62023CC0633
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. ATHANASIOS RANTOS
présentées le 27 février 2025 (
1
)
Affaire C‑633/23
Electrabel SA,
Fédération Belge des Entreprises Électriques et Gazières ASBL,
Organisatie voor Duurzame Energie Vlaanderen ASBL,
Wind4wallonia 2 SA,
Luminus SA,
EDF Belgium SA,
ActiVent Wallonie SCRL,
Eol’Wapi SA,
Lumiwind SC,
Luminus Wind Together SC
contre
Commission de Régulation de l’Electricité et du Gaz (CREG)
en présence de
État belge
[demande de décision préjudicielle formée par la cour d’appel de Bruxelles (Belgique)]
« Renvoi préjudiciel – Marché intérieur de l’électricité – Règlement (UE) 2022/1854 – Intervention d’urgence pour faire face aux prix élevés de l’énergie – Article 2, points 5 et 9 – Articles 6 à 8 – Plafond sur les recettes issues du marché de l’électricité – Détermination des “recettes issues du marché” – Réglementation nationale prévoyant le recours à des présomptions irréfragables ou en partie réfragables ne permettant pas la prise en compte des recettes réellement réalisées – Effet direct – Principe de proportionnalité – Article 22, paragraphe 2, sous c) – Période d’application des articles 6 à 8 de ce règlement – Plafonnement des recettes appliqué à une date antérieure à celle prévue par ledit règlement – Principes de primauté, d’effectivité et de coopération loyale »
I. Introduction
1.
La présente demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 6 à 8 et 22 du règlement (UE) 2022/1854 (
2
), lus en combinaison avec l’article 2, points 5 et 9, de celui-ci, l’article 288 TFUE, l’article 6 TUE ainsi qu’avec les principes de proportionnalité, de primauté, d’effectivité du droit de l’Union et de coopération loyale.
2.
Cette demande a été présentée dans le cadre de trois recours en annulation introduits, respectivement, par, premièrement, Electrabel SA, deuxièmement, Fédération Belge des Entreprises Électriques et Gazières ASBL, Organizatie voor Duurzame Energie Vlaanderen ASBL ainsi que Wind4Wallonia 2 SA (ci-après, ensemble, « FEBEG e.a. »), et, troisièmement, Luminus SA, EDF Belgium SA, ActiVent Wallonie SCRL, Eol’Wapi SA, Lumiwind SC ainsi que Luminus Wind Together SC (ci-après, ensemble, « Luminus e.a. ») (ci-après, toutes ensemble, les « requérantes au principal ») contre une décision de la Commission de régulation de l’électricité et du gaz (Belgique, ci-après la « CREG ») portant sur le modèle de déclaration à introduire par les débiteurs du prélèvement instauré dans le cadre du plafond sur les recettes issues du marché des producteurs d’électricité (ci-après la « décision litigieuse ») (
3
).
3.
Plus précisément, la cour d’appel de Bruxelles (Belgique) s’interroge sur la compatibilité avec les dispositions du droit de l’Union susmentionnées d’une réglementation nationale établissant, en application du règlement 2022/1854, un système de plafonnement des recettes issues du marché de l’électricité, fondé sur une série de présomptions soit irréfragables soit réfragables, lequel ne permettrait pas de prendre en compte les recettes réellement réalisées par les producteurs d’électricité et qui, en outre, a été appliqué à une date antérieure à celle prévue par ce règlement.
4.
Dans ce contexte, la Cour est invitée, de façon inédite, à préciser l’éventuelle marge d’appréciation conférée aux États membres lorsqu’ils mettent en œuvre la mesure de plafonnement des recettes de certains producteurs d’électricité instaurée par le règlement 2022/1854 et, le cas échéant, à établir les critères à prendre en compte en vue d’encadrer cette mesure, notamment, d’une part, la méthode sur le fondement de laquelle ces recettes sont déterminées et, d’autre part, le champ d’application temporel d’une telle mesure.
II. Le cadre juridique
A.
Le droit de l’Union
5.
Aux termes des considérants 30 et 37 du règlement 2022/1854 :
« (30)
Le plafond sur les recettes issues du marché devrait être fixé en fonction des recettes du marché plutôt que des recettes totales de production [...]. Quelle que soit la forme contractuelle sous laquelle les échanges d’électricité ont lieu, le plafond sur les recettes issues du marché devrait s’appliquer uniquement aux recettes du marché qui ont été réalisées. [...]
[...]
(37)
Afin de garantir l’application effective du plafond sur les recettes issues du marché, les producteurs [...] devraient fournir les données nécessaires aux autorités compétentes de États membres et, le cas échéant, aux gestionnaires de réseau et aux opérateurs désignés du marché de l’électricité. Compte tenu du grand nombre de transactions pour lesquelles les autorités compétentes des États membres doivent veiller à l’application du plafond sur les recettes issues du marché, ces autorités devraient pouvoir recourir à des estimations raisonnables pour calculer le plafond sur les recettes issues du marché. »
6.
L’article 2 de ce règlement, intitulé « Définitions », précise, à ses points 5 et 9 :
« Aux fins du présent règlement, [...] on entend également par :
[...]
5)
“recettes issues du marché” : les revenus réalisés qu’un producteur perçoit en échange de la vente et de la fourniture d’électricité dans l’Union, quelle que soit la forme contractuelle sous laquelle cet échange a lieu [...] ;
[...]
9)
“recettes excédentaires” : une différence positive entre les recettes que les producteurs tirent du marché par MWh d’électricité et le plafond sur les recettes issues du marché de 180 EUR par MWh d’électricité prévu à l’article 6, paragraphe 1. »
7.
L’article 6 dudit règlement, intitulé « Plafond obligatoire sur les recettes issues du marché », énonce :
« 1.   Les recettes issues du marché obtenues par les producteurs d’électricité à partir des sources visées à l’article 7, paragraphe 1, sont plafonnées à un maximum de 180 EUR par MWh d’électricité produite.
[...]
3.   Les États membres mettent en place des mesures efficaces pour empêcher tout contournement des obligations incombant aux producteurs en vertu du paragraphe 2. Ils veillent notamment à ce que le plafond sur les recettes issues du marché soit appliqué de manière effective lorsque les producteurs sont contrôlés, ou partiellement détenus, par d’autres entreprises, en particulier lorsqu’ils font partie d’une entreprise verticalement intégrée.
[...]
5.   La Commission fournit des orientations aux États membres pour la mise en œuvre du présent article. »
8.
L’article 7 du même règlement, intitulé « Application du plafond sur les recettes issues du marché aux producteurs d’électricité », prévoit :
« 1.   Le plafond sur les recettes issues du marché prévu à l’article 6 s’applique aux recettes issues du marché provenant de la vente d’électricité produite à partir des sources suivantes :
[...]
6.   Les producteurs [...] fournissent aux autorités compétentes des États membres et, le cas échéant, aux gestionnaires de réseau et aux opérateurs désignés du marché de l’électricité, toutes les données nécessaires à l’application de l’article 6, y compris en ce qui concerne l’électricité produite et les recettes issues du marché qui y sont liées, indépendamment de l’échéance de la transaction et du fait que l’électricité soit échangée dans un cadre bilatéral, au sein de la même entreprise ou sur un marché centralisé. »
9.
L’article 8 du règlement 2022/1854, intitulé « Mesures nationales en cas de crise », dispose :
« 1.   Les États membres peuvent :
a)
maintenir ou introduire des mesures qui limitent davantage les recettes issues du marché obtenues par les producteurs générant de l’électricité à partir des sources énumérées à l’article 7, paragraphe 1, y compris la possibilité d’effectuer une distinction entre les technologies [...] ;
[...]
c)
maintenir ou introduire des mesures nationales visant à limiter les recettes issues du marché perçues par les producteurs générant de l’électricité à partir de sources ne figurant pas à l’article 7, paragraphe 1 ;
[...]
2.   Les mesures visées au paragraphe 1, conformément au présent règlement :
a)
sont proportionnées et non discriminatoires ;
b)
ne compromettent pas les signaux d’investissement ;
c)
font en sorte que les coûts d’investissements et de fonctionnement soient couverts ;
d)
ne faussent pas le fonctionnement des marchés de gros de l’électricité et, en particulier, n’affectent pas l’ordre de préséance économique ni la formation des prix sur le marché de gros ;
e)
sont compatibles avec le droit de l’Union. »
10.
L’article 22 de ce règlement, intitulé « Entrée en vigueur et application », est ainsi libellé :
« 1.   Le présent règlement entre en vigueur le jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne.
