61996CC0001_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 Las cuestiones prejudiciales que plantea a este Tribunal la High Court of Justice, Queen's Bench Division se suscitaron a raíz del sistema de cría denominado «cajones para terneros», al que se reprocha que atenta, a efectos del artículo 36 del Tratado CE, contra la salud y vida de los animales, así como contra la moralidad y el orden públicos.
2 El referido órgano jurisdiccional solicita a este Tribunal que determine el alcance del derecho de los Estados miembros a oponerse, por los motivos mencionados, a la exportación de animales a otros Estados miembros y a introducir excepciones, por los mismos motivos, al principio de la libre circulación de mercancías.
3 Por otra parte, la High Court of Justice destaca que existen convenios internacionales y una Directiva comunitaria que establecen, a distintos niveles, las normas en materia de protección de terneros. Por consiguiente, solicita también a este Tribunal que aprecie la validez de la Directiva 91/629/CEE del Consejo, de 19 de noviembre de 1991, relativa a las normas mínimas para la protección de terneros, (1) a la luz del Convenio Europeo sobre la protección de los animales en las ganaderías y la Recomendación de 1988 relativa al ganado bovino.
I. Marco jurídico del litigio
A.
Disposiciones de Derecho internacional
El Convenio Europeo sobre la protección de los animales en las ganaderías
4 El Convenio Europeo sobre la protección de los animales en las ganaderías (en lo sucesivo, «Convenio») «ha sido elaborado por el Consejo de Europa para proteger a los animales en las ganaderías, en particular en los sistemas modernos de cría intensiva». (2) El Convenio, adoptado en este marco el 17 de marzo de 1976, fue aprobado en nombre de la Comunidad Económica Europea mediante la Decisión 78/923/CEE del Consejo, de 19 de junio de 1978. (3)
5 Con arreglo a su artículo 1, el Convenio se aplica «a la alimentación, a los cuidados y al alojamiento de los animales, en especial en los sistemas modernos de cría intensiva».
6 En el Título I se definen los principios generales mediante los cuales el Convenio garantiza la protección de los animales en las ganaderías. En el Título II se crea un Comité permanente, se establecen sus normas de organización y funcionamiento, y se definen sus competencias, en tanto que en el Título III se regulan las condiciones de entrada en vigor del Convenio.
7 Los artículos 3, 3 bis, 4 y 6 contienen las disposiciones más específicamente relativas al sistema de cría, al espacio destinado a alojar los animales y a su alimentación.
8 De conformidad con el apartado 1 del artículo 9, el Comité permanente elaborará y adoptará recomendaciones a las partes contratantes para la aplicación de los principios del Convenio.
9 Mediante el artículo 1 de la Decisión 92/583/CEE del Consejo, de 14 de diciembre de 1992, relativa a la celebración del protocolo de enmienda del Convenio Europeo sobre protección de los animales en las ganaderías, (4) se aprobó un protocolo de enmienda del Convenio.
Recomendación relativa al ganado bovino
10 La Recomendación relativa al ganado bovino, de 21 de octubre de 1988 (en lo sucesivo, «Recomendación») define las condiciones generales de la cría de ganado bovino. (5)
11 De conformidad con su artículo 20, la Recomendación no será directamente aplicable en el Derecho interno de las partes y su aplicación se efectuará según las modalidades que cada parte estime oportunas, a saber, en el marco de su legislación o de su práctica administrativa.
Anexo C: disposiciones especiales para los terneros
12 El 8 de junio de 1993, se adoptó el Anexo C de la Recomendación (en lo sucesivo, «Anexo»), consagrado de modo más específico a los terneros.
B. Disposiciones de Derecho comunitario
El Reglamento (CEE) nº 805/68
13 El Reglamento (CEE) nº 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino, (6) comprende un régimen de precios e intercambios y regula, según su artículo 1, en particular, los «[a]nimales vivos de la especie bovina, de las especies domésticas».
14 En el segundo guión del apartado 1 del artículo 22, se prohíben las restricciones cuantitativas o medidas de efecto equivalente en el comercio interior de la Comunidad.
La Directiva 91/629
15 La Directiva 91/629 persigue fijar las normas mínimas comunes para la protección de los terneros con el fin de eliminar, al mismo tiempo, las diferencias que pueden falsear las condiciones de competencia en el seno de la organización del mercado común de dichos animales, (7) y de garantizar su bienestar. (8)
16 En el primer considerando de dicha Directiva se recuerda que todos los Estados miembros han ratificado el Convenio y que éste se aprobó mediante la Decisión 78/923.
17 En el séptimo considerando de la Directiva se indica que la Comisión debería continuar activamente, basándose en un informe del Comité científico veterinario, las investigaciones científicas sobre el sistema o sistemas de cría que permitan garantizar mejor el bienestar de los terneros, y que, por consiguiente, debe fijarse un período transitorio, con el fin de que la Comisión pueda llevar a cabo esta labor.
18 En el apartado 1 del artículo 3 se fija un período transitorio de cuatro años durante el cual todas las nuevas explotaciones deben cumplir unos requisitos mínimos en lo que respecta al alojamiento de los terneros en recintos individuales o atados en establos.
19 En el apartado 1 del artículo 4 se exige a los Estados miembros velar por que las condiciones de cría de los terneros se ajusten a las disposiciones generales establecidas en el Anexo de la Directiva. En dicho Anexo se establecen normas relativas, en especial, a las condiciones de alojamiento y alimentación de los terneros.
20 En el apartado 2 del artículo 11 se autoriza a los Estados miembros para mantener o aplicar en su territorio, dentro del cumplimiento de las normas generales del Tratado, disposiciones más estrictas que las que se recogen en la Directiva.
II. Hechos y procedimiento nacional
21 Los hechos, tal como se desprenden de la resolución de remisión, son los siguientes.
22 Durante los últimos años, se han exportado anualmente entre 500.000 y 600.000 terneros para carne del Reino Unido a otros Estados miembros de la Comunidad, de entre los cuales algunos autorizan la cría de una proporción significativa de dichos animales mediante el denominado sistema de «cajones para terneros».
23 La expresión «cajones para terneros» designa una estructura similar a un cajón, destinada a alojar un único ternero para carne. Según el órgano jurisdiccional de remisión, el sistema de «cajones para terneros» consiste en «un modo de producción de (carne de) ternero en el que las condiciones de cría no se ajustan a los requisitos relativos a la anchura mínima de los cajones para terneros ni a la composición de la alimentación de los mismos, establecidos en el Convenio y en la Recomendación [...]». (9)
24 Desde el 1 de enero de 1990, fecha de entrada en vigor de las Welfare of Calves Regulations 1987 (Reglamento de 1987 relativo al bienestar de los terneros), esta modalidad de cría de los terneros para carne está prohibida en el Reino Unido.
25 La Royal Society for the Prevention of Cruelty to Animals (en lo sucesivo, «RSPCA») y Compassion in World Farming Ltd (en lo sucesivo, «CIWF»), demandantes en el litigio principal, cuyo objeto social es la protección de los animales, «consideran que [el] método [de los cajones para terneros] es incompatible con la salud y bienestar de los terneros y les causa sufrimientos innecesarios». (10)
26 Por tanto, la RSPCA y la CIWF manifestaron su deseo de que el Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación (en lo sucesivo, «Ministro») al amparo de las disposiciones del artículo 36 del Tratado, adoptara medidas de restricción a la exportación de terneros para carne destinados a Estados miembros que pudieran emplear el sistema de «cajones para terneros», «vulnerando la normativa vigente en el Reino Unido y la normativa internacional establecida en el Convenio, al que aceptaron adherirse todos los Estados miembros». (11)
27 En su respuesta, el Ministro indicó que el Reino Unido no estaba facultado para limitar la exportación de terneros para carne y que, suponiendo que dispusiera de dicha competencia, por motivos políticos, no impondría dicha prohibición.
