62016CJ0530
WYROK TRYBUNAŁU (czwarta izba)
z dnia 13 czerwca 2018 r. (
*1
)
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Bezpieczeństwo kolei – Dyrektywa 2004/49/WE – Brak wydania przepisów koniecznych do zapewnienia niezależności organu dochodzeniowego
W sprawie C‑530/16
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 18 października 2016 r.,
Komisja Europejska, reprezentowana przez W. Möllsa oraz J. Hottiaux, działających w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Rzeczypospolitej Polskiej, reprezentowanej przez B. Majczynę oraz K. Majcher, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez eksperta T. Warchoła,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (czwarta izba),
w składzie: T. von Danwitz, prezes izby, A. Tizzano, wiceprezes Trybunału, pełniący obowiązki sędziego czwartej izby, C. Vajda, K. Jürimäe i C. Lycourgos (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: M. Bobek,
sekretarz: M. Aleksejev, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 26 października 2017 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 23 stycznia 2018 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
Komisja Europejska wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że:
–
poprzez niepodjęcie środków niezbędnych do zapewnienia niezależności władzy bezpieczeństwa od przedsiębiorstwa kolejowego, zarządcy infrastruktury, wnioskodawcy oraz podmiotu zamawiającego oraz
–
poprzez niepodjęcie środków niezbędnych do zapewnienia niezależności organu dochodzeniowego od przedsiębiorstwa kolejowego i zarządcy infrastruktury kolejowej
Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 16 ust. 1 i art. 21 ust. 1 dyrektywy 2004/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie bezpieczeństwa kolei wspólnotowych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 95/18/WE w sprawie przyznawania licencji przedsiębiorstwom kolejowym, oraz dyrektywę 2001/14/WE w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz certyfikację w zakresie bezpieczeństwa (dyrektywy o bezpieczeństwie kolei) (Dz.U. 2004, L 164, s. 44; sprostowanie Dz.U. 2004, L 220, s. 16).
2
W replice Komisja zdecydowała jednak o cofnięciu zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/49 dotyczącego braku niezależności władzy bezpieczeństwa, uzasadniając to tym, że Rzeczpospolita Polska przekazała jej w dniu 1 grudnia 2016 r. tekst ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1923), która to ustawa zdaniem Komisji dokonuje poprawnej transpozycji wspomnianego przepisu.
Ramy prawne
Prawo Unii
3
Motyw 24 dyrektywy 2004/49 brzmi następująco:
„Badanie przyczyn wypadku w zakresie bezpieczeństwa powinno być prowadzone niezależnie od dochodzenia sądowego w tej samej sprawie; dla potrzeb badania powinien być zapewniony dostęp do dowodów i świadków. Badanie powinno być prowadzone przez stale funkcjonujący podmiot, niezależny od podmiotów branży kolejowej. Podmiot badający wypadki powinien funkcjonować w sposób, który wyklucza konflikt interesów i jakiekolwiek możliwe związki dotyczące wypadków, które są badane. W szczególności nie można wpływać na funkcjonalną niezależność podmiotu badającego wypadki, jeżeli ma on bliskie związki organizacyjne i prawne z krajową władzą bezpieczeństwa lub regulatorem kolejowym. Badanie powinno być prowadzone w sposób jak najbardziej otwarty. Dla każdego zdarzenia podmiot badający wypadki powinien wyznaczyć odpowiedni zespół dysponujący niezbędną wiedzą ekspercką i doświadczeniem do ustalenia bezpośrednich i pośrednich przyczyn wypadku”.
4
Artykuł 3 wspomnianej dyrektywy przewiduje:
„Dla celów niniejszej dyrektywy przyjmuje się następujące definicje:
[…]
b)
»zarządca infrastruktury« oznacza każdy podmiot lub przedsiębiorstwo odpowiedzialne w szczególności za tworzenie i utrzymanie infrastruktury kolejowej, lub jej części, zgodnie z definicją w art. 3 dyrektywy 91/440/EWG, w tym może również obejmować zarządzanie systemami nadzoru i bezpieczeństwa infrastruktury. Funkcja zarządcy infrastruktury sieci lub jej części może być przydzielona różnym podmiotom lub przedsiębiorstwom;
c)
»przedsiębiorstwo kolejowe« oznacza przedsiębiorstwo zdefiniowane w dyrektywie 2001/14/WE oraz każde publiczne lub prywatne przedsiębiorstwo, którego działalność polega na dokonywaniu transportu towarów lub pasażerów koleją, z zastrzeżeniem, że przedsiębiorstwo to musi zapewnić trakcję; obejmuje to także takie przedsiębiorstwa, które zapewniają wyłącznie trakcje;
[…]”.
5
Zgodnie z art. 19 dyrektywy 2004/49:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają, że dochodzenie będzie prowadzone przez organ dochodzeniowy, o którym mowa w art. 21, po każdym poważnym wypadku na sieci kolejowej; celem badania jest możliwe polepszenie bezpieczeństwa kolei i zapobieganie wypadkom.
2.   Oprócz poważnych wypadków, organ dochodzeniowy, o którym mowa w art. 21, może badać te wypadki i incydenty, które w nieznacznie zmienionych warunkach mogłyby prowadzić do poważnych wypadków, obejmujących zaprzestanie funkcjonowania podsystemów strukturalnych lub składników interoperacyjności transeuropejskiego systemu kolei dużych prędkości czy kolei konwencjonalnej.
[…]”.
6
Artykuł 21 omawianej dyrektywy stanowi:
„1.   Każde państwo członkowskie zapewnia prowadzenie dochodzenia przyczyn wypadków i incydentów, o których mowa w art. 19, przez stały podmiot, złożony przynajmniej z jednej osoby badającej mogącej pełnić funkcję osoby prowadzącej dochodzenie w razie wypadku lub incydentu. Organ ten jest niezależny pod względem organizacyjnym, prawnym i decyzyjnym od zarządców infrastruktury, przedsiębiorstw kolejowych, podmiotu ustalającego ceny, podmiotu przydzielającego przepustowość infrastruktury i jednostki notyfikowanej oraz od wszystkich stron, których interesy mogłyby być sprzeczne z zadaniami powierzonymi organowi dochodzeniowemu. Ponadto jest on funkcjonalnie niezależny od władzy bezpieczeństwa i regulatorów kolejowych.
2.   Organ dochodzeniowy wykonuje swoje zadania niezależnie od organizacji wymienionych w ust. 1 i umożliwia się mu pozyskanie odpowiednich zasobów dla realizacji tych celów. Osoby prowadzące dochodzenie uzyskają status gwarantujący im konieczną niezależność.
[…]”.
7
Artykuł 23 tej samej dyrektywy stanowi:
„1.   Dochodzenie wypadku lub incydentu, o którym mowa w art. 19, będzie przedmiotem raportów, w formie odpowiedniej dla rodzaju i wagi wypadku lub incydentu oraz wagi wyników badania. Raporty powinny odnosić się do celów badania, o którym mowa w art. 19 ust. 1, i zawierać, jeżeli to właściwe, rekomendacje w zakresie bezpieczeństwa.
2.   Organ dochodzeniowy publikuje swój raport końcowy możliwie szybko, zwykle nie później niż w 12 miesięcy od daty zdarzenia. Struktura raportu powinna być możliwie zgodna ze strukturą zawartą w załączniku V. Raport, łącznie z rekomendacjami w zakresie bezpieczeństwa, powinien być przedłożony właściwym stronom wymienionym w art. 22 ust. 3, oraz zainteresowanym podmiotom i stronom w innych państwach członkowskich.
3.   Corocznie, najpóźniej do dnia 30 września, organ dochodzeniowy publikuje roczny raport opisujący badania z poprzedniego roku, wydane rekomendacje w zakresie bezpieczeństwa oraz działania podjęte zgodnie z rekomendacjami wydanymi uprzednio”.
8
Punkt 4, zatytułowany „Analiza i wnioski”, załącznika V do dyrektywy 2004/49, zatytułowanego „Zasadnicza zawartość raportu z dochodzenia w sprawie wypadków i incydentów”, przewiduje:
„1.
Podsumowanie serii wydarzeń:
–
określenie wniosków dotyczących zdarzenia na podstawie faktów, odnotowanych w rozdziale 3.
2.
Omówienie:
–
analiza faktów odnotowanych w rozdziale 3, mająca na celu wyciągnięcie wniosków co do przyczyn zdarzenia i działania służb ratunkowych.
3.
