62022CC0227
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
PRIITA PIKAMÄEA
od 13. srpnja 2023. (
1
)
Predmet C‑227/22
IL
protiv
Regionalna direkcija „Avtomobilna administracija” Pleven
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Administrativen sad – Gabrovo (Upravni sud u Gabrovu, Bugarska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Promet – Direktiva 2006/126/EZ – Vozačka dozvola – Psihofizička sposobnost za upravljanje vozilom – Učestalost zdravstvenih pregleda kojima se utvrđuje psihička i duševna sposobnost vozača – Dokument kojim se potvrđuje psihološka sposobnost vozača”
I. Uvod
1.
Predmetni zahtjev za prethodnu odluku koji je na temelju članka 267. UFEU‑a uputio Administrativen sad – Gabrovo (Upravni sud u Gabrovu, Bugarska) odnosi se na tumačenje odredbi Direktive 2006/126/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. prosinca 2006. o vozačkim dozvolama (
2
).
2.
Taj je zahtjev upućen u okviru spora između osobe IL, bugarskog državljanina, i Regionalne direkcije „Avtomobilna administracija” Pleven (Regionalna uprava Ureda za motorna vozila u Plevenu, Bugarska) povodom odluke kojom se osobi IL izriče upravna kazna zbog toga što u trenutku kontrole cestovnog prometa nije mogla predočiti valjanu potvrdu o psihološkoj sposobnosti kao što se to zahtijeva u nacionalnom pravu.
3.
U ovom se predmetu od Suda traži da se izjasni o opsegu usklađivanja predviđenog Direktivom 2006/126 i o nadležnosti država članica da donose strože mjere kako bi jamčile sigurnost prometa na cestama. Sud treba utvrditi je li potvrda o psihološkoj sposobnosti koja se zahtijeva bugarskim zakonodavstvom mjera obuhvaćena mehanizmima predviđenima tom direktivom ili je zapravo treba smatrati neopravdanom preprekom slobodnom kretanju osoba te stoga mjerom koja je nespojiva s jednim od glavnih ciljeva koje zakonodavac Unije nastoji ostvariti. Ključni aspekt ovog predmeta bit će utvrditi koja je funkcija potvrde o psihološkoj sposobnosti o kojoj je riječ i odrediti je li taj dokument suvišan s obzirom na dokaznu vrijednost koju već ima vozačka dozvola.
II. Pravni okvir
A.
Pravo Unije
4.
Člankom 7. Direktive 2006/126 predviđa se:
„1.   Vozačke dozvole izdaju se samo sljedećim kandidatima:
(a)
koji su položili ispit vještina i ponašanja i teorijski ispit te koji su zadovoljili zdravstvene standarde, u skladu s odredbama priloga II. i III.;
[…]
(a)
razdoblje valjanosti dozvola koje od 19. siječnja 2013. izdaju države članice za kategorije AM, A1, A2, A, B, B1 i BE iznosi 10 godina.
Država članica može se odlučiti na izdavanje takvih dozvola s razdobljem valjanosti do 15 godina;
(b)
razdoblje valjanosti dozvola koje od 19. siječnja 2013. izdaju države članice za kategorije C, CE, C1, C1E, D, DE, D1, D1E iznosi 5 godina;
[…]
3.   Uvjeti za produljenje vozačkih dozvola po isteku razdoblja njihove valjanosti su:
(a)
daljnje ispunjavanje minimalnih standarda psihofizičke sposobnosti za upravljanje vozilom iz Priloga III. za vozačke dozvole kategorija C, CE, C1, C1E, D, DE, D1, D1E; i
[…]
Države članice mogu ograničiti razdoblje valjanosti, utvrđeno u stavku 2., vozačkih dozvola izdanih novim vozačima za bilo koju kategoriju kako bi se na takve vozače primijenile posebne mjere namijenjene poboljšanju sigurnosti prometa na cestama.
Države članice mogu ograničiti razdoblje valjanosti prve vozačke dozvole izdane novim vozačima za kategorije C i D na tri godine kako bi se na te vozače mogle primijeniti posebne mjere namijenjene poboljšanju njihove sigurnosti na cestama.
Države članice mogu ograničiti razdoblje valjanosti pojedinačnih vozačkih dozvola, utvrđeno u stavku 2., za bilo koju kategoriju ako se pokaže nužnim učestalije provoditi zdravstvene preglede ili druge posebne mjere, kao što su ograničenja za počinitelje prometnih prekršaja.
[…]”
5.
Prilog III. toj direktivi naslovljen „Minimalni standardi psihofizičke sposobnosti potrebne za upravljanje motornim vozilom” propisuje:
„DEFINICIJE
1.
U svrhu ovog Priloga vozači su razvrstani u dvije skupine:
1.1. Prva skupina:
vozači vozila kategorija A, A1, A2, AM, B, B1 i BE.
1.2. Druga skupina:
vozači vozila kategorija C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 i D1E.
[…]
ZDRAVSTVENI PREGLEDI
[…]
4.
Druga skupina:
Kandidati obavljaju zdravstvene preglede prije nego što im se prvi put izda vozačka dozvola, a potom u skladu s nacionalnim propisima na snazi u državi članici uobičajenog boravišta prilikom svakog produljenja vozačke dozvole.
5.
Standardi koje država članica utvrdi za izdavanje ili svako naknadno produljenje vozačke dozvole mogu biti stroži od onih utvrđenih u ovom Prilogu.
[…]
DUŠEVNE SMETNJE
Prva skupina:
13.1.
Vozačke dozvole ne smiju se izdati ili produljiti kandidatima ili vozačima koji boluju od:
ozbiljnih duševnih smetnji, bilo prirođenih bilo uzrokovanih bolešću, šokom ili neurokirurškim zahvatima,
ozbiljne duševne zaostalosti,
ozbiljnih problema ponašanja uzrokovanih starenjem; ili deformacije osobnosti koje dovode do ozbiljno narušene sposobnosti prosuđivanja, ponašanja ili prilagodljivosti,
osim ako njihovim zahtjevima nije priloženo ovlašteno medicinsko mišljenje i, prema potrebi, na temelju redovitih zdravstvenih pregleda.
Druga skupina:
13.2.
Nadležno zdravstveno tijelo vodi računa o dodatnim rizicima i opasnostima povezanim s upravljanjem vozilima obuhvaćenim definicijom ove skupine.
[…]”
B.
Bugarsko pravo
6.
Člankom 51. stavkom 4. Zakona za balgarskite lični dokumenti (Zakon o bugarskim osobnim ispravama) propisuje se:
„Razdoblje valjanosti vozačkih dozvola za kategorije С, CE, C1, C1E, D, DE, D1, D1E i Т iznosi pet godina.”
7.
Člankom 8. stavkom 1. Naredbe no 36 ot 15.05.2006 za iziskvanijata za psihologičeska godnost i uslovijata i reda za proveždane na psihologičeskite izsledvanija na kandidati za pridobivane na pravosposobnost za upravlenie na MPS, na vodači na MPS i na predsedateli na izpitni komisii i za izdavane na udostoverenija za registracija za izvaršvane na psihologičeski izsledvanija (Uredba br. 36 o zahtjevima u pogledu psihološke sposobnosti te uvjetima i postupku za provođenje psiholoških pregleda kandidatâ, vozačâ i predsjednikâ komisija za provođenje vozačkog ispita i izdavanju potvrda o prijavi za provođenje psiholoških pregleda) od 15. svibnja 2006. (u daljnjem tekstu: Uredba br. 36) propisuje se:
„Potvrdu o psihološkoj sposobnosti dotične osobe moraju predočiti prilikom svakog zaposlenja i obavljanja djelatnosti kao vozači autotaksi prijevoza ili vozači u javnom prijevozu osoba i robe te predsjednici komisija za provođenje vozačkog ispita.”