28 Acto seguido, la RSPCA y la CIWF interpusieron un recurso ante la High Court of Justice, (12) que planteó a este Tribunal, con carácter prejudicial, las cuestiones siguientes:
III. Cuestiones prejudiciales
29 «Cuando:
a) todos los Estados miembros son Partes Contratantes del Convenio Europeo sobre la protección de los animales en las ganaderías, elaborado en 1976 (en lo sucesivo, "Convenio") y aprobado mediante la Decisión 78/923/CEE del Consejo, de 19 de junio de 1978 (DO L 323, p. 12; EE 03/15, p. 47);
b) El Comité permanente creado con arreglo al Convenio adoptó la Recomendación de 1988 relativa al ganado (en lo sucesivo, "Recomendación"), que entró en vigor conforme a lo dispuesto en dicho Convenio;
c) las normas establecidas por el Convenio y adoptadas con arreglo a éste contienen prescripciones relativas a la anchura mínima de los jaulones para terneros de carnicería y a la composición de su alimentación;
d) la Directiva 91/629/CEE del Consejo establece normas mínimas obligatorias para la protección de terneros, menos estrictas en determinados aspectos, como la anchura de los jaulones para terneros y la composición de su alimentación, que las establecidas por el Convenio y adoptadas con arreglo a éste;
e) la Directiva autoriza a los Estados miembros para mantener o aplicar en su territorio disposiciones más estrictas, en lo que se refiere a la protección de terneros, que las establecidas en la propia Directiva;
f) los terneros de carnicería se exportan desde un Estado miembro (Estado miembro A) a otros Estados miembros (Estados miembros B) que han ejecutado la Directiva y/o se han atenido a ella, pero que no lo han hecho respecto de las normas mencionadas en la anterior letra c), aunque el Estado miembro A haya aplicado o cumpla lo dispuesto en el Convenio;
g) en el Estado miembro de exportación, las asociaciones protectoras de animales, así como una parte importante de la opinión pública, apoyadas por la opinión de científicos veterinarios autorizados, consideran que la exportación de terneros para su cría en condiciones contrarias al Convenio es cruel e inmoral.
1) En estas circunstancias, ¿puede el Estado miembro A invocar el artículo 36 del Tratado CE y, en particular, las razones de moralidad pública, orden público y/o protección de la salud y vida de los animales contenidas en este artículo, para justificar cualquier restricción a la exportación de terneros vivos desde el Estado miembro A con objeto de evitar que dichos animales sean criados en jaulones en los Estados miembros B?
2) Si el efecto de las disposiciones de la Directiva, en caso de que ésta sea válida, impone una respuesta negativa a la primera cuestión, ¿son válidas dichas disposiciones?»
30 Antes de abordar las cuestiones planteadas, procede examinar los elementos que, como se invocó durante el procedimiento, podrían llevar a este Tribunal a declinar su competencia.
IV. Sobre la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales
31 En la vista, el Gobierno francés, sin proponer una excepción de inadmisibilidad, indicó no obstante que la primera cuestión presentaba «un carácter teórico, incluso hipotético», ante la inexistencia de «medidas restrictivas del comercio intracomunitario». En efecto, estima que el órgano jurisdiccional nacional no está en condiciones de apreciar la necesidad o proporcionalidad de una decisión que no se ha adoptado.
32 Cabe recordar que, según jurisprudencia reiterada de este Tribunal, «corresponde exclusivamente a los órganos jurisdiccionales nacionales que conocen del litigio y que deben asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades de cada asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia». (13) De ello dedujo el Tribunal que «[p]or consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieran a la interpretación del Derecho comunitario, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse». (14)
33 Está claro que las cuestiones planteadas se refieren directamente al Derecho comunitario, puesto que versan sobre la interpretación del artículo 36 del Tratado y la apreciación de la validez de la Directiva 91/629.
34 Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha considerado que, para comprobar su propia competencia, le correspondía examinar las circunstancias en las que le sometía un asunto el órgano jurisdiccional nacional. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha estimado que no puede pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional «cuando resulta evidente que la interpretación o la apreciación de la validez de una norma comunitaria, solicitada por el órgano jurisdiccional nacional, no tienen relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal [...], o también cuando el problema es de naturaleza hipotética y el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas». (15)
35 En primer lugar, procede señalar que no puede discutirse seriamente la relación entre las cuestiones planteadas y el litigio. El litigio principal, que se centra en la adopción de medidas de restricción de las exportaciones basadas en exigencias de la protección de los animales, es indisociable del motivo basado en el artículo 36 del Tratado, objeto de la primera cuestión. Asimismo, el derecho de un Estado miembro a utilizar el artículo 36 depende al menos en parte, como veremos, (16) de la existencia de una Directiva de armonización en la materia de que se trata, de modo que es determinante la cuestión de la validez de la Directiva 91/629, que establece las normas mínimas relativas a la protección de los terneros.
36 El problema tampoco es hipotético. De la exposición de los hechos y del marco jurídico efectuada en su resolución por el órgano jurisdiccional remitente se desprende de modo claro que el recurso principal se refiere a la facultad de apreciación de que dispone el Ministro para denegar la adopción de medidas basadas en el artículo 36. (17) El examen de los documentos que obran en los autos del procedimiento nacional pone de manifiesto que dicho recurso, interpuesto además por organismos cuyo fin consiste en la protección de los animales, tiene por objeto la anulación de la decisión del Ministro. (18)
37 Es cierto que el litigio del que conoce el órgano jurisdiccional nacional presenta la particularidad de haberse originado a raíz de la decisión de denegar la adopción de un acto, y no como consecuencia de un acto positivo del Gobierno del Reino Unido. Lo que se impugna ante la High Court y origina las cuestiones prejudiciales es, pues, la inexistencia de una decisión ministerial de prohibir o restringir la exportación de terneros a otros Estados miembros.
38 Por consiguiente, la interpretación que haga este Tribunal del artículo 36 del Tratado no permitirá necesariamente al órgano jurisdiccional nacional apreciar la regularidad de la decisión gubernamental.
39 Si dicha interpretación consagra el derecho de aplicar restricciones cuantitativas a la exportación o medidas de efecto equivalente por los motivos señalados por el órgano jurisdiccional remitente, la decisión del Tribunal podría carecer de utilidad para la resolución del litigio, puesto que el artículo 36 enuncia tan sólo una simple facultad de adoptar medidas similares y, en este supuesto, el Ministro declaró que no consideraba oportuno utilizarlas. (19)
40 Dichas objeciones no bastan, por tanto, para cuestionar la competencia de este Tribunal. En efecto, si, por el contrario, el Tribunal interpretase el artículo 36 en el sentido de que no permite adoptar medidas restrictivas, en el contexto del presente asunto, ello podría justificar la regularidad de la decisión impugnada.
41 Además, la High Court of Justice, en las cuestiones que plantea, no pretende que el Tribunal le permita realizar una apreciación sobre la proporcionalidad de una determinada medida adoptada por la autoridad británica. Se trata sólo de que declare en qué medida puede aplicarse el artículo 36 en las circunstancias del presente asunto.
42 En estas circunstancias, debe, en todo caso, declarase la admisibilidad de las cuestiones remitidas.
V. Sobre la aplicación del artículo 36 del Tratado
43 Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional nacional desea que se dilucide, fundamentalmente, si el artículo 36 del Tratado autoriza a un Estado miembro a limitar u oponerse a la exportación de animales vivos, con destino a otro Estado miembro, basándose en que los métodos de cría empleados en el Estado miembro destinatario atentan contra la moralidad pública, el orden público, la salud o la vida de los animales.
44 Con carácter preliminar, procede señalar que, como admite la demandante en el procedimiento principal, «una medida de prohibición o una restricción que afecte a las exportaciones de terneros vivos procedentes del Reino Unido constituiría una restricción cuantitativa o una medida de efecto equivalente a efectos del artículo 34 del Tratado CE». (20)
45 No obstante, en la sentencia Hedley Lomas el Tribunal de Justicia recordó que «la aplicación del artículo 36 del Tratado permite mantener restricciones a la libre circulación de mercancías justificadas por razones de protección de la salud y vida de los animales [...]». (21) Nada se opone a la aplicación de este razonamiento al caso en que los motivos invocados justifiquen no el mantenimiento sino el establecimiento de restricciones.
46 Si bien la libre circulación de mercancías es, indiscutiblemente, uno de los pilares de la construcción comunitaria, es significativo que este Tribunal haya calificado recientemente la protección de la salud y la vida de los animales como «una exigencia fundamental reconocida por el Derecho comunitario». (22)
47 Los motivos de moralidad u orden públicos, también enunciados en el artículo 36, a los que se refiere el órgano jurisdiccional remitente, constituyen otras razones idóneas para justificar una lesión del principio de la libre circulación de mercancías tolerada por el Tratado.
