62017CC0127
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
Y. BOT
van 19 september 2018 (
1
)
Zaak C‑127/17
Europese Commissie
tegen
Republiek Polen
„Niet-nakoming – Richtlijn 96/53/EG – Artikelen 3 en 7 – Vervoer – Internationaal wegverkeer – Voertuigen – Maximaal toegestane asdruk – Beperkingen op bepaalde wegen of kunstwerken – Regeling van speciale vergunningen”
1.
Met dit beroep verzoekt de Europese Commissie het Hof vast te stellen dat de Republiek Polen, door te bepalen dat transportbedrijven over speciale vergunningen moeten beschikken om op bepaalde openbare wegen te mogen rijden, niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 3 juncto artikel 7 van richtlijn 96/53/EG van de Raad van 25 juli 1996 houdende vaststelling, voor bepaalde aan het verkeer binnen de Gemeenschap deelnemende wegvoertuigen, van de in het nationale en het internationale verkeer maximaal toegestane afmetingen, en van de in het internationale verkeer maximaal toegestane gewichten (
2
), zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2015/719 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2015 (
3
), gelezen in samenhang met de punten 3.1 en 3.4 van bijlage I bij richtlijn 96/53.
2.
Deze zaak is van bijzonder belang, niet alleen wegens het ontbreken van een precedent, terwijl richtlijn 96/53 al meer dan twintig jaar van kracht is, maar ook wegens de economische belangen die in een situatie van snelle groei van het Europese goederenvervoer over de weg (
4
) gemoeid zijn met de verplichting om de sinds 1985 binnen de Europese Unie geharmoniseerde normen ter vergemakkelijking van het verkeer tussen de lidstaten te respecteren. Het is voor de ontwikkeling van de internationale en nationale handel immers cruciaal dat goederen snel, veilig en tegen redelijke kosten kunnen worden vervoerd, met name wegens bepaalde economische praktijken, waaronder verplaatsing van de productie. Wanneer aan transporteurs beperkingen worden opgelegd, moet dus heel goed worden gekeken wat daaraan ten grondslag ligt, aangezien die beperkingen de verwezenlijking van de Europese doelstellingen, met name op het gebied van het milieu en de mededinging, niet in gevaar mogen brengen.
3.
In deze conclusie zal ik uiteenzetten waarom dit beroep wegens niet-nakoming in mijn ogen gegrond is.
I. Toepasselijke bepalingen
A.
Unierecht
1. Richtlijn 96/53
4.
In de overwegingen 1, 2, 3, 5, 7 en 12 van richtlijn 96/53 wordt verklaard:
„(1)
[...] in richtlijn 85/3/EEG van de Raad van 19 december 1984 betreffende de gewichten, de afmetingen en sommige andere technische kenmerken van bepaalde wegvoertuigen[ (
5
)] [worden] in het kader van het gemeenschappelijk vervoerbeleid gemeenschappelijke normen [...] vastgesteld, die een beter gebruik van wegvoertuigen in het verkeer tussen lidstaten mogelijk maken;
(2)
[...] richtlijn 85/3/EEG [is] herhaaldelijk ingrijpend [...] gewijzigd; [...] ter gelegenheid van de nieuwe wijziging van deze richtlijn [is het] wenselijk [...] deze om redenen van duidelijkheid en rationalisatie te herzien en samen te voegen met richtlijn 86/364/EEG van de Raad van 24 juli 1986 betreffende het bewijs dat voertuigen voldoen aan richtlijn 85/3[ (
6
)];
(3)
[...] de verschillen tussen de in de lidstaten geldende normen inzake de gewichten en de afmetingen van bedrijfsvoertuigen [kunnen] een nadelige invloed [...] hebben op de concurrentievoorwaarden en het verkeer tussen de lidstaten [...] belemmeren;
[...]
(5)
[...] bij de vaststelling van bovengenoemde normen [is] een afweging gemaakt tussen het rationeel en zuinig gebruik van voornoemde bedrijfsvoertuigen en de eisen van onderhoud van de infrastructuur, verkeersveiligheid en bescherming van milieu en leefklimaat;
[...]
(7)
[...] voor in een lidstaat ingeschreven of in het verkeer gebrachte bedrijfsvoertuigen [kunnen] aanvullende technische voorwaarden in verband met de gewichten en afmetingen van voertuigen [...] gelden; [...] deze voorwaarden [mogen] geen belemmering voor het verkeer van bedrijfsvoertuigen tussen de lidstaten [...] vormen;
[...]
(12)
[...] het [is] de lidstaten voor de overige voertuigkenmerken [...] toegestaan om enkel voor in het nationaal verkeer gebruikte voertuigen op hun grondgebied andere waarden te hanteren dan die waarin deze richtlijn voorziet.”
5.
Artikel 1, lid 1, van richtlijn 96/53 bepaalt:
„Deze richtlijn is van toepassing:
a)
op de afmetingen van de motorvoertuigen van de categorieën M2 en M3 en hun aanhangwagens van de categorie 0, alsmede van de motorvoertuigen van de categorieën N2 en N3 en hun aanhangwagens van de categorieën 03 en 04, zoals gedefinieerd in bijlage II van richtlijn 2007/46/EG van het Europees Parlement en de Raad [van 5 september 2007 tot vaststelling van een kader voor de goedkeuring van motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan en van systemen, onderdelen en technische eenheden die voor dergelijke voertuigen zijn bestemd (kaderrichtlijn) (
7
)];
b)
op de gewichten en sommige andere kenmerken van de onder a) gedefinieerde voertuigen die in bijlage I, punt 2[ (
8
),] van deze richtlijn zijn omschreven.”
6.
Artikel 2 van genoemde richtlijn luidt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
–
[...]
–
‚combinatie’:
–
een samenstel bestaande uit een motorvoertuig en een aanhangwagen, of
–
een geleed voertuig bestaande uit een motorvoertuig waaraan een oplegger is gekoppeld;
–
[...]
–
‚maximaal toegestaan gewicht’: het maximumgewicht voor het gebruik van een voertuig in beladen toestand in het internationaal verkeer;
–
‚maximaal toegestane druk per as’: het maximumgewicht voor het gebruik van een as of een assenstel in beladen toestand in het internationaal verkeer;
–
‚ondeelbare lading’: lading die ten behoeve van het vervoer over de weg niet in twee of meer ladingen kan worden gesplitst zonder dat zulks overmatige kosten of risico van schade meebrengt en die wegens haar afmetingen of massa niet kan worden vervoerd door een motorvoertuig, aanhangwagen, samenstel of geleed voertuig dat in alle opzichten aan het bepaalde in deze richtlijn voldoet;
[...]”
7.
Artikel 3, lid 1, van dezelfde richtlijn bepaalt:
„De lidstaten mogen het gebruik op hun grondgebied niet verbieden of weigeren,
–
in het internationaal verkeer, van voertuigen die in een lidstaat zijn ingeschreven of in het verkeer zijn gebracht, om redenen die verband houden met het gewicht en de afmetingen,
–
in het nationaal verkeer, van voertuigen die in een lidstaat zijn ingeschreven of in het verkeer zijn gebracht, om redenen die verband houden met de afmetingen,
indien deze voertuigen voldoen aan de in bijlage I aangegeven grenswaarden.
Deze bepaling is van toepassing niettegenstaande het feit dat:
a)
deze voertuigen niet voldoen aan de wettelijke voorschriften van deze lidstaat betreffende bepaalde kenmerken die verband houden met gewichten en afmetingen en die niet in bijlage I worden vermeld;
b)
de bevoegde autoriteit van de lidstaat waar de voertuigen zijn ingeschreven of in het verkeer gebracht, grenswaarden heeft toegestaan die niet in artikel 4, lid 1, vermeld staan en die hoger liggen dan die welke in bijlage I zijn vastgesteld.”
8.
Artikel 7 van richtlijn 96/53 luidt:
„Deze richtlijn laat de toepassing onverlet van de in elke lidstaat geldende voorschriften inzake het wegverkeer op grond waarvan het gewicht en/of de afmetingen van voertuigen op bepaalde wegen of kunstwerken kunnen worden beperkt, ongeacht de staat waar deze voertuigen zijn ingeschreven of in het verkeer zijn gebracht.
Dat geldt ook voor de mogelijkheid om lokale beperkingen op te leggen betreffende maximaal toegestane afmetingen en gewichten van voertuigen die gebruikt mogen worden in gespecificeerde gebieden of op gespecificeerde wegen waar de infrastructuur niet geschikt is voor lange en zware voertuigen, zoals in stadscentra, kleine dorpen of plaatsen met een bijzonder belangwekkende natuur.”
9.
Bijlage I bij richtlijn 96/53 heeft als opschrift „Maximumgewichten en ‑afmetingen en aanverwante kenmerken van voertuigen”. (
9
)
10.
Punt 3 van die bijlage heeft als opschrift „Maximaal toegestane asdruk voor de in artikel 1, lid 1, onder b), genoemde voertuigen (in ton)”. In de punten 3.1 en 3.4 wordt gepreciseerd:
„3.1.
Enkelvoudige assen
Enkelvoudige niet-aangedreven as
10 t
[...]
3.4.
