62003CC0221_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I – Introdução
1. No presente processo, instaurado nos termos do artigo 226.° CE, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que o Reino da Bélgica não tomou as medidas adequadas para a completa transposição e a correcta aplicação do artigo 3.°, n. os  1 e 2, bem como dos artigos 4.°, 5.° e 10.° da Directiva 91/676/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola (a seguir «directiva nitratos») (2), relativamente à Região da Flandres, e dos artigos 3.°, n. os  1 e 2, e 5.°, da directiva nitratos relativamente à Região da Valónia. A acção da Comissão visa obter a declaração de que o Reino da Bélgica não aplicou nem respeitou de forma adequada, até à presente data, a directiva nitratos.
II – Quadro jurídico
A – As disposições aplicáveis da directiva nitratos
2. A directiva nitratos tem por objectivo reduzir a poluição das águas causada ou induzida por nitratos de origem agrícola e impedir a propagação da referida poluição (artigo 1.°). Por «poluição» entende‑se a descarga, directa ou indirecta, de compostos azotados de origem agrícola no meio aquático, com resultados susceptíveis de pôr em perigo a saúde humana, afectar os recursos vivos e os ecossistemas aquáticos, danificar áreas aprazíveis ou interferir noutras utilizações legítimas da água [artigo 2.°, alínea j)].
3. A directiva nitratos impõe aos Estados‑Membros três tipos de obrigações. Em primeiro lugar, de acordo com as disposições do seu artigo 3.°, n.° 1, e segundo os critérios definidos no anexo I, os Estados‑Membros devem identificar as águas poluídas ou susceptíveis de serem poluídas, caso não sejam tomadas as medidas previstas no artigo 5.° da directiva. Em segundo lugar, tal como estabelecido no artigo 3.°, n.° 2, devem designar as zonas vulneráveis conhecidas nos respectivos territórios, entendidas como sendo aquelas cuja escorrência flui para as águas identificadas nos termos do n.° 1, contribuindo para a poluição das mesmas. Em terceiro lugar, o artigo 5.° da directiva impõe‑lhes a criação de programas de acção para as zonas designadas como vulneráveis, destinados, de acordo com o objectivo consagrado no artigo 1.° da directiva, a evitar ou a solucionar os problemas de poluição das águas pelos nitratos de origem agrícola.
4. A designação de zonas vulneráveis deve ser efectuada num prazo de dois anos a contar da notificação da directiva nitratos (artigo 3.°, n.° 2) e notificada à Comissão no prazo de seis meses. A criação de programas de acção susceptíveis de assegurar os objectivos da directiva nitratos, referidos no seu artigo 1.°, deve realizar‑se no prazo de dois anos a contar da designação referida no n.° 2 do artigo 3.° (artigo 5.°, n.° 1).
5. Os Estados‑Membros são ainda obrigados a proceder à revisão da lista de zonas vulneráveis originariamente designadas, de modo a ter em conta alterações e factores imprevistos por ocasião da primeira designação (artigo 3.°, n.° 4). Os Estados‑Membros devem proceder, igualmente, à revisão dos programas de acção inicialmente estabelecidos (artigo 5.°, n.° 7).
6. Além disso, a fim de assegurar um nível geral de protecção de todas as águas contra a poluição, de acordo com o artigo 4.° da directiva nitratos, os Estados‑Membros devem elaborar, no prazo de dois anos a contar da notificação da mesma, códigos de boa prática agrícola a aplicar voluntariamente pelos agricultores e estabelecer, se necessário, programas que incluam acções de formação e informação daqueles, para promover a aplicação desses códigos.
7. Finalmente, o artigo 10.°, n.° 1, da directiva nitratos prevê que, relativamente ao período de quatro anos após a notificação da directiva, os Estados‑Membros devem comunicar à Comissão as acções de prevenção empreendidas para evitar a poluição das águas, elaborar um mapa das águas identificadas e das zonas vulneráveis designadas e fazer um resumo dos resultados do controlo das zonas assim definidas e dos programas de acção elaborados nos termos do artigo 5.°
8. Nos termos do artigo 12.° da directiva, os Estados‑Membros devem pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para darem cumprimento à directiva no prazo de dois anos após a sua notificação. Uma vez que a directiva foi notificada aos Estados‑Membros em 19 de Dezembro de 1991, estes deviam transpô‑la para a respectiva ordem jurídica nacional, até 20 de Dezembro de 1993.
B – A legislação nacional aplicável
9. Na Região da Flandres, as medidas para a redução da poluição das águas por nitratos de origem agrícola e para a prevenção do agravamento da poluição tomaram a forma de diploma legal no Decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen (Decreto de 23 de Janeiro de 1991, relativo à protecção do ambiente contra a poluição por fertilizantes, a seguir «Meststoffendecreet») (3) . O Meststoffendecreet foi alterado pelo Decreto de 20 de Dezembro de 1995. O Governo da Flandres adoptou um conjunto de decisões de aplicação desse diploma. A avaliação do Meststoffendecreet efectuada em 1998 deu origem a uma alteração posterior que entrou em vigor no dia 1 de Janeiro de 2000 (4) .
10. Na Região da Valónia, a directiva nitratos foi transposta pela decisão de 5 de Maio de 1994 do Governo da Valónia, relativa à protecção das águas contra a poluição por nitratos de origem agrícola (5) .
11. As disposições são referidas na medida em que sejam aplicáveis.
III – Fase pré‑contenciosa
A – Processo 94/2239
12. Em 18 de Maio de 1995, a Comissão dirigiu ao Reino da Bélgica uma notificação para cumprir no âmbito do processo 94/2239 relativo à aplicação da directiva nitratos. Após ter examinado todas as informações fornecidas pelo Reino da Bélgica, a Comissão dirigiu ao Reino da Bélgica, em 28 de Outubro de 1997, uma notificação para cumprir complementar. Por carta de 22 de Janeiro de 1998, o Reino da Bélgica respondeu à notificação complementar. Após análise da resposta do Reino da Bélgica, a Comissão emitiu, em 23 de Novembro de 1998, um parecer fundamentado no qual convidava este Estado‑Membro a tomar as medidas necessárias para cumprir o referido parecer fundamentado num prazo de dois meses a contar da sua notificação. No parecer fundamentado, a Comissão conclui que o Reino da Bélgica não adoptou as medidas necessárias para pôr em prática o artigo 3.°, n.° 2, bem como os artigos 4.°, 5.°, 6.° e 12.° da directiva nitratos. Relativamente aos artigos 3.°, n.° 2, e 6.° a Comissão remete para a acção por incumprimento 97/4750. Por carta de 19 de Fevereiro de 1999, as autoridades belgas responderam ao parecer fundamentado. A Região da Flandres expõe nessa carta a sua posição sobre as acusações da Comissão. Na sua petição, a Comissão refere ainda as seguintes cartas:
A Região da Flandres
– Carta de 10 de Dezembro de 1998, na qual o Governo da Flandres anuncia um novo Mest Actieplan (M.A.P.) (plano de acção sobre os fertilizantes). A carta contém uma proposta de alteração do Decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen en tot wijziging van het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning (decreto de 23 de Janeiro de 1991 relativo à protecção do ambiente contra a poluição por fertilizantes e que altera o decreto de 28 de Junho de 1985 relativo à autorização de ambiente);
– Carta de 25 de Junho de 1999 na qual é comunicado que o decreto de alteração mencionado na carta de 10 de Dezembro de 1998 foi definitivamente aprovado pelo Parlamento flamengo e, em 11 de Maio de 1999, ratificado e promulgado;
– Carta de 4 de Setembro de 2002, com uma cópia da Besluit van 14 juni 2002 van de Vlaamse regering tot het bezien, herzien en aanvullen van de zones die kwetsbaar voor de waterkwaliteit zijn zoals bedoeld in artikel 15, n. os  3, 4 en 5, van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen (decisão de 14 de Junho de 2002 do Governo da Flandres relativa à análise, revisão e aditamento das zonas vulneráveis em termos de qualidade da água na acepção do artigo 15.°, n. os  3, 4 e 5, do decreto de 23 de Janeiro de 1991, relativo à protecção do ambiente contra a poluição por fertilizantes);
A Região da Valónia
– Carta de 9 de Janeiro de 2001 da Região da Valónia (não anexa) onde terá sido confirmado que os programas de acção exigidos pela directiva nitratos não tinham sido adoptados, até à data, em relação às zonas vulneráveis de Crétacé de Hesbaye (Haspengouw) e de Sables Bruxelliens.
