61991CC0004_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
A - Inleiding
1. In de door het Tribunal administratif de Paris aanhangig gemaakte prejudiciële procedure gaat het erom, hoe de rechtspositie van gediplomeerd leraar middelbaar onderwijs in openbare onderwijsinstellingen in Frankrijk moet worden gekwalificeerd. Voor zover deze leraren als werknemer in de zin van artikel 48 EEG-Verdrag moeten worden aangemerkt, is de door de verwijzende rechter gestelde vraag relevant, of een dergelijke betrekking een betrekking in overheidsdienst in de zin van artikel 48, lid 4, EEG-Verdrag is, en derhalve van het in artikel 48, lid 2, EEG-Verdrag neergelegde discriminatieverbod is uitgezonderd.
2. Artikel 5 van de Franse wet nr. 83-634 van 13 juli 1983, inzake de rechten en plichten van ambtenaren (1) luidt in zijn oorspronkelijke versie:
"Niemand kan als ambtenaar worden aangesteld:
1) - indien hij niet de Franse nationaliteit bezit."
3. De toegang tot betrekkingen die worden uitgeoefend door ambtenaren, staat daardoor als zodanig dus niet open voor onderdanen van andere staten, waaronder de Lid-Staten van de Europese Gemeenschap.
4. Verzoekster in het hoofdgeding is Duits onderdaan en in bezit van een Frans diploma. Haar verzoek om toelating tot een extern vergelijkend onderzoek voor de akte van bekwaamheid tot het geven van middelbaar onderwijs in de Duitse taal ("certificat d' aptitude au professorat de l' enseignement du second degré") werd geweigerd op grond van haar nationaliteit. In het kader van een door verzoekster tegen deze afwijzing ingesteld beroep, is het Hof van Justitie de onderhavige prejudiciële vraag voorgelegd.
5. Voor de details van de zaak, het juridische kader en de middelen en argumenten van partijen, verwijs ik naar het rapport ter terechtzitting.
B - Juridische beoordeling
6. Het feit dat op een betrekking het ambtenarenrecht van toepassing is, heeft op grond van de huidige voorschriften van de Lid-Staten ter zake tot gevolg, dat de toegang tot die betrekkingen voor onderdanen van andere Lid-Staten wordt beperkt. Het Hof heeft daarom al herhaaldelijk beslist, dat de toegang tot bepaalde betrekkingen niet kan worden beperkt, op grond dat in een bepaalde Lid-Staat voor degenen die in die betrekkingen worden benoemd, een statutaire regeling geldt die een vaste aanstelling meebrengt. (2)
7. Hangende de onderhavige procedure werd in Frankrijk een wet aangenomen die voor bepaalde beroepsgroepen - en ongetwijfeld ook voor leraren middelbaar onderwijs - een uitzondering op het nationaliteitsvereiste voorziet voor onderdanen van andere Lid-Staten. (3) De Conseil constitutionnel heeft een door 73 senatoren tegen deze wet ingesteld beroep verworpen. (4)
8. Voor de tenuitvoerlegging van deze wet moeten echter nog enkele uitvoeringsbesluiten worden vastgesteld. Een particulier kan derhalve nog geen aanspraken ontlenen aan deze wet. Verzoekster in het hoofdgeding, de Franse regering alsmede de Commissie gaan er dus van uit, dat er zowel juridisch als feitelijk nog steeds belang bestaat bij de beslissing van het geschil.
9. Voor de toepassing en de uitlegging van artikel 48 EEG-Verdrag en met name van lid 4 daarvan, dat van belang is voor de beantwoording van de prejudiciële vraag, kan het Hof zich baseren op een inmiddels vaste rechtspraak. Alle partijen in de procedure, te weten verzoekster in het hoofdgeding, de Commissie en de Franse regering, zijn dan ook unaniem van mening, dat de prejudiciële vraag ontkennend moet worden beantwoord, dat wil zeggen, dat de betrekking van bevoegd leraar middelbaar onderwijs geen betrekking in overheidsdienst in de zin van artikel 48, lid 4, EEG-Verdrag is.
