62024CC0401
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
A. BIONDI
fremsat den 5. juni 2025 (
1
)
Sag C-401/24
Staten genom Sjöfartsverket
mod
Stockholms Hamn Aktiebolag
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Stockholms tingsrätt (byretten i Stockholm, Sverige))
»Præjudiciel forelæggelse – statsstøtte – artikel 107, stk. 1, TEUF – begrebet »virksomhed« – begrebet »støtte« – begrebet »eksisterende støtte« og begrebet »ny støtte« – kompensation, som en statslig myndighed i henhold til en aftale, der blev indgået før Sveriges tiltrædelse af Den Europæiske Union, betalte til en kommunal virksomhed med henblik på at kompensere for dens indtægtstab som følge af afskaffelsen af sluseafgifter«
I. Indledning
1.
Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse rejser en række spørgsmål om på den ene side begrebet »støtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, og på den anden side begrebet »eksisterende støtte« og »ny støtte« som omhandlet i forordning 2015/1589 (
2
). Undersøgelsen af disse spørgsmål fører navnlig til en undersøgelse af hvor og hvordan skillelinjen mellem økonomiske aktiviteter, som er omfattet af artikel 107 TEUF og 108 TEUF, og ikke-økonomiske aktiviteter, der derimod er udelukket fra anvendelsesområdet for disse bestemmelser, skal trækkes. Gennem de senere år har Domstolen og Retten truffet stadig flere afgørelser om dette emne, ikke alene i sektorer, som typisk henhører under statens væsentlige funktioner såsom social sikring, sundhedspleje eller uddannelse, hvor sociale, tilskudsmæssige og solidariske træk er fremherskende, men også i sektorer for statslig indgriben, der i princippet ikke er undtaget fra kommerciel logik såsom eksempelvis i sektoren for infrastruktur, og navnlig transport- og havneinfrastrukturer (
3
).
2.
Disse spørgsmål er opstået inden for rammerne af en tvist mellem Staten genom Sjöfartsverket (den svenske stat ved Sjöfartsverket (søfartsstyrelse), herefter »Sjöfartsverket«) og Stockholms Hamn Aktiebolag (herefter »Stockholms Hamn«), der er et kommunalt selskab, som er helejet af Stockholm kommune, og som driver Hammarby sluse – er af økonomisk karakter. Hovedsagen kan sammenfattes som følger. Sjöfartsverket er en statslig myndighed, der er ansvarlig for passagen gennem Södertälje kanal. Indtil 1979 skulle der for sejlads gennem sluserne i Södertälje kanal og gennem Hammarby sluse betales afgifter til henholdsvis Sjöfartsverket og Stockholm kommune. Både Södertälje kanal og Hammarby sluse forbinder Østersøen og Mälaren, som er Sveriges tredjestørste sø. Der var en koordinering med hensyn til de af Sjöfartsverket og Stockholm kommune opkrævede afgifter, som havde til formål at sikre, at deres niveau ikke påvirkede fordelingen af trafikken på de to forbindelser. Inden for rammerne af et lovforslag, som blev vedtaget den 26. oktober 1978, besluttede de svenske myndigheder at afskaffe visse afgifter for at passere Södertälje kanal og, med henblik på at opretholde afgiftskoordineringen, også at afskaffe de tilsvarende afgifter for at passere Hammarby sluse, idet Stockholm kommune blev kompenseret for det heraf følgende indtægtstab. I 1979 indgik Sjöfartsverket og Stockholm kommune en aftale i dette øjemed (herefter »kompensationsaftalen«), hvorefter kommunen forpligtede sig til ikke at opkræve afgifter fra andre fartøjer end lystfartøjer for sejlads gennem Hammarby sluse mod en årlig kompensation fra Sjöfartsverket, som var baseret på trafikmængden og det på daværende tidspunkt gældende afgiftsniveau (herefter »den omtvistede kompensation«). I henhold til aftalens vilkår skulle kompensationen opskrives årligt på grundlag af forbrugerprisindekset. Aftalen skulle forlænges med fem år ad gangen, hvis den ikke blev opsagt mindst seks måneder før aftaleperiodens udløb. For hver ny femårsperiode skulle der fastsættes et nyt årligt kompensationsbeløb baseret på ændringer i trafikmængden på Hammarby sluse i den foregående aftaleperiode. Kompensationen i henhold til aftalen blev oprindeligt betalt til Stockholm kommune og fra begyndelsen af 1990’erne til Stockholms Hamn.
3.
Sjöfartsverket opsagde aftalen i 2021 (
4
). En tvist om opsigelsen verserer ved en svensk byret. Den 4. maj 2023 har Sjöfartsverket ved Stockholms tingsrätt (byretten i Stockholm, Sverige) anlagt sag mod Stockholms Hamn med påstand om, at sidstnævnte tilpligtes at tilbagebetale 38086436 svenske kronor (SEK) med tillæg af renter svarende til de betalinger, der er foretaget i henhold til kompensationsaftalen inden for den nationale forældelsesfrist på ti år fra datoen for anlæggelsen af søgsmålet (herefter »den relevante periode«). Sjöfartsverket har anført, at den omtvistede kompensation gav Stockholms Hamn en fordel ved hjælp af statsmidler, som kan kvalificeres som statsstøtte. Stockholms Hamn har gjort gældende, at aktiviteterne med at drive Hammarby sluse ikke udgør økonomisk aktivitet, der er omfattet af EU’s statsstøtteregler. Den pågældende tjenesteydelse er i hvert fald en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, som Stockholms Hamn i kraft af kompensationsaftalen blev forpligtet til at levere. Såfremt kompensationen i henhold til aftalen alligevel anses for statsstøtte, ville denne støtte blive betragtet som eksisterende støtte i henhold til artikel 1, litra b), nr. i), i forordning 2015/1589, fordi den blev bevilget før Sveriges tiltrædelse af Unionen. På denne baggrund har Stockholms tingsrätt (byretten i Stockholm) besluttet at udsætte sagen og forelægge følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal begunstigelseskriteriet i artikel 107, stk. 1, [TEUF] fortolkes således, at den årlige kompensation, som en statslig myndighed i henhold til en aftale betaler af statsmidler til et kommunalt aktieselskab, med henblik på at kompensere for selskabets forpligtelse til afgiftsfrit at levere en bestemt tjenesteydelse, nemlig slusedrift, som indtil indgåelsen af denne aftale var pålagt en afgift,
a)
i sin helhed skal anses for støtte, der fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige modtageren
b)
skal anses for støtte, der fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige modtageren, for så vidt som denne kompensation overstiger modtagerens tidligere årlige indtægter fra afgifter for tjenesteydelsen, idet der tages hensyn til ændringer i f.eks. forbrugerprisindekset og trafikmængden i slusedriften
c)
skal anses for støtte, der fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige modtageren, for så vidt som denne kompensation overstiger modtagerens årlige omkostninger ved at levere tjenesteydelsen
d)
skal anses for støtte, der fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige modtageren på grundlag af en anden beregningsmodel
e)
ikke på nogen måde skal anses for støtte, der fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige støttemodtageren?
2)
Skal en aftale om en statslig myndigheds årlige udbetaling af statsmidler til et kommunalt aktieselskab som kompensation for selskabets forpligtelse til afgiftsfrit at levere en ikke-landbrugsmæssig tjenesteydelse, dvs. slusedrift, som blev indgået før Sveriges tiltrædelse af Unionen, og som ikke er blevet anmeldt til Kommissionen, anses for eksisterende støtte, der i henhold til artikel 1, litra b), nr. i), i [forordning 2015/1589] skal betragtes som lovlig, for så vidt som Kommissionen ikke har konstateret, at støtten er uforenelig med det indre marked?
