62024TO0204
ORDINANZA DEL TRIBUNALE (Settima Sezione)
23 maggio 2025 (
*1
)
«Ricorso di annullamento – Sistema europeo di vigilanza finanziaria – Indagine per violazione del diritto dell’Unione – Raccomandazione dell’EIOPA sulle misure da adottare per conformarsi al diritto dell’Unione – Articolo 17, paragrafo 3, del regolamento (UE) n. 1094/2010 – Atto non impugnabile – Irricevibilità»
Nella causa T-204/24,
Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., con sede in Bratislava (Slovacchia), rappresentata da A. Börner, S. Henrich e S. Förster, avvocati,
ricorrente,
contro
Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (EIOPA), rappresentata da A. Terstegen‑Verhaag e S. Dispiter, in qualità di agenti, assistiti da H.‑G. Kamann, avvocato,
convenuta,
IL TRIBUNALE (Settima Sezione),
composto da K. Kowalik‑Bańczyk (relatrice), presidente, E. Buttigieg e G. Hesse, giudici,
cancelliere: V. Di Bucci
vista la fase scritta del procedimento, in particolare:
–
l’eccezione di irricevibilità sollevata dall’EIOPA con atto separato depositato presso la cancelleria del Tribunale il 16 luglio 2024;
–
le osservazioni della ricorrente sull’eccezione di irricevibilità depositate presso la cancelleria del Tribunale il 29 agosto 2024;
–
le istanze di intervento della Repubblica slovacca e della Commissione europea depositate presso la cancelleria del Tribunale rispettivamente il 23 luglio e il 2 agosto 2024,
ha emesso la seguente
Ordinanza
1
Con il suo ricorso proposto ai sensi dell’articolo 263 TFUE, la ricorrente, Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., chiede l’annullamento della raccomandazione dell’Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (EIOPA) del 16 maggio 2022, indirizzata alla Národná banka Slovenska, sulle misure necessarie per conformarsi alla direttiva 2009/138/CE (in prosieguo: l’«atto impugnato»).
Fatti della controversia
2
La ricorrente è un’impresa di assicurazione sulla vita con sede in Slovacchia ed è soggetta alla vigilanza della Národná banka Slovenska (Banca nazionale slovacca) (in prosieguo: la «NBS»).
3
Il 17 marzo 2022, l’EIOPA ha avviato un’indagine ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 1094/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010, che istituisce l’Autorità europea di vigilanza (Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali), modifica la decisione n. 716/2009/CE e abroga la decisione 2009/79/CE della Commissione (GU 2010, L 331, pag. 48). Tale indagine era diretta a stabilire se la NBS avesse esercitato i suoi poteri di vigilanza nei confronti della ricorrente in conformità con la direttiva 2009/138/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009, in materia di accesso ed esercizio delle attività di assicurazione e di riassicurazione (solvibilità II) (GU 2009, L 335, pag. 1).
4
Il 16 maggio 2022, l’EIOPA ha adottato l’atto impugnato sulla base dell’articolo 17, paragrafo 3, del regolamento n. 1094/2010.
5
In tale occasione, l’EIOPA ha innanzitutto constatato che la ricorrente non aveva rispettato le disposizioni inerenti alle riserve tecniche, al requisito patrimoniale di solvibilità e al requisito patrimoniale minimo, nonché le disposizioni in materia di investimenti derivanti dalla direttiva 2009/138 (paragrafi da 58 a 80 e 101 dell’atto impugnato). L’EIOPA ha poi esaminato le misure di vigilanza adottate dalla NBS nei confronti della ricorrente e ha concluso che, non avendo adottato le necessarie misure correttive in modo tempestivo e proporzionato, la NBS aveva violato il diritto dell’Unione europea ed era venuta meno ai suoi obblighi di vigilanza ai sensi dell’articolo 29, paragrafo 1, e dell’articolo 34, paragrafi 1, 2 e 6, della direttiva 2009/138 (paragrafi da 81 a 100, 103 e 105 dell’atto impugnato). Infine, l’EIOPA ha ritenuto che la NBS dovesse da quel momento agire senza indugio e adottare misure che le consentissero di conformarsi al diritto dell’Unione (paragrafi 97, 100, 104 e 105 dell’atto impugnato).
