62022TJ0528_RES
Processo T‑528/22
Belaruskali AAT
contra
Conselho da União Europeia
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção Alargada) de 18 de setembro de 2024
«Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas tomadas tendo em conta a situação na Bielorrússia e o envolvimento da Bielorússia na agressão russa contra a Ucrânia — Congelamento de fundos — Lista de pessoas, entidades e organismos aos quais se aplica o congelamento de fundos e de recursos económicos — Inclusão do nome da recorrente na lista — Apoio ao regime — Apoio financeiro — Empresa detida pelo Estado — Lucros a favor do regime — Repressão da sociedade civil — Erro de apreciação»
Processo judicial — Prazo para apresentação das provas — Artigo 85.o, n.o 3, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral — Provas apresentadas antes do encerramento da fase oral — Admissibilidade — Requisitos — Justificação de apresentação tardia — Falta de justificação
(Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 85.o, n.o 3)
(cf. n.os 29, 30)
Atos das instituições — Fundamentação — Dever — Alcance — Medidas restritivas contra a Bielorrússia — Congelamento dos fundos de certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Bielorrússia — Decisão que se insere num contexto que é do conhecimento do interessado que lhe permite compreender o alcance da medida tomada a seu respeito — Admissibilidade de uma exposição sumária dos fundamentos — Violação — Inexistência
[Artigo 296.o TFUE; Decisão 2012/642/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/881 e (PESC) 2023/421, Anexo; Regulamentos n.o 765/2006, 2022/876 e 2023/419 do Conselho, Anexo]
(cf. n.os 36‑43, 209, 210)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas contra a Bielorrússia — Pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos que apoiam o regime de Lukashenko ou dele beneficiam — Importante fonte de receitas e de moeda estrangeira para o referido regime — Conceito — Apreciação dos factos e verificação dos elementos de prova
[Decisão 2012/642/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2020/881 e (PESC) 2021/421, anexo; Regulamentos n.o 765/2006, 2022/876 e 2023/419 do Conselho, anexo]
(cf. n.os 42, 79, 83)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas contra certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Bielorrússia — Decisão de congelamento de fundos — Fiscalização jurisdicional da legalidade — Alcance — Disposição de alcance geral relativa a uma medida restritiva individual — Inclusão pela via da exceção de ilegalidade.
[Artigo 29.o TUE; artigos 275.°, segundo parágrafo, e 277.° TFUE; Decisão 2012/642/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2020/881 e (PESC) 2023/421, artigo 4.o, n.o 1, alínea b); Regulamentos n.o 765/2006, artigo 2.o, n.o 5, 2022/876 e 2023/419 do Conselho].
(cf. n.os 47, 48)
União Europeia — Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições — Medidas restritivas contra a Bielorrússia — Congelamento dos fundos de certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Bielorrússia — Alcance da fiscalização — Fiscalização restrita para as regras gerais — Critérios de adoção das medidas restritivas — Benefício com o regime de Lukashenko ou apoio ao mesmo — Alcance — Observância do princípio da segurança jurídica que exige regras jurídicas claras, precisas e previsíveis nos seus efeitos
[Artigo 29.o TUE; artigos 275.°; Decisão 2012/642/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/88 e (PESC) 2023/421, artigo 4.o, n.o 1, alínea b); Regulamentos n.o 765/2006, artigo 2.o, n.o 5, 2022/876 e 2023/419 do Conselho].
