61984C0236
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
JEAN MISCHO
dell'11 marzo 1986 (
*1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
La questione pregiudiziale sottoposta alla Corte dal Finanzgericht di Düsseldorf riguarda la legittimità della fissazione di importi compensativi monetari (ICM) per l'importazione effettuata nell'ambito di un contingente tariffario comunitario di carne bovina fresca, refrigerata o congelata, di cui alle sottovoci 02.01 A II a) 4 bb) e 02.01 A II b) 4 bb) della tariffa doganale comune (TDC).
I — Lo sfondo normativo e gli antefatti
Poiché nel caso di specie vengono in rilievo molti regolamenti comunitari mi sembra necessario descrivere brevemente la normativa in vigore. Mi permetterò in proposito di distinguere, per facilità di comprensione e di presentazione, fra le norme relative alla disciplina dei contingenti (A) e quelle che disciplinano l'applicazione del sistema degli ICM (B).
A — La disciplina dei contingenti
Nell'ambito del GATT la Comunità si è impegnata, in diverse date, ad aprire tre contingenti tariffari relativi per la carne bovina.
Questi contingenti hanno in comune i due elementi seguenti:
—
la non riscossione del prelievo che dovrebbe essere applicato in forza dell'organizzazione comune dei mercati nel settore della carne bovina;
—
l'applicazione di un dazio doganale del 20% (identico al dazio autonomo della tariffa doganale comune), confermato nell'ambito del GATT.
Le altre caratteristiche di questi contingenti sono le seguenti:
1)
Il primo contingente riguarda la carne bovina congelata di cui alla sottovoce 02.01 A II b) della TDC, per un volume totale di carne disossata di 50000 tonnellate. È stato apeno per il 1982 con regolamento del Consiglio19 gennaio 1982, n. 136 (GU 1982, L 17, pag. 1). Questo contingente è stato suddiviso fra gli Stati membri.
2)
Il secondo contingente è stato aperto a favore della carne di bufalo congekta di cui alla sottovoce 02.01 A II b) 4 bb) della TDC, per un volume totale di 2250 tonnellate. È stato aperto per il 1981 con regolamento del Consiglio20 gennaio 1981, n. 218 (GU 1981, L 38, pag. 2) e prorogato per il 1982 con regolamento del Consiglio21 dicembre 1981, n. 3716 (GU 1981, L 373, pag. 2).
3)
Il terzo contingente riguarda le carni bovine di qualità superiore, fresche, refrigerate o congelate, di cui alle sottovoci 02.01 A II a) e 02.01 A II b) della TDC, per un volume totale di 21000 tonnellate. È stato aperto per il 1981, con regolamento del Consiglio20 gennaio 1981, n. 217 (GU 1981, L 38, pag. 1), e prorogato per il 1982 con regolamento del Consiglio21 dicembre 1981, n. 3715 (G U 1981, L 373, pag. 1). Il volume di questa carne di qualità superiore, denominata di solito « Hilton beef », non è stato suddiviso fra gli Stati membri.
Onde garantire, in particolare, l'uguaglianza e la continuità di accesso al contingente di tutti gli operatori interessati della Comunità, nonché l'applicazione, senza ininterruzione, del dazio previsto a tutte le importazioni dei prodotti considerati in ciascuno degli Stati membri, fino all'esaurimento del volume del contingente, la sospensione totale del prelievo all'importazione è concessa soltanto a condizione che, all'atto dell'immissione in libera pratica, venga presentato un certificato di autenticità o, per una determinata categoria di carne, un certificato d'importazione.
Le modalità di questi due ultimi contingenti sono disciplinate con regolamento della Commissione 21 gennaio 1981, n. 263 (GU 1981, L 27, pag. 52), prorogato per il 1982 con regolamento della Commissione22 dicembre 1981, n. 3751 (GU 1981 L 374, pag. 14).
B — Disciplina relativa all'applicazione degli ICM
Il regolamento della Commissione28 settembre 1979, n. 2140 che fissa gli importi compensativi monetari e taluni coefficienti e tassi necessari per la loro applicazione (GU 1979, L 247, pag. 1), così modificato con regolamento della Commissione27 dicembre 1979, n. 2979 (GU 1979, L 336, pag. 57), alla parte 3 (settore carni bovine) dell'allegato I, nota 2 a pie di pagina, contempla un'eccezione per i prodotti di cui alla sottovoce 02.01 A II b). Questa nota a piè di pagina dispone infatti che l'ICM per il settore carni bovine in generale non è applicato:
« —
nel limite di un quantitativo di 50000 tonnellate espresso in carne disossata, del contingente tariffario annuale concesso dalle competenti autorità delle Comunità europee per le carni bovine congelate,
—
nei limiti di un quantitativo di 2250 tonnellate, espresso in carne disossata, del contingente tariffario annuale concesso dalle competenti autorità delle Comunità europee per le carni di bufalo congelate ».
Va qui precisato che nel preambolo del regolamento la Commissione ha ritenuto che fosse opportuno prendere disposizioni affinché gli ICM non venissero applicati alle importazioni effettuate nell'ambito di questi contingenti «tenuto conto del carattere specifico di tali scambi ».
La non applicazione degli ICM a tali contingenti veniva prorogata dal 1° marzo 1982 con regolamento della Commissione26 febbraio 1982, n. 481 che modifica gli importi compensativi monetari (GU 1982, L 57, pag. 1).
In sostanza, gli ICM non sono quindi applicati ai contingenti aperti con i regolamenti del Consiglio n. 3716/81 (2250 tonnellate di carni di bufalo congelate) e n. 136/82 (50000 tonnellate di carni bovine congelate).
A norma del medesimo regolamento n. 481/82 che ha aggiornato gli ICM a seguito delle modifiche dei tassi centrali avvenute all'epoca, le importazioni di carne bovina diverse da quelle di cui sopra sono invece soggette alla riscossione di ICM.
