62002CJ0184_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In de gevoegde zaken C-184/02 en C-223/02,
betreffende twee beroepen tot nietigverklaring krachtens artikel 230 EG,
ingesteld op 16 mei en
12 juni 2002
,
Koninkrijk Spanje,
aanvankelijk vertegenwoordigd door R. Silva de Lapuerta en vervolgens door N. Díaz Abad als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoeker in zaak C-184/02,
en
Republiek Finland,
vertegenwoordigd door T. Pynnä als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster in zaak C-223/02,
tegen
Europees Parlement,
vertegenwoordigd door M. Gómez-Leal en C. Pennera (C‑184/02) en door H. von Hertzen en G. Ricci (C‑223/02) als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
en
Raad van de Europese Unie,
vertegenwoordigd door A. Lopes Sabino en G.‑L. Ramos Ruano (C‑184/02) en door A. Lopes Sabino en H. Erno (C‑223/02) als gemachtigden,
verweerders,
ondersteund door
Commissie van de Europese Gemeenschappen,
vertegenwoordigd door F. Castillo de la Torre en W. Wils (C‑184/02) en door M. Huttunen en W. Wils (C‑223/02) als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
interveniënte,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: P. Jann, kamerpresident, A. Rosas, S. von Bahr, K. Lenaerts (rapporteur) en K. Schiemann, rechters,
advocaat-generaal: C. Stix-Hackl,
griffier: M. Múgica Arzamendi, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 5 februari 2004,
gelet op de opmerkingen van partijen,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van
30 maart 2004,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Het Koninkrijk Spanje (C-184/02) verzoekt om nietigverklaring van richtlijn 2002/15/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2002 betreffende de organisatie van de arbeidstijd van personen die mobiele werkzaamheden in het wegvervoer uitoefenen (PB L 80, blz. 35; hierna: „bestreden richtlijn”). In dit verzoekschrift is op 3 juni 2002 een correctie aangebracht.
2. De Republiek Finland (C-223/02) verzoekt om nietigverklaring van de bestreden richtlijn voorzover deze de zelfstandige bestuurders betreft.
3. Bij beschikkingen van de president van het Hof van 4 oktober respectievelijk 7 november 2002 is de Commissie van de Europese Gemeenschappen toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van het Parlement en de Raad.
4. Gezien de verknochtheid van beide zaken heeft de president van de Eerste kamer van het Hof bij beschikking van 7 januari 2004 de zaken C-184/02 en C‑223/02 gevoegd voor de mondelinge behandeling en het arrest, overeenkomstig artikel 43 van het Reglement voor de procesvoering.
Het rechtskader
5. Op 20 december 1985 heeft de Raad verordening (EEG) nr. 3820/85 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer vastgesteld (PB L 370, blz. 1). Deze verordening, die van toepassing is op bestuurders in loondienst en zelfstandige bestuurders, regelt hoofdzakelijk de rij‑ en rusttijden in het wegvervoer.
6. Op 23 november 1993 heeft de Raad richtlijn 93/104/EG betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd vastgesteld (PB L 307, blz. 18). Deze richtlijn regelt de minimale dagelijkse en wekelijkse rusttijden, de jaarlijkse vakantie, de pauzes en de maximale wekelijkse arbeidstijd alsmede bepaalde aspecten van nacht‑ en ploegenarbeid en van het werkrooster.
7. De sector van het wegvervoer, die aanvankelijk van de werkingssfeer van richtlijn 93/104 was uitgesloten, is daaronder gebracht bij richtlijn 2000/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 2000 tot wijziging van richtlijn 93/104 van de Raad betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd om de van deze richtlijn uitgesloten sectoren en activiteiten te bestrijken (PB L 195, blz. 41). Op grond van deze wijzigingsrichtlijn gelden de bepalingen van richtlijn 93/104 betreffende de dagelijkse en wekelijkse rusttijden, de pauzes en de duur van nachtarbeid echter niet voor mobiele werknemers.
8. In 2002 is de bestreden richtlijn vastgesteld. Volgens artikel 1 ervan heeft deze richtlijn heeft tot doel, „[...] minimumvoorschriften inzake de organisatie van de arbeidstijd vast te stellen, om de veiligheid en de gezondheid van personen die een mobiele werkzaamheid in het wegvervoer uitoefenen beter te beschermen, de verkeersveiligheid te verhogen en de mededingingsvoorwaarden beter op elkaar af te stemmen”.
9. Artikel 2, lid 1, van de bestreden richtlijn, betreffende de werkingssfeer ervan, luidt:
„Deze richtlijn is van toepassing op mobiele werknemers van in een lidstaat gevestigde ondernemingen die deelnemen aan wegvervoersactiviteiten die vallen onder verordening (EEG) nr. 3820/85 of, zo niet, onder de AETR-overeenkomst.
Onverminderd de bepalingen van de volgende alinea wordt deze richtlijn van toepassing op zelfstandige bestuurders op 23 maart 2009.
Uiterlijk twee jaar vóór deze datum legt de Commissie het Europees Parlement en de Raad een verslag voor. In dit verslag worden de gevolgen geanalyseerd van de uitsluiting van zelfstandige bestuurders van het toepassingsgebied van deze richtlijn voor de verkeersveiligheid, de concurrentievoorwaarden, de beroepsstructuur en de sociale aspecten. De situatie in de onderscheiden lidstaten van de structuur van de vervoersindustrie en van de werkomstandigheden in het wegvervoer wordt hierbij in rekening genomen. Op basis van dit verslag dient de Commissie een voorstel in dat ertoe strekt:
– ofwel de voorwaarden vast te leggen voor opneming van zelfstandige bestuurders in het toepassingsgebied van deze richtlijn met betrekking tot bepaalde zelfstandige bestuurders die niet deelnemen aan wegvervoersactiviteiten in andere lidstaten en die, om objectieve redenen, gebonden zijn door plaatselijke beperkingen, zoals een afgelegen ligging, lange binnenlandse afstanden en scherpe mededinging,
– ofwel zelfstandige bestuurders niet in het toepassingsgebied van de richtlijn op te nemen.”