(cf. n.os 49, 51‑53, 62, 63, 65)
União Europeia — Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições — Medidas restritivas contra a Bielorrússia — Congelamento dos fundos de certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Bielorrússia — Alcance da fiscalização — Obrigação de a autoridade competente da União demonstrar, em caso de contestação, a procedência dos fundamentos invocados contra a pessoa ou entidade em causa — Inclusão nas listas com base num conjunto de indícios específicos, concretos e concordantes
[Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 47.o; Decisão 2012/642/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/881 e (PESC) 2023/421, Anexo; Regulamentos n.o 765/2006, 2022/876 e 2023/419 do Conselho, Anexo]
(cf. n.os 69‑71)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas contra a Bielorrússia — Critérios de adoção das medidas restritivas — Pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos que beneficiam do regime de Lukashenko ou que o apoiam — Conceito — Erro de apreciação — Inexistência
[Decisão 2012/642/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/881 e (PESC) 2023/421, Anexo; Regulamentos n.o 765/2006, 2022/876, 2023/419 do Conselho, Anexo]
(cf. n.os 87‑92, 100‑104)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas contra a Bielorrússia — Critérios de adoção das medidas restritivas — Pessoas, entidades e organismos responsáveis por graves violações dos direitos humanos, pela repressão da sociedade civil ou da oposição democrática, ou que prejudiquem a democracia ou o Estado de Direito — Conceito — Erro de apreciação — Inexistência
[Decisão 2012/642/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/881 e (PESC) 2023/421, anexo; Regulamentos n.o 765/2006, 2022/876 e 2023/419 do Conselho, anexo]
(cf. n.os 115, 118, 124)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas contra a Bielorrússia — Congelamento dos fundos de certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Bielorrússia — Fiscalização jurisdicional da legalidade — Princípio da proporcionalidade — Adequação das medidas restritivas — Medidas restritivas que prosseguem um objetivo legítimo da política externa e de segurança comum
[Decisão 2012/642/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/881 e (PESC) 202e/421, Anexo; Regulamentos n.o 765/2006, 2022/876 e 2023/419 do Conselho, Anexo]
(cf. n.os 163‑168, 179‑183)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas contra a Bielorrússia — Congelamento dos fundos de certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Bielorrússia — Não adoção pelo Conselho de medidas de congelamento de fundos contra outras pessoas em situação comparável — Violação do princípio da igualdade de tratamento — Inexistência
[Decisão 2012/642/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/881 e (PESC) 2023/421, Anexo; Regulamentos n.o 765/2006, 2022/876 e 2023/419 do Conselho, Anexo]
(cf. n.o 197)
União Europeia — Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições — Medidas restritivas contra a Bielorrússia — Congelamento dos fundos de certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Bielorrússia — Alcance da fiscalização — Prova do bem‑fundado da medida — Obrigação de a autoridade competente da União demonstrar, em caso de contestação, a procedência dos fundamentos invocados contra a pessoa ou entidade em causa — Extensão da margem de apreciação da autoridade competente — Relevância dos elementos de prova apresentados relativamente a uma inscrição anterior, na ausência de uma alteração dos motivos, de alterações na situação do requerente ou de alterações no contexto da Bielorrússia
[Decisão 2012/642/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/881 e (PESC) 2023/421, Anexo; Regulamentos n.o 765/2006, 2022/876 e 2023/419 do Conselho, Anexo]
(cf. n.os 216, 224, 227)
Resumo
No seu acórdão, o Tribunal Geral nega provimento ao recurso de anulação interposto pela Belaruskali AAT contra os atos pelos quais esta sociedade foi incluída em 2022 (
1
) e depois mantida em 2023 (
2
) pelo Conselho da União Europeia na lista das pessoas e entidades sujeitas a medidas restritivas tendo em conta a situação na Bielorrússia. O Tribunal Geral clarifica a jurisprudência relativa à apreciação da legalidade e da proporcionalidade das medidas restritivas de caráter individual.
Este acórdão insere‑se no contexto de uma série de medidas restritivas adotadas pela União Europeia desde 2004 tendo em conta a situação na Bielorrússia, no que respeita à democracia, ao Estado de direito e aos direitos humanos, bem como à participação da Bielorrússia na agressão russa contra a Ucrânia. A recorrente, o único produtor de fertilizantes à base de potássio na Bielorrússia e um dos maiores produtores mundiais, viu os seus fundos e recursos económicos congelados com base no facto de ter beneficiado do regime do Presidente Lukashenko, de o ter apoiado (
3
) e de ter sido responsável pela repressão da sociedade civil (
4
).
Apreciação do Tribunal Geral
No que respeita ao fundamento relativo a um erro de apreciação, o Tribunal Geral considera, em primeiro lugar, que o Conselho não cometeu nenhum erro quando considerou, ao ter adotado as medidas iniciais, que a recorrente apoiava o regime e dele beneficiava na aceção do artigo 4.o, n.o 1, alínea b), da Decisão 2012/642.
Com efeito, o Conselho não cometeu nenhum erro ao considerar que a recorrente era uma empresa pública e um dos maiores produtores de potassa do mundo, que fornecia 20 % das exportações mundiais de potassa, e que, enquanto tal, era uma das principais fontes de rendimento e de moeda estrangeira para o regime de Lukashenko.
A este respeito, o Tribunal observa, nomeadamente, que a totalidade do capital da recorrente é detida pela República da Bielorrússia, que o seu diretor‑geral é nomeado pelo Presidente Lukashenko e que, em 2019, a recorrente obteve um lucro líquido de mais de 4,797 mil milhões de rublos bielorrussos (BYN) (aproximadamente 1,8 mil milhões de euros). Além disso, a empresa paga dividendos ao Estado, que é o seu único acionista, e pagou, para além dos impostos, contribuições obrigatórias para o fundo orçamental do Estado destinado ao desenvolvimento nacional, o que é suficiente para estabelecer a existência de apoio financeiro.
