61999CJ0237_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-237/99,
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον Μ. Nolin, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
προσφεύγουσα,
κατά
Γαλλικής Δημοκρατίας, εκπροσωπούμενης από την K. Rispal-Bellanger καθώς και από τους F. Million και S. Pailler με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
καθής,
υποστηριζόμενης από το
Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και Βόρειας Ιρλανδίας, εκπροσωπούμενο από την R. V. Magrill, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
παρεμβαίνον,
που έχει ως αντικείμενο να αναγνωριστεί ότι, όσον αφορά διάφορες διαδικασίες συνάψεως συμβάσεων δημοσίων έργων για την κατασκευή κατοικιών, διενεργηθείσες από δημόσιες υπηρεσίες χωροταξίας και κατασκευών και από ανώνυμες εταιρίες κατοικιών χαμηλού ενοικίου, η Γαλλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία 93/37/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1993, περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων (ΕΕ L 199, σ. 54), και ειδικότερα από το άρθρο της 11, παράγραφος 2,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πέμπτο τμήμα),
συγκείμενο από τους A. La Pergola, πρόεδρο τμήματος, Μ. Wathelet, D. A. O. Edward, P. Jann (εισηγητή) και L. Sevón, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: J. Mischo
γραμματέας: R. Grass
έχοντας υπόψη την έκθεση του εισηγητή δικαστή,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 19ης Οκτωβρίου 2000,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 24 Ιουνίου 1999, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων άσκησε, δυνάμει του άρθρου 226 ΕΚ, προσφυγή με την οποία ζητεί να αναγνωριστεί ότι, όσον αφορά διάφορες διαδικασίες συνάψεως συμβάσεων δημοσίων έργων σχετικά με την κατασκευή κατοικιών, διενεργηθείσες από δημόσιες υπηρεσίες χωροταξίας και κατασκευών (στο εξής: ΔΥΧΚ) και από ανώνυμες εταιρίες κατοικιών χαμηλού ενοικίου (στο εξής: ΑΕΚΧΕ), η Γαλλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία 93/37/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1993, περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων (ΕΕ L 199, σ. 54, στο εξής: οδηγία), και ειδικότερα από το άρθρο της 11, παράγραφος 2.
Το νομικό πλαίσιο
Η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση
2 Η οδηγία προβλέπει στο άρθρο 1, στοιχείο β_:
«Ως "αναθέτουσες αρχές" νοούνται το κράτος, οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης, οι οργανισμοί δημοσίου δικαίου και οι ενώσεις που συγκροτούνται από έναν ή περισσότερους από τους προαναφερόμενους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης ή οργανισμούς δημοσίου δικαίου.
Ως "οργανισμός δημοσίου δικαίου" νοείται κάθε οργανισμός:
- που δημιουργήθηκε ειδικά για να ικανοποιήσει ανάγκες γενικού συμφέροντος που δεν έχουν βιομηχανικό ή εμπορικό χαρακτήρα
και
- που έχει νομική προσωπικότητα
και
- του οποίου είτε η δραστηριότητα χρηματοδοτείται κατά πλειοψηφία από το κράτος, τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλους οργανισμούς δημοσίου δικαίου, είτε η διαχείριση υπόκειται σε έλεγχο από το κράτος ή τους οργανισμούς αυτούς, είτε άνω του ημίσεος του αριθμού των μελών του οργάνου διοίκησης, διεύθυνσης ή εποπτείας ορίζεται από το κράτος, τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλους οργανισμούς δημοσίου δικαίου.
Οι κατάλογοι των οργανισμών και των κατηγοριών των οργανισμών δημοσίου δικαίου που πληρούν στα κριτήρια που απαριθμούνται στο δεύτερο εδάφιο του παρόντος στοιχείου περιλαμβάνονται στο παράρτημα Ι. Οι κατάλογοι αυτοί είναι όσο το δυνατόν πληρέστεροι, μπορούν δε να αναθεωρηθούν με τη διαδικασία που προβλέπει το άρθρο 35. ρος τον σκοπό αυτό, τα κράτη μέλη κοινοποιούν κατά διαστήματα στην Επιτροπή τις μεταβολές που επήλθαν στους προαναφερθέντες καταλόγους τους.»
3 Το άρθρο 11, παράγραφος 2, της οδηγίας προβλέπει τα εξής:
«Οι αναθέτουσες αρχές που προτίθενται να συνάψουν μια σύμβαση δημοσίων έργων με διαδικασία ανοικτή, κλειστή ή με διαπραγμάτευση στις περιπτώσεις που αναφέρει το άρθρο 7, παράγραφος 2, γνωστοποιούν την πρόθεσή τους αυτή με σχετική προκήρυξη.»
Η εθνική κανονιστική ρύθμιση
4 Οι σχετικές διατάξεις του γαλλικού δικαίου βρίσκονται στον τόμο IV του κώδικα κατασκευών και κατοικιών (στο εξής: κώδικας). Σύμφωνα με το άρθρο L. 411-1, έχουν «ως αντικείμενο να καθορίσουν τους κανόνες σχετικά με την κατασκευή, την κτήση, τη διευθέτηση, την εξυγίανση, την επιδιόρθωση, τη διαχείριση συλλογικών ή ατομικών κατοικιών, αστικών ή αγροτικών, που ανταποκρίνονται στα τεχνικά χαρακτηριστικά και στην τιμή αγοράς που καθορίζονται με διοικητική απόφαση και προορίζονται για πρόσωπα και οικογένειες χαμηλού εισοδήματος».
