HOTĂRÂREA CURȚIIdin 17 decembrie 1980(1)„Libera circulație a lucrătorilor”În cauza 149/79_Comisia Comunităților Europene,
reprezentată de domnul Jean Amphoux consilier juridic, în calitate de
agent, asistat de domnul Louis Dubouis, profesor la Facultatea de Drept
și Științe Politice a Universității Aix‑Marseille III, cu domiciliul
ales în Luxemburg, la biroul domnului Mario Cervino, membru al
Departamentului juridic, bâtiment Jean Monnet, Kirchberg_reclamantă_împotrivaRegatului Belgiei,
reprezentat de ministrul afacerilor externe, având drept agent pe
domnul Robert Hoebaer, director în cadrul Ministerului Afacerilor
Externe, al Comerțului Exterior și al Cooperării pentru Dezvoltare, cu
domiciliul ales în Luxemburg, la Ambasada Belgiei, 4 rue des Girondins,
résidence Champagne_pârât_susținut în concluziile sale deRepublica Federală Germania,
reprezentată de domnii Martin Seidel și Eberhardt Grabitz, în calitate
de agenți, cu domiciliul ales în Luxemburg, la Cancelaria Ambasadei
Republicii Federale Germania, 20-22 avenue Émile‑Reuter_Republica Franceză,
reprezentată de domnii G. Guillame, în calitate de agent, și P. Moreau
Defarges, în calitate de agent supleant, cu domiciliul ales în
Luxemburg, la Ambasada Franței, 2 rue Bertholet_Regatul Unit,
reprezentat de domnul W. H. Godwin, Assistant Treasury Solicitor,
în calitate de agent, cu domiciliul ales în Luxemburg, la Ambasada
Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, 28 boulevard
Royal_intervenienți_având
ca obiect o acțiune în constatarea neîndeplinirii de către Regatul
Belgiei a obligațiilor care decurg de la articolul 48 din Tratatul CEE,
precum și din Regulamentul (CEE) nr. 1612/68 al Consiliului din 15
octombrie 1968 privind libera circulație a lucrătorilor în cadrul
Comunității, prin impunerea condiției cetățeniei pentru accesul la
locuri de muncă ce nu intră sub incidența articolului 48 alineatul (4)
din Tratatul CEE_CURTEAcompusă
din domnii J. Mertens de Wilmars, președinte, P. Pescatore și T.
Koopmans, președinți de cameră, Mackenzie Stuart, A. O’Keeffe, G. Bosco
și A. Touffait, judecători_avocat general: domnul H. Mayras_grefier: domnul A. Van Houtte_pronunță prezentaHOTĂRÂRE1        Prin
cererea introductivă depusă la grefa Curții la 28 septembrie 1979,
Comisia a sesizat Curtea, în temeiul articolului 169 din Tratatul CEE,
cu o acțiune tinzând la constatarea faptului că Regatul Belgiei, „prin
impunerea sau prin acceptarea impunerii cerinței de a deține cetățenia
belgiană ca o condiție de recrutare pentru ocuparea de locuri de muncă
ce nu intră sub incidența articolului 48 alineatul (4) din tratat, nu
și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 48 din
tratat și al Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 privind libera
circulație a lucrătorilor în cadrul Comunității” (JO L 257,
p. 2, Ediție specială, 05/vol. 1, p. 11).2        În
avizul motivat și în cererea introductivă formulată, Comisia s‑a
referit în mod general la „diferite oferte de încadrare în muncă”
propuse de Société nationale des chemins de fer belges (Societatea
Națională a Căilor Ferate Belgiene, SNCB) și de Société nationale des
chemins de fer vicinaux (Societatea Națională a Căilor Ferate Locale,
SBCV) pentru posturi de muncitori necalificați, precum și la oferte de
încadrare în muncă publicate „în cursul ultimilor ani” de municipiul
Bruxelles și de comuna Auderghem și nu a citat decât cu titlu de exemplu
posturile vizate de aceste oferte. Lista precisă a locurilor de muncă
în litigiu a putut fi stabilită numai mulțumită informațiilor solicitate
de Curte pe parcursul procedurii scrise și orale, furnizate de guvernul
Regatului Belgiei și ca urmare a enumerării prezentate de Comisie cu
ocazia procedurii orale, enumerare necontestată de guvernul menționat.3        Din
aceste indicații și din enumerarea menționată rezultă că locurile de
muncă respective se referă la posturi de elevi‑mecanici de locomotivă,
de încărcători‑descărcători, de montori de șine, de impiegați de
