62017TJ0245
UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (laajennettu kymmenes jaosto)
10 päivänä maaliskuuta 2021 (
*1
)
Laiminlyönti- ja kumoamiskanne – Sähköiset viestintäverkot ja ‑palvelut – 2 GHz:n taajuusalueen yhdenmukaistettu käyttö – Satelliittivälitteisiä matkaviestintäpalveluja (MSS) tarjoavat yleiseurooppalaiset järjestelmät – Päätös 2007/98/EY – Yhdenmukaistettu operaattorien valintamenettely – Valituille operaattoreille myönnetyt valtuutukset – Päätös N:o 626/2008/EY – Toimintakehotus – Kehotuksen puuttuminen – Komission kannan määritteleminen – Tutkimatta jättäminen – Kieltäytyminen toimimasta – Toimi, joka ei ole kannekelpoinen – Tutkimatta jättäminen – Komission toimivalta
Asiassa T‑245/17,
ViaSat, Inc., kotipaikka Carlsbad, Kalifornia (Yhdysvallat), edustajinaan asianajajat E. Righini, J. Ruiz Calzado, P. de Bandt, M. Gherghinaru ja L. Panepinto,
kantajana,
jota tukevat
Alankomaiden kuningaskunta, asiamiehenään M. Bulterman,
ja
Eutelsat SA, kotipaikka Pariisi (Ranska), edustajinaan asianajajat L. de la Brosse ja C. Barraco-David,
väliintulijoina,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään G. Braun, L. Nicolae ja V. Di Bucci,
vastaajana,
jota tukevat
EchoStar Mobile Ltd, kotipaikka Dublin (Irlanti), edustajanaan A. Robertson, QC,
ja
Inmarsat Ventures Ltd, kotipaikka Lontoo (Yhdistynyt kuningaskunta), edustajinaan asianajajat C. Spontoni, B. Amory, É. Barbier de La Serre ja A. Howard, barrister,
väliintulijoina,
jossa on kyse ensisijaisesti SEUT 265 artiklaan perustuvasta vaatimuksesta, jossa vaaditaan, että unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että komissio on lainvastaisesti jättänyt toteuttamatta tiettyjä toimenpiteitä satelliittivälitteisten matkaviestintäpalvelujen (MSS) tarjoamista 2 GHz:n taajuusalueella koskevien sääntöjen yhdenmukaistetun soveltamisen puitteissa, ja toissijaisesti SEUT 263 artiklaan perustuvasta vaatimuksesta, joka koskee komission 14.2. ja 21.2.2017 päivättyjen kirjeiden, joilla komissio vastasi kantajan toimintakehotukseen, kumoamista,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu kymmenes jaosto),
toimien kokoonpanossa: presidentti M. van der Woude sekä tuomarit A. Kornezov, E. Buttigieg (esittelevä tuomari), K. Kowalik-Bańczyk ja G. Hesse,
kirjaaja: hallintovirkamies B. Lefebvre,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa ja 26.6.2020 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
I Asiaa koskevat oikeussäännöt ja asian tausta
1
Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto tekivät 7.3.2002 päätöksen N:o 676/2002/EY Euroopan [unionin] radiotaajuuspolitiikan sääntelyjärjestelmästä (radiotaajuuspäätös) (EUVL 2002, L 108, s. 1) radiotaajuuksien saatavuuden ja tehokkaan käytön takaamiseksi kansallisten politiikkojen yhteensovittamisen ja tarvittaessa radiotaajuuksien saatavuutta ja käyttöä koskevien edellytysten yhdenmukaistamisen avulla.
2
Parlamentti ja neuvosto katsoivat, että televiestinnän, tiedotusvälineiden ja tietotekniikan lähentymisen vuoksi kaikkien siirtoverkkojen ja ‑palvelujen tulisi kuulua samaan sääntelyjärjestelmään, ja antoivat useita direktiivejä, jotka koskevat sähköisiä viestintäverkkoja ja ‑palveluja. Tähän sääntelyjärjestelmään kuuluvat muun muassa sähköisiä viestintäverkkoja ja ‑palveluja koskevista valtuutuksista 7.3.2002 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/20/EY (valtuutusdirektiivi) (EUVL 2002, L 108, s. 21) ja sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/21/EY (puitedirektiivi) (EUVL 2002, L 108, s. 33).
3
Tätä sääntelyjärjestelmää päivitettiin merkittävästi 25.11.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/140/EY (EUVL 2009, L 337, s. 37).
4
Radiotaajuuksien yhdenmukaistetusta käytöstä 2 GHz:n taajuusalueilla satelliittivälitteisiä mobiilipalveluja tarjoavissa järjestelmissä 14.2.2007 antamallaan päätöksellä 2007/98/EY (EUVL 2007, L 43, s. 32; jäljempänä yhdenmukaistamispäätös), joka tehtiin radiotaajuuspäätöksen 4 artiklan 3 kohdan perusteella, Euroopan komissio yhdenmukaisti 2 GHz:n taajuusalueen käyttöä ja saatavuutta koskevia edellytyksiä satelliittivälitteisiä matkaviestintäpalveluja (MSS) tarjoavien järjestelmien täytäntöönpanossa.
5
Helpottaakseen satelliittivälitteisten matkaviestintäpalvelujen kilpailuun perustuvien sisämarkkinoiden kehitystä Euroopan unionissa ja varmistaakseen asteittaisen kattavuuden kaikissa jäsenvaltioissa Euroopan parlamentti ja neuvosto tekivät EY 95 artiklan (josta on tullut SEUT 114 artikla) perusteella 30.6.2008 päätöksen N:o 626/2008/EY satelliittivälitteisiä matkaviestintäpalveluja tarjoavien järjestelmien valitsemisesta ja valtuuttamisesta (EUVL 2008, L 172, s. 15; jäljempänä MSS-päätös).
6
Käyttäessään MSS-päätöksen 9 artiklan 3 kohdan nojalla sille myönnettyä toimivaltaa komissio teki 10.10.2011 päätöksen 2011/667/EU satelliittivälitteisiä matkaviestintäpalveluja koskevien täytäntöönpanosääntöjen yhteensovitettua soveltamista koskevista yksityiskohtaisista soveltamissäännöksistä (EUVL 2011, L 265, s. 25; jäljempänä täytäntöönpanopäätös).
7
Komissio käynnisti MSS-päätöksen II osastossa tarkoitetun valintamenettelyn 7.8.2008 päivätyllä hakuilmoituksella, joka koski satelliittivälitteisiä matkaviestintäpalveluja tarjoavia yleiseurooppalaisia järjestelmiä (EUVL 2008, C 201, s. 4).
8
Kyseisen valintamenettelyn päätteeksi komissio teki 13.5.2009 päätöksen 2009/449/EY satelliittivälitteisiä matkaviestintäpalveluja tarjoavien yleiseurooppalaisten järjestelmien operaattorien valitsemisesta (EUVL 2009, L 149, s. 65; jäljempänä valintapäätös), jolla se valitsi kaksi hakijaa: Inmarsat Ventures Ltd:n (jäljempänä Inmarsat) ja Solaris Mobile Ltd:n (josta on tullut EchoStar Mobile Ltd, jäljempänä EchoStar), jotka esiintyvät tässä oikeudenkäynnissä väliintulijoina tukeakseen komission vaatimuksia.
9
Kantajana oleva ViaSat, Inc. on omien sanojensa mukaan yhtiö, joka tarjoaa laajan valikoiman viestintäratkaisuja yrityksille, yksityishenkilöille ja hallituksille. Se tarjoaa nykyisin lentokoneisiin tarkoitettuja satelliittivälitteisiä verkkoyhteyksiä Yhdysvalloissa ja haluaa tarjota muun muassa tämän tyyppisiä palveluja Eutelsat SA:n, joka esiintyy tässä oikeudenkäynnissä väliintulijana tukemassa kantajan vaatimuksia, kanssa vuonna 2016 perustetun yhteisyrityksen välityksellä koko unionissa sekä Pohjois-Amerikan ja Euroopan välisillä pääreiteillä.
10
Inmarsat, joka on yksi MSS:n tarjoamista koskevan yhteisen valintamenettelyn päätteeksi valituista operaattoreista, kehitti järjestelmän, jonka avulla verkkoyhteyspalveluja voidaan tarjota Euroopan yläpuolella lentävissä lentokoneissa European Aviation Network ‑nimisen järjestelmän (jäljempänä EAN-järjestelmä), joka perustuu maanpäällisiin tukiasemiin ja satelliittilaitteistoihin, avulla.
11
Inmarsat haki kansallisilta sääntelyviranomaisilta tarvittavia valtuutuksia hyödyntääkseen EAN-järjestelmää sille valintapäätöksessä osoitettua taajuutta käyttäen.
12
Kantaja lähetti 2.8.2016 komissiolle kirjeen, jossa se vaati komissiota toimimaan estääkseen kansallisia sääntelyviranomaisia myöntämästä Inmarsatille valtuutuksia 2 GHz:n taajuusalueen käyttämiseen EAN-järjestelmän käyttöön ottamiseksi ilman uutta hakuilmoitusta yhteisen valintamenettelyn mukaisesti, sellaisena kuin siitä säädetään MSS-päätöksen 3–6 artiklassa, yhdenmukaistetun tuloksen varmistamiseksi. Se väitti tässä yhteydessä lähinnä, että mainittu järjestelmä merkitsi 2 GHz:n taajuusalueen täysin uutta käyttöä, koska sen käyttötarkoitukset olivat perustavanlaatuisesti erilaisia kuin se, joka kyseisessä päätöksessä ja kyseisessä yhteisessä valintamenettelyssä esitettiin, eli yleiseurooppalaisten ja yleiskattavien satelliittivälitteisten matkaviestintäpalvelujen tarjoaminen.
13
Komissio vastasi 31.10.2016 sähköpostilla kantajan 2.8.2016 päivättyyn kirjeeseen ja ilmoitti, ettei se ollut tehnyt mitään päätöstä hakemuksesta, joka koski yhden valitun operaattorin valtuuttamista käyttämään 2 GHz:n taajuusaluetta satelliittivälitteisiin matkaviestintäpalveluihin, ja että toimivaltaisten kansallisten viranomaisten oli ”joka tapauksessa” käsiteltävä tätä kysymystä.
14
Koska kantaja ei ollut tyytyväinen komission 31.10.2016 antamaan vastaukseen, se lähetti 22.12.2016 komissiolle kirjeen, jossa se vaati komissiota määrittelemään kantansa kantajan 2.8.2016 päivätyssä kirjeessään esittämään kehotukseen, jotta komissio täyttäisi toimintavelvollisuutensa, joka sillä on SEU 17 artiklan, MSS-päätöksen 9 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan ja sen johdanto-osan 22 perustelukappaleen sekä valtuutusdirektiivin johdanto-osan 24 ja 35 perustelukappaleen ja puitedirektiivin 19 artiklan perusteella.
15
Komissio vastasi kantajan 22.12.2016 päivättyyn kirjeeseen 14.2. ja 21.2.2017 päivätyillä kirjeillä.
16
Komissio vahvisti 14.2.2017 päivätyssä kirjeessään, että kuten se oli jo todennut kantajalle 31.10.2016 lähettämässään sähköpostissa, se ei ollut tehnyt mitään päätöstä hakemuksesta, joka koski yhden valitun operaattorin valtuuttamista käyttämään 2 GHz:n taajuusaluetta satelliittivälitteisiä matkaviestintäpalveluja tarjoavia järjestelmiä varten, ja että toimivaltaisten kansallisten viranomaisten oli ”joka tapauksessa” käsiteltävä tätä kysymystä. Se totesi lisäksi yhtäältä, että vaikka se valvoi markkinoiden kehitystä ja tätä koskevaa sääntelyä muun muassa viestintäkomiteassa ja kyseisen komitean MSS-työryhmässä, satelliittivälitteisiä matkaviestintäpalveluja tarjoavia järjestelmiä ja niiden operaattoreita koskevat täytäntöönpanotoimet toteutetaan kansallisella tasolla, ja toisaalta, että se vain helpotti jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä täytäntöönpanopäätöksen mukaisesti. Se lisäsi, ettei 2 GHz:n taajuusalueen käyttötarkoitusta, sellaisena kuin siitä säädetään MSS-päätöksessä, ollut tarkoitus määritellä uudelleen eikä se ollut yksilöinyt mitään seikkaa, joka voisi johtaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aloittamiseen jäsenvaltiota vastaan MSS-päätöksellä säännellyllä alalla toteutettavien todellisten tai mahdollisten kansallisten toimenpiteiden vuoksi, kun kyse on siitä, että kyseiset kansalliset viranomaiset harjoittavat lupa- tai täytäntöönpanotehtäviään kyseisen päätöksen mukaisesti.
17
Komissio täsmensi 21.2.2017 päivätyssä kirjeessään, että sovellettavassa oikeudellisessa kehyksessä ei anneta sille tältä osin erityistä toimivaltaa eikä se näin ollen voinut toimia tehdäkseen päätöksen, jolla jäsenvaltiota estetään antamasta Inmarsatille valtuutusta käyttää 2 GHz:n taajuusaluetta tarjotakseen ilma-maa‑ratkaisuja lentokoneisiin tarkoitettuja verkkoyhteyspalveluja varten.
II Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
18
Kantaja nosti nyt käsiteltävänä olevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 24.4.2017 toimittamallaan kannekirjelmällä.
19
Eutelsat pyysi unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 18.7.2017 toimittamallaan kirjelmällä saada osallistua oikeudenkäyntiin nyt käsiteltävässä asiassa tukeakseen kantajan vaatimuksia. Unionin yleisen tuomioistuimen toisen jaoston puheenjohtaja hyväksyi kyseisen pyynnön 12.9.2017 antamallaan määräyksellä. Eutelsat toimitti väliintulokirjelmänsä ja asianosaiset toimittivat sitä koskevat huomautuksensa asetetuissa määräajoissa.
20
Alankomaiden kuningaskunta pyysi unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 10.8.2017 toimittamallaan kirjelmällä saada osallistua oikeudenkäyntiin nyt käsiteltävässä asiassa tukeakseen kantajan vaatimuksia. Unionin yleisen tuomioistuimen toisen jaoston puheenjohtaja hyväksyi kyseisen pyynnön 15.9.2017 antamallaan ratkaisulla. Alankomaiden kuningaskunta toimitti väliintulokirjelmänsä ja asianosaiset toimittivat sitä koskevat huomautuksensa asetetuissa määräajoissa.
21
Inmarsat ja EchoStar pyysivät unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 22.8. ja 23.8.2017 toimittamillaan kirjelmillä saada osallistua oikeudenkäyntiin nyt käsiteltävässä asiassa tukeakseen komission vaatimuksia. Unionin yleisen tuomioistuimen toisen jaoston puheenjohtaja hyväksyi nämä pyynnöt 11.10.2017 antamillaan määräyksillä. Inmarsat ja EchoStar toimittivat väliintulokirjelmänsä ja asianosaiset toimittivat niitä koskevat huomautuksensa asetetuissa määräajoissa.
22
Kantaja, jota Alankomaiden kuningaskunta ja Eutelsat tukevat, vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
toteaa komission laiminlyönnin
–
toissijaisesti kumoaa kokonaan tai osittain komission päätöksen, joka sisältyy sen 14.2. ja 21.2.2017 päivättyihin kirjeisiin.
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
23
Komissio, jota EchoStar ja Inmarsat tukevat, vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
jättää laiminlyöntikanteen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää sen perusteettomana
–
jättää kumoamiskanteen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää sen perusteettomana
–
velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
24
Unionin yleisen tuomioistuimen toinen jaosto (aiempi kokoonpano) päätti 10.4.2019 lykätä nyt esillä olevan asian käsittelyä unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan a ja d alakohdan perusteella, kunnes tuomio asiassa C‑100/19 julistetaan. Koska tuomio Viasat UK ja Viasat (C‑100/19, EU:C:2020:174) annettiin 5.3.2020, nyt esillä olevan asian käsittelyä jatkettiin kyseisestä päivästä lähtien.
25
Koska unionin yleisen tuomioistuimen jaostojen kokoonpanoa muutettiin työjärjestyksen 27 artiklan 5 kohdan mukaisesti, esittelevä tuomari määrättiin kymmenenteen jaostoon, jonka ratkaistavaksi nyt käsiteltävä asia näin ollen siirrettiin.
26
Unionin yleinen tuomioistuin päätti kymmenennen jaoston ehdotuksesta siirtää asian työjärjestyksen 28 artiklan mukaisesti laajennetun ratkaisukokoonpanon käsiteltäväksi.
27
Unionin yleinen tuomioistuin (kymmenes jaosto) päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa suullisen käsittelyn ja pyysi työjärjestyksen 89 artiklan mukaisena prosessinjohtotoimenpiteenä asianosaisia vastaamaan kirjallisiin kysymyksiin. Asianosaiset noudattivat tätä pyyntöä asetetussa määräajassa.
III Oikeudellinen arviointi
28
Kantaja vaatii ensisijaisesti komission laiminlyönnin toteamista, koska se katsoo, ettei komissio ole lopettanut väitettyä laiminlyöntiään.
29
Kantaja katsoo toissijaisesti, että komissio on tehnyt tulkintavirheitä siltä osin kuin on kyse sen toimivallan laajuudesta satelliittivälitteisten matkaviestintäpalvelujen alalla, ja vaatii komission 14.2. ja 21.2.2017 päivättyihin kirjeisiin, jotka on osoitettu kantajalle vastauksena kantajan 22.12.2016 päivättyyn kirjeeseen, sisältyvän päätöksen kumoamista.
A Laiminlyöntikanne
30
Kantaja väittää, että komissio on lainvastaisesti jättänyt toteuttamatta tarvittavat toimenpiteet estääkseen 2 GHz:n taajuusalueen käytön, jonka väitetään poikkeavan yhteisen valintamenettelyn kohteena olleesta käytöstä, ja varmistaakseen yleiseurooppalaisten satelliittivälitteisten matkaviestintäpalveluiden, joilla taataan yleiskattavuus tällä taajuusalueella, yhdenmukaistettujen sisämarkkinoiden säilyttämisen.
31
Ensisijaisesti komissio katsoo, etteivät laiminlyöntikanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset täyty. Toissijaisesti se katsoo, että tämä vaatimus on perusteeton.
