DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (huitième chambre)
12 juin 2019 (*)
« Recours en carence et en annulation – Politique agricole – Règlement (CE) no 1/2005 – Bien-être animal – Demande des députés au Parlement européen de constituer une commission d’enquête – Prise de position du Parlement – Acte non susceptible de recours – Acte informatif – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑702/18,
Pascal Durand, demeurant à Paris (France), et les autres parties requérantes dont les noms figurent en annexe (1), représentés par Mes O. Brouwer et E. Raedts, avocats,
parties requérantes,
contre
Parlement européen, représenté par MM. N. Lorenz et S. Alonso de León, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet, à titre principal, une demande fondée sur l’article 265 TFUE et tendant
à faire constater que le Parlement, par décision de la conférence des présidents du Parlement, s’est illégalement abstenu de statuer sur une demande du 17 juillet 2018 visant à la constitution d’une commission d’enquête
et, à titre subsidiaire, une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision contenue dans la lettre du président du Parlement du 21 septembre 2018,
LE TRIBUNAL (huitième chambre),
composé de MM. A. M. Collins (rapporteur), président, R. Barents et J. Passer, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1        Le 7 février 2018, 223 députés au Parlement européen, dont les requérants, M. Pascal Durand et les autres personnes physiques dont les noms figurent en annexe, ont adressé à la conférence des présidents du Parlement une demande visant à la constitution d’une commission d’enquête, conformément à l’article 226 TFUE et à l’article 198 du règlement intérieur du Parlement, pour examiner des allégations d’infraction et de mauvaise administration dans l’application du droit de l’Union européenne
en matière du bien-être des animaux pendant le transport, à l’intérieur comme à l’extérieur de l’Union, en violation du règlement (CE) no 1/2005 du Conseil, du 22 décembre 2004, relatif à la protection des animaux pendant le transport et les opérations annexes et modifiant les directives 64/432/CEE et 93/119/CE et le règlement (CE) no 1255/97 (JO 2005, L 3, p. 1, et rectificatif JO 2017, L 226, p. 31) (ci-après la « demande du 7 février 2018 »).
2        Lors de la réunion de la conférence des présidents du Parlement du 15 mars 2018, ont été débattues la demande du 7 février 2018 ainsi qu’une proposition tendant à confier à la commission de l’agriculture et du développement rural du Parlement (ci-après la « commission AGRI ») le soin d’établir un rapport de mise en œuvre. Aux termes du procès‑verbal de cette réunion, il a été convenu par la conférence des présidents
du Parlement, à la majorité, de soumettre d’abord au vote la seconde proposition au lieu de la première. Ensuite, il a été décidé, à la majorité des voix, de charger la commission AGRI d’établir un tel rapport au lieu de constituer une commission d’enquête.
3        Selon le Parlement, Mme Keller, qui a participé à la réunion du 15 mars 2018 en sa qualité de représentante du groupe politique auquel appartiennent les requérants, a communiqué à ces derniers la décision adoptée à cette occasion par la conférence des présidents.
4        Par courrier du 17 juillet 2018 adressé au président du Parlement, un des requérants,
M. Durand, a invité la conférence des présidents du Parlement, en se référant explicitement à l’article 265 TFUE,
à présenter à l’assemblée plénière du Parlement
la demande du 7 février 2018.
Selon les requérants, cette lettre a été envoyée également au nom des 222 autres députés au Parlement qui avaient signé la demande du 7 février 2018, y compris les requérants.
5        Par lettre du 21 septembre 2018, le président du Parlement a répondu à la lettre du 17 juillet 2018, en citant le procès‑verbal de la conférence des présidents du Parlement du 15 mars 2018 et en indiquant
que
deux votes s’étaient tenus
lors de cette
conférence. Ainsi, il a rappelé qu’il avait été convenu par la conférence des présidents, à la majorité, de soumettre d’abord au vote la proposition d’établir un rapport de mise en œuvre au lieu de la proposition de constituer une commission d’enquête et que,
ensuite, il avait été décidé par cette même conférence, à la majorité des voix, de charger la commission AGRI d’établir un tel rapport. La partie pertinente du procès‑verbal de la conférence des présidents était jointe en annexe.
Procédure et conclusions des parties
6        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 26 novembre 2018, les requérants ont introduit le présent recours.
7        Par acte séparé,
déposé au greffe du Tribunal le 8 février 2019, le Parlement a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal.
8        Les requérants ont présenté des observations sur l’exception d’irrecevabilité, qu’ils ont déposées au greffe du Tribunal le 22 mars 2019.
