62004CJ0186_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑186/04,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door de Raad van State (België) bij beslissing van 1 april 2004, ingekomen bij het Hof op 22 april 2004, in de procedure
Pierre Housieaux
tegen
Afgevaardigden van de raad van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest,
in tegenwoordigheid van:
Gewestelijke Ontwikkelingsmaatschappij voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (GOMB),
Batipont Immobilier SA (BPI),
Immomills Louis de Waele Development SA (ILDWD),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: C. W. A. Timmermans, kamerpresident, R. Silva de Lapuerta, P. Kūris, G. Arestis en J. Klučka (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: R. Grass,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 20 januari 2005,
gelet op de opmerkingen van:
– P. Housieaux, vertegenwoordigd door J. Sambon en P. Reyniers, advocaten,
– de afgevaardigden van de raad van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, vertegenwoordigd door P. Coenraets en C. Lepinois, advocaten,
– de Gewestelijke Ontwikkelingsmaatschappij voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (GOMB), vertegenwoordigd door F. Krenc en P. Lambert, advocaten,
– de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door U. Wölker en F. Simonetti als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 27 januari 2005,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 3, lid 4, en 4 van richtlijn 90/313/EEG van de Raad van 7 juni 1990 inzake de vrije toegang tot milieu-informatie (PB L 158, blz. 56).
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen P. Housieaux en het College van de afgevaardigden van de raad van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (hierna: „College”) naar aanleiding van een besluit van dit College over de toegang tot documenten die verband houden met een overeenkomst inzake stadsontwikkeling.
Rechtskader
De gemeenschapsregeling
3. Artikel 3, lid 1, van richtlijn 90/313 luidt als volgt:
„Behoudens het bepaalde in dit artikel waarborgen de lidstaten dat overheidsinstanties gehouden zijn op verzoek milieu-informatie beschikbaar te stellen aan iedere natuurlijke of rechtspersoon, zonder dat deze een belang behoeft aan te tonen.
De lidstaten werken de praktische regelingen uit op grond waarvan dergelijke informatie daadwerkelijk beschikbaar wordt gesteld.”
4. Artikel 3, leden 2 en 3, van deze richtlijn somt de redenen op die de afwijzing van een verzoek om informatie kunnen rechtvaardigen.
5. Artikel 3, lid 4, van de richtlijn is als volgt geformuleerd:
„De overheidsinstantie geeft zo spoedig mogelijk en uiterlijk binnen twee maanden antwoord aan degene die om informatie heeft verzocht. Een weigering om de gevraagde informatie te verschaffen moet met redenen worden omkleed.”
6. Artikel 4 van richtlijn 90/313 bepaalt:
„Een persoon die van oordeel is dat zijn verzoek om informatie zonder goede redenen is afgewezen of genegeerd of door een overheidsinstantie ontoereikend is beantwoord, kan overeenkomstig het nationale rechtsstelsel bij een rechterlijke of bestuursrechtelijke instantie in beroep gaan teneinde herziening van het besluit te verkrijgen.”
De nationale regeling
7. Bij ordonnantie van 29 augustus 1991 inzake de toegang tot informatie met betrekking tot het milieu in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest ( Belgisch Staatsblad
van 1 oktober 1991, blz. 21505; hierna: „ordonnantie van 1991”) werden de relevante bepalingen van richtlijn 90/313 in de rechtsorde van dit Gewest omgezet.
8. Artikel 7 van de ordonnantie van 1991 bepaalt:
„De Executieve maakt de lijst op van de categorieën van schriftelijke documenten die de betrokken administraties onmiddellijk ter plaatse moeten laten raadplegen.”
9. Artikel 8 van voormelde ordonnantie luidt als volgt:
„Wat de gegevens betreft, niet vermeld in artikel 7, en onverminderd de mogelijkheid voor een administratie om ze onmiddellijk ter plaatse te laten raadplegen, beschikt de administratie die de aanvraag ontvangen heeft, over een maand om ze schriftelijk aan de aanvrager te beantwoorden.
Wanneer na het verstrijken van bovenvermelde termijn geen gevolg is gegeven aan de aanvraag, wordt het stilzwijgen van de administratie beschouwd als een beslissing tot toegangsweigering. In dat geval kan de aanvrager in afwijking van artikel 12, § 2, de vraag onmiddellijk aanhangig maken bij de gemachtigden van de Raad die dan erover zullen beslissen.”