32
Laiminlyönnin toteamista koskevan vaatimuksen tutkittavaksi ottamisesta komissio, jota Inmarsat tukee, väittää yhtäältä, että se on määritellyt kantansa kantajan toimintakehotuksen seurauksena, ja toisaalta, ettei tämän vaatimuksen kohde vastaa virallisen kehotuksen kohdetta, koska komissiota ei ole muodollisesti kehotettu osoittamaan erikseen Inmarsille toimea, jotta sitä estettäisiin käyttämästä 2 GHz:n taajuusaluetta, tai toimimaan välttääkseen sisämarkkinoiden pirstoutumisen eikä se tämän vuoksi ole voinut määritellä tältä osin kantaansa. Komissio katsoo määritelleensä kantansa selvästi kantajan toimintakehotuksen jälkeen, vaikka tämä vastaus ei johtanutkaan kantajan vaatimien toimenpiteiden toteuttamiseen. Lopuksi komissio katsoo, että laiminlyöntikanne on jätettävä tutkimatta myös siltä osin kuin tietyt toimet, jotka komission olisi mahdollisesti tehtävä toimintakehotuksen mukaisesti, kuuluvat sen harkintavaltaan eivätkä tällaiset toimet missään tapauksessa koske kantajaa suoraan ja erikseen.
33
Tältä osin on määritettävä, mikä on kantajan toimintakehotuksen kohde nyt käsiteltävässä asiassa. Tällä virallisella kehotuksella nimittäin rajataan ne puitteet, joissa laiminlyönnin toteamista koskeva vaatimus voidaan esittää siinä tapauksessa, että komissio ei ole määritellyt kantaansa. Tällaisen kohteen määrittäminen mahdollistaa lisäksi muun muassa sen selvittämisen, onko komissio tosiasiallisesti määritellyt kantansa kyseisen toimintakehotuksen jälkeen.
1.
Kantajan toimintakehotuksen kohde ja ne puitteet, joissa laiminlyönnin toteamista koskeva vaatimus voitiin esittää
34
Komissio väittää yhtäältä, että kantaja kehotti 22.12.2016 päivätyssä kirjeessään sitä osoittamaan jonkinlaisen toimen (päätöksen tai lausunnon) kansallisille sääntelyviranomaisille estääkseen niitä myöntämästä Inmarsatille valtuutuksia 2 GHz:n taajuusalueen tiettyihin käyttötarkoituksiin, kun taas nyt käsiteltävän laiminlyönnin toteamista koskevan vaatimuksen yhteydessä se vaatii unionin yleistä tuomioistuinta toteamaan, ettei komissio ole toteuttanut toimenpiteitä estääkseen tämän taajuusalueen toisenlaisen käytön. Komission mukaan viimeksi mainittu toimenpide voi edellyttää yleisesti sovellettavaa toimea tai Inmarsatille erikseen osoitettua toimea, jolloin on arvioitava hyvin erilaisia seikkoja.
35
Komissio väittää toisaalta, että kantaja vaatii unionin yleistä tuomioistuinta toteamaan, että komissio syyllistyi tuottamukselliseen laiminlyöntiin, kun se ei toteuttanut mitään toimenpiteitä turvatakseen yleiseurooppalaisten yleiskattavuuden takaavien 2 GHz:n taajuusalueella toimivien satelliittivälitteisten matkaviestintäpalvelujen yhdenmukaistetut sisämarkkinat, vaikka sitä ei ole selvästi kehotettu toimimaan tältä osin. Komissio katsoo, ettei 22.12.2016 päivätty kantajan kirje sisällä tarvittavia tietoja, jotta se voisi määritellä kantansa tekemällä päätöksen tai ehdottamalla päätösehdotusta unionin lainsäätäjille sisämarkkinoiden pirstoutumisen välttämiseksi, sillä kyseisessä kirjeessä ei ole mitään tätä koskevaa viittausta. Komission mukaan kantajan on kuitenkin esitettävä konkreettisesti kyseisen päätöksen sisältö.
36
Kantaja katsoo, ettei viralliselle kehotukselle ole olemassa mitään erityistä muotovaatimusta ja että kantajan 22.12.2016 päivätyllä kirjeellä komissiolle osoittama kehotus oli riittävän täsmällinen, jotta komissio saattoi saada konkreettisesti tietoonsa sen päätöksen sisällön, jonka kantaja kehotti sitä tekemään, kun otetaan erityisesti huomioon sen 2.8.2016 päivätyn kirjeen selkeä sanamuoto.
37
Lisäksi kantaja väittää, että se analysoi 22.12.2016 päivätyssä kirjeessään perussopimuksissa komissiolle ”yhteismarkkinoiden asianmukaisen toiminnan” yhteydessä asetettuja velvollisuuksia ja sen toimivaltaa ”korjata esteitä” sisämarkkinoilla, joita voisi ilmetä silloin, kun kansallisten sääntelyviranomaisten välillä uhkaa olla erimielisyyksiä, kuten käsiteltävässä asiassa.
38
Tältä osin on muistutettava, että SEUT 265 artiklan toisen kohdan mukaan laiminlyöntikanne otetaan käsiteltäväksi vain, jos kyseistä toimielintä on ensin kehotettu tekemään ratkaisu. Tämä toimielimelle esitetty kehotus on olennainen muotovaatimus ja sen perusteella alkaa yhtäältä kulua kahden kuukauden määräaika, jonka kuluessa toimielimellä on velvollisuus määritellä kantansa, ja toisaalta määräytyvät rajat, joissa kanne voidaan nostaa siinä tapauksessa, että toimielin ei määrittele kantaansa. Vaikka kehotuksen esittämiselle ei ole asetettu mitään erityistä muotovaatimusta, on kuitenkin välttämätöntä, että kehotus on riittävän selvä ja täsmällinen, jotta komissiolla on mahdollisuus saada tietää konkreettisesti sen päätöksen sisältö, jota siltä pyydetään, ja että siitä käy ilmi, että sen tarkoituksena on velvoittaa komissio määrittelemään kantansa (ks. tuomio 3.6.1999, TF1 v. komissio, T‑17/96, EU:T:1999:119, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; tuomio 29.9.2011, Ryanair v. komissio, T‑442/07, ei julkaistu, EU:T:2011:547, 22 kohta).
39
Laiminlyöntikanteen ja kehotuksen sanamuotojen ei kuitenkaan tarvitse olla identtisiä. Tällaisen kanteen yhteydessä kantaja ei nimittäin voi vaatia, että unionin yleinen tuomioistuin velvoittaisi komission toteuttamaan laiminlyödyn toimen, vaan ainoastaan tarvittaessa toteamaan, että komissio on toiminut perustamissopimuksen vastaisesti laiminlyöden velvoitteitaan, koska se ei ole toteuttanut vaadittuja toimenpiteitä (ks. vastaavasti tuomio 8.6.2000, Camar ja Tico v. komissio ja neuvosto, T‑79/96, T‑260/97 ja T‑117/98, EU:T:2000:147, 67 kohta). Tämän kanteen luonne itsessään ei näin ollen edellytä, että kantaja esittäessään vaatimuksiaan unionin yleiselle tuomioistuimelle käyttäisi samoja sanamuotoja kuin komissiolle osoittamassaan kehotuksessa.
40
Tässä yhteydessä on korostettava, että kantajan toimintakehotuksen kohde ilmenee muun muassa sen 22.12.2016 päivätyn kirjeen otsikosta, jonka sanamuoto on seuraava:
”SEUT 265 artiklan toisen kohdan mukainen kehotus, jossa komissiota kehotetaan hyväksymään [kantajan] 2.8.2016 esittämä vaatimus tehdä lopullinen päätös, jotta kansallisia sääntelyviranomaisia estettäisiin antamasta myönteistä päätöstä Inmarsatin hakemukseen saada valtuutus [2 GHz:n] taajuusalueen käyttämiseen ilma-maa‑ratkaisujen tarjoamiseen lentokoneisiin tarkoitettuja verkkoyhteyspalveluja varten.”
41
Lisäksi esitettyään kaikki ne oikeussäännöt, joiden perusteella se katsoo, että komissiolla on velvollisuus toimia, kantaja toistaa kyseessä olevan vaatimuksen seuraavin sanamuodoin, jotka ovat erilaiset mutta olennaisilta osin samankaltaiset:
”[Kantaja] vaati näin ollen komissiota toimimaan kiireellisesti estääkseen kansallisia sääntelyviranomaisia antamasta Inmarsatille valtuutusta käyttää [2 GHz:n] taajuusaluetta lentokoneisiin tarkoitettujen verkkoyhteyspalvelujen tarjoamiseen ilman uutta tarjouspyyntöä [tämän] taajuusalueen käyttöoikeuden myöntämisestä.”
42
Lisäksi kantaja vaati 22.12.2016 päivätyssä kirjeessään nimenomaisesti ja muodollisesti komissiota toteuttamaan kyseessä olevan vaatimuksen edellyttämät toimet. Näissä olosuhteissa kyseistä kirjettä on pidettävä SEUT 265 artiklassa tarkoitettuna kehotuksena, kun otetaan huomioon kaikki 2.8.2016 päivätyssä kirjeessä seikkaperäisesti esitetyt seikat (ks. vastaavasti tuomio 3.6.1999, TF1 v. komissio, T‑17/96, EU:T:1999:119, 42 kohta).
43
Näin ollen on tutkittava, sisältääkö komissiolle 22.12.2016 osoitettu kehotus, luettuna kantajan 2.8.2016 päivätyn kirjeen valossa, 2 GHz:n taajuusalueen ”perustavanlaatuisesti erilaisen” käytön ja sisämarkkinoiden pirstoutumisen estämistä koskevan toimintakehotuksen, joka on riittävän selvä ja täsmällinen, jotta komissiolla on mahdollisuus saada tietää konkreettisesti sen päätöksen sisältö, jota siltä pyydetään, ja ilmeneekö tästä toimintakehotuksesta, että sen tarkoituksena on velvoittaa komissio määrittelemään kantansa edellä 38 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.
44
Tältä osin on ensinnäkin todettava, että 2.8.2016 päivätyssä kirjeessään kantaja oli muun muassa ilmaissut näkemyksensä siitä, että jos kansalliset sääntelyviranomaiset olisivat myöntäneet Inmarsatille EAN-järjestelmää koskevat valtuutukset, tämä olisi 2 GHz:n taajuusalueen ”perustavanlaatuisesti erilaista” käyttöä kuin unionin lainsäätäjän suunnittelema käyttö.
45
Kun kantaja vaatii unionin yleistä tuomioistuinta toteamaan komission laiminlyönnin siltä osin kuin se ei ole toteuttanut toimenpiteitä ”estääkseen kansallisia sääntelyviranomaisia antamasta ilman minkäänlaista yhteensovittamista Inmarsatille valtuutusta käyttää 2 GHz:n taajuusaluetta pääasiallisesti ilma-maa‑verkkojen tarjoamiseen” ja estääkseen 2 GHz:n taajuusalueen ”perustavanlaatuisesti erilaisen” käytön, tämä vaatimus ei ole sen kehyksen ulkopuolella, jonka puitteissa laiminlyöntikanne voitiin nostaa, sellaisena kuin se on määritetty komissiolle 22.12.2016 osoitetulla kehotuksella, luettuna kantajan 2.8.2016 päivätyn kirjeen valossa, toisin kuin komissio aineellisesti väittää.
46
Sama koskee kantajan vaatimusta, jossa se vaatii unionin yleistä tuomioistuinta toteamaan, että komissio toimi lainvastaisesti, kun se ei ”estänyt 2 GHz:n taajuusalueen toisenlaista käyttöä”.
47
Kuten komissio väittää, laiminlyönnin toteamista koskeva vaatimus on sitä vastoin jätettävä tutkimatta siltä osin kuin kantaja vaatii unionin yleistä tuomioistuinta toteamaan, että komissio on lainvastaisesti jättänyt antamatta Inmarsatille erikseen osoitetun toimen, jolla sitä estettäisiin käyttämästä 2 GHz:n taajuusaluetta ilma-maa‑järjestelmänsä tarjoamiseen lentokoneisiin tarkoitettuja verkkoyhteyspalveluja varten. Vastauksessaan unionin yleisen tuomioistuimen esittämään kirjalliseen kysymykseen ja istunnossa kantaja nimittäin totesi, että yksi niistä toimista, jotka komissio olisi toimintakehotuksen mukaan toimivaltainen toteuttamaan, oli Inmarsatille osoitettu ”virallinen kehotus”, jolla sitä kielletään käyttämästä 2 GHz:n taajuusaluetta EAN-järjestelmän hyödyntämistä varten. Komissiolle 22.12.2016 osoitetussa kehotuksessa tai 2.8.2016 päivätyssä kirjeessään, johon komissio viittaa, kantaja ei kuitenkaan kehottanut komissiota toteuttamaan tällaista Inmarsatille osoitettua toimea. Tämän suuntaista toimintakehotusta ei voida johtaa myöskään siitä asiayhteydestä, jossa kantaja osoitti kyseisen kehotuksen ja kyseisen kirjeen komissiolle ja joka koski selvästi sellaisen toimen antamista, jonka tarkoituksena oli estää kansallisia sääntelyviranomaisia myöntämästä valtuutuksia Inmarsatille, kun otetaan huomioon muun muassa tämän taajuusalueen käyttö, joka ei kantajan mukaan vastaa yhdenmukaistettua käyttötarkoitusta eikä valintapäätöstä.
48
Näin ollen komission esittämä oikeudenkäyntiväite, jonka mukaan tämän vaatimuksen kohde ei vastaa kehotuksen kohdetta, on osittain perusteltu.
49
Toiseksi on todettava, että kantajan komissiolle osoittama toimintakehotus perustuu siihen lähtökohtaan, että komission olisi toimittava silloin, kun on olemassa riski siitä, että satelliittivälitteisten matkaviestintäpalveluiden sisämarkkinoiden yhdenmukaistaminen vaarantuu. Tältä osin kantaja tukeutui SEU 17 artiklaan ja komission tehtävään ”perussopimusten valvojana” varmistaa unionin oikeuden noudattaminen sekä toimivaltaan, joka komissiolla sen mukaan on puitedirektiivin 19 artiklan ja valtuutusdirektiivin johdanto-osan 35 perustelukappaleen nojalla, jotta se voi seurata satelliittivälitteisten matkaviestintäpalvelujen sisämarkkinoiden toimintaa.
50
Tältä osin on huomautettava, että oikeuskäytännön mukaan kehotuksessa on annettava tietoja vaaditun toimen sisällöstä, mutta missään ei edellytetä, että tässä muotoilussa vaadittu toimi kuvattaisiin pienintä yksityiskohtaa myöten (ks. vastaavasti tuomio 8.7.1970, Hake v. komissio, 75/69, EU:C:1970:65, 4–10 kohta ja tuomio 22.5.1985, parlamentti v. neuvosto, 13/83, EU:C:1985:220, 35–37 kohta).
51
Nyt käsiteltävässä asiassa komissio saattoi päätellä sille 22.12.2016 osoitetusta kehotuksesta, luettuna yhdessä kantajan 2.8.2016 päivätyn kirjeen kanssa, että toimesta, jonka kantaja pyysi sitä toteuttamaan, oli seurattava, että sisämarkkinat, joilla 2 GHz:n taajuusaluetta käytetään satelliittivälitteisiin matkaviestintäpalveluihin, sellaisena kuin ne oli luotu sovellettavassa oikeudellisessa kehyksessä, turvataan. Lisäksi on todettava kantajan tavoin, että komissio vastasi 21.2.2017 päivätyssä kirjeessä, että sen yksiköt ”seura[sivat] markkinoiden kehitystä ja sääntelyä”.
52
Edellä esitetyn perusteella on todettava yhtäältä, että – toisin kuin komissio väittää – kehotus oli riittävän täsmällinen ja selvä sen toimen sisällön osalta, joka komissiota kehotettiin toteuttamaan, jotta komissio voisi sen perusteella määritellä kantansa toimenpiteisiin, joihin on ryhdyttävä, jotta kansallisia sääntelyviranomaisia estettäisiin myöntämästä Inmarsatille valtuutuksia satelliittivälitteisten matkaviestintäpalvelujen sisämarkkinoiden turvaamiseksi.
53
Toisaalta laiminlyöntikanne on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin kantaja vaatii unionin yleistä tuomioistuinta toteamaan, että komissio on lainvastaisesti jättänyt toteuttamatta Inmarsatille erikseen osoitetun toimen, jonka tarkoituksena on estää sitä käyttämästä 2 GHz:n taajuusaluetta ilma-maa‑järjestelmänsä tarjoamiseen lentokoneisiin tarkoitettuja verkkoyhteyspalveluja varten.
2.
Kysymys siitä, onko komissio määrittänyt kantansa kantajan toimintakehotuksen seurauksena
54
Komissio väittää, että se määritti 14.2. ja 21.2.2017 päivätyissä kirjeissään kantansa kantajan sen kehotuksen seurauksena, jolla pyrittiin siihen, että komissio toteuttaa toimen estääkseen kansallisia sääntelyviranomaisia myöntämästä Inmarsatille valtuutuksia 2 GHz:n taajuusalueen käyttämiseen ilma-maa‑ratkaisujen tarjoamiseksi lentokoneisiin tarkoitettuja verkkoyhteyspalveluja varten. Se katsoo määrittäneensä kantansa selvästi kyseisen toimintakehotuksen jälkeen, vaikka tämä vastaus ei johtanutkaan kantajan vaatimien toimenpiteiden toteuttamiseen.
55
Vastauskirjelmässään kantaja kiistää komission väitteet ja väittää, että komission sen esittämään toimintakehotukseen antama vastaus, sellaisena kuin se ilmaistiin komission 14.2. ja 21.2.2017 päivätyissä kirjeissä, vastasi laiminlyöntiä. Kantaja totesi kuitenkin unionin yleisen tuomioistuimen kirjallisiin kysymyksiin antamassaan vastauksessa, että oli ”kiistatonta, että [kyseisissä kirjeissä] komissio [oli määrittänyt] kantansa ja että tämä kanta [vastasi] [sen toimintakehotuksen] hylkäämistä”. Unionin yleisen tuomioistuimen kysyttyä tästä seikasta istunnossa kantaja vahvisti, ettei se enää kiistänyt sitä, että komissio oli määrittänyt kantansa sen toimintakehotuksen seurauksena, mikä kirjattiin istuntopöytäkirjaan.
56
Tältä osin on muistutettava, että SEUT 265 artiklan toisen kohdan mukaan laiminlyöntikanne ”otetaan käsiteltäväksi vain, jos kyseistä toimielintä, elintä tai laitosta on ensin kehotettu tekemään ratkaisu. Jollei toimielin, elin tai laitos ole määritellyt kantaansa kahden kuukauden kuluessa mainitusta kehotuksesta, kanne voidaan panna vireille uuden kahden kuukauden määräajan kuluessa”.
