62006CJ0177_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-177/06,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 88, stk. 2, EF, anlagt den 4. april 2006,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
ved F. Castillo de la Torre og C. Urraca Caviedes, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Kongeriget Spanien
ved N. Díaz Abad, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
sammensat af dommerne K. Schiemann, som fungerende formand for Anden Afdeling, L. Bay Larsen (refererende dommer), J.-C. Bonichot, T. von Danwitz og C. Toader,
generaladvokat: E. Sharpston
justitssekretær: ekspeditionssekretær M. Ferreira,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 26. april 2007,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. I stævningen har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber nedlagt påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2 og 3 i de følgende beslutninger (herefter »de anfægtede beslutninger«), idet det ikke inden for den fastsatte frist har truffet alle de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme de nævnte bestemmelser, eller under alle omstændigheder har undladt at underrette Kommissionen om disse foranstaltninger i henhold til artikel 4 i disse beslutninger:
– Kommissionens beslutning 2003/28/EF af 20. december 2001 om den spanske stats støtteordning fra 1993 for nyoprettede virksomheder i Álava (Spanien) (EFT 2003 L 17, s. 20)
– Kommissionens beslutning 2003/86/EF af 20. december 2001 om den spanske stats støtteordning fra 1993 for nyoprettede virksomheder i Vizcaya (Spanien) (EUT 2003 L 40, s. 11)
– Kommissionens beslutning 2003/192/EF af 20. december 2001 om den spanske stats støtteordning fra 1993 for nyoprettede virksomheder i Guipúzcoa (Spanien) (EUT 2003 L 77, s. 1).
I – Tvistens baggrund
2. I 1993 vedtog de baskiske provinser Álava, Vizcaya og Guipúzcoa en række skatteforanstaltninger, der havde til formål at støtte oprettelse af virksomheder.
3. Artikel 14 i provinsen Álavas lov nr. 18/1993 af 5. juli, i provinsen Vizcayas lov nr. 5/1993 af 24. juni og i provinsen Guipúzcoas lov nr. 11/1993 af 26. juni, hvilke tre love alle var benævnt »Presserende skatteforanstaltninger til styrkelse af investeringer og økonomiske aktiviteter« (Medidas Fiscales Urgentes de Apoyo a la Inversión e impulso de la Actividad Económica), fritager virksomheder, som er oprettet i perioden mellem provinslovens ikrafttræden og den 31. december 1994, for selskabsbeskatning, hvis de bl.a. opfylder følgende betingelser:
– Virksomhederne skal have en startkapital på mindst 20 mio. ESP, som er indbetalt fuldt ud.
– De skal foretage investeringer på mindst 80 mio. ESP i perioden mellem virksomhedens oprettelse og den 31. december 1995.
– Der skal oprettes mindst ti arbejdspladser i de første seks måneder efter starten.
4. Ved skrivelse af 28. november 2000 indledte Kommissionen over for Spanien den formelle undersøgelsesprocedure, der er fastsat i artikel 88, stk. 2, EF angående hver af disse tre skatteordninger (herefter »de omtvistede skatteforanstaltninger«).
5. Ved stævninger indleveret den 9. februar 2001 anlagde Diputación Foral de Álava (sag T-30/01), Diputación Foral de Guipúzcoa (sag T-31/01) og Diputación Foral de Vizcaya (sag T-32/01) tre annullationssøgsmål ved De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans, der alle var rettet mod den konkrete beslutning om at indlede proceduren vedrørende hver enkelt sagsøger.
6. Ved afslutningen på de formelle undersøgelsesprocedurer vedtog Kommissionen de omtvistede beslutninger.
7. I hver af disse beslutningers artikel 1 kvalificeres den omhandlede skatteordning som statsstøtte, der erklæres uforenelig med fællesmarkedet.
8. Artikel 2-4 i hver af disse beslutninger er affattet som følger:
»Artikel 2
Spanien afskaffer den støtteordning, der er omhandlet i artikel 1, hvis den fortsat har virkninger.
Artikel 3
Spanien træffer alle nødvendige forholdsregler for, at støttemodtagerne tilbagebetaler den støtte, der er omhandlet i artikel 1, og som er tildelt ulovligt. Spanien indstiller al udbetaling af udestående støtte.