5 Σύμφωνα με το άρθρο L. 411-2 του κώδικα, «οι οργανισμοί κατοικιών χαμηλού ενοικίου περιλαμβάνουν:
- τις δημόσιες υπηρεσίες χωροταξίας και κατασκευών·
- τις δημόσιες υπηρεσίες κατοικιών χαμηλού ενοικίου·
- τις ανώνυμες εταιρίες κατοικιών χαμηλού ενοικίου·
- τις συνεταιριστικές ανώνυμες εταιρίες κατασκευής κατοικιών χαμηλού ενοικίου·
- τις ανώνυμες εταιρίες χορηγήσεως πιστώσεων για ακίνητα·
- τα ιδρύματα κατοικιών χαμηλού ενοικίου.»
6 Από το άρθρο L. 421-1, του κώδικα προκύπτει ότι οι ΔΥΧΚ αποτελούν δημόσιες υπηρεσίες βιομηχανικού και εμπορικού χαρακτήρα.
7 Σύμφωνα με το άρθρο L. 422-2 του κώδικα, οι ΑΕΚΧΕ έχουν ως αντικείμενο την πραγματοποίηση, υπό τους καθοριζόμενους στο καταστατικό τους όρους, κυρίως ενόψει εκμισθώσεως, των ενεργειών πουπροβλέπονται στο άρθρο L. 411-1 του εν λόγω κώδικα.
8 Το άρθρο L. 451-1 του κώδικα προβλέπει ότι οι οργανισμοί κατοικιών χαμηλού ενοικίου υπόκεινται στον έλεγχο της διοικήσεως. Σύμφωνα με το άρθρο R. 451-1 του ίδιου κώδικα, ο έλεγχος αυτός απόκειται στον αρμόδιο επί των οικονομικών υπουργό και στον αρμόδιο επί των κατασκευών και των κατοικιών υπουργό.
9 Στο άρθρο L. 451-2 του κώδικα διευκρινίζεται ότι οι επιφορτισμένοι με τη διενέργεια του ελέγχου υπάλληλοι μπορούν να λαμβάνουν γνώση, αποκλειστικά στα πλαίσια του ελέγχου αυτού, εντός των γραφείων των αρχιτεκτόνων ή επιχειρηματιών που συνήψαν συμβάσεις με τους υποκείμενους στον ίδιο έλεγχο οργανισμούς, κάθε εγγράφου λογιστικής πράξεως, αντιγράφου εγγράφων, πιστοποιητικών εσόδων και δαπανών.
10 Το άρθρο L. 422-7 του κώδικα προβλέπει τα εξής:
«Σε περίπτωση σοβαρών ατασθαλιών, σοβαρού πταίσματος κατά τη διαχείριση ή σοβαρής παραλείψεως του διοικητικού συμβουλίου ή του διευθυντηρίου και του εποπτικού συμβουλίου μιας εταιρίας κατοικιών χαμηλού ενοικίου ή χορηγήσεως πιστώσεων για ακίνητα, ο αρμόδιος επί των κατασκευών και των κατοικιών υπουργός μπορεί, μετά από ακρόαση των παρατηρήσεων της εταιρίας ή αφού αυτή κληθεί προσηκόντως να τις διατυπώσει, να διατάξει τη λύση της εταιρίας και να διορίσει υπεύθυνο της εκκαθαρίσεώς της.»
11 Σύμφωνα με το άρθρο L. 422-8 του κώδικα, ο αρμόδιος επί οικιστικών θεμάτων υπουργός μπορεί να περιοριστεί, στις περιπτώσεις αυτές, να παύσει τα διευθυντικά όργανα και να διορίσει προσωρινό διαχειριστή, στον οποίο μεταφέρεται αυτοδικαίως το σύνολο των εξουσιών τους για τη συνέχιση των τρεχουσών εργασιών.
12 Το άρθρο L. 423-1, πρώτο εδάφιο, του κώδικα προβλέπει τα εξής:
«Κάθε οργανισμός κατοικιών χαμηλού ενοικίου ο οποίος έχει διαχείριση λιγότερων των 1 500 κατοικιών και δεν κατασκεύασε τουλάχιστον 500 κατοικίες ή δεν προέβη σε 300 δανειοδοτήσεις κατά τη διάρκεια δεκαετούς περιόδου μπορεί να λυθεί και διοριστεί εκκαθαριστής με απόφαση του αρμόδιου επί των κατασκευών και των κατοικιών υπουργού, όταν δε πρόκειται για δημόσια υπηρεσία κατοικιών χαμηλού ενοικίου ή για δημόσια υπηρεσία χωροταξίας και κατασκευών, με κοινή απόφαση του εν λόγω υπουργού και του Υπουργού Εσωτερικών.»
13 Σύμφωνα με το άρθρο L. 423-2 του κώδικα:
«Σε κάθε οργανισμό κατοικιών χαμηλού ενοικίου που διαχειρίζεται περισσότερες από 50 000 κατοικίες μπορεί να απευθυνθεί όχληση, με απόφαση του αρμόδιου επί των κατασκευών και των κατοικιών υπουργού, να παραχωρήσει το σύνολο ή μέρος των κατοικιών που υπερβαίνουν τον αριθμό αυτό σε έναν ή περισσότερους ονομαστικά αναφερόμενους οργανισμούς.»