6
Di conseguenza, al paragrafo 105 dell’atto impugnato, l’EIOPA ha indirizzato alla NBS le due seguenti «raccomandazioni»:
«1. [L]a NBS dovrebbe, entro un termine di 45 giorni di calendario (...), adottare una posizione, procedere a verifiche e trarre conclusioni quanto al rispetto da parte [della ricorrente] della [propria] decisione del 19 aprile 2021, relativa alle violazioni delle [disposizioni sugli] investimenti, e della [propria] decisione del 14 gennaio 2022, relativa alle violazioni delle [disposizioni sulle] riserve tecniche.
2. La NBS dovrebbe adottare i provvedimenti e le misure necessari, ai sensi degli articoli 76, 138, 139 e 141 della direttiva [2009/138], per garantire il rispetto[, da parte della ricorrente, dei suoi obblighi] entro i termini (...) prescritti, nell’ambito di una strategia d’intervento completa/integrata della NBS che porti ad ovviare in modo strutturale e sostenibile a tutte le violazioni o, se appropriata o obbligatoria, a una revoca dell’autorizzazione [della ricorrente] ai sensi dell’articolo 144 della direttiva [2009/138]».
7
L’EIOPA ha inoltre invitato la NBS a informarla, entro un termine di dieci giorni, delle misure da essa adottate o che intendeva adottare per conformarsi al diritto dell’Unione (paragrafo 106 dell’atto impugnato).
8
Il 13 settembre 2022, la Commissione europea ha adottato, sulla base dell’articolo 17, paragrafo 4, del regolamento n. 1094/2010, il parere C(2022) 6455 final, indirizzato alla NBS, sulle misure necessarie per conformarsi alla direttiva 2009/138. Tale parere è stato oggetto di un ricorso di annullamento proposto dalla ricorrente dinanzi al Tribunale ed iscritto a ruolo con il numero T-179/24.
9
Il 31 ottobre 2022, la NBS ha revocato l’autorizzazione della ricorrente (in prosieguo: la «decisione di revoca dell’autorizzazione»). Il 1o giugno 2023, la NBS ha confermato tale revoca.
Conclusioni delle parti
10
La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
–
annullare l’atto impugnato;
–
condannare l’EIOPA alle spese.
11
L’EIOPA chiede che il Tribunale voglia:
–
respingere il ricorso in quanto irricevibile;
–
condannare la ricorrente alle spese.
12
Inoltre, la ricorrente chiede al Tribunale, a titolo di misure di organizzazione del procedimento o di mezzi istruttori, di ordinare all’EIOPA di produrre, in sostanza, tutti i documenti relativi ai procedimenti di vigilanza che la riguardano.
In diritto
Sull’eccezione di irricevibilità
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Ai sensi dell’articolo 130, paragrafi 1 e 7, del regolamento di procedura del Tribunale, se il convenuto lo chiede, il Tribunale può statuire sull’irricevibilità senza avviare la discussione nel merito. Nel caso di specie, il Tribunale ritiene di essere sufficientemente informato sulla base degli atti del fascicolo e decide di pronunciarsi senza proseguire il procedimento e senza che sia necessario adottare le misure di organizzazione del procedimento né i mezzi istruttori richiesti dalla ricorrente.
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Nella sua eccezione di irricevibilità, l’EIOPA sostiene, in primo luogo, che l’atto impugnato non può essere oggetto di un ricorso di annullamento in quanto non produttivo di effetti giuridici vincolanti; in secondo luogo, che tale atto, da un lato, è, tutt’al più, un atto preparatorio e, dall’altro, non riguarda direttamente la ricorrente; e, in terzo luogo, che il ricorso non è stato presentato entro il termine per proporre un ricorso giurisdizionale.
15
La ricorrente contesta le tre parti dell’eccezione di irricevibilità. In particolare, essa sostiene che l’atto impugnato produce effetti giuridici vincolanti e può quindi essere oggetto di un ricorso di annullamento. Essa spiega, in sostanza, che tale atto impone alla NBS di adottare una misura predeterminata, vale a dire la revoca della sua autorizzazione.
16
Occorre innanzitutto esaminare la prima parte dell’eccezione di irricevibilità e, pertanto, determinare se l’atto impugnato rientri tra gli atti impugnabili con un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
17
Ai sensi dell’articolo 263, primo comma, TFUE, l’organo giurisdizionale dell’Unione esercita un controllo di legittimità sugli atti delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione «destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi».