2. Tilbagesøgningen skal ske uophørligt og i overensstemmelse med national lovgivning, hvis denne giver mulighed for at efterkomme beslutningen hurtigt og effektivt […]
Artikel 4
Spanien underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme beslutningen.«
9. Hver af de omtvistede beslutninger blev meddelt Kongeriget Spanien ved skrivelse af 28. december 2001.
10. Den i artikel 4 i hver beslutning fastsatte frist på to måneder udløb, uden at Kommissionen, så vidt den har oplyst, blev underrettet om vedtagelse af gennemførelsesforanstaltninger.
11. Ved stævninger indleveret den 26. marts 2006 anlagde Diputación Foral de Álava (sag T-86/02), Diputación Foral de Vizcaya (sag T-87/02) og Diputación Foral de Guipúzcoa (sag T-88/02) tre annullationssøgsmål for Retten, der alle var rettet mod den negative beslutning vedrørende dem.
12. Sagerne T-30/01 – T-32/01 og T-86/01 – T-88/01 er blevet forenet af Retten og verserer nu for denne retsinstans.
13. Efter forskellige skriftvekslinger og påmindelser efter den 1. marts 2002 besluttede Kommissionen at anlægge dette traktatbrudssøgsmål, da den fandt, at Kongeriget Spanien fortsat ikke havde fremsendt oplysninger vedrørende gennemførelsen af de omtvistede beslutninger.
II – Retsforhandlingerne for Domstolen
14. Den 27. februar 2007 afviste Domstolen en begæring, som Kongeriget Spanien havde fremsat i henhold til procesreglementets artikel 82a om udsættelse af sagen indtil afsigelse af dommene i de seks for Retten verserende sager.
III – Om søgsmålet
A – Parternes argumenter
1. Kommissionens argumentation
15. Kommissionen gør artikel 249 EF og artikel 88, stk. 2, EF gældende.
16. Ifølge Kommissionen havde Kongeriget Spanien i strid med artikel 2 og 3 i hver af de omtvistede beslutninger ved udløbet af den i disse beslutningers artikel 4 fastsatte frist på to måneder hverken afskaffet støtteordningerne, for så vidt som de stadig havde virkninger, eller indstillet udbetalingen af endnu udestående støtte, eller iværksat tilbagesøgning af støtte, der allerede er stillet til rådighed.
17. Kommissionen bemærker, at beslutningerne på trods af flere påmindelser ikke var blevet gennemført på tidspunktet for dette søgsmåls anlæggelse.
18. Kommissionen gør gældende, at den eneste indsigelse, som kan gøres gældende af en medlemsstat over for et af Kommissionen anlagt traktatbrudssøgsmål i henhold til traktatens artikel 88, stk. 2, EF, er indsigelsen om, at det er absolut umuligt at gennemføre beslutningen om tilbagesøgning korrekt. Denne betingelse er ikke opfyldt i denne sag.
19. Under alle omstændigheder kan et anbringende fra Kongeriget Spanien, hvorefter de omtvistede beslutninger er ugyldige, ikke antages til realitetsbehandling, eftersom Kongeriget Spanien ikke har anlagt søgsmål med påstand om annullation heraf.
2. Den spanske regerings argumentation
20. Den spanske regering har principalt gjort gældende, at de omtvistede beslutninger er ugyldige. Subsidiært bestrider den, at den i denne sag kan tilskrives ansvar for traktatbrud ved gennemførelsen af disse beslutninger.
a) De omtvistede beslutningers ugyldighed
21. Den spanske regering har henvist til dom af 1. april 2004, Kommissionen mod Italien (sag C-99/04, Sml. I, s. 3353, præmis 16 og den deri nævnte retspraksis), og anført, at det på grundlag af en modsætningsslutning herfra er regeringens opfattelse, at et anbringende, hvorefter Kommissionens tre negative beslutninger er ugyldige, skal antages til realitetsbehandling, selv om den spanske regering ikke har anlagt annullationssøgsmål. Disse beslutninger er ikke endelige, for så vidt som de er genstand for verserende annullationssøgsmål, der af de berørte provinsregeringer er anlagt ved Retten.