48 Por tanto, la aplicación del artículo 36 deja de tener justificación si un Reglamento comunitario contempla medidas necesarias para garantizar la protección de los intereses enumerados en dicho artículo. (23) En especial, los Estados miembros, ante un Reglamento que establezca una organización común de mercados en un sector determinado, están obligados a abstenerse de adoptar cualquier medida que pueda suponer una excepción o un atentado contra dicho Reglamento. (24)
49 En el presente asunto, el sector de la carne de bovino es objeto de una organización común de mercados, pero como señaló el Tribunal de Justicia «[...] el establecimiento de una organización de este tipo en virtud del artículo 40 del Tratado no tiene por efecto sustraer a los productores agrícolas de toda normativa nacional que persiga objetivos distintos de los cubiertos por la organización común, pero que, al afectar a las condiciones de producción, pueda tener incidencia en el volumen o los costes de la producción nacional y, por tanto, en el funcionamiento del mercado común en el sector de que se trata [...]». (25)
50 Ahora bien, el Reglamento nº 805/68, antes citado, no persigue ningún objetivo de protección de los animales.
51 En cambio, dicha preocupación es básica en la Directiva 91/629, adoptada, con fines de armonización, en el marco de la Política Agrícola Común. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha recordado que la aplicación del artículo 36 deja de ser posible «cuando determinadas Directivas comunitarias establecen la armonización de medidas necesarias para la consecución del objetivo específico perseguido por la aplicación del artículo 36». (26)
52 Procede, por tanto, examinar el contenido de la Directiva 91/629 para determinar el margen del que dispone un Estado miembro que desea garantizar el cumplimiento de los objetivos previstos en el artículo 36.
A. El grado de armonización de la Directiva 91/629
53 La armonización realizada por una Directiva impide la aplicación del artículo 36 por un Estado miembro, cuando las medidas de protección que en ella se adoptan se refieren precisamente al sector que desean proteger las autoridades que se amparan en dicho artículo.
54 En el presente caso, como ya he señalado, la Directiva está totalmente consagrada a la protección de los terneros, como lo indica su título. Ante todo, entre las normas que enuncia, algunas corresponden al ámbito específico del sistema de «cajones para terneros». En el artículo 3 se prevé una norma mínima relativa al alojamiento de los terneros, caracterizada por la definición de un espacio estrictamente delimitado. Asimismo, los apartados 11 a 14 del Anexo de la Directiva establecen normas mínimas aplicables en materia de alimentación. (27)
55 Cualquiera que sea la apreciación que se efectúe, especialmente con respecto a los valores definidos en el Convenio y en la Recomendación, sobre el grado de protección adoptado, que corresponde a la problemática planteada en la segunda cuestión, parece que la Directiva trata, en efecto, los sectores en los que las partes demandantes en el procedimiento principal desean que se aplique el artículo 36.
56 La insuficiencia del nivel de protección denunciada por la demandante en el procedimiento principal no debe considerarse como señal de una armonización incompleta. El criterio basado en la armonización de un sector, destinado a permitir la delimitación de las competencias conferidas a los Estados miembros, se aprecia en función de la importancia del área cubierta por las normas comunitarias, puesto que el objetivo principal de la armonización es, ante todo, aproximar las legislaciones nacionales en un sector dado, incluso si dicha aproximación se realiza a un nivel que se considera reducido.
57 Desde este punto de vista, la Directiva armonizó de forma plena las facultades reconocidas a los Estados miembros en el sector de que se trata.
58 Los Estados miembros están, sin duda, autorizados para adoptar medidas que confieran una mayor protección a la vida y la salud de los animales. Dicha libertad podría sugerir que la Directiva deja un margen para la aplicación del artículo 36, puesto que, en virtud de la primera frase del apartado 2 del artículo 11, «[...] a partir de la fecha contemplada en el apartado 1 en lo que se refiere a la protección de los terneros, [(28)] los Estados miembros podrán mantener o aplicar en su territorio, dentro del cumplimiento de las normas generales del Tratado, disposiciones más estrictas que las que se recogen en la presente Directiva.»
59 Sin embargo, si bien la Directiva reconoce a los Estados miembros un margen de maniobra en el sector que aborda o éstos pueden ejercer su competencia en materia de protección de los animales estableciendo requisitos aún más estrictos, el tenor de la Directiva pone de manifiesto que la adopción por un Estado miembro de medidas análogas a las de la Directiva sólo se admite dentro de los límites de su propio territorio y de conformidad con los principios del Tratado.
60 Por tanto, las medidas autorizadas con arreglo al artículo 11 están limitadas a un estricto marco territorial en virtud del principio de la libre circulación de mercancías, sin que puedan tener incidencia en el comercio intracomunitario. Por otra parte, el Gobierno del Reino Unido utilizó esa facultad cuando prohibió la cría de terneros de conformidad con el sistema controvertido.
61 Por consiguiente, cabe concluir, como hace el Gobierno del Reino Unido, (29) que es imposible aplicar el artículo 36 como consecuencia de la exhaustividad de la Directiva 91/629.
62 Sin embargo, procede señalar, como hizo la Comisión, (30) que en virtud del apartado 1 del artículo 3 de la Directiva, determinados requisitos establecidos en dicho texto para el alojamiento de terneros (31) se aplican «[...] a partir del 1 de enero de 1994, y durante un período transitorio de cuatro años, [a] todas las explotaciones de nueva construcción o reconstruidas y/o puestas en funcionamiento por primera vez después de esta fecha [...]».
63 Además, en el apartado 4 de dicho artículo se indica que:
«El período de uso de las instalaciones construidas:
- antes del 1 de enero de 1994 y que no cumplan los requisitos del apartado 1 [...] en ningún caso excederá del 31 de diciembre de 2003;
- durante el período transitorio, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 1, no excederá en ningún caso del 31 de diciembre de 2007, salvo que en dicha fecha sean conformes a los requisitos de la presente Directiva.»
64 Por motivos relacionados con la adaptación progresiva de las explotaciones agrícolas a las nuevas normas, el legislador comunitario admitió que no se aplicaran inmediatamente a todas las instalaciones. Permitió que, hasta finales del año 2003, las explotaciones construidas antes del 1 de enero de 1994 estén dispensadas de las normas aplicables a las construidas con posterioridad a dicha fecha y durante un período transitorio de cuatro años. Asimismo, las instalaciones construidas durante el período transitorio deberán ajustarse plenamente a dichas normas antes del 31 de diciembre de 2007. (32)
65 Pueden, por tanto, coexistir diversas categorías de explotaciones agrícolas, que presenten niveles distintos de protección de los terneros, de modo que la armonización de las condiciones de alojamiento de los animales sólo se realizará verdaderamente en esa última fecha. En efecto, sólo entonces todas las explotaciones agrícolas comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva deberán respetar las mismas normas.
66 Por consiguiente, durante algunos años todavía, los Estados miembros pueden verse obligados a autorizar la cría, exportación o importación de terneros cuya modalidad de cría no cumpla las reglas protectoras de la Directiva, incluso modificada.
67 En estas circunstancias, me parece lógico aplicar al presente asunto la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual se considera que una Directiva no tiene por efecto suprimir la competencia que el artículo 36 confiere a los Estados Miembros cuando no ha transcurrido el plazo que dicha Directiva les concede para adoptar las disposiciones necesarias con el fin de adaptarse a ella. (33)
68 En el caso de autos, el artículo 3 de la Directiva no fija el plazo para adaptar del Derecho nacional a la norma comunitaria. Determina la aplicabilidad inmediata o diferida de la Directiva a los operadores de que se trata, en función de la fecha de construcción o de puesta en funcionamiento de la explotación agrícola.
69 Sin embargo, ambas hipótesis son comparables en el sentido de que la ejecución efectiva de las normas de protección fijadas en la Directiva puede aplazarse.
70 Hasta el término de los plazos contemplados en la Directiva para la aplicación de los requisitos sobre el alojamiento de los animales, el artículo 36 sigue otorgando competencia a los Estados miembros y puede servir de fundamento a una medida justificada por razones de protección de la vida y la salud de los animales.
71 Cabe añadir que la Directiva, cuyo objeto es otro, no persigue tener en cuenta las consideraciones relativas a la moralidad o el orden públicos alegadas en la primera cuestión prejudicial, en concepto de posible justificación de la aplicación del artículo 36.
72 Además, cabe que una Directiva armonice de forma exhaustiva un sector relacionado con la protección de los animales sin que logre apaciguar movimientos sociales que, por considerar insuficiente el nivel de protección concedido, podrían por el contrario perturbar el orden público.
