BESCHLUSS DES GERICHTS (Zweite Kammer)
18. Januar 2021(*)
„Nichtigkeitsklage – Staatliche Beihilfen – Softwarelösungen für Hochschulen – Steuervorteile und Finanzierung aus öffentlichen Geldern – Förmliches Prüfverfahren – Beschluss, mit dem die durchgeführten Maßnahmen als bestehende Beihilfen eingestuft werden – Keine individuelle Betroffenheit – Kein Rechtsakt mit Verordnungscharakter – Unzulässigkeit“
In der Rechtssache T‑34/20,
Datenlotsen Informationssysteme GmbH mit Sitz in Hamburg (Deutschland), Prozessbevollmächtigter: Rechtsanwalt T. Lübbig,
Klägerin,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch K. Blanck und K. Herrmann als Bevollmächtigte,
Beklagte,
betreffend eine Klage nach Art. 263 AEUV auf Nichtigerklärung des Beschlusses (EU) 2020/391 der Kommission vom 20. September
2019 über die Maßnahme SA.34402‑2015/C (ex 2015/NN) Deutschlands zugunsten der Hochschul‑Informations-System GmbH (ABl. 2020, L 74, S. 22)
erlässt
DAS GERICHT (Zweite Kammer)
unter Mitwirkung der Präsidentin V. Tomljenović, des Richters F. Schalin (Berichterstatter) und der Richterin P. Škvařilová-Pelzl,
Kanzler: E. Coulon,
folgenden
Beschluss
Vorgeschichte des Rechtsstreits
1        Die Klägerin, die Datenlotsen Informationssysteme GmbH, ist ein deutsches Unternehmen, das seit 1993 Lösungen für die digitale Unterstützung von Lernen, Lehren, Forschen und Verwalten in Hochschulen anbietet.
2        Die Hochschul‑Informations-System GmbH (im Folgenden: HIS) ist ein Unternehmen, das 1969 von der Stiftung Volkswagenwerk als gemeinnütziges Unternehmen gegründet wurde, um Dienstleistungen u. a. zur Deckung der Bedürfnisse der Hochschulen im Bereich der Hochschulplanung anzubieten.
3        Im Jahr 1976 ging HIS in das Eigentum des deutschen Staates und der deutschen Bundesländer über, die zwischen 1976 und 2014 ein Drittel bzw. zwei Drittel ihrer Gesellschaftsanteile hielten. Zu dieser Zeit erweiterte HIS ihr Angebot, indem sie neben Produkten für die Datenerhebung Verwaltungssysteme für Hochschulen, u. a. das Betriebssystem „SOS“, anbot.
4        Am 15. März 2012 legte die Klägerin bei der Europäischen Kommission eine Beschwerde ein, mit der sie geltend machte, dass eine mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV, bestehend aus Direktzuschüssen und Steuererleichterungen, die HIS gewährt worden seien, vorliege (unter dem Aktenzeichen SA.34402 [2012/NN] eingetragene Sache).
5        Am 28. Januar 2014 wurde HIS in eine Genossenschaft umgewandelt.
6        Mit Schreiben vom 25. August 2015 forderte die Klägerin die Kommission auf, ein förmliches Prüfverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV (im Folgenden: förmliches Prüfverfahren) einzuleiten.
7        Mit Schreiben vom 23. Dezember 2015 setzte die Kommission die Bundesrepublik Deutschland von ihrem Beschluss in Kenntnis, wegen der im Zeitraum 1976–2013 zugunsten von HIS getroffenen Maßnahmen das förmliche Prüfverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV einzuleiten (im Folgenden: Beschluss zur Einleitung des
förmlichen Prüfverfahrens). Dieser Beschluss wurde der Klägerin übermittelt und am 4. März 2016 im Amtsblatt der Europäischen Union (ABl. 2016, C 85, S. 6) veröffentlicht.
8        Nach den Angaben in den Erwägungsgründen 7, 13 und 14 des Beschlusses zur Einleitung des
förmlichen Prüfverfahrens soll die Beihilfe zum einen aus Direktzuschüssen
bestanden haben, die HIS aufgrund des Konsortialvertrags und der Satzung über die Arbeitsweise von HIS vom Bund und von den Ländern gewährt worden seien, um gemeinsam den Bedarf von HIS zu decken, da die Mittel, die sie durch ihre Tätigkeiten eingenommen habe, nicht ausgereicht hätten, um die ihr obliegenden Aufgaben zu erfüllen, und zum anderen aus Steuerbefreiungen auf der Grundlage des Körperschaftsteuergesetzes und des Gewerbesteuergesetzes.
9        Im Anschluss an die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens forderte die Kommission die Beteiligten zur Stellungnahme auf. Zwischen dem 16. März und dem 4. Mai 2016 erhielt die Kommission schriftliche Stellungnahmen von Beteiligten, u. a. von der Klägerin. Mit Schreiben vom 24. Mai 2016 wurden diese Schriftsätze der Bundesrepublik Deutschland übermittelt, die mit Schreiben vom 19. Juli 2016 zu ihnen Stellung nahm. Im Lauf des förmlichen Prüfverfahrens führte die Kommission einen Schriftwechsel mit der Bundesrepublik Deutschland und der Klägerin, die ergänzende Informationen lieferte.
