61988CC0131_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1 . In deze zaak verzoekt de Commissie u vast te stellen dat de Bondsrepubliek de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door niet tijdig de nodige maatregelen vast te stellen om richtlijn 80/68/EEG, betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging veroorzaakt door de lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen ( 1 ) ( hierna : "de richtlijn "), in nationaal recht om te zetten . De termijn voor de omzetting van de richtlijn is verstreken op 19 december 1981 .
De betwisting tussen partijen betreft zowel de principiële vraag naar de draagwijdte van de omzettingsverplichting die krachtens artikel 189, derde lid, van het Verdrag op de Lid-Staten rust als de concrete vraag of de door de Bondsrepubliek ingeroepen bepalingen afdoende zijn om de regels van de richtlijn om te zetten . Navolgende conclusie is volgens deze tweedeling opgebouwd; uiteraard zal het antwoord op de eerste vraag van grote invloed zijn voor de beoordeling in concreto .
Bij wijze van inleiding zal ik eerst een globale blik werpen op de voor het voorliggende geschil relevante bepalingen van de richtlijn en van Duits recht .
Overzicht van de richtlijn en van de Duitse omzettingsmethode
2 . De richtlijn beoogt de verontreiniging van het grondwater te voorkomen door de inleiding van een aantal stoffen hetzij te verhinderen, hetzij te beperken . De regels van de richtlijn betreffen twee soorten stoffen, die elk in een lijst in bijlage worden opgesomd . Voor wat betreft de stoffen van lijst I moeten de Lid-Staten de nodige maatregelen treffen om de inleiding ervan in het grondwater te verhinderen; voor wat betreft de stoffen van lijst II, moeten de Lid-Staten de nodige maatregelen treffen om de inleiding ervan in het grondwater te beperken ten einde de verontreiniging van het grondwater door deze stoffen te voorkomen ( zie artikel 3 ). Te dien einde bevat de richtlijn een aantal gedetailleerde bepalingen die de in artikel 3 gestelde basisprincipes ten uitvoer leggen . Hierna stip ik de bepalingen aan die worden genoemd in de tussen partijen uitgewisselde argumenten .
Artikel 4 geeft op concrete en gedetailleerde wijze vorm aan de verplichting om de inleiding van stoffen van lijst I in het grondwater te verhinderen; artikel 5 heeft betrekking op de beperking van de inleiding van stoffen van lijst II . De artikelen 7 en 8 hebben betrekking op het ( aan het afgeven van een vergunning ) voorafgaande onderzoek dat in een aantal gevallen door de bevoegde instanties van de Lid-Staten moet worden verricht . Artikelen 9 en 10 hebben betrekking op de bepalingen die moeten worden opgenomen in vergunningen die in een aantal gevallen door de Lid-Staten mogen worden verstrekt . De artikelen 11 tot en met 13 handelen over het verlenen, weigeren en intrekken van vergunningen, en over de controle van de in de vergunningen vastgestelde voorwaarden . Artikel 14 laat de Lid-Staten toe een overgangstermijn in te stellen voor de lozingen van stoffen die reeds plaatsvonden op het tijdstip van kennisgeving van de richtlijn . Artikel 18 bepaalt dat de toepassing van de krachtens de richtlijn genomen maatregel in geen geval mag leiden tot directe of indirecte verontreiniging van het grondwater . Artikel 19 ten slotte laat de Lid-Staten toe strengere voorschriften vast te stellen dan die welke bij de richtlijn worden beoogd .
3 . De Duitse regering meent dat alle bepalingen van de richtlijn behoorlijk in nationaal recht zijn omgezet . Zij verwijst naar drie wetten op Bondsniveau : het Wasserhaushaltsgesetz van 1976 ( hierna "WHG ") ( 2 ), het Abfallgesetz van 1986 ( hierna "AbfG ") ( 3 ) en het Verwaltungsverfahrensgesetz, met andere woorden de federale wet met betrekking tot de administratieve procedures . Geen van deze wetten werd specifiek met het oog op de omzetting van de richtlijn uitgevaardigd; dit geldt ook voor een aantal bepalingen die op het niveau van de deelstaten werden getroffen en naar het oordeel van de Duitse regering de leemtes opvullen die nog bestaan in de wetgeving op Bondsniveau . Wèl specifiek gericht op de uitvoering van de richtlijn is een ontwerp van "Muster-Verwaltungsvorschrift" ( zie verder, punt 22 ), dat op het niveau van de deelstaten werd uitgewerkt, en door elk van de deelstaten moet worden omgezet . Naar de vertegenwoordiger van de Bondsrepubliek op de terechtzitting verklaarde, heeft die omzetting tot nog toe slechts in zeven deelstaten plaatsgevonden .
4 . Vooraleer mijn onderzoek aan te vatten wil ik nog even ingaan op een tijdens de schriftelijke procedure gerezen incident . Na het neerleggen van het verzoekschrift meldde de Duitse minister die bevoegd is voor milieuzaken in een brief van 29 juni 1988 aan de Commissie dat de Duitse regering op grond van een grondig onderzoek van de in het verzoekschrift ontwikkelde argumenten tot het besluit was gekomen dat de bezwaren van de Commissie betreffende het ontbreken van omzettingsmaatregelen in grote mate gegrond waren . Zij stelde dat de noodzakelijke maatregelen van wetgevende aard op Bonds - of deelstaatniveau zonder verwijl zouden worden getroffen om aan de omzettingsgebreken te verhelpen . Om de vertegenwoordigers van de Bondsregering toe te laten overeenstemming te bereiken met de Commissie over de te treffen maatregelen en over een tijdsschema voor deze maatregelen verzocht de gemachtigde van de Bondsregering het Hof op 4 juli en 13 september 1988 om hetzij de procedure te schorsen, hetzij de termijn voor het indienen van het verweerschrift te verlengen tot 31 december 1988 .
Onder meer uit een brief van de Commissie van 20 september 1988 blijkt dat de gesprekken tussen de vertegenwoordigers van de Commissie en van de Bondsregering evenwel zonder resultaat bleven, en op 28 oktober 1988 diende de Duitse regering een verweerschrift in waarin zij zich op het standpunt stelde dat de regels van de richtlijn naar behoren zijn omgezet in de bestaande Duitse wetgeving . ( Het verweerschrift werd weliswaar ingediend onder voorbehoud van "intensieve onderhandelingen" die tussen de Commissie en de Duitse regering plaatsvonden met het oog op een regeling in der minne van de betwisting .) In haar dupliek betoogt de Duitse regering dat de bewuste brieven te situeren zijn in het kader van de gesprekken die tussen de Commissie en de Duitse regering plaatsvonden, en dus werden geredigeerd onder het voorbehoud van een nader onderzoek van de door de Commissie gevraagde bijkomende omzettingsmaatregelen . Een erkenning van de gegrondheid van de bezwaren van de Commissie zou de brief niet bevatten; veeleer was hij een uiting van de bereidheid tot samenwerking van de Duitse regering .
5 . De vraag is dan of een verdragsschending bewezen kan worden geacht op basis van een achteraf weer ingetrokken toegeving . Gezien het objectieve karakter van een krachtens artikel 169 van het Verdrag vast te stellen overtreding en gezien de toegeving werd gedaan door een regeringslid die de Bondsrepubliek in deze procedure niet voor het Hof vertegenwoordigt, komt het mij voor dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord . Nochtans acht ik het schrijven van de Duitse regering niet geheel irrelevant . Het toont namelijk aan dat de Duitse regering zich ervan bewust was dat de nauwkeurige en gedetailleerde voorschriften van de richtlijn bezwaarlijk konden worden omgezet door reeds bestaande en vrij algemene, in plaats van specifiek op de richtlijn afgestemde regels . Deze moeilijkheid wordt door navolgend onderzoek in meer dan één opzicht geïllustreerd .
