(Sag T-580/19)
(offentliggørelse i uddrag)
Sayed Shamsuddin Borborudi
mod
Rådet for Den Europæiske Union
Rettens dom (Fjerde Afdeling) af 9. juni 2021
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Iran med henblik på at forhindre nuklear spredning – indefrysning af midler – liste over personer, enheder og organer, som er omfattet af indefrysningen af midler og økonomiske ressourcer – opretholdelse af sagsøgerens navn på listen – urigtigt skøn – artikel 266 TEUF«
1.      Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Iran – retsgrundlag – restriktive foranstaltninger, der er fastsat ved en afgørelse, der er truffet på grundlag af artikel 29 TEU og ved en forordning, der er baseret på artikel 215 TEUF – vedtagelse af en gennemførelsesforordning betinget af en forudgående vedtagelse af en afgørelse på grundlag af artikel 29 TEU – påstand om annullation alene rettet mod den gennemførelsesforordning, der er vedtaget på grundlag af artikel 215 TEUF – lovlighed
(Art. 29 TEU; art. 215, stk. 1, TEUF; Rådets afgørelse (FUSP) 2019/870; Rådets forordning 2019/855)
(jf. præmis 23 og 26-29)
2.      Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Iran – indefrysning af midler, der tilhører personer, enheder eller organer, som medvirker til eller støtter den nukleare spredning – annullationssøgsmål anlagt af en person, der er omfattet af en afgørelse om indefrysning af midler – fordeling af bevisbyrden – domstolsprøvelse
(Rådets forordning nr. 267/2012 og 2019/855)
(jf. præmis 45, 46 og 55)
3.      Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger over for Iran – omfanget af prøvelsen – udelukkelse af oplysninger, der er bragt til institutionens kendskab efter vedtagelsen af den anfægtede afgørelse
(Rådets forordning nr. 267/2012 og 2019/855)
(jf. præmis 50)
4.      Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger over for Iran – omfanget af prøvelsen – bevis for grundlaget for foranstaltningen – den kompetente EU-myndigheds forpligtelse til i tilfælde af anfægtelse at godtgøre grundlaget for den begrundelse, der foreholdes de berørte personer eller enheder – rækkevidden af den kompetente myndigheds skønsbeføjelse – relevansen af de beviser, der er fremlagt i forbindelse med en tidligere opførelse, når begrundelsen ikke er ændret, når sagsøgerens situation ikke har ændret sig, eller når der ikke er sket nogen udvikling i konteksten i Iran – ændringer i sagsøgerens situation
(Rådets forordning nr. 267/2012 og 2019/855)
(jf. præmis 60-62 og 65)
5.      Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Iran – indefrysning af midler, der tilhører personer, enheder eller organer, som medvirker til eller støtter den nukleare spredning – alternative kriterier fastsat i Unionens retsakter for opførelse på listerne af de personer eller enheder, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger – rækkevidde – eksistensen af en direkte eller indirekte forbindelse mellem en persons aktiviteter og nuklear spredning – en faktisk dadelværdig adfærd foreligger ikke – ingen virkning
(Rådets afgørelse 2010/413/FUSP; Rådets forordning nr. 267/2012)
(jf. præmis 81-85)
6.      Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Iran – indefrysning af midler, der tilhører personer, enheder eller organer, som medvirker til eller støtter den nukleare spredning – domstolsprøvelse af lovligheden – rækkevidde – fordeling af bevisbyrden – forpligtelse til at fremlægge konkrete beviser og oplysninger – alvorlige og samstemmende indicier – foreligger ikke – urigtigt skøn
(Rådets forordning nr. 267/2012 og 2019/855)
(jf. præmis 86-89)
7.      Annullationssøgsmål – dom om annullation – retsvirkninger – delvis annullation af en forordning om restriktive foranstaltninger over for Iran – annullationsdommens tilbagevirkende kraft – Rådets forpligtelse til at fjerne de samme opførelsesgrunde som dem, der blev anset for ulovlige, fra de afgørelser om indefrysning af midler, der blev vedtaget samme dag – omfang
(Art. 266 TEUF)
(jf. præmis 93-98)
Resumé
I 2010 vedtog Rådet for Den Europæiske Union restriktive foranstaltninger (1) med henblik på at tvinge Den Islamiske Republik Iran til at ophøre med spredningsfølsomme nukleare aktiviteter eller bidrage til udvikling af fremføringssystemer til kernevåben, idet det fastsatte indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer tilhørende personer og enheder, der er involveret i det nukleare program. Sagsøgeren, Sayed Shamsuddin Borborudi, var den 1. december 2011 blevet opført på listen over personer og enheder, der var omfattet af disse foranstaltninger, med den begrundelse, at han varetog stillingen som vicechef for Atomic Energy Organisation of Iran (AEOI), og navnlig at han havde deltaget i Irans nukleare program siden i hvert fald 2002. Rådet havde efterfølgende forlænget denne opførelse flere gange.
