62005CC0077
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
VERICA TRSTENJAK
esitatud 10. juunil 2007 (
1
)
Kohtuasi C-77/05
Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik
versus
Euroopa Liidu Nõukogu
„Määrus (EÜ) nr 2007/2004 — Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiril tehtava operatiivkoostöö juhtimise Euroopa agentuuri asutamine — Kehtivus”
I. Sissejuhatus
1.
Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik (edaspidi „Ühendkuningriik”) vaidlustab EÜ artikli 230 alusel esitatud tühistamishagiga nõukogu 26. oktoobri 2004. aasta määruse (EÜ) nr 2007/2004 Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiril tehtava operatiivkoostöö juhtimise Euroopa agentuuri asutamise kohta (edaspidi „määrus nr 2007/2004”). (
2
)
2.
Käesolev menetlus seondub kohtuasjaga C-137/05, milles Ühendkuningriik vaidlustab samuti tühistamishagiga nõukogu 13. detsembri 2004. aasta määruse (EÜ) nr 2252/2004 liikmesriikide poolt väljastatud passide ja reisidokumentide turvaelementide ja biomeetria standardite kohta (edaspidi „määrus nr 2252/2004”). (
3
) Euroopa Kohus ei liitnud neid kahte kohtuasja. Ta käsitleb neid ainult seotud kohtuasjadena, mis seonduvad sama probleemiga. Nendes kohtuasjades toimus ühine kohtuistung.
3.
Nendes kahes kohtuasjas tõstatatakse Euroopa Kohtus esmakordselt Schengeni acquis’ Euroopa Liitu integreerimist käsitleva protokolli, mis kuulub Euroopa Liidu lepingule ja Euroopa Ühenduse asutamislepingule lisatud protokollide hulka, tõlgendamise küsimus. Lisaks tõlgendamisele tõstatub laiem küsimus sellise nähtuse nagu tihedama koostöö ulatuse kohta Euroopa Liidu struktuuris.
II. Õiguslik raamistik
A. Euroopa Ühenduse asutamisleping
4.
EÜ asutamislepingu kolmanda osa IV jaotises esitatud EÜ artiklite 61-69 pealkiri on „Viisa-, varjupaiga-, sisserände- ja muu isikute vaba liikumisega seotud poliitika“.
5.
EÜ artikkel 62 sätestab: „[v]astavalt artiklis 67 osutatud menetlusele võtab nõukogu viie aasta jooksul pärast Amsterdami lepingu jõustumist:
[…]
2)
liikmesriikide välispiiride ületamisega seotud meetmed, millega kehtestatakse:
a)
normid ja kord, mida liikmesriigid järgivad isikute kontrollimisel sellistel piiridel […]”.
6.
EÜ artikkel 69 sätestab: „[k]äesolevat jaotist kohaldatakse vastavalt Ühendkuningriigi ja Iirimaa seisukohta käsitleva protokolli ja Taani seisukohta käsitleva protokolli sätetele ja ilma et see piiraks mõningate Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 14 teatavate aspektide Ühendkuningriigi ja Iirimaa suhtes kohaldamise protokolli kohaldamist.”
7.
EÜ artikkel 311 sätestab: „[k]äesolevale lepingule liikmesriikide ühisel kokkuleppel lisatud protokollid moodustavad selle lahutamatu osa.”
B. Protokoll Schengeni acquis’ Euroopa Liitu integreerimise kohta
8.
Protokoll (nr 2) Schengeni acquis’ Euroopa Liitu integreerimise kohta (edaspidi „Schengeni protokoll”) kuulub Euroopa Liidu lepingule ja Euroopa Ühenduse asutamislepingule lisatud protokollide hulka, ning see võeti esmasesse õigusesse Amsterdami lepinguga.
9.
Schengeni protokolli artikli 1 kohaselt on Belgia Kuningriik, Taani Kuningriik, Saksamaa Liitvabariik, Kreeka Vabariik, Hispaania Kuningriik, Prantsuse Vabariik, Itaalia Vabariik, Luksemburgi Suurhertsogiriik, Madalmaade Kuningriik, Austria Vabariik, Portugali Vabariik, Soome Vabariik ja Rootsi Kuningriik kui Schengeni lepingutele allakirjutanud volitatud omavahel sisse seadma tihedama koostöö nende lepingute ja nendega seotud sätete kehtivusalas, mis on loetletud kõnesoleva protokolli lisas (edaspidi „Schengeni acquis”). Seda koostööd tehakse Euroopa Liidu institutsioonilises ja õiguslikus raamistikus ning Euroopa Liidu lepingu ja Euroopa Ühenduse asutamislepingu asjakohaseid sätteid arvesse võttes.
10.
Schengeni protokolli artikli 2 lõige 1 sätestab: „Amsterdami lepingu jõustumise kuupäevast alates kohaldatakse artiklis 1 nimetatud kolmeteistkümne liikmesriigi suhtes Schengeni acquis’d, sealhulgas Schengeni lepingutega asutatud täitevkomitee otsuseid, mis on vastu võetud enne seda kuupäeva, ilma et see piiraks käesoleva artikli lõike 2 sätete kohaldamist. Samast kuupäevast alates asendab nõukogu mainitud täitevkomiteed.”
11.
Schengeni protokolli artikkel 3 sätestab: „Taani säilitab pärast artikli 2 lõike 1 teises lõigus osutatud määramist nende Schengeni acquis’ osade puhul, mille õiguslikuks aluseks on määratud Euroopa Ühenduse asutamislepingu IV jaotis, samad õigused ja kohustused teiste Schengeni lepingutele allakirjutanute suhtes nagu enne mainitud määramist.”
12.
Schengeni protokolli artikli 4 kohaselt:
„Iirimaa ning Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik, kes ei ole seotud Schengeni acquis’ga, võivad igal ajal taotleda osalemist mõningates või kõigis selle acquis’ sätetes.
Nõukogu kiidab taotluse heaks artiklis 1 nimetatud liikmete ja asjaomase riigi valitsuse esindaja ühehäälse otsusega.”
13.
Schengeni protokolli artikkel 5 sätestab:
„1.   Schengeni acquis’l põhinevad ettepanekud ja algatused vastavad asutamislepingute asjakohastele sätetele.
Kui selles kontekstis kas Iirimaa või Ühendkuningriik või mõlemad ei ole põhjendatava aja jooksul teatanud kirjalikult nõukogu eesistujale oma soovist osaleda, siis Euroopa Ühenduse asutamislepingu artiklis 11 või Euroopa Liidu lepingu artiklis 40 osutatud luba loetakse antuks artiklis 1 nimetatud liikmesriikidele ning Iirimaale või Ühendkuningriigile, kui kumbki neist soovib osaleda kõnealustes koostöövaldkondades.
2.   Lõike 1 esimeses lõigus osutatud lepingute asjakohaseid sätteid kohaldatakse isegi siis, kui nõukogu ei ole võtnud artikli 2 lõike 1 teises lõigus osutatud meetmeid.”
14.
Kõnesoleva protokolli artikkel 6 sätestab, et „Islandi Vabariik ja Norra Kuningriik seotakse Schengeni acquis’ rakendamise ja selle edasise arenguga 19. detsembril 1996 Luxembourgis allakirjutatud lepingu alusel. […]”.
15.
Kõnesoleva protokolli artikkel 8 sätestab, et „[l]äbirääkimistel uute liikmesriikide Euroopa Liitu vastuvõtmise üle käsitatakse Schengeni acquis’d ja selle rakendusalas institutsioonide võetud edasisi meetmeid kui acquis’d, mida kõik kandidaatriigid peavad liitu astumiseks täielikult aktsepteerima.”
16.
Schengeni acquis on määratletud Schengeni protokolli lisas. Selle lisa kohaselt hõlmab see acquis14. juunil 1985 Schengenis Beneluxi Majandusliidu riikide, Saksamaa Liitvabariigi ja Prantsuse Vabariigi valitsuste vahel allakirjutatud lepingut kontrolli järkjärgulise kaotamise kohta nende ühispiiridel; Schengenis Belgia Kuningriigi, Saksamaa Liitvabariigi, Prantsuse Vabariigi, Luksemburgi Suurhertsogiriigi ja Madalmaade Kuningriigi vahel allakirjutatud konventsiooni, millega rakendatakse Schengenis allakirjutatud lepingut kontrolli järkjärgulise kaotamise kohta nende ühispiiridel, koos selle juurde kuuluva lõppakti ja ühisdeklaratsioonidega; 1985. aasta lepingu ja 1990. aasta rakenduskonventsiooni juurde kuuluvaid ühinemisprotokolle ja lepinguid, mis on sõlmitud Itaalia, Hispaania ja Portugaliga, Kreekaga, Austriaga ning Taani, Soome ja Rootsiga, koos nende juurde kuuluvate lõppaktide ja deklaratsioonidega, ning 1990. aasta rakenduskonventsiooniga loodud täitevkomitee vastuvõetud otsuseid ja deklaratsioone, samuti konventsiooni rakendamiseks vajalikke akte, mille on vastu võtnud organid, kellele täitevkomitee on andnud otsustamisõiguse.
C. Protokoll Ühendkuningriigi ja Iirimaa seisukoha kohta
17.
Protokoll Ühendkuningriigi ja Iirimaa seisukoha kohta (edaspidi „IV jaotist käsitlev protokoll”), mis on samuti lisatud Euroopa Liidu lepingule ja Euroopa Ühenduse asutamislepingule, reguleerib nende kahe liikmesriigi vahelist koostööd EÜ IV jaotise raames tehtud ettepanekute puhul.
18.
Selle protokolli artikkel 1 sätestab, et „[k]ui artiklist 3 ei tulene teisiti, ei osale Ühendkuningriik ja Iirimaa vastavalt Euroopa Ühenduse asutamislepingu IV jaotisele ettepandud meetmete vastuvõtmisel nõukogus […]”.
19.
IV jaotist käsitleva protokolli artikkel 2 sätestab:
„Artiklis 1 sätestatu kohaselt ja kui artiklitest 3, 4 ja 6 ei tulene teisiti, ei ole Ühendkuningriigile või Iirimaale siduv ega nende riikide suhtes kohaldatav ükski Euroopa Ühenduse asutamislepingu IV jaotise säte, ükski selle jaotise alusel võetud meede, ükski selle jaotise alusel ühenduse poolt sõlmitud rahvusvaheline leping ega ükski mõnda sellist sätet tõlgendav Euroopa Kohtu otsus; ükski selline säte, meede või otsus ei mõjuta mingil viisil nende riikide pädevust, õigusi ja kohustusi; ükski selline säte, meede või otsus ei mõjuta mingil viisil acquis communautaire’i ega moodusta osa ühenduse õigusest, mida kohaldatakse Ühendkuningriigi ja Iirimaa suhtes.”
20.
IV jaotist käsitleva protokolli artikkel 3 sätestab:
„1.   Ühendkuningriik või Iirimaa võib kolme kuu jooksul pärast Euroopa Ühenduse asutamislepingu IV jaotise alusel ettepaneku või algatuse esitamist nõukogule teatada kirjalikult nõukogu eesistujale, et ta soovib osaleda mis tahes sellise kavandatud meetme võtmisel ja kohaldamisel, misjärel sellel riigil on õigus nii toimida. […]
2.   Kui põhjendatava ajavahemiku möödudes ei saa lõikes 1 osutatud meedet võtta Ühendkuningriigi ja Iirimaa osalusel, siis võtab nõukogu sellise meetme vastavalt artiklile 1 ilma Ühendkuningriigi ja Iirimaa osalemiseta. Sel juhul kohaldatakse artiklit 2.”
21.
IV jaotist käsitleva protokolli artikkel 4 sätestab:
„Ühendkuningriik või Iirimaa võib mis tahes ajal pärast Euroopa Ühenduse asutamislepingu IV jaotise alusel meetme võtmist nõukogu poolt teatada nõukogule ja komisjonile, et ta soovib võtta sellist meedet. Sel juhul kohaldatakse Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 11 lõikes 3 sätestatud menetlust mutatis mutandis.”
22.
IV jaotist käsitleva protokolli artikkel 7 sätestab, et artiklid 3 ja 4 ei piira Schengeni acquis’ Euroopa Liitu integreerimise protokolli kohaldamist.
D. Protokoll Taani seisukoha kohta
23.
Samuti Euroopa Liidu lepingule ja Euroopa Ühenduse asutamislepingule lisatud Taani seisukohta käsitleva protokolli artikkel 5 sätestab:
„1.   Taani otsustab kuue kuu jooksul pärast seda, kui nõukogu on teinud Euroopa Ühenduse asutamislepingu IV jaotise sätete alusel otsuse Schengeni acquis’l põhineva ettepaneku või algatuse kohta, kas ta rakendab seda otsust oma siseriiklikus õiguses. Kui ta otsustab seda teha, siis loob see otsus kohustuse rahvusvahelise õiguse alusel Taani ning Schengeni acquis’ Euroopa Liitu integreerimise protokolli artiklis 1 nimetatud teiste liikmesriikide vahel, samuti Iirimaa või Ühendkuningriigi suhtes, kui need liikmesriigid osalevad kõnealustes koostöö valdkondades.
2.   Kui Taani otsustab mitte rakendada lõikes 1 osutatud nõukogu otsust, siis Schengeni acquis’ Euroopa Liitu integreerimise protokolli artiklis 1 nimetatud liikmesriigid kaaluvad, missuguseid meetmeid võtta.”
E. Amsterdami lepingule lisatud deklaratsioonid
24.
Deklaratsioon Schengeni acquis’ Euroopa Liitu integreerimise protokolli artikli 4 kohta (deklaratsioon nr 45) sätestab:
„Kõrged lepinguosalised kutsuvad nõukogu üles enne Schengeni acquis’ Euroopa Liitu integreerimise protokolli artikli 4 alusel Iirimaa või Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi poolt esitatud mõnedes või kõikides Schengeni acquis’ sätetes osalemise taotluse kohta otsuse langetamist küsima komisjoni arvamust.
Nad kohustuvad ka tegema oma parima, selleks et lubada Iiril või Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigil soovi korral kasutada kõnealuse protokolli artiklit 4, et nõukogul oleks võimalik langetada nimetatud artiklis osutatud otsuseid kõnealuse protokolli jõustumise kuupäeval või mis tahes ajal pärast seda.”
25.
Deklaratsioon Schengeni acquis’ Euroopa Liitu integreerimise protokolli artikli 5 kohta (deklaratsioon nr 46) sätestab:
„Kõrged lepinguosalised kohustuvad tegema endast sõltuva, et teha võimalikuks kõikide liikmesriikide vaheline tegevus Schengeni acquis’ valdkonnas, eriti siis, kui Iirimaa ning Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik on kooskõlas Schengeni acquis’ Euroopa Liitu integreerimise protokolli artikliga 4 nõustunud nimetatud acquis’ mõnede või kõikide sätetega.”
F. Määrus nr 2007/2004
26.
Määruse nr 2007/2004 3. põhjendus selgitab, et võttes arvesse nõukogus tegutseva välispiiriga tegelevate isikute ühise üksuse kogemust, tuleks asutada spetsiaalne eksperdiasutus Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiril tehtava operatiivkoostöö juhtimise Euroopa agentuurina, mille ülesandeks on tõhustada liikmesriikide vahelise operatiivkoostöö koordineerimist välispiiril.
27.