B – Processo 97/4750
13. Para além do processo 94/2239, a Comissão instaurou ainda o processo 97/4750. Na notificação para cumprir de 28 de Outubro de 1998, no âmbito do processo 97/4750, a Comissão aprecia ainda várias acusações que foram comunicadas no âmbito do processo 94/2239. A Comissão conclui, nessa notificação, que o Reino da Bélgica não adoptou as medidas necessárias para executar os artigos 3.°, 5.°, 6.°, 10.° e 12.° da directiva. O Reino da Bélgica respondeu de forma exaustiva a esta notificação para cumprir em diversas cartas. Posteriormente, em 9 de Novembro de 1999, a Comissão emitiu um parecer fundamentado no qual convidava o Estado‑Membro a tomar as medidas necessárias para se conformar com o referido parecer fundamentado num prazo de dois meses a contar da sua notificação. Em 23 de Dezembro de 1999, o Reino da Bélgica solicitou a prorrogação por um mês do prazo de resposta ao parecer fundamentado. Em 18 de Fevereiro de 2000, as autoridades belgas responderam ao parecer fundamentado, no que diz respeito à posição da Região da Flandres. Neste processo, a Comissão também se refere, na sua petição, às cartas posteriormente enviadas pelo Reino da Bélgica:
A Região da Flandres
– Carta de 15 de Dezembro de 2000 relativa a duas decisões de aplicação, do Governo da Flandres, do Mestdecreet (decreto relativo aos fertilizantes; M.A.P.II);
– Carta de 17 de Janeiro de 2002 em que o Vlaamse minister voor Leefmilieu en Landbouw (Ministro da Flandres para o ambiente e a agricultura) informa que se encontra nessa data a desenvolver esforços relativamente à delimitação das zonas vulneráveis na acepção da directiva nitratos;
– Carta de 24 de Abril de 2002 respeitante à versão francesa do Mestdecreet e das respectivas decisões de aplicação;
– Carta de 21 de Junho de 2002 com a decisão relativa à delimitação das zonas vulneráveis e um memorando sobre a política em matéria de fertilizantes na Flandres;
– Carta de 4 de Setembro de 2002 respeitante à Besluit van 14 juni 2002 van de Vlaamse regering tot het bezien, herzien en aanvullen van de zones die kwetsbaar voor de waterkwaliteit zijn zoals bedoeld in artikel 15, n. os  3, 4 en 5, van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen;
– Carta de 19 de Setembro de 2002 respeitante à aplicação da directiva nitratos e que anexa o code van goede landbouwpraktijken, nutriënten, vollegrondsgroenten e fruitteelt (código de boas práticas agrícolas, nutrientes, produção de produtos hortícolas e fruticultura).
A Região da Valónia
– Carta de 22 de Dezembro de 2000 com um programa de gestão sustentada do azoto na agricultura;
– Cartas de 19 de Junho de 2001 e de 5 de Setembro de 2001 com o anteprojecto da Besluit betreffende het duurzame beheer van stikstof in de landbouw (decisão sobre a gestão sustentada do azoto na agricultura);
– Carta de 13 de Junho de 2002 com duas decisões relativas à delimitação de duas zonas vulneráveis;
– Carta de 13 de Novembro de 2002 com o Ontwerpbesluit betreffende het duurzame beheer van stikstof in de landbouw (projecto de decisão sobre a gestão sustentada do azoto na agricultura);
– Carta de 11 de Dezembro de 2002 com a Besluit van 10 oktober 2002 van de Waalse Regering betreffende het duurzame beheer van stikstof in de landbouw (decisão de 10 de Outubro de 2002 do Governo da Valónia sobre a gestão sustentada do azoto na agricultura);
14. Considerando que, apesar das informações transmitidas pelas autoridades belgas, a situação permanecia insatisfatória, a Comissão decidiu intentar a presente acção em 22 de Maio de 2003.
15. A Comissão e a Bélgica foram ouvidas na audiência de 12 de Janeiro de 2005.
IV – A acção
16. A Comissão formulou cinco acusações relativamente às medidas adoptadas pela Região da Flandres:
– O Reino da Bélgica, em violação do artigo 3.°, n.° 1 da directiva nitratos, não adoptou qualquer disposição que identifique as águas poluídas ou susceptíveis de serem poluídas. Na verdade, as autoridades flamengas competentes terão designado essas águas por decisão de 14 de Junho de 2002 (6), mas esta decisão não foi notificada à Comissão. De resto, a Comissão entende que a designação não se efectuou em conformidade com a directiva;
– O Reino da Bélgica não atendeu ao procedimento e aos critérios previstos no artigo 3.° da directiva nitratos, quanto à designação das zonas vulneráveis na Flandres;
– O código flamengo de boas práticas agrícolas não cumpre as exigências do artigo 4.° e do Anexo II da directiva nitratos;
– O programa de acção da Região da Flandres não cumpre as exigências do artigo 5.° e do Anexo III da directiva, porque não se aplica em todas as zonas vulneráveis designadas pela Região da Flandres e porque é incompleto;
– O relatório relativo à Região da Flandres não recolhe todos os elementos e informações exigidos pelas disposições conjugadas do artigo 10.° e do Anexo V da directiva nitratos.
17. Relativamente à Região da Valónia, a Comissão formulou as seguintes acusações:
– O Reino da Bélgica violou os artigos 3.°, n.° 2, e 12.° da directiva porque, na Região da Valónia, a tarefa de definição das águas e posteriormente de designação das zonas vulneráveis apenas incidiu sobre parte do seu território, foi completado tardiamente e a designação das zonas vulneráveis é insuficiente.
– As autoridades competentes da Valónia, em violação do artigo 3.° da directiva, não tiveram em consideração a poluição das águas costeiras e marinhas, quando da identificação das águas atingidas pela poluição e da designação das zonas vulneráveis.
– O Reino da Bélgica também violou o artigo 5.° da directiva, uma vez que, tendo a Região da Valónia procedido à designação de duas zonas vulneráveis no seu território, não criou programas de acção no prazo exigido.
V – A admissibilidade da acção
18. Na sua petição, a Comissão pediu ao Tribunal de Justiça que tivesse em conta as medidas que foram adoptadas na Bélgica em aplicação da directiva nitratos, depois de expirados os prazos referidos nos pareceres fundamentados. Assim, o Tribunal de Justiça poderia concluir que as deficiências constatadas na aplicação da directiva nitratos continuam a persistir, pelo menos parcialmente, até à presente data.
