62023TJ0558_RES
Asunto T‑558/23
Swissgrid AG
contra
Agencia de la Unión Europea para la Cooperación de los Reguladores de la Energía
Sentencia del Tribunal General (Sala Tercera ampliada) de 8 de octubre de 2025
«Energía — Mercado interior de la electricidad — Directriz sobre el balance eléctrico — Artículo 1, apartados 6 y 7, del Reglamento (UE) 2017/2195 — Plataforma europea para el intercambio de energía de balance procedente de reservas de recuperación de la frecuencia con activación automática — Falta de participación del gestor de red de transporte suizo — Recurso interpuesto ante la Sala de Recurso de la ACER — Condiciones y procedimientos específicos de los recursos — Artículo 28 del Reglamento (UE) 2019/942 — Inadmisibilidad por falta de legitimación activa ante la Sala de Recurso — Inexistencia de afectación directa — Excepción de ilegalidad»
Energía — Balance eléctrico — Reglamento (UE) 2017/2195 — Plataforma europea para el intercambio de energía de balance procedente de reservas de recuperación de la frecuencia con activación automática — Ámbito de aplicación — Gestores de la red de transporte suizos — Inclusión — Requisitos — Adopción por la Comisión de una decisión por la que se apruebe su participación en la plataforma — Posibilidad de que estos operadores interpongan ante el juez de la Unión un recurso por omisión en caso de abstención de pronunciarse por parte de la Comisión
[Reglamento (UE) 2017/2195 de la Comisión, art. 1, aps. 6 y 7]
(véanse los apartados 29 a 32 y 35 a 37)
Agencias de la Unión Europea — Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER) — Procedimiento de recurso — Recurso ante la Sala de Recurso de la ACER — Requisitos de admisibilidad — Personas físicas o jurídicas — Actos que las afectan directa e individualmente — Resolución de la ACER por la que se modifica el marco de aplicación de la plataforma europea para el intercambio de energía de balance procedente de reservas de recuperación de la frecuencia con activación automática — Modificación que no implica la introducción de un requisito adicional para la participación de los gestores de redes de transporte suizos en dicha plataforma — Participación que sigue supeditada exclusivamente a la adopción por la Comisión de una decisión de admisión — Resolución de la ACER que no produce efectos directos en la situación jurídica de dichos gestores — Inadmisibilidad
[Art. 263 TFUE, párr. 4; Reglamento (UE) 2019/942 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 28, ap. 1]
(véanse los apartados 42 a 51)
Agencias de la Unión Europea — Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER) — Procedimiento de recurso — Recurso ante la Sala de Recurso de la ACER — Requisitos de admisibilidad — Personas físicas o jurídicas — Actos que las afectan directa e individualmente — Resolución de la ACER por la que se modifica el marco de aplicación de la plataforma europea para el intercambio de energía de balance procedente de reservas de recuperación de la frecuencia con activación automática — Modificación que no priva a los gestores de redes de transporte suizos de sus derechos contractuales a falta de una decisión de la Comisión por la que se apruebe su participación en la plataforma — Resolución de la ACER que no produce efectos directos en la situación jurídica de dichos gestores — Inadmisibilidad
[Art. 263 TFUE, párr. 4; Reglamento (UE) 2019/942 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 28, ap. 1]
(véanse los apartados 64 a 71)
Actos de las instituciones — Normativa de base y normativa de ejecución — Normativa de ejecución que no puede modificar ni completar los elementos esenciales de la normativa de base — Calificación de los elementos esenciales — Consideración de las características y de las particularidades del sector de que se trata — Acto de ejecución para la integración de los mercados de la energía de balance y por el que se prevé la exclusión de los gestores de redes de transporte suizas de las plataformas europeas para el intercambio de energía de balance salvo acuerdo bilateral con la Unión — Consecución de los objetivos de la normativa de base — Procedencia
[Art. 291 TFUE, ap. 2; Reglamentos (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo n.os 714/2009 y 2019/943; Reglamento (UE) 2017/2195 de la Comisión]
(véanse los apartados 80 a 88 y 96)
Acuerdos internacionales — Acuerdos de la Unión — Primacía sobre los actos de Derecho derivado de la Unión — Obligación de interpretar los actos de Derecho derivado a la luz de los acuerdos internacionales