C — Gli antefatti
Gli antefatti che sono all'origine del presente procedimento sono i seguenti.
Nell'aprile 1982, la ricorrente, ditta Mak GmbH, importava in Germania, nell'ambito del contingente tariffario comunitario di 21000 tonnellate, carne bovina di qualità estremamente pregiata, detta « Hilton beef», di cui alle sottovoci 02.01. A II a) e b) della TDC, e cioè carne fresca, proveniente dall'Argentina e carne congelata proveniente dagli Stati Uniti. Oltre ai dazi doganali ed all'imposta sulla cifra d'affari all'importazione, essa versava per queste importazioni ICM per un ammontare di 210874,64 DM fissati ai sensi del summenzionato regolamento della Commissione n. 481/82.
La ricorrente presentava un reclamo contro la riscossione di questi ICM sostenendo che costituiva una discriminazione rispetto al trattamento di cui fruivano le importazioni effettuate nell'ambito degli altri due summenzionati contingenti.
Poiché questo reclamo veniva respinto come infondato dal convenuto, lo Hauptzollamt di Düsseldorf, la ricorrente presentava al tribunale di Düsseldorf competente in materia fiscale un ricorso contro la riscossione degli ICM.
Ritenendo che l'interpretazione del regolamento della Commissione n. 481/82 sollevasse dubbi e che la soluzione della lite dipendesse da questa interpretazione, il Finanzgericht di Düsseldorf proponeva alla Corte la seguente questione:
« Se la fissazione, nel regolamento (CEE) n. 481, del 26 febbraio 1982, di un importo compensativo monetario per la carne bovina di cui alla voce 02.01 A II a) 4 bb), della TDC sia illegittima in quanto vengono riscossi importi compensativi monetari anche all'importazione di carne bovina fresca, refrigerata o congelata nell'ambito di un contingente tariffario comunitario [regolamento (CEE) n. 3715/81] ».
Il giudice di rinvio fa riferimento, nella questione, soltanto alla sottovoce 02.01 A II a) 4 bb) (carne bovina fresca o refrigerata). Tuttavia, risulta chiaramente dal contesto, e d'altronde dalla formulazione stessa della questione, che la carne congelata, di cui alla sottovoce 02.01 A II b) 4 bb) è altresì presa in considerazione.
Segnalo ancora che la ricorrente nel procedimento principale aveva chiesto in via subordinata che gli ICM riscossi venissero diminuiti dell'importo di cui sarebbe stato diminuito il prelievo all'importazione, qualora fosse stato riscosso, a causa dell'applicazione del coefficiente monetario. Il giudice del rinvio ha chiaramente indicato nell'ordinanza che non desiderava ottenere dalla Corte una decisione a questo proposito e non ha pertanto incluso questo punto nella questione pregiudiziale. Non mi ci soffermerò quindi nel prosieguo della trattazione.
II — Il problema della validità del regolamento della Commissione n. 481/82
I precitati regolamenti della Commissione relativi agli ICM sono stati fondati, in particolare, sul regolamento del Consiglio12 maggio 1971, n. 974, relativo a talune misure di politica congiunturale da adottare nel settore agricolo in seguito all'ampliamento temporaneo dei margini di fluttuazione delle monete di taluni Stati membri (GU 1971, L 106, pag. 1), regolamento di base del sistema stesso degli ICM.
È quindi alla luce del regolamento del Consiglio n. 974/71 che va valutata la legittimità del regolamento della Commissione n. 481/82 ed in particolare del suo art. 1, n. 1, che rinvia all'allegato 1 il quale fissa, alla parte 3, gli ICM da applicare al settore della carne bovina.
La ricorrente ritiene che questo articolo sia illegittimo nella misura in cui dispone altresì l'applicazione di ICM per quel che riguarda il contingente di 21000 tonnellate, dato che le condizioni di applicazione degli ICM, quali risultano dal regolamento del Consiglio n. 974/71 e precisate dalla giurisprudenza della Corte, non sarebbero soddisfatte nel caso di specie.
Dette condizioni di applicazione, stando alla ricorrente, sono tre:
a)
la presenza di una perturbazione o di una minaccia di perturbazione negli scambi intracomunitari;
b)
il rispetto del principio di « stretta necessità » della riscossione degli ICM tenuto conto del loro carattere provvisorio;
c)
il divieto di un elemento protezionistico supplementare.
Oltre alla ricorrente, soltanto la Commissione è intervenuta nella presente causa. Essa ritiene, dal canto suo, che la validità della fissazione di un ICM per la carne bovina importata dalla ricorrente non potrebbe essere messa in dubbio.
Nel prosieguo della trattazione valuterò la fondatezza degli argomenti degli uni e degli altri seguendo l'ordine dei criteri allegati dalla ricorrente.
A — Presenza di una perturbazione negli scambi intracomunitari
La ricorrente sostiene che a norma dell'art. 1, n. 3, del regolamento del Consiglio n. 974/71, così come modificato con regolamento 19 dicembre 1972, n. 2746 (GU 1972, L 291, pag. 148), «il paragrafo 1 (cioè gli ICM) si applica soltanto se l'applicazione delle misure monetarie di cui a detto paragrafo dovesse provocare perturbazioni negli scambi dei prodotti agricoli ». Essa sostiene che la Commissione, la quale, come la Corte di giustizia ha riconosciuto in numerose sentenze, dispone di un ampio potere discrezionale per valutare le perturbazioni o i rischi di perturbazioni che giustifichino l'applicazione degli ICM, avrebbe manifestamente oltrepassato nel caso di specie i limiti di questo potere, così come sarebbero comunque definiti in modo più preciso a partire dalla sentenza della Corte 15 ottobre 1980 nella causa 4/79 (ONIC, Racc. 1980, pag. 2823). Infatti, secondo la ricorrente, « una perturbazione o un rischio di perturbazione sotto tutte le forme concepibili di un ostacolo a un regime di intervento per quel che riguarda la carne bovina è esclusa in particolare tenuto conto della triplice restrizione quantitativa (contingente comunitario, contingenti bilaterali rispetto ai paesi fornitori e contingenti nazionali), del prezzo e della qualità del prodotto nonché degli acquirenti » (pag. 13 delle osservazioni scritte 10 dicembre 1984).