10      Im März 2018 teilte die Kommission der Klägerin auf deren Nachfrage mit, dass der Bundesrepublik Deutschland noch weitere Fragen vorzulegen seien, die sich im Rahmen des Abschlusses der in Rede stehenden Sache gestellt hätten. Im Mai 2018 erklärte die Kommission, dass die Prüfung der Antworten der Bundesrepublik Deutschland noch im Gange sei.
11      Am 15. Februar 2019 forderte die Klägerin die Kommission gemäß Art. 265 Abs. 2 AEUV förmlich auf, das förmliche Prüfverfahren innerhalb von zwei Monaten abzuschließen.
12      Am 18. Juni 2019 erhob die Klägerin beim Gericht eine Untätigkeitsklage nach Art. 265 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 265 Abs. 1 und 2 AEUV.
13      Am 20. September 2019 erließ die Kommission in der fraglichen Sache
einen endgültigen Beschluss, und zwar den Beschluss (EU) 2020/391 über die Maßnahme SA.34402‑2015/C (ex 2015/NN) Deutschlands zugunsten der HIS (ABl. 2020, L 74, S. 22) (im Folgenden: angefochtener Beschluss).
14      Im angefochtenen Beschluss stellte die Kommission fest, dass die von der Bundesrepublik Deutschland zwischen 1976 und 2013 zugunsten von HIS durchgeführten Maßnahmen, soweit es sich um staatliche Beihilfen gehandelt habe, bestehende Beihilfen nach Art. 1 Buchst. b Ziff. v der Verordnung (EU) 2015/1589 des Rates vom 13. Juli 2015 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 108 [AEUV] (ABl. 2015, L 248, S. 9) darstellten.
15      Der verfügende Teil des angefochtenen Beschlusses lautet wie folgt:
„Artikel 1
Die von Deutschland zwischen 1976 und 2013 zugunsten der Hochschul‑Informations-System GmbH durchgeführten Maßnahmen stellten, soweit es sich um staatliche Beihilfen handelte, bestehende Beihilfen nach Artikel 1 Buchstabe b Ziffer v der Verordnung (EU) 2015/1589 dar.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet.“
16      Mit Beschluss vom 2. März 2020, Datenlotsen Informationssysteme/Kommission (T‑368/19, nicht veröffentlicht, EU:T:2020:87), stellte das Gericht fest, dass die am 18. Juni 2019 eingereichte Untätigkeitsklage gegenstandslos geworden und daher die Hauptsache erledigt war. Ferner
erlegte es der Kommission die der Klägerin in dieser Rechtssache entstandenen Kosten auf.
Verfahren und Anträge der Parteien
17      Am 20. Januar 2020 hat die Klägerin in der vorliegenden Rechtssache Klage erhoben.
18      Am 7. April 2020 hat die Bundesrepublik Deutschland bei der Kanzlei des Gerichts beantragt, als Streithelferin zur Unterstützung der Kommission zugelassen zu werden.
19      Mit gesondertem Schriftsatz, der am 24. April 2020 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Kommission gemäß Art. 130 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichts eine Einrede der Unzulässigkeit erhoben.
20      Am 3. Juli 2020 hat die Klägerin bei der Kanzlei des Gerichts ihre Stellungnahme zur Einrede der Unzulässigkeit eingereicht.
21      Die Klägerin beantragt in der Klageschrift,
–        den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären;
–        der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
22      Die Kommission beantragt in der Einrede der Unzulässigkeit,
–        die Klage als unzulässig abzuweisen;
–        der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
23      In ihrer Stellungnahme zur Einrede der Unzulässigkeit beantragt die Klägerin, die Einrede der Unzulässigkeit zurückzuweisen oder die Entscheidung über die Zulässigkeit der Klage dem Endurteil vorzubehalten.
Rechtliche Würdigung
24      Gemäß Art. 130 Abs. 1 und 7 der Verfahrensordnung kann das Gericht auf Antrag der Beklagten vorab über die Unzulässigkeit oder die Unzuständigkeit entscheiden.
25      Aufgrund des vorliegend von der Kommission gestellten Antrags, über die Unzulässigkeit zu entscheiden, beschließt das Gericht, das sich aufgrund der Aktenlage für ausreichend unterrichtet hält, gemäß den genannten Bestimmungen durch mit Gründen versehenen Beschluss zu entscheiden, ohne das Verfahren fortzusetzen.
26      Der von der Kommission geltend gemachte Unzulässigkeitsgrund wird darauf gestützt, dass die Klägerin weder nach der zweiten noch nach der dritten Variante von Art. 263 Abs. 4 AEUV klagebefugt sei.