18
Ne consegue che il ricorso di annullamento, previsto all’articolo 263 TFUE, è esperibile avverso qualsiasi misura o provvedimento adottato dalle istituzioni, dagli organi o dagli organismi dell’Unione, indipendentemente dalla sua natura o dalla sua forma, volto a produrre effetti giuridici vincolanti (sentenza del 31 marzo 1971, Commissione/Consiglio, 22/70, EU:C:1971:32, punti 39 e 42; v., inoltre, sentenza del 15 luglio 2021, FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, punto 36 e giurisprudenza citata).
19
Per contro, tutti gli atti dell’Unione che non producono effetti giuridici vincolanti sono esenti dal controllo giurisdizionale previsto dall’articolo 263 TFUE (v. sentenza del 15 luglio 2021, FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, punto 37 e giurisprudenza citata).
20
Ciò vale in particolare per le raccomandazioni, che non sono destinate a produrre effetti giuridici vincolanti. Infatti, l’articolo 288, quinto comma, TFUE, nell’introdurre le raccomandazioni come categoria particolare di atti dell’Unione e nel prevedere espressamente che esse «non sono vincolanti», ha inteso investire di un potere di stimolo e di persuasione le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’Unione autorizzati ad adottarle, potere distinto da quello di adozione degli atti dotati di forza cogente (v., in tal senso, sentenze del 20 febbraio 2018, Belgio/Commissione, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punti 26 e 27, e del 25 marzo 2021, Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, punti 79, 80 e 82 e giurisprudenza citata).
21
Tuttavia, è possibile proporre un ricorso di annullamento contro una raccomandazione qualora l’atto controverso non costituisca, visto il suo contenuto, una raccomandazione vera e propria (sentenza del 20 febbraio 2018, Belgio/Commissione, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punto 29).
22
Per determinare se un atto produca effetti giuridici vincolanti, occorre riferirsi alla sostanza di tale atto e valutarne gli effetti in funzione di criteri obiettivi, come il contenuto dell’atto stesso, tenendo conto eventualmente del contesto in cui quest’ultimo è stato adottato nonché dei poteri dell’istituzione, dell’organo o dell’organismo dell’Unione emanante (v. sentenza del 15 luglio 2021, FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, punto 38 e giurisprudenza citata). Inoltre, può essere preso in considerazione anche il criterio soggettivo attinente all’intenzione dell’autore dell’atto (v., in tal senso, sentenza del 6 maggio 2021, ABLV Bank e a./BCE, C‑551/19 P e C‑552/19 P, EU:C:2021:369, punto 42).
23
Nel caso di specie, in primo luogo, per quanto riguarda il contenuto dell’atto impugnato, riassunto nei precedenti punti 5 e 6, occorre rilevare che tale atto si limita a constatare una violazione del diritto dell’Unione da parte della ricorrente e della NBS e a formulare due raccomandazioni rivolte alla NBS che espongono le misure che quest’ultima deve adottare per porre fine a tale violazione. Tali misure consistono, in sostanza, nel riesaminare la situazione della ricorrente entro un termine di 45 giorni e nell’adottare nei suoi confronti una strategia «globale/integrata» che porti ad ovviare a tutte le violazioni oppure alla revoca della sua autorizzazione.
24
In secondo luogo, per quanto riguarda la formulazione dell’atto impugnato, occorre constatare che, nelle sue due versioni facenti fede, tale atto è descritto, sia nel titolo che nella motivazione (paragrafi 1, 2, 14, 18, 55, 105 e 106 dell’atto impugnato), come una raccomandazione («recommendation» nella versione inglese e «odporúčanie» nella versione slovacca). Orbene, occorre sottolineare che il riferimento alla nozione di «raccomandazione» costituisce un’indicazione chiara nel senso che il contenuto dell’atto di cui trattasi non è destinato a produrre effetti giuridici vincolanti (ordinanza del 26 gennaio 2011, FIBE/Parlamento, T‑550/10, non pubblicata, EU:T:2011:19, punto 19; v. anche, per analogia, sentenza del 1o dicembre 2005, Italia/Commissione, C‑301/03, EU:C:2005:727, punti 21 e 22).