57
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 265 artiklassa vahvistetut laiminlyöntikanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset eivät täyty, kun toimielin, jota on kehotettu toimimaan, on määrittänyt kantansa kyseisen kehotuksen seurauksena ennen kanteen nostamista (ks. tuomio 21.7.2016, Nutria v. komissio, T‑832/14, ei julkaistu, EU:T:2016:428, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
58
Käsiteltävässä asiassa komission 14.2. ja 21.2.2017 päivätyistä kirjeistä ilmenee, että komissio katsoi, ettei se voinut toimivallan puuttumisen vuoksi toimia sen jälkeen, kun kantaja oli kehottanut komissiota ryhtymään toimenpiteisiin estääkseen kansallisia sääntelyviranomaisia myöntämästä Inmarsatille valtuutuksia 2 GHz:n taajuusalueen käyttämiseen EAN-järjestelmän hyödyntämistä varten niiden sisämarkkinoiden turvaamiseksi, jotka ovat seurausta tämän taajuusalueen käytön satelliittivälitteisiin matkaviestintäpalveluihin yhdenmukaistamisesta. Näin ollen kyse on kieltäytymisestä toteuttaa toimenpiteitä.
59
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä kuitenkin ilmenee, että toimielin ei syyllisty laiminlyöntiin, ei pelkästään silloin, kun se antaa toimen, joka tyydyttää kantajan vaatimukset, vaan myös silloin, kun se kieltäytyy kyseisen toimen toteuttamisesta ja vastaa sille esitettyyn kehotukseen esittäen syyt, joiden vuoksi se katsoo, ettei kyseistä toimea ole syytä antaa tai ettei sillä ole toimivaltaa tehdä sitä (ks. määräys 7.12.2017, Techniplan v. komissio, T‑853/16, ei julkaistu, EU:T:2017:928,22 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; ks. vastaavasti myös tuomio 8.3.1972, Nordgetreide v. komissio, 42/71, EU:C:1972:16, 4 kohta; tuomio 24.11.1992, Buckl ym. v. komissio, C‑15/91 ja C‑108/91, EU:C:1992:454, 15 ja 20 kohta ja määräys 8.12.2005, Campailla v. komissio, C‑211/05 P, ei julkaistu, EU:C:2005:760, 17 kohta).
60
Kyseessä olevan toimielimen ilmaisema kieltäytyminen toimimasta kehotuksen mukaan merkitsee kannan määrittämistä, joka lopettaa laiminlyönnin (määräys 4.5.2005, Holcim (France) v. komissio, T‑86/03, EU:T:2005:157, 36 kohta ja tuomio 21.7.2016, Nutria v. komissio, T‑832/14, ei julkaistu, EU:T:2016:428, 44 kohta; ks. vastaavasti myös tuomio 19.11.2013, komissio v. neuvosto, C‑196/12, EU:C:2013:753, 22–31 kohta).
61
Näin ollen on todettava, että nyt käsiteltävänä olevassa asiassa komissio on lopettanut laiminlyönnin, josta sitä arvosteltiin, ennen kanteen nostamista. Näin ollen laiminlyöntivaatimus on jätettävä tutkimatta.
62
Edellä esitetyn perusteella ei ole tarpeen tutkia komission väitettä, jonka mukaan laiminlyöntikanne on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin tietyt toimet, jotka sen olisi mahdollisesti tehtävä kantajan toimintakehotuksen mukaisesti, kuuluvat sen harkintavaltaan eivätkä ne näin ollen voi olla tällaisen vaatimuksen kohteena ja koska tällaiset toimet eivät missään tapauksessa koske kantajaa suoraan ja erikseen.
B Kumoamisvaatimus
63
Kantaja katsoo, että komissio teki sille osoittamissaan 14.2. ja 21.2.2017 päivätyissä kirjeissä oikeudellisen virheen katsoessaan, että yksinomaan jäsenvaltioiden asiana oli tehdä päätöksiä, jotka koskevat valtuutusten antamista 2 GHz:n taajuusalueen käyttämiseen valituille satelliittivälitteisten matkaviestintäpalvelujen operaattoreille ja näiden valtuutusten täytäntöönpanoa. Se väittää, että komissiolla on toimivalta ryhtyä asianmukaisiin toimenpiteisiin estääkseen jäsenvaltioita myöntämästä valtuutuksia Inmarsatille ja estääkseen satelliittivälitteisten matkaviestintäpalvelujen sisämarkkinoiden pirstoutumisen.
64
Komissio katsoo, että kumoamisvaatimus on jätettävä tutkimatta muun muassa sillä perusteella, että sen 14.2. ja 21.2.2017 päivätyt kirjeet eivät ole sitovia eivätkä ne ole sellaisinaan SEUT 263 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitettuja kannekelpoisia toimia.
65
Toissijaisesti komissio väittää, ettei kumoamisvaatimus ole perusteltu, sillä – koska sillä ei ole toimivaltaa toteuttaa kantajan vaatimia toimia – se ei tehnyt oikeudellista virhettä, kun se vastasi toimintakehotukseen tällä tavoin 14.2. ja 21.2.2017 päivätyissä kirjeissään.
1.
Päätös, joka sisältyy 14.2. ja 21.2.2017 päivättyihin kirjeisiin, ja unionin yleisen tuomioistuimen harjoittama laillisuusvalvonta
66
Komissio, jota Inmarsat tukee, katsoo, etteivät sen 14.2. ja 21.2.2017 päivätyt kirjeet ole SEUT 263 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitettuja kannekelpoisia toimia. Komissio tukeutuu oikeuskäytäntöön ja katsoo, että kyseiset kirjeet sisältävät yhtäältä pelkän kantajalle osoitetun tiedon, jonka mukaan komissio ei ole tehnyt mitään päätöstä ”vastauksena MSS-valtuutuksia koskevaan hakemukseen”, ja toisaalta oikeudellisen lausunnon, jonka mukaan tällainen päätös kuuluu joka tapauksessa toimivaltaisten kansallisten viranomaisten toimivaltaan. Se katsoo lisäksi, että kantajan näkemys, jonka mukaan nämä kirjeet vaikuttavat selvästi sen oikeudelliseen asemaan, on puhtaasti spekulatiivinen, koska se perustuu useisiin olettamiin.
67
Kantaja, jota Alankomaiden kuningaskunta tukee, katsoo, että komission 14.2. ja 21.2.2017 päivätyt kirjeet sisältävät päätöksen, josta voidaan nostaa kumoamiskanne. Sen mukaan nämä kirjeet sisältävät komission lopullisen kannan, jonka mukaan se kieltäytyi ryhtymästä toimenpiteisiin kantajan kehotuksesta toteuttaa toimenpiteitä estääkseen kansallisia sääntelyviranomaisia myöntämästä Inmarsatille valtuutuksia 2 GHz:n taajuusalueen käyttämiseen EAN-järjestelmän hyödyntämistä varten niiden sisämarkkinoiden turvaamiseksi, jotka ovat seurausta tämän taajuusalueen käyttämisen satelliittivälitteisiin matkaviestintäpalveluihin yhdenmukaistamisesta.
68
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kumoamiskanteen kohteeksi kelpaavia toimia ovat ainoastaan sellaiset toimenpiteet, joilla on sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa kolmansien etuihin muuttaen näiden oikeusasemaa selvästi (tuomio 31.3.1971, komissio v. neuvosto, 22/70, EU:C:1971:32, 42 kohta; tuomio 2.3.1994, parlamentti v. neuvosto, C‑316/91, EU:C:1994:76, 8 kohta ja tuomio 13.10.2011, Deutsche Post ja Saksa v. komissio, C‑463/10 P ja C‑475/10 P, EU:C:2011:656, 36 kohta).
69
Sen määrittämiseksi, onko toimella tai päätöksellä, jota on vaadittu kumottavaksi, tällaisia oikeusvaikutuksia, on tukeuduttava erityisesti toimen asiasisältöön (tuomio 11.11.1981, IBM v. komissio, 60/81, EU:C:1981:264, 9 kohta) ja niiden laatijoiden aikomukseen (tuomio 17.7.2008, Athinaïki Techniki v. komissio, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, 42 kohta, ja tuomio 26.1.2010, Internationaler Hilfsfonds v. komissio, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, 52 kohta). Toimen tai päätöksen muodolla ei sen sijaan lähtökohtaisesti ole merkitystä, kun kyse on siitä, voiko tämä toimi tai päätös olla kumoamiskanteen kohteena (ks. vastaavasti tuomio 11.11.1981, IBM v. komissio, 60/81, EU:C:1981:264, 9 kohta ja tuomio 7.7.2005, Le Pen v. parlamentti, C‑208/03 P, EU:C:2005:429, 46 kohta).
70
Kuten edellä 58–60 kohdasta ilmenee, nyt käsiteltävässä asiassa komissio määritteli 14.2. ja 21.2.2017 päivätyissä kirjeissään kantansa kantajan kehotuksesta ryhtyä toimenpiteisiin, jotta kansallisia sääntelyviranomaisia estettäisiin myöntämästä Inmarsatille valtuutuksia 2 GHz:n taajuusalueen käyttämiseen EAN-järjestelmän hyödyntämistä varten niiden sisämarkkinoiden turvaamiseksi, jotka ovat seurausta tämän taajuusalueen käyttämisen satelliittivälitteisiin matkaviestintäpalveluihin yhdenmukaistamisesta, koska se katsoi, ettei se voinut toimia toimivallan puuttumisen vuoksi. Toisin kuin komissio väittää, kyseiset kirjeet eivät sisällä pelkkää tiedonantoa tai oikeudellista lausuntoa, vaan niitä on pidettävä kieltäytymisenä toimimasta.
71
Tältä osin on muistutettava, että kyseessä olevan toimielimen kieltäytyminen toimimasta kehotuksen mukaisesti on lähtökohtaisesti SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi (ks. vastaavasti määräys 4.5.2005, Holcim (France) v. komissio, T‑86/03, EU:T:2005:157, 36 kohta; tuomio 21.7.2016, Nutria v. komissio, T‑832/14, ei julkaistu, EU:T:2016:428, 44 kohta ja määräys 7.12.2017, Techniplan v. komissio, T‑853/16, ei julkaistu, EU:T:2017:928, 20 kohta).
72
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee kuitenkin myös, että jos komission päätös on luonteeltaan kielteinen, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, sitä on arvioitava sen vaatimuksen luonteen pohjalta, johon se on annettu vastauksena (tuomio 8.3.1972, Nordgetreide v. komissio, 42/71, EU:C:1972:16, 5 kohta; tuomio 24.11.1992, Buckl ym. v. komissio, C‑15/91 ja C‑108/91, EU:C:1992:454, 22 kohta ja määräys 13.3.2007, Arizona Chemical ym. v. komissio, C‑150/06 P, ei julkaistu, EU:C:2007:164, 22 kohta). Erityisesti kieltäytyminen on toimi, josta voidaan nostaa SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kumoamiskanne, jos toimi, jonka toteuttamisesta toimielin kieltäytyy, olisi voitu riitauttaa tämän määräyksen nojalla (ks. tuomio 22.10.1996, Salt Union v. komissio, T‑330/94, EU:T:1996:154, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; ks. vastaavasti myös määräys 13.3.2007, Arizona Chemical ym. v. komissio, C‑150/06 P, ei julkaistu, EU:C:2007:164, 23 kohta ja määräys 22.1.2010, Makhteshim-Agan Holding ym. v. komissio, C‑69/09 P, ei julkaistu, EU:C:2010:37, 46 kohta).
73
Näin ollen sen arvioimiseksi, voidaanko kumoamisvaatimus, joka koskee komission kieltäytymistä ryhtyä toimenpiteisiin kantajan sen kehotuksen seurauksena, jossa sitä vaaditaan ryhtymään toimenpiteisiin, jotta kansallisia sääntelyviranomaisia estettäisiin myöntämästä Inmarsatille valtuutuksia 2 GHz:n taajuusalueen käyttämiseen EAN-järjestelmän hyödyntämistä varten niiden sisämarkkinoiden turvaamiseksi, jotka ovat seurausta tämän taajuusalueen käyttämisen satelliittivälitteisiin matkaviestintäpalveluihin yhdenmukaistamisesta, ottaa tutkittavaksi, on tarkasteltava sitä, muodostaako toimi, joka komissiota vaadittiin toteuttamaan, itsessään toimen, jonka laillisuutta unionin yleinen tuomioistuin voi valvoa SEUT 263 artiklan mukaisesti (ks. vastaavasti määräys 13.3.2007, Arizona Chemical ym. v. komissio, C‑150/06 P, ei julkaistu, EU:C:2007:164, 23 kohta).
74
Tämä kysymys liittyy nyt käsiteltävässä asiassa kysymykseen siitä, onko komissiolla toimivalta toteuttaa tällainen toimi. Sen määrittämiseksi, olisiko nyt käsiteltävässä asiassa toimi, jonka toteuttamisesta komissio on kieltäytynyt väitetyn toimivallan puuttumisen vuoksi, itsessään edellä 73 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan kannekelpoinen toimi, on nimittäin määritettävä muun muassa, mikä olisi tämän toimen luonne kantajan väittämän toimivallan valossa. Tämä merkitsee siis sitä, että aluksi on tutkittava komission toimivalta toteuttaa toimi toimintakehotuksen mukaisesti. Jos sillä on tarvittava toimivalta, tämän jälkeen on tutkittava edellä 73 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti, voisiko unionin yleinen tuomioistuin valvoa sen toimen laillisuutta, jonka toteuttamiseen komissiolla on toimivalta. Jos vastaus yhteen näistä kysymyksistä on kieltävä eli jos komissiolla ei ole toimivaltaa tai jos kantajalla ei ole oikeutta nostaa kumoamiskannetta toimesta, jonka toteuttamiseen komissiolla on toimivalta, kumoamisvaatimus on joko ensimmäisessä tapauksessa hylättävä perusteettomana tai jälkimmäisessä tapauksessa jätettävä tutkimatta edellä 73 kohdassa mainitun oikeuskäytännön perusteella. Jos komissiolla sitä vastoin on toimivalta antaa toimi, jonka sisältö on kantajan vaatima ja jonka kumoamista kantaja voisi vaatia SEUT 263 artiklan nojalla, kanne on hyväksyttävä siltä osin kuin komissio on kieltäytynyt toimimasta sillä perusteella, ettei sillä ole toimivaltaa.
75
Komission 14.2. ja 21.2.2017 päivättyjen kirjeiden sisältämän toimien toteuttamisesta kieltäytymisen laillisuus tutkitaan näin ollen samaan aikaan kuin tällaisen toimien toteuttamisesta kieltäytymistä koskevan kumoamisvaatimuksen tutkittavaksi ottamisen edellytykset (ks. vastaavasti tuomio 16.6.1993, Ranska v. komissio, C‑325/91, EU:T:1993:245, 11 kohta).
76
Lisäksi on muistutettava, että unionin yleisellä tuomioistuimella on oikeus arvioida kunkin yksittäistapauksen olosuhteiden perusteella, onko hyvän oikeudenkäytön vuoksi perusteltua hylätä kanne aineellisesti lausumatta ensin komission kumoamiskanteesta esittämästä oikeudenkäyntiväitteestä, jonka mukaan kantajalla ei ole oikeussuojan tarvetta tai kantajalla ei ole asiavaltuutta vaatia toimintakehotuksessa vaaditun toimen kumoamista (ks. vastaavasti tuomio 26.2.2002, neuvosto v. Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, 52 kohta). Nyt käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että kun otetaan huomioon kanteen tutkittavaksi ottamisen ja perusteltavuuden välinen yhteys, aluksi on lausuttava siitä, onko komissiolla toimivalta toteuttaa toimi kantajan sille osoittaman toimintakehotuksen seurauksena, sanotun kuitenkaan vaikuttamatta jäljempänä 107–112 ja 164–180 kohtaan.
2.
Kantajan väitteet, jotka koskevat kutakin komission toimivaltuutta toteuttaa vaaditut toimet sen toimintakehotuksen seurauksena
77
On muistutettava, että 22.12.2016 päivätyssä kirjeessään kantaja vaati nimenomaisesti ja muodollisesti komissiota hyväksymään sen 2.8.2016 päivätyssä kirjeessään esittämän vaatimuksen ryhtyä toimenpiteisiin estääkseen kansallisia sääntelyviranomaisia myöntämästä Inmarsatille valtuutuksia 2 GHz:n taajuusalueen käyttämiseen EAN-järjestelmän hyödyntämistä varten niiden sisämarkkinoiden turvaamiseksi, jotka ovat seurausta tämän taajuusalueen käyttämisen satelliittivälitteisiin matkaviestintäpalveluihin yhdenmukaistamisesta.
78
Komission 14.2. ja 21.2.2017 päivätyistä kirjeistä käy ilmi lähinnä kolme sen kantajan toimintakehotukseen antaman vastauksen osaa. Komissio totesi ensinnäkin, että valtuutushakemuksista ja satelliittivälitteisiä matkaviestintäpalveluja ja niiden operaattoreita koskevista täytäntöönpanotoimista päätetään kansallisella tasolla. Toiseksi se väitti ainoastaan helpottavansa jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä täytäntöönpanopäätöksen mukaisesti ja totesi, ettei 2 GHz:n taajuusalueen käyttötarkoitusta ollut tarkoitus määritellä uudelleen. Kolmanneksi se arvioi, ettei sovellettava lainsäädäntö antanut sille erityistä toimivaltaa toimia, jotta jäsenvaltiota estettäisiin myöntämästä Inmarsatille valtuutuksia 2 GHz:n taajuusalueen käyttämiseen ilma-maa‑ratkaisujen tarjoamiseen lentokoneisiin tarkoitettuja verkkoyhteyspalveluja varten.
79
Kantaja, jota Alankomaiden kuningaskunta ja Eutelsat tukevat, katsoo, että komissio kiisti 14.2. ja 21.2.2017 päivätyissä kirjeissään virheellisesti toimivaltansa toimia sille osoitetun kehotuksen seurauksena. Kantaja riitauttaa myös sen, ettei se voisi nostaa kumoamiskannetta toimista, joiden toteuttamiseen komissiolla on toimivalta.