Aangedreven as[ (1)]
3.4.1.
Aangedreven as van de voertuigen bedoeld in de punten 2.2.1[ (2)] en 2.2.2[ (3)]
11,5 t
3.4.2.
Aangedreven as van de voertuigen bedoeld in de punten 2.2.3[ (4)], 2.2.4[ (5)], 2.3[ (6)] en 2.4[ (7)]
11,5 t
[...]”
2. Beschikking nr. 1692/96/EG
11.
Beschikking nr. 1692/96/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 juli 1996 betreffende communautaire richtsnoeren voor de ontwikkeling van een trans-Europees vervoersnet (
10
), die is vervangen bij besluit nr. 661/2010/EU (
11
), dat op zijn beurt is vervangen bij verordening (EU) nr. 1315/2013 (
12
), bepaalde in artikel 2 („Doelstellingen”):
„1.   Het trans-Europees vervoersnet wordt voor het jaar 2010[ (
13
)] op Gemeenschapsniveau geleidelijk tot stand gebracht door de infrastructuurnetten voor vervoer over land, over zee en door de lucht tot een geheel te verenigen, overeenkomstig de schema’s op de kaarten in bijlage I en/of de specificaties van bijlage II.
2.   Het netwerk moet:
a)
in een ruimte zonder binnengrenzen een duurzame mobiliteit van personen en goederen garanderen onder optimale sociale en veilige omstandigheden, waarbij moet worden gestreefd naar de verwezenlijking van de Gemeenschapsdoelstellingen, met name op het gebied van het milieu en van de mededinging, alsmede bijdragen tot een grotere economische en sociale samenhang,
[...]”
3. Toetredingsakte van 2003
12.
Artikel 24 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (
14
), bepaalt:
„De in de bijlagen V tot en met XIV van deze Akte genoemde maatregelen zijn ten opzichte van de nieuwe lidstaten van toepassing op de wijze als bepaald in die bijlagen.”
13.
Bijlage XII van de Toetredingsakte van 2003 heeft als opschrift „Lijst bedoeld in artikel 24 van de Toetredingsakte: Polen”. Punt 8 van die bijlage, met als opschrift „Vervoersbeleid”, bevat een lid 3, waarin richtlijn 96/53 als volgt van toepassing wordt verklaard:
„31996 L 0053: Richtlijn 96/53 [...], laatstelijk gewijzigd bij:
–
32002 L 0007: Richtlijn 2002/7/EG van het Europees Parlement en de Raad van [18 februari 2002 (
15
)].
In afwijking van artikel 3, lid 1, van richtlijn 96/53 [...], mogen voertuigen die voldoen aan de grenswaarden van punt 3.4 van bijlage 1 bij die richtlijn tot en met 31 december 2010 alleen gebruik maken van niet-aangepaste delen van het Poolse wegennet indien zij voldoen aan de Poolse grenswaarden inzake maximumdruk per as. Vanaf de datum van toetreding mogen geen beperkingen meer worden opgelegd op het gebied van het gebruik door voertuigen die voldoen aan de eisen van richtlijn 96/53 [...], van de in bijlage I bij beschikking nr. 1692/96 [...] vermelde hoofdtransitoroutes.
Polen dient zich te houden aan het in de onderstaande tabel opgenomen tijdschema voor de aanpassing van zijn hoofdwegennet, zoals weergegeven in bijlage I bij beschikking nr. 1692/96 [...]. Bij alle investeringen in infrastructuur waarbij wordt geput uit middelen afkomstig uit de [begroting van de Unie], moeten de wegen worden aangelegd/aangepast voor een druk van 11,5 ton per as.
Naarmate de aanpassingen vorderen, wordt het Poolse wegennet, met inbegrip van het in bijlage I bij beschikking nr. 1692/96 [...] beschreven net, geleidelijk opengesteld voor alle voertuigen die voldoen aan de grenswaarden van de richtlijn inzake maximumgewicht voor internationaal vervoer. Met het oog op laad- en losoperaties, en waar zulks technisch mogelijk is, zal tijdens de gehele overgangsperiode het gebruik van niet-aangepaste gedeelten van het secundaire wegennet worden toegestaan.
[...]”
14.
Het in bijlage XII, punt 8, lid 3, derde alinea, van de Toetredingsakte van 2003 bedoelde tijdschema voor de aanpassing van het Poolse hoofdwegennet is vastgelegd in acht tabellen, die de periode van 1 januari 2004 tot en met 1 januari 2011 bestrijken.
B.
Pools recht
15.
Artikel 41 van de ustawa o drogach publicznych (wet betreffende de openbare wegen) (
16
) van 21 maart 1985, in de versie die gold ten tijde van de feiten (
17
), luidt:
„1.   Aan het verkeer op de openbare wegen mag worden deelgenomen door voertuigen met een toegestane druk van 11,5 t per enkelvoudige aangedreven as, onder voorbehoud van de leden 2 en 3.
2.   De Minister właściwy do spraw transportu (minister van Transport, Polen) stelt in een uitvoeringsregeling de lijst vast van:
1)
de nationale en regionale wegen waarop mag worden gereden door voertuigen met een toegestane druk van 10 t per enkelvoudige as,
2)
de nationale wegen waarop mag worden gereden door voertuigen met een toegestane druk van 8 t per enkelvoudige as,
rekening houdend met de noodzaak om de wegen te beschermen en de doorvoer te waarborgen.
3.   De andere regionale wegen dan die welke zijn aangewezen overeenkomstig lid 2, punt 1), de districtswegen en de gemeentelijke wegen vormen een wegennet waarop mag worden gereden door voertuigen met een toegestane druk per enkelvoudige as van 8 t.”
16.
Op grond van artikel 41, lid 2, van de wet betreffende de openbare wegen heeft de Minister Infrastruktury i Rozwoju (minister van Infrastructuur en Ontwikkeling, Polen) op 13 mei 2015 de rozporządzenie w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (regeling betreffende de lijst van de nationale en regionale wegen waarop mag worden gereden door voertuigen met een toegestane druk van 10 t per enkelvoudige as, en betreffende de lijst van de nationale wegen waarop mag worden gereden door voertuigen met een toegestane druk van 8 t per enkelvoudige as) (
18
) vastgesteld.
17.
Artikel 2, punt 35a), van de prawo o ruchu drogowym (wegenverkeerswet) (
19
) van 20 juni 1997, in de versie die gold ten tijde van de feiten (
20
), definieert een niet-genormeerd voertuig als een voertuig of een combinatie waarvan de druk per as in beladen of onbeladen toestand de volgens de bepalingen betreffende de openbare wegen voor een bepaalde weg toegestane asdruk overschrijdt, of waarvan de afmetingen of het totale feitelijke gewicht in beladen of onbeladen toestand de volgens de bepalingen van die wet toegestane limieten overschrijden
18.
Artikel 2, punt 35b), van de wegenverkeerswet definieert een ondeelbare lading als een lading die niet in twee of meer ladingen kan worden gesplitst zonder dat dit overmatige kosten of risico van schade meebrengt.
19.
In artikel 64, leden 1 tot en met 3, van die wet is bepaald:
„1.   Niet-genormeerde voertuigen mogen onder de volgende voorwaarden aan het verkeer deelnemen:
1)
een vergunning om aan het verkeer te mogen deelnemen is vereist voor niet-genormeerde voertuigen van de betrokken categorie, die door de bevoegde instantie bij administratief besluit wordt verstrekt [...];
2)
de in de in punt 1 bedoelde vergunning geformuleerde voorwaarden waaronder aan het verkeer mag worden deelgenomen, moeten worden nageleefd;
3)
het niet-genormeerde voertuig moet worden bestuurd door een speciaal gekwalificeerde bestuurder[ (
21
)] wanneer het voertuig ten minste een van de volgende afmetingen overschrijdt:
a)
lengte: 23 m;
b)
breedte: 3,2 m;
c)
hoogte: 4,5 m;
d)
totale feitelijke gewicht: 60 t;
4)
door de bestuurder van het niet-genormeerde voertuig moet bijzondere waakzaamheid aan de dag worden gelegd.
2.   Niet-genormeerde voertuigen mogen geen andere dan ondeelbare ladingen vervoeren, tenzij het gaat om niet-genormeerde voertuigen die op grond van een vergunning van categorie I of II aan het verkeer mogen deelnemen.
3.   De afmetingen, het gewicht en de asdruk van de niet-genormeerde voertuigen die op grond van een vergunning van een van de categorieën I tot en met VII aan het verkeer mogen deelnemen, alsmede de wegen waarop die voertuigen worden toegelaten, staan vermeld in de in bijlage I bij deze wet opgenomen tabel[ (
22
)].”
20.
In de artikelen 64a tot en met 64d van de wegenverkeerswet wordt voor elk van de zeven categorieën niet-genormeerde voertuigen de procedure voor het aanvragen en afgeven van een vergunning beschreven. Voor voertuigen met een toegestane druk per enkelvoudige aangedreven as van 11,5 t is een vergunning van categorie I of IV nodig, afhankelijk van de categorie openbare wegen waarop die voertuigen zullen rijden.
21.