10. Artikel 3 van de bestreden richtlijn definieert de begrippen „arbeidstijd”, „beschikbaarheidstijd”, „werkplek”, „mobiele werknemer”, „zelfstandige bestuurder”, „persoon die mobiele werkzaamheden in het wegvervoer uitoefent”, „week”, „nachttijd” en „nachtarbeid”.
11. In artikel 3, sub a, van de richtlijn wordt „arbeidstijd” omschreven als volgt:
„1) in het geval van mobiele werknemers: de periode tussen het begin en het einde van het werk, waarin de werknemer op het werk is, ter beschikking van de werkgever staat en zijn taken of activiteiten uitoefent, dat wil zeggen:
– de tijd die wordt besteed aan alle wegvervoersactiviteiten. Deze activiteiten zijn met name:
i)		rijden;
ii)	laden en lossen;
iii)	toezicht houden op het in- en uitstappen van passagiers;
iv)	schoonmaken en technisch onderhoud;
v)	alle andere werkzaamheden om de veiligheid van het voertuig, de lading of de passagiers te verzekeren, dan wel om te voldoen aan de wettelijke of bestuursrechtelijke verplichtingen die direct met het specifieke vervoer in kwestie verband houden met inbegrip van toezicht op het laden en lossen, afwikkeling van administratieve formaliteiten bij de politie, de douane, de immigratieautoriteiten, enz.
– de periodes waarin de werknemer niet vrijelijk over zijn tijd kan beschikken en op de werkplek moet blijven, gereed om aan het werk te gaan, en daarbij belast is met bepaalde aan die dienst verbonden taken, met name de wachttijden bij laden of lossen wanneer de verwachte duur daarvan niet vooraf bekend is, dat wil zeggen: vóór het vertrek of net vóór het daadwerkelijk begin van de periode in kwestie, of op grond van de algemene bepalingen die de sociale partners hebben afgesproken en/of die in de wetgeving van de lidstaten zijn vastgelegd.
2) in het geval van zelfstandige bestuurders geldt dezelfde definitie voor de periode tussen het begin en het einde van het werk, waarin de zelfstandige bestuurder op de werkplek is, ter beschikking van de klant staat en zijn taken of activiteiten uitoefent, andere dan algemeen administratief werk dat niet direct verband houdt met het specifieke vervoer in kwestie.
[…]”
12. In artikel 3, sub e, eerste alinea, van de bestreden richtlijn wordt de „zelfstandige bestuurder” omschreven als „eenieder wiens voornaamste beroepsactiviteit erin bestaat met een communautaire vergunning of een andere beroepsbevoegdheid om dit vervoer te verrichten, tegen vergoeding personen of goederen over de weg te vervoeren en die gerechtigd is om voor eigen rekening te werken en die niet aan een werkgever gebonden is door een arbeidsovereenkomst of enige andere arbeidsrechtelijke ondergeschiktheidsrelatie, die de bedoelde activiteiten vrij kan organiseren, wiens inkomsten rechtstreeks afhankelijk zijn van de gemaakte winst en die vrij is om individueel of in samenwerking met andere zelfstandige bestuurders handelsbetrekkingen met verscheidene klanten te onderhouden”.
13. De bestreden richtlijn regelt hoofdzakelijk de maximale wekelijkse arbeidstijd (artikel 4), de pauzes (artikel 5), de rusttijden van leerlingen en stagiaires (artikel 6) en de nachtarbeid (artikel 7).
De ontvankelijkheid van het beroep in zaak C-184/02
14. Het Parlement en de Raad en betwisten de ontvankelijkheid van het beroep in deze zaak. Zij betogen dat het Parlement in het verzoekschrift niet als verweerder wordt aangeduid, terwijl de bestreden richtlijn een richtlijn van deze twee instellingen is, die overeenkomstig de procedure van artikel 251 EG is vastgesteld. Bovendien wordt in het verzoekschrift geconcludeerd, alleen de Raad te verwijzen in de kosten.
15. Zij voegen hieraan toe dat uit artikel 21, eerste alinea, van het Statuut-EG van het Hof juncto artikel 38, lid 1, sub b, en lid 7, van het Reglement voor de procesvoering volgt, dat het verzuim om het Parlement als verweerder aan te duiden niet slechts een materiële vergissing is en niet kan worden hersteld. In deze omstandigheden betwisten zij dat op grond van de brief die het Koninkrijk Spanje na de indiening van het verzoekschrift aan de griffie van het Hof heeft gezonden, en waarin ook het Parlement als verweerder wordt aangeduid, kan worden geconcludeerd tot ontvankelijkheid van het beroep.
16. Opgemerkt zij dat de correctie die het Koninkrijk Spanje na de indiening van het verzoekschrift heeft aangebracht en waarbij het Parlement en de Raad worden aangeduid als partijen tegen wie het beroep is gericht, binnen de beroepstermijn heeft plaatsgevonden.
17. In elk geval staat de vermelding, in de aanvankelijke versie van het verzoekschrift, van richtlijn 2002/15 „van het Europees Parlement en de Raad” als voorwerp van het beroep tot nietigverklaring gelijk aan de impliciete maar zekere aanduiding van zowel het Parlement als de Raad als verwerende partijen, zodat er geen twijfel over kan bestaan dat verzoeker vanaf het begin de bedoeling heeft gehad het beroep tegen deze twee instellingen te richten. De in het vorige punt genoemde correctie moet in deze omstandigheden als een verduidelijking worden aangemerkt, en niet als een wijziging of een herstel van het verzoekschrift die betrekking heeft op één van de in artikel 38, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering genoemde gegevens.
18. Hieruit volgt dat het beroep in zaak C-184/02 ontvankelijk is.
De ontvankelijkheid van het beroep in zaak C-223/02
19. Het Parlement en de Commissie betwisten de ontvankelijkheid van het beroep in deze zaak, op grond dat er, in strijd met de vereisten van artikel 38, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, sprake is van een gebrek aan precisie met betrekking tot het voorwerp van het geschil en de vorderingen in het verzoekschrift. Het Parlement beklemtoont dat de Republiek Finland niet duidelijk aangeeft, van welke bepalingen van de bestreden richtlijn zij de nietigverklaring vordert. De Commissie stelt dat deze lidstaat in zijn verzoekschrift niet preciseert, of hij de nietigverklaring vordert van alle in punt 2 van dit verzoekschrift bedoelde bepalingen, van een aantal ervan of van bepaalde uitdrukkingen in die bepalingen.