25
Inoltre, l’atto impugnato è essenzialmente redatto in termini non imperativi, e ciò sia nella sua versione inglese che in quella slovacca. Il modo condizionale è infatti utilizzato a più riprese, in particolare nelle due raccomandazioni citate al precedente punto 6, come dimostra l’uso dei termini «should» (dovrebbe) in inglese e «by mala» (dovrebbe) in slovacco (paragrafi 100, 104 e 105 dell’atto impugnato).
26
In terzo luogo, per quanto riguarda il contesto dell’adozione dell’atto impugnato e i poteri del suo autore, occorre ricordare che, come risulta dal considerando 27 del regolamento n. 1094/2010, l’articolo 17 di tale regolamento istituisce un «meccanismo articolato in tre fasi» nei casi in cui si contesta a un’autorità nazionale, nell’ambito dei suoi controlli, una mancata applicazione o un’applicazione errata o insufficiente del diritto dell’Unione, in particolare degli atti di cui all’articolo 1, paragrafo 2, di detto regolamento, tra i quali rientra la direttiva 2009/138.
27
Nel corso di una prima fase, ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 2, primo comma, del regolamento n. 1094/2010, l’EIOPA effettua indagini, se del caso, sulla presunta violazione o mancata applicazione del diritto dell’Unione. A seguito di tale indagine e ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 3, primo comma, del medesimo regolamento, l’EIOPA può trasmettere all’autorità nazionale interessata una «raccomandazione in cui illustra l’azione necessaria per conformarsi al diritto dell’Unione».
28
In una seconda fase, se l’autorità nazionale interessata non si conforma al diritto dell’Unione entro il termine di un mese dal ricevimento della raccomandazione dell’EIOPA, la Commissione può, ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 4, primo comma, del regolamento n. 1094/2010, esprimere un «parere formale per chiedere a [tale] autorità (...) di prendere le misure necessarie per rispettare il diritto dell’Unione».
29
In una terza fase, se l’autorità nazionale interessata non si conforma al parere formale emesso dalla Commissione entro il termine specificato in tale parere e se sono soddisfatte determinate condizioni, l’EIOPA può, sulla base dell’articolo 17, paragrafo 6, primo comma, del regolamento n. 1094/2010, adottare nei confronti dell’istituto finanziario interessato una «decisione (…), imponendogli di intraprendere tutte le azioni necessarie per rispettare gli obblighi che gli incombono in forza del diritto dell’Unione, tra cui la cessazione di ogni eventuale pratica».
30
Dalla formulazione dell’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010 si evince quindi che le raccomandazioni emesse dall’EIOPA sulla base dell’articolo 17, paragrafo 3, di tale regolamento si limitano a «illustrare» le misure da adottare, mentre i pareri formali emessi dalla Commissione sulla base dell’articolo 17, paragrafo 4, di detto regolamento e le decisioni individuali adottate dall’EIOPA sulla base dell’articolo 17, paragrafo 6, del medesimo regolamento rispettivamente «chiedono» e «impongono» ai loro rispettivi destinatari di prendere misure.
31
Inoltre, l’articolo 17, paragrafo 7, secondo comma, del regolamento n. 1094/2010 prevede che, in fase di adozione di misure in relazione a questioni che sono oggetto di un parere formale emesso dalla Commissione o di una decisione individuale dell’EIOPA, le autorità nazionali interessate «si conform[i]no al parere formale o alla decisione, secondo i casi». Per contro, né tale disposizione né alcun’altra disposizione del regolamento n. 1094/2010 prevedono che tali autorità siano tenute a conformarsi alle raccomandazioni emesse dall’EIOPA.
32
Risulta quindi sia dal tenore letterale dell’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010 che dall’architettura del meccanismo in tre fasi istituito da tale articolo che le raccomandazioni emesse dall’EIOPA sulla base dell’articolo 17, paragrafo 3, di tale regolamento sono mere raccomandazioni e non sono di per sé destinate a produrre effetti giuridici vincolanti nei confronti dell’autorità nazionale interessata o dell’istituto finanziario interessato. Per contro, i pareri formali emessi dalla Commissione sulla base dell’articolo 17, paragrafo 4, del regolamento n. 1094/2010 e le decisioni individuali adottate dall’EIOPA sulla base dell’articolo 17, paragrafo 6, del medesimo regolamento producono effetti giuridici vincolanti nei confronti dei loro destinatari.