Määruse nr 2007/2004 23.-26. põhjendusest tuleneb, et see määrus kujutab endast Schengeni acquis’ sätete edasiarendamist.
28.
Määruse nr 2007/2004 25. põhjenduse kohaselt kujutab see määrus endast nende Schengeni acquis’ sätete edasiarendamist, milles Ühendkuningriik ei osale vastavalt nõukogu 29. mai 2000. aasta otsusele 2000/365/EÜ Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi taotluse kohta võtta osa mõnedest Schengeni acquis’ sätetest. (
4
) Seetõttu ei osale Ühendkuningriik selle vastuvõtmisel, see ei ole talle siduv ega kuulu tema suhtes kohaldamisele.
29.
Määruse nr 2007/2004 26. põhjendus sisaldab sarnaseid sätteid Iirimaa kohta.
30.
Määruse nr 2007/2004 artiklis 1 on esitatud selle määruse sisu:
„1.   Asutatakse Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiril tehtava operatiivkoostöö juhtimise Euroopa agentuur (edaspidi „agentuur”), mille ülesanne on Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiri ühendatud juhtimise parandamine.
2.   Kuigi välispiiri kontrolli ja valve eest vastutavad liikmesriigid, hõlbustab ja kergendab agentuur välispiiri haldamist käsitlevate ühenduse olemasolevate ja tulevaste meetmete tõhusamat rakendamist. Selleks tagab ta liikmesriikide tegevuse koordineerimise nimetatud meetmete rakendamisel, andes oma panuse isikute kontrolli ja liikmesriikide välispiiri valve tõhusa, kõrge ja ühetaolise taseme saavutamiseks.
3.   Samuti annab agentuur komisjonile ja liikmesriikidele välispiiri haldamises vajalikku tehnilist abi ja kogemusi ning edendab liikmesriikidevahelist solidaarsust.
[…]“
31.
Artiklis 2 kehtestatakse agentuuri peamised ülesanded ja sätestatakse:
„1.   Agentuur täidab järgmisi ülesandeid:
a)
koordineerib liikmesriikidevahelist operatiivkoostööd välispiiri haldamisel;
b)
abistab liikmesriike piirivalvurite koolitamisel, sealhulgas ühiste õppestandardite väljatöötamisel;
c)
teeb riskianalüüse;
d)
jälgib välispiiri kontrolli ja valve seisukohalt oluliste uuringute arengut;
e)
abistab liikmesriike olukorras, mil välispiiril on vaja tõhustatud tehnilist ja operatiivabi;
f)
annab liikmesriikidele vajalikku abi ühiste tagasisaatmisoperatsioonide korraldamiseks.
2.   Ilma et see piiraks agentuuri volitusi, võivad liikmesriigid jätkata välispiiril operatiivkoostööd teiste liikmesriikide ja/või kolmandate riikidega, kui selline koostöö täiendab agentuuri tegevust.
Liikmesriigid hoiduvad tegevusest, mis võiks ohustada agentuuri toimimist või tema eesmärkide saavutamist.
Liikmesriigid teatavad agentuurile väljaspool agentuuri välispiiril toimuvast operatiivtegevusest.”
32.
Artikkel 3 näeb ette välispiiril tehtavad ühisoperatsioonid ja katseprojektid, ning sätestab:
„1.   Agentuur hindab liikmesriikide esitatud ettepanekuid ühisoperatsioonide ja katseprojektide kohta, kiidab need heaks ja koordineerib neid.
Agentuur võib ise ja kokkuleppel asjaomase liikmesriigi või asjaomaste liikmesriikidega välja tulla algatustega ühisoperatsioonide ja katseprojektide tegemiseks koostöös liikmesriikidega.
Agentuur võib samuti anda oma tehnilised seadmed ühisoperatsioonides või katseprojektides osalevate liikmesriikide käsutusse.
2.   Agentuur võib ühisoperatsioonide ja katseprojektide praktiliseks korraldamiseks tegutseda artiklis 16 ettenähtud spetsialiseerunud üksuste kaudu.
3.   Agentuur hindab ühisoperatsioonide ja katseprojektide tulemusi ning koostab artikli 20 lõike 2 punktis b sätestatud tulemuste põhjaliku võrdleva analüüsi, mis lisatakse agentuuri aastaaruandesse, et tõhustada tulevaste operatsioonide ja projektide kvaliteeti, järjepidevust ja tõhusust.
4.   Agentuur võib tema suhtes kohaldatavate finantseeskirjade kohaselt otsustada kaasrahastada eelarveliste toetustega lõikes 1 nimetatud operatsioone ja projekte.”
33.
Artikkel 4 reguleerib riskianalüüsi ja sätestab, et agentuur töötab välja ja rakendab ühise integreeritud riskianalüüsi mudeli. Ta koostab nii üldisi kui ka erivajadustele kohandatud riskianalüüse, mis esitatakse nõukogule ja komisjonile.
34.
Artikkel 5 reguleerib koolitust; see sätestab, et agentuur töötab välja ja arendab piirivalvurite koolituse põhikoolituse õppekava ning korraldab liikmesriikide piirivalvurite koolitajate väljaõpet Euroopa tasandil. Ta pakub samuti lisakoolitust ja seminare liikmesriikide siseriiklike pädevate teenistuste ametnikele välispiiri kontrolli ja valve ning kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisega seotud teemadel.
35.
Artikkel 7 sätestab:
„Agentuur seab sisse keskregistri liikmesriikidele kuuluvatest tehnilistest seadmetest, mida kasutatakse välispiiri kontrolliks ja valveks ning mida liikmesriigid vabatahtlikult ja teise liikmesriigi taotlusel on nõus pärast agentuuri tehtud vajadus- ja riskianalüüsi ajutiselt selle liikmesriigi käsutusse andma, ning peab seda registrit.”
36.
Artikkel 12 reguleerib koostööd Iirimaa ja Ühendkuningriigiga, ning sätestab:
„1.   Agentuur hõlbustab liikmesriikide operatiivkoostööd Iirimaa ja Ühendkuningriigiga tema tegevusega hõlmatud küsimustes ning määral, mis on vajalik tema artikli 2 lõikes 1 sätestatud ülesannete täitmiseks.
2.   Abi, mida agentuur annab artikli 2 lõike 1 punkti f kohaselt, hõlmab liikmesriikide ühiste tagasisaatmisoperatsioonide korraldamist, milles osaleb ka Iirimaa või Ühendkuningriik või milles osalevad mõlemad.
3.   Käesoleva määruse kohaldamine Gibraltari piiride suhtes peatatakse kuni kuupäevani, mil jõutakse kokkuleppele meetmete osas, mis käsitlevad isikute liikumist üle liikmesriikide välispiiri.”
37.
Määruse nr 2007/2004 artikkel 15 sätestab, et agentuur on ühenduse asutus ning et see on juriidiline isik. Agentuuril on igas liikmesriigis kõige laialdasem õigus- ja teovõime, mis vastavalt selle riigi seadustele antakse juriidilistele isikutele. Agentuur võib eelkõige omandada ja võõrandada vallas- ja kinnisvara ning olla kohtus hagejaks ja kostjaks.
38.
Määruse nr 2007/2004 artikkel 21 reguleerib haldusnõukogu koosseisu. Selle artikli lõige 3 sätestab:
„Schengeni acquis’ rakendamise, kohaldamise ja edasiarendamisega seotud riigid osalevad agentuuri töös. Neil kõigil on haldusnõukogus üks esindaja ja üks asendusliige. Nende assotsiatsioonilepingute vastavate sätete alusel tuleb muu hulgas kujundada nende riikide agentuuri töös osalemise iseloom ja ulatus ning vastavad üksikasjalikud eeskirjad, sealhulgas rahalist toetust ja personali käsitlevad sätted.”
39.
Selle määruse artikkel 29 sisaldab eelarvesätteid, mis näevad ette, et ilma et see piiraks muud liiki sissetulekuid, on agentuuri tuludeks Euroopa Liidu üldeelarvesse (osa „komisjon”) kantud ühenduse toetus; Schengeni acquis’ rakendamises, kohaldamises ja edasiarendamises osalevate riikide rahaline panus; tasud osutatud teenuste eest; liikmesriikide vabatahtlik rahaline toetus.
III. Asjaolud ja menetlus
40.
Komisjon esitas 11. novembril 2003 nõukogule määruse nr 2007/2004 ettepaneku.
41.
Ühendkuningriik teatas 14. veebruaril 2004 nõukogule oma kavatsusest osaleda määruseettepaneku vastuvõtmises vastavalt Schengeni protokolli artikli 5 lõikele 1.
42.
Vaatamata Ühendkuningriigi teatele võttis nõukogu 26. oktoobril 2004 määruse nr 2007/2004 vastu, sest määruse nr 2007/2004 ettepanek kuulub tema arvates nende ettepanekute ja algatuste hulka, mis põhinevad Schengeni acquis’ sellel osal, milles Ühendkuningriik vastavalt nõukogu otsusele 2000/365/EÜ (
5
) ei osale.
43.
Leides, et asjaolu, et tal ei võimaldatud osaleda määruse nr 2007/2004 vastuvõtmises, kujutab endast Schengeni protokolli artikli 5 rikkumist, esitas Ühendkuningriik 17. veebruaril 2005 tühistamishagi.
44.
Ühendkuningriigi nõuete toetuseks astuvad menetlusse Iirimaa, Poola Vabariik (edaspidi „Poola”) ja Slovaki Vabariik (edaspidi „Slovakkia”).
45.
Nõukogu nõuete toetuseks astuvad menetlusse komisjon ja Hispaania Kuningriik (edaspidi „Hispaania”).
46.
Ühendkuningriik palub Euroopa Kohtul:
—
tühistada määrus nr 2007/2004,
—
otsustada EÜ artikli 231 kohaselt, et pärast määruse nr 2007/2004 tühistamist ja kuni uue määruse vastuvõtmiseni selles valdkonnas on kõnesoleva määruse sätted jätkuvalt kohaldatavad, välja arvatud selles osas, et Ühendkuningriik on selle kohaldamisest välja jäetud,
—
mõista kohtukulud välja nõukogult.
47.
Nõukogu palub Euroopa Kohtul:
—
jätta hagi rahuldamata;
—
mõista kohtukulud välja Ühendkuningriigilt.
48.
Iirimaa, Poola ja Slovakkia esitavad samad nõuded mis Ühendkuningriik.
49.
Komisjon ja Hispaania esitavad samad nõuded mis nõukogu.
50.
13. märtsil 2007 toimunud kohtuistungil, mis peeti koos istungiga kohtuasjas C-137/05, esitasid suulisi märkusi ja vastasid Euroopa Kohtu küsimustele Ühendkuningriik, nõukogu, Iirimaa, Slovakkia, komisjon, Madalmaad ja Hispaania.
IV. Poolte väited ja argumendid
A. Ühendkuningriik
51.
Ühendkuningriik lähtub oma märkustes nendes kahes kohtuasjas Schengeni acquis’l põhinevate kahte liiki meetmete eristamisest. Esimest liiki meetmed on need, mis kuuluvad tervikuna Schengeni acquis’sse (Schengen-integral measures, edaspidi „integreeritud meetmed”), samas kui teist liiki meetmed on Schengeni acquis’ga seonduvad (Schengen linked measures, edaspidi „seotud meetmed”). Integreeritud meetmed on Schengeni acquis’ga lahutamatult seotud – näiteks meetmed, millega muudetakse selle acquis’ neid sätteid, milles Ühendkuningriik ei osale. Seevastu teist liiki meetmed ei ole Schengeni acquis’ga nii lahutamatult seotud, kuigi need võidi võtta Schengeni acquis’s taotletava eesmärgi saavutamiseks. Ühendkuningriigi osalemine teist liiki meetmetes ei ohusta Schengeni acquis’ terviklikkust. Määrus nr 2007/2004 ja määrus nr 2252/2004 kuuluvad seda teist liiki meetmete hulka. Määruse nr 2007/2004 puhul rõhutab Ühendkuningriik, et see on seotud meede, millega ei asendata ega muudeta ühtegi ettekirjutust.
52.
Ühendkuningriigi põhiargument on, et nõukogu toimis õigusvastaselt, takistades tema osalemist määruse nr 2007/2004 vastuvõtmisel. Ühendkuningriik teatas oma soovist määruse nr 2007/2004 vastuvõtmises osaleda vastavalt Schengeni protokolli artikli 5 lõikele 1 ja IV jaotist käsitleva protokolli artikli 3 lõikele 1. Ühendkuningriigi arvates kujutab nõukogu käitumine endast olulise menetlusnormi rikkumist EÜ artikli 230 lõike 2 tähenduses.
53.
Ühendkuningriik märgib, et esimesse sambasse kuuluv EÜ artikkel 10 ja EL lepingu VI jaotises esitatud koostööpõhimõte (
6
) on Schengeni acquis’ terviklikkuse põhimõtte piisavad tagatised kõikide võimalike rikkumiste vastu, ning rõhutab asjaolu, et ta juba osales määrusele nr 2004/2007 eelnenud varasemates mitteformaalsetes meetmetes: näiteks rühmas „External Border Practitioners Common Unit”. Nõukogu etteheide on antud juhul äärmiselt formaalne, kui ta viitab valitsustevahelise koostöö vormis ja mitte ühenduse tasandil varasemate meetmete vastuvõtmisele. Peale selle ei olnud Ühendkuningriigi osalemine sisepiiride kaotamises vajalik selleks, et teha koostööd väljaõppe, riskianalüüsi ja teaduslike analüüside läbiviimise ning ühiste tagasisaatmisoperatsioonide korraldamiseks tehnilise ja operatiivabi valdkondades. Schengeni välispiiridel ühisvalve tagamine on Ühendkuningriigi huvides.
54.
Ühendkuningriik ei ole nõus nõukogu tõlgendusega, et Schengeni protokolli artikli 5 rakendamine sõltub eelnevalt selle artikli 4 rakendamisest. Nõukogu eksis, tõlgendades Schengeni protokolli artiklit 5 nii, et seda artiklit saab kohaldada ainult sellele Schengeni acquis’ osale, mis on vastavalt selle protokolli artikli 4 alusel vastu võetud otsusele kohaldatav Ühendkuningriigi suhtes. Ühendkuningriik nimetab sellist tõlgendamist sõltuvusteooriaks. See on tema arvates vastuolus Schengeni protokolli sõnastusega, artikli 5 olemusega ja Amsterdami lepingule lisatud deklaratsiooniga nr 46. Ühendkuningriik teeb ettepaneku rakendada sõltuvusteooria asemel sõltumatusteooriat, mille kohaselt ei sõltu Schengeni protokolli artikli 5 kohaldamine selle artikli 4 kohaldamisest, sest artiklid 4 ja 5 ei ole vastastikuses alluvus- või ülimusseoses.
55.