[Art. 216 TFUE, ap. 2]
(véanse los apartados 105 y 106)
Acuerdos internacionales — Acuerdos de la Unión — Acuerdo de libre comercio CEE-Suiza — Acuerdo que prohíbe el establecimiento de restricciones cuantitativas a la importación y de medidas de efecto equivalente — Normativa de la Unión que excluye a los gestores de redes de transporte suizas de la plataforma europea para el intercambio de energía de balance procedente de reservas de recuperación de la frecuencia con activación manual, salvo decisión de la Comisión por la que se apruebe su participación en dicha plataforma — Procedencia
[Acuerdo de Libre Comercio CEE-Suiza, art. 13; Reglamento (UE) 2017/2195 de la Comisión, art. 1, aps. 6 y 7]
(véanse los apartados 109 y 111 a 115)
Derecho internacional público — Principios — Principios del Derecho consuetudinario internacional — Examen de la validez de un reglamento a la luz del Derecho internacional consuetudinario — Normativa de la Unión que excluye a los gestores de redes de transporte suizas de la plataforma europea para el intercambio de energía de balance procedente de reservas de recuperación de la frecuencia con activación manual, salvo decisión de la Comisión por la que se apruebe su participación en dicha plataforma — Violación del principio de prevención — Requisitos — Error manifiesto de apreciación en cuanto a las condiciones de aplicación de este principio — Inexistencia
[Art. 3 TUE, ap. 5; Reglamento (UE) 2017/2195 de la Comisión, art. 1, aps. 6 y 7]
(véanse los apartados 118 a 128)
Resumen
Mediante su sentencia, el Tribunal General confirma la validez de la resolución de la Sala de Recurso de la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía de la Unión Europea (ACER) que declaró inadmisible el recurso interpuesto por un gestor de red de transporte de electricidad (en lo sucesivo, «GRT») suizo. Al hacerlo, el Tribunal se pronuncia sobre los requisitos de participación de dicho operador en las plataformas europeas de intercambio de energía de balance en virtud del Reglamento 2017/2195, (
1
) sobre la legitimación de dicho operador para actuar contra una decisión de la ACER de la que no era destinatario, y sobre la conformidad del Reglamento 2017/2195 con el principio de prevención derivado del Derecho internacional consuetudinario.
El 2 de agosto de 2017, la Comisión Europea adoptó el Reglamento 2017/2195 que prevé, en particular, el establecimiento de una plataforma europea para el intercambio de energía de balance procedente de reservas de recuperación de la frecuencia con activación automática. En aplicación de ese Reglamento, la ACER adoptó una decisión relativa a la creación de una plataforma europea para el intercambio de energía de balance procedente de reservas de recuperación de la frecuencia con activación automática (en lo sucesivo, «plataforma aFRR»), que incluía, en anexo, el marco de aplicación de dicha plataforma aFRR (en lo sucesivo, «marco de aplicación»).
La demandante, Swissgrid AG, en su condición de único GRT en Suiza y otros GRT celebraron un memorándum de entendimiento que formalizaba las condiciones de su participación en el proyecto que debía conducir a una Plataforma para la Coordinación Internacional de Recuperación Automatizada de Frecuencias y Operación de Sistemas Estables (en lo sucesivo, «Picasso»).
El 1 de julio de 2020, los GRT miembros de Picasso, incluida la demandante, celebraron el Acuerdo de Cooperación de la Plataforma Picasso (en lo sucesivo, «Acuerdo de Cooperación Picasso»), sujeto a un Acuerdo principal relativo a las plataformas de balance común a todas las plataformas (en lo sucesivo, «Acuerdo principal»).
Ahora bien, mediante escrito de 17 de diciembre de 2020, la directora de la Dirección General de Energía de la Comisión subrayó que no veía motivos para adoptar una decisión por la que se autorizara a Suiza a participar en las plataformas europeas de energía de balance con arreglo al artículo 1, apartado 7, del Reglamento 2017/2195
El 30 de septiembre de 2022, la ACER adoptó la Decisión 15/2022, por la que se modifica la designación de las entidades que habían de desempeñar las funciones que se definen en el marco de aplicación. De este modo, la definición de «GRT miembro» que anteriormente se refería a «todo GRT que se haya incorporado a la plataforma aFRR» se modificó para referirse ahora a «todo GRT al que se aplique el Reglamento 2017/2195 y que se haya incorporado a la plataforma aFRR».