3)
Såfremt det andet spørgsmål besvares bekræftende, skal en sådan årlig kompensation da alligevel anses for ny støtte, når aftalen efter Sveriges tiltrædelse af Unionen i henhold til de oprindelige vilkår flere gange er blevet forlænget med fem år ad gangen på grund af manglende opsigelse, og den årlige kompensation for hver ny femårsperiode er blevet ændret på grundlag af både forbrugerprisindekset og omfanget af den afgiftsfri tjenesteydelse, der blev leveret i den foregående aftaleperiode, i dette tilfælde trafikmængden i slusedriften?«
II. Bedømmelse
A.
Det første præjudicielle spørgsmål
4.
Det fremgår af Domstolens faste praksis, at en national foranstaltning kun kan kvalificeres som »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, hvis samtlige nedenstående betingelser er opfyldt. Der skal være tale om en statslig indgriben eller indgriben ved hjælp af statsmidler, der skal kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, give modtageren en selektiv fordel og fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene (
5
).
5.
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at den forelæggende ret nærmere bestemt ønsker oplyst, hvorvidt og i hvilket omfang den omtvistede kompensation gav Stockholms Hamn en fordel, der fordrejede eller truede med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne (
6
). Inden undersøgelse af dette spørgsmål skal det imidlertid vurderes, om Stockholms Hamn i sin egenskab af forvalter af Hammarby sluse kan anses for en »virksomhed« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. Dette spørgsmål har præliminær karakter, fordi den omtvistede kompensation kun er omfattet af denne bestemmelse, såfremt dette besvares benægtende.
1. Begreberne »virksomhed« og »økonomisk aktivitet«
6.
For at vurdere, om en bestemt enhed udgør en »virksomhed« i konkurrencerettens forstand, anvender Domstolen en »funktionel« test, som er fokuseret på den udøvede aktivitets art, snarere end egenskaberne hos den enhed, som udøver aktiviteten. Ifølge den definition, som Domstolen lagde til grund i dommen i sagen Höfner og Elser (
7
), omfatter begrebet »virksomhed« enhver enhed, som udøver økonomisk aktivitet, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmåde. Begrebet »økonomisk aktivitet« udgør nøgleelementet i denne definition, og EU-konkurrenceretten finder anvendelse på alle enheder, som udøver en aktivitet, som kan kvalificeres som »økonomisk«. Staten selv eller en statslig enhed kan derfor handle som virksomhed. Begrebet »økonomisk aktivitet« er defineret i bred forstand som »enhver virksomhed, hvorved der udbydes varer og tjenesteydelser på et bestemt marked« (
8
), uanset om den udøves uden gevinst for øje (
9
). Alene forfølgelsen af offentlige politiske mål udelukker ikke, at en aktivitet kan være af økonomisk karakter (
10
).
7.
Domstolen har afklaret, at aktiviteter, som typisk henregnes til de beføjelser, som henhører under en offentlig myndighed (
11
), eller som ifølge deres art, formål og de regler, de er undergivet, er forbundet med sådanne beføjelser, ikke er af økonomisk karakter (
12
). Den omstændighed, at der er indrømmet et organ beføjelser som offentlig myndighed med henblik på udøvelsen af en del af dets aktiviteter, er ikke i sig selv til hinder for, at organet kan anses for en virksomhed i konkurrencerettens forstand. Et organ kan nemlig handle som virksomhed med hensyn til kun en del af sine aktiviteter, såfremt de kan kvalificeres som økonomiske og kan udskilles fra dets udøvelse af offentlig myndighed (
13
).
8.
Kvalificeringen af aktiviteter i specifikke sektorer, eksempelvis uddannelse, sundhedspleje eller social sikring, som »økonomiske« afhænger hovedsageligt af, hvordan disse sektorer er organiseret i den pågældende medlemsstat. I princippet er disse aktiviteter ikke af økonomisk karakter, når de indgår i et universelt, offentligt system, som er statskontrolleret og ikke er baseret på en kommerciel logik, men på en social og solidarisk logik, hvorved staten varetager sine opgaver i disse sektorer (
14
).
9.
De af hovedsagen omfattede aktiviteter består i samtlige de for sejlads gennem Hammarby sluse nødvendige tjenesteydelser, som Stockholms Hamn har til opgave at udbyde i sin egenskab af forvalter af infrastrukturen. Stockholms Hamn, der driver flere havne i Stockholms region (
15
), finder, at de omtvistede aktiviteter ikke er af økonomisk karakter, fordi de dels leveres afgiftsfrit og på lige vilkår til den omhandlede brugerkategori (kommercielle fartøjer), dels består i udnyttelse og tilrådighedsstillelse af en infrastruktur, som er nødvendig for søfarten.
10.
Ved anvendelse af den i punkt 6 og 7 i dette forslag til afgørelse nævnte retspraksis skal havne betragtes som »virksomheder«, hvis og i det omfang de reelt udøver en eller flere økonomiske aktiviteter (
16
). Domstolen og Retten har haft anledning til at fastslå, at kommerciel drift (
17
) og opførelse (
18
) af en infrastruktur, herunder en havneinfrastruktur (
19
), under visse omstændigheder udgør en økonomisk aktivitet inden for konkurrencerettens område.
11.
I nogle afgørelser, hvortil Stockholms Hamn har henvist, har Kommissionen imidlertid fastslået, at statsstøttereglerne ikke omfatter de offentlige investeringer i havnesejlruter, herunder investeringer til finansiering af opførelse eller vedligeholdelse af sluser, der er en integrerende del af et system bestemt til at lette det pågældende områdes adgang til søfart eller af adgangsinfrastrukturer, som er beliggende uden for kommercielt udnyttede havneområder. Når disse interventioner vedrører infrastrukturer, som er tilgængelige for alle brugere uden forskelsbehandling og uden modydelse, er staten ifølge Kommissionen ansvarlig for disse i forbindelse med planlægning og udvikling af et søtransportsystem, som er til gavn for hele søfartssektoren (
20
). Samme holdning er gengivet i det væsentlige i meddelelsen om begrebet statsstøtte (
21
).
12.
I den foreliggende situation er det uklart, hvorvidt Hammarby sluse tjener som et havneanlæg (
22
) eller snarere udgør en grundlæggende infrastruktur, som er nødvendig til den almindelige søfart. Jeg mener imidlertid, at dette ikke i væsentligt omfang ændrer spørgsmålets aspekter, i det mindste under de i hovedsagen omhandlede omstændigheder, hvor diskussionen, i modsætning til de ovennævnte afgørelser, ikke vedrører fordele for brugerne, der følger af anvendelsen af diskriminerende adgangsbetingelser, eller investeringer med henblik på at styrke infrastrukturer til gavn for den økonomiske udnyttelse af en havn, men en kompensation, som blev betalt til forvalteren af infrastrukturen – som er en i regionen aktiv havnemyndighed – for at kompensere for selskabets forpligtelse til ikke at opkræve sluseafgifter fra en bestemt brugerkategori (
23
).
13.
Flere elementer i sagsakterne synes at indikere, at Hammarby sluse var og stadig er genstand for kommerciel udnyttelse. I denne retning taler bl.a. opkrævning af sluseafgifter, både inden kompensationsaftalen blev indgået, og efter den blev opsagt (
24
), samt i princippet – med hensyn til lystfartøjer – det i aftaleperioden ved afskaffelsen af afgifter forfulgte formål, som bestod i at fremme og fordele den kommercielle skibstrafik til og fra Mälaren (
25
), og det forhold, at kompensationsaftalen sigtede mod at dække Stockholm kommunes indtægtstab som følge af denne afskaffelse, idet kompensationen ikke blev beregnet efter kriteriet om tjenesteydelsens omkostninger, men om trafikmængden. Det tilkommer dog den forelæggende ret i lyset af samtlige relevante elementer at fastlægge, om Hammarby sluse var genstand for kommerciel udnyttelse.
14.