9        Dans la requête, les requérants concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        à titre principal, constater que le Parlement s’est illégalement abstenu de statuer sur la demande du 17 juillet 2018 ;
–        à titre subsidiaire, annuler la décision contenue dans la lettre du président du Parlement du 21 septembre 2018 ;
–        condamner le Parlement aux dépens.
10      Dans l’exception d’irrecevabilité, le Parlement conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter les demandes en carence et en annulation comme irrecevables ;
–        condamner les requérants aux dépens.
11      Dans leurs observations sur l’exception d’irrecevabilité, les requérants concluent à ce qu’il plaise au Tribunal, à titre principal, de rejeter l’exception d’irrecevabilité ou, à titre subsidiaire, de la joindre au fond.
En droit
12      En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond.
13      En l’espèce, le Parlement ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité du recours formé par les requérants, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sans poursuivre la procédure.
14      À l’appui de son exception d’irrecevabilité, le Parlement invoque les fins de non-recevoir suivantes.
15      En ce qui concerne
la demande en carence, le Parlement fait valoir, premièrement, que la lettre du 17 juillet 2018 au président du Parlement ne constitue pas une invitation au sens de l’article 265 TFUE, mais doit être qualifiée d’« artifice de procédure » visant à contourner l’expiration du délai pour introduire un recours en annulation au sens de l’article 263 TFUE. Deuxièmement, il n’y aurait pas eu d’abstention à statuer au sens de l’article 265 TFUE. Troisièmement, le délai d’introduction d’un recours en carence aurait expiré et, quatrièmement, ce recours serait irrecevable à la lumière du pouvoir discrétionnaire du Parlement et en l’absence d’une obligation d’agir de celui-ci.
16      En ce qui concerne la demande en annulation, le Parlement relève que, la réponse du président du Parlement du 21 septembre 2018 ayant un caractère purement informatif,
elle ne produit pas les effets juridiques qu’exige un recours en annulation.
17      Les requérants contestent ces fins de non‑recevoir.
Sur la recevabilité de la demande en carence
18      Par leur premier chef de conclusions, les requérants demandent au Tribunal de constater que le Parlement
s’est illégalement abstenu de statuer sur la demande contenue dans leur lettre du 17 juillet 2018. Ils affirment, en substance, que le Parlement s’est erronément abstenu de prendre une position sur leur proposition de présenter à l’assemblée plénière du Parlement la demande du 7 février 2018.
19      Le Parlement affirme, en substance, que la demande en carence se fonde sur le postulat erroné selon lequel la conférence des présidents du Parlement aurait omis de statuer sur la demande du 7 février 2018. Selon le Parlement, la conférence des présidents du Parlement a décidé, le 15 mars 2018, de ne pas présenter cette demande
à l’assemblée plénière du Parlement. Partant, la demande en carence serait irrecevable, car il n’y aurait pas eu d’abstention à statuer au sens de l’article 265 TFUE.
20      Il convient de rappeler, tout d’abord, que, aux termes de l’article 265, troisième alinéa, TFUE, les personnes physiques ou morales peuvent demander au juge de l’Union de constater qu’une institution, un organe ou un organisme de l’Union s’est abstenu d’adopter, en violation du traité, des actes autres que des recommandations ou des avis.
Aux termes de l’article 265, deuxième alinéa, TFUE, ce recours n’est recevable que si l’institution, l’organe ou l’organisme en cause a été préalablement invité à agir. Si, à l’expiration d’un délai de deux mois à compter de cette invitation, l’institution,
l’organe ou l’organisme n’a pas pris position, le recours peut être formé dans un nouveau délai de
deux mois.
21      Ensuite, il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence, les conditions de recevabilité d’un recours en carence, fixées par l’article 265 TFUE, ne sont pas remplies lorsque l’institution défenderesse, invitée à agir, a pris position sur cette invitation avant l’introduction du recours.
Le fait que cette prise de position ne donne pas satisfaction à la partie demanderesse est
indifférent. En effet, l’article 265 TFUE vise la carence par l’abstention de statuer ou de prendre position et non l’adoption d’un acte différent de celui que les intéressés auraient souhaité ou estimé nécessaire (voir arrêt du 7 octobre 2009, Vischim/Commission, T‑420/05, EU:T:2009:391, points 253 et 255 et jurisprudence citée).