19. Na minha opinião, o Tribunal de Justiça não pode atender a este pedido, com o qual a Comissão pretende, provavelmente, evitar um novo procedimento pré‑contencioso contra a Bélgica.
20. A directiva nitratos prevê um conjunto de acções sucessivas que devem ser empreendidas pelos Estados‑Membros para se alcançarem os objectivos prosseguidos. Os Estados‑Membros deverão criar na sua legislação os necessários fundamentos para a intervenção administrativa em aplicação desta directiva. A seguir, deverão designar as águas poluídas por nitratos, bem como as águas ameaçadas por esse tipo de poluição. Segue‑se a designação das zonas vulneráveis, cuja lixiviação contribua para o agravamento da poluição por nitratos das águas designadas. Tendo em vista a redução da utilização de nitratos nas zonas vulneráveis, deverão ser elaborados e aplicados, para esse efeito, programas de acção. Por último, esses programas de acção, incluindo as zonas designadas como vulneráveis, deverão ser periodicamente revistos, tendo em conta os novos desenvolvimentos. Esta cadeia de aplicação da directiva, descrita mais exaustivamente nos n. os  2 a 8, inclui uma série de prazos dentro dos quais cada acção separada, como um elo na cadeia, deve ser concluída e estabelece ainda a obrigação de apresentação de relatórios à Comissão.
21. De acordo com os objectivos e a sistemática da directiva nitratos, esta cria para os Estados‑Membros uma obrigação quase permanente de empreender acções adequadas, na forma dos actos prescritos nesta directiva, a fim de realizar a pretendida redução da poluição das águas por nitratos. Para esse efeito, é necessária uma revisão consistente das medidas de aplicação adoptadas ou previstas pelos Estados‑Membros.
22. Porque a aplicação da directiva nitratos exige dos Estados‑Membros a adopção de uma série de medidas sucessivas, estes podem não cumprir as respectivas obrigações de diversas formas:
– não adoptam ou adoptam demasiado tarde as medidas que lhes são exigidas;
– as acções que empreendem são insuficientes ou incorrectas;
– aplicam deficientemente as medidas adoptadas ou fiscalizam‑nas de forma insuficiente relativamente aos agentes económicos a quem se destinam essas medidas;
– não cumprem, após decurso de um prazo razoável, as obrigações de resultado impostas pela directiva nitratos.
23. Precisamente porque a directiva nitratos exige dos Estados‑Membros um conjunto completo de acções, que se estende por um período mais longo, a sua fiscalização pela Comissão deve ser exaustiva. Ao contrário de muitas outras directivas, cuja aplicação pelos Estados‑Membros fica concluída com a sua transposição em devido tempo para a legislação nacional, a fiscalização da aplicação da directiva nitratos exige o controlo permanente de todas as sucessivas fases da cadeia de aplicação e a apreciação dos resultados efectivos alcançados.
24. Neste contexto, poderá ser atraente para a Comissão, por razões de oportunidade, solicitar ao Tribunal de Justiça uma decisão que não só incida sobre os comportamentos de um Estado‑Membro anteriores ao encerramento da fase pré‑contenciosa, mas que também se estenda aos actos posteriores do Estado‑Membro. Com efeito, deste modo é abrangida uma grande parte da cadeia de aplicação e são possivelmente evitados novos processos contra o Estado‑Membro. Tal poderá também ser eventualmente atraente para o Estado‑Membro que, deste modo, obtém uma base mais sólida para a sua futura actuação.
25. Não obstante, entendo que esta via não pode ser seguida tendo em conta a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça. Segundo essa jurisprudência, a questão de saber se um Estado‑Membro não cumpriu as respectivas obrigações, e em que medida, deve ser apreciada em função da situação tal como ela se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não podendo as alterações posteriormente ocorridas ser tomadas em consideração pelo Tribunal de Justiça (7) .
26. Na sua jurisprudência, o Tribunal de Justiça descreveu os motivos para esta delimitação estrita:
– uma garantia processual para o Estado‑Membro que, na fase pré‑contenciosa, deve ter a oportunidade de se justificar perante a Comissão (8) ;
– a necessária possibilidade para o Estado‑Membro de, em cooperação com a Comissão, tomar ainda as medidas necessárias, evitando uma condenação pelo Tribunal de Justiça (9) ;
– a garantia de que a eventual fase contenciosa terá por objecto um litígio claramente definido (10) .
27. Uma acção não é, por conseguinte, admissível – e tal é aplicável à presente acção –, na medida em que tenha por objecto acusações que não tenham sido deduzidas na fase pré‑contenciosa.
28. De resto, a aplicação estrita desta jurisprudência não significa necessariamente que, deste modo, o controlo e a imposição do cumprimento de normas como as da directiva nitratos seja seriamente dificultado. Com efeito, a Comissão pode especificar na fase pré‑contenciosa o conteúdo preciso das medidas de aplicação que o Estado‑Membro em questão devia ter adoptado. Se, a seguir, o seu entendimento for confirmado pelo Tribunal de Justiça na fase contenciosa, essa decisão também produzirá efeitos relativamente àquilo que o Estado‑Membro deverá ainda fazer para dar cumprimento às obrigações que lhe incumbem por força da directiva.
29. Em relação ao presente processo, tudo isso significa que as acusações, ou partes das acusações, da Comissão não baseadas na notificação para cumprir e no parecer fundamentado – é o caso das medidas adoptadas na Bélgica após o decurso do prazo fixado nos pareceres fundamentados nas duas fases pré‑contenciosas – não são admissíveis.
30. Por conseguinte, na apreciação das diferentes acusações, passarei sempre a analisar a questão de saber se e em que medida elas são admissíveis.
VI – Apreciação
A – Observação prévia
31. Na estrutura federal do Estado belga, a responsabilidade pela aplicação da directiva nitratos pertence às regiões. Por conseguinte, na apreciação da presente acção, há que analisar sucessivamente quais as medidas adoptadas pelas diferentes regiões na esfera das respectivas competências e se essas medidas são suficientes. Uma vez que o Estado belga continua a ser o responsável pela aplicação do direito comunitário perante a Comunidade, toda a constatação de que a aplicação da directiva pelas regiões é tardia ou insuficiente implica o incumprimento por parte do Reino da Bélgica das suas obrigações.
B – Incumprimento das obrigações do artigo 3.°
Acusações relativas à Região da Flandres
32. A Comissão alega, em primeiro lugar, que a Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 3.°, n.° 1, da directiva nitratos. A Região da Flandres não identificou as águas poluídas ou susceptíveis de serem poluídas, caso não sejam tomadas as medidas previstas no artigo 5.° da directiva. A Comissão entende ainda que, de qualquer modo, o Governo belga violou o artigo 3.°, n.° 1, e o anexo I, A, n.° 3, da directiva, ao não considerar as águas do mar do Norte eutróficas na acepção da directiva. Por último, a Comissão refere que não lhe foi notificada a decisão de 14 de Junho de 2002 (11) do Governo da Flandres. Além disso, o método de identificação das águas não está em conformidade com o artigo 3.°, n.° 1 e os critérios do anexo I da directiva nitratos.