mișcare, de muncitori semnalizatori în cadrul SNCB și de muncitori
necalificați în cadrul SNCV, precum și la posturi de infirmiere, de
educatoare, de paznici de noapte, de instalatori, de tâmplari, de
electricieni, de ajutori de grădinari, de arhitecți și de controlori în
municipiul Bruxelles și în comuna Auderghem. Informațiile culese pe
parcursul cercetării judecătorești nu au permis totuși formarea unei
imagini exacte asupra naturii sarcinilor pe care le presupun locurile de
muncă a căror listă a putut fi alcătuită.4        Aceste
locuri de muncă au fost oferite în mod concret spre ocupare între anii
1973 și 1977, prin afișare sau prin publicarea de anunțuri în presă, de
către întreprinderile publice și administrația localităților menționate.
Între condițiile cerute pentru recrutare, anunțurile prevedeau
deținerea cetățeniei belgiene.5        Prin
scrisoarea din 21 noiembrie 1978, Comisia a adus la cunoștința
guvernului Regatului Belgiei că „această politică este considerată
incompatibilă cu articolul 48 din Tratatul CEE și cu dispozițiile
Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 privind libera circulație a
lucrătorilor în cadrul Comunității” și, ca urmare, a inițiat față de
acest stat membru procedura prevăzută la articolul 169 din Tratatul CEE.6        Prin
scrisoarea din 15 ianuarie 1979, Reprezentanța Permanentă a Regatului
Belgiei a răspuns în special că:–        respectiva
cerință privind cetățenia corespunde dispozițiilor articolului 6
paragraful 2 din Constituția belgiană, conform căruia „numai belgienii
[…] pot ocupa funcții civile și militare, cu anumite excepții care pot
fi stabilite prin lege pentru cazuri speciale”;–        în
orice caz, interpretarea pe care o dă Comisia articolului 48 alineatul
(4) din tratat impune stabilirea unei distincții, în interiorul fiecărui
organ administrativ, între locurile de muncă asociate exercitării
autorității publice și cele care nu sunt asociate acesteia și ridică
astfel o problemă a cărei soluție ar trebui găsită de toate statele
membre, la nivel comunitar.7        Comisia
a considerat că nu poate accepta argumentarea guvernului belgian. La 2
aprilie 1979, în conformitate cu articolul 169 din tratat, aceasta a
emis un aviz motivat, subliniind, printre altele, că:–        Regatul
Belgiei nu ar putea invoca articolul 6 paragraful 2 din Constituția
proprie pentru a justifica practicile în materie de acces la încadrarea
în muncă ce îi sunt reproșate;–        prin
clauza de excepție de la articolul 48 alineatul (4) din tratat nu sunt
avute în vedere decât locurile de muncă asociate în mod concret
exercitării autorității publice, care, cu alte cuvinte, presupun
deținerea unei puteri de decizie asupra persoanelor private sau implică
interese naționale, în special acelea care au legătură cu securitatea
internă sau externă a statului;–        nu
sunt îndeplinite condițiile pentru aplicarea acestei clauze de excepție
în cazul locurilor de muncă de natura celor la care se referă ofertele
în cauză.8        Întrucât
Regatul Belgiei nu s‑a conformat avizului motivat în termenele
stabilite de Comisie, la 27 septembrie 1979, aceasta a introdus prezenta
acțiune.9        Articolul
48 alineatul (4) din tratat prevede că „dispozițiile prezentului
articol nu se aplică încadrării în administrația publică”.10      Această
dispoziție scoate în afara domeniului de aplicare al primelor trei
alineate ale aceluiași articol o serie de locuri de muncă ce sunt
asociate în mod direct sau indirect exercitării puterii publice și
funcțiilor care au ca obiect protejarea intereselor generale ale
statului sau ale altor colectivități publice. Astfel de locuri de muncă
presupun într‑adevăr, în privința titularilor, existența unui raport
special de solidaritate față de stat, precum și reciprocitatea de
drepturi și de obligații care constituie fundamentul legăturii de
cetățenie.11      Așadar,
sfera de cuprindere a derogării de la principiile liberei circulații și
egalității de tratament consacrate de primele trei alineate ale