2.   [...] le présent règlement s’applique jusqu’au 31 décembre 2023, sous réserve de ce qui suit :
[...]
c)
les articles 6, 7, et 8 s’appliquent du 1er décembre 2022 au 30 juin 2023 ;
[...] »
B.
Le droit belge
1. La loi électricité
11.
L’article 22 ter de la loi relative à l’organisation du marché de l’électricité, du 29 avril 1999 (
4
), dans sa version issue de la loi modifiant la loi relative à l’organisation du marché de l’électricité et introduisant un plafond sur les recettes issues du marché des producteurs d’électricité, du 16 décembre 2022 (
5
), applicable au litige au principal (ci-après la « loi électricité »), instaure, à son paragraphe 1, un plafond sur les recettes issues du marché des producteurs d’électricité, par un prélèvement au profit de l’État sur les recettes excédentaires réalisées entre le 1er août 2022 et le 30 juin 2023.
12.
En vertu du paragraphe 5, premier alinéa, de cet article, les « recettes issues du marché » sont définies comme étant les revenus réalisés, pour chaque transaction, par les producteurs d’électricité concernés, en échange de la vente et de la livraison d’électricité au cours de la période visée au paragraphe 1 dudit article.
13.
Le second alinéa de ce paragraphe 5 introduit une série de présomptions aux fins de la détermination de ces recettes, qui diffèrent selon les différents types d’installations de production. Plus précisément, les points 1 et 2 de cet alinéa établissent des présomptions irréfragables applicables aux centrales nucléaires. Les points 3 à 5 dudit alinéa énoncent, quant à eux, des présomptions réfragables applicables, respectivement : aux installations non visées aux points 1 et 2 dont la production est couverte par un contrat d’achat d’électricité (point 3) ; aux installations non visées aux points 1, 2 et 3 qui ne bénéficient pas d’un mécanisme d’aide à la production, ou qui bénéficient d’un tel mécanisme dont le montant ne dépend pas de l’évolution du prix de l’électricité, ou dont le montant dépend de l’évolution du prix de l’électricité sur une période de trois ans (point 4), ainsi qu’à toutes les autres installations non visées aux points 1, 2, 3 et 4 (point 5). Le point 6 du même alinéa prévoit, enfin, la possibilité pour les producteurs visés par les présomptions réfragables figurant aux points 3 à 5 de renverser ces présomptions en démontrant que leurs recettes réalisées sur le marché sont différentes de celles déterminées en application desdites présomptions, à condition qu’ils apportent cette preuve pour l’ensemble de leur parc de production. Ces mêmes présomptions ne peuvent cependant être renversées qu’au moyen des présomptions suivantes :
« a) les ventes et les achats d’électricité intervenant au sein d’une entreprise verticalement intégrée ou entre entreprises dont l’une est contrôlée ou partiellement détenue directement ou indirectement par l’autre, sont réputées avoir été conclues pour l’application du présent article sur la base d’un prix cohérent avec le prix du marché du jour de la transaction pour la période de livraison concernée par la transaction, tel que publié par une plateforme d’échange de blocs d’énergie opérant en Belgique ;
b) tout volume d’électricité produit et vendu, mais non vendu à terme est réputé vendu au prix de référence du marché ;
c) chaque vente d’électricité à terme constitue une transaction définie par sa date de transaction, son prix et son volume ;
d) le volume d’électricité vendu sur le marché à un jour est considéré avoir fait l’objet d’une transaction pour chaque période de livraison d’une heure. »
14.
Conformément au paragraphe 6, quatrième alinéa, du même article, la CREG détermine le modèle de la déclaration et le format des documents à transmettre par les producteurs soumis au plafond en vue de l’établissement du prélèvement dû.
2. La décision litigieuse
15.
La décision litigieuse, adoptée le 28 février 2023 par la CREG en application de l’article 22 ter, paragraphe 6, quatrième alinéa, de la loi électricité détermine le modèle de déclaration et le format des documents à transmettre par les débiteurs du prélèvement instauré par l’article 22 ter, paragraphe 1, de cette loi.
III. Le litige au principal, les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour
16.
Les requérantes au principal sont soit des personnes morales de droit privé qui sont des producteurs et des fournisseurs d’électricité produite à partir de sources d’énergie énumérées à l’article 7, paragraphe 1, du règlement 2022/1854, soumises au prélèvement instauré par l’article 22 ter, paragraphe 1, de la loi électricité, soit des personnes morales de droit privé autres que des producteurs ou des fournisseurs d’électricité également soumises à ce prélèvement, soit des fédérations d’entreprises du secteur de la production et de la fourniture d’électricité qui agissent au bénéfice de leurs membres et dont l’intérêt à agir est établi en application de la loi électricité.
17.
Le 29 mars 2023, Electrabel ainsi que FEBEG e.a., et, le 30 mars 2023, Luminus e.a., ont saisi la cour d’appel de Bruxelles, la juridiction de renvoi, de trois recours tendant à l’annulation de la décision litigieuse. Compte tenu de leurs similitudes, cette juridiction a joint ces trois recours.
18.
À l’appui de leurs recours, les requérantes au principal invoquent, dans un premier temps, des moyens d’annulation relatifs au caractère exclusif des présomptions telles qu’établies par la décision litigieuse. Ces parties font valoir, pour l’essentiel, que cette décision viole l’article 2, points 5 et 9, ainsi que les articles 6 à 8 du règlement 2022/1854 en ce qu’elle leur impose de déclarer des revenus qui n’ont pas été effectivement réalisés, alors même que ce règlement exigerait la déclaration des recettes qui ont été réellement perçues. Partant, ces requérantes font grief à la CREG d’avoir repris dans ladite décision le système des six présomptions établies à l’article 22 ter, paragraphe 5, second alinéa, points 1 à 6, de la loi électricité. Fondé exclusivement sur des présomptions qui seraient irréfragables ou réfragables mais qui ne peuvent être renversées qu’à certaines conditions et moyennant le recours à d’autres présomptions, ce système conduirait à prendre en compte des recettes fictives, en dépit du fait que le plafond instauré en vertu du règlement 2022/1854 s’appliquerait aux recettes effectivement obtenues par les producteurs d’électricité. En outre, ce règlement prévoit que le plafond s’applique « par transaction », alors que, selon l’ensemble des présomptions en cause au principal, l’électricité est censée avoir fait l’objet d’une vente par jour au prix de l’électricité de chacun de ces jours sur une bourse de l’électricité si celle-ci est vendue à terme, et d’une vente par heure si elle est vendue sur le marché à jour. Ledit système donnerait lieu à prélèvement en cas de dépassement du plafond sur un jour ou sur une heure de la période, tandis que le prix réellement perçu serait un prix moyen inférieur au plafond ou un prix fixe inférieur à celui-ci. La mise en place d’un système tel que celui en cause au principal ne serait pas justifiée et aurait pour objectif d’augmenter la taxe prélevée.
19.
De leur côté, la CREG et l’État belge invoquent, notamment, le considérant 37 du règlement 2022/1854, selon lequel les États membres peuvent recourir à des estimations raisonnables pour calculer le plafond sur les recettes issues du marché. Ce règlement n’aurait, par ailleurs, pas fixé de règle spécifique pour calculer le montant des recettes. Selon eux, le recours à des présomptions n’aboutirait pas à taxer des recettes fictives, mais permettrait de pallier les difficultés techniques liées à la détermination précise du prix pour chaque MWh d’électricité vendu et livré au cours de la période d’application du prélèvement, tout en allégeant la charge administrative des débiteurs et des entités publiques chargées de l’application de ce prélèvement. En ce qui concerne le caractère irréfragable des présomptions figurant aux points 1 et 2 de l’article 22 ter, paragraphe 5, second alinéa, de la loi électricité, celui-ci serait justifié dans la mesure où le système reposerait sur des stratégies de vente retenues antérieurement, en accord avec les exploitants des centrales nucléaires concernées.
20.
À titre liminaire, la juridiction de renvoi indique que le fait que les illégalités reprochées en l’espèce découlent de l’application de l’article 22 ter, paragraphe 5, second alinéa, points 1 à 6, de la loi électricité est sans incidence sur sa compétence pour connaître de la légalité de la décision litigieuse. D’après elle, les présomptions établies à ces dispositions et sur la base desquelles la CREG a établi, dans la décision litigieuse, son modèle de déclaration de recettes, lequel constitue l’étape préalable à la fixation du prélèvement dû par chaque débiteur, repose sur un ensemble ou une cascade de présomptions auxquelles le débiteur ne peut jamais complètement échapper, de sorte qu’il n’est pas en mesure de déclarer ses recettes réelles effectivement obtenues. Cette juridiction relève qu’une impossibilité technique générale à déterminer les recettes réelles n’a pas été établie en l’espèce. Ainsi, bien que les difficultés techniques puissent, dans une certaine mesure, justifier le recours à des présomptions, elles ne justifient pas le caractère irréfragable que revêtent celles-ci.