33. Na sua contestação, o Governo belga explica que a Região da Flandres designou prontamente as zonas vulneráveis com base nos critérios do anexo I da directiva nitratos, uma vez que partiu do princípio de que era possível, em simultâneo, a identificação com base no artigo 3.°, n.° 1, e a designação nos termos do artigo 3.°, n.° 2. Embora as águas não tenham sido formalmente designadas, a Região da Flandres não contornou a fase do artigo 3.°, n.° 1. Antes de designar as zonas vulneráveis, foram realizadas medições das águas, as quais foram utilizadas na designação das zonas vulneráveis.
34. Por outro lado, segundo a Comissão, a regulamentação flamenga não cumpre as exigências do artigo 3.°, n.° 2, da directiva nitratos. Várias zonas foram indevidamente excluídas da classificação de «zona vulnerável» e, além disso, os critérios de designação das regiões vulneráveis não correspondem totalmente aos do artigo 3.° da directiva nitratos. Resulta ainda da análise dos resultados das medições que um grande número de zonas não foram designadas como zonas vulneráveis, apesar da escorrência destas zonas fluir para as águas identificadas nos termos do artigo 3.°, n.° 1, contribuindo para a poluição das mesmas.
35. Para efeitos de designação das zonas vulneráveis, a Região da Flandres distingue quatro categorias, zonas vulneráveis em termos de qualidade da água (artigo 15.°, n.° 6, do Meststoffendecreet), zonas vulneráveis em regiões agrícolas de considerável valor ecológico (artigo 15.°A, do Meststoffendecreet), zonas vulneráveis em regiões naturais (artigo 15.°B, do Meststoffendecreet) e regiões saturadas de fosfatos (artigo 15.°C, do Meststoffendecreet).
36. Em primeiro lugar, segundo a Comissão, apenas foram designadas as zonas vulneráveis em termos de qualidade da água, nos termos do artigo 15.°, n.° 6, do Meststoffendecreet, que se destinam ou são utilizadas na captação de água potável. Esta actuação está em contradição tanto com a letra como com o espírito do artigo 3.°, n. os  1 e 2, e com os critérios do anexo I, da directiva nitratos, conforme transpostos para o artigo 15.°, n. os  4 e 5, do Meststoffendecreet. Com efeito, resulta das disposições acima referidas que na identificação das águas poluídas devem ser tidas em conta todas as águas subterrâneas, e não apenas as águas subterrâneas destinadas ao consumo humano. A consequência desta actuação é a de que, na Flandres, só foram designadas zonas vulneráveis em termos de qualidade da água em zonas que se destinam ou são utilizadas na captação de água potável. Isso foi confirmado na resposta da Região da Flandres à notificação para cumprir. Aí pode ler‑se: «entendemos que, por enquanto, é suficiente designar as águas superficiais que podem destinar‑se ou ser utilizadas com vista à produção de água potável».
37. Em segundo lugar, os critérios de designação das zonas vulneráveis das categorias «zonas vulneráveis em regiões agrícolas de considerável valor ecológico» e «zonas vulneráveis em regiões naturais e regiões saturadas de fosfatos» não têm, segundo a Comissão, qualquer relação (directa) com os critérios mencionados no artigo 3.°, n. os  1 e 2 e no anexo I da directiva nitratos. Daqui resulta que um grande número de zonas não foram designadas como vulneráveis embora sejam zonas cuja escorrência flui, efectivamente, para as águas identificadas nos termos do n.° 1, e contribuam para a sua poluição. Os dados apresentados pela Região da Flandres mostram que 70% a 80% da Flandres devia ser designada como zona vulnerável.
38. Em terceiro lugar, a Comissão entende que a designação das zonas vulneráveis, a que se refere a decisão de 14 de Junho de 2002 (12) do Governo da Flandres, não corresponde ao artigo 3.° e aos critérios do anexo I da directiva nitratos.
39. Na tréplica, o Governo belga refere que a delimitação das zonas de água não se limitou apenas à designação de zonas que se destinam ou são utilizadas na captação de água potável, mas também foram designadas outras zonas vulneráveis em termos de qualidade da água, em aplicação da directiva nitratos. Nas zonas vulneráveis delimitadas nos termos do artigo 15.° bis, ou seja, as regiões agrícolas de considerável valor ecológico, e nos termos do artigo 15.° ter, ou seja, as zonas de regiões naturais vulneráveis, são aplicáveis medidas obrigatórias complementares que vão muito para além das medidas que vigoram no território da Flandres. Estas medidas têm a mesma finalidade que a directiva, sem que estas regiões vulneráveis tenham sido designadas como zonas vulneráveis em termos de qualidade da água na acepção da directiva nitratos. Isto é, a designação destas zonas vulneráveis não se baseou nos critérios da directiva.
40. Na audiência, o Governo belga salientou que a sua política relativamente à F landres visa responsabilizar cada agricultor ao nível da sua parcela. Com esta política, contribui‑se efectivamente para a redução da lixiviação dos nitratos, de forma a que as normas da directiva nitratos possam ser alcançadas ao nível de cada parcela.
Acusações relativas à Região da Valónia
41. Segundo a Comissão, o Reino da Bélgica violou os artigos 3.°, n.° 2, e 12.° da directiva nitratos, uma vez que o exercício de definição das águas e posteriormente de designação das zonas vulneráveis apenas incidiu sobre parte do seu território. Além disso, a designação não se realizou dentro do prazo estipulado e é, até à presente data, insuficiente.
42. A Comissão chama a atenção para o relatório apresentado nos termos do artigo 10.° da directiva nitratos, por carta de 20 de Setembro de 1996, segundo o qual a identificação das zonas vulneráveis no prazo estipulado pela directiva nitratos apenas incidiu sobre parte do território da região, uma vez que no momento da elaboração do referido relatório ainda se encontravam em execução estudos relativos a três subregiões: o pays de
Herve, o município de Comines‑Warneton e Condroz. Segundo a Comissão, estas subregiões deviam ter sido designadas como zonas vulneráveis antes de 20 de Dezembro de 1993. Em 19 de Março de 2002, o município de Comines‑Warneton e o Sud namurois (que faz parte de Condroz) foram finalmente designados como zonas vulneráveis. Contudo, a parte ocidental do Sud namurois, a área entre o Samber e o Maas, só foi parcialmente designada como zona vulnerável, quando resulta do estudo Environmental resources management (13) que o teor de nitratos é aí tão elevado como na parte oriental. Além disso, o pays de
Herve não foi, até à presente data, designado como região vulnerável. Por último, a Comissão refere que foi designada como zona vulnerável uma área insuficiente da região de Crétacé de Hesbaye; de acordo com o estudo Environmental resources management, também devia ter sido designada a parte ocidental.
43. O Governo belga rejeita a afirmação de que a designação não se realizou no prazo estipulado e afirma que o artigo 3.°, n.° 4, da directiva nitratos é aqui aplicável. Este artigo dispõe que os Estados‑Membros deverão analisar e, se necessário, rever ou aumentar em tempo oportuno e, pelo menos, de quatro em quatro anos, a lista das zonas vulneráveis designadas, de modo a ter em conta alterações e factores não previstos no momento em que foi feita a primeira designação. Na verdade, a existência das referidas zonas problemáticas já resultava de uma primeira inspecção, nos termos do artigo 3.°, n. os  1 e 2, por volta de 1994, mas nessa data os estudos ainda não estavam concluídos, pelo que o município de Comines‑Warneton e o Sud namurois foram designados como zonas vulneráveis, nos termos do artigo 3.°, n.° 4, em 19 de Março de 2002. O Reino da Bélgica não subscreve as conclusões do estudo da Comissão segundo as quais a região entre o Samber e o Maas também deve ser designada como zona vulnerável. A designação do Sud namurois baseia‑se em resultados de medições do teor de nitratos e corresponde aos critérios mencionados no artigo 3.° da directiva nitratos.