Secondo la Commissione la non applicazione degli ICM darebbe luogo a perturbazioni degli scambi intracomunitari sia per quel che riguarda la carne bovina in generale sia il tipo « Hilton beef » in particolare. Se l'importazione di quest'ultimo venisse sottratta all'applicazione del sistema degli ICM secondo la Commissione sarebbe verosimile che tutto il contingente venisse importato nello Stato membro a moneta più forte. In questo caso la Commissione non sarebbe più tenuta a dimostrare l'esistenza di perturbazioni concrete o un rischio di perturbazioni specifico in ogni singolo caso, in quanto la giurisprudenza della Corte la autorizza a fissare gli ICM « in modo forfettario e generale per prodotti o gruppi di prodotti » (sentenza 9 marzo 1978, causa 79/77, Kühlhaus Zentrum/Hauptzollamt Hamburg, Racc. 1978, pag. 611).
Poiché la ricorrente fonda il suo argomento in primo luogo sulla precitata sentenza della Corte 15 ottobre 1980 nella causa 4/79, interpretata nel senso che limita sensibilmente il potere discrezionale della Commissione, mi sembra importante esaminarne brevemente le parti che potrebbero eventualmente essere applicate al caso di specie.
Gli elementi di questa sentenza invocati in modo particolare dalla ricorrente a sostegno della sua tesi sono i punti 20 e 24 della motivazione. Secondo la ricorrente (punto 12 delle osservazioni scritte 10 dicembre 1984) la Corte avrebbe sottolineato il carattere restrittivo degli artt. 1, n. 1 bis, e 3 del regolamento del Consiglio n. 974/71 (punto 24 della motivazione) e ritenuto che le perturbazioni negli scambi di prodotti sono provocate in particolare soltanto qualora il regime di intervento per questi prodotti sia compromesso (punto 20 della motivazione).
Orbene, un'attenta lettura di questi due punti della motivazione permette di dimostrare che questa presentazione della sentenza della Corte non è obiettiva.
Al punto 20 la Corte precisa infatti che « l'istituzione degli importi compensativi monetari ha lo scopo di correggere gli effetti delle variazioni di tassi di cambio instabili che, in un sistema di organizzazione dei mercati dei prodotti agricoli basato su prezzi comuni, potrebbero provocare perturbazioni negli scambi dei prodotti e, in particolare, compromettere il regime di intervento previsto per tali prodotti. L'instaurazione degli importi compensativi monetari ha dunque come scopo precipuo la salvaguardia del sistema di prezzi uniformi nelle organizzazioni dei mercati agricoli ». Invece di ritenere quindi che la minaccia del regime di intervento costituisca il criterio esclusivo di una perturbazione degli scambi, come sembra volere la ricorrente, la Corte conferma che l'elemento determinante, come risulta dall'art. 1, n. 3 del regolamento del Consiglio n. 974/71, è effettivamente la perturbazione (o il rischio di perturbazione) negli scambi di prodotti agricoli. Il danno per il regime d'intervento è solo una delle espressioni possibili, fra altre, di queste perturbazioni. Così al punto 24 della sentenza Roquette (causa 29/77, Race. 1977, pag. 1843) la Corte ha dichiarato: «che le perturbazioni negli scambi di prodotti agricoli consistono spesso in sviamenti di traffico ».
Ma mi propongo di dimostrare altresì in prosieguo che nel caso di specie il sistema di prezzi unici sarebbe stato compromesso in caso di mancata riscossione degli ICM.
Al punto 27 della motivazione della sentenza 4/79, la Corte ha d'altronde confermato l'ampio potere discrezionale riconosciuto in quest'ambito alla Commissione, « in particolare per ciò che concerne l'esistenza o il rischio di perturbazioni negli scambi ».
Quest'ampio potere discrezionale della Commissione, era stato riconosciuto dalla Corte a più riprese in precedenti sentenze, in particolare nella precitata causa 29/77. Ai punti da 21 a 23 della motivazione viene detto che:
« —
—
non è possibile interpretare l'art. 1, n. 3, del regolamento n. 974/71 nel senso che esso obblighi la Commissione a stabilire, di volta in volta, o per ciascuna merce e per ciascun paese di provenienza, se vi sia rischio di perturbazione;
—
lo stesso tenore della disposizione dimostra che, a questo proposito, si possono effettuare valutazioni globali;
—
in particolare, precise esigenze, inerenti all'applicazione pratica del sistema, consentono di prendere in considerazione gruppi di prodotti per valutare l'eventualità di perturbazioni nell'interscambio agricolo ».
Non mi sembra possibile dubitare che la Commissione abbia proceduto in modo conforme per quel che riguarda il settore della carne bovina. Sottoponendo agli ICM in modo generale le importazioni di carni bovine, con i diversi regolamenti successivi che fissano o modificano gli ICM, la Commissione era manifestamente convinta che, a causa delle variazioni intervenute nei tassi di cambio, la mancata applicazione dell'ICM avrebbe originato perturbazioni negli scambi di carni bovine. Ciò non è stato d'altronde contestato dalla ricorrente.