21.
En outre, ladite juridiction relève une possible contradiction dans les dispositions du règlement 2022/1854, en ce qui concerne la détermination du plafond des recettes issues du marché. Elle considère en effet que, a priori, si l’article 2, points 5 et 9, ainsi que les articles 6 et 7 de ce règlement, lus à la lumière du considérant 30 de celui-ci, tendent à indiquer que le calcul des recettes excédentaires s’effectuerait à partir des recettes réellement obtenues par les producteurs, le considérant 37 dudit règlement reconnaît aux États membres la faculté de recourir à des estimations raisonnables pour calculer le plafond sur les recettes. La même juridiction indique ne pas être convaincue, à première vue, que cette faculté évoquée consistant à permettre aux États membres de recourir à des estimations, les autorise à prévoir un système fondé uniquement sur des présomptions irréfragables ou sur des présomptions partiellement réfragables mais d’une manière qui laisse subsister des éléments théoriquement prédéterminés par l’État membre, indépendamment des recettes réellement obtenues.
22.
Dans un second temps, en ce qui concerne la période couverte par la décision litigieuse, Electrabel ainsi que FEBEG e.a. soutiennent, en substance, que, en ce que cette décision fixe un modèle de déclaration pour la période comprise entre le 1er août et le 31 décembre 2022, alors que, conformément au règlement 2022/1854, la période de plafonnement commence le 1er décembre 2022 et que les États membres ne sont pas habilités à prélever les recettes excédentaires de manière rétroactive, ladite décision viole, notamment, les articles 6 à 8, 20 et 22 de ce règlement, l’article 288 TFUE, les principes de primauté et d’effectivité du droit de l’Union ainsi que le principe de coopération loyale.
23.
Pour leur part, la CREG et l’État belge affirment que le législateur belge pouvait, au contraire, agir de la sorte s’agissant de la période susmentionnée en vertu de sa compétence fiscale générale. L’État belge se réfère, notamment, à l’article 8, paragraphe 1, du règlement 2022/1854, selon lequel les États membres peuvent « maintenir ou introduire des mesures qui limitent davantage les recettes issues du marché ».
24.
Selon la juridiction de renvoi, le législateur belge n’a pas justifié la raison l’ayant conduit à fixer la date d’entrée en vigueur du prélèvement en cause au principal à une date différente de celle prévue par le règlement 2022/1854, se bornant simplement à indiquer que le système mis en place n’est pas contraire au principe de non-rétroactivité en matière fiscale, sans préciser si ce prélèvement constitue une mesure nationale indépendante du droit de l’Union pour la période comprise entre le 1er août et le 30 novembre 2022. Partant, cette juridiction considère que l’article 22, paragraphe 2, de ce règlement pourrait s’opposer à des mesures nationales assurant la mise en œuvre du régime qu’il prévoit à partir d’une date antérieure à celle déterminée à cette disposition, au regard des principes de primauté et d’effectivité du droit de l’Union ainsi que de coopération loyale. À cet égard, elle estime que l’article 8, paragraphe 1, dudit règlement n’est pas sans ambiguïté quant au point de savoir si la faculté offerte par cette disposition aux États membres inclut également celle de mettre en œuvre un régime de plafonnement avant la date d’entrée en vigueur du même règlement.
25.
Dans ces conditions, la cour d’appel de Bruxelles a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)
Les articles 6, 7 et 8 du [règlement 2022/1854], lus en combinaison avec l’article 2[, points 5 et 9, de celui-ci], à la lumière de l’ensemble de ses considérants et en combinaison avec, notamment, l’article 288 TFUE et l’article 6 TUE, doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils font obstacle à l’application de mesures nationales, telles que celles de l’article 22 ter [de la loi électricité, en particulier son paragraphe 5, second alinéa], qui prévoient que le plafond prévu à l’article 6 [de ce] règlement se traduit par un prélèvement des recettes excédentaires des producteurs d’électricité, lorsque le caractère excédentaire des recettes par rapport au plafond fixé est établi à partir de recettes issues du marché déterminées, pour certaines installations, à partir de présomptions irréfragables calculant des recettes théoriques ([voir l’article 22 ter, paragraphe 5, second alinéa, points ]1 et 2, de la loi électricité), empêchant les débiteurs du prélèvement de déclarer et de faire valoir leurs recettes réelles ?
2)
Les articles 6, 7 et 8 du [règlement 2022/1854], lus en combinaison avec l’article 2[, points 5 et 9, de celui-ci], à la lumière de l’ensemble de ses considérants et en combinaison avec, notamment, l’article 288 TFUE et l’article 6 TUE, ainsi qu’avec le principe de proportionnalité, doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils font obstacle à l’application de mesures nationales, telles que celles de l’article 22 ter [de la loi électricité, en particulier son paragraphe 5, second alinéa], qui prévoient que le plafond prévu à l’article 6 [de ce] règlement se traduit par un prélèvement des recettes excédentaires des producteurs d’électricité, lorsque le caractère excédentaire des recettes par rapport au plafond fixé est établi à partir de recettes issues du marché déterminées, pour certaines installations ([voir cet article 22 ter, paragraphe 5, second alinéa, points] 3, 4, 5 et 6), à partir de présomptions présentées comme réfragables mais qui ne peuvent être renversées que, d’une part, moyennant la justification de leurs recettes réelles pour l’ensemble de leurs installations, en ce compris leurs installations non soumises au champ d’application [dudit] règlement, et, d’autre part, que moyennant toujours le recours à certaines présomptions, empêchant dès lors les débiteurs du prélèvement de déclarer et de faire valoir leurs recettes réelles ?
3)
Les articles 6, 7, 8 et 22 du [règlement 2022/1854], lus en combinaison avec les principes de primauté et d’effectivité du droit de l’Union et le principe de coopération loyale (article 4[, paragraphe] 3, [TUE]), avec, notamment, l’article 288 TFUE, ainsi qu’à la lumière de ses considérants, doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils font obstacle à l’application de mesures nationales prises après l’entrée en vigueur [de ce] règlement, tel l’article 22 ter, [paragraphe] 1, de la loi électricité, inséré par la loi du 16 décembre 2022, et prévoyant la mise en œuvre du système de plafonnement des recettes issues du marché obtenues par les producteurs d’électricité à partir d’une date antérieure au 1er décembre 2022, telle la date du 1er août 2022 ? »
26.
Des observations écrites ont été déposées devant la Cour par Electrabel, FEBEG e.a., Luminus e.a., la CREG, les gouvernements belge et grec ainsi que par la Commission européenne.
IV. Analyse
A.
Sur les première et deuxième questions préjudicielles
27.
Par ses première et deuxième questions, la juridiction de renvoi demande, en substance, si le règlement 2022/1854, en particulier les articles 6 à 8 de celui-ci, lus en combinaison avec son article 2, points 5 et 9, à la lumière de l’ensemble de ses considérants, et en combinaison avec l’article 288 TFUE et l’article 6 TUE ainsi qu’avec le principe de proportionnalité, s’opposent à une mesure nationale qui instaure un système de calcul des recettes issues du marché, auxquelles s’applique le plafond (prévu à l’article 6, paragraphe 1, de ce règlement), à partir de présomptions soit irréfragables (première question) soit partiellement réfragables (deuxième question), empêchant ainsi les débiteurs du prélèvement de faire valoir leurs recettes réelles.
28.
Dans la mesure où les deux premières questions visent les mêmes dispositions du droit de l’Union et qu’elles portent sur l’interprétation de la notion de « recettes issues du marché » obtenues par les producteurs d’électricité soumis au plafonnement et, plus précisément, sur la détermination des critères à prendre en compte pour calculer ces recettes, il convient de les traiter ensemble.
29.
Avant de procéder à l’examen de ces deux questions, j’estime opportun de rappeler brièvement le cadre général établi par le règlement 2022/1854 ainsi que de clarifier la question de savoir si les dispositions relatives au plafonnement, et notamment l’article 6, paragraphe 1, de ce règlement, sont dotées d’un effet direct.
1. Observations liminaires
a) Sur le cadre général établi par le règlement 2022/1854
30.