27      Einleitend ist festzustellen, dass der angefochtene Beschluss, wie aus seinem Art. 2 hervorgeht, allein an die Bundesrepublik Deutschland und nicht an die Klägerin gerichtet ist. Dies beruht darauf, dass das Verfahren zur Kontrolle staatlicher Beihilfen nach seiner allgemeinen Systematik ein Verfahren ist, das gegenüber dem Mitgliedstaat eröffnet wird, der für die Gewährung der Beihilfe verantwortlich ist (Urteile vom 24. März 2011, Freistaat Sachsen und Land Sachsen-Anhalt/Kommission, T‑443/08 und T‑455/08, EU:T:2011:117, Rn. 50, und vom 12. November 2015, HSH Investment Holdings Coinvest‑C und HSH Investment Holdings FSO/Kommission, T‑499/12, EU:T:2015:840, Rn. 28).
28      Die vorliegende Klage kann jedenfalls nicht nach der ersten
Variante von Art. 263 Abs. 4 AEUV für zulässig erklärt werden, da der angefochtene Beschluss
nicht an die Klägerin gerichtet ist.
29      Das Gericht hält es für zweckmäßig, mit der Frage der Zulässigkeit der Klage gemäß der zweiten Variante von Art. 263 Abs. 4 AEUV zu beginnen.
Zur Klagebefugnis gemäß der zweiten Variante von Art. 263 Abs. 4 AEUV
30      Nach der zweiten Variante von Art. 263 Abs. 4 AEUV kann jede natürliche oder juristische Person gegen Handlungen, die sie unmittelbar und individuell betreffen, Klage erheben.
31      Im vorliegenden Fall ist mit der Prüfung der individuellen Betroffenheit der Klägerin zu beginnen.
32      Nach ständiger Rechtsprechung können sich andere Personen als die Adressaten eines Beschlusses nur dann darauf berufen, von ihm individuell betroffen zu sein, wenn er sie wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt und sie dadurch in ähnlicher Weise individualisiert wie den Adressaten eines solchen Beschlusses (vgl. Urteil vom 12. Mai 2016, Hamr – Sport/Kommission, T‑693/14, nicht veröffentlicht, EU:T:2016:292, Rn. 32 und die dort angeführte Rechtsprechung).
33      Im Bereich staatlicher Beihilfen ist, wenn der Kläger die Begründetheit eines auf der Grundlage von Art. 108 Abs. 3 AEUV oder nach Abschluss des förmlichen Prüfverfahrens getroffenen Beschlusses, mit dem die Beihilfe beurteilt wird, in Frage stellt, die Klage nicht bereits deshalb zulässig, weil er als Beteiligter im Sinne von Art. 108 Abs. 2 AEUV gilt. Außer dem begünstigten Unternehmen sind nach der Rechtsprechung auch dessen Konkurrenzunternehmen von einem Beschluss der Kommission, mit dem das nach Art. 108 Abs. 2 AEUV eingeleitete förmliche Prüfverfahren abgeschlossen wird, individuell betroffen, wenn sie im Rahmen dieses Verfahrens eine aktive Rolle gespielt haben und sofern ihre Marktstellung durch die Beihilfemaßnahme, die Gegenstand des angefochtenen Beschlusses ist, spürbar beeinträchtigt wurde (Urteile vom 28. Januar 1986, Cofaz u. a./Kommission, 169/84, EU:C:1986:42, Rn. 25, und vom 22. November 2007, Sniace/Kommission, C‑260/05 P, EU:C:2007:700, Rn. 55).
34      Der Nachweis einer derartigen Beeinträchtigung hängt nicht unmittelbar von der Höhe der Beihilfe
ab, sondern vom Grad der Beeinträchtigung, den die Beihilfe für die Stellung des Klägers auf dem betreffenden Markt bewirken kann. Er kann daher bei Beihilfen vergleichbarer Höhe variieren, je nachdem, wie groß dieser Markt ist, um welche Art der Beihilfe es geht, für welchen Zeitraum sie gewährt wurde, ob die betroffene Tätigkeit für den Kläger eine Haupt- oder Nebentätigkeit ist und ob er die negativen Auswirkungen der Beihilfe umgehen kann. Damit der Grad der Beeinträchtigung beurteilt werden kann, muss der Kläger daher u. a. den relevanten Markt definieren und dem Gericht die wesentlichen Angaben zu dessen Struktur vorlegen. Dabei kann es sich
u. a.
um die Zahl der auf dem Markt tätigen Wettbewerber, deren Marktanteile und die etwaige Entwicklung dieser Marktanteile seit der Umsetzung der betreffenden Maßnahmen handeln (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 12. Juni 2014, Sarc/Kommission, T‑488/11, nicht veröffentlicht, EU:T:2014:497, Rn. 36, 37 und 43).
35      Im vorliegenden Fall hat die Klägerin im Verfahren vor der Kommission unstreitig eine aktive Rolle gespielt. Sie hat nämlich am 15. März 2012 eine Beschwerde bei der Kommission eingereicht und im Rahmen des förmlichen Prüfverfahrens eine Stellungnahme abgegeben. Somit bleibt zu prüfen, ob die Marktstellung der Klägerin durch die Beihilfemaßnahmen, die Gegenstand des angefochtenen Beschlusses sind, spürbar beeinträchtigt wurde.
