61994C0054
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
C. O. LENZ
van 15 december 1994 (
*1
)
A — Inleiding
1.
In maart en april 1993 verrichtten ambtenaren van een Italiaanse gezondheidsdienst controles in enkele levensmiddelenbedrijven. Daarbij stelden zij in een geval vast, dat een partij aardappelen residuen van chloorprofam (een onkruidbestrijdingsmiddel) bevatte. De analyse bracht aan het licht, dat ongeschilde aardappelen meer residuen dan de volgens de Italiaanse wettelijke bepalingen toegestane hoeveelheden bevatten. Bij geschilde aardappelen werden de maxima niet overschreden. In een tweede geval stelde de gezondheidsdienst vast, dat een partij diepgevroren gefrituurde aardappelen meer residuen van chloorprofam en profam (een ander onkruidbestrijdingsmiddel) bevatte dan naar Italiaans recht was toegestaan.
2.
Op grond van deze feiten werd tegen elk van de verantwoordelijke personen (in het eerste geval U. Cacchiarelli en in het tweede geval G. Stanghellini) voor de Pretura Circondariale di Macerata strafvervolging ingesteld.
3.
Zij worden hoofdzakelijk vervolgd op grond van een ministeriële verordening van 18 juli 1990 (
1
), waarin „maximumgehalten aan residuen van actieve bestanddelen van de beschermingsmiddelen die op en in voor de voeding bestemde produkten mogen voorkomen”, zijn vastgelegd. In deze ministeriële verordening wordt uitdrukkelijk verklaard, dat zij is vastgesteld ter omzetting in nationaal recht van een aantal richtlijnen, inzonderheid richtlijn 76/895/EEG van de Raad van 23 november 1976 betreffende de vaststelling van de maximale hoeveelheden residuen van bestrijdingsmiddelen in en op groenten en fruit. (
2
)
4.
Op 27 november 1990 stelde de Raad richtlijn 90/642/EEG tot vaststelling van maximumgehalten aan residuen van bestrijdingsmiddelen in en op bepaalde produkten van plantaardige oorsprong, met inbegrip van groenten en fruit (
3
), vast. Ter omzetting van deze richtlijn vaardigde de Italiaanse minister van Volksgezondheid op 23 december 1992 een dienovereenkomstig decreet uit. (
4
)
5.
Bij het onderzoek van deze Italiaanse wettelijke bepalingen en de hieraan ten grondslag liggende bepalingen van gemeenschapsrecht dienden zich bij de nationale rechterlijke instantie twee vragen aan.
6.
In de eerste plaats stelde de Pretura Circondariale vast, dat zowel richtlijn 76/895 als richtlijn 90/642 betrekking heeft op „bestrijdingsmiddelen”, terwijl in de Italiaanse wettelijke bepalingen wordt gesproken van „actieve bestanddelen van de beschermingsmiddelen”. De Italiaanse bepalingen omvatten dus niet alleen eigenlijke bestrijdingsmiddelen, maar ook onkruidverdelgers, zoals chloorprofam en profam. Derhalve vraagt de nationale rechterlijke instantie zich af, of de Italiaanse wetgever bij de omzetting van de communautaire richtlijnen niet te ver is gegaan, door ook voor residuen van onkruidverdelgers maximumhoeveelheden vast te stellen. De Pretura Circondariale is dienaangaande van oordeel, dat een Italiaanse wettelijke regeling die haar „institutionele doel” —-te weten de omzetting van een richtlijn in nationaal recht-— overschrijdt, niet de grondslag van een gerechtelijke veroordeling kan vormen.
7.
In de tweede plaats stelde de nationale rechter vast, dat volgens de ministeriële verordening van 18 juli 1990 het chloorprofam-en profamgehalte moet worden opgespoord op geschilde aardappelen. Volgens richtlijn 90/642 daarentegen gelden de desbetreffende maximumgehalten aan residuen bij aardappelen voor het gehele produkt, „na verwijdering van eventuele aarde (verwijdering van aarde door afspoelen in stromend water of door licht afborstelen van het droge produkt)”. Bijlage 3 bij het decreet van 23 december 1992 tot omzetting van deze richtlijn bevat een overeenkomstige bepaling. In bijlage 1, punt 4, bij dit decreet wordt voorts bepaald, dat het resultaat van deze analyses wordt gebruikt „om na te gaan of de verordening van de minister van Volksgezondheid van 18 juli 1990 in acht wordt genomen”. De nationale rechter vraagt zich dus af, of het residugehalte op ongeschilde dan wel geschilde aardappelen moet worden opgespoord.
8.