El 30 de noviembre de 2022, la demandante interpuso recurso contra la referida Decisión ante la Sala de Recurso de la ACER.
Al considerar que la Decisión 15/2022 no constituía un acto que pudiera afectar a la situación jurídica de la demandante a falta de una decisión de la Comisión que la autorizara a participar en la plataforma aFRR, dicha Sala declaró la inadmisibilidad del recurso de esta última con arreglo al artículo 28, apartado 1, del Reglamento 2019/942. (
2
)
En este contexto, la demandante interpuso un recurso ante el Tribunal General solicitando la anulación de la resolución de la Sala de Recurso.
Apreciación del Tribunal General
En primer lugar, el Tribunal hace suya la conclusión de la Sala de Recurso según la cual la demandante no tenía derecho a participar en la plataforma aFRR a falta de una decisión de la Comisión con arreglo al artículo 1, apartado 7, del Reglamento 2017/2195. A tenor de esta disposición, la participación de Suiza en las plataformas europeas para el intercambio de productos estándar para la energía de balance será decidida por la Comisión atendiendo a un dictamen de la ACER y de todos los GRT, siempre que se cumplan las condiciones indicadas en el apartado 6 de ese artículo.
De una interpretación tanto literal como contextual del Reglamento 2017/2195 se desprende que corresponde a la Comisión adoptar una decisión sobre la participación de Suiza en las plataformas con arreglo al artículo 1, apartado 7, de dicho Reglamento y, en ese contexto, examinar si se cumplen los requisitos establecidos en el apartado 6 del mismo artículo. Por lo tanto, la demandante no puede reprochar a la Sala de Recurso no haber examinado si se cumplían dichos requisitos o si la Comisión debería haber adoptado una decisión en el sentido del artículo 1, apartado 7, del Reglamento 2017/2195.
A este respecto, la imposibilidad tanto de la ACER como de la Sala de Recurso de examinar si se cumplen los requisitos de participación de la demandante en la plataforma aFRR no supone una laguna en el control jurisdiccional del artículo 1, apartados 6 y 7, del Reglamento 2017/2195. En el supuesto de que la Comisión se niegue, indebidamente, a adoptar una decisión con arreglo a esta última disposición, la demandante podría hacer uso del cauce jurídico previsto en el artículo 265 TFUE que se refiere a la omisión como la abstención de pronunciarse o de definir una posición.
En segundo lugar, el Tribunal constata que la Sala de Recurso no había infringido el artículo 28, apartado 1, del Reglamento 2019/942, al considerar que la modificación de la definición de «GRT miembro» introducida como consecuencia de la Decisión 15/2022 para referirse a «todo GRT al que se aplique el Reglamento 2017/2195 y que se haya incorporado a la plataforma aFRR» no modificaba sustancialmente su situación jurídica.
En efecto, el concepto de «GRT al que se aplica el Reglamento 2017/2195» contenido ahora en la definición de «GRT miembro» puede incluir a la demandante en el supuesto de que obtenga una decisión de la Comisión por la que se apruebe su participación en la plataforma aFRR en virtud del artículo 1, apartado 7, de ese Reglamento.
Además, la modificación de la definición de «GRT miembro» tampoco produjo efectos en la situación jurídica de la demandante desde el punto de vista de la supuesta privación del ejercicio de sus derechos contractuales.
Es cierto que la demandante es signataria tanto del Acuerdo principal como del Acuerdo de Cooperación Picasso, que tienen por objeto regular el funcionamiento de la plataforma aFRR como desarrollo del Reglamento 2017/2195 y del marco de aplicación. Sin embargo, incluso con anterioridad a la Decisión 15/2022, la demandante no disponía de un derecho contractual incondicional a utilizar la plataforma aFRR.