Efter vedtagelsen af afgørelse 2019/870 (2) og gennemførelsesforordning 2019/855 (3), hvorved Rådet havde forlænget opførelsen af hans navn på den omhandlede liste ved at opretholde den samme begrundelse, anlagde sagsøgeren et annullationssøgsmål til prøvelse af denne forordning. Han foreholdt bl.a. Rådet at have foretaget et urigtigt skøn og ikke at have godtgjort, at de restriktive foranstaltninger var begrundede.
Retten annullererede forordning 2019/855, for så vidt som den vedrørte sagsøgeren, og undersøgte, hvilke konsekvenser annullationen af denne forordning, der var vedtaget på grundlag af artikel 215 TEUF, havde for afgørelse 2019/870, der var vedtaget på grundlag af artikel 29 TEU.
Rettens bemærkninger
Retten fandt for det første, at den omstændighed, at søgsmålets genstand var begrænset til en påstand om annullation af forordning 2019/855, for så vidt som den vedrørte sagsøgeren, og at den ikke også omfattede afgørelse 2019/870, ikke var til hinder for en prøvelse heraf. Retten anførte i denne henseende, at de afgørelser, der er vedtaget på grundlag af artikel 29 TEU, og de forordninger, der er vedtaget på grundlag af artikel 215 TEUF, er to typer retsakter, hvoraf den første vedrører fastlæggelse af Unionens holdning for så vidt angår de restriktive foranstaltninger, der skal vedtages, og den anden udgør det instrument, der skal give disse foranstaltninger virkning på EU-plan. På trods af deres snævre forbindelse fastslog Retten, at disse retsakter er særskilte og uafhængige, således at der ikke er noget til hinder for, at en sagsøger alene anfægter en gennemførelsesforordning.
For det andet fandt Retten, at den første begrundelse for opførelsen på den omhandlede liste ikke var begrundet, for så vidt som Rådet ikke havde godtgjort, at sagsøgeren på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede retsakt var vicechef for AEOI. Retten bemærkede i denne forbindelse, at Rådet ikke uden at vende bevisbyrden kunne foreholde sagsøgeren, at han ikke havde godtgjort, at han var ophørt med enhver aktivitet i AEOI, at han skulle have informeret Rådet om en sådan omstændighed, og at han for Rådet skulle have fremlagt beviser herfor. Det tilkom derimod Rådet i forbindelse med den årlige fornyede gennemgang af de restriktive foranstaltninger (4) omhyggeligt at undersøge de forhold, der underbygger opførelsen af sagsøgerens navn på den omhandlede liste, uanset at sagsøgeren til hver en tid kan fremsætte bemærkninger eller nye beviser (5). Retten anførte, at der i den foreliggende sag ikke var nogle beviser, der understøttede begrundelsen for, som angivet i det ikke-fortrolige uddrag af forslaget til opførelsen, at sagsøgeren var vicechef for AEOI på tidspunktet for vedtagelsen af retsakten.
