61999CC0321_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Förevarande mål rör ett överklagande ingett av Associação dos Refinadores de Açúcar Portugueses (ARAP), Alcântara Refinarias Açúcares SA och RAR Refinarias de Açúcar Reunidas SA (nedan gemensamt kallade ARAP c.s.). De har yrkat att förstainstansrättens dom av den 17 juni 1999 skall upphävas. De andra parterna i förfarandet utgörs av Europeiska gemenskapernas kommission svarande i första instans samt Republiken Portugal och DAI Sociedade de Desenvolvimento Agro-Industrial SA, vilka har intervenerat till stöd för kommissionen. Kommissionen har i sin svarsinlaga även yrkat att den överklagade domen delvis skall upphävas.
2. Detta mål rör beviljande av statligt investeringsstöd av Portugal och Europeiska gemenskapen för upprättandet av ett betsockerraffinaderi i Corruche i Tejo- och Sorraiadalen. I fråga är den sammanlagda effekten av tillämpningen av tre nationella stödprogram och ett ansenligt gemenskapsstöd inom ramen för politiken för att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen. För var och en av de nationella åtgärderna gäller att de prima facie uppfyller de villkor som kommissionen ställt upp för tillämpningen av de regler på vilka de grundas. Även gemenskapsstödet uppfyller de gemenskapsrättsliga krav som är tillämpliga på detta. Den principiella frågan som här uppkommit är huruvida den kumulativa tillämpningen av de olika stöden som uppgår totalt till mer än 75 procent av de investeringar som är stödberättigande kräver en enskild och uttryckligen motiverad bedömning av kommissionen vad beträffar konsekvenserna för konkurrensförhållandena på den ifrågavarande sockermarknaden.
I Ekonomisk bakgrund och tillämplig lagstiftning
A Ekonomisk bakgrund
3. Världsmarknaden för socker kännetecknas av en produktionskapacitet som är större än efterfrågan. Under decenniet mellan år 1989/1990 och år 1999/2000 fördubblades lagren från 31 miljoner ton till uppskattningsvis 62 miljoner ton. Världsproduktionen av socker under år 1999/2000 uppgick till ungefär 135 miljoner ton och konsumtionen till ungefär 127 miljoner ton. I detta hänseende skall det noteras att förhållandet mellan produktion och konsumtion på världsmarknaden är föremål för starka konjunktursvängningar.
4. Även i gemenskapen överstiger produktionen väsentligt efterfrågan. År 1998/1999 producerades 18,1 miljoner ton socker i gemenskapen, varav 14,2 miljoner ton föll inom produktionskvoten, 2,2 miljoner ton föll utanför kvoten och 1,7 miljoner ton avsåg förmånsimporterat raffinerat rörsocker. Samma år uppgick konsumtionen till ungefär 12,7 miljoner ton. Resterande överskott hade dock inget inflytande på priserna i gemenskapen tack vare prisstödsmekanismen och exportprogrammet inom den gemensamma organisationen av marknaden som återges nedan.
5. Den gemensamma organisationen av marknaden tillförsäkrar odlarna av sockerbetor en god avkastning per hektar som ligger betydligt högre än den för annan odling. Den stabiliserar prisnivån och säkerställer sockerförsörjningen. Dessa kännetecken gör det mycket attraktivt såväl för odlare av sockerbetor som för sockerproducenterna att producera socker inom den kvot som tilldelats.
6. Sockerproducenterna kan köpa in sin råvara (sockerbetor) till ett fast pris och inom den kvot som beviljats sälja sin slutprodukt (vitt socker) till ett garanterat pris. Sockerindustrin är starkt koncentrerad inom Europeiska unionen. I tio av de fjorton medlemsstater som producerar socker är hela den nationella kvoten i händerna på endast ett eller två företag som är aktiva i huvudsak på sina nationella marknader. Tack vare kvoterna, prissystemet och ett milt konkurrensklimat tillförsäkras producenterna stabilitet och en garanterad inkomst.
7. Den inhemska efterfrågan på socker i Portugal uppgår till ungefär 300 000 ton. Före Portugals anslutning till Europeiska gemenskaperna producerades denna mängd helt av Alcântara Refinarias Açúcares SA och RAR Refinarias de Açúcar Reunidas SA. Dessa företag raffinerar rått rörsocker som införts från tredje land till vitt socker. Endast på Azorerna producerades en ringa mängd betsocker (ungefär 10 000 ton).
B Tillämplig lagstiftning
8. Den tillämpliga lagstiftningen i detta mål domineras av tre komplex gemenskapsregler:
a. Reglerna om Portugals anslutning till Europeiska gemenskaperna och reglerna om den gemensamma organisationen av marknaden för socker.
b. Reglerna om statligt stöd i allmänhet och statligt stöd till den sockerproducerande sektorn i synnerhet.
c. Reglerna om gemenskapsstöd från EUGFJ:s utvecklingssektion.
1. Portugals anslutning och den gemensamma organisationen av sockermarknaden
9. Vid tidpunkten för Portugals anslutning till Europeiska gemenskaperna år 1986 dominerades den gemensamma organisationen av sockermarknaden av rådets förordning (EEG) nr 1785/81 av den 30 juni 1981 om den gemensamma organisationen av marknaden för socker. Denna organisation av marknaden har följande huvudsakliga kännetecken:
a) En reglering om produktionskvoter som gäller för slutprodukten (vitt socker) i stället för på referensjordbruksprodukter (sockerbetor och rörsocker). Den viktigaste kvoten är den så kallade A-kvoten. Vidare finns det en B-kvot för vilken ett lägre referenspris gäller. Rådet fastställer kvoterna på förslag av kommissionen för en tidsperiod på 57 år.
b) Ett prissystem där rådet på förslag av kommissionen varje år fastställer ett pris för sockerbetor och ett interventionspris för vitt socker.
c) Ett exportprogram enligt vilket kvoter och raffinerat förmånsrörsocker som inte säljs på EU-marknaden förs ut med exportbidrag. Inom detta program fastställer kommissionen varje vecka bidragsbeloppen med stöd av offerter från sockerhandlare.
d) Ett importprogram för rörsocker till förmånstariffer.
e) Produktionsavgifter för att täcka kostnaderna för exportbidrag till sockerindustrin (minskat med ett belopp motsvarande införseln av förmånssocker) och lageravgifter för att täcka kostnaderna för ersättning till företag som lagrar socker.
10. Vid anslutningsförhandlingarna insisterade Portugal, som var så gott som helt beroende av importerat rått rörsocker för sin försörjning, kraftigt för att erhålla en produktionskvot för betsocker för att på så sätt kunna utnyttja de fördelar som den gemensamma organisationen av sockermarknaden erbjöd. Enligt artikel 26 och bilaga 1 avdelning XIV c i akten om anslutningsvillkoren för Konungariket Spanien och Republiken Portugal och anpassningarna av fördragen (nedan kallad anslutningsakten) tilldelades Portugal en kvot för betsocker på 70 000 ton. Av denna kvot var 10 000 ton bestämt för Azorerna och 60 000 ton för det portugisiska fastlandet. De ifrågavarande bestämmelserna i anslutningsakten innebar en ändring av förordning nr 1785/81. En konsekvens av detta beslut i anslutningsakten var att Europeiska gemenskapens överskott av socker, som redan fanns år 1986, skulle bli ännu större.
11. Av ordalydelsen i anslutningsakten framgår att kvoten på 60 000 ton för portugisiska fastlandet var avsedd för företag med säte där i syfte att påbörja produktion av socker. Genom rådets förordning (EG) nr 1599/96 av den 30 juli 1996 om ändring av förordning (EEG) nr 1785/81 om den gemensamma organisationen av marknaden för socker höjdes denna kvot från 60 000 ton till 70 000 ton.
12. Den sockerkvot som tillerkändes Portugal genom anslutningsakten förblev under en lång tid outnyttjad på grund av avsaknad av bearbetningskapacitet i detta land. Sockerbetor kan inte fraktas över stora avstånd. Därför måste betsockerraffinaderierna helst vara belägna på eller nära produktionsområdena. Av handlingarna i målet framgår att de portugisiska myndigheternas försök att få de båda i Portugal belägna sockerraffinaderierna att upprätta ett betsockerraffinaderi slutligen var förgäves.
2. Statligt stöd och den sockerproducerande sektorn
13. Enligt artikel 42 i EG-fördraget (nu artikel 36 EG) är de allmänna konkurrensreglerna i EG-fördraget tillämpliga på produktion av och handel med jordbruksprodukter endast i den mån rådet beslutar detta. Enligt artikel 44 i förordning nr 1785/81 är artiklarna 9294 i EG-fördraget (nu artiklarna 8789 EG) tillämpliga på produktion av och handel med de produkter som finns upptagna i artikel 1.1 i förordningen, däribland socker och sockerbetor.
14. Denna bestämmelse utvecklas närmare i artikel 46 i förordningen. Däri bemyndigas Italien och Frankrike att bevilja anpassningsstöd inom sockersektorn på strikt definierade villkor. Beviljandet av stöd till upprättandet av ett sockerraffinaderi i Portugal omnämns inte i denna artikel.
15. Enligt rambestämmelsen för det statliga stödet till investeringar för bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter av den 2 februari 1996 (nedan kallad rambestämmelsen) undantas varje statligt stöd till investeringar i sockersektorn, med undantag för bland annat investeringar för användning av den sockerkvot som Portugal tillerkändes i anslutningsakten. Denna rambestämmelse är förenlig med kommissionens beslut 94/173/EEG av den 22 mars 1994 om de urvalskriterier som skall fastställas för investeringar avsedda att förbättra villkoren för förädling och saluföring av jordbruks- och skogsbruksprodukter och om upphävande av beslut 90/342/EEG, vilket omnämns i punkterna 21 till 22 nedan.
16. Genom beslut av den 3 juli 1991 riktat till den portugisiska regeringen godkände kommissionen lagdekret 95/90 om ändring av "Estatuto dos Beneficios Fiscais" (bestämmelse om skatteförmåner). I detta lagdekret föreskrivs särskilda skattebefrielser, begränsade till en period om tio år, till förmån för bolag som investerar mer än 10 miljarder PTE. Stödet får maximalt utgöra 10 procent av nettoinvesteringen, och i undantagsfall 20 procent.
17. Kommissionen förenade sitt godkännande med villkoret att stödet i varje enskilt fall var förenligt med "gemenskapsrättens regler och rambestämmelser för vissa industri-, jordbruks- och fiskesektorer". Enligt beslutet om godkännande skulle den portugisiska regeringen dessutom anmäla alla projekt som får skattebefrielser på 1020 procent, samt alla förslag som avser känsliga sektorer.
18. Genom ett beslut som delgavs den portugisiska regeringen den 30 maj 1996 godkände kommissionen att skatteförmånssystemet förlängdes att gälla på samma villkor till och med år 1999. Skyldigheten att anmäla förslag som avser känsliga sektorer omnämns dock inte i detta beslut om godkännande.
3. Reglerna om gemenskapsstöd från EUGFJ:s utvecklingssektion
19. Rådets förordning (EEG) nr 2052/88 av den 24 juni 1988 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet och om samordningen av deras verksamhet dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra finansieringsorgans verksamhet definierar målsättningarna och uppgifterna för strukturfonderna. I förevarande mål är följande av särskilt intresse:
"...
1. främja att utvecklingen och den strukturella anpassningen av regioner som släpar efter i utvecklingen, nedan kallat mål 1,
...
5. a) att påskynda anpassningen av jordbrukssektorerna,
b) att främja landsbygdens utveckling,
nedan kallade mål 5 a) och 5 b)."
Enligt bilagan till denna förordning skall hela Portugal anses vara en region som omfattas av mål 1.
20. I artikel 3.3 i förordning nr 2052/88 ges en närmare beskrivning av uppgifterna för EUGFJ:s utvecklingssektion. En av dessa uppgifter innebär att stärka och anpassa jordbruksstrukturerna, "inbegripet de strukturella förutsättningarna för saluföring och bearbetning av jordbruks- ... produkter" (artikel 3.3 a). Enligt artikel 3.4 i förordningen "redogörs för de särskilda bestämmelser om varje strukturfonds agerande i de genomförandebeslut som fastställs med stöd av artikel 130 i EG-fördraget (nu artikel 162 EG) ...". Enligt artikel 7.1 i förordningen skall "den verksamhet som finansieras av strukturfonderna, Europeiska investeringsbanken eller något annat finansieringsinstrument vara förenlig med fördragen och med de beslut som antas med stöd av dessa, samt med gemenskapens politik, inbegripet reglerna om konkurrens, offentlig upphandling och miljöskydd".
21. I rådets förordning (EEG) nr 4256/88 av den 19 december 1988 om bestämmelser för tillämpningen av förordning (EEG) nr 2052/88 i fråga om EUGFJ:s utvecklingssektion fastställs de kriterier som EUGFJ skall iaktta vid finansiering av aktiviteter som omfattas av mål 1 och 5 a) och b) i förordning nr 2052/88. Enligt artikel 10.1 i förordning nr 4256/88 skall rådet fatta beslut om det sätt på vilket EUGFJ bidrar till åtgärder för att förbättra villkoren för bearbetning och saluföring av bland annat jordbruksprodukter. Denna förordning har ändrats genom rådets förordning (EEG) nr 2085/93 av den 20 juli 1993. I sistnämnda förordning ges en närmare definition av kriterierna för finansiering av EUGFJ:s utvecklingssektions åtgärder, framför allt med tanke på översynen av den gemensamma jordbrukspolitiken såsom den utformades år 1992.
22. Med stöd av artikel 10 i förordning nr 4256/88 antog rådet förordning (EEG) nr 866/90 av den 29 mars 1990 om förbättring av villkoren för bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter. I artikel 1.2 i denna förordning definieras kriterierna för EUGFJ:s utvecklingssektions bidragande till finansieringen av investeringar för att göra det lättare att förbättra och rationalisera behandlingen, bearbetningen och saluföringen av jordbruksprodukter. Investeringarna måste enligt denna bestämmelse uppfylla något av följande kriterier:
"a) De bidrar till att styra produktionen i förhållande till den förväntade marknadsutvecklingen eller främjar utvecklingen av nya avsättningsområden för jordbruksprodukter, särskilt genom att underlätta framställning och saluföring av nya produkter eller av kvalitetsprodukter, däribland ekologiskt odlade produkter.
b) De avlastar interventionsmekanismerna i de gemensamma marknadsorganisationerna genom att gynna långsiktiga strukturförbättringar där behov av sådana finns.
c) De är lokaliserade i regioner som har särskilda problem att anpassa sig till de ekonomiska följderna av utvecklingen på jordbruksmarknaderna, eller är till fördel för dessa regioner.
d) De bidrar till att förbättra eller rationalisera försäljningskanalerna eller bearbetningsmetoderna för jordbruksprodukter.
e) De bidrar till att förbättra produkternas kvalitet, presentation eller förpackning, eller främjar en bättre användning av biprodukter, särskilt genom återvinning av avfall."
23. Enligt artikel 2 i förordning nr 866/90 skall kommissionen fastställa urvalskriterier för investeringar som berättigar till gemenskapsfinansiering. Med hjälp av dessa urvalskriterier skall prioriteringar fastställas och det skall anges vilka investeringar som skall undantas från gemenskapsfinansiering (artikel 8.1 sista meningen). Vidare skall urvalskriterierna utarbetas i enlighet med riktlinjerna för gemenskapspolitiken, särskilt den gemensamma jordbrukspolitiken (artikel 8.2). I enlighet med artikel 8.3 har kommissionen antagit beslut 94/173/EG av den 22 mars 1994 om de urvalskriterier som skall fastställas för investeringar avsedda att förbättra villkoren för förädling och saluföring av jordbruks- och skogsbruksprodukter och om upphävande av beslut 90/342.
24. Enligt ingressen till beslut 94/173 avspeglar urvalskriterierna riktlinjerna för den gemensamma jordbrukspolitiken (sjunde övervägandet), och kriterierna bör tillämpas med hänsyn till välgrundade speciella behov hos viss lokal produktion (femte övervägandet). I bilagan till detta beslut undantas alla investeringar inom sockersektorn, utom i de fall som kan medföra:
" ...
utnyttjandet av den kvot som fastställs i anslutningsakten för Portugal (för portugisiska fastlandet 60 000 ton socker)."