Wnioski:
–
bezpośrednie i najbliższe im przyczyny zdarzenia, łącznie z czynnikami związanymi z działaniami podejmowanymi przez zaangażowane osoby lub stan taboru kolejowego lub instalacji technicznych,
–
przyczyny pośrednie związane z umiejętnościami, procedurami i utrzymaniem,
–
przyczyny pierwotne związane z uwarunkowaniami ram regulacyjnych i stosowaniem systemu zarządzania bezpieczeństwem.
4.
Uwagi dodatkowe:
–
brak i niewłaściwe działania stwierdzone w trakcie badania, bez znaczenia dla wniosków w sprawie przyczyn”.
Prawo krajowe
9
Artykuł 28a ustawy o transporcie kolejowym z dnia 28 marca 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., poz. 86), który zawiera przepisy dotyczące utworzenia i funkcjonowania Państwowej Komisji Badania Wypadków Kolejowych (zwanej dalej „PKBWK”), stanowi:
„1.   Przy ministrze właściwym do spraw transportu działa niezależna, stała Państwowa Komisja Badania Wypadków Kolejowych [PKBWK], prowadząca badania poważnych wypadków, wypadków i incydentów […].
2.   [PKBWK] wykonuje swoje zadania w imieniu ministra właściwego do spraw transportu.
3.   W skład [PKBWK] wchodzi 4 członków stałych, w tym: przewodniczący, zastępca i sekretarz.
4.   [PKBWK] może składać się również z członków doraźnych wyznaczanych z listy ministra właściwego do spraw transportu przez przewodniczącego [PKBWK] do udziału w postępowaniu.
[…]
6.   Przewodniczącego Komisji powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw transportu.
7.   Zastępcę przewodniczącego i sekretarza powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw transportu, na wniosek przewodniczącego [PKBWK].
8.   Członka [PKBWK] powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw transportu, po zasięgnięciu opinii przewodniczącego [PKBWK].
9.   Minister właściwy do spraw transportu może, na wniosek uchwalony bezwzględną większością głosów przez [PKBWK], odwołać członka Komisji.
10.   Członkiem [PKBWK] może zostać osoba, która:
1)
jest obywatelem polskim i korzysta z pełni praw publicznych;
2)
posiada pełną zdolność do czynności prawnych;
3)
nie była karana za przestępstwo popełnione umyślnie;
4)
spełnia wymagania w zakresie wykształcenia.
11.   Członkostwo w [PKBWK] wygasa z chwilą śmierci, niespełniania wymagań określonych w ust. 10 lub przyjęcia rezygnacji złożonej ministrowi właściwemu do spraw transportu.
12.   W skład [PKBWK] mogą wchodzić specjaliści z zakresu:
1)
prowadzenia ruchu kolejowego;
2)
projektowania, budowy i utrzymania linii kolejowych, węzłów i stacji kolejowych;
3)
urządzeń zabezpieczenia i sterowania ruchem kolejowym i łączności;
4)
pojazdów kolejowych;
5)
elektroenergetyki kolejowej;
6)
przewozu koleją towarów niebezpiecznych.
13.   Za specjalistów z danego zakresu uważa się osoby posiadające wykształcenie wyższe, odpowiednie uprawnienia oraz co najmniej pięcioletnią praktykę w danej dziedzinie.
14.   Członkowie [PKBWK], podejmując uchwałę, o której mowa w art. 28l ust. 1, kierują się zasadą swobodnej oceny dowodów i nie są związani poleceniem co do treści podejmowanych uchwał.
15.   W skład [PKBWK] badającej poważny wypadek, wypadek lub incydent nie mogą wchodzić członkowie doraźni zatrudnieni w jednostkach organizacyjnych, których infrastruktura kolejowa, pracownicy lub pojazdy kolejowe uczestniczyli w zdarzeniu.
[…]”.
10
Artykuł 28d ustawy o transporcie kolejowym przewiduje:
„1.   Minister właściwy do spraw transportu ujmuje w części budżetu państwa, której jest dysponentem, środki na prowadzenie działalności [PKBWK] i jej obsługę, w szczególności na wynagrodzenia dla jej członków, ekspertów, pracowników obsługi oraz wyposażenie techniczne, koszty szkolenia, koszty publikacji materiałów, a także koszty ekspertyz.
2.   Obsługę [PKBWK] sprawują odpowiednie komórki organizacyjne urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw transportu.
[…]
4.   Minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze zarządzenia, regulamin działania Komisji oraz jej strukturę organizacyjną, uwzględniając charakter wykonywanych przez nią zadań”.
11
Paragraf 1 zarządzenia nr 59 Ministra Infrastruktury z dnia 11 grudnia 2008 r. w sprawie regulaminu działania PKBWK (zwanego dalej „zarządzeniem z dnia 11 grudnia 2008 r. w sprawie regulaminu działania PKBWK”) brzmi następująco:
„Ustala się regulamin działania [PKBWK], stanowiący załącznik do zarządzenia”.
12
Paragraf 10 załącznika do wspomnianego zarządzenia (zwanego dalej „regulaminem działania PKBWK”) stanowi:
„1.   Przewodniczący [PKBWK], po uzyskaniu informacji o poważnym wypadku, wypadku lub incydencie na linii kolejowej […], dokonuje kwalifikacji tego zdarzenia w celu ustalenia konieczności podjęcia postępowania przez [PKBWK].
2.   Jeżeli Przewodniczący [PKBWK] zdecyduje o podjęciu postępowania, powołuje zespół powypadkowy, w szczególności wyznacza kierującego zespołem powypadkowym spośród członków [PKBWK] i w porozumieniu z nim ustala skład zespołu.
3.   W skład zespołu powypadkowego mogą wchodzić wyznaczani z listy Ministra przez Przewodniczącego [PKBWK], w porozumieniu z kierującym zespołem powypadkowym, członkowie doraźni.
4.   Jeżeli jest to uzasadnione szczególnymi okolicznościami faktycznymi, w pracach zespołu powypadkowego mogą uczestniczyć eksperci wskazani przez Przewodniczącego [PKBWK], na wniosek kierującego zespołem powypadkowym”.
13
Paragraf 12 regulaminu działania PKBWK stanowi:
„Członkiem zespołu powypadkowego nie może być osoba, która:
1)
pozostaje w stosunku zależności służbowej od osób i instytucji mających związek z badanym zdarzeniem;
2)
brała udział w poważnym wypadku, wypadku lub incydencie na linii kolejowej, którego postępowanie dotyczy;
3)
jest małżonkiem osoby poszkodowanej w poważnym wypadku, wypadku lub incydencie na linii kolejowej, którego postępowanie dotyczy;
4)
jest krewnym lub powinowatym w linii prostej, a w linii bocznej aż do stopnia pomiędzy dziećmi rodzeństwa osób wymienionych w pkt 3 albo pozostaje w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli do osób, których postępowanie dotyczy”.
14
Paragraf 22 regulaminu działania PKBWK przewiduje:
„1.   Podjęcie uchwały odbywa się większością głosów w głosowaniu jawnym. W przypadku równości głosów rozstrzyga głos prowadzącego posiedzenie.
2.   W głosowaniu uczestniczą jedynie członkowie stali [PKBWK] oraz członkowie doraźni, którzy uczestniczyli w pracach zespołu powypadkowego, z zastrzeżeniem § 11. Głosowanie nie powinno odbywać się w obecności osób, o których mowa w § 19 ust. 1 pkt 3 regulaminu.
3.   Uchwała ma formę pisemną i zawiera podpisy wszystkich członków [PKBWK] uczestniczących w jej podejmowaniu”.
15
Zgodnie z § 26 wspomnianego regulaminu:
„1.   Obsługę kadrową stałych członków [PKBWK] zapewnia Biuro Dyrektora Generalnego Ministerstwa.
2.   Obsługę finansową [PKBWK] wykonuje Biuro Finansowe Ministerstwa, w ramach planu wydatków określonych w planie finansowym. W zakresie dokonywanych operacji finansowych stosuje się obowiązujące w Ministerstwie procedury kontroli finansowej.