10. Bij toepassing van de in de rechtspraak ontwikkelde criteria heeft een leraar vreemde talen bij het middelbaar onderwijs ongetwijfeld de hoedanigheid van werknemer. Het begrip werknemer, dat op basis van objectieve criteria moet worden omschreven, wordt gekenmerkt door het feit "dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag prestaties levert en als tegenprestatie een vergoeding ontvangt". (5) Een leraar middelbaar onderwijs levert prestaties in de vorm van onderwijs en ontvangt daarvoor een vergoeding. De hoedanigheid van werknemer is derhalve niet afhankelijk van het rechtskarakter van de arbeidsverhouding. (6)
11. Het verdere onderzoek beperkt zich tot de vraag of de uitzonderingsbepaling van artikel 48, lid 4, EEG-Verdrag van toepassing is, volgens welke de in artikel 48 neergelegde bepalingen inzake het vrije verkeer niet van toepassing zijn op de betrekkingen in overheidsdienst, enerzijds wegens het formele aspect van de aanstelling als ambtenaar, anderzijds wegens materiële redenen die verband houden met de aard van de uit te oefenen werkzaamheden.
12. Het antwoord op deze vraag is reeds uitgestippeld in de eerdere rechtspraak van het Hof. Artikel 48, lid 4, EEG-Verdrag dient als afwijking van het "fundamentele beginsel van het vrije verkeer" aldus te worden uitgelegd, dat de draagwijdte ervan beperkt blijft tot wat strikt noodzakelijk is met het oog op de door deze bepalingen te beschermen belangen. (7) In zaak 149/79 (8) verklaarde het Hof, dat door artikel 48, lid 4, EEG-Verdrag
"een aantal betrekkingen die, al dan niet rechtstreeks, deelneming aan de uitoefening van openbaar gezag inhouden en die werkzaamheden omvatten strekkende tot bescherming van de algemene belangen van de staat of van andere openbare lichamen, aan de werkingssfeer van de eerste drie leden van artikel 48 worden onttrokken. Dergelijke betrekkingen onderstellen immers bij de functionaris een bijzondere band van solidariteit ten opzichte van de staat en een wederkerigheid van rechten en plichten die de grondslag vormen van de nationaliteitsverhouding". (9)
13. De strekking van artikel 48, lid 4, EEG-Verdrag moet worden vastgesteld in het licht van het doel van deze bepaling. (10) Het begrip overheidsdienst moet bovendien in de gehele Gemeenschap eenvormig worden uitgelegd en toegepast (11). Immers,
"zou men nu de uitzondering van artikel 48, lid 4, uitbreiden tot betrekkingen die, hoewel afhangend van de staat of van andere publiekrechtelijke lichamen, generlei medewerking aan overheidswerkzaamheden in eigenlijke zin inhouden, dan zouden een groot aantal betrekkingen aan de toepassing van de beginselen van het Verdrag worden onttrokken en zou het, vanwege de verschillen in de organisatie van de staat en die van bepaalde sectoren van het economisch leven, tot ongelijkheden tussen de Lid-Staten (12) komen". (13)
14. Zoals reeds aangegeven heeft het Hof in meerdere arresten verklaard, dat de toegang tot bepaalde betrekkingen niet kan worden beperkt wegens de omstandigheid dat degene die voor de betrekking in aanmerking komt, de hoedanigheid van ambtenaar verkrijgt. (14)
"Zou men de toepassing van artikel 48, lid 4, doen afhangen van het rechtskarakter van de verhouding tussen de werknemer en de administratie, dan zouden de Lid-Staten naar believen kunnen bepalen, welke betrekkingen onder die afwijkende bepaling vallen." (15)
15. Anderzijds vormt de openstelling van deze betrekkingen voor sollicitanten met de nationaliteit van andere Lid-Staten, in dier voege dat hun een dienstbetrekking met een andere rechtsvorm wordt aangeboden, terwijl de ambtenarenfuncties aan de eigen onderdanen worden voorbehouden, slechts een oplossing wanneer alle vacante posten ook toegankelijk zijn voor onderdanen van andere Lid-Staten en voor hen bij hun aanstelling een regeling geldt die voordelen en waarborgen biedt die in alle opzichten gelijkwaardig zijn met die welke voortvloeien uit de rechtspositie als ambtenaar. (16)
16. Het feit dat bepaalde werkzaamheden aan ambtenaren worden voorbehouden, betekent daarom op zich nog niet dat zij onder artikel 48, lid 4, EEG-Verdrag vallen.
