62014FJ0034_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto F‑34/14,
que tiene por objeto un recurso interpuesto con arreglo al artículo 270 TFUE,
DP, antigua agente contractual de la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía, con domicilio en Idrija (Eslovenia), representada por el Sr. S. Pappas, abogado,
parte demandante,
contra
Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER), representada por los Sres. P. Martinet y S. Vaona, en calidad de agentes, asistidos por los Sres. D. Waelbroeck y A. Duron, abogados,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA (Sala Tercera),
integrado por el Sr. S. Van Raepenbusch, Presidente, y la Sra. M.I. Rofes i Pujol y el Sr. E. Perillo (Ponente), Jueces;
Secretario: Sr. P. Cullen, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 4 de marzo de 2015;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1. Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 11 de abril de 2014 DP solicita, por un lado, que se anule la decisión de 20 de diciembre de 2013 mediante la que el director de la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER o, en lo sucesivo, “Agencia”) denegó la renovación de su contrato y, por otro lado, que se condene a la ACER a abonarle la cantidad de 10 000 euros como indemnización por el perjuicio moral supuestamente sufrido.
Marco jurídico
2. Constituyen el marco jurídico de este asunto, en primer término, los artículos 3 bis y 85, apartado 1, del Régimen aplicable a los otros agentes de la Unión Europea, en su versión aplicable al litigio (en lo sucesivo, «ROA»).
3. Asimismo, el artículo 28 del Reglamento (CE) nº 713/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, por el que se crea la [ACER] (DO L 211, p. 1), que lleva por título «Personal», dispone:
«1. El Estatuto de los funcionarios [de la Unión Europea], el ROA y las normas adoptadas conjuntamente por las instituciones de [la Unión Europea] para la aplicación [de dicho Estatuto] y del ROA serán aplicables al personal de la Agencia, incluido su director.
2. El consejo de administración, de acuerdo con la Comisión [Europea], adoptará las normas de aplicación necesarias, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 del Estatuto de los funcionarios [de la Unión Europea].
[...]»
4. Por otro lado, la Decisión nº 2011/11 del consejo de administración de la ACER, de 1 de junio de 2011, mediante la que se adoptan las disposiciones generales de aplicación relativas a los procedimientos que regulan la contratación y el empleo de los agentes contractuales en la ACER (en lo sucesivo, «DGA») establece, en su artículo 6, titulado «Duración de los contratos», lo siguiente:
«1. Los contratos de los [agentes contractuales en el sentido del artículo 3 bis, del ROA] podrán celebrarse, cuando se trate de su primer contrato, por un tiempo determinado mínimo de tres meses y máximo de cinco años.
2. En los grupos de funciones II, III y IV, toda renovación de contrato se llevará a cabo por un [tiempo determinado] mínimo de tres meses y máximo de cinco años. Únicamente podrá procederse a una segunda renovación sin interrupción que resulte en un contrato por tiempo indefinido, si la duración acumulada de los dos primeros contratos es, al menos, igual a cinco años.
[...]»
5. Por último, el artículo 2, párrafo tercero, de la Decisión nº 2013/11 del director de la ACER, de 28 de mayo de 2013, relativa a la renovación de los contratos antes de su expiración (en lo sucesivo, «Decisión nº 2013/11») dispone que «en el caso de agentes que hayan ejercido sus funciones en virtud de un contrato de duración determinada durante un período superior a [un] año, pero que no exceda de [tres] años, la decisión de renovar o no el contrato deberá ser adoptada y notificada a más tardar [tres] meses antes del término de dicho contrato».
Hechos del litigio principal
6. La demandante fue contratada por la ACER el 1 de enero de 2011 como agente contractual, de conformidad con el artículo 3 bis del ROA, en el grupo de funciones II, grado 5, nivel 1. El contrato fue celebrado por un período de un año hasta el 31 de diciembre de 2011, y posteriormente, mediante la inclusión de una cláusula adicional, fue renovado una primera vez por un período de dos años, esto es, hasta el 31 de diciembre de 2013.
7. Mediante correo electrónico de 15 de marzo de 2013, la demandante informó al servicio de recursos humanos de la ACER (en lo sucesivo, «servicio de recursos humanos») acerca de su interés en renovar su contrato una segunda vez. El director de la ACER (en lo sucesivo, «director»), en su condición de autoridad facultada para proceder a las contrataciones de la ACER (en lo sucesivo, «AFPC»), también fue informado de ello.
8. Tras recibir, el 1 de octubre de 2013, un correo electrónico del servicio de recursos humanos en el que se le informaba de que «se [estaba] tramitando el procedimiento de renovación de [su] contrato» y de que el director «[iba a firmar] el expediente al [día siguiente]», se propuso a la demandante, el 2 de octubre de 2013, un contrato de agente contractual conforme al artículo 3 bis del ROA, con la mismas condiciones en lo que concierne al grupo de funciones, al grado y al nivel, que el contrato que finalizaba el 31 de enero de 2013, y para un período determinado de dos años, que finalizaba el 1 de enero de 2014.