Draagwijdte van de omzettingsverplichting
6 . De partijen zijn het grondig oneens over de draagwijdte van de in artikel 189, derde lid, van het Verdrag vervatte verplichting om een richtlijn in nationaal recht om te zetten . Hun onenigheid betreft zowel de voor omzetting toelaatbare ( en afdoende ) maatregelen als de criteria waarop deze omzettingsmaatregelen moeten worden getoetst . Over deze principiële betwisting probeer ik klaarheid te scheppen aan de hand van de rechtspraak die het Hof in de laatste jaren heeft ontwikkeld .
7 . Het uitgangspunt is steeds dat een richtlijn verbindend is ten aanzien van het te bereiken resultaat; artikel 189 laat aan de Lid-Staten de bevoegdheid vorm en middelen te kiezen . In overeenstemming daarmee heeft het Hof geoordeeld dat de omzetting van een richtlijn in nationaal recht niet noodzakelijkerwijze vereist dat de bepalingen van de richtlijn formeel en woordelijk in een uitdrukkelijke en specifieke wettelijke bepaling worden opgenomen; naar gelang van de inhoud van de richtlijn kan worden volstaan met een algemene juridische context, tenminste wanneer deze daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn op voldoende duidelijke en nauwkeurige wijze verzekert . ( 4 ) Duidelijke en nauwkeurige omzettingsbepalingen, zo werd hieraan evenwel toegevoegd, zijn bijzonder belangrijk ingeval een richtlijn rechten voor particulieren in het leven beoogt te roepen; voldoet niet aan de door artikel 189 EEG-Verdrag opgelegde verplichting, een onduidelijke wetgeving die de begunstigden in onzekerheid laat betreffende hun rechten ( in het geval van richtlijnen die de bescherming van het milieu beogen zal het niet zelden ook om plichten gaan ) die uit het gemeenschapsrecht voortvloeien en betreffende hun mogelijkheden om zich op het gemeenschapsrecht te beroepen voor de nationale rechterlijke instanties . ( 5 )
Bekijken we nu richtlijn 80/68/EEG in het licht van deze jurisprudentie . Deze richtlijn beoogt de verontreiniging van het grondwater te voorkomen door lozingen, stortingen en andere behandelingen van een aantal stoffen hetzij te verbieden, hetzij te beperken . Daartoe moet het intern recht van de Lid-Staten voorzien in een aantal verboden, vergunningsstelsels en controleprocedures . De richtlijn gebiedt de Lid-Staten met andere woorden een stel van rechten en verplichtingen tot stand te brengen tussen nationale autoriteiten en personen die de door de richtlijn geviseerde stoffen behandelen, en beoogt dus wel degelijk rechten voor particulieren in het leven te roepen . Een duidelijke en nauwkeurige omzetting van de in de richtlijn vervatte regels kan daarnaast ook van belang zijn voor derden-particulieren ( b.v . milieugroeperingen of omwonenden ) die jegens de overheid of andere particulieren de in de richtlijn vervatte verboden en beperkingen willen afdwingen .
8 . Verder in verband met de door het Hof in casu te hanteren toetsingscriteria heeft de Commissie betoogd dat deze criteria bijzonder strikt en streng moeten zijn . Zij stelt dat wanneer de afdwinging van het door een richtlijn beschermde belang ( m.n . de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging ) niet kan worden verzekerd door daartoe economisch gemotiveerde particulieren en wanneer er geen eenvoudige middelen bestaan om de naleving te controleren van de door de richtlijn voorgeschreven regelen, de noodzaak van nauwkeurigheid en duidelijkheid bij de omzetting nog aan belang wint . ( 6 ) De Duitse regering is het daarmee niet eens : volgens haar komt het er enkel op aan dat de volledige toepassing van de richtlijn daadwerkelijk wordt verzekerd door de interne rechtsregels en administratieve praktijken; een woordelijke overname van de bepalingen van de richtlijn, waarop de Commissie volgens haar aandringt, beschouwt zij als een overdreven vereiste .
Met de Duitse regering ben ik het op dit punt in zoverre eens, dat de verwezenlijking van het doel van de richtlijn die thans voor het Hof ligt niet noodzakelijk een woordelijke overname van alle erin vervatte regels veronderstelt - dit wordt overigens ook niet beweerd door de Commissie . Wèl is het vereist dat de in een Lid-Staat bestaande "algemene juridische context" de toepassing van de richtlijnen derwijze verzekert, dat er geen praktisch noch theoretisch risico bestaat van incorrecte toepassing van de bij de betrokken richtlijnen vastgestelde regeling . ( 7 ) De Duitse regering meent dat dit laatste het geval is voor wat betreft de gelding van de richtlijn in de Bondsrepubliek . Zij betoogt dat de combinatie van de reeds bestaande regels van intern recht en de "richtlijnconforme" toepassing en interpretatie van deze regels door de bevoegde autoriteiten er in de praktijk toe leidt dat er geen gevaar bestaat dat er vergunningen worden uitgereikt voor door de richtlijn verboden lozingen .
Een dergelijk argument werd door het Hof reeds meermaals verworpen : richtlijnen die, zoals de thans voorliggende, zeer nauwkeurige en gedetailleerde bepalingen bevatten, kunnen niet worden omgezet door een samenspel van reeds bestaande, onnauwkeurige bepalingen enerzijds en een ( zelfs onherroepelijke ) administratieve praktijk anderzijds . ( 8 ) Het argument van de Duitse regering gaat er in feite van uit dat nauwkeurige en gedetailleerde bepalingen van een richtlijn mede kunnen worden omgezet door administratieve praktijken waaraan onvoldoende bekendheid is gegeven, een stelling die steeds door het Hof is afgewezen . ( 9 ) Verder heeft het Hof er met nadruk op gewezen dat het beweerde niet-bestaan van een met de richtlijn strijdige praktijk noch de beweerde overeenstemming van een administratieve praktijk met de in een richtlijn gestelde eisen, een Lid-Staat van de verplichting kan ontslaan om de richtlijn integraal om te zetten . ( 10 ) Dit laatste geldt in het bijzonder wanneer een richtlijn een verbodsbepaling bevat : een dergelijke bepaling moet uitdrukkelijk in een normatieve bepaling van nationaal recht worden neergelegd . ( 11 ) De Commissie heeft terecht het belang onderstreept van dit laatste punt : de daadwerkelijke en volledige toepassing van een verbodsregel is enkel verzekerd wanneer de overheden die belast zijn met het toepassen van de richtlijn en die te oordelen hebben over een aanvraag van een lozingsvergunning, zich kunnen beroepen op een uitdrukkelijke verbodsregel van nationaal recht .
9 . Bij het zoeken naar toetsingscriteria moet eveneens rekening gehouden worden met de aard van de door de richtlijn beschermde belangen en de taakverdeling tussen Gemeenschap en Lid-Staten voor het uitvaardigen en doen naleven van beschermingsregelen . In dit verband heeft de Commissie mijns inziens terecht gewezen op het gebrek aan economische stimuli voor de afdwinging van de regels van voorliggende richtlijn door particulieren, en op de moeilijkheid van onderzoeks - en controlemaatregelen voor wat betreft handelingen die kunnen leiden tot de vervuiling van het grondwater . Het ligt voor de hand een parallel te trekken met richtlijn 79/409/EEG inzake het behoud van de vogelstand ( 12 ), die immers gelijkaardige problemen van naleving en controle stelt . Welnu, in een geding betreffende de omzetting van deze richtlijn heeft het Hof verklaard dat de nauwkeurigheid van de omzetting van bijzonder belang is ingeval een richtlijn het beheer van een gemeenschappelijk erfgoed voor hun respectieve grondgebied aan de Lid-Staten toevertrouwt ( 13 ); het komt mij voor dat deze overweging des te meer geldt in het voorliggend geschil, waar het gaat om de bescherming van het grondwater .