O Tribunal Geral observa igualmente que, sob o regime de Lukashenko, a economia bielorrussa se caracteriza pelo controlo exercido pelo regime sobre os setores público e privado e por um sistema que recompensa a lealdade ao regime. Assim, estes elementos de prova, juntamente com a existência de um monopólio exercido pela recorrente, enquanto empresa pública, num mercado tão importante do ponto de vista da economia bielorrussa como um todo, como o dos fertilizantes à base de potássio, permitiu ao Conselho concluir que a recorrente beneficiava do regime de Lukashenko.
Em segundo lugar, o Tribunal Geral considera que o Conselho não cometeu nenhum erro quando considerou, aquando da adoção dos atos iniciais, que as medidas de intimidação e os despedimentos dos trabalhadores da recorrente que tinham participado nas greves e manifestações pacíficas na sequência do escrutínio presidencial de agosto de 2020 constituíam elementos suficientes para considerar que a recorrente reprimia a sociedade civil na Bielorrússia e apoiava o regime do Presidente Lukashenko, na aceção do artigo 4.o, n.o 1, alínea a), da Decisão 2012/642.
Primeiro, no que respeita às medidas de intimidação dos seus trabalhadores, o Tribunal Geral observa que a amplitude dos despedimentos, ligados à participação dos trabalhadores numa greve pacífica, provocou razoavelmente um clima de medo entre estes últimos. Neste sentido, a recorrente utilizou o despedimento como um instrumento para dissuadir os seus trabalhadores de participarem em qualquer forma de contestação.
Por outro lado, no que respeita à intimidação exercida pelas autoridades públicas, há que observar que a participação na greve provocou numerosos casos de violência e detenções de trabalhadores da recorrente. Ora, considerando as ligações estreitas da recorrente com o regime de Lukachenko, não se pode duvidar do seu envolvimento conjunto nesses atos repressivos.
De resto, a declaração do presidente Lukashenko, de que os manifestantes podem ser substituídos por mineiros ucranianos insere‑se numa dinâmica de ameaça e de intimidação por parte das autoridades públicas. Revela uma atitude de desprezo do Presidente Lukashenko em relação ao direito à greve e às preocupações dos trabalhadores da recorrente. Segundo, no que respeita aos despedimentos dos trabalhadores na sequência do início da greve, o Tribunal Geral salienta, por um lado, que a aplicação estrita da lei bielorrussa não pode justificar todas as formas de repressão contra trabalhadores que exprimam as suas opiniões políticas. Com efeito, a hipótese segundo a qual a conformidade de uma ação específica com a legislação nacional permite excluir, só por esse motivo, a possibilidade de inscrição nas listas em causa implicaria esvaziar de sentido os critérios de inscrição, uma vez que a ampla margem de apreciação do Conselho a esse respeito deixaria de existir.
Por outro lado, essas ações demonstram manifestamente uma vontade deliberada de punir os trabalhadores pela sua participação em atividades que exprimam a sua oposição ao Presidente Lukashenko.
Quanto ao fundamento relativo a uma violação do princípio da legalidade e da proporcionalidade pelos atos iniciais, o Tribunal Geral refere, antes de mais, que a abordagem do Conselho que consiste em visar as pessoas, entidades e organismos cujos atos e/ou atividades contribuem para a repressão da sociedade civil e da oposição democrática é coerente com o objetivo prosseguido pelos atos iniciais (
5
). Em todo o caso, não pode ser considerada ilegal à luz do mesmo.
No que respeita em seguida à adequação dos atos iniciais, o Tribunal Geral afasta o argumento da recorrente de que tais atos a impediram totalmente de exportar potassa. Com efeito, nem os atos iniciais nem as medidas restritivas setoriais proíbem a exportação de potassa bielorrussa para países terceiros.
Além disso, a recorrente engana‑se ao afirmar que os atos iniciais, que foram adotados posteriormente às medidas restritivas setoriais e que consistem em congelar os fundos da recorrente, impediram a exportação ou a transferência de potassa na União (
6
).
Mais, o Tribunal Geral conclui que a recorrente não demonstrou que os atos iniciais afetaram de forma desproporcionada a sua liberdade de empresa e a sociedade bielorussa nem que prejudicam a segurança alimentar mundial. Quanto a este aspeto, o Tribunal salienta que os elementos de prova invocados pela recorrente não dizem respeito aos atos iniciais, que impõem o congelamento de fundos, mas dizem principalmente respeito ao comércio de fertilizantes, incluindo os fertilizantes à base de potássio, no mercado mundial. Para além disso, embora estes documentos façam referência à crise alimentar mundial, não dizem respeito ao impacto dos atos iniciais sobre essa crise alimentar mundial.