73 Por los diversos motivos expuestos, la Directiva 91/629 no es suficiente para prohibir la aplicación del artículo 36 en el presente asunto, por lo que parece necesario que este Tribunal se pronuncie sobre el ámbito de aplicación de dicho artículo.
B. mbito de aplicación del artículo 36
1. La sentencia Hedley Lomas
74 Bien mirado, el presente asunto se asemeja al que dio lugar a la sentencia Hedley Lomas.
75 Ambos asuntos se refieren directamente al ámbito de aplicación del artículo 34 y del artículo 36, en la medida en que este último artículo se invoca en apoyo de restricciones cuantitativas fundadas en razones de protección de la vida y la salud de los animales.
76 El punto común más característico radica principalmente en que la medida restrictiva adoptada o solicitada tiene su origen fuera del territorio del Estado miembro que la adoptó, o al que se solicitó adoptarla, y dentro del territorio comunitario.
77 Esta circunstancia coloca al Estado miembro de que se trata en una situación delicada a la luz de los principios comunitarios, en especial el de libre circulación de mercancías, que le obliga a apreciar la necesidad u oportunidad de restringir la exportación de sus bienes a otro Estado miembro por motivos basados en una práctica que, en gran medida, desconoce.
78 Sin embargo, en la sentencia Hedley Lomas la cuestión consistía en dilucidar si un Estado miembro podía invocar el artículo 36 para justificar una limitación de las exportaciones de animales hacia otro Estado miembro, basándose en que éste no cumplía lo prescrito por una Directiva comunitaria que establece la armonización de medidas necesarias para la consecución del objetivo perseguido por la aplicación del artículo 36. Por el contrario, en el presente asunto, algunos Estados miembros practican la cría de terneros mediante la denominada modalidad de «cajones para terneros», sin por ello incumplir las disposiciones de la Directiva que armoniza las normas de protección.
79 No obstante estas diferencias, los datos del problema planteado en cada uno de estos dos asuntos podrían ser objeto de un enfoque idéntico.
80 La Directiva controvertida en la sentencia Hedley Lomas armonizaba íntegramente las medidas necesarias para alcanzar el objetivo que se perseguía con la aplicación del artículo 36, pero el Ministro alegó que el Estado miembro de destino no siempre respetaba dicha Directiva.
81 En el asunto sometido a este Tribunal, la Directiva se aplica pero no efectúa una armonización completa.
82 En ambos casos, la falta de ejecución de medidas que permitan alcanzar el objetivo enunciado en el artículo 36 legítima la aplicación de dicho artículo.
83 No obstante, el contexto fáctico de la sentencia Hedley Lomas, que se caracterizaba por la incertidumbre sobre la existencia de una vulneración real de la legislación comunitaria por el Estado miembro de importación, no permitió que el Tribunal de Justicia se pronunciara sobre este punto ni sobre la circunstancia de que los hechos se situaban fuera del territorio del Estado de exportación. (34)
84 El Tribunal de Justicia precisó, en varias ocasiones, que la decisión se pronunciaba en ese contexto. (35) Por ello, el efecto de la sentencia es relativo. (36) La respuesta ofrecida por este Tribunal se limita al caso en que el incumplimiento de las prescripciones de una Directiva de armonización es hipotético. (37) Es fácil comprender que, en tal supuesto, un Estado miembro no disfruta del derecho de adoptar unilateralmente medidas restrictivas de las exportaciones.
85 Habida cuenta de estas particularidades, creo que el presente asunto se presta mejor a la interpretación del artículo 36 invocada en contra de las prácticas extraterritoriales.
2. La aplicación del artículo 36 para la protección de algunos de sus objetivos frente a prácticas extraterritoriales
86 El órgano jurisdiccional remitente se pregunta si un Estado miembro tiene derecho a justificar, por consideraciones relativas a la moralidad o al orden públicos, o a la protección de la salud o la vida de los animales, restricciones a la exportación de terneros a otros Estados miembros que emplean el denominado sistema de cría en «cajones para terneros».
87 Considero, como señalé en mis conclusiones relativas a la sentencia Hedley Lomas, (38) que un Estado miembro sólo puede ampararse en el artículo 36 del Tratado para garantizar la salvaguarda de un interés protegido por dicho artículo en su territorio nacional.
88 En esas mismas conclusiones, cité al Abogado General Sr. Trabucchi, quien, en sus conclusiones en el asunto Dassonville, señaló: «[...] los Estados sólo pueden adoptar tales medidas de excepción [contenidas en el artículo 36] con objeto de proteger sus propios intereses y no los intereses de otros Estados [...] El artículo 36 permite a cada Estado proteger exclusivamente sus propios intereses nacionales. Por tanto, para la protección de la propiedad industrial y comercial, cada Estado puede establecer limitaciones a la libertad de circulación de mercancías solamente con objeto de proteger los derechos subjetivos y los intereses económicos comprendidos en la esfera de su competencia». (39)
89 Me remito pura y simplemente a la parte de mis conclusiones en la que se exponen los motivos que a mi parecer justifican una estricta limitación del ámbito de aplicación del artículo 36. (40)
90 De ello se desprende que las restricciones a la exportación sólo están justificadas si los hechos controvertidos perjudican la moralidad o el orden públicos del Estado de exportación.
91 En esta fase de evolución de la construcción europea no sería aceptable admitir que un Estado miembro invocara el referido artículo para oponerse a la exportación de bienes, basándose en que, según sus propios criterios, podría perjudicar la moralidad o el orden públicos del Estado miembro de importación.
92 En el presente asunto, no se discute que la cría de animales mediante el sistema denunciado por la CIWF, aun cuando se practica fuera del Reino Unido, produce efectos en el territorio británico, donde la opinión pública, al igual que los círculos veterinarios especializados, se oponen al mantenimiento de dicho sistema en determinados Estados miembros.
93 La situación no es comparable en lo que respecta al objetivo de protección de los animales. En este caso, en efecto, el perjuicio de la salud y la vida de los animales ocasionado por el sistema de cría se produce fuera de las fronteras británicas y queda fuera de la esfera de competencia del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.
94 Examinemos sucesivamente cada uno de los objetivos del artículo 36 del Tratado mencionados en la cuestión prejudicial.
La moralidad pública
95 Mientras que este Tribunal de Justicia ha declarado su facultad de apreciación en relación con conceptos tales como el orden público (41) o la seguridad pública, (42) cuya índole estrictamente nacional es similar a la del concepto de moralidad pública, estima sin embargo que «compete, en principio, a cada Estado miembro determinar las exigencias de moralidad pública en su territorio, según su propia escala de valores, y en la forma que a tal efecto elija». (43)
96 No obstante, en las raras ocasiones en que el Tribunal se ha pronunciado sobre la protección de la moralidad pública, a efectos del artículo 36 del Tratado, se impugnaban normativas nacionales relacionadas con sectores de los que puede decirse que tradicional y generalmente se encuentran en el centro de los debates que, sobre este tema, tienen lugar en la mayoría de las sociedades europeas. (44)
97 Incluso en estos supuestos, el Tribunal de Justicia no dejó de recordar que, «en principio» se reconoce la competencia de los Estados miembros, con lo que se reservó la facultad de establecer excepciones a la norma, si lo justifican las circunstancias del asunto.
98 Además, las formulaciones utilizadas, que entrañan apreciaciones de fondo del Tribunal de Justicia, parecen manifestar la intención del Tribunal de velar por que no se desvíe el contenido del concepto. En la sentencia Henn y Darby, el Tribunal indicó que no podía discutirse que las disposiciones legislativas controvertidas estaban comprendidas en la facultad reservada a los Estados por el artículo 36. (45) En la sentencia Conegate, para considerar que una normativa nacional que prohíba la importación de determinadas mercancías indecentes u obscenas no puede justificarse por razones de moralidad pública, el Tribunal de Justicia declaró que no se puede considerar que la naturaleza chocante de una mercancía tenga un grado suficiente de gravedad, cuando el Estado miembro de que se trata no adopta ninguna prohibición de fabricar o comercializar esas mismas mercancías en su territorio. (46)
99 Según jurisprudencia reiterada de este Tribunal, «[...] el artículo 36 no tiene por objeto reservar determinadas materias a la competencia exclusiva de los Estados miembros, sino que permite a las legislaciones nacionales establecer excepciones al principio de la libre circulación, siempre que estén justificadas y continúen estándolo, con vistas a la consecución de los objetivos contemplados en dicho artículo». (47) El artículo 36, al constituir una excepción a ese principio, debe interpretarse restrictivamente. (48)
100 La moralidad pública, a pesar de su carácter específico, no puede eludir del todo la norma. No se pueden invocar en todos los supuestos motivos basados en este concepto, a riesgo de multiplicar los obstáculos al comercio intracomunitario.