À titre liminaire, je rappelle que le règlement 2022/1854 constitue une intervention d’urgence afin de faire face à la hausse des prix de l’électricité dans le contexte de la crise énergétique intervenue à la suite de la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine et, partant, des perturbations importantes du marché de l’énergie liées aux sérieuses difficultés d’approvisionnement en découlant. Par cette intervention, le législateur de l’Union a entendu créer un cadre harmonisé en vue de la redistribution des recettes excédentaires afin de dissiper les préoccupations relatives aux importantes distorsions entre les producteurs susceptibles de compromettre le marché de l’énergie. Adopté sur le fondement de l’article 122 TFUE, ce règlement vise à instituer non pas des mesures permanentes sur le marché mais des initiatives exceptionnelles, ciblées et limitées dans le temps, destinées à faire face à la conjoncture particulière du marché.
31.
Je relève également que ledit règlement n’opère pas une harmonisation exhaustive mais constitue un instrument de coordination des différentes mesures prises par les États membres dans le contexte de la crise énergétique. Si une marge de manœuvre est ainsi reconnue aux États membres dans la mise en œuvre de celui-ci (
6
), elle demeure toutefois encadrée par les conditions énoncées à l’article 8, paragraphe 2, du même règlement que les États membres sont tenus de respecter lorsqu’ils adoptent les mesures susmentionnées (
7
).
32.
Par ailleurs, je constate que si le règlement 2022/1854 fournit des indications générales afin d’atteindre les objectifs poursuivis par celui-ci, il n’en reste pas moins qu’aucune de ses dispositions n’établit une méthodologie spécifique et contraignante que les États membres seraient tenus de suivre quant à la manière dont le plafond et les recettes qui y sont soumises doivent être déterminés. Il y a lieu d’observer, à cet égard, que bien que l’article 6, paragraphe 5, de ce règlement prévoie que « [l]a Commission fournit des orientations aux États membres pour la mise en œuvre » de cet article 6, elle n’a cependant pas établi ces orientations.
b) Sur l’effet direct des dispositions du règlement 2022/1854 relatives au plafonnement des recettes
33.
J’observe, d’emblée, que si la juridiction de renvoi n’interroge pas expressément la Cour sur l’effet direct des dispositions du règlement 2022/1854 relatives au plafonnement des recettes, et notamment de son article 6, paragraphe 1, elle vise néanmoins, par ses deux premières questions, l’article 288 TFUE (
8
). Dans ce contexte, je propose d’examiner, de manière succincte, cette problématique avant de poursuivre l’analyse au fond des questions posées.
34.
Il convient de rappeler que, conformément à l’article 288 TFUE, un règlement est en principe directement applicable dans tous ses éléments, la Cour ayant, toutefois, reconnu que certaines dispositions d’un règlement peuvent nécessiter, pour leur mise en œuvre, l’adoption de mesures nationales d’application (
9
). Par ailleurs, si les dispositions d’un règlement sont généralement pourvues d’effet direct, il n’est pas exclu que certaines dispositions ne le soient pas, lorsque celles-ci ne sont pas suffisamment claires, précises et inconditionnelles (
10
).
35.
S’il n’est en l’occurrence pas contesté, ainsi qu’il a été rappelé aux points 30 et 31 des présentes conclusions, que, compte tenu de la base juridique sur laquelle le règlement 2022/1854 a été adopté, à savoir l’article 122 TFUE, ce règlement opère non pas une harmonisation exhaustive en matière de fiscalité mais une coordination des différentes mesures prises au niveau national et que les États membres disposent pour ce faire d’une certaine marge d’appréciation dans la mise en œuvre dudit règlement, cette circonstance ne saurait, en elle-même, contrairement à ce que soutiennent le gouvernement belge et la CREG, priver ce dernier d’un effet direct. En effet, même si les États membres se sont vus reconnaître, dans le cadre de l’application du même règlement, une certaine marge d’appréciation quant aux mesures spécifiques qu’ils peuvent mettre en place, celle-ci ne peut que s’exercer dans les limites du droit de l’Union. Ainsi, l’exercice de cette marge d’appréciation ne leur permet pas d’adopter des actes susceptibles d’altérer la portée du règlement 2022/1854 et ne saurait conduire à l’adoption d’une mesure contraire au droit de l’Union.
36.
Cela étant précisé, il convient d’examiner si l’article 6, paragraphe 1, du règlement 2022/1854 remplit les conditions établies par la jurisprudence de la Cour, rappelées au point 34 des présentes conclusions, afin que cette disposition puisse être considérée comme revêtant un effet direct, à savoir qu’elle soit suffisamment claire, précise et inconditionnelle. Or, force est de constater que tel est le cas en l’espèce, dans la mesure où celle-ci introduit une obligation inconditionnelle de plafonnement des recettes issues du marché (
11
) en identifiant avec précision et sans ambiguïté, d’une part, une catégorie spécifique de personnes soumises au plafond en renvoyant à l’article 7, paragraphe 1, de ce règlement qui contient une liste détaillée des sources d’énergie soumises au plafond et, d’autre part, le montant maximum du plafond concerné (
12
).
2. Sur le fond
37.
Il convient de rappeler que, par ses deux premières questions, la juridiction de renvoi interroge la Cour sur la compatibilité avec le règlement 2022/1854 d’une réglementation nationale qui instaure, en vue de déterminer les recettes à prendre en compte pour le calcul du plafond fixé par cette réglementation, des présomptions qui seraient, selon cette juridiction, soit irréfragables soit difficilement réfragables.
38.
D’emblée, j’observe que, nonobstant l’absence de méthodologie spécifique pour calculer le montant des recettes excédentaires soumises au plafond, il ressort du texte même du règlement 2022/1854 que le plafond instauré par les États membres en vertu de celui-ci ne peut, en principe, s’appliquer à des revenus théoriques ne correspondant pas à la réalité du marché mais doivent refléter la réalité des bénéfices réalisés par les producteurs concernés.
39.
Cela ressort clairement des articles 6 à 8 de ce règlement qui prévoient que le plafond obligatoire s’applique aux recettes issues du marché, celles-ci étant définies à l’article 2, point 5, de celui-ci comme étant les « revenus réalisés qu’un producteur perçoit en échange de la vente et de la fourniture d’électricité dans l’Union ». Le point 9 de cet article ajoute que les recettes excédentaires sont définies comme la différence positive entre les recettes que les producteurs tirent du marché et le plafond prévu à l’article 6, paragraphe 1, dudit règlement. En outre, le considérant 30 du même règlement indique que le plafond devrait être fixé en fonction des recettes du marché plutôt que des recettes totales de production et que le plafond sur les recettes issues du marché devrait s’appliquer uniquement aux recettes du marché qui ont été réalisées.
40.
Toutefois, force est de constater que, bien que les dispositions précitées tendent à indiquer que le calcul des recettes excédentaires doit être effectué à partir des recettes réellement obtenues par les producteurs, le considérant 37 du règlement 2022/1854 confère aux États membres la faculté de recourir à des estimations raisonnables pour calculer le montant du plafond, sans pour autant définir ou préciser ce qu’il faut entendre par « estimations raisonnables ».
41.
Il convient ainsi d’examiner, dans un premier temps, si le recours à des présomptions pour estimer le montant des recettes issues du marché peut être justifié compte tenu des objectifs poursuivis par le règlement 2022/1854.
42.
Je rappelle, premièrement, le contexte spécifique dans lequel s’inscrit l’obligation de plafonnement des recettes qui a été mise en place, l’objectif de ce règlement étant d’intervenir en urgence pour atténuer les effets des prix élevés de l’énergie, ce qui nécessitait une mise en œuvre rapide du plafonnement, afin que les bénéfices extraordinaires réalisés par certains producteurs puissent être redistribués au profit des consommateurs affectés par la crise énergétique. Or, force est de reconnaître que, dans un tel contexte, le recours à des estimations raisonnables, y compris sous la forme de présomptions, pour immédiatement mettre en œuvre des mesures de courte durée peut constituer un moyen efficace et, dans de nombreux cas, nécessaire pour appliquer des mesures présentant un caractère d’urgence et ainsi garantir l’efficacité de la mesure de plafonnement.
43.
Je note, deuxièmement, ainsi qu’il a été relevé au point 30 des présentes conclusions, que si les États membres sont tenus de respecter le contenu et les objectifs poursuivis par le règlement 2022/1854, une certaine marge d’appréciation leur est reconnue, notamment quant à la manière de déterminer les recettes issues du marché. Partant, les États membres devraient pouvoir choisir les méthodes qu’ils jugent techniquement et administrativement nécessaires ainsi qu’adaptées aux caractéristiques spécifiques de leur marché national respectif afin de mettre en œuvre de la manière la plus efficace et la plus appropriée les mesures exceptionnelles présentant un caractère d’urgence. Par ailleurs, la qualification nationale donnée aux estimations en question est sans importance et ne devrait dès lors pas faire obstacle à ce que celles-ci prennent la forme de présomptions, pour autant que la législation nationale remplisse les conditions prévues à l’article 8, paragraphe 2, de ce règlement.
