar que, independentemente da impossibilidade, invocada pelo Reino de Espanha, de alterar os montantes programados a favor de outro programa regional, a redução dos fundos adicionais para a Estremadura na sequência do procedimento de anulação automática, tal como resulta da tabela que figura no anexo da segunda decisão que aprovou a revisão do programa, conduziu a que, no momento do encerramento do programa, o montante das despesas para as operações relativas a fundos adicionais já não correspondesse às dotações inicialmente previstas para esse Estado‑Membro, e isto contrariamente às disposições pertinentes do Regulamento n.o 1698/2005.
84
Em segundo lugar, quanto ao montante das «dotações totais disponíveis para operações que não aquelas» que estão relacionadas com os novos desafios, calculado mediante a dedução do valor dos fundos adicionais do montante total da contribuição financeira do FEADER (v. n.o 67, supra), foi também acertadamente que, no que respeita ao montante total da contribuição do FEADER, a Comissão teve em conta o montante que figurava na segunda decisão que aprovou a revisão do programa, após o procedimento de anulação automática.
85
Com efeito, como recordado no n.o 82, supra, o procedimento de anulação automática implicou a libertação automática das autorizações orçamentais não utilizadas para 2010, no momento «n +2», na medida em que as mesmas não foram utilizadas para um pagamento ou não foram objeto de uma declaração de despesas correta. Daqui resulta que, no momento do encerramento do programa, no âmbito do procedimento de apuramento das contas do último exercício, com base nas despesas realmente efetuadas, a Comissão tinha de ter em conta o montante da contribuição total do FEADER, depois de subtrair o montante da anulação automática.
86
Por outro lado, o artigo 2.o da segunda decisão que aprovou a revisão do programa precisou expressamente o montante da contribuição total do FEADER a ter em conta na sequência da anulação automática, concretamente 828279953 euros. Este montante está incluído nas contas anuais apresentadas pela Estremadura e não é contestado pelas partes.
87
Por conseguinte, o montante disponível para as restantes operações, após dedução do montante de 70709037 euros correspondente aos fundos adicionais, do montante total de 828279953 euros acima mencionado, foi de 757570916 euros, como sublinha a Comissão na tréplica.
88
A argumentação do Reino de Espanha no sentido de demonstrar que, para efeitos do cálculo nos termos do artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento n.o 1698/2005, havia que tomar em consideração os montantes indicados na segunda decisão que aprovou a revisão do programa não pode ser acolhida.
89
A este respeito, há que salientar que, no artigo 2.o da segunda decisão que aprovou a revisão do programa, a Comissão remete para o anexo do qual constam as tabelas relativas ao plano de financiamento revisto, apresentado pelas autoridades espanholas em conformidade com o artigo 29.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1290/2005 e com o artigo 19.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1698/2005, que preveem, na sequência da anulação automática, uma redução dos fundos adicionais e de outros fundos disponíveis a título da contribuição financeira prevista do FEADER (v. n.o 33, supra). Ora, como alega acertadamente a Comissão, o artigo 29.o, n.o 7, do Regulamento n.o 1290/2005, que dispõe que, em caso de anulação automática a «participação do FEADER no programa», é reduzida «no ano em questão», não distingue entre as fontes de financiamento.
90
É verdade que os montantes em causa foram efetivamente aprovados pela Comissão na segunda decisão que aprovou a revisão do programa. Nos termos do artigo 23.o, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1290/2005, a decisão da Comissão que aprovou cada programa de desenvolvimento rural apresentado por um Estado‑Membro equivale a uma decisão de financiamento e constitui, uma vez notificada ao Estado‑Membro em causa, um compromisso jurídico.