14 Με την απόφαση αριθμός 99-236, της 22ας Φεβρουαρίου 1993 (JORF της 24ης Φεβρουαρίου 1993, σ. 2941), δημιουργήθηκε διυπουργική υπηρεσία ελέγχου της κοινωνικής κατοικίας. Σύμφωνα με το άρθρο 3 της αποφάσεως αυτής:
«Η υπηρεσία είναι επιφορτισμένη με τον έλεγχο των φυσικών ή νομικών προσώπων που ενεργοποιούνται στον τομέα της κοινωνικής κατοικίας.
Ελέγχει βάσει εγγράφων και επί τόπου τις ενέργειες κατασκευής, κτήσεως ή βελτιώσεως κατοικιών που πραγματοποιούνται μέσω χρηματοδοτήσεων οι οποίες ενισχύονται ή ρυθμίζονται από το κράτος ή αποτελούν αντικείμενο συμβάσεως με αυτό, ή διενεργούνται με αφορολόγητα έσοδα.
[...]
Η υπηρεσία μπορεί να επιφορτισθεί, από τους υπουργούς στην αρμοδιότητα των οποίων εμπίπτει, με τη διενέργεια ελέγχων και ερευνών καθώς και μελετών ή αξιολογήσεων στον τομέα της κοινωνικής κατοικίας.
Διατυπώνει προτάσεις όσον αφορά τη συνέχεια που πρέπει να δοθεί στις εκθέσεις της επί των ελέγχων και εξασφαλίζει την εκ μέρους των ελεγχομένων προσώπων την εφαρμογή των μέτρων που λαμβάνονται από τους υπουργούς στην αρμοδιότητα των οποίων εμπίπτει.
Η υπηρεσία προσφέρει την υποστήριξή της, κατόπιν αιτήσεώς τους, στις αποκεντρωμένες υπηρεσίες των υπουργείων που είναι αρμόδιες επί των οικονομικών, του προϋπολογισμού και του εφοδιασμού.»
Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
15 Η Επιτροπή απηύθυνε στις γαλλικές αρχές, στις 7 Δεκεμβρίου 1995, έγγραφη όχληση. Με το έγγραφο αυτό, η Επιτροπή έθετε υπό αμφισβήτηση το συμβατό με το κοινοτικό δίκαιο των διαδικασιών συνάψεως συμβάσεων δημοσίων έργων από διάφορους οργανισμούς έχοντες τη διαχείριση κατοικιών χαμηλού ενοικίου.
16 Ακριβέστερα, η Επιτροπή αναφέρθηκε σε ανοικτή πρόσκληση προς υποβολή προσφορών που δημοσιεύθηκε στο Bulletin officiel des annonces des marchés publics της 7ης Φεβρουαρίου 1995 από την ΔΥΧΚ του Val-de-Marne, σε κλειστή πρόσκληση προς υποβολή προσφορών που η ΑΕΚΧΕ Logirel, με έδρα στη Λυών (Γαλλία), είχε δημοσιεύσει στο Moniteur de travaux publics et du bâtiment της 17ης Φεβρουαρίου 1995 και σε προκήρυξη διαδικασίας με διαπραγμάτευση που η ΔΥΧΚ του αρισιού είχε δημοσιεύσει στο Bulletin officiel des annonces des marchés publics της 16ης Φεβρουαρίου 1995.
17 Η Επιτροπή επισήμανε ότι οι εν λόγω οργανισμοί δεν είχαν δημοσιεύσει τις ανωτέρω προκηρύξεις στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, αντίθετα προς τις απαιτήσεις του άρθρου 11, παράγραφος 2, της οδηγίας.
18 Οι γαλλικές αρχές απάντησαν υποστηρίζοντας ότι οι εν λόγω οργανισμοί δεν αποτελούσαν αναθέτουσες αρχές κατά την έννοια της οδηγίας.
19 Η Επιτροπή, επειδή η απάντηση αυτή δεν την ικανοποίησε και λαμβάνοντας υπόψη την πάγια πρακτική των εν λόγω οργανισμών η οποία συνίστατο στην αποχή από κάθε δημοσίευση των προκηρύξεων διαγωνισμών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, απηύθυνε στις 10 Αυγούστου 1998 αιτιολογημένη στη Γαλλική Δημοκρατία, με την οποία διαπίστωνε ότι η τελευταία παρέβαινε τις απορρέουσες από την οδηγία υποχρεώσεις της.
20 Επειδή η Γαλλική Δημοκρατία περιορίστηκε να επαναλάβει, στην απάντησή της επί της αιτιολογημένης γνώμης, τα επιχειρήματα που είχε ήδη αναπτύξει στην απάντηση επί της έγγραφης οχλήσεως, η Επιτροπή άσκησε την παρούσα προσφυγή.
Επί του αντικειμένου της προσφυγής
21 Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι, όσον αφορά διάφορες διαδικασίες συνάψεως συμβάσεων δημοσίων έργων για την κατασκευή κατοικιών που διενεργήθηκαν από ορισμένες ΔΥΧΚ και ΑΕΚΧΕ η Γαλλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία.