articolului 48 trebuie stabilită tocmai prin prisma obiectivului urmărit
prin alineatul (4) al acestui articol. Identificarea domeniului de
aplicare al articolului 48 alineatul (4) generează totuși dificultăți
deosebite, dat fiind că, în diferitele state membre, puterea publică
și‑a asumat responsabilități cu caracter economic și social sau se
implică în activități care nu pot fi asimilate celor ale funcțiilor
specifice administrației publice, dar care, cu toate acestea, prin
natura lor, aparțin domeniului de aplicare al tratatului. În aceste
condiții, extinderea sferei excepției prevăzute la articolul 48
alineatul (4) pentru a include locuri de muncă în cadrul organelor de
stat sau al altor autorități de drept public, dar care, în același timp,
nu implică îndeplinirea unor sarcini ale administrației publice
propriu‑zise, ar avea drept consecință exceptarea unui număr
considerabil de locuri de muncă de la aplicarea principiilor tratatului
și crearea unor inegalități între statele membre, în funcție de
disparitățile ce caracterizează organizarea statului și a anumitor
sectoare ale vieții economice.12      În
consecință, trebuie să se analizeze dacă locurile de muncă în discuție
se pot încadra în noțiunea de administrație publică, în sensul
articolului 48 alineatul (4), care trebuie interpretată și aplicată în
mod uniform în întreaga Comunitate. Este necesar să se admită că în
aplicarea criteriilor de distincție indicate mai sus se ivesc probleme
de apreciere și de delimitare în cazuri concrete. Din cele de mai sus
rezultă că această încadrare depinde de aspectul dacă locurile de muncă
respective sunt sau nu sunt proprii activităților specifice ale
administrației publice, în măsura în care aceasta este învestită cu
exercitarea puterii publice și a responsabilității pentru protejarea
intereselor generale ale statului.13      În
cazul în care, în ceea ce privește locurile de muncă oferite de
autorități publice, dar care nu intră în sfera de aplicare a articolului
48 alineatul (4), un lucrător dintr‑un alt stat membru este obligat să
îndeplinească, la fel ca și un lucrător național, toate celelalte
condiții de angajare, în special în ceea ce privește competențele și
cunoștințele profesionale cerute, dispozițiile primelor trei alineate
ale articolului 48 și Regulamentul nr. 1612/68 nu admit
posibilitatea ca accesul lucrătorului la locurile de muncă menționate
anterior să fie îngrădit numai pe motiv de cetățenie.14      În
sprijinul tezei pe care o formulează, teză susținută de intervenienți,
potrivit căreia clauza de excepție de la articolul 48 alineatul (4) din
tratat ar avea un domeniu de aplicare general, incluzând toate locurile
de muncă din administrația unui stat membru, guvernul belgian a invocat
dispozițiile speciale ale articolului 8 din Regulamentul
nr. 1612/68, în temeiul cărora lucrătorul dintr‑un alt stat membru
„poate fi exclus de la participarea la gestionarea organismelor de drept
public și de la exercitarea unei funcții de drept public”.15      Departe
de a veni în susținerea tezei guvernului belgian, această dispoziție
confirmă, dimpotrivă, interpretarea articolului 48 alineatul (4)
prezentată mai sus. Într‑adevăr, astfel cum admite guvernul belgian
însuși, articolul 8 nu urmărește excluderea lucrătorilor din celelalte
state membre de la ocuparea anumitor locuri de muncă, ci permite doar
eventuala excludere a respectivilor lucrători de la anumite activități
asociate puterii publice, cum ar fi – pentru a nu aminti decât exemplele
citate chiar de guvernul belgian – cele care implică „prezența
reprezentanților sindicali în consiliile de administrație ale
numeroaselor organisme de drept public cu atribuții în domeniul
economic”.16      Guvernul
belgian susține deopotrivă că prevederile constituționale ale anumitor
state membre se referă în mod explicit la problema încadrării în
administrația publică, principiul în materie fiind excluderea
persoanelor de altă cetățenie, cu excepția unor eventuale derogări.