9. Al considerar que el nuevo contrato no la clasificaba en el nivel correcto y que no se trataba de una renovación de su contrato inicial, la demandante no lo firmó y solicitó su «corrección» al servicio de recursos humanos el 9 de octubre de 2013. Tras un intercambio de correos electrónicos entre la demandante y los servicios de la ACER, el director informó a la demandante el 31 de octubre de 2013 de que esperaba conocer la postura del servicio de recursos humanos antes de adoptar una decisión.
10. El 11 de noviembre de 2013, el director informó a la demandante de que, tras una reunión con el servicio de recursos humanos y el servicio jurídico de la ACER, se estaba examinando la posibilidad de modificar la cláusula adicional del contrato mediante la que el contrato inicial había sido renovado por un período de dos años, con el fin de ampliar esa duración a cuatro años. La demandante respondió, en esencia, que confiaba en que la Agencia encontraría una solución conforme a la normativa aplicable y que esperaba recibir pronto la «versión corregida de la [...] renovación de [s]u contrato».
11. Mediante correo electrónico de 25 de noviembre de 2013, el servicio jurídico de la Agencia preguntó, en esencia, a la Dirección General (DG) «Recursos Humanos y Seguridad» de la Comisión Europea si, en las circunstancias del caso de autos, era posible renovar el contrato de la demandante de conformidad con el artículo 6 de las DGA.
12. Mediante correo electrónico de 27 de noviembre de 2013, la DG «Recursos Humanos y Seguridad» de la Comisión transmitió al servicio de recursos humanos un dictamen de su unidad «Relaciones con las administraciones públicas, las agencias y las oficinas administrativas». Este dictamen jurídico afirmaba que la renovación prevista del contrato no era conforme a lo dispuesto en el artículo 6, apartado 2, de las DGA, pero precisaba que dicha disposición era, a su vez, contraria al artículo 85, apartado 1, del ROA, puesto que no contemplaba ning una excepción posible. El dictamen indicaba que, en tales circunstancias, procedía seguir el razonamiento expuesto en la sentencia Comisión/Petrilli (T‑143/09 P, EU:T:2010:531) y considerar que la AFPC podía renovar el contrato de la demandante siempre que indicase los motivos por los que el interés del servicio justificaba, en las circunstancias particulares del caso de autos, la excepción al artículo 6, apartado 2, de las DGA. El dictamen indicaba igualmente que el artículo 6 de las DGA podría modificarse posteriormente con el fin de prever la posibilidad de aplicar una excepción, acompañada, en su caso, de garantías procesales.
13. El 12 de diciembre de 2013, en una reunión del consejo de administración de la ACER, el director llamó la atención de sus miembros acerca de la posible incompatibilidad del artículo 6, apartado 2, de las DGA con el ROA. Del acta de dicha reunión se desprende que el director informó igualmente al consejo de administración de que la ACER se hallaba ante el caso de una agente cuyo contrato ya había sido renovado una primera vez, sin que la duración acumulada del contrato inicial y de la primera renovación alcanzase los cinco años y que, por tanto, era probable que no pudiera procederse a una segunda renovación.
14. Mediante correo electrónico de 19 de diciembre de 2013, la demandante informó esencialmente al director de que estaba dispuesta a firmar la propuesta de modificación de la cláusula adicional del contrato inicial, mediante la que la duración de la primera renovación se ampliaba de dos a cuatro años. Indicó que no estaba de acuerdo con esta solución, pero que no tenía otra alternativa si quería seguir trabajando para la Agencia.
15. Mediante correo electrónico y correo certificado de 20 de diciembre de 2013, de los que la demandante acusó recibo, respectivamente, los días 20 y 23 de diciembre de 2013, el director, en su condición de AFPC, le comunicó su decisión de no renovar su contrato (en lo sucesivo, «decisión de no renovar el contrato»). Subrayó que lamentaba esta decisión y precisó que no había encontrado ninguna solución que fuera satisfactoria desde el punto de vista jurídico, habida cuenta de las disposiciones del artículo 85, apartado 1, del ROA y del artículo 6, apartado 2, de las DGA. La decisión de no renovar el contrato no hacía referencia al dictamen de la unidad «Relaciones con las administraciones públicas, las agencias y las oficinas administrativas» que la DG «Recursos Humanos y Seguridad» de la Comisión había transmitido al servicio de recursos humanos por medio de correo electrónico el 27 de noviembre de 2013.
16. Mediante correo electrónico de 22 de diciembre de 2013, la demandante recordó al director, enumerándolas, las distintas posibilidades sucesivamente contempladas por la Agencia para renovar su contrato y le indicó que, por su parte, únicamente deseaba seguir trabajando para la ACER (en lo sucesivo, «correo electrónico de 22 de diciembre de 2013»).
17. Mediante correo electrónico de 23 de diciembre de 2013, el director expresó nuevamente a la demandante su pesar por no haber encontrado una solución para renovar su contrato y le hizo saber que ninguna de las posibilidades contempladas había sido considerada «suficientemente sólida para ser viable».
