62023CC0510
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PRIITA PIKAMÄEA
přednesené dne 5. září 2024 (
1
)
Věc C‑510/23
Trenitalia SpA
proti
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato,
za účasti
Federconsumatori
Věc C‑511/23
Caronte & Tourist SpA
proti
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato,
za účasti
Unione nazionale consumatori – Comitato regionale della Sicilia,
Unione nazionale consumatori,
Assarmatori,
Confederazione Italiana Armatori
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionální správní soud pro Lazio, Itálie)]
„Řízení o předběžné otázce – Ochrana spotřebitele – Směrnice 2005/29/ES – Nekalé obchodní praktiky vůči spotřebitelům na vnitřním trhu – Hospodářská soutěž – Článek 102 SFEU – Zneužití dominantního postavení – Posílení postavení vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž tak, aby mohly prosazovat pravidla hospodářské soutěže – Směrnice (EU) 2019/1 – Vnitrostátní postupy pro zjišťování protiprávních jednání v oblasti spotřebitelského práva – Fáze před zahájením šetření – Dodržení přiměřené lhůty – Vnitrostátní právní úprava stanovující povinnost zahájit vyšetřovací řízení ve lhůtě 90 dnů – Zrušení rozhodnutí o sankci v případě nedodržení této lhůty – Zásada efektivity – Zásada právní jistoty – Právo na obhajobu“
I. Úvod
1.
Projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podle článku 267 SFEU, které podal Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Regionální správní soud pro Lazio, Itálie), se týkají výkladu unijních předpisů v oblasti ochrany spotřebitele a hospodářské soutěže. Zatímco ve věci C‑510/23 se předkládající soud domáhá výkladu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/29/ES ze dne 11. května 2005 o nekalých obchodních praktikách vůči spotřebitelům na vnitřním trhu a o změně směrnice Rady 84/450/EHS, směrnic Evropského parlamentu a Rady 97/7/ES, 98/27/ES a 2002/65/ES a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2006/2004 (dále jen „směrnice o nekalých obchodních praktikách“) (
2
), ve věci C‑511/23 žádá Soudní dvůr, aby rozhodl o výkladu článku 102 SFEU ve světle zásad ochrany hospodářské soutěže a účinnosti správních aktů.
2.
Tyto žádosti byly podány v rámci dvou sporů mezi společnostmi a Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Úřad pro hospodářskou soutěž a trh, Itálie) (dále jen „AGCM“), které se týkají sankcí uložených těmto společnostem za nekalou obchodní praktiku a zneužití dominantního postavení. Uvedené společnosti napadají rozhodnutí AGCM z toho důvodu, že AGCM je vydal po uplynutí devadesátidenní lhůty stanovené vnitrostátními právní úpravou. Tato právní úprava stanoví, že v případě nedodržení této lhůty AGCM pozbývá pravomoc učinit zjištění, uložit zákazy a sankce, což může mít podle předkládajícího soudu negativní dopady na fungování tohoto veřejnoprávního orgánu. Předkládající soud se v podstatě domáhá upřesnění ohledně požadavků, které unijní právo klade na vnitrostátní právní rámec upravující pravomoci orgánů odpovědných za zajištění dodržování pravidel vnitřního trhu ve výše uvedených oblastech.
II. Právní rámec
A.
Unijní právo
1. Pravidla v oblasti ochrany spotřebitele
a) Směrnice 2005/29
3.
Článek 1 směrnice 2005/29, nadepsaný „Účel“, stanoví:
„Účelem této směrnice je přispět k řádnému fungování vnitřního trhu a dosáhnout vysoké úrovně ochrany spotřebitele sblížením právních a správních předpisů členských států týkajících se nekalých obchodních praktik, které poškozují ekonomické zájmy spotřebitelů“.
4.
Článek 11 této směrnice, nadepsaný „Vynucování“, stanoví:
„1.   Členské státy zajistí, aby v zájmu spotřebitelů existovaly vhodné a účinné prostředky pro boj proti nekalým obchodním praktikám v zájmu zajištění souladu s touto směrnicí.
Tyto prostředky zahrnují právní předpisy, jež umožní osobám nebo organizacím, které mají podle vnitrostátních právních předpisů oprávněný zájem na boji proti nekalým obchodním praktikám, včetně soutěžitelů, aby
a)
podaly žalobu pro používání nekalých obchodních praktik nebo
b)
napadly tyto nekalé obchodní praktiky u správního orgánu, který je příslušný k rozhodování o stížnostech nebo k podání podnětu k zahájení příslušného soudního řízení.
[…]
2.   Na základě právních předpisů uvedených v odstavci 1 udělí členské státy soudům nebo správním orgánům pravomoci, které je zmocňují, aby v nezbytných případech s ohledem na všechny dotčené zájmy, a zejména veřejný zájem,
a)
nařídily zastavení nekalých obchodních praktik nebo zahájily příslušné soudní řízení směřující k nařízení jejich zastavení, nebo
b)
pokud nekalá obchodní praktika zatím neproběhla, avšak má k ní bezprostředně dojít, zakázaly takovou praktiku nebo zahájily příslušné soudní řízení směřující k jejímu zákazu,
a to i bez důkazu o skutečně vzniklé ztrátě nebo újmě nebo úmyslu nebo nedbalosti na straně obchodníka.
[…]“
5.
Článek 13 uvedené směrnice, nadepsaný „Sankce“, stanoví:
„Členské státy stanoví sankce za porušení vnitrostátních předpisů přijatých na základě této směrnice a přijmou veškerá opatření nezbytná pro jejich uplatňování. Tyto sankce musí být účinné, přiměřené a odrazující.“
b) Nařízení (EU) 2017/2394
6.
Článek 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/2394 ze dne 12. prosince 2017 o spolupráci mezi vnitrostátními orgány příslušnými pro vymáhání dodržování právních předpisů na ochranu zájmů spotřebitelů a o zrušení nařízení (ES) č. 2006/2004 (
3
), nadepsaný „Předmět“, stanoví:
„Toto nařízení stanoví podmínky, za nichž orgány, které byly svými členskými státy určeny jako orgány příslušné pro vymáhání dodržování právních předpisů Unie na ochranu zájmů spotřebitelů, mezi sebou navzájem a s Komisí spolupracují a koordinují své činnosti s cílem vymáhat dodržování těchto právních předpisů a zajistit bezproblémové fungování vnitřního trhu a s cílem posílit ochranu ekonomických zájmů spotřebitelů.“
7.
Článek 2 tohoto nařízení, nadepsaný „Oblast působnosti“, stanoví:
„1.   Toto nařízení se použije na protiprávní jednání uvnitř Unie, rozsáhlá protiprávní jednání a rozsáhlá protiprávní jednání s unijním rozměrem, a to i v případě, že tato protiprávní jednání skončila ještě předtím, než bylo zahájeno nebo dokončeno vymáhání dodržování právních předpisů.
[…]“
8.
Článek 12 uvedeného nařízení, nadepsaný „Žádosti o donucovací opatření“, stanoví:
„1.   Na žádost dožadujícího orgánu přijme dožádaný orgán veškerá nezbytná a přiměřená donucovací opatření s cílem dosáhnout ukončení nebo zákazu protiprávního jednání uvnitř Unie, a to prostřednictvím výkonu pravomocí stanovených v článku 9 a jakýchkoli dalších pravomocí udělených podle vnitrostátního práva. Dožádaný orgán určí vhodná donucovací opatření potřebná k dosažení ukončení nebo zákazu protiprávního jednání uvnitř Unie, která přijme bezodkladně a nejpozději do šesti měsíců od obdržení žádosti, nejsou-li uvedeny zvláštní důvody pro prodloužení této lhůty. V případě potřeby uloží dožádaný orgán obchodníkovi odpovědnému za protiprávní jednání uvnitř Unie sankce, jako jsou pokuty nebo penále. […]
2.   Dožádaný orgán pravidelně informuje dožadující orgán o krocích a opatřeních, které přijal, a o krocích a opatřeních, které má v úmyslu přijmout. Dožádaný orgán použije elektronickou databázi stanovenou v článku 35, aby dožadujícímu orgánu, příslušným orgánům jiných členských států a Komisi bezodkladně oznámil přijatá opatření a účinky těchto opatření na protiprávní jednání uvnitř Unie, včetně těchto informací:
a)
zda byla uložena předběžná opatření;
b)
zda bylo protiprávní jednání ukončeno;
c)
která opatření byla přijata a zda byla tato opatření provedena;
d)
do jaké míry byly spotřebitelům, kteří byli údajným protiprávním jednáním dotčeni, nabídnuty závazky ke zjednání nápravy.“
9.
Článek 17 nařízení 2017/2394, nadepsaný „Zahájení koordinovaného postupu a určení koordinátora“, zní takto:
„1.   Pokud existuje důvodné podezření na rozsáhlé protiprávní jednání, příslušné orgány dotčené tímto protiprávním jednáním přistoupí k zahájení koordinovaného postupu, který musí být založený na jejich vzájemné dohodě. Zahájení koordinovaného postupu se bezodkladně oznámí ústředním styčným úřadům dotčeným tímto protiprávním jednáním a Komisi.
2.   Příslušné orgány dotčené podezřením na rozsáhlé protiprávní jednání určí jeden příslušný orgán dotčený podezřením na rozsáhlé protiprávní jednání jakožto koordinátora. Pokud nejsou tyto příslušné orgány schopny dosáhnout dohody na tomto určení, převezme úlohu koordinátora Komise.
3.   Pokud má Komise důvodné podezření, že dochází k rozsáhlému protiprávnímu jednání s unijním rozměrem, oznámí to podle článku 26 bezodkladně příslušným orgánům a ústředním styčným úřadům, které jsou tímto údajným protiprávním jednáním dotčeny. V tomto oznámení Komise uvede důvody pro případné zahájení koordinovaného postupu. Příslušné orgány dotčené údajným rozsáhlým protiprávním jednáním s unijním rozměrem provedou na základě dostupných informací nebo informací, které jsou jim snadno přístupné, náležitá vyšetřování. Příslušné orgány dotčené údajným rozsáhlým protiprávním jednáním s unijním rozměrem oznámí podle článku 26 výsledky těchto vyšetřování ostatním příslušným orgánům, ústředním styčným úřadům dotčeným tímto protiprávním jednáním a Komisi, a to do jednoho měsíce ode dne oznámení Komise. Pokud z těchto vyšetřování vyplývá, že může docházet k rozsáhlému protiprávnímu jednání s unijním rozměrem, příslušné orgány dotčené tímto protiprávním jednáním začnou postupovat koordinovaně a přijmou opatření stanovená v článku 19, nebo v náležitých případech opatření stanovená v článcích 20 a 21.
[…]
5.   Příslušný orgán se připojí ke koordinovanému postupu, pokud se v jeho průběhu ukáže, že je předmětným rozsáhlým protiprávním jednáním nebo rozsáhlým protiprávním jednáním s unijním rozměrem dotčen.“
2. Pravidla v oblasti hospodářské soutěže
a) Nařízení (ES) č. 1/2003
10.
Článek 3 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích [101 a 102 SFEU] (
4
), nadepsaný „Vztah mezi články [101 a 102 SFEU] a vnitrostátními právními předpisy o hospodářské soutěži“, stanoví:
„1.   […] Pokud orgány pro hospodářskou soutěž členských států nebo vnitrostátní soudy použijí vnitrostátní právní předpisy o hospodářské soutěži na zneužití zakázané článkem [102 SFEU], použijí také článek [102 SFEU].
[…]“
11.
Článek 5 tohoto nařízení, nadepsaný „Pravomoc orgánů pro hospodářskou soutěž členských států“, stanoví:
„Orgány pro hospodářskou soutěž členských států mají pravomoc používat články [101 a 102 SFEU] v jednotlivých případech. Za tímto účelem mohou z vlastního podnětu nebo na základě stížnosti přijímat tato rozhodnutí:
–
požadovat ukončení protiprávního jednání,
–
nařizovat předběžná opatření,
–
přijímat závazky,
–
ukládat pokuty, penále nebo jiné sankce stanovené vnitrostátními právními předpisy.
Pokud na základě informací, které mají k dispozici, nejsou splněny podmínky zákazu, mohou také rozhodnout, že není důvod k jejich zásahu.“
12.
Článek 11 uvedeného nařízení, nadepsaný „Spolupráce mezi Komisí a orgány pro hospodářskou soutěž členských států“, stanoví:
„1.   Komise a orgány pro hospodářskou soutěž členských států uplatňují pravidla hospodářské soutěže Společenství v úzké spolupráci.
[…]
6.   Zahájením řízení ze strany Komise za účelem přijetí rozhodnutí podle kapitoly III ztrácejí orgány pro hospodářskou soutěž členských států příslušnost používat články [101 a 102 SFEU]. Pokud orgán pro hospodářskou soutěž členského státu již v nějakém případě jedná, Komise zahájí řízení teprve po konzultaci s tímto vnitrostátním orgánem pro hospodářskou soutěž.“
13.
Článek 9 téhož nařízení, nadepsaný „Závazky“, stanoví:
„1.   Pokud Komise zamýšlí přijmout rozhodnutí, které nařizuje ukončení protiprávního jednání, a dotyčné podniky nabídnou Komisi závazky takové povahy, že reagují na její výhrady, může Komise svým rozhodnutím prohlásit tyto nabídky pro dotyčné podniky za závazné.
[…]“
14.