Artikel 64a, lid 3, van de wegenverkeerswet preciseert dat de vergunning van categorie I (
23
) door de bevoegde wegbeheerder wordt afgegeven voor de weg waarover het traject moet worden afgelegd. De vergunning wordt binnen zeven werkdagen na de indiening van de aanvraag verstrekt.
22.
Artikel 64c, lid 3, punt 2, van dezelfde wet bepaalt dat onder meer de vergunning van categorie IV (
24
) wordt afgegeven door de Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (directeur-generaal van de nationale wegen en de autosnelwegen, Polen). Volgens artikel 64c, lid 4, wordt die vergunning bij binnenkomst op het grondgebied van de Republiek Polen ook verstrekt door de naczelnik urzędu celno (directeur van het douane‑ en belastingkantoor, Polen). In artikel 64c, lid 7, is bepaald dat de vergunning van categorie IV binnen drie werkdagen na de indiening van de aanvraag wordt afgegeven.
23.
Volgens het door de Republiek Polen aangehaalde artikel 64d, lid 2, punt 3, van de wegenverkeerswet wordt de vergunning onder meer afgegeven wanneer het mogelijk is een route te bepalen waarbij de veiligheid en efficiëntie van het wegverkeer zijn gewaarborgd, en met name wanneer:
„a)
de verkeersintensiteit een veilige deelname aan het verkeer van het niet-genormeerde voertuig mogelijk maakt;
b)
de technische staat van de gebouwen langs de voorgenomen route (die wordt bepaald op basis van de regels van het bouwrecht) dat verkeer toelaat;
c)
dat verkeer geen gevaar oplevert voor de technische staat van de gebouwen in de buurt van die route.”
24.
Artikel 64f van de wegenverkeerswet stelt voor elke categorie het maximumtarief vast dat voor de vergunning verschuldigd is. Dat tarief varieert van 240 Poolse zloty (PLN) (ongeveer 55 EUR (
25
)) voor categorie I tot 5800 PLN (ongeveer 1326 EUR) voor categorie VI. Voor categorie IV is het maximumbedrag vastgesteld op 3600 PLN (ongeveer 823 EUR).
25.
In afdeling 4 van dezelfde wet bepalen de artikelen 140aa en volgende welke geldboeten worden opgelegd wanneer niet-genormeerde voertuigen zonder vergunning of in strijd met de in de vergunning vermelde voorwaarden aan het verkeer deelnemen.
26.
De Republiek Polen heeft gepreciseerd dat het exacte bedrag van de voor de vergunning verschuldigde vergoeding is vastgesteld in de rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie wysokości opłat za wydanie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego (regeling van de minister van Transport, Bouw en Maritieme Economie betreffende het bedrag van de vergoeding die verschuldigd is voor de vergunning waarmee niet-genormeerde voertuigen aan het verkeer kunnen deelnemen) (
26
) van 28 maart 2012, en wel als volgt:
„1)
voor categorie I:
–
50 PLN [(ongeveer 11,50 EUR)] voor een vergunning met een geldigheidsduur van een maand;
–
100 PLN [(ongeveer 23 EUR)] voor een vergunning met een geldigheidsduur van zes maanden;
–
200 PLN [(ongeveer 46 EUR)] voor een vergunning met een geldigheidsduur van twaalf maanden.
[...]
4)
voor categorie IV:
–
500 PLN [(ongeveer 115 EUR)] voor een vergunning met een geldigheidsduur van een maand;
–
1000 PLN [(ongeveer 230 EUR)] voor een vergunning met een geldigheidsduur van zes maanden;
–
2000 PLN [(ongeveer 460 EUR)] voor een vergunning met een geldigheidsduur van twaalf maanden;
–
3000 PLN [(ongeveer 686 EUR)] voor een vergunning met een geldigheidsduur van 24 maanden.”
II. Precontentieuze procedure
27.
Naar aanleiding van klachten van op het Poolse grondgebied actieve transportondernemingen heeft de Commissie, nadat zij de Republiek Polen in het kader van een EU-pilotprocedure (
27
) om informatie had verzocht, die lidstaat op 30 april 2015 een aanmaningsbrief gestuurd.
28.
Met die brief heeft de Commissie aan de Republiek Polen kenbaar gemaakt dat sommige bepalingen van haar nationale wetgeving niet in overeenstemming waren met de verplichtingen die op haar rustten krachtens, in de eerste plaats, artikel 3 van richtlijn 96/53, omdat bijna 97 % van het Poolse wegennet was afgesloten voor het verkeer van voertuigen waarvan de asdruk het in punt 3.1 en/of punt 3.4 van bijlage I bij deze richtlijn vastgestelde maximum niet overschreed, en, in de tweede plaats, artikel 7 van dezelfde richtlijn, aangezien die lidstaat zich heeft beroepen op de in deze bepaling opgenomen uitzonderingen zonder de toepassing van die uitzonderingen op 97 % van het Poolse wegennet te rechtvaardigen.
29.
De Commissie heeft met haar aanmaningsbrief voorts kritiek uitgeoefend op de speciale vergunningregeling die het voor voertuigen waarvan de asdruk het in punt 3.1 en/of punt 3.4 van bijlage I bij richtlijn 96/53 vastgestelde maximum niet overschrijdt, mogelijk maakt om gebruik te maken van wegen waarvan zij normaal gesproken worden geweerd.
30.
Van mening dat het antwoord van de Republiek Polen van 29 juni 2015 ontoereikend was, heeft de Commissie die lidstaat bij brief van 26 februari 2016 een met redenen omkleed advies gezonden. Zij heeft betoogd dat de Republiek Polen niet voldeed aan de krachtens artikel 3 juncto artikel 7 van richtlijn 96/53 op haar rustende verplichtingen, door het verkeer van motorvoertuigen met een maximumdruk van 11,5 t per enkelvoudige aangedreven as te beperken tot de wegen die onderdeel zijn van het trans-Europees vervoersnet en tot bepaalde andere nationale wegen, en door het verkeer van die voertuigen op andere openbare wegen te onderwerpen aan een regeling van speciale vergunningen, waarvan zij de noodzaak eveneens betwistte.
31.
De Republiek Polen heeft op 26 april 2016 bij de Commissie een verzoek om verlenging van de termijn voor beantwoording van het met redenen omkleed advies ingediend, en dat verzoek door de Commissie is afgewezen omdat het geen concrete informatie bevatte over de wetswijzigingen die de Republiek Polen voornemens was door te voeren om aan de inbreuk een einde te maken.
32.
In haar antwoord van 30 augustus 2016 op het met redenen omkleed advies heeft de Republiek Polen de Commissie laten weten dat zij zich met name inspande om het net van de openbare wegen waarop het verkeer van voertuigen met een maximumdruk van 11,5 t per as was toegestaan, uit te breiden, alsook om de geldende wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen te wijzigen in die zin, dat het aantal gedeelten van de nationale en regionale wegen waarvoor gewichtsbeperkingen golden, werd verminderd. Volgens de Republiek Polen moesten die wijzigingen in mei 2017 en februari 2018 van kracht worden.
33.
Daar de Commissie er niet van overtuigd was dat de aangekondigde wijzigingen in overeenstemming waren met het Unierecht, en daar zij bovendien de termijn waarbinnen de wijzigingen in de betrokken wet- en bestuursrechtelijke teksten zouden worden doorgevoerd, niet acceptabel vond, heeft zij bij het Hof het onderhavige beroep krachtens artikel 258, tweede alinea, VWEU ingesteld.
34.
De Commissie voert één grief aan, waarmee zij de Republiek Polen verwijt niet te hebben voldaan aan de verplichtingen die voor haar voortvloeien uit artikel 3 juncto artikel 7 van richtlijn 96/53, gelezen in samenhang met de punten 3.1 en 3.4 van bijlage I bij deze richtlijn, door met name het verkeer van voertuigen met een maximumdruk van 11,5 t per aangedreven as op een buitensporig groot aantal openbare wegen te onderwerpen aan een regeling van speciale vergunningen.
III. Argumenten van partijen
A.
Commissie
35.
Ter ondersteuning van haar beroep voert de Commissie aan dat de beperking die geldt voor de toegang tot de openbare wegen van de in richtlijn 96/53 bedoelde voertuigen en hun aanhangwagens (
28
) die voldoen aan de maximaal toegestane druk per as, te weten 10 t voor een niet-aangedreven as en 11,5 t voor een aangedreven as, het gevolg is van een combinatie van twee factoren, namelijk in de eerste plaats het feit dat volgens artikel 41, lid 2, van de wet betreffende de openbare wegen uitsluitend de wegen die onderdeel zijn van het trans‑Europees vervoersnet en bepaalde andere nationale wegen zijn opengesteld voor het verkeer van voertuigen met een maximumdruk van 11,5 t per aangedreven as, en in de tweede plaats het feit dat volgens de artikelen 64 en volgende van de wegenverkeerswet een speciale vergunning nodig is om op andere wegen te mogen rijden.
36.
Ter illustratie van de economische gevolgen die deze verplichting heeft voor de activiteit van fabrieken van Europees en internationaal belang, heeft de Commissie met name het voorbeeld genoemd van de wegen die toegang geven tot de stad Kętrzyn (Polen), waar de fabrieken van Plastivaloire en Philips gevestigd zijn, waarvan het verkeersregime transporteurs zou verplichten om grote omwegen te maken om de in die fabrieken vervaardigde producten naar de markten van West-Europa te vervoeren.