Derhalve legt de Pretura Circondariale di Macerata het Hof de volgende vragen ter prejudiciële beslissing voor (
5
):
1)
Moet richtlijn 90/642/EEG van de Raad van 27 november 1990 tot vaststelling van maximumgehalten aan residuen van bestrijdingsmiddelen in en op bepaalde produkten van plantaardige oorsprong, met inbegrip van groenten en fruit, aldus worden uitgelegd, dat zij mede betrekking heeft op het (de) in geding zijnde onkruidbes trijdingsmiddel(en)?
2)
Heeft de regering van de Italiaanse Republiek bij het decreet van de minister van Volksgezondheid van 23 december 1992 tot omzetting van genoemde richtlijn, gelet op de door haar verstrekte officiële uitlegging, in het nationale recht correct en nauwgezet uitvoering gegeven aan de richtlijn, voor zover deze betrekking heeft op de monsterneming en analyse bij aardappelen met het oog op het toezicht op de inachtneming van de maximumgehalten aan residuen van actieve bestanddelen van beschermingsmiddelen?
B — Standpuntbepaling
Inleidende opmerking
9.
Alvorens de prejudiciële vragen te bespreken, zij het mij vergund op te merken, dat de verwijzende rechter ervan lijkt uit te gaan, dat de hier aan de orde zijnde bepalingen inzake het maximumgehalte aan residuen in aardappelen ook op gefrituurde aardappelen van toepassing zijn. De vraag of dit inderdaad het geval is, kan gezien het hiernavolgende onbesproken blijven.
De verhouding tussen richtlijn 76/895 en richtlijn 90/642
10.
Voor de beantwoording van de prejudiciële vragen dient eerst te worden nagegaan, hoe de twee reeds genoemde communautaire richtlijnen op dit gebied zich tot elkaar verhouden.
11.
Bij richtlijn 76/895 —-inmiddels meermaals gewijzigd (
6
) — zijn maximumhoeveelheden residuen van bestrijdingsmiddelen in en op groenten en fruit vastgesteld. Volgens artikel 1 is de richtlijn evenwel enkel van toepassing op de in bijlage I genoemde produkten. In de zin van deze richtlijn zijn residuen van bestrijdingsmiddelen enkel de resten van de in bijlage II bij de richtlijn vermelde stoffen. De oorspronkelijke versie van bijlage II bij de richtlijn vermeldde chloorprofam noch profani. Bij richtlijn 82/528/EEG van de Raad van 19 juli 1982 (
7
) werd chloorprofam aan deze lijst toegevoegd. Richtlijn 76/895 is in casu evenwel niet van toepassing, omdat aardappelen niet worden genoemd in bijlage I bij deze richtlijn.
12.
Hoewel bij richtlijn 76/895 maximumhoeveelheden residuen van bepaalde bestrijdingsmiddelen waren voorgeschreven, konden de Lid-Staten toestaan (artikel 3, lid 2), dat op hun grondgebied produkten in het verkeer werden gebracht die grotere hoeveelheden residuen dan de vastgestelde maxima bevatten. Deze regeling was —zoals men licht zal begrijpen — niet bevorderlijk voor het vrije verkeer van goederen op de interne markt.
13.
Derhalve heeft de gemeenschapswetgever in 1990 richtlijn 90/642 vastgesteld, waarmee „voor bepaalde werkzame stoffen (...) verplicht toe te passen maximumgehalten” moesten worden vastgesteld. (
8
) Deze richtlijn dient richtlijn 76/895 geleidelijk te vervangen. (
9
) Evenals deze richtlijn, vindt ook richtlijn 90/642 enkel toepassing op de in de bijlage vermelde produkten en bestrijdingsmiddelen. Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, voltrekt de overgang van richtlijn 76/895 naar richtlijn 90/642 zich stapsgewijs. In de lijst van de bijlage bij richtlijn 90/642 mogen geen bestrijdingsmiddelen worden opgenomen die nog onder richtlijn 76/895 vallen. (
10
) Richtlijn 90/642 geldt dus onverminderd het bepaalde in richtlijn 76/895. (
11
)
14.
