Edição provisória
CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
LAILA MEDINA
apresentadas em 13 de maio de 2026 (1)
Processo C‑61/25 P
Comissão Europeia
contra
Reino de Espanha
« Recurso de decisão do Tribunal Geral — Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) — Despesas excluídas do financiamento da União Europeia — Regulamento (UE) n.° 1306/2013 — Artigo 93.°, n.° 2 — Condicionalidade — Anexo II — Requisitos legais de gestão
(RLG) 3 — Biodiversidade — Espécies protegidas da flora selvagem — Artigo 6.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 92/43/CEE — Falta de especificação das obrigações dos agricultores »
Introdução
1.        As presentes conclusões dizem respeito a um recurso interposto pela Comissão Europeia destinado a obter a anulação do Acórdão de 20 de novembro de 2024, Espanha/Comissão (T‑508/22, a seguir «acórdão recorrido», EU:T:2024:855). Por meio desse acórdão, o Tribunal Geral deu provimento ao recurso interposto pelo Reino de Espanha e anulou, na parte em que dizia respeito a este Estado‑Membro, a Decisão de Execução (UE) 2022/908 da Comissão, de 8 de junho de 2022, que exclui determinadas despesas do financiamento da União Europeia, efetuadas pelos Estados‑Membros, a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) (2).
2.        Nessa decisão, a Comissão excluiu um montante de financiamento, no valor de 9 968 215,15 euros, devido à falta de controlos realizados pelas autoridades espanholas, entre 2016 e 2017, destinados a verificar a preservação dos habitats naturais de espécies protegidas da fauna e da flora selvagem em Castela e Leão (Espanha). De acordo com a Comissão, esses controlos são exigidos ao abrigo das regras relativas à condicionalidade estipuladas no Regulamento (UE) n.° 1306/2013 (3), que vincula o financiamento da política agrícola comum (4) ao cumprimento pelos agricultores de normas fundamentais, nomeadamente em matéria de ambiente. Em particular, a Comissão censurou o Reino de Espanha por não ter verificado no local o cumprimento pelos agricultores beneficiários da ajuda da União, dos requisitos legais de gestão (RLG) 3 (5), definidos em conformidade com o anexo II do Regulamento n.° 1306/2013 e, por remissão deste, para as medidas de execução do artigo 6.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 92/43/CEE (6).
3.        No acórdão recorrido, o Tribunal Geral indicou que o artigo 93.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1306/2013 estabelece que a obrigação de efetuar controlos de condicionalidade visa apenas o cumprimento das medidas de aplicação desta diretiva a nível nacional. Ora, como nenhum plano nem nenhuma outra medida de conservação foram adotados em Castela e Leão, em conformidade com o artigo 6.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 92/43, os requisitos impostos aos agricultores ao abrigo dos RLG 3 não eram suficientemente precisos para permitir às autoridades espanholas controlar o seu cumprimento. Por conseguinte, o Tribunal Geral concluiu que a Comissão não tinha fundamento para considerar a falta de controlos como uma situação de incumprimento e, consequentemente, para aplicar uma correção financeira.
4.        O Tribunal de Justiça pede que me pronuncie sobre o segundo fundamento invocado pela Comissão no seu recurso, que tem por objeto a interpretação do artigo 93.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1306/2013. Trata‑se de uma disposição central do sistema de condicionalidade aplicável no âmbito da PAC e que ainda não foi objeto de uma decisão do Tribunal de Justiça. Importa nomeadamente determinar se, tendo em conta a sua redação, o seu contexto normativo e a sua finalidade, o artigo 93.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1306/2013 impede a Comissão de excluir do financiamento da União as despesas efetuadas a título dos fundos FEAGA e Feader (7) quando, como considerou o Tribunal Geral no acórdão recorrido, a falta de controlos relativamente ao cumprimento dos RLG 3 resulta da omissão, por parte das autoridades nacionais, da especificação das obrigações que os agricultores devem cumprir.
Quadro jurídico
5.        O Regulamento n.° 1306/2013, que contém as principais regras visadas pelo presente procedimento, estabelecia as regras relativas ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da PAC até à sua revogação em janeiro de 2023. Após essa revogação, foi substituído pelo Regulamento (UE) 2021/2116 (8). O Regulamento n.° 1306/2013 regulamentava os fundos, assegurava o acompanhamento das despesas e impunha mecanismos de controlo para as ajudas agrícolas. As normas de aplicação do Regulamento n.° 1306/2013 foram determinadas pelo Regulamento de Execução (UE) n.° 809/2014 (9) e pelo Regulamento de Execução (UE) n.° 908/2014 (10).
6.        Os considerandos 54, 55, 59 e 60 do Regulamento n.° 1306/2013 enunciavam o seguinte:
«(54)      Esse sistema de condicionalidade é integrado nas normas básicas da PAC em matéria de ambiente [...]. A condicionalidade visa contribuir para o desenvolvimento de uma agricultura sustentável através de uma maior sensibilização dos beneficiários para a necessidade de cumprirem essas normas básicas. Visa ainda contribuir para tornar a PAC mais compatível com as expetativas da sociedade, mediante o reforço da coerência entre esta política e as políticas no domínio do ambiente, saúde pública, saúde animal, fitossanidade e bem‑estar dos animais. O sistema de condicionalidade é parte integrante da PAC e deve, por conseguinte, ser mantido. No entanto, o seu âmbito, que presentemente consiste em listas separadas dos requisitos legais de gestão e das normas em matéria de boas condições agrícolas e ambientais dos solos, deverá ser racionalizado de modo a assegurar a coerência do sistema de condicionalidade e a aumentar a sua visibilidade. Para o efeito, os requisitos e normas deverão ser organizados numa única lista e agrupados por domínios e questões. [...]