10. Artikel 12 van deze ordonnantie bepaalt:
„§ 1. De afgevaardigden van de Raad zijn de enige bevoegde personen om de toegang tot een gegeven dat in het bezit is van de administratie te weigeren [...] Deze bevoegdheid wordt collegiaal uitgeoefend en rekening houdende met de beperkingen bepaald door artikel 9.
§ 2. [...] elke administratie die een gegeven dat deel uitmaakt van een voorwerp van toegangsverzoek weigert bekend te maken, [moet] de verzoeker op de hoogte brengen en het tezelfdertijd bij de afgevaardigden van de Raad aanhangig maken. Deze aanhangigmaking verloopt door de overhandiging van het toegangsverzoek samen met een exemplaar of een kopie van het gegeven en de motieven die van overheidswege de weigering verantwoorden. De termijn bedoeld in artikel 8, § 1, wordt met één maand verlengd vanaf de dag dat de verzoeker van de aanhangigmaking bij de Raad op de hoogte is gebracht.”
11. Artikel 13 van de ordonnantie van 1991 bepaalt:
„Elke beslissing tot gehele of gedeeltelijke toegangsweigering dient op duidelijke, precieze, volledige en oprechte wijze met de redenen omkleed te zijn.”
12. Artikel 14 van deze ordonnantie luidt als volgt:
„De afgevaardigden van de Raad delen de verzoeker het aangevraagde document mee of geven kennis van de toegangsweigering binnen twee maanden die het verzoek volgen. Na het verstrijken van die termijn wordt het stilzwijgen van het bestuur beschouwd als een beslissing tot weigering van toegang. Deze beslissing wordt eveneens aan de administratie die aangezocht werd, medegedeeld ”
13. De ordonnantie van 1991 voorziet met betrekking tot de toegang tot milieu-informatie in geen enkele specifieke beroepsprocedure tegen de beslissingen van het College en bijgevolg staat ter zake de gewone administratieve rechtsgang open.
14. Krachtens artikel 14, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State ( Belgisch Staatsblad
van 21 maart 1973, blz. 3459) doet derhalve „[de] afdeling [administratie van de Raad van State] uitspraak, bij wijze van arresten, over de beroepen tot nietigverklaring wegens overtreding van hetzij substantiële, hetzij op straffe van nietigheid voorgeschreven vormen, overschrijding of afwending van macht, ingesteld tegen de akten en reglementen van de onderscheiden administratieve overheden”.
15. Het besluit van de Regent van 23 augustus 1948 tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling administratie van de Raad van State verduidelijkt in artikel 4, derde alinea, dat „[d]e beroepen bedoeld bij artikel [14] van de wet verjaren zestig dagen nadat de bestreden akten, reglementen of beslissingen werden bekendgemaakt of betekend. Indien ze noch bekendgemaakt noch betekend dienen te worden, gaat de termijn in met de dag waarop de verzoeker er kennis van heeft gehad.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
16. In februari 1991 onteigende het Brussels Hoofdstedelijk Gewest het terrein van een voormalig militair ziekenhuis ten gunste van de Gewestelijke Ontwikkelingsmaatschappij voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (hierna: „GOMB”), die was aangewezen als projectontwikkelaar voor dit terrein. De GOMB sloot vervolgens een onderhandse overeenkomst (hierna: „overeenkomst”) met de door de vennootschappen Batipont Immobilier SA en Immomills Louis de Waele Development opgerichte tijdelijke vereniging (hierna: „Batipont”). Met deze overeenkomst verbond Batipont zich ertoe op dit terrein een gebouwencomplex op te richten volgens een door de GOMB vooraf uitgewerkt programma.
17. Bij brief van 21 maart 1993 aan de voorzitter van de GOMB verzocht Housieaux om inzage in de overeenkomst en om een kopie ervan. Bij beslissing van 5 april 1994 wees de GOMB het verzoek af met als motivering dat het overeenkomstig de ordonnantie van 1991 de Executieve is die „voor elke administratie afzonderlijk de modaliteiten van praktische organisatie van de toegang tot informatie vaststelt”.
18. Op 22 april 1994 kwam Housieaux tegen deze beslissing op bij het College en hernieuwde hij zijn verzoek om inzage in de overeenkomst.