44.
Je remarque, troisièmement, que la mise en œuvre effective du règlement 2022/1854 repose, en pratique, sur les données que les producteurs sont tenus de fournir aux autorités compétentes afin que celles-ci puissent fixer le plafond et les montants à collecter. Or, c’est précisément en raison de considérations pratiques liées au nombre potentiellement élevé de transactions soumises au plafond et à l’éventuelle difficulté d’évaluer le montant précis des recettes réelles (
13
) que le considérant 37 de ce règlement reconnaît la faculté pour les autorités des États membres d’avoir recours à des estimations raisonnables pour le calcul du plafond sur les recettes issues du marché.
45.
Je relève, quatrièmement, que les États membres sont tenus, en vertu de l’article 6, paragraphes 2 et 3, dudit règlement, de mettre en place des mesures efficaces visant à garantir l’application effective du plafond et d’empêcher un contournement du plafond sur les recettes issues du marché établi par le paragraphe 1 de cet article. Il est, par ailleurs, précisé au paragraphe 3 dudit article que ces États « veillent notamment à ce que le plafond sur les recettes issues du marché soit appliqué de manière effective lorsque les producteurs sont contrôlés, ou partiellement détenus, par d’autres entreprises, en particulier lorsqu’ils font partie d’une entreprise verticalement intégrée ».
46.
À cet égard, il y a lieu de constater, ainsi qu’il ressort des observations écrites du gouvernement belge et de la CREG, que le recours à certaines présomptions réfragables s’inscrirait dans une stratégie « anti-abus » dont l’objectif serait de limiter le risque de contournement du plafond et de garantir ainsi l’application effective des mesures nationales prises en application du règlement 2022/1854. Partant, compte tenu des difficultés techniques, voire de l’impossibilité, de distinguer les volumes d’électricité selon leur méthode de production et d’isoler les revenus propres des différentes installations appartenant à un même producteur, les présomptions en question étaient nécessaires pour éviter que les producteurs d’électricité disposant de plusieurs installations de production puissent allouer les recettes dépassant le plafond à leurs installations marginales (non soumises au plafond) ou éventuellement avoir recours à des transactions intra-groupe (
14
) afin d’échapper à l’application du plafond (
15
).
47.
Si, au vu des éléments qui précèdent, il convient de constater que le recours à des présomptions pour établir le montant des recettes soumis au plafond peut être justifié compte tenu des objectifs poursuivis par le règlement 2022/1854, encore faut-il examiner, dans un second temps, si le système de présomptions instauré par la réglementation belge remplit les conditions énumérées à l’article 8, paragraphe 2, de ce règlement et ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs poursuivis par ledit règlement.
48.
Il me semble important de souligner, à cet égard, que l’évaluation de la compatibilité du système de présomptions établi par la réglementation belge avec les principes issus du même règlement requiert une analyse approfondie d’un ensemble d’éléments factuels et techniques dont seule dispose la juridiction de renvoi et nécessite un examen des effets concrets de cette réglementation que seule cette juridiction est compétente à effectuer. La Cour peut néanmoins lui fournir des indications à cet égard. À mon sens, dans le cadre de l’analyse que ladite juridiction sera appelée à effectuer, les critères suivants sont pertinents.
49.
En premier lieu, je relève que, ainsi qu’il ressort des points 42 et 46 des présentes conclusions, selon le considérant 37 du règlement 2022/1854, les États membres ont la faculté de recourir à des présomptions pour établir les recettes auxquelles le plafond doit s’appliquer, encore faut-il vérifier que ces présomptions permettent de parvenir à une estimation raisonnable des recettes réellement réalisées par ces producteurs. Étant donné que la notion d’ « estimation raisonnable » n’a pas été définie dans le cadre de ce règlement, il convient d’apporter quelques précisions quant à son interprétation.
50.
Afin que le système de présomptions puisse être conforme à cette notion, il est nécessaire que les présomptions instaurées par la réglementation belge reposent sur des éléments objectifs, tels que des données de marché susceptibles de refléter de façon aussi exacte que possible les recettes réelles des producteurs concernés. Il convient toutefois de préciser que, par définition, une estimation est une approximation d’une valeur donnée et ne correspond donc pas toujours à la valeur exacte. Il s’ensuit qu’une éventuelle différence entre les recettes réelles et celles présumées peut être admise, sans que cela rende automatiquement les présomptions en cause incompatibles avec le règlement 2022/1854. Toutefois, cette différence qui, en l’occurrence, pourrait être soit au bénéfice soit au détriment des producteurs concernés doit rester raisonnable, à savoir être modérée, et ne pas aboutir à une surévaluation significative des recettes réalisées par les producteurs en question.
51.
Il en résulte que c’est uniquement s’il est établi que les critères utilisés pour établir les présomptions en question sont déraisonnables, en ce sens que les données sur la base desquelles ces présomptions ont été établies sont fondamentalement erronées, incomplètes et aboutissent à des recettes fictives entièrement déconnectées de la réalité du marché ou de facto à une différence considérable entre les recettes estimées et celles effectivement réalisées, qu’un système de présomptions, qui ne permettrait pas aux producteurs concernés de faire valoir leurs recettes effectivement réalisées ou de pouvoir rectifier d’éventuelles erreurs significatives dans ces estimations, devrait être considéré comme incompatible avec le règlement 2022/1854. S’il revient à la juridiction de renvoi de réaliser une telle évaluation, il est utile de noter, à titre d’exemple, que, au regard des conditions établies à l’article 8, paragraphe 2, de ce règlement, afin d’être qualifiées d’« estimations raisonnables », les présomptions établies ne devraient pas conduire à la taxation de volumes d’électricité qui n’ont pas été produits ou à des situations dans lesquelles l’électricité serait vendue à perte.
52.
Or, en l’espèce, il importe de souligner que, si la juridiction de renvoi semble partager la position des requérantes au principal qui font valoir que les présomptions irréfragables ou partiellement réfragables établies par la réglementation belge ne permettent pas d’assurer que le plafonnement soit appliqué aux recettes effectivement réalisées, entraînant ainsi le risque d’une évaluation des recettes significativement différente des recettes réelles, il n’en reste pas moins que le risque identifié est présenté de manière abstraite (
16
).
53.
En second lieu, je remarque que si l’objectif lié à l’allègement de la charge administrative ainsi que celui visant à éviter le contournement du plafond justifient, a priori, le recours à des présomptions, ainsi qu’il a été établi aux points 44 à 46 des présentes conclusions, notamment afin d’assurer l’application effective de ce plafond, il ressort de la jurisprudence de la Cour que les dispositions anti-abus ne doivent pas, en principe, aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs poursuivis et établir une présomption générale de fraude et d’abus (
17
). S’agissant, plus précisément, des présomptions irréfragables en matière fiscale, la Cour a considéré que, par opposition à une présomption simple, un dispositif qui présume l’existence d’un abus ou d’un comportement frauduleux au seul motif que les conditions qu’il prévoit sont remplies, sans permettre à l’opérateur économique concerné de renverser cette présomption et de prouver l’utilisation réelle du produit concerné, va au‑delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif de lutte contre la fraude et l’évasion fiscales (
18
).
54.
Il ne peut toutefois être exclu que, compte tenu du caractère à la fois urgent et temporaire de la mesure exceptionnelle en cause et de la marge d’appréciation conférée aux États membres dans la détermination précise des recettes auxquelles s’applique le plafond, le recours à de telles présomptions puisse être justifié. Il en est d’autant plus ainsi lorsque, comme cela semble être le cas en l’espèce, est visée une catégorie limitée et particulière de producteurs dont les recettes, en raison de circonstances qui leur sont propres (
19
), ont préalablement été fixées en accord avec les autorités publiques et sont encadrées par la réglementation nationale de telle sorte que les producteurs en cause ne peuvent aisément s’en écarter (
20
).
55.