80
Siltä osin kuin on kyse aluksi sellaisen toimen luonteesta, joka komission olisi kantajan mukaan toteutettava sen toimintakehotuksen seurauksena, kantaja totesi lähinnä vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen kirjallisiin ja suullisiin kysymyksiin, että komission toimi voisi olla muodoltaan Inmarsatille erikseen osoitettu toimi, jolla pyritään kieltämään 2 GHz:n taajuusalueen käyttäminen sellaisen EAN-järjestelmän käyttöönottoa varten, joka väitteen mukaan on satelliittivälitteisiä matkaviestintäpalveluita koskevan sääntelykehyksen vastainen; toimi, jolla siltä peruutetaan valintapäätöksessä myönnetty etu; kansallisille sääntelyviranomaisille erikseen osoitettu toimi, jolla niitä estettäisiin myöntämästä Inmarsatille valtuutuksia 2 GHz:n taajuusalueen käyttämiseen kyseistä EAN-järjestelmän käyttöönottoa varten, tai yleisesti sovellettava toimi, jolla pyritään 2 GHz:n taajuusalueen käyttötarkoituksen yhdenmukaistamisen turvaamiseen ja jonka seurauksena kansalliset sääntelyviranomaiset eivät voi myöntää Inmarsatille tällaisia valtuutuksia.
81
Tältä osin on aluksi todettava, kuten edellä 47 kohdasta ilmenee, ettei kantajan komissiolle esittämä toimintakehotus sisältänyt kehotusta toteuttaa toimi, joka olisi osoitettu erikseen Inmarsatille ja jolla sitä kiellettäisiin käyttämästä 2 GHz:n taajuusaluetta EAN-järjestelmän hyödyntämistä varten. Näin ollen kantaja ei voi pätevästi riitauttaa 14.2. ja 21.2.2017 päivättyihin komission kirjeisiin sisältyvän päätöksen laillisuutta tältä osin. On nimittäin niin, että koska kantaja ei ole kehottanut komissiota toteuttamaan tätä toimea, on väistämätöntä, ettei se ole voinut tehdä päätöstä tältä osin.
82
Tämän jälkeen kantaja katsoo, että komissio teki oikeudellisen virheen, kun se kieltäytyi toteuttamasta kansallisille sääntelyviranomaisille erikseen osoitettavaa toimea tai yleisesti sovellettavaa toimea, koska se ei ottanut huomioon tai tulkitsi virheellisesti toimivaltaa, joka komissiolla on ensinnäkin radiotaajuuksien ja satelliittivälitteisten matkaviestintäpalveluiden hallinnointiin liittyvän oikeudellisen kehyksen perusteella, toiseksi julkisia hankintoja koskevien yleisten oikeusperiaatteiden perusteella, kolmanneksi sen velvollisuuden perusteella, joka komissiolla on estää sisämarkkinoiden pirstoutuminen, jotta taataan satelliittivälitteisiä matkaviestintäpalveluita varten käytettävän 2 GHz:n taajuusalueen yhdenmukaistamishankkeen hyödyllinen vaikutus, sekä neljänneksi SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistetun lojaalin yhteistyön periaatteen perusteella. Lopuksi kantaja katsoo, että nämä toimivaltuudet ovat implisiittisiä.
a)
Komission nimenomaisen toimivallan olemassaolo
1) Komission toimivalta radiotaajuuksien ja satelliittivälitteisten matkaviestintäpalveluiden hallinnointiin liittyvän oikeudellisen kehyksen nojalla
83
Kantajan mukaan EAN-järjestelmä, jossa tarjotaan ilma-maa‑ratkaisuja lentokoneisiin tarkoitettuja verkkoyhteyspalveluja varten ja jota varten Inmarsat hakee valtuutuksia kansallisilta sääntelyviranomaisilta, ei vastaa yhdenmukaistamispäätöksessä olevaa 2 GHz:n taajuusalueen käyttötarkoituksen määritelmää eikä sen valintamenettelyssä antamia sitoumuksia, joiden täytäntöönpanoa varten se oli valittu ja joiden tarkoitus on yleiskattavuuden takaavien satelliittivälitteisten matkaviestintäpalveluiden tarjoaminen.
84
Kantaja katsoo, että vaikka toimivalta myöntää valtuutuksia on annettu MSS-päätöksellä kansallisille sääntelyviranomaisille, toimivalta määrittää satelliittivälitteisille matkaviestintäpalveluille osoitetut taajuudet, määritellä 2 GHz:n taajuusalueen käyttötarkoitus ja valita operaattorit yhteisen menettelyn mukaisesti kuuluu yksinomaan komissiolle muun muassa MSS-päätöksen II osaston mukaisesti. Kantaja katsoo Eutelsatin tukemana, että jäsenvaltion myöntämä valtuutus, jonka nojalla Inmarsat voisi muuttaa 2 GHz:n taajuusalueen käyttötarkoituksen ilma-maa‑verkoston hyväksi, merkitsisi komissiolle annetun toimivallan ilmeistä väärinkäyttöä ja käsitteiden ”satelliittivälitteiset matkaviestinjärjestelmät” ja ”maanpäälliset tukiasemat”, sellaisina kuin ne on määritelty MSS-päätöksessä sekä komission hakuilmoituksessa ja valintapäätöksessä asetetuissa ehdoissa ja velvoitteissa, määrittelemistä uudelleen.
85
Kantaja katsoo, että koska komissio on tehnyt yhdenmukaistamispäätöksen ja valintapäätöksen, sen on valvottava niiden asianmukaista soveltamista ja päätettävä tässä yhteydessä, että 2 GHz:n taajuusalueen käyttäminen satelliittivälitteisten matkaviestintäpalvelujen tarjoamiseen pääasiallisesti maanpäällisessä verkossa, sellaisena kuin Inmarsat on sitä ehdottanut, merkitsi tämän taajuusalueen yhdenmukaistetun käytön perustavanlaatuista muuttamista unionin tasolla. Tältä osin komission olisi kantajan ja Eutelsatin mielestä pitänyt ilmoittaa kansallisille sääntelyviranomaisille ensinnäkin, että tämä suunniteltu uusi käyttö ei kuulunut Inmarsatille MSS-päätöksen mukaisen valintamenettelyn päätteeksi osoitetun kyseisen taajuusalueen käytön alaan, ja toiseksi, että kaikki päätökset tämän taajuusalueen toisenlaisesta käytöstä olisi tehtävä ”unionin menettelyn” mukaisesti eli uuden hakuilmoituksen jälkeen.
86
Kantaja väittää lisäksi, että komission MSS-päätöksen 9 artiklan 3 kohdan nojalla antamaa täytäntöönpanopäätöstä, johon komissio viittasi 14.2.2017 päivätyssä kirjeessään väittäessään, että sen toimivalta täytäntöönpanotoimenpiteiden alalla valtuutuksen saaneen toimijan osalta oli rajoitettu kansallisella tasolla toteutettujen toimenpiteiden seurantaan, sovelletaan ainoastaan MMS-päätöksen 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen yhteisten ehtojen mahdolliseen rikkomiseen eikä se näin ollen koske kyseisen päätöksen III osastossa kuvattua ”valtuuttamista” koskevaa vaihetta.
87
Näin ollen komissio oli kantajan mukaan velvollinen toimimaan välttääkseen vaaran siitä, että 2 GHz:n taajuusalueen yksinomaisen käytön, joka on hyväksytty yhdenmukaistamisprosessin ja sitä seuranneen valintamenettelyn nojalla, alasta ja käyttöedellytyksistä poiketaan.
88
Komissio, jota Inmarsat ja EchoStar tukevat, väittää, että satelliittivälitteisiä matkaviestintäpalveluja tarjoavia järjestelmiä koskevissa unionin oikeussäännöissä ei anneta komissiolle toimivaltaa operaattoreille taajuusalueen tiettyyn käyttöön myönnettävien valtuutusten osalta. Tämä toimivalta on varattu yksinomaan kansallisille sääntelyviranomaisille, jotka ovat ainoina toimivaltaisia myöntämään valtuutuksia valituille hakijoille ja toteuttamaan täytäntöönpanotoimenpiteitä yhteisten ehtojen noudattamisen varmistamiseksi.
89
Tältä osin on todettava, että radiotaajuuksien ja satelliittivälitteisten matkaviestintäpalveluiden hallinnointiin liittyvässä sääntelyjärjestelmässä toimivalta komission ja jäsenvaltioiden välillä on jaettu selvästi.
90
Yhtäältä radiotaajuuksien ja satelliittivälitteisten matkaviestintäpalveluiden hallinnointiin liittyvästä sääntelyjärjestelmästä ilmenee, että komissiolla on, kuten kantaja toteaa, tiettyä toimivaltaa sellaisten toimien antamiseen, joilla on sitovia oikeusvaikutuksia. Radiotaajuuspäätöksen 4 artiklan 3 kohdassa myönnettiin nimittäin komissiolle toimivalta määrittää taajuuksien saatavuus ja käyttötarkoitus, mitä toimivaltaa se käytti, kun kyse on 2 GHz:n taajuusalueen käyttämisestä satelliittivälitteisiä matkaviestintäpalveluja tarjoaviin järjestelmiin, antamalla yhdenmukaistamispäätöksen.
91
Kuten kantaja väittää, komissiolla on MSS-päätöksen II osaston mukaisesti myös yksinomainen toimivalta valita satelliittivälitteisiä matkaviestintäpalveluja 2 GHz:n taajuusalueella tarjoavat operaattorit yhteisen valintamenettelyn mukaisesti. Kuten komissio vahvisti istunnossa vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen esittämään kysymykseen, se määrittää kyseisessä yhteisessä valintamenettelyssä muun muassa, vastaako hakuilmoitukseen annetussa vastauksessa ehdotettu järjestelmä kyseisen päätöksen 2 artiklan 2 kohdan a alakohdasta ilmenevää satelliittivälitteisen matkaviestintäjärjestelmän määritelmää. Kuten tästä osastosta ilmenee, komissio järjestää vertailevan valintamenettelyn satelliittivälitteisten matkaviestintäjärjestelmien operaattorien valitsemiseksi. Komissio teki tämän yksinomaisen toimivallan nojalla valintapäätöksen, jolla se valitsi Inmarsatin ja Solarisin (josta sittemmin tuli EchoStar) satelliittivälitteisiä matkaviestintäpalveluja 2 GHz:n taajuusalueella tarjoavien järjestelmien operaattoreiksi (ks. edellä 8 kohta).
92
Toisaalta satelliittivälitteisiin matkaviestintäpalveluihin sovellettavassa sääntelykehyksessä jäsenvaltioille annetaan tiettyä yksinomaista toimivaltaa. Ensinnäkin toimivaltaiset kansalliset viranomaiset myöntävät MSS-päätöksen III osaston nojalla komission valitsemille operaattoreille tarvittavat valtuutukset niille osoitettujen radiotaajuuksien käyttämiseksi satelliittivälitteisten matkaviestintäjärjestelmien hyödyntämistä varten.
93
MMS-päätöksen 7 artiklan 1 kohdan mukaisesti pelkästään jäsenvaltioiden asiana on varmistaa, että valituilla hakijoilla on oikeus käyttää tiettyjä komission päätöksessä yksilöityjä radiotaajuuksia ja oikeus pitää toiminnassa satelliittivälitteistä matkaviestintäjärjestelmää. Lisäksi MSS-päätöksen 8 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on unionin oikeuden ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti varmistettava, että niiden toimivaltaiset viranomaiset myöntävät kyseisen päätöksen II osaston mukaisesti valituille ja saman päätöksen 7 artiklan nojalla taajuuksien käyttöön valtuutetuille hakijoille valtuutukset, jotka tarvitaan satelliittivälitteisten matkaviestintäjärjestelmien maanpäällisten tukiasemien tarjoamiseen niiden alueella.
94
MSS-päätöksen 7 artiklan 1 kohdan ja 8 artiklan 1 kohdan sanamuodosta ilmenee, että ensiksi mainitun säännöksen nojalla myönnettävälle valtuutukselle on asetettu yksi edellytys eli se, että valtuutusta hakenut operaattori on MSS-päätöksen II osaston mukaisesti valittu hakija, kun taas toiseksi mainitun säännöksen nojalla myönnettävälle valtuutukselle on asetettu kaksi edellytystä, joiden mukaan sen lisäksi, että valtuutuksen hakijan on oltava valittu operaattori, sen on oltava kyseisen päätöksen 7 artiklan nojalla valtuutettu käyttämään kyseessä olevaa radiotaajuutta (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 5.3.2020, Viasat UK ja Viasat, C‑100/19, EU:C:2020:174, 46 kohta).
95
Näin ollen MSS-päätöksen 7 artiklan 1 kohdan ja 8 artiklan 1 kohdan sanamuodon mukainen tulkinta johtaa päätelmään, jonka mukaan kansallinen sääntelyviranomainen ei voi evätä jommankumman edellä mainitun säännöksen mukaista valtuutusta sillä perusteella, että järjestelmä, jota varten valtuutusta haetaan, ei ole satelliittivälitteinen matkaviestinjärjestelmä tai kyseessä oleva operaattori ei ole noudattanut valintamenettelyssä annettua sitoumusta (ks. vastaavasti tuomio 5.3.2020, Viasat UK ja Viasat, C‑100/19, EU:C:2020:174, 49 kohta). Tässä asiayhteydessä on todettava, että kuten edellä 91 kohdasta ilmenee, komissio tarkastaa ennen valintapäätöksen tekemistä sen, että operaattorin vastauksena hakuilmoitukseen ehdottama järjestelmä on satelliittivälitteinen matkaviestinjärjestelmä.
96
Tästä seuraa, ettei kansallisilla sääntelyviranomaisilla ole mitään harkintavaltaa valtuutuksia myöntäessään, joten ne eivät voi evätä valtuutuksia, jos hakemus on peräisin komission valitsemalta operaattorilta, minkä kantaja myöntää.
97
Kantaja katsoo lähinnä, että tällainen seikka merkitsee sitä, että komissiolla on velvollisuus toimia yksinomaisen toimivaltansa ”suojaamiseksi” ja siten sen estämiseksi, etteivät kansalliset sääntelyviranomaiset myönnä valtuutuksia tilanteessa, jossa järjestelmää, jonka käyttämiseksi valittu operaattori haki valtuutusta, on muutettu, kuten käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan EAN-järjestelmän osalta, verrattuna siihen järjestelmään, jonka täytäntöönpanoa varten komissio oli valinnut sen, ja jossa uusi järjestelmä ei vastaa yhdenmukaistamispäätöksessä ja MMS-päätöksessä asetettua käyttötarkoitusta eikä kyseessä olevan operaattorin yhteisen valintamenettelyn yhteydessä antamia sitoumuksia.
98
Toiseksi on todettava, että jäsenvaltioille on annettu toimivalta valvoa MSS-päätöksen 7 artiklan 2 kohdassa ja 8 artiklan 3 kohdassa säädettyjen valtuutuksiin liittyvien yhteisten ehtojen noudattamista ja kyseessä olevan operaattorin valintamenettelyssä antamien sitoumusten noudattamista sekä toimivalta määrätä seuraamuksia mahdollisista rikkomisista, ja komissiolla on tältä osin ainoastaan yhteensovittamista koskeva toimivalta.
99
Ensinnäkin MSS-päätöksen 9 artiklassa säädetään kansallisten sääntelyviranomaisten antamiin valtuutuksiin liittyvien yhteisten ehtojen noudattamisen valvontajärjestelmästä ja täytäntöönpanomenettelystä siinä tapauksessa, että valittu ja valtuutettu operaattori ei noudata mainittuja yhteisiä ehtoja. Tätä koskeva toimivalta on annettu MMS-päätöksellä ensisijaisesti jäsenvaltioille.
100
MSS-päätöksen 9 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava kyseisen päätöksen 7 ja 8 artiklan mukaan myönnettyihin valtuutuksiin liitettyjen yhteisten ehtojen noudattamisen valvonta ja toteutettava aiheellisia toimenpiteitä tapauksissa, joissa ehtoja ei noudateta. Kyseisen päätöksen 9 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa todetaan, että kansallisten täytäntöönpanosääntöjen on oltava unionin oikeuden ja erityisesti valtuutusdirektiivin 10 artiklan mukaisia.
101
Valtuutusdirektiivin 10 artiklan mukaan kansalliset sääntelyviranomaiset valvovat yleisvaltuutuksen tai radiotaajuuksien käyttöoikeuksien ehtojen noudattamista. Tältä osin jäsenvaltiot valtuuttavat kansalliset sääntelyviranomaiset muun muassa määräämään yrityksille, jotka ovat laiminlyöneet velvollisuutensa noudattaa näitä yleisvaltuutuksia tai näitä käyttöehtoja, varoittavia taloudellisia seuraamuksia tai määräyksiä lopettaa tai viivyttää sellaisen palvelun tai palvelukokonaisuuden tarjoamista, joka jatkuessaan olisi omiaan rajoittamaan kilpailua merkittävästi.
102
Edellä 99–101 kohdassa mainittuja säännöksiä on luettava yhdessä MSS-päätöksen 21 perustelukappaleen kanssa, jonka mukaan päätökset satelliittivälitteisiä matkaviestintäpalveluja tai maanpäällisiä tukiasemia varten myönnettyjen valtuutusten peruuttamisesta velvoitteiden täyttämättä jättämisen vuoksi on pantava täytäntöön kansallisella tasolla.
103
Toiseksi niihin yhteisiin ehtoihin, joita MSS-päätöksen 7 artiklan 1 kohdan mukaisiin valtuutuksiin on liitetty ja joiden noudattaminen jäsenvaltioiden on varmistettava kyseisen päätöksen 9 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaisesti, kuuluvat muun muassa saman päätöksen 7 artiklan 2 kohdan a alakohdassa säädetty ehto, jonka mukaan valitun hakijan on käytettävä sille osoitettuja taajuuksia satelliittivälitteisten matkaviestintäpalvelujen tarjontaan. Viimeksi mainitun säännöksen, luettuna yhdessä kyseisen päätöksen 2 artiklan 2 kohdan a alakohtaan sisältyvän määritelmän kanssa, mukaan jäsenvaltiot valvovat siis sitä, että taajuusalueen käyttötarkoitusta satelliittivälitteisten matkaviestintäpalvelujen tarjoamiseen noudatetaan, ja näin ollen valvovat, että järjestelmä, jonka toimintaa varten kyseisiä taajuuksia käytetään, on satelliittivälitteisiä matkaviestintäpalveluja tarjoava satelliittivälitteinen matkaviestinjärjestelmä, minkä kantaja aineellisesti myöntää, kun se väittää, että 2 GHz:n taajuusalueen yhdenmukaistamistavoite edellyttää, että ”satelliittivälitteiset matkaviestinjärjestelmät” tarjoavat satelliittivälitteisiä matkaviestintäpalveluja.