44. Em resposta à acusação da Comissão de que o pays de
Herve não foi designado como zona vulnerável, a Bélgica chama a atenção para o estatuto especial desta região. As medidas previstas no artigo 5.° da directiva nitratos não são as medidas mais eficazes para o combate da poluição por nitratos, sendo, por conseguinte, aplicáveis nesta zona medidas específicas.
45. Por último, o Governo belga rejeita a acusação da Comissão de que foi designada como zona vulnerável uma área insuficiente da região de Crétacé de Hesbaye. As medições do teor de nitratos mostram que a parte ocidental de Crétacé de Hesbaye não está poluída.
46. Por último, a Comissão refere que as autoridades competentes da Valónia, em violação do artigo 3.° da directiva nitratos, não tiveram em consideração a poluição das águas costeiras e marinhas quando da identificação das águas atingidas pela poluição e da designação das zonas vulneráveis. A Comissão chama a atenção para o facto de ter sido a própria Bélgica que comunicou às comissões responsáveis pela aplicação dos Tratados de Oslo e de Paris um problema de eutrofização ao longo da costa belga e no estuário de Scheldt. Uma vez que as águas costeiras e marinhas belgas se encontram eutrofizadas devido ao transporte de nutrientes por extensões de água poluídas com nitratos de origem agrícola, as autoridades regionais competentes devem designar como zonas vulneráveis as zonas cuja escorrência flui para o mar do Norte e contribuem para a sua poluição.
47. O Governo belga contrapõe que a contribuição com nutrientes das extensões de água poluídas por nitratos de origem agrícola não é significativa em relação à parte da Valónia.
C – Apreciação
A admissibilidade
48. As acusações da Comissão respeitantes à decisão de 14 de Junho de 2002 do Governo da Flandres e a acusação da Comissão de que foi designada como zona vulnerável uma área insuficiente da região de Crétacé de Hesbaye devem ser consideradas irregulares, uma vez que constituem um alargamento do objecto do litígio relativamente ao parecer fundamentado (14) .
49. As acusações da Comissão sobre essa matéria são, por conseguinte, inadmissíveis.
Quanto ao mérito
50. O artigo 3.°, n. os  1 e 2, da directiva nitratos impõe aos Estados‑Membros o cumprimento, o mais tardar até 20 de Dezembro de 1993, das seguintes obrigações:
– devem identificar as águas poluídas por compostos azotados de origem agrícola bem como as águas susceptíveis de serem poluídas caso não seja tomada nenhuma medida para reduzir a carga de azoto de origem agrícola;
– para esse efeito, devem designar como «zonas vulneráveis» as zonas agrícolas cuja escorrência flui para as águas comprovadamente sobrecarregadas em compostos azotados ou em risco de o serem.
51. Na identificação das águas (susceptíveis de serem) poluídas serão aplicados os critérios do anexo I. De acordo com estes critérios, as águas doces superficiais utilizadas ou a destinar à captação de água potável que contenham ou possam conter uma concentração de nitratos superior à definida de acordo com o disposto na Directiva 75/440/CEE (15), caso não sejam empreendidas acções nos termos do artigo 5.°, devem ser consideradas águas poluídas. O mesmo vale para as águas subterrâneas que contenham ou possam conter mais do que 50 mg/l de nitratos se não forem empreendidas acções nos termos do artigo 5.°, e os lagos naturais de água doce, outras reservas de água doce, os estuários, as águas costeiras e marinhas que se revelem eutróficos ou se possam tornar eutróficos a curto prazo se não forem empreendidas acções nos termos do artigo 5.°
52. Na aplicação destes critérios, os Estados‑Membros deverão igualmente atender às características físicas e ambientais das águas e dos solos, aos conhecimentos disponíveis quanto ao comportamento dos compostos de azoto no ambiente (águas e solos) e, por último, aos conhecimentos disponíveis acerca do impacte das acções empreendidas nos termos do artigo 5.°
53. Em primeiro lugar, importa referir que o Reino da Bélgica reconheceu que, na Região da Flandres, as águas (susceptíveis de serem) poluídas não foram formalmente identificadas. Isso tem consequências para a designação prevista no artigo 3.°, n.° 2, da directiva nitratos. A designação das zonas vulneráveis só pode ser correctamente realizada depois de concluída a fase anterior da identificação. Por conseguinte, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado da Comissão, o Reino da Bélgica não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbem nos termos do artigo 3.°, n.° 1, da directiva nitratos.
54. É evidente que o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem nos termos do artigo 3.°, n.° 2, da directiva nitratos, uma vez que a Região da Flandres apenas designou parcialmente as zonas vulneráveis. Conforme referido, para efeitos de aplicação da directiva nitratos apenas são relevantes as zonas que são vulneráveis pelo facto de as águas superficiais e as águas subterrâneas serem poluídas pela lixiviação dos nitratos. Na verdade, nos termos do Meststoffendecreet, são designadas zonas que são vulneráveis por outras razões, tais como o respectivo valor ecológico ou natural, mas nessa designação são aplicados critérios diferentes dos prescritos no artigo 3.° e no anexo I da directiva nitratos. Essa designação não cumpre, assim, as exigências desta directiva. O argumento do Governo belga, de que estas zonas também são designadas à luz dos objectivos da directiva nitratos, parece‑me insuficiente. Com efeito, a natureza da vulnerabilidade determina as medidas que devem ser tomadas para a redução dessa vulnerabilidade. Por conseguinte, não procede no caso vertente a invocação do acórdão Standley (16) . Na verdade segundo aquele acórdão, os Estados‑Membros detêm um amplo poder de apreciação na aplicação dos critérios estipulados no anexo I. Não podem, contudo, ignorar esses critérios na designação das zonas vulneráveis.
55. Quanto à delimitação, em especial, das zonas vulneráveis em termos de qualidade da água, chamo a atenção para o facto de o artigo 15.°, n.° 6, do Meststoffendecreet restringir a aplicação da directiva nitratos. Com base neste artigo, são designadas na Região da Flandres três categorias de zonas vulneráveis em termos de qualidade da água:
1° zonas de captação de água e zonas protegidas dos tipos I, II e III para águas subterrâneas, delimitadas por aplicação do Decreet van 24 januari 1984 houdende maatregelen inzake het grondwaterbeheer (decreto de 24 de Janeiro de 1984 relativo a medidas de gestão das águas subterrâneas);
2° as zonas sensíveis designadas pelo Governo da Flandres em relação às quais se impõe um regime normativo mais intenso dentro das sub‑bacias hidrográficas de águas superficiais destinadas à produção de água potável, delimitadas por aplicação da Wet van 26 maart 1971 op de bescherming van de oppervlaktewateren tegen verontreiniging (lei de 26 de Março de 1971 sobre a protecção das águas superficiais contra a poluição);
3° zonas com solos vulneráveis aos nitratos em relação às quais se impõe um regime normativo mais intenso, conforme estabelecidas pelo Governo da Flandres e delimitadas por aplicação do Decreet van 24 januari 1984 houdende maatregelen inzake het grondwaterbeheer (Decreto de 24 de Janeiro de 1984 relativo a medidas de gestão das águas subterrâneas).