I denne sammenhæng indebærer det forhold, at afgifterne på tidspunktet for aftalens ikrafttræden var fastsat ved anordning (
26
) og genstand for koordinering, ikke i sig selv, at den økonomiske karakter af Stockholms Hamns slusedrift kan udelukkes. Da sagsakterne ikke indeholder oplysninger om opbygningen af disse afgifter eller de nærmere regler og omfanget af deres koordinering, kan det ikke udelukkes, at Stockholm kommune, og efterfølgende Stockholms Hamn, på tidspunktet for aftalens indgåelse og eventuelt efter dens opsigelse, i deres egenskab af forvaltere af Hammarby sluse deltog i fastsættelsen af disse afgifter og opretholdt en vis selvstændighed i forbindelse med deres anvendelse (
27
).
15.
Ligeledes gør den omstændighed alene, at der i kompensationsaftalens gyldighedsperiode ikke blev opkrævet afgifter fra visse brugerkategorier for sejlads gennem Hammarby sluse, efter min opfattelse det ikke muligt automatisk at konkludere, at Stockholms Hamns tjenesteydelser ikke var af økonomisk karakter.
16.
En aktivitet kan utvivlsomt ikke anses for »økonomisk«, hvis den – i det mindste på lang sigt – ikke medfører en indtægt, som genererer fortjeneste eller i det mindste dækker omkostningerne. På samme måde som en tjenesteydelse, som leveres mod betaling, ikke alene af denne grund skal anses for at være af økonomisk karakter (
28
), mister en tjenesteydelse, som leveres afgiftsfrit til modtagerne, i sig selv imidlertid ikke sit fortjenstgenererende potentiale og skal ikke automatisk kvalificeres som »ikke-økonomisk« ifølge statsstøttereglerne. Endvidere bevarer de ydelser, som en medlemsstat pålægger en virksomhed at levere til opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste, deres økonomiske karakter, selv når de udbydes modtagerne til en lavere pris end deres markedsværdi eller afgiftsfrit (
29
). Den kompensation ved hjælp af statsmidler, som betales til udbyderen, udgør i denne sammenhæng modydelsen for den offentlige tjeneste, som leveres samfundet, og kan udgøre statsstøtte, såfremt den ikke opfylder visse kriterier, som Domstolen fastslog i dom af 24. juli 2003, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg (
30
), som jeg vil vende tilbage til senere, og som kun finder anvendelse, såfremt den pågældende aktivitet er af økonomisk karakter (
31
).
17.
Selv hvis det ikke er af afgørende karakter, kan afgiftsfri tilrådighedsstillelse af en infrastruktur i den almene interesse imidlertid udgøre et indicium med henblik på at fastslå, at denne infrastruktur ikke er genstand for økonomisk udnyttelse, hvilket skal vurderes på grundlag af samtlige relevante forhold. I den foreliggende situation tilkommer det dog den forelæggende ret – som anført ovenfor – at vurdere, om Hammarby sluse var genstand for en sådan udnyttelse også i kompensationsaftalens gyldighedsperiode, hvor Stockholms Hamns indtægtstab som følge af afskaffelsen af afgifter for den kommercielle trafik blev dækket ved kompensationen fra Sjöfartsverket.
18.
Ifølge den i punkt 7 i dette forslag til afgørelse nævnte retspraksis finder statsstøttereglerne derimod ikke anvendelse, såfremt driften af en infrastruktur er uløseligt forbundet med aktiviteter, der henhører under udøvelse af en offentlig opgave tildelt det organ, som driver infrastrukturen, og dette organ udøver beføjelser som offentlig myndighed. Med hensyn til den foreliggende situation fremgår det ikke af forelæggelsesafgørelsen, af sagsakterne indleveret til Domstolens Justitskontor eller af Stockholms Hamns indlæg, at driften af Hammarby sluse medfører eller er uløseligt forbundet med udøvelse af offentlige myndighedsopgaver, såsom eksempelvis søfartssikkerhed og ‑kontrol, politimæssige opgaver inden for søfart eller miljøovervågningsarbejde (
32
). Med forbehold for de nødvendige undersøgelser, som tilkommer den forelæggende ret, kan det af denne grund tilsyneladende ikke udelukkes, at Stockholms Hamns slusedrift kan være af økonomisk karakter.
19.
Hvad afslutningsvis angår spørgsmålet, om Stockholms Hamns slusedrift udgør tjenesteydelser, som udbydes på et »marked«, råder Domstolen ikke over mange oplysninger. Det fremgår dog af forelæggelsesafgørelsen, at sejlads gennem Hammarby sluse med hensyn til den kommercielle trafik til og fra Mälaren konkurrerer med Södertälje kanal, som drives af Sjöfartsverket. Endvidere synes det forhold, at staten forudså en forøgelse af denne trafik som følge af beslutningen om afskaffelse af afgifterne på disse to vandveje, at tyde på konkurrenceforhold selv uden for forholdet mellem Stockholms Hamn og Sjöfartsverket (
33
). Det tilkommer dog den forelæggende ret at foretage de i denne forbindelse nødvendige vurderinger.
2. Hvorvidt der foreligger en fordel
20.
Som nævnt i punkt 15 i dette forslag til afgørelse skal en national foranstaltning, for at kvalificeres som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF give den eller de virksomheder, som er støttemodtagerne, en selektiv fordel. Enhver statslig foranstaltning, der, uanset hvilken form eller formål den end måtte have, direkte eller indirekte kan favorisere en eller flere virksomheder eller give disse en økonomisk fordel, som de ikke ville have opnået under sædvanlige markedsbetingelser, anses for at opfylde denne betingelse. Bedømmelsen af spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en sådan fordel, skal principielt ske i henhold til princippet om den private aktør i en markedsøkonomi. Anvendelsen af dette princip indebærer selv, at der fra sag til sag anvendes forskellige konkrete kriterier, som hver især har til formål at sammenligne den statslige foranstaltning, der er omhandlet i et givent tilfælde, på den mest passende og hensigtsmæssige måde, med den foranstaltning, som kunne være blevet vedtaget af en privat aktør, der befinder sig i en situation, der ligger så tæt som muligt på en situation som den, staten befinder sig i, og under normale markedsvilkår (
34
). Som Domstolen har afklaret, afhænger anvendelsen af dette princip af, om den omhandlede medlemsstat i sin egenskab af privat aktør og ikke i sin egenskab af offentlig myndighed indrømmer en økonomisk fordel til en virksomhed (
35
). Anvendelsen af princippet om den private aktør i en markedsøkonomi afhænger derfor af den økonomiske karakter af det pågældende statslige indgreb (
36
), navnlig i lyset af det pågældende indgrebs indhold, den sammenhæng, hvori det indgår, samt det forfulgte formål og de bestemmelser, som dette indgreb er omfattet af (
37
).
21.
Med hensyn til den foreliggende situation fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at kompensationsaftalen blev indgået i lyset af de svenske myndigheders beslutning om, på regionalt niveau, at afskaffe visse afgifter for passage ad flere indre vandveje med det formål ikke at påvirke fordelingen af den daværende trafik. De elementer, som Domstolen råder over, skal tilsyneladende snarere fortolkes således, at den svenske stat greb ind i sin egenskab af offentlig myndighed, hvilket ville føre til at udelukke, at princippet om den private aktør i en markedsøkonomi finder anvendelse i den foreliggende situation.
22.