10 . Een nauwkeurige en duidelijke omzetting van de regels van de in deze zaak voorliggende richtlijn is ten slotte ook nog om een andere reden vereist : de richtlijn strekt ertoe, gelijke concurrentievoorwaarden tot stand te brengen tussen lozende bedrijven door het uitschakelen van dispariteiten tussen de nationale bepalingen met betrekking tot de lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen in het grondwater . ( 14 ) Deze harmonisatie wordt betracht door het formuleren van erg nauwkeurige en gedetailleerde regelen .
11 . Voorgaande overwegingen brengen mij tot het besluit dat richtlijn 80/68/EEG de Lid-Staten weinig ruimte laat voor wat betreft de omzetting van de erin vervatte regels . Deze zienswijze, zo meen ik, ligt ook aan de basis van een vroeger arrest dat eveneens werd gewezen in verband met de omzetting van de thans voorliggende richtlijn en waarin het Hof heeft geoordeeld dat een aantal bepalingen van deze richtlijn moesten worden omgezet "met de nauwkeu righeid en duidelijkheid die nodig zijn om volledig te voldoen aan het vereiste van rechtszekerheid ". ( 15 )
Verbod van directe lozingen van stoffen van lijst I
12 . De eerste drie bezwaren van de Commissie betreffen de maatregelen die moeten worden genomen om uitvoering te geven aan de in artikel 3, sub a, van de richtlijn vervatte verplichting de inleiding, door directe of indirecte lozingen, van stoffen van lijst I in het grondwater te verhinderen . De maatregelen die de Lid-Staten in dit verband moeten treffen worden uiteengezet in artikel 4 van de richtlijn .
13 . Ik bespreek eerst het regime van de directe lozingen . Krachtens het eerste streepje van artikel 4, lid 1 van de richtlijn
"verbieden de Lid-Staten elke directe lozing van stoffen van lijst I ".
Tijdens de precontentieuze procedure en voor het Hof heeft de Duitse regering volgehouden dat de door deze bepaling aan de Lid-Staten opgelegde verplichtingen worden nagekomen door artikelen 1, sub a, lid 1, 2, lid 1, 3, lid 1, punt 5, en 34, lid 1, van het WHG . In artikelen 1, sub a, lid 1, 2, lid 1, en 3, lid 1, punt 5, WHG zijn twee algemene principes vervat . Ten eerste moet het water ( daaronder ook begrepen het grondwater ), als bestanddeel van het ecologisch systeem beheerd worden in het algemeen belang, dat evenwel met het belang van de particulieren moet worden verzoend en waarbij alle vermijdbare schade moet worden voorkomen . Ten tweede slaat de verplichting tot zorgvuldig gebruik van water, dat door artikel 2, lid 1, WHG in principe steeds aan een vergunning of toelating wordt onderworpen, eveneens op de inleiding van stoffen in het grondwater . De belangrijkste bepaling voor de omzetting van artikel 4, lid 1, eerste streepje van de richtlijn is evenwel het eerste lid van artikel 34 WHG . Artikel 34 is ook van belang voor de beoordeling van de overige bezwaren van de Commissie . Ik citeer deze bepaling daarom in haar geheel :
"1 ) Een vergunning voor de inleiding van stoffen in het grondwater kan uitsluitend worden afgeleverd wanneer geen vrees bestaat voor schadelijke verontreiniging van het grondwater of voor een andere verslechtering van de kwaliteit ervan .
2 ) Stoffen mogen enkel op zodanige wijze worden opgeslagen of begraven, dat een schadelijke verontreiniging van het grondwater of een andere verslechtering van de kwaliteit ervan niet te vrezen is . Hetzelfde geldt voor het vervoer van vloeibare stoffen en gas door middel van pijpleidingen ."
Op het eerste gezicht is de Duitse regeling duidelijk in strijd met de richtlijn : terwijl artikel 4, eerste lid, eerste streepje het ondubbelzinnig heeft over een verplichting om elke directe lozing van stoffen van lijst I te verbieden, wordt door artikel 34, lid 1, WHG een vergunningsstelsel voor "stoffen" in het algemeen in het leven geroepen, waarbij een eventueel verbod van inleiding afhankelijk is van een beoordeling door de bevoegde nationale autoriteit van het gevaar van de voorgenomen inleiding voor het grondwater .
14 . Nochtans betoogt de Duitse regering dat een dergelijke beoordelingsvrijheid zich wel degelijk verstaat met lid 1 van artikel 4 van de richtlijn . Zij meent namelijk dat deze bepaling in samenhang moet worden gelezen met artikel 2, sub b, van de richtlijn, dat luidt als volgt :
"Deze richtlijn is niet van toepassing op :
(...)
b ) lozingen ten aanzien waarvan door de bevoegde autoriteit van de betrokken Lid-Staat wordt geconstateerd, dat zij stoffen van lijst I of II in zulk een geringe hoeveelheid en concentratie bevatten, dat elk gevaar voor een verslechtering van de kwaliteit van het ontvangende grondwater nu of in de toekomst is uitgesloten ."
Naar het oordeel van de Duitse regering heeft de combinatie van deze beide bepalingen voor gevolg dat in het eerste streepje van het eerste lid van artikel 4 geen absoluut verbod van inleiding van stoffen van lijst I in het grondwater is vervat, maar wel een verbod met voorbehoud van ontheffing; met andere woorden, de toepassing van het verbod is afhankelijk van een beoordeling door de bevoegde nationale autoriteit . Welnu, zo betoogt de Duitse regering, de voorwaarden die in lid 1 van artikel 34 WHG zijn voorzien voor het verlenen van een vergunning, zijn materieel equivalent aan de criteria die in artikel 2, sub b, van de richtlijn worden gesteld voor het bepalen van de niet-toepasselijkheid van de richtlijn, zodat de toepassing van het WHG precies zal leiden tot het door de richtlijn beoogde resultaat .
15 . Bekijkt men de tekst en de opzet van de richtlijn aandachtig, dan houdt deze argumentatie geen stand . Uit de artikelen 3 en 4 blijkt dat de richtlijn wel degelijk beoogt een volledig verbod in te stellen op de directe lozing van stoffen van lijst I, zonder dat aan de autoriteiten van de Lid-Staten de bevoegdheid wordt gelaten om het gevaar voor het grondwater van dergelijke lozingen te beoordelen . Artikel 2, sub b, van de richtlijn, dat aan de artikelen 3 en 4 voorafgaat, heeft niet tot doel deze verbodsregel om te buigen tot een vergunningsstelsel ( anders, zo laat de Commissie terecht opmerken, had artikel 4 kunnen opgesteld worden naar het model van artikel 5 van de richtlijn, dat wèl een vergunningsstelsel invoert voor lozingen van stoffen van lijst II ). Veeleer maakt artikel 2, sub b, duidelijk dat andere dan in lijst I of II vermelde ( en dus niet door de richtlijn geviseerde ) stoffen, waarin zeer kleine hoeveelheden of zeer geringe concentraties van stoffen van lijst I of II zijn vervat, niet binnen het toepassingsbereik van de richtlijn vallen . Deze bepaling is ingegeven door overwegingen van praktische aard : niet zelden zal het immers onmogelijk blijken om de lozing van een andersoortige stof te zuiveren van alle sporen van stoffen van lijst I of II . Daarom mogen de bevoegde nationale autoriteiten vaststellen, dat de hoeveelheid of concentratie van stoffen van lijst I of II in de te lozen substantie zo gering is, dat "elk gevaar voor een verslechtering van de kwaliteit van het ontvangende grondwater nu of in de toekomst is uitgesloten ". Artikel 2, sub b, kan echter in geen geval de toepassing van de richtlijn uitschakelen voor lozingen van stoffen van lijst I ( in zuivere of verdunde vorm ): deze blijven, zonder mogelijkheid van ontheffing, verboden door artikel 4, lid 1, eerste streepje .