3.   Korzystanie [PKBWK] z samochodów służbowych odbywa się zgodnie z procedurami obowiązującymi w Ministerstwie.
4.   W zakresie udzielania zamówień publicznych stosuje się obowiązujące w Ministerstwie procedury udzielenia zamówień publicznych”.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i przebieg postępowania przed Trybunałem
16
W dniu 21 lutego 2014 r. Komisja wystosowała do Rzeczypospolitej Polskiej wezwanie do usunięcia uchybienia, zwracając w nim uwagę na elementy ustawodawstwa tego państwa, które w jej opinii były niezgodne z dyrektywą 2004/49. Wśród tych zarzutów figurowały między innymi brak niezależności władzy bezpieczeństwa, co jest niezgodne z art. 16 ust. 1 tej dyrektywy, i brak niezależności organu dochodzeniowego, co jest sprzeczne z art. 21 ust. 1 owej dyrektywy.
17
W dniu 17 kwietnia 2014 r. Rzeczpospolita Polska z jednej strony zakwestionowała domniemane nieprawidłowości stwierdzone przez Komisję, a z drugiej strony poinformowała tę instytucję o zamiarze dokonania zmian w polskim ustawodawstwie.
18
W dniu 27 lutego 2015 r. Komisja wystosowała uzasadnioną opinię, w której podkreśliła, że poprzez niepodjęcie właściwych środków służących prawidłowej transpozycji i wdrożeniu dyrektywy 2004/49 Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej między innymi na mocy art. 16 ust. 1 i art. 21 ust. 1 tej dyrektywy.
19
W dniu 27 kwietnia 2015 r. Rzeczpospolita Polska powiadomiła Komisję o wejściu w życie dwóch rozporządzeń Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 17 lutego 2015 r. W dniach 18 i 30 października 2015 r. Rzeczpospolita Polska notyfikowała Komisji, odpowiednio, rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 26 września 2015 r. i ustawę z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym.
20
Zdaniem Komisji, o ile wszystkie te przepisy pozwalają położyć kres pewnej liczbie uchybień, o których mowa w uzasadnionej opinii, o tyle nie pozwoliły one uwolnić się od zarzutów dotyczących braku niezależności władzy bezpieczeństwa i organu dochodzeniowego. W tych okolicznościach Komisja wniosła skargę będącą przedmiotem niniejszego postępowania.
21
W replice Komisja cofnęła zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/49 z powodów przedstawionych w pkt 2 niniejszego wyroku.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie dopuszczalności
Argumentacja stron
22
Rzeczpospolita Polska uważa, że zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 dyrektywy 2004/49 jest niedopuszczalny, ponieważ ma charakter hipotetyczny i nazbyt ogólny, a przy tym nie został przez Komisję wystarczająco uzasadniony.
23
Zdaniem tego państwa członkowskiego Komisja nie uwzględniła wyjaśnień i argumentów przedstawionych przez władze polskie na etapie poprzedzającym wniesienie skargi. W konsekwencji analiza Komisji jest niepełna, co uniemożliwiło Rzeczypospolitej Polskiej przygotowanie obrony.
24
Co więcej, Komisja nie wskazała żadnych konkretnych sytuacji lub zdarzeń, z którymi wiązałoby się naruszenie niezależności PKBWK od zarządcy infrastruktury. Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że we wszystkich przypadkach zdarzeń, które miały miejsce do tej pory, PKBWK działała w sposób niezależny, tak że zarzut Komisji jest hipotetyczny.
25
Komisja twierdzi z jednej strony, że w skardze wskazała powody, dla których uważa, iż przepisy prawa polskiego nie gwarantują PKBWK niezależności, oraz że wyjaśniła powody, dla których uważa, iż argumenty przeciwne przytoczone przez rząd polski na etapie poprzedzającym wniesienie skargi nie są przekonywające.
26
Komisji podnosi z drugiej strony, że może wnieść do Trybunału skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, jeżeli uważa, iż naruszenie art. 21 ust. 1 dyrektywy 2004/49 zostało ustalone, nie czekając, aż dojdzie do wypadku kolejowego.
Ocena Trybunału
27
Rzeczpospolita Polska kwestionuje zasadniczo dopuszczalność zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 dyrektywy 2004/49, uzasadniając to tym, że ma on nazbyt ogólny i hipotetyczny charakter oraz że nie jest wystarczająco uzasadniony.
28
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że istotne okoliczności faktyczne i prawne, na których opiera się skarga, muszą wynikać w sposób spójny i zrozumiały z tekstu samej skargi (zob. w szczególności wyrok z dnia 25 kwietnia 2013 r., Komisja/Finlandia, C‑74/11, niepublikowany, EU:C:2013:266, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
29
W niniejszym przypadku skarga Komisji spełnia powyższy wymóg. Komisja przedstawia tam bowiem jasno powody, dla których uważa, że uregulowania polskie nie gwarantują niezależności PKBWK od przedsiębiorstwa kolejowego PKP S.A. i od zarządcy infrastruktury kolejowej PKP PLK S.A.
30
Należy także przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przedmiot skargi wniesionej na podstawie art. 258 TFUE jest ograniczony zakresem postępowania poprzedzającego jej wniesienie przewidzianego w tym postanowieniu, które to postępowanie ma na celu umożliwienie zainteresowanemu państwu członkowskiemu, po pierwsze, zastosowania się do ciążących na nim zobowiązań wynikających z prawa Unii, a po drugie, podjęcia skutecznej obrony przed zarzutami sformułowanymi przez Komisję. Skarga powinna zatem opierać się na tych samych motywach uzasadnienia i tych samych zarzutach co te, które zostały przedstawione w uzasadnionej opinii. Wymóg ten nie może jednak oznaczać, by w każdym przypadku istniała całkowita zbieżność między brzmieniem zarzutów w sentencji uzasadnionej opinii i żądaniami skargi, gdy przedmiot sporu określony w uzasadnionej opinii nie został rozszerzony lub zmieniony (zob. podobnie wyroki: z dnia 4 maja 2017 r., Komisja/Luksemburg, C‑274/15, EU:C:2017:333, pkt 37; z dnia 14 września 2017 r., Komisja/Grecja, C‑320/15, EU:C:2017:678, pkt 31).
31
Otóż Rzeczpospolita Polska nie wykazała, że Komisja rozszerzyła zakres rozpatrywanej skargi o motywy uzasadnienia lub zarzuty, które nie figurowały w uzasadnionej opinii. Okoliczność, że Komisja nie uwzględniła – jak twierdzi to państwo – argumentów przedstawionych przez Rzeczpospolitą Polską w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, nawet gdyby założyć, iż została ona wykazana, nie może wystarczyć do uznania za niedopuszczalny zarzutu dotyczącego naruszenia art. 21 ust. 1 dyrektywy 2004/49.
32
W drugiej kolejności należy zauważyć, że Komisja ma prawo wnieść do Trybunału skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, zarzucając brak niezależności organu, o którym mowa w art. 21 dyrektywy 2004/49, przy czym nie musi ona powołać się na konkretną sytuację, w której rzeczywiście doszło do naruszenia owej niezależności. Państwa członkowskie są bowiem zobowiązane zagwarantować niezależność organu dochodzeniowego poprzez wydanie zespołu przepisów, które zapewniają temu organowi możliwość wypełniania spoczywających na nim zadań bez narażania się na ryzyko podlegania nakazom lub wpływowi zwłaszcza ze strony zarządcy infrastruktury kolejowej lub przedsiębiorstwa kolejowego. Brak lub niewystarczający charakter takich ram prawnych może sam w sobie świadczyć o uchybieniu art. 21 ust. 1 dyrektywy 2004/49 (zob. analogicznie wyrok z dnia 2 czerwca 2016 r., Komisja/Portugalia, C‑205/14, EU:C:2016:393, pkt 48).
33
Z powyższego wynika, że rozpatrywana skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest dopuszczalna.
Co do istoty sprawy
Argumentacja stron
34
Komisja twierdzi, po pierwsze, że wbrew temu, co stanowi art. 21 ust. 2 dyrektywy 2004/49, ustawodawstwo polskie nie zawiera żadnego przepisu przyznającego osobom prowadzącym dochodzenie status gwarantujący im konieczną niezależność.
35
Zdaniem Komisji w braku konkretnych i szczegółowych przepisów w tym zakresie samo użycie słowa „niezależna” w art. 28a ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym wobec PKBWK nie przyznaje jej de facto statusu przewidzianego w art. 21 ust. 2 dyrektywy 2004/49 i nie gwarantuje, że w rzeczywistości PKBWK może wykonywać swoje zadania niezależnie pod względem organizacyjnym, prawnym i decyzyjnym od ministerstwa właściwego do spraw transportu zgodnie z art. 21 ust. 1 tej dyrektywy.