Eu égard à ce qui précède, je propose de répondre aux première et deuxième questions que les articles 6 à 8 du règlement 2022/1854, lus en combinaison avec son article 2, points 5 et 9, à la lumière de l’ensemble de ses considérants, et, en particulier, avec l’article 288 TFUE et l’article 6 TUE ainsi qu’avec le principe de proportionnalité, ne s’opposent pas à une règlementation nationale qui repose sur des présomptions afin de calculer les recettes des producteurs d’électricité soumises au plafond, pour autant qu’un tel système de présomptions garantisse le respect des conditions énoncées à l’article 8, paragraphe 2, de ce règlement.
B.
Sur la troisième question préjudicielle
56.
Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si le règlement 2022/1854, en particulier les articles 6 à 8 et l’article 22, paragraphe 2, sous c), de celui-ci, lus en combinaison avec ses considérants, avec l’article 288 TFUE ainsi qu’avec les principes de primauté, d’effectivité et de coopération loyale, s’opposent à une réglementation nationale qui a été adoptée postérieurement à l’entrée en vigueur de ce règlement, en exécution de celui-ci, et qui étend le champ d’application temporel de la mesure de plafonnement instaurée à l’article 6 dudit règlement à une date antérieure à celle fixée par ce dernier.
57.
En l’occurrence, cette question se pose compte tenu du fait que le champ d’application temporel de la réglementation belge ne correspond pas à celui prévu par le règlement 2022/1854 que cette réglementation vise à mettre en œuvre. Plus précisément, les doutes exprimés par la juridiction de renvoi quant à la compatibilité de ladite réglementation avec le droit de l’Union découleraient de ce que celle-ci a été adoptée le 16 décembre 2022, soit postérieurement à l’adoption de ce règlement, mais que le législateur belge a néanmoins décidé d’appliquer le plafond prévu à l’article 6 de celui-ci à compter du 1er août 2022, alors même que l’article 22, paragraphe 2, sous c), dudit règlement prévoyait que les articles 6 à 8 de ce dernier relatifs au plafonnement des recettes s’appliqueraient du 1er décembre 2022 au 30 juin 2023.
58.
S’il ne fait pas de doute que pendant la période couverte par le règlement 2022/1854, les États membres sont tenus de respecter les conditions qui y sont énoncées, il ne peut, à mon sens, être soutenu qu’en dehors du champ d’application temporel expressément prévu par ce règlement, celui-ci puisse créer de quelconques obligations dans le chef de ces États, ces derniers demeurant libres, en dehors de cette période, de régir les situations juridiques conformément à leur droit national. Par conséquent, toute application du plafond en question avant ladite période devrait échapper au champ d’application ratione temporis dudit règlement et sortir ainsi du cadre du droit de l’Union.
59.
Si, certes, le règlement 2022/1854 ne prévoit pas expressément que le plafond sur les recettes excédentaires peut être appliqué de la manière dont il l’a été par le gouvernement belge (
21
), il ne ressort d’aucune disposition de ce règlement que celui-ci s’appliquerait à une mesure de plafonnement des recettes instaurée par une réglementation nationale portant sur une période antérieure à l’entrée en vigueur dudit règlement ni a fortiori qu’une telle réglementation devrait respecter les conditions prévues par le même règlement. En effet, la date d’entrée en vigueur de la mesure de plafonnement des recettes issues du marché prévue par le législateur de l’Union ne pourrait avoir pour effet d’interdire aux États membres d’adopter, dans le cadre de l’exercice de leur compétence fiscale et sous réserve du respect des dispositions du droit de l’Union éventuellement applicables, des mesures identiques à celles contenues dans le règlement 2022/1854, mais dont le champ d’application temporel ne correspondrait pas avec celui de ce règlement.
60.
Par ailleurs, la circonstance que la mesure nationale en cause a été adoptée en application dudit règlement et postérieurement à l’entrée en vigueur de celui-ci, comme le rappelle la juridiction de renvoi, ne conduit pas, selon moi, à remettre en cause ce qui précède (
22
). Il en va de même s’agissant de la circonstance relevée par cette juridiction selon laquelle l’exposé des motifs de la loi électricité n’indiquerait pas que la mesure de plafonnement en cause au principal serait de nature hybride, à savoir, d’une part, une mesure de mise en œuvre du règlement 2022/1854 pour la période débutant le 1er décembre 2022 et, d’autre part, une mesure traduisant l’exercice, par le Royaume de Belgique, d’une compétence qui lui serait propre pour la période comprise entre le 1er août et le 30 novembre 2022. En effet, si l’on devait considérer que le gouvernement belge a adopté, sur une seule et même base juridique, non pas une mais deux mesures visant chacune respectivement une période différente, la question soulevée par la juridiction de renvoi ne se poserait pas ou, à tout le moins, il pourrait y être apporté une réponse différente, de sorte que la possibilité d’appliquer le plafond en question à une période antérieure à l’entrée en vigueur du règlement 2022/1854 dépendrait donc du choix du législateur national, ce qui, à mon sens, conduirait sans nul doute à un excès de formalisme.
61.
Même à supposer que l’application d’un plafond sur les recettes réalisées, avant le 1er décembre 2022, entre dans le champ d’application ratione temporis de ce règlement, ce dont je ne suis pas convaincu comme exposé aux points 59 à 60 des présentes conclusions, ma position reste inchangée quant à la possibilité dont disposent les États membres d’adopter, après l’entrée en vigueur dudit règlement, des mesures nationales mettant en œuvre le plafond à compter d’une date antérieure à celle prévue par ce même règlement.
62.
Je rappelle, à cet égard, que le règlement 2022/1854 n’opère pas une harmonisation exhaustive mais constitue un instrument de coordination des différentes mesures prises par les États membres dans le contexte de la crise énergétique, reconnaissant ainsi aux États membres une certaine marge d’appréciation dans sa mise en œuvre. Il convient de noter, par ailleurs, que l’article 8 de ce règlement énonce, à son paragraphe 1, sous a), que les États membres peuvent « maintenir ou introduire des mesures qui limitent davantage les recettes issues du marché obtenues par les producteurs générant de l’électricité » à partir des sources énumérées à l’article 7, paragraphe 1, de celui-ci, pour autant que les conditions énoncées à son article 8, paragraphe 2, soient respectées.
63.
Selon toute apparence, par l’emploi du terme « maintenir », le législateur de l’Union semble avoir entendu faire référence aux mesures qui étaient déjà en place avant l’entrée en vigueur dudit règlement, c’est-à-dire aux mesures qui avaient été adoptées par les États membres avant le 1er décembre 2022 et que ces États se sont vus expressément reconnaître la faculté de maintenir celles-ci. Cependant, il ne ressort pas clairement du libellé de ce même règlement si, en permettant l’introduction de mesures qui limitent davantage les recettes, l’article 8 de celui-ci autorise également une application temporelle du plafonnement différente, en l’espèce antérieure à celle fixée par le règlement 2022/1854.
64.
Pour les raisons qui suivent, je considère toutefois qu’une telle interprétation serait conforme aux objectifs poursuivis par le règlement 2022/1854.
65.
En effet, premièrement, je pense que retenir une solution différente aboutirait à une situation paradoxale, en ce que la validité des mesures adoptées par d’autres États membres pendant la période précédant l’entrée en vigueur de ce règlement ne serait pas remise en question sur le fondement de l’article 8 paragraphe 1, sous a), de ce dernier qui autorise expressément le maintien de telles mesures, tandis que les mesures mises en place par le gouvernement belge le seraient, en raison de la seule circonstance que leur date d’adoption est postérieure à celle dudit règlement, alors même que ces mesures sont analogues à celles adoptées par les autres États membres, portent sur la même période temporelle (à savoir celle précédant l’entrée en vigueur du même règlement) et poursuivent le même objectif de redistribution des recettes excédentaires au profit des consommateurs affectés par la crise énergétique (
23
).
66.
Deuxièmement, une telle approche susciterait des interrogations quant à l’égalité de traitement entre les producteurs soumis au plafond (
24
), dans la mesure où les producteurs ou fournisseurs d’électricité belges (notamment les producteurs inframarginaux) auraient la possibilité de conserver les bénéfices excédentaires engrangés avant l’entrée en vigueur du règlement 2022/1854 tandis que ceux opérant dans d’autres États membres verraient leurs revenus imposés sur le fondement des mesures de plafonnement instaurées par leurs États membres respectifs (
25
).
67.