20. Uit het verzoekschrift blijkt evenwel duidelijk dat het voorwerp van het beroep de bestreden richtlijn is, voorzover zij betrekking heeft op de zelfstandige bestuurders zoals gedefinieerd in artikel 3, sub e, en dat de vorderingen van de Republiek Finland strekken tot nietigverklaring van deze richtlijn in de zojuist aangegeven omvang.
21. De opsomming, in punt 2 van het verzoekschrift, van de onderdelen van de bestreden richtlijn waarin zelfstandige bestuurders specifiek worden genoemd, te weten de achtste overweging van de considerans en artikel 2, lid 1, en artikel 3, sub a, punt 2, sub e en f, van deze richtlijn, dragen ertoe bij dat het voorwerp van het onderhavige beroep tot nietigverklaring met de vereiste precisie wordt omschreven.
22. Hieruit volgt dat het beroep in zaak C-223/02 ontvankelijk is.
Ten gronde
23. Ter ondersteuning van hun vorderingen tot nietigverklaring voeren verzoekers nu eens gemeenschappelijke, dan weer op hun eigen zaak toegespitste middelen aan, ontleend aan bevoegdheidsoverschrijding, schending van het recht op vrije beroepsuitoefening en inbreuk op de ondernemingsvrijheid, schending van het evenredigheidsbeginsel, het feit dat de bestreden richtlijn niet de verkeersveiligheid tot doel heeft, schending van het non-discriminatiebeginsel en van artikel 74 EG, schending van de artikelen 137, lid 2, EG en 157 EG alsmede ontoereikende motivering.
Het middel inzake bevoegdheidsoverschrijding
24. De Republiek Finland stelt dat artikel 71 EG noch artikel 137, lid 2, EG de Gemeenschap de bevoegdheid verleent om de arbeidstijd van zelfstandige bestuurders te regelen.
25. Met betrekking tot artikel 71 EG stelt zij dat de bestreden richtlijn het gebruik van de tijd van zelfstandige bestuurders regelt in een mate die verder gaat dan de onder dit artikel vallende doelstellingen van verkeersveiligheid en het op elkaar afstemmen van de mededingingsvoorwaarden. Wat het doel van verkeersveiligheid betreft, stelt zij dat de bestreden richtlijn niet alleen de rijtijden regelt, maar eveneens de totale arbeidstijd van de zelfstandige bestuurders, terwijl niet is aangetoond dat met het vervoer verband houdende activiteiten die niet in rijden bestaan, risicofactoren vormen voor de verkeersveiligheid. Met betrekking tot het doel van op elkaar afstemmen van de mededingingsvoorwaarden stelt zij dat deze doelstelling evenmin kan rechtvaardigen dat zelfstandige bestuurders binnen de werkingssfeer van de bestreden richtlijn worden gebracht, aangezien op grond van de overwegingen van de considerans van deze richtlijn niet haar reële gevolgen voor de mededingingsvoorwaarden kunnen worden gemeten en de bepalingen van deze richtlijn eerder van dien aard zijn dat zij tot meer verstoringen van de mededinging ten nadele van kleine en middelgrote ondernemingen leiden.
26. Wat artikel 137, lid 2, EG betreft, stelt de Republiek Finland dat deze bepaling de Gemeenschap niet machtigt om maatregelen betreffende de arbeidstijd van zelfstandigen te treffen.
27. Opgemerkt zij dat de bestreden richtlijn is gebaseerd op artikel 71 EG en artikel 137, lid 2, EG.
28. Blijkens artikel 71, lid 1, EG is de Raad, ter uitvoering van een gemeenschappelijk vervoersbeleid en met inachtneming van de bijzondere aspecten van het vervoer, onder meer bevoegd om volgens de medebeslissingsprocedure van artikel 251 EG „de maatregelen die de veiligheid van het vervoer kunnen verbeteren” [sub c] en „alle overige dienstige bepalingen” [sub d] vast te stellen.
29. Volgens vaste rechtspraak belast het Verdrag de Raad met de invoering van een gemeenschappelijk vervoersbeleid, waartoe het hem een ruime normatieve bevoegdheid geeft om passende gemeenschappelijke regels vast te stellen (arresten van 28 november 1978, Schumalla, 97/78, Jurispr. blz. 2311, punt 4, en 17 juli 1997, SAM Schiffahrt en Stapf, C‑248/95 en C-249/95, Jurispr. blz. I‑4475, punt 23).
30. Bovendien blijkt uit de duidelijke bewoordingen van artikel 71, lid 1, sub c, EG en uit de preciseringen van het Hof over het begrip „overige dienstige bepalingen” in artikel 71, lid 1, sub d, EG (arrest Schumalla, reeds aangehaald, punt 6) dat de gemeenschapswetgever op basis van artikel 71 EG gerechtigd is, hetgeen de Republiek Finland overigens toegeeft, gemeenschappelijke bepalingen vast te stellen ter verbetering van de verkeersveiligheid en tot opheffing van de nationale dispariteiten die de mededingsvoorwaarden in de vervoerssector wezenlijk kunnen vervalsen.
31. De Republiek Finland voert hiertegen echter aan dat de bepalingen van de bestreden richtlijn betreffende de zelfstandige bestuurders, anders dan in artikel 1 van deze richtlijn wordt verklaard, niet bijdragen tot de onder artikel 71 EG vallende doelstellingen van verkeersveiligheid en op elkaar afstemmen van de mededingingsvoorwaarden.