36
Po drugie, Komisja podnosi, że PKBWK jest integralną częścią ministerstwa właściwego do spraw transportu. Wprawdzie przyznaje ona, że art. 21 ust. 1 dyrektywy 2004/49 nie zabrania usytuowania organu dochodzeniowego w strukturze organów tego ministerstwa, ale jest to dopuszczalne jedynie pod warunkiem, że zostaną przyjęte niezbędne środki w celu zagwarantowania niezależności tego organu od wspomnianego ministerstwa. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w przypadku ustawodawstwa polskiego.
37
Po trzecie, Komisja podnosi, że ustawodawstwo polskie nie gwarantuje niezależności PKBWK od zarządcy infrastruktury kolejowej.
38
W powyższym względzie Komisja podkreśla, że Skarb Państwa, reprezentowany przez Ministra do spraw Transportu, jest większościowym właścicielem (85,09% udziału w akcjach) zarządcy infrastruktury kolejowej PKP PLK S.A., zaś pozostałe akcje posiada przedsiębiorstwo kolejowe PKP S.A., którego jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, reprezentowany przez tego ministra, i które może sprzedać akcje PKP PLK S.A. tylko Skarbowi Państwa. Skarb Państwa posiada 61,70% głosów w Walnym Zgromadzeniu zarządy infrastruktury, a pozostałe prawa głosów przysługują PKP S.A. Ponadto wspomniany minister zatwierdza statut zarządcy infrastruktury i zmiany tego statutu, a Walne Zgromadzenie powołuje członków Rady Nadzorczej zarządcy infrastruktury spośród osób wskazanych przez tego samego ministra. Komisja wyciąga z tego wniosek, że ów minister kontroluje zarządcę infrastruktury.
39
Komisja uważa, że skoro organ dochodzeniowy jest strukturalną częścią ministerstwa właściwego do spraw transportu i ministerstwo to kontroluje zarządcę infrastruktury, organ ten nie jest niezależny pod względem decyzyjnym, prawnym czy organizacyjnym od zarządcy infrastruktury kolejowej.
40
Po czwarte, Komisja podnosi, że PKBWK nie działa we własnym imieniu, lecz zgodnie z art. 28a ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym wykonuje swoje zadania w imieniu ministra właściwego do spraw transportu. Wszystkie środki, które przyjmuje PKBWK, muszą otrzymać zgodę i podpis tego ministra, tak że w rzeczywistości PKBWK przygotowuje tylko decyzję, jako że minister ten jest uprawniony do zmiany lub uchylenia zaproponowanej w ten sposób decyzji. Ponadto z § 1 zarządzenia z dnia 11 grudnia 2008 r. w sprawie regulaminu działania PKBWK wynika, że organ ten działa przy ministrze właściwym do spraw transportu, co świadczy o tym, że nie działa on ani niezależnie, ani osobno od tego ministra.
41
Po piąte, Komisja podkreśla, że minister właściwy do spraw transportu powołuje i odwołuje przewodniczącego PKBWK i jego zastępcę, jak również sekretarza PKBWK. Komisja zwraca uwagę, że polskie ustawodawstwo nie precyzuje, według jakich kryteriów i z poszanowaniem jakich zasad minister wybiera te osoby. W szczególności żaden z przepisów tego ustawodawstwa nie stanowi, że osobom pełniącym te trzy funkcje przysługuje status gwarantujący im niezależność, jak wymaga tego art. 21 ust. 2 dyrektywy 2004/49.
42
Po szóste, Komisja twierdzi, że zgodnie z art. 28a ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym minister właściwy do spraw transportu powołuje i odwołuje stałych członków PKBWK, po zasięgnięciu niewiążącej opinii przewodniczącego tego organu. Wywodzi ona stąd, że przewodniczący PKBWK nie ma uprawnień pozwalających mu na niezależne określenie składu swojego zespołu dochodzeniowego, co może mieć wpływ na jakość, bezstronność i przejrzystość dochodzenia.
43
Komisja podnosi w powyższym względzie, że lista kryteriów zawarta w art. 28a ust. 10 ustawy o transporcie kolejowym nie zawiera wymogów niezależności ustanowionych w art. 21 ust. 1 dyrektywy 2004/49 oraz że ustawodawstwo polskie nie precyzuje, według jakich kryteriów i z poszanowaniem jakich zasad minister właściwy do spraw transportu powinien dokonywać swojego wyboru. Komisja podkreśla ponadto, że ustawodawstwo polskie nie zabrania, by osoby mogące spełniać kryteria ustalone na tej liście były przedstawicielami przedsiębiorstw kolejowych lub zarządców infrastruktury, co godzi w zasadę niezależności organizacyjnej PKBWK.
44
Po siódme, Komisja twierdzi, że zgodnie z art. 28a ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym i § 10 regulaminu działania PKBWK minister właściwy do spraw transportu sporządza listę, z której przewodniczący PKBWK może wyznaczać członków doraźnych do udziału w postępowaniu. Przewodniczący PKBWK nie może zatem sam powołać składu swojego zespołu, lecz jest zmuszony mianować osoby, które zostały uprzednio wybrane przez tego ministra.
45
Komisja podkreśla ponadto, że ustawodawstwo polskie nie reguluje, w jaki sposób i na podstawie jakich kryteriów minister właściwy do spraw transportu sporządza listę członków doraźnych PKBWK ani w jaki sposób członkowie tego organu uzyskują status gwarantujący im konieczną niezależność. Wreszcie, Komisja twierdzi, że ustawodawstwo polskie nie zabrania, by osoby występujące na tej liście były przedstawicielami przedsiębiorstw kolejowych lub zarządców infrastruktury kolejowej.
46
Po ósme, Komisja krytykuje okoliczność, że zgodnie z art. 28d ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym obsługę PKBWK sprawują odpowiednie komórki organizacyjne urzędu obsługującego ministra do spraw transportu. W szczególności fakt, że organ dochodzeniowy musi za każdym razem zwracać się do ministra właściwego do spraw transportu z wnioskiem o udostępnienie mu niezbędnych środków, ogranicza istotnie jego niezależność organizacyjną.
47
Co więcej, Komisja podkreśla, że żaden z przepisów dyrektywy 2004/49 nie upoważnia państw członkowskich do przywoływania powodów budżetowych, by móc uchylić się od obowiązków wypływających z art. 21 ust. 1 tej dyrektywy. Ponadto art. 21 ust. 2 wymaga, by organ dochodzeniowy uzyskał odpowiednie zasoby dla realizacji swoich zadań i celów. Z tego względu, że na podstawie art. 28d ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym to minister właściwy do spraw transportu jest odpowiedzialny zapewnić środki niezbędne dla działalności PKBWK i dla obsługi tego organu, ów organ nie posiada swojej własnej linii budżetowej i wspomniany minister decyduje według własnego uznania, czy PKBWK należy przyznać zasoby, biorąc pod uwagę interesy handlowe spółki zarządzającej infrastrukturą.
48
Rzeczpospolita Polska twierdzi, że niezależność PKBWK została zagwarantowana nie tylko na mocy przepisów ustawy o transporcie kolejowym wskazujących expressis verbis na niezależny charakter tego organu, ale również w drodze ustanowienia konkretnych gwarancji zapewniających jego organizacyjną, prawną oraz decyzyjną niezależność. To państwo członkowskie podkreśla, że wskazania dotyczące selekcji członków organu dochodzeniowego nie wynikają z żadnych przepisów dyrektywy 2004/49. Prawo Unii wymaga jedynie, by był to organ niezależny.
49
Rzeczpospolita utrzymuje, że niezależność organizacyjna PKBWK przejawia się w możliwości kształtowania jej wewnętrznej struktury oraz dysponowania własnymi organami i środkami. Zastępca przewodniczącego i sekretarz PKBWK są powoływani na wniosek przewodniczącego tego organu zgodnie z art. 28a ust. 7 ustawy o transporcie kolejowym. Przewodniczący ten wyraża także swoją opinię na temat powołania i odwołania pozostałych stałych członków. Co więcej, członkami doraźnymi tego organu, wybranymi z listy sporządzonej przez ministra właściwego do spraw transportu, zgodnie z art. 28a ust. 15 tej ustawy nie mogą być osoby zatrudnione w jednostkach organizacyjnych, których infrastruktura kolejowa, pracownicy lub pojazdy kolejowe uczestniczyli w badanym wypadku, poważnym wypadku lub incydencie.