56. As zonas não abrangidas por estas categorias, mas cuja escorrência flui, nos termos do artigo 3.°, n.° 2, da directiva nitratos, para águas comprovadamente sobrecarregadas em compostos azotados ou em risco de o serem, são excluídas do âmbito de aplicação da mesma directiva. Isso é incompatível com a directiva. Deste modo, o Governo belga viola, também neste aspecto, a margem de apreciação que a directiva lhe confere.
57. As acusações da Comissão relativamente à Região da Valónia são igualmente procedentes. No termo do prazo fixado no parecer fundamentado da Comissão, a Bélgica não cumpriu a obrigação que lhe incumbia de identificar todas as águas, nos termos do artigo 3.°, n.° 1, da directiva nitratos, e de designar as zonas vulneráveis nos termos do artigo 3.°, n.° 2. Da resposta da Região da Valónia à notificação para cumprir já resulta que, no pays de
Herve, o limite de 50 mg/NO3/l foi várias vezes atingido e, além disso, que foram raras as zonas onde não foi ultrapassado o limite. No município de Commines‑Warneton as medições variaram entre 63 e 92 mg/NO3/l e em Condroz algumas medições ultrapassaram o limite de 50 mg/NO3/l. Na mesma resposta, a Região da Valónia refere‑se a uma grave poluição da zona entre o Samber e o Maas com resultados de medições de mais de 50 mg/NO3/l. O argumento do Governo belga de que os estudos relativos às zonas em questão ainda não estavam concluídos não pode, por conseguinte, servir de justificação para o não cumprimento das obrigações que lhe incumbiam nos termos do artigo 3.° A invocação pelo Governo belga do artigo 3.°, n.° 4, também não pode proceder, uma vez que esta disposição se refere à revisão da lista das zonas vulneráveis, e não à designação inicial das zonas vulneráveis.
58. Por último, também são procedentes as acusações da Comissão, em relação às duas regiões, respeitantes à não identificação das águas costeiras e marinhas nos termos do artigo 3.°, n.° 1, e à designação daí decorrente das zonas vulneráveis nos termos do artigo 3.°, n.° 2. O quarto considerando do preâmbulo da directiva nitratos, que refere expressamente a protecção do mar do Norte como um dos fundamentos da directiva nitratos, opõe‑se a uma interpretação e aplicação desta directiva que omita a contribuição para a eutrofização do mar do Norte de extensões de água poluídas por nitratos de origem agrícola.
59. As acusações da Comissão aqui analisadas são, por conseguinte, procedentes.
D – Elaboração incompleta do código de boas práticas agrícolas
Acusações relativas à Região da Flandres
60. No código de boas práticas agrícolas elaborado pela Região da Flandres faltam, segundo a Comissão, os seguintes quatro pontos previstos no anexo II da directiva nitratos:
– períodos em que a aplicação de fertilizantes aos solos não é apropriada;
– as condições da aplicação de fertilizantes em terrenos de forte inclinação;
– as condições da aplicação de fertilizantes em terrenos saturados de água, inundados, gelados ou cobertos de neve;
– as condições de aplicação de fertilizantes nas proximidades de cursos de água.
61. Na sua contestação o Governo belga chama a atenção para o artigo 17.° do Meststoffendecreet e respectivas decisões de aplicação onde são regulados vários aspectos que a directiva nitratos prevê para o código de boas práticas agrícolas. Este artigo sofreu, ao longo dos anos, diversas alterações e as obrigações foram comunicadas aos agricultores da Flandres no folheto «Guia sobre fertilizantes – Actualização sobre a política flamenga de Dezembro de 2000».
Apreciação
62. A Região da Flandres reconheceu, na sua resposta de 19 de Fevereiro de 1999 ao parecer fundamentado, que os quatro pontos referidos estão omissos no código de boas práticas agrícolas e que, a curto prazo, se procederia a uma alteração do código relativamente aos referidos pontos. Uma vez que o Meststoffendecreet posteriormente alterado pelo Governo belga não foi adoptado antes do termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não é necessário analisar se este constitui uma aplicação correcta das obrigações decorrentes do anexo III da directiva. Esta acusação da Comissão foi, nomeadamente, alegada no âmbito do processo 94/2239 e a Comissão enviou, em 23 de Novembro de 1998, um parecer fundamentado no qual convidava este Estado‑Membro a tomar as medidas necessárias para cumprir o referido parecer fundamentado num prazo de dois meses a contar da sua notificação. Por conseguinte, o Meststoffendecreet alterado, de 1 de Janeiro de 2000, não é abrangido pelo prazo fixado no parecer fundamentado.
63. Este fundamento da Comissão é, portanto, procedente.
E – Os programas de acção
Acusações relativas à Região da Flandres
64. A Comissão recorda que o artigo 5.°, n.° 1, da directiva nitratos dispõe que os Estados‑Membros, no prazo de dois anos contados a partir da data da designação inicial referida no n.° 2 do artigo 3.°, criarão programas de acção para as zonas vulneráveis que deverão ser designadas no prazo de dois anos a contar da data de notificação da directiva. Uma vez que a notificação da directiva se verificou em 19 de Dezembro de 1991, as zonas vulneráveis deviam ter sido designadas até 20 de Dezembro de 1993 e os programas de acção deviam ter sido elaborados até 20 de Dezembro de 1995.
65. Antes de mais, a Comissão chama a atenção para a contradição injustificada constituída pelo facto de os programas de acção que deveriam ser aplicáveis, por força do artigo 5.° da directiva nitratos, nas zonas vulneráveis, apenas serem parcialmente aplicáveis. A norma do anexo III, n.° 2, da directiva nitratos que estabelece que a quantidade de estrume animal aplicado anualmente nas terras não deve exceder 170 kg de azoto por hectare, não é aplicável:
– nas zonas vulneráveis constituídas por regiões agrícolas de considerável valor ecológico (artigo 15.° bis
e artigo 14.°, do Meststoffendecreet, v. n.° 14);
– nas zonas vulneráveis em virtude do respectivo valor natural, em relação às empresas abrangidas pela dispensa do artigo 15.° ter, n.° 2, 1° e 2°, e n.° 3 (artigo 15.° ter, n.° 8, do Meststoffendecreet);
– nas regiões saturadas de fosfatos (artigo 15.° quater, n.° 1, segundo parágrafo, do Meststoffendecreet, v. n.° 16).
66. Em segundo lugar, a Comissão censura ao Governo belga o facto de as medidas comunicadas pela Região da Flandres, como parte do respectivo programa de acção, não conterem disposições que permitam uma aplicação total do artigo 5.°, n.° 4, da directiva nitratos. Este artigo prescreve que os programas de acção devem consistir, nomeadamente, nas medidas obrigatórias do anexo III. As medidas deverão incluir regras relativas:
1. Aos períodos em que é proibida a aplicação às terras de determinados tipos de fertilizantes;
2. À capacidade dos depósitos de estrume animal; a capacidade destes depósitos deve exceder [...].
67. A Comissão alega, em terceiro lugar, que não foi cumprida a exigência do anexo III, n.° 1.3. Na identificação das medidas para limitação da aplicação aos solos de fertilizantes, o Governo belga não teve em conta o fornecimento de azoto às culturas a partir do solo. De acordo com a justificação científica apresentada pelo Governo belga das normas propostas, as normas não têm em conta os recursos efectivos do solo em azoto.
