62023CJ0632
EUROOPA KOHTU OTSUS (kaheksas koda)
13. november 2025 (
*1
)
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Riigiabi – Ebaseaduslikuks ja siseturuga kokkusobimatuks tunnistatud abi – ELTL artikli 108 lõike 2 teine lõik – Metsamaa vahetamise tehingud – Tagasinõudmise kohustus – Teavitamiskohustus – Täitmata jätmine
Kohtuasjas C‑632/23,
mille ese on ELTL artikli 108 lõike 2 teise lõigu alusel 19. oktoobril 2023 esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi,
Euroopa Komisjon, esindajad: C. Georgieva, A. Steiblytė ja B. Stromsky,
hageja,
versus
Bulgaaria Vabariik, esindajad: T. Mitova ja R. Stoyanov,
kostja,
EUROOPA KOHUS (kaheksas koda),
koosseisus: koja president O. Spineanu‑Matei (ettekandja), kohtunikud S. Rodin ja N. Fenger,
kohtujurist: A. Rantos,
kohtusekretär: ametnik R. Stefanova‑Kamisheva,
arvestades kirjalikku menetlust ja 8. jaanuari 2025. aasta kohtuistungil esitatut,
olles 27. märtsi 2025. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
kohtuotsuse
1
Euroopa Komisjon palub oma hagis Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Bulgaaria Vabariik ei ole võtnud ette nähtud tähtaja jooksul kõiki vajalikke meetmeid, et täita komisjoni 5. septembri 2014. aasta otsust (EL) 2015/456, mis käsitleb riigiabi SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) ja SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08), mida Bulgaaria Vabariik on andnud metsamaa vahetamise kaudu, siis on Bulgaaria Vabariik rikkunud selle otsuse artiklitest 4–6 ja EL toimimise lepingust tulenevaid kohustusi.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Määrus (EL) nr 1407/2013
2
Komisjoni 18. detsembri 2013. aasta määruse (EL) nr 1407/2013, milles käsitletakse [ELTL] artiklite 107 ja 108 kohaldamist vähese tähtsusega abi suhtes (ELT 2013, L 352, lk 1), artikli 7 lõikes 3 on sätestatud:
„Vähese tähtsusega üksikabi, mida antakse 1. jaanuarist 2007 kuni 30. juunini 2014 ja mis vastab määruse (EÜ) nr 1998/2006[, milles käsitletakse ELTL artiklite 107 ja 108 kohaldamist vähese tähtsusega abi suhtes (ELT 2006, L 379, lk 5),] tingimustele, ei loeta [ELTL] artikli 107 lõike 1 kõikidele tingimustele vastavaks, mistõttu selle abi suhtes ei kehti [ELTL] artikli 108 lõikes 3 sätestatud teatamiskohustus.“
Määrus (EL) 2015/1589
3
Nõukogu 13. juuli 2015. aasta määrusega (EL) 2015/1589, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad [ELTL] artikli 108 kohaldamiseks (ELT 2015, L 248, lk 9), kodifitseeriti ja tunnistati kehtetuks nõukogu 22. märtsi 1999. aasta määrus (EÜ) nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad [ELTL artikli 108] kohaldamiseks (EÜT 1999, L 83, lk 1; ELT eriväljaanne 08/01, lk 339).
4
Määruse 2015/1589 põhjendus 25 on sõnastatud järgmiselt:
„Ebaseadusliku abi puhul, mis ei sobi siseturuga kokku, tuleks taastada tõhus konkurents; sel eesmärgil on vaja, et abi, sealhulgas ka intressid, tuleb viivitamata tagastada; tagastamine peab toimuma vastavalt siseriiklikus õiguses kehtivale korrale; selle korra kohaldamine ei tohiks [Euroopa K]omisjoni otsuse kohest ja efektiivset täitmist takistades raskendada tõhusa konkurentsi taastamist; selle tulemuse saavutamiseks peaksid liikmesriigid võtma komisjoni otsuse mõjususe tagamiseks kõik vajalikud meetmed.“
5
Määruse 2015/1589 artikli 16 lõikes 3 on sätestatud:
„Ilma et see piiraks Euroopa Liidu Kohtu poolt vastavalt [ELTL] artiklile 278 tehtud korralduste kohaldamist, toimub tagastamine viivitamata ja vastavalt kõnealuse liikmesriigi siseriiklikus õiguses kehtivale korrale, tingimusel et see võimaldab komisjoni otsuse kohest ja tõhusat täitmist. Sel eesmärgil ja juhuks, kui toimub siseriikliku kohtu menetlus, peavad kõnealused liikmesriigid võtma kõik vajalikud ja nende vastavas õigussüsteemis kättesaadavad meetmed, sealhulgas ajutised meetmed, ilma et see piiraks liidu õiguse kohaldamist.“
6
Määruse 2015/1589 artiklis 35 on sätestatud:
„Määrus (EÜ) nr 659/1999 tunnistatakse kehtetuks.
Viiteid kehtetuks tunnistatud määrusele käsitatakse viidetena käesolevale määrusele kooskõlas II lisas esitatud vastavustabeliga.“
Bulgaaria õigus
Riigiomandi seadus
7
21. mai 1996. aasta riigiomandi seaduse (Zakon za darzhavnata sobstvenost, DV nr 44, 21.5.1996) põhikohtuasjas kohaldatavas redaktsioonis (edaspidi „riigiomandi seadus“) on § 32 lõige 2 sõnastatud järgmiselt:
„Lõikes 1 nimetatud samaväärse rahalise hüvitise suurus määratakse kindlaks vastavalt maa kasutusotstarbele enne detailplaneeringu jõustumist või enne seda, kui on heaks kiidetud detailplaneering, millega nähakse ette riikliku ehitise ehitamine ja mille kohta on olemas ajutiseks täitmiseks vajalik korraldus, võttes aluseks sundvõõrandatavate kinnistutega sarnaste tunnustega ja nende läheduses asuvate kinnistute turuhinna.“
8
Riigiomandi seaduse lisasätete (dopalnitelni razporedbi na Zakon za darzhavnata sobstvenost) §‑s 1a on sätestatud:
„Käesoleva seaduse tähenduses on:
[…]
(2) „turuhind“ kõigi selliste kinnisvaratehingute keskmine hind, mis on seotud ostu/müügi, vahetuse, asjaõiguste loomise või omandiõiguse üleminekuga ehituskohustuse vastu, hüpoteegi seadmisega (kinnisasja ostu/müügi tagatisena), avalike ja eraõiguslike kohtutäiturite, riigiasutuste ja kohalike omavalitsusüksuste enampakkumistega ning muude tasuliste tehingutega – välja arvatud tehingud, mille esemeks on kinnisasjade mõtteline osa –, kus vähemalt üks pooltest on ettevõtja ning mis on sõlmitud 12 kuu jooksul enne hindamistaotluse esitamise kuupäeva ja registreeritud selle koha registreerimisasutuses, kus kinnisasi asub. Kui 12 kuu jooksul enne hindamistaotluse esitamise kuupäeva on kinnisasja asukoha registreerimisasutuses registreeritud üle 20 tehingu, määratakse turuhind kindlaks, võttes arvesse 20 viimast registreeritud tehingut. Keskmise arvutuse aluseks on vähemalt kaks asjaomast tehingut.
[…]
(4) „Sundvõõrandatava kinnisasja läheduses asuv kinnisasi“ on kinnisasi, mis asub:
a)
piirkondadeks jaotatud suure linna samas piirkonnas;
b)
muu linna, asustatud keskuse või kohaliku keskuse samas linnaosas;
c)
põllumajandus‑ ja metsaala samal territooriumil.“
Metsaseadus
9
Alates 2011. aastast kehtiva metsaseaduse (Zakon za gorite, DV nr 19, 8.3.2011) ülemineku‑ ja lõppsätete §‑s 3 on sätestatud:
„(1) Käesoleva seaduse kohaselt ei tohi kasutusotstarvet muuta ega ehitada metsakinnistutel, mille füüsilised ja juriidilised isikud või kohalikud omavalitsused on riigilt omandanud kuni seaduse väljakuulutamiseni Darzhaven vestnik’us [(ametlik väljaanne)] toimunud vahetuste tulemusel.