Ritenendo tuttavia che il rischio di perturbazioni degli scambi non esista per quel che riguarda la carne di bufalo congelata, importata nel limite di un contingente tariffario comunitario di 2250 tonnellate, e la carne bovina congelata, importata nel limite di un contingente tariffario comunitario di 50000 tonnellate, la Commissione ha esonerato queste importazioni dalla riscossione degli importi compensativi monetari.
Ricordo ancora che la Commissione ha esplicitamente motivato queste esenzioni sottolineando, nel secondo considerando del regolamento n. 2979/79, il « carattere specifico di questi scambi ».
Infatti, per quel che riguarda la carne di bufalo congelata, si tratta di un contingente molto ristretto che permette il mantenimento di importazioni tradizionali in Germania di carne bovina di questa categoria. Sembra effettivamente che la carne di bufalo non sia stata sino ad ora mai importata in uno Stato membro diverso dalla Germania. Il rischio di sviamento è quindi molto limitato.
Per quel che riguarda la carne bovina congelata, si tratta di un contingente suddiviso fra gli Stati membri a seconda delle loro necessità. L'applicazione di ICM non è quindi più necessaria per evitare sviamenti di traffico, poiché le quantità importate devono in linea di principio essere consumate o trasformate nel paese di importazione.
La ricorrente non ha contestato che in questi due casi il rischio di perturbazioni negli scambi non esisteva.
La situazione è diversa per la carne bovina importata dalla ricorrente nell'ambito del contingente tariffario comunitario di 21000 tonnellate. Questo contingente non presenta le caratteristiche che sono state or ora rilevate a proposito dei due contingenti succitati. La Commissione non ha quindi disposto a suo favore un'eccezione alla norma che vale per la carne bovina in generale. Conformemente alla precitata giurisprudenza della Corte, nel caso di specie, non ha dovuto dimostrare in modo esplicito che la non applicazione di importi compensativi monetari ai prodotti interessati avrebbe comportato perturbazioni negli scambi. Pertanto, l'esame della dimostrazione fatta dalla Commissione in risposta al quesito postole dalla Corte onde precisare quale fosse, concretamente, il rischio di perturbazioni negli scambi per quel che riguarda la carne di qualità superiore importata dalla ricorrente, non potrebbe nulla aggiungere, in diritto, agli elementi che la Corte dovrà valutare all'atto della sua decisione.
Vorrei tuttavia sottolineare che questa dimostrazione della Commissione mi sembra convincente.
Anche se nel paese esportatore veniva effettivamente riscosso un « additional price » di ammontare analogo a quello del prelievo sospeso, come dichiarato dalla ricorrente, la carne di cui è causa sarebbe arrivata nella Repubblica federale di Germania ad un prezzo che non sarebbe superiore al prezzo comunitario poiché il prelievo corrisponde alla differenza fra il prezzo del mercato mondiale ed il prezzo comunitario.
Orbene, quest'ultimo è inferiore al prezzo del mercato tedesco. La differenza corrisponde appunto all'importo compensativo monetario tedesco. La carne che sarebbe importata in esenzione da ICM avrebbe quindi, già sul mercato tedesco, un vantaggio concorrenziale equivalente a questo importo. Ma non è questo che deve preoccuparci in questa sede, in quanto la Comunità è pronta ad assumersi questo rischio in taluni casi limitati.
Una perturbazione negli scambi intracomunitari sarebbe generata dal fatto che la carne, una volta immessa in libera pratica in Germania (senza pagamento di ICM), potrebbe essere riesportata in ogni momento verso uno Stato membro con un prezzo garantito, espresso in moneta nazionale, inferiore al prezzo comune. Ad esempio, all'epoca dei fatti, questo era il caso del Belgio.
L'operatore economico avrebbe in questo caso avuto diritto al pagamento dell'ICM negativo belga, maggiorato dell'ICM positivo tedesco (benché non versato all'entrata nel territorio tedesco). Ciò avrebbe quindi significato diminuire il prezzo di vendita in Belgio sino ad un livello inferiore al prezzo in vigore in Belgio per carni di qualità comparabile, prodotte nella Comunità o importate direttamente nell'ambito del medesimo contingente tariffario.
Ci si dovrebbe di conseguenza attendere a perturbazioni degli scambi, sotto forma di sviamenti di traffico, danneggiamento del sistema dei prezzi comuni ed una prestazione finanziaria da parte del FEAOG, non giustificata sul piano economico ma per nulla illegittima.
È quindi erroneo affermare, come fa la ricorrente, che « soprattutto il prezzo e la qualità escludono quasi del tutto una perturbazione del mercato ».
La ricorrente sostiene altresì che la disciplina sanitaria tedesca impedirebbe l'importazione in Germania di carne originaria di paesi terzi che abbia transitato in un altro Stato membro. Ora non è affatto certo che questa disciplina tedesca sia compatibile con il diritto comunitario, e ad ogni modo nel caso di specie vengono in rilievo sviamenti di traffico attraverso la Germania verso i paesi ad ICM negativi e non il contrario.
In secondo luogo, la Commissione ha sottoposto alla Corte una statistica la quale dimostra che negli anni 1982 e 1983 sono state effettuate importazioni, nell'ambito del contingente di cui trattasi, da parte di paesi della Comunità diversi dalla Repubblica federale di Germania.
È quindi possibile supporre che dal momento in cui la riscossione degli ICM venisse soppressa, queste importazioni transiterebbero attraverso la Germania onde ottenere il « pagamento » ingiustificato dell'ICM tedesco, sopra descritto. Inoltre potrebbero essere promosse nuove ed aggiuntive importazioni di « Hilton beef » nei paesi a moneta debole verso i paesi a moneta forte, con la prospettiva di riscuotere l'ICM dei paesi a moneta forte.