8.
Člankom 8. stavkom 2. Uredbe br. 36 predviđa se:
„Potvrda o psihološkoj sposobnosti vrijedi tri godine od datuma izdavanja […].”
9.
Člankom 8. stavkom 4. te uredbe propisuje se:
„Osobe navedene u stavku 1. obavljaju psihološki pregled svake tri godine od datuma izdavanja posljednje potvrde.”
10.
Članak 13. stavak 1. Naredbe no 1-157 ot 1.10.2002 za uslovijata i reda za izdavane na svidetelstvo za upravlenie na motorni prevozni sredstva, otčeta na vodačite i tjahnata disciplina (Uredba br. 1-157 o uvjetima i postupku izdavanja vozačkih dozvola, registru vozačâ i pripadajućim pravilima) od 1. listopada 2002. (u daljnjem tekstu: Uredba br. 1-157) glasi:
„Prva vozačka dozvola izdaje se na temelju izvornog zapisnika o položenom vozačkom ispitu koji dostavlja nadležni regionalni odjel Državne avtomobilne inspekcije [Tijelo za tehnički pregled motornih vozila, Bugarska], a dotična osoba pritom treba predočiti:
1. obrazac zahtjeva zajedno s prilozima u skladu s Pravilnikom za izdavane na balgarskite lični dokumenti [Pravilnik za izdavanje bugarskih osobnih isprava];
[…]
3. dokaz o fizičkoj sposobnosti vozača ili kandidata za produljenje vozačke dozvole ili dobivanje vozačke dozvole koji su izdali liječnik opće prakse, regionalno stručno liječničko povjerenstvo za područje prometa ili Transportna Centralna lekarska komisija (Središnje stručno liječničko povjerenstvo za područje prometa);
4. presliku potvrde o psihološkoj sposobnosti za izdavanje vozačke dozvole za kategorije C1, С, D1, D i Ttm (tramvaj);
5. presliku potvrde o položenom tečaju pružanja prve pomoći u slučaju prometnih nesreća za vozače;
6. izjavu da se njezino uobičajeno boravište ne nalazi u nekoj drugoj državi članici Europske unije i da ne posjeduje valjanu vozačku dozvolu koju je izdala jedna od država članica Europske unije;
7. presliku diplome o završetku barem nižeg srednjoškolskog obrazovanja i u slučaju školovanja u inozemstvu potvrdu u skladu s člankom 110. stavkom 2. Naredbe no 11 ot 1 septembri 2016 g. za ocenjavane na rezultatite ot obučenieto na učenicite [Uredba br. 11 o vrednovanju stečenih obrazovnih rezultata] od 1. rujna 2016. […].”
11.
Člankom 15. stavkom 2. Uredbe br. 1-157 predviđa se:
„Za produljenje [vozačke dozvole] u skladu sa stavkom 1. vozači predočuju dokumente navedene u članku 13. stavku 1. točkama 1., 3. i 6. i staru vozačku dozvolu.”
12.
U skladu s člankom 178.c stavkom 5. Zakona za dviženieto po patištata (Zakon o cestovnom prometu), osobu koja bez valjane potvrde o psihološkoj sposobnosti obavlja autotaksi prijevoz, prijevoz za vlastiti račun ili javni prijevoz osoba ili robe može se kazniti novčanom kaznom u iznosu od 500 bugarskih leva (BGN) (oko 255 eura).
13.
U skladu s člankom 35. točkom 3. Dopalnitelnitih razporedbi na Zakona za izmenenie i dopalnenie na Zakona za dviženieto po patištata (Dodatne odredbe Zakona o izmjeni i dopuni Zakona o cestovnom prometu), Zakonom o cestovnom prometu provode se zahtjevi iz Direktive 2006/126.
III. Činjenice iz kojih proizlazi spor, glavni postupak i prethodna pitanja
14.
Osoba IL ima vozačku dozvolu za kategorije A, A1, А2, АМ, В, В1, С, CE, C1, C1E, D, DE, D1, D1E i TCT. Vozačka dozvola te osobe vrijedi od 28. studenoga 2019. do 28. studenoga 2024.
15.
Dok je 4. kolovoza 2021. upravljala tegljačem s poluprikolicom kojim je obavljala javni prijevoz robe, osobu IL zaustavila su nadzorna tijela radi kontrole. Na temelju kontrole utvrđeno je da nije mogla predočiti valjanu potvrdu o psihološkoj sposobnosti. Posljednja potvrda o psihološkoj sposobnosti izdana joj je 7. listopada 2017., koja je vrijedila do 7. prosinca 2020.
16.
Nadzorna su tijela utvrdila da je počinjen upravni prekršaj zbog povrede članka 8. stavka 1. Uredbe br. 36 jer osoba IL nije predočila valjanu potvrdu o psihološkoj sposobnosti. Na temelju tog akta ravnatelj Regionalne direkcije „Avtomobilna administracija” Pleven donio je 24. kolovoza 2021. odluku o izricanju upravne kazne osobi IL na temelju koje joj se zbog prekršaja utvrđenog u članku 8. stavku 1. Uredbe br. 36 i na temelju članka 178.c stavka 5. Zakona o cestovnom prometu nalaže plaćanje novčane kazne u iznosu od 500 BGN (oko 255 eura).
17.
Osoba IL osporavala je tu novčanu kaznu pred Rajonenim sadom Sevlievo (Općinski sud u Sevlievu, Bugarska) ističući, u biti, da su članak 8. Uredbe br. 36 i kazna iz članka 178.c stavka 5. Zakona o cestovnom prometu protivni odredbama Direktive 2006/126. Pozivajući se na točku 4. Priloga III. toj direktivi, taj je sud presudio da država članica vozačima može nametnuti dodatne, strože zahtjeve u pogledu učestalosti redovitih pregleda. Na temelju tog rasuđivanja, Rajonen sad Sevlievo (Općinski sud u Sevlievu) u presudi od 10. prosinca 2021. zaključio je da nacionalno pravo nije protivno pravu Unije te je potvrdio odluku o upravnoj kazni.
18.
Osoba IL podnijela je žalbu u kasacijskom postupku sudu koji je uputio zahtjev, Administrativenom sadu – Gabrovo (Upravni sud u Gabrovu), u kojoj je istaknula da je prvostupanjski sud pogrešno primijenio Direktivu 2006/126.
19.
Sud koji je uputio zahtjev smatra da su odredbe Direktive 2006/126 nejasne i u određenoj mjeri proturječne. S jedne strane, naglašava da, u skladu s uvodnom izjavom 9. te direktive, prilikom izdavanja vozačke dozvole te u redovitim razmacima nakon toga vozači vozila koja se koriste za prijevoz osoba ili robe trebaju dokazati da ispunjavaju minimalne standarde u pogledu psihofizičke sposobnosti za upravljanje vozilima. U njoj se izričito preporučuje da se zdravstveni pregledi u tom pogledu podudaraju s produljenjem vozačke dozvole te stoga budu vezani za razdoblje valjanosti dozvole. S druge strane, pojašnjava da točka 4. Priloga III. Direktivi 2006/126 državama članicama omogućuje da u svojim nacionalnim propisima predvide odgovarajuću učestalost zdravstvenih pregleda za vozače druge skupine (kategorije С, СЕ, C1, C1E, D, DE, D1 i D1E) i da ta učestalost može biti različita od razdoblja valjanosti vozačke dozvole.
20.