(2) Lõikes 1 sätestatud keeldu kohaldatakse ka kinnisasja omaniku vahetumise korral, välja arvatud juhul, kui asjaomase metsaala omandab riik.“
Vaidluse taust ja kohtueelne menetlus
Otsus 2015/456
10
1947. aastal riigistati Bulgaaria Vabariigi metsamaa. Pärast 2000. aastat alustas Bulgaaria Vabariik metsamaa tagastamist endistele eraomanikele. Metsaseaduse muudatus, mis jõustus 22. veebruaril 2002, võimaldas erastatud metsamaa vahetamist sellele liikmesriigile kuuluva metsamaa vastu. Vahetatavate kinnistute hind määrati kindlaks Bulgaaria õigusnormides kehtestatud kriteeriumide alusel.
11
Komisjon sai 2008. aastal kaebuse, milles osutati maa vahetamisega seotud ebaseaduslikule riigiabile, ja teatas 29. juuni 2011. aasta kirjaga Bulgaaria Vabariigile oma otsusest algatada vaidlusaluste vahetustehingute asjus ELTL artikli 108 lõikes 2 sätestatud ametlik uurimismenetlus.
12
Vaidlusaluste vahetustehingute ajavahemik on 1. jaanuarist 2007 kuni 27. jaanuarini 2009 ning 27. jaanuaril 2009 jõustus metsamaa vahetamise keeld.
13
Komisjon tõdes otsuses 2015/456, et Bulgaaria Vabariik on andnud äriühingutele ebaseaduslikku ja siseturuga kokkusobimatut riigiabi, vahetades riigi omandis metsamaad 132 korda eraomandis metsamaa vastu ajavahemikus 1. jaanuarist 2007 kuni 27. jaanuarini 2009. Komisjon tegi selle põhjal järelduse, et Bulgaaria Vabariigis vaatlusalusel ajavahemikul tehtud vahetustehingud kujutavad endast ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses riigiabi nendel juhtudel, kui tehingu teine pool on nimetatud sätte tähenduses ettevõtja, tehingus kasutatud halduslikult kehtestatud hinnad ei kajasta turuhindu ja määruses nr 1407/2013 kehtestatud vähese tähtsusega abi eeskirjad ei ole täidetud. Seevastu leidis komisjon, et riigiasutuse otsus muuta pärast vahetustehingut konkreetse maatüki sihtotstarvet nii, et asjaomane metsamaa muutus ehitusmaaks, ei kujuta endast riigiabi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses.
14
Otsuse 2015/456 artiklid 1 ja 4–6 on sõnastatud järgmiselt:
„Artikkel 1
Riigiabi, mida Bulgaaria Vabariik andis ettevõtjatele ebaseaduslikult 1. jaanuarist 2007 kuni 27. jaanuarini 2009 riigi omandis olnud metsamaa eraomandis olnud metsamaa vastu vahetamise tehingute raames [ELTL] artikli 108 lõiget 3 rikkudes, on siseturuga kokkusobimatu.
Artikkel 4
1.   Bulgaaria Vabariik nõuab artiklis 1 osutatud vahetustehingute kaudu antud siseturuga kokkusobimatu abi abisaajatelt tagasi.
2.   Erandina punktist 1 võib siseturuga kokkusobimatu abi abisaajatelt tagasi nõuda vahetustehingute tühistamise teel, kui alates vahetustehingu kuupäevast ei ole asjaomasel riigi omandis oleval ja eraomandis oleval metsamaal olulisi muudatusi tehtud.
3.   Tagasinõude summalt arvestatakse intressi alates kuupäevast, millal abi abisaajate käsutusse anti, kuni selle tegeliku tagasimaksmiseni.
4.   Intress arvutatakse liitintressi valemi alusel vastavalt [komisjoni 21. aprilli 2004. aasta] määruse (EÜ) nr 794/2004[, millega rakendatakse nõukogu määrust (EÜ) nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad [ELTL artikli 108] kohaldamiseks (ELT 2004, L 140, lk 1; ELT eriväljaanne 08/04, lk 3),] V peatükile ja [komisjoni 30. jaanuari 2008. aasta] määrusele (EÜ) nr 271/2008[, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 794/2004, millega rakendatakse nõukogu määrust (EÜ) nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad [ELTL artikli 108] kohaldamiseks (ELT 2008, L 82, lk 1)].
5.   Bulgaaria Vabariik tühistab kõik artiklis 1 osutatud vahetustehingute raames veel tegemata abimaksed alates käesoleva otsuse vastuvõtmise kuupäevast.
Artikkel 5
1.   Artiklis 1 osutatud skeemi alusel antud abi nõutakse tagasi viivitamata ja tõhusalt.
2.   Bulgaaria Vabariik tagab, et käesolev otsus rakendatakse täies ulatuses kaheteistkümne kuu jooksul alates käesoleva otsuse teatavakstegemise kuupäevast.
Artikkel 6
1.   Nelja kuu jooksul alates käesoleva otsuse teatavakstegemisest esitab Bulgaaria Vabariik komisjonile järgmise teabe:
a)
kõikide vahetustehingute loetelu, märkides ära järgmise teabe:
–
eraomandis olnud ja riigi omandis olnud vahetatud metsamaatükkide halduslikult kehtestatud ja turuhinnad, teave iga tehinguga kaasnenud täiendavate rahasummade kohta ja saadud riigiabi summa;
–
tehingus osalenud eraõigusliku isiku nimi, st vahetustehinguga seotud abisaaja, ja põhjused, miks seda isikut käsitatakse või ei käsitata ettevõtjana;
b)
juhtumid, mille puhul võetakse tagasinõude aluseks turuhinnad vahetustehingute ajahetkel, mis on ära toodud Bulgaaria Vabariigi dokumendis 2014/032997;
c)
juhtumid, mille puhul teostatakse tagasinõue vahetustehingu tühistamise kaudu;
d)
juhtumid, mille puhul võetakse tagasinõude aluseks sõltumatu eksperthindaja kindlaks määratud summad, ning dokumendid, mis tõendavad, et kõnealune sõltumatu ekspert, kes on valitud riigihanke teel ja kelle on heaks kiitnud komisjon, on ametlikult määratud.
2.   Kaheksa kuu jooksul alates käesoleva otsuse teatavakstegemisest esitab Bulgaaria Vabariik komisjonile järgmise teabe:
a)
abisaajate loetelu, kes on saanud artiklis 1 osutatud vahetustehingute kaudu abi, ning abi kogusumma, mida igaüks nendest kõnealuste tehingute tulemusena sai;
b)
igalt abisaajalt tagasi nõutav kogusumma (põhisumma ja intress);
c)
käesoleva otsuse täitmiseks juba võetud ja kavandatavate meetmete üksikasjalik kirjeldus;
d)
dokumendid, mis tõendavad, et abisaajatele on antud korraldus abi tagasi maksta.
3.   Kaheteistkümne kuu jooksul alates käesoleva otsuse teatavakstegemisest esitab Bulgaaria Vabariik dokumendid, mis tõendavad, et abi on asjaomastelt abisaajatelt täies ulatuses tagasi nõutud.
4.   Bulgaaria Vabariik teavitab komisjoni käesoleva otsuse rakendamiseks võetud riiklike meetmete arengust, kuni artiklis 1 osutatud vahetustehingute raames antud abi on tagasi makstud, esitades iga kahe kuu järel aruande. Komisjoni taotlusel esitab Bulgaaria Vabariik viivitamata teabe käesoleva otsuse täitmiseks juba võetud ja kavandatavate meetmete kohta. Lisaks edastab Bulgaaria Vabariik üksikasjalikud andmed abisummade ja intressi kohta, mille abisaaja on juba tagasi maksnud.“
15
Otsuse 2015/456 põhjendustes 173 ja 174 tõi komisjon kõigepealt välja meetodi, mida Bulgaaria ametiasutused peavad tagasinõutava riigiabi summa arvutamisel arvesse võtma. Ta märkis oma otsuse põhjenduses 175, et teave vahetustehingutes kasutatud halduslikult kehtestatud hindade ning tehingutega hõlmatud kõikide maatükkide turuhinna kohta vahetustehingute hetkel on Bulgaaria ametiasutustel juba olemas, mistõttu peaks nendel ametiasutustel olema võimalik tagasinõutavad summad põhjenduses 173 kirjeldatud meetodi alusel ilma suuremate raskusteta kindlaks määrata.