36      Hierzu macht die Klägerin erstens geltend, sie und HIS seien auf demselben Markt tätig und stünden unmittelbar miteinander in Wettbewerb. Zweitens trägt sie vor, ein wesentlicher Teil des Marktes stehe den privaten Anbietern kaum zur Verfügung; sie habe jahrelang Verluste erlitten und ihre Tätigkeit nur aufgrund einer erheblichen Rekapitalisierung fortsetzen können. Die kleine Zahl von Anbietern auf dem Markt für Campus-Management-Systeme oder Einzelmodule mache diesen Markt ebenfalls anfälliger für eine Beeinträchtigung des Wettbewerbs. Drittens hätten in den Jahren bis 2014 aufgrund der Verzögerung bei der Einführung des von HIS entwickelten Produkts „HISinONE“ 45 Hochschulen von HIS-Produkten zum Produkt der Klägerin gewechselt. Diese große Zahl zeige, dass ohne einen verfälschten Wettbewerb noch viele weitere öffentliche Hochschulen wahrscheinlich das Produkt der Klägerin erworben hätten. Viertens habe HIS bei der Vermarktung ihres integrierten Verwaltungssystems nur ein Schlüsselmodul angeboten, das bereits von etwa 250 Hochschulen eingesetzt worden sei, und wäre ohne Förderung nicht in der Lage gewesen, unter normalen Marktbedingungen ihre eigene Software für ein integriertes Verwaltungssystem zu entwickeln. Fünftens halte HIS etwa 90 % der Marktanteile im dominierenden Marktsegment der Hochschulen unter staatlicher Trägerschaft und habe seit der Existenz dieses Marktes Beihilfen erhalten, so dass sie ihre Produkte zu Preisen verkaufen könne, die 70 % unter den Durchschnittspreisen ihrer Konkurrenten lägen. Sechstens habe die Klägerin eine flankierende Tätigkeit im Bereich Corporate Education aufnehmen müssen, um die wegen der Beihilfen entstandenen
Verluste auszugleichen. Siebtens stelle der Markt der privaten Hochschulen gerade einmal 8 % aller Studierenden dar, so dass der Klägerin ein immenser Markt verwehrt werde.
37      Die Kommission trägt vor, die Klägerin habe nicht dargelegt, dass die Direktzuschüsse und Steuerbefreiungen zugunsten von HIS ihre Marktstellung spürbar beeinträchtigt hätten. Die Klägerin stütze ihr Vorbringen auf nicht näher substantiierte Hypothesen und unbelegte Behauptungen. Im Übrigen stehe ihr Argument der angeblichen Marktabschottung wegen des Ausbleibens öffentlicher Ausschreibungen in keinem Zusammenhang mit den in Rede stehenden Maßnahmen. Außerdem führe sie die Beeinträchtigung ihrer Marktstellung auf die Umwandlung von HIS in eine Genossenschaft ab dem 28. Januar 2014 zurück, obwohl die Auswirkungen dieser Umwandlung nicht in die Zuständigkeit der Beihilfekontrollen fielen und der betreffende Zeitraum jedenfalls nicht vom angefochtenen Beschluss erfasst sei.
38      Was im vorliegenden Fall die Abgrenzung des relevanten Marktes betrifft, auf dem die Klägerin nach ihren Angaben mit HIS im Wettbewerb stand und im Wesentlichen ähnliche Tätigkeiten ausübte wie diese, so hatte HIS vor ihrer Umwandlung in eine Genossenschaft im Jahr 2014 nach ihrer Satzung die Einführung und Anwendung von Informationssystemen für die Verwaltung von Hochschulen zum Ziel (zehnter Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses). In diesem Zusammenhang entwickelte HIS in den 1980er und 1990er Jahren insbesondere die Software „SOS“ zur Verwaltung der operativen Prozesse in den Hochschulen, dann das Softwaremodul „HIS GX Generation“ und schließlich ab 2013 die neue Generation integrierter Software „HISinOne“. Die Produkte von HIS werden von mehr als 200 öffentlichen und kirchlichen Hochschulen in Deutschland in den Bereichen Bewerbungs- und Zulassungsverwaltung, Studierendenverwaltung, Prüfungsverwaltung sowie Personal- und Stellenverwaltung verwendet (Erwägungsgründe 12, 54, 55 und 93 des angefochtenen Beschlusses).
39      Die Klägerin ist ihrerseits seit 1993 auf dem Markt der IT‑Systeme für Hochschulen tätig. Nach ihren Angaben, denen die Kommission nicht widersprochen hat, zählen zu ihren Kunden 55 Hochschulen (53 in Deutschland sowie zwei in Österreich und der Schweiz), denen sie integrierte IT‑Software und Support für das Campusmanagement bietet. Ihr Hauptprodukt ist das System „CampusNet“ (16. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses), das sie seit 2006 mittels Lizenzen vertreibt.
40      Die Feststellungen, auf die sich die Kommission im angefochtenen Beschluss gestützt hat, und die von der Klägerin angeführten Gesichtspunkte lassen den Schluss zu, dass zwischen ihr und HIS ein Wettbewerbsverhältnis besteht.