Článek 22 nařízení č. 1/2003, nadepsaný „Šetření orgánů pro hospodářskou soutěž členských států“, stanoví:
„1.   Orgán pro hospodářskou soutěž členského státu může na svém území provádět jakékoli kontroly nebo jiná vyšetřovací opatření v souladu s vnitrostátními právními předpisy jménem a na účet orgánu pro hospodářskou soutěž jiného členského státu za účelem zjištění, zda došlo k jednání v rozporu s články [101 nebo 102 SFEU]. […]
2.   Na žádost Komise provedou orgány pro hospodářskou soutěž členských států kontroly, které Komise považuje za nezbytné podle čl. 20 odst. 1, nebo které nařídila rozhodnutím podle čl. 20 odst. 4. Úředníci orgánů pro hospodářskou soutěž členských států odpovědní za provádění těchto kontrol a jimi zmocněné nebo jmenované osoby vykonávají své pravomoci v souladu s vnitrostátními právními předpisy.
Pokud o to požádá Komise nebo orgán pro hospodářskou soutěž členského státu, na jehož území se má kontrola provést, mohou úředníkům dotyčného orgánu pomáhat úředníci a ostatní doprovázející osoby zmocněné Komisí.“
15.
Podle článků 23 a 24 tohoto nařízení může Komise ukládat podnikům a sdružením podniků pokuty a penále.
16.
Článek 25 uvedeného nařízení, nadepsaný „Promlčecí lhůty pro uložení sankcí“, stanoví:
„1.   Pravomoci svěřené Komisi na základě článků 23 a 24 se promlčují takto:
a)
po třech letech v případě porušení ustanovení týkajících se žádostí o informace nebo provedení kontroly;
b)
po pěti letech ve všech ostatních případech protiprávního jednání.
2.   Lhůta začíná běžet dnem, kdy došlo k protiprávnímu jednání. V případě trvajícího nebo opakovaného protiprávního jednání však začíná lhůta běžet dnem, kdy bylo ukončeno.
[…]“
17.
Článek 26 téhož nařízení, nadepsaný „Promlčecí lhůty pro vymáhání sankcí“, stanoví:
„1.   Pravomoc Komise vymáhat rozhodnutí přijatá podle článků 23 a 24 se promlčuje po pěti letech.
2.   Promlčecí lhůta začíná běžet dnem, kdy se rozhodnutí stane pravomocným.
[…]“
18.
Článek 35 nařízení č. 1/2003, nadepsaný „Určení orgánů pro hospodářskou soutěž členských států“, v odstavci 1 stanoví:
„Členské státy určí orgán nebo orgány pro hospodářskou soutěž zodpovědné za používání článků [101 a 102 SFEU] tak, aby byla účinně dodržována ustanovení tohoto nařízení. […]“
b) Směrnice (EU) 2019/1
19.
Článek 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1 ze dne 11. prosince 2018 o posílení postavení orgánů pro hospodářskou soutěž v členských státech tak, aby mohly účinněji prosazovat pravidla, a o zajištění řádného fungování vnitřního trhu (
5
), nadepsaný „Předmět a oblast působnosti“, stanoví:
„[…]
2.   Tato směrnice se vztahuje na uplatňování článků 101 a 102 [SFEU] a souběžné uplatňování vnitrostátních právních předpisů o hospodářské soutěži v téže věci. […]
3.   Tato směrnice stanoví určitá pravidla týkající se vzájemné pomoci, která mají zaručit hladké fungování vnitřního trhu a systému úzké spolupráce v rámci Evropské sítě pro hospodářskou soutěž.“
20.
Článek 3 této směrnice, nadepsaný „Záruky“, stanoví:
„1.   Řízení o porušení článků 101 nebo 102 [SFEU], včetně výkonu pravomocí uvedených v této směrnici ze strany vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž, musí být v souladu s obecnými zásadami práva Unie a Listinou základních práv Evropské unie.
2.   Členské státy zajistí, aby výkon pravomocí uvedených v odstavci 1 podléhal vhodným zárukám z hlediska dodržování práva podniků na obhajobu včetně práva být vyslechnut a práva na účinné prostředky nápravy před soudem.
3.   Členské státy zajistí, aby řízení za účelem prosazení práva u vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž byla vedena v přiměřené lhůtě. Členské státy zajistí, aby vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž přijaly prohlášení o námitkách [oznámení námitek], dříve než přijmou rozhodnutí podle článku 10 této směrnice.“
21.
Článek 4 uvedené směrnice, nadepsaný „Nezávislost“, stanoví:
„1.   Aby byla zaručena nezávislost vnitrostátních správních orgánů pro hospodářskou soutěž při uplatňování článků 101 a 102 [SFEU], členské státy zajistí, aby tyto orgány plnily své povinnosti a vykonávaly své pravomoci nestranně a v zájmu účinného a jednotného uplatňování zmíněných ustanovení, s výhradou přiměřených požadavků na odpovědnost a aniž je dotčena úzká spolupráce mezi orgány pro hospodářskou soutěž v rámci Evropské sítě pro hospodářskou soutěž.
[…]
5.   Vnitrostátní správní orgány pro hospodářskou soutěž mají pravomoc stanovit své priority s ohledem na plnění úkolů při uplatňování článků 101 a 102 [SFEU], jak je uvedeno v čl. 5 odst. 2 této směrnice. Mají-li vnitrostátní správní orgány pro hospodářskou soutěž povinnost posoudit formální stížnosti, mají rovněž pravomoc takové stížnosti zamítnout z důvodu, že je nepovažují za prioritu v oblasti prosazování. Tímto není dotčena pravomoc vnitrostátních správních orgánů pro hospodářskou soutěž zamítnout stížnosti z jiných důvodů stanovených ve vnitrostátním právu.“
22.
Článek 5 směrnice 2019/1, nadepsaný „Zdroje“, stanoví:
„1.   Členské státy přinejmenším zajistí, aby vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž měly k dispozici dostatečný počet kvalifikovaných zaměstnanců a dostatečné finanční, technické a technologické zdroje nezbytné pro účinné plnění jejich povinností a pro účinný výkon jejich pravomocí při uplatňování článků 101 a 102 [SFEU], jak je stanoveno v odstavci 2 tohoto článku.
2.   Pro účely odstavce 1 jsou vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž přinejmenším oprávněny provádět šetření za účelem uplatňování článků 101 a 102 [SFEU], přijímat rozhodnutí uplatňující uvedená ustanovení na základě článku 5 nařízení [č. 1/2003] a úzce spolupracovat v rámci Evropské sítě pro hospodářskou soutěž v zájmu zajištění účinného a jednotného uplatňování článků 101 a 102 [SFEU].
[…]“
23.
Články 10, 12, 13 a 16 této směrnice upravují pravomoci vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž, pokud jde o zjištění a ukončení protiprávního jednání, závazky nabídnuté podniky a sdruženími podniků, pokuty uložené podnikům a sdružením podniků, jakož i penále.
24.
V souladu s článkem 36 vstoupila směrnice 2019/1 v platnost dne 3. února 2019. Podle článku 34 odst. 1 byly členské státy povinny uvést v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 4. února 2021.
B.
Italské právo
1. Zákon č. 689/81
25.
Legge 24 novembre 1981, n. 689 – Modifiche al sistema penale (zákon č. 689 ze dne 24. listopadu 1981 o změně trestního systému) (dále jen „zákon č. 689/81“) definuje obecný režim správních pokut.
26.
Článek 12 tohoto zákona, nadepsaný „Oblast působnosti“, stanoví:
„Ustanovení této kapitoly se v rozsahu, v němž jsou použitelná a není-li stanoveno jinak, použijí na všechna protiprávní jednání, za která je stanovena správní sankce zaplacení peněžité částky, i když tato sankce není stanovena jako náhrada trestní sankce. Nevztahují se na disciplinární protiprávní jednání.“
27.
Článek 14 uvedeného zákona, nadepsaný „Oznámení námitek a oznámení“, stanoví:
„Je-li to možné, musí být protiprávní jednání neprodleně oznámeno jak porušovateli, tak osobě, která je společně a nerozdílně povinna zaplatit dlužnou částku za protiprávní jednání.
Nedošlo-li k neprodlenému oznámení ve vztahu ke všem nebo některým osobám uvedeným v předchozím odstavci, musí být podrobnosti o protiprávním jednání oznámeny dotčeným osobám s bydlištěm/sídlem na území republiky do devadesáti dnů a osobám s bydlištěm/sídlem v zahraničí do tří set šedesáti dnů od zjištění [protiprávního jednání].
Pokud jsou dokumenty týkající se protiprávního jednání předány příslušnému orgánu na základě rozhodnutí soudního orgánu, běží lhůty uvedené v předchozím pododstavci ode dne přijetí [těchto dokumentů].
[…]
Povinnost zaplatit dlužnou částku za protiprávní jednání zaniká osobě, které nebylo doručeno oznámení ve stanovené lhůtě.“
28.
Článek 28 téhož zákona, nadepsaný „Promlčecí lhůta“, stanoví:
„Právo vymáhat dlužné částky za protiprávní jednání uvedené v tomto zákoně se promlčí ve lhůtě pěti let ode dne, kdy k protiprávnímu jednání došlo.
Přerušení promlčecí lhůty se řídí pravidly občanského zákoníku.“
2. Pravidla v oblasti ochrany spotřebitele
a) Spotřebitelský zákoník
29.
Článek 1 decreto legislativo n. 206 – Codice del consumo (legislativní nařízení č. 206 o spotřebitelském zákoníku) ze dne 6. září 2005, ve znění použitelném na spor v původním řízení (dále jen „spotřebitelský zákoník“), v odstavci 1 stanoví:
„V souladu s Ústavou a v souladu se zásadami stanovenými ve Smlouvách o založení Evropských společenství, ve Smlouvě o Evropské unii, v unijních právních předpisech, zejména v článku 153 [ES], a v mezinárodních smlouvách tento zákoník harmonizuje a reorganizuje právní předpisy týkající se postupu při nákupu a spotřebě s cílem zajistit vysokou úroveň ochrany spotřebitelů a uživatelů.“
30.
Článek 27 tohoto zákoníku, nadepsaný „Správní a soudní ochrana“, stanoví:
„1.   [AGCM] vykonává pravomoci upravené tímto článkem rovněž jako orgán, který má pravomoc uplatňovat v mezích zákonných ustanovení [nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2006/2004 ze dne 27. října 2004 o spolupráci mezi vnitrostátními orgány příslušnými pro vymáhání dodržování zákonů na ochranu zájmů spotřebitele (‚nařízení o spolupráci v oblasti ochrany spotřebitele‘) (Úř. věst. 2004, L 364, s. 1)].
1a.   I v regulovaných odvětvích má na základě čl. 19 odst. 3 pravomoc zasahovat vůči postupům obchodníků zahrnujícím nekalou obchodní praktiku, aniž je dotčena povinnost dodržovat platné právní předpisy, výlučně [AGCM], který tuto pravomoc vykonává na základě oprávnění upravených v tomto článku a po obdržení stanoviska příslušného regulačního orgánu. […]
2.   [AGCM] z moci úřední nebo na žádost kterékoli osoby nebo organizace, která má na tom zájem, zakáže pokračování nekalých obchodních praktik a odstraní jejich účinky. Za tímto účelem [AGCM] využívá vyšetřovací a donucovací pravomoci podle výše uvedeného nařízení [č. 2006/2004], a to i ve vztahu k přeshraničním protiprávním jednáním. Pro účely plnění úkolů uvedených v odstavci 1 se [AGCM] může obrátit na Guardia di Finanza, která jedná v rámci pravomocí svěřených jí pro účely kontroly daně z přidané hodnoty a daně z příjmů. Zásah Úřadu je nezávislý na tom, zda se dotčení spotřebitelé nacházejí na území členského státu, v němž je obchodník usazen, nebo v jiném členském státě.
3.   [AGCM] může nařídit dočasné pozastavení nekalých obchodních praktik odůvodněným rozhodnutím, pokud je to zvláště naléhavé. V každém případě oznámí zahájení šetření obchodníkovi.
[…]
8.   Pokud [AGCM] považuje obchodní praktiku za nekalou, zakáže její šíření, pokud na ni nebyla veřejnost ještě upozorněna, nebo její pokračování, pokud již byla zahájena. Stejné rozhodnutí může rovněž stanovit, že na náklady obchodníka bude rozhodnutí zveřejněno, a to i ve formě výpisu, tj. zvláštního opravného prohlášení, tak, aby se zabránilo tomu, že nekalé obchodní praktiky budou nadále působit své účinky.
9.   Rozhodnutím, kterým se zakazuje nekalá obchodní praktika, Úřad též rozhodne o uložení správní peněžité pokuty ve výši od 5000 eur do 5000000 eur s přihlédnutím k závažnosti a době trvání protiprávního jednání. V případě nekalých obchodních praktik ve smyslu čl. 21 odst. 3 a 4 nesmí být pokuta nižší než 50000 eur.
[…]
11.   [AGCM] svým jednacím řádem upraví šetření tak, aby byla zajištěna kontradiktornost řízení, úplné seznámení se s úkony a pořízení záznamu.
[…]
13.   Správní peněžité pokuty vyplývající z porušení tohoto nařízení se v rozsahu, v němž jsou použitelná, řídí ustanoveními obsaženými v kapitole I oddíle I a v článcích 26, 27, 28 a 29 zákona [č. 689/81] ve znění pozdějších předpisů. Správní pokuty uvedené v tomto článku musí být zaplaceny do 30 dnů od oznámení rozhodnutí [AGCM] […]“
b) Nařízení o právní úpravě šetření v oblasti ochrany spotřebitele
31.
Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, violazione dei diritti dei consumatori nei contratti, violazione del divieto di discriminazioni e clausole vessatorie (nařízení o právní úpravě šetření v oblasti ochrany spotřebitele) bylo schváleno prostřednictvím delibera AGCM n. 25411 del 1° aprile 2015 (rozhodnutí AGCM č. 25411 ze dne 1. dubna 2015), přijatého na základě čl. 27 odst. 11 spotřebitelského zákoníku.
32.