33
D’altronde, la Corte ha già dichiarato che le raccomandazioni emesse dall’Autorità bancaria europea (ABE) sulla base di una disposizione redatta in termini identici a quelli dell’articolo 17, paragrafo 3, del regolamento n. 1094/2010 rientravano nella categoria degli atti dell’Unione prevista all’articolo 288, quinto comma, TFUE e, pertanto, non erano destinate a produrre effetti giuridici vincolanti (v., in tal senso, sentenza del 25 marzo 2021, Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, punti 79 e 80). Siffatte raccomandazioni non possono quindi essere oggetto di un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE (v., in tal senso, conclusioni dell’avvocato generale Campos Sánchez‑Bordona nella causa Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2020:729, paragrafo 82).
34
In quarto luogo e a titolo complementare, per quanto riguarda l’intenzione dell’autore dell’atto impugnato, non vi è nulla nel fascicolo che suggerisca che, adottando tale atto sulla base dell’articolo 17, paragrafo 3, del regolamento n. 1094/2010, l’EIOPA intendesse in realtà adottare un atto dotato di forza cogente, e non di un mero valore esortativo e persuasivo. In particolare, l’atto impugnato non contiene alcuna indicazione esplicita nel senso che la NBS era tenuta a conformarsi alle raccomandazioni in esso contenute.
35
In tali circostanze, tenuto conto di tutte le considerazioni esposte nei precedenti punti da 23 a 34, occorre concludere che l’atto impugnato non produce effetti giuridici vincolanti, cosicché non può essere oggetto di un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
36
Tale conclusione non è rimessa in discussione dagli argomenti della ricorrente.
37
In primo luogo, la ricorrente sostiene che l’effetto vincolante dell’atto impugnato deriva dalla formulazione dell’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010, dall’architettura del meccanismo introdotto da tale articolo nonché dal processo decisionale dell’EIOPA previsto dall’articolo 39 del medesimo regolamento.
38
A tal proposito, occorre innanzitutto rilevare che il testo dell’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010 non supporta l’argomentazione della ricorrente.
39
Da un lato, sebbene l’articolo 17, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1094/2010 preveda che la raccomandazione dell’EIOPA «illustr[i] l’azione necessaria», tale indicazione si limita a definire il contenuto di tale raccomandazione e non ha l’effetto di conferirle un carattere vincolante e restrittivo per quanto riguarda il tipo di misure adottabili dall’autorità nazionale interessata.
40
Dall’altro lato, è certamente vero che l’articolo 17, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1094/2010 impone all’autorità nazionale interessata di informare l’EIOPA delle misure adottate o che intende adottare per conformarsi al diritto dell’Unione. Tuttavia, tale obbligo di informazione, richiamato nel paragrafo 106 dell’atto impugnato (v. supra punto 7), non implica che le misure adottate o previste dall’autorità nazionale interessata debbano essere conformi a quelle indicate nella raccomandazione emanata dall’EIOPA.
41
Non solo. Dalle disposizioni dell’articolo 39, paragrafo 2, prima e terza frase, del regolamento n. 1094/2010 risulta che l’EIOPA deve informare «ogni destinatario» di una raccomandazione di cui all’articolo 17, paragrafo 3, del medesimo regolamento della sua intenzione di adottare tale raccomandazione per consentirgli di esprimere il suo parere. Tuttavia, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, da tali disposizioni non si può dedurre né che l’istituto finanziario interessato sia il destinatario di detta raccomandazione né che quest’ultima costituisca una decisione vincolante. Infatti, l’articolo 17, paragrafo 3, di detto regolamento non menziona altri destinatari oltre all’autorità nazionale interessata e non prevede che una tale raccomandazione produca effetti giuridici vincolanti per tale autorità o per l’istituto finanziario interessato.
42
Infine, la natura vincolante o meno delle raccomandazioni emesse sulla base dell’articolo 17, paragrafo 3, del regolamento n. 1094/2010 non può dipendere dalle modalità della procedura di adozione, da parte della Commissione, di un parere formale sulla base dell’articolo 17, paragrafo 4, del medesimo regolamento nel caso in cui, a seguito di una raccomandazione dell’EIOPA, l’autorità nazionale interessata non si conformi al diritto dell’Unione. È pertanto irrilevante che, in quest’ultima ipotesi, la Commissione possa emettere un parere formale senza dover prima adottare «alcun ulteriore mezzo istruttorio».