22 Διαπιστώνεται όμως ότι έναυσμα της παρούσας προσφυγής αποτελούν τρεις συγκεκριμένες διαδικασίες συνάψεως συμβάσεων δημοσίων έργων, που διενεργήθηκαν αντιστοίχως από τις ΔΥΧΚ του αρισιού και του Val-de-Marne, καθώς και από την ΑΕΚΧΕ Logirel. Καθ' όλη την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία, στη Γαλλική Δημοκρατία προσήφθη ακριβώς η μη τήρηση της οδηγίας στο πλαίσιο αυτών των τριών διαδικασιών.
23 Είναι αληθές ότι, στην αιτιολογημένη γνώμη, η Επιτροπή διευκρίνισε ότι προσήπτε επίσης στη Γαλλική Δημοκρατία ότι ουδέν γενικής φύσεως μέτρο έλαβε για να εξασφαλίσει την τήρηση του κοινοτικού δικαίου στις διαδικασίες συνάψεως συμβάσεων δημοσίων έργων που διενεργούνται από τις ΔΥΧΚ και τις ΑΕΚΧΕ. Διαπιστώνεται όμως ότι η αιτίαση αυτή δεν επαναλήφθηκε στην προσφυγή.
24 Κατά συνέπεια, το αντικείμενο της παρούσας προσφυγής περιορίζεται στις τρεις διαδικασίες συνάψεως συμβάσεων δημοσίων έργων στις οποίες αναφέρεται ρητώς η Επιτροπή στο δικόγραφο της προσφυγής της.
Επί της ουσίας
Επιχειρήματα των διαδίκων
25 Όσον αφορά την εφαρμογή της οδηγίας στις ΔΥΧΚ η Επιτροπή αναφέρεται κατ' αρχάς στα άρθρα L. 411-1 και L. 421-1, του κώδικα για να αποδείξει ότι οι υπηρεσίες αυτές δημιουργήθηκαν για να ικανοποιήσουν ειδικά ανάγκες γενικού συμφέροντος που δεν έχουν βιομηχψανικό ή εμπορικό χαρακτήρα. ροβάλλει στη συνέχεια ότι οι ΔΥΧΚ έχουν νομική προσωπικότητα. Τέλος, η Επιτροπή υποστηρίζει ιδίως ότι η σύνθεση του διοικητικού συμβουλίου των ΔΥΧΚ αποδεικνύει τον προεξάρχοντα χαρακτήρα της δημόσιας εξουσίας.
26 Η Επιτροπή συνάγει το συμπέρασμα ότι οι ΔΥΧΚ πληρούν τις χαρακτηρίζουσες έναν οργανισμό δημοσίου δικαίου τρεις προϋποθέσεις οι οποίες μνημονεύονται στο άρθρο 1, στοιχείο β__ δεύτερο εδάφιο της οδηγίας.
27 Η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι, υπό τις συνθήκες αυτές, οι ΔΥΧΚ όφειλαν να τηρήσουν την προβλεπόμενη στο άρθρο 11, παράγραφος 2, της οδηγίας υποχρέωση δημοσιεύσεως των επίμαχων προκηρύξεων στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.
28 Όσον αφορά την εφαρμογή της οδηγίας στις ΑΕΚΧΕ, η Επιτροπή, αναφερόμενη στις προϋποθέσεις που διατυπώνονται στο άρθρο 1, στοιχείο β__ δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας, συνάγει από τα άρθρα L. 411-1 και L. 422-2 του κώδικα ότι οι οργανισμοί αυτοί ικανοποιούν επίσης ανάγκες γενικού συμφέροντος που δεν έχουν βιομηχανικό ή εμπορικό χαρακτήρα. Οι εν λόγω οργανισμοί έχουν επιπλέον νομική προσωπικότητα.
29 Όσον αφορά την τρίτη προϋπόθεση που χαρακτηρίζει έναν οργανισμό δημοσίου δικαίου, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι ενέχει τρία εναλλακτικά κριτήρια. Θεωρεί ότι το κριτήριο σχετικά με τον έλεγχο της διαχειρίσεως από τη δημόσια εξουσία πληρούται. Αναφέρεται συναφώς στα άρθρα L. 451-2 και R. 451-1 του κώδικα κατά τα οποία οι ΑΕΚΧΕ υπόκεινται στον έλεγχο του κράτους. Οι λεπτομέρειες σχετικά με τον έλεγχο αυτό περιλαμβάνονται στα άρθρα L. 422-7 και L. 422-8 του κώδικα.
30 Επιπλέον, η Επιτροπή αναφέρεται επίσης στις διατάξεις των άρθρων L. 423-1 και L. 423-2 του κώδικα, καθώς και στις στερεότυπες ρήτρες που πρέπει να περιλαμβάνονται στα καταστατικά των ΑΕΚΧΕ δυνάμει του άρθρου R. 422-1 του κώδικα, που προβλέπουν ιδίως τη διαβίβαση στις δημόσιες αρχές του συνόλου των λογιστικών εγγράφων και των υποβαλλομένων στη συνέλευση των μετόχων εκθέσεων, καθώς και τα πρακτικά της συνελεύσεως αυτής.