22. Det fremførte anbringende lader sig opdele i seks led, henholdsvis magtfordrejning, anvendelse af retningslinjer, der ikke var i kraft på tidspunktet for vedtagelsen af de omtvistede skatteforanstaltninger, tilsidesættelse af artikel 14, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel [88] EF (EFT L 83, s. 1), tilsidesættelse af retten til kontradiktion inden for rammerne af en foreløbig undersøgelsesprocedure, tilsidesættelse af retten til kontradiktion inden for rammerne af en formel undersøgelsesprocedure og tilsidesættelse af begrundelsespligten.
b) Manglende traktatbrud
23. Den spanske regering bestrider, at der skulle foreligge et traktatbrud i forhold til forpligtelsen til at afskaffe støtteordningerne, for så vidt som de stadig havde virkninger, forpligtelsen til at indstille udestående støtte og forpligtelsen til at tilbagesøge støtte, der allerede er stillet til rådighed.
i) Forpligtelse til at afskaffe støtteordningerne, for så vidt som de stadig havde virkninger og forpligtelse til at indstille udbetaling af endnu udestående støtte
24. Den spanske regering bemærker, at de omtvistede skattemæssige foranstaltninger bestod i fritagelse for selskabsbeskatning i en periode på ti skatteår fra det nye selskabs oprettelse.
25. Selv om de ikke formelt blev ophævet, havde disse foranstaltninger kun virkning i en begrænset periode, eftersom de fandt anvendelse på selskaber, der blev oprettet mellem ikrafttræden i 1993 af provinslov nr. 18/1993, nr. 5/1993 og nr. 11/1993 og den 31. december 1994, og derfor ikke kunne give anledning til fritagelser ud over den skatteangivelse, der blev indgivet senest i juli måned 2005.
26. Skatteforanstaltningerne ophørte på dette grundlag med at have virkning.
i) Forpligtelse til tilbagesøgning af støtte, der allerede er stillet til rådighed
27. Det er den spanske regerings opfattelse, at Kommissionen med urette har klandret den for med henblik på tilbagesøgning af støtte, der allerede er stillet til rådighed, at have valgt den i national ret fastsatte procedure for kvalificering af ugyldige retsakter som retsakter, der har skadevirkninger, hvilket ifølge Kommissionen er en procedure, der kan medføre, at tilbagesøgningen vanskeliggøres på usædvanlig måde.
28. Den procedure, der burde have været valgt, var i realiteten proceduren for ændring af retsakter, der er nulliteter, hvilket er den korrekte procedure for gennemførelse af de omtvistede beslutninger.
29. Det følger heraf, at for så vidt som Kommissionen begik en fejl ved at klandre Kongeriget Spanien for at have valgt en tilbagesøgningsprocedure, der ikke på nogen måde tillod det at gennemføre de omtvistede beslutninger, kan denne medlemsstat ikke holdes ansvarlig for noget traktatbrud.
B – Domstolens bemærkninger
1. Om indsigelsen, hvorefter de omtvistede beslutninger er ugyldige
30. I henhold til de i traktaten indeholdte søgsmålsregler sondres der mellem søgsmål i henhold til artikel 226 EF og 227 EF, der har til formål at få fastslået, at en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser, og søgsmål i henhold til artikel 230 EF og 232 EF, der har til formål at kontrollere lovligheden af fællesskabsinstitutionernes handlinger eller undladelser. Disse retsmidler forfølger forskellige mål og er undergivet forskellige betingelser. En medlemsstat kan således ikke ─ medmindre traktaten udtrykkeligt giver hjemmel hertil ─ under en traktatbrudssag, der er anlagt på grund af manglende gennemførelse af en beslutning, som er rettet til staten, gøre gældende, at beslutningen er ulovlig (jf. bl.a. dom af 22.3.2001, sag C-261/99, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 2537, præmis 18, og af 26.6.2003, sag C-404/00, Kommissionen mod Spanien, Sml. I s. 6695, præmis 40).
31. Noget andet gælder kun, såfremt den anfægtede retsakt er behæftet med så grove og åbenbare mangler, at den må betragtes som ikke-eksisterende (dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 19, og dommen i sagen Kommissionen mod Spanien, præmis 41).