Aldus bekeken is het stelsel van artikel 34, lid 1, WHG onverenigbaar met dat van de richtlijn : het geeft aan de artikelen 2, sub b, en 4, lid 1, van de richtlijn immers een lezing die de bevoegde autoriteit toelaat het risico van vervuiling te beoordelen van een lozing van stoffen van lijst I, terwijl artikel 4, lid 1, eerste streepje, van de richtlijn voor dergelijke lozingen een absoluut verbod instelt . Het onderscheid is subtiel maar vitaal voor een structureel en inhoudelijk correcte omzetting van de richtlijn : een doeltreffende en volledige bescherming van het door de richtlijn geviseerde goed ( in casu het grondwater ) kan slechts worden verzekerd door het uitdrukkelijk neerleggen van de verbodsbepalingen van de richtlijn in een bepaling van nationaal recht, zodat de bevoegde autoriteit geen enkele beoordelingsvrijheid gelaten wordt met betrekking tot het risico voor vervuiling .
16 . Ook artikel 2, sub b, van de richtlijn is niet behoorlijk in het recht van de Bondsrepubliek omgezet, want de door artikel 34, lid 1, WHG ingestelde beoordelingsbevoegdheid gaat verder dan de nauw omschreven bevoegdheid die artikel 2, sub b, van de richtlijn de bevoegde autoriteiten toekent om de niet-toepasselijkheid van de richtlijn te constateren . Inderdaad, noch in artikel 34 noch in enige andere bepaling van het WHG wordt gesteld dat de "beoordeling" van de bevoegde autoriteit enkel betrekking mag hebben op een vaststelling betreffende de aanwezigheid van een zó geringe hoeveelheid of concentratie van stoffen van lijst I of II in de te lozen materie, dat elk gevaar voor een verslechtering van de kwaliteit van het ontvangende grondwater nu en in de toekomst is uitgesloten .
17 . Hiervoor ( punten 7 tot en met 10 ) werd reeds gewezen op de noodzaak van een nauwkeurige en gedetailleerde omzetting van de regels ( i.h.b . de verbodsbepalingen ) van de richtlijn in nationaal recht . De interpretatieproblemen waartoe de Duitse wetgeving op dit punt leidt kunnen deze overwegingen alleen maar versterken : dergelijke bepalingen zijn niet van aard om de rechtszekerheid te waarborgen . Het besluit moet dan ook luiden dat het verbod van artikel 4, eerste lid, eerste streepje van de richtlijn uitdrukkelijk in het nationaal recht moet worden overgenomen . Zo ook veronderstelt een beroep op de buiten-toepassingsverklaring van artikel 2, sub b, van de richtlijn dat de in deze bepaling vervatte modaliteiten op duidelijke en nauwkeurige wijze in een bepaling van nationaal recht worden vastgelegd .
Verbod van indirecte lozingen van stoffen van lijst I
18 . Thans moeten we bekijken hoe de verplichting van artikel 4, lid 1, tweede streepje, in Duits recht is omgezet . Het gaat hier om de maatregelen die de Lid-Staten moeten treffen om de indirecte lozing van stoffen van lijst I in het grondwater te verhinderen . Meer bepaald wordt vereist :
"( De Lid-Staten ) onderwerpen (...) handelingen waarbij deze stoffen worden verwijderd of met het oog op de verwijdering ervan worden gestort en die een indirecte lozing tot gevolg kunnen hebben aan een voorafgaand onderzoek . Aan de hand van de resultaten van dit onderzoek verbieden de Lid-Staten deze handelingen of geven zij een vergunning af, mits alle technische voorzorgsmaatregelen die nodig zijn om die lozing te verhinderen in acht worden genomen ."
De Duitse regering beweert dat aan deze verplichting uitvoering wordt gegeven door de artikelen 3, lid 1, vijfde paragraaf, 19a, 19g en 34, leden 1 en 2, WHG . Deze bepalingen maken een onderscheid naarmate stoffen i ) worden afgevoerd met behulp van pijpleidingen, ii ) worden verwijderd met gebruik van andere installaties, iii ) worden verwijderd zonder gebruik van installaties of iv ) definitief worden begraven . Hierna ga ik na in hoeverre deze bepalingen de verschillende verplichtingen die artikel 4, lid 1, tweede streepje, oplegt ( ik zie er vier ), op afdoende wijze uitvoeren .
19 . Op de eerste plaats vormt de aangehaalde bepaling van de richtlijn een concretisering van de verplichting om de inleiding in het grondwater van stoffen van lijst I te verhinderen . Daartoe moeten de Lid-Staten bepaalde handelingen hetzij verbieden, hetzij aan een vergunning onderwerpen, mits alle technische voorzorgsmaatregelen die nodig zijn om een lozing te verhinderen in acht worden genomen . De Duitse regering heeft dit zo niet begrepen : ook op dit punt betoogt zij dat artikel 4, lid 1, tweede streepje, in samenhang moet worden gelezen met artikel 2, sub b, van de richtlijn, zodat de Lid-Staten slechts een voorwaardelijk verbod hoeven uit te vaardigen .
Voor de beantwoording van dit argument kan ik verwijzen naar voorgaande uiteenzetting met betrekking tot de verhouding tussen de artikelen 2 en 4 van de richtlijn . Concreet voor wat betreft artikel 4, lid 1, tweede streepje, betekent dit dat de Lid-Staten regels moeten uitvaardigen die hetzij de in die bepaling omschreven handelingen onvoorwaardelijk verbieden, hetzij verzekeren dat deze handelingen niet tot een indirecte lozing leiden . Een systeem zoals het Duitse, waarbij een verbod dan wel een vergunning afhankelijk wordt gesteld van een beoordeling door de bevoegde autoriteit van het risico voor verontreiniging, is daar niet mee in overeenstemming . Anders gezegd strekt het WHG slechts tot het voorkomen ( of zelfs maar het ongedaan maken ) van een verontreiniging van het water ( zie b.v . de artikelen 19b en 34, lid 2, WHG en blz . 10 van de dupliek van de Duitse regering ), terwijl de richtlijn de Lid-Staten opdraagt om elke lozing van stoffen van lijst I kort en goed te verhinderen .
20 . Op de tweede plaats vereist artikel 4, lid 1, tweede streepje, dat het verbod / vergunningsstelsel van toepassing is op "handelingen waarbij (...) stoffen van lijst I worden verwijderd of met het oog op de verwijdering ervan worden gestort en die een indirecte lozing tot gevolg kunnen hebben ". De Duitse regering meent dat de gecombineerde toepassing van de hiervoor ( punt 18 ) vermelde artikelen van het WHG deze toepassing verzekert : artikel 19a WHG heeft betrekking op het vervoer van "gevaarlijke stoffen" ( zie verder, punt 21 ) in pijpleidingen; artikel 19g is van toepassing op installaties voor de behandeling van deze stoffen . Deze bepalingen omvatten nog niet alle "handelingen" waarbij stoffen van lijst I worden verwijderd of gestort met het oog op verwijdering en die een indirecte lozing tot gevolg kunnen hebben .
De leemte wordt naar het oordeel van de Duitse regering evenwel opgevuld door artikel 34 WHG ( dat alle "inleidingen" van stoffen in het grondwater en alle "stortingen of begravingen" aan een vergunning onderwerpt ) en het Abfallgesetz, dat de afvoer betreft van stoffen die zich in een opslagplaats van afvalstoffen bevinden . De Commissie heeft niet ontkend dat het toepassingsgebied van artikel 34, lid 2, WHG voldoende ruim is om de door in artikel 4, lid 1, tweede streepje, van de richtlijn verboden handelingen te omvatten . Zoals gezegd bevat dit artikel ( evenmin als de andere bepalingen van het WHG of van het Abfallgesetz ) evenwel niet het door de richtlijn vereiste verbod ( zie hiervoor ).
Een en ander leidt tot het besluit dat de Duitse wetgeving niet aan het in artikel 4, lid 1, tweede streepje, vervatte verbod beantwoordt . De artikelen 19a tot en met 19g WHG volstaan daartoe niet gelet op hun beperkt toepassingsgebied .