50
Ponadto wspomniane państwo zauważa, że zgodnie z § 10 regulaminu działania PKBWK postępowania w sprawie poważnych wypadków, wypadków i incydentów na linii kolejowej prowadzą zespoły powoływane ad hoc przez przewodniczącego PKBWK, przy czym zgodnie z § 12 tego regulaminu członkiem takiego zespołu nie może być osoba, która pozostaje w stosunku zależności służbowej od osób i instytucji mających związek z badanym zdarzeniem. Raport z postępowania prowadzonego w ramach takiego badania jest zresztą przyjmowany w drodze głosowania, w którym biorą udział wyłącznie członkowie tego zespołu.
51
W tym kontekście Rzeczpospolita Polska uważa, że możliwość mianowania członków doraźnych PKBWK z listy sporządzonej przez ministra właściwego do spraw transportu nie narusza niezależności tego organu. Co więcej, w praktyce każda osoba spełniająca wymogi określone w art. 28a ust. 10 ustawy o transporcie kolejowym może ubiegać się o wpis na listę członków doraźnych. Przewodniczący PKBWK samodzielnie podejmuje decyzję w sprawie takiego wniosku.
52
Rzeczpospolita Polska twierdzi, że obecnie na liście członków doraźnych PKBWK znajduje się 100 osób, będących ekspertami z obszaru kolejnictwa, co przyznaje przewodniczącemu tego organu dość szeroką swobodę wyboru członków doraźnych do udziału w danym postępowaniu powypadkowym, ponieważ w skład zespołu badającego określone zdarzenie kolejowe wchodzi zazwyczaj jeden członek doraźny.
53
Ponadto zwraca ona uwagę, że art. 28a ust. 10 ustawy o transporcie kolejowym ustanawia wymagania, między innymi w zakresie wykształcenia, jakie muszą spełnić członkowie PKBWK, a które to wymagania zostały sprecyzowane w art. 28a ust. 12 i 13 tej ustawy. Z kolei art. 28a ust. 11 tej ustawy zawiera katalog przyczyn wygaśnięcia członkostwa w tym organie. Takie gwarancje pozwalają ograniczyć do minimum uznaniowość ministra właściwego do spraw transportu w powoływaniu i odwoływaniu członków wspomnianego organu.
54
Rzeczpospolita Polska podnosi, że w celu racjonalizacji wydatków budżetowych ustawodawca krajowy powierzył obsługę PKBWK odpowiednim komórkom organizacyjnym ministerstwa właściwego do spraw transportu, zabezpieczając jednocześnie niezbędne środki finansowe na działalność tego organu.
55
Twierdzi ona, że środki przeznaczone na potrzeby PKBWK zostały wyodrębnione w ramach szczególnej części budżetu państwa (dział transport) i że znajdują się one w określonym rozdziale, który pokrywa koszty działalności urzędów naczelnych i centralnych organów administracji rządowej. Chociaż o wysokości kwoty przeznaczonej na funkcjonowanie PKBWK decyduje minister właściwy do spraw transportu, zgodnie z art. 28d ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym jego obowiązkiem jest zapewnienie z części budżetu państwa, której jest dysponentem, środków na prowadzenie działalności PKBWK i jej obsługę. Rzeczpospolita Polska podnosi, że w ustawie tej zostało wymienionych szereg wydatków tego organu, których finansowanie zapewnia ministerstwo. Ponadto podkreśla ona, że budżet PKBWK uległ w ostatnich latach zwiększeniu.
56
W opinii tego państwa niezależność organizacyjna PKBWK nie została naruszona poprzez zapewnienie jej obsługi organizacyjnej przez ministerstwo właściwe do spraw transportu. W urzędzie administracji tego ministerstwa zostały utworzone odrębne piony, które zajmują się wyłącznie obsługą administracyjną i są zarządzane przez dyrektora generalnego urzędu. Obsługą administracyjną wspomnianego ministerstwa, w tym obsługą kadrową i finansową, kieruje dyrektor generalny i obsługa ta odbywa się bez udziału ministra właściwego do spraw transportu, który kieruje komórkami merytorycznymi. Zgodnie z art. 28a ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym PKBWK jest organem działającym przy tym ministrze, co wskazuje na jego odrębny status i niezależność. PKBWK nie znajduje się w stosunku podporządkowania owemu ministrowi.
57
W odniesieniu do niezależności prawnej PKBWK Rzeczpospolita Polska podnosi, że umiejscowienie organu dochodzeniowego w strukturze ministerstwa jest powszechnie przyjętą praktyką w wielu państwach członkowskich, również w przypadkach, gdy spółka zarządzająca infrastrukturą kolejową jest spółką państwową.
58
Brak konieczności szczegółowego odniesienia się do niezależności prawnej wynika zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej z faktu, że organ ten ma bezsprzecznie zagwarantowaną odrębność od zarządców infrastruktury i przedsiębiorstw kolejowych.
59
W odniesieniu do niezależności decyzyjnej PKBWK Rzeczpospolita Polska podkreśla, że zgodnie z art. 28a ust. 14 ustawy o transporcie kolejowym członkowie tego organu nie otrzymują żadnych wytycznych odnośnie do treści podejmowanych uchwał. Próby ingerencji w działalność owego organu stanowiłyby działalność sprzeczną z tą ustawą oraz naruszałyby zasadę legalności określoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
60
Zdaniem tego państwa okoliczność, że PKBWK wykonuje swoje zadania w imieniu ministra właściwego do spraw transportu, nie podważa niezależności tego organu, lecz przeciwnie, umożliwia mu skuteczne realizowanie zadań z powoływaniem się na autorytet władzy publicznej. Rzeczpospolita Polska uważa także, że Komisja myli się, twierdząc, iż PKBWK nie może podejmować samodzielnie żadnych decyzji. Rozstrzygnięcia tego organu zapadają w formie uchwał, które są podejmowane większością głosów, zaś w przypadku równości głosów rozstrzyga głos prowadzącego posiedzenie. W głosowaniu uczestniczą jedynie członkowie stali tegoż organu oraz członkowie doraźni, którzy uczestniczyli w pracach zespołu powypadkowego. Minister właściwy do spraw transportu w żaden sposób nie uczestniczy w podejmowaniu tych uchwał, a jego podpis nie jest wymagany i nie widnieje pod uchwałami PKBWK.
61
Rzeczpospolita Polska twierdzi wreszcie, że PKBWK jest zobowiązana do informowania zainteresowanych podmiotów o prowadzonym postępowaniu i jego postępach, zapewniając w ten sposób przejrzystość swoich prac oraz społeczną kontrolę rezultatów prowadzonych przez nią postępowań. Ponadto organ ten jest zobowiązany do publikowania rocznego raportu ze swoich prac.
Ocena Trybunału
– Uwagi wstępne
62
Po pierwsze, należy zauważyć, że na podstawie art. 28a ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym PKBWK stanowi w Polsce organ dochodzeniowy, o którym mowa w art. 21 dyrektywy 2004/49. PKBWK działa na podstawie owego przepisu jako organ, za który jest odpowiedzialny minister właściwy do spraw transportu i który wykonuje swoje zadania w imieniu tego ministra. Organ ten jest pozbawiony osobowości prawnej, jak potwierdziła Rzeczpospolita Polska na rozprawie przed Trybunałem, jak również własnej linii budżetowej, co wynika z art. 28d ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Na podstawie art. 28d ust. 2 tej ustawy jego obsługę sprawują odpowiednie komórki organizacyjne urzędu obsługującego tego ministra.
63
Zgodnie z art. 19 dyrektywy 2004/49 organ dochodzeniowy, o którym mowa w art. 21 tej dyrektywy, jest zobowiązany do prowadzenia dochodzeń w sprawie poważnych wypadków na sieci kolejowej w celu ewentualnego polepszenia bezpieczeństwa kolei i zapobiegania wypadkom. Może on również decydować o przeprowadzeniu dochodzenia w sprawie innych wypadków i incydentów, które w nieznacznie zmienionych warunkach mogłyby prowadzić do poważnych wypadków.
64
Artykuł 23 wspomnianej dyrektywy przewiduje, że organ dochodzeniowy publikuje raport końcowy z każdego dochodzenia przeprowadzonego przezeń w sprawie wypadku lub incydentu, który to raport zawiera w stosownym wypadku rekomendacje w zakresie bezpieczeństwa, zaś struktura raportu powinna być możliwie zgodna ze strukturą określoną w załączniku V do tej samej dyrektywy. Z załącznika tego wynika, że wnioski raportu końcowego powinny obejmować bezpośrednie i najbliższe im przyczyny zdarzenia, wraz z czynnikami związanymi z działaniami podejmowanymi przez osoby uczestniczące w zdarzeniu lub ze stanem taboru kolejowego lub instalacji technicznych, przyczyny pośrednie związane z umiejętnościami, procedurami i utrzymaniem oraz przyczyny pierwotne związane między innymi ze stosowaniem systemu zarządzania bezpieczeństwem. Raport ten jest przedkładany zainteresowanym podmiotom, w szczególności zarządcy infrastruktury kolejowej i przedsiębiorstwom kolejowym.