32. Dette gælder ligeledes for traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 88, stk. 2, andet afsnit, EF (dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 20, og dommen i sagen Kommissionen mod Spanien, præmis 42).
33. Det skal i denne henseende konstateres, at Kongeriget Spanien ikke i sine indlæg har gjort gældende, at beslutningerne er behæftede med en retlig mangel, der kan medføre, at disse retsakter er ikke-eksisterende.
34. Under alle omstændigheder kan Kongeriget Spanien ikke med henvisning til dommen i sagen Kommissionen mod Italien støtte ret på de verserende annullationssøgsmål, som de berørte provinser har anlagt for Retten.
35. Domstolen har i den nævnte dom såvel som i andre domme fremhævet, at når der ikke er anlagt et annullationssøgsmål inden for den fastsatte frist, eller sagsøger ikke har fået medhold ved et sådant søgsmål, kan dette ikke i sig selv medføre, at det omvendt kan konkluderes, at en fællesskabsretsakts ulovlighed kan gøres gældende inden for rammerne af et traktatbrudssøgsmål, blot fordi der verserer et annullationssøgsmål vedrørende nævnte retsakt.
36. Det bemærkes, at der er en formodning for, at de omtvistede beslutninger er lovlige, og at de fortsat er bindende i alle enkeltheder for Kongeriget Spanien, selv om der er indgivet annullationssøgsmål (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 26).
37. Det følger heraf, at en medlemsstat inden for rammerne af et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 88, stk. 2, andet afsnit, EF og bortset fra situationer, hvor retsakten er ikke-eksisterende, ikke med rette kan gøre gældende, at en af Kommissionen vedtaget negativ beslutning er ulovlig, når et direkte søgsmål vedrørende denne beslutning verserer for en fællesskabsretsinstans (jf. for så vidt angår sager om verserende annullationssøgsmål, dom af 27.6.2000, sag 404/97, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 4897, og af 1.6.2006, sag C-207/05, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 70).
38. Det følger af det ovenstående, at den undersøgte indsigelse bør afvises fra realitetsbehandling.
2. Om der foreligger traktatbrud
a) Om anbringenderne vedrørende forpligtelsen til at afskaffe støtteordningerne, for så vidt som de stadig havde virkninger, og forpligtelsen til at indstille udbetaling af udestående støtte
39. Artikel 2 i hver af de omtvistede beslutninger påbyder Kongeriget Spanien at afskaffe den omhandlede støtteordning, hvis den fortsat har virkninger. I artikel 3, stk. 1, andet punktum, i hver af de samme beslutninger er det bestemt, at al udbetaling af udestående støtte indstilles.
40. Således som den spanske regering har bemærket, fandt støtteordningerne kun anvendelse på selskaber, der blev oprettet senest den 31. december 1994.
41. De havde imidlertid virkning i løbet af ti skatteår, dvs. i flere år efter vedtagelsen af de omtvistede beslutninger.
42. Til gennemførelse af artikel 2 og artikel 3, stk. 1, andet punktum, i hver af beslutningerne påhvilede det således Kongeriget Spanien at afskaffe støtteordningerne og indstille al endnu ikke iværksat ret til skattefritagelse.
43. Den spanske regering bestrider ikke, at støtteordningerne ikke er blevet afskaffet, og at retten til skattefritagelser, der endnu ikke var iværksat ved de omtvistede beslutningers vedtagelse, ikke er blevet indstillet.
44. Det følger heraf, at Kommissionens anbringender vedrørende hver af de omtvistede beslutningers artikel 2 og 3, stk. 1, første punktum, er velbegrundede.
b) Om anbringenderne vedrørende forpligtelserne til tilbagesøgning af støtte, der allerede er stillet til rådighed
45. I tilfælde af en negativ beslutning om ulovlig støtte finder tilbagesøgning, der påbydes af Kommissionen, sted i henhold til de betingelser, der er fastsat i artikel 14, stk. 3, i forordning nr. 659/1999, hvorefter:
»[…] tilbagebetalingen [skal] ske omgående og i overensstemmelse med gældende procedurer i den pågældende medlemsstats nationale ret, forudsat at disse giver mulighed for omgående og effektiv gennemførelse af Kommissionens beslutning. Til det formål og i tilfælde af søgsmål ved de nationale domstole træffer de pågældende medlemsstater alle nødvendige foranstaltninger, som er til rådighed i deres respektive retssystemer, herunder også foreløbige foranstaltninger, dog med forbehold af fællesskabsretten«.