21 . Ten derde moet het verbod / vergunningsstelsel van artikel 4, lid 1, tweede streepje, van toepassing zijn op alle in lijst I vermelde stoffen . De regels van het WHG zijn weinig precies : zij zijn van toepassing op "stoffen die gevaarlijk zijn voor het water ". Deze uitdrukking wordt, naar gelang van de manier waarop de stoffen worden vervoerd, anders gedefinieerd ( door de artikelen 19a, lid 2, en 19g, lid 5, WHG ). Deze definities hernemen niet de in lijst I opgesomde stoffen, maar bevatten vage omschrijvingen als "andere vloeibare of gasvormige stoffen die van aard zijn om het water te bevuilen of er anderszins de eigenschappen van te wijzigen" ( artikel 19a, lid 2, WHG ( 16 )) of "toxische stoffen die van aard zijn om een duurzame verandering van de fysische, chemische of biologische eigenschappen van het water teweeg te brengen" ( artikel 19g, lid 5, WHG ). Ingeval de stoffen worden verwijderd of gestort zonder het gebruik van installaties of definitief worden begraven ontbreekt zelfs een definitie, en valt men terug op de algemene regel van artikel 3, lid 1, punt 5, en 3, lid 2, punt 2, WHG, die als "gebruik" van water ( waarvoor een vergunning of toelating is vereist ) eveneens aanmerkt "maatregelen die van aard zijn om een permanente of niet verwaarloosbare verandering teweeg te brengen van de fysische, chemische of biologische eigenschappen van het water ".
Nog daargelaten de vraag of het samenspel van deze bepalingen inderdaad betrekking heeft op alle in lijst I vermelde stoffen, dient te worden vastgesteld dat zij de toepassing van artikel 4, eerste lid, tweede streepje, niet met de nodige duidelijkheid en nauwkeurigheid aflijnen . Het is nochtans vereist dat aan personen die een van de door deze bepaling geviseerde handelingen willen stellen ( of beletten ) duidelijk wordt gemaakt dat de verbodsbepaling van toepassing is op de in lijst I vermelde stoffen .
22 . Weliswaar heeft de Duitse regering het treffen van een ( door de verschillende deelstaten om te zetten ) Verwaltungsvorschrift in het vooruitzicht gesteld, waarin de toepasselijke regels wèl zouden worden omschreven met verwijzing naar de lijsten I en II van de richtlijn . Zoals hiervoor ( punt 3 ) gezegd heeft omzetting slechts plaatsgevonden in een zevental deelstaten; de overige deelstaten, die reeds eigen regels hebben uitgevaardigd, zouden de noodzaak van ratificatie niet inzien . Overigens is het nog de vraag of een Verwaltungsvorschrift primeert op de hiervoor aangehaalde wettelijke bepalingen van het WHG; ik moge in dit verband verwijzen naar de rechtspraak van het Hof waarin werd gesteld dat richtlijnen in nationaal recht moeten worden omgezet door bepalingen met dezelfde rechtskracht als de bepalingen die moeten worden gewijzigd . ( 17 )
23 . Ten vierde vereist artikel 4, lid 1, tweede streepje, dat een vergunning voor de in die bepaling bedoelde handelingen slechts kan worden verleend na een voorafgaand onderzoek, dat de vergunning alleen mag worden verleend op basis van de resultaten van dit onderzoek èn op voorwaarde dat alle technische voorzorgsmaatregelen zijn genomen die nodig zijn om een indirecte lozing te verhinderen . De inhoud van het bewuste onderzoek wordt verder omschreven in artikel 7 van de richtlijn; de in een eventuele vergunning op te nemen voorwaarden en beperkingen staan in detail vermeld in de artikelen 10 en 11 . Geen van deze bepalingen werden uitdrukkelijk in een regel van Duits recht opgenomen .
De Duitse regering meent dat een overname van artikel 7 onnodig is, omdat "het een vanzelfsprekendheid is" dat aan elke administratieve beslissing een onderzoek voorafgaat ( 18 ); zij verwijst eveneens naar het Verwaltungsverfahrensgesetz, dat bepaalt dat de overheid van ambtswege een onderzoek naar de feiten instelt en de bewijsmiddelen gebruikt die zij noodzakelijk acht . Of deze algemene bepalingen verzekeren dat de in artikel 7 bedoelde gedetailleerde studies steeds zullen worden uitgevoerd lijkt mij zeer de vraag . De nauwkeurige overname van de in artikel 7 vervatte vereisten is des te belangrijker, omdat het voor particulieren die een in artikel 4, lid 1, tweede streepje, bedoelde vergunning aanvragen, van groot belang kan zijn kennis te nemen van de gedetailleerde voorschriften met betrekking tot de soorten studies die moeten worden ondernomen, en van de aspecten waarop deze studies betrekking moeten hebben . Het Hof heeft in verband met een thans niet in het geding staande bepaling van de richtlijn geoordeeld dat, wanneer de richtlijn een voorwaarde stelt voor het verlenen van een vergunning, deze voorwaarde uitdrukkelijk moet worden neergelegd in een bepaling van nationaal recht; het volstaat niet te verwijzen naar een vaste administratieve praktijk . ( 19 ) Dat geldt mutatis mutandis ook hier .
24 . Verder valt op te merken dat het gebrek aan duidelijke en nauwkeurige bepalingen betreffende het voorafgaande onderzoek meteen ook een weerslag heeft op de vergunningen die eventueel op basis van artikel 4, lid 1, tweede streepje, kunnen worden verleend : de richtlijn maakt het immers duidelijk dat deze vergunningen slechts kunnen worden verleend aan de hand van de resultaten van dit onderzoek . De voorwaarden waaronder een vergunning mag worden verleend moeten met andere woorden bij de onderzoeksresultaten nauw aansluiten . De niet-omzetting van bedoelde bepalingen heeft dus ook inhoudelijke gevolgen voor het grondwaterbeleid .
De Duitse regering acht het evenmin noodzakelijk de bepalingen van de artikelen 10 en 11 van de richtlijn om te zetten : de erin vervatte voorwaarden en beperkingen zouden reeds voortvloeien uit de op de bevoegde autoriteiten rustende plicht om elke vergunning te weigeren wanneer te vrezen is voor de vervuiling van het water . Ook dit argument kan om gelijkaardige redenen niet worden aanvaard .
Verhinderen van andere indirecte lozingen van stoffen van lijst I
25 . Artikel 4, lid 1, derde streepje, van de richtlijn gebiedt de Lid-Staten
"alle passende maatregelen ( te nemen ) die zij noodzakelijk achten ter voorkoming van indirecte lozingen van stoffen van lijst I, die het gevolg zijn van andere dan in het tweede streepje vermelde handelingen op of in de bodem ... ".
26 . Voor de uitvoering van deze bepaling verwijst de Duitse regering naar dezelfde bepalingen als degene die naar haar oordeel volstaan om uitvoering te geven aan artikel 4, lid 1, tweede streepje, dat wil zeggen de artikelen 19a en volgende, 19g en volgende, 3, lid 2, en 34 WHG .
Zoals reeds gezegd strekt artikel 4 van de richtlijn er toe uitvoering te geven aan de in artikel 3, sub a, van de richtlijn aan de Lid-Staten opgelegde verplichting om de inleiding van stoffen van lijst I in het grondwater te verhinderen . Artikel 4, lid 1, derde streepje, bevat een restbepaling : voor alle andere dan in het tweede streepje vermelde handelingen op of in de bodem moeten de Lid-Staten alle passende maatregelen nemen ter voorkoming van indirecte lozingen van stoffen van lijst I . Ook ten aanzien van deze bepaling houdt de Duitse regering vol dat zij in samenhang moet worden gelezen met artikel 2, sub b, van de richtlijn, zodat de verplichting van de Lid-Staten slechts voorwaardelijk is . Om de hiervoor ( punten 15 en 16 ) aangegeven redenen is deze stelling onjuist .
27 . Ik kan dan ook slechts mijn eerder besluit herhalen, namelijk dat een stelsel zoals dat van het WHG, dat er niet toe strekt alle directe of indirecte lozingen van stoffen van lijst I te verhinderen, maar slechts de verontreiniging van het water te voorkomen ( en met het oog daarop de bevoegde autoriteiten toestaat om eventueel een lozingsvergunning uit te reiken ), niet volstaat om de richtlijn om te zetten .