25. Enligt den i punkt 15 nämnda rambestämmelsen använder kommissionen vid tillämpningen av artiklarna 8789 EG analogt de sektoriella begränsningar som gäller vid gemenskapens medfinansiering av sådana investeringar. Enligt dessa rambestämmelser är allt statligt stöd i samband med investeringar enligt punkt 1.2 i bilagan till beslut 94/173 eller enligt punkt 2 i den bilagan uteslutet om de särskilda villkor som föreskrivs där inte är uppfyllda.
26. Av denna översikt av det regelverk som styr utvecklingssektionen vid EUGFJ framgår följande:
Reglerna knyter i allmänhet nära an till den gemensamma jordbrukspolitikens inriktning.
Vad särskilt gäller sockersektorn är den i det närmaste kongruent med det restriktiva regelverket för statligt stöd inom den gemensamma organisationen av marknaden för socker, vilken redan uppmärksammats ovan. Detta restriktiva regelverk återspeglas samtidigt i rambestämmelsen för det statliga stödet till investeringar för bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter.
I synnerhet vad beträffar Portugals exceptionella ställning gäller även att bestämmelserna för medfinansiering av gemenskapen genom utvecklingssektionen vid EUGFJ och de som avser statligt stöd till sockersektorn i stor utsträckning är kongruenta. Detta är inte fallet vad gäller bestämmelserna om den gemensamma marknadsorganisationen för socker. Däri tillerkänns Portugal vad beträffar statligt stöd inte någon särskild ställning.
4. Nationella åtgärder för genomförande av förordningarna nr 2052/88 och nr 866/90: planer, program och genomförandebestämmelser
27. Enligt artikel 8.4 i förordning nr 2052/88 skall medlemsstaterna utarbeta planer för den regionala utvecklingen. Dessa planer skall bland annat omfatta en redogörelse för de prioriteringar som har gjorts för den regionala utvecklingen och för de åtgärder som hänför sig till denna samt uppgifter om den avsedda användningen av stödet från strukturfonderna, Europeiska investeringsbanken och andra finansieringsinstrument vid förverkligandet av planerna.
28. Den 9 juli 1993 presenterade de portugisiska myndigheterna sin regionala utvecklingsplan. Som svar på denna antog kommissionen i enlighet med artikel 8.5 i nämnda förordning genom beslut av den 25 februari 1994 en gemenskapsplan för strukturstöd till Portugal för åren 19941999. Denna gemenskapsplan omfattade även prioriteringarna för utvecklingen inom jordbrukssektorn.
29. Det genomförandeprogram för Portugal som krävs för beviljande av stöd i enskilda fall godkändes av kommissionen den 4 mars 1994. Den del av detta genomförandeprogram som hänför sig till jordbruket föreskriver uttryckligen att en fabrik för bearbetning av sockerbetor skall anläggas i syfte att utnyttja den sockerkvot som Portugal tilldelats.
30. Därefter förelade de portugisiska myndigheterna den 2 maj 1994 kommissionen ytterligare en specifik genomförandeplan för strukturell förbättring av förädling och saluföring av jordbruks- och skogsbruksprodukter. I denna plan anges uttryckligen anläggandet av ett raffinaderi för bearbetning av sockerbetor. Genomförandeprogrammet och den nämnda genomförandeplanen utgör tillsammans den sektorsplan som föreskrivs i artikel 2 i förordning nr 866/90.
31. Enligt artikel 16.3 i förordning nr 866/90 skall medlemsstaterna "åta sig att delta i finansieringen av de investeringar som kommissionen godkänt för stöd från EUGFJ med minst 5% av de berättigade kostnaderna". Den 25 september 1995 underrättade de portugisiska myndigheterna kommissionen om sina åtgärder i syfte att genomföra bland annat denna bestämmelse. I detta hänseende hänvisade de till artikel 93.3 i EG-fördraget (nu artikel 88.3 EG). Med hänsyn till att dessa åtgärder utgjorde den rättsliga grunden för nationellt stöd för investeringsprojekt som skulle kunna berättiga till gemenskapens medfinansiering i detta fall från EUGFJ:s utvecklingssektion och således inte utgjorde någon självständig grund för statligt stöd, konstaterade kommissionen att de anmälda åtgärderna inte innefattade något inslag av statligt stöd i den mening som avses i artiklarna 92 och 93 i EG-fördraget (nu artiklarna 87 och 88 EG). Kommissionen underrättade de portugisiska myndigheterna i enlighet därmed.
32. För att även kunna ge nationellt stöd till ett investeringsprojekt avseende bearbetning av sockerbetor beslutade de portugisiska myndigheterna att anpassa den rättsliga grunden för dessa stöd. De meddelade därefter kommissionen denna ändring. I enlighet med sitt tidigare beslut, meddelat genom skrivelsen av den 27 november 1995, konstaterade kommissionen att ej heller dessa åtgärder omfattades av tillämpningsområdet för bestämmelserna avseende statligt stöd. Genom skrivelse av den 11 januari 1996 underrättade kommissionen de portugisiska myndigheterna om sitt beslut av den 20 december 1995.
33. Av de här återgivna planer, program och andra åtgärder som den portugisiska regeringen och kommissionen vidtagit i syfte att genomföra bestämmelserna i förordningarna nr 2052/88 och nr 866/90 framgår även att investeringarna i upprättandet av ett raffinaderi för bearbetning av sockerbetor uppenbarligen gavs prioritet. Därigenom skulle Portugal kunna utnyttja den sockerkvot som landet tillerkändes vid anslutningen. För utvecklingen av den portugisiska landsbygden fästes en uppenbar och stor vikt till detta projekt.
5. Investeringsprojektet
34. Efter det att förhandlingarna med Alcântara Refinarias Açúcares SA och RAR Refinarias de Açúcar Reunidas SA om upprättandet av ett betsockerraffinaderi hade strandat inledde den portugisiska regeringen samtal om detta med en annan möjlig aspirant, DAI Sociedade de Desenvolvimento Agro-Industrial SA (nedan kallad DAI).
35. I syfte att erhålla finansiellt stöd för detta ur Europeiska regionala utvecklingsfonden (nedan kallad ERUF) och då investeringen skulle uppgå till mer än 15 miljoner ecu anmäldes de inledande planerna till kommissionen. I anmälan uppskattades de totala kostnaderna för den planerade investeringen till 16 125 000 000 PTE (ungefär 81 740 000 euro). De stödberättigande kostnaderna skulle uppgå till 12 752 900 000 PTE (ungefär 64 643 000 euro). De portugisiska myndigheterna föreslog att dessa investeringar skulle ges ett totalt finansiellt stöd på 9 560 290 000 PTE (ungefär 48 461 000 euro), dels av gemenskapsmedel, dels av nationella medel.
36. Sedermera ändrade den portugisiska regeringen sin begäran om medfinansiering av gemenskapen genom ERUF till en begäran om medfinansiering genom EUGFJ. Detta hade även följder för de nationella rättsliga bestämmelser med stöd av vilka det nationella stödet till ifrågavarande investering skulle finansieras. Därför anpassade den portugisiska regeringen de rättsliga åtgärder som den hade meddelat kommissionen för genomförande av bland annat förordning nr 866/90 så att även stöd till investeringar i sockersektorn kunde omfattas. De portugisiska myndigheterna föreslog att kompletterande finansiellt stöd skulle beviljas med stöd av lagdekret 95/90.
37. Redan tidigare, i december 1995, hade de portugisiska myndigheterna beslutat att anmäla ifrågavarande stöd till DAI till kommissionen i enlighet med artikel 93.3 i EG-fördraget.
38. Kontakter mellan kommissionen och de portugisiska myndigheterna efter denna anmälan ledde till följande formulering av projektet och det offentliga stöd som detta skulle berättiga till.
I. Investeringar
Totala investeringar 16 125 000 000 PTE
Investeringar som 12 752 900 000 PTE (79,09 procent av de
berättigar till stöd totala investeringarna)
II. Stöd
Källa Belopp Procent
1. Stöd enligt förordning
nr 866/90
a) Gemenskapen 6 372 065 000 PTE 49,97%
b) Nationellt 1 912 935 000 PTE 15,00%
Totalt under 1 8 285 000 000 PTE 64,97%
2. Skattebefrielse 1 275 290 000 PTE 10,00%
(lagdekret 95/90)
Totalt (1 och 2) 9 560 290 000 PTE 74,97%
3. Utbildningsstöd 380 000 000 PTE 2,98%
Totalt 9 940 290 000 PTE 77,95%
II Beslutet av den 11 januari 1996
39. I sitt beslut av den 11 januari 1996 granskade kommissionen
stödet på 1 275 290 000 PTE, vilket består i skattebefrielser med stöd av lagdekret 95/90,
stödet på 380 000 000 PTE till yrkesutbildning av personalen vid det betsockerraffinaderi som skall upprättas,
stödet på 1 912 335 000 PTE enligt förordning 866/90, vilket beviljats som nationellt stöd som krävs för projekt som berättigar till gemenskapsstöd.
40. Vad beträffar det stöd som beviljats med stöd av lagdekret 95/90 konstaterade kommissionen att det inte översteg gränsen på 10 procent och att det var förenligt med gemenskapens regler som är tillämpliga på jordbrukssektorn. Kommissionen påpekade särskilt att tillämpningen av skattebefrielserna i fråga inte är undantagna enligt beslut 94/173 om de urvalskriterier som skall fastställas för investeringar som berättigar till medfinansiering av EUGFJ:s utvecklingssektion. Med tanke på att det nationella stödet inom denna sektor måste vara förenligt med de val som kommissionen har träffat för beviljandet av gemenskapsstöd till investeringar för förbättring av bearbetandet och saluföringen av jordbruksprodukter, drog kommissionen mot bakgrund av denna granskning slutsatsen att förevarande stöd var tillåtet.
41. Vad beträffar stödet till yrkesutbildning nöjde sig kommissionen med slutsatsen att denna typ av åtgärder är tillåtna upp till 100 procent av de stödberättigande kostnaderna. Då stödet i detta fall inte uppgick till mer än 68 procent av dessa kostnader ansåg kommissionen att detta var tillåtet.
42. Vad beträffar det stöd som beviljats som nationell medfinansiering till gemenskapsstödet med stöd av förordning nr 866/90 påpekade kommissionen att artiklarna 9294 i EG-fördraget inte var tillämpliga på detta, och att kommissionen skulle granska stödet enligt bestämmelserna i nämnda förordning.
43. Genom skrivelse av den 19 mars 1996 underrättade kommissionen ARAP c.s. om sitt beslut av den 11 januari 1996 att inte invända mot det portugisiska stödet med stöd av artikel 92 i EG-fördraget.
III Förfarandet vid förstainstansrätten och den överklagade domen
A Förfarandet vid förstainstansrätten
44. Sökandena väckte denna talan, vilken registrerades under målnummer T-82/96, genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 29 maj 1996.
45. Den 8 och den 18 november 1996 begärde Republiken Portugal och DAI skriftligen att få intervenera i målet till stöd för kommissionen i egenskap av svarande part. Genom beslut av den 18 mars 1997 bifölls båda dessa framställningar.
46. Genom dom av den 17 juni 1999 (nedan kallad den överklagade domen) ogillade förstainstansrätten talan i dess helhet och förpliktade sökandena att bära sina egna rättegångskostnader samt att ersätta kommissionens och DAI:s rättegångskostnader i egenskap av intervenerande part.
B Den överklagade domen
47. Inledningsvis undersökte förstainstansrätten om talan om ogiltigförklaring kunde tas upp till sakprövning.
48. I den mån som talan avsåg "beslutet" av den 19 mars 1996 avvisades den såsom icke upptaglig för sakprövning. I punkterna 29 och 30 i den överklagade domen konstaterade förstainstansrätten att den till ARAP c.s. riktade skrivelsen till sin natur var rent informativ och därför inte är en rättsakt mot vilken talan kan väckas enligt artikel 173 i EG-fördraget (nu artikel 230 EG).
49. Mot begäran om ogiltigförklaring av beslutet av den 11 januari 1996 anförde kommissionen att talan inte kan tas upp till sakprövning, i den mån som talan är riktad mot den del av beslutet som avser stöd i form av skattebefrielse enligt lagdekret 95/90. Kommissionen hävdade att sökandena inte hade något berättigat intresse av att få det ifrågavarande beslutet av den 11 januari 1996 ogiltigförklarat. Även om beslutet hade ogiltigförklarats, utgjorde dessa skattebefrielser, som beviljats med stöd av ett allmänt stödprogram som godkänts genom beslutet av den 3 juli 1991, ett redan existerande stöd som de portugisiska myndigheterna fortfarande hade rätt att bevilja. I punkterna 35 och 37 i domen förklarade förstainstansrätten att om det ifrågavarande beslutet måste ogiltigförklaras på grund av att de skattebefrielser som DAI har beviljats inte är förenliga med reglerna för den gemensamma jordbrukspolitiken, eller på grund av att beslutet om godkännande skulle innehålla motstridigheter, skulle följderna av en sådan bedömning kunna vara av väsentligt intresse för svarandena. Förstainstansrätten konstaterade att sökandena således kunde ha ett verkligt intresse av att få väcka talan. Om detta verkligen var fallet skulle dock prövas i samband med bedömningen huruvida yrkandet om ogiltigförklaring var välgrundat.
50. Slutligen godtog förstainstansrätten inte den andra grunden för avvisning, vilken anförts av den portugisiska regeringen i den mån talan var riktad mot den del av det ifrågasatta beslutet som hänför sig till det allmänna portugisiska systemet med skattebefrielser. Den portugisiska regeringen hade gjort gällande att sökandena inte berördes direkt och personligen. Förstainstansrätten förklarade att när kommissionen beslutar att inte inleda ett förfarande enligt artikel [92.2] i EG-fördraget kan sökandena i egenskap av utomstående endast göra gällande detta processrättsliga skydd om de har möjlighet att väcka talan mot detta beslut vid förstainstansrätten. Vidare, och under alla omständigheter, var det endast till följd av det ifrågasatta beslutet som sökandena kunde bedöma i vilken utsträckning de berördes.
51. Vad beträffar prövningen i sak undersökte förstainstansrätten i tur och ordning sökandenas grunder avseende de tre delarna av stödet, nämligen skattebefrielserna, utbildningsstödet och investeringsstödet med stöd av förordning nr 866/90.
52. Sökandena åberopade tre grunder avseende skattebefrielsen. För det första gjorde de med stöd av artikel 184 i EG-fördraget (nu artikel 241 EG) gällande att beslutet av den 3 juli 1991 är rättsstridigt. För det andra ansågs dessa skattebefrielser under alla omständigheter utgöra ett nytt stöd som den portugisiska regeringen borde ha anmält enligt artikel 93.3 EG. För det tredje ansågs detta stöd stå i strid med den gemensamma jordbrukspolitiken.
53. Enligt kommissionen och intervenienterna borde sökandena ha väckt talan mot skattebefrielserna vid nationell domstol, då det var fråga om tillämpningen av ett godkänt nationellt stöd. Sökandena borde ha åberopat artikel 184 i EG-fördraget för att förhindra tillämpningen av beslutet av den 3 juli 1991. Därför ansågs att sökandenas första grund avseende skattebefrielserna inte kunde tas upp till prövning.
54. I punkterna 4650 förklarade förstainstansrätten att kommissionens invändning inte kunde godtas. Den konstaterade att sökandena endast skulle ha ett verksamt rättsligt skydd om de i en talan mot kommissionens beslut angående ett enskilt stöd kan invända att beslutet om godkännande är oriktigt, då det enskilda beslutet är det enda sättet för dem att säkert fastställa i vilken utsträckning deras intressen berörs.
55. Inom ramen för den första delen av den första grunden anförde sökandena att ett allmänt nationellt stödprogram endast får godkännas med det uttryckliga förbehållet att dess tillämpning på jordbrukssektorn alltid skall anmälas till kommissionen i enlighet med artikel 93.3 i EG-fördraget. I punkterna 5557 i den överklagade domen godtog förstainstansrätten inte den första delen av den första grunden. Den konstaterade att sökandena inte hade visat att villkoren i beslutet om godkännande inte säkerställde att reglerna för sockersektorn följdes. Vidare förklarades att stöd som beviljas inom sockersektorn i enlighet med det allmänna systemet med skattebefrielser likväl inte undgår kommissionens kontroll, då denna institution när som helst kan kontrollera att ett sådant enskilt stöd är förenligt med beslutet om godkännande och i synnerhet med reglerna för sockersektorn.