Sõltuvusteooria vastu räägib Schengeni protokolli artikli 5 lõike 1 sõnastus. Selle teksti kohaselt on aktid, mille vastu võtmisel oli see artikkel õiguslikuks aluseks, kohaldatavad kõikides liikmesriikides. Seetõttu reguleerivadki lepingute asjaomased sätted Schengeni acquis’ täiendamist. Schengeni protokolli artikli 5 lõike 1 teine lõik ei reguleeri loobumismehhanismi (opt-out), vaid tihedama koostöö mehhanismi. Sellest tulenevalt ei sõltu Ühendkuningriigi osalemine teiste Schengeni acquis’s osalevate liikmesriikide (edaspidi „Schengeni riigid”) ühehäälsest nõusolekust. Argumendid, millega püütakse tõestada, et Schengeni protokolli artikli 5 lõige 1 on Iirimaa ja Ühendkuningriigi osalemisõiguste suhtes ebatäpne ja ebatäielik, ei ole veenvad. Ühendkuningriigil ei ole vaja teiste Schengeni liikmesriikide ühehäälset nõusolekut, sest tema kirjalik teade vastavalt Schengeni protokolli artiklile 5 välistab (desaktiveerib) tihedama koostöö mehhanismi.
56.
Sõltumatusteooria kohta väidab Ühendkuningriik, et see on kooskõlas IV jaotist käsitleva protokolli artikliga 7. Selle artikli põhieesmärk on täpsustada, et IV jaotist käsitleva protokolli kohaselt ei ole Ühendkuningriigil ja Iirimaal õigust ühineda Schengeni acquis’ nende elementidega, mille õiguslik alus on nõukogu otsuse 1999/436/EÜ (
7
) kohaselt IV jaotis. Kui aga Ühendkuningriik esitab nõukogule Schengeni protokolli artikli 5 lõike 1 teise lõigu kohaselt kirjaliku teate ja kui ettepanek, milles Ühendkuningriik soovib osaleda, põhineb EÜ IV jaotisel, on IV jaotist käsitlev protokoll kohaldatav. Peale selle on sõltumatusteooria kooskõlas ka Schengeni acquis’ terviklikkuse tagamise nõudega. Ühendkuningriigi osalemine Schengeni acquis’s ilma eelneva loata ei ohusta selle acquis’ terviklikkust, sest EÜ artikkel 10 ja IV jaotist käsitleva protokolli artikli 3 lõige 2, mis lubab teatud tingimustel võtta meetmeid ilma Ühendkuningriigi osalemiseta, tagavad selle terviklikkuse piisava kaitse.
57.
Ühendkuningriigi arvates kätkeb Schengeni protokoll endas kahte tihedama koostöö mehhanismi. Kõnesoleva protokolli artiklis 4 määratakse kindlaks esimene mehhanism ja seda kohaldatakse Schengeni acquis’ integreerimiseks Euroopa Liidu õigusesse ja ühenduse õigusesse. Kõnesoleva protokolli artiklis 5 kindlaks määratud teine osa reguleerib selle täiendamist. Schengeni acquis’ga ühinemise kohta näevad Schengeni protokolli artiklid 4 ja 5 ette menetluse, mis erineb menetlusest, mida kohaldatakse, kui tegemist on üksnes selle acquis’ täiendamisega.
58.
Ühendkuningriigi arvates on mõte ainult Schengeni protokolli artikli 5 sellisel tõlgendamisel, mille kohaselt seda artiklit kohaldatakse ainult nende Schengeni acquis’l põhinevate meetmete suhtes, milles Ühendkuningriik ei osale. Nimelt, kui see artikkel puudutaks meetmeid, milles Ühendkuningriik osaleb, peaks näiteks Taani seisukohta käsitleva protokolli artikkel 2 sisaldama sätteid juhuks, kui Ühendkuningriik otsustab selles meetmes mitte osaleda.
59.
Ühendkuningriik märgib ühtlasi, et artikli 5 tõlgendamine – nagu pakub välja nõukogu – sõltuvusteooria kohaselt rikub proportsionaalsuse põhimõtet. Ühendkuningriik ja Iirimaa on mitmel korral osalenud Schengeni acquis’ täiendamises, kuigi nad ei ole rakendanud Schengeni protokolli artiklis 4 sätestatud menetlust. Arvukad erandid, kus osalemine oli lubatud ilma protokolli artiklis 4 sätestatud menetlust rakendamata, näitavad, et Schengeni acquis’ terviklikkus ei olnud ohustatud.
60.
Schengeni acquis’l põhineva meetme mõiste lai ja ebamäärane tõlgendamine, mis nähtub nõukogu toimimisest, on vastuolus ka õiguskindluse põhimõttega. Selline nõukogu läbiviidud kaheastmeline kontroll, et kindlaks määrata, kas tegemist on Schengeni acquis’l põhineva meetmega, ei ole Schengeni protokolli artikliga 5 kooskõlas. Testi teine osa, milles võetakse kasutusele kriteerium, mille alusel kindlaks määrata, kas tegemist on valdkonnaga, mis on oluline isikute vaba liikumise tagamiseks ruumis, kus on kaotatud isikute kontroll ühispiiridel, on liiga ebamäärane selleks, et see vastaks õiguskindluse nõuetele.
61.
Tõsi on, et Ühendkuningriik ei soovi sisepiiride kaotamist, nagu seda tegid Schengeni riigid. See soov ei tähenda siiski Schengeni riikidele teoreetilist riski, et Schengeni acquis’ terviklikkus on ohus.
62.
Ainult teise võimalusena juhuks, kui Euroopa Kohus peaks leidma, et sõltumatusteooria on õige, on Ühendkuningriik arvamusel, et Schengeni protokolli artikkel 5 ei ole järelikult seotud meetmete suhtes kohaldatav. See artikkel on kohaldatav ainult integreeritud meetmete suhtes. Kuna aga vaidlustatud määrus ei kuulu viimaste hulka, peaks Ühendkuningriik osalema selle määruse vastuvõtmises.
B. Ühendkuningriigi nõuete toetuseks menetlusse astujad
63.
Iirimaa väidab 1969. aasta rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni artiklites 31 ja 32 sätestatud rahvusvaheliste lepingute tõlgendamise üldreeglitele viidates, et ei ole põhjust loobuda Schengeni protokolli artiklite 4 ja 5 selgest sõnastusest. Iirimaa toetab Ühendkuningriigi teooriat kõnesoleva protokolli artiklite 4 ja 5 sõltumatusseose kohta, tuginedes selle protokolli artiklile 8 ja nõukogu otsuse 2002/192/EÜ (
8
) artikli 6 lõikele 2. Kuigi selles otsuses räägitakse ka Schengeni acquis’sse kuuluvatest meetmetest, mis võeti vastu pärast Schengeni protokolli jõustumist, ei tähenda see siiski, et piisab Schengeni protokolli dünaamilisest tõlgendamisest. Nimelt ei saa nõukogu oma otsusega muuta esmast õigust. Peale selle väidab Iirimaa, et nõukogu selline toimimine takistab ebaproportsionaalselt Iirimaa ja Ühendkuningriigi osalemist.
64.
Slovakkia toetab Ühendkuningriiki. Kui üks liikmesriik Schengeni acquis’s ei osale, ei tähenda see tingimata, et ta ei või osaleda Schengeni protokolli artikli 5 või IV jaotist käsitleva protokolli artikli 3 lõike 1 alusel. Slovakkia leiab, et uurimiseks on vaja täiendavaid elemente, ning teeb seega ettepaneku teha erineva testi, mis oleks seega kohaldatav Schengeni protokolli artiklitele 4 ja 5. Kui see test on tehtud, saaks Schengeni protokolli artiklil 5 põhinevast koostööst keelduda ainult juhul, kui on põhjendatud kahtluseta selge, et Schengeni acquis’ terviklikkus ja ühtsus on ohustatud. Sellise liikmesriigi osalemine, kes ei ole Schengeni riik, peab olema ilmselgelt ja otseselt kokkusobimatu Schengeni acquis’ eesmärkidega, mis tähendab praktikas, et sellega piiratakse tegelikult Schengeni acquis’sse kuuluva meetme toimimist ja tõhusust.
65.
Slovakkia märgib samuti, et nõukogu seisukoht, mille kohaselt on Schengeni protokolli artikkel 4 seotud täiendusmeetmetega, tähendab, et selle protokolli artikkel 5 on ülearune.
66.
Poola, kes esitas kirjalikke märkusi ainult kohtuasjas C-77/05, märgib, et selles kohtuasjas tõstatatakse küsimused Schengeni acquis’ mõiste ebamäärasuse ning Ühendkuningriigi Schengenis osalemise kohta. Ta väidab, et Schengeni acquis’ mõiste ei ole selgelt määratletud, ning et põhimõtteliselt ei saa selgelt öelda, kas määrus nr 2007/2004 kuulub Schengeni acquis’sse või on see üksnes selle edasiarendamine või täiendamine. Schengeni acquis on üksikmeetmete kogum ja mitte reguleerimisvaldkond. Seega ei kuulu määrus nr 2007/2004 mitte ühtegi valdkonda, vaid on autonoomne meede, mis ei seondu välispiiride kaitse teiste valdkondadega. Poola arvates on määrust nr 2004/2007 siiski võimalik tõlgendada Schengeni acquis’ edasiarendamise meetmena. Ühendkuningriigi õigus osaleda Schengeni acquis’ konsolideerimises tuleneb otseselt Schengeni protokolli artiklist 5 nii, et ei ole vaja eelnevalt lähtuda selle protokolli artiklist 4. Mõnede riikide Schengeni acquis’s osalemise mitmekesisus ja ebaühtlus näitab, et Schengeni acquis on äärmiselt paindlik. Aga see mitmekesisus moodustab kogu selle acquis’. Seetõttu ei saa Poola jagada seisukohta, et Ühendkuningriigi osalemine määruses nr 2004/2007 seab Schengeni acquis’ terviklikkuse ohtu.
C. Nõukogu
67.
Nõukogu märgib, et sõltumatusteooria, mida toetab Ühendkuningriik, ei ole kokkusobiv Schengeni acquis’ terviklikkuse põhimõttega, ning et see on vastuolus ka Schengeni protokolli ja IV jaotist käsitleva protokolli ülesehituse ja loogikaga. Sõltumatusteooria ohustab Schengeni acquis’ terviklikkuse põhimõtet eriti siis, kui selle kohaldamisel piirdutakse integreeritud meetmetega. Nõukogu vastab, et Schengeni protokolli artikliga 5 ei anta Ühendkuningriigile ja Iirimaale õigusi, vaid kaitstakse Schengeni riikide tegevust selle vastu, et üks või mitu riiki takistaksid tihedama koostöö arendamist. Selline eesmärk tuleneb Schengeni protokolli artikli 5 erinevusest selle artiklist 4. Seetõttu ei saa öelda, et Iirimaa ja Ühendkuningriigi osalemine on pärast sellest nõukogule teatamist automaatne.
68.
Nõukogu arvates on Schengeni acquis’ terviklikkuse tagamine Schengeni protokolli artikli 4 ratio legis. Sisepiiridel kontrollide kaotamise ja sellega kaasnevate meetmete vahel on selge põhjuslik seos.
69.
Peale selle on Schengeni tihedama koostöö meetmed vastastikku sõltuvad ja omavahel seotud. Seetõttu võivad need selle terviklikkust ohustada isegi siis, kui tegemist on meetmega, mida Ühendkuningriik määratleb integreeritud meetmena, kuid mille puhul pärast kaheastmelist kontrollimist täheldatakse, et tegemist on küsimusega isikute vaba liikumise kohta ruumis, kus sisepiirid on kaotatud.
70.
Nõukogu märgib ühtlasi, et Schengeni acquis’ terviklikkuse ja ühtsuse põhimõtte kaitsmiseks ei võiks Ühendkuningriik pärast võimalikku osalemissoovist teatamist ja Schengeni protokolli artiklis 4 sätestatud menetluse teostamist enam selle acquis’ täiendamisest ühepoolselt loobuda (opt-out). Nõukogu toob võimaliku nõuetele mittevastavuse näiteks Schengeni acquis’ täiendamisel Ühendkuningriigi osalemise välismaalaste tagasisaatmise meetmetes ja tema mitteosalemise Euroopa Liitu tagasivõtmisest keeldumises.
71.
Schengeni protokolli artiklite 5 ja 4 vaheline ülimuslikkus- või alluvusseos on vajalik ka selleks, et vältida artikli 4 mehhanismi rakendamist artiklis 5 ette nähtud menetluse raames. EÜ artikkel 10 ja koostööpõhimõte ei ole Schengeni acquis’ terviklikkuse tagamiseks piisavad kaitseabinõud. Viide IV jaotist käsitleva protokolli artikli 3 lõikele 2 on ekslik, sest kõnesoleva protokolli artiklis 7 piiratakse protokolli kohaldamisala põhimõtte järgi, mille kohaselt on vastuolu korral Schengeni protokoll IV jaotist käsitleva protokolli suhtes erinorm. IV jaotist käsitleva protokolli artikli 3 lõikes 1 sätestatud opting-in mehhanism puudutab ainult EÜ IV jaotise alusel võetavaid meetmeid, ent mitte Schengeni acquis’l põhinevaid meetmeid. Kui järgida Ühendkuningriigi väiteid sõltumatusteooria kohta, ei oleks IV jaotist käsitleva protokolli artiklil 7 mõtet. Ühendkuningriik võiks lihtsalt kohaldada IV jaotist käsitleva protokolli artikli 3 lõiget 1 ja teatada oma kavatsusest osaleda EÜ IV jaotisel põhinevates meetmetes, mis on samal ajal Schengeni acquis’l põhinevad meetmed. Aga sel juhul kaldutaks kõrvale Schengeni protokolli artiklisse 4 integreeritud kaitsesättest.
72.
Nõukogu lükkab tagasi Ühendkuningriigi väited Schengeni acquis’l põhineva meetme mõiste laia ja ebamäärase tõlgendamise kohta ja märgib, et lihtsa kaheastmelise kontrollimisega saab kindlaks määrata, kas tegemist on täiendusmeetmega või mitte. Selle kontrolli raames tehakse kindlaks, kui tihe seos peab kavandatud meetme ja sisepiiridel kontrollide kaotamise vahel olema, et meedet võiks pidada Schengeni acquis’l põhinevaks. Selle testi esimeses astmes kontrollitakse Schengeni acquis’ enda kohaldatavust meetme suhtes. Selle acquis’ ulatust saab mõõta nõukogu 17. mai 1999. aasta otsuse abil Euroopa Liidu Nõukogu ning Islandi Vabariigi ja Norra Kuningriigi vahel sõlmitud lepingu teatavate rakenduseeskirjade kohta nende kahe riigi ühinemiseks Schengeni acquis’ sätete rakendamise, kohaldamise ja edasiarendamisega. (
9
) Selle kontrollimise teine aste on välja selgitada, kas tegemist on valdkonnaga, mis on oluline (essential) isikute vaba liikumise jaoks ruumis, kus isikute kontroll on sisepiiridel kaotatud ja kus on kehtestatud välispiiridel ühine valvesüsteem, millesse on kaasatud ka Norra ja Island, ning mis on esitatud eesistujariigi adresseeritud . aasta memos, mille vaatas läbi ja kiitis heaks COREPER. Selle kontrollimisega tagatakse nõukogus suurem ühtsus Schengeni koostööd puudutavate õigusaktide arutamisel. See kontrollimine on õige menetluse valiku üle otsustamisel määravaks abiks. Vastuväide, mille kohaselt kontrollimine on välja arendatud Norra ja Islandi ühiskomitee jaoks, ei ole põhjendatud. Selle ühiskomitee võetavad meetmed ei erine sisu poolest Schengeni protokolli artikli 5 alusel võetavatest meetmetest.
73.