S obzirom na prethodno navedeno, sud koji je uputio zahtjev nastoji doznati smiju li države članice u skladu s odredbama Direktive 2006/126 obvezati vozače navedenih kategorija da obavljaju zdravstvene preglede za utvrđivanje svoje psihičke i duševne sposobnosti u razmacima kraćim od razdoblja valjanosti vozačke dozvole te zahtijevati zaseban dokument, uz vozačku dozvolu, kojim se potvrđuje ta sposobnost ili je posjedovanje valjane vozačke dozvole za te kategorije dovoljno da bi se potvrdila navedena sposobnost koja je već bila utvrđena u trenutku izdavanja ili produljenja vozačke dozvole.
21.
Sud koji je uputio zahtjev navodi da se također postavlja pitanje je li kazna predviđena bugarskim zakonodavstvom za vozača čija je vozačka dozvola za kategorije C, CE, Cl, C1E, D, DE, D1, D1E i Tkt valjana, no koji pritom nadzornim tijelima ne može predočiti potvrdu o psihološkoj sposobnosti jer je istekla, protivna usklađenom razdoblju valjanosti vozačkih dozvola i zdravstvenih pregleda za utvrđivanje psihofizičke sposobnosti predviđenom Direktivom 2006/126 ili tijelo koje primjenom nacionalnih pravila izriče kaznu time povređuje pravo Unije.
22.
U tim je okolnostima Administrativen sad – Gabrovo (Upravni sud u Gabrovu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Omogućuju li odredbe Direktive 2006/126 državama članicama da od vozača vozila kategorija С, CE, C1, C1E, D, DE, D1, D1E zahtijevaju da zdravstvene preglede za utvrđivanje njihove psihičke i duševne sposobnosti obavljaju u razmacima koji su kraći od razdoblja valjanosti vozačke dozvole i da u tom pogledu (uz vozačku dozvolu) zahtijevaju zaseban dokument kojim se potvrđuje njihova sposobnost? Odnosno, potvrđuje li se posjedovanjem valjane vozačke dozvole za navedene kategorije i psihička i duševna sposobnost vozača, s obzirom na to da je ta sposobnost već utvrđena prilikom izdavanja prve vozačke dozvole ili produljenja vozačke dozvole?
2.
Dopuštaju li članak 7. stavak 1. Direktive [2006/126] i njezine uvodne izjave 8. i 9. nacionalno uređenje poput onoga u glavnom postupku, koje – uz minimalne zahtjeve za vozačke ispite (Prilog II. Direktivi 2006/126) i minimalne standarde psihofizičke sposobnosti (Prilog III. Direktivi [2006/126]) – predviđa dodatne pretpostavke koje se odnose na utvrđivanje psihološke sposobnosti vozača koji prevoze putnike ili robu?
3.
Ako je odgovor na [drugo] pitanje potvrdan: podliježu li ti zahtjevi uređenju predviđenom Direktivom 2006/126 – osobito njezinom uvodnom izjavom 9. četvrtom rečenicom te člankom 7. stavkom 3. – o sinkronizaciji razdoblja valjanosti vozačkih dozvola i zdravstvenih pregleda u vezi s primjenom minimalnih standarda psihofizičke sposobnosti?”
IV. Postupak pred Sudom
23.
Odluku kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku od 22. ožujka 2022. tajništvo Suda zaprimilo je 31. ožujka 2022.
24.
Rješenjem od 27. svibnja 2022., koje je tajništvo zaprimilo 30. svibnja 2022., sud koji je uputio zahtjev poslao je dodatak svojoj odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku.
25.
Osoba IL, bugarska vlada i Europska komisija podnijele su pisana očitovanja u roku određenom u članku 23. Statuta Suda Europske unije.
26.
Na temelju članka 61. stavka 1. Poslovnika, Sud je 14. veljače 2023. pozvao bugarsku vladu da mu pisanim putem odgovori na pitanje. Odgovor na to pitanje podnesen je u za to određenom roku.
27.
Na raspravi održanoj 3. svibnja 2023., zastupnik ad litem osobe IL te agenti bugarske vlade i Komisije podnijeli su usmena očitovanja.
V. Pravna ocjena
A.
Uvodne napomene
28.
Propisi o vozačkim dozvolama bitan su dio zajedničke prometne politike i doprinose poboljšanju sigurnosti prometa na cestama te omogućuju slobodno kretanje osoba. Sud je u svojoj sudskoj praksi prepoznao da posjedovanje propisno priznate vozačke dozvole u državi članici domaćinu za osobe obuhvaćene pravom Unije može imati utjecaj na stvarno izvršavanje velikog broja profesionalnih djelatnosti kao zaposlenih ili samozaposlenih osoba (
3
). Sud je također presudio da se imatelj vozačke dozvole njome može služiti kako bi dokazao svoje državljanstvo tijelima države članice domaćina, kao da je riječ o dokumentu jednake vrijednosti kao osobna iskaznica ili putovnica (
4
). Taj je aspekt važno istaknuti jer je posjedovanje navedenih dokumenata formalni uvjet, predviđen zakonodavstvom, za mogućnost ostvarivanja prava na slobodno kretanje i boravak na području država članica. S tog stajališta, može se tvrditi da vozačka dozvola doprinosi ostvarivanju prava građana Unije na unutarnjem tržištu.
29.
Unatoč postignutom napretku u usklađivanju pravila o vozačkim dozvolama, još uvijek postoje znatne razlike među državama članicama u pogledu propisa o periodičnosti produljenja vozačkih dozvola i potkategorijama vozila, koje je trebalo temeljitije uskladiti kako bi se doprinijelo provedbi politika Unije. To je cilj kojem je zakonodavac Unije težio donošenjem Direktive 2006/126. Stoga je razumljivo da se temeljito ispituju nacionalne mjere za koje se čini da odstupaju od onih predviđenih Direktivom. To posebno vrijedi za zahtjeve koji se odnose na izdavanje vozačke dozvole, unatoč ovlasti država članica da u određenim slučajevima propisuju strože zahtjeve.
30.
Kao što sam naveo u uvodu, sud koji je uputio zahtjev želi doznati, u biti, koji su zahtjevi propisani Direktivom 2006/126 i je li potvrda o psihološkoj sposobnosti predviđena bugarskim zakonodavstvom obuhvaćena mehanizmima predviđenim tom direktivom ili bi se zapravo trebala smatrati neopravdanom preprekom slobodnom kretanju osoba i stoga mjerom koja nije spojiva s jednim od prethodno navedenih zakonodavnih ciljeva (
5
). To će u biti ovisiti o svrsi tog dokumenta. Čini se da drugo pitanje, koje je sud koji je uputio zahtjev naknadno uputio, sadržava pokoje pojašnjenje u pogledu prvog pitanja, dok se treće pitanje postavlja samo u slučaju potvrdnog odgovora na drugo pitanje. Smatram logičnim pitanja ispitati redom kojim su postavljena.
B.
Prvo prethodno pitanje
31.
Svojim prvim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi doznati omogućuju li odredbe prava Unije, osobito Direktiva 2006/126, državama članicama da od vozača vozila kategorija С, CE, C1, C1E, D, DE, D1 i D1E zahtijevaju da obavljaju zdravstvene preglede za utvrđivanje njihove psihičke i duševne sposobnosti u vremenskim razmacima kraćim od razdoblja valjanosti vozačke dozvole i da u tom pogledu zahtijevaju zaseban dokument, uz vozačku dozvolu, kojim se potvrđuje njihova sposobnost ili one potvrđuju da je posjedovanjem vozačke dozvole ujedno utvrđena psihička i duševna sposobnost vozača s obzirom na to da je ona provjerena u trenutku izdavanja ili produljenja te dozvole.