En efecto, por un lado, esta posibilidad no se ofrece a todos los «GRT miembros», sino únicamente a los comprendidos en la calificación de «GRT participantes» y, por otro lado, los contratos en los que es parte la demandante supeditan su participación en la plataforma aFRR a la adopción de una decisión de la Comisión con arreglo al artículo 1 del Reglamento 2017/2195.
Por lo tanto, en la medida en que, con anterioridad a la Decisión 15/2022, la demandante no tenía un derecho contractual a utilizar la plataforma aFRR para intercambiar productos estándar de energía de balance a falta de decisión de la Comisión en este sentido, y ello con independencia de su posible calificación de «GRT miembro», no puede considerarse que la Decisión 15/2022 la privara de tal derecho y, de este modo, produjera directamente efectos en su situación jurídica.
Dado que la Sala de Recurso no incurrió en error de Derecho al declarar la inadmisibilidad del recurso por no cumplirse los requisitos establecidos en el artículo 28, apartado 1, del Reglamento 2019/942, el Tribunal General analiza la excepción de ilegalidad propuesta por la demandante contra el artículo 1, apartados 6 y 7, del Reglamento 2017/2195.
En primer término, el Tribunal observa que el Reglamento 2017/2195, de conformidad con los objetivos establecidos en los Reglamentos n.os 714/2009 (
3
) y 2019/943, (
4
) persigue la integración de los mercados de la energía de balance, que debe verse facilitada con la creación de plataformas europeas comunes con vistas a la creación de un mercado interior de la energía plenamente interconectado y funcional basado en el respeto de las normas comunes. Pues bien, habida cuenta de que la Confederación Suiza no se adhirió al mercado interior de la Unión y de que, por consiguiente, los GRT suizos no están sujetos a las mismas normas que las aplicables a los GRT de los Estados miembros de la Unión, su exclusión de la participación en las plataformas previstas en el Reglamento 2017/2195, sin perjuicio, en particular, de un acuerdo bilateral alternativo que sigue siendo posible, está plenamente justificada a la luz del objetivo perseguido por dicho Reglamento y, en particular, del de la creación de un mercado interior. En segundo término, no existe ninguna contradicción entre la limitación del ámbito de aplicación de los GRT que pueden participar en la plataforma aFRR recogida en el artículo 1 del Reglamento 2017/2195 y el objetivo fijado en el Reglamento 2019/943, consistente en eliminar los obstáculos a los flujos transfronterizos de electricidad y a las transacciones transfronterizas relativas a los mercados de la electricidad y los mercados de servicios afines. A tal fin, cuando los GRT de la Unión y los GRT de terceros países estén presentes en una misma zona síncrona, el Reglamento 2017/1485 (
5
) establece expresamente la celebración de contratos que establezcan las bases de su cooperación en relación con la operación del sistema en condiciones de seguridad e implante mecanismos para el cumplimiento por parte de los GRT de terceros países de las obligaciones establecidas en el Reglamento.
En tercer término, el artículo 1, apartados 6 y 7, del Reglamento 2017/2195 no puede interpretarse en el sentido de que permite a la Comisión denegar la participación de la demandante en las plataformas de balance incluso en el supuesto de que se celebre un acuerdo entre la Confederación Suiza y la Unión. En efecto, la primacía de los acuerdos internacionales celebrados por la Unión sobre los textos de Derecho derivado obliga a interpretar estos últimos, en la medida de lo posible, de conformidad con dichos acuerdos.
En cuarto término, la exclusión de la demandante de la participación en la plataforma aFRR no puede considerarse una restricción cuantitativa a la importación de energía de balance, ni una medida de efecto equivalente, en el sentido del artículo 13, apartado 1, del Acuerdo de Libre Comercio entre la Comunidad Económica Europea y la Confederación Suiza. (
6
) En cualquier caso, la demandante no está sujeta al respeto de las mismas normas comunes que los GRT de la Unión y, por tanto, no puede considerarse que se encuentre en una situación comparable a la de los GRT de la Unión en relación con el objetivo de creación de un mercado interior de la electricidad y, por consiguiente, la demandante no puede invocar válidamente la existencia de una discriminación arbitraria en su contra.
En quinto término, su exclusión de la participación en la plataforma aFRR no puede considerarse manifiestamente contraria al principio de prevención derivado del Derecho internacional consuetudinario que la Unión está obligada a respetar al adoptar actos con arreglo al artículo 3 TUE, apartado 5.