Hvis det antages, at princippet om den private aktør i en markedsøkonomi finder anvendelse i den foreliggende situation, udgør den omtvistede kompensation ifølge Stockholms Hamn en »pris«, som de svenske myndigheder betalte for at købe tjenesteydelser i forbindelse med slusedrift, men den forelæggende ret har ikke anført elementer, på grundlag af hvilke den svenske stats beslutning om opsigelse af kompensationsaftalen kan fortolkes i denne retning (
38
). Det kan imidlertid udledes af forelæggelsesafgørelsen, at den svenske stat fandt, at Stockholms Hamn var berettiget til kompensation for de negative konsekvenser af, dels at de omhandlede afgifter blev afskaffet, dels at Stockholms Hamn følgelig forpligtede sig til ikke at opkræve afgifter for den af kompensationsaftalen omfattede slusedrift. Der findes imidlertid ikke elementer til at konkludere, om denne ret var hjemlet i forholdet mellem Stockholms Hamn og den svenske stat med hensyn til driften af Hammarby sluse (
39
) eller havde et andet retsgrundlag (
40
). På et generelt plan vil jeg imidlertid erindre om, at ifølge artikel 107, stk. 1, TEUF kan de indrømmede fordele ikke blot være positive ydelser som bl.a. tilskud, men ligeledes indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og at begrebet »byrder, som normalt belaster en virksomheds budget«, bl.a. omfatter supplerende udgifter, som virksomhederne skal afholde som følge af forpligtelser, der følger af lovgivning, regler eller aftale, og som finder anvendelse på en økonomisk aktivitet (
41
). Den kompenserende karakter af de fordele, som indrømmes ved et statsligt indgreb, er derfor i princippet ikke til hinder for, at disse kvalificeres som »støtte« i denne bestemmelses forstand (
42
). Det tilkommer den forelæggende ret på grundlag af samtlige relevante forhold at undersøge den økonomiske karakter af den omtvistede kompensation og at vurdere, hvorvidt og i hvilket omfang denne kompensation gav Stockholms Hamn en fordel, som den ikke ville have opnået under normale markedsvilkår. I denne forbindelse skal den forelæggende ret, som anført af Kommissionen, bl.a. tage hensyn til, at Stockholms Hamn i den relevante periode kunne forvente en sikker indtægt, der i det mindste delvis ikke var afhængig af slusens driftsomkostninger, udsving i trafikstrømme.
23.
Stockholms Hamn har også for den forelæggende ret gjort gældende, at selskabet i den relevante periode blev pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og at forekomsten af en fordel derfor skal vurderes efter de kriterier, som Domstolen udviklede i Altmark-dommen. Som bekendt præciserede Domstolen i denne dom, at for så vidt som en statslig foranstaltning må betragtes som en kompensation, der er et vederlag for de af de begunstigede virksomheder leverede ydelser til opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste, falder en sådan støtte ikke ind under artikel 107, stk. 1, TEUF (
43
). For at kunne undgå at blive kvalificeret som statsstøtte skal en sådan kompensation ifølge Domstolen opfylde fire kumulative betingelser (
44
).
24.
Den første af betingelserne i Altmark-dommen tilsigter at efterprøve, om den pågældende virksomhed faktisk er pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og om disse forpligtelser er klart defineret (
45
). Med henblik herpå skal den eller de pågældende virksomheder have fået overdraget at udføre en offentlig opgave ved en retsakt udstedt af en offentlig myndighed (
46
). Begrebet »forpligtelser til offentlig tjeneste« som omhandlet i Altmark-dommen svarer til begrebet »tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse« som omhandlet i artikel 106, stk. 2, TEUF (
47
). Selv hvis det sidstnævnte begreb ikke er defineret i EU-retten, har Domstolen afklaret, at det omfatter tjenesteydelser, der har en sådan almindelig økonomisk interesse, at det »adskiller sig« fra andre af erhvervslivets aktiviteter (
48
).
25.
I den foreliggende situation er det ikke udelukket, at Stockholms Hamn i den relevante periode blev pålagt forpligtelser til offentlig tjeneste som omhandlet i Altmark-dommen, for så vidt som afgiftsfri slusedrift for kommercielle fartøjer, som Stockholms Hamn tilvejebragte i denne periode, skal betragtes som en lovbestemt forpligtelse, der efterfølgende blev formaliseret ved en aftale, som blev indgået med den bemyndigede administrative myndighed med henblik på at sikre en optimal fordeling af den kommercielle skibstrafik i den almene interesse (
49
). Det tilkommer imidlertid den forelæggende ret på grundlag af samtlige relevante forhold at undersøge, om en sådan opgave reelt blev overdraget. I bekræftende fald skal denne ret undersøge, om de øvrige betingelser i Altmark-dommen er opfyldt.
26.
Den anden og den tredje af disse betingelser er med til at sikre, at der ikke udbetales overkompensation til de virksomheder, der er pålagt at udføre forpligtelser til offentlig tjeneste (
50
). De oplysninger, som den forelæggende ret har afgivet i sin anmodning om præjudiciel afgørelse, giver ikke mulighed for at afgøre, i hvilket omfang disse betingelser er opfyldt. Det fremgår bl.a. af forelæggelsesafgørelsen og sagsakterne indleveret til Domstolens Justitskontor, at kompensationsaftalen dels på en objektiv måde fastsatte de kriterier, der skulle ligge til grund for beregningen og opskrivningen af kompensationen til Stockholms Hamn, dels fastsatte en mekanisme vedrørende tilbagebetaling, i det mindste delvis, af overskydende beløb ved udløbet af hver femårsperiode (
51
). Metoden til fastsættelse af afgifterne med henblik at fastslå kompensationsbeløbet på grundlag af trafikmængden er dog ikke oplyst. For så vidt som størrelsen af kompensationen tilsyneladende blev fastsat uden at tage højde for omkostningerne til at udbyde den af kompensationsaftalen omfattede slusedrift, er det desuden rimeligt at betvivle, at kompensationen opfylder den tredje betingelse, dvs. at den ikke må overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelser til offentlig tjeneste, eventuelt med tillæg af en rimelig fortjeneste (
52
).
27.
Afslutningsvis kan det tilsyneladende heller ikke antages, at den fjerde betingelse i Altmark-dommen er opfyldt. Det kan nemlig ikke udledes af oplysningerne fra den forelæggende ret, at størrelsen af den omtvistede kompensation, sådan som derimod påkrævet ifølge denne betingelse, blev fastsat på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne.
3. Påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne og af konkurrencen
28.
Ifølge Domstolens faste praksis skal det med henblik på kvalificeringen af en national foranstaltning som »statsstøtte« ikke godtgøres, at støtten reelt påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og faktisk fordrejer konkurrencen, men det skal alene undersøges, om støtten kan påvirke denne samhandel og fordreje konkurrencen (
53
).
29.
Som anført ovenfor i punkt 19 i dette forslag til afgørelse udgør Hammarby sluse en af vandvejene for den kommercielle trafik mellem Østersøen og Mälaren, og det er ikke udelukket, at den konkurrerer med både andre indre vandveje og andre transportformer såsom transport med jernbane og ad vej. Såfremt den forelæggende ret drager den konklusion, at den omtvistede kompensation gav Stockholms Hamn en fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, kan det derfor ikke a priori udelukkes, at denne fordel, også henset til graden af forbindelser og adgangen til den region, hvor Hammarby sluse er beliggende, kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje konkurrencevilkårene. Det tilkommer den forelæggende ret at foretage de i denne forbindelse nødvendige vurderinger.
B.
Det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål
30.
Med det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvorvidt den omtvistede kompensation, der blev betalt i henhold til en aftale indgået før Sveriges tiltrædelse af Unionen – hvis den udgør støtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF – skal anses for »eksisterende støtte« som omhandlet i artikel 1, litra b), nr. i), i forordning 2015/1589, og hvorvidt den i bekræftende fald skal anses for at være »ny støtte« efter Sveriges tiltrædelse, for så vidt som dens betaling flere gange blev forlænget, og dens beløb blev opskrevet i henhold til de oprindelige vilkår i den aftale, som indførte denne kompensation.
31.
Kvalificeringen af en statsstøtteforanstaltning som eksisterende eller ny støtte medfører forskellige fremgangsmåder. Mens artikel 108, stk. 1, TEUF tillader, at eksisterende støtte løbende kan gennemføres, for så vidt som Kommissionen ikke har fastslået dens uforenelighed med det indre marked, pålægger artikel 108, stk. 3, TEUF, at Kommissionen i god tid underrettes om enhver påtænkt indførelse eller ændring af eksisterende støtteforanstaltninger, og de må ikke gennemføres, før undersøgelsesproceduren har ført til en endelig afgørelse (
54
).
32.