31 Η Επιτροπή προβάλλει επίσης ότι η διυπουργική υπηρεσία ελέγχου της κοινωνικής κατοικίας, που δημιουργήθηκε με την απόφαση 93-236, έχει επίσης εκτεταμένες ελεγκτικές αρμοδιότητες.
32 Η Γαλλική Κυβέρνηση δεν αμφισβητεί ότι οι ΔΥΧΚ και η ΑΕΚΧΕ στις οποίες αναφέρεται η προσφυγή θα όφειλαν να τηρήσουν την προβλεπόμενη από την οδηγία υποχρέωση δημοσιεύσεως των προκηρύξεων αν έπρεπε να θεωρηθούν ως οργανισμοί δημοσίου δικαίου.
33 Βάσει των αποφάσεων της 15ης Ιανουαρίου 1998, C-44/96, Mannesmann Anlagenbau Austria κ.λπ. (Συλλογή 1998, σ. Ι-73), και της 10ης Νοεμβρίου 1998, C-360/96, BFI Holding (Συλλογή 1998, σ. Ι-6821), η Γαλλική Κυβέρνηση συμμερίζεται πλέον την ανάλυση της Επιτροπής κατά την οποία οι ΔΥΧΚ αποτελούν οργανισμούς δημοσίου δικαίου.
34 Η εν λόγω κυβέρνηση απεναντίας, αν και δέχεται ότι οι ΑΕΚΧΕ συνγκεντρώνουν τα δύο πρώτα στοιχεία που συνιστούν την έννοια του οργανισμού δημοσίου δικαίου κατά το άρθρο 1, στοιχείο β__ δεύτερο εδάφιο της οδηγίας, υποστηρίζει ότι οι εταιρίες αυτές δεν πληρούν κανένα από τα τρία εναλλακτικά κριτήρια του τρίτου συστατικού στοιχείου της εν λόγω έννοιας.
35 Όσον αφορά ειδικότερα τον έλεγχο της διαχειρίσεως, η Γαλλική Κυβέρνηση προβάλλει ότι ο εν προκειμένω ασκούμενος έλεγχος από τη δημόσια εξουσία αντιστοιχεί σε έλεγχο διοικητικού τύπου και όχι σε έλεγχο της διαχειρίσεως ή των επενδύσεων. Το κράτος δεν επηρεάζει τις αποφάσεις σχετικά με την επιτυχή πορεία των ΑΕΚΧΕ. Η Γαλλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι το άρθρο L. 422-7 του κώδικα μπορεί να εφαρμοστεί μόνο σε εξαιρετικές περιστάσεις και ότι δεν μπορεί να συναχθεί από τη διάταξη αυτή ότι από τη δημόσια εξουσία ασκείται κανονικός και διαρκής έλεγχος επί της διαχειρίσεως των εν λόγω εταιριών. Η Γαλλική Κυβέρνηση προβάλλει ότι το άρθρο L. 422-8 του κώδικα αφορά επίσης εξαιρετικές περιστάσεις: αφενός, ο διορισμός διαχειριστή μπορεί να διενεργηθεί μόνον σε περιπτώσεις σοβαρών ατασθαλιών ή σοβαρού πταίσματος και, αφετέρου, η κατάσταση αυτή δεν προορίζεται να διαρκέσει.
36 Η Γαλλική Κυβέρνηση προβάλλει επίσης ότι ο προβλεπόμενος από τα άρθρα L. 451-2 και R. 451-1 του κώδικα έλεγχος συνίσταται σε επαλήθευση της λογιστικής των οικείων οργανισμών. Στην πράξη, οι διατάξεις αυτές συνιστούν μάλλον απειλή που επικρέμαται διαρκώς επί των οργανισμών που μπορούν να υποβληθούν σε έλεγχο παρά έλεγχο της διαχειρίσεως υπό στενή έννοια, που καταλήγει σε αποφάσεις σχετικά με τις επιλογές στρατηγικής ή επενδύσεων. Δεν πρόκειται για μέσα επιτρέποντα τον σημαντικό προσανατολισμό της διαχειρίσεως των εν λόγω οργανισμών, τα δε μέτρα στα οποία αναφέρονται οι εν λόγω διατάξεις δεν έχουν πρακτική σημασία.
37 Επιπλέον, η Γαλλική Κυβέρνηση υποστηρίζει στο δικόγραφο ανταπαντήσεως ότι ο ασκούμενος δυνάμει της αποφάσεως 93-236 έλεγχος εντάσσεται στο πλαίσιο αποστολής ελέγχου διοικητικής φύσεως, που εξασφαλίζει την τήρηση της κανονιστικής ρυθμίσεως, τη διαφάνεια κατά τη διάθεση των πόρων που χρησιμοποιούνται από τις ΑΕΚΧΕ και την ενημέρωση του αρμόδιου επί των κατασκευών και των κατοικιών υπουργού.