(55)      Os requisitos legais de gestão deverão ser integralmente transpostos pelos Estados‑Membros, a fim de se tornarem operacionais ao nível das explorações e assegurarem a necessária igualdade de tratamento entre os agricultores.
[…]
(59)      Os beneficiários deverão saber exatamente quais as suas obrigações em relação às regras da condicionalidade. Para o efeito, todos os requisitos e normas que constituem essas regras deverão ser comunicados pelos Estados‑Membros de forma exaustiva, compreensível e elucidativa, incluindo, sempre que possível, por meios eletrónicos.
(60)      A aplicação eficaz da condicionalidade requer a verificação do cumprimento das respetivas obrigações pelos beneficiários […]»
7.        O título V do Regulamento n.° 1306/2013, sob a epígrafe «Sistemas de controlo e sanções», incluía um capítulo I, sob a rubrica «Regras gerais». Este capítulo incluía, por sua vez, o artigo 58.° deste regulamento, sob a epígrafe «Proteção dos interesses financeiros da União», que dispunha:
«1.      Os Estados‑Membros adotam, no âmbito da PAC, todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas, bem como quaisquer outras medidas necessárias para assegurarem uma proteção eficaz dos interesses financeiros da União, em especial a fim de:
a)      Se certificarem da legalidade e regularidade das operações financiadas pelos Fundos;
[…]
c)      Prevenir, detetar e corrigir irregularidades e fraudes;
[…]
2.      Os Estados‑Membros instauram sistemas de gestão e controlo eficientes, para assegurar a conformidade com a legislação que rege os regimes de apoio da União no intuito de minimizar o risco de prejuízo financeiro para a União.
[…]»
8.        O título VI do Regulamento n.° 1306/2013, sob a epígrafe «Condicionalidade», incluía um capítulo I, intitulado «Âmbito de aplicação», que abrangia os artigos 91.° a 95.° desse regulamento, bem como um capítulo II, intitulado «Sistema de controlo e sanções administrativas no âmbito da condicionalidade», que incluía os artigos 96.° a 101.°, do referido regulamento.
9.        Nos termos do artigo 91.° do Regulamento n.° 1306/2013, sob a epígrafe «Princípio geral»:
«1.      No caso de um beneficiário referido no artigo 92.° não cumprir as regras de condicionalidade estabelecidas no artigo 93.°, deve ser‑lhe imposta uma sanção administrativa.
2.      A sanção administrativa referida no n.° 1 só é imposta se o incumprimento resultar de um ato ou omissão diretamente imputável ao beneficiário em causa [...]
[...]
3.      Para efeitos do presente título, são aplicáveis as seguintes definições:
[…]
b)      “Requisito”, cada um dos requisitos legais de gestão previstos no direito da União a que se refere o anexo II previstos num determinado ato, e que seja de natureza diferente da de qualquer outro requisito do mesmo ato.»
10.      O artigo 93.° do Regulamento n.° 1306/2013, sob a epígrafe «Regras em matéria de condicionalidade», dispunha, nos seus n.° 1 e n.° 2:
«1.      As regras de condicionalidade são os requisitos legais de gestão estabelecidos pelo direito da União e as normas em matéria de boas condições agrícolas e ambientais das terras estabelecidas a nível nacional, enunciados no Anexo II e relativos aos seguintes domínios:
a)      Ambiente, alterações climáticas e boas condições agrícolas das terras;
b)      Saúde pública, saúde animal e fitossanidade;
c)      Bem‑estar dos animais.
2.      Os atos jurídicos referidos no anexo II relativos aos requisitos legais de gestão são aplicáveis na sua versão vigente e, no caso das diretivas, tal como transpostas pelos Estados‑Membros.»
11.      Nos termos do artigo 95.° do Regulamento n.° 1306/2013, sob a epígrafe «Informação aos beneficiários»:
«Os Estados‑Membros fornecem aos beneficiários em causa, se for caso disso por meios eletrónicos, a lista dos requisitos e normas a aplicar ao nível das explorações agrícolas, bem como informações claras e precisas sobre esses requisitos e normas.»
12.      O artigo 96.° do Regulamento n.° 1306/2013, sob a epígrafe «Controlos relativos à condicionalidade», dispunha o seguinte:
«[…]
3.      Os Estados‑Membros procedem a verificações no local para verificar o cumprimento, pelos beneficiários, das obrigações estabelecidas no presente título.
[…]»
Antecedentes do litígio
13.      Os antecedentes do litígio foram expostos nos n.os 2 a 35 do acórdão recorrido e podem, para efeitos das presentes conclusões, ser resumidos da seguinte forma.
14.      Na sequência de um inquérito efetuado na Comunidade Autónoma de Castela e Leão, relativo às regras de aplicação do sistema de condicionalidade previsto no título VI do Regulamento n.° 1306/2013, a Comissão constatou diferentes deficiências no âmbito de três controlos‑chave durante os anos de 2016 e 2017, relativos, nomeadamente, ao âmbito e à qualidade dos controlos no local efetuados pelas autoridades espanholas. De acordo com a Comissão, essas deficiências eram suscetíveis de gerar um risco para os Fundos e, por conseguinte, de conduzir à aplicação de uma correção financeira fixa sobre o montante total das ajudas pagas aos beneficiários aos quais se aplicava o sistema de condicionalidade.