32.
Ispitivanje tog pitanja kao prvo zahtijeva da se utvrdi je li zahtjev u pogledu psihološke sposobnosti predviđen bugarskim propisima obuhvaćen područjem primjene Direktive 2006/126. Kao drugo, tek kada se taj aspekt utvrdi, trebat će odrediti kojim se zahtjevima trebaju prilagoditi bugarski propisi o kojima je riječ.
1. Primjenjivost Direktive 2006/126 ratione materiae
a) Zdravstveni pregledi kojima se utvrđuje psihofizička sposobnost za upravljanje motornim vozilom
33.
Kao što to proizlazi iz članka 4. stavka 1. Direktive 2006/126, vozačkom dozvolom stječe se pravo na upravljanje motornim vozilima prema kategorijama utvrđenima u navedenoj direktivi. Drugim riječima, potrebno je da je vozač, kako bi obavljao profesionalnu djelatnost u području cestovnog prijevoza osoba i robe, imatelj vozačke dozvole za odgovarajuću kategoriju.
34.
Na temelju članka 7. stavka 1. točke (a) Direktive 2006/126, vozačke dozvole izdaju se samo onim kandidatima koji su položili ispit vještina i ponašanja i teorijski ispit te koji su zadovoljili minimalne standarde psihofizičke sposobnosti navedene u Prilogu III. Direktivi. Usto, člankom 7. stavkom 3. točkom (a) te direktive zahtijeva se da produljenje vozačke dozvole bude uvjetovano ispunjavanjem tih minimalnih standarda psihofizičke sposobnosti za imatelje vozačkih dozvola kategorija C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 i D1E.
35.
Iz primjene relevantnih odredbi Direktive 2006/126 proizlazi da je psihofizička sposobnost imatelja vozačke dozvole za kategorije C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 i D1E, a osobito osoba koje rade kao profesionalni vozači, već bila ocijenjena i potvrđena u trenutku izdavanja ili produljenja te dozvole. S obzirom na to utvrđenje, čini mi se neobičnim od imatelja valjanih vozačkih dozvola zahtijevati da posjeduju, osim toga, zasebnu potvrdu o duševnoj sposobnosti.
36.
Zahtjev za posjedovanje takve potvrde dodatno je ograničenje, s obzirom na to da su ciljevi tih potvrda već obuhvaćeni zdravstvenim pregledima u pogledu duševnog zdravlja koji se zahtijevaju u skladu s Direktivom 2006/126. Naime, potreba da se odgovori na zahtjeve sigurnosti prometa na cestama, slobodno kretanje osoba, potreba da se spriječi narušavanje tržišnog natjecanja i posebna odgovornost vozača, kao ciljevi iz uvodnih izjava 8. i 9. Direktive 2006/126 koji opravdavaju dokazivanje toga da su u trenutku izdavanja vozačke dozvole ispunjeni minimalni standardi psihofizičke sposobnosti, već su zaštićeni na usklađen način na temelju članka 7. stavaka 1. i 3. te Priloga III. toj direktivi.
37.
Ne postoji nijedan objektivan razlog da se pretpostavi da je djelatnost profesionalnog vozača povezana s posebnim problemima sigurnosti na cestama koji već nisu obuhvaćeni ispitivanjem duševne sposobnosti predviđenim Direktivom 2006/126. U tom pogledu valja napomenuti da vozačke dozvole kategorija C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 i D1E njihovi imatelji većinom stječu upravo u svrhu obavljanja djelatnosti profesionalnog vozača. Budući da Direktiva 2006/126 utvrđuje i minimalne standarde koji se odnose na duševnu sposobnost vozača vozila tih kategorija, jasno je da ti zahtjevi obuhvaćaju i standarde koje vozači moraju zadovoljiti u pogledu duševne sposobnosti radi obavljanja svoje profesionalne djelatnosti.
38.
Ne može se tvrditi ni to da usklađivanje na temelju Direktive 2006/126 ostavlja prostora za uvođenje zahtjeva koji se odnose na „psihološku sposobnost” koji nisu obuhvaćeni kategorijom duševne sposobnosti. Duševno zdravlje i, slijedom toga, duševna sposobnost naposljetku obuhvaćaju emocionalnu, psihološku i društvenu dobrobit te stoga i pojmove „psihičko zdravlje” i „psihička sposobnost”.
39.
Direktivom 2006/126 nastoje se uskladiti minimalni standardi u pogledu duševne sposobnosti, a u točkama 13.1. i 13.2. njezina Priloga III. pojašnjavaju se duševne smetnje koje u tom pogledu treba uzeti u obzir. Konkretnije, u točki 13.1. upućuje se upravo na „ozbiljne duševne smetnje […] uzrokovane šokom”, pri čemu se pojam „šok” može široko tumačiti tako da osobito obuhvaća akutan ili kroničan događaj emocionalne, psihološke i društvene prirode. To pokazuje, s jedne strane, da je „psihološka sposobnost” element koji može biti obuhvaćen područjem primjene te direktive kao element „duševne sposobnosti” i, s druge strane, da je zakonodavac Unije već ocijenio u kojoj mjeri duševne smetnje treba uzeti u obzir u svrhu izdavanja vozačke dozvole.
b) Bugarski propisi u vezi s ispitivanjem psihološke sposobnosti
40.
Argumenti koje ističe bugarska vlada ne pobijaju taj zaključak, kao što ću to iznijeti u daljnjem tekstu.
41.
Kao prvo, bugarska vlada ističe da „psihološku sposobnost” u smislu nacionalnih propisa ne bi trebalo smatrati „duševnim zdravljem” i nepostojanjem duševnih smetnji ili bolesti, nego sposobnošću za obavljanje djelatnosti/aktivnosti. Prema mišljenju bugarske vlade, psihološki pregledi nisu zdravstveni pregledi. Riječ je o zasebnom postupku i potpuno drukčijoj vrsti vještačenja. Konkretnije, riječ je o stručnom postupku odabira koji psiholozi provode u skladu s isključivo psihološkim, a ne zdravstvenim kriterijima, i pritom se koriste metodama eksperimentalne i diferencijalne psihologije.
42.
Međutim, treba istaknuti činjenicu da bugarska vlada priznaje da bugarski propisi „imaju za cilj utvrditi psihološku sposobnost za upravljanje motornim vozilima bez opasnosti od prouzročenja prometnih nesreća s obzirom na psihološka obilježja koja su relevantna u profesionalnom području”. Slijedom toga, čini se da je svrha ispitivanja psihološke sposobnosti utvrditi i emocionalnu, psihološku i društvenu dobrobit dotične osobe, što je neizostavni zahtjev da bi se moglo upravljati vozilom kategorija C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 i D1E. S obzirom na to da su te dvije vrste ispitivanja suštinski povezane s upravljanjem određenim vozilom, njima se nastoji osigurati sigurnost prometa na cestama. S tog stajališta, ne čini se da se ispitivanje psihološke sposobnosti predviđeno bugarskim propisima i u čemu suštinski razlikuje od ispitivanja predviđenog Direktivom 2006/126.
43.
Kao drugo, bugarska vlada ističe da su nacionalni propisi o kojima je riječ već bili na snazi prije donošenja te direktive. Iako bugarska vlada pojašnjava da predmetni nacionalni propisi „uopće ne upućuju na Direktivu 2006/126”, ona propušta navesti jesu li bugarska tijela prilikom prenošenja direktive provela ispitivanje usklađenosti kako bi se utvrdilo jesu li ti propisi obuhvaćeni mehanizmima predviđenima tom direktivom. U okolnostima u kojima takvo ispitivanje usklađenosti nije provedeno i dalje postoje sumnje u tom pogledu.