38 Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, που έγινε δεκτή να παρέμβει στην παρούσα διαφορά προς στήριξη των αιτημάτων της Γαλλικής Δημοκρατίας με διάταξη του προέδρου του Δικαστηρίου της 26ης Ιανουαρίου 2000, υποστηρίζει επίσης την άποψη κατά την οποία οι όροι «έλεγχος της διαχειρίσεως» δεν καλύπτουν ούτε τον απλό έλεγχο της νομιμότητας ή της προσήκουσας χρήσεως των πόρων ούτε εξαιρετικά μέτρα που μπορούν να ληφθούν έναντι συγκεκριμένου οργανισμού.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
39 Εφόσον η παρούσα διαφορά αναφέρεται στον ενδεχόμενο χαρακτηρισμό διαφορών οργανισμών ως οργανισμών δημοσίου δικαίου κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο β__ δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας, πρέπει να υπομνηστεί ότι, σύμφωνα με τη διάταξη αυτή, ως οργανισμός δημοσίου δικαίου νοείται ένας οργανισμός που δημιουργήθηκε ειδικά για να ικανοποιήσει ανάγκες γενικού συμφέροντος που δεν έχουν βιομηχανικό ή εμπορικό χαρακτήρα και που έχει νομική προσωπικότητα και τελεί σε στενή σχέση εξαρτήσεως προς το κράτος, τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοικήσεως ή άλλους οργανισμούς δημοσίου δικαίου (βλ. προμνημονευθείσα απόφαση Mannesmann Anlagenbau Austria κ.λπ., σκέψη 20).
40 ρέπει επίσης να υπομνηστεί ότι οι τρεις προϋποθέσεις που διατυπώνονται στην εν λόγω διάταξη έχουν σωρευτικό χαρακτήρα (προμνημονευθείσα απόφαση Mannesmann Anlagenbau Austria κ.λπ., σκέψη 21).
41 Επιπλέον, όσον αφορά τον στόχο της οδηγίας το Δικαστήριο έκρινε ότι ο συντονισμός σε κοινοτικό επίπεδο των διαδικασιών συνάψεως των δημοσίων συμβάσεων αποβλέπει στην εξάλειψη των εμποδίων στην ελεύθερη παροχή των υπηρεσιών και την κυκλοφορία των εμπορευμάτων και, συνεπώς, στην προστασία των συμφερόντων των εγκατεστημένων σε κράτος μέλος επιχειρηματιών οι οποίοι επιθυμούν να παραδώσουν αγαθά ή να παράσχουν υπηρεσίες στις αναθέτουσες αρχές που είναι εγκατεστημένες σε άλλο κράτος μέλος (βλ., τελευταία, απόφαση της 3ης Οκτωβρίου 2000, C-380/98, University of Cambridge, Συλλογή 2000, σ. Ι-8035, σκέψη 16).
42 Κατά συνέπεια, σκοπός της οδηγίας είναι τόσο η αποσόβηση του κινδύνου να προτιμηθούν οι ημεδαποί υποβάλλοντες προσφορά ή υποψήφιοι κατά τη σύναψη οποιασδήποτε συμβάσεως στην οποία προβαίνουν οι αναθέτουσες αρχές όσο και ο αποκλεισμός του ενδεχομένου ένας οργανισμός ο οποίος χρηματοδοτείται ή ελέγχεται από το κράτος, τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοικήσεως ή άλλους οργανισμούς δημοσίου δικαίου να καθορίζει τη στάση του με βάση εκτιμήσεις μη οικονομικής φύσεως (προμνημονευθείσα απόφαση University of Cambridge, σκέψη 17).
43 Βάσει των στόχων αυτών, η έννοια της αναθέτουσας αρχής, συμπεριλαμβανομένης και της έννοιας του οργανισμού δημοσίου δικαίου, πρέπει να ερμηνεύεται βάσει λειτουργικών κριτηρίων (βλ., υπ' αυτήν την έννοια, τελευταία, απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 1998, C-353/96, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας, Συλλογή 1998, σ. Ι-8565, σκέψη 36).
44 Όσον αφορά τα εναλλακτικά κριτήρια που περιλαμβάνονται στο άρθρο 1, στοιχείο β__ δεύτερο εδάφιο, τρίτη περίπτωση, της οδηγίας πρέπει να υπομνηστεί ότι καθένα από αυτά αντικατοπτρίζει τη στενή σχέση εξαρτήσεως ενός οργανισμού προς το κράτος, τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοικήσεως ή άλλους οργανισμούς δημοσίου δικαίου (προμνημονευθείσα απόφαση University of Cambridge, σκέψη 20).
45 Υπό το φως της νομολογίας αυτής, διαπιστώνεται όσον αφορά τις ΔΥΧΚ ότι προκύπτει πράγματι από την κανονιστική ρύθμιση η οποία τις διέπει, όπως αυτή εκτέθηκε από την Επιτροπή, η επιχειρηματολογία της οποίας δεν αντικρούστηκε τελικώς επί του σημείου αυτού από τη Γαλλική Κυβέρνηση, ότι πληρούν τις χαρακτηρίζουσες έναν οργανισμό δημοσίου δικαίου τρεις προϋποθέσεις οι οποίες περιλαμβάνονται στο άρθρο 1, στοιχείο β__ δεύτερο εδάφιο της οδηγίας.
46 Κατά συνέπεια, η προσφυγή είναι βάσιμη καθό μέτρο προσάπτεται στη Γαλλική Κυβέρνηση ότι οι δύο ΔΥΧΚ στις οποίες αναφέρεται ρητώς η προσφυγή, δεν τήρησαν την προβλεπόμενη στο άρθρο 11, παράγραφος 2, της οδηγίας υποχρέωση δημοσιεύσεως των προκηρύξεων για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.