65
Organ dochodzeniowy jest także zobowiązany do publikowania rocznego raportu opisującego badania przeprowadzone w poprzednim roku, wydane rekomendacje w zakresie bezpieczeństwa oraz działania podjęte zgodnie z wydanymi uprzednio rekomendacjami.
66
Po drugie, art. 21 ust. 1 dyrektywy 2004/49 przewiduje wymóg, zgodnie z którym organ dochodzeniowy musi być niezależny pod względem prawnym, organizacyjnym i decyzyjnym od pewnych wyraźnie wymienionych podmiotów branży kolejowej, w tym zarządcy infrastruktury kolejowej i przedsiębiorstw kolejowych. Zgodnie z motywem 24 tej dyrektywy podmiot dochodzeniowy powinien funkcjonować w sposób, który wyklucza konflikt interesów i jakiekolwiek ewentualne związki z przyczynami badanego zdarzenia.
67
W odniesieniu do pojęcia „niezależności” należy zauważyć, że nie zostało ono zdefiniowane w dyrektywie 2004/49. Należy zatem uwzględnić jego zwyczajowe znaczenie. A zatem w przypadku organów państwowych niezależność oznacza zwykle status, który zapewnia danemu organowi możliwość swobodnego działania w stosunku do podmiotów, wobec których należy zapewnić jego niezależność, z wyłączeniem jakichkolwiek instrukcji czy nacisków.
68
Po trzecie, jak wynika z petitum skargi Komisji i jak Komisja wyraźnie potwierdziła na rozprawie, instytucja ta zarzuca Rzeczypospolitej Polskiej, że ta nie zapewniła niezależności PKBWK tylko i wyłącznie wobec zarządcy infrastruktury kolejowej PKP PLK S.A. i przedsiębiorstwa kolejowego PKP S.A., a nie wobec ministra właściwego do spraw transportu jako takiego. To właśnie w tych granicach Trybunał został poproszony o rozpatrzenie skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego będącej przedmiotem niniejszego postępowania.
69
W powyższym względzie Rzeczpospolita Polska nie zakwestionowała twierdzenia Komisji, zgodnie z którym państwo, reprezentowane przez ministra właściwego do spraw transportu, kontroluje zarówno tego zarządcę infrastruktury kolejowej, jak i to przedsiębiorstwo kolejowe.
70
Należy zatem zbadać, czy PKBWK, która działa przy ministrze właściwym do spraw transportu, jest niezależna pod względem prawnym, organizacyjnym i decyzyjnym od zarządcy infrastruktury PKP PLK S.A. i przedsiębiorstwa kolejowego PKP S.A., w sytuacji gdy minister właściwy do spraw transportu kontroluje tego zarządcę infrastruktury i to przedsiębiorstwo kolejowe.
71
W powyższym względzie należy wprawdzie uwzględnić – o co wnosi Rzeczpospolita Polska – art. 28a ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, na podstawie którego PKBWK stanowi stały i niezależny organ, jednak tego zasadniczego twierdzenia zawartego w tym przepisie nie można oddzielić od pozostałych elementów ram prawnych, w jakich funkcjonuje ten podmiot. Wobec tego to, czy Rzeczpospolita Polska uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi zagwarantowania niezależności organu dochodzeniowego od zarządców infrastruktury kolejowej i wszystkich przedsiębiorstw kolejowych, należy zbadać w świetle całości właściwych przepisów krajowych.
72
Po czwarte, należy zauważyć, że argumenty Komisji, w których krytykuje ona z jednej strony brak w uregulowaniach polskich odpowiedniego statusu w odniesieniu do osób prowadzących dochodzenie, a z drugiej strony niewystarczający charakter zasobów oddanych do dyspozycji PKBWK, wynikają z art. 21 ust. 2 dyrektywy 2004/49.
73
Tymczasem w petitum skargi Komisja nie powołała się na art. 21 ust. 2 dyrektywy 2004/49. W ramach rozpatrywanej skargi nie należy zatem badać tych dwóch argumentów.
– W przedmiocie niezależności PKBWK pod względem prawnym
74
Komisja zarzuca Rzeczypospolitej Polskiej, że ta umiejscowiła PKBWK w strukturze ministerstwa właściwego do spraw transportu, nie przewidziawszy wystarczających gwarancji niezależności.
75
W powyższym względzie należy zauważyć, że choć PKBWK wchodzi w skład ministerstwa właściwego do spraw transportu i nie ma własnej osobowości prawnej, nie zmienia to jednak faktu, że taka sytuacja nie wykazuje jako taka braku niezależności tego organu pod względem prawnym w stosunku do zarządcy infrastruktury PKP PLK S.A. i przedsiębiorstwa kolejowego PKP S.A., które z kolei mają własną osobowość prawną odrębną od tego ministerstwa. Jak wynika z pkt 68 niniejszego wyroku, Komisja zarzuca jedynie Rzeczypospolitej Polskiej, że ta nie zapewniła niezależności PKBWK wobec tego zarządcy i tego przedsiębiorstwa, a nie wobec ministerstwa właściwego do spraw transportu jako takiego.
76
W pozostałym zakresie należy zauważyć, że dyrektywa 2004/49 nie zakazuje samego usytuowania podmiotu dochodzeniowego w strukturze ministerstwa właściwego do spraw transportu.
77
Z powyższego wynika, że Komisja nie wykazała w sposób wymagany prawem braku niezależności PKBWK pod względem prawnym od zarządcy infrastruktury lub przedsiębiorstwa kolejowego kontrolowanych przez ministra właściwego do spraw transportu.
– W przedmiocie niezależności PKBWK pod względem organizacyjnym
78
Komisja zarzuca w pierwszej kolejności Rzeczypospolitej Polskiej, że ta powierzyła ministrowi właściwemu do spraw transportu, po pierwsze, powoływanie i odwoływanie przewodniczącego PKBWK, jego zastępcy, jak również sekretarza tego organu, i po drugie, sporządzanie listy, z której mogą być wyznaczani członkowie doraźni owego organu.
79
Na podstawie art. 28a ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym przewodniczącego PKBWK powołuje minister właściwy do spraw transportu. Zgodnie z art. 28a ust. 7 tej ustawy zastępcę tego przewodniczącego i sekretarza tego organu powołuje ów minister, na wniosek przewodniczącego wspomnianego organu. Jeśli chodzi o pozostałych członków PKBWK, są oni powoływani na podstawie art. 28a ust. 8 owej ustawy przez wspomnianego ministra, po zasięgnięciu opinii przewodniczącego tego organu.
80
Wynika stąd, że nawet jeśli – jak podkreśla Rzeczpospolita Polska – w ramach powoływania niektórych członków PKBWK zasięga się opinii przewodniczącego tego organu, ministrowi właściwemu do spraw transportu przysługuje uprawnienie dyskrecjonalne do powołania wszystkich stałych członków wspomnianego organu.
81
Ponadto z art. 28a ust. 6–8 ustawy o transporcie kolejowym wynika, że minister właściwy do spraw transportu ma uprawnienie do odwoływania przewodniczącego PKBWK, jak również – na wniosek tego przewodniczącego – jego zastępcy i sekretarza tego organu. Co więcej, minister może także odwołać pozostałych członków wspomnianego organu po zasięgnięciu opinii przewodniczącego.
82
Artykuł 28a ust. 9 wspomnianej ustawy stanowi, że ów minister może, na wniosek uchwalony bezwzględną większością głosów przez PKBWK, odwołać członka tego organu. Artykuł 28a ust. 11 tej samej ustawy przewiduje, że członkostwo w organie, o którym mowa, wygasa z chwilą śmierci, niespełniania wymagań określonych w ust. 10 lub przyjęcia rezygnacji złożonej ministrowi właściwemu do spraw transportu.
83
Niemniej, jak zwrócił uwagę rzecznik generalny w pkt 81 opinii, mając na uwadze treść art. 28a ust. 6–9 ustawy o transporcie kolejowym, nie można stwierdzić z pewnością, że trzy przypadki, o których mowa w ust. 11 tego artykułu, są jedynymi, w których może nastąpić odwołanie członka PKBWK.