68. Por último, a Comissão refere que não foi cumprida a exigência do anexo III, n.° 2, que prescreve que as medidas devem assegurar que em cada exploração agrícola ou pecuária a quantidade de estrume animal aplicado anualmente nas terras, incluindo pelos próprios animais, não exceda 170 kg de azoto por hectare. Esta exigência não é, nomeadamente, aplicável às zonas vulneráveis em regiões agrícolas de considerável valor ecológico, às zonas vulneráveis em virtude de valores naturais e às regiões saturadas de fosfatos.
69. À primeira acusação da Comissão, o Governo belga contrapõe que às regiões vulneráveis são aplicáveis medidas que vão muito para além das medidas que são obrigatórias nos termos do anexo III da directiva nitratos, mesmo no que se refere à norma dos 170 kg de azoto por hectare. O facto de a norma dos 170 kg de azoto por hectare não ser aplicável na zona vulnerável natural, às empresas abrangidas pela dispensa do artigo 15.° ter, n.° 2, 1.° e 2.°, e n.° 3, não é, no caso vertente, relevante uma vez que nas zonas em questão não é ultrapassado o teor de nitratos de 50 mg/l. Todas as outras medidas, tais como o programa de acção e o código de boas práticas agrícolas, são suficientes para se alcançar o objectivo da directiva nitratos. Também nas zonas saturadas de fosfatos são aplicáveis medidas que vão muito para além das medidas aplicáveis às zonas que não foram designadas como vulneráveis. Nestas zonas, a contaminação por fertilizantes é limitada à quantidade anual de 40 kg de pentóxido de fósforo por hectare.
70. O Governo belga reconhece, na sua contestação, relativamente à segunda acusação que, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, a regulamentação flamenga não cumpria as exigências do anexo III, pontos 1.1 e 1.2, da directiva nitratos.
71. O Governo belga salienta, relativamente à terceira acusação, que nas normas de contaminação são tidos em conta os recursos médios do solo, que são idênticos para todas as parcelas. Esta norma, que é aplicada conjuntamente com as quantidades existentes de azoto no final do ano, garante que os objectivos da directiva sejam alcançados.
Acusações relativas à Região da Valónia
72. A Comissão entende que o Governo belga violou o artigo 5.° da directiva, uma vez que a Região da Valónia, depois de ter procedido à designação de duas zonas vulneráveis no seu território, devia ter elaborado os programas de acção no prazo estipulado, o que não aconteceu.
73. A Região da Valónia designou como zonas vulneráveis, por duas decisões ministeriais de 28 de Julho de 1994, o Crétacé de Hesbaye e as Sables Bruxelliens. Por isso, a região devia ter estabelecido o programa de acção exigido pela directiva nitratos até 20 de Dezembro de 1995. Esta obrigação foi, inclusive, prevista no artigo 3.° das duas decisões da Valónia onde foram designadas as referidas zonas vulneráveis. Esse artigo prevê a elaboração, pela autoridade competente, dos programas de acção aplicáveis às zonas designadas, os quais deviam ser estabelecidos até 20 de Dezembro de 1995 (data da entrada em vigor). Contudo, a Região da Valónia, depois de ter procedido à designação de duas zonas vulneráveis no seu território, não criou quaisquer programas de acção.
74. O Governo belga afirma que, a nível local, elaborou programas para o Crétacé de Hesbaye (Haspengouw) e as Sables Bruxelliens a partir de 1996, a fim de impedir ou reduzir a poluição das águas causada ou induzida por nitratos de origem agrícola, os quais tiveram resultados consideráveis.
75. Na réplica, a Comissão chama a atenção para o facto de que estes programas são executados de forma voluntária pelos agricultores e que não são aplicáveis à totalidade das zonas vulneráveis.
76. Em segundo lugar, a Comissão censura ao Governo belga o facto de a decisão do Governo da Valónia sobre a gestão sustentada do azoto na agricultura, de 10 de Outubro de 2002, comunicada pela Região da Valónia como sendo um programa de acção, não conter disposições que permitam uma aplicação integral do artigo 5.°, n.° 4, da directiva nitratos.
Apreciação
Admissibilidade
77. A acusação da Comissão relativa à decisão do Governo da Valónia sobre a gestão sustentada do azoto na agricultura, de 10 de Outubro de 2002, deve ser considerada irregular, uma vez que constitui um alargamento do objecto do litígio, tendo em conta o objecto definido no parecer fundamentado.
78. Esta acusação da Comissão é, por conseguinte, inadmissível.
Quanto ao mérito
79. Os Estados‑Membros devem, por força do artigo 5.° da directiva nitratos, criar programas de acção a fim de impedir ou reduzir a poluição das águas causada ou induzida por nitratos de origem agrícola nas zonas designadas como vulneráveis, nos termos do artigo 3.°, n. os  2 e 4, da directiva nitratos.
80. Um Estado‑Membro pode elaborar um programa de acção que poderá abranger todas as zonas vulneráveis do seu território ou vários programas para diferentes zonas ou partes de zonas desse território.
81. Os programas de acção serão executados no prazo de quatro anos a contar da respectiva elaboração e deverão, nomeadamente, consistir nas medidas obrigatórias referidas no anexo III da directiva nitratos. Essas medidas deverão incluir as regras descritas de forma pormenorizada nesse anexo, relativas aos períodos em que é proibida a aplicação às terras de determinados tipos de fertilizantes, à capacidade dos depósitos de estrume animal e às doses máximas permissíveis de aplicação de fertilizantes aos solos, tendo em conta as características da zona vulnerável em questão, a fim de assegurar que em cada exploração agrícola ou pecuária a quantidade de estrume animal aplicado anualmente nas terras não exceda um montante específico por hectare.
82. Os programas de acção destinam‑se, designadamente, a reduzir a concentração de azoto no solo. Deste modo, diminui a probabilidade de os compostos azotados não assimilados pelas plantas serem eliminados do solo pela escorrência das terras para se depositarem nas águas superficiais já sobrecarregadas ou em risco de o serem.
83. Antes de mais, há que concluir que o Governo belga, relativamente à Região da Flandres, reconheceu que a regulamentação flamenga não cumpria, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, as exigências do anexo III, pontos 1.1 e 1.2, da directiva nitratos. Além disso, o Governo belga confirmou nos seus articulados que não teve em conta a composição efectiva do solo, mas a sua composição média. Isso infringe a exigência do anexo III, n.° 1.3.
84. As restantes acusações da Comissão relativamente à Região da Flandres referem‑se à aplicação incompleta do artigo 5.°, n.° 4, da directiva nitratos às zonas vulneráveis em regiões agrícolas de considerável valor ecológico, às zonas vulneráveis em regiões naturais e às regiões saturadas de fosfatos. É evidente que as medidas referidas pelo Governo belga não cumprem as exigências do artigo 5.° da directiva nitratos. As acusações da Comissão relativamente ao programa de acção referem‑se a zonas que, conforme resultou da audiência, não foram, afinal, identificadas nos termos da directiva nitratos (v. n.° 53). Por conseguinte, a Região da Flandres designou zonas vulneráveis com base em critérios diferentes dos prescritos no artigo 3.° da directiva nitratos, às quais são aplicáveis critérios diferentes dos prescritos no artigo 5.° da mesma directiva. Além disso, a Região da Flandres procedeu incorrectamente ao não designar como zonas vulneráveis partes consideráveis do seu território, tendo como consequência a não aplicação a estas zonas de quaisquer programas de acção. Concluo, assim, que o Reino da Bélgica se encontra em incumprimento, porque a Região da Flandres não tomou medidas suficientes para a sucessiva aplicação integral e correcta do artigo 3.° e do artigo 5.° da directiva nitratos.