Podle čl. 6 odst. 1 a čl. 5 odst. 1 písm. f) a odst. 2 tohoto nařízení musí být vyšetřovací řízení, včetně oznámení námitek, zahájeno do 180 dnů od obdržení žádosti o zásah, přičemž tato lhůta může být přerušena v případě žádosti o informace. Není-li řízení v této lhůtě zahájeno, považuje se fáze před zahájením šetření za ukončenou nevydáním rozhodnutí ve věci, přičemž AGCM má možnost následně žádost o zásah vložit do spisu, aby mohl provést důkladné šetření bez návrhu na základě nových skutečností nebo jiného posouzení priorit pro zásah.
33.
Články 10 až 12 uvedeného nařízení stanoví procesní záruky pro fázi šetření, tj. právo účastníků, kterým bylo oznámeno zahájení šetření, a ostatních dotčených stran podle článku 10 téhož nařízení účastnit se šetření a předkládat připomínky, přístup k dokumentům a informacím, které má AGCM k dispozici, a právo žádat o slyšení.
3. Pravidla v oblasti hospodářské soutěže
a) Zákon č. 287/90
34.
Článek 1 legge 10 ottobre 1990, n. 287 – Norme per la tutela della concorrenza e del mercato (zákon č. 287 ze dne 10. října 1990, kterým se přijímají ustanovení na ochranu hospodářské soutěže a trhu), ve znění použitelném na spor v původním řízení (dále jen „zákon č. 287/90“), nadepsaný „Oblast působnosti a vztah k unijnímu právu“, stanoví:
„1.   Ustanovení tohoto zákona, která provádějí článek 41 Ústavy chránící a zaručující právo na výkon hospodářské činnosti, se vztahují na kartelové dohody, zneužití dominantního postavení a spojování podniků.
2.   [AGCM] uplatňuje souběžně v téže věci také články 101 a 102 [SFEU] a články 2 a 3 tohoto zákona na kartelové dohody omezující svobodnou hospodářskou soutěž a zneužití dominantního postavení.
[…]
4.   Ustanovení této hlavy se vykládají na základě zásad [unijního] práva platných v oblasti hospodářské soutěže.“
35.
Článek 3 tohoto zákona, nadepsaný „Zneužití dominantního postavení“, stanoví:
„1.   Zneužívání dominantního postavení na tuzemském trhu nebo jeho podstatné části jedním nebo několika podniky je zakázáno; rovněž je zakázáno:
a)
přímo nebo nepřímo stanovovat svévolně zatěžující nákupní nebo prodejní ceny nebo jiná smluvní ustanovení;
[…]“
36.
Článek 12 uvedeného zákona, nadepsaný „Vyšetřovací pravomoci“, stanoví:
„1.   Po posouzení skutečností, které má k dispozici, a skutečností, na které jej upozornily veřejnoprávní orgány nebo jakákoli dotčená osoba, včetně sdružení zastupujících spotřebitele, provede [AGCM] šetření s cílem ověřit existenci protiprávních jednání v rozporu se zákazy stanovenými v článcích 2 a 3.
[…]“
37.
Článek 14 téhož zákona, nadepsaný „Šetření“, stanoví:
„1.   V případě údajného protiprávního jednání v rozporu s články 2 nebo 3 [AGCM] oznámí zahájení šetření dotčeným podnikům a osobám […].
[…]“
38.
Článek 15 zákona č. 287/90, nadepsaný „Výzvy a sankce“, stanoví:
„1.   Pokud [AGCM] na základě šetření uvedeného v článku 14 zjistí protiprávní jednání v rozporu s články 2 nebo 3, stanoví lhůtu, ve které musí dotčené podniky a osoby tato protiprávní jednání ukončit. V případě závažných protiprávních jednání uloží s přihlédnutím k závažnosti a době trvání protiprávního jednání rovněž správní pokutu až do výše deseti procent obratu každého podniku nebo subjektu za poslední ukončené účetní období před datem oznámení výzvy a stanoví lhůtu, ve které musí podnik pokutu zaplatit.
[…]“
39.
Článek 31 tohoto zákona, nadepsaný „Sankce“, stanoví:
„1.   Na správní pokuty za porušení tohoto zákona se vztahují ustanovení kapitoly I oddílů I a II zákona [č. 689/81], pokud jsou použitelná.“
b) Nařízení o právní úpravě šetření, která spadají do působnosti AGCM
40.
Decreto del Presidente della Repubblica 30 aprile 1998, n. 217 (nařízení prezidenta republiky č. 217 ze dne 30. dubna 1998), kterým se stanoví regolamento in materia di procedure istruttorie di competenza dell‘Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (nařízení o právní úpravě šetření, která spadají do působnosti AGCM), bylo přijato na základě čl. 10 odst. 5 zákona č. 287/90, podle kterého „se stanoví vyšetřovací řízení, která zajistí, že dotčené strany jsou plně seznámeny s úkony, že je dodržena kontradiktornost řízení a že je vyhotoven záznam“.
41.
Články 7, 13 a 14 tohoto nařízení vymezují procesní záruky stanovené ve fázi šetření, a sice pro účastníky, kterým bylo oznámeno zahájení šetření, a pro ostatní dotčené strany podle čl. 7 odst. 2 uvedeného nařízení, právo účastnit se šetření a předkládat připomínky, přístup k dokumentům a informacím, které má AGCM k dispozici, a právo požadovat slyšení před oznámením výsledků šetření.
III. Skutkový základ sporů, původní řízení a předběžné otázky
A.
Věc C‑510/23 (Trenitalia)
42.
Společnost Trenitalia je veřejnoprávní společností, která je prostřednictvím jiné společnosti zcela vlastněna Ministero dell‘economia e delle finanze (ministerstvo hospodářství a financí, Itálie), a je hlavní společností provozující osobní železniční dopravu v Itálii. Zajišťuje jak regionální dopravu, tak dopravu na střední a dlouhé vzdálenosti, přičemž do této posledně uvedené kategorie patří i tzv. tržní vlaky, jako je vysokorychlostní doprava.
43.
V letech 2011 až 2016 AGCM obdržel několik oznámení a stížností od spotřebitelů, Autorità di regolazione dei trasporti (dopravní regulační úřad, Itálie) a sdružení Federconsumatori, které se týkaly způsobu prodeje jízdenek na vlak on-line. AGCM dne 21. října 2016 vložil do spisu výsledky simulací nákupů, které jeho úředníci provedli od 26. srpna do 30. září 2016.
44.
Dne 15. listopadu 2016 oznámil AGCM společnosti Trenitalia rozhodnutí o zahájení řízení za účelem zjištění protiprávního jednání v oblasti spotřeby a provedl v prostorách této společnosti kontrolu, kde byly zabaveny dokumenty. Zástupci Trenitalia měli několikrát příležitost nahlédnout do vyšetřovacího spisu a uplatnit argumenty na svou obhajobu. Kromě toho byla předmětem kontroly i společnost, která dodala informační systém používaný společností Trenitalia.
45.
Rozhodnutím ze dne 3. srpna 2017, přijatým dne 19. července 2017, AGCM zjistil existenci nekalé obchodní praktiky společnosti Trenitalia v rámci prodeje jízdenek na vlak on-line. Tato společnost totiž v souvislosti s řešeními cestování nabízenými prostřednictvím svého telematického systému pro informování, vyhledávání a nákup jízdenek uváděla především výsledky zahrnující využití „tržních“ vlaků, přičemž opomíjela výsledky zahrnující u stejných jízdních řádů využití mnohem levnějších regionálních vlaků. Tento úřad proto společnosti Trenitalia nařídil, aby s vytýkanou praktikou přestala, poskytl jí lhůtu na stanovení nezbytných opatření za tímto účelem a vzhledem k závažnosti a době trvání protiprávního jednání jí uložil pokutu ve výši 5 milionů eur.
46.
Před předkládajícím soudem společnost Trenitalia zpochybňuje rozhodnutí AGCM mimo jiné z důvodu, že nebyla dodržena devadesátidenní prekluzivní lhůta stanovená v článku 14 zákona č. 689/81 pro zahájení řízení o zjištění protiprávního jednání v oblasti spotřeby. Fáze předcházející oznámení námitek totiž trvala více než čtyři roky.
47.
V tomto ohledu předkládající soud poznamenává, že sankce uložené AGCM jak za protiprávní jednání v oblasti hospodářské soutěže, tak i za protiprávní jednání v oblasti ochrany spotřebitele, spadají do „paratrestní“ oblasti (
6
). Aby byla zaručena rovnost zbraní, a obviněný nebyl poškozen plynutím času, je tudíž třeba dodržet zásady stanovené v článku 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen „EÚLP“), a článku 41 Listiny základních práv Evropské unie, které ukládají neprodlené oznámení námitek..
48.
Podle judikatury Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie), která se v poslední době vyvíjí tímto směrem, je AGCM povinen zahájit vyšetřovací řízení oznámením námitek v této devadesátidenní lhůtě poté, co bylo dokončeno shromažďování skutkových podkladů potřebných pro oznámení námitek, neboť jinak by byl zbaven své sankční pravomoci.
49.
Pro určení počátku běhu uvedené lhůty musí správní soud provést retrospektivní posouzení z hlediska situace, v níž se nacházel AGCM, a ověřit, od jakého data byly skutečnosti dostupné v daném okamžiku dostatečné pro formulování oznámení námitek. Pokud je tato lhůta překročena, bude rozhodnutí AGCM zrušeno v plném rozsahu. Při uplatnění zásady ne bis in idem již není možné zahájit nové vyšetřovací řízení o téže praktice, i když jej dotčený podnik nikdy neukončil.
50.
Podle předkládajícího soudu tyto okolnosti zaprvé narušují autonomii AGCM tím, že jej zavazují zahájit šetření na základě čistě chronologického kritéria. Kromě toho nadměrné předjímání zahájení řízení zvyšuje riziko, že tento Úřad nebude schopen získat skutečnosti nezbytné k prokázání vytýkaného protiprávního jednání. Je třeba zohlednit velkou složitost práce AGCM, zejména při vyšetřování činnosti významných hospodářských subjektů, neboť musí shromáždit informace o velkém množství skutečností po nepřetržité období, aby provedl abstraktní právní kvalifikaci.
51.
V této souvislosti předkládající soud uvádí paralelu se sankcemi přijatými v oblasti hospodářské soutěže, kdy je příslušný orgán povinen ukončit řízení o protiprávním jednání v přiměřené lhůtě. Takový požadavek se obdobně uplatní i v oblasti ochrany spotřebitele.
52.
Dále, jelikož dotčený podnik nemusí prokázat žádnou újmu v důsledku pozdního zahájení šetření, vyplývá z toho, že existuje nevyvratitelná domněnka, že právo tohoto podniku na obhajobu bylo porušeno, pokud bylo řízení zahájeno po uplynutí devadesátidenní lhůty.
53.
V každém případě uplatnění lhůty, jejíž počátek se liší v závislosti na konkrétním případu, nemůže dostatečně ochránit legitimní očekávání sankcionovaných podniků. Aby se předešlo oznámení námitek v příliš dlouhé lhůtě, stanoví italské právo promlčecí lhůtu v délce pěti let, která začíná běžet od ukončení protiprávního jednání.
54.
Za těchto podmínek se Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionální správní soud pro Lazio) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Musí být článek 11 směrnice [2005/29], ve spojení se zásadami ochrany spotřebitele a účinnosti správního řízení, vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava, která vyplývá z použití článku 14 zákona [č. 689/81] – tak jak je vykládána v judikatuře – která ukládá [AGCM] povinnost zahájit šetření za účelem zjištění nekalé obchodní praktiky v promlčecí lhůtě 90 dnů, která běží od okamžiku, kdy se tento orgán dozvěděl o podstatných znacích protiprávního jednání, které se mohou omezovat na první oznámení protiprávního jednání?“
B.
Věc C‑511/23 (Caronte & Tourist)
55.
Společnost Caronte & Tourist (dále jen „C&T“) je společnost poskytující službu překládky v Messinské úžině, kde má téměř monopolní postavení.
56.
Dne 24. března 2018 obdržel AGCM upozornění od spotřebitele, který si stěžoval na příliš vysoké ceny za službu překládky poskytovanou společností C&T a žádal o zahájení šetření. Následně dne 23. dubna 2019 zaslal AGCM Přístavnímu úřadu Messina žádost o informace, po níž následovala dne 19. listopadu 2019 upomínka, na kterou tento úřad odpověděl dne 26. listopadu 2019.
57.
Dne 4. srpna 2020 oznámil AGCM společnosti C&T rozhodnutí zahájit řízení o zjištění protiprávního jednání v oblasti hospodářské soutěže.
58.
Rozhodnutím ze dne 11. dubna 2022, přijatým dne 29. března 2022, AGCM na základě článku 3 zákona č. 287/90 zjistil, že společnost C&T zneužila své dominantní postavení tím, že účtovala nadměrně vysoké ceny za službu překládky vozidel v Messinské úžině. V důsledku toho tento úřad nařídil společnosti C&T, aby do budoucna přestala účtovat nadměrně vysoké ceny, a to přinejmenším od konce pandemické nouze, a vzhledem k závažnosti protiprávního jednání jí uložil pokutu ve výši 3719370 eur.
59.
Před předkládajícím soudem zpochybňuje společnost C&T, podporovaná Assarmatori a Confederazione Italiana Armatori (dále jen „Confitarma“), profesními sdruženími v námořním odvětví, rozhodnutí AGCM, když se zejména dovolává nedodržení devadesátidenní prekluzivní lhůty stanovené v článku 14 zákona č. 689/81 pro zahájení řízení o zjištění protiprávního jednání v oblasti práva hospodářské soutěže. Fáze předcházející oznámení námitek totiž trvala celkem 855 dní.
60.