Aceasta ar fi, de asemenea, sfera de aplicare a articolului 6 din
Constituția belgiană, în conformitate cu care „numai” belgienii „pot
ocupa funcții civile și militare, cu anumite excepții care pot fi
stabilite pentru cazuri speciale”. Guvernul belgian însuși a declarat că
nu contestă faptul că „norma comunitară primează asupra normei
naționale”, dar consideră că toate conceptele similare din dreptul
constituțional al acestor state membre ar trebui să servească drept
element de interpretare destinat să clarifice semnificația articolului
48 alineatul (4) și să înlăture interpretarea dată acestei dispoziții de
către Comisie, care ar conduce la apariția unor conflicte cu textele
constituționale la care s‑a făcut trimitere.17      Guvernul
francez a formulat o argumentație de natură similară, punând în
evidență principiile acceptate în dreptul francez al funcției publice,
la baza căruia se află o concepție de ansamblu fondată pe cerința
deținerii cetățeniei franceze drept condiție de acces la orice post din
cadrul funcției publice care depinde de stat, de comune sau de alte
instituții publice, fără a se putea stabili o distincție în funcție de
natura și caracteristicile postului respectiv.18      Cu
certitudine, în sistemul dispozițiilor privind libera circulație a
lucrătorilor, funcția specifică a articolului 48 alineatul (4) este
aceea de a ține seama de existența unor dispoziții de natura celor
menționate. Dar, în același timp, astfel cum s‑a admis în memoriul
guvernului francez, delimitarea noțiunii „administrație publică”, în
sensul articolului 48 alineatul (4), nu poate fi lăsată în întregime la
libera apreciere a statelor membre.19      Indiferent
de împrejurarea că textul constituțional belgian nu exclude
posibilitatea existenței unor excepții de la condiția generală de a
deține cetățenia belgiană, este necesar a se aminti, astfel cum a
subliniat Curtea în mod constant în jurisprudența sa, că a recurge la
dispoziții de drept intern pentru a limita domeniul de aplicare al
dispozițiilor dreptului comunitar ar însemna să se aducă atingere
unității și eficacității acestuia și, în consecință, o astfel de cale nu
poate fi acceptată. Această normă, fundamentală pentru existența
Comunității, trebuie să se aplice deopotrivă în ceea ce privește
identificarea domeniului de aplicare și a limitelor articolului 48
alineatul (4) din tratat. Este adevărat că această dispoziție ține seama
de faptul că statele membre au un interes legitim în a rezerva
propriilor resortisanți o serie de locuri de muncă având legătură cu
exercitarea puterii publice și cu protejarea intereselor generale, însă
este necesar să se evite în același timp ca efectul util și domeniul de
aplicare al dispozițiilor tratatului referitoare la libera circulație a
lucrătorilor și la egalitatea de tratament între resortisanții tuturor
statelor membre să fie limitate prin interpretări ale noțiunii de
administrație publică ce au la bază numai dreptul național și care ar
împiedica aplicarea normelor comunitare.20      În
sfârșit, guvernul belgian și guvernul francez susțin că excluderea
lucrătorilor străini de la ocuparea locurilor de muncă care inițial nu
sunt asociate exercitării puterii publice s‑ar dovedi necesară în
special atunci când recrutarea se face pe baza unui regim statutar și că
titularii au perspectiva unei cariere în cadrul căreia gradele
superioare implică funcții și responsabilități specifice puterii
publice. Guvernul german și guvernul Regatului Unit adaugă că o asemenea
excludere ar fi cerută și de împrejurarea că flexibilitatea în ceea ce
privește repartizarea este o caracteristică a administrației publice și