43
In secondo luogo, la ricorrente sostiene che l’atto impugnato è stato adottato nell’ambito di un procedimento riguardante un particolare istituto finanziario e che era diretto all’adozione di misure specifiche nei confronti dello stesso, quali la revoca della sua autorizzazione. Essa ritiene che, in una tale fattispecie, la raccomandazione emessa dall’EIOPA produca effetti giuridici vincolanti.
44
A tal proposito, occorre rilevare che l’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010 si riferisce, al suo paragrafo 1, a qualsiasi situazione in cui un’autorità nazionale abbia violato il diritto dell’Unione, compreso e «in particolare» il caso in cui tale autorità «ha omesso di assicurare che un istituto finanziario rispetti gli obblighi stabiliti [dal diritto dell’Unione]». Ne consegue che la circostanza che una raccomandazione emessa sulla base di tale disposizione riguardi la situazione di un particolare istituto finanziario e indichi a quest’ultimo determinate misure non è atta a conferirle, in via eccezionale o derogatoria, un carattere vincolante.
45
Occorre aggiungere che, contrariamente a quanto asserito dalla ricorrente, la sentenza del 25 marzo 2021, Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249), menzionata al precedente punto 33, è stata pronunciata in relazione a una raccomandazione dell’ABE che riguardava la situazione di un particolare istituto finanziario, vale a dire la Korporativna targovska banka AD. Ne consegue che il principio, enunciato in tale sentenza, secondo cui le raccomandazioni dell’ABE non sono destinate a produrre effetti giuridici vincolanti è trasponibile, per analogia, alla presente causa.
46
In terzo luogo, la ricorrente allega, in sostanza, che, adottando una posizione definitiva, l’EIOPA ha voluto limitare e annullare il potere discrezionale della NBS imponendole di procedere alla revoca immediata della sua autorizzazione, escludendo un approccio più graduale e qualsiasi altra misura.
47
A tal proposito, è giocoforza constatare, innanzitutto, che l’atto impugnato è redatto in termini non imperativi (v. supra punto 25) e che si limita a formulare raccomandazioni (v. supra punto 23), senza imporre o vietare alla NBS di adottare alcuna misura specifica.
48
In particolare, l’EIOPA ha lasciato alla NBS il compito di stabilire se essa avesse effettivamente esaurito l’elenco delle misure possibili e proporzionate o se, al contrario, vi fossero ancora altre misure alternative (paragrafo 104 dell’atto impugnato). Di conseguenza, essa si è limitata a raccomandare alla NBS di «adottare i provvedimenti e le misure necessari» e l’ha invitata a procedere alla revoca dell’autorizzazione solo qualora tale misura si fosse rivelata «appropriata o obbligatoria» (seconda raccomandazione contenuta nel paragrafo 105 dell’atto impugnato e citata nel precedente punto 6). Ne consegue che la ricorrente non può validamente sostenere che l’EIOPA abbia imposto alla NBS di procedere alla revoca della sua autorizzazione, escludendo un approccio più graduale e qualsiasi altra misura.
49
Inoltre, al di là del fatto che l’EIOPA non ha adottato una posizione definitiva sul tipo di misure da adottare, la ricorrente non può legittimamente sostenere che, qualora un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione si sia formato un’opinione definitiva e abbia in tal modo espresso la propria volontà di concludere qualsiasi esame preliminare, l’atto adottato possa ancora essere oggetto di un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE, come risulterebbe dalla sentenza del 18 novembre 2010, NDSHT/Commissione (C‑322/09 P, EU:C:2010:701, punto 58). Infatti, ai punti da 51 a 56 di tale sentenza, la Corte si è limitata a dichiarare, in sostanza, che, qualora la Commissione, a seguito dell’esame di una denuncia, rifiutasse implicitamente di avviare il procedimento di indagine sugli aiuti di Stato previsto dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, essa non adotterebbe una semplice misura provvisoria, ma una decisione di natura definitiva, comportante effetti giuridici vincolanti e, di conseguenza, potenzialmente oggetto di un ricorso di annullamento. Tale sentenza riguardava infatti una fattispecie in cui l’istituzione in questione disponeva di un potere decisionale e non, come nella presente causa, di un mero potere di formulare raccomandazioni nei confronti dell’autorità nazionale interessata.