16
Komisjon täpsustas otsuse 2015/456 põhjenduses 176, et juhtudel, kui Bulgaaria ametiasutustel on võimalik õiguspärastel kaalutlustel kahelda meetodi rakendatavuses või kui see annab tulemuseks summa, mis ei kajasta piisavalt abisaaja saadud riigiabi summat, võivad Bulgaaria ametiasutused teha otsuse lasta vahetustehingu ajal hinnata vahetatud maatükkide turuhinda sõltumatul eksperdil, kes peab olema selliseks hindamiseks kvalifitseeritud ja valitud avatud riigihankemenetluse käigus.
17
Komisjon lisas seejärel otsuse 2015/456 põhjenduses 177, et kuna tagasinõude eesmärk on taastada vahetustehingule eelnenud olukord ning kuna sellise metsamaaga seotud vahetustehingute laad on erandlik ja seda ei ole varem ärieesmärkidel kasutatud, täidaks Bulgaaria Vabariik oma kohustuse ebaseaduslikult antud abi tagasinõudmiseks, kui ta tühistaks vaidlusalused vahetustehingud, juhul kui alates vahetustehingu kuupäevast ei ole asjaomasel riigi omandis oleval ja eraomandis oleval metsamaal tähelepanuväärseid muudatusi tehtud.
18
Lõpuks märkis komisjon otsuse 2015/456 põhjenduses 180, et riigiabi summade konkreetsetelt abisaajatelt tagasi nõudmise ajakavas järgitakse võimalikult täpselt komisjoni teatises „Ebaseaduslik ja ühisturuga kokkusobimatu riigiabi: abi tagasinõudmist käsitlevate komisjoni otsuste tõhus rakendamine liikmesriikides“ (ELT 2007, C 272, lk 4) ette nähtud tähtaegu. Tähtajad ei tohiks igal juhul ületada otsuses 2015/456 toodud tabelis 5 märgitut.
Kohtueelne menetlus
19
Oma esimesel kohtumisel komisjoniga 7. oktoobril 2014 teatasid Bulgaaria ametiasutused oma otsusest jätta kasutamata võimalus tühistada vaidlusalused metsamaa vahetustehingud.
20
Pärast seda, kui Bulgaaria ametiasutused olid teatanud, et nad hindavad vahetustehingu sõlmimise ajal vahetatud metsamaa tükkide turuhinda sõltumatu eksperdi abiga, korraldati aastatel 2014–2017 selle eksperdi valimiseks mitu hankemenetlust. Bulgaaria ametiasutused esitasid 16. oktoobril 2017 komisjonile ettepaneku kiita heaks Agrolesproekt EOOD. Komisjon kiitis 26. oktoobril 2017 heaks Agrolesproekti valimise. Bulgaaria ametiasutused ja Agrolesproekt kirjutasid 7. novembril 2017 alla lepingu vahetatud maa turuhinna arvutamise teenuse osutamiseks.
21
4. septembril 2018 esitasid Bulgaaria ametiasutused komisjonile aruande vahetatud metsamaa tükkide turuhinna hindamise kohta.
22
Komisjon tuvastas 2020. aastal, et Agrolesproekt on riigi osalusega äriühing ja et haldusülesandeid täitis asjaomast riigiabi andnud asutus, nimelt põllumajandus-, toidu- ja metsandusminister, ning leidis, et Agrolesproekt ei vasta seega nõutavale sõltumatuse tingimusele.
23
Komisjon palus 22. septembri 2020. aasta kirjas Bulgaaria ametiasutustel uuesti läbi vaadata kõik Agrolesproekti koostatud individuaalsed hindamisaruanded, et määrata kindlaks otsuses 2015/456 kirjeldatud meetodi kohaselt vahetatud metsamaa tükkide turuhind ning arvutada viivitamata tagasinõutava riigiabi õiged summad.
24
Bulgaaria ametiasutused teatasid 2. novembri 2020. aasta kirjas komisjonile, et tagasinõudmiskorralduste peale on liikmesriigi kohtutele esitatud hulgaliselt kaebusi ning puudub menetluslik või seadusandlik mehhanism, mis võimaldaks käimasolevat kohtumenetlust uuesti alustada või lõpetada.
25
Bulgaaria ametiasutused kaitsesid 11. mai 2021. aasta kirjas Agrolesproekti valimist eksperdiks.
26
Bulgaaria ametiasutused teatasid 12. juuli 2022. aasta kirjas, et 102 asjast, kus riigiabi andmine tuvastati, oli selleks ajaks algatatud 66 abi tagasinõudmisega seotud kohtumenetlust ning kümnes asjas oli Varhoven administrativen sad (Bulgaaria kõrgeim halduskohus) vaidlustatud tagasinõudmiskorralduse tühistanud. Bulgaaria ametiasutused täpsustasid, et nad olid saatnud välja 21 tagasinõudmiskorraldust, millest kümnega kaasnes makse tegemine ning viiega vahetustehingu tühistamine.
27
Käesoleva kohtuotsuse punktis 24 nimetatutest ühe kaebuse menetluses esitas Administrativen sad – Varna (Varna halduskohus, Bulgaaria) Euroopa Kohtule eelotsusetaotlusega küsimused, kuidas tõlgendada otsust 2015/456, ELTL artikli 107 lõiget 1 seoses mõistega „ettevõtja“ ja määruse 2015/1589 artikli 16 lõiget 3 seoses kriteeriumidega, millega saab kindlaks määrata maa vahetamise käigus selle omandamisel saadud riigiabi summa, võttes arvesse metsamaa tükkide turuhinna arvutamise meetodit. Euroopa Kohus võttis nendes küsimustes seisukoha 19. oktoobri 2023. aasta kohtuotsuses Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793).
28
Neil asjaoludel otsustas komisjon esitada käesoleva hagi.
Hagi
29
Komisjon esitab oma hagi põhjenduseks kolm väidet. Esimese väite kohaselt ei ole otsust 2015/456 ettenähtud tähtaja jooksul täidetud. Teise väite kohaselt on asjaomase riigiabi tagasinõudmise tulemus väga kasin. Kolmanda väite kohaselt puuduvad asjaolud, millega oleks tõendatud, et otsust 2015/456 on täiesti võimatu täita.
30
Bulgaaria Vabariik palub hagi põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Sissejuhatavad märkused
31
Tuleb meelde tuletada, et Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et liikmesriik, kes on sellise otsuse adressaadiks, millega teda kohustati siseturuga kokkusobimatuks tunnistatud ebaseaduslikku abi tagasi nõudma, on ELTL artikli 288 alusel kohustatud selle otsuse täitmise tagamiseks võtma kõik vajalikud meetmed. Ta peab võlgnetavad summad tegelikult tagasi saama, et kõrvaldada konkurentsimoonutus, mis on põhjustatud selle abiga antud konkurentsieelisest (12. mai 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kreeka (abi põllumajandustootjatele), C‑11/20, EU:C:2021:380, punkt 33 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 20. jaanuari 2022. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kreeka (riigiabi tagasinõudmine – ferronikkel), C‑51/20, EU:C:2022:36, punkt 55 ja seal viidatud kohtupraktika).
32
Määruse 2015/1589 artikli 16 lõike 3 alusel peab komisjoni otsuses ebaseaduslikuks ja siseturuga kokkusobimatuks tunnistatud abi tagastamine, nagu on ette nähtud ka selle määruse põhjenduses 25, toimuma viivitamata ja vastavalt kõnealuse liikmesriigi riigisiseses õiguses kehtivale korrale, tingimusel et see võimaldab nimetatud otsuse kohest ja tõhusat täitmist, kusjuures selline tingimus peegeldab Euroopa Kohtu praktikas kinnistunud tõhususe põhimõtte nõudeid (15. septembri 2022. aasta kohtuotsus Fossil (Gibraltar), C‑705/20, EU:C:2022:680, punkt 40). Sel eesmärgil võtavad asjasse puutuvad liikmesriigid kõik nende vastavas õigussüsteemis ette nähtud meetmed, sealhulgas ajutised meetmed, ilma et see piiraks liidu õiguse kohaldamist (12. mai 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kreeka (abi põllumajandustootjatele), C‑11/20, EU:C:2021:380, punkt 34).