101 A este respecto, me parece necesario, especialmente en sectores menos castigados por la general reprobación que aquéllos sobre los que ha tenido ocasión de pronunciarse el Tribunal de Justicia, éste se atribuya el derecho a ejercer un control mínimo sobre el contenido del concepto de moralidad pública. La ventaja de este planteamiento consistiría en evitar que se promueva una interpretación amplia del concepto con el exclusivo fin de justificar medidas restrictivas abusivas. (49)
102 No obstante, el contenido de la moralidad pública varía en función de los Estados miembros, la época y sus particularidades socioculturales. Además, no incumbe al Tribunal pronunciarse sobre los valores característicos de la moralidad pública de un Estado miembro y que, por ello, le pertenecen. Por consiguiente, parece necesario reconocer a las autoridades nacionales una facultad de apreciación suficiente para determinar las exigencias que entraña la moralidad pública, dentro de los límites impuestos por el Tratado. (50)
103 En mi opinión, corresponde al Tribunal de Justicia interpretar de manera complementaria el artículo 36, excluyendo de su ámbito de aplicación las prácticas o normativas nacionales que persigan objetivos que, manifiestamente, no puedan guardar relación con la moralidad pública.
104 En el caso de autos, el hecho de que un Estado miembro considere que el perjuicio ocasionado de forma injustificada a la vida o salud de animales domesticados, incluso con fines económicos, mediante la utilización de una determinada modalidad de cría está comprendido en la moralidad pública de dicho Estado miembro no parece manifiestamente contrario al artículo 36.
105 Según el órgano jurisdiccional remitente, «en el Estado miembro de exportación, las organizaciones dedicadas a velar por el bienestar de los animales y la gran parte de la opinión pública, respaldadas por la opinión autorizada de expertos veterinarios, consideran que la exportación de terneros para su cría en condiciones contrarias al Convenio es cruel e inmoral». (51)
106 No obstante, procede añadir que la índole perjudicial en grado abusivo del sistema de cría para la salud o la vida de los animales debe acreditarse mediante comprobaciones científicas objetivas, y que las medidas adoptadas deben ser proporcionadas al objetivo perseguido, (52) cuestiones cuya apreciación corresponde al órgano jurisdiccional nacional.
107 En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente se refiere al motivo basado en el orden público.
El orden público
108 En la sentencia Bouchereau, basándose en un razonamiento que cabe trasladar a la materia de la libre circulación de mercancías, el Tribunal de Justicia declaró que «en la medida en que puede justificar determinadas restricciones a la libre circulación de personas contemplada en el Derecho comunitario, la aplicación por una autoridad nacional del concepto de orden público supone, en todo caso, la existencia [...] de una amenaza real y suficientemente grave, que afecte a un interés fundamental de la sociedad». (53)
109 En el presente asunto, la demandante en el procedimiento principal no ha invocado ningún perjuicio del orden público. De las observaciones escritas de la parte demandante y, en menor medida, de la resolución de remisión se desprende, todo lo más, que «el carácter inhumano del sistema de cajones para terneros provocó en el Reino Unido una vigorosa reacción de la opinión pública». (54)
110 La descripción así efectuada del movimiento de protesta originado en el Reino Unido por el uso del sistema de cría controvertido no manifiesta hechos que puedan constituir una amenaza real para el orden público. En tal contexto, no puede invocarse esta exigencia del artículo 36 en apoyo de una restricción a la exportación.
111 A mayor abundamiento, me parece peligroso que pueda cuestionarse un principio comunitario -en el caso de autos, el principio de la libre circulación de mercancías- basándose en que su aplicación suscita una reacción social, a falta de otros motivos para limitar su aplicación. (55)
112 Por consiguiente, concluyo que las medidas restrictivas de la exportación de animales fundadas en los riesgos de reacción de la opinión pública nacional frente al mantenimiento de una modalidad de cría considerada cruel para con los animales no pueden justificarse por razones de orden público a efectos del artículo 36.
La protección de la salud y la vida de los animales
113 El artículo 36 no permite a un Estado miembro limitar sus exportaciones por razón de circunstancias extraterritoriales que, aun cuando produzcan efectos en su población, no afectan en su territorio nacional al interés protegido por dicho precepto.
114 A mi parecer, este principio debe aplicarse al objetivo de la protección de la salud y la vida de los animales.
115 Permitir que un Estado miembro prohíba o limite la exportación de animales que se encuentren en su territorio para protegerlos contra las prácticas que perjudiquen, fuera de sus fronteras, a su salud o a su vida supondría reconocer a los Estados miembros un derecho de vigilancia, incluso un medio de presión, sobre las prácticas o normativas aplicadas por otros Estados miembros.
116 Ciertamente, el legislador comunitario no quiso que el artículo 36 sea objeto de una interpretación tan amplia. Se opone a semejante interpretación la función asignada a dicho artículo, que consiste en servir de instrumento a los Estados miembros contra los efectos abusivos de la libre circulación de mercancías en sus intereses nacionales fundamentales.
117 En el apartado 20 de la sentencia Richardt y «Les Accesoires Scientifiques», antes citada, el Tribunal de Justicia reiteró este principio de la interpretación estricta del artículo 36:
«Como ya ha señalado repetidamente este Tribunal de Justicia (véase la citada sentencia Campus Oil, apartado 37, relativa a las restricciones a la importación), el artículo 36, al constituir una excepción a un principio fundamental del Tratado, debe interpretarse de manera que no extienda sus efectos más allá de lo necesario para la protección de los intereses que pretende garantizar. Por lo tanto, las medidas adoptadas al amparo del artículo 36 sólo se justificarán si son aptas para salvaguardar el interés protegido por este artículo y si no obstaculizan los intercambios comunitarios más que lo estrictamente necesario». (56)
118 No pretendo afirmar que la protección de la vida y la salud de los animales deba ceder ante las exigencias económicas de la libre circulación de mercancías, sino, simplemente decir que el artículo 36, habida cuenta de su función en el seno del Tratado, que condiciona en gran parte su ámbito de aplicación territorial, no es el instrumento apropiado para resolver un litigio como el pendiente ante el órgano jurisdiccional nacional.
119 El Título XVI del Tratado, relativo al medio ambiente, fija los objetivos y establece los procedimientos que permiten a la Comunidad adoptar medidas que sobrepasen el marco territorial estricto de los Estados miembros.
120 La limitación del ámbito de aplicación territorial del artículo 36 no cuestiona en modo alguno su utilidad en el sector de la protección de la salud y la vida de los animales. En efecto, permite a un Estado miembro complementar las disposiciones adoptadas para la conservación de una especie animal, amenazada en su territorio nacional, con medidas de limitación o prohibición de la exportación de individuos de la especie de que se trate.
121 Si, como propongo, este Tribunal considera que la imposibilidad de invocar el artículo 36 obedece a causas distintas de la índole incompleta de la armonización realizada por la Directiva, no será necesario dar respuesta a la segunda cuestión prejudicial, referente a la validez de la Directiva 91/629.
122 Si, por el contrario, este Tribunal considera que la Directiva, por ser exhaustiva, se opone a la aplicación del artículo 36, es preciso examinar, con carácter subsidiario, su legalidad.
VI. Sobre la validez de la Directiva
123 La demandante en el procedimiento principal propone que se responda a la segunda cuestión prejudicial, también con carácter subsidiario, que la Directiva incumple el Convenio y la Recomendación, cuyas disposiciones claras e incondicionales se imponen, en su opinión, a la Comunidad. (57)
124 El Gobierno del Reino Unido y el Gobierno francés, así como el Consejo y la Comisión, estiman, por el contrario, que el examen de la Directiva no pone de manifiesto ningún elemento que pueda afectar a su validez.