Ifølge artikel 1, litra b), nr. i), i forordning 2015/1589 omfatter begrebet »eksisterende støtte«»med forbehold af artikel 144 og 172 i akten vedrørende Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse (
55
) […], enhver form for støtte, der eksisterede inden TEUF’s ikrafttræden i de pågældende medlemsstater, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som var trådt i kraft før og er blevet fortsat efter TEUF’s ikrafttræden i de pågældende medlemsstater«. En støtteforanstaltning, som blev indført forud for en stats tiltrædelse af Unionen, udgør derfor i princippet eksisterende støtte og kan fortsat ydes, for så vidt som Kommissionen ikke har konstateret, at støtten er uforenelig med det indre marked.
33.
Den forelæggende ret har for det første rejst spørgsmål om rækkevidden af tiltrædelsesaktens artikel 144, hvis litra a) foreskriver, at »[i]nden for de støtteområder, der er nævnt i [artikel 107 TEUF og 108 TEUF]«, kan »kun den støtte ydet i de nye medlemsstater inden tiltrædelsen, som meddeles Kommissionen inden den 30. april 1995, anses som »eksisterende støtte« i henhold til [artikel 108, stk. 1, TEUF]«.
34.
Det er ubestridt mellem parterne, at den omtvistede kompensation ikke er blevet anmeldt til Kommissionen. Selv hvis tiltrædelsesaktens artikel 144 generelt omhandler de støtteområder, der er nævnt i artikel 107 TEUF og 108 TEUF, fører dens placering i tiltrædelsesaktens afsnit VI om landbrugsprodukter (
56
) til at antage – som allerede anført af generaladvokat Sharpston (
57
) og implicit konkluderet af Domstolen (
58
) – at anmeldelsespligten i denne artikel alene omfatter landbrugsprodukter som defineret i tiltrædelsesaktens artikel 137 (
59
) og ikke har relevans for støtteordninger for produkter uden for landbrugsområdet. Det forhold, at den omtvistede kompensation ikke er blevet anmeldt til Kommissionen i overensstemmelse med tiltrædelsesaktens artikel 144, litra a), udelukker efter min opfattelse ikke i sig selv, at den har karakter af eksisterende støtte.
35.
For det andet ønsker den forelæggende ret oplyst, om denne kompensation, til trods for at den flere gange blev forlænget og reguleret, fortsat kan anses for at udgøre eksisterende støtte. Ifølge artikel 1, litra c), i forordning 2015/1589 udgør ny støtte »enhver støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte«. Artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 794/2004 (
60
) fastsætter, at »[i] relation til artikel 1, litra c), i forordning [2015/1589] er en ændring i eksisterende støtte enhver ændring, der ikke er af rent formel eller administrativ art, der ikke kan påvirke vurderingen af støtteforanstaltningens forenelighed med fællesmarkedet […]« (
61
). Kun en væsentlig ændring i en eksisterende støtteforanstaltning, dvs. en ændring – af subjektiv, objektiv eller midlertidig karakter (
62
) – hvorved en eller flere af støtteforanstaltningens grundlæggende elementer påvirkes, og som kan have betydning for vurderingen af dens forenelighed med det indre marked, kan give anledning til ny støtte (
63
).
36.
I den foreliggende situation blev kompensationsaftalens gyldighedsperiode automatisk forlænget med fem år ad gangen, indtil aftalen blev opsagt i 2021. Den omtvistede kompensation blev opskrevet årligt på grundlag af forbrugerprisindekset, og for hver ny femårsperiode blev der fastsat et nyt beløb efter en formel, som ifølge elementerne i sagsakterne tilsyneladende forblev uændret i løbet af årene. Både forlængelserne og ændringerne af størrelsen af den betalte kompensation fandt sted i henhold til kompensationsaftalens oprindelige vilkår. Under disse omstændigheder spørger jeg mig, om det kan konkluderes, at det drejer sig om »ændringer« som omhandlet i artikel 108 TEUF, forordning 2015/1589 og forordning nr. 794/2004, og ikke alene om en simpel virkning af denne aftales gennemførelse.
37.
Nærmere bestemt mener jeg ikke, at automatiske ændringer af beløbene af en økonomisk støtteforanstaltning under inflationære forhold (
64
) kan anses for at have denne karakter. Hvad angår de femårige forlængelser har Domstolen i flere afgørelser ganske vist præciseret, at forlængelse af eksisterende støtte skal betragtes som ny støtte (
65
), men det drejede sig imidlertid om situationer, hvor ændringerne var blevet indført på grundlag af retsakter, der var vedtaget efter Kommissionens godkendelse af støtten. Under omstændigheder, som i visse henseender ligner de af hovedsagen omfattede, har Domstolen derimod fundet, at kun en forlængelse uden for de tidsmæssige begrænsninger for den omtvistede støtte, sådan som disse var fastsat i den aftale, som havde indført støtten forud for den pågældende medlemsstats tiltrædelse af Unionen, og ikke de periodiske automatiske forlængelser inden for rammerne af aftalens normale gennemførelse, medførte en ændring i en eksisterende støtteordning (
66
). Det tilkommer dog den forelæggende ret at foretage de i denne forbindelse nødvendige vurderinger, og navnlig at undersøge, om de femårige forlængelser på grund af manglende opsigelse af aftalen reelt kan anses for automatiske. Hvad afslutningsvis angår den nye fastsættelse af basisbeløbet for den omtvistede kompensation ved udløbet af hver femårsperiode tilkommer det den forelæggende ret at vurdere, om denne nye fastsættelse – i lighed med hvad Sjöfartsverket har gjort gældende – til trods for at den fandt sted efter en formel, som forblev uændret i løbet af årene, de facto indebar en række genforhandlinger, som kan kvalificeres som »ændringer«, navnlig for så vidt som parterne skulle blive enige om den trafikmængde, der skulle tages i betragtning. I bekræftende fald skal det desuden undersøges, om disse ændringer kan kvalificeres som »væsentlige«.
III. Forslag til afgørelse
38.
På baggrund af alle de ovenfor anførte betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål, som Stockholms tingsrätt (byretten i Stockholm, Sverige) har forelagt, på følgende måde:
»Artikel 107, stk. 1, TEUF skal fortolkes således, at
den årlige kompensation, som en statslig myndighed i henhold til en aftale betaler af statsmidler til et kommunalt aktieselskab, med henblik på at kompensere for selskabets forpligtelse til afgiftsfrit at levere en bestemt tjenesteydelse, som indtil indgåelsen af denne aftale var pålagt en afgift, kan udgøre statsstøtte, såfremt dette selskab med hensyn til den pågældende tjenesteydelse skal anses for en virksomhed i denne bestemmelses forstand, og såfremt denne kompensation giver selskabet en fordel, som det ikke ville have opnået under sædvanlige markedsvilkår, og som kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje konkurrencevilkårene. Det tilkommer den forelæggende ret på grundlag af samtlige relevante forhold at undersøge, hvorvidt og i hvilket omfang disse betingelser er opfyldt samtidigt.
Artikel 1, litra b), nr. i), og artikel 1, litra c), i Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde skal fortolkes således, at
forudsat, at der er tale om støtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, udgør en sådan kompensation – hvis betaling i henhold til de oprindelige vilkår i den aftale, som har indført den, er blevet forlænget med fem år ad gangen på grund af manglende opsigelse af aftalen, og hvis beløb er blevet ændret dels årligt på grundlag af forbrugerprisindekset, dels for hver ny femårsperiode på grundlag af omfanget af den leverede afgiftsfri tjenesteydelse, efter en formel, som er forblevet uændret i løbet af årene – med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse, eksisterende støtte som omhandlet i disse bestemmelser.«
(
1
) – Originalsprog: italiensk.
(
2
) – Rådets forordning (EU) af 13.7.2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (kodifikation) (EUT 2015, L 2048, s. 9).
(
3
) – Jf. senest dom af 28.2.2024, Danmark mod Kommissionen (T-364/20, EU:T:2024:125), som nu er genstand for appel ved Domstolen (sag C-337/24 P).