Un simile commercio sarebbe evidentemente altresì possibile, in teoria, per quel che riguarda i prodotti importati a norma degli altri due contingenti. Ma questo caso non si realizza in pratica a causa della suddivisione del contingente di 50000 tonnellate fra gli Stati membri, e, rispettivamente, a causa della mancanza di interesse dei consumatori degli altri Stati membri per la carne di bufalo. Questa è una delle ragioni per cui i due tipi di situazione non sono comparabili.
La questione del se il Consiglio non avrebbe fatto meglio a suddividere fra gli Stati membri anche il contingente di 21000 tonnellate e a suggerire alla Commissione di sopprimere la riscossione degli ICM, è un problema che rientra nel potere discrezionale del Consiglio. Forse esso ha ritenuto che un contingente non suddiviso fosse « più comunitario » di un contingente suddiviso, e che fosse più semplice applicare la regola normale in materia di ICM piuttosto che derogarvi.
Se la Corte annullasse il regolamento della Commissione nella parte in cui dispone la riscossione degli ICM sulľ« Hilton beef » il Consiglio sarebbe verosimilmente indotto a suddividere fra gli Stati membri detto contingente.
In conclusione si può quindi affermare, per quel che riguarda questa parte dell'argomento della ricorrente, che quest'ultima non ha dimostrato che la Commissione avrebbe commesso un errore manifesto o oltrepassato i limiti del potere discrezionale generale, riconosciutole dalla Corte nella sua giurisprudenza, per non aver sospeso la riscossione degli ICM a favore dell'« Hilton beef ».
La Commissione ha invece dimostrato nelle sue risposte ai quesiti posti dalla Corte che la soppressione degli ICM nell'ambito del contingente « Hilton beef » condurrebbe a perturbazioni negli scambi, ad un danneggiamento del sistema di prezzi unici e a prestazioni ingiustificate da parte del FEAOG.
Pur non essendo quindi tenuta a valutare caso per caso le perturbazioni o i rischi di perturbazioni negli scambi intracomunitari, è evidente che la Commissione non può esercitare il potere discrezionale in modo discriminatorio senza trasgredire l'art. 40, n. 3, del trattato CEE. Dall'ordinanza di rinvio risulta che la ricorrente, dinanzi alle istanze tedesche, ha effettivamente addotto l'argomento della discriminazione. A questo proposito, è filtrata una certa contraddizione nella sua argomentazione in quanto ha innanzitutto sostenuto che la discriminazione risulterebbe dal fatto che le importazioni di carni bovine, di qualità comparabile non sono affatto esenti dall'applicazione degli ICM, prima di sostenere che essa consisterebbe nel fatto che carni bovine, diverse ma tutte importate nell'ambito di contingenti tariffari comunitari negoziati in seno al GATT, non sono tutte esenti da questa applicazione.
Tuttavia, la ricorrente non ha direttamente invocato dinanzi alla Corte il principio di non discriminazione, il quale è però ricomparso in forma diversa nel secondo mezzo: il rispetto del principio della « stretta necessità ».
B — Il rispetto del principio della « stretta necessità »
Per la ricorrente, anche se esiste una perturbazione o un rìschio di perturbazioni, l'applicazione di importi compensativi monetari sarebbe legittima soltanto nel caso in cui fossero strettamente necessari allo scopo di proteggere il sistema d'intervento nel settore delle carni bovine.
La ricorrente sostiene quindi che la nozione di stretta necessità costituisce un principio giuridico autonomo.
Essa invoca in proposito, in primo luogo, il sesto considerando del regolamento del Consiglio n. 974/71, il quale così recita:
« Considerando che gli importi da instaurare devono essere limitati, agli importi strettamente necessari per compensare l'incidenza delle misure monetarie sui prezzi dei prodotti di base per i quali sono previste misure di intervento e che è opportuno applicarli solo nei casi in cui tale incidenza dovesse portare a difficoltà ».
Essa rinvia in seguito alla giurisprudenza della Corte, in particolare della precitata sentenza nella causa 4/79.
Per quel che riguarda l'« Hilton beef », la mancanza della stretta necessità degli ICM risulterebbe dal « carattere specifico » degli scambi nell'ambito di un contingente tariffario comunitario, esattamente come per la carne bovina congelata o la carne di bufalo congelata le quali, nell'ambito dei loro rispettivi contingenti, sono esenti dall'applicazione di ICM. In sostanza, se interpreto bene l'argomento della ricorrente, ci si troverebbe in presenza di una discriminazione che risulterebbe dal fatto che la Commissione avrebbe riconosciuto agli scambi nell'ambito dei due ultimi contingenti un « carattere specifico » che non renderebbe l'applicazione di ICM strettamente necessaria, mentre essa non avrebbe, a torto, riconosciuto questo carattere specifico agli scambi nell'ambito del primo contingente. La Corte stessa, nella precitata sentenza in causa 79/77 (punto 8 della motivazione), avrebbe espresso dubbi circa l'utilità di applicare il sistema degli ICM nel caso di un contingente senza riscossione di prelievo aperto nei confronti di un paese terzo.
Secondo la Commissione non vi può essere discriminazione in quanto i diversi contingenti non sono comparabili, in primo luogo a causa delle loro caratteristiche diverse, che sono state discusse in precedenza, in particolare per quel che riguarda l'esistenza o il rischio di perturbazioni negli scambi, ed in secondo luogo a causa delle finalità di politica commerciale proprie dei diversi casi, che la Comunità persegue in seno al GATT e che sarebbero appunto contemplate dal riferimento al « carattere specifico di tali scambi » (secondo considerando del regolamento della Commissione n. 2979/79).
1.
Riconosco innanzitutto che il principio della « stretta necessità » non può essere contestato per quel che riguarda gli importi compensativi monetari.