47 Όσον αφορά τις ΑΕΚΧΕ, η Γαλλική Κυβέρνηση δεν αμφισβητεί τελικώς ότι ικανοποιούν ανάγκες γενικού συμφέροντος που δεν έχουν βιομηχανικό ή εμπορικό χαρακτήρα και ότι έχουν νομική προσωπικότητα.
48 Αναφορικά με την τρίτη προϋπόθεση που χαρακτηρίζει έναν οργανισμό δημοσίου δικαίου, πρέπει να εξεταστεί αν οι διάφοροι έλεγχοι στους οποίους υπόκεινται οι ΑΕΚΧΕ δημιουργούν εξάρτησή τους από τις δημόσιες αρχές που επιτρέπει στις τελευταίες να επηρεάζουν τις αποφάσεις τους όσον αφορά τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων.
49 Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 48 των προτάσεών του, δεδομένου ότι έλεγχος της διαχειρίσεως κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο β__ δεύτερο εδάφιο, τρίτη περίπτωση, της οδηγίας αποτελεί ένα από τα τρία κριτήρια που μνημονεύονται στη διάταξη αυτή, πρέπει να δημιουργεί εξάρτηση από τις δημόσιες αρχές ισοδύναμη προς εκείνη που υφίσταται όταν πληρούται ένα από τα δύο άλλα εναλλακτικά κριτήρια, ήτοι η κατά πλειοψηφία χρηματοδότηση από τις δημόσιες αρχές ή ο διορισμός από αυτές άνω του ημίσεος του αριθμού των μελών των διοικητικών οργάνων της ΑΕΚΧΕ.
50 Συναφώς, διαπιστώνεται, αφενός, όπως επισήμανε και ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 53 έως 64 των προτάσεών του, ότι αν και οι ΑΕΚΧΕ είναι εμπορικές εταιρίες, οι δραστηριότητά τους εντάσσεται εντούτοις σε αυστηρά διαγεγραμμένο πλαίσιο.
51 Συγκεκριμένα, το άρθρο L. 411-1 του κώδικα ορίζει τις δραστηριότητές τους κατά τρόπο γενικό και προβλέπει ότι τα τεχνικά χαρακτηριστικά καθώς και οι τιμές κτήσεως καθορίζονται με διοικητική απόφαση. Σύφμωνα με το άρθρο R. 422-1 του κώδικα, τα καταστατικά των ΑΕΚΧΕ πρέπει να περιλαμβάνουν ρήτρες σύμφωνες προς στις στερεότυπες ρήτρες οι οποίες περιλαμβάνονται σε παράρτημα του εν λόγω κώδικα, ρήτρες οι οποίες είναι πολύ λεπτομερείς ιδίως όσον αφορά τον εταιρικό σκοπό των οντοτήτων αυτών.
52 Όπως όμως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 67 των προτάσεών του, εφόσον οι κανόνες διαχειρίσεως είναι πολύ λεπτομερείς, ο απλός έλεγχος της τηρήσεώς τους μπορεί, καθεαυτός, να καταλήξει στη χορήγηση σημαντικής επιρροής στις δημόσιες αρχές.
53 Αφετέρου, όσον αφορά τους προβλεπόμενους ελέγχους επί της δραστηριότητας των ΑΕΚΧΕ, διαπιστώνεται κατ' αρχάς ότι, σύμφωνα με τα άρθρα L. 451-1 και R. 451-1, του κώδικα οι οργανισμοί κατοικιών χαμηλού ενοικίου υπόκεινται στον έλεγχο της διοικήσεως και ακριβέστερα του αρμόδιου επί των οικονομικών υπουργού καθώς και του αρμόδιου επί των κατασκευών και των κατοικιών υπουργού. Στις διατάξεις αυτές δεν διευκρινίζεται εντός ποίων ορίων ασκείται τέτοιος έλεγχος ούτε αν αυτός περιορίζεται σε απλή επαλήθευση λογιστικών εγγράφων, όπως διατείνεται η Γαλλική Κυβέρνηση, η οποία δεν συνόδευσε πάντως τον ισχυρισμό αυτό με κανένα αποδεικτικό στοιχείο ικανό να αποδείξει την ορθότητά του.
54 ρέπει κατόπιν να υπομνηστεί η εξουσία την οποία διαθέτει ο αρμόδιος επί των κατασκευών και των κατοικιών υπουργός, δυνάμει του άρθρου L. 422-7 του κώδικα, να διατάσσει τη λύση μιας ΑΕΚΧΕ και να διορίζει εκκαθαριστή, καθώς και η παρεχόμενη από το άρθρο L. 422-8 του εν λόγω κώδικα εξουσία του να παύει τα διοικητικά όργανα και να διορίζει προσωρινό διαχειριστή.
55 Οι εξουσίες αυτές προβλέπονται για περιπτώσεις σοβαρών ατασθαλιών, σοβαρού πταίσματος κατά τη διαχείριση ή παραλείψεως του διοικητικού συμβουλίου ή του διευθυντηρίου και του εποπτικού συμβουλίου. Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 72 έως 75 των προτάσεών του, οι δύο τελευταίες περιπτώσεις παρεμβάσεως της διοικήσεως εμπίπτουν στην πολιτική διαχείρισεως της οικείας εταιρίας και όχι στον απλό έλεγχο της κανονικής λειτουργίας.