56. Med den andra delen av den första grunden kritiserade sökandena kommissionen för att den antog beslutet om godkännande av den 3 juli 1991 med stöd av artikel 93.3 i EG-fördraget utan att inleda förfarandet enligt artikel 93.2 i EG-fördraget, vilken är den enda bestämmelse där det föreskrivs att berörda parter skall ha rätt att yttra sig. Således har inte de berättigade intressen som utomstående kan ha beaktats. Denna del av grunden godtogs inte av förstainstansrätten i punkterna 6163 i den överklagade domen. Förstainstansrätten förklarade att det förhållandet att den berörda medlemsstatens anmälan och kommissionens granskning av ett stöd enligt artikel 93.3 i EG-fördraget inte har offentliggjorts, i förening med denna institutions beslut att inte inleda förfarandet i artikel 93.2 i EG-fördraget inte kan anses innebära att systemet för granskning av statligt stöd är slutet. En summarisk granskning av ett statligt stöd under det första skedet av förfarandet på grundval av artikel 93.3 i EG-fördraget är berättigad med hänsyn till kraven på en skyndsam handläggning när den åtgärd som har anmälts av den berörda medlemsstaten eller som har påtalats i ett klagomål från en utomstående, inte utgör statligt stöd eller utgör statligt stöd som är förenligt med den gemensamma marknaden. Förstainstansrätten konstaterade att denna lösning är tillräcklig för att garantera skyddet av utomståendes rättigheter genom att de i förekommande fall kan väcka talan mot kommissionens beslut att inte inleda förfarandet i artikel 93.2 i EG-fördraget.
57. I punkterna 6668 i den överklagade domen godtog förstainstansrätten inte heller den tredje delen av den första grunden. I denna del anfördes att det interna förfarandet som ledde fram till beslutet inte var rättsenligt. Förstainstansrätten förklarade att sökandena inte hade anfört någon väsentlig omständighet som kunde föranleda allvarliga tvivel om att förfarandet som ledde fram till beslutet om godkännande var rättsenligt.
58. Som andra grund gjorde sökandena gällande att kommissionen underlät att utföra den enligt deras mening obligatoriska bedömningen av de skattebefrielser som DAI beviljades enligt artiklarna 92 och 93 i EG-fördraget. Förstainstansrätten godtog inte denna grund i punkterna 7275 i den överklagade domen. I detta hänseende hänvisade förstainstansrätten till domen i målet Italgrani, där domstolen fastslog att när ett allmänt stödprogram har godkänts behöver kommissionen inte underrättas om de enskilda genomförandeåtgärderna, såvida den inte har gjort förbehåll för detta i beslutet om godkännande. Om varje enskilt stöd prövades direkt i förhållande till artikel 92 i EG-fördraget, skulle kommissionen nämligen ha möjlighet att ändra beslutet om godkännande, vilket strider mot principerna om skydd för berättigade förväntningar och om rättssäkerhet. Mot bakgrund av dessa principer förklarade förstainstansrätten därefter att ett enskilt stöd som beviljas enligt ett allmänt stödprogram principiellt inte kan anses vara resultatet av en oförutsedd tillämpning av detta system. I förevarande fall fastslog förstainstansrätten slutligen att beslutet av den 3 juli 1991 inte innehåller någon skyldighet att anmäla de enskilda stöd som beviljas inom sockersektorn. Av detta följer att kommissionen inte hade rätt att granska de skattebefrielser som DAI beviljades direkt i förhållande till artikel 92 i EG-fördraget, såvida de uppfyllde de två villkoren, nämligen att de skattebefrielser som beviljas får inte överstiga 10 procent av investeringarna och att de skall vara förenliga med gällande gemenskapsrätt inom den berörda jordbrukssektorn, såsom kommissionen slagit fast i det ifrågasatta beslutet.
59. Den tredje grunden avseende skattebefrielserna, vilken grundas på att skattebefrielserna i fråga är oförenliga med den gemensamma jordbrukspolitiken, godtogs inte av förstainstansrätten i punkterna 8494 i den överklagade domen. Inledningsvis erinrade förstainstansrätten om att kommissionen i det ifrågasatta beslutet enbart kunde och borde undersöka att de skattebefrielser som i detta fall beviljades DAI uppfyllde de villkor som kommissionen hade fastställt i sitt beslut om godkännande och i synnerhet att de var förenliga med reglerna för sockersektorn. Därefter kontrollerade förstainstansrätten huruvida skattebefrielserna, vilka syftar till att underlätta utvecklingen av vissa regioner i enlighet med artikel 92.3 c i EG-fördraget, är förenliga med de mål som eftersträvas genom reglerna för sektorn för produktion och bearbetning av socker.
60. Med stöd av en granskning av dessa regler fastställde förstainstansrätten att skattebefrielserna, som skall främja anläggandet av ett betsockerraffinaderi på det portugisiska fastlandet, var förenliga med de mål som eftersträvas genom reglerna för den gemensamma jordbrukspolitiken i förordning nr 1785/81. Vidare fastställde förstainstansrätten att skattebefrielserna i fråga var förenliga med gemenskapens politik i fråga om offentliga ingripanden för att främja strukturella åtgärder inom jordbruksområdet. Således drog förstainstansrätten slutsatsen att sökandenas argument om att överproduktionen av socker i gemenskapen förvärras och att ekonomin för EUGFJ:s utvecklingssektion belastas inte motsäger att stödet till anläggandet av ett betsockerraffinaderi i Portugal är förenligt med den gemensamma jordbrukspolitiken inom sockersektorn.
61. Slutligen konstaterade förstainstansrätten att det inte fanns några uppgifter i handlingarna i målet som på allvar kunde ifrågasätta att det stödmottagande betsockerraffinaderiet i fråga skulle vara livskraftigt.
62. Avseende stödet till yrkesutbildning åberopade sökandena i förfarandet vid förstainstansrätten som enda grund att det skulle ha skett en överträdelse av artikel 92.3 c i EG-fördraget. Denna grund godtogs inte av förstainstansrätten i punkterna 98101 i den överklagade domen. Här konstaterade förstainstansrätten till att börja med att var och ett av de tre slags stöd som granskas i det ifrågasatta beslutet omfattas av olika rättsregler och att de därför skall prövas var och ett för sig i förhållande till respektive rättsregler och till de mål som de eftersträvar. Därefter erinrade förstainstansrätten om fast rättspraxis enligt vilken gemenskapsdomstolen, inom ramen för en legalitetsprövning, enbart skall undersöka om kommissionen inte har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning genom en uppenbart oriktig bedömning eller maktmissbruk. Slutligen konstaterade förstainstansrätten att sökandena inte anfört något argument som på allvar kunde ifrågasätta kommissionens bedömning avseende stödet till yrkesutbildning. Detta stöd skall underlätta utvecklingen av betsockerproduktionen i Portugal utan att påverka handeln inom gemenskapen i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.
63. Sökandena anförde två grunder avseende den del av det ifrågasatta beslutet av den 11 januari 1996 som hänför sig till investeringsstödet som godkänts enligt förordning nr 866/90. Med den första grunden gjorde de gällande att statligt stöd som uppfyller villkoren för medfinansiering av gemenskapen i denna förordning likväl omfattas av artiklarna 92 och 93 i EG-fördraget. Som andra grund gjorde sökandena gällande att medfinansiering av stöd till den portugisiska sockerbetssektorn är uteslutet med hänsyn till kravet i förordning nr 866/90 att gemenskapsåtgärden skall vara förenlig med den gemensamma jordbrukspolitiken.
64. I punkterna 111120 i den överklagade domen godtog förstainstansrätten inte den första av dessa grunder. Förstainstansrätten konstaterade att denna grund i huvudsak "grundas på artikel 44 i förordning nr 1785/81, där det, med stöd av artikel 42 i EG-fördraget (nu artikel 36 EG), föreskrivs att artiklarna 9294 i EG-fördraget endast är tillämpliga på produktion av och handel med jordbruksprodukter i den mån rådet beslutar detta". Förstainstansrätten konstaterade inledningsvis att strukturella åtgärder genom EUGFJ:s utvecklingssektion inte omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 1785/81, utan av tillämpningsområdet för förordning nr 866/90 som är grundad på artiklarna 42 och 43 i EG-fördraget (nu artiklarna 36 och 37 EG). Med hänsyn till att förordning nr 866/90 inte innehåller någon bestämmelse där det uttryckligen anges att artikel 92 i EG-fördraget skall tillämpas på stöd som kan komma i fråga för medfinansiering av gemenskapen genom EUGFJ:s utvecklingssektion, drog förstainstansrätten slutsatsen att detta stöd skall bedömas enligt de gemensamma åtgärder som vidtas på grundval av denna förordning och inte kan granskas enligt artiklarna 92 och 93 i EG-fördraget.
65. Vidare anförde förstainstansrätten att även om det antas att artikel 44 i förordning nr 1785/81 kan tolkas så, att det särskilt föreskrivs att artiklarna 9294 i EG-fördraget skall tillämpas på alla stödåtgärder som avser produktion och saluföring av socker, skall den likväl tillämpas med beaktande av målen för den gemensamma jordbrukspolitiken, vilka enligt artikel 42 i EG-fördraget har företräde framför EG-fördragets konkurrensregler. Om artiklarna 9293 i EG-fördraget tillämpades på stöd som kan komma i fråga för medfinansiering av gemenskapen enligt förordning nr 866/90, skulle det kunna hindra eftersträvandet av vissa mål för den gemensamma jordbrukspolitiken genom en särskild strukturell åtgärd som vidtas i enlighet med kriterierna i beslut 94/173 om företräde för medfinansiering av investeringar som omfattas av denna förordning. I detta avseende påpekade förstainstansrätten att förordning nr 866/90 säkerställer att investeringsstöd, som medfinansieras av gemenskapen och den berörda medlemsstaten med stöd av denna förordning, är förenligt med den gemensamma jordbrukspolitiken. Förstainstansrätten drog slutsatsen att det skulle strida mot det företräde som den gemensamma jordbrukspolitiken enligt fördraget har framför konkurrensreglerna, om artikel 92 i EG-fördraget tillämpades på investeringsstöd som kan komma i fråga för medfinansiering av gemenskapen enligt förordning nr 866/90. Av dessa skäl förklarade förstainstansrätten att sådant stöd inte omfattas av artikel 92 i EG-fördraget.
66. Vad beträffar sökandenas andra grund påpekade slutligen förstainstansrätten i punkt 124 i den överklagade domen att den väsentligen vilar på argumentet att investeringsstödet i fråga är uteslutet enligt förordning nr 866/90, eftersom det inte är förenligt med den gemensamma jordbrukspolitiken och inte kan grundas på beslut 94/173, vilket i sig är oförenligt med den gemensamma jordbrukspolitiken. Förstainstansrätten fann det tillräckligt att erinra om att det stöd som har beviljats för att göra det möjligt att utnyttja den kvot som det portugisiska fastlandet har tilldelats inte är oförenligt med målen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Talan kunde därför ej heller vinna bifall på denna grund.
67. Förstainstansrätten ogillade talan om ogiltigförklaring i sin helhet.
IV Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
68. Genom ansökan ingiven till domstolens kansli den 27 augusti 1999 har sökandena överklagat den omtvistade domen.
69. De har yrkat att domstolen skall
fastställa att överklagandet kan tas upp till sakprövning,
upphäva den omtvistade domen i den omfattning som anges i ansökan,
ogiltigförklara beslutet av den 11 januari 1996 riktat till den portugisiska regeringen, alternativt återförvisa målet till förstainstansrätten enligt artikel 54 i EG-stadgan för domstolen,
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna i båda instanserna.
70. Kommissionen har yrkat att domstolen skall
upphäva punkterna 3595 i den överklagade domen och fastställa att talan i första instans inte kunde tas upp till sakprövning så vitt den var riktad mot kommissionens skrivelse av den 11 januari 1996 i den mån den hänförde sig till skattebefrielserna,
i andra hand upphäva punkterna 3641 och 4650 i den överklagade domen, men fastställa domen i övrigt,
i tredje hand upphäva formuleringen "in their view" som återfinns i punkt 36 i den överklagade domen samt de andra punkter som domstolen finner lämpliga och uttala sig om de grunder som kommissionen har anfört avseende huruvida saken kan tas upp till sakprövning, vilka inte godtogs av förstainstansrätten,
och
utan att inleda det muntliga förfarandet avvisa överklagandet då det är uppenbart att det inte kan tas upp till sakprövning och/eller ogilla det då det är uppenbart ogrundat och förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna
eller
ogilla överklagandet och förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
71. Republiken Portugal har yrkat att domstolen skall
fastställa den överklagade domen,
ogilla överklagandet i dess helhet.
72. DAI har yrkat att domstolen skall
avvisa överklagandet vad avser den första och andra delen av den första grunden, andra och tredje delen av den andra grunden, den fjärde grunden och den sjätte grunden,
ogilla överklagandet i övrigt,
förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna i båda instanserna,
eller alternativt
ogilla överklagandet i dess helhet,
förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna i båda instanserna.
V Parternas grunder och argument och bedömningen av dessa
A Inledande synpunkter
1. Ekonomisk bakgrund
73. Vid bedömningen av de grunder som ARAP c.s. och kommissionen har anfört, vilka kommer att återges nedan, skall hållas i åtanke att de sakförhållanden till vilka de hänför sig kännetecknas av ett uppenbart samband.
74. I allt väsentligt är det fråga om investeringen i ett betsockerraffinaderi för produktion av en kvot på 70 000 ton betsocker som tilldelats det portugisiska fastlandet i två block på 60 000 ton (genom anslutningsakten) respektive 10 000 ton (genom förordning nr 1599/96). Denna investering finansieras med offentliga medel, dels av gemenskapen i form av investeringsbidrag från utvecklingssektionen vid EUGFJ, dels av en kombination av nationella stöd, till ett belopp av ungefär 75 procent av de stödberättigande investeringarna. (Se ovan punkt 38.)
75. Variationen vad beträffar offentliga finansieringskällor som styrs av olika gemenskapsregler och nationella regler hindrar inte att resultatet av dessa i juridiskt hänseende heterogena åtgärder är homogent ur ett företags- och mikroekonomiskt perspektiv: huruvida betsockerraffinaderiet är livskraftig beror även på det totala investeringsstödet och frågan huruvida de offentliga stöden snedvrider konkurrensförhållandena kan endast bedömas mot bakgrund av summan av det givna stödet.
76. Såsom redan påpekats ovan är gemenskapslagstiftaren mycket väl medveten om detta ekonomiska samband. Det återspeglas i förordning nr 1785/81 som har ändrats två gånger först vid Portugals anslutning och sedan år 1996. Det framgår även av det regelsystem som styr verksamheten hos EUGFJ:s utvecklingssektion vad avser gemenskapspolitiken för att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen (artiklarna 130a130e i EG-fördraget, nu artiklarna 158162 EG) och av den kvasirättsliga rambestämmelsen för granskning av statligt stöd till investeringar för bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter, vilken har återgetts ovan i punkterna 1925.
2. Plan för bedömningen
77. För att undvika att de juridiska och ekonomiska sambanden som är så kännetecknande för detta mål går förlorade vid bedömningen av de enskilda grunderna, skall jag behandla de olika grunderna gruppvis.
78. De första tre grunderna som ARAP c.s. har anfört omfattar rättsfrågor beträffande kommissionens godkännande av det portugisiska lagdekretet 95/90 genom beslutet om godkännande av den 3 juli 1991 och beträffande tillämpningen av detta lagdekret vid beviljandet av investeringsstöd för upprättandet av ett betsockerraffinaderi i Portugal.
79. Den femte och sjätte grunden som ARAP c.s. har anfört omfattar rättsfrågor beträffande tolkningen och tillämpningen av förordning nr 866/90.
80. I den fjärde grunden som ARAP c.s. har anfört aktualiseras den principiella fråga som beskrivits ovan i punkt 2, huruvida den kumulativa effekten av de olika stöden kräver en enskild och uttryckligen motiverad bedömning vid kombinerad tillämpning av olika nationella stödprogram som redan godkänts, på ett projekt som även beviljats gemenskapsstöd. Vid bedömningen av denna rättsfråga kan det visa sig att delar av de övriga grunder som ARAP c.s. har anfört är av vikt. Således behandlas den fjärde grunden sist.