104
Lisäksi MMS-päätöksen 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuille valtuutuksille on asetettu 7 artiklan 2 kohdan c alakohdassa säädetty yhteinen ehto, jonka mukaan valitun hakijan on täytettävä kaikki hakemuksessaan ja komission järjestämän vertailevan valintamenettelyn aikana antamansa sitoumukset.
105
Lisäksi valtuutuksiin, joita kansalliset sääntelyviranomaiset myöntävät MSS-päätöksen 8 artiklan 1 kohdan nojalla, on liitetty muun muassa kyseisen päätöksen 8 artiklan 3 kohdan a alakohdassa säädetty yhteinen ehto, jonka mukaan operaattorin on käytettävä sille osoitettuja taajuuksia satelliittivälitteisen matkaviestintäjärjestelmän maanpäällisten tukiasemien tarjoamiseen, sekä mainitun päätöksen 8 artiklan 3 kohdan b alakohdassa säädetty ehto, jonka mukaan maanpäällisten tukiasemien on oltava olennainen osa satelliittivälitteistä matkaviestintäjärjestelmää ja niitä on ohjattava satelliittiverkon resurssien- ja verkonhallintajärjestelmällä. Näillä säännöksillä, kun niitä luetaan yhdessä saman päätöksen 2 artiklan 2 kohdan b alakohtaan sisältyvän määritelmän kanssa, voidaan varmistaa, että jäsenvaltiot valvovat, että valittu operaattori noudattaa muun muassa maanpäällisten tukiasemien roolia kyseisen päätöksen 7 artiklan 1 kohdan nojalla valtuutetussa satelliittivälitteisessä matkaviestintäjärjestelmässä.
106
Näin ollen on todettava, että MSS-päätöksessä säädetään seurantamenettelystä sellaisen järjestelmän osalta, jolle kansalliset sääntelyviranomaiset myöntävät valtuutuksia, ja sen valvonnasta, että valitulle ja valtuutetulle operaattorille osoitettua taajuusaluetta käytetään yhdenmukaistetun tarkoituksen mukaisesti satelliittivälitteisten matkaviestintäpalvelujen tarjoamiseen, ja näin ollen sen valvonnasta, että tämä noudattaa satelliittivälitteisiin matkaviestintäpalveluihin sovellettavaa oikeudellista kehystä erityisesti satelliittivälitteisen matkaviestintäjärjestelmän määritelmän ja valintamenettelyn yhteydessä annettujen sitoumusten osalta. Tätä koskeva päätöksentekovalta on annettu jäsenvaltioille.
107
Kolmanneksi komission toimivallasta valvonta- ja täytäntöönpanomenettelyssä on todettava, että MSS-päätöksen johdanto-osan 22 perustelukappaleesta ilmenee, että vaikka valittujen ja valtuutettujen satelliittivälitteisten matkaviestintäjärjestelmien operaattorien radiotaajuuksien käyttöä valvotaan ja mahdolliset korjaavat toimenpiteet toteutetaan kansallisella tasolla, komission olisi voitava määritellä ehdot yhteen sovitetulle seuranta- ja/tai valvontamenettelylle. Komissiolla olisi oltava oikeus tuoda tarvittaessa esiin täytäntöönpano-ongelmia, jotka liittyvät siihen, noudattavatko operaattorit yhteisiä valtuutusehtoja.
108
Yhtäältä MMS-päätöksen 9 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan mukaan ”komissio voi [puitedirektiivin 22 artiklalla perustetun] viestintäkomitean avustamana tutkia tapauksia, joissa yhteisiä ehtoja väitetään jätetyn noudattamatta”. Saman säännöksen mukaan on lisäksi niin, että ”kun jäsenvaltio ilmoittaa komissiolle tapauksesta, jossa ehtoja ei ole noudatettu, komissio tutkii väitetyn tapauksen”. Tässä säännöksessä ei täsmennetä sen toimen luonnetta, jonka komissio voisi sen nojalla tehdä, tai sellaisen tutkinnan oikeudellisia vaikutuksia, jonka se voi toteuttaa tai joka sen on tarvittaessa toteutettava.
109
MSS-päätöksen 9 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan asiayhteyteen perustuvasta tulkinnasta ilmenee kuitenkin, että komissio voi sille tässä säännöksessä annetun toimivallan nojalla antaa tai sen on korkeintaan annettava toimivaltaisille kansallisille viranomaisille suositus tai lausunto viestintäkomiteassa. Mainitun päätöksen 9 artiklan 2 kohdasta nimittäin ilmenee, että jäsenvaltioiden on varmistettava yhteisten ehtojen noudattamisen valvonta ja toteutettava aiheellisia toimenpiteitä puuttuakseen tapauksiin, joissa ehtoja ei noudateta (ks. edellä 100 kohta). Tästä seuraa, että ”tutkinta”, jonka komissio voi tai joka sen pitää kyseisen päätöksen 9 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan nojalla toteuttaa, voi koskea ainoastaan avun antamista jäsenvaltioille sen ratkaisemiseksi, onko yhteisiä ehtoja rikottu, ja tarvittaessa tällaiseen rikkomiseen sovellettavasta seuraamuksesta, mutta siinä ei kuitenkaan anneta komissiolle tältä osin päätösvaltaa.
110
Edellä 68 ja 69 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan SEUT 263 artiklassa tarkoitettuja kannekelpoisia toimia ovat muodostaan riippumatta kaikki toimielinten toteuttamat toimenpiteet, joilla pyritään saamaan aikaan sitovia oikeusvaikutuksia (ks. vastaavasti tuomio 13.2.2014, Unkari v. komissio, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, 54 kohta).
111
SEUT 263 artiklassa määrätyn tuomioistuinvalvonnan ulkopuolelle jäävät sitä vastoin kaikki toimet, joilla ei ole sitovia oikeusvaikutuksia, kuten valmistelevat toimet, vahvistavat toimet ja pelkät täytäntöönpanotoimet, pelkät suositukset ja lausunnot sekä lähtökohtaisesti sisäiset ohjeet (ks. vastaavasti tuomio 12.9.2006, Reynolds Tobacco ym. v. komissio, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja määräys 14.5.2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland) v. komissio, C‑477/11 P, ei julkaistu, EU:C:2012:292, 52 kohta).
112
Edellä 72 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti nyt käsiteltävä kanne on näin ollen jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se koskee komission kieltäytymistä toteuttaa MSS-päätöksen 9 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan mukainen toimi.
113
Toisaalta komissiolla MSS-päätöksen 9 artiklan 3 kohdan nojalla olevasta toimivallasta tehdä päätös, jolla on jäsenvaltioita sitovia oikeusvaikutuksia satelliittivälitteisten matkaviestintäpalveluiden tarjoamista koskevien yhteisten ehtojen täytäntöönpanon yhteensovittamismekanismin käyttöön ottamiseksi, komissio myönsi vastauksena Eutelsatin väitteeseen ja unionin yleisen tuomioistuimen esittämään kysymykseen, että kyseisessä säännöksessä annetaan komissiolle toimivalta toteuttaa muita täytäntöönpanosääntöjen yhteen sovitettua soveltamista koskevia asianmukaisia yksityiskohtaisia soveltamissäännöksiä, kun kyse on muun muassa maanpäällisten tukiasemien käyttämiseen liittyvistä yhteisistä ehdoista.
114
On kuitenkin todettava komission tavoin, että toimivalta, joka sille on annettu MSS-päätöksen 9 artiklan 3 kohdan nojalla, on vain toimivalta sovittaa yhteen toimivaltaisten kansallisten viranomaisten täytäntöönpanotoimenpiteiden soveltamista koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä ja että kansalliset viranomaiset säilyttävät kuitenkin täyden toimivallan näiden täytäntöönpanotoimenpiteiden toteuttamisessa. Komissiolla ei näin ollen ole tämän säännöksen nojalla lainkaan toimivaltaa todeta sitovasti yhteisten ehtojen rikkomista eikä toteuttaa toimea, jolla se voisi estää kyseisiä kansallisia viranomaisia antamasta valtuutusta tai peruuttamasta sitä tai keskeyttämästä sitä tilanteessa, jossa ne toteavat ehtojen rikkomisen.
115
Edellä esitetystä seuraa, että toisin kuin kantaja väittää, MSS-päätöksessä ei anneta komissiolle nimenomaista toimivaltaa arvioida EAN-järjestelmän yhteensopivuutta valintapäätöksen tai satelliittivälitteisiin matkaviestintäpalveluihin sovellettavan säännöstön kanssa eikä toteuttaa tämän jälkeen toimea, jonka tarkoituksena on estää kansallisia sääntelyviranomaisia myöntämästä valtuutuksia Inmarsatille tai pakottaa ne peruuttamaan myönnetyt valtuutukset ja joka olisi SEUT 263 artiklan nojalla kannekelpoinen.
116
Kolmanneksi on todettava, että siltä osin kuin kantajan tämän väitteen yhteydessä esittämät argumentit on ymmärrettävä siten, että se vetoaa siihen, että komissiolla on implisiittinen toimivalta antaa päinvastainen toimi peruuttamalla operaattorien valintaa koskeva päätös tai muuttamalla sitä sillä perusteella, että Inmarsatille osoitettu 2 GHz:n taajuusalueen käyttö ei vastaa yhdenmukaistamispäätöksessä määritettyä käyttötarkoitusta eikä kriteereitä, joiden perusteella Inmarsat oli valittu, on todettava seuraavaa.
117
Yleisen oikeusperiaatteen nojalla tietyn oikeudellisen toimen hyväksymiseen toimivaltainen elin on pääsääntöisesti toimivaltainen kumoamaan sen tai muuttamaan sitä antamalla vastakkaisen toimen (actus contrarius), ellei nimenomaisella säännöksellä anneta tätä toimivaltaa toiselle elimelle (ks. vastaavasti tuomio 20.11.2002, Lagardère ja Canal+ v. komissio, T‑251/00, EU:T:2002:278, 130 kohta ja tuomio 15.12.2016, Espanja v. komissio, T‑808/14, ei julkaistu, EU:T:2016:734, 40 kohta).
118
Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että koska kansalliset sääntelyviranomaiset voivat myöntää valtuutuksia ainoastaan komission valitsemille operaattoreille (ks. edellä 94 kohta), valintapäätöksen peruuttamisesta olisi seurannut, että operaattori menettää valitun operaattorin asemansa, ja MSS-päätöksen 7 artiklan 1 kohdan ja 8 artiklan 2 kohdan mukaisesti kansalliset sääntelyviranomaiset eivät olisi enää voineet myöntää sille valtuutuksia.
119
Tältä osin ei ole poissuljettua, että komissiolla on tietyissä olosuhteissa toimivalta kumota antamansa valintapäätös tai muuttaa sitä (ks. vastaavasti tuomio 5.3.2020, Viasat UK ja Viasat, C‑100/19, EU:C:2020:174, 47 kohta).
120
Se, että komissiolla katsottaisiin olevan tällainen toimivalta peruuttaa valintapäätös tai muuttaa sitä sillä perusteella, että sen tekemisen jälkeen valittu operaattori olisi muuttanut järjestelmäänsä siten, että se ei enää olisi sopusoinnussa satelliittivälitteisiin matkaviestintäpalveluihin sovellettavien oikeussääntöjen tai valintamenettelyn aikana annettujen sitoumusten kanssa, olisi vastoin komission ja jäsenvaltioiden välistä toimivallanjakoa koskevaa järjestelmää, koska tämä edellyttäisi sitä, että komissio arvioi kyseessä olevan järjestelmän yhteensopivuuden oikeudellisen kehyksen ja kyseisen päätöksen kanssa tehden tarpeettomaksi täytäntöönpanomenettelyn, joka kuuluu jäsenvaltioiden yksinomaiseen päätösvaltaan. Kuten edellä 106 kohdasta ilmenee, komission ja jäsenvaltioiden välistä toimivallanjakoa koskevassa järjestelmässä, joka perustuu MSS-päätökseen, jäsenvaltioiden on komission avustuksella, jolla on tältä osin yhteensovittamista koskeva toimivalta, tarkastettava tällainen yhteensopivuus valvoessaan valitulle operaattorille myönnettyihin valtuutuksiin liitettyjen yhteisten ehtojen noudattamista. MSS-päätöksen nimenomaisilla säännöksillä tätä koskeva toimivalta on siis nimenomaisesti annettu muulle elimelle kuin komissiolle edellä 117 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.
121
On lisäksi muistutettava, että peruutettaessa vastaanottajalle myönteistä hallintopäätöstä taannehtivasti on noudatettava tiukkoja edellytyksiä. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että vaikka kaikille unionin toimielimille, jotka toteavat, että niiden tekemä päätös on lainvastainen, on tunnustettu oikeus peruuttaa se taannehtivasti kohtuullisen ajan kuluessa, tätä oikeutta on saatettu rajoittaa siksi, että on tarpeen suojata päätöksen sellaisen vastaanottajan perusteltua luottamusta, joka on voinut luottaa toimen lainmukaisuuteen (tuomio 17.4.1997, de Compte v. parlementti, C‑90/95 P, EU:C:1997:198, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 12.5.2011, Région Nord-Pas-de-Calais ja Communauté d’agglomération du Douaisis v. komissio, T‑267/08 ja T‑279/08, EU:T:2011:209, 189 kohta). Toimen, jolla luodaan oikeuksia, peruuttamiselle on asetettu kolme edellytystä: ensinnäkin oikeuksia luovan päätöksen on oltava lainvastainen, toiseksi peruuttaminen on tehtävä kohtuullisessa ajassa kyseisen päätöksen tekemisen jälkeen ja kolmanneksi toimielimen on lähtökohtaisesti kunnioitettava sellaisen päätöksen edunsaajan perusteltua luottamusta, joka on voinut vilpittömässä mielessä luottaa päätöksen laillisuuteen (ks. vastaavasti tuomio 23.10.2012, Eklund v. komissio, F‑57/11, EU:F:2012:145, 69–72 kohta). Kantaja ei kuitenkaan ole esittänyt mitään perustelua osoittaakseen, että edellä mainitut toinen ja kolmas edellytys täyttyisivät nyt käsiteltävässä asiassa.
122
Tästä seuraa, että tämä väite ei voi menestyä.
2) Komission toimivalta, joka johtuu julkisia hankintoja koskevista unionin oikeuden yleisistä periaatteista
123
Kantaja, jota Eutelsat tukee, viittaa julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2014/24/EU (EUVL 2014, L 94, s. 65) ja käyttöoikeussopimusten tekemisestä 26.2.2014 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2014/23/EU (EUVL 2014, L 94, s. 1) ja väittää, että komission toimintavelvollisuus johtuu myös julkisia hankintoja koskevista unionin oikeuden yleisistä periaatteista, joiden mukaan hankintaviranomaisten on valvottava hankintasopimusten tekomenettelyssä vahvistettujen velvoitteiden ja ehtojen sekä yhdenvertaisen kohtelun periaatteen, syrjimättömyysperiaatteen ja avoimuusperiaatteen noudattamista. Komission tehtävänä on kantajan mukaan näin ollen määrätä seuraamuksia ”ilmeisistä poikkeamisista”, kun otetaan huomioon sallitun käytön ala ja se perusta, jonka perusteella tarjouspyyntömenettely on järjestetty.
124
Komissio kiistää nämä väitteet.
125
On todettava, että tällä väitteellään kantaja näyttää väittävän lähinnä, että kun otetaan huomioon Inmarsatin 2 GHz:n taajuusalueen käyttötarkoituksen ”perustavanlaatuinen muutos” verrattuna siihen, jota varten se oli valittu, komissiolla oli julkisia hankintoja koskevien unionin oikeuden yleisten periaatteiden nojalla velvollisuus aloittaa valintamenettely uudelleen tai järjestää uusi valintamenettely voidakseen arvioida EAN-järjestelmää uudelleen tällaisessa uudessa menettelyssä.
126
Tältä osin on ensinnäkin todettava, että käsiteltävässä asiassa komissio valitsi valintapäätöksellä operaattorit, joille olisi annettava valtuutus käyttää kussakin jäsenvaltiossa tiettyjä taajuuksia 2 GHz:n taajuusalueella satelliittivälitteisiin matkaviestintäpalveluihin, mutta se ei ole myöntänyt direktiivissä 2014/23 tarkoitettuja käyttöoikeuksia tai järjestänyt julkista hankintamenettelyä direktiivin 2014/24 nojalla. Valintamenettely kuuluu nimittäin erityissääntöjen, joiden perusteella se on järjestetty, eli MSS-päätöksen II osaston alaan. Tästä seuraa, että lex specialis derogat lex generalis ‑periaatteen nojalla direktiivejä, joihin kantaja vetoaa, ei voida soveltaa nyt käsiteltävässä asiassa.
127
Toiseksi direktiivien 2014/23 ja 2014/24 soveltaminen analogisesti nyt käsiteltävän asian olosuhteisiin olisi SEU 5 artiklasta ilmenevän annetun toimivallan periaatteen (ks. jäljempänä 201 kohta) vastaista, kuten komissio väittää.
128
Tämä väite on näin ollen hylättävä.
3) Lojaalin yhteistyön periaatteesta johtuva komission toimivalta
129
Kantaja väittää, että lojaalin yhteistyön periaatteen nojalla komissiolla oli velvollisuus avustaa kansallisia sääntelyviranomaisia niiden suorittaessa perussopimuksista johtuvia tehtäviään ja antaa niille ohjeet yhdenmukaistettujen säännösten täytäntöönpanosta MSS-päätöksellä. Kantajan mukaan komissiolla oli mainitun periaatteen nojalla velvollisuus antaa ohjeita tai suosituksia avustaakseen niitä tehtäviensä suorittamisessa.
130
Tältä osin on muistutettava, että kuten edellä 110 ja 111 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, ohje tai suositus, joka ei ole sitova, ei ole kannekelpoinen toimi. Edellä 72 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti nyt käsiteltävä kanne on näin ollen jätettävä tutkimatta siltä osin kuin kantaja vaatii unionin yleistä tuomioistuinta toteamaan, että komissio on virheellisesti jättänyt antamatta tällaisen suosituksen.