Bovendien gelden mijn overwegingen betreffende de verdere tekortkomingen van het WHG om artikel 4, lid 1, tweede streepje, van de richtlijn om te zetten mutatis mutandis ook hier . Het voornaamste probleem bestaat erin dat lijst I niet behoorlijk in een regel van Duits recht is opgenomen; de in het WHG vervatte definities van "voor het water gevaarlijke stoffen" zijn onvoldoende duidelijk en nauwkeurig . Daarnaast is het verre van duidelijk of de door de Duitse regering aangewezen bepalingen wel de toepassing verzekeren van de regel van artikel 4 ten aanzien van alle niet in het tweede streepje van lid 1 vermelde handelingen op of in de bodem . Hiervoor werd reeds gewezen op het beperkte toepassingsgebied van de artikelen 19a en 19g WHG; artikel 34, lid 2, WHG lijkt evenmin te volstaan, want daarin is slechts sprake van de storting of begraving van stoffen of van vervoer via pijpleidingen . Weliswaar vereist artikel 2 van het WHG voor elk gebruik van het water een toelating of vergunning, maar nergens in het WHG wordt die toelating of vergunning afhankelijk gemaakt van de voorwaarde dat elke indirecte lozing zal worden voorkomen .
28 . Ten slotte heeft de Commissie ook overtuigend aangetoond, zonder op dit punt door de Duitse regering te zijn tegengesproken, dat de uitvoeringsbepalingen van de deelstaten niet volstaan om de door federale wetgeving gelaten leemten op te vullen . Sommige bepalingen op het niveau van de deelstaten ( 20 ) hebben slechts betrekking op in artikel 19g WHG bedoelde handelingen, en niet op alle andere dan door artikel 4, lid 1, tweede streepje, vermelde handelingen, zoals door de richtlijn wordt vereist . Evenmin is de opsomming van lijst I in het recht van alle deelstaten overgenomen ( 21 ), of hebben zij de in het WHG vervatte regeling ter voorkoming van vervuiling omgezet in een regeling ter voorkoming van indirecte lozingen . ( 22 )
Beperking van lozingen van stoffen van lijst II
29 . De tweede hoofdverplichting die de richtlijn aan de Lid-Staten oplegt is :
"de inleiding van stoffen van lijst II in het grondwater te beperken ten einde de verontreiniging daarvan door deze stoffen te voorkomen" ( artikel 3, sub b ).
Deze verplichting wordt geconcretiseerd in artikel 5 van de richtlijn, dat luidt als volgt :
"1 ) Om te voldoen aan de in artikel 3, sub b, genoemde verplichting onderwerpen de Lid-Staten aan een voorafgaand onderzoek :
- elke directe lozing van stoffen van lijst II, ten einde dergelijke lozingen te beperken;
- de handelingen waarbij deze stoffen worden verwijderd of met het oog op de verwijdering ervan worden gestort, en die een indirecte lozing tot gevolg kunnen hebben .
Aan de hand van de resultaten van dit onderzoek mogen de Lid-Staten een vergunning afgeven, mits alle vereiste technische voorzorgsmaatregelen ter voorkomen van verontreiniging van het grondwater door die stoffen in acht worden genomen .
2 ) Voorts nemen de Lid-Staten alle passende maatregelen die ze noodzakelijk achten om indirecte lozingen van stoffen van lijst II die het gevolg zijn van andere dan in lid 1 vermelde handelingen op of in de bodem, te beperken ."
Voor de omzetting van deze bepaling verwijst de Duitse regering naar de artikelen van het WHG die naar haar mening reeds de correcte omzetting verzekeren van artikel 4, lid 1, tweede en derde streepje . Zij betoogt dat het Duitse recht, dat geen onderscheid maakt tussen lozingen van stoffen van lijst I en van lijst II, zelfs strenger is dan dat van de richtlijn, althans wanneer men artikel 5 van de richtlijn leest in samenhang met artikel 2, sub b . Voor wat betreft dit laatste punt verwijs ik opnieuw naar voorgaande uiteenzetting met betrekking tot de precieze draagwijdte van artikel 2 van de richtlijn . Zoals gezegd omschrijft artikel 2 een aantal gevallen waarop de richtlijn niet van toepassing is, terwijl artikel 5 de verplichting die is vervat in artikel 3, sub b concretiseert . Artikel 2 doet evenmin afbreuk aan de in artikel 5 vervatte verplichtingen als aan de in artikel 4 vervatte verplichtingen .
30 . De eerste in artikel 5 van de richtlijn vervatte verplichting betreft de directe lozing van stoffen van lijst II . Het gaat om een tweeledige verplichting : ten eerste moeten de Lid-Staten alle dergelijke lozingen ( of handelingen die lozingen tot gevolg kunnen hebben ) aan een voorafgaand onderzoek onderwerpen ten einde ze te beperken; ten tweede mag, op basis van de resultaten van dit onderzoek, een vergunning slechts worden afgegeven mits alle vereiste technische voorzorgsmaatregelen in acht worden genomen ter voorkoming van verontreiniging van het grondwater door die stoffen . De vraag is of artikel 34, lid 1, WHG ten minste even strenge eisen stelt .
Voor wat betreft het voorafgaand onderzoek, dat eveneens moet geschieden met inachtneming van artikel 7 van de richtlijn, is hiervoor reeds gebleken dat het Duitse recht onvoldoende duidelijk en nauwkeurig is . Net zoals dat het geval is voor artikel 4, lid 1, tweede streepje, heeft dit meteen ook een inhoudelijke weerslag : lozingsvergunningen kunnen immers enkel worden verleend aan de hand van de resultaten van het voorafgaande onderzoek .
31 . Hoewel de inbreuk op grond van voorgaande beschouwingen reeds vaststaat, moet voor alle duidelijkheid nog worden ingegaan op de bewering van de Duitse regering dat de voorwaarden waaraan artikel 5 het verlenen van een vergunning verbindt, reeds worden verzekerd door de toepassing van artikel 34 WHG . De Commissie twijfelt daaraan : zij herinnert eraan dat de in artikel 34 WHG neergelegde "Besorgnisgrundsatz" aldus in de rechtspraak is geïnterpreteerd, dat weliswaar naar menselijke ervaring geen enkele kans bestaat op verontreiniging, maar dat loutere eventualiteiten nooit volledig kunnen worden uitgesloten . ( 23 ) Artikel 5 van de richtlijn zou strenger zijn : het vereist dat alle vereiste technische voorzorgsmaatregelen ter voorkoming van de verontreiniging van het grondwater in acht worden genomen .
Er blijkt inderdaad een ( licht ) verschil in intensiteit tussen beide bepalingen te bestaan, en een auteur heeft aangestipt dat in de rechtspraak tot nog toe niet uitdrukkelijk werd bevestigd dat in artikel 34, lid 2, WHG een sluitend verbod op vervuilende lozingen is vervat . ( 24 ) Het verdient daarom de voorkeur om een even duidelijke en nauwkeurige bepaling als artikel 5, lid 1, van de richtlijn in nationaal recht om te zetten .
32 . Voor het overige heeft lid 1 van artikel 5 van de richtlijn betrekking op het regime van indirecte lozingen van stoffen van lijst II . Ook hier is een voorafgaand onderzoek vereist en mag een vergunning slechts worden afgeleverd onder dezelfde voorwaarden als voor directe lozingen . Er kan dus worden verwezen naar de beschouwingen die hiervoor zijn ontwikkeld .
33 . Lid 2 van artikel 5 verplicht de Lid-Staten ten slotte alle passende maatregelen te nemen om indirecte lozingen van stoffen van lijst II, die het gevolg zijn van andere dan in lid 1 van artikel 5 vermelde handelingen op of in de bodem, te beperken .