32. De gegrondheid van dit betoog moet worden onderzocht.
33. Wat om te beginnen het doel van verkeersveiligheid betreft, zij opgemerkt dat in artikel 3, sub a, punt 2, van de bestreden richtlijn wordt gedefinieerd welke periodes van beroepsactiviteit in het geval van zelfstandige bestuurders als arbeidstijd moeten worden aangemerkt. Gelezen in samenhang met de bepalingen van artikel 4 van deze richtlijn betreffende de maximale wekelijkse arbeidstijd, stelt deze definitie een bovengrens aan het aantal uren dat een zelfstandig bestuurder per week aan rechtstreeks met het wegvervoer verbonden activiteiten mag besteden. Teneinde de inachtneming van deze wekelijkse begrenzing te verzekeren, bepaalt artikel 9 van de bestreden richtlijn dat de arbeidstijd moet worden geregistreerd. Bovendien stelt artikel 5 van deze bestreden richtlijn, onder meer voor zelfstandige bestuurders, de minimale frequentie en de duur van de pauzes vast.
34. De in het voorgaande punt genoemde maatregelen hebben tot doel, het wekelijkse werkritme van de zelfstandige bestuurder, wanneer het gaat om activiteiten die, doordat hij vermoeider wordt, zijn rijgedrag beïnvloeden, binnen redelijke grenzen te houden en hem minimale rustperiodes voor te schrijven. Zij zijn dus ontegenzeglijk gericht op verhoging van de verkeersveiligheid, die, anders dan de Republiek Finland stelt, niet alleen in gevaar kan worden gebracht door te lange rijtijden, maar eveneens door een grote opeenhoping van andere activiteiten dan rijden, zoals die welke worden genoemd in artikel 3, sub a, punt 1, eerste streepje, ii tot en met v van de bestreden richtlijn, die rechtstreeks verband houden met werkzaamheden in het wegvervoer (zie in die zin arresten van 9 juni 1994, Michielsen en GTS, C-394/92, Jurispr. blz. I-2497, punt 14, en 18 januari 2001, Skills Motor Coaches e.a., C-297/99, Jurispr. blz. I-573, punten 24 en 25).
35. De richtlijn beoogt voorts in artikel 7 de zelfstandige bestuurders te onderwerpen aan de beperkingen die zij op het gebied van de duur van de nachtarbeid stelt. Gelet op de bijzondere invloed die nachtarbeid op het menselijk organisme, op de vermoeidheid van de wegvervoerder en, dientengevolge, op zijn rijgedrag kan hebben, beoogt een dergelijke maatregel ook de verkeersveiligheid te verhogen.
36. Derhalve moet worden aangenomen dat de door de bestreden richtlijn beoogde regeling van de arbeidstijd van zelfstandige bestuurders de verkeersveiligheid tot doel heeft. Gelijk het Parlement en de Commissie terecht hebben beklemtoond, vormt deze regeling een zinvolle aanvulling op de bepalingen van verordening nr. 3820/85, die slechts één van de gevaren voor de verkeersveiligheid betreffen, namelijk dat de wegvervoerder te lange rijtijden aanhoudt.
37. Deze analyse wordt niet ter discussie gesteld door de door het Koninkrijk Spanje aangevoerde omstandigheid dat artikel 2, lid 1, derde alinea, van de bestreden richtlijn bepaalt dat de Commissie, teneinde de positie van de zelfstandige bestuurders ten opzichte van deze richtlijn definitief vast te stellen, het Parlement en de Raad uiterlijk op 23 maart 2007 een verslag voorlegt waarin onder meer de gevolgen worden geanalyseerd van de uitsluiting van zelfstandige bestuurders van de werkingssfeer van deze richtlijn voor de verkeersveiligheid.
38. Gelijk het Parlement in zijn schriftelijke stukken heeft uiteengezet en ter terechtzitting door de verschillende instellingen is bevestigd, is deze bepaling het resultaat van een compromis in de Raad over het voorstel van de Commissie om deze bestuurders „voornamelijk om redenen van verkeersveiligheid” onmiddellijk binnen de werkingssfeer van de bestreden richtlijn te brengen [zie punten 4 en 5 van de mededeling van de Commissie van 21 juni 2000 aan het Europees Parlement en de Raad, getiteld „Op weg naar veiliger, concurrerender, hoogwaardig wegvervoer in de Gemeenschap”, COM(2000) 364 def.]. Die bepaling kan de overwegingen betreffende de gevolgen van te lange periodes van wegvervoersactiviteiten en van nachtarbeid op de vermoeidheid van de bestuurder en, dientengevolge, op zijn rijgedrag, hun gegrondheid niet ontnemen. Zij kan derhalve niet afdoen aan de conclusie dat het doel van verkeersveiligheid de door de bestreden richtlijn beoogde regeling van de arbeidstijd van zelfstandige bestuurders volledig rechtvaardigt.
39. Wat vervolgens het doel van op elkaar afstemmen van de mededingingsvoorwaarden betreft, beogen de in de punten 33 en 35 van het onderhavige arrest genoemde bepalingen van de bestreden richtlijn de coördinatie van de nationale wettelijke regelingen met betrekking tot essentiële aspecten van de tijd die zelfstandige bestuurders aan hun wegvervoersactiviteiten besteden. Zij dragen om die reden bij tot de opheffing, wat die aspecten betreft, van de dispariteiten tussen de lidstaten die de mededinging in het beroep van zelfstandig wegvervoerder kunnen vervalsen.
40. Bovendien is reeds geoordeeld dat gemeenschappelijke bepalingen die, zoals de in de punten 33 en 35 van het onderhavige arrest genoemde bepalingen, de verkeersveiligheid beogen te verbeteren, slechts kunnen bijdragen tot de opheffing van de dispariteiten die de mededingingsvoorwaarden in het vervoer wezenlijk kunnen vervalsen, en aldus, in de zin van artikel 71, lid 1, sub d, EG, „dienstig” kunnen blijken voor het tot stand brengen van een gemeenschappelijk vervoersbeleid (zie arrest Schumalla, reeds aangehaald, punt 6).