19. Na een briefwisseling met Housieaux besloot het College tijdens een beraadslaging op 1 februari 1995 de aanvrager de bijlagen H en I bij de overeenkomst, die betrekking hadden op het milieu en waarvan de toezending geen commercieel of industrieel belang in het gedrang bracht, toe te zenden. Bij schrijven van 3 februari 1995 bracht het College deze beslissing ter kennis van Housieaux en de GOMB.
20. Aangezien hij met deze beslissing niet tevreden was, stelde Housieaux op 31 maart 1995 hiertegen beroep tot nietigverklaring in bij de Raad van State.
21. Voor deze rechterlijke instantie wierp het College een exceptie van niet-ontvankelijkheid van het beroep op, gebaseerd op het feit dat de beslissing van 1 februari 1995 slechts een bevestigende beslissing is, die als zodanig niet kan worden aangevochten. Het College stelde dat deze beslissing, afgezien van de toezending van de bijlagen H en I bij de overeenkomst, enkel de eerdere stilzwijgende afwijzingsbeslissing bevestigde waarvan sprake was nu het meer dan twee maanden lang niet had geantwoord op het op 22 april 1994 door Housieaux voorgelegde verzoek om informatie. Deze stilzwijgende afwijzingsbeslissing was definitief geworden, aangezien zij niet binnen de bij artikel 14, § 1, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State vastgestelde termijn van 60 dagen was betwist. Bijgevolg had Housieaux volgens het College op 31 maart 1995 het recht verwerkt om een vordering tot nietigverklaring van de afwijzingsbeslissing van 1 februari 1995 in te stellen.
22. In deze omstandigheden heeft de Raad van State besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:
„1) Is de in artikel 3, lid 4, van richtlijn 90/313 [...] gestelde termijn van twee maanden een termijn van orde, dat wil zeggen een termijn die louter indicatief is voor de overheidsinstantie waaraan een verzoek om informatie is gericht, dan wel een dwingende termijn die deze overheidsinstantie in acht moet nemen?
2) Voor het geval dat de termijn van twee maanden een dwingende termijn is en de overheidsinstantie waaraan een verzoek om informatie is gericht, na afloop van deze termijn geen beslissing heeft genomen, tegen welk ‚besluit’ in de zin van artikel 4, in fine, van bovengenoemde richtlijn kan dan bij een rechterlijke of bestuursrechtelijke instantie beroep worden ingesteld ‚overeenkomstig het nationale rechtsstelsel’?
3) Staan de artikelen 3, lid 4, en 4 van bovengenoemde richtlijn eraan in de weg dat een ‚nationaal rechtsstelsel’ het stilzwijgen van de overheidsinstantie waaraan een verzoek om informatie is gericht, gedurende de in artikel 3, lid 4, van de richtlijn gestelde termijn van twee maanden opvat als een stilzwijgend besluit tot afwijzing van het verzoek, welk besluit dus niet met redenen is omkleed, maar waartegen het in artikel 4 ervan bedoelde beroep bij een rechterlijke of bestuursrechtelijke instantie kan worden ingesteld?
4) Voor het geval dat de in artikel 3, lid 4, van de richtlijn gestelde termijn een termijn van orde is, staan de artikelen 3, lid 4, en 4 van de richtlijn dan eraan in de weg dat een ‚nationaal rechtsstelsel’ de verzoeker om informatie de mogelijkheid biedt, de overheidsinstantie aan te manen om binnen een bepaalde termijn op zijn verzoek om informatie te antwoorden, bij gebreke waarvan het aanhoudende stilzwijgen van de overheidsinstantie wordt geacht een stilzwijgend besluit tot weigering van de informatie te zijn, waartegen bij een rechterlijke of bestuursrechtelijke instantie beroep kan worden ingesteld?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
De eerste vraag
23. Met haar eerste vraag wenst de verwijzende rechterlijke instantie in wezen te vernemen of de in artikel 3, lid 4, van richtlijn 90/313 gestelde termijn indicatief dan wel dwingend van aard is.
24. Hierbij moet worden opgemerkt, zoals de advocaat-generaal in de punten 23 en 24 van haar conclusie heeft gedaan, dat zowel uit de formulering als uit de geest van deze bepaling volgt dat de hierin gestelde termijn van twee maanden als dwingend moet worden beschouwd.