Euroopa Liidu õiguses puudub alus seotud meetmete ja integreeritud meetmete eristamiseks, mida pakub välja Ühendkuningriik. Schengeni protokollis käsitatakse Schengeni acquis’d ühe tervikuna. Nõukogu oleks otsuse 1999/735 (
10
) vastuvõtmisel võinud Ühendkuningriigi arvamust arvesse võtta, kuid selles otsuses seda arvamust arvesse ei võetud.
74.
Ühendkuningriigi väite kohta seoses Schengeni acquis’ meetmetes osalemisega selgitab nõukogu, et Ühendkuningriigi olukorda võib määratleda eriuurimise teel. Näiteks ettepanekus, mille õiguslik alus on EÜ asutamislepingu IV jaotis ja mis ei eelda Schengeni acquis’ edasiarendamist, võib Ühendkuningriik osaleda (opt-in) IV jaotist käsitleva protokolli artikli 3 lõike 1 alusel. Seevastu, kui ettepanekuga arendatakse Schengeni acquis’d, määrab nõukogu Ühendkuningriigi olukorra kindlaks Schengeni protokolli artikli 4 kohaldamisel. Kui Ühendkuningriik osaleb Schengeni acquis’ ühes osas, nagu on sätestatud otsuses 2000/365, võib ta aktides osaleda ilma erilise eelneva teatamiseta. Aga, kui piiravast otsusest tuleneb, et Ühendkuningriik ei osale konkreetses Schengeni acquis’ valdkonnas, peab ta koostöö tegemiseks toimima vastavalt Schengeni protokolli artiklile 4.
75.
Ühendkuningriigi osalemine Schengeni acquis’sse kuuluvate meetmete vastuvõtmises on nõukogu arvates seletatav konkreetse koostööjuhu eripäraga. Nii näiteks oli määruse nr 334/2002 (
11
) vastuvõtmise õiguslik alus endine EMÜ artikkel 100c enne Schengeni acquis’ ülevõtmist Euroopa Liidu õiguslikku raamistikku. Teised õigusaktid kujutavad endast pigem rakendusmeetmeid kui normatiivseid akte, või akte, mis on põhjendatud nende rakendusalaga. Selle üheks näiteks on otsus 2004/573. (
12
) Direktiivi 2001/40 (
13
) ja otsuse 2004/191 (
14
) kohta selgitab nõukogu, et need on Schengeni acquis’l põhinevad meetmed, milles Ühendkuningriik ei osale. Selle direktiivi ja selle otsuse vastuvõtmises osalemist põhjendab asjaolu, et see direktiiv reguleerib ainsat kolmandate riikide kodanike väljasaatmise otsuste vastastikuse tunnustamise võimalust. See puudutab kolmandate riikide kodanike väljasaatmist, kes võiksid väljasaatmise vältimiseks lihtsalt asuda Ühendkuningriiki.
76.
Isikute kontrollimisega välispiiridel seonduvad meetmed kuuluvad Schengeni acquis’sse. Nende meetmete hulka kuuluvad määruse nr 2007/2004 artiklil 2 põhinevad meetmed. Ühendkuningriik ei taotlenud Schengeni acquis’ selles osas osalemist, järelikult otsuses 2000/365 selliseid meetmeid ei nimetata. Agentuuri ülesanded ja pädevused puudutavad valdkondi, mis on selgelt seotud isikute vaba liikumisega. Seni, kuni Ühendkuningriigil ei ole Schengeni protokolli artikli 4 alusel lubatud teha koostööd Schengeni acquis’ osas, mis puudutab välispiire, ei saa ühendus vastu võtta õigusakte, mis reguleerivad Ühendkuningriigi välispiiride valvet või Ühendkuningriigi osalemist välispiiride haldamist käsitlevas ühenduse poliitikas.
D. Nõukogu nõuete toetuseks menetlusse astujad
77.
Komisjoni arvates on nõukogu seisukoht Schengeni protokolli artiklite 4 ja 5 vahekorra suhtes õige. Kuigi komisjon ei jaga Ühendkuningriigi seisukohta integreeritud meetmete ja seotud meetmete eristamise kohta, leiab ta, et määrus nr 2007/2004 on integreeritud meede, sest see on lahutamatult seotud Schengeni acquis’ga ühes selle osas, milles Ühendkuningriik ei osale.
78.
Komisjoni arvates on tihedama koostöö ja Schengeni acquis’ peamine eripära terviklikkuse põhimõte. Seetõttu on Schengeni acquis’ terviklikkuse ja ühtsuse säilitamise kohustus põhjendatud. Schengeni protokoll näeb küll ette konkreetse liikmesriigi, kes ei ole Schengeni riik, osalise koostöö, kuid see ei näe ette, et see riik võib Schengeni acquis’ osi oma soovi järgi valida, mille tulemuseks on koostööde ja kohustuste segakogum (patchwork).
79.
Schengeni protokolli artiklit 5 ei tule käsitleda väljaspool kogu protokolli konteksti. Järelikult on sõltumatusteooria selle protokolli artiklite 4 ja 5 vahekorra osas väär.
80.
Lõpuks märgib komisjon, et Schengeni protokolli artikli 5 väljend „Schengeni acquis’l põhinevad” ei ole ebatäpne ega ebamäärane. Kui tegemist on Schengeni acquis’ täiendamisega, ei erine selle artikli õiguslikul alusel aktide vastuvõtmine ühenduse õiguse akti vastuvõtmiseks õigusliku aluse kindlaksmääramisest. Täiendamise määratluse kaheastmeline kontrollimine, mille on välja töötanud nõukogu, on õige ja piisav.
81.
Hispaania märgib, et Schengeni protokollile Ühendkuningriigi antud tõlgendus tähendab tihedama koostöö valdkondades juba võetud meetmete ohtu seadmist, ning et see ohustaks seega Schengeni acquis’ terviklikkuse põhimõtet. Hispaania väidab, et Ühendkuningriigi osalemisõigus ei tulene Schengeni protokolli artikli 5 lõike 1 süstemaatilisest, teleoloogilisest ja ajaloolisest tõlgendamisest. Ühendkuningriigi teise võimalusena esitatud väidete kohta aga leiab Hispaania, et nõukogu peab nimetama, mis meetmed kuuluvad Schengeni acquis’ täiendamise meetmete hulka.
V. Kohtujuristi analüüs
82.
Amsterdami lepinguga omandas Euroopa integratsioon uue mõõtme. (
15
) Selle lepinguga asutati vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala. (
16
) Õigusteoorias rõhutatakse, et tihedama koostöö mõiste on kohaldatav ka selle ala edasiarendamisele ja tugevdamisele, (
17
) mida Schengeni acquis samuti käsitleb, arvestades Schengeni protokolli artiklit 1. (
18
) See acquis on eelkõige loodud rahvusvahelise avaliku õiguse elemendina ja võetud Euroopa Liidu õigusesse ja ühenduse õigusesse Schengeni protokolli artikli 2 lõike 1 alusel. (
19
)
83.
Kohtuasjades C-77/05 ja C-137/05 tuleb Euroopa Kohtul tõlgendada protokolle, mis puudutavad eelkõige tihedamat koostööd. (
20
) Euroopa integratsiooni tavapärane mõiste tuleneb ühtse integratsiooni mõistest, mis lähtub kõikidele liikmesriikidele ühtemoodi kohaldatavate ühtsete eeskirjade loomisest. (
21
) Asutamislepingutesse tehtud muudatuste tõttu, millega Euroopa Ühenduse ja Euroopa Liidu pädevusi täiendati, ning liidu uute laienemiste tõttu, mis suurendavad struktuuride ja huvide ebaühtlust, ei saa ühtse integratsiooni mõistet enam kohaldada samamoodi nagu ajal, mil Euroopa Majandusühenduses oli ainult kuus või üheksa liiget. (
22
) Tihedam koostöö on liidu laiendamise ja süvendamise tasakaalustamise õiguslik väljendus. (
23
) Õigusteooria kohaselt eeldab Schengeni acquis tihedama koostöö erilist, muudetud vormi, mille mõned liikmesriigid on sätestanud rahvusvaheliste lepingutega, (
24
) Schengenis 14. juunil 1985 Beneluxi Majandusliidu riikide, Saksamaa Liitvabariigi ja Prantsuse Vabariigi valitsuste vahel sõlmitud lepinguga nende ühispiiridel kontrolli järkjärgulise kaotamise kohta (edaspidi „Schengeni leping”), ning allkirjastatud konventsiooniga, millega rakendatakse . aasta Schengeni lepingut ühispiiridel kontrolli järkjärgulise kaotamise kohta (edaspidi „rakenduskonventsioon”), väljaspool tolleaegse ühenduse ja praeguse liidu institutsioonilist raamistikku. (
25
) Rahvusvahelise õiguse sõltumatute aktidena kaotasid need kaks lepingut Amsterdami lepingu jõustumisel kehtivuse. (
26
)
84.
Esiteks tuleks märkida, et esmases õiguses ei tehta vahet integreeritud meetmetel (Schengen-integral measures) ja seotud meetmetel (Schengen linked measures). Ühendkuningriik juhib samuti tähelepanu sellele punktile, kui ta väidab oma repliigis, et see eristamine on analüüsivahend, et kindlaks määrata mõned juhud, kus Iirimaa ja Ühendkuningriigi Schengeni acquis’ konsolideerimise meetmes osalemisest välja jätmine oli põhjendatud. (
27
)
85.
Schengeni protokolli artiklis 5 on juttu Schengeni acquis’l põhinevatest ettepanekutest ja algatustest. (
28
) Kohtuistungil aga rääkisid kõik pooled Schengeni acquis’ „edasiarendamisest”. Järelikult tuleks kindlaks määrata, kas mõisted „Schengeni acquis’l põhinevad” ja„Schengeni acquis’edasiarendamine” on sünonüümid.
86.
Teiseses õiguses näiteks kasutatakse nõukogu 28. juuni 2001. aasta direktiivi 2001/51/EÜ, millega täiendatakse . aasta Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artikli 26 sätteid (
29
) (edaspidi „direktiiv 2001/51”), kuuenda põhjenduse inglis- ja hispaaniakeelsetes versioonides sama väljendit, mida kasutatakse Schengeni protokolli artiklis 5, aga mitte sloveeni-, prantsus-, saksa- ja itaaliakeelsetes versioonides. (
30
) Nõukogu . aasta määruse (EÜ) nr 377/2004 sisserände kontaktametnike võrgustiku loomise kohta (
31
) (edaspidi „määrus nr 377/2004”), kolmeteistkümnendas põhjenduses kasutatakse inglis-, prantsus-, itaalia- ja hispaaniakeelsetes versioonides samu termineid, mida kasutatakse nendes keeltes Schengeni protokollis, samas kui sloveeni- ja saksakeelsetes versioonides ei kasutata samu sõnu. (
32
) Nõukogu . aasta otsuse 2005/267/EÜ, millega luuakse liikmesriikide migratsiooniteenistustele turvaline veebipõhine teabe- ja koordineerimisvõrk (
33
) (edaspidi „otsus 2005/267”), kaheteistkümnes põhjendus hõlmab meetmeid, millega arendatakse edasi Schengeni acquis’ ebaseadusliku sisserände vastaseid sätteid. (
34
) Inglis-, prantsus-, itaalia- ja hispaaniakeelsetes versioonides kasutatakse vastupidiselt sloveeni- ja saksakeelsetele versioonidele samu termineid, mida Schengeni protokolli artiklis 5.
87.
Sooviksin märkida, et nende keeleversioonide sisu, milles Schengeni acquis’ teisene õigus ei sisalda samu termineid – nagu näiteks Schengeni protokolli saksa- ja itaaliakeelsetes tekstides ja siin eespool punktis 86 loetletud teisese õiguse aktides – on absoluutselt sama nende keeleversioonide sisuga, milles kasutatakse samu termineid, nagu näiteks nende aktide ingliskeelsetes versioonides. Kui sisu varieeruks nende aktide eri keeleversioonides erinevate terminite kasutamise tõttu, tuleks ühenduse õiguse nõuete tõlgendamiseks võrrelda nende keeleversioone. (
35
) Kui keeleversioonid üksteisest erinevad, peab kõnealust normi tõlgendama vastavalt seda normi sisaldava õigusakti üldisele ülesehitusele ja eesmärgile. (
36
) Schengeni protokolli artikli 5 eesmärk on Ühendkuningriigi ja Iirimaa jaoks ette nähtud erimenetluse rakendamine nende osalemiseks uutes aktides, millega täiendatakse Schengeni acquis’d, st arendatakse seda edasi.
88.
Ma võin samuti kohe märkida, et käesolev kohtuasi on seotud EL lepingule ja EÜ asutamislepingule lisatud protokollide ja deklaratsioonide tõlgendamisega. Õigusteoorias käsitatakse protokolle ja deklaratsioone asutamislepingute tavapäraste kahte liiki lisadena. (
37
) EÜ artikli 311 alusel moodustavad kõnesolevale lepingule liikmesriikide ühisel kokkuleppel lisatud protokollid (
38
) selle lahutamatu osa. (
39
) Nii rakendas Euroopa Kohus kohtuasjas Miraglia (
40
) Schengeni protokolli artiklit 2 esmase õiguse elemendina. Sellegipoolest ei tule EÜ asutamislepingule ja EL lepingule lisatud deklaratsioone käsitleda protokollidega ühtemoodi, (
41
) sest need ei ole siduvad. (
42
) Valitsustevahelise konverentsi vastuvõetud deklaratsioonid ei ole asutamislepingute lahutamatu osa, aga need võivad omada tähtsust nende lepingute tõlgendamisel vastavalt rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni artikli 31 lõike 2 punktile b. (
43
) Protokolli ja deklaratsiooni vahe on eelkõige tähtis sellepärast, et institutsioonid peavad õigusloometegevuses protokolle järgima. (
44
)
A. Hagi vastuvõetavus
89.
Liikmesriik Ühendkuningriik esitas EÜ artikli 230 alusel tähtaegselt tühistamishagi määruse nr 2007/2004 vastu, mille on vastu võtnud nõukogu. EÜ artikli 230 sõnastust arvestades on hagi vastuvõetav. (
45
)
B. Teatud liikmesriikide õiguslik olukord Schengeni acquis’ raames
90.
Enne Ühendkuningriigi ja Iirimaa olukorra analüüsimist Schengeni acquis’ seisukohast, tuleks anda lühike ülevaade mõnede teiste riikide olukorrast. Nimelt näeb Schengeni acquis ette mitmeid koostöövorme, mis on kohaldatavad ainult mõnedele liikmesriikidele.
1. Taani
91.
Taani Kuningriik aktsepteerib sisepiiridel valve kaotamise põhimõtet, aga mitte, et niinimetatud ühenduse meetodit õiguse ja siseasjade valdkonnas kohaldatakse Schengeni acquis’ suhtes. (
46
) Schengeni protokolli artikli 1 kohaselt on Taani Kuningriik Schengeni riik, kuid tema konkreetset olukorda reguleeritakse lex specialis korras kõnesoleva protokolli artikliga 3.
92.