Esso figura nel considerando del regolamento di base del Consiglio che ho appena ricordato ed è stato riaffermato dalla Corte in diverse occasioni.
Nella causa 4/79, che è stata citata così spesso dalla ricorrente, la Corte ha dichiarato, al punto 25 della motivazione, quanto segue:
« Eventuali importi compensativi monetari stabiliti ad un livello tale da compensare in misura manifestamente eccessiva lo scarto fra i prezzi espressi in moneta nazionale e quelli espressi in unità di conto con l'applicazione dei tassi di cambio rappresentativi (tassi verdi delle monete nazionali) sarebbero in contrasto con il carattere provvisorio del sistema degli importi compensativi monetari e con la condizione, alla quale è subordinata la legittimità della loro istituzione, che essi siano strettamente necessari. »
La Corte ha pertanto definito con una sola frase la doppia portata del requisito della stretta necessità:
« Un importo compensativo monetario può essere istituito soltanto se è strettamente necessario ed il suo livello dovrebbe corrispondere a questo medesimo criterio. »
Ma quando un ICM è strettamente necessario? Il sesto considerando del regolamento del Consiglio n. 974/71, citato al punto 24 della motivazione della sentenza 4/79 ci dà la risposta: « solo nei casi in cui [l'incidenza delle misure monetarie sui prezzi dei prodotti di base (...)] dovesse portare a difficoltà ».
E quando ci si trova in presenza di tali difficoltà?
Quando vi sia il rischio che provvedimenti monetari risultino in « una disorganizzazione del sistema di intervento previsto dalla regolamentazione comunitaria e movimenti anormali di prezzi » (quarto considerando del regolamento n. 974/71) o in « perturbazioni negli scambi di prodotti agricoli » (art. 1, n. 3, del medesimo regolamento).
Non si trova quindi in alcun luogo un fondamento per affermare, come fa la ricorrente, che « la nozione di “ stretta necessità ” costituisce un principio giuridico autonomo, risultante dalla finalità del sistema degli importi compensativi monetari che va al di là del rischio di perturbazione negli scambi di prodotti. Anche qualora esista una perturbazione o un rischio di perturbazione di questo tipo, può accadere che in forza di altre considerazioni giuridiche l'applicazione di importi compensativi monetari alle importazioni non sia strettamente necessaria allo scopo di proteggere il sistema d'intervento nel settore della carne bovina ».
È invece vero proprio il contrario. La perturbazione o il rischio di perturbazioni negli scambi e il requisito della stretta necessità sono indissolubilmente connessi, e in forza del principio di stretta necessità la Commissione è tenuta ad introdurre ICM qualora vi siano perturbazioni o rischi di perturbazione degli scambi e ad abrogarli qualora vengano meno.
Nella sentenza 12 dicembre 1985, causa 208/84 (Vonk's Kaas, Race. 1985, pag. 4025), la Corte ha ancora confermato che la Commissione « ha non solo il diritto, ma anche il dovere di adeguare la sua normativa qualora constati l'esistenza o un rischio di operazioni abusive come quelle sopra descritte ».
2.
Quanto al problema della discriminazione, va osservato innanzitutto che la situazione dello « Hilton beef » e quella delle carni importate a norma degli altri due contingenti non è comparabile.
Infatti :
—
la qualità di queste diverse categorie di carne non è la medesima; la ricorrente lo ha dimostrato nel corso della fase orale;
—
il pericolo di perturbazioni negli scambi esiste per quel che riguarda l' « Hilton beef » mentre così non è per il contingente di 50000 tonnellate ed il contingente di carne di bufalo;
—
i partner della Comunità in seno al GATT non si oppongono alla riscossione degli importi compensativi monetari nell'ambito dei contingenti tariffari aperti in questi ultimi anni.
Tuttavia la ricorrente insiste molto sull'asserita discriminazione che consisterebbe nel fatto che i tre contingenti negoziati in seno al GATT avrebbero per questo motivo un « carattere specifico » e dovrebbero pertanto essere trattati allo stesso modo per quel che riguarda gli importi compensativi monetari.
Ma la Commissione ha risposto a questa obiezione citando riferimenti giurisprudenziali pertinenti e convincenti: sia la sentenza in causa 55/75 (Balkan-Import-Export, Race. 1976, pag. 19) sia quella in causa 52/81 (Faust/Commissione, Race. 1982, pag. 3745) ricordano che « non esiste nel trattato un principio generale che imponga alla Comunità, nelle relazioni esterne, di consentire sotto tutti gli aspetti un trattamento uguale ai vari paesi terzi ».
Nella prima di queste due sentenze, che verteva altresì sulla validità di taluni ICM, la Corte (punto 14 della motivazione) ha ritenuto che « benché l'art. 2 del regolamento del Consiglio n. 974/71 stabilisca i criteri di calcolo degli importi compensativi e ne determini l'entità massima, ciò non significa che la Commissione, per talune importazioni da paesi terzi e per motivi attinenti all'esercizio di altri poteri conferitile dal trattato, non possa impegnarsi ad applicare aliquote inferiori o concedere esenzioni fittizie ». Nella seconda sentenza (punto 25 della motivazione) essa ha aggiunto che « se una differenza di trattamento fra paesi terzi non è incompatibile con il diritto comunitario non si può nemmeno considerare incompatibile con tale diritto la differenza di trattamento fra operatori economici comunitari che sia solo una conseguenza automatica dei diversi trattamenti riservati ai paesi terzi con i quali tali operatori hanno stretto relazioni commerciali ».
La Commissione ha pertanto legittimamente potuto decidere, a norma dei poteri spettantile in particolare ai sensi dell'art. 113 del trattato CEE, su cui d'altronde si fondano nel caso di specie tutti i regolamenti del Consiglio con cui sono stati aperti i diversi contingenti di cui è causa, di esentare i contingenti aperti con i regolamenti n. 3716/81 e n. 136/82 dall'applicazione di ICM per motivi che riguardano le relazioni della Comunità con i suoi partner del GATT.