22      En l’espèce, il convient de constater, tout d’abord,
qu’il ressort du procès‑verbal de la conférence des présidents du Parlement du 15 mars 2018 que deux votes se sont tenus. Premièrement, après un échange de vues portant, notamment et en substance, sur la charge de travail législatif sans précédent des commissions parlementaires et la priorité à accorder à ce travail dans la période restante de la législature, sur le fait que le Parlement avait déjà mis sur pied trois commissions travaillant en parallèle sur d’autres sujets et, enfin, sur la proposition de répondre à la demande des requérants par le moyen d’un rapport, il a été convenu par la conférence des présidents du Parlement, à la majorité, de soumettre d’abord au vote
la proposition d’établir un rapport de mise en œuvre. Deuxièmement, il a été décidé par cette même conférence, à la majorité des voix, de charger la commission AGRI d’établir un tel rapport. Partant, la conférence des présidents du Parlement a également pris la décision, le 15 mars 2018,
de ne pas accéder à la demande du 7 février 2018. Bien que la conférence des présidents du Parlement n’ait pas pris explicitement la décision de ne pas présenter la demande du 7 février 2018 à l’assemblée plénière du Parlement, il ressort clairement du procès‑verbal que la non‑présentation d’une proposition à l’assemblée plénière du Parlement était, selon elle, la conséquence inévitable et intentionnelle de l’adoption des deux décisions prises le 15 mars 2018.
23      Or, les requérants reconnaissent que, à cette occasion, la conférence des présidents du Parlement
avait
pris une décision sur la demande du 7 février 2018, car ils affirment, dans la requête, que
« le Parlement a violé l’article 226 TFUE et l’article 198, paragraphe 4, du règlement [intérieur,] parce que [la conférence des présidents du Parlement] n’a pas soumis une proposition pour la constitution d’une commission d’enquête à la décision de [l’assemblée plénière du Parlement] »
et qu’« [e]lle n’a pas le pouvoir de prendre une décision de ne pas le faire ».
24      À cet égard, il convient de constater que la décision de la conférence des présidents du Parlement du 15 mars 2018 constitue un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE, dès lors qu’elle établit sa prise de position finale quant à la demande du 7 février 2018 et était destinée à produire des effets juridiques. Partant, à l’instar du Parlement, pour autant que les autres conditions de recevabilité d’un recours en annulation fondé sur cet article soient réunies, les arguments sur le fond, remettant en cause la compétence de la conférence des présidents du Parlement de décider de ne pas présenter la demande du 7 février 2018 à l’assemblée plénière du Parlement, auraient dû être invoqués dans le cadre d’un tel recours. Toutefois, aux fins de déterminer la recevabilité de la demande en carence, les arguments des requérants sur le fond sont inopérants.
25      Ensuite, il convient de constater que l’argument des requérants selon lequel la décision prise lors de la conférence des présidents du Parlement du 15 mars 2018 n’a pas été communiquée de manière adéquate ne saurait prospérer.
26      À cet égard, il convient de relever
que, aux fins du présent recours, seule la communication aux requérants est pertinente. Ceux-ci font tous partie du groupe politique auquel appartient Mme Keller, qui a participé à la conférence du 15 mars 2018 en sa qualité de représentante de ce
groupe. Partant, l’affirmation des requérants selon laquelle certains des députés au Parlement qui avaient
signé la demande du 7 février 2018 n’étaient pas membres de groupes politiques représentés à la conférence des présidents du Parlement est sans pertinence.
27      En tout état de cause, il convient de rappeler, d’une part, que, selon la norme, les procès-verbaux des conférences des présidents du Parlement sont traduits dans les langues officielles de l’Union et distribués à tous les députés. Dans ces circonstances, il est significatif que les requérants n’affirment pas qu’ils n’ont pas eu accès au procès‑verbal de la conférence des présidents du Parlement du 15 mars 2018. D’autre part, contrairement à ce qu’affirment les requérants, leur lettre du 17 juillet 2018 ne contient aucun élément indiquant qu’il subsistait des doutes sur la décision de la conférence des présidents du Parlement du 15 mars 2018 quant à la demande du 7 février 2018. Il ressort également de la lettre du 17 juillet 2018 que les requérants avaient accès au procès-verbal de cette conférence.
28      Ensuite, il convient de constater que les arguments des requérants concernant le caractère prétendument préparatoire de la décision de la conférence des présidents du Parlement du 15 mars 2018 sont inopérants, dès lors que, dans certaines circonstances, un acte qui n’est pas susceptible de recours en annulation peut constituer une prise de position mettant fin à la carence, s’il constitue le préalable nécessaire au déroulement d’une procédure devant, en principe, déboucher sur un acte juridique lui-même susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation (voir arrêt du 17 février 1998, Pharos/Commission, T‑105/96, EU:T:1998:35, point 43 et jurisprudence citée).