25. Enerzijds wijst immers het gebruik van de formulering „zo spoedig mogelijk en uiterlijk binnen twee maanden” duidelijk erop dat de voor de beslissing op het verzoek om informatie bevoegde overheidsinstantie (hierna: „overheidsinstantie”) verplicht is, de aldus gestelde termijn voor het onderzoek van en het antwoord op het verzoek om informatie na te leven.
26. Anderzijds zou, wanneer deze termijn niet dwingend, doch slechts indicatief was, artikel 4 van richtlijn 90/313, dat voorziet in rechtsbescherming van het individu, zonder nuttig effect zijn. Degene die om informatie verzoekt zou immers niet precies weten vanaf welke datum hij beroep kan instellen.
27. Deze uitlegging van artikel 3, lid 4, van richtlijn 90/313 wordt geschraagd door de doelstelling van de richtlijn, zoals die met name blijkt uit de elfde overweging van de considerans, te weten de actieve verstrekking aan het publiek van algemene informatie over de toestand van het milieu.
28. Zoals de advocaat-generaal in punt 24 van haar conclusie heeft opgemerkt, is het belang van deze informatie in grote mate afhankelijk van het feit dat particulieren hierover zo snel mogelijk kunnen beschikken.
29. Op grond van deze overwegingen moet op de eerste vraag worden geantwoord dat de in artikel 3, lid, 4, van richtlijn 90/313 gestelde termijn van twee maanden een dwingende termijn is.
De derde vraag
30. Met haar derde vraag, die vóór de tweede vraag moet worden behandeld, wenst de verwijzende rechterlijke instantie in wezen te vernemen of de artikelen 3, lid 4, en 4 van richtlijn 90/313 in de weg staan aan een nationale regeling volgens welke het stilzwijgen gedurende twee maanden van de overheidsinstantie ten aanzien van een verzoek om informatie, wordt geacht bij het verstrijken van die termijn een stilzwijgend besluit tot afwijzing van dit verzoek te doen ontstaan, welk besluit weliswaar niet met redenen is omkleed, maar waartegen bij een rechterlijke of bestuursrechtelijke instantie beroep in de zin van artikel 4 van voormelde richtlijn kan worden ingesteld.
31. Hierbij zij eraan herinnerd dat het Hof reeds heeft overwogen dat de fictie dat het stilzwijgen van het bestuur gelijkstaat met een stilzwijgend afwijzingsbesluit, als zodanig niet onverenigbaar is met de vereisten van richtlijn 90/313 op de enkele grond dat een stilzwijgend afwijzingsbesluit per definitie geen motivering bevat (arrest van 26 juni 2003, Commissie/Frankrijk, C‑233/00, Jurispr. blz. I‑6625, punt 111).
32. Het Hof heeft zich echter op het standpunt gesteld dat bij een stilzwijgende afwijzing van een verzoek om milieu-informatie de motivering van deze afwijzing binnen twee maanden na de indiening van het oorspronkelijke verzoek moet worden meegedeeld, ook wanneer dit geschiedt na het tijdstip van de stilzwijgende afwijzing, aangezien deze mededeling in dat geval als een „antwoord” in de zin van artikel 3, lid 4, van de richtlijn moet worden beschouwd (arrest Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 118).
33. Enkel op grond van een dergelijke uitlegging van artikel 3, lid 4, van richtlijn 90/313 kan het nuttig effect van deze bepaling worden gewaarborgd, blijkens de formulering zelf waarvan de overheidsinstantie verplicht is, ieder besluit tot afwijzing van een verzoek om informatie met redenen te omkleden.
34. In tegenstelling tot de nationale regeling waarop het reeds aangehaalde arrest Commissie/Frankrijk betrekking had, volgens welke het stilzwijgen gedurende een maand van de overheidsinstantie ten aanzien van het verzoek om informatie geacht wordt een stilzwijgend besluit tot afwijzing van dat verzoek te vormen, bepaalt de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, dat er sprake is van een stilzwijgend afwijzingsbesluit na een stilzwijgen van twee maanden volgend op de indiening van het verzoek.