131
Jos oletetaan, että kantaja vetoaa tällaisella väitteellään siihen, että lojaalin yhteistyön periaatteen mukaisesti komission olisi pitänyt osoittaa kansallisille sääntelyviranomaisille yksittäistapausta koskeva sitova toimi avustaakseen niitä niiden käyttäessä toimivaltaansa, joka koskee valtuutuksien myöntämistä valitulle operaattorille, on korostettava, että jäsenvaltioiden ja unionin toimielinten välisiä suhteita säännellään SEU 4 artiklan 3 kohdan nojalla lojaalin yhteistyön periaatteella. Sen lisäksi, että tämä periaate velvoittaa jäsenvaltiot toteuttamaan kaikki toimenpiteet, joilla voidaan taata unionin oikeuden ulottuvuus ja tehokkuus, sillä myös asetetaan unionin toimielimille vastavuoroisia velvoitteita tehdä vilpitöntä yhteistyötä jäsenvaltioiden kanssa (määräys 13.7.1990, Zwartveld ym., C‑2/88 IMM, EU:C:1990:315, 17 kohta). Tätä lojaalin yhteistyön velvoitetta sovelletaan yleisesti eikä se ole riippuvainen siitä, onko kyseessä oleva unionin toimivalta yksinomaista vai ei (tuomio 20.4.2010, komissio v. Ruotsi, C‑246/07, EU:C:2010:203, 71 kohta).
132
Tältä osin on todettava, että nyt käsiteltävän väitteen yhteydessä kantaja lähtee virheellisestä olettamasta, jonka mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on ennen valtuutusten myöntämistä arvioitava Inmarsatin järjestelmän yhteensopivuutta sovellettavan oikeudellisen kehyksen ja erityisesti komission tekemän valintapäätöksen kanssa. Kuten edellä 94 kohdasta ilmenee, ainoa ehto, jonka täyttymistä kansallisten sääntelyviranomaisten on arvioitava tehdessään päätöstä valtuutushakemuksista MSS-päätöksen 7 artiklan nojalla, ja toinen niistä kahdesta ehdosta, joita on arvioitava myönnettäessä valtuutuksia kyseisen päätöksen 8 artiklan nojalla – kun toinen niistä on ehto, jonka mukaan operaattorilla on jo oltava kyseisen 7 artiklan mukaiset valtuutukset – on se, että valtuutusten hakija on ”valittu operaattori”. Tämä asema ilmenee Inmarsatin tapauksessa yksiselitteisesti valintapäätöksen 2 artiklasta, joka ei vaadi mitään tulkintaa.
133
Kysymykset sen käyttötarkoituksen noudattamisesta, jota varten 2 GHz:n taajuusalue on osoitettu Inmarsatille, sekä EAN-järjestelmän yhteensopivuus sovellettavan oikeudellisen kehyksen ja erityisesti valintamenettelyn aikana annettujen sitoumusten kanssa, kuuluvat MSS-päätöksen 9 artiklassa säädetyn valvonta- ja täytäntöönpanomekanismin piiriin. Viimeksi mainittu säännös koskee erityistä avunantomekanismia, joka ilmentää komission ja jäsenvaltioiden välistä lojaalia yhteistyötä. Kyseisen päätöksen 9 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan mukaan on nimittäin niin, että kun jäsenvaltio ilmoittaa komissiolle tapauksesta, jossa ehtoja ei ole noudatettu, komissio tutkii väitetyn tapauksen viestintäkomitean avustamana. Komissiolle kyseisenä ajankohtana asetettu velvollisuus ilmentää lojaalin yhteistyön periaatteen henkeä. Tätä yhteistyötä tukee komission MSS-päätöksen 9 artiklan 3 kohdan nojalla tekemä täytäntöönpanopäätös, jolla otettiin käyttöön unionin tasolla suoritettava tutkinta- ja tietojenvaihtomenettely, josta komissio on vastuussa.
134
Komissiolla ei voi olla mitään muuta itsenäistä velvoitetta, joka antaisi komissiolle pelkästään lojaalin yhteistyön periaatteen perusteella toimivallan toimia kantajan sille esittämän kehotuksen mukaisesti.
135
Edellä esitetyn perusteella tämä väite on hylättävä.
4) Toimivalta, joka liittyy velvollisuuteen estää sisämarkkinoiden pirstoutuminen, jotta voidaan taata satelliittivälitteisille matkaviestintäpalveluille osoitetun 2 GHz:n taajuusalueen yhdenmukaistamista koskevan aloitteen tehokas vaikutus
136
Kantaja, jota Alankomaiden kuningaskunta ja Eutelsat tukevat, katsoo niiden kantajan väitteiden osalta, jotka koskevat komission velvollisuutta toteuttaa vastauksena sen toimintakehotukseen toimenpide, jonka tavoitteena on säilyttää satelliittivälitteisten matkaviestintäpalveluiden sisämarkkinat, että komissiolla on todellakin itsenäistä toimivaltaa estää sisämarkkinoiden pirstoutuminen, joka tapahtuisi, jos kansalliset sääntelyviranomaiset päättäisivät omasta aloitteestaan sallia Inmarsatin käyttää 2 GHz:n taajuusaluetta uuteen käyttötarkoitukseen. Se katsoo, että tämä toimivalta perustuu MSS-päätöksen 9 artiklan 2 kohdan kolmanteen alakohtaan, puitedirektiivin 19 artiklaan, valtuutusdirektiivin johdanto-osan 35 perustelukappaleeseen ja SEUT 114 artiklaan, luettuna yhdessä MSS-päätöksen 1 artiklan 1 kohdan sekä johdanto-osan 5, 12 ja 14 perustelukappaleen kanssa.
137
Tältä osin on todettava, että komissiolle satelliittivälitteisten matkaviestintäpalveluiden hallinnointiin nimenomaisesti annettu yksinomainen toimivalta, joka koostuu 2 GHz:n taajuusalueen käyttötarkoitusten yhdenmukaistamisesta ja operaattoreiden valitsemisesta yhteisen menettelyn mukaisesti tämän taajuusalueen käyttämiseksi näin yhdenmukaistettujen käyttötarkoitusten mukaisesti, kuuluu laajempaan sääntelykehykseen, jonka tavoitteena on luoda yhteismarkkinat tiettyjen radiotaajuuksien yhdenmukaistettua käyttöä varten, kuten muun muassa puitedirektiivin 8 artiklasta ja valtuutusdirektiivin 8 artiklasta ilmenee. Kuten MSS-päätöksen 11–13 perustelukappaleesta ilmenee, satelliittiviestinnän varmistavien satelliittivälitteisten matkaviestintäpalveluiden luontainen rajat ylittävä luonne on ollut perusteena sille, että tämä yksinomainen toimivalta on poikkeuksellisesti uskottu nimenomaan komissiolle.
138
Lisäksi on todettava kantajan tavoin, että MSS-päätöksen 1 artiklan 1 kohdasta ja johdanto-osan 5, 12 ja 14 perustelukappaleesta ilmenee lähinnä, että aloitteen yhdenmukaistaa Euroopan radiotaajuusalueen käyttäminen 2 GHz:n taajuusalueella satelliittivälitteisiin matkaviestintäpalveluihin pääasiallisena tavoitteena oli yleiseurooppalaisten satelliittivälitteisten matkaviestintäpalveluiden, joilla taataan yleiskattavuus, sisämarkkinoiden toteuttaminen, ja muita tavoitteita, joita komissio sekä Inmarsat ja EchoStar toivat esiin, olivat kilpailun lisääminen, kannustaminen kannattavien investointien tekemiseen ja myötävaikuttaminen Euroopan tieto- ja viestintäteknologia-alan kilpailukykyyn uudistetun Lissabonin strategian tavoitteiden mukaisesti. Näiden tavoitteiden piiriin kuuluu komission järjestämä yhteinen valintamenettely, jonka päätteeksi se osoitti tämän taajuuden muun muassa Inmarsatille.
139
Sitä, onko komissiolla ollut toimivalta toimia sen jälkeen, kun kantaja oli kehottanut sitä toteuttamaan toimen, jolla pyritään estämään yleiseurooppalaisten satelliittivälitteisten matkaviestintäpalveluiden sisämarkkinoiden vaarantuminen ja siten säilyttämään sellaisen yhdenmukaistamisen tehokas vaikutus, joka kantajan mukaan vaarantuu sen vuoksi, että Inmarsat muutti 2 GHz:n taajuusalueen käyttötarkoitusta, on tutkittava erityisesti näiden tavoitteiden valossa.
i) Puitedirektiivistä johtuva komission toimivalta
140
Kantaja, jota Eutelsat tukee, katsoo, että komission toimivalta estää sisämarkkinoiden pirstoutuminen, joka tapahtuisi, jos kansalliset sääntelyviranomaiset päättäisivät omasta aloitteestaan antaa Inmarsatille valtuutuksen käyttää 2 GHz:n taajuusaluetta uuteen käyttötarkoitukseen, perustuu puitedirektiivin 19 artiklaan.
141
Kantajan mukaan on järkevää päätellä, että komissiolle puitedirektiivissä annettu toimeksianto 2 GHz:n taajuusalueen käyttötarkoitusten yhdenmukaistamisesta sisältää myös velvollisuuden seurata tämän alan kehitystä ja tarvittaessa saattaa yhdenmukaistamispäätöksensä ajan tasalle.
142
Komissio väittää, ettei missään puitedirektiivin säännöksessä, johon kantaja on vedonnut, eikä etenkään kyseisen direktiivin 19 artiklassa anneta sille täytäntöönpanovaltaa operaattoreihin tai kansallisiin sääntelyviranomaisiin nähden radiotaajuuksien käyttöön liittyvien ehtojen osalta.
143
Tässä yhteydessä on aluksi todettava, että puitedirektiivin tavoitteena on edistää radiotaajuuksien hallinnoinnin yhdenmukaistamista. Kyseisessä direktiivissä säädetään, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että sähköisissä viestintäpalveluissa niiden alueella käytettäviä radiotaajuuksia hallinnoidaan tehokkaasti, ja edistettävä niiden käytön yhdenmukaistamista, jotta niitä käytettäisiin tehokkaasti. Direktiivin 8 a artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on toimittava yhteistyössä keskenään ja komission kanssa unionin radiotaajuuksien käytön strategisen suunnittelun, yhteensovittamisen ja yhdenmukaistamisen osalta.
144
Puitedirektiivissä säädetään komission seurantamekanismista, joka koskee kansallisten sääntelyviranomaisten yhdenmukaistamien toimenpiteiden soveltamista. Puitedirektiivin 19 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”jos komissio toteaa, että eroavaisuudet kansallisten sääntelyviranomaisten tavoissa panna täytäntöön tässä direktiivissä ja erityisdirektiiveissä määritettyjä sääntelytehtäviä voivat luoda esteen sisämarkkinoille, komissio voi [Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen (BEREC)] lausunnon mahdollisimman tarkasti huomioon ottaen antaa suosituksen tai tehdä päätöksen tämän direktiivin ja erityisdirektiivien säännösten soveltamisen yhdenmukaistamisesta 8 artiklassa vahvistettujen tavoitteiden saavuttamiseksi”.
145
Puitedirektiivin 8 artiklassa vahvistettuja tavoitteita ovat muun muassa kilpailun edistäminen sähköisten viestintäverkkojen, sähköisten viestintäpalvelujen ja niiden liitännäistoimintojen ja ‑palvelujen tarjoamisessa sekä vaikuttaminen sisämarkkinoiden kehittymiseen.
146
Niistä seuraa, että komissiolla on puitedirektiivin 19 artiklan nojalla toimivalta, jonka tarkoituksena on suojata sisämarkkinoiden olemassaolo.
147
Yhtäältä on todettava, että suositus, jonka komissio voisi antaa puitedirektiivin 19 artiklan nojalla, ei kuitenkaan ole luonteeltaan sitova eikä se näin ollen ole kannekelpoinen toimi, kuten edellä 110 ja 111 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee. Edellä 72 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan toimimasta kieltäytyminen on toimi, josta voidaan nostaa kumoamiskanne, jos toimi, jonka toteuttamisesta toimielin on kieltäytynyt, olisi voitu riitauttaa SEUT 263 artiklan nojalla. Tästä seuraa, että nyt käsiteltävä kanne on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin kantaja vaatii unionin yleistä tuomioistuinta toteamaan, että komissio on virheellisesti jättänyt antamatta tällaisen suosituksen.
148
Toisaalta päätöksistä, jotka komissio on toimivaltainen tekemään puitedirektiivin 19 artiklan 1 kohdan nojalla ja jotka ovat sitovia, on todettava, että kyseisen artiklan 3 kohdan mukaan niiden sisältöä on rajoitettu. Niissä voidaan nimittäin ainoastaan yksilöidä yhdenmukaistettu tai yhteen sovitettu lähestymistapa, jolla puututaan kyseisessä kohdassa lueteltuihin seikkoihin. Näihin seikkoihin ei kuitenkaan kuulu kysymys yhdenmukaistetusta lähestymistavasta, joka koskee valtuutuksia, jotka on myönnettävä operaattorille, joka valitaan yhteisen menettelyn mukaisesti sen jälkeen, kun taajuusalueen käyttö on yhdenmukaistettu.
149
Puitedirektiivin 19 artikla ei siis voi olla kantajan toimintakehotuksessa vaatiman toimenpiteen toteuttamisen oikeudellinen perusta.
150
Lisäksi kantajan väite, jonka mukaan komissio on puitedirektiivin nojalla toimivaltainen ehdottamaan 2 GHz:n taajuusalueen käyttötarkoituksen tarkistamista, vastaa väitettä, jolla se arvostelee komissiota siitä, ettei se ole käyttänyt lainsäädäntöaloitevaltaansa, ja sitä tarkastellaan jäljempänä 191 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa.
151
Lopuksi siltä osin kuin tämä väite on ymmärrettävä siten, että kantaja katsoo, että komission olisi itse muutettava 2 GHz:n taajuusalueen käyttötarkoitusta, koska sillä on yksinomainen toimivalta määrittää tämä yhdenmukaistettu tarkoitus, on todettava, että komissio on tehnyt yhdenmukaistamispäätöksen, jossa säädetään yhdenmukaistetusta käyttötarkoituksesta satelliittivälitteisiin matkaviestintäpalveluihin, radiotaajuuspäätöksen 4 artiklan 3 kohdan perusteella eikä puitedirektiivin säännösten perusteella.
152
Näin ollen on tutkittava, onko kantajan väite perusteltu siltä osin kuin se koskee komissiolle muun muassa radiotaajuuspäätöksen 4 artiklan 3 kohdan nojalla annettua toimivaltaa, jolla pyritään muuttamaan 2 GHz:n taajuusalueen käyttötarkoitusta.
ii) Komission toimivalta muuttaa 2 GHz:n taajuusalueen käyttötarkoitusta
153
Radiotaajuuspäätöksen 1 artiklasta ilmenee, että kyseisen päätöksen tarkoituksena on luoda unionin poliittiset ja oikeudelliset puitteet radiotaajuuksia koskevien poliittisten toimintavaihtoehtojen yhteensovittamiseksi sekä tarvittaessa radiotaajuuksien saatavuutta ja tehokasta käyttöä koskevat yhdenmukaiset ehdot, jotka mahdollistavat sisämarkkinoiden perustamisen ja toiminnan sellaisilla unionin politiikan aloilla kuten sähköinen viestintä, liikenne sekä tutkimus ja kehitys.
154
Radiotaajuuspäätöksen 4 artiklan 1 kohdan mukaan näiden tavoitteiden saavuttamiseksi komissio esittää radiotaajuuskomitealle asianmukaisia teknisiä täytäntöönpanotoimenpiteitä, joilla taataan yhdenmukaistetut ehdot radiotaajuuksien saatavuudelle ja tehokkaalle käytölle sekä radiotaajuuksien käyttöä koskevan tiedon saatavuudelle. Tässä asiayhteydessä saman päätöksen 4 artiklan 2 kohdassa annetaan komissiolle toimivalta antaa erityiset valtuutukset Euroopan posti- ja telehallintojen konferenssille (CEPT) teknisten täytäntöönpanotoimenpiteiden, joita ovat muun muassa radiotaajuuksien varaamisen yhdenmukaistaminen, kehittämiseen. Kyseisen päätöksen 4 artiklan 3 kohdassa säädetään, että komissio päättää, sovelletaanko 4 artiklan 2 kohdan nojalla tehdystä työstä saatuja tuloksia unionissa, sekä määrittää niiden täytäntöönpanon määräajat jäsenvaltioissa.
155
Komissio teki siis yhdenmukaistamispäätöksen, jossa se, kuten kyseisen päätöksen 1 artiklasta ja kuudennesta perustelukappaleesta ilmenee, yhdenmukaisti ehdot, joilla taataan 2 GHz:n taajuusalueen saatavuus ja käyttö satelliittivälitteisiä matkaviestintäpalveluja tarjoavia järjestelmiä varten, käyttäen sille radiotaajuuspäätöksen 4 artiklan 3 kohdan nojalla annettua toimivaltaa, joka koskee ”radiotaajuuksien teknistä hallinnointia” (ks. radiotaajuuspäätöksen johdanto-osan 11 perustelukappale).
156
Komissio valitsi näin yhteistä menettelyä noudattaen operaattorit, Inmarsat mukaan lukien, kyseisen taajuusalueen käyttämiseksi tämän käyttötarkoituksen mukaisesti.
157
Kantaja katsoo, että 2 GHz:n taajuusalueen käyttötarkoituksen muuttaminen yhdenmukaistamispäätöksessä määrättyyn käyttötarkoitukseen nähden olisi toteutettava uudella komission päätöksellä, jota seuraisi tämän taajuusalueen osoittamista koskeva uusi hakuilmoitus.
158
Kantajan väitteistä voidaan päätellä sen katsovan, että tällaisella päätöksellä asetettaisiin komissiolle velvollisuus peruuttaa valintapäätös tai järjestää 2 GHz:n taajuusalueen osoittamiseksi uuden yhdenmukaistetun käyttötarkoituksen mukaan uusi valintamenettely, johon kantaja voisi osallistua.
159
Tältä osin on korostettava, ettei komissio ole kiistänyt toimivaltaansa muuttaa 2 GHz:n taajuusalueen käyttötarkoitusta, minkä se vahvisti istunnossa vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen kysymyksiin korostaen kuitenkin, että tällainen yhdenmukaistaminen on luonteeltaan ”teknistä”.
160
On todettava, että tällainen komission toimivalta seuraa muun muassa radiotaajuuspäätöksen 4 artiklan 3 kohdasta siltä osin kuin komissio voisi tällä perusteella tehdä uuden päätöksen 2 GHz:n taajuusalueen käyttöä ja saatavuutta koskevien edellytysten yhdenmukaistamisesta muihin tarkoituksiin kuin satelliittivälitteisiä matkaviestintäpalveluja tarjoavien järjestelmien hyödyntämiseksi kumoamalla näin voimassa olevan yhdenmukaistamispäätöksen.