Tot de produkten waarop richtlijn 90/642 van toepassing is, behoren ook de aardappelen die in de bijlage bij deze richtlijn worden genoemd. Richtlijn 90/642 bevatte oorspronkelijk evenwel geen lijst van bestrijdingsmiddelen waarop zij toepassing moest vinden. Volgens artikel 1, lid 1, tweede alinea, moesten deze lijst en de overeenkomstige maximumgehalten worden vastgesteld door de Raad. Zo een lijst werd evenwel eerst in deze richtlijn ingevoegd bij richtlijn 93/58/EEG van de Raad van 29 juni 1993. (
12
) Aangezien richtlijn 90/642 enkel geldt voor de in de bijlage vermelde bestrijdingsmiddelen, kon zij pas van kracht worden nadat deze lijst was vastgesteld en in de richtlijn was ingevoegd. Met andere woorden, deze richtlijn bestond bijna drie jaar lang in hoofdzaak slechts op papier. Kanttekeningen bij een dergelijke wetgevingsmethode kunnen hier achterwege blijven. Voor het onderhavige geval is hoe dan ook van doorslaggevend belang, dat op de in 1993 vastgestelde lijst chloorprofam noch profam voorkomt. Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, vindt derhalve ook richtlijn 90/642 in casu geen toepassing.
De eerste prejudiciële vraag
15.
Met bovengenoemde vaststelling is de eerste prejudiciële vraag reeds beantwoord. Aangezien de stoffen waarom het gaat in de procedure voor de Pretura Circondariale — chloorprofam en profani —, niet zijn vermeld in de bijlage bij richtlijn 90/642, vindt deze richtlijn geen toepassing. Uit de verwijzingsbeschikking blijkt evenwel, dat de nationale rechter ook de principiële vraag beantwoord wil zien, of onkruidverdelgers eigenlijk wel binnen de werkingssfeer van richtlijn 90/642 kunnen vallen. Deze twijfel wordt gevoed door de tekst van de richtlijn, die immers — evenals richtlijn 76/895 — spreekt van bestrijdingsmiddelen. Zoals blijkt uit andere gemeenschapsrechtelijke bepalingen op dit gebied, maakt de wetgever in de regel onderscheid tussen werkzame stoffen ter bestrijding van schadelijke organismen (bestrijdingsmiddelen) en werkzame stoffen die ongewenste gewassen vernietigen (onkruidverdelgers). (
13
) Als verzamelbegrip wordt gewasbeschermingsmiddelen gehanteerd.
16.
Of richtlijn 90/642 alleen op bestrijdingsmiddelen dan wel ook op onkruidverdelgers van toepassing is, kan niet met stelligheid uit de tekst van de richtlijn worden afgeleid. Een definitie van het begrip „bestrijdingsmiddelen” ontbreekt. De overwegingen van de considerans van de richtlijn vormen evenwel een aanwijzing, dat zij op alle gewasbeschermingsmiddelen toepassing zou moeten vinden, uiteraard voor zover de desbetreffende werkzame stof in de bijlage bij de richtlijn wordt genoemd. In deze overwegingen wordt erop geattendeerd, dat de opbrengst van de produktie aanhoudend in gevaar wordt gebracht door „schadelijke organismen en onkruid” en dat planten en plantaardige produkten om die reden tegen dit gevaar moeten worden beschermd. (
14
) Hier is evenwel enkel sprake van bescherming tegen de inwerking van „schadelijke organismen”. Aanzienlijk duidelijker in dit opzicht was richtlijn 76/895, die sprak van bedreiging van de opbrengst door „schadelijke organismen uit het planten- of dierenrijk” en van de noodzaak van bescherming tegen „deze schadelijke organismen”. (
15
) In de bijlage bij deze richtlijn kwam — zoals reeds gezegd — ook chloorprofam voor. Dit toont aan, dat deze richtlijn ook op onkruidverdelgers kon worden toegepast, Aangezien richtlijn 76/895 moet worden vervangen door richtlijn 90/642, zou kunnen worden geargumenteerd, dat beide richtlijnen eveneens op onkruidverdelgers toepassing moeten vinden.
17.
De Commissie verwijst bovendien terecht naar het doel van richtlijn 90/642, die ertoe strekt het vrije verkeer van goederen te bevorderen en tegelijkertijd te voorkomen dat de gezondheid en het milieu in gevaar worden gebracht. (
16
) Deze doelstellingen zouden amper worden bereikt, wanneer maxirmimgehalten enkel voor residuen van bestrijdingsmiddelen, doch niet voor residuen van onkruidverdelgers zouden kunnen worden vastgesteld.
18.
De vaststelling dat richtlijn 90/642 eveneens op onkruidverdelgers toepassing kan vinden, kan evenwel ook op bepalingen van het gemeenschapsrecht zelf worden gebaseerd. Artikel 4, lid 1, sub f, van richtlijn 91/414/EEG van de Raad van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (
17
), bepaalt, dat de Lid-Staten erop toezien dat een gewasbeschermingsmiddel (bestrijdingsmiddel en onkruidverdelger) slechts wordt toegelaten, indien zij voorlopige maximumresidugehalten hebben bepaald en aan de Commissie hebben meegedeeld. Deze maximumgehalten blijven van kracht tot „de overeenkomstige maximumgehalten zijn aangenomen volgens de procedure van artikel 1, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 90/642/EEG (...)” (
18
) Deze bepaling toont aan, dat naar het oordeel van de gemeenschapswetgever op grond van richtlijn 90/642 ook maximumgehalten aan residuen van onkruidverdelgers kunnen worden vastgesteld.