17. Er dient dus steeds feitelijk te worden nagegaan
"of de betrokken functies al dan niet typerend zijn voor de specifieke taak van de overheid, voor zover deze is belast met de uitoefening van het openbaar gezag en verantwoordelijk is voor de bescherming van de algemene belangen van de staat". (17)
18. De vraag, hoe het lerarenberoep in het licht van artikel 48, lid 4, EEG-Verdrag moet worden beoordeeld is voor het Hof van Justitie niet geheel nieuw. In de zaak Lawrie-Blum (18) ging het om de gemeenschapsrechtelijke beoordeling van de rechtspositie van een kandidaat-lerares in Duitsland.
19. In de conclusie van deze zaak werd reeds overwogen dat niet elke werkzaamheid die op enigerlei wijze uitoefening van overheidsgezag meebrengt, onder de uitzondering van artikel 48, lid 4, EEG-Verdrag kan vallen. Ten aanzien van het lerarenberoep kunnen de werkzaamheden die op de uitoefening van overheidsgezag en de bescherming van de algemene belangen van de staat zijn gericht, bij voorbeeld als volgt worden onderscheiden van de werkzaamheden die niet als overheidsdienst in deze enge betekenis kunnen worden beschouwd.
20. De pedagogische oriëntatie en de algemene structuur van het onderwijs, alsook de vaststelling van normen inzake de beoordeling en de afgifte van getuigschriften zijn onderwerpen die tot de algemene belangen van de staat kunnen worden gerekend. Dit geldt niet voor de dagelijkse, gewone werkzaamheden van de leraar, waarvan het onderwijs de kern vormt, terwijl ook het handhaven van de discipline en het geven van cijfers hoogstens accessoire activiteiten naast het onderwijs zijn, die ten opzichte van de eigenlijke pedagogische arbeid van de leraar slechts van ondergeschikt belang zijn. Deze werkzaamheden kunnen dus niet de aard van de onderwijsactitiveit bepalen, ook al worden zij naar nationaal recht als de uitoefening van overheidsgezag gezien. (19)
21. Het Hof heeft de in deze conclusie gemaakte opmerkingen betreffende het beroep van leraar in het onderwijs uiteindelijk overgenomen in zijn arrest. Het Hof was van mening, dat een betrekking als kandidaat-leraar niet een betrekking is die, gelet op de daarmee verbonden taken en verantwoordelijkheden, kenmerken heeft van de specifieke taken van de administratie (20) in de zin van de door het Hof gegeven definitie. (21)
22. In een later arrest (22) kwam de gemeenschapsrechtelijke beoordeling van de rechtspositie van lectoren vreemde talen aan Italiaanse universiteiten aan de orde. In tegenstelling tot andere medewerkers van de universiteit, kregen zij slechts een tijdelijke arbeidsovereenkomst. Onder verwijzing naar zijn arrest in de zaak Lawrie-Blum verklaarde het Hof in zaak 33/88, dat:
"(...) de betrekking van leraar niet behoort tot de betrekkingen die, al dan niet rechtstreeks, deelneming aan de uitoefening van overheidsgezag inhouden en die werkzaamheden omvatten strekkende tot bescherming van de algemene belangen van de staat of van andere openbare lichamen, en die derhalve bij de betrokken functionaris een bijzondere band van solidariteit ten opzichte van de staat onderstellen, alsmede een wederkerigheid van rechten en plichten die de grondslag vormen van de nationaliteitsverhouding". (23)
23. Ten aanzien van de wijze waarop de arbeidsvoorwaarden in concreto zijn geregeld, stelde het Hof op basis van zijn eerdere rechtspraak vast, dat artikel 48, lid 4, EEG-Verdrag, ook wanneer het om een betrekking in overheidsdienst in de zin van dat artikel gaat, geen rechtvaardiging kan opleveren voor discriminerende maatregelen op het gebied van de bezoldiging of andere arbeidsvoorwaarden jegens werknemers uit andere Lid-Staten, die eenmaal tot de overheidsdienst zijn toegelaten. (24)
24. Zowel in de zaak Lawrie-Blum (25) als in de zaak Allué e.a. (26) ging het om onderwijsactiviteiten van onderdanen van andere Lid-Staten in hun respectieve moedertalen. Wat dat betreft komen de feiten van de reeds genoemde arresten overeen met die van de onderhavige zaak.