41      Es ist zwar, wie die Klägerin geltend macht, nicht ausgeschlossen, dass der Markt für das Campusmanagement als segmentiert angesehen werden kann, wenn die Module zur Erfüllung spezifischer Funktionen berücksichtigt werden; bei den neueren Produkten wie „CampusNet“ handelt es sich jedoch um integrierte, anpassungsfähige und evolutive Verwaltungssysteme, die alle Funktionen von Einzelmodulen erfüllen können.
42      Somit sind die Klägerin und HIS derzeit als Anbieter integrierter IT‑Systeme zum Campusmanagement für Hochschulen tätig, die Klägerin mit dem Produkt „CampusNet“ und HIS mit dem Produkt „HISinOne“, wobei HIS bereits vor dem Inverkehrbringen von „HISinOne“ in der Lage war, die verschiedenen Bedürfnisse ihrer Kunden zu erfüllen, und zwar durch die Bereitstellung von Modulen, die zwar Einzelmodule waren, aber dennoch die meisten Kundenbedürfnisse erfüllen konnten. Im maßgeblichen Zeitraum (bis 2013) sprachen
HIS und die Klägerin also dieselben Kundenkreise mit Produkten an, die,
auch wenn sie gewisse Unterschiede aufwiesen, gleichwohl weitgehend austauschbar waren, so dass es als erwiesen anzusehen ist, dass
zwischen ihnen ein Wettbewerbsverhältnis bestand.
43      Nach der Beurteilung des Wettbewerbsverhältnisses zwischen HIS und der Klägerin ist zu prüfen, ob die Klägerin rechtlich hinreichend bewiesen hat, dass der angefochtene Beschluss ihre Marktstellung in einer Weise, die sie im Sinne des Urteils vom 15. Juli 1963, Plaumann/Kommission (25/62, EU:C:1963:17), individualisierte,
spürbar beeinträchtigt hat. Dazu müsste sie nachgewiesen haben, dass die Direktzuschüsse und Steuerbefreiungen, die HIS bis Ende 2013 erhielt, ihre Marktstellung spürbar beeinträchtigten oder dass sich ihre eigene Situation ohne diese Beihilfemaßnahmen günstiger entwickelt hätte.
44      Was zunächst die geltend gemachte
Marktabschottung betrifft, hat die Kommission zutreffend darauf hingewiesen, dass die Klägerin diese in ihren Schriftsätzen größtenteils zum einen darauf zurückführt, dass HIS seit 2014 als Genossenschaft tätig sei, was deren Mitglieder (Länder und öffentliche Hochschulen) dazu veranlasse, vorrangig auf die über ihren Mitgliedsbeitrag bereits bezahlten Leistungen von HIS zurückzugreifen, und zum anderen darauf, dass öffentliche Ausschreibungen für die Anschaffung von IT‑Lösungen zum Campusmanagement ausgeblieben seien.
45      Zwar ist es nicht ausgeschlossen, dass diese beiden Faktoren zur Verkleinerung des Marktes beitragen; die Klägerin schätzt insoweit, dass etwa 80 % der öffentlichen Hochschulen „HISinOne“ nutzten, während der Marktanteil privater Hochschulen weniger als 10 % betrage. Diese Faktoren stehen jedoch in keinem unmittelbaren Zusammenhang mit dem Gegenstand des angefochtenen Beschlusses, insbesondere weil sie einen Zeitraum außerhalb des Referenzzeitraums dieses Beschlusses betreffen und daher als solche nicht als Beweis für die Verschlechterung der Wettbewerbssituation der Klägerin und für die Verluste
berücksichtigt werden können, die ihr im Zusammenhang mit den fraglichen Beihilfemaßnahmen entstanden sein sollen.
46      Sodann hat die Klägerin hinsichtlich der von ihr angeführten geringen Zahl von Anbietern auf dem Markt in der Tabelle in Rn. 29 der Klageschrift 16 potenzielle oder bereits tätig gewordene Anbieter auf dem deutschen Markt genannt. Abgesehen davon, dass dieser Faktor in keinem unmittelbaren Zusammenhang mit der Wettbewerbssituation der Klägerin selbst steht, deutet er eher auf eine gewisse Öffnung eines relativ spezialisierten Marktes für den Wettbewerb mit einem recht breiten Angebot hin, wobei die Klägerin selbst hervorhebt, dass nationale Märkte wie der deutsche Markt Besonderheiten im Zusammenhang mit den Eigenarten der Hochschulsysteme aufwiesen, die neue Wettbewerber vom Markteintritt abhalten könnten.
47      Desgleichen ist darauf hinzuweisen, dass sich nach den Angaben der Klägerin 45 Hochschulen für ihr Produkt „CampusNet“ entschieden haben. Zwar ist nicht ausgeschlossen, dass sie ohne die fraglichen Beihilfemaßnahmen einen größeren Marktanteil erlangt hätte; selbst wenn man unterstellt, dass ihr Wachstum gebremst wurde, weist sie jedoch nicht nach, inwiefern und mit welchem etwaigen Anteil die
genannten Maßnahmen die Ursache dafür sein sollen, da auch andere Faktoren – wie der Umstand, dass HIS vor ihr auf dem Markt war und dadurch Kunden an sich binden konnte, die mit dem Austausch eines bereits vorhandenen IT‑Umfelds verbundenen
hohen Kosten oder das Ausbleiben öffentlicher Ausschreibungen –
eine Rolle spielen können.