81. De grunder som kommissionen anfört avseende de delar av den överklagade domen där frågan huruvida den av ARAP c.s. i första instans väckta talan kan tas upp till sakprövning bedömdes, kommer att behandlas efter de grunder som ARAP c.s. har anfört. Dessa grunder stödjer sig i huvudsak på påståendet att de delar av skrivelsen av den 11 januari 1996 som avser skattebefrielserna enligt lagdekret 95/90 är av ren informativ natur och inte kan ha någon rättsverkan. Med hänsyn till att den andra grunden som ARAP c.s. har anfört även aktualiserar frågan om den rättsliga karaktären hos de ifrågavarande delarna av denna skrivelse kan kommissionens grunder bäst bedömas i ljuset av bedömningen av denna grund.
B Upptagande till sakprövning av överklagandet
82. Kommissionen och DAI har anmodat domstolen att fastställa att överklagandet i dess helhet inte kan tas upp till sakprövning. De grunder som anförts anses inte på ett tydligt sätt ange vilka delar av domen som ifrågasätts, och ej heller vilka rättsliga argument som ligger till grund härför. Sökandena anses i själva verket endast upprepa de grunder som anförts i första instans i syfte att få den talan som väckts vid förstainstansrätten prövad på nytt.
83. Kommissionens uppfattning vilar på uttalanden där domstolen har förklarat att ett överklagande inte kan prövas om det är begränsat till att "upprepa eller ordagrant återge de grunder och argument som har framförts inför förstainstansrätten, inbegripet dem som är baserade på omständigheter som förstainstansrätten uttryckligen har förkastat ... . Ett sådant överklagande utgör i själva verket helt enkelt en begäran om omprövning av den talan som har väckts vid förstainstansrätten, vilket ... ligger utanför domstolens behörighet".
84. Såsom generaladvokat Jacobs förklarade i sitt förslag till avgörande i mål Salzgitter AG mot kommissionen bör denna princip tillämpas med försiktighet. Det följer av domstolens rättspraxis att den endast är avsedd att säkerställa att ett överklagande formuleras korrekt och att överklagandet inte i själva verket är ägnat att få till stånd en ny rättegång i målet. Upprepningen av ett antal argument som redan har framförts i första instans innebär inte i sig att överklagandet inte uppfyller de kraven. Detta gäller särskilt i fall som det förevarande när förstainstansrätten godkänner ett beslut av en gemenskapsinstitution på grundval av samma tolkning av gemenskapsrätten som den svarande institutionens. Om klaganden i ett sådant fall inte i sitt överklagande skulle kunna åberopa redan framförda argument för att ifrågasätta det ursprungliga beslutet, skulle överklagandeförfarandet bli meningslöst. I punkterna 4244 i domen i nämnda mål bekräftade domstolen den återgivna tolkningen av generaladvokat Jacobs.
85. Med hänsyn till att överklagandet i förevarande mål tydligt anger de aspekter i den överklagade domen som kritiseras och de rättsliga argument som ligger till grund för talan, kan överklagandet prövas i dess helhet.
C Beslutet om godkännande av den 3 juli 1991
86. Beslutet om godkännande av den 3 juli 1991 står i centrum för de första tre grunderna. Den första grunden rör frågan huruvida beslutet om godkännande verkligen kunde fattas i denna form. Sökandena anser att förstainstansrätten gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att förklara att de allmänna villkor som är förenade med detta beslut, nämligen att tillämpningen av lagdekret 95/90 skulle vara förenligt med gemenskapsrättens regler för vissa industri-, jordbruks- och fiskesektorer, även säkerställer en effektiv efterlevnad av de regler som är tillämpliga på sockersektorn. Den andra och tredje grunden avser vissa konsekvenser som förstainstansrätten i detta fall förenade med sitt konstaterande att uppställandet av allmänna villkor är tillräckligt.
87. Innan jag bedömer dessa tre grunder och parternas och intervenienternas argument vill jag dock göra en inledande kommentar med anledning av den överklagade domen och handlingarna i målet i första instans.
88. I punkt 15 i den överklagade domen återges de villkor som är förenade med det ifrågasatta beslutet enligt följande:
"Det system som infördes genom lagdekret 95/90 godkändes av kommissionen, med stöd av artikel 92 i EG-fördraget, genom ett beslut av den 3 juli 1991 ..., under förutsättning att stödet i varje enskilt fall var förenligt med gemenskapsrättens regler och rambestämmelser för vissa industri-, jordbruks- och fiskesektorer ... . Enligt beslutet om godkännande skulle den portugisiska regeringen dessutom anmäla alla projekt som får skattebefrielser på 1020 procent (ESL) samt alla projekt som avser känsliga sektorer. Detta allmänna stödsystem var i kraft till och med den 31 december 1995. Genom ett beslut som delgavs den portugisiska regeringen den 30 maj 1996 godkände kommissionen att systemet förlängdes till att gälla på samma villkor till och med år 1999, med den ändringen att det inte längre fanns någon skyldighet att anmäla projekt som avser känsliga sektorer, eftersom denna skyldighet inte längre omnämns."
89. Av handlingarna i målet i första instans framgår att det beslut som delgavs den portugisiska regeringen den 11 januari 1996, varigenom bland annat stödet till DAI enligt lagdekret 95/90 godkändes, fattades av kommissionen den 20 december 1995. Därav drar jag slutsatsen att detta beslut avseende tillämpningen av lagdekret 95/90 fortfarande omfattas av beslutet om godkännande av den 3 juli 1991 och skall prövas i förhållande till de villkor som är förenade med detta beslut.
90. Det framgår varken av den överklagade domen eller av handlingarna i förevarande förfarande att parterna på något sätt uppmärksammat de villkor som är förenade med beslutet om godkännande av den 3 juli 1991, vilket innehåller en skyldighet att anmäla stöd till projekt enligt lagdekret 95/90 som avser känsliga sektorer.
Även förstainstansrätten förbiser detta särskilda villkor i sin bedömning av de grunder som ARAP c.s. har anfört i första instans.
91. Av de ovan i punkterna 47 återgivna kännetecken som är utmärkande för sockersektorn kan på goda grunder slutsatsen dras att detta är en synnerligen känslig sektor. Detta konstaterande bekräftas av artiklarna 44 och 46 i förordning nr 1785/81, av vilka det följer att gemenskapen avseende sockersektorn tillämpar ett mycket restriktivt stödsystem som i princip inte tillåter något annat stöd till bearbetning av sockerbetor och rörsocker än det som är tillåtet enligt artikel 46 i denna förordning. Däri omnämns statligt stöd till byggandet av ett betsockerraffinaderi i Portugal inte uttryckligen.
92. Av ovanstående är det möjligt att dra slutsatsen att de portugisiska myndigheterna, som agerade i kraft av beslutet om godkännande av den 3 juli 1991, i varje fall borde ha anmält stödet enligt lagdekret 95/90 för upprättandet av ett betsockerraffinaderi till kommissionen.
93. Av punkterna 55 och 74 i den överklagade domen framgår att förstainstansrätten har läst och tolkat beslutet om godkännande av den 3 juli 1991 som om det särskilda villkoret att alltid anmäla projekt som avser känsliga sektorer inte fanns där. Denna försummelse är desto mer iögonfallande då beslutet om godkännande emellertid har återgetts i sin helhet i punkt 15 i den överklagade domen.
94. Med hänsyn till att förstainstansrätten inte har angett någon som helst förklaring till varför den har läst och tolkat beslutet om godkännande som om ifrågavarande särskilda villkor inte fanns där, grundar sig de delar av domen i målet som avser beslutet om godkännande på en ofullständig och således bristande motivering.
95. Även om parterna i första instans förbisett ifrågavarande särskilda villkor i sina grunder och argument borde förstainstansrätten ex officio ha uppmärksammat detta. Det särskilda villkor som är förenat med beslutet om godkännande rör nämligen den behörighet som kommissionen utövar i enlighet med artiklarna 92 och 93 i EG-fördraget.
96. I den mån som de enskilda tillämpningsåtgärderna med stöd av lagdekret 95/90 uppfyller de allmänna villkor som är förenade med beslutet om godkännande är de att betrakta som "stöd som förekommer" i den mening som avses i artikel 93.1 i EG-fördraget. Kommissionens tillsyn över dessa stödprogram begränsar sig till en icke systematisk prövning av huruvida genomförandet av nämnda lagdekret uppfyller dessa allmänna villkor. För enskilda genomförandeåtgärder som inte uppfyller de allmänna villkoren projekt som får skattebefrielser på mer än 10 procent samt förslag som avser känsliga sektorer gäller dock att dessa skall anmälas till kommissionen. Denna skyldigheten att anmäla är ett tecken på att det är fråga om "nytt stöd", vilket omfattas av de befogenheter som artikel 93.2 och 93.3 ger kommissionen.
97. Såsom domstolen nyligen än en gång har konstaterat i den redan återgivna domen i målet Salzgitter mot kommissionen skall ett konstaterande som rör kommissionens behörighet anföras ex officio av domstolen, även om ingen av parterna har begärt att den skall göra det.
98. Även denna bestämmelses innehåll och innebörd samt omständigheterna i detta fall talar för att en prövning bör företas ex officio.
Det är fråga om en bestämmelse som till sin natur är avsedd att tjäna ett grundläggande syfte för gemenskapen, nämligen säkerställandet av balanserade konkurrensförhållanden på den gemensamma marknaden. Denna målsättning är synnerligen sårbar vid statligt stöd till känsliga sektorer.
Bestämmelsen syftar till att skydda tredje man som så gott som alltid berörs vid stöd till känsliga sektorer.
Åsidosättandet av bestämmelsen är uppenbart. Både gemenskapsdomstolen och tredje man kan lätt upptäcka åsidosättandet och identifiera det som ett sådant.
99. Av ovanstående följer att eftersom förstainstansrätten inte har gjort detta måste rättsfrågan huruvida den portugisiska regeringen enligt det villkor som var förenat med beslutet om godkännande skulle ha anmält sin avsikt att tillämpa lagdekret 95/90 vid beviljandet av stöd till DAI behandlas ex officio i högre instans. Jag hänvisar i detta syfte till punkterna 141143 och, framför allt, 148 i det återgivna förslaget till avgörande av generaladvokat Jacobs i målet Salzgitter mot kommissionen: "En av huvudfunktionerna för överklagandeinstitutet, som är begränsat till rättsfrågor, är just att säkerställa att legalitetsprincipen respekteras."
100. Frågan hur den förevarande bestämmelsen i beslutet om godkännande av den 3 juli 1991 skall tolkas i detta fall och vilka konsekvenser som skall förenas med åsidosättandet av bestämmelsen skall jag undersöka nedan vid bedömningen av den andra grunden.
D De tre första grunderna som ARAP c.s. har anfört
1. Den första grunden
a) Parternas argument
101. Som första grund har sökandena gjort gällande att förstainstansrätten visat prov på felaktig rättstillämpning genom att förklara att beslutet om godkännande av den 3 juli 1991 säkerställer en effektiv efterlevnad av de regler som är tillämpliga på sockersektorn. Det allmänna villkoret i detta beslut att tillämpningen av lagdekret 95/90 måste vara förenlig med gemenskapsrättens regler och rambestämmelser för vissa industri-, jordbruks- och fiskesektorer anses vara för oprecist och allmänt för att verkligen kunna skydda den gemensamma jordbrukspolitikens intressen och känsliga sektorer såsom sockersektorn.
102. De har ifrågasatt förstainstansrättens uppfattning i punkt 56 i den överklagade domen att kommissionens behörighet enligt artikel 93.1 i EG-fördraget erbjuder en tillräcklig garanti för att tillämpningen av en godkänd stödåtgärd är förenlig med de regler som är tillämpliga på sockersektorn. De befogenheter som artikel 93.1 i EG-fördraget ger kommissionen kan inte betraktas som ett lämpligt substitut för de förfaranden som föreskrivs i artikel 93.2 och 93.3 i EG-fördraget. Artikel 93.1 i EG-fördraget ger ingen möjlighet att skjuta upp ett allmänt stödprogram. I jämförelse med den ställning som tredje man har vid tillämpningen av artikel 93.2 och 93.3 i EG-fördraget skulle dessa dessutom vid den "fortlöpande granskning" som avses i artikel 93.1 befinna sig i en betydligt svagare position.
103. Kommissionen har instämt med punkterna 5557 i den överklagade domen. Den anser att den är behörig att godkänna allmänna nationella stödprogram. Det utmärkande kännetecknet hos ett sådant allmänt stödprogram är att enskilda stödåtgärder kan vidtas av medlemsstaterna utan att kommissionen underrättas på förhand enligt artikel 93.3 i EG-fördraget.
b) Bedömning
104. Det står klart att kommissionen kan godkänna allmänna stödprogram inom ramen för den granskning som den enligt artiklarna 92 och 93 skall utöva över medlemsstaternas beviljande av statligt stöd. Under utövandet av en stadig politik har den under årens lopp prövat och godkänt en mängd sådana allmänna stödprogram. Den rättsliga verkan av ett sådant godkännande har ofta aktualiserats i domstolens rättspraxis. I denna rättspraxis har kommissionens behörighet att förklara att en allmän nationell stödåtgärd är förenlig med fördraget ideligen bekräftats.
105. Det råder ej heller tvivel om att kommissionen vid godkännandet av allmänna nationella stödåtgärder kan förena dessa med allmänna eller mer specifika villkor i syfte att säkerställa att den enskilda tillämpningen av de ifrågavarande stödåtgärderna är förenliga med gemenskapsrätten och gemenskapens politik i den ifrågavarande sektorn eller det ifrågavarande politikområdet. På så sätt säkerställs att gemenskapens politik enligt artiklarna 92 och 93 i EG-fördraget innehållsmässigt står i överensstämmelse med den politik som gemenskapen för på andra områden.
106. Kommissionen har ett visst utrymme att företa skönsmässiga bedömningar vid formuleringen av de villkor med vilka den förenar ett godkännande av ett allmänt nationellt stödprogram. Detta utrymme begränsas dock av kraven på att upprätthålla den nödvändiga inre sammanhållningen i gemenskapspolitiken.
107. Med detta vill jag säga att skyddet av sårbara intressen eller känsliga sektorer inte per se kräver att godkännandet av en allmän stödåtgärd förenas med specifika villkor avseende dessa intressen eller sektorer. Om kommissionen i detta syfte anser att det är tillräckligt att ställa ett eller fler allmänna villkor måste den tillse att de villkor som ställts efterlevs så att de sårbara intressen eller känsliga sektorer som skyddas av de gemenskapsbestämmelser till vilka hänvisning görs i de allmänna villkoren inte skadas.
108. Kommissionen kan naturligtvis även förena godkännandet av ett allmänt nationellt stödprogram med specifika villkor i syfte att skydda sådana sårbara intressen eller känsliga sektorer. Sådana villkor kan innehålla en skyldighet att inom ramen för det godkända allmänna stödprogrammet anmäla varje enskild stödåtgärd som hänför sig till ifrågavarande sårbara politikområde eller känslig sektor, varefter en bedömning skall göras enligt artikel 93.2 och 93.3 i EG-fördraget.
109. Vid valet av en av de här beskrivna tillsynsmetoderna för utförandet av godkända allmänna nationella stödprogram kan ekonomiska hänsyn vad beträffar lagstiftningsmodell såsom den portugisiska regeringen understryker eller effektivitet i genomförandet spela en roll. Så länge som det kan antas att det valda systemet på ett fullgott sätt garanterar att enskilda stödåtgärder är förenliga med gemenskapens bestämmelser till skydd för sårbara intressen såsom miljöintressen, eller känsliga sektorer såsom i detta fall sockersektorn, står det dock inte i strid med den relevanta gemenskapsrätten.
110. Den rättsliga bedömning som kommer till uttryck i punkterna 5557 i den överklagade domen, vilken innebär att efterlevnaden av de regler som gäller inom sockersektorn kan säkerställas genom det allmänna villkoret i beslutet om godkännande att enskilda stödåtgärder i synnerhet skall vara förenliga med gemenskapens bestämmelser inom jordbrukssektorn, står således inte i strid med gemenskapsrätten.
111. Detta konstaterande påverkas inte av sökandenas argument att sådana allmänna villkor skulle kunna leda till en svagare rättslig ställning för tredje man vid enskild tillämpning av det godkända stödprogrammet, än om vissa fall av sektoriellt stöd alltid skulle behöva anmälas till kommissionen.