33
Seetõttu ei oleks hilinenud tagasinõudmine pärast ettenähtud tähtaja möödumist kooskõlas EL toimimise lepingu nõuetega. Selle kohta nähtub väljakujunenud kohtupraktikast, et ELTL artikli 108 lõike 2 teise lõigu kohaldamisel tuleb lähtuda kuupäevast, mis on ette nähtud otsuses, mille täitmata jätmine on vaidlustatud, või vajaduse korral kuupäevast, mille komisjon on hiljem kindlaks määranud (12. veebruari 2015. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa, C‑37/14, EU:C:2015:90, punktid 55 ja 56 ning seal viidatud kohtupraktika, ning 29. aprilli 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (maapealne digitelevisioon Castilla – La Manchas), C‑704/19, EU:C:2021:342, punkt 50).
34
Lõpuks tuleneb Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast, et – välja arvatud juhul, kui tagasinõudmisotsus tühistatakse ELTL artikli 263 alusel – ainus väide, millele liikmesriik võib komisjoni ELTL artikli 108 lõike 2 alusel esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi vastu tugineda, on tema suhtes tehtud otsuse täitmise täielik võimatus (11. septembri 2014. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, C‑527/12, EU:C:2014:2193, EU:C:2014:2193, punkt 48 ja seal viidatud kohtupraktika, ning selle kohta 12. mai 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kreeka (abi põllumajandustootjatele), C‑11/20, EU:C:2021:380, punkt 40 ja seal viidatud kohtupraktika).
35
Kohtupraktika kohaselt ei ole täitmise täieliku võimatuse tingimus täidetud, kui kostjaks olev valitsus ainult teavitab komisjoni otsuse täitmisel esinevatest õiguslikest, poliitilistest või praktilistest raskustest, üritamata tegelikult asjaomastelt ettevõtjatelt abi tagasi saada ja esitamata komisjonile otsuse täitmiseks alternatiivseid võimalusi, mis võimaldaksid neist raskustest üle saada (14. detsembri 2006. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania, C‑485/03–C‑490/03, EU:C:2006:777, punkt 74 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 12. mai 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kreeka (abi põllumajandustootjatele), C‑11/20, EU:C:2021:380, punkt 43 ja seal viidatud kohtupraktika).
36
Mis puudutab tähtaja kulgema hakkamise kuupäeva – mida on käsitletud käesolevas asjas käesoleva kohtuotsuse punktis 33 viidatud kohtupraktikas –, siis tuleb kõigepealt märkida, et vaidlust ei ole selles, et otsuse 2015/456 täitmiseks ette nähtud kuupäev oli 5. september 2015 ja Bulgaaria Vabariik ei palunud komisjonil määrata selle täitmiseks lisatähtaega. Nagu on pealegi meelde tuletatud käesoleva kohtuotsuse punktis 1, seostas komisjon oma järeldustes rikkumishagi sellega, et Bulgaaria Vabariik jättis otsuse 2015/456 artiklites 4–6 sätestatud kohustused ette nähtud tähtajaks täitmata. Järelikult on ELTL artikli 108 lõike 2 teise lõigu kohaldamise lähtekuupäev käesoleval juhul 5. september 2015.
37
Teise väite arutluskäik – milles komisjon seab kahtluse alla esiteks 7. novembril 2017 sõltumatuks eksperdiks valitud Agrolesproekti sõltumatuse ja teiseks kasutatud hindamismeetodid, sest tema väitel ei kajastu nendes tegelik turuhind – ei ole seega käsitletava hagi menetluses asjakohane.
38
Neil asjaoludel tuleb käsitleda üksnes esimest ja kolmandat väidet, lähtudes käesoleva kohtuotsuse punktidest 31–35.
Esimene väide
Poolte argumendid
39
Komisjon märgib, et 26. novembril 2014 koostas Bulgaaria Vabariik loetelu toimingutest, mille puhul on täidetud määruse nr 1998/2006 tingimused. Ta lisab, et aastatel 2014–2017 korraldas viimati nimetatu viis hankemenetlust, et valida ekspert, kelle ülesanne oli määrata kindlaks vahetatud metsamaa tükkide turuhind, ning et otsuses 2015/456 selle täitmiseks ette nähtud tähtaja lõppemisel ehk 5. septembril 2015 oli eksperdi valimiseks korraldatud kolmanda hankemenetluse tehnilise kirjelduse koostamine veel pooleli.
40
Komisjon väidab, et 5. septembriks 2015 ei olnud Bulgaaria Vabariik otsust 2015/456 täitnud, sest ta ei olnud kõnealust riigiabi abisaajatelt tagasi nõudnud ega täitnud sama otsuse artiklis 6 ette nähtud teabe esitamise kohustusi.
41
Bulgaaria Vabariik vaidleb esimese väite põhjendatusele vastu.
42
Esiteks väidab Bulgaaria Vabariik, et kõnealuse riigiabi saajate suure arvu tõttu on tagasinõudmine õiguslikult ja faktiliselt keerukas ning seda asjaolu tuleb otsuse 2015/456 täitmiseks sobiva ja mõistliku tähtaja kindlaksmääramisel arvesse võtta. Tagasi tuli nõuda 132 metsamaa vahetamise tehinguga 2500 maatüki vahetamisel antud riigiabi, mille arvutamisel lähtuti paljudest üksikutest teguritest. Lisaks hõlmab otsuse 2015/456 täitmiseks ette nähtud 12kuuline tähtaeg ajavahemikku, mille jooksul saavad toetusesaajad kasutada oma õigust esitada kaebus avalik-õiguslikku nõuet sisaldavate tagasinõudekorralduste peale. Bulgaaria Vabariik rõhutab, et selliste korralduste kohta on liikmesriigi kohtutes algatatud 68 kohtumenetlust. Nende abisaajate õiguse tõhusale kohtulikule kaitsele kasutamine ei sõltu Bulgaaria valitsuse tahtest. Järelikult ei ole otsuses 2015/456 sama otsuse täitmiseks ette nähtud 12kuuline tähtaeg mõistlik.
43
Teiseks väidab Bulgaaria Vabariik, et ta võttis ettenähtud tähtaja jooksul palju meetmeid: ta koostas hankedokumendid, et määrata ekspert, kelle ülesanne on hinnata vahetatud metsamaa tükkide turuhinda. Asjaolu, et esimeses korraldatud hankemenetluses pakkumusi ei esitatud, ei ole Bulgaaria valitsuse kontrolli all. Järgmine hankemenetlus, mis algatati 2015. aastal, tühistati komisjoni taotlusel komisjonile esitatud kaebuse tõttu, ilma et komisjon oleks arvesse võtnud asjaolu, et selles kaebuses mainiti pelgalt hinnanguid, mitte tegelike tehingute hindu.
44
Lisaks märgib Bulgaaria Vabariik, et ta koostas otsuse 2015/456 põhjenduses 180 sätestatud tähtaja jooksul loetelu 132 metsamaa vahetustehingust, mis tehti ajavahemikul 1. jaanuarist 2007 kuni 27. jaanuarini 2009, tegi kindlaks abisaajad, kellelt riigiabi tuli tagasi nõuda, ja koostas vähese tähtsusega abi saajate nimekirja. Ta väidab, et püüdis tagada otsuse 2015/456 täielikku ja tõhusat rakendamist, lisades 2016. ja 2017. aastal eksperdi valimiseks korraldatud hankemenetlustesse nõude, et kõiki 132 tehingut tuleb analüüsida ja vahetatud metsamaa tükkide turuväärtus kindlaks määrata. Bulgaaria valitsus valis sõltumatu eksperdi, kontrollis neid tehinguid, mille hulgast 103 puhul osutus tagasinõudmine põhjendatuks, ning arvutas välja võlgnetava abi täpse summa. Ta väljastas 2019. ja 2020. aastal selle abi tagasinõudmiseks 98 tagasinõudmiskorraldust.