(
4
) – Det fremgår af sagsakterne, at Sjöfartsverket har opsagt aftalen, fordi den under de ændrede omstændigheder finder, at betaling af kompensationen i henhold til aftalen udgør ulovlig statsstøtte, og at Stockholms Hamn har forsømt sin forpligtelse til ikke at opkræve afgifter fra andre fartøjer end lystfartøjer. Endvidere foreligger det koordineringskrav, som lå til grund for betalingen, ikke længere, fordi Sjöfartsverket på ny opkræver afgifter fra kommercielle fartøjer for sejlads gennem sluserne i Södertälje kanal.
(
5
) – Jf. i denne retning senest dom af 29.4.2025, Prezydent Miasta Mielca (C-453/23, EU:C:2025:285, præmis 36).
(
6
) – Den forelæggende ret har ikke rejst tvivl om brug af statslige midler eller foranstaltningens selektivitet.
(
7
) – Jf. dom af 23.4.1991, Höfner og Elser mod Macroton (C-41/90, EU:C:1991:161, præmis 21).
(
8
) – Jf. bl.a. dom af 24.3.2022, GVN mod Kommissionen (C-666/20 P, EU:C:2022:225, præmis 69).
(
9
) – Jf. bl.a. dom af 10.1.2006, Cassa di Risparmio di Firenze m.fl. (C-222/04, EU:C:2006:8, præmis 122 og 123).
(
10
) – Jf. i denne retning dom af 10.1.2006, Cassa di Risparmio di Firenze m.fl. (C-222/04, EU:C:2006:8, præmis 122).
(
11
) – Jf. bl.a. dom af 19.12.2012, Mitteldeutsche Flughafen og Flughafen Leipzig-Halle mod Kommissionen (C-288/11 P, EU:C:2012:821, præmis 44).
(
12
) – Jf. dom af 18.3.1997, Calì & Figli mod Servizi Ecologici Porto di Genova (C-343/95, EU:C:1997:160, præmis 22 og 23), og på statsstøtteområdet dom af 22.10.2015, EasyPay og Finance Engineering (C-185/14, EU:C:2015:716, præmis 40).
(
13
) – Jf. i denne retning bl.a. dom af 7.11.2019, Aanbestedingskalender m.fl. mod Kommissionen (C-687/17 P, EU:C:2019:932, præmis 16 og, hvad angår kriterierne for at vurdere, om de kan udskilles, præmis 44).
(
14
) – Jf. i denne retning Domstolens dom af 11.6.2020, Kommissionen og Den Slovakiske Republik mod Dôvera zdravotná poist’ovňa (C-262/18 P og C-271/18 P, EU:C:2020:450, præmis 35 og 50), Rettens dom af 2.6.2021, Casa Regina Apostolorum della Pia Società delle Figlie di San Paolo mod Kommissionen (T‑223/18, EU:T:2021:315, præmis 152-154, 165, 166 og 173) som blev bekræftet ved Domstolens dom af 27.4.2023, Casa Regina Apostolorum della Pia Società delle Figlie di San Paolo mod Kommissionen (C-492/21 P, EU:C:2023:354), og af 27.6.2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C-74/16, EU:C:2017:496, præmis 50).
(
15
) – På grundlag af oplysningerne på Stockholms Hamns websted driver selskabet seks havneanlæg i Sverige, hvoraf tre i Stockholm. Det drejer sig om havnene Stadsgården og Värtahamnen (som bl.a. er beskæftiget med søtransport af gods og passagerer til og fra Finland og Estland) samt Frihamnen (hvor hovedsageligt krydstogtsskibe anløber), hvis adgang tilsyneladende ikke kræver brug af Hammarby sluse. De andre havneanlæg er beliggende i Nynäshamn (det drejer sig om havnene Nynäshamn og Stockholm Norvik, som begge er beskæftiget med transport af gods og passagerer til og fra Polen, den svenske ø Gotland og Letland) og i Kapellskär kommune (der ifølge selskabets egne oplysninger på webstedet tillader »hurtig transport af gods og passagerer til og fra Stockholm og omegn samt til resten af Sverige, Finland, Norge, de baltiske lande og det kontinentale Europa«).
(
16
) – Jf. i denne retning domme af 30.4.2019, UPF mod Kommissionen (T-747/17, EU:T:2019:271, præmis 64, herefter »UPF-dommen«), og Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest) mod Kommissionen (T-754/17, EU:T:2019:270, præmis 80).
(
17
) – Jf. dom af 24.10.2002, Aéroports de Paris mod Kommissionen (C-82/01 P, EU:C:2002:617, præmis 78).
(
18
) – Dom af 19.12.2012, Mitteldeutsche Flughafen og Flughafen Leipzig-Halle mod Kommissionen (C-288/11 P, EU:C:2012:821, præmis 43); vedrørende udvidelsen af rækkevidden af disse domme til at omfatte andre infrastrukturtyper henvises til dom af 14.1.2015, Eventech (C-518/13, EU:C:2015:9, præmis 42).
(
19
) – Jf. bl.a. UPF-dommen, præmis 65, dom af 15.3.2018, Naviera Armas mod Kommissionen (T-108/16, EU:T:2018:145, præmis 88), som Domstolen stadfæstede ved kendelse af 25.6.2019, Fred Olsen mod Naviera Armas (C-319/18 P, EU:C:2019:542), og af 20.12.2023, Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale m.fl. mod Kommissionen (T-166/21, EU:T:2023:862, præmis 56).
(
20
) – Kommissionens afgørelse af 20.10.2004 om statsstøtte N 520/2003 – Belgien – Finansiel støtte til infrastrukturarbejder i flamske havne (EUT 2005, C 176, s. 11; 35., 42. og 43. betragtning), af 21.12.2005 om statsstøtte N 503/2005 – Det Forenede Kongerige – Great Yarmouth Outer Harbour (EUT 2006, C 83, s. 10, 22. og 23. betragtning), og af 17.11.2023 om statsstøtte SA.103466 – Sverige – Dredging and port infrastructure at the port of Gothenburg (EUT 2003, C/2003/1474, s. 1, punkt 76). Jf. om emnet også UPF-dommen, præmis 68 og 70.
(
21
) – Kommissionens meddelelse om begrebet statsstøtte i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (EUT 2016, C 262, s. 1, punkt 203). Jf. også skemaet til vurdering af »statsstøtte« til havneinfrastrukturer, som er tilgængeligt på webstedet https://competition-policy.ec.europa.eu/state-aid/legislation/notion-aid_en, punkt 5.
(
22
) – Som anført i fodnote 19 synes Hammarby sluse ikke at indgå i nogen af de havneanlæg, som drives af Stockholms Hamn.
(
23
) – I denne forbindelse påpeges det, at Kommissionen i afgørelse af 20.10.2004 om statsstøtte N 520/2003 – Belgien – Finansiel støtte til infrastrukturarbejder i flamske havne (EUT 2005, C 176, s. 11; 38., 39., 42. og 43. betragtning), hvortil Stockholms Hamn har henvist, ganske vist anerkendte, at de støttede aktiviteter var af ikke-økonomisk karakter, men alligevel forbeholdt sig at vurdere, om der forelå en fordel i form af overkompensation, og derfor støtte, med hensyn til de tjenesteydelser, som mod betaling blev tildelt havnemyndigheder, idet det således implicit blev antaget, at det drejede sig om økonomiske aktiviteter, selv hvis de blev udøvet i den almene interesse. Jf. i samme retning afgørelse af 21.12.2005 om statsstøtte N 503/2005 – Det Forenede Kongerige – Great Yarmouth Outer Harbour (EUT 2006, C 83, s. 10, punkt 27).
(
24
) – I sit indlæg til Domstolen har Stockholms Hamn anført, at selskabet atter har opkrævet afgifter fra kommercielle fartøjer fra og med 2021. Det er dog ikke præciseret, hvordan disse afgifter beregnes.