112. Visserligen kan tredje man då det är fråga om en skyldighet att anmäla enskilda tillämpningsfall av ett godkänt allmänt stödprogram tillkännage sina klagomål före den faktiska tillämpningen av denna åtgärd, medan han inte har denna möjlighet när godkännandet av ett allmänt stödprogram endast är förenat med det allmänna villkoret avseende konformitet med gällande sektoriella gemenskapsregler. Men även då kan denne försvara sina intressen genom att inge ett klagomål till kommissionen mot en tillämpning av ett godkänt nationellt stödprogram som enligt hans åsikt står i strid med de gemenskapsregler som anges i det allmänna villkoret. Vidare kan denne väcka talan mot en sådan tillämpning vid den nationella domstolen genom att hävda att de nationella myndigheterna inte följer de relevanta gemenskapsbestämmelserna.
113. Denna förändring av en eventuell tredje mans processrättsliga ställning inträffar alltid när kommissionen beslutar att godkänna ett allmänt stödprogram. Som sådant utgör det inget hinder för kommissionens politik, som existerar sedan början av 1970-talet, att godkänna vissa former av allmänt nationellt stöd, med följden att det inte är nödvändigt att på förhand anmäla till kommissionen och få dennas godkännande för tillämpning i enskilda fall av det godkända programmet. Omständigheten att tredje man möjligtvis har ett särskilt intresse vid enskild tillämpning av ett godkänt allmänt stödprogram, tvingar inte kommissionen att på förhand ta hänsyn till detta vid utformandet av sitt beslut om godkännande. Ett sådant krav skulle innebära en oproportionerlig börda för ett allmänt accepterat förfarande som existerat under lång tid.
114. Av ovanstående skäl drar jag slutsatsen att sökandenas första grund inte kan godtas.
115. Med hänvisning till mina observationer i punkterna 86100 vill jag påpeka att denna grund egentligen är felplacerad eftersom den låter påskina att beslutet om godkännande av den 3 juli 1991 endast var förenat med det ifrågasatta allmänna villkoret. Detta konstaterande påverkar dock inte slutsatsen att grunden inte kan godtas.
2. Den andra grunden
a) Parternas argument
116. Som andra grund har sökandena kritiserat förstainstansrätten för att ha gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att den i punkterna 7275 i den överklagade domen i strid med gemenskapsrätten har funnit att kommissionen inte längre var behörig att pröva den enskilda tillämpningen av det godkända allmänna stödprogrammet i förhållande till artikel 92 i EG-fördraget. Tvärtom borde den portugisiska regeringen enligt sökandena ha varit skyldig att anmäla förevarande stödåtgärd och kommissionen skulle ha varit skyldig att pröva dessa åtgärder enligt förfarandet i artikel 93.2 och 93.3 i EG-fördraget.
117. Till stöd för denna grund har de anfört att förstainstansrätten på ett oriktigt sätt har tolkat undantaget från anmälningsskyldigheten som följer av domen i målet Italgrani. Enligt deras mening skall det undantag från anmälningsskyldigheten som domen i detta mål fastställer, tolkas restriktivt på så sätt att enskilda tillämpningar av ett godkänt stödprogram kan undantas från förfarandet i artikel 93.2 och 93.3 i EG-fördraget endast i den mån som det är fråga om en ren och förutsägbar tillämpning av detta program. Om det skulle vara fråga om enskilda stödåtgärder som även måste bedömas mot bakgrund av andra hänsyn än det allmänna stödprogrammet i fråga, eller om de kan förstärka existerande obalanser vad avser marknadsförhållandena, såsom förekomsten av överkapacitet, föreligger dock enligt sökandena alltjämt en skyldighet att anmäla sådana stödåtgärder.
118. Sökandena anser att den enskilda tillämpningen av det godkända allmänna stödprogrammet vid beviljandet av stöd till DAI i detta fall uppfyller kriterierna för att detta skall anmälas på förhand. Förstainstansrätten anses även ha åsidosatt gemenskapsrätten genom att inte ha godtagit denna tolkning av domen i målet Italgrani.
119. Kommissionen har tillbakavisat den tolkning av domen i målet Italgrani som sökandena har framfört. Efter det att kommissionen har godkänt ett allmänt stödprogram kan den inte inleda det förfarande som avses i artikel 93.2 i EG-fördraget mot en enskild stödåtgärd som har beviljats på grundval av det godkända programmet, om den inte först, i undantagsfall, har fastställt att ifrågavarande enskilda stödåtgärd inte uppfyller de villkor som är förenade med det godkända allmänna programmet.
b) Bedömning
120. Det förefaller som om denna andra grund faktiskt kan godtas, dock på grundval av andra argument än de som anförts av sökandena.
121. Jag håller med kommissionen om att det följer av domen i målet Italgrani, som sedermera har bekräftats av bland annat domen i målet Siemens mot kommissionen, att enskilda tillämpningar av ett godkänt allmänt stödprogram inte är föremål för förfarandet i artikel 93.2 i EG-fördraget om de uppfyller de villkor som ställts i ifrågavarande beslut om godkännande.
122. Försöken från sökandena att begränsa räckvidden av den regel som fastslagits i domen i målet Italgrani övertygar mig inte. De begränsande kriterier som de föreslår, som till exempel enskilda tillämpningsfall som inte kan förutses vid godkännandet och/eller fall där en uppskattning måste göras mot bakgrund av andra intressen och aspekter än de som kommer i fråga vid beslutet om godkännande, är enligt min mening inte acceptabla. Genom att de är obestämda, ej tillräckligt objektiva och oförutsägbara i sin tillämpning, undergräver de den underliggande principen bakom praxisen i Italgrani, nämligen den rättssäkerhet och de berättigade förväntningar som intressenter har genom att kommissionen godkänner ett allmänt stödprogram.
123. I förevarande fall anser jag likväl att tillämpningen av lagdekret 95/90 för beviljande av skatteförmåner till DAI på grundval av beslutet om godkännande i varje fall borde ha anmälts till kommissionen.
124. Såsom redan angetts ovan i punkterna 86100 borde tillämpningen av lagdekret 95/90 på förevarande projekt i varje fall ha anmälts om det kan antas att det är fråga om en investering i en känslig sektor. Både den europeiska sockermarknaden och den portugisiska delmarknaden uppvisar de objektiva ekonomiska kännetecken som är typiska för marknader som är extra känsliga för statligt stöd. Detta gäller säkerligen för statligt stöd som syftar till att öka produktionskapaciteten för socker på den europeiska marknaden och på den nationella delmarknaden.
125. Denna känslighet för snedvridningar kommer även till uttryck i den relevanta gemenskapslagstiftningen för sockermarknaden. I detta hänseende har jag redan ovan (punkt 26) hänvisat till artiklarna 44 och 46 i förordning nr 1785/81 och till den ytterst restriktiva politik som kommissionen konsekvent har fört vad beträffar statligt stöd till sockerproduktion. Att det är fråga om en sektor som är synnerligen känslig för snedvridningar framgår även av beslut 94/173 som begränsar tillämpningen av finansiella åtgärder i syfte att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom sockersektorn till två fall som nämns i bilaga 2.8, däribland de förevarande investeringarna i Portugal.
126. En rimlig tolkning av de villkor med vilka beslutet om godkännande av den 3 juli 1991 förenades, innebär för sockersektorn att det av de allmänna villkoren som föreskriver att stödåtgärder skall vara förenliga med "gemenskapsrättens regler och rambestämmelser för ... jordbrukssektorer ...", följer att i princip inte något stöd till investeringar i sockersektorn var tillåtet. Om den portugisiska regeringen ändå önskade tillämpa lagdekret 95/90 borde den således ha anmält denna avsikt då den hänförde sig till en "känslig" sektor.
127. Denna slutsats påverkas inte av de undantag som gjorts för investeringar i den portugisiska sockersektorn i beslut 94/173 och i rambestämmelsen från 1996. Kommissionen kunde inte ta hänsyn till dessa när den fattade sitt beslut om godkännande år 1991. Vidare föreskriver dessa beslut visserligen en hel del beträffande huruvida det är möjligt att ge offentligt stöd till den förevarande investeringen, men ingenstans nämns ett undantag från anmälningsskyldigheten med vilket beslutet om godkännande förenades.
128. Mot bakgrund av ovanstående drar jag slutsatsen att förstainstansrätten har gjort en oriktig tolkning av beslutet om godkännande genom att förklara att avsikten att tillämpa lagdekret 95/90 inte omfattades av en anmälningsskyldighet.
129. I andra hand vill jag även påpeka att förstainstansrättens konstaterande i sista meningen i punkt 74 i den överklagade domen att skattebefrielserna "uppfyllde dessa två villkor" är felaktigt.
130. Av de allmänna villkor som är förenade med beslutet om godkännande framgår att fall som enligt lagdekret 95/90 ges skattebefrielser på 1020 procent alltjämt skall anmälas. I detta fall har DAI med stöd av lagdekretet beviljats en skattebefrielse på 10 procent. Vid en första anblick krävs således inte någon anmälan.
131. Av den sammanställning som gjorts ovan i punkt 38 över offentligt stöd, gemenskapsstöd och nationellt stöd framgår emellertid att det totala nationella portugisiska stödet till DAI:s investeringar uppgår till ungefär 25 procent av de investeringar som är aktuella, även om 15 procent av det totala stödet har beviljats med stöd av ett annat nationellt program än lagdekret 95/90.
132. Det skulle stå i strid med tanken bakom villkoret att alla fall där skattebefrielser på mer än 10 procent beviljas med stöd av lagdekret 95/90 skall anmälas, om fall där tillämpningen av detta lagdekret tillsammans med stöd som beviljas på grundval av en annan nationell bestämmelse ger en mycket högre procentsats än 10 procent, inte skulle omfattas av anmälningsskyldigheten.
133. En sådan restriktiv tolkning kan svårligen försvaras ur ekonomisk synvinkel. Den ekonomiska effekten av ett investeringsstöd på 20 procent med stöd av lagdekret 95/90 är ju precis densamma som av ett investeringsstöd där 10 procent beviljas med stöd av detta lagdekret och resterande 10 procent beviljas på grundval av ett annat nationellt program. En sådan tolkning skulle dessutom kunna inbjuda till en uppdelning av för höga statliga stöd i olika nationella stödprogram i syfte att undvika anmälningsskyldigheten. Vidare skulle detta allvarligt kunna försvåra kommissionens kontroll av efterlevnaden av godkända nationella stödprogram.
134. Slutligen anser jag att en kombinerad tillämpning av nationella stödprogram som leder till att det stöd som beviljats i ett enskilt fall är väsentligen högre än det maximala stöd som får ges enligt ett godkänt allmänt stödprogram utan anmälan, står i strid med innebörden av domen i målet Italgrani. Enligt domen i detta mål får enskilda stödåtgärder som i sin helhet omfattas av ett tidigare godkänt allmänt stödprogram inte underkastas förfarandet i artikel 93.2 och 93.3 i EG-fördraget. Principen om rättssäkerhet och principen om berättigade förväntningar vid en oförändrad tillämpning av det godkända programmet kan dock inte gå så långt att enskilda fall av statligt stöd där det totala stödet som beviljats i varje enskilt fall långt överskrider utrymmet för detta program skulle vara skyddade mot närmare granskningar av kommissionen.
135. Således borde förstainstansrätten ha förklarat att det förelåg en anmälningsskyldighet för detta stöd, då lagdekret 95/90 tillämpades i förening med andra stödåtgärder och då det totala investeringsstöd som DAI beviljats mer än väl överskred tröskeln för anmälan på 10 procent.
136. För övrigt vill jag även uppmärksamma följande. Den portugisiska regeringen har påpekat att tillämpningen av lagdekret 95/90 vid dess beviljande av stöd till DAI är att betrakta som en stödåtgärd där "villkor och regler för beviljande avviker från dem som fastställs i denna förordning, eller vars stödbelopp överskrider de tak som fastställts i denna förordning" i den mening som avses i artikel 16.5 i förordning nr 866/90. Med stöd av denna artikel får medlemsstaterna vidta dessa stödåtgärder under förutsättning att de är förenliga med artiklarna 9294 i EG-fördraget. I syfte att i detta fall få detta fastställt av kommissionen anmälde regeringen avsikten att tillämpa lagdekret 95/90 till kommissionen.
137. I artikel 16.116.4 i förordning nr 866/90 regleras stödsatser och stödformer för de projekt som berättigar till finansiering av utvecklingssektionen vid EUGFJ. Bland annat fastställs det maximala gemenskapsstödet, minimikrav avseende omfattningen av nationell medfinansiering, minimikrav avseende mottagarnas finansiella bidrag samt formen för det kapitalstöd eller annat stöd som beviljas. Bestämmelsen i artikel 16.5 utgör ett komplement till detta.
138. Av systematiken i artikel 16 framgår att statligt stöd som ges på annat sätt än eller som komplement till de stöd som anges i de första fyra styckena i denna artikel, skall prövas i varje enskilt fall i förhållande till artiklarna 9294 i EG-fördraget. Det är logiskt att denna prövning äger rum i samband med det omfattande gemenskapsstöd och nationella stöd som oftast redan har beviljats enligt artikel 16.116.4. Endast då kan de möjliga effekterna av det kompletterande statliga stödet bedömas i förhållande till målsättningarna med förordning nr 866/90 och i förhållande till den gemensamma marknadens funktion inom den ifrågavarande sektorn. Artikel 16.5 i förordning nr 866/90 skulle till en stor del fråntas sin åsyftade verkan om den inte var tillämplig på stöd som beviljas enligt redan tidigare godkända allmänna stödprogram som komplement till stöd som beviljas enligt artikel 16.116.4.
139. Av detta följer att även i fall då kompletterande nationellt stöd beviljas med stöd av ett redan godkänt allmänt stödprogram måste alltjämt en anmälan ske om detta stöd i ifrågavarande fall kombineras med kapitalstöd eller annat stöd från medlemsstaten eller gemenskapen inom ramen för politiken för att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen i gemenskapen. Därför har den portugisiska regeringen med rätta fattat beslutet att anmäla tillämpningen av lagdekret 95/90 för investeringsstöd till DAI till kommissionen, då detta var kombinerat med gemenskapsstöd och nationellt stöd enligt förordning nr 866/90.
140. Av ovanstående följer att förstainstansrätten i punkt 74 i den överklagade domen gjorde sig skyldig till felaktig tillämpning av gemenskapsrätten när den förklarade att kommissionen inte hade rätt att pröva de skattebefrielser som DAI hade tillerkänts enligt lagdekret 95/90 i förhållande till artikel 92 i EG-fördraget.
141. Av dessa skäl skall den andra grunden godtas.
3. Den tredje grunden
a) Parternas argument
142. Som tredje grund har sökandena ifrågasatt förstainstansrättens konstaterande i punkterna 8494 i den överklagade domen att en enskild tillämpning av lagdekret 95/90 på sockerindustrin inte är oförenlig med den gemensamma jordbrukspolitikens målsättningar.
143. Till stöd för denna grund har de anfört följande argument:
a) Till skillnad från akten om villkoren för Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning innehåller anslutningsakten för Republiken Portugal ingen undantagsbestämmelse på grundval av vilken Portugal skulle få bevilja stöd till sockerindustrin. I avsaknad av ett sådant exceptionellt bemyndigande måste det antas att reglerna om den gemensamma organisationen av marknaden för socker såsom de är fastlagda i förordning nr 1785/81, är tillämpliga på den portugisiska sockerindustrin. Dessa regler innehåller ett förbud mot beviljande av stöd till bearbetning av sockerbetor och rörsocker såvida inte artikel 46 i nämnda förordning uttryckligen tillåter detta.
b) Enligt sökandena är det självklart att förevarande beviljande av stöd på grundval av lagdekret 95/90 innebär ett åsidosättande av den gemensamma sockermarknaden och av artikel 92.1 i EG-fördraget. Denna stödåtgärd bidrar till att en helt artificiell sockerproducent hålls vid liv, att konkurrensförhållanden på sockermarknaden snedvrids och till att produktionsöverskottet på den gemensamma sockermarknaden ökar. I synnerhet anses att förstainstansrätten i punkterna 89 och 91 i den överklagade domen har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att förklara att beviljandet av en sockerkvot till Portugal skulle legitimera beviljande av statligt stöd för upprättandet av ett betsockerraffinaderi på det portugisiska fastlandet.
c) Av förstainstansrättens hänvisning till förordning nr 866/90 och beslut 94/173 i punkt 90 i den överklagade domen kan man inte dra slutsatsen att det förevarande stödet skulle vara förenligt med den gemensamma organisationen av marknaden för socker. Sökandena hävdar att beslut 94/173 är rättsstridigt så till vida som det tillåter medfinansiering av gemenskapen till den portugisiska betsockerindustrin. Sökandena anser att kommissionen i detta beslut felaktigt har sett ett samband mellan beviljandet av en sockerkvot till Portugal på 60 000 ton, senare på 70 000 ton, och möjligheten till medfinansiering av gemenskapen för den bearbetningskapacitet som därav blir nödvändig. Denna felaktighet anses ha återupprepats i kommissionens rambestämmelse för det statliga stödet till investeringar för bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter, där nationellt stöd för upprättandet av ett betsockerraffinaderi på det portugisiska fastlandet i princip tillåts.