45
Komisjon väidab oma repliigis esiteks, et kuna otsuse 2015/456 peale ei ole ELTL artikli 263 neljanda lõigu alusel tühistamishagi esitatud, pidi Bulgaaria Vabariik selle otsuse täitma selles ette nähtud tähtaja jooksul. Pealegi vaidlustas liikmesriik selle tähtaja esimest korda enda kui kostja vastuses.
46
Teiseks viitab otsuse 2015/456 täitmine – see tähendab riigiabi tagasinõudmine – kohustusele tulemus saavutada, mitte pelgalt vahendeid kasutada. Ainuüksi hankemenetluse korraldamine eksperdi valimiseks ei ole piisav, et asuda seisukohale, et see otsus on täidetud. Komisjon leiab lisaks, et teda ei saa pidada vastutavaks rikkumiste eest, mis on seotud hankemenetluse korraldamise ja eksperdi valimisega.
47
Kolmandaks ei võimalda asjaolu, et väljastati 98 tagasinõudekorraldust, asuda seisukohale, et riigiabi on tagasi nõutud. Liikmesriigi kohtutes toimuvate menetluste korral peaksid Bulgaaria ametiasutused, sealhulgas kohtud, võtma oma õigussüsteemis kõik vajalikud – sealhulgas ajutised – meetmed, et tagada otsuse 2015/456 kohene ja tõhus täitmine. Nimelt on selle otsuse täieulatusliku toime tagamise ja taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiva lahenduseni jõudmise kohustuse eeldus, et abisaajad ei kasuta seda abi, isegi mitte ajutiselt. Asjaolu, et riigisisene kohtumenetlus tähendab vaidlustatud tagasinõudmiskorralduse toime automaatset peatamist ja takistatud on selle abi tegelik tagasinõudmine, kujutab iseenesest liidu õiguse, iseäranis tõhususe põhimõtte rikkumist otsuse 2015/456 täitmisel.
48
Bulgaaria Vabariik väidab vasturepliigis esiteks, et tal ei olnud võimalik hinnata otsuses 2015/456 selle täitmiseks määratud tähtaja mõistlikkust enne, kui ta seisis silmitsi täitmisest tulenevate raskustega. Peale selle teatasid Bulgaaria ametiasutused komisjonile juba esialgse uurimise etapis kooskõlas lojaalse koostöö põhimõttega, et objektiivne võrdlus kinnisvaraturul tehtud tehingute hinnatasemega ei ole võimalik.
49
Teiseks ei võtnud komisjon otsuses 2015/456 arvesse Bulgaaria ametiasutuste esitatud teavet kinnisvara väärtuse kohta asjasse puutuvate notariaalaktide järgi, et töötada välja ja pakkuda neile ametiasutustele võimalust saada tegelik turuhind, mida komisjon samas otsuses mainis.
50
Kolmandaks on Bulgaaria Vabariik võtnud konkreetseid meetmeid selleks, et riigiabi saajad ei kasutaks seda abi, isegi mitte ajutiselt. Järelikult oli abisaajatel kooskõlas 2009. aastal rakendatud moratooriumiga riigilt saadud metsamaa pelk omand, ilma et nad oleksid saanud maale ehitada, mis vähendas selle maa väärtust. Need abisaajad kandsid ise kahju ja seega ei ole tegemist tegeliku konkurentsimoonutusega. Seega ei ole komisjon suutnud kuidagi tõendada, et moratoorium ei olnud otsuse 2015/456 tõhus rakendusmeede.
Euroopa Kohtu hinnang
51
Kõigepealt tuleb meelde tuletada, et ELTL artikli 108 lõike 2 teise lõigu kohaldamise tähtaja kulgema hakkamise kuupäev oli käesoleval juhul 5. september 2015.
52
Tuleb märkida, et vaidlust ei ole selles, et Bulgaaria ametiasutused edastasid 17. oktoobril 2014 loetelu metsamaa vahetustehingutest, mille puhul olid täidetud „vähese tähtsusega abina“ käsitamise tingimused. Bulgaaria Vabariik väidab, et komisjon teatas 22. oktoobril 2014 Bulgaaria ametiasutustele, et see loetelu on nõuetekohaselt koostatud, mida komisjon kohtuistungil kinnitas.
53
Järelikult tuleb tõdeda, et komisjon leidis, et sellesse loetellu kantud metsamaa vahetustehinguid tuleb käsitada „vähese tähtsusega abina“ ning Bulgaaria ametiasutused ei pea neid otsuse 2015/456 täitmisel tagasi nõudma.
54
Mis puudutab esimesena otsuse 2015/456 artiklites 4 ja 5 ette nähtud riigiabi tagasinõudmise kohustust, siis tuleb tõdeda, et Bulgaaria Vabariik ei ole kunagi vaielnud vastu kohustusele abi tagasi nõuda ja et ta on astunud selleks konkreetseid samme.
55
Siiski nähtub Bulgaaria Vabariigi menetlusdokumentidest ühest küljest, et kuus metsamaa vahetustehingut tühistati kõige varem 2020. aastal.
56
Teisest küljest olgu täpsustatud, et Euroopa Kohtu poolt Bulgaaria ametiasutustele saadetud kirjalikult vastatava küsimusega paluti neil täpsustada metsamaa vahetamise toiminguid, mille alusel antud riigiabi tagastati tegelikult muul viisil kui vahetustehingu tühistamise teel ja summas, millega komisjon on nõustunud. Vastuseks sellele küsimusele edastas Bulgaaria Vabariik nende tehingute loetelu, millest nähtub, et tagasinõudmise kuupäevad on kõik hilisemad kui 5. september 2015.
57
Sellega seoses ei väida Bulgaaria Vabariik, et ta oleks enne 5. septembrit 2015 tegelikult tagasi nõudnud summad, mis vastavad otsuses 2015/456 tuvastatud riigiabile.
58
Sellest järeldub, et mis puudutab muid kui käesoleva kohtuotsuse punktis 53 nimetatud loetelus loetletud vahetustehinguid, siis tuleb tõdeda, et nagu komisjon väidab, ei olnud Bulgaaria Vabariik 5. septembri 2015. aasta seisuga riigiabi kas või osaliselt otsuse 2015/456 artiklite 4 ja 5 järgi tegelikult tagasi nõudnud.
59
Bulgaaria Vabariigi esitatud argumendid ei sea seda järeldust kahtluse alla.
60
Esiteks tuleb need argumendid tagasi lükata osas, milles Bulgaaria Vabariik väidab, et otsuses 2015/456 selle täitmiseks ette nähtud tähtaeg ei olnud mõistlik, sest nende argumentidega väidetakse kaudselt, et see otsus on käsitletava hagi tähenduses õigusvastane.
61
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei saa liikmesriik tugineda otsuse õigusvastasusele vastuväitega liikmesriigi kohustuste rikkumise hagile, mis põhineb selle otsuse täitmata jätmisel, välja arvatud juhul, kui see otsus tuleb lugeda olematuks. Nimelt saab niisuguse liidu õigusakti õiguspärasuse mis tahes vaidlustamine toimuda iseseisvas menetluses, milleks on ELTL artiklis 263 ette nähtud tühistamismenetlus (vt eelkõige 12. veebruari 2015. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa, C‑37/14, EU:C:2015:90, punkt 77 ja seal viidatud kohtupraktika, ning selle kohta ka 29. aprilli 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (maapealne digitelevisioon Castilla – La Manchas), C‑704/19, EU:C:2021:342, punkt 69 ja seal viidatud kohtupraktika). Bulgaaria Vabariik ei ole aga esitanud hagi otsuse 2015/456 tühistamiseks ning tema argumentides ei ole ühtegi asjaolu, mis seaks kahtluse alla selle otsuse olemasolu.
62
Lisaks, nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 36, on selge, et Bulgaaria Vabariik ei taotlenud otsuses 2015/456 selle täitmiseks ette nähtud tähtaja pikendamist.
63
Osas, milles käesoleva kohtuotsuse punktis 60 esitatud Bulgaaria Vabariigi argumente tuleb mõista nii, et nendega soovitakse väita, et otsust 2015/456 ei ole võimalik ettenähtud tähtaja jooksul täita, analüüsitakse neid argumente kolmanda väite juures.