V tomto ohledu předkládající soud uvádí, že i když se věc v původním řízení týká zneužití dominantního postavení omezeného na tuzemský trh, Unie má skutečný zájem na tom, aby ustanovení o trestání protiprávních jednání v oblasti hospodářské soutěže byla uplatňována jednotně. Nicméně vzhledem k tomu, že podle judikatury Soudního dvora je Komise povinna ukončit svá řízení v přiměřené lhůtě (
7
), existuje na vnitrostátní a evropské úrovni rozdíl, pokud jde o pravidla upravující zahájení řízení v oblasti hospodářské soutěže.
61.
Předkládající soud dále uvádí, že sankce ukládané AGCM v oblasti hospodářské soutěže spadají do „paratrestní“ oblasti. Tudíž aby byla zaručena rovnost zbraní a obviněný nebyl poškozen plynutím času, je třeba dodržet zásady stanovené v článku 6 EÚLP a článku 41 Listiny základních práv, které ukládají neprodlené oznámení námitek..
62.
Předkládající soud vysvětluje, že na základě dřívější judikatury Consiglio di Stato (Státní rada) se článek 14 zákona č. 689/81 nevztahoval na řízení vedená AGCM v oblasti hospodářské soutěže, takže zahájení šetření prostřednictvím oznámení námitek nepodléhalo zvláštní lhůtě. Po změně této judikatury je však nyní AGCM povinen zahájit vyšetřovací řízení oznámením námitek ve sporné lhůtě poté, co bylo dokončeno shromažďování skutkových podkladů potřebných pro oznámení námitek, neboť jinak by byl zbaven své sankční pravomoci.
63.
Předkládající soud vysvětluje důsledky tohoto obratu v judikatuře, tak jak byly popsány výše, a to nutnost retrospektivního posouzení správním soudem za účelem určení přesného počátku běhu devadesátidenní lhůty, zrušení rozhodnutí AGCM v případě překročení sporné lhůty a uplatnění zásady ne bis in idem, která brání zahájení nového vyšetřovacího řízení týkajícího se téže praktiky.
64.
Další prohlášení předkládajícího soudu, který vyjadřuje pochybnosti o souladu vnitrostátní právní úpravy s unijním právem hospodářské soutěže, v podstatě odpovídají prohlášením uvedeným výše ve vztahu k věci C‑510/23, pokud jde o právo na ochranu spotřebitele.
65.
Za těchto podmínek se Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionální správní soud pro Lazio) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Musí být článek 102 SFEU, ve spojení se zásadami ochrany hospodářské soutěže a efektivity správního řízení, vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jaká vyplývá z použití článku 14 zákona [č. 689/81] – jak je vykládáno v judikatuře – která ukládá [AGCM] povinnost zahájit šetření za účelem zjištění zneužití dominantního postavení v prekluzivní lhůtě 90 dnů, která běží od okamžiku, kdy se tento orgán dozví o podstatných znacích protiprávního jednání, které se mohou omezovat na první oznámení protiprávního jednání?“
IV. Řízení před Soudním dvorem
66.
Předkládací rozhodnutí ve věcech C‑510/23 a C‑511/23 ze dne 2. srpna 2023 a 1. srpna 2023 došla kanceláři Soudního dvora dne 8. srpna 2023.
67.
Ve věci C‑510/23 předložili účastníci původního řízení, italská vláda a Evropská komise písemná vyjádření ve lhůtě stanovené v článku 23 statutu Soudního dvora Evropské unie.
68.
Ve věci C‑511/23 předložili písemná vyjádření v souladu s výše uvedeným ustanovením účastníci původního řízení, Assarmatori, Confitarma, UNC Sicilia, italská, řecká, maďarská a slovenská vláda a Evropská komise.
69.
Dne 14. května 2024 rozhodl Soudní dvůr v souladu s čl. 76 odst. 2 jednacího řádu, že se nebude konat jednání k přednesu řečí.
V. Právní analýza
A.
Úvodní poznámky
70.
Úvodem je třeba upřesnit, že v projednávaných věcech nejde o výklad hmotněprávních ustanovení, ale spíše pravidel a zásad unijního práva, které stanoví meze procesní autonomie členských států. Jak tomu často bylo v judikatuře Soudního dvora, bude při analýze položených otázek hrát zásadní roli zásada efektivity. Vzhledem k tomu, že sporná vnitrostátní právní úprava je v obou věcech stejná, bude třeba ji přezkoumat z hlediska unijních pravidel v oblasti ochrany spotřebitele a hospodářské soutěže. Jak ukáži, určité úvahy se vztahují stejně na obě oblasti práva, protože mezi nimi existuje mnoho souvislostí. V konečném důsledku nesmíme zapomínat, že právě blaho spotřebitelů je konečným cílem veřejného jednání na ochranu hospodářské soutěže (
8
). Právě z tohoto důvodu bude mít budoucí rozsudek Soudního dvora průřezový význam.
71.
Ve snaze o jasnost je třeba stručně popsat způsob, jakým AGCM vede řízení o zjištění nekalých a protisoutěžních obchodních praktik. Jak vyplývá ze spisů věcí, tato řízení probíhají v zásadě ve dvou fázích: 1) fáze před zahájením šetření, během níž AGCM shromažďuje podklady pro šetření nezbytné pro formulaci námitek vůči dotčené osobě; 2) fáze šetření (nebo rozhodovací fáze), která probíhá od oznámení námitek dotčené osobě, a během níž se uplatňují všechny záruky vlastní pro správní řízení. Tato fáze případně končí přijetím rozhodnutí o zjištění nekalé nebo protisoutěžní obchodní praktiky a uložením sankcí.
72.
Předkládající soud má za to, že dotčená vnitrostátní právní úprava, která upravuje výše popsaná řízení, brání efektivnímu uplatňování unijního práva. Na podporu svého tvrzení iudex a quo uvádí některé aspekty této právní úpravy, které jsou podle jeho názoru problematické. Jedním z těchto aspektů je lhůta stanovená pro fázi před zahájením šetření. Z předkládacích rozhodnutí vyplývá, že dotčená právní úprava stanoví v případě sankčních řízení, která vedou k uložení povinnosti zaplatit peněžitou částku, lhůtu 90 dnů pro oznámení námitek. V souladu s judikaturou Consiglio di Stato (Státní rada) jakožto nejvyššího soudu ve správní oblasti běží tato lhůta od okamžiku, kdy se AGCM dozví o podstatných znacích protiprávního jednání, které se mohou omezovat na první oznámení protiprávního jednání. Toto ustanovení se vztahuje rovněž na sankční řízení v oblasti nekalých a protisoutěžních obchodních praktik.
73.
Kromě toho ze spisů vyplývá, že k pozbytí práva dojde ipso iure, nezávisle na konkrétním zjištění porušení práva na obhajobu podniku. Z důvodu jedinečnosti opatření se pozbytí práva vztahuje na rozhodnutí v plném rozsahu, a to jak pokud jde o zjištění a zákazy, tak pokud jde o uložení sankce. Konečně pozbytí práva má dopady na trvající protiprávní jednání, a to i před jejich ukončením, a je spojeno se zásadou ne bis in idem, která brání novému zjištění, i když protiprávní jednání trvá i po rozhodnutí o sankci. Při zkoumání souladu této právní úpravy s unijním právem bude nutné zohlednit vzájemný soulad všech těchto aspektů v plném rozsahu.
74.
Podle zásady efektivity nesmějí členské státy prakticky znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat uplatňování práva Unie, a konkrétně v oblasti práva hospodářské soutěže musí zajistit, aby pravidla, která stanoví nebo uplatňují, nebránila účinnému uplatňování článků 101 a 102 SFEU (
9
). Vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž určené v souladu s čl. 35 odst. 1 nařízení č. 1/2003 konkrétně musí zajistit účinné uplatňování těchto článků v obecném zájmu (
10
). V této souvislosti je třeba poznamenat, že sekundární právo obsahuje ustanovení, která stanoví požadavek zajistit účinné uplatňování práva Unie ve vztahu ke konkrétním povinnostem. Totéž platí v související oblasti ochrany spotřebitele. Vzhledem k přednostnímu uplatňování sekundárního práva bude pro účely analýzy nezbytné určit relevantní ustanovení sekundárního práva. Právě na základě těchto ustanovení bude třeba určit, zda dotčená vnitrostátní právní úprava splňuje požadavek účinnosti.
B.
K přípustnosti
75.
Úvodem však bude třeba přezkoumat, zda je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce ve věci C‑511/23 přípustná. Společnost C&T, Assarmatori a Confitarma se domnívají, že je nepřípustná, neboť protiprávní jednání, které je společnosti C&T vytýkáno, se týkalo pouze porušení zákazu zneužití dominantního postavení stanoveného v článku 3 zákona č. 287/90, a nikoliv článku 102 SFEU, jelikož se AGCM v souladu s nařízením č. 1/2003 rozhodl použít výhradně vnitrostátní právo hospodářské soutěže. Článek 14 zákona č. 689/81, který stanoví spornou lhůtu, je ustanovením, které spadá výhradně do procesní autonomie členských států a nemá žádnou souvislost s hmotným soutěžním právem.
76.
Tyto argumenty mi však nepřipadají přesvědčivé, a to z důvodů, které uvedu dále.
77.
Zaprvé z judikatury Soudního dvora vyplývá, že v situaci, kdy byl hospodářský subjekt potrestán pouze na základě vnitrostátního práva hospodářské soutěže, může Soudní dvůr přesto rozhodnout o žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu článku 102 SFEU, pokud se toto ustanovení vnitrostátního práva stalo použitelným na základě vnitrostátního práva v důsledku odkazu tohoto práva na obsah tohoto článku 102 SFEU. Pokud musí být vnitrostátní právo použito způsobem, který je v souladu s článkem 102 SFEU, existuje totiž skutečně jasný zájem Unie na jednotném výkladu tohoto ustanovení (
11
).
78.
V projednávané věci je nesporné, že čl. 1 odst. 4 zákona č. 287/90 stanoví, že ustanovení hlavy I tohoto zákona je třeba vykládat na základě zásad unijního práva použitelných v oblasti hospodářské soutěže. Kromě toho je čl. 3 odst. 1 písm. a) tohoto zákona, který je součástí téže hlavy, formulován prakticky stejně jako čl. 102 druhý pododstavec písm. a) SFEU. Předkládající soud navíc výslovně zdůrazňuje, že „článek 3 zákona [č. 287/90] představuje provedení článku 102 SFEU do vnitrostátního práva, přičemž tato dvě ustanovení mají v podstatě rovnocenný normativní dosah“. Za těchto podmínek se domnívám, že je možné dospět k závěru, že ustanovení hlavy I zákona č. 287/90 přizpůsobují řešení situací, které jsou čistě vnitrostátní záležitostí, řešením upraveným unijním právem, zejména na základě článku 102 SFEU.
79.
Zadruhé, pokud jde právě o ustanovení hlavy I zákona č. 287/90, je třeba připomenout, že Soudní dvůr již přijal obdobné uvažování v rozsudku vydaném ve věci, v níž byl vydán rozsudek ETI a další (
12
), a prohlásil se tak za příslušný k projednání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se článku 81 ES (nyní článek 101 SFEU), zatímco ve věci v původním řízení AGCM použil výhradně vnitrostátní ustanovení zakazující kartelové dohody. Ačkoli C&T tvrdí ve svém vyjádření opak, nechápu, proč by vstup nařízení č. 1/2003 v platnost mohl změnit toto posouzení, které je založeno na existenci přímého a nepodmíněného odkazu vnitrostátního práva na unijní právo.
80.
Zatřetí skutečnost, že se projednávaná věc netýká výkladu hmotněprávních ustanovení vnitrostátního práva hospodářské soutěže obsažených v hlavě I zákona č. 287/90, nýbrž procesního ustanovení článku 14 zákona č. 689/81, nemá podle mého názoru žádný vliv na přípustnost žádosti. Zaprvé, jak uvádí předkládající soud, článek 14 zákona č. 689/81 je totiž použitelný na správní pokuty za porušení zákona č. 287/90 na základě čl. 31 odst. 1 posledně uvedeného zákona (
13
). Zadruhé pouhá skutečnost, že ustanovení vnitrostátního práva spadá do procesní autonomie členských států, jej nezbavuje požadavků stanovených unijním právem: pokud takové ustanovení upravuje použití ustanovení vnitrostátního práva, která musí být v souladu s rovnocennými ustanoveními unijního práva, musí být přinejmenším v souladu se zásadami efektivity a rovnocennosti.
81.
S přihlédnutím k výše uvedenému se domnívám, že je třeba prohlásit žádost o rozhodnutí o předběžné otázce ve věci C‑511/23 za přípustnou.
C.
K věci samé
1. Cíle sledované ustanoveními použitelnými v oblasti hospodářské soutěže a ochrany spotřebitele
82.
Relevantní povinnosti členských států pro účely této analýzy vyplývají z mnoha ustanovení, která budou uvedena dále, v první řadě před tím, než bude v druhé řadě zkoumáno, zda dotčená vnitrostátní právní úprava představuje správné provedení těchto povinností. Právě v této druhé fázi bude nutné posoudit, zda dotčená vnitrostátní právní úprava skutečně přispívá k dosažení cílů stanovených unijním právem.
a) Základní záruky stanovené směrnicí 2019/1 a otázka její použitelnosti na věc C‑511/23
83.
V oblasti práva hospodářské soutěže je třeba poukázat na povinnosti uložené směrnicí 2019/1, která v souladu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s body 1, 6 a 8 odůvodnění stanoví určité základní záruky pro uplatňování článků 101 a 102 SFEU vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž, jejichž cílem je umožnit těmto orgánům jednat plně účinným způsobem při provádění těchto ustanovení, zejména s cílem zajistit spravedlivé a otevřené konkurenční trhy, chránit spotřebitele a podniky před protisoutěžními praktikami a zabránit tomu, aby takové praktiky unikly sankcím (
14
).
84.
Směrnice 2019/1 ukládá řadu důležitých povinností, jako jsou povinnosti zajistit, aby řízení za účelem prosazení práva u orgánů pro hospodářskou soutěž byla vedena v přiměřené lhůtě, zajistit, aby byly námitky oznámeny podnikům před přijetím rozhodnutí, kterým se konstatuje protiprávní jednání a nařizuje jeho ukončení podle článku 10 směrnice 2019/1, a zaručit nezávislost vnitrostátních správních orgánů pro hospodářskou soutěž, včetně uznání jejich pravomoci stanovit své priority s ohledem na plnění úkolů při uplatňování článků 101 a 102 SFEU. Tyto povinnosti jsou podle mého názoru v projednávané věci zvláště relevantní pro účely přezkumu souladu vnitrostátních předpisů s unijním právem hospodářské soutěže.
85.
Provedení takového přezkumu logicky předpokládá, že směrnice 2019/1 je použitelná na věc C‑511/23. Předkládající soud má nicméně za to, že tomu tak není, neboť tato směrnice byla do italského práva provedena až v roce 2021, tedy po zahájení šetření; dodává, že uvedená směrnice ostatně pouze zkodifikovala „obecnou zásadu právního řádu“.
86.
Za těchto okolností se mi nezdá, že by bylo možné upřít směrnici 2019/1 jakoukoli relevanci, neboť podle ustálené judikatury se členské státy, kterým je daná směrnice určena, musí v době běhu lhůty k provedení směrnice zdržet přijímání předpisů, které by mohly vážně ohrozit výsledek stanovený touto směrnicí (
15
). Z takové povinnosti zdržet se vyplývá zejména to, že se soudy členských států musejí zdržet v co největším možném rozsahu výkladu vnitrostátního práva, který by mohl vážně ohrozit dosažení cíle sledovaného touto směrnicí po uplynutí lhůty pro její provedení (
16
).
87.
Jak vyplývá z článku 36 směrnice 2019/1, tato směrnice vstoupila v platnost dne 3. února 2019 a členské státy byly povinny v souladu s čl. 34 odst. 1 této směrnice dosáhnout souladu s touto směrnicí nejpozději do 4. února 2021. V projednávané věci ze spisu zaprvé vyplývá, že rozhodnutí AGCM o zahájení vyšetřovacího řízení bylo přijato dne 4. srpna 2020, tedy během lhůty pro provedení směrnice 2019/1 do vnitrostátního práva. Zadruhé se zdá nesporné, že směr judikatury Consiglio di Stato (Státní rada) ve prospěch použití dotčené právní úpravy na řízení vedená podle zákona č. 287/90 existoval již před datem zahájení vyšetřovacího řízení.
88.
Za těchto podmínek se domnívám, že za účelem posouzení, zda rozhodnutí AGCM o zahájení vyšetřovacího řízení bylo opožděné ve vztahu k promlčecí lhůtě stanovené v článku 14 zákona č. 287/90, bude muset předkládající soud zohlednit rovněž ustanovení směrnice 2019/1. V důsledku toho bude třeba mu poskytnout vodítka, zda a v jakém rozsahu může použití této vnitrostátní právní úpravy vážně ohrozit dosažení cílů sledovaných touto směrnicí.
b) Požadavky stanovené směrnicí 2005/29
89.
Podle článku 1 směrnice 2005/29 je cílem této směrnice přispět k řádnému fungování vnitřního trhu a dosáhnout vysoké úrovně ochrany spotřebitele sblížením právních a správních předpisů členských států týkajících se nekalých obchodních praktik, které poškozují ekonomické zájmy spotřebitelů.
90.
Směrnice 2005/29 sice výslovně chrání ekonomické zájmy spotřebitelů před nekalými obchodními praktikami podniků vůči nim, nic to však nemění na tom, že tím také nepřímo chrání oprávněné podniky před soutěžiteli, kteří nedodržují pravidla této směrnice, a zaručuje korektní hospodářskou soutěž v oblastech jí koordinovaných, jak vyplývá z bodu 8 odůvodnění uvedené směrnice. To zdůrazňuje úzkou vazbu mezi právem na ochranu spotřebitele a právem hospodářské soutěže, o níž jsem se již zmínil.
91.
Podle čl. 11 odst. 1 prvního pododstavce směrnice 2005/29 členské státy zajistí, aby v zájmu spotřebitelů existovaly vhodné a účinné prostředky pro boj proti nekalým obchodním praktikám v zájmu zajištění souladu s touto směrnicí. Odstavec 2 tohoto článku stanoví, že členské státy udělí správním orgánům pravomoci, které je zmocňují, aby v nezbytných případech s ohledem na všechny dotčené zájmy, a zejména veřejný zájem nařídily zastavení nekalých obchodních praktik.
92.
Navíc z článku 13 směrnice 2005/29 vyplývá, že členské státy stanoví sankce za porušení vnitrostátních předpisů přijatých na základě této směrnice a přijmou veškerá opatření nezbytná pro jejich uplatňování, přičemž tyto sankce musí být účinné, přiměřené a odrazující. Podle Soudního dvora směrnice 2005/29 ponechává členským státům určitý rozhodovací prostor pro výběr vnitrostátních opatření určených k tomu, aby v souladu s články 11 a 13 této směrnice bojovala proti nekalým obchodním praktikám, za podmínky, že jsou přiměřená a účinná a takto stanovené sankce jsou účinné, přiměřené a odrazující (
17
).
93.
Ačkoli předkládající soud ve své žádosti o výklad výslovně neuvedl článek 13 směrnice 2005/29, považuji za nezbytné zohlednit v rámci analýzy i toto ustanovení, neboť projednávané věci se týkají mimo jiné pravomoci AGCM ukládat sankce za protiprávní jednání. Žaloby podané Trenitalia a C&T se totiž týkají pokut, které jim byly uloženy. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že sankce, včetně pokut, jsou součástí nástrojů často používaných v boji proti porušováním unijního práva bez ohledu na dotčenou oblast (
18
). Soudní dvůr tedy bude muset proto, aby předkládajícímu soudu poskytl užitečnou odpověď, která mu umožní rozhodnout spor, jenž mu byl předložen, věnovat svou pozornost relevanci tohoto ustanovení (
19
).
2. Aspekty vnitrostátní právní úpravy, které mohou ohrozit efektivitu unijního práva
94.
Když byly nastíněny povinnosti uložené unijním právem, je třeba dále přezkoumat, zda a případně do jaké míry může vnitrostátní právní úprava zmařit cíle sledované unijním normotvůrcem. Za tímto účelem je třeba provést systematickou analýzu a rozdělit tuto právní úpravu na jednotlivé části, aby je bylo možné posoudit jednotlivě i jako celek.
95.
Tento přezkum se zaměří na několik aspektů uvedené právní úpravy, které považuji za problematické z právního hlediska, a to na krátkost lhůty stanovené pro ukončení fáze před zahájením šetření, nejistotu ohledně počátku běhu této lhůty, právní důsledky nezahájení formálního řízení v uvedené lhůtě a uplatňování zásady ne bis in idem. Přezkum ukáže, že každý z těchto aspektů může sám o sobě ohrozit účinnost unijního práva. V souhrnu vedou k vážnému narušení funkcí AGCM jako vnitrostátního orgánu odpovědného za zjištění a trestání protiprávních jednání v oblasti spotřebitelského práva a práva hospodářské soutěže.
96.
Za této situace je třeba připomenout, že v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora platí, že v rámci řízení podle článku 267 SFEU, které je založeno na jasné dělbě funkcí mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem, posledně uvedený nemá pravomoc vykládat vnitrostátní právo a je pouze na vnitrostátním soudu, aby zjistil a posoudil skutkový stav sporu v původním řízení (
20
). Soudní dvůr je naproti tomu příslušný k tomu, aby vnitrostátnímu soudu poskytl veškeré poznatky k výkladu unijního práva, které mu umožní posoudit slučitelnost norem vnitrostátního práva s unijní právní úpravou (
21
).
a) Krátkost lhůty pro ukončení fáze před zahájením šetření
97.
Nejvýraznějším aspektem dotčené vnitrostátní právní úpravy se mi zdá být lhůta 90 dnů, kterou tato právní úprava ukládá AGCM pro ukončení fáze před zahájením šetření. Tato lhůta je problematická nejen kvůli své krátkosti, ale také kvůli své rigiditě, neboť se vztahuje na všechny případy bez ohledu na komplexnost věci nebo pracovní vytížení AGCM.
98.
V této souvislosti je třeba úvodem poznamenat, že žádný z aktů sekundárního práva uvedených v předchozích bodech takovou lhůtu nestanoví. Dále je třeba připomenout, že v decentralizovaném systému provádění pravidel unijního práva hospodářské soutěže, ve kterém vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž tato pravidla uplatňují přímo, přísluší stanovení pravidel upravujících promlčení v oblasti ukládání sankcí těmito orgány, s výhradou dodržení zásad rovnocennosti a efektivity, členským státům. Z toho vyplývá, že z článků 25 a 26 nařízení č. 1/2003, které stanoví promlčecí lhůty pro pravomoc Komise ukládat a vymáhat sankce ve formě pokut nebo penále, nelze vyvodit žádný právní požadavek pro členské státy. Soudní dvůr již totiž rozhodl, že tyto lhůty nejsou v zásadě závazné pro vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž, jelikož tyto orgány se musí řídit vnitrostátními pravidly o promlčení (
22
).
99.
Soudní dvůr dále rozhodl, že při neexistenci závazné právní úpravy unijního práva přísluší členským státům, aby v souladu s unijním právem, a zejména se zásadami rovnocennosti a efektivity stanovily a uplatňovaly vnitrostátní pravidla upravující promlčení v oblasti ukládání sankcí příslušnými vnitrostátními orgány (
23
). Z judikatury rovněž vyplývá, že stanovení a uplatňování těchto pravidel musí být v souladu s unijním právem, které vyžaduje stanovení přiměřených lhůt, jež chrání jak dotčené osoby, tak dotčený správní orgán (
24
).
100.
Pokud jde konkrétně o stanovení procesních lhůt, jimiž se řídí činnost vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž, je třeba připomenout, že pokud členský stát uplatňuje unijní právo v oblasti hospodářské soutěže, platí v rámci řízení vedeného příslušným vnitrostátním orgánem požadavky vyplývající ze zásady řádné správy jakožto obecné zásady unijního práva, zejména právo každého na to, aby jeho záležitosti byly řešeny nestranně a v přiměřené lhůtě (
25
). Takový požadavek vyplývá rovněž z ustanovení uvedeného v čl. 3 odst. 3 směrnice 2019/1, které stanoví některé z výše uvedených základních záruk (
26
).
101.
Soudní dvůr tedy rozhodl, že vnitrostátní pravidla upravující promlčecí lhůty tedy musí být pojata tak, aby nastolila rovnováhu mezi cíli zajištění právní jistoty a zaručení projednání věcí v přiměřené lhůtě jako obecnými zásadami unijního práva na straně jedné a efektivním a účinným prováděním článků 101 a 102 SFEU na straně druhé za účelem respektování veřejného zájmu, který má zabránit narušení fungování vnitřního trhu dohodami nebo jednáními, jež jsou pro hospodářskou soutěž škodlivé (
27
). Podle Soudního dvora je k určení, zda vnitrostátní systém promlčení takovou rovnováhu nastoluje, je třeba zohlednit všechny prvky tohoto systému, mezi něž může patřit zejména den, od něhož začíná běžet promlčecí lhůta, délka této lhůty, jakož i podmínky pro stavení nebo přerušení této lhůty (
28
). Zdá se vhodné použít tyto zásady mutatis mutandis na projednávanou věc.
102.
Pokud jde o krátkost lhůty stanovené dotčenou vnitrostátní právní úpravou, jak Soudní dvůr zdůraznil, je třeba ji posoudit s ohledem na zvláštní okolnosti věcí spadajících do působnosti práva hospodářské soutěže, a zejména okolnost, že tyto věci v zásadě vyžadují provedení komplexní skutkové a hospodářské analýzy (
29
). Jak totiž Komise vysvětluje ve svém písemném vyjádření, před přijetím rozhodnutí o zahájení řízení, které zahrnuje kontradiktorní šetření dotčených podniků, jakož i značné nasazení zdrojů, musí orgán pro hospodářskou soutěž provést komplexní analýzy jak skutkové, tak ekonomické povahy.
103.
Ve fázi předcházející formálnímu zahájení řízení musí orgán pro hospodářskou soutěž v mnoha případech rovněž připravit řadu předběžných vyšetřovacích úkonů. Zejména šetření v oblasti hospodářské soutěže často vyžadují kontroly v kancelářích dotčených podniků, které se obvykle provádějí před zahájením řízení nebo souběžně s ním, aby se těmto podnikům zabránilo v ničení nebo zatajování důkazů v jejich neprospěch. Aby byly tyto kontroly účinné, musí být pečlivě připraveny, což znamená vyhledat dostatečné důkazy, které je odůvodňují, a co nejpřesněji určit důkazy, které mají být vyhledány. Uvedené kontroly obecně vyžadují zásah donucovacích orgánů, často probíhají současně na několika místech v podnicích a někdy vyžadují koordinaci s orgány pro hospodářskou soutěž jiných členských států nebo s Komisí, případně s oběma, což má zřejmé důsledky pro potřebnou dobu přípravy.
104.
Z ustálené judikatury vyplývá, že přiměřenost délky řízení se posuzuje v závislosti na okolnostech vlastních každé věci, jako jsou složitost věci a chování účastníků řízení (
30
). Lhůta stanovená dotčenou vnitrostátní právní úpravou nejenže nezohledňuje složitost věcí v oblasti hospodářské soutěže, ale zdá se, že vychází z předpokladu, který zcela opomíjí skutečnost, že vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž často vyžadují spolupráci dotčených podniků, například při žádostech o informace. Nedostatek spolupráce ze strany podniku přitom může mít za určitých okolností zdržující účinek (
31
), nebo dokonce vést k překročení této lhůty, aniž za to může být vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž odpovědný. Nicméně podle této vnitrostátní právní úpravy budou právní důsledky stejné bez ohledu na to, zda je prodlení přičitatelné podniku nebo AGCM.
105.
Kromě toho je třeba zohlednit skutečnost, že před formálním zahájením řízení se vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž zpravidla koordinují mezi sebou a s Komisí, aby zajistily optimální rozdělení věcí mezi různé orgány v rámci sítě uvedené v nařízení č. 1/2003 (Evropská soutěžní síť). Tato koordinace je nezbytná zejména v případě stížností nebo žádostí o shovívavost adresovaných několika vnitrostátním orgánům pro hospodářskou soutěž. V některých případech může navíc vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž před zahájením formálního řízení považovat za nezbytné vyčkat rozhodnutí jiného orgánu, zejména za účelem posouzení případného použití zásady ne bis in idem ze strany vnitrostátního soudu nebo soudu unijního.
106.
Vzhledem k rozsahu těchto předběžných činností se mi stejně jako Komisi zdá, že v mnoha případech je pro AGCM nesmírně obtížné, ne-li nemožné, provést své činnosti ve lhůtě pouhých 90 dnů. Možnost přijmout nezbytná opatření ve lhůtě stanovené vnitrostátní právní úpravou je ztížena také tím, že tato úprava neumožňuje pozastavení nebo odložení lhůty.
107.
Stanovení jednotné lhůty ukládá AGCM, aby se všemi protiprávními jednáními, které mu byly sděleny, nakládal bez rozdílu. To má za následek, že se jeho práce stává čistě mechanickou v tom smyslu, že různá protiprávní jednání, která má přezkoumat, musí být posouzena v chronologickém pořadí, v jakém jsou zaznamenány, a nikoli podle jejich složitosti nebo závažnosti. Skutečnost, že je dodržení lhůty kogentní, má přitom za následek, že AGCM nemůže volně organizovat svou práci, jak vyžaduje čl. 4 odst. 5 směrnice 2019/1, tj. že mu neumožňuje stanovit si priority s ohledem plnění úkolů při uplatňování článků 101 a 102 SFEU. A proto to, že orgán nemá dostatek času na to, aby se zabýval nejsložitějšími a pravděpodobně méně zjevnými protiprávními jednáními, i když vyžadují důkladné šetření, může představovat zásah do jeho nezávislosti.
108.
Povinnost přezkoumat protiprávní jednání v nepřiměřeně krátké lhůtě může vést k tomu, že bude AGCM vytížen na hranici svých možností. V tomto ohledu je třeba připomenout, že v souladu s čl. 5 odst. 1 směrnice 2019/1 členské státy zajistí, aby vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž měly k dispozici dostatečný počet kvalifikovaných zaměstnanců a dostatečné finanční, technické a technologické zdroje nezbytné pro účinné plnění jejich povinností a pro účinný výkon jejich pravomocí při uplatňování článků 101 a 102 SFEU. Nadměrné využívání zdrojů AGCM bez zajištění nezbytných posil k zajištění jeho řádného nepřetržitého fungování by proto mohlo být potenciálně považováno za porušení výše uvedeného ustanovení.
109.
Konečně devadesátidenní lhůta stanovená v dotčené vnitrostátní právní úpravě může vést k tomu, že AGCM bude přednostně šetřit nejjednodušší případy a zanedbávat ty nejsložitější, u nichž by lhůta pravděpodobně nebyla dodržena z důvodu její příliš krátké délky, takže některé protisoutěžní praktiky, včetně praktik, které jsou jistě velmi škodlivé pro hospodářské zájmy soutěžitelů, nebudou moci být nikdy zjištěny a následně potrestány.
110.
Většinu výše uvedených úvah lze podle mého názoru použít v sousední oblasti ochrany spotřebitele. Ačkoli směrnice 2005/29 nestanoví žádnou lhůtu pro řízení, jejichž cílem je zjištění případných nekalých obchodních praktik, nic to nemění na tom, že články 11 a 13 této směrnice je třeba vykládat s ohledem na její cíl, kterým je zajistit vysokou úroveň ochrany spotřebitelů sblížením právních předpisů členských států, které se týkají nekalých obchodních praktik, jež poškozují ekonomické zájmy spotřebitelů (
32
).
111.
Je tedy na vnitrostátním právním řádu každého členského státu, aby stanovil procesní pravidla, která zajistí existenci přiměřených a účinných prostředků pro boj proti nekalým obchodním praktikám a účinné, přiměřené a odrazující sankce za ně, jak je stanoveno v článcích 11 a 13 směrnice 2005/29. Tato procesní pravidla však nesmějí být méně příznivá než pravidla upravující obdobné situace podle vnitrostátního práva a nesmějí v praxi znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat výkon práv přiznaných unijním právem.
112.
Pokud jde o zásadu efektivity, jejíž dodržování je předmětem analýzy, z ustálené judikatury vyplývá, že každý případ, v němž vyvstává otázka, zda vnitrostátní procesní ustanovení znemožňuje nebo nadměrně ztěžuje použití unijního práva, je třeba analyzovat s přihlédnutím k úloze tohoto ustanovení v rámci řízení jako celku, jeho průběhu a jeho zvláštnostem u různých vnitrostátních orgánů (
33
). Za tím účelem je třeba případně zohlednit takové základní zásady vnitrostátního právního systému, jako jsou ochrana práva na procesní obranu, zásada právní jistoty a požadavek řádného průběhu řízení (
34
).
113.
I když unijní právo v zásadě nebrání tomu, aby byly v zájmu právní jistoty stanoveny procesní lhůty (
35
), nesmí tyto lhůty ohrozit dosažení cílů, které má směrnice 2005/29 chránit (
36
). Je proto třeba posoudit, zda v takové situaci, jako je situace, o kterou se jedná ve věci v původním řízení, je lhůta 90 dnů stanovená dotčenou vnitrostátní právní úpravou taková, že nadměrně ztěžuje nebo prakticky znemožňuje existenci přiměřených a účinných prostředků pro boj proti nekalým obchodním praktikám a účinné, přiměřené a odrazující sankce za ně, jak je stanoveno v článcích 11 a 13 směrnice 2005/29.
114.
V této souvislosti je třeba zdůraznit, že AGCM, jakožto orgán pověřený Italskou republikou k uplatňování směrnice 2005/29, musí disponovat přiměřenou lhůtou k doložení skutečností poskytnutých na základě oznámení jednotlivých spotřebitelů nebo k ověření informací získaných z moci úřední v jednotlivých dotčených případech. Kogentní lhůta 90 dnů stanovená pro fázi před zahájením šetření může být přiměřená v relativně jednoduchých případech, ale zdá se být příliš krátká v jiných případech, které jsou například skutkově nebo právně složitější. Z toho vyplývá, že existuje nezanedbatelné riziko, že AGCM nemá dostatek času a zdrojů potřebných k potírání a trestání nekalých obchodních praktik ve smyslu této směrnice. AGCM by se tak ocitl ve stejně kritické situaci, jaká byla popsána v předchozích bodech, spojené s bojem proti protisoutěžním praktikám.
115.
Devadesátidenní lhůta může mít mimoto dopad na spolupráci, která existuje mezi AGCM a jeho protějšky v jiných členských státech a Komisí podle nařízení 2017/2394, které se v souladu s jeho čl. 2 odst. 1 použije „na protiprávní jednání uvnitř Unie, rozsáhlá protiprávní jednání a rozsáhlá protiprávní jednání s unijním rozměrem, a to i v případě, že tato protiprávní jednání skončila ještě před tím, než bylo zahájeno nebo dokončeno vymáhání dodržování právních předpisů“. Kapitola IV tohoto nařízení upravuje mechanismy pro koordinované vyšetřování a vymáhání právních předpisů u rozsáhlých protiprávních jednání s unijním rozměrem. Konkrétně články 17 a 19 uvedeného nařízení upravují zahájení koordinovaného postupu a vyšetřovací opatření, která mohou být v rámci tohoto postupu provedena. Podle těchto ustanovení může orgán členského státu jednat na základě oznámení od orgánu jiného členského státu nebo Komise.
116.
Lhůta stanovená dotčenou vnitrostátní právní úpravou může být nepřiměřená pro účinnou spolupráci mezi orgány, a to ze stejných důvodů, jaké byly uvedeny výše v souvislosti s právem hospodářské soutěže. Zejména nelze vyloučit, že velké pracovní zatížení ve spojení s příliš krátkou lhůtou může nutit AGCM k tomu, aby se zcela nebo zčásti vyhýbal této spolupráci. Důsledky promlčení vyplývající z nedodržení devadesátidenní lhůty mohou mít tudíž dopad na uplatňování pravidel ochrany spotřebitele i mimo členský stát, v němž došlo k protiprávním jednáním, a mohou dosáhnout unijní úrovně.
117.
Tato lhůta se mi zdá příliš krátká, a to tím spíše že italský právní řád již stanoví pětiletou promlčecí lhůtu, která dostatečně zohledňuje zájem právní jistoty. Po uplynutí této pětileté promlčecí lhůty by dotčené podniky v zásadě neměly být předmětem zásahu AGCM s ohledem na dané protiprávní jednání. Z tohoto důvodu se lhůta 90 dnů jeví jako nepotřebná s výhradou posouzení předkládajícím soudem. Jelikož je uvedená promlčecí lhůta přiměřeně dlouhá, nevzbuzuje podle mého názoru žádné pochybnosti o dodržení zásady efektivity. Pro srovnání je třeba uvést, že články 25 a 26 nařízení č. 1/2003 stanoví promlčecí lhůty v rozmezí od tří do pěti let, což ukazuje, že lhůta stanovená v italském právním řádu se blíží horní hranici použitelné na řízení vedená Komisí.
118.
Nakonec je třeba přezkoumat argument, který předložila C&T, že je sporná lhůta odůvodněna ochranou legitimního očekávání dotčených podniků. Tento argument vychází z předpokladu, že nečinnost AGCM při výkonu jeho sankčních pravomocí vyvolá legitimní očekávání u podniku, který je předmětem šetření. Podle C&T nedodržení přiměřené lhůty pro zahájení řízení v oblasti hospodářské soutěže představuje porušení nejen zásad přiměřenosti a účinnosti správního postupu, ale také zájmu subjektu působícího na trhu na rychlé oznámení námitek, aby se mohl účinně bránit v době, která není vzdálená době, kdy došlo k vytýkanému jednání, a případně toto jednání sám změnit.
119.
Uvedený argument zřejmě vychází z nesprávného pochopení úlohy vnitrostátního orgánu odpovědného za zjišťování a trestání protiprávních jednání v oblastech spotřebitelského práva a práva hospodářské soutěže; nečinnost tohoto orgánu totiž nemá za následek prohlášení souladu obchodní praktiky s pravidly vnitřního trhu. Jinými slovy, z nečinnosti uvedeného orgánu, která se rovná tichému souhlasu, nelze právně vyvodit legalitu dotčené obchodní praktiky. V důsledku toho neexistuje žádná domněnka legality obchodní praktiky, na kterou by se podnik mohl za těchto okolností odvolávat. V opačném případě by byl systém dohledu doveden do absurdity, neboť by se podnik mohl spoléhat na nečinnost orgánu, i když by daná obchodní praktika byla ve zjevném rozporu s unijním právem. Efektivní uplatňování pravidel spotřebitelského práva a práva hospodářské soutěže by bylo vážně ohroženo. Z těchto důvodů se domnívám, že je třeba dotčený argument odmítnout.
b) Nejistota ohledně počátku běhu lhůty
120.
Další aspekt, který vyvolává pochybnosti o dodržení zásady přiměřené lhůty jakožto obecné zásady unijního práva upravující správní řízení, se týká nejistoty spojené s počátkem běhu sporné lhůty. Jak již bylo uvedeno, tento aspekt je podle Soudního dvora jedním z kritérií, která je třeba zohlednit za účelem posouzení krátkosti procesní lhůty (
37
). Jak vyplývá z předkládacích rozhodnutí, dotčená vnitrostátní právní úprava ukládá AGCM povinnost zahájit vyšetřovací řízení za účelem zjištění zneužití dominantního postavení nebo nekalé obchodní praktiky ve lhůtě 90 dnů „od okamžiku, kdy se tento orgán dozví o podstatných znacích protiprávního jednání, které se mohou omezovat na první oznámení protiprávního jednání“.
121.
Způsob, jakým je v předběžných otázkách popsán počátek běhu lhůty, ukazuje, že vznik rozhodné skutečnosti se může lišit v závislosti na okolnostech případu. To závisí na tom, zda stížnost obsahuje všechny informace, které AGCM potřebuje k identifikaci protiprávního jednání. To je pravděpodobně nejjednodušší případ pro účely přesného určení počátku běhu lhůty. Jak však předkládající soud vysvětluje, tento scénář v praxi zřejmě nenastává vždy. Ze spisu totiž vyplývá, že se stanoviska účastníků řízení v původním řízení liší, pokud jde o přesný počátek běhu lhůty v příslušných věcech. To je způsobeno zejména nejasností právních požadavků, které je třeba splnit. Sám předkládající soud připouští, že počátek běhu lhůty nelze ex ante jednoznačně určit.
122.
Ve svém popisu pravidel pro počátek běhu sporné lhůty používá předkládající soud řadu podobných formulací. Tato lhůta tak začíná běžet od okamžiku, kdy se AGCM „dozví o podstatných znacích protiprávního jednání“. Pro určení počátku běhu uvedené lhůty musí italský správní soud ex post určit, od jakého okamžiku byly informace, které měl orgán v daném okamžiku k dispozici, „dostatečné pro formulaci oznámení námitek“, zda takové oznámení „mohlo být rozumně učiněno“, nebo od jakého okamžiku „bylo dokončeno shromažďování skutkových okolností nezbytných pro oznámení námitek“. Tento časový okamžik se může, ale nutně nemusí, shodovat s okamžikem, kdy je AGCM poprvé upozorněno na protiprávní jednání.
123.
Takto ponechaný prostor pro výklad znamená, že se počátek běhu lhůty stává nejistým, jak potvrzují písemná vyjádření předložená v projednávaných věcech. V tomto ohledu připomínám, že podle ustálené judikatury platí, že členské státy jsou při přijímání opatření, kterými provádějí unijní právo, povinny na základě zásady právní jistoty, jejímž cílem je zaručit předvídatelnost právních situací a vztahů upravených unijním právem, zajistit, aby právní pravidla byla jasná a přesná (
38
).
124.
Domnívám se přitom, že taková právní úprava, jako je dotčená právní úprava, nesplňuje požadavky právní jistoty, zejména při zohlednění zájmu všech stran, a sice zda jsou rozhodnutí přijatá AGCM v souladu se zákonem nebo zda byla porušena práva dotčených podniků. Odpověď na tuto otázku musí být jasná a z objektivního hlediska se zdá nepřijatelné požadovat, aby ji musel objasnit soudní orgán, a to tím spíše že počítání lhůty je zásadní otázkou při komunikaci mezi správním orgánem a občanem v rámci správního řízení.
125.
Vzhledem k tomu, že výše uvedená kritéria neumožňují s potřebnou jistotou určit počátek běhu lhůty, existuje riziko, že AGCM bude přijímat rozhodnutí, o kterých bude možné se domnívat, že jsou stižena vadou spočívající v protiprávnosti, a tudíž napadnutelná u vnitrostátních soudů, což snižuje jeho účinnost jakožto vnitrostátního orgánu odpovědného za zajištění dodržování pravidel vnitřního trhu v oblasti jeho pravomoci.
c) Závažné důsledky plynoucí z nezahájení formálního řízení ve lhůtě
126.
Účinek této vnitrostátní právní úpravy je umocněn skutečností, že nedodržení lhůty má závažné právní důsledky, a to ztrátu výkonu pravomoci činit zjištění, zakazovat a ukládat sankce svěřené AGCM. Jak uvádí předkládající soud, pozdní zahájení vyšetřovacího řízení má za následek „zneplatnění“ konečného opatření přijatého AGCM. Pokud má tedy vnitrostátní soud rozhodnout o legalitě opatření přijatého za těchto okolností, jeho rozhodnutí se týká jak pokuty, tak případných dalších ustanovení (například příkazů k ukončení jednání nebo zdržení se jednání), „čímž tak narušují zásah AGCM“. Jinými slovy, nedodržení sporné lhůty má automaticky za následek zrušení rozhodnutí AGCM v plném rozsahu.
127.
V této fázi analýzy je tedy třeba konstatovat, že italský právní systém ukládá obzvláště přísné sankce za porušení procesního pravidla, což vyvolává otázku legálního odůvodnění takového přístupu. Podle předkládajícího soudu dotčená vnitrostátní právní úprava „stanoví nevyvratitelnou domněnku, že došlo k porušení práva podniku na obhajobu, spojenou s marným uplynutím promlčecí lhůty“. Vzhledem k tomu, že dotčená vnitrostátní právní úprava provádí unijní právo, musí být podrobena přísnému přezkumu. Především je třeba ověřit, zda je v souladu s požadavky unijního práva. Konkrétně je třeba přezkoumat, zda tato vnitrostátní právní úprava náležitě zohledňuje právo na obhajobu.
128.
Z judikatury vyplývá, že členský stát musí při výkonu své procesní autonomie zajistit nejen plnou účinnost unijního práva, ale také dodržování základních práv, mezi která patří zejména právo na obhajobu podniků, proti nimž jsou vedena řízení o protiprávních jednáních (
39
). Soudní dvůr ostatně již rozhodl, že nadměrná délka trvání první fáze správního řízení může mít dopad na budoucí možnosti obrany dotyčných podniků, zejména oslabením účinnosti práva na obhajobu, je-li uplatněno v druhé fázi řízení (
40
). V tomto ohledu může být vhodné připomenout, že podle judikatury Soudního dvora v oblasti hospodářské soutěže fáze předběžného šetření začíná okamžikem, kdy příslušný orgán přijme opatření zahrnující obvinění ze spáchání protiprávního jednání a mající významné dopady na situaci dotčených podniků (
41
).
129.
Pokud jde o sekundární právo, je třeba upozornit na čl. 3 odst. 2 směrnice 2019/1, který výslovně ukládá povinnost zajistit, aby v řízeních o protiprávních jednáních v rozporu s článkem 102 SFEU vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž dodržovaly právo podniků na obhajobu včetně práva být vyslechnut. Stejně tak čl. 3 odst. 3 směrnice 2019/1 vyžaduje, aby tyto vnitrostátní orgány před přijetím rozhodnutí, kterým se zjišťuje protiprávní jednání a požaduje jeho ukončení, přijaly oznámení námitek.
130.
Stejně jako Komise si v projednávané věci nedovedu představit, jak by dotčená vnitrostátní právní úprava mohla chránit právo na obhajobu. V tomto ohledu je třeba zaprvé upozornit na to, že právo na obhajobu podniků, kterým je vytýkáno, že se dopustily protisoutěžní nebo nekalé obchodní praktiky, není poškozeno uplynutím devadesátidenní lhůty, protože AGCM v žádném případě nemůže uložit žádnou sankci, aniž provede fázi šetření, během níž mají dotčené podniky nezbytné záruky a mohou uplatnit své právo na obhajobu. Podle platné vnitrostátní právní úpravy mají totiž tyto podniky možnost nahlížet do spisu a předkládat písemné spisy a dokumenty (
42
).
131.
Zadruhé je třeba poznamenat, že zřejmě není nutné, aby podnik pro účely ochrany práva na obhajobu uplatnil svá práva ve všech případech v rámci fáze před zahájením šetření. Soudní dvůr tak již rozhodl, že i když je jistě třeba zabránit tomu, aby během úvodní fáze řízení o protiprávním jednání vedeného Komisí mohlo být právo na obhajobu podniku nezhojitelně ohroženo, není však nezbytné v každém případě upozornit tento podnik na samotnou možnost vyšetřovacích opatření nebo stíhání opírajících se o unijní právo hospodářské soutěže (
43
). V zásadě tudíž stačí zajistit výkon těchto práv před přijetím rozhodnutí AGCM, tak jak stanoví výše uvedená vnitrostátní právní úprava.
132.
Tyto úvahy jsou podle mého názoru tím spíše relevantní, že podle judikatury Soudního dvora platí, že překročení přiměřené lhůty ze strany Komise při uplatňování pravidel hospodářské soutěže může představovat důvod pro zrušení rozhodnutí o zjištění protiprávních jednání pouze tehdy, když je prokázáno, že porušením zásady přiměřené lhůty došlo k zásahu do práva dotyčných podniků na obhajobu. V opačném případě nemá nedodržení povinnosti Komise rozhodnout v přiměřené lhůtě žádný vliv na platnost řízení o protiprávním jednání (
44
). Tato judikatura podle mého názoru ukazuje, že záruka přiměřené lhůty není cílem sama o sobě, ale je doplňkem práva na obhajobu. V důsledku toho může překročení přiměřené lhůty způsobit protiprávnost správního rozhodnutí pouze tehdy, když způsobilo konkrétní porušení práva na obhajobu. Soudní dvůr několikrát zdůraznil, že důkazní břemeno ohledně takové újmy nese podnik, který uplatňuje porušení svých práv, a že musí být splněno konkrétním způsobem, a nikoli na základě pouhých obecných tvrzení (
45
). Domnívám se, že uvedenou judikaturu je třeba obdobně použít na řízení vedená vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž, pokud jednají podle článku 102 SFEU.
133.
Jak jsem uvedl v předchozích bodech, takové porušení práva na obhajobu není v projednávané věci zdaleka zřejmé. Vzhledem k tomu, že překročení sporné lhůty znamená nevyvratitelnou domněnku, že bylo porušeno právo na obhajobu dotčených podniků, řečeno slovy předkládajícího soudu, se proto domnívám, že dotčená vnitrostátní právní úprava nezajišťuje přiměřenou rovnováhu mezi účinným uplatňováním článku 102 SFEU a právem na obhajobu těchto podniků, jak vyžaduje judikatura Soudního dvora (
46
). Sankce neplatnosti stanovená touto právní úpravou je podle mého názoru zjevně nepřiměřená cíli, který má sledovat.
134.
Kromě toho se zdá, že dotčená vnitrostátní právní úprava může mít spíše negativní dopad na právo na obhajobu. Jak totiž předkládající soud vysvětluje, nemožnost získat užitečné důkazy na podporu hypotézy obvinění ve fázi před zahájením vyšetřování z důvodu příliš krátké lhůty nutí AGCM „lovit informace“ během kontradiktorního vyšetřování tím, že získává bez rozdílu všechny prvky úzce nebo vzdáleně související s činností podniku, což značně zvyšuje zátěž obou stran. Takovému scénáři, v němž podnik riskuje, že bude vystaven potenciálně přísnějším opatřením, by se však dalo snadno předejít, pokud by měl AGCM dostatek času na shromáždění skutečností pro vyšetřování nezbytných k formulaci námitek proti dotčené straně.
135.
Závažné důsledky vyplývající z nezahájení formálního řízení ve stanovené lhůtě tak brání účinnému plnění úkolů svěřených AGCM. Z výše uvedené analýzy vyplývá, že takovou neúčinnost při provádění článku 102 SFEU a článků 11 a 13 směrnice 2005/29 nelze akceptovat z důvodu údajné ochrany práva na obhajobu.
d) Uplatnění zásady ne bis in idem
136.
Takové zjištění by již stačilo k přijetí závěru, že dotčená vnitrostátní právní úprava, tak jak ji vykládá nejvyšší správní soud, nesplňuje požadavky unijního práva. Je však třeba přezkoumat ještě jeden aspekt právní úpravy, který podle mého názoru výrazně oslabuje fungování systému dohledu zavedeného v oblasti hospodářské soutěže a ochrany spotřebitele, a to do té míry, že hrozí, že se zjišťování a trestání protiprávního jednání stane iluzorním: jedná se o uplatňování zásady ne bis in idem.
137.
V praxi uplatnění této zásady znamená, že pokud lhůta uplynula, aniž AGCM formálně oznámí obchodníkovi zahájení vyšetřovacího řízení, je absolutně nemožné, aby AGCM obchodní praktiku později prošetřil a přijal jakékoli opatření na ochranu spotřebitele, například vydáním příkazu k ukončení jednání nebo zákazu jeho provádění. Totéž platí pro opatření určená k ochraně svobodné hospodářské soutěže.
138.
Podle mého názoru by přitom takový důsledek umožnil jak pokračování ve stávající nekalé a protisoutěžní obchodní praktice, tak i zavedení takové obchodní praktiky. Navíc by taková obchodní praktika nebyla nikdy sankcionována, což by v podnikatelském světě vytvořilo pocit nepostižitelnosti (
47
). Jiné podniky by mohly nesprávně dospět k závěru, že taková obchodní praktika je v souladu se zákonem, a nepřípustně se odvolávat na zásady právní jistoty a rovného zacházení, aby ospravedlnily napodobování takových obchodních praktik. Mnohé z těchto obchodních praktik by mohly přetrvat, nebo se dokonce rozšířit, což by mělo vážné důsledky pro jednotný trh.
139.
Pravomoc AGCM, který by nebyl schopen proti takovým jednáním zakročit, by byla vážně zpochybněna. Nemohl by ani spolupracovat se svými partnerskými orgány v jiných členských státech a s Komisí v rámci sítí vytvořených za tímto účelem. To by bylo v rozporu s cílem chránit spotřebitele a podniky před případným zneužíváním ze strany hospodářských subjektů.
140.
Důsledky tohoto aspektu sporné právní úpravy zajisté závisí na výkladu zásady ne bis in idem v italském právním systému. Především normativní dosah tohoto pojmu je rozhodující pro posouzení dopadu na fungování systému dohledu. Výše uvedené úvahy vycházejí z informací dostupných ve spisech. Vnitrostátnímu soudu, který má důkladné znalosti vnitrostátního práva, proto přísluší, aby sám posoudil, zda tato právní úprava maří cíle unijního práva.
D.
Závěrečné poznámky
141.
Na základě výše uvedené analýzy lze konstatovat, že spojení několika aspektů, kterými se vyznačuje tato vnitrostátní právní úprava, která stanoví lhůtu pro ukončení jedné fáze správního řízení, vede k významnému narušení činnosti AGCM, které v žádném případě nelze odůvodnit takovými hledisky, jako je právní jistota, legitimní očekávání nebo právo na obhajobu jakožto zásadami unijního práva. Spornou lhůtu nelze označit za „přiměřenou“ podle kritérií stanovených judikaturou. Za těchto okolností je třeba dospět k závěru, že dotčená vnitrostátní právní úprava nesplňuje požadavky zásady efektivity, neboť nadměrně ztěžuje nebo dokonce prakticky znemožňuje provádění unijních pravidel v oblasti ochrany spotřebitele a hospodářské soutěže.
142.
Konkrétně bylo v tomto stanovisku konstatováno, že AGCM hrozí, že nebude moci nařídit ukončení protisoutěžních a nekalých praktik, zejména ve složitějších věcech, a uložit za ně odpovídající sankce, což je v rozporu s tím, co vyžaduje článek 102 SFEU, jakož i články 11 a 13 směrnice 2005/29. Kromě toho hrozí také oslabení schopnosti AGCM organizovat svou práci nezávisle, jak to vyžaduje čl. 4 odst. 5 směrnice 2019/1. V neposlední řadě hrozí vážné narušení jeho schopnosti účinně spolupracovat s partnerskými orgány a Komisí. To by vedlo k selhání mechanismů dohledu nad unijním vnitřním trhem na území Italské republiky, a ohrozilo tak jeden z hlavních výsledků evropské integrace, výslovně uvedený v čl. 3 odst. 3 SEU.
143.
Toto zjištění vyvolává otázku, zda je v projednávané věci přesto možné vykládat vnitrostátní právo tak, aby mohlo být dosaženo cílů sledovaných dotčenými ustanoveními unijního práva. V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora povinnost členských států dosáhnout výsledku sledovaného určitou směrnicí, která z dané směrnice vyplývá, jakož i jejich povinnost na základě čl. 4 odst. 3 SEU a článku 288 SFEU přijmout veškerá vhodná obecná i zvláštní opatření k zajištění splnění této povinnosti platí pro všechny orgány členských států, včetně soudních orgánů v rozsahu jejich pravomocí (
48
).
144.
Ke splnění této povinnosti zásada konformního výkladu vyžaduje, aby vnitrostátní soudy učinily vše, co spadá do jejich pravomoci, přičemž vezmou v úvahu veškeré vnitrostátní právo a použijí metody výkladu jím uznané, aby zajistily plnou účinnost unijního práva a došly k výsledku, který bude v souladu s cílem sledovaným tímto právem (
49
). Tato zásada konformního výkladu vnitrostátního práva má však určité meze. Povinnost vnitrostátního soudu přihlížet k obsahu unijního práva, pokud tento soud vykládá a používá relevantní pravidla vnitrostátního práva, je omezena obecnými právními zásadami a nemůže sloužit jako základ pro výklad vnitrostátního práva contra legem (
50
).
145.
V projednávané věci přísluší vnitrostátnímu soudu, aby s ohledem na výše uvedené úvahy určil, zda může vykládat vnitrostátní právní úpravu v souladu s unijním právem tak, že by případně nepoužil dotčenou právní úpravu v řízeních o protiprávním jednání vedených AGCM v oblasti ochrany spotřebitele a hospodářské soutěže. S výhradou posouzení, které provede vnitrostátní soud, se mi nezdá, že by taková možnost a priori narážela na nepřekonatelné překážky, a to zejména proto, že z předkládacích rozhodnutí vyplývá, že současná judikatura Consiglio di Stato (Státní rada) je považována za ustálenou teprve několik let (
51
). Zdá se tedy, že vnitrostátní soud má dostatečně široký prostor, pokud jde o výklad, který může podat k vnitrostátním ustanovením dotčeným ve věci v původních řízeních. Za těchto okolností je zřejmě možné vrátit se k původní judikatuře, podle níž se dotčená právní úprava na tyto druhy řízení nevztahuje (
52
).
146.
Z důvodů uvedených v tomto stanovisku se domnívám, že na předběžné otázky je třeba odpovědět tak, že článek 102 SFEU, čl. 4 odst. 5 směrnice 2019/1 a články 11 a 13 směrnice 2005/29, vykládané ve světle zásady efektivity, musí být vykládány v tom smyslu, že brání takovým vnitrostátním předpisům, jako je článek 14 zákona č. 689/81, které stanoví krátké promlčecí lhůty, a neumožňují tedy vnitrostátním orgánům odpovědným za provádění výše uvedených unijních právních aktů zavést přiměřené a účinné prostředky pro účinný, přiměřený a odrazující boj proti nekalým obchodním praktikám narušujícím hospodářskou soutěž a jejich postihování v rámci jednotného trhu.
VI. Závěry
147.
S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr na předběžné otázky položené Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionální správní soud pro Lazio, Itálie) odpověděl takto:
„Článek 102 SFEU, čl. 4 odst. 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1 ze dne 11. prosince 2018 o posílení postavení orgánů pro hospodářskou soutěž v členských státech tak, aby mohly účinněji prosazovat pravidla, a o zajištění řádného fungování vnitřního trhu, a články 11 a 13 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/29/ES ze dne 11. května 2005 o nekalých obchodních praktikách vůči spotřebitelům na vnitřním trhu a o změně směrnice Rady 84/450/EHS, směrnic Evropského parlamentu a Rady 97/7/ES, 98/27/ES a 2002/65/ES a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2006/2004 (‚směrnice o nekalých obchodních praktikách‘), musí být ve světle zásady efektivity,
vykládány v tom smyslu, že
brání takovým vnitrostátním předpisům, jako je článek 14 zákona č. 689 ze dne 24. listopadu 1981 o změně trestního systému (legge 24 novembre 1981, n. 689 – Modifiche al sistema penale), které stanoví krátké promlčecí lhůty, a neumožňují tak vnitrostátním orgánům odpovědným za provádění výše uvedených unijních právních aktů zavést přiměřené a účinné prostředky pro účinný, přiměřený a odrazující boj proti nekalým obchodním praktikám narušujícím hospodářskou soutěž a jejich postihování v rámci jednotného trhu.“
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
2
) – Úř. věst. 2005, L 149, s. 22.
(
3
) – Úř. věst. 2017, L 345, s. 1.
(
4
) – Úř. věst. 2003, L 1, s. 1; Zvl. vyd. 08/02, s. 205.
(
5
) – Úř. věst. 2019, L 11, s. 3.
(
6
) – V tomto bodě se předkládající soud opírá o „Engel kritéria“; v tomto smyslu viz rozsudek ESLP ze dne 8. června 1976, Engel a další v. Nizozemsko (CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, body 82 a 83).
(
7
) – Odkaz na rozsudek ze dne 15. října 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij a další v. Komise (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P až C‑252/99 P a C‑254/99 P, EU:C:2002:582).
(
8
) – V tomto ohledu viz Albæk, S., „Consumer Welfare in EU Competition Policy“, Aims and Values in Competition Law, DJØF Publishing, 2013, s. 67 a násl.; Martenet, V., a Heinemann, A., Droit de la concurrence, 2. vydání, Schulthess, Ženeva, 2021, s. 2 a násl; Pitruzzella, G. „Diritto costituzionale e diritto della concorrenza: c'è dell'altro oltre l‘efficienza economica?“, Quaderni costituzionali 3, 2019, s. 601 a 607, jakož i Säcker, F. J., Münchener Kommentar zum Wettbwerbsrecht, 4. vydání, C. H. Beck, Mnichov 2023, bod 5 a násl.
(
9
) – Viz rozsudky ze dne 14. června 2011, Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389, bod 24), a ze dne 21. ledna 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, bod 46).
(
10
) – Viz rozsudky ze dne 7. prosince 2010, VEBIC (C‑439/08, EU:C:2010:739, bod 56), a ze dne 14. června 2011, Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389, bod 19).
(
11
) – V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 11. prosince 2007, ETI a další (C‑280/06, EU:C:2007:775, body 21 až 26), a ze dne 30. ledna 2020, Generics (UK) a další (C‑307/18, EU:C:2020:52, body 24 a 26 až 29, jakož i citovaná judikatura). Obdobně k článku 101 SFEU viz rozsudek ze dne 26. října 2023, EDP – Energias de Portugal a další (C‑331/21, EU:C:2023:812, body 39 a 41 až 44).
(
12
) – Rozsudek ze dne 11. prosince 2007 (C‑280/06, EU:C:2007:775).
(
13
) – Viz bod 39 tohoto stanoviska.
(
14
) – Viz zejména čl. 1 odst. 1, jakož i body 1, 6 a 8 odůvodnění směrnice 2019/1.
(
15
) – Rozsudky ze dne 18. prosince 1997, Inter-Environnement Wallonie (C‑129/96, EU:C:1997:628, bod 45), a ze dne 5. května 2022, BPC Lux 2 a další (C‑83/20, EU:C:2022:346, body 65 a 66).
(
16
) – Rozsudky ze dne 4. července 2006, Adeneler a další (C‑212/04, EU:C:2006:443, bod 123), a ze dne 23. dubna 2009, VTB-VAB a Galatea (C‑261/07 a C‑299/07, EU:C:2009:244, bod 39).
(
17
) – Viz rozsudky ze dne 19. září 2018, Bankia (C‑109/17, EU:C:2018:735, bod 31), a ze dne 2. února 2023, Towarzystwo Ubezpieczeń Ż (Klamavé standardní pojistné smlouvy) (C‑208/21, EU:C:2023:64, bod 79).
(
18
) – Viz mé stanovisko ve věci C‑768/21, Land Hessen (Povinnost úřadu pro ochranu osobních údajů konat) (C‑768/21, EU:C:2024:291), týkající se ukládání správních pokut v oblasti ochrany osobních údajů a práva hospodářské soutěže.
(
19
) – Rozsudek ze dne 10. března 2022, Commissioners for Her Majesty‘s Revenue and Customs (Komplexní zdravotní pojištění) (C‑247/20, EU:C:2022:177, bod 48).
(
20
) – Rozsudek ze dne 28. dubna 2022, SeGEC a další (C‑277/21, EU:C:2022:318, bod 21).
(
21
) – Rozsudek ze dne 30. září 2020, CPAS de Seraing (C‑402/19, EU:C:2020:759, bod 24).
(
22
) – Rozsudek ze dne 21. ledna 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, bod 37).
(
23
) – Rozsudek ze dne 21. ledna 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, bod 45).
(
24
) – Rozsudek ze dne 21. ledna 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, bod 48).
(
25
) – Rozsudky ze dne 15. října 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij a další v. Komise (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P až C‑252/99 P a C‑254/99 P, EU:C:2002:582, body 181, 184, 199 a 230); ze dne 21. září 2006, Technische Unie v. Komise (C‑113/04 P, EU:C:2006:593, bod 40); ze dne 19. prosince 2012, Heineken Nederland a Heineken v. Komise (C‑452/11 P, nezveřejněný, EU:C:2012:829, bod 97), a ze dne 30. ledna 2024, Agencia Patna infrastruktura (Evropské financování silniční infrastruktury) (C‑471/22, EU:C:2024:99, bod 41).
(
26
) – Viz bod 83 a násl. tohoto stanoviska.
(
27
) – Rozsudek ze dne 21. ledna 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, bod 49).
(
28
) – Rozsudek ze dne 21. ledna 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, bod 50).
(
29
) – Rozsudek ze dne 21. ledna 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, bod 51).
(
30
) – Rozsudek ze dne 13. června 2013, HGA a další v. Komise (C‑630/11 P až C‑633/11 P, EU:C:2013:387, bod 82).
(
31
) – Rozsudek ze dne 12. ledna 2017, Timab Industries a CFPR v. Komise (C‑411/15 P, EU:C:2017:11, bod 169).
(
32
) – Rozsudek ze dne 19. září 2018, Bankia (C‑109/17, EU:C:2018:735, bod 29).
(
33
) – Rozsudek ze dne 22. září 2022, Servicios prescriptor y medios de pagos EFC (C‑215/21, EU:C:2022:723, bod 35).
(
34
) – Rozsudek ze dne 1. října 2015, ERSTE Bank Hungary (C‑32/14, EU:C:2015:637, bod 51).
(
35
) – Rozsudek ze dne 8. července 2010, Bulicke (C‑246/09, EU:C:2010:418, bod 36).
(
36
) – Rozsudek ze dne 29. října 2015, BBVA (C‑8/14, EU:C:2015:731, bod 40).
(
37
) – Viz bod 101 tohoto stanoviska.
(
38
) – Rozsudek ze dne 15. dubna 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) a další (C‑798/18 a C‑799/18, EU:C:2021:280, bod 41).
(
39
) – Rozsudek ze dne 7. prosince 2010, VEBIC (C‑439/08, EU:C:2010:739, bod 63).
(
40
) – Rozsudek ze dne 21. září 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied v. Komise (C‑105/04 P, EU:C:2006:592, bod 49).
(
41
) – Rozsudek ze dne 15. října 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij a další v. Komise (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P až C‑252/99 P a C‑254/99 P, EU:C:2002:582, bod 182).
(
42
) – Nařízení o postupech šetření v oblasti ochrany spotřebitele a nařízení o postupech šetření v působnosti AGCM vymezují procesní záruky stanovené ve fázi šetření (viz body 33 a 41 tohoto stanoviska).
(
43
) – Rozsudek ze dne 29. září 2011, Elf Aquitaine v. Komise (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, body 117 a 120).
(
44
) – Rozsudek ze dne 28. ledna 2021, Qualcomm a Qualcomm Europe v. Komise (C‑466/19 P, EU:C:2021:76, bod 32).
(
45
) – Rozsudek ze dne 29. září 2011, Elf Aquitaine v. Komise (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, body 129 a 130).
(
46
) – Viz bod 101 tohoto stanoviska.
(
47
) – Viz rozsudek ze dne 21. ledna 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, body 56, 57 a 65).
(
48
) – Viz rozsudek ze dne 19. září 2019, Rajonna prokuratura Lom (C‑467/18, EU:C:2019:765, bod 59).
(
49
) – Viz rozsudek ze dne 19. září 2019, Rajonna prokuratura Lom (C‑467/18, EU:C:2019:765, bod 60). Viz zejména rozsudek ze dne 21. ledna 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, bod 60), týkající se výkladu vnitrostátních předpisů ve světle unijního práva, a zejména znění a účelu článku 101 SFEU.
(
50
) – Viz rozsudek ze dne 19. září 2019, Rajonna prokuratura Lom (C‑467/18, EU:C:2019:765, bod 61).
(
51
) – Viz body 48 a 62 tohoto stanoviska.
(
52
) – Pro srovnání viz situace popsaná v rozsudku ze dne 21. ledna 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, body 24 a 64), kdy existovaly dvě linie judikatury na vnitrostátní úrovni, přičemž první upřednostňovala striktní výklad vnitrostátních pravidel upravujících promlčecí lhůty a druhá přijímala flexibilní výklad těchto pravidel, přičemž pouze druhá z nich byla v souladu s požadavky unijního práva.