144. Dessa argument har sökandena lagt till grund för sin övertygelse att förstainstansrätten i nämnda punkter har gjort sig skyldig till felaktig tolkning och tillämpning av fördragsbestämmelserna om jordbruket (artikel 39 i EG-fördraget, nu artikel 33 EG) och om statligt stöd (artikel 92 i EG-fördraget, nu artikel 87 EG) och av förordning nr 1785/81.
145. Kommissionen har ifrågasatt sökandenas första argument genom att hävda att man av skillnaderna mellan å ena sida anslutningsakten för Portugal och å andra sidan anslutningsakten för Finland och Österrike i detta fall inte kan härleda något argument mot tillämpningen av lagdekret 95/90 på sockerindustrin. Den rättsliga grunden för tillämpligheten av detta lagdekret är beslutet om godkännande av den 3 juli 1991 som i sin tur grundar sig på artikel 92.3 a i EG-fördraget.
146. Mot sökandenas andra och tredje argument har kommissionen uppmärksammat att också förordning nr 866/90 och beslut 94/173 utgör en del av den gemensamma jordbrukspolitiken. Således skall förordning nr 1785/81 som mycket riktigt föreskriver ett mycket begränsat system för beviljande av stöd till sockersektorn tolkas tillsammans med denna förordning och detta beslut. Vidare har kommissionen påpekat att förordning nr 866/90 och beslut 94/173 syftar till att finna en balans mellan den restriktiva sektoriella politik som gäller för beviljande av stöd inom sockersektorn och de regionalpolitiska målsättningar som också eftersträvas med denna förordning och detta beslut. På grundval av en avvägning i syfte att finna denna balans var det rimligt att bemyndiga Portugal att bevilja stöd till upprättandet av ett betsockerraffinaderi för bearbetning av den sockerkvot som beviljats genom anslutningsakten.
b) Bedömning
147. Sökandena anför i huvudsak att de restriktiva bestämmelserna i förordning nr 1785/81 beträffande statligt stöd inom sockersektorn skulle medföra att varje nationellt beviljande av stöd som sådant skulle stå i strid med gemenskapsrätten beträffande sockersektorn, även om det uttryckligen är tillåtet enligt andra bestämmelser i gemenskapsrätten, i detta fall förordning nr 866/90 och beslut 94/173.
148. Det första argumentet som sökandena har anfört till stöd för denna grund är uppenbart ogrundat. Av det faktum att Portugal i anslutningsakten inte bemyndigas att bevilja stöd till sockersektorn kan inget argument härledas till stöd för att denna medlemsstat efter anslutningen inte skulle kunna bemyndigas att bevilja investeringsstöd för upprättandet av ett sockerraffinaderi, om detta är förenligt med den relevanta gemenskapsrätten och gemenskapspolitiken.
149. Det andra och tredje argumentet som innebär att organisationen för sockermarknaden som fastslagits i förordning nr 1785/81 i varje fall gör det nationella beviljandet av stöd till upprättandet av ett sockerraffinaderi i Portugal otillåtet är ej heller hållbart.
150. Den gemensamma sockermarknadens kännetecken motiverar visserligen att gemenskapslagstiftaren för en mycket återhållsam politik avseende statligt stöd till sockersektorn. Det följer dock varken av artikel 39 i EG-fördraget eller av förordning nr 1785/81 att varje beviljande av stöd som inte omfattas av de fall som anges i artikel 46 i denna förordning skulle vara otillåtliga per se. Ej heller kan det från denna bestämmelse härledas något argument till stöd för att de särskilda gemenskapsregler varigenom beviljandet av investeringsstöd betraktas som tillåtet i strikt definierade fall, däribland förevarande fall, inte skulle vara rättsenliga.
151. En till denna motstående uppfattning skulle förbise att den gemensamma jordbrukspolitiken inte endast syftar till att uppnå och upprätthålla balans på de ifrågavarande produktmarknaderna. I artikel 39.2 i EG-fördraget (nu artikel 33.2 EG) föreskrivs att denna politik skall ta hänsyn till jordbruksnäringens särskilda karaktär som bland annat är en följd av strukturella och naturbetingade olikheter mellan olika jordbruksregioner.
152. Dessutom står sökandenas uppfattning i strid med innehållet i och innebörden av artiklarna 130a och 130b i EG-fördraget (nu artiklarna 158 och 159 EG). I artikel 130a andra stycket i EG-fördraget föreskrivs att gemenskapen särskilt skall sträva efter att minska skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer, "inbegripet landsbygdsområdena". Enligt artikel 130b i EG-fördraget skall gemenskapen beakta målen i artikel 130a vid utformningen och genomförandet av den gemensamma marknaden.
153. I enlighet härmed kunde det i förordning nr 866/90, som är grundad på artiklarna 42 och 43 i EG-fördraget, och som även utgör en del av ett system av gemenskapsbestämmelser i syfte att genomföra politiken för att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen, föreskrivas att projekt som syftar till att stärka jordbruksstrukturen, däribland projekt för att stärka bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter, kan beviljas offentligt gemenskaps- och nationellt stöd. Den avvägning som därvid skall göras mellan sektoriella och regionala intressen, såsom denna har fastslagits i beslut 94/173, står således inte i strid med den del av gemenskapsrätten som är tillämplig på sockersektorn.
154. Av ovanstående skäl drar jag slutsatsen att förstainstansrätten handlade korrekt när den förklarade att tillämpningen av lagdekret 95/90 på investeringar i sockersektorn som sådan inte är oförenlig med den gemensamma jordbrukspolitikens målsättningar, såsom dessa har utvecklats i de tillämpliga gemenskapsreglerna.
E Den femte och sjätte grunden
155. Som femte och sjätte grund har sökandena anfört att förstainstansrätten har gjort sig skyldig till felaktig tillämpning av förordning nr 866/90 och felaktig prövning av de portugisiska stödåtgärderna i förhållande till denna förordning i punkterna 111120 och i punkt 124 i den överklagade domen.
1. Den femte grunden
a) Parternas argument
156. Som femte grund har sökandena anfört att förstainstansrätten synes ha gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att besluta att statligt stöd som kommer i fråga för gemenskapens medfinansiering inte omfattas av tillämpningsområdet för artiklarna 92 och 93 i EG-fördraget.
157. Enligt sökandena är medfinansiering av gemenskapen till investeringar i jordbrukssektorn endast godtagbar om de ifrågavarande nationella stödåtgärderna inte står i konflikt med den gemensamma jordbrukspolitiken, om dennas målsättningar inte hindras och om åtgärderna är undantagna från förbudet i artikel 92.1 i EG-fördraget.
158. Sökandena har tillagt att det på intet sätt är säkert huruvida ett nationellt beslut om beviljande av stöd till ett projekt som möjligen kan berättiga till medfinansiering, följs av ett beslut av gemenskapen att detta faktiskt är fallet. Sökandena frågar sig vad rättsläget skulle vara i väntan på ett beslut av gemenskapen med anledning av ansökan om medfinansiering.
159. Sökandena har vidare understrukit att inte någon bestämmelse i förordning nr 1785/81 eller i förordning nr 866/90 stödjer slutsatsen att tillämpligheten av artiklarna 92 och 93 i EG-fördraget, som uttryckligen föreskrevs i förordning nr 1785/81, skulle ha upphört genom förordning nr 866/90. För övrigt skulle det vara otillåtligt att anta att förordning nr 866/90 utesluter tillämpligheten av artiklarna 92 och 93 i EG-fördraget på statligt stöd som medfinansieras av gemenskapen. I avsaknad av en tydlig ståndpunkt från rådet i detta avseende, vilket i förordning nr 1785/81 uttryckligen föreskrev att artiklarna 92 och 93 i EG-fördraget var tillämpliga på sockersektorn, är förstainstansrättens e contrario-beslut i punkterna 113 och 114 i den överklagade domen, vilket anknyter till artikel 16.5 i förordning nr 866/90, inte välgrundat. Ett beslut av sådan innebörd och vikt kräver ett uttryckligt ställningstagande av gemenskapslagstiftaren.
160. Kommissionen å sin sida har understrukit att frågan om tillämpligheten av artiklarna 92 och 93 i EG-fördraget på statsstödsåtgärder som kommer i fråga för gemenskapens medfinansiering måste besvaras mot bakgrund av den tillämpliga lagstiftningens systematik. Den påpekar att både förordning nr 1785/81 och förordning nr 866/90 grundar sig på artiklarna 42 och 43 i EG-fördraget. De skall således läsas tillsammans. Av sambandet mellan artikel 44 i förordning nr 1785/81 och artikel 16.5 i förordning nr 866/90 drar kommissionen slutsatsen att rådet har bestämt att fördragets statsstödsbestämmelser faktiskt är tillämpliga på statligt stöd som överskrider den gräns som förordning nr 866/90 har dragit, men inte på de åtgärder som uttryckligen anges i förordning nr 866/90. Följaktligen nödvändiggör de åtgärder som anges i artikel 16.116.4 i förordning nr 866/90 inte något beslut vad avser tillämpligheten av artiklarna 92 och 93 i EG-fördraget.
b) Bedömning
161. Denna grund fokuserar på rättsfrågan huruvida gemenskapslagstiftaren avsåg att undanta statsstödsåtgärder inom sockersektorn som kan komma i fråga för gemenskapens medfinansiering från tillämpningsområdet för artiklarna 92 och 93 i EG-fördraget.
162. Vid besvarandet av denna fråga tillämpade förstainstansrätten i punkterna 113 och 114 i den överklagade domen en rättssystematisk tolkning. Denna grundas på det faktum att både förordning nr 1785/81 och förordning nr 866/90 har sin rättsliga grund i artiklarna 42 och 43 i EG-fördraget. Av artikel 42 i EG-fördraget följer att artiklarna 9294 i EG-fördraget skall tillämpas på jordbrukssektorn endast i den mån rådet beslutar detta. Med hänsyn till att det i den senare förordningen, nr 866/90, anges att artiklarna 9294 endast är tillämpliga på de stödåtgärder som definieras i artikel 16.5 i denna förordning, måste det enligt förstainstansrätten antas att dessa artiklar i fördraget inte är tillämpliga på EUGFJ:s stöd som anges i artikel 16.116.3 och det därtill kompletterande nationella stödet.
163. Sökandenas argument mot förstainstansrättens resonemang grundar sig dels på de ekonomiska förhållandena på sockermarknaden, vilka kännetecknas av överkapacitet, dels på de restriktiva bestämmelserna för statligt stöd i artiklarna 44 och 46 i förordning nr 1785/81 och den restriktiva politik som kommissionen alltid har fört avseende statligt stöd i sockersektorn.
164. Såsom redan har påpekats ovan vid bedömningen av den tredje grunden förbiser sökandenas ståndpunkt att förordning nr 866/90, som förvisso är grundad på artiklarna 42 och 43 i EG-fördraget, funktionellt sett utgör en del av det komplex av regler som syftar till att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen. Denna politik syftar till att minska de geografiska skillnaderna i välfärd i gemenskapen bland annat genom beviljande av stöd ur strukturfonderna. Vid genomförandet av denna politik måste en avvägning göras mellan intressena för den sektorsinriktade politiken, som exempelvis sockersektorn, och de för den regional-ekonomiska politiken.
165. Ifrågavarande avvägning av gemenskapslagstiftaren återspeglas i förordning nr 866/90 och det därpå grundade beslutet 94/173. För sockersektorn innebär denna avvägning att med förbehåll för några i punkt 2.8 i bilagan till beslut 173/94 uttömmande angivna undantag, berättigar investeringar inte till sådant stöd som avses i artikel 16.116.3 i förordning nr 866/90. För dessa investeringar gäller enligt artikel 16.5 i denna förordning alltjämt det "vanliga" och ytterst restriktiva stödsystemet.
166. Då det här är fråga om jordbruksprodukter kunde gemenskapslagstiftaren rättssystematiskt sett korrekt uttrycka den gjorda avvägningen genom att i förordning nr 866/90 föreskriva att artiklarna 9294 i EG-fördraget endast är tillämpliga på de stödåtgärder som anges i artikel 16.5.
167. Av sambandet mellan förordning nr 1785/81 och förordning nr 866/90 följer i sak att stödsystemet för sockersektorn förblir oförminskat restriktivt. Mot bakgrund av syftet med förordning nr 866/90, av Portugals eftersläpning vad gäller välfärd och av det faktum att detta land förfogar över en ännu outnyttjad sockerkvot, kan det svårligen ifrågasättas att gemenskapslagstiftaren får göra ett undantag från detta system för stöd till investeringen i ett betsockerraffinaderi på det portugisiska fastlandet. Denna avvägning kunde företas av gemenskapslagstiftaren genom att denne utnyttjade sitt utrymme att företa skönsmässiga bedömningar.
168. Av ovanstående skäl anser jag att denna grund inte kan godtas.
2. Den sjätte grunden
a) Parternas argument
169. Som sjätte grund har sökandena kritiserat förstainstansrätten för att den i punkterna 121125 i den överklagade domen på ett ofullständigt sätt har återgett och i sin motivering inte behandlat de argument som sökandena i första instans anfört till stöd för att det stöd som givits i detta fall inte uppfyllde de processuella och materiella krav som föreskrivs i förordning nr 866/90.
170. Av handlingarna i målet från första instans framgår att sökandena med bland annat stöd av följande fem argument hävdade att stödet var oförenligt med förordning nr 866/90:
Det ifrågavarande sockerraffinaderiet fanns inte upptaget i gemenskapens sektorsplan för åren 19931999, vilket krävs enligt artikel 2.1 och 2.2 i förordning nr 866/90.
Den ifrågavarande investeringen uppfyller inte de krav som ställs i artikel 11 i nämnda förordning för investeringar som berättigar till gemenskapsfinansiering.
De krav som följer av artikel 12.1 och 12.3 i förordningen enligt vilka "[t]illräckliga garantier skall ges för att investeringarna kommer att bli lönsamma" och "investeringarna [skall] [m]ed hänsyn tagen till varje enskild sektors speciella särdrag ... garantera att råvaruproducenterna får en tillräcklig och varaktig andel av de ekonomiska fördelar de medför" är ej uppfyllda.
I artikel 13 i förordning nr 866/90 undantas investeringar i bearbetning av produkter från tredje land, däribland importerat rörsocker till Portugal. Detta innebär att gemenskapens medfinansiering av ett betsockerraffinaderi i Portugal ytterligare skulle försämra de redan orättvisa konkurrensförhållanden som gäller för rörsockerindustrin i Portugal.
Tillerkännandet av en sockerkvot till Portugal i anslutningsakten innebär inte nödvändigtvis att statligt stöd till bearbetning av betsocker därför är förenligt med förordning nr 866/90. I varje fall måste de särskilda villkor för beviljande av gemenskapsstöd och statligt stöd som ställs i denna förordning vara uppfyllda.
171. Enligt kommissionen är de punkter som sökandena har anfört som stöd för denna grund mestadels preciseringar av deras allmänna ståndpunkt att beviljandet av stöd i fråga står i strid med den gemensamma jordbrukspolitiken. Denna ståndpunkt har underkänts av förstainstansrätten i punkterna 89 och 90 i den överklagade domen. När förstainstansrätten i punkt 124 i sin dom hänvisar till dessa punkter måste det enligt kommissionen kunna antas att förstainstansrätten åtminstone implicit har underkänt även de specifika argument som sökandena har hämtat från förordning nr 866/90.
b) Bedömning
172. Av den överklagade domen framgår att förstainstansrätten begränsar sig till att underkänna ett av de argument som anfördes i första instans till stöd för att den ifrågavarande stödåtgärden är oförenlig med förordning nr 866/90, nämligen att det ifrågavarande investeringsstödet inte kan grundas på beslut 94/173. Detta beslut påstås vara rättsstridigt då det inte uppfyller de villkor för medfinansiering som fastställs i förordning nr 866/90. I denna förordning tillåts inte medfinansiering av stödåtgärder som inte är förenliga med den gemensamma jordbrukspolitiken.