Taani olukorra kohta on lisatud Amsterdami lepingusse ka eraldi protokoll. Kõnesoleva protokolli artikli 5 kohaselt on Schengeni acquis Taani Kuningriigi jaoks rahvusvahelise avaliku õiguse element. (
47
) Ometi võimaldab Schengeni protokolli artikli 5 lõige 2 tulenevalt terviklikkuse põhimõttest teistel Schengeni riikidel kohaldada nimelt vastastikkuse erandit (tu quouque), kui Taani otsustab nõukogu otsust Schengeni acquis’l põhineva ettepaneku või algatuse kohta mitte üle võtta.
2. Uued liikmesriigid
93.
Kuna hagi esitati enne, kui jõustus Leping Bulgaaria Vabariigi ja Rumeenia ühinemise kohta Euroopa Liiduga, piirdub analüüs vastavalt tempus regit actum põhimõttele ainult Tšehhi Vabariigi, Eesti Vabariigi, Küprose Vabariigi, Läti Vabariigi, Leedu Vabariigi, Ungari Vabariigi, Malta Vabariigi, Poola Vabariigi, Sloveenia Vabariigi ja Slovaki Vabariigi Euroopa Liiduga ühinemisega. Sellegipoolest on Bulgaaria ja Rumeenia olukord sisuliselt sama mis 2004. aastal ühinenud liikmesriikidel. (
48
)
94.
Uute liikmesriikide olukord määratletakse üldiselt Schengeni protokolli artiklis 8. See artikkel sätestab, et „[l]äbirääkimistel uute liikmesriikide Euroopa Liitu vastuvõtmise üle käsitatakse Schengeni acquis’d ja selle rakendusalas institutsioonide võetud edasisi meetmeid kui acquis’d, mida kõik kandidaatriigid peavad liitu astumiseks täielikult aktsepteerima.” (
49
)
95.
Need Euroopa Liidu raamistikku integreeritud Schengeni acquis’ sätted ning Schengeni acquis’l põhinevad või sellega muul viisil seotud aktid, millele ei ole lõikes 1 osutatud, on uutele liikmesriikidele siduvad alates ühinemiskuupäevast, kuid neid kohaldatakse uues liikmesriigis üksnes nõukogu sellekohase otsuse alusel, mis tehakse pärast Schengeni kehtiva hindamiskorra kohaselt toimunud kontrollimist, kas asjaomases uues liikmesriigis on kõnealuse acquis’ kõigi osade rakendamise tingimused täidetud, ning pärast Euroopa Parlamendiga konsulteerimist. (
50
) Esmases õiguses on seega sätestatud, et uued liikmesriigid saavad Schengeni riikideks, kui nad täidavad Schengeni hindamiskorras sätestatud tingimused. (
51
) Seetõttu on uute liikmesriikide olukorda tõttöelda parem nimetada üleminekuajaks. Selles osas ei ole seega võimalik nõustuda Poolaga, kes näeb selles koostöö mitmekesisust ja ebaühtlust.
3. Island ja Norra
96.
Island ja Norra moodustavad Rootsi, Soome ja Taaniga Põhjamaade passiliidu, milles kaotati sisepiiride valve alates 1957. aastast. (
52
) Rootsi, Soome ja Taani said Schengeni lepingule alla kirjutades ning selle jõustudes ka Schengeni riikideks.
97.
Amsterdami lepingu jõustumisest alates reguleerib nende kahe riigi olukorda Schengeni protokolli artikkel 6, mis võimaldab Islandi ja Norra osalemist Schengeni acquis’s, kuigi kumbki neist kahest riigist ei ole Euroopa Liidu liige. Seetõttu on kõnesoleva protokolli artikkel 6 pigem rahvusvahelise õiguse säte, mis reguleerib liidu ja nende kahe kolmanda riigi suhteid, kui ühenduse õiguse või Euroopa Liidu õiguse säte.
C. Ühendkuningriigi ja Iirimaa olukord Schengeni acquis’s
98.
Ühendkuningriik ja Iirimaa ei osale sisepiiridel isikute kontrolli kaotamise poliitikas ega ei soovi olla seotud õigusliku korraga, mille ühendus on vastu võtnud kolmandate riikide kodanike suhtes. (
53
) Seega sätestab Schengeni protokoll, et Ühendkuningriik ja Iirimaa ei ole seotud Schengeni acquis’ga. (
54
) Kuid Schengeni protokolli artikli 4 kohaselt võivad Suurbritannia ja Iirimaa igal ajal taotleda osalemist mõningates või kõigis selle acquis’ sätetes.
99.
IV jaotist käsitlev protokoll võimaldab Ühendkuningriigil ja Iirimaal mitte osaleda (opt-out) vastavalt EÜ asutamislepingu IV jaotisele vastu võetud õigusaktides. (
55
) EÜ asutamislepingu IV jaotise alusel vastu võetud otsused ei ole Ühendkuningriigile või Iirimaale siduvad. (
56
)
100.
Ühendkuningriik ja Iirimaa osalevad niinimetatud Schengeni acquis’ asendusmeetmetes (mesures compensatoires) ja nende hilisemas edasiarendamises. (
57
) Õigusteoorias määratletakse Ühendkuningriigi seisukoht selliselt, et Ühendkuningriik on vastu täielikule isikute vabale liikumisele ilma isikute kontrollimiseta sisepiiridel, ent ta soovib osaleda vaba liikumise õiguskorra karistuslikus osas. (
58
)
101.
Nõukogu arvestas Ühendkuningriigi sooviga ning võttis vastu otsuse 2000/365, mille alusel see riik osaleb Schengeni acquis’ elementides. Selle otsuse artikli 8 lõige 2 sätestab selgelt, et Suurbritannia loetakse pöördumatult teatanuks nõukogu eesistujale Schengeni protokolli artikli 5 kohaselt, et ta soovib osaleda kõigis ettepanekutes ja algatustes, mis põhinevad otsuse 2000/365 artiklis 1 nimetatud Schengeni acquis’l. (
59
)
D. Schengeni protokolli artiklite 4 ja 5 suhe
102.
Mõlemas kohtuasjas tekib küsimus Schengeni protokolli artiklite 4 ja 5, mis mõlemad seonduvad Ühendkuningriigi ja Iirimaa olukorraga, vahelisest suhtest. Artikli 5 lõige 1 sisaldab teatud ius variandi – Ühendkuningriigi ja Iirimaa õigus valida, kas nad osalevad Schengeni acquis’ uutes õigusaktides. (
60
) Vastupidiselt selles valdkonnas olemasolevate aktide ülevõtmisele, ei ole Ühendkuningriigi ja/või Iirimaa osalemiseks Schengeni protokolli artikli 5 alusel vaja teiste osalevate liikmesriikide ühehäälset nõusolekut või koguni komisjoni nõusolekut. Protokolli artikli 5 lõige 1 nõuab üksnes, et Ühendkuningriik või Iirimaa teataksid kirjalikult oma soovist osaleda Schengeni acquis’l põhinevates ettepanekutes ja algatustes. Pärast kirjaliku teate esitamist on Ühendkuningriigil ja Iirimaal samad õigused ja kohustused mis ülejäänud Schengeni riikidel ning nad võivad osaleda aktide vastuvõtmises. See tähendab, et nad võivad oma käitumisega igasuguste Schengeni aktide vastuvõtmist aeglustada või seda koguni takistada. (
61
)
103.
Õigusteoorias ja kohtupraktikas ei ole veel seisukohta võetud küsimuses, kas Schengeni protokolli artikkel 5, mis näeb ette ühepoolse tahteavalduse mehhanismi, on kohaldatav ka õigusaktidele, millega arendatakse olemasolevat Schengeni acquis’d edasi, kuid mida Ühendkuningriik ja Iirimaa ei ole kõnesoleva protokolli artikli 4 alusel üle võtnud. Mõned õigusteooria autorid lähtuvad eeldusest, et loogilise ja süstemaatilise piirangu alusel tuleb keelata Ühendkuningriigil ja Iirimaal osaleda acquis’ edasiarendamises vastavalt Schengeni protokolli artiklile 5 juhtudel, kus Schengeni acquis’d ei ole võimalik täiendada autonoomselt. Selline olukord esineb, kui täiendusmeedet ei saa rakendada ilma samaaegselt kohaldamata meetmeid ja akte, mis ei ole Iirimaa ja Ühendkuningriigi suhtes kohaldatavad. (
62
)
104.
Ühelt poolt väidetakse õigusteoorias, et Ühendkuningriik ja/või Iirimaa saavad sellistes õigusaktides osaleda vaid siis, kui eelnevalt rakendatakse Schengeni protokolli artiklis 4 ette nähtud menetlust. (
63
) Teiselt poolt märgitakse aga, et ei ole kindel, et artiklit 4 saab kohaldada Schengeni acquis’l põhinevate aktide vastuvõtmise suhtes, sest protokolli ülesehituses on see artikkel enne artiklit 5, mis reguleerib täiendamisvõimalust. (
64
) Inglise õigusteoorias nimelt rõhutatakse, et Ühendkuningriigi osalemiseks täiendusmeetmetes ei ole nõutav Schengeni riikide ühehäälne nõusolek, (
65
) mis on iseloomulik Schengeni protokolli artiklile 4.
105.
Ent üksikasjalikul analüüsimisel on Schengeni protokolli artikli 5 alusel Ühendkuningriigile võimaldatud ius variandi kohaldamisala kitsam, kui esmapilgul näib.
106.
On ilmne, et Ühendkuningriik ja Iirimaa võivad osaleda Schengeni acquis’ sellise meetme täiendamises, milles nad osalevad Schengeni protokolli artikli 4 alusel.
107.
Kui aga Ühendkuningriik ja/või Iirimaa ei osale artikli 4 alusel selles valdkonnas, mida täiendatakse, on olukord teine. Schengeni protokolli artiklis 5 ette nähtud menetlust on artiklit 4 kohaldamata võimalik kohaldada ainult juhul, kui tegemist on sellel acquis’l põhineva aktiga, mida saab kohaldada autonoomselt. Ius variandi piirdub ainult nende Schengeni acquis’l põhinevate ettepanekute ja algatustega, mida saab kohaldada autonoomselt. (
66
) Kui Ühendkuningriik ja/või Iirimaa saaksid ainult Schengeni protokolli artiklis 5 ette nähtud mehhanismi alusel ühineda Schengeni koostööga valdkonnas, milles tuleb selleks eelnevalt kohaldada protokolli artiklit 4, pärsiks see protokolli artikli 4 kasulikku mõju. (
67
) Komisjon juhtis oma kirjalikes märkustes tähelepanu sellele probleemile. Tema arvates tähendaks see, et osa Schengeni acquis’st oleks Ühendkuningriigi suhtes kohaldatav, ilma et ta oleks selle acquis’ga ise liitunud. Järelikult tuleb Ühendkuningriigi ja Iirimaa osalemiseks Schengeni acquis’ ühes elemendis põhimõtteliselt eelnevalt rakendada Schengeni protokolli artiklis 4 ette nähtud menetlust. (
68
) Ka otsus 2000/365 tuleneb protokolli artiklite 4 ja 5 vahekorra samasugusest mõistmisest. Selle otsuse vastuvõtmise õiguslik alus on Schengeni protokolli artikkel 4. (
69
) Ainult otsuse 2000/365 artikli 8 lõige 2 sisaldab Schengeni protokolli artiklis 5 ette nähtud menetluse rakendamist reguleerivaid sätteid. See tähendab seega, et Schengeni protokolli artiklis 5 ette nähtud mehhanismi rakendussätte õiguslik alus on ainult selle protokolli artikkel 4. Sellest aga ilmneb selgesti, et praktikas rakendatakse Schengeni protokolli artiklis 4 ette nähtud menetlust enne artiklis 5 sätestatud menetlust.
108.
Seejärel tuleks kindlaks määrata, kas määrus nr 2007/2004 on Schengeni acquis’l põhinev meede, mida saab kohaldada autonoomselt. Nagu ma nimetasin, on sisepiiridel isikute kontrolli kaotamine Schengeni acquis’ põhielement. Sisepiiride kaotamine on tingimata seotud välispiiride valve ühtlustamisega. (
70
) Järelikult kuulub ka välispiiride valve Schengeni acquis’sse. (
71
) Määruse nr 2007/2004 artikli 1 lõikes 2 märgitakse seega esiteks, et välispiiri kontrolli ja valve eest vastutavad kaudse haldamise põhimõtte järgi ainult liikmesriigid. Kuid see sätestab seejärel, et agentuur „hõlbustab ja kergendab välispiiri haldamist käsitlevate ühenduse olemasolevate ja tulevaste meetmete tõhusamat rakendamist. Selleks tagab ta liikmesriikide tegevuse koordineerimise nimetatud meetmete rakendamisel”. (
72
) Sellest sättest nähtub selgesti, et määrust nr 2007/2004 ei saa kohaldada autonoomselt, sest see on seotud olemasolevate ja tulevaste meetmete lihtsama ja tõhusama rakendamisega. Alljärgnevalt punktis 103 esitatud määratluse kohaselt tähendab see, et määrust nr 2004/2007 ei saa kohaldada, rakendamata samaaegselt Schengeni acquis’ teisi õigusakte. See näitab antud juhul, et nõukogu ja komisjoni teooria, mille kohaselt Schengeni protokolli artikkel 5 on allutatud artiklile 4, on Schengeni protokolli õige tõlgendus.
109.
Seda järeldust ei saa ümber lükata ka viidates Amsterdami lepingule lisatud deklaratsioonidele nr 45 ja 46. Deklaratsioonis nr 45 nimetatakse sõnaselgelt Schengeni protokolli artiklis 4 ette nähtud menetlust, mitte artikli 5 menetlust.
110.
Minu arvates tuleneb Amsterdami lepingule lisatud deklaratsioonist nr 46, et Schengeni riikide tegevus seoses Schengeni acquis’ täiendamisega allub Schengeni protokolli artiklis 4 sätestatud menetlusele. Seda deklaratsiooni ei saa tõlgendada nii, et sellega seatakse ohtu Schengeni acquis’ terviklikkuse põhimõte.
E. Terviklikkuse põhimõte
111.
Ühendkuningriigi olukorda käsitleva otsuse nr 2000/365 teises põhjenduses rõhutatakse Schengeni acquis’ terviklikkuse põhimõtte tähtsust: „Schengeni acquis on koostatud ja toimib ühtse tervikuna, mille peavad täies ulatuses heaks kiitma ja kohaldama kõik riigid, kes toetavad põhimõtet kaotada oma ühispiiridel kontroll isikute liikumise üle”. (
73
)
112.
See põhimõte on esitatud ka Schengeni protokolli artiklis 8, mis sätestab, et kandidaatriigid peavad Schengeni acquis’d täielikult aktsepteerima.
113.
Schengeni acquis’ terviklikkuse põhimõttes leiab teostust üldine õiguspõhimõte: qui habet commoda ferre debet onera et contra (kes kasu tahab saada, peab selle eest ka maksma, ja vastupidi), mis on tuntud ka rahvusvahelises avalikus õiguses. Esimese samba raames viidatakse õigusteoorias (
74
) selle üldpõhimõttega seoses eelkõige Euroopa Kohtu otsusele 39/72: komisjon vs. Itaalia, (
75
) milles Euroopa Kohus leidis, et „liikmesriigil ei ole lubatud kohaldada ühenduse määruse sätteid poolikult või valikuliselt, pärssides sellega ühenduse õigusnormide teatud elemente, mille suhtes ta on väljendanud vastuolekut või mida ta peab oma teatud riiklike huvidega vastuoluliseks. Asjaolu, et riik häirib, lähtuvalt oma arusaamast oma siseriiklikest huvidest, ühepoolselt tema ühendusse kuulumisest tulenevate eeliste ja kohustuste tasakaalu, seab ohtu liikmesriikide võrdsuse ühenduse õiguses ja tekitab nende kodanike diskrimineerimist […]”. Sellist selgitust võib raskusteta kasutada Schengeni acquis’ kohta.