că, în consecință, funcțiile și responsabilitățile cu care este învestit
un angajat se pot modifica nu numai în cazul promovării, ci și ca
urmare a unui transfer în cadrul aceluiași serviciu sau într‑un serviciu
diferit, de nivel echivalent.21      Totuși,
aceste obiecții nu iau în considerare faptul că, făcând trimitere la
posturile asociate exercitării puterii publice și la atribuirea unor
responsabilități pentru protejarea intereselor generale ale statului,
articolul 48 alineatul (4) permite statelor membre să rezerve
resortisanților naționali, prin intermediul unor reglementări
corespunzătoare, accesul la locuri de muncă ce implică exercitarea
acestor atribuții și a acestor responsabilități în cadrul aceleiași
grupe de funcții, al aceluiași serviciu sau al aceleiași clase.22      Argumentul
prezentat cu privire la acest ultim punct de către guvernul german,
potrivit căruia eventuala excludere a unor resortisanți ai altor state
membre de la acordarea anumitor promovări sau transferuri în
administrația publică duce la apariția unor discriminări în cadrul
acestei administrații, nu ia în considerare faptul că interpretarea pe
care același guvern o dă articolului 48 alineatul (4) și care are ca
efect excluderea resortisanților în cauză de la toate posturile din
administrația publică implică o restrângere a drepturilor acestor
resortisanți care depășește limitele a ceea ce este necesar pentru a
asigura îndeplinirea obiectivelor urmărite de această dispoziție, astfel
cum este interpretată în lumina considerațiilor expuse anterior.23      Curtea
consideră că, în general, în ceea ce privește locurile de muncă în
litigiu, informațiile incluse în dosarul cauzei, furnizate de părți pe
parcursul procedurii scrise și orale, nu permit evaluarea cu suficientă
precizie a naturii concrete a funcțiilor presupuse, astfel încât să se
constate, în lumina considerațiilor expuse anterior, care dintre aceste
locuri de muncă nu se încadrează în noțiunea de administrație publică în
sensul articolului 48 alineatul (4) din tratat.24      În
aceste condiții, Curtea consideră că, în acest stadiu, nu este în
măsură să se pronunțe asupra neîndeplinirii obligațiilor reproșate
guvernului belgian. De aceea, Curtea adresează Comisiei și Regatului
Belgiei invitația să reia examinarea aspectului în litigiu în lumina
considerațiilor expuse anterior și să redacteze, împreună sau separat,
un raport pe care să îl prezinte Curții în termenul stabilit, fie cu
privire la orice variantă de soluționare a litigiului la care s‑a ajuns,
fie cu privire la punctele lor de vedere, luând în considerare
elementele de drept care decurg din prezenta hotărâre. Intervenienții
vor avea posibilitatea de a prezenta Curții observațiile lor cu privire
la raportul sau la rapoartele respective la momentul oportun.Pentru aceste motive_CURTEA_pronunțându‑se
înainte de a soluționa acțiunea în constatarea neîndeplinirii
obligațiilor introdusă de Comisie, declară și hotărăște:1)      Comisia
și Regatul Belgiei vor reexamina aspectul în litigiu în lumina
considerațiilor juridice formulate în prezenta hotărâre și vor redacta
un raport adresat Curții cu privire la rezultatul acestei examinări
înainte de 1 iulie 1981. După această dată, Curtea va pronunța o
hotărâre definitivă.2)      Cererea privind cheltuielile de judecată se soluționează odată cu fondul.Mertens de WilmarsPescatoreKoopmansMackenzie Stuart       O’KeeffeBosco       TouffaitPronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 17 decembrie 1980.Grefier       PreședinteA. Van Houtte       J. Mertens de Wilmars1 Limba de procedură: franceza.