A este respecto, es cierto que la Corte Internacional de Justicia puso de relieve, con fundamento en principios generales y bien reconocidos, la «obligación, para todo Estado, de no dejar utilizar su territorio para actos contrarios a los derechos de otros Estados», de lo que se desprende, en esencia, que un sujeto de Derecho internacional está sometido a una obligación de diligencia exigible en el ejercicio de sus competencias.
No obstante, un principio de Derecho internacional consuetudinario puede ser invocado por un justiciable para que el juez de la Unión examine la validez de un acto de la Unión siempre que, por un lado, este principio pueda cuestionar la competencia de la Unión para adoptar dicho acto y, por otro lado, el acto controvertido pueda afectar a los derechos que atribuye al justiciable el Derecho de la Unión o crear a cargo de este obligaciones en relación con dicho Derecho.
En el caso de autos, consta que Suiza forma parte de la zona síncrona de Europa continental y desde este punto de vista, podría considerarse que el principio de prevención puede poner en entredicho la competencia de la Unión para adoptar una normativa que pueda repercutir en el conjunto de la referida zona síncrona, incluida Suiza. Por otra parte, dado que la demandante es el único gestor de la red eléctrica suiza, podría considerarse que el Reglamento 2017/2195 le impone obligaciones en el supuesto de que su falta de participación en la plataforma aFRR tuviera como consecuencia que se viera obligada a adoptar las medidas que conllevan los flujos físicos de electricidad no programados.
No obstante, puesto que un principio de Derecho consuetudinario internacional no reviste el mismo grado de precisión que la disposición de un acuerdo internacional, el control jurisdiccional debe limitarse necesariamente a determinar si las instituciones de la Unión, al adoptar el acto controvertido, incurrieron en errores manifiestos de apreciación en lo que respecta a las condiciones de aplicación de dicho principio. Ahora bien, no puede considerarse que la Comisión haya incumplido manifiestamente la obligación de diligencia exigible a la Unión derivada de la norma consuetudinaria invocada por la demandante al limitar, en principio, la participación en la plataforma aFRR únicamente a los GRT de la Unión.
En efecto, por un lado, el Derecho de la Unión prevé expresamente la celebración de acuerdos entre GRT de la Unión y GRT de terceros países cuando estos estén presentes en una misma zona síncrona. De ello se desprende que la falta de participación de la demandante en la plataforma aFRR no excluye en absoluto una colaboración entre la demandante y los GRT de la Unión por lo que respecta a la seguridad de la red en la zona síncrona, la cual, por el contrario, se fomenta.
Por otro lado, el artículo 1, apartados 6 y 7, del Reglamento 2017/2195 contempla la posibilidad de que la demandante participe en la plataforma aFRR, en el supuesto de que la Comisión considere que «la exclusión de Suiza puede provocar flujos físicos de energía no programados a través de dicho país que pongan en peligro la seguridad del sistema de la región» y siempre que los derechos y responsabilidades de los GRT suizos sean coherentes con los de los GRT que operan en la Unión.
Habida cuenta de lo anterior, el Tribunal General desestima el recurso de anulación en su totalidad.
(
1
)	Reglamento (UE) 2017/2195 de la Comisión, de 23 de noviembre de 2017, por el que se establece una directriz sobre el balance eléctrico (DO 2017, L 312, p. 6).
(
2
)	Reglamento (UE) 2019/942 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, por el que se crea la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación de los Reguladores de la Energía (DO 2019, L 158, p. 22).
(
3
)	Reglamento (CE) n.o 714/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, relativo a las condiciones de acceso a la red para el comercio transfronterizo de electricidad y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.o 1228/2003 (DO 2009, L 211, p. 15).
(
4
)	Reglamento (UE) 2019/943 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, relativo al mercado interior de la electricidad (DO 2019, L 158, p. 54).
(
5
)	Reglamento (UE) 2017/1485 de la Comisión, de 2 de agosto de 2017, por el que se establece una directriz sobre la gestión de la red de transporte de electricidad (DO 2017, L 220, p. 1).
(
6
)	Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y la Confederación Suiza (DO 1972, L 300, p. 188).