15.      Na sequência da troca de correspondência entre as autoridades espanholas e a Comissão, nomeadamente sobre o cálculo do risco gerado pelas deficiências constatadas para os Fundos, e também na sequência do relatório do órgão de conciliação, adotado nos termos do artigo 40.° do Regulamento de Execução n.° 908/2014, a Comissão comunicou a sua posição final às autoridades espanholas. Nesta posição, manteve as suas observações relativas às deficiências relativamente ao primeiro e segundo controlos‑chave e ao risco gerado por essas deficiências para os Fundos.
16.      Essas observações diziam respeito, no que se refere à segunda das quatro violações relevantes para o primeiro controlo‑chave, a única visada pelo presente processo, aos RLG 3 e incidiram sobre a falta de controlos relativos à conservação dos habitats naturais das espécies protegidas da flora selvagem
durante as campanhas de 2016 e 2017. Em especial, a Comissão constatou que as autoridades espanholas não efetuaram controlos relativos à condicionalidade conforme exigido no artigo 96.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1306/2013, assim como nos artigos 24, n.° 1 e 65.°, n.° 1, do Regulamento de Execução n.° 809/2014.
17.      Tendo em conta todas as deficiências observadas, a Comissão concluiu, na sua posição final, pela aplicação, relativamente às campanhas de 2016 e 2017, de uma correção financeira fixa de 5 % sobre 10 % do montante total das ajudas e de 2 % sobre 10 % do montante total das ajudas, relativamente à campanha de 2018. Assim, na decisão controvertida, a Comissão excluiu do financiamento da União o montante total bruto de 9 973 274,36 euros, o que, tendo em conta os montantes entretanto recuperados na sequência de inquéritos anteriores, deu origem a uma correção financeira líquida de 9 968 215,15 euros.
Tramitação processual no Tribunal Geral e acórdão recorrido
18.      Por petição de 19 de agosto de 2022, o Reino de Espanha pediu ao Tribunal Geral que anulasse a decisão controvertida na parte em que lhe dizia respeito. Em apoio do seu recurso, invocou dois fundamentos, nos quais alegou diferentes erros de facto, de direito e de apreciação alegadamente cometidos pela Comissão.
19.      Em especial, o primeiro fundamento inclui seis partes, das quais as quatro primeiras dizem respeito à falta de elementos que suscitem dúvidas sérias e razoáveis
relativamente às diversas deficiências observadas
no âmbito do primeiro e do segundo controlos‑chave. A quinta parte deste fundamento é relativa a uma violação do princípio da boa administração que viciou a rejeição do cálculo do montante a excluir do financiamento da União, baseado numa extrapolação proposta pelo Reino de Espanha. A sexta parte deste fundamento e o segundo fundamento dizem respeito a uma violação do princípio da proporcionalidade que viciou a correção financeira fixa imposta pela Comissão.
20.      No acórdão recorrido, o Tribunal Geral julgou integralmente procedente a segunda parte e, parcialmente, a quarta parte do primeiro fundamento, por considerar que a Comissão tinha indevidamente baseado a correção financeira fixa controvertida em duas deficiências: por um lado, a falta de controlos relativos à condicionalidade dos RLG 3, em violação do artigo 96.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1306/2013 e, por outro, a falta de assinatura dos beneficiários nos relatórios de controlo da condicionalidade, em violação do artigo 72.°, n.° 1, alínea b), ii), do Regulamento de Execução n.° 809/2014. Quanto ao restante, o Tribunal Geral julgou improcedentes as primeira e terceira partes do primeiro fundamento. Não apreciou a quinta e sexta partes do primeiro fundamento nem o segundo fundamento.
21.      Quanto à segunda parte do primeiro fundamento, que é a que está em
causa no presente recurso, o Tribunal Geral indicou, antes de mais, que, por força do artigo 93.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1306/2013, as regras relativas à condicionalidade dos RLG estão previstas no anexo II deste regulamento. No que diz respeito, mais especificamente, aos RLG 3, este anexo II remete para o artigo 6.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 92/43, que prevê que os Estados‑Membros fixarão, para as zonas especiais de conservação dos habitats de espécies protegidas da flora selvagem, as medidas de conservação necessárias, que poderão eventualmente implicar planos de gestão adequados, e tomarão as medidas adequadas para evitar a deterioração desses habitats. O Tribunal Geral indicou também que, em Castela e Leão, o artigo 6.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 92/43 tinha sido transposto pelo Decreto 63/2007 (11), que contém uma lista das espécies protegidas da flora selvagem
presentes nessa comunidade autónoma de Espanha.
22.      Em seguida, o Tribunal Geral concluiu que a conjugação, por um lado, do Decreto 63/2007, que reconhece a presença de espécies protegidas da flora selvagem em Castela e Leão, e, por outro, da falta de controlos de condicionalidade dos RLG 3 destinados especificamente a proteger essas espécies, constituía um elemento de prova da existência de uma dúvida séria e razoável que podia ser suscitada quanto aos controlos efetuados. Deste facto deduziu que em conformidade com a jurisprudência constante aplicável neste domínio, o Reino de Espanha devia demonstrar que as conclusões da Comissão eram inexatas.