3.
A mio parere le conclusioni di cui sopra non possono essere inficiate da un rinvio alla sentenza nella precitata causa 79/77 in cui (punto 8 della motivazione) la Corte ha ritenuto che « nel caso di un contingente proveniente da un paese terzo, ammesso nella Comunità senza riscossione di prelievo, si può mettere in dubbio l'utilità d'applicare il sistema degli importi compensativi monetari ».
In quell'occasione la Corte non ha approfondito la questione in quanto ha del pari constatato « che l'attrice nella causa principale non ha contestato l'applicazione del sistema degli importi compensativi monetari alle importazioni litigiose ».
Se gli importi compensativi monetari costituissero un elemento della protezione esterna della Comunità, ci si potrebbe effettivamente chiedere perché non potrebbero essere soppressi insieme al prelievo. Se l'elemento essenziale del muro protezionistico viene abbattuto, si potrebbe dire, perché mantenere questo elemento residuo?
Ora, vedremo fra un istante che nelle successive sentenze la Corte ha formalmente constatato che gli importi compensativi monetari non hanno alcun carattere protezionistico e che non possono averne. La loro ragion d'essere risiede unicamente nel fatto che permettono di tutelare il regime dei prezzi comuni all'interno della Comunità. Abbiamo appena visto quali perturbazioni possono essere generate dalla loro espressione nel caso di prodotti idonei ad essere riesportati dallo Stato membro di prima importazione.
Resta da esaminare il terzo argomento addotto dalla ricorrente nel procedimento principale, il quale consiste appunto nell'addurre l'esistenza di un eccesso di protezione.
C — Il divieto di un elemento protezionistico supplementare
La ricorrente sostiene che una molteplicità di elementi protezionistici applicati allo « Hilton beef », e cioè un contingentamento quantitativo prolungato da contingenti bilaterali suddivisi fra i paesi fornitori e da contingenti nazionali, una protezione tariffaria dell'ordine del 20% e un ICM, darebbero luogo ad una protezione eccessiva ed ingiustificata, e pertanto illegittima. La Commissione stessa lo avrebbe riconosciuto sopprimendo gli ICM per quel che riguarda le importazioni di carne bovina congelata e di carne di bufalo congelata. La ricorrente aggiunge che questo eccesso di protezione sarebbe reale nonostante il fatto che i prelievi all'importazione siano sospesi (alle condizioni precisate dall'art. 2 del regolamento della Commissione n. 263/81), dato che un importo corrispondente al prelievo sarebbe fatturato dallo Stato di origine all'atto dell'esportazione del prodotto.
Esaminiamo questi argomenti uno ad uno.
1. L'elemento relativo al contingente
Nel caso di specie è erroneo utilizzare l'espressione « contingente quantitativo ».
Ci si trova dinanzi ad un contingente quantitativo soltanto qualora l'insieme delle importazioni nella Comunità di un determinato prodotto non può superare una certa quantità.
Orbene, nella misura in cui un importatore è disposto a pagare il dazio doganale, il prelievo e l'ICM è libero di importare nella Comunità qualunque quantità di carni bovine di qualità pregiata.
Nel caso di specie siamo in presenza di un « contingente tariffario ».
I prodotti che rientrano in questo contingente fruiscono in realtà di una tutela ridotta (mancanza di prelievo) e solo questa riduzione della protezione applicata di solito è soggetta ad una limitazione quantitativa. L'elemento « contingente » non conferisce quindi alcun aumento di protezione rispetto alla situazione normale, ma ha soltanto lo scopo di evitare che l'insieme delle importazioni di questo prodotto non fruisca di una protezione ridotta.
Quanto alla suddivisione fra i paesi fornitori delle 21000 tonnellate in ragione di 5000 tonnellate per l'Argentina, 5000 tonnellate per l'Australia, 1000 tonnellate per l'Uruguay e 10000 tonnellate per gli Stati Uniti d'America (che risulta dalla definizione dei diversi tipi di carne nel regolamento della Commissione n. 263/81) essa ha lo scopo di garantire per ciascuno dei paesi esportatori un'equa parte del contingente totale. Essa non costituisce quindi una modalità del contingente globale e nemmeno una restrizione quantitativa supplementare.
Infine è del tutto erroneo parlare di « contingenti nazionali » a proposito di un contingente tariffario che non è stato suddiviso fra gli Stati membri.
2. La protezione tariffaria
Il dazio doganale del 20% applicato allo « Hilton beef » è identico al dazio doganale autonomo della tariffa doganale comune.
Esso è stato semplicemente « consolidato », il che significa che la Comunità si è impegnata a non aumentarlo anche qualora dovesse un giorno aumentare il dazio della TDC.
Nemmeno su questo punto vi è quindi una protezione supplementare.
3. La sospensione del prelievo
Le importazioni di « Hilton beef » nell'ambito del contingente vengono effettuate in franchigia da prelievo.
Esse fruiscono quindi di una protezione ridotta.
I costi originari nei paesi di esportazione dal rilascio di un certificato di « autenticità », anche qualora si trattasse di un importo equivalente a quello del prelievo applicato di solito, ma la cui riscossione è sospesa, non sono comparabili a prelievi. Questi ultimi sono definiti e delimitati dalla normativa comunitaria in modo giuridicamente chiaro ed incontestabile.