1. Beperking van het internationaal verkeer tot de wegen die onderdeel zijn van het trans-Europees vervoersnet en tot bepaalde nationale wegen
37.
De Commissie voert als eerste argument aan dat de in de Poolse wetgeving voorziene beperking in strijd is met artikel 3, lid 1, van richtlijn 96/53, waaruit volgt dat het verkeer van voertuigen met een maximumdruk van 11,5 t per aangedreven as niet mag worden beperkt.
38.
Zij betoogt in dit verband in de eerste plaats dat in artikel 41, lid 1, van de wet betreffende de openbare wegen weliswaar het beginsel is neergelegd dat voertuigen met een maximumdruk van 11,5 t per aangedreven as op alle openbare wegen mogen rijden, maar dat de leden 2 en 3 van dit artikel uitzonderingen op dit beginsel bevatten die lid 1 betekenisloos maken, aangezien zij ertoe leiden dat die voertuigen van bijna 97 % van het wegennet worden geweerd.
39.
De Commissie beklemtoont in de tweede plaats dat uit de door de Republiek Polen op 29 juni 2015 verstrekte informatie blijkt dat minder dan 40 % van het net van de autosnelwegen en de nationale wegen zonder beperking toegankelijk is voor het verkeer van voertuigen met een maximumdruk van 11,5 t per aangedreven as, wat neerkomt op minder dan 4 % van het wegennet dat wordt gevormd door de autosnelwegen, de nationale wegen en de belangrijkste regionale wegen op het Poolse grondgebied.
40.
De Commissie bestrijdt in de derde plaats het argument van de Republiek Polen dat de in richtlijn 96/53 geformuleerde eisen uitsluitend gelden voor de wegen waarop zich het internationaal verkeer concentreert, dat wil zeggen het grensoverschrijdend verkeer op het trans-Europees vervoersnet. Zij stelt om te beginnen dat delen van wegen die toegang geven tot steden die belangrijk zijn voor het internationaal transport, en dan met name als laad‑ en loslocatie (
29
), niet vrij toegankelijk zijn, en noemt in dit verband verschillende voorbeelden.
41.
De Commissie merkt bovendien op dat richtlijn 96/53, anders dan de Republiek Polen stelt, conform de sinds de inwerkingtreding ervan nagestreefde doelstellingen niet voorziet in enige beperking, en dat de werkingssfeer van deze richtlijn niet is gewijzigd na de totstandbrenging van het trans-Europees vervoersnet ingevolge beschikking nr. 1692/96, ook al beoogt deze beschikking eveneens het goederenverkeer te vergemakkelijken. De Commissie wijst erop dat artikel 2 van richtlijn 96/53 weliswaar geen definitie bevat van het begrip internationaal verkeer, maar dat uit de overwegingen 3 en 7 van deze richtlijn, waarin wordt gesproken van het verkeer tussen de lidstaten, gelezen in samenhang met overweging 12 ervan, valt op te maken dat dit begrip aldus moet worden uitgelegd dat het ziet op al het grensoverschrijdende verkeer, ongeacht het wegtype. Iedere andere uitlegging zou artikel 7 van richtlijn 96/53 betekenisloos maken.
42.
In de vierde plaats beklemtoont de Commissie naar aanleiding van de argumenten van de Republiek Polen met betrekking tot de staat van de weginfrastructuur dat richtlijn 96/53 de lidstaten weliswaar niet verplicht om alle openbare wegen zo aan te leggen dat de criteria van de punten 3.1 en 3.4 van bijlage I kunnen worden geëerbiedigd, maar dat de lidstaten die criteria niettemin moeten respecteren. Zij meent bovendien dat op wegen die een asdruk van 10 t aankunnen, ook een beperkt verkeer van voertuigen met een asdruk van 11,5 t per aangedreven as mogelijk moet zijn.
43.
De Commissie voegt daaraan toe dat de Republiek Polen zich niet aan de verplichting tot inachtneming van de in richtlijn 96/53 vastgestelde normen inzake de maximaal toegestane asdruk kan onttrekken door zich te beroepen op de in overweging 5 van deze richtlijn genoemde afweging, waaruit die normen juist voortvloeien.
44.
Wat de categorie en de lokalisatie van de door de Republiek Polen genoemde – grotendeels niet-geasfalteerde – wegen betreft, dit argument is volgens de Commissie niet ter zake dienend, aangezien de discussie niet gaat over wegen zonder belangrijke laad‑ en lospunten, waarvan de staat de toepassing van artikel 7 van richtlijn 96/53 zou kunnen rechtvaardigen, maar over het merendeel van de geasfalteerde wegen waarvan valt te verwachten dat zij zullen worden gebruikt.
45.
De Commissie bestrijdt in de vijfde plaats het argument dat de Republiek Polen ontleent aan bijlage XII, punt 8, lid 3, bij de Toetredingsakte van 2003. Volgens haar verlangde de eerste alinea daarvan namelijk duidelijk dat de wegen die geen onderdeel waren van het trans‑Europees vervoersnet, na 31 december 2010 werden aangepast aan het internationaal verkeer. Dit was een verschil met de overgangsperiode, tijdens welke die aanpassingen slechts hoefden plaats te vinden naarmate de modernisering van het nationale wegennet vorderde.
46.
Ter aanvulling merkt de Commissie nog op dat sinds 2004 duizenden kilometers aan wegen die noch nationale wegen zijn noch onderdeel zijn van het trans‑Europees vervoersnet, zijn gemoderniseerd in het kader van het met Europese gelden gefinancierde nationale programma voor de reconstructie van de lokale wegen. Volgens de Poolse regeling geldt voor die gemeentelijke en districtswegen echter in beginsel een asdrukbeperking van 8 t per enkelvoudige as, ongeacht in hoeverre die wegen zijn gemoderniseerd. Hierin is geen verandering gekomen met de inwerkingtreding van de door de Republiek Polen genoemde rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (regeling van de minister van Infrastructuur en Bouw betreffende de lijst van de nationale en regionale wegen waarop mag worden gereden door voertuigen met een toegestane druk van 10 t per enkelvoudige as, en betreffende de lijst van de nationale wegen waarop mag worden gereden door voertuigen met een toegestane druk van 8 t per enkelvoudige as) (
30
) van 21 april 2017, die na de instelling van het beroep wegens niet-nakoming van kracht is geworden en als gevolg waarvan voertuigen met een maximumasdruk die voldoet aan de eisen van richtlijn 96/53, nog steeds niet zonder vergunning mogen rijden op bijna 45 % van de nationale wegen. De Commissie is ook van mening dat, aangezien het verkeer op die wegen wel is toegestaan wanneer men in het bezit is van een tegen betaling af te geven vergunning, het verweer dat is ontleend aan de in gang zijnde modernisering van het wegennet ongegrond is.
47.
De Commissie voert als tweede argument aan dat de in artikel 41, leden 2 en 3, van de wet betreffende de openbare wegen opgenomen beperkingen gebaseerd zijn op een onjuiste uitlegging van artikel 7 van richtlijn 96/53, dat voorziet in een uitzondering op het beginsel van vrij verkeer van voertuigen met een maximumdruk van 11,5 t per aangedreven as. De Commissie brengt om te beginnen in herinnering dat de Republiek Polen niet staande kan houden dat de beperking geldt voor wegen waarop geen internationaal verkeer plaatsvindt, met name omdat geen enkele handeling van de Unie een dergelijk onderscheid maakt.
48.
De Commissie preciseert voorts dat de enige mogelijke uitzondering op het beginsel dat alle wegen vrij toegankelijk moeten zijn, gebaseerd moet zijn op het feit dat bepaalde wegen niet geschikt zijn voor het verkeer van voertuigen met een maximumdruk van 11,5 t per aangedreven as. De daarbij in aanmerking te nemen criteria zouden de veiligheid van dat verkeer, het draagvermogen van de kunstwerken en de intensiteit van het wegverkeer moeten zijn. De Commissie beklemtoont in dit verband dat artikel 7 van richtlijn 96/53, dat de mogelijkheid biedt om het verkeer „op bepaalde wegen of kunstwerken” te beperken, restrictief moet worden uitgelegd. In deze omstandigheden zijn dergelijke beperkingen op 97 % van het Poolse wegennet of, meer in het bijzonder, op alle lokale wegen, ongefundeerd.
49.
De Commissie merkt tot slot op dat de voor bepaalde Poolse openbare wegen geldende toegangsbeperkingen niet gebaseerd zijn op overwegingen die verband houden met de staat van (delen van) die wegen, zoals blijkt uit het systeem waarbij onbeperkt vergunningen worden afgegeven om op die wegen te mogen rijden.
2. Het vereiste dat men in het bezit is van een speciale vergunning om op andere wegen te mogen rijden
50.
De Commissie betoogt dat de regeling volgens welke een rijverbod geldt, tenzij men in het bezit is van een vergunning, in strijd is met richtlijn 96/53, aangezien de vrijheid van verkeer van de betrokken voertuigen daardoor wordt beperkt en belemmerd.
51.
De Commissie merkt op dat volgens de beperkende regeling die geldt voor de gemeentelijke, districts‑ en regionale wegen, voor één enkel traject voor elk van die wegen vergunningen moeten worden aangevraagd bij verschillende instanties. Zij is van mening dat wegens het ontbreken van één loket en wegens de tijd en de kosten die gemoeid zijn met het verkrijgen van de vergunningen, het ingevoerde systeem kostbaar en tijdrovend is en ertoe leidt dat in andere lidstaten gevestigde transporteurs indirect worden gediscrimineerd. De Commissie wijst erop dat volgens artikel 64, lid 2, van de wegenverkeerswet vergunningen van categorie IV, waarover voertuigen met een asdruk van 11,5 t per aangedreven as moeten beschikken om gebruik te kunnen maken van de nationale wegen, niet kunnen worden gebruikt voor het vervoer van deelbare ladingen, terwijl het merendeel van de over de weg vervoerde ladingen deelbaar is. De transportbedrijven worden daardoor verplicht een groter aantal vrachtwagens in te zetten, wat hun werk bemoeilijkt. Al die ongemakken zijn volgens de Commissie aanleiding geweest voor de klachten die aan haar beroep wegens niet-nakoming ten grondslag liggen. De Commissie stelt bovendien dat het vrij verrichten van vervoersdiensten aanzienlijk wordt beperkt.
52.
De Commissie stelt dat het argument van de Republiek Polen dat die vergunningregeling niet met richtlijn 96/53 in strijd is omdat zij zonder beperking of onderscheid en met welwillendheid wordt toegepast, niet alleen niet ter zake dienend is wegens het in die richtlijn geformuleerde beginsel van vrij verkeer, maar ook duidelijk maakt dat bescherming van de weginfrastructuur en controle op het aantal voertuigen dat van die infrastructuur gebruikmaakt, geen rechtvaardiging vormen voor het door de Poolse wetgever ingevoerde systeem.
53.
De Commissie voegt daaraan toe dat door de Republiek Polen niet staande kan worden gehouden dat de vergunningplicht bedoeld is om transporteurs ertoe aan te zetten gebruik te maken van parallelle wegen die geschikter zijn voor vrachtverkeer, aangezien deze rechtvaardigingsgrond in strijd is met artikel 3 van richtlijn 96/53.
54.
De Commissie merkt bovendien op dat dat doel bijvoorbeeld voor de nationale weg DK 92 tussen Berlijn (Duitsland) en Warschau (Polen) met een ander middel is bereikt, namelijk door een heffingsysteem voor vrachtwagens, wat in tegenstelling tot een vergunningregeling wel een redelijke verkeersbeheersingsmaatregel is. Ook herinnert zij eraan dat in sommige gevallen een vergunning moet worden verkregen om de laad- en loslocaties te kunnen bereiken.
B.
Republiek Polen
55.
De Republiek Polen is van mening dat het beroep van de Commissie gebaseerd is op een onjuiste uitlegging van de artikelen 3 en 7 van richtlijn 96/53. Zij verzoekt het Hof dan ook om het beroep te verwerpen.
1. Schending van artikel 3 van richtlijn 96/53
a) Wegen waarvoor de verplichting geldt om „in het internationaal verkeer” gebruikte zware voertuigen tot het verkeer toe te laten
56.
Op dit punt stelt de Republiek Polen primair dat de Commissie ten onrechte meent dat het begrip „internationaal verkeer” ziet op het gehele wegennet van de lidstaten, terwijl het slechts doelt op het grensoverschrijdende verkeer en op de wegen waarop dat verkeer zich concentreert. De ruime uitlegging die de Commissie aan dat begrip geeft, die erop neerkomt dat de lidstaten al hun wegen, zelfs de lokale, moeten openstellen voor voertuigen met een maximumdruk van 11,5 t per aangedreven as, volgt uit geen enkele bepaling of overweging van richtlijn 96/53 en evenmin uit de debatten die zijn gevoerd met het oog op de wijziging van die richtlijn. Volgens de Republiek Polen zou die uitlegging elke zin ontnemen aan artikel 3, lid 1, tweede streepje, van richtlijn 96/53, dat het nationale verkeer beperkt naargelang de afmetingen van voertuigen.
57.
De Republiek Polen wijst ook op de verplichting om richtlijn 96/53 uit te leggen in samenhang met beschikking nr. 1692/96 betreffende het trans-Europees vervoersnet. Beide regelingen, waarmee dezelfde doelstellingen worden nagestreefd, zijn namelijk tegelijkertijd verbindend voor haar geworden toen zij tot de Unie is toegetreden.
58.
De Republiek Polen leidt daaruit af dat zij niet in strijd handelt met artikel 3 van richtlijn 96/53 door voor het gebruik van bepaalde nationale en lokale wegen, zoals de regionale, districts‑ en gemeentelijke wegen, af te wijken van het algemene beginsel van vrij verkeer van voertuigen met een maximumdruk van 11,5 t per aangedreven as. Met de door haar gemaakte keuzes heeft zij het in overweging 5 van die richtlijn genoemde doel willen bereiken: zij heeft een afweging gemaakt tussen het rationeel en zuinig gebruik van bedrijfsvoertuigen en de eisen van onderhoud van de infrastructuur, verkeersveiligheid en bescherming van milieu en leefklimaat.
59.
De Republiek Polen beroept zich subsidiair op de in bijlage XII bij de Toetredingsakte van 2003 opgenomen overgangsbepalingen, die in punt 8, lid 3, de vragen rond de tenuitvoerlegging van richtlijn 96/53 en beschikking nr. 1692/96 regelen, en dan in het bijzonder op de tweede en de derde alinea van die paragraaf, waaruit volgens haar volgt dat haar geen enkele termijn werd gesteld voor de aanpassing van andere dan de tot het trans-Europees vervoersnet behorende wegen aan de maximale belastbaarheid.
60.
De Republiek Polen beklemtoont om te beginnen dat volgens punt 8, lid 3, derde alinea, van die bijlage het Poolse wegennet geleidelijk, dat wil zeggen naarmate de aanpassingen van dat wegennet vorderden, moest worden opengesteld voor in het internationale verkeer gebruikte voertuigen. Zij is het niet met de Commissie eens dat die uitlegging in strijd is met de tweede zin van die derde alinea, volgens welke tijdens de gehele overgangsperiode het gebruik van niet-aangepaste gedeelten van het secundaire wegennet met het oog op laad- en losoperaties moest worden toegestaan, aangezien dit een uitzondering op de regel vormt.
61.
De Republiek Polen betwist bovendien het argument van de Commissie dat haar uitlegging van de overgangsbepalingen ertoe zou leiden dat wordt geaccepteerd dat de openstelling van het Poolse wegennet conform richtlijn 96/53 pas over enkele decennia een feit is. Zij betoogt dat de moderniseringen betrekking moeten hebben op de geasfalteerde wegen en dat als gevolg van de inspanningen die zij op dat punt al heeft gedaan, 54,2 % van alle nationale wegen inmiddels is opengesteld voor het verkeer van de betrokken voertuigen.
62.
De Republiek Polen brengt in dit verband om te beginnen in herinnering dat ongeveer 91 % van de openbare wegen in Polen is aangelegd vóór haar toetreding tot de Unie, waarbij de grenswaarde inzake maximumdruk per enkelvoudige as voor de nationale wegen 10 t en voor de overige wegen 8 t bedraagt, en dat de Poolse wetgeving is gewijzigd teneinde aan de uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen te voldoen.
63.
Zij preciseert voorts dat ongeveer 60 % van het verkeer gebruikmaakt van de nationale wegen, die 5 % van de openbare wegen uitmaken. De overige 95 % van de openbare wegen bestaat uit lokale wegen, waarvan 88 % districts- en gemeentelijke wegen. Die wegen worden gebruikt voor lokale behoeften en een derde van de openbare wegen is niet geasfalteerd, zoals blijkt uit de door de Commissie aangehaalde officiële statistieken van Eurostat. De Commissie kan volgens de Republiek Polen dan ook niet stellen dat 97 % van het Poolse wegennet is afgesloten voor het verkeer van voertuigen met een maximumdruk van 11,5 t per aangedreven as, zonder rekening te houden met de kenmerken van dat wegennet.
64.
Tot slot wijst de Republiek Polen op de voortdurende inspanningen die zij sinds haar toetreding tot de Unie aan de dag heeft gelegd om nieuwe nationale wegen te openen, daarbij rekening houdend met de behoeften van het internationaal verkeer en met het milieu, alsook op de aanzienlijke financiële last die de – voor een lidstaat van de Unie uitzonderlijke – aanpassing van haar gehele wegennet aan het verkeer van voertuigen met een maximumdruk van 11,5 t per aangedreven as op langere termijn zou vormen.
b) Het vereiste dat men in het bezit is van een vergunning om op andere wegen te mogen rijden
65.
Ervan uitgaande dat de beperking van het gebruik van het wegennet niet in strijd is met artikel 3 van richtlijn 96/53, merkt de Republiek Polen op dat juist dankzij de in de artikelen 64 en volgende van de wegenverkeerswet voorziene financiële bijdrage ten behoeve van het onderhoud van de door zware voertuigen beschadigde wegen, op langere termijn het vrije verkeer wordt gewaarborgd van voertuigen waarvan de asdruk niet is aangepast aan de technische mogelijkheden van de wegen.
66.
De Republiek Polen merkt in dit verband op dat de door de Commissie gegeven beschrijving van de vergunningregeling gedeeltelijk onjuist is. Zij wijst erop dat de vergunningen van categorie I worden verstrekt door de wegbeheerder (
31
), terwijl de voor het gebruik van de betrokken nationale wegen benodigde vergunningen van categorie IV worden afgegeven door de directeur-generaal van de nationale wegen en de autosnelwegen. De vergunningen van categorie I worden al naargelang de aanvraag aan de transporteur verstrekt voor een periode van één maand, zes maanden of twaalf maanden, zonder dat de betrokken voertuigen daarop vermeld worden. De vergunning wordt binnen zeven werkdagen na de indiening van de aanvraag afgegeven. Dezelfde regels zijn van toepassing op de vergunningen van categorie IV, zij het dat deze ook voor een periode van 24 maanden kunnen worden verstrekt, en wel binnen drie werkdagen na de indiening van de aanvraag.
67.
Teneinde de betrokkenen rechtszekerheid te waarborgen, is volgens de Republiek Polen het maximumbedrag van de voor de vergunningen van categorie I verschuldigde vergoeding vastgesteld op 240 PLN (ongeveer 55 EUR), terwijl het voor de vergunningen van categorie IV 3600 PLN (ongeveer 850 EUR) bedraagt. Het werkelijke bedrag van de vergoeding, zoals vastgesteld in de regeling van de minister van Transport, Bouw en Maritieme Economie betreffende het bedrag van de vergoeding die verschuldigd is voor de vergunning waarmee niet-genormeerde voertuigen aan het verkeer kunnen deelnemen, verschilt echter al naargelang de geldigheidsduur van de vergunning. Volgens deze tarieflijst, die sinds 2012 ongewijzigd is, kost de duurste vergunning van categorie I, die twaalf maanden geldig is, 200 PLN (ongeveer 50 EUR), terwijl voor een vergunning van categorie IV met dezelfde geldigheidsduur 2000 PLN (ongeveer 470 EUR) moet worden betaald, en voor een vergunning van categorie IV met een geldigheidsduur van 24 maanden 3000 PLN (ongeveer 710 EUR). (
32
)
68.
De Republiek Polen concludeert op dit punt in haar verweerschrift dat zij het niet eens is met de zienswijze van de Commissie dat de vergunningregeling kostbaar en tijdrovend is, aangezien deze regeling transparant is en het voor transporteurs gemakkelijker maakt om zich over het gehele wegennet te verplaatsen. Zij verwerpt ook de stelling van de Commissie dat zonder vergunning een rijverbod geldt, aangezien men kan kiezen over welke weg het internationaal transport zal plaatsvinden.
69.
De Republiek Polen stelt in dupliek dat de door de Commissie in repliek aangevoerde middelen volgens welke uit andere lidstaten afkomstige transporteurs indirect worden gediscrimineerd en het vrij verrichten van vervoersdiensten wordt beperkt (
33
), niet-ontvankelijk zijn omdat dit nieuwe middelen zijn. Zij voegt daaraan toe dat die middelen hoe dan ook ongegrond zijn, aangezien de vergunningen eenvoudig via een website kunnen worden aangevraagd, zij voor een bepaalde periode worden verstrekt, ongeacht het aantal transporten, en de kosten ervan relatief laag zijn in verhouding tot de behoeften van de transporteurs. De Republiek Polen stelt dat dit transparante en praktische systeem aan de verwachtingen van de transporteurs voldoet en pas in de bij de Commissie ingediende klacht voor het eerst is bekritiseerd.
2. Schending van artikel 7 van richtlijn 96/53
70.
De Republiek Polen voert haar argumenten wederom subsidiair aan, daar zij van mening is dat haar regeling in overeenstemming is met artikel 3 van richtlijn 96/53.
71.
Zij stelt dat aan de grief inzake schending van artikel 7 van richtlijn 96/53 een veel te restrictieve uitlegging van deze bepaling ten grondslag ligt, die in strijd is met de bewoordingen ervan, aangezien in de eerste plaats volgens de eerste alinea van die bepaling niet alleen beperkingen zijn toegestaan die verband houden met de ongeschiktheid van de wegen voor de betrokken voertuigen en die gelden voor „bepaalde weggedeelten”, terwijl in de tweede plaats de in de tweede alinea van die bepaling genoemde gevallen slechts voorbeelden zijn.
72.
De Republiek Polen leidt daaruit af dat zij het verkeer niet uitsluitend kan beperken op wegen die ongeschikt zijn voor zware voertuigen, maar ook op delen van het wegennet waarop het verkeer van dergelijke voertuigen wegens de inrichting van die wegen gevaar zou opleveren, of wegens de aanwezigheid van tal van bruggen waarvan de Commissie uit het oog heeft verloren dat hun draagvermogen van 20 tot 30 t. gering is.
73.
De Republiek Polen is voorts van mening dat voor een klein gedeelte van de lokale wegen die reeds zijn aangepast aan het verkeer van voertuigen met een maximumdruk van 11,5 t per enkelvoudige aangedreven as, beperkingen kunnen worden ingevoerd op grond van artikel 7, eerste alinea, van richtlijn 96/53, aangezien geen enkel praktisch belang zou bestaan om het verkeer van die voertuigen op de betrokken wegen toe te staan, omdat het daarbij in het algemeen gaat om wegen die niet in verbinding staan met de rest van het wegennet en niet kunnen zorgen voor doorstroming van het verkeer.
74.
Met betrekking tot de door de Commissie gegeven voorbeelden van beperkingen die op het Poolse grondgebied aan het verkeer van zware voertuigen worden gesteld, wijst de Republiek Polen erop dat het verkeer van die voertuigen in het merendeel van die gevallen inmiddels is toegestaan, en dat, voor zover dit op de datum van indiening van de opmerkingen (
34
) niet het geval mocht zijn, passende wijzigingen staan gepland.
75.
De Republiek Polen merkt voorts op dat het internationaal verkeer in de zin van artikel 3 van richtlijn 96/53 zich niet op die weggedeelten concentreert, en brengt in herinnering dat volgens de overgangsbepalingen van de Toetredingsakte van 2003 de niet tot het trans-Europees vervoersnet behorende wegen slechts geleidelijk hoefden te worden opengesteld voor zwaar wegverkeer.
IV. Mijn analyse
76.
Het door de Commissie ingestelde beroep wegens niet-nakoming heeft in wezen betrekking op de wijze waarop de Republiek Polen op 26 april 2016 uitvoering had gegeven aan het beginsel van vrij verkeer van de in richtlijn 96/53 bedoelde zware voertuigen (
35
), dat in artikel 3, lid 1, van die richtlijn is geformuleerd voor het internationaal verkeer, voor zover de betrokken voertuigen voldoen aan de in bijlage I bij dezelfde richtlijn aangegeven grenswaarden.
77.
Het tussen partijen bestaande meningsverschil gaat met name over de draagwijdte van die bepaling. Volgens de Poolse regeling geldt namelijk voor alle openbare wegen, met uitzondering van die welke onderdeel zijn van het trans-Europees vervoersnet en van bepaalde andere nationale wegen, dat zware voertuigen alleen met een speciale vergunning tot die wegen worden toegelaten.
78.
Volgens mij volgt uit de tekst van artikel 3 van richtlijn 96/53 en uit de in de overwegingen 3, 7 en 12 van deze richtlijn uiteengezette doelstellingen duidelijk dat de uitdrukking „internationaal verkeer” ziet op het verkeer tussen de lidstaten, en niet op verplaatsingen over bepaalde nationale wegen of over de wegen die onderdeel zijn van het trans-Europees vervoersnet. De enige beperkingen die aan dat verkeer mogen worden gesteld, hebben betrekking op het gewicht en de afmetingen, waarvan de waarden – die het resultaat zijn van de in overweging 5 van richtlijn 96/53 gemaakte afweging – zijn aangegeven in bijlage I bij deze richtlijn.
79.
Het feit dat er geen onderscheid wordt gemaakt al naargelang het wegtype, is voor de Uniewetgever dan ook reden geweest om een uitzondering op het beginsel van vrij verkeer mogelijk te maken teneinde rekening te houden met de ongeschiktheid van bepaalde wegen of kunstwerken. Daartoe is artikel 7 in richtlijn 96/53 opgenomen. Daar het hier een uitzondering betreft, moet deze zoals altijd strikt worden uitgelegd.
80.
Het doel van die bepaling brengt ook mee dat de toepassing ervan in elk individueel geval specifiek moet worden gerechtvaardigd en moet leiden tot een keuze voor maatregelen die bedoeld zijn om de infrastructuur te beschermen wanneer deze niet geschikt is voor het verkeer van voertuigen met het maximaal toegestane gewicht of de maximaal toegestane afmetingen. Hoewel de Republiek Polen dus terecht stelt dat in artikel 7, tweede alinea, slechts voorbeelden worden genoemd van de maatregelen die kunnen worden genomen, vormt deze bepaling niettemin een bevestiging van hetgeen is bepaald in artikel 7, eerste alinea, namelijk dat die maatregelen uitsluitend mogen bestaan in een beperking van het gewicht of de afmetingen van voertuigen wegens het feit dat bepaalde plaatsen niet geschikt zijn voor het verkeer van die voertuigen.
81.
Tegen de achtergrond van deze opmerkingen moet dan ook worden onderzocht of de grief van de Commissie gegrond is.
82.
Wat in de eerste plaats het argument inzake de beperking van het internationaal verkeer tot bepaalde wegen betreft, moet worden vastgesteld dat in artikel 41, lid 1, van de wet betreffende de openbare wegen weliswaar in overeenstemming met de vereisten van richtlijn 96/53 het beginsel is geformuleerd dat de openbare wegen vrij toegankelijk zijn voor voertuigen met een maximumdruk van 11,5 t per enkelvoudige aangedreven as, maar dat daarbij voorbehouden zijn gemaakt die de draagwijdte van dat beginsel aanzienlijk inperken.
83.
Uit artikel 41, leden 2 en 3, volgt namelijk dat:
–
op bepaalde nationale wegen de maximaal toegestane druk per „enkelvoudige as” 10 t of slechts 8 t bedraagt,
–
op bepaalde regionale wegen de maximaal toegestane druk per „enkelvoudige as” 10 t bedraagt;
–
op andere regionale wegen en op de districts- en gemeentelijke wegen de maximaal toegestane druk per „enkelvoudige as” 8 t bedraagt.
84.
Nu er in de tekst van artikel 41, leden 2 en 3, van de wet betreffende de openbare wegen geen onderscheid wordt gemaakt tussen een aangedreven en een niet-aangedreven as, geldt het rijverbod dus, zoals de Republiek Polen ter terechtzitting heeft bevestigd, voor elke asdruk van meer dan 8 t of 10 t.
85.
Om te beginnen wordt er in bijlage I bij richtlijn 96/53, waarin de grenswaarden van de toegestane druk per as voor de betrokken voertuigen zijn vastgelegd, echter onderscheid gemaakt tussen de druk per „aangedreven as” en de druk per „enkelvoudige niet-aangedreven as” of „enkelvoudige as[sen]”. Bovendien is de maximaal toegestane druk per aangedreven as vastgesteld op 11,5 t, terwijl de maximaal toegestane druk per enkelvoudige niet-aangedreven as 10 t bedraagt. De limiet mag dus niet voor aangedreven assen op 10 t en voor niet-aangedreven assen op 8 t worden vastgesteld. Voertuigen met een maximumdruk van 11,5 t per aangedreven as kunnen met andere woorden niet als niet-genormeerde voertuigen – de terminologie die in de Poolse wetgeving wordt gebezigd – worden beschouwd (
36
), terwijl dat de asdruk is die volgens bijlage I bij richtlijn 96/53 is toegestaan. Hetzelfde geldt voor voertuigen met een maximumdruk van 10 t per enkelvoudige niet-aangedreven as, die op bepaalde wegen zijn onderworpen aan de limiet van 8 t.
86.
Zoals eveneens ter terechtzitting is bevestigd, is voorts in het geval van een deelbare lading het voor „niet-genormeerde” voertuigen in de zin van de Poolse wetgeving geldende rijverbod op bepaalde nationale wegen absoluut (
37
), zulks als gevolg van artikel 64, lid 2, van de wegenverkeerswet, waarin is geregeld welke vergunningen vereist zijn om te mogen rijden op de wegen waarvoor volgens artikel 41, lid 2, van de wet betreffende de openbare wegen toegangsbeperkingen gelden.
87.
Verder staat vast dat als gevolg van de Poolse wetgeving voertuigen met een maximumasdruk van 11,5 t per aangedreven as van 97 % van de openbare wegen worden geweerd, tenzij een speciale vergunning wordt verkregen. (
38
) Om te beoordelen of het onderhavige beroep gegrond is, hoeft niet te worden ingegaan op de door de Republiek Polen opgeworpen vraag of een dergelijk percentage opportuun is, gelet op de staat van het wegennet. Er kan worden volstaan met een uiteenzetting van de gevolgen van de Poolse wettelijke bepalingen inzake het verkeer op het net van de wegen waarvan valt te verwachten dat zij vaak zullen worden gebruikt.
88.
Volgens de door de Republiek Polen overgelegde statistieken van eind 2015 was minder dan 40 % van het netwerk van de autosnelwegen en de nationale wegen zonder beperking opengesteld voor het verkeer van de betrokken voertuigen, wat neerkomt op minder dan 4 % (
39
) van het wegennet dat wordt gevormd door de autosnelwegen, nationale wegen en belangrijkste regionale wegen op het Poolse grondgebied. Zo blijkt uit het verweerschrift van de Republiek Polen bijvoorbeeld dat pas sinds de inwerkingtreding van de in punt 46 van deze conclusie aangehaalde regeling van de minister van Infrastructuur en Bouw van 21 april 2017 de door de Commissie in haar verzoekschrift genoemde Poolse steden Łomża, Nowy Sącz, Piła, Koszalin en Poznań vrij toegankelijk zijn via nationale wegen die zijn opengesteld voor het verkeer van voertuigen met een maximumdruk van 11,5 t per aangedreven as. Verder staat vast dat in de omgeving van Wrocław en Krakau (Polen) de laad- en lospunten niet vrij toegankelijk zijn, terwijl deze voor het internationale goederenvervoer over de weg van groot belang zijn. Evenmin staat ter discussie dat, zoals de Commissie heeft vastgesteld, ook na 2017 op het traject van Kętrzyn naar West-Europa nog steeds twee of drie vergunningen ten bedrage van 100‑150 PLN (ongeveer 23‑35 EUR) moeten worden aangevraagd bij twee verschillende instanties om eenmalig een traject van ongeveer 25 kilometer te kunnen afleggen.
89.
Voorts zijn weliswaar bepaalde wegen die geen nationale wegen zijn en evenmin onderdeel zijn van het trans-Europees vervoersnet, in het kader van het met Europese gelden gefinancierde nationale programma voor de reconstructie van de lokale wegen gemoderniseerd, maar die wegen zijn in beginsel, voor zover het gemeentelijke of districtswegen zijn, niet toegankelijk voor voertuigen met een maximumdruk van 11,5 t per aangedreven as.
90.
Bovendien kan worden opgemerkt dat de gevolgen van de uitbreiding van het wegennet als gevolg van de modernisering ervan nog beperkt zijn: volgens de informatie die de Republiek Polen heeft verstrekt over de in 2017 doorgevoerde hervorming, is slechts 54,2 % van de nationale wegen, die 5 % van de openbare wegen uitmaken, vrij toegankelijk voor voertuigen met een maximumdruk van 11,5 t per aangedreven as.
91.
Uit al deze vaststellingen volgt dat de toegang tot het gehele Poolse wegennet wordt beperkt op een wijze die in strijd is met het in artikel 3 van richtlijn 96/53 geformuleerde beginsel.
92.
Met betrekking tot, in de tweede plaats, de door de Republiek Polen subsidiair aangevoerde argumenten volgens welke de beperkingen die zij heeft gesteld aan de openstelling van haar wegennet voor het internationaal verkeer, alsmede de regeling die zij daartoe heeft ingevoerd, zouden kunnen worden gebaseerd op een uitlegging van de bepalingen van de Toetredingsakte van 2003 of van artikel 7 van richtlijn 96/53, kan om te beginnen worden opgemerkt dat die beperkingen wegens hun omvang en algemene karakter in feite leiden tot een situatie die lijkt op die van de in de Toetredingsakte van 2003 voorziene overgangsperiode. Ten eerste kan uit de bewoordingen van bijlage XII, punt 8, lid 3, van die Toetredingsakte echter niet worden afgeleid dat het de bedoeling was dat de daarin voorziene overgangsregeling zou blijven bestaan. Die bepaling beoogde integendeel de periode vanaf de datum van toetreding van de Republiek Polen tot en met 31 december 2010 zodanig vorm te geven dat het in richtlijn 96/53 neergelegde beginsel na die datum kon worden geëerbiedigd. (
40
) Die doelstelling heeft trouwens gerechtvaardigd dat ter verwezenlijking daarvan Europese gelden zijn ingezet.
93.
Ten tweede blijken de betrokken beperkingen, wederom omdat de gevolgen ervan veel te ver gaan, evenmin te kunnen worden gebaseerd op artikel 7 van genoemde richtlijn, ook al zijn zij ingegeven door de door de Republiek Polen aangevoerde slechte staat van de weginfrastructuur.
94.
Een dergelijke algemene reden kan volgens richtlijn 96/53 immers niet worden aangevoerd, en de ongeschiktheid van het wegennet kan volgens artikel 7 van deze richtlijn slechts in bijzondere situaties een rol spelen.
95.