161
Edellä 117 kohdassa mainitun yleisen oikeusperiaatteen nojalla elin, jolla on toimivalta antaa tietty säädös, tässä tapauksessa yhdenmukaistamispäätös, on nimittäin myös lähtökohtaisesti toimivaltainen kumoamaan sen tai muuttamaan sitä. Koska missään sovellettavan säännöstön säännöksessä ei anneta tällaista toimivaltaa toiselle elimelle, komissiolla on myös toimivalta tehdä päätös yhdenmukaistamispäätöksen muuttamiseksi edellä 154 kohdassa mainitun menettelyn mukaisesti.
162
Lisäksi yhdenmukaistamispäätöksen 4 artiklassa, luettuna yhdessä kyseisen päätöksen 12 perustelukappaleen kanssa, annetaan komissiolle toimivalta muuttaa sitä. Kyseisessä perustelukappaleessa nimittäin todetaan, että tulevaisuudessa voi olla syytä tarkastella kyseisen päätöksen tarpeellisuutta, laajuutta ja soveltamistapaa uudelleen markkinoiden kehityksen ja teknologian muutosten sekä varsinkin komission tekemän arvioinnin ja jäsenvaltioilta saatujen tietojen perusteella. Kyseisen päätöksen 4 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on tarkkailtava asianomaisten taajuuskaistojen käyttöä ja ilmoitettava havainnoistaan komissiolle, jotta kyseistä päätöstä voidaan tarvittaessa tarkistaa.
163
Komissio ilmoitti kantajalle 14.2.2017 päivätyssä kirjeessään (ks. edellä 16 kohta), ettei 2 GHz:n taajuusalueen käyttötarkoitusta ollut tarkoitus ”määritellä uudelleen”. Tästä seuraa, ettei komissio ole kiistänyt, että sillä on toimivalta muuttaa tätä käyttötarkoitusta, minkä se pääosin vahvisti istunnossa, mutta se on ilmoittanut kantajalle, ettei se aikonut toteuttaa tällaista muutosta.
164
Tältä osin on todettava, että vaikka edellä 159–162 kohdasta ilmenee, että komissiolla on toimivalta muuttaa 2 GHz:n taajuusalueen käyttötarkoitusta, kantaja ei missään tapauksessa voi edellä 72 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti riitauttaa päätöstä, jonka komissio on kieltäytynyt tekemästä, eli uutta yhdenmukaistamispäätöstä radiotaajuuspäätöksen 4 artiklan 3 kohdan perusteella kumoten näin voimassa olevan yhdenmukaistamispäätöksen tai sen muuttamista 4 artiklan mukaisesti.
165
SEUT 263 artiklan neljännen kohdan mukaan ”luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi ensimmäisessä ja toisessa kohdassa määrätyin edellytyksin nostaa kanteen hänelle osoitetusta säädöksestä tai säädöksestä, joka koskee häntä suoraan ja erikseen, sekä sääntelytoimesta, joka koskee häntä suoraan ja joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä”.
166
Nyt käsiteltävässä asiassa päätöstä 2 GHz:n taajuusalueen käytön käyttötarkoituksen muuttamisesta ei ole osoitettu kantajalle vaan jäsenvaltioille. Näissä olosuhteissa SEUT 263 artiklan neljännen kohdan mukaan kantaja voi nostaa kyseisestä päätöksestä kumoamiskanteen ainoastaan sillä edellytyksellä, että se on sääntelytoimi, joka koskee sitä suoraan ja joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä, tai että se koskee sitä suoraan ja erikseen.
167
Ensimmäiseksi on tarkistettava, onko päätös, jonka antamisesta komissio on kieltäytynyt, SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettu sääntelytoimi.
168
Tältä osin on muistutettava, että oikeuskäytännön mukaan kyseisessä määräyksessä tarkoitettu sääntelytoimen käsite on ymmärrettävä siten, että sillä tarkoitetaan kaikkia yleisesti sovellettavia toimia, lukuun ottamatta lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä säädöksiä (määräys 6.9.2011, Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto, T‑18/10, EU:C:2011:419, 56 kohta).
169
Nyt käsiteltävässä asiassa 2 GHz:n taajuusalueen käyttötarkoituksen muuttamista koskevan päätöksen – olipa se uusi yhdenmukaistamispäätös, jolla kumotaan voimassa oleva päätös, tai yhdenmukaistamispäätöksen muutos – oikeusperusta on radiotaajuuspäätöksen 4 artiklan 3 kohta. Kyseisessä artiklassa säädetään, että komission sen perusteella toteuttama toimenpide on annettava kyseisen päätöksen 3 artiklan 3 kohdassa, jossa viitataan menettelystä komissiolle siirrettyä täytäntöönpanovaltaa käytettäessä 28.6.1999 tehdyn neuvoston päätöksen 1999/468/EY (EYVL 1999, L 184, s. 23) 5 ja 7 artiklassa tarkoitettuun menettelyyn, tarkoitetun menettelyn mukaisesti. Näin ollen komissio tekee päätöksen 2 GHz:n taajuusalueen käyttötarkoituksen muuttamisesta käyttäessään täytäntöönpanovaltaa eikä käyttäessään lainsäädäntövaltaa.
170
Lisäksi päätös 2 GHz:n taajuusalueen käyttötarkoituksen muuttamisesta on yleisesti sovellettava, koska sitä sovelletaan objektiivisesti määritellyissä tilanteissa ja koska sen oikeusvaikutukset kohdistuvat yleisesti ja abstraktisti määriteltyihin henkilöryhmiin. Kyseisen päätöksen tavoitteena on niiden edellytysten yhdenmukaistaminen, joilla taataan 2 GHz:n taajuusalueen saatavuus ja uusi käyttötarkoitus.
171
Tämän vuoksi on katsottava, että päätös 2 GHz:n taajuusalueen käyttötarkoituksen muuttamisesta on SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettu sääntelytoimi. Kantaja voi näin ollen viimeksi mainitun määräyksen nojalla vaatia tällaisen päätöksen kumoamista, jos päätös koskee sitä suoraan ja jos kyseinen päätös ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä.
172
Toiseksi sen osalta, koskeeko päätös kantajaa suoraan, on muistutettava, että kahden kriteerin on täytyttävä kumulatiivisesti sen edellytyksen osalta, jonka mukaan kanteen kohteena olevan päätöksen on koskettava suoraan luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla, eli ensinnäkin, että riidanalaisella toimenpiteellä on välittömiä vaikutuksia yksityisen oikeusasemaan, ja toiseksi, ettei se jätä niille, joille se on osoitettu ja joiden tehtävänä on sen täytäntöönpano, ollenkaan harkintavaltaa, jolloin täytäntöönpano on luonteeltaan puhtaasti automaattista ja perustuu yksinomaan unionin lainsäädäntöön eikä edellytä välissä olevien sääntöjen soveltamista (ks. tuomio 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori v. komissio, komissio v. Scuola Elementare Maria Montessori ja komissio v. Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
173
Tässä yhteydessä kun kyse on ensinnäkin siitä, ettei niillä, joille kyseinen päätös on osoitettu ja joiden tehtävänä on panna kyseinen päätös täytäntöön, ole harkintavaltaa, on todettava, että voimassa olevan yhdenmukaistamispäätöksen 3 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että 1.7.2007 alkaen jäsenvaltiot nimeävät ja asettavat käytettäväksi 2 GHz:n taajuusalueen kyseessä oleville järjestelmille. Tästä säännöksestä ilmenee siis erityisesti, että uudessa yhdenmukaistamispäätöksessä, jolla muutetaan 2 GHz:n taajuusalueen käyttötarkoitusta, ei jätetä jäsenvaltioille ollenkaan harkintavaltaa sen täytäntöönpanossa.
174
Toiseksi kantajan oikeusasemaan kohdistuvista välittömistä vaikutuksista on aluksi todettava, että radiotaajuuspäätöksen johdanto-osan 11 perustelukappaleesta ilmenee, että ”radiotaajuuksien tekninen hallinnointi käsittää [kyseisen taajuusalueen] radiotaajuuksien yhdenmukaistamisen ja varaamisen”, mutta siihen ”eivät kuitenkaan kuulu taajuuksien jakamista ja toimilupia koskevat menettelyt eikä siitä päättäminen, käytetäänkö radiotaajuuksien jakamiseksi tarjouskilpailuun perustuvia valintamenettelyjä”.
175
Tämä ilmenee myös MSS-päätöksen johdanto-osan kahdeksannesta perustelukappaleesta, jossa todetaan, että radiotaajuuksien tekninen hallinnointi, sellaisena kuin se on järjestetty yleisellä tasolla radiotaajuuspäätöksessä ja erityisesti yhdenmukaistamispäätöksessä, ei kata menettelyjä, joilla taajuudet osoitetaan tietyille käyttäjille ja myönnetään radiotaajuuksien käyttöoikeuksia.
176
Tämän jälkeen on todettava, että yhtäältä MSS-päätöksen johdanto-osan yhdeksännestä perustelukappaleesta ilmenee, että satelliittivälitteisiä matkaviestintäpalveluja tarjoavat operaattorit valitaan ja valtuutetaan kansallisella tasolla, ja toisaalta kyseisen päätöksen johdanto-osan 11 perustelukappaleesta ilmenee, että satelliittivälitteisten matkaviestintäjärjestelmien valintaperusteet olisi yhdenmukaistettava niin, että valintaprosessi johtaa satelliittivälitteisten matkaviestintäpalvelujen saatavuuteen kaikkialla Euroopan unionissa. Kyseisen päätöksen 1 artiklassa todetaan lähinnä, että päätöksellä luodaan menettely sellaisten satelliittivälitteisten matkaviestintäpalvelujen operaattorien yhteistä valintaa varten, jotka käyttävät yhdenmukaistamispäätöksen mukaista 2 GHz:n taajuusaluetta.
177
Näin ollen kyseisestä päätöksestä ilmenee selvästi, että tällaisten järjestelmien operaattorien valintamenettely on tämän jälkeen järjestettävä 2 GHz:n taajuusalueen jakamiseksi yhdenmukaistamispäätöksessä vahvistetun yhdenmukaistetun käyttötarkoituksen mukaisesti. Kantaja itse myöntää tämän, kuten edellä 157 ja 158 kohdasta ilmenee. Kantaja nimittäin väittää, että 2 GHz:n taajuusalueen käyttötarkoituksen muuttamisesta tehdyllä päätöksellä asetetaan komissiolle velvollisuus peruuttaa valintapäätös tai järjestää 2 GHz:n taajuusalueen jakamiseksi uuden yhdenmukaistetun käyttötarkoituksen mukaisesti uusi valintamenettely, johon se voisi osallistua.
178
Tästä seuraa siis, että päätöksellä, jolla muutetaan 2 GHz:n taajuusalueen käyttötarkoitusta ja jonka antamisesta komissio kieltäytyi, ei voi sellaisenaan olla välittömiä ja konkreettisia vaikutuksia kantajan oikeusasemaan, koska siinä ainoastaan määritetään kyseisen käytön saatavuus ja tarkoitus, eikä se koske taajuuksien jakamista ja toimilupia koskevia menettelyitä eikä siitä päättämistä, käytetäänkö radiotaajuuksien jakamiseksi tarjouskilpailuun perustuvia valintamenettelyjä, joihin kantaja voisi osallistua. Tämän vuoksi on todettava, että SEUT 263 artiklan neljännen kohdan loppuosassa asetettu edellytys, jonka mukaan toimen on koskettava kantajaa suoraan, ei täyty.
179
Koska edellytys, jonka mukaan toimen on koskettava kantajaa suoraan, ei täyty nyt käsiteltävässä asiassa, täytäntöönpanotoimenpiteiden mahdollista olemassaoloa ei ole tarpeen tutkia. Näin ollen on todettava, ettei kantajalla ole asiavaltuutta nostaa kannetta SEUT 263 artiklan neljännen kohdan nojalla 2 GHz:n taajuusalueen käyttötarkoituksen muuttamisesta tehdystä päätöksestä, joka on tehty radiotaajuuspäätöksen 4 artiklan 3 kohdan perusteella.
180
Edellä 72 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan kieltäytyminen toimen antamisesta voi olla kumoamiskanteen kohteena, jos toimesta, jonka toimielin on kieltäytynyt antamasta, olisi voitu nostaa kanne SEUT 263 artiklan nojalla. Tämän seurauksena käsiteltävänä oleva kanne on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin kantaja vaatii unionin yleistä tuomioistuinta toteamaan, että komissio on virheellisesti jättänyt antamatta tällaisen päätöksen, jolla muutetaan 2 GHz:n taajuusalueen käyttötarkoitusta, ja kantajan väite on näin ollen hylättävä.
iii) Valtuutusdirektiiviin perustuva komission toimivalta
181
Kantaja vetoaa valtuutusdirektiivin johdanto-osan 35 perustelukappaleeseen tukeakseen väitettä, jonka mukaan komission on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet satelliittivälitteisten matkaviestintäpalvelujen sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamiseksi.
182
Valtuutusdirektiivin 1 artiklan mukaan sen tarkoituksena on toteuttaa sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen sisämarkkinat yhdenmukaistamalla ja yksinkertaistamalla valtuutussääntöjä ja ‑ehtoja, jotta näiden palvelujen ja verkkojen tarjonta helpottuisi kaikkialla unionissa. Radiotaajuuksien saatavuutta on siten helpotettava niiden tehokkuuden lisäämiseksi, innovoinnin lisäämiseksi sekä käyttäjille ja kuluttajille tarjottavien valintojen lisäämiseksi. Kyseisen direktiivin 5 artiklan 2 kohdassa säädetään, että radiotaajuuksien ja numeroiden käyttöoikeuksien myöntämismenettelyjen on oltava avoimia, puolueettomia, läpinäkyviä, syrjimättömiä ja oikeasuhteisia.
183
Valtuutusdirektiivin 8 artiklan ja johdanto-osan 24 perustelukappaleen mukaan on niin, että jos radiotaajuuksien yhdenmukaisesta jakamisesta tietyille yrityksille on sovittu unionin tasolla ja jos nämä yritykset, joille radiotaajuudet jaetaan, on valittu unionin sääntöjen mukaisesti, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, jäsenvaltioiden on myönnettävä tällaisten radiotaajuuksien käyttöä koskevat oikeudet näiden sääntöjen mukaisesti. Tässä yhteydessä jäsenvaltioilla on rajoitettu toimivalta asettaa muita lisäehtoja, ‑perusteita tai ‑menettelyjä.
184
Kuten kantaja huomauttaa, valtuutusdirektiivin johdanto-osan 35 perustelukappaleessa todetaan, että komission on seurattava, että yhtenäismarkkinat toimivat moitteettomasti kyseisen direktiiviin mukaisten kansallisten valtuutusjärjestelmien pohjalta.
185
Valtuutusdirektiivin johdanto-osan 35 perustelukappaleen systemaattinen tulkinta, johon kantaja tukeutuu, luettuna yhdessä mainitun direktiivin 8 artiklan ja sen johdanto-osan 24 perustelukappaleen sekä MSS-päätöksen kanssa, merkitsee sitä, että on katsottava, että satelliittivälitteisiin matkaviestintäpalveluihin liittyvää valtuutusjärjestelmää säännellään ensisijaisesti kyseisellä päätöksellä. Valtuutuksiin liittyvät kansallisten sääntelyviranomaisten toimivaltuudet ovat siis pääasiallisesti MSS-päätöksessä säädettyjä toimivaltuuksia eivätkä valtuutusdirektiivissä säädettyjä toimivaltuuksia. Näin ollen komission mahdollinen toimivalta siinä yhteydessä, kun kansalliset sääntelyviranomaiset soveltavat näin säädettyä valtuutusjärjestelmää, kuuluu kyseisen päätöksen soveltamisalaan ja muodostuu valtuutuksiin liitettyjen yhteisten ehtojen valvonta- ja täytäntöönpanomenettelyjen yhteensovittamisesta, kuten saman päätöksen 9 artiklasta aineellisesti ilmenee.
186
Valtuutusdirektiivissä ei myöskään velvoiteta komissiota ”seurannan”, johon sen johdanto-osan 35 perustelukappaleessa viitataan, nojalla toteuttamaan kansallisia sääntelyviranomaisia sitovia toimia. Kyseisestä direktiivistä komissiolle johtuvan toimivallan soveltamisen systemaattinen tulkinta sellaisten lisäehtojen osalta, jotka mahdollisesti liittyisivät MSS-päätöksen nojalla myönnettyihin valtuutuksiin, edellyttää kuitenkin sen toteamista, että tämä toimivalta on vain yhteensovittamista koskevaa toimivaltaa komissiolle kyseisen päätöksen 9 artiklan nojalla annetun toimivallan tapaan siltä osin kuin on kyse kyseisessä päätöksessä asetettujen yhteisten ehtojen noudattamisen valvonnasta.
187
Näin ollen kantaja katsoo virheellisesti, että komissiolla on valtuutusdirektiivin nojalla toimivalta toteuttaa sitova toimi, jotta vältettäisiin riski satelliittivälitteisten matkaviestintäpalvelujen sisämarkkinoiden pirstoutumisesta, joka tapahtuisi, jos kansalliset sääntelyviranomaiset päättäisivät sallia Inmarsatin käyttää 2 GHz:n taajuusaluetta EAN-järjestelmää varten.
188
Nyt esillä oleva väite on näin ollen perusteeton.
iv) SEUT 114 artiklasta johtuva komission toimivalta
189
Kantaja katsoo, että komissiolla on toimivaltaa, jolla pyritään estämään yleiseurooppalaisten satelliittivälitteisten matkaviestintäpalvelujen sisämarkkinoiden pirstoutuminen 2 GHz:n taajuusalueella, joka tapahtuisi, jos kansalliset sääntelyviranomaiset päättäisivät omasta aloitteestaan sallia Inmarsatin käyttää tätä taajuusaluetta uuteen käyttötarkoitukseen SEUT 114 artiklan, luettuna yhdessä MSS-päätöksen 1 artiklan 1 kohdan ja sen johdanto-osan 5, 12 ja 14 perustelukappaleen kanssa, nojalla.
190
Komissio väittää, että sillä on harkintavaltaa päättää tehdä ehdotus lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäväksi säädökseksi SEUT 114 artiklan nojalla, mistä sen mukaan seuraa, ettei sillä ollut velvollisuutta antaa kantajan pyytämää toimea.