64
Teiseks, osas, milles Bulgaaria Vabariik väidab, et ta võttis ette nähtud tähtaja jooksul palju meetmeid, see tähendab koostas sisuliselt hankedokumendid, et valida ekspert, kelle ülesanne on hinnata vahetatud metsamaa tükkide turuhinda, ja algatas hankemenetlused, nõudis 2016. ja 2017. aastal korraldatud hankemenetlustes, et analüüsitaks 132 vahetustehingut ja määrataks kindlaks vahetatud metsamaa tükkide turuväärtus, arvutas saadud abi täpse summa ning andis selle abi tagasinõudmise korraldused, tuleb märkida, et sõltumata nende meetmete võtmise tegelikust kuupäevast ei kujuta ükski neist endast riigiabi summade tegelikku tagasinõudmist vastavalt otsuse 2015/456 artiklitele 4 ja 5, kuna selles otsuses eeldatakse tulemuse saavutamise kohustust (vt selle kohta 14. aprilli 2011. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola, C‑331/09, EU:C:2011:250, punktid 56 ja 57 ning seal viidatud kohtupraktika).
65
Kolmandaks tuleb tagasi lükata Bulgaaria Vabariigi argument, mille kohaselt on võetud konkreetseid meetmeid tagamaks, et riigiabi saajatel ei oleks võimalik seda abi kas või ajutiselt kasutada, kuna neid meetmeid ei saa pidada otsuse 2015/456 rakendamise meetmeteks.
66
Bulgaaria Vabariik väidab nimelt, et pärast nende meetmete võtmist kuulus abisaajatele üksnes riigilt saadud metsamaa „pelk omand“, ilma et neil oleks olnud võimalik midagi sellele maale ehitada, mis vähendas selle maa väärtust.
67
Kuid ühelt poolt – nagu nähtub Bulgaaria Vabariigi menetlusdokumentidest ja kohtuistungil toimunud kirjavahetusest – on need meetmed võetud enne otsuse 2015/456 vastuvõtmist, sest pärast seda, kui Bulgaaria ametiasutused olid 2009. aastal rakendanud vahetatava maa kasutusotstarbe muutmise moratooriumi, keelasid need ametiasutused 2011. aastal vastu võetud seadusega sellele maale ehitamise.
68
Teiselt poolt, kuna otsuses 2015/456 leiti, et ametiasutuste otsus, millega kiideti heaks riigilt saadud maa kasutusotstarbe muutmine, ei kujuta endast riigiabi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, ei tule selles osas mingit abi tagasi nõuda. Asjaolust, et metsamaa vahetamise tulemusena riigilt saadud maale ei ole võimalik ehitada, ei saa pealegi teha järeldust, et majanduslikku eelist, mis otsuse 2015/456 kohaselt sellisest vahetamisest saadakse, ei ole enam olemas.
69
Teisena, mis puudutab otsuse 2015/456 artiklis 6 ette nähtud kohustust, mille kohaselt oli Bulgaaria Vabariik kohustatud esitama teatava hulga teavet nelja kuu, kaheksa kuu ja 12 kuu jooksul pärast selle otsuse teatavaks tegemist, siis väidab see liikmesriik, et ta koostas otsuse 2015/456 põhjenduses 180 sätestatud tähtaegade jooksul loetelu 132 metsamaa vahetamise tehingust, mis tehti ajavahemikul 2007–2009, tegi kindlaks abisaajad, kellelt tuli riigiabi tagasi nõuda, ja koostas vähese tähtsusega abi saanute loetelu.
70
Sõltumata kuupäevadest, mil need meetmed väidetavalt võeti, tuleb tõdeda, et nende võtmine ei võimalda asuda seisukohale, et Bulgaaria Vabariik edastas teabe, mille ta pidi komisjonile edastama otsuse 2015/456 artikli 6 järgi.
71
Nimelt ei ole need meetmed kooskõlas otsuse 2015/456 artikli 6 lõigetes 1–3 kirjeldatud teabega. Lisaks, nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktidest 54–68, kuna Bulgaaria Vabariik ei ole otsuses 2015/456 ette nähtud tähtaja jooksul riigiabi kas või osaliselt tegelikult tagasi nõudnud, ei saa asuda seisukohale, et see liikmesriik teavitas komisjoni enne 5. septembrit 2015 kõigist selle otsuse artikli 6 lõikes 4 nimetatud meetmetest ja edastas kogu teabe.
72
Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esimese väitega nõustuda.
Kolmas väide
Poolte argumendid
73
Komisjon tuletab meelde, et liikmesriigid peavad tõendama, et nad on püüdnud heas usus riigiabi tagasi nõuda ja teha komisjoniga ELL artikli 4 lõike 3 alusel koostööd, et saada üle võimalikest raskustest. Käesoleval juhul on aga asjaolud teistsugused. Komisjon märgib, et tema käsutuses oleva teabe kohaselt ei olnud otsus 2015/456 hagi esitamise ajaks veel täielikult täidetud.
74
Esiteks väidab komisjon, et 102 riigiabi saajast 66 vaidlustasid tagasinõudekorraldused liikmesriigi kohtutes, mis tõi kaasa uusi viivitusi otsuse 2015/456 täitmisel ning olenevalt olukorrast uusi haldus- ja kohtumenetlusi.
75
Ühelt poolt on liikmesriigi pädevad asutused ja kohtud kohustatud tagama otsuse 2015/456 täieulatusliku toime ja saavutama selle otsuse eesmärgiga kooskõlas oleva tulemuse, milleks on tagada, et riigiabi saajatel ei oleks isegi mitte ajutiselt riigiabile vastavaid vahendeid. Liikmesriigi kohtud ei saa järelikult kohaldada abisumma arvutamise meetodit, kus ei ole arvesse võetud selles otsuses tuvastatud majanduslikku eelist. Peale selle ei viita Bulgaaria Vabariik riigiabi tagasinõudmise korralduse täitmise peatamisele, mis põhineks kahtlustel otsuse 2015/456 kehtivuses, olenemata sellest, kas need kahtlused tekkisid liikmesriigil ELTL artikli 263 alusel esitatava tühistamishagi mõttes või liikmesriigi kohtutel.
76
Teiselt poolt väidab komisjon, et kuivõrd Bulgaaria Vabariik leiab, et Bulgaaria õiguse kohaselt ei saa õõnestada pooleliolevaid kohtumenetlusi ega jõustunud kohtuotsuseid, on liikmesriigi kohtul kohustus tagada liidu õigusnormide täieulatuslik toime ja jätta vajaduse korral omal algatusel kohaldamata liidu õigusnormiga vastuolus oleva riigisisese normi. Niisiis ei ole selliste liikmesriigi kohtute otsuste õigusjõud, mis de facto neutraliseerivad abi tagasinõudmise, niisugune asjaolu, mis tähendaks komisjoni otsuse täitmise täielikku võimatust.
77
Teiseks rõhutab komisjon, et asjaomase riigiabi tagasinõudmise kohustuse täitmiseks peab liikmesriik võtma vastu uusi õigusakte või jätma kohaldamata riigisisese õiguse sätted, mis takistavad tal täita ebaseadusliku ja siseturuga kokkusobimatu abi tagasi nõudmise otsust ja kiiresti üle saada tekkinud raskustest. Seega tuleks liikmesriigi kohtuekspertide kohaldatud riigiomandi seaduse lisasätteid muuta või need kohaldamata jätta, et otsus 2015/456 täielikult jõustada, mis kuulub täielikult Bulgaaria Vabariigi pädevusse.
78
Bulgaaria Vabariik vaidleb kolmanda väite põhjendatusele vastu.
79
Esiteks väidab Bulgaaria Vabariik, et kuna eraõiguslike isikute vahel oli vähe tehinguid, oli Agrolesproektil objektiivselt võimatu leida turul analoogseid tehinguid, et anda hinnanguid vahetatud metsamaa turuhinnale, mis suudaks rahuldada komisjoni tõendamata nõudeid „tegeliku turuhinna“ kohta.