114.
Schengeni acquis’ terviklikkuse põhimõte mitte üksnes ei säilita Schengeni riikide vahelist tasakaalu Schengeni acquis’ edasiarendamisel ja kohaldamisel, vaid ka kaitseb Schengeni acquis’ tervikut. (
76
) See põhimõte väljendab Schengeni riikide üldist huvi säilitada Schengeni acquis’ terviklus.
115.
Schengeni acquis’ ühes elemendis osalemine nõuab kooskõlas terviklikkuse põhimõttega, et selle acquis’ ühes meetmes osalev liikmesriik võtaks üle selles elemendis osalemisest tulenevad eelised ja kohustused. Seetõttu ei luba terviklikkuse põhimõte vastavalt Schengeni protokolli artiklile 5 vabalt valida Schengeni acquis’l põhinevas aktis osalemist, kui seda akti ei ole võimalik kohaldada autonoomselt. Eespool punktides 103-108 esitatud selgitused näitavad aga, et määrust nr 2004/2007 ei saa autonoomselt kohaldada. Antud juhul saab Ühendkuningriik määruses nr 2004/2007 osalemisest tuleneva eelise üksnes tingimusel, et ta võtab vastu ka vastava kohustuse. Selle määruse artikli 1 lõike 2 alusel on kohustuseks siin osalemine välispiiri haldamist käsitlevate ühenduse olemasolevate ja tulevaste meetmete rakendamises.
F. Nõukogu väidetavalt vastuoluline toimimine meetme Schengeni acquis’l põhinevuse kindlaksmääramisel
116.
Ühendkuningriik tõi oma kirjalikes märkustes ja kohtuistungil sõnaselgelt välja, et teatud juhtudel on nõukogu tal lubanud osaleda Schengeni acquis’l põhinevates meetmetes. Seejuures tugineb Ühendkuningriik muu hulgas nõukogu 13. juuni 2002. aasta otsusele 2002/463, millega võetakse vastu välispiiride ning viisa-, varjupaiga- ja sisserändepoliitika alase halduskoostöö tegevusprogramm (ARGO-programm) (edaspidi „otsus 2002/463”), (
77
) määrusele nr 377/2004 ja otsusele 2005/267, ning märgib, et „Schengeni acquis’l põhineva meetme” mõiste on liiga lai ja ebamäärane.
117.
Nõukogu kasutab meetme Schengeni acquis’l põhinevuse kindlaksmääramiseks kaheastmelist kontrollimist. Esiteks kontrollib ta, kas tegemist on tavalise IV jaotisel põhineva meetmega või Schengeni acquis’sse kuuluva meetmega. (
78
) Teiseks selgitab ta välja, kas tegemist on valdkonnaga, mis on eelkõige oluline isikute vaba liikumise jaoks ruumis, kus on kaotatud valve sisepiiridel. Selline kaheastmeline kontrollimine on võrreldav esimese samba raames ühenduse institutsiooni aktile õige õigusliku aluse leidmisega. Vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale „peab õigusakti õigusliku aluse valik Euroopa Ühenduse pädevuste jagunemise kontekstis põhinema objektiivsetel asjaoludel, mis on kohtulikult kontrollitavad. Selliste asjaolude hulka kuuluvad eriti õigusakti eesmärk ja sisu”. (
79
)
118.
See nõukogu läbiviidav kaheastmeline kontrollimine võimaldab Euroopa Kohtul objektiivsetel alustel uurida, kas tegemist on Schengeni acquis’l põhineva meetmega. Uurimisel kasutatavate objektiivsete elementide hulka kuulub eelkõige kahekordne ratione materiae kontrollimine, kas meede kuulub Schengeni acquis’sse, seejärel, kas tegemist on valdkonnaga, mis on oluline isikute vaba liikumise jaoks ruumis, kus on kaotatud sisepiirid.
119.
Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, „et ühenduse õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluv proportsionaalsuse põhimõte nõuab, et ühenduse õigussätte alusel rakendatavad meetmed oleks sobivad seatud eesmärgiga ning vajalikud eesmärgi saavutamiseks”. (
80
)„Mis puudutab […] nimetatud tingimuste kohtulikku kontrolli, siis ühenduse seadusandjale tuleb põhikohtuasja puudutavas valdkonnas anda ulatuslik kaalutlusõigus, mis eeldab ühenduse seadusandja poliitilisi, majanduslikke ja sotsiaalseid valikuid ja mille raames ta peab andma keerulisi hinnanguid. Sellises valdkonnas võetud meetme õiguspärasust võib mõjutada vaid selle meetme ilmselge ebaproportsionaalsus pädevate institutsioonide püstitatud eesmärgiga.” (
81
)
120.
Nõukogu läbiviidav kaheastmeline kontroll ei ole ilmselgelt ebaproportsionaalne, sest see on sobiv taotletava eesmärgi saavutamiseks – et kindlaks määrata, kas kavandatav meede põhineb Schengeni acquis’l. Järelikult ei ole väited, et Schengeni acquis’ mõiste on liiga ebamäärane, põhjendatud.
121.
Määrus nr 377/2004 reguleerib sisserände kontaktametnike võrgustiku loomist. Selle määruse kümnenda põhjenduse kohaselt osaleb Ühendkuningriik määruses Euroopa Liidu lepingule ja Euroopa Ühenduse asutamislepingule lisatud Schengeni acquis’ Euroopa Liitu integreerimist käsitleva protokolli artikli 5 ning nõukogu otsuse 2000/365/EÜ artikli 8 lõike 2 kohaselt. Otsuse 2000/365/EÜ artikli 8 lõige 2 aga näitab, et Ühendkuningriik osaleb selles Schengeni acquis’ valdkonnas, ja loob eelduse, (
82
) et ta on esitanud teate Schengeni protokolli artikli 5 lõike 1 alusel. Liikmesriikide migratsiooniteenistustele turvalise veebipõhise teabe- ja koordineerimisvõrgu loomist käsitleva otsuse 2005/267 kaheteistkümnenda põhjenduse kohaselt kohaldati Schengeni protokolli artikli 5 lõikes 1 ette nähtud menetlust. Selles märgitakse, et otsuse 2000/365/EÜ artikli 8 lõiget 2 kohaldati sel määral, kuivõrd otsuse 2005/267 meetmed arendavad edasi Schengeni acquis’ ebaseadusliku sisserände vastaseid sätteid, milles Ühendkuningriik osaleb. (
83
) Seega kohaldati õigusega Schengeni protokolli artiklit 5 nende kahe õigusakti suhtes, mis võeti vastu pädevuse raames, mille õiguslik alus on kõnesoleva protokolli artikkel 4.
122.
Direktiiv 2001/51 täiendab Schengeni lepingu rakenduskonventsiooni artikli 26 sätteid välisriikide kodanikke liikmesriikide territooriumile vedavate veoettevõtjate kohustuste osas. See direktiiv on üks näide IV jaotise alusel vastu võetud meetme kohta, milles Ühendkuningriik osaleb otsuse 2000/365 artikli 1 alusel. Selle direktiivi seitsmendas põhjenduses täpsustatakse, et „Euroopa Liidu lepingule ja Euroopa Ühenduse asutamislepingule lisatud Ühendkuningriigi ja Iirimaa seisukohta käsitleva protokolli artikli 3 kohaselt teatas Ühendkuningriik […] oma soovist osaleda käesoleva määruse vastuvõtmises ja kohaldamises”. Selle direktiivi kümnenda põhjenduse kohaselt aga on direktiiv Islandi ja Norra suhtes „osa Schengeni acquis’ täiendamisest […]”. (
84
) See direktiiv on seega Schengeni acquis’ edasiarendamine ja mitte tavaline IV jaotisel põhinev meede. Järelikult võis IV jaotist käsitleva protokolli kohaldamine olla ekslik.
123.
Direktiiv 2001/40 reguleerib kolmandate riikide kodanike väljasaatmise otsuste vastastikust tunnustamist, järelikult ühe liikmesriigi pädeva organi poolt teise liikmesriigi territooriumil viibiva kolmanda riigi kodaniku väljasaatmiseks väljastatud otsuse tunnustamist. Selle direktiivi kuuendas põhjenduses täpsustatakse, et Ühendkuningriik teatas IV jaotist käsitleva protokolli artikli 3 kohaselt oma soovist osaleda selle direktiivi vastuvõtmisel ja kohaldamisel. Õigusteoorias märgitakse, et IV jaotist käsitleva protokolli artikli 3 kohaldamine selle direktiivi suhtes on ekslik, sest see direktiiv on ilmselgelt Schengeni acquis’l põhinev. Samas märgitakse siiski, et see direktiiv on Schengeni acquis’l põhinev meede, mida saab kohaldada autonoomselt, ning et tegemist on Schengeni protokolli artikli 5 kohaldamise tüüpilise juhuga. (
85
)
124.
Otsusega 2004/573 koordineeritakse ühislendude korraldamist seoses kolmandate riikide kodanike väljasaatmisega kahe või enama liikmesriigi territooriumilt individuaalse väljasaatmiskorralduse alusel. Selle otsuse üheteistkümnenda ja kaheteistkümnenda põhjenduse kohaselt on see Schengeni acquis’d edasiarendav meede. Sellegipoolest märgitakse selle otsuse neljandas põhjenduses selgelt vajadust vältida ühenduses vaakumit ühislendude korraldamise valdkonnas. Viide „vaakumile” tähendab, et seda otsust saab kohaldada autonoomselt. Seega on ka otsus 2004/573 Schengeni acquis’l põhinev meede, mida saab kohaldada autonoomselt. See tähendab, et Ühendkuningriik võib selles osaleda Schengeni protokolli artikli 5 alusel.
125.
Otsusega 2002/463 (ARGO-programm) edendatakse liikmesriikide haldus- ja õigusasutuste koostööd ning ühenduse õiguse ühtset kohaldamist vabadusel, turvalisusel ja õiglusel rajaneval alal; selle eesmärk on parandada siseriiklike asutuste üldist tõhusust nende ülesannete täitmises ühenduse eeskirjade rakendamisel, soodustada siseriiklike asutuste võetavate meetmete läbipaistvust, tugevdades nende suhteid asjaomaste siseriiklike ja rahvusvaheliste valitsustevaheliste ja valitsusväliste organisatsioonidega. Samamoodi on otsuse 2002/463 kaheteistkümnendas põhjenduses märgitud, et kooskõlas IV jaotist käsitleva protokolli artikliga 3 teatas Ühendkuningriik oma soovist osaleda selle otsuse vastuvõtmises ja kohaldamises. Otsuse 2002/463 ja sisepiiridel valve kaotamise vahelisi seoseid kindlaks määrates leidis nõukogu, et see otsus ei põhine Schengeni acquis’l. Kui analüüsida otsuse 2002/463 (
86
) artiklis 3 sätestatud eesmärke, II peatükis kirjeldatud tegevust ja eelkõige artiklis 8 ette nähtud meetmete tüüpe, võib täheldada, et need ei ole isikute vaba liikumise jaoks olulised. Tegelikult on see tavaline EÜ IV jaotisel põhinev õigusakt. Seetõttu on nõukogu otsus mitte pidada seda Schengeni acquis’l põhinevaks meetmeks õige.
126.
Määrusega nr 334/2002 (
87
) kehtestatakse ühtne viisavorm. See on EÜ IV jaotise ja otsuse 2000/365 alusel vastu võetud meede Schengeni acquis’ ühe elemendi jaoks, milles Ühendkuningriik ei osale. Nõukogu selgitab, et selle määrusega muudeti määrust nr 1683/95 (
88
), mis oli vastu võetud esimesse sambasse kuuluva aktina enne Amsterdami lepingu jõustumist toonase EMÜ artikli 100c lõike 3 alusel. Nõukogu peab neid eriasjaoludeks, mis võimaldasid Ühendkuningriigil osaleda määruse nr 334/2002 vastuvõtmises. Tegelikkuses on esmapilgul raske mõista, kuidas nõukogu nägi selle määruse vastuvõtmisel Ühendkuningriigi osalemises määruse nr 1683/95 vastuvõtmises eriasjaolusid, ent ei näinud sarnaseid asjaolusid määruse nr 2007/2004 vastuvõtmises, kuigi Ühendkuningriik oli selles määruses koostööd teinud enne määrust agentuuri asutamise kohta. Ühtne viisavorm on peaasjalikult välispiiride ja osaliste sisepiiride valvega seotud küsimus. Tuleks siiski rõhutada, et ühtne viisavorm ei ole Schengeni acquis’ aspekt, samas kui määruse nr 2004/2007 alusel on agentuuri ülesanne Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiri ühendatud juhtimise parandamine (artikli 1 lõige 1), mis hõlmab ulatuslikumat valdkonda Schengeni acquis’s. Ent just see erinevus sätete ratione materiae ulatuses võimaldabki järeldada, et määruse nr 2004/2007 vastuvõtmisel ei toiminud nõukogu ilmselgelt ebaproportsionaalselt, hinnates briti koostöö keerulisi küsimusi.
127.
Tuleks rõhutada, et isegi kui nõukogu toimimine, mis võimaldas Ühendkuningriigil osaleda EÜ IV jaotise või Schengeni acquis’ teatud aktide vastuvõtmisel, oleks õige, ei kujutaks see endast õiguses pretsedenti ning see ei põhjendaks Ühendkuningriigi õigust kohaldada Schengeni protokolli artikli 5 menetlust. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt „ei või nõukogu lihtne praktika viia EÜ asutamislepingu normidest kõrvalekaldumiseni ega saa järelikult kehtestada pretsedenti, mis seoks ühenduse institutsioone õige õigusliku aluse valiku seisukohast.” (
89
)
128.
Tuleb tõdeda, et eespool esitatud põhjendustest lähtuvalt ei ole Ühendkuningriigi hagi põhjendatud.
G. Kohtukulud
129.
Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Nõukogu on kohtukulude hüvitamist Ühendkuningriigilt nõudnud. Kuna viimatinimetatu on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud temalt välja mõista.
130.
Euroopa Kohtu kodukorra artikli 69 lõike 4 kohaselt kannavad menetlusse astunud liikmesriigid ja institutsioonid ise oma kohtukulud.
VI. Ettepanek
131.
Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku:
1.
Jätta hagi rahuldamata.
2.
Mõista kohtukulud välja Ühendkuningriigilt.
3.
Jätta menetlusse astujate kohtukulud nende endi kanda.
(
1
)	Algkeel: sloveeni.
(
2
)	ELT L 349, 25.11.2004, lk 1.
(
3
)	ELT L 385, 29.12.2004, lk 1.
(
4
)	EÜT L 131, 1.6.2000, lk 43; ELT eriväljaanne 19/01, lk 178.
(
5
)	Nõukogu 29. mai 2000. aasta otsus Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi taotluse kohta osaleda teatavates Schengeni acquis’ sätetes (EÜT L 131, 1.6.2000, lk 43; ELT eriväljaanne 19/01, lk 178).