44.
Kao treće, moram utvrditi da postoje određene nedosljednosti u argumentaciji bugarske vlade jer, s jedne strane, pojašnjava da tijekom psihološkog pregleda predviđenog nacionalnim propisima „profesionalni vozači moraju predočiti valjanu vozačku dozvolu, što neizravno pretpostavlja ispunjenje svih osnovnih zahtjeva, uključujući minimalne standarde u pogledu psihofizičke sposobnosti za upravljanje vozilom”. S druge strane, bugarska vlada ustraje na potrebi provođenja psihološkog ocjenjivanja kako bi se predvidjelo buduće ponašanje dotične osobe na prometnicama i opasnost od prouzročenja nesreća na njima.
45.
Argumentacija koju je bugarska vlada iznijela u prilog tezi prema kojoj se ispitivanje psihološke sposobnosti obuhvaćeno nacionalnim propisima znatno razlikuje od ispitivanja duševne sposobnosti predviđenog Direktivom 2006/126 ne čini mi se uvjerljivom jer je očito da postoji preklapanje funkcija dviju vrsta dokumenata (vozačka dozvola i potvrda o psihološkoj sposobnosti) te stoga postoji opasnost od zablude u pogledu njihove praktične korisnosti. Posljedica te okolnosti je ozbiljno ugrožavanje svrhe vozačke dozvole kao dokumenta kojim se potvrđuje sposobnost za upravljanje motornim vozilom. Naime, kao što je to bugarska vlada potvrdila na raspravi, posjedovanje obaju dokumenata zahtijeva se na bugarskom državnom području, dok bi u cijeloj Uniji posjedovanje samo vozačke dozvole trebalo biti dovoljno za upravljanje motornim vozilom.
46.
Iz prethodno navedenog proizlazi da, s obzirom na to da se bugarski propisi o kojima je riječ odnose, u biti, na aspekte koji su već obuhvaćeni minimalnim usklađivanjem, te propise treba smatrati obuhvaćenima područjem primjene Direktive 2006/126. S obzirom na činjenicu da se tom direktivom usklađuju minimalni standardi u pogledu duševne sposobnosti za upravljanje vozilima prethodno navedenih kategorija, ne vidim nikakav objektivan razlog koji bi opravdavao propisivanje dodatnih zahtjeva kad je riječ o vožnji koja se obavlja u okviru profesionalne djelatnosti.
47.
Kao što ću to detaljnije iznijeti, smatram da članak 7. stavci 1. i 3. i Prilog III. Direktivi 2006/126/EZ ne dopuštaju donošenje nacionalnih mjera kojima se vozače koji pružaju određene usluge prijevoza obvezuje da posjeduju i zasebnu dodatnu potvrdu o duševnoj sposobnosti jer posjedovanje valjane vozačke dozvole već potvrđuje duševnu sposobnost vozača.
2. Zahtjevi za nacionalna zakonodavstva u Direktivi 2006/126
a) Mogućnost zahtijevanja dokaza o dodatnoj psihičkoj i duševnoj sposobnosti prilikom produljenja vozačke dozvole
48.
Psihička i duševna sposobnost vozača u pravilu se ispituje prilikom izdavanja vozačke dozvole. Međutim, postavlja se pitanje mogu li države članice naknadno zahtijevati i dokaz o dodatnoj psihičkoj i duševnoj sposobnosti, osobito prilikom produljenja vozačke dozvole.
49.
U tom pogledu, valja napomenuti da se točkom 4. Priloga III. Direktivi 2006/126, u verziji na francuskom jeziku, predviđa: „Les candidats doivent faire l’objet d’un examen médical avant la délivrance initiale d’un permis et, par la suite, les conducteurs sont contrôlés conformément au système national en vigueur dans l’État membre de résidence normale où a lieu le renouvellement de leur permis de conduire„ („Kandidati obavljaju zdravstvene preglede prije nego što im se prvi put izda vozačka dozvola, a potom u skladu s nacionalnim propisima na snazi u državi članici uobičajenog boravišta prilikom svakog produljenja vozačke dozvole”). Na temelju usporedne analize različitih jezičnih verzija može se zaključiti da tu rečenicu treba tumačiti na način da pregled o kojem je riječ treba obaviti prilikom produljenja vozačke dozvole (
6
).
50.
Valja napomenuti da verzija te odredbe na bugarskom jeziku ne odgovara u potpunosti drugim jezičnim verzijama Direktive 2006/126 jer je potonja rečenica manjkava. Međutim, to ispuštanje ne može dovesti do drukčijeg tumačenja prava Unije. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, nužnost ujednačene primjene i stoga tumačenja akta Unije isključuje njegovo zasebno razmatranje u jednoj od njegovih jezičnih verzija, no uvjetuje da ga se tumači uzimajući u obzir stvarnu volju njegova autora kao i cilj koji želi postići, osobito u svjetlu svih jezičnih verzija (
7
).
51.
Stoga, unatoč ispuštanju teksta u toj odredbi na bugarskom jeziku, iz drugih jezičnih verzija Direktive 2006/126 jasno proizlazi da je zakonodavac Unije težio tomu da se zdravstveni pregledi podudaraju s produljenjem vozačke dozvole. Kao što je to sud koji je uputio zahtjev pravilno istaknuo u svojem zahtjevu za prethodnu odluku, četvrta rečenica uvodne izjave 9. te direktive podupire to tumačenje jer se u njoj izričito navodi da se „takvi […] pregledi moraju podudarati s produljenjem vozačke dozvole te stoga biti vezani uz razdoblje valjanosti dozvole”.
52.
Iz toga slijedi da ne postoji proturječnost između uvodne izjave 9. i točke 4. Priloga III. Direktivi 2006/126 jer se te dvije odredbe odnose na potrebu za time da se zdravstveni pregledi podudaraju s trenutkom produljenja vozačke dozvole.
b) Mogućnost zahtijevanja dokaza o dodatnoj psihičkoj i duševnoj sposobnosti u vremenskim razmacima kraćim od razdoblja valjanosti vozačke dozvole
53.
Zatim valja ispitati protivi li se ta okolnost tomu da države članice mogu zahtijevati dokaz o dodatnoj psihičkoj i duševnoj sposobnosti u vremenskim razmacima kraćim od razdoblja valjanosti vozačke dozvole (
8
).
54.
U tom pogledu, potrebno je razlikovati različite kategorije vozila. U skladu s člankom 7. stavkom 2. točkom (b) Direktive 2006/126, razdoblje valjanosti dozvola koje države članice izdaju za kategorije C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 i D1E, koje su okosnica ovog predmeta, iznosi 5 godina.
55.
Kao što sam to naveo u ovom mišljenju, u točki 4. Priloga III. Direktivi 2006/126 propisuje se da „[k]andidati obavljaju zdravstvene preglede prije nego što im se prvi put izda vozačka dozvola, a potom u skladu s nacionalnim propisima na snazi u državi članici uobičajenog boravišta prilikom svakog produljenja vozačke dozvole”. Polazeći od pretpostavke da je tekst odredbe polazna točka svakog tumačenja, mora se utvrditi da zajedničko tumačenje prethodno navedenih odredbi, prema mojem mišljenju, ne ostavlja nikakav prostor tumačenju. Naime, u odredbama o kojima je riječ ne navodi se mogućnost da države članice mogu utvrditi kraća razdoblja između zdravstvenih pregleda za vozače druge skupine.
56.