41. Gelet op het voorgaande, moet worden geconcludeerd dat de door de bestreden richtlijn beoogde regeling van de arbeidstijd van zelfstandige bestuurders bijdraagt tot de verwezenlijking van de in artikel 1 van deze richtlijn genoemde doelstellingen van verkeersveiligheid en op elkaar afstemmen van de mededingingsvoorwaarden. Hieruit volgt dat artikel 71 EG een geschikte en toereikende rechtsgrondslag vormt om de bestreden richtlijn op deze groep wegvervoerders toe te passen.
42. Met betrekking tot artikel 137, lid 2, EG zij opgemerkt dat de in dit artikel voorziene wetgevingsprocedure voor de vaststelling van maatregelen ter verbetering van het arbeidsmilieu, om de veiligheid en de gezondheid van de werknemers te beschermen, dezelfde is als die welke in artikel 71 EG wordt voorgeschreven.
43. Het gebruik van artikel 137, lid 2, EG als secundaire rechtsgrondslag van de bestreden richtlijn heeft dus in geen geval invloed gehad op de procedure die voor de vaststelling ervan is gevolgd.
44. In deze omstandigheden behoeft niet te worden ingegaan op de vraag, of artikel 137, lid 2, EG eveneens een geschikte rechtsgrondslag vormt voor de maatregelen die de bestreden richtlijn met betrekking tot zelfstandige bestuurders beoogt [zie eveneens arrest van 10 december 2002, British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, C-491/01, Jurispr. blz. I-11453, punt 98, en, a contrario, arrest van 11 juni 1991, Commissie/Raad, „het titaandioxide-arrest”C‑300/89, Jurispr. blz. I‑2867, punten 18-21].
45. Gelet op het voorgaande, moet het onderzochte middel worden afgewezen.
De middelen inzake schending van het recht op vrije beroepsuitoefening en inbreuk op de ondernemingsvrijheid, schending van het evenredigheidsbeginsel en het feit dat de bestreden richtlijn niet de verkeersveiligheid tot doel heeft
46. Het Koninkrijk Spanje stelt in de eerste plaats dat de opneming van zelfstandige bestuurders in het toepassingsgebied van de bestreden richtlijn tot gevolg heeft dat zelfstandige wegvervoerders wordt belet al hun inspanningen en tijd aan het slagen en de ontwikkeling van hun onderneming te besteden, en een onaanvaardbare inbreuk op hun recht op vrije beroepsuitoefening en de ondernemingsvrijheid vormt.
47. Voorts stelt het Koninkrijk Spanje dat, anders dan in de vierde en de tiende overweging van de considerans en in artikel 1 van de bestreden richtlijn staat te lezen, het doel van verkeersveiligheid niet kan worden verwezenlijkt door deze richtlijn, die een sociale regeling is met als enig doel, de verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden van de wegvervoerders. Het is weliswaar gerechtvaardigd, de arbeidstijd van werknemers te regelen, gezien hun ondergeschikte positie ten opzichte van hun werkgever, doch er bestaat geen behoefte aan een dergelijke bescherming voor zelfstandige ondernemers, die vrij moeten blijven om hun activiteiten te organiseren zoals zij dat willen.
48. Volgens de Republiek Finland vormt de opneming van zelfstandige bestuurders in het toepassingsgebied van de bestreden richtlijn een schending van het evenredigheidsbeginsel. Om te beginnen vormt het doel van bescherming van personen geen rechtvaardiging voor een regeling van de arbeidstijd van deze bestuurders. Voorts wordt met het doel van verkeersveiligheid reeds rekening gehouden door verordening nr. 3820/85 en wordt dit doel even doeltreffend en met minder inbreuken op de beroepsvrijheid gediend door de controle op de naleving van deze verordening te verscherpen. Ten slotte geeft deze richtlijn niet aan in welke mate zij kan bijdragen tot de verwezenlijking van het doel van op elkaar afstemmen van de mededingingsvoorwaarden.
49. Voorts stelt de Republiek Finland dat de onderwerping van zelfstandige bestuurders aan de bestreden richtlijn een schending vormt van het beginsel van de vrije beroepsuitoefening, dat inhoudt dat de ondernemer vrij moet kunnen beslissen over de omvang en de organisatie van de arbeidstijd die hij aan zijn beroepsactiviteiten wil besteden. Deze richtlijn regelt voor zelfstandige ondernemers een reeks andere activiteiten dan het rijden zelf en verplicht hen om de arbeidstijd te registreren, hetgeen een onaanvaardbare inbreuk vormt op hun recht om hun activiteiten vrij te organiseren.
50. Om te beginnen zij beklemtoond dat het Koninkrijk Spanje ter terechtzitting heeft gepreciseerd dat het met zijn in punt 47 van het onderhavige arrest uiteengezette middel, ontleend aan het feit dat de bestreden richtlijn niet de verkeersveiligheid tot doel heeft, de onevenredige inbreuk aan de kaak wil stellen die deze richtlijn maakt op de vrijheid die zelfstandige bestuurders bij de organisatie van hun beroepsactiviteiten moeten genieten. Dit middel valt dus samen met zijn middel inzake schending van het recht op vrije beroepsuitoefening en schending van de ondernemingsvrijheid.
51. Het recht op vrije beroepsuitoefening behoort tot de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht (arresten van 10 januari 1992, Kühn, C-177/90, Jurispr. blz. I‑35, punt 16, en 5 oktober 1994, Duitsland/Raad, C‑280/93, Jurispr. blz. I‑4973, punt 78, en arrest SAM Schiffahrt en Stapf, reeds aangehaald, punt 72). Hetzelfde geldt voor de ondernemingsvrijheid, die samenvalt met de vrije beroepsuitoefening (arrest van 21 februari 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen en Zuckerfabrik Soest, C‑143/88 en C‑92/89, Jurispr. blz. I‑415, punten 72‑77).
52. Deze beginselen hebben echter geen absolute gelding, maar moeten in relatie tot hun functie in de samenleving worden beschouwd. Zij kunnen dus aan beperkingen worden onderworpen, mits dergelijke beperkingen beantwoorden aan doeleinden van algemeen belang en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, niet zijn te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep, waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast (zie onder meer arrest van 28 april 1998, Metronome Musik, C-200/96, Jurispr. blz. I‑1953, punt 21).