91
Todavia, admitindo que o artigo 23.o, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1290/2005, também se aplica às decisões da Comissão que aprovam a revisão de um programa de desenvolvimento rural na sequência de uma anulação automática, há que salientar que, uma vez que o cálculo previsto no artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento n.o 1698/2005 é efetuado pela Comissão após o encerramento do programa, a referida instituição não podia antecipar, no momento da aprovação do plano de financiamento revisto na sequência do procedimento de anulação automática, o montante das despesas que iam efetivamente ser efetuadas pela Estremadura na execução do referido programa. Como defende a Comissão, se a Estremadura tivesse acabado por despender um montante como o indicado no plano de financiamento revisto em operações relacionadas com os novos desafios, inferior ao montante inicial atribuído ao abrigo destes fundos, e, por outro lado, não tivesse excedido o montante das dotações totais disponíveis no contexto das outras despesas, não teria sido necessário um reembolso ao abrigo desta última disposição.
92
De resto, importa observar que a aprovação, pela Comissão, de um plano de financiamento revisto que prevê a repartição dos recursos na sequência de uma anulação automática para um programa de desenvolvimento rural, não confere a esse documento um valor jurídico superior ao de um regulamento (v., neste sentido, Acórdãos de 25 de fevereiro de 2015, Polónia/ComissãoT‑257/13, não publicado, EU:T:2015:111, n.o 53, e de 3 de dezembro de 2015, Polónia/Comissão, T‑367/13, não publicado, EU:T:2015:933, n.o 44).
93
Por conseguinte, tanto a Comissão como o Reino de Espanha estavam sujeitos à obrigação de respeitar as disposições constantes do Regulamento n.o 1698/2005 e a cumprir o dever, descrito no n.o 74, supra, de evitar que os meios postos à disposição dos Estados‑Membros para aplicar certas prioridades fossem utilizados para fins não previstos pelo referido regulamento.
94
Foi portanto com razão que a Comissão considerou que era necessário um reembolso tendo em conta, para efetuar o cálculo previsto no artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento n.o 1698/2005, os montantes que tinha indicado (v. n.os 57 a 60, supra).
– Quanto ao cálculo efetuado pela Comissão
95
Resulta das considerações expostas que o montante da contribuição total do FEADER para a Estremadura a que a Comissão devia atender era de 828279953 euros. O montante correspondente aos fundos adicionais ascendia a 70709037 euros, como salientado no n.o 76, supra, e o montante correspondente às dotações totais disponíveis para os outros tipos de operações ascendia a 757570916 euros, como salientado no n.o 87, supra. Uma vez que o montante das despesas efetivamente efetuadas em benefício das operações específicas para novos desafios foi de 56765681,26 euros e que o montante das despesas efetivamente efetuadas em benefício de outras transações não relacionadas com os novos desafios foi de 762631552,11 euros, como resulta das contas anuais fornecidas pela Estremadura, a Comissão teve razão ao constatar uma subexecução dos fundos adicionais destinados às operações específicas para novos desafios cumulada com uma superação das dotações totais disponíveis para as outras operações. A Comissão podia, portanto, concluir no sentido da necessidade de um reembolso até ao montante da superação das dotações totais disponíveis, ou seja, um montante de 5060636,11 euros.
96
Por conseguinte, a Comissão considerou acertadamente que este montante devia ser deduzido do saldo final da autorização orçamental para a Estremadura no momento do encerramento do programa e que o qualificou de «montante não reutilizável» aquando do apuramento das contas do último exercício.
97
Daqui decorre que o primeiro fundamento é improcedente.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à inobservância, por parte da Comissão, da sua margem de apreciação e à violação do princípio da confiança legítima
98
O Reino de Espanha alega que a Comissão desrespeitou a margem de apreciação de que dispunha e violou o princípio da confiança legítima.
99
O segundo fundamento invocado pelo Reino de Espanha assenta, no essencial, em duas séries de argumentos que importa analisar sucessivamente.
Quanto aos argumentos relativos ao comportamento arbitrário da Comissão e à incoerência dos montantes utilizados para o cálculo efetuado
100
O Reino de Espanha alega que, embora a Comissão disponha de uma margem de apreciação em domínios que dão origem a apreciações económicas complexas, o juiz da União deve não só verificar a exatidão material dos elementos de prova invocados, a sua fiabilidade e a sua coerência, mas também fiscalizar se estes elementos constituem a totalidade dos dados relevantes a tomar em consideração. Ora, segundo o Reino de Espanha, a Comissão agiu de forma arbitrária, na medida em que utilizou dados incoerentes para o cálculo ao abrigo do artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento n.o 1698/2005.