Per questo motivo il giudice di rinvio non ha d'altronde sottoposto alla Corte questioni relative alla domanda in via subordinata con cui la ricorrente ha chiesto una diminuzione degli ICM per l'importo di cui sarebbe ridotto il prelievo a seguito dell'applicazione del coefficiente monetario in caso di importazione obbligatoriamente sottoposta a prelievo. D'altro canto lo Hauptzollamt di Düsseldorf, convenuto nel procedimento principale, cui era stato presentato il reclamo in questo senso della Malt, lo aveva già respinto per il motivo che la ricorrente aveva appunto effettuato le importazioni in franchigia da prelievo.
Quanto al merito, e fra parentesi, aggiungo che mi sembra che con queste due istanze si siano tratte le corrette conseguenze dalla giurisprudenza della Corte, la quale, in particolare nella precitata causa 79/77, ha interpretato il regolamento in vigore nel caso di specie nel senso che per tale importazione l'ICM non dev'essere ridotto a seguito dell'applicazione di un coefficiente monetario moltiplicatore, appunto a causa dell'esenzione da prelievo.
4. L'importo compensativo monetario
La Corte ha più volte dichiarato, ed in particolare nella causa 4/79, che « gli importi compensativi monetari non hanno (...) lo scopo di rafforzare la protezione derivante dai prelievi e dalle restituzioni negli scambi con i paesi terzi », ma devono garantire, « prescindendo da qualsiasi finalità protezionistica, il sistema dei prezzi agricoli uniformi all'interno del mercato comune (...) » (punto 38 della motivazione). Essa ha anche aggiunto che « sacrificando la neutralità più completa possibile degli importi compensativi monetari negli scambi intracomunitari — obiettivo fondamentale del sistema — ad una finalità protezionistica che si vorrebbe attribuire agli stessi importi compensativi monetari in talune relazioni di scambio con i paesi terzi (conferendo loro ad esempio la funzione di integrare il prelievo), la Commissione ha ecceduto.i limiti del potere discrezionale attribuitole in materia ed ha ignorato non solamente i principi che sono alla base del regolamento n. 974/71, ma anche quello espresso nell'art. 43, n. 3, del trattato, in base al quale l'organizzazione comune dei mercati deve assicurare agli scambi all'interno della Comunità condizioni analoghe a quelle esistenti in un mercato nazionale » (punto 40 della motivazione).
Ma nella causa 4/79 si trattava di prodotti trasformati cui erano stati applicati gli ICM calcolati su una base troppo forfettaria, a tal punto da creare una protezione supplementare.
Nel caso di specie, siamo in presenza di prodotti agricoli di base, e la ricorrente non ha tentato di provare che l'ICM applicato all'« Hilton beef » comprende un elemento protezionistico nel senso che il suo importo sarebbe stabilito ad un livello che compenserebbe in modo eccessivo il margine fra i prezzi espressi in moneta nazionale e quelli espressi in ECU, in applicazione dei tassi di cambio rappresentativi (tassi verdi). Nessun altro elemento degli atti di causa permette d'altronde di concludere che ci si trovi in presenza di un tale eccesso di compensazione.
L'aggiunta dell'ICM alla protezione ridotta applicata nell'ambito del contingente tariffario non dà quindi affatto origine ad un « eccesso di protezione ».
Non è neanche vero che questo contingente sia stato, per così dire, « sottratto all'organizzazione di mercato » perché tutti gli -elementi dell'organizzazione di mercato, con l'unica eccezione del prelievo, continuano ad essere applicati.
Ricordo altresì ancora una volta che né « l'elemento contingente » né la protezione residua, e cioè il dazio doganale del 20%, potrebbero evitare perturbazioni negli scambi intracomunitari derivanti da fluttuazioni monetarie.
E infine, non va dimenticato soprattutto che se l'ICM viene riscosso all'importazione nei paesi a moneta forte, esso è pagato all'importatore all'atto dell'importazione in un paese a moneta debole (con ICM negativi), anche qualora si tratti di un'importazione diretta proveniente da un paese terzo.
Ecco quindi ancora un motivo che impedisce di classificare gli importi compensativi monetari nella categoria delle tasse di effetto equivalente.
Resta da fare un'ultima osservazione circa un problema che è stato affrontato nel corso della fase orale, e cioè quello consistente nello stabilire se nella Comunità vi fosse una produzione comparabile di carni bovine di qualità pregiata e, in caso affermativo, quale ne fosse l'incidenza (la Commissione ha comunicato che esisteva una produzione comparabile di circa 50000 tonnellate l'anno).
Questo problema ha senz'altro avuto un peso notevole quando si è trattato di decidere il principio e il volume del contingente tariffario per lo « Hilton beef ».
Mi sembra però di importanza piuttosto secondaria nell'ambito di una discussione incentrata sugli importi compensativi monetari.
Come è stato ricordato più sopra, questi importi non devono comportare e non comportano nel caso di specie alcun elemento protezionistico. Anche qualora mancasse del tutto una produzione comunitaria di carni bovine di qualità pregiata, la riscossione di ICM potrebbe nondimeno essere giustificata per evitare, negli scambi fra Stati membri, perturbazioni dovute alle carni importate.
III — Conclusioni
Viste le considerazioni che precedono propongo alla Corte di rispondere alla questione pregiudiziale sottoposta dal Finanzgericht di Düsseldorf nel modo seguente :
« L'esame della questione pregiudiziale non ha messo in luce elementi atti ad inficiare la legittimità della fissazione di un ICM, a norma del regolamento della Commissione 26 febbraio 1982, n. 481, per le carni bovine di cui alle sottovoci 02.01 A II a) 4 bb) e 02.01 A II b) 4 bb), della TDC in quanto comporta la riscossione di ICM anche all'importazione di carne bovina fresca, refrigerata o congelata, effettuata nell'ambito di un contingente tariffario comunitario aperto a norma del regolamento del Consiglio 20 gennaio 1981, n. 217, modificato con regolamento 21 dicembre 1981, n. 3715 ».
(
*1
)	Traduzione dal francese.