For det tredje fandt Retten, at Rådet havde ændret begrundelsen for den anfægtede retsakt ved at hævde, at opretholdelsen af opførelsen af sagsøgerens navn på den omhandlede liste var begrundet i hans tidligere aktiviteter. Retten bemærkede, at opførelseskriteriet vedrørende ydelse af støtte til Irans spredningsfølsomme nukleare aktiviteter indebar, at det skal godtgøres, at der foreligger en direkte eller indirekte forbindelse mellem den berørte persons aktiviteter og nuklear spredning. Retten præciserede i denne henseende, at vedtagelsen af restriktive foranstaltninger over for en person ikke nødvendigvis forudsætter, at personen forinden har udvist en faktisk strafbar adfærd, idet risikoen for, at denne person vil udvise en sådan adfærd i fremtiden, i sig selv kan være tilstrækkelig. Den omstændighed, at der foreligger en direkte eller indirekte forbindelse mellem en persons aktiviteter og nuklear spredning, er imidlertid en nødvendig betingelse for opførelsen af denne persons navn på den omhandlede liste. Rådet kunne derfor ikke på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede retsakt basere sig på sagsøgerens tidligere stilling i AEOI og hans tidligere deltagelse i Irans nukleare program uden at fremføre alvorlige og samstemmende indicier, der gjorde det muligt at antage, at sagsøgeren opretholdt forbindelser med AEOI og det nævnte program eller mere generelt med aktiviteter, der indebar en risiko for nuklear spredning.
Endelig vurderede Retten konsekvenserne af annullationen af forordning 2019/855, for så vidt som den vedrørte sagsøgeren, for afgørelse 2019/870, som sagsøgeren ikke havde anfægtet. Retten bemærkede først og fremmest, at denne dom ikke automatisk medførte annullation af afgørelse 2019/870. For så vidt som disse to retsakter pålagde sagsøgeren identiske foranstaltninger, risikerede den omstændighed, at afgørelse 2019/870 fortsat fandt anvendelse på trods af annullationen af den anfægtede retsakt, imidlertid at være til alvorlig skade for retssikkerheden. Retten bemærkede dernæst, at Rådet for at efterkomme annullationsdommen skulle tage hensyn til såvel dommens konklusion som dens præmisser. Disse sidstnævnte identificerede nemlig begrundelserne for opførelsen af sagsøgerens navn på den omhandlede liste som ulovlige og angav de nøjagtige grunde til, at de var ulovlige. Rådet skulle derfor sikre, at eventuelle efterfølgende afgørelser om indefrysning af midler, som kan træffes efter afsigelsen af dommen, ikke var behæftet med de samme mangler. I denne forbindelse præciserede Retten, henset til annullationsdommens tilbagevirkende kraft, at konstateringen af ulovlighed går tilbage til det tidspunkt, hvor den annullerede retsakt fik virkning. For så vidt som det tidspunkt, fra hvilket afgørelse 2019/870 fik virkning, var det samme som datoen for den anfægtede retsakt, udledte Retten heraf, at Rådet kunne være forpligtet til fra denne afgørelse at fjerne begrundelserne for opførelsen af sagsøgerens navn med samme indhold som dem, der blev fundet ulovlige i denne dom, hvis denne begrundelse understøttedes af de samme beviser.
1 –      Rådets afgørelse 2010/413/FUSP af 26.7.2010 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af fælles holdning 2007/140/FUSP (EUT 2010, L 195, s. 39, berigtiget i EUT 2010, L 197, s. 19) og Rådets forordning (EU) nr. 961/2010 af 25.10.2010 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af forordning (EF) nr. 423/2007 (EUT 2010, L 281, s. 1).
2 –      Rådets afgørelse (FUSP) 2019/870 af 27.5.2019 om ændring af afgørelse 2010/413/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Iran (EUT 2019, L 140, s. 90).
3 –      Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2019/855 af 27.5.2019 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 267/2012 om restriktive foranstaltninger over for Iran (EUT 2019, L 140, s. 1).
4 –      Artikel 26, stk. 3, i direktiv 2010/413 og artikel 46, stk. 7, i forordning nr. 267/2012.
5 –      Artikel 24, stk. 4, i direktiv 2010/413 og artikel 46, stk. 5, i forordning nr. 267/2012.