101
A Comissão contesta estas alegações.
102
Resulta das considerações expostas no âmbito da análise do primeiro fundamento que a Comissão teve acertadamente em conta os montantes indicados. A circunstância de esses montantes serem os previstos na primeira decisão que aprovou a revisão do programa sobre a contribuição do FEADER, no que respeita aos fundos adicionais, e os previstos na segunda decisão que aprovou a revisão do programa, no que respeita à contribuição total do FEADER, não torna esses dados incoerentes para efeitos do cálculo previsto no artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento n.o 1698/2005.
103
Além disso, o método utilizado no caso vertente pela Comissão para efetuar o cálculo previsto no artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento n.o 1698/2005 é conforme tanto com a letra como com a finalidade da referida disposição. Com efeito, a Comissão não podia aceitar, aquando do apuramento das contas do último exercício, as despesas efetuadas em contradição com a obrigação de utilização exclusiva dos fundos adicionais em benefício de operações cujo objeto fossem os novos desafios.
104
Por conseguinte, na medida em que a Comissão era obrigada a respeitar as disposições do Regulamento n.o 1698/2005 no que diz respeito ao cálculo do reembolso a efetuar pelo Reino de Espanha e não dispunha de nenhuma margem de apreciação a este respeito, não pode validamente ser acusada de ter agido de forma arbitrária ao adotar a decisão impugnada.
Quanto aos argumentos relativos à violação do princípio da confiança legítima
105
O Reino de Espanha acusa a Comissão de ter violado o princípio da confiança legítima ao alterar o critério de cálculo relevante. Baseia‑se, a este respeito, numa apresentação do comité de coordenação das autoridades de gestão realizada em 4 de maio de 2009 em Madrid, da qual resultava que, em caso de anulação automática, todos os montantes disponíveis seriam reduzidos, incluindo os fundos adicionais para os novos desafios. A Estremadura teria portanto podido, no quadro da segunda decisão que aprovou a revisão do programa, deduzir uma parte do montante correspondente à anulação automática dos fundos adicionais. No entanto, a Comissão alterou este método de cálculo em novembro de 2015, concretamente, um mês antes do encerramento do programa, no quadro do grupo de trabalho dos peritos (v. n.o 34, supra), sem avançar nenhuma justificação e sem deixar margem de manobra à Estremadura. O Reino de Espanha acrescenta que, até dezembro de 2015, data de encerramento do programa, a Comissão não deu nenhuma indicação no sentido de que anularia os montantes indicados na segunda decisão que aprovou a revisão do programa.
106
A Comissão contesta estas alegações.
107
Segundo jurisprudência constante, o direito de invocar o princípio da confiança legítima assiste a qualquer pessoa a que uma instituição da União, ao fornecer‑lhe garantias precisas, tenha criado expectativas fundadas. Constituem tais garantias, independentemente da forma em que são comunicadas, informações precisas, incondicionais e concordantes. Em contrapartida, ninguém pode invocar a violação deste princípio na falta de tais garantias (v. Acórdão de 13 de setembro de 2017, Pappalardo e o./Comissão, C‑350/16 P, EU:C:2017:672, n.o 39 e jurisprudência referida). É pacífico que este princípio também pode ser invocado por um Estado‑Membro (v., neste sentido, Acórdão de 22 de abril de 2015, Polónia/Comissão, T‑290/12, EU:T:2015:221, n.o 57 e jurisprudência referida).
108
O Reino de Espanha baseia as suas alegações numa apresentação do comité de coordenação das autoridades de gestão realizada em Madrid, 4 de maio de 2009, constante do anexo 13 da petição, em formato PowerPoint, bem como na segunda decisão que aprovou a revisão do programa.
109
Ora, em primeiro lugar, há que salientar que o Reino de Espanha não pode retirar da apresentação em causa nenhuma garantia precisa, na aceção da jurisprudência acima referida no n.o 107, que tenha sido fornecida pela Comissão a respeito dos montantes a ter em conta para efeitos do cálculo efetuado em aplicação do artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento n.o 1698/2005.