46. I overensstemmelse med fast retspraksis er den eneste indsigelse, som kan gøres gældende af en medlemsstat over for et af Kommissionen anlagt traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 88, stk. 2, EF, indsigelsen om, at det er absolut umuligt at gennemføre beslutningen korrekt (jf. bl.a. dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 23, dommen i sagen Kommissionen mod Spanien, præmis 45, og dom af 12.5.2005, sag C-415/03, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 3875, præmis 35).
47. I denne sag er tilbagesøgningsforpligtelsen fastsat i artikel 3, stk. 1, første punktum, og artikel 2 i hver af de omtvistede beslutninger.
48. Kongeriget Spanien har ikke gjort gældende, at der foreligger absolut umulighed for gennemførelsen af disse bestemmelser.
49. Kongeriget Spanien begrænser sig til at gøre gældende, at den med henblik på tilbagesøgning af støtte, der allerede er stillet til rådighed, valgte den procedure, der er passende for korrekt gennemførelse af beslutningerne.
50. Kongeriget Spanien har imidlertid ikke fremlagt noget bevis til støtte herfor, heller ikke vedrørende især identiteten på støttemodtagerne, de tildelte støttebeløbs størrelse og de procedurer, der faktisk er bragt i anvendelse med henblik på tilbagesøgning af denne støtte.
51. Kongeriget Spanien har således ikke godtgjort, at det inden for den frist, der er fastsat i artikel 4 i hver af de omtvistede beslutninger, faktisk har iværksat foranstaltninger til omgående og effektiv gennemførelse af de omtvistede beslutninger i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 14, stk. 3, i forordning nr. 659/1999, for så vidt angår støtte, der allerede er stillet til rådighed.
52. Følgelig er Kommissionens anbringender vedrørende artikel 3, stk. 1, første punktum, og artikel 2 i hver af de omtvistede beslutninger velbegrundede.
53. Det følger af det ovenstående, at søgsmålet er velbegrundet, for så vidt som Kommissionen har gjort gældende, at Kongeriget Spanien ikke med urette har vedtaget alle de nødvendige foranstaltninger til afskaffelse af de omhandlede støtteordninger, indstilling af udestående støtte og tilbagesøgning af støtte, der allerede er stillet til rådighed.
54. Domstolen skal ikke tage stilling til påstanden om, at det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser, ved ikke at have oplyst Kommissionen om de i foregående præmis nævnte foranstaltninger, da denne medlemsstat netop ikke har taget skridt til at gennemføre disse forpligtelser inden for de fastsatte frister (jf. dom af 4.4.1995, sag C-348/93, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 673, præmis 31, og dommen af 1.6.2006 i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 53).
55. Det må derfor fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2 og 3 i hver af de omtvistede beslutninger, da det ikke inden for den fastsatte frist har truffet alle de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme de nævnte bestemmelser.
IV – Sagens omkostninger
56. Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand herom, og Kongeriget Spanien har tabt sagen, bør det pålægges Kongeriget Spanien at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Anden Afdeling)
1) Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 2 og 3 i de nedenfor nævnte beslutninger, da det ikke inden for de angivne frister har truffet alle de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme disse bestemmelser:
– Kommissionens beslutning 2003/28/EF af 20. december 2001 om den spanske stats støtteordning fra 1993 for nyoprettede virksomheder i Álava (Spanien)
– Kommissionens beslutning 2003/86/EF af 20. december 2001 om den spanske stats støtteordning fra 1993 for nyoprettede virksomheder i Vizcaya (Spanien)
– Kommissionens beslutning 2003/192/EF af 20. december 2001 om den spanske stats støtteordning fra 1993 for nyoprettede virksomheder i Guipúzcoa (Spanien).
2) Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger.