62016TJ0682
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (τρίτο τμήμα)
της 26ης Σεπτεμβρίου 2018 (
*1
)
«ΕΓΤΕ – Στρεμματικές ενισχύσεις – Διαδικασία αναστολής μηνιαίων πληρωμών προς κράτος μέλος – Άρθρο 41, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού (ΕΕ) 1306/2013 – Βασικά στοιχεία του εθνικού συστήματος ελέγχου – Διαπιστούμενες ελλείψεις – Σχέδιο δράσης με σαφείς δείκτες προόδου εκπονούμενο σε συνεργασία με την Επιτροπή – Αναλογικότητα»
Στην υπόθεση T‑682/16,
Γαλλική Δημοκρατία, εκπροσωπούμενη από τους F. Alabrune, D. Colas, D. Segoin, A.-L. Desjonquères και S. Horrenberger,
προσφεύγουσα,
υποστηριζόμενη από την
Πορτογαλική Δημοκρατία, εκπροσωπούμενη από τους L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, P. Estêvão και J. Saraiva de Almeida,
παρεμβαίνουσα,
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής, εκπροσωπούμενης από τους A. Lewis και Δ. Τριανταφύλλου,
καθής,
με αντικείμενο προσφυγή δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ με αίτημα την ακύρωση της εκτελεστικής αποφάσεως C(2016) 4287 τελικό της Επιτροπής, της 12ης Ιουλίου 2016, με την οποία αναστέλλονται οι μηνιαίες πληρωμές προς τη Γαλλική Δημοκρατία στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ),
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τρίτο τμήμα),
συγκείμενο από τους S. Frimodt Nielsen (εισηγητή), πρόεδρο, V. Kreuschitz και N. Półtorak, δικαστές,
γραμματέας: E. Coulon
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Νομικό πλαίσιο και ιστορικό της διαφοράς
Επίμαχες διατάξεις
1
Το άρθρο 41, με τίτλο «Μείωση και αναστολή των μηνιαίων και ενδιάμεσων πληρωμών», του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, σχετικά με τη χρηματοδότηση, τη διαχείριση και την παρακολούθηση της κοινής γεωργικής πολιτικής και την κατάργηση των κανονισμών (ΕΟΚ) αριθ. 352/78, (ΕΚ) αριθ. 165/94, (ΕΚ) αριθ. 2799/98, (ΕΚ) αριθ. 814/2000, (ΕΚ) αριθ. 1290/2005 και (ΕΚ) αριθ. 485/2008 του Συμβουλίου (ΕΕ 2013, L 347, σ. 549, διορθωτικό ΕΕ 2016, L 130, σ. 13), ορίζει ότι:
«2.   Η Επιτροπή μπορεί να εκδίδει εκτελεστικές πράξεις για να μειώνει ή να αναστέλλει τις μηνιαίες ή ενδιάμεσες πληρωμές σε ένα κράτος μέλος εάν ένα ή περισσότερα βασικά στοιχεία του εκάστοτε εθνικού συστήματος ελέγχου είτε δεν υφίστανται είτε δεν εφαρμόζονται ουσιαστικά λόγω της σοβαρότητας ή της επανάληψης των διαπιστούμενων ελλείψεων ή εάν υφίστανται ανάλογες σοβαρές ελλείψεις στο σύστημα για την ανάκτηση των παράτυπων πληρωμών και εάν πληρούται μία από τις ακόλουθες προϋποθέσεις:
[…]
β)
η Επιτροπή συμπεραίνει ότι το σχετικό κράτος μέλος δεν είναι σε θέση να εφαρμόσει τα αναγκαία διορθωτικά μέτρα στο άμεσο μέλλον, σύμφωνα με ένα σχέδιο δράσης με σαφείς δείκτες προόδου εκπονούμενο σε συνεργασία με την Επιτροπή.
Η μείωση ή η αναστολή επιβάλλεται στη σχετική δαπάνη που πραγματοποιείται από τον οργανισμό πληρωμών στον οποίο διαπιστώνονται ελλείψεις για περίοδο που θα πρέπει να καθοριστεί στις εκτελεστικές πράξεις του παρόντος εδαφίου και δεν υπερβαίνει τους δώδεκα μήνες […]
Οι εκτελεστικές πράξεις της παρούσας παραγράφου εκδίδονται με τη συμβουλευτική διαδικασία του άρθρου 116 παράγραφος 2.
Πριν από την έκδοση των εκτελεστικών πράξεων της παρούσας παραγράφου, η Επιτροπή ενημερώνει το σχετικό κράτος μέλος για την πρόθεσή της και του ζητά να αντιδράσει εντός ελάχιστης περιόδου 30 ημερών.
Οι εκτελεστικές πράξεις που καθορίζουν τις μηνιαίες πληρωμές του άρθρου 18 παράγραφος 3 ή τις ενδιάμεσες πληρωμές του άρθρου 36 λαμβάνουν υπόψη τις εκτελεστικές πράξεις που εκδίδονται βάσει της παρούσας παραγράφου.»
2
Το άρθρο 41, παράγραφος 3, του κανονισμού 1306/2013 ορίζει τα εξής:
«Οι μειώσεις και οι αναστολές βάσει του παρόντος άρθρου επιβάλλονται σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας και με την επιφύλαξη της εφαρμογής των άρθρων 51 [για την εκκαθάριση λογαριασμών] και 52 [για την εκκαθάριση ως προς τη συμμόρφωση].»
Κατάρτιση και έγκριση του σχεδίου δράσης
3
Με επιστολή της 14ης Μαΐου 2013, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή επισήμανε στις γαλλικές αρχές ότι πολλοί λογιστικοί έλεγχοι που διενεργήθηκαν από τις υπηρεσίες της αποκάλυψαν επαναλαμβανόμενα προβλήματα όσον αφορά τις στρεμματικές ενισχύσεις που χορηγήθηκαν στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΚΓΠ). Τα προβλήματα αυτά αφορούσαν, μεταξύ άλλων, το ολοκληρωμένο σύστημα διαχείρισης και ελέγχου (στο εξής: ΟΣΔΕ), το σύστημα αναγνώρισης αγροτεμαχίων (στο εξής: ΣΑΑ), το οποίο ονομάζεται επίσης «μητρώο γραφικής παραστάσεως αγροτεμαχίων» (στο εξής: ΜΓΠΑ), τους διοικητικούς ελέγχους διασταύρωσης και τους επιτόπιους ελέγχους. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή ζήτησε από τις γαλλικές αρχές να υποβάλουν «σχέδιο δράσης το οποίο θα περιγράφει λεπτομερώς τα αναγκαία μέτρα για την αποκατάσταση των αδυναμιών που διαπιστώθηκαν».
4
Με επιστολή της 13ης Νοεμβρίου 2013, σε συνέχεια εκτεταμένης ανταλλαγής αλληλογραφίας με την Επιτροπή, οι γαλλικές αρχές υπέβαλαν το σχέδιο δράσης τους. Με επιστολή της 28ης Νοεμβρίου 2013, η Επιτροπή επισήμανε ότι αυτό το σχέδιο δράσης μπορούσε «να θεωρηθεί οριστικό» (στο εξής: σχέδιο δράσης) τονίζοντας παράλληλα ότι, «στον τομέα των στρεμματικών ενισχύσεων […] οι προτεινόμενες δράσεις θα μπορούσαν να συμπληρωθούν περαιτέρω [και] να αναλυθούν κατά τη διάρκεια εφαρμογής του».
5
Το πρώτο από τα τέσσερα μέρη του σχεδίου δράσης αφορούσε τις στρεμματικές ενισχύσεις. Το μέρος αυτό περιελάμβανε, πρώτον, διάφορες δράσεις για την επικαιροποίηση του ΣΑΑ, δεύτερον, δράσεις σχετικές με τους επιτόπιους ελέγχους και, τρίτον, δράσεις σχετικές με τον υπολογισμό των πληρωμών και των κυρώσεων. Όσον αφορά την επικαιροποίηση του ΣΑΑ, οι προβλεπόμενες δράσεις αποσκοπούσαν, κατ’ ουσίαν, στην ερμηνεία των φωτογραφικών στοιχείων που περιλαμβάνονται σε βάση δεδομένων, η οποία ονομάζεται BD TOPO (στο εξής: βάση δεδομένων BD TOPO), στην οποία υπήρχαν ψηφιοποιημένα διάφορα στοιχεία τοπίου όπως τα δάση, τα υδάτινα ρεύματα ή τα κτίρια. Βάσει του εν λόγω έργου συστηματικής ερμηνείας θα παρεχόταν η δυνατότητα εκ νέου υπολογισμού των επιλέξιμων εκτάσεων για τις οποίες ήταν βάσιμες οι πληρωμές. Τα λοιπά τρία μέρη του σχεδίου δράσης, τα οποία δεν αμφισβητούνται στην υπό κρίση υπόθεση, αφορούσαν την πολλαπλή συμμόρφωση των ενισχύσεων, τα δικαιώματα ενισχύσεως και τις πριμοδοτήσεις για τα ζώα.
Παρακολούθηση, αίτημα αναθεωρήσεως και νέοι λεπτομερείς κανόνες του σχεδίου δράσης
6
Το σχέδιο δράσης περιελάμβανε έναν μηχανισμό παρακολουθήσεως, σύμφωνα με τον οποίο υπήρξε εκτεταμένη αλληλογραφία μεταξύ των γαλλικών αρχών και της Επιτροπής. Συγκεκριμένα, το σχέδιο δράσης προέβλεπε ότι οι γαλλικές αρχές διαβιβάζουν εκθέσεις προόδου σχετικά με την εφαρμογή του. Το 2014, τέτοιες εκθέσεις διαβιβάστηκαν στις 4 Φεβρουαρίου, 4 Απριλίου, 2 Ιουλίου και 14 Οκτωβρίου.
7
Με επιστολή της 22ας Δεκεμβρίου 2014, η Επιτροπή, μετά από λογιστικό έλεγχο που διενεργήθηκε τον Νοέμβριο του 2014 για την αξιολόγηση της προόδου του σχεδίου δράσης, κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η βάση δεδομένων BD TOPO ήταν πολύ παλιά και ακατάλληλη για την επικαιροποίηση του ΣΑΑ και, ως εκ τούτου, η επιτυχία του σχεδίου δράσης δεν ήταν δυνατό να επιβεβαιωθεί. Ωστόσο, η Επιτροπή παρατήρησε ότι είχε επισημάνει πως οι γαλλικές αρχές ανέπτυσσαν μια εναλλακτική προσέγγιση η οποία έπρεπε, εν μέρει, να επιλύσει τα προβλήματα που εντοπίστηκαν. Η Επιτροπή έκρινε συνεπώς ότι, προκειμένου να αποφευχθεί ενδεχόμενη αναστολή ή μείωση των πληρωμών κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 41, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1306/2013, «[ήταν] αναγκαία η κατάρτιση αναθεωρημένου σχεδίου δράσης» καθώς και ότι «[αποδεικνυόταν] απαραίτητη η αντιμετώπιση των ελλείψεων αυτών πριν από την περίοδο παραγωγής 2015 (Απρίλιος 2015)».
8
Με επιστολή της 23ης Δεκεμβρίου 2014, οι γαλλικές αρχές κοινοποίησαν στην Επιτροπή «τα στοιχεία που αναμένονταν σχετικά με την εφαρμογή του σχεδίου δράσης […] το 2014 και τη συνέχισή του το 2015». Τα στοιχεία αυτά συμπληρώθηκαν από την πέμπτη έκθεση προόδου, που διαβίβασαν οι γαλλικές αρχές στην Επιτροπή στις 30 Ιανουαρίου 2015.
9
Με επιστολή της 17ης Φεβρουαρίου 2015, η Επιτροπή επισήμανε, μεταξύ άλλων, ότι αρκετές πτυχές σχετικές με την εφαρμογή του σχεδίου δράσης που προβλέπονται από τις γαλλικές αρχές, στην επιστολή τους διαβιβάσεως της πέμπτης εκθέσεως προόδου της 30ής Ιανουαρίου 2015 έχρηζαν διευκρινίσεων. Με επιστολή της 25ης Φεβρουαρίου 2015, η Επιτροπή κοινοποίησε στις γαλλικές αρχές αρκετά στοιχεία σχετικά με τα αποτελέσματα έρευνας για τα έτη υποβολής αιτήσεων 2013 και 2014, από την οποία προέκυπτε ότι «το σύστημα ελέγχου που εφαρμόστηκε στη Γαλλία ήταν ελλιπές λόγω ελλείψεων του ΣΑΑ […], προβλημάτων που συνδέονται με τον καθορισμό των επιλέξιμων εκτάσεων, έλλειψης αποτελεσματικότητας των επιτόπιων ελέγχων, καθώς και του τρόπου υπολογισμού της ενισχύσεως και των κυρώσεων ελλείψει αναδρομικής ανακτήσεως». Εν συνεχεία, πραγματοποιήθηκε αποστολή της Επιτροπής στη Γαλλία από τις 11 έως τις 13 Μαρτίου 2015 και οι γαλλικές αρχές επικαιροποίησαν το σχέδιο δράσης. Με νέο σημείωμα των γαλλικών αρχών, στις 30 Μαρτίου 2015, κοινοποιήθηκαν στην Επιτροπή συμπληρωματικά στοιχεία.
Εφαρμογή της διαδικασίας αναστολής των πληρωμών
10
Με επιστολή της 13ης Απριλίου 2015, η Επιτροπή διαβίβασε στις γαλλικές αρχές ανακοίνωση κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 41, παράγραφος 2, τέταρτο εδάφιο, του κανονισμού 1306/2013 (στο εξής: ανακοίνωση της 13ης Απριλίου 2015).
11
Στο πρώτο μέρος, η Επιτροπή υπενθύμισε επιμέρους στοιχεία σχετικά με το σχέδιο δράσης και την αναθεώρησή του.
12
Πρώτον, η Επιτροπή επισήμανε ότι το σχέδιο δράσης αποσκοπούσε συγκεκριμένα στην επικαιροποίηση του ΣΑΑ ώστε, για κάθε αγροτεμάχιο αναφοράς, η μέγιστη επιλέξιμη έκταση να καθορίζεται σύμφωνα με τις κανονιστικές διατάξεις, λαμβανομένων υπόψη, μεταξύ άλλων, των πιο πρόσφατων ορθοφωτογραφιών, των αποτελεσμάτων των επιτόπιων ελέγχων και των μη επιλέξιμων στοιχείων που περιλαμβάνονται στις υφιστάμενες βάσεις δεδομένων.
13
Δεύτερον, η Επιτροπή εξέθεσε τους λόγους για τους οποίους, σε συνέχεια του λογιστικού ελέγχου του Νοεμβρίου του 2014, εκτίμησε ότι τα προβλεπόμενα ορόσημα δεν τηρούνταν, ότι υπήρχαν κενά στην ποιότητα των εργασιών καθώς και προβλήματα σχετικά με τις εκτάσεις για τις οποίες είχαν γίνει οι καταβολές στο πλαίσιο της ενιαίας ενισχύσεως και, κατά συνέπεια, με την επιστολή της 22ας Δεκεμβρίου 2014, ζήτησε από τις γαλλικές αρχές «αναθεωρημένο σχέδιο δράσης».
14
Τρίτον, η Επιτροπή επισήμανε, συναφώς, ότι το «αναθεωρημένο σχέδιο δράσης που υποβλήθηκε από τη Γαλλία[, με επιστολή της 23ης] Δεκεμβρίου 2014» περιελάμβανε στοιχεία σχετικά με την ερμηνεία των εικόνων σύμφωνα με κανόνες που διασφαλίζουν την επιλεξιμότητα των εκτάσεων και τη συμβατότητά τους με τις κανονιστικές ρυθμίσεις, στοιχεία σχετικά με την εφαρμογή αναλογικού συστήματος κατά την έννοια του άρθρου 10 του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού (ΕΕ) 640/2014 της Επιτροπής, της 11ης Μαρτίου 2014, για τη συμπλήρωση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013 όσον αφορά το ΟΣΔΕ και τους όρους απόρριψης ή ανάκτησης πληρωμών καθώς και τις διοικητικές κυρώσεις που εφαρμόζονται στις άμεσες ενισχύσεις, τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης και την πολλαπλή συμμόρφωση (ΕΕ 2014, L 181, σ. 48) (στο εξής: αναλογικό σύστημα), στοιχεία σχετικά με την επιλεξιμότητα ορισμένων μόνιμων βοσκοτόπων, κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο ηʹ, του κανονισμού (ΕΕ) 1307/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, περί θεσπίσεως κανόνων για άμεσες ενισχύσεις στους γεωργούς βάσει καθεστώτων στήριξης στο πλαίσιο της ΚΓΠ και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 637/2008 του Συμβουλίου και του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 73/2009 του Συμβουλίου (ΕΕ 2013, L 347, σ. 608), βάσει καθιερωμένων τοπικών πρακτικών (στο εξής: επιλεξιμότητα ορισμένων μονίμων βοσκοτόπων βάσει καθιερωμένων τοπικών πρακτικών) και στοιχεία σχετικά με τη «δήλωση αγροτεμαχίων με γραφική παράσταση από το 2015». Ωστόσο, η Επιτροπή επισήμανε ότι, με επιστολή της 20ής Ιανουαρίου 2015, οι γαλλικές αρχές είχαν εκθέσει, όσον αφορά την εφαρμογή του αναθεωρημένου σχεδίου δράσης, τις δυσχέρειες που αντιμετώπισαν ως προς τη διαχείριση των αιτήσεων ενισχύσεως του 2015, οι οποίες είχαν αποτελέσει αντικείμενο συζητήσεων κατά τη διάρκεια αποστολής στη Γαλλία τον Μάρτιο του 2015.
15
Στο δεύτερο μέρος, η Επιτροπή προέβη σε απολογισμό του σχεδίου δράσης, στον οποίο ανέφερε, μεταξύ άλλων, τον τρόπο με τον οποίο οι γαλλικές αρχές εφάρμοζαν το αναλογικό σύστημα και τους κινδύνους που, κατά την άποψή της, εξακολουθούσαν να υφίστανται στον καθορισμό της επιλεξιμότητας ορισμένων εκτάσεων βάσει των καθιερωμένων τοπικών πρακτικών. Τελικώς, επί του σημείου αυτού, η Επιτροπή έκρινε ότι «δεν τηρήθηκε το σχέδιο δράσης […] με το σκεπτικό ότι δεν [διέθεταν] όλες οι επιφάνειες που απαριθμούνται στο ΜΓΠΑ μέγιστη επιλέξιμη έκταση που καθορίζεται σύμφωνα με της διατάξεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης».
16
Στο τρίτο μέρος, η Επιτροπή αναφέρθηκε επίσης στις διαδικασίες διεκπεραίωσης των αιτήσεων ενισχύσεως του 2015 τις οποίες είχαν περαιτέρω υποβάλει οι γαλλικές αρχές.
17
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, η Επιτροπή επισήμανε ότι «ο συνδυασμός των αποτελεσμάτων των αδυναμιών στην [τρέχουσα] εγγενή ποιότητα του συστήματος διαχείρισης και ελέγχου και των παρεκκλίσεων από τους κανόνες υποβολής των αιτήσεων ενισχύσεως που η Γαλλία [είχε] την πρόθεση να εφαρμόσει για τις αιτήσεις του 2015»«δεν [προσέφερε] την εύλογη βεβαιότητα που απαιτείται για την ορθή διαχείριση των ενισχύσεων και, κατά συνέπεια, τη νομιμότητα και την κανονικότητα των δαπανών» και «[ενέτεινε] τις αμφιβολίες [της Επιτροπής] όσον αφορά τη δυνατότητα ορθής εκτέλεσης των πληρωμών εντός των προθεσμιών που [είχαν] ορίσει οι γαλλικές αρχές». Ως εκ τούτου, η Επιτροπή προέβλεψε αναστολή ή μείωση των πληρωμών της τάξεως του 5 % εάν οι γαλλικές αρχές δεν εξάλειφαν, πριν από τις 16 Οκτωβρίου 2015, τις αβεβαιότητες που εντοπίστηκαν όσον αφορά την πορεία του σχεδίου δράσης και τις διαδικασίες διεκπεραίωσης των αιτήσεων ενισχύσεως του 2015.
18
Οι γαλλικές αρχές απάντησαν στην ανακοίνωση της 13ης Απριλίου 2015 με νέα επικαιροποίηση του σχεδίου δράσης της 24ης Απριλίου 2015, με τίτλο «Σχέδιο δράσης […] – Στόχος χρονοδιαγράμματος της περιόδου ΚΓΠ 2015», και με επιστολή της 7ης Μαΐου 2015 με θέμα την «παρακολούθηση του σχεδίου δράσης […]», που ανακεφαλαίωνε τη θέση τους.
19
Εν συνεχεία υπήρξε διαρκής επικοινωνία μεταξύ της Επιτροπής και των γαλλικών αρχών: οργανώθηκε διμερής συνάντηση στις 10 Ιουνίου 2015, υποβλήθηκε στην Επιτροπή ενδιάμεση έκθεση προόδου στις 13 Ιουλίου 2015, διαβιβάστηκε το έκτο σχέδιο προόδου στις 9 Οκτωβρίου 2015 και οργανώθηκε επίσκεψη των υπηρεσιών της Επιτροπής στη Γαλλία την 1η Δεκεμβρίου 2015.
20
Με επιστολή της 22ας Δεκεμβρίου 2015, η Επιτροπή διατύπωσε συμπληρωματικές παρατηρήσεις στο πλαίσιο της διαδικασίας αναστολής των πληρωμών. Υπενθύμισε ότι δεν της είχαν διαβιβαστεί εμπροθέσμως οι εκθέσεις προόδου και ότι η εφαρμογή του αναλογικού συστήματος καθώς και ο καθορισμός της επιλεξιμότητας ορισμένων μόνιμων βοσκοτόπων βάσει των καθιερωμένων τοπικών πρακτικών και οι επιτόπιοι έλεγχοι αποτελούσαν το αντικείμενο παρατηρήσεών της.
21
Με επιστολή της 13ης Ιανουαρίου 2016, οι γαλλικές αρχές απάντησαν στις συμπληρωματικές αυτές παρατηρήσεις. Κατ’ αρχάς, ανακεφαλαίωσαν το σύνολο των διαβιβασθέντων στην Επιτροπή στοιχείων. Εν συνεχεία, εξέθεσαν λεπτομερώς τα στοιχεία που περιλαμβάνονταν στο σχέδιο δράσης υπενθυμίζοντας ότι, σύμφωνα με το σχέδιο δράσης όπως αυτό είχε εγκριθεί τον Νοέμβριο του 2013, οι εν λόγω δράσεις έπρεπε να ολοκληρωθούν το 2016. Επομένως, η Επιτροπή δεν μπορούσε να επικαλεστεί, το 2015, τη μη πραγματοποίηση του σχεδίου δράσης για να θεσπίσει μέτρο αναστολής των πληρωμών. Οι γαλλικές αρχές υπενθύμισαν επίσης τις νέες μεθόδους φωτοερμηνείας που τέθηκαν σε εφαρμογή από το 2015. Τέλος, οι γαλλικές αρχές απάντησαν στις επιμέρους παρατηρήσεις της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή του αναλογικού συστήματος και την επιλεξιμότητα ορισμένων μόνιμων βοσκοτόπων βάσει των καθιερωμένων τοπικών πρακτικών καθώς και σχετικά με τις επικρίσεις όσον αφορά τη διενέργεια επιτόπιων ελέγχων. Εν κατακλείδι, οι γαλλικές αρχές ισχυρίστηκαν ότι είχαν τηρήσει πλήρως ή επρόκειτο να τηρήσουν πλήρως τις δεσμεύσεις που προβλέπονταν στο σχέδιο δράσης το οποίο είχε εγκριθεί τον Νοέμβριο του 2013.
22
Κατόπιν των επαφών αυτών, διαβιβάστηκαν εκθέσεις προόδου στην Επιτροπή στις 28 Ιανουαρίου, 26 Φεβρουαρίου, 4 και 29 Απριλίου 2016. Επιπλέον, προγραμματίστηκε νέα αποστολή της Επιτροπής στη Γαλλία από τις 11 έως τις 15 Απριλίου 2016.
23
Με επιστολή της 20ής Μαΐου 2016, η Επιτροπή διαβίβασε συμπληρωματική ανακοίνωση σύμφωνα με το άρθρο 41, παράγραφος 2, τέταρτο εδάφιο, του κανονισμού 1306/2013 (στο εξής: συμπληρωματική ανακοίνωση της 20ής Μαΐου 2016). Στην ανακοίνωση αυτή εξέθετε την ανάγκη εξακρίβωσης της ποιότητας των επιτόπιων ελέγχων και της ορθής κατανομής των δικαιωμάτων ενισχύσεως. Η Επιτροπή έκανε επίσης λόγο για «ελλείψεις που σχετίζονται με την ποιότητα των σύντομων επισκέψεων» και ανέφερε «ένα πρόβλημα συμβατότητας με τον ορισμό των “μόνιμων βοσκοτόπων” στο πλαίσιο των καθιερωμένων τοπικών πρακτικών» και «προβλήματα που σχετίζονται με τη θέσπιση [αναλογικού συστήματος]». Βάσει αυτού, η Επιτροπή ενημέρωσε τις γαλλικές αρχές ότι εξέταζε την αναστολή ή μείωση των πληρωμών της τάξεως του 3 %.
24
Με επιστολή της 16ης Ιουνίου 2016, οι γαλλικές αρχές απάντησαν στη συμπληρωματική ανακοίνωση της 20ής Μαΐου 2016. Εξέθεταν ότι θεωρούσαν πως είχαν εφαρμόσει το σχέδιο δράσης σύμφωνα με τις δεσμεύσεις τους και ότι οι διαπιστώσεις που προβάλλονταν σχετικά με τους νέους λεπτομερείς κανόνες διαχείρισης των βοσκοτόπων που τέθηκαν σε εφαρμογή στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης της ΚΓΠ στηρίζονταν σε αβάσιμες εκτιμήσεις.
25
Στις 12 Ιουλίου 2016, η Επιτροπή εξέδωσε την εκτελεστική απόφαση περί αναστολής των μηνιαίων πληρωμών προς τη Γαλλική Δημοκρατία στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ) (στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση). Στην απόφαση αυτή, η Επιτροπή αποφάσισε ότι οι μηνιαίες πληρωμές προς τη Γαλλική Δημοκρατία που πραγματοποιούνταν βάσει του άρθρου 18 του κανονισμού 1306/2013 αναστέλλονταν μέχρι ποσού ίσου προς το ποσό που προκύπτει από την εφαρμογή ποσοστού αναστολής 3 % επί των μηνιαίων πληρωμών που αφορούν τις στρεμματικές ενισχύσεις για το έτος 2015 και ότι οι αναστολές εφαρμόζονταν στις μηνιαίες πληρωμές που έπρεπε να καταβληθούν στη Γαλλική Δημοκρατία δυνάμει του άρθρου 18, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013 για τις πραγματοποιούμενες από τον Agence de services et de paiement (Οργανισμό πληρωμών και υπηρεσιών) μηνιαίες δαπάνες, από τον Ιούλιο 2016 έως και τον Ιούνιο 2017. Η απόφαση αυτή κοινοποιήθηκε στις γαλλικές αρχές στις 13 Ιουλίου 2016.
Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
26
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 23 Σεπτεμβρίου 2016, η Γαλλική Δημοκρατία άσκησε την υπό κρίση προσφυγή.
27
Στις 22 Δεκεμβρίου 2016, η Επιτροπή κατέθεσε υπόμνημα αντικρούσεως. Το υπόμνημα απαντήσεως και το υπόμνημα ανταπαντήσεως κατατέθηκαν εμπροθέσμως.
28
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 7 Δεκεμβρίου 2016, η Πορτογαλική Δημοκρατία ζήτησε να παρέμβει στην παρούσα διαδικασία υπέρ της Γαλλικής Δημοκρατίας. Με απόφαση της 12ης Ιανουαρίου 2017, ο πρόεδρος του τρίτου τμήματος του Γενικού Δικαστηρίου έκανε δεκτή την παρέμβαση. Η Πορτογαλική Δημοκρατία κατέθεσε το υπόμνημά της και οι κύριοι διάδικοι κατέθεσαν τις παρατηρήσεις τους επ’ αυτού εμπροθέσμως.
29
Με μέτρο οργανώσεως της διαδικασίας της 26ης Ιανουαρίου 2018, δυνάμει του άρθρου 89, παράγραφος 3, του Κανονισμού Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου, οι διάδικοι κλήθηκαν να απαντήσουν σε ορισμένες ερωτήσεις. Οι διάδικοι απάντησαν στο αίτημα αυτό εντός της ταχθείσας προθεσμίας.
30
Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή, το Γενικό Δικαστήριο (τρίτο τμήμα) αποφάσισε, ελλείψει αιτήματος των διαδίκων περί καθορισμού ημερομηνίας για τη διεξαγωγή επ’ ακροατηρίου συζητήσεως και κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 106, παράγραφος 3, του Κανονισμού Διαδικασίας, να αποφανθεί επί της προσφυγής χωρίς τη διεξαγωγή προφορικής διαδικασίας. Ειδικότερα, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι είχε ενημερωθεί επαρκώς από τα στοιχεία της δικογραφίας ώστε να αποφανθεί χωρίς να συνεχίσει τη διαδικασία.
31
Η Γαλλική Δημοκρατία ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
–
να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση·
–
να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
32
Η Πορτογαλική Δημοκρατία, παρεμβαίνοντας υπέρ της Γαλλικής Δημοκρατίας, ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση.
33
Η Επιτροπή ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
–
να απορρίψει την προσφυγή·
–
να καταδικάσει τη Γαλλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
Σκεπτικό
34
Η Γαλλική Δημοκρατία προβάλλει δύο λόγους ακυρώσεως με την προσφυγή της. Ο πρώτος λόγος αφορά παράβαση του άρθρου 41, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1306/2013, καθόσον, αφενός, οι γαλλικές αρχές εφάρμοσαν πλήρως το σχέδιο δράσης, το οποίο περιλαμβάνει σαφείς δείκτες προόδου που διαμορφώθηκαν κατόπιν διαβουλεύσεως με την Επιτροπή, και, αφετέρου, η προσβαλλόμενη απόφαση στηρίζεται σε στοιχεία που δεν είχαν προβλεφθεί από το σχέδιο δράσης. Ο δεύτερος λόγος, ο οποίος προβάλλεται επικουρικώς, αφορά παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας.
Επί του πρώτου λόγου ακυρώσεως, με τον οποίο προβάλλεται παράβαση του άρθρου 41, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1306/2013
35
Κατ’ αρχάς, η Γαλλική Δημοκρατία υπενθυμίζει ότι η διαδικασία εκκαθαρίσεως ως προς τη συμμόρφωση που προβλέπεται στο άρθρο 52 του κανονισμού 1306/2013 (στο εξής: διαδικασία εκκαθαρίσεως ως προς τη συμμόρφωση) εξασφαλίζει ότι οι γεωργικές δαπάνες έγιναν σύμφωνα με το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η διαδικασία αυτή παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να διαθέτουν τις απαιτούμενες εγγυήσεις προκειμένου να αναπτύσσουν τις απόψεις τους και πλαισιώνεται από κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής που διευκρινίζουν, μεταξύ άλλων, τον τρόπο υπολογισμού των οικονομικών συνεπειών της εκκαθαρίσεως ως προς τη συμμόρφωση. Αντιθέτως, η διαδικασία αναστολής των πληρωμών που προβλέπεται στο άρθρο 41 του κανονισμού 1306/2013 (στο εξής: διαδικασία αναστολής) δεν τίθεται σχεδόν ποτέ σε εφαρμογή και δεν πλαισιώνεται από κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής.
36
Κατά τη Γαλλική Δημοκρατία, η διαδικασία αναστολής δεν αφορά την περίπτωση διαφωνίας σχετικής, όπως εν προκειμένω, αφενός, με την εφαρμογή αναλογικού συστήματος και, αφετέρου, με τον καθορισμό της επιλεξιμότητας ορισμένων εκτάσεων βάσει των καθιερωμένων τοπικών πρακτικών. Η αποδοχή της δυνατότητας επικλήσεως της διαφωνίας αυτής στο πλαίσιο δύο διαφορετικών διαδικασιών θα μπορούσε να βλάψει τις διαδικαστικές εγγυήσεις που διαθέτει το οικείο κράτος μέλος στο πλαίσιο της διαδικασίας εκκαθαρίσεως ως προς τη συμμόρφωση, να υποχρεώσει το κράτος αυτό να τροποποιήσει τις πρακτικές του στο πλαίσιο της διαδικασίας αναστολής, παρά το γεγονός ότι το υποστατό της παραβάσεως δεν θα έχει ακόμη αποδειχθεί, ή ακόμη να στερήσει της αποτελεσματικότητάς της τη διαδικασία εκκαθαρίσεως ως προς τη συμμόρφωση. Η Επιτροπή, προβάλλοντας τη διαφωνία αυτή στο πλαίσιο της διαδικασίας αναστολής, εμπόδισε την ομαλή διεξαγωγή της ανταλλαγής απόψεων στο πλαίσιο της διαδικασίας εκκαθαρίσεως ως προς τη συμμόρφωση.
37
Ομοίως, σύμφωνα με την Πορτογαλική Δημοκρατία, το άρθρο 41 του κανονισμού 1306/2013 δεν επιτρέπει την έκδοση αποφάσεως αναστολής των μηνιαίων πληρωμών βάσει στοιχείων τα οποία δεν έχουν προταθεί από το οικείο κράτος μέλος στο σχέδιο δράσης του. Μια τέτοια απόφαση θα είχε συνέπειες ισοδύναμες με δημοσιονομική διόρθωση χωρίς ωστόσο να τηρούνται οι εγγυήσεις που παρέχει η διαδικασία εκκαθαρίσεως ως προς τη συμμόρφωση. Τροποποιώντας ή αναθεωρώντας μονομερώς τους αυστηρούς όρους των δεσμεύσεων ενός κράτους μέλους, η Επιτροπή χρησιμοποίησε διαδικασία που προσφέρει σημαντικά χαμηλότερες εγγυήσεις. Λόγω νέων στοιχείων, τα οποία προέκυψαν σε μεταγενέστερο στάδιο, η Επιτροπή έπρεπε να κινήσει διαδικασία εκκαθαρίσεως ως προς τη συμμόρφωση.
38
Η Γαλλική Δημοκρατία ισχυρίζεται, κυρίως, ότι η προσβαλλόμενη απόφαση συνιστά παράβαση του άρθρου 41, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1306/2013 καθόσον η Επιτροπή δεν μπορούσε να συμπεράνει ότι το οικείο κράτος μέλος δεν ήταν «σε θέση να εφαρμόσει τα μέτρα που προβλέπονται σε ένα σχέδιο δράσης με σαφείς δείκτες προόδου εκπονούμενο σε συνεργασία με την Επιτροπή». Η προϋπόθεση αυτή δεν πληρούται όταν, αφενός, το σχέδιο δράσης έχει τεθεί πλήρως σε εφαρμογή και, αφετέρου, η προσβαλλόμενη απόφαση στηρίζεται σε στοιχεία που δεν προβλέφθηκαν στο σχέδιο δράσης.
39
Πρώτον, η Γαλλική Δημοκρατία υπενθυμίζει ότι δεσμεύθηκε να εφαρμόσει το σχέδιο δράσης που επικυρώθηκε τον Νοέμβριο του 2013. Δεδομένου ότι οι λεπτομερείς κανόνες που είχαν προβλεφθεί αρχικά για την επικαιροποίηση του ΣΑΑ δεν κρίθηκαν ικανοποιητικοί, η Γαλλική Δημοκρατία υπενθυμίζει επίσης ότι πρότεινε, με επιστολή της 23ης Δεκεμβρίου 2014, εναλλακτικούς κανόνες που εγκρίθηκαν από την Επιτροπή.
40
Δεύτερον, η Γαλλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι το σχέδιο δράσης, που επικυρώθηκε τον Νοέμβριο του 2013 και τροποποιήθηκε τον Δεκέμβριο του 2014, εφαρμόστηκε πλήρως.
41
Όσον αφορά την επικαιροποίηση του ΣΑΑ, η Γαλλική Δημοκρατία υπενθυμίζει ότι αρχικά είχε προβλεφθεί να επικαιροποιηθούν οι φωτογραφίες και να χρησιμοποιηθούν οι υφιστάμενες βάσεις δεδομένων, ιδίως η βάση δεδομένων BD TOPO, προς διευκόλυνση της ερμηνείας τους και ότι οι αναθεωρημένοι κανόνες που είχαν προταθεί τον Δεκέμβριο του 2014 είχαν ως στόχο να ξεπεραστούν οι δυσχέρειες που προέκυψαν όταν διαπιστώθηκε ότι η βάση δεδομένων BD TOPO δεν ήταν επαρκώς αξιόπιστη. Η επικαιροποίηση αυτή πραγματοποιήθηκε εντός της μέγιστης προβλεπόμενης προθεσμίας. Το πρόβλημα που τέθηκε λόγω της παλαιότητας των φωτογραφιών επιλύθηκε στα τέλη του 2014, όπως μνημονευόταν στην επιστολή των γαλλικών αρχών της 23ης Δεκεμβρίου 2014, και το έργο της ερμηνείας των φωτογραφιών ολοκληρώθηκε το 2016, όπως μνημονευόταν στην δέκατη τέταρτη έκθεση προόδου της 1ης Σεπτεμβρίου 2016.
42
Όσον αφορά τους επιτόπιους ελέγχους, η Γαλλική Δημοκρατία επισημαίνει πως της προσάφθηκε ότι περιέλαβε στοιχεία και περιοχές που δεν ήταν επιλέξιμες. Για την επίλυση του προβλήματος αυτού, το σχέδιο δράσης προέβλεπε τη θέσπιση μιας διαδικασίας προώθησης σε επίπεδο κεντρικής διοίκησης των νομαρχιακών αποφάσεων επί του θέματος αυτού πριν από την υπογραφή των εν λόγω αποφάσεων. Η δράση αυτή τέθηκε εμπροθέσμως σε εφαρμογή, ήτοι για την περίοδο 2014.
43
Όσον αφορά τον υπολογισμό των πληρωμών και των κυρώσεων, η Γαλλική Δημοκρατία υπογραμμίζει πως της προσάφθηκε ότι πραγματοποίησε λανθασμένους υπολογισμούς, δεν προέβλεψε την παρακολούθηση των αναδρομικών ανακτήσεων και δεν ανέκτησε τα αχρεωστήτως καταβληθέντα ποσά. Για την επίλυση του προβλήματος αυτού, είχε προβλεφθεί, για τις περιόδους 2013 και 2014, να ενισχυθούν οι οδηγίες προς τις αρμόδιες υπηρεσίες και να βελτιωθεί η εποπτεία και, από την περίοδο 2015, να αναθεωρηθεί ο αλγόριθμος υπολογισμού των προστίμων για την αποσυνδεδεμένη ενίσχυση, δεδομένου ότι η μεταγενέστερη αυτή ημερομηνία επέτρεπε την ενσωμάτωση των τροποποιήσεων του αλγορίθμου που καθίσταντο αναγκαίες για τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ. Τα μέτρα αυτά ελήφθησαν εντός των προβλεπόμενων προθεσμιών. Ειδικότερα, αν και δεν κατέστη δυνατό να επιβεβαιωθεί η ορθή εκτέλεση της αναθεωρήσεως του αλγορίθμου πριν από τον Αύγουστο του 2016 με την πραγματική εκκαθάριση των πληρωμών για την περίοδο 2015, το γεγονός αυτό αφορούσε απλώς τη διαπίστωση των αποτελεσμάτων του νέου αλγορίθμου κατά την πρώτη δυνατή ημερομηνία. Η περιλαμβανόμενη στο σχέδιο δράσης δέσμευση, η οποία συνίστατο στην αναθεώρηση του αλγορίθμου το 2015, τηρήθηκε εντός της προβλεπόμενης προθεσμίας.
44
Συναφώς, η Γαλλική Δημοκρατία επισημαίνει ότι, μολονότι η εφαρμογή των μέτρων που προβλέπει το σχέδιο δράσης, όπως η επικαιροποίηση του ΣΑΑ ή η αναθεώρηση του αλγορίθμου, προκάλεσε καθυστερήσεις στην εφαρμογή των ενισχύσεων της περιόδου 2015, το ζήτημα αυτό δεν εμπίπτει στο σχέδιο δράσης καθεαυτό, το οποίο δεν αφορούσε το χρονοδιάγραμμα εφαρμογής ούτε της περιόδου αυτής ούτε κάποιας άλλης.
45
Τρίτον, η Γαλλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η Επιτροπή δεν μπορεί να στηριχθεί σε στοιχεία εκτός του σχεδίου δράσης για να εκδώσει απόφαση αναστολής των πληρωμών. Μόνον η μη τήρηση των μέτρων που προβλέπονται στο σχέδιο δράσης όπως εγκρίθηκε τον Νοέμβριο του 2013 και αναθεωρήθηκε τον Δεκέμβριο του 2014 θα καθιστούσε δυνατή την έκδοση μιας τέτοιας αποφάσεως.
46
Επί του σημείο αυτού, η Γαλλική Δημοκρατία αναγνωρίζει, κατ’ αρχάς, ότι, κατά τη διάρκεια των επαφών με την Επιτροπή σχετικά με την εφαρμογή του σχεδίου δράσης, η συζήτηση περιστράφηκε γύρω από την εφαρμογή του αναλογικού συστήματος ή τον καθορισμό της επιλεξιμότητας ορισμένων μόνιμων βοσκοτόπων βάσει των καθιερωμένων τοπικών πρακτικών. Η Γαλλική Δημοκρατία παρατηρεί ότι, πράγματι, η εφαρμογή των νέων δυνατοτήτων που προβλέπονται από το δίκαιο της Ένωσης από την περίοδο 2015 μπορούσε να συνεπάγεται ότι, για την επικαιροποίηση του ΣΑΑ, στην προβλεπόμενη στο σχέδιο δράσης φωτοερμηνεία προστίθεται η πραγματοποίηση ορισμένων επιτόπιων επισκέψεων για ένα αρκετά περιορισμένο αριθμό εκτάσεων. Ωστόσο, η εφαρμογή του αναλογικού συστήματος και ο καθορισμός της επιλεξιμότητας ορισμένων μόνιμων βοσκοτόπων βάσει των καθιερωμένων τοπικών πρακτικών ουδέποτε συμπεριλήφθηκαν από τις γαλλικές αρχές στους δείκτες προόδου του σχεδίου δράσης και δεν εναπόκειται στην Επιτροπή να τροποποιεί μονομερώς το σχέδιο αυτό για τα συμπεριλάβει στους δείκτες αυτούς. Κανένας δείκτης προόδου δεν αναφέρει τα ζητήματα αυτά σε κάποια από τις εκθέσεις προόδου που διαβιβάστηκαν στην Επιτροπή, ούτε και στις επικαιροποιήσεις του σχεδίου δράσης, όπως αυτές της 12ης Μαρτίου και 24ης Απριλίου 2015.
47
Εν συνεχεία, η Γαλλική Δημοκρατία παρατηρεί ότι, στην προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή επισήμανε ότι εξακολουθούσε να υπάρχει σημαντική καθυστέρηση όσον αφορά την εξέταση των αιτήσεων ενισχύσεως, ιδιαίτερα για τους φακέλους σχετικά με τους μόνιμους βοσκότοπους. Η Επιτροπή συνήγαγε ότι οι στόχοι του σχεδίου δράσης δεν μπορούσαν επιτευχθούν στο άμεσο μέλλον. Ωστόσο, σύμφωνα με τη Γαλλική Δημοκρατία, το σχέδιο δράσης για το οποίο είχε δεσμευθεί εκτελέστηκε εντός των προβλεπόμενων προθεσμιών. Οι καθυστερήσεις στην εφαρμογή των ενισχύσεων της περιόδου 2015 δεν εμπίπτουν στο σχέδιο δράσης, το οποίο δεν αφορούσε το χρονοδιάγραμμα εφαρμογής ούτε της περιόδου αυτής ούτε κάποιας άλλης. Αν η Επιτροπή θεώρησε ότι δεν υφίστατο καμία προοπτική εφαρμογής του σχεδίου δράσης σε σύντομο χρονικό διάστημα και, επομένως, ότι μπορούσε να εκδώσει την προσβαλλόμενη απόφαση, τούτο συνέβη διότι συμπεριέλαβε στο σχέδιο δράσης την εφαρμογή του αναλογικού συστήματος και τον καθορισμό της επιλεξιμότητας ορισμένων μόνιμων βοσκοτόπων βάσει των καθιερωμένων τοπικών πρακτικών, δύο ζητήματα επί των οποίων το σχέδιο δράσης δεν περιλαμβάνει δείκτες προόδου.
48
Συγκεκριμένα, πρώτον, στην από 17 Φεβρουαρίου 2015 επιστολή της, η Επιτροπή κάνει μνεία της «στενής σχέσης μεταξύ της ορθής εφαρμογής του σχεδίου δράσης και της πρότασης μεταρρυθμίσεως της ΚΓΠ, ιδίως όσον αφορά τα ζητήματα που σχετίζονται με την επιλεξιμότητα των εκτάσεων και ορισμένων χαρακτηριστικών του τοπίου». Εντούτοις, βάσει της σχέσης αυτής δεν μπορεί να θεωρηθεί το σχέδιο δράσης διευρυμένο ipso facto σε σημείο ώστε να καλύπτει τα στοιχεία αυτά. Το σχέδιο δράσης κα η μεταρρύθμιση της ΚΓΠ είναι δύο ξεχωριστά ζητήματα. Στην ίδια αυτή επιστολή, η Επιτροπή περιλαμβάνει επίσης μονομερώς σε αυτό που ονομάζει «αναθεωρημένο σχέδιο δράσης» μέτρα σχετικά με τη συμμόρφωση του αναλογικού συστήματος και τον καθορισμό επιλεξιμότητας ορισμένων τύπων εκτάσεων. Η Επιτροπή δεν έχει ωστόσο την εξουσία να προβεί σε τέτοια μονομερή τροποποίηση του σχεδίου δράσης.
49
Δεύτερον, στην από 13 Απριλίου 2015 ανακοίνωσή της, η Επιτροπή εξακολουθεί να περιλαμβάνει, ως βασικό μέρος του αναθεωρημένου σχεδίου δράσης, στοιχεία σχετικά με την εφαρμογή του αναλογικού συστήματος και την ένταξη των μόνιμων βοσκοτόπων βάσει των καθιερωμένων τοπικών πρακτικών τα οποία δεν περιλαμβάνονται ωστόσο στο σχέδιο δράσης όπως αυτό εγκρίθηκε τον Νοέμβριο του 2013 ή στο αναθεωρημένο σχέδιο δράσης του Δεκεμβρίου 2014. Στηριζόμενη όμως στο «συνδυαστικό αποτέλεσμα» των προβαλλόμενων αυτών αδυναμιών, η Επιτροπή αποφάσισε ότι η εφαρμογή του σχεδίου δράσης «δεν [προσέφερε] την εύλογη βεβαιότητα που απαιτείται για την ορθή διαχείριση των ενισχύσεων».
50
Τρίτον, στην επιστολή της Επιτροπής της 22ας Δεκεμβρίου 2015, η διαφορά σχετικά με την εφαρμογή του αναλογικού συστήματος και την ένταξη ως επιλέξιμων εκτάσεων ορισμένων μόνιμων βοσκοτόπων βάσει των καθιερωμένων τοπικών πρακτικών αποτελεί στοιχείο καθοριστικής σημασίας της συλλογιστικής της Επιτροπής.
51
Τέταρτον, καίτοι, στην προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή στηρίζεται στην υποτιθέμενη σημαντική καθυστέρηση όσον αφορά την εξέταση των αιτήσεων ενισχύσεως, τούτο συμβαίνει μετά από μακρά συζήτηση της διαφοράς σχετικά με την εφαρμογή του αναλογικού συστήματος και τη συμπερίληψη ως επιλέξιμων εκτάσεων ορισμένων μόνιμων βοσκοτόπων βάσει των καθιερωμένων τοπικών πρακτικών. Στην προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή αναφέρεται επίσης στο «αναθεωρημένο» σχέδιο δράσης του Μαρτίου του 2015, ενώ η τελευταία αναθεώρηση πραγματοποιήθηκε τον Δεκέμβριο του 2014. Επομένως, η διατήρηση της διαφοράς αυτής στηρίζει το συμπέρασμα της Επιτροπής ότι οι γαλλικές αρχές δεν ήταν σε θέση να εφαρμόσουν το σχέδιο δράσης.
52
Εν κατακλείδι, η Γαλλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η νομική διαφορά σχετικά με την εφαρμογή του αναλογικού συστήματος και τον καθορισμό της επιλεξιμότητας ορισμένων τύπων εκτάσεων διαφέρει εντελώς από τη διαφορά που αφορά τις ελλείψεις του συστήματος ελέγχου που οδήγησε στο σχέδιο δράσης. Συγκεκριμένα, αφενός, το σχέδιο δράσης αντιστοιχούσε, κατ’ ουσίαν, σε τεχνικής φύσεως εργασία αναβάθμισης των γεωγραφικών στοιχείων βάσει των οποίων είχε διαμορφωθεί το ΣΑΑ. Αφετέρου, με τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ, κατέστη δυνατό να προβλεφθεί η επιλεξιμότητα των γεωργικών ενισχύσεων ορισμένης αναλογίας των εν λόγω εκτάσεων ή να καταστούν επιλέξιμες ορισμένες εκτάσεις κατάλληλες για δραστηριότητες εκτροφής ακόμη και αν σε αυτές δεν κυριαρχούσαν οι εκτάσεις με ποώδη βλάστηση, εφόσον οι καθιερωμένες τοπικές πρακτικές επέτρεπαν να θεωρηθεί ότι οι εκτάσεις αυτές ήταν κατάλληλες για εκτροφή.
53
Περαιτέρω, αφενός, η Γαλλική Δημοκρατία υπενθυμίζει ότι από την επίμαχη διάταξη προκύπτει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση μπορεί να στηριχθεί μόνο στη διαπίστωση ότι οι γαλλικές αρχές δεν ήταν σε θέση να εφαρμόσουν τα μέτρα που περιλαμβάνονται το σχέδιο δράσης. Η Επιτροπή θα έπρεπε να στηριχθεί σε ελλείψεις κατά την εφαρμογή των μέτρων που περιλαμβάνονται στο σχέδιο δράσης και όχι σε ένα «σύνολο αδυναμιών και ελλείψεων» που προβάλλονται κατά γενικό τρόπο. Αφετέρου, κανένα από τα στοιχεία που επικαλείται η Επιτροπή δεν αποδεικνύει την ύπαρξη ελλείψεων όσον αφορά την εφαρμογή των μέτρων που περιλαμβάνονται στο σχέδιο δράσης. Συγκεκριμένα, όσον αφορά την επικαιροποίηση του ΣΑΑ, η οποία έπρεπε να τεθεί σε λειτουργία το 2016 σύμφωνα με το σχέδιο δράσης, ή όσον αφορά τους επιτόπιους ελέγχους και τον υπολογισμό των ενισχύσεων, η Επιτροπή δεν ισχυρίζεται ότι τα μέτρα αυτά δεν έχουν τεθεί σε εφαρμογή, αλλά αρκείται στη δήλωση ότι οι παρατηρούμενες καθυστερήσεις συνιστούν παράβαση των δεσμεύσεων που ανελήφθησαν με το σχέδιο δράσης.
54
Τέλος, η Γαλλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι, μολονότι είναι αληθές πως η απόφασή της να εφαρμόσει το αναλογικό σύστημα συνεπαγόταν την αναθεώρηση του συστήματος ενισχύσεων και ειδικότερα του ΣΑΑ, αυτό δεν σημαίνει ότι το αναλογικό σύστημα είναι άρρηκτα συνδεδεμένο με την εφαρμογή του σχεδίου δράσης ή ότι το σχέδιο δράσης μπορεί να θεωρηθεί εξελισσόμενο. Ο εκσυγχρονισμός του εργαλείου για τον προσδιορισμό των επιλέξιμων εκτάσεων με σκοπό την επικαιροποίηση των βάσεων δεδομένων που θεωρούνται υπερβολικά παρωχημένες πρέπει να διακρίνεται από την αναθεώρησή του προκειμένου να ενσωματωθεί νέα παράμετρος προκύπτουσα από την κανονιστική ρύθμιση. Οι δύο αυτές ενέργειες μπορούν να διαχωριστούν. Δεν είναι το σχέδιο δράσης που έχει δυναμικό και εξελισσόμενο χαρακτήρα, αλλά το εργαλείο για τον προσδιορισμό των επιλέξιμων εκτάσεων.
55
Η Πορτογαλική Δημοκρατία ισχυρίζεται ότι η προσβαλλόμενη απόφαση στηρίζεται σε ένα «αναθεωρημένο σχέδιο δράσης», που ορίστηκε από την Επιτροπή, η οποία καθόρισε μονομερώς τους όρους σε συνέχεια της θεσπίσεως του αναλογικού συστήματος που τέθηκε σε εφαρμογή από τις γαλλικές αρχές σύμφωνα με το άρθρο 10 του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού 640/2014. Η εφαρμογή όμως των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης σχετικά με την εφαρμογή ενός αναλογικού συστήματος ή τον καθορισμό της επιλεξιμότητας ορισμένων μόνιμων βοσκοτόπων βάσει των καθιερωμένων τοπικών πρακτικών δεν έχει καμία σχέση με τις ελλείψεις των συστημάτων ελέγχου για τις οποίες εκπονήθηκε το σχέδιο δράσης. Η προσβαλλόμενη απόφαση παραβαίνει το άρθρο 41, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1306/2013 διότι η ανάγκη ενδεχόμενων τροποποιήσεων του ΣΑΑ, λόγω της εισαγωγής του αναλογικού συστήματος, μνημονεύθηκε μετά την κατάρτιση του σχεδίου δράσης και δεν υποβλήθηκε στη διαδικασία εκκαθαρίσεως ως προς τη συμμόρφωση προκειμένου να συναχθεί ότι τα βασικά στοιχεία του εθνικού συστήματος ελέγχου είτε δεν υφίσταντο είτε δεν εφαρμόζονταν λόγω της σοβαρότητας ή της επαναλήψεως των διαπιστούμενων ελλείψεων. Η προσβαλλόμενη απόφαση παραβαίνει επίσης την επίμαχη διάταξη διότι δεν στηρίζεται συγκεκριμένα στις δεσμεύσεις που περιλαμβάνονται στο σχέδιο δράσης που το οικείο κράτος μέλος ανέλαβε να εφαρμόσει, αλλά σε στοιχεία που δεν έχουν σχέση με τις δεσμεύσεις αυτές, όπως η εισαγωγή του αναλογικού συστήματος.
56
Εξάλλου, η Πορτογαλική Δημοκρατία επικαλείται την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Συναφώς, αναφερόμενη στις σκέψεις 71, 161 και 167 της αποφάσεως της 22ας Ιουνίου 2006, Βέλγιο και Forum 187 κατά Επιτροπής (C‑182/03 και C‑217/03, EU:C:2006:416), η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι, σε περίπτωση μεταβολής της εκτίμησης της Επιτροπής βάσει μόνο της αυστηρότερης εφαρμογής των κανόνων δικαίου ή, όπως εν προκειμένω, extra legem, χωρίς να εξασφαλιστεί ο χρόνος που απαιτείται προκειμένου να ληφθεί αποτελεσματικώς υπόψη η εν λόγω μεταβολή της εκτίμησης, η ως άνω αρχή παραβιάζεται. Η Πορτογαλική Δημοκρατία υπενθυμίζει επίσης ότι η νομοθεσία της Ένωσης πρέπει να είναι βεβαία και η εφαρμογή της να μπορεί να προβλεφθεί από τα υποκείμενα δικαίου. Η αρχή της ασφάλειας δικαίου επιβάλλει κάθε πράξη των θεσμικών οργάνων που παράγει έννομα αποτελέσματα να είναι σαφής, ακριβής και να έχει καταστεί γνωστή στον ενδιαφερόμενο κατά τρόπο ώστε να μπορεί αυτός να γνωρίζει με βεβαιότητα το χρονικό σημείο από το οποίο η εν λόγω πράξη υφίσταται και αρχίζει να παράγει τα έννομα αποτελέσματά της. Η Πορτογαλική Δημοκρατία, παραπέμποντας στη σκέψη 124 της αποφάσεως της 22ας Ιανουαρίου 1997, Opel Austria κατά Συμβουλίου (T‑115/94, EU:T:1997:3), θεωρεί ότι η αρχή αυτή της ασφάλειας δικαίου επιβάλλεται με ιδιαίτερη αυστηρότητα όταν πρόκειται για πράξη δυνάμενη να έχει οικονομικές συνέπειες, όπως εν προκειμένω, για να μπορούν οι ενδιαφερόμενοι να γνωρίζουν με ακρίβεια την έκταση των υποχρεώσεων που τους επιβάλλει.
57
Η Επιτροπή αμφισβητεί την επιχειρηματολογία αυτή παραπέμποντας στο ιστορικό της διαφοράς. Κατ’ ουσίαν, προβάλλει ότι, ακόμα και αν η Γαλλική Δημοκρατία επικαλείται μέτρα που ελήφθησαν για την εφαρμογή του σχεδίου δράσης, η εφαρμογή αυτή έχει παρουσιάσει καθυστερήσεις και ελλείψεις που δικαιολογούν την έκδοση της προσβαλλομένης αποφάσεως.
58
Εν προκειμένω, επισημαίνεται ότι, με την προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή ανέστειλε τις μηνιαίες πληρωμές προς τη Γαλλική Δημοκρατία στο πλαίσιο του ΕΓΤΕ κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 41, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1306/2013.
59
Στην αιτιολογική σκέψη 1 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή υπενθύμισε ότι η διάταξη αυτή της παρέχει τη δυνατότητα αναστολής των μηνιαίων πληρωμών προς κράτος μέλος σε περίπτωση κατά την οποία, αφενός, «ένα ή περισσότερα από τα βασικά στοιχεία του επίμαχου εθνικού συστήματος ελέγχου είτε δεν [υφίσταντο] είτε δε [εφαρμόζονταν] ουσιαστικά λόγω της σοβαρότητας ή της επαναλήψεως των διαπιστούμενων ελλείψεων», και, αφετέρου σε περίπτωση κατά την οποία «[κατέληγε] στο συμπέρασμα ότι το σχετικό κράτος δεν [ήταν] σε θέση να εφαρμόσει τα αναγκαία διορθωτικά μέτρα στο άμεσο μέλλον, σύμφωνα με ένα σχέδιο δράσης με σαφείς δείκτες προόδου που [εκπονήθηκε] σε συνεργασία με την Επιτροπή».
60
Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι η διαδικασία αναστολής δεν έχει το ίδιο αντικείμενο με τη διαδικασία εκκαθαρίσεως ως προς τη συμμόρφωση. Συγκεκριμένα, η διαδικασία αναστολής παρέχει στην Επιτροπή τη δυνατότητα να αναστείλει προσωρινά τις μηνιαίες πληρωμές προς κράτος μέλος κατ’ εφαρμογήν του ΕΓΤΕ ή του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ), ιδιαίτερα σε περίπτωση σοβαρών ελλείψεων των συστημάτων εθνικού ελέγχου ή ανάκτησης των παράτυπων πληρωμών. Αντιθέτως, η διαδικασία εκκαθαρίσεως ως προς τη συμμόρφωση δίνει τη δυνατότητα στην Επιτροπή να καθορίσει τα ποσά που πρέπει να αποκλειστούν οριστικά από τη χρηματοδότηση της Ένωσης όταν οι δαπάνες στο πλαίσιο του ΕΓΤΕ και του ΕΓΤΑΑ δεν πραγματοποιήθηκαν σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης. Αντιθέτως προς όσα υποστηρίζουν η Γαλλική Δημοκρατία και η Πορτογαλική Δημοκρατία, από την ύπαρξη διαδικασίας εκκαθαρίσεως, η οποία καθιστά δυνατό τον καθορισμό των ποσών που πρέπει να αποκλειστούν από τη χρηματοδότηση της Ένωσης, δεν συνάγεται ότι η Επιτροπή δεν μπορεί εντούτοις, προηγουμένως ή ταυτοχρόνως, να χρησιμοποιήσει τη διαδικασία αναστολής όσον αφορά τις μηνιαίες πληρωμές που αντιστοιχούν στα ποσά αυτά. Συγκεκριμένα, το άρθρο 41, παράγραφος 3, του κανονισμού 1306/2013 προβλέπει ρητώς ότι οι προβλεπόμενες από την διάταξη αυτή αναστολές ισχύουν με την επιφύλαξη της εφαρμογής των άρθρων 51 και 52 του κανονισμού 1306/2013 οι οποίες αφορούν αντιστοίχως την εκκαθάριση λογαριασμών και την εκκαθάριση ως προς τη συμμόρφωση.
61
Επιπλέον, σημειωτέον ότι, όπως και η διαδικασία εκκαθαρίσεως ως προς τη συμμόρφωση, η διαδικασία αναστολής των μηνιαίων πληρωμών παρέχει διαδικαστικές εγγυήσεις στο οικείο κράτος μέλος προκειμένου να του δοθεί η δυνατότητα υποβολής των παρατηρήσεών του πριν από την έκδοση της απόφασης περί αναστολής των πληρωμών. Στην υπό κρίση υπόθεση, η Γαλλική Δημοκρατία είχε ενημερωθεί δύο φορές, με την ανακοίνωση της 13ης Απριλίου 2015 και με τη συμπληρωματική ανακοίνωση της 20ής Μαΐου 2016, σχετικά με την πρόθεση της Επιτροπής να εκδώσει απόφαση αναστολής των μηνιαίων πληρωμών για τους λόγους που εκτίθενται στις ανακοινώσεις αυτές. Η Γαλλική Δημοκρατία υπέβαλε συναφώς τις παρατηρήσεις της στις 24 Απριλίου 2015 και στις 16 Ιουνίου 2016.
62
Ομοίως, όσον αφορά τους ισχυρισμούς της Γαλλικής Δημοκρατίας σχετικά με τον κίνδυνο παραβίασης των διαδικαστικών εγγυήσεων που παρέχονται στο οικείο κράτος στο πλαίσιο της διαδικασίας εκκαθαρίσεως ως προς τη συμμόρφωση ή βάσει του γεγονότος ότι οι λόγοι που εκθέτει η Επιτροπή για τις ανάγκες της διαδικασίας αναστολής εμποδίζουν την ομαλή διεξαγωγή ανταλλαγής απόψεων στο πλαίσιο της διαδικασίας εκκαθαρίσεως ως προς τη συμμόρφωση, διαπιστώνεται ότι τέτοιοι ισχυρισμοί, οι οποίοι δεν τεκμηριώνονται κατά τα λοιπά, εμπίπτουν σε χωριστή διαδικασία η οποία δεν αποτελεί αντικείμενο της παρούσας υποθέσεως. Το ίδιο ισχύει και για το ζήτημα της καταβολής των μηνιαίων ποσών που ανέστειλε η προσβαλλόμενη απόφαση, προβληθέν από το Γενικό Δικαστήριο στο πλαίσιο του μέτρου οργανώσεως της διαδικασίας της 26ης Ιανουαρίου 2018, το οποίο, όπως υπογραμμίζει η Επιτροπή, αποτελεί αντικείμενο της διαδικασίας εκκαθαρίσεως ως προς τη συμμόρφωση.
63
Ως εκ τούτου, πρώτον, από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν έχει ως αντικείμενο να αποκλείσει οριστικά τα ποσά της χρηματοδότησης της Ένωσης και να καταστρατηγήσει με τον τρόπο αυτόν τη διαδικασία εκκαθαρίσεως ως προς τη συμμόρφωση όπως υποστηρίζουν κατ’ ουσίαν η Γαλλική Δημοκρατία και η Πορτογαλική Δημοκρατία, αλλά μόνο να αναστείλει τις μηνιαίες πληρωμές σύμφωνα με την προβλεπόμενη προς τούτο διαδικασία.
64
Επομένως, για να είναι σε θέση να εκδώσει απόφαση αναστολής των μηνιαίων πληρωμών, η Επιτροπή πρέπει να εξασφαλίσει ότι πληρούνται οι προϋποθέσεις που ορίζονται στο άρθρο 41, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1306/2013.
65
Εν προκειμένω, η πρώτη προϋπόθεση που απαιτείται προκειμένου να καταστεί δυνατή η αναστολή των μηνιαίων πληρωμών είναι «ένα ή περισσότερα βασικά στοιχεία του εκάστοτε εθνικού συστήματος ελέγχου [τα οποία] είτε δεν υφίστανται είτε δεν εφαρμόζονται ουσιαστικά λόγω της σοβαρότητας ή της επανάληψης των διαπιστούμενων ελλείψεων».
66
Συναφώς, στην αιτιολογική σκέψη 2 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή επισήμανε ότι «πολλοί έλεγχοι που διενήργησε η Επιτροπή αποκάλυψαν προβλήματα που αφορούσαν, μεταξύ άλλων, το [ΟΣΔΕ], το [ΣΑΑ], τους ελέγχους διασταύρωσης και τους επιτόπιους ελέγχους» και ότι «τον Νοέμβριο του 2013 καταρτίστηκε ένα σχέδιο δράσης από τις γαλλικές αρχές προκειμένου να αντιμετωπίσουν τις αδυναμίες του συστήματος διαχείρισης και ελέγχων των στρεμματικών ενισχύσεων που χρηματοδοτείται από το [ΕΓΤΕ] [, το οποίο] περιελάμβανε, μεταξύ άλλων, την επικαιροποίηση και τη βελτίωση της ποιότητας των πληροφοριών του ΣΑΑ στη Γαλλία».
67
Συνεπώς, με επιστολή της 14ης Μαΐου 2013 (βλ. σκέψη 3 ανωτέρω), η Επιτροπή είχε επισημάνει επαναλαμβανόμενα προβλήματα μεταξύ άλλων όσον αφορά τις στρεμματικές ενισχύσεις. Οι τρεις κύριες αδυναμίες που εντοπίστηκαν στον τομέα αυτό ήταν οι εξής:
–
πρώτον, όσον αφορά το ΣΑΑ, η ανώτατη μη επιλέξιμη έκταση δεν ήταν επικαιροποιημένη λόγω της παλαιότητας των χρησιμοποιούμενων φωτογραφιών και της εσφαλμένης ερμηνείας των κανονιστικών διατάξεων που αφορούν τα στοιχεία του τοπίου (βοσκήσιμα δασύλλια, λίμνες, βράχους)·
–
δεύτερον, όσον αφορά τους επιτόπιους ελέγχους, στοιχεία του τοπίου και μη επιλέξιμες περιοχές θεωρήθηκαν επιλέξιμες εκτάσεις (βοσκήσιμα δασύλλια, λίμνες, βράχοι, κήποι, πάρκα, χώροι στάθμευσης, δασικές περιοχές όπως οι αποκλειστικά ξυλώδους βλάστησης)·
–
τρίτον, όσον αφορά τον υπολογισμό των πληρωμών και των κυρώσεων, τον εσφαλμένο υπολογισμό των πληρωμών, η μη παρακολούθηση των αναδρομικών ανακτήσεων, και, σε ορισμένες περιπτώσεις, την αδυναμία ανάκτησης των αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών που είχαν εντοπιστεί.
68
Ως εκ τούτου, δεύτερον, επισημαίνεται ότι η Γαλλική Δημοκρατία δεν αμφισβητεί στην παρούσα υπόθεση ότι, ως προς διάφορα βασικά στοιχεία, το σύστημα ελέγχου της δεν υφίστατο λόγω της σοβαρότητας ή της επανάληψης των ελλείψεων που διαπιστώθηκαν κατά τα έτη που προηγήθηκαν της κατάρτισης του σχεδίου δράσης όσον αφορά, μεταξύ άλλων, «την επικαιροποίηση και βελτίωση της ποιότητας των πληροφοριών του ΣΑΑ στη Γαλλία». Οι ελλείψεις αυτές είχαν ως συνέπεια ότι στοιχεία που δεν ήταν επιλέξιμα για τις στρεμματικές ενισχύσεις λαμβάνονταν υπόψη ενώ θα έπρεπε να αποκλειστούν, τόσο αρχικώς, βάσει του ΣΑΑ, όσο και στη συνέχεια, μετά το πέρας των επιτόπιων ελέγχων ή του υπολογισμού των πληρωμών και των κυρώσεων. Συγκεκριμένα αυτό σημαίνει ότι εκτάσεις που είχαν δηλωθεί από τους δικαιούχους των ενισχύσεων περιείχαν στοιχεία που θα έπρεπε να αποκλειστούν ήδη από το στάδιο της αιτήσεως ενισχύσεως, καθώς η φωτοερμηνεία της εκτάσεως αυτής προσδιόριζε τα ως άνω στοιχεία, ή από τη μεταγενέστερη αναγνώριση της μη επιλεξιμότητας των στοιχείων αυτών.
69
Η δεύτερη προϋπόθεση κατά το άρθρο 41, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1306/2013 προκειμένου να καταστεί δυνατή η αναστολή των μηνιαίων πληρωμών είναι να μπορεί η Επιτροπή να συμπεράνει ότι «το σχετικό κράτος μέλος δεν [ήταν] σε θέση να εφαρμόσει τα αναγκαία διορθωτικά μέτρα στο άμεσο μέλλον, σύμφωνα με ένα σχέδιο δράσης με σαφείς δείκτες προόδου [εκπονηθέν] σε συνεργασία με την Επιτροπή».
70
Εν προκειμένω, για να διορθωθεί η κατάσταση που περιγράφεται από την Επιτροπή, η Γαλλική Δημοκρατία καθόρισε το σχέδιο δράσης, το οποίο διαβιβάστηκε στην Επιτροπή με επιστολή της 13ης Νοεμβρίου 2013. Το σχέδιο δράσης προέβλεπε τα ακόλουθα μέτρα και στάδια.
71
Πρώτον, όσον αφορά το ΣΑΑ, οι γαλλικές αρχές προέβλεπαν την αντιμετώπιση της παλαιότητας των φωτογραφιών εγγυώμενες τον σεβασμό της μέγιστης παλαιότητάς τους και ανανεώνοντας πιο γρήγορα τις λήψεις. Οι γαλλικές αρχές επισήμαναν συναφώς ότι το 100 % των φωτογραφιών ήταν κάτω των πέντε ετών το 2013. Ένας δείκτης παρακολούθησης έπρεπε να οριστεί τον Δεκέμβριο του 2013 με σκοπό να είναι λειτουργικός το 2016.
72
Όσον αφορά την εσφαλμένη ερμηνεία των κανονιστικών διατάξεων σχετικά με τα στοιχεία του τοπίου, οι γαλλικές αρχές επισήμαναν ότι είχαν ήδη ενισχύσει τις κατευθυντήριες γραμμές ώστε να ληφθούν υπόψη τα αποτελέσματα των ελέγχων που διενεργήθηκαν κατά την περίοδο 2012. Προέβλεπαν επίσης τη συστηματική ενσωμάτωση των αποτελεσμάτων των επιτόπιων ελέγχων που διενεργήθηκαν από την περίοδο 2013, με σκοπό να μπορούν οι γεωργοί να πραγματοποιήσουν τις δηλώσεις τους για το 2014 με ένα ΜΓΠΑ πλήρως επικαιροποιημένο με τα αποτελέσματα των ελέγχων αυτών.
73
Οι γαλλικές αρχές χρειάστηκε επίσης να εξετάσουν το ενδεχόμενο συστηματικής φωτοερμηνείας των νέων ορθοφωτογραφιών που έπρεπε να χρησιμοποιηθεί σταδιακά για τις περιόδους 2012 έως 2015 και το αργότερο το 2016. Πρότειναν δε τη χρήση της βάσης δεδομένων BD TOPO για την επίτευξη διαφορετικών αποτελεσμάτων:
–
η ενσωμάτωση της βάσης δεδομένων BD TOPO στο σύστημα διαχείρισης θα παρείχε τη δυνατότητα ελέγχου διασταύρωσης των τεχνητοποιημένων στοιχείων για τις περιόδους 2012 (όριο 5 αρίων) και 2013 (μείωση του ορίου στα 2 άρια), καθώς τα τεχνητοποιημένα αυτά στοιχεία πρέπει να ενσωματωθούν στην κατηγορία των μη επιλέξιμων εκτάσεων του ΜΓΠΑ·
–
η ενσωμάτωση της βάσης δεδομένων BD TOPO για όλα τα τεχνητοποιημένα στοιχεία της επικράτειας χωρίς όριο εκτάσεως μπορούσε, να μεταφερθεί στο 2015, λαμβανομένης υπόψη της μικρής εκτάσεως επικάλυψης κάτω των 2 αρίων (μικρότερη των 800 εκταρίων συνολικά), η δε απόφαση επ’ αυτού θα πρέπει να ληφθεί τον Νοέμβριο ή τον Δεκέμβριο του 2013·
–
η ενσωμάτωση στο ΟΣΔΕ της κατηγορίας «δάση» της βάσης δεδομένων BD TOPO, για να γίνονται έλεγχοι διασταύρωσης στοιχείων, προβλέφθηκε να αρχίσει τον Οκτώβριο ή τον Νοέμβριο του 2013 για εργασία που άρχιζε κατά την περίοδο 2014 και ενδέχετο να συνεχισθεί, ανάλογα με τον αριθμό των επικαλύψεων, το 2015 και το αργότερο το 2016·
–
η ενσωμάτωση στο ΟΣΔΕ της κατηγορίας «επιφάνεια ύδατος» και των βράχων που υπάρχουν στη βάση δεδομένων BD TOPO, για να γίνονται έλεγχοι διασταύρωσης στοιχείων, προβλέφθηκε να αρχίσει τον Δεκέμβριο του 2013 ή τον Ιανουάριο του 2014, καθώς η περίοδος εκμεταλλεύσεως των κατηγοριών αυτών θα πρέπει να καθοριστεί σε συνάρτηση με τα αποτελέσματα της τεχνικής ανάλυσης και της καταμέτρησης των επικαλύψεων.
74
Επιπλέον, οι γαλλικές αρχές δεσμεύτηκαν να βελτιώσουν την ποιότητα των ορθοφωτογραφιών, πράγμα που έπρεπε να γίνει για την περίοδο 2013 ή τον Απρίλιο του 2014 για την έναρξη της περιόδου αναφοράς, να αξιολογήσουν την ποιότητα του ΜΓΠΑ, περιλαμβανομένων των νέων γραφικών κατηγοριών, με την ευκαιρία μιας πρώτης ετήσιας εκθέσεως καταρτιζόμενης το πρώτο εξάμηνο του 2014 για την περίοδο του 2013 και να θέσουν σε εφαρμογή το 2014 ένα σχέδιο ενημερώσεως και υποστηρίξεως για τους γεωργούς όσον αφορά την ποιότητα των δηλώσεων.
75
Δεύτερον, όσον αφορά τους επιτόπιους ελέγχους, οι γαλλικές αρχές επισήμαναν ότι είχαν θεσπίσει διαδικασία προώθησης και επικύρωσης των νομαρχιακών αποφάσεων πριν από την υπογραφή τους και παρέπεμψαν κατά προς τα λοιπά σε έλεγχο διασταύρωσης στοιχείων με τη βάση δεδομένων BD TOPO που τέθηκε σταδιακά σε εφαρμογή για τα τεχνητοποιημένα και μακροπρόθεσμα στοιχεία.
76
Τρίτον, όσον αφορά τον υπολογισμό των πληρωμών και των κυρώσεων, οι γαλλικές αρχές επισήμαναν ότι ο αλγόριθμος υπολογισμού των προστίμων για την αποσυνδεδεμένη ενίσχυση σε περίπτωση αποκλίσεως θα επανεξεταζόταν κατά την εφαρμογή της μεταρρυθμίσεως της ΚΓΠ το 2015, δεδομένου ότι η επεξεργασία του πραγματοποιούνταν κατά τη διάρκεια της περιόδου 2015 για να εφαρμοστεί το φθινόπωρο του 2015, ενώ παρεμβάλλονταν άλλα μέτρα για τη ρύθμιση των λοιπών δυσχερειών κατά τη διάρκεια της περιόδου 2013 και της περιόδου 2014.
77
Με επιστολή της 28ης Νοεμβρίου 2013 (βλ. σκέψη 4 ανωτέρω), η Επιτροπή επισήμανε στις γαλλικές αρχές ότι το σχέδιο δράσης μπορούσε «να θεωρηθεί οριστικό» τονίζοντας παράλληλα ότι, «στον τομέα των στρεμματικών ενισχύσεων, οι προτεινόμενες δράσεις θα μπορούσαν να συμπληρωθούν περαιτέρω [και] να αναλυθούν λεπτομερώς κατά τη διάρκεια της εφαρμογής του».
78
Επομένως, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι το σχέδιο δράσης μπορούσε να συμπληρωθεί ή να αναλυθεί λεπτομερώς κατά την εφαρμογή του. Στο πλαίσιο αυτό, στην αιτιολογική σκέψη 3 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή επισήμανε τα εξής:
«Οι εκθέσεις [προόδου] που υποβλήθηκαν από τις γαλλικές αρχές και ο έλεγχος που πραγματοποιήθηκε από την Επιτροπή τον Νοέμβριο του 2014 ανέδειξαν σημαντικές καθυστερήσεις στην εφαρμογή των βασικών σημείων του σχεδίου δράσης, ικανές να έχουν συνέπειες που εκτείνονται έως και τη διαχείριση του έτους 2015. Κατά συνέπεια, το αρχικό σχέδιο δράσης αναθεωρήθηκε τον Μάρτιο του 2015.»
79
Συγκεκριμένα, με επιστολή της 22ας Δεκεμβρίου 2014 (βλ. σκέψη 7 ανωτέρω) η Επιτροπή κοινοποίησε στις γαλλικές αρχές τις διαπιστώσεις της σχετικά με την πρόοδο του σχεδίου δράσης. Η Επιτροπή επισήμανε τα ακόλουθα:
–
«η πρόοδος του σχεδίου δράσης […] δεν αντικατοπτρίζει πλήρως την πραγματικότητα. Για παράδειγμα, όπως αποσαφηνίζεται από τις γαλλικές αρχές, η μέση παλαιότητα της κατηγορίας “δόμηση” πρέπει να αυξηθεί κατά δύο έτη για κάθε διοικητικό διαμέρισμα (η κατηγορία έχει ενσωματωθεί από το 2012), πράγμα που σημαίνει ότι για το 2014 οι ορθοφωτογραφίες που χρησιμοποιήθηκαν για την επικαιροποίηση του ΜΓΠΑ ήταν άνω των [πέντε] ετών»·
–
«[η] εκτίμηση για ολόκληρη την επικράτεια του όγκου των ανωμαλιών που δημιουργούνται από τη διασταύρωση του ΜΓΠΑ με την κατηγορία “δόμηση” και “βλάστηση” στο όριο των 0 αρίων δεν έχει προσκομισθεί μέχρι σήμερα (εργασία η οποία σύμφωνα με το σχέδιο δράσης έπρεπε να έχει οριστικοποιηθεί το 2013 για το “δόμηση” και το 2014 για την κατηγορία “βλάστηση”)»·
–
«στη [βάση δεδομένων] BD TOPO, παρατηρήθηκαν ανεπάρκειες και στοιχεία που λείπουν (για την οριοθέτηση των στοιχείων των κατηγοριών “βλάστηση” και “δόμηση”), γεγονός που έχει ως συνέπεια τη μη ενεργοποίηση των προειδοποιήσεων για την αντιμετώπιση πιθανών επικαλύψεων, ιδίως όσον αφορά δόμηση άνω των 2 αρίων και βλάστηση άνω των 50 αρίων (σύμφωνα με τα όρια που καθορίζονται από τις γαλλικές αρχές)»·
–
«[ο] δημοσιονομικός αντίκτυπος των επιβεβαιωμένων επικαλύψεων, στο όριο που περιγράφεται, δεν έχει υπολογιστεί ακόμη από τις γαλλικές αρχές. Σύμφωνα με τις εξηγήσεις που δόθηκαν, για τα εν λόγω όρια οι πληρωμές αναστέλλονται σε περίπτωση επικαλύψεως»·
–
«η διαχείριση των εκτάσεων “δόμησης” και “βλάστησης” κάτω των 2 και 50 αρίων αντίστοιχα εξακολουθεί να πρέπει να αντιμετωπιστεί και να υπολογισθεί ο δημοσιονομικός αντίκτυπος. Σε αυτό προστίθεται η αναβολή της ενσωματώσεως των κατηγοριών “ύδατα ” και “γραμμικά στοιχεία” έως το 2015, σε αντίθεση προς όσα είχαν αρχικά προβλεφθεί (καλοκαίρι του 2014 για τα γραμμικά στοιχεία και τέλος του 2014 για τις επιφάνειες υδάτων)»·
–
«οι επιτόπιες επισκέψεις κατέδειξαν ότι οι εκτάσεις που είναι αποδεκτές ως επιλέξιμες για άμεση στήριξη στο πλαίσιο του πρώτου πυλώνα δεν συμμορφώνονταν με τις κανονιστικές διατάξεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Τούτο ισχύει ιδιαίτερα για τους μόνιμους λειμώνες και τους landes et parcours (χερσότοπους και άγονους βοσκότοπους) […] Κατ’ επέκταση, οι νομαρχιακές αποφάσεις και/ή η εφαρμογή τους δεν είναι σύμφωνες με τη νομοθεσία της Ευρωπαϊκής Ένωσης».
80
Με την επιστολή αυτή, η Επιτροπή επισήμανε επίσης ότι, λόγω των προαναφερθεισών διαπιστώσεων, δεν ήταν δυνατόν να επιβεβαιωθεί η πραγματική πρόοδος του σχεδίου δράσης ούτε και η επιτυχία του. Ωστόσο, η Επιτροπή παρατήρησε ότι οι υπηρεσίες της είχαν διαπιστώσει ότι οι γαλλικές αρχές ανέπτυσσαν μια εναλλακτική προσέγγιση η οποία έπρεπε, εν μέρει, να επιλύσει τα προβλήματα που εντοπίστηκαν. Συνεπώς, η Επιτροπή έκρινε ότι «[ήταν] απαραίτητη η κατάρτιση αναθεωρημένου σχεδίου δράσης».
81
Συνεπώς, η Επιτροπή κάλεσε τις γαλλικές αρχές να υποβάλουν ένα τέτοιο σχέδιο το οποίο έπρεπε να περιλαμβάνει τουλάχιστον τα ακόλουθα στοιχεία: «την ακριβή ένδειξη των προθεσμιών (μήνα και έτος)· [την] άμεση ενσωμάτωση στο [εργαλείο διαχείρισης] ISIS των πληροφοριών που ελήφθησαν από το IGN [Εθνικό Ινστιτούτο Γεωγραφικών και Δασικών Πληροφοριών], τον εκ νέου σχεδιασμό των γεωτεμαχίων· την ορθή φωτοερμηνεία των γεωργικών εκτάσεων, σύμφωνα με τις κανονιστικές διατάξεις που εφαρμόζονται από το 2015, [διευκρινίζοντας ότι], εν όψει των αποτελεσμάτων των επιτόπιων επισκέψεων που λήφθηκαν [σε] συνέχεια [της] αποστολής, η θέσπιση αναλογίας για κάθε αγροτεμάχιο βόσκησης/landes et parcours (χερσότοπους και άγονους βοσκότοπους) πρέπει να εξεταστεί από τις γαλλικές αρχές».
82
Εν κατακλείδι, η Επιτροπή επισήμανε ότι «[αποδείχθηκε] πως είναι απαραίτητο να αντιμετωπιστούν οι ελλείψεις αυτές πριν από την περίοδο 2015 (Απρίλιος 2015), ιδίως όσον αφορά τα συστημικά προβλήματα ερμηνείας των κανονιστικών διατάξεων». Η Επιτροπή διευκρίνισε, συναφώς, ότι η «μη συμμόρφωση θα εξεταστεί σύμφωνα με το άρθρο 41[, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού] 1306/2013 το οποίο επισημαίνει ότι η έλλειψη εφαρμογής ενός σχεδίου δράσης μπορεί να επισύρει τη μείωση/αναστολή των πληρωμών». Κατά συνέπεια, η Επιτροπή επισήμανε ότι η «επόμενη έκθεση προόδου που θα διαβιβασθεί […] έως [τα] τέλη [του] Ιανουαρίου 2015 [έπρεπε] να περιλαμβάνει τις αναγκαίες τροποποιήσεις».
83
Με επιστολή της 23ης Δεκεμβρίου 2014 (βλ. σκέψη 8 ανωτέρω), οι γαλλικές αρχές κοινοποίησαν στην Επιτροπή «τα στοιχεία που αναμένονταν σχετικά με την εφαρμογή [του σχεδίου δράσης] το 2014 και τη συνέχισή του το 2015».
84
Κατ’ αρχάς, οι γαλλικές αρχές υπενθύμισαν ότι το σχέδιο δράσης είχε προβλεφθεί για τις περιόδους 2014 και 2015, πράγμα που σήμαινε ότι θα έληγε κατά την πραγματοποίηση των πληρωμών για την περίοδο 2015.
85
Όσον αφορά την επικαιροποίηση του ΜΓΠΑ, οι γαλλικές αρχές επισήμαναν ότι βρίσκονταν σε εξέλιξη εργασίες προκειμένου να διασφαλιστεί, με φωτοερμηνεία και διασταύρωση στοιχείων με τις βάσεις δεδομένων εκτάσεων του Εθνικού Ινστιτούτου Γεωγραφικών και Δασικών Πληροφοριών (IGN), ότι όλες οι εκτάσεις που δεν είναι επιλέξιμες αποκλείονται από τη βάση των εκτάσεων που μπορούν να λάβουν ενισχύσεις. Οι κανόνες για την εκτέλεση των εργασιών αυτές ήταν λεπτομερείς. Οι εν λόγω εργασίες θα παρείχαν τη δυνατότητα καθορισμού των επιλέξιμων εκτάσεων για ενισχύσεις της ΚΓΠ, αλλά και των «περιοχών οικολογικής εστιάσεως (ΠΟΕ)» για μελλοντική ενίσχυση στο πλαίσιο του οικολογικού προσανατολισμού. Οι γαλλικές αρχές επισήμαναν ότι το χρονοδιάγραμμα ήταν «εξαιρετικά περιορισμένο», επειδή οι εργασίες έπρεπε να πραγματοποιηθούν εντός προθεσμιών συμβατών με την περίοδο 2015. Σημείωσαν ότι οι εργασίες αυτές ήταν «κολοσσιαίων διαστάσεων δεδομένου του αριθμού των φακέλων ΚΓΠ προς αξιολόγηση [, ήτοι,] 80 % των φακέλων ΚΓΠ που υποβλήθηκαν το 2014, δηλαδή πλέον των 300000 επί 372000». Ως προβλεπόμενους στόχους παράδοσης για τις γραφικές παραστάσεις, οι γαλλικές αρχές ανακοίνωσαν το ακόλουθο χρονοδιάγραμμα: Ιανουάριος 2015, για τα όρια των γεωτεμαχίων· Μάρτιος 2015, για τις μη γεωργικές εκτάσεις των αγροτεμαχίων και Ιούνιος του 2015 για τις παρακείμενες των γεωτεμαχίων μη γεωργικές εκτάσεις. Επιπλέον, οι γαλλικές αρχές επισήμαναν ότι «μία από τις δυσκολίες στην εφαρμογή αυτού του έργου επί δύο έτη συνδέεται με το γεγονός ότι [ως] αποτέλεσμα [των] αποφάσεων σχετικά με τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ, οι κανόνες σχετικά με την επιλεξιμότητα των εκτάσεων για άμεσες ενισχύσεις [θα] πρέπει να εξελιχθούν».
86
Για τους λόγους αυτούς, οι γαλλικές αρχές επισήμαναν επίσης στην Επιτροπή ότι αποφάσισαν να ξεκινήσουν πλήρη αναδιαμόρφωση του ΜΓΠΑ για το 2015. Διευκρίνιζαν, συναφώς, ότι, ενώ ενσωμάτωσαν τα αποτελέσματα του σχεδίου δράσης, ο μηχανισμός που τέθηκε σε εφαρμογή το 2015 δεν χρησιμοποιεί πλέον τις κατηγορίες της βάσης δεδομένων BD TOPO, αλλά συγκεκριμένες γραφικές παραστάσεις που δημιουργήθηκαν από το IGN για τις ανάγκες της ΚΓΠ. Οι γαλλικές αρχές κατέληξαν στο εξής: «Με άλλα λόγια, το σχέδιο [δράσης που θα εφαρμοστεί το] 2015 δεν θα είναι η απλή συνέχιση του σχεδίου [δράσης που τέθηκε σε εφαρμογή το] 2014 (μειώνοντας τα όρια), αλλά νέα εξαντλητική άσκηση φωτοερμηνείας που οδηγεί στην κατασκευή των γραφικών αυτών παραστάσεων».
87
Τα στοιχεία που περιέχονται στην επιστολή της 23ης Δεκεμβρίου 2014 συμπληρώθηκαν με την πέμπτη έκθεση προόδου, που διαβίβασαν οι γαλλικές αρχές στην Επιτροπή στις 30 Ιανουαρίου 2015 (βλ. σκέψη 8 ανωτέρω). Με την έκθεση αυτή, οι γαλλικές αρχές σκόπευαν να απαντήσουν στην επιστολή της Επιτροπής της 22ας Δεκεμβρίου 2014 και να κοινοποιήσουν νέα στοιχεία.
88
Όσον αφορά την εφαρμογή του σχεδίου δράσης το 2014, οι γαλλικές αρχές υπενθύμισαν ότι έχουν δεσμευθεί να οριστικοποιήσουν το σκέλος ΜΓΠΑ αυτού του σχεδίου για «δύο (ή ακόμα και τρία) έτη: περίοδοι 2014 και 2015 (ή και 2016)». Επομένως, το 2014, αποφάσισαν να εξετάσουν κατά προτεραιότητα αυτό το οποίο δυνητικά αποτελούσε τον μεγαλύτερο οικονομικό κίνδυνο για το ΕΓΤΕ: την κατηγορία «δόμηση» άνω των 2 αρίων και την κατηγορία «βλάστηση» άνω των 50 αρίων. Τα στοιχεία που δεν εξετάστηκαν το 2014 θα ενσωματώνονταν στο σχέδιο δράσης του 2015.
89
Όσον αφορά την εφαρμογή «ενός αναθεωρημένου σχεδίου δράσης για το έτος 2015», οι γαλλικές αρχές, αφενός, επισήμαναν ότι έλαβαν υπόψη «την κατ’ αρχήν έγκριση των υπηρεσιών της Επιτροπής» και, αφετέρου, υπενθύμισαν «τα στοιχεία που έχουν ήδη διαβιβαστεί επί του θέματος ([την] 23η Δεκεμβρίου [2014])». Όσον αφορά την ερμηνεία των κανονιστικών διατάξεων σχετικά με τα στοιχεία του τοπίου και την επιλεξιμότητα ορισμένων εκτάσεων, οι γαλλικές αρχές ενημέρωσαν επίσης την Επιτροπή σχετικά με την «επιλογή τους, σύμφωνα με το άρθρο 10 του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού 640/2014, να εφαρμόσουν αναλογικό σύστημα για τον καθορισμό της επιτρεπόμενης εκτάσεως των μόνιμων λειμώνων», καθώς και για την προβλεπόμενη για τον σκοπό αυτό μέθοδο, η οποία περιελάμβανε μεταξύ άλλων μια εθνική αναλογική κλίμακα πέντε κατηγοριών.
90
Τέλος, οι γαλλικές αρχές υπενθύμισαν την πρότασή τους να οργανώσουν στο Παρίσι (Γαλλία) μια τεχνική συνεδρίαση με εκπροσώπους των υπηρεσιών της Επιτροπής προκειμένου να παρουσιάσουν «τους νέους λεπτομερείς κανόνες του σχεδίου δράσης […] που θα [υλοποιούνταν] το 2015».
91
Με επιστολή της 17ης Φεβρουαρίου 2015 (βλ. σκέψη 9 ανωτέρω), η Επιτροπή ζήτησε διευκρινίσεις σχετικά με διάφορες πτυχές περί της εφαρμογής του σχεδίου δράσης που προβλέπονταν από τις γαλλικές αρχές στην επιστολή τους για τη διαβίβαση της πέμπτης έκθεσης προόδου της 30ής Ιανουαρίου 2015. Επομένως, η Επιτροπή επισήμανε ότι έπρεπε να γνωρίζει τις δημοσιονομικές επιπτώσεις και την ημερομηνία κατά την οποία θα οριστικοποιηθεί η κοστολόγηση για την κατηγορία «δόμηση» κάτω των 2 αρίων, την κατηγορία «βλάστηση» κάτω των 50 αρίων και των στοιχείων «ύδατα» και «γραμμικό».
92
Στην επιστολή αυτή της 17ης Φεβρουαρίου 2015, η Επιτροπή επισήμανε επίσης ότι, με βάση τα στοιχεία που προέκυψαν από τον έλεγχο που πραγματοποιήθηκε τον Νοέμβριο του 2014, ήταν της άποψης ότι η τεχνική της φωτοερμηνείας δεν ήταν σύμφωνη με την κανονιστική ρύθμιση όσον αφορά τα στοιχεία του τοπίου και την επιλεξιμότητα ορισμένων εκτάσεων. Η Επιτροπή υπογράμμισε επίσης ότι έπρεπε να αποσαφηνιστεί η εθνική αναλογική κλίμακα των πέντε κατηγοριών καθώς και το ζήτημα της επιλεξιμότητας εκτάσεων όπως τα δασύλλια ή οι μικρές λίμνες, ότι έπρεπε να αρχίσουν επιτόπιες επισκέψεις σε περίπτωση αμφιβολιών και ότι έπρεπε να διαβιβασθεί γρήγορα ένα «αναθεωρημένο σχέδιο δράσης» προκειμένου να αναλυθούν λεπτομερώς οι στόχοι και τα ορόσημα.
93
Με επιστολή της 25ης Φεβρουαρίου 2015 (βλ. σκέψη 9 ανωτέρω), η Επιτροπή κοινοποίησε στις γαλλικές αρχές αρκετά στοιχεία σχετικά με τα αποτελέσματα έρευνας που διεξήχθη στη Γαλλία όσον αφορά τα έτη 2013 και 2014, από την οποία προέκυπτε ότι το ΣΑΑ παρουσίαζε ελλείψεις σχετικές με την παλαιότητα των ορθοφωτογραφιών και την ανεπαρκή φωτοερμηνεία. Η Επιτροπή επισήμανε επίσης ότι υπήρχαν προβλήματα που συνδέονταν με τον καθορισμό των επιλέξιμων εκτάσεων όσον αφορά τα στοιχεία του τοπίου και τις τοπογραφικές ιδιαιτερότητες καθώς και τους «landes et parcours» [χερσότοπους και άγονους βοσκότοπους], ότι οι επιτόπιοι έλεγχοι στερούνταν αποτελεσματικότητας και ότι υπήρχαν προβλήματα όσον αφορά τον υπολογισμό των ενισχύσεων και των κυρώσεων καθώς και την αναδρομική ανάκτηση.
94
Με επιστολή της 12ης Μαρτίου 2015 (βλ. σκέψη 9 ανωτέρω), οι γαλλικές αρχές διαβίβασαν στην Επιτροπή το σχέδιο δράσης με την ένδειξη «διάφορες επικαιροποιήσεις». Το έγγραφο αυτό, με τίτλο «Σχέδιο δράσης […] – Στόχος χρονοδιαγράμματος περιόδου ΚΓΠ 2015», περιελάμβανε τρεις τομείς μe τίτλους «ΣΑΑ/ΜΓΠΑ – Μείωση παλαιότητας ορθοφωτογραφιών», «ΣΑΑ/ΜΓΠΑ – Αξιολόγηση της ποιότητας του ΜΓΠΑ», και «Τροποποίηση της διαχείρισης του ΜΓΠΑ και σύνδεση με τους επιτόπιους ελέγχους». Ένα νέο σημείωμα των γαλλικών αρχών, με ημερομηνία 30 Μαρτίου 2015 (βλ. σκέψη 9 ανωτέρω), παρείχε στην Επιτροπή συμπληρωματικά στοιχεία.
95
Από την εξέταση των τροποποιήσεων που επήλθαν στο σχέδιο δράσης προκύπτει ότι οι προθεσμίες που προβλέπονταν για τις διάφορες προγραμματισμένες δράσεις εκτείνονταν από τις 15 Ιανουαρίου 2015, όσον αφορά την παράδοση των νέων ορθοφωτογραφιών για τη σύσταση του ΜΓΠΑ 2015, έως τα τέλη του 2015 για την πραγματοποίηση των πληρωμών.
96
Επομένως, τρίτον, από τα προαναφερθέντα προκύπτει ότι οι δράσεις που είχαν αρχικά προβλεφθεί στο σχέδιο δράσης που εγκρίθηκε τον Νοέμβριο του 2013 αναθεωρήθηκαν στη συνέχεια κατά τη διάρκεια της εφαρμογής του προκειμένου να ληφθούν υπόψη, μεταξύ άλλων, οι δυσκολίες που συνάντησαν οι γαλλικές αρχές όσον αφορά τη χρήση της βάσης δεδομένων BD TOPO. Ειδικότερα, επειδή δεν ήταν σε θέση να εφαρμόσουν τα αναγκαία μέτρα για την αντιμετώπιση της κατάστασης σχετικά με τις ελλείψεις που διαπιστώθηκαν όσον αφορά την επικαιροποίηση της βελτίωσης του ΣΑΑ, κατά την περίοδο 2013 ή την περίοδο 2014, οι γαλλικές αρχές δεσμεύτηκαν να επιμεληθούν του ζητήματος κατά τη διάρκεια της περιόδου 2015.
97
Στο πλαίσιο αυτό, δεν μπορεί να γίνει δεκτή η επιχειρηματολογία της Γαλλικής Δημοκρατίας ότι σημαντικό είναι να τονισθεί πως η δέσμευσή της στο πλαίσιο του σχεδίου δράσης ήταν η οριστικοποίηση του σχεδίου αυτού το 2016. Όπως προκύπτει από τα προεκτεθέντα, αρκετοί δείκτες που μνηνονεύονται στο σχέδιο δράσης προέβλεπαν κατανεμημένη διαχρονική εφαρμογή ενόψει των στόχων που έπρεπε να επιτευχθούν στο τέλος κάθε περιόδου. Επομένως, η εφαρμογή ήταν σταδιακή και δεν εξαρτάτο μόνο από την επίτευξη των στόχων του 2016.
98
Ειδικότερα, όσον αφορά τις τροποποιήσεις που επήλθαν στο σχέδιο δράσης στο πλαίσιο των αναθεωρήσεων οι οποίος αφορούν, αφενός, τις δυσκολίες που αντιμετώπισαν οι γαλλικές αρχές όσον αφορά τη χρήση της βάσης δεδομένων BD TOPO και, αφετέρου, τις προσφερόμενες δυνατότητες από την έναρξη ισχύος των διατάξεων σχετικά με την εφαρμογή του αναλογικού συστήματος και την καταχώριση ως επιλέξιμων εκτάσεων ορισμένων μόνιμων βοσκοτόπων βάσει των καθιερωμένων τοπικών πρακτικών, σημειωτέον ότι δόθηκε έμφαση στην εφαρμογή των μέτρων αυτών κατά την περίοδο 2015.
99
Προκειμένου να τεκμηριώσει την ανεπαρκή εφαρμογή του σχεδίου δράσης, η Επιτροπή σημείωσε, στις αιτιολογικές σκέψεις 3 έως 7 της προσβαλλομένης αποφάσεως, τα ακόλουθα:
«(3)
[…] Ένας έλεγχος της Επιτροπής που διενεργήθηκε τον Μάρτιο του 2015 επιβεβαίωσε ότι εξακολουθούν να υφίστανται σημαντικές ελλείψεις όσον αφορά την εφαρμογή του σχεδίου δράσης.
(4)
Κατά συνέπεια, σύμφωνα με το άρθρο 41, παράγραφος 2, τέταρτο εδάφιο, του κανονισμού […] 1306/2013, η Επιτροπή γνωστοποίησε στη Γαλλία, με επιστολή της 13ης Απριλίου 2015, την πρόθεσή της να μειώσει ή να αναστείλει τις πληρωμές εάν δεν ελάμβανε πρόσθετα στοιχεία ή εάν τα στοιχεία αυτά δεν ήταν ικανοποιητικά. Η Γαλλία απάντησε με επιστολή της 7ης Μαΐου 2015, επισημαίνοντας ότι είχαν ολοκληρωθεί διορθωτικές ενέργειες με στόχο την οριστικοποίηση του σχεδίου δράσης το 2015.
(5)
Οι ελλείψεις που αναφέρονται στην επιστολή της 13ης Απριλίου 2015 αφορούσαν, μεταξύ άλλων στοιχείων, τον τρόπο με τον οποίο η Γαλλία είχε θεσπίσει το αναλογικό σύστημα για την εκτίμηση της μέγιστης επιλέξιμης εκτάσεως για μόνιμους λειμώνες, σύμφωνα με το άρθρο 10 του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού […] 640/2014 […], ο οποίος δεν ήταν σύμφωνος με τις συστάσεις των κατευθυντήριων γραμμών της Επιτροπής και ενείχε σημαντικούς κινδύνους ως προς τα ζητήματα διαχείρισης και ελέγχου· τον καθορισμό της επιλεξιμότητας ορισμένων τύπων εκτάσεων, μεταξύ άλλων εκείνων με υψηλή πυκνότητα δένδρων και/ή χαμηλά αποθέματα χορτονομής, παραδείγματος χάριν καστανεώνες, φτέρες ή αγροτεμάχια με αναλογία κατώτερη του 50 %· τον τρόπο με τον οποίο η Γαλλία θα μπορούσε να διαχειριστεί τις ανωμαλίες σχετικά, για παράδειγμα, με τον καθορισμό της αναλογίας για την επιλεξιμότητα των μόνιμων λειμώνων και τον προσδιορισμό των περιοχών οικολογικής εστίασης (ΠΟΕ) στο πλαίσιο του οικολογικού προσανατολισμού. Γενικά, επισημάνθηκε ότι το σχέδιο δράσης εξακολουθούσε να μην εφαρμόζεται με το σκεπτικό ότι οι εκτάσεις που περιλαμβάνονται στο ΣΑΑ δεν διέθεταν όλες μέγιστη επιλέξιμη έκταση καθορισμένη σύμφωνα με τις κανονιστικές απαιτήσεις. Ζητήθηκε από τις γαλλικές αρχές να διορθώσουν όλα τα σημεία που μνημονεύονται στην επιστολή πριν από τις 16 Οκτωβρίου 2015.
(6)
Το σύνολο των προαναφερθέντων στοιχείων, ειδικότερα οι καθυστερήσεις και οι ελλείψεις στην επικαιροποίηση και τη βελτίωση του ΣΑΑ στη Γαλλία, είχαν πράγματι σημαντικές αρνητικές συνέπειες για τη διαχείριση των αιτήσεων ενισχύσεως για το έτος 2015, μεταξύ άλλων όσον αφορά την παροχή στον δικαιούχο των απαιτούμενων πληροφοριών σχετικά με τη μέγιστη επιλέξιμη έκταση και τις μη γεωργικές εκτάσεις, περιλαμβανομένων των ΠΟΕ.
(7)
Μια έκθεση παρακολούθησης που διαβιβάστηκε από τη Γαλλία στις 9 Οκτωβρίου 2015 και ένας νέος έλεγχος που διενήργησε η Επιτροπή κατά τη διάρκεια της εβδομάδας της 30ής Νοεμβρίου 2015 κατέληξαν στο συμπέρασμα ότι εξακολουθεί να υπάρχει σημαντική καθυστέρηση όσον αφορά τη διοικητική εξέταση των αιτήσεων ενισχύσεως, την κοινοποίηση στους φορείς εκμεταλλεύσεως δεδομένων που προέρχονται από τις δηλώσεις τους, τον υπολογισμό των επιλέξιμων εκτάσεων και των ΠΟΕ, την αντιμετώπιση ανωμαλιών που απορρέουν από διοικητικούς ελέγχους και επιτόπιους ελέγχους, τις σύντομες επιτόπιες επισκέψεις για την αξιολόγηση της επιλεξιμότητας των μόνιμων λειμώνων και τους επιτόπιους ελέγχους. Οι καθυστερήσεις αυτές επιβεβαιώθηκαν κατόπιν ελέγχου που διενήργησε η Επιτροπή από τις 11 έως τις 15 Απριλίου 2016. Επομένως, οι επιτόπιοι έλεγχοι οριστικοποιήθηκαν το νωρίτερο τον Ιούλιο του 2016, γεγονός που επηρεάζει την αποδοτικότητά τους και κατά συνέπεια την πρακτική αποτελεσματικότητά τους, ιδίως σε περίπτωση αμφιβολίας σχετικά με την επιλεξιμότητα των εκτάσεων ή την τήρηση των απαιτήσεων που σχετίζονται με τη διαφοροποίηση των καλλιεργειών στο πλαίσιο του οικολογικού προσανατολισμού. Αυτό επιβεβαιώνει ότι οι στόχοι του σχεδίου δράσης δεν μπορούν να επιτευχθούν στο άμεσο μέλλον, γεγονός το οποίο δεν παρέχει την εύλογη βεβαιότητα που απαιτείται όσον αφορά την ορθή διαχείριση των ενισχύσεων και τη νομιμότητα και κανονικότητα των πληρωμών για το έτος 2015. Επιπλέον, οι καθυστερήσεις αυτές επηρεάζουν επίσης τον καθορισμό της τελικής αξίας των δικαιωμάτων ενισχύσεως, ο οποίος έπρεπε να είχε πραγματοποιηθεί το αργότερο την 1η Απριλίου 2016, σύμφωνα με το άρθρο 18 του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού […] 639/2014 […], καθώς και την εκτέλεση των πληρωμών καθαυτών. Κατά συνέπεια, είναι σκόπιμη η αναστολή των πληρωμών.»
100
Από την εξέταση των διαφόρων εγγράφων που παρατίθενται στην προσβαλλόμενη απόφαση και τα οποία αναφέρονται ανωτέρω στις σκέψεις 69 έως 98 διαπιστώνεται η ανεπαρκής εφαρμογή του εκεί αναφερόμενου σχεδίου δράσης. Συγκεκριμένα, από τα έγγραφα αυτά προκύπτει ότι, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, οι καθυστερήσεις και οι ελλείψεις που διαπιστώθηκαν κατά την επικαιροποίηση και τη βελτίωση του ΣΑΑ επέφεραν σημαντικές αρνητικές συνέπειες στη διαχείριση των αιτήσεων ενισχύσεως το έτος 2015, ιδίως όσον αφορά τη θέση στη διάθεση του δικαιούχου των απαιτούμενων πληροφοριών σχετικά με τη μέγιστη επιλέξιμη έκταση και τις μη γεωργικές εκτάσεις.
101
Επομένως, παρά την ανάληψη δεσμεύσεων για πρώτη φορά με το σχέδιο δράσης που εγκρίθηκε τον Νοέμβριο του 2013 και την ανανέωσή τους για δεύτερη φορά στο πλαίσιο των προσαρμογών που έγιναν στο σχέδιο δράσης, λόγω των δυσχερειών που αντιμετώπισαν οι γαλλικές αρχές όσον αφορά τη χρήση της βάσης δεδομένων BD TOPO και των δυνατοτήτων που παρέχονται από την έναρξη ισχύος των διατάξεων που προβλέπονται από τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ, οι γαλλικές αρχές δεν μπόρεσαν να υλοποιήσουν ικανοποιητικά τις δεσμεύσεις αυτές στο πλαίσιο της περιόδου 2015.
102
Για τους λόγους που αναφέρονται στα επιμέρους έγγραφα που μνημονεύονται στην προσβαλλόμενη απόφαση και οι οποίοι παρατίθενται ανωτέρω στις σκέψεις 69 έως 98, η Επιτροπή ορθώς έκρινε ότι οι διαπιστωθείσες ελλείψεις προκαλούσαν καθυστερήσεις και δυσχέρειες στην ομαλή έκβαση της περιόδου 2015 παρά τις δεσμεύσεις που ανέλαβαν συναφώς οι γαλλικές αρχές.
103
Συνεπώς, από τις διαπιστώσεις της Επιτροπής, στην ανακοίνωσή της της 13ης Απριλίου 2015, προκύπτει ότι εξακολουθούσαν να υπάρχουν αρκετά ερωτήματα σχετικά με την εφαρμογή του σχεδίου δράσης, ιδίως όσον αφορά τους «λεπτομερείς κανόνες διαχείρισης των αιτήσεων ενισχύσεως το 2015». Η Επιτροπή επισήμανε συναφώς ότι «[εξακολουθούσε] να υπάρχει πραγματική αβεβαιότητα όσον αφορά την έκταση σχετικά με την οποία [υποβαλλόταν] η αίτηση ενισχύσεως και σχετικά με την οποία [δεσμευόταν] ο γεωργός», τούτο δε λόγω της ποιότητας και της ποσότητας των πληροφοριών που λαμβάνει ο δικαιούχος από τη διοίκηση προκειμένου να υποβάλει την αίτησή του για ενίσχυση. Η Επιτροπή επισήμανε επίσης ότι, ως εκ τούτου, ήταν δύσκολο να προσδιοριστεί «σε ποιο βαθμό ο οργανισμός πληρωμών [επρόκειτο να] μπορεί να διαχειριστεί τις πολυάριθμες ανωμαλίες που [επρόκειτο να] προκύψουν μετά τη διοικητική εξέταση των φακέλων» και ότι «[ενδέχετο] να επηρεαστεί η κατανομή και η χορήγηση των δικαιωμάτων ενισχύσεως, με δυνητικές συνέπειες για τις επόμενες περιόδους».
104
Ομοίως, στην επιστολή της 22ας Δεκεμβρίου 2015 (βλ. σκέψη 20 ανωτέρω), η Επιτροπή υπενθύμισε ότι οι γαλλικές αρχές είχαν δεσμευθεί να θέσουν σε εφαρμογή τις δράσεις που ορίζονται στο αναθεωρημένο σχέδιο δράσης πριν από το τέλος της περιόδου 2015. Η Επιτροπή ισχυρίστηκε συναφώς ότι, επισημαίνοντας στο πλαίσιο της αποστολής που πραγματοποιήθηκε στη Γαλλία την 1η Δεκεμβρίου 2015 ότι οι ενέργειες αυτές δεν θα μπορούσαν να ολοκληρωθούν παρά τον Απρίλιο ή τον Μάιο του 2016, οι γαλλικές αρχές καθυστέρησαν για δεύτερη φορά την εφαρμογή του σχεδίου δράσης. Σύμφωνα με την Επιτροπή όμως οι καθυστερήσεις αυτές είχαν ως αποτέλεσμα την εξακολούθηση ελλείψεων στην επικαιροποίηση του ΣΑΑ και την ύπαρξη μεγάλου αριθμού ανωμαλιών που χρήζουν αντιμετώπισης.
105
Τέλος, στη συμπληρωματική ανακοίνωση της 20ής Μαΐου 2016 η οποία εκδόθηκε σε συνέχεια αποστολής ελέγχου που διενεργήθηκε στη Γαλλία τον Απρίλιο του 2016, η Επιτροπή επισήμανε ότι υπήρχαν «νέες καθυστερήσεις», μεταξύ άλλων όσον αφορά τον «οριστικό καθορισμό της αξίας και του αριθμού των δικαιωμάτων ενισχύσεως, [….], την πραγματοποίηση σύντομων επισκέψεων και επιτόπιων ελέγχων, βάσει των οποίων η πραγματοποίηση των πληρωμών για την περίοδο 2015 προβλέπεται μόνον μετά τον Ιούνιο του 2016». Η Επιτροπή εξέφρασε την ανησυχία ότι «οι καθυστερήσεις που προέκυψαν επηρεάζουν επίσης τη σωστή υλοποίηση των επιτόπιων ελέγχων και τις πληρωμές για την περίοδο 2016».
106
Κανένα από τα επιχειρήματα που προέβαλε η Γαλλική Δημοκρατία δεν μπορεί να θέσει υπό αμφισβήτηση το συμπέρασμα αυτό. Συγκεκριμένα, πέραν του γεγονότος ότι η Γαλλική Δημοκρατία επικαλείται την εξ ολοκλήρου εκπλήρωση των υποχρεώσεών της, πράγμα που δεν εμποδίζει την Επιτροπή, για τους σκοπούς της προσβαλλομένης αποφάσεως, να επισημάνει τις καθυστερήσεις που σημειώθηκαν όσον αφορά τις προβλεπόμενες προθεσμίες και τις συνέπειές τους, η Γαλλική Δημοκρατία προβάλλει κατ’ ουσίαν μόνον ότι η προσβαλλόμενη απόφαση στηρίζεται σε νομική διαφορά της με την Επιτροπή όσον αφορά την εφαρμογή του αναλογικού συστήματος και τον καθορισμό της επιλεξιμότητας ορισμένων μόνιμων βοσκοτόπων βάσει των καθιερωμένων τοπικών πρακτικών.
107
Αν πράγματι αποδειχθεί όμως ότι, όπως παρατηρεί η Γαλλική Δημοκρατία, η εφαρμογή του αναλογικού συστήματος και ο καθορισμός της επιλεξιμότητας ορισμένων μόνιμων βοσκοτόπων βάσει των καθιερωμένων τοπικών πρακτικών δεν περιλαμβάνονται μεταξύ των δεικτών προόδου που προβλέπονται στο σχέδιο δράσης, τόσο στην αρχική όσο και στην αναθεωρημένη εκδοχή του, οι παρατηρήσεις της Επιτροπής σχετικά με τα δύο αυτά ζητήματα αναφέρονται στην προσβαλλόμενη απόφαση μόνο παρεμπιπτόντως, στο πλαίσιο απαριθμήσεως των διαφόρων ελλείψεων που εντοπίστηκαν (βλ. προσβαλλόμενη απόφαση, αιτιολογική σκέψη 5).
108
Όπως προκύπτει από την προσβαλλόμενη απόφαση, ιδίως δε από τις αιτιολογικές σκέψεις 6 και 7 καθώς και από τα έγγραφα που αναφέρονται στην εν λόγω απόφαση, η Επιτροπή ήταν σε θέση να κρίνει ότι, το 2015, το σχέδιο δράσης δεν εφαρμόστηκε λόγω καθυστερήσεων και ελλείψεων στην επικαιροποίηση και βελτίωση του ΣΑΑ και ότι η αδυναμία αυτή επέφερε σημαντικές αρνητικές συνέπειες για τη διαχείριση των αιτήσεων το συγκεκριμένο έτος. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή μπορούσε βασίμως να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η Γαλλική Δημοκρατία δεν ήταν σε θέση να εφαρμόσει τα αναγκαία μέτρα για την αντιμετώπιση της κατάστασης στο άμεσο μέλλον.
109
Όσον αφορά τα επιχειρήματα που προέβαλε η Πορτογαλική Δημοκρατία προς στήριξη των λόγων που αντλούνται από παραβίαση της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και από παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι οι λόγοι αυτοί δεν προβλήθηκαν από τη Γαλλική Δημοκρατία με το δικόγραφο της προσφυγής της, η οποία προβάλλει κυρίως παράβαση του άρθρου 41, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1306/2013 και επικουρικώς παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας. Επομένως, παρέλκει η απάντηση στους λόγους αυτούς, οι οποίοι είναι απαράδεκτοι, δεδομένου ότι ο παρεμβαίνων δεν μπορεί να προβάλει λόγο που δεν προβλήθηκε από τον προσφεύγοντα (πρβλ. απόφαση της 25ης Ιουνίου 1998, British Airways κ.λπ. κατά Επιτροπής, T‑371/94 και T‑394/94, EU:T:1998:140, σκέψη 75).
110
Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι η Γαλλική Δημοκρατία, υποστηριζόμενη από την Πορτογαλική Δημοκρατία, δεν υποστηρίζει βασίμως ότι η προσβαλλόμενη απόφαση παραβαίνει το άρθρο 41, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1306/2013.
111
Επομένως, ο πρώτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
Επί του δευτέρου λόγου ακυρώσεως, με τον οποίο προβάλλεται παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας
112
Επικουρικώς η Γαλλική Δημοκρατία ζητεί την ακύρωση της προσβαλλομένης αποφάσεως λόγω παραβιάσεως της αρχής της αναλογικότητας. Υπενθυμίζει, κατ’ αρχάς ότι, με την προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή αποφάσισε να αναστείλει τις πληρωμές προς τη Γαλλική Δημοκρατία «μέχρι ποσοστού 3 % του συνόλου των μηνιαίων πληρωμών σχετικά με τις αποσυνδεδεμένες στρεμματικές ενισχύσεις για την περίοδο 2015, που αντιστοιχεί στις πραγματοποιούμενες από τη Γαλλική Δημοκρατία δαπάνες σε μηνιαία βάση από τον Ιούλιο του 2016 έως και τον Ιούνιο του 2017». Η Γαλλική Δημοκρατία επισημαίνει επίσης ότι, για να δικαιολογήσει το ποσοστό αυτό του 3 %, η Επιτροπή διαπίστωσε, αφενός, ότι η διόρθωση του 5 % αντιστοιχούσε στη διόρθωση που εφαρμόζεται στο πλαίσιο της διαδικασίας εκκαθαρίσεως ως προς τη συμμόρφωση σε περίπτωση αποτυχίας στους βασικούς ελέγχους και, αφετέρου, ότι έπρεπε επίσης να ληφθούν υπόψη ορισμένα μέτρα που έλαβε η Γαλλική Δημοκρατία για την αντιμετώπιση της καταστάσεως.
113
Στο πλαίσιο αυτό, η Γαλλική Δημοκρατία υπογραμμίζει ότι δεν αμφισβητεί τις διαδικασίες καθορισμού του ποσοστού αναστολής των μηνιαίων πληρωμών που εφαρμόζει η Επιτροπή, αλλά τη «βάση αναστολής», «δηλαδή το σύνολο των μηνιαίων πληρωμών σχετικά με τις στρεμματικές ενισχύσεις για το έτος 2015». Συγκεκριμένα, η προσβαλλόμενη απόφαση βασίζεται κυρίως στη διαφορά μεταξύ της Επιτροπής και των γαλλικών αρχών σχετικά με την εφαρμογή της κανονιστικής ρυθμίσεως περί αναλογίας και τη συμπερίληψη ορισμένων εκτάσεων ως μόνιμων βοσκοτόπων βάσει των καθιερωμένων τοπικών πρακτικών. Πάντως, αφενός, το σύνολο των εκτάσεων που καλύπτονται από το ΜΓΠΑ εκτιμάται σε περίπου 27 εκατομμύρια εκτάρια και οι μόνιμοι βοσκότοποι στους οποίους θα μπορούσε να εφαρμοστεί το αναλογικό σύστημα ή να κηρυχθούν επιλέξιμοι βάσει των καθιερωμένων τοπικών πρακτικών αντιστοιχούν σε μικρό μόνο μέρος του συνόλου των εκτάσεων που είναι επιλέξιμες για γεωργική ενίσχυση. Αφετέρου, το σύνολο των μόνιμων βοσκοτόπων εκτιμάται σε 8,6 εκατομμύρια εκτάρια και το σύνολο αυτό καλύπτει ανόμοιες περιπτώσεις. Κατ’ ουσίαν, το σύνολο αυτό αποτελείται από χορτολιβαδικές εκτάσεις οι οποίες επομένως είναι προδήλως επιλέξιμες χωρίς να χρειάζεται να εφαρμοστεί το αναλογικό σύστημα ή να επαληθευθεί εάν υπάρχει καθιερωμένη τοπική πρακτική βόσκησης παρά την αδυναμία των πόρων ποώδους βλάστησης. Επομένως, οι εκτάσεις που καλύπτονται από το αναλογικό σύστημα ή από δήλωση επιλεξιμότητας βάσει των καθιερωμένων τοπικών πρακτικών ανέρχονται κατ’ ανώτατο όριο σε περίπου 520000 εκτάρια το 2015, δηλαδή σχεδόν 2 % του συνόλου των εκτάσεων που καλύπτονται από το ΜΓΠΑ, δεδομένου ότι παρατηρήθηκε ότι, το 2015, δηλώθηκαν 500283 εκτάρια ως εκτάσεις βοσκής ξυλώδους βλάστησης και 20852 εκτάρια δηλώθηκαν ως δρυοδάση και καστανεώνες που συντηρούν χοίρους ή μικρά μηρυκαστικά. Κατά συνέπεια, η προσβαλλόμενη απόφαση πρέπει να εφαρμόσει συντελεστή 3 % μόνο σε βάση που αντιστοιχεί στο 2 % του συνόλου των μηνιαίων πληρωμών που αφορούν τις πραγματοποιούμενες από τη Γαλλική Δημοκρατία δαπάνες σε μηνιαία βάση για τους μήνες Ιούλιο 2016 έως και Ιούνιο 2017.
114
Επιπλέον, απαντώντας στο επιχείρημα ότι η Επιτροπή μπορούσε να επικαλεστεί όχι μόνο αποτυχία εφαρμογής του σχεδίου δράσης, αλλά και αποτυχία του συστήματος πληρωμών στο σύνολό του, η Γαλλική Δημοκρατία ισχυρίζεται ότι το επιχείρημα αυτό στερείται πραγματικής βάσεως. Ομοίως, απαντώντας στον ισχυρισμό της Επιτροπής ότι οι γαλλικές αρχές έπρεπε να εγείρουν το ζήτημα παραβίασης της αρχής της αναλογικότητας στην απάντησή τους στη συμπληρωματική ανακοίνωση της 20ής Μαΐου 2016, η Γαλλική Δημοκρατία επισημαίνει ότι κανένας κανόνας δεν επιβάλλει τέτοια υποχρέωση.
115
Η Πορτογαλική Δημοκρατία ισχυρίζεται επίσης ότι η προσβαλλόμενη απόφαση παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας διότι αφορά όλες τις μηνιαίες πληρωμές και όχι αποκλειστικά εκείνες που αφορούν τις υπαγόμενες στο αναλογικό σύστημα εκτάσεις. Συγκεκριμένα, απόφαση αναστολής μηνιαίων πληρωμών αποσκοπεί στην αποφυγή κινδύνου όσον αφορά τις μελλοντικές πληρωμές και, ως εκ τούτου, πρέπει να αντιστοιχεί κατά προσέγγιση στο ποσό των δαπανών που θεωρούνται παράτυπες. Σε αντίθετη περίπτωση, οι πληρωμές που δεν σχετίζονται με τις παρατυπίες θα μπορούσαν επίσης να ανασταλούν, γεγονός που θα έθετε υπό αμφισβήτηση τη χρηματοδότηση των δαπανών της ΚΓΠ. Ωστόσο, με την προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή εφάρμοσε απλώς αναστολή πληρωμών που αντιστοιχούσαν σε κατ’ αποκοπήν συντελεστή 3 % χωρίς να εκτιμήσει το ποσό των δαπανών που θεωρήθηκαν παράτυπες. Πάντως, αναφερόμενη στην ειδική έκθεση, με τίτλο «Έλεγχος της διαδικασίας εκκαθαρίσεως λογαριασμών» που συνέταξε το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο το 2010, η Πορτογαλική Δημοκρατία εκτιμά ότι οι κατ’ αποκοπήν διορθώσεις πρέπει να βασίζονται κατ’ αναλογία σε ακριβή εκτίμηση της οικονομικής ζημίας που προκαλείται επί της ουσίας.
116
Κατ’ αρχάς, η Επιτροπή παρατηρεί ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν στηρίζεται αποκλειστικά στην έλλειψη συνεκτιμήσεως του αναλογικού συστήματος. Οι λόγοι που αναφέρονται στην εν λόγω απόφαση είναι ευρύτεροι. Οι διαπιστούμενες ελλείψεις επηρεάζουν όλες τις εκτάσεις και όχι μόνο εκείνες των μόνιμων βοσκοτόπων. Επομένως, οι επηρεαζόμενες πληρωμές δεν είναι μόνον εκείνες που αφορούν τον καθορισμό των επιλέξιμων εκτάσεων βάσει του αναλογικού συστήματος «αλλά όλες τις εκτάσεις, δηλαδή [τα] 8,6 εκατομμύρια εκτάρια μόνιμων βοσκοτόπων». Επιπλέον, ο αναφερόμενος κίνδυνος δεν επηρεάζει όλες τις εκτάσεις κατά τον ίδιο τρόπο και προς τούτο, μεταξύ άλλων, αποφασίστηκε ποσοστό 3 % αντί για ποσοστό 5 %. Η Επιτροπή ισχυρίζεται επίσης ότι η Γαλλική Δημοκρατία μπορούσε και όφειλε να προβάλει το ζήτημα της παραβιάσεως της αρχής της αναλογικότητας κατά το στάδιο της διοικητικής διαδικασίας. Εντούτοις, μετά τη συμπληρωματική ανακοίνωση της 20ής Μαΐου 2016, στην οποία εκτίθεται σαφώς η βάση αναστολής των πληρωμών καθώς και το εφαρμοστέο ποσοστό, δηλαδή αυτό του 3 %, η Γαλλική Δημοκρατία δεν έθεσε το ζήτημα αυτό στην από 16 Ιουνίου 2016 απάντησή της.
117
Η Επιτροπή υπενθυμίζει επίσης ότι η δυσκολία που αντιμετώπισε ήταν ο προσδιορισμός των επιλέξιμων εκτάσεων. Το ΣΑΑ παρουσίαζε ελλείψεις οι οποίες δεν καθιστούσαν δυνατό τον προσδιορισμό των επιλέξιμων εκτάσεων, γεγονός που συνεπαγόταν σημαντικό οικονομικό κίνδυνο για το ΕΓΤΕ. Ομοίως, λόγω των διαπιστούμενων ελλείψεων, η Επιτροπή δεν ήταν σε θέση να υπολογίσει τις σχετικές εκτάσεις και η Γαλλική Δημοκρατία δεν της διαβίβασε πληροφορίες επ’ αυτών με την από 16 Ιουνίου 2016 απάντησή της. Επιπλέον, η βάση αναστολής και το ποσοστό αναστολής που εφαρμόζει η Επιτροπή υπολογίστηκαν με βάση τη μεθοδολογία που περιγράφεται στην ανακοίνωση της Επιτροπής C(2015) 3675 τελικό, σχετικά με τις κατευθυντήριες γραμμές για τον υπολογισμό των δημοσιονομικών διορθώσεων στο πλαίσιο των διαδικασιών εκκαθαρίσεως ως προς τη συμμόρφωση και εκκαθαρίσεως των λογαριασμών. Οι γαλλικές αρχές θα μπορούσαν, όπως μπορούσαν να πράξουν στο πλαίσιο διαδικασίας εκκαθαρίσεως ως προς τη συμμόρφωση, να προσκομίσουν αντικειμενικά στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι η μέγιστη ζημία για το ΕΓΤΠΕ περιοριζόταν σε ποσό μικρότερο από εκείνο που θα προέκυπτε από την εφαρμογή κατ’ αποκοπήν συντελεστή χαμηλότερου από εκείνον που είχε προταθεί, αλλά δεν το έπραξαν.
118
Επισημαίνεται ότι από πάγια νομολογία προκύπτει ότι η αρχή της αναλογικότητας, ως γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης, επιτάσσει οι πράξεις των θεσμικών οργάνων της Ένωσης να μην βαίνουν πέραν αυτού που είναι κατάλληλο και αναγκαίο για την υλοποίηση των σκοπών που επιδιώκει η σχετική ρύθμιση. Επομένως, όταν υπάρχει δυνατότητα επιλογής μεταξύ περισσοτέρων κατάλληλων μέτρων, πρέπει να επιλέγεται το λιγότερο καταναγκαστικό μέτρο και τα μειονεκτήματα που προκαλούνται δεν πρέπει να είναι υπέρμετρα σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς (βλ. απόφαση της 6ης Νοεμβρίου 2014, Ελλάδα κατά Επιτροπής, T‑632/11, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2014:934, σκέψη 59 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
119
Συναφώς, από το άρθρο 41, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1306/2013 προκύπτει ότι εκτελεστική πράξη που εκδόθηκε από την Επιτροπή για την αναστολή των μηνιαίων πληρωμών προς κράτος μέλος εφαρμόζεται «στη σχετική δαπάνη, που πραγματοποιείται από τον οργανισμό πληρωμών στον οποίο διαπιστώνονται ελλείψεις για περίοδο που θα πρέπει να καθοριστεί […], και δεν υπερβαίνει τους δώδεκα μήνες». Το άρθρο 41, παράγραφος 3, του κανονισμού 1306/2013 διευκρινίζει επίσης ρητώς ότι μια τέτοια εκτελεστική πράξη εφαρμόζεται «σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας».
120
Συναφώς, και αντιθέτως προς τους ισχυρισμούς της Επιτροπής, η δυνατότητα κράτους μέλους να επικαλεστεί ενώπιον του δικαστή της Ένωσης παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας δεν απαιτεί από το κράτος μέλος να προβάλει εκ των προτέρων την εν λόγω αιτίαση ενώπιον της Επιτροπής στο πλαίσιο της διοικητικής διαδικασίας που προηγείται της εκδόσεως εκτελεστικής πράξεως που έχει ληφθεί για την αναστολή των μηνιαίων πληρωμών. Συγκεκριμένα, στο δίκαιο της Ένωσης, δεν υπάρχει κανένας κανόνας που να επιβάλει σε κράτος μέλος, επί ποινή απώλειας του σχετικού δικαιώματος, να εγείρει νομικά ζητήματα στο πλαίσιο της διοικητικής διαδικασίας ενώπιον της Επιτροπής (βλ., κατ’ αναλογία, προτάσεις του γενικού εισαγγελέα P. Mengozzi στην υπόθεση Archer Daniels Midland κατά Επιτροπής, C‑511/06 P, EU:C:2008:604, σημείο 123). Όπως προκύπτει από το άρθρο 41, παράγραφος 3, του κανονισμού 1306/2013, εναπόκειται στην Επιτροπή να συμμορφωθεί προς την αρχή της αναλογικότητας και εναπόκειται στον δικαστή της Ένωσης να το ελέγξει αν του ζητηθεί, όπως συμβαίνει στην υπό κρίση υπόθεση. Η Επιτροπή υποχρεούται να εκδώσει σύννομη τελική απόφαση, ανεξαρτήτως της πραγματικής ασκήσεως από τον αποδέκτη της αποφάσεως αυτής των δικαιωμάτων άμυνας κατά τη διοικητική διαδικασία και του εύρους της ασκήσεως αυτής (βλ., συναφώς, προτάσεις του γενικού εισαγγελέα P. Mengozzi στην υπόθεση Archer Daniels Midland κατά Επιτροπής, C‑511/06 P, EU:C:2008:604, σημείο 123).
121
Επομένως, το γεγονός ότι η Γαλλική Δημοκρατία δεν προέβαλε το ζήτημα της παραβιάσεως της αρχής της αναλογικότητας κατά το στάδιο της διοικητικής διαδικασίας, όπως θα μπορούσε να πράξει, δεν μπορεί να της στερήσει το δικαίωμα αμφισβητήσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως ως προς το σημείο αυτό, εφόσον η Επιτροπή έλαβε θέση επί του ζητήματος αυτού, όπως έχει υποχρέωση σύμφωνα με τις προαναφερθείσες διατάξεις.
122
Εν προκειμένω, με την προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή αποφάσισε ότι «οι μηνιαίες πληρωμές προς τη Γαλλική Δημοκρατία που πραγματοποιούνταν δυνάμει του άρθρου 18 του κανονισμού 1306/2013 [αναστέλλονταν] μέχρι ποσού ίσου προς το ποσό που προκύπτει από την εφαρμογή ποσοστού αναστολής 3 % επί των μηνιαίων πληρωμών που αφορούν τις στρεμματικές ενισχύσεις για το έτος 2015 και παρατίθενται στο παράρτημα της παρούσας αποφάσεως» (προσβαλλόμενη απόφαση, άρθρο 1, πρώτο εδάφιο). Η Επιτροπή αποφάσισε επίσης ότι «οι αναστολές [εφαρμόζονταν] στις μηνιαίες πληρωμές που έπρεπε να καταβληθούν στη Γαλλική Δημοκρατία δυνάμει του άρθρου 18, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013 για τις πραγματοποιούμενες από τον οργανισμό πληρωμών και υπηρεσιών μηνιαίες δαπάνες για τους μήνες Ιούλιο 2016 έως και Ιούνιο 2017» (προσβαλλόμενη απόφαση, αιτιολογική σκέψη 8 και άρθρο 1, δεύτερο εδάφιο).
123
Όσον αφορά τη συμβατότητα του μέτρου με την αρχή της αναλογικότητας, η Επιτροπή επισήμανε, στην αιτιολογική σκέψη 9 της προσβαλλομένης αποφάσεως, τα εξής:
«Σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας, λαμβανομένης υπόψη της σοβαρότητας και της επανάληψης των διαπιστούμενων ελλείψεων και υπό το πρίσμα των συμπερασμάτων που συνήχθησαν κατά τη διάρκεια των ελέγχων, η Επιτροπή θεωρεί σκόπιμο να καθορίσει το επίπεδο αναστολής στο 3 % του συνόλου των σχετικών δαπανών. Μολονότι οι ελλείψεις αποτελούν ανεπάρκειες ως προς τους βασικούς και δευτερεύοντες ελέγχους για τους οποίους η κατ’ αποκοπήν διόρθωση 5 % προβλέπεται από τις [κατευθυντήριες γραμμές για τον υπολογισμό των δημοσιονομικών διορθώσεων στις διαδικασίες εκκαθαρίσεως], δικαιολογείται ποσοστό αναστολής 3 %. Συγκεκριμένα, μολονότι η εφαρμογή του σχεδίου δράσης πάσχει από καθυστερήσεις και ελλείψεις, από τις αρχές του 2015 η Γαλλική Δημοκρατία έχει λάβει πρόσθετα μέτρα για την αντιμετώπιση της κατάστασης, γεγονός που επηρεάζει θετικά τους ελέγχους διασταύρωσης στοιχείων που διενεργούνται κατά το χρόνο της πληρωμής, ιδίως χάρη στις νέες ορθοφωτογραφίες για τη δημιουργία του μητρώου γραφικής παραστάσεως αγροτεμαχίων. Θεωρείται ότι ο οικονομικός κίνδυνος μειώνεται επίσης από το γεγονός ότι οι γαλλικές αρχές αποφάσισαν να προβούν σε πληρωμές μόνο μετά την διενέργεια όλων των ελέγχων (διοικητικών και επιτόπιων).»
124
Στο πλαίσιο αυτό, η Γαλλική Δημοκρατία δεν αμφισβητεί τις διαδικασίες καθορισμού του ποσοστού αναστολής που θέσπισε η Επιτροπή στο 3 % του ποσού των σχετικών δαπανών. Η Γαλλική Δημοκρατία αμφισβητεί μόνο το γεγονός ότι η «βάση αναστολής» που επέλεξε η Επιτροπή αφορά το «σύνολο των μηνιαίων πληρωμών που αφορούν στρεμματικές ενισχύσεις για το έτος 2015», ενώ η προσβαλλόμενη απόφαση βασίζεται κυρίως στην εφαρμογή της κανονιστικής ρυθμίσεως περί αναλογίας και περί εντάξεως ορισμένων εκτάσεων ως μόνιμων βοσκοτόπων βάσει των καθιερωμένων τοπικών πρακτικών και όχι στο σύνολο των εκτάσεων που καλύπτονται από το ΜΓΠΑ.
125
Ειδικότερα, καταρχάς, η Γαλλική Δημοκρατία επισημαίνει ότι οι εκτάσεις που καλύπτονται από το ΜΓΠΑ στη μητροπολιτική Γαλλία αντιπροσωπεύουν, συνολικά, 27,272 εκατομμύρια εκτάρια. Σύμφωνα με τη Γαλλική Δημοκρατία, πρόκειται για εκτάσεις που είναι επιλέξιμες για γεωργική ενίσχυση κατά το έτος 2015.
126
Δεύτερον, η Γαλλική Δημοκρατία ισχυρίζεται ότι οι μόνιμοι βοσκότοποι, οι οποίοι αντιπροσωπεύουν συνολικά 8,6 εκατομμύρια εκτάρια, αντιστοιχούν σε μικρό μόνο μέρος του συνόλου των εκτάσεων που είναι επιλέξιμες για τη χορήγηση γεωργικής ενισχύσεως. Η Γαλλική Δημοκρατία διευκρίνισε ότι, κατ’ ουσίαν, οι μόνιμοι αυτοί βοσκότοποι είναι χορτολιβαδικές εκτάσεις που είναι προδήλως επιλέξιμες για γεωργική ενίσχυση χωρίς να χρειάζεται να εφαρμοστεί το αναλογικό σύστημα ή να επαληθευθεί η ύπαρξη καθιερωμένης τοπικής πρακτικής βόσκησης παρά την αδυναμία του πόρου ποώδους βλάστησης.
127
Τρίτον, η Γαλλική Δημοκρατία υποστηρίζει επίσης ότι, μεταξύ των εκτάσεων που είναι επιλέξιμες για τη χορήγηση γεωργικής ενισχύσεως για το έτος 2015, οι εκτάσεις που πράγματι καλύπτονται από το αναλογικό σύστημα ή από δήλωση επιλεξιμότητας βάσει των καθιερωμένων τοπικών πρακτικών ανέρχονται κατ’ ανώτατο όριο σε περίπου 520000 εκτάρια, δηλαδή σχεδόν το 2 % του συνόλου των εκτάσεων που καλύπτονται από το ΜΓΠΑ. Σύμφωνα με τη Γαλλική Δημοκρατία, πρόκειται αφενός για 500283 εκτάρια, τα οποία έχουν δηλωθεί ως εκτάσεις βοσκής ξυλώδους βλαστήσεως για το έτος 2015 και 20852 εκτάρια ως δρυοδάση και καστανεώνες που συντηρούν χοίρους ή μικρά μηρυκαστικά.
128
Εντούτοις, σε αντίθεση προς τον ισχυρισμό της Γαλλικής Δημοκρατίας ότι οι μόνες διαπιστωθείσες ελλείψεις και, συνεπώς, οι σχετικές δαπάνες είναι αυτές που αντιστοιχούν στις εκτάσεις που πράγματι καλύπτονται από το αναλογικό σύστημα ή από δήλωση επιλεξιμότητας βάσει των καθιερωμένων τοπικών πρακτικών, από την προσβαλλόμενη απόφαση προκύπτει σαφώς ότι οι ελλείψεις που διαπιστώθηκαν από την Επιτροπή είναι πιο σημαντικές.
129
Επομένως, σύμφωνα με τα εκτιθέμενα στις αιτιολογικές σκέψεις 5 και 6 της προσβαλλομένης αποφάσεως, οι ελλείψεις που ανέφερε η Επιτροπή αφορούσαν, «μεταξύ άλλων», «τον τρόπο με τον οποίο η Γαλλική Δημοκρατία θέσπισε το αναλογικό σύστημα για την εκτίμηση της μέγιστης επιλέξιμης εκτάσεως για τους μόνιμους βοσκότοπους. Επιπλέον, η Επιτροπή επισήμανε ότι, σε γενικές γραμμές, το σχέδιο δράσης εξακολουθούσε να μην εφαρμόζεται με το σκεπτικό ότι οι εκτάσεις που περιλαμβάνονται στο ΣΑΑ δεν διέθεταν όλες μέγιστη επιλέξιμη έκταση καθορισμένη σύμφωνα με τις κανονιστικές απαιτήσεις. Τα στοιχεία αυτά, και ειδικότερα οι καθυστερήσεις και οι ελλείψεις στην επικαιροποίηση και τη βελτίωση του ΣΑΑ, επέφεραν πράγματι, σύμφωνα με την Επιτροπή, σημαντικές αρνητικές επιπτώσεις για τη διαχείριση των αιτήσεων ενισχύσεως για το έτος 2015, μεταξύ άλλων όσον αφορά την παροχή στον δικαιούχο των απαιτούμενων πληροφοριών σχετικά με τη μέγιστη επιλέξιμη έκταση και τις μη γεωργικές εκτάσεις, συμπεριλαμβανομένων των περιοχών οικολογικής εστιάσεως. Ομοίως, όπως εκτίθεται στην αιτιολογική σκέψη 7 της προσβαλλομένης αποφάσεως, αφενός, οι ελλείψεις αυτές είχαν ως αποτέλεσμα, στο μέτρο που οι στόχοι του σχεδίου δράσης δεν μπορούσαν να επιτευχθούν στο άμεσο μέλλον, να μην καθιστούν δυνατή την παροχή «της εύλογης βεβαιότητας που απαιτείται όσον αφορά την ορθή διαχείριση των ενισχύσεων και τη νομιμότητα και κανονικότητα των πληρωμών για το έτος 2015». Αφετέρου, οι καθυστερήσεις αυτές είχαν επίσης ως αποτέλεσμα, όπως υπογράμμισε η Επιτροπή, «[να] επηρεάζουν επίσης τον καθορισμό της τελικής αξίας των δικαιωμάτων ενισχύσεως, που έπρεπε να έχει πραγματοποιηθεί την 1η Απριλίου 2016 το αργότερο, […], καθώς και την εκτέλεση των ίδιων των πληρωμών». Για τους λόγους δε που εκτίθενται ανωτέρω στις σκέψεις 100 έως 105, η Επιτροπή κατήγγειλε καθ’ όλη τη διάρκεια της διοικητικής διαδικασίας τις ελλείψεις στην επικαιροποίηση του ΣΑΑ και τις συνέπειές τους για τη διαχείριση και τον έλεγχο των χρηματοδοτούμενων από το ΕΓΤΕ στρεμματικών ενισχύσεων, χωρίς οι γαλλικές αρχές να παρέχουν ικανοποιητικές απαντήσεις.
130
Επομένως, δεν μπορεί να γίνει δεκτή η επιχειρηματολογία της Γαλλικής Δημοκρατίας ότι η Επιτροπή δεν ήταν σε θέση στην υπό κρίση υπόθεση να επικαλεστεί ανεπάρκεια του συστήματος πληρωμών στο σύνολό του.
131
Κατά συνέπεια, η Επιτροπή δικαίως θεώρησε ότι το σύνολο των πληρωμών που αφορούν τις στρεμματικές ενισχύσεις για το έτος 2015 μπορούσε να ληφθεί ως βάση για την εφαρμογή του ποσοστού αναστολής, του οποίου η Γαλλική Δημοκρατία δεν αμφισβητεί το ύψος, ήτοι το 3 %.
132
Καθόσον μόνον η Πορτογαλική Δημοκρατία αμφισβητεί τη μεθοδολογία που χρησιμοποίησε η Επιτροπή για να καταλήξει σε ποσοστό αναστολής 3 %, δηλαδή την κατ’ αναλογία χρήση των κατευθυντήριων γραμμών της για τον υπολογισμό των δημοσιονομικών διορθώσεων στο πλαίσιο των διαδικασιών εκκαθαρίσεως, διαπιστώνεται ότι η κατ’ αναλογία χρήση των εν λόγω κατευθυντήριων γραμμών δεν μπορεί, από μόνη της, να αποδείξει ότι το ποσό που ανεστάλη εν προκειμένω είναι δυσανάλογο. Επιπλέον, ελλείψει άλλων διαθέσιμων στον φάκελο σχετικών πληροφοριών όσον αφορά τις δηλωθείσες εκτάσεις που παρουσίασαν πράγματι πρόβλημα σε σχέση με τις διαπιστούμενες ελλείψεις, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η χρήση από την Επιτροπή μιας κατ’ αποκοπήν τιμής δεν είναι καθεαυτή, από μεθοδολογική άποψη, δυσανάλογη.
133
Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι η Γαλλική Δημοκρατία, υποστηριζόμενη από την Πορτογαλική Δημοκρατία, δεν μπορεί να υποστηρίζει βασίμως ότι η προσβαλλόμενη απόφαση πάσχει λόγω παραβιάσεως της αρχής της αναλογικότητας.
134
Επομένως, ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί και, ως εκ τούτου, πρέπει να απορριφθεί και η προσφυγή στο σύνολό της.
Επί των δικαστικών εξόδων
135
Κατά το άρθρο 134, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Γαλλική Δημοκρατία ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα σύμφωνα με το σχετικό αίτημα της Επιτροπής.
136
Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, τα κράτη μέλη που παρεμβαίνουν στη δίκη φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα. Συνεπώς, η Πορτογαλική Δημοκρατία φέρει τα δικαστικά έξοδά της.
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τρίτο τμήμα)
αποφασίζει:
1)
Απορρίπτει την προσφυγή.
2)
Η Γαλλική Δημοκρατία φέρει, πέραν των δικαστικών της εξόδων, και τα δικαστικά έξοδα της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.
3)
Η Πορτογαλική Δημοκρατία φέρει τα δικαστικά έξοδά της.
Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Półtorak
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 26 Σεπτεμβρίου 2018.
(υπογραφές)
Περιεχόμενα
Νομικό πλαίσιο και ιστορικό της διαφοράς
Επίμαχες διατάξεις
Κατάρτιση και έγκριση του σχεδίου δράσης
Παρακολούθηση, αίτημα αναθεωρήσεως και νέοι λεπτομερείς κανόνες του σχεδίου δράσης
Εφαρμογή της διαδικασίας αναστολής των πληρωμών
Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
Σκεπτικό
Επί του πρώτου λόγου ακυρώσεως, με τον οποίο προβάλλεται παράβαση του άρθρου 41, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1306/2013
Επί του δευτέρου λόγου ακυρώσεως, με τον οποίο προβάλλεται παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας
Επί των δικαστικών εξόδων
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γαλλική.