80
Teiseks väidab Bulgaaria Vabariik, et liikmesriigi kohtud tühistasid tagasinõudekorraldused, tuginedes kohtuekspertide aruannetele, mis on koostatud vastavalt riigiomandi seaduse lisasätete § 1a punktides 2 ja 4 ette nähtud riigisisestele hindamiskriteeriumidele. Sellega seoses nähtub 19. oktoobri 2023. aasta kohtuotsusest Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793, punkt 60), et § 1a punktid 2 ja 4 on kooskõlas ELTL artikli 107 lõikega 1 ja määruse 2015/1589 artikli 16 lõikega 3. Järelikult on Bulgaaria kohtute otsused liidu õigusega kooskõlas.
81
Lisaks lükkas Varhoven administrativen sad (Bulgaaria kõrgeim halduskohus) Bulgaaria Vabariigi vastuse esitamise päeval tehtud otsustes kindlalt tagasi võimaluse kasutada maad, millel on teistsugune kasutusotstarve. Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb aga, et kuna täitmise täielik võimatus võib olla õiguslik, kui see tuleneb liikmesriigi kohtute otsustest – tingimusel et need otsused on liidu õigusega kooskõlas –, järeldub sellest, et Bulgaaria Vabariik seisis käesoleval juhul silmitsi sellise võimatusega.
82
Kolmandaks väidab Bulgaaria Vabariik, et ta esitas ette nähtud tähtajal komisjonile hindamiseks teabe abi tagasinõudmisega seotud probleemide kohta ja palus juhiseid selle kohta, mil viisil kohustada liikmesriigi kohtuid komisjoni juhiseid järgima. Kuna komisjon ei andnud talle juhiseid ja rikkus seeläbi lojaalse koostöö kohustust, palusid põllumajandus-, toidu- ja metsandusministeeriumi seaduslikud esindajad tagasinõudmisotsuste üle toimuvates kohtumenetlustes esitada Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse, millest võrsus 19. oktoobri 2023. aasta kohtuotsus Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), mis andis Bulgaaria ametiasutustele uued võimalused võtta järelmeetmeid, et saada üle otsuse 2015/456 täitmisel tekkinud raskustest.
83
Neljandaks tuletab Bulgaaria Vabariik meelde, et komisjon ei ole otsuses 2015/456 ega hiljem välja toonud konkreetset meetodit vahetatud metsamaa turuhinna hindamiseks. Mis veel puudutab komisjoni väiteid koostatud hinnangute usaldusväärsuse puudumise kohta, siis ei ole komisjon hagiavalduses ega selle lisades märkinud „tegeliku turuhinna“ täpset ega ligikaudset arvulist väärtust.
84
Komisjon rõhutab oma repliigis esimesena, et 19. oktoobri 2023. aasta kohtuotsusest Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793) ei nähtu, et liikmesriigi kohtud arvutaksid riigiabi summat viisil, mis viiks otsuse 2015/456 täitmiseni, ega ka seda, et riigi omandiseadusest tulenev meetod viiks tegeliku turuhinna õige arvutamiseni. Ta märgib, et Euroopa Kohus on sedastanud, et liikmesriigi kohus peab arvesse võtma esiteks notariaalaktides märgitud hindade alahindamist ja teiseks ebapiisavat müükide hulka, mida võib analoogia alusel usaldusväärse võrdluse võimaldamiseks arvesse võtta. Varhoven administrativen sadi (kõrgeim halduskohus) 20. aprilli 2021. aasta otsusest nähtub aga, et neid kahte tegurit ei võetud riigi omandiseadusest tuleneva meetodi kohaldamisel arvesse.
85
Pealegi on ilmne, et liikmesriigi kohtute otsused ei ole kooskõlas liidu õigusega, kuna kohtueksperdid leidsid vahetatud metsamaa turuhindu eelkõige notariaalaktides sisalduvate andmete alusel arvutades 58 juhul, et riigiabi ei ole vaja tagasi nõuda.
86
Teisena vaidleb komisjon vastu sellele, et ta peab leidma lahenduse probleemile, et riigisiseses õiguskorras on väidetavalt õiguslikult võimatu ebaseaduslikku riigiabi tagasi nõuda. Ta rõhutab, et mõiste „täitmise täielik võimatus“ on määratletud kitsalt, et mitte kahjustada liidu õiguse esimust ja tõhusust, ning võimatus ei saa tuleneda tegelikku tagasinõudmist takistava riigisisese õigusraamistiku olemasolust. Komisjon leiab lisaks, et otsuse 2015/456 põhjendused 172–179 annavad Bulgaaria Vabariigile mitu võimalust riigiabi tagasinõudmise keerukusega toime tulemiseks.
87
Kolmandana täpsustab komisjon, et repliigi esitamise päeva seisuga oli Bulgaaria Vabariik esitanud andmed üksnes niisuguste riigiabi summade kohta, mis olid arvutatud pooleliolevates riigisisestes kohtumenetlustes. Seevastu ei ole talle teada lõplikud andmed tagasinõutavate summade arvutamise kohta.
88
Bulgaaria Vabariik väidab vasturepliigis, et ta muutis otsuse 2015/456 täitmiseks metsaaladel asuva maa hindamise määruse (Naredba za otsenka na pozemleni imoti v gorski teritorii, DV nr 63, 16.8.2011, muudetud ja täiendatud redaktsioon, DV nr 34, 3.5.2016) artiklit 6. Vahetatud metsamaa turuhind, mis määrati kindlaks Agrolesproekti hindamisekspertiisis, saadi tänu sellele muudatusele ja vaatamata sellele, et turul ei olnud piisavalt sarnaseid tehinguid.
89
Samuti esineb objektiivne õiguslik võimatus, mis tuleneb sellest, et liikmesriigi kohtud kohaldavad riigiomandi seaduse lisasätete § 1a punkte 2 ja 4, mis on kooskõlas 19. oktoobri 2023. aasta kohtuotsusega Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793). Nendes sätetes ette nähtud kriteeriumides on nõutud, et eksperdid uuriksid sarnaseid turul tehtavaid tehinguid, lähtudes neid tehinguid puudutavatest notariaalaktidest, mida käsitatakse sarnaste omadustega kinnistute tegeliku müügina.
Euroopa Kohtu hinnang
90
Esiteks olgu meenutatud, et osas, milles Bulgaaria Vabariik väidab, et komisjon ei ole otsuses 2015/456 ega hilisemas etapis välja toonud konkreetset meetodit vahetatud metsamaa turuhinna hindamiseks ega „tegeliku turuhinna“ täpset või ligikaudset arvulist väärtust, siis tegelikult tõi komisjon välja kolm meetodit, mida Bulgaaria Vabariik võis otsuse 2015/456 täitmiseks kasutada ja mis on esitatud otsuse 2015/456 põhjendustes 173–177.
91
Otsuse 2015/456 põhjenduses 177 nimetatud meetodi kohaselt tuleb metsamaa vahetamise tehing tühistada. Kaks ülejäänud meetodit, mis on esitatud sama otsuse põhjendustes 173–176, puudutavad tagasinõutava riigiabi summa kindlaks määramist kas vahetustehingute ajal kehtinud turuhinna alusel, mis on välja toodud Bulgaaria esitatud arvamuses 2014/032997, või nii, et selle summa määras kindlaks sõltumatu ekspert pärast nende maatükkide turuhinna hindamist.
92
Komisjon, kellel ei olnud kohustust tagasinõutava abi suurust kindlaks määrata, ei olnud – vastupidi sellele, mida väidab Bulgaaria Vabariik – kohustatud kehtestama otsuses 2015/456 või hilisemas etapis täpsemaid eeskirju vahetatud metsamaa turuhinna hindamiseks ega „tegeliku turuhinna“ täpset või ligikaudset arvulist väärtust.
93
Teiseks, kuna Bulgaaria Vabariik väidab, et Agrolesproektil oli objektiivselt võimatu leida turul sarnaseid tehinguid, et hinnata vahetatud maa turuhindu, siis tuleb esimesena rõhutada, et otsuse 2015/456 põhjenduses 176 ette nähtud võimalus kasutada nende hindade hindamist eksperdi abil ei olnud ainus võimalik meetod tagasinõutava riigiabi summa hindamiseks – nagu on rõhutatud käesoleva kohtuotsuse punktis 91 –, ja teisena, et kui eksperdi hinnang oli otsusega kooskõlas, ei pidanud see põhinema teisel samas punktis nimetatud meetodil. Niisiis, kuigi komisjon kiitis Agrolesproekti valimise heaks, ei olnud otsus kasutada eksperdi hindamist ette nähtud otsusega 2015/456, vaid see tulenes Bulgaaria ametiasutuste otsusest.