Op die bepaling kunnen bijgevolg geen beperkingen worden gebaseerd die voor bepaalde wegtypen gelden, laat staan dat een daaraan gekoppeld systeem van algemene vergunningen kan worden toegestaan. Bovendien kunnen vraagtekens worden geplaatst bij de feitelijke rechtvaardiging van de rijbeperkingen die gelden op de wegen die de minister van Transport overeenkomstig artikel 41, lid 2, van de wet betreffende de openbare wegen heeft aangewezen, nu die beperkingen kunnen worden opgeheven door het verkrijgen van een algemene vergunning tegen betaling, die voor de drukst bereden wegen alleen wordt afgegeven voor ondeelbare ladingen, en waarvan alleen de geldigheidsduur is beperkt, zonder dat er een verband bestaat met de staat van de wegen (
41
) en met de financieringsbehoeften, die de Republiek Polen heeft aangevoerd om het door haar ingestelde systeem te rechtvaardigen. Met andere woorden: ofwel kan de weg een ongelimiteerd aantal passages gedurende een periode variërend van één maand tot 24 maanden aan, ofwel is de weg daarvoor ongeschikt, en in dat geval kan de aanschaf van een vergunning tegen betaling van een bescheiden bedrag dat niet verhelpen.
96.
Uit het voorgaande volgt dat de Republiek Polen niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 3 juncto artikel 7 van richtlijn 96/53, door het verkeer van voertuigen met een maximumdruk van 11,5 t per aangedreven as te beperken tot de wegen die onderdeel zijn van het trans-Europees vervoersnetwerk en tot bepaalde andere nationale wegen, en door het verkeer van die voertuigen op andere openbare wegen te onderwerpen aan een regeling van speciale vergunningen.
97.
Derhalve moet worden vastgesteld dat de Republiek Polen, door te bepalen dat transportbedrijven over speciale vergunningen moeten beschikken om op bepaalde openbare wegen te mogen rijden, niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 3 juncto artikel 7 van richtlijn 96/53, gelezen in samenhang met de punten 3.1 en 3.4 van bijlage I bij deze richtlijn.
V. Kosten
98.
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Daar de Republiek Polen in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
VI. Conclusie
99.
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
„1)
Door te bepalen dat transportbedrijven over speciale vergunningen moeten beschikken om op bepaalde openbare wegen te mogen rijden, heeft de Republiek Polen niet voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 3 juncto artikel 7 van richtlijn 96/53/EG van de Raad van 25 juli 1996 houdende vaststelling, voor bepaalde aan het verkeer binnen de Gemeenschap deelnemende wegvoertuigen, van de in het nationale en het internationale verkeer maximaal toegestane afmetingen, en van de in het internationale verkeer maximaal toegestane gewichten, zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2015/719 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2015, gelezen in samenhang met de punten 3.1 en 3.4 van bijlage I bij richtlijn 96/53.
2)
De Republiek Polen wordt verwezen in de kosten.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Frans.
(
2
)	PB 1996, L 235, blz. 59.
(
3
)	PB 2015, L 115, blz. 1 (hierna: „richtlijn 96/53”).
(
4
)	Volgens de door Eurostat verstrekte statistieken was het Europese goederenvervoer over de weg in 2016 met 5,1 % toegenomen ten opzichte van 2015.
(
5
)	PB 1985, L 2, blz. 14.
(
6
)	PB 1986, L 221, blz. 48.
(
7
)	PB 2007, L 263, blz. 1. Categorie M correspondeert volgens bijlage II, deel A, punt 1.1, bij richtlijn 2007/46 met „[v]oor het vervoer van personen ontworpen en gebouwde motorvoertuigen met ten minste vier wielen”. Categorie N2 correspondeert volgens bijlage II, deel A, punt 1.2.2, bij deze richtlijn met „[v]oor het vervoer van goederen ontworpen en gebouwde voertuigen met een maximummassa van meer dan 3,5 t, doch niet meer dan 12 t”. Categorie N3 correspondeert volgens bijlage II, deel A, punt 1.2.3, bij dezelfde richtlijn met „[v]oor het vervoer van goederen ontworpen en gebouwde voertuigen met een maximummassa van meer dan 12 t”.
(
8
)	Zie voetnoot 9 van deze conclusie.
(
9
)	Punt 1 van die bijlage heeft als opschrift „Maximaal toegestane afmetingen van de in artikel 1, lid 1, onder a), genoemde voertuigen”. Punt 2 heeft betrekking op het „[m]aximaal toegestaan gewicht van voertuigen (in ton)”.
(
10
)	PB 1996, L 228, blz. 1.
(
11
)	Besluit van het Europees Parlement en de Raad van 7 juli 2010 betreffende uniale richtsnoeren voor de ontwikkeling van een trans-Europees vervoersnet (PB 2010, L 204, blz. 1).
(
12
)	Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 betreffende richtsnoeren van de Unie voor de ontwikkeling van het trans-Europees vervoersnetwerk en tot intrekking van besluit nr. 661/2010 (PB 2013, L 348, blz. 1).
(
13
)	Die datum is vervangen door „2020” bij artikel 1, lid 1, van beschikking nr. 884/2004/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende wijziging van beschikking nr. 1692/96/EG betreffende communautaire richtsnoeren voor de ontwikkeling van een trans-Europees vervoersnet (PB 2004, L 167, blz. 1). Zie ook de overwegingen 1, 4 en 5 van die beschikking.
(
14
)	PB 2003, L 236, blz. 33 (hierna: „Toetredingsakte van 2003”).
(
15
)	PB 2002, L 67, blz. 47.
(
16
)	Dz. U. nr. 14, volgnummer 60.
(
17
)	Dat wil zeggen op 26 april 2016, zoals ter terechtzitting is bevestigd.
(
18
)	Dz. U. 2015, volgnummer 802.
(
19
)	Dz. U. nr. 98, volgnummer 602.
(
20
)	Dat wil zeggen op 26 april 2016, zoals ter terechtzitting is bevestigd.
(
21
)	Volgens het door de Republiek Polen aangehaalde artikel 2, punt 35c), van de wegenverkeerswet moet onder „speciaal gekwalificeerde bestuurder” worden verstaan degene die ervoor verantwoordelijk is dat de veiligheid van het wegverkeer wordt gewaarborgd en dat het wegverkeer zo min mogelijk wordt gehinderd tijdens de deelneming van het betrokken voertuig aan het verkeer.
(
22
)	In die tabel worden voor elk van de betrokken categorieën de afmetingen (lengte, breedte en hoogte) en de asdruk genoemd.
(
23
)	Dat wil zeggen de vergunning om gebruik te mogen maken van de gemeentelijke, districts‑ en regionale wegen.
(
24
)	Dat wil zeggen de vergunning om gebruik te mogen maken van de nationale wegen.
(
25
)	Tegen de wisselkoers van 26 april 2016. Deze dient als uitgangspunt voor de verderop genoemde bedragen.
(
26
)	Dz. U. van 2012, volgnummer 366.
(
27
)	EU‑pilotprocedure nr. 5913/13/MOVE. De Republiek Polen heeft in dupliek gepreciseerd dat de Ogólnopolski Związek Pracodawców Transportu Drogowego (nationale vereniging van werkgevers in de wegvervoersector, Polen) een klacht heeft ingediend bij de Commissie.
(
28
)	Zie de punten 5 en 10 van deze conclusie.
(
29
)	De Commissie merkt op dat die plaats ook wel de „eerste en laatste mijl” wordt genoemd.
(
30
)	Dz. U. 2017, volgnummer 878.
(
31
)	Dat wil zeggen voor de weggedeelten die onder de bevoegdheid van de wegbeheerder vallen, namelijk de gemeentelijke, districts‑ of regionale wegen.
(
32
)	Tegen de wisselkoers van 26 april 2016 (zie voetnoot 32 van deze conclusie) kwamen die bedragen uit op ongeveer 55 EUR, 823 EUR, 46 EUR, 460 EUR en 686 EUR.
(
33
)	Zie de punten 51 en 52 van deze conclusie.
(
34
)	Te weten 25 mei 2017.
(
35
)	Voor de categorieën zie de punten 5 en 10 van deze conclusie.
(
36
)	Zie de punten 17 en 19 van deze conclusie.
(
37
)	Namelijk wanneer de vereiste vergunning een vergunning van categorie IV is. De enige uitzondering voor deelbare lading geldt voor voertuigen die op grond van een vergunning van categorie I of II op bepaalde wegen mogen rijden.
(
38
)	Behalve in het geval van deelbare ladingen van voertuigen die van bepaalde nationale wegen gebruikmaken.
(
39
)	Volgens het schriftelijke antwoord op de vierde vraag van het Hof aan de Republiek Polen bedroeg het percentage op basis van de cijfers van eind 2016 6 %.
(
40
)	Zie in die zin Kronenberger, V., „Transport Policy”, Die Verträge zur EU-Osterweiterung. Kommentar mit systematischen Erläuterungen, Berliner Wissenschafts-Verlag, Berlijn, 2008, blz. 297‑322, met name de punten 33‑36 en 54 (in het Engels geschreven artikel).
(
41
)	Ik herinner eraan dat ook op bepaalde gemoderniseerde wegen alleen met vergunning mag worden gereden (zie punt 89 van deze conclusie).