48      Im Übrigen weist die Klägerin zwar sowohl auf die Kostenstruktur von HIS hin als auch darauf, dass HIS Produkte unter Marktpreisen verkauft habe und nicht in der Lage gewesen sei, neue Produkte unter normalen Marktbedingungen zu entwickeln, doch beschränkt sie sich auf nicht belegte Behauptungen; insbesondere erbringt sie keinen Nachweis für einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen den Beihilfemaßnahmen, ihrer genauen buchhalterischen Auswirkung bei HIS und der eigenen Marktleistung. Es ist nicht auszuschließen, dass die Beihilfemaßnahmen die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit von HIS künstlich begünstigt und die Wettbewerbssituation der Klägerin entsprechend beeinträchtigt haben, aber eine solche Wechselwirkung zwischen den betreffenden Faktoren hat in diesem Stadium hypothetischen Charakter.
49      Schließlich führt die Klägerin zwar aus, sie habe eine flankierende Tätigkeit im Bereich Corporate Education aufnehmen müssen, um Einnahmen zu erzielen und die wegen der Beihilfemaßnahmen entstandenen
Verluste auszugleichen, doch ist festzustellen, dass im fraglichen Sektor eine flankierende Tätigkeit im Bereich der Fortbildung häufig vorkommt. Außerdem hat die Klägerin nicht dargetan, dass diese nach ihren Angaben neue Tätigkeit für ihr wirtschaftliches Überleben unerlässlich war oder dass zwischen dieser Neuorientierung und den fraglichen Maßnahmen ein unmittelbarer Zusammenhang bestand.
50      Zusammengenommen können die von der Klägerin angeführten Gesichtspunkte zwar zu einer Schwächung ihrer Wettbewerbssituation auf dem Markt beigetragen haben, doch sind die konkreten – individuellen oder kumulativen –
Auswirkungen dieser Gesichtspunkte auf ihre Situation nicht belegt.
51      Da die Klägerin ihre individuelle
Betroffenheit
nicht in rechtlich hinreichender Weise nachgewiesen hat, kann die vorliegende Klage, ohne dass in diesem Stadium das Kriterium der unmittelbaren Betroffenheit geprüft zu werden braucht, nicht als gemäß der zweiten Variante von Art. 263 Abs. 4 AEUV zulässig angesehen werden.
52      Daher ist zu prüfen, ob die vorliegende Klage gemäß der dritten Variante von Art. 263 Abs. 4 AEUV für zulässig erklärt werden kann.
Zur Klagebefugnis gemäß der dritten Variante von Art. 263 Abs. 4 AEUV
53      Nach der dritten Variante von Art. 263 Abs. 4 AEUV kann jede natürliche oder juristische Person gegen Rechtsakte mit Verordnungscharakter, die sie unmittelbar betreffen und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen, Klage erheben; daher kann ein Einzelner, ohne nachweisen zu müssen, dass er von einem Rechtsakt individuell betroffen ist, Nichtigkeitsklage erheben, sofern dieser Rechtsakt ihn unmittelbar betrifft, Verordnungscharakter hat und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich zieht.
54      Das Gericht hält es für zweckmäßig, zunächst zu prüfen, ob es sich bei dem angefochtenen Beschluss um einen Rechtsakt mit Verordnungscharakter handelt.
55      Im Kontext der dritten Variante von Art. 263 Abs. 4 AEUV bezieht sich der Begriff „Rechtsakte mit Verordnungscharakter“ auf Rechtsakte mit allgemeiner Geltung
unter Ausschluss von Gesetzgebungsakten (Urteil vom 3. Oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami u. a./Parlament und Rat, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, Rn. 58 bis 61).
56      Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs hat ein Rechtsakt allgemeine Geltung, wenn er für objektiv bestimmte Situationen gilt und Rechtswirkungen gegenüber allgemein und abstrakt umschriebenen Personengruppen erzeugt (vgl. Urteil vom 6. November 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Kommission, Kommission/Scuola Elementare Maria Montessori und Kommission/Ferracci, C‑622/16 P bis C‑624/16 P, EU:C:2018:873, Rn. 29 und die dort angeführte Rechtsprechung).
57      Außerdem bezeichnet nach den im vorliegenden Fall einschlägigen materiell-rechtlichen Bestimmungen –
konkret
Art. 1 Buchst. d der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel [108 AEUV] (ABl. 1999, L 83, S. 1) sowie
der mit identischem Wortlaut an seine Stelle getretene Art. 1 Buchst. d der Verordnung 2015/1589 – der Begriff „Beihilferegelung“ „eine Regelung, wonach Unternehmen, die in der Regelung in einer allgemeinen und abstrakten Weise definiert werden, ohne nähere Durchführungsmaßnahmen Einzelbeihilfen gewährt werden können, beziehungsweise eine Regelung, wonach einem oder mehreren Unternehmen nicht an ein bestimmtes Vorhaben gebundene Beihilfen für unbestimmte Zeit und/oder in unbestimmter Höhe gewährt werden können“.