Troisièmement, il me semble difficile de concevoir comment l’application d’un plafond sur les recettes issues du marché et réalisées avant la période visée par le règlement 2022/1854 pourrait entraver l’application du plafond prévu par ce règlement ainsi que les autres objectifs poursuivis par ce dernier et ainsi porter atteinte aux principes tant d’effectivité du droit de l’Union que de coopération loyale sur lesquels s’interroge la juridiction de renvoi. Étant donné que dans ledit règlement, le législateur de l’Union reconnaît lui-même, d’une part, que, à tout le moins à partir du mois de février 2022, les augmentations de prix ne pouvaient pas être justifiées par le fonctionnement normal du marché mais constituaient une situation exceptionnelle dans laquelle les États membres pouvaient prendre des mesures extraordinaires (
26
), il ne pourrait être reproché au gouvernement belge d’avoir pris des mesures visant, précisément, à remédier à une défaillance du marché identifiée par le règlement 2022/1854. Par ailleurs, la circonstance que ce gouvernement ait décidé d’appliquer le même régime de plafonnement tant pour la période couverte par ce règlement que pour celle la précédant ne remet pas en cause les objectifs poursuivis par le législateur de l’Union mais, bien au contraire, contribue à leur réalisation (
27
).
68.
En outre, dans l’hypothèse où la réglementation nationale litigieuse entrerait dans le champ d’application ratione temporis dudit règlement, l’analyse de celle-ci sous l’angle des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime des acteurs du marché, telle que mise en avant par les requérantes au principal, n’appellerait, vraisemblablement, pas une réponse différente.
69.
En effet, d’une part, s’agissant du principe de confiance légitime, je rappelle que, selon la jurisprudence constante de la Cour, pour qu’un opérateur économique puisse se voir reconnaître la possibilité de s’en prévaloir, une autorité nationale doit préalablement avoir fait naître des espérances fondées à son égard (
28
). Toutefois, lorsqu’un opérateur économique prudent et avisé est en mesure de prévoir l’adoption d’une mesure de nature à affecter ses intérêts, il ne saurait invoquer le bénéfice d’un tel principe lorsque cette mesure est adoptée (
29
).
70.
Or, en l’espèce, un opérateur économique prudent et avisé devrait s’attendre à ce que les autorités nationales interviennent aux fins de remédier à la défaillance du marché en adoptant des mesures urgentes et temporaires visant à faire face à l’augmentation imprévisible des prix de l’électricité sur le marché, de sorte que, dans un tel contexte extraordinaire, les autorités nationales ne pouvaient faire naître aucune attente dans le chef des producteurs concernés quant à la conservation de recettes exceptionnelles et inattendues (
30
).
71.
D’autre part, en ce qui concerne le principe de sécurité juridique, je rappelle que celui-ci s’impose avec une rigueur particulière lorsqu’il s’agit d’une réglementation susceptible de comporter des charges financières, et qu’elle s’oppose à ce que la portée dans le temps d’un acte de l’Union voie son point de départ fixé avant sa publication (
31
). À titre exceptionnel, il peut en être autrement lorsqu’un but d’intérêt général l’exige et lorsque la confiance légitime des intéressés est dûment respectée, ainsi que dans la mesure où il ressort clairement des termes, de la finalité ou de l’économie des règles concernées qu’un tel effet doit leur être attribué (
32
).
72.
Même en admettant que le gouvernement belge a procédé à une application rétroactive de la mesure de plafonnement des recettes prévue par le règlement 2022/1854, une telle approche serait, de mon point de vue, justifiée en l’espèce compte tenu de l’objectif d’intérêt général que cette mesure poursuit, à savoir la protection des consommateurs au moyen d’une intervention d’urgence et de courte durée adoptée pour faire face à la crise énergétique (
33
).
73.
Au vu de ce qui précède, je propose de répondre à la troisième question que les articles 6 à 8 et l’article 22, paragraphe 2, sous c), du règlement 2022/1854, lus en combinaison avec les considérants de ce dernier, avec l’article 288 TFUE ainsi qu’avec les principes de primauté, d’effectivité et de coopération loyale, ne s’opposent pas à une réglementation nationale qui prévoit l’application d’un système de plafonnement des recettes que les producteurs d’électricité tirent du marché à une période antérieure à l’entrée en vigueur de ce règlement.
V. Conclusion
74.
Au vu des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées par la cour d’appel de Bruxelles (Belgique) de la manière suivante :
1)
Les articles 6, 7 et 8 du règlement (UE) 2022/1854 du Conseil, du 6 octobre 2022, relatif à une intervention d’urgence pour faire face aux prix élevés de l’énergie, lus en combinaison avec l’article 2, points 5 et 9, et à la lumière de l’ensemble des considérants de ce règlement, avec, en particulier, l’article 288 TFUE et l’article 6 TUE ainsi qu’avec le principe de proportionnalité,
doivent être interprétés en ce sens que :
ils ne s’opposent pas à une règlementation nationale qui repose sur des présomptions afin de calculer les recettes des producteurs d’électricité soumises au plafond, pour autant qu’un tel système de présomptions garantisse le respect des conditions énoncées à l’article 8, paragraphe2, dudit règlement.
2)
Les articles 6 à 8 et l’article 22, paragraphe 2, sous c), du règlement 2022/1854, lus en combinaison avec les considérants de ce règlement, avec l’article 288 TFUE ainsi qu’avec les principes de primauté, d’effectivité et de coopération loyale,
doivent être interprétés en ce sens que :
ils ne s’opposent pas à une réglementation nationale qui prévoit l’application d’un système de plafonnement des recettes que les producteurs d’électricité tirent du marché à une période antérieure à l’entrée en vigueur dudit règlement.
(
1
)	Langue originale : le français.
(
2
)	Règlement du Conseil du 6 octobre 2022 sur une intervention d’urgence pour faire face aux prix élevés de l’énergie (JO 2022, L 261 I, p. 1).
(
3
)	Décision (B)2511, du 28 février 2023.
(
4
)	Moniteur belge du 11 mai 1999, p. 16264.
(
5
)	Moniteur belge du 22 décembre 2022, p. 98819.
(
6
)	Ainsi qu’en témoigne l’hétérogénéité des mesures de mise en œuvre du règlement 2022/1854 par les États membres, et ainsi que le souligne le rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur le réexamen des interventions d’urgence pour faire face aux prix élevés de l’énergie, conformément au règlement [2022/1854] [COM(2023) 302 final] (ci-après « le rapport de la Commission »).
(
7
)	En effet, considérer que les États membres seraient habilités à déterminer le montant du plafond et les recettes à percevoir comme ils l’entendent et disposeraient ainsi d’un pouvoir discrétionnaire leur permettant de le faire, rendrait sans objet la coordination souhaitée et poursuivie par le règlement 2022/1854.
(
8
)	À cet égard, le gouvernement belge souligne qu’il est nécessaire que la Cour se prononce sur l’effet direct des dispositions visées, car, dans l’hypothèse où la Cour considérerait que le règlement 2022/1854 s’oppose à l’utilisation de présomptions telles que celles en cause au principal, se poserait alors la question de savoir si la juridiction de renvoi doit écarter les dispositions nationales contestées. Ce gouvernement mentionne notamment les enseignements tirés de l’arrêt du 24 juin 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, point 68), selon lequel une juridiction nationale n’est pas tenue, sur le seul fondement du droit de l’Union, de laisser inappliquée une disposition de son droit national contraire à une disposition du droit de l’Union si cette dernière disposition est dépourvue d’effet direct.
(
9
)	Voir, notamment, arrêts du 11 janvier 2001, Monte Arcosu (C‑403/98, EU:C:2001:6, points 26 et 28), du 12 avril 2018, Commission/Danemark (C‑541/16, EU:C:2018:251, point 27 et jurisprudence citée) ainsi que du 30 mai 2024, Expedia (C‑663/22, EU:C:2024:433, point 40 et jurisprudence citée).
(
10
)	Voir, en doctrine, Lenaerts, K., et Van Nuffel, P., EU Constitutional Law, Oxford University Press, Oxford, 2021, no 18.013, p. 721 à 723.
(
11
)	La notion de « recettes issues du marché » est, par ailleurs, également définie de manière claire à l’article 2, point 5, du règlement 2022/1854.
(
12
)	Il convient de préciser, à cet égard, que la circonstance que le règlement 2022/1854 ne prévoit pas de méthodologie spécifique et contraignante pour le calcul du plafond et que certaines de ses dispositions laissent une marge d’appréciation aux États membres dans le cadre de la fixation de ce plafond, y compris, d’une part, la faculté prévue à l’article 8, paragraphe 1, de ce règlement d’introduire des mesures qui limitent davantage les recettes issues du marché et la possibilité d’effectuer une distinction entre les technologies utilisées par les producteurs d’électricité, et, d’autre part, la faculté de prévoir, sur le fondement de l’article 7, paragraphes 3 à 5, de celui-ci, des dérogations additionnelles en fonction des spécificités de leur marché d’énergie national ne saurait priver l’article 6, paragraphe 1, dudit règlement d’effet direct dans la mesure où cette marge d’appréciation est encadrée par l’article 8, paragraphe 2, du même règlement. Il en va de même en ce qui concerne les paragraphes 3 et 4 de l’article 6 du règlement 2022/1854 qui permettent aux États membres de mettre en place des mesures efficaces pour empêcher tout contournement des obligations incombant aux producteurs d’électricité.