(
25
) – Dette formål fremgår af Stockholms Hamns indlæg til den forelæggende ret. De forventede resultater i form af forøgelse af den kommercielle sejlads giver anledning til den opfattelse, at afgifter skulle være på et sådant niveau, at det ville påvirke transportvirksomhedernes beslutninger.
(
26
) – Således som det fremgår af Stockholms Hamns indlæg til Domstolen.
(
27
) – Jf. dom af 12.7.2012, Compass-Datenbank (C-138/11, EU:C:2012:449, præmis 42), og af 20.12.2023, Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale m.fl. mod Kommissionen (T-166/21, EU:T:2023:862, præmis 106, 110 og 118).
(
28
) – Jf. dom af 12.7.2012, Compass-Datenbank (C-138/11, EU:C:2012:449, præmis 42).
(
29
) – Jf. eksempelvis dom af 8.9.2022, AS Lux Express Estonia (C-614/20, EU:C:2022:641), hvor Domstolen konkluderede, at den forpligtelse til vederlagsfri befordring af visse passagerkategorier, som i Estland blev pålagt virksomhederne inden for offentlig personbefordring med jernbane og ad vej, udgjorde en »offentlig serviceforpligtelse« som omhandlet i forordning nr. 1370/2007, for hvilken en kompensation skulle betales, og Domstolen præciserede endvidere de betingelser, som kompensationen skulle opfylde for at ikke at være i strid med statsstøttereglerne.
(
30
) – C-280/00, EU:C:2003:415 (herefter »Altmark-dommen«).
(
31
) – Jf. dom af 27.4.2023, Casa Regina Apostolorum della Pia Società delle Figlie di San Paolo mod Kommissionen (C-492/21 P, EU:C:2023:354, præmis 70 og 71). Det er sandt, at Domstolen i dom af 27.6.2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C-74/16, EU:C:2017:496, præmis 47 og 50), udelukkede den økonomiske karakter af en del af de omtvistede tjenesteydelser – nærmere bestemt undervisning på visse undervisningsinstitutioner – fordi de blev leveret afgiftsfrit og fuldt ud eller hovedsageligt blev finansieret med offentlige midler, men Domstolen præciserede, med henvisning til sin praksis om tjenesteydelser, at ydelser, der normalt udføres mod »betaling« – opfattet som det økonomiske modstykke til tjenesteydelsen – kan kvalificeres som »økonomiske aktiviteter« ifølge statsstøttereglerne. Imidlertid er rækkevidden af denne afgørelse efter min opfattelse begrænset (i denne forbindelse henviser jeg til punkt 10 i dette forslag til afgørelse). Statsstøttereglerne finder nemlig anvendelse i situationer, hvor offentlige midler anvendes til at finansiere virksomheders aktiviteter, og kvalificeringen af en tjenesteydelse som økonomisk kan ikke alene afhænge af, at dens levering er finansieret af staten, og ikke af modtagerne. Også henvisningen til retspraksis om tjenesteydelser skyldes efter min opfattelse de omstændigheder, som forelå i den sag, som blev afgjort ved denne dom. Begrebet »økonomisk aktivitet« som omhandlet i bestemmelserne om den frie udveksling af tjenesteydelser falder nemlig ikke fuldstændigt sammen med begrebet »økonomisk aktivitet« i statsstøttereglernes forstand, på trods af at disse to retlige ordninger er indbyrdes nære og har fælles formål. Hvis betalingen – opfattet som det økonomiske modstykke til tjenesteydelsen – nærmere bestemt udgør et nøgleelement på området for levering af tjenesteydelser, gør det samme sig ikke gældende på statsstøtteområdet, hvor fokus snarere ligger på det fortjenstpotentiale, som er knyttet til aktivitetens art, og på den omstændighed, at staten har grebet ind i egenskab af kommerciel aktør eller offentlig myndighed.
(
32
) – Jf. dom af 18.3.1997, Calì & Figli mod Servizi Ecologici Porto di Genova (C-343/95, EU:C:1997:160, præmis 22 og 23). Jf. også skemaet til vurdering af »statsstøtte« til havneinfrastrukturer, som er tilgængeligt på webstedet https://competition-policy.ec.europa.eu/state-aid/legislation/notion-aid_en, punkt 4.
(
33
) – Tilsyneladende blev det i 2022 besluttet at gennemføre et projekt vedrørende fornyelse af Södertälje kanal med henblik på bl.a. at mindske belastningen fra den kommercielle trafik med jernbane og ad vej og øge skibstrafikken, jf. https://www.marketscreener.com/quote/stock/PEAB-AB-6491371/news/Peab-Rebuilds-the-Lock-Canal-in-Sodertalje-40864607/
(
34
) – Jf. dom af 17.11.2022, Volotea mod Kommissionen (C-331/20 P og C-343/20 P, EU:C:2022:886, præmis 107-109, herefter »Volotea-dommen«).
(
35
) – Jf. dom af 13.3.2025, Cividale og Flag (C-746/23 og C-747/23, EU:C:2025:171, præmis 42).
(
36
) – Jf. Volotea-dommen, præmis 109 og den deri nævnte retspraksis.
(
37
) – Jf. dom af 13.3.2025, Cividale og Flag (C-746/23 og C-747/23, EU:C:2025:171, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).
(
38
) – Den omstændighed, at staten leverer en afgiftsfri tjenesteydelse, som den køber fra tredje part, udgør en adfærd, som en privat aktør under visse omstændigheder ville udvise. I denne konstellation giver staten sin medkontrahent i princip en fordel, såfremt den betalte pris for den købte tjenesteydelse ikke svarer til markedsprisen.
(
39
) – Jf. analogt dom af 11.11.2021, Autostrada Wielkopolska mod Kommissionen og Polen (C-933/19 P, EU:C:2021:905, præmis 121-125, 139 og 156). I et sådant tilfælde foreligger en fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, kun for så vidt den omtvistede kompensation oversteg Stockholms Hamns indtægtstab.
(
40
) – I denne henseende har Domstolen og Retten navnlig udelukket, at der er tale om statsstøtte med hensyn til beløb, der skyldes eller er betalt på grundlag af den pågældende medlemsstats ansvar uden for kontraktforhold, jf. dom af 27.9.1988, Asteris m.fl. mod Grækenland og EØF (106/87-120/87, EU:C:1988:457), og i tilfælde af betaling af en ekspropriationsgodtgørelse jf. dom af 1.7.2010, Nuova Terni Industrie Chimiche mod Kommissionen (T-64/08, ikke trykt i Sml., EU:T:2010:270), og af 27.1.2022, Sātiņi-S (C-238/20, EU:C:2022:57, præmis 51). Disse omstændigheder foreligger imidlertid ikke i den foreliggende situation.
(
41
) – Jf. dom af 27.1.2022, Sātiņi-S (C-238/20, EU:C:2022:57, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).
(
42
) – Jf. eksempelvis dom af 1.2.2017, Portovesme mod Kommissionen (C-606/14 P, EU:C:2017:75, præmis 92).
(
43
) – Jf. Altmark-dommen, præmis 87.
(
44
) – De kriterier, som Domstolen udviklede i Altmark-dommen, sigter i det væsentlige mod at efterprøve, om staten har betalt en rimelig pris til at sikre den korrekte opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste. I modsætning til de situationer, hvor princippet om den private aktør i en markedsøkonomi finder anvendelse, handler staten i de situationer, som er omfattet af Altmark-dommen, derimod ikke med gevinst for øje, men ud fra formålet om at sikre en offentlig tjeneste, hvorfor staten ikke agerer som en privat aktør. Altmark-testen og princippet om den private aktør i en markedsøkonomi er derfor to analyseinstrumenter, som finder anvendelse i forskelligartede situationer og er ikke indbyrdes alternative; jf. dom af 14.6.2023, Ryanair og Airport Marketing Services mod Kommissionen (T-79/21, EU:T:2023:334, præmis 100-102).