50
Peraltro, la circostanza, anche qualora dimostrata, che l’EIOPA abbia esercitato una forma di «pressione politica» sulla NBS affinché questa revocasse l’autorizzazione della ricorrente non è sufficiente per ritenere che tale agenzia abbia inteso andare oltre il suo potere di stimolo e di persuasione e adottare un atto dotato di forza cogente non previsto dall’articolo 17, paragrafo 3, del regolamento n. 1094/2010.
51
Infine, il fatto – anche ammettendone la fondatezza – che l’atto impugnato possa aver svolto un ruolo determinante nell’adozione del parere C(2022) 6455 final (v. supra punto 8) e, successivamente, della decisione di revoca dell’autorizzazione risulta esclusivamente dall’esistenza di procedure in cui intervengono e interagiscono, da un lato, l’EIOPA e la Commissione e, dall’altro, le autorità nazionali, tra cui la NBS. Una tale circostanza non consente quindi di conferire all’atto impugnato natura vincolante.
52
In quarto luogo, la ricorrente allega, in sostanza, che la possibilità di proporre un ricorso diretto contro l’atto impugnato è necessaria al fine di garantire una tutela giurisdizionale effettiva, ai sensi dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»). Essa spiega che un ricorso dinanzi ai giudici slovacchi contro la decisione di revoca dell’autorizzazione, accompagnato da una contestazione incidentale della legittimità dell’atto impugnato, sarebbe aleatorio e insufficiente.
53
A tal proposito, occorre ricordare che il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, quale garantito dall’articolo 47, primo comma, della Carta, non ha lo scopo di modificare il sistema di controllo giurisdizionale previsto dai Trattati, ed in particolare le norme relative alla ricevibilità dei ricorsi proposti direttamente dinanzi al giudice dell’Unione. Pertanto, i requisiti di ricevibilità previsti dall’articolo 263 TFUE devono essere interpretati alla luce del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva, senza tuttavia giungere ad escludere siffatti requisiti, previsti espressamente dal Trattato FUE (v., in tal senso, sentenza del 28 aprile 2015, T & L Sugars e Sidul Açúcares/Commissione, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, punti 43 e 44 e giurisprudenza citata). L’interpretazione della nozione di «atto impugnabile» alla luce dell’articolo 47 della Carta non può quindi condurre ad escludere il requisito relativo agli effetti giuridici vincolanti previsto all’articolo 263, primo comma, TFUE senza eccedere le competenze attribuite dal Trattato FUE ai giudici dell’Unione (v. sentenza del 9 luglio 2020, Repubblica ceca/Commissione, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punto 52 e giurisprudenza citata).
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Orbene, è proprio questo ciò che avverrebbe se alla ricorrente fosse consentito di proporre un ricorso di annullamento contro una raccomandazione dell’EIOPA che non costituisce un atto impugnabile, ai sensi della giurisprudenza citata ai precedenti punti da 18 a 22.
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Inoltre, occorre rilevare che il giudice dell’Unione è competente a statuire, in via pregiudiziale, sulla validità degli atti adottati dalle istituzioni dell’Unione, senza alcuna eccezione, e, in particolare, sulla validità delle raccomandazioni emesse dall’EIOPA sulla base dell’articolo 17, paragrafo 3, del regolamento n. 1094/2010 (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 25 marzo 2021, Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, punti 82 e 83 e giurisprudenza citata). Ne consegue che, nell’ambito di un ricorso contro le misure adottate dalla NBS, e in particolare contro la decisione di revoca dell’autorizzazione, i giudici slovacchi potranno, se necessario, sottoporre alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale per accertamento della validità dell’atto impugnato.
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Per quanto riguarda le difficoltà pratiche invocate dalla ricorrente relativamente all’effettività di un ricorso dinanzi ai giudici slovacchi e di un controllo incidentale dell’atto impugnato, esse non appaiono insormontabili.
57
Innanzitutto, la circostanza che, nella decisione di revoca dell’autorizzazione, la NBS non si sia basata sull’atto impugnato e non vi abbia nemmeno fatto riferimento tende ad avvalorare la tesi dell’EIOPA secondo cui la NBS non si sarebbe conformata a tale decisione ed avrebbe adottato un approccio differente. In un'ipotesi del genere potrebbe non essere necessario un rinvio pregiudiziale per accertamento della validità di detto atto.