Iako se u točki 5. Priloga III. Direktivi 2006/126 propisuje da „[s]tandardi koje država članica utvrdi za izdavanje ili svako naknadno produljenje vozačke dozvole mogu biti stroži od onih utvrđenih u ovom Prilogu”, važno je pojasniti da se ta odredba odnosi na mogućnost propisivanja zahtjeva koji su stroži od „minimalnih standarda psihofizičke sposobnosti potrebne za upravljanje motornim vozilom” predviđenih u navedenoj direktivi. Drugim riječima, sâm naslov Priloga pokazuje koji su aspekti obuhvaćeni minimalnim usklađivanjem na temelju Direktive 2006/126. Riječ je o standardima psihofizičke sposobnosti (
9
).
57.
Prema tome, države članice mogu odrediti način na koji se provode zdravstveni pregledi i biti strože u pogledu duševne sposobnosti vozača druge skupine kako bi se u obzir uzele posebne sigurnosne potrebe te kategorije vozila. Suprotno tomu, nije moguće jednostrano odstupiti od razdoblja valjanosti vozačke dozvole, uređenog člankom 7. stavkom 2. točkom (b) direktive 2006/126, kako bi se zahtijevao dokaz o dodatnoj psihičkoj i duševnoj sposobnosti.
58.
Iako se člankom 7. stavkom 3. petim podstavkom Direktive 2006/126 države članice iznimno ovlašćuju da ograniče razdoblje valjanosti pojedinačnih vozačkih dozvola za bilo koju kategoriju „ako se pokaže nužnim učestalije provoditi zdravstvene preglede” radi jamčenja sigurnosti prometa na cestama, važno je istaknuti činjenicu da ta odredba potvrđuje već navedeno načelo prema kojem se zdravstveni pregledi moraju podudarati s produljenjem vozačke dozvole i stoga moraju biti određeni razdobljem valjanosti te dozvole.
59.
Iz prethodno navedenog proizlazi da države članice nisu ovlaštene zahtijevati dokaz o dodatnoj psihičkoj i duševnoj sposobnosti u vremenskim razmacima kraćim od razdoblja valjanosti vozačke dozvole.
c) Mogućnost zahtijevanja zasebnog dokumenta (uz vozačku dozvolu) kojim se potvrđuje psihička i duševna sposobnost
60.
Na temelju zaključaka iz prethodne analize može se odgovoriti na pitanje jesu li države članice ovlaštene zahtijevati zaseban dokument (uz vozačku dozvolu) kojim se potvrđuje psihička i duševna sposobnost.
61.
Kao prvo, kao što sam pojasnio u ovom mišljenju, ciljevi potvrde o duševnoj sposobnosti koja se zahtijeva u bugarskom zakonodavstvu već su obuhvaćeni zdravstvenim pregledima koji se odnose na duševno zdravlje propisanima Direktivom 2006/126. Prema tome, vozačka dozvola, kako je uređena tom direktivom, ima potrebnu dokaznu vrijednost psihičke i duševne sposobnosti za upravljanje motornim vozilom odgovarajuće kategorije.
62.
Kao drugo, naveo sam da se Direktivom 2006/126 zahtijeva da se zdravstveni pregledi obavljaju prije nego što se vozaču prvi put izda vozačka dozvola i prilikom njezina produljenja. Stoga se prema mojem mišljenju dokument poput potvrde o psihološkoj sposobnosti može izdati samo u trenutku predviđenom tom direktivom.
63.
Kao treće, valja istaknuti činjenicu da, iako se Direktivom 2006/126 propisuje samo minimalno usklađivanje nacionalnih odredbi koje se odnose na uvjete pod kojima se može izdati vozačka dozvola, njome se, s druge strane, provodi iscrpno usklađivanje dokumenata kojima se dokazuje postojanje prava na upravljanje vozilom koje države članice moraju priznati u skladu s njezinim člankom 2. stavkom 1. (
10
). Ta okolnost logično isključuje istodobno postojanje vozačke dozvole i bilo kojeg drugog nacionalnog dokumenta s istom funkcijom.
64.
S obzirom na prethodna razmatranja, čini mi se nepotrebnim od vozača zahtijevati da posjeduju zaseban dokument kojim potvrđuju svoju psihičku i duševnu sposobnost. Štoviše, čini mi se da se ne može isključiti mogućnost da zahtjev za ishođenje takve potvrde postane dodatni upravni teret, koji bi mogao biti neopravdana prepreka te bi stoga mogao dovesti do povrede prava na slobodno kretanje osoba, što je na sudu koji je uputio zahtjev da ispita. Postojanje takve prepreke očito je kada se u okviru upravnog postupka zahtijeva plaćanje dodatne pristojbe (
11
), što je ovdje slučaj, kao što je to bugarska vlada potvrdila na raspravi u odgovoru na pitanje Suda.
3. Odgovor na prvo prethodno pitanje
65.
S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da se na prvo prethodno pitanje odgovori tako da članak 7. stavke 1. i 3. Direktive 2006/126 i njezin Prilog III. treba tumačiti na način da im se protivi to da država članica od imatelja valjane vozačke dozvole za kategorije C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 i D1E zahtijeva da zdravstveni pregled za utvrđivanje svoje duševne sposobnosti obavlja u razmacima kraćim od razdoblja valjanosti svoje vozačke dozvole i da u tom pogledu uz vozačku dozvolu zahtijeva zaseban dokument kojim se potvrđuje njegova duševna sposobnost.
C.
Drugo prethodno pitanje
1. Ovlast država članica da donose strože mjere
66.
Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita je li u skladu s člankom 7. stavkom 1. Direktive 2006/126 nacionalni propis kojim se predviđaju dodatni uvjeti – uz minimalne zahtjeve za vozačke ispite (Prilog II. toj direktivi) i minimalne standarde psihofizičke sposobnosti za upravljanje motornim vozilom (Prilog III. navedenoj direktivi) – kako bi se potvrdila psihološka sposobnost vozača vozila koja se koriste za prijevoz osoba ili robe.
67.
Odmah valja napomenuti da je obrazloženje na temelju kojeg je sud koji je uputio zahtjev postavio dva dodatna pitanja vrlo kratko, što otežava njegovo razumijevanje. Ipak, jasno je da je svrha drugog pitanja preoblikovati i pojasniti prvo pitanje. Stoga se čini da sud koji je uputio zahtjev želi dobiti informacije o prirodi pregleda koje država članica može uvesti u okviru nacionalnog zakonodavstva, kao što je to slučaj u glavnom predmetu. Na temelju tih podataka sud koji je uputio zahtjev moći će ocijeniti jesu li nacionalni propisi u skladu s odredbama Direktive 2006/126. Činjenica da taj sud izričito navodi da bugarski propisi o kojima je riječ predviđaju „dodatne uvjete” uz one predviđene tom direktivom čini mi se kao važan element koji treba uzeti u obzir prilikom ispitivanja tog pitanja.
68.
Kao što sam to prethodno naveo, iz članka 7. stavka 1. točke (a) Direktive 2006/126 proizlazi da se vozačke dozvole izdaju samo onim kandidatima koji su položili ispit vještina i ponašanja i teorijski ispit te koji su zadovoljili zdravstvene standarde, u skladu s odredbama priloga II. i III. toj direktivi. Člankom 7. stavkom 3. točkom (a) navedene direktive zahtijeva se da produljenje vozačke dozvole bude uvjetovano daljnjim ispunjavanjem minimalnih standarda psihofizičke sposobnosti za upravljanje vozilom navedenih u Prilogu III. toj direktivi.
69.