Por último, o Tribunal Geral afasta o argumento da recorrente de que o Conselho poderia ter recorrido a medidas de substituição menos restritivas para atenuar o impacto da inclusão nas listas em causa. Com efeito, propôs, por um lado, que fossem estabelecidas condições para que as autoridades nacionais dos Estados‑Membros pudessem conceder autorizações a pessoas e operadores da União, a fim de poderem efetuar transações com a recorrente relativas à importação, à aquisição, à transferência de fertilizantes à base de potássio e à prestação de serviços financeiros associados e, por outro, a fixação de quotas de fornecimento desses fertilizantes à União.
No entanto, este argumento não se refere, de facto, aos atos iniciais de alcance individual, mas às medidas restritivas setoriais de alcance geral.
De resto, por um lado, esta argumentação não demonstra que a recorrente esteja totalmente impedida de exportar os seus produtos. De facto, não se pode excluir que possa transportar os seus produtos para portos de outros países fora da UE.
Por outro lado, as medidas alternativas propostas pela recorrente dizem respeito às possibilidades de exportar fertilizantes à base de potássio para a União e, por conseguinte, não permitem alcançar eficazmente os objetivos prosseguidos.
(
1
)	Decisão de Execução (PESC) 2022/881 do Conselho de 3 de junho de 2022 que dá execução à Decisão 2012/642/PESC que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Bielorrússia e o envolvimento da Bielorrússia na agressão russa contra a Ucrânia (JO 2022, L 153, p. 77) e Regulamento de Execução (UE) 2022/876 do Conselho, de 3 de junho de 2022, que dá execução ao artigo 8.o‑A, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 765/2006 que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Bielorrússia e o envolvimento da Bielorrússia na agressão russa contra a Ucrânia (JO 2022, L 153, p. 1) (a seguir, em conjunto, «atos iniciais»).
(
2
)	Decisão (PESC) 2023/421 do Conselho, de 24 de fevereiro de 2023, que altera a Decisão 2012/642/PESC que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Bielorrússia e do envolvimento da Bielorrússia na agressão russa contra a Ucrânia (JO 2023, L 61, p. 41), e do Regulamento de Execução (UE) 2023/419 do Conselho, de 24 de fevereiro de 2023, que dá execução ao artigo 8.o‑A do Regulamento (CE) n.o 765/2006 que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Bielorrússia e o envolvimento da Bielorrússia na agressão russa contra a Ucrânia (JO 2023, L 61, p. 20)
(
3
)	V. artigo 4.o, n.o1, alínea b) da Decisão 2012/642/PESC do Conselho, de 15 de outubro de 2012, que impõe medidas restritivas contra a Bielorrússia (JO 2012, L 285, p. 1), e artigo 2.o, n.os 1 e 5, do Regulamento n.o 765/2006, conforme alterado pelo Regulamento (UE) n.o 1014/2012 do Conselho, de 6 de novembro de 2012 (JO 2012, L 307, p. 1).
(
4
)	V. artigo 4.o, n.o 1, alínea a), da Decisão 2012/642 e artigo 2.o, n.o 4, do Regulamento n.o 765/2006.
(
5
)	Resulta do considerando 6 da Decisão 2012/642 que, no que respeita às pessoas e entidades que beneficiam do regime de Lukashenko ou que lhe prestam apoio, o objetivo é visar qualquer pessoa ou entidade que beneficie do regime de Lukashenko ou que lhe preste apoio, nomeadamente, mas não exclusivamente, as pessoas e entidades que o apoiam financeira ou materialmente.
(
6
)	V. artigo 2.o‑G da Decisão 2012/642 e artigo 1.o‑G do Regulamento n.o 765/2006, introduzidos pela Decisão (PESC) 2021/1031 do Conselho, de 24 de junho de 2021, que altera a Decisão 2012/642/PESC que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Bielorrússia (JO 2021, L224 I, p. 15) e o Regulamento (UE) 2021/1030 do Conselho, de 24 de junho de 2021, que altera o Regulamento (CE) n.o 765/2006 que impõe medidas restritivas contra a Bielorrússia (JO 2021, L 224 I, p. 1), que proíbem expressamente a aquisição, a importação ou a transferência de produtos à base de potassa da Bielorrússia.