23.      Por último, o Tribunal Geral sublinhou que, nos termos do artigo 93.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1306/2013, a obrigação de efetuar controlos de condicionalidade dos RLG 3 visa apenas o cumprimento das medidas de transposição da Diretiva 92/43 a nível nacional. Com efeito, segundo esta disposição, os atos jurídicos referidos no anexo II deste regulamento, relativos aos RLG, apenas se aplicam na sua versão vigente e, no caso das diretivas, na versão transposta pelos Estados‑Membros. Ora, no caso em apreço, na falta de qualquer medida de conservação previamente definida pelas autoridades espanholas, na aceção do artigo 6.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 92/43, os requisitos impostos aos agricultores ao abrigo dos RLG 3 não estavam determinados de forma suficientemente precisa para que o cumprimento desses requisitos pudesse ser efetivamente controlado pelas autoridades espanholas. O Tribunal Geral considerou que deste facto resulta que o Reino de Espanha tem razão ao alegar que a falta de controlo da condicionalidade dos RLG 3 não pode ser considerada pela Comissão como uma situação de incumprimento.
24.      A decisão controvertida foi anulada pelo acórdão recorrido na sua totalidade, na parte em que dizia respeito ao Reino de Espanha. Quanto ao alcance desta anulação, o Tribunal Geral indicou, em substância, que, sem ter em conta as deficiências suscitadas na segunda e quarta partes do primeiro fundamento, o cálculo do montante total da correção financeira fixa teria sido normalmente diferente e que incumbia, por conseguinte, à Comissão retirar as consequências da referida anulação.
Pedidos das partes no presente recurso
25.      Por meio do seu recurso, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que se digne:
–        anular o n.° 1 do dispositivo do acórdão recorrido na parte em que julga procedente a segunda parte do primeiro fundamento de recurso;
–        julgar improcedente a segunda parte do primeiro fundamento;
–        remeter o processo ao Tribunal Geral para que profira decisão sobre a quinta e sexta partes do primeiro fundamento e sobre o segundo fundamento, e
–        condenar o Reino de Espanha nas despesas.
26.      O Reino de Espanha conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que se digne:
–        negar provimento ao recurso;
–        condenar a Comissão Europeia nas despesas.
Análise jurídica
27.      Em apoio do seu recurso, a Comissão invoca dois fundamentos: o primeiro relativo a um erro na aplicação das regras que regem a distribuição do ónus da prova no âmbito do procedimento de apuramento das contas e, o segundo, relativo a um erro de interpretação das obrigações que incumbem aos Estados‑Membros no que respeita à aplicação dos RLG 3 e aos controlos do seu cumprimento pelos agricultores.
28.      Em conformidade com o pedido do Tribunal de Justiça, a minha análise incidirá sobre o segundo destes fundamentos, consagrado nomeadamente à interpretação do artigo 93.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1306/2013.
Argumentos das partes
29.      Por meio do segundo fundamento invocado em apoio do seu recurso, a Comissão alega que o Tribunal Geral concluiu erradamente que o Reino de Espanha tinha logrado refutar a prova da existência de uma dúvida séria e razoável quanto à obrigação de efetuar controlos no local para assegurar o cumprimento dos RLG 3, ao invocar a sua própria omissão em especificar, no direito interno, as obrigações decorrentes do artigo 6.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 92/43. Mais concretamente, a Comissão considera que esta conclusão do Tribunal Geral não se pode basear no artigo 93.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1306/2013. Esta disposição não pode ser interpretada no sentido de que um Estado‑Membro não deve efetuar controlos no local em matéria de condicionalidade quando os requisitos a verificar não tenham sido previamente definidos pelas autoridades nacionais. Pelo contrário, quando um Estado‑Membro não cumpre o seu dever de aplicar os RLG e quando, por esse motivo, não é efetuado nenhum controlo no local, esse Estado‑Membro não cumpre a sua obrigação de dispor de um sistema de controlos que garanta um controlo eficaz do cumprimento dos RLG, como exigido nomeadamente pelo artigo 96.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1306/2013 e pelos artigos 24.°, n.° 1, e
65.°, n.° 1, do Regulamento de Execução n.° 809/2014. Uma interpretação diferente seria suscetível tanto de privar de efeito útil o Regulamento n.° 1306/2013 e o Regulamento de Execução n.° 809/2014 como de desrespeitar a finalidade dos requisitos previstos em matéria de condicionalidade.
30.      O Reino de Espanha contesta esses argumentos e defende que é correta a interpretação do artigo 93.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1306/2013, efetuada pelo Tribunal Geral no acórdão recorrido. Em especial, o Reino de Espanha alega que são os Estados‑Membros que definem o conteúdo dos RLG 3 no âmbito da transposição da Diretiva 92/43. No momento da transposição desta diretiva em Castela e Leão, as autoridades espanholas consideraram que não era necessário adotar planos de recuperação ou de conservação dos habitats de espécies protegidas da flora selvagem, nem outras medidas de conservação, ao abrigo do artigo 6.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 92/43, que impõem obrigações aos agricultores no âmbito da sua atividade. Neste contexto, de acordo com o Reino de Espanha, a falta de controlos no local era justificada, uma vez que, por força do artigo 93.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1306/2013, os RLG 3 devem ser objeto de um controlo que tenha em conta a forma como o Estado‑Membro transpôs a Diretiva 92/43. Contrariamente ao que sustenta a Comissão, isso não significa que o Estado‑Membro não disponha de um sistema de controlo fiável e operacional ao abrigo do sistema de condicionalidade imposto pelo Regulamento n.° 1306/2013.