56 Επιπλέον, έστω και αν γίνει δεκτό ότι, όπως υποστηρίζει η Γαλλική Κυβέρνηση, η άσκηση των εξουσιών που παρέχονται στον αρμόδιο υπουργό από τις εν λόγω διατάξεις παραμένει πράγματι εξαιρετική, συνεπάγεται εντούτοις την άσκηση διαρκούς ελέγχου που μόνον αυτός μπορεί να επιτρέψει την αποκάλυψη σοβαρών πταισμάτων ή παραλείψεων εκ μέρους των διευθυντικών οργάνων.
57 Από τα άρθρα L. 423-1 και L. 423-2 του κώδικα προκύπτει εξάλλου ότι ο αρμόδιος επί των κατασκευών και των κατοικιών υπουργός μπορεί να επιβάλει στις ΑΕΚΧΕ ένα συγκεκριμένο τρόπο διαχειρίσεως, είτε επιβάλλοντάς τους έναν ελάχιστο βαθμό δυναμισμού, είτε περιορίζοντας τη δραστηριότητά τους ως υπερβολική.
58 Επισημαίνεται τέλος ότι η δημιουργηθείσα με την απόφαση 93-236 διυπουργική επιτροπή ελέγχου της κοινωνικής κατοικίας μπορεί αν επιφορτισθεί, πέραν των ελέγχων βάσει εγγράφων και επί τόπου των ενεργειών των οργανισμών κατοικιών χαμηλού ενοικίου, με μελέτες ή εκτιμήσεις στον τομέα της κοινωνικής κατοικίας, μπορεί δε να διατυπώσει προτάσεις επί της συνέχειας που πρέπει να δοθεί στις εκθέσεις επί των ελέγχων του. Εξασφαλίζει επίσης την εκ μέρους των ελεγχομένων προσώπων εφαρμογή των μέτρων που λαμβάνονται από τους υπουργούς στην αρμοδιότητα των οποίων υπόκειται.
59 Από το σύνολο των διατάξεων που μνημονεύονται στις σκέψεις 51 έως 58 της παρούσας αποφάσεως προκύπτει ότι η διαχείριση των ΑΕΚΧΕ υπόκειται σε έλεγχο των δημοσίων αρχών που τους επιτρέπει να επηρεάζουν τις αποφάσεις των ΑΕΚΧΕ όσον αφορά τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων.
60 Κατά συνέπεια, οι ΑΕΚΧΕ οι οποίες πληρούν επίσης τουλάχιστον ένα από τα τρία εναλλακτικά κριτήρια τα οποία μνημονεύονται στο άρθρο 1, στοιχείο β__ δεύτερο εδάφιο, τρίτη περίπτωση, της οδηγίας, πληρούν τις τρεις προϋποθέσεις που χαρακτηρίζουν έναν οργανισμό δημοσίου δικαίου κατά την έννοια της οδηγίας και αποτελούν αναθέτουσες αρχές.
61 Η προσφυγή είναι συνεπώς βάσιμη επίσης καθό μέτρο αφορά τη σύναψη συμβάσεως δημοσίων έργων από την ΑΕΚΧΕ Logirel.
62 Διαπιστώνεται επομένως, ότι εφόσον οι ΔΥΧΚ του Val-de-Marne και του αρισιού καθώς και η ΑΕΚΧΕ Logirel δεν δημοσίευσαν προκηρύξεις συνάψεως συμβάσεων δημοσίων έργων στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων αναφορικά με τις συμβάσεις για τη σύναψη των οποίων δημοσιεύθηκε προκήρυξη, αντιστοίχως, στο Bulletin officiel des annonces des marchés publics της 7ης και της 16ης Φεβρουαρίου 1995 και στο Moniteur des travaux publics et du bâtiment της 17ης Φεβρουαρίου 1995, η Γαλλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία και, ειδικότερα, από το άρθρο της 11, παράγραφος 2.
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Επί των δικαστικών εξόδων
63 Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα. Δεδομένου ότι η Επιτροπή διατύπωσε σχετικό αίτημα και η Γαλλική Δημοκρατία ηττήθηκε, επιβάλλεται να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πέμπτο τμήμα),
αποφασίζει:
1) Εφόσον οι Δημόσιες Υπηρεσίες Χωροταξίας και Κατασκευών του Val-de-Marne και του αρισιού καθώς και η Ανώνυμη Εταιρία Κατοικιών Χαμηλού Ενοικίου Logirel δεν δημοσίευσαν προκηρύξεις συνάψεως συμβάσεων δημοσίων έργων στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων αναφορικά με τις συμβάσεις για τη σύναψη των οποίων δημοσιεύθηκε προκήρυξη, αντιστοίχως, στο Bulletin officiel des annonces des marchés publics της 7ης και της 16ης Φεβρουαρίου 1995 και στο Moniteur des travaux publics et du bâtiment της 17ης Φεβρουαρίου 1995, η Γαλλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία 93/37/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1993, περί συντονισμού των διαδικασιών για τη σύναψη συμβάσεων δημοσίων έργων και, ειδικότερα, από το άρθρο της 11, παράγραφος 2.
2) Καταδικάζει τη Γαλλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
3) Το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και Βόρειας Ιρλανδίας φέρει τα δικαστικά του έξοδα.