173. De argument som återgetts ovan i punkt 170 återfinns inte uttryckligen i de ifrågavarande punkterna i den överklagade domen. I den mån som det är fråga om argument som redan implicit eller explicit har underkänts i de tidigare delarna av den överklagade domen kan denna grund inte godtas. Ej heller måste domstolen uttryckligen behandla påståenden som saknar varje sakligt och rättsligt underbyggande.
174. Det första av de fem uppräknade argumenten har inte behandlats uttryckligen av förstainstansrätten i den överklagade domen.
Bakom detta döljer sig två specifika rättsfrågor:
Skall de investeringar som gemenskapen medfinansierar specificeras projektvis i gemenskapens sektorsplan, och, om svaret är jakande,
är avsaknaden av ett av gemenskapen finansierat projekt i den ifrågavarande sektorsplanen av betydelse för rättsenligheten av denna finansiering?
För besvarandet av dessa frågor krävs en närmare tolkning av artikel 8 i förordning nr 4253/88 i dess ändrade lydelse genom förordning nr 2082/93 tillsammans med artiklarna 2 och 7 i förordning nr 866/90.
175. Vad beträffar dessa rättsfrågor har förstainstansrätten varken uttalat sig implicit eller explicit i den överklagade domen. Med hänsyn till att denna frågas besvarande skulle kunna ha varit av vikt för frågan huruvida gemenskapens medfinansiering av projektet i fråga var rättsenlig borde förstainstansrätten uttryckligen ha behandlat frågan. I så motto är motiveringen i punkterna 121124 i den överklagade domen bristfällig och således föreligger en brist i motiveringen.
176. I detta sammanhang vill jag dock påpeka att sökandenas argument är oriktigt. Av artikel 8 i förordning nr 4253/88 behandlad tillsammans med artiklarna 2 och 7 i förordning nr 866/90 framgår att ramarna för gemenskapsstödet inte behöver specificeras på projektnivå. Ramarna för gemenskapsstödet utgör ett finansiellt komplement till genomförandeprogrammen och till sektorsplanerna. De omfattar bland annat en redovisning av prioriteringarna för gemenskapsintervention, det totala stödbelopp som kan debiteras EUGFJ:s utvecklingssektion samt en indikation på det stödbelopp som kan förväntas från fonden. Enligt artikel 7.2 i förordning nr 866/90 fastställs de "för sektorsplaner".
Med hänsyn till att investeringarna i fråga fanns upptagna såväl i genomförandeprogrammet för Portugal som i den ifrågavarande sektorsplanen (ovan punkterna 2830), måste det antas att gemenskapsstödet i detta hänseende skett på ett förfarandemässigt korrekt sätt.
177. Det andra argumentet visar inte på något sätt varför stödet till en investering i ett sockerraffinaderi på det portugisiska fastlandet skulle stå i strid med artikel 11 i förordning nr 866/90. Tvärtom skall enligt artikel 11.1 "investeringarna syfta till ... bearbetning av jordbruksprodukter ..." för att berättiga till stöd. Domstolen behöver inte uttryckligen underkänna en sådan uppenbart oriktig motivering.
178. Det tredje argumentet nödvändiggör en prövning av projektet i förhållande till artikel 12.1 och 12.3 i förordning nr 866/90. Vad beträffar prövningen av huruvida villkoret i artikel 12.1 i detta fall var uppfyllt var sökandenas påstående så uppenbart ogrundat att förstainstansrätten kunde förbigå det stillatigande. Sökandena borde ha vetat att systematiken i organisationen för sockermarknaden medför att de potentiella producenterna av sockerbetor så gott som automatiskt kan utnyttja den bearbetningskapacitet som uppkommer för de sockerbetor som de kommer att odla. Sökandenas argument att lönsamhetskravet i artikel 12.3 inte var uppfyllt i detta fall besvarades implicit av förstainstansrätten i punkt 92 i den överklagade domen, där förstainstansrätten uppgav "att det inte finns några uppgifter i handlingarna i målet som på allvar kan ifrågasätta att det stödmottagande betsockerraffinaderiet i fråga skulle vara livskraftigt". Av denna passage följer att förstainstansrätten i motsats till sökandena anser att lönsamhetskravet är uppfyllt om det stödmottagande företaget efter beviljandet av stödet har rimliga möjligheter till fortsatt verksamhet. Denna tolkning överensstämmer med syftet med förordning nr 866/90 att stimulera ekonomisk verksamhet som inte kommit till stånd utan offentligt stöd.
179. Det fjärde argumentet riktar sig mot artikel 13 i förordning nr 866/90 som undantar investeringar i bearbetning av produkter från tredje land från gemenskapsstöd. Det femte argumentet är en upprepning av de tre första argumenten uttryckt i något annorlunda ordalag, nämligen att beviljandet av stödet i fråga inte får vara oförenligt med förordning nr 866/90 och med den gemensamma jordbrukspolitiken.
Båda argumenten tar åter upp frågan om gemenskapslagstiftarens avvägning mellan sektoriella intressen hos gemenskapens sockersektor och regional-ekonomiska intressen i politiken för att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen. Förstainstansrätten har ingående behandlat denna avvägning i punkterna 8495 i den överklagade domen. Sökandenas påstående att förstainstansrätten förbigått detta argument är således felaktigt.
180. Även om förstainstansrätten gjort sig skyldig till brist i motiveringen genom att inte uttryckligen ha behandlat det första argumentet till stöd för denna grund behöver detta inte föranleda att ifrågavarande del av domen upphävs, eftersom det i punkt 124 i den överklagade domen med rätta har konstaterats att det ifrågavarande investeringsstödet inte är oförenligt med den gemensamma jordbrukspolitiken, såsom den även utvecklats i förordning nr 866/90.
F Den fjärde grunden
1. Parternas argument
181. Med denna grund har sökandena gjort gällande att förstainstansrätten i punkterna 98100 i den överklagade domen har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att, vid legalitetsprövningen av det ifrågasatta beslutet av den 11 januari 1996 och det sätt på vilket kommissionen hade utnyttjat sitt utrymme för skönsmässig bedömning, inte beakta den sammanlagda effekten av de olika stödåtgärderna.
182. Som stöd för denna grund har sökandena påpekat att de olika stödåtgärderna som har undersökts i det ifrågasatta beslutet och av förstainstansrätten omfattas av olika grupper av regler och således måste bedömas enskilt i ljuset av dessa regler och de målsättningar som de syftar till att uppnå. För att kunna bedöma hur dessa åtgärder påverkat det stödmottagande företagets ställning (i detta fall DAI) och i vilken utsträckning som de har påverkat konkurrensförhållandena och därmed sökandenas konkurrensställning är det dock nödvändigt att undersöka och bedöma den sammanlagda effekten av de kumulerade stödåtgärderna.
183. Det kan i sig vara korrekt att det stöd till yrkesutbildning som har undersökts i de nämnda punkterna i den överklagade domen inte påverkat den mellanstatliga handeln så att det allmänna intresset kommer till skada, men i förening med de andra stödåtgärderna beviljas DAI i detta fall ett totalt stöd som uppgår till mer än 60 procent av de totala investeringarna och mer än 75 procent av de stödberättigande investeringarna. Sökandena anser att det är självklart att den totala omfattningen av ett sådant stöd faktiskt påverkar konkurrensförhållandena på den ifrågavarande sockermarknaden.
184. Kommissionen har påpekat att sökandena med denna grund utgår från den felaktiga förutsättningen att det ankommer på förstainstansrätten att beakta "den sammanlagda effekten" av diverse stödåtgärder eller frågan "huruvida affärsvillkor har påverkats i en utsträckning som är oförenlig med det allmänna intresset". Bedömningen av sådana aspekter anses falla inom kommissionens kompetensområde för vilket den förfogar över ett stort utrymme att företa skönsmässiga bedömningar. Endast om förstainstansrätten hade konstaterat att kommissionens beslut innebar en uppenbart oriktig bedömning skulle den kunnat upphäva beslutet. Kommissionen har hänvisat till sin skrivelse av den 11 januari 1996 där den har räknat upp de tre olika åtgärderna. Den fattade beslutet med tillämpning av de olika bestämmelser som hänför sig till dessa. Enligt punkt 67 i sin svarsinlaga var kommissionen medveten om den kombinerade effekten av de olika åtgärderna.
2. Bedömning
185. Av de fyra punkter i den överklagade domen mot vilka denna grund riktar sig, omfattar punkterna 98 och 99 kärnan i det resonemang som förstainstansrätten följde. Nämnda punkter återges nedan i sin helhet:
"98. De tre slags stöd som granskas i det ifrågasatta beslutet, det vill säga skattebefrielser, stöd till yrkesutbildning och investeringsstöd enligt förordning nr 866/90, omfattas av olika rättsregler och de skall därför vart och ett för sig prövas i förhållande till respektive rättsregler och till de mål som de eftersträvar, med förbehåll för en eventuell kontroll av att de är förenliga med de särskilda reglerna för sektorn för bearbetning och saluföring av socker. Utbildningsstödet skall därför bli föremål för en särskild bedömning i förhållande till artikel 92.3 c i EG-fördraget.
99. Enligt fast rättspraxis har kommissionen, vid tillämpningen av artikel 92.3 c i EG-fördraget, ett stort utrymme för skönsmässig bedömning som omfattar ekonomiska och sociala ställningstaganden som bör göras mot bakgrund av förhållandena inom gemenskapen. Vid denna legalitetsprövning skall följaktligen gemenskapsdomstolen enbart undersöka om kommissionen inte har överskridit gränserna för detta utrymme genom en uppenbart oriktig bedömning eller maktmissbruk (domen ... mål [C-225/91] Matra mot kommissionen, [REG 1993, s. I-3203] punkterna 24 och 25)."
186. Vid bedömningen av denna grund vill jag erinra om det som jag redan har påpekat ovan i punkterna 75 och 76 i detta förslag till avgörande, nämligen att företags- och mikroekonomiska konsekvenser av en kombination av stödåtgärder bestäms av dessa åtgärders totala omfattning. En rättslig prövning som endast granskar att varje åtgärd tagen för sig uppfyller de specifika bestämmelser som är tillämpliga på dessa, är per definition inte tillräcklig. Den skulle förbise att de intressen som skyddas och de målsättningar som eftersträvas genom fördraget och den sekundära gemenskapsrätten inte tål någon fragmenterad bedömning av stöd vars effekt bestäms av dess totala summa. En annorlunda uppfattning skulle kunna få konsekvenser som står i strid med den ifrågavarande gemenskapsrätten i detta fall artiklarna 92 och 93 i EG-fördraget samt förordning nr 2052/88 och förordning nr 1785/81.
187. Därför brukar kommissionen inom ramen för en stadig politik vid prövningen av nationella åtgärder mot artiklarna 92 och 93 i EG-fördraget alltid föreskriva maxtak under vilka de nationella stödåtgärderna måste hålla sig. Vad beträffar en kombination av nationella åtgärder där det kumulerade stödet överskrider det tak som fastställts, brukar kommissionen vara restriktiv, även när de enskilda stödåtgärderna betraktade var och en för sig uppfyller de regler som är tillämpliga på dessa. Den underliggande rättsliga och ekonomiska princip bakom denna stadiga politik har jag redan förklarat närmare vid bedömningen av den andra grunden ovan i punkterna 132134.
188. Till detta vill jag tillägga att en lämplig garanti för det intresse som skyddas av artiklarna 92 och 93 i EG-fördraget en gemensam marknad där konkurrensförhållandena inte är snedvridna kräver en prövning av den sammanlagda effekten av tillämpningen av en kombination av stödåtgärder. I avsaknad av sådan prövning är det i det konkreta fallet inte möjligt att avgöra huruvida och i vilken utsträckning som konkurrensförhållandena påverkas av en sådan kombination av åtgärder.
189. Genom en analogisk tolkning av domstolens dom i målet Eco Swiss China Time Ltd och Benetton International NV måste det antas att artikel 92 i EG-fördraget i enlighet med artikel 3 g i EG-fördraget (nu artikel 3.1 g EG i ändrad lydelse) utgör en fundamental bestämmelse som är oumbärlig för uppfyllandet av gemenskapens uppgifter och särskilt för den inre marknadens funktion. Vikten av denna bestämmelse har föranlett fördragsförfattarna att i artikel 93 i EG-fördraget föreskriva att alla nya stödåtgärder alltid skall anmälas så att kommissionen i sin tur kan bedöma deras konsekvenser för den gemensamma marknadens funktion och enhetlighet att existerande stödåtgärder fortlöpande granskas av kommissionen.
190. Kommissionen har förvisso ett ibland stort utrymme att företa skönsmässiga bedömningar vid utövandet av sina befogenheter enligt artiklarna 92 och 93 i EG-fördraget, men detta utrymme måste utnyttjas inom de gränser som bland annat sätts av det rättsliga intresse som dessa artiklar skyddar. Med hänsyn till att de konsekvenser som en kombination av stödåtgärder kan ha för konkurrensförhållandena på den gemensamma marknaden det skyddade rättsintresset bestäms av det totala stöd som beviljas i ett konkret fall, måste kommissionen vid utövandet av de befogenheter som den tillerkänts alltid uppmärksamma detta och uttryckligen tillkännage sin ståndpunkt i detta avseende och en motivering till den.
191. Av dessa skäl anser jag att förstainstansrättens resonemang i punkt 98 i den överklagade domen i princip är ohållbart, då det kan leda till att den garanti som artikel 92 i EG-fördraget utgör för konkurrensförhållandena på den gemensamma marknaden kan undergrävas.
192. Ej heller anser jag att kommissionens försvar är hållbart. Enligt fast rättspraxis har kommissionen vid bedömningen av nationella stödåtgärder ett stort utrymme för skönsmässig bedömning som innebär att ekonomiska och sociala bedömningar skall göras. Eftersom det är fråga om en komplicerad ekonomisk bedömning såsom undersökningen av huruvida en stödåtgärd är förenlig med den gemensamma marknaden, skall gemenskapsdomstolens prövning av kommissionens agerande begränsa sig till en granskning av att förfarandereglerna iakttas, att motiveringen är tillräcklig, att de faktiska omständigheterna som ligger till grund för det ifrågasatta beslutet är materiellt korrekta samt att det inte har förekommit något uppenbart misstag i bedömningen och att maktmissbruk inte föreligger.
193. Enligt fast rättspraxis skall även den motivering som erfordras enligt artikel 190 i EG-fördraget (nu artikel 253 EG) anpassas efter vilket slags rättsakt det är fråga om. Motiveringen skall på ett klart och otvetydigt sätt återge det resonemang som förts av den institution som är upphovsman till rättsakten, så att berörda parter kan få reda på skälen för den vidtagna åtgärden och domstolen ges möjlighet att utöva kontroll. Det framgår dessutom av denna rättspraxis att det inte kan fordras att motiveringen av en rättsakt anger de olika relevanta sakförhållandena och rättsliga övervägandena, eftersom frågan huruvida en rättsakt uppfyller kraven i artikel 190 i EG-fördraget inte bara skall bedömas mot bakgrund av lydelsen av motiveringen, utan även mot bakgrund av det sammanhang i vilket motiveringen ingår samt alla rättsregler som reglerar den berörda frågan. Kravet på motivering skall vidare bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, beslutets innehåll, de anförda skälens karaktär och det intresse som de vilka beslutet är riktat till, och andra personer som direkt eller personligen berörs av det, kan ha av att få förklaringar. Det krav som domstolen har ställt i domen i ett nyligen behandlat mål, nämligen att ett ifrågasatt beslut måste grundas på riktlinjerna, definierar ytterligare motiveringsskyldighetens innehåll.
194. Kommissionens ståndpunkt att den vid bedömningen av de eventuella effekterna av en kombination av nationella stöd förfogar över ett utrymme för skönsmässig bedömning är med hänsyn till det som ovan nämnts korrekt. Den skönsmässiga bedömningen och den motivering av beslutet som bedömningen ledde fram till måste dock framgå av det ifrågavarande beslutet. Förhöll det sig inte på detta sätt skulle domstolens legalitetsprövning på förhand omöjliggöras. I det ifrågasatta beslutet av den 11 januari 1996 finns dock inte några uppgifter som talar för att kommissionen har gjort en enskild bedömning av den sammanlagda effekten av de kumulerande stödåtgärderna, än mindre en motivering för en sådan bedömning. Således svarar beslutet inte mot de krav som följer av den rättspraxis som sammanfattats ovan. Kommissionens påstående i sin svarsinlaga att den fattade detta beslut "fullständigt medveten om den kombinerade effekten av olika åtgärder" framgår inte av själva beslutet och innehåller dessutom som sådant inte någon motivering som kan göras föremål för en prövning. Detta påstående kommer därför för sent och på fel plats och är bristfälligt med avseende på innehållet.