35. Uit het reeds aangehaalde arrest Commissie/Frankrijk volgt dan ook dat richtlijn 90/313 weliswaar, met het oog op de verlening van effectieve rechtsbescherming overeenkomstig artikel 4 van die richtlijn, niet in de weg staat aan de fictie van een stilzwijgend besluit tot afwijzing van een verzoek om toegang tot inlichtingen na twee maanden lang stilzwijgen, maar dat artikel 3, lid 4, van die richtlijn zich ertegen verzet dat een dergelijk besluit niet met redenen is omkleed bij het verstrijken van de termijn van twee maanden. In deze omstandigheden vormt het stilzwijgende afwijzingsbesluit weliswaar een „antwoord” in de zin van laatstbedoelde bepaling, maar moet het als onwettig worden beschouwd.
36. Derhalve moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 3, lid 4, juncto artikel 4 van richtlijn 90/313 in een situatie als die van het hoofdgeding niet in de weg staat aan een nationale regeling volgens welke, met het oog op de verlening van effectieve rechtsbescherming, het stilzwijgen gedurende twee maanden van de overheidsinstantie geacht wordt een stilzwijgend afwijzingsbesluit te doen ontstaan, waartegen overeenkomstig het nationale rechtsstelsel bij een rechterlijke of bestuursrechtelijke instantie beroep kan worden ingesteld. Artikel 3, lid 4, van de richtlijn verzet zich evenwel ertegen dat een dergelijk besluit bij het verstrijken van de termijn van twee maanden niet met redenen is omkleed. In deze omstandigheden moet het stilzwijgende afwijzingsbesluit als onwettig worden beschouwd.
De tweede vraag
37. Met haar tweede vraag wenst de verwijzende rechterlijke instantie te vernemen tegen welk „besluit” beroep kan worden ingesteld in de zin van artikel 4 van richtlijn 90/313, wanneer de overheidsinstantie geen beslissing heeft genomen bij het verstrijken van de termijn van twee maanden bedoeld in artikel 3, lid 4, van die richtlijn.
38. Het antwoord op deze vraag vloeit voort uit hetgeen is uiteengezet met betrekking tot de derde vraag, waaruit volgt dat het stilzwijgen gedurende twee maanden van de overheidsinstantie geacht wordt een besluit te doen ontstaan waartegen overeenkomstig het nationale rechtsstelsel beroep kan worden ingesteld.
39. Bijgevolg moet op de tweede vraag worden geantwoord dat het in artikel 4 van richtlijn 90/313 bedoelde besluit waartegen door degene die om informatie verzoekt, bij een rechterlijke of bestuursrechtelijke instantie beroep kan worden ingesteld, het stilzwijgende afwijzingsbesluit is dat voortvloeit uit het stilzwijgen gedurende twee maanden van de voor de beslissing op het verzoek om informatie bevoegde overheidsinstantie.
De vierde vraag
40. Gezien het antwoord op de eerste vraag, te weten dat de in artikel 3, lid 4, van richtlijn 90/313 gestelde termijn een dwingende termijn is, behoeft de vierde vraag niet meer te worden beantwoord.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Dictum
Het Hof van Justitie (Tweede kamer) verklaart voor recht:
1) De in artikel 3, lid, 4, van richtlijn 90/313/EEG van de Raad van 7 juni 1990 inzake de vrije toegang tot milieu-informatie gestelde termijn van twee maanden is een dwingende termijn.
2) Het in artikel 4 van richtlijn 90/313 bedoelde besluit waartegen door degene die om informatie verzoekt, bij een rechterlijke of bestuursrechtelijke instantie beroep kan worden ingesteld, is het stilzwijgende afwijzingsbesluit dat voortvloeit uit het stilzwijgen gedurende twee maanden van de voor de beslissing op het verzoek om informatie bevoegde overheidsinstantie.
3) Artikel 3, lid 4, juncto artikel 4 van richtlijn 90/313 staat in een situatie als die van het hoofdgeding niet in de weg aan een nationale regeling volgens welke, met het oog op de verlening van effectieve rechtsbescherming, het stilzwijgen gedurende twee maanden van de overheidsinstantie geacht wordt een stilzwijgend afwijzingsbesluit te doen ontstaan, waartegen overeenkomstig het nationale rechtsstelsel bij een rechterlijke of bestuursrechtelijke instantie beroep kan worden ingesteld. Artikel 3, lid 4, van de richtlijn verzet zich evenwel ertegen dat een dergelijk besluit bij het verstrijken van de termijn van twee maanden niet met redenen is omkleed. In deze omstandigheden moet het stilzwijgende afwijzingsbesluit als onwettig worden beschouwd.