(
6
)	16. juuni 2005. aasta otsus kohtuasjas C-105/03: Pupino (EKL 2005, lk I-5285, punkt 42).
(
7
)	Nõukogu 20. mai 1999. aasta otsus, millega määratakse kooskõlas Euroopa Ühenduse asutamislepingu ja Euroopa Liidu lepingu asjakohaste sätetega kindlaks iga Schengeni acquis’d moodustava sätte või otsuse õiguslik alus (EÜT L 176, 10.7.1999, lk 17, ELT eriväljaanne 19/01, lk 152).
(
8
)	Nõukogu 28. veebruari 2002. aasta otsus Iirimaa taotluse kohta osaleda teatavates Schengeni acquis’ sätetes (EÜT L 64, 7.3.2002, lk 20; ELT eriväljaanne 19/04, lk 212).
(
9
)	EÜT L 176, 10.7.1999, lk 31; ELT eriväljaanne 19/01, lk 165.
(
10
)	Nõukogu 20. mai 1999. aasta otsus, mis käsitleb Schengeni acquis’ määratlust, et kooskõlas Euroopa Ühenduse asutamislepingu ja Euroopa Liidu lepingu asjakohaste sätetega kindlaks määrata iga acquis’d moodustava sätte või otsuse õiguslik alus (EÜT L 176, 10.7.1999, lk 1; ELT eriväljaanne 19/01, lk 136).
(
11
)	Nõukogu 18. veebruari 2002. aasta määrus (EÜ) nr 334/2002, millega muudetakse ühtse viisavormi kehtestamist käsitlevat määrust (EÜ) nr 1683/95 (EÜT L 116, 3.5.2002, lk 33; ELT eriväljaanne 19/04, lk 191).
(
12
)	Nõukogu 29. aprilli 2004. aasta otsus 2004/573/EÜ ühislendude korraldamise kohta seoses kolmandate riikide kodanike väljasaatmisega kahe või enama liikmesriigi territooriumilt individuaalse väljasaatmiskorralduse alusel (ELT L 261, 6.8.2004, lk 5; ELT eriväljaanne 19/07, lk 78-85).
(
13
)	Nõukogu 28. mai 2001. aasta direktiiv 2001/40/EÜ kolmandate riikide kodanike väljasaatmise otsuste vastastikuse tunnustamise kohta (EÜT L 149, 2.6.2001, lk 34; ELT eriväljaanne 19/04, lk 107).
(
14
)	Nõukogu 23. veebruari 2004. aasta otsus 2004/191/EÜ, millega kehtestatakse kolmandate riikide kodanike väljasaatmise otsuste vastastikust tunnustamist käsitleva direktiivi 2001/40/EÜ kohaldamisest tuleneva rahalise tasakaalustamatuse kompenseerimise kriteeriumid ja praktiline kord (ELT L 60, 27.2.2004, lk 55; ELT eriväljaanne 01/05, lk 25).
(
15
)	Thym, D., Ungleichzeitigkeit und europäisches Verfassungsrecht, Baden-Baden, 2004, lk 79. Autor on arvamusel, et see on integratsiooni uus tase pärast siseturu ja rahaliidu rajamist.
(
16
)	Tuleb märkida et vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanevat ala silmas pidades muudeti Amsterdami lepinguga EL lepingu VI jaotist ja lisati EÜ asutamislepingusse uus, IV jaotis.
(
17
)	Bribosia, H., „Différenciation et avant-gardes au sein de l'Union européenne, Bilan et perspectives du Traité d'Amsterdam”, Cahiers de droit européen, 1-2/2000, lk 57, eriti lk 88. Seoses tihedama koostöö tähtsusega viitan ühtlasi Euroopa Komisjoni endise presidendi Jacques Delors’i peetud kõnele 2007. aasta märtsis Belgia senatis, ja mille kokkuvõte avaldati . aasta Agence Europe’i numbris 9407.
(
18
)	Thym, D., viidatud eespool 15. joonealuses märkuses, lk 83. Autor viitab samuti EL lepingu artikli 43 punktile i, mis sätestab, et kavandatav koostöö ei mõjuta Schengeni acquis’ Euroopa Liitu integreerimist käsitleva protokolli sätteid.
(
19
)	Boer den, M., „Not Merely a Matter of Moving House: Police Co-operation from Schengen to the TEU”, Maastricht Journal of European and Comparative Law, 7(2000), lk 336(337); Bender, T., „Die verstärkte Zusammenarbeit nach Nizza”, ZaöRV 2001, lk 730, eriti lk 743; Gautier, M., „Accords de Schengen”, kd nr 2630 JurisClasseur Europe Traité, punkt 38; Thym, D., viidatud eespool 15. joonealuses märkuses, lk 82. Viimane rõhutab, et Schengeni protokoll on kohaldatav esimesele ja kolmandale sambale, ning et seetõttu võeti see vastu EL lepingu ja EÜ asutamislepingu lisana.
(
20
)	31. jaanuari 2006. aasta kohtuasjas C-503/03: komisjon vs. Hispaania (EKL 2006, lk I-1097, punkt 34) märgib Euroopa Kohus, et „Schengeni acquis’ sätted on kohaldatavad ainult siis ja niivõrd, kuivõrd need ühtivad liidu ja ühenduse õigusega.” Schengeni protokolli artikkel 1 sätestab, et tihedamat koostööd tehakse Euroopa Liidu institutsioonilises ja õiguslikus raamistikus ning Euroopa Liidu lepingu ja Euroopa Ühenduse asutamislepingu asjakohaseid sätteid arvesse võttes. See säte on EL lepingu artikli 43 lõikes 1 sätestatud põhimõtte eriline väljendus, mille kohaselt tihendatud koostöö austab liidu lepingute põhimõtteid ja liidu ühtset institutsioonilist raamistikku ning ühenduse õigust.
(
21
)	Bender, T., viidatud eespool 19. joonealuses märkuses, lk 730, 731 ja 767.
(
22
)	Jacqué, J.-P., Droit institutionnel de l’Union européenne, 3. tr, Paris, 2004, lk 161, on arvamusel, et tihedam koostöö tuleneb sellest, et leitakse, et kõikidel liikmesriikidel on võimatu integratsioonis edasi minna ühe kiirusega.
(
23
)	Blanke, „Titel VII, Bestimmungen über eine Verstärkte Zusammenarbeit”, Grabitz/Hilf, punkt 1.
(
24
)	Rakenduskonventsiooni artiklile 134 viidates rõhutatakse õigusteoorias asjaolu, et Schengeni acquis's oli algusest peale mõeldud nii, et see ei ole tegelikkuses ühenduse õigusega vastuolus (Van Simaeys, B., Carlier, J.-Y., „Le nouvel espace de liberté, de sécurité et de justice”, Lejeune, Y. (Kirj) teoses Le traité d’Amsterdam, Espoirs et déceptions, Bruxelles, 1999, lk 250).
(
25
)	Blanke viidatud eespool 23. joonealuses märkuses, punkt 9; Gautier, M., viidatud eespool 19. joonealuses märkuses, punktid 1 ja 2. Oldi sunnitud edasi arendama väljaspool asutamislepingut, sest ühendus oli küll pädev isikute vaba liikumise valdkonnas, kuid ta ei olnud veel pädev reguleerima kolmandate riikide kodanike õiguslikku olukorda.
(
26
)	Gautier, M., viidatud eespool 19. joonealuses märkuses, punkt 3. Autor märgib, et Amsterdami lepinguga võeti Euroopa Liidu institutsionaalsesse raamistikku Schengeni lepingute tulemusel valminud acquis.
(
27
)	Repliik kohtuasjas C-77/05, punkt 72.
(
28
)	Protokolli inglisekeelses versioonis kasutatakse järgmist väljendust: „Proposals and initiatives to build upon the Schengen acquis”, prantsuse keeles: „Les propositions et initiatives fondés sur l’acquis de Schengen”, saksa keeles: „Vorschläge und Initiativen auf der Grundlage des Schengen-Besitzstands”, itaalia keeles: „Le proposte e le iniziative che si baseranno sull’acquis di Schengen”, hispaania keeles: „Las propuestas e iniciativas para desarrollar el acervo de Schengen”.
(
29
)	EÜT L 187, 10.7.2001, lk 45; ELT eriväljaanne 19/04, lk 160.
(
30
)	Sloveenikeelses versioonis: „Ta direktiva pomeni nadaljnji razvoj schengenskega pravnega reda […]” („Käesolev direktiiv on vastavalt Schengeni acquis’ Euroopa Liitu integreerimist käsitlevale protokollile osa Schengeni acquis’ täiendamisest”); ingliskeelses versioonis: „This Directive builds on the Schengen acquis […]”; prantsuskeelses versioonis: „La présente directive constitue un développement de l’acquis de Schengen […]”; saksakeelses versioonis: „Diese Richtlinie stellt eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands […]”; itaalia keeles: „Il presente strumento rappresenta uno sviluppo dell’acquis di Schengen […]”, ja hispaania keeles: „La presente Directiva constituye un desarrollo del acervo de Schengen […]”.
(
31
)	ELT L 64, 2.3.2004, 10.7.2001, lk 1; ELT eriväljaanne 19/07, lk 24.
(
32
)	Sloveenikeelses versioonis: „Ta uredba je akt, ki temelji na schengenskem pravnem redu […]” („Käesolev määrus on Schengeni acquis’ edasiarendus […]”); ingliskeelses versioonis: „This Regulation constitutes an act building on the Schengen acquis […]”; prantsuskeelses versioonis: „Le présent règlement constitue un acte fondé sur l’acquis de Schengen […]”; saksakeelses versioonis: „Diese Verordnung stellt einen auf dem Schengen-Besitzstand aufbauenden […] Rechtsakt […]”; itaalia keeles: „Il presente regolamento costituisce un atto basato sull’acquis di Schengen […]”; hispaania keeles: „El presente Reglamento constituye un acto que desarrolla el acervo de Schengen […]”.
(
33
)	ELT L 83, 1.4.2005, lk 48.
(
34
)	Ingliskeelses versioonis: „[…]to the extent that its measures develop provisions of the Schengen acquis against the organisation of illegal immigration[…]“ (sel määral, kuivõrd selle meetmed arendavad edasi Schengeni acquis’ ebaseadusliku sisserände vastaseid sätteid […]”), prantsuse keeles: „[…]pour autant que ses mesures développent les dispositions de l'acquis de Schengen afin de lutter contre l'organisation de l'immigration illégale[…]”, saksa keeles: „[…]deren Maßnahmen eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung darstellen[…]”, itaalia keeles: „[…]nella misura in cui le sue misure sviluppano le disposizioni dell'acquis di Schengen volte a combattere l'organizzazione di immigrazione illegale[…]”, hispaania keeles: „[…]en la medida en que desarrolla las disposiciones del acervo de Schengen en materia de lucha contra la organización de la inmigración ilegal[…]”.
(
35
)	Siinkohal sooviksin ma viidata 2. aprilli 1998. aasta otsusele kohtuasjas C-296/95: EMU Tabac jt (EKL 1998, I-1605, punkt 36). Kuna selles oli tegemist nõukogu . aasta direktiivi 92/12/EMÜ aktsiisiga maksustatava kauba üldise korralduse ja selle kauba valdamise, liikumise ning järelevalve kohta (EÜT L 76, lk 1; ELT eriväljaanne 09/01, lk 179-191), mida on muudetud nõukogu . aasta direktiiviga 92/108/EMÜ (EÜT L 390, lk 124; ELT eriväljaanne 09/01, lk 235) ja direktiiviga 92/81/EMÜ, taani- ja kreekakeelsete versioonide erinevusega, siis Euroopa Kohus tuvastas, et „keeleversioonidest kahe eiramine oleks vastuolus Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikaga, mille kohaselt ühenduse määruste ühesuguse tõlgendamise vajadus välistab kahtluse korral õigusnormi teksti arvesse võtmist eraldivõetuna, ning nõuab, vastupidi, selle tõlgendamist ja kohaldamist teistes ametlikes keeltes koostatud versioonidest lähtuvalt.”
(
36
)	27. oktoobri 1977. aasta otsus kohtuasjas C-30/77: Bouchereau (EKL 1977, lk 1999, punkt 14) ja . aasta otsus kohtuasjas C-449/93: Rockfon (EKL 1995, lk I-4291, punkt 28). Kohtuasi Rockfon puudutas nõukogu . aasta direktiivi 75/129/EMÜ kollektiivseid koondamisi käsitlevate liikmesriikide õigusaktide kohta (EÜT L 48, 22.2.1975, lk 29), artikli 1 tõlgendamist. Tõlgendada tuli selle artikli mõistet „ettevõte“, nimelt inglise keeles „establishment“, prantsuse keeles „l'établissement“ ja itaalia keeles „lo stabilimento“. Direktiivi eri keeleversioone lähemalt uurides täheldas Euroopa Kohus, et „kasutatud terminite võrdlemisest tuleneb, et neil on erinev mõtteline seos: olenevalt juhust kas asutus, ettevõte, töökeskus, kohalik üksus või töökoht.”
(
37
)	Michel, V., „Actes annexés au traité”, entsüklopeedia JurisClasseur Europe Traité, kd 150, punkt 3.
(
38
)	Saksa õigusteaduses märgitakse, et mõistet „protokoll”, millest on jutt EÜ artiklis 311, ei ole ühenduse õiguses määratletud (Weber, v von den Groeben/Schwarze, artikkel 311, punkt 1).
(
39
)	Michel, V., „Actes annexés au traité”, entsüklopeedia JurisClasseur Europe Traité, punkt 36. Autor on arvamusel, et protokollid on õiguslikult samaväärsed asutamislepingutega.
(
40
)	10. märtsi 2005. aasta otsus kohtuasjas C-469/03: Miraglia (EKL 2005, lk I-2009).
(
41
)	Weber, viidatud eespool 38. joonealuses märkuses, punkt 2.
(
42
)	Lenaerts, K., Van Nuffel, P., Bray, R., Constitutional Law of the European Union, 2. trükk, London, 2005, lk 710; Blumann, C., Dubois, L., Droit institutionnel de l'Union européenne, 2. trükk, Paris, 2005, lk 394.
(
43
)	Weber, viidatud eespool 38. joonealuses märkuses, punkt 3; Michel, V., viidatud eespool 37. joonealuses märkuses, punkt 42. Euroopa Kohus tugines oma 30. aprilli 1996. aasta otsuses kohtuasjas C-58/94: Madalmaad vs. nõukogu (EKL 1996, lk 2169), milles Madalmaade Kuningriik oli nimelt esitanud hagi, millega paluti samuti tühistada nõukogu . aasta otsus 93/731/EÜ üldsuse juurdepääsu kohta nõukogu dokumentidele (EÜT L 340, 31.12.1993, lk 43), teabele juurdepääsu õiguse deklaratsioonile nr 17, mis on esitatud liikmesriikide valitsusjuhtide konverentsi lõppaktis, mille alusel võeti vastu Euroopa Liidu leping.
(
44
)	Michel, V., viidatud eespool 37. joonealuses märkuses, punkt 37.