18. Mediante correo electrónico de 30 de diciembre de 2013, la demandante solicitó al director que dejara en suspenso los efectos de la decisión de no renovar el contrato y le informó de que iba a introducir una reclamación en la que expondría los argumentos de su abogado a favor de la renovación de su contrato. Subrayó igualmente el carácter inopinado de la decisión de no renovar el contrato y afirmó que creía tener derecho a un preaviso.
19. Mediante correo electrónico de 31 de diciembre de 2013, el director recordó a la demandante que no tenía ninguna posibilidad «jurídicamente viable» de renovar su contrato, a pesar de lo cual le aseguró que el servicio de recursos humanos y el servicios jurídico de la Agencia volverían a examinar la situación y que sería informada si se alcanzaba una conclusión favorable.
20. Mediante correo electrónico de 3 de enero de 2014, la demandante indicó al director que, al proceder al nuevo examen de su situación deberían tomarse en consideración el principio de buena administración, la posibilidad que el nuevo Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea, aplicable a partir del 1 de enero de 2014, ofrece a las Agencias de establecer excepciones a las disposiciones generales de aplicación adoptadas por la Comisión, el principio de jerarquía normativa, la claridad del tenor del artículo 85, apartado 1, del ROA y, por último, el conflicto existente entre el artículo 6 de las DGA y el artículo 85 del ROA (en lo sucesivo, «correo electrónico de 3 de enero de 2014»). Subrayó igualmente que, a pesar de que había mostrado su interés en renovar su contrato nueve meses antes de su expiración, sólo se le había dado un preaviso de dos días laborales tras la notificación de la decisión de no renovar el contrato.
21. El mismo 3 de enero de 2014, el director informó a la demandante de que su correo electrónico de ese día había sido transmitido al servicio de recursos humanos y al servicio jurídico de la Agencia y que volvería a ponerse en contacto con ella en cuanto hubiera recibido sus respuestas.
22. Mediante correo electrónico de 13 de enero de 2014, el director informó a la demandante de que, con la asistencia del servicio de recursos humanos y del servicio jurídico de la Agencia, había vuelto a examinar su situación a la luz de las alegaciones que figuraban en el correo electrónico de 3 de enero de 2014, pero que tales alegaciones adicionales no le proporcionaban una base jurídica que le permitiera renovar el contrato (en lo sucesivo, «decisión de 13 de enero de 2014»). Precisó que el artículo 85 del ROA y el artículo 6 de las DGA no eran incompatibles, que las DGA habían sido transmitidas al servicio jurídico de la Comisión antes de su adopción y que éste no había formulado ninguna objeción ni realizado ningún comentario al respecto, y que la aplicación combinada del artículo 85 del ROA y del artículo 6 de las DGA no le dejaba ninguna otra opción en el caso de autos.
Pretensiones de las partes
23. La demandante solicita al Tribunal que:
– Anule la decisión de no renovar el contrato.
– Condene a la ACER a abonarle la cantidad de 10 000 euros en concepto de indemnización por el perjuicio moral que estima haber sufrido.
– Condene en costas a la ACER.
24. La ACER solicita al Tribunal que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso.
– Con carácter subsidiario, desestime el recurso por infundado.
– Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
Sobre la admisibilidad del recurso
Alegaciones de las partes
25. La ACER estima que el recurso no se interpuso dentro del plazo previsto en el artículo 91, apartado 3, del Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea, en su versión anterior a la entrada en vigor del Reglamento (UE, Euratom) nº 1023/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2013, por el que se modifica el Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea y el [ROA] (en lo sucesivo, «Estatuto»). Sostiene que el correo electrónico de 22 de diciembre de 2013, e incluso el correo electrónico de la demandante de 19 de diciembre de 2013, deben considerarse una reclamación dirigida contra la decisión de no renovar el contrato, en el sentido del artículo 90, apartado 2, del Estatuto. Según afirma, la Agencia respondió por correo electrónico a esa reclamación al día siguiente, esto es, el 23 de diciembre de 2013. A su parecer, los correos electrónicos enviados posteriormente por la demandante en los días 30 de diciembre de 2013 y 3 de enero de 2014 se limitan a repetir la reclamación inicial. Considera pues, que las decisiones mediante las que se responde a estos últimos son decisiones meramente confirmatorias de la decisión que figura en el correo electrónico de 23 de diciembre de 2013.
26. Según la ACER, puesto que el plazo para interponer recurso empezó a correr el 23 de diciembre de 2013, el recurso interpuesto el 11 de abril de 2014 es extemporáneo.
27. La demandante considera que el recurso es admisible. En la vista, su abogado solicitó que se le permitiese presentar una nueva prueba con objeto de fundamentar la admisibilidad del recurso.
Apreciación del Tribunal
28. Procede recordar que la calificación jurídica exacta de los escritos remitidos por la demandante a la AFPC con carácter previo a la interposición de un recurso depende únicamente de la apreciación del Tribunal (véase, en este sentido, la sentencia Politi/Fundación Europea de Formación, C‑154/99 P, EU:C:2000:354, apartado 16).
29. Constituye una reclamación, en el sentido del artículo 90, apartado 2, del Estatuto, la carta mediante la que un funcionario, aun sin solicitar expresamente la revocación de la decisión cuestionada, manifiesta claramente su voluntad de impugnar la decisión que le resulta lesiva. En ese sentido, el contenido del acto prevalece sobre su forma (sentencia Mendes/Comisión, F‑125/11, EU:F:2013:35, apartado 34 y la jurisprudencia citada).
30. En el caso de autos, procede comenzar señalando que fue en el correo electrónico de 3 de enero de 2014 en el que la demandante manifestó con claridad su voluntad de impugnar la decisión de no renovar el contrato, respecto de la cual solicitó un «nuevo examen», invocando varios motivos en detalle (véase el apartado 20 de la presente sentencia). Por tanto, el correo electrónico de 3 de enero de 2014 debe calificarse de reclamación en el sentido del artículo 90, apartado 2, del Estatuto.
31. A continuación, procede señalar igualmente que, en el correo electrónico de 3 de enero de 2014, la demandante formuló varias imputaciones que no figuraban en el correo electrónico de 19 de diciembre de 2013 ni en el correo electrónico de 22 de diciembre de 2013, en particular, el conflicto existente entre el artículo 6, apartado 2, de las DGA y el artículo 85 del ROA, y la vulneración del principio de jerarquía normativa. Pues bien, el director respondió por primera vez a tales imputaciones, en su condición de AFPC, en la decisión de 13 de enero de 2014. Por tanto, procede considerar en todo caso que el plazo para la interposición del recurso empezó a correr en la fecha de la notificación de esta decisión, adoptada en respuesta al correo electrónico de 3 de enero de 2014, el cual tenía valor de reclamación, esto es, el 13 de enero de 2014 (sobre la admisibilidad de reclamaciones sucesivas, véanse las sentencias Ghignone y otros/Consejo, T‑44/97, EU:T:2000:258, apartado 39; Collotte/Comisión, F‑58/07, EU:F:2008:170, apartado 32, y la jurisprudencia citada, y D’Agostino/Comisión, F‑93/12, EU:F:2013:155, apartado 30, objeto de un recurso de casación ante el Tribunal General, asunto T‑670/13 P). Así pues, dado que el recurso se interpuso el 11 de abril de 2014, no es extemporáneo.
32. De cuanto antecede resulta que la causa de inadmisión invocada por la ACER basada en el carácter extemporáneo del recuso carece de fundamento y debe desestimarse, sin que sea preciso pronunciarse acerca de la petición de la demandante de que se le permita aportar nuevas pruebas.
Sobre las pretensiones de anulación de la decisión de no renovar el contrato
33. En apoyo de sus pretensiones de anulación, la demandante invoca, en su escrito de demanda, un motivo principal basado en la ilegalidad del artículo 6, apartado 2, de las DGA a la luz del artículo 85, apartado 1, del ROA, y un motivo subsidiario basado en el carácter erróneo de la justificación de la decisión de no renovar el contrato.
34. Sin embargo, en la vista, el abogado de la demandante indicó que renunciaba al motivo invocado con carácter subsidiario.
35. Así pues, procede pronunciarse sobre el motivo único basado en la ilegalidad del artículo 6, apartado 2, de las DGA a la luz del artículo 85, apartado 1, del ROA.
Alegaciones de las partes
36. La demandante sostiene que el artículo 6, apartado 2, de las DGA, que sirve de base a la decisión de no renovar el contrato, es contrario al artículo 85, apartado 1, del ROA.
37. En primer lugar, la demandante afirma que el artículo 6, apartado 2, de las DGA, según el cual la AFPC sólo puede proceder a una segunda renovación de un contrato si los dos primeros contratos cubren un período de al menos cinco años, introduce una excepción a la posibilidad de obtener una segunda renovación del contrato de agente contractual prevista en el artículo 85, apartado 1, del ROA. A su juicio, el artículo 6, apartado 2, de las DGA supone una limitación del ámbito de aplicación del artículo 85, apartado 1, del ROA, puesto que introduce un requisito no previsto en el ROA para la concesión de una segunda renovación, a saber, que el interesado haya trabajado en la Agencia durante al menos cinco años.
38. Según la demandante, esta excepción es contraria a Derecho, habida cuenta de la jerarquía normativa y de que el artículo 85, apartado 1, del ROA es claro, exhaustivo y preciso, y no deja ningún margen de apreciación a la administración para considerar que algunos contratos no pueden ser renovados una segunda vez. Sostiene que el artículo 6, apartado 2, de las DGA permite a la Agencia obstaculizar la renovación de los contratos por tiempo indefinido proponiendo al agente, de manera arbitraria, la celebración de un contrato inicial y una primera renovación con una duración acumulada inferior a la duración requerida de cinco años.
39. En segundo lugar, en opinión de la demandante, si el artículo 6, apartado 2, de las DGA ha de interpretarse en el sentido de que no introduce una excepción a la posibilidad de obtener una segunda renovación sino a la regla según la cual la segunda renovación sólo puede concederse por tiempo indefinido, procederá considerar igualmente que dicho artículo es contrario al artículo 85, apartado 1, del ROA.
40. A este respecto, la demandante sostiene, invocando la sentencia Scheefer/Parlamento (F‑105/09, EU:F:2011:41, apartados 51 y 53 a 55), que la norma relativa a la duración indefinida de la segunda renovación se estableció para proteger la estabilidad del empleo, la cual es un objetivo fundamental de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada (DO L 175, p. 43) y del Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999, que la acompaña. Por lo tanto, considera que el artículo 85, apartado 1, del ROA debe interpretarse de modo que se le confiera un alcance amplio, ya que su objetivo es impedir que la administración abuse de su poder sirviéndose de la celebración de sucesivos contratos de duración determinada.
41. Por último, en la vista, el abogado de la demandante adujo que las DGA fueron adoptadas sin consultar al comité de personal de la Agencia y que no fueron publicadas de manera adecuada.
42. Por su parte, la ACER solicita que se desestime este motivo y aduce que el artículo 6, apartado 2, de las DGA no es contrario al artículo 85, apartado 1, del ROA y que, en consecuencia, la decisión de no renovar el contrato no adolece de error de Derecho.
43. En primer lugar, la ACER aduce que, de conformidad con la sentencia Comisión/Macchia (T‑368/12 P, EU:T:2014:266, apartado 60), que, en el caso de autos, resulta pertinente por analogía, el artículo 85, apartado 1, del ROA no puede interpretarse en el sentido de que tiene como objetivo garantizar la continuidad del empleo de los agentes contractuales.
44. En segundo lugar, la ACER aduce que, según la jurisprudencia, un agente contractual, titular de un contrato de duración determinada, no tiene, en principio, derecho alguno a la renovación de su contrato, no siendo ello más que una mera posibilidad supeditada a la condición de que dicha renovación sea conforme al interés del servicio. Según afirma, la administración dispone de una amplia facultad de apreciación en materia de renovación de contratos. Añade que la duración de la relación laboral entre una institución y los agentes contractuales se rige por el contrato celebrado entre las partes.
45. Por consiguiente, sostiene que, a menos que ello suponga una utilización abusiva de los contratos de duración determinada, la renovación de los contratos puede estar supeditada al cumplimiento de ciertos requisitos. Según afirma, la ACER establece las condiciones de dicha renovación en las DGA, que precisan de manera transparente los criterios en que se basan las decisiones de renovación. Añade que las DGA son «complementarias y coherentes» con el artículo 85, apartado 1, del ROA.
46. En tercer lugar, aduce que el artículo 6, apartado 2, de las DGA sigue el modelo que la Comisión sugirió en el año 2011 con el fin de, por un lado, armonizar la normativa de las agencias y, por otro lado, garantizar una «simetría en lo que concierne al trato dado a los agentes contractuales y a los agentes temporales» para evitar que los agentes contractuales pudieran obtener un contrato indefinido en un período de tiempo más corto que los agentes temporales de una misma agencia. Añade además que la Comisión «avaló» el Reglamento de ejecución de la ACER.
47. Asimismo, la ACER indica que no le fue posible observar plenamente el procedimiento expuesto en la Decisión nº 2013/11, puesto que en el caso de autos no concurría el «criterio previo fundamental[,] a saber, cumplir los requisitos para la renovación».
48. Por último, la ACER alegó en la vista que las imputaciones formuladas por el abogado de la demandante en dicha vista, basadas en que no se había consultado al comité de personal de la Agencia antes de la adopción de las DGA y en la falta de publicación de las DGA, eran nuevas y, por tanto, inadmisibles.
Apreciación del Tribunal
49. La demandante propone, en apoyo de las pretensiones de anulación de la decisión de no renovar el contrato, una excepción de ilegalidad del artículo 6, apartado 2, de las DGA, a la luz del artículo 85, apartado 1, del ROA.
50. A tenor del artículo 85, apartado 1, del ROA, «los contratos de los agentes contractuales a que se refiere el artículo 3 bis [del ROA] podrán celebrarse por un tiempo determinado mínimo de tres meses y máximo de cinco años. Los contratos podrán renovarse por un período determinado una sola vez, siendo la duración máxima de dicho período de cinco años. El contrato inicial y la primera renovación tendrán una duración total mínima de seis meses en lo que se refiere al grupo de funciones I y de nueve meses para los demás grupos de funciones. Toda posible renovación ulterior se considerará por tiempo indefinido. [...]»
51. Tal y como sostiene fundadamente la ACER, procede recordar que si bien el artículo 85, apartado 1, del ROA establece la posibilidad de una segunda renovación del contrato, no se trata de un derecho conferido al interesado ni de una garantía de continuidad en el empleo, sino de una posibilidad que se deja a la apreciación de la AFPC. En efecto, según jurisprudencia reiterada, las instituciones disponen de una amplia facultad de apreciación para la organización de sus servicios en función de las misiones que se les han confiado y para destinar con arreglo a éstas al personal que se encuentra a su disposición, siempre que los destinos se decidan en interés del servicio (véanse, en este sentido, las sentencias Comisión/Petrilli, EU:T:2010:531, apartado 34, y la jurisprudencia citada, y Comisión/Macchia, EU:T:2014:266, apartados 49 y 60).
52. No obstante, el artículo 6, apartado 2, de las DGA supedita la posibilidad de proceder a una segunda renovación del contrato por tiempo indefinido al requisito sine qua non
de que la duración acumulada del contrato inicial y de su primera renovación alcance al menos cinco años. Si no se cumple este requisito, toda posibilidad de renovación, tanto si es a petición del interesado como si es de oficio, quedará obligatoriamente excluida.
53. Pues bien, cuando una institución o un agencia tiene la capacidad de adoptar disposiciones generales de aplicación con el fin de completar o de ejecutar disposiciones jerárquicamente superiores y de obligado cumplimiento del Estatuto o del ROA, la autoridad competente no puede actuar contra legem, en particular, adoptando disposiciones cuya aplicación resulte contraria a la finalidad de las disposiciones estatutarias o las prive de todo efecto útil, ni eludir el respeto de los principios generales de Derecho, como son los principios de buena administración, de igualdad de trato y de protección de la confianza legítima (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Petrilli, EU:T:2010:531, apartado 35 y la jurisprudencia citada).
54. En efecto, según la jurisprudencia, las disposiciones generales de aplicación, adoptadas en virtud del artículo 110, párrafo primero, del Estatuto, pueden fijar criterios para guiar a la administración en el ejercicio de su facultad discrecional o precisar el alcance de las disposiciones estatutarias que no sean claras. En cambio, en ningún caso pueden limitar legalmente el ámbito de aplicación del Estatuto o del ROA mediante la precisión de un término estatutario claro, ni establecer normas que introduzcan excepciones a disposiciones de rango superior, como las disposiciones del Estatuto o del ROA, o los principios generales del Derecho (sentencias Brems/Consejo, T‑75/89, EU:T:1990:88, apartado 29, y la jurisprudencia citada, e Ianniello/Comisión, T‑308/04, EU:T:2007:347, apartado 38 y la jurisprudencia citada).
55. Así, en la sentencia Brems/Consejo (EU:T:1990:88, apartado 30), el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas declaró ilegales los artículos 3 y 7 de la Decisión del Consejo de 15 de marzo de 1976 por la que se adoptan las disposiciones generales de ejecución del apartado 4 del artículo 2 del anexo VII del Estatuto, por considerar que, al esforzarse por precisar la expresión «las personas», contenida en el artículo 2, apartado 4, del anexo VII del Estatuto, los referidos artículos 3 y 7 habían impuesto límites de edad mínima y máxima aplicables a las personas que pueden ser asimiladas a un hijo a cargo y habían excluido así, de oficio, del ámbito de aplicación del artículo 2, apartado 4, del anexo VII del Estatuto a todas las personas comprendidas entre los límites de edad impuestos, privando así a la autoridad facultada para proceder a los nombramientos de la posibilidad de ejercer su facultad de apreciación en cada caso concreto.
56. Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede declarar que el artículo 6, apartado 2, de las DGA limita el alcance del artículo 85, apartado 1, del ROA, pues introduce un requisito adicional para la renovación de los contratos de agente contractual en el sentido del artículo 3 bis
del ROA, que no está previsto en dicho Régimen y obstaculiza el ejercicio de la facultad de apreciación conferida a la administración, sin que tal limitación pueda verse objetivamente justificada por el interés del servicio. Pues bien, salvo habilitación expresa a tal efecto, una decisión interna de alcance general adoptada por la ACER, como las DGA, no puede limitar legalmente el alcance de una norma explícita establecida en el Estatuto o en el ROA (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Petrilli, EU:T:2010:531, apartados 31 y 36, y la jurisprudencia citada).
57. Procede desestimar igualmente las alegaciones formuladas por la ACER relativas a los objetivos perseguidos mediante la adopción de las DGA.
58. En primer lugar, ni la necesidad de armonizar la práctica de las agencias y de la Comisión en materia de contratación y empleo de los agentes contractuales, ni la de garantizar una «simetría» de trato entre los agentes temporales y los agentes contractuales en lo que concierne a la duración del servicio requerida para poder celebrar un contrato por tiempo indefinido, suponiendo que queden demostradas, pueden justificar la vulneración del principio de la jerarquía normativa.
59. En segundo lugar, el hecho de que las disposiciones del artículo 6, apartado 2, de las DGA sean idénticas a las del artículo 6 de la Decisión C(2004) 1313 de la Comisión, de 7 de abril de 2004, por la que se establecen las disposiciones generales de aplicación relativas a los procedimientos que regulan la contratación y el empleo de los agentes contractuales en la Comisión, tampoco justifica que la AFPC pueda verse privada automáticamente de su facultad de apreciación en el marco de la renovación de un contrato de agente contractual. Asimismo, procede señalar que el artículo 6 de la Decisión C(2011) 1264 de la Comisión, de 2 de marzo de 2011, relativa a las disposiciones generales de aplicación del artículo 79, apartado 2, del ROA, que regula las condiciones de empleo de los agentes contractuales contratados por la Comisión con arreglo a los artículo 3 bis
y 3 ter
de dicho régimen, y que fue adoptada antes que las DGA, ya no establece el requisito de la duración mínima del contrato inicial y de su primera renovación para obtener una segunda renovación.
60. Por último, en su escrito de contestación, la ACER aduce que «la Agencia contempló internamente la posibilidad de dar a la demandante un trato excepcional», pero que, en el caso de autos, «[las] evaluaciones [de la demandante] de los años 2011 y 2012 no demostraron de manera suficiente un rendimiento excepcional que permitiera justificar el hecho de apartarse del Reglamento aplicable».
61. Pues bien, esta alegación no permite rebatir la excepción de ilegalidad planteada, puesto que el artículo 6, apartado 2, de las DGA no prevé excepción alguna al requisito que exige una duración acumulada de cinco años del contrato inicial y de su primera renovación.
62. En todo caso, de los documentos obrantes en autos y, en particular, de la decisión de no renovar el contrato, se desprende que la ACER se negó a renovar el contrato de la demandante por el mero hecho de que, en el caso de autos, no concurría el requisito impuesto en el artículo 6, apartado 2, de las DGA, según el cual el contrato inicial de la demandante y su primera renovación debían tener una duración acumulada de al menos cinco años.
63. Pues bien, según reiterada jurisprudencia, si bien es cierto que en el sistema de recursos contemplado en los artículos 90 y 91 del Estatuto, la administración puede, cuando desestima expresamente la reclamación, verse requerida a modificar los motivos sobre la base de los cuales había adoptado el acto impugnado, tal modificación no puede producirse tras la interposición de un recurso contra el acto impugnado ante el Tribunal. Además, la administración no puede, una vez iniciado el proceso, sustituir por una motivación completamente nueva una motivación inicial errónea (sentencia Allen/Comisión, F‑23/10, EU:F:2011:162, apartado 98).
64. Por tanto, al llevar a cabo su control de la legalidad de la decisión de no renovar el contrato, el Tribunal no debe tener en cuenta la justificación de la referida decisión basada en el rendimiento de la demandante, invocada por primera vez durante el procedimiento.
65. A mayor abundamiento, el Tribunal observa que esta justificación contradice claramente los documentos obrantes en autos, de los que se desprende que la Agencia manifestó en varias ocasiones su deseo de mantener la relación laboral que la unía a la demandante.
66. Habida cuenta de las anteriores consideraciones y, en particular, de la jurisprudencia citada en los apartados 53 a 56 de la presente sentencia, procede estimar la excepción de ilegalidad del artículo 6, apartado 2, de las DGA y anular la decisión de no renovar el contrato, sin que sea necesario pronunciarse sobre los dos nuevos motivos invocados en la vista por el abogado de la demandante.
Sobre las pretensiones indemnizatorias
Alegaciones de las partes
67. La demandante estima que sufrió un perjuicio moral considerable, que no queda reparado con la anulación de la decisión de no renovar el contrato, como consecuencia del retraso en que incurrió la ACER en la adopción y notificación de la decisión de no renovar el contrato, lo que, según afirma, constituye una infracción del artículo 2 de la Decisión nº 2013/11, que prevé, a tal efecto, un plazo de tres meses antes del término del contrato en curso.
68. La demandante aduce que la decisión de no renovar el contrato no le fue notificada hasta el 20 de diciembre de 2013, esto es, pocos días antes de la expiración de su contrato el 31 de diciembre de 2013, siendo así que, desde el mes de octubre, se le había asegurado en reiteradas ocasiones que se alcanzaría una solución y que se renovaría su contrato. Según afirma, la inseguridad y la presión psicológica resultantes de este retraso fueron tales que la demandante estaba dispuesta a aceptar la oferta de 19 de diciembre de 2013, a pesar de que sabía que era ilegal y que atentaba contra sus intereses a largo plazo. Considera, por tanto, que el retraso en la renovación de su contrato multiplicó los efectos negativos de la decisión de no renovar el contrato. Además, a raíz de la notificación de esta decisión, la demandante tuvo una reacción de estrés agudo, que le fue diagnosticada el 23 de diciembre de 2013.
69. La demandante solicita al Tribunal que fije ex æquo et bono el importe de la indemnización del perjuicio moral sufrido por ella. A su parecer, 10 000 sería una cantidad adecuada.
70. La ACER admite que en el caso de autos se incumplió lo dispuesto en la Decisión nº 2013/11, pero solicita que se desestimen las pretensiones indemnizatorias. En primer lugar, aduce que la demandante no ha aportado ninguna prueba que sustente su alegación relativa a su estado de salud y que, en todo caso, no se ha demostrado la relación de causalidad entre el retraso en la adopción de la decisión de no renovar el contrato y la deterioración de su estado de salud.
71. En segundo lugar, la ACER aduce que la renovación del contrato no es un derecho y la demandante sabía desde la firma de la primera cláusula adicional del contrato en 2011 que su contrato no podría renovarse una segunda vez si no se cumplía el requisito establecido en el artículo 6, apartado 2, de las DGA. Según afirma, la Agencia había llamado su atención acerca de las dificultades jurídicas relacionadas con la renovación de su contrato.
72. En tercer lugar, sostiene que, puesto que intentó encontrar, durante el período comprendido entre octubre y diciembre de 2013, una solución jurídicamente aceptable para mantener el empleo de la demandante, la ACER cumplió su deber de diligencia y actuó con la demandante de manera atenta y comprensiva.
73. Con carácter subsidiario, la ACER considera que la indemnización debe reducirse habida cuenta de que la demandante únicamente estuvo desempleada durante tres meses antes de empezar a trabajar en el Consejo de la Unión Europea en un puesto al menos equivalente al que ocupaba en la ACER. Afirma que, además, la demandante pudo reducir, o incluso eliminar, las consecuencias negativas derivadas del fin de su relación contractual con la ACER, dado que recibió varias ofertas de otras instituciones europeas durante los últimos meses en los que trabajó para la Agencia.
Apreciación del Tribunal
74. A tenor del artículo 2, párrafo tercero, de la Decisión nº 2013/11, en el caso de agentes que hayan ejercido sus funciones en virtud de un contrato de duración determinada durante un período superior a un año, pero que no exceda de tres años, la decisión de renovar o no el contrato deberá ser adoptada y notificada a más tardar tres meses antes del término de dicho contrato.
75. Pues bien, en el caso de autos, ha quedado acreditado que la decisión de no renovar el contrato se notificó a la demandante el 20 de diciembre de 2013, esto es, tan sólo once días antes del término de su contrato el 31 de diciembre de 2013, lo que infringe de manera flagrante el artículo 2, párrafo tercero, de la Decisión nº 2013/11.
76. Además, si bien es cierto que la Decisión nº 2013/11 fue adoptada el 28 de mayo de 2013, el artículo 6, apartado 2, de las DGA, en el que la AFPC se basó para justificar su decisión de no renovar el contrato, estaba en vigor desde el 1 de junio de 2011. Por lo tanto, la ACER, a quien la demandante informó nueve meses antes del término de su contrato, dispuso del tiempo necesario para buscar una solución que permitiera prolongar el contrato de la demandante, sin que estuviera obligada a sobrepasar el plazo impartido para adoptar su decisión.
77. Por tanto, procede declarar que la ACER cometió una falta que puede dar derecho a indemnización.
78. Además, en contra de lo que sostiene la ACER, la demandante ha demostrado de manera suficiente en Derecho la existencia de un daño moral derivado de la incertidumbre que caracterizó su vida profesional durante los últimos meses de ejecución de su contrato, al no haberse adoptado una decisión sobre la continuación de su relación laboral con la ACER y la existencia de una relación de causalidad entre el retraso en la adopción de la decisión de no renovar el contrato y dicho daño moral.
79. Además, las búsquedas de empleo iniciadas por la demandante y el hecho de que hubiera recibido y rechazado varias ofertas de empleo durante sus últimos meses en la Agencia corroboran el hecho de que sus prestaciones profesionales eran de buen nivel y sirven para ilustrar aún más la situación de incertidumbre que la ACER le había generado.
80. Por último, la demandante ha demostrado que la anulación de la decisión de no renovar el contrato no es suficiente para reparar el perjuicio moral sufrido, habida cuenta, en particular, del hecho de que la ACER infringió el artículo 2, párrafo tercero, de la Decisión nº 2013/11.
81. En consecuencia, sin perjuicio de las medidas que la ACER deberá adoptar a raíz de la anulación de la decisión de no renovar el contrato, procede estimar las pretensiones indemnizatorias y condenar a la ACER a abonar a la demandante daños y perjuicios por un importe, evaluado ex æquo et bono, de 7 000 euros.
Costas
82. A tenor del artículo 101 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, sin perjuicio de las demás disposiciones del capítulo octavo del título segundo de dicho Reglamento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones cargará con sus propias costas y será condenada a cargar con las costas en que haya incurrido la otra parte, si así lo hubiera solicitado esta última. En virtud del artículo 102, apartado 1, del mismo Reglamento, el Tribunal podrá decidir, si así lo exige la equidad, que la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones cargará con sus propias costas, pero sólo será condenada a cargar parcialmente con las costas en que haya incurrido la otra parte, o incluso que no debe ser condenada en costas.
83. De los fundamentos de Derecho expuestos en la presente sentencia resulta que la ACER ha visto desestimadas sus pretensiones. Por otra parte, la demandante solicitó expresamente en sus pretensiones que se condenase en costas a la ACER. Dado que las circunstancias del asunto no justifican la aplicación de lo dispuesto en el artículo 102, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la ACER debe cargar con sus propias costas y ser condenada a cargar con las costas en que haya incurrido la demandante.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA (Sala Tercera)
decide:
1) Anular la decisión de 20 de diciembre de 2013 mediante la que el director de la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía denegó la renovación del contrato de DP.
2) Condenar a la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía a abonar a DP la cantidad de 7 000 euros.
3) La Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía cargará con sus propias costas y con las de DP.