53. Vastgesteld zij dat de door de bestreden richtlijn beoogde regeling van de arbeidstijd van zelfstandige bestuurders in casu de verkeersveiligheid beoogt te verbeteren (zie punten 33-36 van het onderhavige arrest) en derhalve beantwoordt aan een doel van algemeen belang (zie arresten van 5 oktober 1994, Van Schaik, C‑55/93, Jurispr. blz. I‑4837, punt 19, en 12 oktober 2000, Snellers, C-314/98, Jurispr. blz. I‑8633, punt 55).
54. Gelijk de advocaat-generaal in de punten 112 tot en met 116 van haar conclusie heeft opgemerkt, heeft deze regeling weliswaar invloed op de wijze waarop de beroepsactiviteit van zelfstandig bestuurder wordt uitgeoefend, doch tast zij de vrijheid om deze activiteit uit te oefenen niet in haar kern aan.
55. Gelijk het Parlement en de Commissie beklemtonen, maakt de richtlijn voor zelfstandige bestuurders bovendien duidelijk onderscheid tussen rechtstreeks met het wegvervoer verbonden activiteiten, zoals die welke worden genoemd in artikel 3, sub a, punt 1, die het voorwerp zijn van de bij de richtlijn ingevoerde maatregelen tot organisatie van de arbeidstijd, en „algemeen administratief werk dat niet direct verband houdt met het specifieke vervoer in kwestie”, bedoeld in punt 2 van die bepaling, waarop de richtlijn geen betrekking heeft.
56. Gelet op de ruime beoordelingsvrijheid waarover de gemeenschapswetgever beschikt om de dienstige maatregelen voor een gemeenschappelijk vervoersbeleid vast te stellen (zie arrest SAM Schiffahrt en Stapf, reeds aangehaald, punten 23‑25), heeft deze zich op het standpunt kunnen stellen dat maatregelen ter beperking van de tijd die aan rechtstreeks met het wegvervoer verbonden activiteiten wordt besteed, zonder aantasting van de vrijheid van de bestuurder die voor de status van zelfstandige heeft gekozen, om het aan deze status inherente algemene werk te organiseren zoals hij wil, geschikte en redelijke maatregelen vormen voor de verwezenlijking van het doel van verkeersveiligheid.
57. Wat het evenredigheidsbeginsel betreft, zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak volgens dit beginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, de betrokken maatregelen niet buiten de grenzen mogen treden van hetgeen geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt (zie onder meer arresten van 16 december 1999, UDL, C‑101/98, Jurispr. blz. I‑8841, punt 30, en 12 maart 2002, Omega Air e.a., C‑27/00 en C‑122/00, Jurispr. blz. I‑2569, punt 62).
58. In casu moet op grond van de overwegingen in de punten 54 tot en met 56 van het onderhavige arrest worden vastgesteld dat de bepalingen van de bestreden richtlijn betreffende zelfstandige bestuurders, die beogen te vermijden dat dezen voor rechtstreeks met het wegvervoer verbonden activiteiten een werkrooster aanhouden dat de verkeersveiligheid in gevaar kan brengen, zonder inbreuk te maken op hun vrijheid om het algemene administratieve werk te organiseren op een manier die huns inziens het best hun belangen dient, niet in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel.
59. Hieraan zij toegevoegd dat, anders dan de Republiek Finland stelt, een verscherping van de controle van de bij verordening nr. 3820/85 ingevoerde beperkingen van de rijtijden niet kan worden aangemerkt als een oplossing die even doeltreffend als de omstreden bepalingen en minder belastend is. Deze is immers van geen enkel nut om de duur van de arbeidstijd die de zelfstandige bestuurder besteedt aan andere activiteiten dan het rijden die evenwel rechtstreeks verband houden met het wegvervoer en van invloed kunnen zijn op zijn vermoeidheid en op zijn rijgedrag ten koste van de verkeersveiligheid, binnen redelijke grenzen te houden.
60. Gelet op het voorgaande, kan de door de bestreden richtlijn beoogde regeling van de arbeidstijd van zelfstandige bestuurders niet worden aangemerkt als een onevenredige en onduldbare ingreep, waardoor het recht op vrije beroepsuitoefening en de ondernemingsvrijheid in hun kern worden aangetast, noch als een schending van het evenredigheidsbeginsel.
61. Hieruit volgt dat de onderzochte middelen in hun geheel moeten worden afgewezen.
Het middel inzake schending van het non-discriminatiebeginsel en van artikel 74 EG
62. Het Koninkrijk Spanje stelt dat zelfstandige vervoerders, door hun opneming in het toepassingsgebied van de bestreden richtlijn, worden gediscrimineerd ten opzichte van werknemers, aangezien totaal verschillende situaties op dezelfde wijze worden behandeld terwijl daarvoor geen enkele objectieve rechtvaardiging bestaat. Deze opneming is tevens in strijd met de bepalingen van artikel 74 EG.
63. Het Koninkrijk Spanje voegt hieraan toe dat de verkeersveiligheid en het waarborgen van vrije mededinging geen objectieve rechtvaardigingsgronden vormen om zelfstandige bestuurders op dezelfde wijze te behandelen als werknemers. De verkeersveiligheid is geen doel van de bestreden richtlijn en de uitsluiting van zelfstandige bestuurders van de werkingssfeer ervan kan, met name gelet op de bij verordening nr. 3820/85 voorgeschreven beperkingen van de rijtijden, de mededinging op de vervoersmarkt niet vervalsen.
64. Er zij aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak het non-discriminatiebeginsel verlangt dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, te nzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is (zie onder meer arresten Omega Air e.a., reeds aangehaald, punt 79, en 9 september 2003, Milk Marque en National Farmers’ Union, C‑137/00, Jurispr. blz. I-0000, punt 126).
65. Opgemerkt zij dat zelfstandige bestuurders en bestuurders in loondienst zich met betrekking tot de organisatie van hun arbeidstijd waarop de bestreden richtlijn betrekking heeft, in casu niet in dezelfde situatie bevinden. Eerstgenoemden moeten immers, naast rechtstreeks met het wegvervoer verband houdende activiteiten, ook algemeen administratief werk verrichten, waarmee laatstgenoemden niets van doen hebben.