(
45
)	Thym, D., viidatud eespool 15. joonealuses märkuses, lk 222, viitab ka teistele arvamustele õigusteoorias. Kui tihedama koostöö valdkonda kuuluv õigusakt ühes liikmesriigis ei kehti, siis võib see liikmesriik selle teooria kohaselt hagi esitada ainult juhul, kui on ületatud tihedama koostöö õiguslikku raamistikku ultra vires teisese õiguse akti vastuvõtmise läbi, või kui ei ole järgitud tihedamas koostöös mitteosalevate liikmesriikide pädevusi, õigusi ja kohustusi. Sellise seisukohaga ei saa nõustuda, sest see on vastuolus EÜ artikli 230 sõnastusega.
(
46
)	Ibidem, lk 103; Gautier, M., viidatud eespool 19. joonealuses märkuses, punkt 39. Autorid märgivad, et Taani ei jaga mõtet, et Schengeni acquis saab ühenduse õiguse elemendiks selle õiguse eripära tõttu. Nii ei aktsepteeri Taani esimese samba riigiülest meetodit, ning talle on sobilikum kolmanda samba valitsustevaheline meetod.
(
47
)	Jacqué, J.-P., viidatud eespool 22. joonealuses märkuses, lk 163.
(
48
)	Gautier, M., viidatud eespool 19. joonealuses märkuses, punkt 36.
(
49
)	Ibidem. Teisisõnu osalevad 2004. aastal ühinenud kümme uut liikmesriiki Schengeni acquis’s ühinemiskuupäevast alates, sest see kuulub ühenduse acquis’sse, millega nad pidid nõustuma. Vt ka Tšehhi Vabariigi, Eesti Vabariigi, Küprose Vabariigi, Läti Vabariigi, Leedu Vabariigi, Ungari Vabariigi, Malta Vabariigi, Poola Vabariigi, Sloveenia Vabariigi ja Slovaki Vabariigi ühinemistingimusi ja Euroopa Liidu aluslepingutesse tehtavaid muudatusi käsitleva akti artikli 3 lõige 1.
(
50
)	Selle kohta Tšehhi Vabariigi, Eesti Vabariigi, Küprose Vabariigi, Läti Vabariigi, Leedu Vabariigi, Ungari Vabariigi, Malta Vabariigi, Poola Vabariigi, Sloveenia Vabariigi ja Slovaki Vabariigi ühinemistingimusi ja Euroopa Liidu aluslepingutesse tehtavaid muudatusi käsitleva akti artikli 3 lõike 2 esimene lõik.
(
51
)	Mariani, T., Rapport d'information déposé par la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, sur la politique européenne des visas (dokumendid E 2811, E 3023, E 3159 ja E 3208), Paris, 2007, lk 20.
(
52
)	Van Simaeys, B., Carlier, J.-Y., viidatud eespool 24. joonealuses märkuses, lk 258. Põhjamaade passiliit tagab Põhjamaade sideme ühispiiride ületamisega passivabalt.
(
53
)	Gautier, M., viidatud eespool 19. joonealuses märkuses, punkt 31, viitab samuti protokollile Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 14 teatud aspektide kohaldamise kohta, mis sätestab Ühendkuningriigi ja Iirimaa jaoks, et nad võivad säilitada nende piire ületavate isikute kontrollimise.
(
54
)	Ibidem, punktid 30 ja 32.
(
55
)	IV jaotist käsitleva protokolli artikkel 1.
(
56
)	IV jaotist käsitleva protokolli artikkel 2. Amsterdami lepingu sätete kohaselt on Ühendkuningriigil nii võimalik mitte osaleda Schengeni acquis’s, aga ta võib ka mitte osaleda (opt-out) kogu vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanevas alas (Thym, D., viidatud eespool 15. joonealuses märkuses, lk 90).
(
57
)	Thym, D., viidatud eespool 15. joonealuses märkuses, lk 82, selgitab, et Schengeni acquis’ sisu ei piirdu ainult sisepiiride kaotamisega ja välispiiride ühise haldamisega. See acquis hõlmab ka politseikoostöö, viisapoliitika-, teabevahetusalase koostöö ning kolmandate riikide kodanike kohta andmeid sisaldavas Schengeni infosüsteemis (SIS) ja Sirene-võrgus tehtava koostöö meetmeid. Sellegipoolest selgitab õigusteooria teine osa, et teatud valdkondades on võetavad meetmed ulatuslikum nähtus, ning need puudutavad liitu tervikuna, seega ei seondu need üksnes Schengeni acquis’ga (Gautier, M., viidatud eespool 19. joonealuses märkuses, punkt 84, nimetab näiteks võitlust kolmandate riikide kodanike ebaseadusliku sisenemise vastu liikmesriikide territooriumile).
(
58
)	Gautier, M., viidatud eespool 19. joonealuses märkuses, punkt 32.
(
59
)	Otsuse 2000/365 artiklis 1 on osutatud Ühendkuningriigile kohaldatavad Schengeni acquis’ sätted. Vt ka nõukogu 22. detsembri 2004. aasta otsus 2004/926/EÜ Schengeni acquis’ osade jõustamise kohta Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigis (ELT L 395, 31.12.2004, lk 70).
(
60
)	Thym, D., viidatud eespool 15. joonealuses märkuses, lk 96.
(
61
)	Ibidem, lk 96. Autor märgib, et Schengeni protokolli erilise iseloomu tõttu, mis on sätestatud asutamislepingu IV jaotist käsitleva protokolli artiklis 7, ei ole takistamiskeeld, mis kehtib küll õigusalase koostöö kohta vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneval alal, kohaldatav Schengeni acquis’ suhtes.
(
62
)	Ibidem, lk 97. Autor viitab ka seisukohale, millega püütakse Schengeni protokolli artiklile 5 üle kanda kõnesoleva protokolli artiklis 4 sätestatud nõuet, et vajalik on Schengeni riikide nõusolek. See tähendaks lõplikult, et artiklite 4 ja 5 kohaldamisalad on erinevad, vastavalt sõltumatusteooriale.
(
63
)	Ibidem, lk 98.
(
64
)	Schauer, M., Schengen – Maastricht – Amsterdam, Auf dem Weg zu einer flexiblen Union, Wien, 2000, lk 215. Selle uuringu autor lähtub eeldusest, et artikkel 5 on erinorm (lex specialis) Schengeni protokolli artikli 4 suhtes.
(
65
)	Dougan, M., „Union Competences”, Arnull, A., Dashwood, A., Dougan, M., Ross, M., Spaventa, E., Wyatt, D. teoses Wyatt and Dashwood's European Union Law, 5. tr, London, 2006, lk 115. Autor käsitleb Ühendkuningriigi olukorda Schengeni acquis’s liidu paindlikkuse uue korralduspõhimõtte elemendina. Ta näeb Schengeni protokollis esmast paindlikkust, sest selline paindlikkus on reguleeritud asutamislepingutega.
(
66
)	Thym, D., viidatud eespool 15. joonealuses märkuses, lk 98.
(
67
)	Mis puutub kasuliku mõju põhimõttesse rahvusvaheliste lepingute tõlgendamises, siis õigusteoorias pooldatakse seisukohta, et see põhimõte on tihedalt seotud rahvusvaheliste lepingute teleoloogilise tõlgendamisega (Stein, T., von Buttlar, C, Völkerrecht, täiesti ümberkujundatud 11. tr, Köln, 2005, lk 28).
(
68
)	Thym, D., viidatud eespool 15. joonealuses märkuses, lk 98. Autor märgib, et Schengeni protokolli artiklis 5 ette nähtud ühepoolne tahteavaldus vastavalt vabale osalemissoovile ei oma seega suurt tähtsust selliste meetmete või valdkondade täiendamises, mida ei saa kohaldada autonoomselt.
(
69
)	Tekst, milles määratakse kindlaks otsuse 2000/365 õiguslik alus, on järgmine: „võttes arvesse Euroopa Liidu lepingule ja Euroopa Ühenduse asutamislepingule lisatud Schengeni acquis’ Euroopa Liitu integreerimise protokolli (edaspidi „Schengeni protokoll”) artiklit 4 […]”.
(
70
)	Opermann, T., Europarecht, München, 2005, lk 504.
(
71
)	2006. aastal võeti vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. märtsi 2006. aasta määrus (EÜ) nr 562/2006, millega kehtestatakse isikute üle piiri liikumist reguleerivad ühenduse eeskirjad (Schengeni piirieeskirjad) (ELT L 105, 13.4.2006, lk 1). Selle määruse 27. põhjenduses on selgelt märgitud: „[…] määrus on nende Schengeni acquis’ sätete edasiarendus, milles Ühendkuningriik ei osale vastavalt nõukogu . aasta otsusele 2000/365/EÜ Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi taotluse kohta osaleda teatavates Schengeni acquis’ sätetes. Ühendkuningriik ei osale seetõttu selle vastuvõtmises ja see ei mõjuta teda.” Selle määruse artiklis 1 käsitletakse võrdväärselt sisu ja põhimõtteid, nimelt kontrolli puudumist isikute suhtes, kes ületavad Euroopa Liidu liikmesriikide vahelisi sisepiire, ning seejärel Euroopa Liidu liikmesriikide välispiire ületavate isikute kontrollimist reguleerivaid eeskirju.
(
72
)	Opermann, T., viidatud eespool 70. joonealuses märkuses, lk 505, leiab, et agentuur kuulub Schengeni riikide ühiste tehniliste ja haldusorganite hulka.
(
73
)	Samamoodi sätestatakse nõukogu 28. veebruari 2002. aasta otsuse 2002/192/EÜ, Iirimaa taotluse kohta osaleda teatavates Schengeni acquis’ sätetes (EÜT L 64, 7.3.2002, lk 20; ELT eriväljaanne 19/04, lk 212), teises põhjenduses samuti, et „Schengeni acquis on koostatud ja toimib ühtse tervikuna, mille peavad täies ulatuses heaks kiitma ja kohaldama kõik riigid, kes toetavad põhimõtet kaotada oma ühispiiridel kontroll isikute liikumise üle.”
(
74
)	Kolb, R., „La maxime „qui habet commoda, ferre debet onera et contra“ (celui qui jouit des avantages doit supporter aussi les charges et vice versa) en droit international public”, Revue Belge de Droit International, 2004, lk 12(23).
(
75
)	7. veebruari 1973. aasta otsus kohtuasjas 39/72: komisjon vs. Itaalia (EKL, lk 101, punktid 21 ja 24).
(
76
)	de Kerchove d'Ousselghem, G., „Un espace de liberté, de sécurité et de justice aux dimensions incertaines. Quelques réflexions sur le recours aux coopérations renforcées en matière de justice et d'affaires intérieures”, Lejeune, Y. (Kirj) teoses Le traité d’Amsterdam, Espoirs et déceptions, Bruxelles, 1999, lk 290. Autor märgib, et Schengeni acquis’ integreeriti Euroopa Liidu õigusesse eelkõige püüdlusest saavutada Schengeni riikide sidusam koostöö.
(
77
)	EÜT L 161, 19.6.2002, lk 11; ELT eriväljaanne 19/06, lk 10.
(
78
)	Õigusteoorias pooldatakse arvamust, et õigusaktid, millega muudetakse Schengeni olemasolevat acquis’d, on vaieldamatult Schengeni acquis’ edasiarendamise vahend. Seevastu, kui on tegemist meetmetega, mis ei muuda Schengeni olemasolevat acquis’s, võib olukord erinev olla (Bracke, N., „Flexibility, Justice Cooperation and the Treaty of Amsterdam”, Marinho, C. teoses Asylum, Immigration and Schengen Post-Amsterdam, Maastricht, 2001, lk 65).
(
79
)	4. aprilli 2000. aasta otsus kohtuasjas C-269/97: komisjon vs. nõukogu (EKL 2000, lk I-2257, punkt 43); . aasta otsus kohtuasjas C-36/98: Hispaania vs. nõukogu (EKL 2001, lk I-779, punkt 58) ja . aasta otsus liidetud kohtuasjades C-453/03, C-11/04, C-12/04 ja C-194/04: ABNA jt (EKL 2005, lk I-10423, punkt 54).
(
80
)	Eespool 79. märkuses viidatud kohtuotsus ABNA jt (punkt 68).
(
81
)	Ibidem (punkt 69).
(
82
)	Eeldus põhineb lausel: „[l]oetakse Ühendkuningriik pöördumatult teatanuks nõukogu eesistujale Schengeni protokolli artikli 5 kohaselt, et soovib osaleda kõigis ettepanekutes ja algatustes, mis põhinevad artiklis 1 nimetatud Schengeni acquis’l”.
(
83
)	Tuleb märkida, et see põhjendus tuletab samuti meelde, et IV jaotist käsitleva protokolli artiklit 3 kohaldati seetõttu, et tegemist on EÜ IV jaotise alla kuuluva meetmega.
(
84
)	Thym, D., viidatud eespool 15. joonealuses märkuses, lk 98, märgib, et selliste õigusaktide kohta on Norrat ja Islandit käsitlevates põhjendustes sätestatud, et tegemist on Schengeni acquis’ edasiarendamisega. Seega võib tekkida küsimus, mis põhjusel viidatakse IV jaotist käsitlevale protokollile.
(
85
)	Ibidem, lk 98.
(
86
)	Otsuse 2002/463 artiklis 8 loetletakse meetmete tüüpidena koolitusmeetmed, töötajate vahetused; meetmed, mis soodustavad andmete ja menetluste elektroonilist töötlemist, sh elektroonilise andmevahetuse uusimate meetodite kasutamist, asutamislepingu artiklitel 62 ja 63 põhinevate ühiste eeskirjade ja menetluste mõju hindamist; meetmed, mille eesmärk on soodustada parimate tavade väljatöötamist, et parandada töömeetodeid ja -vahendeid, lihtsustada menetlusi ja lühendada tähtaegu; operatiivtegevus, mille hulka võib kuuluda ühiste operatiivkeskuste ja kahe või enama liikmesriigi töötajatest koosnevate töörühmade moodustamine; uuringud, teadustegevus, konverentsid ja seminarid, milles osalevad liikmesriikide ja komisjoni töötajad ning vajaduse korral asjaomaste siseriiklike ja rahvusvaheliste valitsustevaheliste ja valitsusväliste organisatsioonide töötajad; liikmesriikide tegevus kolmandates riikides, eelkõige päritolu- ja transiidiriikide külastamine teabe kogumise eesmärkidel, ning võitlus dokumentide võltsimise vastu.
(
87
)	Nõukogu 18. veebruari 2002. aasta määrus (EÜ) nr 334/2002, millega muudetakse ühtse viisavormi kehtestamist käsitlevat määrust (EÜ) nr 1683/95 (EÜT L 53, 23.2.2002, lk 7; ELT eriväljaanne 19/04, lk 191).
(
88
)	Nõukogu 29. mai 1995. aasta määrus (EÜ) nr 1683/95, ühtse viisavormi kohta (EÜT L 164, 14.7.1995, lk 1; ELT eriväljaanne 19/01, lk 13-16).
(
89
)	28. novembri 2006. aasta otsus kohtuasjas C-414/04: parlament vs. nõukogu (EKL 2006, punkt 37). Selles kohtuotsuses tühistas Euroopa Kohus Euroopa Parlamendi ja nõukogu . aasta määruse (EÜ) nr 1228/2003, milles käsitletakse võrkudele juurdepääsu tingimusi piiriüleses elektrikaubanduses (ELT L 176, 15.7.2003, lk 1; ELT eriväljaanne 12/02, lk 175).