85. A acusação da Comissão relativamente à Região da Valónia é igualmente procedente. Com efeito, programas voluntários de importância variável e de aplicabilidade diferente em função das regiões em causa, que não constituem um sistema organizado e coerente destinado a alcançar um objectivo específico, não podem ser qualificados de «programas de acção» na acepção do artigo 5.° da directiva nitratos.
86. Por conseguinte, importa concluir que também estas acusações, baseadas na violação do artigo 5.° da directiva nitratos, são procedentes.
F – Apresentação de relatório incompleto
Acusações relativas à Região da Flandres
87. O artigo 10.° da directiva nitratos prescreve que os Estados‑Membros apresentarão à Comissão um relatório contendo as informações referidas no anexo V relativamente ao período de quatro anos a contar da notificação da presente directiva e para cada um dos períodos subsequentes de quatro anos. Os relatórios serão apresentados à Comissão no prazo de seis meses a contar do termo do período a que disserem respeito.
88. A Comissão chama a atenção para o facto de o relatório apresentado pelo Reino da Bélgica em nome da Região da Flandres não cumprir o anexo V nos seguintes pontos:
– um mapa que indique as águas identificadas nos termos do n.° 1 do artigo 3.° e do anexo I, indicando, para cada água, qual dos critérios definidos no anexo I foi utilizado para efeitos de identificação;
– um resumo dos resultados do controlo efectuado nos termos do artigo 6.°, incluindo uma exposição das circunstâncias que conduziram à designação de cada zona vulnerável e a todos os aditamentos ou revisões das designações de zonas vulneráveis;
– um resumo dos resultados dos programas de controlo executados ao abrigo do n.° 6 do artigo 5.°;
– as previsões dos Estados‑Membros quanto aos prazos em que se espera que as àguas identificadas nos termos do n.° 1 do artigo 3.° correspondam às medidas previstas no programa de acção, juntamente com a indicação do grau de fiabilidade destas previsões.
89. Na sua contestação, a Região da Flandres refere que, na Flandres, as regiões vulneráveis foram prontamente designadas com base nos critérios do anexo I da directiva nitratos. Na resposta ao parecer fundamentado, a Região da Flandres juntou um mapa que indica as zonas vulneráveis do Reino da Bélgica.
90. Quanto ao restante, o Governo belga não contesta as acusações da Comissão.
Apreciação
91. Há que concluir que os documentos respeitantes à Região da Flandres, apresentados à Comissão em 9 de Janeiro de 1997 pelas autoridades belgas, não continham qualquer mapa das águas identificadas nos termos do n.° 1 do artigo 3.° e do anexo I, conforme previsto no anexo V, n.° 2, alínea a), da directiva nitratos. O mapa aludido pela Região da Flandres corresponde ao mapa previsto no artigo 10.° em conjugação com o anexo V, n.° 2, alínea b), da directiva nitratos. Além disso, faltam documentos, tais como os previstos no anexo V, n. os  3, 4 alíneas d) e e), da referida directiva.
92. Por conseguinte, conclui‑se que o Reino da Bélgica, ao apresentar à Comissão um relatório incompleto, para efeitos do artigo 10.° da directiva nitratos, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta disposição.
VII – Conclusões
93. Tendo em conta o que acima se disse, proponho ao Tribunal de Justiça que:
1) declare que, relativamente à Região da Flandres, o Reino da Bélgica não tomou as medidas adequadas relativas à transposição integral e à correcta aplicação dos artigos 3.°, n. os  1 e 2, 4.°, 5.° e 10.° da Directiva 91/676/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa à protecção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola;
2) declare que, relativamente à Região da Valónia, o Reino da Bélgica não tomou as medidas adequadas relativas à transposição integral e à correcta aplicação dos artigos 3.°, n. os  1 e 2, e 5.° da Directiva 91/676;
3) na parte restante, julgue a acção inadmissível;
4) condene o Reino da Bélgica nas despesas.
(1) .
(2)
–	JO L 375, p. 1.
(3)
–	Belgisch Staatsblad de 28 de Fevereiro de 1991.
(4)
–	Decreet van 11 mei 1999 tot wijziging van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen en tot wijziging van het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning (decreto de 11 de Maio de 1999 que altera o Decreto de 23 de Janeiro de 1991 relativo à protecção do ambiente contra a poluição por fertilizantes e que altera o decreto de 28 de Junho de 1985 relativo à autorização de ambiente; Belgisch Staatsblad de 20 de Agosto de 1999)
(5)
–	Arrêté du 5 mai 1994 du Gouvernement wallon relatif à la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles (Belgisch Staatsblad de 28 de Junho de 1994).
(6)
–	Besluit van de Vlaamse regering tot het bezien, herzien en aanvullen van de zones die kwetsbaar voor de waterkwaliteit zijn zoals bedoeld in artikel 15, §§ 3, 4 en 5, van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen van 14 juni 2002 (decisão de 14 de Junho de 2002 do Governo da Flandres relativa à análise, revisão e aditamento das zonas vulneráveis em termos de qualidade da água na acepção do artigo 15.°, n. os  3, 4 e 5, do decreto de 23 de Janeiro de 1991 relativo à protecção do ambiente contra a poluição por fertilizantes).
(7)
–	V., nomeadamente, acórdãos de 25 de Novembro de 1998, Comissão/Espanha (C‑214/96, Colect., p. I‑7661, n.° 25), de 17 de Setembro de 1996, Comissão/Itália (C‑289/94, Colect., p. I‑4405, n.° 20), e de 11 de Junho de 1998, Comissão/Grécia (C‑232/95 e C‑233/95, Colect., p. I‑3343, n.° 38).
(8)
–	Acórdão de 28 de Abril de 1993, Comissão/Itália (C‑306/91, Colect., p. I‑2133, n.° 22).
(9)
–	Acórdão de 10 de Abril de 2003, Comissão/Portugal (C‑392/99, Colect., p. I‑3373, n.° 133).
(10)
–	V., nomeadamente, acórdãos de 14 de Julho de 1988, Comissão/Bélgica, (298/86, Colect., p. 4343, n.° 10), e de 25 de Abril de 1996, Comissão/Luxemburgo (C‑274/93, Colect., p. I‑2019, n.° 11).
(11)
–	Referido na nota 6.
(12)
–	Referido na nota 6.
(13)
–	Rapport ERM pour la Commission européenne (février 2000) sur les zones vulnérables en Belgique.
(14)
–	V., nomeadamente, acórdãos de 25 de Maio de 2000, Comissão/Grécia (C‑384/97, Colect., p. I‑3823, n.° 35), e de 10 de Maio de 2001, Comissão/Países Baixos (C‑152/98, Colect., p. I‑3463, n.° 21).
(15)  –	Directiva do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa à qualidade das águas superficiais destinadas à produção de água potável nos Estados‑Membros (JO L 194, p. 26; EE 15 F1 p. 123).
(16)
–	V. acórdão de 29 de Abril de 1999 (C‑293/97, Colect., p. I‑2603, n.° 39).