125 La apreciación de la validez de una norma de Derecho comunitario derivado a la luz de actos internacionales concluidos por la Comunidad debe ajustarse a los criterios fijados por el Tribunal de Justicia con ocasión de los procedimientos relativos a la aplicación del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). En su sentencia de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo, el Tribunal declaró que «[p]ara decidir si la demandante puede invocar determinadas disposiciones del GATT para cuestionar la legalidad del Reglamento, es necesario recordar que este Tribunal de Justicia ha reconocido que las disposiciones del Acuerdo General son vinculantes para la Comunidad. No obstante, también ha admitido que, para apreciar el alcance del GATT en el ordenamiento jurídico comunitario, es preciso ponderar simultáneamente el espíritu, el sistema y la letra del Acuerdo General». (58)
A. La integración del Convenio y la Recomendación en el ordenamiento jurídico comunitario
126 No se discute la competencia de que está investida la Comunidad para celebrar el Convenio ni la validez de la Decisión 78/293 mediante la que se aprobó su texto. (59)
127 Por tanto, la Comunidad se encuentra vinculada por el Convenio, que forma parte integrante, desde su entrada en vigor, del ordenamiento jurídico comunitario.
128 Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, por su vinculación directa con el Convenio que aplican, los actos que emanan de los órganos creados por dicho Convenio y encargados de su aplicación forman también parte del ordenamiento jurídico comunitario. (60) En el presente asunto, la Recomendación y su Anexo C fueron adoptados por el Comité permanente constituido con arreglo al artículo 8 del Convenio. Dicho Comité «se encargará de elaborar y adoptar recomendaciones a las partes contratantes que contengan disposiciones detalladas para la aplicación de los principios enunciados en el Título I del presente Convenio». (61)
B. Alcance de las normas enunciadas por el Convenio y la Recomendación
129 Aunque se formulan en forma imperativa, al emplearse sistemáticamente el verbo «deber» para enunciar los principios contenidos en el Título I, (62) la mayoría de las disposiciones del Convenio se caracterizan por su imprecisión.
130 Así pues, en especial, el alojamiento del animal, su alimentación y los cuidados que se le presten deben ser, con arreglo a dicho Convenio, «apropiados para sus necesidades fisiológicas y etológicas, con arreglo a la experiencia adquirida y a los conocimientos científicos». (63) Asimismo, este carácter apropiado se determina «teniendo en cuenta [la] especie, [el] grado de desarrollo, de adaptación y de domesticación [del animal]». (64) La libertad de movimiento que se conceda al animal y la alimentación que se proporcione se definen en el sentido de que deben evitarle «sufrimientos o daños inútiles». (65) Este mismo objetivo justifica la obligación de proceder a una inspección «profunda a intervalos suficientes» de su condición y de su estado de salud. (66) El sacrificio del animal en la granja «debe realizarse de modo competente [...] y sin ocasionarle sufrimientos o tensiones inútiles». (67) Por último, están prohibidos la cría natural o artificial, o los procedimientos de cría que causen o puedan causar «sufrimientos o daños». (68)
131 Las únicas disposiciones verdaderamente precisas se refieren a la frecuencia mínima de las inspecciones de «la condición y el estado de salud del animal», y de las instalaciones técnicas, fijada en una vez al día en el caso de animales que se exploten mediante sistemas modernos de cría intensiva. (69)
132 A mi juicio no es posible extraer ninguna norma precisa del Convenio que pueda cuestionar el denominado sistema de «cajones para terneros» en aquello que lo caracteriza, a saber, la anchura mínima de los cajones y la composición de la alimentación de los terneros. Por ello, la preocupación, expresada en el Convenio, de sensibilizar a las partes contratantes para que las condiciones de cría sean respetuosas con el bienestar de los animales en los aspectos vitales no se traduce en la definición de normas cuya inobservancia por la Directiva pueda afectar a la validez de ésta.
133 En virtud del artículo 20 de la Recomendación, ésta «no se aplicará directamente en el Derecho interno de las partes y su ejecución se efectuará según las modalidades que cada parte considere convenientes, a saber, en el marco de su legislación o de su práctica administrativa».
134 El Anexo C que, con arreglo al apartado 3 del artículo 1 de la Recomendación, forma parte integrante de ésta, está sometido al mismo régimen de entrada en vigor.
135 Por tanto, las disposiciones de la Recomendación sólo pueden entrar en vigor si los signatarios adoptan las medidas de ejecución que les corresponden. La eventual eficacia vinculante de la Recomendación está supeditada a la adopción de dichos actos, de modo que la Directiva no puede estar subordinada a la referida Recomendación. El procedimiento aplicable al supuesto de inaplicación de una Recomendación se regula en los apartados 3 y 4 del Convenio. Por lo demás, es significativo que dicha disposición permita a la Comunidad fijar, mediante una simple notificación, un plazo para la aplicación de la Recomendación.
136 Al margen de los requisitos de su ejecución el propio contenido de la Recomendación se opone a la impugnación de la validez de la Directiva, que una vez más no tenía que observar las disposiciones de la Recomendación. Las normas enunciadas en la Recomendación, más precisas que las establecidas en el Convenio, se caracterizan sin embargo por el empleo del condicional, al menos en los aspectos relativos al sistema de cría censurado.
137 Así, en lo que respecta al espacio reservado para los animales y a su alimentación, elementos característicos del sistema de cría controvertido, en los párrafos primero y tercero del apartado 3 del artículo 6 de la Recomendación se prevé que «los alojamientos para bovinos [...] ya estén atados o en cajones, deberían estar diseñados de modo que se deje siempre al animal una libertad de movimientos suficiente para permitirle limpiarse sin dificultad y se les reserve un espacio suficiente para echarse, descansar, adoptar posturas para dormir o estirarse con comodidad, y levantarse.
[...]
Los animales [...] deberían poder ver y tocar otros animales». (70)
138 De conformidad con el artículo 8, «[e]l espacio disponible para los bovinos alojados en grupo debería calcularse en función de su entorno global, edad, sexo, peso vivo, las necesidades etológicas de la cabaña, y teniendo en cuenta la existencia o inexistencia de cuernos y el tamaño del grupo. Es preciso evitar los espacios demasiado limitados o el hacinamiento, que conducen al pisoteo y a trastornos del comportamiento o de otra índole.» (71)
139 Es de destacar que el carácter condicional de estas normas se opone a que se les reconozca la menor eficacia vinculante y que, cuando, por el contrario, la norma se establece de modo imperativo, su imprecisión permite eludirla.
140 El artículo 10, consagrado a la alimentación, está en parte comprendido en esta última categoría. En dicho artículo se dispone: «Todos los animales deben diariamente tener un acceso apropiado a una alimentación adecuada, nutritiva, higiénica y equilibrada, así como agua en cantidad y calidad adecuadas, de modo que conserven toda su salud y vigor, y que satisfagan todas sus necesidades etológicas y fisiológicas. Se les debería proporcionar una cantidad suficiente de forraje grueso, según la edad y las necesidades fisiológicas de cada animal.» (72)
141 Por último, la lectura del Anexo C lleva a la misma conclusión.
142 En lo que respecta al espacio reservado a los terneros, el apartado 4, por ejemplo, menciona las «dimensiones del cajón o establo individual [que] deben ser apropiadas para el tamaño del animal» e indica que «la anchura del cajón no debería ser inferior a la alzada del ternero [...]». (73)
143 Asimismo, de conformidad con el apartado 5, «cuando sea posible, convendría orientarse hacia la cría de los terneros en grupo [...]».
144 El párrafo 2 del apartado 8 indica que «[l]os terneros de más de dos semanas de edad deben tener acceso a un régimen alimenticio apetitoso, digestible, nutritivo y con un contenido suficiente de hierro y forraje, apropiado para su edad, peso y necesidades biológicas [...]». (74)
145 Con arreglo al apartado 14, «[d]ado que determinados sistemas actualmente utilizados no han sido diseñados, construidos o utilizados de modo que respondan a las necesidades biológicas de los terneros, deben realizarse esfuerzos para desarrollar y aplicar sistemas de cría que reduzcan al máximo los riesgos de lesiones y enfermedades y que permitan satisfacer todas sus necesidades biológicas, especialmente facilitando regímenes alimenticios apropiados y evitando entornos monótonos, superficies demasiado limitadas y la falta de contactos sociales».