Apreciação jurídica
31.      A título preliminar, importa recordar que o presente processo diz respeito a uma decisão adotada pela Comissão no âmbito do procedimento de apuramento das contas previsto no artigo 52.° do Regulamento n.° 1306/2013. Este procedimento, que decorre entre esta instituição e cada um dos Estados‑Membros que beneficiaram do financiamento da PAC, tem por objetivo verificar se, como exige o artigo 58.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1306/2013, o Estado‑Membro em causa dispõe de um sistema de controlo e de gestão eficiente que permita assegurar a conformidade com a legislação que rege os regimes de apoio da União e minimizar o risco de prejuízo financeiro para a União. O procedimento de apuramento das contas incide também sobre a questão de saber se, no âmbito desse sistema, o Estado‑Membro em causa efetuou os controlos necessários para determinar se foram respeitadas as regras previstas no Regulamento n.° 1306/2013, incluindo aquelas relativas à condicionalidade. Como sublinha, com razão, o Tribunal Geral no n.° 75 do acórdão recorrido, quando esses controlos não tenham sido realizados ou tenham sido deficientes, a Comissão é obrigada a proceder a uma correção financeira para evitar que os montantes sejam imputados aos Fundos sem terem servido para o financiamento de um objetivo prosseguido pelo direito da União (12).
32.      Por outro lado, resulta de jurisprudência constante que, para provar a existência de uma violação das regras para a organização comum dos mercados agrícolas, incumbe à Comissão apresentar elementos de prova que suscitem uma dúvida séria e razoável que nutre relativamente aos controlos efetuados pelas administrações nacionais ou à irregularidade dos dados por elas transmitidos, sem, no entanto, ter de demonstrar de forma exaustiva a insuficiência desses controlos ou a irregularidade desses números. Esta facilitação do ónus da prova para a Comissão explica‑se pelo facto de o Estado‑Membro estar melhor colocado para recolher e verificar os dados necessários ao apuramento das contas dos Fundos, e de lhe incumbir, consequentemente, apresentar a prova mais detalhada e completa da veracidade dos seus controlos ou dos seus números e, sendo caso disso, da inexatidão das afirmações da Comissão (13).
33.      No caso em apreço, o Tribunal Geral referiu, por um lado, nos n.os 76 e 77 do acórdão recorrido, que, na falta de controlos da condicionalidade dos RLG 3 pelas autoridades espanholas em Castela e Leão, a Comissão tinha conseguido estabelecer, na sua posição final, um elemento de prova que suscitava uma dúvida séria e razoável, na aceção da jurisprudência mencionada no número anterior, e que cabia, por conseguinte, ao Reino de Espanha provar que as conclusões da Comissão eram inexatas. No entanto, no n.° 79 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral considerou, por outro lado, que a argumentação do Reino de Espanha, baseada na falta de especificações precisas, em aplicação do artigo 6.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 92/43, que permitissem aos agricultores proteger as espécies da flora selvagem em Castela e Leão, tinha permitido refutar a conclusão da Comissão segundo a qual os controlos de condicionalidade dos RLG 3 não estavam em conformidade.
34.      Em primeiro lugar, no que diz respeito à conclusão do Tribunal Geral relativa à existência de uma dúvida séria e razoável por parte da Comissão, importa salientar que o sistema de condicionalidade instituído pelo Regulamento n.° 1306/2013 exige, com efeito, que os agricultores que beneficiam das ajudas referidas no artigo 92.° deste regulamento respeitem determinadas regras destinadas a proteger o ambiente, a saúde pública e o bem‑estar dos animais. De acordo com o artigo 93.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1306/2013, essas regras incluem nomeadamente os RLG, que são apresentados numa única lista e agrupados por domínio e por tema no anexo II desse regulamento (14).
35.      No que respeita ao objetivo específico de proteção da biodiversidade, o anexo II do referido regulamento indica, na rubrica «RLG 3», que as regras que devem ser respeitadas pelos agricultores são nomeadamente as previstas pela Diretiva 92/43, mais concretamente pelo seu artigo 6.°, n.os 1 e 2. Como o Tribunal Geral salientou no n.° 72 do acórdão recorrido, essa disposição prevê, por um lado, que os Estados‑Membros fixarão, para as zonas especiais de conservação dos habitats das espécies protegidas da flora selvagem, as medidas de conservação necessárias que impliquem, se for caso disso, planos de gestão adequados e, por outro, que os Estados‑Membros tomem as medidas adequadas para evitar a deterioração desses habitats. Em Castela e Leão, que é a Comunidade Autónoma espanhola em causa no presente processo, o artigo 6.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 92/43 foi transposto pelo Decreto 63/2007. Este decreto incluía uma lista das espécies protegidas da flora selvagem
e previa a adoção de planos de recuperação e de conservação dos habitats dessas espécies (15).
36.      Daqui decorre que o Tribunal Geral podia, com razão, considerar que a Comissão tinha apresentado um elemento de prova que suscitava uma dúvida sérias e razoável, na aceção da jurisprudência referida no n.° 32 das presentes conclusões, uma vez que, não obstante tenha sido reconhecida a presença de espécies protegidas da flora selvagem em Castela e Leão pela legislação nacional que transpõe a Diretiva 92/43, não foi efetuado nenhum controlo de condicionalidade dos RLG 3, destinado especificamente a proteger essas espécies.
37.      Em segundo lugar, no que diz respeito à conclusão do Tribunal Geral de acordo com a qual o Reino de Espanha teria refutado a existência dessa dúvida séria e razoável, não se pode deixar de observar que esta apreciação se baseia na interpretação do artigo 93.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1306/2013, tal como foi efetuada pelo Tribunal Geral no n.° 78 do acórdão recorrido e aplicada no presente caso no n.° 79 desse acórdão. Em substância, o Tribunal Geral considerou que, em conformidade com a redação dessa disposição, a obrigação de efetuar controlos de condicionalidade visa apenas o cumprimento das medidas de execução da Diretiva 92/43 a nível nacional, pelo que, nos casos em que não tenha sido adotado nenhum plano nem nenhuma outra medida de conservação, os requisitos decorrentes dos RLG 3 não são suficientemente precisos para exigir às autoridades nacionais que controlem o seu cumprimento.
38.      Para determinar se a interpretação efetuada pelo Tribunal Geral e a sua aplicação ao caso em apreço estão viciadas de erro, como alega a Comissão, importa salientar que o Tribunal de Justiça recordou por diversas vezes os cânones hermenêuticos que devem ser aplicados na interpretação de uma disposição do direito da União. Segundo jurisprudência constante, para esse efeito, há que ter em conta não só a sua redação, mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (16).
39.      No que diz respeito à interpretação literal, o artigo 93.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1306/2013 prevê que os atos jurídicos referidos no seu anexo II, relativos aos RLG, são aplicáveis na sua versão vigente, e «no caso das diretivas, tal como transpostas pelos Estados‑Membros». Daqui resulta que, quando os RLG são definidos em relação a uma diretiva, como é o caso em apreço, os controlos de condicionalidade efetuados para verificar o cumprimento desses RLG devem ser realizados à luz das regras que dão execução à diretiva em causa, tal como adotadas pelas autoridades nacionais. O artigo 93.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1306/2013 visa assim precisar o quadro normativo com base no qual os Estados‑Membros são obrigados a verificar se os agricultores que beneficiam do financiamento da PAC respeitam as regras de condicionalidade previstas nesse regulamento. Ora, contrariamente à interpretação que lhe foi conferida pelo Tribunal Geral no acórdão recorrido, nenhum elemento da redação desta disposição permite concluir que um Estado‑Membro está dispensado da sua obrigação de efetuar controlos de condicionalidade em caso de falta de especificação dos RLG. Trata‑se de um silogismo que, na minha opinião, não encontra fundamento no texto da referida disposição.
40.      Além disso, importa salientar que, no que respeita aos casos em que os RLG são definidos em relação a uma diretiva, o artigo 93.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1306/2013 utiliza a expressão «transpostas», ou seja, um verbo conjugado no passado, para se referir à versão ao abrigo da qual as autoridades nacionais devem efetuar os seus controlos de condicionalidade (17). A própria redação do artigo 93.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1306/2013 pressupõe, por conseguinte, que as autoridades nacionais tenham previamente adotado medidas no âmbito dos RLG relativamente à diretiva em causa. Daqui resulta que a redação desta disposição não pode ser utilizada para retirar qualquer consequência jurídica quando não tenha sido efetuada a especificação dos RLG.
41.      Consequentemente, de um ponto de vista literal, o artigo 93.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1306/2013 não pode ser interpretado no sentido de que um Estado‑Membro não é obrigado a efetuar controlos de condicionalidade quando as obrigações que decorrem da diretiva para a qual remete o anexo II desse regulamento não tenham sido especificadas pelas autoridades nacionais.
42.      A conclusão precedente parece‑me ser também corroborada pelas interpretações contextual e teleológica desta disposição, que, no entanto, não foram analisadas pelo Tribunal Geral.
43.      Relativamente à interpretação contextual, importa salientar que o artigo 93.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1306/2013 se insere no título VI deste regulamento, sob a epígrafe «Condicionalidade». O artigo 96.° do referido regulamento, que faz parte do mesmo título, prevê a obrigação de os Estados‑Membros efetuarem controlos para verificar se os beneficiários da ajuda financeira da União respeitam os RLG, nomeadamente sob a forma de controlos no local. Esta obrigação é reiterada, em termos semelhantes, no artigo 24.°, n.° 1, alínea c), e no artigo 65.°, n.° 1, do Regulamento de Execução n.° 809/2014, que especificam que os controlos pelas autoridades nacionais devem ser efetuados de modo a assegurar uma verificação eficaz dos requisitos e das normas aplicáveis no âmbito da condicionalidade. Ora, na medida em que estas disposições não preveem nenhuma exceção quanto à realização dos controlos, o artigo 93.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1306/2013 não pode ser interpretado, por razões de coerência, no sentido de que permite omitir a obrigação principal que impende sobre os Estados‑Membros no âmbito do sistema de condicionalidade.
44.      Além disso, há que considerar, à semelhança da Comissão, que isso implica evidentemente que os requisitos decorrentes dos RLG para os agricultores tenham sido definidos de forma suficientemente precisa para permitir um controlo eficaz do seu cumprimento e para que os agricultores tenham conhecimento dos mesmos. Além do facto de, como referido no n.° 40 das presentes conclusões, esta obrigação poder ser deduzida da própria redação do artigo 93.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1306/2013, este aspeto torna‑se ainda mais evidente com a leitura dos considerandos 55, 59 e 60 deste regulamento. Com efeito, estes considerandos fornecem esclarecimentos sobre o sistema de condicionalidade instituído pelo Regulamento n.° 1306/2013, uma vez que declaram, por um lado, que os Estados‑Membros têm a obrigação de aplicar integralmente os RLG para que estes se tornem operacionais ao nível das explorações agrícolas e, por outro, que os agricultores devem compreender com clareza as suas obrigações no que respeita aos RLG. Estas declarações são retomadas nomeadamente no artigo 95.° do Regulamento n.° 1306/2013, segundo o qual os Estados‑Membros estão obrigados a fornecer aos agricultores a lista dos requisitos e as normas a aplicar ao nível das explorações agrícolas, acompanhada de informações claras e precisas sobre esses requisitos e normas.
45.      Resulta do exposto que, do ponto de vista contextual, o Tribunal Geral não podia interpretar o artigo 93.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1306/2013, num caso em que os RLG ainda não foram especificados relativamente a uma diretiva, no sentido de que isentam um Estado‑Membro da sua obrigação de efetuar controlos de condicionalidade devido à não especificação das obrigações a cumprir pelos agricultores. Com efeito, a obrigação dos Estados‑Membros efetuarem este tipo de controlos pressupõe a definição prévia pelas autoridades nacionais dos requisitos a cumprir pelos agricultores, pelo que a falta dessa especificação e, consequentemente, dos controlos de condicionalidade devia levar a Comissão a declarar a existência de um incumprimento.
46.      Por último, no que respeita à interpretação teleológica, parece‑me que o raciocínio do Tribunal Geral também é contrário à finalidade do Regulamento n.° 1306/2013 e, em especial, às regras previstas por este regulamento em matéria de condicionalidade. Neste contexto, basta recordar que estas regras têm por objetivo assegurar uma ligação entre o financiamento da União com base nos fundos agrícolas e a concretização, pelos beneficiários desse financiamento, dos objetivos prosseguidos por outras políticas da União, como a proteção do ambiente. Como o Tribunal Geral salientou no n.° 46 do acórdão recorrido, os Fundos financiam apenas as intervenções efetuadas em conformidade com as disposições do direito da União. No entanto, a finalidade prosseguida pelo Regulamento n.° 1306/2013 que institui o sistema de condicionalidade, bem como das regras nele previstas, seria posta em causa se o artigo 93.°, n.° 2, deste regulamento fosse interpretado no sentido de que permite aos Estados‑Membros subtraírem‑se ao seu dever de controlo invocando a sua própria omissão em fornecer esclarecimentos quanto aos requisitos que os agricultores devem cumprir ao abrigo dos RLG.
47.      Resulta do exposto que nenhum dos critérios estabelecidos pelo Tribunal de Justiça para interpretar uma disposição do direito da União permite acolher a interpretação efetuada pelo Tribunal Geral do artigo 93.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1306/2013, conforme resulta do n.° 78 do acórdão recorrido.
48.      Os argumentos apresentados pelo Reino de Espanha nos seus articulados não são suscetíveis de pôr em causa a conclusão precedente.
49.      Primeiro, deve rejeitar‑se o argumento de que a aplicação de uma correção financeira, quando, como no caso em apreço, as especificações relativas aos RLG não foram adotadas pelas autoridades nacionais, equivaleria a sancionar os agricultores por um incumprimento que não lhes é imputável. Nesse sentido, basta referir que, nos termos
do artigo 91.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1306/2013, os agricultores só podem ser punidos por infrações às regras de condicionalidade que lhes sejam imputáveis, o que exclui qualquer repercussão nos mesmos da correção financeira aplicada pela Comissão na decisão recorrida, a qual é imputável apenas às autoridades espanholas. Além disso, como sublinha acertadamente a Comissão, o procedimento de apuramento de contas é um procedimento entre esta instituição e o Estado‑Membro em causa, no âmbito do qual o Estado‑Membro é o único responsável em caso de incumprimento imputável à falta de controlos. O prejuízo causado por esse comportamento do Estado‑Membro aos agricultores poderia, ainda, dar origem a uma indemnização por violação do direito da União cometida por esse Estado.
50.      Segundo, mesmo admitindo que a Comissão invocou o artigo 95.° do Regulamento n.° 1306/2013 pela primeira vez no seu recurso para o Tribunal de Justiça, como alega o Reino de Espanha, essa invocação não pode constituir um argumento novo suscetível de ser julgado inadmissível. Com efeito, a Comissão refere‑se a esta disposição, constante do título V do Regulamento n.° 1306/2013, relativo às regras de condicionalidade, para esclarecer a interpretação contextual que considera que o artigo 93.°, n.° 2, deste regulamento exige. Ora, como indicado no n.° 38 das presentes conclusões, para determinar se a interpretação efetuada pelo Tribunal Geral e a sua aplicação ao presente caso no acórdão recorrido estavam viciadas de erro, é necessário determinar o sentido dessa disposição à luz nomeadamente do seu contexto normativo. Por conseguinte, conclui‑se que a invocação pela Comissão do artigo 95.° do Regulamento n.° 1306/2013 é pertinente e admissível no âmbito da análise jurídica a realizar no presente processo.