84
Ponadto nie można również twierdzić, że minister właściwy do spraw transportu może odwołać członka PKBWK wyłącznie na wniosek uchwalony bezwzględną większością głosów przez ten organ. O ile bowiem art. 28a ust. 9 ustawy o transporcie kolejowym przewiduje, że minister ten może, na wniosek uchwalony bezwzględną większością głosów przez PKBWK, odwołać jednego z członków tego organu, o tyle art. 28a ust. 7 i 8 przewiduje, że ów minister odwołuje zastępcę przewodniczącego i sekretarza PKBWK na wniosek przewodniczącego tego organu, zaś członków owego organu – po zasięgnięciu opinii przewodniczącego tegoż organu. W tym względzie należy zauważyć, że – jak podkreślono w pkt 81 niniejszego wyroku – ministrowi właściwemu do spraw transportu przysługuje uprawnienie do odwołania przewodniczącego PKBWK, przy czym takie uprawnienie nie zostało poddane żadnemu wymogowi proceduralnemu w art. 28a ust. 6.
85
Wynika stąd, że właściwe uregulowanie krajowe przyznaje ministrowi właściwemu do spraw transportu szerokie uprawnienie dyskrecjonalne w zakresie odwoływania członków PKBWK.
86
Choć żaden przepis dyrektywy 2004/49 nie zakazuje możliwości powoływania i odwoływania wszystkich członków PKBWK przez ministra właściwego do spraw transportu, art. 21 ust. 1 tej dyrektywy, w zakresie, w jakim wymaga, by organ ten posiadał niezależność organizacyjną między innymi od zarządców infrastruktury i przedsiębiorstw kolejowych, stoi jednak na przeszkodzie temu, by organ, który kontroluje zarządcę infrastruktury i przedsiębiorstwo kolejowe, mógł powoływać i odwoływać wszystkich członków organu dochodzeniowego, jeżeli uprawnienie to nie jest ściśle uregulowane w prawie, tak by ów organ był zobowiązany podejmować decyzje na podstawie obiektywnych, jasno i wyczerpująco wymienionych oraz możliwych do zweryfikowania kryteriów.
87
W szczególności w takich okolicznościach szeroka swoboda powoływania i odwoływania przyznana ministrowi właściwemu do spraw transportu może jako taka mieć wpływ na niezależność członków PKBWK, gdy w grę wchodzą interesy zarządcy infrastruktury kolejowej i przedsiębiorstwa kolejowego kontrolowanych przez tego ministra.
88
Okoliczność, że art. 28a ust. 10, 12 i 13 ustawy o transporcie kolejowym ustanawia określone kryteria zostania członkiem PKBWK, nie może podważyć powyższego wniosku. Jak zauważa Komisja, żadne z tych kryteriów nie może bowiem zapewnić niezależności stałych członków tego organu wobec zarządcy infrastruktury kolejowej lub przedsiębiorstwa kolejowego.
89
Ponadto § 12 regulaminu działania PKBWK przewiduje wprawdzie, że członkiem zespołu powypadkowego nie może być osoba, która pozostaje w stosunku zależności służbowej od osób i instytucji mających związek z badanym zdarzeniem bądź brała udział w tym zdarzeniu, bądź jest małżonkiem, krewnym lub powinowatym osoby poszkodowanej w owym zdarzeniu, jednak gwarancja ta jest niewystarczająca do zapewnienia niezależności organizacyjnej PKBWK.
90
Przepis ten nie dotyczy bowiem w sposób ogólny i stały wszystkich członków organu, o którym mowa, lecz wyłącznie tych spośród nich, którzy wchodzą w skład zespołu powypadkowego odpowiedzialnego za zbadanie wypadku lub szczególnego incydentu, i tylko na okres tego dochodzenia. Ponadto wspomniany przepis nie obejmuje wszystkich przypadków, w których może wystąpić konflikt, w osobie członka zespołu powypadkowego, między postępowaniem prowadzonym przez PKBWK a interesami zarządcy infrastruktury lub przedsiębiorstwa kolejowego. Wreszcie, zarządzenie z dnia 11 grudnia 2008 r. w sprawie regulaminu działania PKBWK zostało wydane przez ministra właściwego do spraw transportu i może zostać przezeń zmienione w każdej chwili. W tej ostatniej kwestii sama okoliczność, że minister ten jest zobowiązany – jak twierdzi Rzeczpospolita Polska – do przestrzegania przepisów ustawy o transporcie kolejowym, nie jest decydująca. Jak wykazano w pkt 79–88 niniejszego wyroku, przepisy te nie mogą bowiem same w sobie zagwarantować, że członkowie PKBWK będą powoływani i odwoływani w sposób niezależny od interesów zarządców infrastruktury kolejowej i przedsiębiorstw kolejowych.
91
Komisja krytykuje także okoliczność, że przewodniczący PKBWK może wybrać członków doraźnych tego organu wyłącznie z listy sporządzonej przez ministra właściwego do spraw transportu.
92
Na podstawie art. 28a ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym PKBWK może zwracać się do członków doraźnych o udział w postępowaniach. Są oni wybierani przez przewodniczącego tego organu z listy sporządzonej przez ministra właściwego do spraw transportu.
93
Wynika stąd, że ministrowi właściwemu do spraw transportu przysługuje szerokie uprawnienie dyskrecjonalne do wyznaczania osób, które mogą brać udział, jako członkowie doraźni PKBWK, w postępowaniach w sprawie wypadków i incydentów kolejowych, jak również do uniemożliwiania innym osobom udziału w takich postępowaniach. Jako że ów minister kontroluje przedsiębiorstwo kolejowe i zarządcę infrastruktury, takie ograniczenie co do składu zespołów powypadkowych nie jest zgodne z wymogiem niezależności organizacyjnej organu dochodzeniowego.
94
Powyższe stwierdzenie jest tym bardziej słuszne, że Rzeczpospolita Polska nie przedstawiła żadnego rozsądnego uzasadnienia co do faktu, iż przewodniczący PKBWK nie może swobodnie wyznaczać członków doraźnych tego organu, lecz jest zmuszony wybierać spośród osób wyselekcjonowanych uprzednio przez ministra właściwego do spraw transportu.
95
Przewidziana w art. 28a ust. 15 ustawy o transporcie kolejowym gwarancja, zgodnie z którą członkowie doraźni PKBWK nie mogą uczestniczyć w postępowaniu, jeżeli są zatrudnieni w jednostce organizacyjnej, której infrastruktura kolejowa, pracownicy lub pojazdy kolejowe uczestniczyli w zdarzeniu, którego dotyczy postępowanie, stanowi wprawdzie środek konieczny do zagwarantowania niezależności decyzyjnej tych członków, jednak nie może ona wykluczyć w pełni ryzyka konfliktu interesów przy opracowywaniu przez ministra właściwego do spraw transportu listy osób, które mogą zostać wyznaczone jako członkowie doraźni PKBWK.
96
Ponadto w odniesieniu do twierdzenia Rzeczypospolitej Polskiej, że w praktyce każda osoba spełniająca wymagania określone w art. 28a ust. 10 ustawy o transporcie kolejowym może wystąpić do przewodniczącego PKBWK z wnioskiem o wpisanie jej na listę członków doraźnych tego organu, jako że przewodniczący tegoż organu samodzielnie podejmuje decyzję w sprawie tego wniosku, należy zauważyć, iż praktyki administracyjnej, która z racji swej natury może zostać zmieniona w każdej chwili, nie można uznać za gwarantującą w wystarczający sposób niezależność, jak wymaga art. 21 ust. 1 dyrektywy 2004/49.
97
W drugiej kolejności Komisja krytykuje fakt, że PKBWK jest zależna od ministra właściwego do spraw transportu w zakresie swoich potrzeb kadrowych i finansowych.
98
Zgodnie z art. 28d ust. 1 i 2 ustawy o transporcie kolejowym minister właściwy do spraw transportu zapewnia z części budżetu państwa, której jest dysponentem, środki na prowadzenie działalności PKBWK i jej obsługę, którą sprawują odpowiednie komórki organizacyjne urzędu obsługującego tego ministra. Paragraf 26 regulaminu działania PKBWK przewiduje zresztą między innymi, że obsługę kadrową stałych członków PKBWK zapewnia Biuro Dyrektora Generalnego ministerstwa właściwego do spraw transportu oraz że obsługę finansową PKBWK wykonuje Biuro Finansowe tego ministerstwa.