(
13
)	Ainsi qu’il ressort du rapport de la Commission, plusieurs États membres ont fait état de difficultés relatives à la collecte des données et au calcul des recettes.
(
14
)	L’article 22, paragraphe 5, second alinéa, point 6, de la loi électricité prévoyait deux conditions pour que les présomptions établies aux points 3 à 5 puissent être renversées. Selon la première condition, le producteur concerné devait démontrer ses recettes pour l’ensemble de son parc de production. Cette condition permettait ainsi aux autorités belges d’avoir un regard sur la manière dont les producteurs allouaient leurs recettes à leurs différentes installations de production et, de la sorte, d’éviter que les recettes les plus élevées soient attribuées aux installations non visées par le plafond et les recettes les moins élevées aux installations visées par le plafond. Selon la seconde condition, en cas de vente intra-groupe, l’électricité était réputée être vendue à un prix cohérent avec celui du marché. Une telle condition visait à éviter que des ventes d’électricité à des prix artificiellement bas au sein d’un même groupe aboutissent à exempter les producteurs (qui vendaient l’électricité à un prix inférieur au plafond) et à ce que les recettes excédentaires soient perçues par des tiers (au sein du même groupe) non visés par le prélèvement.
(
15
)	Force est de constater, à cet égard, que si les parties requérantes soutiennent que le risque de fraude évoqué par les autorités belges est hypothétique et, en tout état de cause, non pertinent pour justifier les présomptions en cause, la juridiction de renvoi ne semble pas prendre de position concrète quant à la finalité anti-abus poursuivie par les dispositions pertinentes de la réglementation nationale.
(
16
)	La juridiction de renvoi ne prend en effet pas position sur la question de savoir si les critères utilisés pour établir les présomptions irréfragables sont fondés sur des estimations raisonnables des recettes, considérant qu’elle ne pourra examiner ce point qu’une fois que la question de la légalité même du système exclusif des présomptions aura été tranchée.
(
17
)	Voir arrêt du 7 septembre 2017, Eqiom et Enka (C‑6/16, EU:C:2017:641, point 31 et jurisprudence citée).
(
18
)	Voir arrêt du 27 janvier 2022, Commission/Espagne (Obligation d’information en matière fiscale) (C‑788/19, EU:C:2022:55, point 28 et jurisprudence citée).
(
19
)	En l’occurrence, cela vise la prolongation d’exploitation de certaines centrales nucléaires.
(
20
)	Il importe également de préciser que l’article 8, paragraphe 1, sous a), du règlement 2022/1854, permet, en substance, aux États membres d’effectuer une distinction entre les technologies. Ce règlement ne saurait donc, en tout état de cause, s’opposer à ce que, selon la technologie de production d’électricité en cause, les recettes soumises au plafond soient déterminées en fonction de méthodologies différentes.
(
21
)	À cet égard, je précise, ainsi qu’il ressort des travaux préparatoires relatifs au règlement 2022/1854, que la proposition de règlement établie par la Commission prévoyait que la mesure de plafonnement prévue à l’article 6 de cette proposition s’appliquerait à compter du 1er décembre 2022, tout en précisant que « [c]ette disposition [était] sans préjudice d’une application volontaire anticipée par les États membres ». Cette option laissée aux États membres de pouvoir procéder à une application rétroactive de ce règlement n’a toutefois pas été retenue dans la version finale du texte du règlement.
(
22
)	En effet, dans la mesure où la réglementation nationale met en œuvre le règlement 2022/1854 pour la période expressément prévue à son article 22 et que donc le Royaume de Belgique remplit l’obligation qui lui incombe en vertu du droit de l’Union, le fait que cet État membre choisisse de mettre en œuvre cette même mesure de plafonnement à une date différente, antérieure à celle explicitement prévue par ce règlement, relève de sa compétence nationale en matière fiscale.
(
23
)	Il convient de relever, à cet égard, qu’il ressort du rapport de la Commission, que sept États membres, y compris le Royaume de Belgique, ont appliqué le plafond rétroactivement.
(
24
)	Cela en dépit des approches différentes suivies au niveau national quant aux modalités de prélèvement des recettes excédentaires avant l’entrée en vigueur du règlement 2022/1854.
(
25
)	Il en irait de même pour les consommateurs, étant donné que, dans l’hypothèse où le Royaume de Belgique se verrait privé de la faculté d’appliquer le plafond sur les recettes issues du marché antérieurement à l’entrée en vigueur du règlement 2022/1854 et en l’absence de mesures équivalentes financées par le budget national pouvant compenser les montants prélevés auprès des producteurs concernés, les consommateurs belges se trouveraient privés du soutien économique perçu, par rapport aux consommateurs résidant dans les États membres où la mesure de plafonnement était d’application avant l’entrée en vigueur de ce règlement.
(
26
)	Voir considérant 28 du règlement 2022/1854 ainsi que communication de la Commission du 8 mars 2022 [COM(2022) 108 final, en particulier p. 4], dans laquelle la Commission a indiqué que les États membres pouvaient envisager des mesures fiscales temporaires sur les bénéfices exceptionnels pour financer ces mesures d’urgence.
(
27
)	D’autant plus que parmi les objectifs principaux poursuivis par le règlement 2022/1854 figure la volonté du législateur de l’Union de procéder à une coordination au niveau de l’Union des mesures prises par les différents États membres, étant donné que l’instauration de plafonnements non coordonnés sur les recettes issues du marché de l’électricité pourrait entraîner d’importantes distorsions entre les producteurs en concurrence à l’échelle de l’Union.
(
28
)	Voir, en ce sens, ordonnance du 1er mars 2022, Milis Energy e.a. (C‑306/19, C‑512/19, C‑595/19 et C‑608/20 à C‑611/20, EU:C:2022:164, point 44 ainsi que jurisprudence citée). Cette jurisprudence précise, notamment, que les opérateurs économiques ne sont pas justifiés à placer leur confiance légitime dans le maintien d’une situation existante, qui peut être modifiée dans le cadre du pouvoir d’appréciation des autorités nationales.
(
29
)	Voir, également, mes conclusions dans l’affaire Secab (C‑423/23, EU:C:2025:63, points 52 et 53).
(
30
)	Bien qu’il s’agisse d’un point relevant du droit national qui échappe à l’appréciation de la Cour et que seule la juridiction de renvoi est compétente pour en examiner le bien-fondé, me paraît également pertinent l’argument mis en avant par le gouvernement belge et la CREG selon lequel la réglementation nationale litigieuse viserait uniquement des recettes générées au cours d’un exercice fiscal non encore clôturé au moment de son entrée en vigueur, de sorte que la situation en cause au principal ne constituait pas, d’un point de vue fiscal, une situation définitive. Il semblerait, ainsi, qu’une mesure fiscale peut être adoptée jusqu’à la fin de la période imposable, laquelle correspond en général à l’année civile, en ce qui concerne des revenus obtenus au cours de cet exercice imposable, de sorte qu’il est possible qu’une mesure fiscale adoptée en décembre 2022 concerne des recettes réalisées avant cette date, sans qu’elle puisse être qualifiée, en droit belge, de rétroactive. Par conséquent, les producteurs ne pouvaient raisonnablement penser que des recettes au-delà du niveau attendu, obtenues au cours de l’année 2022, pouvaient être considérées comme définitives et qu’elles ne feraient plus l’objet d’une mesure fiscale, et ce, à tout le moins, jusqu’à la fin de l’année 2022.
(
31
)	Voir arrêt du 13 février 2019, Human Operator (C‑434/17, EU:C:2019:112, points 35 et 36, ainsi que jurisprudence citée).
(
32
)	Voir, à titre d’exemple, arrêt du 4 mai 2023, Kapniki A. Michailidis (C‑99/22, EU:C:2023:382, point 23 et jurisprudence citée).
(
33
)	Voir, en ce sens, arrêts du 18 juillet 2013, Citroën Belux (C‑265/12, EU:C:2013:498, point 38 et jurisprudence citée) ainsi que du 23 janvier 2019, Walbusch Walter Busch (C‑430/17, EU:C:2019:47, point 42).