110
Com efeito, a apresentação em causa mais não fez do que servir de material de apoio a uma reunião com as autoridades espanholas com vista à inclusão, nos regulamentos pertinentes, de disposições relacionadas com os fundos adicionais, bem como de alterações a introduzir pelos Estados‑Membros nos seus programas de desenvolvimento rural.
111
Além disso, embora a apresentação em causa mencione o artigo 69.o, n.o 5‑A, do Regulamento n.o 1698/2005, não é feita nenhuma referência ao cálculo a efetuar nos termos do artigo 69.o, n.o 5‑B, deste regulamento.
112
Contrariamente ao que alega o Reino de Espanha, a apresentação em causa também não dá instruções no que diz respeito ao tipo de fundos que podem ser objeto de anulação automática na aceção do artigo 29.o do Regulamento n.o 1290/2005.
113
Em segundo lugar, o Reino de Espanha não se pode apoiar na decisão que aprovou a segunda revisão do programa com o intuito de daí deduzir a expressão de um método de cálculo utilizado pela Comissão.
114
Com efeito, embora as tabelas anexas à segunda decisão que aprovou a revisão do programa revelem, na sequência da anulação automática, uma redução quer do montante dos fundos adicionais quer do montante dos fundos disponíveis para as operações que não aquelas relacionadas com os novos desafios (v. n.o 33, supra), as referidas tabelas não revelam, porém, que a Comissão tenha dado uma garantia precisa, na aceção da jurisprudência referida no n.o 107, supra, a respeito dos montantes que viria a ter em conta para o cálculo do reembolso a efetuar no momento do encerramento do programa, ao abrigo do artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento n.o 1698/2005.
115
Além disso, as tabelas em causa correspondem ao plano de financiamento revisto proveniente das autoridades espanholas na sequência da anulação automática e, embora este plano tivesse sido aprovado pela Comissão, a sua aprovação não prejudicava o montante das despesas que viriam efetivamente ser efetuadas pela Estremadura, com base nas quais viria a ser avaliada a necessidade de um reembolso ao abrigo do artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento n.o 1698/2005, no momento do encerramento do programa (v. n.o 91, supra)
116
De resto, resulta do n.o 92, supra, que a segunda decisão que aprovou a revisão do programa não pode ter valor jurídico superior à do regulamento aplicável ao caso em apreço.
117
Por último, a Comissão sublinha que, na reunião do grupo de peritos no âmbito dos trabalhos de encerramento dos programas, foram efetivamente dadas indicações precisas e coerentes aos Estados‑Membros a respeito do método de cálculo ao abrigo do artigo 69.o, n.o 5‑B, do Regulamento n.o 1698/2005 (v. n.o 34, supra). Além disso, resulta da petição inicial que a Estremadura e a Comissão também trocaram correspondência, em maio de 2016, na qual a Comissão explicou o método de cálculo que tencionava seguir. Por outro lado, embora as orientações não refiram o impacto que teria a anulação automática de certas autorizações orçamentais ao longo do programa no método de cálculo ao abrigo da referida disposição, não é menos certo que as referidas orientações já referiam, no seu ponto 5.2, que, em caso de subutilização dos montantes reservados exclusivamente às operações relacionadas com os novos desafios, seria necessário um reembolso, o que era, de qualquer forma, o caso da Estremadura. Assim, contrariamente ao que sustenta o Reino de Espanha, não se pode considerar que a Comissão não expôs o método que tencionava seguir no cálculo a efetuar ao abrigo dessa disposição.
118
Tendo em conta o que precede, importa concluir que a Comissão não violou o princípio da confiança legítima.
119
Por conseguinte, há que rejeitar o segundo fundamento e, consequentemente, negar provimento ao recurso na íntegra.
Quanto às despesas
120
Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
121
Tendo o Reino de Espanha sido vencido, há que condená‑lo nas despesas, em conformidade com os pedidos da Comissão.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)
decide:
1)
É negado provimento ao recurso.
2)
O Reino de Espanha é condenado nas despesas.
Collins
Kancheva
De Baere
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 5 de julho de 2018.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: espanhol.