146 De ello se desprende que ni el Convenio ni la Recomendación crean obligaciones que la Directiva debiera respetar.
147 Sin embargo, este Tribunal no se detiene en el espíritu, sistema y tenor del acuerdo internacional cuya vulneración mediante un acto comunitario se alega. En su jurisprudencia relativa al GATT, ha considerado que le corresponde también controlar la legalidad del acto comunitario de que se trate «en el caso de que la Comunidad haya pretendido cumplir una obligación concreta asumida en el marco del GATT o cuando el acto comunitario se remita expresamente a disposiciones precisas del Acuerdo General [...]». (75)
148 En el primer considerando de la Directiva se indicaba que todos los Estados miembros habían ratificado el Convenio y que también la Comunidad lo aprobó.
149 Si bien esa referencia al Convenio indica la intención de la Comunidad de promover la mejora de las condiciones de la cría de los terneros, tal como ya ponen de manifiesto el título y el contenido de la Directiva, la formulación del primer considerando, que se limita a hacer constar la fase alcanzada por los Estados miembros en el procedimiento de adopción del Convenio, y el carácter general de la referencia no permiten concluir que la Comunidad haya pretendido dotar de eficacia obligatoria a una disposición concreta del Convenio o de la Recomendación, ni que haya tenido intención de confiar a la Directiva la carga de garantizar su ejecución.
150 Por consiguiente, no me parece que la validez de la Directiva resulte afectada por las disposiciones del Convenio o de la Recomendación.
VII. Conclusión
151 Por los motivos expuestos, propongo responder a las cuestiones planteadas del siguiente modo:
«1) El artículo 36 del Tratado CE debe interpretarse en el sentido de que no permite a un Estado miembro, incluso a falta de una Directiva que establezca una armonización plena de las medidas necesarias para la realización del objetivo específico que la aplicación del artículo 36 persigue proteger, invocar razones de protección del orden público y/o de la salud y la vida de los animales para justificar medidas que limitan la exportaciones de terneros vivos con el fin de impedir que sean criados mediante el sistema de cajones para terneros utilizado en otro Estado miembro.
El artículo 36 del Tratado debe interpretarse en el sentido de que permite a un Estado miembro, en ese mismo contexto, invocar razones de protección de la moralidad pública para justificar dichas medidas, cuando en ese Estado miembro la protección de la salud y de la vida de los animales se considere comprendida en ese concepto, cuando se acredite mediante comprobaciones científicas objetivas el perjuicio para la salud o la vida de los animales derivado del sistema de cría controvertido y cuando las medidas adoptadas sean proporcionadas al objetivo perseguido.
2) El examen de la Directiva 91/629/CEE, de 19 de noviembre de 1991, relativa a las normas mínimas para la protección de terneros, no ha puesto de manifiesto elementos que puedan cuestionar su validez.»
(1) - DO L 340, p. 28 (en lo sucesivo, «Directiva» o «Directiva 91/629»).
(2) - Primer considerando de la Decisión 78/923/CEE del Consejo.
(3) - DO L 323, p. 14; EE 03/15, p. 49.
(4) - DO L 395, p. 21.
(5) - Recomendación adoptada por el Comité permanente del Consejo de Europa, en su 17.° reunión, de conformidad con las normas del Convenio.
(6) - DO L 148, p. 24; EE 03/02, p. 157.
(7) - Considerandos quinto y sexto.
(8) - Séptimo considerando.
(9) - Letra b) del apartado 3 de la resolución de remisión.
(10) - Ibidem.
(11) - Ibidem, punto 1 del apartado 3.
(12) - Es oportuno señalar que, después de que se planteara ante este Tribunal la petición de decisión prejudicial, RSPCA dejó de ser parte en el procedimiento ante la High Court of Justice en virtud de un auto dictado por dicho órgano jurisdiccional el 8 de mayo de 1997.
(13) - Véase, por ejemplo, la sentencia de 12 de diciembre de 1996, Kontogeorgas (C-104/95, Rec. p. I-6643), apartado 11.
(14) - Sentencia de 15 de diciembre de 1995, Bosman (C-415/93, Rec. p. I-4921), apartado 59.
(15) - Ibidem, apartados 60 y 61, y, como más reciente, la sentencia de 16 de enero de 1997, USSL nº 47 di Biella (C-134/95, Rec. p. I-195), apartado 12.
(16) - Puntos 51 y siguientes infra.
(17) - Letra n) del apartado 3 de la resolución de remisión.
(18) - En el encabezamiento de la declaración jurada por escrito del representante de la RSPCA y la CIWF, de 5 de julio de 1995, figura la siguiente mención: «in the matter of an application for leave to apply for judicial review against the Minister of Agriculture, Fisheries and Food by the Royal Society for the Prevention of Cruelty to Animals and Compassion in World Farming Limited».
(19) - Letra m) del apartado 3 de la resolución de remisión.
(20) - Apartado 3 de las observaciones escritas.
(21) - Sentencia de 23 de mayo de 1996 (C-5/94, Rec. p. I-2553), apartado 18.
(22) - Ibidem. En su sentencia de 1 de abril de 1982, Holdijk y otros (asuntos acumulados 141/81, 142/81 y 143/81, Rec. p. 1299), apartado 13, el Tribunal de Justicia ya destacó «el interés que tiene la Comunidad en la salud y protección de los animales, como lo demuestran, entre otros, el artículo 36 del Tratado y la Decisión 78/923 del Consejo [...]».
(23) - Véase, por ejemplo, la sentencia de 10 de julio de 1984, Campus Oil y otros (72/83, Rec. p. 2727), apartado 27.
(24) - Véanse las sentencias de 29 de noviembre de 1978, Pigs Marketing Board (83/78, Rec. p. 2347), apartados 56 a 58, o, como más reciente, la de 25 de noviembre de 1986, Forest (148/85, Rec. p. 3449), apartado 14.
(25) - Sentencia Holdijk y otros, antes citada, apartado 12.
(26) - Sentencia Hedley Lomas, antes citada, apartado 18. Véanse, asimismo, las sentencias de 5 de octubre de 1977, Tedeschi (5/77, Rec. p. 1555), apartado 35, y de 23 de mayo de 1990, Van den Burgh (C-169/89, Rec. p. I-2143), apartado 8.
(27) - El artículo 4 de la Directiva remite al Anexo, con lo que le confiere un carácter obligatorio de la misma índole que el de la propia Directiva.
(28) - En el apartado 1 del artículo 11 se dispone: «Los Estados miembros pondrán en vigor, a más tardar el 1 de enero de 1994, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, incluidas eventuales sanciones, necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente Directiva. Informarán de ello inmediatamente a la Comisión.»
(29) - Apartado 1.7 de sus observaciones escritas.
(30) - Apartado 9 de sus observaciones escritas.
(31) - Dichos requisitos, que figuran en el apartado 1, son los siguientes: «[...] cuando los terneros estén alojados en grupo, deberán disponer de un espacio libre suficiente para que puedan darse la vuelta y acostarse sin dificultad y de 1,5 m2 por lo menos para cada ternero de 150 kg de peso vivo; cuando los terneros estén alojados en recintos individuales o atados en establos, dichos recintos o establos deberán tener tabiques calados y su anchura no podrá ser inferior bien a 90 cm, más o menos el 10 %, bien a 0,80 veces su alzada.»
(32) - Las modificaciones introducidas, en especial, por los apartados 3 y 4 de la Directiva 97/2/CE del Consejo, de 20 de enero de 1997, por la que se modifica la Directiva 91/629/CEE (DO L 25, p. 24), no modifican el sentido del razonamiento propuesto ni las conclusiones que, en mi opinión, se deben extraer del mismo. En lo sucesivo, se aplican normas más estrictas y precisas que las establecidas en el texto inicial de la Directiva 91/629 en materia de alojamiento de terneros y de espacio reservado a éstos, a las explotaciones nuevas o reconstruidas, y a las que se pongan en funcionamiento con posterioridad al término del período transitorio. Pero mientras que la fecha en que deben adaptarse a las normas del período transitorio las instalaciones construidas antes del 1 de enero de 1994 es posterior al 31 de diciembre de 2003, la fecha de adaptación a las nuevas normas de las instalaciones del período transitorio se traslada al 31 de diciembre de 2006. Por tanto, sólo se han modificado el nivel de armonización elegido por el legislador y el calendario adoptado para alcanzarla, excluido el principio de su realización por etapas. Ahora bien, en tanto no se alcance la última fase, que termina al final del año 2006, la armonización no puede considerarse total y efectivamente realizada.
(33) - Sentencias de 15 de diciembre de 1976, Simmenthal (35/76, Rec. p. 1871), apartado 36, y de 8 de noviembre de 1979, Denkavit Futtermittel (251/78, Rec. p. 3369), apartados 18 a 20.