66. Bij lezing van de bepalingen van artikel 3, sub a, van de bestreden richtlijn, betreffende de definitie van arbeidstijd in het geval van mobiele werknemers respectievelijk zelfstandige bestuurders, blijkt dat de gemeenschapswetgever rekening heeft gehouden met deze verschillende situatie. Voor werknemers regelt deze richtlijn immers hun volledige arbeidstijd, dat wil zeggen de tijd die wordt besteed aan wegvervoersactiviteiten zoals genoemd in artikel 3, sub a, punt 1, eerste streepje, van de richtlijn maar ook „de periodes waarin de werknemer niet vrijelijk over zijn tijd kan beschikken en op de werkplek moet blijven, gereed om aan het werk te gaan, en daarbij belast is met bepaalde aan die dienst verbonden taken [...]” (artikel 3, sub a, punt 1, tweede streepje). Voor zelfstandige bestuurders regelt hij slechts dat deel van de activiteiten dat dezen met werknemers gemeen hebben, dat wil zeggen bovengenoemde wegvervoersactiviteiten, doch niet de activiteiten die kenmerkend zijn voor de status van zelfstandige en bestaan in „algemeen administratief werk dat niet direct verband houdt met het specifieke vervoer in kwestie” (artikel 3, sub a, punt 2).
67. Voorts moet worden beklemtoond dat de met het wegvervoer verband houdende activiteiten voor bestuurders in loondienst en zelfstandige bestuurders dezelfde betekenis hebben en zowel in het ene als in het andere geval niet alleen bestaan in het rijden, maar ook in een reeks andere, rechtstreeks met het wegvervoer verbonden activiteiten, zoals laden en lossen, toezicht houden op het in- en uitstappen van passagiers, schoonmaken en technisch onderhoud en alle andere werkzaamheden om de veiligheid van het voertuig, de lading of de passagiers te verzekeren, dan wel om te voldoen aan de wettelijke of bestuursrechtelijke verplichtingen (administratieve formaliteiten, douane ...). Het argument van het Koninkrijk Spanje dat de bestreden richtlijn alleen zelfstandige bestuurders verplicht om andere activiteiten dan het rijden op hun arbeidstijd toe te rekenen en werknemers zodoende, met betrekking tot de duur van de arbeidstijd die volgens verordening nr. 3820/85 aan het rijden mag worden besteed, in een gunstiger positie plaatst dan zelfstandige bestuurders, mist derhalve elke grondslag.
68. Ofschoon de bestreden richtlijn moet worden aangemerkt als „maatregel op het gebied der vrachtprijzen en vervoersvoorwaarden” in de zin van artikel 74 EG, sluiten de in de punten 54 tot en met 56 van het onderhavige arrest verrichte analyse én de voorwaarden waaronder, in artikel 2, lid 1, van deze richtlijn, de opneming van zelfstandige bestuurders in de werkingssfeer van deze richtlijn is voorzien, ten slotte uit dat de gemeenschapswetgever niet heeft voldaan aan zijn verplichting om rekening te houden met de economische situatie van de vervoerders, in dit geval de zelfstandige vervoerders.
Het middel inzake schending van artikel 137, lid 2, EG en artikel 157 EG
69. De Republiek Finland zet uiteen dat de beperkingen waarin de bestreden richtlijn op het gebied van de arbeidstijd voorziet, vooral de kleine en middelgrote ondernemingen belasten die, in tegenstelling tot grote ondernemingen, niet over de nodige mankracht beschikken om een taakverdeling mogelijk te maken waardoor bestuurders de volledige, door de richtlijn toegestane rijtijd kunnen benutten terwijl andere werknemers, zonder enige uit de richtlijn voortvloeiende beperking van de arbeidstijd, de activiteiten verrichten die niets van doen hebben met het besturen van voertuigen. Zij concludeert derhalve dat artikel 137, lid 2, EG is geschonden.
70. Voorts belemmert de beperking van de arbeidstijd van zelfstandige bestuurders de ontwikkeling van kleine ondernemingen, aangezien hierdoor, naast de risico’s die inherent zijn aan elke onderneming, ongerechtvaardigde beperkingen worden aangebracht aan de vrijheid om de gewenste tijd aan het beheer van de onderneming te besteden, hetgeen indruist tegen het in artikel 157 EG genoemde doel van zorg voor het concurrentievermogen van de Europese industrie. De toepassing van de bestreden richtlijn op zelfstandige bestuurders zou wel eens kunnen uitlopen op een versterking van de positie van grote vervoersondernemingen, een verzwakking van de mededinging en een vermindering van de werkgelegenheid in kleine en middelgrote ondernemingen.
71. Opgemerkt zij dat, wat artikel 137, lid 2, EG betreft, de Republiek Finland met name doelt op het bepaalde in de eerste alinea, sub b, tweede volzin, volgens hetwelk in richtlijnen die op artikel 137, lid 2, zijn gebaseerd en strekken tot bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers in de zin van lid 1, sub a, van dit artikel wordt vermeden, zodanige administratieve, financiële en juridische verplichtingen op te leggen dat de oprichting en ontwikkeling van kleine en middelgrote ondernemingen daardoor zou kunnen worden belemmerd.
72. Ofschoon de bepalingen van de bestreden richtlijn betreffende zelfstandige bestuurders, de enige die in casu in geding zijn, niet alleen op artikel 71 EG, maar ook op artikel 137, lid 2, EG zijn gebaseerd, zij beklemtoond dat de in het vorige punt bedoelde bepaling van het EG-Verdrag weliswaar inhoudt dat bij de vaststelling van onder artikel 137, lid 1, sub a, EG vallende maatregelen rekening wordt gehouden met de bijzondere economische belangen van kleine en middelgrote ondernemingen, doch dat zij zich niet ertegen verzet dat voor deze ondernemingen dwingende maatregelen worden getroffen [zie met betrekking tot artikel 118, lid 2, tweede alinea, EG‑Verdrag (de artikelen 117-120 EG-Verdrag zijn vervangen door de artikelen 136 EG – 143 EG) arrest van 12 november 1996, Verenigd Koninkrijk/Raad, C-84/94, Jurispr. blz. I-5755, punt 44].