S obzirom na činjenicu da odredbe sadržane u prilozima II. i III. Direktivi 2006/126 obvezuju države članice, čini mi se potrebnim pažljivo ih ispitati. Prilog II. sadržava minimalne zahtjeve za vozačke ispite kako bi se osiguralo da kandidati posjeduju znanje i vještine te pokazuju ponašanje potrebno za vožnju. Tako uspostavljeni ispit mora obuhvaćati ispit znanja i ispit vještina i ponašanja.
70.
Prilog III. Direktivi 2006/126 utvrđuje minimalne standarde u pogledu psihofizičke sposobnosti. U točkama 13.1. i 13.2. dijela naslovljenog „Duševne smetnje” definiraju se minimalni standardi u pogledu duševne sposobnosti za upravljanje motornim vozilom. U točki 13.1. pojašnjava se u kojim se okolnostima vozačka dozvola ne izdaje niti produljuje kandidatima ili vozačima prve skupine, tj. u slučajevima ozbiljnih duševnih smetnji, ozbiljne duševne zaostalosti, ozbiljnih problema ponašanja uzrokovanih starenjem ili deformacija osobnosti koje dovode do ozbiljno narušene sposobnosti prosuđivanja, ponašanja ili prilagodljivosti. Vozačke dozvole ne smiju se izdati niti produljiti tim kandidatima ili vozačima osim „ako njihovim zahtjevima nije priloženo ovlašteno medicinsko mišljenje i, prema potrebi, na temelju redovitih zdravstvenih pregleda”.
71.
Kad je riječ o vozačima druge skupine, na koje se odnosi predmetni zahtjev za prethodnu odluku, točka 13.2. tog priloga III. dopunjuje odredbu iz navedene točke 13.1. i nadležnim zdravstvenim tijelima država članica omogućuje da u obzir uzimaju dodatne rizike i opasnosti povezane s upravljanjem vozilima obuhvaćenima definicijom te skupine.
72.
S obzirom na prethodno navedeno, može se tvrditi da Direktiva 2006/126 ne sprečava države članice da uvedu strože uvjete u pogledu ispitivanja duševne sposobnosti vozača vozila kategorija C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 i D1E samo za vozače druge skupine ako su te strože mjere potrebne da bi se
potvrdilo nepostojanje duševnih smetnji s obzirom na dodatne rizike i opasnosti povezane s upravljanjem vozilima tih kategorija.
73.
Naime, iz točke 4. navedenog Priloga III. proizlazi da prilikom svakog produljenja njihove vozačke dozvole vozači druge skupine obavljaju redovite zdravstvene preglede predviđene nacionalnim zakonodavstvom. Ono što je, međutim, najvažnije jest činjenica da se u točki 5. istog Priloga III. izričito navodi da države članice mogu utvrditi strože standarde za izdavanje ili svako naknadno produljenje vozačke dozvole od onih utvrđenih u Prilogu.
74.
Stoga, pri određivanju zdravstvenih pregleda koje moraju obaviti vozači druge skupine, države članice mogu uvesti strože zahtjeve za vozače druge skupine u odnosu na vozače prve skupine kako bi se otkrile moguće „duševne smetnje”, kako se navode u točki 13.2. Priloga III. Direktivi 2006/126. Cilj je takvog pristupa prilagoditi zdravstvene preglede kojima se potvrđuje duševna sposobnost vozača posebnim sigurnosnim potrebama te kategorije vozila.
2. Ograničenja ovlasti država članica u pravu Unije
75.
Bilo bi ipak pogrešno izvesti zaključak da se Direktivom 2006/126 državama članicama dodjeljuje neograničena ovlast. Naprotiv, mjere koje donose države članice moraju biti u skladu s ciljevima te direktive. Na temelju tumačenja članka 7. te direktive u vezi s njezinim Prilogom III. može se zaključiti da se time osobito isključuje propisivanje dodatnih proizvoljnih zahtjeva uz zdravstvene preglede predviđene navedenom direktivom kako bi se utvrdila sposobnost za upravljanje motornim vozilom.
76.
Države članice ne mogu ni utvrditi nove kategorije zahtjeva osim onih predviđenih u prilozima II. i III. Direktivi 2006/126 jer bi time dovele u pitanje cilj usklađivanja koji se nastoji postići tom direktivom. U drugoj rečenici uvodne izjave 8. izričito se navodi da je „[p]otrebno […] uskladiti standarde za vozačke ispite i izdavanje dozvola.” Međutim, uspostavljanjem novih zahtjeva u pogledu duševne sposobnosti države članice postupale bi upravo u suprotnosti s tim ciljem.
77.
Isto tako, valja podsjetiti na to da su države članice, kad uvode obveze koje nadilaze minimalno usklađivanje, vezane općim načelima prava Unije, uključujući temeljna prava i temeljne slobode unutarnjeg tržišta (
12
). Stoga, ako nacionalna tijela odluče uvesti strože ispitivanje kako bi se zajamčilo nepostojanje duševnih smetnji koje bi mogle predstavljati opasnost za sigurnost prometa na cestama, moraju osigurati da svako ograničenje slobodnog kretanja osoba koje bi iz toga moglo proizići bude propisno opravdano i u skladu s načelom proporcionalnosti (
13
).
78.
U tom pogledu valja utvrditi da u ovom predmetu bugarska vlada polazi od pretpostavke da se psihološki test predviđen njezinim nacionalnim propisima znatno razlikuje od ispitivanja duševne sposobnosti predviđenog Direktivom 2006/126, no pritom ne pruža dokaze o istinitosti svoje tvrdnje, dok psihološki test o kojem je riječ nema stvarnu dodanu vrijednost za sigurnost prometa na cestama. Usto valja napomenuti da bugarska vlada nije zauzela stav o Komisijinoj izjavi s rasprave prema kojoj pravo Unije već sadržava dovoljno propisa, točnije u području priznavanja stručnih kvalifikacija, kojim se vodi računa o sigurnosnim zahtjevima povezanima s prijevozom robe i putnika (
14
). Zbog tih razloga mi se čini da je dodatni upravni teret, koji znači da vozači moraju ishoditi potvrdu o psihološkoj sposobnosti, podložno provjerama koje mora izvršiti sud koji je uputio zahtjev, teško opravdati.
79.
Osim toga, čak i u slučaju da se psihološki test predviđen bugarskim nacionalnim propisima zapravo znatno razlikuje od ispitivanja duševne sposobnosti predviđenog Direktivom 2006/126, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri, čini mi se da se uvođenje psihološkog testa u svrhu predviđanja budućeg ponašanja dotične osobe na prometnicama i opasnosti od prouzročenja nesreća, koji se ne temelji na zahtjevima iz Direktive 2006/126, ne može smatrati usklađenim s pravom Unije. Naime, psihološkim testom o kojem je riječ zapravo se nastoji stvoriti nova kategorija zahtjeva i pregleda koji nisu zdravstveni pregledi, čija je svrha utvrditi nepostojanje duševnih smetnji koje bi mogle biti opasnost za sigurnost prometa na cestama, što je izričito isključeno Direktivom 2006/126.
3. Odgovor na drugo prethodno pitanje
80.
Zbog prethodno navedenih razloga predlažem da se na drugo prethodno pitanje odgovori tako da članak 7. stavke 1. i 3. Direktive 2006/126 i njezin Prilog III. treba tumačiti na način da im se protivi to da se nacionalnim propisom, uz minimalne standarde u pogledu duševne sposobnosti predviđene u Prilogu III., uvedu nove kategorije dodatnih uvjeta kako bi se potvrdila psihološka sposobnost vozača vozila koja se koriste za prijevoz osoba ili robe.