Ter terechtzitting heeft de Commissie een aantal voorbeelden gegeven van handelingen ten aanzien waarvan zulke maatregelen vereist zouden zijn : het kan gaan om indirecte lozingen van stoffen van lijst II als gevolg van de activiteiten van een landbouwbedrijf, van een benzinestation en van een garage; het kan ook gaan om het opslaan van stoffen van lijst II ten einde deze daarna te hergebruiken . Aangezien de Duitse regering het standpunt heeft ingenomen dat voor het omzetten van deze bepaling geen specifieke maatregelen hoeven te worden genomen en derhalve ook geen staat heeft gemaakt van dergelijke maatregelen, moet ook op dit punt de inbreuk voor vaststaand worden geacht .
De procedureregels van de richtlijn
34 . Vooraleer artikelsgewijze te onderzoeken of en hoe de procedureregels van de richtlijn in Duits recht werden omgezet dien ik eerst in te gaan op een meer algemeen argument van de Duitse regering . Zij heeft namelijk betoogd dat de procedureregels van de richtlijn niet in specifieke regels van nationaal recht hoeven te worden overgenomen; immers, meer algemene regels die op federaal en op het vlak van de deelstaten gelden met betrekking tot de administratieve procedure zouden het door de richtlijn beoogde resultaat in praktijk reeds bereiken .
Dit betoog faalt om een hiervoor reeds meermaals aangegeven reden : de noodzaak van een nauwkeurige en duidelijke omzetting vereist dat de gedetailleerde bepalingen van de richtlijn uitdrukkelijk in nationaal recht worden overgenomen . Ik moge eraan herinneren dat het hier niet om een zuiver formele eis gaat : een ontoereikende omzetting heeft ook inhoudelijke gevolgen, zoals hiervoor werd aangetoond in verband met de eis van een aan de verlening van een vergunning voorafgaand onderzoek . Deze gedachtengang kan worden veralgemeend : wanneer, zoals de regering van de Bondsrepubliek aanvoert, de meeste van deze procedureregels door de deelstaten moeten worden toegepast, dan is het nodig dat de bevoegde autoriteiten van de deelstaten terdege op de hoogte worden gebracht van de inhoud van deze regels . Zo bepaalt artikel 8 van de richtlijn bij voorbeeld dat de bevoegde instanties van de Lid-Staten slechts een vergunning op basis van de artikelen 4 en 5 van de richtlijn mogen afgeven wanneer zij zich ervan hebben vergewist dat het grondwater, en met name de kwaliteit ervan, onder controle staat . Dezelfde overweging geldt ook voor particulieren wier rechtspositie door de regels van de richtlijn wordt beïnvloed . Bij voorbeeld kan het voor personen die een lozing willen uitvoeren ( of willen beletten ) van groot belang zijn te weten waarop precies het voorafgaand onderzoek betrekking zal hebben en welke voorwaarden en beperkingen in een eventuele vergunning zullen worden gesteld . Het is in deze optiek dat in een recent arrest van het Hof in verband met een procedureregel van de richtlijn werd geoordeeld dat de in artikel 6 van de richtlijn gestelde voorwaarde voor het verlenen van een vergunning uitdrukkelijk in nationaal recht moet worden neergelegd . ( 25 )
Ook het argument dat verschillende aspecten van de procedureregels niet tot de bevoegdheid van de Bund maar tot deze van de deelstaten behoren, kan het bestaan van een inbreuk op het gemeenschapsrecht niet verhinderen . Een Lid-Staat heeft immers de vrijheid om de hem toekomende bevoegdheden intern naar eigen goeddunken te verdelen en het gemeenschapsrecht via maatregelen van regionale of plaatselijke overheden ten uitvoer te leggen . Deze bevoegdheidsverdeling ontslaat hem echter niet van de verplichting ervoor te zorgen dat de bepalingen van het gemeenschapsrecht nauwkeurig in nationaal recht worden omgezet . ( 26 )
35 . Dan kom ik nu tot het onderzoek van de omzetting van de concrete procedureregels van de richtlijn . Voor wat betreft artikel 7 van de richtlijn, dat gedetailleerde regels bevat met betrekking tot het voorwerp en het doel van de in artikelen 4 en 5 van de richtlijn bedoelde voorafgaande onderzoeken, kan ik kort zijn . Hiervoor ( punt 23 ) werd er reeds op gewezen dat de in de artikelen 24 en 26 van het Verwaltungsverfahrensgesetz vervatte criteria niet nauwkeurig en duidelijk genoeg zijn om dit artikel behoorlijk om te zetten . Een specifieke regeling, die ook door particulieren kan worden ingeroepen en gepubliceerd wordt, is vereist, hetzij op federaal, hetzij op statelijk vlak . De Commissie heeft in dit verband overtuigend aangetoond dat de in de deelstaten bestaande bepalingen niet in staat zijn om de door de federale wetgeving gelaten leemte op te vullen . ( 27 )
36 . Dezelfde overwegingen gelden voor artikel 8 van de richtlijn, waarin wordt bepaald dat de door de richtlijn toegelaten lozingsvergunningen enkel door de bevoegde instanties mogen worden afgegeven wanneer deze zich ervan hebben vergewist dat de kwaliteit van het grondwater onder controle staat . Een nauwkeurige en duidelijke omzetting van deze bepaling is in een dubbel opzicht van belang . Ten eerste veronderstelt de doelstelling van de richtlijn om gelijke concurrentievoorwaarden te scheppen voor wat betreft de lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen, dat de bevoegde autoriteiten in de verschillende Lid-Staten dezelfde criteria hanteren bij het verlenen van een vergunning . Ten tweede moeten deze criteria kunnen worden ingeroepen door derden-particulieren die de legaliteit van een vergunning willen betwisten . Opnieuw kan verwezen worden naar het arrest waarin werd geoordeeld dat de door de richtlijn gestelde voorwaarden voor het verlenen van een lozingsvergunning op uitdrukkelijke wijze in het nationaal recht moeten worden neergelegd . ( 28 )
37 . De artikelen 9 en 10 van de richtlijn, die een aantal bepalingen opsommen die moeten worden overgenomen in vergunningen die krachtens de richtlijn voor lozingen mogen worden afgegeven, zijn evenmin door een specifieke bepaling in het recht van de Bondsrepubliek omgezet . Ook hier verwijst de Duitse regering naar de reeds bestaande, meer algemene bepalingen die gelden op federaal en statelijk vlak . Verder meent zij dat de in de artikelen 9 en 10 opgesomde bepalingen alleszins door de bevoegde autoriteiten mogen worden opgenomen in vergunningen, en dat de daadwerkelijke toepassing van de richtlijn in de praktijk verzekerd is door een richtlijnconforme interpretatie van de geldende algemene voorschriften .
Op deze argumenten kan, met verwijzing naar de hiervoor ( punt 34 ) ontwikkelde beschouwingen, slechts worden herhaald dat de harmonisatie van lozingsvoorwaarden en de bescherming van de rechten van particulieren slechts kunnen worden verzekerd wanneer het overnemen van de in de artikelen 9 en 10 van de richtlijn vervatte bepalingen niet facultatief maar verplicht is . Op de ontoereikendheid van een richtlijnconforme interpretatie of toepassing van nationaal recht ben ik hiervoor ( punt 8 ) reeds ingegaan .
38 . Voor wat betreft de omzetting van artikel 11 kan worden verwezen naar de beschouwingen die werden gemaakt in verband met artikel 8 van de richtlijn . Ook hier staat, bij gebrek aan nauwkeurige omzettingsbepalingen, de inbreuk vast .
39 . In haar met redenen omkleed advies verweet de Commissie de Bondsrepubliek eveneens de artikelen 12 en 13 van de richtlijn niet behoorlijk te hebben omgezet . In het verzoekschrift van de Commissie wordt enkel nog artikel 13 vermeld . Ter terechtzitting werd door de vertegenwoordiger van de Commissie gesteld dat het hier om een vergetelheid gaat . Daarmee staat vast dat artikel 12 niet tot het petitum van het beroep van de Commissie behoort; ik kan het dus buiten beschouwing laten .