195. Behovet av att bedöma och enskilt motivera den totala effekten av ett antal kumulerande stödåtgärder upphör inte i detta fall på grund av den omständigheten att investeringen i ett sockerraffinaderi på det portugisiska fastlandet föreskrevs i en sektorsplan i enlighet med förordning nr 866/90 eller på grund av att gemenskapens medfinansiering till kompletterande statligt stöd uttryckligen tilläts i bilagan till beslut 94/173. Det faktum att det är fråga om ett gemenskapsstöd som kumulerar med en eller flera nationella stödåtgärder som inte omfattas av det stöd från medlemsstater som avses i artikel 16.3 i förordning nr 866/90, påverkar inte kommissionens skyldighet att, vid granskningen av nationella stödåtgärder enligt artikel 92 i EG-fördraget, uttryckligen pröva det totala stödets effekt på konkurrensförhållandena. Denna effekt beror ju inte på från vilken källa som stödet kommer. Om det förhöll sig annorlunda skulle den granskning av nationella stöd som inte omfattas av artikel 16.3, vilken uttryckligen föreskrivs i artikel 16.5 i förordning nr 866/90, till stor del fråntas sin ändamålsenliga verkan. Jag hänvisar i detta sammanhang till min bedömning av den andra grunden i punkterna 136139 i detta förslag till avgörande.
196. För övrigt vill jag även beröra frågan huruvida beloppet av det stöd som beviljas i ett specifikt fall kräver en uttrycklig motivering vid beviljandet av medfinansiering av gemenskapen till ett kompletterande nationellt stöd enligt gemenskapsreglerna för att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen. Svaret på denna fråga är strikt sett inte nödvändigt för att bedöma förstainstansrättens motivering i punkterna 98101 i den överklagade domen och motiveringen i kommissionens beslut av den 11 januari 1996. Där är det fråga om kumulativa stöd som beviljats med stöd av politiken för att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen med "andra" nationella stödåtgärder. Icke desto mindre är ett svar på denna fråga, över vilken det ännu inte finns någon rättspraxis, inte utan betydelse för den ifrågavarande gemenskapspolitiken.
197. Enligt artikel 7.1 i förordning nr 2052/88 såsom denna sedermera har ändrats genom förordning nr 2081/93 måste de åtgärder som finansieras av strukturfonderna, således även åtgärder av EUGFJ:s utvecklingssektion, överensstämma med "gemenskapens bestämmelser om konkurrens". Vid det närmare utvecklandet av detta regelverk som reglerar strukturfondernas agerande, var gemenskapslagstiftaren tvungen att ta hänsyn till denna princip. Detta framgår bland annat av artikel 16 i förordning nr 866/90, där maxtak föreskrivs för gemenskapens och medlemsstaternas offentliga stöd och där ett minimibidrag föreskrivs från de stödmottagande producenterna. Principen gäller även vid utarbetandet av de ifrågavarande sektorsplanerna, vilket bland annat framgår av artikel 4 i förordning nr 866/90. Enligt denna bestämmelse skall sektorsplanerna även omfatta uppgifter avseende situationen inom sektorn och särskilt "de berörda företagens aktuella kapacitet".
198. I artikel 16 i förordning nr 866/90 föreskrivs maxtak för gemenskapens och medlemsstaternas stöd. Av detta följer att det totala stödet till ett projekt kan bli lägre om det finns anledning härtill.
199. I fall där det totala offentliga stödet är mycket omfattande såväl i absolut som i relativt hänseende och hänför sig till verksamheter i en känslig sektor där det förekommer överkapacitet och där konkurrensförhållandena för övrigt är känsliga för störningar, skall antingen sektorsplanerna eller besluten varigenom det ifrågavarande stödet beviljas innehålla en motivering avseende storleken av det stöd som beviljats. Även om de ifrågavarande projekten på goda grunder anses berättiga till stöd från strukturfonderna och för det därtill kompletterande nationella stödet, följer därav inte med självklarhet att dessa projekt kan beviljas högsta tillåtna stöd. Kommissionens påpekande med anledning av sökandenas sjätte grund att lönsamheten av de ifrågavarande investeringarna likväl var säkerställd inom kvotens gränser genom fasta garantipriser och en garanterad avsättning, ger omedelbart upphov till frågan varför denna investering då behövde ett så massivt stöd. Med hänsyn till den reella risken för en allvarlig konkurrensstörning hade en uttrycklig motivering i detta hänseende inte varit överflödig.
200. Om det inte förhöll sig på detta sätt skulle stödet från strukturfonderna, som för övrigt helt överensstämmer med den gemenskapsrätt som syftar till att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen, likväl kunna stå i strid med det som föreskrivs i artikel 7.1 i ramförordning nr 2052/88. En automatisk tillämpning av artikel 16.116.4 i de ovan beskrivna fallen är inte förenlig med denna bestämmelse där en viktig samordningsprincip för gemenskapspolitiken har fastställts. Utan att i något hänseende vilja begränsa kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning anser jag att den i dessa fall är förpliktad att uttryckligen motivera varför offentligt stöd i en viss relativ och absolut omfattning är nödvändigt och motiverat.
201. I detta hänseende anser jag att motiveringen i skrivelsen av den 11 januari 1996 av gemenskapsstödet och det därtill kompletterande nationella stödet är otillräcklig, då det inte på något sätt framgår varför ett stöd på ungefär 65 procent av de totala stödberättigande investeringarna enligt kommissionen i detta fall var nödvändigt och motiverat. Denna underlåtenhet är desto mer iögonfallande, eftersom kommissionen just inom sockersektorn alltid har uppträtt konsekvent mot störningar av de sårbara konkurrensförhållanden i denna sektor, såväl vad beträffar statligt stöd, som konkurrensbegränsande ageranden av sockerproducenter.
G Upptagande till sakprövning av talan vid förstainstansrätten
1. Parternas argument
202. I sin svarsinlaga har kommissionen begärt att domstolen skall ogiltigförklara punkterna 3537 i den överklagade domen. Kommissionen anser att förstainstansrätten i dessa punkter gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning då den där konstaterar att en skrivelse från kommissionen där det anges att en enskild stödåtgärd omfattas av ett existerande och av kommissionen redan beviljat stödsystem, alltid utgör en rättsakt som kan vara föremål för rättslig prövning enligt artikel 173 i EG-fördraget (nu artikel 230 EG). Enligt kommissionens ståndpunkt kunde sökandena inte ha något som helst rättsintresse av att få den ifrågavarande skrivelsen av den 11 januari 1996 ogiltigförklarad i första instans, eftersom denna hänför sig till den portugisiska regeringens tillämpningen av lagdekret 95/90 vid beviljandet av stöd till DAI. Med hänsyn till att skrivelsen inte medförde någon rättsverkan för denna tillämpning kunde den inte betraktas som ett beslut.
203. Kommissionen har anfört sex argument mot förstainstansrättens bedömning i punkterna 3537.
204. Enligt det första argumentet anses punkterna 35 och 36 vara bristfälligt motiverade, då förstainstansrätten i punkt 35 hävdar att den grund som kommissionen anfört för att talan inte kan tas upp till sakprövning inte kan accepteras, medan den i punkt 36 hävdar att frågan huruvida talan kan tas upp till sakprövning inte kan undersökas på detta stadium av domen.
205. Det andra till och med det sjätte argumentet utvecklar närmare kommissionens centrala ståndpunkt som återgetts ovan enligt vilken skrivelsen av den 11 januari 1996 inte har karaktären av ett beslut, utan av ett meddelande angående sakomständigheter, eftersom den hänför sig till tillämpningen av lagdekret 95/90 vid beviljandet av stöd till upprättandet av ett sockerraffinaderi på det portugisiska fastlandet. Kommissionen anser att det av förstainstansrätten förda resonemanget kan leda till att tredje man vid tillämpningen av ett redan godkänt allmänt stödprogram kan tvinga fram ett "beslut". Om sökandena därefter kunde ifrågasätta detta beslut vid förstainstansrätten skulle de erbjudas en språngbräda för att på så sätt kunna angripa beslutet om godkännande som grundar sig på detta beslut. Kommissionen anser att detta förfarandesätt är oförenligt med principen om rättssäkerhet och med de berättigade förväntningar som medlemsstaterna och stödmottagande företag enligt domstolens rättspraxis har till följd av godkännandet av ett allmänt stödprogram.
206. I andra hand har kommissionen yrkat att domstolen skall ogiltigförklara punkt 36 i den överklagade domen i den mån som denna stödjer sig på uttrycket "in their view". Den anser att förstainstansrätten gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att förklara att en talan om ogiltigförklaring kan tas upp till sakprövning endast på grundval av en ståndpunkt som anförts av en sökande part.
207. Sökandena anser att de delar av domen som kommissionen har ifrågasatt inte tyder på en felaktig rättstillämpning. Enligt deras uppfattning är det just svaret på frågan huruvida den förevarande tillämpningen av lagdekret 95/90 omfattades av beslutet om godkännande av den 3 juli 1991 som är avgörande för om talan mot detta kan tas upp till sakprövning.
208. Vad beträffar kommissionens andrahandsyrkande påpekar sökandena att de inte kan tänka sig att förstainstansrättens syfte var att fastställa att en klagande parts uppfattning ensam kan utgöra tillräcklig grund för att en talan kan tas upp till prövning.
2. Bedömning
209. Kommissionens första argument grundar sig på en slarvig läsning av de ifrågavarande passagerna i punkterna 35 och 36 i den överklagade domen. I punkt 35 underkänner förstainstansrätten kommissionens allmänna inställning att talan inte kan tas upp till sakprövning i den mån den är riktad mot de delar av beslutet av den 11 januari 1996 som avser tillämpningen av lagdekret 95/90. I slutet av punkt 36 går förstainstansrätten mer specifikt in på kommissionens ståndpunkt att den grund som har anförts av sökandena om att beslutet om godkännande är rättsstridigt, inte kan tas upp till sakprövning. I detta hänseende förklarar förstainstansrätten att denna fråga hänger samman med bedömningen av om yrkandet om ogiltigförklaring är välgrundat och "skall prövas i samband med den bedömningen". Mycket riktigt behandlas denna specifika fråga om talan kan tas upp till sakprövning enskilt senare i domen i punkterna 4450. Det är således inte fråga om motstridigheter i motiveringen såsom kommissionen har gjort gällande. Detta argument kan därför inte godtas.
210. Det andra till och med det sjätte argumentet grundar sig på antagandet att tillämpningen i detta fall av lagdekret 95/90 i sin helhet har skett i enlighet med de villkor som ställs i beslutet om godkännande.
211. Om detta antagande är riktigt, följer det av domen i målet Italgrani att tillämpningen av ett godkänt allmänt stödprogram helt i överensstämmelse med de villkor som förenats med detta inte kräver någon underrättelse till eller något uttryckligt beslut av kommissionen. En skrivelse av kommissionen varigenom de nationella myndigheternas tillämpning av det ifrågavarande allmänna stödprogrammet noteras utgör således ingen rättshandling som har rättsverkan, mot vilken berörda parter kan väcka talan vid förstainstansrätten.
212. Om de antaganden som kommissionen utgår från är oriktiga eller om det föreligger tvivel om dessa, håller dock inte kommissionens resonemang. Om tillämpningen av lagdekret 95/90 i förevarande fall likväl skulle visa sig vara anmälningspliktig eller om allvarlig oklarhet föreligger om detta kan ett meddelande av kommissionen om denna tillämpning verkligen ha rättsverkan. Detta kan omfatta ett implicit godkännande av den annars anmälningspliktiga individuella stödåtgärden eller en implicit bedömning av frågan huruvida denna stödåtgärd är anmälningspliktig, beroende av villkoren på vilka det allmänna stödprogrammet, vars tillämpning den utgör, är godkänt.
213. Såsom redan framgick ovan vid bedömningen av sökandenas andra grund, kan det åtminstone ifrågasättas huruvida tillämpningen av lagdekret 95/90 vid beviljandet av investeringsstöd till DAI var anmälningspliktigt och huruvida den borde ha föranlett en direkt granskning i förhållande till artikel 92 i EG-fördraget. Svaret på denna fråga kräver en bedömning av sökandenas grunder som hänför sig till de delar av skrivelsen av den 11 januari 1996, som avser tillämpningen av lagdekret 95/90.
214. Därför delar jag förstainstansrättens uppfattning i punkt 35 i den överklagade domen: "Enligt den första grunden för avvisning har sökandena inte något berättigat intresse av att få det ifrågasatta beslutet ogiltigförklarat, eftersom skattebefrielserna i fråga utgör existerande stöd och därför kommer att bibehållas, även om beslutet ogiltigförklaras. Denna grund kan inte godtas."
215. Den motivering som förstainstansrätten ger i punkt 36 i den överklagade domen kan dock missuppfattas. Till skillnad från vad förstainstansrätten förklarat i punkt 36 i den överklagade domen anser jag att sökandenas intresse av att få det ifrågasatta beslutet ogiltigförklarat på grund av att kommissionen inte invänder mot de skattebefrielser som DAI har beviljats, inte som sådant är avgörande för om talan kan tas upp till sakprövning. Först måste frågan besvaras huruvida det var fråga om tillämpning av ett godkänt allmänt stödprogram i enlighet med de därmed förenade villkoren. Kärnfrågan för om talan kunde tas upp till sakprövning var således huruvida kommissionen kunde fastställa att den ifrågavarande enskilda stödåtgärden uppfyllde de villkor som ställts i beslutet om godkännande, vilket krävde en undersökning av de grunder som sökandena anfört. Kommissionens yrkande om att talan inte kunde tas upp till sakprövning borde ha ogillats av dessa skäl.
216. Även om jag på andra grunder än kommissionen anser att motiveringen i punkterna 3337 i den överklagade domen inte är helt korrekt, är denna brist inte av den naturen att det måste leda till att ifrågavarande del av domen skall ogiltigförklaras. Förstainstansrättens beslut att ogilla yrkandet att talan inte skulle tas upp till sakprövning ledde nämligen till den i detta fall nödvändiga prövning av tillämpningen av lagdekret 95/90 för beviljande av stöd till DAI mot de villkor som var förenade med denna tillämpning i beslutet om godkännande av den 3 juli 1990.
217. Vad beträffar kommissionens andrahandsyrkande kan jag fatta mig kort. I den ifrågavarande passagen i punkt 36 där det ifrågasatta uttrycket "in their view" förekommer uttrycker förstainstansrätten möjligheten att stödet till DAI inte omfattas av beslutet om godkännande, "då det inte är förenligt med reglerna för den gemensamma jordbrukspolitiken". I den franska och nederländska spåkversionen används konditionalis för detta antagande, vilket betonar dess hypotetiska karaktär i överensstämmelse med resonemangets innebörd. Genom att använda orden "in their view" på engelska, som är rättegångsspråk, blir betoningen något annorlunda, då den synes understryka sökandenas subjektiva åsikt eller påstående. Om detta intryck är korrekt delar jag kommissionens invändning, då besvarandet av frågan huruvida ett rättsligt krav kan prövas inte kan göras beroende av en sökandes subjektiva uppfattning att en stödåtgärd förmodligen står i strid med reglerna för den gemensamma jordbrukspolitiken. Därför bör orden "in their view" i punkt 36 i den överklagade domen strykas. Den villkorliga karaktären av den ifrågavarande passagen är i rättegångsspråket tillräckligt tydlig även utan dessa ord.
VI Förslag till avgörande
218. Sammanfattningsvis drar jag slutsatsen att sökandenas andra och fjärde grund kan godtas. Den sjätte grunden kan delvis godtas.
Av de grunder som kommissionen har anfört mot punkterna 3537 i den överklagade domen anser jag att andrahandsyrkandet kan godtas.
219. Godtagandet av den andra och den fjärde grunden nödvändiggör en omprövning av kommissionens ifrågasatta beslut av den 11 januari 1996. I detta syfte skall målet återförvisas till förstainstansrätten.
I enlighet med artikel 122.1 i domstolens rättegångsregler är ett beslut om rättegångskostnaderna inte aktuellt.
Av ovanstående skäl föreslår jag att domstolen skall
upphäva den överklagade domen,
återförvisa målet till förstainstansrätten,
besluta om rättegångskostnaderna senare.