99
Należy zauważyć, po pierwsze, że wymóg niezależności organizacyjnej nałożony na organ dochodzeniowy nie sięga tak daleko, by wykluczona była możliwość oddania do dyspozycji PKBWK służb i personelu ministerstwa właściwego do spraw transportu. Niezbędne jest jednak, by dostęp do takich zasobów został zagwarantowany temu organowi na podstawie jasnych przepisów, które nie mogą zostać zmienione przez samego ministra właściwego do spraw transportu. Tymczasem przepisy ustawy o transporcie kolejowym, przypomniane w poprzednim punkcie, nie są w stanie zapewnić PKBWK takiego zagwarantowanego dostępu do wspomnianych zasobów.
100
Należy zauważyć, po drugie, że co do zasady niezależność organizacyjna, która jest wymagana w odniesieniu do organu dochodzeniowego, nie nakłada wymogu, by organ ten dysponował samodzielną linią budżetową. Państwa członkowskie mogą zatem przewidzieć, że z punktu widzenia prawa budżetowego organ ten podlega określonemu departamentowi ministerstwa, pod warunkiem że temuż organowi zostanie zagwarantowany niezależny dostęp do zasobów finansowych, które należy mu przyznać na wykonywanie jego zadań.
101
Niemniej z uwagi na okoliczność, że w niniejszym przypadku PKBWK nie ma osobowości prawnej i wchodzi w skład struktury ministerstwa właściwego do spraw transportu, którego minister stanowi jednocześnie organ kontrolujący zarządcę infrastruktury i przedsiębiorstwo kolejowe, taka niezależność co do dostępu do zasobów finansowych, jakie należy mu przyznać w celu prawidłowego wypełniania jego zadań, może zostać zagwarantowana jedynie poprzez przyznanie mu własnej linii budżetowej.
102
Wprawdzie art. 28d ustawy o transporcie kolejowym nakłada na ministra właściwego do spraw transportu obowiązek zapewnienia środków na funkcjonowanie PKBWK, jednak obowiązek ten jest sformułowany w sposób zbyt ogólny, aby w sytuacji gdy minister ten kontroluje zarządcę infrastruktury kolejowej i przedsiębiorstwo kolejowe, nie istniało ryzyko, że PKBWK napotka przeszkody w niezależnym wykonywaniu swoich zadań. W tym względzie należy zauważyć, że Rzeczpospolita Polska podkreśliła w duplice, że część przeznaczoną na funkcjonowanie tego organu, w ramach pozycji budżetowej obejmującej działalność urzędów naczelnych i centralnych organów administracji rządowej, ustala sam minister właściwy do spraw transportu.
103
Z powyższych rozważań wynika, że Rzeczpospolita Polska nie podjęła wszystkich środków koniecznych do zagwarantowania niezależności organizacyjnej PKBWK wobec zarządcy infrastruktury i przedsiębiorstwa kolejowego kontrolowanych przez ministra właściwego do spraw transportu.
– W przedmiocie niezależności decyzyjnej PKBWK
104
Komisja zarzuca zasadniczo Rzeczypospolitej Polskiej, że PKBWK ogranicza się do przygotowywania projektów decyzji, które przedkłada do zatwierdzenia ministrowi właściwemu do spraw transportu.
105
Zgodnie z art. 28a ust. 14 ustawy o transporcie kolejowym członkowie PKBWK, podejmując uchwały, nie są związani poleceniem co do ich treści. Ponadto na podstawie § 22 regulaminu działania PKBWK tylko ci członkowie podpisują uchwały zawierające raporty z postępowania w sprawie wypadku, poważnego wypadku lub incydentu.
106
Artykuł 28a ust. 14 ustawy o transporcie kolejowym należy jednak interpretować w związku z art. 28a ust. 2 tej ustawy, który stanowi, że PKBWK wykonuje swoje zadania w imieniu ministra właściwego do spraw transportu. Ponadto, jak podkreślono w pkt 90 niniejszego wyroku, zarządzenie z dnia 11 grudnia 2008 r. w sprawie regulaminu działania PKBWK zostało wydane przez tego ministra i może zostać przezeń zmienione w każdej chwili.
107
W takich okolicznościach nie można twierdzić z całą pewnością, że ustawa w sprawie transportu kolejowego przyznaje PKBWK prawdziwą samodzielność w zakresie redagowania swoich raportów. Taka niepewność jest tym bardziej problematyczna, że – jak stwierdzono w pkt 78–103 niniejszego wyroku – PKBWK cierpi także na brak niezależności organizacyjnej, który już sam w sobie zagraża niezależności decyzyjnej tego organu z uwagi na ryzyko, jakie wiąże się z podleganiem interesom zarządcy infrastruktury i przedsiębiorstwa kolejowego kontrolowanych przez ministra właściwego do spraw transportu.
108
Ponadto, jak Rzeczpospolita Polska potwierdziła na rozprawie, każda publikacja uchwał PKBWK w Dzienniku Urzędowym ministerstwa musi zostać zatwierdzona przez ministra właściwego do spraw transportu.
109
Tymczasem, jak zaznaczył rzecznik generalny w pkt 89 opinii, taka jawność stanowi jeden z istotnych celów postępowania prowadzonego w sprawie wypadków i incydentów kolejowych. Nie jest zatem zgodne z niezależnością decyzyjną wymaganą od organu dochodzeniowego wobec zarządcy infrastruktury kolejowej i przedsiębiorstwa kolejowego, że organ, który kontroluje te dwa podmioty, jest w stanie uniemożliwić oficjalną publikację raportów, w których do odpowiedzialności za dany wypadek lub incydent kolejowy zostają ewentualnie pociągnięte owe podmioty.
110
Należy zatem uznać, że Rzeczpospolita Polska nie zagwarantowała niezależności decyzyjnej PKBWK od zarządcy infrastruktury i przedsiębiorstwa kolejowego kontrolowanych przez ministra właściwego do spraw transportu.
111
Z powyższego wynika, że przyjmując środki konieczne do zagwarantowania niezależności organizacyjnej i decyzyjnej organu dochodzeniowego od przedsiębiorstwa kolejowego i zarządcy infrastruktury kolejowej kontrolowanych przez ministra właściwego do spraw transportu, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie art. 21 ust. 1 dyrektywy 2004/49.
W przedmiocie kosztów
112
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
113
Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania, a państwo to przegrało sprawę w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 dyrektywy 2004/49, należy obciążyć to państwo członkowskie kosztami postępowania w tym zakresie.
114
Zgodnie z art. 141 § 1 regulaminu strona, która cofa skargę, zostaje obciążona kosztami na żądanie strony przeciwnej sformułowane w uwagach w przedmiocie cofnięcia skargi. Z art. 141 § 2 wynika jednak, że na żądanie strony, która cofa skargę, strona przeciwna pokrywa koszty, jeżeli jest to uzasadnione jej sposobem postępowania.
115
Z tego względu, że – jak wynika z pkt 2 niniejszego wyroku – Rzeczpospolita Polska powiadomiła Komisję o zmianach wprowadzonych w jej ustawodawstwie dopiero po wniesieniu rozpatrywanej skargi, tak że instytucja ta mogła zrezygnować ze swojego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/49 dopiero w toku postępowania przed Trybunałem, oraz zważywszy na okoliczność, że Komisja wniosła o obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami związanymi z tym zarzutem, należy obciążyć to państwo członkowskie owymi kosztami.
Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:
1)
Nie przyjmując środków koniecznych do zagwarantowania niezależności organizacyjnej i decyzyjnej organu dochodzeniowego od przedsiębiorstwa kolejowego i zarządcy infrastruktury kolejowej kontrolowanych przez ministra właściwego do spraw transportu, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie art. 21 ust. 1 dyrektywy 2004/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie bezpieczeństwa kolei wspólnotowych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 95/18/WE w sprawie przyznawania licencji przedsiębiorstwom kolejowym, oraz dyrektywę 2001/14/WE w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz certyfikację w zakresie bezpieczeństwa (dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei).
2)
Rzeczpospolita Polska zostaje obciążona kosztami postępowania.
von Danwitz
Tizzano
Vajda
Jürimäe
Lycourgos
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 13 czerwca 2018 r.
Sekretarz
A. Calot Escobar
Prezes czwartej izby
T. von Danwitz
(
*1
)	Język postępowania: polski.