Artikel 13 vereist dat de bevoegde instanties van de Lid-Staten naleving van de in de vergunningen vastgestelde voorwaarden controleren en de gevolgen van de lozingen voor het grondwater nagaan . De Commissie heeft er bezwaar tegen gemaakt dat deze bepaling niet is omgezet in een specifieke, afdwingbare en openbaar gemaakte bepaling . Aangezien de controle op de naleving van de vergunningen in de Bondsrepubliek tot de bevoegdheid van de deelstaten behoort, heeft de Commissie terecht aangevoerd dat de daadwerkelijke naleving van deze bepalingen aan de deelstaten moet worden opgelegd . Voor de omzetting van deze bepaling is daarom een uitdrukkelijk normatief voorschrift noodzakelijk; interne aanwijzingen die van de ene dag op de andere kunnen worden gewijzigd, volstaan daartoe niet . Wel hebben de Lid-Staten hier een zekere beoordelingsruimte, want anders dan bij voorbeeld de artikelen 7, 8, 9, 10 en 11 van de richtlijn is artikel 13 niet van aard om rechten te creëren in hoofde van particulieren; daarom is enkel vereist dat uit het algemeen normatief kader op het niveau van Bund en deelstaten een controleverplichting in hoofde van de voor controle bevoegde overheden kan worden afgeleid . ( 29 )
Conclusie
40 . Mijn onderzoek brengt mij tot het besluit dat het beroep van de Commissie in zijn geheel moet worden ingewilligd . Ik nodig u dan ook uit om vast te stellen dat de Bondsrepubliek de op haar krachtens het EEG-Verdrag rustende verplichtingen niet is nagekomen door richtlijn 80/68/EEG niet behoorlijk in nationaal recht om te zetten, en de Bondsrepubliek in de kosten van de procedure te verwijzen .
(*) Oorspronkelijke taal : Nederlands .
( 1 ) Richtlijn van de Raad van 17 december 1979, PB 1980, L 20, blz . 43 .
( 2 ) Bedoeld is de versie zoals gewijzigd op 23.9.1986, BGBl 1986, I, blz . 1529 en 1654 .
( 3 ) Gesetz ueber die Vermeidung und Entsorgung von Abfaellen van 27.8.1986, BGBl 1986, I, blz . 1401 en 1501 .
( 4 ) Zie het arrest van 23 mei 1985, zaak 29/84, Commissie/Duitsland, Jurispr . 1985, blz . 1661, r.o . 23 .
( 5 ) Arrest van 23 mei 1985, reeds aangehaald; zie ook het arrest van 9 april 1987, zaak 363/85, Commissie/Italië, Jurispr . 1987, blz . 1733, r.o . 7, en het arrest van 3 maart 1988, zaak 116/86, Commissie/Italiaanse Republiek, Jurispr . 1988, blz . 1323, r.o . 21 .
( 6 ) Met verwijzing naar het arrest van 27 april 1988, zaak 252/85, Commissie/Frankrijk, Jurispr . 1988, blz . 2243, r.o . 5 .
( 7 ) Zie het arrest van 9 april 1987, zaak 363/85, Commissie/Italië, Jurispr . 1987, blz . 1733, r.o . 7 tot en met 12 .
( 8 ) Zie b.v . het arrest in zaak 29/84, reeds aangehaald in noot 4, i.h.b . r.o . 25 tot en met 38 .
( 9 ) Zie b.v . het arrest van 3 maart 1988, zaak 116/86, Commissie/Italië, Jurispr . 1988, blz . 1323, en het arrest van 23 februari 1988, zaak 429/85, Commissie/Italië, Jurispr . 1988, blz . 849 .
( 10 ) Arrest van 15 maart 1990, zaak C-339/87, Commissie/Nederland, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, i.h.b . r.o . 22 tot en met 25 en r.o . 32 .
( 11 ) Zie het arrest van 27 april 1988, zaak 252/85, Commissie/Frankrijk, Jurispr . 1988, blz . 2243, r.o . 18-19, en het arrest in zaak C-339/87, reeds aangehaald in vorige voetnoot, r.o . 35 en 36 . Deze zaken betroffen de interpretatie van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979, PB 1979, L 103, blz . 1, inzake het behoud van de vogelstand .
( 12 ) Geciteerd in de vorige voetnoot .
( 13 ) Zie het arrest in zaak 252/85, geciteerd in noot 6, r.o . 5 .
( 14 ) Zie de vierde overweging van de aanhef .
( 15 ) Zie het arrest van 17 september 1987, zaak 291/84, Commissie/Nederland, Jurispr . 1987, blz . 3483, r.o . 15 ( i.v.m . artikel 4, lid 3 van de richtlijn ); zie ook r.o . 16 tot en met 18 ( i.v.m . artikel 6 ).
( 16 )
Artikel 19a, lid 2, bepaalt dat deze stoffen nader te omschrijven zijn in een verordening . Het gaat om de Verordnung ueber wassergefaehrdende Stoffe bei der Befoerderung in Rohrleitungsanlagen van 19.12.1973, BGBl . 1973, I, blz . 1946 . Deze verordening herneemt echter evenmin, zoals de Commissie stelt, alle in lijst I opgesomde stoffen .
( 17 ) Zie b.v . het arrest van 3 maart 1988, zaak 116/86, Commissie/Italië, Jurispr . 1988, blz . 1323, i.h.b . r.o . 12 e.v .
( 18 ) Zie verweerschrift, blz . 20, randnr . 30 .
( 19 ) Zie het arrest in zaak 291/84, reeds aangehaald in noot 15, r.o . 16, 17 en 18 ( i.v.m . artikel 6 van de richtlijn ).
( 20 ) De Commissie heeft verwezen naar de in de deelstaat Sleeswijk-Holstein geldende regeling .
( 21 ) De Commissie heeft o.m . verwezen naar de Vrije en Hansestad Hamburg, Hessen, Baden-Wuerttemberg, Beieren, Rijnland-Palts en Bremen .
( 22 ) Sleeswijk-Holstein zou hiervan een voorbeeld zijn .
( 23 ) Het gaat om het arrest van het Bundesverwaltungsgericht van 16.7.1965, ZfW 1965, blz . 113 en 116 .
( 24 ) Zie P . Kromarek, "Federal Republic of Germany : Water and Waste", in European Community Environmental Policy in Practice, Vol . 4, 1986, blz . 82 .
( 25 ) Zie het arrest in zaak 291/84, reeds aangehaald in noot 15, r.o . 16, 17 en 18 .
( 26 ) Zie het arrest van 14 januari 1988, gevoegde zaken 227/85 tot en met 230/85, Commissie/België, Jurispr . 1988, blz . 1, r.o . 9 en 10 .
( 27 ) Bij voorbeeld heeft de Commissie gesteld, zonder daarin door de Duitse regering te worden tegengesproken, dat de wetgevingen van Nedersaksen, Hessen en Beieren geen enkele bepaling bevatten over de in artikel 7 van de richtlijn bedoelde studies . Of één of méér van deze deelstaten het hiervoor genoemde Musterverwaltungsvorschrift hebben omgezet is ter terechtzitting niet door de Duitse regering verduidelijkt .
( 28 ) Zie het arrest in zaak 291/84, reeds aangehaald in noot 15, r.o . 16, 17 en 18 .
( 29 ) Artikel 13 kan in dit opzicht worden vergeleken met artikel 18 van de richtlijn, volgens hetwelk de toepassing van de krachtens de richtlijn genomen maatregelen in geen geval mag leiden tot directe of indirecte verontreiniging van het grondwater . M.b.t . deze bepaling heeft het Hof in zijn arrest in zaak 291/84 ( reeds aangehaald in noot 15 ) geoordeeld dat zij niet door middel van een aparte, specifieke wetsbepaling hoeft te worden omgezet ( zie r.o . 19, 20 en 21 van het arrest ).