De tweede prejudiciële vraag
19.
Met de tweede prejudiciële vraag wenst de nationale rechter te vernemen, volgens welke methode het residugehalte van gewasbeschermingsmiddelen in aardappelen moet worden vastgesteld. In wezen gaat het daarbij om de vraag, of het chloorprofam- en profamgehalte moet worden gemeten op geschilde dan wel op ongeschilde aardappelen. Aangezien bij het onderzoek van de eerste prejudiciële vraag evenwel reeds is gebleken, dat richtlijn 90/642 in haar huidige versie niet van toepassing is op chloorprofam en profam, behoeft mijns inziens niet meer op de tweede prejudiciële vraag te worden ingegaan.
20.
In dit verband zij volledigheidshalve opgemerkt, dat artikel 6, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 90/642 voor de wijze waarop de controles moeten worden verricht, verwijst naar de in richtlijn 79/700/EEG van de Commissie (
19
) vastgestelde methoden. De Commissie heeft er echter terecht op gewezen, dat volgens artikel 6, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 90/642 het bestaan van communautaire analysemethoden niet uitsluit, dat Lid-Staten „andere beproefde en wetenschappelijk aanvaardbare methoden” mogen gebruiken, op voorwaarde dat dit geen belemmering vormt voor het vrije verkeer van goederen.
C — Conclusie
21.
Mitsdien geef ik het Hof in overweging, de vragen van de Pretura Circondariale di Macerata als volgt te beantwoorden:
Richtlijn 90/642/EEG van de Raad van 27 november 1990 tot vaststelling van maximumgehalten aan residuen van bestrijdingsmiddelen in en op bepaalde produkten van plantaardige oorsprong, met inbegrip van groenten en fruit, strekt zich eveneens uit tot onkruidverdelgers, op voorwaarde dat zij voorkomen op de lijst in de bijlage bij deze richtlijn. Zolang chloorprofam en profam niet op deze lijst voorkomen, vindt richtlijn 90/642/EEG dus geen toepassing op deze stoffen.
(
*1
)	Oorspronkelijke taal: Duits.
(
1
)	Bijlage bij GURI nr. 202 van 30.8.1990.
(
2
)	PB 1976, L 340, bl?.. 26.
(
3
)	PB 1990, L 350, biz. 71.
(
4
)	GURI nr. 305 van 30.12.1992, biz. 46.
(
5
)	De prejudiciële vragen zijn in beide zaken nagenoeg gelijk. De tekst tussen haakjes geeft de Ideine afwijking in de formulering van de eerste prejudiciële vraag in zaak C-74/94 weer.
(
6
)	Laatstelijk bij richtlijn 93/58/EEG van de Raad van 29 juni 1993 (PB 1993, L 211, biz. 6).
(
7
)	PB 1982, L 231, biz. 1.
(
8
)	Tiende overweging van de considerans van de richtlijn.
(
9
)	Zie de veertiende overweging van de considerans van richtlijn 90/642.
(
10
)	Artikel 1, lid Ij en de zestiende overweging van de considerans van richtlijn 90/642.
(
11
)	Artikel 1, lid 2, sub c, van richtlijn 90/642.
(
12
)	PB 1993, L 211, biz. 6.
(
13
)	Zie bij voorbeeld artikel 2, sub 1, van richtlijn 79/117/EEG van de Raad van 21 december 1978 houdende verbod van het op de markt brengen en het gebruik van bestrijdingsmiddelen bevattende bepaalde actieve stoffen (PB 1979, L 33, biz. 36).
(
14
)	Tweede en derde overweging van de considerans van richtlijn 90/642.
(
15
)	Tweede en derde overweging van de considerans van richtlijn 76/895.
(
16
)	Zie de zesde en achtste overweging van de considerans van richdijn 90/642.
(
17
)	PB 1991, L 230, biz. 1.
(
18
)	Zie ook de toelichting op het begrip „communautaire maximumwaarde voor residuen” in de voetnoot bij punt 2.4.2.2 in deel C, nr. 2, van bijlage VI bij richtlijn 91/414, ingevoegd bij richtlijn 94/43/EG van de Raad van 27 juli 1994 (PB 1994, L 227, biz. 31).
(
19
)	PB 1979, L 207, biz. 26.