(
45
) – Jf. Altmark-dommen, præmis 89.
(
46
) – Jf. dom af 21.3.1974, BRT mod SABAM (127/73, EU:C:1974:25, præmis 20). Det er dog ikke dermed et krav, at der er tale om en lov eller en administrativ retsakt, idet det kan være tilstrækkeligt med en offentligretlig koncession, jf. dom af 23.10.1997, Kommissionen mod Frankrig (C-159/94, EU:C:1997:501, præmis 65), eller under visse omstændigheder en kontrakt, jf. meddelelse fra Kommissionen om anvendelsen af Den Europæiske Unions statsstøtteregler på kompensation for levering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (EUT 2012, C 8, s. 4, punkt 52).
(
47
) – Jf. dom af 26.11.2015, Spanien mod Kommissionen (T-461/13, EU:T:2015:891, præmis 60).
(
48
) – Jf. dom af 10.12.1991, Merci Convenzionali Porto di Genova mod Siderurgica Gabrielli (C-179/90, EU:C:1991:464, præmis 27), af 17.7.1997, GT-Link mod De Danske Statsbaner (C-242/95, EU:C:1997:376, præmis 53), og af 18.6.1998, Corsica Ferries France mod Gruppo Antichi Ormeggiatori del porto di Genova m.fl. (C-266/96, EU:C:1998:306, præmis 45).
(
49
) – Det er højst usandsynligt, at en virksomhed som Stockholms Hamn – såfremt den alene handlede i sin forretningsmæssige interesse – ville beslutte at levere de omhandlede tjenesteydelser afgiftsfrit. Den omstændighed, at selskabet allerede leverede de af kompensationsaftalen omfattede tjenesteydelser knyttet til slusedrift, udelukker uanset ikke, at disse kvalificeres som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, for så vidt som de betingelser, på hvilke tjenesteydelser blev leveret (dvs. mod betaling), ikke længere anses for at være i overensstemmelse med den offentlige interesse, jf. i denne retning dom af 7.11.2018, Kommissionen mod Ungarn (C-171/17, EU:C:2018:881, præmis 56).
(
50
) – Jf. dom af 15.5.2019, Achema (C-706/17, EU:C:2019:407, præmis 114). Ifølge den anden betingelse, som er fastsat i Altmark-dommen, skal de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, være fastsat på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde, mens den tredje betingelse fastsætter, at kompensationen ikke må overstige, hvad der er nødvendigt for at dække udgifterne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste, jf. Altmark-dommen, præmis 90 og 92.
(
51
) – Det synes at fremgå af oplysningerne i sagsakterne, at Sjöfartsverket i henhold til kompensationsaftalens § 5 ved udløbet af hver femårsperiode skulle betale Stockholms Hamn et tillæg svarende til halvdelen af differencen mellem basiskompensationen i overensstemmelse med aftalens § 3 og den nye kompensation beregnet efter aftalens § 4 (dvs. på grundlag af den reelle trafikmængde). I tilfælde af negativ difference skulle Stockholms Hamn tilbagebetale et beløb svarende til halvdelen af denne difference til Sjöfartsverket.
(
52
) – Medmindre min opfattelse er fejlagtig, fremgår det af sagsakterne, at basiskompensationens beløb for hver ny femårsperiode var fastsat i fællesskab med udgangspunkt i den kompensationsberettigende trafikmængde i løbet af det fjerde år af den foregående periode, idet denne trafikmængde blev fastlagt på grundlag af oplysningerne fra Stockholms Hamn (§ 4). Dette beløb blev efterfølgende reguleret efter mekanismen i § 5, som er beskrevet i fodnote 52 i dette forslag til afgørelse.
(
53
) – Jf. dom af 7.3.2024, Fallimento Esperia og GSE (C-558/22, EU:C:2024:209, præmis 64).
(
54
) – Jf. dom af 20.5.2021, Azienda Sanitaria Provinciale di Catania (C-128/19, EU:C:2021:401, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis, herefter »dommen i sagen Azienda Sanitaria Provinciale di Catania«).
(
55
) – Akt vedrørende vilkårene for Kongeriget Norges, Republikken Østrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union (EFT 1994, C 241, s. 21, og EFT 1995, L 1, s. 1) (herefter »tiltrædelsesakten«).
(
56
) – Artikel 144 er indeholdt i afsnit VI, kapitel 1, som har overskriften »Bestemmelser vedrørende national støtte«. Tiltrædelsesaktens artikel 138-142, som er indeholdt i dette kapitel, definerer de kategorier af støtte, som de nye medlemsstater kan yde i sektoren for landbrugsprodukter. Blandt disse artikler er Sverige udtrykkeligt kun nævnt i artikel 142 om langsigtet national støtte med henblik på at sikre opretholdelsen af landbrugsaktiviteterne i særlige områder. Tiltrædelsesaktens artikel 143, stk. 1, foreskriver, at »Kommissionen skal underrettes« om den i artikel 138-142 nævnte støtte »samt enhver anden nationalstøtte, som inden for rammerne af denne akt er betinget af tilladelse fra denne institution«.
(
57
) – Jf. generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse P (C-6/12, EU:C:2013:69, punkt 9 og fodnote 24) af 7.2.2013.
(
58
) – Jf. dom af 18.7.2013, P (C-6/12, EU:C:2013:525, præmis 44).
(
59
) – Ifølge tiltrædelsesaktens artikel 137, stk. 1, vedrører afsnit VI »landbrugsprodukter med undtagelse af varer henhørende under forordning (EØF) nr. 3759/92 om den fælles markedsordning for fiskerivarer«. Tiltrædelsesaktens artikel 144 skal derfor opfattes således, at den omfatter støtteforanstaltninger vedrørende disse produkter, der ikke henhører under de i henhold til denne akts foregående artikel 138-142 godkendte.
(
60
) – Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 af 21.4.2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EU) 2015/1589 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (EUT 2004, L 140, s. 1).
(
61
) – Artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 794/2004 fastsætter endvidere, at »en stigning i det oprindelige budget for en eksisterende støtteordning på op til 20% [imidlertid ikke betragtes] som en ændring i eksisterende støtte«. Denne bestemmelse omfatter derfor støtteordninger og synes ikke at være anvendelig i den foreliggende situation. Endvidere har den forelæggende ret oplyst, at de til Stockholms Hamn betalte beløb ikke i hele kompensationsaftalens gyldighedsperiode var genstand for årlige ændringer over 20%.
(
62
) – Jf. generaladvokat Campos-Sánchez Bordonas forslag til afgørelse Rittinger m.fl. (C-492/17, EU:C:2018:777, punkt 47) af 26.9.2018.
(
63
) – Jf. dom af 20.9.2018, Carrefour Hypermarchés m.fl. (C-510/16, EU:C:2018:751, præmis 41), og af 13.12.2018, Rittinger m.fl. (C-492/17, EU:C:2018:1019, præmis 57).
(
64
) – Jf. i denne retning generaladvokat Warners forslag til afgørelse McCarren (177/78, EU:C:1979:127, s. 2204). Under alle omstændigheder drejer det sig om ændringer af »sekundær og ret beset ubetydelig« karakter, jf. generaladvokat Rozès’ forslag til afgørelse Apple and Pear Development Council (222/82, EU:C:1983:229, s. 4134).
(
65
) – Jf. dom af 11.9.2003, Belgien mod Kommissionen (C-197/99 P, EU:C:2003:444, præmis 109), af 20.5.2010, Todaro Nunziatina & C. (C-138/09, EU:C:2010:291, præmis 47), og af 4.12.2013, Kommissionen mod Rådet (C-121/10, EU:C:2013:784, præmis 59), samt dommen i sagen Azienda Sanitaria Provinciale di Catania, præmis 37 og 39.
(
66
) – Jf. derimod dom af 26.10.2016, DEI og Kommissionen mod Alouminion tis Ellados (C-590/14 P, EU:C:2016:797, præmis 56, 78 og 81).