191
Tässä yhteydessä on palautettava mieleen, että SEUT 114 artiklassa määrätään, että Euroopan parlamentti ja neuvosto toteuttavat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskevat toimenpiteet jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämiseksi.
192
Kuten edellä 138 kohdassa muistutetaan, MSS-päätöksen 1 artiklan 1 kohdasta sekä sen johdanto-osan 5, 12 ja 14 perustelukappaleesta, joihin kantaja on vedonnut, ilmenee lähinnä, että aloitteen, jolla pyritään yhdenmukaistamaan radiotaajuuksien käyttö 2 GHz:n taajuusalueella satelliittivälitteisiin matkaviestintäpalveluihin, pääasiallinen tavoite oli yleiseurooppalaisten satelliittivälitteisten matkaviestintäpalvelujen, joilla taataan yleiskattavuus, sisämarkkinoiden toteuttaminen.
193
Vaikka kantajan väite – erityisesti kun otetaan huomioon sen komissiolle esittämä kehotus toimia perussopimusten vartijana SEU 17 artiklan 2 kohdan perusteella (ks. edellä 14 kohta) – on ymmärrettävä siten, että se arvostelee komissiota siitä, ettei se ole käyttänyt lainsäädäntöaloitevaltaansa tehdäkseen ehdotusta SEUT 114 artiklan perusteella annettavaksi säädökseksi, jolla pyritään säilyttämään satelliittivälitteisten matkaviestintäpalvelujen sisämarkkinoiden olemassaolo, on muistutettava, että SEU 17 artiklan 2 kohdan mukaan ”lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävä unionin säädös voidaan antaa ainoastaan komission ehdotuksesta, jollei perussopimuksissa toisin määrätä. Muut säädökset annetaan komission ehdotuksesta, kun perussopimuksissa niin määrätään”.
194
Oikeuskäytännöstä käy ilmi, että kanne komission kieltäytymisestä esittää lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävän unionin säädöksen muutosehdotus on lähtökohtaisesti jätettävä tutkimatta, koska se on puhtaasti väliaikainen ja valmisteleva toimi (määräys 22.1.2010, Makhteshim-Agan Holding ym. v. komissio, C‑69/09 P, ei julkaistu, EU:C:2010:37, 46 kohta ja määräys 14.12.2005, Arizona Chemical ym. v. komissio, T‑369/03, EU:T:2005:458, 66 kohta, joka on vahvistettu muutoksenhakumenettelyssä 13.3.2007 annetulla määräyksellä Arizona Chemical ym. v. komissio, C‑150/06 P, ei julkaistu, EU:C:2010:164, 23 ja 24 kohta).
195
Tällaista ratkaisua ei sitä vastoin voida soveltaa, jos kieltäytyminen ehdotuksen tekemisestä tai toimen muuttamisesta oli sellaisen erityisen menettelyn tulos, jonka kantaja on aloittanut ja jonka se on toteuttanut sellaisen toimen perusteella, jossa säädetään tällaisesta menettelystä, ja jos siinä oli sellaisenaan ilmaistu komission lopullinen kanta ja jos komissiolla ei muutoinkaan ollut harkintavaltaa päättää, onko sen käsiteltäväksi saatetun pyynnön ratkaiseminen tarkoituksenmukaista, vaan sillä oli velvollisuus lausua siitä (ks. vastaavasti tuomio 25.6.1998, Lilly Industries v. komissio, T‑120/96, EU:T:1998:141, 50–56, 59 ja 61–63 kohta ja tuomio 23.4.2018, One of Us ym. v. komissio, T‑561/14, EU:T:2018:210, 76, 77 ja 86 kohta).
196
Nyt käsiteltävässä asiassa kantajan komissiolle osoittama kehotus tehdä SEU 17 artiklan 2 kohdan mukaisesti ehdotus toimeksi, jolla pyritään estämään satelliittivälitteisten matkaviestintäpalveluiden sisämarkkinoiden pirstoutuminen, ei kuulu minkään erityissäännöksissä säädetyn sellaisen erityisen menettelyn alaan, johon komission olisi vastattava.
197
Tästä seuraa, että nyt käsiteltävä kumoamiskanne on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se koskee sitä, että komissio on kieltäytynyt tekemästä kantajan kehotuksen seurauksena ehdotusta lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäväksi säädökseksi tai muuttamasta olemassa olevaa toimea satelliittivälitteisten matkaviestintäpalveluiden sisämarkkinoiden säilyttämiseksi.
b)
Komission implisiittisen toimivallan olemassaolo
198
Kantaja, jota Eutelsat tukee, väittää, että komission yksinomaisesta toimivallasta, joka liittyy 2 GHz:n taajuusalueen käytön yhdenmukaistamiseen, ja erityisesti siitä, että sen on määriteltävä tarkoitukset, joihin näitä taajuuksia on käytettävä, ja valittava operaattorit, joille jäsenvaltioiden on myönnettävä tämän radiotaajuusalueen käyttöä koskevat asianmukaiset valtuutukset, seuraa väistämättä, että sille on annettu toimivalta seurata ”alan kehitystä” ja tarvittaessa toimia välttääkseen vaaran siitä, että 2 GHz:n taajuusalueen yksinomaisen käytön, joka on hyväksytty yhdenmukaistamisprosessin ja sitä seuranneen valintamenettelyn nojalla, alasta ja käyttöedellytyksistä poiketaan.
199
Kantaja päättelee tästä, että kun otetaan huomioon tämän yhdenmukaistamisaloitteen tavoite eli tavoite luoda yleiseurooppalaisten satelliittivälitteisten matkaviestintäpalvelujen, joilla taataan yleiskattavuus, sisämarkkinat ja koska komissiolle on tältä osin annettu toimivalta toimia silloin, kun on olemassa vaara siitä, että erot kansallisten sääntelyviranomaisten sääntelytehtävien täytäntöönpanossa häiritsevät näitä markkinoita, ja tutkia kaikki oletetut ”yhteisten ehtojen” rikkomiset, tämän tehtävän ja sen tavoitteen tehokkaan vaikutuksen takaamiseksi komissiolle on annettu myös tämän tehtävän toteuttamiseksi välttämätön toimivalta, vaikka siitä ei ole säädetty nimenomaisesti lainsäädännössä.
200
Komissio kiistää nämä väitteet.
201
Tältä osin on muistutettava, että SEU 5 artiklan nojalla annetun toimivallan periaatteen mukaisesti kukin toimielin toimii sille perustamissopimuksella annettujen toimivaltuuksien rajoissa (tuomio 22.4.2015, Planet v. komissio, T‑320/09, EU:T:2015:223, 57 kohta).
202
Unionin tuomioistuimet ovat myöntäneet, että toimivaltaa, josta ei nimenomaisesti määrätä perussopimusten määräyksissä, voidaan käyttää, jos se on tarpeen perussopimuksissa vahvistettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Kun perustamissopimuksen artiklassa annetaan komissiolle erityinen ja täsmällinen tehtävä, on hyväksyttävä, että komissiolle annetaan samalla epäsuorasti tämän tehtävän hoitamiseksi välttämättömät toimivaltuudet, sillä muuten perustamissopimuksen artikla menettäisi kokonaan tehokkaan vaikutuksensa. On siis myönnettävä, että perustamissopimuksessa vahvistetut säännöt merkitsevät sitä, että on mahdollista antaa sellaisia normeja, joita ilman näitä sääntöjä ei voida soveltaa tehokkaasti tai asianmukaisesti. Näin ollen toimielinten normatiivista toimivaltaa koskevia perustamissopimuksen määräyksiä on tulkittava perustamissopimuksen yleisen rakenteen valossa (ks. vastaavasti tuomio 17.9.2007, Ranska v. komissio, T‑240/04, EU:C:2007:290, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
203
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sellaisen implisiittisen toimivallan olemassaoloa, jossa on kyse poikkeuksesta SEU 5 artiklan 1 kohdassa asetettuun annettua toimivaltaa koskevaan periaatteeseen, on arvioitava suppeasti. Oikeuskäytännössä tällainen implisiittinen toimivalta tunnustetaan ainoastaan poikkeuksellisesti, ja jotta näin voitaisiin tehdä, toimivallan on oltava välttämätön perustamissopimuksen määräysten tai kyseessä olevan perusasetuksen säännösten tehokkaan vaikutuksen varmistamiseksi (ks. tuomio 17.11.2009, MTZ Polyfilms v. neuvosto, T‑143/06, EU:T:2009:441, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 22.4.2015, Planet v. komissio, T‑320/09, EU:T:2015:223, 60 kohta).
204
Tämän välttämättömyyttä koskevan edellytyksen on täytyttävä asetuksen aineellisten säännösten osalta mutta myös sen muodon ja velvoittavan luonteen osalta (tuomio 17.9.2007, Ranska v. komissio, T‑240/04, EU:T:2007:290, 38 kohta).
205
Nyt käsiteltävässä asiassa komissiolla ei voida myöntää olevan implisiittistä toimivaltaa toimia riippumatta sen toimen luonteesta, joka sen olisi kantajan mukaan toteutettava toimivaltansa täyttämiseksi.
206
On totta, että kuten kantaja väittää, komissiolle on annettu erityinen ja täsmällinen tehtävä satelliittivälitteisten matkaviestintäpalvelujen osalta, kuten edellä 90 ja 91 kohdassa todetaan. Se toteutti tämän tehtävän antamalla yhtäältä yhdenmukaistamispäätöksen käyttämällä yksinomaista toimivaltaa, joka sille oli annettu radiotaajuuspäätöksen 4 artiklan 3 kohdan nojalla, ja toisaalta antamalla päätöksen, jolla valittiin satelliittivälitteisten matkaviestintäpalvelujen operaattorit 2 GHz:n taajuusalueella unionin menettelyn mukaisesti MSS-päätöksen II osastoa noudattaen.
207
Kuten edellä 93 ja 98 kohdassa esitetystä ilmenee, toimivalta myöntää valtuutuksia valituille operaattoreille ja toimivalta toteuttaa täytäntöönpanotoimia valtuutuksen saaneita toimijoita kohtaan siinä tapauksessa, että kyseisiin valtuutuksiin liitettyjä yhteisiä ehtoja ei noudateta, on sitä vastoin nimenomaisesti annettu MSS-päätöksen nojalla toimivaltaisille kansallisille viranomaisille. Komissiolla on yksinomaan nimenomainen yhteensovittamista koskeva toimivalta sen varmistamiseksi, että kansalliset sääntelyviranomaiset soveltavat yhtenäisellä tavalla satelliittivälitteisiä matkaviestintäpalveluja koskevia täytäntöönpanosääntöjä.
208
Näistä seikoista ilmenee, ettei komissiolla voida katsoa olevan valtuutuksia koskevaa implisiittistä toimivaltaa, sillä muuten on vaarana kyseenalaistaa lainsäätäjän jäsenvaltioille nimenomaisesti myöntämä toimivalta, eikä sillä voida katsoa olevan myöskään implisiittistä toimivaltaa, joka menisi sille täytäntöönpanotoimenpiteiden osalta nimenomaisesti myönnettyä yhteensovittamisvaltaa pidemmälle. Tällaiset implisiittiset toimivaltuudet olisivat nimittäin SEU 5 artiklassa tarkoitetun annettua toimivaltaa koskevan periaatteen vastaisia.
209
Lisäksi on totta, että edellä 202 ja 203 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan on mahdollista poikkeuksellisesti poiketa tästä annetun toimivallan periaatteesta silloin, kun implisiittinen toimivalta on välttämätön niiden säännösten tehokkaan vaikutuksen varmistamiseksi, joilla toimielimelle annetaan erityinen tehtävä. Nyt käsiteltävässä asiassa tämä edellytys ei kuitenkaan täyty.
210
Tältä osin on todettava, ettei komission tehtävän tehokkaan vaikutuksen takaamisen osalta ole olemassa oikeudellista tyhjiötä, joka pitäisi kantajan mukaan täyttää myöntämällä komissiolle implisiittinen toimivalta. Lainsäätäjä on nimittäin ilmaissut selvästi tahtonsa antaa jäsenvaltioille toimivalta valvoa valtuutusten myöntämisen jälkeen yhteen sovitetulla täytäntöönpanomenettelyllä sitä, miten valittu operaattori kehittää järjestelmää, ja tarvittaessa määrätä seuraamuksista, jollainen voi olla jopa valtuutusten peruuttaminen, joita ilman kyseinen operaattori ei voisi enää hyödyntää järjestelmäänsä. Komissiolle uskotun tehtävän tehokas vaikutus, sellaisena kuin siitä muistutetaan edellä 206 kohdassa, varmistetaan siten jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvalla yhteen sovitetulla täytäntöönpanomenettelyllä. Lisäksi SEU 4 artiklan 3 kohdasta johtuva lojaalin yhteistyön periaate, johon kantaja vetoaa (ks. edellä 129 kohta), tukee tätä päätelmää siltä osin kuin jäsenvaltioilla on kyseisen periaatteen nojalla velvollisuus toteuttaa kaikki toimenpiteet, joilla voidaan taata unionin oikeuden ulottuvuus ja tehokkuus, kuten edellä 131 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee.
211
Näin ollen vaikka oletettaisiinkin, että Inmarsat muutti EAN-järjestelmää sen ajankohdan, jolloin komissio päätti myöntää sille oikeuden käyttää 2 GHz:n taajuusaluetta satelliittivälitteisiä matkaviestintäpalveluja tarjoavaa yleiseurooppalaista järjestelmää varten, ja sen ajankohdan välillä, kun kansallisten sääntelyviranomaisten oli annettava tarvittavat valtuutukset tämän järjestelmän hyödyntämistä varten MMS-päätöksen III osaston nojalla, minkä seurauksena uusi järjestelmä ei vastaisi yhdenmukaistamispäätöksessä ja MSS-päätöksessä asetettua käyttötarkoitusta eikä sitoumuksia, joita se oli antanut yhteisen vallintamenettelyn puitteissa, jäsenvaltioiden asiana on tämän vuoksi aloittaa täytäntöönpanomenettelyjä sen suhteen sen pakottamiseksi noudattamaan yhteisiä ehtoja, mukaan lukien sitä ehtoa, joka koskee velvollisuutta käyttää 2 GHz:n taajuusaluetta satelliittivälitteisiin matkaviestintäpalveluihin, ja sitä ehtoa, joka koskee valintamenettelyn aikana annettujen sitoumusten noudattamista, tai muuten siltä peruutetaan myönnetyt valtuutukset.
212
On totta, että tällainen järjestelmä, jossa jäsenvaltiot eivät voi kieltäytyä myöntämästä valtuutuksia komission valitsemalle toimijalle (ks. edellä 94–96 kohta), vaan ne voivat yksinomaan tarvittaessa aloittaa täytäntöönpanotoimien täytäntöönpanomenettelyt sen vuoksi, että tällainen toimija ei noudata valtuutuksiin liitettyjä yhteisiä ehtoja, voi vaikuttaa menettelyn tarkoituksen kannalta tehottomalta.
213
Unionin oikeuden nykyisessä kehitysvaiheessa tällaiset seuraukset ovat kuitenkin erottamaton osa 2 GHz:n taajuusalueen käyttöä satelliittivälitteisiin matkaviestintäpalveluihin koskevaa hallinnointijärjestelmää, sellaisena kuin unionin lainsäätäjä on sen suunnitellut, sillä unionin lainsäätäjä on suosinut lähestymistapaa, joka keskittyy valtuutusten myöntämistä, joka on annettu jäsenvaltioiden tehtäväksi, seuraaviin yhteen sovitettuihin täytäntöönpanomenettelyihin, joissa komissio toimii yhteen sovittajana. Tällä hetkellä luodun järjestelmän muuttaminen tarvittaessa kuuluu lainsäätäjälle eikä unionin yleiselle tuomioistuimelle.
214
Lopuksi on todettava, että se, ettei komissiolla ole nimenomaista tai implisiittistä toimivaltaa toimia estääkseen kansallisia sääntelyviranomaisia myöntämästä valtuutuksia järjestelmässä, jonka väitetään olevan ristiriidassa asiaa koskevien oikeussääntöjen kanssa, ei poista kantajan kaltaisilta kilpailijoilta tehokasta oikeussuojaa. Sekä kansallisten sääntelyviranomaisten tekemiä valtuutuksia koskevia päätöksiä että sitä, että kansalliset toimivaltaiset viranomaiset toteuttavat täytäntöönpanomenettelyn, valvovat nimittäin kansalliset tuomioistuimet, jotka voivat esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksiä siinä tapauksessa, että niillä on vaikeuksia satelliittivälitteisiin matkaviestintäpalveluihin liittyvän unionin oikeuden tulkinnassa tai soveltamisessa, mitä havainnollistavat kysymykset, joita unionin tuomioistuimelle on esitetty asiassa, jossa annettiin tuomio 5.3.2020, Viasat UK ja Viasat (C‑100/19, EU:C:2020:174), ja asiassa C‑515/19, Eutelsat SA, joka on tällä hetkellä vireillä unionin tuomioistuimessa.
215
Edellä esitetystä seuraa, että nyt käsiteltävä kanne on hylättävä kokonaisuudessaan ilman, että on tarpeen tutkia komission kumoamisvaatimuksen osalta esittämää oikeudenkäyntiväitettä, joka perustuu siihen, ettei kantajalla ole oikeussuojan tarvetta tai asiavaltuutta nostaa kannetta toimintakehotuksessa vaaditun toimen kumoamiseksi.
IV Oikeudenkäyntikulut
216
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantaja on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.
217
Työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Työjärjestyksen 138 artiklan 3 kohdan mukaan unionin yleinen tuomioistuin voi määrätä, että muu kuin kyseisen artiklan 1 ja 2 kohdassa mainittu väliintulija vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan. Nyt käsiteltävässä asiassa on määrättävä, että Eutelsat ja Alankomaiden kuningaskunta, jotka tukevat väliintulijoina kantajan vaatimuksia, sekä EchoStar ja Inmarsat, jotka tukevat vastaajan vaatimuksia, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN
on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Kanne hylätään.
2)
ViaSat, Inc. vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut.
3)
Eutelsat SA, Alankomaiden kuningaskunta, EchoStar Mobile Ltd ja Inmarsat Ventures Ltd vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
van der Woude
Kornezov
Buttigieg
Kowalik-Bańczyk
Hesse
Julistettiin Luxemburgissa 10. päivänä maaliskuuta 2021.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.