94
Selle kohta olgu märgitud, et nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 64, 89 ja 90 sedastas, võis ekspert olla riigi osalusega äriühing ning liidu õiguse ja komisjoni otsustuspraktika kohaselt ei olnud Bulgaaria Vabariigil põhjust edastada komisjonile teavet, et Agrolesproekt on riigi osalusega äriühing, mis on eelkõige põllumajandus-, toidu- ja metsandusministeeriumi kontrolli all.
95
Lisaks on Bulgaaria Vabariigi viidatud raskused leida turul samalaadseid tehinguid, et hinnata vahetatud maa turuhinda, praktilist laadi ja sellele liikmesriigile teada, kuna ta teavitas sellest komisjoni haldusmenetluses, nagu on märgitud otsuses 2015/456. Ent kooskõlas käesoleva kohtuotsuse punktis 35 meelde tuletatud kohtupraktikaga ei võimalda sellised raskused asuda seisukohale, et otsuse 2015/456 täitmise täieliku võimatuse tingimus on käesoleval juhul täidetud.
96
Kolmandaks tuleb Bulgaaria Vabariigi väitele, et väljastatud tagasinõudekorraldusi on vaidlustatud liikmesriigi kohtutes, vastuseks märkida, et see liikmesriik ei väida, et nende menetluste käigus oleks võetud meetmeid, et abisaajad ei saaks kas või ajutiselt asjaomast abi kasutada. Lisaks ei väida Bulgaaria Vabariik, et otsuse 2015/256 kehtivust oleks niisuguste hagide menetluses kahtluse alla seatud.
97
Järelikult ei võimalda need õiguslikud raskused tulenevalt käesoleva kohtuotsuse punktis 35 meenutatud kohtupraktikast asuda seisukohale, et käsitletaval juhul on otsuse 2015/456 täitmise täieliku võimatuse tingimus täidetud.
98
Neljandaks tuleb need argumendid tagasi lükata osas, milles Bulgaaria Vabariik väidab, et otsuse 2015/456 täitmine on täielikult võimatu tulenevalt liikmesriigi kohtute otsustest, mis on kooskõlas liidu õigusega, võttes arvesse 19. oktoobri 2023. aasta kohtuotsust Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793).
99
Sellega seoses leidis Euroopa Kohus, et määruse 2015/1589 artikli 16 lõige 3 ja ELTL artikli 107 lõige 1 ei välista a priori niisuguseid kriteeriume, nagu on sätestatud riigiomandi seaduse lisasätete § 1a punktides 2 ja 4, mis võimaldavad kindlaks määrata metsamaa vahetamise raames kinnistute omandamisel saadud riigiabi summa, mis põhinevad selliste registreeritud kinnisvaratehingute keskmisel hinnal, mille esemeks olevatel kinnistutel on hinnatavatega sarnased tunnused ja mis asuvad nende kinnistute läheduses, kus vähemalt üks pooltest on ettevõtja, ning mis on sõlmitud 12 kuu jooksul enne hindamist (vt selle kohta 19. oktoobri 2023. aasta kohtuotsus Ministar na zemedelieto, hranite i gorite, C‑325/22, EU:C:2023:793, punktid 56 ja 60).
100
Euroopa Kohus lisas siiski, et selliste kriteeriumide kohaldamine peab olema kooskõlas komisjoni otsusega riigiabi tagasinõudmise kohta ning need peavad võimaldama kindlaks määrata selle maa turuväärtuse vahetustehingu ajal. Nagu Bulgaaria Vabariik pealegi märgib, on Euroopa Kohus sellega seoses täpsustanud, et eelkõige peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollima, kas on olemas asjaolu, et maksude ja notaritasude vähendamiseks on kinnisvaratehingute hind praktikas alahinnatud, ning samuti asjaolu, mida mainis Bulgaaria valitsus oma kirjalikes seisukohtades ja mille kohaselt ei ole müük, mida võib analoogia alusel arvesse võtta, usaldusväärse võrdluse võimaldamiseks piisav (vt selle kohta 19. oktoobri 2023. aasta kohtuotsus Ministar na zemedelieto, hranite i gorite, C‑325/22, EU:C:2023:793, punktid 56, 58 ja 60).
101
Bulgaaria Vabariigi viidatud raskused, mis tulenevad sisuliselt vajadusest kohaldada riigiomandi seaduse lisasätete § 1a punkte 2 ja 4, samas kui samalaadseid tehinguid oleks turul vahetatud maa turuhinna hindamiseks raske leida, on õiguslikud ja praktilised raskused. Esiteks, nagu on juba märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 93, tulenevad need raskused Bulgaaria ametiasutuste valikust kasutada tagasinõutava abisumma arvutamise meetodit, mis põhineb asjaomase maa turuhinna kindlaks määramisel eksperdi abil. Teiseks, kuna riigiomandi seaduse lisasätete § 1a punktide 2 ja 4 kohaldamine oleks takistanud otsuse 2015/456 täitmist, pidid Bulgaaria ametiasutused võtma kõik vajalikud meetmed, et mitte seista silmitsi niisuguste täitmisraskustega ja seega täielikult tagada otsuse soovitav toime.
102
Nagu Euroopa Kohus 19. oktoobri 2023. aasta kohtuotsuses Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793, punkt 55 ja seal viidatud kohtupraktika) märkis, siis juhul, kui hindamismeetod viib turuväärtusest erineva tulemuseni, peab liikmesriigi kohus – riigi organitele, sealhulgas liikmesriigi kohtutele ja haldusasutustele, pandud kohustuse alusel jätta kohaldamata liidu õigusega vastuolus olev riigisisese õiguse norm – jätma selle kohaldamata.
103
Sellega seoses tuleb rõhutada, et komisjoni ülesanne on konkreetsete ja täpsete tõenditega tõendada, et Bulgaaria ametiasutuste kehtestatud turuhind ei võimalda tagada riigiabi tagasinõudmist otsuse 2015/456 täitmisel.
104
Viiendaks, kuivõrd Bulgaaria Vabariik väidab, et otsuses 2015/456 sama otsuse täitmiseks seatud tähtaeg ei olnud mõistlik, ja arvestades, et neid argumente tuleb käsitada kui otsuse 2015/456 ettenähtud tähtajaks täitmise võimatusele tuginemist, nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 63, siis tuleb need argumendid tagasi lükata. Nimelt, nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 36, ei palunud Bulgaaria Vabariik komisjonil määrata täitmiseks lisatähtaega.
105
Seega tuleb tõdeda, et otsuse 2015/456 täitmisega viivitamine ei ole põhjendatud ja kolmanda väitega tuleb nõustuda.
106
Eeltoodud kaalutlustest tuleneb, et kuna esimese ja kolmanda väitega tuleb nõustuda, siis tuleb tõdeda, et kuna Bulgaaria Vabariik ei ole ettenähtud tähtaja jooksul võtnud kõiki otsuse 2015/456 täitmiseks vajalikke meetmeid, siis on Bulgaaria Vabariik rikkunud selle otsuse artiklitest 4–6 ja EL toimimise lepingust tulenevaid kohustusi.
Kohtukulud
107
Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõike 1 kohaselt on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Bulgaaria Vabariik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud temalt välja mõista.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kaheksas koda) otsustab:
1.
Kuna Bulgaaria Vabariik ei ole ettenähtud tähtaja jooksul võtnud kõiki komisjoni 5. septembri 2014. aasta otsuse (EL) 2015/456, mis käsitleb riigiabi SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex
CP 176/A/08) ja SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08), mida Bulgaaria Vabariik on andnud metsamaa vahetamise kaudu, täitmiseks vajalikke meetmeid, siis on Bulgaaria Vabariik rikkunud selle otsuse artiklitest 4–6 ja EL toimimise lepingust tulenevaid kohustusi.
2.
Jätta kohtukulud Bulgaaria Vabariigi kanda.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: bulgaaria.