D.
Treće prethodno pitanje
81.
Svojim trećim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi doznati trebaju li dodatni zahtjevi koji su dopušteni Direktivom 2006/126 odgovarati razdoblju valjanosti vozačkih dozvola. Čini se da se to pitanje preklapa s prvim pitanjem koje je postavio sud koji je uputio zahtjev i na njega je već meritorno odgovoreno u okviru ispitivanja prvog i drugog pitanja.
82.
Naime, analiza tih pitanja pokazala je da svaki stroži zahtjev u pogledu psihofizičke sposobnosti vozača vozila koja se koriste za prijevoz osoba ili robe uveden na nacionalnoj razini – u skladu s ciljevima Direktive 2006/126 i načelom proporcionalnosti (
15
) – mora biti usklađen s razdobljem valjanosti vozačkih dozvola i zdravstvenih pregleda koji se obavljaju prilikom njihova izdavanja ili produljenja (
16
).
83.
S obzirom na detaljnu analizu iznesenu u ovom mišljenju i odgovore koje predlažem dati na prva dva pitanja, smatram da nije potrebno davati zaseban konkretan odgovor na treće pitanje.
VI. Zaključak
84.
S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Administrativen sad – Gabrovo (Upravni sud u Gabrovu, Bugarska) odgovori na sljedeći način:
1.
Članak 7. stavke 1. i 3. Direktive 2006/126/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. prosinca 2006. o vozačkim dozvolama i njezin Prilog III.
treba tumačiti na način da im se:
protivi to da država članica od imatelja valjane vozačke dozvole za kategorije C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 i D1E zahtijeva da zdravstveni pregled za utvrđivanje svoje duševne sposobnosti obavlja u razmacima kraćim od razdoblja valjanosti svoje vozačke dozvole i da u tom pogledu uz vozačku dozvolu zahtijeva zaseban dokument kojim se potvrđuje njegova duševna sposobnost.
2.
Članak 7. stavke 1. i 3. Direktive 2006/126 i njezin Prilog III.
treba tumačiti na način da im se:
protivi to da se nacionalnim propisom, uz minimalne standarde u pogledu duševne sposobnosti predviđene u Prilogu III., uvedu nove kategorije dodatnih uvjeta kako bi se potvrdila psihološka sposobnost vozača vozila koja se koriste za prijevoz osoba ili robe. Međutim, to ne sprečava države članice da donesu strože mjere u okviru zdravstvenih pregleda predviđenih tom direktivom.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	SL 2006., L 403, str. 18. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 8., str. 107. i ispravak SL 2016., L 169, str. 18.)
(
3
)	Vidjeti presudu od 29. travnja 2004., Kapper (C‑476/01, EU:C:2004:261, t. 71.).
(
4
)	Vidjeti presudu od 17. veljače 2005., Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, t. 28. do 35.).
(
5
)	Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, minimalno usklađivanje ne sprečava države članice da zadrže ili da donesu strože mjere, sve dok te mjere nisu takve da mogu ozbiljno ugroziti rezultat propisan predmetnom direktivom i dok su u skladu s UFEU‑om. U tom je pogledu Sud naveo da takve mjere mogu biti opravdane unatoč svojoj restriktivnoj naravi ako za njih postoji neki važan razlog od općeg interesa, ako se tim mjerama može osigurati ostvarivanje njima predviđenog cilja i ako ne prelaze granice onoga što je nužno za njegovo postizanje (vidjeti presudu od 7. srpnja 2016., Muladi, C‑447/15, EU:C:2016:533, t. 43. i 44.).
(
6
)	Vidjeti verzije na španjolskom („cada vez que renueven su permiso de conducción”), danskom („ved hver fornyelse af kørekortet”), njemačkom („bei jeder Erneuerung ihrer Fahrerlaubnis”), estonskom („igal juhiloa uuendamisel”), engleskom („whenever their driving license is renewed”), talijanskom („in occasione del rinnovo della patente”), nizozemskom („bij elke verlenging van het rijbewijs”), poljskom („przy okazji przedłużania ważności prawa jazdy”) i portugalskom jeziku („sempre que a carta de condução seja renovada”).
(
7
)	Vidjeti presude od 12. prosinca 2013., X (C‑486/12, EU:C:2013:836, t. 19.) i od 15. svibnja 2014., Timmel (C‑359/12, EU:C:2014:325, t. 63.).
(
8
)	U svojem je pisanom odgovoru bugarska vlada navela da je nacionalni propis o kojem je riječ naknadno izmijenjen na način da je razdoblje valjanosti potvrde o psihološkoj sposobnosti postalo neograničeno. Usto, navedena se potvrda može poništiti i ponovno izdati samo u određenim slučajevima. Međutim, kao što je to pojasnila i bugarska vlada, ta zakonska izmjena ne dovodi do nepostojanja predmeta spora u glavnom postupku, s obzirom na to da njome nisu obuhvaćeni slučajevi kao što je slučaj tužitelja u glavnom postupku, u kojem je nesporno da on nije posjedovao valjanu potvrdu u trenutku u kojem mu je izrečena upravna sankcija. Zbog tih razloga smatram razboritim prethodna pitanja ispitati s obzirom na nacionalne propise koji se primjenjuju ratione temporis na okolnosti koje su dovele do spora u glavnom postupku.
(
9
)	Vidjeti u tom pogledu Rebler, A., „Die gegenseitige Anerkennung von Fahrerlaubnissen in der EU”, Neue Zeitschrift für Verkehrsrecht, vol. 25, 11/2021, str. 517.
(
10
)	Vidjeti presude od 26. listopada 2017., I (C‑195/16, EU:C:2017:815, t. 57.) i od 29. travnja 2021., Stadt Pforzheim (Napomene u vozačkoj dozvoli) (C‑56/20, EU:C:2021:333, t. 42.).
(
11
)	Vidjeti presude od 15. srpnja 2010., Bâtiments et Ponts Construction i WISAG Produktionsservice (C‑74/09, EU:C:2010:431, t. 54.) i od 18. lipnja 2019., Austrija/Njemačka (C‑591/17, EU:C:2019:504, t. 164.) u vezi s ograničenjima temeljenih sloboda povezanim s naplatom pristojbe i nametanjem dodatnih/pretjeranih troškova upravnog postupka.
(
12
)	Vidjeti u tom pogledu točku 30. ovog mišljenja i navedenu sudsku praksu.
(
13
)	Vidjeti u tom smislu Szydło, M., „EU legislation on driving licenses: does it accelerate or slow down the free movement of persons?”, German Law Journal, sv. 13., br. 3, 2012., str. 365.
(
14
)	Komisija je konkretno uputila na Direktivu 2003/59/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 15. srpnja 2003. o početnim kvalifikacijama i periodičnom osposobljavanju vozača određenih cestovnih vozila za prijevoz robe ili putnika, o izmjeni Uredbe Vijeća (EEZ) br. 3820/85 i Direktive Vijeća 91/439/EEZ te stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 76/914/EEZ (SL 2003., L 226, str. 4.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 22., str. 44.). Ta direktiva, koja je bila na snazi do 11. siječnja 2023., stavljena je izvan snage i zamijenjena Direktivom (EU) 2022/2561 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. prosinca 2022. o početnim kvalifikacijama i periodičnom osposobljavanju vozača određenih cestovnih vozila za prijevoz robe ili putnika (SL 2022., L 330, str. 46. i ispravak SL 2023., L 128, str. 89.).
(
15
)	Vidjeti točku 75. i sljedeće ovog mišljenja.
(
16
)	Vidjeti točku 53. i sljedeće ovog mišljenja.