73. Gelijk in de punten 53 tot en met 56 van het onderhavige arrest is uiteengezet, houdt de door de bestreden richtlijn beoogde regeling van de arbeidstijd van zelfstandige bestuurders op evenwichtige wijze rekening met het doel van verkeersveiligheid enerzijds en met de specificiteit van de status van zelfstandige met betrekking tot het algemeen administratief werk in zijn onderneming anderzijds. In deze omstandigheden kan niet worden aangenomen dat deze regeling verplichtingen oplegt die de oprichting en de ontwikkeling van kleine en middelgrote ondernemingen kunnen belemmeren.
74. Artikel 157 EG bepaalt dat, teneinde er zorg voor te dragen dat de omstandigheden nodig voor het concurrentievermogen van de communautaire industrie aanwezig zijn, de door de Gemeenschap uit hoofde van het industrieel beleid of andere verdragsbepalingen gevoerde acties met name erop gericht zijn, een gunstig klimaat voor het ontplooien van initiatieven en voor de ontwikkeling van ondernemingen in de gehele Gemeenschap, met name van het midden- en kleinbedrijf, te bevorderen.
75. In casu zij echter, afgezien van hetgeen in punt 74 van het onderhavige arrest is opgemerkt, vastgesteld dat de stelling van de Republiek Finland dat artikel 157 EG is geschonden, ten dele berust op de – gelet op het feit dat algemeen administratief werk niet onder de definitie van arbeidstijd van de zelfstandige bestuurder valt – onjuiste veronderstelling dat de bestreden richtlijn de tijd wil regelen die deze bestuurder aan het algemeen beheer van zijn onderneming besteedt, en ten dele op louter gissingen over de vermeende invloed van deze richtlijn op de positie van grote respectievelijk kleine en middelgrote ondernemingen.
76. Derhalve moet dit middel worden afgewezen.
De middelen inzake ontoereikende motivering
77. Het Koninkrijk Spanje stelt dat er geen passende rechtvaardiging bestaat om zelfstandige bestuurders binnen de werkingssfeer van de bestreden richtlijn te brengen. Het wijst op de slordige formulering en het gebrek aan logica van de achtste overweging van de considerans van deze richtlijn en beklemtoont dat de redenering van de wetgever niet goed onderbouwd is. Daar het zelden voorkomt dat de tijd die zelfstandige ondernemers aan hun werkzaamheden besteden, wordt beperkt, moet de onderwerping van deze ondernemers aan de bepalingen van de richtlijn uitvoeriger worden gemotiveerd dan de beknopte uiteenzetting die in deze overweging van de considerans is gegeven.
78. De Republiek Finland stelt dat het Parlement en de Raad niet hebben voldaan aan de motiveringsplicht, aangezien in de overwegingen van de considerans van deze richtlijn niet wordt aangegeven welke verstoringen van de mededinging deze wil opheffen noch welke middelen zij daartoe worden voorzien. Ofschoon niet elke technische keuze van de wetgever in deze richtlijn behoeft te worden gemotiveerd, had voor elk nagestreefd doel ten minste moeten worden aangeven, welke de problemen zijn en wat de beoogde middelen zijn om deze uit de weg te ruimen, gelet op, in het bijzonder, de inbreuk die deze richtlijn op de ondernemingsvrijheid maakt.
79. Opgemerkt zij evenwel dat de overwegingen betreffende de lacunes in het huidige rechtskader, uiteengezet in de eerste en de tweede overweging van de considerans van de bestreden richtlijn, alsmede de algemene doelstellingen van verkeersveiligheid en op elkaar afstemmen van de mededingingsvoorwaarden, genoemd in de vierde, de tiende en de elfde overweging van de considerans van deze richtlijn, eveneens de zelfstandige bestuurders betreffen en, gelet op de motiveringsvereisten die de rechtspraak op het gebied van handelingen van algemene strekking stelt (zie bijvoorbeeld arresten van 19 november 1998, Verenigd Koninkrijk/Raad, C-150/94, Jurispr. blz. I‑7235, punten 25 en 26, en 7 november 2000, Luxemburg/Parlement en Raad, C‑168/98, Jurispr. blz. I‑9131, punten 62 en 66), derhalve volstaan ter rechtvaardiging van de mogelijke toepassing, op termijn, van de richtlijn op deze categorie van personen die mobiele werkzaamheden in het wegvervoer uitoefenen.
80. Bovendien zijn, gelijk het Parlement en de Commissie terecht aanvoeren, het Koninkrijk Spanje en de Republiek Finland door hun medewerking aan de werkzaamheden van de Raad rechtstreeks betrokken geweest bij de voorbereiding van de bestreden richtlijn, zodat zij op de hoogte zijn van de redenen die aan de bepalingen van deze richtlijn betreffende zelfstandige bestuurders ten grondslag liggen (zie in die zin arrest van 22 juni 1993, Duitsland/Commissie, C‑54/91, Jurispr. blz. I‑3399, punt 11).
81. Hieruit volgt dat dit middel moet worden afgewezen.
82. Gelet op het voorgaande, dienen de beroepen in hun geheel te worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
83. Overeenkomstig artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk Spanje en de Republiek Finland in het ongelijk zijn gesteld, moeten zij overeenkomstig de vorderingen van het Parlement en de Raad worden verwezen in hun eigen kosten en in die van de verwerende instellingen. Overeenkomstig artikel 69, lid 4, van dat reglement draagt de instelling die in het geding is tussengekomen, haar eigen kosten. De Commissie, interveniënte, draagt derhalve haar eigen kosten.
Dictum
Het Hof van Justitie (Eerste kamer) verklaart:
1) De beroepen worden verworpen.
2) Verzoekers dragen hun eigen kosten alsmede die van verweerders.
3) De Commissie draagt haar eigen kosten.