58      Im Bereich der staatlichen Beihilfen hat der Gerichtshof zur zweiten Variante von Art. 263 Abs. 4 AEUV wiederholt entschieden, dass Beschlüsse der Kommission, die zum Gegenstand haben, eine nationale Regelung zu genehmigen oder zu verbieten, allgemeine Geltung haben. Diese allgemeine Geltung ergibt sich daraus, dass solche Beschlüsse für objektiv bestimmte Situationen gelten und Rechtswirkungen gegenüber einer allgemein und abstrakt umschriebenen Personengruppe erzeugen (vgl. Urteil vom 6. November 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Kommission, Kommission/Scuola Elementare Maria Montessori und Kommission/Ferracci, C‑622/16 P bis C‑624/16 P, EU:C:2018:873, Rn. 31 und die dort angeführte Rechtsprechung).
59      Diese Rechtsprechung ist auf die dritte Variante von Art. 263 Abs. 4 AEUV übertragbar. Die Frage, ob ein Rechtsakt allgemeine Geltung hat, betrifft nämlich eine objektive Eigenschaft dieses Rechtsakts, die nicht variieren kann, je nachdem, um welche Variante
von Art. 263 Abs. 4 AEUV es geht. Eine Auslegung, nach der ein Rechtsakt im Rahmen der zweiten Variante
von Art. 263 Abs. 4 AEUV allgemeine Geltung und zugleich im Rahmen der dritten Variante
von Art. 263 Abs. 4 AEUV keine allgemeine Geltung haben kann, liefe überdies dem Ziel zuwider, das der Grund für die Hinzufügung der letztgenannten Bestimmung war, nämlich die Zulässigkeitsvoraussetzungen von Nichtigkeitsklagen natürlicher und juristischer Personen zu lockern (Urteil vom 6. November 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Kommission, Kommission/Scuola Elementare Maria Montessori und Kommission/Ferracci, C‑622/16 P bis C‑624/16 P, EU:C:2018:873, Rn. 32).
60      Die Kommission macht geltend, der angefochtene Beschluss gehöre nicht zur Kategorie der Rechtsakte mit Verordnungscharakter im Sinne der dritten Variante
von Art. 263 Abs. 4 AEUV, da er keine allgemeine Geltung habe.
61      Die Klägerin macht geltend, im Hinblick auf das Urteil vom 6. November 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Kommission, Kommission/Scuola Elementare Maria Montessori und Kommission/Ferracci (C‑622/16 P bis C‑624/16 P, EU:C:2018:873), sei ein Beschluss der Kommission, mit dem eine Beihilferegelung genehmigt werde, ein „Rechtsakt mit Verordnungscharakter“; da im vorliegenden Fall mit dem angefochtenen Rechtsakt eine Beihilferegelung genehmigt werde, handele es sich um einen Rechtsakt mit Verordnungscharakter.
62      Erstens hat die Kommission zu den Steuerbefreiungen, die HIS bis 2014 gewährt wurden, in den Erwägungsgründen 161 bis 163 des angefochtenen Beschlusses ausgeführt, dass sie auf dem Körperschaftsteuergesetz, dem Gewerbesteuergesetz und der Abgabenordnung beruhten. In der Fassung vom 24. Mai 1965, die zum Zeitpunkt
der Gründung von HIS am 1. Januar 1976 in Kraft gewesen sei, habe das Körperschaftsteuergesetz eine Befreiung gemeinnütziger Organisationen von der Körperschaftsteuer vorgesehen. Das Gewerbesteuergesetz habe in der Fassung vom 25. Mai 1965 eine nahezu gleichlautende Befreiung von der Gewerbesteuer enthalten. Diese Vorschriften hätten sich seit der Gründung von HIS jedenfalls nicht wesentlich geändert.
63      Nach den Feststellungen der Kommission in den Erwägungsgründen 131 bis 133 des angefochtenen Beschlusses hat HIS im betreffenden Zeitraum aber auch Software an private deutsche Hochschulen und an ausländische Hochschulen verkauft; diese Tätigkeit sei entgegen dem Vorbringen der deutschen Behörden als wirtschaftliche Tätigkeit einzustufen und könne überdies nicht als reine Nebentätigkeit angesehen werden.
64      Desgleichen hat die Kommission im 138. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses ausgeführt, sie habe im Beschluss zur Einleitung des
förmlichen Prüfverfahrens nicht ausschließen können, dass HIS ein selektiver Vorteil verschafft worden sei; die Beurteilung eines selektiven Vorteils hänge davon ab, ob HIS ein Unternehmen sei. Aus diesem Grund hat sie in den Erwägungsgründen 52 und 53 des
letztgenannten Beschlusses darauf hingewiesen, dass die HIS gewährten Steuerbefreiungen davon abhängig gewesen seien, dass HIS keine wirtschaftliche Tätigkeit ausübe, wobei nicht auszuschließen sei, dass HIS durch den Verkauf ihrer Waren oder Dienstleistungen an private deutsche Hochschulen und an ausländische Hochschulen eine solche Tätigkeit ausgeübt habe.