29      Partant, il convient de constater que la demande en carence repose sur le postulat erroné selon lequel la conférence des présidents du Parlement aurait omis de statuer sur la demande du 7 février 2018. Le Parlement a en effet pris position sur cette demande lors de la conférence des présidents du Parlement du 15 mars 2018 sans que le fait que, par lettre du 17 juillet 2018, M. Durand et 222 autres députés aient invité la conférence des présidents du Parlement, en se référant explicitement à l’article 265 TFUE, à présenter à l’assemblée plénière du Parlement la demande du 7 février 2018 puisse remettre en cause ce constat.
30      Il s’ensuit que les conditions prévues pour la recevabilité de la demande en carence ne sont pas réunies. Elle doit dès lors être rejetée comme étant irrecevable, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur les autres fins de non-recevoir soulevées par le Parlement.
Sur la recevabilité de la demande en annulation
31      Par leur second chef de conclusions, les requérants demandent au Tribunal, à titre subsidiaire, d’annuler la décision contenue dans la lettre du président du Parlement du 21 septembre 2018.
32      Le Parlement conteste la recevabilité de cette demande en relevant que, cette lettre ayant un caractère purement informatif,
elle ne produit pas les effets juridiques qu’exige un recours en annulation.
33      À titre liminaire, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, ne sont susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation que les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant, en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique (voir arrêt du 12 septembre 2006, Reynolds Tobacco e.a./Commission, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, point 54 et jurisprudence citée).
34      Il découle également de la jurisprudence concernant la recevabilité des recours en annulation qu’il convient de s’attacher à la substance même des actes attaqués pour qualifier ceux-ci (voir ordonnance du 31 mars 2011, Mauerhofer/Commission, C‑433/10 P, non publiée, EU:C:2011:204, point 58 et jurisprudence citée).
Ensuite, il a été jugé qu’un acte à caractère purement informatif ne saurait ni affecter les intérêts du destinataire ni modifier la situation juridique de celui-ci par rapport à la situation antérieure à la réception dudit acte (voir arrêt du 11 décembre 2012, Sina Bank/Conseil,
T‑15/11, EU:T:2012:661, point 30 et jurisprudence citée).
35      Force est de constater que la lettre du président du Parlement du 21 septembre 2018 a un caractère purement informatif. Elle sert uniquement à rappeler aux requérants que, le 15 mars 2018, la conférence des présidents du Parlement avait décidé, à la majorité, de confier à la commission AGRI le soin d’établir un rapport de mise en œuvre au lieu de constituer une commission d’enquête conformément à la demande du 7 février 2018. Cela ressort, de façon univoque, du texte de la lettre elle‑même et du fait que la partie pertinente du procès‑verbal de la réunion était annexée. Partant, ladite lettre ne modifie pas la situation juridique des requérants par rapport à la situation antérieure à sa réception.
36      Par conséquent, les conditions prévues pour la recevabilité de la demande en annulation ne sont pas réunies.
37      Cette conclusion n’est pas remise en cause par l’argumentation des requérants selon laquelle
la réponse du président du Parlement du 21 septembre 2018 ne peut pas être informative,
puisque la conférence des présidents du Parlement n’a formulé aucune décision sur leur demande de présenter à l’assemblée plénière du Parlement une proposition soit positive, soit négative, sur la constitution d’une commission d’enquête.
Comme il a déjà été constaté au point 22 ci-dessus, la conférence des présidents du Parlement a décidé, lors de la réunion du 15 mars 2018, que la non‑présentation d’une proposition à l’assemblée plénière du Parlement était, selon elle, la conséquence inévitable et intentionnelle de l’adoption des deux décisions prises le 15 mars 2018.
38      Il s’ensuit que
la demande en annulation doit être rejetée également comme étant irrecevable et, partant, le recours dans son intégralité.
Sur les dépens
39      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Les requérants ayant succombé, il y a lieu de les condamner aux dépens, conformément aux conclusions du Parlement.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (huitième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)      M. Pascal Durand et les autres parties requérantes dont les noms figurent en annexe sont condamnés aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 12 juin 2019.
Le greffier
Le président
E. Coulon
A. M. Collins
*      Langue de procédure : l’anglais.
1      La liste des autres parties requérantes n’est annexée qu’à la version notifiée aux parties.