51.      Terceiro, quanto ao argumento do Reino de Espanha de acordo com o qual as autoridades espanholas consideraram que não é necessário adotar planos de recuperação ou de conservação dos habitats de espécies protegidas da flora selvagem, nem outras medidas de conservação, ao abrigo do artigo 6.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 92/43, que impõem obrigações aos agricultores no âmbito da sua atividade, não se pode deixar de observar que este argumento é contrariado pelo próprio conteúdo do Decreto 63/2007, conforme descrito pelo Tribunal Geral no acórdão recorrido. Com efeito, resulta do n.° 79 desse acórdão que o Decreto 63/2007 incluía não apenas uma lista das espécies protegidas da flora selvagem em Castela e Leão, mas também a adoção de planos de recuperação e de conservação dos habitats dessas espécies. Isto evidencia o facto de, na opinião das autoridades espanholas, serem necessárias medidas específicas para aplicar o artigo 6.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 92/43, no momento da adoção da lista de espécies protegidas da flora selvagem em Castela e Leão.
52.      Em face do exposto, há que declarar que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito na sua interpretação do artigo 93.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1306/2013 ao concluir, com base nesta disposição, no n.° 82 do acórdão recorrido, que o Reino de Espanha tinha logrado refutar a conclusão expressa pela Comissão na sua posição final, segundo a qual os controlos de condicionalidade dos RLG 3 por esse
Estado‑Membro não se encontravam em conformidade.
53.      O segundo fundamento de recurso deve, na minha opinião, ser julgado procedente, o que implica necessariamente a anulação do acórdão recorrido. Por outro lado, uma vez que o Tribunal de Justiça dispõe dos elementos necessários para se pronunciar definitivamente sobre a segunda parte do primeiro fundamento do recurso em primeira instância, seria necessário anular essa parte, nos termos do artigo 61.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia.
Por último, uma vez que o Tribunal Geral não se pronunciou em primeira instância quanto ao mérito, sobre a quinta e sexta partes do primeiro fundamento e sobre o segundo fundamento invocados pelo Reino de Espanha, o processo deve ser remetido novamente ao Tribunal Geral.
Conclusão
54.      Em face do exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que se digne:
–        anular o Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de
20 de novembro de 2024, Espanha/Comissão (T‑508/22, EU:T:2024:855);
–        remeter o processo ao Tribunal Geral para que profira decisão de mérito sobre a quinta e sexta partes do primeiro fundamento e sobre o segundo fundamento, e
–        condenar o Reino de Espanha nas despesas.
1      Língua original: francês.
2      JO 2022, L 157, p. 15; a seguir «decisão controvertida».
3      Regulamento
do Parlamento Europeu e do Conselho de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da Política Agrícola Comum e que revoga os Regulamentos (CEE) n.° 352/78, (CE) n.° 165/94, (CE) n.° 2799/98, (CE) n.° 814/2000, (CE) n.° 1200/2005 e (CE) n.° 485/2008 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 549).
4      PAC.
5      A seguir «RLG 3».
6      Diretiva do Conselho de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO 1992, L 206, p. 7).
7      A seguir, em conjunto, «Fundos».
8      Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho de 2 de dezembro de 2021, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da política agrícola comum e que revoga o Regulamento (UE) n.° 1306/2013 (JO 2021, L 435, p. 187).
9      Regulamento de Execução da Comissão de 17 de julho de 2014, que estabelece as normas de execução do Regulamento (UE) n.° 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que diz respeito ao sistema integrado de gestão e de controlo, às medidas de desenvolvimento rural e à condicionalidade (JO 2014, L 227, p. 69) (a seguir «Regulamento de Execução n.° 809/2014»).
10      Regulamento de Execução da Comissão de 6 de agosto de 2014, que estabelece as normas de execução do Regulamento n.° 1306/2013 no que diz respeito aos organismos pagadores e outros organismos, gestão financeira, apuramento das contas, controlos, garantias e transparência (JO 2014, L 255, p. 59), com a redação que lhe foi dada pelo Regulamento de Execução (UE) 2018/56 da Comissão, de 12 de janeiro de 2018 (JO 2018, L 10, p. 9) (a seguir «Regulamento de Execução n.° 908/2014»).
11      Decreto 63/2007 por el que se crean el Catálogo de Flora Protegida de Castilla y León y la figura de protección denominada Microrreserva de Flora (Decreto 63/2007 relativo à Elaboração do Catálogo da Flora Protegida de Castela e Leão e do Sistema de Proteção designado «Microrreserva da Flora»), de 14 de junho de 2007 (BOCL n.° 119, de 20 de junho de 2007, p. 13197) (a seguir «Decreto 63/2007).
12      V., entre outros, Acórdão de 11 de janeiro de 2001, Grécia/Comissão (C‑247/98, EU:C:2001:4, n.° 14), referido no acórdão recorrido.
13      V. Acórdão de 6 de novembro de 2014, Países Baixos/Comissão (C‑610/13 P, EU:C:2014:2349, n.° 58 e jurisprudência aí referida).
14      V., a este respeito, considerando 55 do Regulamento n.° 1306/2013.
15      V., também a este respeito, n.° 79 do acórdão recorrido.
16      V., entre outros, Acórdão de 22 de fevereiro de 2024, Landkreis Jerichower Land (C‑85/23, EU:C:2024:161, n.° 30 e jurisprudência aí referida).
17      V. igualmente, entre outros, as versões desta disposição em inglês (« implemented »), em alemão (« umgesetzt »), em italiano (« attuate »), em português (« transpostas »), em neerlandês (« omgezet »), em lituano (« įgyvendintos »), em
eslovaco (« transponovanom »), em dinamarquês (« gennemført ») ou em estónio (« rakendatutena »).