65      Aus dieser Analyse hat die Kommission im 140. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses den Schluss gezogen, dass im Zusammenhang mit den Steuerbefreiungen für HIS das Vorliegen selektiver staatlicher Beihilfen nicht ausgeschlossen werden könne, da HIS die Beihilfen trotz der Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit erhalten habe.
66      Unter diesen Umständen kann nicht davon ausgegangen werden, dass der angefochtene Beschluss die Genehmigung einer Steuerregelung zum Gegenstand hat, die auf eine allgemein und abstrakt definierte Gruppe von Wirtschaftsteilnehmern Anwendung findet.
67      HIS wurden die fraglichen, grundsätzlich gemeinnützigen Organisationen vorbehaltenen
Steuerbefreiungen
nämlich gewährt, obwohl sie eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübte; der Vorteil, den sie daraus zog, hatte daher selektiven Charakter. Somit erhielt HIS diesen Vorteil offenbar aufgrund einer fehlerhaften Anwendung der die genannten Befreiungen vorsehenden steuerlichen Bestimmungen auf ihre besondere Situation.
68      Die steuerlichen Bestimmungen, aufgrund deren HIS Steuerbefreiungen erhielt, können daher im vorliegenden Fall nicht als Beihilferegelung mit allgemeiner Geltung angesehen werden.
69      Zweitens hat die Kommission die jährlichen Direktzuschüsse für HIS aus dem Bundeshaushalt und dem Haushalt der Länder (155. Erwägungsgrund
des angefochtenen Beschlusses) im 158. Erwägungsgrund
des angefochtenen Beschlusses als Beihilferegelung eingestuft. In ihrer Einrede der Unzulässigkeit trägt sie jedoch auch vor, diese
Zuschüsse seien im Konsortialvertrag und in der Satzung von HIS, die keine Rechtswirkungen gegenüber einer allgemein und abstrakt umschriebenen Personengruppe erzeugt hätten, vorgesehen gewesen und nur HIS gewährt worden. Hierzu führt die Kommission im 155. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses aus,
§ 6 der Satzung von HIS habe in den Jahren 1976-1977 und 2000 wie folgt gelautet: „Die Gesellschafter stellen der Gesellschaft die zur Erfüllung der satzungsgemäßen Aufgaben erforderlichen Mittel – soweit keine eigenen Einnahmen entstehen – … zur Verfügung“.
70      Das Vorbringen der Klägerin enthält nichts, was diese Feststellungen der Kommission in Frage stellen könnte. Da sich die jährlichen Direktzuschüsse für HIS aus Verpflichtungen des Bundes und der Länder ergaben, die auf Rechtsakten beruhten, deren Tragweite auf den Kreis der darin speziell bezeichneten Einrichtungen beschränkt war, kann diesen Rechtsakten keine allgemeine Geltung beigemessen werden.
71      Der angefochtene Beschluss zielte daher darauf ab, zugunsten von HIS Steuerbefreiungen und jährliche Direktzuschüsse zu genehmigen, die aufgrund von Rechtsakten ohne allgemeine Geltung gewährt wurden.
72      In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen ist festzustellen, dass der angefochtene Beschluss kein Rechtsakt mit allgemeiner Geltung ist und somit nicht zur Kategorie der Rechtsakte mit Verordnungscharakter im Sinne der dritten Variante
von Art. 263 Abs. 4 AEUV gehört.
73      Ohne dass in diesem Stadium die Kriterien der unmittelbaren Betroffenheit und des Vorliegens von Durchführungsmaßnahmen geprüft zu werden brauchen, ist daraus zu schließen, dass die vorliegende Klage nicht als gemäß der dritten Variante von Art. 263 Abs. 4 AEUV zulässig angesehen werden kann.
74      Nach alledem ist die Klage insgesamt als unzulässig abzuweisen.
75      Schließlich ist festzustellen, dass der Antrag der Bundesrepublik Deutschland auf Zulassung als Streithelferin zur Unterstützung der Kommission gemäß Art. 142 Abs. 2 der Verfahrensordnung gegenstandslos geworden ist.
Kosten
76      Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
77      Da die Klägerin mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Kommission neben ihren eigenen Kosten die Kosten der Kommission aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Zweite Kammer)
beschlossen:
1.      Die Klage wird abgewiesen.
2.      Der Antrag der Bundesrepublik Deutschland auf Zulassung als Streithelferin zur Unterstützung der Europäischen Kommission ist gegenstandslos geworden.
3.      Die Datenlotsen Informationssysteme GmbH trägt die Kosten.
Luxemburg, den 18. Januar 2021
Der Kanzler
Die Präsidentin
E. Coulon
V. Tomljenović
*      Verfahrenssprache: Deutsch.