25. Gebruikmakend van de door het Hof reeds ontwikkelde en door mij reeds uiteengezette beginselen, moet mijns inziens de aan het Hof voorgelegde prejudiciële vraag aldus worden beantwoord, dat een betrekking als bevoegd leraar middelbaar onderwijs bij het openbaar onderwijs in Frankrijk geen betrekking in overheidsdienst in de zin van artikel 48, lid 4, EEG-Verdrag is.
Kosten
26. Het verwijzende gerecht dient te beslissen over de kosten van de prejudiciële procedure. De kosten van de Franse regering en van de Commissie van de Europese Gemeenschappen kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen.
C - Conclusie
27. Ik geef het Hof in overweging, de door het Tribunal administratif de Paris voorgelegde prejudiciële vraag te beantwoorden als volgt:
"Een betrekking als bevoegd leraar middelbaar onderwijs bij het openbaar onderwijs in Frankrijk is geen betrekking in overheidsdienst in de zin van artikel 48, lid 4, EEG-Verdrag."
(*) Oorspronkelijke taal: Duits.
(1) Statut général des fonctionnaires de l' État et des collectivités territoriales (JORF van 14.07.1983, blz. 2174).
(2) Zie arresten van 3 juni 1986 (zaak 307/84, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1986, blz. 1725, r.o. 11); 3 juli 1986 (zaak 66/85, Lawrie-Blum/Land Baden-Wuerttemberg, Jurispr. 1986, blz. 2121, r.o. 20) en 16 juni 1987 (zaak 225/85, Commissie/Italië, Jurispr. 1987, blz. 2625, r.o. 8).
(3) Wet nr. 91-715 van 26 juli 1991, JORF, lois et décrets, van 27.07.1991, blz. 9952.
(4) JORF, lois et décrets, van 25.07.1991, blz. 9854.
(5) Zie zaak 66/85, Lawrie-Blum, r.o. 17.
(6) Ibidem, r.o. 22.
(7) Zaak 66/85, r.o. 26.
(8) Arrest van 17 december 1980, zaak 149/79, Commissie/België, Jurispr. 1980, blz. 3881.
(9) Zaak 149/79, r.o. 10.
(10) Ibidem, r.o. 11.
(11) Ibidem, r.o. 12.
(12) Cursivering van mij.
(13) Zaak 149/79, r.o. 11.
(14) Zie zaak 307/84, r.o. 11; zaak 66/85, r.o. 20, en zaak 225/85, r.o. 8.
(15) Zaak 225/85, r.o. 8.
(16) Zie zaak 307/84, r.o. 16.
(17) Zie zaken 149/79, r.o. 12, en 307/84, r.o. 12.
(18) Zaak 66/85.
(19) Zie conclusie in zaak 66/85, Lawrie-Blum, Jurispr. 1986, blz. 2121, inz. blz. 2135.
(20) Zie zaak 149/79, r.o. 12 en 66/85, r.o. 27; weergegeven in punt 16 van deze conclusie.
(21) Zaak 66/85, r.o. 27 en 28.
(22) Arrest van 30 mei 1989, zaak 33/88, Allué e.a./Università degli studi di Venezia, Jurispr. 1989, blz. 1591.
(23) Zaak 33/88, r.o. 7.
(24) Zaak 33/88, r.o. 8.
(25) Zaak 66/85.
(26) Zaak 33/88.