(34) - En los puntos 24 y 25 de mis conclusiones en el asunto Hedley Lomas, antes citado, indiqué que la infracción de la Directiva no era segura o, en todo caso, no se había demostrado, lo que bastaba para que el Tribunal de Justicia se opusiera, en tales circunstancias, a que el Estado miembro exportador invocara el artículo 36.
(35) - Ibidem, apartados 16, 20 y 21.
(36) - El apartado 16 de la sentencia tiene el siguiente tenor: «La respuesta a la primera cuestión planteada por el órgano jurisdiccional de remisión debe darse teniendo en cuenta precisamente este contexto fáctico.»
(37) - El Tribunal de Justicia no admite que un Estado miembro invoque el artículo 36 para «prevenirse contra un posible incumplimiento, por parte de otro Estado miembro, de las normas del Derecho comunitario» (sentencia Hedley Lomas, antes citada, apartado 20; el subrayado es mío).
(38) - Punto 31.
(39) - Sentencia de 11 de julio de 1974 (9/74, Rec. pp. 837 y ss., especialmente p. 860). Citado en mis conclusiones en el asunto Hedley Lomas, antes citado, punto 32.
(40) - Ibidem, puntos 33 a 39.
(41) - Véanse, en especial, las sentencias de 29 de enero de 1985, Cullet (231/83, Rec. p. 305), apartados 32 y 33, y de 25 de septiembre de 1985, Leclerc (34/84, Rec. p. 2915), apartado 9.
(42) - Véase, en especial, la sentencia Campus Oil y otros, antes citada, en la que el Tribunal consideró «que procede apreciar si el concepto de seguridad pública [...] comprende motivos del tipo de los contemplados en la cuestión planteada» (apartado 33).
(43) - Sentencia de 14 de diciembre de 1979, Henn y Darby (34/79, Rec. p. 3795), apartado 15. Véase, asimismo, la sentencia de 11 de marzo de 1986, Conegate (121/85, Rec. p. 1007), apartado 14.
(44) - Las sentencias Henn y Darby, y Conegate, antes citadas, versaban sobre la pornografía, y la sentencia de 24 de marzo de 1994, Schindler (C-275/92, Rec. p. I-1039), se refería, en cambio, a la legislación relativa a una actividad de «servicios», los juegos de azar.
(45) - Apartado 15.
(46) - Apartado 15.
(47) - Sentencia de 13 de julio de 1995, España/Consejo (C-350/92, Rec. p. I-1985), apartado 21. Véanse, asimismo, las sentencias, antes citadas, Simmenthal, apartado 24, y Tedeschi, apartado 34; de 12 de julio de 1979, Comisión/Alemania (153/78, Rec. p. 2555), apartado 5; Denkavit Futtermittel, antes citada, apartado 14, y Campus Oil y otros, antes citada, apartado 32.
(48) - Sentencia de 4 de octubre de 1991, Richardt y «Les Accessoires Scientifiques» (C-367/89, Rec. p. I-4621), apartado 20.
(49) - Véase, en este sentido, el punto 29 de las conclusiones del Abogado General Sr. Van Gerven en el asunto en el que recayó la sentencia de 23 de noviembre de 1989, Torfaen Borough Council (C-145/88, Rec. p. 3851). Por lo demás, el propio sentido de la expresión facilita una interpretación amplia. Dado que la moralidad se define del siguiente modo: «Actitud, conducta moral, principios», procede remitirse al concepto de moral que significa: «Conjunto de reglas de conducta y valores que funcionan como normas en una sociedad», le Petit Larousse.
(50) - Véase el razonamiento similar seguido por el Tribunal con respecto al sector de las actividades de «servicios», en la sentencia Schindler, antes citada, apartados 60 a 63.
(51) - Letra g) del apartado 4 de la resolución de remisión.
(52) - Véanse, por ejemplo, las sentencias Campus Oil y otros, antes citada, apartado 37, y de 4 de junio de 1992, Debus (asuntos acumulados C-13/91 y C-113/91, Rec. p. I-3617), apartado 16.
(53) - Sentencia de 27 de octubre de 1977 (30/77, Rec. p. 1999), apartado 35.
(54) - Apartado 11 de las observaciones escritas de la parte demandante. Véanse, asimismo, el apartado 13 de dichas observaciones, la letra b) y el inciso i) de la letra j) del apartado 3, así como la letra g) del apartado 4 de la resolución de remisión.
(55) - Véase, a este respecto, el punto 5.3 de las conclusiones del Abogado General Sr. VerLoren van Themaat en el asunto Cullet, antes citado.
(56) - El subrayado es mío.
(57) - Apartados 65 a 68 de sus observaciones escritas.
(58) - Asunto C-280/93, Rec. p. I-4973, apartado 105.
(59) - Para ser exacto, debo indicar que dicha competencia se deriva de la facultad de la que dispone la Comunidad, en el plano interno, en materia de la política agrícola común y de armonización de legislaciones. En su sentencia de 14 de julio de 1976, Kramer y otros (asuntos acumulados 3/76, 4/76 y 6/76, Rec. p.c 1279), apartados 15 a 20, el Tribunal de Justicia declaró que a falta de disposiciones específicas del Tratado que habiliten a la Comunidad para asumir compromisos internacionales en determinados sectores, procede «remitirse al sistema general del Derecho comunitario relativo a las relaciones externas de la Comunidad». El Tribunal señaló que el artículo 210 del Tratado, en virtud del cual la Comunidad tiene personalidad jurídica, «implica que, en las relaciones exteriores, la Comunidad está capacitada para asumir compromisos internacionales en toda la amplitud del ámbito de los objetivos definidos en la primera parte del Tratado [...]». En estas circunstancias, el Tribunal concluyó que «tal competencia no sólo se deriva de una atribución expresa del Tratado sino que puede desprenderse asimismo de modo implícito de otras disposiciones del Tratado [...]». Ahora bien, aunque el Tratado no contiene disposiciones que habiliten a la Comunidad para asumir compromisos internacionales en el sector de la protección de los animales en las ganaderías, la Decisión 78/923 se basa en los artículos 43 y 100 del Tratado, relativos a los referidos sectores de la Política Agrícola Común y la armonización de legislaciones. Además, sus considerandos cuarto y quinto se refieren, respectivamente, a las «disparidades que pueden crear condiciones de competencia desiguales y [pueden] tener [...] incidencia directa sobre el funcionamiento del mercado común», y a la Política Agrícola Común. En consecuencia, parece que la Comunidad celebró el Convenio en virtud de las atribuciones que le confieren estos textos, en los sectores correspondientes y para la realización de los objetivos de la Comunidad contemplados en las letras d), f) y h) del artículo 3 del Tratado, en su versión vigente a la fecha de la Decisión 78/923. Véanse, también, la sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo (22/70, Rec. p. 263), apartados 12 a 19, y el dictamen de 26 de abril de 1977 (1/76, Rec. p. 741), apartados 3 y 4.
(60) - Sentencias de 14 de noviembre de 1989, Grecia/Comisión (30/88, Rec. p. 3711), apartado 13; de 20 de septiembre de 1990, Sevince (C-192/89, Rec. p. I-3461), apartado 9, y de 21 de enero de 1993, Deutsche Shell (C-188/91, Rec. p. I-363), apartado 17.
(61) - Apartado 1 del artículo 9, situado en el Título II «Disposiciones detalladas para la aplicación».
(62) - Las normas sustantivas aplicables al sector al que se refiere el Convenio se contienen únicamente en el Título I.
(63) - Artículo 3 bis, apartado 2 del artículo 4 y artículo 5.
(64) - Artículo 3 bis, apartado 1 del artículo 4 y artículo 5.
(65) - Apartado 1 del artículo 4 y primer apartado del artículo 6.
(66) - Apartado 1 del artículo 4, apartado 1 del artículo 6 y apartado 1 del artículo 7.
(67) - Apartado 2 del nuevo artículo 7.
(68) - Nuevo artículo 3 del Convenio modificado por el Protocolo de enmienda, antes citado.
(69) - Apartados 1 y 3 del nuevo artículo 7.
(70) - El subrayado es mío.
(71) - El subrayado es mío.
(72) - El subrayado es mío.
(73) - El subrayado es mío.
(74) - El subrayado es mío.
(75) - Sentencia Alemania/Consejo, antes citada, apartado 111.