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Poi, per quanto riguarda la natura «segreta» dei documenti scambiati tra la NBS, l’EIOPA e la Commissione, i giudici slovacchi potranno, ove necessario, richiedere alla NBS di produrre tali documenti oppure, in difetto, chiedere all’EIOPA e alla Commissione di trasmetterglieli. Infatti, il principio di leale cooperazione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, TUE impone, in linea di principio, alle istituzioni, agli organismi e agli organi dell’Unione di comunicare nel più breve termine le informazioni richieste da un giudice nazionale (v., in tal senso, sentenza del 26 novembre 2022, First e Franex, C‑275/00, EU:C:2002:711, punto 49 e giurisprudenza citata).
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Inoltre, per quanto riguarda la durata e l’asserita natura non sospensiva del procedimento dinanzi ai giudici slovacchi, la ricorrente non fornisce alcun elemento a sostegno della sua tesi. In ogni caso, l’assenza di un ricorso sospensivo contro una decisione non configura necessariamente una violazione del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 17 novembre 2015, Tall, C‑239/14, EU:C:2015:824, punto 59). Peraltro, tanto dall’articolo 47, primo comma, della Carta, quanto dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, risulta che gli Stati membri devono prevedere un sistema di rimedi giurisdizionali e di procedure inteso a garantire il rispetto del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 28 aprile 2015, T & L Sugars e Sidul Açúcares/Commissione, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, punti 49 e 50 e giurisprudenza citata).
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Infine, la mera circostanza che la Commissione abbia deciso, il 24 aprile 2024, di avviare un procedimento di infrazione ai sensi dell’articolo 258 TFUE nei confronti della Repubblica slovacca, con la motivazione che la NBS sarebbe venuta meno agli obblighi ad essa incombenti nell’esercizio dei suoi poteri di vigilanza nei confronti della ricorrente, non può, in ogni caso, avere come oggetto o come effetto di privare quest’ultima di una tutela giurisdizionale effettiva dinanzi ai giudici slovacchi.
61
Da tutto ciò consegue che, non producendo effetti giuridici vincolanti, l’atto impugnato non può essere oggetto di un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
62
Pertanto, senza che sia necessario esaminare le altre parti dell’eccezione di irricevibilità, la prima parte di tale eccezione deve essere accolta e il ricorso deve essere respinto in quanto irricevibile.
Sulle istanze di intervento
63
Ai sensi dell’articolo 142, paragrafo 2, del regolamento di procedura, l’intervento rimane privo di oggetto quando il ricorso è dichiarato irricevibile. Nel caso di specie, poiché il ricorso è respinto in quanto irricevibile, non è più necessario pronunciarsi sulle istanze di intervento presentate dalla Repubblica slovacca e dalla Commissione.
Sulle spese
64
In primo luogo, ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la ricorrente è rimasta soccombente, occorre condannarla a farsi carico, oltre che delle proprie spese, di quelle sostenute dall’EIOPA, conformemente alle conclusioni di quest’ultima, escluse quelle relative alle istanze di intervento.
65
In secondo luogo, a norma dell’articolo 144, paragrafo 10, del regolamento di procedura, se la causa principale si conclude prima della decisione sull’istanza di intervento, le spese dell’istante e delle parti principali relative all’istanza di intervento sono compensate. Nel caso di specie, la ricorrente, l’EIOPA, la Repubblica slovacca e la Commissione si faranno carico ciascuna delle proprie spese relative alle istanze di intervento.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Settima Sezione)
così provvede:
1)
Il ricorso è respinto.
2)
Non vi è più luogo a statuire sulle istanze di intervento della Repubblica slovacca e dalla Commissione europea.
3)
La Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s. è condannata a farsi carico, oltre che delle proprie spese, di quelle sostenute dall’Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (EIOPA), escluse quelle relative alle istanze di intervento.
4)
La Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa, l’EIOPA, la Repubblica slovacca e la Commissione si faranno carico ciascuna delle proprie spese relative alle istanze di intervento.
Lussemburgo, 23 maggio 2025
Il cancelliere
V. Di Bucci
La presidente
K. Kowalik‑Bańczyk
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.